Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 712/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-09-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6060 Poszukiwanie, rozpoznawanie i wydobywanie kopalin
Skarżony organ: Minister Środowiska
Treść wyniku: oddalono skargę kasacyjną i umorzono postępowanie

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Dorota Dąbek Sędzia NSA Andrzej Skoczylas (spr.) Sędzia del. WSA Wojciech Sawczuk Protokolant starszy asystent sędziego Patrycja Kołtan - Kozłowska po rozpoznaniu w dniu 12 września 2024 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skarg kasacyjnych: 1. Ministra Klimatu i Środowiska 2. Z. Sp. z o.o. w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 listopada 2020 r. sygn. akt VI SA/Wa 673/20 w sprawie ze skarg: 1. Z. Sp. z o.o. w W. 2. L. Sp. z o.o. w W. na decyzję Ministra Klimatu z dnia 13 grudnia 2019 r. nr DGK-IV.4770.24.2019.GM w przedmiocie koncesji na poszukiwanie złóż ropy naftowej i gazu 1. oddala skargę kasacyjną Ministra Klimatu i Środowiska; 2. umarza postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym ze skargi kasacyjnej Z. Sp. z o.o. w W.; 3. zwraca Z. Sp. z o.o. w W. ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie uiszczony wpis od skargi kasacyjnej w wysokości 500 (pięćset) złotych.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 18 listopada 2020 r., sygn. akt VI SA/Wa 673/20, po rozpoznaniu skarg Z. Sp. z o.o. w W. oraz L. Sp. z o.o. w W. na decyzję Ministra Klimatu z dnia 13 grudnia 2019 r., w przedmiocie koncesji na poszukiwanie złóż ropy naftowej i gazu, w pkt 1/ uchylił zaskarżoną decyzję w pkt 1; w pkt 2/ oddalił skargę Z. Sp. z o.o. w W.; oraz w pkt 3/ zasądził na rzecz L. Sp. z o.o. w W. zwrot kosztów postępowania sądowego.

Skargi kasacyjne od powyższego wyroku wnieśli Minister Klimatu i Środowiska oraz Z. Sp. z o.o. w W.

W skardze kasacyjnej Ministra Klimatu i Środowiska zaskarżono wyrok w zakresie jego pkt 1, tj. uchylenia zaskarżonej decyzji co do pkt 1 (umarzającego w zakresie wniosku L. Sp. z o.o. w W. postępowanie o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej udzieleniem przez Ministra Środowiska na rzecz K. S.A. w L. koncesji Nr [...] na poszukiwanie i rozpoznawanie złóż ropy naftowej i gazu ziemnego w obszarze N.). Organ skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w zakresie pkt 1 i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji w tym zakresie, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w zakresie pkt 1 i oddalenie skargi L. oraz w każdym przypadku o zasądzenie od L. na rzecz organu zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 935; powoływanej dalej jako: p.p.s.a.) zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie:

I. przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

- art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez brak należytego wyjaśnienia uzasadnienia wyroku co do podstawy prawnej przyjęcia przez Sąd I instancji, że L. przysługuje status strony w postępowaniu w sprawie koncesji N., pomimo że udzielona przez Ministra Środowiska w dniu [...] stycznia 2014 r. koncesja nr [...] na poszukiwanie i rozpoznawanie rud miedzi i srebra w obszarze B., (powoływanej dalej jako: koncesja nr [...] [...]), z której L. wywodziła swój interes prawny w postępowaniu w sprawie koncesji nr [...] N. jest nieostateczna, a Skarb Państwa nie zawarł z L. umowy o ustanowieniu użytkowania górniczego w tym obszarze;

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 110 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm., powoływanej dalej jako: k.p.a.) i art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. w zw. z art. 127 § 1 k.p.a. poprzez uznanie, że organ nie zastosował w postępowaniu w sprawie koncesji nr [...] N. przepisu art. 110 k.p.a. oraz błędnie odmówił jakiegokolwiek znaczenia dla statusu L. w tym postępowaniu nieostatecznej koncesji nr [...] [...], która z dniem jej doręczenia weszła do obrotu prawnego, co skutkowało uchyleniem przez WSA w Warszawie decyzji Ministra Klimatu z dnia 13 grudnia 2019 r. co do pkt 1, podczas gdy dotychczas nie została wydana ostateczna decyzja w sprawie koncesji w obszarze B., kształtująca w sposób ostateczny prawo L. lub K. S.A. do prowadzenia działalności koncesjonowanej w obszarze B.;

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. i art. 105 k.p.a. w zw. z art. 127 § 1 k.p.a. i art. 141 § 4 p.p.s.a. oraz art. 153 p.p.s.a. poprzez uchylenie decyzji Ministra Klimatu z dnia 13 grudnia 2019 r. co do pkt 1 i braku rozważenia wpływu tego rozstrzygnięcia na pozostałą część zaskarżonego rozstrzygnięcia co do pkt 2 (decyzji utrzymującej w mocy koncesję nr [...] N.).

II. przepisów prawa materialnego, tj.:

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 28 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie w stanie faktycznym niniejszej sprawy, albowiem na dzień orzekania przez Sąd I instancji nie została wydana ostateczna decyzja orzekająca o prawach i obowiązkach L. lub K. S.A. do prowadzenia działalności koncesyjnej w obszarze B. albowiem nie zostało zakończone ponownie prowadzone przez Ministra Klimatu i Środowiska postępowanie administracyjne w sprawach:

- z wniosku K. S.A. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej udzieleniem koncesji nr [...] B. na rzecz L. po uchyleniu Il-instancyjnej decyzji Ministra Środowiska z dnia 29 lipca 2014 r., znak: DGKks-4770-29/30963/14/AP, prawomocnym wyrokiem WSA w Warszawie z dnia 10 lipca 2015 r., sygn. akt VI SA/Wa 3235/14 (znak: DGK-VI.4770.4.2019), oraz

- z wniosku K. S.A. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej wydaniem przez Ministra Środowiska w dniu 28 stycznia 2014 r. decyzji znak: DGKks-4770-50/3473/12/MJ, odmawiającej udzielenia na rzecz K. S.A. koncesji na poszukiwanie i rozpoznanie złóż miedzi w obszarze B., po uchyleniu Il-instancyjnej decyzji Ministra Środowiska z dnia 29 lipca 2014 r., znak: DGKks-4770-36/30959/AP, prawomocnym wyrokiem WSA w Warszawie z dnia 10 lipca 2015 r., sygn. akt VI SA/Wa 3235/14 (znak: DGK-VI.4770.12.2019).

Argumentację na poparcie zarzutów sformułowanych w petitum skargi kasacyjnej przedstawiono w jej uzasadnieniu.

Z kolei w skardze kasacyjnej Z. Sp. z o.o. w W. zaskarżono wyrok WSA w zakresie jego pkt 2, tj. w części oddalającej skargę spółki na decyzję Ministra Klimatu z dnia 13 grudnia 2019 r. Skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie wyroku w zaskarżonej części oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie:

I. przepisów prawa materialnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. Prawo geologiczne i górnicze w brzmieniu obowiązującym do dnia 31 grudnia 2014 r. (t.j. Dz. U. z 2014 r., poz. 613, 587, 850; powoływanej dalej jako: p.g.g. 2014) w zw. z art. 56 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (powoływanej dalej jako: u.s.d.g.) i w konsekwencji niezastosowanie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a., poprzez błędną wykładnię art. 29 ust. 1 p.g.g. 2014 polegającą na przyjęciu, że przesłanka odmowy udzielenia koncesji dotycząca interesu publicznego związanego z racjonalnym gospodarowaniem złożami kopalin nie dotyczy etapu poszukiwania i rozpoznawania złóż kopalin, a w konsekwencji utrzymanie w mocy pkt 2 decyzji istotnie naruszającej prawo materialne;

II. przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 134, art. 135, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. oraz art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 137; powoływanej dalej jako: p.u.s.a.) poprzez uchylenie się od przeprowadzenia kontroli zaskarżonej Decyzji, brak rozpatrzenia sprawy w jej całokształcie i odniesienia się do zarzutów Skarżącej, brak dostatecznego wyjaśnienia istoty sprawy, co doprowadziło do utrzymania w mocy Decyzji wydanej z istotnym naruszeniem przepisów postepowania, które miało decydujący wpływ na wynik sprawy;

b) art. 11 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zmianie ustawy Prawo geologiczne i górnicze oraz niektórych innych ustaw (t.j. Dz. U. z 2014 r.. poz. 1133; powoływanej dalej jako: Nowelizacja p.g.g. 2014) w zw. z art. 25 i art. 26 p.g.g. 2014 poprzez błędne przyjęcie, że art. 11 ust. 2 Nowelizacji p.g.g. 2014 nie miał zastosowania w niniejszej sprawie, co w konsekwencji spowodowało utrzymanie przez WSA w Warszawie w mocy pkt 2 Decyzji i tym samym doprowadziło również do naruszenia art. 46 p.g.g. 2014 poprzez jego zastosowanie;

c) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez brak uchylenia Decyzji w całości w sytuacji, gdy w odniesieniu do pkt 1 Decyzji WSA w Warszawie stwierdził, że organ ll instancji nie rozpoznał całego materiału dowodowego w sprawie, a zatem wadliwie ustalił stan faktyczny sprawy - tj. WSA w Warszawie przedwcześnie orzekał w odniesieniu do pkt 2 Decyzji, oddalając skargę Skarżącej, w sytuacji gdy wcześniej jednoznacznie stwierdził, że stan faktyczny sprawy nie został przez organ wyjaśniony.

Argumentację na poparcie zarzutów sformułowanych w petitum skargi kasacyjnej przedstawiono w jej uzasadnieniu.

Minister Klimatu i Środowiska udzielił odpowiedzi na skargę kasacyjną Z. Sp. z o.o. w W. i wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych.

Uczestnik postępowania – K. S.A. w L. w odpowiedziach na skargi kasacyjne organu oraz Z. Sp. z o.o. wniósł o uwzględnienie skargi kasacyjnej Ministra Klimatu i Środowiska oraz o oddalenie skargi kasacyjnej Z. Sp. z o.o. w W.

Pismem procesowym z dnia 5 września 2024 r. Z. Sp. z o.o. w W. cofnęła swoją skargę kasacyjną wskazując, iż nie posiada już koncesji, której dotyczyła skarga, zaś jej wolą jest odstąpienie od sporów z K. S.A.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zważywszy na fakt cofnięcia skargi kasacyjnej przez Z. Sp. z o.o., Naczelny Sąd Administracyjny postanowił w pierwszej kolejności ocenić zasadność skargi kasacyjnej organu. Zdaniem NSA przedmiotowa skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Dodać należy, że w przypadku oparcia skargi kasacyjnej na naruszeniu prawa procesowego (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), wnoszący skargę kasacyjną musi mieć na uwadze, że dla ewentualnego uwzględnienia skargi kasacyjnej niezbędne jest wykazanie wpływu naruszenia na wynik sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Ze wskazanych przepisów wynika, że wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.

Wychodząc z tego założenia, należy na wstępie zaznaczyć, że wobec niestwierdzenia z urzędu nieważności postępowania (art. 183 § 2 p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny ogranicza swoje rozważania do oceny zagadnienia prawidłowości dokonanej przez sąd I instancji wykładni wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa. Rozpoznając skargę kasacyjną w tak zakreślonych granicach, stwierdzić należy, że skarga kasacyjna nie ma uzasadnionych podstaw. Natomiast istota sporu prawnego rozpatrywanej sprawy, a także sposób sformułowania zarzutów oraz ich wzajemne powiązanie powodują konieczność łącznego ich rozpatrzenia.

Na wstępie Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że w jego ocenie nietrafny jest zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. W tym kontekście należy wskazać, iż w orzecznictwie prezentowany jest pogląd, że wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a. w sytuacji, gdy sporządzone jest ono w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku. Funkcja uzasadnienia wyroku wyraża się i w tym, że jego adresatem, oprócz stron, jest także Naczelny Sąd Administracyjny. Tworzy to więc po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, który umożliwi przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia w sytuacji, gdy strona postępowania zażąda, poprzez wniesienie skargi kasacyjnej, jego kontroli (por. wyrok NSA z dnia 13 grudnia 2012 r. sygn. akt II OSK 1485/11, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Treść uzasadnienia powinna umożliwić zarówno stronom postępowania, jak i - w razie kontroli instancyjnej - Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu, prześledzenie toku rozumowania sądu i poznanie racji, które stały za rozstrzygnięciem o zgodności bądź niezgodności z prawem zaskarżonego aktu. Uzasadnienie powinno być zatem sporządzone w taki sposób, że w razie wniesienia skargi kasacyjnej nie powinno budzić wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, iż zaskarżony wyrok został wydany po gruntownej analizie akt sprawy i że wszystkie wątpliwości występujące na etapie postępowania administracyjnego zostały wyjaśnione (por. wyrok NSA z dnia 25 stycznia 2013 r. sygn. akt II OSK 1751/11, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Uzasadnienie zaskarżonego wyroku Sądu I instancji realizuje powyższe wymagania. Wynika z niego, jaki stan faktyczny został w tej sprawie przyjęty przez Sąd, dokonano też jego oceny, jak również zawarto rozważania dotyczące wykładni i zastosowania przepisów prawa materialnego i procesowego. To, że strona skarżąca nie zgadza się z dokonaną przez Sąd oceną prawną, nie oznacza, że został naruszony przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. i nie uprawnia do czynienia takiego zarzutu. Za pomocą tego zarzutu nie można bowiem zwalczać zaaprobowanej przez Sąd podstawy faktycznej rozstrzygnięcia, czy też stanowiska co do wykładni lub zastosowania prawa materialnego (wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 27 lipca 2012 r., sygn. akt I FSK 1467/11 oraz z dnia 13 maja 2013 r., sygn. akt II FSK 358/12, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl), a taką próbę podejmuje organ skarżący kasacyjnie, polemizując ze stwierdzeniami zawartymi w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.

W tym miejscu należy podkreślić, iż Naczelny Sąd Administracyjny w pełni podziela wykładnię przepisów prawa i oceny zastosowane w zaskarżonym wyroku i dlatego nie ma potrzeby powtarzania całkowicie trafnej i wyczerpującej argumentacji Sądu I instancji. Wystarczające więc będzie przytoczenie jedynie jej głównych tez.

Na rozprawie pełnomocnik organu wywodził, iż zmienił się już stan faktyczny wskazywany przez WSA w zaskarżonym wyroku. W tym kontekście warto przypomnieć, iż w art. 133 § 1 p.p.s.a. przyjęta została zasada, że sąd administracyjny orzeka na podstawie akt sprawy. Oznacza to, że sąd ten rozpoznaje sprawę na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego aktu. Ewentualna zmiana stanu faktycznego lub prawnego, która nastąpiła po wydaniu zaskarżonego aktu, zasadniczo nie podlega uwzględnieniu. Kontrolny charakter postępowania sądowoadministracyjnego i, co do zasady, kasacyjny model orzekania przez sądy uzasadniają przyjęcie jako reguły, że sąd kontrolując działalność administracji publicznej, bierze pod uwagę stan prawny obowiązujący w dacie wydawania zaskarżonego aktu, a nie w dniu orzekania (por. np. wyrok NSA z 18 grudnia 2013 r., sygn. akt II GSK 1470/12; wyrok NSA z 16 stycznia 2015 r., sygn. akt I OSK 1678/13). W związku z tym stwierdzić należy, że uwzględnienie w rozpoznawanej sprawie zmiany stanu prawnego, która nastąpiła po wydaniu zaskarżonej decyzji doprowadziłoby do naruszenia podstawowych zasad sprawowania kontroli administracji publicznej przez sądy administracyjne.

Nie mogą być także uznane za trafne wszystkie pozostałe zarzuty kasacyjne dotyczące, naruszenia prawa materialnego i procesowego opisane szczegółowo w petitum skargi kasacyjnej.

Wbrew twierdzeniom skarżącego kasacyjnie organu, Sąd I instancji słusznie przyjął, że dla sprawy ma relewantne znaczenie, iż dla L. została przez Ministra udzielona w dniu [...] stycznia 2014 r. koncesja nr [...] na poszukiwanie i rozpoznawanie złoża rud miedzi i srebra w obszarze B., który częściowo koliduje z projektowanym obszarem koncesyjnym N. którego z kolei dotyczy kontrolowana obecnie koncesja nr [...] udzielona na rzecz K.

Z powyższych względów prawidłowa jest konstatacja WSA, iż organ, odmawiając L. statusu strony, nie rozważał wzajemnego wpływu (ewentualnych kolizji) na siebie wspomnianych koncesji nr: [...] oraz [...]. Trafnie także podkreśla Sąd I instancji, iż organ bez uzasadnionych podstaw zmieniał status L. w kontrolowanym postępowaniu, jednocześnie nie tłumacząc, dlaczego nie zostało jeszcze zakończone ostateczną decyzją postępowanie w sprawie koncesji nr [...], co według stanowiska Ministra miałoby wpływ na status L. w niniejszym postępowaniu.

Trafnie podkreślono w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia, że stanowiło to naruszenie zasady z art. 8 k.p.a. w brzmieniu z daty wszczęcia kontrolowanego postępowania (Organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej).

Należy mieć tu bowiem na uwadze, co trafnie podkreślił WSA w uzasadnieniu, że Minister o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie udzielenia K. (jako jedynemu ubiegającemu się) koncesji nr [...] na poszukiwanie i rozpoznawanie złóż ropy naftowej i gazu ziemnego w obszarze N., pismem z 24 sierpnia 2015 r. zawiadomił m.in. L., gdyż uznał tę spółkę za stronę postępowania. Organ następnie tłumaczył ten fakt jako skutek jego błędnego przekonania, że z L. w oparciu o koncesję [...] została zawarta umowa o ustanowieniu użytkowania górniczego.

Rację ma także Sąd I instancji, wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej, że trudno dopatrzyć się logiki w tłumaczeniu organu, który był właściwy do wydania koncesji nr [...] i [...], i innych wymienionych w decyzji oraz do zawarcia umów ustanowienia użytkowania górniczego, aby koncesje te mogły być wykonywane (art. 12 ust. 1 w zw. z art. 21 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 10 ust. 1 p.g.g. z 2014 r.) i nie miał wiedzy co do braku tej jednej umowy. Ponadto na mocy art. 21 ust. 1 pkt 1 p.g.g. z 2014 r. zasadą jest, że działalność w zakresie poszukiwania lub rozpoznawania złóż kopalin, o których mowa w art. 10 ust. 1, może być wykonywana po uzyskaniu koncesji. W tym zakresie Sąd I instancji przedstawił trafny wywód, który zasługuje w zupełności na akceptację.

W tej sytuacji nie sposób zgodzić się ze stanowiskiem skarżącego kasacyjnie organu, jakoby w niniejszej sprawie miało dojść do naruszenia art. 28 k.p.a. oraz art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. w zw. z art. 127 § 1 k.p.a., bowiem zasadnie - WSA wobec deficytów uzasadnienia zaskarżonej decyzji – uznał, że umorzenie postępowania było co najmniej przedwczesne.

W ocenie NSA nie jest także trafny zarzut skargi kasacyjnej wskazujący na naruszenie przez Sąd I instancji art. 110 k.p.a. Na gruncie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego nie można bowiem przyjąć, że rozstrzygnięcie organu I instancji nie wywołuje żadnych skutków prawnych. Dlatego też przypomnieć trzeba, że zgodnie z art. 110 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej, który wydał decyzję, jest nią związany od chwili jej doręczenia lub ogłoszenia, o ile kodeks nie stanowi inaczej. Związanie organu własną decyzją oznacza, że organ prowadzący postępowanie musi uwzględniać skutki prawne jakie wynikają z treści wprowadzonych do obrotu prawnego rozstrzygnięć. W chwili doręczenia decyzja wchodzi do obrotu prawnego i wiąże organ ukształtowanym na jej mocy stanem faktycznym i prawnym w zakresie sytuacji prawnej strony, do czasu wzruszenia tego rozstrzygnięcia w sposób i w trybie prawem przepisanym, w tym również w postępowaniu odwoławczym. Związanie organu treścią wydanej decyzji oznacza, że nie może on pominąć treści własnego rozstrzygnięcia, które ukształtowało prawa i obowiązki strony, wobec czego stan taki winien organ uwzględnić również w innych postępowaniach, które prowadzi, a które pozostają w związku podmiotowo-przedmiotowym z materią sprawy rozstrzygniętą choćby nieostateczną decyzją, ale już funkcjonującą w obiegu prawnym i z niego niewyeliminowaną. Związanie organu decyzją doręczoną stronie trwa przez cały okres jej pozostawania w obrocie prawnym (por. J. Borkowski [w]. B. Adamiak, J. Borkowski, R. Mastalski, J. Zubrzycki, Ordynacja podatkowa. Komentarz, Wrocław 2012, s. 911).

Związanie własną decyzją ustaje w przypadkach, w których przepisy k.p.a. dopuszczają odwołalność decyzji w ramach przyjętego systemu ich weryfikacji. Odwołalność decyzji występuje w odniesieniu do decyzji nieostatecznych w przypadku wykonywania samokontroli w ramach postępowania odwoławczego oraz co do decyzji ostatecznych na skutek działań podejmowanych z urzędu lub na wniosek strony w trybie nadzwyczajnym albo wskutek wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Związanie organu administracyjnego własną decyzją trwa aż do ustania jej mocy obowiązującej. Organ ten przestaje być związany decyzją, gdy zostanie ona uchylona, zmieniona lub wygaśnie (B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz 12. Wydanie str. 450 oraz wyrok NSA z 25.02.2021 r., II GSK 34/19, LEX nr 3161366). Taka sytuacja w rozpoznawanej sprawie nie miała miejsca.

Nie mają zatem usprawiedliwionych podstaw także zarzuty naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. i art. 105 k.p.a. w zw. z art. 127 § 1 k.p.a. i art. 141 § 4 p.p.s.a. oraz art. 153 p.p.s.a. Wymóg zawarcia w uzasadnieniu wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia należy zatem rozumieć w ten sposób, że uzasadnienie musi pozwalać na skontrolowanie przez strony i sąd wyższej instancji, czy sąd orzekający nie popełnił w swoim rozumowaniu błędów - powinna zostać w nim uwidoczniona operacja logiczna, którą przeprowadził sąd, stosując określone normy prawne w rozstrzyganej sprawie. Wskazania co do dalszego postępowania są immanentnie związane z wyrażoną w wyroku oceną prawną. Ocena prawna dotyczy dotychczasowego postępowania organów w sprawie, a wskazania stanowią konsekwencję tej oceny. Ich celem jest zapobieżenie w przyszłości błędom stwierdzonym w postępowaniu administracyjnym w trakcie kontroli zaskarżonego rozstrzygnięcia. Podkreślić trzeba, że art. 153 p.p.s.a. zawiera postanowienie o wiążącym charakterze "wskazań co do dalszego postępowania", jako drugiego - obok oceny prawnej - elementu wiążącego uzasadnienia orzeczenia sądu administracyjnego. Ich celem jest zapobieżenie w przyszłości błędom stwierdzonym przez sąd administracyjny w trakcie kontroli zaskarżonego rozstrzygnięcia. "Wskazania co do dalszego postępowania powinny zostać sformułowane w sposób niewątpliwy oraz niewymagający i niedopuszczający domysłów czy też interpretacji. Wskazania te powinny być konkretne i jednoznacznie sformułowane, tak, aby w ponowionym na skutek wyroku postępowaniu umożliwić organowi administracji usunięcie wszystkich uchybień prawa, z powodu których sąd uchylił zaskarżoną decyzję. Wymogów tych nie spełnia uzasadnienie wyroku, z którego wskazań co do dalszego postępowania trzeba i należy tylko się domyślać." (T. Woś, H. Knysiak - Molczyk, M. Romańska Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. Wydanie 2, str. 550, Nb 26).

Wytyczne co do dalszego postępowania jednak nie oznaczają, że Sąd ma obowiązek sporządzenia planu czynności postępowania, jakie organ ma podjąć. To organ, dążąc do wykonania wytycznych Sądu, na decydować, jakie czynności postępowania powinien podjąć w celu zastosowania się do oceny prawnej, o której mowa w art. 153 p.p.s.a. Obowiązkiem organu jest jednak wskazanie faktów, jakie mają być udowodnione, dowodów, jakie należy przeprowadzić i podjęcie czynności zmierzających do ich przeprowadzenia, w ramach uprawnień i obowiązków procesowych organu.

Zdaniem NSA wystarczająco jasno i konkretnie wyrażonych wskazań co do dalszego postępowania nie zabrakło w zaskarżonym wyroku Sądu I instancji.

Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny uznał zarzuty skargi kasacyjnej za nieusprawiedliwione i oddalił ją na podstawie art. 184 p.p.s.a.

W związku natomiast z cofnięciem skargi kasacyjnej przez Z. Sp. z o.o. na skutek pisma pełnomocnika z 5 września 2024 r., należy wskazać, że zgodnie z art. 60 p.p.s.a. skarżący może cofnąć skargę. Cofnięcie skargi wiąże sąd. Jednakże sąd uzna cofnięcie skargi za niedopuszczalne, jeżeli zmierza ono do obejścia prawa lub spowodowałoby utrzymanie w mocy aktu lub czynności dotkniętych wadą nieważności. Przepis ten, w związku z art. 193 p.p.s.a., stosuje się odpowiednio w postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym. Przy czym należy przyjąć, że odpowiednie stosowanie art. 60 p.p.s.a. oznacza, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany wnioskiem dotyczącym cofnięcia skargi kasacyjnej z uwagi na treść art. 183 § 1 zdanie pierwsze p.p.s.a. Wynikająca z tego ostatniego przepisu zasada dyspozycyjności sprawia, że każde cofnięcie skargi kasacyjnej jest dopuszczalne. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje bowiem sprawę w granicach skargi kasacyjnej (podstaw kasacyjnych), chyba że zachodzą przesłanki nieważności postępowania sądowego wymienione w § 2 art. 183 p.p.s.a. Takich jednak przesłanek w niniejszej sprawie z urzędu nie odnotowano.

W tym stanie rzeczy mając na uwadze, że cofnięcie skargi kasacyjnej Z. sp. z o.o. było skuteczne i nastąpiło do dnia rozpoczęcia rozprawy, Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 60 p.p.s.a. i art. 161 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 193 p.p.s.a. oraz na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a., postanowił jak w pkt 2 i 3 sentencji, umarzając postępowanie ze skargi kasacyjnej spółki oraz zwracając jej uiszczony wpis sądowy.