Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt II SA/Lu 107/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2023-04-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151;
journal: Dz.U. 2023 poz 259
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 150 ust.5; art. 154 ust.1; art. 4 pkt 17; art. 134 ust.4; art. 157 ust.1;
journal: Dz.U. 2023 poz 344
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t. j.)
article: § 55 i § 56; § 4; § 36;
journal: Dz.U. 2021 poz 555
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (t. j.)
article: art. 12 ust.4, ust.4a, ust.5; art. 18 ust.1;
journal: Dz.U. 2020 poz 1363
law: Ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jerzy Parchomiuk Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Grymuza (sprawozdawca) Asesor sądowy Anna Ostrowska Protokolant Starszy sekretarz sądowy Agata Jakimiuk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 kwietnia 2023 r. sprawy ze skargi I. S. na decyzję Wojewody Lubelskiego z dnia 9 grudnia 2022 r., nr GN-V.7534.1.57.2022.DT w przedmiocie ustalenia i wypłaty odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość oddala skargę.


UZASADNIENIE

Wojewoda Lubelski decyzją z dnia 9 grudnia 2022 r., nr GN-V.7534.1.57.2022.DT, po rozpatrzeniu odwołania I. S. (dalej jako: "skarżąca"), utrzymał w mocy decyzję Starosty Lubelskiego z dnia 29 czerwca 2022 r., nr IGM.683.44.2021.MJ1 w przedmiocie ustalenia i wypłaty odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość.

Rozstrzygnięcie organu zostało wydane w oparciu o następujący stan faktyczny i prawny.

Decyzją Starosty Lubelskiego nr 451/21 z dnia 15 marca 2021 r. znak: AB.6740.2774.2020.LW1 zezwolono na realizację inwestycji drogowej pn. rozbudowa drogi powiatowej nr 2114L w ramach zadania: "Utwardzenie dna i odwodnienie wąwozu lessowego w ciągu drogi powiatowej nr 2114L w miejscowości P. (dalej jako decyzja zrid). Jednocześnie postanowieniem z dnia 25 maja 2021 r. znak: AB.6740.2774.2020.LWI powyższej decyzji nadano rygor natychmiastowej wykonywalności. Wojewoda Lubelski, decyzją z dnia 14 lipca 2021 r. znak: IF-I.7821.5.2021.HP, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Na mocy powyższej decyzji Starosty Lubelskiego zatwierdzono podział nieruchomości w celu wydzielenia gruntów niezbędnych do realizacji inwestycji drogowej w tym, stanowiącej własności skarżącej, podział działki nr [...] o pow. 0,3695 ha położonej w obrębie geodezyjnym 0009 – P., gmina J. na działki: nr [...] o pow. 0,0105 ha oraz nr [...] o pow. 0,3590 ha.

W trakcie postępowania o ustalenie odszkodowania za nieruchomość nr [...] o pow. 0,0105 ha, która przeszła z mocy prawa na własność jednostki samorządu terytorialnego, uprawniony rzeczoznawca majątkowy T. J. w dniu 17 września 2021 r. sporządziła operat szacunkowy określający wartość przedmiotowej nieruchomości na kwotę 1.223,00 zł. Pismami z dnia 30 marca 2022 r. oraz 7 czerwca 2022 r., skarżąca złożyła uwagi do sporządzonego w przedmiotowej sprawie operatu szacunkowego oraz wniosła o powołanie nowego biegłego i ponowną wycenę działki nr [...]. W odpowiedzi na uwagi skarżącej, biegły rzeczoznawca majątkowy przesłał wyjaśnienia.

Decyzją z dnia 29 czerwca 2022 r., znak: IGM.683.44.2021.MJ1 Starosta Lubelski w pkt 1 orzekł o ustaleniu odszkodowania za nieruchomość oznaczoną jako działka nr [...] o pow. 0,0105 ha, stanowiącą własność skarżącej; w pkt 2 orzekł o ustaleniu odszkodowania w kwocie 1.223,00 zł (słownie: jeden tysiąc dwieście dwadzieścia trzy złote, 00/100) na rzecz I. S.; w pkt 3 zobowiązał do wypłaty przedmiotowego odszkodowania Zarząd Powiatu; w pkt 4 orzekł o wypłacie odszkodowania jednorazowo w terminie 14 dni od dnia, w którym przedmiotowa decyzja stanie się ostateczna oraz w pkt 5 wskazał, iż w przypadku niedotrzymania wyżej wymienionego terminu stronie przysługują ustawowe odsetki.

Od przedmiotowej decyzji, w ustawowym terminie odwołanie złożyła I. S., zarzucając organowi wydanie decyzji opartej na niewłaściwie sporządzonym operacie szacunkowym, w którym zaniżono wartość przedmiotowej nieruchomości.

Decyzją z dnia 9 grudnia 2022 r., znak: GN-V.7534.1.57.2022.DT, Wojewoda Lubelski utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.

W uzasadnieniu Wojewoda wskazał, że podstawę dla ustalenia odszkodowania za przejęcie z mocy prawa własności przedmiotowej nieruchomości stanowi operat szacunkowy sporządzony na zlecenie Starosty Lubelskiego w dniu 17 września 2021 r., przez uprawnionego rzeczoznawcę majątkowego. Pismem z dnia 27 września 2022 r. biegła rzeczoznawca majątkowy przekazała do organu Klauzulę potwierdzającą aktualność przedmiotowego operatu szacunkowego.

Organ wyjaśnił, że przedmiotowa nieruchomość położona jest na uboczu i obrzeżu wsi P. i gminy J., w pobliżu granicy z gminą K., bezpośrednio przy nieutwardzonej drodze powiatowej, wśród terenów niezabudowanych użytkowanych rolniczo, w oddaleniu od zabudowy. Wyceniana działka została wydzielona z działki niezabudowanej użytkowanej rolniczo, bez części składowych. Przeważające przeznaczenie gruntów przyległych do przedmiotowej nieruchomości stanowią tereny rolne z dopuszczeniem lokalizacji siedlisk. Wyceniana działka w obowiązującym planie miejscowym Gminy J. (uchwała Nr XXIX/237/2002 Rady Gminy z dnia 30 sierpnia 2002 r.) położona jest w obszarze przeznaczonym pod drogę powiatową - symbol DP. Z uwagi na aktualny sposób użytkowania nieruchomości tożsamy z jej przeznaczeniem wynikającym z celu wywłaszczenia, zbadano rynek nieruchomości drogowych jako przedmiot prawa własności. W segmencie nieruchomości gruntowych przeznaczonych pod drogi publiczne analizą objęto rynek lokalny - zakreślony do powiatu lubelskiego oraz rynek regionalny - obejmujący tereny wiejskie powiatów województwa lubelskiego.

Natomiast w segmencie nieruchomości nieinwestycyjnych rolnych, analizą objęto rynek lokalny obejmujący teren gminy J., głównie miejscowości położone na uboczu najdalej od L. Ze względu na ograniczony obrót nieruchomościami drogowymi oraz względną stabilność rynku w tym segmencie, monitoringiem objęto okres ok. 3 - letni, od początku 2019 r. do daty wyceny.

Rzeczoznawcy majątkowy określiła wartość rynkową nieruchomości na podstawie cen transakcyjnych nieruchomości drogowych, a wartość rynkową prawa własności gruntu określiła w podejściu porównawczym, metodą porównywania parami. Zdaniem biegłej wpływ na zróżnicowanie cen transakcyjnych nieruchomości drogowych ma jedynie położenie i otoczenie nieruchomości. Do porównania autorka operatu wybrała trzy transakcje, których ceny wahały się od 9,37 zł/m² do 14,78 zł/m² (opis znajduje się na str. 12/13 operatu szacunkowego), a następnie dokonała ich zestawienia z przedmiotową nieruchomością z uwzględnieniem przyjętej cechy rynkowej oraz określiła wartość poprawek kwotowych. Wartość rynkową 1 m² gruntu obliczono na kwotę 11,65 zł, w związku z czym wartość rynkowa prawa własności gruntu przedmiotowej nieruchomości wyniosła 1.223,00 zł.

Jednocześnie organ uznał, iż w przedmiotowej sprawie nie zostały spełnione przesłanki wynikające z art. 18 ust. 1 e pkt 1 specustawy drogowej i odmówił powiększenia odszkodowania o 5% wartości ww. nieruchomości.

Organ odwoławczy doszedł do przekonania, że opinia biegłej została sporządzona prawidłowo i odpowiada obowiązującym w tej materii przepisom prawa, co w konsekwencji sprowadzało się do uznania, że opracowanie to może stanowić wiarygodny dowód o wartości wycenianej nieruchomości.

Organ wskazał, że w sprawie nie będzie miała zastosowania zasada korzyści, z uwagi na tożsamość aktualnego sposobu użytkowania spornej nieruchomości i celu jej przejęcia (inwestycja drogowa).

Odnosząc się do zarzutu zaniżenia wartości nieruchomości organ podniósł, że procedura szacowania nieruchomości przeprowadzona zastała prawidłowo, a samo subiektywne odczucie strony w zakresie zaniżenia odszkodowania nie może skutkować uznaniem operatu szacunkowego za wadliwy.

Końcowo organ wskazał, że skarżąca, pomimo przysługującej jej możliwości nie załączyła do odwołania żadnego dowodu mogącego świadczyć o wadliwości operatu w sporządzeniu wyceny.

W skardze do sądu administracyjnego na powyższe rozstrzygnięcie, skarżąca zarzuciła naruszenie:

1) art. 128 ust. 1 w zw. z art. 130 ust. 1, art. 134 ust. 1 w zw. z art. 151 ustawy z dnia z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz.U. z 2023 r., poz. 344; dalej jako: "u.g.n.") oraz § 36 ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.u. z 2021 r., poz. 555 ze zm. dalej jako: "rozporządzenie"), poprzez uznanie, że wysokość odszkodowania określonego w operacie szacunkowym jest adekwatna do wartości prawa własności przedmiotowej nieruchomości w sytuacji, gdy wysokość odszkodowania powinna zostać ustalona na podstawie szacunkowej kwoty, jaką można uzyskać za nieruchomość w transakcji sprzedaży zawierane na warunkach rynkowych, zaś rzeczoznawca majątkowy przyjął do wyliczeń wartości nieruchomości, które nie zostały ustalone na podstawie transakcji rynkowych;

2) art. 80 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a. przez bezpodstawne przyjęcie na podstawie zgromadzonego w niniejszej sprawie materiału dowodowego, że wartość rynkową 1 m² gruntu obliczono na kwotę 11,65 zł, w związku z czym wartość rynkowa prawa własności gruntu przedmiotowej nieruchomości wyniosła 1.223,00 zł, w sytuacji gdy wartość nieruchomości została zaniżona;

4) art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a. poprzez niepodjęcie przez organ orzekający z urzędu wszelkich koniecznych do wyjaśnienia sprawy czynności oraz nienależyte rozpatrzenie materiału dowodowego, a w szczególności niedokonanie wyjaśnienia jaka jest rzeczywista wartość nieruchomości;

5) art. 7 k.p.a., art. 15 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 136 § 1 - 4 k.p.a. przez ograniczenie się przez organ II instancji tylko do weryfikacji decyzji organu I instancji, rozpoznania zarzutów i stwierdzenia uchybień z pominięciem przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego oraz merytorycznego rozpoznania sprawy, w tym:

a) ustalenia czy wejście z robotami budowlanymi na działkę skarżącej ograniczono do niezbędnego minimum i jest podyktowane koniecznością prawidłowego funkcjonowania rozbudowanej drogi;

b) nie powołano biegłego w celu dokonania ponownej wyceny odbieranej nieruchomości i przyznania odszkodowania odpowiadającego rynkowej wartości nieruchomości.

Skarżąca podniosła, że powyższe naruszenia przepisów postępowania doprowadziły do popełnienia istotnego błędu w ustaleniach faktycznych i bezpodstawnego przyjęcia przez organy, że:

a) wniosek zawierał wymagane przepisami specustawy drogowej opinie i uzgodnienia;

b) Starosta Lubelski dochował procedur nakazanych przepisami prawa;

c) zebrany materiał dowodowy pozwala na wydanie rozstrzygnięcia decyzji nr 451/21 z dnia 15 stycznia 2021 r.;

d) decyzja czyni zadość wymaganiom określonym przepisami prawa;

e) wyznaczone przez wnioskodawcę (Zarząd Powiatu) linie rozgraniczające pas drogowy oraz zaproponowane rozwiązania techniczne nie naruszą prawa własności skarżącej;

f) wejście z robotami budowlanymi na działkę skarżącej ograniczono do niezbędnego minimum i jest podyktowane koniecznością prawidłowego funkcjonowania rozbudowanej drogi.

Mając powyższe na uwadze, skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji, a także zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm prawem przepisanych.

W odpowiedzi na skargę, organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, zważył, co następuje.

Skarga nie jest uzasadniona.

Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity Dz.U. z 2022 r., poz. 2492) sąd kontroluje zaskarżone akty pod względem ich zgodności z prawem, przy czym nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, lecz granicami danej sprawy - art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz.U. z 2023 r., poz. 259 ze zm. - dalej jako: "p.p.s.a."). Sąd ma obowiązek dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu, biorąc pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, które mogły mieć wpływ na wynik sprawy, nawet jeżeli nie zostały podniesione w skardze. Sąd bada legalność zaskarżonej decyzji, jej zgodność z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Uchylenie decyzji następuje w szczególności w przypadku, gdy zaskarżony akt narusza przepisy prawa materialnego lub przepisy postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 3 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.).

Skarga w sprawie nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja została wydana bez naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Rozstrzygając w sprawie organ nie naruszył także przepisów prawa materialnego.

Już w tym miejscu należy podkreślić, że ustalenia faktyczne poczynione przez organ administracji znajdują potwierdzenie w niewadliwie zgromadzonym w sprawie materiale dowodowym, wobec czego materiał ten należało uznać za wystarczający do podjęcia prawidłowej i zgodnej z prawem decyzji w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości.

Organ administracji dokonał także właściwej wykładni przepisów prawa materialnego, jak też prawidłowo zastosował normy prawne do ustalonego w sprawie stanu faktycznego.

Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Wojewody Lubelskiego z dnia 9 grudnia 2022 r., utrzymująca w mocy decyzję Starosty Lubelskiego z dnia 29 czerwca 2022 r. orzekającą o ustaleniu i wypłacie odszkodowania skarżącej za wywłaszczoną nieruchomość. Bezspornym jest, że odszkodowanie w sprawie niniejszej zostało ustalone za nieruchomość stanowiącą działkę gruntu wydzieloną w celu przeznaczenia pod rozbudowę drogi publicznej – drogi powiatowej nr 2114L, na podstawie przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2023 r., poz. 162 ze zm., dalej: specustawa). W takim przypadku przejęcie następuje z mocy prawa w dniu uzyskania przez decyzję zrid przymiotu ostateczności (art. 12 ust 4 specustawy). Decyzja taka w odniesieniu do działki skarżącej nr [...] położonej w P. została wydana 14 lipca 2021 r. Na jej podstawie doszło do wydzielenia pod rozbudowę drogi działki nr [...] o powierzchni 0,0105 ha, która przeszła na własność Powiatu, co oznacza, że zgodnie z art. 12 ust.4a specustawy, skarżącej należy się odszkodowanie ustalone w drodze decyzji przez organ, który zezwolił na realizację inwestycji drogowej.

W świetle art. 12 ust. 5 specustawy, do ustalenia wysokości i wypłacenia odszkodowania za nieruchomość przejętą z mocy prawa na podstawie przepisów specustawy, stosuje się odpowiednio przepisy o gospodarce nieruchomościami, z zastrzeżeniem art. 18. Na mocy tego odesłania, do ustalenia odszkodowania za nieruchomości, które przeszły na własność Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego na podstawie tej ustawy zastosowanie znajdują zasady określone w Dziale IV "Wycena nieruchomości" Rozdziału I "Określanie wartości nieruchomości" ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2023 r., poz. 344 ze zm.; dalej: u.g.n.).

Zgodnie z regulacjami u.g.n.: określenia wartości nieruchomości dokonują rzeczoznawcy majątkowi (art. 150 ust. 5), którzy wybierają właściwe podejście oraz metodę i techniki szacowania nieruchomości, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych (art. 154 ust. 1).

Uzupełnieniem powyższej regulacji są przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (t.j. Dz.U. 2021 poz. 555 ze zm.; dalej: rozporządzenie). Sposób sporządzenia, forma i treść operatu szacunkowego zostały uregulowane w rozdziale 4 rozporządzenia, w tym w § 55 i § 56. Zgodnie z tą regulacją operat szacunkowy zawiera informacje niezbędne przy dokonywaniu wyceny nieruchomości przez rzeczoznawcę majątkowego, w tym wskazanie podstaw prawnych i uwarunkowań dokonanych czynności, rozwiązań merytorycznych, przedstawienia toku obliczeń oraz wyniku końcowego. W operacie szacunkowym przedstawia się sposób dokonania wyceny nieruchomości, w tym: określenie przedmiotu i zakresu wyceny, określenie celu wyceny, podstawę formalną wyceny nieruchomości oraz źródła danych o nieruchomości, ustalenie dat istotnych dla określenia wartości nieruchomości, opis stanu nieruchomości, wskazanie przeznaczenia wycenianej nieruchomości, analizę i charakterystykę rynku nieruchomości w zakresie dotyczącym celu i sposobu wyceny, wskazanie rodzaju określanej wartości, wyboru podejścia, metody i techniki szacowania, przedstawienie obliczeń wartości nieruchomości oraz wyniku wyceny wraz z uzasadnieniem.

Operat szacunkowy stanowi zatem opinię biegłego w rozumieniu art. 84 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2023 r., poz. 775; dalej: K.p.a.). Jest to opinia oparta na wiedzy specjalistycznej. Treść operatu wpływa bezpośrednio na treść decyzji ustalającej wysokość odszkodowania. Do obowiązku organów należy zatem ocena operatu szacunkowego nie tylko pod względem formalnym, ale także jako wartości dowodowej, zgodnie z wymogami regulacji art. 80 K.p.a. Należy bowiem podkreślić, że rzeczoznawca dokonując wyceny danej nieruchomości powinien nie tylko bardzo staranie dobierać transakcje służące jako materiał porównawczy, ale także szczegółowo opisać przyczyny, dla których te transakcje przyjął lub odrzucił – w zrozumiały i logiczny sposób (vide: wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawach I OSK 1395/13 z 5 listopada 2014 r.; I OSK 961/11 z 10 grudnia 2010 r.; wyrok WSA w Poznaniu II SA/Po 215/14 z 10 lipca 2014 r.; wyrok WSA w Warszawie II SA/Wa 1682/10 z 10 grudnia 2010 r., pub. CBOSA).

W sprawie niniejszej dopuszczono dowód z operatu szacunkowego, który oceniono jako prawidłowy pod względem formalnym i należycie uzasadniony, a ocena organów nie budzi zastrzeżeń sądu.

Odnosząc się do powyższych uwag, w pierwszej kolejności Sąd wskazuje, że biegły kierował się prawidłowymi prawnymi zasadami ustalania wysokości odszkodowania przewidzianymi w sytuacji przejęcia nieruchomości pod drogę (s. 3-4, 6-7 i 9 operatu). Przy sporządzaniu operatu rzeczoznawca zastosował przepis art. 18 ust. 1 specustawy, zgodnie z którym wysokość odszkodowania ustala się według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji zrid przez organ pierwszej instancji oraz według jej wartości z dnia, w którym następuje ustalenie wysokości odszkodowania (k. 4 operatu).

Jednym z podstawowych elementów oceny prawidłowości operatu szacunkowego jest prawidłowe ustalenie stanu wycenianej nieruchomości. W świetle art. 4 pkt 17 u.g.n., przez stan nieruchomości należy rozumieć stan zagospodarowania, stan prawny, stan techniczno-użytkowy, stopień wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej, a także stan otoczenia nieruchomości, w tym wielkość, charakter i stopień zurbanizowania miejscowości, w której nieruchomość jest położona.

Z załączonego do akt sprawy operatu wynika, że przedmiotem wyceny jest część nieruchomości gruntowej stanowiąca niezabudowaną działkę gruntu nr ewid. [...] o powierzchni 0,0105 ha bez części składowych, wydzieloną decyzją zrid z działki nr [...]. Przedmiotowa działka leży na uboczu gminy i wsi, w pobliżu granicy z gminą K., bezpośrednio przy nieutwardzonej drodze powiatowej, wśród terenów niezabudowanych, użytkowanych rolniczo, w oddaleniu od zabudowy.

Ze stanu zagospodarowania działki wynika natomiast, że wyceniana działka została wydzielona z niezabudowanej użytkowanej rolniczo i jest użytkowana rolniczo, bez części składowych (w dacie wydania decyzji zrid na działce były zasiewy jednoroczne, które nie podlegają jednak wycenie, bowiem na datę wyceny zostały zebrane, a inwestycja nie została rozpoczęta). Stan techniczno-użytkowy gruntu wskazuje, że przedmiotowa działka jest w kształcie wąskiego czworokąta, na równym terenie. Nadto, ze stopnia wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej wynika brak uzbrojenia terenu, a dojazd do działki odbywa się drogą powiatową gruntową.

Z powyższego wynika zatem, że rzeczoznawca w sposób dość szczegółowy opisał stan nieruchomości stanowiący sporna działkę.

Przechodząc do punktu spornego – wartości przejętej działki - to ustalenie tej wartości nastąpiło na dzień 17 września 2021 r. (na dzień wydania operatu), przy uwzględnieniu powyżej opisanego stanu nieruchomości na dzień 15 marca 2021 r. – czyli na dzień wydania decyzji zrid I instancji. W ocenie Sądu, taka konfiguracja przyjętych w operacie szacunkowym dat jest zgodna z treścią § 36 ust. 1 rozporządzenia. Przepis ten wskazuje bowiem, że wartość rynkową nieruchomości dla potrzeb ustalenia odszkodowania za nieruchomości przejęte z mocy prawa na podstawie przepisów specustawy określa się, przyjmując stan nieruchomości z dnia wydania decyzji, ceny nieruchomości z dnia ustalenia odszkodowania, a przeznaczenie nieruchomości zgodnie z art. 154 u.g.n. bez uwzględnienia ustaleń decyzji. Nie uwzględnia się nakładów poniesionych na nieruchomości po dniu wydania decyzji.

Odnosząc się do dokumentacji planistycznej, to wskazać należy, że w Gminie J. obowiązuje plan zagospodarowania przestrzennego, uchwalony uchwałą Nr XXIX/237/2002 Rady Gminy z dnia 30 sierpnia 2002 r., (Dz.Urz. Woj.Lub. Nr 123 poz. 2656 z dnia 23 października 2002 r., z późn. zm.), który swoim zasięgiem obejmuje sporną nieruchomość.

Powołując się na zapisy obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w operacie wskazano, że wyceniana działka położona jest w obszarze przeznaczonym pod drogę powiatową – symbol DP, zatem aktualne przeznaczenie nieruchomości to droga publiczna. Z kolei alternatywny sposób użytkowania nieruchomości to również tereny dróg publicznych. Wskazanie przeważającego przeznaczenia gruntów przyległych to tereny rolne z dopuszczeniem lokalizacji siedlisk, a faktyczny sposób użytkowania spornej działki to rolniczy.

Mając na uwadze powyższe ustalenia, w ocenie Sądu prawidłowe jest wskazanie rzeczoznawcy majątkowego, że w sprawie nie będzie miała zastosowania zasada korzyści uregulowana w art. 134 ust. 4 u.g.n., zgodnie z którą jeżeli przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, powoduje zwiększenie jej wartości, wartość nieruchomości dla celów odszkodowania określa się według alternatywnego sposobu użytkowania wynikającego z tego przeznaczenia (ust. 4).

W sprawie będzie miał natomiast zastosowanie art. 134 ust.3 u.g.n., w świetle wartość nieruchomości dla celów odszkodowania określa się według aktualnego sposobu jej użytkowania, jeżeli przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, nie powoduje zwiększenia jej wartości.

Mając na uwadze przeznaczenie spornej działki w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, nie ulega wątpliwości, że przeznaczenie dotychczasowe wydzielonej działki (na dzień wydania decyzji zrid) było tożsame z wynikającym z decyzji zrid (drogowe). Wprawdzie sporna działka była użytkowana przez skarżącą jako rolnicza, nie mniej jednak, w zapisach planu miejscowego przeznaczona jest pod budowę drogi, a zatem faktyczne tymczasowe użytkowanie (rolnicze) w żaden sposób nie wpłynęło na zmianę jej przeznaczenia, czego wydaje się nie dostrzegać skarżąca.

Skoro aktualny i alternatywny sposób użytkowania są tożsame, w operacie zasadnie wskazano, że nie występuje zasada korzyści dla właściciela, a wartość wycenianej nieruchomości do celów odszkodowania określa się według aktualnego sposobu jej użytkowania. (k. 11 operatu),

Biegła prawidłowo także przyjęła, że do wyceny spornej nieruchomości należy zastosować § 36 ust. 1 i ust. 4 rozporządzenia. W niniejszej sprawie szczególnie istotny jest ust. 4 rozporządzenia, zgodnie z którym w przypadku, gdy na realizację inwestycji drogowej została wywłaszczona lub przejęta z mocy prawa nieruchomość, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową, wartość rynkową określa się przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych.

Porównując zatem ceny nieruchomości drogowych biegła wskazała, że ze względu na ograniczoną, nie mniej jednak wystarczającą liczbę transakcji nieruchomości podobnych o przeznaczeniu drogowym, wartość gruntu określono w podejściu porównawczym metodą porównania parami (stosując zasady metodyczne zawarte w § 4 ust. 1 i 3 rozporządzenia).

W światle § 4 ust. 1 rozporządzenia, przy stosowaniu podejścia porównawczego konieczna jest znajomość cen transakcyjnych nieruchomości podobnych do nieruchomości będącej przedmiotem wyceny, a także cech tych nieruchomości wpływających na poziom ich cen. Przy metodzie porównywania parami porównuje się nieruchomość będącą przedmiotem wyceny (w sprawie niniejszej dotyczy to wartości wyłącznie gruntu), której cechy są znane, kolejno z nieruchomościami podobnymi, które były przedmiotem obrotu rynkowego i dla których znane są ceny transakcyjne, warunki zawarcia transakcji oraz cechy tych nieruchomości (§ 4 ust. 3 rozporządzenia).

Kluczowe dla prawidłowej wyceny jest to, aby uwzględnione do porównania nieruchomości były podobne. Zgodnie z art. 4 pkt 16 u.g.n. podobną jest nieruchomość, która jest porównywalna z nieruchomością stanowiącą przedmiot wyceny, ze względu na położenie, stan prawny, przeznaczenie, sposób korzystania oraz inne cechy wpływające na jej wartość. Z definicji tej wynika, że nieruchomość podobna nie musi być nieruchomością identyczną, ale powinna być nieruchomością porównywalną. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w sprawie I OSK 3563/18, porównywalność nie oznacza identyczności parametrów, ale wspólność istotnych cech rynkowych, mających zasadniczy wpływ na wartość nieruchomości. Ustalenie zaś, które z cech nieruchomości mają najistotniejsze znaczenie w konkretnym przypadku, zależy od oceny rzeczoznawcy wyposażonego nie tylko w szczególne kompetencje ustawowe, ale także posiadającego profesjonalną wiedzę na temat czynników oddziaływujących na wartość nieruchomości (CBOSA).

Biegła zobrazowała wybraną metodę przedstawiając wybrane do obliczeń transakcje (w dwóch tabelach, s. 12-13 operatu) wybrane z okresu 19 marzec 2019 – 26 listopad 2020 r., trzy transakcje nie z rynku lokalnego, ale regionalnego - nieruchomości znajdowały się bowiem w gminach: N. Wybór ten był podyktowany brakiem wystarczającej liczby transakcji nieruchomościami o przeznaczeniu drogowym na rynku lokalnym.

Na skutek zastosowanej metody, rzeczoznawca majątkowy stwierdziła, że analiza rynku nieruchomości, przy uwzględnieniu zastosowanych kryteriów wskazuje na kształtowanie się cen nieruchomości w zakresie od 14,78 do 10,79 zł za 1 m².

Z analizy akt sprawy wynika, że rzeczoznawca dokonała wyboru nieruchomości przyjętych do porównania (trzech) według takich cech jak funkcja wynikająca z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (cel nabycia – nieruchomość nabyta przez gminę pod drogę gminną lub pod poszerzenie drogi gminnej), położenie i parametry fizyczne (m.in. otoczenie terenu, rodzaj dojazdu, uzbrojenie, s. 12-13 operatu). Według rzeczoznawcy w wyniku analizy rynku – dla przyjętego zbioru nieruchomości podobnych nabytych pod drogi położne w terenach nieinwestycyjnych ustalono tylko 1 cechę rynkową, która w zasadniczy sposób wpływa na zróżnicowanie cen transakcyjnych – położenie i otoczenie nieruchomości; według biegłej ocena nieruchomości wycenianej w aspekcie ustalonych stanów cech rynkowych mieści się w parametrach ujętych jako – średnie (k. 13 operatu).

Co istotne, biegła dokonała także oceny tendencji rynkowych, stwierdziła bowiem, że z analizy rynku niezabudowanych nieruchomości drogowych w poszerzonym okresie i obszarze wynika, że ceny gruntów nabywanych pod budowę dróg publicznych uzależnione są głównie od położenia, stanu zagospodarowania, przeznaczenia, uzbrojenia i potencjału rozwoju terenów otaczających oraz dostępu do infrastruktury technicznej, w tym dróg publicznych. Natomiast wielkość i kształt nieruchomości nabywanych pod drogi publiczne nie mają wpływu na cenę.

Autorka operatu zwróciła także uwagę na kilka transakcji obejmujących powiat lubelski, gdzie podała charakter sprzedawanej nieruchomości i cenę, a w podsumowaniu stwierdziła, że w miejscowościach wiejskich badanych powiatów woj. Lubelskiego ceny transakcyjne za nieruchomości drogowe położne w terenach nieinwestycyjnych zawierają się głównie w przedziale od 8,68 zł/m² do 14,78 zł/m².

Z kolei w piśmie wyjaśniającym z 22 kwietnia 2022 r. wskazała, że w miejscowości P. ceny gruntów rolnych zawierają się w przedziale od 1,35 do 3,85 z/m² i jedna znacznie odbiegająca 5,26 zł/m². Biegła odniosła się również do transakcji, w której doszło do sprzedania 1 działki za cenę 135 zł/m², wyjaśniając, że była to działka przeznaczona pod zabudowę usługową (budowa supermarketu).

Uwzględniając powyższe, biegła ustaliła wartość jednostki porównawczej zawierającą wartość prawa własności gruntu obliczoną według określonej formuły – jako cenę 11,65 zł/m².

Oceniając prawidłowość sporządzenia przedmiotowego operatu szacunkowego skład orzekający Sądu podzielił stanowisko orzekających w sprawie organów, że rzeczoznawca prawidłowo określił wartość rynkową przejętej pod drogę nieruchomości.

Powyższe ustalenia nie budzą zastrzeżeń Sądu w zakresie w jakim dowód z opinii może podlegać kontroli, a więc z wyłączeniem treści operatu opartej na wiedzy specjalistycznej. Jak wskazał NSA w uzasadnieniu wyroku z dnia 4 sierpnia 2020 r., sygn. akt I OSK 3563/18, wyłącznym uprawnieniem rzeczoznawcy majątkowego jest dokonywanie wyboru: podejścia, metody i techniki szacowania nieruchomości według zasad wynikających z przepisów u.g.n. i w zależności od okoliczności wymienionych w art. 154 ust. 1 u.g.n. W sytuacji gdy opinia biegłego jest rzeczowa, logiczna i spójna, a poczynione wyliczenia poprawne, zarówno organ administracji, jak i sąd nie są uprawnione do jej podważenia z uwagi na brak stosownej w tym zakresie wiedzy specjalistycznej.

Warto zauważyć, że skarżąca, poza ogólnymi twierdzeniami o wadliwości operatu, zaniżeniu ceny, czy bliżej niesprecyzowanym naruszeniu unormowania zawartego w § 36 ust.4 rozporządzenia, w istocie nie sformułowała żadnego konkretnego zarzutu wprost wskazującego, który współczynnik, jakie dane czy zastosowane obliczenia i charakterystyki nieruchomości były wadliwe i z jakich powodów.

W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że polemika strony skarżącej z przyjętą metodologią i wkraczanie w wiadomości specjalne przez osobę nieposiadającą jakichkolwiek kwalifikacji w tej materii, musi być oceniane przez sąd ze szczególną ostrożnością. Samo bowiem subiektywne przekonanie osoby zainteresowanej uzyskaniem jak najwyższego odszkodowania o nieprawidłowości sporządzonej w tym celu wyceny, jeżeli nie jest potwierdzone obiektywnie weryfikowalnymi dowodami, jest niewystarczające dla skutecznego podważenia jej wiarygodności. Jeśli więc wyjaśnienia rzeczoznawcy majątkowego, a w ślad za tym - dokonana przez niego wycena nieruchomości - nie jest dla strony satysfakcjonująca, to powinna ona przedłożyć organowi kontrdowód w postaci operatu szacunkowego sporządzonego na własne zlecenie lub też zlecić ocenę kwestionowanego operatu organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych, na co pozwalała regulacja art. 157 ust. 1 u.g.n. Nie można jednak przyjąć, że obowiązek taki obciąża każdorazowo organ, w sytuacji gdy strona kwestionuje operat (vide wyrok NSA z 26 stycznia 2021 r., sygn. akt I OSK 2116/20; wyrok WSA we Wrocławiu z 14 stycznia 2021 r., sygn. akt II SA/Wr 309/20; wyrok WSA w Białymstoku z 28 września 2021 r., sygn. akt II SA/Bk 496/21, CBOSA).

Na gruncie niniejszej sprawy, skarżąca konsekwentnie kwestionując wartość przejętej działki, nie wykazała własnej inicjatywy dowodowej na etapie postępowania administracyjnego (nie przedstawiła kontroperatu ani opinii organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych). Organ zaś, oceniając operat jako wiarygodny i prawidłowy pod względem formalnym, nie miał obowiązku przeprowadzać dowodów weryfikujących jego treść, tylko i wyłącznie z uwagi na zgłaszane przez skarżącą zastrzeżenia, umożliwił natomiast rzeczoznawcy ustosunkowywanie się do tych zastrzeżeń (pisma z 13 kwietnia 2022). Skarżąca nie dowiodła zaś, że przy sporządzeniu operatu doszło do naruszenia prawa albo operat zawiera ewidentne błędy, które dyskwalifikują jego walory dowodowe.

Podnoszone przez skarżącą odstępstwo wartości przejętej działki od cen na rynku, nie zasługuje na uwzględnienie nie tylko z uwagi na nie złożenie przez nią kontroperatu, który podważałby operat załączony do sprawy, ale także ze względu na okoliczność, że ceny ofertowe na jakie wskazuje skarżąca nie są realnymi cenami transakcyjnymi na których opiera się rzeczoznawca majątkowy dokonując wyceny nieruchomości.

W sprawie wyceny na potrzeby ustalania odszkodowania za nieruchomość przejętą pod drogę nie uwzględnia się bowiem ceny wolnorynkowej, za którą nieruchomość rolna mogłaby zostać sprzedana, ale cenę rzeczywistą, za jaką dokonano transakcji.

Konkludując, w ocenie Sądu, rzeczoznawca majątkowy w sposób spójny i zrozumiały uzasadniła wybór podejścia oraz metody wyceny przejętej nieruchomości. Wybór metody średniej arytmetycznej cen skorygowanych biegła uzasadniła ilością transakcji nieruchomościami podobnymi w obrębie jednego rynku lokalnego (regionalnego) oraz podobieństwem wyselekcjonowanych transakcji. Uzasadnienie wyboru podejścia i metody znajduje natomiast odzwierciedlenie w analizie rynku nieruchomości niezabudowanych, przeznaczonych na cele drogowe.

W ocenie Sądu opinia biegłego spełnia wszystkie wymogi formalne określone w rozporządzeniu w sprawie wyceny oraz opiera się na rzetelnych danych dotyczących szacowanej nieruchomości. Biegła w sposób właściwy dobrała do porównania nieruchomości podobne oraz wyczerpująco uzasadniła wartość współczynników korygujących. Operat nie zawiera także wad świadczących o naruszeniu przez rzeczoznawcę przepisów u.g.n. Bezzasadne są zatem zarzuty skarżącej zmierzające do podważenia wartości dowodowej operatu szacunkowego sporządzonego w sprawie.

Sąd uznał, że sporna wycena nie budzi zastrzeżeń, a dokonana przez orzekające w sprawie organy ocena operatu nie nosi cech dowolności. Organ dokonał przy tym prawidłowej wykładni powołanych przepisów, przytoczył najistotniejsze dla rozstrzygnięcia sprawy konkluzje, co wyklucza zarzut arbitralności. Zarzuty podniesione w skardze nie mogą prowadzić do uwzględnienia skargi, są bowiem niezasadne, co wykazano powyżej.

Nie można zgodzić się również z zarzutami dotyczącymi błędów przy ustalaniu stanu faktycznego sprawy, zarówno na etapie procedowania decyzji zrid jak i zaskarżonej decyzji. Wątpliwości skarżącej dotyczące wyznaczenia linii rozgraniczających pas drogowy, czy też kwestia zasięgu robót budowlanych nie może być przedmiotem rozstrzygnięcia przez Sąd, bowiem zakres przedmiotowy niniejszej sprawy obejmuje ustalenie i wypłatę odszkodowania za przejęty teren.

Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, nie stwierdzając naruszenia prawa przez organy, na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę.