Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1161/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-10-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 61 ust. 7
journal: Dz.U. 2021 poz 741
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym -  t.j.
article: § 4 ust. 3 , § 7 ust. 4
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1588
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zofia Flasińska Sędziowie sędzia NSA Zdzisław Kostka sędzia del. WSA Anna Szymańska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 17 października 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej L. z siedzibą w G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 16 lutego 2022 r., sygn. akt II SA/Gd 573/21 w sprawie ze skargi L. z siedzibą w G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia 21 lipca 2021 r. nr SKO Gd/2418/21 w przedmiocie warunków zabudowy 1. oddala skargę kasacyjną; 2. oddala wniosek "I." sp. z o.o. z siedzibą w G. o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 16 lutego 2022 r., sygn. akt II SA/Gd 573/21, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku (dalej: "WSA w Gdańsku", "Sąd wojewódzki") po rozpoznaniu skargi L.-W. Spółdzielni Mieszkaniowej "M." z siedzibą w G. (dalej: "spółdzielnia", "skarżąca", "skarżąca kasacyjnie") oddalił skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku (dalej: "SKO w Gdańsku", "Kolegium", "organ odwoławczy") z 21 lipca 2021 r. nr SKO Gd/2418/21 w przedmiocie warunków zabudowy.

Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

"I." sp. z o.o. z siedzibą w G. (dalej: "inwestor") wystąpił w dniu 27 marca 2018 r. z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem w części podziemnej i kondygnacji przyziemnej wraz z miejscami parkingowymi na terenie, drogą, infrastrukturą techniczną: sieciami i przyłączami na działce nr ew. [...], obręb [...], przy ul. [...] w G.

Prezydent Miasta Gdańska (dalej: "Prezydent", "organ I instancji") decyzją z 19 marca 2021 r. nr WUiA-V.6730.128-17.2018.EJ.412427 ustalił warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji.

SKO w Gdańsku po rozpoznaniu odwołania, utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Kolegium przytoczyło przepisy mające zastosowanie w sprawie, tj. ustawę z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2021 r., poz. 741 ze zm.), dalej: "u.p.z.p." oraz rozporządzenie Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1588), dalej: "rozporządzenie".

W uzasadnieniu decyzji wskazano, że sporządzona analiza urbanistyczna wykazała, że wyznaczenie minimalnego 50 metrowego obszaru analizy nie jest wystarczające dla prawidłowego określenia ładu przestrzennego, zwłaszcza w zakresie parametrów i cech zabudowy. Zaznaczono, że obszar opracowania obejmujący jedynie trzy najbliższe nieruchomości, z uwagi na skalę budynków i znacząco wysokie areały działek - nie jest wystarczający do przeprowadzenia analizy. Z tego względu przyjęto, że szerokość frontu działki musi uwzględniać całą długości działki inwestycyjnej przy ul. [...], a nie tylko wąski wjazd bezpośrednio graniczący z tą ulicą. Łącznie szerokość frontu działki wynosi 63 m, a zatem wyznaczono obszar o granicach utworzonych w odległości 189 m od granic obszaru inwestycji, jako trzykrotność szerokości frontu działki.

W odniesieniu do wyznaczenia linii zabudowy wskazano, że budynki mieszkalne usytuowane w obszarze analizowanym nie tworzą jednorodnej linii zabudowy, są poprzesuwane względem siebie, ich odległość od działki drogowej wynosi od 4 m do 7 m. Przyjęto zatem, że należy ustalić obowiązującą linię zabudowy w odległości 7 m od granicy pasa drogowego.

Wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki ustalono na poziomie 35,6%, z możliwością zmniejszenia do 28%. Powyższe wyznaczono zgodnie ze średnią wskaźnika dla zabudowy wielorodzinnej, a następnie mając na względzie zróżnicowanie procentu zabudowy na obszarze analizowanym dopuszczono zmniejszenie tego współczynnika o 20% - do wartości minimalnej 28%.

Następnie Kolegium zaznaczyło, że średnia szerokość elewacji frontowych w obszarze analizowanym wynosi 43,45 m, zatem szerokość elewacji frontowej wyznaczonej od strony dojazdu to 43 m z tolerancją ± 20% (tj. min. 34,76 m - max. 52,14 m).

Wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki wyznaczono na poziomie 33 m, z dopuszczeniem obniżenia tego parametru o 20% tj. do 26,40 m. Ustalono również liczbę kondygnacji, która nie może przekroczyć dziewięciu. Średnia tego parametru dla zabudowy wielorodzinnej wynosi w obszarze analizowanym 22,85 m. Zdaniem organu ustalenie ww. parametru na takim poziomie wynika z nawiązania do najbliższej zabudowy wielomieszkaniowej.

Organ odwoławczy podkreślił, że parametry inwestycji ustalono z uwzględnieniem przepisów rozporządzenia, a przewidzianą w nim możliwość ustalenia parametrów na zasadzie wyjątków - uzasadniono wyczerpująco w sporządzonej analizie.

WSA w Gdańsku wskazanym na wstępnie wyrokiem z 16 lutego 2022 r. skargę oddalił. WSA w Gdańsku podkreślił, że na potrzeby analizy przyjęto obszar 189 m koncentrycznie od granic działki inwestycyjnej. W ocenie Sądu I instancji granice obszaru analizowanego zostały ustalone w sposób prawidłowy.

W zakresie linii zabudowy Sąd wojewódzki podkreślił, że analiza urbanistyczna wykazała, że linia zabudowy winna być wyznaczona od strony działki, z której będzie odbywał się wjazd z drogi publicznej, to jest od ul. [...]. Budynki tam usytuowane, w granicach obszaru analizowanego, nie tworzą jednolitej linii, ich odległości od działki drogowej są zróżnicowane i wynoszą od 4 m do 7 m. Zasadnie zatem w ocenie Sądu wyznaczono obowiązującą linię zabudowy w odległości 7 m od granic pasa drogowego, co odpowiada dyspozycji § 4 ust. 3 rozporządzenia.

Prawidłowo też w ocenie Sądu wyznaczony został parametr wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej. W sporządzonej analizie urbanistycznej wskazano, że wysokość zabudowy przy ul. [...] (najbliżej położona w stosunku do planowanej inwestycji) wynosi 33 m. Natomiast parametr ten ulega zmniejszeniu aż do zabudowy przy ul. [...], gdzie zabudowa ma wysokość 15 m. Tym samym określona przez organy wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej na poziomie 33 m odpowiada regulacji § 7 ust. 1 rozporządzenia. Natomiast dopuszczenie obniżenia tego parametru do 26,4 m zostało uzasadnione tym, że niższy parametr także występuje w bliskim sąsiedztwie planowanej inwestycji, co odpowiada regulacji § 7 ust. 4 rozporządzenia.

Pozostałe parametry zabudowy, w ocenie Sądu I instancji, również zostały prawidłowo określone na podstawie sporządzonej analizy urbanistycznej i zgodnie z treścią rozporządzenia.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła L.-W. Spółdzielnia Mieszkaniowa "M." z siedzibą w G., zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

I. Na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329), dalej: "p.p.s.a.", naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 151 p.p.s.a. poprzez błędne oddalenie skargi.

II. Naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, a mianowicie:

1) § 7 ust. 1 w zw. z § 7 ust. 3 rozporządzenia poprzez uznanie, że SKO w Gdańsku nie naruszyło wyżej wymienionych przepisów, podczas gdy w ocenie skarżącej kasacyjnie doszło do ich naruszenia. Prezydent wydając decyzję o warunkach zabudowy wyznaczył wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki budynku na poziomie 33 m z dopuszczeniem obniżenia tego parametru do 26,4 m. Natomiast analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu na obszarze analizowanym, w tym średnia wysokość budynków na tym terenie, uzasadniała określenie wysokości górnej elewacji budynku w wysokości niższej, równej obliczonej średniej;

2) § 4 ust. 1 w zw. z § 4 ust. 3 rozporządzenia poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że Kolegium w sposób prawidłowy utrzymało decyzję organu I instancji w mocy. W ocenie skarżącej kasacyjnie Prezydent wyznaczył linię zabudowy w sposób nieprawidłowy, tj. jako nieprzekraczalnej 7 m od granic pasa drogowego ul. [...], co w świetle przeprowadzonej analizy nie gwarantuje zachowania ładu przestrzennego;

3) art. 53 ust. 3 pkt 1 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z § 3 ust. 1 rozporządzenia poprzez uznanie, że SKO w Gdańsku w sposób prawidłowy utrzymało w mocy decyzję organu I instancji, podczas gdy Prezydent niewłaściwe przeprowadził analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, w szczególności w zakresie jej wniosków i skutkujące tym niewłaściwe określenie górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki projektowanej inwestycji;

4) art. 61 u.p.z.p. poprzez uznanie, że Kolegium w sposób prawidłowy utrzymało w mocy decyzję organu I instancji, podczas gdy Prezydent naruszył zasadę dobrego sąsiedztwa.

Na podstawie przywołanych zarzutów, skarżąca kasacyjnie spółdzielnia wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Gdańsku oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. Jednocześnie oświadczyła, że zrzeka się rozprawy.

Pismem z 9 maja 2022 r., stanowiącym odpowiedź na skargę kasacyjną, "I." sp. z o.o. wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej oraz o zasądzenie od skarżącej kasacyjnie na rzecz inwestora kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Ponadto nie wniosła o przeprowadzenie rozprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: "NSA") zważył, co następuje:

Rozpoznając wniesioną skargę kasacyjną, przypomnieć należy, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. NSA rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres sądowej kontroli przez NSA.

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Jak wynika z § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p. Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej niż 50 m. W świetle powyższego zasadą jest wyznaczenie obszaru analizowanego odpowiadającego wielkością minimum trzykrotnej szerokości frontu działki. Przepis ten określa jedynie minimalne granice terenu, jaki powinien zostać objęty analizą (np. wyrok NSA z 28 czerwca 2022 r. sygn. akt II OSK 1167/22). W niniejszej sprawie prawidłowo przyjęto szerokość frontu działki (zgodnie z § 2 pkt 5 rozporządzenia to część działki budowlanej, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę) jako długość widzianą od strony ul. [...] - na poziomie 63 m. Zmiana szerokości frontu działki podyktowana była nietypowym kształtem terenu inwestycyjnego, który jedynie wąskim przesmykiem łączy się z drogą publiczną ul. [...], niejako stanowiąc dojazd do zasadniczej części działki, usytuowanej w oddaleniu od tej ulicy. Obszar analizowany wyznaczono zatem jako trzykrotność szerokości frontu w odległości 189 m wokół działki, co spełnia wymogi § 3 ust. 1 rozporządzenia. Przeprowadzona w takich granicach terytorialnych analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu pozostaje w pełnej zgodzie z przepisami u.p.z.p. oraz rozporządzenia.

Analiza ta objęła cechy zabudowy i zagospodarowania terenu, przez które rozumie się w szczególności gabaryty, formę architektoniczną obiektów budowlanych, usytuowanie linii zabudowy oraz intensywność wykorzystania terenu (§ 2 pkt 3 rozporządzenia). Skarżący kasacyjnie kwestionuje przyjętą wysokość górnej krawędzi elewacji oraz wyznaczoną linię zabudowy.

Zgodnie z § 7 ust. 1, 3 i 4 rozporządzenia wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki wyznacza się dla nowej zabudowy jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Jeżeli wysokość, o której mowa w ust. 1, na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas przyjmuje się jej średnią wielkość występującą na obszarze analizowanym. Dopuszcza się wyznaczenie innej wysokości, o której mowa w ust. 1, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 rozporządzenia. Organy prawidłowo przy ustaleniu wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej nawiązały do zabudowy występującej na działkach sąsiednich, tj. budynków przy ul. [...]. W ujęciu kompleksu zabudowy wielomieszkaniowej, wyodrębnionym w kwartale między ul. [...], ul. [...] i ul. [...] - planowana zabudowa o wskazanej wysokości wpisuje się w istniejący stan zagospodarowania, jednoznacznie nawiązując do wysokości sąsiednich budynków na działkach nr ew. [...], [...] i [...]. Z analizy wynika, że wysokość istniejącej zabudowy na tych działkach (w obszarze w/w trzech ulic) sięga 33 m. Co prawda średnia tego parametru w całym obszarze analizowanym dla zabudowy wielorodzinnej wynosi 22,85 m, ale zasadnie odniesiono ten parametr do działek bezpośrednio sąsiadujących z terenem inwestycji, czyli budynków przy ul. [...], co spełnia wymogi § 7 ust. 1 rozporządzenia. Dopuszczono przy tym obniżenie tego paramentu do poziomu 26,40 m, co w analizie zostało umotywowane wysokością innej zabudowy wielorodzinnej, nieco oddalonej, ale również stwierdzonej w obszarze poddanym analizie. Dopuszczalność owego zmniejszenia wysokości wynika z kolei z § 7 ust. 4 rozporządzenia. Analiza występującego w obszarze sposobu zagospodarowania oraz parametry wysokościowe planowanej inwestycji, łącznie zapewniają zachowanie ładu przestrzennego.

Zgodnie z § 4 ust. 1 rozporządzenia obowiązującą linię zabudowy wyznacza się jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich.

Zasadniczo linia zabudowy ustalana jest od frontu działki, a więc na tej jej części, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę. Jeżeli działka przylega do jeszcze innej drogi publicznej - wówczas od strony tej drogi także należy wyznaczyć linię zabudowy. Rozporządzenie posługuje się terminem "obowiązującej linii zabudowy", natomiast u.p.z.p. - "linią zabudowy". W zaskarżonej decyzji Prezydenta ustalono obowiązującą linię zabudowy, przy czym zastrzeżono, że zabudowa jest możliwa do wyznaczonej linii. W uzasadnieniu organ podkreślił, że linia zabudowy została określona jako linia wyznaczająca granice maksymalnego zbliżenia nowej zabudowy do drogi publicznej. Na załączniku graficznym z kolei wykreślono linię zabudowy, bez sprecyzowania czy jest to linia nieprzekraczalna, czy obowiązująca. Stwierdzona niekonsekwencja w nazewnictwie wymaga jednoznacznego stwierdzenia, że w istocie organ wyznaczył nieprzekraczalną linię zabudowy. Bezspornie obydwie linie są używane w terminologii urbanistycznej na potrzeby warunków zabudowy i takie rozróżnienie znajduje akceptację w orzecznictwie. Linia zabudowy ustalana jest w zależności od cech zabudowy w obszarze analizowanym (rozproszona lub pierzejowa) oraz konkretnych uwarunkowań w zagospodarowaniu terenu. Pojęcie "linii zabudowy", którym posługuje się art. 61 ust. 7 u.p.z.p. zawiera w sobie zarówno "obowiązujące linie zabudowy", jak i "nieprzekraczalne linie zabudowy" (vide np. wyrok NSA z 17 maja 2016 r., sygn. akt II OSK 2931/14, wyrok NSA z 17 kwietnia 2018 r., sygn. akt II OSK 2627/17, wyrok NSA z 8 listopada 2022r. sygn. akt II OSK 751/20). Oznacza to, że wyznaczenie w odniesieniu do danej inwestycji nieprzekraczalnej czy obowiązującej linii uzależnione jest od okoliczności konkretnej sprawy i rodzaju zabudowy występującej na działkach sąsiednich. Zabudowa rozproszona, oddalona od pasa drogowego z reguły będzie korzystała z linii nieprzekraczalnej, jako mającej chronić zachowanie odpowiedniej odległości zabudowy od pasa drogowego i taka w rzeczywistości (mimo użycia sformułowania "obowiązująca linia") została nakreślona oraz ustalona w zaskarżonej decyzji. Oznacza to, że linia ta wyznacza maksymalne zbliżenie budynku do pasa drogowego, określa więc nieprzekraczalną granicę terenu ewentualnych inwestycji (vide wyroki NSA z 27 stycznia 2022 r. sygn. akt II OSK 1613/19, z 22 stycznia 2021 r. sygn. akt II OSK 2389/20).

Ustalenie linii zabudowy ma zapewnić zachowanie ładu przestrzennego. Jeżeli linia istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas obowiązującą linię nowej zabudowy ustala się jako kontynuację linii zabudowy tego budynku, który znajduje się w większej odległości od pasa drogowego (§ 4 ust. 3 rozporządzenia).

Analiza stanu zagospodarowania przeprowadzona w zakresie linii zabudowy od strony frontu działki, tj. ul. [...] wykazała, że zabudowa przy tej ulicy na charakter rozrzucony, nieregularny i jest ona usytuowana w różnych odległościach od pasa drogowego. Największa stwierdzona odległość wyniosła 7 m i w takiej odległości linia zabudowy została wyznaczona (pkt 3 tiret 1 decyzji Prezydenta) oraz nakreślona na załączniku graficznym. Powtórzyć jeszcze trzeba, że tak wyznaczona linia zabudowy nie oznacza konieczności zlokalizowania planowanej inwestycji wzdłuż tej linii. Oznacza jedynie wytyczenie potencjalnego usytuowania budynku względem pasa drogowego. Ostateczne usytuowanie nastąpi w decyzji zatwierdzającej projekt budowlany, uwzględniającej odległości wyznaczone w art. 43 ust. 1 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2020 r. poz. 470 ze zm.), od zewnętrznej krawędzi jezdni ul. [...].

W konsekwencji nie doszło do naruszenia wskazanych przepisów materialnych rozporządzenia, jak również wskazanych norm u.p.z.p. Jeśli chodzi o art. 61 u.p.z.p. to zawiera on kilka ustępów, które dzielą się na punkty, a brak sprecyzowania w skardze kasacyjnej konkretnej normy, uniemożliwia jakąkolwiek kontrolę w ramach tego zarzutu.

Odnośnie art. 53 ust. 3 pkt 1 u.p.z.p., to zgodnie z jego treścią właściwy organ w postępowaniu związanym z wydaniem decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego dokonuje analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikających z przepisów odrębnych. Skarżący kasacyjnie nie wskazał na przepisy odrębne, których naruszenie nastąpiło wskutek wydania zaskarżonej decyzji. Nie jest natomiast rolą NSA stawianie hipotez lub domniemywanie naruszonych przepisów w toku kontroli kasacyjnej. Stąd kontrola wyroku Sądu wojewódzkiego w świetle tego zarzutu, nie mogła być dokonana przez NSA.

Z tych przyczyn, NSA orzekł jak w sentencji, na podstawie art. 184 p.p.s.a. Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, na podstawie art. 182 § 2 p.p.s.a.

Wniosek o zasądzenie od strony skarżącej kasacyjnie na rzecz uczestnika postępowania kosztów postępowania podlegał oddaleniu, gdyż art. 204 p.p.s.a. przewiduje - w razie oddalenia skargi kasacyjnej - możliwość zwrotu niezbędnych kosztów postępowania kasacyjnego poniesionych jedynie przez organ (pkt 1) lub przez skarżącego (pkt 2). Nie przewiduje natomiast możliwości zwrotu kosztów postępowania poniesionych przez uczestnika postępowania