Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 617/24
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-08-29 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6037 Transport drogowy i przewozy
Hasła tematyczne: Transport
Skarżony organ: Dyrektor Izby Administracji Skarbowej
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 22 ust. 3
journal: Dz.U. 2021 poz 1857
law: Ustawa z dnia 9 marca 2017 r. o systemie monitorowania drogowego i kolejowego przewozu towarów oraz obrotu paliwami opałowymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Cezary Pryca (spr.) Sędzia NSA Zbigniew Czarnik Sędzia del. WSA Henryka Lewandowska-Kuraszkiewicz po rozpoznaniu w dniu 29 sierpnia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Bydgoszczy od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 8 listopada 2023 r. sygn. akt I SA/Bd 427/23 w sprawie ze skargi B. I. na decyzję Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Bydgoszczy z dnia 28 czerwca 2023 r. nr 0401-IOA.4823.9.2023 w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów ustawy o systemie monitorowania drogowego i kolejowego przewozu towarów oraz obrotu paliwami opałowymi 1. uchyla zaskarżony wyrok w całości; 2. oddala skargę; 3. zasądza od B. I. na rzecz Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Bydgoszczy 1550 (jeden tysiąc pięćset pięćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

I

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wyrokiem z dnia 8 listopada 2023 r., sygn. akt I SA/Bd 427/23, działając na podstawie ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie: tekst jedn. Dz. U. z 2024 r. poz. 935; dalej jako: "p.p.s.a.") po rozpoznaniu skargi B. I. (dalej jako: "skarżąca") na decyzję Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Bydgoszczy z dnia 28 czerwca 2023 r. w przedmiocie kary pieniężnej uchylił zaskarżoną decyzję (punkt pierwszy wyroku) oraz zasądził od organu na rzecz skarżącej zwrot kosztów postępowania (punkt drugi wyroku).

Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym.

W dniu [...] sierpnia 2022 r. funkcjonariusze Służby Celno-Skarbowej Kujawsko-Pomorskiego Urzędu Celno-Skarbowego w Toruniu przeprowadzili kontrolę ciągnika samochodowego wraz z naczepą przewożącego papier i tekturę. Przewóz był wykonywany przez firmę I. B. I. od nadawcy w H. do odbiorcy w P. (M.). Przewóz towaru odbywał się na podstawie zgłoszenia SENT [...]. W wyniku kontroli zgłoszenia przewozu SENT i dokumentów towarzyszących ww. przewozowi kontrolujący stwierdzili, że przewoźnik nie zapewnił przekazywania aktualnych danych geolokacyjnych środka transportu objętego zgłoszeniem w trakcie całej trasy przewozu towaru. Stwierdzone nieprawidłowości opisywał sporządzony przez funkcjonariuszy Służby Celno-Skarbowej Kujawsko-Pomorskiego Urzędu Celno-Skarbowego w Toruniu protokół z kontroli z dnia [...] sierpnia 2022 r.

Decyzją z dnia 16 marca 2023 r. Naczelnik Kujawsko-Pomorskiego Urzędu Celno-Skarbowego w Toruniu nałożył na skarżącą, na podstawie ustawy z dnia 9 marca 2017 r. o systemie monitorowania drogowego i kolejowego przewozu towarów oraz obrotu paliwami opałowymi (Dz.U. 2021 poz. 1857; dalej jako: "ustawa SENT"), karę pieniężną w wysokości 10 000 złotych z powodu niedopełnienia obowiązku przekazywanie aktualnych danych geolokalizacyjnych środka transportu objętego zgłoszeniem.

Na skutek odwołania, decyzją z dnia 28 czerwca 2023 r., Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Bydgoszczy utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Skargę na powyższą decyzję organu złożyła skarżąca. Sąd pierwszej instancji uchylił zaskarżoną decyzję i zasądził od Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Bydgoszczy na rzecz skarżącej zwrot kosztów postępowania. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że dokonując badania legalności zaskarżonej decyzji, dopatrzył się naruszenia prawa, które skutkowało koniecznością jej uchylenia.

W ocenie Sądu pierwszej instancji w sprawie nie budziło wątpliwości, że dane geolokalizacyjne nie były przekazywane do systemu SENT, i że doszło do naruszenia przepisów ustawy o systemie monitorowania drogowego i kolejowego przewozu towarami oraz obrotu paliwami opałowymi, jednak, zdaniem Sądu, organ odwoławczy dokonał błędnej wykładni pojęcia "interes publiczny" jako przesłanki odstąpienia od nałożenia kary pieniężnej, na mocy art. 22 ust. 3 ustawy SENT. W zaskarżonej decyzji organ, zdaniem Sądu, dokonał zawężającej oceny przesłanki interesu publicznego, ograniczając interpretację tego pojęcia do wartości wspólnych dla całego społeczeństwa, takich jak np. sprawiedliwość, bezpieczeństwo, zaufanie do organów władzy publicznej (por. wyrok NSA z dnia 18 maja 2020 r., sygn. akt II GSK 220/20). Jednocześnie organ, zdaniem Sądu, pominął okoliczności mające wpływ na ocenę, czy w sprawie wystąpiła przesłanka interesu publicznego lub niesłusznie uznał, iż nie mają znaczenia one dla rozstrzygnięcia sprawy (np. uszczuplenia podatkowe, stwierdzona liczba nieprawidłowości w stosunku do liczby zgłoszeń do systemu). W konsekwencji, według Sądu, zaskarżona decyzja uchybia art. 122, art. 187 § 1 i art. 190 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r. poz. 2651 ze zm.; dalej jako: "Ordynacja podatkowa"), gdyż organ nie wyjaśnił wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności faktycznych, nie zebrał i nie rozpatrzył w sposób wyczerpujący całego materiał dowodowego, jak i przekroczył granice swobodnej oceny dowodów.

Sąd pierwszej instancji podkreślił, że ponownie rozpatrując sprawę organ uwzględni przedstawioną w uzasadnieniu wykładnię art. 22 ust. 3 ustawy SENT i wnikliwie rozważy wszystkie okoliczności mające znaczenie dla oceny wystąpienia w sprawie interesu publicznego. Przy tej analizie organ nie może pominąć okoliczności, w jakich nastąpiło stwierdzone naruszenie, przyczyn tego naruszenia, postawy przewoźnika w trakcie i po przeprowadzeniu kontroli. Konieczne jest także ustalenie przez organ, czy stwierdzone uchybienie stwarzało realne zagrożenia uszczuplenia przez dany podmiot dochodów podatkowych budżetu państwa, czy istnieją okoliczności wskazujące, że naruszenie to wynikało z oszustwa bądź innych przestępstw, czy naruszenia takie występują na tyle często u tego przewoźnika, że świadczą co najmniej o niedbałości i nienależytej staranności w prowadzeniu swoich interesów. Istotna jest także ocena przez organ, czy nałożona kara pieniężna jest zgodna z zasadą proporcjonalności, z uwzględnieniem wagi naruszonego obowiązku. Dopiero odniesienie się do wskazanych okoliczności pozwoli organowi właściwie ocenić, czy nałożenie na przewoźnika kary pieniężnej leży bądź nie w interesie publicznym.

Mając powyższe na uwadze Sąd pierwszej instancji uchylił zaskarżoną decyzję.

II

Od przedmiotowego wyroku organ złożył skargę kasacyjną, zaskarżając orzeczenie w całości. Skargę kasacyjną organ oparł na podstawie:

1) naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a w szczególności:

a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. przez uwzględnienie skargi pomimo braku podstaw do stwierdzenia naruszenia art. 122, art. 187 § 1 i art. 191 Ordynacji podatkowej, albowiem zgromadzony w sprawie materiał dowodowy był kompletny i pozwalał po jego wyczerpującym rozpatrzeniu na ustalenie faktów mających istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej i zasadą swobodnej oceny dowodów, a w szczególności faktu nie zapewnienia przekazywania aktualnych danych geolokalizacyjnych, jeżeli zważy się, że po stwierdzeniu zarówno przez organ pierwszej jak i drugiej instancji faktu nieprzekazywania tych danych przez całą trasę przewozu, które nie było kwestionowane przez Stronę, organy z uwagi na wagę naruszonego obowiązku nie były zobowiązane do ustalania i rozważania nieograniczonego katalogu okoliczności uzasadniających odstąpienie od nałożenia kary pieniężnej w przypadku długotrwałego (ponad 4 godziny) nieprzekazywania danych, które mogło i powinno być zweryfikowane przez kierowcę lub przewoźnika poprzez wysłanie za pośrednictwem platformy PUESC formularza SENT 406, chociażby z uwagi na obowiązek przerwania przejazdu w przypadku nie przekazywania danych geolokalizacyjnych przez ponad godzinę, co zostało odpowiednio podkreślone w zaskarżonej decyzji, a zostało opacznie zrozumiane przez Sąd jako zaprzeczenie bezspornej okoliczności nieprzekazywania aktualnych danych geolokalizacyjnych przez całą trasę przewozu.

b) art. 151 p.p.s.a przez jego niezastosowanie z uwagi na brak uzasadnionych podstaw do uwzględnienia skargi;

c) art. 141 § 4 p.p.s.a. polegające na niewyjaśnieniu podstawy prawnej wyroku przez:

- stwierdzenie naruszenia art. 190 Ordynacji podatkowej bez wskazania na czym miałoby polegać naruszenie art. 190 Ordynacji podatkowej skoro w postępowaniu nie przeprowadzono dowodów z zeznań świadków, opinii biegłego i oględzin;

- zamieszczenie w uzasadnieniu wyroku tezy, że organ odwoławczy przekroczył granice swobodnej oceny dowodów bez wyjaśnienia na czym miałoby polegać naruszenie zasady swobodnej oceny dowodów, a w szczególności wskazania dowodów, którym organ niesłusznie dał wiarę i faktów, które zostały ustalone z naruszeniem tej zasady;

2) naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 22 ust. 3 ustawy SENT, polegające na przyjęciu i zastosowaniu mylnego założenia, że:

- przy ustalaniu przesłanki interesu publicznego w rozumieniu tego przepisu stanowiącego podstawę do odstąpienia od nałożenia kary pieniężnej należy każdorazowo uwzględniać wszystkie okoliczności mające wpływ na ocenę wystąpienia interesu publicznego, których bogaty katalog został stworzony w orzecznictwie sądowym jako przykładowy, ponieważ przy takim szerokim rozumieniu i stosowaniu przesłanki interesu publicznego, niemożliwe byłoby zachowanie funkcji prewencyjnej kary pieniężnej motywującej do zachowania zgodnego z prawem, co doprowadzić może do lekceważenia przez adresatów przepisów ustawy SENT obowiązków wynikających z tych przepisów służących monitorowaniu przewozu towarów wrażliwych, których obrót powinien być poddany w interesie publicznym skutecznej kontroli, tak aby wyeliminować wszelkie nieprawidłowości związane z obrotem tymi towarami, które zagrażają nie tylko dochodom budżetowym służącym zaspokojeniu potrzeb całego społeczeństwa, ale także uczciwej konkurencji pomiędzy przedsiębiorcami;

- przy odczytywaniu pojęcia interesu publicznego należy uwzględniać zasadę proporcjonalności, która miałaby sprzeciwiać się nałożenia kary pieniężnej na podmiot, który nie zapewnił przekazywania aktualnych danych geolokalizacyjnych przez całą trasę przewozu (ponad 4 godziny), w przypadku gdy przewoźnik mógł i powinien uniknąć tego naruszenia poprzez wysłanie za pośrednictwem platformy PUESC formularza SENT 406, jeżeli zważy się, że pozostawienie takiego naruszenia bez sankcji prowadzić będzie do lekceważenie przepisów ustawy SENT, a kara ustalona w wysokości 10 000 złotych przez ustawodawcę nie powinna być uważana za dolegliwą w większym stopniu niż jest to niezbędne dla osiągnięcia zamierzonego celu, to jest zmotywowanie do przestrzegania obowiązującego porządku prawnego.

Mając na uwadze powyższe organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, ewentualnie, o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Bydgoszczy do ponownego rozpoznania, a także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Ponadto skarżący kasacyjnie organ złożył oświadczenie, że zrzeka się rozprawy.

III

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna jest zasadna i zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie należy wyjaśnić, że sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów na podstawie art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a, ponieważ skarżąca kasacyjnie strona zrzekła się rozprawy, a druga strona, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej nie zażądała przeprowadzenia rozprawy.

Na wstępie przypomnienia wymaga, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, a mianowicie sytuacje enumeratywnie wymienione w § 2 tego przepisu. Skargę kasacyjną, w granicach której operuje Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 174 p.p.s.a., można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zmiana lub rozszerzenie podstaw kasacyjnych ograniczone jest natomiast, określonym w art. 177 § 1 p.p.s.a. terminem do wniesienia skargi kasacyjnej. Rozwiązaniu temu towarzyszy równolegle uprawnienie strony postępowania do przytoczenia nowego uzasadnienia podstaw kasacyjnych sformułowanych w skardze. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.

Spór prawny w rozpatrywanej sprawie dotyczy oceny prawidłowości stanowiska Sądu pierwszej instancji, który kontrolując zgodność z prawem decyzji Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Bydgoszczy w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za naruszenie przepisów ustawy o systemie monitorowania drogowego i kolejowego przewozu towarów (dalej ustawa SENT) w zakresie odnoszącym się do naruszenia polegającego na niezapewnieniu przekazywania aktualnych danych geolokalizacyjnych środka transportu, którym wykonywano przewóz papieru i tektury

objęty zgłoszeniem SENT stwierdził, że decyzja ta nie jest zgodna z prawem, co uzasadniało jej uchylenie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika – najogólniej rzecz ujmując – że o braku zgodności z prawem zaskarżonej decyzji należało wnioskować na podstawie wadliwego podejścia organu administracji publicznej do rozumienia art. 22 ust. 3 ustawy SENT w zakresie odnoszącym się do przesłanki "interesu publicznego", której prawidłowe zaimplementowanie na grunt rozpatrywanej sprawy powinno uwzględniać także "[...] okoliczności w jakich nastąpiło stwierdzone naruszenie, przyczyn tego naruszenia, postawy przewoźnika w trakcie i po przeprowadzeniu kontroli. Konieczne jest także ustalenie, czy stwierdzone uchybienie stwarzało realne zagrożenia uszczuplenia przez dany podmiot dochodów podatkowych budżetu państwa, czy istnieją okoliczności wskazujące, że naruszenie to wynikało z oszustwa bądź innych przestępstw, czy naruszenia takie występują na tyle często u tego przewoźnika, że świadczą co najmniej o niedbałości i nienależytej staranności w prowadzeniu swoich interesów. Istotna jest także ocena, czy nałożona kara pieniężna jest zgodna z zasadą proporcjonalności, z uwzględnieniem wagi naruszonego obowiązku. [...]. Zdaniem Sądu pierwszej instancji: "[...] Dopiero odniesienie się do wskazanych okoliczności pozwoli organowi właściwie ocenić, czy nałożenie na przewoźnika kary pieniężnej leży bądź nie w interesie publicznym. [...]".

Zarzuty skargi kasacyjnej wyznaczające, zgodnie z zasadą dyspozycyjności, granice kontroli zgodności z prawem zaskarżonego wyroku uzasadniają twierdzenie, że rezultat tej kontroli powinien wyrazić się w krytycznej ocenie tego wyroku, której konsekwencją powinno być jego uchylenie, jakkolwiek nie wszystkie spośród tych zarzutów zostały oparte na usprawiedliwionych podstawach.

Z całą pewnością, zgodności z prawem zaskarżonego wyroku nie podważa zarzut pkt 1) lit. b) petitum skargi kasacyjnej.

Przepis art. 151 p.p.s.a. jest tzw. przepisem wynikowym, który reguluje sposób rozstrzygnięcia sprawy, i który tym samym nie może stanowić samoistnej podstawy skargi kasacyjnej (zob. np.: wyrok NSA z dnia 19 stycznia 2012 r. sygn. akt II OSK 2077/10; wyrok NSA z 26 lutego 2014 r., sygn. akt II GSK 1925/12; wyrok NSA z dnia 17 września 2014 r., sygn. akt II FSK 2458/12.). Błędne uwzględnienie skargi, samo w sobie nie polega na błędnym zastosowaniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) lub lit. c) p.p.s.a., a tym samym na naruszeniu art. 151 p.p.s.a. przez jego niezastosowanie, albowiem stanowi skutek błędu popełnionego na etapie poprzedzającym, a mianowicie na etapie kontroli zaskarżonego aktu z punktu widzenia jego zgodności z przepisami prawa, które wojewódzki sąd administracyjny stosował lub powinien był zastosować, jako normatywne wzorce kontroli legalności tego aktu. Błędne rozstrzygnięcie, jest więc jedynie następstwem błędu zasadniczego polegającego na wadliwym wykonaniu funkcji kontrolnej.

Zgodności z prawem zaskarżonego wyroku nie podważa również zarzut z pkt 1 lit. c) petitum skargi kasacyjnej. Odnosząc się do naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. trzeba przede wszystkim podnieść, że wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu naruszenia wymienionego przepisu prawa zasadniczo wówczas, gdy uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia (zob. uchwała składu 7 sędziów NSA z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09) lub sporządzone jest w taki sposób, że nie jest możliwa kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku, albowiem funkcja uzasadnienia wyroku wyraża się i w tym, że jego adresatem, oprócz stron, jest także Naczelny Sąd Administracyjny, co tworzy po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, który umożliwi przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia w sytuacji, gdy strona postępowania zażąda jego kontroli, poprzez wniesienie skargi kasacyjnej.

Zaznaczyć także należy, że w kontekście podniesionego zarzutu zupełnie inną kwestią jest siła przekonywania argumentów zawartych w uzasadnieniu orzeczenia. Brak przekonania skarżącego kasacyjnie o trafności rozstrzygnięcia sprawy, w tym odnośnie do przyjętego kierunku wykładni i zastosowania prawa – którego prawidłowość, aby mogła być oceniona wymaga postawienia innych zarzutów kasacyjnych – czy też odnośnie do oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, której rezultat nie koresponduje z oczekiwaniami wnoszącego skargę kasacyjną, nie oznacza wadliwości uzasadnienia wyroku, i to w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Fakt więc, że stanowisko zajęte przez sąd administracyjny pierwszej instancji jest odmienne od prezentowanego przez wnoszącego skargę kasacyjną nie oznacza, że uzasadnienie wyroku zawiera wady konstrukcyjne czy też, że jest wadliwe w stopniu uzasadniającym uchylenie wydanego w sprawie rozstrzygnięcia. Dlatego – co należy podkreślić – polemika z merytorycznym stanowiskiem sądu administracyjnego pierwszej instancji nie może sprowadzać się do zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., albowiem poprzez zarzut jego naruszenia nie można skutecznie zwalczać, ani prawidłowości przyjętego za podstawę orzekania stanu faktycznego, ani też stanowiska sądu odnośnie do wykładni bądź zastosowania prawa (por. np. wyroki NSA z dnia: 26 listopada 2014 r., sygn. akt II OSK 1131/13; 20 stycznia 2015 r., sygn. akt I FSK 2081/13; 12 marca 2015 r., sygn. akt I OSK 2338/13; 18 marca 2015 r., sygn. akt I GSK 1779/13).

W kontekście powyższego oraz przywołanych wytycznych Sądu pierwszej instancji – stanowiących konsekwencję przyjęcia, że przeprowadzone w sprawie ustalenia faktyczne oraz ich ocena nie są pozbawione deficytów, co nie jest jednak uzasadnione i nie pozostaje bez wpływu na wniosek odnośnie do trafności zarzutu z pkt 1) lit. a) petitum skargi kasacyjnej – w odniesieniu do zasadniczych motywów stwierdzenia przez ten Sąd, że kontrolowana decyzja nie jest zgodna z prawem, a tym samym wobec istoty spornej w sprawie kwestii trzeba stwierdzić, że skarżący kasacyjnie organ nie bez usprawiedliwionych podstaw podważa zgodność z prawem zaskarżonego wyroku z pozycji zarzutu naruszenia art. 22 ust. 3 ustawy SENT przez jego błędną wykładnię oraz niewłaściwe zastosowanie.

Podzielając stanowisko skarżącego kasacyjnie organu odnośnie do wadliwości proponowanej przez Sąd pierwszej instancji rekonstrukcji normatywnej treści art. 22 ust. 3 ustawy SENT wymaga przypomnienia, że zgodnie z art. 22 ust. 3 ustawy SENT w przypadkach uzasadnionych ważnym interesem przewoźnika lub interesem publicznym, na wniosek przewoźnika lub z urzędu, organ może odstąpić od nałożenia kary pieniężnej, o której mowa w ust. 1- 2a, z uwzględnieniem art. 26 ust. 3.

Z przywołanego przepisu prawa wynika, że kształtowane nim kompetencje organu administracji zostały oparte na konstrukcji uznania administracyjnego, albowiem w warunkach nim określonych "organ może odstąpić od nałożenia kary pieniężnej", zaś same dyrektywy korzystania z tak określonej kompetencji zostały opisane przy wykorzystaniu pojęć niedookreślonych i nieostrych – "przypadek uzasadniony", "ważny interes przewoźnika", "interes publiczny" – co prowadzi do wniosku, że na regulowanym tym przepisem prawa etapie postępowania w sprawie nałożenia kary pieniężnej, organowi administracji publicznej pozostawiono "luz decyzyjny" – jak określa się to w opisie wyboru konsekwencji prawnych normy prawa materialnego w decyzyjnym modelu stosowania prawa – a etap postępowania prowadzonego na podstawie wymienionego przepisu prawa w relacji do etapu poprzedzającego (o którym jest mowa w ust. 1 - 2a) służy sprawdzeniu – bo takie są jego cel oraz funkcje – czy w ustalonym stanie faktycznym i prawnym istnieją szczególne przesłanki, które przemawiałyby za odstąpieniem od nałożenia kary pieniężnej, co jednocześnie nie uzasadnia wniosku, że działanie podejmowane na podstawie art. 22 ust. 3 ustawy SENT oznacza jego dowolność.

Podkreślenia wymaga również, że akt stosowania prawa podejmowany w warunkach wyznaczonych przywołanym przepisem prawa, w którego rezultacie – co istotne – nie musi, ale może dojść do odstąpienia od nałożenia kary pieniężnej, w relacji do niedookreślonych (nieostrych) pojęć "uzasadnionego przypadku", "ważnego interesu przewoźnika", "interesu publicznego" – jako rezultatów działań (racjonalnego) prawodawcy, który świadomie posługując się określonymi środkami techniki prawodawczej zmierza w ten sposób do realizacji zamierzonych celów – wiąże się z potrzebą zajęcia jednoznacznego i zindywidualizowanego okolicznościami rozpatrywanego przypadku stanowiska wobec tychże pojęć. Mianowicie, stanowiska zawierającego uargumentowaną i wiążącą propozycję jego (ich) rozumienia na gruncie rozpatrywanego przypadku, co innymi słowy wiąże się z kwalifikowaniem lub oceną określonych faktów (zdarzeń, zachowań, zjawisk), jako podpadających albo niepodpadających pod daną normę prawną oraz, jako objętych albo nieobjętych zakresem normowania i zastosowania danej normy prawnej.

Przy tym – jak należałoby przyjąć – przywołany przepis prawa nie daje, ani też nie tworzy podstaw, aby w odniesieniu do pojęć, którymi na jego gruncie operuje ustawodawca, na przykład ograniczać rozumienie pojęcie "ważnego interesu przewoźnika" do sytuacji nadzwyczajnych, czy też jego kondycji finansowej (ekonomicznej) podobnie, jak i nie uzasadnia, aby użyte na jego gruncie pojęcie "interesu publicznego" rekonstruować przez pryzmat podejścia orzecznictwa sądowego do instytucji ustanowionych w art. 67a i art. 67b ustawy – Ordynacja podatkowa, albowiem w relacji do przedmiotu, celów i funkcji regulacji podatkowych, zdecydowanie inne są cele i funkcje regulacji wprowadzających sankcje administracyjne, które z całą pewnością, co trzeba podkreślić, nie mają charakteru fiskalnego. Operowanie zaś przez ustawodawcę funktorem "lub" prowadzi do wniosku, że odstąpienie od nałożenia kary pieniężnej nie zostało oparte na konkurencyjnych, lecz równoważnych podstawach, a co więcej, że zarówno "ważny interes przewoźnika", jak i "interes publiczny" może stanowić samodzielną podstawę stosowania wymienionego przepisu prawa.

Jeżeli z konwencji językowej stosowanej dla potrzeb redakcji wypowiedzi normatywnej zawartej w ust. 3 art. 22 ustawy SENT wynika, że ważny interes podmiotu, o którym w nim mowa lub interes publiczny ma być rozpatrywany w relacji do danego przypadku, który musi być przy tym uzasadniony, a więc innymi słowy, że odstąpienie od nałożenia sankcji administracyjnej jest motywowane przypadkiem uzasadnionym jego okolicznościami oraz relacją w jakiej pozostaje do ważnego interesu tego podmiotu lub interesu publicznego, to za uprawniony należy uznać wniosek, że ocena odnośnie do zaktualizowania się przesłanki "przypadku uzasadnionego" (ważnym interesem przewoźnika lub interesem publicznym), nie może pomijać tego koniecznego aspektu oceny, który wiąże się z potrzebą rozpoznawania omawianej przesłanki po pierwsze w relacji do celów ustawy SENT, zaś po drugie w relacji do okoliczności stanu faktycznego rozpatrywanej sprawy, co w tym też kontekście wiąże się z potrzebą uwzględniania konsekwencji wynikających z zasady proporcjonalności.

Zwłaszcza w tym jej aspekcie, który odnosi się do tzw. przesłanki niezbędności, której źródłem – w relacji do istoty oraz przedmiotu rozpatrywanej sprawy – jest art. 2 Konstytucji RP (zob. np. wyroki TK w sprawach K 8/07 oraz P 24/12). Wobec funkcji sankcji administracyjnej w postaci kary pieniężnej w wysokości bezwzględnie określonej, która nie podlega miarkowaniu oraz wobec zobiektywizowanego charakteru odpowiedzialności administracyjnej, ocena odnośnie do celowości nałożenia kary administracyjnej oraz odnośnie do braku interesu publicznego (ważnego interesu przewoźnika) w odstąpieniu od jej nałożenia powinna więc uwzględniać – co stanowi przedmiot kontroli sądu administracyjnego – potrzebę rozważenia, czy z punktu widzenia okoliczności stanu faktycznego danej sprawy oraz celów ustawy SENT, wymierzenie kary pieniężnej będzie przydatne i niezbędna dla zapewnienia realizacji celów tej ustawy.

Uwzględniając powyższe trzeba stwierdzić, że przeprowadzona przez Sąd pierwszej instancji ocena spornego w sprawie zagadnienia nie jest jednak prawidłowa.

Proponowane w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku podejście do rozumienia treści oraz funkcji przepisu art. 22 ust. 3 ustawy SENT oraz jego zastosowania, jako wzorca kontroli legalności zaskarżonej decyzji, nie uwzględnia znaczenia wszystkich okoliczności stanu faktycznego rozpatrywanej sprawy w relacji do przedmiotu regulacji wymienionej ustawy oraz jej celów, które zostały ukierunkowane na zapobiegania i przeciwdziałania ryzykom, a także niepożądanych zjawiskom, działaniom i zachowaniom, w tym również nadużyciom towarzyszącym przewozowi i obrotowi towarów wrażliwych, a w tym kontekście, że zasady systemu monitorowania drogowego i kolejowego przewozu towarów oraz obrotu paliwami opałowymi zostały oparte na założeniu o samokontroli i samodyscyplinie podmiotów gospodarczych prowadzących działalność podlegającą regulacjom wymienionej ustawy, co wymagało stworzenia skutecznych mechanizmów i instrumentów zapewniających efektywność tego systemu, a mianowicie mechanizmu prewencji, to jest sankcji administracyjnej w postaci kar pieniężnych.

Jakkolwiek faktem jest, że odpowiedzialność administracyjna za naruszenie obowiązków określonych w ustawie SENT ma charakter zobiektywizowany, zaś sankcja administracyjna ma postać kary pieniężnej bezwzględnie określonej, która nie podlega miarkowaniu, a kary te zostały ukształtowane na stosunkowo wysokim poziomie, to jednak nie można tracić z pola widzenia tego, że sam ustawodawca zróżnicował tę wysokości uwzględniając charakter naruszenia, a co za tym idzie – jeżeli nie przede wszystkim – rodzaj i charakter naruszonego obowiązku. Co więcej – a nie jest to również bez znaczenia – wobec treści i funkcji art. 22 ust. 3 (art. 24 ust. 3) ustawy SENT, nakładanie kar pieniężnych nie ma również charakteru automatycznego, albowiem – o czym mowa była powyżej – organ administracji publicznej nie jest pozbawiony uprawnienia odnośnie do oceny celowości jej nałożenia, co nie pozostaje bez wpływu na wniosek, że ustanowienie instytucji kar pieniężnych oraz – jeżeli nie zwłaszcza – ich nakładanie na podstawie wymienionej ustawy, nie było i nie jest determinowane wyłącznie funkcją represyjną. Jest bowiem poprzedzone oceną odnośnie do celowości jej nałożenia determinowaną przydatnością i niezbędnością dla zapewnienia realizacji celów tej ustawy.

O wadliwości podejścia Sądu pierwszej instancji do rozumienia oraz zastosowania przepisu art. 22 ust. 3 ustawy SENT, jako wzorca kontroli legalności zaskarżonej decyzji, w korespondencji do powyżej przedstawionych argumentów trzeba wnioskować na tej podstawie, że Sąd ten nie uwzględnił w dostatecznym stopniu tej istotnej okoliczności, że strona nie zapewniła przekazywania aktualnych danych geolokalizacyjnych środka transportu, którym wykonywano – objęty zgłoszeniem SENT – przewóz tektury i papieru na całej trasie przewozu. W toku prowadzonego postępowania, organ pierwszej instancji dokonał sprawdzenia rejestru dostępności systemów SENT i SENT-GEO, w których nie odnotowano wadliwego działania. Nie stwierdzono także by przewoźnik zgłaszał w systemie Help Desk CSD problemy w działaniu systemu.

Przywołane okoliczności podważają więc zasadność oczekiwań Sądu pierwszej instancji odnośnie do potrzeby (ewentualnego) usunięcia deficytów stanu faktycznego sprawy oraz deficytów jego oceny.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, przywołane okoliczności nie mogą więc nie pozostawać bez wpływu na wniosek, że nie jest jednak nieprawidłowa ocena, z której wynika, że ustalony w rozpatrywanej sprawie stan faktyczny nie stanowi "przypadku uzasadnionego" (interesem publicznym) w rozumieniu art. 22 ust. 3 ustawy SENT, a co za tym idzie, że nie aktualizuje podstaw do odstąpienia od nałożenia kary pieniężnej. Rozpoznając "interes publiczny", o którym mowa w przywołanym przepisie prawa w kontekście, który w relacji do okoliczności rozpatrywanej sprawy nakazuje uwzględniać przedmiot regulacji ustawy SENT oraz jej cele należy stwierdzić, że nie jest w interesie publicznym akceptowanie działań, zachowań, zaniechań i zaniedbań, które realizacji tych celów – a mianowicie pełnego monitorowania operacji przewozowej – nie służą. Objęty zgłoszeniem SENT przewóz nie był monitorowany na całej trasie przewozu towaru objętego zgłoszeniem.

Stwierdzając w związku z powyższym, że kontrolowany wyrok nie odpowiada prawu i powinien podlegać uchyleniu, wobec dostatecznego wyjaśnienia istoty sprawy oraz spornej w niej kwestii, korzystając na podstawie art. 188 p.p.s.a. z kompetencji do rozpoznania skargi strony na decyzję Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Bydgoszczy w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że w świetle wszystkich przedstawionych argumentów skarga ta jest nie jest zasadna i powinna podlegać oddaleniu w całości.

Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 w związku z art. 151 p.p.s.a oraz na podstawie art. 203 pkt 2 i art. 205 § 2 p.p.s.a. orzekł więc, jak w sentencji wyroku.