Postanowienie WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 4538/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2024-04-08 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6039 Inne, o symbolu podstawowym 603
Hasła tematyczne: Lotnicze prawo
Skarżony organ: Minister Infrastruktury
Treść wyniku: Odrzucono skargę
Powołane przepisy: article: art. 55 ust. 5-9
journal: Dz.U. 2023 poz 2110
law: Ustawa z dnia 3 lipca 2002 r. Prawo lotnicze (t. j.)
article: art. 3, art. 58 par. 1 pkt 1, art. 232 par. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: , Przewodniczący sędzia WSA Tomasz Sałek, Sędziowie sędzia WSA Barbara Kołodziejczak-Osetek, asesor WSA Anna Fyda-Kawula (spr.), Protokolant st. ref. Bartłomiej Grzybowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 kwietnia 2024 r. sprawy ze skargi Gminy [...] na pismo Ministra Infrastruktury z dnia 7 czerwca 2023 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia planu generalnego lotniska w zakresie zgodności z polityką transportową kraju p o s t a n a w i a 1. odrzucić skargę, 2. zwrócić ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie stronie skarżącej Gminie [...] kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem uiszczonego wpisu sądowego od skargi.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym pismem z 7 czerwca 2023 r. nr [...] Minister Infrastruktury na podstawie art. 55 ust. 8 ustawy z dnia 3 lipca 2002 r. - Prawo lotnicze (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 1235 ze zm.) po rozpatrzeniu skierowanego do Ministra Infrastruktury pismem z dnia 25 stycznia 2023 r. wniosku o zatwierdzenie Planu Generalnego Lotniska – [...] na lato 2022-2060, który został:

- skonsultowany przez wnioskodawcę z gminami, których tereny zostały objęte Planem,

- pozytywnie zaopiniowany przez Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego,

- uzgodniony z Ministrem Obrony Narodowej w odniesieniu do terenów zamkniętych w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 17 maja 1989 r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 1990 ze zm.),

- uzgodniony z Ministrem Funduszy i Polityki Regionalnej w zakresie zgodności z programami rządowymi dotyczącymi rozwoju kraju, w tym jego poszczególnych regionów,

a także mając na uwadze ustalenia Stałego Komitetu Rady Ministrów z dnia 25 maja 2023 r. w zakresie podjęcia decyzji o przeniesieniu ruchu cywilnego z Lotniska [...] do Lotniska - [...],

zatwierdził Plan Generalny Lotniska - [...] na lata 2022-2060 w zakresie zgodności z polityką transportową kraju.

W uzasadnieniu Minister Infrastruktury stwierdził, że koncepcja zawarta w Planie Generalnym Lotniska - [...] na lata 2022-2060 jest zgodna ze Strategią na rzecz Odpowiedzialnego Rozwoju do roku 2020 (z perspektywą do 2030 r.), szczególnie w obszarze "transport", który jest jednym z kluczowych obszarów wpływających na osiągnięcie celów Strategii. Koncepcja jest również zgodna ze Strategią Zrównoważonego Rozwoju Transportu do 2030 roku (SZRT), szczególnie w obszarze 4.2 Transport lotniczy jako element zintegrowanego systemu transportowego. Plan generalny jest jednym z elementów przewidzianego przez SZRT Projektu strategicznego - budowa Centralnego Portu Komunikacyjnego. Koncepcja realizuje również jeden z głównych celów SZRT, tj. zwiększenie dostępności transportowej przy jednoczesnej poprawie bezpieczeństwa uczestników ruchu i efektywności sektora transportowego, poprzez tworzenie spójnego, zrównoważonego, innowacyjnego i przyjaznego użytkownikowi systemu transportowego w wymiarze krajowym, europejskim i globalnym. Pomimo powyższego, Minister Infrastruktury nie ocenia planowanych działań korporacyjnych i biznesowych opisanych w Planie, ponieważ to do właściciela lub zarządzającego lotniskiem należą wszelkie decyzje związane z rozwojem danego lotniska. Jednocześnie poinformował, że wnioskodawca powinien stale monitorować sytuację i elastycznie reagować na zmieniające się warunki mając na uwadze, że zgodnie z art. 55 ust. 10 ustawy Prawo lotnicze, plan generalny podlega aktualizacji w okresach pięcioletnich lub częściej, jeżeli istniejące lub projektowane cechy techniczno-eksploatacyjne lotniska lub warunki ekonomiczne, operacyjne, środowiskowe, zmiany terminu uruchomienia inwestycji oraz finansowe wymagają wprowadzenia istotnych zmian w tym planie.

W związku z powyższym Minister Infrastruktury stwierdził, że Plan Generalny Lotniska - [...] na lata 2022-2060 jest zgodny z polityką transportową kraju i spełnia przesłanki do jego zatwierdzenia przez Ministra Infrastruktury i jednocześnie, wpisuje się w rządową koncepcję realizacji Centralnego Portu Komunikacyjnego.

Pismem z 5 lipca 2023 r. Gmina B. (Skarżąca) wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zaskarżając powyższe pismo w całości i wniosła o zasądzenie kosztów postępowania, zarządzenie złożenia przez Ministra Infrastruktury dokumentów złożonych przez Gminy, w ramach procedury konsultacji projektu planu generalnego z gminami obszaru jego realizacji opisanymi w pkt. 1 zaskarżonego pisma oraz o przeprowadzenie dowodu ze stanowisk organów gmin obszaru realizacji projektu planu generalnego, złożonymi w ramach procedury konsultacji projektu planu generalnego, opisanymi w pkt 1 zaskarżonego pisma na okoliczność zgłoszonych wad projektu planu generalnego pominiętych przez Ministra Infrastruktury.

Zaskarżonemu rozstrzygnięciu Skarżąca zarzuciła naruszenie prawa materialnego, tj.:

1) art. 55 ust. 8 ustawy Prawo lotnicze poprzez pominięcie w postępowaniu poprzedzającym wydanie zaskarżonego aktu podmiotów, którym przysługuje prawo własności do nieruchomości znajdującej się na obszarze objętym Planem Generalnym, które zastąpiono pozornymi konsultacjami z gminami dot. projektu planu generalnego;

2) art. 55 ust. 7 ustawy Prawo lotnicze poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, albowiem skonsultowany przez wnioskodawcę z Gminą B. Pian Generalny jest w istocie założeniem koncepcyjnym, niespełniającym wymagań formalnych przewidzianych dla tego typu dokumentu;

3) art. 55 ust. 7 w zw. z art. 55 ust. 5 oraz art. 55 ust. 6 pkt 1 i pkt 4 ustawy Prawo lotnicze poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że określonemu w art. 55 ust. 7 powołanej ustawy obowiązkowi zakładającego lotnisko użytku publicznego do skonsultowania Planu Generalnego z Gminą B., której tereny zostały objęte Planem Generalnym, czyni zadość przekazanie przez zakładającego lotnisko, wybiórczo zebranego zestawienia informacji.

Jednocześnie Skarżąca wniosła o przeprowadzenie w postępowaniu sądowoadministracyjnym następujących czynności:

1) zasądzenie od Ministra Infrastruktury zwrotu kosztów postępowania;

2) zarządzenie złożenia przez Ministra Infrastruktury dokumentów złożonych przez gminy, w ramach procedury konsultacji projektu planu generalnego z gminami obszaru jego realizacji, opisanymi w pkt. 1 zaskarżonego pisma;

3) przeprowadzenie dowodu ze stanowisk organów gmin obszaru realizacji projektu planu generalnego, złożonymi w ramach procedury konsultacji projektu planu generalnego, opisanymi w pkt 1 zaskarżonego pisma na okoliczność zgłoszonych wad projektu planu generalnego pominiętych przez Ministra Infrastruktury.

W obszernym uzasadnieniu skargi Skarżąca przedstawiła argumenty na poparcie podniesionych zarzutów. Stwierdziła, że zarzut naruszenia art. 55 ust. 8 ustawy Prawo lotnicze wynika z pominięcia udziału w postępowaniu poprzedzającym wydanie zaskarżonego aktu podmiotów, którym przysługuje prawo własności do nieruchomości znajdującej się na obszarze objętym Planem Generalnym. Zostały one zastąpione pozornymi konsultacjami z gminami dot. projektu planu generalnego. Stroną postępowania, dotkniętą czynnością z zakresu administracji publicznej, o której mowa w art. 55 ust. 8 ustawy Prawo lotnicze, jest Gmina B. z racji posiadania właścicielskiego nieruchomości położonych na obszarze wyznaczonym granicami Planu Generalnego. W związku z tym Gmina B., podobnie jak jej mieszkańcy, objęci są i to bezpośrednio skutkami spornego planu generalnego. Dlatego też powinni mieć zapewniony udział w postępowaniu w sprawie jego zatwierdzenia. Uzupełniająco wspomnieć należy, iż prawo do udziału w Gminy B. w postępowaniu wynika również z gwarantowanej w Konstytucji RP jej prawnej ochrony, zgodnie z art. 165 ust.2 Konstytucji RP. Zarzut naruszenia art. 55 ust. 8 ustawy Prawo lotnicze uzasadniony jest również przeprowadzeniem pozornych konsultacji z gminą z terenu realizacji analizowanego planu generalnego. W pkt 1 zaskarżonego pisma wyrażono stanowisko, iż skonsultowano plan z gminami terenu objętego jego realizacją. W ramach tych czynności każda z gmin złożyła szereg istotnych uwag dot. jego realizacji, ale również braków formalnych treści planu. Zostały one w całości pominięte przez Ministra Infrastruktury, albowiem plan został zatwierdzony w całości bez zmian wynikających z wyniku przeprowadzonych konsultacji. Z tego względu uzasadniony jest zarzut, iż zostały one przeprowadzone tylko pozornie, albowiem żadna z gmin w nich uczestniczących nie otrzymała odpowiedzi w sprawie wysłanych zastrzeżeń, a wynik konsultacji został pominięty w całości. Gmina B. niejednokrotnie wskazywała na niekompletność Planu Generalnego, czego dowodem jest wystosowanie do zakładającego lotnisko – [...] sp. z o.o. stanowiska w przedmiocie uwag do Planu Generalnego Lotniska - [...] na lata 2022 - 2060. Z dokumentacji przedstawionej Gminie B. zatytułowanej jako "Plan generalny" wynika, że nie spełniała ona wymagań formalnych określonych w przepisach prawa. W związku z powyższym, uzasadnione jest stanowisko, iż Minister Infrastruktury zatwierdził niekompletny Plan Generalny, który nie spełniał wymagań formalnych do tej czynności.

W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury wniósł o jej odrzucenie jako niedopuszczalnej, ewentualnie o jej oddalenie.

[...] Sp. z o.o. z siedzibą w W. (Uczestnik postępowania) w odpowiedzi na skargę wniósł o jej odrzucenie jako niedopuszczalnej, ewentualnie o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z treścią art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 1634, dalej: p.p.s.a.) ustawa ta normuje postępowanie sądowe w sprawach z zakresu kontroli działalności administracji publicznej oraz w innych sprawach, do których jego przepisy stosuje się z mocy ustaw szczególnych (sprawy sądowoadministracyjne).

Zakres właściwości wojewódzkich sądów administracyjnych do kontroli administracji publicznej wyznaczają przepisy art. 3 powołanej ustawy. Zgodnie z jego treścią:

§ 1. Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie.

§ 2. Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na:

1) decyzje administracyjne;

2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty;

3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które przysługuje zażalenie;

4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (...), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (...), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (...), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw;

4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających;

4b) opinie, o których mowa w art. 119zzl § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa, i odmowy wydania tych opinii;

5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej;

6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej;

7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego;

8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a;

9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw.

Sądy administracyjne są więc właściwe w sprawach kontroli działalności administracji publicznej, jeżeli jest ona podejmowana w formie wskazanej w powołanym przepisie (szerzej na ten temat M. Jaśkowska, Właściwość sądów administracyjnych (zagadnienia wybrane), w: Koncepcja systemu prawa administracyjnego, red. J. Zimmermann, Warszawa 2007, s. 571 i cyt. tam orzecznictwo).

Sąd administracyjny bada z urzędu dopuszczalność drogi sądowoadministracyjnej. Stosownie bowiem do treści art. 183 § 2 pkt 1 p.p.s.a. jeżeli droga sądowa była niedopuszczalna zachodzi nieważność postępowania.

Stosownie do treści art. 58 § 1 pkt 1) p.p.s.a. Sąd odrzuca skargę jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego.

Zgodnie z treścią art. 55 ust. 7 ustawy Prawo lotnicze plan generalny w zakresie, o którym mowa w ust. 6 pkt 1 i 4 (tj. obszaru objętego planem, z określeniem dopuszczalnych gabarytów obiektów budowlanych i naturalnych (pkt 1) oraz koncepcji rozwoju przestrzennego wraz z zagospodarowaniem stref wokół lotniska (pkt 4)), podmiot, o którym mowa w ust. 5, (zakładający lotnisko lub zarządzający lotniskiem) konsultuje z gminami, których tereny zostały objęte planem generalnym. Właściwe organy gminy wyrażają swoje stanowisko i zgłaszają uwagi do planu generalnego w terminie 30 dni od dnia otrzymania planu od podmiotu, o którym mowa w ust. 5. Nieprzedstawienie stanowiska ani uwag przez właściwe organy gminy w terminie 30 dni, traktuje się jako brak zastrzeżeń do planu generalnego przedstawionego przez podmiot, o którym mowa w ust. 5. Podmiot, o którym mowa w ust. 5, ustosunkowuje się na piśmie do uwag gminy i przedkłada do zaopiniowania Prezesowi Urzędu skonsultowany w powyższym trybie z gminami plan obejmujący uwagi gminy i stanowisko podmiotu, o którym mowa w ust. 5, w odniesieniu do uwag gminy.

Jak wynika zaś z treści art. 55 ust. 8 ustawy Prawo lotnicze plan generalny po zaopiniowaniu przez Prezesa Urzędu w zakresie, o którym mowa w ust. 6 pkt 1-6, oraz po uzgodnieniu z: Ministrem Obrony Narodowej - w zakresie terenów zamkniętych w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (...), ministrem właściwym do spraw rozwoju regionalnego - w zakresie zgodności z programami rządowymi dotyczącymi rozwoju kraju, w tym jego poszczególnych regionów - podlega zatwierdzeniu przez ministra właściwego do spraw transportu w zakresie zgodności z polityką transportową kraju.

W ocenie Sądu, wskazane w art. 55 ust. 7 i 8 ustawy Prawo lotnicze czynności opiniująco – uzgadniające naczelnych i centralnych organów administracji rządowej nie rozstrzygają sprawy indywidualnej, w tym sprawy uzyskania zezwolenia na założenie lotniska, natomiast pozwalają tym Organom na wyrażenie stanowiska, co do treści planu generalnego, w odniesieniu do przypisanych im działów administracji rządowej lub zakresu działania. Czynności te poprzedzają wszczęcie postępowania administracyjnego w sprawie wydania zezwolenia na założenie lotniska użytku publicznego, co należy do kompetencji Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego (art. 55 ust. 1 ustawy Prawo lotnicze). A zatem zaopiniowanie, uzgodnienie i zatwierdzenie planu generalnego przez właściwe organy, stanowi realizację polityki kraju w zakresie transportu lotniczego. Przepis art. 55 ust. 8 ustawy Prawo lotnicze wprost wymaga bowiem, aby plan generalny dla nowego lotniska był zgodny z polityką rozwoju kraju oraz polityką transportową, ustalaną w programach rządowych.

Dokonując więc oceny charakteru prawnego zaskarżonego aktu przy uwzględnieniu konsekwencji wynikających ze wskazanych wyżej regulacji stwierdzić należy, że nie rozstrzyga on sprawy dotyczącej uprawnień właścicielskich Gminy, a tym samym nie posiada charakteru władczego wymaganego treścią przepisu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Jego przedmiotem jest bowiem jedynie zatwierdzenie planu generalnego z polityką transportową kraju. Podjęcie zaskarżonego aktu (pisma) nie nadaje, ani nie zmienia zatem uprawnień lub obowiązków Skarżącej.

Zatwierdzenie to jest wydawane jedynie w ściśle określonym zakresie, to jest zgodności z polityką transportową kraju. Tak określony zakres zatwierdzenia nie może być rozszerzony na inne kwestie, czy zagadnienia, gdyż stałoby to w sprzeczności z art. 7 Konstytucji RP, nakładającym na organy władzy publicznej działanie na podstawie i w granicach prawa. Merytoryczny sens zatwierdzenia Planu Generalnego sprowadza się więc do jego uzgodnienia w zakresie zgodności z polityką transportową kraju oraz stwierdzenia zakończenia czynności niezbędnych do skutecznego złożenia przez podmiot zakładający lotnisko wniosku o wydanie zezwolenia na założenie lotniska.

Sąd podziela stanowisko wyrażone w przywołanym przez Ministra Infrastruktury wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 19 listopada

2019 r., sygn. II SA/Kr 1178/19, zgodnie z którym plan generalny jest aktem o charakterze pośrednim pomiędzy aktem normatywnym i indywidualnym aktem administracyjnym. Akt zatwierdzenia planu generalnego jest wprawdzie skierowany do podmiotu zarządzającego lotniskiem użytku publicznego, jednak zakres jego regulacji wykracza poza określenie praw i obowiązków adresata rozstrzygnięcia. Znaczenie planu generalnego dla innych niż ten ostatni podmiotów następuje nie z mocy jego zatwierdzenia, lecz z mocy ustawy Prawo lotnicze (vide art. 55 ust. 9, art. 877).

Zaskarżony akt z uwagi na brak charakteru władczego w stosunku do Skarżącej nie jest więc aktem lub czynnością, o której stanowi art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.

Ponadto, akt lub czynność z zakresu administracji, podlegające kognicji sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., powinny być podejmowane wyłącznie w sprawach indywidualnych. Ustawodawca dokonał bowiem ścisłego rozgraniczenia aktów, które mają charakter indywidualny, od tych o generalnym charakterze (zaskarżanych do sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 5-7 p.p.s.a.). Skoro tak, to Skarżąca Gmina nie ma możliwości zaskarżenia do sądu administracyjnego zatwierdzenia aktu o charakterze pośrednim, stanowiącym połączenie aktu normatywnego i indywidualnego aktu administracyjnego.

Odmienne rozumienie powyższych przepisów świadczyłoby o przyznaniu Skarżącej Gminie prawa do wniesienia skargi, co skutkowałoby koniecznością oceny przez Sąd zgodności dokonanego przez Ministra Infrastruktury zatwierdzenia z polityką transportową kraju, co prowadziłoby do uzyskania wpływu na wykonywanie polityki rządu.

Powyższe byłoby naruszeniem kompetencji ustrojowych sądów administracyjnych, które wynikają z Konstytucji RP i ustaw o ustroju sądów administracyjnych i o postępowaniu przed tymi sądami.

Reasumując, wniesiona w tej sprawie skarga jest niedopuszczalna i podlega odrzuceniu, gdyż zaskarżony akt z dnia 7 czerwca 2022 r. nie mieści się w powołanym na wstępie katalogu aktów i czynności poddanych kognicji sądu administracyjnego. Brak jest także przepisów szczególnych, które przewidywałyby w takiej sytuacji kontrolę sądowoadministracyjną (art. 3 § 2 p.p.s.a.).

Ze wskazanych powodów skarga podlegała odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Dlatego nie podlegały rozpoznaniu zawarte w niej wnioski dowodowe. O zwrocie wpisu od skargi Sąd orzekł w pkt 2 sentencji postanowienia na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a.

Na marginesie tylko Sąd zauważa, że kwestia prawidłowości przeprowadzonych konsultacji przez podmiot zakładający lotnisko, w szczególności co do zakresu wymaganego udostępnienia Planu Generalnego w całości, w sposób wskazany przez Skarżącą Gminę, będzie mogła być podnoszona przez Skarżącą w postępowaniu administracyjnym dotyczącym wydania zezwolenia na założenie lotniska.