Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2298/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-04-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6293 Przejęcie gospodarstw rolnych
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Dnia 24 kwietnia 2024 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jolanta Rudnicka Sędziowie: sędzia NSA Monika Nowicka sędzia del. WSA Anna Wesołowska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 24 kwietnia 2024 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej T. Ź., M. D., M.T., I. T., J. K., I. D., O. L., T. M., J. M., G. M., J. R., M. R., H. S., H. P., J. R., I. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 sierpnia 2022 r., sygn. akt I SA/Wa 232/22 w sprawie ze skargi T. Ź., M. D., M. T., I. T., J. K., I. D., O. L., T. M., J. M., G. M., J. R., M. R., H.S., H. P., J. R., I. M. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] grudnia 2021 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania 1. oddala skargę kasacyjną, 2. oddala wniosek Skarbu Państwa – Nadleśnictwa N. o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 5 sieprnia 2022 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę T. Ź., M. D., M. T., I. T., J. K., I. D., O. L., T. M., J. M., G. M., J. R., M. R., H. S., H. P., J. R., I. M. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi (Minister) z 15 grudnia 2021 r. w przedmiocie umorzenia postępowania.

Skarżący zaskarżyli wyrok Sądu pierwszej instancji skargą kasacyjną w całości zarzucając mu na podstawie art. 174 pkt 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art 138 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego w zw. z art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego w zw. z art. 2 i art, 77 ust. 1 i 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. poprzez umorzenie z mocy prawa postępowania administracyjnego dotyczącego wniosku Skarżących w trakcie jego merytorycznego rozpoznawania, na skutek zastosowania art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego, która to norma jednakże nie powinna znaleźć zastosowania w niniejszej sprawie, gdyż w stanie faktycznym i prawnym sprawy jest ona oczywiście sprzeczna z art. 2, art. 21, art. 64 i art. 77 ust. 1 i 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz z art. 1 Protokołu nr 1 do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności, gdyż narusza zasadę zaufania obywateli do państwa i stanowionego przez niego prawa, a także pozbawia obywateli wynagrodzenia za szkody wyrządzone przez niezgodne z prawem działanie organu władzy publicznej i zamyka obywatelom dochodzenie przed sądem powszechnym wynagrodzenia za szkodę w postaci pozbawienia obywatela własności mienia na skutek niezgodnego z prawem działania organów władzy publicznej.

Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oraz zasądzenie na ich rzecz kosztów postępowania, zgodnie z przedłożonym spisem kosztów, a w razie jego braku według norm prawem przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną uczestnik postępowania, Skarb Państwa – Nadleśnictwo N. wniósł o jej oddalenie i zasądzenie na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje :

Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku.

Przed przystąpieniem do ustosunkowania się do zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej przypomnieć należy istotę sprawy poddanej pod rozstrzygnięcie Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Starostwo Powiatowe N. (Prezydium) orzeczeniem z [...] stycznia 1950 r. orzekło o przejęciu na własność Państwa nieruchomości położonych w miejscowości F. Podstawę prawną orzeczenia stanowiły przepisy dekretu z dnia 5 września 1947 r. o przejściu na własność Państwa mienia pozostałego po osobach przesiedlonych do Z.S.R.R, (Dz. U. Nr 59, poz. 318 ze zm.) oraz przepisów dekretu z dnia 27 lipca 1949 r. o przejęciu na własność Państwa nie pozostających w faktycznym władaniu właścicieli nieruchomości ziemskich, położonych w niektórych powiatach województwa białostockiego, lubelskiego, rzeszowskiego i krakowskiego (Dz. U. Nr 46, poz. 339 ze zm.).

Wnioskiem z 4 maja 2020 r. (data wpływu do organu – 11 maja 2020 r.) Skarżąca T. Ź., wystąpiła do Wojewody M. (Wojewoda) o stwierdzenie nieważności ww. orzeczenia w części dotyczącej jej poprzednika prawnego, P.D.

Organy obu instancji uznały, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia uległo umorzeniu z mocy prawa z dniem 16 września 2021 r.

Jako podstawę prawną swojego rozstrzygnięcia wskazały art. 2 ust. 2 ustawa z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r. poz. 1491), dalej "ustawa nowelizująca".

Wyjaśniając podstawę faktyczną rozstrzygnięcia organy wskazały, że orzeczenie z 2 stycznia 1950 r. winno zostać uznane za doręczone z dniem 14 sierpnia 1950 r, tj. z trzydziestym dniem następującym po dniu wydania Dziennika Urzędowego Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Krakowie z 1950 r. Nr 16, w którym orzeczenie to zostało opublikowane pod poz. 325 (§ 5 rozporządzenia Ministrów Skarbu oraz Rolnictwa i Reform Rolnych wydanego w porozumieniu z Ministrem Administracji Publicznej z dnia 15 lipca 1948 r. w sprawie trybu orzekania o przejściu na własność Państwa mienia pozostałego po osobach przesiedlonych do Z.S.R.R. - Dz.U. Nr 37, poz. 271; § 2 ust. 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 16 września 1950 r. w sprawie sposobu określenia przejmowanych na własność Państwa nieruchomości ziemskich w razie, gdy ich granice zostały zatarte, oraz trybu postępowania w przypadku, gdy właściciel nieruchomości jest nieznany - Dz.U. Nr 45, poz. 416). Uznały również, że skoro wniosek o

Wniosek o wszczęcie postępowania nieważnościowego wypłynął do urzędu 11 maja 2020 r. i ten dzień należy uznać za dzień wszczęcia postępowania.

Skoro wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia nastąpiło po upływie 30 lat od doręczenia kwestionowanego orzeczenia, to postępowanie administracyjne z dniem 16 września 2021 r. podlegało umorzeniu z mocy prawa.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a. podzielił ustalenia faktyczne dokonane przez organy i ich ocenę prawną.

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Sąd kasacyjny wyjaśnia, że problematyka zastosowania art. 2 ust 2 ustawy nowelizującej była już przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego w wyrokach z 21 lutego 2024 r. I OSK 2074/22 oraz 5 marca 2024 r. I OSK 2214/22. Stanowisko w nich wyrażone Sąd kasacyjny w składzie rozpoznającym sprawę w pełni podziela i przyjmuje za własne uznając, że argumentacja w nich przywołana znajduje również zastosowanie w niniejszej sprawie.

Skład orzekający pragnie przede wszystkim zauważyć, że wbrew stanowisku autora skargi kasacyjnej, zarzut w niej zawarty nie był oparty jedynie na zarzucie istotnego naruszenia przepisów postępowania (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.) w postaci art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., gdyż na skutek powiązania tego przepisu z art. 2 ust 2 ustawy nowelizującej (a który to przepis ma charakter materialnoprawny) zaś w następnej kolejności z art. 2, art. 21, art. 64 i art. 77 ust 1 i 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. a także z art 1 Protokołu nr 1 do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności, należało przyjąć, że iż przedmiotowa skarga kasacyjna w istocie zawierała także zarzuty oparte na obrazie prawa materialnego (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.).

Przechodząc do oceny zasadności zarzutu podniesionego w skardze kasacyjnej wyjaśnić należy, że zaskarżoną decyzją z [...] grudnia 2021 r. Minister utrzymał w mocy decyzję Wojewody z [...] października 2021 r. o umorzeniu - z dniem [...] września 2021 r. - postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia Starostwa z [...] stycznia 1950 r. - w części dotyczącej nieruchomości P.D. Decyzja Wojewody została zaś wydana na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. oraz art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej. Podstawy prawnej w/w decyzji, jaką stanowił art. 105 § 1 k.p.a., Skarżący nie zakwestionowali. Zarzucali natomiast organowi odwoławczemu istotne naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji Wojewody, w której zastosowano regulację prawną, zawartą w art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej, choć regulacja ta – zdaniem Skarżących – była niezgodna z Konstytucją RP. Zgodnie bowiem z treścią art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej, postępowania administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia, wszczęte po upływie trzydziestu lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji lub postanowienia i niezakończone przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy ostateczną decyzją lub postanowieniem, umarza się z mocy prawa.

W związku z powyższym skład orzekający pragnie wyjaśnić, że organ I instancji nie mógł wydać w tym przypadku innego rodzaju decyzji jak o umorzeniu postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności orzeczenia z [...] stycznia 1950 r., zaś organ odwoławczy – nie mógł wydać innego rodzaju decyzji jak o utrzymaniu w mocy, na zasadzie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., decyzji organu I instancji. Organy administracyjne nie mają bowiem żadnych uprawnień do dokonywania oceny zgodności z Konstytucją RP poszczególnych przepisów ustawowych. Stąd twierdzenie, że organ odwoławczy naruszył w sposób istotny przepisy prawa bo nie powinien wydawać decyzji na podstawie art.138 § 1 pkt 1 k.p.a., w sytuacji, w której podstawą decyzji Wojewody był przepis rangi ustawowej, nie było uzasadnione. Tym samym, zarzut, iż Sąd Wojewódzki, dokonując kontroli zaskarżonej decyzji, nie dostrzegł faktu, iż Minister naruszył art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., nie mógł okazać się skutecznym.

Zasadnicze znaczenie w rozpoznawanym przypadku miały kwestie materialnoprawne.

Sąd Wojewódzki nie podzielił poglądu Skarżących, iż w rozpoznawanej sprawie nie powinien znaleźć zastosowania art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej, gdyż Sąd nie zgodził się z poglądem, iż przepis ten był oczywiście sprzeczny z przepisami konstytucyjnymi.

Sąd Wojewódzki wskazał, że z uzasadnienia projektu ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy Kodeks postępowania administracyjnego (druk sejmowy nr IX.1090) wynikało, iż dokonana tą ustawą nowelizacja kodeksu postępowania administracyjnego miała na celu dostosowanie systemu prawa do treści wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r., sygn. akt P 46/13 (OTK ZU Nr 5A, poz. 62). W wyroku tym sąd konstytucyjny stwierdził, że art. 156 § 2 k.p.a. w zakresie w jakim nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy, jest niezgodny z art. 2 Konstytucji RP.

Sąd pierwszej instancji przypomniał również, że Trybunał Konstytucyjny zwrócił uwagę, że ustawodawca, określając przesłanki stwierdzania nieważności decyzji oraz zakres ich zastosowania, powinien brać pod uwagę wszystkie zasady mieszczące się w klauzuli państwa prawnego, przewidzianej w art. 2 Konstytucji RP, a odstępstwa od zasady trwałości decyzji ostatecznej (do których trzeba zaliczyć możliwość stwierdzenia nieważności decyzji) nie powinny naruszać wynikających z art. 2 Konstytucji RP zasad bezpieczeństwa prawnego oraz ochrony zaufania jednostki do państwa i stanowionego przez nie prawa. Trybunał zaakcentował także, że żadna z zasad, które w analizowanym przypadku są konkurencyjne, nie ma charakteru absolutnego. W ocenie Trybunału Konstytucyjnego ustawodawca ma wręcz obowiązek kształtowania regulacji prawnych, które będą sprzyjały wygaszaniu - wraz z upływem czasu - stanu niepewności. Niezbędne jest zatem ustanowienie odpowiednich granic dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji. Trwałość decyzji organów władzy publicznej nie może być pozorna. Taka pozorność występowałaby nie tylko, jeżeli ustawodawca nie przewidywałby ograniczeń wzruszalności ostatecznych decyzji, ale również jeżeli ograniczenia te nie byłyby wystarczające dla zachowania zasady zaufania obywatela do państwa i zasady pewności prawa. Ustawodawca nie może z jednej strony deklarować trwałości decyzji z uwagi na jej ostateczność, a z drugiej strony przewidywać, nieograniczoną terminem, możliwość wzruszania decyzji, na podstawie której strona nabyła prawo lub ekspektatywę.

Z tego powodu ustawodawca wprowadził cezurę czasową uniemożliwiającą wszczęcie postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji jeżeli od jej doręczenia lub ogłoszenie upłynęło 30 lat. Jest to okres skorelowany z przewidzianym w kodeksie cywilnym terminem zasiedzenia nieruchomości w złej wierze.

Sąd Wojewódzki przywołał również stanowisko wyrażone przez Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 18 kwietnia 2019 r. SK 21/17, w którym Sąd konstytucyjny przypomniał, że "nieograniczona w czasie wzruszalność ostatecznych decyzji administracyjnych nie jest zasadą konstytucyjną a ograniczenie terminu zaskarżenia prawomocnych decyzji administracyjnych jest uzasadnione względami bezpieczeństwa prawnego (wyrok TK z 22 lutego 2000 r, sygn. akt SK 13/98, OTK ZU nr 1/2000). Ograniczenia czasowe muszą istnieć ze względu na konieczność ochrony wartości takich jak stabilność stosunków prawnych, wskazując na rosnące z czasem trudności dowodowe i ochronę praw nabytych" (wyrok TK z 15 maja 2000 r., SK 29/99 OTK ZU nr 4/2000, poz. 110).

Sąd Wojewódzki w pełni zaakceptował wywody Trybunału, że tylko w szczególnych sytuacjach, kiedy przemawia za tym inna zasada konstytucyjna dopuszczalne jest odstąpienie od zasady bezpieczeństwa obrotu prawnego. Chodzi to o sytuacje wyjątkowe, szczególne, które uzasadniają ochronę ze względu na inne obiektywnie ważniejsze racje niż te wynikające z zasady bezpieczeństwa obrotu prawnego. Sąd dostrzegł, że w wyroku z 18 kwietnia 2019r. SK 21/17 Trybunał Konstytucyjny uznał, że art. 33 ust. 2 ustawy z 26 marca 1982 r. o scalaniu i wymianie gruntów w zakresie w jakim uniemożliwia stwierdzenie wydania ostatecznej decyzji o zatwierdzeniu projektu scalenia z naruszeniem prawa jest niezgodny z art. 45 ust. 1 i art. 77 ust. 2 Konstytucji R.P. Wskazał, że stwierdzenie wydania decyzji z naruszeniem praw jest niezbędne do dochodzenia odpowiedzialności organów władzy publicznej za szkody wyrządzone ostateczną decyzją administracyjną a takie rozstrzygnięcie nie usuwa z obrotu prawa decyzji (tak jak to ma miejsce w przypadku stwierdzenia nieważności) ale daje podstawę do wystąpienia z roszczeniem odszkodowawczym na drodze sądowej na podstawie art. 417(1) k.c.

Sąd podkreślił jednak, że przedmiotem kontroli Trybunału była norma, która stanowiła, że "nie stwierdza się nieważności decyzji o zatwierdzeniu projektu scalenia lub wymiany gruntów, jeżeli od dnia, w którym decyzja stała się ostateczna, upłynęło 5 lat". Natomiast na gruncie ustawy nowelizującej mamy do czynienia z normą która stanowi, w jej art. 2 ust. 2, że w przypadku postępowań wszczętych po upływie 30 lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji lub postanowienia i niezakończonych przed dniem wejścia w życie ustawy zmieniającej (16 września 2021 r.), następuje skutek w postaci umorzenia postępowania administracyjnego z mocy prawa. W ocenie Sądu Wojewódzkiego mamy zatem do czynienia z zupełnie inną normą niż ta która była przedmiotem kontroli konstytucyjnej Trybunału Konstytucyjnego w tamtej sprawie. Nie można zatem automatycznie, jak to czynią strony, także w innych sprawach tego samego rodzaju, przekładać rozstrzygnięcia tego wyroku na stan prawny wykreowany normą ustawy nowelizującej.

Sąd podkreślił również, że każdy system prawa przewiduje ograniczenia czasowe w dochodzeniu roszczeń a także różnego rodzaju skutki prawne, które następują po upływie określonego terminu. Sąd przywołał skutki zasiedzenia (art. 172 § 2 kodeksu cywilnego – po upływie 30 lat dla posiadacza w złej wierze a w przypadku dobrej wiary posiadacza – po upływie 20 lat – art. 172 § 1 kodeksu cywilnego, przedawnienie roszczeń przeciwko wieczystemu użytkownikowi o naprawienie szkód wynikłych z niewłaściwego korzystania z gruntu Skarbu Państwa lub gruntu należącego do jednostek samorządu terytorialnego bądź ich związków, jak również roszczenie wieczystego użytkownika o wynagrodzenie za budynki i urządzenia istniejące w dniu zwrotu użytkowanego gruntu które przedawniają się z upływem lat trzech od tej daty – art. 243 k.c., przedawnienie roszczeń z czynów niedozwolonych – 3 lata od dnia w którym poszkodowany dowiedział się albo mógł się dowiedzieć o szkodzie i osobie obowiązanej do jej naprawienia ale nie dłuższy niż 10 lat od dnia w którym nastąpiło zdarzenie wywołujące szkodę – art. 4421 § 1 kodeksu cywilnego, 20 lat gdy szkoda wynikła ze zbrodni lub występku - § 2. Także w postępowaniu administracyjnym – przedawnienie nałożenia administracyjnej kary pieniężnej – 5 lat od naruszenia – art.- 189g § 1 kpa czy wreszcie w postępowaniu karnym skutek w postaci ustania karalności - 30 lat, gdy czyn stanowi zbrodnię zabójstwa (art. 101 § 1 pkt 1 k.k.), 20 lat gdy stanowi inną zbrodnię (art. 101 § 1 pkt 2 k.k). Przepisów tych nie stosuje się z mocy art. 105 k.k. tylko do zbrodni przeciwko pokojowi, ludzkości i przestępstw wojennych (§ 1) i do umyślnego przestępstwa: zabójstwa, ciężkiego uszkodzenia ciała, ciężkiego uszczerbku na zdrowiu lub pozbawienia wolności łączonego ze szczególnym udręczeniem, popełnionego przez funkcjonariusza publicznego w związku z pełnieniem obowiązków służbowych (§ 2). Wszystkie te regulacje (poza szczególnymi wyjątkami) określają maksymalny czas przedawnienia/dochodzenia roszczeń na 30 lat. Regulacje te wskazują co do zasady czy to ustanie karalności czy to możliwość dochodzenia roszczeń po upływie określonego czasu.

Sąd wskazał, że w art. 31 ust. 3 Konstytucji R.P. zawarta została zasada proporcjonalności. Wymaga ona aby ograniczenia korzystania z konstytucyjnych wolności i praw były wprowadzane w formie ustawy (aspekt formalny), aby konieczność ustanawiania takich ograniczeń nie naruszała istoty danej wolności lub prawa podmiotowego i tylko wtedy gdy istnieje konieczność ich wprowadzenia w demokratycznym państwie prawa dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, ochrony środowiska, zdrowia, moralności publicznej albo wolności i praw innych osób. Zakres wprowadzonych ograniczeń powinien być zatem proporcjonalny tzn. konieczny dla realizacji określonego celu (wyroki T.K. z 24 stycznia 2006 r., SK 40/04, OTK ZU 1/2006, poz. 5, z 29 września 2008 r., SK 52/05, 28 września 2006 r., K 45/04, OTK ZU 8/A/2006, poz. 111). Jak wskazywał niejednokrotnie Trybunał Konstytucyjny należy w takim kontekście rozważyć czy istnieje rzeczywista potrzeba dokonania danej regulacji ograniczającej a z drugiej należy mieć pewność, że podjęte środki prawne będą skuteczne tj. są rzeczywiście służące i niezbędne dla realizacji określonego celu. Chodzi bowiem o stosowanie jak najmniej uciążliwych środków dla podmiotów których prawa będą regulacją ustawową ograniczone (wyrok T.K. z 17 maja 2007 r., K 33/05, OTK ZU nr 5/A/2006, poz. 57, wyrok T.K. z 2 października 2006 r., SK 34/06 OTK ZU nr 9/A/2006, poz. 118). Zasada proporcjonalności łączy się z zakazem nadmiernej ingerencji w sferę praw i wolności konstytucyjnych.

W ocenie Sądu Wojewódzkiego test proporcjonalności polega więc na ocenie czy ograniczenia (tu czasowe) są konieczne w demokratycznym państwie prawa, czy wprowadzona regulacja jest w stanie doprowadzić do zamierzonych przez nią skutków, czy regulacja ta jest niezbędna dla ochrony interesu publicznego z którym jest połączona, czy efekty wprowadzonej regulacji pozostają w proporcji do ciężarów nakładanych na obywatela.

Sąd pierwszej instancji uznał, że wprowadzona regulacja ograniczająca możliwość skutecznego wnioskowania i prowadzenia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej była konieczna i wynikała z wyroku TK 46/13, doprowadziła do zamierzonych i wskazanych w tym wyroku skutków tj. ograniczenia w czasie możliwości eliminowania z obrotu prawnego decyzji ostatecznych, służy ochronie interesu publicznego w tym interesu Państwa czy jednostek samorządu terytorialnego, które na skutek decyzji pozbawiających prawa własności nabyły prawa, przy uwzględnieniu także i tego, że nabycie to z uwagi na upływ terminów zasiedzenia i tak by nastąpiło. Nie stanowią też te ograniczenia w dochodzeniu roszczeń nadmiernego ciężaru dla obywatela, który przez 30 lat mógł skutecznie domagać się stwierdzenia nieważności a tego nie czynił. Ten okres czasu był wystarczający do podjęcia inicjatywy w celu wyeliminowania decyzji czy postanowienia z obrotu prawnego. Zdaniem Sądu w takim zakresie zasada pewności obrotu prawnego i zasada trwałości decyzji administracyjnej przeważa nad zasadami rekompensowania szkody poniesionej w wyniku niezgodnego z prawem działania organów Państwa.

Sąd zwrócił uwagę, że na gruncie regulacji stanowiącej obecnie przedmiot kontrowersji pomiędzy organem a stroną istniała jasna i potwierdzona przez Trybunał Konstytucyjny w wyroku 46/13 pilna potrzeba uregulowania kwestii możliwości eliminacji z obrotu prawnego decyzji wydanych przed wieloma laty w konfrontacji z obowiązującą na gruncie kpa zasadą trwałości decyzji administracyjnych.

Sąd podkreślił, że Skarżący wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji złożyli po blisko 70 latach od daty doręczenia decyzji, to jest w maju 2020 r. Tymczasem co najmniej od wydania wyroku P 46/13 każdy powinien liczyć się, że ustawodawca wykona ten wyrok poprzez stworzenie regulacji ograniczających możliwość wzruszania w trybie nadzwyczajnym decyzji.

Z powyższym stanowiskiem nie zgadzali się Skarżący, którzy w skardze kasacyjnej podnosili, że wprowadzone przez ustawodawcę zmiany w Kodeksie postępowania administracyjnej wykraczają daleko poza to co stwierdził Trybunał Konstytucyjny w w/w wyroku.

W ich ocenie wprowadzona zmiana przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego doprowadziła to tego, iż toczące się nawet od bardzo długiego okresu postępowania administracyjne (nierzadko nawet ponad 20 lat) w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnych zostały nagle umorzone z mocy prawa i osoby uprawnione straciły z dnia na dzień możliwość uzyskana prejudykatu do dochodzenia odszkodowania przed sądem powszechnym. Brak bowiem możliwości zakończenia toczących się postępowań administracyjnych bądź też wszczęcia nowych postępowań, uniemożliwia osobom uprawnionym uzyskanie decyzji stwierdzającej wydanie skarżonej decyzji z naruszeniem prawa, co otwiera drogę do domagania się odszkodowania za wyrządzoną decyzją szkodę na drodze postępowania cywilnego. Skarżący podkreślali, że karani są za to, że organy administracji państwowej nie zdołały przez okres prawie półtorej roku rozpoznać złożonego wniosku i załatwić sprawy administracyjnej, co jawnie narusza zawarte w Konstytucji zasadny zaufania obywateli do państwa i stanowionego przez nie prawa.

Skarżący podkreślali, że wyrok Trybunału Konstytucyjnego dotyczył uznania za niekonstytucyjny art. 156 § 2 Kpa w zakresie w jakim przepis ten nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawa nabycia prawa lub ekspektatywy. Tymczasem kwestionowane w niniejszej sprawie orzeczenie Starostwa z [...] stycznia 1950 r. nie dotyczy nabycia prawa lub ekspektatywy, gdyż na jego podstawie poprzednik prawny Skarżących został pozbawiony prawa własności.

Skarżący podkreślali, że ich poprzednik prawny został pozbawiony mienia po jego przymusowym przesiedleniu na Ziemie Zachodnie w ramach Akcji "W." w 1947 r., która była niczym nieusprawiedliwioną przymusową wojskową akcją przesiedleńczą obejmującą grupę etniczną Łemków i dotyczącą całej ponad 150.000, społeczności. W okresie PRL nie mogli zatem podjąć starań i wzruszyć orzeczenie o przejęciu mienia, gdyż mając na uwadze panujący ustrój komunistyczny oraz obowiązujące wówczas przepisy przyjmujące prymat własności państwowej nad prywatną, takie działania były z góry skazane na niepowodzenie. Skarżący na poparcie swojego stanowiska przywołali postanowienie Sądu Najwyższego z 18 maja 2017 r. III CSK 221/16, w świetle którego o stanie równym zawieszeniu wymiaru sprawiedliwości można mówić wówczas, gdy warunki ustrojowe i stan prawny nie tylko czynił niemożliwym dochodzenie roszczenia ze względu na niedostępność środków prawnych, ale również wówczas, gdy ze względu na powszechną praktykę stosowania obowiązujących przepisów nie było realnych szans uzyskania korzystnego dla uprawnionego rozstrzygnięcia. Skarżący podkreślili, że w cytowanym postanowieniu Sąd Najwyższy wyjaśnił, że przynależenie poprzedników prawnych uczestniczki postępowania do osób objętych akcją "W." powoduje, że z perspektywy historycznej, uzasadniona jest ocena, iż moment ustania okoliczności obezwładniających skuteczność żądania wydania nieruchomości wiązać należało z wyborami z czerwca 1989 r.; dla oznaczenia chwili ustania przeszkody istotne jest, kiedy powszechne oddziaływanie przeszkody ustało i osoba uprawniona mogła podjąć efektywne działanie chroniące własność.

W ocenie Skarżących przepis art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej narusza przede wszystkich konstytucyjną zasadę zaufania obywateli do państwa i stanowionego przez nie prawa gdyż wprowadza obowiązek umarzania z mocy prawa spraw administracyjnych w toku, wszczętych w porządku prawnych, który pozwalał na prowadzenie takich spraw i ich merytoryczne rozpoznawanie, a Skarżący nie mieli realnego wpływu na długość prowadzonego postępowania administracyjnego przez organy władzy publicznej i to kiedy zostanie one zakończone.

Skarżący podkreślili, iż w doktrynie i orzecznictwie przyjmuje się, iż zasada zaufania obywateli do państwa i stanowionego przez nie prawa należy, jak wynika z licznego orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego, do kanonu zasad składających się na pojęcie państwa prawnego w znaczeniu, w jakim pojęcie to występuje w art. 2 Konstytucji. Zasada zaufania do państwa i prawa traktowana jest jako pochodna zasady państwa prawnego, a wynika to z założenia, że warunkiem istnienia państwa prawnego jest zaufanie jednostki do prawa i zagwarantowanie ochrony wynikającej z tego prawa. Zasada zaufania do prawa opiera się na założeniu określonej pewności prawa i przewidywalnym postępowaniu organów państwa. Także w świetle orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego, zasada zaufania obywateli do państwa i stanowionego przez nie prawa (tzw. zasada lojalności państwa względem obywateli) adresowana jest do władz państwowych, a jej treść można sprowadzić do zakazu zastawiania przez prawodawcę "pułapek" na obywateli, formułowanie obietnic bez pokrycia albo też nagłego wycofywania się przez państwo ze złożonych obietnic lub ustalonych reguł postępowania. W tym zakresie Skarżący odwołali się do wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 8 kwietnia 2014 r., który stwierdził iż zgodnie z wynikającą z art. 2 Konstytucji zasadą zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa, określaną też jako zasada lojalności państwa względem obywateli, prawo powinno zapewniać jednostkom bezpieczeństwo oraz umożliwiać im decydowanie o ich postępowaniu, w poczuciu znajomości prawnych konsekwencji podjętych działań oraz przesłanek działania organów państwa, które nie zostaną arbitralnie zmienione przez prawodawcę. Jej istotą jest zakaz zastawiania prawnych "pułapek" na obywatela, formułowania obietnic bez pokrycia bądź nagłego wycofywania się ze złożonych obietnic lub ustalonych reguł postępowania (tak na przykład wyrok z 19 listopada 2008 r., sygn. Kp 2/08, OTK ZU nr 91 Al2008, poz 157).

Skarżący powołali się również na wywodzoną z zasady ochrony zaufania do państwa i prawa zasadę ochrony interesów w toku oraz zasadę lex retro non agit, w świetle której prawo nie powinno być stosowane wstecznie, a zatem do zdarzeń, które miały miejsce przed jego wejściem w życie

Skarżący zwrócili również uwagę, że zachodzą uzasadnione wątpliwości co do prawidłowości uchwalenia ustawy nowelizującej 11 sierpnia 2021 r. z uwagi na jej przyjęcie po zarządzeniu reasumpcji głosowania przez [...] E. W. odnośnie uchwały Sejmu, którą przegłosowano przerwę w obradach Sejmu.

W ocenie składu orzekającego, skarga kasacyjna nie była uzasadniona.

Podstawowe dla sprawy okoliczności faktycznie nie były kwestionowane : orzeczenie Starostwa wydane zostało 2 stycznia 1950 r., doręczone 14 sierpnia 1950 r., wniosek o stwierdzenie jego nieważności złożony został 11 maja 2020 r., zatem po upływie blisko 70 lat od daty doręczenia orzeczenia.

W ocenie składu orzekającego, skarga kasacyjna nie była uzasadniona. Jako zaś, że stanowiła ona praktycznie powtórzenie treści skargi, wniesionej do Sądu Wojewódzkiego, a którego stanowisko w pełni podziela skład orzekający, odniesienie się do zarzutów kasacyjnych i ich argumentacji, miało jedynie charakter uzupełniający.

W związku z powyższym należy zauważyć, że słusznie Sąd Wojewódzki, uzasadniając swoje stanowisko, odwoływał się w tym przypadku w szczególności do poglądów wynikających z orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego. Przepisy Konstytucji RP mają bowiem charakter ogólny i abstrakcyjny a zatem, praktycznie rzecz biorąc, w każdym postępowaniu, bardziej lub mniej, ale z reguły istnieje możliwość powoływania się przez stronę postępowania, dla wsparcia prezentowanego przez nią poglądu, na treść określonego przepisu konstytucyjnego. W takim wypadku niezmiernie zatem istotne jest stanowisko Trybunału Konstytucyjnego, jako organu uprawnionego do oceny zgodności danego przepisu ustawowego z zasadami wynikającymi z Konstytucji RP. Jeśli przy tym wskazywany przez stronę postępowania przepis był już poddany kontroli trybunalskiej, to wydane w takiej sprawie przez Trybunał orzeczenie przesądza najczęściej o rozstrzygnięciu zaistniałego problemu. Jeśli natomiast taka kontrola danego przepisu nie była dotąd przeprowadzana, to dla udzielenia odpowiedzi na pytanie o zgodność z Konstytucją RP określonego przepisu prawa, istotne mogą okazać się treści zawarte w innych orzeczeniach Trybunału Konstytucyjnego, zwłaszcza tych, które dotyczyły przepisów regulujących zagadnienia zbliżone do tego, które regulują przepisy, których zgodność z ustawą zasadniczą jest aktualnie kwestionowana.

Zatem oceniając konstytucyjność art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej, zwrócić należy uwagę na pogląd Trybunału Konstytucyjnego wyrażony w wyroku z 15 maja 2000 r. (sygn. akt SK 29/99, OTK 2000/4/110).

W uzasadnieniu wyroku z 15 maja 2000 r. Trybunał w sposób jasny wyraził pogląd, że nieograniczona w czasie wzruszalność ostatecznych decyzji administracyjnych zwłaszcza wtedy, gdy obowiązujące prawo wyznaczało odpowiednio długi okres dla dochodzenia naruszonych praw, nie stanowi zasady konstytucyjnej podczas, gdy wartością konstytucyjną jest stabilność stosunków prawnych. Ponadto wzruszaniu tego rodzaju decyzji Trybunał przeciwstawił też trudności dowodowe w prowadzeniu nadzwyczajnego postępowania weryfikacyjnego, a wynikające z upływu czasu.

Z tego powodu – zdaniem składu orzekającego - nie powinno zatem dziwić, że w niektórych rodzajach postępowań administracyjnych ustawodawca – już co do zasady - wyłączył możliwość wzruszania decyzji administracyjnej w jakimkolwiek postępowaniu nadzwyczajnym. Przykładem tego rozwiązania jest postępowanie w sprawie uregulowania własności gospodarstw rolnych (art. 63 ust. 2 ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa - Dz. U. Nr 107, poz. 464), jak również jest nim regulacja zawarta w art. 39a ustawy z dnia 9 marca 2017 r. o szczególnych zasadach usuwania skutków prawnych decyzji reprywatyzacyjnych dotyczących nieruchomości warszawskich wydanych z naruszeniem prawa (t. j. Dz.U. z 2021 r. poz. 795).

Podobnie też kwestia ta została uregulowana w art. 82 ust. 1 ustawy z dnia 16 lutego 2007 r. o ochronie konkurencji i konsumentów (Dz. U. z 2023 r. poz. 1689 ze zm.). W myśl bowiem tego przepisu, od decyzji Prezesa Urzędu stronie nie przysługują środki prawne wzruszenia decyzji przewidziane w Kodeksie postępowania administracyjnego, dotyczące wznowienia postępowania, uchylenia, zmiany lub stwierdzenia nieważności decyzji.

Ponadto zwrócić także wypada uwagę, że w wyroku z 14 listopada 2006 r. (sygn. akt SK 41/0) Trybunał Konstytucyjny oceniając zgodność z Konstytucją RP art. 7 ustawy z dnia 25 października 1990 r. o zwrocie majątku utraconego przez związki zawodowe i organizacje społeczne w wyniku wprowadzenia stanu wojennego (Dz.U. z 1996 r. Nr 143, poz. 661 ze zm.), stwierdził, że (cyt.): "Prawo do zaskarżania orzeczeń i decyzji wydanych w pierwszej instancji nie jest samoistnym prawem konstytucyjnym, ale jednym ze środków ochrony tych praw (i wolności). Oznacza to, że do art. 78 Konstytucji nie można wprost stosować wymagań ustanowionych w art. 31 ust. 3 Konstytucji, a więc wyjątki, o których wspomina się w zdaniu drugim art. 78, mogą być wprowadzane z innych przyczyn niż konieczność ochrony wartości wskazanych w art. 31 ust. 3 Konstytucji, zaś ustawodawca ma tutaj większy stopień swobody, przy czym uwzględnić trzeba, iż ograniczenie prawa opartego na art. 78 Konstytucji dotyczy także regulacji z art. 176 ust. 1 Konstytucji, dotyczącego zresztą tylko postępowania sądowego."

Odnosząc się natomiast do podnoszonej w skardze kasacyjnej kwestii, jakoby regulacja prawna wprowadzona art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej stanowiła dla Skarżących zaskoczenie (była niespodziewana) stwierdzić wypada, że zasadnie w tym zakresie Sąd Wojewódzki odwołał się do treści wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r. (sygn. akt P 46/13), zwłaszcza, że to do tego wyroku nawiązywało uzasadnienie projektu samej ustawy nowelizującej. W wyroku tym Trybunał zaś – jak wyżej wspomniano - stwierdził, że art. 156 § 2 k.p.a. w zakresie w jakim nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy, jest niezgodny z art. 2 Konstytucji RP. Zwrócił przy tym uwagę na konieczność dokonywania wykładni art. 156 § 2 k.p.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 in fine k.p.a. nie tylko z uwzględnieniem zasady praworządności, przewidzianej w art. 7 Konstytucji, ale również z uwzględnieniem, wynikających z art. 2 Konstytucji, zasady pewności prawa oraz zasady zaufania obywatela do państwa. Podkreślić także w tym miejscu wypada, że wprawdzie wyrok ten dotyczył zagadnienia tzw. "gruntów warszawskich", regulowanych dekretem z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279), tym niemniej tematyka ta była również powiązana z przedmiotową sprawą. Wniosek Skarżących, był bowiem rozpatrywany na podstawie przepisów dekretu z dnia 5 września 1947 r. o przejściu na własność Państwa mienia pozostałego po osobach przesiedlonych do Z.S.R.R, (Dz. U. Nr 59, poz. 318 ze zm.) oraz przepisów dekretu z dnia 27 lipca 1949 r. o przejęciu na własność Państwa nie pozostających w faktycznym władaniu właścicieli nieruchomości ziemskich, położonych w niektórych powiatach województwa białostockiego, lubelskiego, rzeszowskiego i krakowskiego (Dz. U. Nr 46, poz. 339 ze zm.). Zatem sprawa, w której została wydana zaskarżona decyzja dotyczyła także zagadnień o wymiarze już historycznym, a których istotą było pozbawienie prawa własności nieruchomości. Z tego więc powodu choć oczywiście postępowanie zainicjowane wnioskiem Skarżących oraz sprawa, której w której został wydany wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r. były różne, ale w obu tych postępowaniach istotną rolę odgrywał znaczny upływ czasu, licząc od dnia wydania decyzji kwestionowanej w trybie nadzorczym. Z tego powodu – wbrew stanowisku Skarżących – wyrok ten miał istotne znaczenie w niniejszym przypadku mimo, że zgodzić się trzeba ze Skarżącymi, iż w rozpoznawanej sprawie nie występowała kwestia ekspektatywy, do której nawiązano w treści omawianego wyroku Trybunału. Wskazać jednak trzeba, że zgodnie z treścią art. 3 ust. 1 dekretu z dnia 27 lipca 1949 r., przejście mienia nie pozostającego w faktycznym władaniu właścicieli nieruchomości ziemskich, położonego w niektórych powiatach województwa białostockiego, lubelskiego, rzeszowskiego i krakowskiego na własność państwa i datę tego przejścia ustalano w decyzji administracyjnej, a zatem dopiero wydanie takiej umożliwiało uznanie, że miał miejsce skutek w postaci przejścia prawa własności nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa. W praktyce więc można było w tym przypadku przyjąć, że owa decyzja stanowiła niejako "podstawę nabycia prawa" przez podmiot publicznoprawny. Jako zaś, że od dnia wydania kwestionowanej decyzji upłynęło (w dacie orzekania przez organy) prawie 70 lat, to nieruchomość ta z pewnością została w określony sposób zadysponowana i zagospodarowana.

Sąd kasacyjny zwraca w tym miejscu uwagę, że Sąd Najwyższy w uchwale pełnego składu Izby Cywilnej (przywołanej zresztą w skardze kasacyjnej) z 26 października 2007 r., III CZP 30/07, OSNC 2008/5 poz. 43 stwierdził, że: " Władanie cudzą nieruchomością przez Skarb Państwa, uzyskane w ramach sprawowania władztwa publicznego, może być posiadaniem samoistnym prowadzącym do zasiedzenia. Zasiedzenie jednak nie biegło, jeżeli właściciel nie mógł skutecznie dochodzić wydania nieruchomości (art. 121 pkt 4 w związku z art. 175 k.c.)". Zatem na gruncie przepisów kodeksu cywilnego Sąd Najwyższy dopuścił z uwagi na upływ czasu możliwość zasiedzenia nieruchomości przez Skarb Państwa w sytuacji uzyskania posiadania samoistnego w ramach sprawowania władztwa publicznego. Odnosząc się zaś do przywołanego przez Skarżącą poglądu wyrażonego w postanowieniu z 18 maja 2017 r. III CSK 221/16, w świetle którego przynależenie poprzedników prawnych uczestników postępowania do osób objętych akcją "W." powoduje, że z perspektywy historycznej, uzasadniona jest ocena, iż moment ustania okoliczności obezwładniających skuteczność żądania wydania nieruchomości wiązać należało z wyborami z czerwca 1989 r. Sąd kasacyjny wskazuje, że w niniejszej sprawie Skarżący wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji złożyli po upływie 30 lat od daty wskazanej w owym postanowieniu.

Powyższe prowadzi wiec do wniosku, iż skoro już w 2015 r. Trybunał Konstytucyjny zwracał uwagę na wadliwą treść art. 156 § 2 k.p.a. dotyczącą braku wyłączenia dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była m. in. "podstawą nabycia prawa" to zarzuty kasacyjne wywodzone z zasady ochrony zaufania do państwa i prawa (art. 2 Konstytucji RP) nie były trafne. Skarżący powinni bowiem już kilka lat przed wniesieniem wniosku liczyć się z faktem, że w każdym czasie ustawodawca, niejako wykonując w/w wyrok, może dokonać takiej zmiany przepisów prawa, które ograniczą w czasie możliwość dochodzenia roszczeń, opartych na żądaniu stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej. Stanowisko to zatem w konsekwencji uzasadnia przyjęcie poglądu o braku podstaw do twierdzenia, że wprowadzenie art. 2 ust. 2 ustawy nowelizacyjnej stanowiło o zastawieniu na obywateli swego rodzaju "pułapki" przez prawodawcę. Jeśli natomiast – zdaniem Skarżących - postępowanie prowadzone na ich wniosek toczyło się zbyt wolno to mieli możliwość podejmować działania przewidziane procedurą administracyjną i sądowoadministracyjną, umożliwiające zwalczanie bezczynności organu czy prowadzenia tego postępowania w sposób przewlekły.

Sąd kasacyjny zwraca również uwagę, że rzeczywiście wniosek o stwierdzenie nieważności orzeczenia złożony został 11 maja 2020 r., zaś decyzja o umorzeniu postępowania wydana została [...] października 2021 r. Skarżący pomijają jednak okoliczność, że już we wniosku o stwierdzenie nieważności orzeczenia Skarżąca T. Ź. wystąpiła o zawieszenie postępowania administracyjnego w związku z koniecznością przedstawienia dokumentów potwierdzających nabycie przez nią praw do spadku po ojcu – P. D. Organ pierwszej instancji uwzględniając ten wniosek zawiesił postępowanie postanowieniem z [...] maja 2020 r. Wniosek o podjęcie zawieszonego postępowania złożony został przez Skarżących [...] maja 2021 r. W konsekwencji, organ z [...] czerwca 2021 r. podjął postępowanie. Zatem czas trwania postępowania związany był z faktem niedysponowania przez Skarżących w dacie złożenia wniosku dokumentami potwierdzającymi następstwo prawne po P.D.

Przechodząc natomiast do kwestii związanej z brakiem możliwości uzyskania obecnie przez Skarżących decyzji merytorycznej, a która – w przypadku uwzględnienia ich wniosku – stanowiłaby prejudykat dla ewentualnego wyroku sądu cywilnego, który orzekałby w przedmiocie odszkodowania należnego za utratę nieruchomości przez poprzednika prawnego Skarżących (art. 417 (1) § 2 zd. 1 kodeksu cywilnego), wskazać należy, że rozpatrywany przypadek – wbrew pozorom - nie jest przypadkiem odosobnionym czy nadzwyczajnym.

Po pierwsze, jak słusznie wskazywał Sąd Wojewódzki, upływ czasu może niejednokrotnie prowadzić do utraty prawa własności. Wymaga tego bowiem konieczność stabilizacji prawnej stosunków faktycznych a czemu służy m. in. istnienie w porządku prawnym tego rodzaju instytucji jak: zasiedzenie, przeliczenie czy przedawnienie.

Po drugie, podkreślenia wymaga, że prawodawstwo minionego ustroju społeczno-politycznego, w tym zwłaszcza to, które weszło w życie w okresie bezpośrednio powojennym, w wielu przypadkach spowodowało wyrządzenie różnego rodzaju krzywd czy szkód w mieniu obywateli. Szkody te częstokroć nie zostały dotąd naprawione a w części nie wskazuje też nic na to, aby miały być w ogóle naprawione. Jedynie przykładowo w tym miejscu wskazać więc wypada na skutki wyrządzone przez powoływany wyżej dekret z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy czy na dekret PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. z 1945 r. Nr 3, poz. 13 ze zm.). Istotna jest przy tym także ta okoliczność, że ten ostatni akt był przedmiotem kontroli Trybunału Konstytucyjnego.

Biorąc zatem pod uwagę wyżej przedstawioną nie można przyjąć, by uregulowanie zawarte w art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej mogło być uznane za niezgodne z art. 2, art. 21, art. 64 i art. 77 ust. 1 i 2 Konstytucji RP.

Niezasadny również okazał się zarzut dotyczący niezgodności art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej z art 1 Protokołu nr 1 do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności. Wg Skarżących – jak wyżej wspomniano - poprzez wprowadzenie regulacji umarzającej - z mocy prawa - niezakończone postępowanie nadzorcze, prowadzone z ich wniosku, zostali oni pozbawieni możliwości uzyskania prejudykatu, w oparciu o który w przyszłym postępowaniu cywilnym mogli by ubiegać się o zasądzenie na ich rzecz odszkodowania z tytułu szkody, jakiej doznał w 1950 r. ich poprzednik prawny za niezgodnie z prawem pozbawienie go własności nieruchomości.

Wyjaśnić zatem należy, że art. 1 Protokołu Nr 1 do w/w Konwencji, u którego podstaw leżą zasady praworządności i zasady legalizmu, wszedł z życie w stosunku do Polski z dniem 10 października 1994 r., zgodnie z treścią oświadczenia rządowego - Dz. U. z 1995 r. Nr 36, poz. 178). W myśl zaś postanowienia Europejskiego Trybunału Praw Człowieka z dnia 7 października 2008 r. nr 47550/06 Prussische Treuhand GmbH & Co KGA.A. przeciwko Polsce, państwo, będące stroną Konwencji dysponuje swobodą co do restytucji lub odszkodowania za uszczerbek wynikający ze zdarzeń o charakterze już historycznym (które miały miejsce przed datą ratyfikacji Konwencji).

Ponadto, przepis art. 1 Protokołu Nr 1 do Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności, wyznaczając granice ingerencji państw w prawo własności poprzez formułowanie zasad: poszanowania mienia, pozbawienia mienia i korzystania z prywatnej własności w interesie publicznym, chroni prawo do korzystania i poszanowania mienia, a nie prawo do jego uzyskiwania czy nabywania.

Kończąc wypada też wskazać, że o ile Naczelny Sąd Administracyjny ma możliwość dokonania oceny zgodności określonego przepisu ustawowego z przepisami Konstytucyjnymi w ramach tzw. kontroli rozproszonej, czyli sprawowanej w odniesieniu do sprawy rozpoznawanej, o tyle nie jest już uprawniony do badania prawidłowości procesu legislacyjnego w następstwie którego przepis ten został przez parlament uchwalony. Dlatego też zarzuty podnoszone w tym zakresie w skardze kasacyjnej nie mogły odnieść spodziewanego przez Skarżących skutku.

Podsumowując Sąd kasacyjny w pełni podziela stanowisko Sądu Wojewódzkiego, że wprowadzona regulacja ograniczająca możliwość skutecznego wnioskowania o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej była konieczna i wynikała z przywoływanego wyroku Trybunału Konstytucyjnego P 46/13. Jej następstwem jest ograniczenie w czasie możliwości eliminowania z obrotu prawnego decyzji ostatecznych, co służy ochronie interesu publicznego w tym interesu Skarbu Państwa czy jednostek samorządu terytorialnego, które na skutek decyzji pozbawiających prawa własności nabyły ich prawa przy uwzględnieniu także i tego, że nabycie to z uwagi na upływ terminów zasiedzenia i tak mogłoby nastąpić (por. cytowana już uchwała Sądu Najwyższego z 26 października 2007 r., III CZP 30/07). Sąd kasacyjny zwraca uwagę, że nabycie to jako mające charakter pierwotny wyłączałoby możliwość dochodzenia jakiegokolwiek ekwiwalentu przez podmiot, który na skutek zasiedzenia utracił prawo własności nieruchomości.

W realiach niniejszej sprawy uznać należy, że Skarżący dysponowali odpowiednim czasem dla skutecznego domagania się stwierdzenia nieważności orzeczenia. Skoro w takim długim czasie Skarżący nie korzystali z przysługujących im praw, to musieli się liczyć z tym, że w pewnym momencie takiej możliwości zostaną pozbawieni. W takim przypadku zasada pewności obrotu prawnego i zasada trwałości decyzji administracyjnej przeważa nad zasadami rekompensowania szkody poniesionej w wyniku niezgodnego z prawem działania organów Państwa.

Mając na uwadze powyższe wywody Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną. Uzasadnienie zostało sporządzone stosownie do wymogów określonych w art. 193 zdanie 2 p.p.s.a zgodnie z którym uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej.

W niniejszej sprawie pełnomocnik Skarżących – na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. – zrzekł się rozprawy, a strona przeciwna w ustawowym terminie nie zawnioskowała o jej przeprowadzenie, stąd też rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a.

Sąd kasacyjny oddalił wniosek uczestnika postępowania o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, gdyż art. 204 p.p.s.a. nie przewiduje takiej możliwości.