Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 114/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-04-16 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Karol Kiczka Sędziowie: Sędzia NSA Piotr Niczyporuk (spr.) Sędzia del. WSA Joanna Skiba po rozpoznaniu w dniu 16 kwietnia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Prezydenta [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 lutego 2021 r., sygn. I SA/Wa 1242/20 w sprawie ze skargi Prezydenta [...] na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia 20 kwietnia 2020 r. nr 978/2020 w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 11 lutego 2021 r., sygn. akt I SA/Wa 1242/20, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Prezydenta [...] na decyzję Wojewody Mazowieckiego z 20 kwietnia 2020 r. nr 978/2020 w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji.

Wyrok ten zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Wojewoda Mazowiecki (dalej: Wojewoda) decyzją z 20 kwietnia 2020 r. nr 978/2020 po rozpatrzeniu odwołania Prezydenta [...] (dalej: Prezydent) - utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] (dalej: Starosta) z 30 listopada 2015 r. nr 801/GM/2015 orzekająca o odmowie uchylenia ostatecznej decyzji Starosty z 26 maja 2011 r. nr 326/2011, którą orzeczono o zwrocie na rzecz J. K., M. K., W. M. i F. P. (dalej: wnioskodawcy) nieruchomości stanowiącej własność Miasta [...], położonej w[...], przy ul. [...], oznaczonej jako działka ewidencyjna nr 10/2 o pow. 434 m² z obrębu [...].

Zaskarżona decyzja wydana została w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Decyzją z 16 lipca 1974 r. nr WT-V-631/295/74/MT Naczelnik Dzielnicy [...] orzekł o wywłaszczeniu, na rzecz Skarbu Państwa, części nieruchomości o pow. 12.563 m² z ogólnej pow. 33.010 m², położonej w [...] przy ul. [...], stanowiącej własność W. i S. małżonków K. oraz ustalił odszkodowanie z tytułu wywłaszczenia. Jak wynika z treści tej decyzji, nieruchomość oznaczona na planie pomiarowym jako działka nr 5 o pow. 6.042 m², nr 713 o pow. 2.099 m² i nr 24 o pow. 3422 m² przeznaczona została - zgodnie z decyzją o lokalizacji inwestycji z 27 lipca 1972 r. nr 184/72 - pod budowę osiedla mieszkaniowego "[...]".

Pismem z 2 listopada 1990 r. wnioskodawcy złożyli wniosek o zwrot szeregu wywłaszczonych nieruchomości, w tym między innymi wywłaszczonych ww. decyzją z 16 lipca 1974 r.

Decyzją nr 210/ZP/2001 z 21 maja 2001 r., wydaną w trybie art. 155 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. nr 98 poz. 1071; dalej: "k.p.a.") - Starosta zmienił ww. decyzję z 16 lipca 1974 r., w ten sposób, że wywłaszczeniem na rzecz Skarbu Państwa objęta została nieruchomość o pow. 11.563 m² z ogólnej pow. 33.010 m², położonej w [...] przy ul. [...], stanowiącej własność W. i S. małż. K. a nie, jak wskazano we wcześniejszej decyzji, nieruchomość o pow. 12.563 m².

Postanowieniem z 8 marca 2004 r. Wojewoda wyznaczył Starostę - jako organ właściwy do rozpatrzenia wniosku o zwrot nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...] obejmującej m.in. aktualną działkę ewidencyjną nr 10/2 z obrębu [...]. Przy czym z pisma Biura Geodezji i Katastru Urzędu [...] z 1 września 2009 r. wynika, że działka ewidencyjna nr 10/2 z obrębu [...] odpowiada części dawnej działki nr 5 z obrębu [...]. Przedmiotowa działka ewidencyjna nr 10/2 stała się z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r. własnością Gminy Dzielnicy [...] - w związku z tym obecnie stanowi własność [...].

Do Starosty 8 września 2010 r. wpłynęło pismo wnioskodawców, skorygowane pismem z 2 lutego 2011 r., o wydanie odrębnej decyzji dla każdej z działek ewidencyjnych objętych postępowaniem o zwrot.

Starosta decyzją z 26 maja 2011 r. orzekł o zwrocie na rzecz wnioskodawców stanowiącej własność Miasta [...] położonej w [...], przy ul. [...], oznaczonej jako działka ewidencyjna nr 10/2 o pow. 434 m² z obrębu [...].

W uzasadnieniu podniósł, że w trakcie oględzin przeprowadzonych 30 sierpnia 2010 r. stwierdzono, iż działka nr 10/2 stanowi nieurządzoną zieleń wysoką i niską. Stwierdził też, że działka ta znajdowała się na terenie objętym lokalizacją inwestycji nr 184/72 z 27 lipca 1972 r. z przeznaczeniem pod budowę osiedla mieszkaniowego [...] . Jednak plan realizacyjny [...] nie obejmował swoim zasięgiem obszaru stanowiącego obecnie działkę ewidencyjną nr 10/2 z obrębu [...]. Nie istnieje zatem możliwość ustalenia przeznaczenia tego obszaru, w odniesieniu jedynie do lokalizacji inwestycji, której formalnym i merytorycznym uzupełnieniem był odpowiedni plan realizacyjny. W żaden sposób nie można więc uznać, iż obecne zagospodarowanie przedmiotowej działki świadczyć może o zrealizowaniu na tym terenie inwestycji, która - zgodnie z aktem wywłaszczeniowym - uzasadniała odjęcie własności W. i S. małż. K.

W związku z powyższym organ przyjął, iż cel wywłaszczenia dla ww. działki nie został zrealizowany. Istnieje więc podstawa do uznania, że przesłanka "zbędności" nastąpiła w przedmiotowej sprawie - co skutkuje zastosowaniem art. 136 ust. 3 w zw. z art. 137 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102 poz. 651 ze zm., dalej: "u.g.n."). Od powyższej decyzji Prezydent nie złożył odwołania – zatem stała się ona ostateczna w administracyjnym toku postępowania.

Pismem z 18 kwietnia 2014 r., Prezydent wystąpił z wnioskiem o wznowienie postępowania administracyjnego zakończonego ww. ostateczną decyzją Starosty z 26 maja 2011 r. W uzasadnieniu wniosku, jako podstawę prawną żądania, wskazał art. 145a k.p.a. w związku z wydaniem przez Trybunał Konstytucyjny wyroku z dnia 13 marca 2014 r., sygn. akt P 38/11.

Starosta, postanowieniem z 28 maja 2014 r. wznowił postępowanie w sprawie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości i decyzją z 30 listopada 2015 r. nr 801/GM/2015 orzekł o odmowie uchylenia własnej decyzji z 26 maja 2011 r.

W tym miejscu zwrócić uwagę należy na fakt, że strona 2 i 4 tej decyzji są takie same - co utrudniło ustalenie stanu faktycznego. Zaś z notatki urzędowej z 11 lutego 2021 r. wynika, iż Starosta nie posiada innej decyzji niż ta, która została przesłana organowi odwoławczemu.

Z pozostałych stron uzasadnienia tej decyzji wynika, że w oparciu o dokumenty zgromadzone w sprawie o zwrot przedmiotowej nieruchomości, organ ustalił, iż działka ewidencyjna nr 10/2 z obrębu [...], odpowiada części archiwalnej działki nr 5 z obrębu [...]. Zaś treść wniosku Dyrekcji Rozbudowy Miasta [...] z 21 czerwca 1974 r. świadczy o tym, że archiwalna działka nr 5 z obrębu 70 o powierzchni 0,3621 ha, stanowiła część gruntu o łącznej powierzchni 0,6042 ha, który został oznaczony nr 5 na mapie, sporządzonej do celów wywłaszczenia i została przeznaczona pod budowę osiedla mieszkaniowego "[...]" - zgodnie z decyzją o lokalizacji inwestycji nr 184/72, wydaną w dniu 27 lipca 1972 roku przez Wydział Architektury, Nadzoru Budowlanego i Geodezji Prezydium Rady Narodowej [...]. Natomiast Naczelnik Wydziału Architektury Urzędu Gminy [...] pismem z 12 grudnia 1996 r. wyjaśnił, iż grunt o powierzchni 0,6042 ha, który został oznaczony jako działka nr 5, zgodnie z obowiązującym miejscowym planem ogólnym zagospodarowania przestrzennego [...], zatwierdzonym Uchwałą Nr [...] Rady [...] w dniu 28 września 1992 r., znajdował się w strefie funkcjonalnej usług technicznych - UT-13 i częściowo od strony północnej położony był w liniach rozgraniczających ul. [...], a od strony zachodniej w projektowanych liniach rozgraniczających ul. [...]. Ponadto z treści tego pisma wynika również, iż: na teren działki nr 5, została wydana w dniu 15 maja 1982 r. przez Urząd Dzielnicowy [...] decyzja nr 1099/12/82 (czasowa do końca 1985 r.) o ustaleniu miejsca i warunków realizacji inwestycji budowlanej pod urządzenie czasowych ogródków działkowych dla Wojewódzkiego Zarządu Polskiego Związku Działkowców. Treść Wytycznych urbanistycznych, sporządzonych do ww. decyzji potwierdza, iż teren przeznaczony pod czasowe ogrody działkowe stanowił częściowo nieużytek, częściowo użytkowany był pod uprawy i łąki. Ponadto na terenie tym istniały pojedyncze zabudowania mieszkalno-gospodarcze z przydomowymi ogródkami; w dacie sporządzenia przedmiotowego pisma, tj. w dniu 12 grudnia 1996 r., na przedmiotowej działce nadal funkcjonowały ogródki działkowe; w dniu 17 kwietnia 1996 r. podjęto uchwałę w sprawie przystąpienia do sporządzenia 12 miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Teren wyznaczony ulicami: [...] i projektowaną [...], obejmujący m.in. działkę nr 5, został objęty planem "[...]" (część rejonu urbanistycznego [...]) i przeznaczony został pod zabudowę usługową i zabudowę mieszkaniową towarzyszącą warsztatom rzemieślniczym.

Następnie [...] Spółdzielnia Budowlano - Mieszkaniowa "[...]" pismem z 17 marca 1997 r. oraz pismem z 8 grudnia 1997 r. potwierdziła, że w planie ogólnym [...], w stosunku do nieruchomości [...] hip. [...] - część o powierzchni 0,6042 ha, położonej w obrębie nr 70, nastąpiła zmiana przeznaczenia nieruchomości, ponadto: "(...) Część ww. nieruchomości leży w pasie linii rozgraniczających projektowanej ul [...] a użytkowana jest w części przez ogródki działkowe." Powyższe ustalenia potwierdza również pismo Wydziału Architektury Urzędu Gminy [...] z 25 czerwca 2001 r. - w którym zawarte zostało stwierdzenie, że: "(...) W związku ze zmianą w planie przeznaczenia terenu z funkcji mieszkaniowej na funkcję usługowo - techniczną, decyzja nr 184/72 o lokalizacji inwestycji utraciła moc w części, dotyczącej przedmiotowego terenu, na którym znajdują się działki o nr ew. 5, 14, północna część dz. nr ew. 35 (powyżej linii rozgraniczającej ul [...]) oraz rów". Podczas wizji lokalnej, która miała miejsce 18 lipca 2003 r., przedstawiciele Urzędu [...], w obecności przedstawiciela Delegatury Biura Gospodarki Nieruchomościami dla Dzielnicy [...] oraz wnioskodawców, stwierdzili, iż archiwalna działka nr 5 z obrębu 70, porośnięta jest krzakami, pojedynczymi drzewami owocowymi, stanowiącymi pozostałość po działkowcach. Na działce znajdują się słupy – pozostałość linii elektrycznej bez kabli. Również 30 sierpnia 2010 r. zostały dokonane oględziny działki ewidencyjnej nr 10/2 z obrębu 7-08-07, która stanowi część archiwalnej działki nr 5 z obrębu 70. Podczas wizji lokalnej stwierdzono, że na przedmiotowej nieruchomości znajduje się nieurządzona zieleń wysoka oraz niska. Powyższy stan zagospodarowania przedmiotowej działki potwierdza treść protokołu z oględzin oraz dokumentacja fotograficzna, dołączona do tego protokołu.

W związku z prowadzonymi przez Starostę postępowaniami administracyjnymi, dotyczącymi spraw m.in. zwrotów nieruchomości położonych w Warszawie, organ wystąpił do Centralnego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w [...] z wnioskiem o udostępnienie archiwalnych zdjęć lotniczych dla terenu obejmującego m.in. Dzielnicę [...]. Zdjęcia lotnicze wykonane w dniu: 14 maja 1982 r., 7 maja 1987 r., 27 sierpnia 1990 r., 22 kwietnia 1995 r., 17 maja 1997 r., jak również zdjęcie lotnicze wykonane w dniu 20 maja 2005 r., które zostały wydrukowane w całości oraz w powiększeniu dla terenu obejmującego działkę ewidencyjną nr 10/2 z obrębu [...], a następnie zostały dołączone do akt niniejszej sprawy, potwierdzają całkowitą bierność inwestora na przedmiotowym terenie. Na ww. zdjęciach wyraźnie widać, że teren położony pomiędzy ulicami [...] i projektowaną ul. [...], początkowo wykorzystywany był pod ogródki działkowe, a następnie stanowił teren porośnięty nieuporządkowaną zielenią wysoką oraz niską. Pozyskane zdjęcia lotnicze potwierdzają również, iż na przedmiotowym terenie nie powstały żadne inwestycje związane z realizacją osiedla mieszkaniowego.

Podsumowując organ stwierdził, że analiza zdjęć lotniczych oraz dokumentów zgromadzonych w toku przeprowadzonego postępowania o zwrot przedmiotowej nieruchomości, które zostało zakończone ostateczną decyzją Starosty z 26 maja 2011 r., pozwala jednoznacznie stwierdzić, iż cel wywłaszczenia działki ewidencyjnej nr 10/2 z obrębu [...], nie został zrealizowany.

Wobec powyższego stwierdził, że zwrot ww. działki na rzecz wnioskodawców nastąpił z uwagi na nie zrealizowanie celu wywłaszczenia aż do dnia wydania przez Starostę decyzji z 26 maja 2011 r. - a nie z uwagi na jego zrealizowanie po upływie terminów określonych w art. 137 u.g.n. Dodał, iż Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z dnia 13 marca 2014 r. (P 38/11) orzekł, że art. 137 ust. 1 pkt 2 u.g.n. w zakresie, w jakim za nieruchomość zbędną uznaje nieruchomość wywłaszczoną przed 27 maja 1990 r., na której w dniu złożenia wniosku o zwrot, a nie później niż przed 22 września 2004 r., zrealizowano cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jest niezgodny z art. 2 w związku z art. 165 ust. 1 Konstytucji. Zgodnie z sentencją powyższego wyroku, nie podlegają zwrotowi na rzecz byłych właścicieli te nieruchomości, na których cel określony w decyzji o wywłaszczeniu został zrealizowany przed dniem złożenia wniosku o ich zwrot, niezależnie od tego czy realizacja inwestycji nastąpiła po upływie 10 lat od chwili wywłaszczenia. Jeśli zaś w dniu złożenia wniosku o zwrot, cel wywłaszczenia jeszcze nie został zrealizowany byli właściciele tych nieruchomości oraz ich spadkobiercy zachowują ustawowe uprawnienie do żądania zwrotu, które im przysługiwało przed wejściem w życie ustawy nowelizującej z 2003 r. Trybunał nie stwierdził w takiej sytuacji naruszenia art. 2 Konstytucji ani konieczności ochrony zasady samodzielności jednostek samorządu terytorialnego (art. 165 ust. 1 Konstytucji).

Mając powyższe na uwadze Starosta uznał, iż podana przez Prezydenta podstawa wznowienia postępowania z art. 145 a § 1 k.p.a., związana z treścią ww. wyroku Trybunału Konstytucyjnego, nie znajduje odniesienia do ostatecznej decyzji Starosty z 26 maja 2011 r., kończącej wznowione postępowanie zwrotowe. Zaś na marginesie zauważył, iż Prezydent nie skorzystał z przysługującego mu prawa złożenia odwołania od decyzji - tym samym zgodził się z ustaleniami poczynionymi przez ten organ.

Od powyższej decyzji odwołanie złożył Prezydent.

Po rozpoznaniu odwołania Wojewoda decyzją z 20 kwietnia 2020 r., utrzymał w mocy decyzję Starosty z 30 listopada 2015 r.

Na wstępie uzasadnienia przytoczył treść art. 145 a, 149 § 2, 151 § 1 i 146 § 1 k.p.a. stwierdzając, że Starosta uznał, iż w niniejszej sprawie brak jest podstaw do uchylenia ostatecznej decyzji z 26 maja 2011 r. Dodał, że przedmiotowe postępowanie w sprawie zwrotu części wywłaszczonej nieruchomości, toczyło się w oparciu o art. 137 u.g.n., zgodnie z którym nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli:

1) pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo

2) pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany.

Natomiast Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 13 czerwca 2014 r., sygn. akt P 38/11 orzekł, że art. 137 ust. 1 pkt 2 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami w zakresie, w jakim za nieruchomość zbędną uznaje nieruchomość wywłaszczoną przed 27 maja 1990 r., na której w dniu złożenia wniosku o zwrot, a nie później niż przed 22 września 2004 r., zrealizowano cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jest niezgodny z art. 2 w związku z art. 165 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Zgodnie z sentencją niniejszego wyroku, nie podlegają zwrotowi na rzecz byłych właścicieli te nieruchomości, na których cel określony w decyzji o wywłaszczeniu został zrealizowany przed dniem złożenia wniosku o ich zwrot, niezależnie od tego, czy realizacja inwestycji nastąpiła po upływie 10 lat od chwili wywłaszczenia. Jeśli zaś w dniu złożenia wniosku o zwrot cel wywłaszczenia jeszcze nie został zrealizowany, byli właściciele tych nieruchomości oraz ich spadkobiercy zachowują ustawowe uprawnienie do żądania zwrotu, które im przysługiwało przed wejściem w życie ustawy nowelizującej z 2003 r.

Następnie Wojewoda podniósł, że Starosta w uzasadnieniu decyzji z 30 listopada

2015 r. orzekającej o odmowie uchylenia własnej decyzji z 26 maja 2011 r. wskazał, iż powyższy wyrok Trybunału Konstytucyjnego nie ma zastosowania w tej sprawie, gdyż na części nieruchomości, przejętej na rzecz Skarbu Państwa na podstawie decyzji Naczelnika [...] z 16 lipca 1974 r. pod budowę osiedla mieszkaniowego [...], odpowiadającej aktualnej działce ewidencyjnej o nr 10/2, cel wywłaszczenia nie został zrealizowany - nie powstały tam żadne inwestycje związane z realizacją osiedla mieszkaniowego. Jak wynika z pisma Wydziału Architektury Urzędu Gminy [...] z 12 grudnia 1996 r., teren obejmujący aktualną działkę ew. nr 10/2 z obrębu [...] został objęty decyzją Urzędu Dzielnicowego [...] z 15 maja 1982 r. nr 1099/12/82 o ustaleniu miejsca i warunków inwestycji budowlanej pod urządzenie czasowych ogródków działkowych dla Wojewódzkiego Zarządu Polskiego Związku Działkowców do końca 1985 r. i w dacie sporządzania tego pisma tj. 12 grudnia 1996 r., na przedmiotowym terenie nadal istniały ogródki działkowe. Również podczas wizji lokalnej, która miała miejsce 18 lipca 2003 r., przedstawiciele Urzędu [...], w obecności przedstawiciela Delegatury Biura Gospodarki Nieruchomościami dla [...] oraz wnioskodawców, stwierdzili, iż archiwalna działka nr 5 z obrębu 70, porośnięta jest krzakami, pojedynczymi drzewami owocowymi, stanowiącymi pozostałość po działkowcach. Na działce znajdują się słupy – pozostałość linii elektrycznej bez kabli. Z uwagi na powyższe Wojewoda stwierdził, że Starosta prawidłowo uznał, iż wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 13 czerwca 2014 r., sygn. akt P 38/11 nie ma w niniejszej sprawie zastosowania - gdyż na dzień złożenia wniosku o zwrot, cel wywłaszczenia w postaci budowy osiedla mieszkaniowego nie został zrealizowany na przedmiotowej działce i prawidłowo odmówił uchylenia własnej decyzji z 26 maja 2011 r., orzekającej o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości, położonej w [...], przy ul. [...], oznaczonej jako działka ew. nr 10/2 o pow. 434 434 m2 z obrębu [...]. W związku z tym decyzja Starosty z 30 listopada 2015 r. jest zasadna i prawidłowa - dlatego też należało ją utrzymać w mocy.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (dalej: Sąd I instancji) złożył Prezydent.

Opisanym na wstępie wyrokiem z dnia 11 lutego 2021 r., sygn. akt I SA/Wa 1242/20 – Sąd I instancji, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, dalej: "p.p.s.a.") oddalił wniesioną skargę.

W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że stan faktyczny sprawy ustalony przez organy obu instancji i przedstawiony szczegółowo w uzasadnieniach wydanych decyzji, sporządzonych z poszanowaniem reguł art. 107 § 3 k.p.a. - nie budzi jakichkolwiek zastrzeżeń co do jego prawidłowości. Również Skarżący w zasadzie nie kwestionował tych ustaleń. Z tego też względu Sąd I instancji przyjął je za własne - uznając za zbędne ponowne ich referowanie w całości.

W ocenie Sądu I instancji, organy obu instancji dokonały prawidłowych ustaleń faktycznych w zakresie ustalenia celu wywłaszczenia i jego realizacji. Niesporne jest, że przedmiotowa działka nr 10/2 (jako część działki nr 5) przeznaczona została - zgodnie z decyzją o lokalizacji inwestycji z 27 lipca 1972 r. nr 184/72 - pod budowę osiedla mieszkaniowego "[...]". Jednakże szczegółowy plan realizacyjny [...] nie obejmował swoim zasięgiem obszaru stanowiącego obecnie tę działkę. Natomiast na teren działki nr 5, została wydana w dniu 15 maja 1982 r. przez Urząd Dzielnicowy [...] decyzja nr 1099/12/82 (czasowa do końca 1985 r.) o ustaleniu miejsca i warunków realizacji inwestycji budowlanej pod urządzenie czasowych ogródków działkowych dla Wojewódzkiego Zarządu Polskiego Związku Działkowców. Poza tym grunt przedmiotowej działki nr 5 - zgodnie z obowiązującym miejscowym planem ogólnym zagospodarowania przestrzennego [...], zatwierdzonym Uchwałą Nr [...[ Rady [...] w dniu 28 września 1992 r. - znajdował się w strefie funkcjonalnej usług technicznych - UT-13 i częściowo od strony północnej położony był w liniach rozgraniczających ul. [...] , a od strony zachodniej w projektowanych liniach rozgraniczających ul. [...]. Zaś w dniu 17 kwietnia 1996 r. podjęto uchwałę w sprawie przystąpienia do sporządzenia 12 miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Teren wyznaczony ulicami: [...] i projektowaną [...], obejmujący m.in. działkę nr 5, został objęty planem "[...]" (część rejonu urbanistycznego [...]) i przeznaczony został pod zabudowę usługową i zabudowę mieszkaniową towarzyszącą warsztatom rzemieślniczym.

Zatem w stosunku do przedmiotowej nieruchomości, w ocenie Sądu I instancji, - nastąpiła zmiana przeznaczenia nieruchomości. Powyższe ustalenia potwierdza również pismo Wydziału Architektury Urzędu Gminy [...] z 25 czerwca 2001 r. - w którym zawarte zostało stwierdzenie, że: "(...) W związku ze zmianą w planie przeznaczenia terenu z funkcji mieszkaniowej na funkcję usługowo - techniczną, decyzja nr 184/72 o lokalizacji inwestycji utraciła moc w części, dotyczącej przedmiotowego terenu, na którym znajduje się m.in. działka nr 5".

Dalej Sąd I instancji wskazał, że jednakże, bez względu na zmianę przeznaczenia tej nieruchomości (z mieszkaniowej na usługowo-techniczną) - niewątpliwy jest fakt, że na terenie stanowiącym działkę nr 10/2 nie powstały żadne inwestycje związane z realizacją osiedla mieszkaniowego ani z zabudową usługową i mieszkaniową towarzyszącą warsztatom rzemieślniczym. Na zdjęciach lotniczych dołączonych do akt sprawy wyraźnie widać, że teren położony pomiędzy ulicami [...] i projektowaną ul. [...], początkowo wykorzystywany był pod ogródki działkowe, a następnie stanowił teren porośnięty nieuporządkowaną zielenią wysoką oraz niską. Tak było do 2004 r. a nawet później. Sąd I instancji całkowicie zgodził się ze stwierdzeniem, że realizacja celu wywłaszczenia w postaci osiedla mieszkaniowego to nie tylko budowa bloków mieszkalnych, ale też realizacja na tym obszarze terenów zielonych. Jednakże musi to być zieleń powiązana z funkcjonowaniem tego osiedla i jakiś sposób pielęgnowana przez właściciela gruntu. Wynika to z orzecznictwa sadów administracyjnych.

Reasumując, w ocenie Sądu I instancji, należy stwierdzić, że trafne jest stanowisko organów orzekających w niniejszej sprawie, iż cel wywłaszczenia nie został zrealizowany do dnia 22 września 2004 r. - zatem grunt ten stał się zbędny na cel wywłaszczenia w rozumieniu art. 137 u.g.n. W związku z tym nie zaszła przyczyna wznowienia związana z treścią wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 13 marca 2014 r., sygn. akt P 38/11. Także zarzuty skargi dotyczące naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i 80 k.p.a. są bezzasadne.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Prezydent, zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie:

I. naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137 ze zm., dalej: "p.u.s.a.") oraz art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a., poprzez naruszenie funkcji kontrolnej sądu, polegającej na niezauważeniu błędu w ustaleniach faktycznych popełnionych przez organ wydający przedmiotową decyzję, polegających na błędnym ustaleniu, iż na przedmiotowej działce nie został zrealizowany cel wywłaszczenia, podczas gdy przedmiotowa działka gruntu była i jest wykorzystywana na potrzeby mieszkańców osiedla mieszkaniowa, na budowę którego działka została wywłaszczona;

2) art. 3 § 1 p.p.s.a oraz art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 145a § 1 k.p.a. poprzez naruszenie funkcji kontrolnej sądu, polegającej na przyjęciu, iż wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 13 marca 2014 r., sygn. akt P 38/11 nie miał zastosowania w niniejszej sprawie;

II. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 137 ust. 1 pkt 2 u.g.n., poprzez błędną wykładnie pojęcia "realizacji celu wywłaszczenia", polegającą na przyjęciu, iż tylko zieleń uporządkowana może być uznana za realizację celu wywłaszczenia, jakim była budowa osiedla mieszkaniowego, podczas gdy realizacją celu wywłaszczenia jakim jest budowa osiedla mieszkaniowego, jest właśnie wybudowanie tego osiedla mieszkaniowego wraz z całą infrastruktura obejmująca także "wolną przestrzeń".

Wobec powyższego wniósł o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego orzeczenia i rozpoznanie skargi. Nadto wniósł o zasądzenie kosztów postępowania oraz zrzekł się przeprowadzenia rozprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie podać należy, że sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 p.p.s.a., ponieważ Skarżący kasacyjnie Prezydent zrzekł się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, która w rozpatrywanej sprawie nie wystąpiła. Granice skargi są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.), albo naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego lub procesowego określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Sąd ten uprawniony jest bowiem jedynie do zbadania, czy postawione w skardze kasacyjnej zarzuty polegające na naruszeniu przez wojewódzki sąd administracyjny konkretnych przepisów prawa materialnego czy też procesowego w rzeczywistości zaistniały. Nie ma on natomiast prawa badania, czy w sprawie wystąpiły inne niż podniesione w skardze kasacyjnej naruszenia prawa, które mogłyby prowadzić do uchylenia zaskarżonego wyroku. Zakres kontroli wyznacza zatem sam autor skargi kasacyjnej wskazując, które normy prawa zostały naruszone.

Z powyższego wynika, że wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.

W rozpoznawanej sprawie powołano się na obie podstawy kasacyjne, co generalnie wymusza rozpoznanie w pierwszej kolejności zarzutów prezentowanych w ramach podstawy naruszenia przepisów postępowania. W niniejszej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny doszedł do przekonania, iż uchybienia tym przepisom były wynikiem wadliwej wykładni przepisów prawa materialnego, dlatego w pierwszej kolejności zajął się oceną zasadności tej podstawy.

Rozpoznając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną (środek odwoławczy) stwierdzić należy, iż nie zawiera ona usprawiedliwionych podstaw.

Jak zasadnie wskazał Sąd I instancji, podstawę materialnoprawną rozpoznawanej sprawy stanowią przepisy art. 137 ust. 1 pkt 2 u.g.n.

Istota sporu w rozpoznawanej sprawie koncentruje się wokół zasadności odmowy uchylenia decyzji o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości w wyniku postępowania w przedmiocie wznowienia postępowania zakończonego wydaniem ostatecznej decyzji. Skarżące kasacyjnie Miasto upatruje podstaw do uchylenia decyzji zwrotowej w treści uzasadnienia wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 23 czerwca 2011 r., sygn. akt P 38/11. W wyroku tym Trybunał Konstytucyjny wskazał, że art. 137 ust. 1 pkt 2 u.g.n. w zakresie, w jakim za nieruchomość zbędną uznaje nieruchomość wywłaszczoną przed 27 maja 1990 r., na której w dniu złożenia wniosku o zwrot, a nie później niż przed 22 września 2004 r., zrealizowano cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jest niezgodny z art. 2 w związku z art. 165 ust. 1 Konstytucji RP. Ponadto Trybunał wywiódł, że jeśli nowe przepisy (tu: przepisy regulujące uznanie wywłaszczonej nieruchomości za zbędną) są pozbawione przez ustawodawcę przepisu intertemporalnego, to nie można im przypisać zastosowania retroaktywnego.

Mając powyższe na uwadze, należy wyjaśnić, że zgodnie z art. 136 ust. 3 u.g.n. poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej nieruchomości albo części wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej części, jeżeli, stosownie do przepisu art. 137, nieruchomość lub jej część stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Wyjaśnić należy, że w myśl art. 137 u.g.n. nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu (ust. 1 pkt 1) albo pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany (ust. 1 pkt 2). Jeżeli w przypadku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, cel wywłaszczenia został zrealizowany tylko na części wywłaszczonej nieruchomości, zwrotowi podlega pozostała część (ust. 2).

Analiza zacytowanych przepisów wskazuje, że zwrot na podstawie art. 137 ust. 1 pkt 1 u.g.n. następuje w sytuacji, gdy w ogóle nie podjęto prac mających na celu realizację celu wywłaszczenia, podczas gdy art. 137 ust. 1 pkt 2 u.g.n. znajduje zastosowanie, gdy prace takie zostały rozpoczęte, ale ich nie ukończono do czasu upływu terminu wskazanego w tym przepisie.

Biorąc pod uwagę treść powyższych przepisów oraz stanowisko Trybunału Konstytucyjnego, należy wyjaśnić, że rozpoznawana sprawa dotyczy odmowy uchylenia decyzji z 26 maja 2011 r. o zwrocie nieruchomości wywłaszczonej decyzją z 16 lipca 1974 r. na cele budowy osiedla mieszkaniowego "[...]". Zwrot przedmiotowej nieruchomości był bowiem możliwy na skutek ustalenia, że na jej terenie nie zostały zrealizowane żadne inwestycje związane ze wspomnianym osiedlem. W wyniku wydania przez Trybunał Konstytucyjny wskazanego powyżej wyroku Miasto wniosło o wznowienie postępowania zwrotowego i uchylenie decyzji z 26 maja 2011 r. Prowadzące postępowanie organy odmówiły uchylenia decyzji zwrotowej, wskazując, że na spornej nieruchomości do 1985 r. funkcjonowały ogródki działkowe, a po tej dacie na nieruchomości znajdowała się dziko rosnąca roślinność niska i wysoka. W ocenie organów, a także Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie kontrolującego zaskarżone rozstrzygnięcie, taki sposób zagospodarowania nieruchomości nie wskazuje, że została ona wykorzystana na cele osiedla mieszkaniowego. Stanowisko to negowane jest przez skarżące kasacyjnie Miasto, które wywodzi, że taki sposób zagospodarowania spornej nieruchomości stanowi jej wykorzystanie na potrzeby osiedla mieszkaniowego jako tereny zielone.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego z tak sformułowanym stanowiskiem Miasta nie sposób się zgodzić. Wprawdzie zgodnie z utrwaloną linią orzeczniczą sądów administracyjnych realizacja złożonych przedsięwzięć inwestycyjnych, takich jak budowa osiedli mieszkaniowych, jest procesem wieloetapowym obejmującym nie tylko budowę budynków mieszkalnych, ale także szkół, sklepów, przychodni, ciągów komunikacyjnych, a także przestrzeni rekreacyjnej dla mieszkańców, takich jak zieleńce (zob. m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 31 maja 2022 r., sygn. akt I OSK 1793/21; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 stycznia 2024 r., sygn. akt I OSK 218/22, wyroki dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem internetowym http:/orzeczenia.nsa.gov.pl – dalej jako "CBOSA"), to jednak sporna nieruchomość nie została wykorzystana w żaden z powyższych sposobów wskazujących na jej funkcjonalną przynależność do wybudowanego osiedla mieszkaniowego.

W pierwszej kolejności należy wskazać, że urządzenie na spornej nieruchomości ogródków działkowych funkcjonujących do 1985 r. nie miało związku z urządzeniem osiedla mieszkaniowego. Sąd ten prawidłowo odnotował, że urządzenie ogródków działkowych odbyło się na podstawie decyzji odrębnej od decyzji przewidujących budowę osiedla i wywłaszczenie spornej nieruchomości. Brak jest także podstaw do przyjęcia, że urządzone ogródki działkowe miały być użytkowane wyłącznie przez mieszkańców sąsiadującego osiedla. Nie sposób zatem uznać, że urządzenie na spornej nieruchomości ogródków działkowych stanowiło realizację szeroko pojętego celu wywłaszczenia, jakim było wybudowanie osiedla mieszkaniowego.

Jednocześnie należy zauważyć, że wspomniane ogródki działkowe zostały zlikwidowane w 1985 r., a w ich miejsce powstał nieuporządkowany teren zielony porośnięty roślinnością wysoką i niską, której z racji samoczynnego rozsiania nie sposób uznać za urządzony na potrzeby mieszkańców rekreacyjny teren zielony. Uznanie terenów zielonych znajdujących się na terenie osiedla mieszkaniowego za realizację celu wywłaszczenia w postaci budowy osiedla możliwe jest, jeżeli istnienie takich terenów stanowi przejaw pewnej zorganizowanej działalności właściciela tegoż terenu, pozostającej w powiązaniu z funkcjonowaniem osiedla, w szczególności z istniejącą zabudową. Warunku tego nie spełnia przypadkowo rosnąca i niezorganizowana zieleń, będąca wynikiem naturalnie zachodzących procesów przyrodniczych (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 lutego 2022 r., sygn. akt I OSK 842/20; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 stycznia 2024 r., sygn. akt I OSK 218/22, źródło CBOSA).

Ponadto odnosząc się do kwestii nieobjęcia części nieruchomości planem realizacyjnym, zauważyć należy, że fakt ten świadczy o tym, że sporna nieruchomość od samego początku, jako nieprzewidziana na potrzeby osiedla mieszkaniowego, była zbędna z punktu widzenia celu wywłaszczenia nieruchomości. Dodatkowo nieokreślenie przeznaczenia spornej nieruchomości w ramach planu realizacyjnego powoduje, że nie sposób jest określić celu, na który miała być przeznaczona.

Ustalenia zatem organów prowadzących postępowania, zaakceptowane przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie należało zatem uznać za prawidłowe, co czyni zarzut naruszenia art. 1 § 1 i § 2 p.u.s.a. oraz art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. niezasadnym.

Skoro zatem, jak ustalono w sprawie, cel wywłaszczenia nie został zrealizowany na spornej nieruchomości, to niezasadny okazał się także zarzut naruszenia art. 3 § 1 p.p.s.a. oraz art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 145a § 1 kpa. Zarzut ten bowiem oparty był na argumentacji wynikającej z orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego z 13 marca 2014 r., sygn. akt P 38/11, który dotyczył sytuacji związanej z możliwością zwrotu nieruchomości, na której zrealizowano cel wywłaszczenia.

W konsekwencji powyższego brak było także podstaw uwzględnienia zarzutu naruszenia art. 137 ust. 1 pkt 2 u.g.n. Jak wskazano bowiem na wstępie, przepis ten dotyczy zwrotu nieruchomości, na której wprawdzie rozpoczęto realizację celu wywłaszczenia, ale nie dokończono jej do upływu terminu wskazanego w tym przepisie. W rozpoznawanej sprawie na spornej nieruchomości niewątpliwie nie zrealizowano żadnych inwestycji związanych z budową i funkcjonowaniem osiedla mieszkaniowego, ale także nie rozpoczęto takich inwestycji. W związku z powyższym zwrot spornej nieruchomości należało rozpatrywać na podstawie art. 137 ust. 1 pkt 1 u.g.n. Tym samym art. 137 ust. 1 pkt 2 u.g.n. stanowiący podstawę analizowanego zarzutu nie znajdował zastosowania w sprawie.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżony wyrok odpowiada prawu, wobec czego działając na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.