Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 1088/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2023-05-31 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6012 Wstrzymanie robót budowlanych, wznowienie tych robót, zaniechanie dalszych robót budowlanych
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 50 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2023 poz 682
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz Sędzia WSA Diana Trzcińska Asesor WSA Wojciech Wycichowski (spr.) po rozpoznaniu w Gdańsku w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 31 maja 2023 r. sprawy ze skargi I. S. i M. S. na postanowienie Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowalnego w Gdańsku z dnia 21 października 2022 r., nr WOP.7722.170.2022.TA w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych oddala skargę.


UZASADNIENIE

Stan faktyczny sprawy przedstawia się następująco:

Postanowieniem z 26 września 2022 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Powiecie Nowodworski (dalej: "PINB", "organ pierwszej instancji), na podstawie art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2021 r., poz. 2351 ze zm.) - dalej: "Prawo budowlane", oraz art. 123 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735) - dalej: "k.p.a.": wstrzymał M. S. (dalej: "Inwestor", "Strona", "Skarżący") roboty budowlane polegające na budowie budynku gospodarczego konstrukcji murowanej o wymiarach

5,12 m x 6,50 m + zadaszenie od strony północnej 5,12 m x 2,05 m, usytuowanego na terenie działki nr [...] i północno-wschodniej części działki nr [...], w G., gmina S. oraz poinformował Inwestora o możliwości złożenia wniosku o legalizację ww. budynku gospodarczego w terminie 30 dni od dnia otrzymania postanowienia oraz

o konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej w celu uzyskania decyzji o legalizacji

ww. obiektu, wyjaśniając, że wysokość opłaty legalizacyjnej zostanie naliczona na podstawie przepisów art. 49d Prawa budowlanego.

W uzasadnieniu organ pierwszej instancji podał, że pismem z 25 maja 2021 r. wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie legalności istnienia budynku gospodarczego konstrukcji murowanej o wymiarach 5,12 m x 6,50 m + zadaszenie od strony północnej 5,12 m x 2,05 m, usytuowanego na terenie działki nr [...], położonej

w G., gmina S., stanowiącej własność I. S. i M. S., którego ściana południowa (z oknem i bramą garażową) usytuowana jest na granicy z działką nr [...] stanowiącej współwłasność A.A.-Z.Z.

PINB podał, że 29 kwietnia 2021 r. przeprowadzono kontrolę dotyczącą legalności

i zgodności z przyjętymi przez Starostę Nowodworskiego (dalej: "Starosta") zgłoszeniami robót budowlanych wykonanych przez M. S. na terenie działek nr [...]

i nr [...], w G., gmina S.. W toku tych czynności ustalono, że:

1. na podstawie przyjętego przez Starostę zgłoszenia Inwestor w 2012 r. wybudował na płycie betonowej murowany budynek gospodarczy (będący przedmiotem niniejszego postępowania). Budynek ten został wybudowany od strony wschodniej budynku mieszkalnego w odległości 0,7 m, miał wymiary 3,4 m x 4,50 m. Następnie około 3 lata temu Inwestor powiększył ten budynek w jego części w taki sposób, że obecnie przylega ona do budynku mieszkalnego. Obecnie budynek zajmuje powierzchnię zabudowy 4,5 x 4,20 m, z tym że od strony północnej pozostała luka pomiędzy budynkami o wymiarach 0,7 m x 2,14 m (ten obiekt budowlany jest objęty odrębnym postępowaniem);

2. na podstawie przyjętego przez Starostę zgłoszenia z 21 kwietnia 2008 r. Inwestor około 6-7 lat temu rozpoczął roboty związane z budową budynku gospodarczego (obiekt jest objęty odrębnym postępowaniem). Wybudowany na płycie betonowej stanowiącej fundament budynek gospodarczy o konstrukcji stalowej obłożony blachą stalową jest usytuowany w południowo-wschodniej części działki nr [...] i północno-wschodniej części działki nr [...], zajmuje powierzchnię zabudowy 3,50 m x 6,5 m, przy czym jego część północna przechodzi na teren działki nr [...] na odległość 1,2 m, natomiast jego ściana wschodnia jest oddalona od granicy działki na odległość 7,14 m. Do ściany wschodniej budynku około 3-4 lata temu Inwestor dobudował zadaszenie o konstrukcji drewnianej - wiatę na drewno, zajmujące powierzchnię 3,54 m x 5,2 m (ten obiekt budowlany jest objęty niniejszym postępowaniem);

3. na podstawie przyjętego przez Starostę zgłoszenia z 21 kwietnia 2008 r. Inwestor około 6-7 lat temu rozpoczął roboty związane z budową budynku gospodarczego konstrukcji murowanej na płycie betonowej stanowiącej jego fundament, który został usytuowany

w odległości 1,05 m od zachodniej ściany budynku gospodarczego konstrukcji stalowej (obiekt jest objęty odrębnym postępowaniem). Budynek ten zajmuje powierzchnię zabudowy 5,12 m x 6,5 m + zadaszenie od strony północnej 5,12 m x 2,05 m i jest oddalony od budynku mieszkalnego na odległość 10 m, jego ściana południowa jest usytuowana na granicy działki nr [...] z działką nr [...] (ten obiekt budowlany jest objęty odrębnym postępowaniem);

4. od ww. budynku w odległości 0,8 m od jego ściany zachodniej jest usytuowana wiata do składowania drewna na opał o wymiarach 6,6 m x 3,2 m, która według oświadczenia Inwestora została przez niego wybudowana około 19-20 lat temu. Wiata ta jest usytuowana na terenie działki nr [...] i działki nr [...] (przechodzi na tę działkę na odległość 0,8 m). Przed ustawieniem wiaty Inwestor nie dokonywał zgłoszenia budowy, jednak zgodnie z dzisiejszym stanem prawnym, tj. art. 29 ust. 2 pkt 2 Prawa budowlanego - względniejszym dla Strony, budowa wiat o powierzchni zabudowy do

50 m2 na działce, na której znajduje się budynek mieszkalny lub przeznaczonej pod budownictwo mieszkaniowe, jest zwolniona z obowiązku uzyskania pozwolenia bądź dokonania zgłoszenia budowy.

Zdaniem organu pierwszej instancji Inwestor wykonał roboty budowlane odstępujące w sposób istotny od przyjętego przez Starostę zgłoszenia budowy budynku gospodarczego z 21 kwietnia 2008 r. i jednocześnie w sposób istotnie odstępujący od przepisów. W ocenie PINB w sprawie doszło do naruszenia § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia

12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2022 r., poz. 1225), gdzie wskazano, że jeżeli z przepisów odrębnych nie wynika inaczej, budynek na działce budowlanej należy sytuować od granicy tej działki w odległości nie mniejszej niż: 4 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą

z oknami lub drzwiami w stronę tej granicy, 3 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą bez okien i drzwi w stronę tej granicy. Organ pierwszej instancji przyznał, że ustawodawca przewidział odstępstwa, dopuszczając: 1) sytuowanie budynku zwróconego ścianą bez okien i drzwi, w odległości 1,5 m od granicy lub bezpośrednio przy tej granicy, jeżeli plan miejscowy przewiduje taką możliwość, co nie ma zastosowania w tym przypadku, bowiem prawo miejscowe nie dopuszcza takiego sytuowania obiektów, 2) w zabudowie jednorodzinnej i zagrodowej, uwzględniając przepisy odrębne, budowę budynku ścianą bez okien i drzwi bezpośrednio przy granicy działki budowlanej lub w odległości mniejszej niż

3 m, lecz nie mniejszej niż 1,5 m, na działce budowlanej o szerokości 16 m lub mniejszej, nie ma tu zastosowania bowiem przedmiotowa działka nie jest objęta zabudową jednorodzinną i ma wymiary około 28,5 m x 26 m, 3) że zachowanie wyżej wspomnianych odległości od granicy działki nie jest wymagane w przypadku, gdy sąsiednia działka jest działką drogową, co również nie ma tu zastosowania, bowiem obiekt jest usytuowany bezpośrednio na granicy sąsiedniej działki budowlanej.

Biorąc powyższe pod uwagę PINB uznał, że w sprawie mamy do czynienia

z nieusuwalną niezgodnością wybudowanego budynku z przepisami uniemożliwiającą jego doprowadzenie do stanu zgodnego z prawem na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, dlatego decyzją z 2 marca 2022 r. nakazał Inwestorowi rozbiórkę budynku gospodarczego konstrukcji murowanej o wymiarach 5,12 m x 6,50 m + zadaszenie od strony północnej 5,12 m x 2,05 m, usytuowanego na terenie działki nr [...], położonej

w G., gmina S.. W wyniku wniesionego od tej decyzji odwołania Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Gdańsku (dalej: "PWINB", "organ odwoławczy") decyzją z 5 lipca 2022 r. uchylił ją w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. W związku z tym PINB uznał, że jest zobowiązany do przeprowadzenia postępowania zgodnie z rozdziałem 5a Prawa budowlanego, który określa zasady i tryb postępowania w sprawach rozpoczęcia i prowadzenia robót budowlanych z naruszeniem tej ustawy.

Organ pierwszej instancji zaznaczył, że wziął pod uwagę, iż konstrukcja przedmiotowego obiektu oraz sposób jego posadowienia (na fundamentach betonowych) kwalifikują go, zgodnie z definicją zawartą w art. 3 pkt 2 Prawa budowlanego, jako budynek, bowiem jest on wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych - ścian oraz posiada fundamenty i dach, a poprzez to, że jest posadowiony w sposób, który jest na tyle trwały, iż zapewnia konstrukcji stabilność i możliwość przeciwdziałania czynnikom zewnętrznym, które mogłyby go przesunąć lub zniszczyć - jest on trwale związany z gruntem.

Końcowo PINB wyjaśnił, że przeznaczenie legalizowanego obiektu budowlanego będzie uzależnione od woli Inwestora, wskazanej jednoznacznie w projekcie budowlanym, co będzie podstawą do ustalenia wysokości opłaty legalizacyjnej. Wyjaśniono również,

że opłata legalizacyjna zostanie naliczona zgodnie z art. 59f Prawa budowlanego,

tj. zostanie określony iloczyn stawki opłaty, współczynnik kategorii obiektu budowlanego

i współczynnik wielkości obiektu budowlanego, z tym że stawka opłaty (500 zł) podlega, zgodnie z art. 49d ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, pięćdziesięciokrotnemu podwyższeniu.

W wyniku wniesionego na powyższe rozstrzygnięcie zażalenia PWINB postanowieniem z dnia 21 października 2022 r. uchylił je w zakresie informacji dotyczącej terminu do złożenia wniosku o legalizację ww. budynku, informując o możliwości złożenia takiego wniosku w terminie 30 dni od dnia wydania przez organ odwoławczy ostatecznego postanowienia, a w pozostałym zakresie utrzymał je w mocy.

W uzasadnieniu organ odwoławczy przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania wskazując m.in., że w latach 2015-2016 (tj. ok. 6-7 lat temu) Inwestor wybudował na działce nr [...] parterowy budynek gospodarczy o wymiarach w rzucie

5,12 m x 6,5 m (powierzchnia zabudowy 33,28 m2) o konstrukcji murowanej, posadowiony na płycie betonowej (południowa ściana budynku z otworem bramy oraz oknem usytuowana jest na granicy z działką nr [...]). Do budynku przylega od strony północnej zadaszenie o powierzchni zabudowy 5,12 m x 2,05 m. Budynek ten jest zlokalizowany

w odległości 10 m od budynku mieszkalnego położonego na działce nr [...].

PWINB wskazał następnie, że pismem z 21 kwietnia 2008 r. Inwestor zgłosił do Starosty zamiar budowy na działce nr [...] dwóch budynków gospodarczych o powierzchni do 25 m2 każdy. Z dokumentów dołączonych do ww. zgłoszenia wynika, że dotyczyło ono zamiaru budowy dwóch parterowych budynków gospodarczych na płytach betonowych:

1) budynku o wymiarach w rzucie 5 m x 5 m usytuowanego w odległości 4,5 m od granicy

z działką nr [...] (ściany z płyt OSB na podmurówce z cegły pełnej, dach jednospadowy), 2) budynku o wymiarach w rzucie 3,5 m x 6,5 m usytuowanego w odległości 4 m od granicy z działką nr [...] (ściany z blachy trapezowej na konstrukcji stalowej, dach jednospadowy). Adnotacją na zawiadomieniu z 26 maja 2008 r. Starosta nie zgłosił sprzeciwu w stosunku do ww. zgłoszonych robót budowlanych. Tak więc Inwestor

21 kwietnia 2008 r. dokonał skutecznego zgłoszenia do Starosty zamiaru budowy dwóch parterowych budynków gospodarczych na działce nr [...] - w tym budynku gospodarczego (w zgłoszeniu oznaczonego nr 1) o powierzchni zabudowy 25 m2 (w rzucie 5 m x 5 m).

W zgłoszeniu tym Inwestor wskazał, że budynek nr [..] będzie zlokalizowany w odległości 4,5 m od granicy z sąsiednią działką nr [...], będzie stał na płycie betonowej, będzie posiadać wrota w ścianie zlokalizowanej w odległości 4,5 m od granicy z sąsiednią działką nr [...]. Jako przewidywany termin rozpoczęcia budowy wskazano 18 maja 2008 r.

W ocenie organu odwoławczego Inwestor zrealizował budynek nr [..] ze zgłoszenia

w latach 2015-2016 jako parterowy budynek gospodarczy o wymiarach w rzucie 5,12 m

x 6,5 m (powierzchnia zabudowy 33,28 m2) o konstrukcji murowanej, posadowiony na płycie betonowej (południowa ściana budynku z wrotami usytuowana jest na granicy

z działką nr [...]). Do budynku przylega od strony północnej zadaszenie o powierzchni zabudowy 5,12 m x 2,05 m. Zdaniem PWINB materiał dowodowy wskazuje, że zadaszenie jest konstrukcyjnie złączone z budynkiem - oba elementy stanowią jedną konstrukcyjną całość, tworząc jeden obiekt budowlany.

Organ odwoławczy podał, że w dacie dokonania zgłoszenia (2008 r.) art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego stanowił, że zgłoszenia, o którym mowa w ust. 1, należy dokonać przed terminem zamierzonego rozpoczęcia robót budowlanych. Do wykonywania robót budowlanych można przystąpić, jeżeli w terminie 30 dni od dnia doręczenia zgłoszenia właściwy organ nie wniesie, w drodze decyzji, sprzeciwu i nie później niż po upływie 2 lat od określonego w zgłoszeniu terminu ich rozpoczęcia. Natomiast obecnie art. 30 ust. 5b Prawa budowlanego stanowi, że w przypadku nierozpoczęcia wykonywania robót budowlanych przed upływem 3 lat od określonego w zgłoszeniu terminu ich rozpoczęcia rozpoczęcie tych robót może nastąpić po dokonaniu ponownego zgłoszenia.

W ocenie PWINB obiekt nr [..] został wybudowany w latach 2015-2016, tj. po dokonanym przez Inwestora zgłoszeniu w 2008 r. Oznacza to, że obiekt ten wybudowano po upływie 3 lat od określonego w zgłoszeniu terminu rozpoczęcia budowy (21 kwietnia 2008 r.). Tak więc budynek ten nie mógł powstać w oparciu o ww. zgłoszenie.

Organ odwoławczy wskazał następnie, że w dacie budowy ww. budynku (lata 2015-2018) art. 30 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 29 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego stanowiły,

że zgłoszenia wymaga budowa wolno stojących parterowych budynków gospodarczych, garaży, wiat lub przydomowych ganków i oranżerii (ogrodów zimowych) o powierzchni zabudowy do 35 m2, przy czym łączna liczba tych obiektów na działce nie może przekraczać dwóch na każde 500 m2 powierzchni działki. Obecnie, zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 14 lit. a Prawa budowlanego, nie wymaga decyzji o pozwoleniu na budowę, natomiast wymaga zgłoszenia, o którym mowa w art. 30, budowa wolno stojących parterowych budynków gospodarczych o powierzchni zabudowy do 35 m2, przy czym łączna liczba tych obiektów na działce nie może przekraczać dwóch na każde 500 m2 powierzchni działki.

PWINB zaznaczył, że przedmiotem niniejszego postępowania bezsprzecznie jest budynek o funkcji gospodarczej - tych ustaleń nie podważano na żadnym etapie postępowania. Działka nr [...] ma powierzchnię 1.429 m2. Jednak powierzchnia zabudowy przedmiotowego budynku wynosi: 5,12 m x 6,5 m (powierzchni zabudowy 33,28 m2)

+ zadaszenie 5,12 m x 2,0 5m (powierzchnia zabudowy 10,50 m2) = 43,48 m2. Tak więc budynek o powierzchni zabudowy 43,48 m2 nie mógł być wybudowany w oparciu

o zgłoszenie z art. 30 Prawa budowlanego - legalna budowa takiego budynku wymagała uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę, o której mowa w art. 28 ust. 1 tej ustawy, którą to decyzją w dacie budowy Inwestor nie dysponował.

Biorąc pod uwagę datę wszczęcia postępowania w niniejszej sprawie (pismo

z 25 maja 2021 r.) organ odwoławczy uznał, że organ pierwszej instancji zasadnie zastosował tryb z art. 48 Prawa budowlanego w jego brzmieniu po 19 września 2020 r.

Odnosząc się do zarzutu, że przedmiotowy obiekt nie stanowi samowoli budowlanej, gdyż został wybudowany w oparciu o przyjęte przez Starostę bez sprzeciwu zgłoszenie

z 2008 r., PWINB wskazał, że obiekt wybudowano w latach 2015-2016, a więc zgłoszenie z 2008 r. nie mogło być w takim przypadku skuteczne (zgłoszenie zamiaru budowy jest "ważne" 3 lata).

W skardze na postanowienie organu odwoławczego I. S. i M. S., wnosząc o uchylenie zarówno zaskarżonego, jak i poprzedzającego go postanowienia organu pierwszej instancji, zarzucili mu naruszenie przepisów postępowania (mające istotny wpływ na wynik sprawy), tj. naruszenie art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 ustawy

z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r., poz. 2000) - dalej: "k.p.a.", polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego i niepodjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, w szczególności błędnego przyjęcia powierzchni zabudowy budynku gospodarczego konstrukcji murowanej o wymiarach

5,12 m x 6,50 m (33,28 m2) poprzez doliczenia zadaszenia (daszek nad drewnem) od strony północnej 5,12 m x 2,05 m, usytuowanego na terenie działki nr [...],

co spowodowało przyjęcie przez organ łącznej powierzchni budynku gospodarczego - 43,48 m2, co spowodowało naruszenie następujących przepisów prawa materialnego:

1. art. 29 ust. 1 pkt 14 lit. a Prawa budowlanego poprzez uznanie, że parterowy budynek gospodarczy przekracza powierzchnię zabudowy ponad 35 m2;

2. art. 30 ust. 5b Prawa budowlanego poprzez błędne uznanie, że Inwestor nie rozpoczął wykonywania robót budowlanych przed upływem 2 lat lub 3 lat od określonego

w zgłoszeniu terminu ich rozpoczęcia, rozpoczęcie tych robót może nastąpić po dokonaniu ponownego zgłoszenia, podczas gdy Skarżący od 2008 r. sukcesywnie budował corocznie budynek gospodarczy, aż do jego zakończenia w 2015 r.;

3. art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego poprzez nakazanie wstrzymania robót budowlanych pomimo że nie są już wykonywane;

4. art. 9 i art. 11 k.p.a. poprzez niedostateczne wyjaśnienie podstaw i przesłanek utrzymania w mocy decyzji organu pierwszej instancji.

W uzasadnieniu Skarżący podali, że na działce nr [...] wybudowali parterowy budynek gospodarczy o wymiarach w rzucie 5,12 m x 6,5 m (powierzchnia zabudowy 33,28 m2) o konstrukcji murowanej, posadowiony na płycie betonowej (południowa ściana budynku z otworem bramy oraz oknem usytuowana jest na granicy z działką nr [...]). Do tego budynku przylega od strony północnej zadaszenie o powierzchni zabudowy 5,12 m

x 2,05 m nad składowanym drewnem. Przedmiotowy budynek gospodarczy zlokalizowany jest w odległości 10 m od budynku mieszkalnego zlokalizowanego na działce nr [...].

Skarżący zwrócili uwagę, że Prawo budowlane, które wiele obiektów zwalnia

z pozwolenia na budowę, wprowadzając jako kryterium powierzchnię zabudowy, nie podaje definicji tego pojęcia. Natomiast sądy rozpatrujące sprawy z zakresu prawa budowlanego, np. budowy obiektów na podstawie zgłoszenia, często wskazują,

że powierzchnię zabudowy należy liczyć zgodnie z normą PN-ISO 9836:1997 (obecnie

PN-ISO 9836:2015-12 "Właściwości użytkowe w budownictwie", w załączniku do rozporządzenia Ministra Rozwoju z dnia 11 września 2020 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego). Norma ta jest także przywołana w rozporządzeniu w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego, dlatego w taki sposób powierzchnię zabudowy liczy się w projektach budowlanych. Sposób powierzchnię zabudowy definiuje norma PN-ISO 9836:1997. W zasadzie podaje ona dwa różne sposoby jej obliczania. W jednym punkcie mówi, że powierzchnię tę stanowi powierzchnia terenu zajęta przez budynek w stanie wykończonym. Z kolei w kolejnym, że określa się ją rzutując pionowo na powierzchnię terenu zewnętrzne krawędzie budynku. W orzecznictwie sądowym, a także organach administracji architektoniczno-budowlanej oraz nadzoru budowlanego, ukształtował się pogląd, że powierzchnię zabudowy należy określać w ten drugi sposób, biorąc pod uwagę stan wykończony budynku. Przywołana norma podaje również, których elementów budynku nie wlicza się do powierzchni zabudowy. Są to: części budynku nie wystające ponad powierzchnię terenu, elementy drugorzędne, typu rampy i schody zewnętrzne, występy dachowe, daszki, a także obiekty pomocnicze,

np. szklarnie, altany, szopy.

Skarżący wskazali, że norma PN-ISO 9836 1997 mówi, iż powierzchnia zabudowy wytyczana jest przez rzut pionowy budynku wytyczony przez wszystkie zewnętrzne krawędzie budowli. Ale powyższa norma nie jest jedyną normą budowlaną, która określa sposób obliczania powierzchni zabudowy. W normie PN 70/B 02365 do wytyczania powierzchni zabudowy budynku bierze się krawędzie zewnętrzne kondygnacji znajdującej się przy ziemi. Dlatego też zadaszenie o powierzchni zabudowy 5,12 m x 2,05 m nad składowanym drewnem nie powinno być wliczane do powierzchni zabudowy budynku gospodarczego. Dodatkowo wskazano, że budynek gospodarczy był wznoszony metodą gospodarczą corocznie od 2008 r. do 2015 r. i nie było "przerwy" powodującej konieczność ponownego zgłoszenia robót, ani tym bardziej kwalifikowania go jako budynku wymagającego pozwolenia na budowę.

PWINB w odpowiedzi na skargę, wnosząc o jej oddalenie, podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku ustalił i zważył, co następuje:

Na wstępie rozważań należy wskazać, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia

25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r., poz. 2492) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności

z prawem.

Z kolei przepis art. 3 § 2 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo

o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 259 ze zm.) - dalej: "P.p.s.a.", stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na postanowienia wydane

w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie,

a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty.

W wyniku takiej kontroli postanowienie może zostać uchylone w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a), b) i c) P.p.s.a.).

Z przepisu art. 134 § 1 P.p.s.a. wynika z kolei, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Tym samym, sąd ma prawo i obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego, nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został

w skardze podniesiony.

Należy również wskazać, że w myśl art. 119 pkt 3 P.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane

w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie.

Aktem poddanym sądowej kontroli w niniejszej sprawie jest postanowienie Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku

z 21 października 2022 r. uchylające w części postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Powiecie Nowodworskim z 26 września 2022 r. wstrzymujące M. S. roboty budowlane polegające na budowie budynku gospodarczego konstrukcji murowanej o wymiarach 5,12 m x 6,50 m + zadaszenie od strony północnej 5,12 m x 2,05 m, usytuowanego na terenie działki nr [..] i północno-wschodniej części działki nr [...], w G., gmina S..

Materialnoprawną podstawą wydanych w sprawie postanowień są przepisy ustawy

z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2023 r., poz. 682 ze zm.), w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r., poz. 471), obowiązującą od 19 września 2020 r., albowiem postępowanie administracyjne zostało wszczęte po tym dniu.

Należy wskazać, że wprowadzone powyższą nowelizacją zmiany w przepisach dotyczących legalizacji samowoli budowlanych stworzyły jednolity, spójny system postępowań legalizacyjnych opierający się o wspólną procedurę (zob. uzasadnienie do projektu ustawy z dnia 13 lutego 2020 r., druk sejmowy nr 121, Sejm IX kadencji). Umożliwia on usunięcie skutków samowolnych działań inwestycyjnych oraz przywrócenie stanu zgodności z wymogami Prawa budowlanego.

Na skutek wprowadzonych zmian postępowanie w sprawie samowoli budowlanej rozpoczyna się od wydania postanowienia o wstrzymaniu budowy w przypadku obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego:

1) bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę albo

2) bez wymaganego zgłoszenia albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia (art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego).

W takim postanowieniu organ informuje o możliwości złożenia wniosku o legalizację obiektu budowlanego lub jego części oraz o konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej w celu uzyskania decyzji o legalizacji obiektu budowlanego lub jego części oraz

o zasadach obliczania opłaty legalizacyjnej (ust. 3). Następnie inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego może w ciągu 30 dni od otrzymania postanowienia złożyć wniosek o legalizację (art. 48a ust. 1). Jeżeli wniosek ten nie zostanie złożony, wówczas organ nadzoru budowlanego wydaje nakaz rozbiórki (art. 49e pkt 1). Taki sam skutek ma wycofanie wniosku, co może nastąpić praktycznie na całym etapie procedury legalizacyjnej (art. 49e pkt 2 w zw. z art. 48a ust. 2). Jeżeli jednak inwestor (właściciel lub zarządca) złoży wniosek o legalizację, organ nadzoru budowlanego w ramach prowadzonego postępowania wdraża procedurę legalizacyjną.

Regulacja skutków samowoli budowlanych jest konsekwencją obowiązującej

w Prawie budowlanym generalnej zasady, wyrażonej w art. 28, przewidującej, że roboty budowlane można rozpocząć po uzyskaniu pozwolenia na budowę, z wyjątkami przewidzianymi w art. 29-31.

Zauważyć przy tym należy, że ocena, czy miała miejsce samowola budowlana dokonywana jest zawsze według przepisów prawa budowlanego obowiązujących w dacie dokonania tejże samowoli, a ocena prawna tego stanu musi być każdorazowo determinowana przez przepisy obowiązujące w dacie przeprowadzenia ostatnich robót budowlanych, które składały się na aktualną konstrukcję i parametry takiego samowolnie pobudowanego obiektu (zob. wyrok NSA z 18 maja 2007 r. sygn. akt II OSK 782/06, wszystkie przywołane w niniejszym uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne na stronie internetowej: orzeczenia.nsa.gov.pl).

Postępowanie naprawcze prowadzone przez organy nadzoru budowlanego ma na celu doprowadzenie robót budowlanych, które są wykonywane bądź zostały już wykonane w warunkach, o jakich mowa w art. 50 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego (tj. bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę albo zgłoszenia), do stanu zgodnego z przepisami prawa. Rozstrzygnięcie to organ nadzoru budowlanego wydaje w stosunku do inwestora, który na skutek różnych zdarzeń znalazł się w sytuacji odbiegającej od typowego i prawidłowego toku realizowania zamierzenia inwestycyjnego (zob. wyrok NSA z 23 października 2018 r. sygn. akt II OSK 629/17). Z tego powodu organy nadzoru budowlanego, ustawowo zobligowane do kontroli przestrzegania i stosowania przepisów prawa budowlanego

(art. 84 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego), powinny podejmować działania weryfikujące stan zgodności z prawem wykonanych robót budowlanych.

W sprawie nie jest sporne, że pismem z 21 kwietnia 2008 r. Skarżący zgłosił Staroście zamiar budowy na działce nr [...] w G., gmina S., dwóch budynków gospodarczych o powierzchni do 25 m2 każdy. Z dokumentów dołączonych do tego zgłoszenia wynika, że dotyczyło ono zamiaru budowy m.in. będącego przedmiotem niniejszego postępowania parterowego budynku gospodarczego na płycie betonowej

o wymiarach w rzucie 5 m x 5 m usytuowanego w odległości 4,5 m od granicy z działką

nr [...] (ściany z płyt OSB na podmurówce z cegły pełnej, dach jednospadowy). Jako przewidywany termin rozpoczęcia budowy wskazano 18 maja 2008 r.

Ze znajdującej się na ww. zgłoszeniu adnotacji z 26 maja 2008 r. wynika,

że Starosta nie zgłosił sprzeciwu w stosunku do zgłoszonych robót budowlanych.

Pierwszą kwestią sporną w niniejszej sprawie jest ustalenie, w jakim terminie Skarżący rozpoczął budowę zgłoszonego obiektu budowlanego.

Zgodnie bowiem z art. 30 Prawa budowlanego (w brzmieniu obowiązującym na dzień wydania rozstrzygnięcia przez organ odwoławczy) zgłoszenia należy dokonać przed terminem zamierzonego rozpoczęcia robót budowlanych. Organ administracji architektoniczno-budowlanej, w terminie 21 dni od dnia doręczenia zgłoszenia, może,

w drodze decyzji, wnieść sprzeciw. Do wykonywania robót budowlanych można przystąpić, jeżeli organ administracji architektoniczno-budowlanej nie wniósł sprzeciwu w tym terminie (ust. 5). W przypadku nierozpoczęcia wykonywania robót budowlanych przed upływem

3 lat od określonego w zgłoszeniu terminu ich rozpoczęcia, rozpoczęcie tych robót może nastąpić po dokonaniu ponownego zgłoszenia (ust. 5b).

Z kolei w dacie dokonanego zgłoszenia (2008 r.) art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego stanowił, że zgłoszenia, o którym mowa w ust. 1, należy dokonać przed terminem zamierzonego rozpoczęcia robót budowlanych. Do wykonywania robót budowlanych można przystąpić, jeżeli w terminie 30 dni od dnia doręczenia zgłoszenia właściwy organ nie wniesie, w drodze decyzji, sprzeciwu i nie później niż po upływie 2 lat od określonego

w zgłoszeniu terminu ich rozpoczęcia.

Przenosząc przytoczone powyżej regulacje na grunt rozpoznawanej sprawy należy wskazać, że Inwestor mógł przystąpić do wykonywania zgłoszonych robót budowlanych najwcześniej 20 maja 2008 r., natomiast zgłoszenie to było "ważne" do 18 maja 2011 r.

Tymczasem z protokołu kontroli przeprowadzonej w dniu 29 kwietnia 2021 r. wynika m.in., że na podstawie przyjętego przez Starostę zgłoszenia z 21 kwietnia 2008 r. Inwestor około 6-7 lat temu rozpoczął roboty związane z budową budynku gospodarczego konstrukcji murowanej na płycie betonowej stanowiącej jego fundament, który został usytuowany w odległości 1,05 m od zachodniej ściany budynku gospodarczego.

W protokole wskazano, że przedmiotowy budynek zajmuje powierzchnię zabudowy 5,12 m x 6,5 m + zadaszenie od strony północnej o wymiarach 5,12 m x 2,05 m i jest oddalony od budynku mieszkalnego na odległość 10 m, jego ściana południowa jest usytuowana na granicy działki nr [...] z działką nr [...].

Skoro w ww. protokole wskazano, że rozpoczęcie robót budowalnych nastąpiło "około 6-7 lat temu", oznacza to, że miało to miejsce w latach 2014-2015, a więc po terminie wskazanym w art. 30 ust. 5 i 5b Prawa budowlanego.

Należy zauważyć, że podczas kontroli obecny był Skarżący, który udzielał wyjaśnień pracownikom PINB. Skarżący podpisał protokół z kontroli, nie wniósł do niego żadnych zastrzeżeń. Dopiero w skardze na decyzję organu odwoławczego podniesiono, że budynek był wznoszony metodą gospodarczą corocznie od 2008 r. do 2015 r. i nie było "przerwy" powodującej konieczność ponownego zgłoszenia robót, ani tym bardziej kwalifikowania go jako budynku wymagającego pozwolenia na budowę.

Zdaniem Sądu powyższa argumentacja nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż takie stanowisko Skarżący zaczął prezentować dopiero w odpowiedzi na doręczone mu postanowienie organu odwoławczego. Wcześniej, tj. podczas kontroli w dniu 29 kwietnia 2021 r. oraz w trakcie postępowania administracyjnego przed organami nadzoru budowlanego, Skarżący nie kwestionował ustaleń dokonanych podczas tej kontroli,

tj. faktu, że roboty związane z budową spornego budynku gospodarczego rozpoczął około 6-7 lat, czyli w latach 2014-2015. Uznać tym samym należy, że zmiana stanowiska Skarżącego stanowi przyjętą przez niego linię obrony zmierzającą do uchronienia się przed negatywnymi skutkami rozpoczęcia z opóźnieniem, tj. po 18 maja 2011 r., zgłoszonych przez niego w dniu 21 kwietnia 2008 r. robót budowlanych związanych z budową budynku gospodarczego.

Przechodząc do drugiej kwestii spornej, tj. parametrów będącego przedmiotem postępowania budynku gospodarczego, należy wskazać, że w dacie jego budowy art. 30 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 29 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego stanowiły, że zgłoszenia właściwemu organowi wymagała budowa wolno stojących parterowych budynków gospodarczych, garaży, wiat lub przydomowych ganków i oranżerii (ogrodów zimowych)

o powierzchni zabudowy do 35 m2, przy czym łączna liczba tych obiektów na działce nie może przekraczać dwóch na każde 500 m2 powierzchni działki.

Obecnie, zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 14 lit. a Prawa budowlanego, nie wymaga decyzji o pozwoleniu na budowę, natomiast wymaga zgłoszenia, o którym mowa w art. 30, budowa wolno stojących parterowych budynków gospodarczych o powierzchni zabudowy do 35 m2, przy czym łączna liczba tych obiektów na działce nie może przekraczać dwóch na każde 500 m2 powierzchni działki.

W sprawie nie jest kwestionowane, że przedmiotem postępowania jest budynek

o funkcji gospodarczej. Poza sporem pozostaje również okoliczność, że działka nr [...] ma powierzchnię 1.429 m2.

Sporna jest natomiast kwestia powierzchni zabudowy przedmiotowego budynku, która zdaniem organów nadzoru budowlanego wynosi 43,48 m2 (5,12 m x 6,5 m + zadaszenie 5,12 m x 2,05 m), przez co nie mógł być on wybudowany w oparciu

o zgłoszenie z art. 30 Prawa budowlanego - legalna budowa takiego budynku wymagała bowiem uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę, o której mowa w art. 28 ust. 1 tej ustawy, którą to decyzją w dacie budowy Inwestor nie dysponował.

Natomiast w ocenie strony skarżącej zadaszenie o powierzchni zabudowy 5,12 m

x 2,05 m nad składowanym drewnem nie powinno być wliczane do powierzchni zabudowy budynku gospodarczego.

W sporze tym rację należy przyznać organom nadzoru budowlanego.

Choć powierzchnia zabudowy jest jednym z najważniejszych parametrów projektu budowlanego to definicja tego pojęcia nie została ujęta w przepisach rangi ustawowej - ani w Prawie budowlanym ani w ustawie z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu

i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2023 r., poz. 977), czy też

w rozporządzeniach wykonawczych do tych ustaw. Można je natomiast wyprowadzić

z Polskiej Normy PN-ISO 9836 "Właściwości użytkowe w budownictwie", która nie należy jednak do źródeł prawa powszechnie obowiązującego, co wynika wprost z art. 87 Konstytucji RP. Norma ta zastąpiła stosowaną wcześniej PN-ISO 9836:1997. Obowiązujące do 19 września 2020 r. rozporządzenie Ministra Transportu, Budownictwa

i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz. U. z 2018 r., poz. 1935) w kwestii liczenia powierzchni zabudowy powoływało się na poprzednią normę. Natomiast obecnie obowiązujące rozporządzenie Ministra Rozwoju z dnia 11 września 2020 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz. U. z 2022 r., poz. 1679) powołuje się na normę PN-ISO 9836.

Zgodnie z normą PN-ISO 9836:1997 powierzchnią zabudowy określa się powierzchnię, którą wyznacza pionowy rzut budynku. Powierzchnia wyznaczona przez wszystkie zewnętrzne krawędzie budynku jest właśnie powierzchnią zabudowy. Powierzchnia zabudowy nie uwzględnia części budynków wystających ponad powierzchnię terenu. Norma z powierzchni zabudowy wyłącza także tzw. elementy drugorzędne budynku, tj. powierzchnię ramp, podjazdy, schody zewnętrzne, występy dachowe, daszki, markizy, oświetlenie zainstalowane na budynku, altany, wiaty, szopy, szklarnie.

W ocenie Sądu załączona do protokołu z kontroli z 29 kwietnia 2021 r. dokumentacja zdjęciowa w sposób niewątpliwy przesądza, że wybudowane na działce

nr [...] w G., gmina S., zadaszenie o powierzchni 5,12 m x 2,05 m nie jest elementem drugorzędnym, lecz wraz z budynkiem gospodarczym tworzy jedną konstrukcyjną i funkcjonalną całość. Zadaszenia tego w żadnym razie nie można zakwalifikować jako daszku, przez który należy rozumieć niewielki element konstrukcyjny (z tworzywa sztucznego, szkła, drewna) umieszczany nad wejściem do domu, mający na celu zabezpieczenie przed czynnikami atmosferycznymi (deszczem, śniegiem), czy też markizy, która z kolei jest rodzajem daszku, najczęściej z płótna, umieszczanym nad oknami domów, wystawami sklepów itp.

Zdaniem Sądu konstrukcja obu ww. elementów (budynku gospodarczego

i zadaszenia) jest tego rodzaju, że tworzy całość mającą kształt jednego pomieszczenia. Na skutek wykonania spornej konstrukcji powstała dodatkowa przestrzeń, wydzielona przegrodami, przylegająca stabilnie do istniejącego budynku gospodarczego, tworząca nową część tego budynku. Ze względu na to, że została ściśle powiązana z elementami konstrukcyjnymi budynku gospodarczego (wsparta na słupach zakotwionych w płycie betonowej stanowiącej fundament), w celu zachowania stabilności i wytrzymałości, nie można jej uznać za obiekt małej architektury. Do takich bowiem niewielkich obiektów zaliczają się obiekty usytuowane samodzielnie, niezwiązane z innymi obiektami, niestanowiące części innych obiektów. Zadaszenie, które wykonali Skarżący nie ma natomiast cech niezależności, jest stabilnie przymocowane do elementów konstrukcyjnych budynku gospodarczego.

Z powyższych względów powierzchnia użytkowa ww. zadaszenia (10,50 m2) prawidłowo została doliczona przez organy nadzoru budowlanego do powierzchni budynku gospodarczego (33,28 m2), przez co całkowita powierzchnia użytkowa będącego przedmiotem niniejszego postępowania obiektu budowlanego przekracza 35 m2, co obligowało Inwestora do uzyskania pozwolenia na jego budowę. Z uwagi na to, że Inwestor pozwoleniem takim nie dysponował organ pierwszej instancji prawidłowo, postanowieniem wydanym na podstawie art. 48 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, wstrzymał jego budowę informując o możliwości złożenia wniosku o legalizację tego obiektu.

Podsumowując Sąd stwierdza, że postępowanie przed organami nadzoru budowlanego zostało przeprowadzone prawidłowo, zaś zgromadzony w sprawie materiał dowodowy był wystarczający do podjęcia rozstrzygnięcia, jakie zapadło w niniejszej sprawie. Sąd nie doszukał się naruszeń przepisów prawa materialnego czy procesowego w stopniu mającym wpływ na wynik postępowania, w tym wskazanych w skardze art. 7,

art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., które skutkowałyby koniecznością uchylenia zaskarżonych postanowień.

Biorąc pod uwagę przedstawione wyżej okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 151 w zw. z art. 120 P.p.s.a., oddalił skargę uznając ją za nieuzasadnioną.[pic]