Wyrok WSA w Rzeszowie, sygn. akt II SA/Rz 1567/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Data orzeczenia: 2023-05-31 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c)
journal: Dz.U. 2023 poz 259
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 35a ust. 1 pkt 7 lit. d
journal: Dz.U. 2023 poz 100
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnieniu osób niepełnosprawnych (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Paweł Zaborniak /spr./ Sędziowie WSA Magdalena Józefczyk AWSA Karina Gniewek - Berezowska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 31 maja 2023 r. sprawy ze skargi M. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Przemyślu z dnia 10 października 2022 r. nr SKO.4101.16.2022 w przedmiocie odmowy przyznania dofinansowania z PFRON na likwidację barier architektonicznych uchyla zaskarżoną decyzję i decyzję Starosty [...] z dnia 5 września 2022 r. nr PCPR.DPiWON.653.47.2022.PP.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi MG (dalej: "Skarżącej") jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Przemyślu (dalej: "Kolegium", "Organ odwoławczy" lub "Organ II instancji") z 10 października 2022 r. nr SKO.4101.16.2022, wydana w przedmiocie odmowy dofinansowania z Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych.

Z uzasadnienia skargi oraz nadesłanych akt sprawy wynika, że wnioskiem z 4 marca 2022 niepełnoprawna w stopniu znacznym MG zwróciła się do Starosty Powiatu [...] (dalej: "Starosta" lub "Organ I instancji") o dofinasowanie ze środków Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych na likwidację barier architektonicznych – budowę łazienki, w kwocie 5 700 zł.

W piśmie z 5 września 2022 r. nr PCPR.DPiWON.653.47.2022.PP Starosta poinformował Skarżącą, że wykonanie pomieszczenia higieniczno – sanitarnego nie stanowi likwidacji barier architektonicznych. Dofinansowanie może obejmować jedynie elementy związane z poprawą funkcjonowania osoby niepełnosprawnej korzystającej z łazienki. Nie dotyczy natomiast budowy łazienki oraz montażu zwykłych sprzętów i urządzeń, ponieważ ich brak nie jest barierą.

Skarżąca uznała, że ww. pismo stanowi decyzję administracyjną i wniosła od niej odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Przemyślu. Podniosła, że skoro nie posiada łazienki, to jej budową stanowi likwidację barier architektonicznych. Zwłaszcza, że na utrzymaniu Skarżącej pozostaje niepełnosprawny w stopniu umiarkowanym syn.

Decyzją z 10 października 2022 r. nr SKO.4101.16.2022 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Przemyślu utrzymało w mocy decyzję Starosty.

Zdaniem Kolegium, pismo Starosty z 5 września 2022 r. jest w istocie decyzją administracyjną, bowiem spełnia wymogi art. 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2023 r. poz. 775) – dalej: "K.p.a.". Stanowisko w niej wyrażone podlega zatem instancyjnej weryfikacji na skutek skutecznie wniesionego odwołania Skarżącej. Niemniej analiza wniosku Skarżącej prowadzi do stwierdzenia, że kwestionowaną decyzją Organ I instancji prawidłowo odmówił dofinansowania budowy łazienki. Dla ustalenia, że w danym przypadku mamy do czynienia z istnieniem barier technicznych ustalić bowiem należy, jaki charakter ma niepełnosprawność wnioskodawcy i czy jest ona tego rodzaju, że powoduje istnienie barier.

Organ odwoławczy wskazał, że w świetle przepisów rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 25 czerwca 2002 r. w sprawie określenia rodzajów zadań powiatu, które mogą być finansowane ze środków Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych (tekst jedn. Dz.U. z 2015 r. poz. 926 z późn. zm.) – dalej: "rozporządzenie", likwidacja barier polega m.in. na adaptacji istniejących pomieszczeń higieniczno – sanitarnych dla potrzeb osób niepełnosprawnych, podyktowanych ich niepełnosprawnością. Dofinansowanie może zatem obejmować elementy związane z poprawą funkcjonowania osoby niepełnosprawnej korzystającej z łazienki. Nie dotyczy natomiast budowy łazienki oraz montażu zwykłych sprzętów i urządzeń, ponieważ ich brak nie jest barierą. Tym samym decyzję Organu I instancji uznać należało za odpowiadającą prawu.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, MG wniosła o poddanie kontroli zaskarżonej decyzji. Podniosła, że brak łazienki sam w sobie stanowi barierę architektoniczną znacznie utrudniającą funkcjonowanie. Skarżąca podkreśliła, że nie jest w stanie samodzielnie sfinansować budowy łazienki, a ponadto wskazania do jej realizacji wynikają z charakteru niepełnosprawności Skarżącej.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas wyrażone stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga okazała się zasadna, przez co została przez Sąd uwzględniona.

Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2021 r. poz. 137). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r. poz. 269; zwana dalej w skrócie P.p.s.a.). Stosownie do tego przepisu Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Natomiast w myśl art. 145 P.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach. Jednocześnie w ramach prowadzonej kontroli legalności decyzji Sąd stosuje przewidziane prawem środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 P.p.s.a.).

Przedmiotem skargi uczyniono w tej sprawie decyzję SKO o odmowie dofinansowania z Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych (PFRON) budowę łazienki, w kwocie 5 700 zł. Ustalony przez Organy stan faktyczny sprawy nie stanowi sporu, natomiast nieprawidłowości, które doprowadziły do uwzględnienia skargi polegają na błędnej wykładni i błędnym zastosowaniu przepisów prawa materialnego i procesowego, co miało istotny wpływ na wynik sprawy w postaci odmowy dofinansowania likwidacji barier technicznych.

Organy obu instancji zastosowały w tej sprawie przepisy ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz.U. z 2023 r. poz. 100). W myśl powołanego w decyzji SKO art. 35a ust. 1 pkt 7 lit. d w/w ustawy, do zadań samorządu powiatowego realizowanych w jej ramach należy dofinansowanie likwidacji barier architektonicznych w komunikowaniu się i technicznych w związku z indywidualnymi potrzebami osób niepełnosprawnych. Z kolei według § 2 pkt 4 rozporządzenia z dnia 25 czerwca 2002 r. w sprawie określenia rodzajów zadań powiatu, które mogą być finansowane ze środków Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych (Dz. U. z 2013 r. poz. 1190; zwane dalej rozporządzeniem) ze środków Funduszu mogą być finansowane w części lub całości następujące rodzaje zadań: likwidacja barier architektonicznych, w komunikowaniu się i technicznych, w związku z indywidualnymi potrzebami osób niepełnosprawnych. W § 6 pkt 1 rozporządzenia wskazano zaś, iż środki Funduszu służą finansowaniu zadań, jeżeli ich realizacja umożliwi lub w znacznym stopniu ułatwi osobie niepełnosprawnej wykonywanie podstawowych, codziennych czynności lub kontaktów z otoczeniem. Analiza powyższych unormowań nasuwa jednoznaczny wniosek o rozróżnianiu przez prawodawcę barier architektonicznych oraz barier technicznych, utrudniających codzienne życie osoby niepełnosprawnej.

Zdaniem Organów obu instancji wykonanie pomieszczenia higieniczno-sanitarnego w postaci budowy łazienki oraz montażu związanych z tym sprzętów i urządzeń nie stanowi o likwidacji istniejących barier architektonicznych, zaś środki z PFRON nie służą modernizacji infrastruktury mieszkaniowej i zabezpieczeniu potrzeb mieszkaniowych osoby niepełnosprawnej.

Zdaniem Sądu jeśli można zgodzić się, że wnioskowane przez skarżącą dofinansowanie nie wiąże się ze zniesieniem bariery architektonicznej, to z pewnością zakładana przez nią poprawa warunków bytowych będzie likwidować objęte wyżej podanymi przepisami prawa materialnego bariery techniczne uniemożliwiające normalne funkcjonowanie osoby niepełnosprawnej w aktualnych dziś warunkach rozwoju cywilizacyjnego. Otóż zaadaptowanie jednego z pomieszczeń wynajmowanego lokalu mieszkalnego na funkcje pomieszczenia sanitarno – higienicznego, jedynie podnosi nieakceptowalnie niski standard mieszkaniowy niepełnosprawnej skarżącej, która nie ma aktualnie dostępu do pomieszczenia podstawowego dla stanu zdrowia osoby chorej, jakim jest łazienka. Łazienka należy do pomieszczeń niezbędnych do utrzymania czystości i higieny, każdej osoby a w szczególności osoby niepełnosprawnej. Strona nie żądała sfinansowania likwidacji bariery poprzez podniesienie swego poziom egzystencji ponad powszechnie przyjęte standardy bytowe. Brak tego rodzaju pomieszczenia należało potraktować jako kluczową dla niepełnosprawnego barierę techniczną, istotnie utrudniającą jej normalne funkcjonowanie w obecnych uwarunkowaniach społeczno - gospodarczych. Zdaniem Sądu, Skarżąca z uwagi na swą niepełnosprawność, trudności wynikające z walką z ciężkimi chorobami, powinna mieć zapewnioną możliwość korzystania z ubikacji, kabiny prysznicowej czy umywalki.

Zatem nie może stanowić jakiejkolwiek kwestii to, że planowana przez stronę adaptacja pomieszczeń zajmowanego przez nią aktualnie lokalu na funkcje łazienki umożliwi jej jako osobie niepełnosprawnej wykonanie podstawowych, codziennych czynności życiowych (zob. par 6 pkt 1 w.w rozporządzenia). Pomimo, że te oczywiste fakty dostrzega SKO pisząc w uzasadnieniu swej decyzji, że do katalogu sprzętów i urządzeń, które mogą być finansowane ze środków PFRON zaliczyć należy adaptację istniejących pomieszczeń na pomieszczenia higieniczno-sanitarne, to jednocześnie stosując art. 138 § 1 pkt. 1 K.p.a. odmawia uwzględnienia wniosku skarżącej, utrzymując w mocy nieprawidłowe rozstrzygnięcie Organu I instancji. Decyzja SKO jest więc nieprzekonująca i nie pogłębia zaufania strony do organów państwa.

Reasumując, organy orzekające w tej sprawie dopuściły się istotnego naruszenia przepisów procesowych i prawa materialnego kwalifikując wniosek skarżącej jako wniosek o likwidację barier architektonicznych, a nie jako wniosek o likwidację barier technicznych. Organy w tej sytuacji nie były związane użytą przez osobę niepełnosprawną nazwą wniosku, lecz treścią i istotą wyrażonego żądania. Jednocześnie, zobligowane zasadą uwzględniania słusznego interesu strony i pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa, powinny były zinterpretować żądanie strony, tak aby najpełniej zrealizować ciążące na nich zadania pomocy osobom niepełnosprawnym. Błędnie zatem uznano, że wnioskowane przez skarżącą dofinansowanie nie stanowi likwidacji bariery w rozumieniu art. 35a ust. 1 pkt 7 lit. d wyżej wymienionej ustawy, co stanowi w wykładni wymienionego przepisu mający bezpośredni wpływ na ustalony wynik sprawy.

Stwierdzone przez Sąd naruszenia norm procesowych oraz materialnoprawnych musiały skutkować uwzględnieniem rozpoznanej przez WSA skargi, co polegało na uchyleniu wydanych względem skarżącej decyzji administracyjnych. W tym wypadku przekroczenie granic uznania administracyjnego zostało spowodowane nieprawidłową oceną zamiarów wnioskodawczyni, skutkując błędem w zastosowaniu wskazanych przepisów ustawy oraz rozporządzenia przewidujących finansowanie likwidacji barier technicznych doskwierających w codziennym życiu osobie niepełnosprawnej.

WSA jednocześnie potwierdza stanowisko Kolegium, że rozstrzygnięcie Dyrektora Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie w [...] o odmowie uwzględnienia wniosku skarżącej, pomimo że nie odpowiada wymogom formalnym K.p.a., to stanowi decyzję administracyjną. Otóż akt organu administracji publicznej pomimo nieposiadania w pełni formy przewidzianej w art. 107 § 1 k.p.a. stanowi decyzję administracyjną, pod warunkiem, że zawiera minimum elementów niezbędnych do takiego zakwalifikowania. Za elementy takie uznaje się: oznaczenie organu administracji publicznej wydającego określony akt, wskazanie adresata tegoż aktu, rozstrzygnięcie o istocie sprawy oraz podpis osoby reprezentującej organ administracji. W świetle ugruntowanego orzecznictwa sądów administracyjnych czynności podejmowane przez organ administracji publicznej właściwy do załatwienia sprawy dofinansowania mają charakter procedury administracyjnej. Przeprowadzenie tej procedury prowadzi tym samym do rozstrzygnięcia, które stanowi rozstrzygnięcie indywidualne, dotyczące praw i wolności jednostki. Tego rodzaju rozstrzygnięcia, jako objęte gwarancją konstytucyjną nie mogą pozostawać poza skuteczną kontrolą sądową. Choć uzyskanie dofinansowania dla osoby niepełnosprawnej następuje na podstawie umowy cywilnoprawnej, to jednak wyłonienie podmiotów, z którymi zostanie podpisana umowa o dofinansowaniu następuje po przeprowadzeniu procedury przewidzianej w rozporządzeniu z dnia 25 czerwca 2002 r., a czynności podejmowane przez organ administracji publicznej właściwy do załatwienia sprawy mają charakter procedury administracyjnej. Przeprowadzenie tej procedury prowadzi tym samym do rozstrzygnięcia, które stanowi rozstrzygnięcie indywidualne, dotyczące praw jednostki. Negatywne rozpatrzenie wniosku skutkuje brakiem możliwości zawarcia umowy, o której mowa w § 14 ust. 1 i 2 rozporządzenia i brakiem roszczenia w tym zakresie. Brak jest bowiem w przepisach prawa cywilnego podstawy prawnej do wytoczenia powództwa zmierzającego do zobowiązania starosty do zawarcia umowy o dofinansowaniu w sytuacji negatywnego rozpoznania wniosku o dofinansowanie w oparciu o przepisy ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej i przepisy rozporządzenia. Tym samym wnioskodawca nie posiadałby możliwości domagania się rozpoznania sprawy przed sądem powszechnym z uwagi na brak stosunku cywilnoprawnego (tak NSA w wyroku z dnia 11 stycznia 2017 r. sygn IV SA/Po 1009/16, LEX). W rezultacie takiej kwalifikacji, dodać należało że decyzja Organu I instancji nie odpowiada przepisom K.p.a. określającym poszczególne elementy decyzji administracyjnej – art. 107 § 1, 3 K.p.a.

Wyłożone przyczyny natury prawnej i faktycznej skutkowały uwzględnieniem skargi na podstawie art. 134 § 1, art. 135 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a.

W przypadku uprawomocnienia się niniejszego wyroku organy obu instancji zobligowane treścią art. 153 P.p.s.a. prawidłowo zakwalifikują wniosek skarżącej jako dotyczący zniesienia barier technicznych, rozważając jednocześnie czy wnioskowane dofinansowanie spowoduje pełną likwidacja istniejących barier.