Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 1176/06
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2006-10-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6037 Transport drogowy i przewozy
Skarżony organ: Inspektor Transportu Drogowego
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grażyna Śliwińska Sędziowie Sędzia WSA Pamela Kuraś-Dębecka Sędzia WSA Ewa Marcinkowska (spr.) Protokolant Karolina Pilecka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 października 2006 r. sprawy ze skargi K. M. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] marca 2006 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za wykonywanie transportu drogowego taksówką bez wymaganej licencji 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] stycznia 2006 r.; 2. stwierdza, że uchylone decyzje nie podlegają wykonaniu; 3. zasądza od Głównego Inspektora Transportu Drogowego na rzecz skarżącego K. M. kwotę 735 (siedemset trzydzieści pięć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

K. M. wniósł skargę na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] marca 2006 r. nr [...] utrzymującą w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] stycznia 2006 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej w wysokości 3000 zł za wykonywanie transportu drogowego taksówką bez wymaganej licencji.

Z przedstawionych przez organ akt administracyjnych wynika, iż w dniu [...] października 2005 r. w [...] przy ul. [...] inspektorzy transportu drogowego przeprowadzili kontrolę pojazdu taxi marki [...] o nr rej. [...] stanowiącego własność skarżącego K. M. K. M. okazał do kontroli prawo jazdy, świadectwo kwalifikacji, dowód rejestracyjny, licencję nr [...] na pojazd o numerze rejestracyjnym [...], świadectwo legalizacji taksometru oraz potwierdzenie zgłoszenia w dniu [...] lipca 2005 r. w Biurze Działalności Gospodarczej i Zezwoleń Urzędu W. wniosku o zmianę licencji na wykonywanie transportu drogowego z powodu zmiany pojazdu marki [...] o nr rej. [...] na pojazd marki [...] o nr rej. [...]. Z dokumentu tego wynikało, że wydanie zmienionej licencji miało nastąpić w dniu [...] września 2005 r. Na podstawie analizy w/w dokumentów inspektorzy ustalili, że skarżący nie odebrał nowej licencji na wykonywanie transportu drogowego taksówką w wyznaczonym przez organ terminie. Wobec powyższego stwierdzono brak licencji na wykonywanie transportu drogowego taksówką o numerach rejestracyjnych [...].

Skarżący podpisał protokół kontroli nie zgłaszając do niego żadnych uwag ani zastrzeżeń.

Pismem z dnia [...] października 2005 r. [...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego zawiadomił skarżącego o wszczęciu postępowania administracyjnego w związku z przeprowadzoną kontrolą wzywając go do przedstawienia wskazanych w piśmie dokumentów.

Jednocześnie organ zwrócił się do Biura Działalności Gospodarczej i Zezwoleń Urzędu W. z zapytaniem, czy skarżącemu udzielono licencji na wykonywanie transportu drogowego taksówką pojazdem marki [...] o nr rej. [...].

Skarżący w odpowiedzi na zawiadomienie organu przesłał [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego, wraz z pismem przewodnim z dnia [...] października 2005 r., licencję nr [...] z dnia [...] września 2005 r. na wykonywanie transportu drogowego taksówką wydaną na pojazd o nr rej. [...], zaświadczenie o numerze identyfikacyjnym REGON oraz decyzję w sprawie nadania NIP.

Biuro Działalności Gospodarczej i Zezwoleń Urzędu W. w piśmie z dnia [...] listopada 2005 r. poinformowało natomiast [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego, że skarżący od [...] grudnia 2002 r. posiadał licencję na wykonywanie transportu drogowego taksówką udzieloną na pojazd marki [...] o nr rej. [...]. W dniu [...] lipca 2005 r. złożył wniosek o zmianę licencji w związku ze zmianą pojazdu. Termin odbioru zmienionej licencji wyznaczono na dzień [...] września 2005 r. Skarżący odebrał licencję na wykonywanie transportu drogowego taksówką pojazdem marki [...] o nr rej. [...] w dniu [...] października 2005 r.

Pismem z dnia [...] grudnia 2006 r. [...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego zwrócił się ponownie do Biura Działalności Gospodarczej i Zezwoleń Urzędu W. o udzielenie informacji dotyczącej procedury wymiany licencji na wykonywanie transportu drogowego taksówką w związku ze zmianą pojazdu, a w szczególności, czy koniecznym warunkiem odbioru nowej licencji jest oddanie starej licencji.

Biuro Działalności Gospodarczej i Zezwoleń Urzędu W. w odpowiedzi na to zapytanie w piśmie z dnia [...] grudnia 2005 r. poinformowało, że przedsiębiorca odbiera w Biurze nową licencję po zdaniu poprzedniej, która zostaje anulowana. W przypadku natomiast nieodebrania w wyznaczonym terminie licencji należy uznać, iż przedsiębiorca świadczy usługi innym pojazdem niż wskazany w licencji.

Decyzją z dnia [...] stycznia 2006 r. [...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego, na podstawie art. 92 ust. 1 i art. 92 ust. 4 ustawy o transporcie drogowym oraz lp. 1.1.4. załącznika do tej ustawy nałożył na skarżącego karę pieniężna w wysokości 3 000 zł za wykonywanie transportu drogowego taksówką bez wymaganej licencji.

Skarżący wniósł odwołanie od tej decyzji do Głównego Inspektora Transportu Drogowego.

W odwołaniu stwierdził, iż posiada uprawnienia do prowadzenia taksówki od ponad 3 lat. Licencja nr [...] ma ważność do 2032 r. i była związana z samochodem marki [...], jednakże samochód ten był stary i musiał go zmienić. Podkreślił, że w dniu [...] lipca 2005 r. w Biurze Działalności Gospodarczej i Zezwoleń złożył wniosek o zmianę licencji w związku ze zmianą samochodu. Na dotychczasowej licencji mógł jeździć do dnia [...] września 2005 r. Dokument licencji nr [...] został sporządzony przez organ w dniu [...] września 2005 r., a więc daty te zazębiały się. Licencję z wpisem zmienionego samochodu odebrał w dniu kontroli, tj. [...] października 2005 r. Posiada więc wszystkie potrzebne dokumenty, a jego przewinienie jest raczej formalne niż zasadnicze. Zwrócił się w związku z tym o umorzenie nałożonej kary pieniężnej lub jej złagodzenie wskazując na złą sytuację materialną swojej rodziny.

Główny Inspektor Transportu Drogowego rozpoznając odwołanie decyzją z dnia [...] marca 2006 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego

W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, iż zgodnie z art. 5 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym, podjęcie i zarobkowe wykonywanie transportu drogowego wymaga uzyskania odpowiedniej licencji na wykonywanie transportu drogowego. Licencji udziela się na czas oznaczony, nie krótszy niż 2 lata i nie dłuższy niż 50 lat, uwzględniając wniosek przedsiębiorcy.

Licencja na wykonywanie transportu drogowego taksówką, zgodnie z art. 6 ust. 4 w/w ustawy, udzielana jest natomiast na określony pojazd i obszar obejmujący:

1. gminę,

2. gminy sąsiadujące - po uprzednim zawarciu przez nie porozumienia,

3. miasto W. - związek komunalny.

Organ stwierdził, iż w niniejszej sprawie zachodzą przesłanki do uznania, iż w chwili kontroli doszło do naruszenia przepisów prawa w zakresie obowiązku posiadania licencji na wykonywanie taksówką transportu osób.

Skarżący nie odebrał bowiem nowej licencji na wykonywanie transportu drogowego taksówką w wyznaczonym terminie, tj. do dnia [...] września 2005r., a zatem nie okazał do kontroli licencji wystawionej na kontrolowany pojazd.

Skarżący przedstawił wprawdzie w toku postępowania administracyjnego licencję nr [...] na wykonywanie transportu drogowego taksówką wystawioną na pojazd o nr rej. [...], jednakże powyższa licencja została odebrana z Urzędu W. - Biura Działalności Gospodarczej i Zezwoleń dopiero po kontroli drogowej przeprowadzonej w dniu [...] października 2005 r. Zgodnie natomiast ze stanowiskiem wyrażonym przez NSA w wyroku z dnia 26 marca 2001 r. SA 90/00 decyzja administracyjna jest wydana dopiero z chwilą jej doręczenia stronie. Decyzja o udzieleniu licencji stała się więc wiążącą dopiero z chwilą jej odbioru przez skarżącego, co nastąpiło po kontroli drogowej. Organ wyjaśnił przy tym, że wysokość kar pieniężnych za poszczególne przewinienia jest określona w sposób sztywny, a decyzja ma charakter związany. Jeżeli natomiast strona znajduje się w sytuacji uniemożliwiającej uiszczenie kary w orzeczonej wysokości to może wystąpić ze stosownym wnioskiem do organu o umorzenie, odroczenie lub rozłożenie na raty tej należności pieniężnej.

W skardze na tę decyzję wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie pełnomocnik skarżącego zarzucił organowi naruszenie art. 92 ust. 2 w zw. z art. 5 ustawy o transporcie drogowym, a także naruszenie art. 110 k.p.a., wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji.

W uzasadnieniu skargi wskazał, że w momencie kontroli drogowej przeprowadzonej w dniu [...] października 2005 r. skarżący posiadał licencję na wykonywanie transportu drogowego taksówką. Licencja nr [...] została bowiem wydana w dniu [...] września 2005 r., a więc miesiąc przed kontrolą. Niesłuszne są natomiast twierdzenia Głównego Inspektora Transportu Drogowego, że licencja jest udzielona dopiero z dniem jej odebrania przez stronę. Powołując się na wyrok NSA z dnia 5 lutego 2002 r. I SA 2459/00 pełnomocnik podniósł, że z chwilą podpisania decyzji mamy do czynienia z wydaniem decyzji w sensie procesowym, a więc oznacza to, że decyzja istnieje. Ukaranie skarżącego za wykonywanie transportu drogowego bez licencji w tym stanie faktycznym jest więc nielogiczne i krzywdzące.

Główny Inspektor Transportu Drogowego w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. prawo o ustroju sądów administracyjnych sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słusznościowych.

Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi).

Rozpoznając sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów Sąd stwierdził, iż skarga w niniejszej sprawie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja oraz utrzymana nią w mocy decyzja organu I instancji podjęte zostały z naruszeniem przepisów prawa materialnego.

Stan faktyczny w niniejszej sprawie jest niesporny, jednak w ocenie Sądu, został on błędnie oceniony przez organy administracji obu instancji jako wykonywanie transportu drogowego taksówką bez wymaganej licencji.

W czasie kontroli w dniu [...] października 2005 r. pojazdu marki [...] o nr rej. [...] skarżący K. M. okazał licencję nr [...] na wykonywanie transportu drogowego taksówką udzieloną mu [...] grudnia 2002 r. na poprzedni pojazd o nr rej. [...] z terminem ważności do [...] grudnia 2032 r. oraz potwierdzenie złożenia przez niego w dniu [...] lipca 2005 r. w Biurze Działalności Gospodarczej i Zezwoleń Urzędu W. wniosku o zmianę licencji z powodu zmiany pojazdu, w którym określono termin wydania zmienionej licencji na dzień [...] września 2005 r.

Skarżący w wyznaczonym terminie zmienionej licencji nie odebrał, lecz uczynił to w dniu [...] października 2005 r., po kontroli.

W momencie kontroli skarżący nie dysponował więc licencją uwzględniającą w swojej treści posiadany przez niego aktualnie pojazd o nr rej. [...], którym świadczył usługi transportowe, używając go jako taksówki.

Nie oznacza to jednak, w ocenie Sądu, że skarżący skutkiem zmiany pojazdu pierwotnie wpisanego do licencji na inny, wykonywał tym innym pojazdem transport drogowy taksówką bez licencji – jak przyjęto w sprawie – skoro legitymował się licencją na wykonywanie tego transportu, która została mu udzielona [...] grudnia 2002 r. z terminem ważności do dnia [...] grudnia 2032 r. (czyli na 30 lat). Faktu nieodnotowania w okazanej do kontroli licencji zmiany numeru rejestracyjnego pojazdu aktualnie używanego do prowadzenia licencjonowanej działalności, nie można utożsamiać z wykonywaniem tej działalności bez licencji, gdyż brak ten nie wpływa na istnienie licencji, tylko dotyczy jej treści. Zaniechanie dopełnienia przez skarżącego obowiązku odebrania w wyznaczonym terminie zmienionej licencji i posługiwanie się przez niego dotychczasową licencją zawierającą nieaktualny numer rejestracyjny pojazdu należy rozważać – w świetle przepisów ustawy o transporcie drogowym – jako przesłankę ewentualnego cofnięcia licencji w trybie art. 15 tej ustawy, a nie jako podstawę wymierzenia kary pieniężnej za brak licencji na wykonywanie transportu drogowego taksówką.

Udzielona skarżącemu w dniu [...] grudnia 2002 r. licencja funkcjonuje bowiem w obrocie prawnym (z niczego nie wynika, żeby była w takich okolicznościach z niego wyeliminowana), tyle tylko, że na skutek zaniechania nie uwzględnia w swojej treści zmiany danych podlegających wpisowi do licencji, w sytuacji gdy przewoźnik posługuje się w prowadzonej działalności innym pojazdem niż pierwotnie wymieniony w licencji na tę działalność. Wówczas dochodzi do naruszenia istotnego warunku licencji, którym jest wykonywanie transportu wymienionym w licencji pojazdem. Jednak samo naruszenie warunków licencji nie oznacza, że jest to transport wykonywany bez licencji w rozumieniu zastosowanych w zaskarżonej decyzji przepisów ustawy. Z powodu naruszenia warunków licencji ustawa przewiduje inne konsekwencje prawne, niż zastrzeżone dla wykonywania transportu drogowego taksówką bez licencji.

Do powyższych wniosków prowadzi analiza przepisów ustawy o transporcie drogowym, na podstawie których sprawę niniejszą należy rozpatrywać.

Stosownie do art. 6 ust. 1 w/w ustawy, licencji na wykonywanie transportu drogowego taksówką udziela się przedsiębiorcy, jeżeli m.in. spełnia wymagania określone w art. 5 ust. 3 pkt 1 i 5 oraz w art. 39a ust. 1 ustawy (m.in. przedsiębiorcy udziela się licencji, jeżeli posiada tytuł prawny do dysponowania pojazdem lub pojazdami samochodowymi spełniającymi wymagania techniczne określone przepisami prawa o ruchu drogowym, którymi transport drogowy ma być wykonywany). W art. 6 ust. 4 ustawy stwierdza się natomiast, że przedmiotowa licencja udzielana jest na określony pojazd i obszar, przy czym według art. 8 ust. 1 pkt 4 i ust. 3 pkt 8 ustawy licencji udziela się na pisemny wniosek przedsiębiorcy, który winien zawierać m.in. rodzaj i liczbę pojazdów samochodowych, którymi dysponuje przedsiębiorca; przedsiębiorca obowiązany jest dołączyć do wniosku m.in. wykaz pojazdów samochodowych wraz z kserokopiami krajowych dokumentów dopuszczających pojazd do ruchu, a w przypadku gdy nie jest właścicielem pojazdu – również dokument potwierdzający prawo do dysponowania nim. Zgodnie z art. 14 ust. 1 i 2 ustawy przewoźnik drogowy jest obowiązany zgłaszać na piśmie organowi, który udzielił licencji, wszelkie zmiany danych, o których mowa w art. 8, nie później niż w terminie 14 dni od ich powstania. Jeżeli zmiany te obejmują dane zawarte w licencji, przedsiębiorca jest obowiązany wystąpić z wnioskiem o zmianę treści licencji.

W świetle przytoczonych unormowań ustawy uprawnione jest stwierdzenie, że licencji udziela się przedsiębiorcy na określony (wskazany przez niego we wniosku) pojazd, z tym że wymienienie tego pojazdu, bez dopełnienia obowiązku zmiany treści licencji, samo w sobie nie przesądza o istnieniu licencji. Można w takiej sytuacji mówić o wadliwości licencji, która w swojej treści nie uwzględnia pojazdu faktycznie używanego przez przewoźnika do wykonywania transportu drogowego taksówką, czy też raczej o prowadzeniu działalności niezgodnie z warunkami licencji, ale nie o wykonywaniu transportu bez licencji.

Zdaniem Sądu, zaniechanie obowiązkowi wystąpienia o zmianę treści licencji, czy też obowiązkowi odebrania w wyznaczonym terminie zmienionej licencji, nie oznacza utraty licencji przed terminem jej ważności. Uprawnia natomiast organ administracji drogowej do rozważenia celowości inicjowania postępowania obliczonego na cofnięcie licencji.

Dokonana przez organy administracji interpretacja przepisów ustawy o transporcie drogowym nie daje się natomiast pogodzić z treścią art. 15 ust. 3 pkt 1 tej ustawy. Przyjęcie tego stanowiska prowadziłoby bowiem do uznania, że przepis art. 15 ust. 3 pkt 1 ustawy przewiduje możliwość cofnięcia licencji, która nie istnieje, względnie ustawa stanowi o dwóch niezależnych od siebie sankcjach za to samo naruszenie – nałożenie kary pieniężnej za wykonywanie transportu bez licencji i cofnięcie tej licencji (co wydawałoby się sprzecznością samą w sobie).

Tymczasem stosownie do tego przepisu istnieje możliwość cofnięcia licencji przewoźnikowi na skutek zaniechania przez niego działań sprowadzających się de facto do dostosowania treści posiadanej przez niego licencji do aktualnych uwarunkowań prowadzonej na jej podstawie działalności transportowej. Niedostosowanie tej treści nie oznacza jednak, że przedsiębiorca wykonuje transport drogowy taksówką bez licencji, tylko że prowadząc w takiej sytuacji tę działalność, narusza istotne warunki licencji (w tym wypadku używa innego pojazdu niż wymieniony w licencji), co w konsekwencji prowadzić może do jej cofnięcia. Nie daje natomiast podstaw prawnych do nałożenia kary pieniężnej za wykonywanie transportu drogowego bez wymaganej licencji w trybie art. 92 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym w zw. z lp. 1.1.4. załącznika do tej ustawy.

Stosownie do art. 87 ust. 4 ustawy, podczas przejazdu wykonywanego w ramach transportu drogowego kierowca taksówki jest obowiązany mieć przy sobie i okazać na żądanie licencję. Skarżący, jak ustalono, licencję miał i okazał kontrolującym. To, że nie była ona zgodna z pojazdem, którego używał do prowadzonej działalności, mogło uzasadniać inicjowanie postępowania w przedmiocie naruszenia jej warunków, ale nie postępowania w płaszczyźnie nałożenia kary pieniężnej za brak licencji.

W stanie faktycznym niniejszej sprawy należy jeszcze dodatkowo mieć na względzie, iż na skutek złożonego przez skarżącego wniosku o zmianę licencji, Prezydent W. w dniu [...] września 2005 r. wydał licencję nr [...] na pojazd o nr rej. [...], a skarżący w dniu [...] października 2005 r., po kontroli, odebrał tę zmienioną licencję, a więc weszła ona w tym dniu do obrotu prawnego. Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, art. 152 oraz art. 200 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku.