Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 7045/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-03-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6136 Ochrona przyrody
Hasła tematyczne: Ochrona przyrody
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 133 § 1, art. 184
journal: Dz.U. 2023 poz 259
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 88 ust. 1 pkt 3, ust. 2
journal: Dz.U. 2020 poz 55
law: Ustawa z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz Sędziowie: Sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak Sędzia del. WSA Sławomir Pauter (spr.) po rozpoznaniu w dniu 8 marca 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Przedsiębiorstwa [...] Sp. z o.o. z siedzibą w S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 30 czerwca 2021 r., sygn. akt II SA/Gd 234/21 w sprawie ze skargi Przedsiębiorstwa [...] Sp. z o.o. z siedzibą w S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia [...] lutego 2021 r., nr [...] w przedmiocie kary za zniszczenie drzew oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi kasacyjnej wniesionej w niniejszej sprawie przez Przedsiębiorstwo Handlowo [...] Sp. z o.o. w S. jest wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 30 czerwca 2021 r., sygn. akt II SA/Gd 234/21, którym oddalono skargę ww. spółki na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia [...] lutego 2021 r., nr [...] w przedmiocie kary za zniszczenie drzew.

Powyższy wyrok został wydany w oparciu o następujące ustalenia faktyczne i prawne:

Zawiadomieniem z dnia [...] maja 2019 r. Prezydent Miasta S. wszczął z urzędu postępowanie w sprawie wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej za zniszczenie drzew, rosnących na działce nr [...] arkusz mapy [...] przy ul. B. w S. Ustalono, że właścicielem przedmiotowej działki jest Przedsiębiorstwo [...] Sp. z o.o. w S. Równocześnie wskazany organ złożył do Prokuratury Rejonowej w S. zawiadomienie o podejrzeniu popełnienia przestępstwa przez doprowadzenie do zniszczenia drzew.

Decyzją z dnia [...] marca 2020 r. Prezydent Miasta S. wymierzył Przedsiębiorstwu [...] Sp. z o.o. w S. karę administracyjną za zniszczenie drzew na działce nr [...] ark. mapy [...] przy ul. B. w S.

Decyzją z dnia [...] czerwca 2020 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło powyższą decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozstrzygnięcia organowi I instancji. Kolegium wskazało, że kara za zniszczenie drzew została ustalona prawidłowo, jednak organ nie badał, czy drzewa rokują zachowanie żywotności, co łączy się z zastosowaniem obligatoryjnego odroczenia terminu płatności kary zgodnie z art. 88 ust. 4 ustawy o ochronie przyrody.

Decyzją z dnia [...] września 2020 r. Prezydent Miasta S., działając na podstawie art. 88 ust.1 pkt 3 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (tj. Dz. U. 2020 r. poz. 55 ze zm. dalej jako u.o.p.) i rozporządzenia Ministra Środowiska w sprawie wysokości stawek opłat za usunięcie drzew i krzewów z dnia 3 lipca 2017 r. (Dz. U. z 2017 r. poz. 1330) orzekł o wymierzeniu Przedsiębiorstwu [...] Sp. z o.o. w S. kary administracyjnej za zniszczenie 39 sztuk drzew na działce nr [...] arkusz mapy [...] przy ul. B. w S. w wysokości 214.391,00 zł oraz o odroczeniu terminu płatności części kary w wysokości 60.046,00 zł na 5 lat. W uzasadnieniu decyzji wskazano sposób ustalenia wysokości kary, tabelaryczne zestawienie danych o każdym drzewie obejmujących nazwę gatunkową, obwód pnia na wysokości 130 cm, obwód pnia przyjęty do obliczenia opłaty, stawkę opłaty za 1 cm obwodu pnia, kwotę opłaty, kwotę kary oraz kwotę, której płatność podlega odroczeniu. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, że dnia [...] czerwca 2019 r. na przedmiotowej działce odbyły się oględziny, w których udział wzięli: pełnomocnik właściciela działki, przedstawiciel organu, powołany przez organ specjalista z zakresu dendrologii w celu sporządzenia ekspertyzy dendrologicznej na temat stanu zdrowotnego drzew i jego przyczyny. Podczas oględzin dokonano pomiarów obwodów pni drzew na wysokości 5 cm oraz na wysokości 130 cm. Stwierdzono, że większość drzew jest zamierająca i posiada nawierty w pniach. Z oględzin sporządzono protokół wraz z załącznikiem zawierającym tabelaryczne zestawienie drzew. Dołączono także dokumentacje fotograficzną. Protokół został podpisany przez wszystkich uczestników oględzin po wniesieniu uwagi pełnomocnika właściciela działki: "Oględziny były prowadzone w kierunku pomiaru obwodów drzew i stwierdzenia przyczyn obumierania drzew". Pełnomocnik spółki odmówił podpisania załącznika do protokołu, co zostało odnotowane.

W sporządzonej przez W.S. na zlecenie organu I instancji ekspertyzy noszącej datę [...] czerwca 2019 r. stwierdzono, że nawierty występują na 41 spośród 42 sztuk drzew. Zostały one wykonane na szyjce korzeniowej, napływach korzeniowych lub bezpośrednio w pniu. Wykazano silną korelację pomiędzy obecnością nawiertów, a zwiększoną ilością posuszu w masie korony lub 100% jej obecność, co świadczy o zamarciu drzew. W ekspertyzie wskazano również, że drzewa, w których stwierdzono nawierty zostały poddane w sposób celowy działaniu substancji chemicznych o dużym stężeniu. Zdaniem organu ekspertyza potwierdza przyjęte przez organ ustalenie, że drzewom zaaplikowano jedną z substancji o działaniu chwastobójczym o dużym stężeniu, najprawdopodobniej substancją czynną takiego preparatu był glifosat. Drzewa zostały poddane działaniu toksycznego środka chemicznego ok. 3-4 lata wcześniej.

Pismem z dnia [...] lipca 2019 r. wezwano stronę do złożenia wyjaśnień odnośnie m.in. utrzymania czystości i porządku na działce, zabezpieczenia działki oraz kontroli właściwego stanu działki. W piśmie z dnia [...] sierpnia 2019 r. strona skarżąca wyjaśniła, że ostatnia kontrola stanu przedmiotowej działki miała miejsce w 2017 r., a wcześniejsze kontrole były prowadzone nieregularnie, nie częściej niż raz do roku. Kontrole polegały na usuwaniu gałęzi zagrażających zdrowiu i życiu oraz zabezpieczaniu nieruchomości. Podczas kontroli stwierdzano uszkadzanie ogrodzenia. Ponadto do właściciela działki wpływały zgłoszenia dotyczące przebywania na niej osób bezdomnych. Żadne stwierdzone nieprawidłowości na przedmiotowej działce nie były zgłaszane przez stronę na Policję. Ponadto, strona poinformowała, że nie posiada żadnych informacji na temat zniszczenia drzew na przedmiotowej nieruchomości.

Dnia [...] lutego 2020 r. do Prezydenta Miasta S. wpłynęło pismo strony dotyczące zagrożenia jakie powodują drzewa, rosnące na przedmiotowej działce. Do pisma dołączona została kopia protokołu interwencji Straż Pożarnej oraz dokumentacja fotograficzna z podjętej interwencji.

Dalej organ I instancji stwierdził, że podczas oględzin przeprowadzonych w dniu [...] lipca 2020 r. w celu sporządzenia ekspertyzy dendrologicznej na temat możliwości zachowania żywotności przez część drzew, stwierdzono, że drzewa o numerach: 1, 7, 8, 9, 10, 12, 13, 16, 22, 23, 25, 26, 30, 31, 33, 34 wykazują możliwość zachowania żywotności. Stwierdzono brak drzew o nr 20, 35 i 36. Według wyjaśnień pełnomocników strony drzewo nr 20 złamało się wskutek silnych wiatrów, a drzewa nr 35 i 36 zostały usunięte przez Straż Pożarną z powodu zagrożenia bezpieczeństwa.

W toku postępowania przedłożono kolejną ekspertyzę dendrologiczną również sporządzoną przez W.S. z dnia [...] sierpnia 2020 r. uwzględniającą stan zdrowotny drzew na dzień jej sporządzania oraz możliwość zachowania przez nie żywotności. W ekspertyzie potwierdzone zostały ustalenia dokonane podczas oględzin w dniu [...] lipca 2020 r. W ekspertyzie ujęto tylko te drzewa, co do których była wątpliwość odnośnie możliwości zachowania żywotności.

Organ uznał, że właściciel przedmiotowej działki ponosi odpowiedzialność za stan rosnących na posesji drzew. Odpowiada również za działania związane z wykonaniem nawiertów w drzewach oraz poddanie ich działaniu środków chemicznych, czego skutkiem jest ich obumarcie. Strona nie dokonała właściwego zabezpieczenia działki, nie prowadziła bieżącej kontroli stanu posesji, w tym rosnących drzew i krzewów i nie reagowała właściwie na stwierdzone działania osób "trzecich".

Organ naliczył administracyjną karę pieniężną za zniszczenie 39 sztuk drzew w wysokości 214 391,00 zł. Sposób płatności kary ustalono następująco:

1. zgodnie z art. 88 ust. 4 i 5 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody 70% wysokości kary w kwocie 60 046,00 zł za zniszczenie 15 sztuk drzew, które wykazują możliwość zachowania żywotności odroczono na 5 lat,

2. 30% wysokości kary za zniszczenie 16 sztuk drzew, które wykazują możliwość zachowania żywotności oraz 100% kary za] zniszczenie drzew, które nie wykazują szans na zachowanie żywotności w łącznej kwocie 154 345,00 zł.

Nie naliczono kary za drzewo nr 26, ponieważ nie posiadało ono nawiertów i nie było suche oraz za drzewa nr 20 i 36, ponieważ podczas oględzin w dniu [...] czerwca 2019 r. i w ekspertyzie dendrologicznej sporządzonej na podstawie tych oględzin nie stwierdzono, aby były one martwe, a usunięte zostały przez Straż Pożarną ze względów bezpieczeństwa. Drzewo nr 35 zostało ujęte do naliczenia kary, pomimo, że zostało usunięte przez Straż Pożarną. Podczas oględzin w dniu [...] czerwca 2019 r. zostało one określone jako 100% martwe.

W odwołaniu od powyższej decyzji skarżąca Spółka zarzuciła naruszenie prawa procesowego przez nieuzasadnienie uznania skarżącej za adresata decyzji, niewyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności dla rozstrzygnięcia sprawy poprzez nieustalenie co było przyczyną obumarcia drzew w kontekście tego, że na działce sąsiedniej również znajdują się drzewa obumarłe. Według Spółki nie ujawniono prawdziwej przyczyny obumarcia drzew, nie wynika ona z akt sprawy, w tym z opinii biegłego, w której nie wskazano jakiego środka chemicznego użyto w celu uśmiercenia drzew. Z opinii biegłego wynika tylko domniemanie, że do nawiercanych otworów wlano substancję trującą, ale takich substancji nie wykryto. Nadto podniesiono, że w opinii sporządzonej przez biegłą A.P. w toku postępowania prokuratorskiego stwierdzono, że przyczyną usychania drzew może być zmiana stosunków wodnych na terenie działki, co może potwierdzać także stan drzew rosnących w sąsiedztwie. Bez uzyskania tej opinii lub zlecenia wykonania kolejnej opinii zakończenie postępowania administracyjnego nie było możliwe w oparciu o niekompletny materiał dowodowy.

Po rozpoznaniu odwołania, decyzją z dnia [...] lutego 2021 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku orzekło o utrzymaniu decyzji organu I instancji w mocy.

W uzasadnieniu wskazano, że odpowiedzialność przewidziana w art. 88 u.o.p. jest co do zasady odpowiedzialnością obiektywną. Jedynie wykazanie, że wycinka drzew (zniszczenie drzew) odbyła się poza jakąkolwiek kontrolą i wiedzą właściciela nieruchomości oraz jednoczesne wskazanie sprawcy, może być rozważane jako okoliczność egzoneracyjna. W ocenie organu II instancji zaskarżona decyzja organu I instancji prawidłowo nakłada karę na właściciela nieruchomości. Ze zgromadzonego materiału dowodowego wynikało, że zniszczenie drzew nastąpiło na skutek ingerencji człowieka, polegającej na wykonaniu nawiertów w drzewach i nasączeniu drzew przez wykonane otwory środkiem chemicznym. Z opinii biegłego specjalisty do spraw ochrony środowiska i ochrony roślin entomologa W.S. wynika jednoznacznie, że drzewa zostały nasączone chwastobójczymi środkami chemicznymi o dużym stężeniu, z wykluczeniem stężonych kwasów i zasad (te środki w chwili aplikacji trawią tkanki drzewa w sposób charakterystyczny poprzez tworzenie puchlizn drewna, miejsc korozji i miejsc wytrawionych w miejscu aplikacji, a takich objawów nie odnotowano). Stąd wniosek, że podano jedną z substancji o działaniu chwastobójczym w dużym stężeniu, łatwą do kupienia na rynku (najprawdopodobniej glifosat). Na działanie tego typu substancji o dużym stężeniu wskazują nadto zdaniem organu odwoławczego takie elementy jak: brak miejsc korozji drewna w nawiertach, nagłe zatrzymanie wzrostu, procesów metabolicznych i fizjologicznych drzew uwidocznione przez zniszczenie tkanek łyka jako elementów przewodzących, zamarcie i zamieranie skupisk jemioły, pozostałości po nawiertach, silna opadzina kory z elementami łyka, brak rozwoju grzybów saprofitycznych i rozkładających drewno, co wskazuje na użycie związków chemicznych eliminujących rozwój takich organizmów. Biegły wykluczył możliwość ewentualnego wpływu stagnującej wody na terenie działki nr [...] jako czynnika wywołującego zamarcie drzew, ze względu na wysoką przepuszczalność gruntów piaszczystych o dobrym przesiąku glebowym i ze względu na brak objawów zagniwania i zamierania drzew z powodu podtopienia. Z kolei biegła w opinii sporządzonej na potrzeby postępowania karnego odpowiadając na pytanie prokuratora, co było przyczyną uschnięcia drzew rosnących przedmiotowym terenie wskazała, że w przypadku określonych gatunków i grup drzew wystąpiły rozmaite przyczyny, w tym naturalne, powodujące powolne zamieranie drzew, także związane z pasożytami i szkodnikami, natomiast powolny proces obumierania osłabionych fizjologicznie drzew został zdecydowanie przyspieszony poprzez ingerencję człowieka w morfologię i fizjologię drzew - w tym przypadku biegła specjalistka z zakresu ogrodnictwa, dendrologii i aborystyki A.P. w opinii wskazała, że wykonano otwory w drzewach, przez które wprowadzono środek chemiczny, który zakaził wiązki przewodzące znajdujące się pod korą w strefie nasad pni drzew (str. 4-5 opinii). Z tej opinii nie wynika, aby przyczyną obumarcia drzew były wyłącznie stosunki wodne panujące na terenie działki nr [...] - biegła w części wstępnej opinii wskazała na to, że zmiany poziomu wód gruntowych związane z budową w pobliżu kompleksu hotelowego w latach 2009-2012 były jedną z przyczyn obumierania drzew, jednak w odpowiedzi na pytanie organu ścigania biegła wskazała jednoznacznie, że drzewa zostały zniszczone na skutek nasączenia ich środkami chemicznymi, co przyspieszyło proces obumierania.

Prokuratura Rejonowa w S. w postanowieniu o umorzeniu śledztwa z dnia [...] kwietnia 2020 r. wskazała, że z opinii dwojga biegłych wynika związek przyczynowy pomiędzy zamieraniem drzew a wywierconymi otworami, przez które została wprowadzona substancja toksyczna powodująca stopniowe zatrucie drzew. Wszystkie dowody zgromadzone w sprawie w sposób spójmy wskazują, że powodem zamarcia drzew (zniszczenia) było wyżej opisane działanie człowieka, które zdecydowanie przyspieszyło naturalny proces powolnego obumierania drzew.

Organ II instancji podkreślił, że bez znaczenia jest, że w opiniach nie wskazano konkretnego środka chemicznego użytego do zniszczenia drzew – dla wymierzenia kary istotne jest ustalenie, że doszło do zniszczenia drzewa, natomiast użycie konkretnego środka w tym celu nie wpływa na obowiązek poniesienia kary pieniężnej. Bez znaczenia dla sprawy jest, czy na działce sąsiedniej drzewa są uschnięte, skoro z opinii biegłych wynika, że na przedmiotowym terenie doszło do działań skierowanych na celowe zniszczenie drzew. Drzewa te były osłabione wskutek powolnych procesów wywołanych przyczynami naturalnymi, jednak zostały zniszczone wskutek działań ludzi, co potwierdzają wszystkie opinie biegłych. W ocenie Kolegium, organ I instancji prawidłowo ustalił wysokość kary pieniężnej za zniszczenie 39 drzew rosnących na działce nr [...] w S. przy u. B. i obciążył nią skarżącą Spółkę oraz prawidłowo odraczając płatność 70% kary za zniszczenie tych drzew, których stopień zniszczenia nie wyklucza zachowania ich żywotności. Strona nie zaprzecza faktowi zniszczenia drzew, zaś jej odpowiedzialność jako posiadacza (właściciela) nieruchomości, na której rosną zniszczone drzewa, wynika z art. 88 ust. 2 u.o.p. W postępowaniu nie wykazano, że zniszczenia drzew dokonała konkretnie oznaczona osoba trzecia, działająca bez zgody posiadacza nieruchomości.

W skardze na powyższą decyzję Przedsiębiorstwo [...] Sp. z o.o. w S. zarzuciło naruszenie prawa procesowego, tj. art. 77 § 1 k.p.a., przez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, tj. nie ustalenie w sposób niebudzący wątpliwości co było przyczyną obumarcia drzew na działce skarżącej oraz na działce bezpośrednio z nią graniczącej, na której znajdują się drzewa tak samo obumarłe, jak na przedmiotowej nieruchomości. Skarżąca wniosła o uchylenie decyzji i przekazanie sprawy organowi II instancji celem ponownego rozpoznania.

W uzasadnieniu skargi Spółka wskazała, że nie jest sporne, że przedmiotowe drzewa obumarły całkowicie lub w części, nie jest również sporne, że posiadały one otwory, które mogły powstać w wyniku nawiercania przez człowieka, niemniej jednak stwierdzenie organów, iż drzewa zostały zniszczone świadomie przez człowieka jest sporne i oparte wyłącznie na hipotezie biegłych.

Wyrokiem z dnia 30 czerwca 2021 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku skargę oddalił uznając, że nie zawiera ona usprawiedliwionych podstaw.

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji po przedstawieniu przebiegu postępowania administracyjnego, stanowiska organów oraz skarżącej Spółki, stwierdził, że materialnoprawną podstawą decyzji wymiarowych były przepisy ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (t.j. Dz.U. z 2020, poz. 55), zwanej dalej u.o.p. Następnie przytaczając treść art. 88 ust. 1 u.o.p. uznał, że w niniejszej sprawie wymierzona przez organy administracji kara dotyczyła przypadku, o którym mowa w pkt 3 powołanego przepisu, mianowicie zniszczenia drzew rosnących na działce skarżącej Spółki. W art. 87a ust. 5 u.o.p. ustawodawca określił, że usunięcie gałęzi w wymiarze przekraczającym 50% korony, która rozwinęła się w całym okresie rozwoju drzewa, w celu innym niż określony w ust. 2, stanowi zniszczenie drzewa. Odwołując się do definicji drzewa ujętej w art. 5 pkt 26a u.o.p. stwierdził, że również ingerencja w pień drzewa może doprowadzić do jego zniszczenia. Fakt, że ustawodawca odstąpił od określenia analogicznie do treści art. 87a ust. 5 u.o.p., jaki wymiar zniszczeń tego elementu determinuje odpowiedzialność sprawcy za zniszczenie drzewa oznacza jedynie, że każda negatywna ingerencja w ten element będzie uznawana za zniszczenie drzewa.

Dalej Sąd I instancji uznał, że ustalenia organów poczynione w niniejszej sprawie co do przedmiotu i zakresu szkód w obrębie drzewostanu na działce nr [...] nie budzą wątpliwości jego, gdyż znajdują potwierdzenie w zgromadzonym materiale dowodowym. Organ I instancji przeprowadził trzykrotnie oględziny drzew rosnących na przedmiotowej działce - w dniu [...] kwietnia 2019 r., w dniu [...] czerwca 2019 r. oraz w dniu [...] lipca 2020 r., podczas których ustalono, że na działce tej znajdują się 42 drzewa, z których wszystkie, oprócz drzewa określonego w załączniku do protokołu z oględzin numerem 26 (brzoza brodawkowata), posiadają nawierty w dolnej części pnia, szyjki korzeniowej i napływach korzeniowych. Sporządzona na potrzeby niniejszej sprawy ekspertyza pozwala przyjąć, że drzewa w których stwierdzono nawierty zostały poddane w sposób celowy działaniu substancji chemicznych o dużym stężeniu, konkretnie jedną z substancji chwastobójczych, popularną i łatwą do kupienia, najprawdopodobniej preparatem o substancji czynnej glifosat. Biegły uzasadnił to brakiem korozji drewna w nawiertach, nagłe zatrzymanie wzrostu, procesów metabolicznych i fizjologicznych drzew, objawiające się zniszczeniem tkanek łyka jako elementów przewodzących. Świadczy o tym: zamarcie i zamieranie skupisk jemioły pospolitej, pozostałości po nawiertach w postaci "piórek" otaczających otwór nawiertu, silna opadzina kory wraz z elementami łyka, brak objawów korozji drewna drzewa, brak objawów działania dendrojadów (tkanki drewna nasycone substancją chemiczną), brak rozwoju grzybów saprofitycznych i rozkładających drewno (tkanki drewna nasycone związkami chemicznymi o działaniu eliminującym lub ograniczającym rozwój tych organizmów). Dalej Sąd I instancji podkreślił, że biegły wykluczył jednocześnie możliwość ewentualnego wpływu stagnującej, zalegającej wody na terenie działki jako czynnika wywołującego zamieranie drzew ze względu na dużą i wysoką przepuszczalność gruntów (grunty piaszczyste o dobrym przesiąku glebowym). Potwierdza to również stan pozostałej roślinności na działce. Wniosków tych, wbrew twierdzeniom skarżącej Spółki, nie podważa treść opinii biegłej A.P. sporządzonej w toku postępowania prokuratorskiego, w której biegła wskazując na różne przyczyny obumierania drzew potwierdziła jednak, że ingerencja człowieka w morfologię i fizjologię drzewa poprzez ich nawierty i umieszczenie substancji trującej, przyspieszyło ich degradację. W uzupełnieniu ekspertyzy na dzień [...] lipca 2019 r. biegły W.Sł. wskazał, że drzewa zostały poddane działaniu toksycznego środka chemicznego w okresie od 4 do 3 lat wcześniej i zamierały w różnym tempie m.in. z uwagi na różną głębokość nawiertów, gatunek, wiek drzewa, ilość aplikowanej substancji. Biegły stwierdził także, że ewentualne wykonanie laboratoryjnych badań chemicznych na obecność pozostałości trujących związków chemicznych lub ich produktów rozkładu jest niecelowe, bowiem połowiczny czas rozpadu tych związków jest szybki i po takim okresie, do 4 lat wstecz od dnia dzisiejszego ([...] lipca 2019 r. – przyp. Sądu), mogą już nie być obecne w środowisku.

W ekspertyzie sporządzonej z oględzin przeprowadzonych w dniu [...] lipca 2020 r. biegły W.S. ocenił rokowania żywotności poszczególnych drzew. Ustalono, co potwierdza także dokumentacja z interwencji Straży Pożarnej, złożona do organu przez stronę, że drzewa nr 20 i 36 zostały usunięte jako stanowiące zagrożenie dla bezpieczeństwa. Trzy drzewa uznano za martwe (4, 11, 19), pięć drzew uznano za nie rokujące przeżycia (2, 3, 5, 6, 15). Jedno drzewo pozostawiono do obserwacji (22), zaś piętnaście drzew uznano jako rokujące przeżycie (1, 7, 8, 9, 10, 12, 13, 16, 23, 25, 26, 30, 31, 33, 34). Nadto Sąd I instancji wskazał, że organy dysponowały jednocześnie dokumentacją zgromadzoną w postępowaniu administracyjnym prowadzonym przez Konserwatora Zabytków Miasta S. na podstawie wniosku o wydanie zezwolenia o usunięcie drzew rosnących na terenie przedmiotowej działki, w postaci dokumentacji fotograficznej oraz dokumentacją zgromadzoną w postępowaniu karnym prowadzonym przez Prokuraturę Rejonową w S., która to dokumentacja potwierdzała ustalenia poczynione przez organy.

Mając na uwadze powyższe, Sąd I instancji uznał, że nie zasługiwały na uwzględnienie zarzuty skargi, co do zaniechania ustaleń przyczyny obumarcia drzew. Oboje biegli, tj. W.S., jak i A.P. byli zgodni co do tego, że wprowadzona przez nawierty w pniach substancja chemiczna miała bezpośredni wpływ na zamieranie drzew, a skarżąca Spółka nie przedstawiła twierdzeń ani dowodów podważających wiarygodność opinii. Nie sposób zgodzić się z twierdzeniem przedstawionym w skardze, jakoby spornym było, że drzewa zostały zniszczone świadomie przez człowieka. Nie jest bowiem w świetle podstawowych zasad logiki i doświadczenia życiowego możliwe, aby w jakikolwiek inny sposób doszło do powstania regularnych, okrągłych otworów w 41 drzewach na działce skarżącej i dostania się przez nie trującej substancji chwastobójczej powodującej usychanie drzew, jak tylko wskutek celowej działalności człowieka.

Ustalenia te zdaniem Sądu I instancji są wystarczające dla uznania, że doszło do zniszczenia drzew w rozumieniu art. 88 ust. 1 pkt 3 u.o.p. W świetle poczynionych ustaleń i wniosków nie było konieczne do rozstrzygnięcia sprawy ustalenie rodzaju substancji wprowadzonej w drzewa przez nawiercone otwory oraz przyczyny zamierania drzew na sąsiedniej działce. Niezależnie bowiem od rodzaju zastosowanej substancji chemicznej, udowodniono w stopniu wystarczającym przesłanki nałożenia kary za zniszczenie drzew na działce skarżącej. Jak słusznie wskazał organ II instancji, istotne jest ustalenie, że doszło do zniszczenia drzewa, natomiast użycie konkretnego środka w tym celu nie wpływa na obowiązek poniesienia kary pieniężnej.

Dalej Sąd I instancji wskazał, że odpowiedzialność wynikająca z art. 88 ust. 2 u.o.p. co do zasady charakter zobiektywizowany. Oznacza to, że wyłączną i wystarczającą podstawą nałożenia kary na wskazany w nim podmiot jest bezprawne działanie, sprzeczne z wymogiem uprzedniego uzyskania pozwolenia na usunięcie drzew. W takim wypadku wystarczy tylko wystąpienie tzw. bezprawia administracyjnego, a więc wykazanie związku przyczynowego między działaniem danego podmiotu, a wycięciem drzew i krzewów, spowodowanego działaniem posiadacza danej nieruchomości. Skoro odpowiedzialność została zobiektywizowana, to nieistotnym jest czy posiadacz nieruchomości dokonał wycięcia osobiście, czy też wynajął w tym celu inny podmiot. Bez znaczenia dla bytu tej odpowiedzialności pozostają pobudki czy motywy, jakimi kieruje się osoba usuwająca drzewo. Odpowiedzialność koncentruje się na osobie władającego i tylko eksces ze strony sprawcy zniszczenia zwalnia posiadacza z odpowiedzialności. Zwolnienie posiadacza nieruchomości z odpowiedzialności administracyjnej uwarunkowane jest wykazaniem przez niego, że nie wiedział o usunięciu drzewa przez osobę trzecią i jednocześnie nie mógł temu zapobiec. W niniejszej sprawie okoliczność taka nie miała miejsca. Bezspornym jest, że skarżąca Spółka, jako właściciel działki, na której doszło do zniszczenia, jest równocześnie jej posiadaczem. Osoby reprezentujące skarżącą w toku postępowania administracyjnego nie kwestionowały tak ustalonego stanu faktycznego, udzielały wyjaśnień w przedmiocie stanu działki i dokonywania jej wizytacji, brały udział w oględzinach, umożliwiały dostęp do działki, z czego należy wnioskować, że skarżąca Spółka pozostawała we władaniu działką. Skarżąca Spółka wskazywała wprawdzie, że zdarzało się kilkukrotnie zniszczenie kłódki bramy prowadzącej na teren nieruchomości, jednak nie było to zgłaszane na Policję. Nie ujawniono zatem ewentualnego sprawcy, co znajduje potwierdzenie w postanowieniu Prokuratora Prokuratury Rejonowej w S. z dnia [...] kwietnia 2020 r., sygn. akt [...], o umorzeniu śledztwa wobec niewykrycia sprawcy. Skoro organ powołany do ścigania przestępstw nie ujawnił takiej osoby, a skarżąca nie podnosiła zarzutu w postaci spełnienia przesłanki egzoneracyjnej i nie wskazała sprawcy, należało uznać, że prawidłowo organy administracji stwierdziły obiektywną odpowiedzialność właściciela za zniszczenia drzew na jego działce. To skarżąca Spółka jako właściciel odpowiada za stan swojej posesji, w tym za stan rosnących na niej drzew, i za swoje ewentualne zaniechania w postaci braku prawidłowego nadzoru nad działką.

W tych okolicznościach, w ocenie Sądu I instancji, wszystkie przesłanki uzasadniające przypisanie skarżącej Spółce odpowiedzialności za zniszczenie drzew zostały spełnione.

Prawidłowość ustalonej wysokości kar administracyjnych również nie budzi wątpliwości Sądu I instancji. Prawidłowo bowiem, adekwatnie do ustalonych okoliczności, zastosowano przepisy art. 85 ust. 1 i 2 w zw. z art. 89 ust. 1 u.o.p. oraz przepisy rozporządzenia Ministra Środowiska w sprawie wysokości stawek opłat za usunięcie drzew i krzewów z dnia 3 lipca 2017 r. (Dz.U. z 2017 r., poz. 1330). Przy ustalaniu kary z tytułu zniszczenia drzew uwzględniono również, że drzewo nr 26 nie posiada nawiertów i nie jest suche, oraz że drzewa nr 20 i 36 na dzień oględzin - [...] czerwca 2019 r. nie były martwe, a zostały usunięte ze względów bezpieczeństwa przez Straż Pożarną. Nadto, uwzględniono, że 15 sztuk drzew zachowuje możliwość żywotności, w związku z czym płatność kary za te drzewa prawidłowo odroczono na podstawie art. 88 ust. 4 i 5 u.o.p. na okres 5 lat.

W świetle powyższego, Sąd uznał, że organy orzekające w niniejszej sprawie, prowadząc postępowanie w zgodzie z przepisami k.p.a., dokonały prawidłowych i kompletnych ustaleń faktycznych istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy i stosownie do nich wymierzyły adekwatną administracyjną karę pieniężną za udowodnione delikty administracyjne. Zarzuty skargi jako niezasadne nie zdołały podważyć legalności zaskarżonej decyzji.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyło Przedsiębiorstwo [...] Sp. z o.o. w Słupcy wnosząc o jego uchylenie w całości i uchylenie zaskarżonej decyzji, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I. Nadto skarżąca Spółka wnosiła o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania sądowoadministrayjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie:

-a) przepisów prawa materialnego, tj. art. 88 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 87a ust 5 u.o.p. przez przyjęcie, że uszkodzenie pnia drzewa przez zaniechanie osoby odpowiedzialnej za jego utrzymanie tożsame jest z usunięciem jego gałęzi, tj. działaniem nakierowanym na popełnienie deliktu administracyjnego i w konsekwencji tego przyjęcie, że zaszły podstawy do wymierzenia kary administracyjnej,

-b) przepisów postępowania, tj. art. 133 § 1 p.p.s.a. przez brak wszechstronnego rozpatrzenia sprawy na podstawie całego zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, w tym okoliczności o których mowa w art. 189e k.p.a., że takie same uszkodzenia drzew wystąpiły na działkach sąsiednich, nie należących do skarżącej, co wskazywać może, że uschnięcie przedmiotowych drzew nie jest wynikiem czyjegokolwiek działania.

W złożonej odpowiedzi na skargę kasacyjną Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku wnosiło o jej oddalenie oraz zasądzenie od skarżącej kasacyjnie Spółki zwrotu kosztów postępowania sądowoadministracyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Niniejsza sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym stosownie do art. 182 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2023 r. poz. 259) – powoływanej dalej jako "p.p.s.a.", zgodnie z którym Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., a zatem w zakresie wyznaczonym w podstawach kasacyjnych przez stronę wnoszącą omawiany środek odwoławczy, z urzędu biorąc pod rozwagę tylko nieważność postępowania, której przesłanki w sposób enumeratywny wymienione zostały w art. 183 § 2 p.p.s.a., a które w niniejszej sprawie nie występują.

Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę wnoszącą skargę kasacyjną naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego, czy też procesowego, określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Sąd ten uprawniony jest bowiem jedynie do zbadania, czy postawione w skardze kasacyjnej zarzuty polegające na naruszeniu przez wojewódzki sąd administracyjny konkretnych przepisów prawa materialnego, czy też procesowego w rzeczywistości zaistniały. Zakres kontroli wyznacza zatem sam autor skargi kasacyjnej wskazując, które normy prawa zostały naruszone. Związanie NSA podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym - zdaniem skarżącego - uchybił sąd, określenia, jaką postać miało to naruszenie, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia. Podkreślić przy tym należy, że przytoczenie podstawy kasacyjnej musi być precyzyjne. Jeżeli przepis prawa składa się z kilku jednostek redakcyjnych, wówczas zarzucane naruszenie należy powiązać z jego konkretną jednostką redakcyjną. Wyjątkowo, mając na uwadze treść uchwały pełnego składu NSA z 26 października 2009 r., I OPS 10/09 dopuszcza się usunięcie wadliwości zgłoszonej podstawy kasacyjnej w drodze rozumowania, przez analizę argumentacji zawartej w uzasadnieniu tego środka odwoławczego. Do Naczelnego Sądu Administracyjnego nie należy jednak wyciąganie z treści uzasadnienia skargi kasacyjnej przytoczonych tam zarzutów i wiązanie ich z powołanymi tam przepisami w celu uzupełnienia przytoczonej w petitum skargi kasacyjnej podstawy kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny nie ma bowiem obowiązku formułowania za stronę zarzutów kasacyjnych na podstawie uzasadnienia skargi kasacyjnej. Należy mieć na uwadze, że wyodrębnianie zarzutów z treści uzasadnienia skargi kasacyjnej zawsze niesie ryzyko nieprawidłowego odczytania intencji strony wnoszącej skargę kasacyjną. Należy również wskazać, że prawidłowe sformułowanie zarzutu naruszenia przepisów prawa materialnego, w przypadku zaskarżania wyroku WSA powinno sprowadzać się do powołania jako naruszonego art. 145 § 1 pkt 1 lit. a (ewentualnie w powiązaniu z art. 145a bądź art. 146) p.p.s.a. w związku z odpowiednimi przepisami prawa materialnego, zob. wyrok NSA z dnia 30 września 2014 r., II GSK 1211/13, LEX nr 1572635), a także wskazania, w jakiej formie i dlaczego te przepisy zostały naruszone. Natomiast w przypadku naruszenia przepisów postępowania sformułowanie zarzutu powinno sprowadzać się do powołania jako naruszonego art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z odpowiednimi przepisami postępowania. Zarzuty niniejszej skargi kasacyjnej nie zostały sformułowane zgodnie z powyższym wymogiem, ponieważ nie zostały powiązane z naruszeniem przepisu postępowania sądowoadministracyjnego. Mając jednak na uwadze treść uchwały NSA z dnia 26 października 2009 r., I OPS 10/09 (ONSAiWSA 2009/1, poz. 1), w której sąd stwierdził, że przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które - zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną - zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 p.p.s.a., obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych, zasadnym było odniesienie się również do tak wadliwie skonstruowanych zarzutów kasacyjnych.

Nie zasługuje na uwzględnienie pierwszy z podniesionych zarzutów kasacyjnych dotyczący naruszenia art. 88 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 87a ust. 5 u.o.p. przez przyjęcie, że uszkodzenie pnia drzewa przez zaniechanie osoby odpowiedzialnej za jego utrzymanie w odpowiednim stanie tożsame jest z usunięciem jego gałęzi, tj. działaniem nakierowanym na popełnienie deliktu administracyjnego i w konsekwencji przyjęcie, że zaszły podstawy do wymierzenia kary administracyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko Sądu I instancji, zgodnie z którym przepis art. 88 ust. 1 u.o.p. zobowiązuje organ administracji publicznej w nim wymieniony, tj. wójta, burmistrza albo prezydenta miast do wymierzenia kary pieniężnej między innymi za zniszczenie drzewa lub krzewu. Kara za zniszczenie drzew lub krzewów przewidziana w art. 88 ust. 1 pkt 3 u.o.p. jest uzupełnieniem dwóch podstaw odpowiedzialności - kary za usunięcie drzew lub krzewów bez wymaganego zezwolenia (art. 88 ust. 1 pkt 1 u.p.) i kary za usunięcie drzew lub krzewów bez zgody posiadacza (art. 88 ust. 1 pkt 3 u.p.). Zastosowanie tego przepisu następuje w powiązaniu z art. 87a ust. 2, ust. 4 i ust. 5 u.o.p., w których ustawodawca określił sytuacje, w których dochodzi do uszkodzenia drzewa (ust. 4), a w których do zniszczenia drzewa (ust. 5). Zgodnie z art. 87a ust. 4 u.o.p. usunięcie gałęzi w wymiarze przekraczającym 30% korony, która rozwinęła się w całym okresie rozwoju drzewa, w celu innym niż określony w ust. 2, stanowi uszkodzenie drzewa. Natomiast usunięcie gałęzi w wymiarze przekraczającym 50% korony, która rozwinęła się w całym okresie rozwoju drzewa, w celu innym niż określony w ust. 2, stanowi zniszczenie drzewa (art. 87a ust. 5 u.o.p.). We wskazanej regulacji pomięto inne elementy składowe drzewa oprócz korony, podczas gdy zgodnie z art. 5 pkt 26a u.p. drzewo oprócz korony składa się także z pnia i bryły korzeniowej. W związku tym właściwa wykładnia powyższych przepisów powinna prowadzić do wniosku, że także negatywne oddziaływanie na te elementy drzewa może doprowadzić do jego zniszczenia. Różnica jest tylko taka, że w przypadku oddziaływania na koronę drzewa, organ będzie zobligowany do ustalania procentowego, o jaką część została ona zredukowana oraz czy wyczerpuje to przesłanki wymienione w art. 87a ust. 5 u.o.p. (50%). Natomiast w przypadku oddziaływania na pień lub koronę takich ograniczeń nie będzie. Oznacza to, że w przypadku negatywnego oddziaływania na pień zawsze będziemy mówili o zniszczeniu drzewa. Natomiast w przypadku negatywnego oddziaływania na koronę drzewa przyjęcie, iż nastąpiło jego zniszczenie będzie wymagało uprzednie ustalenie, ile zostało usuniętych w ujęciu procentowym gałęzi z jego korony, która rozwinęła się w całym okresie rozwoju drzewa. W niniejszej sprawie organy stwierdziły negatywne oddziaływanie na pnie poszczególnych drzew, polegające na dokonywaniu nawiertów w pniach i wpuszczaniu w nie silnych substancji chwastobójczych o dużym stężeniu powodujących nagłe zatrzymanie wzrostu, procesów metabolicznych i fizjologicznych drzewa, objawiające się zniszczeniem tkanek łyka jako elementów przewodzących. Spowodowało to uszkodzenie drzew w rozumieniu art. 88 ust. 1 pkt 3 u.o.p. Strona wnosząca skargę kasacyjną przyznała w jej uzasadnieniu, że bezspornym jest, iż drzewa obumarły całkowicie lub co najmniej w części. Wbrew twierdzeniom zawartym w uzasadnieniu skargi do nałożenia kary w oparciu o art. 88 ust. 1 u.o.p. nie jest wymagane, jaką konkretną substancje chemiczną zastosowania, którego następstwem było obumieranie drzew. W oparciu o zgromadzony materiał dowodowy, a w szczególności o ustalenia dokonane w trakcie oględzin drzew z udziałem specjalisty do spraw ochrony środowiska i ochrony roślin dr inż. W.S., sporządzonej na potrzeby niniejszej sprawy na zlecenie organu ekspertyzy przez tegoż biegłego, jak i opinii sporządzonej na potrzeby postępowania karnego przez biegłą z zakresu ogrodnictwa, dendrologii i aborystyki A.P., organy administracji dokonały trafnych ustaleń, że zniszczenie drzew nastąpiło na skutek działania ingerencji człowieka, polegającej na wykonaniu nawiertów w pniach drzew i nasączeniu drzew przez te nawierty niszczącym środkiem chemicznym. Biegły W.S. w sposób szczegółowy wskazał w opinii jakie elementy uszkodzeń na to wskazują. Biegły ten wykluczył jednocześnie jako przyczynę zniszczenia drzew stagnującą wodę na działce z uwagi na wysoką przepuszczalność gruntów piaszczystych i ze względu na brak objawów zagniwania i zamierania drzew z powodu podtopienia. Natomiast biegła A.P. wskazując jako jedną z przyczyn obumierania drzew zmianę stosunków wodnych jednoznacznie wskazała, że sporne drzewa zostały zniszczone na skutek nasączenia ich środkami chemicznymi. Tym samym fakt występowania na sąsiedniej działce uschniętych drzew, nie mogło samo przez się stanowić podstawy do przyjęcia, że brak jest podstaw do przyjęcia, iż drzewa na działce należącej do strony skarżącej kasacyjnie nie zostały zniszczone w skutek działania człowieka. Należy podkreślić, że obie opinie zostały sporządzone przez osoby posiadające w przedmiocie w którym się wypowiadały wiedzę specjalistyczną, pozwalającą wysnuć właściwe wnioski o zgromadzony materiał dowodowy. Skarżący kasacyjnie nie przedstawił dowodów, ani też nie wykazał w sporządzonych opiniach sprzeczności, braku spójności, które podważałyby ich moc dowodową. Podzielić również należy stanowisko organów i Sądu I instancji, że dokonane regularne nawierty w pniach drzew i występujące "ślady" zniszczeń potwierdzające użycie silnych środków chemicznych nie były dostatecznym dowodem pozwalającym przyjąć, że drzewa zostały zniszczone świadomie przez człowieka. Również okres przez jaki skarżąca Spółka jest właścicielem nieruchomości (od 2006 r.) i nią władała, pozwala na wymierzenie jej kary na podstawie art. 88 ust. 2 u.o.p. W skardze kasacyjnej nie wskazano na okoliczności zwalniające z odpowiedzialności administracyjnej za zniszczone drzewa, w szczególności, że skarżąca kasacyjnie Spółka nie wiedziała o zniszczonych drzewach i nie mogła temu zapobiec.

Nie zasługuje również na uwzględnienie zarzut kasacyjny dotyczący naruszenia przez Sąd I instancji art. 133 § 1 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem Sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy. Orzekanie "na podstawie akt sprawy" oznacza, że sąd przy ocenie legalności zaskarżonej decyzji bierze pod uwagę okoliczności, które z akt tych wynikają i które legły u podstaw jego wydania. Naruszenie określonej w art. 133 § 1 p.p.s.a. zasady orzekania na podstawie akt sprawy mogłoby stanowić podstawę kasacyjną np. w sytuacji oddalenia skargi mimo niekompletnych akt sprawy, pominięcia istotnej części tych akt, przeprowadzenia postępowania dowodowego przez sąd z naruszeniem przesłanek zawartych w art. 106 § 3 p.p.s.a., czy oparcia orzeczenia na własnych ustaleniach sądu, tzn. dowodach lub faktach nieznajdujących odzwierciedlenia w aktach sprawy, o ile nie znajduje to umocowania w art. 106 § 3 p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wydał zaskarżony wyrok na podstawie całości akt sprawy. Skarżąca kasacyjnie nie wykazała, aby Sąd I instancji w chwili orzekania dysponował tylko częścią akt sprawy. Natomiast kwestionowanie dokonanych ustaleń może nastąpić poprzez podniesienie zarzutu kasacyjnego dotyczącego naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w powiązaniu z odpowiednimi przepisami kodeksu postępowania administracyjnego regulującego zasady przeprowadzania przez organy administracji publicznej postępowania dowodowego. Tak sformułowanego zarzutu kasacyjnego w podlegającej ocenie skardze kasacyjnej nie podniesiono.

Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 184 p.p.s.a. uznając, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw orzeczono jak w wyroku.