Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 2370/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2017-06-01 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6205 Nadzór sanitarny
Hasła tematyczne: Inspekcja sanitarna
Skarżony organ: Inspektor Sanitarny
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 103 ust. 7
journal: Dz.U. 2015 poz 594
law: Ustawa z dnia 25 sierpnia 2006 r. o bezpieczeństwie żywności i żywienia

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mariola Kowalska (spr.), , Sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska, Sędzia WSA Bożena Marciniak, Protokolant spec. Piotr Bibrowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 czerwca 2017 r. sprawy ze skargi B. Ł. na decyzję Głównego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] sierpnia 2016 r. znak [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej oddala skargę


UZASADNIENIE

Główny Inspektor Sanitarny decyzją z dnia [...] sierpnia 2016 r. znak [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 23) w związku z art. 103 ust. 1 pkt 7 oraz art. 104 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 25 sierpnia 2006 r. o bezpieczeństwie żywności i żywienia (Dz. U. z 2015 r., poz. 594 z późn. zm.), po rozpoznaniu odwołania B. Ł. prowadzącego działalność gospodarczą pn. "[...]", utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego znak: [...] z dnia [...] maja 2016 r., wymierzającą karę pieniężną w wysokości 1500 zł, w związku z uniemożliwieniem przeprowadzenia urzędowej kontroli żywności w ruchomym punkcie sprzedaży (samochodzie marki [...] o nr rej. [...]) w dniu 5 grudnia 2015 r.

Przedstawiając stan faktyczny sprawy organ wskazał, że w dniu 5 grudnia 2015 r. upoważnieni przedstawiciele Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w B. podjęli próbę przeprowadzenia interwencyjnej kontroli sanitarnej w ruchomym punkcie sprzedaży środków spożywczych - samochodzie marki [...] o nr rej. [...] zlokalizowanym na targowisku miejskim w B. przy Al. [...] - w asyście przedstawiciela Komendy Miejskiej Policji w B., jako osoby przywołanej na świadka czynności kontrolnych. W protokole interwencyjnej kontroli nr [...] zapisano, że stwierdzono sprzedaż wędlin bezpośrednio z samochodu marki [...] o nr rej. [...], oznakowanym szyldem [...] B. Ł., P., [...] S., w którym znajdowała się jedna osoba. Organ wskazał, że pomimo wylegitymowania się przedstawicieli PPIS w B., okazania upoważnienia do przeprowadzenia kontroli sanitarnej przedmiotowego punktu sprzedaży oraz przedstawienia zakresu kontroli, osoba prowadząca sprzedaż żywności oświadczyła, że jest w pracy i nie udostępni obiektu do kontroli, uniemożliwiając tym samym przeprowadzenie czynności kontrolnych. Osoba ta odmówiła także podpisania protokołu, stwierdzając, że nie jest upoważniona do tego przez właściciela. Protokół został wręczony sprzedawcy w obecności funkcjonariusza Policji. W protokole, podpisanym przez upoważnionych przedstawicieli PPIS w B. oraz przywołanego na świadka funkcjonariusza Policji, odnotowano fakt uniemożliwienia przeprowadzenia kontroli oraz odmowy podpisania i przyjęcia protokołu.

W związku z utrudnieniem przeprowadzenia urzędowej kontroli żywności w ww. punkcie sprzedaży środków spożywczych Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w B. pismem z dnia 14 grudnia 2015 r. zwrócił się do [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego o wymierzenie kary pieniężnej na podstawie art. 103 ust. 1 pkt 7 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia. W dniu 25 maja 2016 r. [...] Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny wydał decyzję, którą wymierzył B. Ł. karę pieniężną wysokości 1500 zł w związku z uniemożliwieniem przeprowadzenia w dniu 5 grudnia 2015 r. kontroli w ruchomym punkcie sprzedaży - samochodzie marki [...] o nr rej [...], usytuowanym na targowisku miejskim w B. przy Al. [...].

Główny Inspektor Sanitarny rozpoznając złożone przez B. Ł. odwołanie od ww. decyzji uznał, iż nie zasługuje ono na uwzględnienie. Podkreślił, że ze względu na potrzebę zapewnienia ochrony zdrowia i życia konsumentów żywności, Państwowa Inspekcja Sanitarna jako służba urzędowej kontroli żywności korzysta z szerokich kompetencji kontrolnych, wynikających z prawa krajowego oraz prawa Unii Europejskiej. W szczególności, jak wynika z art. 76 ust. 1 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia, organom urzędowej kontroli żywności w związku z przeprowadzaniem urzędowych kontroli przysługuje m.in. prawo wstępu do pomieszczeń zakładu o każdej porze oraz podejmowania innych czynności niezbędnych do wyjaśnienia sprawy, zgodnie z zakresem uprawnień w ramach urzędowych kontroli żywności. Z kolei art. 10 ust. 2 rozporządzenia (WE) Nr 882/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie urzędowych kontroli przeprowadzanych w celu sprawdzenia zgodności z prawem paszowym i żywnościowym oraz regułami dotyczącymi zdrowia zwierząt i dobrostanu zwierząt (Dz. Urz. L 191 z 30.04.2004, str. 1; Dz. Urz. UE - Polskie wydanie specjalne, rozdz. 3, t. 45, str. 200, z późn. zm.) stanowi, że kontrole urzędowe pasz i żywności obejmują wszelkie czynności niezbędne do zapewnienia realizacji celów tego rozporządzenia. Kompetencjom kontrolnym organów urzędowej kontroli żywności odpowiadają obowiązki podmiotów kontrolowanych, które powinny umożliwić przeprowadzenie kontroli w zakresie niezbędnym do realizacji jej celu, w tym we wszystkich pomieszczeniach, które mogą być wykorzystywane do prowadzenia działalności na rynku spożywczym.

Organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z art. 3 ust. 2 rozporządzenia nr 882/2004 kontrole urzędowe przeprowadzane są bez wcześniejszego uprzedzenia, z wyjątkiem takich przypadków jak audyt, w których jest konieczne uprzednie zawiadomienie podmiotu prowadzącego przedsiębiorstwo paszowe lub żywnościowe. Kontrole urzędowe mogą być również przeprowadzane ad hoc. Organ zauważył też, że do urzędowych kontroli żywności nie ma zastosowania obowiązek uprzedzenia przedsiębiorcy o zamiarze wszczęcia kontroli, przewidziany co do zasady w prawie krajowym. Wskazał też, że zgodnie z art. 79 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej - zawiadomienia o zamiarze wszczęcia kontroli nie dokonuje się w przypadku, gdy kontrola ma zostać przeprowadzona na podstawie bezpośrednio stosowanych przepisów powszechnie obowiązującego prawa wspólnotowego, art. 3 ust. 2 rozporządzenia (WE) nr 882/2004 jest natomiast właśnie jednym z takich bezpośrednio stosowanych przepisów prawa wspólnotowego.

GIS podniósł, że zgodnie z art. 73 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej upoważnione są do przeprowadzania urzędowej kontroli żywności, natomiast art. 4 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz. U. z 2015 r. poz. 1412) określa, iż do zakresu działania Państwowej Inspekcji Sanitarnej w dziedzinie bieżącego nadzoru sanitarnego należy kontrola przestrzegania przepisów określających wymagania higieniczne i zdrowotne, w szczególności dotyczące warunków produkcji, transportu, przechowywania i sprzedaży żywności oraz warunków zbiorowego żywienia. W przedmiotowej sprawie urzędowa kontrola żywności dotyczyła warunków sprzedaży (obrotu) żywnością. Organ podkreślił, że B. Ł. jako właściciel ruchomego punktu sprzedaży żywności, tj. samochodu usytuowanego na targowisku miejskim w B., prowadzący działalność w zakresie wprowadzania do obrotu środków spożywczych jest w świetle prawa żywnościowego podmiotem działającym na rynku spożywczym i ponosi pełną odpowiedzialność za przestrzeganie wymagań prawa żywnościowego przez zatrudnionych pracowników. Podmioty działające na rynku spożywczym zapewniają na wszystkich etapach produkcji, przetwarzania i dystrybucji w przedsiębiorstwach spożywczych będących pod ich kontrolą, zgodność tej żywności z wymogami prawa żywnościowego właściwymi dla ich działalności i kontrolowanie przestrzegania tych wymogów.

Za całkowicie bezzasadne organ uznał zawarte w odwołaniu twierdzenie strony, iż ruchomy punkt sprzedaży żywności nie jest zakładem. Wskazał też, że zgodnie z art. 10 ust. 2 rozporządzenia (WE) nr 882/2004 kontrole urzędowe żywności obejmują między innymi kontrole warunków higienicznych w przedsiębiorstwach żywnościowych, rozmowy z podmiotami prowadzącymi przedsiębiorstwa żywnościowe oraz z ich pracownikami oraz wszelkie inne czynności niezbędne do zapewnienia spełnienia celów tego rozporządzenia. Art. 80 ust. 1 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej stanowi, że czynności kontrolnych dokonuje się w obecności kontrolowanego lub osoby przez niego wyznaczonej, natomiast art. 80 ust. 3 nakłada na przedsiębiorcę obowiązek pisemnego wskazania osoby upoważnionej do reprezentowania go w trakcie kontroli, w szczególności w czasie jego nieobecności. W świetle tych przepisów organ stwierdził, iż B. Ł. nie upoważniając swojego pracownika do reprezentowania go podczas urzędowej kontroli żywności nie dopełnił ustawowego obowiązku.

Odnosząc się do argumentu strony, że interwencja dotyczyła innego miejsca sprzedaży, a nie ruchomego punktu sprzedaży, którego właścicielem jest B. Ł., Główny Inspektor Sanitarny stwierdził, że jest on całkowicie niezasadny. Wskazał, że w dniu 5 grudnia 2015 r. przedstawiciele PPIS w B. przeprowadzili kontrole interwencyjne również innych obiektów znajdujących się na targowisku w B., w związku z interwencją dotyczącą cyt.: "sprzedaży środków spożywczych w niewłaściwych warunkach i niewłaściwej jakości zdrowotnej". W ramach tej "akcji" zaplanowano również przeprowadzenie czynności kontrolnych w punkcie sprzedaży należącym do B. Ł. Upoważnionym przedstawicielom PPIS w B., pomimo obecności funkcjonariusza Policji, nie udostępniono samochodu w celu przeprowadzenia oględzin jego wnętrza oraz sprawdzenia, w jakich warunkach higieniczno-sanitarnych wprowadzana jest do obrotu żywność, nie okazano również żadnej dokumentacji dot. kontrolowanego zakładu, nie zapewniono również dostępu do sprzedawanych produktów. Niemożliwe było więc pełne przeprowadzenie urzędowej kontroli.

Odnosząc się do kwestii właściwości organu wydającego decyzję o wymierzeniu kary pieniężnej, GIS wskazał, że zgodnie z art. 104 ust. 1 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia, kary pieniężne, o których mowa w art. 103, wymierza w drodze decyzji, właściwy państwowy wojewódzki inspektor sanitarny. Zgodnie zaś z art. 73 ust. 2 ustawy, w sprawach przeprowadzania urzędowych kontroli żywności w odniesieniu do żywności produkowanej i wprowadzanej do obrotu z obiektów ruchomych lub tymczasowych, właściwość organów jest określana każdorazowo według siedziby zakładu lub miejsca prowadzenia działalności. Organ wyjaśnił, że w przedmiotowej sprawie mamy do czynienia z obiektem ruchomym, z którego sprzedaż żywności była prowadzona na terenie miasta B., nadzorowanego przez Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w B., zatem organem właściwym w sprawie wymierzenia kary pieniężnej był [...] Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny.

W ocenie Głównego Inspektora Sanitarnego kontrola ruchomego punktu sprzedaży żywności nie odbyła się z przyczyn leżących wyłącznie po stronie przedsiębiorcy – B. Ł., a argumentacja przedstawiona przez stronę w odwołaniu nie może stanowić usprawiedliwienia dla faktu uniemożliwienia przeprowadzenia urzędowej kontroli żywności.

Główny Inspektor Sanitarny stwierdził, że decyzja o nałożeniu kary pieniężnej była więc prawidłowa i nie znalazł podstaw do jej eliminowania z obrotu prawnego. Podkreślił ponadto, że wysokość kary wymierzonej przez organ pierwszej instancji jest niska, jak na wagę popełnionego naruszenia. Wskazał, że w świetle art. 103 ust. 1 pkt 7 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia uniemożliwienie przeprowadzenia urzędowej kontroli żywności jest poważnym uchybieniem przedsiębiorcy i przy tego rodzaju naruszeniu kara pieniężna może być wymierzona do wysokości trzydziestokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej za rok poprzedzający, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego, czyli ok. 118.290 zł. Organ I instancji wymierzył karę w wysokości tylko 1.500 zł, która stanowi ok. 1,6 % maksymalnej wysokości kary. W ocenie Głównego Inspektora Sanitarnego organ I instancji przy ustaleniu wysokości kary nie przekroczył granic uznania administracyjnego i kara ta została wymierzona z uwzględnieniem stopnia szkodliwości czynu, zakresu zawinienia i zakresu naruszenia prawa oraz dotychczasowej działalności podmiotu. Organ zwrócił przy tym uwagę na fakt, iż B. Ł. jest przedsiębiorcą działającym na rynku spożywczym od 1991 r. i powinien znać i przestrzegać przepisów prawa żywnościowego, tym bardziej, że w 2013 r. na stronę została nałożona decyzją [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego kara pieniężna za nieprzestrzeganie wymagań w zakresie znakowania środków spożywczych. Zdaniem Głównego Inspektora Sanitarnego świadczy to o nieprzykładaniu przez stronę należytej wagi do wymagań obowiązującego prawa oraz o lekceważeniu organów Państwowej Inspekcji Sanitarnej, a tym samym wymaga adekwatnej reakcji. Organ podniósł też, że wymierzenie kary w niższej kwocie nie zapewniłoby realizacji celów zapobiegawczych, co znajduje odzwierciedlenie w art. 17 ust. 2 rozporządzenia (WE) Nr 178/2002 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 28 stycznia 2002 r. ustanawiającego ogólne zasady i wymagania prawa żywnościowego, powołującego Europejski Urząd ds. Bezpieczeństwa Żywności oraz ustanawiającego procedury w zakresie bezpieczeństwa żywności.

B. Ł. złożył skargę na decyzję Głównego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] sierpnia 2016 r. Skarżący podniósł, że w protokole kontroli z dnia 5 grudnia 2015 r. jest zapis wskazujący, że jego pracownik oświadczył, "że jest w pracy i aktualnie nie udostępni obiektu do kontroli", co według skarżącego oznacza, że obiekt później zostanie udostępniony. Zdaniem skarżącego jego pracownik "miał dobrą wolę współpracy z osobami kontrolującymi", natomiast "osoby kontrolujące nie chciały dostosować się do warunków pracy sprzedawcy w czasie obsługiwania klientów".

B. Ł. wskazał ponadto na zawarte w protokole zapisy, np. "sprzedaż wędlin jest prowadzona przez uchylone drzwi z samochodu oznakowanego", "sprzedaż wędlin odbywa się przy użyciu rękawic jednorazowego użycia, osoba sprzedająca w prawidłowej odzieży ochronnej", a także na brak zapisów w części protokołu dotyczącej nieprawidłowości stwierdzonych podczas kontroli, wywodząc z tego wniosek, że kontrola została przeprowadzona w sposób wnikliwy i bez stwierdzenia nieprawidłowości.

Skarżący podniósł ponadto, że obiekt ruchomy nie jest zakładem, jest miejscem pracy pracownika prowadzącego sprzedaż wędlin. Wskazał, że pracownik, który prowadzi sprzedaż, nie ma obowiązku uczestniczyć w kontroli, odpowiadać na pytania kontrolujących, lecz zajmować się czynnościami wynikającym z zakresu jego obowiązków. Podkreślił ponadto, że osoba pracująca w ruchomym punkcie sprzedaży nie ma upoważnienia do reprezentowania skarżącego przed organami kontrolującymi oraz do podpisywania jakichkolwiek dokumentów.

B. Ł. powołał się na treść art. 104 ust. 1 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia, podnosząc, że [...] Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny jest właściwy do wystawiania kar, lecz dla zakładów istniejących na terenie województwa [...], natomiast zakład skarżącego ([...]) jest zlokalizowany na terenie województwa mazowieckiego w miejscowości P. Zdaniem skarżącego ponadto Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w B. nie był właściwy miejscowo do przeprowadzenia urzędowej kontroli.

Skarżący podniósł także, że zgodnie z rozporządzeniem Parlamentu Europejskiego i Rady nr 852/2004 z 29 kwietnia 2004 r. w sprawie higieny środków spożywczych przedsiębiorstwa muszą przestrzegać ogólnych wymogów higieny określonych w rozdziale III załącznika II, podkreślając jednocześnie, że samochód przystosowany do sprzedaży wędlin jest to środek ruchomy, a nie zakład. Podniósł, że w Centralnym Rejestrze Przedsiębiorstw ma zarejestrowany jeden zakład pod nazwą [...] B. Ł. w miejscowości P., natomiast samochodów jako środków ruchomych posiada 6 sztuk, które to samochody podlegają rejestracji jako środki ruchome z przeznaczeniem do handlu obwoźnego.

B. Ł. zarzucił również, że przytoczony przez Głównego Inspektora Sanitarnego art. 80 ust. 3 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej dotyczy zakładów, a nie środka ruchomego. Wskazał, że w zakładzie posiada osobę upoważnioną do jego reprezentowania, lecz nie w środkach ruchomych (które nie są zakładami), rozmieszczonych na terenie całego kraju w czasie jednego dnia.

W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Sanitarny wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 1066 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Wojewódzki sąd administracyjny ocenia zaskarżony akt administracyjny z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego.

W ocenie Sądu analizowana pod tym kątem skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Przedmiotem kontroli Sądu była decyzja Głównego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] sierpnia 2016 r., którą organ ten utrzymał w mocy decyzję [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] maja 2016 r., wymierzającą B. Ł. – na podstawie art. 103 ust. 1 pkt 7 i art. 104 ustawy z dnia 25 sierpnia 2006 r. o bezpieczeństwie żywności i żywienia (tekst jedn. Dz.U. z 2015 r. poz. 594 ze zm.) - karę pieniężną w wysokości 1.500 zł, w związku z uniemożliwieniem przeprowadzenia urzędowej kontroli żywności.

Powołana ustawa, zgodnie z jej art. 1, określa wymagania i procedury niezbędne dla zapewnienia bezpieczeństwa żywności i żywienia zgodnie z przepisami rozporządzenia (WE) nr 178/2002 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 28 stycznia 2002 r. ustanawiającego ogólne zasady i wymagania prawa żywnościowego, powołującego Europejski Urząd do Spraw Bezpieczeństwa Żywności oraz ustanawiającego procedury w sprawie bezpieczeństwa żywności (Dz. Urz. WE L 31 z 1.02.2002, str. 1; Dz. Urz. UE Polskie wydanie specjalne, rozdz. 15, t. 6, str. 463). Ustawa ta określa m.in. właściwość organów, a także wymagania dotyczące przeprowadzania urzędowych kontroli żywności - w zakresie nieuregulowanym w rozporządzeniu (WE) nr 882/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie kontroli urzędowych przeprowadzanych w celu sprawdzenia zgodności z prawem paszowym i żywnościowym oraz regułami dotyczącymi zdrowia zwierząt i dobrostanu zwierząt (Dz. Urz. UE L 191 z 30.04.2004, str. 1; Dz. Urz. UE Polskie wydanie specjalne, rozdz. 3, t. 45, str. 200).

Podkreślenia wymaga, że jedną z podstawowych zasad prawa żywnościowego jest zasada odpowiedzialności podmiotów działających na rynku spożywczym za spełnienie wymagań wynikających z przepisów tego prawa. Każdy przedsiębiorca działający w sektorze spożywczym zobowiązany jest przestrzegać wymogów prawa żywnościowego i podlega urzędowym kontrolom w zakresie bezpieczeństwa żywności. Obowiązki te wynikają z art. 17 ust. 1 rozporządzenia (WE) nr 178/2002, który stanowi, że podmioty prowadzące przedsiębiorstwo spożywcze i podmioty działające na rynku pasz zapewniają, na wszystkich etapach produkcji, przetwarzania i dystrybucji w przedsiębiorstwach będących pod ich kontrolą, zgodność tej żywności lub pasz z wymogami prawa żywnościowego właściwymi dla ich działalności i kontrolowanie przestrzegania tych wymogów. Zgodnie zaś z art. 17 ust. 2 rozporządzenia, państwa członkowskie wprowadzają w życie prawo żywnościowe oraz monitorują i kontrolują przestrzeganie przez podmioty prowadzące przedsiębiorstwo spożywcze i podmioty działające na rynku pasz odpowiednich wymogów prawa żywnościowego na wszystkich etapach produkcji, przetwarzania i dystrybucji. W tym celu Państwa Członkowskie zachowują system oficjalnych kontroli (...). Państwa Członkowskie ustanawiają również zasady dotyczące środków i kar mających zastosowanie w przypadku naruszenia prawa żywnościowego i paszowego. Ustanowione środki i kary powinny być skuteczne, proporcjonalne i odstraszające.

Ustawodawca krajowy w art. 73 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia przewidział, że organami urzędowej kontroli żywności w zakresie bezpieczeństwa żywności są m.in. organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej. Jak wynika z art. 76 ust. 1, organom tym, w związku z przeprowadzaniem urzędowych kontroli, przysługuje m.in. prawo: wstępu do pomieszczeń zakładu o każdej porze; badania procesów technologicznych i receptur w zakresie niezbędnym do zrealizowania celu kontroli; przeglądania ksiąg i innych dokumentów kontrolowanego zakładu; podejmowania innych czynności niezbędnych do wyjaśnienia sprawy, w tym nieodpłatnego pobierania próbek środków spożywczych lub materiałów i wyrobów przeznaczonych do kontaktu z żywnością w celu wykonania badań laboratoryjnych. Z kolei art. 10 ust. 2 rozporządzenia (WE) nr 882/2004 stanowi, że kontrole urzędowe żywności obejmują między innymi kontrole warunków higienicznych w przedsiębiorstwach żywnościowych, rozmowy z podmiotami prowadzącymi przedsiębiorstwa żywnościowe oraz z ich pracownikami, wszelkie inne czynności niezbędne do zapewnienia spełnienia celów rozporządzenia.

Kompetencjom kontrolnym organów urzędowej kontroli żywności odpowiadają obowiązki podmiotów kontrolowanych, które powinny umożliwić przeprowadzenie kontroli w zakresie niezbędnym do realizacji jej celu, w tym we wszystkich pomieszczeniach, które mogą być wykorzystywane do prowadzenia działalności na rynku spożywczym. W art. 103 ust. 1 pkt 7 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia, stanowiącym podstawę prawną zaskarżonej w niniejszej sprawie decyzji, za utrudnienie lub uniemożliwienie przeprowadzenia urzędowej kontroli żywności przewidziano sankcję w postaci kary pieniężnej.

W ocenie Sądu, organy obu instancji oceniając stan faktyczny sprawy trafnie przyjęły, że B. Ł. uniemożliwił przeprowadzenie urzędowej kontroli żywności, co uzasadniało zastosowanie powyższego przepisu.

Jak wynika z akt sprawy, w dniu 5 grudnia 2015 r. upoważnieni przedstawiciele Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w B., w asyście przedstawiciela Komendy Miejskiej Policji w B., podjęli próbę przeprowadzenia kontroli w ruchomym punkcie sprzedaży środków spożywczych należącym do B. Ł. - samochodzie marki [...] o nr rej. [...], zlokalizowanym na targowisku miejskim w B. przy Al. [...]. Osoba prowadząca sprzedaż wędlin bezpośrednio z samochodu oświadczyła, że nie udostępni obiektu do kontroli, odmówiła też podpisania protokołu kontroli, stwierdzając, że nie jest upoważniona do tego przez właściciela obiektu, co zostało udokumentowane w protokole nr [...] z dnia 5 grudnia 2015 r. Przedstawiciele PPIS w B. nie mogli zatem przeprowadzić oględzin wnętrza samochodu, z którego prowadzona była sprzedaż żywności oraz sprawdzić, w jakich warunkach higienicznych żywność wprowadzana jest do obrotu, nie mieli również dostępu do sprzedawanych produktów żywnościowych.

W ocenie Sądu materiał dowodowy sprawy jednoznacznie wskazuje, że na skutek zachowania skarżącego nie doszło do przeprowadzenia zaplanowanej na dzień 5 grudnia 2015 r. kontroli. Argumentacja skargi, z której wynika, że pracownik skarżącego, który w tym dniu prowadził sprzedaż żywności, nie jest upoważniony do reprezentowania skarżącego podczas jego nieobecności i do podpisywania jakichkolwiek dokumentów, nie może zmienić oceny, iż skarżący uniemożliwił przeprowadzenie kontroli.

Podkreślić trzeba, że podmiot działający na rynku spożywczym ponosi pełną odpowiedzialność za właściwą organizację działalności przedsiębiorstwa spożywczego oraz za przestrzeganie wymagań prawa żywnościowego przez zatrudnionych pracowników. Oczywiste jest też, że skuteczne przeprowadzenie czynności kontrolnych przez uprawnione organy wymaga przynajmniej minimalnego współdziałania ze strony kontrolowanego lub jego pracowników. Należy przy tym podkreślić, że z art. 80 ust. 1 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (tekst jedn. Dz.U. z 2015 r. poz. 584 ze zm.) wynika ogólna zasada, że czynności kontrolnych dokonuje się w obecności kontrolowanego lub osoby przez niego upoważnionej. W celu zagwarantowania możliwości skutecznego prowadzenia kontroli przez uprawnione organy w art. 80 ust. 3 tej ustawy przewidziano natomiast, że kontrolowany jest obowiązany do pisemnego wskazania osoby upoważnionej do reprezentowania go w trakcie kontroli, w szczególności w czasie jego nieobecności. Chodzi przy tym nie tylko o osobę uprawnioną do składania (lub przyjmowania) oświadczeń woli oraz wiedzy, ale o osobę ułatwiającą kontrolującemu przeprowadzenie kontroli: poprzez umożliwienie korzystania z niezbędnej dokumentacji i materiałów oraz środków technicznych i lokalowych, a także udzielanie wyjaśnień (por. Ustawa o swobodzie działalności gospodarczej. Komentarz pod redakcją Andrzeja Powałowskiego, ABC, 2007; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 lutego 2014 r. sygn. akt VII SA/Wa 1513/13 Lex nr 1580844).

Jednocześnie należy zwrócić uwagę na treść art. 3 ust. 2 rozporządzenia (WE) nr 882/2004, który stanowi, że kontrole urzędowe przeprowadzane są bez wcześniejszego uprzedzenia, z wyjątkiem takich przypadków jak audyt, w których jest konieczne uprzednie zawiadomienie podmiotu prowadzącego przedsiębiorstwo paszowe lub żywnościowe. Kontrole urzędowe mogą być również przeprowadzane ad hoc. Wynikająca z rozporządzenia nr 882/2004/WE zasada prowadzenia urzędowych kontroli żywności bez uprzedzenia wyłącza ogólną regułę dotyczącą zawiadamiania przedsiębiorcy o zamiarze wszczęcia kontroli, wynikającą z art. 79 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej.

W świetle powyższych przepisów stwierdzić trzeba, że podmiot działający na rynku spożywczym musi zatem tak zorganizować działalność, aby również w czasie jego nieobecności, zwłaszcza, że urzędowe kontrole żywności przeprowadzane są bez uprzedzenia, możliwe było przeprowadzenie kontroli. Służyć temu może właśnie udzielenie stosownych upoważnień zatrudnionym pracownikom.

Podkreślenia jednocześnie wymaga, że bezzasadne są przedstawione w skardze wywody zmierzające do wykazania, że powyższe obowiązki nie odnoszą się do ruchomego punktu sprzedaży. Podmioty prowadzące działalność na rynku spożywczym mają obowiązek przestrzegać wymagań wynikających z prawa żywnościowego na wszystkich etapach produkcji, przetwarzania oraz dystrybucji żywności, we wszystkich pomieszczeniach czy obiektach służących prowadzeniu tej działalności, m.in. także w każdym punkcie sprzedaży, w tym również ruchomym, co wynika z powołanych aktów prawnych, a także z rozporządzenia (WE) nr 852/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie higieny środków spożywczych (Dz. Urz. UE L 139 z 30.04.2004, str. 1; Dz. Urz. UE Polskie wydanie specjalne, rozdz. 13, t. 34, str. 319). Skoro skarżący prowadzi działalność gospodarczą związaną z wprowadzaniem żywności do obrotu przy wykorzystaniu środków ruchomych (samochodów), w każdym z tych obiektów muszą być spełnione określone wymogi prawa żywnościowego, każdy z nich może podlegać urzędowej kontroli, a obowiązkiem przedsiębiorcy jest umożliwić przeprowadzenie takiej kontroli.

Podzielić zatem należy stanowisko organów orzekających w sprawie, że do kontroli nie doszło z przyczyn leżących po stronie skarżącego, a zatem zaistniały podstawy do wymierzenia kary pieniężnej. Warto jednocześnie zauważyć, że z jednej strony B. Ł. twierdzi w skardze, że jego pracownik "miał dobrą wolę współpracy z osobami kontrolującymi" i zamierzał obiekt udostępnić, natomiast z drugiej strony podkreśla, że pracownik ten nie posiada upoważnienia do reprezentowania skarżącego, a przy tym "nie ma obowiązku uczestniczyć w kontroli, odpowiadać na pytania kontrolujących". Argumentacja skargi nie mogła zatem podważyć stanowiska organów, że do przeprowadzenia kontroli nie doszło z przyczyn zawinionych przez skarżącego.

Jako zupełnie pozbawione podstaw ocenić trzeba zawarte w skardze twierdzenie, że "kontrola została przeprowadzona w sposób wnikliwy i bez stwierdzenia nieprawidłowości", które skarżący opiera na zawartych w protokole zapisach np. cyt.: "sprzedaż wędlin jest prowadzona przez uchylone drzwi", "sprzedaż wędlin odbywa się przy użyciu rękawic jednorazowego użycia, osoba sprzedająca w prawidłowej odzieży ochronnej". Odnotowanie w protokole spostrzeżeń dokonanych przez przedstawicieli organu bez wchodzenia do należącego do skarżącego samochodu nie oznacza, że kontrola została przeprowadzona. Na skutek nieudostępnienia obiektu przez pracownika skarżącego nie dokonano pełnej kontroli obiektu, jak również sprzedawanej żywności, nie sprawdzono warunków higienicznych, w jakich prowadzona była sprzedaż żywności.

Nie zasługują na uwzględnienie również pozostałe zarzuty skargi, w tym dotyczące naruszenia art. 73 ust. 2 i art. 104 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia. Art. 73 ust. 2 stanowi, że w sprawach przeprowadzania urzędowych kontroli żywności w odniesieniu do żywności produkowanej lub wprowadzonej do obrotu z obiektów lub urządzeń ruchomych lub tymczasowych właściwość organów jest określana każdorazowo według siedziby zakładu lub miejsca prowadzenia tej działalności. W świetle tego przepisu w przypadku żywności wprowadzanej do obrotu z obiektów ruchomych, w sytuacji, gdy obiekt ruchomy znajduje się na obszarze nieobjętym właściwością miejscową organu właściwego dla siedziby zakładu, możliwe jest zatem przeprowadzanie urzędowych kontroli żywności zarówno przez organ miejscowo właściwy dla siedziby zakładu, jak i przez organ właściwy dla miejsca prowadzenia działalności polegającej na wprowadzaniu do obrotu żywności z obiektu ruchomego, a więc miejsca, w którym taki obiekt ruchomy się znajduje (por. Bezpieczeństwo żywności i żywienia. Komentarz pod redakcją Agnieszki Szymeckiej-Wesołowskiej, LEX, 2013).

Wobec faktu, iż w dniu 5 grudnia 2015 r. pracownik skarżącego wprowadzał do obrotu żywność z samochodu znajdującego się na terenie targowiska w miejscowości B., Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w B. był właściwy do przeprowadzenia kontroli w zakresie powyższej działalności. Wbrew zarzutom skargi nie ma zatem również podstaw do podważenia właściwości [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego do wydania w niniejszej sprawie decyzji w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej, na podstawie art. 103 ust. 1 pkt 7 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia.

Sąd kontrolując zaskarżoną decyzję podzielił także ocenę dokonaną przez organy odnośnie wysokości wymierzonej kary pieniężnej. [...] Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny prawidłowo uwzględnił kryteria określone w art. 104 ust. 2 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia, takie jak: stopień szkodliwości czynu, stopień zawinienia, zakres naruszenia, dotychczasową działalność podmiotu. Zdaniem Sądu kary pieniężnej w wysokości 1500 zł nie sposób przy tym uznać za wysoką w świetle art. 103 ustawy, który za naruszenie określone w ust. 1 pkt 7 tego przepisu przewiduje możliwość wymierzenia kary w wysokości do trzydziestokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej za rok poprzedzający, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego.

Mając powyższe okoliczności na uwadze stwierdzić należy, iż zaskarżona decyzja Głównego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] sierpnia 2016 r. oraz poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji są zgodne z prawem, wobec czego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku.