Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 475/23
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-03-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
658
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i zobowiązano organ do załatwienia wniosku oraz stwierdzono, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa
Powołane przepisy: article: art. 1 ust. 1, art. 6 ust. 1
journal: Dz.U. 2020 poz 2176
law: Ustawa z dnia  6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.
article: art. 149 § 1 pkt 1, art. 188, art. 193, art. 200, art. 203 pkt 1 , art. 205 § 2
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Tamara Dziełakowska (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Teresa Zyglewska Sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski po rozpoznaniu w dniu 13 marca 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P. T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 4 listopada 2022 r. sygn. akt IV SAB/Wr 699/22 w sprawie ze skargi P. T. na bezczynność Dyrektora Oddziału we Wrocławiu Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1) uchyla zaskarżony wyrok i zobowiązuje Dyrektora Oddziału we Wrocławiu Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad do rozpoznania wniosków P. T. z 4 kwietnia 2022 r. w terminie 14 dni od dnia otrzymania prawomocnego odpisu wyroku wraz z aktami sprawy, 2) stwierdza, że bezczynność Dyrektora Oddziału we Wrocławiu Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, 3) zasądza od Dyrektora Oddziału we Wrocławiu Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad na rzecz skarżącego P. T. kwotę 300 (trzysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 4 listopada 2022 r. (sygn. akt IV SAB/Wr 699/22) Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.; dalej "p.p.s.a."), oddalił skargę P. T. na bezczynność Dyrektora Oddziału we Wrocławiu Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad (dalej Dyrektor Oddziału lub organ) w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej.

Wyrok wydany został w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

8 kwietnia 2022 r. do organu wpłynęły trzy pisma skarżącego z 4 kwietnia 2022 r. w których w powołaniu na ustawę o dostępie do informacji publicznej skarżący zażądał informacji dotyczących umowy na realizację zadania inwestycyjnego pod nazwą "Zaprojektowanie i wybudowanie drogi S3 Legnica (A4) – Lubawka, zadanie IV od węzła Kamienna Góra Północ (z węzłem) do granic państwa o długości ok. 15,3 km": Skarżący zażądał:

1) przekazania wszystkich roszczeń ostatecznych Wykonawcy Robót złożonych na Kontrakcie (pismu temu organ nadał sygn. wpływu RPW/15122/2022),

2) przekazania podpisanej umowy z Wykonawcą Robót,

przekazanie wszystkich podpisanych aneksów z Wykonawcą Robót;

przekazanie wydanych określeń Inżyniera wobec wystosowanych roszczeń Wykonawcy Robót na bazie subklauzuli 20.1 SWK (pismu temu organ nadał sygn. wpływu RPW/15123/2022),

3) przedłożenie wydanych określeń Inżyniera do złożonych roszczeń ostatecznych Wykonawcy Robót wraz z korespondencją związaną z ww. roszczeniami ostatecznymi;

korespondencję Zamawiającego związaną z roszczeniami Wykonawcy kierowaną zarówno do Wykonawcy jak i Inżyniera (temu pismu organ nadał sygn. wpływu RPW/15124/2022).

W odpowiedzi organ powiadomił skarżącego pismem z 21 kwietnia 2022 r. (nadanym listem poleconym 22 kwietnia 2022 r.), że żądana informacja w zakresie: umowy z Wykonawcą Robót oraz wszystkich podpisanych aneksów z Wykonawcą Robót jest informacją publiczną. Wskazał jakie dokumenty składają się na żądaną informację publiczną i wezwał skarżącego do doprecyzowania zakresu danych i sposobu ich udostępnienia ze względu na ich obszerność (tj. czy może być udostępniona w kilku e-mailach, czy też na płycie CD/DVD).

Z kolei odnosząc się do żądania skarżącego w zakresie: przekazania wydanych określeń Inżyniera wobec wystosowanych roszczeń Wykonawcy Robót na bazie subklauzuli 20.1 SWK; przekazania wszystkich roszczeń ostatecznych Wykonawcy Robót złożonych na Kontrakcie; przedłożenia wydanych określeń Inżyniera do złożonych roszczeń ostatecznych Wykonawcy Robót wraz z korespondencją związaną z ww. roszczeniami ostatecznymi; korespondencji Zamawiającego związanej z roszczeniami Wykonawcy kierowanej zarówno do Wykonawcy jak i Inżyniera - organ poinformował skarżącego, że jego zdaniem żądana informacja nie dotyczy informacji publicznej o której mowa w art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2020 r. poz. 2176 z późn. zm.; dalej u.d.i.p.).

W tych okolicznościach skarżący pismem z 14 czerwca 2022 r. złożył skargę na bezczynność organu "w zakresie w jakim Dyrektor (...) nie przekazał żądanych informacji publicznych tj.

- wydanych określeń Inżyniera wobec wystosowanych roszczeń Wykonawcy Robót na bazie subklauzuli 20.1 SWK;

- wydanych określeń Inżyniera do złożonych roszczeń ostatecznych Wykonawcy Robót wraz z korespondencją związaną z ww. roszczeniami ostatecznymi;

- korespondencję Zamawiającego związaną z roszczeniami Wykonawcy kierowaną zarówno do Wykonawcy jak i Inżyniera;

- wszystkich roszczeń ostatecznych Wykonawcy Robót złożonych na Kontrakcie".

Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonego wyroku Sąd pierwszej instancji podzielił stanowisko organu, że żądane ww. dane nie stanowią informacji publicznej. Wyjaśnił, że "pisma wykonawcy robót, zawierające jego ostateczne, zgłoszone roszczenia i jego korespondencje w tej sprawie, nie są dokumentami urzędowymi. Nie pochodzą od organu, ale od osoby prywatnej. Dokumenty te choć mogą znajdować się w posiadaniu organu, to odnoszą się do sprawy prywatnej, do naruszenia interesu prawnego osoby prywatnej. Kwestie roszczeń zgłoszonych przez wykonawcę robót winny być przedmiotem postępowania prowadzonego przed sądem powszechnym. Za informację publiczną mógłby zostać uznany jedynie fakt wniesienia pozwu do sądu. Nawet po wniesieniu do sądu pozew wykonawcy robót, jako pochodzący od osoby prywatnej, nie jest dokumentem urzędowym. Żądanie skarżącego udostępnienia dokumentów z wszystkimi złożonymi ostatecznymi roszczeniami wykonawcy robót oraz jego korespondencji, związanej z tymi roszczeniami, prowadzonej z obsługującym organ urzędem (Oddziałem we Wrocławiu Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad), czy z jego przedstawicielami (inżynierem robót), jest żądaniem o wydanie dokumentów pozbawionych waloru oficjalności. Jeśli chodzi o stanowiska zajęte przez zamawiającego i inżyniera robót wobec wystosowanych przez wykonawcę robót roszczeń, a także korespondencję pomiędzy nimi w sprawie złożonych roszczeń (czyli o informację w zakresie wydanych określeń Inżyniera wobec wystosowanych roszczeń wykonawcy robót na bazie subklauzuli 20.1 SWK; wydanych określeń inżyniera do złożonych roszczeń ostatecznych wykonawcy robót wraz z korespondencją związaną z ww. roszczeniami ostatecznymi; korespondencji zamawiającego związanej z roszczeniami wykonawcy kierowanej zarówno do wykonawcy jak i inżyniera), stwierdzić należy, że oceniając charakter tak opisanej przez skarżącego informacji trzeba przyjąć, że ma ona walor informacji stanowiącej treść dokumentu wewnętrznego". Sąd uznał, że żądane dokumenty "stanowią informacje o charakterze roboczym, które jedynie świadczą o procesie myślowym służącym do wypracowania finalnej koncepcji. Innymi słowy, jest to studium na drodze do wytworzenia informacji publicznej. Jako dokumenty wewnętrzne służą wprawdzie realizacji jakiegoś zadania, ale nie przesądzają o kierunkach działania organu".

Od opisanego wyroku skarżący wniósł skargę kasacyjną, zarzucając w niej:

1) naruszenie art. 151 p.p.s.a. poprzez bezzasadne oddalenie skargi, w sytuacji, gdy bezczynność organu naruszała prawo materialne, tj. art. 1 ust. 1 oraz 6 ust. 1 pkt 1 lit. c, art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a oraz art. 6 ust. 2 u.d.i.p. oraz art. 61 ust. 1 Konstytucji RP przez ich błędną wykładnię w zakresie wadliwego ustalenia zakresu pojęcia "informacji publicznej", a w konsekwencji uznanie, że żądane przez skarżącego informacje nie mają charakteru informacji publicznej i zasadne było oddalenie skargi w całości, podczas gdy żądane informacje są informacją publiczną i winny zostać udostępnione zgodnie z obowiązującymi przepisami, co z kolei powinno skutkować uwzględnieniem skargi i na podstawie art. 149 § 1 pkt 1, § 1a i § 2 p.p.s.a. zobowiązaniem organu do rozpoznania wniosków skarżącego, stwierdzeniem, że bezczynność nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa i zasądzeniem na rzecz skarżącego sumy pieniężnej 500 zł;

2) naruszenie art. 151 p.p.s.a. poprzez bezzasadne oddalenie skargi, w sytuacji, gdy bezczynność organu naruszała prawo materialne, tj. art. 1 ust. 1 i 6 ust. 1 pkt 1 lit. c i art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a u.d.i.p. w zw. z art. 61 ust. 1 Konstytucji RP przez ich błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że żądane przez skarżącego informacje dotyczące roszczeń wykonawcy rozstrzyganych przez organ jako zamawiającego realizującego zadanie będące inwestycją publiczną finansowaną ze środków publicznych nie dotyczą spraw publicznych w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej, mimo, że w sposób oczywisty dotyczą one zakresu, w jakim organ wykonuje zadania publiczne i korzysta z majątku publicznego, co powinno skutkować uwzględnieniem skargi i na podstawie art. 149 § 1 pkt 1, § 1a i § 2 p.p.s.a. zobowiązaniem organu do rozpoznania wniosków skarżącego, stwierdzeniem, że bezczynność nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa i zasądzeniem na rzecz skarżącego sumy pieniężnej 500 zł;

3) naruszenie art. 151 p.p.s.a. poprzez bezzasadne oddalenie skargi, w sytuacji, gdy bezczynność organu naruszała prawo materialne, tj. art. 3 ust. 1 pkt 1 i 2, art. 6 ust. 2 oraz art. 1 ust. 1 u.d.i.p. przez ich błędną wykładnię polegającą na utożsamianiu żądania uzyskania informacji publicznej z żądaniem wglądu do dokumentów urzędowych lub ich wydania i zawężanie udostępnienia informacji publicznej do dokumentów posiadających charakter dokumentów urzędowych, podczas gdy informacja publiczna obejmuje swoim znaczeniem szerszy zakres pojęciowy niż dokumenty urzędowe, co powinno skutkować uwzględnieniem skargi i na podstawie art. 149 § 1 pkt 1, § 1a i § 2 p.p.s.a. zobowiązaniem organu do rozpoznania wniosków skarżącego, stwierdzeniem, że bezczynność nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa i zasądzeniem na rzecz skarżącego sumy pieniężnej 500 zł;

4) naruszenie art. 151 p.p.s.a. poprzez bezzasadne oddalenie skargi, w sytuacji, gdy bezczynność organu naruszała prawo materialne, tj. art. 1 ust. 1, art. 2 ust. 1 i art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. c i art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a u.d.i.p. poprzez ich błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że żądane przez skarżącego informacje nie mają charakteru informacji publicznych, a są dokumentami wewnętrznymi, pomimo, iż stanowią informację o sposobie realizacji i wykonywaniu zadań publicznych przez właściwy organ, co powinno skutkować uwzględnieniem skargi i na podstawie art. 149 § 1 pkt 1, § la i § 2 p.p.s.a. zobowiązaniem organu do rozpoznania wniosków skarżącego, stwierdzeniem, że bezczynność nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa i zasądzeniem na rzecz skarżącego sumy pieniężnej 500 zł.

W oparciu o tak skonstruowane podstawy skargi kasacyjnej skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania ewentualnie o uchylenie i rozpoznanie skargi zgodnie z jego żądaniami. Zażądał zasądzenia na jego rzecz zwrotu kosztów postepowania i zrzekł się przeprowadzenia rozprawy w sprawie.

Organ nie złożył odpowiedzi na skargę kasacyjną.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Wobec oświadczenia wnoszącego skargę kasacyjną o zrzeczeniu się rozprawy i braku żądania jej przeprowadzenia przez pozostałe strony, sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym – art. 182 § 2 p.p.s.a.

Stosownie z kolei do art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które NSA rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał sprawę w granicach postawionych zarzutów. Zarzuty te dotyczą istoty problemu, który sprowadzić można do błędnego przyjęcia, że żądana we wnioskach skarżącego dokumentacja dotycząca realizacji zadania inwestycyjnego "Zaprojektowanie i wybudowanie drogi S3 Legnica (A4) – Lubawka, zadanie 4 od węzła Kamienna Góra Północ (z węzłem) do granic państwa o długości ok. 15,3 km" nie jest informacją publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 i 6 ust. 1 pkt 1 lit. c u.i.d.p.

Skarga kasacyjna jest zasadna. W pierwszej kolejności należy wyjaśnić, że zarówno Konstytucja (art. 61), jak i ustawa o dostępie do informacji publicznej nakazują szerokie wkładanie pojęcia informacji publicznej. Jej ograniczenie uzasadnione jest jedynie w określonych ustawowo przypadkach. Jak stanowi art. 1 ust. 1 u.i.d.p. informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych. Art. 6 ustawy wymienia poszczególne rodzaje informacji, przy czym użyty w tym przepisie zwrot "w szczególności" wskazuje bezpośrednio, że katalog ten nie ma charakteru zamkniętego, a stanowi jedynie przykładowe wyliczenie, co prowadzi do wniosku, że – co do zasady – wszystko, co wiąże się bezpośrednio z funkcjonowaniem i trybem działania podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1 u.i.d.p., stanowi informację publiczną (zob. np. T. R. Aleksandrowicz, Komentarz do ustawy o dostępie do informacji publicznej, Wyd. LexisNexis, 2002 r., str. 136 i nast.; M. Jaśkowska, Dostęp do informacji publicznej, Toruń 2002, str. 25 i nast.).

Informację publiczną stanowi więc treść wszelkiego rodzaju dokumentów w jakikolwiek sposób dotyczących organu, bez względu na to, co jest ich przedmiotem. Pojęcie dokumentu należy przy tym rozumieć w szerokim znaczeniu tego słowa, przyjętym w prawie do informacji publicznej oraz ugruntowanym stanowisku zarówno doktryny jak też i judykatury. Na potrzeby konstytucyjnego prawa do informacji publicznej za "dokument w ogólności" należy uznać każdą informację o działalności władzy publicznej lub o sprawach publicznych, wysłowioną i zobiektyzowaną na jakimś nośniku i najczęściej przybierającą postać pisemną. W najszerszym rozumieniu dokumentem będzie każdy nośnik danych, który może przybrać m.in. formę papierową, elektroniczną lub cyfrową (zob. W. Sokolewicz, L. Garlicki, Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, Warszawa 2005, t. IV, s. 35).

Okolicznością bezsporną w sprawie jest, że Dyrektor Oddziału Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad, jako podmiot objęty dyspozycją art. 4 ust. 1 pkt. 1 u.d.i.p. obowiązany jest do udzielenia informacji publicznej w trybie u.d.i.p., co tym samym realizuje kryterium podmiotowe informacji publicznej.

Podobnie, faktem bezspornym jest to, że wnioskowane przez skarżącego dane odnoszą się do realizacji inwestycji celu publicznego finansowanej ze środków publicznych. Okoliczność ta ma istotne znaczenie w sprawie, bowiem bez względu na to, że w realizacji inwestycji uczestniczą podmioty prywatne, które jak uznał Sąd pierwszej instancji tworzą dokumenty "prywatne", to jednak podmioty te wynagradzane są ze środków publicznych na podstawie kontraktów zawartych z Generalną Dyrekcją Dróg Krajowych i Autostrad. Wbrew stanowisku Sądu pierwszej instancji w działaniach tych podmiotów nie ma zatem żadnego pierwiastka prywatności, który przemawiałby za przyjęciem, że wytworzone przez te podmioty dokumenty mają charakter prywatny. Wprawdzie dokumenty te nie mają charakteru dokumentów urzędowych w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej, tym niemniej, jak słusznie podnosi skarżący, pojęcie informacji publicznej nie ogranicza się do dokumentów urzędowych. Istotny jest przedmiot i charakter żądanych danych. W sytuacji gdy dane te dotyczą wydatkowania publicznych pieniędzy to w zasadzie w każdym przypadku i tylko już z tego względu podpadają pod pojęcie informacji publicznej. Skoro żądane w sprawie informacje dotyczą realizacji kontraktu dotyczącego budowy drogi publicznej finansowanego ze środków publicznych, to można postawić tezę, że wszystkie informacje z tym kontraktem związane i do niego się odnoszące stanowią informację publiczną, nie tylko sam kontrakt i aneksy, ale również wszelka dokumentacja mająca związek z jego wykonaniem bez względu na to, że pochodzi od podmiotów prywatnych lub jest do nich skierowana. Przedmiotem informacji publicznej w wielu przypadkach jest właśnie kontrola przepływu środków publicznych do podmiotów prywatnych oparta na różnego rodzaju umowach. Zgłaszane przez wykonawcę robót roszczenia mające związek czy to z wydłużeniem czasu trwania kontraktu czy ze zwiększeniem wynagrodzenia, czy z innymi jego żądaniami, a także stanowisko w tym zakresie inwestora czy inżyniera kontraktu mają ostatecznie wpływ i znaczenie dla wydatkowania środków publicznych (na ich wysokość, odsetki, kary umowne itp.), a zatem nie mogą być wyłączone z pojęcia informacji publicznej.

Stanowisko Sądu pierwszej instancji, że żądane przez skarżącego dane objęte skargą stanowią dokumenty o charakterze "wewnętrznym", "roboczym" "pozbawionym waloru oficjalności" też nie jest prawidłowe przy czym wydaje się, że wadliwość tego poglądu częściowo spowodowana została błędnym potraktowaniem inżyniera kontraktu jako "inżyniera robót", przedstawiciela inwestora zbliżonego bardziej do jego pracownika. Jest to o tyle istotne, że rzeczywiście gdyby w sprawie chodziło o dokumentację czy korespondencję prowadzoną między pracownikami któregoś z trzech podmiotów uczestniczących w procesie inwestycyjnym (inwestora, wykonawcy robót czy Inżyniera kontraktu) na temat roszczeń i odpowiedzi na nie, wypracowywującą jeszcze "finalną koncepcję" wykonawcy co do jego roszczeń zgłoszonych następnie inwestorowi, czy też analizującą te roszczenia wśród pracowników inżyniera kontraktu, bądź wypracowywującą finalną odpowiedź inwestora na te roszczenia, to można by rozważać potraktowanie jej jako dokumentacji wewnętrznej o charakterze roboczym, ale nie, gdy tak jak w rozpoznawanej sprawie, chodzi o korespondencję wymienianą między ww. podmiotami połączonymi między sobą umowami realizowanymi za publiczne środki. Korespondencja ta na temat realizacji zawartych umów i ich realizacji spełnia bowiem warunek oficjalności i ostatecznego stanowiska danego podmiotu uczestniczącego w realizacji inwestycji. Jak wskazano wyżej, błąd Sądu spowodowany został najprawdopodobniej nie zwróceniem uwagi, że inżynier kontraktu nie jest w potocznym rozumieniu inżynierem robót - pracownikiem inwestora na budowie. I wprawdzie Inżynier kontraktu to podmiot nie wymieniony w przepisach prawa (por. art. 17 Prawa budowlanego) to jednak w piśmiennictwie i praktyce traktowany jako sui generis uczestnik procesu budowlanego (por. Specyfika statusu inżyniera kontraktu jako sui generis uczestnika procesu budowlanego, Bartłomiej Jaworski, Uniwersytet Wrocławski Folia Iuridica Universitatis Wratislaviensis 2015, vol. 4(2), 145-162). Wyjaśnić należy, że jak wynika m. in. z ww. publikacji, inżynier kontraktu to instytucja w pełni fakultatywna, opierająca się jedynie na ujednoliconych, ustalonych dla przedsięwzięć z zakresu budownictwa, transportu i ochrony środowiska, realizowanych w wyniku przetargów międzynarodowych, warunkach kontraktowych, jako wzorcach umownych, opracowanych przez komitet redakcyjny Międzynarodowej Federacji Inżynierów-Konsultantów (Fédération Internationale Des Ingénieurs-Conseils; w skrócie FIDIC). Najczęściej funkcja inżyniera kontraktu, z uwagi na zakres powierzonych mu obowiązków nie skupia się w rękach jednej osoby, a całego zespołu do którego zaliczyć można grupę osób (przeważnie inżynierów), charakteryzujących się specjalistyczną wiedzą techniczną i tym samym posiadających wymagane prawem budowlanym uprawnienia, w tym także ich asystentów. Wskazuje się, że instytucja inżyniera kontraktu jest więc bardziej rozbudowaną formą określonej w ustawie – Prawo budowlane instytucji inspektora nadzoru inwestorskiego. Obligatoryjny (dla pewnego rodzaju kategorii inwestycji budowlanych) inspektor wzmocniony zostaje w pełni fakultatywnym inżynierem kontraktu, tak aby wprowadzić na teren budowy podmiot, który nie będzie zależny w takim stopniu od inwestora jak inspektor nadzoru inwestorskiego, stanowiący reprezentację inwestora na placu budowy. Inżynier kontraktu, jako instytucja niezależna od inwestora, nie jest zatem konstruktem normatywnym, a opiera się głównie o ujednolicone warunki kontraktowe FIDIC. Inżynier kontraktu jest sui generis uczestnikiem procesu budowlanego, gdyż jego obowiązki i przysługujące mu uprawnienia ściśle związane są z tymi, jakie posiadają osoby sprawujące samodzielne funkcje techniczne w budownictwie (w szczególności z obowiązkami inspektora nadzoru inwestorskiego). Eksponuje się tym samym bezstronność inżyniera kontraktu, który zobowiązany jest działać w imieniu zamawiającego (inwestora) bez względu na stosunek prawny łączący oba te podmioty. Inżynier kontraktu pośredniczy więc we wszystkich umowach zawieranych między inwestorem, a wykonawcą, a pomimo tego sam nigdy nie jest ich stroną. Umowne obowiązki inżyniera kontraktu wypełniają całość zadań stawianych przez ustawodawcę wobec inspektora nadzoru inwestorskiego. Również prawa, jakie zyskuje inżynier kontraktu na mocy warunków kontraktowych FIDIC, są znaczące dla przebiegu procesu realizacji inwestycji budowlanej, i podobnie jak w przypadku inspektora nadzoru inwestorskiego, ale także innych osób sprawujących samodzielną funkcję techniczną w budownictwie (w szczególności kierownika budowy), świadczą o możliwości stosowania przez niego władztwa w trakcie wykonywania powierzonych mu zadań.

Powyższa argumentacja potwierdza tym samym, że inwestor (zamawiający), wykonawca i inżynier kontraktu są podmiotami niezależnymi od siebie, aczkolwiek powiązanymi ze sobą na mocy umów znajdujących oparcie m.in. w przepisach ustawy Prawo zamówień publicznych czy też kodeksie cywilnym. To z kolei prowadzi do wniosku, że wszelka dokumentacja jaka ma związek z powierzonymi obowiązkami i prawami tych podmiotów na kanwie realizowanych kontraktów, z uwagi na okoliczność, iż inwestorem jest podmiot publiczny wydatkujący środki publiczne przemawia za ich uznaniem za informację publiczną, która podlega udostępnieniu na warunkach określonych przepisami u.d.i.p. Obowiązkiem organu było zatem rozpoznanie wszystkich żądań skarżącego zawartych we wnioskach z 4 kwietnia 2022 r. w trybie i na zasadach zawartych w ustawie o dostępie do informacji publicznej. Nie czyniąc tego w ustawowym terminie 14 dni - w odniesieniu do zakresu informacji wymienionych w skardze - organ dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu wniosku .

Z tych wszystkich względów uznano, że skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy i na podstawie art. 188 p.p.s.a. w zw. z art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s..a orzeczono o uchyleniu zaskarżonego wyroku i zobowiązaniu organu do rozpoznania wniosków skarżącego z 4 kwietnia 2022 r., oczywiście w zakresie nieuwzględnionym dotychczas przez organ, w terminie 14 dni od dnia otrzymania prawomocnego odpisu wyroku wraz z aktami sprawy.

Oceniając natomiast stan bezczynności organu, stwierdzić trzeba w oparciu o analizę całokształtu okoliczności niniejszej sprawy, iż bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Zdaniem Sądu, jak wyjaśnia się w orzecznictwie, rażącym naruszeniem prawa jest stan, w którym wyraźnie, ewidentnie, bezdyskusyjnie naruszono treść obowiązku wynikającego z przepisu prawa. W orzecznictwie akcentuje się, iż rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Kwalifikacja naruszenia jako rażące musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego po prostu jako naruszenie, bądź zwykłe naruszenie. Podkreśla się także, iż dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi więc być znaczne i niezaprzeczalne. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia. NSA podziela w pełni przywołane poglądy, czyniąc je własnym stanowiskiem w sprawie (por. np. wyrok NSA z 21 czerwca 2012 roku, I OSK 675/12; postanowienie NSA z 27 marca 2013 roku, II OSK 468/13 oraz wyroki WSA: we Wrocławiu z 10 kwietnia 2014 roku, II SAB/Wr 14/14; w Poznaniu z 11 października 2013 roku, II SAB/Po 69/13; w Szczecinie z 16 maja 2013 roku, II SAB/Sz 34/13 i inne). W okolicznościach niniejszej sprawy raz jeszcze dostrzec należy, iż na wniosek skarżącego z 4 kwietnia 2022 r. udzielono odpowiedzi pismem z 21 kwietnia 2022 r., zatem z zachowaniem terminu ustawowego. Okoliczność, iż udzielono niepełnej lub niewystarczającej, czy też nie w pełni oczekiwanej przez stronę informacji nie świadczy o rażącym naruszeniu przepisów prawa. W niniejszej sprawie nie zachodzi zatem przypadek oczywistego braku podejmowania przez podmiot zobowiązany jakichkolwiek czynności, czy też lekceważenia wniosku strony skarżącej i braku woli załatwienia sprawy, które to przypadki można ewentualnie rozpatrywać w kategoriach rażącego naruszenia prawa.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 i art. 200 p.p.s.a. Na koszty te składają się: opłata kancelaryjna za sporządzenie uzasadnienia (100 zł), wpis od skargi kasacyjnej (100 zł), wpis od skargi (100 zł).