Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2514/24
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-12-18 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 138 par. 2, art. 7, art. 77 par. 1
journal: Dz.U. 2023 poz 775
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.)
article: par. 5
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1588
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego
article: art. 61 ust. 5a
journal: Dz.U. 2022 poz 503
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)

SENTENCJA

Dnia 18 grudnia 2024 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Paweł Miładowski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 18 grudnia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. sp. z o.o. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 lipca 2024 r., sygn. akt VII SA/Wa 1122/24 w sprawie ze sprzeciwu M. sp. z o.o. z siedzibą w W. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 28 lutego 2024 r., znak: KOC/5347/Ar/23 w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 19 lipca 2024 r., sygn. akt VII SA/Wa 1122/24, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił sprzeciw M. sp. z o.o. z siedzibą w W. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego, zwanego dalej "SKO", w Warszawie z dnia 28 lutego 2024 r., znak: KOC/5347/Ar/23, którą na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 775 ze zm.), zwanej dalej "K.p.a.", uchylono decyzję Zarządu Dzielnicy Bielany m.st. Warszawy z dnia 24 lipca 2023 r., nr 56/U/2023 (o ustaleniu warunków i szczegółowych zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku usługowo-handlowego, o powierzchni sprzedaży poniżej 2000 m2, z parkingiem, przyłączeniami do sieci, dojazdami i zagospodarowaniem terenu na działkach nr ew. [...] i [...] z obrębu [...] przy ul. [...] na terenie dzielnicy Bielany w Warszawie) i przekazano sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Sąd I instancji wskazał na charakter decyzji kasatoryjnej wydawanej na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. oraz na istotę postępowania sądowoadministracyjnego ze sprzeciwu na decyzji kasatoryjną (art. 64a, art. 64b § 3, art. 64e ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zwanej dalej "p.p.s.a."). Ponadto wskazał na zasady postepowania wyjaśniającego wynikające z art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a., w tym w jakim zakresie możliwe jest przeprowadzenie postępowania uzupełniającego przez organ odwoławczy na podstawie art. 136 K.p.a.

Zdaniem Sądu, organ II instancji zwrócił uwagę na wadliwość analizy obszaru zawierającą sprzeczności dotyczące, który bok działki został uznany jako front, na skutek powyższego Organ wskazał, że jeżeli miałby przyjąć dane zawarte w pkt 1 wyników analizy wskazującej, że szerokość frontu działki wynosi 77 m to obszar analizowany powinien być wyznaczony w odległości ok 231 m, a nie 257 m. Nieprawidłowość ta czyni analizę nieczytelną.

Ponadto organ I instancji przyjął – na co zwróciło uwagę SKO – do wyznaczenia poszczególnych parametrów wynikających z rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wyłącznie zabudowę oznaczoną w ustaleniach wymagań dla przedmiotowej inwestycji jako UH, U, UKS (str. 10 wyników analizy). Na stronie 9 wyników analizy podano, że w celu uzyskania wartości średniej wskaźnika adekwatnej dla zamierzenia inwestycyjnego z Tabeli nr 1 wyłączono: zabudowę o funkcji mieszkaniowej jednorodzinnej, wielorodzinnej i zamieszkania zbiorowego (hotel i seminarium) jako nie stanowiącej kontynuacji funkcji dla zabudowy handlowo-usługowej; zabudowę o funkcji obsługi technicznej miasta i produkcyjnej, obsługiwanej przez transport szynowy (zajezdnia i huta), jako nie stanowiącej kontynuacji funkcji dla zabudowy handlowo-usługowej obsługiwanej wyłącznie przez transport samochodowy. Natomiast pozostałe obiekty organ I instancji wskazał, że mogą służyć jako punkty odniesienia do ustalenia wartości średniej wskaźnika funkcji handlowo-usługowej.

Sąd zwrócił uwagę, że SKO podkreśliło, iż organ I instancji był zobowiązany do odniesienia się do wszystkich budynków znajdujących się w obszarze analizowanym co jest zgodne z orzecznictwem sądów administracyjnych. Zgodnie z zasadami sporządzania analizy urbanistyczno-architektonicznej, wszystkie działki znajdujące się w granicach obszaru analizowanego powinny być brane pod uwagę przy sporządzaniu analizy urbanistyczno-architektonicznej dla określenia charakteru terenu i sposobu jego zagospodarowania, jednak tylko działki zabudowane budynkami są brane pod uwagę do określania powierzchni zabudowy, wskaźników nowej zabudowy.

W takiej sytuacji organ II instancji nie mógł skontrolować, czy obszar analizowany został wyznaczony w sposób zgodny z § 3 ust. 2 rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164 poz. 1588 ze zm.).

W ocenie Sąd I instancji, wskazane uchybienia dotyczące przeprowadzenia analizy urbanistyczno-architektonicznej w ramach uzupełniającego postępowania dowodowego mogą godzić w zasadę dwuinstancyjności (art. 15 K.p.a.), co nie uprawnia do zastosowania przez organ odwoławczy art. 136 K.p.a. i przeprowadzenia postępowania uzupełniającego. A zatem w rozpoznawanej sprawie czynności SKO nie polegałyby tylko na korekcie analizy architektoniczno-urbanistycznej, albowiem zmianie mógłby ulec jej zasięg, a także obiekty znajdujące się w obszarze analizowanym, względem analizy przeprowadzonej przez organ pierwszej instancji i służyła jedynie weryfikacji prawidłowości merytorycznego stanowiska zajętego w sprawie przez organ I instancji. Przeciwnie, z uwagi na to, że sporządzona w sprawie analiza w ocenie SKO nie obejmuje wszystkich budynków znajdujących się w obszarze analizowanym, to analiza nie miałaby charakteru jedynie uzupełniającego, a ewentualna zabudowa na ww. działkach byłaby oceniana tylko przez jeden organ w toku instancji, co naruszałoby art. 136 § 1 K.p.a. i zaprzeczałoby zasadzie dwuinstancyjności. Sama skarżąca w sprzeciwie podkreśla, także to, iż wyniki analizy powinny zostać rozszerzone ze względu na charakter planowanej inwestycji także o uzasadnienie wyjątków dla odstąpienia od średnich wskaźników wynikających z prostej analizy obszarowej. Wydanie zaskarżonej decyzji kasatoryjnej podyktowane było więc koniecznością konwalidowania uchybienia organu I instancji, polegającego na niedokładnym ustaleniu istotnej dla sprawy okoliczności.

Z tych względów Sąd I instancji nie podzielił zarzutów sprzeciwu odnoszących się do naruszenia art. 138 § 2 K.p.a. w zw. z art. 136 § 1 K.p.a., a także art. 6 w zw. z art. 7, art. 77 i art. 80 K.p.a. oraz art. 8 K.p.a.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku opartą na przesłance z art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", złożyła skarżąca Spółka, wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i uchylenie zaskarżonej decyzji; ewentualnie – uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym zastępstwa procesowego wg norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.

- art. 151a § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 64e p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 K.p.a. przez bezzasadne oddalenie sprzeciwu na skutek braku właściwej kontroli działalności administracji publicznej, w sytuacji gdy zaskarżona decyzja narusza art. 138 § 2 K.p.a., albowiem SKO w sposób nieuprawniony zastosowało ww. normę prawną, podczas gdy w przedmiotowej sprawie organ I instancji nie dopuścił się naruszenia przepisów postępowania i nie zaszła potrzeba uzupełnienia materiału dowodowego w takim zakresie, który uzasadniałby przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, a tym samym nie zaistniały ustawowe przesłanki pozwalające na wydanie przez Kolegium decyzji kasatoryjnej, co powinno skutkować uchyleniem w całości przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie decyzji na podstawie art. 151a § 1 p.p.s.a.;

- art. 151a § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 2a p.p.s.a. przez bezzasadne oddalenie sprzeciwu na skutek braku właściwej kontroli legalności ustalenia przez organ administracji publicznej stanu faktycznego sprawy oraz błędne przyjęcie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie tychże wadliwych ustaleń SKO, w sytuacji gdy zaskarżona decyzja narusza art. 77 § 1 w zw. z art. 80 K.p.a. przez niedążenie przez SKO do podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia sprawy, uwzględniając słuszny interes skarżącej Spółki, jak również nierozpatrzenie przez SKO w sposób wyczerpujący zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, co w rezultacie doprowadziło do uchylenia decyzji organu I instancji z uwagi na błędne uznanie, że rozbieżności dotyczące oznaczenia szerokości boku działki uznanego za front oraz nieuwzględnienie w treści analizy obszarowej wszystkich budynków niezależnie od ich funkcji, stanowią podstawę do uchylenia decyzji organu I instancji w trybie art. 138 § 2 K.p.a., a nie uzupełnienia postępowania dowodowego w trybach przewidzianych w art. 136 § 1 i § 2 K.p.a., co przy prawidłowej ocenie stanu faktycznego i prawnego powinno skutkować uchyleniem przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie decyzji organu II instancji na podstawie art. 151a § 1 p.p.s.a.;

- art. 151a § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 2a p.p.s.a. przez bezzasadne oddalenie sprzeciwu Spółki na skutek braku właściwej kontroli działalności administracji publicznej, w sytuacji gdy skarżona decyzja narusza art. 6 w zw. z art. 7 oraz w zw. z art. 8 K.p.a., bowiem wydana została z naruszeniem zasady praworządności, zasady słusznego interesu strony oraz zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów administracji;

- art. 133 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 151a § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 2a p.p.s.a. przez oparcie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzeczenia na własnych ustaleniach Sądu, nieznajdujących odzwierciedlenia w aktach sprawy, co do:

a) stwierdzenia, iż organ II instancji prawidłowo nie skorzystał z instytucji przewidzianej w art. 136 § 1 K.p.a., bowiem czynności SKO nie polegałyby jedynie na korekcie analizy urbanistycznej, albowiem zmianie mógłby ulec jej zasięg, podczas gdy powyższe twierdzenie należy uznać za przedwczesne, bowiem organ II Instancji nie podjął żadnej czynności w celu wyjaśnienia wątpliwości związanych z rozbieżnością analizy w zakresie ustalonego frontu działki;

b) stwierdzenia, że w ocenie SKO opracowana analiza urbanistyczna nie obejmuje wszystkich budynków znajdujących się na obszarze analizowanym, podczas gdy organ II instancji w zaskarżonej decyzji wprost wskazał, iż przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania z uwagi na wyznaczenie poszczególnych parametrów wyłącznie w oparciu o zabudowę oznaczoną jako UH, U, UKs tj. z pominięciem pozostałych budynków znajdujących się w obszarze analizowanym;

co doprowadziło do błędnego przyjęcia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, iż zaskarżona decyzja odpowiada prawu, a jej wydanie podyktowane było koniecznością konwalidowania uchybienia organu I instancji, polegającego na niedokładnym ustaleniu istotnej dla sprawy okoliczności;

- art. 141 § 4 p.p.s.a. przez nieodniesienie się przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie do zarzutów podnoszonych przez skarżącą kasacyjnie we wniesionym sprzeciwie, dotyczących niewskazania przez SKO przepisów postępowania, które zostały naruszone przez organ I instancji, od stwierdzenia których to naruszeń organ byłby dopiero uprawniony do wydania rozstrzygnięcia, o którym mowa w art. 138 § 2 K.p.a., a także sporządzenie uzasadnienia w sposób lakoniczny i uniemożliwiający weryfikację rozstrzygnięcia Sądu.

W piśmie procesowym z dnia 12 grudnia 2024 r. skarżąca Spółka przedstawiła dodatkową argumentację z powołaniem się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 października 2024 r., sygn. akt II OSK 1868/24, wydany w sprawie dotyczącej wniosku skarżącej Spółki o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku magazynowego z częścią biurową z parkingiem, przyłączami do sieci, dojazdami i zagospodarowaniem terenu na działkach nr [...] i [...] z obrębu [...] przy ul. [...] na terenie dzielnicy Bielany w Warszawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 182 § 2a p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną od wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego oddalającego sprzeciw od decyzji na posiedzeniu niejawnym. Na posiedzeniu niejawnym Naczelny Sąd Administracyjny orzeka w składzie jednego sędziego (art. 182 § 3 p.p.s.a.).

Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania.

Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał takiej kontroli zaskarżonego wyroku jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie za niezasadną uznał skargę kasacyjną, ponieważ nie zawiera ona przekonujących argumentów, za pomocą których można by skutecznie podważyć ocenę Sądu I instancji co do legalności zastosowania przez organ odwoławczy art. 138 § 2 K.p.a.

W odniesieniu do kwestii frontu działki oraz w konsekwencji – wyznaczenia obszaru analizowanego, w istocie organ I instancji błędnie wskazał, że bok frontu terenu planowanej inwestycji o literach AB wynosi 179 m, jednocześnie zawierając wywód, że front znajduje się od strony ul. [...]. Najprawdopodobniej była to zatem omyłka pisarska, ponieważ bok terenu inwestycji oznaczony literami BC znajduje się do strony ul. [...] i wynosi 179 m i też w odniesieniu do tego frontu terenu inwestycji organ ustalił linię zabudowy. Na uwagę zasługuje, że organ odwoławczy mylnie uznał wnioskowany przez skarżącą Spółkę parametr zabudowy, tj. "szerokość elewacji frontowej 77 m" jako stricte "front działki". Otóż "front działki" jako służący do wyznaczenia granic terenu analizowanego (patrz: art. 61 ust. 5a u.p.z.p.) to zupełnie coś innego niż ustalany parametr zabudowy jak "szerokość elewacji frontowej" (patrz: § 6 ww. rozporządzenia z 2003 r. A z analizy zagospodarowania obszaru (załączniki nr 1 i 2 do decyzji) jasno wynika, że front terenu planowanej inwestycji znajduje się od strony ul. [...] i jest to odcinek oznaczony literami BC o długości około 179 m, co w konsekwencji powoduje, że organ I instancji prawidłowo wyznaczył obszar analizowany obejmujący teren w odległości około 537 m równomiernie i we wszystkich kierunkach od granic terenu inwestycji. Co prawda, w uzasadnieniu decyzji organ I instancji powołał się na nieobowiązujący od 3 stycznia 2022 r. § 3 ww. rozporządzenia z 2003 r., jednak przyjęta przez ten organ zasada wyznaczenia granic terenu analizowanego jest prawidłowa, ponieważ odpowiada treści art. 61 ust. 5a ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2022 r. poz. 503 ze zm.), zwanej dalej "u.p.z.p.", w brzmieniu obowiązującym od 3 stycznia 2022 r., mając na uwadze to, że wniosek skarżącej Spółki w niniejszej sprawie wpłynął do organu I instancji 21 kwietnia 2023 r. W tym też miejscu uzupełniająco wskazania wymaga, że działka budowlana może składać się z kilku działek ewidencyjnych, które łącznie tworzą teren planowanej inwestycji.

A zatem w związku z zastosowaniem przez organ odwoławczy art. 138 § 2 K.p.a. organ I instancji będzie miał szansę usunąć wszelkie nieprawidłowości/błędy zawarte w treści decyzji, tym bardziej, że w niniejszej sprawie istnieją rzeczywiście stricte przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 K.p.a. przez organ odwoławczy. A mianowicie, Sąd I instancji niewadliwie zaaprobował stanowisko organu odwoławczego, który zwrócił uwagę, że wyznaczenie parametru zabudowy, tj. wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki, nastąpiło z wyłączeniem tych nieruchomości, które nie stanowią kontynuacji funkcji dla zabudowy handlowo-usługowej. W odniesieniu do ww. wskaźnika zakres postępowania wyjaśniającego determinował § 5 ww. rozporządzenia z 2003 r., zgodnie z którym wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego (ust. 1); natomiast dopuszcza się wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w art. 61 ust. 5a ustawy (ust. 2) – i w tym miejscu należy odnotować, że organ I instancji w ogólności swoją analizę oparł na nieaktualnej treści ww. rozporządzenia z 2003 r., tj. z pominięciem jej nowelizacji dokonanej rozporządzeniem Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 17 grudnia 2021 r. zmieniające rozporządzenie w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2021 r. poz. 2399). Z § 5 ust. 2 ww. rozporządzenia z 2003 r. wynika, że odstępstwo od parametrów średnich powinno wynikać (tj. być uzasadnione) przekonywującymi przesłankami zawartymi w analizie urbanistyczno-architektonicznej. Naczelnym zaś celem planowania przestrzennego jest uwzględnianie wymagań ładu przestrzennego (art. 1 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p.) – por. wyrok NSA z 12 października 2022 r., II OSK 3881/19. Nowy budynek powinien nawiązywać do istniejącej zabudowy. Kluczową kwestią jest bowiem harmonijne wkomponowanie nowej zabudowy, dostosowanie jej parametrów do określonych cech zagospodarowania terenów sąsiednich (por. wyrok NSA z 3 listopada 2021 r., II OSK 100/21). W tej sprawie organ I instancji zastosowanie odstępstwa uzasadnił tym, że "wobec niejednorodności funkcji w obszarze analizowanym, wskazanej w tabeli nr 1 analizy, brak jest możliwości wyznaczenia adekwatnego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki jako wartości średniej". Ustalając wskaźnik zabudowy w oparciu o § 5 ww. rozporządzenia z 2003 r. nie ma co do zasady znaczenia kwestia kontynuacji funkcji dla wyznaczenia średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego. Oczywiście taka możliwość istnieje dla terenu analizowanego o różnych funkcjach skoro jest to teren zabudowany jak w niniejszej sprawie, jednak organ I instancji uchylił się od takiego ustalenia i nie wiadomo w związku z tym z jakiej wielkości odstępstwem mamy w istocie do czynienia w przypadku ustalenia dla planowanej inwestycji wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy do powierzchni terenu inwestycji na poziomie 0,43, co daje możliwą powierzchnię do zabudowy na poziomie 5293 m2, w sytuacji gdy wniosek dotyczy budynku usługowo-handlowego, o powierzchni sprzedaży poniżej 2000 m2, z parkingiem, przyłączeniami do sieci, dojazdami i zagospodarowaniem terenu – o wnioskowanej powierzchni zabudowy 2500 – 2800 m2. Nie wiadomo zatem czy takie odstępstwo realizuje postulat ładu przestrzennego i czy zatem może być uzasadniony tylko kwestią kontynuacji funkcji o symbolach U, UH, UKs, z uwzględnieniem np. Galerii handlowo-usługowej "Młociny", która ma wielokrotnie większą powierzchnię zabudowy (40911 m2 i wskaźnik 0,80) i nie należy do zabudowy usługowo-handlowego, o powierzchni sprzedaży poniżej 2000 m2, a co więcej uwzględniając poszczególne wskaźniki dla ww. zabudowy dla terenów o symbolach U, UH, UKs, tj. 0,80; 0,24; 0,28; 0,42; 0,29; 0,04; 0,27; 0,25; 0,22 (ustalone na dodatek, ale dla poszczególnych kwartałów, a nie konkretnych działek budowlanych) daje tak wyliczoną średnią na poziomie 0,31 (a ze wskazań organu wynika, że skarżąca Spółka wnioskowała o wskaźnik 0,20-0,23). Nie wynika z tego aby organ I instancji ustalił, jak dla poszczególnych nieruchomości w terenie objętym analizą kształtuje się wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy. To na podstawie tak ustalonych wskaźników można dopiero ustalić średnią jaka występuje w terenie analizowanym, i dopiero po takim ustaleniu możliwe będzie dokonanie analizy pod kątem, czy istnieje uzasadnienie wynikające z analizy, które pozwala na zastosowanie odstępstwa, o jakim mowa w § 5 ust. 2 ww. rozporządzenia z 2003 r.

Organ I instancji powinien mieć na względzie, że dla ustalenia warunków konkretnej zabudowy decydujące znaczenie ma w szczególności analiza tych działek sąsiednich, które są zabudowane w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Nie oznacza to jednak, że analiza nie musi obejmować wszystkich działek położonych w wyznaczonym obszarze. Istotniejsze jest bowiem, aby z tej analizy wyprowadzone zostały właściwe wnioski. Tylko bowiem taka pełna analiza umożliwia na dalszym etapie skonkretyzowanie wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu. Rzeczą osoby uprawnionej, sporządzającej analizę, jest w pierwszej kolejności dokonanie dokładnych ustaleń co do cech zabudowy i zagospodarowania terenu w obszarze analizowanym, tak aby możliwe było przeprowadzenie rzetelnych wyliczeń matematycznych niezbędnych do określenia parametrów planowanej inwestycji. W analizie powinny być również zawarte takie dane, które mogą uzasadniać ewentualne odstąpienie od uśrednionych wielkości charakteryzujących cechy zabudowy i zagospodarowania badanego terenu (por. wyrok NSA z 7 września 2023 r., II OSK 1649/22).

Brak jest podstawy prawnej do wybiórczego doboru działek z obszaru analizowanego i ustalania parametrów nowej zabudowy w oparciu o parametry uśrednione, ale ustalone nie na podstawie wszystkich działek znajdujących się w granicach nawet prawidłowo ustalonego obszaru analizowanego, lecz wyłącznie działek o funkcji i cechach zabudowy zbliżonych do zabudowy planowanej przez wnioskodawcę. Wykładnia powyższych przepisów jednoznacznie wskazuje, iż w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu, właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której wniosek dotyczy wniosek obszar analizowany i na tym obszarze (a nie jego wybranych fragmentach) przeprowadza analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p. (por. wyrok NSA z 31 sierpnia 2017 r., II OSK 3034/15). Powyższe stanowisko orzecznictwa skład orzekający Naczelnego Sądu Administracyjnego w pełni podziela. Należy także zaaprobować tezę, zgodnie z którą warunek kontynuacji funkcji uznaje się za spełniony zarówno w przypadku, gdy planowana inwestycja powtarza jeden z istniejących w obszarze analizowanym sposobów zagospodarowania, jak i wówczas gdy stanowi uzupełnienie istniejącej funkcji, dając się pogodzić i nie kolidując z nią. W takim ujęciu, możliwość rozstrzygnięcia o rodzaju i parametrach zabudowy wymaga rozważenia "dopasowania" istniejącego już na danym terenie ładu przestrzennego w jego całokształcie, tym bardziej, że nie ma wątpliwości, iż planowana funkcja usługowo-handlowa może stanowić uzupełnienie funkcji mieszkaniowej.

Dla powyższej oceny nie ma znaczenia powoływany przez skarżącą Spółkę wyrok NSA o sygn. akt II OSK 1868/24, który dotyczy wyznaczenia parametrów zabudowy dla planowanego budynku o innej funkcji niż w niniejszej sprawie, tj. funkcji magazynowo-biurowej.

Z przedstawionego powyżej wywodu wynika, że organ I instancji w odniesieniu do wskaźnika powierzchni zabudowy w istocie nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w całokształcie niniejszej sprawy, co dawało podstawy do stwierdzenia, że tak przeprowadzone postępowanie narusza art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a., co z kolei uprawniało organ odwoławczy do zastosowania art. 138 § 2 K.p.a. Poza tym tego rodzaju uchybienie procesowe w okolicznościach niniejszej sprawy dotyczy kwestii zasadniczej, która nie została w ogóle ustalona, a tym samym może prowadzić innego wyniku postępowania, tj. wyznaczenia innego parametru. Dlatego w tym zakresie nie było uzasadnionym przeprowadzenie przez organ odwoławczy uzupełniającego postępowania dowodowego na podstawie art. 136 K.p.a., bo mogłoby to prowadzić do naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania (art. 15 § 1 K.p.a.), na co niewadliwie wskazał Sąd I instancji.

Dlatego zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia art. 151a § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 64e p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 K.p.a.; art. 151a § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 2a p.p.s.a.; art. 133 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 151a § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 2a p.p.s.a. – nie zawierają usprawiedliwionych podstaw.

W konsekwencji przedstawionego powyżej wywodu nie zawiera także usprawiedliwionych podstaw zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Co prawda, Sąd I instancji nie odniósł się wprost do argumentu zawartego w sprzeciwie, że organ odwoławczy nie wskazał naruszenia jakich przepisów postępowania dopuścił się organ I instancji; jednak to uchybienie Sądu I instancji nie miało istotnego wpływu na wynik sprawy. Rzeczywiście organ odwoławczy takiego wskazania nie zawarł, jednak wskazał, co zostało niewyjaśnione przez organ I instancji w sposób należyty, co, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w istocie daje podstawy do stwierdzenia, że organ I instancji naruszył art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a., a więc istniały podstawy do zastosowania przez organ odwoławczy art. 138 § 2 K.p.a., a Sąd I instancji trafnie wyłożył w jakim przypadku znajduje zastosowanie ten przepis.

Z tych względów, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.