Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 1552/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-06-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6532 Sprawy budżetowe jednostek samorządu terytorialnego
Hasła tematyczne: Oświata
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 15, art. 7 i art. 77 § 1, art. 9.
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 90 ust. 3d w zw. z art. 5 ust. 7,
journal: Dz.U. 2015 poz 2156
law: Ustawa z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty
article: art. 65, art. 65 § 2,
journal: Dz.U. 1964 nr 16 poz 93
law: Ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Wegner Sędzia NSA Dariusz Dudra Sędzia del. WSA Jacek Boratyn (spr.) Protokolant asystent sędziego Jarosław Lubryczyński po rozpoznaniu w dniu 7 czerwca 2024 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej N. [...] Sp. z o.o. w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 17 czerwca 2020 r. sygn. akt I SA/Gd 1947/19 w sprawie ze skargi N. [...] Sp. z o.o. w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia 8 sierpnia 2019 r. nr SKO Gd/5153/18 w przedmiocie zobowiązania do zwrotu dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od N. [...] Sp. z o.o. w W. na rzecz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku 8100 (osiem tysięcy sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 17 czerwca 2020 r., sygn. I SA/Gd 1947/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku (dalej WSA w Gdańsku) po rozpoznaniu skargi N. Sp. z o.o., z siedzibą w W. (dalej zwanej spółką lub skarżącą) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego (SKO) w Gdańsku z dnia [...] sierpnia 2019 r., nr [...], w przedmiocie określenia kwoty dotacji podlegającej zwrotowi do budżetu gminy, jako wydatkowanej niezgodnie z przeznaczeniem, oddalił skargę.

W stanie faktycznym sprawy spółka otrzymała z budżetu gminy w 2015 r. dotację podmiotową w kwocie 1 382 409,61 zł na prowadzenie trzech placówek szkolnych: liceum ogólnokształcące dla dorosłych, gimnazjum dla dorosłych, policealna szkoła zawodowa.

Kontrola w placówkach prowadzonych przez spółkę wykazała nieprawidłowości przy wydatkowaniu środków z dotacji.

Decyzją z dnia [...] lutego 2018 r. Prezydent Gdańska określił, że dotacja w kwocie 406 925,95 zł, przyznana spółce w 2015 r. podlega zwrotowi jako wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem.

W wyniku rozpoznania wniesionego odwołania, SKO w Gdańsku decyzją z dnia 28 czerwca 2018 r. uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Decyzją z dnia [...] listopada 2018 r. organ I instancji orzekł, że dotacja w kwocie 355 700 zł przyznana skarżącej w 2015 r. podlega zwrotowi jako wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem.

Prezydent, działając m.in. na podstawie art. 90 ust. 1 i ust. 3d u.s.o. (ustawa z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty - t.j. Dz. U. z 2015 r. poz. 2156 z późn. zm.) oraz art. 252 u.f.p. (ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (t.j. Dz. U. z 2013 r. poz. 885 z późn. zm.), uznał, że niezgodnie z przeznaczeniem wydatkowana została kwota 355 700 zł. Na kwotę tę w całości składa się sfinansowane z dotacji oświatowej wynagrodzenie M. B. (dalej zwanej dyrektorką administracyjną). Osoba ta pełniła na podstawie umów cywilnoprawnych funkcję dyrektora administracyjnego i finansowego w szkołach prowadzonych przez organ założycielski. Zdaniem Prezydenta Gdańska osoba ta, pełniąc w placówkach funkcję dyrektora finansowego i administracyjnego, nie realizowała funkcji kształcenia, opieki, wychowania. Zakres jej obowiązków wynikający z umów zlecenia, także uwzględniając treść regulacji statutowych, nie pozostawia wątpliwości, że wszystkie czynności, do dokonywania których była ona zobowiązana, nie realizowały funkcji kształcenia, opieki, wychowania. Dyrektorka administracyjna nie realizowała jakichkolwiek zadań pedagogicznych, a swoje zlecenie wykonywała w znacznej części poza siedzibą placówek szkolnych.

SKO w Gdańsku, decyzją z [...] sierpnia 2019 r. SKO uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i zobowiązało spółkę prowadzącą wskazane placówki oświatowe do zwrotu na rzecz gminy kwoty dotacji podmiotowej udzielonej w roku 2015 jako wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem w wysokości 355 700 zł, wraz z odsetkami liczonymi jak dla zaległości podatkowych za okresy i od kwot wskazanych w decyzji.

W uzasadnieniu SKO wyjaśniło, że ponieważ dotacja rozpatrywana w niniejszej sprawie przyznana została na rok 2015, ocena zasadności jej wydatkowania wymaga uwzględnienia stanu prawnego istniejącego w tym roku, a więc także zmiany przepisu prawa materialnego, który stanowi o tym, jakie może być przeznaczenie dotacji oświatowej. Rozstrzygnięcie musi zatem uwzględniać to na co można było przeznaczyć dotację w okresie do 31 marca 2015 r., a także to jakie mogło być jej przeznaczenie po tej dacie.

Dotacja oświatowa do 31 marca 2015 r. mogła zostać wydatkowana tylko na ściśle określone cele. Mianowicie, mogła ona zostać wydatkowana wyłączenie na cele związane z realizacją zadań placówki w zakresie kształcenia, wychowywania i opieki.

Począwszy od 1 kwietnia 2015 r. nastąpiła zmiana stanu prawnego. Jakkolwiek zasadniczym celem dotacji cały czas pozostaje realizacja funkcji z zakresu wychowania, opieki, kurateli, to jednak zgodnie z art. 90 ust. 3d ust. 1 lit. b) u.s.o. dotacje mogą być wykorzystane także na sfinansowanie wydatków związanych z realizacją zadań organu prowadzącego, o których mowa w art. 5 ust. 7, a więc także na zapewnienie obsługi administracyjnej, prawnej, organizacyjnej. Dlatego każdy wydatek organu prowadzącego poniesiony na rzecz sfinansowania jego własnych zadań, o których mowa w art. 5 ust. 7 u.s.o., ostatecznie musi podlegać ocenie pod kątem celowości i zasadności jego poniesienia w kontekście celu dotacji.

SKO w Gdańsku wyjaśniło, że oceniając zasadność finansowania z dotacji oświatowej wydatków na wynagrodzenie dyrektorki konieczne jest zbadanie zakresu jej obowiązków oraz tego, czym zajmowała się w placówkach szkolnych, jakie cele i funkcje realizowała.

W każdej ze wskazanych szkół prowadzonych przez organ prowadzący pełniła ona funkcję dyrektora finansowego i administracyjnego na podstawie umów zlecenia. Dodatkowo w każdej ze szkół funkcjonowały statuty. Statuty szkołom nadawał organ prowadzący. Każdy z tych dokumentów zawierał dział określający prawa i obowiązki pracowników pedagogicznych i administracyjnych. Statuty przewidywały stanowisko dyrektora administracyjnego i finansowego, oraz określały zadania tych osób. Co jednak istotne, statuty mówią, że dyrektorów administracyjnych i finansowych zatrudnia dyrektor szkoły.

W przypadku dyrektorki wszystkie zawierane z nią umowy cywilnoprawne podpisywał Prezes zarządu skarżącej spółki. Zdaniem SKO, organ I instancji słusznie ocenił, że żadna z przekazanych umów cywilnoprawnych nie została zawarta przez ówczesnych dyrektorów szkół. Dyrektor finansowy i administracyjny szkół została zatem zatrudniona w sposób nieodpowiadający treści statutów. W związku z tym uzasadnione jest przyjęcie, że dyrektorka administracyjna pełniła funkcje powierzone jej przez organ prowadzący mocą umów zlecenia, była dyrektorem finansowym i administracyjnym w szkołach, jednakże funkcjonowała niejako poza regulacją statutową. Nie została bowiem zatrudniona przez dyrektorów szkół, tyko przez organ prowadzący. Zdaniem SKO wykonywała ona zadania zlecone jej przez organ prowadzący, a dokonywała tego w oparciu o treść umów zlecenia zawartych między nią, a zleceniodawcą. To zatem głównie umowy zlecenia determinowały zakres jej obowiązków w każdej ze szkół.

Odnośnie okresu styczeń - marzec SKO w pełni podzieliło stanowisko organu I instancji co do oceny wydatków na wynagrodzenie dyrektorki administracyjnej za wskazany okres. Nie realizowała ona jakichkolwiek zadań pedagogicznych, a dodatkowo swoje zlecenie wykonywała w znacznej części poza siedzibą placówek szkolnych. Zatem w ocenie SKO wydatek na jej wynagrodzenie za ten okres w kwocie 81 000 zł nie mógł zostać sfinansowany z dotacji oświatowej przyznanej w roku 2015.

Według SKO, bardziej problematycznym pozostaje to, w jaki sposób ocenić wydatek na wynagrodzenie dyrektorki, począwszy od kwietnia 2015 r. co sprowadza się do odpowiedzi na pytanie: czy kwota otrzymywanego przez nią wynagrodzenia może stanowić wydatek organu prowadzącego, o jakim mowa w art. 5 ust. 7 pkt 3 u.s.o., a więc wydatek na zapewnienie obsługi administracyjnej i organizacyjnej.

Organ wykluczył możliwość uznania wynagrodzenia dyrektorki za tego rodzaju wydatek wskazując, że większość jej zadań związana jest z nadzorem oraz koordynowaniem działami finansowymi i administracji w poszczególnych szkołach, które w ocenie organu nie wyczerpują przesłanki zapewnienia obsługi administracyjnej i finansowej przez organ prowadzący. Dodatkowo organ zwrócił uwagę na brak udokumentowania: opracowywania wzorów i procedur, o których mowa w zawartych zleceniach; zatwierdzanych harmonogramów organizacyjnych, które należą do obowiązków zleceniobiorcy; opracowanych standardów postępowania i procedur administracyjnych; opracowania i procedur finansowych związanych z dotacjami; czynności opracowania wzorów umów administracyjnych; wzorów umów dla pracowników na wszystkich szczeblach zatrudnienia, - czynności akceptacji wydatków czynionych z dotacji; szkoleń pracowników odpowiedzialnych za comiesięczne sprawozdania, rozliczenia, prawidłowości wydatków.

W ocenie SKO w Gdańsku zadania dyrektorki powierzone jej przez organ prowadzący podzielić można na zadania nadzorcze (tak określone w umowach zlecania), oraz pozostałe. Rozróżnienie to jest istotne o tyle, że wszelkie zadania stanowiące nadzór nad działalnością szkoły w zakresie spraw administracyjnych i finansowych, w ocenie SKO, nie mogą stanowić wydatków organu prowadzącego, które może on sfinansować z dotacji oświatowej.

Organ odwoławczy zaznaczył, że w przypadku drugiej kategorii zadań, jakie mogą być sfinansowane z dotacji, mamy do czynienia z ściśle określonymi wydatki organu prowadzącego wskazanymi w konkretnym przepisie prawa, tj. art. 5 ust. 7 u.s.o., który obejmuje m.in. zapewnienie obsługi administracyjnej, prawnej, biurowej, organizacyjnej. Odesłanie zawarte w art. 90 ust. 3d pkt 1 lit. b) u.s.o. nie obejmuje jednakże wydatków organu prowadzącego z zakresu nadzoru nad działalnością finansową i administracyjną szkoły, o którym mowa w innym przepisie u.s.o., tj. art. 34a ust. 1. Z tego powodu wszelkie wydatki poniesione przez organ prowadzący na poczet zadań nadzorczych realizowanych przez ten organ, nie mogą być finansowane z dotacji oświatowej, albowiem brak ku temu podstawy prawnej w art. 90 ust. 3d pkt 1 lit. b) oraz 5 ust. 7 u.s.o.

SKO zgodziło się z oceną organu I instancji, że materiał dowodowy zebrany w sprawie nie pozwala na przyjęcie, że dyrektorka administracyjna realizowała wszystkie przypisane jej jako dyrektorowi zadania, oraz że ich realizacja pociągała za sobą wydatki. Chodzi tutaj o szereg przypisanych jej istotnych obowiązków, które określić można jako "organizacyjne". Realizacja tych zadań, choć stanowiły istotny zakres działań dyrektorskich, nie znajduje potwierdzenia w materiale dowodowym sprawy.

Dodatkowo wszelkie wydatki rozliczane z dotacji muszą zostać zaakceptowane w świetle art. 44 ust. 3 u.f.p. Wskazany przepis stanowi, że wydatki publiczne powinny być dokonywane w sposób celowy i oszczędny, z zachowaniem zasad uzyskiwania najlepszych efektów z danych nakładów oraz optymalnego doboru metod i środków służących osiągnięciu założonych celów. Ponadto wydatki powinny być dokonywane w sposób umożliwiający terminową realizację zadań, a także w wysokości i terminach wynikających z wcześniej zaciągniętych zobowiązań.

Jeżeli zatem wynagrodzenie dyrektora administracyjnego czy finansowego ma zostać pokryte z dotacji za realizację zadań organu prowadzącego, o których mowa w art. 5 ust. 7 pkt 3 u.s.o., musi podlegać ocenie nie tylko w kontekście dopuszczalności sfinansowania go z dotacji, ale także celowości i zasadności poniesienia tego wydatku. Innymi słowy, obsługa administracyjna, w tym prawna i finansowa, a także organizacyjna szkoły lub placówki, o ile generuje wydatki pokrywane z dotacji, wymaga oceny pod kątem celowości i zasadności ich poniesienia. Wydatki muszą być podejmowane w sposób celowy i oszczędny oraz pozostawać w relacji z zasadniczym celem dotacji, jakim jest funkcja kształcenia, wychowania, opieki. Wydatki na obsługę administracyjną, finansową o organizacyjną można zatem określić jako wydatki, które nie służą bezpośrednio realizacji celów dotacji, jednak ich poniesienie jest konieczne, bez nich nie da się właściwie zrealizować zadań oświatowych.

SKO zwróciło uwagę na fakt, że szereg zadań w dotowanych placówkach mieszczących się w zakresie obsługi administracyjnej, finansowej, organizacyjnej, wykonywany był przez inne podmioty. Zwrócił na to uwagę kontrolujący, a za nim także organ I instancji wskazując, że w szkołach, dla których organem prowadzącym jest skarżąca w 2015 r, istniała rozbudowana jak na wielkość tychże szkół menadżerska struktura organizacyjna w postaci: Kierownika Regionu, Kierownika Sekretariatu i Dyrektorów Szkół. Podkreślono, że ich wynagrodzenia również zostały sfinansowane z dotacji.

Organ odwoławczy zgodził się ze stanowiskiem Prezydenta Gdańska, że stanowisko dyrektora administracyjnego i finansowego, o którym mowa w okolicznościach przedmiotowej sprawy, odpowiada pozycji menadżera, który z ramienia organu prowadzącego kontroluje i nadzoruje działalność szkół i placówek prowadzonych przez założyciela. Potwierdza to fakt, iż funkcję powierzył jej organ prowadzący osobiście zawierając z nią umowę zlecenia, a nie dyrektorzy szkół, w których pełniła funkcję dyrektora. Osoba o takich kompetencjach potrzebna była nie tyle szkołom do realizacji ich zadań, ile organowi prowadzącemu, dla zapewnienia sobie właściwej kontroli i nadzoru nad ich funkcjonowaniem. Jeżeli zatem organ prowadzący uznaje za koniczne powołać do funkcji dyrektora menedżera, który będzie realizował dla niego zadania z zakresu koordynowania i nadzoru, to oczywiście z uwagi na autonomiczność organizacyjną placówek oświaty ma takie prawo. Jednakże wynagrodzenie tej osoby stanowi wydatek, który nie jest niezbędny ani celowy dla realizacji ustawowych zadań placówki edukacyjnej w związku z czym jego poniesienie obciążać musi organ prowadzący, a nie organ dotujący.

SKO dodało, że w rozbudowanej strukturze szkół czynności z zakresu prawa pracy czy podpisywanie umów najmu dokonywać mogły osoby zatrudnione w szkole, niekonieczne zaś osoba realizująca swoje zadania poza jej siedzibą. Można więc powiedzieć, że bez ponoszenia wydatków na wynagrodzenie dyrektorki, szkoły były w stanie realizować ustawowy obowiązek w zakresie kształcenia, wychowania i opieki. Z tego powodu sporne wydatki ponosić powinien organ prowadzący, a nie organ dotujący.

Odnośnie zarzutu braku określenia w decyzji terminów i kwot, od których naliczane będą odsetki, SKO stwierdziło, że zgodnie z art. 252 ust. 6 pkt 1 u.f.p. odsetki od dotacji podlegających zwrotowi do budżetu jednostki samorządu terytorialnego jako wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem, nalicza się począwszy od dnia przekazania z budżetu jednostki samorządu terytorialnego dotacji wykorzystanych niezgodnie z przeznaczeniem. Zgodnie z art. 53 § 3 Ordynacji podatkowej, stosowanym z mocy art. 67 ust. 1 w zw. z art. 60 pkt 1 u.f.p., odsetki za zwłokę nalicza podatnik, płatnik, inkasent, następca prawny lub osoba trzecia odpowiadająca za zaległości podatkowe.

Dlatego SKO uznało za konieczne uchylenie decyzji i określenie dat, od których naliczane mają być odsetki, a także kwot za poszczególne miesiące, których dotyczy zobowiązanie. W tym stanie rzeczy zobowiązany nie będzie miał wątpliwości odnośnie tego, w oparciu o jakie parametry wyliczyć należy odsetki przypadające do zwrotu.

WSA w Gdańsku, po rozpatrzeniu skargi spółki, wyrokiem z 17 czerwca 2020 r., skargę tę oddalił.

Sąd uznał, że zasadnie SKO uznało za wystarczające wydanie w sprawie decyzji reformatoryjnej, tzn. zmieniło rozstrzygnięcie Prezydenta Gdańska, poprzez jej doprecyzowanie co do terminów, od których skarżąca powinna naliczać odsetki ustawowe. Rozstrzygnięcie to zostało oparte na materiale dowodowym oraz ustaleniach, których dokonał organ I instancji.

Zgodnie z art. 252 ust. 6 pkt 1 u.f.p. w przypadku dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem odsetki nalicza się począwszy od dnia przekazania dotacji z budżetu jednostki samorządu terytorialnego. A zatem to nie organ określa datę wymagalności odsetek, tylko sam ustawodawca. Daty przekazania poszczególnych rat dotacji w roku 2015 nie były sporne, beneficjent nie wskazywał, że dotacja nie była mu przekazana.

Rozstrzygnięcie SKO z pewnością w żaden sposób nie może być ocenione jako krzywdzące beneficjenta, albowiem odsetki przypisane zostały wydatkom tylko w tych miesiącach, w których beneficjent dokonywał płatności.

WSA w Gdańsku nie stwierdził, aby organ odwoławczy prowadził postępowanie uchybiając zasadom określonym w K.p.a. Jednocześnie przeprowadzony przez SKO wywód w przedmiocie oceny zebranych dowodów jest w pełni logiczny i nie nosi cech dowolności.

WSA w Gdańsku stwierdził ponadto, że organ zasadnie również wykluczył możliwość uznania wynagrodzenia dyrektorki administracyjnej, za okres począwszy od kwietnia 2015 r., za wydatek organu prowadzącego, o jakim mowa w art. 5 ust. 7 pkt 3 u.s.o., a więc wydatek na zapewnienie obsługi administracyjnej i organizacyjnej. Większość zadań dyrektorki związana była bowiem z nadzorem oraz koordynowaniem działami finansowymi i administracji w poszczególnych szkołach, które nie wyczerpują przesłanki zapewnienia obsługi administracyjnej i finansowej przez organ prowadzący.

Sąd podkreślił, że ustalenia organów nie pozwalają na przyjęcie, że dyrektorka realizowała wszystkie przypisane jej jako dyrektorowi zadania. Szereg zadań w dotowanych placówkach mieszczących się w zakresie obsługi administracyjnej, finansowej, organizacyjnej, wykonywany był przez inne podmioty.

Organy zasadnie wskazały, że w szkołach, dla których organem prowadzącym jest skarżąca w 2015 r, istniała rozbudowana jak na wielkość tychże szkół menadżerska struktura organizacyjna w postaci: Kierownika Regionu, Kierownika Sekretariatu i Dyrektorów Szkół. Podkreślono, że ich wynagrodzenia również zostały sfinansowane z dotacji. Organ ustalił, że do kompetencji ww. osób należało m.in. dbanie o dokumentację słuchaczy potrzebną do przyjęcia do szkoły, organizowanie praktycznej nauki zawodu, organizowanie umów na praktyki i zajęcia praktyczne, zakup sprzętu, inwentaryzacja, naprawa sprzętu, szkolenie pracowników sekretariatu, uzupełnianie części finansowej systemu informacji oświatowej, prowadzenie zestawień do GUS, zakupy materiałów na matury i egzaminy zawodowe, wprowadzanie przelewów na konto szkoły, opisywanie dokumentów księgowych, przygotowanie i wysyłanie do biura księgowego, przygotowanie rocznego rozliczenia dotacji, przygotowanie wniosków o dotację na rok kolejny. Wskazano także, że obsługę księgową spółki w 2015 roku prowadziły zewnętrzne biura rachunkowe.

SKO zasadnie przyjęło, że z uwagi na kryterium celowości i zasadności, nie ma żadnych powodów aby dotacja finansowała dublujące się wydatki na wynagrodzenie osób, których kompetencje czy zadania nakładają się na siebie w rozbudowanej strukturze organizacyjnej organu prowadzącego. Wydatki organu prowadzącego na zapewnienie obsługi administracyjnej, prawnej i biurowej nie mogą być rozumiane jako wszelkie wydatki poniesione na ten cel. W przypadku wydatków na wynagrodzenie osób realizujących podobne zadania z zakresu zapewnienia obsługi administracyjnej, finansowej, organizacyjnej, pierwszeństwo zaspokojenia z dotacji przyznać należy tym, które generowane są w dotowanej placówce, w szkole jako jednostce będącej bliżej ucznia, który jest ostatecznym odbiorcą dotacji.

Stanowisko powierzone dyrektorce odpowiadało w swojej istocie pozycji menadżera, który z ramienia organu prowadzącego kontroluje i nadzoruje działalność szkół i placówek prowadzonych przez założyciela. Osoba o takich kompetencjach potrzebna była nie tyle szkołom do realizacji ich zadań, ile organowi prowadzącemu, dla zapewnienia sobie właściwej kontroli i nadzoru nad ich funkcjonowaniem.

Jeżeli zatem organ prowadzący uznaje za konieczne powołać menedżera, który będzie realizował dla niego zadania z zakresu koordynowania i nadzoru, to oczywiście z uwagi na autonomiczność organizacyjną placówek oświaty ma takie prawo, jednakże wynagrodzenie tej osoby stanowi wydatek, który nie jest niezbędny ani celowy dla realizacji ustawowych zadań placówki edukacyjnej, w związku z czym jego poniesienie obciążać powinno organ prowadzący, a nie organ dotujący.

Można zatem przyjąć, że bez ponoszenia wydatków na wynagrodzenie dyrektorki szkoły były w stanie realizować ustawowy obowiązek w zakresie kształcenia, wychowania i opieki. Z tego powodu sporne wydatki ponosić powinien organ prowadzący, a nie organ dotujący.

Skargę kasacyjną od wyroku WSA w Gdańsku wniosła spółka, zaskarżając go w całości.

Na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. (ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 z późn. zm.) zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik postępowania tj.:

1. art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. polegające na niedostrzeżeniu przez Sąd I instancji naruszenia przez SKO w Gdańsku art. 15 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (K.p.a.), tj. naruszenia zasady dwuinstancyjności poprzez wydanie rozstrzygnięcia w części dotyczącej terminów i wysokości kwot, od których powinny być naliczane odsetki, w sytuacji gdy zagadnienie to nie było przedmiotem rozstrzygnięcia organu I instancji,

2. art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. polegające na niedostrzeżeniu przez Sąd I instancji naruszenia w toku postępowania administracyjnego przez organy obu instancji przepisów art. 7, art. 77 § 1 w zw. z art. 9 K.p.a. poprzez niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy w tym nie realizowanie zasady informowania strony wyrażonej w art. 9 K.p.a. oraz niewyczerpujące zebranie całego materiału dowodowego, co doprowadziło organ do przekonania, że M. B. nie wykonywała lub wykonywała jedynie część czynności organizacyjnych wynikających z zawartych z nią umów cywilnoprawnych,

3. art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. polegające na niedostrzeżeniu przez Sąd I instancji naruszenia w toku postępowania administracyjnego przez organy obu instancji przepisów:

a. art. 90 ust. 3d w zw. 2 art. 5 ust. 7 ustawy z dnia 7 września 1991 o systemie światy (u.s.o.) poprzez uznanie, że na wydatki wynagrodzenie dyrektora administracyjnego i dyrektora finansowego szkoły nie mają związku z zadaniami szkoły w zakresie kształcenia, wychowania i opieki, w tym profilaktyki społecznej środków dotacji oświatowej,

b. art. 65 § 2 Kodeksu cywilnego poprzez wykładnię umów zawartych przez N. Sp. z M. B., w oparciu o ich dosłowne brzmienie z pominięciem zamiaru stron i celu doprowadziło do wniosku, że czynności zlecone M. B. czynności nadzorcze określone w art. 34a ust. 1 u.s.o. a nie mogą zostać rozliczone w ciężar dotacji oświatowej

Na tej podstawie skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi, na podstawie art. 188 P.p.s.a., ewentualnie, na podstawie art. 185 § 1 P.p.s.a. o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Gdańsku.

Oprócz tego skarżąca kasacyjnie wystąpiła o zasądzenie od organu na swoją rzecz kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podkreślono, że dopiero organ drugiej instancji wydał merytoryczne orzeczenie w zakresie terminów naliczania odsetek, był to zatem w tej części rozstrzygnięcie pierwszoinstancyjne wydane przez organ II instancji.

Ponadto, SKO w uzasadnieniu swojej decyzji nie objaśniło z jakich względów do danych kwot przyjęło określone terminy rozpoczęcia naliczania odsetek.

Oprócz tego skarżąca kasacyjnie zaznaczyła, że pełen zakres czynności dyrektorki wynika z przedłożonych umów, natomiast SKO nie wskazało, z jakich względów i czy oraz w jakim zakresie uznaje przedmiotowe umowy za niewiarygodne.

W ocenie skarżącej kasacyjnie nie ma podstaw do przyjęcia, że zadania dyrektora administracyjnego i finansowego placówki nie mieszczą się w zakresie zapewniania obsługi administracyjnej, finansowej i organizacyjnej szkół.

SKO w Gdańsku, w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniosło o jej oddalenie i zasądzenie na swoją rzecz kosztów postępowania kasacyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Strony mogą przytaczać nowe uzasadnienie podstaw kasacyjnych.

Jak stanowi zaś art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na: naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1), bądź na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2).

Artykuł 176 P.p.s.a. określa elementy składowe skargi kasacyjnej, a zgodnie z § 1 pkt 2 tego przepisu jej obligatoryjnym elementem jest przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Przez przytoczenie podstawy kasacyjnej należy rozumieć podanie konkretnego przepisu (konkretnej jednostki redakcyjnej określonego aktu prawnego), który zdaniem strony został naruszony przez sąd I instancji (por. postanowienia NSA z 8 marca 2004 r., sygn. akt FSK 41/04; z 1 września 2004 r., sygn. akt FSK 161/04; z 24 maja 2005 r., sygn. akt FSK 2302/04, wszystkie dost. w CBOiS - www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Z kolei uzasadnienie skargi kasacyjnej winno zawierać rozwinięcie zarzutów kasacyjnych.

W odniesieniu do zarzutów dotyczących naruszenia przepisów prawa materialnego, w postaci dopuszczenia się błędu wykładni, w kontekście wyżej przedstawionych wymogów wskazać należy, że na autorze skargi kasacyjnej ciąży obowiązek wskazania konkretnych przepisów prawa materialnego, które jego zdaniem zostały przez sąd naruszone zaskarżanym orzeczeniem, a także podania na czym polegała ich błędna wykładnia oraz jaka powinna być prawidłowa wykładnia konkretnej regulacji (art. 174 pkt 1 P.p.s.a.). Innymi słowy skarżący kasacyjnie, formułując tego rodzaju zarzut, nie może się jedynie ograniczyć do wskazania przepisu, który został według niego błędnie zinterpretowany, ale winien również podać jak dany przepis winien być prawidłowo wykładany.

Tak samo w przypadku zarzucenia naruszenia prawa materialnego, poprzez jego błędne zastosowanie, zarzut skargi kasacyjnej winien zawierać jednoznaczne stwierdzenie na czym miał polegać w konkretnym przypadku błąd subsumpcji.

W przypadku zarzutów dotyczących naruszenia przepisów postępowania, podkreślić należy, że prawidłowo sformułowany zarzut tego typu winien wskazywać konkretne regulacje procesowe, którym uchybił sąd I instancji, a także to, że naruszenie tego rodzaju regulacji mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Skarżący kasacyjnie nie może więc ograniczyć się tylko do wskazania, że do naruszenia określonych przepisów faktycznie doszło, ale musi wykazać, co najmniej potencjalny, związek przyczynowy pomiędzy tym naruszeniem, a wynikiem sprawy, tj. treścią zapadłego orzeczenia.

W niniejszym przypadku, w którym brak jest podstaw do stwierdzenia wystąpienia przesłanek nieważności, enumeratywnie wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a., skarżąca kasacyjnie podniosła trzy zarzuty, które określiła jako dotyczące naruszenia przepisów postępowania, wskazując przy tym jako ich podstawę art. 174 pkt 2 P.p.s.a., dotyczący właśnie tego rodzaju podstaw kasacyjnych.

W pierwszym spośród nich zarzuciła Sądowi I instancji naruszenie art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. w zw. z art. 15 K.p.a., poprzez uchybienie zasadzie dwuinstancyjności, poprzez wydanie rozstrzygnięcia w części dotyczącej terminów i wysokości kwot, od których powinny być naliczane odsetki, w sytuacji gdy zagadnienie to nie było przedmiotem rozstrzygnięcia organu I instancji.

Odnosząc się do przedmiotowego zarzutu stwierdzić należy, że nie znajduje on uzasadnionych podstaw. Zauważyć bowiem należy, że istota zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, wyrażonej w art. 15 K.p.a., polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu sprawy przez organy obu instancji. Właściwe zachowanie zasady dwuinstancyjności postępowania wymaga więc nie tylko podjęcia dwóch kolejnych rozstrzygnięć przez właściwe organy, ale konieczne jest, aby rozstrzygnięcia te zapadły w wyniku przeprowadzenia przez każdy z tych organów postępowania merytorycznego tak, aby dwukrotnie oceniono dowody i przeanalizowano wszystkie istotne okoliczności sprawy.

Tym samym nie można zawężać kwestii oceny uczynienia zadość wymogom dwuinstancyjności jedynie do porównania samego rozstrzygnięcia organów obu instancji.

W niniejszym przypadku bez wątpienia rozstrzygnięcia organów obu instancji zapadły w wyniku przeprowadzenia postępowań przez te organy, w których dwukrotnie oceniono okoliczności sprawy, na podstawie zebranych dowodów. SKO w Gdańsku, uchylając natomiast decyzję Prezydenta Miasta Gdańska i rozstrzygając reformatoryjnie, uzupełniło niejako treść swojego rozstrzygnięcia, w stosunku do rozstrzygnięcia organu I instancji, o kwestię dotyczącą obowiązku uiszczenia odsetek, liczonych jak od zaległości podatkowych.

Mając na względzie, że obowiązek zapłaty odsetek od kwot dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem, wynika z przepisów prawa i rozstrzygnięcie w tym zakresie ma deklaratoryjny charakter, to brak jest podstaw do przyjęcia, że organ odwoławczy dopuścił się naruszenia zasady dwuinstancyjności, w tym właśnie aspekcie. Uzupełnił on, po ponownym rozpatrzeniu przez siebie sprawy, jedynie brak rozstrzygnięcia organu I instancji, w ramach tych samych ustaleń faktycznych sprawy.

Jeżeli chodzi o zarzut skargi kasacyjnej, oznaczony nr 2 to w tym wypadku również stwierdzić należy, że brak jest podstaw do uznania jego zasadności. Nie sposób jest bowiem przyjąć, że w sprawie doszło do naruszenia przez organ art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a., poprzez niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu sprawy, czy też nieuczynienie zadość zasadzie informowania stron, o której mowa w art. 9 K.p.a. W tym zakresie stwierdzić należy, że WSA w Gdańsku zasadnie przyjął, że stan faktyczny sprawy został ustalony prawidłowo i brak jest podstaw do jego podważenia.

W kwestii prawidłowości poczynionych ustaleń i oceny zasadności odnoszącego się do tej problematyki zarzutu zaznaczyć należy, że skarżąca kasacyjnie w istocie nie wskazała na czym miałoby polegać niepodjęcie przez organy wszelkich czynności niezbędnych do wyjaśnienia sprawy. Ograniczyła się bowiem ona do zwięzłego stwierdzenia w tym zakresie, którego w istocie nie umotywowała. Trudno więc zarzucić organowi niepodjęcie z własnej inicjatywy bliżej nieokreślonych działań, mających na celu uzupełnienie materiału dowodowego sprawy.

Nie można również podzielić poglądu skarżącej kasacyjnie, że w sprawie doszło do naruszenia art. 11 K.p.a. w związku ze stwierdzeniem fundacji, że gdyby organ wywiązał się z ciążącego na nim obowiązku informacyjnego, to strona mogłaby przedstawić dodatkowe dowody. Po pierwsze bowiem nie sposób jest stwierdzić o jaki przedmiot i zakres obowiązku informacyjnego stronie chodzi, po drugie zaś brak jest podstaw do przyjęcia, aby organ miał obowiązek wskazywania czy też sugerowania stronie możliwego kierunku postępowania dowodowego w spawie. Skoro bowiem organ wykazał wydatkowanie dotacji niezgodnie z przeznaczeniem i takie stanowisko prezentował w kolejnych, wydawanych w sprawie decyzjach, to spółka dążąc do podważenia tego rodzaju ustaleń i opartych na nich ocen prawnych, które były jej niewątpliwie znane, z własnej inicjatywy powinna wskazać na środki dowodowe, których przeprowadzenie mogłoby służyć wykazaniu zasadności jej stanowiska, przeczącego temu wyrażanemu przez organy.

Tak więc wobec niepodejmowania przez nią tego rodzaju działań, nie sposób jest uznać zasadności zarzutu odnoszącego się do naruszenia art. 7, art. 77 § 1 w zw. z art. 9 K.p.a.

W kwestii trzeciego z zarzutów skargi kasacyjnej stwierdzić należy, że zarzut ten jest niejasno sformułowany, a przez to wadliwy, niemniej jednak jego braki nie uniemożliwiają całkowicie ustosunkowanie się do jego twierdzeń.

I tak na wstępie należy zauważyć, że zarzut oznaczony w skardze kasacyjnej nr 3, został nominalnie sformułowany jako odnoszący się do naruszenia przepisów postępowania, podczas gdy w jego treści podniesiono uchybienie między innymi art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a., tj. przepisu o charakterze wynikowym, stanowiącego podstawę uchylenia przez wojewódzki sąd administracyjny decyzji lub postanowienia, z powodu naruszenia prawa materialnego.

Oprócz tego w obu podpunktach tego zarzutu (a i b) wskazano na uchybienie przez Sąd I instancji nie regulacjom procesowym, ale mającym niewątpliwie materialnoprawny charakter art. 90 ust. 3d w zw. z art. 5 ust. 7 u.s.o. oraz art. 65 § 2 K.c.. To wszystko prowadzi więc do wniosku, że strona, wbrew swym deklaracjom, przez omawiany zarzut w istocie dąży do wykazania naruszenia przez WSA w Gdańsku przepisów prawa materialnego, co świadczy o wewnętrznej sprzeczności zarzutu.

Nawet jednak gdyby jednak rozpatrzyć omawiany zarzut, jako odnoszący się do naruszenia prawa materialnego, to i tak brak byłoby podstaw do uznania jego zasadności.

W kwestii podnoszonego w podpunkcie a) tego zarzutu uchybienia art. 90 ust. 3d w zw. z art. 5 ust. 7 u.s.o. wskazać należy, że kwestia uznania wydatków poniesionych na wynagrodzenie dyrektora administracyjnego za niemające związku z zadaniami szkoły w zakresie kształcenia, wychowania i opieki determinowana była przede wszystkim postacią poczynionych ustaleń, nie tylko w zakresie jego formalnej jego pozycji w strukturze fundacji, jako organu prowadzącego szkoły, ale również faktycznie realizowanych zadań. Tak więc bez podważenia tego rodzaju ustaleń, nie sposób jest stwierdzić zasadności twierdzeń skarżącej kasacyjnie, co do naruszenia tego przepisu, poprzez jego wadliwe zastosowanie. W niniejszym przypadku nie mamy do czynienia z podważeniem przedmiotowych ustaleń, gdyż zarzut kasacyjny, dotyczący naruszenia przepisów postępowania nie okazał się zasadny. W związku z tym brak jest również podstaw do uznania zasadności zarzutu oznaczonego nr 3 podpunkt a.

Jeżeli chodzi o zarzut naruszenia art. 65 § 2 Kodeksu cywilnego, poprzez błędną wykładnię umów zawartych przez spółkę z dyrektorką administracyjną (zarzut 3 b skargi kasacyjnej), to w tym aspekcie podkreślić przede wszystkim należy, że nie negując autonomii woli stron stosunku umownego (por. art. 3531 K.c.) oraz podstawowych zasad wykładni postanowień umownych (art. 65 K.c.), należy mieć na względzie, że żadna umowa prawa cywilnego nie może naruszać ustawy albo zmierzać do jej obejścia (art. 58 § 1 K.c.).

W niniejszymi przypadku podstawą wydania decyzji nakazującej spółce zwrot kwot dotacji wykorzystanych niezgodnie z przeznaczeniem było ustalenie sposobu wydatkowania tych kwot, nieodpowiadającego wymogom ustawowym w tym zakresie. Istotne z tego punktu widzenia okoliczności związane były przede wszystkich z faktycznym sposobem realizacji umów, a nie ich formalną czy też zamierzoną postacią. Stąd więc przyświecający stronom przy podpisywaniu umowy, zamiar oraz przyjęty cel umowy stanowiły okoliczności pozbawione prawnego znaczenia.

Tak więc, nawet rozpatrując ostatni z zarzutów skargi kasacyjnej, jako odnoszący się do naruszenia prawa materialnego, wbrew jego zadeklarowanej postaci, stwierdzić należy, że brak jest podstaw do uznania zasadności wskazywanych w nim twierdzeń, co do naruszenia wymienionych w nim przepisów prawa.

Mając więc na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.

Na podstawie art. 204 pkt 1 P.p.s.a. oraz art. 207 § 1 w zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit a, w zw. z § 2 pkt 7 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1935), Naczelny Sąd Administracyjny zasądził od skarżącej kasacyjnie spółki na rzecz SKO w Gdańsku kwotę 8 100 zł, tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego