Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 239/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-09-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6076 Sprawy objęte dekretem o gruntach warszawskich
Hasła tematyczne: Grunty warszawskie
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargi kasacyjne
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2024 poz 935
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Marian Wolanin Sędziowie: sędzia NSA Marek Stojanowski (spr.) sędzia del. WSA Jakub Zieliński Protokolant starszy sekretarz sądowy Dariusz Bociarski po rozpoznaniu w dniu 26 września 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych Komisji do spraw reprywatyzacji nieruchomości warszawskich, P.S. z siedzibą w W., M.M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 listopada 2019 r. sygn. akt I SA/Wa 1770/17 przy udziale Prokuratora Prokuratury Okręgowej Warszawa – Praga w Warszawie delegowanego do Prokuratury Krajowej w sprawie ze skarg E.P.S. z siedzibą w W., M.M. i Miasta Stołecznego Warszawy na decyzję Komisji do spraw usuwania skutków prawnych decyzji reprywatyzacyjnych dotyczących nieruchomości warszawskich, wydanych z naruszeniem prawa z dnia 4 sierpnia 2017 r. nr R 3/17 w przedmiocie uchylenia decyzji i umorzenia postępowania administracyjnego 1. oddala skargi kasacyjne; 2. odstępuje od zasądzenia od P.S. w W. i M.M. na rzecz Miasta Stołecznego Warszawy kosztów postępowania kasacyjnego w całości.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 28 listopada 2019 r., po rozpoznaniu skarg E.P.S. w W., M.M. i Miasta Stołecznego Warszawy na decyzję Komisji do spraw usuwania skutków prawnych decyzji reprywatyzacyjnych dotyczących nieruchomości warszawskich, wydanych z naruszeniem prawa z 4 sierpnia 2017 r. w przedmiocie uchylenia decyzji i umorzenia postępowania administracyjnego, stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji oraz zasądził na rzecz skarżących zwrot kosztów postępowania sądowego.

W dniu 18 kwietnia 1948 r. pełnomocnik C. M. z O. T. złożył do Zarządu Miejskiego w Warszawie wniosek o przyznanie prawa własności czasowej do nieruchomości warszawskiej nr (..) położonej przy ul. (...) jako współwłaścicielce tej nieruchomości.

Prezydium Rady Narodowej w m.st. Warszawie orzeczeniem z 2 lutego 1952 r. odmówiło dotychczasowym właścicielom prawa własności czasowej do wspomnianej nieruchomości, wskazując, że jest on przeznaczony pod użyteczność publiczną.

W dniu 19 sierpnia 2009 r. do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie wpłynął wniosek Y.E. i B.T. spadkobierców C. M. z O. T. o stwierdzenie nieważności orzeczenia z 2 lutego 1952 r.

Decyzją z 20 sierpnia 2010 r. Kolegium stwierdziło nieważność orzeczenia z 2 lutego 1952 r. wskazując, że z akt sprawy nie wynika czy możliwość korzystania ze spornej nieruchomości przez dotychczasowych współwłaścicieli da się pogodzić z przeznaczeniem nieruchomości w dokumentach planistycznych i czy była ona przedmiotem oceny orzekającego organu.

Postanowieniem z 7 czerwca 2010 r. Sąd Rejonowy dla Warszawy Śródmieścia ustanowił kuratora spadku nieobjętego po R. R. O. (drugim pierwotnym współwłaścicielu spornej nieruchomości), a postanowieniem z 10 listopada 2010 r. zezwolił adw. K. – B. na dokonanie czynności polegającej na zniesieniu wspólności praw i roszczeń do spornej nieruchomości wynikających z art. 7 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz.U. Nr 50 poz. 279), dalej: dekret, w ten sposób, by ogół praw i roszczeń o wartości 345 000 złotych przyznać Y. E., B. T. i D. R. T., po 1/3 każdemu z nich, z zasądzeniem na rzecz kuratora spadku nieobjętego po R. R. O. od Y. E., B. T. i D. R. T. po 57 500 złotych.

Umową z 10 grudnia 2010 r. kurator spadku i A. M., działający w imieniu i na rzecz Y. E., B. T. i D. R. T. znieśli odpłatnie wspólność praw i roszczeń do spornej nieruchomości, wynikających z art. 7 dekretu w ten sposób, że ogół praw i roszczeń o wartości 345 000 zł nabyli: Y. E. w 8/24 części, B. T. w 8/24 części i D. R. T. w 8/24 części.

Wnioskiem z 11 stycznia 2011 r. adw. A. M. zwrócił się do Urzędu m.st. Warszawy Biura Gospodarki Nieruchomościami o wydanie decyzji o ustanowieniu prawa użytkowania wieczystego do gruntu spornej nieruchomości na rzecz: Y. E. w 1/3, B. T. w 1/3 i D. R. T. w 1/3.

W toku postępowania administracyjnego Prezydent m.st. Warszawy decyzją z 28 września 2011 r. zatwierdził podział nieruchomości opisanej jako działka ewidencyjna (...) i (...) z obrębu (...) na działki ewidencyjne (...), (...), (...), (...) wydzielone w granicach dawnej nieruchomość hipotecznej.

Prezydent m.st. Warszawy decyzją z 3 lutego 2012 r. ustanowił na 99 lat prawo użytkowania wieczystego do niezabudowanego gruntu o pow. 1 177 m², położonego w Warszawie przy (...) opisanego w ewidencji gruntów jako działka nr (...) z obrębu (...) dla której prowadzona jest księga wieczysta nr (...) na rzecz: Y. E. w udziale wynoszącym 1/3 części gruntu, B. T. w udziale wynoszącym 1/3 części gruntu, D. R. T. w udziale wynoszącym 1/3 części gruntu, ustanowił na 99 lat prawo użytkowania wieczystego do niezabudowanego gruntu o pow. 375 m2 położonego w Warszawie przy ul. (...) opisanego w ewidencji gruntów jako działka nr (...) z obrębu (...) na rzecz: Y. E. w udziale wynoszącym 1/3 części gruntu, B. T. w udziale wynoszącym 1/3 części gruntu, D. R. T. w udziale wynoszącym 1/3 części gruntu; ustalił czynsz symboliczny za prawo użytkowania wieczystego oraz odmówił wskazanym powyżej osobom ustanowienia prawa użytkowania wieczystego do gruntów opisanych w ewidencji jako działki nr (...) i (...) z obrębu (...) z uwagi na ich przeznaczenie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego pod drogę publiczną.

Umową sprzedaży z 20 lutego 2012 r. M.M. działający w imieniu Y. E., B. T., D. R. T., sprzedał samemu sobie całość przysługujących Y. E., B. T., D. R. T. praw i roszczeń do spornej nieruchomości za cenę 345 tys. zł.

Wnioskiem z 20 lutego 2012 r. M.M. zwrócił się do Prezydenta m.st. Warszawy o zmianę decyzji z 3 lutego 2012 r. i ustanowienie prawa użytkowania wieczystego na jego rzecz, a pismem z 21 lutego 2012 r. Y. E., B. T. i D. R. T. zwrócili się do Urzędu m.st. Warszawy o zmianę ww. decyzji Prezydenta i przeniesienie jej na rzecz M.M.

Prezydent m.st. Warszawy decyzją z 1 marca 2012 r. zmienił za zgodą stron decyzję z 3 lutego 2012 r., wpisując w miejsce spadkobierców nabywcę roszczeń do nieruchomości.

Umową z 19 kwietnia 2012 r. Miasto Stołeczne Warszawa oddało M.M. działki gruntu nr: (...) i (...) z obrębu (...) w użytkowanie wieczyste. Decyzjami nr 12/2012 i nr 13/2012 z 26 czerwca 2012 r. Prezydent m.st. Warszawy orzekł o nieodpłatnym przekształceniu prawa użytkowania wieczystego przysługującego M. A. M. w prawo własności nieruchomości oznaczonej jako działka (...) i (...) z obrębu (...).

W dniu 21 listopada 2016 r. na mocy umowy własność nieruchomości oznaczonej jako działka nr (...) i nr (...) z obrębu (...) przeszła na rzecz E.P.S. w W.

W dniu 9 maja 2017 r. Prokuratura Regionalna we Wrocławiu wniosła sprzeciw od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z 20 sierpnia 2010 r.

Postanowieniem z 12 czerwca 2017 r. Komisja wszczęła z urzędu postępowanie rozpoznawcze w sprawie decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z 3 lutego 2012 r. i 1 marca 2012 r.

Decyzją z 4 sierpnia 2017 r. Komisja uchyliła decyzję z 1 marca 2012 r. i umorzyła postępowanie z wniosku o zmianę decyzji z 3 lutego 2012 r. W uzasadnieniu Komisja podniosła, że w trybie zmiany decyzji ostatecznej niedopuszczalne jest przeniesienie praw i obowiązków nałożonych decyzją na inny podmiot. Zaznaczyła przy tym, że w tym trybie nie mogą być zmieniane decyzje związane, takie jak decyzje dekretowe. Komisja odnotowała także, że w toku postępowania Prezydent nie podejmował żadnych czynności mających na celu ustalenie istnienia spadkobierców po R. O. ani czy spadkobiercy tacy zgłosili roszczenia do spadku. Zwróciła przy tym uwagę, że wskazany powyżej pierwotny współwłaściciel spornej nieruchomości był żonaty z H. O. zamieszkałą w Paryżu. W ocenie Komisji spowodowało to, że Prezydent nie ustalił, czy spadek po R. O. miał charakter wakujący, co zdaniem organu miało wpływ na wadliwe ustalenie kręgu stron postępowania. Komisja zakwestionowała także prawidłowość dokonania nabycia praw i roszczeń do nieruchomości przez M. M. jako czynności dokonanej z samym sobą. Dodatkowo stwierdziła, że przeniesienie roszczeń do spornej nieruchomości nastąpiło w zamian za świadczenie wzajemne rażąco niewspółmierne do wartości tej nieruchomości.

Przywołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu wskazał, że decyzja ta została wydana bez podstawy prawnej, gdyż umorzenie postępowania administracyjnego nie mieściło się w katalogu rozstrzygnięć, do których wydania uprawniona była Komisja, obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji.

Odrębne skargi od powyższego wyroku złożyli Komisja, M.M. i P.S. w W.(dawniej E.P.S. w W.).

Komisja zaskarżyła wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w całości, wniosła o jego uchylenie i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji celem ponownego rozpoznania oraz zasądzenie od skarżących zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzuciła naruszenie:

1) art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, dalej: ppsa, w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego, dalej: kpa, w zw. z art. 29 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 4 i 5 ustawy z dnia 9 marca 2017 r. o szczególnych zasadach usuwania skutków prawnych decyzji reprywatyzacyjnych dotyczących nieruchomości warszawskich, wydanych z naruszeniem prawa (Dz.U. z 2017 r., poz. 718), dalej: ustawa reprywatyzacyjna, oraz art. 105 § 1 kpa w zw. z art. 38 ust. 1 ustawy reprywatyzacyjnej przez stwierdzenie nieważności decyzji Komisji z uwagi na uznanie, że orzeczenie o uchyleniu decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z 1 marca 2012 r. i umorzeniu postępowania przed tym organem miało miejsce bez podstawy prawnej, albowiem w dacie wydania decyzji Komisji przepisy ustawy reprywatyzacyjnej nie dawały możliwości uchylenia decyzji i umorzenia postępowania dekretowego, podczas gdy Komisja była uprawniona od uchylenia decyzji reprywatyzacyjnej i jednoczesnego umorzenia postępowania przed Prezydentem m.st. Warszawy na podstawie art. 105 § 1 kpa z uwagi na odwołanie przewidziane art. 38 ust. 1 ustawy reprywatyzacyjnej;

2) art. 145 § 1 pkt 2 ppsa w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 kpa w zw. z art. 29 ust. 1 pkt 2 ustawy reprywatyzacyjnej oraz z art. 105 § 1 kpa w zw. z art. 38 ust. 1 ustawy reprywatyzacyjnej przez bezpodstawne stwierdzenie nieważności decyzji Komisji, wskutek uznania przez Sąd, że Komisja, uchylając decyzję reprywatyzacyjną i umarzając postępowanie w sprawie, wydała rozstrzygnięcie bez podstawy prawnej, podczas gdy Komisja w drodze odwołania z art. 38 ust. 1 ustawy reprywatyzacyjnej uprawniona była do wydania rozstrzygnięcia uchylającego nadzorowaną decyzję reprywatyzacyjną i umorzenia postępowania przed Prezydentem m.st. Warszawa wobec zaistnienia przesłanek wymienionych w art. 105 § 1 kpa;

3) art. 125 § 1 pkt 1 i 2 ppsa przez niezastosowanie tego przepisu i odmowę zawieszenia postępowania sądowoadministracyjnego, w sytuacji skierowania do sądu powszechnego aktu oskarżenia obejmującego okoliczności związane z nabyciem roszczeń do nieruchomości warszawskiej stanowiącej przedmiot niniejszego postępowania, podczas gdy sam fakt skierowania aktu oskarżenia dotyczącego okoliczności związanych z nabyciem roszczeń do konkretnej nieruchomości dekretowej uzasadniał zawieszenie postępowania do czasu prawomocnego zakończenia postępowania karnego.

P.S. w W. zaskarżyła wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w całości, wniosła o jego uchylenie i umorzenie postępowania administracyjnego bądź przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji celem ponownego rozpoznania oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzuciła naruszenie:

1) art. 19 kpa w zw. z art. 2 pkt 3 lit. a ustawy reprywatyzacyjnej przez jego niezastosowanie (błędne zastosowanie), a w konsekwencji nieprawidłowe zastosowanie art. 153 i art. 145 § 3 ppsa i zalecenie Komisji obowiązku dalszego procedowania przez stwierdzenie nieważności decyzji i brak jednoczesnego umorzenia postępowania administracyjnego, podczas gdy Komisja na etapie wszczęcia postępowania rozpoznawczego oraz jego zakończenia nie miała kompetencji do procedowania w przedmiocie decyzji zmieniającej;

2) art. 153 i art. 145 § 3 ppsa przez faktyczne zalecenie Komisji podejmowania czynności przy ponownym rozpoznaniu sprawy w oparciu o art. 29 ust. 1 pkt 2 i 3 w zw. z art. 30 ust. 1 ustawy reprywatyzacyjnej, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż Sąd powinien umorzyć postępowanie administracyjne z uwagi na niemożność stosowania tych przepisów wobec zasady tempus regit actum;

3) art. 145 § 3 ppsa w zw. z art. 29 ust. 1 pkt 2 oraz art. 30 ust. 1 pkt 4 i 5 ustawy reprywatyzacyjnej, w sytuacji, gdy przepisy tej ustawy nie mają zastosowania w sprawie z uwagi na zasadę lex retro non agit, co doprowadziło jednocześnie do naruszenia zasady proporcjonalności (art. 31 ust. 3 Konstytucji RP), zasady demokratycznego państwa prawa oraz zasady sprawiedliwości społecznej (art. 2 Konstytucji RP), zasady legalności działania (art. 6 kpa) i zasady zaufania obywatela do państwa (art. 8 kpa), co miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż Sąd powinien był stwierdzić nieważność zaskarżonej decyzji i umorzyć postępowanie administracyjne.

M.M. zaskarżył wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w całości, wniósł o jego uchylenie i umorzenie postępowania administracyjnego bądź przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji celem ponownego rozpoznania oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucił naruszenie:

1) art. 19 kpa w zw. z art. 2 pkt 3 lit. a ustawy reprywatyzacyjnej przez jego niezastosowanie (błędne zastosowanie), a w konsekwencji nieprawidłowe zastosowania art. 153 i art. 145 § 3 ppsa i zalecenie Komisji obowiązku dalszego procedowania przez stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji i brak umorzenia postępowania administracyjnego, podczas gdy Komisja na etapie wszczęcia postępowania rozpoznawczego oraz jego zakończenia nie miała kompetencji do procedowania w przedmiocie decyzji zmieniającej;

2) art. 153 i art. 145 § 3 ppsa przez zalecenie Komisji podejmowania czynności przy ponownym rozpoznaniu sprawy w oparciu o art. 29 ust. 1 pkt 2 i 3 w zw. z art. 30 ust. 1 ustawy reprywatyzacyjnej, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż Sąd powinien był stwierdzić nieważność zaskarżonej decyzji i umorzyć postępowanie administracyjne z uwagi na niemożność stosowania tych przepisów wobec zasady tempus regit actum;

3) art. 145 § 3 ppsa w zw. z art. 29 ust. 1 pkt 2 oraz art. 30 ust. 1 pkt 4 i 5 ustawy reprywatyzacyjnej, w sytuacji, gdy przepisy tej ustawy nie mają zastosowania w sprawie z uwagi na zasadę lex retro non agit, co doprowadziło jednocześnie do naruszenia zasady proporcjonalności (art. 31 ust. 3 Konstytucji RP), zasady demokratycznego państwa prawa oraz zasady sprawiedliwości społecznej (art. 2 Konstytucji RP), zasady legalności działania (art. 6 kpa) i zasady zaufania obywatela do państwa (art. 8 kpa), co miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż Sąd powinien był stwierdzić nieważność zaskarżonej decyzji i umorzyć postępowanie administracyjne.

W odpowiedzi na skargi kasacyjne P.S. w W. i M.M. Miasto Stołeczne Warszawa wniosło o oddalenie tych skarg kasacyjnych i zasądzenie od skarżących kasacyjnie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Pismem procesowym z 1 marca 2021 r. Miasto Stołeczne Warszawa wniosło o oddalenie skargi kasacyjnej Komisji oraz zasądzenie od organu zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Pismem procesowym z 16 lipca 2021 r. Miasto Stołeczne Warszawa przesłało opinię dotyczącą metod wykładni art. 7 dekretu.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 ppsa w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego postanowienia determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który nie bada całokształtu sprawy, ale ogranicza się do weryfikacji zasadności zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

Biorąc pod uwagę tak uregulowany zakres kontroli instancyjnej sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, stwierdzić należy, że skargi kasacyjne nie zawierają usprawiedliwionych podstaw.

Rozpoznając zarzuty skarg kasacyjnych P.S. i M.M. należy odnotować, że pomimo odrębnego wniesienia skarg kasacyjnych przez tych skarżących poszczególne zarzuty skarg kasacyjnych i ich uzasadnienia pozostają tożsame. W związku z powyższym Naczelny Sąd Administracyjny odniesie się wspólnie do odpowiadających sobie zarzutów zawartych w tych skargach kasacyjnych.

Mając powyższe na uwadze, należy odnotować, że przedmiotem kontroli Komisji w rozpoznawanej sprawie była decyzja z 1 marca 2012 r. w przedmiocie zmiany decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z 3 lutego 2012 r. ustanawiającej na rzecz Y. E., B. T. i D. R. T. prawa użytkowania wieczystego działek nr (...) i nr (...) z obrębu (...) przez przeniesienie tego prawa na inną osobę.

Należy wyjaśnić, że dziania Komisji dotyczą decyzji reprywatyzacyjnych (zob. art. 1 pkt 1 tej ustawy reprywatyzacyjnej), przez które zgodnie z art. 2 pkt 3 tej ustawy rozumie się decyzje właściwego organu w przedmiocie ustanowienia prawa użytkowania wieczystego nieruchomości warszawskiej oraz stwierdzającą wydanie z naruszeniem prawa decyzji o odmowie uwzględnienia wniosku, o którym mowa w art. 7 ust. 1 dekretu.

Analiza ostatniego z przywołanych przepisów wskazuje, że wprawdzie w zakresie definicji decyzji reprywatyzacyjnej nie uwzględniono decyzji zmieniającej decyzję w przedmiocie ustanowienia prawa użytkowania wieczystego nieruchomości warszawskiej, ale decyzja zmieniająca, choć wydana w odrębnym postępowaniu, dotyczy przedmiotu decyzji pierwotnej, a zatem jak prawidłowo wskazał to pełnomocnik Miasta Stołecznego Warszawy, wydawana jest w tej samej sprawie administracyjnej. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego powoduje to, że decyzja zmieniająca decyzję w przedmiocie ustanowienia prawa użytkowania wieczystego nieruchomości warszawskiej na gruncie art. 2 pkt 3 lit. a ustawy reprywatyzacyjnej spełnia warunki uznania jej za decyzję reprywatyzacyjną i poddania jej kontroli ze strony Komisji. Tym samym zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzuty dotyczące naruszenia art. art. 19 kpa w zw. z art. 2 pkt 3 lit. a ustawy reprywatyzacyjnej oraz art. 153 i art. 145 § 3 ppsa należało uznać za nietrafne.

Odnosząc się z kolei do kwestii możliwości zastosowania ustawy reprywatyzacyjnej do stanów faktycznych i zdarzeń prawnych zaistniałych przed wejściem w życie tego aktu normatywnego należy odnotować, że problem ten w odniesieniu do art. 30 ust. 1 pkt 6 ustawy reprywatyzacyjnej był przedmiotem oceny wyrażonej w uchwale siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11 stycznia 2024 r., sygn. akt I OPS 3/22. Wprawdzie rozważania składu poszerzonego koncentrowały się wokół wspomnianego art. 30 ust. 1 pkt 6 ustawy reprywatyzacyjnej, który nie jest podstawą żadnego zarzutu skargi kasacyjnej w rozpoznawanej sprawie, ale we wspomnianej uchwale zawarte zostały uwagi natury ogólnej, które w ocenie składu orzekającego w niniejszej sprawie mogą i powinny zostać odniesione do innych przepisów tej ustawy, w tym także znajdujących zastosowanie w rozpoznawanej sprawie.

W uzasadnieniu uchwały skład poszerzony wskazał, że z punktu widzenia przepisów ustawy reprywatyzacyjnej data wydania decyzji kontrolowanej przez Komisję jest irrelewantna, a jej zastosowanie wiąże się z wystąpieniem skutków wskazanych w ustawie. W ocenie składu poszerzonego należy zwrócić uwagę na wewnętrzną systematykę art. 30 ust. 1 ustawy reprywatyzacyjnej, w którym zawarto katalog przesłanek charakterystyczny również dla nadzwyczajnych trybów wznowienia postępowania i stwierdzenia nieważności decyzji, które z istoty tych trybów odnoszą się do okoliczności faktycznych mających miejsce przed dniem wejścia w życie ustawy reprywatyzacyjnej. Odnotowano przy tym, że zasady wyrażone w Konstytucji RP, w tym wynikająca z jej art. 2 zasada ochrony praw nabytych nie mają charakteru absolutnych i możliwe są od nich wyjątki w postaci możliwości wstecznego zastosowania nowych przepisów w celu zastosowania środków naprawczych przy spełnieniu warunków wypracowanych w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego. Skład orzekający wskazał także, że sam tytuł ustawy reprywatyzacyjnej zawiera istotną deklarację istotnych celów i motywów usuwania skutków decyzji wydanych przed wejściem w życie tej ustawy. Okoliczności te zdaniem składu poszerzonego wskazują wyraźnie, że intencją ustawodawcy było wyposażenie Komisji w kompetencje do stwierdzenia nieważności lub uchylenia decyzji reprywatyzacyjnych, które były wydane przed wejściem w życie ustawy reprywatyzacyjnej, w oparciu o przesłanki, które nie obowiązywały w chwili wydania decyzji reprywatyzacyjnych. W ocenie NSA w sprawie I OPS 3/22 nie zawsze w przypadku braku przepisów interptemporalnych należy przyjąć domniemanie zasady tempus regit actum i uznawać, że ustawa ma zastosowanie tylko do faktów mających miejsce po wejściu w życie ustawy, gdyż zasięg domniemania bezpośredniego działania ustawy nowej obejmuje jedynie przypadki, w których nie pojawiają się żadne istotne względy aksjologiczne, systemowe czy pragmatyczne mogące przemawiać zarówno na rzecz objęcia danej kategorii faktów zasadą bezpośredniego działania prawa nowego, jak i dalszego działania prawa dawnego. Wskazano, że jeśli określone założenie leżące u podstaw uchwalenia ustawy posiada silne uzasadnienie w aksjologii konstytucyjnej i jednocześnie nie da się tego założenia zrealizować bez odstąpienia od zakazu działania prawa wstecz, to takie rozwiązanie można uznać za zgodne z Konstytucją.

Uwagi powyższe skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela i uznaje za własne. Tym samym w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w rozpoznawanej sprawie brak było podstaw do uznania, że z uwagi na ogólny zakaz stosowania prawa wstecz Komisja nie miała kompetencji do wydania kontrolowanej decyzji, w związku z czym zasługiwała ona nie tylko na stwierdzenie nieważności, ale także umorzenie postępowania przed tym organem. W konsekwencji powyższego zarzuty naruszenia art. 153 i art. 145 § 3 ppsa oraz art. 145 § 3 ppsa w zw. z art. 29 ust. 1 pkt 2 oraz art. 30 ust. 1 pkt 4 i 5 ustawy reprywatyzacyjnej należało uznać za niezasadne.

Przechodząc do rozpoznania zarzutów zawartych w skardze kasacyjnej Komisji, należy odnotować, że w zasadniczej części opierają się one na stanowisku, że organ ten był uprawniony do umorzenia postępowania w przedmiocie zmiany decyzji o ustanowieniu użytkowania wieczystego na podstawie art. 105 § 1 kpa na skutek odesłania do przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego zawartego w ustawie reprywatyzacyjnej.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego z tak przedstawionym stanowiskiem nie sposób się zgodzić. Zauważyć bowiem należy, że zgodnie z art. 38 ust. 1 ustawy reprywatyzacyjnej w sprawach nieuregulowanych niniejszą ustawą stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, z wyłączeniem art. 31 tej ustawy. Odnotowania w tym miejscu wymaga – co zresztą prawidłowo wskazał pełnomocnik Miasta Stołecznego Warszawy – że odesłanie to nie jest pełnym odesłaniem procesowym. Analiza przywołanego przepisu wskazuje bowiem, że Kodeks postępowania administracyjnego znajduje zastosowanie w toku postępowania przed Komisją nie w pełni, ale wyłącznie w zakresie, w jakim procedura administracyjna nie została uregulowana w samej ustawie reprywatyzacyjnej. Oznacza to, że w przypadku, w którym określona kwestia stanowiąca element postępowania administracyjnego przed Komisją została wprost uregulowana w ustawie reprywatyzacyjnej, wykluczone jest odpowiednie stosowanie przepisów Kodeksu, nawet jeżeli reguluje on tę samą kwestię procesową w sposób odmienny od przyjętego w ustawie reprywatyzacyjnej, przewidując uprawnienia nieznane ustawie reprywatyzacyjnej.

Mając na uwadze przedmiot sporu, należy wyjaśnić, że zakres uprawnień orzeczniczych Komisji określa enumeratywnie art. 29 ust. 1 ustawy reprywatyzacyjnej. Oznacza to, że kwestia procesowa katalogu rozstrzygnięć Komisji została określona w tej ustawie i w tym zakresie niedopuszczalne jest zastosowanie odesłania do Kodeksu postępowania administracyjnego na podstawie art. 38 ust. 1. Odesłanie to – co raz jeszcze należy podkreślić – dotyczy bowiem wyłącznie tych kwestii procesowych, które nie zostały uregulowane w ustawie reprywatyzacyjnej. Fakt, że uprawnienia orzecznicze Komisji określone w art. 29 ust. 1 ustawy nie obejmują umorzenia postępowania innego niż postępowanie rozpoznawcze prowadzone przez Komisję, nie uprawnia organu do sięgnięcia po takie rozwiązanie na podstawie regulacji kodeksowej. Zauważyć przy tym należy, że art. 29 ust. 1 pkt 2 ustawy reprywatyzacyjnej, stanowiący podstawę prawną decyzji Komisji, stanowi odpowiednik, ale nie kopię art. 138 § 1 pkt 2 kpa, który przewiduje, że organ odwoławczy wydaje decyzję, w której uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy albo uchylając tę decyzję – umarza postępowanie pierwszej instancji w całości albo w części. Brak przeniesienia z art. 138 § 1 pkt 2 kpa do art. 29 ust. 1 pkt 2 ustawy reprywatyzacyjnej rozwiązania umożliwiającego umorzenie postępowania kontrolowanego przez Komisję wskazuje, że organ ten w dacie wydania zaskarżonej decyzji nie posiadał kompetencji do umorzenia postępowania przed Prezydentem m.st. Warszawy.

W świetle powyższych wywodów w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzuty naruszenia art. 145 § 1 pkt 2 ppsa w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 kpa w zw. z art. 29 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 4 i 5 ustawy reprywatyzacyjnej oraz art. 105 § 1 kpa w zw. z art. 38 ust. 1 ustawy reprywatyzacyjnej, a także art. 145 § 1 pkt 2 ppsa w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 kpa w zw. z art. 29 ust. 1 pkt 2 ustawy reprywatyzacyjnej oraz z art. 105 § 1 kpa w zw. z art. 38 ust. 1 ustawy reprywatyzacyjnej należało uznać za niezasadne.

Odnosząc się z kolei do kwestii zawieszenia postępowania sądowoadministracyjnego z uwagi na toczące się postępowanie karne, wskazać należy, że zgodnie z art. 125 § 1 ppsa sąd może zawiesić postępowanie z urzędu, jeżeli rozstrzygnięcie sprawy zależy od wyniku innego toczącego się postępowania administracyjnego, sądowoadministracyjnego, sądowego, przed Trybunałem Konstytucyjnym lub Trybunałem Sprawiedliwości Unii Europejskiej (pkt 1) bądź jeżeli ujawni się czyn, którego ustalenie w drodze karnej lub dyscyplinarnej mogłoby wywrzeć wpływ na rozstrzygnięcie sprawy sądowoadministracyjnej (pkt 2). Analiza zacytowanych przepisów wskazuje, że zawieszenie postępowania jest możliwe, o ile pomiędzy tym postępowaniem, a czynem zabronionym bądź postępowaniem w sprawie tego czynu istnieje taka zależność, w której przypadku ustalenia bądź wynik postępowań w przedmiocie czynu zabronionego mają wpływ na określony kierunek rozstrzygnięcia postępowania sądowoadministracyjnego. Do zastosowania tej instytucji nie jest wystarczające stwierdzenie, że strona postępowania sądowoadministracyjnego jest zarazem stroną postępowania karnego. Dopiero wykazanie istnienia wspomnianego związku otwiera drogę sądowi administracyjnegmu do ewentualnego zawieszenia postępowania.

W rozpoznawanej sprawie pełnomocnik Komisji uzasadniając przedmiotowy zarzut, nie przedstawił okoliczności, których istnienie wskazywałoby na istnienie przedmiotowego związku, który mógłby być przedmiotem oceny przez Naczelny Sąd Administracyjny. Powoduje to, że ocena zasadności stosowania instytucji uregulowanej w art. 125 § 1 pkt 1 i 2 ppsa jest niemożliwa, a zarzut naruszenia tych przepisów nie mógł wywrzeć skutku spodziewanego przez autora skargi kasacyjnej.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżony wyrok odpowiada prawu, wobec czego działając na podstawie art. 184 ppsa, oddalił skargi kasacyjne.

Odnosząc się do wniosku pełnomocnika Miasta Stołecznego Warszawy o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, odnotować należy, że skarga kasacyjna Komisji została doręczona pełnomocnikowi Miasta w dniu 9 czerwca 2020 r., podczas gdy pismo ustosunkowujące się do zarzutów tej skargi kasacyjnej nosi datę 1 marca 2021 r. Niewątpliwie zatem pisma tego – z uwagi na przekroczenie 14-dniowego terminu – nie można uznać za odpowiedź na skargę kasacyjną, z której wniesieniem wiąże się możliwość zasądzenia kosztów (zob. uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z 19 listopada 2012 r., sygn. akt II FPS 4/12).

Jednocześnie należy odnotować, że skargi kasacyjne P.S. i M.M. wprawdzie dążą do uchylenia wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, ale zawarty w nich został wniosek o umorzenie postępowania administracyjnego na podstawie art. 145 § 3 ppsa, który to skutek zabezpieczałby również interesy procesowe Miasta. W sytuacji takiej w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego oddalenie tak sformułowanych skarg kasacyjnych stanowi szczególnie uzasadniony przypadek, o którym mowa w art. 207 § 2 ppsa uzasadniający odstąpienie od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.