Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 138/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-11-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 7, art. 77 § 1 i art. 80
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 29 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2023 poz 1199
law: Ustawa z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (t. j.)
journal: Dz.U.UE.L 1995 nr 312 poz 1 art. 4
law: Rozporządzenie Rady (WE, EURATOM) NR 2988/95 z dnia 18 grudnia 1995 r. w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot  Europejskich.
journal: Dz.U.UE.L 2013 nr 347 poz 549 art. 60
law: Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013z dnia 17 grudnia 2013 w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej,  zarządzania nią i monitorowania jej oraz uchylające rozporządzenia Rady (EWG) nr 352/78, (WE) nr 165/94, (WE) nr 2799/98, (WE) nr  814/2000, (WE) nr 1290/2005 i (WE) nr 485/2008(1)

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Wegner Sędzia NSA Henryk Wach Sędzia del. WSA Grzegorz Dudar (spr.) Protokolant asystent sędziego Jarosław Lubryczyński po rozpoznaniu w dniu 15 listopada 2024 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 sierpnia 2020 r. sygn. akt V SA/Wa 68/20 w sprawie ze skargi S. N. na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia 4 listopada 2019 r. nr 46/PRKM-ODK/CE/2019/ARiMR w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych środków finansowych 1. uchyla zaskarżony wyrok; 2. oddala skargę; 3. zasądza od S. N. na rzecz Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa kwotę 3450 (trzy tysiące czterysta pięćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi kasacyjnej Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej powoływany także jako Prezes ARiMR, organ) jest wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 12 sierpnia 2020 r., sygn. akt V SA/Wa 68/20, na mocy którego sąd pierwszej instancji, w wyniku rozpoznania skargi S. N. uchylił decyzję Prezesa ARiMR z 4 listopada 2019 r. oraz poprzedzającą jej decyzję organu I instancji w sprawie ustalenia kwoty nienależnie pobranych środków finansowych oraz orzekł o kosztach postępowania sądowoadministracyjnego.

Zaskarżony wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Wnioskiem złożonym w dniu 28 lipca 2017 r. S. N. (dalej powoływany także jako skarżący) wystąpił o przyznanie pomocy w formie refundacji kosztów zakupu jałówek hodowlanych ras mlecznych. Decyzją z dnia 11 sierpnia 2017 r. Dyrektor Oddziału Terenowego Agencji Rynku Rolnego w Warszawie przyznał skarżącemu wnioskowaną pomoc do zakupu 24 sztuk jałówek hodowlanych ras mlecznych w łącznej wysokości 52.600 zł. Pomoc została wypłacona na rachunek bankowy skarżącego w dniu 28 sierpnia 2017 r.

W wyniku postępowania kontrolnego przeprowadzonego w kwietniu 2019 r. ustalono, że pomoc finansowa została przyznana do zakupu jałówek ze stada należącego do R.N., którego siedziba znajduje się pod tym samym adresem co siedziba stada skarżącego. Organy ustaliły przy tym, że w obu stadach jest prowadzona produkcja mleka, mleko zlewane jest do wspólnego zbiornika, zaś skarżący jest współwłaścicielem infrastruktury technicznej znajdującej się w siedzibie stada.

Decyzją Dyrektora Mazowieckiego Oddziału Regionalnego ARiMR w Warszawie (dalej powoływany także jako organ pierwszej instancji) z dnia 22 sierpnia 2019 r. ustalono skarżącemu kwotę nienależnie pobranych środków finansowych w ramach mechanizmu o przyznaniu pomocy w formie refundacji kosztów zakupu jałówek hodowlanych ras mlecznych w związku z ustanowieniem nadzwyczajnej pomocy dostosowawczej dla producentów mleka i rolników w innych sektorach hodowlanych w wysokości 52 600,00 zł. Decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją Prezesa ARiMR z dnia 4 listopada 2019 r.

Organy przyjęły, że skarżący stworzył sztuczne warunki w celu osiągnięcia korzyści w postaci pomocy finansowej w formie refundacji kosztów zakupu jałówek. Prezes ARiMR podniósł, że na podstawie analizy pełnej dokumentacji zgromadzonej w sprawie, tj. raportu z czynności kontrolnych, a także danych zawartych w Systemie Identyfikacji i Rejestracji Zwierząt, potwierdził następujące obiektywne elementy świadczące, że cele mechanizmu nie zostały osiągnięte: (1) skarżący i R. N. utrzymują swoje stada bez ich fizycznego rozdzielenia, co uzasadnia stwierdzenie, że chociaż beneficjenci stanowią dwa odrębne podmioty prawne, to w praktyce funkcjonują jak jedno gospodarstwo rolne ponieważ produkcja mleka prowadzona jest w zakresie obu stad, a mleko zlewane i magazynowane jest we wspólnym zbiorniku, poza tym skarżący jest w części właścicielem środków trwałych (infrastruktury) znajdujących się w siedzibie stada; (2) zwierzęta nie zostały fizycznie przemieszczone w związku z ich sprzedażą i deklarowaną przez stronę zmianą stada, łączna liczba zwierząt będąca w posiadaniu beneficjentów nie uległa zmianie; (3) nie nastąpiła wymiana zwierząt na zwierzęta hodowlane o znanym pochodzeniu i wartości hodowlanej, nie wzrosła też jakość bydła w stadzie, ponieważ wszystkie zwierzęta objęte transakcjami podlegały tej samej ocenie wartości użytkowej bydła; (4) zagrożenie epizootyczne nie zmieniło się, gdyż wszystkie zwierzęta objęte przedmiotowymi transakcjami pochodziły z tej samej lokalizacji i były utrzymywane w tym samym miejscu; (5) konkurencyjność gospodarstwa po otrzymaniu pomocy nie wzrosła, ponieważ ogólna sytuacja gospodarstw prowadzonych przez beneficjentów, prowadzących w praktyce jedno gospodarstwo, nie zmieniła się po otrzymaniu pomocy. Na tej podstawie Prezes ARiMR uznał, że skarżący stworzył sztuczne warunki w celu uzyskania finansowania, bowiem dokonał zakupu jałówek bez ich fizycznego przemieszczenia (zwierzęta zmieniły jedynie właściciela).

Organ za niezasadne uznał zarzuty podniesione w odwołaniu. Wskazał, że przedstawienie kilku losowo wybranych kopii faktur sprzedaży mleka nie wnosi nic nowego do sprawy i nie wykazuje zamierzonego celu, dla którego ustanowiony był mechanizm. Przedstawione dokumenty nie wykazują stanu gospodarstwa sprzed i po uczestnictwie w mechanizmie. Organ nie podzielił także argumentów skarżącego, że w sprawie nie dokonano ustalenia stanu faktycznego na dzień wydania decyzji o przyznaniu pomocy, lecz na dzień przeprowadzonej kontroli. Wskazał, że ustalenia dokonane w dniu kontroli potwierdzają stworzenie sztucznych warunków, które to okoliczności nie były znane organowi w dniu wydania decyzji o przyznaniu pomocy finansowej. Nadto Prezes Agencji zauważył, że skarżący sam przyznał w odwołaniu, że zapoznał się z nie tylko z Warunkami udzielania pomocy w formie refundacji kosztów zakupu jałówek hodowlanych ras mlecznych, ale również z rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 23 lutego 2017 r. w sprawie realizacji przez Agencję Rynku Rolnego zadań związanych z ustanowieniem nadzwyczajnej pomocy dostosowawczej dla producentów mleka i rolników w innych sektorach hodowlanych (Dz. U. z 2017 r., poz. 499; zwanym dalej: "rozporządzeniem RM z dnia 23 lutego 2017 r."), a także z rozporządzeniem delegowanym KE (UE) nr 2016/1613, w związku z czym, cel określony w jego art. 1 lit f był mu znany na dzień złożenia wniosku.

Wskazanym na wstępie wyrokiem WSA w Warszawie uchylił decyzje organów obu instancji. Zasadniczym powodem uchylenia zaskarżonych decyzji przez sąd pierwszej instancji było nie ustalenie w sposób należyty i wyczerpujący stanu faktycznego, co stanowiło naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Zdaniem WSA zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, w szczególności ustalenie w kwietniu 2019 r., że stado skarżącego oraz stado R. N., od którego zakupił 24 jałówki, mieści się pod tym samym adresem oraz stada te korzystają ze wspólnej infrastruktury, stanowiącej współwłasność zarówno skarżącego jak i R. N. była niewystarczająca dla przyjęcia, że skarżący nie spełnił wymogów przewidzianych dla mechanizmu "Pomoc w formie refundacji kosztów zakupu jałówek hodowlanych ras mlecznych" w tym w zakresie celu o którym mowa w art. 1 lit. f rozporządzenia delegowanego Komisji (UE) 2016/1613 oraz że skarżący stworzył sztuczne warunki celem uzyskania ww. wsparcia.

Zdaniem sądu pierwszej instancji poczynione w sprawie ustalenia nie wskazują, że mamy do czynienia ze sprzedażą krzyżową, bowiem organy nie przedstawiły dowodów, że obaj właściciele stad wcześniej dokonywali sprzedaży tych samych jałówek między sobą albo, że sprzedawane jałówki pochodziły od krów wcześniej sprzedanych przez skarżącego dla R. N.

Sąd pierwszej instancji wskazał przy tym, że organ nie ustalił jak wyglądała sytuacja stada skarżącego na dzień wystąpienia o uzyskanie pomocy jak i daty jej uzyskania czyli w lipcu i sierpniu 2017 r., a zatem trudno jest oceniać czy stworzone zostały sztuczne warunki skoro nie wiadomo jak wyglądała sytuacja skarżącego przed ubieganiem się o przyznanie płatności. Organ powinien zatem ustalić czy skarżący posiadał wówczas własne stado oraz czy dokonywał wcześniej transakcji z R. N. powodujących przemieszczenie zwierząt, celem wykazania zamierzonej koordynacji i stworzenia ewentualnych sztucznych warunków. W tym zakresie należy sięgnąć do Systemu Identyfikacji i Rejestracji Zwierząt, z którego powinno wynikać, czy pomiędzy stadami skarżącego i R. N. następowało przemieszczanie zwierząt i jaki miało charakter. Bez tej analizy nie można stwierdzić czy w sprawie miała miejsce sprzedaż krzyżowa jałówek czy też nie.

Zdaniem WSA, samo prowadzenie obu stad pod jednym adresem, z uwagi na definicję siedziby stada w art. 2 pkt 12 ustawy o systemie identyfikacji i rejestracji zwierząt jest niewystarczające dla przyjęcia, jak uczynił to organ, że jałówki nie zostały fizycznie przemieszczone. Nie wiadomo, czy oba stada korzystają z tych samych budynków gospodarczych, zagród czy pastwisk a zatem brak jest dowodów wskazujących, że stada nie były fizycznie rozdzielone. Sam wspólny adres – co wynika raportu z czynności kontrolnych z kwietnia 2019 r. - nie stanowi wystarczającego dowodu, że oba stada funkcjonują w praktyce jako jedno gospodarstwo rolne, skoro nie poczyniono ustaleń co do miejsca i sposobu przetrzymywania zwierząt.

Zdaniem WSA, organy nie przedstawiły żadnych dowodów wskazujących, że skarżący wraz z R. N. stworzyli sztuczne warunki celem uzyskania płatności przez skarżącego, w szczególności nie wykazały w zebranym materiale dowodowym, że w sprawie zaistniał element subiektywny polegający na zamierzonym skoordynowaniu działań pomiędzy skarżącym a R. N. na etapie wnioskowania o pomoc finansową.

Podsumowując, sąd pierwszej instancji uznał, że działające w sprawie organy dopuściły się uchybienia przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a wydane w sprawie decyzje naruszają przepisy prawa materialnego, tj. art. 60 rozporządzenia nr 1306/2013 oraz art. 4 rozporządzenia Rady (WE, EURATOM) nr 2988/95, w sposób, który miał wpływ na wynik sprawy.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Prezes ARiMR zaskarżając go w całości.

I. Na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., zwanej dalej "p.p.s.a.") zarzucił naruszenie prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, to jest:

1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. polegające na błędnej ocenie dokonanych przez organ ustaleń stanu faktycznego i pominięcie przez sąd niektórych istotnych okoliczności stanu faktycznego w tym w szczególności nie wzięcie pod uwagę bezspornych faktów w postaci: wspólnego utrzymywania jałówek do których przyznano wsparcie w stadach pod wspólnym adresem, wspólnej produkcji mleka oraz wspólnej infrastruktury technicznej przez R. N. i S. N. i uznanie, że pozostaje to bez wpływu na spełnienie warunków otrzymania pomocy finansowej w ramach mechanizmu "Pomoc w formie refundacji kosztów zakupu jałówek hodowlanych ras mlecznych", podczas gdy z faktu tego płyną wnioski, że wprowadzenie do stada beneficjenta jałówek ze stada zlokalizowanego pod tym samym adresem, organizacyjnie i ekonomicznie powiązanego ze stadem beneficjenta nie spełniło celów mechanizmu "Pomoc w formie refundacji kosztów zakupu jałówek hodowlanych ras mlecznych". Sąd pominął również istotną okoliczność dotyczącą genetyki jałówek objętych refundacją oraz fakt, iż organ przeprowadził kontrolę we właściwym terminie tj. w wyniku postępowania wyjaśniającego Komisji Europejskiej nr [...];

2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 80 k.p.a. polegającego na uznaniu przez sąd, iż organ nie wykazał, iż S. N. działał z zamiarem stworzenia sztucznych warunków w celu uzyskania korzyści (element subiektywny), podczas gdy z całokształtu materiału dowodowego niniejszej sprawy w tym w szczególności z Systemu identyfikacji i rejestracji zwierząt (IRZ) i protokołu kontroli wynika, że działania obu producentów tj. S. N. i R. N. były nakierowane na upozorowanie sytuacji spełnienia warunków do uzyskania refundacji zakupu jałówek o czym świadczą wykazane przez organ więzi geograficzne (wspólny adres - siedziba stada), ekonomiczne (wspólna produkcja mleka), funkcjonalne (współwłasność infrastruktury technicznej).

II. Ponadto na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, to jest:

1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w związku z art. 60 rozporządzenia 1306/2013 oraz art. 4 rozporządzenia Rady (WE, Euratom) nr 2988/95 przez ich błędną wykładnię prowadzącą do uznania, iż w niniejszej sprawie nie doszło do stworzenia przez skarżącego sztucznych warunków w tym, że nie zaistniał element subiektywny świadczący o stworzeniu sztucznych warunków wymaganych do otrzymania wsparcia, podczas gdy w sprawie zarówno istniał jak i został wykazany przez organ element subiektywny i obiektywny stosowania ww. przepisu art. 60 rozporządzenia 1306/2013. O istnieniu elementu obiektywnego świadczy bowiem brak realizacji celu niniejszego mechanizmu wsparcia, natomiast o istnieniu elementu subiektywnego świadczą przede wszystkim zorganizowanie działań między producentami, których łączyły w prowadzeniu gospodarstw powiązania ekonomiczne i funkcjonalne oraz którzy utrzymywali zwierzęta objęte transakcją sprzedaży pod wspólnym adresem;

2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 1 ust. 1 oraz motywami rozporządzenia Komisji (UE) nr 2016/1613 poprzez ich błędną wykładnię i uznanie za nieprawidłową wykładnię tego przepisu i motywów rozporządzenia przyjętą przez Komisję Europejską (postępowanie wyjaśniające [...]) i organ, zgodnie z którą celem wsparcia "Pomoc na zakup jałówek w celu zwiększenia wartości hodowlanej stada" było: "wsparcie producentów mleka poprzez dofinansowanie zakupu jałówek hodowlanych pochodzących ze stad objętych oceną wartości użytkowej umożliwiające rolnikom wprowadzenie do ich stad wartościowego materiału hodowlanego o znanym pochodzeniu i wartości hodowlanej, przyczyniając się tym samym do wyeliminowania zagrożenia epizootycznego dla stada producenta. Jednocześnie pomoc ta miała na celu zwiększenie konkurencyjności gospodarstw mleczarskich, przyczyniając się tym samym do wzmocnienia ich sytuacji ekonomicznej wobec prognozowanych wysokich wahań cen na rynku mleka przetworów mlecznych.", podczas gdy już z literalnej treści art. 1 ust. 1 rozporządzenia Komisji (UE) nr 2016/1613 wynika, że środki przyjmowane przez państwa członkowskie służą wsparciu producentów mleka lub rolników w innych sektorach hodowlanych, którzy podejmują co najmniej jedno z enumeratywnie wymienionych w tym przepisie działań mających na celu wzmocnienie stabilności gospodarczej ich gospodarstw oraz przyczynienie się do stabilizacji rynku i jako jedno z tych działań przepis wymienia w pkt. f) wdrażanie systemów jakości lub projektów mających na celu propagowanie jakości i wartości dodanej. Zatem za nieuprawniony należy też uznać pogląd sądu, iż cel wsparcia nie wynika z art. 1 ust. 1 rozporządzenia Komisji (UE) nr 2016/1613 i motywów do tego rozporządzenia jak również, że strona nie miała świadomości w zakresie zasad wynikających z uczestnictwa w mechanizmie, podczas gdy strona ubiegając się o przyznanie pomocy oświadczyła, iż zapoznała się oraz zobowiązała się do przestrzegania "Warunków udzielenia pomocy w formie refundacji kosztów zakupu jałówek hodowlanych ras mlecznych".

Wskazując na powyższe zarzuty organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi pierwszej instancji, rozpoznanie skargi na rozprawie oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Skarżący nie skorzystał z możliwości złożenia odpowiedzi na skargę kasacyjną.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy, chociaż nie wszystkie zarzuty w niej podniesione są zasadne.

Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę przyczyny nieważności postępowania sądowoadministracyjnego określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. W rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, zatem spełnione zostały warunki do merytorycznego rozpoznania skargi kasacyjnej.

Zgodnie z art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego, które może polegać na błędnej wykładni lub niewłaściwym zastosowaniu albo na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy.

Skarga kasacyjna Prezesa ARiMR oparta została zarówno na naruszeniu przepisów postępowania jak i prawa materialnego. W takiej sytuacji, pierwszeństwo w rozpoznaniu mają, co do zasady, zarzuty naruszenia przepisów o postępowaniu. W orzecznictwie NSA zarysowała się linia orzekania, z której wynika, że w sytuacji, kiedy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlega zarzut naruszenia przepisów postępowania. Do kontroli subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przepis prawa materialnego można przejść dopiero wówczas, gdy okaże się, że stan faktyczny przyjęty w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został skutecznie podważony (por. np. wyrok z 27 czerwca 2012 r., sygn. akt II GSK 819/11 oraz wyrok z 26 marca 2010 r., sygn. akt II FSK 1842/08, ww. orzeczenia jak i wszystkie inne powołane w uzasadnieniu dostępne na stronie internetowej CBOSA).

Zarzuty naruszenia przepisów postępowania dotyczyły art. 145 § 1 pkt 1 lit. c. p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., które sprowadzały się do nieprawidłowego zarzucenia przez sąd pierwszej instancji organom błędnej oceny ustalonego w sprawie stanu faktycznego, w szczególności pominięcie przez sąd pierwszej instancji szeregu okoliczności takich jak utrzymywanie jałówek do których przyznano wsparcie w stadach pod wspólnym adresem i wspólnej produkcji mleka, które to okoliczności potwierdzają jednoznacznie, że oba stada należące do skarżącego i R. N. były powiązane organizacyjnie i ekonomicznie. Ponadto, zdaniem skarżącego organu, wbrew stanowisku sądu pierwszej instancji, organy wykazały, że skarżący działał z zamiarem stworzenia sztucznych warunków w celu uzyskania korzyści, bowiem jego działania były nakierowane na upozorowanie sytuacji spełnienia warunków do uzyskania refundacji z tytułu zakupu jałówek.

Zgodzić się należy z organem, że sąd pierwszej instancji niezasadnie zarzucił organom naruszenie art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a., bowiem organy zgromadziły wystarczający materiał dowody, który został prawidłowo przez te organy oceniony, aby móc wydać decyzję nakazującą skarżącemu zwrot nienależnie otrzymanej refundacji z tytułu zakupu 24 jałówek mlecznych.

Na wstępie należy wskazać, że to przepisy prawa materialnego wyznaczają zakres postępowania dowodowego i determinują zakres czynności organów administracji zmierzających do ustalenia stanu faktycznego sprawy. Przytoczyć zatem należy na wstępie przepisy prawa materialnego, stanowiące podstawę wydania decyzji w niniejszej sprawie.

Zgodnie z art. 29 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U. z 2023 r. poz. 1199, dalej: ustawa o Agencji) ustalenie kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych środków publicznych: 1) pochodzących z funduszy Unii Europejskiej, 2) krajowych, przeznaczonych na: a) współfinansowanie wydatków realizowanych z funduszy Unii Europejskiej, b) finansowanie przez Agencję pomocy przyznawanej w drodze decyzji administracyjnej - następuje w drodze decyzji administracyjnej. Właściwym w sprawie ustalenia kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych środków publicznych w decyzji, o której mowa w ust. 1, jest organ właściwy do rozstrzygnięcia w sprawie przyznania płatności lub pomocy finansowej ze środków publicznych, o których mowa w ust. 1 (ust. 2).

Organy w przedmiotowej sprawie uznały, że pomoc finansowa, wynikająca z decyzji Dyrektora OT ARR z 11 sierpnia 2017 r. w postaci refundacji kosztów zakupu 24 sztuk jałówek hodowlanych ras mlecznych w łącznej kwocie 52.600 zł nie powinna być skarżącemu udzielona, ponieważ stworzył on sztuczne warunki do uzyskania takich korzyści. Zachodzi zatem podstawa do zastosowania w sprawie art. 60 rozporządzenia 1306/2013, który stanowi, że bez uszczerbku dla przepisów szczególnych, osobom fizycznym ani prawnym nie przyznaje się jakichkolwiek korzyści wynikających z sektorowego prawodawstwa rolnego, jeżeli stwierdzono, że warunki wymagane do uzyskania takich korzyści zostały sztucznie stworzone, w sprzeczności z celami tego prawodawstwa. W preambule powołanego rozporządzenia (motyw 39) wskazano: "W celu ochrony interesów finansowych budżetu Unii, państwa członkowskie powinny podejmować środki w celu upewnienia się, czy transakcje finansowane przez fundusze rzeczywiście mają miejsce i są poprawnie wykonywane. Państwa członkowskie powinny ponadto zapobiegać wszelkim nieprawidłowościom lub niewywiązywaniu się z obowiązków przez beneficjentów, wykrywać je i skutecznie zwalczać. W tym celu zastosowanie ma rozporządzenie Rady (WE, Euratom) nr 2988/95."

Z kolei art. 4 rozporządzenia 2988/95 stanowi, że działania skierowane na pozyskanie korzyści w sposób sprzeczny z odpowiednimi celami prawa wspólnotowego mającymi zastosowanie w danym przypadku poprzez sztuczne stworzenie warunków w celu uzyskania tej korzyści, prowadzą do nieprzyznania lub wycofania korzyści. Natomiast art. 8 ust. 1 ww. rozporządzenia przewiduje, że zgodnie z krajowymi przepisami ustawowymi, wykonawczymi i administracyjnymi Państwa Członkowskie podejmują środki niezbędne dla zapewnienia prawidłowości i rzeczywistej realizacji transakcji związanych z interesami finansowymi Wspólnot.

Jednocześnie wskazać należy, że z postanowień art. 1 lit. f rozporządzenia 2016/1613 wynika, że środki przyjmowane przez państwa członkowskie służą wsparciu producentów mleka lub rolników w innych sektorach hodowlanych, którzy podejmują co najmniej jedno z następujących działań mających na celu wzmocnienie stabilności gospodarczej ich gospodarstw oraz przyczynienie się do stabilizacji rynku: (f) wdrażanie systemów jakości lub projektów mających na celu propagowanie jakości i wartości dodanej. Zasadnie organy administracyjne przyjęły, że celem podśrodka "Pomoc na zakup jałówek w celu zwiększenia wartości hodowlanej stada", o czym mowa w art. 1 lit. f rozporządzenia 2016/1613 było wsparcie producentów mleka poprzez dofinansowanie zakupu jałówek hodowlanych ze stad objętych oceną wartości użytkowej umożliwiające rolnikom wprowadzenie do ich stad wartościowego materiału hodowlanego o znanym pochodzeniu i wartości hodowlanej, przyczyniając się tym samym do wyeliminowania zagrożenia epizootycznego dla stada producenta. Pomoc miała na celu zwiększenie konkurencyjności gospodarstw mleczarskich, poprzez wzmocnienie ich sytuacji ekonomicznej wobec prognozowanych wysokich wahań cen na rynku mleka i przetworów mlecznych. Co prawda, jak słusznie dostrzegł to sąd pierwszej instancji, organy nie wyjaśniły, gdzie został opublikowany wskazany przez organy ww. szczegółowy opis celu podśrodka, jednakże powyższe, zdaniem Naczelnego Sadu Administracyjnego nie rzutowało na prawidłowość dokonanej wykładni wskazanych przepisów, bowiem już z samej treści art. 1 ust. 1 lit. f. rozporządzenia 2016/1613 wynikało, że celem wsparcia było wzmocnienie poszczególnych gospodarstw rolnych oraz stabilizacja rynku produkcji mleka.

Mając powyższe regulacje na uwadze, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, zgodzić się należało z sądem pierwszej instancji, że aby ocenić czy w sprawie zostały spełnione sztuczne warunki w rozumieniu art. 60 rozporządzenia 1306/2013, konieczna jest ocena działań i czynności podejmowanych przez beneficjenta zarówno na etapie ubiegania się o przyznanie pomocy jak również na etapie stwierdzonych nieprawidłowości. Słusznie także wskazał WSA, że w tym zakresie należy brać pod uwagę istnienia elementu obiektywnego i elementu subiektywnego po stronie beneficjenta. Tym nie mniej, na podstawie ww. słusznych założeń, sąd pierwszej instancji błędnie jednak przyjął, że te elementy w niniejszej sprawie nie zostały wykazane przez organy.

W ustalonym stanie faktycznym sprawy organy dokonały prawidłowej oceny prawnej, że pomimo spełnienia warunków formalnych przyznania pomocy, określonych w § 21d rozporządzenia Rady Ministrów z 2017 r., w sprawie realizacji przez Agencję Rynku Rolnego zadań związanych z ustanowieniem nadzwyczajnej pomocy dostosowawczej dla producentów mleka i rolników w innych sektorach hodowlanych (Dz. U. z 2017 r., poz. 499; zwanym dalej: "rozporządzeniem RM z dnia 23 lutego 2017 r.") nie został zrealizowany cel wsparcia. Tym samym beneficjent sztucznie wykreował warunki wymagane do przyznania płatności wyłącznie w celu uzyskania wypłaty środków pomocowych na jego rzecz. Niesporne jest, że skarżący i R. N., od którego nabył jałówki, prowadzili wspólnie działalność w zakresie hodowli bydła, pomimo że formalnie stanowili odrębne podmioty prawne. Ustalenie to wynika z protokołu kontroli, który został podpisany przez beneficjenta a którego treści nie podważył żadnymi dowodami, za wyjątkiem własnych wyjaśnień zawartych w odwołaniu od decyzji jak i skardze do sądu pierwszej instancji. Z tegoż protokołu wynika, że oba stada znajdują się pod tym samym adresem, oba stada korzystają ze infrastruktury technicznej stanowiącej współwłasność obu producentów rolnych ale przede wszystkim, że produkowane mleko jest zlewane do wspólnego zbiornika. O kwestii zlewania mleka do jednego zbiornika w ogóle nie wypowiedział się WSA, a w ocenie NSA jest to kluczowy dowód wskazujący, że w istocie obaj producenci rolni prowadzili wspólne, jedno gospodarstwo produkcyjne, mimo posiadania odrębnych numerów stad, prowadzonych pod tym samym adresem. Skoro mimo formalnej odrębności stad mleko było zlewane i magazynowane w jednym zbiorniku, nie można konkretnie ustalić, z którego stada – skarżącego czy R. N. – pochodziło mleko odsprzedawane do zakładów mleczarskich. Korzystanie przez obu producentów rolnych ze wspólnej infrastruktury technicznej (zbiornika na mleko) uniemożliwia jednocześnie ocenę, czy w wyniku przemieszczenia poszczególnych jałówek z jednego stada do drugiego nastąpił w stadzie skarżącego wzrost wartościowego materiału hodowlanego. Zatem istniały podstawy do przyjęcia, jak uczyniły to organy w niniejszej sprawie, że mimo formalnej odrębności obu stad w praktyce funkcjonowały one jednak jako jedno stado, ponieważ korzystały ze wspólnej infrastruktury niezbędnej do hodowli zwierząt, zaś skarżący nie przedstawił wiarygodnych dowodów podważających te ustalenia.

Organy orzekające w niniejszej sprawie prawidłowo uznały więc, że w świetle powyższego logicznie poprawny jest wniosek, że skoro w rzeczywistości transakcje zakupu jałówek objętych refundacją nie skutkowały wprowadzeniem do stada skarżącego nowych zwierząt, gdyż te zwierzęta fizycznie znajdowały się już wcześniej wśród zwierząt zarejestrowanych w stadzie skarżącego, nie można uznać, że został osiągnięty cel wsparcia, o którym mowa w art. 1 ust. 1 lit. f rozporządzenia 2016/1613, tj. wzmocnienie stabilności gospodarczej gospodarstwa oraz przyczynienie się do stabilizacji rynku poprzez wdrażanie systemów jakości lub projektów mających na celu propagowanie jakości i wartości dodanej. Jakość stada skarżącego nie wzrosła wskutek przeniesienia na niego prawa własności zwierząt, które fizycznie już wcześniej były utrzymywane i przebywały wspólnie ze zwierzętami jego stada. Nie nastąpiła wymiana zwierząt na zwierzęta hodowlane o znanym pochodzeniu i wartości handlowej, jak również nie wzrosła jakość hodowlana bydła w stadzie oraz nie zmieniło się zagrożenie epizootyczne, ponieważ strona kupiła zwierzęta z siedziby stada R.N., znajdującej się w tej samej lokalizacji, co stado beneficjenta. Jałówki zmieniły jedynie formalnie właścicieli, a faktycznie jest to jedno i to samo stado, skoro mleko jest zlewane i magazynowane w jednym zbiorniku.

Zdaniem NSA przesunięcia własnościowe pomiędzy zwierzętami w stadach zarejestrowanych odrębnie, ale utrzymywanych wspólnie w tej samej lokalizacji, nie niosą za sobą żadnej zmiany jakościowej ani wartości dodanej dla żadnego z tych stad. Nie mógł więc zostać osiągnięty cel zamierzony przez przedmiotowy mechanizm wsparcia, tj. wdrażanie systemów jakości lub projektów mających na celu propagowanie jakości i wartości dodanej, co świadczy o spełnieniu w ujęciu obiektywnym przesłanki stworzenia przez beneficjenta sztucznych warunków, przy czym – co istotne – strona nie wykazała w toku postępowania, że realizuje cel mechanizmu, w ramach którego otrzymała wsparcie.

Wbrew stanowisku sądu pierwszej instancji, przyjąć należy że organy dokonały oceny spełnienia sztucznych warunków na etapie ubiegania się o przyznanie płatności, bowiem przeanalizowały okoliczności zawarcia umów sprzedaży i wystawienia faktur w lipcu 2017 r. Na podstawie zgromadzonych dowodów stwierdziły, że wszystkie jałówki urodziły się w stadzie R. N. w latach 2015 i 2016 zlokalizowanego pod tym samym adresem, zaś faktury sprzedaży zostały wystawione 20, 22, 24 i 27 lipca 2017 r. Dokonały również analizy przemieszczania zwierząt pomiędzy oboma stadami, stwierdzając że w okresie od lutego do lipca 2017 r. skarżący łącznie kupił 53 sztuki bydła od R. N., zaś we wcześniejszych latach od 2012 do 2016 r. – 56 sztuk. Dlatego też powiązania majątkowe pomiędzy beneficjentem a drugą stroną transakcji objętej wsparciem (w tym wypadku R. N.) oraz brak innego, racjonalnego z punktu widzenia gospodarczego uzasadnienia tych transakcji, pozwala na przyjęcie, że został spełniony też element subiektywny zaistnienia przesłanki stworzenia sztucznych korzyści. Czynność wzajemnego przekazania zwierząt i umowa sprzedaży była ukierunkowana jedynie na spełnienie warunków formalno-prawnych do uzyskania pomocy, a tym samym na uzyskanie korzyści majątkowej z programu wsparcia, ale w sprzeczności z celami, dla których został uruchomiony mechanizm tego wsparcia. Transakcje kupna-sprzedaży pomiędzy podmiotami, które łączy więź ekonomiczna i prawdopodobnie pokrewieństwa (choć to nie zostało jednoznacznie wykazane przez organy w niniejszej sprawie), dowodzą zaistnienia zamierzonej koordynacji działań, a tym samym świadczą o utworzeniu przez skarżącego sztucznych warunków w celu otrzymania wsparcia finansowego.

Mając powyższe na uwadze zasadne okazały się zarzuty z pkt I. ppkt. 1 i 2 petitum skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia przepisów postępowania, w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy.

Odnosząc się do zarzutów naruszenia prawa materialnego – art. 60 rozporządzenia 1306/2013, art. 4 rozporządzenia Rady 2988/95 czy też art. 1 ust. 1 rozporządzenia Komisji 2016/1613 (zarzuty z II. ppkt. 1 i 2 petitum skargi kasacyjnej), podkreślić należy, że Prezes ARiMR zarzucił sądowi pierwszej instancji ich błędną wykładnię a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie, podczas gdy sąd pierwszej instancji albo nie dokonywał wykładni tychże przepisów (art. 1 ust. 1 rozporządzenia 2016/1613) albo też dokonana wykładnia (art. 60 rozporządzenia 1306/2013 i art. 4 rozporządzenia 2988/95) była w istocie zbieżna z tą prezentowaną przez organ. Sąd pierwszej instancji przyjął, że przez sztuczne stworzenie warunków wymaganych do otrzymania płatności należy rozumieć celowe stworzenie takiego stanu faktycznego, który formalnie spełnia przesłanki określone w przepisach prawnych statuujących warunki przyznania korzyści, ale w rzeczywistości działanie to nie zmierza do realizacji celów prawodawstwa wspólnotowego, dla których te przepisy zostały ustanowione, a jego jedyną intencją jest uzyskanie korzyści. Na tle orzecznictwa Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej (TSUE) przyjmuje się jednolicie, że przesłanki stosowania art. 60 rozporządzenia nr 1306/2013 wymagają istnienia elementu obiektywnego i elementu subiektywnego. Wymaga to zatem zaistnienia po pierwsze, ogółu obiektywnych okoliczności, z których wynika, że pomimo formalnego poszanowania przesłanek przewidzianych w stosownych uregulowaniach cel realizowany przez te uregulowania nie został osiągnięty (element obiektywny), a po drugie, woli uzyskania korzyści wynikających z uregulowań Unii poprzez sztuczne stworzenie wymaganych dla jej uzyskania przesłanek (element subiektywny). Identyczne rozumienie powyższych przepisów prezentuje skarżący kasacyjnie organ. Wskazać wręcz należy, że zasadniczym powodem uchylenia przez sąd pierwszej instancji zaskarżonych decyzji było niedostateczne zgromadzenie w sprawie materiału dowodowego, który w jego ocenie był niewystarczający aby przypisać skarżącemu stworzenie sztucznych warunków celem uzyskania pomocy finansowej, a nie w istocie dokonanie błędnej wykładni przepisów prawa materialnego przez organ.

Uznając, że sprawa jest dostatecznie wyjaśniona, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 p.p.s.a. przejął do rozpoznania skargę skarżącego.

W ocenie NSA stan faktyczny i prawny niniejszej sprawy jest jasny i nie budzi wątpliwości. Organy przeanalizowały załączone do wniosku dokumenty, oparły się również na raporcie z kontroli na miejscu nr 2/07/2019, wnioskach z postępowania wyjaśniającego prowadzonego przez Komisję UE, a także danych zawartych w bazie administrowanego przez ARiMR systemu IRZ. Materiał dowodowy został wszechstronnie przeanalizowany, a wyciągnięte z niego wnioski nie są dowolne. Na tej podstawie należało stwierdzić, że zaskarżone przez skarżącego decyzje nie naruszają prawa, co obligowało NSA na podstawie art. 151 w zw. z art. 193 p.p.s.a. do oddalenia skargi skarżącego.

Z przedstawionych powodów Naczelny Sąd Administracyjny w oparciu o art. 188 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i na podstawie art. 151 w zw. z art. 193 p.p.s.a. oddalił skargę.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a. i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a w zw. z § 2 pkt 5 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r. poz. 1935) na które złożyło się wynagrodzenie profesjonalnego pełnomocnika organu za sporządzenie i wniesienie skargi kasacyjnej oraz udział w rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym (2700 zł) oraz wpis sądowy od skargi kasacyjnej (750 zł).