Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 643/23
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-07-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6299 Inne o symbolu podstawowym 629
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 217 § 1 i 2
journal: Dz.U. 2024 poz 572
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.)
article: art. 184
journal: Dz.U. 2024 poz 935
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Iwona Bogucka (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Piotr Przybysz Sędzia del. WSA Agnieszka Miernik po rozpoznaniu w dniu 18 lipca 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej E.K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 marca 2022 r., sygn. akt I SA/Wa 749/21 w sprawie ze skargi E.K. na postanowienie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 5 lutego 2021 r., nr GZ.gn.625.7.2020 w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 18 marca 2022 r., sygn. akt I SA/Wa 749/21 oddalił skargę E.K. (dalej: skarżący) na postanowienie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 5 lutego 2021 r., nr GZ.gn.625.7.2020, którym utrzymano w mocy postanowienie Wojewody Podkarpackiego z 2 stycznia 2020 r., znak: N-VI.7533.1.9.2019 o odmowie wydania zaświadczenia o żądanej treści.

W skardze kasacyjnej skarżący wniósł o uchylenie w całości wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, zrzekając się przeprowadzenia rozprawy.

Sądowi I instancji zarzucono:

I. naruszenie przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. art. 133 § 1 w zw. z art. 106 § 3 i § 4 oraz art. 134 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przez wydanie wyroku oddalającego skargę nie na podstawie materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy, lecz na podstawie nieprawdziwych twierdzeń organów administracji publicznej obu instancji o braku dokumentacji, pozostającej w dyspozycji tych organów, niezbędnej do wydania zaświadczenia (art. 217 § 2 pkt 2 k.p.a. oraz art. 218 § 1 i § 2 k.p.a), potwierdzającego, że w obrocie prawnym nie istnieje prawomocna, indywidualna decyzja administracyjna (art.104 k.p.a.), wydana zgodnie z wymogami art. 107 § 1 i § 3 k.p.a., dotycząca przejęcia na rzecz Państwa ewidencyjnej działki leśnej nr [..] o powierzchni 15 arów obrębu [..], poprzednio stanowiąca własność M.K., zmarłego ojca skarżącego, wpisana do zaginionej księgi gruntowej liczba [..] gm. kat. [..], wykazana w arkuszu posiadłości gruntowej [..] jako katastralna parcela leśna nr [..] o powierzchni 14 arów 64 m2, włączona bezpodstawnie do stanu posiadania Lasów Państwowych, Państwowego Gospodarstwa Leśnego Nadleśnictwa B. (obecnie Nadleśnictwa D.), wpisana jako własność Skarbu Państwa do księgi wieczystej KW [..] (obecnie nr [..]) w dniu 20 stycznia 1970 r., na podstawie "Zaświadczenia z dnia 22 kwietnia 1970 r., znak: Rg-611a/58/70" wydanego przez zniesiony Wydział Rolnictwa i Leśnictwa Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w P. - Powiatowe Biuro Geodezji i Urządzeń Rolnych, jako uzupełnienie "Orzeczenia" z dnia 20 stycznia 1955 r., znak: RI.IV.4/51/54, wydanego przez Prezydium Powiatowej Rady Narodowej P. - Powiatowy Zarząd Rolnictwa na podstawie art. 1 i art. 3 dekretu z dnia 5 września 1947 r. o przejściu na własność Państwa mienia pozostałego po osobach przesiedlonych do ZSRR (Dz.U. Nr 59, poz. 318 z późn.zm.), dotyczącego nieruchomości gruntowych o łącznej powierzchni 110,59 ha (wraz z domami) po: I.Z., J.B., M.K., M.B., M.T., M.O., I.B., A.U. i A.B., określającego termin przejęcia tego mienia na dzień 5 lipca 1945 r.;

2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) oraz art. 151 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a przez mylne zaakceptowanie w toku kontroli sądowej ustalenia stanu faktycznego sprawy, dokonanego przez organy administracji publicznej obu instancji, sprzecznego z dowodami z dokumentów znajdującymi się w aktach sprawy oraz dowodami z dokumentów znanymi tym organom z urzędu na podstawie prowadzonych przez nie postępowań administracyjnych, dotyczących unieważnienia nieistniejącego prawnie upaństwowienia przedmiotowej działki leśnej - co doprowadziło Sąd I instancji do dokonania błędnej oceny prawnej stanu sprawy i przez to do nieuzasadnionego oddalenia skargi (art. 151 p.p.s.a.).

II. naruszenie prawa materialnego przez:

1.błędną wykładnię przepisu art. 3 ust. 1 pkt 5 ustawy z 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 135 z późn.zm.) w zw. z art. 217 § 2 pkt 2 oraz art. 218 § 1 i § 2 k.p.a. przez mylne rozumienie tych przepisów, polegające na przyjęciu, że wojewoda nie ma ustawowego obowiązku wydania zaświadczenia o fakcie lub o braku faktu przejęcia na rzecz Skarbu Państwa przedmiotowej działki leśnej nr [..] obrębu [..] oraz o stanie prawnym, wynikającym z dokumentów w postaci: orzeczenia z dnia 20 stycznia 1955 r., Nr RL.IV.4/51/54 oraz zaświadczenia z dnia 22 kwietnia 1970 r., znak: Rg-611a/58/70, uzupełniającego to orzeczenia (znajdujących się w aktach sprawy), co spowodowało oddalenie skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a.;

2. niezastosowanie następujących przepisów, zobowiązujących ustawowo wojewodę zgodnie z art. 3 ust.1 pkt 5 ustawy z 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie do archiwizowania akt administracyjnych, kategorii "A" (wieczystej), dotyczących przejmowania nieruchomości z mocy prawa na rzecz Skarbu Państwa i jednostek samorządu terytorialnego, także tych, które trwale zaprzestały działalności i wydawania obywatelom, na ich podstawie - zaświadczeń lub potwierdzenia treści przechowywanych materiałów archiwalnych w postaci uwierzytelnionych odpisów, wypisów lub reprodukcji, co wpłynęło na oddalenie skargi (art. 151 p.p.s.a.):

a) art.1 w związku z art. 3, art. 5 ust.1a pkt 1 ustawy z 14 lipca 1983 r. o narodowym zasobie archiwalnym i archiwach (t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 164), zgodnie z którymi materiałami archiwalnymi są wszelkiego rodzaju akta i dokumenty z działalności organów władzy i jednostek samorządu terytorialnego, powstałe w przeszłości i powstające współcześnie, także w odniesieniu do organów i jednostek organizacyjnych, które trwale zaprzestały działalności - stanowiące narodowy zasób archiwalny,

b) art. 2 ust. 1 w związku z art. 16a ust. 1 i ust. 4 pkt 3 powyższej ustawy, zgodnie z którymi narodowy zasób archiwalny ma służyć obywatelom, którzy mają prawo żądać wydawania na ich podstawie m.in. zaświadczeń,

c) przepisów wykonawczych do tej ustawy - rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z 18 stycznia 2011 r. w sprawie instrukcji kancelaryjnej, jednolitych rzeczowych wykazów akt oraz instrukcji w sprawie organizacji i zakresu działania archiwów zakładowych (Dz. U. Nr 14, poz. 67 z późn. zm.) wraz załącznikiem nr 5, stanowiącym, że do kategorii "A" (wieczystej) zalicza się przejmowanie nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa i jednostek samorządu terytorialnego (poz. 7533), tak samo, jak do kategorii "A" należy ewidencja dokumentacji przechowywanej w archiwum zakładowym oraz przekazywanie materiałów archiwalnych z tej dziedziny z archiwum zakładowego do archiwum państwowego - w województwie i urzędach obsługujący te organy, przy zachowaniu obowiązku odnotowania przez archiwistę daty przekazania materiałów archiwalnych do archiwum państwowego (§ 45 ust. 1 i ust. 2 załącznika nr 6 do powyższego rozporządzenia);

3. naruszenie art. 141 § 4 zdanie pierwsze p.p.s.a. - przez sformułowanie uzasadnienia wyroku w sposób lakoniczny, niejasny, nielogiczny, uniemożliwiający jednoznaczne ustalenie stanu faktycznego i prawnego, stanowiącego podstawę kontrolowanego wyroku.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że Sąd bez podania uzasadnienia, pominął dowody z dokumentów dołączonych do wniosku o wydanie zaświadczenia i oparł się na nieprawdziwych twierdzeniach organów, iż skarżący żądał "tworzenia" podstawy faktycznej do wystawienia zaświadczenia, a to wymagałoby od organów administracji przeprowadzania szeroko zakrojonych działań. Tymczasem organy dysponowały materiałem dowodowym z innych postępowań administracyjnych, dokumenty te zostały także załączone do wniosku, zaś uwierzytelnione kserokopie powyższych dokumentów źródłowych znajdują się w dołączonym do akt zbiorze dokumentów, sporządzonym jako załącznik do opinii biegłego sądowego - geodety uprawnionego J.S., wydanej we wrześniu 2002 r. dla sprawy cywilnej Sygn. akt I C 63/00. Ten materiał sprawy został pominięty przez Sąd pierwszej instancji z naruszeniem art. 133 § 1 w zw. z art.106 § 3 p.p.s.a.

Treść orzeczenia z 20 stycznia 1955 r. jest jasna, wymienia 9 konkretnych osób przesiedlonych do ZSRR, opis ich nieruchomości i ogólny obszar 110,59 ha gruntów oraz wskazuje dzień 5 lipca 1945 r., jako datę przejścia tego mienia na rzecz Skarbu Państwa. Skoro w tym orzeczeniu M.K. i jego żona nie są wymienieni, a ponadto faktycznie przez cały czas po wojnie, aż do swoich śmierci, przebywali w I., gdzie byli zameldowani i posiadali dom - to jednoznacznie wykazuje, że ich wszystkie nieruchomości gruntowe, położone w I., objęte arkuszem posiadłości gruntowej nr [..] według stanu prawnego z roku 1937, nie zostały przejęte na rzecz Skarbu Państwa na podstawie art. 1 i art. 3 powołanego dekretu z 5 września 1947 r. Odmowa wydania zaświadczenia, potwierdzającego charakter zaświadczenia z dnia 22 kwietnia 1970 r. jako czynności faktycznej, nie posiadającej cech decyzji administracyjnej, pozbawiającej M.K. prawa własności i przyznającej to prawo Skarbowi Państwa – była nieuzasadniona i sprzeczna z art. 217 § 2 pkt 2 w zw. z art. 77 § 1 i § 4 oraz art. 80 k.p.a., ponieważ ustalenie tego faktu nie wymagało żadnych dodatkowych badań. Aby uzyskać tytuł własności działki nr [..], skarżący wystąpił do sądu powszechnego z wnioskiem, opartym na przepisie art. 5 ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o zmianie ustawy Kodeks cywilny oraz o uchyleniu ustawy o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych, ale wniosek ten został prawomocnie oddalony, ponieważ sądy obu instancji stwierdziły na podstawie akt spraw administracyjnych, że nadal jest to własność Skarbu Państwa, niepodlegająca uwłaszczeniu, gdyż organy administracji publicznej i Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (wyrok z 3 czerwca 2016 r., sygn. akt I SA/Wa 462/16) uznały, że nie ma podstaw do unieważnienia rzekomego upaństwowienia działki nr [..].

Bez uzyskania urzędowego zaświadczenia potwierdzającego, że przedmiotowa działka leśna nr [..] nie została przejęta na rzecz Skarbu Państwa na podstawie przepisów prawa materialnego powołanych we wniosku i w skardze, skarżący nie może wystąpić do Sądu Okręgowego w Przemyślu do sprawy o sygn. akt I Ca 165/11 z wnioskiem o wznowienie tego postępowania.

Ponadto, Sąd I instancji dokonał błędnej wykładni prawa materialnego, gdyż mylnie zrozumiał obowiązki Wojewody, wynikające z przepisu art. 3 ust. 1 pkt 5 ustawy z 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie w zakresie wydania zaświadczenia, opartego na wiedzy, wynikającej z dokumentów archiwalnych, wytworzonych przez jednostki organizacyjne, które trwale zaprzestały działalności.

Wojewodzie przyznano prawo do unieważniania decyzji administracyjnych, wydanych przed dniem 4 listopada 1971 r. na podstawie uchylonych przez ustawę z 26 października 1971 r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych dekretów : z dnia 5 września 1947 r. o przejściu na własność Państwa mienia pozostałego po osobach przesiedlonych do ZSRR i z dnia 27 lipca 1949 r. o przejęciu na własność Państwa nie pozostających we faktycznym władaniu właścicieli nieruchomości ziemskich, położonych w niektórych powiatach województwa białostockiego, lubelskiego, rzeszowskiego i krakowskiego.

Zdaniem skarżącego, skoro wojewoda ma prawo unieważnić decyzje administracyjne, wydane na podstawie tych dekretów, to tym bardziej ma obowiązek wydać zaświadczenie, oparte na treści tych decyzji.

Sąd pierwszej instancji bezzasadnie podzielił błędny pogląd organów, że żaden przepis prawa nie nakłada na Wojewodę obowiązku prowadzenia rejestru zmian stanu prawnego wszystkich gruntów położonych na obszarze działania tego organu i to w ujęciu historycznym. Obowiązek zbadania archiwalnych rejestrów spraw przejmowania nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa na terenie I., leżącej w województwie podkarpackim i wydanie na ich podstawie zaświadczenia o fakcie upaństwowienia lub o fakcie braku upaństwowienia przed dniem 4 listopada 1971r. działki leśnej nr [..] jest ustawowym obowiązkiem Wojewody Podkarpackiego, wynikającym z przepisu art. 3 ust. 1 pkt 5 ustawy o wojewodzie i administracji rządowej w województwie w związku z przepisami ustawy z 14 lipca 1983 r. o narodowym zasobie archiwalnym i archiwach wraz z przepisami wykonawczymi do niej.

Końcowo zwrócono uwagę, że uzasadnienie nie podaje żadnych wyjaśnień, dlaczego Sąd I instancji pominął część materiału sprawy, zawierającą dokumenty źródłowe, dające podstawę faktyczną i prawną do wydania zaświadczenia o fakcie braku przejęcia na rzecz Skarbu Państwa działki leśnej nr [..] na podstawie przepisów art. 1 ust.1 i art. 3 ust.1 dekretu z 5 września 1947 r. o przejściu na własność Państwa mienia pozostałego po osobach przesiedlonych do ZSRR, skoro jej poprzedni właściciel, zmarły ojciec skarżącego, nie był przesiedlony do ZSRR, ani nie jest wymieniony w orzeczeniu z dnia 20 stycznia 1955 r., opartym na tych przepisach. Nie wiadomo, dlaczego Sąd podzielił sprzeczne z tymi przepisami oceny organów administracji publicznej, iż wojewoda może wydawać zaświadczenia tylko na podstawie aktualnych rejestrów i ewidencji. Jeżeli nie ma odpowiedniej dokumentacji archiwalnej, co jest możliwe, biorąc pod uwagę liczne zmiany organizacyjne w administracji, to wojewoda powinien wydać zaświadczenie, potwierdzające ten brak, a nie odmawiać wydania zaświadczenia żądanego przez stronę.

Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono.

Naczelny Sąd Administracyjny rozważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935; dalej: p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej. Stosownie do przepisu art. 176 p.p.s.a. skarga kasacyjna winna zawierać zarówno przytoczenie podstaw kasacyjnych, jak i ich uzasadnienie. Przytoczenie podstaw kasacyjnych oznacza konieczność konkretnego wskazania tych przepisów, które zostały naruszone w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, co ma istotne znaczenie ze względu na zasadę związania Sądu II instancji granicami skargi kasacyjnej.

Rozpoznana w tych granicach skarga kasacyjna nie podlega uwzględnieniu.

Skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach kasacyjnych z art. 174 p.p.s.a., przy czym poszczególne zarzuty dotyczą łącznie szeregu przepisów wymienionych w powiązaniu. Obowiązek wskazania w skardze kasacyjnej naruszonych przepisów oczywiście nie wyłącza możliwości objęcia jednym zarzutem kilku przepisów, takie wyliczenie musi jednak być połączone w wykazaniem, że wymienione przepisy tworzą pewną normę zachowania, której naruszenie jest zarzucane. Przyjmowane w doktrynie i orzecznictwie rozróżnienie między przepisem i normą prawną każe uznać taką praktykę za dopuszczalną, wymienione przepisy muszą jednak pozostawać ze sobą właśnie w takim związku normatywnym, a jego wykazanie obciąża sporządzającego skargę kasacyjną, który powinien przedstawić treść naruszonej normy, czyli wskazać, jaka reguła zachowania ustanowiona tymi przepisami została naruszona. Zarzut pozbawiony takiego sprecyzowania nie poddaje się rozpoznaniu, albowiem Sąd II instancji nie może samodzielnie budować zarzutów, a taki byłby skutek ustalania przez NSA we własnym zakresie treści normy prawnej objętej zarzutem. Z podanych względów zawarte w skardze kasacyjnej zarzuty oparte na wyliczeniu wielu przepisów poddawały się rozpoznaniu wyłącznie w takim zakresie, jaki został wyznaczony w samej skardze kasacyjnej, a nie w odniesieniu odrębnie do każdego ze wskazanych przepisów.

Skarżący wystąpił do organu I instancji o wydanie zaświadczenia dotyczącego dwóch kwestii. Zwrócił się o potwierdzenie, że dawna parcela leśna nr [..], obecnie stanowiąca działkę ewidencyjną nr [..], położona w obrębie [..], wpisana do księgi wieczystej nr [..] jako własność Skarbu Państwa – w zarządzie Lasów Państwowych Nadleśnictwo D. nie została przejęta na własność Skarbu Państwa w trybie decyzji administracyjnej na podstawie: art. 37a lub art. 38 ustawy z dnia 6 maja 1945 r. o majątkach opuszczonych i porzuconych (Dz.U. nr 17, poz. 97), art. 34 dekretu z dnia 8 marca 1946 r. o majątkach opuszczonych i poniemieckich (Dz.U. nr 13, poz. 87 ze zm.), art. 1 ust. 1 i art. 3 ust. 1 dekretu z dnia 5 września 1947 r. o przejściu na własność Państwa mienia pozostałego po osobach przesiedlonych do ZSRR (Dz.U. nr 59, poz. 318 ze zm.) w związku z § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministrów: Skarbu, Rolnictwa i Reform Rolnych oraz Administracji Publicznej z dnia 15 lipca 1948 r. w sprawie trybu orzekania o przejściu na własność Państwa mienia pozostałego po osobach przesiedlonych do ZSRR (Dz.U. nr 37, poz. 271), art. 3 ust. 1 dekretu z dnia 27 lipca 1949 r. o przejęciu na własność Państwa nie pozostających w faktycznym władaniu właścicieli nieruchomości ziemskich położonych w niektórych powiatach województwa białostockiego, lubelskiego, rzeszowskiego i krakowskiego (Dz.U. nr 46, poz. 339).

Ponadto zwrócił się o wydanie zaświadczenia, że zaświadczenie Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w Przemyślu z 22 kwietnia 1970 r., nr Rg-611a/58/70, stwierdzające, że wymienione w nim działki zostały przejęte na Skarb Państwa na podstawie orzeczenia PPRN w Przemyślu z 20 stycznia 1955 r., nie jest decyzją administracyjną, którą upaństwowiono parcelę leśną nr [..].

Jak wynika z akt sprawy i uzasadnienia skargi kasacyjnej, dawna parcela leśna nr [..], aktualnie stanowiąca działkę ewidencyjną nr [..], obecnie ujawniona jest w księdze wieczystej nr [..] jako własność Skarbu Państwa, wpis zaś nastąpił pierwotnie na podstawie zaświadczenia z 22 kwietnia 1970 r. Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w Przemyślu, nr Rg-611a/58/70, poświadczającego, że wymienione w nim działki zostały przejęte na własność Skarbu Państwa orzeczeniem z 20 stycznia 1955 r., nr RL-IV/4/51/54 oraz na podstawie tego orzeczenia z 20 stycznia 1955 r., wydanego na podstawie art. 1 i 3 dekretu z 8 września 1947 r., Dz. U. nr 59, poz. 318, czyli na podstawie jednego z aktów prawnych wymienionych we wniosku skarżącego.

Już z tego powodu nie było możliwe wydanie przez organy zaświadczenia o żądanej treści, kwestionującej podstawę przejęcia, skoro ujawnienie prawa Skarbu Państwa nastąpiło z powołaniem art. 1 i 3 dekretu z 8 września 1947 r. W trybie zaświadczenia organ nie może wytworzyć dokumentu urzędowego, który stwierdzałby stan prawny sprzeczny ze stanem określonym na podstawie pozostającej w obrocie prawnym decyzji.

Zgodnie z art. 217 § 2 pkt 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2024 r., poz. 572; dalej: k.p.a.), w drodze wydania zaświadczenia organ administracji potwierdza w sposób urzędowy określone fakty lub stan prawny. Ponieważ wydanie zaświadczenia następuje na wniosek strony, organ nie ma podstaw do modyfikacji jego treści i jeżeli nie jest w stanie poświadczyć żądanej okoliczności lub stanu prawnego w oparciu o posiadane rejestry, ewidencje bądź inne dane będące w jego posiadaniu, wydaje postanowienie o odmowie wydania zaświadczenia o żądanej treści. Natomiast postępowanie wyjaśniające, o jakim mowa w art. 218 § 2 k.p.a. musi odnosić się do faktów i okoliczności wynikających z posiadanej przez organ ewidencji, rejestru czy zbioru danych innego rodzaju, bo nie ma podstaw do wydania zaświadczenia co do innych faktów lub okoliczności, które dopiero podlegałyby ustaleniu w toku czynności wyjaśniających organu w oparciu o inne środki dowodowe (zob. B. Adamiak, J. Borkowski: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Warszawa2017, s. 1000-1001). Nie ma zatem podstaw do stwierdzenie naruszenia art. 7 i 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., albowiem zakres postępowania wyjaśniającego w sprawie o wydanie zaświadczenia nie rozciąga się na wszelkie materiały, w tym na zgłoszone i przedstawione przez stronę.

Jak wynika natomiast z prawomocnego wyroku WSA w Warszawie z 3 czerwca 2016 r., I SA/Wa 462/16, sprawa stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w Przemyślu z dnia 20 stycznia 1955 r., znak RL.IV.4/51/54, w części dotyczącej przejęcia na własność Państwa dawnej parceli leśnej nr [..] (obecnie działka o nr ewidencyjnym [..]) o pow. 0,15 ha, położonej w I., stanowiącej byłą własność M.K. została rozstrzygnięta ostateczną decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Przemyślu z dnia 16 września 2008 r., znak SKO 0237/10/2008 o odmowie stwierdzenia nieważności przedmiotowego orzeczenia PPRN z 1955 r. w zakresie objętym wnioskiem. Decyzja ta pozostaje w obrocie prawnym.

Zaświadczenie wydawane na podstawie art. 217 k.p.a. polega na urzędowym potwierdzeniu, przedmiotem takiego potwierdzenia może zaś być określony fakt (fakty) lub stan prawny. Zgodnie z art. 218 § 2 k.p.a., przed wydaniem zaświadczenia, organ może przeprowadzić w koniecznym zakresie postępowanie wyjaśniające. Przedmiotem takich czynności wyjaśniających jest ustalenie, czy fakt, którego potwierdzenia domaga się strona, ma miejsce lub czy stan prawny którego potwierdzenia domaga się strona, został ukształtowany. Zaświadczeniem organ potwierdza zaistnienie określonego stanu faktycznego lub prawnego, zaś podstawą do tego są dane, będące w jego posiadaniu. Przez wydanie zaświadczenie organ stwierdza, co mu jest wiadome, nie może zatem tworzyć nowej sytuacji prawnej. Zaświadczenie podlega w związku z powyższym ocenom w kategoriach prawdy co do faktów lub prawa i ma znaczenie dowodowe.

W odniesieniu do pierwszej kwestii objętej wnioskiem, skarżący domagał się potwierdzenia okoliczności negatywnej i wskazania, że przedmiotowa parcela nie została przejęta na własność Skarbu Państwa decyzją wydaną w oparciu o wyliczone akty prawne. Tak postawione żądanie nie mogło zostać uwzględnione. Organ może poświadczyć okoliczność faktyczną lub stan prawny, który zaistniał. Okoliczność, że jakiś akt prawny nie był podstawą wydania decyzji, może wynikać z zaświadczenia pośrednio, przez wskazanie jej podstawy prawnej. Podstawą do wydania zaświadczenia o negatywnej żądanej treści nie mogły też być ustalenia co do zawartości archiwów. Przedmiotem zaświadczenia dotyczącego zawartości archiwów może być potwierdzenie, że archiwa te zawierają pewien dokument lub że określonego, żądanego dokumentu nie odnaleziono. W tym drugim przypadku zaświadczenie również nie może jednak przybrać treści żądanej przez skarżącego, że w odniesieniu do danej działki nie została wydana decyzja w oparciu o konkretną podstawę prawną, brak decyzji w archiwach nie daje wszak podstaw do przyjmowania wniosku, że decyzja taka nie była wydana, zaświadczenie dotyczyć może wyłącznie zawartości zasobów archiwalnych.

Wykracza poza zakres potwierdzenia stanu faktycznego lub prawnego w drodze zaświadczenia, wniosek o potwierdzenie, że określone zaświadczenie nie jest decyzją administracyjną. Prawne znaczenie dokumentu urzędowego nie jest kwestią potwierdzenia stanu prawnego, ani faktycznego, ale jego kwalifikacji prawnej ze względu na wywierane skutki, wyznaczane przepisami prawa materialnego i procesowego regulującymi wydanie takiego zaświadczenia. Zagadnieniem dogmatycznym i praktycznym jest przykładowo znalezienie granicy między zaświadczeniem a decyzją deklaratoryjną. Kwalifikacja konkretnego zaświadczenia pod tym względem wykracza poza proste wydanie zaświadczenia na podstawie art. 217 k.p.a. W tej formie organ może potwierdzić fakt wydania zaświadczenia i jego treść, nie może jednak dokonać jego kwalifikacji, jeżeli chodzi o wywierane skutki czy status procesowy, który ewentualnie podlega ocenom w toku postępowań administracyjnych czy sądowych.

Nie znajdują zatem potwierdzenia zarzuty naruszenia art. 3 ust. 1 pkt 5 ustawy o wojewodzie i administracji rządowej w województwie w zw. z art. 217 § 2 pkt 2 i art. 218 § 1 i § 2 k.p.a., odmowa wydania zaświadczenia nie została wydana ze względu na zakwestionowanie właściwości rzeczowej wojewody do wydania zaświadczenia, lecz ze względu na brak podstaw do wydania zaświadczenia o żądanej treści.

Nie doszło do naruszenia art. 1, art. 3, art. 5 ust. 1a pkt 1, art. 2 ust. 1 w zw. z art. 16a ust. 1 i ust. 4 pkt 3 ustawy o narodowym zasobie archiwalnym i archiwach, a także § 45 ust. 1 i ust. 2 załącznika nr 6 do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z 18 stycznia 2011 r., albowiem żądana treść zaświadczenia nie odnosiła się do potwierdzenia wydania w stosunku do działki określonej decyzji, lecz potwierdzenia, że w oparciu o wskazane akty prawne decyzja taka nie została wydana. Ze wskazanych przepisów nie wynika, aby w archiwach miały być prowadzone katalogi w oparciu o taką negatywną przesłankę.

Do wyciągania wniosków, co było podstawą do przejęcia przedmiotowej działki na rzecz Skarbu Państwa w oparciu o zebrany w aktach materiał dowodowy, w toku kontroli postanowienia o odmowie wydania zaświadczenia, nie był również uprawniony Sąd I instancji, nie była to bowiem kwestia rozstrzygana w tym postępowaniu. Z tego względu nie są uzasadnione zarzuty naruszenia art. 133 § 1 w zw. z art. 106 § 3, art. 106 § 4 i art. 134 § 1 p.p.s.a.

Nie znajduje potwierdzenia także zarzut naruszenia art. 141 § 4 zdanie pierwsze p.p.s.a. Zgodnie z orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną w dwóch przypadkach. Po pierwsze, jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia (tak uchwała siedmiu sędziów NSA z 15 lutego 2010 r., II FPS 8/09), a po drugie, gdy uzasadnienie zaskarżonego wyroku zostało sporządzone w sposób uniemożliwiający przeprowadzenie jego kontroli (zob. wyrok NSA z dnia 6 grudnia 2017 r., sygn. akt II GSK 16/17). Uzasadnienie wyroku Sądu I instancji zawiera konieczne elementy, w tym stanowisko co do stanu faktycznego a motywy zaskarżonego wyroku w pełni poddają się kontroli instancyjnej.

Mając na uwadze podane argumenty, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji o oddaleniu skargi kasacyjnej. Podstawą do rozpoznania skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym był przepis art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a. Uzasadnienie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego zostało sporządzone z uwzględnieniem przepisu art. 193 in fine p.p.s.a., zgodnie z którym uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej.