Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1563/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2024-01-19 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Stwierdzono niezgodność z prawem zaskarżonej decyzji
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt 3
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 31 ust.2
journal: Dz.U. 2022 poz 176
law: Ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły (spr.), Sędziowie sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska, asesor WSA Iwona Ścieszka, Protokolant ref. Maria Góraj, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 stycznia 2024 r. sprawy ze skargi A.N. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia 24 marca 2023 r. nr 48/SPEC/2023 w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej I. stwierdza, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji narusza prawo, II. zasądza od Wojewody Mazowieckiego na rzecz A.N. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi wniesionej przez A. N. ("skarżąca") jest decyzja Wojewody Mazowieckiego ("Wojewoda") nr 48/SPEC/2023 z 24 marca 2023 r., zezwalająca na realizację inwestycji drogowej, wydana w następującym stanie sprawy:

Wójt Gminy O. ("inwestor") wnioskiem z 8 czerwca 2022 r. wystąpił do Starosty C. o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej – Rozbudowy drogi gminnej w O. w ramach zadania pn.: "Rozbudowa drogi gminnej w O. na działkach:[...]".

W toku postępowania administracyjnego Starosta C. uzyskał informację z katastru nieruchomości o właścicielach działek obejmujących przedmiotową inwestycję, w tym także o działce ewid. nr [...] zlokalizowanej w miejscowości O., z której na skutek podziału wyodrębniono działkę zajętą pod drogę. Z tej informacji wynika, że na dzień 13 lipca 2022 r. właścicielem działki ewid. nr [...] w miejscowości O. była J. S.

Starosta C. po rozpatrzeniu ww. wniosku, decyzją nr [...] z [...] sierpnia 2022 r., na podstawie art. 11a ust. 1 i ust. 2a, art. 11f ust. 1, art. 12 ust. 1-4, 4c, 4d i art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 176; dalej: "specustawa drogowa"), zatwierdził projekt zagospodarowania terenu i projekt architektoniczno-budowlany oraz zezwolił Wójtowi Gminy O. na realizację ww. inwestycji, nadając decyzji (zgodnie z wnioskiem inwestora) rygor natychmiastowej wykonalności. Poza tym w wydanym orzeczeniu Starosta m.in. określił linie rozgraniczające teren, zatwierdził także tym orzeczeniem podział nieruchomości z zaznaczeniem przeznaczonych pod drogę. W uzasadnieniu decyzji podał, że inwestycja będzie realizowana na terenie województwa mazowieckiego, powiatu ciechanowskiego, gminy O., w miejscowości D. ([...]) na działce nr ew. [...] oraz w miejscowości O. ([...]) na działkach nr ew.: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...],[...],[...], [...],[...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] - co wynika z projektu budowlanego - załącznik nr 2 i z map z projektem podziału nieruchomości - załącznik nr 1. Wskazał też, że położenie projektowanej inwestycji jest zgodne z decyzją Wójta Gminy O. z [...] grudnia 2021 r., znak: [...], o środowiskowych uwarunkowaniach (w tym z załącznikiem graficznym). Do wniosku o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej inwestor dołączył trzy egzemplarze projektu zagospodarowania terenu i projektu architektoniczno-budowlanego. Zgodnie z art. 11d ust. 5 specustawy drogowej o wszczęciu postępowania w sprawie wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej zawiadomiono właścicieli nieruchomości objętych wnioskiem na adres wskazany w katastrze nieruchomości oraz w drodze obwieszczenia umieszczonego na tablicy ogłoszeń Urzędu Gminy O. i Starostwa Powiatowego w C., na stronie internetowej BIP Urzędu Gminy O. i Starostwa Powiatowego w C. oraz w prasie lokalnej. Organ wskazał także, że analiza wszystkich złożonych dokumentów zgodnie z art. 11d ww. ustawy oraz art. 35 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r. poz. 2351 ze zm.; dalej: "pr.bud.") wykazała, że inwestor spełnił obowiązki wynikające z przepisów ww. ustaw. Projekt zagospodarowania terenu i projekt architektoniczno-budowlany posiada wszystkie niezbędne opinie, uzgodnienia i pozwolenia wymagane przepisami prawa. Dodał, że inwestycja ma na celu podwyższenie bezpieczeństwa ruchu drogowego oraz poprawę parametrów technicznych i eksploatacyjnych drogi. Na wniosek inwestora, uzasadniony ważnym interesem społecznym i gospodarczym, decyzji nadano rygor natychmiastowej wykonalności, co jest zgodne z art. 17 ust. 1 specustawy drogowej. Nadanie decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności leży w ważnym interesie społeczno-gospodarczym.

Po rozpatrzeniu odwołania B. G. od ww. decyzji Starosty, Wojewoda Mazowiecki decyzją nr 48/SPEC/2023 z 24 marca 2023 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 2000 ze zm.; dalej: "k.p.a."); uchylił w części zaskarżoną decyzję Starosty z [...] sierpnia 2022 r. i w tym zakresie orzekł, bądź odstąpił od orzekania, w pozostałym zakresie decyzję zaskarżoną utrzymał w mocy. W ten sposób, po weryfikacji dokumentacji budowlanej, którą przeprowadził w postępowaniu odwoławczym, m.in. dookreślił nazwę (zakres) inwestycji i zatwierdził poprawiony rysunek projektu zagospodarowania terenu, stanowiący załącznik nr 1 do niniejszej decyzji.

W uzasadnieniu decyzji podał, że zgodnie z art. 11a ust. 1 specustawy drogowej wniosek o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację przedmiotowej inwestycji wniósł zarządca drogi, tj.: Wójt Gminy O. Przed złożeniem wniosku inwestor, zgodnie z art. 11b ust. 1 specustawy drogowej uzyskał wymagane tym przepisem opinie, w tym Zarządu Województwa Mazowieckiego w Warszawie i Zarządu Powiatu w C. Dalej podał, że zgodnie z art. 11d ust. 1 specustawy drogowej inwestor do wniosku załączył mapę przedstawiającą proponowany przebieg drogi z zaznaczeniem terenu niezbędnego dla obiektów budowlanych oraz istniejące uzbrojenie terenu. Ponadto, do wniosku załączono analizę powiązania projektowanej drogi z innymi drogami publicznymi, mapy zawierające projekty podziału nieruchomości oraz określono zmiany w dotychczasowej infrastrukturze zagospodarowania terenu. Stosownie do art. 11d ust. 1 pkt 5 specustawy drogowej do wniosku o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej dołączono zaś projekt budowlany wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami oraz dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi. Projekt został wykonany i sprawdzony przez osoby spełniające warunki, o których mowa w art. 12 ust. 7 pr.bud. Stosownie do treści art. 20 ust. 4 pr.bud. do projektu dołączono oświadczenia projektantów i sprawdzających o sporządzeniu projektu zgodnie z obowiązującymi przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej.

Wojewoda stwierdził przy tym, że analizując złożony przez inwestora wniosek uznał, że zawiera on elementy wskazane w art. 11d ust. 1 specustawy drogowej.

Stwierdził także, że Starosta C. prawidłowo poinformował strony o wszczętym postępowaniu, podał jego podstawę prawną, pouczył o prawie do składania wniosków i uwag, a zatem należycie i wyczerpująco poinformował strony o okolicznościach faktycznych i prawnych, będących przedmiotem postępowania administracyjnego, które mogły mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków. Wojewoda zauważył jednocześnie, że Starosta, zgodnie z art. 11d ust. 5 specustawy drogowej zawiadomił o wszczęciu postępowania w sprawie wydania decyzji o zezwoleniu na realizację przedmiotowej inwestycji wnioskodawcę, właścicieli oraz użytkowników wieczystych nieruchomości objętych wnioskiem wysyłając zawiadomienie na adres wskazany w katastrze nieruchomości. Pozostałe strony postępowania poinformował o jego wszczęciu w drodze obwieszczeń w urzędzie powiatowym i urzędach właściwych ze względu na przebieg drogi - tj. w Urzędzie Gminy O., w urzędowych publikatorach teleinformatycznych - Biuletynie Informacji Publicznej i w prasie lokalnej. Doręczenie zawiadomienia na adres wskazany w katastrze nieruchomości organ uznał za skuteczne. W zawiadomieniach wskazano miejsce, w którym strony mogą zapoznać się z dokumentacją oraz składać ewentualne wnioski. Biorąc powyższe pod uwagę Wojewoda przyjął, że strony były właściwie i skutecznie zawiadomione, miały możliwość zapoznania się z aktami sprawy oraz wypowiedzenia się w trakcie trwania postępowania, z czego nie skorzystały.

I dalej, Wojewoda podał, że kontrolowana decyzja czyni zadość wymogom wynikającym z art. 11f ust. 1 specustawy drogowej; zawiera wszystkie niezbędne elementy określone w tym przepisie. Decyzja ta zawiera wymagania dotyczące powiązania drogi z innymi drogami publicznymi, określenie linii rozgraniczających teren inwestycji, zatwierdzenie podziału nieruchomości (mapy z projektami podziałów nieruchomości w skali 1:500 wraz z wykazami zmian gruntowych stanowiące załącznik nr 1 do decyzji). Ponadto na mocy tej decyzji zatwierdzono, jak zauważył Wojewoda, projekt budowlany, stanowiący załącznik nr 2, i nałożono na inwestora obowiązek przebudowy innych dróg publicznych i zezwolono na wykonanie powyższego obowiązku, jak również określono warunki wynikające z potrzeb ochrony środowiska, ochrony zabytków i dóbr kultury współczesnej oraz potrzeb obronności państwa, a także określono wymagania dotyczące ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich. Przy czym Wojewoda zaznaczył, że omawiana decyzja Starosty w pewny zakresie wymaga jednak korekty.

Odnośnie do stwierdzonych uchybień Wojewoda wyjaśnił, że poddał analizie przedłożony przez inwestora projekt budowlany i stwierdził, że co do zasady jest on zgodny z art. 34 ust. 2 i ust. 3 pr.bud. oraz z rozporządzeniem Ministra Rozwoju z dnia 11 września 2020 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 1679 ze zm.); niemniej jednak wymaga zmiany w części rysunkowej projektu zagospodarowania terenu. W związku z powyższym organ odwoławczy pismem z 4 stycznia 2023 r. wezwał inwestora do uzupełnienia materiału dowodowego, a inwestor w dniu 8 marca 2023 r. złożył pismo wraz z dokumentacją, która stanowiła (jak przyjął Wojewoda) kompletne uzupełnienie tego wezwania.

Wojewoda dodał, prezentując swoje stanowisko, że dostrzeżone w sprawie uchybienia organu pierwszej instancji, nie stanowią o wadliwości decyzji tego organu, która skutkować powinna wyeliminowaniem zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego lub też koniecznością dokonania jej gruntownej zmiany przez organ odwoławczy. Wydana decyzja wymaga jedynie dokonania korekty merytoryczno-reformacyjnej. Nie zaistniały bowiem żadne wady postępowania przed organem pierwszej instancji, które czyniłyby niemożliwym rozpoznanie sprawy merytorycznie w postępowaniu odwoławczym z poszanowaniem zasady opisanej w art. 15 k.p.a.

Wojewoda wyjaśnił również, że korekty wymagała strona 1 w zakresie głównej sentencji decyzji zezwalającej na realizację inwestycji drogowej w zakresie nazwy zamierzenia budowlanego. Podał w tym też kontekście, że przepisy specustawy drogowej nie zawierają legalnej definicji pojęcia inwestycji z zakresu dróg publicznych, odsyłając w tym zakresie do definicji drogi publicznej z ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2022 r. poz. 1693 ze zm.). Zgodnie z zawartą tam regulacją jest to droga zaliczona do jednej z kategorii dróg, z której może korzystać każdy zgodnie z jej przeznaczeniem, ograniczeniami i wyjątkami określonymi w przepisach. Zgodnie z art. 4 pkt 2 ww. ustawy drogą jest budowla wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi, urządzeniami oraz instalacjami, stanowiąca całość techniczno-użytkową, przeznaczoną do prowadzenia ruchu drogowego, zlokalizowaną w pasie drogowym. Drogi publiczne i wewnętrzne są zatem budowlami w rozumieniu ustawy Prawo budowlane. Zasadnicze znaczenie dla stosowania specustawy drogowej ma jednak definicja budowy drogi zawarta w ustawie o drogach publicznych, zgodnie z którą jest ona wykonywaniem połączenia drogowego między określonymi miejscami lub miejscowościami, a także jego odbudową i rozbudową. Wykładnia celowościowa specustawy drogowej prowadzi do wniosków, że decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej dotyczy budowy nowej drogi (ewentualnie jej rozbudowy). Towarzyszy jej zajęcie i przejście prawa własności nieruchomości nią objętych na rzecz Skarbu Państwa lub właściwej jednostki samorządu terytorialnego. Okoliczności te odróżniają budowę od przebudowy lub remontu, co prowadzi do wniosku, że zakresu specustawy drogowej nie należy rozszerzać na powyższe pojęcia. Przy czym zgodnie z art. 1 ust. 1 specustawy drogowej, akt ten określa zasady i warunki przygotowania inwestycji w zakresie dróg publicznych w rozumieniu przepisów ustawy o drogach publicznych, nie zaś jakichkolwiek dróg. Jednakże decydujące znaczenie dla jej zastosowania ma nie tyle aktualny, co docelowy status drogi; nie ma zatem podstaw, by niejako per se odmawiać jej zastosowania z tego i tylko tego powodu, że projektowana droga publiczna wytyczona jest np. po śladzie istniejącej drogi wewnętrznej. Pismem z [...] listopada 2022 r., znak: [...] Starosta wskazał, że przedmiotowa decyzja dotyczy budowy drogi gminnej po "śladzie" istniejącej drogi wewnętrznej. Ponadto wskazał, że numery działek wymienione w nazwie inwestycji stanowią jedynie jej część, a faktyczny zakres objęty inwestycją został szczegółowo wymieniony w pkt III ww. decyzji. Mając na względzie powyższe za potrzebne Wojewoda uznał doprecyzowanie nazwy inwestycji zgodnie z jej zakresem objętym wnioskiem inwestora.

Przechodząc do kolejnych z rozważanych kwestii Wojewoda zwrócił uwagę, że decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej łączy w sobie rozstrzygnięcia administracyjne z zakresu ustalenia lokalizacji inwestycji, zatwierdzenia podziału nieruchomości, przymusowego odebrania własności nieruchomości, potwierdzenia nabycia określonych nieruchomości lub ich części z mocy prawa przez Skarb Państwa albo właściwą jednostkę samorządu terytorialnego, zatwierdzenia projektu budowlanego oraz innych kwestii, o których mowa m.in. w art.11f ust. 1 specustawy drogowej.

W tym przypadku, jak wyjaśnił, za konieczne uznał (analizując treść zaskarżonego rozstrzygnięcia) dokonanie korekty decyzji Starosty C. także poprzez dodanie zapisu dotyczącego wydania nieruchomości w rozumieniu art. 18 ust. 1e specustawy drogowej oraz zapisu dotyczącego terminu wydania nieruchomości w brzmieniu art. 16 ust. 2 ww. ustawy.

Rewizji wymaga także, jak stwierdził (ponownie) Wojewoda, część projektu budowlanego, tj. w rozstrzygnięciu zaskarżonej decyzji rysunek projektu zagospodarowania, będący częścią projektu budowlanego i stanowiący załącznik nr 2 do zaskarżonej decyzji. Z uwagi na powyższe koniecznym stało się zatwierdzenie w miejscu uchylenia rysunku zamiennego, który stanowi załącznik nr 1 do niniejszej decyzji. Organ odwoławczy dokonując powyższego rozstrzygnięcia (na zasadzie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.) uznał, że nie narusza ono zasady dwuinstancyjności postępowania, o której mowa w art. 15 k.p.a., ponieważ zasadniczym rozstrzygnięciem decyzji Starosty C. było ustalenie przebiegu linii rozgraniczających teren, zatwierdzenie podziału nieruchomości i projektu budowlanego, a te pozostają zgodne z wnioskiem inwestora oraz decyzją organu pierwszej instancji.

W pozostałej części zaskarżonej decyzji organ odwoławczy stwierdził, że decyzja Starosty czyni zadość innym wymogom specustawy drogowej oraz że brak było podstaw do zakwestionowania tej decyzji poza częścią uchyloną i ustaloną w niniejszej decyzji. Organ podkreślił, że wskazane powyżej uchybienia nie stanowią o wadliwości decyzji organu pierwszej instancji, która skutkować powinna wyeliminowaniem zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego lub też koniecznością dokonania jej gruntownej korekty przez organ odwoławczy.

Następnie organ odwoławczy przedstawił swoje stanowisko co do zarzutów B. G., dotyczących braku zgody na budowę drogi. Wskazał przede wszystkim na to, że to inwestor jest kreatorem miejsca, sposobu i kształtu realizacji inwestycji, natomiast organ orzekający wyznacza dopuszczalne prawem granice tej kreacji, poprzez dokonywanie oceny prawnej, kończącej się aktem władztwa publicznego, zakreślającego te granice. Zadaniem organu jest bowiem sprawdzenie, czy wyznaczone przez wnioskodawcę linie rozgraniczające pas drogowy oraz zaproponowane rozwiązania techniczne odpowiadają woli ustawodawcy wyrażonej w innych regulacjach prawnych, mających znaczenie dla wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Wojewoda zauważył także, że zgodnie z orzecznictwem sądowoadministracyjnym w przedmiotowej materii (wyroki NSA z 13 września 2017 r., sygn. akt II OSK 1705/17, z 24 lutego 2015 r., sygn. akt II OSK 3221/14, z 28 lutego 2014 r., sygn. akt II OSK 93/14; wyroki WSA w Warszawie z 25 kwietnia 2017 r., sygn. akt VII SA/Wa 2952/16, z 30 stycznia 2017 r., sygn. akt VII SA/Wa 2513/16, z 15 stycznia 2016 r., sygn. akt VII SA/Wa 2446/15), organ właściwy do wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej nie jest upoważniony do korygowania rozwiązań przyjętych we wniosku o wydanie ww. decyzji. To inwestor samodzielnie dokonuje wyboru najbardziej korzystnych rozwiązań lokalizacyjnych i następnie techniczno-wykonawczych inwestycji, mając na uwadze spowodowanie jak najmniejszych uciążliwości dla właścicieli nieruchomości. Dodał, że zgodnie z treścią art. 11i ust. 1 specustawy drogowej w sprawach dotyczących zezwolenia na realizację inwestycji drogowej nieuregulowanych w ww. ustawie stosuje się odpowiednio przepisy pr.bud. Jak wynika natomiast z treści art. 35 ust. 4 pr.bud., w razie spełnienia wymagań określonych w art. 35 ust. 1 oraz art. 32 ust. 4, właściwy organ nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Ponadto decyzja o pozwoleniu na budowę nie ma charakteru uznaniowego i w razie spełnienia przez inwestora wymagań określonych w przepisach pr.bud., organ architektoniczno-budowlany jest zobligowany zezwolić na realizację inwestycji drogowej. Wskazał w końcu, że ustalenie lokalizacji przedmiotowej inwestycji drogowej na działce odwołującego, w koncepcji przedstawionej przez inwestora i zatwierdzonej w decyzji Starosty, jest prawidłowe.

Z rozstrzygnięciem tym nie zgodziła się skarżąca i pismem z 2 maja 2023 r., uzupełnionym kolejnymi wystąpieniami, zaskarżyła decyzję Wojewody z 24 marca 2023 r., wnosząc o jej uchylenie w całości i zasądzenie na jej rzecz od organu zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Skarżąca w skardze z 2 maja 2023 r. zarzuciła zaskarżonej decyzji naruszenie art. 10 § 1 k.p.a. poprzez uniemożliwienie jej udziału w postępowaniu administracyjnym, a także art. 32a specustawy drogowej poprzez niewłaściwe zastosowanie i nieuzyskanie opinii, uzgodnień, pozwoleń i innych dokumentów, wymaganych przepisami szczególnymi celem odstąpienia od projektu architektonicznego. W wystąpieniu z 27 czerwca 2023 r. skarżąca zarzuciła natomiast zaskarżonej decyzji naruszenie:

1) przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na zebraniu, rozpatrzeniu oraz dokonaniu przez organ oceny materiału dowodowego wbrew regułom wynikającym z art. 7, 77 § 1 w zw. z art. 10 k.p.a.;

2) "art. 7, 76 § 113, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a." polegające na niewyczerpującym rozpatrzeniu materiału dowodowego oraz na jego dowolnej ocenie;

3) art. 8 k.p.a. poprzez brak pogłębienia zaufania obywateli do organów administracji publicznej;

4) art. 107 § 2 i 3 k.p.a. poprzez dowolność w wydaniu decyzji przez niedostateczne i niepełne uzasadnienie decyzji.

W uzasadnieniu tych wystąpień skarżąca przede wszystkim wskazała, że jest właścicielką działki ewid. nr [...], która została przejęta przez inwestora w ramach realizacji przedmiotowej inwestycji. Podniosła również, że inwestor bezpodstawnie i z naruszeniem przepisów ustawy zmienił zatwierdzony projekt budowalny poprzez ustalenie dwóch zjazdów na jej (pozostałą i nieobjętą inwestycją) nieruchomość i tym samym zmniejszenie wysokości odszkodowania. Zwróciła przy tym uwagę, że w projekcie budowlanym zatwierdzonym zaskarżoną decyzją z planowej inwestycji na jej działkę przewidziano trzy zjazdy, tymczasem inwestor bez uzyskania wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i innych dokumentów, wykonał dwa zjazdy z planowej inwestycji do jej nieruchomości.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej odrzucenie, twierdząc, że skarżąca nie jest stroną postępowania. Wojewoda wyjaśnił, że wskazana przez skarżącą działka ewid. nr [...] (powstała z podziału działki ewid. nr [...]) jest własnością J. S., a nie skarżącej.

Skarżąca w piśmie z 8 sierpnia 2023 r. wyjaśniła, że jest jedyną właścicielką przedmiotowej działki i była nią w chwili wydania decyzji organu pierwszej instancji. Do pisma tego dołączyła akt notarialny z [...] sierpnia 2022 r., repertorium A Nr [...], z którego wynika, że J. S. darowała A. N. nieruchomość położoną w obrębie O., jednostce ewidencyjnej O., oznaczoną jako działka ew. nr [...], a skarżąca darowiznę tę przyjęła.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga okazała się zasadna.

Przed rozwinięciem tej oceny Sąd wyjaśnia, że kontrolował w sprawie decyzję Wojewody nr 48/SPEC/2023 z 24 marca 2023 r., która zakończyła postępowanie dotyczące zezwolenia na realizację inwestycji drogowej pn.: "Rozbudowa dróg gminnych i budowa drogi gminnej w O.", wywołane wnioskiem Wójta Gminy O. złożonym w trybie uregulowanym w specustawie drogowej. Orzeczeniem tym Wojewoda, w oparciu o art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. zmienił w części (poprzez uchylenie i orzeczenie w uchylonym zakresie albo odstąpienie od tego) decyzję Starosty C. nr [...] z [...] sierpnia 2022 r., w pozostałym zakresie decyzję tego organu utrzymał w mocy.

Materialnoprawną podstawę tego orzeczenia stanowiły przepisy wymienionej specustawy drogowej, następnie pr.bud., a Sąd kontrolując to orzeczenie – odnoszące się do inwestycji liniowej (rozbudowy drogi gminnej – ulicy P. o długości 245 m oraz budowy nowego odcinka drogi gminnej po istniejącym śladzie drogi wewnętrznej o długości 1814 m), obowiązany był dokonać jego oceny z uwzględnieniem (i wyłącznie w zakresie) interesu prawnego skarżącej.

Wbrew stanowisku organu (v. wniosek organu w odpowiedzi na skargę o jej odrzucenie) Sąd uznał, a to w oparciu o informacje i dokumenty przekazane przez skarżącą, że posiada ona interes prawny, o którym mowa w art. 50 § 1 p.p.s.a., w kwestionowaniu ww. decyzji Wojewody. W skardze skarżąca podniosła, że była właścicielką zajętej pod drogę kwestionowanym aktem działki nr ew. [...] położonej w miejscowości O.; okoliczność tę następnie wykazała - składając do akt kopię aktu notarialnego z [...] sierpnia 2022 r. (Rep. A Nr [...]) umowy darowizny na jej rzecz działki nr ew. [...] zlokalizowanej w miejscowości O., z której (na skutek podziału, v. decyzja organu pierwszej instancji) wyodrębniono następnie działkę o nr ew. [...] zajętą pod drogę. Bezsporne jest więc, że inwestycję drogową - objętą zaskarżoną decyzją Wojewody - przewidziano m.in. na części działki ew. nr [...] (przed podziałem) należącej do skarżącej. Potwierdza to również księga wieczysta prowadzona dla tej nieruchomości o nr Kw [...].

W tym miejscu Sąd wyjaśnia także, że przed przystąpieniem do rozpoznania skargi rozważył i zbadał, czy wniesiona ona została z zachowaniem ustawowego terminu. Przyjął w tej kwestii, że skarżąca zakwestionowała decyzję Wojewody już pismem z 2 maja 2023 r., a kolejnymi swoimi wystąpieniami (m.in. odpowiadając na wezwanie tego organu) jedynie ją doprecyzowała. Biorąc zaś pod uwagę, że decyzja Wojewody została doręczona stronom w sposób przewidziany w art. 11f ust. 3 specustawy drogowej, tj. w drodze obwieszczeń, a dokonane i wymagane obwieszczenia miały miejsce w dniu 4 kwietnia 2023 r., Sąd uznał, że skarżąca zachowała termin 30 dni na wniesienie skargi (v. art. 49 § 2 k.p.a.).

Przechodząc do oceny merytorycznej zaskarżonej decyzji Wojewody, Sąd stwierdza natomiast, że zarówno zaskarżona, jak i decyzja ją poprzedzająca wydane zostały z naruszeniem prawa wypełniającym przesłankę wznowienia postępowania uregulowaną w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.

Dokonując takiej oceny Sąd wziął pod uwagę, że w skardze i pismach ją uzupełniających skarżąca wskazała na naruszenie art. 10 § 1 k.p.a. i uniemożliwienie jej udziału w postępowaniu. Weryfikując ten zarzut Sąd przyjął, że skarżąca, będąca od 9 sierpnia 2022 r. właścicielem działki w części zajętej pod inwestycję, została pominięta w postępowaniu organów obu instancji. Nie zapewniono jej udziału w tym postępowaniu (na żadnym z jego etapów), w tym nie umożliwiono zapoznania się z aktami sprawy i wydanymi rozstrzygnięciami.

Wprawdzie postępowanie to prowadzono w szczególnym reżimie prawnym, wynikającym ze specustawy drogowej, służącej stworzeniu takich warunków prawnych, które zabezpieczą sprawny przebieg inwestycji, a wynikająca z tego wyjątkowość tego postępowania wyraża się w uproszczeniu procedur administracyjnych. Niemniej jednak także w tym szczególnego rodzaju postępowaniu znajduje zastosowanie zasada uregulowana w art. 10 § 1 k.p.a. (bo nie wyklucza tego specustawa drogowa), w myśl którego organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, a to - na zasadzie art. 11c specustawy drogowej, zgodnie z którym do postępowania w sprawach dotyczących wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, z zastrzeżeniem przepisów niniejszej ustawy. W konsekwencji, w przypadku omawianej procedury, zasada czynnego udziału strony w postępowaniu realizuje się m.in. w obowiązku organu uregulowanym w art. 11f ust. 3 specustawy drogowej, zgodnie z którym wojewoda w odniesieniu do dróg krajowych i wojewódzkich albo starosta w odniesieniu do dróg powiatowych i gminnych doręczają decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej wnioskodawcy oraz zawiadamiają o jej wydaniu pozostałe strony w drodze obwieszczeń, odpowiednio w urzędzie wojewódzkim lub starostwie powiatowym oraz w urzędach gmin właściwych ze względu na przebieg drogi, w urzędowych publikatorach teleinformatycznych - Biuletynie Informacji Publicznej tych urzędów, a także w prasie lokalnej. Ponadto wysyłają zawiadomienie o wydaniu decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej dotychczasowemu właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu na adres wskazany w katastrze nieruchomości. W przypadku, o którym mowa w art. 11a ust. 2, zawiadomienie to wysyła się wojewodom albo starostom, na których obszarze właściwości znajdują się nieruchomości lub ich części objęte wnioskiem o wydanie tej decyzji. Doręczenie zawiadomienia na adres wskazany w katastrze nieruchomości jest skuteczne. Ważne w omawianym w kontekście ma zwłaszcza zdanie 2 przywołanego przepisu, z którego wynika obowiązek spoczywający na właściwych organach administracji publicznej wysłania zawiadomienia dotychczasowemu właścicielowi nieruchomości o wydaniu decyzji, a przepis ten na podstawie art. 11d ust. 6 specustawy drogowej ma zastosowanie także do decyzji wydanej przez organ drugiej instancji. Przy czym wskazane zawiadomienie nie jest czynnością równoważną doręczeniu decyzji, ale - w ocenie Sądu - posiadając niespornie walor informacyjny, przekłada się na zapewnienie czynnego udziału strony w postępowaniu.

Obowiązek ten (zawiadomienia o wydaniu decyzji), w stosunku do skarżącej, nie został wykonany przez żaden organ orzekający w sprawie. Organy te, opierając się wyłącznie na danych katastralnych przyjęły, że właścicielem działki nr ew. [...] jest J. S. i do tej osoby kierowały i jej też doręczały ww. zawiadomienia w sytuacji, gdy z ww. przepisu prawa wynika, że dane katastralne mogą być źródłem "tylko" adresu właściciela nieruchomości. Poza tym (co należy odnotować), o tym kto może być podmiotem praw i obowiązków ustalanych w decyzji zezwalającej na realizację inwestycji drogowej przesądza tytuł prawny do nieruchomości, a nie sposób w jaki ma być ten podmiot ustalany, a następnie jak ma mu być doręczana korespondencja. Nie można więc - zdaniem Sądu - uznać, że wobec danych katastralnych organy orzekające w sprawie działały prawidłowo kierując m.in. zawiadomienia, o których mowa w art. 11f ust. 3 specustawy drogowej do J. S. widniejącej w ewidencji gruntów i budynków; wręcz przeciwnie – skoro skarżąca nabyła z dniem 9 sierpnia 2022 r. ww. nieruchomość, to organy orzekające obowiązane były uwzględnić skarżącą w postępowaniu, wyrażając to m.in. w sposób przewidziany w art. 11f ust. 3 specustawy drogowej (w konsekwencji tego – pominąć w tym postępowaniu J. S.).

Nieuwzględnienie skarżącej w postępowaniu, wyrażające się w niedoręczeniu jej zawiadomień o wydaniu decyzji (wraz z pouczeniem o możliwości zapoznania się z ich treścią w określonym miejscu i czasie), stanowi o jej pominięciu bez jej winy w postępowaniu, a to uprawniało Sąd do stwierdzenia wystąpienia wady wypełniającej przesłankę wznowienia z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., tj. strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. Przesłanka braku winy strony oznacza sytuację, gdy nie została ona zawiadomiona o wszczęciu postępowania lub nie została dopuszczona do udziału w istotnych czynnościach procesowych albo nie mogła w nich brać udziału z powodów przez nią niezawinionych. Nie jest przy tym wymagane, aby winę w tym zakresie ponosili inni uczestnicy postępowania lub organ administracji publicznej. Wskazana przesłanka wznowienia wystąpi m.in. w przypadku nieprawidłowego ustalenia kręgu stron postępowania, w tym jego przeprowadzenia bez udziału następców prawnych dotychczasowej strony postępowania administracyjnego. Ta ostatnia sytuacja wystąpiła w tym, analizowanym przypadku - wobec nieuwzględnienia skarżącej w miejsce J. S. w sytuacji zbycia przez tę ostatnią (przed wydaniem decyzji przez organ pierwszej instancji) działki nr ew. [...], z którą to nieruchomością wiązał się jej przymiot strony w sprawie.

Dlatego też Sąd podzielił zarzut skargi dotyczący naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. i pominięcia skarżącej w postępowaniu.

Sąd uznał w efekcie, że zachodzi podstawa do uwzględnienia skargi na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. – wobec naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. Tym bardziej jeśli zważy się, że ww. kwestia podniesiona została przez pominiętą w postępowaniu – a więc uprawniony do tego podmiot oraz że art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. nie wymaga stwierdzenia, że udział strony spowodowałby inne załatwienie sprawy; inaczej rzecz ujmując: wznowienie postępowania z ww. przyczyny następuje niezależnie od tego, czy brak udziału strony wywarł wpływ na treść decyzji.

Dokonując takie oceny i uznając skargę z tej przyczyny za zasadną, kierując się specustawą drogową Sąd nie mógł jednak orzec o uchyleniu zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji, a wyłącznie o wydaniu ich z naruszeniem prawa. Sąd wziął bowiem pod uwagę, że stosownie do art. 31 ust. 2 specustawy drogowej w przypadku uwzględnienia skargi na decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej sąd administracyjny po upływie 60 dni od dnia rozpoczęcia budowy drogi może stwierdzić jedynie, że decyzja narusza prawo z przyczyn wskazanych w art. 145 § 1 lub art. 156 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. Sąd wyjaśnia jednocześnie, że z przepisu tego wynika, że w warunkach wskazanych w przywołanym art. 31 ust. 2 specustawy drogowej, nawet wystąpienie powodów do wznowienia postępowania z art. 145 § 1 k.p.a. (a więc kwalifikowanych wad tam uregulowanych), nie uzasadnia uchylenia decyzji, a stwierdzenie jedynie, że decyzja narusza prawo z przyczyn wyszczególnionych w tym przepisie. W takiej sytuacji decyzja obarczona wadami uzasadniającymi wznowienie postępowania administracyjnego będzie nadal obowiązywała, a stronom, które poniosły szkodę z powodu wydania decyzji obarczonej taką wadą będą przysługiwały roszczenia odszkodowawcze. To też oznacza (co warto zauważyć), że wszelkie inne naruszenia prawa jako nie wymienione w ww. art. 31 ust. 2, nawet gdyby wystąpiły nie mogą skutkować uwzględnieniem skargi na taką decyzję w okolicznościach tam wskazanych (por. wyrok NSA 17 stycznia 2023 r., sygn. akt II OSK 2325/22). W toku postępowania Sąd ustalił, że inwestor przystąpił do inwestycji; w dniu 29 sierpnia 2022 r. wydano bowiem dziennik budowy, a pierwsze w nim wpisy pochodzą z 7 września 2022 r.; nadto – do pisma z 17 stycznia 2024 r. inwestor załączył w kopii protokół odbioru robót budowlanych dla "Rozbudowy drogi gminnej w miejscowości O." z 16 maja 2023 r. oraz kopię decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w C. nr [...] z [...] grudnia 2023 r. o udzieleniu Wójtowi Gminy O. pozwolenia na użytkowanie rozbudowanych dróg gminnych i wybudowanej drogi gminnej w O. Nie budzi więc wątpliwości, że w dniu orzekania Sądu w niniejszej sprawie upłynął już termin 60 dni od dnia rozpoczęcia budowy drogi. Uwzględniając tę okoliczność Sąd uznał więc, że stwierdzając wystąpienie wobec skarżącej wady z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. może orzec wyłącznie w sposób wskazany w art. 31 ust. 2 specustawy drogowej, czemu też dał wyraz w wydanym wyroku. To też zdeterminowało rozstrzygnięcie Sądu w niniejszej sprawie.

Niezależnie od powyżej zaprezentowanego zagadnienia i oceny sprawy w kontekście art. 10 § 1 k.p.a. i art. 145 § 1 pkt 4 tej ustawy, Sąd nie stwierdził, aby podniesiona przez skarżącą kwestia, związana z zaprojektowaną liczbą zjazdów na jej nieruchomość, wskazywała w związku z tym na naruszenie prawa; jest niezasadna, albowiem projekt zagospodarowania terenu zatwierdzony merytoryczno-reformatoryjną decyzją Wojewody przewiduje wskazywane przez nią trzy, a nie dwa zjazdy na powstałą po podziale działkę nr ew. [...]. Wykonanie zaś w oparciu ten projekt dwóch, a nie trzech zjazdów na tę nieruchomość może być rozpatrywane wyłącznie w zakresie prawidłowości realizacji inwestycji drogowej.

Sąd nie podzielił więc zarzutów skargi dotyczących naruszenia art. 32a specustawy drogowej, art. 36a pr.bud. czy art. 4 ust. 8 u.d.p. Uznał również, że Wojewoda prawidłowo wskazał na to, że inwestycja mogła być realizowana w oparciu o specustawę drogową (art. 1 ust. 1 specustawy drogowej), wniosek inwestora okazał się kompletny (art. 11b i art. 11d specustawy drogowej), a rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji zawierało elementy wyszczególnione w art. 11f ust. 1 specustawy drogowej – choć wymagało korekt możliwych do dokonania przed organem odwoławczym. Zgodził się też z Wojewodą co do tego, że kreatorem miejsca, sposobu i kształtu realizacji inwestycji jest inwestor. Jednakże za zasadny Sąd uznał zarzut uniemożliwienia stronie – tj. skarżącej udziału w postępowaniu. W efekcie tego, kwestionując decyzję Wojewody, skarżąca powołała się na okoliczności znane jej z postępowania o ustalenie wysokości odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość; nie miała bowiem możliwości zapoznania się -w toku kontrolowanego obecnie przez Sąd postępowania- z zatwierdzoną dokumentacją budowlaną i sprawdzenia na tym etapie inwestycji rozwiązań w niej przewidzianych - odnoszących się do jej nieruchomości. Przy czym, wskazana wada - z uwagi na etap inwestycji i obowiązujące przepisy prawa – obligowała Sąd "tylko" do stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa; tak Sąd orzekł w stosunku do obu decyzji wydanych w sprawie, biorąc pod uwagę, że wada wypełniająca podstawę wznowienia z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. wystąpiła już przed organem pierwszej instancji.

Z ww. przyczyn, na podstawie art. 145 § 1 pkt 3 p.p.s.a. i art. 31 ust. 2 specustawy drogowej, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w pkt 1 wyroku.

O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a., uwzględniając wysokość wpisu sądowego.