Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp., sygn. akt II SA/Go 82/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia: 2023-03-29 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6168 Weterynaria i ochrona zwierząt
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Prawo miejscowe
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność aktu prawa miejscowego w części
Powołane przepisy: article: art.4 pkt 16, art.11 ust.1, art.11a ust.1 i 2 pkt 5
journal: Dz.U. 2022 poz 572
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (t. j.)
article: art.147§1
journal: Dz.U. 2023 poz 259
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art.40 ust.1
journal: Dz.U. 2022 poz 559
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie: Przewodniczący Sędzia WSA Jarosław Piątek Sędziowie Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz Sędzia WSA Krzysztof Dziedzic (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 29 marca 2023 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego na uchwałę Rady Gminy z dnia 31 marca 2022 r., nr XXXVII.203.2022 w sprawie przyjęcia "Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy [...] na rok 2022" stwierdza nieważność § 1 rozdział 6 ust. 1 i ust. 2 zaskarżonej uchwały.


UZASADNIENIE

Rada Gminy w dniu 31 marca 2022 r., działając na podstawie art. 11a ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 572), podjęła uchwałę nr XXXVII.203.2022 w sprawie przyjęcia "Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy [...] na rok 2022". W jej § 1 w rozdziale 6 "Poszukiwanie właścicieli dla bezdomnych zwierząt" Rada uchwaliła, iż za poszukiwanie nowych właścicieli/opiekunów psów i kotów odpowiadają ich dotychczasowi właściciele/opiekunowie (ust. 1), zaś Gmina może wspierać poszukiwania (ust. 2) poprzez prowadzenie uszczegółowionych w pkt 1-2 akcji adopcyjnych i edukacyjnych.

Pismem z dnia [...] grudnia 2022 r. Prokurator Prokuratury Rejonowej, powołując się m.in. na dyspozycję art. 50 § 1, art. 52 § 1 oraz art. 54 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2023, poz. 259), wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. skargę na wskazaną powyżej uchwałę w części obejmującej § 1 rozdział 6 ust. 1 i ust. 2, w której zarzucił kwestionowanym zapisom rażące i istotne naruszenie art. 11a ust. 2 pkt 5 ustawy o ochronie zwierząt, poprzez objęcie programem poszukiwania nowych właścicieli wyłącznie bezdomnych psów i kotów, podczas gdy z przepisów art. 11a ust. 2 pkt 5 oraz art. 4 pkt 16 ww. ustawy wynika, że program odnosić się winien do zwierząt domowych oraz gospodarskich.

Uzasadniając skargę Prokurator Prokuratury Rejonowej w pierwszej kolejności przypomniał, iż rada gminy na mocy art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 559) stanowi akty prawa miejscowego na podstawie upoważnień ustawowych, a zatem treść prawa miejscowego uwarunkowana jest normami ustalonymi w aktach wyższego rzędu. Przytaczając pełną dyspozycję art. 11a ustawy o ochronie zwierząt, skarżący wskazał m.in., iż program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt, określany corocznie przez radę gminy w drodze uchwały (ust. 1) winien, stosownie do art. 11a ust. 2 pkt 5, regulować również kwestię poszukiwania właścicieli dla bezdomnych zwierząt.

Prokurator podkreślił dalej, że zgodnie z definicją "zwierząt bezdomnych" sformułowaną w art. 4 pkt 16 omawianej ustawy, do zwierząt tych kwalifikują się zwierzęta domowe lub gospodarskie, które uciekły, zabłąkały się lub zostały porzucone przez człowieka, a nie ma możliwości ustalenia ich właściciela lub innej osoby, pod której opieką trwale dotąd pozostawały. Z kolei do zwierząt domowych zalicza ustawodawca zwierzęta tradycyjnie przebywające wraz z człowiekiem w jego domu lub w innym odpowiednim pomieszczeniu, utrzymywane przez człowieka w charakterze jego towarzysza (art. 4 pkt 17), a do zwierząt gospodarskich zwierzęta zdefiniowane w ten sposób w ustawie o organizacji hodowli i rozrodzie zwierząt gospodarskich (art. 4 pkt 18).

W ocenie skarżącego, uchwalenie przez Radę Gminy w rozdziale 6 ust. 1-2 uchwały, iż poszukiwaniem właścicieli objęte zostają psy oraz koty, stanowi nieuzasadnione zawężenie treści art. 11a ust. 2 pkt 5 ustawy o ochronie zwierząt. Podnosząc, że uchwała Rady Gminy nr XXXVII.203.2022 w zaskarżonej części w sposób istotny i rażący narusza prawo, Prokurator Prokuratury Rejonowej wniósł o stwierdzenie nieważności zapisów jej § 1 rozdział 6 ust. 1 i ust. 2.

Odpowiadając na skargę, Wójt Gminy wniósł o jej oddalenie, wskazując, iż w oparciu o definicję zwierząt bezdomnych, warunkiem uznania zwierzęcia gospodarskiego za bezdomne byłby brak możliwości ustalenia jego właściciela lub innej osoby pod której opieką trwale pozostaje. Wyjaśniono, że wskutek wprowadzenia obowiązku urzędowej identyfikacji zwierząt gospodarskich takie sytuacje na terenie Gminy nie mają miejsca. Jednocześnie zwrócono uwagę na okoliczność utraty mocy obowiązującej skarżonej uchwały, czyniącą "prawnie spóźnionym" żądanie Prokuratora stwierdzenia nieważności jej części.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga została uwzględniona, aczkolwiek z innych powodów aniżeli w niej przedstawione.

Tytułem wprowadzenia wskazać należy, że stosownie do treści art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 137 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zasadą jest, że kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zakresem przedmiotowym tejże kontroli objęte są także akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego, do których zalicza się zaskarżona przez Prokuratora Prokuratury Rejonowej uchwała Rady Gminy nr XXXVII.203.2022 z dnia 31 marca 2022 r. Podkreślenia wymaga, iż w myśl art. 134 § 1 ww. ustawy, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, jednakże granice rozpoznania sprawy, wyznaczające zakres kognicji tutejszego Sądu, konkretyzuje każdorazowo autor skargi zakresem zaskarżenia uchwały (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 grudnia 2019 r., sygn. akt II OSK 242/18), który w niniejszej sprawie sprowadza się wyłącznie do zapisów jej § 1 rozdziału 6 ust. 1 i ust. 2.

Przed przystąpieniem do oceny merytorycznej sformułowanych w skardze zarzutów odnieść należy się do wskazywanej w odpowiedzi na skargę okoliczności utraty mocy obowiązującej skarżonej uchwały, mającej - w ocenie organu stanowiącego Gminy - świadczyć o bezprzedmiotowości postępowania sądowoadministracyjnego. Uwzględniając charakter zapisów § 1 rozdział 6 ust. 1 i ust. 2, kształtujących obowiązek i oddziałujących na sytuację prawną wskazanych tam podmiotów, a nadto wyznaczających Gminie rolę wyłącznie wspierającą te podmioty w realizacji nałożonego na nie obowiązku, Sąd uznał, iż z uwagi na odmienność skutków prawnych utraty mocy obowiązującej powyższych zapisów (wyeliminowanie ze skutkiem ex nunc) i stwierdzenia ich nieważności (wyeliminowanie ze skutkiem ex tunc), przy jednoczesnej hipotetycznej możliwości ich stosowania do sytuacji z okresu poprzedzającego utratę mocy obowiązującej "Programu (...)", zachodzi uzasadniona konieczność rozpoznania sprawy co do jej istoty.

Przystępując do kontroli zaskarżonych zapisów uchwały pod względem ich zgodności z prawem, odnieść należy się wpierw do przepisów ustawy o ochronie zwierząt, z których wywodziła się kompetencja Rady Gminy do ich ustanowienia. I tak, na mocy art. 11 ust. 1 ww. ustawy, do zadań własnych gminy należy zapobieganie bezdomności zwierząt oraz zapewnienie opieki zwierzętom bezdomnym. Realizacji tych zadań służyć ma określany corocznie przez radę gminy program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności (art. 11a ust. 1). Program ten, którego ramy, materię nakreśla ustawodawca w przepisie art. 11a ust. 2, stanowi zatem uszczegółowienie sposobu wykonywania przez gminę powierzonych jej z mocy prawa zadań, zmierzających do zapobiegania bezdomności i zapewnienia opieki nad zwierzętami bezdomnością dotkniętym. W orzecznictwie zwraca się uwagę, że jest on konkretyzacją sposobu działania gminy, ukierunkowaną na należyte wypełnienie jej obowiązków wynikających z ustawy, a jego treść stanowią plany, prognozy i zasady postępowania w określonych sytuacjach, których realizacja stanowi zadanie własne gminy (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 lutego 2023 r., sygn. akt I OSK 95/22). Realizując wskazany powyżej nakaz zapewnienia przez gminę opieki dla zwierząt bezdomnych (art. 11 ust. 1) rada, stosownie do dyspozycji art. 11a ust. 2 pkt 5, obejmuje uchwalanym programem kwestię poszukiwania właścicieli dla tychże zwierząt.

Sąd zwraca uwagę, że obie strony zainicjowanego skargą Prokuratora Prokuratury Rejonowej postępowania sądowoadministracyjego nie dostrzegły, iż kwestionowane zapisy rozdziału 6 uchwały, dedykowanego "Poszukiwaniu właścicieli dla bezdomnych zwierząt", nie regulują w ogóle sytuacji zwierząt bezdomnych. W ust. 1 omawianego rozdziału Rada nałożyła na dotychczasowych właścicieli (opiekunów) psów i kotów odpowiedzialność za poszukiwanie nowych właścicieli (analogicznie opiekunów), zaś w ust. 2 przewidziała możliwość wspierania przez Gminę tychże poszukiwań poprzez wskazane w pkt 1-2 działania (akcje). Nie można podzielić stanowiska autora skargi powołującego się na nieuprawnione zawężenie przez Radę treści art. 11a ust. 2 pkt 5 ustawy o ochronie zwierząt (poprzez objęcie poszukiwaniem tylko psów i kotów), jak i również przekonania organu stanowiącego Gminy, wskazującego na prawidłowość zaskarżonych regulacji, bowiem ze sformułowanej w art. 4 pkt 16 definicji zwierzęcia bezdomnego - abstrahując od wprowadzonego w niej rozróżnienia zwierząt domowych i gospodarskich oraz powodów bezdomności (ucieczka, zabłąkanie, porzucenie) - wynika przede wszystkim, iż do zwierząt tych zaliczają się zwierzęta, których właściciela lub opiekuna nie można ustalić. Tymczasem Rada Gminy, nakładając w § 1 rozdział 6 ust. 1 odpowiedzialność za poszukiwanie nowych właścicieli (opiekunów) na właścicieli (opiekunów) dotychczasowych, odnosi się de facto do zwierząt o ustalonej przynależności właścicielskiej, które nie wypełniają definicji zwierząt bezdomnych. Z kolei w ust. 2 tego rozdziału, w nawiązaniu do omówionego powyżej ust. 1, Rada wyznaczyła Gminie rolę wyłącznie wspierającą właścicieli w ich poszukiwaniach, czemu służyć mają prowadzone przez Gminę akcje adopcyjne i edukacyjne.

Z powyższego wynika, że Rada - mimo ciążącego na niej obowiązku unormowania zakresu spraw powierzonego jej przez ustawodawcę - nie uregulowała w "Programie (...)" swego zadania własnego polegającego na poszukiwaniu właścicieli dla zwierząt, które na skutek ucieczki, zabłąkania lub porzucenia stają się zwierzętami bezdomnymi, o czym świadczy też treść kolejnych, dwóch ostatnich ustępów rozdziału szóstego (ust. 3 i 4), w których odniesiono się już tylko do kwestii mającego przeciwdziałać bezdomności elektronicznego znakowania psów oraz zagadnienia umieszczania w schronisku zwierząt bezdomnych, które nie znajdą właściciela w drodze adopcji.

W ocenie Sądu treść ust. 1 rozdziału szóstego stanowi dodatkowo o naruszeniu przez Radę Gminy art. 94 Konstytucji RP oraz art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, na mocy których akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania organów samorządu terytorialnego ustanawiane są przez te organy na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawach. Rada Gminy przekroczyła zawarte w ustawie o ochronie zwierząt upoważnienie, kształtując odmiennie od ustawodawcy obowiązek właściciela zwierzęcia, któremu mocą ustawy zabrania się porzucenia zwierzęcia (art. 6 ust. 1a i ust. 2 pkt 11) oraz nakazuje jego humanitarne traktowanie (art. 5), obejmujące także zapewnienie zwierzęciu opieki (art. 4 pkt 2). Brak jest jednakże przepisu prawa powszechnie obowiązującego, który przewidywałby obowiązek znalezienia przez dotychczasowego właściciela swojego następcy oraz brak upoważnienia ustawowego, które umożliwiałoby Radzie ustanowienie takiego obowiązku. Podkreślenia wymaga, że zapis kwestionowanego ust. 1 kłóci się nadto z przysługującą każdemu właścicielowi, znajdującemu się w sytuacji uniemożliwiającej z różnorakich powodów dalszą opiekę nad zwierzęciem, opcją jego oddania pod opiekę schroniska.

Podnieść jeszcze na marginesie należy, iż Rada Gminy nie miałaby także podstawy prawnej do scedowania ciążącego na niej obowiązku poszukiwania właścicieli dla faktycznie bezdomnych zwierząt na inne podmioty, z jedynym, przewidzianym w art. 11a ust. 4 wyjątkiem, umożliwiającym powierzenie realizacji tego zadania podmiotowi prowadzącemu schronisko dla zwierząt.

W konkluzji powyższych rozważań Sąd stwierdził, iż treść zaskarżonych zapisów § 1 rozdział 6 ust. 1 i ust. 2 uchwały Rady Gminy nr XXXVII.203.2022 z dnia 31 marca 2022 r. - nie wyczerpując zakresu przedmiotowego upoważnienia ustawowego przekazanego organowi uchwałodawczemu do uregulowania - w sposób istotny narusza art. 11 ust. 1 oraz art. 11a ust. 1 i ust. 2 pkt 5 ustawy o ochronie zwierząt, zaś treść § 1 rozdziału 6 ust. 1 uchwały - poprzez przekroczenie przyznanego Radzie upoważnienia ustawowego - świadczy nadto o naruszeniu przez Radę dyspozycji art. 94 Konstytucji RP oraz art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym.

Uznając, iż wykazane istotne wady prawne skontrolowanych regulacji uchwały stanowią przesłankę do stwierdzenia jej nieważności w zaskarżonej części, na podstawie art. 147 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.