Postanowienie WSA w Gdańsku, sygn. akt III SA/Gd 93/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2023-03-31 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6031 Uprawnienia do kierowania pojazdami
Hasła tematyczne: Odrzucenie skargi
Skarżony organ: Starosta
Treść wyniku: Odrzucono skargę
Powołane przepisy: article: art. 52 par. 1, art. 58 par. 1 pkt 6
journal: Dz.U. 2023 poz 259
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 18 ust. 1 i ust. 2
journal: Dz.U. 2021 poz 1212
law: Ustawa z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Paweł Mierzejewski po rozpoznaniu w dniu 31 marca 2023 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi R. G. na pismo Starosty Kościerskiego z dnia 21 grudnia 2022 r. nr K.5430.3085.2022.PK w przedmiocie odmowy dokonania czynności materialno - technicznej w przedmiocie wydania wtórnika prawa jazdy postanawia odrzucić skargę.


UZASADNIENIE

W dniu 29 listopada 2022 r. R. G. (dalej jako "wnioskodawca" albo "skarżący") zwrócił się do Starosty Kościerskiego z wnioskiem o wydanie wtórnika prawa jazdy kat. A, B i T z uwagi na jego utratę w dniu 17 listopada 2022 r. wskutek kradzieży.

Starosta Kościerski pismem z dnia 21 grudnia 2022 r. nr K.5430.3085.2022.PK poinformował wnioskodawcę, że nie ma możliwości wydania wtórnika prawa jazdy, które zostało wcześniej zatrzymane prawomocną decyzją administracyjną.

Uzasadniając swoje stanowisko Starosta wyjaśnił, że decyzją z dnia 2 czerwca 2014 r. nr KPJ.5430.1177.2014.MG, działając na podstawie art. 5 ust. 5 ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów zatrzymał wnioskodawcy prawo jazdy o nr [...], nr druku [...]. Decyzja ta została wydana na wniosek właściwego organu dłużnika alimentacyjnego – Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w K. i jest prawomocna oraz ostateczna. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku decyzją z dnia 9 czerwca 2015 r. nr Gd/2576/14 utrzymało w mocy decyzję o zatrzymaniu prawa jazdy, a Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 26 listopada 2015 r. (sygn. akt III SA/Gd 606/15) oddalił skargę. Decyzja w przedmiocie zatrzymania prawa jazdy jest również obowiązująca na dzień sporządzenia niniejszego pisma. Organ uzyskał bowiem z Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w K. informację, że decyzja administracyjna uznająca wnioskodawcę za osobę uchylającą się od zobowiązań alimentacyjnych jest nadal obowiązująca.

Organ wskazał dalej, że zasady wydawania wtórnika prawa jazdy zostały określone w art. 18 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (Dz. U. z 2021 r. poz. 1212). Zgodnie z wyżej cytowanym przepisem osoba posiadająca prawo jazdy lub pozwolenie na kierowanie tramwajem jest obowiązana niezwłocznie zawiadomić starostę o utracie tego dokumentu, jego zniszczeniu w stopniu powodującym nieczytelność, a także o zmianie stanu faktycznego wymagającego zmiany danych w nim zawartych, w terminie 30 dni od dnia zaistnienia tego zdarzenia.

Dokument prawa jazdy został wnioskodawcy zatrzymany decyzją Starosty Kościerskiego z dnia 2 czerwca 2014 r. i nie został zwrócony do depozytu organu. Natomiast wnioskodawca wnosi o wydanie wtórnika prawa jazdy kategorii A, B i T, co wymagałoby wydania dokumentu, który miałby być wtórnikiem dokumentu zatrzymanego. Takie postępowanie byłoby sprzeczne z treścią art. 18 ust. 2 pkt 1 ustawy o kierujących pojazdami. Ponadto, zdaniem Starosty, nie można wydać wtórnika dokumentu, jeśli dokument pierwotny został zatrzymany.

Starosta podkreślił, powołując się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 2 lipca 2018 r. (sygn. akt II SA/Gl 108/18), że nie można mówić o utracie prawa jazdy, jeżeli zostało ono zatrzymane przez uprawniony organ w związku z utratą przez kierowcę uprawnień do prowadzenia pojazdów silnikowych. "Wtórnik" to duplikat dokumentu pozostającego w obrocie prawnym, inaczej drugi egzemplarz danego dokumentu. Prawo jazdy jest dokumentem potwierdzającym posiadanie stosownych uprawnień. Skoro prawo jazdy wnioskodawcy zostało zatrzymane, to w dacie złożenia wniosku o wydanie wtórnika rzeczonego prawa jazdy, nie posiada on dokumentu prawa jazdy uprawniającego do kierowania pojazdami. Oznacza to, że w obrocie prawnym nie funkcjonuje dokument potwierdzający uprawnienia wnioskodawcy do kierowania pojazdami i stąd nie może zostać wydany wtórnik tego dokumentu. Ewentualne wydanie wtórnika prawa jazdy oznaczałoby, że wnioskodawca posiada dokument uprawniający do kierowania pojazdami, co jest nieprawdą.

Ponadto Starosta wskazał, mając na uwadze orzecznictwo Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku, że wydanie wtórnika dokumentu prawa jazdy na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 1 ustawy o kierujących pojazdami stanowi czynność z zakresu administracji publicznej (czynność materialno-techniczna) dotyczącą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. W związku z tym stwierdzić należy, iż wydanie wtórnika prawa jazdy stanowi czynność materialno - techniczną i nie przybiera formy decyzji administracyjnej.

Niezależnie od powyższego Starosta dodał, że stosownie do art. 5 ust. 6 ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów, możliwe jest uchylenie decyzji o zatrzymaniu prawa jazdy na wniosek organu właściwego dłużnika, gdy ustanie przyczyna zatrzymania prawa jazdy lub nastąpi utrata statusu dłużnika alimentacyjnego. Wówczas możliwe byłoby wydanie wtórnika utraconego prawa jazdy.

Jednocześnie Starosta poinformował wnioskodawcę, że na niniejsze pismo przysługuje mu prawo złożenia skargi za pośrednictwem tutejszego organu do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku w terminie 30 dni od otrzymania niniejszego pisma.

R. G. kierując się pouczeniem zawartym w powyższym piśmie Starosty Kościerskiego skierował do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na powyższe pismo z dnia 21 grudnia 2022 r. podnosząc, że pismo informujące skarżącego o niemożności wydania wtórnika prawa jazdy jest niezgodne z prawem i zasługuje na uchylenie.

W odpowiedzi na skargę Starosta Kościerski wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonym piśmie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Skarga wniesiona w niniejszej sprawie jest niedopuszczalna.

Stosownie do treści art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2023 r. poz. 259; dalej powoływanej w skrócie jako: "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na:

1) decyzje administracyjne;

2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty;

3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które przysługuje zażalenie;

4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r. poz. 2000 i 2185), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2022 r. poz. 2651 i 2707), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada

2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2022 r. poz. 813, z późn. zm.), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw;

4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających;

5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej;

6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej;

7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego;

8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a;

9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw.

Zgodnie natomiast z art. 52 p.p.s.a. skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka (§1). Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub ponaglenie, przewidziany w ustawie (§ 2).

W rozpoznawanej sprawie skarżący zwrócił się z wnioskiem do Starosty Kościerskiego o wydanie wtórnika dokumentu prawa jazdy kat. A, B i T powołując się na utratę dokumentu prawa jazdy.

Zgodnie z art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (tekst jednolity: Dz. U. z 2021 r., poz. 1212 ze zm.; dalej powoływanej także jako: "ustawa") osoba posiadająca prawo jazdy lub pozwolenie na kierowanie tramwajem jest obowiązana zawiadomić starostę o utracie tego dokumentu, jego zniszczeniu w stopniu powodującym nieczytelność, a także o zmianie stanu faktycznego wymagającym zmiany danych w nim zawartych, w terminie 30 dni od dnia zaistnienia tego zdarzenia.

Stosownie zaś do treści art. 18 ust. 2 pkt 1 ustawy na wniosek osoby uprawnionej, w przypadkach, o których mowa w ust. 1, starosta wydaje, za opłatą, o której mowa w art. 10 ust. 1 lub w art. 16 ust. 1, oraz po uiszczeniu opłaty ewidencyjnej wtórnik dokumentu pod warunkiem złożenia oświadczenia o utracie dokumentu, pod rygorem odpowiedzialności karnej wynikającej z art. 233 ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. - Kodeks karny albo zwrotu zniszczonego dokumentu.

Z analizy treści wskazanego wyżej art. 18 ust. 1 i ust. 2 ustawy wynika, że organ wydając w tym trybie nowy dokument prawa jazdy w istocie dokonuje fizycznej wymiany dokumentu stanowiącego dowód posiadania przez określoną osobę uprawnienia do kierowania pojazdami. Zatem nowy dokument prawa jazdy jedynie powtarza zapisy zawarte w dokumencie pierwotnym. Dokonana w tym trybie wymiana prawa jazdy nie wpływa zatem w żaden sposób na zakres uprawnień lub obowiązków wnioskodawcy. Tym samym należy stwierdzić, że wydanie na podstawie art. 18 ust. 2 ustawy nowego dokumentu prawa jazdy (wtórnika) stanowi czynność z zakresu administracji publicznej – czynność materialno-techniczną (zob. w tej materii m.in.; wyrok Naczelnego Sądu z dnia 28 kwietnia 2022 r.; sygn. alt II GSK 374/22).

Przepisy ustawy o kierujących pojazdami nie wskazują natomiast w jakiej formie następuje odmowa wydania takiego wtórnika. Sąd przychyla się do poglądu wyrażonego w orzecznictwie, że odmowa dokonania czynności materialno - technicznej powinna być dokonana w drodze decyzji administracyjnej, albowiem jest to władcze, negatywne rozstrzygnięcie indywidualnej sprawy administracyjnej, o której załatwienie wnosi strona mająca w tym interes prawny (zob. w tej materii m.in.: postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 lutego 2009 r.; sygn. akt II OSK 230/09). Należy przy tym podkreślić, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym dostrzega się potrzebę rozróżnienia czynności polegających na potwierdzeniu istnienia prawa, od przypadków, gdy dochodzi do odmowy podjęcia takich czynności. Odmowa potwierdzenia uprawnienia stanowi bowiem przejaw władczego, jednostronnego rozstrzygania o uprawnieniach danego podmiotu lub ich braku (zob. w tym zakresie: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 maja 2009 r.; sygn. akt. I OSK 761/08 oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 maja 2007 r.; sygn. akt I OSK 850/06).

Za przekonujący należy uznać również pogląd wyrażony w orzecznictwie, że brak w ustawie wyraźnego wskazania, iż określone indywidualne sprawy administracyjne są rozstrzygane w drodze decyzji administracyjnej, nie przesądza o tym, że sprawa nie należy do kategorii spraw administracyjnych załatwianych w drodze decyzji administracyjnej w postępowaniu unormowanym przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego. (uchwała składu 5 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 28 maja 2001 r., sygn. akt OPK 10/01, publ.: ONSA 2001/4/159). Ponadto należy zauważyć, że taka forma załatwienia sprawy (umożliwiająca instancyjną i pozainstancyjną kontrolę zgodności rozstrzygnięcia z prawem) w najlepszy sposób chroni zarówno interes społeczny, jak i interes indywidualny strony, nadto realizuje zasadę prawa do procesu administracyjnego (zgodnie z art. 78 Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997 r.; Dz. U. Nr 78, poz. 483 ze zm.).

Mając na uwadze powyższe rozważania Sąd przyjął, że o ile wydanie wtórnika prawa jazdy dokonywane jest przez właściwy organ w formie czynności materialno -technicznej, o tyle odmowa wydania tego wtórnika, a więc odmowa dokonania czynności materialno - technicznej powinna zostać dokonana w drodze decyzji. Tylko bowiem taka forma załatwienia wniosku umożliwia instancyjną, oraz w dalszej perspektywie, pozainstancyjną kontrolę zgodności rozstrzygnięcia z prawem i w najlepszy sposób chroni zarówno interes społeczny, jak i interes indywidualny strony – podmiotu wnioskującego o wydanie wtórnika prawa jazdy.

Stanowisko Sądu wywiedzione powyżej znajduje potwierdzenie w licznych orzeczeniach sądów administracyjnych, w których kontroli sądowej poddano m.in. decyzje administracyjne odmawiające wydania wtórnika prawa jazdy (zob. m.in.: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 marca 2018 r.; sygn. akt I OSK 1952/17; postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 21 listopada 2022 r.; sygn. akt III SA/Kr 1075/22; zob. nadto: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 18 sierpnia 2022 r.; sygn. akt II SA/Sz 1186/21; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 16 lipca 2020 r.; sygn. akt II SA/Po 56/20; wyrok Wojewódzkiego Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 marca 2018 r.; sygn. akt VIII SA/Wa 826/17; czy powoływany przez Starostę Kościerskiego wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 20 lipca 2018 r.; sygn. akt II SA/Gl 108/18)

W sytuacji zatem, gdy dana osoba domaga się wydania wtórnika prawa jazdy uprawniony organ nie znajdując podstaw, aby to uczynić, winien wydać decyzję administracyjną o odmowie wydania wtórnika prawa jazdy.

W ocenie Sądu w niniejszej sprawie taka decyzja została wydana. Za decyzję administracyjną należy bowiem uznać pismo Starosty Kościerskiego z dnia 21 grudnia 2022 r. nr K.5430.3085.2022.PK pomimo tego, że nie zostało ono opatrzone nagłówkiem "decyzja" oraz nie zawiera wszystkich elementów wymienionych w art. 107 § 1 ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego.

Wyjaśnić przy tym należy, że zakwalifikowanie danego pisma jako decyzji administracyjnej nie wymaga, aby pismo to zawierało wszystkie elementy decyzji przewidziane w wskazanym wyżej przepisie Kodeksu postępowania administracyjnego. Za decyzję administracyjną należy bowiem uznać pismo właściwego organu zawierające co najmniej oznaczenie organu i adresata aktu, rozstrzygnięcie o sprawie oraz podpis upoważnionego pracownika (tak Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 22 maja 2015 r.; sygn. akt I OSK 2912/13).

Wszystkie wskazane wyżej elementy zawarte zostały w piśmie z dnia 21 grudnia 2022 r. Pismo to zostało podpisane przez działającego z upoważnienia Starosty Kościerskiego pracownika, zawiera również oznaczenie organu i strony, do której jest kierowane. W piśmie tym zawarte jest także rozstrzygnięcie organu, albowiem zasadniczym jego elementem jest stwierdzenie, że nie jest możliwe wydanie wtórnika prawa jazdy kategorii A, B i T, o które wnioskował skarżący we wniosku z dnia 29 listopada 2022 r.

Mając na uwadze powyższe uznać jednakże należy, że skarga R. G. na decyzję Starosty Kościerskiego z dnia 21 grudnia 2022 r. nr K.5430.3085.2022.PK jest niedopuszczalna, albowiem od decyzji tej skarżącemu przysługiwał środek zaskarżenia w postaci odwołania, a nie skarga do sądu administracyjnego. Stosownie zaś do treści art. 52 § 1 p.p.s.a. skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie.

W tym miejscu odnotować należy, że nie umknęło uwadze Sądu, że decyzja Starosty Kościerskiego odmawiająca skarżącemu wydania wtórnika prawa jazdy nie zawiera pouczenia o możliwości złożenia odwołania, tylko pouczenie o prawie wniesienia skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego.

W tym zakresie Sąd podkreśla, że przychyla się do poglądów prezentowanych w orzecznictwie, że błędne pouczenie nie może kreować nowych praw dla strony postępowania, nieprzewidzianych w obowiązujących przepisach. A co za tym idzie, samo błędne pouczenie nie stwarza (i nie może stwarzać) dla skarżącego prawa do wniesienia skargi. Pouczenie takie nie powoduje, że strona może z takiego wskazanego środka zaskarżenia skorzystać. Gdyby bowiem uzależnić możliwość zaskarżenia aktu pochodzącego od organu administracji publicznej od pouczenia (chociażby błędnego) doszłoby do nieuprawnionego – w aspekcie art. 2 Konstytucji RP – różnicowania pozycji procesowej stron w postępowaniu prowadzącym w trybie tych samych przepisów (zob. w tym zakresie m.in.; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 października 2016 r.; sygn. akt II FSK 2438/14).

Skarżącemu w niniejszej sprawie przysługuje uprawnienie do złożenia odwołania od decyzji Starosty Kościerskiego odmawiającego mu wydania wtórnika prawa jazdy do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z wnioskiem o przywrócenie terminu do jego wniesienia. Skarżący winien jednak mieć na względzie treść art. 58 § 2 zdanie 1 ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego, zgodnie z którym wniosek (prośbę) o przywrócenie terminu należy wnieść w ciągu siedmiu dni od dnia ustania przyczyny uchybienia terminu (w rozpoznanej sprawie termin ten będzie liczony od otrzymania przez skarżącego odpisu niniejszego postanowienia wraz z uzasadnieniem). W przypadku, gdy termin do złożenia odwołania zostanie skarżącemu przywrócony, odwołanie to będzie mogło być rozpoznane przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku, a od decyzji tego organu będzie przysługiwała skarżącemu skarga do wojewódzkiego sądu administracyjnego.

Wobec niewyczerpania środków zaskarżenia Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku odrzucił wniesioną skargę na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a., jako niedopuszczalną, o czym orzeczono jak w sentencji postanowienia.

Powołane w treści niniejszego uzasadnienia orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych (orzeczenia.nsa.gov.pl).