Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt V SA/Wa 55/07
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2007-04-16 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6539 Inne o symbolu podstawowym 653
Skarżony organ: Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych/ZUS
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krystyna Madalińska-Urbaniak, Sędzia NSA Piotr Piszczek, Asesor WSA Andrzej Kania (spr.), Protokolant Joanna Pitraś - Skobel, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 kwietnia 2007 r. sprawy ze skargi W. S. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] października 2006 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, ubezpieczenie zdrowotne oraz Fundusz Pracy 1. Uchyla zaskarżoną decyzję; 2. Stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi z 21 listopada 2005 r. wniesionej przez W. S. jest decyzja Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (powoływanego dalej jako Prezes Zakładu) z [...] października 2006 r. nr [...] , utrzymująca w mocy decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z [...] maja 2005 r. o odmowie umorzenia należności z tytułu składek (wraz z odsetkami) na ubezpieczenie społeczne, ubezpieczenie zdrowotne oraz Fundusz Pracy.

Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym:

W. S. pismem z 29 marca 2005 r. wystąpiła o umorzenie należności w powyższym zakresie, które określone zostały w decyzji ZUS z [...] marca 2005 r., nr [...] w łącznej kwocie 4.593,68 zł. Zaznaczyła, że zaległości powstały w związku z prowadzoną do 31 maja 2001 r. działalnością gospodarczą w zakresie handlu detalicznego. Podała, że z powodu upadłości firmy oraz wysokiego zadłużenia zmuszona była sprzedać pawilon oraz uregulować zadłużenie wobec urzędu skarbowego jak również wierzycieli. W. S. oświadczyła, że jest osobą bardzo chorą i wymieniła schorzenia [...] , które utrudniają jej poruszanie się nawet w mieszkaniu. Podkreśliła, że jedynym jej dochodem jest renta, którą otrzymuje w kwocie 526, zł. miesięcznie i która nie wystarcza na utrzymanie domu jak również na zakup niezbędnych leków. Jednocześnie wymieniła wysokość wydatków, które musi ponieść z tytułu zakupu lekarstw (100 zł.) oraz utrzymania domu (telefon - 60 zł., woda 50 zł., prąd 150 zł., gaz 730 zł.). Końcowo stwierdziła, że ze względu na stan zdrowia nie ma możliwości podjęcia pracy jak również zakupu podstawowych środków konsumpcji.

Po rozpatrzeniu wniosku, decyzją z [...] maja 2005 r., nr [...] Zakład Ubezpieczeń Społecznych odmówił umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne za okres 02/2001-05/2001 w łącznej kwocie 1.515,77 zł; ubezpieczenie zdrowotne za okres 09/2000-05/2001 w łącznej kwocie 2.908,66 zł. oraz Fundusz Pracy za okres 03/2001- 05/2001 w łącznej kwocie 214,75 zł. wraz z odsetkami za zwłokę od powyższych należności. W podstawie prawnej decyzji powołał przepis art. 83 ust. 1 pkt 3 oraz art. 28 ust. 3 a oraz art. 32 ustawy z 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. Nr 137, poz. 887 ze zm.), powoływanej dalej jako ,,u.s.u.s--.

W uzasadnieniu organ wskazał, iż nieopłacone należności składkowe były kierowane do egzekucji administracyjnej, jednakże z powodu braku możliwości płatniczych i majątku podlegającego egzekucji został spisany protokół nieściągalności. Dalej podał, że jedynym źródłem utrzymania W. S. jest renta rodzinna w kwocie 599,52 zł miesięcznie a także, że zobowiązana jest właścicielką - nieruchomości położonej na działce 518/1 dla której urządzona jest księga wieczysta o nr KW [...] prowadzona przez Sąd Rejonowy w J.. Cytując treść przepisu art. 28 ust. 3 u.s.u.s., określającego przesłanki całkowitej nieściągalności należności składkowych, organ stwierdził, że obecny brak możliwości zapłaty zaległych składek nie przesądza o trwałej nieściągalności zobowiązań bowiem zgodnie z art. 24 ust. 5 u.s.u.s. nie ulegają przedawnieniu należności z tytułu składek zabezpieczone hipoteką lub zastawem. W konkluzji uzasadnienia decyzji Zakład podkreślił, że po przeanalizowaniu sprawy nie zachodzą przesłanki umorzenia należności składkowych ze względu na posiadane źródło dochodu oraz możliwości prowadzenia egzekucji z posiadanych przez zobowiązaną nieruchomości i w związku z tym postanowił jak w sentencji.

Decyzją z [...] lipca 2005 r. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, na mocy art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071), dalej jako: ,,k.p.a.--, rozpatrując wniosek strony o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymał w mocy decyzję z [...] maja 2005 r. Podzielił wcześniej zaprezentowany pogląd, że w sytuacji strony nie występują przesłanki umorzenia należność z art. 28 ust. 3 u.s.u.s.

Od niniejszej decyzji Prezesa ZUS W. S. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 12 grudnia 2005 r., wydanym w postępowaniu uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, stwierdził nieważności zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu wyroku Sąd wyjaśnił, iż w dacie wydania zaskarżonej decyzji organem właściwym do rozpatrywania odwołań od decyzji w sprawach umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, w których w I instancji orzekał Zakład Ubezpieczeń Społecznych, był Minister Polityki Społecznej. Tym samym Prezes ZUS, utrzymując w mocy decyzję Zakładu z [...] maja 2005 r., naruszył przepisy określające właściwość organu odwoławczego w tychże sprawach.

Dalej, postanowieniem z [...] września 2006 r. Minister Pracy i Polityki Społecznej, w oparciu o przepis art. 65 § 1 k.p.a., przekazał Prezesowi ZUS, jako organowi właściwemu, wniosek W. S. W uzasadnieniu postanowienia podniósł, iż w dniu 24 sierpnia 2005 r. zmianie uległa treść art. 83 ust. 4 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych. Na jego podstawie stronie niezadowolonej z decyzji w sprawie umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne przysługuje prawo do wniesienia wniosku do Prezesa Zakładu o ponowne rozpatrzenie sprawy.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy z wniosku W. S., w dniu [...] października 2006 r. Prezes Zakładu wydał decyzję, nr [...] , którą utrzymał w mocy decyzję Zakładu z [...] maja 2005 r. W podstawie prawnej orzeczenia powołał przepis art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a.

W uzasadnieniu organ wskazał, iż argumentacja strony zaprezentowana we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy jest już znana i nie wpływa na zmianę rozstrzygnięcia organu I instancji. Jednocześnie organ stwierdził, że w sprawie nie zachodzi przesłanka całkowitej nieściągalności, o której mowa w art. 28 ust. 2 i 3 pkt 1-6 u.s.u.s., a obecny brak możliwości zapłaty nie przesądza o trwałej nieściągalności zobowiązań, zgodnie bowiem z art. 24 ust. 4 u.s.u.s. należności z tytułu składek ulegają przedawnieniu o upływie 10 lat, licząc od dnia w którym stały się wymagalne. Prezes Zakładu ponadto stwierdził, że w sprawie nie występują okoliczności i sytuacje przewidziane w rozporządzeniu Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczególnych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne. Końcowo Prezes Zakładu powtórzył za organem I instancji, że obecny brak możliwości zapłaty składek nie przesądza o trwałej nieściągalności zobowiązań bowiem zgodnie z art. 24 ust. 5 u.s.u.s. nie ulegają przedawnieniu należności z tytułu składek zabezpieczone hipoteką lub zastawem jednakże po upływie terminu przedawnienia należności mogą być egzekwowane tylko z przedmiotu hipoteki lub zastawu do wysokości zaległych składek za zwłokę do dnia przedawnienia. Natomiast w dniu 16 marca 2005 r. dokonano wpisu hipoteki przymusowej w księdze wieczystej prowadzonej dla nieruchomości, której właścicielem jest W. S..

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję Prezesa Zakładu W. S. wniosła o ponowne rozpatrzenie jej sprawy i umorzenia należności z tytułu składek. Skarżąca podniosła, że nie jest w stanie zapłacić zaległości z otrzymywanej renty a egzekwowanie należności z nieruchomości pozbawi ją oraz syna zajmowanego mieszkania.

Prezes ZUS w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumenty zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Na wstępie Sąd wyjaśnia, iż uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), powoływanej dalej jako: ,,p.p.s.a.--, sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c p.p.s.a.). Uwzględnienie skargi następuje również w przypadku stwierdzenia, że zaskarżony akt jest dotknięty jedną z wad wymienionych w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach, np. w art. 247 § 1 Ordynacji podatkowej (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Zgodnie natomiast z unormowaniem art. 134 p.p.s.a. sąd dokonując oceny zaskarżonego aktu rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Sąd kierując się tymi przesłankami i badając zaskarżoną decyzję w granicach określonych przepisami powołanych wyżej ustaw, tj. badając zaskarżone orzeczenie pod względem jego zgodności tak z przepisami procedury administracyjnej jak i z normami prawa materialnego doszedł do przekonania o konieczności uchylenia skarżonej decyzji, także z przyczyn, które wziął pod uwagę z urzędu, niezależnie od treści skargi. W ocenie Sądu zaskarżona w sprawie decyzja została wydana z istotnym naruszeniem przepisów formalnych, zawartych w k.p.a., co czyniło zasadnym uwzględnienie skargi.

O uprawnieniach i obowiązkach stron postępowania wynikających z przepisów prawa materialnego rozstrzygają jednak organy administracji, co w niniejszym przypadku oznacza, że rozstrzygnięcie w sprawie umorzenia należności z tytułu składek należy do kompetencji organów. Sąd Administracyjny nie ma uprawnień do merytorycznego załatwienia sprawy administracyjnej, tj. dokonania umorzenia należności, zgodnie z żądaniem zawartym w skardze.

Postępowanie poprzedzające wydawanie decyzji w przedmiocie umorzenia należności prowadzone jest w oparciu o przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, o czym stanowi art. 180 § 1 tegoż kodeksu. Dotyczy to również postępowania odwoławczego od tych decyzji, prowadzonego przez Prezesa Zakładu. Zgodnie bowiem z art. 83 ust. 4 u.s.u.s. do wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, wnoszonego od decyzji Zakładu do Prezesa Zakładu, stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji, określone w k.p.a.

Decyzje w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek, podejmowane na podstawie art. 28 u.s.u.s oparte są na tzw. uznaniu administracyjnym. Sądowa kontrola legalności decyzji wydanych w ramach uznania administracyjnego jest ograniczona w tym znaczeniu, że Sąd nie może nakazać organowi podjęcia określonego rozstrzygnięcia. Kontrola ta obejmuje zatem zbadanie, czy wydanie decyzji poprzedzone zostało prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem, tzn. czy organ w sposób wyczerpujący zebrał materiał dowodowy i rozważył wszystkie okoliczności mogące mieć wpływ na wybór rozstrzygnięcia o umorzeniu lub odmowie umorzenia należności.

Pismem z dnia 29 marca 2005 r. W. S. wystąpiła do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych o umorzenie należności (wraz z odsetkami) z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, ubezpieczenie zdrowotne oraz Fundusz Pracy. Powyższe zaległości w składkach powstały w związku z prowadzeniem przez W. S. działalności gospodarczej.

Zgodnie z art. 28 ust. 1 i ust. 2 u.s.u.s. należności z tytułu składek, pod którym to pojęciem należy rozumieć składki, odsetki za zwłokę, koszty egzekucyjne, koszty upomnienia i dodatkową opłatę mogą być umarzane w całości lub w części przez Zakład tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności, która zachodzi w sytuacjach enumeratywnie wyliczonych w ust. 3 tego artykułu. W art. 28 ust. 3a u.s.u.s. przewidziano natomiast możliwość umorzenia należności w uzasadnionych przypadkach, pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. Dotyczy to jednakże wyłącznie należności ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek (definicję ustawową płatnika składek zawiera art. 4 pkt 2 u.s.u.s.). Przesłanki umorzenia należności w oparciu o przepis art. 28 ust. 3a u.s.u.s. określone zostały w § 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U. Z 2003 r., Nr 141, poz. 1365 ze zm.). Z kolei w myśl art. 30 u.s.u.s. do składek finansowanych przez ubezpieczonych nie będących płatnikami składek nie stosuje się art. 28 i 29 tej ustawy. Natomiast przepisy o umarzaniu należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, stosuje się odpowiednio do składek na Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych, a także do składek na ubezpieczenie zdrowotne (art. 32 u.s.u.s.).

Przepisy normujące umarzanie należności z tytułu składek, tj. tak przepis ust. 2 jak i ust 3a art. 28 omawianej ustawy, posługują się zatem sformułowaniem "mogą być", a to oznacza, iż regulacje te należą do sfery uznania administracyjnego.

W takiej sytuacji organ ma prawo wyboru treści rozstrzygnięcia, przy czym zaznaczyć trzeba, iż wybór taki nie może być dowolny i musi wynikać z wszechstronnego oraz dogłębnego rozważenia wszystkich okoliczności faktycznych sprawy (v. wyrok NSA z 2.02.1996 r., sygn. akt II S.A. 28754/95, Wokanda 1996, nr 6, s.36). W wyroku z 16 listopada 1999 r. (sygn. akt III S.A. 7900/98 LEX nr 47243) Naczelny Sąd Administracyjny trafnie stwierdził, iż "W celu wydania prawidłowego orzeczenia w sytuacji uznania administracyjnego organ administracyjny obowiązany jest szczegółowo zbadać stan faktyczny i utrwalić w aktach wyniki badania. Obowiązki organu administracyjnego w zakresie postępowania dowodowego są nawet większe niż przy ustawowym skrępowaniu, gdyż w poszukiwaniu materialnego kryterium do wydania decyzji powinien on najwszechstronniej zbadać stan faktyczny, w wymiarze wychodzącym poza okoliczności typowe w sytuacjach związania, mając na uwadze szczególną rolę w decyzji uznaniowej jej zgodności z interesem społecznym i słusznym interesem obywatela z art. 7 kpa". Z kolei w wyroku z 28 kwietnia 2003 r. (sygn. akt II S.A. 2486/01 LEX nr 149543) Naczelny Sąd Administracyjny zawarł tezę, iż "Podejmując decyzję uznaniową organ administracji stosownie do art. 7 kpa ma obowiązek kierowania się słusznym interesem obywatela, jeżeli nie stoi temu na przeszkodzie interes społeczny ani nie przekracza to możliwości organu administracji publicznej wynikających z przyznanych mu uprawnień i środków prawnych".

Podkreślić więc trzeba, iż rozstrzyganie w ramach uznania wymaga od organu nie tylko poczynienia ustaleń dokonanych w całokształcie materiału dowodowego (art. 80 k.p.a.), zgromadzonego i zbadanego w sposób wyczerpujący (art. 77 § 1 k.p.a.), a więc przy podjęciu wszelkich kroków niezbędnych dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, jako warunku wydania decyzji o przekonującej treści (art. 11 k.p.a.), ale także załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 k.p.a.). Warto w tym miejscu wskazać na wyrok Sądu Najwyższego z 18 listopada 1993 r. (sygn. akt III ARN 49/93 OSNC 1994/9/181), w którym przyjęto, iż "W państwie prawa nie ma miejsca dla mechanicznie i sztywno pojmowanej zasady nadrzędności interesu ogólnego nad interesem indywidualnym. Oznacza to, że w każdym przypadku działający organ ma obowiązek wskazać, o jaki interes ogólny (publiczny) chodzi, i udowodnić, iż on jest na tyle ważny i znaczący, że bezwzględnie wymaga ograniczenia uprawnień indywidualnych obywateli."

Ocena całokształtu zgromadzonego materiału dowodowego -w kontekście mających zastosowanie w sprawie przesłanek prawa materialnego, z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli- winna znaleźć swoje odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji, stanowiącym -stosownie do treści art. 107 k.p.a.- jej integralną część, którego zadaniem jest wyjaśnienie podjętego przez organ rozstrzygnięcia. Uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa (§ 3 art. 107 k.p.a.). Tak więc, uzasadnienie jako jeden z elementów decyzji winno zawierać ocenę zebranego materiału dowodowego, dokonaną przez organ wykładnię stosowanych w sprawie przepisów prawa oraz ocenę przyjętego stanu faktycznego w świetle wskazanych w nim norm prawa materialnego.

Brak prawidłowego uzasadnienia decyzji, zwłaszcza tych o charakterze uznaniowym, jak trafnie wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z 14 kwietnia 2005 r. (sygn. akt III SA/Wa 180/05, LEX nr 166546), uniemożliwia -w przypadku jej zaskarżenia- ustalenie, "(...). czy organ nie przekroczył granic przyznanego mu uznania administracyjnego (...). Swobodne uznanie nie może być bowiem tożsame z dowolnością. Z tego chociażby względu uzasadnienie winno być wnikliwe i logiczne oraz zawierające dostatecznie zindywidualizowane przesłanki występujące w sprawie.

Przez właściwe motywowanie decyzji organ realizuje również zasadę przekonywania, wyrażoną w art. 11 k.p.a. W orzecznictwie zaznacza się, iż obowiązkiem każdego organu administracji jest najstaranniejsze wyjaśnianie podstawy faktycznej i prawnej decyzji, czyli wyjaśnianie stronie zasadności przesłanek rozstrzygnięcia. W istocie chodzi o wytłumaczenie stronie, dlaczego organ dany przepis zastosował do konkretnych ustaleń faktycznych lub uznał go za niewłaściwy.

Kierując się powyższym, należało stwierdzić, iż zaskarżona w sprawie decyzja wydana w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy, jest wadliwa z powodu naruszenia przez Prezesa Zakładu powyżej analizowanych przepisów proceduralnych, w tym w szczególności art. 7, art. 11, art. 77 § 1, art. 80 jak również art. 107 § 3 k.p.a., w stopniu uzasadniającym jej uchylenie. Ponadto sposób uzasadnienia decyzji - nie wyjaśniający stronie przyczyn odmowy umorzenia należności na podstawie art. 28 ust. 3 a u.s.u.s. i rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne - w sposób oczywisty narusza art. 8 k.p.a. obligujący organy administracji publicznej do prowadzić postępowanie w taki sposób, aby pogłębiać zaufanie obywateli do organów Państwa oraz świadomość i kulturę prawną obywateli (zasada zaufania obywateli do organów państwa).

Zgodnie z art. 28 ust. 3 a u.s.u.s. należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia mogą być w uzasadnionych przypadkach umarzane pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. Przepis § 3 ust. 1 pkt 1-3 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne stanowi, że umorzenie składek może nastąpić jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, w szczególności w przypadku: gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych; poniesienia strat materialnych w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia powodujących, że opłacenie należności z tytułu składek mogłoby pozbawić zobowiązanego możliwości dalszego prowadzenia działalności; przewlekłej choroby zobowiązanego lub konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodzin, pozbawiającej zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności.

We wniosku o umorzenie należności, jak również we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy W. S. podnosiła, że jest osobą niepełnosprawną - bardzo chorą, wymagającą systematycznego leczenia, która nie ma możliwości podjęcia pracy. Podała, że nie ma funduszy na zakup podstawowych środków konsumpcji, na opłaty związane z utrzymaniem domu jak również na wykupienie lekarstw. Tymczasem Prezes Zakładu, nie rozważył powyższych okoliczności w kontekście, mających zastosowanie w spawie W. S., przepisów art. 28 ust. 3 a i § 3 ust. 1 pkt 1-3 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne. Pomimo tego w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji stwierdził, iż w sprawie W. S. nie występują okoliczności i sytuacje przewidziane w rozporządzeniu Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. W Sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne. Twierdzenie w tym zakresie nie zostało więc poprzedzone przeprowadzeniem postępowania wyjaśniającego i ustaleniem stanu faktycznego, którego analiza upoważniałby Prezesa Zakładu do oceny, że w sytuacji skarżącej brak jest podstaw do wydania decyzji pozytywnej na podstawie art. 28 ust. 3 a u.s.u.s. i wydanych w związku z nim przepisów wykonawczych.

Warto w tym miejscu wskazać, że w nauce prawa administracyjnego jak i w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego powszechny jest pogląd, iż działanie organu II instancji (w rozpatrywanej sprawie Prezesa Zakładu rozpatrującego wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy do którego, na mocy art. 83 ust. 4 u.s.u.s.., stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji, określone w Kodeksie postępowania administracyjnego) nie ma charakteru kontrolnego lecz jest działaniem merytorycznym, jest ono takim samym aktem stosowania prawa jak rozstrzygnięcie organu I instancji. Na merytoryczną stronę rozstrzygnięcia organu odwoławczego zwrócił uwagę Sąd Najwyższy, który w uchwale stwierdził, iż chodzi o to by, "przeprowadzono dwukrotnie merytoryczne postępowanie, by dwukrotnie oceniono dowody, w sposób rzeczowy i poważny przeanalizowano wszelkie argumenty i opinie, i w konsekwencji doprowadzono do wydania takiego rozstrzygnięcia, które najlepiej odpowiadać będzie prawu, interesowi publicznemu i słusznym interesom strony" (uzasadnienie uch. SN z dnia 1 grudnia 1994 r., III AZP 8/94, OSNAPiUS 1995, nr 7, poz. 82). Jednakże zarówno z akt administracyjnych jak również z lakonicznego uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika niezbicie, że Prezes Kasy nie przeprowadził żadnego postępowania merytorycznego, którego wynik uprawniałby do zaakceptowania stanowiska organu I instancji co do nie wystąpienia w sprawie przesłanek do umorzenia należności na podstawie rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r.

Treść uzasadnienia omawianej decyzji nie pozwala - w ocenie Sądu - uznać, iż organ wywiązał się z nałożonych na niego obowiązków, wynikających z art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Decyzja ta, ze względu na jej lakoniczne uzasadnienie, w ocenie Sądu - została wydana z istotnym naruszeniem art. 107 § 3 k.p.a. -i w zw. z tym- art. 11 k.p.a, a także z naruszeniem wymienionych w uzasadnieniu zasad ogólnych rządzących postępowaniem administracyjnym a także dowodowym i przepisami regulującymi to postępowanie.

Przy ponownym rozpatrywaniu sprawy Prezesa Zakładu winny zostać wyeliminowane wszystkie wskazane przez Sąd wadliwości. W szczególności organ II instancji powinien wyjaśnić w sposób nie budzący wątpliwości jaka jest aktualna sytuacja majątkowa W. S. z uwzględnieniem oczywiście jej dochodów oraz wydatków, których wysokość została wskazana we wnioskach skarżącej. Istotne jest także wyjaśnienie stanu zdrowia skarżącej. Ustalenie stanu faktycznego w powyższym zakresie pozwoli następnie na ocenę czy w sprawie zachodzą przesłanki określone w § 3 ust. 1 pkt 1- 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne. Powyższe winno znaleźć swoje odbicie w uzasadnieniu decyzji, w którym organ ma obowiązek odnieść się do wszystkich dowodów występujących w sprawie, zarówno do tych, na których się oparł, jak i do tych, którym odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, podając przy tym przyczyny ich nieuwzględnienia. Uzasadnienie winno zawierać pełną analizę i ocenę występujących w sprawie faktów, nawet wtedy, gdyby fakty te nie znalazły uznania u organu rozstrzygającego sprawę.

Dopiero wszechstronne wyjaśnienie sprawy, przy zachowaniu przepisów postępowania administracyjnego, w tym w szczególności przedstawionych powyżej, daje prawo do podjęcia decyzji (z uwagi na jej fakultatywny charakter), nawet odmownej - w sytuacji zaistnienia przesłanek pozwalających na umorzenie należności. Organ, orzekając na podstawie przepisu opartego na uznaniu administracyjnym, tak jak w niniejszej sprawie, ma bowiem prawo wyboru rozstrzygnięcia, a to znaczy, że nawet w sytuacji uznania, iż strona spełnia przesłanki w nim wskazane, może wydać negatywne dla niej orzeczenie, przy czym, przed jego podjęciem winien rozważyć interes społeczny i słuszny interes strony, tj. w odpowiedni logiczny sposób przedstawić swoje argumenty również i w tym zakresie.

Niezależnie od powyższego Sąd zauważa, iż w trakcie prowadzonego ponownie -na skutek wniesionego wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy- postępowania administracyjnego uchybiono treści art. 10 § 1 k.p.a., wyrażającemu ogólną zasadę postępowania administracyjnego, tj. czynnego udziału strony w każdym stadium postępowania. Przepis ten stanowi, iż organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Z § 2 tego artykułu wynika, że organy administracji publicznej mogą odstąpić od zasady określonej w § 1 tylko w przypadkach, gdy załatwienie sprawy nie cierpi zwłoki ze względu na niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia ludzkiego albo ze względu na grożącą niepowetowaną szkodę materialną. Natomiast jego § 3 wskazuje, iż organ administracji publicznej obowiązany jest utrwalić w aktach sprawy, w drodze adnotacji, przyczyny odstąpienia od zasady określonej w § 1. Zaprezentowana norma z § 1 omawianego artykułu w sposób jednoznaczny nakłada na organy administracji publicznej obowiązek zapewnienia stronom postępowania czynnego udziału w każdym stadium tego postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwienia wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań.

Zauważyć należy, iż w niniejszej sprawie nie zachodziła żadna z przesłanek zawartych w § 2 ww. artykułu, pomimo to Prezes Zakładu nie umożliwił stronie -po zakończeniu w sprawie postępowania wyjaśniającego a przed wydaniem decyzji- wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań.

Z uwagi na powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 134 p.p.s.a. orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji. W przedmiocie braku możliwości wykonania zaskarżonej decyzji do czasu uprawomocnienia się wyroku Sąd orzekł na podstawie art. 152 p.p.s.a.