Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 4339/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-05-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Prokurator
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok w części i zasądzono zwrot kosztów postępowania
Powołane przepisy: article: art. 1 ust. 1, art. 4 ust. 1 pkt 1 oi ust. 3, art. 5 ust. 1 i 2 oraz art. 6 ust. 1 pkt 4 i ust. 2 u.d.i.p.
journal: Dz.U. 2022 poz 902
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Jakimowicz Sędziowie: Sędzia NSA Ewa Kwiecińska Sędzia del. WSA Ireneusz Dukiel (spr.) Protokolant asystent sędziego Aleksandra Kraus po rozpoznaniu w dniu 24 maja 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ł.S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 3 grudnia 2020 r. sygn. akt II SA/Bk 694/20 w sprawie ze skargi Ł.S. na decyzję Prokuratora Okręgowego w Białymstoku z dnia [...] września 2020 r. nr [...] w przedmiocie informacji publicznej 1. uchyla pkt 2 zaskarżonego wyroku i zasądza od Prokuratora Okręgowego w Białymstoku na rzecz skarżącego Ł.S. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego; 2. oddala skargę kasacyjną w pozostałej części.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku, wyrokiem z dnia 3 grudnia 2020 r., sygn. akt II SA/Bk 694/20, uchylił decyzję Prokuratora Okręgowego w Białymstoku (dalej jako organ odwoławczy lub organ II instancji) z dnia [...] września 2020 r., nr [...], oraz poprzedzającą ją decyzję Prokuratora Rejonowego B. w B. (dalej jako organ I instancji) z dnia [...] sierpnia 2020 r., nr [...], w przedmiocie odmowy udostępnienia Ł.S. (dalej jako skarżący, strona lub wnioskodawca) informacji publicznej (pkt 1) i zasądził od organu odwoławczego na rzecz skarżącego kwotę 100 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego (pkt 2).

Wskazany wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

Wnioskiem z dnia [...] lipca 2020 r. strona zwróciła się do organu pierwszej instancji o udostępnienie informacji publicznej w postaci:

1) zawiadomienia o przestępstwie złożonego przez T.P.;

2) protokołu z przesłuchania ww. osoby przeprowadzonego w Komendzie Powiatowej Policji z/s w S.;

3) postanowienia o umorzeniu postępowania z dnia [...] grudnia 2019 r. wraz z uzasadnieniem;

4) zażalenia ww. osoby na postanowienie o umorzeniu postępowania wydanego w dniu [...] grudnia 2019 r.;

5) orzeczenia Sądu Okręgowego w Białymstoku z dnia 25 czerwca 2020 r. w sprawie III Kp 366/20 wraz z uzasadnieniem.

Organ I instancji decyzją z dnia [...] sierpnia 2020 r., nr [...], wydaną na podstawie art. 5 ust. 2, art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t. jedn.: Dz. U. z 2019 r., poz. 1429 ze zm., dalej u.d.i.p.) oraz art. 104 i art. 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. jedn.: Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm., dalej k.p.a.), odmówił skarżącemu udostępnienia zawnioskowanych dokumentów.

Organ I instancji uznał bowiem, że czyn, którego opis znajduje się w aktach sprawy prokuratorskiej, nie uległ jeszcze przedawnieniu i istnieje realna szansa na podjęcia postępowania w tym zakresie. Upublicznienie zgromadzonych w sprawie materiałów będzie miało zatem negatywny wpływ na dobro całego postępowania. Z tych względów dokumenty zawierające opis stanu faktycznego sprawy, w tym postanowienia zawierające uzasadnienia, nie mogą zostać udzielone w trybie u.d.i.p. Nadto protokoły przesłuchań nie są dokumentami urzędowymi w rozumieniu tej ustawy.

Skarżący nie zgodził się z wydaną decyzją i wniósł od niej odwołanie.

Organ odwoławczy, decyzją z dnia [...] września 2020 r., nr [...], działając na podstawie art. 127 § 2 w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu organ odwoławczy stwierdził, że dostęp do informacji publicznej nie ma charakteru absolutnego i może podlegać ograniczeniom zgodnie z art. 5 u.d.i.p. Przy czym przepis ten nie wyczerpuje katalogu przesłanek, które w konkretnej sprawie mogą stanowić o konieczności ograniczenia dostępu do informacji publicznej. Stąd też dopuszczalne było powołanie się na kwestię tajemnicy i dobra postępowania przygotowawczego, które choć zostało zakończone w sposób formalny, to czyn, będący jako przedmiotem, nie uległ przedawnieniu. W razie pojawienia się nowych okoliczności może być ono zatem podjęte na nowo, co wymaga zachowania prawnie gwarantowanych interesów pokrzywdzonego. W takiej sytuacji wnioskowane informacje, zawierające opis stanu faktycznego, nie mogą zostać udostępnione. Dotyczy to także protokołów z przesłuchań, które nie zawierają oświadczenia woli lub wiedzy funkcjonariusza publicznego, lecz świadka, podejrzanego lub biegłego. I z tej przyczyny nie mogą być one uznane za dokument urzędowy w rozumieniu art. 6 ust. 2 u.d.i.p. Decyzja odmawiająca udostępnienia skarżącemu zawnioskowanych danych był więc konieczna.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku strona zakwestionowała wskazaną decyzję, zarzucając jej naruszenie art. 5 ust. 2 u.d.i.p. poprzez ograniczenie prawa do informacji publicznej, mimo braku wystąpienia przesłanki ustawowej.

Skarżący podkreślił, że ograniczeń zawartych w art. 5 ust. 2 u.d.i.p. nie można interpretować rozszerzająco. Przesłanka dobra postępowania przygotowawczego, jaką posłużyły się organy, nie miała oparcia ustawowego. Nie wykazano również, aby za odmową udostępnienia informacji przemawiały okoliczności wskazane w art. 5 ust. 1 u.d.i.p.

W konsekwencji skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji, zobowiązanie organu I instancji do załatwienia sprawy oraz zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania sądowego według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu kwestionowanego aktu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku rozpoznając skargę uznał, że zasługuje ona na uwzględnienie, albowiem istnieje możliwość przynajmniej częściowego zrealizowania żądania strony.

W ocenie Sądu Wojewódzkiego, dostęp do materiałów i informacji z zakończonego postępowania przygotowawczego dla innych podmiotów niż strony, obrońcy, pełnomocnicy i przedstawiciele ustawowi nie został unormowany przepisami procedury karnej. W związku z tym zastosowanie znajdują regulacje u.d.i.p., a rolą organu jest rozważenie, czy dokumenty zgromadzone w aktach zakończonego postępowania przygotowawczego są nośnikiem informacji publicznych. Skoro zatem w niniejszej sprawie zażądano udostępnienia konkretnych dokumentów z zakończonego postępowania przygotowawczego, to organ powinien ocenić w odniesieniu do każdego z nich odrębnie, czy zawierają informację publiczną, w tym czy są dokumentami urzędowymi.

Zdaniem Sądu pierwszej instancji, w zasadzie wszystkie zażądane dokumenty, za wyjątkiem zażalenia na postanowienie o umorzeniu postępowania, są dokumentami urzędowymi. Zawierają one bowiem utrwaloną wolę i wiedzę funkcjonariusza publicznego odnośnie przeprowadzonych działań i czynności. Zawierają też jego podpis na ich potwierdzenie.

Dokumentem urzędowym nie jest natomiast – w ocenie Sądu I instancji – zażalenie osoby fizycznej na postanowienie o umorzeniu postępowania przygotowawczego. Pod tymże jednak warunkiem, że osoba ta nie pełni funkcji publicznej, a składany środek zaskarżenia nie ma związku z pełnioną funkcją.

Dalej Sąd zauważył, że informacją publiczną jest m.in. informacja o organach i osobach sprawujących w nich funkcje i ich kompetencjach, zasadach funkcjonowania władz publicznych, w tym trybie działania władz publicznych i ich jednostek organizacyjnych oraz sposobach przyjmowania i załatwiania spraw. Dokument urzędowy sporządzony nawet w sprawie indywidualnej i także w zakończonym postępowaniu przygotowawczym może podlegać udostępnieniu jako informacja o sposobie działania władzy publicznej w konkretnej sprawie. W takiej sytuacji, wobec przesądzenia przez ustawodawcę, że informacją publiczną są dane publiczne stanowiące treść dokumentów urzędowych, organ wydając decyzję odmowną nie może zasłaniać się dobrem postępowania przygotowawczego i przepisem art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Powinien rozważyć, które elementy dokumentu urzędowego podlegają udostępnieniu jako informacja publiczna (postać i treść dokumentu, z których będą wynikać imię i nazwisko funkcjonariusza, jego stopień, data i godzina sporządzenia dokumentu, jednostka organizacyjna, zachowanie wymagań formalnych sporządzenia dokument), oraz które elementy podlegają ochronie z uwagi na tajemnicę ustawowo chronioną (dane osobowe, opis czynu, treść zeznań, podpis zeznającego czy zawiadamiającego). W zakresie objętym tajemnicą ustawowo chronioną organ powinien wydać decyzję administracyjną na podstawie art. 16 u.d.i.p. Nie w każdym przypadku, kiedy zachodzi możliwość ujawnienia informacji podlegających ochronie, należy całkowicie odmówić udzielenia informacji z powołaniem się na art. 16 ust. 1 u.d.i.p. W sytuacji gdy wniosek dotyczy nie konkretnych informacji (wyodrębnionych treści), ale kserokopii dokumentów urzędowych, to – także w sprawie indywidualnej – publiczną pozostaje informacja o sposobie działania władzy publicznej, której odzwierciedleniem może być zanonimizowana, a więc objęta częściową odmową udostępnienia informacji, postać dokumentu urzędowego.

Zatem ogólne powołanie się na dobro postępowania przygotowawczego, bez wskazania przez organ na konkretny przepis, z którego ta ochrona ma wynikać, nie może być potraktowane jako wystarczająca przesłanka odmowy udostępnienia informacji publicznej. W niniejszej sprawie istotniejsze znaczenie ma indywidualność i prywatność informacji znajdujących się w zawnioskowanych dokumentach. Dlatego też powołując się na te kategorie ograniczeń można odmówić dostępu do informacji publicznych zawartych w aktach zakończonego postępowania przygotowawczego. Niewątpliwie będą to wszystkie informacje, które dotyczą indywidualnego interesu pokrzywdzonego i wszystkie te, które mogłyby go narazić na utratę prywatności oraz zagrożenie jego indywidualnych dóbr. W tym więc zakresie będzie mógł mieć zastosowanie przepis art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Nie dotyczy to natomiast postaci dokumentów urzędowych i danych obrazujących działanie organu.

Stąd też Sąd wskazał, aby przy ponownym rozpatrzeniu wniosku organ udostępnił skarżącemu informację publiczną, tj. postać i treść dokumentów urzędowych w zakresie, w jakim zawierają one informacje o działaniu władzy publicznej (co może się sprowadzać do udostępnienia zanonimizowanych w odpowiednim zakresie kserokopii). Odnośnie informacji zanonimizowanych, a więc nieudostępnionych, organ winien załatwić wniosek przez wydanie decyzji administracyjnej na podstawie art. 16 ust. 1 u.d.i.p. Z kolei odnośnie zawnioskowanego do udostępnienia zażalenia, które nie stanowi dokumentu urzędowego i nie stosuje się do niego trybu przewidzianego w u.d.i.p., organ zobowiązany będzie do zawiadomienia strony o braku możliwości jego udostępnienia i podania przyczyn takiego stanu rzeczy.

Z tych przyczyn Sąd uchylił decyzje organów obu instancji na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn.: Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej u.p.p.s.a.) oraz w oparciu o art. 200 u.p.p.s.a. zasądził na rzecz skarżącego uiszczony wpis od skargi (100 zł).

Z wydanym wyrokiem nie zgodził się skarżący, który w wywiedzionej skardze kasacyjnej zakwestionował go w całości, zarzucając mu:

1) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 61 ust. 1 Konstytucji RP w zw. z art. 5 ust. 2 i art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. d) u.d.i.p. poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że dostęp do informacji publicznej – treść zeznań zawartych w protokołach – podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej;

2) naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 200 u.p.p.s.a. poprzez zasądzenie niewłaściwej kwoty na rzecz skarżącego, co miało istotny wpływ na wynik sprawy.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący wskazał, że Sąd I instancji błędnie uznał, jakoby ochrona prywatności osoby fizycznej dotyczyła również treści składanych przez nią zeznań w toku czynności prokuratorskich. Tego typu ochrona wiąże się przede wszystkim z danymi osobowymi osoby fizycznej. Jej rozszerzenie także na treść zeznań takiej osoby, niestanowiącą przecież danych osobowych, może prowadzić do nadmiernego ograniczenie w dostępie do informacji publicznych. Zaś treść takich zeznań bezpośrednio wiąże się ze sposobem załatwienia spraw przez organ, a informacja o tym podlega udzieleniu w trybie przewidzianym przepisami u.d.i.p. Niezasadne zablokowanie takiej możliwości poprzez zalecenie Sądu I instancji wydania przez organ decyzji odmownej, utrudni ocenę funkcjonowania prokuratury oraz uniemożliwi kontrolę racjonalności i zasadności podejmowanych przez nią działań.

Odnosząc się natomiast do zarzutu procesowego skarżący podkreślił, że zasądzony zwrot kosztów postępowania sądowego obejmuje jedynie kwotę 100 zł, podczas gdy należny i uiszczony przez niego wpis od skargi wyniósł 200 zł. Dlatego też doszło do zasądzenia niewłaściwej kwoty zwrotu i wyrok w tej części jest wadliwy.

Mając na uwadze wskazane podstawy kasacyjne skarżący wniósł o uchylenie w całości zakwestionowanego wyroku Sądu I instancji i orzeczenie co do istoty sprawy przez uchylenie decyzji organów obu instancji, a także orzeczenie o kosztach postępowania.

W sprawie nie wniesiono odpowiedzi na skargę kasacyjną.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm., zwanej dalej u.p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Wobec niestwierdzenia żadnej z wad wymienionych w art. 183 § 2 u.p.p.s.a., a nadto w związku z niezaistnieniem przesłanek, o których mowa w art. 189 u.p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny dokonał kontroli zaskarżonego wyroku jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami kasacyjnymi.

W sytuacji oparcia skargi kasacyjnej zarówno na zarzutach materialnych, jak i procesowych, w pierwszej kolejności rozpatrzeniu zazwyczaj podlegają te ostatnie, albowiem ich zasadności wyklucza możliwość merytorycznego odniesienia się do pozostałych zarzutów kasacyjnych (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 września 2014 r., sygn. akt II GSK 1293/13 oraz z dnia 16 października 2013r., sygn. akt II GSK 937/12 – dostępne w centralnej bazie orzeczeń sądów administracyjnych: http://orzeczenia.nsa.gov.pl, podobnie jak i pozostałe orzeczenia sądów administracyjnych powołane w niniejszym uzasadnieniu).

Niemniej jednak wobec tego, że przedmiotem zarzutu procesowego w niniejszej sprawie pozostaje naruszenie odnoszące się do postanowienia w przedmiocie kosztów postępowania sądowego, tj. orzeczenia o charakterze akcesoryjnym względem rozstrzygnięcia głównego, w pierwszym rzędzie należało rozpatrzyć zarzut naruszenia art. 61 ust. 1 Konstytucji RP w zw. z art. 5 ust. 2 i art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. d) u.d.i.p. Pozwoli to bowiem ocenić zasadność stanowiska wyrażonego przez Sąd Wojewódzki, co z kolei będzie oddziaływać bezpośrednio także na obowiązek zwrotu kosztów postępowania.

Na wstępie rozważań należy podkreślić, że strona zaskarżyła korzystny dla siebie wyrok w całości, a przedmiotem jej zarzutu materialnego pozostaje wyłącznie fragment uzasadnienia, z którym się nie zgadza.

Wprawdzie przepisy u.p.p.s.a. nie przewidują możliwości wniesienia skargi kasacyjnej od samego uzasadnienia wyroku sądu I instancji, lecz nie wyłączają one również dopuszczalności zakwestionowania stanowiska tego sądu w ramach regularnego środka odwoławczego od orzeczenia kończącego postępowanie w sprawie. Strona, która nie zgadza się z częścią uzasadnienia wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego orzeczenie to może zatem zakwestionować wyłącznie w całości. Uwzględnienie takiej skargi kasacyjnej będzie miało zaś ten skutek, że ocena prawna sądu kasacyjnego zastąpi ocenę prawną sądu pierwszej instancji, do której się ona bezpośrednio odnosi (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 stycznia 2020 r., sygn. akt II OSK 580/18 oraz z dnia 13 września 2023 r., sygn. akt II OSK 3044/20).

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazania zawarte w uzasadnieniu zakwestionowanego orzeczenia nie prezentują takiego poglądu prawnego, jaki został przedstawiony w skardze kasacyjnej. Nie można bowiem tylko na podstawie jednego sformułowania, którym posłużył się Sąd I instancji, przyjmować, że treść zeznań świadka podlega w każdej sytuacji bezwzględnej ochronie wynikającej z art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Analizując z uwagą stanowisko tego Sądu można bowiem dostrzec już kilka zdań dalej wyraźne podkreślenie, że w sprawie istotne znaczenie ma indywidualność i prywatność informacji znajdujących się w zawnioskowanych dokumentach. Ograniczeniu podlegać będą zatem tylko te dane, które dotyczą indywidualnego interesu przesłuchiwanego pokrzywdzonego i mogą narazić go na utratę prywatności oraz zagrozić jego osobistemu dobru. Zwieńczeniem tego poglądu są wskazania obligujące organ do udostępnienia stronie postaci i treści żądanych przez nią dokumentów urzędowych w zakresie, w jakim zawierają informacje o działaniu władzy publicznej. Dopiero w pozostałej części podlegać mogą one ograniczeniu w drodze wydania decyzji odmownej.

Przyjęty sposób rozumowania Sądu I instancji nie narusza zatem powołanych przez skarżącego przepisów art. 61 ust. 1 Konstytucji RP w zw. z art. 5 ust. 2 i art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. d) u.d.i.p. Stanowi zaś efekt pogodzenia prawa skarżącego do informacji z prawem do prywatności osoby fizycznej składającej zeznania w postępowaniu przygotowawczym. Treść tych zeznań ma niekiedy charakter ścisłe osobisty i zawiera elementy odnoszące się do indywidualnych właściwości zeznającego. W takim zaś zakresie nie mogą one podlegać udostępnieniu w trybie u.d.i.p. Nie jest to jednak jednoznaczne z całkowitym wyłączeniem udostępnienia treści zeznań, jak twierdzi to skarżący. W takiej bowiem części, w jakiej treść zeznań odnosi się do sfery informacji nieobjętych ograniczeniem z art. 5 ust. 2 u.d.i.p., będzie ona podlegała publicznemu udostępnieniu i służyć może wiedzy na temat sposobów przyjmowania i załatwiania spraw przez prokuraturę.

Skoro zatem omawiana podstaw kasacyjna nie zawierała usprawiedliwionych podstaw, skarga kasacyjna w tej części podlegała oddaleniu, o czym orzeczono w pkt 2 sentencji niniejszego wyroku na podstawie art. 184 u.p.p.s.a.

Odnosząc się z kolei do sygnalizowanego na wstępie zarzutu naruszenie art. 200 u.p.p.s.a. należy stwierdzić, że był on zasadny, tyle że z drobną korektą względem powołanej przez stronę podstawy aktu wykonawczego.

Prawidłowa wysokość wpisu należnego w niniejszej sprawie wynika bowiem z § 2 ust. 6 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn.: Dz. U. z 2021 r., poz. 535 ze zm.), który stanowi, że w sprawach skarg niewymienionych w ust. 1-5 wpis stały wynosi 200 zł. Skarżący mylnie zaś przyjął, że w niniejszej sprawie wpis od skargi winien zostać ustalony w oparciu o § 2 pkt 2, a poprawniej § 2 ust. 2 pkt 2 powołanego rozporządzenia. Przepis ten dotyczy jednak skarg na akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, w więc akty i czynności ujęte w art. 3 § 2 pkt 4 u.p.p.s.a. Tego rodzaju działalność organu nie była natomiast przedmiotem kontroli w procedowanej sprawie.

Niemniej jednak nie ma to istotniejszego znaczenia, albowiem wysokość wpisu w obu kategoriach spraw wynosi 200 zł i taki wpis został też przez skarżącego uiszczony. Dlatego też orzeczenie o zasądzeniu od organu odwoławczego na rzecz skarżącego zwrotu jedynie kwoty 100 zł tytułem uiszczonego wpisu od skargi było wadliwe. Stąd też bazując na dyspozycji art. 188 w zw. z art. 200 i art. 205 § 1 u.p.p.s.a. należało uchylić zaskarżony wyrok w pkt 2 i zasądzić od organu odwoławczego na rzecz skarżącego kwotę 200 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego, o czym orzeczono w pkt 1 sentencji niniejszego wyroku.