Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 878/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-05-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6532 Sprawy budżetowe jednostek samorządu terytorialnego
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Regionalna Izba Obrachunkowa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 11 ust. 1
journal: Dz.U. 2012 poz 1113
law: Ustawa z dnia 7 października 1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych - tekst jednolity.
article: art. 171 ust. 2
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Michał Kowalski (spr.) Sędzia NSA Beata Sobocha-Holc Sędzia del. WSA Grzegorz Dudar Protokolant asystent sędziego Katarzyna Domańska po rozpoznaniu w dniu 10 maja 2024 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Warszawie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 stycznia 2020 r. sygn. akt V SA/Wa 2073/19 w sprawie ze skargi Gminy K. na uchwałę Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Warszawie z dnia 3 września 2019 r. nr 19.265.2019 w sprawie: orzeczenia nieważności Uchwały Nr XIII/84/2019 Rady Miejskiej w K. z dnia 5 sierpnia 2019 r. w sprawie zasad i trybu przeprowadzenia konsultacji społecznych z mieszkańcami K. w przedmiocie Budżetu Obywatelskiego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 8 stycznia 2020 r., sygn. akt V SA/Wa 2073/19 na podstawie art. 148 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (aktualnie: Dz. U. 2023 r., poz. 1634 – dalej jako p.p.s.a.) w sprawie skargi Gminy K. na uchwałę Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Warszawie z dnia 3 września 2019 r. nr 19.265.2019 w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały.

Sąd I instancji orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Rada Miejska w K. w dniu 5 sierpnia 2019 r. podjęła uchwałę Nr XIII/84/2019 w sprawie zasad i trybu przeprowadzenia konsultacji społecznych z mieszkańcami K. w przedmiocie Budżetu Obywatelskiego.

Kolegium RIO dnia 3 września 2019 r. podjęło uchwałę w sprawie orzeczenia nieważności ww. uchwały z dnia 5 sierpnia 2019 r. z powodu istotnego naruszenia art. 5a ust. 2 i 7 pkt 2 i 3, art. 5a ust. 1 w zw. z art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2019 r., poz. 506 ze zm., dalej: "u.s.g.") oraz w zw. z art. 25 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny (Dz. U. z 2019 r., poz. 1145 ze zm., dalej: "k.c."), a także art. 5a ust. 5 u.s.g., art. 44 ust. 2 w zw. z art. 216 ust. 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz.U. z 2019 r., poz. 869 ze zm., dalej: "u.f.p.") oraz art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. z 1997 r. Nr 97, poz. 483 ze zm., dalej: "Konstytucja RP").

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylając zaskarżoną uchwałę

wyrokiem z dnia 8 stycznia 2020 r., sygn. akt V SA/Wa 2073/19 stwierdził, że organ naruszył art. 171 ust. 2 Konstytucji RP w zw. z art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 7 października 1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych (Dz.U. z 2016 r., poz. 561 ze zm., dalej: "u.r.i.o.") przez przyjęcie, że Regionalna Izba Obrachunkowa w Warszawie jest organem właściwym do sprawowania nadzoru nad uchwałą Rady Miejskiej w K. w sprawie zasad i trybu przeprowadzenia konsultacji społecznych z mieszkańcami K. w przedmiocie Budżetu Obywatelskiego, a w konsekwencji poprzez wydanie rozstrzygnięcia nadzorczego przez organ niewłaściwy w tej sprawie.

Sąd pierwszej instancji wskazał, że uchwała w sprawie zasad i trybu przeprowadzania konsultacji społecznych z mieszkańcami K. w przedmiocie budżetu obywatelskiego nie jest sprawą finansową, do której wyłączne kompetencje posiada RIO, jest to sprawa z zakresu konsultacji z mieszkańcami i której to sprawy (zbadania legalności) kompetencje posiada Wojewoda Mazowiecki. W ocenie WSA nie sposób uznać uchwały w sprawie budżetu obywatelskiego za uchwałę dotyczącą procedury budżetowej. Uchwała, o której mowa w art. 11 ust. 1 pkt 1 u.r.i.o. jest uchwałą rady gminy podejmowaną na podstawie art. 234 u.f.p. Porównanie charakteru i zakresu treści uchwał w sprawie konsultacji społecznych, w tym w sprawie budżetu obywatelskiego (będących aktami prawa miejscowego) oraz uchwały w sprawie trybu prac nad projektem uchwały budżetowej (uchwały o charakterze wewnętrznym) jednoznacznie należy wskazać na ich odmienny zakres i charakter.

W skardze kasacyjnej zaskarżano powyższy wyrok w całości wnosząc o jego uchylenie i uwzględnienie skargi kasacyjnej, zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz rozpoznanie sprawy na rozprawie. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

1. naruszenie art. 171 ust. 2 Konstytucji RP poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, przez uznanie, że Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Warszawie było organem niewłaściwym do wydania rozstrzygnięcia nadzorczego w przedmiocie orzeczenia nieważności uchwały nr XI11/84/2019 Rady Miasta i Gminy K. z dnia 5 sierpnia 2019 r. w sprawie zasad i trybu przeprowadzania konsultacji społecznych z mieszkańcami K. w przedmiocie Budżetu Obywatelskiego oraz przyjęcie, że organem właściwym w tejże sprawie jest wojewoda;

2. naruszenie art. 86 ustawy o samorządzie gminnym poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, przez uznanie, że Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Warszawie było organem niewłaściwym do wydania rozstrzygnięcia nadzorczego w przedmiocie orzeczenia nieważności uchwały nr XIII/84/2019 Rady Miasta i Gminy K. z dnia 5 sierpnia 2019 r. w sprawie zasad i trybu przeprowadzania konsultacji społecznych z mieszkańcami K. w przedmiocie Budżetu Obywatelskiego oraz przyjęcie, że organem właściwym w tejże sprawie jest wojewoda;

3. naruszenie art. 11 ust. 1 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, przez uznanie, że Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Warszawie było organem niewłaściwym do wydania rozstrzygnięcia nadzorczego w przedmiocie orzeczenia nieważności uchwały nr XI11/84/2019 Rady Miasta i Gminy K. z dnia 5 sierpnia 2019 r. w sprawie zasad i trybu przeprowadzania konsultacji społecznych z mieszkańcami K. w przedmiocie Budżetu Obywatelskiego;

4. naruszenie art. 5a ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym poprzez jego błędną wykładnię przez uznanie, że budżet obywatelski nie jest sprawą finansów publicznych ani budżetu jednostki samorządu terytorialnego, a należy do właściwości nadzorczej wojewodów;

5. naruszenie art. 5a ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie przez uznanie, że budżet obywatelski nie jest sprawą finansów publicznych ani budżetu jednostki samorządu terytorialnego, a należy do właściwości nadzorczej wojewodów;

6. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, tj. art. 148 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez uchylenie uchwały nr 19.265.2019 Kolegium Regionalnej izby Obrachunkowej w Warszawie z dnia 3 września 2019 r., podczas gdy stanowisko Kolegium jest w pełni uzasadnione, a sąd nie rozpoznał sprawy co do istoty.

Strona przeciwna nie skorzystała z prawa do wniesienie odpowiedzi na skargę kasacyjną.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionej podstawy.

W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej (podstaw kasacyjnych), chyba że zachodzą przesłanki nieważności postępowania sądowego wymienione w § 2 powołanego artykułu. Takich jednak przesłanek w niniejszej sprawie z urzędu nie odnotowano. Podobnie w trybie tym nie ujawniono podstaw do odrzucenia skargi ani umorzenia postępowania przed sądem pierwszej instancji, które obligowałyby Naczelny Sąd Administracyjny do wydania postanowienia przewidzianego w art. 189 p.p.s.a. (zob. uchwała NSA z dnia 8 grudnia 2009 r., sygn. akt II GPS 5/09, ONSAiWSA 2010, Nr 3, poz. 40).

Przystępując do rozważań na tle zarzutów kasacyjnych oraz ich uzasadnienia należy wskazać, że sprowadzają się one w gruncie rzeczy do kwestionowania przyjętego w zaskarżonym wyroku stanowiska, zgodnie z którym, Regionalna Izba Obrachunkowa w Warszawie nie jest organem właściwym do sprawowania nadzoru nad uchwałą Rady Miejskiej w K. w sprawie zasad i trybu przeprowadzenia konsultacji społecznych z mieszkańcami K. w przedmiocie budżetu obywatelskiego. Wobec tego spór w rozpatrywanej sprawie dotyczy właściwości badania nadzorczego regionalnej izby obrachunkowej w stosunku do uchwał w przedmiocie budżetu obywatelskiego. Skarżący kasacyjnie organ wywodzi, że budżet obywatelski jest częścią budżetu, a "sprawa" budżetu obywatelskiego mieści się w pojęciu sprawy finansowe w rozumieniu art. 171 ust. 2 Konstytucji RP.

W pierwszej kolejności zauważyć należy, że zarówno w doktrynie, jak i orzecznictwie sądowoadministracyjnym nie ma konsensusu odnośnie zakresu (granic) właściwości rzeczowej nadzoru realizowanego przez RIO (zob. np. W. Baranowska-Zając, Właściwość rzeczowa regionalnych izb obrachunkowych jako organów nadzoru wobec jednostek samorządu terytorialnego a zakres pojęcia "sprawy finansowe" – próba uporządkowania problematyki, "Studia Prawnicze KUL" 2020, nr 1, s. 7-32; S. Srocki, Ewolucja kompetencji nadzorczych regionalnych izb obrachunkowych w: M. Stec (red.), Regionalne izby obrachunkowe. Charakterystyka ustrojowa i komentarz do ustawy, Warszawa 2010, s. 90-117 oraz powoływane w tych publikacjach orzecznictwo i literatura). Wynika to z nieokreślenia tak w Konstytucji RP, jak i samorządowych ustawach ustrojowych (v. m.in. art. 86 u.s.g.) pojęcia "spraw finansowych", w których organami nadzoru zgodnie z art. 171 ust. 2 ustawy zasadniczej są RIO. Dla dalszych ustaleń znaczenie ma, że zgodnie z przywołanym przepisem Konstytucji RP organami nadzoru nad działalnością jednostek samorządu terytorialnego (dalej: j.s.t.) są Prezes Rady Ministrów i wojewodowie, a w zakresie spraw finansowych regionalne izby obrachunkowe. Analogicznie brzmiącą regulację zawiera art. 86 u.s.g. Taka redakcja wskazuje, że w ramach nadzoru nad działalnością j.s.t. wydzielony został nadzór wyspecjalizowany realizowany przez RIO, co z kolei oznacza, że to podmioty nadzoru ogólnego (wojewoda - w odniesieniu do uchwał j.s.t.) posiadają domniemanie kompetencji nadzorczych (zob. także: M. Masternak-Kubiak w: M. Haczkowska, Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, Lex, pkt 4 komentarza do art. 171).

Zgodnie z art. 11 ust. 1 u.r.i.o. w zakresie działalności nadzorczej właściwość rzeczowa regionalnych izb obrachunkowych obejmuje uchwały i zarządzenia podejmowane przez organy j.s.t. w sprawach procedury uchwalania budżetu i jego zmian; budżetu i jego zmian; zaciągania zobowiązań wpływających na wysokość długu publicznego j.s.t. oraz udzielania pożyczek; zasad i zakresu przyznawania dotacji z budżetu j.s.t.; podatków i opłat lokalnych, do których mają zastosowanie przepisy ustawy - Ordynacja podatkowa; absolutorium; wieloletniej prognozy finansowej i jej zmian. Należy mieć przy tym na uwadze dyspozycję zawartą w art. 1 ust. 2 u.r.i.o. Przepis ten stanowi, że izby sprawują nadzór nad działalnością j.s.t. w zakresie spraw finansowych określonych w art. 11 ust. 1 ustawy.

Odnosząc się do powyższego, art. 11 ust 1 u.r.i.o. zawiera katalog "spraw finansowych" w zakresie działalności nadzorczej z uwzględnieniem właściwości rzeczowej RIO. Trzeba jednak zastrzec, że samo pojęcie "sprawy finansowej" nie jest ostre. Mając na uwadze znaczenie "sprawy" jako zespołu normowanych okoliczności przyjąć należy, iż w każdym przypadku badania nadzorczego aktu, w celu ustalenia czy mamy do czynienia ze sprawą finansową, powinno się ustalić czy kwestie/zagadnienia wskazane w art. 11 ust. 1 u.r.i.o. są zasadniczym przedmiotem aktu (uchwały/zarządzenia) j.s.t., czy też mają charakter wtórny lub oboczny, poprzez oddziaływanie na sferę finansową j.s.t. Tylko w tym pierwszym przypadku akt (uchwała/zarządzenie) organu j.s.t. będzie sprawą finansową podlegającą nadzorowi RIO.

W świetle powyższych ustaleń uznać trzeba, iż uchwalony przez organ stanowiący j.s.t. regulamin budżetu obywatelskiego nie stanowi sprawy finansowej w rozumieniu art. 11 ust. 1 w zw. z art. 1 ust. 2 u.r.i.o oraz art. 171 ust. 2 Konstytucji RP, a zatem nie podlega badaniu nadzorczemu RIO. Po pierwsze bowiem, głównym przedmiotem tejże uchwały nie jest ani budżet j.s.t. ani procedura jego uchwalania. Fakt, że zadania wybrane przez mieszkańców j.s.t. do finansowania mają być uwzględnione w projekcie budżetu tej jednostki oraz w samym jej budżecie (art. 5a ust. 4 u.s.g.) jest jedynie skutkiem przeprowadzonych w ramach instytucji "budżetu obywatelskiego" konsultacji, które muszą spełniać określone ustawowo wymogi (art. 5a ust. 7 u.s.g.). Tego rodzaju skutek o charakterze finansowym jest wtórny do zasadniczego przedmiotu regulacji, tj. zasad i trybu przeprowadzenia konsultacji społecznych. Po drugie, to sam ustawodawca w art. 5a ust. 3 u.s.g. przesądził, że przedmiotem (zasadniczym) budżetu obywatelskiego – a zatem i uchwały j.s.t. podjętej w tym przedmiocie – są konsultacje społeczne (zob. m.in. wyrok NSA z dnia 29 sierpnia 2023 r., sygn. akt I GSK 1924/19, publ. www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej.