Wyrok WSA w Białymstoku, sygn. akt II SA/Bk 636/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Data orzeczenia: 2025-01-21 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 50 ust. 1, art. 51 ust. 1, ust. 2, ust. 3, ust. 7, art. 71 a
journal: Dz.U. 2024 poz 725
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. j.)
article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a i c w związku z art. 135
journal: Dz.U. 2024 poz 935
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Elżbieta Trykoszko (spr.), Sędziowie asesor sądowy WSA Anna Bartłomiejczuk, sędzia WSA Elżbieta Lemańska, Protokolant st. sekretarz sądowy Sylwia Tokajuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 21 stycznia 2025 r. sprawy ze skargi S. B. na decyzję Podlaskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Białymstoku z dnia 11 września 2024 r. nr WOP.7721.102.2024.TN w przedmiocie odmowy nałożenia obowiązku wykonania określonych robót budowlanych 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą jej wydanie decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Sejnach z dnia 30 lipca 2024 r. numer NB.5140.13.2023; 2. zasądza od Podlaskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Białymstoku na rzecz skarżącego S. B. kwotę 997,00 (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Skarga została wywiedziona na tle następujących okoliczności.

W dniu 12.07.2023r. wpłynął do Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w Sejnach wniosek S. B. o wszczęcie - w ramach nadzoru budowlanego - postępowania dla doprowadzenia budynku letniskowego wybudowanego na działce nr [...] w M., do stanu zgodnego z prawem oraz wstrzymanie użytkowania budynku letniskowego do czasu wydania rozstrzygnięcia w sprawie albowiem budynek użytkowany jest niezgodnie z przeznaczeniem czyli na działalność świadczenia komercyjnych usług turystycznych a nie jako budynek letniskowy rekreacji indywidualnej.

W uzasadnieniu swojego wniosku wnioskodawca zarzucił także wzniesienie budynku letniskowego bez uprzedniego uzyskania decyzji o pozwolenia na budowę, na dowód czego załączył pismo Starosty Sejneńskiego z 21.06.2023 r.

Organ nadzoru budowlanego uznał, iż brak jest przesłanek do wszczęcia postępowania administracyjnego bowiem budynek został wybudowany na podstawie pozwolenia na budowę w latach siedemdziesiątych ubiegłego wieku w związku z czym postanowieniem z dnia 09.08.2023r. odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego. Na postanowienie zostało złożone zażalenie przez S. B. W wyniku jego rozpoznania Podlaski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia 19.09.2023r. uchylił zaskarżone postanowienie w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji uznając, że postanowienie było niedopuszczalne gdyż w okolicznościach sprawy miało charakter merytoryczny a nie formalny.

W prowadzonym przez organ I instancji po raz drugi postępowaniu zostały przeprowadzone 7 listopada 2023r. oględziny spornego obiektu. W czasie oględzin ustalono, iż na działce nr [...], stanowiącej obecnie własność B. U. położonej na obszarze Wigierskiego Parku Narodowego, usytuowany jest budynek letniskowy o wymiarach 536x1050cm. Jest to budynek parterowy z poddaszem użytkowym całkowicie podpiwniczony. Wysokość piwnicy wynosi 216cm, wysokość parteru 256cm; poddasza od 84 do 360cm. Dach budynku dwuspadowy pokryty jest blachodachówką a na budynku gospodarczym jest dach jednospadowy. W poziomie piwnicy budynku od strony zachodniej znajduje się drewniany taras o wymiarach 375x492cm. Budynek wyposażony jest w instalację elektryczną, wodociągową z własnej studni, kanalizacyjną ze zbiornikiem na ścieki, ogrzewanie kominkowe i elektryczne. Obiekt w całości wykorzystywany jest do celów rekreacyjnych. Od strony północnej znajduje się budynek gospodarczy o wymiarach 823 x 381 cm. Budynek gospodarczy przylega ścianą podłużną do budynku letniskowego oraz częściowo jest zagłębiony w gruncie. W. K.- pełnomocnik B. U. oświadczył, że budynek letniskowy oraz budynek gospodarczy został zakupiony w 2020r. i od tego czasu nie były w nim prowadzone żadne roboty budowlane. Według posiadanej dokumentacji (aktu notarialnego Rep. [...] wynikało, iż nieruchomość oznaczona nr geod. [...] jest "zabudowana domem letniskowym murowanym, z poddaszem drewnianym, przeznaczonym do remontu, wybudowanym zgodnie z pozwoleniem na budowę, zawartym w decyzji Naczelnika Gminy Krasnopol wydanej dnia 22.08.}977r. za numerem 8381/36/77".

W związku z informacją zawartą w treści aktu notarialnego pismem z 15.11.2023r. wystąpiono do Archiwum Państwowego w Suwałkach o udostępnienie posiadanej dokumentacji i informacji dotyczących budowy budynku letniskowego na działce [...] położonej w M. Archiwum poinformowało, że w aktach Urzędu Gminy w Krasnopolu nie odnaleziono dokumentacji, rejestrów, pozwoleń, projektów dotyczących budowy przedmiotowego budynku letniskowego oraz nie odnaleziono decyzji Naczelnika Gminy Krasnopol z dnia 22.08.1977 r., znak sprawy: 8381/36/77 dotyczącej pozwolenia na budowę.

Starostwo Powiatowe w Sejnach w dniu 19.12.2023r. przekazało natomiast organowi nadzoru budowlanego uwierzytelnioną kopię zgłoszenia z 13.01.2012r. w zakresie remontu budynku letniskowego oraz budowy budynku gospodarczego przy budynku letniskowym na działce oznaczonej nr geod. [...] położonej w M., gm. Krasnopol, dokonanego przez ówczesnego właściciela działki – E. T. Nadto w dniu 04.01.2024r. pełnomocnik obecnej właścicielki budynku przedłożył dwa oświadczenia poprzednich właścicieli działki nr geod. [...] w M., gm. Krasnopol J. K. i E. T. co do stanu zabudowy działki w czasie, gdy byli jej właścicielami. Do akt sprawy włączono wypis z ewidencji gruntów i budynków, zgodnie z którym działka nr geod. [...] położona w M., gm, Krasnopol zabudowana jest budynkiem letniskowym oznaczanym obecnie na mapach geodezyjnych symbolem "mj". Działka w całości jest działką budowlaną, wykorzystywaną do celów rekreacyjnych, nie jest objęta miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, natomiast znajduje się na terenie Wigierskiego Parku Narodowego.

Przy takim materiale dowodowym decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Sejnach z dnia 06.02.2024r., umorzono postępowanie administracyjne w sprawie legalności i zgodności z przepisami wybudowanego budynku letniskowego, usytuowanego na działce oznaczonej nr geod. [...] położonej w miejscowości M., gm. Krasnopol jako bezprzedmiotowe.

S. B. złożył odwołanie od decyzji przedkładając zdjęcia obrazujące wygląd budynku letniskowego przed rokiem 2000 oraz zdjęcia pozyskane z oferty sprzedaży spornego domku letniskowego z roku 2020, dotąd nie przedstawiane w organie. Decyzją z dnia 30.04.2024r. Podlaski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Białymstoku uchylił zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Organ II instancji stwierdził, że zdjęcia spornego budynku sprzed remontu wykonanego w 2012r. nie pozostawiają wątpliwości, że przedmiotowy budynek został przebudowany w zakresie elementów konstrukcyjnych i ścian zewnętrznych, gdyż poprzez zabudowanie tarasu, pierwotnie znajdującego się w podcieniu, zmieniono bryłę budynku. Ponadto dodano nowe okno na parterze a istniejące wcześniej okna powiększono i zmieniono ich lokalizację, zarówno w parterze, jak i w piwnicy (ówczesnym garażu). Organ odwoławczy przytoczył opis zakresu robót budowlanych wymienionych w zgłoszeniu E. T.po czym stwierdził, że roboty budowlane zostały wykonane z przekroczeniem zakresu opisanego w zgłoszeniu, gdyż w miejsce robot remontowych dokonano przebudowy elementów konstrukcyjnych budynku i ścian zewnętrznych. Przebudowa powyższa w dacie zgłoszenia robót budowlanych wymagała uzyskania pozwolenia na budowę a obecnie wymaga zgłoszenia. Okoliczność powyższa powoduje, że nie można było stwierdzić bezprzedmiotowości postępowania administracyjnego a należy wydać decyzję merytoryczną stosownie do treści art. 50 ust. 1 pkt 4 w związku z art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Ponownie prowadząc postępowanie organ I instancji winien zatem ocenić, czy roboty budowlane wykonane w budynku z przekroczeniem zakresu zgłoszenia wymagają nakazania wykonania robót budowlanych w celu doprowadzenia ich do stanu zgodnego z prawem, czy nie i w zależności od oceny wydać adekwatną decyzję merytoryczną. Organ odwoławczy przesądził jednocześnie, że wzniesienie budynku letniskowego nie było samowolą budowlaną albowiem został wybudowany na podstawie pozwolenia na budowę.

Prowadząc po raz trzeci postępowanie organ I instancji włączył do akt sprawy aktualny wypis z rejestru gruntów w odniesieniu do działki nr [...] sąsiadującej z działką nr [...], zawierający informację o kręgu aktualnych właścicieli tej nieruchomości, po czym uznał tych właścicieli za strony postępowania. Nie przeprowadzając innych, poza wyżej opisaną czynności, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Sejnach decyzją z 30.07.2024r. odmówił nałożenia na B. U. obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem wykonanych robót budowlanych przy budynku letniskowym usytuowanym na działce oznaczonej numerem [...] położonej w miejscowości M., gmina Krasnopol. Organ powołał jako podstawę materialnoprawną decyzji przepisy art. 51 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego.

Organ w uzasadnieniu decyzji wskazał, jaki zakres robót w budynku letniskowym wynikał ze zgłoszenia dokonanego w Starostwie Powiatowym w Sejnach z 13.01.2012r. przez E. T. Po ponownej analizie zebranego materiału dowodowego stwierdził, że sporny budynek letniskowy został przebudowany. Potwierdzają to zdjęcia przesłane przez S. B. w odwołaniu od decyzji PINB w Sejnach z dnia 06.02.2024r. Z posiadanych zdjęć wynika, że budynek będący przedmiotem niniejszego postępowania został przebudowany, gdyż:

-w poziomie piwnicy wykonano większe okno w miejscu istniejącego w ścianie południowej, zamiast wrót garażowych wykonano drzwi tarasowe (przeszklone), a narożnik południowo-zachodni wzmocniono (obłożono kamieniem na zaprawie cementowej);

- na parterze w znacznym stopniu przebudowano przegrody zewnętrze i wewnętrzne:

wykonano dodatkowe okno w ścianie południowej oraz zabudowano taras (usunięto słupy drewniane i wykonano ścianę pełną z drzwiami tarasowymi potrójnymi);

-w poziomie poddasza przebudowano ścianę szczytową zachodnią, wykonano nowe,

mniejsze okno.

Wykonane roboty w znacznym stopniu wykraczają poza zakres opisany w zgłoszeniu robot budowlanych niewymagających pozwolenia na budowę z dnia 13.01.2012r. dokonanym przez poprzednią właścicielkę w Starostwie Powiatowym w Sejnach. Skuteczne zgłoszenie w trybie art. 30 ustawy Prawo budowlane powoduje, że inwestor jest zobowiązany wykonać roboty budowlane zgodnie z jego treścią. Jeżeli inwestor ma zamiar wykonać inne roboty niż określone w zgłoszeniu to jest on zobowiązany dokonać nowego zgłoszenia bądź uzyskać pozwolenie na budowę w zależności od zakresu robot budowlanych.

Organ nawiązał do definicji "przebudowy" . Stwierdził, że zabudowa tarasu oraz zmiana wielkości otworów okiennych i drzwiowych wymagały uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę.

Następnie organ nawiązał do treści art. 51 ust, 1 pkt 2 ustawy Prawa budowlanego, zgodnie z którym organ nadzoru budowlanego w drodze decyzji nakłada obowiązek wykonania określonych czynności lub robot budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robot budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania. W odniesieniu do stanu faktycznego sprawy zauważył jednak, że roboty polegające na przebudowie budynku letniskowego, a także remont którego zakres został określony w zgłoszeniu, zostały wykonane zgodnie ze sztuką budowlaną, a w konsekwencji nie zachodzi konieczność wykonania dodatkowych czynności lub robót budowlanych, obszar oddziaływania nie uległ zmianie i w całości znajduje się na działce inwestora. Wszystkie roboty budowlane związane z przebudową obiektu zostały zakończone a obiekt jest użytkowany w całości jako letniskowy.

Podkreślił, iż budynek letniskowy został wybudowany w latach siedemdziesiątych ubiegłego wieku legalnie, natomiast w roku 2012 został wyremontowany i przebudowany w sposób naruszający przepisy ustawy z 1994 r. Prawo budowlane. Inwestor dokonał zgłoszenia (remontu), zamiast wystąpić o pozwolenie na budowę, gdyż zakres robot tego wymagał. Konsekwencją tego rodzaju samowoli budowlanej (prowadzonych robot budowlanych innych niż określone w art. 48) jest przeprowadzenie postępowania naprawczego (bez opłaty legalizacyjnej), tj. doprowadzenie samowolnie wykonanych robot do stanu zgodnego z prawem. Organ nadzoru budowlanego uznał, że nie zachodzi potrzeba wykonania dodatkowych robot budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robot budowlanych do stanu zgodnego z prawem.

Odwołanie S. B. od powyższej decyzji nie zostało uwzględnione. Podlaski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Białymstoku po jego rozpatrzeniu decyzją z dnia 11 września 2024r. orzekł o utrzymaniu w mocy decyzji organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji odwoławczej przytoczył następującą argumentację.

Ze zgromadzonego w niniejszej sprawie materiału dowodowego wynika, że roboty budowlane wykonane zostały z przekroczeniem zakresu opisanego w zgłoszeniu, a co za tym idzie w niniejszej sprawie nie został przeprowadzony remont jako odtworzenie stanu pierwotnego (art. 3 pkt 8 Prawa budowlanego), ale została dokonana przebudowa elementów konstrukcyjnych budynku i ścian zewnętrznych, która zgodnie z przepisami obowiązującymi w dacie budowy, jak i obecnie obowiązującymi przepisami wymagała zgłoszenia, gdyż nie została zwolniona z tego wymogu w przepisach art. 29 i 30 Prawa budowlanego.

Zgodnie z przepisem art. 50 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, w przypadkach prowadzenia robot budowlanych innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49f, wykonywanych w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w decyzji o pozwoleniu na budowę, projekcie zagospodarowania działki lub terenu, projekcie architektoniczno-budowlanym lub w przepisach, organ nadzoru budowlanego w drodze decyzji nakłada obowiązek wykonania określonych czynności lub robot budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robot budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Sejnach stwierdził, że roboty polegające na przebudowie budynku letniskowego, a także remont, którego zakres określony w zgłoszeniu został przekroczony, zostały wykonane zgodnie z sztuką budowlaną i nie zachodzi konieczność wykonania dodatkowych czynności lub robot budowlanych. Ponadto, obszar oddziaływania obiektu nie uległ zmianie i w całości znajduje się na działce inwestora. Wszystkie roboty budowlane związane z przebudową obiektu zostały zakończone, a obiekt jest użytkowany w całości jako letniskowy. W związku z powyższym, organ pierwszej instancji uznał, że nie zachodzi potrzeba wykonania dodatkowych robot budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robot budowlanych do stanu zgodnego z prawem.

Organ odwoławczy podzielił stanowisko Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Sejnach przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i stwierdził, że została ona wydana prawidłowo. Uznanie, że wykonane roboty są zgodne z przepisami zobowiązuje organ do rozpatrzenia sprawy z zastosowaniem art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, przy czym stwierdzenie braku podstaw do nałożenia obowiązków, o jakich stanowi powołany przepis, powinno prowadzić do wydania decyzji o odmowie ich nałożenia (Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia z dnia 22 kwietnia 2021 r. sygn. akt II OSK 2032/18).

Odnosząc się do zarzutów odwołania, dotyczących nienakazania właścicielce budynku przedłożenia ekspertyzy technicznej budynku organ wyjaśnił, że nałożenie takiego obowiązku w świetle art. 81 c ust. 2 Prawa budowlanego jest możliwe tylko, gdy zachodzą uzasadnione wątpliwości co do stanu technicznego obiektu, których organ nadzoru budowlanego nie jest w stanie rozstrzygnąć samodzielnie. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Sejnach posiada odpowiednie uprawnienia budowlane, dlatego dokonał samodzielnej oceny stanu technicznego wykonanych robot budowlanych zgodnie ze swoimi kompetencjami. W tej sytuacji nałożenie obowiązku sporządzenia dodatkowej ekspertyzy nie było wymagane. Odnośnie zaś sposobu użytkowania budynku wyjaśnił, że w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia organ pierwszej instancji stwierdził, iż przedmiotowy budynek użytkowany jest jako letniskowy. W świetle zgromadzonego materiału dowodowego, organ nie znalazł powodów do zakwestionowania tych ustaleń. Ponadto, kwestia ewentualnej zmiany sposobu użytkowania budynku z letniskowego na usługowy może zostać oceniona jedynie w odrębnym postępowaniu administracyjnym, gdyż niniejsze postępowanie dotyczy jedynie zgodności z prawem wykonanych robot budowlanych. W sytuacji ustalenia, iż pomimo zaistnienia okoliczności z art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego wykonane roboty są zgodne z prawem, organ może odstąpić od nałożenia obowiązków na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2Prawa budowalnego. W takim przypadku decyzja stwierdzająca brak konieczności nałożenia na inwestora obowiązku wykonania określonych czynności lub robot budowlanych kończy postępowanie legalizacyjne (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 8 grudnia 2022r. sygn. akt II SA/Ol 732/22).

S. B. wniósł skargę do sądu administracyjnego na powyższą decyzję ostateczną, w której podniósł następujące zarzuty:

1. naruszenia przepisów postępowania tj.: art. 7, art. 77 § 1, art. 78 § 1 i art. 80 K.p.a.

poprzez brak przeprowadzenia należytego postępowania wyjaśniającego, w tym nieprawidłowe zebranie materiału dowodowego, co przejawiało się m.in. w:

- nienałożeniu na inwestora obowiązku przedłożenia ekspertyzy technicznej (lub/i dokumentacji projektowej) w zakresie wykonanej przebudowy budynku, sporządzonej przez osobę z uprawnieniami, w efekcie czego PINB nie posiadał pełnego i rzetelnego materiału dowodowego w sprawie, który mógł mu pozwolić na ocenę, iż przebudowa została wykonana zgodnie z przepisami;

- braku weryfikacji wykonanych prac budowlanych pod kątem warunków zabudowy możliwych na danym terenie, co obligowałoby inwestora do wystąpienia do właściwego Urzędu Gminy o wydanie warunków zabudowy, w efekcie czego PINB, nie dysponował pełnymi informacjami, w tym dokumentami, które pozwoliłyby organowi na dokonanie rzetelnej oceny, czy wykonane prace budowlane faktycznie spełnią wszelkie wymogi prawa budowlanego;

- brak oceny wpływu wykonywania prac budowlanych na terenie Wigierskiego Parku Narodowego, w którym także obowiązują zakazy dotyczące zabudowy, co zostało całkowicie pominięte w rozważaniach organów obu instancji;

2. naruszenia art. 80 K.p.a poprzez wyciągnięcie wniosków sprzecznych ze zgromadzonym w sprawie materiałem dowodowym, co przejawiało się m. in. w:

- przyjęciu, że wykonane prace w zakresie przebudowy zostały wykonane zgodnie z przepisami, podczas gdy już ze wskazanej przez organ I instancji wysokości pomieszczenia kuchni wynika, iż nie spełnia ono normy wyrażonej w §72 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (tj. Dz. U. z 2022 r. poz. 1225 z póin. zm.) - kuchnia, która została przebudowana z garażu jest za niska;

- błędnym przyjęciu, że budynek letniskowy pełni funkcję rekreacji indywidualnej, podczas gdy z załączonych do akt sprawy dokumentów w postaci ogłoszeń, wyraźnie widać, że budynek letniskowy pełni funkcję usług turystycznych, jest wykorzystywany w celach zarobkowych przez właściciela budynku; zaś roboty budowlane, jakie wykonał inwestor w latach 2012-2014 zmierzały w istocie do zmiany funkcji budynku, na budynek świadczący typowe usługi turystyczne.

3. naruszenia przepisów prawa materialnego:

1. art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane poprzez jego nieprawidłową wykładnię polegającą na przyjęciu przez organy, iż kontrola w ramach postępowania naprawczego ogranicza się jedynie do oceny czy wykonane prace nie stanowią zagrożenia, i czy zostały wykonane zgodnie - z bliżej nieokreśloną przez organy w toku postępowania - "sztuką budowlaną", podczas, gdy w tym postępowaniu konieczna jest także ocena zgodności z prawem wykonanych prac, co rozumie się m.in. przez zgodność z zapisami decyzji WZ, warunkami rozporządzeń technicznych, ochroną środowiska. co w tej sprawie zostało całkowicie pominięte.

Mając powyższe zarzuty na uwadze skarżący wniósł o

- uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz poprzedzającej ją decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Sejnach z dnia 30 lipca 2024 r. (znak; NB.5140.13.2023) odmawiającej nałożenia obowiązków wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem wykonanych robot budowlanych przy budynku letniskowym nadziałce o nr geod. [...], w m. M., gm. Krasnopol,

- zasądzenie kosztów postępowania na rzecz skarżącego, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje;

Skarga podlegała uwzględnieniu albowiem nie wszystkie okoliczności sprawy zostały wyjaśnione w sprawie w sposób należyty a tym samym pozwalający na jednoznaczne stwierdzenie, że nie zachodziły przesłanki do wydania odmiennej decyzji merytorycznej.

W postępowaniach prowadzonych w ramach nadzoru budowlanego każdorazowym obowiązkiem organu jest poczynienie dokładnych wyjaśnień, kiedy i jakie roboty budowlane poczynił inwestor, zakwalifikowania robót według definicji Prawa budowlanego, obowiązujących w dacie ich wykonania, sprawdzenia spełnienia jakich formalności prawnych wymagało przystąpienie do realizacji robót budowlanych, ustalenia, czy formalności tych dopełnił inwestor a następnie przyporządkowania ustaleń pod konsekwencje prawne, przewidziane w art. 48 – 51 Prawa budowlanego w brzmieniu obowiązującym w dacie orzekania (vide: teza wyroku WSA w Białymstoku w sprawie II SA/Bk 442/16).

W literaturze przedmiotu i orzecznictwie sądów administracyjnych, bezsporna jest kwestia rozłączności trybów postępowania przewidzianych w Prawie budowlanym do likwidacji skutków samowoli budowlanej. Przepisy Prawa budowlanego przewidują trzy odrębne tryby likwidacji skutków samowoli budowlanej: tryb określony w art. 48, tryb określony w art. 49b oraz tryb przewidziany przepisami art. 50 – 51, zwany trybem procedury naprawczej. Tryby te są trybami rozłącznymi, stosowanymi w odmiennych stanach faktycznych. W literaturze przedmiotu i orzecznictwie sądów administracyjnych prezentowane jest jednak stanowisko, że w niektórych stanach faktycznych konieczne jest prowadzenie dwóch odrębnych postępowań: legalizacyjnego i naprawczego, gdyż pewna część obiektu stanowić może ewidentną samowolę budowlaną wymagającą legalizacji na podstawie art. 48 prawa budowalnego, podczas, gdy inne roboty budowlane (np. z odstępstwami od projektu budowlanego) należy doprowadzić do stanu zgodnego z prawem na podstawie przepisów art. 51 prawa budowlanego (vide: stanowiska komentarzy do art. 51 ustawy Prawo budowlane autorstwa A. Glinieckiego i M. Wincenciaka, dostępne w programie Lex Omega i przywołane tam orzeczenia sądów administracyjnych: VII SA/Wa 818/07, II SA/Gl 842/07, IISA/Lu 76/08, II SA/Op 539/08, II SA/Gd 662/08, II SA/Lu 378/09 i II SA/Ke 267/07).

Zgodnie z art. 50 ust. 1 ustawy, w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49f, organ nadzoru budowlanego wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych wykonywanych: 1) bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę albo zgłoszenia lub 2) w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia lub zagrożenia środowiska, lub 3) na podstawie zgłoszenia z naruszeniem art. 29 ust. 1 i 3, lub 4) w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w decyzji o pozwoleniu na budowę, projekcie zagospodarowania działki lub terenu, projekcie architektoniczno-budowlanym lub w przepisach.

Celem postępowania naprawczego jest doprowadzenie inwestycji do stanu zgodnego z prawem. Zgodnie z art. 51 ust. 1 ustawy, przed upływem 2 miesięcy od dnia wydania postanowienia, o którym mowa w art. 50 ust. 1, organ nadzoru budowlanego w drodze decyzji: 1) nakazuje zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego albo, 2) nakłada obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania, albo 3) w przypadku w istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu zagospodarowania działki lub terenu, projektu architektoniczno-budowlanego lub innych warunków decyzji o pozwoleniu na budowę - nakłada, określając termin wykonania, obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu zagospodarowania działki lub terenu lub projektu architektoniczno-budowlanego zamiennego uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz - w razie potrzeby - wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem; przepisy dotyczące projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego stosuje się odpowiednio do zakresu tych zmian. Na podstawie art. 51 ust. 7 przepisy art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 3 stosuje się odpowiednio, jeżeli roboty budowlane, w przypadkach innych niż określone w art. 48 albo w art. 49b, zostały wykonane w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1.

W kontrolowanej sprawie przede wszystkim nasuwa wątpliwości kwalifikacja wszystkich robót budowlanych objętych zgłoszeniem dokonanym przez E. T. z 2012r. jako przebudowa spornego budynku letniskowego. O ile bowiem należy się zgodzić z organem nadzoru budowlanego, że zasadnicza bryła budynku została przebudowana (a nie jedynie wyremontowana) o tyle budowa budynku gospodarczego objęta zgłoszeniem, pominięta zresztą całkowicie w rozważaniach organu nadzoru budowlanego, w zależności od ustaleń organu mogłaby zostać uznana za rozbudowę budynku letniskowego. Kwestią wymagającą przesądzenia jest wolnostojący charakter budynku gospodarczego a taki charakter budynku gospodarczego nie został wyjaśniony. Nie ulega wątpliwości, że w dacie zgłoszenia w 2012r., pozwolenia na budowę nie wymagała (a jedynie zgłoszenia) wyłącznie budowa wolnostojących parterowych budynków gospodarczych o powierzchni zabudowy do 25m2 a sporny budynek gospodarczy jest "przyklejony" do ściany budynku letniskowego. Jak ścisłe jest owo zespolenie, nie zostało wyjaśnione. Zdjęcia z zewnątrz wskazują, że przyleganie budynku gospodarczego do ściany budynku letniskowego jest pełne. Jedyne oględziny, jakie przeprowadził organ w listopadzie 2023r. opisują wymiary budynku gospodarczego (823 x 381 cm) oraz wysokość od wewnątrz (od 263 do 330cm). W protokole oględzin jest stwierdzenie, że budynek gospodarczy przylega ścianą podłużną do budynku letniskowego oraz jest częściowo zagłębiony w gruncie. Organ nie sprawdził jednak konstrukcyjnego połączenia budynku gospodarczego z budynkiem letniskowym a tym samym nie sprawdził czy stanowi odrębną bryłę od budynku letniskowego. Gdyby zespolenie budynku gospodarczego z budynkiem letniskowym było pełne, to nie można byłoby traktować wzniesienia budynku gospodarczego jako przebudowy budynku letniskowego ale jego rozbudowę a w konsekwencji część robót budowlanych objętych zgłoszeniem, związanych z budową budynku gospodarczego, podlegać musiałby procedurze legalizacyjnej a nie naprawczej. Zauważyć należy, że w dołączonej przez skarżącego do odwołania od decyzji umarzającej postępowanie administracyjne, kopii ogłoszenia z 2020r. o sprzedaży spornego budynku, opisanego w ofercie jako "dom nad jeziorem Wigry", w opisie budynku zawarta została informacja o treści "garaż w bryle budynku".

Budzi zastrzeżenia także kompletność oceny w ramach procedury naprawczej wykonanych robót budowlanych związanych z przebudową budynku letniskowego. W świetle przepisów art. 50 - 51 Prawa budowlanego, w ramach procedury naprawczej organ nadzoru budowlanego powinien sprawdzić zgodność wykonanych robót budowlanych z przepisami a nie jedynie ze "sztuką budowlaną", stanowiącą pojęcie nieostre, nie zdefiniowane przez przepisy ustawy Prawo budowlane. Niewątpliwie jednak "sztuka budowlana" wykracza poza walory estetyczne efektów robót budowlanych, nie pomija norm i przepisów technicznych. Dokonując oceny zgodności robót budowlanych z przepisami przy wykorzystaniu wyłącznie wiedzy technicznej pracowników organu, uzasadnienie decyzji winno zawierać opisanie mających zastosowanie norm i przepisów technicznych a następnie ich skonfrontowanie z ocenianymi robotami budowlanymi. W wyroku z 8.12.2016r. (sygn. II OSK 640/15) Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził przy tym, że na mocy art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego organy nadzoru budowlanego upoważnione są do nałożenia w drodze decyzji obowiązku przedłożenia inwentaryzacji wykonanych robót budowlanych lub odpowiednich ocen technicznych.

W powołanym wyżej wyroku NSA zwrócił uwagę, że ustawą z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane (Dz. U. Nr 93, poz. 888 ze zm.) nadano art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego obecne brzmienie, dodając po słowie "czynności" zwrot "lub roboty budowlane". Przy obecnym brzmieniu ww. przepisu, nie można już przyjmować, że przez pojęcie "określonych czynności" należy rozumieć również wykonanie określonych robót budowlanych. Przez pojęcie określonych czynności należy rozumieć także inne prace związane z budową obiektu budowlanego, które nie mieszczą się w pojęciu robót budowlanych zdefiniowanych w art. 3 pkt 7 komentowanej ustawy (por. A. Gliniecki [w:] A. Gliniecki (red. nauk). Prawo budowlane. Komentarz. Wydanie 3. Warszawa 2016 r., str. 735 – 736). Z kolei w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ukształtowało się stanowisko, zgodnie z którym w występującym w art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego pojęciu czynności mających na celu doprowadzenie wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem może się mieścić obowiązek przedłożenia inwentaryzacji wykonanych robót budowlanych lub odpowiednich ocen technicznych bądź ekspertyz. Przemawia za tym odpowiednie stosowanie art. 51 ust. 3 Prawa budowlanego. W konsekwencji stwierdzić trzeba, że na mocy art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego organy nadzoru budowlanego upoważnione są do nałożenia w drodze decyzji obowiązku przedłożenia inwentaryzacji wykonanych robót budowlanych lub odpowiednich ocen technicznych bądź ekspertyz (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 17 stycznia 2007 r. sygn. akt II OSK 167/06, ONSAiWSA 2007 r. nr 6, poz. 132; z dnia 26 stycznia 2011 r. sygn. akt II OSK 165/10; z dnia 20 października 2011 r. sygn. akt II OSK 1497/10; z dnia 18 września 2013 r. sygn. akt II OSK 993/12 – orzeczenia są dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem internetowym: orzecznia.nsa.gov.pl).

W okolicznościach sprawy wykraczające ewidentnie poza zakres remontu roboty budowlane objęte zgłoszeniem, związane były z przebudową elementów konstrukcyjnych zasadniczej bryły budynku i z uwagi na ten zakres wymagały przedłożenia oceny technicznej. Ocena zgodności robót budowlanych z przepisami wymaga także - pominiętego przez organ nadzoru budowalnego - odniesienia zgodności robót budowlanych z przepisami Rozporządzenia Rady Ministrów z 6 marca 1997r. w sprawie Wigierskiego Parku Narodowego (Dz. U. z 1997r., poz. 124) z uwagi na usytuowanie spornego budynku na terenie parku narodowego.

Skład orzekający nie podziela natomiast twierdzenia skarżącego, że wobec braku przedłożenia decyzji o pozwoleniu na budowę spornego budynku, jego wzniesienie należy traktować jako samowolę budowlaną. Informacja zawarta w treści aktu notarialnego o dysponowaniu przez pierwotnych właścicieli (J. C. i K. C.) pozwoleniem na budowę spornego budynku letniskowego, opisanym w akcie notarialnym co do daty wydania, numeru decyzji i organu wydającego, nie pozwala na uznanie wzniesienia budynku za samowolne, nawet jeżeli nie zachowała się dokumentacja projektowa ani nie można odnaleźć pełnej treści pozwolenia na budowę. W postępowaniu administracyjnym prowadzonym w oparciu o przepisy kodeksu postępowania administracyjnego za dowód uzyskania przez pierwotnych inwestorów decyzji o pozwoleniu na budowę obiektu budowlanego, należy uznawać każdy dokument potwierdzający okoliczność udzielenia pozwolenia na budowę. Stosownie bowiem do treści art. 75 par. 1 k.p.a. jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem.

Skład orzekający nie podziela także stanowiska skarżącego o konieczności połączenia postępowania naprawczego czy legalizacyjnego z postępowaniem w sprawie zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego. Legalizacja robót budowlanych, ze względu na ich wyższy stopień skomplikowania w rozumieniu norm prawa budowalnego, wyprzedza bowiem legalizację samowolnej zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego w zakresie uregulowanym art. 71 "a" Prawa budowalnego (tak w Komentarzu do ustawy Prawo budowlane pod redakcją Marka Wierzbowskiego i Alicji Plucińskiej Filipowicz, Wolters Kluwer, Warszawa 2014, str. 550 i w powołanym tam orzecznictwie – wyroku NSA sygn. II OSK 119/07, WSA w Poznaniu sygn. IISA/Po 962/111). Samowolę użytkową reguluje przepis art. 71 "a" Prawa budowlanego a legalizację samowoli użytkowej kończy postanowienie o ustaleniu opłaty legalizacyjnej, wydawane po wypełnieniu przez sprawcę samowoli obowiązków w zakresie przedłożenia koniecznych dokumentów opisanych art. 71 ust. 2 Prawa budowalnego, zaś niedopuszczalność legalizacji wyraża decyzja nakazująca przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, przewidziana art. 71 "a" ust. 4 Prawa budowlanego. Od 31 maja 2004r. legalizacja samowoli użytkowej (zmienionego samowolnie sposobu użytkowania obiektu budowalnego) nie jest już związana z odpowiednim stosowaniem przepisów procedury naprawczej (art. 50, 51, 57 ust. 7 Prawa budowalnego). Ustawą bowiem z dnia 16 kwietnia 2004r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane, przepis art. 71 Prawa budowlanego otrzymał nowe brzmienie, uchylające dotychczasowy ust. 3 art. 71, który regulował sposób likwidacji zmienionego samowolnie sposobu użytkowania obiektu budowlanego poprzez odpowiednie stosowanie procedury naprawczej oraz dodany został art. 71 "a", który legalizację samowolnej zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego powiązał z wypełnieniem obowiązków koniecznych dla takiej zmiany oraz uiszczeniem opłaty legalizacyjnej. Opisana wyżej zmiana przepisów utwierdza w prezentowanym w orzecznictwie stanowisku, że w sytuacji, gdy zmieniony samowolnie sposób użytkowania obiektu budowlanego jest związany z przystosowaniem obiektu budowlanego samowolnymi robotami budowlanymi do wypełniana nowej (innej niż dotychczas) funkcji, w pierwszej kolejności należy ocenić samowolę budowlaną a dopiero potem rozpocząć procedurę legalizacji zmienionego sposobu użytkowania obiektu.

Reasumując, zgodzić się należy z zarzutami skarżącego, że nie przeprowadzono w sposób należyty postępowania administracyjnego. Postępowanie dowodowe, poza czynnościami związanymi z poszukiwaniem dokumentacji związanej z realizacją robót budowlanych i zbieraniem danych z ewidencji gruntów pozwalających na ustalenie właściwego kręgu stron postępowania, ograniczyło się do przeprowadzenia jednych oględzin, niewyjaśniających sposobu zespolenia budynku gospodarczego z bryłą budynku letniskowego a w konsekwencji nie prowadzących do dokonania właściwej kwalifikacji wykonanych robót budowlanych, koniecznej dla wdrożenia właściwej procedury naprawczej (legalizacyjnej). Samo postępowanie naprawcze przeprowadzono w sprawie powierzchownie. Zaznaczyć należy, że w oględzinach nie uczestniczył skarżący.

Mając powyższe na uwadze sąd orzekł o uchyleniu decyzji organów obu instancji celem powtórzenia postępowania administracyjnego (art. 145 par. 1 pkt 1 lit. "a" i "c" w związku z art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Konsekwencją uwzględnienia skargi stało się orzeczenie o obowiązku zwrotu przez organ na rzecz strony skarżącej poniesionych przez nią kosztów postępowania sądowego (art. 200 w związku z art. 210 par. 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi).