Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 886/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2023-03-21 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6152 Lokalizacja innej inwestycji celu publicznego
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: *Oddalono skargę w całości
Powołane przepisy: article: par. 1 pkt 1 lit. b, pkt 2 lit. b, par. 2
journal: Dz.U. 2022 poz 1071
law: Rozprządzenie Rady Ministrów z dnia 5 maja 2022 r. zmieniające rozporządzenie w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na  środowisko

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wojciech Śnieżyński (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Halina Filipowicz-Kremis Sędzia WSA Gabriel Węgrzyn Protokolant Wiktoria Sojka-Ratajczyk po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 21 marca 2023 r. sprawy ze skargi A. F. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Wałbrzychu z dnia 20 października 2022 r. nr SKO 4111/68/2022 w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego polegającej na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej oddala skargę w całości.


UZASADNIENIE

W dniu 02.03.2020 r. do Burmistrza Miasta D. wpłynął wniosek spółki P. sp. z o.o. w W. o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego polegającej na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej o nazwie [...] wraz z przyłączem energetycznym w granicach działki nr [...], AM-[...], obręb [...] Z., D. We wniosku podano, że projekt przewiduje budowę wieży stalowo-rurowej o wysokości h = ok 43m n.p.t. z odgromnikami, z zestawem anten sektorowych, zawieszonych na wieży o azymutach 20°, 120° i 300°, zestawie anten radiowych. Wniosek został uzupełniony pismem z 10.03.2022 r. (data wpływu do organu).

Po rozpoznaniu tego wniosku decyzją z 09.11.2020 r. Burmistrz Miasta D. (organ I instancji) ustalił na rzecz P. sp. z o.o. w W. (inwestor) lokalizację inwestycji celu publicznego polegającej na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej o nazwie [...] wraz z przyłączem energetycznym na działce nr [...], położonej w Z. gmina D.

Na skutek odwołania A. F. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Wałbrzychu decyzją z 16.08.2021 r. uchyliło decyzję organu I instancji i przekazało sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia. Kolegium zarzuciło organowi I instancji brak wykonania analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikających z przepisów odrębnych oraz stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji. Ponadto wskazano na braki wniosku w zakresie określenia charakterystycznych parametrów technicznych inwestycji oraz danych charakteryzujących jego wpływ na środowisko oraz brak oceny zamierzenia pod katem "sumowania" mocy anten.

Po przeprowadzeniu ponownego postępowania organ I instancji decyzją z 16.08.2022 r. po raz drugi ustalił dla P. sp. z o.o. w W. lokalizację inwestycji celu publicznego polegającej na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej o nazwie [...] wraz z przyłączem energetycznym na działce nr [...], położonej w Z. gmina D.

Od decyzji tej odwołanie wniosła m.in. A. F. Skarżąca zarzuciła organowi I instancji naruszenie:

a) art. 7, art. 77 ust. 1 i art. 80 k.p.a. w sposób mający istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy poprzez niepodjęcie wszelkich, niezbędnych czynności oraz niezebranie i nierozpatrzenie materiału dowodowego w sposób wyczerpujący, w szczególności w zakresie postępowania wyjaśniającego, które poprzedza wydanie decyzji w odniesieniu do zagadnień związanych z ewentualnym obowiązkiem przedłożenia przez wnioskodawcę decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, nie przestrzegając zasad wynikających z k.p.a. obejmujących obowiązek zgromadzenia wyczerpującego materiału dowodowego a następnie przeanalizowanie go z uwzględnieniem zasady prawdy obiektywnej;

b) art. 7b i 8 § 1 k.p.a. w sposób mający istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy poprzez niewzięcie pod uwagę interesu społecznego oraz słusznego interesu obywateli, a także poprzez prowadzenie postępowania w sposób niebudzący zaufania stron postępowania do władzy publicznej ze względu na brak zastosowania zasad proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania stron, w szczególności ze względu na brak jakiejkolwiek analizy wykazującej, iż inwestycja objęta decyzją nie wprowadzi ograniczeń w zagospodarowaniu sąsiednich nieruchomości, przyjmując, iż wnioskodawca ma te same prawa co pozostałe strony postępowania będące właścicielami sąsiednich nieruchomości, a także nieuwzględnienie obowiązującego studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta D.;

c) art. 84 § 1 k.p.a. w sposób mający istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy poprzez niezwrócenie się do biegłego o wydanie opinii w zakresie kwalifikacji przedsięwzięcia objętego decyzją w związku z ewentualnym obowiązkiem przedłożenia przez wnioskodawcę decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, w przypadku, gdy wymagane były w tym zakresie wiadomości specjalne;

d) art. 1 ust. 3 oraz art. 9 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez niewzięcie pod uwagę przy ustalaniu sposobu zagospodarowania i korzystania z terenu interesu publicznego ani też interesów prywatnych zmierzających do ochrony istniejącego stanu zagospodarowania terenu, ani też analizy środowiskowej i społecznej, w szczególności ze względu na nieprawidłowe przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w zakresie oceny oddziaływania inwestycji objętej decyzją na środowisko, a także z względu na wydanie decyzji w sprzeczności z obowiązującym studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta D.;

e) art. 53 ust. 3 pkt 1 w zw. z art. 50 ust. 1 i z art. 9 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w sposób mający istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy poprzez dokonanie błędnej analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu, a także niedokonanie tejże analizy w odniesieniu do obszaru obejmującego działki sąsiednie, w szczególności zaś, nie uwzględniając ustaleń zawartych w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta D. oraz w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego uchwalonych dla działek położonych w sąsiedztwie inwestycji objętej zaskarżoną decyzją;

f) art. 54 pkt 2 lit. d w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w sposób mający istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy poprzez niedostateczne określenie wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich;

g) art. 53 ust. 3 pkt 1 w zw. z art. 71 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko w sposób mający istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy poprzez niedokonanie, wbrew swoim obowiązkom, analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikających z przepisów odrębnych, w tym uwzględniających dane charakteryzujące wpływ inwestycji na środowisko, a w szczególności niedokonanie analizy obejmującej ustalenie obowiązku przedłożenia przez wnioskodawcę decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach;

h) art. 53 ust. 3 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 38a ust. 3 ustawy o lecznictwie uzdrowiskowym. uzdrowiskach i obszarach ochrony uzdrowiskowej oraz o gminach uzdrowiskowych w sposób mający istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy poprzez zaniechanie dokonania, wbrew swoim obowiązkom, analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu z uwzględnieniem ich negatywnego wpływu na fizjografię uzdrowiska i jego układ urbanistyczny, a także właściwości lecznicze klimatu.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Wałbrzychu (Kolegium) decyzją z 20.10.2022 r. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Powołując się na rozporządzenie Rady Ministrów z 05.05.2022 r. zmieniające rozporządzenie w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. (Dz.U. z 2022 r., poz. 1071), które weszło w życie z dniem 04.06.2022 r., Kolegium przywołało treść § 1 pkt 1b i w pkt 2b tego aktu, mocą którego uchylono odpowiednio § 2 ust. 1 pkt 7 i § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, które to przepisy stanowiły podstawę do zaliczenia do przedsięwzięć zawsze znacząco oddziałujących na środowisko i mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko - instalacji radiokomunikacyjnych, radionawigacyjnych i radiolokacyjnych, z wyłączeniem radiolinii, emitujące pola elektromagnetyczne o częstotliwościach od 0,03 MHz do 300 000 MHz. Dalej Kolegium wskazało, że mocą § 2 rozporządzenia zamieniającego postanowiono, że do przedsięwzięć, o których mowa w § 2 ust. 1 pkt 7 oraz w § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia zmienianego w § 1, w przypadku których przed dniem wejścia w życie niniejszego rozporządzenia wszczęto i nie zakończono przynajmniej jednego z postępowań w sprawie decyzji, o których mowa w art. 71 ust. 1 oraz art. 72 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, lub zgłoszeń, o których mowa w art. 72 ust. la tej ustawy, stosuje się przepisy rozporządzenia zmienianego w § 1 w brzmieniu nadanym niniejszym rozporządzeniem. Wobec tak przedstawiającej się zmiany stanu prawnego Kolegium uznało za nieaktualne własne wskazania dotyczące sposobu dalszego prowadzenia postępowania zawarte w decyzji z 16.08.2021 r., a które odnosiły się do wykładni stosowania przepisów rozporządzenia z 10.09.2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. poz. 1839) w zakresie sumowania parametrów charakteryzujących przedsięwzięcie z parametrami planowanego, realizowanego lub zrealizowanego przedsięwzięcia tego samego rodzaju znajdującego się na terenie jednego zakładu lub obiektu.

W dalszych motywach decyzji odwoławczej wyjaśniono warunki i tryb wydawania decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego. Kolegium stwierdziło na tej podstawie, że organ I instancji uczynił zadość wymaganiom prawa i dokonał analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz zabudowy wynikających z przepisów odrębnych, stanu faktycznego i prawnego terenu. Z dokonanych ustaleń wynika, że teren inwestycji znajduje się poza obszarem objętym ochroną konserwatorską, nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne. Zamierzenie inwestycyjne, planowane jest na działce o powierzchni [...] ha zabudowanej w jej północno-zachodniej części, nie jest zaliczane do inwestycji, dla których jest wymagane lub może być wymagane sporządzenie raportu o oddziaływaniu na środowisko. W tym zakresie Kolegium powołało się na przedłożoną do akt sprawy analizę obejmującą powyższe ustalenia. Wyniki analizy znalazły swój wyraz w treści rozstrzygnięcia i uzasadnienia decyzji, jak tego wymaga art. 107 § 3 k.p.a. w powiązaniu z art. 54 u.p.z.p. Projekt decyzji został sporządzony przez osobę wpisaną na listę samorządu urbanistów. Decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego zawiera również załącznik mapowy, na którym zaznaczono linie rozgraniczające teren inwestycji. W ocenie organu odwoławczego zamierzenie inwestycyjne nie jest niezgodne przepisami odrębnymi i nie narusza uprawnień osób trzecich. Ponadto do projektu decyzji uzyskano wymagane przepisami uzgodnienia w zakresie ochrony gruntów rolnych i leśnych, ochrony przyrody, inwestycji lokalizowanych w uzdrowiskach.

Odnosząc się do zarzutów odwołania organ odwoławczy uznał za chybione twierdzenia dotyczące naruszenia przepisów z zakresu ochrony środowiska. Po pierwsze dlatego, że inwestycja nie jest jeszcze zrealizowana i tym samym nie można mówić o szkodach na zdrowiu i mieniu odwołujących. Po drugie, organ odwoławczy wyjaśnił, że z woli ustawodawcy proces inwestycyjny został podzielony w postępowaniu administracyjnym na dwie fazy. Przedmiotem postępowania o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego, w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest zbadanie zgodności zamierzenia z przepisami prawa z zakresu możliwości lokalizacji inwestycji na danym terenie. Natomiast zagadnienia techniczno-budowlane są rozstrzygane tylko w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę. Ponadto wbrew twierdzeniom odwołującej, sporna inwestycja nie jest zaliczona do przedsięwzięć mogących oddziaływać na środowisko, tym samym zaskarżona decyzja nie wymagała uprzedniego przeprowadzeniu postępowania w zakresie środowiskowych uwarunkowań realizacji i wydaniu odpowiedniej decyzji. Nadto na etapie postępowania w sprawie lokalizacji inwestycji celu publicznego, wydanie decyzji nie jest uzależnione od zgody lub braku zgody innej strony postępowania administracyjnego. W przekonaniu Kolegium sporna decyzja nie narusza również interesu prawnego odwołujących jako osób trzecich, chronionego w postępowaniu w sprawie o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego zgodnie z treścią art. 54 pkt 2 lit. d ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z § 2 pkt 7 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26.08.2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz. U. Nr 164, poz. 1589). Jak wynika z odwołania, nie wskazuje ono na przepisy prawa gwarantujące ochronę interesu prawnego w obszarach wymienionych w § 2 pkt 7 wskazanego rozporządzenia. Naruszenia swojego interesu prawa własności odwołująca upatruje w kolizji planowanej inwestycji z ich zamierzeniami inwestycyjnymi oraz negatywnym wpływem inwestycji na krajobraz terenu. Wymienione okoliczności nie mogą jednak zostać uwzględnione w postępowaniu lokalizacyjnym, gdyż nie rozstrzyga się w nim o skutkach ekonomicznych realizacji inwestycji, a jedynie o kwestiach wskazanych w art. 54 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Ogólne wymagania dotyczące ładu przestrzennego (a więc i walorów krajobrazowych) również nie mogą stanowić wyłącznej podstawy odmowy ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego co wprost wynika z treści art. 56 zdanie drugie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Za nietrafiony organ odwoławczy uznał również zarzut dotyczący nieczytelności załącznika do decyzji w zakresie miejsca posadowienia masztu.

Nie godząc się z tym rozstrzygnięciem A. F., za pośrednictwem pełnomocnika, wniósł na nie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, domagając się uchylenia obu decyzji. Skarżąca zarzuciła Kolegium naruszenie przepisów postępowania tj. art. 7, art. 77, art. 75 art. 80 oraz art. 107 k.p.a. w zw. z art. 11 k.p.a. poprzez brak podjęcia w toku postępowania odwoławczego kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia sprawy, brak wyczerpującego rozpatrzenia materiału zgromadzonego w sprawie oraz brak przeprowadzenia nowych dowodów celem oceny dopuszczalności realizacji inwestycji na wskazanym obszarze, a także dokonanie oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego z przekroczeniem zasad swobodnej oceny dowodów.

W uzasadnieniu skargi jej autor podtrzymała argumentację zawartą w pismach kierowanych do orzekających w sprawie organów, w których podnosiła określonego rodzaju zarzuty. Zdaniem skarżącej uzasadnienie decyzji Kolegium w zasadzie w całości nie podziela dotychczas wyrażonych argumentów przez skarżącą, z czym ona się nie zgadza i dlatego zwraca się do Sądu o ponowne rozpoznanie jej zarzutów.

Niezależnie od wcześniej wskazanych argumentów i zarzutów, które nadal zachowują swoja aktualność w toku postępowania przed Sądem, skarżąca zwróciła uwagę, że wysoce wątpliwym jest czy przepis § 2 rozporządzenia Rady Ministrów z 05.05.2022 r. zmieniający rozporządzenie w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko jest zgodny z art. 2, art. 7 Konstytucji, oraz zasadą lex retro non agit, zasadą zaufania obywatela do Państwa i stanowionego przez nie prawa. W ocenie skarżącej, wskazany przepis modyfikuje sytuację prawną wstecznie i nakazuje stosować do poprzednio zainicjowanych postępowań, przepisy nowe, które w sposób drastyczny zmieniają obraz sprawy i w sposób bezsprzeczny, ułatwiają inwestorom realizowanie tego rodzaju inwestycji, zaś po stronie innych osób (stron i szeroko rozumianego społeczeństwa) tworzą sytuację znacznie bardziej skomplikowaną niż poprzednio, albowiem zmuszają te osoby do respektowania tego rodzaju inwestycji bez konieczności czynienia daleko idących analiz i badań.

W ocenie skarżącej, powyższe jest niedopuszczalne i z tego też względu, po myśli art. 8 oraz art 87 Konstytucji wskazany § 2 rozporządzenia z 05.05.2022 r. nie powinien mieć zastosowania a przepisy w nowym brzmieniu, winny dotyczyć dopiero nowych przedsięwzięć, a nie tych będących już w trakcie realizacji. Z tego też względu, skarżąca wskazuje, że § 2 rozporządzenia z 05.05.2022 r. jest niekonstytucyjny i nie może wiążąco kształtować sytuacji prawnej stron (obywateli). W konsekwencji - wskazana inwestycja winna zostać uznana za przedsięwzięcie mogące znacząco oddziaływać na środowisko, ze wszystkimi tego konsekwencjami.

Skarżąca nie podziela także poglądu SKO, że brak jest podstaw do analizowania planowanej inwestycji pod katem przepisów ustawy Prawo ochrony środowiska, z uwagi na fakt, że inwestycja nie jest jeszcze realizowana. Organ w tym miejscu zdaje się sugerować, że ocena przez pryzmat tych przepisów może być realizowana wyłącznie ex post, kiedy już określonego rodzaju szkody na zdrowiu i mieniu wystąpią. Tego rodzaju wykładnia jest błędna, albowiem przepisy ustawy Prawo ochrony środowiska, w głównej mierze mają na celu zapobieganie określonym zdarzeniom, które tego rodzaju szkody mogłyby właśnie powodować. Już art. 4 wskazanej ustawy przyznaje skarżącej prawo do korzystania ze środowiska — a na organy Państwa (organy samorządu terytorialnego) nakłada obowiązek podejmowania tego rodzaju działań, aby w/w prawo zagwarantować i nie powodować jego nieuzasadnionego ograniczenia (vide np. art. 8 ustawy). W tym zatem zakresie, w ocenie skarżącej, organ winien był właśnie przez pryzmat stosownych przepisów ustawy Prawo ochrony środowiska, rozważyć czy wydanie decyzji lokalizacyjnej zgodnie z wnioskiem nie zagrozi już na tym etapie realizacji w/w praw.

W ocenie skarżącej orzekające w sprawie organy nie rozważyły także zasadności tego rodzaju inwestycji. W szczególności nie zbadano czy z punktu widzenia zapotrzebowania odbiorców sieci komórkowych i abonentów - konieczne jest wybudowanie nowej stacji i czy inne stacje znajdujące się w pobliżu, nie wystarczają dla zapewnienia należytego zapotrzebowania po stronie abonentów. Kwestia ta winna zostać poddana dogłębnej analizie.

W odpowiedzi na skargę SKO w Wałbrzychu wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko.

Uczestnik postępowania – spółka P., w piśmie procesowym z 02.02.2023 r. wniosła o oddalenie skargi, uzasadniając bezzasadność argumentów skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga jako nieuzasadniona podlega oddaleniu.

Materialnoprawną podstawą wydanych w sprawie decyzji są przepisy ustawy z 27.03.2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2022 r., poz. 503) – dalej: u.p.z.p., która w art. 4 ust. 2 pkt 1 stanowi, że w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, przy czym lokalizację inwestycji celu publicznego ustala się w drodze decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego. Uszczegółowienie tej regulacji następuje w art. 50 ust. 1 u.p.z.p., zgodnie z którym inwestycja celu publicznego jest lokalizowana na podstawie planu miejscowego, a w przypadku jego braku - w drodze decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Pojęcie "inwestycji celu publicznego" ustawodawca zdefiniował w art. 2 pkt 5 u.p.z.p., w którym wskazano, że taką inwestycją są działania o znaczeniu lokalnym (gminnym) i ponadlokalnym (powiatowym, wojewódzkim i krajowym), a także krajowym (obejmującym również inwestycje międzynarodowe i ponadregionalne), oraz metropolitalnym (obejmującym obszar metropolitalny) bez względu na status podmiotu podejmującego te działania oraz źródła ich finansowania, stanowiące realizację celów, o których mowa w art. 6 ustawy z 21.08.1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2023 r., poz. 344) - dalej: u.g.n. Przepis art. 6 pkt 1 u.g.n. do celów publicznych zalicza budowę i utrzymywanie obiektów i urządzeń łączności publicznej, przez którą rozumie się infrastrukturę telekomunikacyjną służącą zapewnieniu publicznie dostępnych usług telekomunikacyjnych w rozumieniu przepisów prawa telekomunikacyjnego (art. 4 pkt 18). Definicja "inwestycji celu publicznego" wskazuje na dwie cechy tego przedsięwzięcia. Pierwszą jest jej zakres, tj. określenie, czy dane przedsięwzięcie można zaliczyć do działań o znaczeniu lokalnym, ponadlokalnym lub krajowym. Drugą cechą charakterystyczną tego pojęcia jest cel zamierzenia, tj. czy stanowi realizację celów, o których mowa w art. 6 u.g.n. Tylko łączne spełnienie tych dwóch przesłanek może przesądzać, że dane przedsięwzięcie spełnia wymogi zaliczenia go do inwestycji celu publicznego, w stosunku do którego zastosowanie mają przepisy art. 50-58 u.p.z.p. Orzecznictwo sądów administracyjnych wskazuje, że znaczenie lokalne lub ponadlokalne inwestycji należy wiązać z urzeczywistnieniem konkretnego interesu publicznego, istotnego dla zbiorowości, przynamniej na poziomie lokalnym (zob. np. wyrok NSA z 18.05.2016 r., sygn. akt II OSK 1529/15), z taką inwestycją, zdaniem sądu, mamy do czynienia w niniejszej sprawie.

Planowane przedsięwzięcie ma niewątpliwie znamiona celu publicznego, ponieważ inwestycja polegająca na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej służyć będzie co najmniej wspólnocie lokalnej (gminnej).

Przechodząc do oceny przeprowadzonego postępowania administracyjnego należy wskazać, że w myśl art. 52 ust. 1 u.p.z.p. ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego następuje na wniosek inwestora. Przedmiot sprawy administracyjnej określa podmiot składający wniosek, czyli inwestor, czyniąc zadość wymogom określonym w art. 52 ust. 2 u.p.z.p. Należy dalej podkreślić, że z przepisów u.p.z.p. wprost wynika, że nie można uzależnić wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego od zobowiązania się wnioskodawcy do spełnienia nieprzewidzianych odrębnymi przepisami warunków (art. 52 ust. 3 u.p.z.p.). Ponadto nie można odmówić ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, jeżeli planowane zamierzenie jest zgodne z przepisami odrębnymi (art. 56 u.p.z.p.). Aby odmówić ustalenia lokalizacji inwestycji w sposób wnioskowany przez inwestora, organ musiałby więc wykazać jej niezgodność z przepisami prawa. Odmowa ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego musi się opierać na wyraźnej sprzeczności zamierzenia inwestycyjnego z przepisem prawa nakładającym konkretne ograniczenia.

Oznacza to, że kompetentny organ w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego nie działa w warunkach uznania administracyjnego, lecz jest związany w tym znaczeniu, że jeżeli dokonując oceny zgłoszonego zamierzenia w zaproponowanym przez inwestora kształcie stwierdzi zgodność tego zamierzenia inwestycyjnego z przepisami odrębnymi, to jest zobowiązany ustalić lokalizację inwestycji celu publicznego zgodnie z żądaniem inwestora. W orzecznictwie wskazuje się, że decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego ma wyłącznie charakter deklaratoryjny, bowiem organ stwierdza w niej jedynie, czy w świetle powszechnie obowiązującego prawa dopuszczalna jest realizacja planowanej inwestycji na wskazanym przez inwestora terenie. Organ nie ma w tym postępowaniu uprawnień kształtujących, nie może stanowić o prawach i obowiązkach inwestora nie przewidzianych w ustawie lub akcie wykonawczym. To nie od uznania organu zależy, czy na danym terenie będzie możliwa realizacja danej inwestycji celu publicznego, lecz od tego, czy taką możliwość w konkretnym wypadku przewidują przepisy prawa (zob. wyrok NSA z 03.02.2012 r., sygn. akt II OSK 2202/10). W judykaturze akcentuje się również, że każdy sposób zagospodarowania nieruchomości jest dopuszczalny, o ile nie jest sprzeczny z obowiązującymi przepisami. Decyzja lokalizacyjna stanowi zatem prawnie określoną formę oceny dopuszczalności lokalizacji inwestycji w danym miejscu, w świetle powszechnie obowiązującego prawa. Jak wynika z akt sprawy, projekt decyzji ustalającej lokalizację inwestycji celu publicznego nie został poddany uzgodnieniom w trybie art. 53 ust. 4 u.p.z.p. z kompetentnymi organami. W świetle tego przepisu właściwy organ w postępowaniu związanym z wydaniem decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego dokonuje analizy: 1) warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikających z przepisów odrębnych; 2) stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji.

Zdaniem Sądu, organ odwoławczy prawidłowo ocenił, że żadna z okoliczności powołanych przez skarżącą nie może stanowić podstawy do odmowy wydania decyzji ustalającej lokalizację inwestycji celu publicznego. Raz jeszcze należy podkreślić, że to powołane powyżej regulacje prawne mają kluczowe znaczenie przy ocenie prawidłowości zaskarżonych decyzji, bowiem wyznaczają zakres ustaleń koniecznych do rozstrzygnięcia wskazując przy tym, że podstawą wydania decyzji odmownej jest niezgodność zamierzenia z przepisami odrębnymi. W szczególności zgodnie z jednolitym stanowiskiem sądów administracyjnych podstawą odmowy ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego jest niezgodność zamierzenia z przepisami odrębnymi, nie zaś negatywna ocena zgodności inwestycji z wartościami uwzględnianymi przy zagospodarowaniu przestrzennym (np. ładem przestrzennym, walorami krajobrazowymi, prawem własności, walorami ekonomicznymi przestrzeni) w oderwaniu od konkretnej normy prawnej, która wyklucza możliwość realizacji inwestycji na danym terenie (zob. np. wyrok NSA z 29.01.2010 r., sygn. akt II OSK 220/09).

Przyznać również należy rację organowi odwoławczemu, że w zmienionym stanie prawnym w związku z wejściem w życie rozporządzenia Rady Ministrów z 05.05.2022 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2022 r., poz. 1071), co miało miejsce z dniem 04.06.2022 r., brak jest podstaw prawnych do żądania w przypadku stacji bazowych telefonii komórkowych poprzedzenia decyzji lokalizacyjnej decyzją ustalającą środowiskowe uwarunkowania. Jak bowiem wynika z § 1 pkt 1 lit. b oraz z pkt 2 lit. b w zw. z § 2 rozporządzenia 05.05.2022 r. instalacje radiokomunikacyjne przestały być zaliczane do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko i norma ta znajduje zastosowanie także do postępowań wszczętych przed wskazaną datą. W tak zmienionym stanie prawnym inwestycja objęta kontrolowanym postępowaniem administracyjnym przestała być przedsięwzięciem, co do którego wymagane jest uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach w rozumieniu art. 71 ust. 2 pkt 2 ustawy z 03.10.2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko.

Wobec treści § 2 rozporządzenia Rady Ministrów z 05.05.2022 r. Sąd nie dopatrzył się naruszenia zasady lex retro non agit. Od chwili wejścia w życie wskazanego rozporządzenia zmieniającego rozporządzenie w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, tj. 04.06.2022 r., organ był zobligowany do tego, aby wyłączyć stacje bazowe telefonii komórkowych z katalogu przedsięwzięć mogących zawsze lub potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko ze wszystkimi tego konsekwencjami prawnymi.

Zauważyć dalej należy, jak słusznie wskazało Kolegium, że decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego jest pierwszym etapem procesu inwestycyjnego i stanowi jedynie informację dla potencjalnego inwestora, czy planowane zamierzenie inwestycyjne może być zrealizowane na danym terenie i czy planowana inwestycja pozostaje w zgodzie z obowiązującymi w tym zakresie przepisami prawa. Decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego nie przesądza o prawie do rozpoczęcia budowy. Budowę można rozpocząć dopiero na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Ta z kolei może być wydana jedynie inwestorowi, który m.in wykaże się prawem dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W decyzji o lokalizacji celu publicznego nie określa się szczegółowych parametrów technicznych inwestycji, a wskazuje się jedynie warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych, w szczególności w zakresie ochrony środowiska i zdrowia ludzi oraz dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej (art. 54 pkt 2 lit. b u.p.z.p.) (przepis ten odnosi się przede wszystkim do Tytułu I, Działu VII ustawy Prawo ochrony środowiska).

Odnosząc się wobec tego do zarzutu skargi dotyczącego braku należytej kontroli planowanej inwestycji z punktu widzenia ryzyka wystąpienia szkody na zdrowi należy wskazać, że kontrola instalacji radiokomunikacyjnych, radionawigacyjnych i radiolokacyjnych emitujących pola elektromagnetyczne opiera się na badaniu rzeczywistego oddziaływania stacji bazowej telefonii komórkowej, dla której obowiązujące normy określa obecnie rozporządzenie Ministra Zdrowia z 17.12.2019r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku. Rozporządzenie to wyznacza dopuszczalne poziomy pól elektromagnetycznych i w aktualnym stanie prawnym dopiero etapie pozwolenia na budowę, organ administracji w oparciu o zgromadzoną dokumentację, w tym w szczególności projekt budowlany, dokonuje sprawdzenia, czy planowana inwestycja nie będzie emitowała pól elektromagnetycznych na poziomie przekraczającym obowiązujące normy.

Dalej przyjdzie zauważyć, że ochrona interesów właścicieli nieruchomości pozostającej w obszarze oddziaływania obiektu przewidziana jest w art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy z 07.07.1994 r. Prawo budowlane, zgodnie z którym obiekt budowlany wraz ze związanymi z nim urządzeniami budowlanymi należy, biorąc pod uwagę przewidywany okres użytkowania, projektować i budować w sposób określony w przepisach, w tym techniczno-budowlanych, oraz zgodnie z zasadami wiedzy technicznej, zapewniając spełnienie wymagań podstawowych dotyczących poszanowanie, występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich. Wynikające z art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego prawo osób trzecich do ochrony ich interesów obejmuje także prawo do ochrony nieruchomości w miejscach dostępnych dla ludności przed działaniem pola elektromagnetycznego o częstotliwości ponadnormatywnej.

W końcu należy wskazać, że zgodnie z art. 122a ust. 1 ustawy Prawo ochrony środowiska, prowadzący instalację oraz użytkownik urządzenia emitującego pola elektromagnetyczne, które są stacjami elektroenergetycznymi lub napowietrznymi liniami elektroenergetycznymi o napięciu znamionowym nie niższym niż 110 kV, lub instalacjami radiokomunikacyjnymi, radionawigacyjnymi lub radiolokacyjnymi, emitującymi pola elektromagnetyczne, których równoważna moc promieniowana izotropowo wynosi nie mniej niż 15 W, emitującymi pola elektromagnetyczne o częstotliwościach od 30 kHz do 300 GHz, są obowiązani do wykonania pomiarów poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku: 1) bezpośrednio przed rozpoczęciem użytkowania instalacji lub urządzenia; 2) każdorazowo w przypadku zmiany warunków pracy instalacji lub urządzenia, w tym zmiany spowodowanej zmianami w wyposażeniu instalacji lub urządzenia, o ile zmiany te mogą mieć wpływ na zmianę poziomów pól elektromagnetycznych, których źródłem jest instalacja lub urządzenie; 3) każdorazowo w przypadku zmiany istniejącego stanu zagospodarowania i zabudowy nieruchomości skutkującej zmianami w występowaniu miejsc dostępnych dla ludności w otoczeniu instalacji lub urządzenia - na pisemny wniosek właściciela lub zarządcy nieruchomości, na której nastąpiła ta zmiana.

Wartości pól elektromagnetycznych w środowisku podlegać będą zatem badaniu po rozpoczęciu użytkowania instalacji, a przepis art. 121 pkt 1 cytowanej ustawy wskazuje na konieczność zapewnienia jak najlepszego stanu środowiska poprzez utrzymanie poziomów pól elektromagnetycznych poniżej dopuszczalnych lub co najmniej na tych poziomach.

Podsumowując należy raz jeszcze podkreślić, że rozpatrując wniosek inwestora o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego organ nie może odmówić tego ustalenia w sytuacji, w której lokalizacja inwestycji w projektowanym miejscu jest zgodna z przepisami odrębnymi. A contrario - aby odmówić lokalizacji inwestycji celu publicznego w sposób wnioskowany przez inwestora organ lokalizacyjny musiałby wykazać niezgodność wnioskowanej lokalizacji z przepisami prawa. W rozpoznawanej sprawie takiej niezgodności organ nie stwierdził, co obligowało do ustalenia wnioskowanej lokalizacji dla projektowanej inwestycji polegającej na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej. Wobec powyższego należało stwierdzić, że dokonana przez organ wykładania przepisów prawa materialnego była prawidłowa, a przeprowadzone postępowanie nie uchybiało przepisom proceduralnym, zaś zarzuty podniesione i przez skarżącą należało uznać za niezasadne.

Mając na uwadze przedstawione powyżej okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, na podstawie art. 151 ustawy 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 259), oddalił skargę.