Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 83/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2023-05-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność uchwały w części
Powołane przepisy: article: art. 101 ust. 1
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.
article: art. 147 par. 1
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
article: art. 15 ust. 2 pkt 10
journal: Dz.U. 2012 poz 647
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Mirosław Montowski, Sędziowie: sędzia WSA Tomasz Janeczko (spr.), asesor WSA Aneta Żak, Protokolant: specjalista Monika Gąsińska - Goc, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 maja 2023 r. sprawy ze skargi A. M. i M. M. na uchwałę Rady Gminy K. z dnia [...] lutego 2022 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części wsi Z., gmina K. I. stwierdza nieważność § 9 ust. 1 pkt 1 oraz § 14 pkt 1 części tekstowej zaskarżonej uchwały oraz części graficznej stanowiącej załącznik nr 1 do zaskarżonej uchwały w zakresie, w którym przewiduje on przebieg drogi wewnętrznej oznaczonej symbolem 1KDW – w odniesieniu do działki o numerze ewidencyjnym [...]; II. zasądza od Gminy K. na rzecz A. M. i M. M. kwotę 300 zł (trzysta złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

A. M. oraz M. M. (dalej: "skarżący"), działając na podstawie art. 101 § 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm., dalej: "u.s.g."), wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na Uchwałę nr [...] Rady Gminy [...] z dnia [...] lutego 2022 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części wsi Z., gmina K.

Skarżący zaskarżyli uchwałę w części tj. w zakresie § 9 ustęp 1 pkt 1, § 14 oraz załącznika nr 1- rysunku graficznego, w zakresie prowadzenia drogi wewnętrznej [...] przez działkę o numerze ewidencyjnym [...].

Zaskarżonej uchwale skarżący zarzucili:

1) naruszenie art. 2, art. 7, art. 21 ust. 1-2, art. 31 ust. 3, art. 32 ust. 1-2, art. 64 ust. 1, ust. 2, ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej;

2) naruszenie art. 1 Pierwszego Protokołu do Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności (ochrona prawa własności);

3) naruszenie art. 1 ust. 2 pkt 6 i 7 i pkt 12, art. 6 ust. 1 i 2, art. 20 ust. 1, art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r. poz. 647, z póżn. zm.), zwanej dalej w skrócie "u.p.z.p.".

Skarżący wnieśli o zasądzenie na ich rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych, nie precyzując swoich wniosków w odniesieniu do skarżonej uchwały.

Uzasadniając podniesione zarzuty, skarżący wskazali, że są właścicielami nieruchomości położonej w miejscowości Z. [...], gmina K., numer ewidencyjny działki [...] dla której Sąd Rejonowy w [...], IV Wydział Ksiąg Wieczystych prowadzi księgę wieczystą o numerze [...].

Przedmiotowa działka powstała w wyniku podziału większej działki rolnej i znajduje się na końcu podzielonej działki od drogi publicznej. Aby umożliwić dojazd z wydzielonych działek do drogi publicznej, właściciel głównej nieruchomości wyznaczył pod drogę wewnętrzną działkę o numerze ewidencyjnym [...], która kończy się na działce skarżących. W późniejszym okresie w wyniku odrolnienia pozostałych działek, które znajdują się za działką skarżących, wydzielono działkę o numerze ewidencyjnym numer [...] umożliwiającą dojazd do powstałych działek i omijającą nieruchomość skarżących. Z uwagi na fakt, iż w/w działka nie została w żaden sposób przystosowana do pełnienia swojej funkcji, skarżący umożliwili przejazd dla działek sąsiednich częściowo przez swoją nieruchomość nie ogradzając swojej działki. W tym miejscu skarżący zaznaczyli, że umożliwienie przejazdu przez ich nieruchomość było wyłącznie przejawem dobrej woli, mającej na celu podtrzymanie prawidłowych relacji sąsiedzkich.

W dniu 30 września 2021 roku Wójt Gminy K. obwieściła o wyłożeniu do publicznego wglądu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części wsi Z., gmina K. oraz w sprawie zapewnienia możliwości udziału społeczeństwa w postępowaniu związanym z tym planem. W przedstawionym projekcie wskazano, że przebieg drogi wewnętrznej [...] jest zaplanowany przez część nieruchomości skarżących.

W obwieszczeniu dotyczącym prac nad projektem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części wsi Z. ogłoszono dyskusję publiczną z udziałem projektanta, nad przyjętymi w projekcie planu rozwiązaniami, która odbyła się w dniu 8 Listopada 2021 r. W ogłoszonym terminie skarżący wzięli udział w dyskusji publicznej na którą nie przybył projektant projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Skutkiem czego mogli jedynie zgłosić pracownikowi gminy swoje uwagi i brak zgody na prowadzenie drogi [...] przez ich działkę. Nieobecność autora projektu podczas ogłoszonej dyskusji publicznym jest ewidentnym załamaniem wymogu określonego w art. 8d. ustęp 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r. poz. 647, z późn. zm.) w którym jest określone, że organ sporządzający miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego prowadzi dyskusję publiczną w sposób umożliwiający zabieranie głosu, zadawanie pytań i składanie uwag. Istotne naruszenie zasad i trybu sporządzania planu powoduje nieważność uchwały rady gminy w całości lub części art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r. poz. 647, z późn. zm.). Podczas spotkania w gminie pracownik gminy poinformował skarżących, że w związku z ich uwagami Wójt gminy spotka się z nimi w celu omówienia przebiegu drogi [...] przez ich działkę. Pomimo tych zapewnień nikt nie skontaktował się ze skarżącymi i do spotkania nie doszło. Z tego powodu skarżący w dniu 21 listopada 2021 r., wnieśli oficjalnie uwagę do projektu, gdzie wskazali, że zaplanowany w ten sposób przebieg drogi jest niezgodny z ustawą z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 503), gdyż nie uwzględnia ich prawa własności oraz wskazali, że gmina projektując drogę wewnętrzną powinna uwzględnić przeznaczoną do tego celu działkę ewidencyjną o numerze [...].

Skarżący wskazali, że wspomniane wcześniej umożliwienie przejazdu przez ich działkę, było podyktowane nieprzystosowaniem działki ewidencyjnej o numerze [...] do przejazdu oraz przejawem dobrej woli sąsiedzkiej. W uwadze do planu podkreślili również, że planują ogrodzić swoją nieruchomość niezwłocznie po przystosowaniu działki ewidencyjnej numer [...] pod drogę wewnętrzną.

W odpowiedzi na wniesione przez skarżących uwagi, Rada Gminy K. postanowiła o ich nieuwzględnieniu czego wyraz dała w Załączniku Nr. 2 do podjętej uchwały Nr [...] Rady Gminy K. z dnia [...] lutego 2022 roku w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części wsi Z., gmina K..

W uzasadnieniu do nieuwzględnionych uwag Rada Gminy K. wskazała, że "przebieg drogi oznaczonej symbolem [...] uwzględnia faktyczny ślad drogi gruntowej, służącej dojazdowi do działek budowalnych objętych projektem planu. Ponadto stanowi kontynuację działki ew. nr [...] pod drogę" oraz wskazała, że "określony w projekcie planu przebieg drogi wewnętrznej oznaczonej symbolem [...] jest niezbędny do właściwej obsługi komunikacyjnej terenów budowlanych wyznaczonych w projekcie planu.".

Rada Gminy K. nie uwzględniła wniesionych uwag i podjęła uchwałę o zmianie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który w sposób istotny ogranicza korzystanie przez skarżących z nieruchomości oraz wprowadza dodatkowe obowiązki dotyczące utrzymania drogi wykorzystywanej wyłącznie przez osoby trzecie. Niezaprzeczalne jest zdaniem skarżących, że Rada Gminy uchwalając w/w miejscowy planu zagospodarowania przestrzennego, doprowadziła do powstania sytuacji, w której mamy do czynienia z "wywłaszczeniem planistycznym" czyli - formalnym i faktycznym pozbawieniem nas wszelkich atrybutów właściciela.

Skarżący powołali się na wyrok Sądu Najwyższego z dnia 11 maja 2018 roku, II CSK 461/17, LEX nr 2486819, w którym SN stwierdził, że w pojęciu faktycznego wywłaszczenia mieszczą się przejawy ingerencji władzy publicznej, skutkujące naruszeniem istoty prawa (własności), którym nie towarzyszy formalne odjęcie (odebranie) tego prawa. Z owymi przejawami mamy do czynienia wówczas, gdy uchwalenie nowego lub nowelizacja dotychczasowego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego doprowadzi do tego, że właściciel utraci możliwość korzystania ze swej nieruchomości w sposób dotychczasowy lub zgodny z dotychczasowym przeznaczeniem, albo gdy w sposób drastyczny organ dysponujący tzw. władztwem planistycznym takie możliwości mu ograniczy. Ma to miejsce zwłaszcza wtedy, gdy dany obszar zostanie mocą miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przeznaczony na realizację jakichś celów publicznych.

Zdaniem skarżących, gmina miała możliwość zaplanowania drogi wewnętrznej w sposób nienaruszający niczyjej własności. Sam fakt, iż obecnie nieruchomość pełni funkcję drogi dojazdowej dla działek sąsiednich nie powinno mieć wpływu na uchwalony plan miejscowego zagospodarowania przestrzennego. Jak wynika bowiem ze stanowiska prezentowanego w orzecznictwie sądów administracyjnych ocenę czy nieruchomość może być wykorzystana w sposób dotychczasowy lub zgodny z dotychczasowym przeznaczeniem, powinno się opierać nie tylko na uprzednim faktycznym jej wykorzystaniu, lecz należy też uwzględniać możliwości w tym zakresie, a więc badać nie tylko to, jak była, lecz także to, jak mogła być zagospodarowana. Pojęcie korzystania z nieruchomości obejmuje także możliwość realizacji określonych projektów lub zamierzeń i nie ogranicza się tylko do sytuacji, w których właściciel podjął już konkretne działania faktyczne lub prawne, zmierzające do ustalenia sposobu korzystania z nieruchomości.

Skarżący przypomnieli, że planowali ogrodzić swoją nieruchomość z uwzględnieniem tej jej części, która obecnie pozwala sąsiadom dojechać do swoich działek. Gdyby postawili ogrodzenie na swojej działce uniemożliwiliby zupełnie przejazd do innych działek i utrudniliby codziennie funkcjonowanie pozostałej lokalnej społeczności. Nie chcąc tego robić, czekali aż gmina przystosuje działkę ewidencyjną numer [...] pod drogę wewnętrzną. Dużym zaskoczeniem dla skarżących był fakt, iż gmina zamiast zrobić porządek z działką wyznaczoną pierwotnie pod drogę, wołała zaprojektować drogę biegnącą przez działkę skarżących.

Zdaniem skarżących gmina uchwalając miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego uczyniła to z naruszeniem konstytucyjnej zasady proporcjonalności zgodnie z którą ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw (w tym wypadku z prawa własności) mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób.

W ocenie skarżących, przeprowadzenie drogi przez ich działkę nie jest niezbędne dla zapewnienia komunikacji na obszarze objętym planem miejscowym i nie ma potrzeby ingerowania w przysługujące nam prawo własności. Dojazd do działek jest możliwy z działki drogowej o numerze ewidencyjnym [...], która jest w posiadaniu gminy. To że działka nie spełnia w pełni wymagań jest problemem, który powinien być rozwiązany przez projektanta poprzez profesjonalną analizę i uzgodnienia z właścicielami gruntów co w naszym przypadku nie miało miejsca.

Zdaniem skarżących, działanie gminy miało na celu utrzymanie istniejącego przejazdu niezgodnie z jego faktycznym przeznaczeniem i obarczenie skarżących dodatkowo kosztami utrzymania drogi.

Skarżący wskazali również, że nie mogą uzyskać informacji od gminy na temat przystosowania działki drogowej o numerze ewid. [...] do przejazdu zgodnie z uchwalonym planem miejscowym (brak odpowiedzi na zapytanie do Wójta gminy K. z 1 sierpnia 2022 r.) co budzi podejrzenie, że plan miejscowy powstał w celu legalizacji istniejącego stanu a gmina w dalszym ciągu nie będzie realizowała swojego obowiązku dotyczącego utrzymania drogi w należytym stanie technicznym.

W ocenie skarżących, wyjaśnienie Rady Gminy w odpowiedzi na ich uwagi do projektu planu nie jest wystarczające co potwierdza wyrok NSA z dnia 22 kwietnia 2009 r., II OSK 1510/08 zgodnie z którym każde określenie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego dodatkowych ograniczeń w wykonywaniu tego prawa musi być szczegółowo, profesjonalnie i wiarygodnie uzasadnione.

Ingerując w prawo własności organy planistyczne gminy muszą wskazać, jakie to cele są na tyle ważne społecznie, aby uzasadniały ograniczenie prawa własności podmiotu prywatnego. Ingerencja w sferę własności musi pozostawać w racjonalnej, odpowiedniej proporcji do wskazanych celów i czy ingerencja w sferę praw i wolności jednostki nie jest nadmierna.

Zgodnie z wyrokiem NSA z 17 kwietnia 2018 r. II OSK 1410/16 ustalanie przebiegu dróg wewnętrznych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego powinno być poprzedzone bardzo wnikliwą analizą stanu faktycznego i prawnego, aby do niezbędnego minimum ograniczać sytuacje, w których Gmina planuje tego typu drogi na gruntach prywatnych. Chodzi bowiem o to, aby w sposób realny zaspokoić usprawiedliwione potrzeby lokalnej społeczności w zakresie dostępu do drogi publicznej, a taką gwarancję daje jedynie niewątpliwe ustalenie, że realizacja drogi wewnętrznej nie napotka przeszkód niezależnych od gminy (np. spotka się z oporem właścicieli nieruchomości, na których jej przebieg został przewidziany w miejscowym planie) i budowę takiej drogi będzie można przeprowadzić. W przeciwnym przypadku może dojść do sytuacji, w której mimo ograniczenia prawa własności poprzez ustalenie w planie miejscowym przebiegu drogi wewnętrznej przez grunt prywatny, nie dojdzie do realizacji zamierzonego w prawie miejscowym skutku w postaci budowy takiej drogi.

Skarżący, argumentowali, że w orzecznictwie sądów administracyjnych podkreślane jest należyte uzasadnienie aktów planistycznych, które muszą wykazywać zachowanie właściwych proporcji i rozważenia wszystkich kolidujących racji. Brak należytego uzasadnienia wprowadzonych w plan miejscowy ograniczeń jest traktowany jako nadużycie władztwa planistycznego gminy. Uchwalając plan miejscowy zawierający projekt nowej drogi publicznej zawsze należy wyważać interesy także i właścicieli nieruchomości, po której droga ta będzie przebiegała co w przypadku skarżących nie miało miejsca. Zawsze należy w pierwszej kolejności preferować taki wariant przebiegu drogi, który będzie zarówno spełniał określone cele organu planistycznego, jak i będzie do zaakceptowania przez właściciela nieruchomości, po której jest ona planowana.

Ograniczenie właścicieli w ich prawie własności uzasadnia tylko cel publiczny, ale także tylko wówczas, gdy innego rozwiązania, choć go szukano, nie można było znaleźć. Zgodnie z tym wyrokiem brak rozważenia wszystkich dostępnych wariantów rozwiązania planistycznego pod kątem wyboru najlepszego z nich, tzn. pozwalającego w pełni zaspokoić interes publiczny i w jak najmniejszym stopniu ograniczającym własność jednostki, jest uważane za nadużycie władztwa planistycznego.

Przyjęcie rozwiązań komunikacyjnych dla terenów mieszkaniowych nie może być rozumiane jako dające organowi legitymację do ograniczania prawa własności osób prywatnych bez możliwości ubiegania się o rekompensatę, a taka sytuacja występuje w przypadku zaplanowania na działkach prywatnych dróg wewnętrznych zamiast dróg publicznych. Z uwagi na fakt, że droga [...] nie została zaplanowana jako droga publiczna, lecz jako droga wewnętrzna w rozumieniu art. 8 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, nieruchomości, na których zaprojektowano taką drogę nie mogą podlegać wywłaszczeniu na cel publiczny, o jakim mowa w art. 6 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U.z 2010 r. Nr 102, poz. 651 z późn. zm.).

Wiąże się to z tym że budowa drogi wewnętrznej nie będzie mogła zostać zrealizowana bez zgody właścicieli nieruchomości przez które ma prowadzić i bez zawarcia pomiędzy nimi a Gminą stosownej umowy cywilno-prawnej uprawniającej do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w rozumieniu art. 3 pkt 11 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Zgodnie bowiem z art. 8 ust. 2 ustawy o drogach publicznych budowa, przebudowa, remont, utrzymanie, ochrona i oznakowanie dróg wewnętrznych oraz zarządzanie nimi należy do zarządcy terenu, na którym jest zlokalizowana droga, a w przypadku jego braku - do właściciela tego terenu.

Zdaniem skarżących Rada Gminy K. uchwalając miejscowy plan w obecnej postaci naruszyła ich interes prawny i materialny.

Tego rodzaju ingerencja ograniczająca własność jest zbyt daleko idąca i nieuzasadniona i zmierza do wyręczenia gminy, kosztem właścicieli nieruchomości w poniesieniu kosztów niezbędnych do wybudowania drogi publicznej i jej utrzymania.

W odpowiedzi na skargę Rada Gminy K. ( dalej: "Rada", "organ"), wniosła o jej odrzucenie, ponieważ interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego.

Rada nie znalazła podstaw faktycznych i prawnych do realizacji roszczenia w jakiejkolwiek części, o czym skarżący zostali poinformowani odrębnym pismem opatrzonym datą 27 października 2022 r., które zostało doręczone 2 listopada 2022 r.

Organ wskazał, że u podstaw legitymacji skargowej aktu prawa miejscowego leży aktualny interes prawny. Podstawą zaskarżenia jest bowiem niezgodność uchwały (zarządzenia) z prawem i równocześnie naruszenie przez nią konkretnie rozumianych interesów lub uprawnień konkretnego obywatela lub ich grupy.

Wskazała, że powyższym zagadnieniem dwukrotnie zajmował się Trybunał Konstytucyjny, który podzielił interpretację przyjmowaną przez sądy administracyjne, zgodnie z którą prawo do zaskarżania uchwał na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. przysługuje tym, którzy wykażą się konkretnym interesem prawnym wynikającym z określonej normy prawa materialnego.

Zdaniem organu, źródłem interesu prawnego lub uprawnienia jest zawsze norma prawna ogólna i abstrakcyjna (akt normatywny) lub jednostkowa i konkretna (decyzja), mająca źródło w przepisach prawa materialnego (nie tylko prawa administracyjnego materialnego). Podstawę legitymacji procesowej strony musi zatem stanowić przepis prawa materialnego wskazujący na własne prawo (interes prawny) lub obowiązek podmiotu, które podlegają skonkretyzowaniu w postępowaniu administracyjnym. Stwierdzenie istnienia interesu prawnego sprowadza się zatem do ustalenia związku o charakterze materialno-prawnym między obowiązującą normą, a sytuacją prawną konkretnego podmiotu. O statusie strony w postępowaniu sądowym decyduje zatem posiadanie interesu prawnego lub uprawnienia, przy czym dopiero naruszenie tego interesu prawnego lub uprawnienia wnoszącego skargę na uchwałę rady gminy otwiera drogę do merytorycznego rozpoznania skargi.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy, organ wskazał, że skarżący sformułowali swoje zarzuty w oparciu o przepisy Konstytucji RP, Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności oraz ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jednak nie wskazali na jakąkolwiek normę prawa materialnego, z której mogliby wywieść swój interes prawmy oraz wykazać jego naruszenie na skutek podjęcia przedmiotowej uchwały.

Opisane przez skarżących okoliczności dotyczące przede wszystkim przeprowadzenia drogi wewnętrznej [...] nie świadczą w żaden sposób o tym, by miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dla części wsi Z. w jakimkolwiek zakresie naruszał ich interes prawmy. Uwagi dotyczące przejazdu przez nieruchomość skarżących, który to przejazd służy innym osobom (sąsiadom) nie mogą w żaden sposób skutkować uznaniem zaskarżonej uchwały za nieważną choćby w części - uwagi te są jedynie efektem określonych stosunków sąsiedzkich, które wynikają z prawa cywilnego. Określony sposób zarządzania przez właścicieli daną nieruchomością jest ich samodzielną decyzją powiązaną z utrzymywaniem określonych stosunków sąsiedzkich i w tej materii do żadnej nieuprawnionej ingerencji nie doszło.

Organ przypomniał, że stosownie do art. 15 ust. 2 pkt 10 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w planie miejscowym określa się obowiązkowo zasady modernizacji, rozbudowy i budowy systemu komunikacji i infrastruktury technicznej. Wymogi dotyczące stosowania standardów przy zapisywaniu ustaleń projektu tekstu planu miejscowego określa § 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1587), który w pkt 11 lit a. przewiduje, że ustalenia dotyczące zasad modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej mają zawierać określenie układu komunikacyjnego i sieci infrastruktury technicznej wraz z ich parametrami oraz klasyfikacją dróg i innych szlaków komunikacyjnych. Natomiast stosownie do normy art. 7 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym do zadań własnych gminy, należy zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty, w szczególności zadania te obejmują sprawy ładu przestrzennego, gminnych dróg, ulic czy organizacji ruchu drogowego.

W świetle zacytowanych przepisów nie budzi wątpliwości, że władze samorządowe, kształtując przeznaczenie terenów objętych planem, zobligowane są do zapewnienia dostępności komunikacyjnej poszczególnych obszarów, jakie ten plan obejmuje, ze szczególnym uwzględnieniem terenów, które z natury takiej dostępności wymagają, a do takich należy zaliczyć tereny przeznaczone pod zabudowę mieszkalną.

Organ powołując się na orzecznictwo, wskazał, że z uregulowań tych nie wynika obowiązek zapewnienia komunikacji terenów mieszkaniowych wyłącznie poprzez drogi publiczne. Podmioty, których nieruchomości są przeznaczone albo wykorzystywane na cele mieszkaniowe lub usługowe, muszą się liczyć z tym, że elementem rozwiązań komunikacyjnych będą również drogi wewnętrzne, utrzymywane przez ich właścicieli (użytkowników wieczystych), a nie wyłącznie sieć dróg publicznych. Wyznaczenie w planie miejscowym dróg wewnętrznych jest nie tylko dopuszczalne, ale przede wszystkim pożądane i mieści się w ramach kompetencji rady gminy jako jedno z podstawowych narzędzi kształtowania ładu przestrzennego.

W procesie zmierzającym do uchwalenia planu zagospodarowania przestrzennego dla części wsi Z. nie uchybiono żadnym przepisom ustawy. Uwagi skarżących były analizowane, rozpatrywane i z przyczyn merytorycznych nie zostały uwzględnione. Nie znaczy to jednak, że stanowisko skarżących zostało pominięte czy też nierozpoznane. W uzasadnieniu odmowy uwzględnienia ww. uwag, przebieg drogi oznaczonej symbolem [...] uwzględnia faktyczny ślad drogi gruntowej służącej jako droga dojazdowa do działek budowlanych objętych projektem planu.

W ocenie organu uznać należy, że w niniejszej sprawie nie doszło do naruszenia interesu prawnego skarżących, skarga nie zawiera zarzutów, które mogłyby skutkować uznaniem zaskarżonej uchwały Rady Gminy K. za nieważną choćby w części, a zatem skarga ta zasługuje na odrzucenie w całości.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skargę należało uwzględnić, tj. stwierdzić nieważność § 9 ust. 1 pkt 1 oraz § 14 pkt 1 części tekstowej zaskarżonej uchwały oraz części graficznej stanowiącej załącznik nr 1 do tej uchwały w zakresie, w którym przewiduje on przebieg drogi wewnętrznej oznaczonej symbolem 1KDW w odniesieniu do działki skarżących o nr ewid. [...].

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 137 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 329, dalej: "p.p.s.a."), sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a., Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. W myśl art. 151 p.p.s.a. Sąd oddala skargę jeżeli jest ona bezzasadna.

Podstawę prawną wniesienia skargi na uchwałę rady gminy stanowi art. 101 u.s.g., zgodnie z którym każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego.

Kryteria określone w art. 101 ust. 1 u.s.g. zostały spełnione, bowiem zaskarżona uchwała nr [...] Rady Gminy K. z dnia [...] lutego 2022 r. dotyczy uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego będącego aktem prawa miejscowego, a więc stanowi akt z zakresu administracji publicznej.

Warunkiem dopuszczalności skargi wniesionej na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym jest wykazanie przez skarżącego naruszenia jego interesu prawnego postanowieniami zaskarżonej uchwały.

W rozpoznawanej sprawie, skarżący wywodzą swój interes prawny z faktu przysługiwania im prawa własności do działki o nr [...], dla której Sąd Rejonowy w [...], IV Wydział Ksiąg Wieczystych prowadzi księgę wieczystą o numerze [...].

Zdaniem Sądu, należy uznać, że zaskarżona uchwała dotyczy interesu prawnego skarżących wynikającego z przysługiwania im prawa własności do przedmiotowej działki.

Brak jest zatem podstaw do odrzucenia skargi o co wnioskowała rada.

W ocenie Sądu zaskarżona uchwała, narusza interes prawny skarżących, zaś naruszenie to nie jest uprawnione obowiązującymi przepisami prawa.

Należy w pierwszej kolejności podkreślić, że granice zaskarżenia uchwały Rady wyznaczone w art. 101 ust. 1 u.s.g., wskazują, że Sąd może dokonywać oceny zaskarżonej uchwały tylko w zakresie wyznaczonym granicami przysługującego skarżącym interesu prawnego. Jeżeli więc skarżący posiadają w sprawie interes prawny wynikający z przysługiwania im prawa własności do wspomnianej działki, to granicami oceny przez Sąd naruszenia tego interesu prawnego jest zakres ustaleń zaskarżonej uchwały dotyczący tylko tej działki.

Z tych powodów, Sąd uznał, że na uwzględnienie zasługuje zarzut skargi dotyczący naruszenia zaskarżoną uchwałą prawa w odniesieniu do działki skarżących poprzez wskazany w części graficznej planu, przebieg drogi wewnętrznej oznaczonej symbolem [...] przez część tej działki.

Wyjaśnić należy, że naruszenie interesu prawnego w rozumieniu art. 101 ust. 1 u.s.g. oznacza istnienie związku pomiędzy sferą indywidualnych praw i obowiązków skarżącego, wynikających z norm prawa materialnego, a zaskarżoną uchwałą (por. wyrok NSA z 29 lipca 2016 r., II OSK 2859/14, wszystkie powołane orzeczenia publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, orzeczenia.nsa.gov.pl). Naruszenie interesu prawnego składającego skargę w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. mieć przy tym charakter bezpośredni, zindywidualizowany, obiektywny i realny. Uchwała, czy też konkretne jej postanowienia, muszą więc naruszać rzeczywiście istniejący w dacie podejmowania uchwały interes prawny skarżącego.

Wbrew argumentacji przedstawionej przez organ, nie było konieczne przytaczanie przez skarżących konkretnej normy prawa materialnego, z której wywodzą oni swój interes. Z treści skargi jasno wynika, że jest on wywodzony z przysługującego im prawa własności przedmiotowej działki o nr ewid [...].

Zdaniem Sądu, wbrew argumentacji przedstawionej przez organ, naruszenie interesu prawnego skarżących kwestionowaną uchwałą nie budzi wątpliwości z następujących powodów:

Przewidziany w kwestionowanym planie przebieg drogi w części po działce skarżących, zamiast tak jak proponowali w uwagach do planu, po gminnych działkach o nr ewid. [...] oraz [...], narusza przysługujące im prawo własności.

Gmina projektując drogę wewnętrzną, nie uwzględniła przeznaczonej do tego celu działki ewidencyjnej o numerze [...].

Przebieg planowanej drogi wewnętrznej uniemożliwia skarżącym ogrodzenie ich działki. Zostanie ona także w wyniku przeprowadzenia planowanej drogi wewnętrznej, pomniejszona o około 4-5 metrów, co uniemożliwi jej zagospodarowanie na długości prawie 30 metrów.

Dotychczasowy funkcjonujący nadal przejazd przez działkę skarżących, był podyktowany wyłącznie ich dobrą wolą oraz nieprzystosowaniem działki ewidencyjnej o numerze [...] do przejazdu.

W niniejszej sprawie doszło do tzw. wywłaszczenia planistycznego poprzez formalne i faktyczne pozbawienie skarżących atrybutów właścicielskich w odniesieniu do części ich działki.

Nie uwzględniono wniosku skarżących o wykup działki w oparciu o art. 36 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p.

Gmina miała możliwość zaplanowania drogi wewnętrznej w sposób nienaruszający prawa własności skarżących.

Gmina uchwalając miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego uczyniła to z naruszeniem konstytucyjnej zasady proporcjonalności zgodnie z którą ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw (w tym wypadku z prawa własności) mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw.

Działanie gminy miało na celu utrzymanie istniejącego przejazdu niezgodnie z jego faktycznym przeznaczeniem, obarczając skarżących dodatkowo kosztami utrzymania drogi wewnętrznej.

Skarżący nie mogą uzyskać od Gminy informacji na temat przystosowania działki drogowej o numerze ewid. [...] do przejazdu zgodnie z uchwalonym planem miejscowym, zaś wyjaśnienia Gminy w tym zakresie nie spełniają kryteriów szczegółowego profesjonalnego i wiarygodnego uzasadnienia.

W ocenie Sądu należy podzielić ocenę skarżących dotyczącą nieracjonalnego przebiegu przez ich działkę drogi wewnętrznej, skoro mogą być do tego przeznaczone działki gminne o nr [...] i [...].

Wskazać należy, że o naruszeniu prawa można mówić wówczas, gdy wprowadzane ograniczenia dotyczą podstawowych uprawnień składających się na treść danego prawa i uniemożliwiają realizowanie przez to prawo funkcji, jaką ma ono spełniać w porządku prawnym (zob. TK — P 8/99, K 33/02). Istotę prawa własności tworzy takie uprawnienia jak możliwość korzystania, pobierania pożytków lub pośredniego eksploatowania przedmiotu własności. M. Florczak- Wątor [w:] Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, wyd. II, red. P. Tuleja, LEX/el. 2021, art. 64. Prawnie wadliwymi ustaleniami planu są postanowienia, które są sprzeczne z prawem, jak również postanowienia będące wynikiem nadużycia przysługujących gminie uprawnień. Każda ingerencja w sposób wykonywania prawa własności musi mieścić się w granicach wyznaczonych interesem publicznym. M. Habdas [w:] Kodeks cywilny. Komentarz, Tom II. Własność i inne prawa rzeczowe (art. 126- 352), red. M. Fras, Warszawa 2018, art. 140.

Zgodnie orzecznictwem Trybunału Konstytucyjnego naruszenie istoty prawa własności może mieć miejsce w sytuacji, gdy niemożliwe stanie się wykonywanie wszystkich uprawnień składających się na możliwość korzystania z rzeczy albo wszystkich uprawnień składających się na możliwość rozporządzania rzeczą albo wszystkich uprawnień składających się na możliwość korzystania z rzeczy i rozporządzania nią (wyroki: z 25 maja 1999 r., SK 9/98, LexisNexis nr 347306, OTK 1999, nr4,poz 78; z 12 stycznia 1999 r., P 2/98, LexisNexis nr 2233162, OTK 1999, nr 1, poz 2). K. Buczyński [w:] J. Dziedzic-Bukowska, J. Jaworski, P. Sosnowski, K. Buczyński, Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, LexisNexis 2014, art. 1.

Taka właśnie sytuacja zachodzi w niniejszej sprawie, gdzie skarżący mimo możliwego innego przebiegu drogi wewnętrznej, zmuszeni są do akceptowania jej przebiegu przez ich działkę, której nie mogą ogrodzić i która to droga w istocie zabiera część ich działki.

Niewątpliwie w rozpoznawanej sprawie przy uchwalaniu kwestionowanego planu , doszło do naruszenia art. 1 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p., zgodnie z którym w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnia się zwłaszcza prawo własności. Obowiązek uwzględnienia w procesie planowania przestrzennego prawa własności, jest związany z uregulowaniami zawartymi w Konstytucji RP, w szczególności z art. 21.

Ustalający jako konstytucyjną zasadę ochronę własności przepis art. 21 Konstytucji RP stanowi, że Rzeczpospolita Polska chroni własność i prawo dziedziczenia, wywłaszczenie zaś jest dopuszczalne jedynie wówczas, gdy jest dokonywane na cele publiczne i za słusznym odszkodowaniem.

Z kolei przepis art. 31 ust. 1 Konstytucji RP stanowi, że: "Wolność człowieka podlega ochronie prawnej". Zgodnie z art. 31 ust. 2 Konstytucji RP: "Każdy jest obowiązany szanować wolności i prawa innych. Nikogo nie wolno zmuszać do czynienia tego, czego prawo mu nie nakazuje". "Ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw" (art. 31 ust. 3 Konstytucji RP).

Natomiast stosownie do art. 64 Konstytucji RP: "Każdy ma prawo do własności, innych praw majątkowych oraz prawo dziedziczenia" (ust. 1), "Własność, inne prawa majątkowe oraz prawo dziedziczenia podlegają równej dla wszystkich ochronie prawnej" (ust. 2), "Własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności" (ust. 3).

Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia z dnia 19 października 2022 r., II OSK 1518/21,), przepis art. 1 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p. obliguje organy planistyczne do uwzględniania w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym prawa własności. Nie oznacza to jednak, że ustalenia planu nie mogą w żaden sposób wkraczać w sferę praw podmiotowych właściciela nieruchomości. Art. 6 ust. 1 u.p.z.p. stanowi wprost, że ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Oczywiście, kształtowanie wykonywania prawa własności, będące de facto ograniczaniem wykonywania tego prawa, nie może nosić znamion dowolności. Musi być uzasadnione i mieścić się w granicach obowiązującego porządku prawnego. Ograniczenie w korzystaniu z własności nieruchomości może wynikać z ochrony innych wartości wysoko cenionych, określnych w art. 1 ust. 2 u.p.z.p. Poza tym należy wziąć pod uwagę i to, że obowiązek uwzględniania w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym prawa własności nie dotyczy jedynie prawa własności inwestora, ale również prawa własności innych podmiotów, w tym właścicieli nieruchomości położonych w pobliżu nieruchomości inwestora.

Tymczasem w rozpoznawanej sprawie, organ nie wykazał by żądane przez skarżących stwierdzenie nieważności kwestionowanej części planu ( choć nie wyartykułowane w sposób precyzyjny), stało w sprzeczności z innymi chronionymi wartościami lub by naruszało interes innych podmiotów. Wskazać należy, że prawo własności może być ograniczone tylko ze względu na ważne wartości mocniej chronione - tzw. zasada hierarchiczności wartości chronionych przez prawo.

W rozpoznawanej sprawie organ nie wskazał na tego rodzaju nadrzędne do interesu prawnego skarżących wartości.

Niewątpliwie Rada uchwalając miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego uczyniła to z naruszeniem konstytucyjnej zasady proporcjonalności zgodnie z którą ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw (w tym wypadku z prawa własności) mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób.

Wskazać należy, że choć zasada proporcjonalności nie została jednoznacznie zdefiniowana, to jednak przyjmuje się, że stanowi ją adresowana do organów publicznych dyrektywa, zgodnie z którą organy te czyniąc użytek z przyznanych kompetencji nie powinny ustanawiać nadmiernych ograniczeń w korzystaniu przez jednostkę z podstawowych praw i wolności ( por. wyrok WSA w Warszawie z 23 maja 2011 r., III SA/Wa 2482/10).

Zasada proporcjonalności obejmuje więc wymóg doboru środków skutecznych, czyli rzeczywiście służących realizacji zamierzonych celów. Organy władzy publicznej powinny zatem wybierać metody niezbędne, rozumiane jako nastawione na ochronę określonych wartości w stopniu, który nie mógłby zostać osiągnięty przy zastosowaniu innych narzędzi.

Ten wymóg nie został spełniony, bowiem Rada w żaden sposób nie uzasadniła w tym także odpowiadając na zastrzeżenia skarżących odnoszące się do planu, dlaczego proponowany przez skarżących inny przebieg drogi wewnętrznej nie jest możliwy.

Kwestii tej nie wyjaśnia przytoczenie przez organ jednego z obligatoryjnych elementów planu miejscowego, o którym mowa w art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p.

Zasady modernizacji, rozbudowy i budowy systemu komunikacji i infrastruktury technicznej powinny być także ustalane przy uwzględnieniu zasady proporcjonalności.

Zapewnienie dostępności komunikacyjnej działek, może być zrealizowane jak wskazywali skarżący poprzez poprowadzenie drogi wewnętrznej po działkach o nr ewid. [...] oraz [...], a zatem przeprowadzenie drogi przez działkę skarżących, nie jest niezbędne dla zapewnienia komunikacji na obszarze objętym planem miejscowym.

Nie można także podzielić argumentacji organu zawartej w § 3 załącznika do planu zawierającym rozstrzygnięcie o sposobie rozpatrzenia uwag zgłoszonych do projektu planu.

Istnienie dotychczasowego prowizorycznego przejazdu przez działkę skarżących, którego użytkowanie przez inne osoby wynika tylko z dobrej woli skarżących, nie może być zdaniem Sądu argumentem za przebiegiem drogi po śladzie tego prowizorycznego przejazdu.

Również stan gminnej działki o nr [...], która mogła by być wykorzystywana jako droga, nie uzasadnia ograniczania prawa własności skarżących. Nie jest także przekonujące zawarte w § 3 ust. 2 stwierdzenie, że zaproponowane przez skarżących przewężenie drogi na wysokości działki o nr ewid. [...] miałoby szerokość ok. 4 m, co nie spełnia wymogów określonych przepisami prawa. Jak wynika bowiem z załącznika graficznego do planu, działka nr [...] ma na całej swojej długości jednakowa szerokość w tym także na granicy z działką nr [...].

Organ nie wyjaśnił wątpliwości odnośnie do przydatności działki o nr [...], bowiem na zapytanie skarżących dotyczących tej kwestii skierowane w dniu 8 sierpnia 2022 r., organ nie udzielił odpowiedzi.

Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 22 kwietnia 2009 r., II OSK 1510/08, skoro ingerencja planistyczna gminy jest wyjątkiem od zasady nienaruszalności własności gruntu, więc każde wyznaczenie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego dodatkowym granic wykonywania prawa własności musi być adekwatnie szczegółowo, profesjonalnie i wiarygodnie uzasadnione.

Tymczasem z przytoczonych wyżej powodów wyjaśnienia organu w odpowiedzi na uwagi skarżących dotyczące projektu planu, nie spełniały powyższego wymogu.

Jak wskazał Naczelny Sad Administracyjny w wyroku z dnia 17 kwietnia 2018 r., II OSK 1410/16, ustalanie przebiegu dróg wewnętrznych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego powinno być poprzedzone bardzo wnikliwą analizą stanu faktycznego i prawnego, aby do niezbędnego minimum ograniczać sytuacje, w których Gmina planuje tego typu drogi na gruntach prywatnych. Chodzi bowiem o to, aby w sposób realny zaspokoić usprawiedliwione potrzeby lokalnej społeczności w zakresie dostępu do drogi publicznej, a taką gwarancję daje jedynie niewątpliwe ustalenie, że realizacja drogi wewnętrznej nie napotka przeszkód niezależnych od gminy (np. spotka się z oporem właścicieli nieruchomości, na których jej przebieg został przewidziany w miejscowym planie) i budowę takiej drogi będzie można przeprowadzić.

Tego rodzaju analiza nie została w ocenie Sądu przeprowadzona w odniesieniu do działki skarżących.

Wskazać tez należy, że w ograniczenie właścicieli w ich prawie własności uzasadnia tylko cel publiczny, ale także tylko wówczas, gdy innego rozwiązania, choć go szukano, nie można było znaleźć (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 lutego 2010 r., II OSK 1959/09).

Z akt sprawy nie wynika by Rada próbowała takie rozwiązanie znaleźć, choć zostało ono wskazane przez skarżących.

Powyższe rozważania, prowadzą do wniosku, że w rozpoznawanej sprawie nie doszło do wyważania interesu ogólnego z indywidualnym interesem skarżących, który kwestionowanym rozwiązaniem zawartym w planie a dotyczącym przebiegu drogi wewnętrznej [...] został naruszony.

Mając na uwadze powyższe, Sąd w odniesieniu do działki skarżących na podstawie art. 147 §1 p.p.s.a. orzekł, jak w pkt. I sentencji.

O zwrocie kosztów postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.