Wyrok WSA w Szczecinie, sygn. akt II SA/Sz 569/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Data orzeczenia: 2024-10-30 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6073 Opłaty adiacenckie oraz opłaty za niezagospodarowanie nieruchomości w zakreślonym terminie
Hasła tematyczne: Opłaty administracyjne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję
Powołane przepisy: article: art. 4 pkt 11, art. 143 ust. 2, art. 145 ust. 1, art. 146, art. 154
journal: Dz.U. 2023 poz 344
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t. j.)
article: art. 145  par. 1 pkt 1 lit. a i c, art. 135
journal: Dz.U. 2024 poz 935
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Wojciechowska, Sędziowie Sędzia WSA Patrycja Joanna Suwaj,, Asesor WSA Krzysztof Szydłowski (spr.), Protokolant starszy inspektor sądowy Aneta Ciesielska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 30 października 2024 r. sprawy ze skargi A. K.-J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie opłaty adiacenckiej I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy z dnia [...] r. nr [...] II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej A. K.–J. kwotę [...] ([...] ) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Szczecinie, decyzją z 28 maja 2024 r. nr SKO.GD.441/1365/2024 działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r., poz. 572) oraz art. 144 ust. 1, art. 145 ust. 1 i 2, art. 146, art. 148b ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2023 r., poz. 344 ze zm.), po rozpatrzeniu odwołania A. , orzekło o utrzymaniu w mocy decyzji Wójta Gminy K. z dnia 29 lutego 2024 r., znak: GN.3134.48.2023.AJ, w przedmiocie ustalenia opłaty adiacenckiej w wysokości 2.049,00 zł w związku ze wzrostem wartości nieruchomości, działki nr [...], położonej w obrębie S. , gmina K., wynikającym ze stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do urządzeń infrastruktury technicznej, to jest sieci wodociągowej oraz możliwości korzystania z wybudowanej drogi.

W uzasadnieniu powyższej decyzji organ odwoławczy wyjaśnił, iż w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy będącego skutkiem wcześniejszego uchylenia przez Kolegium decyzji Wójta Gminy K. z dnia 24 października 2023 r. ustalającej opłatę adiacencką, organ I instancji ponownie ustalił opłatę adiacencką z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, działki nr [...] w związku ze stworzeniem warunków do podłączenia powyższej nieruchomości do urządzeń infrastruktury technicznej, to jest sieci wodociągowej oraz możliwości korzystania z wybudowanej drogi.

W odwołaniu od powyższej decyzji strona zarzucała naruszenie:

I. Przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy tj.:

1) art. 81a k.p.a. poprzez przyjęcie na podstawie dokumentacji zgromadzonej pod nazwą: "Budowa ścieżki pieszo-rowerowej S. planowana inwestycja miała polegać na budowie drogi, podczas gdy z treści uzasadnienia decyzji wynika, że organ miał wątpliwości co do kwalifikacji rodzaju robót, to znaczy czy stanowią one budowę czy przebudowę, w związku z tym, że droga istniała od dawna jako droga częściowo utwardzona i była użytkowana przez mieszkańców, a mimo to organ rozstrzygnął na niekorzyść strony;

2) art. 7 w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez uznanie, że powstanie drogi w wyniku realizacji inwestycji pod nazwą: "Budowa ścieżki pieszo-rowerowej S. spowoduje zwiększenie wartości nieruchomości stanowiącej działkę nr [...], podczas gdy z okoliczności sprawy wynika, że ww. droga nie stanowi drogi bezpośrednio dojazdowej do ww. nieruchomości, a co więcej przed realizacją inwestycji nieruchomość posiadała dobry dostęp do drogi publicznej;

3) art. 7 w zw. z art. 80 k.p.a. w wyniku uznania, że wykonana przez Gminę K. zewnętrzna instalacja wodociągowa, spowodowała stworzenie warunków do podłączenia i korzystania z wybudowanej sieci wodociągowej przez właściciela działki nr [...], a tym samym spowodowało to zwiększenie wartości tej nieruchomości, podczas gdy strona we własnym zakresie dokonała budowy niezbędnej infrastruktury technicznej dla potrzeb przedmiotowej działki, w tym sieci wodociągowej, a tym samym wybudowanie sieci wodociągowej nie powoduje zwiększenia wartości nieruchomości.

II. Przepisów prawa materialnego mających istotny wpływ na wynik sprawy tj.:

art. 3 pkt 3 i 3a ustawy Prawo budowlane poprzez przyjęcie, że droga, która dotychczas istniała nie spełniała standardów drogi, a w związku z tym nie może być uznana za obiekt budowlany, podczas gdy droga taka była utwardzona za pomocą destruktu/frezu asfaltowego i płyt betonowych, co organ wskazał w treści uzasadnienia decyzji, a tym samym utwardzona droga stanowi drogę w rozumieniu art. 3 pkt 3 a ustawy Prawo budowlane;

art. 3 ust. 7a ustawy Prawo budowlane poprzez jego niezastosowanie w wyniku błędnego ustalenia, że istniejąca dotychczas droga nie stanowi obiektu budowlanego, a w konsekwencji uznanie, iż doszło do budowy nowej drogi a nie przebudowy drogi już istniejącej.

Mając na uwadze powyższe zarzuty Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji, ewentualnie uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Szczecinie, rozpatrując powyższe odwołanie wskazało w szczególności, iż wszczęcie postępowania w przedmiocie ustalenia opłaty adiacenckiej nastąpiło zawiadomieniem z dnia 3 sierpnia 2023 r., doręczonym 8 sierpnia 2023 r., zatem przed upływem terminu ustalonego jako data stworzenia warunków do korzystania z urządzeń infrastruktury technicznej trzyletniego terminu od dnia realizacji inwestycji. Od daty dokonania przez inwestora zawiadomienia o zakończeniu budowy do daty dokonania przez organ zawiadomienia o wszczęciu postępowania w przedmiocie ustalenia opłaty adiacenckiej. Zachowany został zatem określony ustawą o gospodarce nieruchomościami trzyletni termin na wszczęcie postępowania administracyjnego umożliwiający ustalenie opłaty adiacenckiej.

Ustalono także, iż Rada Gminy K. uchwałą nr [...] z dnia 19 listopada 2007 r. w sprawie ustalenia wysokości stawek procentowych opłat adiacenckich (Dz. Urz. Woj. Z. z 12 grudnia 2007 r. nr [...], poz. [...]) ustaliła stawkę procentową opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego budową urządzeń infrastruktury technicznej, w wysokości 50 % różnicy między wartością jaką nieruchomość miała przed wybudowaniem infrastruktury technicznej, a wartością jaką nieruchomość ma po ich wybudowaniu.

Organ odwoławczy wskazał, że w zaskarżonej decyzji ustalono opłatę adiacencką w związku z wybudowaniem urządzeń infrastruktury technicznej tj. sieci wodociągowej oraz drogi. Zatem ustalenia wymagało, czy w sprawie istniały podstawy do ustalenia tej opłaty w związku z wybudowaniem każdego ze wskazanych w rozstrzygnięciu organu I instancji urządzeń infrastruktury technicznej.

Z przedstawionej w sprawie dokumentacji wynika, że Gmina K. realizowała inwestycję obejmującą budowę drogi z parkingiem, ścieżki rowerowej i sieci kanalizacji deszczowej w ramach zadania pod nazwą "Budowa ścieżki pieszo-rowerowej S. , na terenie działek ewidencyjnych [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] obr. S. D. i [...] obr. K. . Inwestycja została zrealizowana na podstawie decyzji Starosty [...] o pozwoleniu na budowę z dnia 23 lipca 2021 r. W dniu 1 czerwca 2022 r. inwestor zawiadomił Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. o zakończeniu inwestycji budowy drogi oraz sieci wodociągowej. Dnia 3 sierpnia 2022 r. do Gminy K. wpłynęło zawiadomienie wykonawcy robót budowlanych o zakończeniu realizacji ww. inwestycji, co umożliwiło korzystanie z wybudowanej infrastruktury.

W zakresie wybudowania drogi organ wskazał, że z części opisowej projektu budowlanego przedłożonego przez organ I instancji wynika, iż przedmiotem inwestycji Gminy K., na wskazanych nieruchomościach, była budowa drogi. W ramach inwestycji została zrealizowana rozbiórka istniejących fragmentów drogi, rozbiórka nawierzchni z destruktu bitumicznego, rozbiórka nawierzchni z kostki betonowej, rozbiórka nawierzchni z kostki betonowej oraz płyt bitumicznych. Wykonana została nowa konstrukcja jezdni uwzględniająca istniejące warunki gruntowo-wodne, wykonane zostały nowe warstwy bitumiczne, krawężniki oraz ciągi piesze i rowerowe. W ramach inwestycji powstały zatoki postojowe dla pojazdów osobowych oraz nowe zjazdy, wybudowano kanalizację deszczową wraz z systemem urządzeń podczyszczających, oznakowania poziome i pionowe. Poszerzeniu uległ pas drogowy. Przed rozpoczęciem przedmiotowej inwestycji na wskazanych działkach drogowych nie były wykonywane żadne roboty drogowe w oparciu o pozwolenie na budowę. Teren użytkowany był jako droga, ale nie spełniał warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi. Dotychczasowy teren użytkowany jako droga posiadał nawierzchnię gruntową utwardzoną destruktem bitumicznym, a w części płytami drogowymi, w złym stanie technicznym. Szerokość drogi była zmienna i wynosiła od 3,0 do 5,0 metrów. Po wybudowaniu drogi szerokość jej jezdni wynosi od 6,0 do 7,9 metrów. Przed rozpoczęciem przedmiotowej inwestycji na wskazanych działkach drogowych nie były wykonywane żadne roboty drogowe w oparciu o pozwolenie na budowę. Teren użytkowany był jako droga, ale nie spełniał warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi. Reasumując, w ocenie Kolegium, wybudowanie powyższej drogi umożliwiającej korzystanie z niej przez właściciela działki nr [...], obręb S. , uprawniało organ I instancji do ustalenia stosownej opłaty adiacenckiej.

W zakresie instalacji wodociągowej wyjaśniono natomiast, że w dniu 16 lutego 2021 r. Gmina K. zawarła z wykonawcą [...] S.A. aneks do umowy Nr [...] z dnia 9 sierpnia 2019 r. polegający na zwiększeniu zakresu robót poprzez wykonanie zewnętrznej instalacji wodociągowej, zewnętrznej instalacji kanalizacji deszczowej, zmianie średnicy kanalizacji deszczowej. Decyzją z dnia 7 października 2020 r., Nr 925/2020 Starosta [...] przeniósł na rzecz Gminy K. ostateczną decyzję o pozwoleniu na budowę z dnia 30 listopada 2001 r, znak: AB. WB/751/115-K/2001. Do odcinka nowo wybudowanej sieci wodociągowej mają możliwość podłączenia się działki znajdujące się przy drodze wewnętrznej nr [...], w tym również przedmiotowa działka nr [...], co wynika ze sporządzonej inwentaryzacji powykonawczej sieci wodociągowej wraz z przyłączami.

Odnosząc się do zarzutów zawartych w odwołaniu wskazano, iż odwołująca wybudowała sieć wodociągową na terenie własnych nieruchomości, natomiast warunki przyłączenia do nowo wybudowanej sieci wodociągowej stworzyła Gmina K..

Organ poddał ponadto obszernej ocenie operat szacunkowy i stwierdził w konkluzji, że jest on wiarygodnym dowodem w sprawie, a organ I instancji poprawnie na jego podstawie ustalił wysokość opłaty adiacenckiej. Ustalono, że operat został sporządzony zgodnie z przepisami u.g.n. oraz przepisami Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. z 2021 r. poz. 555).

Niezadowolona z treści rozstrzygnięcia Skarżąca wywiodła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego.

Zaskarżonej decyzji zarzuciła:

naruszenie przepisów postępowania, tj.:

art. 7, art. 7a, art. 8, art. 77 § 1, art. 80, art. 81a i art. 107 § 3 w zw. z art. 140 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267; dalej w skrócie: "k.p.a.") - poprzez niezebranie i nierozważenie całego materiału dowodowego, w szczególności nieodniesienie się do zarzutów podniesionych przez Skarżącą w treści odwołania, a w konsekwencji niewyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności sprawy, zwłaszcza w kwestii poniesionych przez stronę nakładów na rzecz wybudowania urządzeń infrastruktury technicznej w postaci urządzeń wodociągowych i kanalizacyjnych oraz faktu istnienia drogi rozumianej jako obiekt liniowy i budowlany przed rozpoczęciem realizowanej inwestycji, które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż skutkowało błędnym uznaniem przez organ, że istnieją w niniejszej sprawie podstawy do wydania przez organ I instancji decyzji zobowiązującej do uiszczenia opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, a także nierozstrzygnięcia powstałych i zgłaszanych wątpliwości interpretacyjnych na korzyść strony, tym samym wzbudzając nieufność wobec organów administracji publicznej poprzez odstąpienie od utrwalonej praktyki interpretacyjnej;

naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

art. 3 pkt 3 i 3a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (dalej jako: "p.b."), poprzez przyjęcie, że droga, która dotychczas istniała, nie spełniała standardów drogi, a w związku z tym nie może być uznana za obiekt budowlany (obiekt liniowy), podczas gdy droga ta była utwardzona za pomocą destruktu/frezu asfaltowego i płyt betonowych, tym samym tak utwardzona droga stanowiła drogę w rozumieniu art. 3 pkt 3a p.b.;

art. 4 pkt 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (dalej jako: u.d.p.) w zw. z art. 3 pkt 6 i 7 p.b. poprzez uzależnienie istnienia drogi od wykonania robót budowlanych mających na celu budowę obiektu budowlanego w rozumieniu art. 3 pkt 6 i 7 p.b. na podstawie wcześniej wydanej decyzji;

art. 4 pkt 2 u.d.p. poprzez przyjęcie, że drogą jest tylko obiekt mieszczący się w definicji przywołanego przepisu;

art. 148 ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (dalej jako: "u.g.n.") - poprzez jego niezastosowanie skutkujące niezaliczeniem na poczet opłaty adiacenckiej wartości świadczeń pieniężnych wniesionych przez właściciela nieruchomości na rzecz budowy zewnętrznej instalacji wodociągowej, kanalizacji sanitarnej i deszczowej w S.

W uzasadnieniu skargi Skarżąca podkreśliła, że w decyzji organ nie zajął stanowiska w kwestii poniesionych nakładów na rzecz budowy zewnętrznej instalacji wodociągowej, kanalizacyjnej sanitarnej i deszczowej w S. , a także nie odniósł się do dowodu poniesienia tych nakładów w postaci przedstawionej faktury oraz protokołu odbioru wykonanych robót.

Ponadto, dokonana przez organ interpretacja wykonanych prac jest niekorzystna dla Skarżącej, bowiem art. 145 ust. 1 u.g.n. uzależnia możliwość nałożenia opłaty adiacenckiej od stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej albo po stworzeniu warunków do korzystania z wybudowanej drogi. Norma wynikająca z tego przepisu uzależnia nałożenie opłaty adiacenckiej od wybudowania drogi, a nie jej przebudowania. Zatem ustalenie czy wykonane prace miały charakter budowy, czy przebudowy drogi ma zasadnicze znaczenie dla Skarżącej w kontekście skutków jakie za sobą niesie. Skarżąca zwróciła uwagę, że przed zrealizowaniem inwestycji miała dostęp do drogi spełniającej wszystkie wymogi dla drogi publicznej. Ponadto na swój koszt wybudowała zewnętrzną infrastrukturę w postaci instalacji wodociągowej, kanalizacji sanitarnej i deszczowej m.in. dla działek nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], obręb S. , na podstawie umowy nr [...]/2021 z dnia 28.05.2021 r. - zgodnie z protokołem odbioru wykonanych robót, infrastruktura wykonana przez Skarżącą została odebrana 29 czerwca 2021 r., a inwestycja prowadzona przez Gminę została ukończona 3 czerwca 2022 r. - wartość działki spowodowana wybudowaniem przez Gminę K. tożsamej inwestycji nie zmieniła się z powodu stworzenia przez Gminę warunków do podłączenia, gdyż przedmiotowa działka posiadała tę możliwość wcześniej.

Wątpliwości Skarżącej, co do rzetelności rozpoznania sprawy wzbudziło wreszcie nieodniesienie się przez Organ do kwestii nakładów poniesionych przez Skarżącą i przedstawionych na ten fakt dowodów a w tej sprawie takie nakłady zostały poniesione - wartość części wykonanych robót na podstawie faktury nr [...]/2021 wyniosła [...] zł, natomiast całość z nich opiewała na kwotę [...]zł. Tymczasem całość tej kwoty została pominięta w rozstrzygnięciu zaskarżonej decyzji.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r.- Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2022 r., poz. 2492) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935 - dalej przywoływana jako: "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Ponadto, zgodnie z treścią art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

W myśl art. 145 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: 1) uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, jeżeli stwierdzi: naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b), inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c); 2) stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 K.p.a. lub w innych przepisach; 3) stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w k.p.a. lub innych przepisach.

Z przepisów tych wynika, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Sądy administracyjne nie zastępują organów administracji publicznej i nie przejmują ich kompetencji do końcowego załatwienia sprawy administracyjnej i wydania rozstrzygnięcia. Orzeczenia sądów administracyjnych, w razie uwzględnienia skarg, rozstrzygają o uchyleniu lub stwierdzeniu nieważności zaskarżonego aktu bądź zobowiązują organ administracji publicznej do określonego zachowania się w toku dalszego załatwiania sprawy administracyjnej.

Materialnoprawną podstawę ustalenia opłaty adiacenckiej stanowiły przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2023 r., poz. 344 ze zm., dalej przywoływana jako: "ustawa" i "u.g.n.").

Zgodnie z art. 144 ust. 1 u.g.n. właściciele nieruchomości uczestniczą w kosztach budowy urządzeń infrastruktury technicznej przez wnoszenie na rzecz gminy opłat adiacenckich. W myśl art. 145 u.g.n. Wójt, burmistrz albo prezydent miasta może, w drodze decyzji, ustalić opłatę adiacencką każdorazowo po stworzeniu warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej albo po stworzeniu warunków do korzystania z wybudowanej drogi. Przy czym wszczęcie postępowania w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie do 3 lat od dnia stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej albo od dnia stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi, jeżeli w dniu stworzenia tych warunków obowiązywała uchwała rady gminy, o której mowa w art. 146 ust. 2. Do ustalenia opłaty przyjmuje się stawkę procentową określoną w uchwale rady gminy obowiązującą w dniu, w którym stworzono warunki do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej albo w dniu stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi. Art. 146 ust. 1 i 1a u.g.n. stanowi, że ustalenie i wysokość opłaty adiacenckiej zależą od wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego budową urządzeń infrastruktury technicznej i następuje ono po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartości nieruchomości. Nadto w myśl art. 148 ust. 4 u.g.n na poczet opłaty adiacenckiej zalicza się wartość świadczeń pieniężnych wniesionych przez właściciela lub użytkownika wieczystego nieruchomości na rzecz budowy poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej. Natomiast stosownie do art. 148b ust. 1 u.g.n. ustalenie, że zostały stworzone warunki do podłączenia nieruchomości do urządzeń infrastruktury technicznej albo warunki do korzystania z wybudowanej drogi, następuje na podstawie odrębnych przepisów.

Z powyższego wynika, że obowiązek uiszczenia opłaty adiacenckiej powstaje w przypadku kumulatywnego spełnienia się następujących przesłanek:

wybudowania infrastruktury technicznej z udziałem środków publicznych,

stworzenia warunków do korzystania z niej,

obowiązywania w dniu, w którym stworzono warunki do korzystania z infrastruktury technicznej, uchwały rady gminy określającej wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej,

wzrostu wartości nieruchomości będącego następstwem budowy infrastruktury technicznej,

wszczęcia postępowania w sprawie ustalenia opłaty w terminie 3 lat od dnia stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej infrastruktury technicznej.

Przy czym na poczet opłaty adiacenckiej winny zostać zaliczone świadczenia pieniężne wniesione przez właściciela lub użytkownika wieczystego nieruchomości na rzecz budowy poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej.

Rada Gminy K. uchwałą nr [...] z dnia 19 listopada 2007 r. w sprawie ustalenia wysokości stawek procentowych opłat adiacenckich (Dz. Urz. Woj. Z. z 12 grudnia 2007 r. nr [...], poz. [...]) ustaliła stawkę procentową opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego budową urządzeń infrastruktury technicznej, w wysokości 50 % różnicy między wartością jaką nieruchomość miała przed wybudowaniem infrastruktury technicznej, a wartością jaką nieruchomość ma po ich wybudowaniu.

W zaskarżonej decyzji ustalono opłatę adiacencką w związku z wybudowaniem urządzeń infrastruktury technicznej tj. sieci wodociągowej oraz drogi. Kwestią sporną pozostaje, czy w sprawie istniały podstawy do ustalenia tej opłaty w związku z wybudowaniem każdego ze wskazanych w rozstrzygnięciu Organu I instancji urządzeń infrastruktury technicznej. Ponadto strona w odwołaniu podnosiła w szczególności, że wybudowana przez gminę droga nie stanowi drogi bezpośrednio dojazdowej do nieruchomości objętej postępowaniem a nadto, iż strona we własnym zakresie dokonała budowy niezbędnej infrastruktury technicznej dla potrzeb przedmiotowej działki a zatem w razie zaistnienia podstaw ustalenia opłaty adiacenckiej powinny zostać odpowiednio rozliczone nakłady na rzecz wybudowania urządzeń infrastruktury technicznej w postaci urządzeń wodociągowych i kanalizacyjnych. Owe nakłady miały wynikać z dołączonej do odwołania umowy o roboty budowlane z 28 maja 2021 r. zawartej pomiędzy Skarżącą a [...] Sp. z o.o. oraz stosownej faktury.

Co do wybudowania drogi organy wskazywały, że zrealizowana przez gminę inwestycja polegała na budowie, a nie przebudowie drogi gminnej na terenie działek nr: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...]. Wcześniej nieruchomość drogowa była użytkowana w charakterze drogi, jednak nie spełniała warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne. Ponadto organy wskazywały, że została wybudowana sieć wodociągowa z przyłączami na terenie działek o numerach: [...], [...], [...], [...] i [...] a działka Skarżącej nr [...], posiada możliwość przyłączenia do nowo wybudowanej sieci wodociągowej, bowiem jak dostrzegło Kolegium owa możliwość podłączenia dotyczy działek znajdujących się przy drodze wewnętrznej (oznaczonej nr [...]). Natomiast w zakresie poniesionych nakładów organ odwoławczy wskazywał, że Skarżąca wybudowała sieć wodociągową na terenie własnych nieruchomości.

W ocenie Sądu o ile nie budzi wątpliwości charakter inwestycji wykonanej na zlecenie Gminy, to przy jego ocenie rozstrzygające znacznie ma pozwolenie na budowę opisane w decyzji organów administracji. Opisany w niej charakter i zakres robót dawał podstawy do uznania, że doszło do wybudowania drogi na terenie działek nr: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i w tym zakresie zarzuty skargi nie są trafne. Jednak organy nie dostrzegły, że żadna z powyższych działek nie przylega a nawet nie styka się z działką nr [...] co ma kluczowe znaczenie dla sprawy. Jak wynika z mapy dołączonej do akt, wjazd na działkę nr [...] następuje nie z wybudowanej drogi publicznej, lecz z drogi wewnętrznej oznaczonej nr [...], której niewątpliwie nie dotyczyła inwestycja drogowa Gminy opisana w skarżonej decyzji. Zatem Skarżąca nie ma możliwości bezpośredniego zjazdu na żaden z wybudowanych przez gminę odcinków drogi, w szczególności na jej odcinek przebiegający przez działkę nr [...].

Tymczasem, jak wynika z ugruntowanego orzecznictwa sądów administracyjnych, sytuacja dostępności korzystania z drogi, od której ustawodawca uzależnił wymierzenie opłaty adiacenckiej, występuje wówczas, gdy drogę zbudowano na terenie przyległym do działki w taki sposób, że możliwe jest wybudowanie zjazdu do niej (...). Decydująca jest zatem możliwość wykonania zjazdu na nieruchomość zgodnie z prawem (zob. np. wyrok NSA z 29 lutego 2028 r. sygn. akt I OSK 263/07).

Stąd w ocenie Sądu nie ulega wątpliwości, iż w realiach badanej sprawy, z uwagi na położenie działki nr [...] w oddaleniu od wybudowanej drogi publicznej, brak było podstaw do ustalenia opłaty adiacenckiej z tytułu wybudowania przez gminę drogi.

Natomiast w zakresie stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do urządzeń infrastruktury technicznej - wobec wybudowania sieci wodociągowej i kanalizacji sanitarnej z przyłączami na terenie działek o numerach: [...], [...], [...], [...] i [...], z podobnych do opisanych wyżej przyczyn działka Skarżącej nr [...] nie może bezpośrednio korzystać z dobrodziejstwa nowo wybudowanej sieci bezpośrednio a tylko poprzez sieć wybudowaną w drodze wewnętrznej tj. w działce oznaczonej numerem [...].

W tym miejscu Sąd wskazuje, że przez doktrynę i orzecznictwo został wypracowany pogląd, zgodnie z którym stworzenie warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej oznacza, w przypadku urządzenia kanalizacyjnego, wykonanie kanału sanitarnego wraz z przykanalikami do poszczególnych nieruchomości znajdujących się w zasięgu tego urządzenia. Z kolei w przypadku podłączenia nieruchomości do wodociągu stwierdzono, iż naliczenie opłaty adiacenckiej jest możliwe, gdy nastąpiło wybudowanie sieci wodociągowej wraz z zaworem za wodomierzem głównym na przyłączu lub na miejscu przeznaczonym na jego umieszczenie, zgodnie z warunkami technicznymi danej sieci (tak: wyrok NSA z 30 stycznia 2002 r., sygn. akt I SA 1595/00; wyrok NSA z 6 marca 2003 r., sygn. akt I SA 2053/01; wyrok NSA z 23 lipca 2002 r., sygn. akt I SA 131/01). Analogicznie interpretując przyjmuje się, że dla stworzenia warunków podłączenia nieruchomości do innych sieci uzbrojenia technicznego nie wystarczy wybudowanie przewodu głównego czy rozprowadzającego, ale inwestor zobowiązany jest również do wybudowania przyłączy funkcjonalnych do granicy nieruchomości (por. Gospodarka nieruchomościami. S. Źróbek, R. Źróbek, J. Kuryj, Wydawnictwo Gall, Katowice 2012 r., str. 196-197). Przez stworzenie warunków do podłączenia nieruchomości należy rozumieć tak wykonane urządzenia infrastruktury technicznej, by umożliwiały one bezpośrednie podłączenie nieruchomości do sieci, a więc wraz z odpowiednimi odgałęzieniami, przyłączami. "Odpowiednimi" – tzn. spełniającymi parametry techniczne dostosowane do charakteru nieruchomości położonych w rejonie zrealizowanej inwestycji infrastrukturalnej, przy uwzględnieniu norm wynikających ze stosownych przepisów (por. wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 28 października 2009 r., sygn. akt II SA/Go 674/09, por. także E. Bończak-Kucharczyk, komentarz do art. 145 u.g.n., w: Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz aktualizowany, LEX 2024).

Nie straciło na aktualności także orzeczenie WSA w Warszawie, który w wyroku z 5 grudnia 2007 r. (sygn. akt I SA/Wa 1331/07), uznał np., że stworzenie warunków do podłączenia nieruchomości do urządzenia kanalizacyjnego, umożliwiających wymierzenie przez zarząd gminy opłaty adiacenckiej na podstawie art. 145 ust. 1 u.g.n., jest to wykonanie kanału sanitarnego wraz z przykanalikami do poszczególnych nieruchomości znajdujących się w zasięgu tego urządzenia, czyli do pierwszej studzienki, licząc od strony budynku; a zatem przyłącze do kanału sanitarnego – do pierwszej studzienki od strony budynku – stanowi własność właściciela budynku, a nie właściciela urządzenia kanalizacyjnego, do którego należy pozostała część urządzenia kanalizacyjnego.

Przypomnieć wypada wreszcie, że Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w uchwale 5 sędziów NSA z dnia 5 czerwca 2000 r. (sygn. akt OPK 4/00 ONSA 2000/4/143) wyjaśnił, że użyty w art. 145 ust. 1 u.g.n. zwrot "po stworzeniu warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej" oznacza - w przypadku urządzenia kanalizacyjnego - wykonanie kanału sanitarnego wraz z przykanalikami do poszczególnych nieruchomości znajdujących się w zasięgu tego urządzenia. W uzasadnieniu tej uchwały NSA podniósł, że wskazówkę interpretacyjną dla wyjaśnienia, co oznacza sformułowanie "po stworzeniu warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej" zawiera ustawa z dnia 24 października 1974 r. Prawo wodne (Dz. U. Nr 38, poz. 230 ze zm.) oraz rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 18 grudnia 1996 r. w sprawie urządzeń zaopatrzenia w wodę i urządzeń kanalizacyjnych oraz zasad ustalania opłat za wodę i wprowadzanie ścieków (Dz. U. Nr 151, poz. 716 ze zm.). Zgodnie z art. art. 100 ust. 1 ustawy Prawo wodne, urządzenia kanalizacyjne wykonane są na koszt budżetu Państwa za zwrotem części kosztów przez zainteresowanych właścicieli nieruchomości, stanowią własność Państwa, a zgodnie z § 1 rozporządzenia w sprawie urządzeń zaopatrzenia w wodę i urządzeń kanalizacyjnych oraz zasad ustalania opłat za wodę i wprowadzanie ścieków utrzymanie i eksploatacja urządzeń kanalizacyjnych do pierwszej studzienki na przykanaliku, licząc od strony budynku, lub do miejsca przeznaczonego na jej wybudowanie należy do właścicieli tych urządzeń. Analiza przytoczonych przepisów - ustawy Prawo wodne oraz aktu wykonawczego do niej wykazuje, że urządzenie kanalizacyjne to nie tylko kanał sanitarny, ale także przykanaliki - odgałęzienia - prowadzące do poszczególnych nieruchomości, do miejsca określonego w powołanym przepisie - § 1 rozporządzenia, a mianowicie pierwszej studzienki na przykanaliku, licząc od strony budynku. Kanał sanitarny i przykanaliki łącznie składają się na urządzenie kanalizacyjne służące do odprowadzania ścieków.

Wprawdzie przytoczona uchwała NSA podjęta została pod rządami ustawy z 1974 r. Prawo wodne, która to ustawa utraciła moc obowiązującą z dniem wejścia w życie ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2005 r. Nr 239, poz. 2019 ze zm.), tj. z dniem 1 stycznia 2002 r., jednakże regulująca obecnie problematykę zbiorowego odprowadzania ścieków ustawa z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, która weszła w życie z dniem 14 stycznia 2002 r. (t.j. Dz. U. 2024 r., poz. 757), w art. 2 pkt 5 i 14 ustala, że przyłącze kanalizacyjne jest to odcinek przewodu łączącego wewnętrzną instalację kanalizacyjną w nieruchomości odbiorcy usług, z siecią kanalizacyjną, za pierwszą studzienką, licząc od strony budynku, a w przypadku jej braku do granicy nieruchomości gruntowej, a urządzenie kanalizacyjne to m.in. sieci kanalizacyjne. Zauważyć ponadto należy, że zgodnie z art. 15 ust. 1 powyższej ustawy przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne jest obowiązane zapewnić budowę urządzeń wodociągowych i urządzeń kanalizacyjnych.

Przytoczone wyżej przepisy ustawy wskazują, że przywołana uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 czerwca 2000 r. zachowała swą aktualność również pod rządami obecnie obowiązującej ustawy z dnia 7 czerwca 2001r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków. Oznacza to, że także obecnie stworzenie warunków do podłączenia nieruchomości do urządzenia kanalizacyjnego, umożliwiających ustalenie przez gminę opłaty adiacenckiej na podstawie art. 145 ust. 1 u.g.n., jest to wykonanie kanału sanitarnego wraz z przykanalikami do poszczególnych nieruchomości znajdujących się w zasięgu tego urządzenia.

W rozpatrywanej sprawie Skarżąca wskazywała na poniesienie przez siebie nakładów na rzecz wybudowania urządzeń infrastruktury technicznej w postaci urządzeń wodociągowych i kanalizacyjnych przedkładając stosowną umowę, z której wynika, iż sfinansowała powyższą "zewnętrzną instalację wodociągową, kanalizację sanitarną i kanalizację deszczową" między innymi na odcinku działki drogowej nr [...]. Ze znajdującej się w aktach decyzji o pozwoleniu na budowę wynika natomiast, iż Gmina realizowała inwestycję w postaci budowy sieci kanalizacji deszczowej z przyłączami na terenie działek nr [...], [...], [...], [...], [...] i [...], - przy czym jak wynika jednak z protokołu odbioru sieci wodociągowej przez ZWiK K. z 9 czerwca 2022 r. - rozbudowa sieci wodociągowej na wszystkich powyższych działkach (a więc także na drodze wewnętrznej - działce [...]) nastąpiła łącznie od wykonawcy: [...] S.A.

W oparciu o powyższe dokumenty oraz brak jakichkolwiek ustaleń organów nie jest możliwe stwierdzenia czy obie inwestycje następowały zupełnie niezależnie o siebie w odstępie jednego roku, czy też stanowiły łącznie jedną inwestycję realizowaną wspólnie przez Skarżąca i Gminę np. na podstawie stosownego porozumienia lub umowy. O ile w pierwszym przypadku brak doprowadzenia sieci do działki nr [...] w sposób opisany powyżej wykluczałby domaganie się przez Gminę opłaty adiacenckiej o tyle w przypadku wspólnej realizacji inwestycji przez Gminę i Skarżącą, organ byłby uprawniony do domagania się opłaty adiacneckiej, jednak w takim przypadku odpowiednie zastosowanie powinien znaleźć art. 148 ust. 4 u.g.n. na który wskazywała strona skarżąca.

Wobec powyższego zasadny okazał się zarzut skargi niezebrania i nierozważenia całego materiału dowodowego, w szczególności nieodniesienie się do zarzutu poniesionych przez stronę nakładów na rzecz wybudowania urządzeń infrastruktury technicznej w postaci urządzeń wodociągowych i kanalizacyjnych oraz niezaliczenia na poczet opłaty adiacenckiej wartości świadczeń pieniężnych wniesionych przez właściciela nieruchomości na rzecz budowy zewnętrznej instalacji wodociągowej.

Organ administracji winien poczynić w powyższym zakresie stosowne ustalenia a następnie ocenić czy dla objętej postępowaniem nieruchomości zostały stworzone warunki do podłączenia nieruchomości do sieci wodociągowej a w razie jej potwierdzenia rozliczyć nakłady poniesione przez stronę. Przy czym należy zwrócić uwagę organu, iż znajdujący się w aktach sprawy operat szacunkowy dotyczy wzrostu wartości nieruchomości także z uwagi na wybudowanie drogi, podczas gdy w żaden sposób nie wykazano, aby Gmina w jakikolwiek sposób brała udział w wybudowaniu drogi wewnętrznej z której następuje wjazd na działkę objętą postępowaniem.

W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) w zw. z art. 135 p.p.s.a., uchylił zaskarżoną, jak też poprzedzającą ją decyzję, o czym orzeczono w pkt I sentencji wyroku. O zwrocie kosztów postępowania, orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. w pkt II.

Orzeczenia sądów administracyjnych przywołanych w uzasadnieniu pochodzą z bazy dostępnej na stronie: www.orzeczenia.nsa.gov.pl