Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1431/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-11-24 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6100 Nabycie mienia państwowego z mocy prawa przez gminę
Hasła tematyczne: Komunalizacja mienia
Skarżony organ: Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art.5 ust. 1
journal: Dz.U. 1990 nr 32 poz 191
law: Ustawa z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych.
article: art.28 i 105 § 1
journal: Dz.U. 2022 poz 2000
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Iwona Bogucka (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Monika Nowicka Sędzia del. WSA Anna Wesołowska Protokolant: Sekretarz sądowy Dominik Kozarski po rozpoznaniu w dniu 10 listopada 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Polskich Kolei Państwowych S.A. w Warszawie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 października 2019 r. sygn. akt I SA/Wa 1580/19 w sprawie ze skargi Polskich Kolei Państwowych S.A. w Warszawie na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 12 czerwca 2019 r. nr DAP-WN-727-31/2019/BŁ w przedmiocie umorzenia postępowania oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 18 października 2019 r., I SA/Wa 1580/19 oddalił skargę Polskich Kolei Państwowych S.A. w Warszawie na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 12 czerwca 2019 r. nr DAP-WN-727-31/2019/BŁ, którą utrzymano w mocy decyzję tego organu z 17 kwietnia 2019 r., nr DAP-WPK-727-563/2017/ICh o umorzeniu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody Poznańskiego z 23 czerwca 1998 r., nr GN-VII-A/7252/03/968/98/4252 stwierdzającej nabycie przez Miasto Poznań z mocy prawa, nieodpłatnie własności nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów w jednostce ewidencyjnej obrębie Ł. ark. [..], uregulowanej w księdze wieczystej [..], opisanej w karcie inwentaryzacyjnej nr [..] jako działka nr [..].

Jak ustalono w toku postępowania, decyzja wojewody z 23 czerwca 1998 r. została wydana na podstawie art. 5 ust. 1 ustawy z 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. nr 32, poz. 191 ze zm., dalej: p.w.). Żądanie stwierdzenia jej nieważności na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. zostało finalnie sformułowane w piśmie Spółki, które wpłynęło do Wielkopolskiego Urzędu Wojewódzkiego 23 sierpnia 2017 r. i zostało przekazane zgodnie z właściwością Ministrowi Spraw Wewnętrznych i Administracji 29 września 2017 r. Organ nadzoru wezwał Spółkę do przedstawienia dokumentów potwierdzających jej tytuł prawny do nieruchomości, zwrócił się też do Archiwum Państwowego w Poznaniu o odszukanie dokumentów dotyczących przyznania przedsiębiorstwu państwowemu "Polskie Koleje Państwowe" prawa użytkowania bądź zarządu do nieruchomości lub umów o nabycie tej nieruchomości przez PKP, względnie umów o jej przekazanie między państwowymi jednostkami organizacyjnymi, a także ewentualnie dokumentacji dotyczącej zarządu powierniczego PKP nad nieruchomością. W odpowiedzi Archiwum Państwowe w Poznaniu poinformowało, że nie odnaleziono takich dokumentów. Również Spółka, w odpowiedzi na wezwanie z 27 października 2017 r. podała, że nie dysponuje dokumentami potwierdzającymi tytuł prawny do działki.

Decyzją z 17 kwietnia 2019 r. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji umorzył postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności, rozstrzygnięcie to zostało utrzymane w mocy decyzją Ministra z 12 czerwca 2019 r. Organ nadzoru uznał, że Spółka nie posiada w postępowaniu przymiotu strony w rozumieniu art. 28 k.p.a.

W skardze kasacyjnej PKP S.A. wniosła o uchylenie wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, wnioskując o przeprowadzenie rozprawy.

Sądowi I instancji zarzucono:

I. naruszenie prawa materialnego, tj.:

1. art. 5 ust. 1 p.w. w zw. z art. 18 ust. 1 p.w. przez jego zastosowanie w sytuacji, gdy nie wystąpiły ku temu ustawowe przesłanki, ponieważ to poprzednik prawny PKP S.A., a nie Miasto Poznań władało sporną częścią nieruchomości;

2. art. 11 ust. 1 pkt 2 p.w. przez błędne przyjęcie, że nie zachodzą przesłanki do jego zastosowania, podczas gdy część spornej nieruchomości była we władaniu przedsiębiorstwa państwowego – poprzednika prawnego PKP S.A., a zatem nie powinna się ona stać mieniem komunalnym;

3. art. 7 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z 24 września 1926 r. o utworzeniu przedsiębiorstwa "Polskie Koleje Państwowe" (Dz. U. z 1948 r., nr 43, poz. 312 ze zm., dalej: rozporządzenie z 1926 r.) w zw. z art. 50 ust. 1 ustawy z 27 kwietnia 1989 r. o przedsiębiorstwie państwowym "Polskie Koleje Państwowe" (Dz. U. z 1989 r., nr 26, poz. 138 ze zm.) przez ich niezastosowanie i w konsekwencji błędne przyjęcie, iż sporna część nieruchomości nie była we władaniu przedsiębiorstwa państwowego PKP w momencie wejścia w życie ustawy p.w.

II. naruszenie przepisów postępowania, tj.:

1. art. 151 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przez jego niewłaściwe zastosowanie i oddalenie skargi w całości w sytuacji, gdy w sprawie zachodziły podstawy do uchylenia zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) tej ustawy;

2. art. 28 Kodeksu postępowania administracyjnego przez błędne przyjęcie, że PKP S.A. nie przysługuje przymiot strony w postępowaniu administracyjnym w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej, a w konsekwencji wydanie wyroku oddalającego skargę;

3. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 135 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego przez ich niezastosowanie i w konsekwencji niezastosowanie środków przewidzianych ustawą w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do czynności podjętych w granicach sprawy, czego skutkiem było zaniechanie wyczerpującego zebrania dowodów w sprawie, a także braku rozpatrzenia całokształtu materiału dowodowego w sposób wszechstronny i kompletny, w szczególności nieuwzględnienie faktycznego zajmowania spornej nieruchomości przez PKP S.A. i interesu prawnego skarżącej w żądaniu wszczęcia postępowania administracyjnego w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej w rozumieniu art. 28 k.p.a., co skutkowało dokonaniem błędnych ustaleń faktycznych i oddaleniem skargi;

4. art. 141 § 4 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez nienależyte uzasadnienie zaskarżonego wyroku z uwagi na zawarcie w nim zbyt ogólnych stwierdzeń i nieodniesienie się do wszystkich zarzutów podniesionych w skardze, w szczególności brak merytorycznego ustosunkowania się do zarzutu naruszenia przepisów postępowania oraz do zarzutu naruszenia art. 5 ust. 1 pkt 1, art. 11 ust. 1 pkt 2 p.w., art. 7 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z 24 września 1926 r. o utworzeniu przedsiębiorstwa "Polskie Koleje Państwowe" oraz art. 50 ust. 1 ustawy z 27 kwietnia 1989 r. o przedsiębiorstwie państwowym "Polskie Koleje Państwowe", co uniemożliwia merytoryczną kontrolę instancyjną postępowania sądowoadministracyjnego.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej, w odniesieniu do zarzutów naruszenia przepisów postępowania, skarżąca kasacyjnie podniosła, że organ, z naruszeniem przepisów art. 7, art. 8 i 77 § 1 k.p.a., a więc bez przeprowadzenia postępowania dowodowego w sposób szczegółowy i wszechstronny, bezzasadnie przyjął, iż sporna część nieruchomości nie była w dniu wejścia w życie ustawy p.w. we władaniu poprzednika prawnego skarżącej. Naruszenie tych przepisów skutkowało naruszeniem art. 28 k.p.a., przez błędne przyjęcie, że PKP S.A. nie przysługuje przymiot strony w postępowaniu administracyjnym, co doprowadziło do oddalenia skargi. W ocenie skarżącej kasacyjnie utrzymanie w mocy decyzji z 23 czerwca 1998 r. stwierdzającej nabycie przez Miasto Poznań z mocy prawa nieodpłatnie własności nieruchomości objętej niniejszym postępowaniem doprowadzi do sytuacji, w której skarżąca nie będzie mogła skutecznie korzystać i chronić przysługującego jej prawa. O ile, zgodna z prawem jest komunalizacja na gruncie, to komunalizacja na poczynionych przez skarżącą naniesieniach nie znajduje uzasadnienia w przepisach prawa. Skarżąca pozbawiona byłaby prawa własności nakładów znajdujących się na nieruchomości, w tym budynku mieszkalnego. Nabycie z mocy prawa wszelkich praw związanych z nieruchomością stanowi kolejny argument za brakiem podstaw do komunalizacji nieruchomości zabudowanej w części budynkiem mieszkalnym, którego nie można podzielić.

W ramach argumentacji na poparcie zarzutu naruszenia art. 141 § 4 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skarżąca podniosła, że uzasadnienie wyroku zawiera zbyt ogólne twierdzenia i nie odnosi się do wszystkich zarzutów podniesionych w skardze.

Uzasadniając zarzuty naruszenia prawa materialnego skarżąca kasacyjnie wskazała, że Sąd pominął fakt, skutkujący ziszczeniem się przesłanek wskazanych w art. 11 ust. 1 p.w., wyłączający możliwość komunalizacji spornej nieruchomości. Część spornej nieruchomości była bowiem we władaniu przedsiębiorstwa państwowego – poprzednika prawnego PKP S.A., a zatem nie powinna stać się mieniem komunalnym. Skarżąca wykazała już na etapie postępowania administracyjnego, przedkładając mapę ewidencyjną gruntów i budynków, plan sytuacyjny, kopię protokołu z ustaleń niezbędnych do określenia odszkodowania spisanego w lokalu P. z 23 listopada 1957 r. oraz kopię zezwolenia Ministra Kolei RP z 6 kwietnia 1954 r., iż w tej dacie dysponowała sporną częścią nieruchomości. Sporna działka w dniu 27 maja 1990 r. była we władaniu PKP S.A. i jest zajęta pod blok mieszkalny, który znajdował się na kilku działkach i został wybudowany w latach 50-tych XX wieku. W odniesieniu do naruszenia przepisów rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z 24 września 1926 r. oraz ustawy o przedsiębiorstwie państwowym "Polskie Koleje Państwowe", skarżąca kasacyjnie stwierdziła, że na mocy tych przepisów, niezależnie od legitymowania się obecnie dokumentem potwierdzającym przekazanie jej poprzednikowi prawnemu przedmiotowego gruntu, sporna część nieruchomości, jako związana z funkcjonowaniem kolei, skoro znajdowały się na niej budynki i budowle będące urządzeniami kolejowymi, stała się jej mieniem. Kluczową kwestią jest bowiem, że PKP, jako osoba prawna, istnieje nieprzerwanie od 1926 r., początkowo jako przedsiębiorstwo, potem przedsiębiorstwo państwowe, a następnie spółka akcyjna. Zmiany ustrojowe oraz ustawodawcze w ciągu tych lat nie pozwalają na odniesienie się wyłącznie do art. 38 ust. 2 ustawy z 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, bowiem skarżąca uzyskała zdecydowaną większość nieruchomości znacznie wcześniej. Brak udokumentowania tytułu prawnego w sposób określony w ww. art. 38 ust. 2 u.g.g.w.n. nie wyklucza uznania, że nieruchomość pozostawała we władaniu PKP. Przepis ten nie ma mocy wstecznej i może odnosić się wyłącznie do nieruchomości, które zostały oddane w zarząd dopiero w dniu 1 sierpnia 1985 r.

W piśmie z 15 października 2023 r., uzupełniającym uzasadnienie zarzutów skargi kasacyjnej, zgłoszono wniosek o dopuszczenie dowodów z dołączonych do pisma dokumentów i podniesiono, że:

Wywłaszczenie spornej nieruchomości nastąpiło w dniu 17 września 1960 r., w drodze indywidualnego aktu prawnego - a nie przepisów o randze ustawowej. Aktem tym była decyzja wywłaszczeniowa, która w związku z brzmieniem art. 7 Rozporządzenia o utworzeniu PKP z 1926 r., skutkowała nabyciem własności nieruchomości przez Skarb Państwa, a przez PKP - jej zarządu i użytkowania. Późniejsze uchylenie w grudniu 1960 r. Rozporządzenia o utworzeniu PKP z 1926 r. nie mogło skutkować utratą tak nabytego tytułu prawnego do nieruchomości.

Decyzję o wywłaszczeniu podejmowało prezydium rady narodowej - czyli terenowy organ. administracji państwowej. Nie sposób w tej sytuacji przychylić się do tezy, że następnie, w dniu 27 maja 1990 r., ta sama nieruchomość ponownie "należała w sensie prawnym" do tego samego terenowego organu administracji państwowej, który już raz zadysponował nieruchomością, przekazując ją PKP. Nawet gdyby przyjąć, za uchwałami NSA, że prawo zarządu i użytkowania majątku nabyte przez PKP na podstawie Rozporządzenia z 1926 r. wygasło z dniem uchylenia Rozporządzenia, to nie sposób nie zauważyć, że późniejsze akty prawne: ustawa o kolejach z grudnia 1960 r., wydany na jej podstawie Statut PKP oraz późniejsza ustawa o PKP z 1989 r., ustanawiały zasadę wydzielenia majątku PKP z mienia ogólnonarodowego i zasadę wyłączności PKP w gospodarowaniu tym majątkiem. Przepisy te stanowiły lex specialis w odniesieniu do uchwalonej później ustawy z 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości.

Sporna nieruchomość w dniu wejścia w życie ustawy o gospodarce terenami w miastach i osiedlach, w związku z wydaniem decyzji wywłaszczeniowej, na podstawie art. 7 Rozporządzenia o utworzeniu PKP z 1926 r., znajdowała się w zarządzie i użytkowaniu PKP. Ustawa o gospodarce gruntami i jej art. 38 ust.2, który wszedł w życie 1 sierpnia 1985 r., odnosił się do nieruchomości, co do których prawo zarządu ma być dopiero uzyskane przez przedsiębiorstwo państwowe. Paragraf 3 Statutu PKP z 1961r. i ustawa o PKP z 1989 r. czyniła mieniem PKP wszelkie środki, które to przedsiębiorstwo miało w swojej dyspozycji w dniu wejścia w życie tych przepisów. Zatem sporna nieruchomość, w dniu 27 maja 1990 r. nie mogła znajdować się w zarządzie terenowego organu administracji państwowej, o którym od 20 lipca 1988 r. mowa była w art. 6 Ustawy o gospodarce nieruchomościami, tym bardziej, że przywołane powyżej przepisy, regulujące dysponowanie majątkiem PKP, stanowiły lex specialis. Na mocy art. 87 ust. 1 Ustawy o gospodarce gruntami, z dniem 1 sierpnia 1988 r., sporna nieruchomość będąca w użytkowaniu PKP, przeszła w zarząd PKP.

Skarżąca kasacyjnie podniosła, że w trakcie postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej zostały przedstawione przez PKP S.A. m.in.: zezwolenie z 6 kwietnia 1954 r. wraz z planem sytuacyjnym, z których wynika, że działka numer [..] (obejmująca aktualnie obszar dz. nr [..] i [..]), została objęta postępowaniem wywłaszczeniowym na rzecz Skarbu Państwa - Polskich Kolei Państwowych, wszczętym na podstawie decyzji Prezydium Rady Narodowej w Poznaniu z 18 listopada 1957 r., co wynika z protokołu z dokonania ustaleń niezbędnych dla określenia odszkodowania z tytułu wywłaszczenia nieruchomości. Z ww. planu sytuacyjnego wynika także, że obszar, na którym obecnie posadowiona jest część budynku mieszkalnego, odpowiadający poprzednio parceli numer [..], po sporządzeniu ww. planu sytuacyjnego, w wyniku zmiany numeracji działek, "stał się" parcelą numer [..], która na planie tym oznaczona została jedynie ołówkiem z błędnie wpisanym numerem [..], zamiast [..]. Okoliczność ta jest bardzo istotna w sprawie, albowiem odnaleziono w archiwum dalsze dokumenty, z których wynika, że parcela ta ([..] a później [..]), została wywłaszczona prawomocnym orzeczeniem z 17 września 1960 r. na rzecz Skarbu Państwa - Polskich Kolei Państwowych. Przedmiotowe postępowanie wywłaszczeniowe było prowadzone na podstawie Dekretu z 1949 r. o nabywaniu nieruchomości dla realizacji planów gospodarczych. Na własność, bądź w zarząd i użytkowanie, w tym trybie, przekazywane byty tylko nieruchomości stanowiące własność Skarbu Państwa lub nieruchomości będące w dyspozycji wykonawców planów narodowych określonych w art. 2 Dekretu, zaś w efekcie następowało przeniesienie własności wywłaszczanej nieruchomości z podmiotu niebędącego wykonawcą planów narodowych (w tym z osoby fizycznej) na podmiot wskazany w orzeczeniu o wywłaszczeniu. Pismem z 8 listopada 1957 r. Dyrekcja Okręgowa Kolei Państwowych w Poznaniu złożyła do Prezydium Rady Narodowej w Poznaniu wniosek o przeprowadzenie postępowania wywłaszczeniowego m.in. parceli numer [..], zaś w dniu 18 listopada 1957 r. Prezydium Rady Narodowej w Poznaniu zawiadomiło PKP o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego. W dniu 9 sierpnia 1961 r. zostało wydane przez Prezydium Rady Narodowej w Poznaniu orzeczenie o odszkodowaniu za wywłaszczoną parcelę, która wówczas już miała numer [..]. W orzeczeniu tym wskazano, że wywłaszczenie części parceli [..] nastąpiło orzeczeniem z 17 września 1960 r. Należy uznać, że najprawdopodobniej decyzja co do wywłaszczenia części parceli numer [..] (aktualnie odpowiadającej działce numer [..] i [..]) była decyzją o nabyciu własności nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa – Polskich Kolei Państwowych. Brak jest obowiązujących przepisów prawnych, które wymagałyby wydania przez jakikolwiek organ jakiegokolwiek dodatkowego aktu administracyjnego potwierdzającego przekazanie nieruchomości wywłaszczonej od osoby fizycznej wnioskodawcy tego wywłaszczenia.

W ocenie skarżącej kasacyjnie, skoro wywłaszczenie nastąpiło 17 września 1960 r., w trakcie obowiązywania Rozporządzenia o utworzeniu PKP z 1926 r. (i jego art. 7), oznacza to, że PKP, w drodze indywidualnego aktu prawnego, jakim była decyzja wywłaszczeniowa, nabyło zarząd i użytkowane spornej nieruchomości. Brak jest podstaw do uznania, że późniejsze uchylenie w grudniu 1960 r. Rozporządzenia o utworzeniu PKP z 1926 r. mogło skutkować utratą tak nabytego tytułu prawnego do nieruchomości. Co więcej, przyjąć można, iż istnieje utrwalona linia orzecznicza co do możliwości powstania tytułu prawnego do nieruchomości na podstawie przepisów niemających charakteru indywidualnego aktu prawnego. Uchwały NSA z 2017 r. (I OPS 2/16) i z 2018 r. (I OPS 5/17) oraz wyroki NSA z 2022 r. (I OSK 401/19 i I OSK 400/19), jak najbardziej dopuszczają taki sposób nabycia mienia przez PKP.

W niniejszej sprawie nabycie nieruchomości nastąpiło przed wejściem w życie ustawy o kolejach i uchyleniem Rozporządzenia o utworzeniu PKP z 1926 r., a przy tym nabycie to nastąpiło nie bezpośrednio na podstawie przepisów ustawowych, a na podstawie indywidualnego aktu, jakim było orzeczenie o wywłaszczeniu. Orzeczenie to wypełniało zakres normy wspomnianego art. 7 Rozporządzenia o utworzeniu PKP z 1926 r., zgodnie z którym nabyte po 1926 r. przez PKP nieruchomości przeznaczone do użytku kolei, stają się własnością Skarbu Państwa, a PKP nabywa je w swoje użytkowanie i powierniczy zarząd. Jakkolwiek ustawa o kolejach uchyliła Rozporządzenie o utworzeniu PKP z1926 r., to upoważniła (art.14) Radę Ministrów do określenia w statucie szczegółowego zakresu i sposobu działania przedsiębiorstwa PKP, a także jego ogólnych zasad gospodarki finansowej i organizacji. W § 3 dokument ten potwierdzał, iż "do prowadzenia działalności (...) PKP posiada środki trwałe, przydzielone przez Państwo". Użycie w przepisie czasu przeszłego dokonanego, wskazuje, że to "przydzielenie" miało miejsce w przeszłości, tj. przed uchwaleniem statutu PKP z 1961 r. Ani ustawa o kolejach, ani żaden z późniejszych przepisów nie regulowały w jakiej formie i kiedy nastąpiło to "przydzielenie" środków trwałych, za pomocą których PKP miało realizować powierzone mu zadania. Kolejna ustawa o PKP z 1989 r. w art. 16 również mówi o "wydzielonym" i "nabytym" przez PKP mieniu, nie precyzując w jakiej formie i w jakim akcie miało to wydzielenie i nabycie nastąpić. Nawet gdyby zatem przyjąć, za uchwałami NSA, że prawo zarządu i użytkowania majątku nabyte przez PKP na podstawie Rozporządzenia z 1926 r. wygasło z dniem uchylenia tego Rozporządzenia, to nie sposób nie zauważyć, że również późniejsze akty prawne (ustawa o kolejach i ustawa o PKP z 1989 r.) ustanawiały zasadę wydzielenia majątku PKP z mienia ogólnonarodowego.

W odniesieniu do treści art. 38 ust. 2 ustawy o gospodarce gruntami, skarżąca kasacyjnie podniosła, że przepis ten odnosi się do nieruchomości, co do których zarząd na rzecz przedsiębiorstwa państwowego ma dopiero powstać po wejściu w życie przedmiotowego przepisu. Nie dotyczy zaś gruntów, które już były w zarządzie państwowych jednostek organizacyjnych w dniu wejścia w życie tej ustawy.

Nadto ust. 1 tego przepisu wskazywał, że: "państwowe jednostki organizacyjne zarządzają wydzielonymi im i nabytymi gruntami wraz z posadowionymi na nich budynkami i urządzeniami związanymi trwale z gruntami, stanowiącymi część mienia ogólnonarodowego". Do takich nieruchomości "wydzielonych i nabytych przez PKP", należała także sporna nieruchomość. Przepis ten rozróżniał mienie, które zostało wydzielone państwowej jednostce organizacyjnej od mienia, które zostało nabyte. Brzmienie ust. 2 tego przepisu wskazuje, że przez nabycie gruntu należało rozumieć nabycie w drodze decyzji o zarządzie lub w drodze umowy. Pojęciem wydzielenia mienia ustawodawca posługiwał się zaś w aktach o utworzeniu państwowych jednostek organizacyjnych, takich jak PKP i inne przedsiębiorstwa państwowe. Zatem już samo brzmienie art. 38 ust. 1 ustawy o gospodarce gruntami w wersji obowiązującej na dzień 27 maja 1990 r., przemawia za przyjęciem, że podstawą prawną korzystania z nieruchomości przez państwową jednostkę organizacyjną może być zarówno wydzielenie jej mienia jak i decyzja o oddaniu w zarząd lub umowa, o której mowa w art. 38 ust. 2 ustawy o gospodarce gruntami. Mając na uwadze powyższe, sytuacja prawna spornej nieruchomości nie podlegała dyspozycji normy art. 87 ust. 2 ustawy o gospodarce gruntami. Zgodnie z tym przepisem, zainteresowane jednostki, które nie legitymowały się dokumentami o przekazaniu gruntów, wydanymi w formie prawem przewidzianej, a były w dniu 1 sierpnia 1988 r. posiadaczami gruntów stanowiących własność Skarbu Państwa, mogły złożyć wniosek o uregulowanie stanu prawnego do posiadanego gruntu. PKP nie należała do takich jednostek, albowiem legitymowała się w odniesieniu do spornej nieruchomości dokumentem o jej przekazaniu "w formie prawem przewidzianej" , tj. w drodze decyzji wywłaszczeniowej. Nie było więc podstaw do skradania wniosku o uregulowanie stanu prawnego spornej nieruchomości.

W ocenie skarżącej kasacyjnie, nie sposób uznać, że co do nieruchomości, nabytej od osoby fizycznej w 1960 r., w drodze wywłaszczenia na rzecz Skarbu Państwa - Polskich Kolei Państwowych, przysługiwało terenowemu organowi administracji, w okresie 20 lipca 1988 r. - 30 grudnia 1990 r. prawo zarządu, a tym samym, by sporna nieruchomość "należała" w sensie prawnym w dniu 27 maja 1990 r. do rad narodowych lub terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem, sformułowanie "należące" do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego oznacza "przynależność mienia państwowego do tych podmiotów w sensie prawnym, a nie tylko w sensie faktycznym". Zgodnie z art. 5 ustawy o gospodarce gruntami (w brzmieniu obowiązującym do dnia 1 grudnia 1990 r.) w sprawach nie uregulowanych w ustawie, do zarządu gruntów przez państwowe jednostki organizacyjne stosuje się przepisy Kodeksu cywilnego dotyczące własności nieruchomości państwowych (art. 34 i 128). Zatem zarząd, sprawowany przez państwowe jednostki organizacyjne został wprost w tej ustawie przyrównany do prawa własności. Uprawnieniu zaś, które zostało nadane terenowym organom administracji państwowej w art. 6 ustawy o gospodarce gruntami, takiej cechy nie nadano. Należałoby zatem przyjąć, iż ustanowione w art. 6 ustawy o gospodarce gruntami prawo oddania gruntów państwowych w zarząd przynależne terenowym organom administracji państwowej, nie było prawem rzeczowym. Skutkiem tego nie można z tego przepisu wywodzić "należenia" nieruchomości w sensie prawnym do terenowych organów administracji państwowej w rozumieniu art. 5 ustawy przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym.

Koncepcji o "należeniu" spornej nieruchomości do terenowych organów administracji państwowej w dniu 1 sierpnia 1988 r. nie da się także pogodzić z omówionymi przepisami dotyczącymi majątku/mienia PKP, jako wyodrębnionego z mienia ogólnonarodowego i wymagającego szczególnych regulacji ustawowych dla dysponowania tym majątkiem. Nie da się jej także pogodzić z indywidualnym aktem, regulującym nabycie tej nieruchomości przez PKP, jakim była decyzja wywłaszczeniowa, wydana na wniosek PKP i której koszty PKP pokryła.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Miasto Poznań wniosło o jej oddalenie, zgadzając się z rozstrzygnięciem Sądu I instancji i podkreślając, że brak udokumentowania tytułu prawnego do nieruchomości oznacza, że podlegała ona komunalizacji, zaś skarżąca kasacyjnie w takiej sytuacji nie ma interesu prawnego we wszczęciu postępowania nadzwyczajnego.

Naczelny Sąd Administracyjny rozważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm., dalej: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej. Stosownie do przepisu art. 176 p.p.s.a. skarga kasacyjna winna zawierać zarówno przytoczenie podstaw kasacyjnych, jak i ich uzasadnienie. Przytoczenie podstaw kasacyjnych oznacza konieczność konkretnego wskazania tych przepisów, które zostały naruszone w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, co ma istotne znaczenie ze względu na zasadę związania Sądu II instancji granicami skargi kasacyjnej.

Rozpoznana w tych granicach skarga kasacyjna nie podlega uwzględnieniu.

Odnosząc się w pierwszej kolejności do zgłoszonych przez pełnomocnika wniosków dowodowych należy wyjaśnić, że zgodnie z art. 106 § 5 p.p.s.a., do postępowania dowodowego, o którym mowa w art. 106 § 3 p.p.s.a., stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu postępowania cywilnego. Odesłanie to oznacza, że odpowiednie zastosowanie mają art. 227, art. 228 § 2, art. 231, art. 233–245 i art. 248–257 k.p.c. Zgodnie z art. 243² k.p.c., dokumenty znajdujące się w aktach sprawy lub do nich dołączone stanowią dowody bez wydawania odrębnego postanowienia, pomijając dowód z takiego dokumentu, sąd wydaje postanowienie. Na tej zasadzie dokumenty złożone przez Spółkę przy piśmie procesowym, stały się materiałem dowodowym, bez potrzeby wydawania w tym zakresie postanowienia. Okoliczność ta musi być jednak postrzegana przy uwzględnieniu, że w świetle przepisów p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny nie prowadzi postępowania dowodowego, co wynika z faktu związania tego Sądu granicami skargi kasacyjnej (por. np. wyroki NSA z 22 września 2023 r., I GSK 1321/22, z 25 lutego 2015 r., II GSK 2326/13). W postępowaniu wywołanym skargą kasacyjną NSA ocenia wyłącznie prawidłowość działania sądu administracyjnego pierwszej instancji w granicach podstaw kasacyjnych. Wprawdzie art. 106 § 3 p.p.s.a. przewiduje możliwość uzupełnienia w postępowaniu sądowoadministracyjnym materiału dowodowego przez dopuszczenie dowodu z dokumentów, lecz ta instytucja ma zastosowanie przed sądem pierwszej instancji (por. wyrok NSA z 6 lipca 2016 r., sygn. akt II OSK 847/16), zasadniczo w postępowaniu sądowoadministracyjnym sąd nie ustala przy tym stanu faktycznego sprawy, nie prowadzi postępowania dowodowego, a jedynie kontroluje ustalenia faktyczne dokonane przez właściwe organy. Przedłożone na etapie skargi kasacyjnej materiały mogły być zatem potraktowane jako dowody potwierdzające twierdzenia podnoszone przez skarżącą kasacyjnie, nie stanowią natomiast potwierdzenia, że postępowanie dowodowe przeprowadzone w postępowaniu administracyjnym dotknięte jest wadliwością ustaleń.

Mając na uwadze zarzuty skargi kasacyjnej oraz pisma uzupełniającego argumentację skargi kasacyjnej, zwrócić należy w pierwszej kolejności uwagę, że nie koreluje ze stanem faktycznym sprawy twierdzenie, jakoby przedmiotowe nieruchomości były wykorzystywane do celów transportu publicznego i służyły realizacji zadań przez kolej. Spółka przyznaje, że na nieruchomościach posadowiona jest część budynku mieszkalnego wielorodzinnego, służą one zatem realizacji celów mieszkaniowych, a nie prowadzeniu działalności w zakresie transportu kolejowego, nawet jeśli mieszkania przeznaczone były dla pracowników kolei.

Skarżąca kasacyjnie akcentuje, że dla rozpoznania sprawy znaczenie ma fakt, że przedmiotowe działki wchodziły uprzednio w skład nieruchomości, wywłaszczonej od osoby fizycznej na podstawie dekretu z 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych Dz. U. z 1957 r., nr 4, poz. 31, dalej: dekret z 1949 r.). Zaniechanie ustaleń faktycznych w tym zakresie stanowi zatem naruszanie przepisów postępowania. Zarzut ten nie może jednak być skuteczny , albowiem zgodnie z art. 174 pkt 2 p.p.s.a., zarzut naruszenia przepisów postępowania wymaga wykazania, że uchybienia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, w okolicznościach sprawy wpływu takiego nie można stwierdzić. Twierdzenia Spółki co do trybu nabycia nieruchomości, pierwotnie oznaczonej nr [..], zostały przez nią oparte na kopiach dokumentów wywłaszczeniowych i odszkodowawczych. Wynika z nich w szczególności, że wywłaszczenie nastąpiło na rzecz Skarbu Państwa, na wniosek wykonawcy narodowych planów gospodarczych, jakim była Dyrekcja Okręgowa Kolei Państwowych w Poznaniu, realizująca inwestycję mieszkaniową ujętą w planie inwestycyjnym 1957 r. Okoliczność ta nie zmienia jednak w żadnym zakresie sytuacji prawnej Spółki, jeżeli chodzi o wykazanie stosownego tytułu do nieruchomości, sprzeciwiającego się jej komunalizacji.

Skoro w sprawie doszło do wywłaszczenia, to nie miały ówcześnie zastosowania przepisy dekretu z 1949 r. dotyczące przekazywania nieruchomości, stanowiących własność Skarbu Państwa i wykonawców narodowych planów gospodarczych, uregulowane w dziale II dekretu, który w art. 3 ust. 1 przewidywał przekazywanie nieruchomości wykonawcom planów gospodarczych na własność bądź w zarząd i użytkowanie. W przypadku wywłaszczenia, zgodnie z art. 40 ust. 1 dekretu, orzeczenie o wywłaszczeniu przenosi prawo własności na rzecz wywłaszczającego. Wywłaszczający nie jest tożsamy z wykonawcą planu. Orzeczenie o wywłaszczeniu, zgodnie z art. 21 ust. 2 pkt 2 dekretu z 1949 r., powinno wskazywać, na czyją rzecz wywłaszczenie nastąpiło. Spółka przyznała, na co wskazują też powołane przez nią dowody, że na skutek wywłaszczenia własność nabył Skarb Państwa. Przepisy dekretu, w przypadku wywłaszczenia, nie przewidywały, aby wykonawca planów gospodarczych i wnioskodawca wywłaszczenia nabywał w wyniku decyzji o wywłaszczeniu, jakieś prawo do nieruchomości, w szczególności zarząd i użytkowanie. Brak regulacji w tym zakresie stoi na przeszkodzie do uznania tez skargi kasacyjnej, że nabycie nieruchomości w drodze decyzji o wywłaszczeniu w trybie dekretu z 1949 r. skutkowało nabyciem przez Spółkę prawa zarządu i użytkowania. Zarzuty niedostatecznego ustalenia okoliczności faktycznych związanych z trybem nabycia nieruchomości nie prowadzą zatem do wniosku, że zarzucane naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Tryb, w jakim Skarb Państwa nabył prawo w własności nie daje podstaw do przyjęcia, że jednocześnie wykonawca planu gospodarczego nabył zarząd i użytkowanie nieruchomości niezbędnej dla realizacji planu, bo z przepisów dekretu to nie wynika.

Nie ma też znaczenia dla zasadności skargi kasacyjnej zgłaszana okoliczność, że skoro wywłaszczenie nieruchomości nastąpiło decyzją z 17 września 1960 r., a zatem pod rządami rozporządzenia z 1926 r., to Spółka nabyła użytkowanie i zarząd nieruchomością na podstawie art. 7 rozporządzenia. Zgodnie z tym przepisem, wszelkie nieruchomości, przeznaczone do użytku kolei, stają się z chwilą nabycia ich przez przedsiębiorstwo "Polskie Koleje Państwowe" własnością Skarbu Państwa, przedsiębiorstwo zaś zatrzymuje je w swoim użytkowaniu i zarządzie. Nabycie przez Skarb Państwa w drodze wywłaszczenia nieruchomości niezbędnej do realizacji narodowego planu gospodarczego nie dotyczyło jednak jednoznacznie nieruchomości przeznaczonej do użytku kolei. Zgodnie z art. 1 rozporządzenia z 1926 r., przedsiębiorstwu państwowemu pod nazwą "Polskie Koleje Państwowe" został powierzony zarząd kolejami państwowymi oraz kolejami prywatnymi, znajdującymi się w zarządzie państwowym. Natomiast zgodnie z art. 4 ust. 1 rozporządzenia z 1926 r., przedsiębiorstwo "Polskie Koleje Państwowe" prowadzi eksploatację wszystkich linii kolejowych, zarządzanych dotychczas przez Ministerstwo Komunikacji i w tym celu obejmuje w zarząd i użytkowanie cały ich majątek nieruchomy. Jak wynika zatem z powołanych przepisów rozporządzenia, działalność przedsiębiorstwa, jaką regulowało rozporządzenie, dotyczyła eksploatacji linii kolejowych i zarządu kolejami państwowymi. W rozpoznawanym przypadku wywłaszczenie nieruchomości nie nastąpiło dla potrzeb zarządzania kolejami czy prowadzenia ruchu kolejowego. Zadania, jakie w nowych warunkach ustrojowych, nałożono w planach gospodarczych, związane były z realizacją tych planów, nie działalnością regulowaną przepisami rozporządzenia i nie były realizowane na podstawie rozporządzenia. Brak zatem jednoznacznych podstaw do przyjęcia, że wywłaszczenie na podstawie dekretu z 1926 r. nieruchomości przeznaczonej pod budowę bloków mieszkalnych skutkowało dla ówczesnego przedsiębiorstwa "Polskie Koleje Państwowe" nabyciem użytkowania i zarządu na podstawie art. 7 rozporządzenia.

Równocześnie, nawet gdyby uznać, że wywłaszczenie dokonane na wniosek kolei jako wykonawcy narodowego planu gospodarczego w okresie obowiązywania art. 7 rozporządzenia, skutkowało nabyciem prawa własności Skarbu Państwa (choć ten skutek samodzielnie przewidywał dekret z 1949 r.) oraz jednocześnie użytkowania i zarządu przez przedsiębiorstwo, to należy mieć na względzie stanowisko wyrażone w uchwale NSA z 27 lutego 2017 r., I OPS 2/16. W takim ujęciu, to nie decyzja o wywłaszczeniu kreowała prawo zarządu i użytkowania, lecz przewidywał to przepis rozporządzenia, odwołujący się do przypadków wszelkiego "nabycia" nieruchomości przez przedsiębiorstwo. Skoro źródłem użytkowania i zarządu bezspornie byłby wyłącznie przepis rozporządzenia, to zastosowanie znajduje argumentacja i stanowisko przedstawione w uchwale I OPS 2/16, zgodnie z którą "skutkiem prawnym, wywołanym uchyleniem rozporządzenia Prezydenta RP z 1926 r. przez ustawę z 1960 r., było m.in. to, że wolą suwerena uchylony został tytuł prawny (ustawowy) do zarządczego władania gruntami przez PKP. Polskie Koleje Państwowe utraciły tym samym z dniem 8 grudnia 1960 r. zarząd nieruchomościami, przyznany cyt. rozporządzeniem z 1926 r., gdyż zarząd powstały ex lege nie może istnieć bez ważnej i obowiązującej podstawy prawnej jego powstania. Ustawa o kolejach nie potwierdziła bowiem przysługiwania tego szczególnego prawa w rozdziale 2 "Przedsiębiorstwo Polskie Koleje Państwowe", przyznając temu przedsiębiorstwu uprawnienie wyłącznie do "budowy, utrzymania i eksploatacji kolei użytku publicznego". Oznacza to również, że nie było wolą ustawodawcy potwierdzenie przysługiwania PKP zarządu, o którym stanowiło uchylone rozporządzenie Prezydenta RP z 1926 r. po zmianach". Powyższe prowadzi do wniosku, że w konsekwencji zastosowanie w sprawie znajduje teza uchwały, iż pozostawanie nieruchomości we władaniu przedsiębiorstwa PKP bez udokumentowanego prawa w sposób określony w art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U. Nr 22, poz. 99 ze zm.) oznacza, że nieruchomość ta należała w dniu 27 maja 1990 r. do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego w rozumieniu art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz.U. Nr 32, poz. 191 ze zm.).

Natomiast faktyczne zajmowanie nieruchomości czy władanie nią, nie może stanowić w sprawie żadnego argumentu za przyjęciem, że z tego tytułu Spółce przysługuje interes prawny w zainicjowaniu postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej. Wobec powyższego nie znajdują potwierdzenia zarzuty naruszenia prawa materialnego, art. 5 ust. 1 w zw. z art. 18 ust. 1 p.w. oraz art. 7 rozporządzenia z 1926 r. w zw. z art. 50 ust. 1 ustawy z 1989 r. o przedsiębiorstwie państwowym "Polskie Koleje Państwowe", jak też art. 28 k.p.a. W sprawie, wobec ustalonego stanu faktycznego, brak było podstaw do przyjęcia, że Spółce przysługuje interes prawny w kwestionowaniu decyzji komunalizacyjnej, skoro nie wykazała prawa do nieruchomości na dzień 27 maja 1990 r. w sposób określony w art. 38 ust. 2 u.g.g.w.n. Nie jest także skuteczny zarzut naruszenia art. 11 ust. 1 pkt 2 p.w., a to ze względu na przepis art. 11 ust. 2 p.w., który przewiduje, że wykaz takich przedsiębiorstw zostanie określony w rozporządzeniu Rady Ministrów, wydane na tej podstawie rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 9 lipca 1990 r. w sprawie ustalenia wykazu przedsiębiorstw państwowych i jednostek organizacyjnych, których mienie nie podlega komunalizacji (Dz. U. Nr 51, poz. 301) nie wymienia poprzednika prawnego Spółki. Oddalając skargę w tej sytuacji, Sąd I instancji nie naruszył art. 151 p.p.s.a.

Mając na uwadze podane argumenty, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji o oddaleniu skargi kasacyjnej. Uzasadnienie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego zostało sporządzone z uwzględnieniem przepisu art. 193 in fine p.p.s.a., zgodnie z którym uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej.