Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1244/11
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2011-10-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 9 ust. 1, art. 10 ust. 2, art. 20
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Dnia 17 października 2011 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Włodzimierz Ryms sędzia NSA Jacek Chlebny sędzia del. NSA Janusz Furmanek /spr./ Protokolant Mariusz Szufnara po rozpoznaniu w dniu 17 października 2011 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Rady Miasta Poznania od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 17 lutego 2011 r. sygn. akt IV SA/Po741/10 w sprawie ze skargi [...] z o .o. Sp. k. na uchwałę Rady Miasta Poznania z dnia 7 lipca 2009 r. nr LVIII/757/V/2009 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Rataje – Łacina" część B w Poznaniu 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu; 2. zasądza od [...] z o .o. Sp. k. na rzecz Rady Miasta Poznania kwotę 330 (słownie: trzysta trzydzieści) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

lI OSK 1244/11

UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 17 lutego 2011 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w sprawie ze skargi "[...]" Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością Spółki komandytowej na uchwałę Rady Miasta Poznania z dnia 7 lipca 2009 r. (Nr LVIII/757/V/2009) w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Rataje – Łacina" część B Poznaniu stwierdził nieważność § 9 zaskarżonej uchwały w części dotyczącej terenu oznaczonego na rysunku planu symbolem 5ZP w takim zakresie, w jakim wbrew postanowieniom Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Poznania – uchwała nr XXXI/299/V/2008 z dnia 18 stycznia 2008 r., przewidziano tereny zieleni urządzonej na obszarze, na którym znajduje się działka nr 1/42; stwierdził nieważność § 11 zaskarżonej uchwały w części dotyczącej terenu oznaczonego na rysunku planu symbolem 05KD-Z w takim zakresie, w jakim wbrew postanowieniom Studium, o którym mowa w pkt 1, na części działki nr 1/42 przewidziano przebieg drogi; zasądził od Rady Miasta Poznania na rzecz skarżącej spółki kwotę 557 (pięćset pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego oraz określił, że zaskarżona uchwała w części, w której stwierdzono jej nieważność nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku

W uzasadnieniu wyroku, Sąd I instancji przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne:

Wyrokiem z dnia 29 grudnia 2009 r., o sygn. akt IV SA/Po 815/09 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu:

1. stwierdził nieważność § 9 uchwały Rady Miasta Poznania z dnia 7 lipca 2009 r. (Nr LVIII/757/V/2009) w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Rataje – Łacina" część B w Poznaniu w części dotyczącej terenu oznaczonego na rysunku planu symbolem 5ZP w zakresie, w jakim na tym terenie w ogóle nie przewiduje przeznaczenia zgodnego z funkcją mieszkaniową, przewidzianą w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Poznania – uchwała nr XXXI/299/V/2008 Rady Miasta Poznania z dnia 18 stycznia 2008 r.,

2. stwierdził nieważność § 11 ww. uchwały z 7 lipca 2009 r. w części dotyczącej terenu oznaczonego na rysunku planu symbolem 05KD-Z w takim zakresie, w jakim wbrew postanowieniom studium (uchwała Rady z 18 stycznia 2008 r.) na części działki nr 1/42 przewidziano przebieg drogi,

3. dalej idącą skargę oddalił,

4. zasądził od Rady Miasta Poznania na rzecz strony skarżącej zwrot kosztów postępowania sądowego,

5. orzekł, że zaskarżona uchwała w części, w której stwierdzono jej nieważność, nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku.

Skargę kasacyjną od ww. wyroku wniosła Rada Miasta Poznania, wnosząc o uchylenie orzeczenia w części dotyczącej punktów 1, 2, 4 i 5 oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez WSA w Poznaniu.

Wyrokiem z dnia 24 czerwca 2010 r., sygn. II OSK 658/10 Naczelny Sąd Administracyjny uchylił wyrok WSA w Poznaniu z 29 grudnia 2009 r. w punktach 1, 2, 4 oraz 5 i w tym zakresie przekazał sprawę Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania.

Według NSA na uwzględnienie zasługiwały zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia prawa procesowego, tj. art.141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz.1270 ze zm; dalej – ustawa p.p.s.a.) w zw. z art.15 ust.1 i art.20 ust.1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz.717 ze zm.; dalej – upzp) poprzez błędne ustalenie stanu faktycznego polegające na wadliwym przyjęciu, iż plan jest niezgodny ze studium.

Zdaniem NSA w rozpoznawanej sprawie podstawowe znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy miała zgodność uchwalonego planu zagospodarowania przestrzennego "Rataje – Łacina część B" w Poznaniu ze Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Poznania – uchwalonym w dniu 18 stycznia 2008 r. nr XXXI/299/V/2008.

Jak trafnie zauważył Sąd I instancji w sprawie nie jest sporne to, iż między miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego i studium są rozbieżności w zakresie przeznaczenia terenu obejmującego działkę skarżącej Spółki, sporne jest natomiast to czy miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, rozbieżny w tym zakresie ze studium – narusza zasadę zgodności planu ze studium. Według treści art.15 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym sporządzony plan miejscowy musi być zgodny ze studium, zaś jego uchwalenie dopuszczalne jest po stwierdzeniu zgodności ze studium (art. 20 ust. 1 cyt. ustawy).

Tym samym dokonując kontroli prawidłowości podjęcia zaskarżonej uchwały w opisanym zakresie Sąd I instancji winien niezależnie od kompletnej dokumentacji związanej z podjęciem zaskarżonej uchwały z dnia 7 lipca 2009 r. przede wszystkim dysponować kompletnym Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Poznania, by móc odnieść się kompleksowo do zarzutów skargi w zakresie naruszenia zgodności planu ze studium. Ocena ta nie może być dokonywana na fragmentach tego aktu planistycznego bowiem niemożliwe jest w takiej sytuacji dokonanie prawidłowej oceny merytorycznej w zakresie wskazywanej zgodności.

Jak wynikało z przekazanych Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu akt sprawy, w oparciu o które orzekał Sąd I instancji, brak jest kompletnego Studium, a w aktach znajdują się wyłącznie jego fragmenty. Skarżące Miasto Poznań zarzucając błędne ustalenie Sądu, iż plan jest niezgodny ze studium, przywołuje te fragmenty Studium w szczególności wynikające z jego części ogólnej, które wskazują na dopuszczalne inne zinterpretowanie ocenianej zgodności.

Strona skarżąca dołączyła do akt sprawy przywołane w uzasadnieniu skargi kasacyjnej brakujące fragmenty studium jak też powołała się na te znajdujące w aktach sądowych.

W ocenie NSA nie może być tak, iż istota sprawy oceniana jest w sposób wybiórczy na podstawie przekazywanych sobie fragmentów Studium.

Studium formułuje zasady polityki przestrzennej dla danego terenu, a jego zapisy mają charakter ogólny nie odnoszący się do pojedynczych działek, dlatego tak istotne jest przy ocenie dokonywania zgodności planu ze studium badanie tej przesłanki w oparciu o kompletne materiały tego aktu planistycznego wynikające z zapisu tekstowego, graficznego i tabelarycznego.

W ocenie NSA w rozpoznawanej sprawie Sad I instancji nie ustalił w sposób prawidłowy stanu faktycznego sprawy uznając w zaskarżonej części, iż plan miejscowy jest niezgodny ze studium albowiem ustalenia te poczynił w oparciu o fragmenty studium, a nie jego całość. Tym samym doszło do naruszenia przepisu art.141 § 4 ustawy p.p.s.a., który pozwala na zakwestionowanie ustalonego i przyjętego za podstawę wyrokowania przez Sąd I instancji stanu faktycznego. Sąd I instancji zobowiązany został do dokonania oceny zgodności planu ze studium przy uwzględnieniu pełnej dokumentacji studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Poznania.

Ponadto na uwzględnienie zasługiwał również zarzut naruszenia art. 147 § 1 ustawy p.p.s.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na orzeczeniu nieważności uchwały "w zakresie". Trafnie wskazano w motywach kasacji, iż Sąd pierwszej instancji stwierdzając nieważność § 9 i § 11 zaskarżonej uchwały z dnia 7 lipca 2009 r. w części jednocześnie wskazał gminie jakie konkretnie przeznaczenie terenu powinno być na działce skarżącego, co stanowi niedopuszczalną ingerencję w sferę zadań własnych gminy, do których należy planowanie i zagospodarowanie przestrzenne.

Przepis art. 147 § 1 ustawy p.p.s.a. stanowi, że Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt o którym mowa w art. 3 § 3 pkt 5 i pkt 6 stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie nieważności.

W ocenie NSA w świetle art. 147 § 1 ustawy p.p.s.a. - co do zasady dopuszczalne jest pozbawienie przez Sąd obowiązywania części, a nie całości przepisu zaskarżonej uchwały. Akty stanowienia prawa, w tym także badana w rozpoznawanej sprawie uchwała, zbudowane są bowiem z szeregu norm, nie zaś jedynie ze zbioru jednostek redakcyjnych poszczególnych przepisów. Zatem przedmiotem dokonywanej przez sąd administracyjny oceny zgodności aktu prawa miejscowego z aktami prawa wyższego rzędu są zawsze normy (wywiedzione na podstawie jednego lub wielu przepisów), nie zaś literalne brzmienie części, lub całości aktu prawnego rozumianego jako zbiór jednostek redakcyjnych. Wiąże się z tym problem - dostrzeżony przez Trybunał Konstytucyjny - konieczności wydawania w szczególnie uzasadnionych sytuacjach tzw. orzeczeń zakresowych, w których stwierdza się niezgodność z aktem wyższego rzędu części treści normatywnej wynikającej z badanych przepisów, pozostawiając jednocześnie konkretny przepis w systemie prawa. Taki sposób dokonywania kontroli norm pozwala uniknąć ewentualnych szkód, jakie mogłyby zostać spowodowane luką prawną, powstałą z powodu wyeliminowania z systemu prawa całego przepisu bez jednoczesnego wprowadzenia w to miejsce nowej regulacji prawnej. W konsekwencji, użyty przez ustawodawcę w art. 147 § 1 ustawy p.p.s.a. zwrot "w całości lub w części" aktu prawa miejscowego odnosi się do aktu stanowienia prawa rozumianego jako normy prawnej, nie zaś - jak wskazano - do poszczególnych przepisów, widzianych w kategoriach gramatycznych, tj. jako jedynie jednostki redakcyjnej.

W rozpoznawanej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zaskarżonym wyrokiem z dnia 29 grudnia 2009 r. stwierdził nieważność § 9 zaskarżonej uchwały w części dotyczącej terenu oznaczonego na rysunku planu symbolem 5ZP w zakresie, w jakim na tym terenie w ogóle nie przewiduje przeznaczenia zgodnego z funkcją mieszkaniową przewidzianą w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Poznania - uchwała nr XXXI/299/V/2008 Rady Miasta Poznania z dnia 18 stycznia 2008 r., a ponadto stwierdził nieważność § 11 zaskarżonej uchwały w części dotyczącej terenu oznaczonego na rysunku planu symbolem 05KD-Z w takim zakresie, w jakim wbrew postanowieniom studium na części działki nr 1/42 przewidziano przebieg drogi.

Taki sposób sformułowania sentencji wyroku w jego pkt 1 w zakresie gdzie wyraźnie wskazano konkretne przeznaczenie terenu powoduje, że trafne jest stanowisko skarżącego kasacyjnie, iż Sąd wskazuje gminie jakie konkretnie przeznaczenie terenu powinno być na działce skarżącego.

Natomiast Sąd nawet w wyroku zakresowym nie może określać przeznaczenia terenu w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Stąd też Naczelny Sąd Administracyjny uznał wskazany zarzut naruszenia art. 147 § 1 ustawy p.p.s.a. za zasadny lecz tylko we wskazanym wyżej zakresie. Co do zasady nie podzielił Naczelny Sąd Administracyjny stanowiska skarżącego kasacyjne, że nie jest możliwe stwierdzanie nieważności uchwały w zakresie jak uczynił to Sąd I instancji.

Mając na uwadze przedstawione wyżej przesłanki uwzględnienia wniesionej skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej, a to naruszenia prawa procesowego jak i naruszenia prawa materialnego, odnoszące się do merytorycznej oceny studium, nie mogły być na tym etapie postępowania uwzględnione.

Rozpoznający ponownie sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, że zgodnie z art. 190 ustawy p.p.s.a. sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Dalej Sąd I instancji zauważył, że nie został zaskarżony punkt 3 wyroku WSA z dnia 29 grudnia 2009 r., sygn. IV SA/Po 815/09, którym oddalono skargę w zakresie idącym dalej, tj. w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały Rady Miasta Poznania z 7 lipca 2009 r. (nr LVIII/757/V/2009). Tym samym Sąd ponownie rozpoznaje skargę będąc związany rozstrzygnięciem i poglądem prawnym wyrażonym przez NSA w wyroku z 24 czerwca 2010 r.

Odnośnie zarzutu niedysponowania przez Sąd orzekający w sprawie o sygn. IV SA/Po 815/09 całą dokumentacja związana z podjęciem zaskarżonej uchwały Sąd I instancji wskazał, że w dniu 6 października 2010 r. sędzia sprawozdawca wydał zarządzenie skierowane do Wydziału II WSA w Poznaniu o udostępnienie uchwały Miasta Poznania z 18 stycznia 2008 r. w sprawie Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Poznania (k.195 akt sądowych). Z kolei na rozprawie w dniu 7 października 2010 r. Sąd postanowił przeprowadzić dowód z pełnego tekstu ww. uchwały w jej części tekstowej i graficznej (k.198).

Jak wskazał Sąd meriti, w niniejszej sprawie Spółka wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na uchwałę Rady Miasta Poznania z dnia 7 lipca 2009 r. (nr LVIII/757/V/2009) w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Rataje - Łacina" część B w Poznaniu (dalej określanej jako mpzp lub plan). Granice obszaru objętego planem określone zostały na rysunku planu (§ 1 ust. 2), przy czym rysunek planu, zatytułowany: Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego "Rataje - Łacina" część B w Poznaniu, opracowany w skali 1:2000, stanowiący załącznik Nr 1 do uchwały jest jej integralną częścią (§ 1 ust. 3 pkt 1). Na obszarze objętym planem położona jest m.in. działka nr 1/42, która jest własnością skarżącej spółki.

Skarżąca zarzuciła podjęcie zaskarżonej uchwały z naruszeniem zasady sporządzania projektu planu na podstawie studium, wyrażonej w art. 17 pkt 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Ponadto została naruszona zasada wyrażona w art. 20 ust. 1 zdanie 1 upzp stanowiąca, że plan miejscowy uchwala rada gminy po stwierdzeniu jego zgodności z ustaleniami studium. Według skarżącej, na rysunku Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Poznania - uchwała nr XXXI/299/V/2008 Rady Miasta Poznania z dnia 18 stycznia 2008 r. (dalej jako studium) teren, na którym znajduje się przedmiotowa nieruchomość oznaczony jest symbolem D1, U1sw/M1sw. Według tzw. legendy studium oznacza to, że jest to teren przewidziany do przeznaczenia pod usługi i mieszkalnictwo średnio wysokie. Teren ten od strony wschodniej oddzielony jest linią podwójnie załamaną od terenu oznaczonego symbolem D1P2sw, co oznacza teren przewidziany do przeznaczenia pod przemysł. Natomiast na rysunku mpzp teren, na którym znajduje się przedmiotowa nieruchomość oznaczony został symbolem 5ZP, co oznaczać ma w zakresie przeznaczenia – tereny zieleni urządzonej. Teren ten oddzielony jest od strony wschodniej identyczną linią podwójnie załamaną od terenu oznaczonego w części graficznej mpzp kolorem fioletowym, używanym dla oznaczenia terenów przeznaczonych na cele przemysłowe, a częściowo fioletowo-zielonym, co oznacza tereny izolujące tereny przemysłowe od terenów sąsiednich o innym przeznaczeniu. W części tekstowej studium teren, na którym znajduje się przedmiotowa działka ma następująco określone zasady kształtowania zabudowy: zalecenie dążenia do lokalizacji zabudowy intensywnej, miejscowo zwartej w szczególności wzdłuż ważnych przestrzeni ośrodkotwórczych. Preferowana wysokość zabudowy do 6 kondygnacji naziemnych. Jest to określenie wspólne dla całego obszaru. Poza tym w studium dla obszaru D1 Piotrowo, Łacina, Rataje, Żegrze określone zostały tereny przewidziane do wyłączenia z zabudowy, określone symbolami ZO (zieleń otwarta) i ZP (tereny parków). Natomiast w tekście mpzp teren, na którym znajduje się przedmiotowa nieruchomość oznaczony został jako teren zieleni urządzonej bez prawa rozbudowy i przebudowy. Na rysunku studium zostały również przeznaczone tereny zieleni wyłączone spod zabudowy, lecz według części graficznej studium teren, na którym jest położona przedmiotowa nieruchomość leży poza granicami takich terenów. Natomiast w części graficznej mpzp teren, na którym położona jest nieruchomość został wyodrębniony z terenów przeznaczonych pod zabudowę i włączony do terenów z zabudowy wyłączonych. W ocenie strony poza sporem jest to, że w tekście studium przewidziano wprowadzenie zadrzewień do terenów mieszkaniowych. Rzecz jednak w tym, że teren 5ZP, na którym znajduje się przedmiotowa nieruchomość, w mpzp nie stanowi terenu mieszkalnego z wprowadzoną do niego zielenią, lecz teren całkowicie wyłączony z zabudowy. Jest oznaczony odrębnym symbolem właściwym dla terenów wyłączonych z zabudowy. Granica pomiędzy terenami zabudowy mieszkaniowej a terenami z zabudowy wyłączonymi ma inny przebieg w studium, a inny przebieg w mpzp.

Odpowiadając na skargę Miasto Poznań określiło zarzuty skargi jako bezzasadne. Pojęcie zgodności planu miejscowego ze studium jest pojęciem niedookreślonym i ma w dużym stopniu oceniający charakter. Zakres zgodności może być różny – od "niesprzeczności" z ustaleniami studium aż po ich uszczegółowianie. Błędna interpretacja skarżącej polega na przypisaniu zwrotom "wiążące" i "zgodne" znaczenia "identyczne". Zgodność powinna polegać na uszczegółowieniu planem kierunku polityki przestrzennej gminy wyrażonej w dokumencie o charakterze strategicznym, a więc studium zagospodarowania. Lokalizowanie na nieruchomości strony skarżącej zabudowy mieszkaniowej w bezpośrednim sąsiedztwie funkcji przemysłowej byłoby nieuzasadnione. Z uwagi na uciążliwość funkcji przemysłowej konieczne było właśnie stworzenie strefy zieleni stanowiącej swoistą strefę buforową oddzielającą tereny przemysłowe od terenów mieszkaniowych. Nieuzasadnione jest wybiórcze powoływanie się na zapisy studium. Należy mieć na uwadze całokształt postanowień studium. Ze słowniczka studium wynika, że podstawowe przeznaczenie terenów w studium zostało określone dla terenu brutto. Nadto w obszarach ograniczonych liniami rozgraniczającymi ulic lub kolei – granice terenów wskazane pod różne funkcje mogą ulec przesunięciu w wyniku uszczegółowienia na etapie sporządzania miejscowego planu. W przypadku zmiany linii rozgraniczających terenów komunikacyjnych, sposób zabudowy zagospodarowania terenów do nich przyległych należy rozstrzygać na etapie sporządzania miejscowego planu. Poza tym, w zakresie rozwoju budownictwa mieszkalnego studium nakazuje "podnoszenie jakości zamieszkania między innymi poprzez wyznaczenie terenów wyłącznie mieszkaniowych oraz oddzielenie terenów mieszkaniowych od funkcji generujących uciążliwości". Działka skarżącej nie jest jedyną, na której zaplanowano tereny zieleni. Studium nadto wskazuje, że układ ulic zbiorczych na terenie Łacina pozostawia się do sprecyzowania na etapie sporządzenia planu miejscowego. Wymaga się połączenia klasy Z między ulicami A. Baraniaka i B. Krzywoustego. Zaplanowana na części działki skarżącej ulica 05KD-Z jest drogą publiczną klasy zbiorczej i stanowi część tzw. Ringu Łaciny, którego kontynuacja znajduje się w granicach obowiązującego już planu miejscowego "Rataje-Łacina część A". Ponadto zieleni urządzonej na terenie 5ZP nie należy utożsamiać z wyznaczonymi w studium terenami parków. Przedmiotowy teren zieleni nie musi pełnić funkcji rekreacyjnych – jego podstawowym zadaniem jest pełnienie funkcji oddzielającej tereny mieszkaniowe od terenów przemysłowych.

W świetle przedstawionych wyżej zarzutów skargi – w ocenie sądu I instancji – należy wskazać, iż istota sporu sprowadza się do treści konkretnych zapisów uchwały Rady Miasta Poznania z dnia 7 lipca 2009 r. (nr LVIII/757/V/2009) w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Rataje – Łacina" część B w Poznaniu.

W jej § 9 ust.1 pkt 1 zawarto m.in. następującą treść:

"Dla terenów oznaczonych na rysunku planu symbolami 1ZP, 2ZP, 3ZP, 4ZP, 5ZP, 6ZP, 7ZP, dla których obowiązują ustalenia niniejszego paragrafu, w zakresie przeznaczenia terenów:

- ustala się tereny zieleni urządzonej (...)".

Z kolei § 11 ust.1 pkt 1 ma m.in. następującą treść:

"W zakresie przeznaczenia

- dla terenów oznaczonych na rysunku planu symbolami: (...) 05KD-Z, (...), dla których obowiązują ustalenia niniejszego paragrafu, ustala się drogi publiczne (...)".

Badając zarzuty skargi: naruszenie przez uchwałę zasady sporządzania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego wyrażonej w art. 17 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz zasady wyrażonej w art. 20 ust. 1 zd. 1 upzp, tj., iż plan miejscowy uchwala rada gminy po stwierdzeniu jej zgodności ze studium, Sąd meriti zauważył, iż w istocie zarzut ostatni konsumuje zarzut wcześniej sformułowany, tj. że ww. uchwała została podjęta z naruszeniem zasady stanowiącej, iż projekt planu sporządzony jest na podstawie studium. Także argumentacja skargi nakierowana jest głównie na zarzut niezgodności mpzp ze studium.

W sprawie nie jest sporne to, iż między mpzp i studium są rozbieżności w zakresie regulacji przeznaczenia terenu obejmującego działkę strony skarżącej. Sporne jest natomiast to, czy mpzp - rozbieżny w tym zakresie ze studium - narusza zasadę zgodności planu ze studium. Spór dotyczy więc tego, czy w niniejszej sprawie Rada Miasta, uchwalając mpzp, nie przekroczyła granic przyznanego jej władztwa planistycznego.

Zdaniem Sądu I instancji, należy zgodzić się ze stroną skarżącą, iż dla terenu, na którym znajduje się przedmiotowa działka, na rysunku studium oznaczonego symbolem D1 U1sw/M1sw – przewidywano przeznaczenie pod usługi i mieszkalnictwo średnio wysokie. Natomiast na rysunku mpzp teren, na którym znajduje się działka, został oznaczony symbolem 5ZP, co oznacza "tereny zieleni urządzonej." Sąd zauważył także, że w studium w odniesieniu do terenów: M1sw przewiduje się wprowadzenie pasów zieleni izolacyjnej, natomiast park przewiduje się na terenie sąsiednim oznaczonym D1 ZP. Zdaniem Sądu, określenie w mpzp "zieleń urządzona", w połączeniu z jej obszarem nie jest tożsame z kategorią "pasów zieleni izolacyjnej," o których mowa w studium. Nadto teren na którym znajduje się przedmiotowa działka w części tekstowej studium ma określone następujące zasady kształtowania zabudowy: na terenie funkcjonalnego śródmieścia o funkcji U1sw/M1sw należy dążyć do lokalizacji zabudowy intensywnej, miejscowo zwartej, w szczególności wzdłuż ważnych przestrzeni ośrodkotwórczych. Preferowana wysokość zabudowy do 6 kondygnacji nadziemnych. Sąd stwierdza, że jest to określenie wspólne dla całego obszaru. Poza granicami ww. terenów, studium przewiduje inne tereny, do wyłączenia z zabudowy, oznaczone jako zieleń otwarta (ZO) i tereny parków (ZP). Natomiast w mpzp, przedmiotowa działka, została określona jako teren zieleni urządzonej, bez prawa rozbudowy i przebudowy.

Tak więc teren, na którym znajduje się przedmiotowa działka, na rysunku studium wchodzi w skład terenów przewidzianych do przeznaczenia pod zabudowę. Przewidywane zadrzewienie miało towarzyszyć intensywnej, miejscami zwartej zabudowie. Na rysunku studium zaznaczone zostały również tereny zieleni, wyłączone spod zabudowy, a teren, na którym znajduje się przedmiotowa działka, leży poza granicami takich terenów. Natomiast w mpzp teren, na którym znajduje się przedmiotowa działka, został wyodrębniony z terenów przeznaczonych pod zabudowę i włączony do terenów z zabudowy wyłączonych.

Sąd wskazał również, że na rysunku studium "wykropkowaniem" zaznaczono, z północy na południe, orientacyjny przebieg ciągu pieszego, który jest ujęty także na planie. Studium, na całym obszarze objętym później planem, sygnalizuje jedną drogę zbiorczą, oznaczoną symbolem KZ.016,1, przy czym tylko fragment tej drogi zbiorczej pokrywa się z południowo-wschodnią granicą mpzp, a pozostała jej część znajduje się poza granicami obszaru objętego mpzp. W mpzp ujęto natomiast ulicę 05KD-Z (droga klasy zbiorczej), nie przewidzianą w studium. W związku z powyższym zwraca uwagę następujące postanowienie studium: "Układ ulic zbiorczych na terenach "Łacina" (KZ.017) "(...) pozostawia się do sprecyzowania na etapie sporządzenia planu miejscowego." Zdaniem Sądu meriti, plan winien raczej "doprecyzowywać" układ ulic zbiorczych, zatem wątpliwości budzi całkowite pozostawienie do ustalenia planem kwestii nie tylko przebiegu, ale wręcz tego, czy w ogóle ulice zbiorcze winny być wytyczone. Przewidziana na etapie mpzp droga 05KD-Z ma mieć postać jezdni z dwoma pasami ruchu, obustronnym chodnikiem o szerokości co najmniej 2,25 m i dwukierunkowej drogi rowerowej o szerokości co najmniej 2,25 m (§ 11 ust. 10 pkt 5 mpzp).

Mając na uwadze oba powyższe ustalenia, zdaniem Sądu I instancji, należy zgodzić się ze stroną skarżącą, iż w rezultacie, na terenie, na którym położona jest działka 1/42, studium przewidywało intensywną zabudowę, a mpzp całkowicie możliwość zabudowy wykluczył. Pozostaje zatem kwestia oceny, czy taka rozbieżność pomiędzy ustaleniami mpzp i studium mieści się w zakresie władztwa planistycznego, czy też stanowi naruszenie zasady zgodności planu miejscowego ze studium.

Dalej Sąd podniósł, że między stronami sporne jest rozumienie wymogu "zgodności" planu miejscowego ze studium. Ustawodawca w art. 20 ust. 1 zd. 1 upzp w brzmieniu obowiązującym w dniu podjęcia uchwały z 7 lipca 2009 r. wskazał wprost: "Plan miejscowy uchwala rada gminy po stwierdzeniu jego zgodności z ustaleniami studium." Odnośnie do rozumienia wymogu "zgodności" Sąd podzielił stanowisko strony skarżącej, oparte na doktrynie, iż ustawowy wymóg "zgodności" oznacza wymóg "braku niezgodności". Powołując się na komentarz Z. Niewiadomskiego Sąd wskazał, że "Z przyjętego w powszechnym rozumieniu znaczeniu pojęcia "zgodności" danego aktu z innym wynika, że jest to stopień związania znacznie silniejszy niż "spójność" czy też "niesprzeczność." (Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz pod red. Z.Niewiadomskiego, wydanie 4, Warszawa 2008, str. 189). Zdaniem Sądu, wytyczna ta zakłada, że samo studium nie będzie zawierało postanowień niejasnych i wzajemnie niespójnych. Inaczej nie byłoby jednego wzorca badań zgodności planu miejscowego ze studium, a więc każda ocena prowadziłaby do wniosku o zgodności albo do wniosku o niezgodności, w zależności od postanowienia studium, na które by wskazywała. Jeżeli zatem w studium są zawarte postanowienia, które w wersji literalnej są niejasne lub niespójne, to do ich interpretacji trzeba użyć takich reguł, które doprowadzą do rezultatu zgodnego z celem/ funkcją studium.

Sąd wyjaśnił, iż zaprezentował powyższy pogląd, gdyż organ administracji w odpowiedzi na skargę wskazał na postanowienie studium (Część ogólna studium, s. 31 pkt 5.1.3.), które – jak można wnosić – traktuje jako "przyzwolenie" na dość daleko idące zmiany w porównaniu do ustaleń studium. W myśl tego postanowienia: "W obszarach ograniczonych liniami rozgraniczającymi ulic lub kolei – granice terenów wskazanych pod różne funkcje, mogą ulec przesunięciu w wyniku uszczegółowienia na etapie sporządzania miejscowego planu. W przypadku zmiany linii rozgraniczających terenów komunikacyjnych, sposób zabudowy zagospodarowania terenów do nich przyległych należy rozstrzygać na etapie sporządzania miejscowego planu." Jak już wskazywano, przy interpretacji tego postanowienia należy wziąć pod uwagę cel aktu planistycznego, jakim jest studium oraz postanowienia danego studium, wyznaczające kierunki zmian w strukturze przestrzennej danego obszaru, a także wielce znaczącą w zakresie planowania przestrzennego – zasadę proporcjonalności. Przede wszystkim należy wskazać, iż wyznaczenie kierunków zmian w strukturze przestrzennej danego obszaru sprowadza się do zaprojektowania funkcji na ww. obszarze, jakie mają pełnić poszczególne fragmenty struktury przestrzennej miasta, takich jak: funkcja mieszkaniowa z towarzyszącą jej funkcją usługową, funkcja przemysłowo – składowa, funkcja rekreacyjno-wypoczynkowa i funkcja rolnicza. Zdaniem Sądu I instancji, nie do pogodzenia z celem studium i zasadą proporcjonalności byłoby przyjęcie, iż na podstawie cyt. postanowienia części ogólnej studium, w sporządzonym planie można tak "przesunąć" granice terenów wskazanych w studium pod różne funkcje, iż w konsekwencji dla terenu znajdującego się w obszarze o określonej w studium funkcji "X" – w planie przewidziano by przeznaczenie typowe dla funkcji "Y", która to funkcja w studium przewidziana jest na innym terenie. Nadto, w ww. postanowieniu wskazuje się na możliwość przesunięcia granic terenów wskazanych pod różne funkcje w obszarach ograniczonych liniami rozgraniczającymi ulic lub kolei, stąd uprawniony jest wniosek, że ww. "przesunięcie" winno wynikać z potrzeb związanych z planowanymi drogami. W tym miejscu należy powtórzyć, iż studium nie przewiduje na danym terenie ulicy zbiorczej. Sąd nie widzi bezpośredniego związku, rozumianego jako konieczność współistnienia, między niezbędnymi rozwiązaniami komunikacyjnymi a terenami zieleni urządzonej (w rozumieniu kategorii innej, niż: pasy zieleni izolacyjnej).

Dalej Sąd meriti podniósł, że organ nie wyjaśnił kwestii zmiany przeznaczenia terenu obejmującego m. in. działkę 1/42 ani w uzasadnieniu do uchwały – mpzp, ani w odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. W odpowiedzi tej, potwierdzając, iż w "mpzp "Rataje-Łacina" część B w Poznaniu na nieruchomościach wzywającej spółki zapisano przeznaczenie pod drogę publiczną 05KD-Z i zieleń urządzoną 5ZP", dodano: "Lokalizowanie na nieruchomości wzywającej spółki zabudowy mieszkaniowej w bezpośrednim sąsiedztwie funkcji przemysłowej byłoby nieuzasadnione". Być może, jakieś argumenty za takim stanowiskiem przemawiają, tylko – o ile są one ważkie - to winny znaleźć odzwierciedlenie w studium, które przecież projektuje różne funkcje na terenie objętym przedmiotowym mpzp, w tym parki i pasy zieleni izolacyjnej.

W kontekście tego należy zauważyć, iż prawo do określenia polityki przestrzennej w studium mieści się w zakresie władztwa planistycznego gminy/miasta. Obowiązujące Studium zostało uchwalone dnia 18 stycznia 2008 r. Uchwałę zawierającą analizowany przez Sąd mpzp, uchwalono dnia 7 lipca 2009 r. Rozpiętość czasowa między obu aktami jest więc niewielka. Ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych (art. 9 ust. 4 upzp). Studium pełni trzy podstawowe funkcje: 1/ jest aktem polityki przestrzennej gminy i stąd wynika jego funkcja polegająca na określaniu założeń polityki rozwoju przestrzennego gminy, w tym lokalnych zasad zagospodarowania przestrzennego, 2/ koordynuje ustalenia planów miejscowych, 3/ wskazuje obszary atrakcyjne inwestycyjnie lub turystycznie – jest to tzw. funkcja promocyjna, zwana inaczej prognostyczną. Znaczenie tej ostatnio wymienionej funkcji podkreśla strona skarżąca, co jest zrozumiałe w sytuacji, w jakiej się znalazła po uchwaleniu mpzp.

Z kolei organ w odpowiedzi na skargę eksponował potrzeby mieszkańców terenów objętych mpzp i wyjaśniał, że "(...) zieleń zaplanowano tak, aby w miarę możliwości otaczała ona cały teren przemysłowy". Zdaniem Sądu, sama idea, by "zieleń" otaczała tereny przemysłowe jest słuszna. Niezgodność analizowanego mpzp ze studium polega jednak na tym, że idei tej nie dano dostatecznego wyrazu w studium. Poza tym "zieleń" może być rozmaicie definiowana i rozumiana: począwszy od pojedynczych drzew lub krzewów oraz ich skupisk, na parku skończywszy. Decydujące znaczenie ma obszar zajmowanego przez "zieleń" terenu, czego zresztą organ jest świadomy (§ 2 pkt 13 uchwały o mpzp) oraz równomierność rozmieszczenia planowanych stanowisk "zieleni".

Sąd nie podzielił argumentów organu, podnoszonych w odpowiedzi na wezwane do usunięcia naruszenia prawa oraz w odpowiedzi na skargę, a broniących przeznaczenia przedmiotowego terenu pod zieleń urządzoną (5ZP). Ustalenia zawarte w części ogólnej studium, w tym zapobieganie zwiększaniu się migracji mieszkańców z miasta poprzez przykładowo wskazywane w studium oddzielenie terenów mieszkaniowych od funkcji generujących uciążliwości, nie mogą być rozumiane i stosowane przez organ w sposób dowolny lub nieograniczony. Nie może być tak, że każde działanie organu będzie potem możliwe do uzasadnienia, na przykład, ww. podnoszeniem jakości zamieszkania. Jest to określenie nader ogólne i – samo w sobie, niewystarczające do uzasadnienia aż tak daleko idącego oddziaływania mpzp w zakresie prawa własności. Zgodnie z art. 32 Konstytucji wszyscy są równi wobec prawa i mają prawo do równego traktowania przez władze publiczne. Jakkolwiek władztwo planistyczne nie było nigdy, i nie jest również obecnie, absolutne, to może ono prowadzić do naruszenia również prawa własności, ale przy zachowaniu przez gminę zasady proporcjonalności w ważeniu interesów poszczególnych podmiotów oraz interesu publicznego, (wyrok NSA z dnia 06 listopada 2009 r. sygn. akt II OSK 1238/09, centralna Baza Orzeczeń i Informacji o Sprawach NSA).

W skardze kasacyjnej, pełnomocnik Rady Miasta Poznania zaskarżył powyższy wyrok w całości. Wyrokowi zarzucił naruszenie:

1. art. 190 w zw. z art. 141 § 4 ustawy p.p.s.a. poprzez niezastosowanie się do wykładni prawa dokonanej przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 24 czerwca 2010 r., sygn. akt II OSK 658/10,

2. art. 141 § 4 ustawy p.p.s.a. w zw. z art. 15 ust. 1 i 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) poprzez błędne ustalenie stanu faktycznego, a w konsekwencji polegające na błędnym przyjęciu, iż plan jest niezgodny ze Studium,

3. art. 141 § 4 ustawy p.p.s.a. poprzez nie wzięcie pod uwagę stanowiska organu odnośnie zgodności planu ze Studium - w tym całkowite pomięcie rozważań w przedmiocie analizy całego większego obszaru wyznaczonego w Studium a nie tylko działki strony skarżącej,

4. art. 141 § 4 ustawy p.p.s.a. poprzez błędne ustalenie stanu faktycznego polegające na błędnym przyjęciu, że Studium nie przewiduje na danym terenie ulicy zbiorczej,

5. art. 141 § 4 ustawy p.p.s.a. poprzez nie wzięcie pod uwagę stanowiska organu odnośnie zgodności planu ze Studium - w zakresie zieleni.

6. art. 9 ust. 4, art. 17 ust. 4 i art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez błędną ich wykładnię,

7. art. 15 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przez niewłaściwe jego zastosowanie - niezastosowanie przepisu prawa, który winien być zastosowany,

8. art. 171 ust. 1 Konstytucji RP, art. 85, art. 87 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591; art. 7 ust. 1 i art. 3 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przez niewłaściwe ich zastosowanie - niezastosowanie przepisu prawa, który winien być zastosowany;

9. art. 4 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 9 ust. 1 i ust. 5 tej ustawy poprzez błędną ich wykładnię.

Uwzględniając zarzuty skargi kasacyjnej stwierdziła że Sąd I instancji nie wziął pod uwagę zaleceń Naczelnego Sądu Administracyjnego zawartych w wyroku z dnia 24 czerwca 2010 r. i nie odniósł się do wyjaśnień Rady z których wynika zgodność zapisów Studium z planu. W dalszej część uzasadnienia skargi powtórzyła te wyjaśnienia.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej "p.p.s.a." Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę okoliczności, które przesądzają o nieważności postępowania. Stwierdziwszy, że w tej sprawie okoliczności te, określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. nie miały miejsca Sąd przeszedł do oceny zarzutów skargi kasacyjnej.

Wskazać należy, że skarga kasacyjna ma usprawiedliwioną podstawę, a zaskarżony wyrok nie może się ostać w obrocie prawnym, gdyż Sąd I instancji naruszył przepisy postępowania, a uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Zgodnie z art. 190 p.p.s.a. sąd, któremu sprawa została przekazana związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Nie można opierać skargi kasacyjnej od orzeczenia wydanego po ponownym rozpoznaniu sprawy na podstawach sprzecznych z wykładnią prawa ustaloną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Użyte w tym przepisie pojęcie "wykładnia prawa", należy rozumieć wąsko jako wyjaśnienie znaczenia prawa. Wykładnia prawa obejmuje zarówno prawo materialne, jak i procesowe (patrz J. P. Tarno – Prawo o postępowaniu przed organami administracyjnymi – Komentarz, Wydawnictwo Prawnicze Lexis Nexis, W-wa 2004 r. str. 268 oraz wyrok NSA z dnia 28 listopada 2005 r. sygn. akt II FSK 294/05 niepublikowany, wyrok NSA z dnia 14 grudnia 2005 r., sygn. akt II OSK 342/05 – niepublikowany, wyrok NSA z dnia 4 września 2007 r. sygn. akt I FSK 1130/06 niepublikowany).

Sąd I instancji rozpoznając sprawę ponownie nie może zatem dokonać interpretacji przepisów w sposób odmienny niż wynikający z orzeczenia wydanego w wyniku rozpoznania skargi kasacyjnej, nie może też oceniać prawidłowości rozstrzygnięcia sądu odwoławczego.

Odstępstwo od zasady wyrażonej w art. 190 p.p.s.a. dotyczyć może tylko dwóch sytuacji. Pierwsza z nich związana jest ze zmianą stanu faktycznego. Gdy sąd I instancji, ponownie rozpoznając sprawę stwierdzi, że stan faktyczny, który stanowił podstawę rozstrzygnięcia nie jest dostatecznie wyjaśniony bądź jest odmienny od poprzednio przyjętego, nie jest związany wyrażoną poprzednio oceną. Drugi z przypadków dotyczy utraty mocy wiążącej opinii wyrażonej w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego - po tym orzeczeniu zmianie ulegnie stan prawny.

Odnosząc te uwagi do analizowanej skargi kasacyjnej stwierdzić należy, że w niniejszej sprawie nie miała miejsca żadna z okoliczności, pozwalających Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu na odstąpienie, przy ponownym rozpoznaniu sprawy, od oceny prawnej wyrażonej w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 czerwca 2010 r.

To oznacza, że Sąd I instancji oceniając prawidłowość zaskarżonej uchwały w zakresie, w jakim stwierdził jej nieważność, powinien dysponować kompletnym Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Poznania by móc kompleksowo odnieść się do zarzutów naruszenia zgodności planu z studium.

Naczelny Sąd Administracyjny po raz pierwszy rozpatrując skargę kasacyjną stwierdził, że studium formułuje zasady polityki przestrzennej dla danego terenu,

a jego zapisy mają charakter ogólny, nie odnoszący się do poszczególnych działek. Dlatego tak istotne jest przy dokonywaniu oceny zgodności planu ze studium, badanie tej przesłanki w oparciu o kompletne materiały tego aktu planistycznego, wynikające z zapisu leksykalnego, graficznego i tabelarycznego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu ponownie rozpoznając sprawę dysponował kompletną wersją Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Poznania, lecz wbrew zaleceniom Naczelnego Sądu Administracyjnego nie dokonał kompletnej oceny zgodności kwestionowanego Planu ze Studium. Zgodzić się należy z zarzutem skargi kasacyjnej, że Sąd I instancji w zasadzie powtórzył uzasadnienie poprzedniego wyroku, odnosząc swoje rozważania nie do całego terenu, lecz do działki skarżącej Spółki i układu ulic.

Sąd I instancji uzasadniając wyrok nie odniósł się też do wyjaśnień skarżącej kasacyjnie Rady, które według niej przemawiają za potwierdzeniem zgodności Planu ze Studium. Zgodnie natomiast z art. 141 § 4 p.p.s.a. Sąd ma obowiązek przedstawienia w uzasadnieniu wyroku zarzutów podniesionych przez skarżącego, stanowisk pozostałych stron, podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. To oznacza, że sąd administracyjny powinien odnieść się do kwestii istotnych z punktu widzenia rozstrzygnięcia sprawy, w tym wyjaśnień i zarzutów podniesionych przez pozostałe strony.

Skoro zatem Rada złożyła wyjaśnienia które mogły mieć wpływ na wynik sprawy, to Sąd I instancji miał obowiązek je ocenić i wyjaśnić w uzasadnieniu dlaczego ich nie uwzględnił przy rozstrzygnięciu sprawy. Oznacza to, że ponownie stan faktyczny sprawy nie został prawidłowo ustalony.

Uchybienie temu obowiązkowi stanowi naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a.

Zgodnie z art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego służy gminie do określenia jej polityki przestrzennej. Stąd, zgodnie z art. 10 ust. 2, jego postanowienia wyznaczają z zasady ogólne kierunki działalności i wskaźniki dla wydzielonych obszarów. Studium zawiera diagnozę zagospodarowania przestrzennego i określa politykę gminy w tym obszarze. Postanowienia studium są dla organu sporządzającego plan wiążące (art. 9 ust 4 ustawy), co oznacza, że zapisy planu nie mogą doprowadzić do modyfikacji kierunków zagospodarowania przewidzianego w studium lub też tego zagospodarowania wykluczyć.

Artykuł 20 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w brzmieniu obowiązującym od 11 lipca 2003 r. do 21 października 2010 r. (w dacie uchwalenia kwestionowanego planu) wymagał zgodności planu miejscowego z ustaleniami studium. To znaczy, że plan miejscowy nie mógł wprowadzić zmian w zakresie kierunków zagospodarowania i zasad zagospodarowania a jedynie doprecyzować te zasady i to w taki sposób, aby nie doprowadzić do ich zmiany lub modyfikacji. Skoro zatem w planie następuje doprecyzowanie zapisów studium, to tym bardziej konieczna jest kompletna analiza obu aktów w odniesieniu do całego terenu które obejmują a nie poszczególnych obszarów. A to chociażby w związku z różnymi skalami map planu miejscowego i studium. W art. 16 ust. 1 u.p.z.p. przesądzono, że plan miejscowy sporządza się w skali z 1:1000 z wykorzystaniem urzędowych kopii map zasadniczych albo w przypadku ich braku map katastralnych (w szczególnie uzasadnionych przypadkach 1:500 lub 1:2000). Natomiast projekt rysunku studium, zgodnie z § 5 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 kwietnia 2004 r. w sprawie zakresu projektu studium warunków i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy (Dz. U. Nr 118, poz. 1233) sporządza się na kopii mapy topograficznej, pochodzącej z państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, lub na kopii mapy topograficznej w skali od 1:500 do 25.000. Już ten fakt nie pozwala na "proste" porównanie obu rysunków map dla ustalenia zgodności zapisów studium i planu miejscowego. Może na przykład okazać się, że sama linia granicy obszarów zagospodarowania odpowiada np. kilkunastu (kilkudziesięciu) metrom terenu, który musi zostać "zagospodarowany" w planie miejscowym.

Sąd Wojewódzki powinien też zbadać czy kwestionowany akt był zaskarżony przez inne osoby i czy był oceniony przez sąd administracyjny, a jeżeli tak, to jak postępowanie się zakończyło. Nie jest to obojętne dla rozstrzygnięcia tej sprawy.

Zgodnie bowiem z art. 101 ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 ze zm.) przepisu ust. 1 (o zaskarżeniu uchwał lub zarządzeń podjętych przez organ gminy) nie stosuje się, jeżeli w sprawie orzekał już sąd administracyjny i skargę oddalił.

Jeżeli toczyło się postępowanie sądowoadministracyjne w sprawie skargi na uchwałę Rady Miejskiej w Poznaniu z dnia 7 lipca 2009 r. nr LVIII/757/V/2009 i skarga została oddalona, to Sąd musi rozważyć wpływ takiego wyroku na postępowanie w tej sprawie. Jak bowiem stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 4 czerwca 2008 r. II OSK 1883/07 (System informacji prawnej LEX nr 490131) "Nie można wykluczyć skargi z art. 101 u.s.g. na akt prawa miejscowego, w związku z dokonaną już wcześniej oceną legalności tego aktu ze skargi innego podmiotu. Zróżnicowany charakter prawny treści niektórych kategorii aktów prawa miejscowego, w tym zwłaszcza miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, powoduje, że powaga rzeczy osądzonej, o której stanowi art. 101 ust. 2 tej ustawy, dotyczy sprawy, w której sąd administracyjny rzeczywiście orzekał i skargę oddalił, z wyłączeniem oceny naruszeń indywidualnych praw poszczególnych podmiotów, a zwłaszcza ewentualnego nadużycia wobec nich władztwa planistycznego gminy. Konsekwencją tego jest związanie sądu orzekającego o legalności aktu prawa miejscowego, po jego wcześniejszej kontroli sądowej ze skargi innego podmiotu, tymi ocenami wyroku oddalającego skargę na ten akt, które odnoszą się do ustaleń dotyczących praw i obowiązków ogółu jego adresatów oraz obowiązek sądu rozpoznania tych zarzutów, które mając charakter indywidualny nie mogły być przedmiotem rozpoznania sądu wcześniej orzekającego o legalności aktu, o którym mowa. To oznacza, że jeżeli o legalności określonego aktu prawa miejscowego orzekał już sąd administracyjny i skargę oddalił, to sąd ten orzekając później, ze skargi innego podmiotu, jest związany dokonanymi wcześniej ocenami w zakresie, o którym mowa, a kolejną skargę może rozpoznać w granicach, w jakich nie była rozpoznawana wcześniej, tj. naruszenia indywidualnego interesu skarżącego. W konsekwencji ewentualne stwierdzenie nieważności takiego aktu może nastąpić tylko w części dotyczącej interesów prawnych skarżącego".

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok. O kosztach postępowania kasacyjnego orzekł na podstawie art. 203 p.p.s.a.