Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 2169/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-05-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 141 par 4
journal: Dz.U. 2023 poz 259
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz Sędziowie: sędzia NSA Małgorzata Pocztarek sędzia del. WSA Dariusz Chaciński (sprawozdawca) po rozpoznaniu w dniu 11 maja 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej D. L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 września 2019 r. sygn. akt II SA/Wa 565/19 w sprawie ze skargi D. L. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 30 stycznia 2019 nr [...] w przedmiocie odmowy wyłączenia stosowania przepisów 1. uchyla zaskarżony wyrok oraz zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji na rzecz D. L. kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 6 września 2019 r. II SA/Wa 565/19, oddalił skargę D. L. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 30 stycznia 2019 nr [...] w przedmiocie odmowy wyłączenia stosowania przepisów.

Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

D. L. (wnioskująca) pismem z 2 stycznia 2017 r. wystąpiła o zastosowanie wobec niej art. 8a ustawy zaopatrzeniowej. W uzasadnieniu wniosku opisała okoliczności służby w Służbie Bezpieczeństwa i poinformowała, że pracowała w Wydziale "B" (Obserwacja) od 1 września 1985 r. do 31 lipca 1990 r.; w wyniku pozytywnej weryfikacji została przyjęta do służby w Policji, którą pełniła nieprzerwanie do 7 października 2009 r.; zaznaczyła, że przez ostanie 8 lat służby była Kierownikiem Sekcji do Walki z Przestępczością Narkotykową i Patologii Społecznych Wydziału Kryminalnego Komendy Wojewódzkiej Policji w Szczecinie. Podczas służby była wielokrotnie wyróżniana nagrodami pieniężnymi, awansowana, a jej pracę doceniano. Wnioskującą odznaczono "Brązowym Krzyżem Zasługi" oraz brązową odznaką "Zasłużony Policjant",

Z akt sprawy wynika, że wnioskującą zwolniono ze służby w Policji 6 października 2009 r., ma ustalone prawo do emerytury i renty inwalidzkiej, których wysokość ustalono z uwzględnieniem odpowiednio art. 15c i 22a ustawy zaopatrzeniowej. Nie jest wypłacana renta inwalidzka z uwagi na posiadanie prawa do korzystniejszej emerytury.

Z pisma Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu (dalej: "IPN") z 16 maja 2017 r. - informacji o przebiegu służby - wynika, że wnioskująca pełniła służbę na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b ustawy zaopatrzeniowej, od 1 września 1985 r. do 31 lipca 1990 r., czyli 4 lata i 11 miesięcy, a całkowity okres służby wnioskującej to 24 lata, 1 miesiąc i 6 dni - od 1 września 1985 r. do 6 października 2009 r..

Z kopii akt osobowych - przekazanych przez IPN pismem z 3 listopada 2017 r. - nie wynika, aby wnioskująca nierzetelnie wykonywała zadania i obowiązki w okresie pełnienia służby po dniu 12 września 1989 r. Komendant Główny Policji - w piśmie z 18 stycznia 2018 r. - przekazał informację dotyczącą przebiegu służby wnioskującej. Ze zgromadzonych w sprawie dokumentów wynika, że po 12 września 1989 r. wykonywała rzetelnie zadania i obowiązki służbowe, wielokrotnie przyznawano jej zwiększony dodatek służbowy oraz funkcyjny do uposażenia. Odnotowano otrzymane pozytywne opinie służbowe oraz awanse w stopniu służbowym. Jednocześnie w aktach sprawy nie stwierdzono informacji o wymierzonych wobec wnioskującej karach dyscyplinarnych. Poinformowano, że nie były prowadzone wobec niej żadne postępowania karne lub karno – skarbowe. Wnioskującej wydano dokumenty potwierdzające, że w ramach obowiązków służbowych realizowała działania, w których istniało zagrożenie życia lub zdrowia - zaświadczenie z 3 kwietnia 2013 r. w trybie § 14 ust. 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 października 2004 r. w sprawie trybu postępowania i właściwości organu w zakresie zaopatrzenia emerytalnego funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu i Państwowej Straży Pożarnej oraz ich rodzin (Dz. U. Nr 239, poz. 2404, ze zm.). Wskazano w nim, że od 1 września 2001 r. do 31 sierpnia 2002 r. wnioskująca podejmował czynności służbowe, o których mowa w § 4 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej (Dz. U. Nr 86, poz. 734, ze. zm.). Stanowi on, że emeryturę podwyższa się o 0,5 % podstawy wymiaru za każdy rok służby pełnionej w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu, jeżeli funkcjonariusz w czasie wykonywania obowiązków służbowych podejmował, co najmniej 6 razy w ciągu roku, czynności operacyjno-rozpoznawcze lub dochodzeniowo-śledcze albo interwencje w celu ochrony osób, mienia lub przywrócenia porządku publicznego w sytuacjach, w których istniało bezpośrednie zagrożenie życia lub zdrowia. Wnioskującą odznaczono też brązową odznaką "Zasłużony Policjant" oraz "Brązowym Krzyżem Zasługi".

Decyzją Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 30 stycznia 2019 nr [...], odmówiono wyłączenia stosowania wobec p. D. L. art. 15c, 22a i 24a ustawy zaopatrzeniowej. Wydając zaskarżoną decyzję organ przyjął, że na podstawie art. 8a ustawy zaopatrzeniowej, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, można wyłączyć stosowanie art. 15c, art. 22a i art. 24a tej ustawy w stosunku do osób pełniących służbę, o której mowa w art. 13b, ze względu na:

- krótkotrwałą służbę przed dniem 31 lipca 1990 r. oraz

- rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia.

Wskazane w tym artykule przesłanki muszą być spełnione łącznie. Przy rozstrzyganiu spraw - w myśl art. 8a ustawy zaopatrzeniowej - fundamentalne znaczenie ma zawarcie w nim dwóch przesłanek, których spełnienie otwiera możliwość zastosowania wyjątku względem konkretnej osoby. Przepis ten nakłada także na właściwy organ obowiązek weryfikacji, czy rozpatrywana sprawa stanowi szczególnie uzasadniony przypadek. Tylko w takiej sytuacji ustawodawca dopuszcza możliwość wyłączenia stosowania przepisów ogólnych.

Art. 8a ustawy zaopatrzeniowej w pierwszym rzędzie nakłada na organ obowiązek weryfikacji spełnienia przez stronę przesłanek określonych w ust. 1 pkt 1 i 2 tego przepisu. Są one nieostre, intencją ustawodawcy było więc indywidualne podejście do każdej sprawy, poprzez wprowadzenie uznania administracyjnego.

Analizując pierwszą z przesłanek wskazano na konieczność indywidualnej oceny krótkotrwałości, z zastrzeżeniem, że powinna być ona rozpatrywana przede wszystkim w ujęciu bezwzględnym - jako długość służby na rzecz totalitarnego państwa. Dodatkowo organ winien ocenić powyższą przesłankę w aspekcie proporcjonalnym - porównanie stosunku służby na rzecz totalitarnego państwa do całości okresu służby. Oznacza to, że obok oceny, czy dany okres może być uznany jako "krótkotrwały" w ujęciu ogólnym - powinien on być także oceniony abstrakcyjnie, jako stosunek tego czasu do całego okresu służby. Krótkotrwałość jest wprawdzie pojęciem nieostrym - trudno określić choćby przybliżoną jego definicję, jednak oparłszy się na wykładni językowej, krótkotrwałość jest tożsama z nietrwałością, przelotnością lub chwilowością. Synonimami tego słowa ze słownika wyrazów bliskoznacznych są: "chwilowy, doraźny, nie długi, niestały, nietrwały, okresowy, przejściowy, przemijający, tymczasowy, krótkookresowy, czasowy, trwający krótko, niedługo trwający, nieustabilizowany, szybki, epizodyczny" (Wielki słownik wyrazów bliskoznacznych, Wydawnictwo Naukowe PWN, 2005 r.). W piśmiennictwie i orzecznictwie powszechnie akceptowane jest pierwszeństwo wykładni językowej (tak np. wyrok Sądu Najwyższego z 12 czerwca 2015 r., II CSK 518/14).

Dalej w uzasadnieniu zamieszczono uwagi dotyczące właściwego rozumienia art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej, co do pozostałych przesłanek zastosowania wskazanego tam wyjątku (rzetelność służby, szczególnie uzasadniony przypadek).

W przedmiotowej sprawie wnioskująca pełniła służbę 24 lata, 1 miesiąc i 6 dni, natomiast służba pełniona na rzecz totalitarnego państwa trwała 4 lata i 11 miesięcy. Stanowi to ponad 20 % całego okresu służby. Taki okres służby na rzecz totalitarnego państwa, zarówno w ujęciu bezwzględnym - długości tego okresu - jak i w ujęciu proporcjonalnym - stosunku długości tego okresu do całego okresu służby - nie może być oceniony jako krótkotrwały. Okresu prawie 5 lat pozostawania w służbie na rzecz totalitarnego państwa nie można uznać za krótkotrwały, mając na uwadze powyżej przytoczone znaczenie tego słowa. Kilkuletni czas realizacji obowiązków służbowych nie ma charakteru tymczasowego, doraźnego, czy epizodycznego. Z całą pewnością przez ten okres Wnioskodawczyni dokładnie zaznajomiła się ze specyfiką realizowanych zadań oraz ich charakterem.

Nie zakwestionowano rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków przez wnioskującą w trakcie pełnienia służby po 12 września 1989 r. Dokumenty zgromadzone w sprawie, nie zawierają treści, które mogłyby poddawać to w wątpliwość. W ramach obowiązków służbowych wnioskodawczyni realizowała działania, w których istniało zagrożenie życia lub zdrowia (tak: zaświadczenia z 3 kwietnia 2013 r.). Organ nie kwestionował wystąpienia w tej sprawie przesłanki z art. 8 ust. 1 pkt 2 ustawy zaopatrzeniowej.

W skardze złożonej przez D. L., sformułowano zarzuty naruszenia przepisu określającego materialnoprawne warunki wyłączenia wobec funkcjonariuszy ograniczeń podstawy i wysokości przysługującego im świadczeń emerytalno - rentowych. Skarżąca w swoim przekonaniu spełnia wszystkie, wymienione art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej, przesłanki wyłączenia stosowania wobec niej przepisów art. 15c, art. 22a i art. 24a tego aktu, określonych mianem "represyjnych". Wykazano to w postępowaniu przed organem administracji. Nieprawidłowa interpretacja i odmowa zastosowania właściwych przepisów doprowadziły do wydania decyzji krzywdzącej wnioskującą.

W trakcie służby wnioskująca miała dostęp do informacji niejawnych, objętych najwyższymi klauzulami tajności. Uzyskała certyfikat, dopuszczający do informacji oznaczonych klauzulą "ściśle tajne". Dla otrzymania takiego poświadczenia konieczne było poddawanie się co 3 lata specjalnej procedurze sprawdzającej, przeprowadzanej przez wyznaczoną w tym celu komórkę służb bezpieczeństwa Państwa. Podczas żadnej z tych procedur nie pojawiły się najmniejsze wątpliwości dotyczące wnioskującej, ani też jakiekolwiek zastrzeżenia co do jej uczciwości, czy lojalności wobec Państwa. Ponadto w decyzji pominięto zupełnie, że przed odejściem ze służby w Policji wnioskującą skierowano na badania lekarskie, w wyniku których zaliczono ją do III grupy inwalidzkiej oraz uznano związek inwalidztwa ze służbą. Utrata zdrowia wiązała się ze służbą w trudnych warunkach i przy pełnym zaangażowaniu w wykonywane zadania.

Organ "na oko" uznał, że 4 lata i 11 miesięcy nie wypełnia definicji "krótkotrwałości"; nie wyjaśnił, jaki okres służby można byłoby uznać za krótkotrwały i dlaczego. Nie uwzględniono, że pozostała część służby wnioskującej w Policji obejmuje prawie 20 lat. Nie wyjaśniono także, dlaczego wyliczone 20% czasu pełnienia służby, który obejmuje 10 miesięcy nauki w szkole chorążych w Warszawie oraz długotrwałe zwolnienia lekarskie, nie spełnia przesłanki "krótkotrwałości", ani jaki procent okresu pełnienia służby spełniałby to kryterium.

W odpowiedzi na skargę organ administracji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację.

Wspominanym na wstępie wyrokiem z 6 września 2019 r. II SA/Wa 565/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę. W uzasadnieniu wskazano, że w wyrażeniu "krótkotrwały okres służby" nie mieści się świadczenie służby przez prawie 5 lat (dokładnie - 4 lata 11 miesięcy i 9 dni), niezależnie od ogólnego okresu aktywności zawodowej danej osoby, czy czasu funkcjonowania państwa totalitarnego, w rozumieniu ustawy zaopatrzeniowej.

Dla oceny czy służba była krótkotrwała nie może mieć z kolei znaczenia okoliczność, jaki był charakter pełnionej służby na rzecz totalitarnego państwa, w tym pobierania nauki, okresy zwolnień (tak argumentacja skargi). Prawodawca, definiując pojęcie służby na rzecz totalitarnego państwa w art. 13b ustawy zaopatrzeniowej, nie powiązał bowiem stosownych regulacji w zakresie obniżenia uposażeń (art. 13c, 22a i 24a) z podjęciem konkretnych, nagannych w demokratycznym państwie, działań w trakcie wykonywania obowiązków przez danego funkcjonariusza, lecz z samą gotowością ich realizacji, wobec przyjęcia służby w wymienionych aktem normatywnym instytucjach. Podnoszone w skardze okoliczności mogłyby więc odgrywać pewną rolę wyłącznie gdyby służba wnioskującej na rzecz totalitarnego państwa, w rozumieniu zatrudnienia w wymienionych ustawą instytucjach, była w istocie krótkotrwała. Mogłoby to mieć znaczenie dla oceny wystąpienia innych niezbędnych przesłanek zastosowania wyjątku - czy w sprawie zachodzi szczególnie uzasadnione przypadek, w myśl zdania wstępnego w art. 8a ust. 1.

Wobec wskazanych uwarunkowań, wyrażonej w danej regulacji woli prawodawcy, bez znaczenia pozostają podnoszone w skardze kwestie dotyczące rzetelności służby wnioskującej, czy wystąpienia szczególnie uzasadnionego przypadku w kontekście dokonań, zaufania jakim darzono dana osobę oraz pełnienia przezeń służby z narażeniem życia lub zdrowia i odzyskanie stosownych odznaczeń. Nie występuje bowiem w sprawie przesłanka krótkotrwałości służby, stanowiąca jeden z warunków zastosowania wyjątku - wskazany art. 8a ust. 1 pkt 1 ustawy.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła D. L. Wyrok zaskarżyła w całości, zarzucając mu:

1) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 8a ust. 1 pkt 1 ustawy zaopatrzeniowej poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, co skutkowało przyjęciem, że:

- służba skarżącej przed dniem 31 lipca 1990 r., trwająca de facto 1 rok i 10 miesięcy nie miała przymiotu krótkotrwałości, podczas gdy w stosunku do całkowitego okresu jej służby powyższy okres stanowił jedynie ok. 8%, a zakres jej obowiązków sprowadzał się do prowadzenia niejawnej obserwacji,

- nie została spełniona przesłanka "szczególnie uzasadnionego przypadku", podczas gdy skarżąca wykazała, że legitymuje się wybitnymi osiągnięciami w służbie, szczególnie wyróżniającymi ją na tle pozostałych funkcjonariuszy - o czym świadczą otrzymane awanse, nagrody, wyróżnienia (np. Brązowa Odznaka "Zasłużony Policjant" czy "Brązowy Krzyż Zasługi"), a dodatkowo u skarżącej zdiagnozowano schorzenia, w wyniku których zaliczono ją do III grupy inwalidzkiej (stwierdzono związek inwalidztwa ze służbą),

2) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 13b ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, co skutkowało przyjęciem, że skarżąca pełniła służbę na rzecz państwa totalitarnego, podczas gdy skarżąca nie wykonywała czynności operacyjno-technicznych niezbędnych w działalności Służby Bezpieczeństwa, a zakres jej obowiązków sprowadzał się do prowadzenia niejawnej obserwacji (pełniła służbę na etacie wywiadowcy, gdzie wykonywała pracę typowo wspomagającą dla wydziałów zajmujących się zwalczaniem przestępczości pospolitej i gospodarczej),

3) naruszenie przepisów postępowania, tj.:

a) art. 141 § 4 p.p.s.a. - poprzez brak dostatecznego wyjaśnienia w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku podstawy rozstrzygnięcia w zakresie zarzutów podniesionych w skardze, a w szczególności nieuwzględnienia przy przesłance krótkotrwałości służby okoliczności, że w okresie od 1 września 1985 r. do 31 lipca 1990 r. skarżąca przebywała długotrwale na zwolnieniu lekarskim w związku z zagrożoną ciążą oraz przebywała przez 10 miesięcy w szkole chorążych w Warszawie, a tym samym de facto nie pełniła służby (szkoła chorążych trwała od 01.09.1987 r. do 27.06.1988 r., od 28.06.1988 r. pobyt w szpitalu przez okres 2 tygodni, a następnie 1/2 urlopu macierzyńskiego; od 10.01.1988 roku do 01.09.1989 r. ciągłe zwolnienie lekarskie z uwagi na zagrożoną ciąże, 3 miesięczny urlop macierzyński, a następnie w jego trakcie kolejne ciągłe zwolnienie lekarskie - kolejna zagrożona ciąża - do 22.10.1990 r. i kolejny urlop macierzyński),

b) art. 145 § 1 pkt 1 lit.c p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie i przyjęcie, że organ nie naruszył przepisów postępowania administracyjnego, podczas gdy organ naruszył:

- art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a., co miało istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez niezebranie w sposób wyczerpujący materiału dowodowego w sprawie, a także niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego,

- art. 7 k.p.a. poprzez nieustalenie przez organ, przed wydaniem decyzji, zgodnych z prawem kryteriów, według których będzie uznaniowo kwalifikował określone przypadki jako szczególnie uzasadnione oraz poprzez przekroczenie granic uznania administracyjnego i w konsekwencji nieodpowiednie, nieproporcjonalne wyważenie interesu społecznego i słusznego interesu obywatela, w efekcie przyjęcie nadrzędności interesu społecznego nad interesem indywidualnym,

- art. 7a § 1 k.p.a. poprzez nierozstrzygnięcie wątpliwości na korzyść strony w postępowaniu administracyjnym, którego przedmiotem jest odebranie stronie uprawnienia, tj. odmowa wyłączenia stosowania wobec skarżącego przepisów art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy zaopatrzeniowej, podczas gdy w sprawie pozostają wątpliwości co do treści normy prawnej art. 8a ustawy zaopatrzeniowej, przy czym rozstrzygnięciu tych wątpliwości na korzyść strony nie sprzeciwiają się sporne interesy stron albo interesy osób trzech, na które wynik postępowania ma bezpośredni wpływ,

- art. 80 k.p.a. poprzez przekroczenie granic swobodnej oceny dowodów,

- art. 6 k.p.a. w zw. z art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez naruszenie zasady praworządności.

W oparciu o powyższe zarzuty, wniesiono o:

1) uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi, tj. uchylenie w całości zaskarżonej decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 30 stycznia 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wyłączenia stosowania wobec skarżącej przepisów art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy zaopatrzeniowej lub ewentualnie o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania,

2) zasądzenie od organu na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Strona przeciwna nie złożyła odpowiedzi na skargę kasacyjną.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Z urzędu bada tylko, czy w sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania, enumeratywnie wymienione w § 2 powołanego artykułu. W niniejszej sprawie nie można dopatrzeć się żadnej z wad, która świadczyłaby o nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Dlatego skarga kasacyjna podlegała rozpatrzeniu w granicach wyznaczonych sformułowanymi w niej podstawami kasacyjnymi i ich uzasadnieniem.

Analizując środek odwoławczy w powyższym zakresie, uznać należy, że zasługuje on na uwzględnienie.

Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowił art. 8a ustawy zaopatrzeniowej. W sprawie nie budzi wątpliwości, że decyzja wydawana na podstawie art. 8a ustawy zaopatrzeniowej ma charakter uznaniowy, a sądowa kontrola decyzji opartej na uznaniu administracyjnym mimo, że ma ograniczony zakres, to jednak wymaga zbadania, czy organ ustalił i rozważył okoliczności faktyczne istotne z punktu widzenia przepisu prawa materialnego, który ma w sprawie zastosowanie. Jeżeli zaś pojawiają się wątpliwości dotyczące przepisu prawa materialnego, który stanowi podstawę prawną wydania decyzji uznaniowej, to kontrola sądowa musi objąć w pełnym zakresie prawidłowość przeprowadzonej wykładni przepisów materialnoprawnych i wywiedzionej z nich normy materialnoprawnej. Stąd też zagadnieniem zasadniczym w rozpoznawanej sprawie jest dokonanie prawidłowej wykładani art. 8a ustawy zaopatrzeniowej.

Przepis ten wprowadzony został ustawą z dnia 16 grudnia 2016 r. o zmianie ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz.U. z 2016 r., poz. 2270), a zgłoszony został jako autopoprawka rządu na posiedzeniu Komisji Administracji i Spraw Wewnętrznych 15 grudnia 2016 r., wobec czego w uzasadnieniu projektu ustawy brak jakiegokolwiek odniesienia do rozwiązania zawartego w art. 8a ustawy zaopatrzeniowej. Ustawą z 16 grudnia 2016 r. wprowadzone zostały nowe rygorystyczne zasady ustalania świadczeń emerytalnych (art. 15c), rent inwalidzkich (art. 22a), rent rodzinnych (24a) dla tych funkcjonariuszy objętych regulacją ustawy zaopatrzeniowej z 18 lutego 1994 r., którzy "pełnili służbę na rzecz totalitarnego państwa", o którym mowa w art. 13b, dlatego też dokonując wykładni art. 8a ustawy zaopatrzeniowej należy mieć na uwadze również pozostałe przepisy ustawy. Treść art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej wskazuje, że ustawodawca odwołuje się do dwóch grup zasad ustalania wysokości świadczeń. Są to zasady określone w art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy i zasady ustalone w art. 15, art. 22 i art. 24 tej ustawy. Z literalnego brzmienia art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej wynika, że zasady ustalania wysokości świadczeń wynikające z art. 15c, art. 22a i art. 24a tej ustawy stanowią wyjątek od ogólnych zasad określania wysokości świadczeń wynikających z art. 15, art. 22 i art. 24 ustawy. Przewidziana ustawowo w art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej dopuszczalność wyłączenia stosowania art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy skutkuje objęciem osób, o których mowa w tych przepisach, unormowaniami zawartymi w art. 15, art. 22 i art. 24 ustawy, stanowi zatem – w przypadku zastosowania art. 8a ust. 1 ustawy – podstawę do stosowania ogólnych zasad ustalania wysokości świadczeń. Z treści art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej, a konkretnie normy materialnoprawnej w nim wyrażonej wynika, że rozwiązanie to może być stosowane do osób pełniących służbę, o której mowa w art. 13b, czyli pełniących "służbę na rzecz totalitarnego państwa". Zawarta w art. 8a ustawy zaopatrzeniowej kompetencja ministra właściwego do spraw wewnętrznych stanowi podstawę dla tego organu do podjęcia działań skutkujących objęciem osób wskazanych w tym przepisie czyli osób pełniących służbę, o której mowa w art. 13b ustawy, tj. "służbę na rzecz totalitarnego państwa", unormowaniami dotyczącymi okresu służby przed 2 stycznia 1999 r. na zasadach ogólnych.

Dążąc do ustalenia treści normy materialnoprawnej wyrażonej w art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej należy w pierwszej kolejności zwrócić uwagę, że przepis ten został sformułowany przy użyciu pojęć nieostrych, takich jak: "szczególnie uzasadnione przypadki", "krótkotrwała służba", "rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków", przy czym w przypadku pojęcia "krótkotrwała służba", stopień nieostrości jest tak znaczny, że czyni to pojęcie w istocie pojęciem nieczytelnym. Ponadto dla ustalenia treści normy materialnoprawnej zawartej w art. 8a ustawy zaopatrzeniowej należy zwrócić uwagę, że ustawodawca posłużył się nie tylko wskazanymi wyżej pojęciami nieostrymi, ale zdefiniowanym ustawowo zwrotem "osoby pełniącej służbę, o której mowa w art. 13b ustawy", który również wymaga złożonych procesów interpretacyjnych. Konieczne jest zatem ustalenie zarówno treści tego pojęcia na tle unormowań ustawy zaopatrzeniowej, jak i charakteru regulacji prawnych odnoszących się do tego pojęcia.

Służba, o której mowa w art. 13b ustawy zaopatrzeniowej, to "służba na rzecz totalitarnego państwa", którą ustawodawca definiuje jako "służbę od dnia 22 lipca 1944 r. do dnia 31 lipca 1990 r. w wymienionych w ustawie cywilnych i wojskowych instytucjach i formacjach" (art. 13b ust. 1 ustawy) oraz "służbę na etatach oraz w ramach szkoleń, kursów, a także oddelegowania w określonych instytucjach, wskazanych w ustawie (art. 13b ust. 2 ustawy)", chyba że służba ta rozpoczęła się po raz pierwszy nie wcześniej niż w dniu 12 września 1989 r., bądź której obowiązek wynikał z przepisów o powszechnym obowiązku obrony (art. 13c ustawy zaopatrzeniowej). Z powyższej definicji ustawowej wynika, że okolicznościami przesądzającymi o kwalifikacji służby danej osoby jako "służby na rzecz totalitarnego państwa" są wyłącznie ramy czasowe i miejsce pełnienia służby. Definicja ta, na co wskazują pozostałe, analizowane niżej, unormowania ustawy zaopatrzeniowej, nie jest jednak ukierunkowana na objęcie restrykcyjnymi unormowaniami ustawy zaopatrzeniowej tych funkcjonariuszy, którzy wprawdzie pełnili służbę w czasie i miejscach wskazanych w ustawowej definicji, jednakże ich działalności nie można ocenić negatywnie z punktu widzenia aksjologii demokratycznego państwa prawnego i chronionych przez to państwo praw słusznie nabytych do zaopatrzenia społecznego. Definicja ustawowa "służby na rzecz totalitarnego państwa" przedstawia się jako kryterium wyjściowe w analizie sytuacji prawnej indywidualnych funkcjonariuszy, mające w istocie konstrukcję ustawowego domniemania o istnieniu podstawy prawnej do obejmowania wszystkich funkcjonariuszy pełniących służbę w czasie i miejscach wskazanych w ustawowej definicji, restrykcyjnymi unormowaniami w zakresie ustalania wysokości świadczeń z zaopatrzenia emerytalnego. Domniemanie to jednak może być obalone w konkretnym stanie faktycznym między innymi z uwagi na charakter, rodzaj wykonywanych czynności, których nie można ocenić negatywnie.

Wniosek powyższy znajduje uzasadnienie w tych unormowaniach ustawy zaopatrzeniowej, które wprost przewidują w określonych sytuacjach wyłączenie restrykcyjnych unormowań w zakresie ustalania wysokości świadczeń z zaopatrzenia emerytalnego wobec funkcjonariuszy, którzy pełnili służbę w czasie i miejscach wskazanych w ustawowej definicji będąc przez to funkcjonariuszami pełniącymi "służbę na rzecz totalitarnego państwa". Unormowania te zawarte zostały w art. 15c ust. 5 i 6, art. 22a ust. 5 i 6, art. 24a ust. 4 i 6 ustawy zaopatrzeniowej oraz właśnie w art. 8a ust. 1 tej ustawy.

Z treści art. 15c ust. 5 i 6, art. 22a ust. 5 i 6, art. 24a ust. 4 i 6 ustawy zaopatrzeniowej wynika, że ustalenie emerytury, renty inwalidzkiej i renty rodzinnej w sposób wskazany w art. 15c ust. 1, art. 22a ust. 1 i art. 24a ust. 1, nie następuje wobec wskazanych w tych przepisach osób, jeżeli osoby te udowodnią, że przed rokiem 1990, bez wiedzy przełożonych, podjęły współpracę i czynnie wspierały osoby lub organizacje działające na rzecz niepodległości Państwa Polskiego. Chodzi przy tym właśnie o osoby, "które pełniły służbę na rzecz totalitarnego państwa, o których mowa w art. 13b, i która pozostawały w służbie przed dniem 2 stycznia 1999 r." przy przyjęciu, że "za służbę na rzecz totalitarnego państwa uznaje się służbę od dnia 22 lipca 1944 r. do dnia 31 lipca 1990 r." w wymienionych w ustawowym katalogu cywilnych i wojskowych instytucjach i formacjach. Ustawodawca w treści art. 15c ust. 6 (i odsyłających do treści tego przepisu regulacjach art. 22a ust. 6 i art. 24a ust. 6) ustawy zaopatrzeniowej wyraźnie rozróżnia charakter działalności w ramach służby odbywanej w warunkach państwa totalitarnego od formalnego kryterium "okresu służby na rzecz państwa totalitarnego" stanowiąc wprost, że restrykcyjnych unormowań zawartych w przepisach ustawy zaopatrzeniowej "nie stosuje się, jeżeli osoba, o której mowa w tych przepisach, udowodni, że przed rokiem 1990, bez wiedzy przełożonych, podjęła współpracę i czynnie wspierała osoby lub organizacje działające na rzecz niepodległości Państwa Polskiego".

Wykładnię powyższą wzmacnia treść art. 13a ust. 4 ustawy zaopatrzeniowej, zgodnie z którą sporządzana przez Instytut Pamięci Narodowej - Komisję Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu informacja o przebiegu służby "na rzecz totalitarnego państwa" zawiera zarówno dane istotne z punktu widzenia legalnej definicji "służby na rzecz totalitarnego państwa", tj. wskazanie okresów służby na rzecz totalitarnego państwa, o których mowa w art. 13b, jak i inne dane, tj. informację "czy z dokumentów zgromadzonych w archiwach Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu wynika, że funkcjonariusz w tym okresie, bez wiedzy przełożonych, podjął współpracę i czynnie wspierał osoby lub organizacje działające na rzecz niepodległości Państwa Polskiego". Informacja dotyczy zatem nie tylko "okresu służby na rzecz państwa totalitarnego", lecz również dotyka charakteru działalności w ramach służby odbywanej w warunkach państwa totalitarnego, tj. kwestii bezpośredniego angażowania się w realizację zadań i funkcji państwa totalitarnego, co – w przypadku angażowania się w działalność nie korespondującą z zadaniami i funkcjami państwa totalitarnego – z mocy samego prawa wyłącza stosowanie art. 15c, art. 22a i art. 24a w stosunku do osób pełniących służbę, o której mowa w art. 13b ustawy (art. 15c ust. 5 i 6, art. 22a ust. 5, art. 24a ust. 4).

Nie jest zatem wystarczające dla stosowania restrykcyjnych unormowań ustawy zaopatrzeniowej - co mogłaby sugerować wykładnia językowa art. 13b w związku z art. 13c ustawy zaopatrzeniowej nie uwzględniająca pozostałych unormowań tej ustawy – poprzestanie wyłącznie na ustaleniu "okresów służby na rzecz totalitarnego państwa", lecz konieczne staje się również dążenie do ustalenia pełnej treści pojęcia "służby na rzecz totalitarnego państwa", znajdujące oparcie w przepisach tej ustawy odczytywanych w zgodzie z konstytucyjnymi zasadami wyznaczającymi standardy demokratycznego państwa prawnego. Samo pojęcie "państwa totalitarnego" ma z punktu widzenia aksjologii demokratycznego państwa prawnego urzeczywistniającego zasady sprawiedliwości społecznej (art. 2 Konstytucji RP) jednoznacznie negatywne znaczenie, co oznacza, że charakter taki ma również "służba na rzecz" takiego państwa.

Służba "na rzecz" państwa nie musi być jednak tożsama ze służbą pełnioną w okresie istnienia tego państwa i w ramach istniejących w tym państwie organów i instytucji. Nie każde bowiem nawiązanie stosunku prawnego w ramach służby państwowej wiąże się automatycznie ze zindywidualizowanym zaangażowaniem bezpośrednio ukierunkowanym na realizowanie charakterystycznych dla ustroju tego państwa jego zadań i funkcji. Charakteru służby "na rzecz" państwa o określonym profilu ustrojowym nie przejawia ani taka aktywność, która ogranicza się do zwykłych, standardowych działań podejmowanych w służbie publicznej, tj. służbie na rzecz państwa jako takiego, bez bezpośredniego zaangażowania w realizację specyficznych – z punktu widzenia podstaw ustrojowych – zadań i funkcji tego państwa, ani tym bardziej taka aktywność, która pozostaje w bezpośredniej opozycji do zadań i funkcji państwa totalitarnego.

Unormowania art. 15c ust. 5 i 6, art. 22a ust. 5 i 6, art. 24a ust. 4 i 6 ustawy zaopatrzeniowej w sposób wyraźny akcentują taką aktywność funkcjonariuszy "z okresu totalitarnego państwa", która pozostawała w bezpośredniej opozycji do zadań i funkcji państwa totalitarnego i stanowią podstawę - na warunkach wskazanych w tych unormowaniach – wyłączenia restrykcyjnych regulacji art. 15c ust. 1, art. 22a ust. 1 i art. 24a ust. 1 tej ustawy właśnie wobec osób wymienionych w art. 13b w związku z art. 13c ustawy zaopatrzeniowej, których aktywność pozostawała w bezpośredniej opozycji do zadań i funkcji państwa totalitarnego. Udowodnienie tego rodzaju aktywności powoduje więc, że osoba, której sytuacja ze względu na okres i miejsce pełnionej służby nadal mieści się w zakresie ustawowej definicji "służby na rzecz totalitarnego państwa" traktowana jest przez ustawodawcę jako osoba, względem której nie znajdują aksjologicznego uzasadnienia restrykcyjne unormowania wprowadzające odstępstwa od ogólnych zasad ustalania wysokości świadczeń z zaopatrzenia emerytalnego.

Celowym wydaje się również sięgnięcie do wykładni celowościowej przepisów analizowanej ustawy. Przyjęcie bowiem, że zawarte w art. 13b w związku z art. 13c ustawy zaopatrzeniowej określenie: "służba na rzecz totalitarnego państwa", odwołujące się wyłącznie do ram czasowych i miejsc pełnienia służby, miałoby być kryterium przesądzającym, że według ustawy sam fakt pełnienia służby w określonym czasie i miejscu bez względu na to, czy służba ta charakteryzowała się bezpośrednim zaangażowaniem w realizację zadań i funkcji państwa totalitarnego, czy też ograniczała się do zwykłych, standardowych działań, czynności, które zawsze były i są podejmowane w każdej służbie publicznej, jest nie do zaakceptowania z punktu widzenia standardów demokratycznego państwa prawnego, chronionych przez to państwo wartości i realizowanych przez nie celów, w tym z punktu widzenia korespondującej z tymi standardami, wartościami i celami zasady równości wobec prawa, zgodnie z którą prawo w imię równości powinno indywidualizować sytuację obywateli ze względu na pewne cechy istotne, a więc relewantne.

Mając powyższe na uwadze, regulację zawartą w art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej należy wykładać jako dany przez ustawodawcę organowi administracji publicznej instrument służący wszechstronnemu zbadaniu sprawy określonego funkcjonariusza w celu zweryfikowania, czy funkcjonariusz ten, objęty ustawowym domniemaniem "służby na rzecz totalitarnego państwa", jest w istocie osobą, której wysokość świadczeń z zaopatrzenia emerytalnego powinna być ustalana na podstawie restrykcyjnych przepisów znajdujących aksjologiczne uzasadnienie wyłącznie do tych osób, które angażowały się w sposób bezpośrednio ukierunkowany na realizowanie charakterystycznych dla ustroju państwa totalitarnego jego zadań i funkcji i których prawa – z tego właśnie względu – zostały nabyte niesłusznie z perspektywy aksjologii demokratycznego państwa prawnego. Stąd też treść art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej może stanowi podstawę do wyłączania restrykcyjnych unormowań ustawy w drodze indywidualnego aktu administracyjnego, tj. decyzji administracyjnej rozstrzygającej konkretną sprawę indywidualnego podmiotu.

Nadto, jak wynika z treści art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej, ustawodawca nie ograniczył się do wskazania kryteriów "krótkotrwała służba przed dniem 31 lipca 1990 r." oraz "rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia", lecz kryteria te powiązał z przesłanką "szczególnie uzasadnionych przypadków", a zatem wyraźnie wyodrębnił przesłankę "szczególnie uzasadnionych przypadków", co w konsekwencji nie daje podstaw do przyjmowania, że wprowadził do tekstu ustawy nieostry zwrot "szczególnie uzasadnionych przypadków" po to tylko, by utożsamić go z kryteriami "krótkotrwałej służby przed dniem 31 lipca 1990 r." oraz "rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia", skoro skutek taki mógłby osiągnąć rezygnując z odwoływania się do "szczególnie uzasadnionych przypadków". Ponadto "krótkotrwała służba przed dniem 31 lipca 1990 r." oraz "rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia" nie stanowią oddzielnych samoistnych przesłanek, ponieważ przez zwrot "ze względu na" dookreślają one treść "szczególnie uzasadnionych przypadków", ułatwiając obalenie domniemania służby charakteryzującej się zindywidualizowanym zaangażowaniem w działalność bezpośrednio ukierunkowaną na realizowanie zadań i funkcji właściwych państwu totalitarnemu. Zauważyć należy, że kryteria te nie stanowią przykładowego wskazania "szczególnie uzasadnionych przypadków" (ustawodawca nie posłużył się określeniem "w szczególności", które jest stosowane w sytuacji wskazywania przez ustawodawcę niewyczerpującego katalogu przesłanek), co oznacza, że treść tych kryteriów należy oceniać przez pryzmat treści "szczególnie uzasadnionych przypadków". W konsekwencji brak spełnienia któregoś z kryteriów wskazanych w punktach 1 i 2 art. 8a ust. 1 ustawy nie wyłącza automatycznie możliwości spełnienia przesłanki "szczególnie uzasadnionych przypadków", lecz wymaga zbadania, czy służba określonej osoby, mimo że nie była "krótkotrwałą służbą przed dniem 31 lipca 1990 r.", bądź nie charakteryzowała się "rzetelnym wykonywaniem zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia", była służbą charakteryzującą się bezpośrednim zaangażowaniem w realizację zadań i funkcji państwa totalitarnego, czy też nie miała takiego charakteru, tj. była np. działalnością ograniczającą się do zwykłych, standardowych działań, czynności podejmowanych i wykonywanych w każdej służbie publicznej, tj. służbie na rzecz państwa jako takiego, a tym samym nie ma – z punktu widzenia aksjologicznych podstaw demokratycznego państwa prawnego - żadnych konotacji negatywnych. W tym drugim przypadku dopuszczalne jest przyjęcie, że wystąpiły w sprawie "szczególnie uzasadnione przypadki" obalające domniemanie służby charakteryzującej się zindywidualizowanym zaangażowaniem w działalność bezpośrednio ukierunkowaną na realizowanie ustrojowo zdeterminowanych zadań i funkcji właściwych państwu totalitarnemu. Aby ustalić, czy zachodzą szczególnie uzasadnione przypadki, pomocniczą rolę mogą spełniać kryteria wskazane w pkt 1 i pkt 2 art. 8a ustawy, wykładnia których sprawia spore trudności interpretacyjne. Niemniej jednak kryteria te powinny być oceniane przez pryzmat przesłanki "szczególnie uzasadnionych przypadków" ułatwiając obalenie domniemania służby charakteryzującej się zaangażowaniem w działalność bezpośrednio ukierunkowaną na realizację zadań i funkcji właściwych państwu totalitarnemu.

Dokonując wykładni kryterium "krótkotrwałej służby przed dniem 31 lipca 1990 r." ze względu na bardzo wysoki stopień nieostrości tego pojęcia nie można wskazać ogólnych, uniwersalnych cech, które mogłyby być wykorzystywane w każdym przypadku. Należy przyjąć, że o ile przymiotnik "krótki" w podstawowym znaczeniu oznacza "mający małą długość (w stosunku do typowej) zwykłej długości czegoś", to bliskoznaczny przymiotnik "krótkotrwały" rozumiany jako "trwający krótko, szybko przemijający" (zob. B. Dunaj /red./: Słownik współczesnego języka polskiego, Warszawa 1999, tom 1, s. 431) akcentuje pewną trwałość w krótkim czasie, gdzie "krótkość" powinna być oceniana na tle "zwykłej długości czegoś".

Skoro postępowanie prowadzone na podstawie art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej dotyczy indywidualnej sprawy, to konieczność uwzględniania indywidualnej sytuacji określonego funkcjonariusza sprawia, że punktem odniesienia dla ustalenia "krótkotrwałości służby przed dniem 31 lipca 1990 r." powinien być cały okres służby pełnionej przez osobę, której dotyczy postępowanie prowadzone na podstawie art. 8a ust. 1 ustawy i na tym tle należy oceniać, czy okres służby tej osoby przed 31 lipca 1990 r. w stosunku do całego okresu służby nie spełnia tego kryterium. Jako pewna wskazówka interpretacyjna może w tym zakresie służyć treść art. 13c pkt 1 ustawy zaopatrzeniowej. W sytuacji gdy zgodnie z tą regulacją, służby, która rozpoczęła się po raz pierwszy nie wcześniej niż 12 września 1989 r. ustawodawca w ogóle nie uznaje za służbę na rzecz totalitarnego państwa w rozumieniu art. 13b, to można przyjąć, że służba nie spełniająca wymogu "rozpoczęcia się po raz pierwszy nie wcześniej niż w dniu 12 września 1989 r.", będąc jednak służbą w okresie "totalitarnego państwa" obejmującą okres około 10 miesięcy (tj. długość okresu wyznaczonego datami 12 września 1989 r. i 31 lipca 1990 r.) będzie służbą krótkotrwałą. Nie oznacza to jednak, że również służba wyrażana w latach nie będzie mogła być w realiach indywidualnej sprawy uznana za służbę krótkotrwałą.

Z kolei w odniesieniu do kryterium "rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia", należy stwierdzić, że kryterium to należy rozumieć w sposób standardowo przyjęty w języku polskim. Rzetelnie działanie to działanie, które powinien cechować normalne wykonywanie obowiązków przez każdego człowieka. Nie ma podstaw do kwestionowania rzetelności wykonywania obowiązków, jeżeli brak dowodów na działanie nierzetelne, takich jak np. nagany czy inne przewidziane prawem sankcje negatywne będące reakcją na sposób działania określonej osoby. Dla stwierdzenia rzetelności działania nie jest konieczne legitymowanie się nagrodami czy wyróżnieniami dotyczącymi przebiegu służby, chociaż niewątpliwie nagrody takie i wyróżnienia mogą ugruntowywać w przekonaniu o rzetelności wykonywania zadań i obowiązków. Dla oceny rzetelności tego rodzaju działań nie jest również konieczne wykazywanie działania z narażeniem zdrowia i życia, chociaż niewątpliwie również takie działania (ustawodawca posługuje się w tym przypadku zwrotem "w szczególności") mogą przemawiać za rzetelnością wykonywania zadań i obowiązków. Analiza art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy zaopatrzeniowej wykazuje, że wskazanie na "narażenie życia i zdrowia", po określeniu w art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy zaopatrzeniowej zasadniczego kryterium – "rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków", nie zawęża "rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków" wyłącznie do służby pełnionej z narażeniem zdrowia i życia. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zwrot "w szczególności z narażeniem zdrowia i życia" odnoszący się do generalnego kryterium "rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r." stanowi dodatkowy element oceny sposobu wykonywania służby po wskazanej dacie, ukierunkowując organ na szczególne uwzględnienie sytuacji, w których rzetelności w wykonywanej służbie towarzyszyło właśnie realnie istniejące zagrożenie życia i zdrowia – w związku z pełnionymi rzetelnie zadaniami i obowiązkami. Zwrot ten nie wyklucza natomiast w żadnym wypadku konieczności oceny rzetelności wykonywania zadań i obowiązków służbowych w przypadku nie stwierdzenia okoliczności faktycznego narażania zdrowia i życia.

W konkluzji należy stwierdzić, że zgodnie z wynikającą z treści art.8a ustawy zaopatrzeniowej normą materialnoprawną, organ badając, czy została ona spełniona przez wnioskodawcę powinien przede wszystkim zbadać, czy zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek, a pomocniczą rolę w ustaleniu czy zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek pełnią dwa kryteria, tj. kryterium krótkotrwałej służby oraz kryterium rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków. Przy czym sam brak spełnienia któregoś z pomocniczych kryteriów wskazanych w punktach 1 i 2 art. 8a ust. 1 ustawy nie wyłącza możliwości spełnienia przesłanki "szczególnie uzasadnionych przypadków". Jak podnoszono bowiem wcześniej, brak spełnienia któregoś z kryteriów wskazanych w punktach 1 i 2 art. 8a ust. 1 ustawy nie wyłącza automatycznie spełnienia przesłanki "szczególnie uzasadnionych przypadków", lecz wymaga zbadania, czy służba określonej osoby, mimo że nie była "krótkotrwałą służbą przed dniem 31 lipca 1990 r.", bądź nie charakteryzowała się "rzetelnym wykonywaniem zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia", była służbą charakteryzującą się bezpośrednim zaangażowaniem w realizację zadań i funkcji państwa totalitarnego, czy też nie miała takiego charakteru, tj. była np. działalnością ograniczającą się do zwykłych, standardowych czynności i działań jakie podejmowane były wówczas w ramach służby publicznej, tj. służby na rzecz państwa jako takiego, a tym samym nie ma konotacji negatywnych.

O ile ustawodawca wskazał, że decyzja wydana na podstawie art. 8a ustawy zaopatrzeniowej ma charakter uznaniowy, to jednak kryteria dokonywania tego wyboru nie były oczywiste. Kryteriów takich nie wyrażają wprost unormowania ustawy zaopatrzeniowej, stąd też niezbędne było dokonanie wykładni art. 8a ustawy, aby ustalić normę materialnoprawną w nim zawartą, a tym samym wskazać kryteria, przy zachowaniu których może być wydawana decyzja na podstawie art. 8a ustawy.

Na tle wyżej przedstawionej wykładni art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia prawa materialnego należy uznać za uzasadniony.

Skarżąca kasacyjnie zasadnie zarzuciła Sądowi pierwszej instancji dokonanie błędnej wykładni art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej. Sąd ten nieprawidłowo przyjął, że dla zastosowania art. 8a ust. 1 ustawy koniecznym jest łączne spełnienie wskazanych w nim przesłanek. Błędność takiej interpretacji ww. przepisu została wykazana szczegółowo we wcześniejszych rozważaniach. Dokonując wykładni art. 8a ust. 1 pkt 1 ustawy, tj. ustawowego kryterium "krótkotrwałej służby przed dniem 31 lipca 1990 r.", Sąd podzielił twierdzenie Ministra wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, przyjmując, że okres trwający 4 lata, 11 miesięcy nie może być uznany za krótkotrwały. W tym przypadku stanowisko Sądu pierwszej instancji pomimo próby jego uargumentowania nie może się ostać. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie można uznać za prawidłową ocenę Sądu zastosowania tego przepisu przez organ. Nie odpowiada ona bowiem wykładni tego ustawowego kryterium przedstawionej wyżej przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Brak ustaleń koniecznych dla zastosowania art. 8a ust. 1 ustawy czyni uzasadnionym także zarzut naruszenia prawa procesowego, tj. art. 7, art. 11 oraz art. 107 § 3 k.p.a., gdyż ani Sąd pierwszej instancji nie dokonał prawidłowej kontroli zaskarżonego aktu, ani organ nie zebrał i nie rozpatrzył w sposób wyczerpujący, obiektywny i wszechstronny wszystkich istotnych elementów sprawy.

Niezasadny okazał się natomiast zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania.

W orzecznictwie prezentowany jest pogląd, że wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a. w sytuacji, gdy sporządzone jest ono w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku. W tym wypadku kontrola instancyjna była możliwa, natomiast nie można za pomocą powołanego przepisu kwestionować prawidłowości wykładni norm materialnych ani ustaleń faktycznych. Do zarzutów skargi Sąd I instancji się odniósł, natomiast ich nieuwzględnienie wynikało z błędnej wykładni prawa materialnego przyjętej przez Sąd Wojewódzki.

Na uwzględnienie nie zasługiwał także zarzut naruszenia art. 6 k.p.a. w zw. z art. 7 Konstytucji RP. oraz art. 8 k.p.a. Skarżąca kasacyjnie nie wyjaśniła dlaczego, w jej ocenie, organ prowadził postępowanie w sposób niebudzący zaufania oraz w czym upatruje on naruszenie przez organ zasady praworządności, co w istocie uniemożliwia odniesienie się do tak sformułowanego zarzutu. Ujmowanie podstawy kasacyjnej w taki sposób, że jeden zarzut obejmuje niespójną zbitkę przepisów - szeregu norm prawnych, które miał rzekomo naruszyć Sąd pierwszej instancji, nie wskazując konkretnie na czym polega naruszenie każdej z tych norm, jest nieprawidłowe (pogląd ten wielokrotnie już wyraził Naczelny Sąd Administracyjny - por. np. wyroki NSA z: 18 października 2011 r., II FSK 797/10, 13 września 2011 r., II FSK 593/10, 18 maja 2011 r., II FSK 62/10). Te same uwagi należy odnieść do powołanych w skardze kasacyjnej przepisów Konstytucji. Również w tym przypadku autor skargi nie wyjaśnił sposobu ich naruszenia w rozpoznawanej sprawie.

Uwzględniając powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna jest zasadna, zaś istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona, co pozwoliło na uchylenie zaskarżonego wyroku i uchylenie zaskarżonej decyzji z 30 stycznia 2019 nr [...]. Ponownie rozpoznając sprawę organ, przy ocenie zasadności wniosku skarżącego, uwzględni przedstawioną na wstępie wykładnię art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej i poczyni ustalenia niezbędne do jego prawidłowego zastosowania.

Z tych też przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny w oparciu o art. 188 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 w zw. z art. 200 p.p.s.a.