Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1548/09
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2009-11-26 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 3 pkt 3 i 6, art. 29 ust. 2 pkt 6
journal: Dz.U. 2006 nr 156 poz 1118
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bożena Więch-Baranowska, , Sędzia WSA Daria Gawlak-Nowakowska (spr.), Sędzia WSA Leszek Kamiński, Protokolant Piotr Bibrowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 listopada 2009 r. sprawy ze skargi [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...]e na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie wniesienia sprzeciwu do zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącej [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] kwotę 740 zł (siedemset czterdzieści złotych ) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Prezydent [...] decyzją z dnia 26 listopada 2008 r. nr [...]. na podstawie art. 30 ust. 6 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2006 r., Nr 156, poz. 1118 ze zm., zwanej Prawo budowlane) i art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz.U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071, ze zm., zwanej dalej K.p.a.) oraz art. 92 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998r. o samorządzie powiatowym (tj. Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1592, ze zm.) w związku z art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 15 marca 2002 r. o ustroju miasta stołecznego Warszawy (Dz. U. Nr 41 poz. 361 ze zm.) po rozpatrzeniu wniosku inwestora [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] z dnia [...] listopada 2008 r. wniósł sprzeciw do zgłoszenia dotyczącego zamiaru wykonania robót budowlanych polegających na instalacji na działce nr ew. [...] w obrębie [...], położonej przy ul. [...] w [...] wolnostojącej tablicy reklamowej o wymiarach powierzchni ekspozycji 6 m x 3 m (18 m2), posadowionej na fundamencie prefabrykowanym o wymiarach 3,40 x 2,0 m, wysokość słupa 3,0 m (wysokość urządzenia od poziomu terenu – około 7 m).

W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że przedmiotem zgłoszenia jest wzniesienie w określonym miejscu poprzez montaż obiektu budowlanego – konstrukcji wsporczej składającej się z kilku elementów, stanowiącej całość techniczno – użytkową, mogącej funkcjonować samodzielnie. Obiekt budowlany składać się będzie z fundamentu żelbetowego blokowego o kształcie trapezowym, trzonu nośnego oraz konstrukcji wsporczej tablicy, do której zostanie zamontowana tablica reklamowa wraz z osprzętem reklamowym. Wskazane wyżej cechy konstrukcyjne oraz parametry nie pozwalają zaliczyć tego obiektu do budynku (brak przegród budowlanych, fundamentu i dachu), ani do obiektu małej architektury, czyli obiektu niewielkiego, nieskomplikowanego pod względem technicznym, łatwego do posadowienia lub przeniesienia w inne miejsce. Projektowana konstrukcja wsporcza jest konstrukcją przestrzenną stanowiącą budowlaną i techniczno – użytkową całość, mogącą funkcjonować samodzielnie, odpowiada zatem ogólnym cechom budowli, o której mowa w art. 3 pkt 3 ustawy Prawo budowlane.

Odwołanie od powyższej decyzji złożył inwestor [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...].

Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] sierpnia 2009 r. nr [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Prezydenta [...] z dnia [...] listopada 2008 r. nr [...].

W uzasadnieniu decyzji organ stwierdził, że z posiadanej dokumentacji wynika, że inwestor zgłosił zamiar przystąpienia do robót budowlanych na podstawie art. 29 ust. 2 pkt 6 ustawy Prawo budowlane, zgodnie z którym pozwolenia na budowę nie wymaga wykonywanie robót budowlanych polegających na instalowaniu tablic i urządzeń reklamowych, z wyjątkiem usytuowanych na obiektach wpisanych do rejestru zabytków w rozumieniu przepisów o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz z wyjątkiem reklam świetlnych i podświetlanych usytuowanych poza obszarem zabudowanym w rozumieniu przepisów o ruchu drogowym.

Jak wynika z akt sprawy przedmiotowe urządzenie reklamowe jest montowane z elementów i zawiera prefabrykowany fundament. O tym, czy obiekt (urządzenie reklamowe) jest trwale związane z gruntem, czy też nie, nie świadczy sposób w jaki zagłębiono go w gruncie czy też posadowiono na gruncie, ani technika w jakiej to wykonano. Decyduje o tym masa całkowita obiektu i jego rozmiary, które wymagają trwałego związania z gruntem ze względów bezpieczeństwa.

Objęte zgłoszeniem urządzenie reklamowe jest konstrukcją na tyle trwałą i związaną z gruntem, że uniemożliwia to jego przesunięcie w inne miejsce czy zniszczenie przez siły przyrody. Zamierzenie inwestycyjne objęte zgłoszeniem, jak wynika z projektu budowlanego, przewiduje realizację tablicy reklamowej "[...]" o wymiarach 6,36 x 3,36 (wraz z ramami ozdobnymi), zamocowanej na słupie z rur stalowych utwierdzonym w prefabrykowanym żelbetonowym fundamencie wymiarach 3.4 x 2,0 m i wysokości 0,5 m o kształcie trapezowym.

W przedmiotowej sprawie nie można mówić o instalowaniu urządzenia reklamowego w rozumieniu art. 29 ust. 2 pkt 6 Prawa budowlanego, skoro chodzi o budowę samodzielnej konstrukcji – budowli na własnym, chociaż prefabrykowanym fundamencie. Wielkość urządzenia reklamowego, jego masa całkowita, jak i sposób osadzenia na gruncie świadczą o tym, iż zgłoszona inwestycja jest budowlą o której mowa w art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego, tj. wolnostojącym, trwale związanym z gruntem, urządzeniem reklamowym. Taka kwalifikacja przedmiotowej inwestycji pociąga za sobą obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę, zgodnie z art. 28 Prawa budowlanego.

Na powyższą decyzję [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnosząc o jej uchylenie. Zaskarżonej decyzji administracyjnej zarzuciła naruszenie art. 30 ust. pkt 2 w związku z artykułem 29 ust. 2 pkt 6 oraz art. 3 pkt 3 ustawy Prawo budowlane poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie skutkujące przyjęciem, że roboty budowlane związane z zainstalowaniem nośnika reklamowego w niniejszej sprawie, nie mogą być realizowane w trybie zgłoszenia, gdyż dotyczą wykonania robót budowlanych objętych obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę.

Skarżąca ponadto podniosła, że organ nie wyjaśnił należycie sprawy i nie wziął pod uwagę, że w przedmiotowej sprawie został przedstawiony projekt techniczny, sporządzony przez osobę posiadającą odpowiednie uprawnienia budowlane, taki sam projekt jaki jest potrzebny do uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę. Osoba wykonująca ten projekt wzięła na siebie odpowiedzialność za to, że przedmiotowe urządzenie reklamowe posiadające przestawną podstawę nie związaną w sposób trwały z gruntem, zapewnia bezpieczeństwo jego użytkowania. Poprzez zastosowanie przestawnej podstawy posiadającej odpowiednią wagę, która za pomocą siły grawitacji ma się przeciwstawić czynnikom atmosferycznym i nawet przy bardzo silnych wiatrach nie przewrócić się, czy też nie przesunąć. Przyjęte w przedmiotowym urządzeniu rozwiązanie techniczne, aby zapewnić bezpieczeństwo użytkowania, nie wymaga dodatkowego zabezpieczenia w postaci technicznego trwałego związania z gruntem. Jeżeli organy powzięły wątpliwości co do prawidłowości przyjętego rozwiązania technicznego, powinny były dopuścić z dowód opinii technicznej.

Wojewoda [...] w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Rozpatrując sprawę pod kątem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji Sąd stwierdza, że nie odpowiada ona prawu, jednakże w części z innych przyczyn, niż wskazane w skardze.

W pierwszej kolejności odnieść się należy do zarzutów procesowych, gdyż od prawidłowo przeprowadzonego postępowania dowodowego zależy możliwość zastosowania właściwych przepisów prawa materialnego w drodze subsumcji prawnej w odniesieniu do właściwie ustalonego stanu faktycznego. Zarzuty postawione w tym względzie w skardze zasługują na uwzględnienie.

Organ w zaskarżonej decyzji nie ustalił rzeczywistego stanu faktycznego, prowadzącego do ustalenia prawdy obiektywnej. Przede wszystkim nie dokonał pełnej oceny dokumentu będącego podstawowym dowodem w sprawie, jakim jest projekt budowlany przedłożony przez inwestora.

Obowiązkiem organu wynikającym z ogólnych zasad postępowania było wszechstronne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, polegającego na tym, że z urzędu organ określa dowody niezbędne do jego ustalenia, kierując się przy tym normą prawa materialnego (art. 7 i art. 77 K.p.a.). Naruszenie zasady prawdy obiektywnej wyraźnie widoczne jest w niniejszej sprawie, bowiem organ w zaskarżonej decyzji czyniąc ustalenia, nie dokonał analizy i oceny całości zgromadzonego materiału dowodowego. W uzasadnieniu decyzji jedynie wskazał wymiary urządzenia reklamowego i jego masę oraz teoretycznie jakie są różnice między procesem budowy a instalacji. Nie wskazał natomiast z jakich rozwiązań projektu można wyprowadzić wnioski, co do tego, że w konkretnym przypadku chodzi o proces budowy w rozumieniu art. 3 ust. 6 Prawa budowlanego, a nie o proces instalacji urządzeń reklamowych z art. 29 ust. 2 pkt 6 Prawa budowlanego.

W istocie rozstrzygnięcie sprawy nastąpiło więc w oderwaniu od oceny materiału dowodowego i właściwych ustaleń faktycznych. Sprowadziło się w zasadzie do teoretycznych rozważań na temat różnic pomiędzy pojęciem "budowa" a "instalacja" z powołaniem się w tej mierze na utrwalone orzecznictwo sądów administracyjnych, Wskazując, że do budowli będących wolnostojącymi trwale związanymi z gruntem urządzeniami reklamowymi nie może mieć zastosowania art. 29 ust. 2 pkt 6 Prawa budowlanego i powołując się na wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 maja 2007 r., sygn. akt II OSK 1509/06 oraz z dnia 20 czerwca 2008 r., sygn. akt II OSK 680/07.

Samo powołanie się organu na w pełni zasadne stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego zawarte we wskazanych przez niego orzeczeniach w żadnej mierze nie zwalniało organu od przeprowadzenia właściwego postępowania wyjaśniającego sprawę oraz zachowania określonych reguł jego oceny (między innymi art. 7 i art. 77 oraz art. 80 K.p.a.) znajdującego swój wyraz w uzasadnieniu wydanej decyzji. Zgodnie bowiem, z art. 107 § 3 K.p.a. "Uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów na których się oparł oraz przyczyn z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne – wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa". Uzasadnienie ocenionej decyzji nie spełnia wyżej wymienionych warunków.

Zauważyć również należy, wbrew twierdzeniom organu odwoławczego, że orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego, odnośnie zwolnienia z potrzeby uzyskania pozwolenia na budowę stawianych reklam nie jest jednoznaczne. Większość orzeczeń skłania się do uznania, że ustawione na gruncie urządzenie reklamowe, ze względu na swoje rozmiary, a także sposób połączenia z gruntem, wynikający z obciążeniowego działania stopy fundamentowej tworzy budowlę, o której mowa w art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego, tam zaś wymieniono wolno stojące trwale związane z gruntem urządzenia reklamowe. Tak np. w wyrokach z dnia 4 września 2009 r., sygn. akt II OSK 1361/08, z dnia 4 września 2009 r., sygn. akt II OSK 1362/08 z dnia 30 września 2009 r., sygn. akt II OSK 1331/08, z dnia 25 sierpnia 2009 r., sygn. akt II OSK 1293/08, z dnia 12 maja 2009 r., sygn. akt II OSK 735/08 i w wielu wyrokach wydanych wcześniej.

W innych orzeczeniach np. z dnia 30 stycznia 2009 r., sygn. akt II OSK 931/05, a także ostatnio wydanych z dnia 1 października 2009 r. sygn. akt II OSK 1461/08 i z dnia 30 września 2009 r., sygn. akt II OSK 1465/08, Naczelny Sąd Administracyjny zwraca uwagę na inny aspekt zagadnienia, a mianowicie na konieczność dokonania przez organ ustaleń, w jaki sposób dochodzi do powstania budowli, która stanowi wolno stojące trwale związane z gruntem urządzenie reklamowe. W tych orzeczeniach Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że użyte w art. 29 ust. 2 pkt 6 Prawa budowlanego pojecie instalacji nie zostało zdefiniowane w ustawie, natomiast jest pojęcie budowy jako "wykonywanie robót budowlanych w określonym miejscu". W konsekwencji Naczelny Sąd Administracyjny dochodzi do wniosku, że nie sposób określić mianem instalacji czegoś co odpowiada definicji budowy.

Zdaniem składu orzekającego w niniejszej sprawie, należy pogląd ten podzielić, gdyż w istocie przepis art. 29 ust. 2 pkt 6 Prawa budowlanego uzależnia możliwość dokonania zgłoszenia (czyli zwolnienia z potrzeby uzyskania pozwolenia na budowę) nie od tego, czy dochodzi do wzniesienia budowli, lecz od tego, czy urządzenie reklamowane będzie instalowane, czy też będzie poddane procesowi budowy. To zaś, że w wyniku procesu budowy rozumianej jako wykonanie w określonym miejscu robót budowlanych powstanie budowa, jest skutkiem i wynikiem tych robót. Podzielić zatem należy i te poglądy Naczelnego Sądu Administracyjnego prezentowane w wielu wyrokach, jak z dnia 11 września 2009 r. sygn. akt II OSK 1461/08 i z dnia 30 września 2009 r., sygn. akt II OSK 1465/08, że nie można objąć systemem zgłoszenia wzniesienia budowli, przy czym nie można pomijać sposobu w jaki dochodzi do jej wzniesienia.

Uwzględniając to co powiedziano wyżej zasadne jest uchylenie zaskarżonej decyzji wobec naruszenie przepisów prawa o postępowaniu w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Ponieważ organ nie ustalił należycie stanu faktycznego sprawy, to ocena naruszenia prawa materialnego jest przedwczesna.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy podstawowym obowiązkiem Wojewody [...] będzie dokonanie ustalenia w jaki sposób inwestor zamierza zrealizować obiekt budowlany, gdyż to od sposobu wykonania robót budowlanych będzie zależało, czy ma być on budowany, czy też instalowany. Pod tym kątem organ powinien zbadać projekt budowlany stanowiący załącznik do zgłoszenia i poczynić szczegółowe ustalenia we wskazanym zakresie. Przede wszystkim organ wyjaśni, w oparciu o materiał dowodowy tej konkretnej sprawy, dlaczego urządzenie reklamowe będące przedmiotem zgłoszenia uznają za budowlę.

Organ również powinien zwrócić uwagę na ważną okoliczność dla wyników postępowania, że w przedłożonym organowi projekcie pominięto w ogóle kwestię sposobu posadowienia urządzenia reklamowego wymienionego w zgłoszeniu. Projekt powtarzalny nie rozstrzyga bowiem tej kwestii, pozostawiając ją do załatwienia przez projektanta projektu, wskazując, że każdorazowo fundament należy adoptować dla warunków panujących w miejscu ustawienia (pkt 1). Projekt adoptowany nie odnosi się do sposobu umieszczenia urządzenia w miejscu na działce, które inwestor wybrał dla tego urządzenia. Z projektu powtarzalnego wynika, że podstawa urządzenia może być ustawiona na podłożu betonowym, asfalcie lub bezpośrednio na gruncie rodzimym, po zdjęciu warstwy humusu, lub po odpowiednim zagęszczeniu gruntu (pkt 4). Nie wiadomo zatem, w jaki sposób zaprojektowano ustawienie tego konkretnego urządzenia na gruncie, co ma podstawowe znaczenie dla określenia czy będzie konieczne wykonanie w określonym miejscu prac budowlanych polegających na odpowiednim przygotowaniu podłoża. Ponieważ jednak ta kwestia nie została w sprawie wyjaśniona, organ winien wezwać inwestora do uzupełnienia brakujących dokumentów, a następnie dopiero podjąć stosowne rozstrzygnięcie. Rozważając, czy w konkretnym stanie fatycznym będą wykonywane roboty budowlane odpowiadające pojęciu budowy zdefiniowanej w art. 3 ust. 6 Prawa budowlanego, czy też będzie przeprowadzana instalacja nie wymagająca wykonania takich prac. Wyjaśnienie tej kwestii będzie miało podstawowe znaczenie dla oceny, czy przewidziane przez inwestora roboty wymagają pozwolenia na budowę (jeśli do budowy miałoby dojść), czy też projektant nie przewiduje wykonania żadnych prac budowlanych w tym miejscu, co można byłoby uznać za zamiar instalacji urządzenia.

W związku z powyższym Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 152 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1270, ze zm., zwanej dalej p.p.s.a.), orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a.