Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt I SA/Bd 192/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2024-06-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6037 Transport drogowy i przewozy
Hasła tematyczne: Transport
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 18 ust. 1, art. 92a i art. 92c
journal: Dz.U. 2022 poz 2201
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Halina Adamczewska-Wasilewicz (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Urszula Wiśniewska Sędzia WSA Leszek Kleczkowski po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 11 czerwca 2024 r. sprawy ze skargi P. Sp. z o.o. w G. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 20 grudnia 2022 r., Nr BP.501.2272.2022.0161.PO15.506626 w przedmiocie kary pieniężnej oddala skargę


UZASADNIENIE

Dnia [...] września 2022 r. została przeprowadzona - przez inspektorów Inspekcji Transportu Drogowego w miejscowości B. K., na parkingu przy Szkole Podstawowej - kontrola drogowa autobusu marki M. B. o nr rej. [...]. Przewóz wykonywany był w imieniu i na rzecz przedsiębiorstwa: P.

w G. W. Sp. z.o.o. Jak ustalili kontrolujący, pojazdem wykonywany był regularny specjalny przewóz osób - przewóz dzieci do Szkoły Podstawowej w [...] K.. W tracie czynności kontrolnych kierujący okazał: prawo jazdy, dowód rejestracyjny autobusu, wykresówki, wypis nr [...] z licencji nr [...] na wykonywanie krajowego transportu drogowego osób wydanej dla P. w G. W. Sp. z o.o. oraz wypis nr [...] z zezwolenia nr [...] na wykonywanie regularnych przewozów osób w krajowym transporcie drogowym wydany dla innego przewoźnika oraz na inną trasę. Kierujący nie okazał natomiast wypisu z zezwolenia na wykonywanie przewozów regularnych specjalnych w krajowym transporcie drogowym wydanego na rzecz strony. W trakcie kontroli przesłuchano kierującego oraz wykonano zdjęcia kontrolowanego autobusu.

W. Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego decyzją z dnia [...] września 2022 r. nałożył na P. w G. W. Sp. z o.o. karę pieniężną w wysokości [...] zł.

W złożonym odwołaniu, skarżąca Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji. Zarzucając naruszenie art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 775 ze zm., zwanej dalej "k.p.a.") w zw. z art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy i błędne przyjęcie przez organ I instancji, że w dniu kontroli strona wykonywała przewóz regularny bez wymaganego zezwolenia, podczas gdy przewóz ten nie posiadł cech regularności. Spółka zarzuciła także naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niepodanie przyczyn, z powodu których odmówiono wiarygodności podawanym przez skarżącą faktom. Skarżąca wskazała, że w toku postępowania przed organem

I instancji wyjaśniła przyczynę nieposiadania zezwolenia na przewóz regularny,

a mianowicie, że postępowanie przetargowe zakończyło się późno i brak możliwości wcześniejszego złożenia wniosku o wydanie zezwolenia. Strona podniosła również, że przewóz miał miejsce na początku roku szkolnego i wówczas nie był jeszcze ustalony

i gotowy harmonogram z określeniem trasy oraz dniami i godzinami dowozów

i odwozów. W ocenie strony, przewóz z dnia kontroli miał charakter przewozu okazjonalnego, organ I instancji błędnie ocenił zebrany materiał w sprawie. W zakresie biletów okazanych przez kierowcę w chwili kontroli strona wyjaśniła, że pochodziły one z [...] września 2022 r. z zupełnie innej trasy, na którą skarżąca ma zezwolenie. Zaś zapiski ręczne znajdujące się w aktach sprawy stanowiły notatki opiekunki, która sporządziła je na podstawie przewozów z poprzedniego roku szkolnego i same z siebie nie świadczyły o regularności przewozu.

Decyzją z dnia [...] grudnia 2023 r. Inne utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

Organ odwoławczy w pełni zgodził się z zakwalifikowaniem przewozu z dnia kontroli jako przewozu regularnego specjalnego. Przewóz ten dotyczył bowiem konkretnej grupy - uczniów przewożonych do placówek oświatowych, tj. do Szkoły Podstawowej

w miejscowości [...] K.. Na powyższą trasę Spółka nie posiadała zezwolenia na wykonywanie przewozu regularnego specjalnego. Dowodami potwierdzającymi charakter przewozu w chwili kontroli są: protokół kontroli z dnia [...] września 2022 r., protokół przesłuchania świadka - kierowcy M. K., umowa z dnia [...] sierpnia 2022 r. zawarta przez stronę z Gminą N. T. na dowóz dzieci do szkół oraz materiał zdjęciowy kontrolowanego autobusu.

W świetle powyższego, organ odwoławczy stwierdził, że kontrolowany przewóz dotyczył określonej grupy osób, tj. uczniów, z wyłączeniem innych osób. Przewóz ten cechował się określoną systematycznością (cykliczność i powtarzalność kursów w roku szkolnym 2022/2023), z i do określonych miejsc (a więc według stałej trasy), co wynikało z umowy zawartej pomiędzy skarżącą Spółką a Wójtem N. T. z dnia [...] sierpnia 2022 r., na dowóz dzieci do placówek oświatowych. Bez wątpienia powyższy przewóz posiadał wszystkie cechy przewozu regularnego specjalnego.

Organ przytoczył treść przepisów mających zastosowanie w sprawie, w tym ustawy

z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2022 r. poz. 2201 ze zm., zwaną dalej "u.t.d."). Wskazał, że przewóz regularny specjalny nie jest przewozem

o charakterze publicznym i tym rożni się zasadniczo od przewozu regularnego. Dlatego nie ma podstaw do tego, aby do przewozu regularnego specjalnego odnosić te wszystkie wymagania, które wiążą się z wykonywaniem "zwykłego" przewozu regularnego. Wspólną cechą tych przewozów jest jedynie regularność ich wykonywania. Tym samym strona powinna na dzień kontroli posiadać stosowne zezwolenie na wykonywanie tego rodzaju przewozów regularnych, a takowego nie posiadała.

Organ podkreślił, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, na gruncie podobnych stanów faktycznych, uznawano za przewóz regularny specjalny przewóz pracowników do pracy czy dzieci do szkoły.

Zdaniem organu, wbrew argumentacji skarżącej Spółki, organ I instancji prawidłowo zakwalifikował kontrolowany przewóz jako przewóz regularny specjalny, a nie jak chciałaby skarżąca - przewóz okazjonalny. Organ podał, że rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) Nr 1073/2009 z dnia 21 października 2009 r. w sprawie wspólnych zasad dostępu do międzynarodowego rynku usług autokarowych

i autobusowych i zmieniające rozporządzenie (WE) nr 561/2006, które weszło w życie

z dniem 5 grudnia 2011 r. (Dz.U.UE.L.2009.300.88), w art. 2 pkt 3 stanowi, że "szczególne usługi regularne" oznaczają usługi regularne bez względu na to, przez kogo są organizowane, które polegają na przewozie określonych kategorii pasażerów

z wyłączeniem innych pasażerów.

Zdaniem organu, przeprowadzone postępowanie dowodowe w sprawie jednoznacznie wykazało, że w dniu kontroli skarżąca Spółka wykonywała przewóz regularny specjalny, na który nie posiadała wymaganego przepisami prawa zezwolenia na wykonywanie tego rodzaju przewozu osób.

Ponadto w ocenie organu, materiał dowodowy zgromadzony w sprawie nie zawiera żadnych przesłanek, które dawałyby możliwość zastosowania art. 92c u.t.d., albowiem okoliczności sprawy i dowody nie wskazują, że podmiot wykonujący przewozy lub inne czynności związane z przewozem nie miał wpływu na powstanie naruszenia,

a naruszenie nastąpiło wskutek zdarzeń lub okoliczności, których podmiot nie mógł przewidzieć lub za stwierdzone naruszenie na podmiot wykonujący przewozy została nałożona kara przez inny uprawniony organ.

Końcowo organ podkreślił, że ustawodawca nie przewidział możliwości miarkowania wysokości kary pieniężnej w zależności od możliwości finansowych, zdarzeń losowych czy rodzaju wykonywanego zawodu lub prowadzonej działalności przez stronę.

W złożonej skardze Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] października 2022 r. zarzucając:

1) błędne przyjęcie, że W. Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego podjął wszelkie niezbędne działania w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, a zebrany w sprawie materiał dowodowy jest wystarczający do jej rozstrzygnięcia, podczas gdy w sprawie nie wyjaśniono wszystkich okoliczności sprawy jakie ujawniły się w toku jej prowadzenia, a zostały wskazane przez skarżącą w piśmie z dnia [...] września 2022 r., co skutkowało błędnym przyjęciem, iż skarżąca wykonywała przewóz regularny bez wymaganego zezwolenia, podczas gdy przewóz ten nie posiadał cech regularności;

2) błędne zakwalifikowanie dokonywanego przez skarżącą przewozu jako przewozu regularnego specjalnego, podczas gdy zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, zwłaszcza umowa z dnia [...] sierpnia 2022 r. potwierdza, iż na dzień dokonanej kontroli nie były spełnione przesłanki przewozu regularnego specjalnego (brak sporządzenia przez Gminę harmonogramu dowozów i odwozów), a w związku z czym przedmiotowy przewóz miał charakter przewozu drogowego okazjonalnego;

3) naruszenie prawa materialnego, tj. art. 4 pkt 7 u.t.d. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że dla uznania przewozu za regularny nie jest konieczne wykazanie spełnienia wszystkich przesłanek zamieszczonych w tym przepisie;

4) nierozpoznanie zarzutów zawartych w pkt. 3a i b odwołania od decyzji organu

I instancji;

5) błędne ustalenie, że w sprawie nie zachodzą przesłanki z art. 92c ust. 1 pkt 1 u.t.d., co skutkowało niezastosowaniem tego przepisu.

Zdaniem skarżącej, organy powinny skonfrontować dowód z zeznań kierowcy z innymi dowodami i okolicznościami podawanymi przez stronę, czego nie zrobiono. Ustalenie dokonane w toku postępowania tylko na podstawie zeznań kierowcy, że przewóz cechował się określoną systematycznością (cykliczność i powtarzalność kursów w roku szkolnym 2022/2023), z i do określonych miejsc (a więc według stałej trasy), co wynikało z umowy zawartej pomiędzy skarżącą a Wójtem Gminy N. T. z dnia [...] sierpnia 2022 r. na dowóz dzieci do placówek oświatowych, bez rozpoznania zarzutu skarżącej, że w dniu kontroli nie był jeszcze sporządzony przez Gminę harmonogram przewozów, powoduje, że ustalenie to jest co najmniej przedwczesne. Skoro w dniu kontroli nie był przygotowany przez Gminę harmonogram, to i przewóz nie dokonywał się na warunkach określonych w tej umowie, a jedynie na zasadzie zamówienia przez Gminę przewozów okazjonalnych do czasu ustalenia harmonogramu przewozów. Zdaniem Spółki podnoszone okoliczności wskazują, że nie miała ona wpływu na powstanie naruszenia, gdyż naruszenie powstało w wyniku zawinienia przez Gminę, która po pierwsze zbyt późno zakończyła postępowanie przetargowe na przewozy (nie rozpoczęła go z odpowiednim wyprzedzeniem czasowym), a po drugie w dniu rozpoczęcia roku szkolnego nie posiadała gotowych planów lekcji, co uniemożliwiało przygotowanie harmonogramu przewozów.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2022 r., poz. 2492), sądy administracyjne kontrolują prawidłowość zaskarżonych aktów administracyjnych, między innymi decyzji ostatecznych, przy uwzględnieniu kryterium ich zgodności z prawem. Decyzja podlega uchyleniu, jeśli sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, o czym stanowi art. 145 § 1 pkt 1 lit. a–c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 1634 – dalej zwanej "p.p.s.a.") lub też naruszenie prawa będące podstawą stwierdzenia nieważności decyzji (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). W razie nieuwzględnienia skargi

w całości albo w części sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części (art. 151 p.p.s.a.).

Przeprowadzona przez Sąd w niniejszej sprawie, według wskazanych kryteriów, ocena wykazała, że zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa w stopniu uzasadniającym uwzględnienie skargi. Zdaniem Sądu, nie zaistniały nieprawidłowości zarówno co do ustalenia stanu faktycznego sprawy, jak i w zakresie zastosowania do niego przepisów prawa materialnego. Postępowanie wyjaśniające zostało przeprowadzone prawidłowo, ustalenia organów nie budzą wątpliwości, a podjęte rozstrzygnięcie odpowiada przepisom prawa materialnego. Z tego też powodu akceptując argumentację organu odwoławczego, Sąd uznał, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu, a skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Sporne w sprawie jest to, czy zasadnie organ wymierzył Spółce karę pieniężną

w wysokości [...] zł za naruszenie przepisów w zakresie wykonywania regularnego przewozu specjalnego bez wymaganego zezwolenia.

Podać należy, że zgodnie z art. 92a ust. 1 u.t.d., stanowiącego materialnoprawną podstawę do wydania decyzji w przedmiocie nałożenia na skarżącą Spółkę kary pieniężnej, podmiot wykonujący przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem z naruszeniem obowiązków lub warunków przewozu drogowego podlega karze pieniężnej w wysokości od 50 złotych do 12.000 złotych za każde naruszenie (...). Wykaz naruszeń obowiązków lub warunków przewozu drogowego, o których mowa w tym przepisie oraz wysokości kar pieniężnych za poszczególne naruszenia zostały określone w załączniku nr 3 do ustawy (art. 92a ust. 7 u.t.d.). Za wykonywanie przewozu regularnego lub przewozu regularnego specjalnego bez wymaganego zezwolenia ustawodawca przewidział karę w wysokości 8.000 zł (punkt 2.1.1. załącznika nr 3). Odpowiedzialność przewidziana w art. 92a ust. 1 u.t.d. nie jest uzależniona od winy i dla jej ustalenia wystarczające jest stwierdzenie samego faktu naruszenia obowiązków i warunków przewozu drogowego. Określona w tym przepisie kara nie jest zatem konsekwencją dopuszczenia się czynu zabronionego, lecz jest następstwem zaistnienia stanu niezgodnego z prawem. Istotą kary, o której mowa we wskazanej regulacji, jest z kolei przymuszenie podmiotu wykonującego przewóz drogowy do respektowania nakazów i zakazów wynikających z przepisów prawa. Z tego wynika, że decyzja o nałożeniu kary ma charakter decyzji związanej i wobec stwierdzenia naruszenia obowiązków lub warunków wykonywania przewozu drogowego organ, co do zasady, zobowiązany jest do ustalenia kary pieniężnej w wysokości określonej w załączniku i nałożenia jej w wysokości wynikającej z art. 92a ust. 1

z uwzględnieniem przepisów ust. 3 i ust. 5. Zwolnienie się przez wykonującego przewóz drogowy z odpowiedzialności możliwe jest jedynie w sytuacji wystąpienia okoliczności przewidzianych w art. 92c tej ustawy.

Zauważyć należy, że wymierzenie skarżącej Spółce kary pieniężnej za wykonywanie regularnego przewozu specjalnego bez wymaganego zezwolenia jest konsekwencją rozwiązań prawnych związanych z warunkami wykonywania przewozu drogowego osób i odnosi się do obowiązku określonego w art. 18 ust. 1 pkt 1 u.t.d.

Z przepisu tego wynika, że wykonywanie przewozów regularnych i przewozów regularnych specjalnych w krajowym transporcie drogowym wymaga zezwolenia wydanego, w zależności od zasięgu tych przewozów odpowiednio przez właściwy organ. Zezwolenie na wykonywanie przewozów regularnych lub przewozów regularnych specjalnych, o którym mowa w przytoczonym przepisie, wydaje się na wniosek przedsiębiorcy, na czas nie dłuższy niż 5 lat (art. 21 ust. 1 pkt 1 u.t.d.). W art. 87 ust. 1 pkt 2 lit. a u.t.d. ustawodawca w sposób jednoznaczny sformułował też obowiązek posiadania przez kierowcę przy sobie i okazywania na żądanie uprawnionego organu kontroli, m.in. odpowiedniego zezwolenia lub wypisu z zezwolenia wraz

z obowiązującym rozkładem jazdy - obowiązek ciążący na kierowcy pojazdu samochodowego wykonującego przewozy regularne i regularne specjalne.

Przewoźnik drogowy powinien więc w pierwszej kolejności uzyskać wskazane zezwolenie, a następnie wyposażyć w nie kierowcę przed rozpoczęciem wykonywania w transporcie drogowym przewozów regularnych i przewozów regularnych specjalnych. W przeciwnym przypadku musi liczyć się z konsekwencjami w postaci kary określonej pod lp. 2.1.1 załącznika nr 3 do ustawy.

Wobec tego, że skarżąca Spółka kwestionuje zakwalifikowanie dokonywanego przez nią przewozu jako przewozu regularnego specjalnego (uważa, że był to przewóz okazjonalny), w związku z tym należy wskazać, że zgodnie z art. 4 pkt 7 u.t.d. pojęcie przewóz regularny użyte w ustawie oznacza publiczny przewóz osób i ich bagażu

w określonych odstępach czasu i określonymi trasami, na zasadach określonych

w ustawie i w ustawie Prawo przewozowe. Z kolei przewóz regularny specjalny oznacza niepubliczny przewóz regularny określonej grupy osób, z wyłączeniem innych osób – art. 4 pkt 9 u.t.d. W orzecznictwie sądów administracyjnych, w tym Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie budzi wątpliwości, że za przewóz regularny specjalny, o którym mowa w art. 4 pkt 9 u.t.d., uznaje się przewóz dzieci do szkół (zob. wyroki NSA z 28 stycznia 2015 r., sygn. akt II GSK 2180/13, z 14 maja 2015r., sygn. akt II GSK 927/14, z 29 października 2015 r., sygn. akt II GSK 1993/14, z 10 lutego 2015 r., sygn. akt II GSK 2452/13 - dostępne jak i pozostałe orzeczenia sądów administracyjnych na stronie internetowej: CBOSA, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Podkreśla się w tych wyrokach, że dla uznania takiego przewozu za przewóz regularny specjalny nie jest konieczne wykazanie spełnienia wszystkich przesłanek zamieszczonych w art. 4 pkt 7 u.t.d., to jest przewidzianych dla przewozów regularnych. Podstawowymi dwoma cechami charakteryzującymi przewóz regularny specjalny jest regularność przewozu oraz przewożenie określonej kategorii osób (pasażerów), z wyłączeniem innych osób, w tym uczniów danej szkoły.

Tut. Sąd podziela stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone m.in.

w wyroku z dnia 8 września 2022 r., sygn. akt II GSK 661/19, w którym stwierdzono, że przewóz regularny specjalny nie jest przewozem o charakterze publicznym i tym rożni się zasadniczo od przewozu regularnego, o którym mowa w art. 4 pkt 7 u.t.d. Dlatego nie ma podstaw do tego, aby do przewozu regularnego specjalnego odnosić te wszystkie wymagania, które wiążą się z wykonywaniem "zwykłego" przewozu regularnego. Wspólną cechą tych przewozów jest jedynie regularność ich wykonywania. Naczelny Sąd Administracyjny rozumie przez tę regularność powtarzalność przewozów, w ustalonych z góry przedziałach czasowych i określonymi trasami, nawet jeżeli te przedziały i trasy są w trakcie realizacji umowy konkretyzowane lub korygowane. O tej powtarzalności (regularności) przewozów przesądza wykonywanie przewozów według ustalonego harmonogramu. Reasumując, podstawową cechą odróżniającą przewóz regularny specjalny od przewozu regularnego jest to, że nie jest on przewozem

o charakterze publicznym. Natomiast wspólną cechą obu tych rodzajów przewozów jest regularność ich wykonywania.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt przedmiotowej sprawy podać należy, że [...] września 2022 r. w trakcie kontroli drogowej - w miejscowości [...] K., na parkingu przy Szkole Podstawowej - autobusu marki M. B. o nr rej. [...] stwierdzono, że pojazdem kierował kierowca M. K., wykonujący krajowy przewóz drogowy osób (dzieci) na trasie K. Z. - Szkoła [...] K. - okolice S. - C. - G. - Szkoła [...] K.. Przewóz wykonywany był w imieniu i na rzecz skarżącej Spółki. Kontrolujący ustalili, że pojazdem wykonywany był regularny specjalny przewóz osób - przewóz dzieci do Szkoły Podstawowej w [...] K.. W tracie czynności kontrolnych kierujący okazał: prawo jazdy, dowód rejestracyjny autobusu, wykresówki, wypis nr [...] z licencji nr [...] na wykonywanie krajowego transportu drogowego osób wydaną dla P.

w G. W. Sp. z o.o. oraz wypis nr [...] z zezwolenia nr [...] na wykonywanie regularnych przewozów osób w krajowym transporcie drogowym, jednakże wydany dla innego przewoźnika oraz na inną trasę. Kierujący nie okazał wypisu z zezwolenia na wykonywanie przewozów regularnych specjalnych w krajowym transporcie drogowym wydanego na rzecz skarżącej Spółki. W trakcie kontroli przesłuchano kierującego oraz wykonano zdjęcia kontrolowanego autobusu. Ustalenia

z kontroli zostały zawarte w protokole kontroli drogowej. Wskazane dokumenty znajdują się w aktach administracyjnych.

P. z dnia [...] września 2022 r. Spółka przesłała wyjaśnienia, do których dołączyła kopię umowy nr [...] z dnia [...] sierpnia 2022 r. zawartej z Gminą N. T., na dowożenie i odwożenie uczniów do jednostek oświatowych w roku szkolnym 2022/2023, kopię zezwoleń z dnia [...] września 2022 r. udzielonych na wykonywanie regularnych przewozów osób w krajowym transporcie drogowym, w tym m.in. zezwolenie nr [...] na linię regularną: C. – G. - S. - [...] K. - [...] N. - [...] K..

Ponadto organ I instancji zwrócił się do Urzędu Miejskiego w N. T.

z wnioskiem o udzielenie informacji, czy strona skarżąca na dzień kontroli posiadała zezwolenie na wykonywanie regularnych specjalnych przewozów osób w krajowym transporcie drogowym w ramach linii regularnej specjalnej na trasie K. Z. -Szkoła [...] K. - okolice S. - C. - G. - Szkoła [...] K.. Z uzyskanej odpowiedzi wynika, że Burmistrz N. T. nie wydał takiego zezwolenia na wykonywanie przewozów regularnych specjalnych w krajowym transporcie drogowym osób na wskazaną trasę - dla P. w G. W. Sp. z o.o. Zaznaczono, że zgodnie z art. 18 u.t.d., ze względu na zasięg terytorialny tych przewozów, zezwolenie wydaje marszałek województwa w uzgodnieniu ze starostami właściwymi ze względu na planowany przebieg linii komunikacyjnej - na wykonywanie przewozów na liniach komunikacyjnych wykraczających poza obszar co najmniej jednego powiatu, jednakże niewykraczających poza obszar województwa. Natomiast K. Z. należy do powiatu grodziskiego.

Nie budzi zatem wątpliwości, że skarżąca Spółka nie uzyskała wymaganego zezwolenia na dzień kontroli i kierowca nie okazał kontrolującym wypisu z zezwolenia na wykonywanie przewozu regularnego specjalnego na trasie, na której przewóz dzieci był wykonany. Należy podkreślić, że wg umowy z dnia [...] sierpnia 2022 r. zawartej między Gminą N. T. a skarżącą, Spółka zobowiązała się do świadczenia usług transportowych w ramach "przewozów regularnych" polegających na dowozie i odwozie uczniów do jednostek oświatowych wraz z zapewnienia opieki w czasie dowożenia we wszystkie dni nauki szkolnej w roku szkolnym 2022/2023, w okresie od dnia [...] września 2022 r. do dnia [...] czerwca 2023 r. wraz z zapewnieniem opieki w czasie dowożenia we wszystkie dni nauki szkolnej w roku szkolnym 2022/2023, w okresie od dnia [...] września 2022 r. do dnia [...] czerwca 2023 r. W przypadku odpracowywania zajęć szkolnych

w innym dniu wolnym od zajęć, Wykonawca zobowiązany został zapewnić dowozy

i odwozy uczniów, dzieci zgodnie z ustalonym harmonogramem. Strony postanowiły, że Wykonawca jest zobowiązany zapewnić minimum 1 kierowcę i 1 opiekuna przewożonym uczniom w każdym pojeździe realizującym przedmiot zamówienia na podstawie ustalonego harmonogramu dowozów i odwozów na trasie, które stanowią załącznik nr 2 do umowy. Za właściwe sprawowanie opieki nad dziećmi podczas przewozów odpowiedzialny jest Wykonawca i ponosi on wszelkie konsekwencje związane z uszczerbkiem na zdrowiu lub życiu przewożonych osób, podczas podróży

i po wyjściu przez nich z pojazdu, przed odjazdem pojazdu. Wykonawca został zobowiązany dostarczyć imienne bilety miesięczne do Dyrektorów jednostek oświatowych do 25-tego dnia miesiąca poprzedzającego miesiąc realizacji usługi. Wykonawca zobowiązał się do wykonywania usług przewozowych pojazdami przeznaczonymi do realizacji przewozów szkolnych oznaczonymi w sposób określony

w art. 57 ust. 1 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym. Postanowiono, że liczbę uczniów objętych dowozami do szkół i jednostek oświatowych, trasy przewozów oraz szczegółowe postanowienia dotyczące dni i godzin dowozów określa Harmonogram dowozów i odwozów na trasie sporządzony przez Wykonawcę

w porozumieniu z Dyrektorami jednostek oświatowych i zatwierdzony przez Zamawiającego, stanowiący - wg umowy - załącznik nr 2 do umowy oraz SWZ wraz

z opisem przedmiotu zamówienia stanowiąca załącznik nr 1 do umowy.

W świetle powyższego, nie jest zasadne stanowisko skarżącej Spółki, że nie wykonywała przewozu regularnego specjalnego. Poza sporem pozostaje, że skarżąca Spółka w dniu przeprowadzonej kontroli drogowej nie okazała zezwolenia na wykonywanie przewozu regularnego specjalnego. Zgromadzone w toku postępowania dowody wskazują, że objęty kontrolą przewóz w dniu [...] września 2022 r. miał charakter regularny i nie był publiczny. Wykonywany był bowiem w ramach potrzeb przewozu dzieci szkolnych. Przewóz był przeznaczony dla określonej, zamkniętej grupy osób – uczniów szkoły podstawowej. Inspektorzy ITD przeprowadzili kontrolę w [...] K. na parkingu przy Szkole Podstawowej. Kierujący pojazdem - M. K. zeznał do protokołu przesłuchania świadka, że: jest zatrudniony w firmie P. w G. W. Spółka z o.o. na umowę o pracę od [...] sierpnia 2022 r. na stanowisku kierowca - konduktor. Przewóz w dniu [...] września 2022 r. wykonywał na rzecz P. G. W.. O godz. 07:00 odebrał dzieci z pierwszego przystanku z Kuźnicy Zbąskiej i zawiózł do szkoły

w [...] K., następnie pojechał dalej w trasę w okolice S., C., G. i stamtąd dzieci przywiózł również do szkoły podstawowej w [...] K.. Tę trasę - jak zeznał - wykonuje codziennie od 1 września 2022 r. Od godz. 13:00 są odwozy dzieci. Jeśli chodzi o dzieci to podał, że "codziennie jest to grupa tych samych dzieciaków".

W ocenie tut. Sądu, powyższe jednoznacznie przesądza, że w sprawie mamy do czynienia z przewozem regularnym specjalnym grupy dzieci do szkół (jednostek oświatowych). Ważna jest okoliczność zawarcia przez skarżącą Spółkę z Gminą umowy na przewóz dzieci, a w ślad za tym faktyczne dokonywanie przewozu dzieci według wskazanej przez kierowcę trasy, o podanych godzinach, w okresie od września 2022 r., nawet w sytuacji nie sporządzenia na piśmie planów lekcji oraz harmonogramów dowozów i odwozów. O kategorii przewozów decyduje fakt dowozu konkretnie tych samych dzieci do placówek oświatowych, w uzgodnionych terminach przejazdu,

w dniach realizowania obowiązku szkolnego, w określonych godzinach, a zatem cykliczność i powtarzalność kursów w roku szkolnym, na tych samych stałych trasach

(z i do określonych miejsc), a nie brak np. pisemnych planów lekcji czy harmonogramów odjazdu.

Wprawdzie jak zeznał kierowca, autobus był wyposażony w kasę fiskalną i dwa-trzy razy już sprzedał bilety pasażerom, ale ponieważ ich cena jest w stosunku do prywatnych przewoźników droższa, to oni już więcej się "nie pojawili". Okoliczność ta została odnotowana przez organ I instancji w uzasadnieniu decyzji, natomiast nie wskazana przez organ odwoławczy. Z kolei w oświadczeniu z dnia [...] listopada 2022 r. M. K. zaprzeczył, aby od [...] września 2022 r. do chwili kontroli sprzedał bilety na omawianej trasie.

Powyższe nie oznacza jednak, że dokonano błędnej kwalifikacji kategorii wykonanych przejazdów. Istotne jest, że wskazany przewóz był przeznaczony do określonej grupy osób, tj. dowozu uczniów, zgodnie z zawartą przez skarżącą Spółkę z Gminą N. T. umową z dnia [...] sierpnia 2022 r. W § 1 ust. 1 tej umowy wyraźnie postanowiono, że przedmiotem umowy jest świadczenie usług transportowych

"w ramach przewozów regularnych polegających na dowozie i odwozie uczniów do jednostek oświatowych w roku szkolnym 2022/2023 wraz z zapewnieniem opieki

w czasie dowożenia we wszystkie dni nauki szkolnej w roku szkolnym 2022/2023 (...)".

Zatem okoliczność, że kierowca zeznał, iż "zabrał" także inne osoby (dwa czy trzy razy), po czym wyjaśnił, że bilety wystawiał na innej trasie, a zapiski pochodzą od opiekunki

z poprzedniego roku, nie ma znaczenia dla sprawy. Tym bardziej, że w odwołaniu od decyzji organu I instancji, skarżąca Spółka właśnie zakwestionowała wystawianie biletów na wskazanej trasie w okresie od [...] września 2022 r. do dnia kontroli, dla postronnych pasażerów. Podobnie podważa znaczenie notatek sporządzonych przez opiekunkę na podstawie przewozów z poprzedniego roku szkolnego wskazując, że: "ponieważ harmonogram przewozów nie był na tym etapie wykonywania umowy ustalony z dyrektorami szkół, kierowca nie posiadał wiedzy, w jakich miejscowościach mieszkają uczniowie i w tym zakresie opierał się właśnie na przedmiotowych notatkach sporządzonych przez opiekunkę na podstawie przewozów z poprzedniego roku szkolnego" (s. 4 odwołania). W skardze Spółka zarzuca, że organ odwoławczy nie odniósł się do tego zagadnienia. Zauważyć należy, że w zaskarżonej decyzji organ faktycznie nie oparł się na tych dowodach (tj. dwóch biletach i zapiskach), lecz odwołał się do protokołu kontroli z dnia [...] września 2022 r., protokołu przesłuchania świadka -

kierowcy M. K., umowy z dnia [...] sierpnia 2022 r. zawartej przez stronę skarżącą z Gminą N. T. na dowóz dzieci do szkół oraz materiału zdjęciowego kontrolowanego autobusu.

W takiej sytuacji, tj. przyjęcia, że przewożone były wyłącznie dzieci i nie było sprzedaży biletów postronnym pasażerom, tym bardziej należy przyznać rację organowi, że przewóz miał charakter regularny specjalny, bowiem był ograniczony do przewozu dzieci, a inne osoby nie korzystały z tego przewozu.

Na marginesie można zauważyć, że incydentalne "zabranie" przez kierowcę innej osoby do autokaru szkolnego z dziećmi, i tak nie stanowiłoby podstawy do odmiennej kwalifikacji przewozu. Nie można bowiem poprzez "zabranie" np. jednego pasażera poza dziećmi szkolnymi, uznać, że doszło do zwolnienia od uzyskania zezwolenia na przewóz regularny specjalny. Stanowiłoby to prosty sposób do obejścia przepisów art. 18 ust. 1 u.t.d. dotyczących obowiązku uzyskania zezwolenia. W praktyce przepis ten byłby "martwy". Brak pisemnego harmonogramu przewozów także nie może oznaczać braku podstaw do uzyskania zezwolenia, jeżeli faktycznie przewóz regularny specjalny jest wykonywany, jak w przedmiotowej sprawie - przewóz dzieci do placówki oświaty.

Ponadto należy podkreślić, że w aktach sprawy znajdują się także zdjęcia kontrolowanego autobusu, z których wynika, że autobus faktycznie był wyposażony

w tablicę informującą o przewozie dzieci i młodzieży w wieku do lat 18-tu, a zatem także potwierdzającą, iż w sprawie mamy do czynienia z przewozem regularnym specjalnym.

W konsekwencji powyższego, w ocenie Sądu, Główny Inspektor Transportu Drogowego w sposób prawidłowy ustalił okoliczności stanowiące podstawę do wydania zaskarżonej decyzji. Sąd podziela stanowisko organu odwoławczego, że w niniejszej sprawie zaistniały podstawy do nałożenia na skarżącą Spółkę kary pieniężnej w kwocie [...]zł, za naruszenie określone pod lp. 2.1.1. załącznika nr [...] do ustawy. Skoro skarżąca naruszyła sankcjonowany przez ustawę obowiązek posiadania zezwolenia na wykonywanie przewozu regularnego specjalnego, to podlegała odpowiedzialności na podstawie art. 92a ust. 1 u.t.d. Należy podkreślić, że w toku przeprowadzonej kontroli drogowej kontrolujący przesłuchał jako świadka kierowcę autobusu. Zeznania świadka są spójne z pozostałym materiałem dowodowym na okoliczność, że na tej trasie odbywał się przewóz regularny specjalny dzieci szkolnych. Potwierdza to także dokumentacja zdjęciowa kontrolowanego autobusu. Okoliczności te znalazły odzwierciedlenie w treści protokołu z przeprowadzonej kontroli, który stanowi dowód

w sprawie. Protokół został sporządzony przez organ kontrolny przy współudziale kierowcy, z zapewnieniem możliwości przedstawienia przez kontrolowanego własnej wersji zdarzeń i stanowi dowód tego, co zostało w nim urzędowo stwierdzone. Protokół kontroli ma na celu utrwalenie stanu faktycznego zaistniałego w dniu kontroli i w oparciu o ten stan faktyczny organ prowadzący postępowanie stwierdza, czy naruszenie przepisów ustawy o transporcie drogowym miało miejsce. Stwierdzenie naruszenia prawa następuje dopiero w decyzji administracyjnej, na podstawie całokształtu zgromadzonych dowodów, w tym protokołu kontroli. Protokół kontroli stanowi punkt wyjścia dla toczącego się postępowania wyjaśniającego i stwierdzenia naruszeń, które istniały w dniu kontroli (por. wyrok WSA w Krakowie z 16 lutego 2016 r. sygn. akt III SA/Kr 1362/15).

Należy podnieść, że organ przeprowadził postępowanie dowodowe bez naruszenia wskazanych w skardze przepisów, w tym wynikającej z art. 8 § 1 k.p.a. zasady zaufania do władzy publicznej. W szczególności, zgodnie z art. 7 k.p.a. wydanie decyzji poprzedziło wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy na podstawie wyczerpująco zebranego i rozpatrzonego całego materiału dowodowego (art. 77 § 1 k.p.a.). Ocena dokonana przez organ nastąpiła na podstawie całokształtu materiału dowodowego (art. 80 k.p.a.), co końcowo znalazło wyraz w uzasadnieniu decyzji, odpowiadającym wymogom określonym w art. 107 § 3 k.p.a. Okoliczność, że skarżąca Spółka nie zgadza się z decyzją w przedmiocie nałożenia kary, nie oznacza, że jest ona wadliwa

w stopniu zobowiązującym Sąd do uwzględnienia skargi.

Ponadto skarżąca Spółka podniosła, że błędne są ustalenia, iż w sprawie nie zachodzą przesłanki z art. 92c ust. 1 pkt 1 u.t.d., co skutkowało niezastosowaniem tego przepisu. Zarzut ten – w ocenie tut. Sądu – nie zasługuje na uwzględnienie. Z art. 92c ust. 1 u.t.d. wynika, że nie wszczyna się postępowania w sprawie nałożenia kary pieniężnej, o której mowa w art. 92a ust. 1, na podmiot wykonujący przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem, a postępowanie wszczęte w tej sprawie umarza się, jeżeli: 1) okoliczności sprawy i dowody wskazują, że podmiot wykonujący przewozy lub inne czynności związane z przewozem nie miał wpływu na powstanie naruszenia, a naruszenie nastąpiło wskutek zdarzeń i okoliczności, których podmiot nie mógł przewidzieć, lub 2) za stwierdzone naruszenie na podmiot wykonujący przewozy została nałożona kara przez inny uprawniony organ, lub 3) od dnia ujawnienia naruszenia upłynął okres ponad 2 lat.

W rozpatrywanej sprawie kara pieniężna została nałożona na podstawie art. 92a w zw. z art. 93 ust. 1 u.t.d. Przepis art. 92a ust. 1 i ust. 7 w zw. z załącznikiem nr 3 do ustawy o transporcie drogowym, uwzględniając wagę naruszeń prawa o transporcie drogowym, określa wysokość kar pieniężnych za poszczególne naruszenia wskazane w tym załączniku. Przewidziane w tym załączniku kary pieniężne zostały ustalone w sposób sztywny, co powoduje, że ich wysokość nie została pozostawiona uznaniu organów

i kara nie może być nałożona w innym rozmiarze.

Jednocześnie rację ma organ, że w sprawie nie zaistniały okoliczności, o których mowa w art. 92c ust. 1 pkt 1 u.t.d. W szczególności brak jest podstaw do uznania, że okoliczności sprawy i dowody wskazują, że podmiot wykonujący przewozy lub inne czynności związane z przewozem nie miał wpływu na powstanie naruszenia,

a naruszenie nastąpiło wskutek zdarzeń i okoliczności, których podmiot nie mógł przewidzieć. Nie sposób przyjąć, że przedsiębiorca funkcjonujący na rynku usług przewozowych może nie znać zasad obowiązujących przy wykonywaniu przewozów regularnych specjalnych i związanych z tym obowiązków, w tym o charakterze podstawowym, jakim jest konieczność posiadania stosownego zezwolenia. W sprawie ustalono, że skarżąca Spółka wykonywała tego rodzaju przewozy oraz mimo obowiązku, nie posiadała zezwolenia na ich wykonywanie. W rezultacie, nie można uznać, że skarżąca nie miała wpływu na powstanie naruszenia oraz że nastąpiło ono wskutek zdarzeń i okoliczności, których nie mogła przewidzieć. Okoliczność, że Gmina zbyt późno zakończyła postępowanie przetargowe na przewozy (nie rozpoczęła go

z odpowiednim wyprzedzeniem) i nie posiadała w dniu rozpoczęcia roku szkolnego gotowych planów lekcji, co uniemożliwiło przygotowanie harmonogramu przewozów, nie oznacza usprawiedliwienia do wykonywania tego przewozu bez wymaganego zezwolenia. Skoro skarżąca Spółka nie mogła wcześniej wystąpić o zezwolenie

z powodu braku możliwości przedłożenia do wniosku harmonogramu przewozów, to nie powinna podejmować się wykonywania przewozu dzieci do szkół, dopóki takiego zezwolenia nie otrzymała. Z regulacji prawnych jednoznacznie wynika, że przed rozpoczęciem wykonywania w transporcie drogowym przewozów regularnych

i przewozów regularnych specjalnych, przewoźnik drogowy powinien uzyskać wskazane zezwolenie i wyposażyć w nie kierowcę, a w przypadku jego braku musi liczyć się

z konsekwencjami w postaci kary określonej pod lp. 2.1.1 załącznika nr 3 do ustawy. Zastosowanie przepisu art. 92c ust. 1 pkt 1 u.t.d. wymaga wykazania przez stronę, że nie miała wpływu na powstanie naruszenia, a naruszenie nastąpiło wskutek zdarzeń

i okoliczności, których nie mogła przewidzieć. Tak sformułowane przesłanki (które muszą być spełnione łącznie) odnoszą się do okoliczności o charakterze obiektywnym, a więc takich, których przy najdalej idących staraniach przedsiębiorca nie mógł i nie był w stanie przewidzieć. Dla zwolnienia się z odpowiedzialności przedsiębiorca musi zatem wykazać, że dołożył należytej staranności, czyli uczynił wszystko, czego można od niego rozsądnie wymagać organizując przewóz, a jedynie wskutek pewnych nadzwyczajnych, nieprzewidywalnych okoliczności lub zdarzeń doszło do naruszenia przepisów prawa.

Z ustaleń dokonanych w niniejszej sprawie wynika, że skarżąca podjęła się wykonywania przedmiotowego przewozu regularnego specjalnego w ramach prowadzonej działalności gospodarczej. Powinna zatem posiadać wiedzę, jakiego zezwolenia będzie wymagała zamierzona działalność. Brak takiego zezwolenia

w sytuacji realizowania przewozu regularnego specjalnego oznacza, że odbywał się on za zgodą i wiedzą Spółki, na jej ryzyko. Nie można więc uznać, że skarżąca jako profesjonalny i doświadczony podmiot wykonujący przewozy drogowe, dochowała

w tym przypadku należytej staranności i przezorności wykonując przewóz dzieci bez wymaganego zezwolenia (por. wyroki: WSA w Bydgoszczy z 21 lutego 2023 r. sygn. akt I SA/Bd 666/22; WSA w Opolu z dnia 29 czerwca 2020 r. sygn. akt II SA/Op 50/20; WSA w Warszawie z 11 lipca 2018 r., sygn. akt VI SA/Wa 132/18 i z 26 września 2018 r., sygn. akt VIII SA/Wa 314/18).

W skardze Spółka podniosła, że niewykonywanie tego przewozu oznaczałoby "de facto edukacyjny paraliż gminy". Odnosząc się do powyższego należy podkreślić, że skarżąca Spółka obowiązana była do przewozu dzieci do szkół po uprzednim uzyskaniu zezwolenia. Kwestie związane z zapewnieniem warunków w zakresie terminowego wykonywania obowiązku szkolnego należy do Gminy i wykracza poza zagadnienie obowiązku uzyskania zezwolenia na przewóz regularny specjalny.

Nie jest natomiast sporne, że w sprawie, nie wystąpiły pozostałe przesłanki wymienione w art. 92c ust. 1 pkt 2 i 3 u.t.d.

W związku z powyższym, Sąd podzielił ocenę organów, że w niniejszej sprawie wystąpiły podstawy faktyczne i prawne do nałożenia na skarżącą Spółkę kary pieniężnej na podstawie art. 92a u.t.d. i jednocześnie brak było przesłanek do zastosowania art. 92c ust. 1 tej ustawy. W toku prowadzonego postępowania w sposób prawidłowy i wyczerpujący ustalono okoliczności istotne dla rozstrzygnięcia sprawy,

a w zaskarżonej decyzji organ odwoławczy prawidłowo wyjaśnił podstawę prawną podjętego rozstrzygnięcia.

Z podanych względów Sąd uznał, że skarga nie ma uzasadnionych podstaw i na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.