Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 87/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2023-04-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność uchwały w części
Powołane przepisy: article: art. 15 w zw. z art. 4 ust. 1
journal: Dz.U. 2022 poz 503
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)
article: art. 3 pkt 2a
journal: Dz.U. 2021 poz 2351
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Artur Kuś, Sędzia WSA Mirosław Montowski (spr.), Asesor WSA Iwona Ścieszka, Protokolant specjalista Piotr Bibrowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 kwietnia 2023 r. sprawy ze skargi V. sp. z o.o. z siedzibą w W. na uchwałę Rady Miejskiej w Piasecznie z dnia 20 kwietnia 2022 r. nr 1035/LI/2022 w przedmiocie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego I. stwierdza nieważność § 1 pkt 25 zaskarżonej uchwały w zakresie w jakim nadaje brzmienie § 22 ust. 2 pkt 4 lit. a uchwały nr 1123/XLVI/2006 Rady Miejskiej w Piasecznie z dnia 31 stycznia 2006 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części wsi B.; II. oddala skargę w pozostałym zakresie; III. zasądza od Miasta Piaseczna na rzecz V. sp. z o.o. z siedzibą w W. kwotę 797 (siedemset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Pismem z 12 grudnia 2022 r. V. Sp. z o.o. z siedzibą w W. (dalej: "Spółka", "skarżąca"), reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, działając na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 559, dalej: "u.s.g.") oraz art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 329, dalej: "p.p.s.a.") wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie za pośrednictwem Rady Miejskiej w Piasecznie skargę na uchwałę Nr 1035/LI/2022 Rady Miejskiej w Piasecznie z dnia 20 kwietnia 2022 r. zmieniającą Uchwałę Rady Miejskiej w Piasecznie Nr 1123/XLVI/2006 z dnia 31 stycznia 2006 r., to jest zmieniającą plan zagospodarowania przestrzennego dla części wsi B. (Dz. Urz. Woj. Mazowieckiego z dnia 6 czerwca 2022 r. poz. 6253, dalej: "Uchwała", "Plan miejscowy" lub "MPZP").

Zaskarżonej Uchwale zarzucono naruszenie:

- art. 1 ust. 2 pkt 1, 2, 6, 7 w zw. z art. 6 ust. 1 oraz ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tj. Dz.U. z 2022 r., 503, dalej: "u.p.z.p.") w zw. z art. 140 Kodeksu cywilnego oraz art. 64 ust. 3 oraz art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej - polegające na niezastosowaniu ww. przepisów przy wydawaniu skarżonej Uchwały, w części, to jest w zakresie "25) w § 22 ust. 2 pkt 4 otrzymuje brzmienie: "4) dopuszcza się realizację zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej w formie szeregowej, bez możliwości realizacji wolnostojących budynków usługowych i gospodarczych, na terenach położonych poza granicami Warszawskiego Obszaru Chronionego Krajobrazu - z zastrzeżeniem, że: a) na jednej działce budowlanej może być zrealizowany jeden budynek mieszkalny z jednym lokalem mieszkalnym, b) w jednym ciągu zabudowy szeregowej można sytuować nie więcej niż sześć segmentów, c) łączna szerokość elewacji frontowej jednego ciągu zabudowy szeregowej będzie nie większa niż 60 m". Prawo zabudowy działek objętych KW Nr [...] oraz [...] (aktualne nr ewid. [...] w obrębie [...], w jednostce ewidencyjnej [...], natomiast działka [...] oraz [...] stanowią działkę drogową) zostało radykalnie ograniczone. Skarżąca wskazuje na brak uwzględnienia w Planie miejscowym wymagań dotyczących zachowania ładu przestrzennego, walorów architektonicznych i urbanistycznych, jak również walorów ekonomicznych przestrzeni oraz prawa własności. Rada Miejska w Piasecznie naruszyła interes prawny skarżącej Spółki, poprzez wyeliminowanie dotychczasowej możliwości zagospodarowania należącej do niej nieruchomości, w szczególności poprzez nieracjonalne i niezgodne z podstawowymi wymogami kształtowania ładu przestrzennego oraz prawa budowlanego, ograniczenie do zabudowy działek jedynie domami jednorodzinnymi jedno-lokalowymi. Zdaniem skarżącej działania Gminy podejmowane w niniejszej sprawie stanowią przejaw przekroczenia władztwa planistycznego przez organ Gminy stanowiącego ingerencję w prawo własności;

- art. 1 ust. 2 pkt 6 w zw. z art. 2 pkt. 17 u.p.z.p. - polegające na niezastosowaniu ww. przepisu, które doprowadziło do nadużycia władztwa planistycznego przez organ uchwalający Plan miejscowy, poprzez ustalenie w odniesieniu do działek o aktualnych nr ewid. [...] w obrębie [...] (natomiast działki [...] oraz [...] stanowią działkę drogową), to jest zabudowy przedmiotowych działek domami jednorodzinnymi jedno-lokalowymi, pomimo że zgodnie z przepisami prawa budowlanego dom jednorodzinny może być domem dwu-lokalowym, a wprowadzone ograniczenie jest sprzeczne z art. 3 pkt. 2a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tj. Dz.U. 2021 r., poz. 2351, dalej: "Pr.bud.");

- art. 16 ust. 1 u.p.z.p., poprzez zignorowanie istniejącej zabudowy na terenie wsi B., jej charakteru i dotychczasowego przeznaczenia, to jest możliwości zabudowy nieruchomości budynkami jednorodzinnymi dwu-lokalowymi w zabudowie szeregowej.

- art. 6 ust. 1 oraz ust. 2 u.p.z.p. poprzez jego pominięcie, to jest nieuwzględnienie przy uchwalaniu skarżonego Planu miejscowego, iż każdy właściciel nieruchomości ma prawo do zagospodarowania terenu, a w szczególności do jego zabudowy zgodnej z przepisami prawa budowlanego. Dopuszcza się możliwość ingerencji w konstytucyjne prawa jednostki jedynie w sytuacji, w której występuje funkcjonalny związek ograniczenia praw jednostki z realizacją wskazanych w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP wartości (bezpieczeństwo państwa, porządek publiczny, ochrona środowiska, zdrowia i moralności publicznej, wolności i praw innych osób). Przy ograniczeniu prawa własności należy każdorazowo zbadać, czy wymóg stwierdzenia rzeczywistej potrzeby dokonania ingerencji w danym stanie faktycznym w zakres prawa bądź wolności jednostki (konieczności). W niniejszej sprawie żaden z tych warunków nie został spełniony.

Następnie w skardze podniesiono, że skutkiem uchwalenia Planu miejscowego jest drastyczne ograniczenie możliwości zabudowy nieruchomości Spółki. Według skarżącej, Plan miejscowy został w skarżonej części uchwalony z ciężkim naruszeniem prawa, z pogwałceniem prawa własności, a także z pominięciem wykazania ważnej potrzeby, interesu społecznego, aby prawo własności ograniczyć.

Z uwagi na powyższe zarzuty, w skardze wniesiono o stwierdzenie nieważności zaskarżonej Uchwały w odniesieniu do działek wpisanych do KW pod Nr [...] oraz [...], w zakresie w jakim Uchwała ta ogranicza prawo zabudowy wskazanych działek jedynie domami jednorodzinnymi jedno-lokalowymi, tj. co do § 1 ust. 25, który stanowi: "25) w § 22 ust. 2 pkt 4 otrzymuje brzmienie: "4) dopuszcza się realizację zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej w formie szeregowej, bez możliwości realizacji wolnostojących budynków usługowych i gospodarczych, na terenach położonych poza granicami Warszawskiego Obszaru Chronionego Krajobrazu - z zastrzeżeniem, że: a) na jednej działce budowlanej może być zrealizowany jeden budynek mieszkalny z jednym lokalem mieszkalnym, b) w jednym ciągu zabudowy szeregowej można sytuować nie więcej niż sześć segmentów, c) łączna szerokość elewacji frontowej jednego ciągu zabudowy szeregowej będzie nie większa niż 60 m".

W skardze wskazano, że powyższe żądanie obejmuje część tekstową i graficzną skarżonej Uchwały.

Skarżąca wniosła ponadto o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Uzasadniając skargę pełnomocnik skarżącej wskazała, że Spółka jest właścicielem działek o aktualnych nr ewid.: [...] oraz działek o nr [...] i [...] stanowiących działkę drogową w obrębie [...], w jednostce ewid. [...], dla których prowadzone są księgi wieczyste o numerach: [...] oraz [...].

Zmiana dokonana w drodze zaskarżonej Uchwały spowodowała, że prawo zabudowy wskazanych działek doznało ograniczenia, gdyż dopuszczono obecnie jedynie zabudowę domami jednorodzinnymi jedno-lokalowymi (§ 1 ust. 25 nadał nowe brzmienie § 22 ust. 2 pkt 4 Planu miejscowego). W ocenie skarżącej, ograniczenie prawa zabudowy do tego typu budynków nie ma żadnego racjonalnego uzasadnienia, a w szczególności jest sprzeczne z prawem własności, prawem budowlanym oraz z zasadami współżycia społecznego i racjonalną gospodarką mieszkaniową. Na rynku mieszkaniowym istnieje obecnie wyłącznie zainteresowanie mniejszymi powierzchniami mieszkalnymi, a nie dużymi rezydencjami. Gmina posiada pełną infrastrukturę, aby zapewnić możliwość rozwoju na jej terenie. Połączenie komunikacyjne z centrum Warszawy jest doskonałe, a więc zainteresowanie nabywców nieruchomości w tym miejscu jest coraz większe.

Skarżąca podnosi ponadto, że brak jest uwzględnienia w Planie miejscowym wymagań dotyczących zachowania ładu przestrzennego, walorów architektonicznych i urbanistycznych, jak również walorów ekonomicznych przestrzeni oraz prawa własności. Rada Miejska w Piasecznie naruszyła interes prawny właścicieli działek dla części wsi B., poprzez drastyczne wyeliminowanie możliwości zagospodarowania należącej do nich nieruchomości, w szczególności poprzez nieracjonalne i niezgodne z podstawowymi wymogami kształtowania ładu przestrzennego ustalenie zakazu budowy domów jednorodzinnych dwu-lokalowych. Zdaniem Spółki, działania Gminy podejmowane w niniejszej sprawie stanowią przejaw przekroczenia władztwa planistycznego przez organ gminy stanowiącego ingerencję w prawo własności gruntu. Gmina zignorowała stan już istniejącej w okolicy zabudowy i jej charakter.

W skardze podniesiono również, że przy uchwalaniu Planu miejscowego naruszono art. 6 ust. 1 i ust. 2 u.p.z.p., tj. nie uwzględniono tego, że każdy właściciel nieruchomości ma prawo do zagospodarowania terenu, a w szczególności do jego zabudowy, która przede wszystkim jest zgodna z przepisami prawa budowlanego (art. 3 pkt. 2a Pr.bud.). Dopuszcza się możliwość ingerencji w konstytucyjne prawa jednostki jedynie w sytuacji, w której występuje funkcjonalny związek ograniczenia praw jednostki z realizacją wskazanych w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP wartości (bezpieczeństwo państwa, porządek publiczny, ochrona środowiska, zdrowia i moralności publicznej, wolności i praw innych osób). Przy ograniczeniu prawa własności należy każdorazowo zbadać, czy wymóg stwierdzenia rzeczywistej potrzeby dokonania ingerencji w danym stanie faktycznym w zakres prawa bądź wolności jednostki (konieczności) jest uzasadniony. Zdaniem skarżącej, w niniejszej sprawie żaden z tych warunków nie został spełniony i skutkiem tego zostało ograniczone prawo zabudowy dla części wsi B.

Dalej wywiedziono, że organ nie zachował proporcjonalności między celami, które miał w założeniu do osiągnięcia, a kosztami i szkodami, które muszą ponieść właściciele nieruchomości. Organ planistyczny generalnie ma obowiązek z urzędu rozważyć, czy uwzględnienie w planowaniu interesu publicznego nie doprowadzi do ingerencji w interesy prywatne i czy zakres tych ingerencji jest uzasadniony. Z orzecznictwa sądów administracyjnych wynika, iż konieczna jest zawsze wstępna identyfikacja nieruchomości w odniesieniu do poszczególnych terenów, z ukazaniem ich relacji przestrzennych i funkcjonalnych. W niniejszej sprawie brak jakiejkolwiek analizy organu w przedstawionym wyżej zakresie, o czym świadczy efekt końcowy.

W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w Piasecznie wniosła o jej oddalenie w całości, jako bezzasadnej.

Organ planistyczny wyjaśnił, że działki należące do skarżącej o nr ewid. [...], znajdują się w granicach terenu zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i usług nieuciążliwych oznaczonym w Planie miejscowym symbolem 18.MN/U. Skarżąca nabyła nieruchomość 14 stycznia 2021 r., w czasie gdy obowiązywał plan miejscowy przyjęty w 2006 r., ale procedowana była już jego zmiana. Do zmiany planu przystąpiono na podstawie uchwały Nr 626/XXIX/2020 Rady Miejskiej w Piasecznie z dnia 16 września 2020 r., gdzie zmianę planu ograniczono do "zmiany tekstowej dotyczącej zabudowy mieszkaniowej", a w uzasadnieniu do uchwały wskazano cel zmiany: " (...) utrzymanie mieszkaniowego charakteru miejscowości o niskiej intensywności zabudowy jednorodzinnej. (...)" Zmiana planu wywołana była wnioskami mieszkańców wsi B., którzy z niepokojem obserwowali wzrastającą intensywność zabudowy wsi. W ich odczuciu pośród dotychczasowej zabudowy powstawały bloki wielorodzinne. Powstająca zabudowa szeregowa z budynkami o dwóch lokalach mieszkalnych prowadziła do nadmiernego zagęszczenia zabudowy, niespotykanego dotąd we wsi B. (dowód nr 1 - pismo sołtysa wsi B. zarejestrowane 20 marca 2020 r., dowód nr 2 - pismo R. M. zarejestrowane 5 czerwca 2020 r., dowód nr 3 - pismo sołtysa i rady sołeckiej wsi B. oraz Stowarzyszenia [...] zarejestrowane 18 lutego 2021 r. dowód nr 4 - pismo Stowarzyszenia [...] zarejestrowane 9 czerwca 2021 r.).

Organ wyjaśnił następnie, że w trakcie prac nad projektem zmiany planu wykonano analizę finansową wartości nieruchomości, w zależności od tego czy na danej działce dopuszczono zabudowę szeregową czy też nie. W wyniku powyższej analizy ustalono, że średnia wartość działek bez możliwości zabudowy szeregowej jest niższa od wartości działek, dla których zabudowa szeregowa jest dopuszczona. Wobec takich ustaleń przygotowano prognozę finansową skutków uchwalenia planu zgodnie z art. 17 ust. 5 u.p.z.p. z uwzględnieniem art. 36, w której odniesiono się do różnych wariantów ograniczenia zabudowy szeregowej i ich wpływu na budżet gminy poprzez wyliczenie możliwej wysokości odszkodowań (dowód nr 5 - analiza finansowa wykonana w lipcu 2021 r., dowód nr 6 - prognoza skutków finansowych uchwalenia zmiany planu wykonana w sierpniu 2021 r.)

Wobec wyników prognozy finansowej ograniczono zmianę planu miejscowego do wskazania bardziej szczegółowych parametrów zabudowy mieszkaniowej, rezygnując z wykluczenia zabudowy szeregowej w całości bądź na części obszaru. W celu utrzymania obecnego charakteru wsi B. zdecydowano, że najistotniejsze będzie właśnie ograniczenie liczby lokali mieszkalnych w zabudowie szeregowej, co zdecydowanie przełoży się na liczbę potencjalnych mieszkańców i utrzyma charakter całej miejscowości. Zgodnie z prognozą przyjęte w zmianie planu rozwiązania nie powinny rodzić roszczeń odszkodowawczych wobec braku istotnego ograniczenia zabudowy i zagospodarowania terenu.

Organ planistyczny wyjaśnił ponadto, że w procedurze sporządzania planu zapewniono udział społeczeństwa. Zgodnie z art. 17 ust. 1 u.p.z.p., informację o przystąpieniu do opracowania projektu planu i zbieraniu wniosków podano do publicznej wiadomości poprzez Internet (strona internetowa BIP Miasta i Gminy Piaseczno - bip.piaseczno.eu) oraz obwieszczenia i ogłoszenia w prasie lokalnej, w siedzibie urzędu oraz na terenie miejscowości B. W wyniku obwieszczenia o przystąpieniu do uchwalania planu w terminie do 16 listopada 2020 r. wpłynęło 21 wniosków do planu, wśród których dominowały wnioski o wykluczenie możliwości realizacji zabudowy szeregowej na terenie wsi B. Skarżąca nie składała wniosków.

Zgodnie z art. 17 ust. 9 u.p.z.p., informację o wyłożeniu do publicznego wglądu projektu planu podano do publicznej wiadomości poprzez Internet (strona internetowa BIP Miasta i Gminy Piaseczno - bip.piaseczno.eu) oraz obwieszczenia i ogłoszenia w prasie lokalnej, w siedzibie urzędu oraz na terenie m. B.

Stosownie do art. 18 ust. 1 u.p.z.p., każdy kto kwestionował ustalenia przyjęte w projekcie planu miejscowego, mógł składać uwagi. W terminie do 25 lutego 2022 r. wskazanym w obwieszczeniu i ogłoszeniu o wyłożeniu projektu planu do publicznego wglądu złożono 20 uwag, wśród których dominowały uwagi dotyczące zwiększenia minimalnej powierzchni działki dla różnych rodzajów zabudowy, a także zmniejszenia intensywności zabudowy. Skarżąca nie złożyła żadnych uwag, mimo że w tym czasie była już właścicielem wskazanych w skardze nieruchomości.

Wobec licznych wniosków mieszkańców wsi B., w tym reprezentowanych przez Stowarzyszenie [...], dotyczących ograniczenia intensywności zabudowy, zwłaszcza poprzez wykluczenie możliwości zabudowy szeregowej podjęto próbę ustalenia zakresu zmian dotyczących zabudowy mieszkaniowej oraz oszacowania proponowanych przez mieszkańców zmian na budżet Gminy Piaseczno. Zgodnie z uzasadnieniem do uchwały o przystąpieniu do zmiany planu miejscowego jej celem było doprecyzowanie ustaleń dla zabudowy mieszkaniowej, tak aby utrzymać obecny charakter wsi. Opierając się na założeniach wyliczeń przyrostu liczby mieszkańców wsi w odniesieniu do różnych typów zabudowy wykazano, że wzrost liczby mieszkańców może być 2-krotny przy zabudowie wolnostojącej, a nawet 4,5-krotny przy zabudowie szeregowej z dwoma lokalami mieszkalnymi. Uznano, że taki wzrost liczby ludności będzie znacząco obciążał istniejącą infrastrukturę techniczną i komunikacyjną, wymuszając jej przebudowę w celu zwiększenia przepustowości zarówno dróg, jak i sieci wodociągowej czy kanalizacyjnej.

Sporządzając projekt planu wnikliwie zbadano uwarunkowania, w szczególności jeśli chodzi o wydawane pozwolenia na budowę w podziale na rodzaje zabudowy czy obecny stan zabudowy. Proponowane zmiany w zagospodarowaniu przestrzennym były omawiane na spotkaniach z mieszkańcami wsi B., podczas obrad Komisji Urbanistyczno-Architektonicznej i Komisji Ochrony Środowiska i Ładu Przestrzennego Rady Miejskiej w Piasecznie, a także podczas dyskusji publicznej nad wyłożonym projektem planu.

Odnosząc się do charakteru zabudowy miejscowości, czy też obecnych trendów na rynku mieszkaniowym, organ planistyczny nie zgodził się ze skarżącą. Wskazano, że we wsi B. zdecydowanie przeważa zabudowa jednorodzinna wolnostojąca, wśród której pojawiały się osiedla zabudowy bliźniaczej czy pojedyncze przykłady zabudowy szeregowej, przy czym jak dotąd była ona realizowana w formie budynków z jednym lokalem mieszkalnym. Dopiero wraz z przystąpieniem do realizacji drogi ekspresowej [...] na odcinku G. – W. wzrosło zainteresowanie terenem wsi B. i zaczęły pojawiać się budynki mieszkalne z dwoma lokalami mieszkalnymi. Jest to zatem zupełnie nowy trend. Analizując wydawane pozwolenia na budowę na terenie wsi B. wskazano wyraźną przewagę liczby pozwoleń wydanych dla budynków jednorodzinnych wolnostojących, zarówno z jednym jak i z dwoma lokalami mieszkalnymi, które w okresie od 1 lipca 2021 r. do 27 stycznia 2022 r. stanowiły ok. 84% wszystkich wydanych pozwoleń na zabudowę mieszkaniową. Tymczasem, decyzje dotyczące zabudowy szeregowej stanowiły tylko 10% wydanych w tym okresie decyzji. Biorąc pod uwagę powierzchnię, której dotyczyły pozwolenia na budowę to również zabudowa wolnostojąca stanowiła ok. 80% powierzchni objętych decyzjami, a zabudowa szeregowa 14% powierzchni. Zdaniem organu, nie może być zatem mowy o braku popytu na inny rodzaj zabudowy niż tylko zabudowa szeregowa z dwoma lokalami mieszkalnymi w budynku. Funkcjonujący Plan miejscowy, nawet po zmianie, nie ogranicza zabudowy wyłącznie do dużych rezydencji, ponieważ dopuszcza zabudowę wolnostojącą, bliźniaczą i szeregową, regulując jedynie ilość lokali mieszkalnych w budynku mieszkalnym w celu utrzymania dotychczasowego charakteru wsi B. Zmiana planu nie dotyczyła wielkości powierzchni działek, wobec czego dalej możliwe jest dokonanie podziału nieruchomości na działki o powierzchni minimum 350 m2 dla zabudowy szeregowej, 600 m2 dla zabudowy bliźniaczej czy 900 m2 dla zabudowy wolnostojącej.

Zdaniem organu, przy uchwalaniu zmiany planu miejscowego nie doszło do przekroczenia władztwa planistycznego poprzez naruszenie definicji budynku mieszkalnego jednorodzinnego zawartej w art. 3 pkt 2a Pr.bud. Analizując tę definicję organ stwierdził, że skoro w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego rada miejska dokonuje przeznaczenia terenu pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną wskazując jej typ (wolnostojąca, bliźniacza, szeregowa, grupowa), a ograniczenia w tym zakresie nie stanowią naruszenia prawa, w tym przywołanej definicji zawartej w prawie budowlanym, to również poprzez analogię rada miejska jest uprawniona do ustalenia liczby lokali mieszkalnych możliwych do realizacji w budynku mieszkalnym jednorodzinnym w granicy wyznaczonej ustawą, gdyż w prawie budowlanym jest mowa o "nie więcej niż dwóch lokalach mieszkalnych". Zatem Rada Miejska w Piasecznie dokonując ustalenia zawartego w § 1 pkt 25 skarżonej Uchwały nie naruszyła przywołanej definicji budynku mieszkalnego jednorodzinnego.

Analizując pozostałe ustalenia § 1 pkt 25 Uchwały, organ wskazał, że ograniczenie liczby segmentów w zabudowie szeregowej do sześciu i łącznej szerokości elewacji do 60 m nawiązują do zrealizowanych w obszarze [...] inwestycji dotyczących zabudowy szeregowej. Sporządzając Plan wzięto więc pod uwagę wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury, walory architektoniczne i krajobrazowe, uwzględniono także walory ekonomiczne przestrzeni oraz prawo własności. Dołożono wielu starań, aby wprowadzane ograniczenia dla zabudowy mieszkaniowej nie były ograniczeniami istotnymi. Właściciele nieruchomości mogą na podstawie praw przyznanych ustawowo ubiegać się o odszkodowania za brak możliwości zagospodarowania działki w dotychczasowy sposób, jednak sam fakt wystąpienia takiego ograniczenia nie jest równoznaczny z niezgodnością z prawem przyjętych w Planie rozwiązań. Ustalając sposób zagospodarowania terenu starano się wyważyć interes publiczny i interesy prywatne, wprowadzając zmiany zgodne z oczekiwaniami zainteresowanych stron, których celem było przede wszystkim utrzymanie dotychczasowego charakteru wsi B., uwzględniając jednocześnie ograniczoną możliwość obciążenia gminy potencjalnymi konsekwencjami finansowymi. Rozwiązania przyjęte w zmianie planu części wsi B. stanowią odpowiedź na wnioski lokalnej społeczności, to jest Rady Sołeckiej wsi B., Stowarzyszenia [...] i mieszkańców składających wnioski i uwagi do projektu Planu. Działania te były zgodne z realizowaną w trakcie przygotowania i zatwierdzania planu polityką przestrzenną Gminy Piaseczno i intencją Rady Miejskiej w Piasecznie.

Dodatkową argumentację organ przedstawił w piśmie z 21 kwietnia 2023 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Skarga zasługuje na uwzględnienie, gdyż podniesione w niej zarzuty okazały się trafne.

Zgodnie z art. 3 § 1 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosownie zaś do przepisu art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 2492) kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach tej kognicji Sąd zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. powołany został do orzekania w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej.

W myśl art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę organu jednostki samorządu terytorialnego, stwierdza nieważność tej uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza możliwość stwierdzenia jej nieważności. Przepis ten pozostaje w związku z art. 91 ust. 1 i 4 u.s.g., stosownie do którego nieważna jest uchwała organu gminy sprzeczna z prawem, chyba że naruszenie prawa ma charakter nieistotny. Pojęcie sprzeczności z prawem w rozumieniu art. 91 u.s.g. obejmuje sprzeczność postanowień uchwały z jakimkolwiek aktem prawa powszechnie obowiązującego. W judykaturze do istotnych naruszeń prawa zalicza się naruszenie przepisów dotyczących kompetencji do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego – poprzez wadliwą ich wykładnię, a także przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał (por. wyrok NSA z dnia 11 lutego 1998 r. sygn. akt II SA/Wr 1459/97, OwSS 1998, nr 3, poz. 79).

Na wstępie Sąd zobowiązany jest stwierdzić, że skarga w przedmiotowej sprawie jest dopuszczalna, bowiem została wniesiona na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g., który stanowi, że każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego.

Jednocześnie należy zauważyć, że zaskarżona Uchwała została podjęta w dniu 20 kwietnia 2022 r., zatem po wejściu w życie ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2017 r., poz. 935). Zgodnie z art. 17 ust. 1 tej ustawy do aktów i czynności organów administracji publicznej dokonanych po dniu wejścia w życie nowelizacji, tj. po 1 czerwca 2017 r. stosować należy przepisy art. 52 i art. 53 p.p.s.a. w brzmieniu znowelizowanym. Oznacza to, że w stosunku do zaskarżonej Uchwały nie obowiązuje wymóg wezwania organu do usunięcia naruszenia prawa obowiązujący w stanie prawnym przed 1 czerwca 2017 r.

W ocenie Sądu, skarżąca Spółka w rozpoznawanej sprawie niewątpliwie legitymuje się interesem prawnym, który uprawniał ją do wywiedzenia przedmiotowej skargi. Spółka jest bowiem właścicielem m.in. działek o nr ewid.: [...] w obrębie [...], w jednostce ewidencyjnej [...], położonych w granicach terenu objętego przepisami Planu miejscowego, tj. na obszarze zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i usług nieuciążliwych oznaczonym w MPZP symbolem 18.MN/U. Dla tego terenu, wskutek zaskarżonej Uchwały (§ 1 pkt 25) - przepis § 22 ust. 2 pkt 4 Planu miejscowego otrzymał następującą treść: "4) dopuszcza się realizację zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej w formie szeregowej, bez możliwości realizacji wolnostojących budynków usługowych i gospodarczych, na terenach położonych poza granicami Warszawskiego Obszaru Chronionego Krajobrazu - z zastrzeżeniem, że: a) na jednej działce budowlanej może być zrealizowany jeden budynek mieszkalny z jednym lokalem mieszkalnym, b) w jednym ciągu zabudowy szeregowej można sytuować nie więcej niż sześć segmentów, c) łączna szerokość elewacji frontowej jednego ciągu zabudowy szeregowej będzie nie większa niż 60 m." Nie ulega zatem wątpliwości, że zaskarżona Uchwała wprowadziła istotne ograniczenia w sposobie zagospodarowania nieruchomości należących do skarżącej Spółki.

Zaskarżony Plan ingeruje zatem bezpośrednio w interes prawny skarżącej, a jak wskazuje się w judykaturze naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia otwiera drogę do merytorycznego rozpoznania (oceny) skargi. Rozpoznając skargę sąd ocenia, czy wraz z naruszeniem interesu prawnego skarżącego doszło również do naruszenia obiektywnego porządku prawnego i w zależności od tego skarga może, ale nie musi, być uwzględniona. Obowiązek uwzględnienia skargi na uchwałę organu gminy powstaje wówczas, gdy naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego jest związany z jednoczesnym naruszeniem obiektywnego porządku prawnego (normy prawa materialnego). Obowiązku takiego nie ma wówczas, gdy naruszony zostaje interes prawny lub uprawnienie skarżącego, ale dzieje się to w zgodzie z obowiązującym prawem (por. wyrok NSA z dnia 31 maja 2017 r. sygn. II OSK 2298/15, dostępne na: www.orzeczenia.nsa.gov.pl – dalej: "CBOSA").

Wobec wniosku skarżącej o stwierdzenie w części nieważności Uchwały Sąd doszedł do przekonania, że dopuszczalne jest poddanie kontroli zaskarżonego MPZP wyłącznie z punktu widzenia naruszenia indywidualnego interesu skarżącej. Procedując na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. sąd administracyjny kontroluje bowiem plan miejscowy w granicach interesu prawnego skarżących, co oznacza, że przedmiotem badania pod względem zgodności z prawem powinna być cała uchwała, lecz w przypadku stwierdzenia naruszenia zasad sporządzania planu lub istotnego trybu sporządzania planu, sąd może orzec o stwierdzeniu jej nieważności tylko w części, która wyznaczona jest granicami interesu prawnego skarżącego. W niniejszej sprawie wywodzony przez skarżącą z prawa rzeczowego do nieruchomości interes prawny obliguje więc do ewentualnego stwierdzenia nieważności MPZP tylko w odniesieniu do tych postanowień Uchwały, które dotykać będą nieruchomości skarżącej Spółki.

Przechodząc do merytorycznego badania zaskarżonej Uchwały w pierwszej kolejności należy wskazać, że oceny, czy Plan jest obarczony wadą skutkującą stwierdzeniem jego nieważności przez sąd administracyjny na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., dokonuje się przez pryzmat przesłanek wynikających z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. W myśl tego przepisu, w brzmieniu obowiązującym w dacie podjęcia Uchwały jak i obecnie, istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części.

Pojęcie "trybu sporządzania planu miejscowego" (zwanego też "procedurą planistyczną") – którego zachowanie stanowi przesłankę formalną zgodności planu z przepisami prawa – odnosi się do sekwencji czynności, jakie podejmuje organ w celu doprowadzenia do uchwalenia planu miejscowego, począwszy od uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu, a skończywszy na jego uchwaleniu. Natomiast pojęcie "zasad sporządzania planu miejscowego" – których przestrzeganie stanowi przesłankę materialną zgodności planu z przepisami prawa – należy wiązać z samym sporządzeniem (opracowaniem) aktu planistycznego, a więc z merytoryczną zawartością tego aktu (część tekstowa, graficzna i załączniki), zawartych w nim ustaleń, a także standardów dokumentacji planistycznej (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 25 maja 2009 r. sygn. akt II OSK 1778/08 i z dnia 11 września 2008 r. sygn. akt II OSK 215/08; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 17 listopada 2016 r. sygn. akt IV SA/Po 460/16 – wszystkie opublikowane w CBOSA).

Zasady sporządzania planu miejscowego dotyczą zawartości aktu planistycznego (część tekstowa i graficzna oraz załączniki), zawartych w nim ustaleń, a także standardów dokumentacji planistycznej. Zawartość planu miejscowego określają art. 15 ust. 1 i art. 17 pkt 4 oraz art. 20 ust. 1 u.p.z.p., jego przedmiot art. 15 ust. 2 i 3, natomiast standardy dokumentacji planistycznej (materiały planistyczne, skalę opracowań kartograficznych, stosowanych oznaczeń, nazewnictwa, standardy oraz sposób dokumentowania prac planistycznych) określa rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2003 r., Nr 164, poz. 1587 – dalej: "rozporządzenie").

Mając powyższe na względzie, z uwagi na fakt, iż naruszenie procedury uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego mogłyby wpłynąć na legalność Uchwały w jej niezaskarżonej części, Sąd z urzędu skontrolował legalność zaskarżonego Planu w zakresie nieobjętym zarzutami skargi i w tym zakresie nie stwierdził uchybień, skutkujących koniecznością stwierdzenia nieważności Planu w częściach nie objętych skargą na podstawie art. 28 ust. 1 u.p.z.p., tj. w związku z istotnym naruszeniem trybu sporządzania Planu miejscowego. Sąd ze szczególną uwagą dokonał analizy akt planistycznych z punktu widzenia zachowania wymogów nakreślonych przez art. 17 i nast. u.p.z.p. i nie stwierdził, aby zaskarżony Plan został przyjęty z istotnym naruszeniem trybu jego sporządzania. W ocenie Sądu nie została również naruszona właściwość organów w procedurze planistycznej. Nadesłane Sądowi akta planistyczne są kompletne, a poszczególne czynności podejmowane w toku procedury planistycznej zostały należycie udokumentowane. Z punktu widzenia procedury planistycznej Sąd nie dostrzega naruszeń prawa, które uzasadniałyby unieważnienie Uchwały.

Przechodząc zatem do oceny zasad sporządzania Planu należy zauważyć, że zawiera on wymaganą część tekstową jak i graficzną - zgodnie z art. 20 ust. 1 oraz art. 16 ust. 2 u.p.z.p. Zaskarżony Plan miejscowy zawiera także obowiązkowe elementy wynikające z art. 15 ust. 2 u.p.z.p. z uwzględnieniem jego specyfiki.

Skarżąca podnosi natomiast, że organ uchwalając nowe brzmienie Planu miejscowego w zakresie przyjętej treści § 22 ust. 2 pkt 4, dopuścił się przekroczenia władztwa planistycznego poprzez nieproporcjonalną ingerencję w prawo własności Spółki, a przy tym naruszył przepisy ustawy - Prawo budowlane.

Sąd w znacznej części podzielił powyższe zarzuty.

Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stosownie do treści art. 3 ust. 1, art. 4 ust. 1 i art. 15 ust. 2 upoważnia gminy do uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w ramach którego następuje ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu.

Plan miejscowy wspólnie z innymi przepisami kształtuje zatem sposób wykonywania prawa własności (art. 6 ust. 1 ustawy) i tym samym może w to prawo ingerować. Jednak samodzielność gminy w zakresie wykonywania zadań planistycznych i przyznanego jej uprawnienia zwanego doktrynalnie "władztwem planistycznym" nie jest nieograniczona, a władztwa tego organy gminy nie mogą nadużywać. Gmina wykonując swoje uprawnienie ma obowiązek działać w granicach prawa, kierować się interesem publicznym, wyważać interesy publiczne z interesami prywatnymi, uwzględniać aspekt racjonalności działania i proporcjonalności ingerencji w sferę wykonywania prawa własności. Prawnie wadliwymi ustaleniami planu będą zatem nie tylko te, które naruszają przepisy prawa, ale także te, które będą wynikiem nadużycia przysługujących gminie uprawnień władczych.

Ingerencja w sferę prawa własności musi pozostawać w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do celów, którymi gmina kierowała się wprowadzając w planie miejscowym określone ograniczenia. Jeżeli skala ingerencji w prawo własności nie znajduje uzasadnienia w interesie publicznym lub nie jest konieczna czy racjonalna, to wówczas pozostaje ingerencją nieproporcjonalną i jest wyrazem nadużycia władztwa publicznego.

Rolą organu jest więc takie wyważenie interesów publicznego i prywatnego, aby z jednej strony w jak największym stopniu rozwiązać i zabezpieczyć na przyszłość potrzeby wspólnoty, z drugiej zaś, by w jak najmniejszym stopniu naruszyć prawa właścicieli nieruchomości objętych planem.

W niniejszej sprawie istota sporu sprowadza się do oceny, czy Rada Gminy działała w ramach przyznanych jej kompetencji, a jeśli tak to czy w sposób prawidłowy zastosowała zasadę proporcjonalności tzn. czy wprowadzona w Planie zmiana ustaleń w odniesieniu do działek skarżącej nie stanowi nadmiernej ingerencji Gminy w prawo własności i czy zamierzony cel regulacji usprawiedliwia tak daleko idące ograniczenie tego prawa. Strona skarżąca zarzuca, że Gmina uchwalając zmianę Planu miejscowego naruszyła konstytucyjne zasady gwarantujące ochronę prawa własności oraz przepisy u.p.z.p dotyczące zasad opracowywania planu przez pominięcie jednej z zasadniczych wartości, które organ powinien brać pod uwagę, tj. prawa własności do nieruchomości, działała poza kompetencjami, a także z przekroczeniem władztwa.

Zdaniem Sądu doszło do naruszenia zasad sporządzania Planu miejscowego w zakresie jego regulacji wprowadzonej w § 22 ust. 2 pkt 4 lit. a MPZP. Naruszenie to ma charakter istotny, gdyż w części jest następstwem wykroczenia poza zakres ustawowo przyznanych kompetencji, a tym samym naruszenia obowiązujących przepisów prawa, a w części, choć działanie Gminy mieści się w posiadanych kompetencjach, to jednak stanowi o dowolności i przekroczeniu przyznanego władztwa.

Gmina korzystając ze swoich uprawnień planistycznych wprowadziła w Uchwale zmieniającej Plan miejscowy takie rozwiązania, które bezspornie utrudniają swobodne zagospodarowanie działek skarżącej zgodnie z dotychczasowym zamierzeniem. Istotne ograniczenie możliwości inwestycyjnych skarżącej wynika stąd, że w miejsce dotychczasowego ustalenia planu dla terenu o symbolu 9 MN przeznaczającego ten teren na zabudowę mieszkaniową jednorodzinną wolnostojącą wprowadzono ustalenie istotnie ograniczające możliwości inwestycyjne w ramach tego samego przeznaczenia, tj. zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Dopuszczono bowiem możliwość realizacji na działce tylko jednego, jednolokalowego budynku mieszkalnego jednorodzinnego.

Wynikający z art. 4 ust. 1 u.p.z.p. zakres kompetencji do ustalenia przeznaczenia terenu, rozmieszczenia inwestycji celu publicznego oraz określenia sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu w miejscowym planie realizowany jest w ramach zagadnień wynikających z art. 15, które muszą lub mogą stanowić treść uchwalanego aktu. Rację ma strona skarżąca twierdząc, że z art. 15 u.p.z.p określającego ramy przedmiotowe treści Uchwały nie wynika obowiązek lub uprawnienie, a tym samym upoważnienie do ustalenia przez gminę liczby lokali w budynku mieszkalnym jednorodzinnym, a zwłaszcza ustanowienie ograniczenia polegającego na ustaleniu, że budynek taki może składać się z jednego lokalu mieszkalnego.

W ramach zagadnień wynikających z art. 15 ust. 2 u.p.z.p nie mieści się zagadnienie dotyczące określania ilości lokali w budynku mieszkalnym jednorodzinnym, wielorodzinnym czy użytkowym. Kwestia związana z liczbą lokali we wnętrzu dopuszczonej do realizacji zabudowy nie wiąże się ani z zasadami zagospodarowania terenu (art. 15 ust. 2 pkt 1 i 9 u.p.z.p. więc w przypadku terenu o przeznaczeniu mieszkaniowym z kwestią jego wyodrębnienia liniami rozgraniczającymi, dopuszczenia zabudowy, jej charakteru), ani z zasadami ochrony i kształtowania ładu przestrzennego (w ramach, których gmina wprowadza ustalenia mające na celu ochronę istniejącego ładu przestrzennego, a także pozwalające kształtować ład przestrzenny na nowych dotąd niezurbanizowanych terenach) (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 14 stycznia 2021 r., sygn. akt IV SA/Wa 1522/20, CBOSA).

Sąd orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela zatem pogląd zgodnie prezentowany w orzecznictwie sądów administracyjnych, że ogólna właściwość organów gminy w zakresie władztwa planistycznego nie daje podstaw do ustanawiania takich postanowień planu miejscowego, które ograniczać będą wykonywanie prawa własności nieruchomości objętych tym planem poprzez ograniczenie liczby lokali mieszkalnych w odniesieniu do zabudowy mieszkalnej jednorodzinnej (zob. wyroki WSA w Gdańsku: z dnia 22 lipca 2020 r., sygn. akt II SA/Gd 546/19 oraz z dnia 13 czerwca 2018 r., sygn. akt II SA/Gd 223/18, a następnie zaakceptowany przez NSA w wyroku z 19 listopada 2019 r., sygn. akt II OSK 2631/18, CBOSA).

Jak trafnie stwierdzono w orzeczeniu WSA w Gdańsku z 11 maja 2022 r. (sygn. akt II SA/Gd 427/21, CBOSA), mając na uwadze przepisy u.p.z.p. odnoszące się do zakresu treściowego planów miejscowych, a także § 4 pkt 6 rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który stanowi, że ustalenia dotyczące parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu powinny zawierać w szczególności określenie linii zabudowy, wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki lub terenu, w tym udziału powierzchni biologicznie czynnej, a także gabarytów i wysokości projektowanej zabudowy oraz geometrii dachu - należy stwierdzić, że kształtowanie intensywności zabudowy w planie miejscowym może odbywać się wyłącznie poprzez określenie zasad kształtowania formy budynku, proporcji i kształtu bryły budynku, odległości między budynkami, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, reglamentowanie ilości kondygnacji, określenie poziomu posadowienia parteru, wskaźnik powierzchni całkowitej zabudowy w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej, minimalny udział procentowy powierzchni biologicznie czynnej w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej, minimalną liczbę miejsc do parkowania oraz linie zabudowy. Poprzez określenie funkcji organ gminy może decydować o przeznaczeniu obiektów budowlanych na funkcje mieszkalne, usługowe, produkcyjne czy inne. Natomiast przepisy prawa nie dają gminie uprawnienia do decydowania o intensywności zabudowy poprzez ograniczanie ilości lokali mieszkalnych w budynkach mieszkalnych jednorodzinnych, tym bardziej, że definicja budynku mieszkalnego jednorodzinnego jest jednoznaczna i wprost wynika z aktu o randze ustawowej - Prawa budowlanego. Wobec tego nie jest możliwe modyfikowanie tej definicji przez organy uchwałodawcze w aktach prawa miejscowego, a więc mających moc powszechnie obowiązującą na danym terenie

Zgodnie z art. 3 pkt 2a Pr.bud. budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym jest budynek wolno stojący albo budynek w zabudowie bliźniaczej, szeregowej lub grupowej, służący zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych, stanowiący konstrukcyjnie samodzielną całość, w którym dopuszcza się wydzielenie nie więcej niż dwóch lokali mieszkalnych albo jednego lokalu mieszkalnego i lokalu użytkowego o powierzchni całkowitej nieprzekraczającej 30% powierzchni całkowitej budynku.

Nie budzi wątpliwości Sądu, że intencją Rady Miejskiej przy uchwalaniu kontrolowanego zmienionego brzmienia Planu miejscowego było ograniczenie powstawania zabudowy wielolokalowej na jednej działce budowlanej. Jednakże powyższa zmiana została dokonana w taki sposób, że skarżąca nie może zrealizować zabudowy mieszkalnej jednorodzinnej rozumianej tak, jak przewidział to ustawodawca w art. 3 pkt 2a Pr.bud.

W konsekwencji dokonane zaskarżoną Uchwałą ustalenia co do ilości lokali mieszkalnych i usługowych w zabudowie jednorodzinnej (rozumianej jako zabudowa wolnostojąca, zabudowa bliźniacza i zabudowa szeregowa), w zakresie w jakim to dotyczy nieruchomości będącej własnością skarżącej, stanowią naruszenie przepisów odnoszących się do treści Planu miejscowego, co w myśl art. 28 ust. 1 u.p.z.p. warunkuje stwierdzenie nieważności Uchwały w oznaczonej części.

W tym przypadku, w ocenie Sądu, Gmina mogłaby wykluczyć jakąś formę zabudowy lub sposób zagospodarowania terenu, który nie byłby do pogodzenia z dotychczasową istniejącą zabudową tworzącą ład przestrzenny. Jak wynika z odpowiedzi na skargę organ planistyczny doskonale zdawał sobie sprawę, że osiągnięcie zamierzonych celów mogło i w najlepszym stopniu zostałoby osiągnięte np. poprzez wprowadzenie na danym terenie ograniczeń w zakresie realizacji zabudowy szeregowej. Niemniej, jak przyznał organ, od takiego rozwiązania odstąpiono wyłącznie ze względów finansowych, obawiając się konieczności poniesienia znacznych kosztów tytułem odszkodowań dla właścicieli nieruchomości. Zdecydowano się wobec tego na rozwiązanie wprowadzone w § 22 ust. 2 pkt 4 lit. a Planu miejscowego, które jednak jest sprzeczne z przepisami wyższego rzędu, tj. regulacją art. 3 pkt 2a ustawy - Prawo budowlane. Poza tym, wskutek takiego działania doszło do oczywistego naruszenia art. 15 ust. 2 u.p.z.p., albowiem to co znajduje się we wnętrzu budynku, który może być realizowany zgodnie z przeznaczeniem przewidzianym w miejscowym planie nie wiąże się z innym niż przewidziany sposobem zagospodarowania (a więc użytkowania działki), ani z ładem przestrzennym, ponieważ nie może w żaden sposób wpłynąć na zachowanie ładu przestrzennego, gdyż nie kształtuje przestrzeni na zewnątrz.

Jako zgodną z tym zakresem kompetencji należy uznać więc inną możliwość wprowadzenia przez Gminę ustalenia dotyczącego określonej formy zabudowy możliwej do realizacji w danym terenie, np. dopuszczenia jednej tylko z form budynku jednorodzinnego, tj. budynku wolnostojącego. W orzecznictwie sądowo-administracyjnym przyjmuje się bowiem, że postanowienia planów miejscowych ograniczające możliwość sytuowania zabudowy szeregowej, albo dopuszczające w zabudowie szeregowej maksymalną liczbę segmentów w szeregu, stanową element kształtowania intensywności zabudowy. Zgodnie z art. 3 u.p.z.p. prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego (...) stanowi zadanie własne gminy. Przepis ten jest wyrazem samodzielności samorządu terytorialnego w rozwiązywaniu lokalnych zagadnień dotyczących, między innymi, zachowania ładu przestrzennego. Z tych powodów Sąd uznał, że przepisów prawa nie narusza więc nowe brzmienie postanowień § 22 ust. 2 pkt 4 lit. b i c Planu miejscowego.

Ponownie podkreślić natomiast trzeba, że pozostawiając organom gminy uprawnienia do uchwalania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego (aktów prawa miejscowego), ustawodawca nałożył także na te organy bezwzględny obowiązek przestrzegania reguł stanowienia prawa (tak NSA w wyroku z dnia 18 kwietnia 2012r. sygn. akt II OSK 162/12, CBOSA). Wykroczenie poza zakres dopuszczalnego władztwa planistycznego i naruszenie przepisów rangi ustawowej (Pr.bud.) stanowi zaś omówione już wyczerpująco - uregulowanie w Planie miejscowym ograniczające do jednego liczbę lokali mieszkalnych przypadających na jeden budynek jednorodzinny.

W odniesieniu do zakresu orzeczenia wydanego w niniejszej sprawie przez Sąd należy wyjaśnić, że jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 10 grudnia 2019 r. (sygn. akt II OSK 242/18, CBOSA) "Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Brak związania zarzutami i wnioskami skargi oznacza, że sąd bada w pełnym zakresie zgodność z prawem zaskarżonego aktu. Rozstrzygnięcie: "w granicach danej sprawy" oznacza, że sąd nie może uczynić przedmiotem rozpoznania legalności innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę. Sąd administracyjny nie jest wprawdzie związany granicami skargi, ale zawsze jest związany granicami sprawy, w której skarga została wniesiona. Zasada niezwiązania granicami skargi nie oznacza, że sąd nie jest związany granicami przedmiotu zaskarżenia, którym jest konkretny akt lub czynność, kwestionowana przez uprawniony podmiot. Stąd też – jak wskazują komentatorzy, których stanowisko podzielone zostało przez orzecznictwo – jeżeli wnoszący skargę zaskarżył określony akt jedynie w części, to zakres możliwego braku związania treścią skargi sądu pierwszej instancji dotyczy wyłącznie części zaskarżonego aktu (por. J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Warszawa 2010, s. 312; , M. Jagielska, J. Jagielski [w:] R. Hauser, M. Wierzbowski, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, C.H.Beck 2013, s. 554; wyrok NSA z dnia 14 grudnia 2011 r., sygn. II OSK 2025/11). Rozważając kwestię zakresu stwierdzenia nieważności planu w przypadku ujawnienia wad, należy uwzględnić rozmiar i rangę naruszeń (procedury i zasad), jak również to, czy pozostawienie w mocy pozostałych unormowań planu nie uczyni go nieczytelnym bądź niekompletnym (por. wyrok NSA z dnia 28 września 2011 r., sygn. II OSK 1287/11, dostępny, [w:] CBOSA). Rozpoznając skargę Sąd Wojewódzki musiał uwzględnić, że (...) zaskarżył uchwałę w przedmiocie planu miejscowego jedynie w zakresie skonkretyzowanych przepisów planu. Tym samym przyjąć należało (mając na uwadze powyższe rozważania), że w ten sposób wyznaczony został zakres kognicji Sądu w niniejszej sprawie".

Mając to na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że jest związany zakresem zaskarżenia Uchwały określonym precyzyjnie w skardze, w której zarzucono niezgodność z prawem postanowień zaskarżonej Uchwały, a to § 1 pkt 25, który nadaje nowe brzmienie § 22 ust. 2 pkt 4 Planu miejscowego.

Poza tym tutejszy Sąd uznał, że w rozpoznawanej sprawie zastosowanie znajduje pogląd wyrażony w orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 września 2011 r. (sygn. akt II OSK 1287/11, CBOSA), zgodnie z którym, "wadliwość dotycząca tylko niektórych ustaleń planu nie zawsze musi skutkować nieważnością całego planu".

Zasady sporządzania planu miejscowego, o jakich mowa w art. 28 ust. 1 u.p.z.p. należy rozumieć jako wartości i merytoryczne wymogi kształtowania polityki przestrzennej przez uprawnione organy dotyczące m.in. zawartych w akcie planistycznym ustaleń. Istotne naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego prowadzi do stwierdzenia jego nieważności. Jednakże jak wskazał NSA w wyroku z dnia 14 czerwca 2017 r. (sygn. akt II OSK 684/17, CBOSA): "Redakcja art. 28 ust. 1 u.p.z.p. posługuje się skalą oceny zakresu wadliwości uchwały rady gminy. W konsekwencji należy wskazać, że wadliwość dotycząca tylko niektórych terenów objętych planem nie zawsze musi skutkować nieważnością całego planu. Tylko wadliwe przepisy, które dezintegrują postanowienia całego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, skutkują stwierdzeniem nieważności uchwały przyjmującej ten plan w całości. W przeciwnym razie nieważność dotyczyć może tylko części planu".

W tym stanie rzeczy, Sąd na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. orzekł o stwierdzeniu nieważności § 1 pkt 25 zaskarżonej Uchwały w zakresie w jakim nadaje on brzmienie § 22 ust. 2 pkt 4 lit. a uchwały nr 1123/XLVI/2006 Rady Miejskiej w Piasecznie z dnia 31 stycznia 2006 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części wsi B., uznając, że wyeliminowanie z obrotu prawnego tego tylko zapisu, jako niezgodnego z regulacjami rangi ustawowej, nie wpływa na możliwość funkcjonowania pozostałych unormowań Planu miejscowego. Z uwagi zaś na to, że skarżąca domagała się stwierdzenia nieważności całego § 1 pkt 25 Uchwały, które to żądanie, jak podkreśliła w skardze, obejmowało "część tekstową i graficzną skarżonej Uchwały", w tym zakresie Sąd oddalił skargę, jako bezzasadną.

O kosztach postępowania orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 ww. ustawy zasądzając na rzecz skarżącej od Miasta Stołecznego Warszawy zwrot kosztów postępowania w kwocie stanowiącej równowartość wynagrodzenia reprezentującego skarżącą pełnomocnika (480 zł), opłaty skarbowej od pełnomocnictwa (17 zł) i wpisu od skargi (300 zł).