Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 2596/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2020-08-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 28
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 65 ust. 1
journal: Dz.U. 2020 poz 293
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Katarzyna Golat (spr.), Sędziowie sędzia WSA Wojciech Rowiński, asesor WSA Anna Sidorowska-Ciesielska, Protokolant st. ref. Marta Pachulska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 sierpnia 2020 r. sprawy ze skargi [...]Sp. z o.o. z siedzibą w [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] sierpnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego oddala skargę.


UZASADNIENIE

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...] sierpnia 2019 r., znak [...], umorzyło postępowanie odwoławcze, toczące się z odwołania [...] sp. z o.o., wniesionego od decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] listopada 2018 r., nr [...], ustalającej warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy dla inwestycji, polegającej na budowie budynków biurowych z usługami w parterze, garażami podziemnymi wraz z infrastrukturą techniczną, wjazdem i elementami zagospodarowania terenu z możliwością etapowania na działkach nr ew. [...], [...] (zabudowa kubaturowa) oraz część działek nr ew. [...] (pod wjazd) w obrębie [...] przy ul. [...] w Dzielnicy [...].

W uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia organ, przedstawiając stan sprawy stwierdził, że [...] spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w [...], wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] października 2017 r., umarzającą postępowanie odwoławcze, z odwołania skarżącej od decyzji Prezydenta [...] z [...] września 2017 r., ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji, polegającej na budowie budynków biurowych z usługami, garażami podziemnymi wraz z infrastrukturą techniczną, wjazdem i elementami zagospodarowania terenu z możliwością etapowania na działkach o numerach ew. [...], [...] (zabudowa kubaturowa) oraz część działek o numerach ew. [...] (pod wjazd) w obrębie [...] przy ul. [...] w Dzielnicy [...].

Skarżąca uzyskała decyzje o udzieleniu jej pozwolenia na budowę inwestycji obejmującej m.in. działkę nr [...] z obrębu [...] w Dzielnicy [...] o numerach [...] i [...]. W dniu [...] listopada 2018 r. Zarząd Dzielnicy [...] wydał decyzję nr [...], ustalającą warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku biurowego z usługami w parterze, garażami podziemnymi wraz z infrastrukturą techniczną, wjazdami i elementami zagospodarowania terenu, z możliwością etapowania na działkach nr ew. [...], [...] i części dz. ew. nr [...] i [...]w obrębie [...] przy ul. [...] w [...].

Od powyższej decyzji Skarżąca złożyła odwołanie.

W dniu [...] sierpnia 2019 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wydało decyzję, znak: [...], w której umorzono postępowanie odwoławcze z odwołania [...] sp. z o.o.

W ramach augmentacji merytorycznej przedstawionej w decyzji z [...] sierpnia 2019 r. organ odwoławczy wskazał ponadto, że stroną w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu jest podmiot składający wniosek oraz właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości objętej wnioskiem, który został złożony przez podmiot niemający tytułu prawnego do nieruchomości. W postępowaniu uczestniczyć mogą właściciele sąsiednich nieruchomości. [...] sp. z o.o. nie posiada prawa własności ani użytkowania wieczystego do działek objętych wnioskiem ani bezpośrednio sąsiadujących z tymi działkami. Spółka swój interes prawny wywodzi wyłącznie z faktu, iż posiada pozwolenie na budowę na części działki objętej wnioskiem. Nie jest to ta sama część działki, której dotyczy decyzja o ustaleniu warunków zabudowy. SKO w [...] stwierdziło, że ww. spółka z faktu posiadania pozwolenia na budowę na innej części działki nie może wywodzić interesu prawnego. Ustalenie warunków zabudowy w żaden sposób nie wpływa i nie może wpływać na posiadaną przez spółkę decyzję o pozwoleniu na budowę, w związku z czym ma ona wyłącznie interes faktyczny. Brak jest przepisu prawa materialnego, który przyznawałby [...] sp. z o.o. interes prawny. Decyzja z [...] września 2017 r. nie dotyczy uprawnień ani obowiązków Spółki i dlatego podmiotowi temu nie można przyznać legitymacji do wniesienia odwołania od wskazanej decyzji.

[...] spółka z ograniczoną odpowiedzialnością wniosła w dniu 30 września 2019 r. skargę na powyższą decyzję. Skarżąca zarzuciła wydanie wymienionej decyzji z naruszeniem następujących przepisów:

– art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, tekst jedn. Dz.U. z 2020 r. poz. 256, ze zm., określanej dalej jako K.p.a., w wyniku odmówienia przymiotu strony skarżącej podczas, gdy decyzja o warunkach zabudowy obejmuje m. in. działkę ew. o numerze [...] z obrębu [...] w Dzielnicy [...] i dotyczy praw i obowiązków spółki, a zatem spółka była uprawniona do złożenia odwołania od tej decyzji,

– art. 107 § 1 i § 3 K.p.a. które miało istotny wpływ na wynik sprawy przez brak odpowiedniego uzasadnienia wydanej decyzji,

– art. 7 i art. 77 § 1 i 80 K.p.a. przez zaniechanie przeprowadzenia wszechstronnej oceny materiału dowodowego i nieuwzględnienie interesu prawnego spółki.

Skarżąca spółka wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Uzasadniając zarzuty, wywodziła że postępowanie dotyczy warunków zabudowy dla inwestycji obejmującej działkę o numerze ewidencyjnym [...] z obrębu [...] w Dzielnicy [...], która to działka jest objęta pozwoleniami na budowę udzielonymi Skarżącej w 2014 r. Roboty budowlane mogą być prowadzone na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę. W konsekwencji, wobec uzyskania ostatecznych decyzji o pozwoleniu na budowę. Skarżąca nabyła prawo do realizacji określonej tymi pozwoleniami inwestycji.

Wydanie decyzji pozwalającej na lokalizację inwestycji, kolidującej z posiadanym pozwoleniem na budowę naruszałoby zatem interes prawny Skarżącej, tj. jej prawo do wykonania określonej uprzednio wydanymi pozwoleniami na budowę inwestycji. Zmiana warunków zabudowy w oczywisty sposób wpływać będzie na możliwość realizacji Inwestycji, w kształcie określonym pozwoleniem na budowę (którego adresatem jest Spółka) i w konsekwencji, ograniczać uprawnienie Spółki do wykonania zaplanowanej inwestycji. Wykluczenie Strony skarżącej z kręgu stron postępowania o udzielenie warunków zabudowy uniemożliwia jej jakąkolwiek reakcję na ustalenia decyzji ingerujące w realizowaną inwestycję.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] podtrzymało swoje stanowisko zaprezentowane w zaskarżonym orzeczeniu i wniosło o oddalenie skargi.

Uczestnik postępowania [...] sp. z o. o. z siedzibą w [...] w dniu 11 sierpnia 2000 r. wniósł o oddalenie skargi (pismo procesowe k. 92 i nast. akt sadowych).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 2167, ze zm.), w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2017, poz. 1369, ze zm.) – dalej jako "P.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd administracyjny bada, czy zaskarżony akt administracyjny (decyzja, postanowienie) jest zgodny z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami proceduralnymi normującymi podstawowe zasady postępowania przed organami administracji publicznej.

W myśl art. 134 P.p.s.a. sąd rozpoznając skargę nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

WSA w Warszawie, kontrolując w zakreślonych wyżej granicach, legalność decyzji SKO w [...] stwierdził, że odpowiada ona przepisom obowiązującego prawa i brak jest podstaw do usunięcia jej z obrotu prawnego.

Zaskarżona decyzja została wydana na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy wydaje decyzję, w której umarza postępowanie odwoławcze. W orzecznictwie sądów administracyjnych wypracowanym na tle przywołanej normy prawnej ugruntowało się stanowisko, które tutejszy Sąd w pełni podziela, że jeżeli w toku postępowania odwoławczego zostanie ustalone, iż wnoszący odwołanie nie posiada przymiotu strony postępowania, właściwym sposobem rozstrzygnięcia jest umorzenie postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a. (por. wyrok NSA z 5 stycznia 2016 r., sygn. akt II OSK 1067/14, Lex nr 2033925).

Decyzja o umorzeniu postępowania nie rozstrzyga o materialnoprawnych uprawnieniach i obowiązkach strony, lecz powoduje skutek stricte procesowy, w postaci uznania, że nie ma przesłanek do merytorycznego orzekania co do istoty sprawy. Po wydaniu decyzji, zawierającej w podstawie prawnej art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a. nie zostaje ukształtowany żaden stosunek materialnoprawny.

W tym miejscu należy wskazać, że z istoty decyzji o warunkach zabudowy wynika (art. 59, art. 61 oraz art. 63 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - (t.j. Dz. U. 2020 r. poz. 293, ze zm., - dalej w skrócie: "u.p.z.p."), że decyzja ta wydawana jest w przypadku braku na obszarze objętym wnioskiem obowiązującego planu miejscowego, dla zamierzonej zmiany zagospodarowania terenu polegającej na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części. Celem wydania tej decyzji jest ustalenie, czy zgodnie z obowiązującymi przepisami w ogóle jest możliwa realizacja wnioskowanego zamierzenia inwestycyjnego, a jeśli tak, to jakie będą jego dopuszczalne parametry. Podmiot występujący z wnioskiem o wydanie takiej decyzji nie musi się legitymować żadnym tytułem prawnym do nieruchomości, objętej wnioskiem, jak również decyzja ta – o ile zostanie wydana - nie rodzi praw do terenu, nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich oraz nie stanowi podstawy do rozpoczęcia robót budowlanych.

Z kolei z art. 53 ust. 3 pkt 2, w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. wynika, że właściwy organ w postępowaniu związanym z wydaniem decyzji o warunkach zabudowy dokonuje analizy stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji.

Prezydent [...] decyzją z [...] września 2017 r. ustalił warunki zabudowy opisanej na wstępie inwestycji, a skarżąca spółka wniosła od tej decyzji odwołanie. Zgodnie z art. 127 § 1 K.p.a. odwołanie służy stronie. W związku z tym zgodne z prawem jest przyjęcie, że odwołanie jest niedopuszczalne, jeżeli zostało wniesione przez osobę, której nie przysługuje legitymacja procesowa, w świetle przepisu art. 28 K.p.a.

Jak trafnie stwierdził organ, w postępowaniu w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy krąg stron winien być ustalany na podstawie art. 28 K.p.a. Stosownie do tego przepisu stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Stwierdzenie istnienia interesu prawnego w rozumieniu art. 28 K.p.a. wymaga ustalenia związku o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą prawa, a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa, polegającego na tym, że akt stosowania tej normy (decyzja administracyjna) może mieć wpływ na sytuację prawną tego podmiotu w zakresie prawa materialnego. Interes taki powinien być bezpośredni, konkretny i realny. Powinien on także znajdować potwierdzenie w okolicznościach faktycznych sprawy, które uzasadniają zastosowanie normy prawa materialnego (por. wyrok NSA z 17 kwietnia 2007r., sygn. I OSK 755/06, LEX nr 337023). Przyznanie statusu strony w postępowaniu administracyjnym - w myśl art. 28 K.p.a. - jest uzależnione od posiadania interesu prawnego, nie zaś od wykazania jego naruszenia (por. wyroki: NSA z 16 sierpnia 2012 r., sygn. II OSK 832/11, Lex Omega nr 1248472 oraz WSA w Lublinie z 11 października 2012 r., sygn. II SA/Lu 379/12, Lex Omega nr 1235109). O tym, czy dany podmiot jest stroną postępowania administracyjnego, wynikiem którego może być zainteresowany, nie decyduje sama wola lub subiektywne przekonanie tej osoby albo też dopuszczenie jej przez organ do udziału w tym postępowaniu, lecz okoliczność, czy istnieje przepis prawa materialnego pozwalający zakwalifikować interes danej osoby jako "interes prawny". Interes prawny ma bowiem charakter materialnoprawny stąd musi istnieć norma prawa przewidująca w określonym stanie faktycznym i w odniesieniu do konkretnego podmiotu możliwość wydania określonego aktu (por. wyrok WSA w Olsztynie z 3 listopada 2015 r., sygn. II SA/Ol 610/15, Lex Omega nr 1930064). Mieć interes prawny znaczy to samo, co ustalić powszechnie obowiązujący przepis prawa, na którego podstawie można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danego podmiotu – strony postępowania (por. wyrok NSA z 7 czerwca 2013 r., sygn. I OSK 2226/12, LEX nr 1356980).

Od interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, tj. sytuację, w której dany podmiot jest zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, lecz interes ten nie znajduje oparcia w przepisach prawa materialnego powszechnie obowiązującego. Zdarzenia przyszłe, a w pewnym sensie nawet niepewne, mogą stanowić nie o interesie prawnym, a jedynie o interesie faktycznym, który nie daje uprawnień strony w postępowaniu administracyjnym (por. wyrok NSA z 14 stycznia 2015 r., sygn. I OSK 1751/13, Lex Omega nr 1675439).

W orzecznictwie sądów administracyjnych zwraca się uwagę, że stronami postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy zawsze będą inwestor (wnioskodawca) oraz podmioty posiadające tytuł prawny do nieruchomości, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy (por. wyrok WSA w Gliwicach z 12 stycznia 2015 r., sygn. II SA/Gl 791/14, Lex Omega nr 1643851). Stronami postępowania administracyjnego o ustalenie warunków zabudowy mogą być właściciele lub użytkownicy wieczyści działek sąsiednich (por. uchwały NSA z: 25 września 1995 r., sygn. VI SA 13/95, Lex Omega nr 10650; 4 grudnia 1995 r., sygn. VI SA 20/95, Lex Omega nr 23844; wyroki NSA z: 17 września 2014 r., sygn. II OSK 1261/13, Lex Omega 1664409; 29 stycznia 2016 r., sygn. II OSK 1358/14, Lex Omega nr 2034071). Przy czym sąsiedztwo fizyczne z terenem inwestycji samo w sobie nie przesądza o przymiocie strony w postępowaniu o warunki zabudowy. Ustawodawca nie zagwarantował przy tym niezmienności otoczenia, ani ochrony prawnej, umożliwiającej udział w postępowaniu administracyjnym, w sytuacji odczucia utraty bezpieczeństwa, spadku wartości nieruchomości, czy też pojawienia się konkurencyjnej działalności. W rezultacie argumenty odnoszące się wyłącznie do subiektywnie odczuwanej uciążliwości inwestycji nie mogą stanowić o przymiocie strony w postępowaniu zakończonym decyzją ostateczną ustalającą warunki zabudowy (por. wyrok WSA w Szczecinie z 30 października 2013 r., sygn. II SA/Sz 952/13, Lex Omega nr 1395595).

Nadto Sąd nadmienia, że skoro decyzja o warunkach zabudowy jest aktem poprzedzającym uzyskanie decyzji o pozwoleniu na budowę, na podstawie którego możliwe jest legalne rozpoczęcie procesu inwestycyjnego, to można ją scharakteryzować jako pewnego rodzaju promesą budowlaną o charakterze generalnym, co do zasady wydawaną na przyszłość, dla zamierzeń dopiero planowanych, a nie już zrealizowanych na podstawie innej decyzji o warunkach zabudowy. Stanowisko takie znajduje umocowanie w art. 65 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zobowiązującym organ do stwierdzenia wygaśnięcia wszystkich decyzji o warunkach zabudowy wydanych dla danego terenu w przypadku uzyskania przez innego wnioskodawcę ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę bądź uchwaleniu planu miejscowego, który w sposób odmienny reguluje zagospodarowanie danego terenu.

W ten sposób inwestor realizujący zamierzenie budowlane na podstawie pozwolenia na budowę jest chroniony co do możliwości rzeczywistej realizacji pozwolenia na budowę, niezależnie od innych decyzji o warunkach zabudowy.

Już zatem ustawodawca uwzględnił korelację między pozwoleniem na budowę i decyzją o warunkach zabudowy, uwzględniając jurydyczne znaczenie pozwolenia na budowę i niejako "zabezpieczając" prawną możliwości jego realizacji.

Z tego względu argumentację skarżącej, upatrującej w decyzji o warunkach zabudowy, wydanej dla innego podmiotu, przeszkody prawnej dla realizacji pozwolenia na budowę, należy uznać za chybioną.

Zasadą jest również zakaz ustalania, w drodze decyzji, warunków zabudowy dla inwestycji już zrealizowanej. Rozróżniać bowiem należy zwykły tryb wydawania decyzji o warunkach zabudowy dla obiektu mającego dopiero legalnie powstać lub dla już istniejącego, którego użytkowanie ma ulec zmianie (art. 59 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym) od trybu legalizacyjnego, wszczynanego przez organ nadzoru budowlanego w stosunku do obiektu realizowanego w warunkach samowoli budowlanej (por. wyrok NSA z 27 lutego 2014 r., II OSK 2332/12, opubl. w internetowej bazie – orzeczenia.nsa.gov.pl, CBOSA).

Analiza zebranego w sprawie materiału dowodowego uzasadnia stanowisko SKO w [...] o braku możliwości uznania skarżącej spółki za stronę postępowania administracyjnego, która legitymowałaby się możliwością skutecznego wniesienia odwołania od decyzji organu I instancji, co obligowało SKO w [...] do wydania decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego. Niewątpliwie przecież w świetle art. 127 § 1 K.p.a. jedynie odwołanie wniesione przez stronę podlega merytorycznemu rozpatrzeniu przez organ odwoławczy.

Zdaniem Sądu SKO w [...] w sposób właściwy oceniło, że skarżąca spółka wywodzi interes prawny w zaskarżeniu decyzji organu I instancji wyłącznie z faktu posiadania pozwolenia na budowę na części działki nieobjętej wnioskiem inwestora. Skarżąca spółka nie jest bowiem właścicielem ani użytkowaniem wieczystym działek objętych wnioskiem, jak również działek bezpośrednio sąsiadujących z tymi działkami. Z faktu posiadania pozwolenia na budowę na innej części działki nie można jednak wywieść interesu prawnego skarżącej spółki w zaskarżeniu decyzji organu I instancji. Ustalenie warunków zabudowy nie wypływa w żaden sposób na posiadaną przez skarżącą spółkę decyzję o pozwoleniu na budowę. Organ odwoławczy słusznie zatem uznał, że skarżąca spółka powoływała się jedynie na interes faktyczny, a nie interes prawny w zaskarżeniu decyzji organu I instancji.

Skarżąca, co w świetle zebranego w sprawie materiału dowodowego nie budzi żadnych wątpliwości, nie posiada interesu prawnego uprawniającego ją do bycia stroną postępowania o ustalenie warunków zabudowy dla projektowanej inwestycji.

Sąd w składzie orzekającym nie znalazł podstaw do uznania za trafne zarzutów naruszenia art. 28, art. 7, art. 77 § 1, art. 80 czy art. 107 § 1 i § 3 K.p.a. Rozstrzygający w sprawie organ przekonywująco i wyczerpująco wyjaśnił przesłanki wydanego rozstrzygnięcia, w efekcie poczynionych rozważań słusznie stwierdził, że nie doszło do naruszenia uprawnień skarżącej wynikających z przepisu prawa, przemawiających za posiadaniem interesu prawnego i dających skarżącej legitymację do uznania za stronę postępowania, tym samym uprawnienie do wniesienia odwołania od decyzji ustalającej warunki zabudowy.

Zatem w sytuacji, gdy odwołanie nie pochodziło od strony postępowania administracyjnego organ prawidłowo wydał zaskarżoną decyzję o umorzeniu postępowania odwoławczego.

W tym stanie rzeczy Sąd – na mocy art. 151 P.p.s.a. - oddalił skargę.