Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 265/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2018-11-28 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art.  156 par. 1 pkt 2 i 4, art. 156 par. 2 k.p.a.
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Cieśla, , Sędzia WSA Wojciech Sawczuk (spr.), Sędzia WSA Jadwiga Smołucha, Protokolant st. sekr. sąd. Magdalena Banaszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 listopada 2018 r. sprawy ze skargi Wspólnoty Mieszkaniowej Nieruchomości przy ul. [...] w [...] na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2017 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę


UZASADNIENIE

I.

Decyzją z dnia [...] stycznia 2003 r., Nr [...] Prezydent [...] zezwolił na zmianę sposobu użytkowania lokalu położonego na parterze budynku przy [...] w [...], na lokal gastronomiczny - kawiarnię zgodnie z załączonym projektem opracowanym przez inż. J. F., uwzględniając tym samym wniosek z dnia [...] grudnia 2002 r.

Na skutek m.in. interwencji Wspólnoty Mieszkaniowej [...] w [...] (dalej również jako Skarżąca lub Wspólnota), Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] lipca 2008 r., znak: [...] stwierdził nieważność wskazanej decyzji Prezydenta [...].

Rozstrzygnięcie to zostało jednak uchylone decyzją Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej jako GINB) z dnia [...] kwietnia 2012 r., znak [...].

Następnie Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] maja 2012 r., znak: [...] umorzył wszczęte z urzędu postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta [...].

GINB decyzją z dnia [...] maja 2015 r., znak [...] stwierdził nieważność decyzji Wojewody [...] z dnia [...] maja 2012 r., zatem sprawa powróciła po raz kolejny na etap postępowania przed organem I instancji (Wojewoda [...]) uprawnionym do orzeczenia w trybie stwierdzenia nieważności.

II.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy decyzją z dnia [...] lutego 2017 r., nr [...] Wojewoda [...] odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] stycznia 2003 r.

Przybliżając istotę trybu stwierdzenia nieważności decyzji organ wyjaśnił, że projekt budowlany w niniejszej sprawie jest kompletny, posiada wymagane opinie i uzgodnienia oraz został wykonany przez osobę, posiadającą wymagane uprawnienia budowlane. Zakres prac remontowych koniecznych do wykonania w celu wprowadzenia nowego sposobu użytkowania nie wymaga wydania pozwolenia na wykonanie robót budowlanych. Projekt nie narusza rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r., nr 75, poz. 690, aktualnie tekst jednolity Dz. U. z 2015 r., poz. 1422 ze zm. - dalej jako rozporządzenie ws. warunków technicznych).

Inwestor - Przedsiębiorstwo [...] wykazał się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (umowa najmu z dnia [...] września 2002 r. zawarta z właścicielem lokalu [...], a także nie zachodzą inne podstawy nieważności.

III.

Z rozstrzygnięciem tym nie zgodziła się Wspólnota Mieszkaniowej wnosząc odwołanie, w którym zrzuciła decyzji Wojewody m.in. nieuwzględnienie faktu, iż decyzja Prezydenta [...] rażąco narusza prawo.

IV.

Po rozpatrzeniu odwołania, GINB decyzją z dnia [...] listopada 2017 r., nr [...] uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody w całości i stwierdził, że decyzja Prezydenta [...] z dnia [...] stycznia 2003 r., nr [...] została wydana z naruszeniem prawa, jednakże odmówił stwierdzenia jej nieważności z uwagi na upływ 10 lat od dnia doręczenia decyzji.

W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ zauważył, iż zgodnie z art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity Dz. U. z 2000 r., Nr 106 poz. 1126 ze zm. według stanu na dzień 17 stycznia 2003 r.; aktualnie tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 1202 ze zm. - dalej jako P.b.) zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymagała uzyskania pozwolenia właściwego organu, do którego stosowało się odpowiednio przepisy art. 32 P.b.

Przepis art. 32 ust. 4 pkt 1 i 2 P.b. przewidywał, że pozwolenie na budowę mogło zostać wydane wyłącznie temu, kto złożył wniosek w tej sprawie w okresie ważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli jest ona wymagana oraz temu, kto wykazał prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

Stosownie zaś do § 8 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 15 grudnia 1994 r. w sprawie warunków i trybu postępowania przy rozbiórkach nieużytkowanych, zniszczonych lub niewykończonych obiektów budowlanych oraz udzielania pozwoleń na zmianę sposobu użytkowania obiektów budowlanych lub ich części (Dz. U. z 1995 r., nr 10, poz. 47 - dalej jako rozporządzenie z 1994 r.), wniosek o zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego powinien zawierać m.in. dowód stwierdzający prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Do wniosku została dołączona umowa najmu z dnia [...] września 2002 r., zawarta pomiędzy Z. L. (wynajmujący) a [...]. Z jej treści wynika, że nieruchomość będzie wykorzystywana na cele działalności gastronomicznej (art. 4 pkt 4.1 ww. umowy). Zgodnie z art. 684 Kodeksu cywilnego najemca może założyć w najętym lokalu oświetlenie elektryczne, gaz, telefon, radio i inne podobne urządzenia, chyba że sposób ich założenia sprzeciwia się obowiązującym przepisom albo zagraża bezpieczeństwu nieruchomości. Jeżeli do założenia urządzeń potrzebne jest współdziałanie wynajmującego, najemca może domagać się tego współdziałania za zwrotem wynikłych stąd kosztów. Wyliczenie zawarte w tym przepisie ma jedynie charakter przykładowy, a zwrot "inne podobne urządzenia", obejmuje np. instalację wodociągową oraz centralnego ogrzewania. Tym samym decyzja Prezydenta [...] nie narusza w sposób rażący art. 32 ust. 4 pkt 2 w zw. § 8 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia z 1994 r. Umowa najmu dawała bowiem prawo do dokonania zmiany sposobu użytkowania.

Idąc dalej GINB zauważył, iż stosownie do § 10 rozporządzenia z 1994 r. właściwy organ wydaje zgodę na zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części po stwierdzeniu zgodności z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi i obowiązującymi Polskimi Normami.

W dacie wydania decyzji nieruchomość inwestycyjna położona była na terenie obowiązywania planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego Dzielnicy [...] zatwierdzonego uchwałą Nr [...] Rady Dzielnicy [...] z dnia [...] lutego 1993 r. Z ustaleń ww. planu wynika, że budynek mieszkalny położony przy [...], znajduje się na terenie oznaczonym w ww. planie symbolem [...] - zespół Centrum Reprezentacyjnego [...]. Jak wynika z ustaleń ww. planu, teren oznaczony symbolem [...] przeznaczony jest m.in. pod zabudowę usługowo-mieszkaniową i administrację.

W konsekwencji decyzja Prezydenta [...] nie narusza w sposób rażący § 10 rozporządzenia z 1994 r.

Organ za zasadny uznał zarzut, że na zakres zmian sposobu użytkowania spornej inwestycji inwestor winien uzyskać decyzję o pozwoleniu na budowę. Z projektu technicznego instalacji wentylacji mechanicznej wynika, że w ramach prac związanych ze zmianą sposobu użytkowania lokalu przewidziano budowę instalacji wentylacji mechanicznej nawiewowej. W ocenie GINB powyższe prace, w dacie wydania kontrolowanej decyzji o pozwoleniu na budowę, nie były zwolnione na podstawie art. 29 ust. 1 i 2 P.b. z obowiązku uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę. Tym samym inwestor winien na ww. roboty budowlane uzyskać decyzję o pozwoleniu na budowę.

Kontrolowana decyzja Prezydenta [...] narusza tym samym § 11 rozporządzenia z 1994 r., zgodnie z którym, jeżeli z treści wniosku wynika, że zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wiąże się z koniecznością wydania pozwolenia na wykonanie robót budowlanych, właściwy organ wydaje postanowienie, w którym wzywa wnioskodawcę do wystąpienia z wnioskiem o udzielenie pozwolenia na budowę. W wypadku nieskutecznego upływu terminu, właściwy organ wydaje decyzję o odmowie pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania. Powyższe naruszenie, w ocenie GINB nie stanowi jednak rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm., aktualny tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm. - dalej jako k.p.a.). Nie wywołuje ono szczególnie negatywnych skutków społeczno-gospodarczych niemożliwych do zaakceptowania w państwie prawa. Do wniosku o zmianę sposobu użytkowania inwestor dołączył bowiem kompletny projekt techniczny instalacji wentylacji mechanicznej sporządzony przez osobę posiadającą stosowne uprawnienia budowlane. Ponadto sporządzony projekt został zaopiniowany pod względem zgodności z przepisami bezpieczeństwa i higieny pracy - bez zastrzeżeń, pod względem wymagań higienicznych i zdrowotnych - bez zastrzeżeń, a także pozytywnie zaopiniowany przez rzeczoznawcę do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych. Mając na uwadze powyższe, naruszenie § 11 rozporządzenia z 1994 r. nie ma charakteru rażącego. Inwestor do wniosku o pozwolenie na zmianę sposobu użytkowania dołączył dokumenty, które były wymagane do uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę dla spornych robót, wobec czego w ocenie GINB zaistniałe naruszenie nie wywołuje skutków społeczno-gospodarczych niemożliwych do zaakceptowania z punktu widzenia praworządnego państwa prawa.

W ocenie GINB decyzja Prezydenta [...] obarczona jest wadą z art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a., tj. została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie. Jak zauważył, stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Stroną postępowania administracyjnego, którego przedmiot pozostaje w związku z działalnością gospodarczą określonej osoby fizycznej, jest przedsiębiorca, czyli osoba fizyczna tę działalność prowadząca.

Wniosek o zmianę sposobu użytkowania z dnia [...] grudnia 2002 r., został złożony przez [...]. Dołączona do ww. wniosku umowa najmu stanowiła umowę zawartą pomiędzy Z. L. (wynajmujący) a [...]. Kontrolowana w trybie nieważności decyzja została jednak wydana na rzecz [...]. Podmioty te nie stanowią odrębnych podmiotów prawa a są jedynie nazwami lokali gastronomicznych w ramach prowadzonej przez Z. L. działalności gospodarczej.

Nie mogły być one stronami postępowania w rozumieniu art. 29 k.p.a. bowiem był nią Z. L.

Zdaniem organu stwierdzenie nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. można stosować tylko do kwalifikowanego naruszenia prawa przez skierowanie decyzji do jednostki, która w świetle przepisów prawa nie jest stroną postępowania w danej sprawie. Taka sytuacja występuje w sprawie niniejszej, zatem decyzja Prezydenta [...] obarczona jest kwalifikowaną wadą prawną, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a.

Niemniej jednak treść art. 156 § 2 k.p.a. wskazuje, że nie stwierdza się nieważności decyzji z przyczyn wymienionych w § 1 pkt 1, 3, 4 i 7, jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło dziesięć lat, a także gdy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne.

W analizowanym przypadku od dnia wydania kontrolowanej decyzji upłynęło ponad 14 lat. Tym samym, mając na uwadze treść art. 156 § 2 k.p.a., brak jest możliwości stwierdzenia nieważności wskazanej decyzji. Stosownie do art. 158 § 2 k.p.a. jeżeli nie można stwierdzić nieważności decyzji na skutek okoliczności, o których mowa w art. 156 § 2, organ administracji publicznej ograniczy się do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie stwierdził nieważności decyzji.

Odnosząc się do kwestii dotyczących zmiany ww. lokalu gastronomicznego na [...] wskazano, że kontrolowana decyzja obejmuje jedynie zmianę sposobu użytkowania na lokal gastronomiczny-kawiarnię. Tym samym wszelkie zmiany sposobu użytkowania nieobjęte kontrolowaną decyzją, pozostają bez wpływu na treść przedmiotowego rozstrzygnięcia.

Końcowo GINB zauważył, że sporna decyzja nie została wydana z naruszeniem przepisów o właściwości lub bez podstawy prawnej, nie dotyczy sprawy rozstrzygniętej wcześniej inną decyzją ostateczną. Decyzja ta nie była niewykonalna w dniu jej wydania, zaś jej wykonanie nie wywołuje czynu zagrożonego karą. Ponadto nie jest ona dotknięta wadą powodującą jej nieważność z mocy prawa.

V.

Skargę na powyższą decyzję GINB wniosła Wspólnota Mieszkaniowa [...], kwestionując ją w całości i wnosząc o jej uchylenie oraz unieważnienie decyzji Prezydenta [...] jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa.

Zaskarżonej decyzji GINB Wspólnota zarzuciła naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez uznanie, że decyzja Prezydenta [...] nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa, pomimo że organ błędnie przyjął, że prace wykonywane w lokalu nie wymagają pozwolenia na budowę, choć były to tzw. grube roboty budowlane, przez co mieszkańcy Wspólnoty mieszkaniowej [...] do dziś dotkliwie odczuwają skutki tej decyzji m.in. poprzez zakłócanie ich spoczynku nocnego przez hałasy emitowane z lokalu wskutek nieprawidłowo wykonanych robót.

Skarżąca zwraca w uzasadnieniu uwagę na problem zagubienia akt i wywołane tym postępowanie w celu ich odtworzenia, które przełożyło się na długość trwania całej procedury i trudności w wyjaśnieniu sprawy.

Strona wskazała także na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 marca 2013 r., sygn. akt II OSK 2230/11, który dotyczy przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania obiektu i który mam mieć zasadnicze znaczenie dla niniejszego rozstrzygnięcia.

W jej ocenie zmiana sposobu użytkowania obiektu dokonana decyzją Prezydenta [...] powoduje immisje w postaci hałasu. Nadto, najemca lokalu nie przedłożył do akt dowodu wskazującego na prawo dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

Zasadnicze znaczenie w kwestii nieważności decyzji Prezydenta [...] odgrywa jednakże zdaniem Strony funkcjonowanie w lokalu (do dzisiaj) [...]. Na skutek spornej decyzji właściwie do dziś dyskoteka ta stanowi stałą szkodą ekonomiczną i gospodarczą, tj. stwarza ciągłe zagrożenie zdrowia, życia i wypoczynku mieszkańców budynku [...], powodując również nieodwracalne wymierne skutki finansowe związane z brakiem możliwości właściwego i dowolnego gospodarowania własnymi lokalami mieszkalnymi, które stały się dysfunkcyjne. Ponad 4000 interwencji służb na koszt społeczeństwa, ponad 70 spraw w sądzie na koszt społeczeństwa niezliczone koszty na biegłych i ich opinie oraz inne straty materialne wynikłe z tytułu sąsiedztwa z klientami i właścicielami lokalu usługowego, dawniej księgarni, przekształconego decyzją nr [...]. Dla mieszkańców Wspólnoty Mieszkaniowej [...] sąsiadującej bezpośrednio przez ścianę budynku [...], gdzie na parterze znajduje się lokal usługowy dawnej księgarni zmieniony bezprawnie decyzją nr [...] na kawiarnię a będący do dziś nocną dyskoteką [...].

PINB dla [...] doi dzisiaj nie dokonał egzekucji decyzji [...] z dnia [...] czerwca 2010 r. czyli nie przywrócił dyskoteki [...] o powierzchni 264 m2 do kawiarni powstałej na mocy decyzji nr [...] według projektów z 2002 roku o powierzchni 79,88 m2 dla 25 osób bez żadnej działalności muzycznej, o której to w projektach z 2002 roku nie było absolutnie mowy ani zapisów.

Zakres robót budowlanych związanych z projektami z 2002 roku załączonymi do decyzji nr [...] jednoznacznie wskazuje, że na ich wykonanie konieczne jest pozwolenie na budowę. Istniała zatem konieczność wykazania dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Ponieważ najemca składający wniosek (w aktach sprawy) pozwolenia na budowę, ani prawa dysponowania w takich celach nieruchomością nie posiada.

Grube roboty budowlane nazwano w projekcie niezgodnie z prawem jako prace remontowe by dalej obejść sprawę pozwolenia na budowę tak by było jak najwygodniej dla najemcy. Prawo budowlane definiuje bardzo dokładnie oba rodzaj prac (roboty budowlane art. 3 pkt 7, a prace remontowe to art. 3 pkt 8 P.b.). Z projektu wynika, że z pracami remontowymi wykonane roboty nie mają tu nic do czynienia. Dodatkowo najemca wykonał samowolę budowlaną w postaci antresoli drewnianej, której w projekcie z 2002 roku nie było a rzeczywiście istnieje.

Wspólnota wskazała także, iż najemca lokalu Z. L. nie przedłożył do akt sprawy dokumentu potwierdzającego prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, co stanowi przesłanki rażącego naruszenia prawa.

W skardze podniesiono również szereg uchybień pod adresem wcześniejszych decyzji organów nadzoru budowlanego, a także pod adresem Spółdzielni [...] jako właściciela spornej nieruchomości.

W istocie rzeczy Wspólnota Mieszkaniowa [...] upatruje w decyzji Prezydenta [...] swoich obecnych problemów wynikających z funkcjonowania m.in. na bazie spornego lokalu, dyskoteki [...].

VI.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

VII.

Merytoryczne rozważania należy rozpocząć od wyraźnego rozdzielenia zagadnień związanych z możliwością wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji z dnia [...] stycznia 2003 r. o pozwoleniu na zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego (w trybie stwierdzenia nieważności) od kwestii związanych z prawidłowym wykonaniem (korzystaniem) z postanowień tej decyzji przez inwestora, jak również ewentualnych późniejszych, bezprawnych zmian przeznaczenia lokalu.

Skarżąca Wspólnota obie te kwestie zdaje się utożsamiać i widzieć jako jedno, podczas gdy czym innym jest decyzja zezwalająca na zmianę sposobu użytkowania obiektu, z której wynika wyłącznie określona możliwość nowego przeznaczenia i korzystania z lokalu, a czym innym jest rzeczywiste jego wykorzystanie nawet po przeprowadzonych na podstawie tej decyzji pracach budowlanych, tym bardziej jeżeli nie są one wykonane w sposób legalny, bądź gdy zmieniony lokal podlegał następnie dalszym bezprawnym modyfikacjom.

Mając powyższe na względzie Sąd wyjaśnia również, iż postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej jest nadzwyczajnym trybem weryfikacji tego rodzaju aktu i stanowi wyjątek od przyjętej przez ustawodawcę w art. 16 § 1 k.p.a. zasady trwałości decyzji ostatecznych, pozostających w obrocie prawnym. Stwierdzenie nieważności decyzji może zatem nastąpić w przypadku niewątpliwego wystąpienia którejkolwiek z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Zaznaczyć jednocześnie należy, że w tym trybie nie prowadzi się postępowania mającego zastąpić i naprawić pierwotne działanie organu, którego decyzja jest badana (nie jest to bowiem postępowanie zwyczajne), bądź zweryfikować wszelkie błędy tak postępowania zwykłego jak i wydanej w nim decyzji. W postępowaniu tym kontroluje się bowiem ważność decyzji ostatecznej przez pryzmat wad o charakterze kwalifikowanym, a więc najpoważniejszych uchybień jakimi może zostać dotknięty akt administracyjny. Oceniając zatem sprawę dotyczącą nadzwyczajnego trybu stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej należy mieć na uwadze, iż tylko wady kwalifikowane, nie zaś wszystkie uchybienia dotyczące decyzji, mogą zostać uznane za istotne, tj. takie które uzasadniają stwierdzenie nieważności.

W kontekście tego należy więc podzielić stwierdzenia organu wskazujące, że o rażącym naruszeniu prawa można mówić wówczas, gdy jest ono jednoznaczne, widoczne na pierwszy rzut oka oraz wywołuje skutki społeczno-gospodarcze niemożliwe do zaakceptowania w praworządnym państwie. Innymi słowy o rażącym naruszeniu prawa, na które powołuje się Skarżąca, można mówić wówczas, gdy spełnione są łącznie trzy przesłanki, tj. naruszenie prawa decyzją ma charakter oczywisty, charakter przepisu, który został naruszony pozwala na uznanie oczywistości tego naruszenia (przepis jest jasny i nie wymaga skomplikowanej wykładni) oraz przemawiają za tym racje (skutki) ekonomiczne i gospodarcze, które wywołuje rozstrzygnięcie administracyjne. Ta ostatnia przesłanka musi mieć przy tym decydujące znaczenie przy dokonywaniu oceny stwierdzonego naruszenia, w szczególności jego rażącego charakteru.

W tej sytuacji Sąd zauważa, iż w sprawie nie można mówić o tym, aby GINB, oceniając sporną decyzję, wadliwie zinterpretował obowiązek wylegitymowania się przez inwestora prawem do dysponowania nieruchomością, jako niezbędnym elementem udzielenia zgody na zmianę sposobu użytkowania.

Zgodnie z § 8 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia z 1994 r. podmiot wnioskujący o zmianę sposobu użytkowania musiał wraz z wnioskiem złożyć dowód stwierdzający prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Nie można zatem nie podzielić przekonania organu, iż wystarczającym sposobem udokumentowania prawa do dysponowania nieruchomością w postępowaniu dotyczącym zmiany sposobu użytkowania, była umowa najmu. W szczególności łączące się z taką umową kodeksowe uprawnienia najemcy (do dokonywania istotnych zmian w substancji wynajętej rzeczy), ale również zakres umowy z jaką mamy do czynienia w sprawie niniejszej, w której wprost przewidziany został rodzaj prowadzonej w lokalu działalności (kawiarnia) uzasadnia tezę, iż decyzja Prezydenta [...] nie naruszyła w sposób rażący art. 32 ust. 4 pkt 2 w zw. § 8 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia z 1994 r. Ponadto należy dodać, iż prawowity dysponent lokalu tj. Spółdzielnia [...] nie kwestionowała nigdy możliwości zmiany sposobu użytkowania, a wręcz zmianę tę potwierdzała.

Sąd podziela także rozważania GINB co do faktu, iż sporna decyzja nie narusza w sposób rażący przepisów o planowaniu przestrzennym. Zgodnie z § 10 rozporządzenia z 1994 r. właściwy organ wydaje pozwolenie na zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części po stwierdzeniu zgodności z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego (...). Nie może być wątpliwości, iż obowiązujący w tamtym czasie plan miejscowy pozwalał na taką zmianę [por. rozdział III pkt 2 lit. c) tiret drugie oraz rozdział IV "Ustalenia szczegółowe i zalecenia dla terenów"; pkt 2 "[...]"; sekcja CK/SD/27 lit. a) i b)], jaka została dokonana sporną decyzją, a więc na zmianę lokalu na kawiarnię (nie zaś na dyskotekę, co podkreśla Skarżąca). Trudno więc przyjąć, iż § 10 rozporządzenia z 1994 r. został w ogóle naruszony, a tym bardziej w sposób rażący.

Zdaniem Sądu podzielić należy również rozważania organu co do wadliwego działania Prezydenta [...] w zakresie pominięcia okoliczności, iż na niektóre prace w lokalu (budowa wentylacji mechanicznej nawiewowej) wymagane było uzyskanie pozwolenia na wykonanie robót budowlanych. W związku z tym nie zażądanie od inwestora przedłożenia stosownej decyzji, choć stanowiło naruszenie prawa, to jednak nie może zostać zakwalifikowane jako rażące.

Należy wskazać, iż z § 11 ust. 1 rozporządzenia z 1994 r. wynika, że jeżeli z treści wniosku wywieść należy, że zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wiąże się z koniecznością wydania pozwolenia na wykonanie robót budowlanych, właściwy organ wydaje postanowienie, w którym:

1) wzywa wnioskodawcę do wystąpienia z wnioskiem o udzielenie pozwolenia na budowę,

2) określa, jakimi dokumentami należy uzupełnić złożony wcześniej wniosek w celu uzyskania pozwolenia na budowę,

3) wyznacza termin dokonania czynności określonych w pkt 1 i 2.

Z kolei § 11 ust. 3 rozporządzenia z 1994 r. nakazywał, że w wypadku bezskutecznego upływu terminu na przedłożenie decyzji o pozwoleniu na wykonanie robót należało wydać decyzję o odmowie pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania.

Nie jest sporne, iż wskazane przepisy są jasne w swej warstwie znaczeniowej, a brak ich zastosowania jest oczywisty. To co nie jest jednak jednoznaczne, to kwestia oceny, czy przedłożony projekt zmiany sposobu użytkowania obiektu przewidywał tego rodzaju prace, które wymagałyby z kolei przedłożenia uprzednio decyzji o pozwoleniu na wykonanie robót budowlanych (o charakterze instalacyjnym). GINB przyjął, iż realizacja, w ramach planowanej zmiany sposobu użytkowania, wentylacji mechanicznej wymagała pozyskania stosownej decyzji. Jej brak stanowi zatem uchybienie Prezydenta [...], z czym należy się zgodzić.

Niemniej jednak stwierdzona wadliwość nie może zostać odczytana jako rażące naruszenie prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Pomimo bowiem niekwestionowanego braku decyzji na wykonanie robót budowlanych (montaż wentylacji mechanicznej) wszelkie niezbędne do uzyskania tego pozwolenia dokumenty zostały przez inwestora przedłożone. Jak słusznie wskazuje więc GINB, całość dokumentacji pozwala na ocenę zakresu robót, a nadto jest objęta stosownymi opiniami.

Dodać także należy, iż wobec przedłożenia pełnej dokumentacji planowanej zmiany sposobu użytkowania to organ nie wychwycił okoliczności, że wymagane jest jeszcze przedłożenie decyzji o pozwoleniu na wykonanie niektórych robót budowlanych. Okoliczność ta nie może zatem w ocenie Sądu wskazywać, iż skutki społeczno-gospodarcze decyzji o zmianie sposobu użytkowania, pomimo formalnego braku decyzji o pozwoleniu na wykonanie niektórych robót budowlanych, nie pozwalają na utrzymanie jej w obrocie prawnym.

Sąd w szczególności nie podziela argumentów Wspólnoty, iż w ramach planowanej zmiany sposobu użytkowania niezbędne było uzyskanie pozwolenia na budowę na wszystkie prowadzone prace, bowiem wykonywane były tam tzw. "grube roboty budowlane", a nie remont. Oczywistym dla Sądu jest, iż Wspólnota projekt zmiany sposobu użytkowania lokalu ocenia nie przez pryzmat jego pierwotnych założeń (zmiana na kawiarnię do 25 osób i ok. 80m2 powierzchni), a przez pryzmat rzeczywiście wykonanych robót (w tym antresoli) i późniejszej, kolejnej, bezprawnej zmiany sposobu użytkowania obiektu na dyskotekę, powstałą z połączenia tego lokalu z innymi lokalami położonymi w budynku.

Powyższe nie może jednak świadczyć o nieważności decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] stycznia 2003 r. Czym innym, jak wskazano na wstępie, jest bowiem zamierzona zmiana sposobu użytkowania, usankcjonowana decyzją administracyjną (taki tryb w tamtym okresie obowiązywał), a czym innym rzeczywista zmiana sposobu użytkowania lokalu, dokonana bez wymaganej zgody lub wbrew warunkom w niej przewidzianym i - co istotne - zakwestionowana przez organy nadzoru budowlanego. Wspólnota, poprzez pryzmat problemów jakich niewątpliwie doświadcza z uwagi na sąsiedztwo dyskoteki [...], podejmuje działania zmierzające do wyeliminowania wszelkich, nawet legalnych, zmian sposobu użytkowania lokalu, jakie go dotyczą. Nie dostrzega jednak, iż zmiana sposobu użytkowania na kawiarnię o pow. 80 m2 w żadnym razie nie zezwalała na uruchomienie w tym miejscu dyskoteki. Podważanie więc decyzji wydanej w tym zakresie w istocie z motywacji odnoszącej się do aktualnego sposobu użytkowania obiektu (znacznie powiększonego i z działalnością odbiegającą od tej, na którą udzielono zgody), nie może odnieść zamierzonego skutku.

Sąd wskazuje także, iż nie podziela zarzutów skargi co do wadliwego braku stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji Prezydenta [...] z uwagi na naruszenie art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. (skierowanie jej nie do strony postępowania). Przede wszystkim organ przyjął, iż uchybienie, o charakterze rażącym, miało niewątpliwie miejsce. Sąd jest takim stwierdzeniem związany, bowiem skargę składa strona niezadowolona nie tyle z braku stwierdzenia naruszenia prawa, co z odmowy stwierdzenia na tej podstawie nieważności decyzji z uwagi na znaczny upływ czasu.

W kontekście powyższego należy wyjaśnić, iż z art. 156 § 2 k.p.a. wynika przesłanka negatywna do podjęcia decyzji o stwierdzeniu nieważności z przyczyn w tym przepisie wymienionych (m.in. skierowanie decyzji do niewłaściwej strony). Zgodnie z jego brzmieniem nie stwierdza się nieważności decyzji z przyczyn wymienionych w § 1 pkt 1, 3, 4 i 7, jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło dziesięć lat, a także gdy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne. W przypadku spełnienia przesłanki pozytywnej (tu wystąpienia wady kwalifikowanej z pkt 4) oraz przedawnienia organ podejmuje decyzję stwierdzającą wydanie decyzji z naruszeniem prawa, co rodzi z kolei ewentualne roszczenia odszkodowawcze.

W niniejszej sprawie niewątpliwie od daty doręczenia decyzji upłynęło więcej niż 10 lat. Tym samym GINB stwierdzając rażące naruszenie prawa ale odmawiając stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta [...] zasadnie zastosował powyższy przepis.

W ocenie Sądu termin przewidziany w art. 156 § 2 k.p.a. ma charakter materialnoprawny. Jeżeli więc dojdzie do jego upływu, niezależnie od powodów, organ orzekający w trybie nieważności jest nie tylko uprawniony ale przede wszystkim zobowiązany do jego zastosowania.

W powyższej sytuacji okoliczność, iż na długość procedowania w trybie nieważności wpływ miały okoliczności niezależne od Wspólnoty, bądź wręcz zawinione - jak wskazuje skarga - działania organów, nie może mieć wpływu na upływ wskazanego terminu.

W tym przypadku, przyjmując jako niekwestionowane skargą, że do rażącego naruszenia prawa doszło, należy przyjąć, że organ prawidłowo odmówił stwierdzenia nieważności ze względu na upływ czasu.

Kończąc Sąd zauważa, iż Skarżąca błędnie powołuje się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 marca 2013 r., sygn. akt II OSK 2230/11, mający w jej mniemaniu przemawiać za stwierdzeniem nieważności decyzji zezwalającej na zmianę sposobu użytkowania obiektu na kawiarnię.

Przede wszystkim należy wskazać, iż wyrok ten, jak również wyrok Sądu pierwszej instancji, dotyczył kwestii umorzenia postępowania odwoławczego w sprawie, w której organ nadzoru budowlanego nakazał przywrócenie poprzedniego, legalnego sposobu użytkowania obiektu jako kawiarni. Sąd nie oceniał zatem samowolnej zmiany sposobu użytkowania lokalu na dyskotekę, co zostało przesądzone w decyzji PINB dla [...], a kwestię legitymacji procesowej do zaskarżenia tej decyzji, nakazującej określone czynności w związku ze zmian sposobu użytkowania na dyskotekę. Wywody tam zawarte, odnoszące się do kwestii legitymacji podmiotu do którego skierowano nakaz przywrócenia stanu poprzedniego, nie mogą znaleźć przełożenia na sprawę niniejszą.

Reasumując, Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.) oddalił skargę.