Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt III SA/Łd 164/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2023-05-30 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6269 Inne o symbolu podstawowym 626
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 13 ust. 2 pkt 3, art. 16 ust. 3
journal: Dz.U. 2020 poz 194
law: Ustawa z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej - tj
article: art. 151
journal: Dz.U. 2023 poz 259
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 41 ust. 1, art. 30 ust. 2 pkt 5, art. 91 ust. 1
journal: Dz.U. 2022 poz 559
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j.)

SENTENCJA

Dnia 30 maja 2023 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Krzysztof Szczygielski, Sędziowie Sędzia NSA Janusz Nowacki, Asesor WSA Anna Dębowska (spr.), , Protokolant st. sekretarz sądowy Aneta Lubasińska, , po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 maja 2023 roku sprawy ze skargi Wojewody Łódzkiego na uchwałę Rady Miasta Zduńska Wola z dnia 24 września 2020 roku nr XXV/449/20 w sprawie nadania Statutu Miejskiemu Domowi Kultury w Zduńskiej Woli oddala skargę.


UZASADNIENIE

24 września 2020 r. Rada Miasta Zduńska Wola podjęła uchwałę nr XXV/449/20 w sprawie Statutu Miejskiego Domu Kultury w Zduńskiej Woli.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi na powyższą uchwałę Wojewoda Łódzki zaskarżył ją w całości.

Zaskarżonej uchwale skarżący zarzucił istotne naruszenie prawa polegające na obrazie przepisu, tj. art. 13 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej (tekst jedn.: Dz. U. z 2020 r., poz. 194 ze zm.), powoływanej dalej jako "u.o.p.d.k.", poprzez błędną jego wykładnię, a w konsekwencji przyjęcie, że Rada Miasta Zduńska Wola wypełniła zakres upoważnienia ustawowego zawartego w wymienionym przepisie i w statucie wskazała konkretny tryb powoływania organu zarządzającego instytucją kultury – dyrektora Miejskiego Domu Kultury.

Wojewoda Łódzki wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości oraz o zasądzenie kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skarżący podniósł, że w piśmie z 18 lutego 2021 r. powiadomił Radę Miejską w Zduńskiej Woli o swoich zastrzeżeniach co do legalności rozdziału 3 uchwały ze względu na brak uregulowania w statucie, będącym załącznikiem do zaskarżonej uchwały, kwestii związanych z określeniem organów doradczych oraz sposobu ich powoływania. Zastrzeżenia dotyczyły również treści § 6 ust. 1 statutu, w którym postanowiono, że Dyrektora Miejskiego Domu Kultury powołuje i odwołuje Prezydent Miasta Zduńska Wola w trybie przewidzianym w ustawie z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej.

W wyniku tego pisma Rada Miejska w Zduńskiej Woli podjęła uchwałę nr XXXII/561/21 Rady Miasta Zduńska Wola z 18 marca 2021 r. zmieniającą uchwałę w sprawie Statutu Miejskiego Domu Kultury w Zduńskiej Woli. Zmiana polegała na dodaniu § 8a w brzmieniu: "Dyrektor powołuje Radę Programową Miejskiego Domu Kultury, jako organ doradczy Dyrektora, w liczbie 3-5 osób spośród pracowników Miejskiego Domu Kultury. Szczegółowy tryb działania Rady Programowej Miejskiego Domu Kultury określi regulamin nadany przez Dyrektora".

Prezydent Miasta Zduńska Wola ustosunkowując się do zarzutów dotyczących treści § 6 ust. 1 statutu, w piśmie z 25 lutego 2021 r. stwierdził, że w jego ocenie zapis § 6 ust. 1 statutu określający, że Dyrektora Miejskiego Domu Kultury w Zduńskiej Woli powołuje i odwołuje Prezydent Miasta Zduńska Wola w trybie przewidzianym w ustawie o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej jest wystarczający i nie narusza prawa.

Skarżący podniósł, że art. 13 ust. 2 pkt 3 u.o.p.d.k. wprost wskazuje, że statut instytucji kultury zawiera określenie organów zarządzających i doradczych oraz sposób ich powoływania. Wskazując zakres zagadnień, które mogą być objęte statutem, ustawodawca w skonstruowaniu delegacji ustawowej posłużył się sformułowaniem "statut zawiera", co oznacza, że treść tej regulacji musi bezwzględnie odpowiadać zakresowi delegacji ustawowej i regulować wszelkie kwestie wymienione w tym przepisie. Przepis ten jest normą o charakterze iuris cogentis. Tym samym niespełnienie którejkolwiek z przesłanek w nim wyrażonych skutkuje bezwzględną nieważnością aktu podjętego na jego podstawie. Organ jednostki samorządu terytorialnego jest zatem zobowiązany uwzględnić wszystkie wskazane w ustawie elementy kształtujące treść statutu. Tylko bowiem zawarcie wszystkich elementów obligatoryjnych w postanowieniach statutu będzie gwarancją prawidłowego wypełnienia delegacji ustawowej do jego nadania. W innym wypadku racjonalny ustawodawca użyłby zwrotów "w szczególności", "a zwłaszcza", które wskazywałyby na przykładowy, otwarty charakter wyliczenia. Statut, jako akt podustawowy, nie może odmiennie normować kwestii wcześniej uregulowanych w akcie wyższego rzędu.

Tymczasem statutu Miejskiego Domu Kultury nie zawiera sposobu powoływania organu zarządzającego (dyrektora). Regulacja zawarta w § 6 ust. 1 statutu nie jest określeniem sposobu powoływania i wymogu z art. 13 ust. 2 pkt 3 u.o.p.d.k. nie spełnia. Ustawa ta wskazuje więcej niż jedną formę powoływania organu zarządzającego instytucją kultury. Organ zarządzający może być: 1. powołany przez organizatora po zasięgnięciu opinii związków zawodowych działających w tej instytucji kultury oraz stowarzyszeń zawodowych i twórczych właściwych ze względu na rodzaj działalności prowadzonej przez instytucję (art. 15); 2. wskazany w wyniku wyłonienia zarządcy (art. 15a); 3. powołany przez organizatora po wyłonieniu w drodze konkursu (art. 16). Tym samym obowiązkiem Rady Miasta Zduńska Wola było wskazanie w statucie, który z ustawowo regulowanych sposobów powołania dyrektora instytucji kultury ma zostać zastosowany przy powoływaniu Dyrektora Miejskiego Domu Kultury w Zduńskiej Woli. Według skarżącego regulacja zawarta w § 6 ust. 1 załącznika do zaskarżonej uchwały jest niewystarczająca i nie zapewnia poprawnej realizacji delegacji ustawowej w zakresie sposobu powoływania organów zarządzających oraz doradczych. W założeniu ustawodawcy swoboda organu wykonawczego w wyborze jednego z przewidzianych w ustawie trybu powołania dyrektora została ograniczona na rzecz organu stanowiącego. To właśnie statut instytucji kultury powinien rozstrzygać, który z dopuszczalnych trybów powołania organu zarządzającego instytucją, będzie miał zastosowanie w tym konkretnym przypadku. Brak wskazania przez organ stanowiący, który z trzech trybów powołania dyrektora przewidzianych w ustawie będzie miał zastosowanie w przypadku tej instytucji kultury, będzie równoznaczne z brakiem określenia sposobu powołania organu zarządzającego. Brak konkretnych regulacji w zakresie sposobu powoływania dyrektora instytucji kultury pozostawia to zagadnienie do rozstrzygnięcia organowi wykonawczemu miasta, wykonującemu zadania organizatora instytucji kultury, podczas gdy z art. 13 ust. 2 pkt 3 u.o.p.d.k. oraz art. 41 ust. 1 z dnia 8 marca 1990 r. ustawy o samorządzie gminnym (tekst jedn.: Dz. U. z 2020 r., poz. 713 ze zm.), powoływanej dalej jako "u.s.g.", wynika kompetencja Rady Miasta do nadania statutu takiej instytucji w drodze aktu prawa miejscowego. W sytuacji, w której uchwała w istotny sposób narusza art. 13 ust. 2 pkt 3 u.o.p.d.k., a zakres naruszenia rzutuje na całość jej uregulowań, uchwała powinna zostać wyeliminowana z obrotu prawnego w całości.

W odpowiedzi na skargę organ administracji wniósł o jej oddalenie w całości.

W uzasadnieniu organ administracji stwierdził, że regulacja zawarta w § 6 ust. 1 statutu jest wystarczający i nie narusza prawa. Przepis art. 13 ust. 2 u.o.p.d.k. nie wyklucza określenia trybu powołania dyrektora poprzez odesłanie do przepisów ustawy. Wbrew twierdzeniom skarżącego z brzmienia § 6 ust. 1 statutu nie wynika, że organ stanowiący nie uregulował kwestii sposobu powołania organu zarządzającego instytucją kultury. Wskazano, że dyrektora powołuje organ wykonawczy (Prezydent) w sposób określony przepisami ustawy, a więc określono katalog zamknięty tych sposobów, bo taki zawiera ustawa. Jednocześnie pozostawiono organowi wykonawczemu prawo wyboru sposobu powołania dyrektora (z tego katalogu zamkniętego). Zgodnie z art. 30 ust. 2 pkt 5 u.s.g. do wyłącznych kompetencji wójta (w tym przypadku Prezydenta) należy zatrudnianie i zwalnianie kierowników gminnych jednostek organizacyjnych. Prezentowana przez skarżącego wykładnia przepisu art. 13 ust. 2 pkt 3 u.o.p.d.k. prowadzi do ograniczenia uprawnień organu wykonawczego w zakresie powoływania dyrektora instytucji kultury do jednego, określonego w statucie sposobu.

Na rozprawie 30 maja 2023 r. pełnomocnik skarżącego sprecyzował, że kwestionuje § 6 ust. 1 statutu stanowiącego załącznik do zaskarżonej uchwały.

Pełnomocnik organu administracji wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie jest zasadna.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2022 r., poz. 2492), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem.

Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2023 r., poz. 259 ze zm.), powoływanej dalej jako "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują kontrolę nad działalnością administracji publicznej i stosują środki przewidziane w ustawie. Kontrola ta obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego – art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a.

Przepis art. 147 § 1 p.p.s.a. stanowi, że sąd administracyjny uwzględniając skargę na uchwałę lub na akt, o których mowa art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tego aktu lub uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. W razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części (art. 151 p.p.s.a.).

Przeprowadzona przez sąd kontrola legalności zaskarżonej uchwały wykazała, że skarga nie jest uzasadniona.

Zgodnie z zasadą praworządności, wynikającą z art. 7 Konstytucji RP, która wiąże wszystkie organy władzy publicznej, w tym organy samorządu terytorialnego, organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Oznacza to, że każde działanie organu władzy, w tym także rady gminy, musi mieć oparcie w obowiązującym prawie. Działanie na podstawie i w granicach prawa to działanie organu, który na podstawie przepisu prawa jest właściwy i działanie oparte jest na przepisie prawa, który daje umocowanie do jego podjęcia. O związaniu zasadą praworządności w zakresie stanowienia prawa miejscowego przez organy samorządu terytorialnego stanowi art. 94 Konstytucji RP, zgodnie z którym organy samorządu terytorialnego na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Stosownie do art. 40 ust. 1 u.s.g. gminie przysługuje na podstawie upoważnień ustawowych prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Akty te z mocy art. 41 ust. 1 u.s.g. są uchwalane w formie uchwał.

Zarówno ustawa Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, jak i ustawa o samorządzie gminnym nie wprowadzają innych kryteriów kontroli sądowoadministracyjnej niż zgodność zaskarżonego aktu z przepisami prawa.

W myśl art. 91 ust. 1 u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Wprowadzając sankcję nieważności, jako następstwo sprzeczności z prawem uchwały lub zarządzenia, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania takiej sankcji. W orzecznictwie przyjmuje się jednak, że tylko istotne naruszenie prawa stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały organu gminy, a więc uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być zaakceptowane w demokratycznym państwie prawnym, które wpływają na treść uchwały lub zarządzenia (por. wyrok NSA z 11 lutego 1998 r., II SA/Wr 1459/07, publ. OSS 1988, nr 3, poz. 79 oraz wyrok NSA z 8 lutego 1996 r., SA/Gd 327/95). Do takich naruszeń zalicza się między innymi naruszenie przepisów wyznaczających kompetencje do wydania aktu lub brak podstawy prawnej, bądź naruszenie przepisów prawa ustrojowego lub przepisów prawa materialnego przez wadliwą ich wykładnię oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał, jeżeli na skutek tego naruszenia zapadła uchwała innej treści, niż gdyby naruszenie to nie wystąpiło (vide: M. Stahl, Z. Kmieciak "Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny" w: Samorząd terytorialny 2001, z. 1-2, s. 101-1023). O istotnym naruszeniu prawa można zatem mówić wówczas, gdy naruszenie dotyczy przepisów prawa ustrojowego, materialnego czy procedury podejmowania aktów (por. wyroki NSA z 11 lutego 1998 r., II SA/Wr 1459/97, publ. OwSS 1998/3/79; z 8 lutego 1996 r., SA/Gd 327/95, publ. OwSS 1996, nr 3, poz. 90; z 26 lipca 2012 r., I OSK 679/12 i I OSK 997/12).

Stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić więc tylko wtedy, gdy pozostaje ona w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawa, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika wprost z treści tego przepisu. Za nieistotne naruszenie prawa należy natomiast uznać takie naruszenie, które jest mniej doniosłe w porównaniu z innymi przypadkami wadliwości, jak np. nieścisłość prawna czy też błąd, który nie ma wpływu na istotną treść aktu organu gminy. Takie naruszenia są jedynie przesłanką do wskazania, że akt został wydany z naruszeniem prawa, ale nie stanowią przesłanki do stwierdzenia jego nieważności.

Nie budzi wątpliwości, że rada gminy obowiązana jest przestrzegać zakresu upoważnienia ustawowego udzielonego jej przez ustawę w zakresie tworzenia aktów prawa miejscowego, a w ramach udzielonej jej delegacji w tych działaniach nie może wkraczać w materię uregulowaną ustawą. Uchwała rady gminy musi bowiem respektować unormowania zawarte w aktach wyższego rzędu, a prawo miejscowe może być stanowione w granicach upoważnień zawartych w ustawie (art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP).

Na gruncie rozpoznawanej sprawy regulacją tą jest ustawa o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej.

Jak stanowi art. 13 ust. 1 u.o.p.d.k., instytucje kultury działają na podstawie aktu o ich utworzeniu oraz statutu nadanego przez organizatora. Zakres postanowień statutu został określony w art. 13 ust. 2 u.o.p.d.k. stanowiąc w pkt 3, że statut zawiera "organy zarządzające i doradcze oraz sposób ich powoływania".

Podkreślić należy, że analogiczna, jak przyjęta w § 6 ust. 1 statutu stanowiącego załącznik do zaskarżonej uchwały, regulacja stanowiła już przedmiot analizy Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawie o sygn. akt II OSK 1216/15. W wyroku z 9 lipca 2015 r., wydanym w sprawie o sygn. akt II OSK 1216/15, Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, że przepis art. 13 ust. 2 pkt 3 u.o.p.d.k. stanowi wytyczne co do formułowania postanowień statutu w zakresie sposobu powołania, nie zaś trybu, w jakim odbywa się procedura wyłonienia kandydata na stanowisko dyrektora instytucji kultury. Nie sposób przyjąć, że przepis ten powinien być interpretowany w ten sposób, że narusza ustawową, generalną klauzulę delegacyjną brak jednoznacznego sposobu wyłaniania kandydata na stanowisko związane z zarządzaniem instytucją kultury oraz brak elementów definiujących stosunek zatrudnienia, na jaki składają się m.in. kwestie związane z formą powołania, czy czasem trwania tego stosunku. Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, że powołany przepis zawiera jedynie upoważnienie do określenia sposobu powoływania organów zarządzających i doradczych, nie stanowi zaś o obowiązku formułowania ściśle warunków, na jakich odbywać się będzie rekrutacja, czy wreszcie istotnych elementów, na jakich oparty będzie stosunek zatrudnienia. W akcie o charakterze organizacyjnym nie należy formułować zakresu działania danej instytucji kompleksowo, nie zawsze jest bowiem możliwe objęcie jednoznaczną normą wszystkich rodzajów działań, zdarzeń, czy zaistniałych stanów faktycznych. Powyższego stwierdzenia nie sposób skutecznie podważyć wywodząc, że przepisy ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej nie regulują zasad, na jakich odbywa się powołanie na stanowisko dyrektora instytucji kultury. W świetle art. 16 ust. 1 i 2 tej ustawy, kandydata na stanowisko dyrektora instytucji kultury można wyłonić w drodze konkursu, poza instytucjami, które wymienia rozporządzenie ministra właściwego do spraw kultury i ochrony dziedzictwa narodowego, dla których z uwagi na ich znaczenie dla kultury narodowej, jako właściwy sposób przyjęto drogę konkursową. Sam zaś tryb powoływania dyrektora został uregulowany w art. 15 wskazanej ustawy. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że zawarcie w statucie wszelkich warunków, na jakich powołany zostaje dyrektor instytucji kultury, pozostawałoby w sprzeczności z uprawnieniami organu wykonawczego jednostki samorządu terytorialnego do formułowania postanowień umowy o zatrudnieniu, a zatem z kompetencjami przyznanymi organowi wykonawczemu gminy w art. 30 ust. 2 pkt 5 u.s.g. Nie zasługuje zatem na aprobatę stanowisko, że w świetle powołanego przepisu art. 13 ust. 2 pkt 3 u.o.p.d.k. w statucie instytucji kultury winna być ściśle określona metoda wyłaniania kandydata na stanowisko dyrektora tej instytucji, przy koniecznym uwzględnieniu warunków, na jakich oparty jest stosunek powołania. Norma kompetencyjna zawarta w art. 13 ust. 2 pkt 3 u.o.p.d.k. nie stoi na przeszkodzie w uregulowaniu kwestii trybu powołania dyrektora instytucji kultury poprzez odesłanie do odpowiednich przepisów ustawy.

Naczelny Sąd Administracyjny również w wyroku z 17 września 2021 r., wydanym w sprawie o sygn. akt II OSK 52/21, powołując się na wskazany wyżej wyrok z 9 lipca 2015 r., sygn. akt II OSK 1216/15 stwierdził, że dyspozycja z art. 13 ust. 2 pkt 3 u.o.p.d.k. pozwala, m.in. na formułowanie postanowień statutu w zakresie sposobu powoływania kandydata na stanowisko dyrektora. Jednakże nie ulega wątpliwości, że tryb powoływania dyrektora został uregulowany w art. 15 tej ustawy. Wobec czego możliwe jest uregulowanie kwestii powołania dyrektora instytucji kultury w statucie jedynie przez odesłanie do odpowiednich przepisów. Nie jest natomiast dopuszczalne uregulowanie tej kwestii w akcie podustawowym, jakim jest statut, sprzecznie z przepisami ustawy.

Nadto należy zwrócić uwagę, że pierwszy z powołanych wyroków Naczelnego Sądu Administracyjnego został wydany już po wydaniu powołanych przez skarżącego w skardze wyroków Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z 7 lipca 2011 r., sygn. akt II SA/Sz 523/11 i Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z 2 października 2013 r., sygn. akt IV SA/Wr 303/13. Natomiast wyrok w sprawie o sygn. akt II OSK 52/21 został wydany już po wydaniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyroku z 23 lipca 2021 r., sygn. akt II SA/Łd 203/21, bo 17 września 2021 r.

Podzielając powołane stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego przedstawione w wyrokach z 9 lipca 2015 r., sygn. akt II OSK 1216/15 i z 17 września 2021 r. o sygn. akt II OSK 52/21 należy podkreślić, że zgodnie z treścią art. 94 Konstytucji RP organy samorządu terytorialnego wydają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Zgodnie z art. 40 ust. 1 u.s.g. gminie przysługuje na podstawie upoważnień ustawowych prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Akty te z mocy art. 41 ust. 1 u.s.g. są uchwalane w formie uchwał.

W orzecznictwie ugruntował się pogląd, że organ wykonujący kompetencję prawodawcy zawartą w upoważnieniu ustawowym, jest obowiązany działać ściśle w granicach tego upoważnienia (por. wyrok WSA we Wrocławiu z 27 kwietnia 2006 r., IV SA/Wr 354/05, wyrok WSA w Kielcach z 5 sierpnia 2008 r., II SA/Ke 273/08). Organ wykonujący kompetencję prawodawczą zawartą w upoważnieniu ustawowym obowiązany jest bowiem działać ściśle w ramach tego upoważnienia. Nie jest zatem upoważniony ani do regulowania tego, co zostało już ustawowo uregulowane, ani też do wychodzenia poza zakres upoważnienia ustawowego (por. wyroki WSA we Wrocławiu: z 9 listopada 2006r., SA/Wr 560/06 oraz z 29 listopada 2006r., IV SA/Wr 658/06). W przypadku powtórzenia przepisu w danej uchwale będzie on bowiem interpretowany w kontekście jej postanowień, co grozi całkowitą lub częściową zmianą intencji prawodawcy (por. wyrok NSA z 14 października 1999 r., II SA/Wr 1179/98, OSS 2000/1/17). Przepis aktu prawa miejscowego nie może bowiem ponownie regulować tego samego, co już jest uregulowane w ustawie. Dopuszczalność powtórzeń tej samej regulacji w akcie hierarchicznie niższego rzędu prowadziłaby bowiem do powstawania sprzeczności w systemie prawa, a w tym do sytuacji, w której jedna i ta sama norma prawna zostałaby uregulowana w dwóch hierarchicznie odrębnych aktach prawnych i uchylenie jednego z tych aktów nie skutkowałoby automatycznie pozbawieniem obowiązywania danej normy w innym akcie prawnym (por. wyrok NSA z 2 marca 2023 r., III OSK 7094/21). Stanowisko to znajduje dodatkowe oparcie w treści § 118 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (tekst jedn.: Dz. U. z 2016 r., poz. 283), powoływanego dalej jako: "zasady techniki prawodawczej", stosowanego do aktów prawa miejscowego na mocy § 143 zasad techniki prawodawczej, zgodnie z którym w rozporządzeniu (tu: w akcie prawa miejscowego) nie powtarza się przepisów ustawy upoważniającej oraz przepisów innych aktów normatywnych. Naruszenie tej zasady techniki prawodawczej w konsekwencji prowadzi do nieuprawnionego wejścia prawodawcy miejscowego w sferę kompetencji zastrzeżonych wyłącznie dla ustawodawcy, co może wywołać u adresatów norm wadliwe przekonanie, że transponowane na grunt lokalny normy prawa powszechnie obowiązującego, są jedynie normami prawa miejscowego, które wiążą wyłącznie na obszarze właściwości lokalnego prawodawcy. Podkreślić należy, że unikanie powtórzeń stanowi o przejrzystości systemu prawa. Natomiast ich wprowadzenie może być przyczyną niejasności interpretacyjnych, gdyż powtórzone ustawowo zdefiniowane pojęcie mogłoby być odmiennie zinterpretowane niż pojęcie zawarte w ustawie (por. wyrok NSA z 21 czerwca 2017 r., II OSK 991/07). W orzecznictwie wskazuje się także, że chociaż przepisy tego rozporządzenia nie mogą stanowić samodzielnej podstawy do oceny legalności zaskarżonego regulaminu, to wskazane w nich zasady w rzeczywistości uszczegóławiają konstytucyjne wymogi w zakresie poprawnej legislacji, określone w art. 7 i art. 94 Konstytucji RP. Zasady te stanowią element demokratycznego państwa prawnego. Są związane z zasadą pewności i bezpieczeństwa prawnego oraz zasadą zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa (por. wyrok NSA z 24 października 2018 r., II OSK 2498/16).

W ocenie sądu prawidłowość stanowiska organu administracji potwierdza także treść art. 15 ust. 7, art. 16 ust. 2 i 3 u.o.p.d.k. W art. 15 ust. 7 u.o.p.d.k. ustawodawca wyraźnie wskazał, że w sprawach dotyczących powoływania i odwoływania dyrektora instytucji kultury w zakresie nieuregulowanym w ustawie mają zastosowanie przepisy art. 68-72 Kodeksu pracy. Z kolei według art. 16 ust. 2 u.o.p.d.k. w instytucjach samorządowych, których wykaz określi w drodze rozporządzenia, minister właściwy do spraw kultury i ochrony dziedzictwa narodowego, zasadą jest wyłonienie kandydata na stanowisko dyrektora w drodze konkursu. W wypadku umieszczenia instytucji samorządowej w wykazie w drodze rozporządzenia odstąpienie od tej zasady jest możliwe po uzyskaniu zgody ministra właściwego do spraw kultury i ochrony dziedzictwa narodowego na powołanie na stanowisko dyrektora, bez przeprowadzania konkursu, kandydata wskazanego przez organizatora, o czym stanowi art. 16 ust. 3 u.o.p.d.k.

Z przepisów tych jednoznacznie wynika, że wskazane kwestie związane z powoływaniem i odwoływaniem dyrektora instytucji kultury są uregulowane ustawowo i brak jest możliwości ich uregulowania w akcie prawa miejscowego.

W tym stanie rzeczy, zdaniem sądu, zapis zawarty w § 6 ust. 1 statutu stanowiącego załącznik do zaskarżonej uchwały, że "Organem zarządzającym Miejskim Domem Kultury jest Dyrektor, powoływany i odwoływany przez Prezydenta Miasta w trybie przewidzianym w ustawie z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej" wyczerpuje przyznane w tym zakresie radzie kompetencje.

Zawarcie w zaskarżonej uchwale regulacji wskazanej przez skarżącego mogłoby nie tylko stanowić powtórzenie regulacji ustawowej, ale też mogłoby stanowić jej modyfikację, a tym samym naruszać istotnie prawo.

Z tych względów sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę.

bg