Postanowienie NSA, sygn. akt III OZ 78/23
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-03-07 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne: Ochrona środowiska
Skarżony organ: Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska
Treść wyniku: Oddalono zażalenia
Powołane przepisy: article: art. 61 § 3
journal: Dz.U. 2023 poz 259
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 86f
journal: Dz.U. 2022 poz 1029
law: Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz  o ocenach oddziaływania na środowisko - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Piotr Korzeniowski po rozpoznaniu w dniu 7 marca 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażaleń Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie oraz Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 grudnia 2022 r., sygn. akt IV SA/Wa 2239/22 o wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi Klubu P., Stowarzyszenia E., S. Organizacji, N., D., oraz B. na decyzję Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia 16 sierpnia 2022 r., nr DOOŚ-WDŚZOO.420.24.2020.aka.132 w przedmiocie ustalenia środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia postanawia oddalić zażalenia.


UZASADNIENIE

I.1. Postanowieniem z dnia 9 grudnia 2022 r., sygn. akt IV SA/Wa 2239/22 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wstrzymał wykonanie decyzji Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia 16 sierpnia 2022 r., nr DOOŚ-WDŚZOO.420.24.2020.aka.132 w przedmiocie ustalenia środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia pod nazwą: "IB.2 Etap I i Etap II Prace modernizacyjne na Odrze Granicznej w ramach Projektu Ochrony Przeciwpowodziowej w Dorzeczu Odry i Wisły".

I.2. W uzasadnieniu orzeczenia wskazano, że na podstawie decyzji środowiskowych inwestor otrzymał pozwolenie wodnoprawne, pozwolenia budowlane i wszedł w teren. W decyzji środowiskowej określono natomiast m.in. warunki prowadzenia robót budowalnych. Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego nie można przy tym wykluczyć prawdopodobieństwa, że decyzja środowiskowa wydana przez GDOŚ jest wadliwa. Istnieje zatem możliwość, że wykonywanie prac budowlanych, na warunkach ustalonych w części reformatoryjnej decyzji środowiskowej, które to warunki nie zostały merytorycznie zweryfikowanie przez Sąd, doprowadzi do powstania nieodwracalnych szkód w środowisku. W szczególności kontynuowanie realizacji inwazyjnych prac budowlanych przed dokonaniem kontroli ewentualnego wpływu katastrofy ekologicznej na rzece Odrze, co podnoszone jest w zarzutach skargi, na prawidłowość określenia środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia uprawdopodabnia spowodowanie trudnych, a nawet nieodwracalnych szkód w środowisku. Wojewódzki Sąd Administracyjny podkreślił, że wstrzymanie wykonania decyzji GDOŚ z 16 sierpnia 2022 r., nr DOOŚ-WDŚZOO.420.24.2020.aka.132 nie uprawnia inwestora do realizacji przedsięwzięcia na podstawie decyzji RDOŚ w Szczecnie z 18 marca 2020 r., WONS-OŚ.4233.1.2017.KK.68, a rozstrzygnięcie Sądu winno skutkować natychmiastowym wstrzymaniem dalszej realizacji przedsięwzięcia.

II.1.1. Pismem z 19 grudnia 2022 r., Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska (dalej "GDOŚ", "Organ") wniósł zażalenie na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 grudnia 2022 r., sygn. akt IV SA/Wa 2239/22 o wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji GDOŚ z dnia 16 sierpnia 2022 r. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono naruszenie art. 61 § 3 p.p.s.a. w zw. z art. 86f ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (t.j. Dz. U. 2022, poz. 1029; dalej też "ustawa ooś", "ustawa ocenowa").

II.1.2. W uzasadnieniu zażalenia wskazano, że uzasadnienie postanowienia WSA w Warszawie zostało sporządzone w sposób bardzo ogólny. Sąd lakonicznie i niewystarczająco wskazał, jakie okoliczności przesądziły o wydaniu rozstrzygnięcia, ani nie przywołał argumentów, które uzasadniałyby wstrzymanie wykonania decyzji GDOŚ. Prawidłowo zredagowane uzasadnienie powinno stanowić uzewnętrznienie motywów, którymi kierował się Sąd rozstrzygając sprawę, oraz pokazać w sposób wyczerpujący proces myślowy, który powinien być logiczny i spójny. Zdaniem Organu, nie sposób na podstawie przedstawionego przez WSA w Warszawie uzasadnienia wywnioskować, na jakiej podstawie Sąd uznał, że istnieje prawdopodobieństwo wystąpienia nieodwracalnych szkód w środowisku ani jakie konkretne trudne do odwrócenia skutki wystąpią. Poprzestał jedynie na wskazaniu, że przytoczone przez wnioskodawcę okoliczności (nie wymieniając ich jednak nigdzie) są realne, odnoszą się do rzeczywistości. Sąd zaniechał także wskazania przyczyn, które wskazywałyby na powiązanie wystąpienia "katastrofy ekologicznej" na Odrze z koniecznością wstrzymania wykonania decyzji GDOŚ. Zaznaczone również zostało, że to organ odwoławczy może w toku prowadzonego przez siebie postępowania drugoinstancyjnego stwierdzić, że kontrolowana nieostateczna decyzja jest prawdopodobnie wadliwa i z tego tytułu przyznać stronie ochronę do czasu rozpatrzenia wniesionego odwołania. Tych uprawnień nie ma jednak sąd administracyjny. W ocenie GDOŚ, określone w ostatecznej decyzji środowiskowej przez kompetentne organy administracji warunki realizacji tego przedsięwzięcia są prawidłowe i nie zmienia tego ani odmienne przekonanie skarżących, ani Sądu działającego w trybie art. 61 § 3 p.p.s.a. Dopiero Sąd rozpoznając zarzuty skargi na decyzję może stwierdzić, że nie odpowiada ona prawu, ale wciąż nie będzie on weryfikował merytorycznie określonych w tej decyzji warunków realizacji przedsięwzięcia i nie oznacza to, że poprawione przez Sąd warunki będą dopiero wtedy prawidłowe, co zdaje się sugerować WSA w Warszawie. Organ nadmienił, że wstrzymanie wykonania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach nie znosi skutku prawnego decyzji o pozwoleniu na realizację inwestycji. Dodał również, że przeprowadzenie analiz środowiska po wystąpieniu katastrofy i uwzględnienie wyników tych analiz w ocenie oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko nie dałoby wiarygodnych informacji o możliwym wpływie przedsięwzięcia na środowisko znajdujące się w stanie równowagi ekologicznej, czyli w stanie normalnego funkcjonowania ekosystemów w obszarze objętym oddziaływaniem.

II.2.1. W odpowiedzi na zażalenie, N., D., oraz B., reprezentowane przez profesjonalną pełnomocniczkę, wniosły o:

- oddalenie zażalenia;

- przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z dokumentu prywatnego pt. "Sprawozdanie Informacyjne. Przyszłość rzeki Odry: Oparte na badaniach naukowych zalecenia dotyczące działań w następstwie spowodowanej przez człowieka katastrofy ekologicznej', autorstwa Christiana Woltera, Jorna Geßnera, Jana Kohlera, Martina Puscha, Tobiasa Goldhammera oraz Stephanie Spahr, z Instytutu Ekologii Wód i Rybołówstwa Śródlądowego im Leibniza / Leibniz- Institut fur Gewasserokologie und Binnenfischerei, na okoliczność zaistnienia katastrofy ekologicznej w rzece Odrze i konieczności przeprowadzenia na nowo inwentaryzacji przyrodniczej realizowanej inwestycji, ponieważ dowód ten zawiera informacje niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości a jego przeprowadzenie nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie i okazało się konieczne w świetle twierdzeń zażalenia jakoby zaistnienie katastrofy ekologicznej w rzece Odrze nie miało znaczenia dla rozstrzygnięcia kwestii wstrzymania decyzji objętej zaskarżonym postanowieniem;

- rozważanie przez Naczelny Sąd Administracyjny zwrócenia się do Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej z następującym pytaniem prejudycjalnym: "Czy brak natychmiastowego wstrzymania trwającej realizacji przedsięwzięcia inwestycyjnego, mimo wstrzymania wykonania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach na mocy orzeczenia Sądu, w przypadku procedury wieloetapowej, jaka stosowana jest w prawie polskim (w pierwszej kolejności wydawanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach i dopiero następnie odpowiedniej decyzji zezwalającej na realizację inwestycji) należy intepretować jako ograniczenie dostępu do procedury odwoławczej przed sądem lub innym niezależnym i bezstronnym organem ustanowionym ustawą, w celu zakwestionowania materialnej lub proceduralnej legalności decyzji w rozumieniu art. 11 ust. 1 i 3 dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2011/92/UE z dnia 13 grudnia 2011 r. w sprawie oceny skutków wywieranych przez niektóre przedsięwzięcia publiczne i prywatne na środowisko (Dz. Urz. UE. L 2012, nr 26, s. 1)?"

- zasądzenie od Organu na rzecz Skarżących kosztów postępowania zażaleniowego wg norm prawem przepisanych, z uwzględnieniem kosztów zastępstwa procesowego.

II.2.2. W uzasadnieniu stanowiska wskazano, że prowadzenie prac budowlanych na podstawie decyzji RDOŚ albo decyzji GDOŚ zakłada istnienie stabilnego stanu przyrody, który ustalony został w oparciu o raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, tj. dokument powstały na podstawie inwentaryzacji przyrodniczej dokonanej przed wystąpieniem katastrofy ekologicznej. Działania przewidziane w decyzji RDOŚ oraz decyzji GDOŚ w charakterze środków kompensujących negatywne oddziaływania inwestycji na środowisko zakładają zatem istnienie stabilnego stanu środowiska przyrodniczego. Zdaniem skarżących organizacji, w świetle reguł logicznego myślenia i zasad doświadczenia życiowego - po zaistnieniu katastrofy ekologicznej w rzece Odrze - założenia te przestały być aktualne. Skoro nie jest znany stan gatunków chronionych występujących aktualnie, to nie można racjonalnie ocenić rzeczywistego wpływu prowadzenia prac budowlanych na stan gatunków i siedlisk chronionych. Dotknięcie katastrofą ekologiczną istotnej części populacji określonego gatunku - czego nie zakładano w decyzji RDOŚ i decyzji GDOŚ - może bowiem doprowadzić do jego całkowitego wyginięcia, podczas gdy wykonanie tych prac przed wystąpieniem katastrofy ekologicznej mogłoby doprowadzić do jego wyginięcia tylko w części. Kontunuowanie prowadzonych aktualnie prac budowlanych oznacza zatem realne niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody w siedliskach gatunków chronionych prawem polskim i prawem Unii Europejskiej oraz prowadzi do powstania nie tylko trudnych do odwrócenia skutków, lecz skutków w praktyce nieodwracalnych (odtworzenie zatrutych w wyniku katastrofy ekologicznej siedlisk w połączeniu z ich ciągłym przekształceniem na skutek realizowanych aktualnie prac budowlanych graniczy bowiem z niemożliwością). Organizacje zaznaczyły jednocześnie, że zażalenie podlega oddaleniu, jeżeli nie ma ona usprawiedliwionych podstaw albo jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu (art. 197 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 184 p.p.s.a.).

II.2.3. W piśmie z 4 stycznia 2023 r. Klub P. wniósł o oddalenie zażalenia i zaznaczył, że Sąd jest obowiązany do prowspólnotowej interpretacji prawa, w tym do zapewnienia skuteczności dyrektyw.

III.1.1. Pismem z 21 grudnia 2022 r., uzupełnionym pismem z 22 grudnia 2022 r., Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie (dalej też "Inwestor", "PGWWP") wniosło zażalenie na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 grudnia 2022 r., sygn. akt IV SA/Wa 2239/22 o wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji GDOŚ z dnia 16 sierpnia 2022 r. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono naruszenie:

a) art. 61 § 3 p.p.s.a. w zw. z art. 86f ust. 1 ustawy ocenowej poprzez:

- wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji GDOŚ w sytuacji braku spełnienia przesłanek uprawniających do takiego wstrzymania,

- wskazanie, że wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji GDOŚ nie uprawnia inwestora do realizacji przedsięwzięcia na podstawie decyzji RDOŚ w Szczecinie z dnia 18 marca 2020 r., nr WONS-OŚ.4233.1.2017. KK.68 i rozstrzygnięcie Sądu winno skutkować natychmiastowym wstrzymaniem dalszej realizacji przedmiotowego przedsięwzięcia w sytuacji, gdy taki skutek nie wynika z przepisów prawa, a decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach nie stanowi zezwolenia na realizację inwestycji;

b) art. 61 § 3 p.p.s.a. w zw. z art. 86f ust. 1, 5 i 6 ustawy ooś poprzez błędną ich wykładnię polegającą na przyjęciu, że wstrzymanie wykonania decyzji środowiskowej jest możliwe po całkowitym wykonaniu tej decyzji, tj. po uzyskaniu na jej podstawie "zezwolenia na inwestycję" (w rozumieniu art. 86 f ust. 5 ustawy ocenowej), pomimo tego, że przepisy art. 86f ust. 5-6 ustawy ooś w sposób jednoznaczny przesądziły, że skutek wstrzymania decyzji środowiskowej wiąże się wyłącznie z etapem pozyskiwania zezwolenie na inwestycję, co polega na zaistnieniu w takiej sytuacji obligatoryjnej przesłanki do zawieszenia postępowania administracyjnego w sprawie wydania "zezwolenia na inwestycję".

III.1.2. W uzasadnieniu zażalenia wskazano, że Sąd w zaskarżonym postanowieniu w żaden sposób nie wyjaśnił, w jaki sposób dalsza realizacja przedsięwzięcia doprowadzi do wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Zdaniem Inwestora, Sąd ograniczył się w zaskarżonym postanowieniu wyłącznie do ogólnikowego stwierdzenia, że powoływane przez Skarżących okoliczności uzasadniają wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji GDOŚ, w najmniejszym stopniu nie wyjaśniając, w jaki sposób dalsza realizacja przedsięwzięcia na warunkach ustalonych w części reformatoryjnej decyzji środowiskowej może doprowadzić do powstania nieodwracalnych szkód w środowisku. Podkreślone zostało przez PGWWP, że nie można utożsamiać szkód w środowisku będących następstwem katastrofy ekologicznej na rzece Odrze z rzekomymi szkodami w środowisku będącymi następstwem realizacji prac budowlanych. Zdaniem Inwestora, wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji opiera się wyłącznie na przypuszczeniach skarżących, że realizacja prac budowlanych w obliczu katastrofy ekologicznej na rzece Odrze doprowadzi do nieodwracalnych szkód w środowisku, które bezkrytycznie podzielił Sąd.

III.1.3. Uzasadniając zarzuty zawarte w lit. a) tiret drugie oraz lit. b) zażalenia, Inwestor zaznaczył, że z art. 61 p.p.s.a., ani z art. 86f ustawy ocenowej nie wynika, że wstrzymanie wykonania decyzji środowiskowej przez sąd administracyjny skutkuje natychmiastowym wstrzymaniem realizacji przedsięwzięcia. Z uwagi na charakter prawny decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach wstrzymanie jej wykonalności przez Sąd nie może wywołać skutku w postaci wstrzymania dalszej realizacji przedsięwzięcia, skoro uczestnik jako Inwestor dysponuje ostatecznymi zezwoleniami na inwestycję w rozumieniu art. 86f ust. 5 ustawy ooś, w tym przypadku decyzjami o pozwoleniu na realizację inwestycji, wydawanymi na podstawie przepisów ustawy z dnia 8 lipca 2010 r. o szczególnych zasadach przygotowania do realizacji inwestycji w zakresie budowli przeciwpowodziowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 1812). W ocenie Inwestora, w sytuacji, gdy w obrocie prawnym jest już zezwolenie na inwestycję, ewentualne spowodowanie wstrzymania realizacji przedsięwzięcia inwestycyjnego możliwe jest wyłącznie za sprawą zastosowania art. 86g ust. 8 ustawy ooś. Nie jest to natomiast możliwe w oparciu o przepis art. 86f ust. 1 ustawy ooś, ponieważ skorzystanie z tego przepisu może wyłącznie spowodować obligatoryjne zawieszenie postępowania w sprawie wydania zezwolenia na inwestycję.

III.1.4. PGWWP nadmieniło przy tym, że inwestycja polega przede wszystkim na przebudowie istniejących obiektów hydrotechnicznych, najbardziej zdewastowanych, mających największy wpływ na sytuację hydrauliczną przepływu w korycie rzeki, budowa nowych ostróg stanowi relatywnie znacznie mniejszy zakres prac. Zdaniem Inwestora, ewentualne wstrzymanie robót w aktualnym stanie ich zaawansowania niesie szereg negatywnych konsekwencji, które dotyczą przede wszystkim kwestii bezpieczeństwa. Istniejący od prawie 200 lat system regulacyjny na rzece Odrze obejmuje ostrogi, które zostały skonstruowane przeważnie z faszyny, stanowiącej rdzeń konstrukcji, a na niej ułożona została właściwa część budowli, tj. narzut kamienny lub umocnienie z bruku kamiennego. Realizowane roboty budowlane polegają na przebudowie opisanej powyżej konstrukcji poprzez rozbiórkę istniejącego umocnienia ostróg w postaci narzutu kamiennego lub bruku, ułożenie nowego narzutu z kamienia łamanego hydrotechnicznego i wyniesienie korony budowli do rzędnej zakładanej projektem. Aktualnie prowadzone są prace budowlane na łącznie około 74 ostrogach na 4 odcinkach rzeki oraz realizowana jest budowa tamy podłużnej w rejonie Kostrzyna nad Odrą. Właściwa konstrukcja ww. budowli w postaci kamienia łamanego lub bruku została częściowo lub całkowicie rozebrana, a zatem obecnie budowle te nie mogą pełnić żadnych funkcji regulacyjnych ani zabezpieczeniowych, do których są przeznaczone. Przerwanie prac budowlanych z punktu widzenia bezpieczeństwa konstrukcji ostróg, bezpieczeństwa istniejącego brzegu, pól międzyostrogowych oraz koryta cieku jest obarczone ogromnym ryzykiem i nie powinno mieć miejsca. Konsekwencją takiego działania będzie degradacja pól międzyostrogowych, destrukcja brzegów rzeki oraz stworzenie się miejsc zatorogennych, jak również niebezpieczeństwa dla pracy polskich i niemieckich żeglugi lodołamaczy, biorących udział w akcjach lodołamania poprzez możliwość przedostawania się do koryta cieku, stanowiącego tor wodny, elementów budowli w postaci faszyny, kamienia łamanego i innych materiałów, które mogą stanowić niebezpieczne przeszkody nawigacyjne. W ocenie PGWWP, ewentualne wstrzymanie robót spowoduje dotkliwe dla finansów publicznych konsekwencje, wynikające z uwarunkowań kontraktowych, które chronią wykonawcę robót przed stratami w sytuacji, gdy z przyczyn niezawinionych przez wykonawcę robót nie może on prowadzić prac. Zawieszenie tymczasowe robót a następnie bardzo prawdopodobne odstąpienie od dalszej realizacji umów to łącznie wg wstępnych szacunków ponad 40 mln zł kosztów, które obciążałyby Inwestora. Należy ponadto dodać, że w sytuacji odstąpienia od umów z wykonawcą robót nie będzie możliwe zrealizowanie inwestycji w terminie umożliwiającym utrzymanie dotacji przyznanej PGWWP na realizację przedsięwzięcia w wysokości 211.634.420,83 zł z Funduszu Spójności w ramach Programu Operacyjnego Infrastruktura i Środowisko 2014-2020, co będzie powodowało stratę dla budżetu państwa. Utracone zostaną również możliwości współfinansowania inwestycji z pożyczki udzielonej przez Bank Światowy. Wyniki analiz kosztów i korzyści społecznych wskazały jednoznacznie, że realizacja inwestycji służących poprawie warunków prowadzenia lodołamania na Odrze uzasadniona jest nadrzędnym interesem publicznym i przyniesie wymierne pozytywne efekty dla społeczeństwa związane z ochroną zdrowia oraz utrzymaniem bezpieczeństwa.

III.1.5. W uzupełnieniu zażalenia z 22 grudnia 2022 r., Inwestor wskazał, że odstąpienie od wdrażania przedsięwzięcia wiązałoby się z utratą szansy na systemowe podejście do zarządzania ryzykiem powodzi w dorzeczu Odry. Brak realizacji inwestycji mającej na celu poprawę stanu technicznego istniejącej infrastruktury przeciwpowodziowej może powodować bezpośredni negatywny wpływ na stan wód. Zalanie wodami powodziowymi terenów zurbanizowanych oraz intensywnie użytkowanych rolniczo powoduje zmywanie zanieczyszczeń z tych obszarów i ich spływ do wód, zagrażając nie tylko pogorszeniem elementów fizykochemicznych stanu wód, ale również pogorszeniem stanu chemicznego. Brak zabezpieczenia przed powodzią obszarów o dużej wartości kulturowej może doprowadzić do degradacji cennych obiektów, co będzie potencjalnie negatywnie oddziaływać na walory krajobrazowe. Brak działań inwestycyjnych wpłynie negatywnie na stan istniejących budowli związanych z ochroną przeciwpowodziową, a tym samym będzie miało bezpośrednie przełożenie na wzrost zagrożenia powodziowego. Działanie takie będzie miało odzwierciedlenie zarówno w poczuciu bezpieczeństwa ludności, ale również w przypadku wystąpienia takiego zagrożenia wpłynie na wzrost zagrożenia utraty zdrowia i życia ludzi.

III.1.6. Na tych podstawach PGWWP wniosło na podstawie art. 196 p.p.s.a. o wstrzymanie wykonania zaskarżonego postanowienia do czasu rozstrzygnięcia zażalenia oraz na podstawie art. 197 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 185 § 1 p.p.s.a. o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości oraz przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania.

III.2.1. W odpowiedzi na zażalenie PGWWP, N., D., oraz B., reprezentowane przez profesjonalną pełnomocniczkę, wniosły o:

- oddalenie zażalenia;

- oddalenie wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonego postanowienia;

- o przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z dokumentu urzędowego - tj. pisma Lubuskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 10 stycznia 2023 r. - na okoliczność prowadzenia robót budowlanych wbrew zaskarżonemu postanowieniu Sądu z dnia 9 grudnia 2022 r. oraz braku podjęcia przez Lubuskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego jakichkolwiek działań w celu wstrzymania tych robót, ponieważ dowód ten zawiera informacje niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości a jego przeprowadzenie nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie i okazało się konieczne w świetle twierdzeń zażalenia o rzekomej niemożliwości wstrzymania robót budowlanych na podstawie samego postanowienia Sądu z dnia 9 grudnia 2022 r.;

- o zasądzenie od Uczestnika na rzecz Skarżących kosztów postępowania zażaleniowego wg norm prawem przepisanych, z uwzględnieniem kosztów zastępstwa procesowego.

III.2.2. W ocenie stowarzyszeń, sam fakt złożenia przez Inwestora wniosku o zmianę decyzji GDOŚ przesadza o konieczności wstrzymania jej wykonania. Istnieje bowiem ryzyko - graniczące z pewnością - że na podstawie dokonanej zmiany decyzji GDOŚ ingerencja w środowisko przyrodnicze, która aktualnie ma miejsce przy realizowaniu inwestycji, będzie musiała zostać poddana kolejnej modyfikacji. Niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody oraz powstania trudnych do odwrócenia skutków - aktualizujące się w trakcie prac budowalnych prowadzonych w terenie od wiosny 2022 r. (zob. cz. I lit. A pkt I-II uzasadnienia skargi) - pozostaje w pierwszej kolejności w ścisłym związku z zaistnieniem bezprecedensowej katastrofy ekologicznej w rzece Odrze, która szczegółowo udokumentowana została w cz. I lit. B pkt l-IX skargi. Prowadzenie prac budowlanych na podstawie decyzji RDOŚ albo decyzji GDOŚ zakłada istnienie stabilnego stanu przyrody, który ustalony został w oparciu o dokument pt. "Raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko". Działania przewidziane w decyzji RDOŚ oraz decyzji GDOŚ w charakterze środków kompensujących negatywne oddziaływania inwestycji na środowisko zakładają zatem istnienie stabilnego stanu środowiska przyrodniczego. Brak wiedzy Organu na temat stanu gatunków chronionych występujących aktualnie w rzece Odrze skutkuje niemożliwością dokonania racjonalnej oceny rzeczywistego wpływu prowadzenia prac budowlanych na stan gatunków i siedlisk chronionych. Dotknięcie katastrofą ekologiczną istotnej części populacji określonego gatunku - czego nie zakładano w decyzji RDOŚ i decyzji GDOŚ - może bowiem doprowadzić do jego całkowitego wyginięcia, podczas gdy wykonanie tych prac przed wystąpieniem katastrofy ekologicznej mogłoby doprowadzić do jego wyginięcia tylko w części. Zdaniem Stowarzyszeń, znaczenia dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy nie mogą mieć twierdzenia - zawarte na s. 9-11 zażalenia Uczestnika - o rzekomym wpływie wstrzymania prac na kwestię bezpieczeństwa oraz o konsekwencjach takiego rozstrzygnięcia dla finansów publicznych. Po pierwsze, nie zostały one nawet uprawdopodobnione a Skarżący zaprzeczają tym okolicznościom. Po drugie, ryzyko wykonywania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach obciąża Inwestora oraz nie może ograniczać prawa do sądu i w konsekwencji przeważać nad zagwarantowanym ustawowo udziałem społeczeństwa w podejmowaniu decyzji środowiskowych. Z kolei emocjonalna forma wywodu przyjęta przez Inwestora w tej części zażalenia stanowi wyłącznie próbę oderwania kontroli sądowoadministracyjnej od istoty rozstrzygnięcia w niniejszym postępowaniu. Tego rodzaju oświadczenia zaskakują również w świetle realizowania przez Inwestora robót budowlanych na podstawie decyzji RDOŚ, której nadano rygor natychmiastowej wykonalności. Inwestor zaakceptował wysoki stopień ryzyka faktycznego wykonywania inwestycji - znając istotne zastrzeżenia co do wadliwości jej założeń - na skutek czego wyłącznie na nim spoczywa odpowiedzialność za realizowanie robót budowlanych mimo braku wyjaśnienia istotnych zastrzeżeń co do ochrony środowiska przyrodniczego. Konsekwencją zaprezentowanego powyżej stanowiska PGWWP jest kontynuowanie w terenie prac budowlanych w sposób oczywiście sprzeczny z zabezpieczeniem udzielonym przez Sad I instancji. Wynika to jednoznacznie z treści pisma WINB. W kontekście zaprezentowanego powyżej celu wprowadzenia ustawy nowelizującej stanowisko Sądu I instancji jest w pełni uzasadnione. Przyjęcie interpretacji przedstawionej przez Inwestora pozbawiałoby bowiem wstrzymanie wykonania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach praktycznego znaczenia, na skutek czego ustawa nowelizująca nie wprowadziłaby do prawa polskiego w zasadzie żadnej nowej treści.

III.2.3. W piśmie z 24 stycznia 2023 r. (data wniesienia) Klub P. wniósł o oddalenie zażalenia i zaznaczył, że Sąd jest obowiązany do prowspólnotowej interpretacji prawa, w tym do zapewnienia skuteczności dyrektyw.

III.2.4. W piśmie z 2 marca 2023 r., S. Organizacja wskazała, że w opublikowanym przez Ministerstwo Infrastruktury dokumencie – Projekt prognozy oddziaływania na środowisko dla projektu Krajowego Programu Żeglugowego do 2030 roku – Inwestor potwierdził wszystkie negatywne oddziaływania opisane wcześniej przez ekspertów oraz S. Organizacje w związku z przedsięwzięciem.

IV. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

IV.1. Zażalenia nie zasługiwały na uwzględnienie, bowiem zaskarżone postanowienie z 9 grudnia 2023 r., mimo lakonicznego uzasadnienia, odpowiada prawu.

IV.2. Naczelny Sąd Administracyjny, rozpoznając zażalenia, nie był związany ani podstawami rzeczonych środków odwoławczych, ani zgłoszonymi tamże zarzutami, co umożliwiało wydanie rozstrzygnięcia odpowiadającego prawu niezależnie od argumentacji podniesionej przez GDOŚ i PGWWP (por. postanowienie NSA z 28 lutego 2023 r., III FZ 7/23, CBOSA).

IV.3. Zgodnie z art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.; dalej p.p.s.a.), po przekazaniu sądowi skargi sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części aktu lub czynności, o których mowa w § 1, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, z wyjątkiem przepisów prawa miejscowego, które weszły w życie, chyba że ustawa szczególna wyłącza wstrzymanie ich wykonania. Dotyczy to także aktów wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach tej samej sprawy. Przyznanie stronie skarżącej ochrony tymczasowej w postępowaniu sądowoadministracyjnym stanowi odstępstwo od ogólnej reguły wyrażonej w art. 61 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którą wniesienie skargi nie wstrzymuje wykonania zaskarżonego aktu lub czynności. Przesłanki jakimi powinien kierować się sąd przy rozstrzyganiu takiego wniosku w sposób wyczerpujący zostały określone w art. 61 § 3 tej ustawy, w myśl którego są nimi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Przesłanki te należy wiązać z sytuacją, która może powstać, gdy zaskarżony do sądu akt administracyjny zostanie wykonany, a następnie na skutek uwzględnienia skargi akt ten zostanie wzruszony. Wykazanie istnienia tych przesłanek spoczywa na stronie. Z powyższego wynika, że strona powinna we wniosku przedstawić taką argumentację, którą przekona Sąd, że konsekwencje wykonania zaskarżonego aktu mogą spowodować znaczną szkodę lub doprowadzić do powstania trudnych do odwrócenia skutków. Brak uzasadnienia wniosku lub niewykazanie przesłanek z art. 61 § 3 p.p.s.a., stanowi wystarczającą podstawę do negatywnego rozpoznania wniosku. Zatem, żądając udzielenia ochrony tymczasowej, strona skarżąca powinna we wniosku wskazać, na której przesłance opiera swoje żądanie oraz je uzasadnić, a także w miarę potrzeby przedstawić stosowne dowody.

IV.4. Zgodnie zaś z art. 86f ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2022 r. poz. 1029 ze zm.) do skargi na decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach stosuje się przepis art. 61 § 3 p.p.s.a., z tym że przez trudne do odwrócenia skutki, o których mowa w tym przepisie, rozumie się następstwa wynikające z podjęcia realizacji przedsięwzięcia mogącego znacząco oddziaływać na środowisko, dla którego wydano zaskarżoną decyzję.

IV.5. Wskazać zatem należy, że art. 86f ust. 1 ustawy środowiskowej został dodany przez art. 1 pkt 3 ustawy z 30 marca 2021 r. o zmianie ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2021 r., poz. 784) i wszedł w życie 13 maja 2021 r. W uzasadnieniu projektu ustawy nowelizującej wskazano, że: "rozwiązanie wprowadzane w nowym art. 86f ustawy zapewni możliwość stosowania przez sądy administracyjne środków tymczasowych w stosunku do ostatecznych decyzji środowiskowych. Opisany wcześniej podział procesu uzyskiwania zezwolenia na inwestycję determinuje konieczność określenia przesłanki szczególnej w stosunku do przesłanek określonych w art. 61 ust. 3 p.p.s.a., która stanowić będzie dla sądów administracyjnych podstawę do wstrzymywania decyzji środowiskowej". Tym samym, realizując założenia dyrektywy EIA, oparte na postanowieniach Konwencji z Aarhus, zgodnie z którymi należy zapewnić skuteczne środki zaradcze, włączając w to, jeśli okaże się to potrzebne, wstrzymanie wykonania kwestionowanego działania (...) - art. 9 ust. 4, w celu umożliwienia stosowania środka tymczasowego w stosunku do decyzji środowiskowej, w ustawie zdefiniowano trudne do odwrócenia skutki, o których mowa w art. 61 § 3 p.p.s.a. W uzasadnieniu projektu ustawy, wskazano, że w celu zapewnienia członkom zainteresowanej społeczności dostępu do skutecznej procedury odwoławczej przed organami wydającymi decyzje środowiskowe oraz decyzje inwestycyjne, a także procedury skargowej przed sądami administracyjnymi, uwzględniającej wymogi art. 11 ust. 1 dyrektywy EIA, wyeliminowano ograniczenia przedstawiane przez przedstawicieli KE w naruszeniu nr 2016/2046.

IV.6. Przenoszące powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy, w pierwszej kolejności należy zaznaczyć, że na uwzględnienie nie zasługują zarzuty dotyczące niewskazania motywów jakimi kierował się Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, postanawiając o wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji. Rozpoznając wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji Sąd I. instancji, a także Naczelny Sąd Administracyjny nie może dokonać merytorycznej kontroli zaskarżonej decyzji, tzw. przedsądu, co oznacza, że argumenty dotyczące zakresu przedsięwzięcia i jego realizacji jako całości nie mogły zostać ocenione na tym etapie postępowania. W niniejszej sprawie, wskazać jednak trzeba, że okoliczności stanowiące podstawę przyznania przez Sąd I. instancji ochrony tymczasowej, mając na względzie podnoszone w skardze zarzuty, stanowią zarazem okoliczności potencjalnie istotne dla rozstrzygnięcia sprawy. W tej sytuacji zwięzłe uzasadnienie postanowienia udzielającego ochronę tymczasową należało uznać za kompromis w ramach prawa do sądu, na które składa się nie tylko prawo do rozstrzygnięcia sprawy przez sąd, ale także prawo do możliwości uzyskania skutecznej ochrony tymczasowej, zapewniającej rzeczywistą realizację prawa do sądu. Szczegółowa analiza w uzasadnieniu postanowienia przesłanek, stanowiących zarazem zarzuty, stanowiłaby w istocie ocenę tych zarzutów. Wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji powinien być oceniany z uwzględnieniem jedynie uprawdopodobnienia okoliczności, na których został oparty, w tym na podstawie akt sprawy. Przy określeniu zakresu uprawdopodobnienia posiłkować się można poglądem Sądu Najwyższego wyrażonego w orzeczeniu z 24 lutego 2014 r. (I ACz 282/14): "Należy przyjąć, że roszczenie jest uprawdopodobnione, jeżeli istnieje na pierwszy rzut oka, bez głębszego wnikania we wszystkie możliwe aspekty faktyczne i prawne sprawy, znaczna szansa, że w świetle przytoczonych przez wnioskodawcę twierdzeń faktycznych popartych dowodami lub środkami nie będącymi dowodami w rozumieniu k.p.c. przysługuje ono uprawnionemu." Sąd I. instancji, mając na względzie szczególną specyfikę tej sprawy, dokonał oceny w tym zakresie, prawidłowo ograniczając się do oceny kwestii uprawdopodobnienia przez wnioskodawców przesłanek z art. 61 § 3 p.p.s.a. w związku z art. 86f ust. 1 ustawy środowiskowej. Dokonując parafrazy przywołanego stanowiska Sądu Najwyższego można stwierdzić, że Wojewódzki Sąd Administracyjny prawidłowo uznał, że istnieje na pierwszy rzut oka, bez głębszego wnikania we wszystkie możliwe aspekty faktyczne i prawne sprawy, znaczna szansa, że w świetle przytoczonych przez wnioskodawców twierdzeń faktycznych popartych dowodami lub środkami nie będącymi dowodami w rozumieniu k.p.c., występuje ryzyko spowodowania trudnych, a nawet nieodwracalnych szkód w środowisku.

IV.7. Wbrew stanowisku składającego zażalenie organu, Sądowi I. instancji nie sposób zarzucić, że przyjął jako przesłankę swego rozstrzygnięcia prawdopodobieństwo wadliwości decyzji wskazując, że: Nie można przy tym wykluczyć prawdopodobieństwa, że decyzja środowiskowa wydana przez GDOŚ jest wadliwa. Nie jest sporne, że potencjalna wadliwość aktu administracyjnego nie stanowi przesłanki uzasadniającej wstrzymanie jego wykonania przez sąd administracyjny. Potencjalna wadliwość stanowi jednak ratio legis wprowadzenia wyjątku od braku suspensywności skargi sądowoadministracyjnej. W postępowaniu zainicjowanym wnioskiem o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji, Sąd nie ocenia czy zaskarżona decyzja jest wadliwa i należy ją wyeliminować z obrotu prawnego, lecz czy wykonanie tej ostatecznej decyzji przed prawomocnym zakończeniem postępowania sądowoadministracyjnego może spowodować znaczną szkodę lub doprowadzić do powstania trudnych do odwrócenia skutków w przypadku w którym decyzja zostanie wyeliminowana z obrotu prawnego. Wskazuje się na to w piśmiennictwie podnosząc, że "...możliwość wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu lub czynności winna zapobiegać sytuacjom, kiedy ze względu na wykonanie tego aktu lub czynności ustalenie przez sąd ich niezgodności z prawem i pozbawienie bytu prawnego byłoby pyrrusowym zwycięstwem dla skarżącego." (por. Tadeusz Woś w: Postępowanie Sądowoadministracyjne (red. nauk. Tadeusz Woś), Warszawa 2017, s. 299). Innymi słowy, wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji, po spełnieniu ustawowych przesłanek, zawsze następuje na wypadek wadliwości aktu administracyjnego.

IV.8. Powoływaną przez Wnioskodawców okolicznością, która uznana została przez Sąd I. instancji za podstawę spełnienia przesłanek z art. 61 § 3 p.p.s.a. w zw. z art. 86f ust. 1 ustawy ooś, stanowiło wystąpienie "katastrofy ekologicznej" w rzece Odrze. W tym miejscu odnotować należy, że stosownie do art. 106 § 4 p.p.s.a. fakty powszechnie znane sąd bierze pod uwagę nawet bez powołania się na nie przez strony. Z uwagi zatem na swą notoryjność, fakt wystąpienia "katastrofy ekologicznej" w rzece Odrze, w tym wystąpienie masowego śnięcia ryb w tej rzece, nie wymaga szczegółowego udowodnienia, ale też nie wymaga dodatkowego uprawdopodobnienia, a zatem okoliczność ta winna zostać uwzględniona przez Sąd, w takim zakresie, w jakim spoczywa na nim obowiązek wszechstronnej i wnikliwej oceny argumentów użytych przez Wnioskodawców, również w tym kontekście wynikających z akt sprawy. Zaznaczyć przy tym należy, że z perspektywy oceny zasadności udzielenia ochrony tymczasowej, przyczyny "katastrofy ekologicznej" nie są relewantne. Znaczenie ma tylko sam fakt jej wystąpienia wraz z potencjalną możliwością kumulacji jej następstw z negatywnym wpływem na środowisko wynikającym z realizacji przedsięwzięcia.

IV.9. Oceniając ryzyko wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, wynikających z kumulacji dwóch powołanych czynników negatywnie oddziałujących na środowisko, podzielić należało ocenę, którą Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyraził w postanowieniu z 6 lutego 2023 r., sygn. IV SA/Wa 2239/22. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego należało dokonać prounijnej wykładni przepisów art. 61 § 3 p.p.s.a. w zw. z art. 86f ustawy ooś, w tym w zgodzie z art. 11 ust. 1 i ust. 3 dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2011/92/UE z dnia 13 grudnia 2011 r. w sprawie oceny skutków wywieranych przez niektóre przedsięwzięcia publiczne i prywatne na środowisko (Dz.U. L. 26 z 28.1.2012) oraz art. 9 ust. 4 Konwencji o dostępie do informacji, udziale społeczeństwa w podejmowaniu decyzji oraz dostępie do sprawiedliwości w sprawach dotyczących środowiska, sporządzona w Aarhus dnia 25 czerwca 1998 r. (Dz. U. 2003 r., nr 78, poz. 706). Ponadto, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, dokonanie prounijnej i prokonstytucyjnej wykładni art. 61 § 3 p.p.s.a. w zw. z art. 86f ustawy ooś wymaga uwzględnienia zasady prewencji i przezorności, zasady działania zapobiegawczego, naprawiania szkody w pierwszym rzędzie u źródła oraz polityki zapewnienia wysokiego poziomu ochrony (art. 191 ust. 2 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (Dz. U. z 2004 r. Nr 90, poz. 864/2 ze zm.; dalej: TfUE), biorąc pod uwagę obowiązek prowadzenia polityki zapewniającej bezpieczeństwo ekologiczne (art. 74 ust.1 Konstytucji RP).

IV.10. Z treści art. 74 Konstytucji RP wynika, że ogólny cel ochrony środowiska stanowi zapewnienie bezpieczeństwa ekologicznego współczesnemu i przyszłym pokoleniom zgodnie z zasadą zrównoważonego rozwoju. Bezpieczeństwo ekologiczne na podstawie art. 74 Konstytucji obejmuje działanie lub zaniechanie, pozwalające zachować lub przywrócić równowagę przyrodniczą niezbędną do zapewnienia współczesnemu i przyszłym pokoleniom odpowiednich warunków życia oraz realizacji prawa do korzystania z zasobów środowiska i zachowania jego wartości. Działania takie, stanowiące zadania administracji, związane są również z prognozowaniem zagrożeń środowiska, które mogą przyczyniać się do zmniejszenia poziomu zapewnienia bezpieczeństwa ekologicznego. Zakres prognozowania zagrożeń dla bezpieczeństwa ekologicznego wyznaczają zasady prawne ochrony środowiska tj. zasada prewencji, zasada przezorności i zasada kompleksowości (por. Piotr Korzeniowski Bezpieczeństwo ekologiczne jako instytucja prawna ochrony środowiska, Łódź 2012)

IV.11. Cel kierunkowy prawa ochrony środowiska, wynikający z treści art. 191 ust. 2 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej, obejmuje zapewnienie wysokiego poziomu ochrony środowiska. Zgodnie z treścią tego przepisu, polityka Unii w dziedzinie środowiska stawia sobie za cel wysoki poziom ochrony, z uwzględnieniem różnorodności sytuacji w różnych regionach Unii. Opiera się na zasadzie ostrożności oraz na zasadach działania zapobiegawczego, naprawiania szkody w pierwszym rzędzie u źródła i na zasadzie "zanieczyszczający płaci". Zasady te pełnią istotną rolę w ramach procesu sądowego stosowania prawa krajowego. Polega on na takim doborze i powiązaniu wzajemnych celów regulacji prawnych (prawa krajowego i prawa europejskiego), że w efekcie tworzą one określoną całość. Stosowanie każdej z tych części łącznie powinno przyczyniać się do osiągnięcia celu nadrzędnego jakim jest zapewnienie wysokiego poziomu ochrony środowiska, o którym mowa w art. 191 ust. 2 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (Dz.U. z 2004r. Nr 90 poz.864/2, dalej: TFUE). W orzecznictwie Trybunału Sprawiedliwości "zapewnienie wysokiego poziomu ochrony środowiska" rozumiane jest najczęściej jako jeden z celów ogólnych dyrektyw dotyczących ochrony środowiska (zob. wyrok Trybunału Sprawiedliwości z 22 czerwca 2022 r., C-661/20, Komisja Europejska przeciwko Republice Słowackiej, LEX nr 3356056). Powiązanie celu ogólnego w postaci zapewnienia wysokiego poziomu ochrony środowiska z zasadami ogólnymi prawa ochrony środowiska dostrzegł Trybunał Sprawiedliwości w wyroku z 7 listopada 2018 r., C-461/17 (zob. wyrok TS z 7.11.2018 r., C-461/17, Brian Holandia i in. v. An Bord Pleanȧla, ZOTSiS 2018, nr 11, poz. I-883, LEX 2600158).

IV.12. Stanowisko Sądu I. instancji w niniejszej sprawie jest zgodne z orzecznictwem unijnym, według którego "Zasada ostrożności jest zasadą ogólną prawa Unii, wynikającą z art. 11 TFUE, art. 168 ust. 1 TFUE, art. 169 ust. 1 i 2 TFUE oraz art. 191 ust. 1 i 2 TFUE, nakazującą odpowiednim organom, w ścisłych ramach wykonywanych przez nie kompetencji powierzonych im przez właściwe uregulowania, podjąć stosowne działania w celu zapobieżenia określonemu potencjalnemu ryzyku dla zdrowia publicznego, bezpieczeństwa i środowiska, dając pierwszeństwo wymaganiom związanym z ochroną tych interesów przed interesami o charakterze gospodarczym. A zatem jeżeli występuje niepewność naukowa dotycząca istnienia lub zakresu zagrożenia dla zdrowia ludzi, zasada przezorności pozwala instytucjom na podjęcie działań ochronnych, bez oczekiwania, aż realność i waga tych zagrożeń zostaną w pełni udowodnione lub aż urzeczywistnią się niekorzystne skutki dla zdrowia. Ponadto w wypadku, gdy istnienie lub zakres domniemanego ryzyka okażą się niemożliwe do ustalenia z całkowitą pewnością z racji niewystarczającego, nieostatecznego lub niedokładnego charakteru wyników przeprowadzonych badań, lecz pozostaje prawdopodobieństwo powstania rzeczywistej szkody dla zdrowia publicznego, gdyby ryzyko to miało wystąpić, zasada ostrożności uzasadnia przyjęcie środków ograniczających, z zastrzeżeniem, iż będą one niedyskryminacyjne i obiektywne" (por. wyrok Sądu (dawniej: Sądu Pierwszej Instancji) z dnia 17 marca 2016 r. w sprawie T-817/14, Zoofachhandel Züpke GmbH i in. v. Komisja Europejska, LEX nr 2008645).

IV.13. Zasada przezorności została uregulowana w art. 6 ust. 2 p.o.ś., zgodnie z którym kto podejmuje działalność, której negatywne oddziaływanie na środowisko nie jest jeszcze w pełni rozpoznane, jest obowiązany, kierując się przezornością, podjąć wszelkie możliwe środki zapobiegawcze. W określeniu "przezorność" mieści się większy stopień zapobiegliwości potencjalnym zagrożeniom dla środowiska niż przewidziany dla zasady prewencji również z uwagi na ochronę zdrowia i życia ludzi przed działalnością, której negatywne oddziaływanie na środowisko nie jest jeszcze w pełni rozpoznane. Zgodnie z 2 motywem dyrektywy 2010/75/UE, realizując cele tego aktu prawnego i stosując zasadę prewencji i zasadę likwidacji szkody u źródła jej powstania należy uwzględnić szczególne lokalne cechy miejsca, w którym prowadzona jest działalność przemysłowa. Wskazać należy, że istotnym elementem zasady przezorności jest stan niepewności, który powstaje w związku z prawdopodobieństwem wystąpienia negatywnego odziaływania na środowisko. Cecha niepewności dotyczy prawdopodobieństwa związku przyczynowego oraz rozmiarów samego zagrożenia wystąpienia negatywnego oddziaływania na środowisko w tym na zdrowie i życie ludzi. Treść tej zasady określają dwa pojęcia – "ryzyko" i "niepewność wystąpienia negatywnego oddziaływania na środowisko, które nie jest jeszcze w pełni rozpoznane." Obowiązek stosowania analizowanej zasady powstaje zawsze, kiedy organ nie ma pewności w kwestii nawet potencjalnego wystąpienia negatywnego oddziaływania na środowisko, które nie musi być stwierdzone. Skoro zasada przezorności kładzie nacisk na badanie identyfikujące negatywny wpływ działania, które musi być przeprowadzone przed jego realizacją (zob. A. Kosieradzka-Federczyk, Ocena oddziaływania na środowisko. Węzłowe zagadnienia prawnomiędzynarodowe, Warszawa 2019, s. 169), to jest tak jak stwierdził NSA w wyroku z 24 kwietnia 2018 r., sygn. II OSK 2743/17, że "w realiach przedmiotowej sprawy wykładnia art. 192 P.o.ś. w zw. z art. 185 ust. 1 dokonana w świetle brzmienia i celu ww. przepisów dyrektywy 2010/75/UE skutkuje wyłączeniem zastosowania art. 185 ust. 1 P.o.ś.". Również potencjalne ryzyko wystąpienia negatywnego oddziaływania na środowisko, które nie zostało jeszcze rozpoznane może być przesłanką zastosowania instrumentów prawnych zgodnych z zasadą przezorności, uregulowaną w art. 6 ust. 2 (por. wyrok NSA z 23 maja 2017 r., sygn. akt II OSK 2391/15),zapobieganie wszelkim potencjalnym niebezpieczeństwom środowiskowym poniżej takiego poziomu zagrożenia dla środowiska, od którego można się liczyć z prawdopodobieństwem wystąpienia szkody, a którego można uniknąć, wykorzystując osiągnięcia techniki przy zachowaniu zasady proporcjonalności (J. Sommer [w:] Ustawa o ochronie i kształtowaniu środowiska. Komentarz, red. J. Sommer, t. 1, Wrocław 1999, art. 1, s. 23).

IV.14. Z rozważań tych wynika, że fakt wystąpienia "katastrofy ekologicznej", (obejmującej m.in. ichtiofaunę rzeki), której negatywne oddziaływanie na środowisko nie jest jeszcze w pełni rozpoznane w powiązaniu zakresem realizowanych w ramach przedsięwzięcia prac, w ramach których dokonywana jest znacząca ingerencja w środowisko przede wszystkim na etapie wykonywania przedsięwzięcia, a nie jego eksploatacji, oznacza, że prawdopodobieństwo wystąpienia znacznej szkody w środowisku, jak i trudnych do odwrócenia skutków jest nieakceptowalne z perspektywy nałożenia na władze publiczne obowiązku zapewnienia bezpieczeństwa ekologicznego oraz ochrony środowiska, co wynika z art. 74 Konstytucji RP, a także z art. 191 ust. 2 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej. W przypadku bowiem ustalenia przez sąd niezgodności z prawem i pozbawienia bytu prawnego decyzji środowiskowej, dokonana już ingerencja w środowisko i jej skutki będą co do zasady nieodwracalne, a potencjalna kumulacja następstw "katastrofy ekologicznej" wraz ze skutkami wykonywanych prac prowadzić będzie do powstania znacznej szkody. W tym stanie rzeczy, mając na względzie zasadę przezorności, wtrzymanie wykonania decyzji GDOŚ z 16 sierpnia 2023 r. było w pełni zasadne.

IV.15. Dodać należy, że na uwzględnienie nie zasługiwał zarzut naruszenia art. 61 § 3 p.p.s.a. w zw. z art. 86f ust. 1 ustawy ocenowej przez wskazanie, że wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji GDOŚ nie uprawnia inwestora do realizacji przedsięwzięcia na podstawie decyzji RDOŚ w Szczecinie z dnia 18 marca 2020 r., nr WONS-OŚ.4233.1.2017.KK.68 i rozstrzygnięcie Sądu winno skutkować natychmiastowym wstrzymaniem dalszej realizacji przedmiotowego przedsięwzięcia w sytuacji, gdy taki skutek nie wynika z przepisów prawa, a decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach nie stanowi zezwolenia na realizację inwestycji. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, pozostawanie w obrocie prawnym decyzji GDOŚ z 16 sierpnia 2022 r. jednoznacznie przesądza o braku uprawnia inwestora do realizacji przedsięwzięcia na podstawie pierwszoinstancyjnej decyzji RDOŚ w Szczecinie z dnia 18 marca 2020 r., nr WONS-OŚ.4233.1.2017.KK.68. Należy zatem ocenić ten zarzut w zakresie relacji między wstrzymaniem wykonania decyzji środowiskowej a możliwością dalszej realizacji przedsięwzięcia.

IV.16. Stosownie do treści art. 86f ust. 6 ustawy ooś, organ właściwy do wydania zezwolenia na przedsięwzięcia zawiesza postępowanie w całości albo w części w terminie 7 dni od dnia powzięcia informacji o wstrzymaniu wykonania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Zgodnie natomiast z treścią art. 86g ust. 8 ustawy ooś, Sąd może, na wniosek organizacji ekologicznej lub strony, które wniosły skargę, wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości albo w części zaskarżonej decyzji, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Przepisy art. 61 § 4– 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi stosuje się odpowiednio.

IV.17. W świetle rozpoznawanej sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny uznał jednak, że wstrzymanie wykonania decyzji środowiskowej, w przypadku trwającej realizacji tego przedsięwzięcia, oznacza rzeczywisty obowiązek wstrzymania toczących się w ramach jego realizacji prac. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, przyjęcie odmiennego stanowiska, nie tylko byłoby sprzeczne z zasadami prawa ochrony środowiska, ale oznaczałoby pozbawienie stron prawa do sądu, które mając na względzie zasadę demokratycznego państwa prawnego, nie może stanowić fasadowej instytucji. Mając na względzie, że zasadnicza część oddziaływania na środowisko niniejszego przedsięwzięcia ma miejsce na etapie jego realizacji, co organy rozpatrujące sprawę wskazały w wydanych rozstrzygnięciach, kontynuacja prac na uwarunkowaniach środowiskowych określonych decyzją GDOŚ z 16 sierpnia 2022 r., oznaczałaby iluzoryczność nie tylko udzielonej ochrony tymczasowej, ale również całego postępowania sądowoadministracyjnego w tej sprawie. Niebezpieczeństwo szczególnie aktualizuje się w przypadku, w którym inwestor realizujący przedsięwzięcie na podstawie nieostatecznego zezwolenia na inwestycję z nadanym rygorem natychmiastowej wykonalności, które wydane zostało na podstawie decyzji środowiskowej z nadanym rygorem natychmiastowej wykonalności, kontynuuje prace, w tym ukończy realizację przedsięwzięcia, pomimo wstrzymania wykonania decyzji środowiskowej oraz zawieszenia postępowania odwoławczego w sprawie wydania zezwolenia na inwestycję. Ustawodawca wprowadził przepis art. 86f do ustawy ooś, z intencją zapewnienia skutecznego środka zaradczego, mając na względzie Konwencję z Aarhus, zgodnie z którą środek zaradczy obejmuje, jeśli okaże się to potrzebne, wstrzymanie wykonania kwestionowanego działania (art. 9 ust. 4 Konwencji). Mając na względzie powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, że wstrzymanie wykonania decyzji środowiskowej oznacza konieczność wstrzymania realizacji inwestycji.

IV.18. Naczelny Sąd Administracyjny za zbędne uznał występowanie z pytaniem prejudycjalnym do TSUE z uwagi na to, że kwestia prawna sporna w sprawie została rozstrzygnięta, a przyjęty w tym wyroku sposób jej rozstrzygnięcia nie budzi zastrzeżeń z punktu widzenia prawa Unii Europejskiej.

IV.19. W tym stanie rzeczy, Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 w zw. z art. 197 § 2 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji postanowienia.

IV.20. Odnosząc się do wniosków o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania zażaleniowego, stwierdzić należy, że nie mogą one zostać uwzględnione przez Naczelny Sąd Administracyjny już z tego powodu, że art. 203 i art. 204 p.p.s.a., które regulują kwestie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, nie mają zastosowania do postępowania toczącego się na skutek wniesienia zażalenia na postanowienie sądu pierwszej instancji