Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2823/23
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-11-05 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2024 poz 935
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Karol Kiczka Sędziowie: Sędzia NSA Piotr Niczyporuk (spr.) Sędzia del. WSA Joanna Skiba po rozpoznaniu w dniu 5 listopada 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Z. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 10 sierpnia 2023 r., sygn. II SA/Lu 351/23 w sprawie ze skargi Z. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Zamościu z dnia 13 lutego 2023 r. znak SKO.867/22 w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 10 sierpnia 2023 r., sygn. akt II SA/Lu 351/23 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie (dalej: "Sąd I instancji") oddalił skargę Z. K. (dalej: "Skarżąca") na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Zamościu (dalej: "Kolegium") z 13 lutego 2023 r., znak: SKO.867/22 w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Skarżąca, zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie prawa materialnego, tj.:

1. art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy z 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. 2022 r., poz. 615 ze zm., dalej: "u.ś.r.") poprzez jego błędną wykładnie i niewłaściwe zastosowanie skutkujące uznaniem, iż zakres sprawowanej przez Skarżącą opieki nie uniemożliwia jej podjęcia zatrudnienia oraz że między rezygnacją lub niepodejmowaniem przez Skarżącą zatrudnienia występuje zawiązek przyczynowy;

2. art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. poprzez jego błędną wykładnię, skutkującą uznaniem, iż przepis ten w jakikolwiek sposób uzależnia przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego od konieczności wykazania, iż Skarżąca podjęła działania mające na celu zapewnienie osobie niepełnosprawnej pomocy w inny sposób niż poprzez osobiste jej sprawowanie i występowanie z wnioskiem o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego z tego tytułu, np. poprzez skorzystanie z pomocy rodzeństwa czy usług opiekuńczych, podczas gdy warunek taki nie wynika ani z ww. przepisu ani z jakiejkolwiek innego przepisu ustawy o świadczeniach rodzinnych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła również naruszenie prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie w sprawie, tj.: art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2020 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634; dalej: "p.p.s.a.") poprzez niesłuszne oddalenie skargi podczas gdy zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem art. 7 i 77 § 1 i 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r., poz. 775, dalej: "k.p.a."), bowiem Kolegium orzekło jednoznacznie sprzecznie z zebranym materiałem dowodowym oceniając go zupełnie dowolnie, czym naruszyło zasadę swobodnej oceny dowodów zdecydowanie wykraczając poza granice tej swobody.

Wobec powyższego wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Nadto, wniosła o zasądzenie kosztów oraz zrzekła się przeprowadzenie rozprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie podać należy, że sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 p.p.s.a., ponieważ Skarżący kasacyjnie zrzekł się rozprawy, a organ, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądał przeprowadzenia rozprawy.

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Przepis art. 193 zdanie drugie p.p.s.a. wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, które przewidziano w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i Sąd I instancji.

Wobec niestwierdzenia zaistnienia przesłanek nieważności postępowania, oceniając wyrok Sądu Wojewódzkiego w ramach zarzutów zgłoszonych w skardze kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny uznał te zarzuty za niezasadne.

Skargę kasacyjną oparto na obu podstawach określonych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., zarzucając zarówno naruszenie przepisów postępowania, jak również norm prawa materialnego. Należało mieć jednak na uwadze, że podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego pozostają w ścisłym związku z zarzutem procesowym. W konsekwencji powyższego koniecznym było łączne rozpoznanie zarzutów z obu podstaw kasacyjnych.

Stosownie do art. 17 ust. 1 u.ś.r., świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje:

1) matce albo ojcu;

2) opiekunowi faktycznemu dziecka;

3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej;

4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.

Przepis ten formułuje więc warunek rezygnacji (zaprzestania) lub niepodejmowania zatrudnienia (bądź innej pracy zarobkowej), który należy brać pod uwagę dokonując oceny spełnienia przesłanek koniecznych do ustalenia prawa do ww. świadczenia. W świetle powyższego, osoba ubiegająca się o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego powinna sprawować opiekę nad osobą niepełnosprawną w wymiarze, który obiektywnie zmusza ją do rezygnacji z dotychczasowego zatrudnienia, bądź wyklucza możliwość podjęcia zatrudnienia (lub innej pracy zarobkowej). Istotna jest tu również ocena, czy zakres sprawowanej opieki wypełnia ustawowe przesłanki, warunkujące ustalenie tego prawa i stwierdzenie związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy sprawowaną opieką a możliwością pogodzenia jej z pracą zarobkową. Podkreślenia również wymaga, że okoliczności rezygnacji lub niepodejmowania zatrudnienia oraz brak możliwości jego podjęcia powinny być oceniane na moment rozpoznawania wniosku o przyznanie wnioskowanej pomocy.

Niewątpliwie świadczenie pielęgnacyjne nie jest przyznawane za sam fakt opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, czy też za pozostawanie w gotowości do świadczenia czynności opiekuńczych. Za zasadne uznać w tym kontekście należy prezentowane w orzecznictwie stanowisko, że powinno ono stanowić ekwiwalent za faktyczny brak możliwości podjęcia przez opiekuna zatrudnienia wobec konieczności sprawowania czynności opiekuńczych, bądź za rezygnację z zatrudnienia w celu ich sprawowania. Norma art. 17 ust. 1 u.ś.r. odnosi się więc wyłącznie do takich stanów faktycznych, w których zakres opieki wyklucza możliwość podjęcia jakiejkolwiek pracy zarobkowej. Prawodawca wymaga bowiem, by brak podejmowania zatrudnienia lub rezygnacja z niego przez osoby wymienione w ww. normie pozostawały w bezpośrednim związku z koniecznością sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną. Spełnienie przesłanek określonych w art. 17 ust. 1 u.ś.r. oznacza, że czynności opiekuńcze muszą w sposób oczywisty stanowić przeszkodę do wykonywania pracy zawodowej, a związek pomiędzy rezygnacją z zatrudnienia (jego niepodejmowaniem) a opieką musi być bezpośredni i ścisły. Oceny takiej powinien dokonać organ administracji, biorąc pod uwagę okoliczności konkretnej sprawy i ustalając, czy istotnie osoba sprawująca opiekę nie ma możliwości podjęcia zatrudnienia lub zmuszona jest z niego zrezygnować. Kluczowym jest, że w przywołanej regulacji brak jest wskazania dotyczącego sprawowania opieki w sposób nieprzerwany, całodobowy, codzienny, samodzielny, jak też przebywania stale w pobliżu osoby, która pomocy tego typu wymaga. Jak już wielokrotnie podkreślano w orzecznictwie, opieka powinna mieć charakter stały, długotrwały w sensie rozciągłości w czasie i powtarzalny, zaś jej zakres wyznaczony być powinien niepełnosprawnością osoby wymagającej opieki, czyli koniecznością wykonywania czynności w związku z ograniczoną możliwością podopiecznego do samodzielnej egzystencji, w warunkach dnia codziennego. Tak określony zakres opieki, uprawniający do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego, zależny jest więc od całokształtu okoliczności konkretnej sprawy, a przede wszystkim indywidualnej sytuacji osoby wymagającej wsparcia, w tym: rodzaju niepełnosprawności, stanu zdrowia, sprawności ruchowej i intelektualnej, trybu życia, warunków mieszkaniowych, itp.

Przenosząc powyższe na grunt rozpoznawanej sprawy, nie można zgodzić się ze Skarżącą kasacyjnie, że jej matka – mimo, że nie jest osobą leżącą i w pełni niesamodzielną - może zostać uznana za osobę, która wymaga stałej i długotrwałej opieki innej osoby. Z akt administracyjnych sprawy, a w szczególności z wywiadu środowiskowego wynika, że Skarżąca mieszka i prowadzi wspólne gospodarstwo z matką. Razem z nią mieszka jej mąż i dzieci. Niepełnosprawna wymaga konsultacji lekarskich. Skarżąca sprawuje opiekę w ten sposób, że pomaga matce się ubrać, asystuje przy kąpieli, przygotowuje i podaje posiłki, umawia wizyty lekarskie, wykupuje i podaje matce leki. Niepełnosprawna porusza się po mieszkaniu samodzielnie. Z inicjatywy Kolegium przeprowadzono ponowny wywiad środowiskowy, w czasie którego ustalono, że matka Skarżącej prowadzi wspólne gospodarstwo domowe z córką i jej mężem, wnuczkami i prawnukami. Na podstawie ustalonego zakresu opieki organ stwierdził, że niepełnosprawna jest osobą względnie samodzielną w zakresie spożywania posiłków, korzystania z toalety, poruszania się po domu i równej powierzchni. Ponadto sama się myje i przygotowuje sobie leki, na zewnątrz przy poruszaniu się korzysta z laski. Potrzebuje pomocy przy schodzeniu po schodach. Według Skarżącej tylko czasami matka potrzebuje pomocy przy wstawaniu z łóżka. Natomiast wymaga pomocy przy kąpieli. Według ustaleń wywiadu Skarżąca przygotowuje matce posiłki, umawia wizyty lekarskie, wykupuje leki, raz dziennie zmienia opatrunek i raz w tygodniu robi zastrzyk. Oprócz tego sprząta, robi pranie i zakupy. Według informacji uzyskanej przez pracownika socjalnego, w opiece nad niepełnosprawną współuczestniczą córki Skarżącej (wnuczki niepełnosprawnej). Według twierdzeń samej wnioskodawczym, córki mogą wykonywać te same czynności opiekuńcze co ona, choć jest to aktualnie ograniczone, gdyż mają małe dzieci.

Twierdzenia ww. wywiadu i oświadczeń przywołały organy oraz Sąd I instancji, kwestionując jednocześnie zakres czynności opiekuńczych wykonywanych przez Skarżącą wobec matki oraz ich bezpośredni związek z brakiem aktywności zawodowej strony. Uznano mianowicie, że powyższe okoliczności nie pozwalają na przyjęcie, że niepodejmowanie lub rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej nastąpiła w celu i w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki, w rozumieniu art. 17 ust. 1 u.ś.r.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, stanowisko takie znajduje oparcie w zgromadzonym materiale dowodowym. Uprawnione w związku z tym było stanowisko Kolegium, podzielone następnie przez Sąd I instancji, że zakres czynności opiekuńczych wykonywanych przez Skarżącą ma charakter czynności który nie koliduje z możliwością podjęcia przez nią zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Organy oraz Sąd I instancji w swoich rozważaniach dotyczących zakresu świadczonej przez Skarżącą opieki wskazały, wykonuje ona w większości tzw. czynności dnia codziennego, gdyż niepełnosprawna jest względnie samodzielna w czynnościach życiowych, nie jest osoba leżącą, nie wymaga specjalistycznych zabiegów pielęgnacyjnych ani terapii, nie wymaga stałego nadzoru.

Zdaniem Sądu kasacyjnego, oceniając całokształt sprawy można przyjąć, że stan zdrowia osoby podlegającej opiece pozwala by mogła ona przez większość czasu funkcjonować samodzielnie, bez wsparcia i pomocy innej osoby w wymiarze, który umożliwiałby opiekunowi równoczesne podjęcie pracy zarobkowej. Analizując i poddając ocenie stan sprawy, należy każdorazowo brać pod uwagę indywidualną sytuację podopiecznego, determinowaną jego stanem zdrowia i warunkami bytowymi. Istotnym jest tu nie tylko związek przyczynowo-skutkowy pomiędzy rezygnacją przez opiekuna z zatrudnienia, ale przede wszystkim potencjalna możliwość świadczenia, czy podjęcia pracy – bezpośrednio związana z potrzebami osoby niepełnosprawnej, podlegającej opiece, a określona ramami jej możliwości samodzielnego funkcjonowania, również w aspekcie radzenia sobie z czynnościami dnia codziennego. Ponownego podkreślenia wymaga, że pod pojęciem opieki stałej rozumie się stałą pieczę nad osobą wymagającą opieki, gotowość i możliwość udzielenia pomocy w sytuacji, gdy tylko taka potrzeba w danym momencie zaistnieje, która w konsekwencji prowadzi do braku faktycznej możliwości podjęcia zatrudnienia przez osobę zainteresowaną przyznaniem świadczenia. Z taką właśnie sytuacją nie mamy do czynienia w analizowanej sprawie, bowiem opieka sprawowana przez Skarżącą nad matką nie nosi cech opieki stałej i długotrwałej.

Należy zgodzić się ze Skarżącą kasacyjnie, iż art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. nie uzależnia przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego od konieczności wykazania, iż Skarżąca podjęła działania mające na celu zapewnienie osobie niepełnosprawnej pomocy w inny sposób niż poprzez osobiste jej sprawowanie i występowanie z wnioskiem o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego z tego tytułu, np. poprzez skorzystanie z pomocy rodzeństwa czy usług opiekuńczych, podczas gdy warunek taki nie wynika ani z ww. przepisu ani z jakiejkolwiek innego przepisu ustawy o świadczeniach rodzinnych.

Norma art. 17 ust. 1 u.ś.r. jasno wylicza przesłanki przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Niedopuszczalne jest w tej sytuacji wprowadzanie przez organy administracyjne, czy Sąd dodatkowych negatywnych przesłanek przyznania tego rodzaju pomocy. Przyczyną odmowy ustalenia prawa nie może więc posiadanie przez wnioskodawczynię rodzeństwa, zobowiązanego alimentacyjnie wobec niepełnosprawnej matki. Zauważenia wymaga, że jeżeli jest kilka osób zobowiązanych w równym stopniu do alimentacji, można przyznać świadczenie jednej z nich, pod warunkiem, gdy spełnia ona przewidziane prawem przesłanki (zob.: wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 9 sierpnia 2023 r., sygn. akt I OSK 1661/22; z dnia 12 grudnia 2023 r., sygn. akt I OSK 2057/22; z dnia 6 lutego 2024 r., sygn. akt I OSK 157/23, wyroki dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem internetowym http:/orzeczenia.nsa.gov.pl – dalej jako "CBOSA"). Naczelny Sąd Administracyjny nie kwestionuje tym samym obowiązku alimentacyjnego rodzeństwa Skarżącej wobec matki, jednak wskazuje na konieczność rozróżnienia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w sytuacji, gdy obok wnioskującej osoby spełniającej warunki do jego przyznania są jeszcze inne osoby spokrewnione w tym samym stopniu z osobą wymagającą opieki od sytuacji złożenia wniosku o przyznanie świadczenia przez osobę potencjalnie uprawnioną, a zobowiązaną w dalszej kolejności – gdy istnieją osoby bliżej spokrewnione. Podkreślenia wymaga, że u.ś.r. w sytuacji, gdy jest kilka osób zobowiązanych do alimentacji w tym samym stopniu, nie przewiduje pierwszeństwa względem przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego dla jednej z nich w możliwości wywiązania się z obowiązku alimentacyjnego łącznie przez wszystkich zobowiązanych. Skoro zatem Skarżąca, jako córka osoby wymagającej opieki znajduje się wraz z rodzeństwem wśród osób wymienionych w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., którym przy spełnieniu pozostałych warunków ustawowych przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, to do niej należy wybór czy wypełni swój obowiązek alimentacyjny względem matki poprzez sprawowanie osobistej opieki (nie podejmując, bądź rezygnując z zatrudnienia), czy też zapewni jej opiekę w inny sposób, np. podejmując zatrudnienie, dzieląc się obowiązkami opiekuńczymi z rodzeństwem.

Jednakże w realiach niniejszej sprawy ani organy ani Sąd I instancji nie oparły swego stanowiska na uznaniu, iż zakres sprawowanej opieki nie jest na tyle absorbujący aby Skarżąca mogła podjąć pracę choćby w niepełnym wymiarze czasu pracy, a to ze względu na to, że Skarżąca i podopieczna mieszka w jednym budynku z wnuczkami niepełnosprawnej, które jak wynika z oświadczenia Skarżącej mogą wykonywać te same czynności opiekuńcze co ona, choć jest to aktualnie ograniczone, gdyż mają małe dzieci.

Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko Sądu I instancji, że zakres sprawowanej opieki nie jest na tyle absorbujący aby Skarżąca mogła podjąć pracę choćby w niepełnym wymiarze czasu pracy. Zatem słusznie organ odwoławczy zakwestionował związek pomiędzy niepodejmowaniem przez Skarżącą pracy zarobkowej a koniecznością sprawowania opieki nad matką.

Niezasadnie Sądowi Wojewódzkiemu zarzucono naruszenie art. 151 p.p.s.a. w związku z art. art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a.

Zarzuty te zostały uzasadnione oddaleniem skargi w następstwie przyjęcia za prawidłowy stanu faktycznego ustalonego przez organy. W ocenie Skarżącej kasacyjnie Kolegium orzekło jednoznacznie sprzecznie z zebranym materiałem dowodowym oceniając go zupełnie dowolnie, czym naruszyło zasadę swobodnej oceny dowodów zdecydowanie wykraczając poza granice tej swobody.

Zatem zarzuty skargi kasacyjnej sprowadzają się w istocie do polemiki ze stanowiskiem Sądu I instancji, co prawidłowości, rzetelności i wnikliwości przeprowadzonej przez ten sąd oceny zebranego materiału dowodowego. Polemika z oceną materiału dowodowego dokonaną przez Sąd I instancji nie może jednak uzasadniać zarzutu naruszenia przepisu art. art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a.

Sąd Wojewódzki wskazał na czym oparł poczynione ustalenia oraz jakie na ich podstawie wyciągnął wnioski. Rolą organu w toku postępowania administracyjnego jest: podjęcie czynności w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy (art. 7 k.p.a.) oraz udokumentowanie poczynionych ustaleń w aktach sprawy (art. 77 § 1 k.p.a.), a następnie uzasadnienie w sposób przewidziany w art. 107 § 3 k.p.a. wydanej decyzji. Dokumentacja akt niniejszej sprawy wskazuje, że prawidłowo Sąd I instancji ocenił, że organy prowadzące postępowanie tym standardom sprostały. Skuteczne zarzucenie naruszenia przepisu art. 80 k.p.a. wymaga natomiast wykazania, że uchybiono zasadom logicznego rozumowania lub doświadczenia życiowego. Jedynie to, bowiem może być przeciwstawione uprawnieniu do dokonywania swobodnej oceny dowodów. Nie jest natomiast wystarczające przekonanie o innej niż przyjęta doniosłości poszczególnych dowodów i ich odmiennej ocenie. Dokonana ocena materiału dowodowego może być, bowiem skutecznie podważona tylko w przypadku, gdy brak jest logiki w wiązaniu wniosków z zebranymi dowodami, lub gdy rozumowanie wykracza poza reguły logiki albo, wbrew zasadom doświadczenia życiowego, nie uwzględnia związku przyczynowo-skutkowego. Taka sytuacja nie ma jednak miejsca w niniejszej sprawie.

W tym stanie rzeczy, wobec bezzasadności zarzutów kasacyjnych, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.