Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 367/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2025-01-23 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: *Oddalono skargę w całości
Powołane przepisy: article: art. 53 ust. 4 pkt 6
journal: Dz.U. 2023 poz 977
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r.  o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Halina Filipowicz-Kremis Sędziowie: Sędzia WSA Wojciech Śnieżyński (spr.) Asesor WSA Malwina Jaworska-Wołyniak po rozpoznaniu w Wydziale II w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 23 stycznia 2025 r. sprawy ze skargi P. sp. z o.o. z siedzibą w W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Legnicy z dnia 8 lutego 2024 r. nr SKO/PP-412/3/2024 w przedmiocie odmowa uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie farmy fotowoltaicznej oddala skargę w całości.


UZASADNIENIE

Postanowieniem z 08.02.2024 r. (nr SKO/PP-412/3/2024) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Legnicy (dalej jako: "SKO"), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 k.p.a., utrzymało w mocy postanowienie Starosty P. z 14.12.2023 r. (nr DG.SR.673.16.2023) o odmowie uzgodnienia projektu decyzji ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie farmy fotowoltaicznej zlokalizowanej na części działki nr [...] obręb S., gmina G.

Jak wynika z akt sprawy, w toku postępowania prowadzonego z wniosku P. sp. z o.o. w W. o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie elektrowni fotowoltaicznej na części działki nr [...], prowadzonego przed Wójtem Gminy G., przedstawiono Staroście P. (dalej: "organ I instancji" lub "starosta"), będącemu organem ochrony gruntów rolnych, projekt decyzji o warunkach zabudowy dla przedmiotowej inwestycji, celem uzgodnienia stosownie do art. 53 ust. 4 ustawy z 27.03.2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2023 r., poz. 977 ze zm.) - dalej jako: "u.p.z.p.", ponieważ na terenie projektowanego zamierzenia występują grunty rolne.

Postanowieniem z 14.12.2023 r. Starosta P. odmówił uzgodnienia przedłożonego projektu decyzji o warunkach zabudowy. W uzasadnieniu postanowienia Starosta zauważył, że obszar objęty uzgadnianą decyzją, ograniczony przez linię rozgraniczającą teren inwestycji, obejmuje część działki nr [...] (zgodnie z załącznikiem graficznym do projektu decyzji). Powołując się na treść przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (art. 59 ust. 1, art. 61 ust.1 pkt 4), ustawy z 03.02.1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2022r., poz. 2409 ze zm.) – dalej: u.o.g.r.l. (art. 3 ust. 1 pkt 1 m art. 4 pkt 6, art. 7 ust. 1, ust. 2 i ust. 2a) oraz wybrane orzecznictwo sądów administracyjnych, Starosta stwierdził, że zmiana przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze obejmuje obszar wyznaczony jako działka geodezyjna, a nie wyłączenie powierzchnię faktycznie zajętą pod lokalizację inwestycji. Wobec tego na podstawie informacji zgromadzonych w EGiB organ wskazał, że na działce nr [...], na której planowana jest inwestycja, znajdują się użytki rolne sklasyfikowane jako RIIIa, ŁII, RIVa, RIVb, ŁIV, RV i ŁV. Ponadto wskazał, że działka nr [...] wraz z działkami sąsiednimi tworzą zwarty kompleks użytków rolnych i leśnych, rozciągający się od wsi B., poprzez wsie: S., R., T., aż do granicy administracyjnej gminy. Gleby na działce sklasyfikowano jako mady i stanowią kompleks rolny żytni (żytnio-ziemniaczany) dobry. Mady zalicza się do gleb urodzajnych, nadających się do różnego rodzaju upraw. Starosta stwierdził, że inwestycja będzie zlokalizowana wśród niezainwestowanych działek rolnych, na których nie występuje żadna zabudowa. Tak zlokalizowanego przedsięwzięcia nie da się pogodzić z rolnym charakterem działki i spowoduje wyparcie rolnego jej charakteru. Wprowadzenie urządzeń do wytwarzania energii elektrycznej na terenie zdominowanym przez działalność rolniczą, jest sprzeczne z zasadami ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Realizacja inwestycji spowoduje utratę przez działkę nr [...] dotychczasowego rolnego charakteru i sprawi, że przestanie być wykorzystywana do działalności rolniczej. Planowane zamierzenie nie stanowi kontynuacji istniejącego rolniczego zagospodarowania terenu, a usytuowanie jej w zwartym kompleksie gruntów rolnych może zakłócić istniejący ład przestrzenny. Budowa farmy fotowoltaicznej nie wpisuje się harmonijnie w istniejącą przestrzeń gruntów rolnych. Ponadto Starosta zwrócił uwagę na treść obowiązującego Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy G., przyjętego uchwałą nr [...] Rady Gminy G. z [...].08.2023 r., zgodnie z którym działka nr [...] znajduje się obszarze z przewagą rolniczego użytkowania ([...].R.5).

Na powyższe postanowienie zażalenie wniosła P. sp. z o.o., zarzucając organowi I instancji naruszenie przepisów prawa materialnego:

a). art. 52 ust. 2 pkt 1, art. 59 ust. 1 oraz art. 54 pkt 3 w związku z art. 61 ust. 1 pkt 4 i 5 u.p.z.p. poprzez błędną ich wykładnię polegającą na przyjęciu, że decyzja o warunkach zabudowy odnosić się może tylko i wyłącznie do całej działki o określonym numerze ewidencyjnym, a nie do jej części określonej przez wnioskodawcę;

b). art. 7 ust. 1 i 2 u.o.g.r.l. w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 4 i 5 u.p.z.p. poprzez błędne ich zastosowanie i przyjęcie, iż w przedmiotowym stanie faktycznym zachodzi konieczność zmiany przeznaczenia użytków rolnych na cele nierolnicze, podczas gdy teren inwestycji ogranicza się do gruntów niewymagających takiej zmiany, a tym samym uzyskania zgody ministra rolnictwa i rozwoju wsi na taka zmianę, co w sposób jasny wynika ze znajdującej się w aktach kopii mapy ewidencyjnej przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego;

c). art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 3 Konstytucji RP poprzez odmowę uzgodnienia projektu decyzji warunków zabudowy dla wyodrębnionego terenu, na którym występują grunty rolne klasy RIVa i RIVb, niewymagające uzyskania zgody na przeznaczenie ich na cele nierolnicze, co doprowadziło do naruszenia prawa własności;

d). art. 6 k.p.a. i art. 9 Konstytucji RP poprzez pominięcie w swoich rozważaniach Dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2018/2001 z 11.12.2018 r. w sprawie promowania stosowania energii ze źródeł odnawialnych (Dz. U. UE.L.2018.328.82 z 21.12.2018 r. ze zm.), jak również ustawy o odnawialnych źródłach energii.

Ponadto podniesiono w zażaleniu zarzut naruszenia przepisów postępowania, mającego istoty wpływ na wynik sprawy, tj.:

a). art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., które polegało na niewyczerpującym rozpatrzeniu całego materiału dowodowego i przyjęciu, że pojęcie "teren" i "działka" wskazane w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym należy traktować jako pojęcia tożsame oraz można je stosować zamiennie, w sytuacji gdy ustawodawca wprowadził rozróżnienie tych pojęć;

b). art. 8 k.p.a. polegające na rozstrzygnięciu wątpliwości co do treści normy prawnej na niekorzyść Skarżącej wbrew zasadzie in dubio pro libertate oraz Dyrektywie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2018/2001 z 11.12.2018 r. w sprawie promowania stosowania energii ze źródeł odnawialnych, mimo braku spornych interesów stron i osób trzecich, co stanowi przejaw braku kierowania się przez organ administracyjny zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania i podważa tym samym zasadę dot. pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa;

c). art. 6, art. 8, art. 9 i art 10 § 1 k.p.a., poprzez nieprzyczynienie się przez organ do starannego i zgodnego z przepisami prawa prowadzenia postępowania, mającego zagwarantować równość wobec prawa oraz podważenie zasady dot. pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa, a w konsekwencji uniemożliwienie stronie realizacji inwestycji ze względu na pozaprawne kryteria;

d). art. 107 § 1 pkt 6 k.p.a. przez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na braku racjonalnego wyjaśnienia stanu faktycznego i prawnego sprawy, w szczególności sprzecznego z u.o.g.r.l., interesem społecznym i słusznym interesem obywateli, w oparciu o dowolne, pozaprawne kryteria, a tym samym powstania wątpliwości co do zasadności i logiki rozstrzygnięcia.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Legnicy opisanym na wstępie postanowieniem z 08.02.2024 r. i zaskarżonym w niniejszej sprawie, utrzymało w mocy postanowienie Starosty P. W uzasadnieniu SKO wyjaśniło, że podziela wyrażone w orzecznictwie sądowym stanowisko na temat dopuszczenia ustalenia warunków zabudowy dla części działki ewidencyjnej jako rozwiązania wyjątkowego, zastrzeżonego dla nietypowych stanów faktyczno-prawnych. Zdaniem Kolegium, w niniejszej sprawie nie zachodzi żadna uzasadniona przyczyna, dla której organ uzgadniający, analizując spełnienie warunków z zakresu ochrony gruntów rolnych, miałby poddać analizie jedynie część działki nr [...] - z pominięciem gruntów kl. II i III, na których, jak twierdzi inwestor, nie będzie realizowane wnioskowane przedsięwzięcie. Kolegium wskazało, że ma świadomość o tym, iż planowana inwestycja stanowi odnawialne źródło energii, które w obecnej sytuacji jest inwestycją pożądaną. Niemniej jednak nie może to powodować, że lokalizowanie odnawialnych źródeł energii, które mają jak w niniejszej sprawie charakter przemysłowy, będzie dopuszczało lokalizowanie ich na gruntach rolnych objętych szczególną ochroną prawną i będzie zaburzało rolny charakter gruntów zlokalizowanych w jej sąsiedztwie.

W ocenie Kolegium, ustalenie warunków zabudowy i przeprowadzenie postępowania uzgodnieniowego w zakresie ochrony gruntów rolnych w taki sposób jak tego oczekuje wnioskująca spółka, tj. z pominięciem gruntów kl. II i III, prowadziłoby do obejścia przepisów o ochronie gruntów rolnych i leśnych.

Dodatkowo Kolegium zauważyło, że odnawialne źródła energii o charakterze przemysłowym nie są traktowane priorytetowo przez ustawodawcę, jeżeli chodzi o lokalizowanie ich na gruntach kl I-III i na gruntach klasy IV. Za takim stanowiskiem przemawia fakt, iż na mocy art. 1 pkt 14 lit. c) ustawy z 07.07.2023 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2023 r., poz. 1688) dodany został, do art. 14, ust. 6a o treści: "Zmiana zagospodarowania terenu, dotycząca: 1) obiektów handlu wielkopowierzchniowego, 2) niezamontowanych na budynku instalacji odnawialnych źródeł energii lokalizowanych: a) na użytkach rolnych klasy I-III i gruntach leśnych, b) na użytkach rolnych klasy IV, o mocy zainstalowanej elektrycznej większej niż 150 kW lub wykorzystywanych do prowadzenia działalności gospodarczej w zakresie wytwarzania energii elektrycznej, c) na gruntach innych niż wskazane w lit. a i b, o mocy zainstalowanej elektrycznej większej niż 1000 kW - następuje na podstawie planu miejscowego." Z powyższego wynika, że na użytkach rolnych klasy I-III, podlegających szczególnej ochronie prawnej, oraz na gruntach rolnych innych klas, także prawnie chronionych, w przypadku instalacji o określonej w tym przepisie mocy, możliwe jest lokalizowanie odnawialnych źródeł energii jedynie w planach miejscowych. Ustawodawca widzi potrzebę ochrony gruntów rolnych prawnie chronionych, przed nadmierną zabudową ich przez przedsięwzięcia przemysłowe nawet jeżeli stanowią one odnawialne źródła energii.

Podzielając ustalenia organu I instancji SKO zwróciło uwagę, że teren objęty wnioskiem o wydanie decyzji o warunkach zabudowy stanowią grunty rolne oprócz klasy ŁII i Rlllb także klasy RIVa i RIVb. Przedmiotowe grunty przeznaczone są na cele rolne w rozumieniu art. 92 ust. 2 u.g.n. Tymczasem zamierzona na takich gruntach inwestycja polega na budowie farmy fotowoltaicznej wraz z infrastrukturą towarzyszącą. Co więcej, jak ustalił Starosta P., działka na której planowana jest realizacja wnioskowanej inwestycji wraz z działkami sąsiednimi stanowi zwarty kompleks użytków rolnych rozciągający się od wsi B. poprzez wsie: S., R. i T., aż do granicy administracyjnej gminy. Gleby na działce sklasyfikowano jako mady i stanowią kompleks rolny żytni (żytnio - ziemniaczany) dobry. Jak wskazał organ uzgadniający, mady są zaliczane do gleb urodzajnych, nadających się do różnego rodzaju upraw. A więc grunty rolne na działce nr [...] są o wysokiej klasie bonitacji. Kolegium stwierdziło, że wnioskowana inwestycja w sposób oczywisty nie jest związana z rolniczym wykorzystaniem działek, a ma charakter działalności produkcyjnej. Ponadto wyraziło przekonanie, że w okresie eksploatacji farmy fotowoltaicznej, który nie jest krótki i może trwać nawet od 15 do 29 lat, grunt na której zostanie ona posadowiona nie będzie służył produkcji rolnej. W tym okresie z pewnością grunt utraciłby dotychczasowy charakter rolny, który to charakter podlega niekwestionowanej ochronie na podstawie przepisów ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych i - co do zasady - na gruntach tych jest zakaz zabudowy.

Zdaniem Kolegium, w takich warunkach wprowadzenie na działce funkcji zabudowy produkcyjnej, jest bardzo odległe w swym rodzaju od rolniczego charakteru gruntów rolnych. Nie służyłoby właściwemu wykorzystaniu zasobów glebowych, jak i utrzymaniu produktywności rolniczej przestrzeni. Nadto w okolicznościach niniejszej sprawy, zdaniem Kolegium, przyznanie priorytetu interesowi społecznemu, polegającemu na ochronie zwartego gruntu rolnego przed pozbawieniem go tego charakteru, nie może być uznane za niewyważenie interesu publicznego i słusznego interesu strony. Zaakceptowanie w ramach postępowania wpadkowego (uzgodnienia w zakresie ochrony gruntów rolnych) przedsięwzięcia, w kształcie wynikającym z wniosku o ustalenie warunków zabudowy, prowadziłoby do naruszenia dóbr chronionych na podstawie ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych.

Powołując się na orzecznictwo sądowo-administracyjne organ odwoławczy podkreślił, że organ uzgadniający, biorąc pod uwagę stan faktyczny na danym terenie i obowiązek ochrony gruntów rolnych, która polega, m.in. na ograniczaniu przeznaczania ich na cele nierolnicze (art. 3 ust. 1 pkt 1 u.o.g.r.l.), może odmówić uzgodnienia takiej decyzji, nawet gdy dotyczy ona gruntów rolnych klas innych niż I-III. Okoliczność, że właściciel nieruchomości lub też inny inwestor, występuje o warunki zabudowy działki stanowiącej grunt rolny, który nie wymaga zgody na zmianę przeznaczenia na cele nierolnicze nie oznacza, że musi takie warunki zabudowy uzyskać, gdyż organ uzgadniający może uznać, że planowana inwestycja na gruntach rolnych jest sprzeczna z celami ochrony gruntów rolnych przewidzianymi w ustawie o ochronie gruntów rolnych i leśnych (por. wyrok NSA z 29.11.2018 r., sygn. akt II OSK 34/17).

Za nieuzasadniony Kolegium uznało także zarzut spółki o niezastosowaniu w niniejszej sprawie przez organ I instancji przyjaznego stosowania przepisów prawa i rozstrzygania wszelkich wątpliwości na korzyść skarżącej, zgodnie z zasadami wynikającymi z art. 7a k.p.a. Kolegium wyjaśniło, że z tego przepisu jasno wynika, że zasada rozstrzygania wątpliwości prawnych na korzyść strony dotyczy jedynie wątpliwości, co do treści normy prawnej, a nie wątpliwości dotyczących prawidłowego ustalenia rzeczywistego stanu faktycznego zaistniałego w rozpatrywanej sprawie. W niniejszej sprawie przepisy regulujące kwestię ochrony gruntów rolnych są jasne i nie budzą wątpliwości interpretacyjnych. Z tych też względów powołany przepis art. 7a k.p.a. nie znajduje zastosowania w przedmiotowej sprawie.

Mając zatem na względzie omówione wyżej okoliczności faktyczne i prawne, w ocenie Kolegium, Starosta P. zasadnie odmówił uzgodnienia przesłanego projektu decyzji z uwagi na niespełnienie przez grunty rolne klasy II i IlIa warunków określonych w art. 7 ust. 2a u.o.g.r.l. oraz z uwagi na prawną ochronę gruntów rolnych klasy IVa i IVb.

Skargę na postanowienie SKO w Legnicy wniosła P. sp. z o.o. Zarzucono w niej naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

a). art. 7 oraz art. 77 § 1 k.p.a., które polegało na niewyjaśnieniu stanu faktycznego sprawy oraz niewyczerpującym rozpatrzeniu całego materiału dowodowego i przyjęciu, że pojęcie "teren" i "działka" wskazane w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym należy traktować jako pojęcia tożsame oraz można je stosować zamiennie, w sytuacji gdy ustawodawca wprowadził rozróżnienie tych pojęć;

b). art. 8 k.p.a. polegające na rozstrzygnięciu wątpliwości co do treści normy prawnej na niekorzyść Skarżącej wbrew zasadzie in dubio pro libertate oraz Dyrektywie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2018/2001 z 11.12.2018 r. w sprawie promowania stosowania energii ze źródeł odnawialnych, mimo braku spornych interesów stron i osób trzecich, co stanowi przejaw braku kierowania się przez organ administracyjny zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania i podważa tym samym zasadę dot. pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa;

c). art. 6, art. 8, art. 9 i art. 10 § 1 k.p.a. poprzez nieprzyczynienie się przez organ do starannego i zgodnego z przepisami prawa prowadzenia postępowania, mającego zagwarantować równość wobec prawa oraz podważenie zasady dot. pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa, a w konsekwencji uniemożliwienie stronie realizacji inwestycji ze względu na pozaprawne kryteria.

Ponadto autor skargi sformułował zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.:

a). art. 52 ust. 2 pkt 1 i 1a, art. 59 ust. 1 oraz art. 54 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. poprzez ich błędną wykładnię i przyjęcie, że pojęcie "teren" w rozumieniu ww. przepisów oznacza powierzchnię działki ewidencyjnej jako całości i nie jest możliwe wydanie warunków zabudowy dla części działki wskazanej we wniosku, podczas gdy prawidłowa wykładania wskazanych powyżej przepisów nakazuje uznanie, że "teren" i "działka ewidencyjna" są odrębnymi znaczeniowo pojęciami, a tym samym "teren" może stanowić również wyodrębnioną za pomocą linii rozgraniczających część działki ewidencyjnej, co z kolei umożliwia ustalenie warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji planowanej na części działki;

b). art. 7 ust. 1 i 2 u.o.g.r.l. w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 4 i 5 u.p.z.p. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że teren objęty wnioskiem wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, a wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy naruszałoby przepisy odrębne (przepisy u.o.g.r.l.), podczas gdy prawidłowa wykładnia pojęcia "teren" dopuszcza ustalenie warunków zabudowy również dla części działki ewidencyjnej, a co za tym idzie - wobec faktu, iż skarżąca planuje inwestycję wyłącznie na gruntach klasy IV - obszar objęty wnioskiem nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów na cele nierolnicze, a sama decyzja o warunkach zabudowy nie będzie naruszać przepisów odrębnych;

c). art. 21 ust. l i art. 64 ust. 3 Konstytucji RP poprzez odmowę uzgodnienia projektu decyzji warunków zabudowy dla wyodrębnionego terenu, na którym występują grunty rolne klasy RIVa i RIVb, niewymagające uzyskania zgody na przeznaczenie ich na cele nierolnicze, co doprowadziło do naruszenia prawa własności;

d). art. 9 Konstytucji RP poprzez jego niezastosowanie i pominięcie w swoich rozważaniach Dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2018/2001 z 11.12.2018 r. w sprawie promowania stosowania energii ze źródeł odnawialnych (Dz. U. UE.L.2018.328.82 z 21.12.2018 r. ze zm.), jak również ustawy o odnawialnych źródłach energii.

W konsekwencji skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia organu I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym zwrotów kosztów zastępstwa procesowego.

W odpowiedzi na skargę SKO podtrzymało swoje dotychczasowe stanowisko i wniosło o oddalenie skargi.

W piśmie procesowym z 03.06.2024 r. skarżąca spółka przedstawiała replikę na stanowisko Kolegium zawarte w odpowiedzi na skargę

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z 25.07.2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r., poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną i stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 134 § 1 ustawy z 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935), dalej: "p.p.s.a.".

Biorąc pod uwagę tak zakreśloną kognicję sądu administracyjnego oraz przyczyny wzruszenia aktów organów administracji, wynikające z treści art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a, Sąd doszedł do przekonania, że zaskarżone postanowienie oraz postanowienie je poprzedzające nie naruszają prawa w stopniu uzasadniającym ich wyeliminowanie z obrotu prawnego.

Zgodnie z art. 53 ust. 4 pkt 6 w związku z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. decyzję o warunkach zabudowy, w odniesieniu do gruntów wykorzystywanych na cele rolne i leśne w rozumieniu przepisów o gospodarce nieruchomościami, wydaje się po uzgodnieniu z organami właściwymi w sprawach ochrony gruntów rolnych i leśnych oraz melioracji wodnych. W myśl art. 53 ust. 5 u.p.z.p. uzgodnień, o których mowa w ust. 4, dokonuje się w trybie art. 106 k.p.a., z tym że zażalenie przysługuje wyłącznie inwestorowi. W przypadku niezajęcia stanowiska przez organ uzgadniający w terminie 2 tygodni od dnia doręczenia wystąpienia o uzgodnienie - uzgodnienie uważa się za dokonane. Z zastrzeżeniem wyjątków przewidzianych w u.o.g.r.l. organem właściwym w sprawach ochrony gruntów rolnych jest starosta (art. 5 u.o.g.r.l.).

Inwestycja objęta wnioskiem o wydanie warunków zabudowy dotyczy gruntu stanowiącego działkę o numerze ewidencyjnym [...] obręb S., gmina G., w granicach wskazanym na załączniku graficznym do projektu decyzji. Z informacji z EGiB wynika, że działka ta ma powierzchnię całkowitą [...] ha i stanowi grunt rolny klas bonitacyjnych: RIIIa, ŁII, RIVa, RIVb, RV, ŁIV i LV. Skarżąca spółka podkreśla, że teren planowanej przez nią inwestycji stanowią grunty rolne klas klasy RIVb i RV o łącznej powierzchni do [...] ha.

W sprawie nie jest zatem sporne, że planowana inwestycja obejmuje grunty wykorzystywane na cele rolne w rozumieniu art. 92 ust. 2 u.g.n.

W dalszej kolejności należy wskazać, że postanowienie, o którym mowa w art. 53 ust. 4 pkt 6 u.p.z.p. jest wydawane w ramach uznania administracyjnego. Oznacza to, że na organie spoczywa obowiązek zgromadzenia i wszechstronnego rozważenia materiału dowodowego w celu prawidłowego ustalenia stanu faktycznego, a następnie obowiązek wyważenia interesu publicznego związanego z ochroną gruntów rolnych oraz słusznego interesu strony. Organ, działając w oparciu o uznanie administracyjne, nie może wydać postanowienia dowolnej, lecz postanowienie będącą wynikiem wyważenia tych sprzecznych interesów i uwzględnienia obowiązującego prawa materialnego.

Kontrola sądowa rozstrzygnięcia wydanego w ramach uznania administracyjnego sprowadza się do oceny czy postępowanie zostało przeprowadzone zgodnie z zasadami procedury administracyjnej, czy zgodnie z nimi ustalono stan faktyczny sprawy, a także czy na podstawie przepisów prawa dopuszczalne było wydanie rozstrzygnięcia i czy nie doszło do przekroczenia granic uznania administracyjnego. Kontrola sądowa powinna więc dotyczyć podstaw uznania administracyjnego oraz prawidłowości procesu wydania rozstrzygnięcia uznaniowego. Granice uznania administracyjnego to okoliczności faktyczne lub przepisy prawne, które powodują, że organ administracyjny, działając na zasadzie uznania, działa legalnie, lecz nie dowolnie. Sam wybór rozstrzygnięcia, którego organ dokonuje samodzielnie kierując się pozaprawnymi kryteriami słuszności i celowości, pozostaje poza kontrolą sądowoadministracyjną.

W orzecznictwie wskazuje się, że w przypadku postanowienia uzgodnieniowego z art. 53 ust. 4 pkt 6 u.p.z.p. granice uznania administracyjnego wyznaczają normy zadaniowe wynikające z Konstytucji RP, u.p.z.p. oraz u.o.g.r.l. (por. wyrok NSA z 04.10.2022 r., sygn. akt II OSK 1554/21). Granice uznania administracyjnego wynikają także z zasad ogólnych k.p.a. Istotny dla działalności uznaniowej organów administracji jest w szczególności artykuł 7 k.p.a. i stanowiące rozwinięcie wyrażonej tam zasady art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. (por. wyrok NSA z 23.02.2018 r., sygn. akt I OSK 1521/17).

Zgodnie z art. 3 u.o.g.r.l. ochrona gruntów rolnych polega na: 1) ograniczaniu przeznaczania ich na cele nierolnicze lub nieleśne; 2) zapobieganiu procesom degradacji i dewastacji gruntów rolnych oraz szkodom w produkcji rolniczej, powstającym wskutek działalności nierolniczej i ruchów masowych ziemi; 3) rekultywacji i zagospodarowaniu gruntów na cele rolnicze; 4) zachowaniu torfowisk i oczek wodnych jako naturalnych zbiorników wodnych; 5) ograniczaniu zmian naturalnego ukształtowania powierzchni ziemi. W myśl art. 6 ust. 1 u.o.g.r.l. na cele nierolnicze i nieleśne można przeznaczać przede wszystkim grunty oznaczone w ewidencji gruntów jako nieużytki, a w razie ich braku - inne grunty o najniższej przydatności produkcyjnej. Przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne gruntów rolnych kl. I-III wymaga zasadniczo zgody ministra do spraw rozwoju wsi (art. 7 ust. 2 pkt 1 u.o.g.r.l.), natomiast przepisy nie wymagają zgody organu wobec gruntów klasy IVa pochodzenia mineralnego, a taki charakter ma grunt, na którym skarżący planuje inwestycję. Z przywołanych przepisów wynika zatem, że ustawodawca niejako "utrudnia" przemianę przeznaczenia gruntu rolnego na nierolny. Zasadą ograniczania zmiany przeznaczenia obejmuje wszystkie grunty rolne, jednak niejako stopniuje wymogi prawne związane ze zmianą przeznaczenia, zwracając w szczególności uwagę na przydatność produkcyjną. Trzeba przy tym podkreślić, że ustawodawca stanowiąc o ochronie gruntów rolnych (art. 1) nie wprowadza ogólnego zakazu zmiany ich przeznaczenia, nie uniemożliwia takiej transformacji, ale nakazuje ograniczać taką zmianę. Należy też pamiętać, że ustawodawca posługuje się kategorią gruntu rolnego, przez który obejmuje m.in. grunty określone w ewidencji gruntów jako użytki rolne, grunty pod stawami rybnymi służącymi wyłącznie dla potrzeb rolnictwa, grunty pod wchodzącymi w skład gospodarstw wolnych budynkami mieszkalnymi, grunty rodzinnych ogrodów działkowych i ogrodów botanicznych (art. 2 ust. 1).

Przedmiotem tak rozumianej ochrony są zatem grunty w znaczeniu funkcjonalnym, a więc grunty rolne. Ustawodawca nie artykułuje, aby przedmiotem ochrony były działki w zaznaczeniu ewidencyjnym (por. wyrok WSA we Wrocławiu z 17.09.2024 r., sygn. akt II SA/Wr 494/24).

W świetle przywołanej regulacji istota sporu nie sprowadza się do tego, czy na podstawie przepisów u.p.z.p. dopuszczalne jest wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla terenu obejmującego fragment działki ewidencyjnej, lecz do oceny, czy z uwagi na ochronę gruntów rolnych dopuszczalna była odmowa uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla wskazanego we wniosku gruntu rolnego (tak też NSA w wyroku z 27.11.2024 r., sygn. akt II OSK 2624/23 oraz wyroku z 25.07.2024 r., sygn. akt II OSK 1542/23).

Organ współdziałający w granicach swej właściwości i kompetencji powinien zatem zbadać sprawę wyłącznie pod określonym kątem. Nie ocenia dopuszczalność merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy głównej. To na organie prowadzącym postępowanie główne spoczywa obowiązek poczynienia ustaleń faktycznych w zakresie niezbędnym do zastosowania powołanych w zaskarżonym postanowieniu przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowania przestrzennym i tym samym merytorycznego załatwienia sprawy. Tym samym uzgodnienie Starosty podejmowane na podstawie art. 53 ust. 4 pkt 6 u.p.z.p., powinno nawiązywać do okoliczności faktycznych relewantnych ze względu na kompetencje i zadania tego organu wynikające z ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Poza oceną Starosty powinny się znaleźć kwestie dotyczące rozwiązań prawnych dedykowanych lokalizowaniu odnawialnych źródeł energii, w tym wskazywanie właściwej procedury dotyczącej zmiany zagospodarowania terenu dla spornej inwestycji.

Sąd podziela stanowisko prezentowane w orzecznictwie, że art. 3 ust. 1 u.o.g.r.l. może stanowić samodzielną podstawę do oceny zasadności realizacji określonych inwestycji na gruntach rolnych (por. wyroki NSA z: 12.10.2022 r., sygn.. akt II OSK 1380/21, 04.10.2022 r., sygn. akt II OSK 1554/21). Artykuł 3 ust. 1 pkt 1 u.o.g.r.l. statuuje nie tylko kierunki działania właściwych organów tudzież dyrektywę interpretacyjną szczegółowych przepisów ustawy, ale także wiążącą normę prawną. Wynika z niej, że zasadą jest kontynuacja rolniczego lub leśnego przeznaczenia gruntów, a przeznaczenie gruntów rolnych lub leśnych na inne cele – wyjątkiem od zasady (por. wyrok WSA w Krakowie z 21.01.2021 r., II SA/Kr 1261/20). Takim wyjątkiem jest m.in. powołany wyżej przepis art. 6 ust. 1 u.o.g.r.l. Z przepisu tego nie wynika jednak, że organ ma obowiązek wydania pozytywnego postanowienia opiniującego projekt decyzji o warunkach zabudowy na gruncie oznaczonym w ewidencji gruntów jako nieużytki lub inne grunty o najniższej przydatności produkcyjnej. Należy przy tym zauważyć, że art. 6 u.o.g.r.l. dotyczy postępowania administracyjnego w sprawie zmiany przeznaczenia gruntów rolnych, o jakim mowa w art. 7 u.o.g.r.l. Przepis ten nie wyraża zasady bezwzględnej i nie zawiera ścisłych kryteriów, jakimi organ administracji ma się kierować przy wyrażaniu lub odmowie wyrażenia zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych. Wobec tego organ uzgadniający (starosta), biorąc pod uwagę stan faktyczny na danym terenie i obowiązek ochrony gruntów rolnych, który polega m.in. na ograniczaniu przeznaczania ich na cele nierolnicze (art. 3 ust. 1 pkt 1 u.o.g.r.l.) może odmówić uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy, nawet gdy dotyczy ona gruntów rolnych klas innych niż I-III.

W świetle powołanej regulacji, chociaż inwestycja ma być zlokalizowana na części działki nr [...], obejmującej grunty klas: RIVb i RV o łącznej powierzchni do [...] ha, to prawidłowo orzekające w sprawie organy objęły analizą nie tylko całą działkę (o powierzchni [...] ha), składającą się również z gruntów rolnych klas: RIIIa, ŁII, RIVa, ŁIV i LV, ale także otoczenie tych gruntów z uwagi na ich rolnicze wykorzystanie.

Zdaniem Sądu, prezentowana przez stronę skarżącą argumentacja nie pozwała podważyć ustaleń organów, które kierując się fachową wiedzą w zakresie ochrony gruntów rolnych powołały się na okoliczności przemawiające za odmową uzgodnienia lokalizacji inwestycji, prowadzącej do zmiany przeznaczenia gruntu rolnego na cele nierolnicze. Organy swoje stanowisko uzasadniły w sposób przekonujący. Przede wszystkim słusznie stwierdziły, że grunt na którym planowana jest realizacja wnioskowanej inwestycji wraz z gruntami sąsiednimi stanowi zwarty kompleks użytków rolnych rozciągający się od wsi B. poprzez wsie: S., R. i T., aż do granicy administracyjnej gminy. Jest to kompleks rolny żytni (żytnio-ziemniaczany) dobry. Wskazano dalej, że gleby na działce zainwestowania sklasyfikowano jako mady, które zaliczane są do gleb urodzajnych, nadających się do różnego rodzaju upraw. Tym samym organ uzgadniający wskazał, że grunty rolne na działce nr [...] posiadają wysoką klasę bonitacyjną. Organy nie znalazły również żadnych okoliczności wskazujących, że wnioskowana inwestycja może być związana z rolniczym wykorzystaniem gruntów rolnych. Powyższa argumentacja, która odwołuje się do uwarunkowań faktycznych dotyczących spornego terenu, w ocenie Sądu, biorąc pod uwagę wielkość inwestycji oraz jej lokalizację – w oddaleniu od zabudowy, powoduje, że należało przyznać rację orzekającym organom, że w niniejszej sprawie nie zachodziła żadna uzasadniona przyczyna, dla której organ uzgadniający, oceniając spełnienie warunków z zakresu ochrony gruntów rolnych, miałby pozytywnie uzgodnić planowaną inwestycję. W sprawie prawidłowo zatem wyważono w ramach uznania administracyjnego, interes publiczny związany z ochroną gruntów rolnych i leśnych ze słusznym interesem spółki. Należało przy tym uwzględnić orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego, w którym akcentowane jest to, że w świetle całokształtu regulacji ustawowej ochronę gruntów rolnych, a zwłaszcza gruntów najwyższych klas, należy traktować jako zasadę, natomiast przeznaczenie ich na cele nierolnicze (nieleśne) – jako wyjątek od zasady (por. wyroki NSA z: 06.12.2012 r., sygn. akt II OSK 1442/11, 28.04.2016 r., sygn. akt II OSK 2066/14). Tym samym błędne okazały się zarzuty skargi, w których zarzucono Kolegium naruszenie przepisów art. 52 ust. 2 pkt 1 i 1a w zw. z art. 54 ust. 1 pkt 3 i art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. oraz art. 7 ust. 1 i 2 u.o.g.r.l.

Wbrew zarzutom skargi, w ocenie Sądu, ustalenia dokonane w sprawie są wystarczające i mogą stanowić podstawę do poddania kontroli legalności stanowiska wyrażonego w zaskarżonym postanowieniu, w tym zastosowanych przepisów prawa. Stan faktyczny sprawy został zatem ustalony zgodnie z wymogami stawianymi art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Organ dokonał ustaleń adekwatnych do zakresu i przedmiotu postępowania uzgodnieniowego. Ocena zgromadzonego materiału dokonana została zgodnie z zasadami swobodnej oceny dowodów (art. 80 k.p.a.), a motywy którymi kierowało się Kolegium zostały szczegółowo wyjaśnione w uzasadnieniu postanowienia. Pozbawiony doniosłości prawnej jest zarzut naruszenia art. 8 § 1 k.p.a. Przepis ten wyraża zasadę prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej. Za naruszające tę zasadę uznać należy niewątpliwie m.in. takie działania organów administracji publicznej, które polegają na zmienności poglądów prawnych wyrażonych w decyzjach wydanych na tle takich samych stanów faktycznych. W niniejszej sprawie organ jednoznacznie wyjaśnił stronie przyczynę odmowy uzgodnienia projektu decyzji ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie farmy fotowoltaicznej.

W myśl art. 63 ust. 2 zdanie 1 u.p.z.p., decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich. Odmowa pozytywnego uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy nie stanowi zatem żadnej zmiany, a więc i ograniczeń w sferze praw rzeczowych zarówno właściciela nieruchomości, jak i skarżącej spółki. Tym samym nie doszło w sprawie do naruszenia art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 3 Konstytucji RP.

Wbrew argumentacji spółki zawartej w uzasadnieniu skargi procedujące w sprawie organy w żaden sposób nie kwestionowały, czy też nie pomijały zasadności wspierania rozwoju energii odnawialnej, a odmowa pozytywnego uzgodnienia projektu decyzji wynikała z braku wystąpienia w sprawie uzasadnionej przyczyny, dla której organ uzgadniający mógłby pozytywnie ocenić spełnienie warunków z zakresu ochrony gruntów rolnych.

Ze względów wyżej przedstawionych uznać należało, że kontrolowane w sprawie postanowienia wydane zostały zgodnie z prawem, co powinno skutkować oddaleniem skargi, o czym orzeczono na podstawie art. 151 p.p.s.a.