Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1054/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-12-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 151, art. 174, art. 183, art. 184, art. 189
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
article: art. 138
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 15 zzs 4 ust. 3
journal: Dz.U. 2021 poz 2095
law: Ustawa z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych  chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (t. j.)
article: art. 3, art. 28
journal: Dz.U. 2019 poz 1186
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.
article: par 2, par 3
journal: Dz.U. 2010 nr 213 poz 1397
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko
article: art. 31, art. 32, art. 64, art. 91
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Roman Ciąglewicz Sędzia del. WSA Grzegorz Antas po rozpoznaniu w dniu 14 grudnia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 5 grudnia 2019 r. sygn. akt II SA/Po 839/19 w sprawie ze skargi M. G. na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia 23 lipca 2019 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, wyrokiem z 5 grudnia 2019 r., II SA/Po 839/19, oddalił skargę M. G. na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia 23 lipca 2019 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego.

Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Zaskarżoną decyzją Wojewoda Wielkopolski, po rozpatrzeniu odwołania M. G. od decyzji Starosty Międzychodzkiego z dnia 12 kwietnia 2019 r. nr [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej X sp. z o.o. z siedzibą w [...] pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej sieci [...] nr [...] na dz. nr [...] obr. [...] [...], orzekł o umorzeniu postępowania odwoławczego.

Wojewoda w motywach decyzji podniósł, że w projekcie budowlanym na str. 15 w pkt 2.14 projektant określił obszar oddziaływania obiektu, wskazując że na stacji planuje się instalację trzech anten sektorowych typu [...] oraz siedmiu radioliniowych. Na rysunku Z.l przedstawiony został rzut zasięgów przewidywanych obszarów pola elektromagnetycznego o poziomach wyższych niż 0,1 W/m² (występujące na wysokości zawieszenia przedmiotowych anten sektorowych), który zlokalizowany jest nad działkami o nr ewid.: [...], [...], [...], [...] i [...] - planowana inwestycja nie wprowadza żadnych ograniczeń na ww. działkach. Organ stanął na stanowisku, że nieruchomości te znajdują się w obszarze oddziaływania omawianej inwestycji. Dalej organ wskazał, że do określenia kręgu stron postępowania należy również wziąć pod uwagę przebieg osi głównych wiązek promieniowania anten (załącznik nr [...] do kwalifikacji przedsięwzięcia, str. 88 projektu budowlanego). Jak wynika z tego załącznika, stanowiącego podkład geodezyjny zaznaczone na nim osie główne wiązek promieniowania anten przechodzą nad działkami o numerach [...], [...], [...], [...], [...]i [...]. Zatem nieruchomości te również znajdują się w obszarze oddziaływania omawianej inwestycji. Z dokumentów pt. informacje o działce wynika natomiast, że M. G. jest właścicielem działek o numerze [...], [...], [...]. Działki te nie znajdują się pod głównymi wiązkami promieniowania osi anten wyznaczonymi zgodnie z rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Ponadto nieruchomości te nie znajdują się także w zasięgu przewidywanych obszarów pola elektromagnetycznego o poziomach wyższych niż 0,1 W/m2, o których stanowi rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 30 października 2003 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku oraz sposobów sprawdzania dotrzymania tych poziomów (Dz. U. z 2003 r., nr [...], [...]). W związku z powyższym, jak konkludowano, działki wobec których M. G. posiada tytuł prawny nie są objęte obszarem oddziaływania przedmiotowej stacji bazowej telefonii komórkowej. Z uwagi na to, że działki wymienionego nie znajdują się w obszarze oddziaływania stacji bazowej, nie ma on interesu prawnego w sprawie.

Skargą M. G. zaskarżył powyższą decyzję, zarzucając jej naruszenie: art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt. 20 ustawy z dnia 7 lipca 1997 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 1186, dalej: P.b.) w zw. z art. 5 ust 1 pkt 9 w powiazaniu z art. 143 kodeksu cywilnego oraz 64 ust. 3 Konstytucji w zw. z art. 7, 8 § 1, 11, 77 § 1, 80, 107 § 3 k.p.a. poprzez nie podanie, dlaczego organ nie analizował maksymalnych mocy oraz pochyleń anten; art. 2, 6 ust. 1 lit. a, 9 ust. 2, ust. 3 Konwencji o dostępie do informacji, udziale społeczeństwa w podejmowaniu decyzji oraz dostępie do sprawiedliwości w sprawach dotyczących środowiska, sporządzona w Aarhus dnia 25 czerwca 1998 r w zw. z art. 91 ust. 1, 2, 3 Konstytucji RP w powiązaniu z § 2 ust. 1 pkt 7 lit b oraz § 3 ust. 1 pkt 8 lit. f rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2013 r. poz. 1235, ze zm., dalej: rozporządzenie) poprzez przyjęcie, iż właściciele sąsiednich nieruchomości i tym samym również społeczeństwo nie ma prawa do kwestionowania decyzji o pozwoleniu na budowę wydanej bez decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach i to bez ustalenia faktycznych maksymalnych mocy EIRP anten.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisk zajęte w sprawie.

W piśmie procesowym z dnia 21 października 2019 r. X sp. z o.o. wniosła o oddalenie przedmiotowej skargi.

Pismem z dnia 29 listopada 2019 r. Stowarzyszenie Y z siedzibą w [...] wniosło na podstawie art. 33 § 2 p.p.s.a o dopuszczenie do udziału w sprawie. Postanowieniem z dnia 5 grudnia 2019 r. Sąd dopuścił do udziału w sprawie ww. Stowarzyszenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, w uzasadnieniu przywołanego na wstępie wyroku stwierdził, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, stąd na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm.)- zwanej dalej "p.p.s.a.", oddalił wniesioną skargę.

Sąd wskazał, że z analizy akt sprawy, a szczególnie z projektu budowlanego i jego załączników wynika, jak słusznie uznał Wojewoda, że nieruchomości, do których tytuł prawny posiada M. G., tj. działki nr ew[...], [...] i [...], są położone poza obszarem oddziaływania inwestycji objętej wydanym w sprawie pozwoleniem na budowę. Działki skarżącego nie znajdują się pod głównymi wiązkami promieniowania osi anten wyznaczonymi zgodnie z rozporządzeniem z 2010 r. Przebieg osi głównych wiązek promieniowana anten określony został w formie graficznej w załączniku nr [...] do kwalifikacji przedsięwzięcia (str. 88 projektu budowlanego). Wynika z niego, że osie główne wiązek promieniowania przechodzą nad działkami [...], [...], [...], [...], [...], [...]. Wobec tego za strony kontrolowanego postępowania zostali uznani właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości położonych pod głównymi wiązkami promieniowania, w odległości do 70 m od zaprojektowanej wieży. Zasadnie zdaniem Sądu organ uznał, że skarżący z uwagi na lokalizację jego działek, nie może być uznany za stronę postępowania.

W ocenie Sądu nie miał racji skarżący ani Stowarzyszenie wskazując na konieczność sumowania mocy anten. Jak bowiem wynika z § 2 pkt 7 i § 3 pkt 8 rozporządzenia (obecnie z 10.09.2019 r.-Dz.U. 2019.1839) równoważną moc promieniowaną izotropowo wyznacza się dla pojedynczej anteny także w przypadku, gdy na terenie tego samego zakładu lub obiektu jest realizowana lub została zrealizowana inna instalacja radiokomunikacyjna, radionawigacyjna lub radiolokacyjna. W niniejszej sprawie maksymalna EIRP na antenę wynosi 1002 W (k. 83 projektu), z tych względów ustalano, zgodnie z § 3 pkt 8 d ww. rozporządzenia czy miejsca dostępne dla ludności znajdują się w odległości nie większej niż 70 m od środka elektrycznego w osi głównej wiązki promieniowania tej anteny. Nieruchomości skarżącego niewątpliwie nie znajdowały się w takiej odległości od środka elektrycznego w osi głównej wiązki promieniowania każdej z anten.

Sąd zwrócił uwagę, że w przypadku budowy stacji bazowej telefonii komórkowej za istotne przesłanki pozwalające ustalić obszar jej oddziaływania uznaje się też natężenie szkodliwego promieniowania i kierunek emisji fal elektromagnetycznych. Zgodnie z § 314 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (tj. Dz.U. z 2019 r., poz. 1065) budynek z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi nie może być wzniesiony na obszarach stref, w których występuje przekroczenie dopuszczalnego poziomu oddziaływania pola elektromagnetycznego, określonego w przepisach odrębnych dotyczących ochrony przed oddziaływaniem pól elektromagnetycznych. Jak wynika z rozporządzenia z 30 października 2003 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku oraz sposobów sprawdzania dotrzymania tych poziomów (Dz.U.2003.1883[...]) zakres częstotliwości pól elektromagnetycznych oraz dopuszczalne poziomy pól elektromagnetycznych dla terenów przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową i dla miejsc dostępnych dla ludności (gęstość mocy) wynosi 0,1 W /m² (załącznik nr 1nr [...], tabela 2 pkt 7). Poprzez ponadnormatywne szkodliwe promieniowanie należy rozumieć promieniowanie emitowane przez pole elektromagnetyczne przekraczające wartość dopuszczalną 0,1W/m². Promieniowanie takie może występować tylko w miejscach niedostępnych dla ludzi. W konsekwencji, zdaniem Sądu, stroną postępowania w sprawie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę stacji telefonii komórkowej będzie więc właściciel, użytkownik wieczysty lub zarządca nieruchomości, która znalazłaby się w strefie, gdzie występuje przekroczenie dopuszczalnego poziomu oddziaływania pola elektromagnetycznego. Możliwość zagospodarowania takiej nieruchomości budynkiem z przeznaczeniem dla ludzi byłaby niewątpliwie ograniczona. Jak wynika ze str. 15 projektu budowlanego na rysunku Z.1 (mapa do celów projektowych) przedstawiono rzut zasięgów przewidywanych obszarów pola elektromagnetycznego o poziomach wyższych niż 0,1 W/m² (występujące na wysokości zawieszenia planowanych anten sektorowych). Obszar ten wyznaczono niebieską linią i obejmuje działki o nr [...], [...], [...], [...] i [...]. Na str. 92 projektu zasięgi oznaczono kolorem czerwonym – nie obejmuje on działek skarżącego. Wobec tego słusznie w ocenie Sądu organ wskazał, że skarżący nie może być uznany za stronę postępowania, gdyż jego działki nie znajdują się w obszarze przekraczającym poziom 0,1 W/m². Nie doznaje on ograniczeń w zagospodarowaniu jego działek z uwagi na wystąpienie ponadnormatywnego promieniowania. Ponadto skarżący nie przywołał żadnej inne normy, która wskazywałaby na ograniczenie jego prawa do zabudowy nieruchomości. Tylko bowiem wskazanie takich przepisów i ograniczeń mogłoby zdecydować o przyznaniu skarżącemu przymiotu strony w postępowaniu dotyczącym pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej. Sam fakt położenia działek skarżącego w sąsiedztwie inwestycji, w sytuacji kiedy nie są one narażone na ponadnormatywne promieniowanie elektromagnetyczne, ani nie znajdują się w strefie osi wiązek anten, nie pozwala na uznanie go za stronę postępowania w świetle art. 28 ust. 2 P.b. Ponadto, zdaniem Sądu, wskazane w skardze art. 143 k.c. i art. 64 ust. 3 Konstytucji nie mogą stanowić samodzielnej przesłanki do uznania właściciela nieruchomości sąsiedniej za stronę postępowania jeżeli, co miało miejsce w niniejszej sprawie, jego nieruchomość nie znajduje się w obszarze oddziaływania inwestycji.

Skargą kasacyjną M. G. zaskarżył powyższy wyrok w całości, zarzucając mu naruszenie:

1) art. 28 u s t. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 P.b. w zw. z art. 5 ust 1 pkt 9 w powiązaniu z art. 143 kodeksu cywilnego oraz 64 ust 3 Konstytucji w związku art 174 pkt 1 p.p.s.a. poprzez ich błędną wykładnię i tym samym przyjęcie, iż na etapie ustalenia przymiotu strony rozstrzyga się sprawę merytorycznie w zakresie faktycznego oddziaływania obiektu. Ponadto przywołanie w wyroku przepisów prawa materialnego, które należy analizować z jednoczesnym uznaniem, iż dokumentacja techniczna nie podlega ocenie czy jakiejkolwiek weryfikacji przez strony lub organ;

2) art. 2, 6 ust. 1 lit a, 9 ust. 2, ust. 3 Konwencji o dostępie do informacji, udziale społeczeństwa w podejmowaniu decyzji oraz dostępie do sprawiedliwości w sprawach dotyczących środowiska, sporządzona w Aarhus dnia 25 czerwca 1998 r w związku z 91 ust. 1, 2,3 Konstytucji RP w powiązaniu z art. § 2 ust 1 pkt 7 lit. h oraz. § 3 ust 1 pkt 8 lit. f rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko w związku z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. poprzez przyjęcie, iż właściciele sąsiednich nieruchomości i tym samym również społeczeństwo nie ma prawa do kwestionowania decyzji o pozwoleniu na budowę wydanej bez decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach i to bez ustalenia faktycznych maksymalnych mocy EIRP anten. Zdaniem skarżącego powyższe uchybienia miały istotny wpływ na wynik sprawy.

Wobec powyższego w skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji i zasądzenie na rzecz skarżącego od strony przeciwnej kosztów postępowania według norm przepisanych. Jednocześnie wniesiono o rozpoznanie skargi na rozprawie.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną X wniosło o oddalenie skargi kasacyjnej, żądając przeprowadzenia rozprawy.

Sprawę skierowano do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym, na mocy zarządzenia z dnia 30 sierpnia 2022 r., stosownie do art. 15zzs4[...] ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem i zwalczaniem Covid-19[...], innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2021 r., poz. 2095, ze zm.).

W piśmie procesowym z 21 września 2022 r. skarżący przedstawił dodatkowe uzasadnienie skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Na wstępie należy zauważyć, że sprawę niniejszą rozpoznano na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs4[...] ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19[...], innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych, który pozwala przewodniczącemu zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku.

Stosownie do brzmienia art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której podstawy zostały ujęte w art. 183 § 2 p.p.s.a., jak też podstawy odrzucenia skargi lub umorzenia postępowania przed sądem wojewódzkim (art. 189 p.p.s.a.). W rozpoznawanej sprawie nie występują te przesłanki, zatem Naczelny Sąd Administracyjny był związany zarzutami skarg kasacyjnych. Natomiast tak rozpoznawana skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Przedmiotem oceny Sądu pierwszej instancji była ostateczna decyzja Wojewody Wielkopolskiego umarzająca postępowanie odwoławcze na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. wobec przyjęcia, iż skarżący odwołujący się od decyzji Starosty Międzychodzkiego z 12 kwietnia 2019 r. o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę, dla X Sp. z o.o. z siedzibą w [...], stacji bazowej telefonii komórkowej sieci [...] nr [...] zlokalizowanej na działce nr [...] [...], nie jest stroną tego postępowania albowiem jego nieruchomości nie znajdują się w obszarze oddziaływania tej inwestycji. Stąd zagadnieniem prawnym do rozstrzygnięcia w tej sprawie był przymiot strony skarżącego w przedmiotowym postępowaniu.

Sąd pierwszej instancji uznając zaskarżoną decyzję za odpowiadającą prawu, podzielił stanowisko organu administracji, iż skarżący nie jest stroną przedmiotowego postępowania o pozwolenie na budowę. W ocenie Sądu odwoławczego zaskarżony wyrok odpowiada prawu, zaś Sąd pierwszej instancji prawidłowo przeprowadzając kontrolę legalności zaskarżonej decyzji zastosował prawidłowo konstrukcję prawną oddalenia wniesionej skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a.

Stanowisko to jest kwestionowane wniesionym środkiem odwoławczym, w którym podniesiono zarzuty naruszenia prawa materialnego. Pierwszy zarzut kasacji dotyczy naruszenia art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane i art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy Prawo budowlane w zw. z art. 143 k.c. oraz art. 64 ust. 3 Konstytucji poprzez błędną wykładnię i tym samym przyjęcie, iż na etapie ustalenia przymiotu strony rozstrzyga się sprawę merytorycznie w zakresie faktycznego oddziaływania obiektu. Ponadto przywołanie w wyroku przepisów prawa materialnego, które należy analizować z jednoczesnym uznaniem, iż dokumentacja techniczna nie podlega ocenie czy jakiejkolwiek weryfikacji przez strony lub organ.

Zarzut ten dotyczy wprawdzie, jak zaznaczono, błędnej wykładni, lecz w istocie nie odnosi się on do błędnej wykładni przepisów nim wskazanych lecz tak naprawdę dotyczy niewłaściwego zastosowania. Podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię autor skargi kasacyjnej powinien wykazać, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego, iż sąd, stosując przepis, popełnił błąd subsumcji, czyli że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie nie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej - patrz wyrok NSA z 2 czerwca 2022 r. III FSK 1833/21. Takiego prawidłowo skonstruowanego zarzutu w powyższym zakresie niewątpliwie brak. Podobnie zarzut naruszenia art. 2, 6 ust.1[...] lit. a, art. 9 ust. 2 i 3 Konwencji o dostępie do informacji, udziale społeczeństwa w podejmowaniu decyzji oraz dostępie do sprawiedliwości w sprawach dotyczących ochrony środowiska, sporządzonej w Aarhus dnia 25 czerwca 1998 r. w zw. z art. 91 ust. 1,2,3 Konstytucji RP w powiązaniu z § 2 ust. 1 pkt 7 i § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia Rady Ministrów z 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2010 r. Nr 213Nr [...], poz. 1397 ze zm.) nie został przyporządkowany do naruszenia o jakim mowa w art. 174 pkt 1 p.p.s.a., albowiem wskazuje się, iż ww. przepisy naruszono "poprzez przyjęcie, że".

Niemniej jednak niezależnie od takiego sposobu sformułowania zarzutów skargi kasacyjnej, należało odnieść się do nich. Przede wszystkim zgodnie z art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Stosownie do art. 3 pkt 20 tej ustawy w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania zaskarżonej decyzji, obszarem oddziaływania obiektu jest teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. Wyznaczenie obszaru oddziaływania inwestycji następuje w postępowaniu w przedmiocie pozwolenia na budowę, na potrzeby każdej konkretnej sprawy, biorąc pod uwagę funkcję, formę, konstrukcję projektowanego obiektu i inne jego cechy charakterystyczne oraz sposób zagospodarowania terenu znajdującego się w otoczeniu projektowanej inwestycji budowlanej. Należy mieć przy tym na uwadze, że przymiot strony zgodnie z art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane nie zawsze jest ściśle uzależniony od tego, czy oddziaływanie inwestycji na nieruchomości sąsiednie przekracza ustalone w tym względzie normy, lecz wynika z samego faktu potrzeby ustalenia w postępowaniu administracyjnym zakresu tego oddziaływania w powiązaniu z konkretnymi przepisami regulującymi dopuszczalne granice oddziaływania danej inwestycji. Stroną postępowania w sprawie pozwolenia na budowę mogą być nie tylko osoby, których prawa mogą zostać jednoznacznie naruszone w wyniku realizacji inwestycji, ale też władający nieruchomościami, na zagospodarowanie których inwestycja ta może oddziaływać w takim stopniu, że właściwy organ ma obowiązek sprawdzić w postępowaniu wyjaśniającym, czy zostały spełnione wszystkie wymagania wynikające z przepisów ustawy Prawo budowlane i przepisów odrębnych. Nie chodzi jednak o jakiekolwiek oddziaływanie na nieruchomość sąsiednią, ale o oddziaływanie na nieruchomość w sposób ograniczający wbrew obowiązującym przepisom jej zagospodarowanie. Niezbędne jest wyraźne sprecyzowanie konkretnego przepisu prawa administracyjnego, wykluczającego bądź ograniczającego zagospodarowanie działki sąsiedniej w zakresie regulowanym ustawą Prawo budowlane, ze względu na powstanie projektowanej zabudowy (por. wyrok NSA z dnia 10 marca 2021 r., II OSK 403/21, z 16 maja 2019 r., II OSK 1655/17, czy z 25 września 2018 r., II OSK 2352/16).

W świetle art. 28 ust. 2 i art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane, posiadanie przymiotu strony w postępowaniu o pozwolenia na budowę nie jest uzależnione od naruszenia przez projektowany obiekt budowlany przepisów odrębnych. Tezy o przesłance naruszenia przepisów nie można konstruować skoro w art. 3 pkt 20 posłużono się określeniem o wprowadzeniu, na terenie wyznaczonym w otoczeniu obiektu, wynikających z przepisów odrębnych ograniczeń w zagospodarowaniu, w tym ograniczeń w zabudowie. Wprowadzenie na terenie wyznaczonym w otoczeniu obiektu budowlanego, ograniczeń w zabudowie, nawet zgodnych z przepisami odrębnymi, oznacza przynależność tego terenu do obszaru oddziaływania obiektu (por. wyrok NSA z dnia 24 stycznia 2019 r., II OSK 514/17).

W tej sprawie, wydając decyzję o umorzeniu postępowania odwoławczego ustalono, że działki skarżącego nr [...] (zabudowana), [...] i [...] nie leżą w obszarze oddziaływania planowanej inwestycji stacji bazowej telefonii komórkowej stacji [...] na działce nr [...] obr. [...] [...]. To, że organ pierwszej instancji uznał skarżącego za stronę nie oznacza, że rzeczywiście przysługuje mu ten przymiot w przedmiotowym postępowaniu. Celem regulacji art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane było przesądzenie w ustawie, że osoby trzecie mogą skutecznie kwestionować zamierzenie inwestycyjne jedynie wówczas, gdy mają w sprawie interes prawny i tylko w takim zakresie, w jakim zamierzenie to koliduje z ich uzasadnionym interesem. Nabycie statusu strony nie następuje więc wskutek faktycznego dopuszczenia przez organ tej osoby do udziału w postępowaniu, lecz musi być oparte na przepisie prawa materialnego.

Z akt sprawy wynika, iż w projekcie budowlanym na str. 15 w pkt 2.14 projektant określił obszar oddziaływania inwestycji (obiektu) dla trzech anten sektorowych typu AS 25 1 oraz siedmiu radioliniowych. Jak trafnie podniesiono w zaskarżonej decyzji obszar oddziaływania inwestycji obejmował działki nr [...], [...], [...], [...] i [...] gdzie w tej grupie działek w projekcie budowlanym na str. 17 przedstawiono rzut zasięgów przewidywanych obszarów pola elektromagnetycznego o poziomach wyższych niż 0,1 W/m² (planowana inwestycja nie wprowadza ograniczeń w zagospodarowaniu działek). Natomiast na stronie 88 projektu – załącznik nr [...] do kwalifikacji przedsięwzięcia, uwzględniono przebieg osi głównych wiązek promieniowania anten i osie główne tych wiązek przechodzą nad działkami [...],[...][...], [...], [...], [...]i [...], stąd też obszar odziaływania spornej inwestycji dotyczy właśnie tych obszarów. Działki skarżącego nie są w obszarze odziaływania inwestycji, stąd też nie jest on stroną postępowania w przedmiotowej sprawie.

Działki skarżącego nr [...], [...] i [...] nie znajdują się pod głównymi wiązkami promieniowania osi anten wyznaczonymi zgodnie z rozporządzenia Rady Ministrów z 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2010 r. Nr 213Nr [...], poz. 1397 ze zm.). Trzeba w tym miejscu zaznaczyć, iż organ również wskazał, że ww. działki nie znajdują się w zasięgu przewidywanych obszarów pola elektromagnetycznego o poziomach wyższych niż 0,1 W/m².

Trafnie również Sąd pierwszej instancji podniósł, iż w sprawie tej nie było konieczności sumowania mocy anten. Jak bowiem wynika z § 2 pkt 7 i § 3 pkt 8 rozporządzenia z 2010 r. równoważną moc promieniowaną izotropowo wyznacza się dla pojedynczej anteny także w przypadku, gdy na terenie tego samego zakładu lub obiektu jest realizowana lub została zrealizowana inna instalacja radiokomunikacyjna, radionawigacyjna lub radiolokacyjna. W niniejszej sprawie maksymalna moc na antenę wynosi 1002 W (k. 83 projektu) i z tych względów ustalano, zgodnie z § 3 pkt 8d ww. rozporządzenia, czy miejsca dostępne dla ludności znajdują się w odległości nie większej niż 70 m od środka elektrycznego w osi głównej wiązki promieniowania tej anteny. Nieruchomości skarżącego niewątpliwie nie znajdowały się w takiej odległości od środka elektrycznego w osi głównej wiązki promieniowania każdej z anten. Należy na poparcie powyższego stanowiska w zakresie sumowania mocy anten wskazać, iż w uchwale NSA z 7 listopada 2022 r. III OPS 1/22 przyjęto, że przy kwalifikacji instalacji radiokomunikacyjnych, radionawigacyjnych i radiolokacyjnych na podstawie § 3 ust. 1 pkt 8 i § 3 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia Rady Ministrów z 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2016 r. poz. 71, ze zm.) jako inwestycji mogącej potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, należy brać pod uwagę równoważną moc promieniowaną izotropowo wyznaczoną dla pojedynczej anteny także wówczas, gdy w skład instalacji wchodzi kilka anten. Skonfrontowanie zatem treści § 3 ust. 1 pkt 8 i § 3 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia z 2010 r. z innymi przepisami, w szczególności mającymi na celu ochronę przed polami elektromagnetycznymi, wskazuje, że na etapie rozstrzygania o charakterze przedsięwzięcia nie ma podstaw do badania rzeczywistego oddziaływania instalacji na środowisko, a tym samym, że § 3 ust. 1 pkt 8 zawiera kompleksową i wyczerpującą metodę ustalania charakteru przedsięwzięcia, która to metoda ogranicza się do zbadania, czy w osiach głównych wiązek pojedynczych anten, w odległościach zależnych od ich równoważnej mocy promieniowanej izotropowo, znajdują się miejsca dostępne dla ludzi. Parametr z § 3 ust. 1 pkt 8 ani się nie sumuje, ani nie kumuluje, gdyż nie ma ku temu podstaw.

W sprawie tej nie można skutecznie mówić o naruszeniu art. 143 k.c. oraz art. 64 ust. 3 Konstytucji. Same przepisy k.c. statuujące prawo własności (art. 140 i 143 k.c.), czy wprowadzające ogólny zakaz zakłócania korzystania z nieruchomości sąsiednich ponad przeciętną miarę wynikającą ze społeczno-gospodarczego przeznaczenia nieruchomości i stosunków miejscowych (art. 144 k.c.), nie są wystarczające do wyznaczenia obszaru oddziaływania inwestycji.

Prawo własności w polskim porządku prawnym chronione jest w sposób szczególny, bowiem przepisom dotyczącym ochrony własności nadano rangę konstytucyjną. Prawo własności nie jest jednak nieograniczone. Art. 31 ust. 3 Konstytucji RP stanowi, iż ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw. Możliwość ograniczenia prawa własności została przewidziana w art. 64 ust. 3 Konstytucji RP, który stanowi, że własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności. W aspekcie powołanych powyżej przepisów, zarzut skarżącego dotyczący ich naruszenia należy uznać jako nieuzasadniony. Ograniczenie prawa własności nie zostało w tej sprawie w żaden sposób wykazane skoro planowana inwestycja nie ingeruje w prawo własności skarżącego. Sąd odwoławczy podziela w pełni stanowisko Sądu pierwszej instancji, iż sam fakt położenia działek skarżącego w sąsiedztwie inwestycji, w sytuacji kiedy nie są one narażone na ponadnormatywne promieniowanie elektromagnetyczne ani nie znajdują się w strefie osi wiązek anten, nie pozwala na uznanie go za stronę postępowania w świetle art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane. Zatem przywołane w kasacji przepisy art. 143 k.c. czy art. 64 ust. 3 Konstytucji nie mogą stanowić samodzielnej przesłanki do uznania właściciela nieruchomości sąsiedniej za stronę postępowania jeżeli, co miało miejsce w niniejszej sprawie, jego nieruchomość nie znajduje się w obszarze oddziaływania inwestycji. Powyższe ustalenia wynikają ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego. Należało więc przyznać rację organowi, że w niniejszej sprawie skarżącemu nie przysługuje przymiot strony postępowania.

Nie jest usprawiedliwiony również zarzut naruszenia art. 2, 6 ust.1[...] lit. a , art. 9 ust. 2 i 3 Konwencji o dostępie do informacji, udziale społeczeństwa w podejmowaniu decyzji oraz dostępie do sprawiedliwości w sprawach dotyczących ochrony środowiska, sporządzonej w Aarhus dnia 25 czerwca 1998 r. w zw. z art. 91 ust. 1,2,3 Konstytucji RP w powiązaniu z § 2 ust. 1 pkt 7 i § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia Rady Ministrów z 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko.

W sprawie tej przed wydaniem decyzji pierwszoinstancyjnej w przedmiocie pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej sieci [...], co jest niesporne, nie było wymagane przeprowadzenie postępowania środowiskowego, w którym zarówno strony postępowania jak i społeczeństwo miałoby możliwość wzięcia udziału w ocenie oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, a zarazem zwiększonej możliwości ochrony swoich praw.

Z art. 91 ust. 2 Konstytucji wynika, że umowa międzynarodowa ratyfikowana za uprzednią zgodą wyrażoną w ustawie ma pierwszeństwo przed ustawą, jeżeli ustawy tej nie da się pogodzić z umową. Konwencja z Aarhus została ratyfikowana za uprzednią zgodą wyrażoną w ustawie z dnia 21 czerwca 2001 r. o ratyfikacji Konwencji o dostępie do informacji, udziale społeczeństwa w podejmowaniu decyzji oraz dostępie do sprawiedliwości w sprawach dotyczących środowiska (Dz. U. z 2001 r. Nr 89Nr [...], poz. 970). Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, brak jest jednak podstaw do przyjęcia, że w szczególności przepisy k.p.a. czy ustawy Prawo budowlane są nie do pogodzenia z uregulowaniami zawartymi w Konwencji w Aarhus. Zobowiązania zawarte w Konwencji zostały należycie implementowane do krajowego porządku prawnego. Nie jest sporne, że regulacje zawarte w Konwencji z Aarhus zostały implementowane do polskiego porządku prawnego najpierw poprzez nowelizację ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2013 r., poz. 1232), a obecnie ustawą z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego polskie ustawodawstwo realizuje dyrektywy wypływające z ww. aktu.

Przepisy Konwencji wskazane w kasacji gwarantują możliwość udziału jedynie w sposób generalny, a do jej konkretyzacji niezbędne będzie przyznanie społeczeństwu takich uprawnień przez konkretną ustawę, której przepisy są podstawą prowadzenia konkretnych postępowań. Jeżeli konkretny przepis nie będzie przewidywał możliwości uczestniczenia społeczeństwa w danym rodzaju postępowań, oznacza to, że możliwości takiej nie ma. W tej sprawie mamy do czynienia z decyzją o pozwoleniu na budowę a więc w ramach tego postępowania należy przymiot strony oceniać na podstawie art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane. W sprawie nie była wydawana decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach. Z akt sprawy wynika, że dla przedmiotowego przedsięwzięcia decyzja środowiskowa nie jest wymagana, gdyż na podstawie § 2 ust. 1 pkt 7 i § 3 ust. 1 pkt 8, rozporządzenia Rady Ministrów z 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko sporna inwestycja nie jest zaliczana do przedsięwzięć ani znacząco ani potencjalnie znacząco oddziaływujących na środowisko. Zatem w okolicznościach tej sprawy decydujące znaczenie dla oceny legitymacji strony w przedmiotowym postępowaniu miał przepis art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane, zaś ten nie pozwala na udział skarżącego jako strony postępowania w sprawie przedmiotowego pozwolenia na budowę.

Reasumując powyższe stwierdzić należy, iż zarzuty skargi kasacyjnej jako nieusprawiedliwione, nie zasługiwały na uwzględnienie.

Z tych względów, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku o oddaleniu skargi kasacyjnej.