Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 668/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2022-01-18 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6157 Opłaty związane ze wzrostem wartości nieruchomości
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 36  ust. 3 i 4
journal: Dz.U. 2020 poz 293
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anna Klotz Sędziowie sędzia WSA Katarzyna Korycka sędzia WSA Renata Owczarzak (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 18 stycznia 2022 r. sprawy ze skargi [...][...] i [...][...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] marca 2021 r. nr [...] w przedmiocie opłaty planistycznej 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz [...] [...] i [...][...] solidarnie kwotę [...] zł ([...] złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

II SA/Bd 668/21

UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] lutego 2021 r., nr [...] Wójt Gminy I. działając na podstawie art. 36 ust. 4 oraz art. 37 ust. 1, 3, 4 i 6 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2020 r., poz. 293 ze zm., dalej -"upzp") w związku z uchwałą nr [...] z dnia [...] lutego 2016 r. Rady Gminy I. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na obszarze Gminy I. w części miejscowości J. (Dz. Urz. Woj. Kuj.-Pom. z 2016 r. poz. 699), orzekł o ustaleniu E. S. i M. S. jednorazowej opłaty w kwocie [...]zł, w związku ze sprzedażą aktem notarialnym z dnia [...] września 2016 r., Rep. A nr [...] niezabudowanej działki gruntu położonej w obrębie J. , gmina I., oznaczonej ewidencyjnie jako działka nr [...] o pow. 0,2000 ha, z tytułu wzrostu jej wartości na skutek uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

W uzasadnieniu decyzji organ administracji wskazał, iż w związku ze zbyciem przez strony działki, na terenie której, w dacie jej zbycia obowiązywał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego obszaru Gminy I. w części miejscowości J. (Dz. Urz. Woj. Kuj.-Pom. z 2016 r. poz. 699), podjęty uchwałą Rady Gminy I. nr [...] z dnia [...] lutego 2016 r., a od daty wejścia w życie powyższego planu nie upłynęło 5 lat, natomiast wartość nieruchomości wzrosła, z urzędu zostało wszczęte postępowanie w sprawie naliczenia opłaty planistycznej z tytułu wzrostu wartości zbytej nieruchomości. Opłatę w wysokości [...] zł ustalono na podstawie sporządzonego w sprawie operatu szacunkowego z dnia [...] lipca 2020 r., wykonanego przez uprawnionego rzeczoznawcę.

Organ I instancji ww. dokument uznał za dowód w sprawie. Jednocześnie podkreślono, iż w stanie na dzień wejścia w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, przedmiotowa nieruchomość stanowiąca działkę nr [...] usytuowana jest na terenie oznaczonym w planie zagospodarowania przestrzennego symbolem 19MN/U o przeznaczeniu - zabudowa mieszkalna jednorodzinna z dopuszczeniem usług. Działka ta powstała na skutek podziału działki nr [...], obręb J. o pow. 1,4974 ha, zatwierdzonego ostateczną decyzją Wójta Gminy I. z dnia [...] sierpnia 2016r., nr [...]. Organ wskazał także, że poprzednio obowiązujący plan zagospodarowania przestrzennego, zatwierdzony uchwałą nr [...] Gminnej Rady N. w I. z dnia [...] listopada 1987 r. (Dz. Urz. Woj. B. Nr [...], poz. 6 ze zm.) w sprawie miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego gminy I., utracił moc z dniem [...] grudnia 2003 r., a nieruchomość znajdowała się na terenie o przeznaczeniu - grunty rolne.

Organ I instancji wyjaśnił, że do dnia opracowania nowego planu nieruchomość użytkowana była jako teren rolniczy. Następnie przyjęto i zaaprobowano jako dowód - operat szacunkowy sporządzony przez biegłego rzeczoznawcę. Na podstawie sporządzonego operatu szacunkowego z dnia [...] lipca 2020 r. stwierdzono, iż wartość rynkowa szacowanej działki nr [...] przed opracowaniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wyniosła [...] zł, natomiast po uchwaleniu planu miejscowego wynosi [...] zł., a zatem nastąpił wzrost jej wartości, powstały w wyniku uchwalenia planu miejscowego. W. opłaty planistycznej, przy zastosowaniu stawki procentowej określonej w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego (określonej na 30%), dla działki nr [...] wyniosła zatem [...] zł.

Rzeczoznawca majątkowy przy sporządzeniu powyższego operatu do określenia wartości rynkowej prawa własności nieruchomości stanowiącej działkę o nr [...] zastosował podejście porównawcze, metodę porównania parami, do wyceny nieruchomości przed uchwaleniem planu oraz w okresie braku miejscowego planu zagospodarowana przestrzennego od [...].01.2004 r. do [...].03.2016. Dla określenia wartości rynkowej prawa własności ww. nieruchomości, po uchwaleniu miejscowego planu, przyjęto podejście porównawcze, metodę porównania parami. W ocenie organu I instancji operat szacunkowy spełnia wszystkie wymogi określone w rozporządzeniu Rady Ministrów z [...] września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, w związku z czym przyjęto wyliczenia rzeczoznawcy jako wiarygodny dowód w sprawie.

W odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji E. S. i M. S. wnieśli o uchylenie decyzji organu I instancji w całości i przekazanie sprawy organowi I instancji celem rozpoznania sprawy co do istoty, zarzucając zaskarżonej decyzji:

1. obrazę przepisów art. 7 kpa, art. 8 kpa w zw. z art. 77 § 1 kpa w zw. z art. 80 kpa przez organ wydający zaskarżoną decyzję poprzez niewyjaśnienie przez organ istotnych okoliczności sprawy oraz stanu faktycznego sprawy, wydanie decyzji podczas gdy na kanwie niniejszej sprawy pozostawały niewyjaśnione okoliczności mające istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia, przekroczenie granic swobodnej oceny dowodów, dokonanie wybiórczej i jednostronnej oceny materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, tym samym niewyjaśnienie przyjętego przez organ toku rozumowania oraz dokonanej oceny materiału dowodowego polegającą na wydaniu przez organ zaskarżonej decyzji na podstawie operatu szacunkowego sporządzonego przez biegłego rzeczoznawcę, co do którego strona podniosła szereg zastrzeżeń, zarzucając biegłemu fundamentalne błędy i pominięcia stanowiące podstawę wydanej opinii, w szczególności w zakresie przyjętej metodologii, zebrania materiału dowodowego, źródeł wiedzy biegłego o transakcjach, tym samym dokonaniu przez organ bezkrytycznej oceny dowodu w postaci opinii biegłego, podczas gdy zachodziły uzasadnione wątpliwości, co do jej rzetelności, logiczności i fachowości. Ponadto, wydanie decyzji z pominięciem wniosków dowodowych zgłaszanych przez strony, w szczególności wniosku o uzupełniające przesłuchanie biegłego, sporządzenie opinii uzupełniającej w okolicznościach, gdy strona w zastrzeżeniach do opinii biegłego wykazała konkretne zarzuty przeciwko operatowi, podniosła istnienie licznych niejasności i niespójności na kanwie niniejszej sprawy, wymagających ustalenia z uwagi na istotny charakter dla rozstrzygnięcia, co doprowadziło do wydania przez organ decyzji z naruszeniem prawa procesowego, podczas gdy pozostawały okoliczności wymagające wyjaśnienia, nadto zaskarżonej decyzji zarzucono niepodjęcie przez organ uzasadnionych charakterem sprawy działań mających na celu dokładne ustalenie stanu faktycznego oraz nie wykazanie przez organ w sposób dostateczny i logiczny przyjętych przez organ przesłanek stanowiących podstawą wydanej decyzji oraz toku rozumowania organu przy ocenie wartości i znaczenia zgromadzonego materiału dowodowego w sprawie

2. obrazę art. 36 ust. 4 ustawy z dnia [...] marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez ustalenie przez organ opłaty planistycznej w kwocie [...]zł w związku ze sprzedażą aktem notarialnym z dnia [...] września 2016 r. rep. A nr [...] niezabudowanej

działki gruntu oznaczonej nr ewide[...] o pow. 0,200 ha położonej w obrębie J. , gmina I., podczas gdy wartość nieruchomości przed wprowadzeniem planu zagospodarowania przestrzennego oraz po jego wprowadzeniu została ustalona w sposób wadliwy, nie odpowiadała stanowi faktycznemu, operat szacunkowy sporządzony przez biegłego rzeczoznawcę zawierał gros uchybień, niejasności i nieścisłości skutkujących zawyżeniem wzrostu wartości nieruchomości na skutek wprowadzenia planu zagospodarowania przestrzennego, co zostało podniesione i wykazane na kanwie niniejszej sprawy przez stronę, a czego organ nie wziął pod uwagę przyjmując bezkrytycznie za podstawę ustalenia wysokości opłaty planistycznej wartości wskazane przez biegłego, czego skutkiem było ustalenie wysokości opłaty planistycznej w sposób przewyższający współczynnik 30 % wzrostu wartości przedmiotowej nieruchomości

3. obrazę art. 37 ust. 5 i 6 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez ustalenie przez organ w decyzji opłaty w związku ze sprzedażą aktem notarialnym z dnia [...] września 2016 r. rep. A nr [...] niezabudowanej działki gruntu oznaczonej nr ewide[...] o pow. 0,200 ha położonej w obrębie J. , gmina I. po upływie ponad 4 lat od dnia sprzedaży nieruchomości przez Mirosława i E. S., tym samym z przekroczeniem terminu bezzwłocznego ustalenia opłaty, co miało istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy,

4. obrazę przepisów prawa materialnego, tj. art. 37 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przez organ I instancji poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na nieuwzględnieniu przez organ nakładów Strony postępowania po nabyciu nieruchomości, które miały wpływ na wzrost wartości nieruchomości, a nie były związane z podjęciem uchwały o uchwaleniu planu zagospodarowania przestrzennego, co miało wpływ na treść zaskarżonego orzeczenia,

5. obrazę przez organ I instancji przepisów prawa procesowego, tj. art. 89 § 1 kpa poprzez zaniechanie przez organ I instancji przeprowadzenia wnioskowanej przez strony rozprawy administracyjnej z udziałem biegłego, w sytuacji gdy wniosek o przeprowadzenie rozprawy miał na celu ustalenie faktycznej wartości nieruchomości przed oraz po uchwaleniu planu zagospodarowania przestrzennego, w okolicznościach gdy operat szacunkowy sporządzony przez biegłego zawierał wiele niejasności, był niepełny w zakresie wskazania źródeł wiedzy biegłego o cenach transakcyjnych, nie wyjaśniał przyjętej metodologii, a strony wnosiły zastrzeżenia do operatu na piśmie przed wydaniem decyzji, tymczasem organ I instancji nie wyznaczył wnioskowanej rozprawy, co miało wpływ na treść zaskarżonego orzeczenia również z tego powodu,

6. obrazę przez organ I instancji przepisów prawa procesowego, tj. art. 7 kpa oraz art. 77 kpa polegające na zaniechaniu przez organ dokładnego wyjaśnienia wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności faktycznych mających znaczenie dla jej rozstrzygnięcia poprzez zaniechanie ustalenia jakie nakłady poniosły strony na nieruchomość przed uchwaleniem planu zagospodarowania przestrzennego i po jego uchwaleniu, zaniechanie ustalenia czy biegły wziął pod uwagę i ustalił te okoliczności przed wydaniem opinii, skąd biegły wziął porównawcze ceny transakcyjne oraz jaką metodologię przyjął i czy jej przyjęcie było uzasadnione okolicznościami, czy operat był sporządzony w kierunku zbadania nakładów, cen przed uchwaleniem planu zagospodarowania przestrzennego i po uchwaleniu.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z dnia [...] marca 2021 r., nr [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy stwierdził, że zgodnie z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 października 2009 r. sygn. akt II OSK 1517/07 "opłata planistyczna nie może obejmować zmiany wartości działki spowodowanej jej podziałem już po uchwaleniu planu i jego wejściu w życie. Nawet jeśli strona sprzedała tylko niektóre działki wydzielone już po uchwaleniu planu, to dla obliczenia opłaty planistycznej należy przyjąć stopę wzrostu wartości działki, ale w tym jej kształcie, jaki istniał w dniu uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego". W związku z tym, że dla terenu obejmującego analizowane działki, nastąpiła zmiana przeznaczenia terenu w miejscowym planie, a właściciel zbył je przed upływem 5 lat od dnia, w którym miejscowy plan stał się obowiązujący, zostało przeprowadzone postępowanie administracyjne.

Wbrew temu co twierdzi strona odwołująca, zdaniem Kolegium wszczęcie przez organ postępowania o ustalenie opłaty planistycznej po upływie ponad 4 lat od daty jej zbycia nie stanowi naruszenia prawa.

W celu ustalenia wartości nieruchomości i oceny, czy doszło do jej wzrostu, organ powołał rzeczoznawcę majątkowego, który sporządził operat szacunkowy. Rzeczoznawca zbadał lokalny rynek obrotu nieruchomościami i stwierdził, że odnotowano na nim odpowiednią liczbę reprezentatywnych transakcji. Stąd rzeczoznawca po zbadaniu rynku uznał, że występują na nim ceny transakcyjne nieruchomości podobnych do nieruchomości wycenianej oraz występują dane o cechach tych nieruchomości wpływające na poziom ich cen. Przy sporządzaniu operatu szacunkowego, w przedmiotowej sprawie, zastosowano podejście porównawcze, metodę porównywania parami.

W analizowanym przypadku, w ocenie organu odwoławczego spełnione zostały warunki do zastosowania przyjętej metodologii wyceny. Stan nieruchomości ustalono na dzień wejścia miejscowego planu w życie, a wartość nieruchomości na poziomie cen z dnia zbycia nieruchomości. Stwierdzono, że ceny nieruchomości przeznaczonych pod zabudowę zależą od takich czynników, jak: rodzaj użytku i bonitacji, położenie z dostępnością komunikacyjną, otoczenie, wielkości i infrastruktury, przeznaczenia w miejscowym planie, warunków terenowych, lokalnych preferencji rynkowych. Do oceny przyjęto trzy nieruchomości charakteryzujące się atrybutami wyczerpującymi cechy porównawcze, jako najbardziej reprezentatywne z podanego zbioru. Określenie wartości nieruchomości po uchwaleniu miejscowego planu przyjęte zostały prawidłowo. Rzeczoznawca w sposób wyczerpujący ustalił, w jaki sposób uległo zmianie przeznaczenie nieruchomości podlegającej wycenie. Do porównania wybrano działki o cechach zbliżonych do analizowanych.

Wysokość opłaty z tytułu wzrostu wartości ww. działek ustalono w oparciu o wycenę biegłego posiadającego stosowne uprawnienia, zgodnie z zasadami określania wartości nieruchomości zawartymi w ustawie z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Wycena biegłego znajduje się w aktach sprawy. Mając to na uwadze organ ustalił, że z tytułu wzrostu wartości nieruchomości opłata planistyczna wynosi [...] zł.

Kolegium zwróciło też uwagę, że w orzecznictwie wskazuje się, iż operat szacunkowy powinien zawierać precyzyjne informacje na temat powodów, dla których do porównania przyjęto te, a nie inne nieruchomości będące w obrocie na określonym obszarze. Podobieństwo nie może budzić wątpliwości, ponieważ strona musi mieć możliwość ustalenia, czy analizowane przez rzeczoznawcę nieruchomości są rzeczywiście podobne do siebie i ustalenia, dlaczego biegły przyjął takie, a nie inne nieruchomości do porównania (tak NSA w wyroku z dnia 28 marca 2017 r. sygn. II OSK (...), CBOSA). Z treści art. 4 pkt 16 u.g.n. wynika, że nieruchomością podobną jest nieruchomość porównywalna z nieruchomością stanowiącą przedmiot wyceny, ze względu na położenie, stan prawny, przeznaczenie, sposób korzystania oraz inne cechy wpływające na jej wartość. Nie ulega wątpliwości, że aby mówić o nieruchomościach podobnych konieczne jest ustalenie szeregu ich cech, które obiektywnie rzecz ujmując, są w pewnym stopniu tożsame z nieruchomością wycenianą. Do takich cech zaliczyć trzeba przeznaczenie, wielkość, kształt, położenie, uzbrojenie itp. Jest przy tym oczywistym, że w niektórych sytuacjach, ze względu na specyfikę wycenianej nieruchomości, nie wszystkie te cechy muszą być uwzględniane. Ważne jest jednak aby zachowane było "podobieństwo" nieruchomości, a występujące różnice powinny być poddane korekcie w trakcie wywodu biegłego.

W niniejszej sprawie, zdaniem Kolegium, z operatu wynika, że przyjęte do porównania ww. trzy nieruchomości, odpowiadają wymogom podobieństwa do nieruchomości wycenianej pod kątem przeznaczenia. Twierdzenia stron wskazujące na przyjęcie niewłaściwej metodologii wyceny i stwierdzone uchybienia operatu są bardzo ogólne i nie wskazują jakich konkretnych uchybień dopuścił się biegły sporządzając operat szacunkowy. Organ pierwszej instancji postąpił prawidłowo i na jego wniosek biegły ustosunkował się do podniesionych zarzutów, pisma stron z dnia [...] listopada 2020r. przeciwko sporządzonej opinii i w piśmie z dnia [...] stycznia 2021r. stwierdził, że w treści operatu szacunkowego wyjaśnił analizę rynku nieruchomości oraz trend zmiany ceny z uwagi na upływ czasu. Nadto biegły ustosunkował się do użytego w treści opinii stwierdzenia "nielogicznego" trendu, a także wyjaśnił na czym polega kwestia preferencji w przypadku nabywania gruntów. W tym wyjaśnieniu do swojej opinii biegły stwierdził, że dokonał oględzin działek i wskazał skąd czerpie informacje na temat nieruchomości podobnych przyjętych do porównań, co zostało uwidocznione na str. 13, 15 i 17 opinii i wyjaśnił przyczyny kwalifikowania wycenianej nieruchomości do kategorii "dobrej" i rezygnację z przyjętej poprawki. Do biegłego należało dokonanie oceny, kierując się wiadomościami specjalnymi jakie cechy nieruchomości są istotne i jaką metodę porównywania wybrać. W tym zakresie organ nie jest władny, by ingerować w wybory rzeczoznawcy.

Kolegium podkreśliło, że nie mógł zostać uwzględniony zarzut naruszenia art. 37 ust. 1 w zw. z art. 36 ust. 4 upzp. W świetle ww. art. 37 ust. 1 upzp, wzrost wartości całej nieruchomości lub jej części stanowi różnicę między wartością nieruchomości po uchwaleniu planu miejscowego a wartością nieruchomości przed jego uchwaleniem. Określając wartość nieruchomości po uchwaleniu planu miejscowego, należy uwzględnić przeznaczenie terenu wynikające z nowego planu miejscowego. Określając natomiast wartość nieruchomości lub jej części przed uchwaleniem planu miejscowego, należy brać pod uwagę przeznaczenie terenu wyznaczone w zmienionym planie miejscowym lub w przypadku jego braku, faktyczny sposób wykorzystania nieruchomości. W rozpoznawanej sprawie zaistniała ta druga sytuacja, a więc doszło do określenia wartości nieruchomości przed uchwaleniem planu na podstawie faktycznego sposobu wykorzystania nieruchomości.

Zdaniem Kolegium, trudno mówić o zastosowaniu błędnej wykładni art. 36 ust. 4 oraz art. 37 ust. 1 upzp skoro wzrost wartości został ustalony przez porównanie wartości nieruchomości według stanów wskazanych w art. 37 ust. 1 upzp i w oparciu o opinię biegłego i nastąpił obiektywnie. Organ prawidłowo przyjął, że stanowiąca przedmiot niniejszego postępowania nieruchomość przed uchwaleniem nowego planu była faktycznie wykorzystywana na cele rolne. Okoliczność tę organ I instancji ustalił na podstawie danych zawartych w ewidencji gruntów, z której wynika, że działki obejmowały grunty wykorzystywane jako tereny rolne, co potwierdza wypis roboczy z ewidencji gruntów.

Nie zasługuje również na uznanie, w ocenie Kolegium, zarzut odwołania polegający na nieuwzględnieniu przez organ poczynionych nakładów strony postępowania po nabyciu nieruchomości, które jej zdaniem miały wpływ na wartość nieruchomości. Strony w trakcie prowadzonego postępowania żadnego wniosku w tej sprawie nie składały - brak wzmianki o tej okoliczności w aktach sprawy, a strony nie przedłożyły w tej sprawie żadnego nowego dowodu.

W skardze do Sądu E. S. i M. S. wnieśli o uchylenie decyzji organu odwoławczego w całości i umorzenie postępowania lub o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie od Gminy I. na rzecz skarżących kosztów postępowania

Skarżący zarzucili decyzji organu II instancji naruszenie prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. naruszenie art. 157 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami poprzez jego niezastosowanie przez organ wydający zaskarżoną decyzję, polegające na zaniechaniu przez organ przeprowadzenia procedury weryfikacji operatu szacunkowego przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych, podczas gdy na kanwie niniejszej sprawy istniały uzasadnione wątpliwości co do prawidłowości jego sporządzenia, podnoszone i wykazane przez stronę skarżącą, m.in. dotyczące prawidłowości i zasadności metodologii przyjętej przez biegłego oraz prawidłowości doboru nieruchomości porównawczych przez biegłego, a także wychwycenia różnic cechujących porównywane nieruchomości, a co za tym idzie ustalenia odpowiednich czynników korygujących, co spowodowało błędne przyznanie a quo przez organ waloru prawidłowości przedmiotowemu operatowi, a w następstwie błędne uznanie prawidłowości ustalenia opłaty planistycznej od nieruchomości i utrzymanie decyzji Wójta I. w mocy

2. obrazę przepisów prawa materialnego tj. art. 151 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami z dnia [...].08.1997 r. polegającą na błędny uznaniu przez organ I instancji, że stanowiąca wycenę nieruchomości opinia rzeczoznawcy jest prawidłowa i wystarczająca do wydania decyzji w sytuacji, gdy wbrew obowiązkom wynikającym z cytowanego przepisu, z treści opinii rzeczoznawcy (operatu) nie wynika czy strony transakcji porównawczych wskazanych w operacie były od siebie niezależne, nie działały w sytuacji przymusowej i prezentowały zgodny cel zawarcia umowy jak również z załączonego operatu, na którym oparto zaskarżone orzeczenie nie wynika, czy upłynął czas niezbędny do wyeksponowania nieruchomości na rynku i do wynegocjowania warunków umowy, co miało wpływ na treść zaskarżonego w sprawie orzeczenia,

3. obrazę przepisów prawa tj. rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21.09.2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207 poz. 2109 ze zm.). tj. § 4 ust. 1-3 op. cit. rozporządzenia poprzez zaniechanie wskazania zastosowanego rodzaju podejścia porównawczego, tj. zaniechania wskazania, czy rzeczoznawca zastosował metodę porównywania parami, czy metodę korygowania, czy metodę analizy statystycznej, co miało wpływ na treść zaskarżonego orzeczenia albowiem uniemożliwiało merytoryczną polemikę z ze sporządzonym operatem szacunkowym i nie wiadomo czy zastosowana metoda przez rzeczoznawcę była prawidłowo stosowana przy wycenie, a nadto z załączonego operatu wynikają jedynie sygnatury Repertoriów aktów notarialnych, natomiast nie wynika, w których konkretnie i czy w ogóle Kancelariach Notarialnych dochodziło do transakcji, co uniemożliwia merytoryczną polemikę z dokonaną wyceną,

4. obrazę art. 37 ust. 5 i 6 ustawy z dnia 27.03.2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez ustalenie przez organ II instancji, że organ I instancji w prawidłowym czasie wydał decyzję , w sytuacji gdy decyzja została wydana po upływie 4 lat od dokonanej przez Skarżących transakcji, a tym samym z przekroczeniem obowiązku ustawowego polegającego na bezzwłocznym ustaleniu wysokości opłaty, co miało wpływ na treść orzeczenia tej natury, że wraz z upływem tak odległego czasu od dokonanej transakcji, prawidłowa i precyzyjna ocena wartości nieruchomości , a co za tym idzie, opłaty będącej przedmiotem decyzji, jest niemożliwa,

5. obrazę art. 36 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2007 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez uznanie przez organ II instancji, że kwota zobowiązania z tytułu opłaty planistycznej określona w decyzji jest prawidłowa w sytuacji gdy ustalona w decyzji i zaaprobowana przez organ II instancji kwota opłaty planistycznej przekracza określony ustawowo współczynnik 30 % wzrostu wartości badanej nieruchomości, co miało wpływ na treść zaskarżonego orzeczenia,

6. naruszenie art. 153 ust. 1 w zw. z art. 4 ust. 16 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie przez organ wydający zaskarżoną decyzję polegające na błędnym uznaniu przez organ za prawidłowe określenie wartości nieruchomości zarówno przed uchwaleniem planu zagospodarowania przestrzennego jak i po uchwaleniu planu zagospodarowania przestrzennego, podczas gdy określenie wartości nieruchomości dokonane zostało na podstawie porównania z nieruchomościami, których podobieństwa do nieruchomości wycenianej nie wskazano, a ponadto nie wskazano i nie uwzględniono cech różniących nieruchomość wycenianą od nieruchomości podobnych, co miało wpływ na błędne ustalenie wartości nieruchomości oraz opłaty planistycznej, a w konsekwencji utrzymanie w mocy decyzji Wójta Gminy I..

Skarżący zarzucili też naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy tj.:

1. obrazę przepisów postępowania tj. art. 89 kpa przez organ II instancji polegającą na błędnym uznaniu, że organ I instancji prawidłowo uznał, że nie ma potrzeby przeprowadzania rozprawy administracyjnej, której domagały się strony z udziałem biegłego w celu rozstrzygnięcia wątpliwości dotyczących operatu szacunkowego, w sytuacji gdy strony kwestionowały operat i domagały się przeprowadzenia czynności z osobistym ich udziałem jak i biegłego, w sytuacji gdy na etapie wydawania decyzji przez SKO operat nadal był nieprecyzyjny i niepełny, nie wyjaśniał źródeł przyjętych cen transakcyjnych i metodologii ich zastosowania, co miało wpływ na treść zaskarżonego w sprawie orzeczenia, naruszenie art. 7 kpa w zw. art. 77 § 1 kpa w zw. z art. 80 kpa przez organ wydający zaskarżoną decyzję, polegające na przekroczeniu przez organ granicy swobodnej oceny dowodów, przeprowadzenie niekompletnej, jednostronnej i wybiórczej oceny materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, niedokonanie oceny przedstawionego operatu szacunkowego w sposób wszechstronny, pozwalający na wiarygodne ustalenie wartości nieruchomości i wzrostu wartości nieruchomości, co doprowadziło do niewyjaśnienia przez organ stanu faktycznego w sprawie oraz niewyjaśnienia wątpliwości zaistniałych na kanwie niniejszej sprawy, polegające na nieuzasadnionym i przedwstępnym nadaniu waloru wiarygodności i prawidłowości materiałowi dowodowemu zgromadzonemu w sprawie, w szczególności sporządzonemu przez biegłego operatowi szacunkowemu, podczas gdy w toku postępowania podnoszone zostały i wykazane uzasadnione wątpliwości co do jego wiarygodności dotyczące między innymi logiczności, zupełności i spójności treści operatu jak i jego prawidłowości m.in. poprzez zarzuty wobec niewskazania przez biegłego podstaw do przyjęcia wybranego podejścia i metody oraz niewskazania cech nieruchomości porównawczych wpływających na poziom ich cen oraz stosowanych czynników korygujących, a które to zarzuty uzasadniały podjęcie przez organ czynności zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, w szczególności w zakresie ustalenia wartości nieruchomości przed uchwaleniem planu zagospodarowania przestrzennego i po jego uchwaleniu m.in. poprzez poddanie operatu szacunkowego weryfikacji przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych, czego organ zaniechał, a co miało wpływ na błędne uznanie ustaleń dotyczących wartości nieruchomości za prawidłowe, a w następstwie, błędne uznanie prawidłowości ustalenia opłaty planistycznej od nieruchomości i utrzymanie decyzji Wójta Gminy I. w mocy,

2. obrazę przepisów prawa procesowego tj. art. 7 kpa w zw. z art. 77 kpa przez organ II instancji poprzez uznanie, że organ I instancji prawidłowo wyjaśnił wszystkie okoliczności niniejszej sprawy, w sytuacji gdy na kanwie prowadzonego postępowania nie wyjaśniono w żaden sposób jakie nakłady poniosły strony przed uchwaleniem i po uchwaleniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, nie ustalono czy biegły dokonując wyceny wziął pod uwagę te okoliczności jak również nie wynika z operatu, czy działki były uzbrojone w przyłącza czy też nie, co miało wpływ na treść zaskarżonego orzeczenia,

3. obrazę przepisów prawa procesowego tj. art. 107 § 1 i § 3 kpa przez organ II instancji, polegającą na uznaniu za prawidłową decyzję organu I instancji, który mimo obowiązkowi wyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy nie pochylił się nad istotnymi dla rozstrzygnięcia sprawy okolicznościami i jedynie uznał, że organ mógł przyjąć za wystarczający dowód w sprawie, opinię biegłego rzeczoznawcy, nie zważając, że skarżący ją kwestionowali co do prawidłowości przyjętej metodologii i niewskazania w operacie wszystkich elementów, którym operat winien odpowiadać zgodnie z rozporządzeniem,

4. błąd w ustaleniach faktycznych przyjętych za podstawę decyzji i mający wpływ na jej treść polegający na przyjęciu, że pomiędzy uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru gminy I. w części miejscowości J., a zbyciem nieruchomości zachodził związek przyczynowy, który spowodował wzrost wartości nieruchomości uzasadniający naliczenie opłaty planistycznej, podczas gdy na wzrost wartości nieruchomości wpływ miały dokonane na nią nakłady będące zdarzeniami wcześniejszymi niż uchwalenie planu zagospodarowania przestrzennego, a nie samo uchwalenie przedmiotowego planu zagospodarowania przestrzennego, co miało wpływ na błędne ustalenie wpływu uchwalenia planu zagospodarowania przestrzennego na wzrost wartości nieruchomości, a zatem i błędne ustalenie opłaty planistycznej i utrzymanie zaskarżonej decyzji Wójta Gminy I. w mocy.

Powołując się na opisane już w odwołaniu i skardze zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego i procedury, skarżący podkreślili, że organ wadliwe ustalił stan faktyczny sprawy przyjmując, że pomiędzy uchwaleniem planu zagospodarowania przestrzennego, a zbyciem nieruchomości następuje związek przyczynowo - skutkowy uzasadniający ustalenie opłaty planistycznej w związku ze wzrostem wartości nieruchomości na skutek uchwalenia planu zagospodarowania przestrzennego, pomijając przy tym, że na wzrost wartości nieruchomości wpływ miały zdarzenia wcześniejsze, tj. m.in. nakłady poczynione przez stronę na przedmiotową, a nie uchwalenie przedmiotowego planu zagospodarowania przestrzennego.

W odpowiedzi na skargę organ, nie znajdując podstaw do jej uwzględnienia, wniósł o jej oddalenie wskazując, że po ponownej analizie akt sprawy nie znalazł podstaw do zmiany zaskarżonego orzeczenia, ponieważ zostało ono podjęte zgodnie ze stanem faktycznym oraz w oparciu o obowiązujące przepisy prawa.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Niniejsza sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs? ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. 2020 r., poz. 1842 ze zm.) w związku z wystąpieniem przesłanek w przepisie tym wymienionych.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu.

W świetle art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 z późn. zm.; w skrócie: "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (pkt 1). Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu.

Dokonawszy tak rozumianej kontroli zaskarżonej decyzji w przedmiocie ustalenia tzw. opłaty planistycznej – o której mowa w art. 36 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2020 r., poz. 293, z późn. zm.; dalej w skrócie "u.p.z.p.") – Sąd doszedł do przekonania, że decyzja ta nie może się ostać w obrocie prawnym, gdyż przed jej wydaniem organ II instancji nie wyjaśnił wszystkich wątpliwości dotyczących rzetelności operatu szacunkowego, którego ustalenia stanowiły podstawę do wymierzenia ww. opłaty.

W myśl przywołanego art. 36 ust. 4 u.p.z.p., jeżeli w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą, wartość nieruchomości wzrosła, a właściciel lub użytkownik wieczysty zbywa tę nieruchomość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta pobiera jednorazową opłatę ustaloną w tym planie, określoną w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości. Opłata ta jest dochodem własnym gminy. Wysokość opłaty nie może być wyższa niż 30% wzrostu wartości nieruchomości.

W świetle cytowanego przepisu możliwość pobrania przez organ wykonawczy gminy opłaty planistycznej została uzależniona od łącznego ziszczenia się następujących przesłanek ("warunków"):

. uchwalenia lub zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (w skrócie: "m.p.z.p.") obejmującego swymi granicami teren danej nieruchomości;

. wzrostu jej wartości wywołanego owym uchwaleniem lub zmianą m.p.z.p.;

. zbycia tej nieruchomości przez jej właściciela lub użytkownika wieczystego;

. zawarcia w uchwalonym lub zmienionym m.p.z.p. ustalenia w kwestii opłaty planistycznej.

Ponadto, w świetle art. 36 ust. 3 w zw. z ust. 4 u.p.z.p., jest jeszcze konieczne, aby do wszczęcia postępowania w sprawie ustalenia opłaty planistycznej doszło nie później niż w terminie 5 lat od dnia, w którym m.p.z.p. albo jego zmiana, stały się obowiązujące (por. wyrok NSA z 4.02.2011 r., II OSK 207/10, ONSAiWSA z 2012 r. nr 3, poz. 45; por. też wyroki NSA: z 06.12.2012 r., II OSK 1394/11; z 27.09.2016 r., II OSK 3161/14; z 11.05.2018 r., II OSK 2577/17 – wszystkie orzeczenia dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl; w skrócie "CBOSA").

Sporną pomiędzy stronami pozostawała kwestia ziszczenia się w kontrolowanej sprawie przesłanki dotyczącej wzrostu wartości nieruchomości wywołanej uchwaleniem Planu miejscowego z [...].02.2016 r., a dokładniej – prawidłowości oszacowania wielkości tego wzrostu w sporządzonym na zlecenie organu I instancji operacie szacunkowym.

W związku z tym należy wyjaśnić, że w świetle art. 37 ust. 1 u.p.z.p. wysokość opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, o której mowa w art. 36 ust. 4, ustala się na dzień jej sprzedaży [szerzej: zbycia – uw. Sądu], przy czym obniżenie oraz wzrost wartości nieruchomości stanowią różnicę między wartością nieruchomości określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego po uchwaleniu lub zmianie planu miejscowego, a jej wartością określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu, obowiązującego przed zmianą tego planu. Zgodnie z art. 37 ust. 12 u.p.z.p.: "W odniesieniu do zasad określania wartości nieruchomości oraz zasad określania skutków finansowych uchwalania lub zmiany planów miejscowych, a także w odniesieniu do osób uprawnionych do określania tych wartości i skutków finansowych stosuje się przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, o ile przepisy tej ustawy nie stanowią inaczej".

W myśl art. 156 ust. 1 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2020 r. poz. 1990, z późn. zm.; dalej w skrócie "u.g.n.") rzeczoznawca majątkowy sporządza na piśmie opinię o wartości nieruchomości w formie operatu szacunkowego. On też dokonuje wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych (zob. art. 154 ust. 1 u.g.n.). Kwestionowanie zatem co do zasady podejścia i metody szacowania nieruchomości nie znajduje uzasadnienia.

Stosownie do art. 152 ust. 2 u.g.n., wyceny nieruchomości dokonuje się przy zastosowaniu podejść: porównawczego, dochodowego lub kosztowego, albo mieszanego, zawierającego elementy podejść poprzednich. Podejście porównawcze polega na określeniu wartości nieruchomości przy założeniu, że wartość ta odpowiada cenom, jakie uzyskano za nieruchomości podobne, które były przedmiotem obrotu rynkowego. Ceny te koryguje się ze względu na cechy różniące nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej oraz uwzględnia się zmiany poziomu cen wskutek upływu czasu. Podejście porównawcze stosuje się, jeżeli są znane ceny i cechy nieruchomości podobnych do nieruchomości wycenianej (art. 153 ust. 1 u.g.n.). Przy tym pod użytym w cytowanym przepisie pojęciem "nieruchomości podobnej" należy rozumieć – zgodnie z definicją legalną zawartą w art. 4 pkt 16 u.g.n. – nieruchomość, która jest porównywalna z nieruchomością stanowiącą przedmiot wyceny, ze względu na położenie, stan prawny, przeznaczenie, sposób korzystania oraz inne cechy wpływające na jej wartość. W myśl § 4 ust. 1 i 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109, z późn. zm.; w skrócie "rozp.wycen."), przy stosowaniu podejścia porównawczego konieczna jest znajomość cen transakcyjnych nieruchomości podobnych do nieruchomości będącej przedmiotem wyceny, a także cech tych nieruchomości wpływających na poziom ich cen (ust. 1). W podejściu porównawczym stosuje się metodę porównywania parami, metodę korygowania ceny średniej albo metodę analizy statystycznej rynku (ust. 2).

W kontrolowanej sprawie biegły oszacował wartość nieruchomości – zarówno przed wejściem, jak i po wejściu w życie Planu miejscowego z 2016 r. – stosując podejście porównawcze, metodę porównywania parami. Przy tej metodzie, jak stanowi § 4 ust. 3 rozp.wycen., porównuje się nieruchomość będącą przedmiotem wyceny, której cechy są znane, kolejno z nieruchomościami podobnymi, które były przedmiotem obrotu rynkowego i dla których znane są ceny transakcyjne, warunki zawarcia transakcji oraz cechy tych nieruchomości.

W pierwszej kolejności zaznaczyć należy, że w dacie wejścia w życie Planu miejscowego wyceniana nieruchomość stanowiąca działkę nr [...] nie była jeszcze ewidencyjnie wydzielona, bowiem działka ta powstała dopiero na skutek podziału działki [...] obręb J. o pow. 1,4974 ha, zatwierdzonego ostateczną decyzją Wójta Gminy I. z dnia [...] sierpnia 2016 r. nr [...].

Okoliczność ta musiała być wzięta pod uwagę przy wycenie na potrzeby ustalenia opłaty planistycznej, gdyż w takim przypadku uwzględnia się stan nieruchomości z dnia wejścia w życie m.p.z.p. (nowego lub zmiany dotychczasowego).

Jak bowiem trafnie wyjaśniono w prawomocnym wyroku WSA w Poznaniu z 25 czerwca 2020 r. o sygn. akt IV SA/Po 854/19 (CBOSA), ustalenie wartości nieruchomości musi dotyczyć nieruchomości w takim kształcie (wielkości), w jakiej istniała w chwili wejścia w życie planu miejscowego, bez względu na jej późniejsze podziały oraz bez względu na przedmiot zbycia albowiem w świetle art. 36 ust. 4 w zw. z art. 37 ust. 1 u.p.z.p. niedopuszczalne jest uwzględnianie przy określaniu wartości nieruchomości jakichkolwiek czynników, które miały miejsce po dacie uchwalenia lub zmiany planu, jak nakłady na nieruchomości, dokonanie jej podziału lub scalenia. Skoro uwzględnieniu mają podlegać tylko skutki uchwalenia planu miejscowego albo jego zmiany, to wyłączną datą stanu, zgodnie z którym należy dokonać oszacowania nieruchomości jest data wejścia w życie planu, który wywołał wzrost wartości nieruchomości (por. wyroki NSA: z 19.11.2008 r., II OSK 1316/07; z 3.11.2016 r., II OSK 3390/14; z 03.11.2016 r., II OSK 2631/15; z 09.11.2017 r., II OSK 403/16 – dostępne w CBOSA).

Podział geodezyjny, który jest dokonywany po wejściu w życie planu miejscowego, może doprowadzić do zmiany wartości nieruchomości, co nie ma jednak jakiegokolwiek związku z ulepszeniem planistycznym, lecz może być w oparciu o art. 98a u.g.n. podstawą naliczenia opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości wywołanego właśnie takim podziałem. Dlatego opłata planistyczna nie może obejmować zmiany wartości działki spowodowanej jej podziałem już po uchwaleniu danego planu miejscowego i jego wejściu w życie. Nawet jeśli strona sprzedała tylko niektóre działki wydzielone po uchwaleniu planu, to dla obliczenia opłaty planistycznej należy przyjąć stopę wzrostu wartości działki, ale w tym jej kształcie (w tej wielkości), jaki istniał w dniu uchwalenia m.p.z.p. Wprawdzie więc cenę uwzględnia się z czasu sprzedaży działki, ale renta planistyczna może uwzględniać wyłącznie tylko tę część wzrostu ceny działki, która jest konsekwencją wejścia w życie planu miejscowego.

W rezultacie działką podobną jest działka o powierzchni i cechach porównywalnych z działką istniejącą w dniu wejścia w życie planu. Jeśli więc po tej dacie nieruchomość została podzielona na mniejsze działki budowlane, to niezgodne z art. 36 ust. 4 u.p.z.p. i § 4 ust. 4 rozp.wycen. jest ustalenie kwoty opłaty planistycznej na podstawie cen sprzedaży innych "małych" działek budowlanych (por. wyrok NSA z 28.10.2009 r., II OSK 1517/07, oraz wyroki WSA: z 15.02.2018 r., II SA/Po 1014/17; z 25.06.2020 r., IV SA/Po 854/19 – dostępne w CBOSA).

Podobnie w doktrynie wskazuje się, że "wzrost wartości nieruchomości dotyczy zawsze całej nieruchomości. Gmina ustala opłatę od wzrostu wartości całej nieruchomości, natomiast gdy nastąpi zbycie – pobiera wyłącznie ułamkową jej część, proporcjonalną do części zbytej nieruchomości" (zob. K. Rokicka-Murszewska, Administracyjnoprawne aspekty opłaty planistycznej, Toruń 2019, s. 171; por. też wyrok WSA z 17.05.2012 r., II SA/Gd 46/12, CBOSA).

W przedmiotowej sprawie podstawą ustalenia opłaty, o której mowa w art. 36 ust. 4 u.p.z.p. – a więc i oszacowania ewentualnego wzrostu wartości nieruchomości na skutek uchwalenia Planu miejscowego z 2016 r. – winien być stan nieruchomości z dnia wejścia w życie tego planu, tj. z [...] lutego 2016 r., a w tej dacie działka nr [...] jeszcze nie istniała, natomiast istniały działki nr [...], z której ta pierwsza została dopiero później wydzielona. W konsekwencji, dokonując oceny "podobieństwa" nieruchomości wziętych do porównań na potrzeby oszacowania wartości przedmiotowej nieruchomości – tak przed, jak i po wejściu w życie Planu miejscowego z 2016 r. – należy odnosić je do stanu nieruchomości (działek) istniejących przed wydzieleniem zbytych działek.

Wskazane wątpliwości, jako istotne, należało wyjaśnić z autorem operatu – czego organ II instancji błędnie nie dostrzegł i nie uczynił – a co wobec tego uczyni przy ponownym rozpoznaniu sprawy.

Przedwczesny jest natomiast zarzut konieczności weryfikacji operatu przez organizację zawodową.

O potrzebie zewnętrznej weryfikacji operatu, o jakiej mowa w art. 157 ust. 1 u.g.n., decyduje nie żądanie strony, lecz powstanie po stronie organu uzasadnionych wątpliwości, co do prawidłowości jego sporządzenia (wyrok NSA z dnia 19 maja 2021 r., sygn. akt I OSK 3148/18; wyrok NSA z dnia 10 sierpnia 2021 r., sygn. akt I OSK 494/21 – dostępne jw.). Z powyższego wynika, że operat szacunkowy, jako dokument zawierający oceny i informacje oparte na wiedzy specjalistycznej, może być weryfikowany pod względem merytorycznej prawidłowości jego sporządzenia, nie przez Sąd czy organ (nie mających specjalistycznej wiedzy w tym zakresie), lecz przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych, o którą to ocenę może wystąpić organ, gdy ma uzasadnione wątpliwości co do jego prawidłowości, ale także sama strona postępowania. Ocena operatu w zakresie obejmującym wiadomości specjalne, a więc dotyczące samej metodologii i sposobu szacowania nieruchomości, została przekazana przez ustawodawcę do kompetencji organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych i dokonywana jest w oparciu o art. 157 ust. 1 u.g.n., a nie art. 80 kpa.

Choć ocena operatu szacunkowego przez organy administracji nie jest możliwa w takim zakresie, w jakim miałaby dotyczyć wiadomości specjalnych, to jednak w zakresie kompetencji organu pozostaje ocena wartości dowodowej operatu szacunkowego. Ocena wartości dowodowej operatu szacunkowego obejmuje przede wszystkim zbadanie przez organ, czy operat jest jasny, logiczny, spójny, wiarygodny, czy nie zawiera on ewidentnych błędów, braków w zakresie wymaganych prawem elementów, niejasności, które podważają jego wartość dowodową, czy nie jest sprzeczny z przepisami prawa bądź z innymi dowodami (np. kontroperatem) lub zasadami logiki i wiedzy ogólnej, jak też czy nie zawiera wewnętrznych sprzeczności, niespójności, czy wręcz nonsensów, a więc nie jest sprzeczny z zasadami zdrowego rozsądku. To, że wybór właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości należy do rzeczoznawcy oczywiście nie oznacza, że może on działać całkowicie dowolnie. Operat powinien więc zawierać niezbędne informacje i wyjaśnienia pozwalające na poddanie go kontroli według wskazanych kryteriów oceny operatu, tj. kryterium logiczności, jasności, spójności, kompletności, zgodności z przepisami i wiarygodności. Zarówno strona, jak i organ oraz Sąd powinni posiadać niezbędne informacje, pozwalające na dokonanie oceny zasadniczego podobieństwa nieruchomości. Skoro operat szacunkowy w sposób bezpośredni wpływa na treści decyzji organu administracji musi on poddawać się kontroli, a więc zawierać informacje pozwalające zweryfikować jego rzetelność i wiarygodność, a tym samym wartość dowodową. Na tym etapie postępowania strona nie wykazała dostatecznie, że istnieją uzasadnione okoliczności podważające prawidłowość sporządzenia operatu w zakresie zastosowanego podejścia czy metody, co nie oznacza, że jeśli rzeczoznawca nie będzie w stanie dostatecznie wyjaśnić zgłaszanych wątpliwości, to nie zajdzie potrzeba skorzystania z weryfikacji operatu przez organizację zawodową.

Operat szacunkowy rzeczoznawcy majątkowego ma moc prawną opinii biegłego (art. 84 § 1 kpa), a zatem jak każdy dowód podlega swobodnej ocenie organu jako element materiału dowodowego (art. 80 kpa). Skoro operat szacunkowy stanowi jedyny dopuszczany przez prawo dowód określający wartość nieruchomości, a zatem wpływa bezpośrednio na treść decyzji organu, to jego wartość dowodowa powinna zostać oceniona przez organ. Jednak dokonywana przez organ administracji ocena na podstawie art. 80 kpa wartości dowodowej operatu szacunkowego, nie może dotyczyć zakresu wyznaczonego wiadomościami specjalnymi rzeczoznawcy majątkowego. Konieczne jest więc odróżnienie oceny wiarygodności dowodowej operatu szacunkowego od oceny prawidłowości tego operatu. Ocena prawidłowości sporządzenia operatu, zgodnie z art. 157 ust. 1 u.g.n. należy bowiem do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych, a nie do organu, a tym bardziej sądu (wyrok NSA z dnia 10 lipca 2020 r., sygn. akt I OSK 2659/19 - dostępny na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl/cbo/query). Podważenie prawidłowości operatu szacunkowego mogłoby nastąpić w ramach oceny dokonywanej przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych na podstawie art. 157 ust. 1 u.g.n. O taką zaś ocenę może wystąpić każdy, a zatem również strona postępowania, kwestionująca prawidłowość sporządzenia operatu szacunkowego w przekonujący i skuteczny sposób np. przez sporządzenie kontroperatu. Art. 157 ust. 1 u.g.n. nie zawiera w tym zakresie ograniczeń podmiotowych, przy czym podkreślić należy, że nie można oczekiwać takiego wystąpienia od organów administracyjnych, w sytuacji gdy nie zaistniały podstawy do wzbudzenia u organu wątpliwości co do prawidłowości sporządzonego operatu.

Co do zastosowanego podejścia do wyceny należy wskazać, że w operacie rzeczoznawca wyraźnie wskazał, że zastosował podejście porównawcze metodą porównywania parami.

Organ dochował terminu do ustalenia opłaty, stąd zarzut w tym zakresie nie zasługuje na uwzględnienie.

W odniesieniu do zarzutu przekroczenia określonego ustawowo współczynnika 30 % wzrostu wartości badanej nieruchomości to należy wskazać, że wartość ta odnosi się do zastosowania stawki procentowej określonej w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego (określonej na 30%) a nie samej wysokości opłaty planistycznej.

W kwestii potrzeby przeprowadzenia rozprawy należy wskazać, że wyjaśnienia rzeczoznawcy majątkowego zwarte w piśmie z dnia [...] grudnia 2020 r. zawierają nieścisłości. Z akt sprawy wynika, że skarżący działając przez pełnomocnika, na etapie postępowania przed organem I instancji, wnieśli uwagi do operatu szacunkowego, żądając m.in. przeprowadzenia rozprawy administracyjnej. Organ nie przeprowadził rozprawy administracyjnej (ocena konieczności przeprowadzenia rozprawy, za wyjątkiem, gdy obowiązek ten wynika z przepisu prawa, należy do samego organu), lecz zastrzeżenia skarżących złożone do operatu szacunkowego, przekazał rzeczoznawcy, celem ustosunkowania się. Biegły zajął stanowisko w piśmie z [...] grudnia 2020 r., które zdaniem Sądu jest odpowiedzią bardzo ogólną i także budzącą wątpliwości. W uzupełnieniu operatu odnośnie do analizy rynku, trendu zmian ceny ze względu na upływ czasu oraz opisu transakcji nieruchomości podobnych przyjętych do porównania, biegły ograniczył się jedynie do podania numerów stron operatu szacunkowego. W ocenie Sądu samo odesłanie do stanowiska przedstawionego w operacie nie stanowi odpowiedzi na zastrzeżenia strony. Ponadto, oświadczenie biegłego jest niespójne z operatem szacunkowym. W piśmie z [...] grudnia 2020 r. rzeczoznawca wyjaśnił, że "bonitacja i zdolność produkcyjna gleby nieruchomości wycenianej jak i nieruchomości przyjętych do porównania -klasyfikuje się w kategorii "dobrej" (klasa III), stąd przy wycenie zrezygnowano z tej poprawki (zostało to wyjaśnione na str. 14 w operatach szacunkowych)". Natomiast na wspomnianej stronie 14 ww. dokumentu biegły wskazał, że: "zrezygnowano z poprawki na kształt ponieważ działka wyceniana i działki przyjęte do porównania posiadają tę samą cechę". Cecha bonitacja i zdolność produkcyjna gleby została zaś, jak wynika z treści operatu, uwzględniona dla potrzeb szacowania nieruchomości. Zauważyć też należy, że w piśmie z [...] grudnia 2020 r. rzeczoznawca wyszczególnił dla gruntów zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, jako główny atrybut cenotwórczy m.in. stopień uzbrojenia w media, której to cechy w ramach określenia wartości nieruchomości w pkt 11.3 operatu nie wyodrębnił i nie wyjaśnił czy przyjęte do porównania nieruchomości charakteryzowały się tą cechą.

Pomimo powyżej opisanych nieścisłości i niejasności wynikających z operatu szacunkowego i jego uzupełnienia, nie zostały one wyjaśnione w zaskarżonej decyzji, w której to organ II instancji, zdaniem Sądu, nie ocenił w sposób prawidłowy sporządzonego operatu szacunkowego pod kątem jego wiarygodności i rzetelności, odwołując się do ogólnikowego uzupełnienia operatu zawartego w piśmie z dnia [...] stycznia 2020 r., które z kolei odsyła jedynie do stron operatu szacunkowego. Wszystkie wyszczególniane przez Sąd niejasności operatu, jako istotne, SKO powinno było dostrzec z urzędu i ocenić, czy mogły one skutkować zawyżeniem wzrostu wartości nieruchomości, a przez to i opłaty planistycznej.

Mając to na uwadze Sąd doszedł do przekonania, że organ II instancji nie podjął wysiłku wyjaśnienia zgłaszanych przez stronę skarżącą i Sąd wątpliwości co do rzetelności operatu. Tym samym SKO dopuściło się naruszenia przepisów o postępowaniu wyjaśniającym – art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 w zw. z art. 140 k.p.a. oraz art. 136 § 1 k.p.a. – które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, stawiając pod znakiem zapytania prawidłowość dokonanego przez biegłego oszacowania wielkości wzrostu wartości rynkowej nieruchomości, a co za tym idzie – także ustalonej przez organ I instancji wysokości opłaty planistycznej.

Z tego względu Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję (pkt 1 sentencji wyroku).

O kosztach postępowania (pkt 2 sentencji wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a., uwzględniając: koszt wpisu stosunkowego należnego od skargi, wynagrodzenie pełnomocnika Skarżących ustalone według stawek minimalnych zgodnie z § 2 pkt 5 w zw. z § 15 ust. 2 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265).

Ponownie rozpoznając sprawę, SKO uwzględni powyższe uwagi, wskazania i oceny prawne Sądu, a przede wszystkim wyjaśni podniesione w niniejszym uzasadnieniu wątpliwości co do rzetelności (logiczności i formalnej poprawności) operatu – o ile oczywiście, rzeczoznawca majątkowy zgodzi się potwierdzić aktualność operatu w trybie art. 156 ust. 4 u.g.n. Następnie – w zależności od wyniku poczynionych ustaleń i stanowiska rzeczoznawcy – organ podejmie właściwe rozstrzygnięcie, należycie je uzasadniając, jak tego wymaga art. 107 § 3 w zw. z art. 140 k.p.a.