Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 352/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2023-08-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w części
Powołane przepisy: article: art. 91 ust. 1 i 4, art. 93 ust. 1
journal: Dz.U. 2023 poz 40
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t.j.
article: art. 1 ust. 3, art. 6 ust. 1art. 14 ust. 8, art. 15, art. 28 ust. 1
journal: Dz.U. 2022 poz 503
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)
article: § 6, § 118, § 137, § 143
journal: Dz.U. 2016 poz 283
law: Rozporządzenie Prezesa Rady Ministów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" - tekst jedn.
article: art. 128 pkt 2 i 4, art. 129 ust. 1 i 2, art. 130
journal: Dz.U. 2021 poz 2233
law: Ustawa z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne - t.j.
article: art. 4 ust. 1 i 2a pkt 8
journal: Dz.U. 2022 poz 2519
law: Ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (t. j.)
article: art. 101 ust. 2
journal: Dz.U. 2023 poz 344
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t. j.)
article: § 14 ust. 1-3, § 15 ust. 1, § 28 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2019 poz 1065
law: Rozporządzenie Miniistra Infrastruktury  z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich  usytuowanie - tekst jedn.
article: § 2 ust. 1, § 101, § 108
journal: Dz.U. 2016 poz 124
law: Rozporządzenie Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać  drogi publiczne i ich usytuowanie - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Józef Maleszewski Sędzia WSA Tomasz Grossmann (spr.) Asesor sądowy WSA Sebastian Michalski po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 10 sierpnia 2023 r. sprawy ze skargi Wojewody Wielkopolskiego na uchwałę Rady Gminy Sieroszewice z dnia 31 maja 2022 r. nr XXXV/301/2022 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w obrębach: Parczew, Biernacice, Rososzyca i Masanów 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części obejmującej jej: § 8 pkt 4 lit. c i lit. d; § 13 pkt 1 lit. a w zakresie terenów oznaczonych na rysunku planu symbolem "RM"; § 15 pkt 1 oraz § 15 pkt 3 lit. f; 2. w pozostałej części skargę oddala; 3. zasądza od Gminy Sieroszewice na rzecz skarżącego Wojewody Wielkopolskiego kwotę 480 zł (słownie: czterysta osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Na sesji w dniu 31 maja 2022 r. Rada Gminy Sieroszewice (dalej jako "Rada Gminy") podjęła uchwałę nr XXXV/301/2022 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w obrębach: Parczew, Biernacice, Rososzyca i Masanów (zwaną też dalej "Uchwałą", "Planem miejscowym" lub "Planem").

Pismem z 24 kwietnia 2023 r. (IR-XI.0552.2.2023.2) Wojewoda Wielkopolski (dalej też jako "Wojewoda" lub "Skarżący"), reprezentowany przez r. W., wywiódł skargę na Uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, wnosząc o stwierdzenie jej nieważności w zaskarżonej części – tj. w zakresie § 8 pkt 4 lit. c oraz d, § 13 pkt 1 lit. a oraz pkt 2 lit. b, § 15 pkt 1 lit. a-c oraz pkt 3 lit. f - a także o zasądzenie od strony przeciwnej na rzecz Skarżącego kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi jej autor podał, że Uchwała wraz z dokumentacją prac planistycznych została przekazana Wojewodzie 7 czerwca 2022 r. Jej podstawę prawną stanowiły przepisy art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2022 r. poz. 559, z późn. zm.; w skrócie "u.s.g.") oraz art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U z 2022 r. poz. 503; w skrócie "u.p.z.p."). Następnie Wojewoda wyjaśnił, że w wyniku analizy Uchwały w zakresie zgodności z ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w odniesieniu do zasad sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (w skrócie "m.p.z.p.") stwierdził, co następuje:

- § 8 pkt 4 lit. c Uchwały - na obszarze strefy ochrony bezpośredniej od ujęć wód ustalono ograniczenie do niezbędnych potrzeb przebywania osób niezatrudnionych przy obsłudze urządzeń gospodarki wodnej;

- § 8 pkt 4 lit. d Uchwały - na obszarze strefy ochrony bezpośredniej od ujęć wód ustalono utrzymanie strefy w porządku i czystości, okresowe koszenie trawy i nie dopuszczanie do jej gnicia;

- § 15 pkt 1 lit. a-c Uchwały - w przypadku realizacji dojazdów na obszarze Planu ustalono ich minimalną szerokość, nakaz budowy i utwardzenia dojazdu wyłącznie z jednoczesną budową odwodnienia oraz obostrzenie dotyczące materiałów, z jakich mają być wykonane;

- § 15 pkt 3 lit. f Uchwały - wprowadzono nakaz wyposażenia w systemy odprowadzania wód opadowych dla wszelkich placów, parkingów oraz dojazdów o utwardzonej nawierzchni.

W ocenie Wojewody wprowadzenie do Planu miejscowego ww. regulacji stanowi przekroczenie dopuszczalnych ustaleń m.p.z.p. określonych w art. 15 u.p.z.p. i stoi w sprzeczności z celem uchwalania planów miejscowych określonym w art. 4 ust. 1 i art. 14 ust. 1 u.p.z.p. Żaden z przepisów ustawy nie przyznaje radzie gminy kompetencji do decydowania o zasadach przebywania osób niezatrudnionych przy obsłudze urządzeń gospodarki wodnej oraz utrzymania porządku na obszarze strefy ochrony bezpośredniej ujęć wód (są to kwestie regulowane przepisami odrębnymi), a także określania zakresu robót budowlanych związanych z realizacją inwestycji drogowej. Kwestie związane z realizacją dojazdów, w tym ich szerokością i odwadnianiem terenów, regulują przepisy odrębne z zakresu prawa budowlanego oraz ochrony środowiska.

Ponadto Wojewoda stwierdził, że w § 13 pkt 1 lit. a oraz pkt 2 lit. b Uchwały, dla terenów zabudowy zagrodowej w gospodarstwach rolnych, hodowlanych i ogrodniczych ("RM") zawarto szczegółowe zasady i warunki scalania i podziału nieruchomości. Tymczasem zgodnie z art. 101 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (w brzmieniu w dniu podjęcia Uchwały: Dz. U. z 2021 r. poz. 1899, z późn. zm.; w skrócie "u.g.n.") przepisy dotyczące procedury scalania i podziału nieruchomości stosuje się do nieruchomości położonych na obszarach przeznaczonych w planach miejscowych na cele inne niż rolne i leśne. Zatem również w tym przypadku Rada Gminy wykroczyła poza przyznany jej zakres delegacji ustawowej, co stanowi istotne naruszenie zasad sporządzania planu.

"Na marginesie" Wojewoda wskazał, że w § 21 ust. 4 pkt 4 lit. c Uchwały ustalono minimalny wskaźnik powierzchni biologicznie czynnej na poziomie 25% "powierzchni biologicznie czynnej". Uwzględniając fakt, że zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. plan miejscowy obowiązkowo ustala minimalny udział procentowy powierzchni biologicznie czynnej w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej, Skarżący uznał, że określenie wskaźnika procentowego w stosunku do "powierzchni biologicznie czynnej" zamiast "powierzchni działki budowlanej", w kontekście jednoznacznych zapisów ustawy w tej materii nie będzie utrudniało interpretacji ustaleń Planu, stąd też może zostać uznane za nieistotne naruszenie zasad sporządzania m.p.z.p.

W odpowiedzi na skargę Rada Gminy, reprezentowana przez Wójta Gminy Sieroszewice (zwanego dalej "Wójtem"), wniosła o oddalenie skargi w całości. Odnosząc się do zarzutów skargi, organ ten wyjaśnił i ocenił:

- w zakresie ustaleń § 8 pkt 4 lit. c-d Uchwały - że podjęte ustalenia miały na celu ochronę ujęcia wody w Biernacicach w strefie ochrony bezpośredniej, zgodnie z pismem organu uzgadniającego;

- w zakresie ustaleń § 13 pkt 1 lit. a oraz pkt 2 lit. b Uchwały - że ustalenia te nie wykraczają poza zakres delegacji ustawowej, gdyż ustalając minimalną szerokość frontu działki budowlanej dla terenu RM: 18 m oraz w zapisie dotyczącym minimalnych powierzchni nowo wydzielonych działek: "na terenach oznaczonych na rysunkach planu symbolami RM - zgodnie z przepisami odrębnymi", nie podjęto ustaleń wykraczających poza delegację ustawową;

- w zakresie ustaleń § 15 pkt 1 lit. a-c oraz pkt 3 lit. f - że ustalenia te nie są sprzeczne z przepisami odrębnymi, jedynie regulują parametry dojazdów oraz kwestie odprowadzania wód opadowych z systemów komunikacji, co zawiera się w zakresie władztwa planistycznego gminy.

Zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału IV tut. Sądu z 23 czerwca 2023 r. sprawa została skierowana do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym, na podstawie art. 15zzs4 ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 2095, z późn. zm.; w skrócie "u.COVID-19"), w brzmieniu obowiązującym od 15 kwietnia 2023 r., o czym strony zostały powiadomione pismami z 23 czerwca 2023 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie w części.

Na wstępie wypada zaznaczyć, że niniejsza sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym wyznaczonym w trybie art. 15zzs4 ust. 1 u.COVID-19, w brzmieniu obowiązującym na dzień wydania ww. zarządzenia Przewodniczącego Wydziału.

Przystępując do rozpoznania sprawy w tym trybie, Sąd miał na uwadze, że skargę na przedmiotową uchwałę Rady Gminy Sieroszewice wywiódł w niniejszej sprawie Wojewoda Wielkopolski jako organ nadzoru w rozumieniu przepisów Rozdziału 10 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2023 r. poz. 40, z późn. zm.; w skrócie "u.s.g.").

W świetle art. 91 ust. 1 u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne, przy czym o nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia. Po upływie tego terminu organ nadzoru nie może już we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały (zarządzenia) organu gminy; a jedynie może zaskarżyć taki wadliwy, jego zdaniem, akt do sądu administracyjnego, zgodnie z art. 93 ust. 1 u.s.g. Realizując tę kompetencję, organ nadzoru nie jest skrępowany jakimkolwiek terminem do wniesienia skargi (zob. np.: wyrok NSA z 15.07.2005 r., II OSK 320/05, ONSAiWSA 2006, nr 1, poz. 7; postanowienie NSA z 29.11.2005 r., I OSK 572/05; dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl, w skrócie "CBOSA").

W rozpoznawanej sprawie Wojewoda w ustawowym terminie nie orzekł o nieważności Uchwały - doręczonej mu, jak podano w skardze, w dniu 07 czerwca 2022 r. - wobec czego był władny ją zaskarżyć później w trybie art. 93 ust. 1 u.s.g.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2492) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się ww. kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – odpowiednio: ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259, z późn. zm.; w skrócie "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze, w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim określonym w skardze przedmiotem zaskarżenia – który może obejmować całość albo tylko część określonego aktu lub czynności (zob.: J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011, uw. 1 do art. 134; a także wyroki NSA: z 05.03.2008 r., I OSK 1799/07; z 09.04.2008 r., II GSK 22/08; z 27.10.2010 r., I OSK 73/10; dostępne w CBOSA), przy czym reguła ta odnosi się również do zaskarżania planów miejscowych (por. wyrok NSA z 05.06.2014 r., II OSK 117/13, CBOSA) – oraz rodzajem i treścią zaskarżonego aktu.

Przedmiotem tak rozumianej kontroli sądowej jest w niniejszej sprawie uchwała nr XXXV/301/2022 Rady Gminy Sieroszewice z dnia 31 maja 2022 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w obrębach: Parczew, Biernacice, Rososzyca i Masanów - w zaskarżonej części, obejmującej przepisy:

- § 8 pkt 4 lit. c oraz lit. d ustalające - w zakresie zasad ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu kulturowego - dla strefy ochronnej bezpośredniej od ujęcia wody w Biernacicach ("B-IW"): "ograniczenie do niezbędnych potrzeb przebywania osób niezatrudnionych przy obsłudze urządzeń gospodarki wodnej" (lit. c) oraz "utrzymanie strefy w porządku i czystości, trawę okresowo kosić i nie dopuszczać do jej gnicia" (lit. d);

- § 13 pkt 1 lit. a oraz pkt 2 lit. b ustalające: "minimalne szerokości frontu działki budowlanej: a) na terenach oznaczonych na rysunkach planu symbolami RM, U, U/P, US, UP – 18 m" (pkt 1 lit. a) oraz "minimalne powierzchnie nowo wydzielanych działek budowlanych z zastrzeżeniem wskaźników wymienionych w ustaleniach szczegółowych rozdziału 3 dla konkretnego terenu: [...] b) na terenach oznaczonych na rysunkach planu symbolami RM – zgodnie z przepisami odrębnymi" (pkt 2 lit. b);

- § 15 pkt 1 lit. a-c oraz pkt 3 lit. f ustalające następujące zasady modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej: "w przypadku realizacji dojazdów, o których mowa w § 11: a) minimalna szerokość pasa dojazdu 4,5 m, b) zakazuje się stosowania do utwardzenia dojazdu z materiałów pylących, c) dopuszcza się: realizację niezbędnej infrastruktury technicznej, lokalizację małej architektury, budowę i utwardzenie dojazdu wyłącznie z jednoczesną budową odwodnienia dojazdu" (pkt 1 lit. a-c) oraz "obsługę obszaru objętego planem w zakresie infrastruktury technicznej ustala się następująco: [...] f) nakaz wyposażenia w systemy odprowadzania wód opadowych z wszelkich placów, parkingów, dojazdów o utwardzonej nawierzchni, a w przypadku zastosowania nawierzchni częściowo utwardzonych («ażurowych») nakaz odpowiedniego zabezpieczenia środowiska gruntowo-wodnego przed przenikaniem zanieczyszczeń" (pkt 3 lit. f).

Należy zaznaczyć, że przedmiotem zaskarżenia, precyzyjnie określonym w petitum skargi przez pełnomocnika zawodowego, nie zostało objęte ustalenie § 21 ust. 4 pkt 4 lit. c Uchwały - przywołane "na marginesie" w uzasadnieniu skargi - wobec czego nie zostało ono też objęte kontrolą Sądu w niniejszej sprawie.

Jest faktem notoryjnym, że zaskarżona Uchwała została ogłoszona w Dzienniku Urzędowym Województwa Wielkopolskiego z 17 czerwca 2022 r. (poz. 4707), weszła w życie po upływie 14 dni od dnia jej ogłoszenia (zob. § 24 Uchwały), tj. 2 lipca 2022 r., nie była dotąd nowelizowana i nadal obowiązuje.

Zarazem nie ulega wątpliwości, że Uchwała, jako podjęta w przedmiocie uchwalenia m.p.z.p. jest aktem prawa miejscowego - o czym wyraźnie stanowi art. 14 ust. 8 z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (ówcześnie: Dz. U. z 2022 r. poz. 503; w skrócie "u.p.z.p."). Tym samym bez wątpienia należy ona do kategorii aktów, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., zaskarżalnych do sądu administracyjnego.

Mając wszystko to na uwadze, Sąd uznał skargę Wojewody za dopuszczalną i przystąpił do jej merytorycznego rozpoznania, w granicach zaskarżenia i własnej kognicji.

W kontekście wspomnianych "granic zaskarżenia" należy podkreślić, że - jak to już wyżej wskazano - Wojewoda, reprezentowany przez zawodowego pełnomocnika, zaskarżył Uchwałę jedynie w określonej części. W konsekwencji tylko w tej części Uchwała została poddana kontroli sądowej w niniejszym postępowaniu.

Oceny, czy zaskarżony m.p.z.p. jest obarczony wadą skutkującą stwierdzeniem jego nieważności przez sąd administracyjny na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. dokonuje się przez pryzmat przesłanek wynikających z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. W myśl tego przepisu istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części.

Pojęcie "trybu sporządzania planu miejscowego" (zwanego też potocznie "procedurą planistyczną") – którego zachowanie stanowi przesłankę formalną zgodności uchwały w przedmiocie m.p.z.p. z przepisami prawa – odnosi się do sekwencji czynności, jakie podejmuje organ w celu doprowadzenia do uchwalenia planu miejscowego, począwszy od uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu, a na jego uchwaleniu skończywszy. Z kolei pojęcie "zasad sporządzania planu miejscowego" – których przestrzeganie stanowi przesłankę materialną zgodności m.p.z.p. z przepisami prawa – należy wiązać z samym sporządzeniem (opracowaniem) aktu planistycznego, a więc z merytoryczną zawartością tego aktu (część tekstowa, graficzna, załączniki), zawartych w nim ustaleń, a także standardów dokumentacji planistycznej (por. wyroki NSA: z 11.09.2008 r., II OSK 215/08; z 25.05.2009 r., II OSK 1778/08; z 09.06.2014 r., II OSK 3083/13; dostępne w CBOSA).

A ponieważ m.p.z.p. jest aktem prawa miejscowego, to w pojęciu "zasad sporządzania planu miejscowego" mieszczą się również – obok ww. szczegółowych zasad sporządzania tego rodzaju aktów planistycznych, określonych przede wszystkim w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym – ogólne wymogi, jakie powinien spełniać każdy prawidłowo sporządzony akt prawa miejscowego (por.: wyrok WSA z 03.07.2019 r., IV SA/Po 1189/18, CBOSA; por. też A. Ostrowska, Niepewność sytuacji prawnej jednostki w sferze stanowienia i obowiązywania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, Lublin 2020, s. 134 i nast.).

W świetle konstytucyjnej regulacji źródeł prawa (art. 87-art. 94 Konstytucji RP) akt prawa miejscowego jest źródłem prawa: (1) powszechnie obowiązującego, a więc aktem o charakterze normatywnym, zawierającym normy generalne i abstrakcyjne; (2) o zasięgu lokalnym, tj. obowiązującym na obszarze działania organów, które go ustanowiły; (3) rangi podustawowej; (4) stanowionym na podstawie i w granicach ustaw; (5) wymagającym ogłoszenia.

Bardziej szczegółową regulację aktów prawa miejscowego stanowionych przez gminę zawiera ustawa o samorządzie gminnym. Jak wynika z art. 91 ust. 1 zd. pierwsze w zw. z ust. 4 tej ustawy, uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna, chyba że naruszenie prawa ma charakter nieistotny. Na gruncie ww. przepisów przyjmuje się, że pojęcie "sprzeczności z prawem" obejmuje sprzeczność postanowień aktu prawa miejscowego z jakimkolwiek aktem prawa powszechnie obowiązującego, w tym także z rozporządzeniem (por. M. Bogusz, Usytuowanie aktów prawa miejscowego stanowionych przez organy samorządu terytorialnego w hierarchii źródeł prawa (kolejny przyczynek do dyskusji) [w:] Prawne formy działania stosowane przez organy samorządu terytorialnego. Księga jubileuszowa Profesora Krystiana Ziemskiego, pod red. M. Szewczyka i M. Jędrzejczak, Warszawa 2022, s. 18-19) – co w rezultacie oznacza, że również z Zasadami techniki prawodawczej (stanowiącymi wszak załącznik do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej"; Dz. U. z 2016 r. poz. 283; w skrócie "ZTP"). I choć w większości przypadków sprzeczność z konkretnymi, szczegółowymi dyrektywami legislacyjnymi zawartymi w ZTP będzie miała charakter nieistotnego naruszenia prawa, to jednak nie można wykluczyć sytuacji, w których konkretne uchybienie zasadom techniki prawodawczej przyjdzie zakwalifikować jako naruszenie prawa istotne. Będzie to zwłaszcza dotyczyć reguł określanych w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego mianem "rudymentarnych kanonów techniki prawodawczej" (zob. np.: postanowienie TK z 27.04.2004 r., P 16/03, OTK-A 2004, nr 4, poz. 36; wyrok TK z 23.05.2006 r., SK 51/05, OTK-A 2006, nr 5, poz. 58; wyrok TK z 16.12.2009 r., Kp 5/08, OTK-A 2009, nr 11, poz. 170; wyrok TK z 03.12.2015 r., K 34/15, OTK-A 2015, nr 11, poz. 185), nakaz przestrzegania których postrzegany jest jako jeden z elementów konstytucyjnej zasady prawidłowej legislacji (por. T. Zalasiński, Zasady prawidłowej legislacji w poglądach Trybunału Konstytucyjnego, Warszawa 2008, s. 51). Podobne stanowisko zajął w doktrynie G. Wierczyński, zdaniem którego sytuacje, w których naruszone zostały ZTP, powinny być traktowane jako nieistotne naruszenie prawa, a sytuacje, w których wraz z naruszeniem ZTP doszło do naruszenia konstytucyjnych zasad tworzenia prawa – jako naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności aktu prawa miejscowego (zob. G. Wierczyński, Redagowanie i ogłaszanie aktów normatywnych. Komentarz, Warszawa 2016, s. 32; por. też: D. Dąbek, Prawo miejscowe, Warszawa 2020, s. 241; A. Ostrowska, Niepewność sytuacji prawnej jednostki w sferze stanowienia i obowiązywania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, Lublin 2020, s. 140).

Konsekwentnie należy przyjąć, że naruszenie przez organ planistyczny owych "rudymentarnych kanonów techniki prawodawczej" będzie równoznaczne z istotnym naruszeniem zasad sporządzania planu miejscowego, uzasadniającym stwierdzenie jego nieważności (por. wyrok NSA z 18.11.2020 r., II OSK 3746/18, CBOSA; por. też A. Ostrowska, Niepewność sytuacji prawnej jednostki w sferze stanowienia i obowiązywania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, Lublin 2020, s. 140).

Jednym ze wspomnianych "rudymentarnych kanonów" tworzenia prawa jest niewątpliwie reguła wynikająca z § 118 (analogicznie: § 137) w zw. z § 143 ZTP, w świetle której w akcie prawa miejscowego nie powtarza się przepisów ustawy upoważniającej oraz przepisów innych aktów normatywnych (por. G. Wierczyński, Redagowanie i ogłaszanie aktów normatywnych. Komentarz, Warszawa 2016, s. 662). Takie powtórzenie jest zasadniczo zabiegiem niedopuszczalnym, traktowanym w dominującym nurcie orzecznictwa trybunalskiego oraz sądów administracyjnych jako rażące naruszenie prawa (zob. wyrok NSA z 11.10.2016 r., II OSK 3298/14, CBOSA). Co do zasady unormowania aktu prawa miejscowego zawierające powtórzenie regulacji ustawowych naruszają nie tylko przepis § 118 w zw. z § 143 ZTP, ale także art. 7 i art. 94 Konstytucji RP, stanowiąc w istocie uregulowanie danej materii bez wymaganego upoważnienia bądź też z przekroczeniem jego granic (por:. M. Bogusz, Wadliwość aktu prawa miejscowego, Gdańsk 2008, s. 224; G. Wierczyński, Redagowanie i ogłaszanie aktów normatywnych. Komentarz, Warszawa 2016, s. 663). Jedynie w drodze wyjątku, uzasadnionego zwłaszcza względami zapewnienia komunikatywności tekstu prawnego, za dopuszczalne uznaje się niekiedy powtarzanie w aktach prawa miejscowego – takich zwłaszcza, jak statuty czy regulaminy – innych regulacji normatywnych. W każdym jednak przypadku tego rodzaju powtórzenia powinny być powtórzeniami dosłownymi, aby uniknąć wątpliwości, który fragment tekstu prawnego (rozporządzenia, ustawy upoważniającej czy innego aktu normatywnego) ma być podstawą odtworzenia normy postępowania (zob. S. Wronkowska [w:] S. Wronkowska, M. Zieliński, Komentarz do zasad techniki prawodawczej, Warszawa 2021, uw. 1 do § 4 oraz uw. 2 i 3 do § 118). Wypada podkreślić, że należy się jednak wystrzegać dokonywania nawet takich dosłownych powtórzeń – zastępując je, w miarę potrzeby, odesłaniami do odnośnych regulacji normatywnych – gdyż nawet dosłowne przytoczenie aktualnego brzmienia danej regulacji normatywnej, w przypadku jej późniejszej zmiany może stać się źródłem istotnych wątpliwości interpretacyjnych co do tego, w jakim brzmieniu (przytoczonym czy następnie zmienionym) obowiązuje ona na gruncie danego aktu prawa miejscowego.

Wiąże się z tym kolejny z "rudymentarnych kanonów" tworzenia prawa, jakim jest niewątpliwie, wysłowiony expressis verbis w Zasadach techniki prawodawczej (zwłaszcza w ich § 6), generalny nakaz takiego redagowania przepisów aktów prawodawczych, aby dokładnie i w sposób zrozumiały dla adresatów zawartych w nich norm wyrażały intencje prawodawcy. Innymi słowy, każdy przepis winna cechować precyzja, komunikatywność oraz wynikająca z nich adekwatność wypowiedzi do zamiaru prawodawcy (zob. M. Zieliński [w:] S. Wronkowska, M. Zieliński, Komentarz do zasad techniki prawodawczej, Warszawa 2021, uwaga do § 6, ss. 33–34). Postulaty te znajdują swoje zakorzenienie w wymogach płynących z zasady określoności przepisów prawa, stanowiącej istotny komponent konstytucyjnej zasady prawidłowej legislacji (por. T. Zalasiński, Zasady prawidłowej legislacji w poglądach Trybunału Konstytucyjnego, Warszawa 2008, ss. 181 i n.), wyprowadzanej z ogólnej klauzuli demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP). Potwierdza to utrwalone orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego, w świetle którego stanowienie przepisów niejasnych i wieloznacznych narusza konstytucyjną zasadę określoności regulacji prawnych, wywodzoną z klauzuli demokratycznego państwa prawnego zawartej w art. 2 Konstytucji (zob. I. Wróblewska, Zasada państwa prawnego w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego RP, Toruń 2010, s. 75, i tam przywołane orzeczenia TK). Dotyczy to także przepisów prawa miejscowego (zob. wyrok WSA z 26.03.2016 r., IV SA/Po 62/16, CBOSA).

Przestrzeganie zasady określoności przepisów prawa jest szczególnie doniosłe w przypadku miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, które wszak kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości (zob. art. 6 ust. 1 u.p.z.p.), a zatem powinny zawierać ustalenia jednoznaczne i nie budzące wątpliwości. Przepisy m.p.z.p. ujmowane są w formie nakazów, zakazów, dopuszczeń i ograniczeń w zagospodarowaniu terenu, co oznacza, że plan miejscowy nie jest aktem, w którym zamieszcza się informacje, zalecenia, czy też innego rodzaju niewiążące sugestie dla właścicieli bądź potencjalnych inwestorów. Również zamieszczanie w m.p.z.p. ustaleń nieprecyzyjnych czy też sprzecznych co do możliwości sposobu zagospodarowania objętych planem nieruchomości stanowi naruszenie zasad sporządzania planu, skutkujące nieważnością uchwały w części zawierającej taką regulację (por. wyrok WSA z 14.02.2018 r., IV SA/Po 1081/17, CBOSA).

Dlatego należy podzielić stanowisko, zgodnie z którym "przyjęcie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego norm zawierających niezdefiniowane pojęcie [...] jest nie do pogodzenia z zasadą poprawnej legislacji wynikającą z przepisu art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Naruszeniem Konstytucji jest stanowienie przepisów niejasnych, wieloznacznych, które nie pozwalają na przewidzenie konsekwencji prawnych zachowań jednostki (podmiotów podobnych). Należyta poprawność, precyzyjność i jasność przepisów prawnych ma szczególne znaczenie, gdy chodzi o ochronę konstytucyjnych praw i wolności człowieka i obywatela. Adresat normy prawnej musi wiedzieć, jakie jego zachowanie, i z jakich przyczyn ma znaczenie prawne" (zob. wyrok WSA z 13.05.2021 r., II SA/Kr 216/21, CBOSA).

Przenosząc powyższe uwagi na grunt kontrolowanej sprawy, należy stwierdzić, co następuje.

Ad § 8 pkt 4 lit. c i lit. d Uchwały.

Z wyżej piętnowanym, co do zasady niedopuszczalnym, powtórzeniem innej (tu: ustawowej) regulacji normatywnej - w dodatku z pewnymi modyfikacjami - mamy do czynienia w ww. ustaleniach Planu.

Niezależnie od tego rację ma Wojewoda, że kwestie ujęte w tych ustaleniach nie należą do materii planistycznej, określonej w art. 15 u.p.z.p.

Ochrona ujęć wody oraz zbiorników wód śródlądowych stanowi przedmiot regulacji rozdziału 6 (art. 120-art. 142) w dziale III ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. - Prawo wodne (ówcześnie: Dz. U. z 2021 r. poz. 2233, z późn. zm., w skrócie "p.w."). Zgodnie z art. 128 tej ustawy: "Na terenie ochrony bezpośredniej należy:

1) odprowadzać wody opadowe lub roztopowe w sposób uniemożliwiający przedostawanie się ich do urządzeń służących do poboru wody;

2) zagospodarować teren zielenią;

3) odprowadzać poza granicę terenu ochrony bezpośredniej ścieki z urządzeń sanitarnych przeznaczonych do użytku dla osób zatrudnionych przy obsłudze urządzeń służących do poboru wody;

4) ograniczyć wyłącznie do niezbędnych potrzeb przebywanie osób niezatrudnionych przy obsłudze urządzeń służących do poboru wody."

Nie sposób zatem nie dostrzec, że zastrzeżone w § 8 pkt 4 lit. c Uchwały "ograniczenie do niezbędnych potrzeb przebywania osób niezatrudnionych przy obsłudze urządzeń gospodarki wodnej" stanowi niemal dosłowne powtórzenie art. 128 pkt 4 p.w. ("niemal", bo w tym ostatnim przepisie kategoryczność wprowadzonego ograniczenia została dodatkowo wzmocniona użyciem przysłówka "wyłącznie", a poza tym posłużono się w nim określeniem "urządzeń służących do poboru wody", a nie "urządzeń gospodarki wodnej"). Jedynie uzupełniająco wypada więc zauważyć, że w myśl art. 129 ust. 1 p.w. teren ochrony bezpośredniej należy ogrodzić, a jego granice przebiegające przez wody powierzchniowe oznaczyć za pomocą rozmieszczonych w widocznych miejscach stałych znaków stojących lub pływających. Na ogrodzeniu oraz znakach należy zaś umieścić tablice zawierające informację o ustanowieniu strefy ochronnej i zakazie wstępu osób nieupoważnionych (art. 129 ust. 2 p.w.). Niewątpliwie już takie ogrodzenie i oznakowanie, samo w sobie, wpływa na ograniczenie wstępu i przebywania w strefie ochrony bezpośredniej osób niezatrudnionych przy obsłudze ww. urządzeń.

Już z tych względów konieczne było stwierdzenie nieważności § 8 pkt 4 lit. c Uchwały.

Z kolei w dotyczącym również ww. strefy unormowaniu § 8 pkt 4 lit. d Uchwały organ ustalił "utrzymanie strefy w porządku i czystości, trawę okresowo kosić i nie dopuszczać do jej gnicia".

W cytowanym wyżej art. 128 pkt 2 p.w. ustawodawca przesądził, że teren ochrony bezpośredniej należy zagospodarować zielenią. Przepisy prawa wodnego nie zawierają natomiast upoważnienia do ustanawiania w drodze aktu prawa miejscowego dalszych lub bardziej szczegółowych nakazów lub zakazów dotyczących strefy ochrony bezpośredniej (odmiennie niż w przypadku strefy ochrony pośredniej - por. art. 130 p.w.), w tym sposobu utrzymywania jej w porządku i czystości.

Sąd podziela stanowisko Wojewody, że kwestie te nie mieszczą się w zakresie obligatoryjnych ani fakultatywnych ustaleń planu miejscowego, określonych w art. 15 ust. 2 i 3 u.p.z.p., a tym samym wykraczają poza upoważnienie ustawowe do wydania takiego aktu.

Problematyka utrzymania czystości i porządku, w tym regulowania odnoszących się do niej zadań i obowiązków gminy oraz dysponentów nieruchomości, mieści się przede wszystkim w zakresie przedmiotowym ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (obecnie: Dz. U. z 2023 r. poz. 1469, w skrócie "u.u.c.p.g.") oraz wydawanych na jej podstawie aktów wykonawczych, a także aktów prawa miejscowego, na czele z obowiązkowo uchwalanym w każdej gminie regulaminem utrzymania czystości i porządku na terenie gminy (art. 4 ust. 1 u.u.c.p.g.). Zakres obligatoryjnych oraz fakultatywnych postanowień takiego regulaminu został określony w, odpowiednio, art. 4 ust. 2 oraz 2a u.u.c.p.g. Zwraca uwagę, że z dniem 21 września 2021 r. do katalogu postanowień fakultatywnych została dodana ogólna, "otwarta" klauzula, w myśl której rada gminy może w regulaminie "wprowadzić inne obowiązki dotyczące utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości" (art. 4 ust. 2a pkt 8 u.u.c.p.g.).

Wszystko to skutkowało koniecznością stwierdzenia nieważności zaskarżonego § 8 pkt 4 lit. d Uchwały.

Ad § 13 pkt 1 lit. a i pkt 2 lit. b Uchwały

W § 13 zdanie pierwsze Uchwały organ stwierdził, że na obszarze planu nie wyznacza się terenów wymagających wszczęcia postępowania scalania i podziału nieruchomości w rozumieniu przepisów odrębnych. Natomiast w dalszej części tego przepisu - w jego zaskarżonym § 13 pkt 1 lit. a - ustalił minimalne szerokości frontu działki budowlanej "na terenach oznaczonych na rysunku planu symbolem RM, U, U/P, US, UP – 18 m".

W ocenie Skarżącego cytowane ustalenie § 13 pkt 1 lit. a Uchwały, a także jej § 13 pkt 2 lit. b, naruszają art. 101 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (aktualnie Dz. U. z 2023 r. poz. 344), w myśl którego przepisy rozdziału o scalaniu i podziale nieruchomości stosuje się do nieruchomości położonych na obszarach przeznaczonych w planach miejscowych na cele inne niż rolne i leśne.

Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądowoadministracyjnym - które Sąd w niniejszym składzie podziela - "umieszczenie w ustaleniach planu miejscowego postanowień dotyczących zasad i warunków scalania i podziału nieruchomości położonych na terenach rolnych, narusza przepisy art. 101 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Tak opisane naruszenie prawa ma charakter istotny, bowiem przyjętych zasad nie można ustalać dla terenów przeznaczonych w planie miejscowym na cele rolnicze bądź leśne" (zob. m.in. wyroki WSA: z 23.08.2018 r., IV SA/Po 578/18; z 24.10.2019 r., IV SA/Po 865/19; z 06.02.2020 r., IV SA/Po 862/19; CBOSA).

Należy przy tym podkreślić, że kwestia parametrów działek powstających w wyniku podziału albo scalenia i podziału nieruchomości przeznaczonych w planach miejscowych na cele rolne i leśne, co do zasady nie wymaga unormowania. A tam gdzie ustawodawca uznał to za celowe lub niezbędne, odnośne regulacje ustanowił sam (zob. m.in.: art. 92 ust. 1 i art. 93 ust. 2a u.g.n., przepisy ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o scalaniu i wymianie gruntów, do których odsyła art. 101 ust. 2 u.g.n.). Skoro zaś omawiane zagadnienia podziałów oraz scaleń i podziałów nieruchomości przeznaczonych na cele rolne i leśne zostały w niezbędnym zakresie unormowane w ustawach, to oznacza, że uchwałodawca lokalny nie posiada już w tym zakresie kompetencji normodawczej. W szczególności nie jest on więc upoważniony do regulowania w planach miejscowych parametrów działek o przeznaczeniu rolnym lub leśnym, powstających w wyniku podziałów albo scaleń i podziałów. Takiemu wnioskowi nie stoją na przeszkodzie ogólne sformułowania przepisów art. 15 ust. 3 pkt 10 oraz art. 15 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p. Przepisy te nie mogą być bowiem interpretowane w taki sposób, iżby upoważniały radę gminy do normowania, w uchwalanym na ich podstawie m.p.z.p., wskazanych w nich kwestii z zakresu zagospodarowania terenów (tj. warunków dokonywania podziałów oraz scaleń i podziałów), które zostały już unormowane przez ustawodawcę w sposób zupełny, tj. nie przewidujący potrzeby dalszej regulacji, w innych ustawach – w odniesieniu do nieruchomości rolnych i leśnych (zob. wyrok WSA z 11.07.2019 r., IV SA/Po 242/19, CBOSA).

Z tych względów konieczne było stwierdzenie nieważności zaskarżonego § 13 pkt 1 lit. a Uchwały - jednakże jedynie w zakresie, w jakim ustalenie to odnosi się do terenów oznaczonych na rysunkach planu symbolem RM. W odniesieniu zaś do pozostałych terenów - oznaczonych symbolami U, U/P, US i UP - Wojewoda nie wykazał (ani nawet nie próbował wykazać), iżby ww. regulacja w istotnym stopniu naruszała prawo. Sąd też takiego naruszenia się nie dopatrzył. W konsekwencji w tej części (tj. w odniesieniu do terenów U, U/P, US i UP) skarga na § 13 pkt 1 lit. a Uchwały podlegała oddaleniu.

W ocenie Sądu na uwzględnienie nie zasługiwała skarga również w części dotyczącej § 13 pkt 2 lit. b Uchwały. Na podstawie tego postanowienia Planu ustalono minimalne powierzchnie nowo wydzielanych działek budowlanych z zastrzeżeniem wskaźników wymienionych w ustaleniach szczegółowych rozdziału 3 dla konkretnego terenu: "na terenach oznaczonych na rysunkach planu symbolami RM – zgodnie z przepisami odrębnymi".

W ocenie Sądu taka regulacja, jako faktycznie pozbawiona treści normatywnej, a sprowadzająca się wyłącznie do odesłania do przepisów odrębnych, nie narusza prawa w stopniu istotnym. Dlatego w tym zakresie skarga podlegała oddaleniu.

Ad § 15 pkt 1 lit. a-c i pkt 3 lit. f Uchwały

Zaskarżony § 15 pkt 1 lit. a-c (ergo: cały pkt 1), zamieszczony w grupie ustaleń dotyczących zasad modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej, stanowi, że: "w przypadku realizacji dojazdów, o których mowa w § 11 obowiązują następujące ustalenia: a) minimalna szerokość pasa dojazdu 4,5 m, b) zakazuje się stosowania do utwardzenia dojazdu z materiałów pylących, c) dopuszcza się: realizację niezbędnej infrastruktury technicznej, lokalizację małej architektury, budowę i utwardzenie dojazdu wyłącznie z jednoczesną budową odwodnienia dojazdu". Z kolei w zamieszczonym w tej samej grupie ustaleń (§ 15) postanowieniu § 15 pkt 3 lit. f Uchwały, Rada Gminy w ramach obsługi obszaru objętego planem w zakresie infrastruktury technicznej (pkt 3) sformułowała "nakaz wyposażenia w systemy odprowadzania wód opadowych z wszelkich placów, parkingów, dojazdów o utwardzonej nawierzchni, a w przypadku zastosowania nawierzchni częściowo utwardzonych («ażurowych») nakaz odpowiedniego zabezpieczenia środowiska gruntowo-wodnego przed przenikaniem zanieczyszczeń".

Sąd podziela generalną ocenę Wojewody, że przywołane ustalenia Planu naruszają w stopniu istotnym zasady sporządzania m.p.z.p.

Po pierwsze, kwestie związane z realizacją "dojazdów" zostały uregulowane w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (ówcześnie: Dz. U. z 2019 r. poz. 1065, z późn. zm.; w skrócie "rozporządzenie MI"). W myśl § 14 ust. 1-3 tego rozporządzenia:

"1. Do działek budowlanych oraz do budynków i urządzeń z nimi związanych należy zapewnić dojście i dojazd umożliwiający dostęp do drogi publicznej, odpowiednie do przeznaczenia i sposobu ich użytkowania oraz wymagań dotyczących ochrony przeciwpożarowej, określonych w przepisach odrębnych. Szerokość jezdni stanowiącej dojazd nie może być mniejsza niż 3 m.

2. Dopuszcza się zastosowanie dojścia i dojazdu do działek budowlanych w postaci ciągu pieszo-jezdnego, pod warunkiem że ma on szerokość nie mniejszą niż 5 m, umożliwiającą ruch pieszy oraz ruch i postój pojazdów.

3. Do budynku i urządzeń z nim związanych, wymagających dojazdów, funkcję tę mogą spełniać dojścia, pod warunkiem że ich szerokość nie będzie mniejsza niż 4,5 m."

Z kolei zgodnie z § 15 ust 1 rozporządzenia MI: "Szerokość, promienie łuków dojazdów, nachylenie podłużne i poprzeczne oraz nośność nawierzchni należy dostosować do wymiarów gabarytowych, ciężaru całkowitego i warunków ruchu pojazdów, których dojazd do działki budowlanej i budynku jest konieczny ze względu na ich przeznaczenie, zgodnie z warunkami określonymi w przepisach odrębnych".

Analizowane rozporządzenie normuje również, w pewnym zakresie, kwestie związane z odwadnianiem terenu. Oto bowiem w myśl § 28 rozporządzenia MI działka budowlana, na której sytuowane są budynki, powinna być wyposażona w kanalizację umożliwiającą odprowadzenie wód opadowych do sieci kanalizacji deszczowej lub ogólnospławnej (ust. 1). W przypadku budynków niskich lub budynków, dla których nie ma możliwości przyłączenia do sieci kanalizacji deszczowej lub ogólnospławnej, dopuszcza się odprowadzenie wód opadowych na własny teren nieutwardzony, do dołów chłonnych lub do zbiorników retencyjnych (ust. 2).

Z kolei regulacje poświęcone odwadnianiu dróg publicznych zostały zamieszczone w obowiązującym w dacie uchwalania zaskarżonego Planu rozporządzeniu Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. z 2016 r. poz. 124, z późn. zm.; w skrócie "rozporządzenie MTiGM"), którego przepisy stosuje się też przy projektowaniu i budowie związanych z takim drogami urządzeń budowlanych, a nawet urządzeń niezwiązanych z drogami publicznymi, sytuowanych w ich pasach drogowych (por. § 2 ust. 1 ww. rozporządzenia). W szczególności w rozporządzeniu tym można znaleźć regulacje poświęcone parkingom oraz placom. W tym kontekście zwraca uwagę, że zakresem zaskarżonego § 15 pkt 3 lit. f Uchwały zostały objęte "wszelkie" place, parkingi i dojazdy o utwardzonej powierzchni, a więc - lege non distinguente - niewykluczone, że także takie, których dotyczyło ww. rozporządzenie MTiGM. Tymczasem rozporządzenie to zawiera szczegółową regulację poświęconą urządzeniom odwadniającym oraz odprowadzającym wodę (zob. § 101 i nast. rozporządzenia MTiGM). Ponadto normuje kwestie związane z zabezpieczeniem środowiska przed zanieczyszczeniami spływającymi z drogi (zob. § 108 rozporządzenia MTiGM).

Jak z kolei stanowi § 17 ust. 1-3 rozporządzenia Ministra Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej z dnia 12 lipca 2019 r. w sprawie substancji szczególnie szkodliwych dla środowiska wodnego oraz warunków, jakie należy spełnić przy wprowadzaniu do wód lub do ziemi ścieków, a także przy odprowadzaniu wód opadowych lub roztopowych do wód lub do urządzeń wodnych (Dz. U. poz. 1311; w skrócie "rozporządzenie MGMiŻŚ"):

"1. Wody opadowe lub roztopowe, ujęte w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacyjne, pochodzące z zanieczyszczonej powierzchni szczelnej:

1) terenów przemysłowych, składowych, baz transportowych, portów, lotnisk, miast, dróg zaliczanych do kategorii dróg krajowych, wojewódzkich lub powiatowych klasy G, a także parkingów o powierzchni powyżej 0,1 ha, w ilości, jaka powstaje z opadów o natężeniu co najmniej 15 l na sekundę na 1 ha,

2) obiektów magazynowania i dystrybucji paliw, w ilości, jaka powstaje z opadów o częstości występowania jeden raz w roku i czasie trwania 15 minut, lecz w ilości nie mniejszej niż powstająca z opadów o natężeniu 77 l na sekundę na 1 ha

- mogą być wprowadzane do wód lub do urządzeń wodnych, z wyjątkiem przypadków, o których mowa w art. 75a ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. - Prawo wodne, o ile nie zawierają substancji zanieczyszczających w ilościach przekraczających 100 mg/l zawiesiny ogólnej oraz 15 mg/l węglowodorów ropopochodnych.

2. Wody opadowe lub roztopowe pochodzące z powierzchni innych niż powierzchnie, o których mowa w ust. 1, mogą być wprowadzane do wód lub do urządzeń wodnych, z wyjątkiem przypadków, o których mowa w art. 75a ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. - Prawo wodne, bez oczyszczania.

3. Wody opadowe lub roztopowe w ilościach przekraczających wartości, o których mowa w ust. 1, mogą być wprowadzane do wód lub do urządzeń wodnych bez oczyszczania, pod warunkiem że urządzenie oczyszczające jest zabezpieczone przed dopływem wód opadowych i roztopowych o natężeniu większym niż jego przepustowość nominalna".

Już powyższy, niewyczerpujący przegląd aktów normatywnych prowadzi do wniosku, że zaskarżone unormowania planistyczne poświęcone realizacji, w tym odwadnianiu, wskazanej infrastruktury technicznej w istotnej mierze wkraczają w i niedopuszczalnie modyfikują zakres normatywny uregulowany już w odrębnych przepisach.

Po drugie, analizowane tu unormowania planistyczne są w wielu miejscach nieprecyzyjne i niejasne, w stopniu mogącym utrudniać, a wręcz uniemożliwiać ich praktyczne stosowanie. Wynika to zwłaszcza z użycia tak nieostrych lub niedookreślonych zwrotów, jak: "materiały pylące", "systemy odprowadzania wód opadowych" (i wzajemna relacja tego pojęcia do określenia "odwodnienia dojazdu"), tudzież "odpowiednie zabezpieczenie środowiska". Przykładowo, w przypadku zakazu stosowania "materiałów pylących" nie wiadomo, czy zdaniem organu np. tłuczeń stanowi materiał pylący, czy tłuczeń o każdej frakcji, czy w połączeniu ze żwirem, albo mieszanka gruzu betonowego z ceglanym, itd.

Po trzecie, nawet jeśli przyjąć, że w m.p.z.p. (tu: w § 15 pkt 1 lit. a Planu) dopuszczalna jest modyfikacja (tu: zwiększenie do 4,5 m) minimalnej wymaganej szerokości dojazdu określonej w § 14 ust. 1 rozporządzenia MI (3 m), to wypada zauważyć, że potrzeba (zasadność) takiej modyfikacji nie została przez organy Gminy w żaden sposób wykazana, ani umotywowana. Za takie uzasadnienie nie sposób wszak uznać ogólnikowego stwierdzenia w odpowiedzi na skargę, że "w ocenie organu ustalenia zawarte w uchwale nie są sprzeczne z przepisami odrębnymi, jedynie regulują parametry dojazdów oraz kwestie odprowadzania wód opadowych z systemów komunikacji co zawiera się w zakresie władztwa planistycznego gminy".

Podkreślenia w tym miejscu wymaga, że władztwo planistyczne gminy nie jest absolutne, niczym nieograniczone, o czym świadczy m.in. unormowanie art. 1 ust. 3 u.p.z.p., zgodnie z którym: "Ustalając przeznaczenie terenu lub określając potencjalny sposób zagospodarowania i korzystania z terenu, organ waży interes publiczny i interesy prywatne, w tym zgłaszane w postaci wniosków i uwag, zmierzające do ochrony istniejącego stanu zagospodarowania terenu, jak i zmian w zakresie jego zagospodarowania, a także analizy ekonomiczne, środowiskowe i społeczne".

Wypada zauważyć, że obowiązek opatrzenia uchwały planistycznej uzasadnieniem wynika expressis verbis z art. 15 ust. 1 zdanie pierwsze u.p.z.p. "W uzasadnieniu przedstawia się w szczególności: 1) sposób realizacji wymogów wynikających z art. 1 ust. 2-4; 2) zgodność z wynikami analizy, o której mowa w art. 32 ust. 1, wraz z datą uchwały rady gminy, o której mowa w art. 32 ust. 2, oraz sposób uwzględnienia uniwersalnego projektowania; 3) wpływ na finanse publiczne, w tym budżet gminy" (art. 15 ust. 1 zdanie drugie u.p.z.p.).

Tymczasem analizowane ustalenie planistyczne, ujęte w § 15 pkt 1 lit. a Uchwały, nie zostało w żaden sposób umotywowane - ani w uzasadnieniu do Planu, ani w materiałach planistycznych, ani nawet w odpowiedzi na skargę (z których w praktyce zwykle czerpie się wiedzę o motywach poszczególnych rozwiązaniach planistycznych; por. szerzej np. wyrok WSA z 21.12.2022 r., IV SA/Po 675/22, CBOSA).

Już z tych względów, zdaniem Sądu, żądanie skargi dotyczące stwierdzenia nieważności § 15 pkt 1 i pkt 3 lit. f Uchwały zasługiwało na uwzględnienie

Mając wszystko to na uwadze Sąd, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., orzekł jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku, tj. stwierdził nieważność Uchwały w następującej jej części: § 8 pkt 4 lit. c i lit. d; § 13 pkt 1 lit. a w zakresie terenów oznaczonych na rysunku planu symbolem "RM"; § 15 pkt 1 oraz § 15 pkt 3 lit. f.

Na podstawie art. 151 p.p.s.a. Sąd oddalił skargę w pozostałej części, tj. co do objętych również żądaniem Wojewody stwierdzenia nieważności: § 13 pkt 1 lit. a Uchwały w zakresie terenów oznaczonych na rysunku planu symbolami U, U/P, US i UP, a także § 13 pkt 2 lit. b Uchwały (pkt 2 sentencji wyroku).

O kosztach postępowania (pkt 3 sentencji wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a., uwzględniając należne pełnomocnikowi Wojewody wynagrodzenie ustalone według stawek minimalnych zgodnie z § 15 ust. 2 w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265), w wysokości 480 zł.