Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt II SA/Lu 30/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2024-08-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 49 e pkt 1, art. 48b ust.1, art. 48 ust. 1 pkt 1, art. 48 a ust.1-3
journal: Dz.U. 1994 nr 89 poz 414
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec Sędziowie Sędzia WSA Jerzy Drwal Asesor sądowy Anna Ostrowska (sprawozdawca) Protokolant Referent Kinga Kościejewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 sierpnia 2024 r. sprawy ze skargi [...] Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w [...] na decyzję Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Lublinie z dnia 6 listopada 2023 r., znak: ZOA-XV.7721.26.2022 w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją z 6 listopada 2023 r., znak: ZOA-XV.7721.26.2022, wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 775 ze zm., dalej: k.p.a.) w związku z art. 49e pkt 1 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2023 r. poz. 682 ze zm., dalej: Prawo budowlane), po rozpatrzeniu odwołań E. K., M. K., B. B., G. W. oraz [...] Sp. z o.o. Lubelski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Lublinie (dalej również jako LWINB) utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Chełmie z 6 lipca 2023 r., znak: NB.5180-3/22, nakazującą G. W.:

- rozbiórkę dachu o konstrukcji stalowej wraz z przykryciem wykonanym z płyt warstwowych na długości 103,90 m oraz zmiennej szerokości od 20,90 m do 33,75 m wraz ze ścianką kolankową ponad wieńcem opasującym ściany zewnętrzne,

- rozbiórkę sześciu słupów żelbetowych o rozstawie osiowym 6,0 m, które wybudowano w części rozbudowanej hali o wym. 40,50 m x 33,00 m, na których jest wsparta konstrukcja stalowa dachu wraz ze schodami wewnętrznymi oraz ścianami pomieszczeń przeznaczonych dla wydzielonej części socjalno-technologicznej,

- rozbiórkę części obiektu o wym. 7,30 m x 5,40 m i wysokości około 4,80 m zlokalizowanej na działce nr [...] wraz ze schodami wewnętrznymi i ścianami prowadzącymi do pomieszczeń sterowni maszyn i pomieszczeń socjalnych,

- rozbiórkę ścian szczytowych muru ogrodzenia wymurowanego ponad 5,0 m wysokości,

wykonanych bez wymaganego prawem pozwolenia na rozbudowę istniejącej hali produkcyjno-magazynowej o część o konstrukcji murowanej i długości 103,90 m oraz zmiennej szerokości od 20,90 m do 33,75 m i wysokości dachu w kalenicy od około 8,80 m do 9,95 m, zlokalizowanej na działkach nr [...] w R. F. – M..

Powyższe decyzje zostały wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Spółka [...] dokonała w dniu 6 lipca 2021 r. zgłoszenia zamiaru budowy na działce nr [...] w R. F. muru - ogrodzenia (k. 223 akt admin.). Roboty miały być rozpoczęte w październiku 2021 r.

Realizacja robót na podstawie zgłoszenia podlegała kontroli organu nadzoru budowlanego – przeprowadzono trzykrotnie oględziny - 27 grudnia 2021 r., 10 stycznia 2022 r. i 2 marca 2022 r. Decyzją z dnia 27 kwietnia 2022 r. organ nadzoru umorzył postępowanie w sprawie legalności ogrodzenia, stwierdzając, że ogrodzenie zostało wykonane zgodnie ze zgłoszeniem i nie narusza przepisów techniczno- budowlanych. Podkreślił, że w świetle załączonej opinii technicznej ogrodzenie nie będzie połączone z budynkami.

W dniu 10 stycznia 2022 r. Spółka [...] podpisała umowę o zastępstwo inwestycyjne z G. W. oraz M. K..

W dniu 18 maja 2022 r. Spółka [...] złożyła wniosek o zatwierdzenie projektu budowlanego na rozbudowę i przebudowę istniejącej hali produkcyjno-magazynowej. Ze względu na nieusunięcie wskazanych nieprawidłowości wniosku i projektu decyzją z dnia 29 września 2022 r. organ administracji architektoniczno-budowlanej pierwszej instancji odmówił udzielenia pozwolenia na budowę, a Wojewoda Lubelski decyzją z dnia 21 grudnia 2022 r. utrzymał tę decyzję w mocy. Sądowi wiadome jest z urzędu, że wyrokiem z dnia 13 czerwca 2023 r., sygn. akt II SA/Lu 172/23 zostały oddalone skargi na tę decyzję.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Chełmie w związku z pismem mieszkańców osiedla [...] w R. F. z dnia 27 maja 2022 r. wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie legalności rozbudowy hali.

Postanowieniem z 28 grudnia 2022 r., znak: NB.5180-3/22, wydanym na podstawie art. 48 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego po ponownym rozpoznaniu sprawy, PINB wstrzymał inwestorowi G. W. prowadzenie bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę rozbudowy hali produkcyjno-magazynowej o wskazanych na wstępie parametrach oraz poinformował o możliwości złożenia wniosku o legalizację obiektu budowlanego oraz o konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej w celu uzyskania decyzji o legalizacji obiektu, a także o terminie złożenia wniosku oraz wysokości opłaty legalizacyjnej.

Zażalenia na to postanowienie wnieśli B. B., G. W. oraz [...] Sp. z o.o.

Po rozpatrzeniu zażaleń Lubelski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Lublinie postanowieniem z dnia 24 kwietnia 2023 r., znak: ZOA-XV.7721.26.2022, utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy.

Wyrokiem z dnia 21 grudnia 2023 r. wydanym w sprawie o sygn. II SA/Lu 553/23 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargi G. W. i spółki [...] na postanowienie LWINB z 24 kwietnia 2023 r., znak: ZOA-XV.7721.26.2022.

W uzasadnieniu wyroku Sąd uznał, że organy obu instancji prawidłowo ustaliły, że inwestorem spornych robót budowlanych jest G. W., ponadto jest on też współużytkownikiem wieczystym działki nr [...], a w konsekwencji prawidłowo skierowały zaskarżone postanowienie do niego. Zdaniem Sądu zaskarżone postanowienie nie mogło być skierowane do Spółki [...], ponieważ wykonuje ona sporną inwestycję jako zadanie zlecone jej (powierzone) przez G. W., który finansuje inwestycję i decyduje ostatecznie o jej kształcie i dla którego inwestycja jest realizowana. W świetle umowy o zastępstwo inwestycyjne spółka nie jest uprawniona do podjęcia samodzielnej decyzji, czy wystąpić z wnioskiem o legalizację w celu kontynuowania inwestycji, czy przeciwnie - zrezygnować z niej, co oznaczałoby rozbiórkę wykonanego już częściowo obiektu. Poza tym Spółka bez zgody G. W. jako użytkownika wieczystego działki nr [...] nie mogłaby prowadzić żadnych robót budowlanych wynikających z decyzji, których dotyczy art. 52 Prawa budowlanego.

W ocenie Sądu, wbrew zarzutom skarg, organy jednoznacznie wskazały, że przedmiotem niniejszego postępowania są roboty budowlane stanowiące rozbudowę istniejącej hali produkcyjno-magazynowej polegającą na powiększeniu istniejącej hali produkcyjnej o dodatkowe pomieszczenie przeznaczone na recycling lodówek oraz małego sprzętu AGD (na części tego pomieszczenia o powierzchni 44,20 m x 33,75 m mają powstać linie do recyklingu małego sprzętu AGD, natomiast na części o wymiarach 20,0 m x 56,00 m zostaną ustawione maszyny do recyklingu lodówek), konstrukcyjnie i funkcjonalnie związane z istniejącą halą. Pomieszczenie tworzą ściany przykryte dachem stalowym. Ściany to mur o konstrukcji szkieletowej – słupowej, grubości 24 cm i wysokości 7,5 m, wypełniony bloczkami z betonu komórkowego, posadowiony na stopach oraz ławach fundamentowych. W ścianach (murze) znajdują się otwory wjazdowe, a teren pomiędzy ścianami (wewnątrz) został utwardzony betonem. W tak powstałym pomieszczeniu wykonano 6 słupów żelbetowych, które wykorzystane są jako konstrukcja wspierająca zadaszenie oraz schody żelbetowe prowadzące do części socjalnej. W pomieszczeniu wykonano również schody prowadzące do części technicznej (stanowiska maszyn linii do recyklingu). Część wykonanego na bazie ogrodzenia pomieszczenia została połączona komunikacyjnie otworami z budynkiem istniejącej hali produkcyjno-magazynowej; również część połaci dachowej nowego pomieszczenia została wydłużona i wsparta na istniejącej hali. Ponadto na sąsiedniej działce nr [...] wybudowano część budynku bezpośrednio przylegającego do wybudowanych ścian o wymiarach 7,30 m x 5,40 m i wysokości 4,80 m, która będzie wykorzystana jako sterownia maszyn i pomieszczenie socjalne.

Sąd nie podzielił stanowiska skarżących, podkreślających, że ogrodzenie zostało wykonane na podstawie zgłoszenia dokonanego bez sprzeciwu, a więc legalnie, a następnie wykonano jego zadaszenie, na które nie było wymagane ani zgłoszenie, ani pozwolenie. Sąd wyjaśnił, że choć rzeczywiście w pierwszej kolejności został wykonany mur pełniący funkcję ogrodzenia terenu wokół istniejącej hali (na podstawie zgłoszenia, co jest bezsporne), to jednak następnie teren ten został przykryty dachem stalowym, opartym na tym ogrodzeniu, co spowodowało, że ogrodzenie zmieniło istotnie swoją funkcję. Przestało pełnić rolę pionowej przeszkody oddzielającej otwarty teren wokół hali od terenu zewnętrznego i zaczęło pełnić funkcję ścian pomieszczenia, a więc obiektu zamkniętego z wszystkich stron, w tym od góry. Ogrodzenie stało się faktycznie elementem nowego pomieszczenia, powiązanym konstrukcyjnie z jego dachem i elementami wyposażenia, co świadczy o powstaniu odrębnego lokalu przeznaczonego do działalności ściśle związanej z działalnością istniejącej hali (recykling). Wbrew przekonaniu skarżących ogrodzenia (ścian) i zadaszenia (dachu) nie da się potraktować jako odrębnych obiektów budowlanych. Jest oczywiste, że dach stalowy o tak dużej powierzchni nie mógłby istnieć samodzielnie, bez podparcia, które zapewniają mu sporne ściany (mur, ogrodzenie). Tylko w przypadku lekkich zadaszeń (przydomowych daszków), nie opartych na ścianach konstrukcyjnych, można ewentualnie mówić o samodzielnych obiektach o funkcjach osłonowych. Zdaniem Sądu w rozpatrywanej sprawie zadaszenie wykonane przez spółkę nie ma takiego charakteru, lecz stanowi część zamkniętego pomieszczenia – dobudowanego do istniejącej hali, którego ścianami jest wykonane wcześniej ogrodzenie.

W ocenie Sądu nie można też pominąć, że roboty polegające na wykonaniu zadaszenia osadzonego na ścianach (ogrodzeniu) wraz z urządzeniami wewnątrz tak powstałego obiektu zamkniętego były wykonywane na podstawie projektu architektoniczno-budowlanego rozbudowy i przebudowy istniejącej hali produkcyjno-magazynowej, technologicznie powiązanej z obiektem będącym w budowie. Okoliczność ta była bezsporna, przyznał ją wprost G. W. podczas oględzin w dniu 22 listopada 2022 r.

Sąd podkreślił, że w związku z tym, że organy nadzoru budowlanego zasadnie zakwalifikowały zrealizowane roboty jako rozbudowę istniejącej hali produkcyjno-magazynowej i jednocześnie stwierdziły, że roboty zostały wykonane bez pozwolenia wymaganego stosownie do art. 28 Prawa budowlanego, prawidłowo wdrożyły tryb przewidziany w art. 48 Prawa budowlanego.

Wyrok Sądu jest prawomocny

Wymienioną na wstępie decyzją z dnia 6 lipca 2023 r., znak: NB.5180-3/22, wydaną na podstawie art. 49e pkt 1 Prawa budowlanego, PINB w Chełmie nakazał G. W. rozbiórkę nielegalnie wykonanej rozbudowy hali.

W uzasadnieniu decyzji wskazał, że w przedmiotowej sprawie do dnia wydania decyzji z 6 lipca 2023 r. nie złożono wniosku o legalizację, co obliguje organ nadzoru budowlanego do zastosowania art. 49e pkt 1 Prawa budowlanego, zgodnie z którym, organ nadzoru budowlanego wydaje decyzję o rozbiórce obiektu budowlanego lub jego części w przypadku niezłożenia wniosku o legalizację w wymaganym terminie.

Odwołania od tej decyzji złożyli E. K., M. K., B. B., G. W. oraz [...] Sp. z o.o.

Postanowieniem z dnia 7 września 2023 r., znak: ZOA-XV.7721.26.2022, organ odwoławczy zlecił PINB w Chełmie przeprowadzenie dodatkowego postępowania dowodowego (oględzin) w celu ustalenia aktualnego stanu faktycznego sprawy (w szczególności sprawdzenia, czy stan faktyczny opisany w protokołach oględzin przeprowadzonych w dniu 5 lipca 2022 r., 29 lipca 2022 r. oraz 22 listopada 2022 r. nie uległ zmianie, a także ustalenie dokładnych wymiarów rozbudowy istniejącej hali.

W dniu 2 października 2023 r. upoważnieni pracownicy organu I instancji przeprowadzili oględziny i ustalili, że wykonano roboty związane z budową muru - ścian o konstrukcji szkieletowo-słupowej. Słupy żelbetowe mają osiowy rozstaw 6,0 m. Wypełnienie pomiędzy słupami wykonano z bloczków betonowych oraz bloczków z betonu komórkowego. Wykonane ściany zakończono wieńcem żelbetowym. Grubość ścian murowanych wynosi 24 cm. Mur posadowiony jest na stopach fundamentowych oraz ławach fundamentowych. W wykonanym murze zlokalizowane są otwory wjazdowe przesklepione nadprożem. Wewnątrz, pomiędzy wykonanymi ścianami, teren został utwardzony betonem. Ściany mają wysokość 7,50 m. W dniu oględzin stwierdzono, że murowane ściany zostały przykryte dachem o konstrukcji stalowej z pokryciem płytami warstwowymi. Dach wykonano jako dwuspadowy. W pokryciu dachu wykonano naświetla. Od strony południowej wewnątrz pomieszczenia o wymiarach 33,00 m x 40,50 m wykonano sześć słupów żelbetowych, które wykorzystane są jako konstrukcja wsporcza zadaszenia. Również w tej części wykonano schody żelbetowe oraz pomieszczenia socjalno-techniczne (sterownia maszyn, linia do recyclingu). Ściany pomieszczeń zostały wykonane z bloczków belitowych. Część socjalno-techniczna w dniu oględzin wykonana została w stanie surowym. Na działce nr [...] wybudowano część budynku bezpośrednio przylegającego do wybudowanych ścian ogrodzenia. Wymiary dobudowanej części mierzą 7,30 m x 5,40 m, a wysokość wynosi 4,80 m. Część wykonanego na bazie ogrodzenia budynku została połączona komunikacyjnie otworami drzwiowymi z budynkiem istniejącej hali produkcyjno-magazynowej. Oprócz wykonanych na podstawie zgłoszenia ścian murowanych, pozostałe roboty, tj. 6 szt. słupów żelbetowych, wewnętrzne schody prowadzące do pomieszczeń socjalno-technicznych wraz ze spocznikiem w pomieszczeniu o wymiarach 40,50 m x 33,00 m, część budynku o wymiarach 7,30 m x 5,40 m i wysokości 4,80 m na działce o nr [...] przeznaczona na część socjalną techniczną, zostały wykonane poza zgłoszeniem dokonanym w Starostwie Powiatowym w Chełmie. W wyniku zadaszenia murowanych ścian powstał budynek z przeznaczeniem na recycling lodówek oraz małego AGD. Istniejąca hala produkcyjno-magazynowa jest technologicznie powiązana z obiektem będącym w budowie poprzez wykonane w ścianach otwory drzwiowe. Część połaci dachowej wykonano na rozbudowanej części budynku, została ona wydłużona i wsparta na istniejącej hali produkcyjno-magazynowej. W związku z tym geometria dachu na istniejącej hali została zmieniona na jednospadową. W części rozbudowanej hali o wymiarach 20,00 m x 56,00 m na ścianach do wysokości około 3,00 m ułożono płytki ceramiczne, pozostała część ścian została otynkowana. Wykonano również instalację wentylacji mechanicznej umocowaną do konstrukcji stalowej dachu. Część rozbudowanej hali o wymiarach 40,50 m x 33,00 m jest w stanie surowym, wykonano montaż instalacji wentylacji mechanicznej. W ścianach zewnętrznych rozbudowanej hali zamontowane zostały bramy wjazdowe. Rozbudowana część hali została ocieplona wełną mineralną oraz obudowana blachą powlekaną na rąbek stojący. Wykonane zostało orynnowanie rozbudowanej oraz istniejącej części produkcyjno-magazynowej. Wewnątrz rozbudowanej hali produkcyjno-magazynowej zostały zmagazynowane maszyny linii do recyclingu.

Decyzją z 6 listopada 2023 r., znak: ZOA-XV.7721.26.2022 LWINB utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Wskazał, że postanowieniem z dnia 28 grudnia 2022 r., znak: NB.5180-3/22, wydanym na podstawie art. 48 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, organ I instancji wstrzymał G. W. prowadzenie bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę rozbudowy istniejącej hali produkcyjno-magazynowej. We wskazanym wyżej postanowieniu, organ I instancji poinformował strony o możliwości i sposobie legalizacji obiektu budowlanego.

LWINB podkreślił, że art. 49e pkt 1 Prawa budowlanego nie pozostawia organowi luzu decyzyjnego w zakresie wydania decyzji o rozbiórce obiektu budowlanego lub jego części. Brak wniosku o legalizację samowoli budowlanej powoduje niemożność przejścia do kolejnego punktu procedury legalizacyjnej, doprowadzając tym samym do wydania decyzji o rozbiórce obiektu.

LWINB podkreślił, że jak wynika z uzasadnienia postanowienia o wstrzymaniu spornej rozbudowy, PINB w Chełmie objaśnił adresatowi postanowienia o wstrzymaniu rozbudowy kolejne etapy postępowania legalizacyjnego. Wskazał następnie, że legalizacja samowoli budowlanej zależy w dużej mierze od woli samego inwestora, właściciela lub zarządcy obiektu budowlanego, wdrożenie procedury legalizacyjnej nie jest bowiem jego obowiązkiem, lecz jedynie uprawnieniem. Wszczęcie procedury legalizacyjnej wymaga złożenia przez stronę odpowiedniego wniosku w terminie 30 dni od dnia doręczenia postanowienia o wstrzymaniu budowy, jeżeli zaś zostało wniesione zażalenie na postanowienie o wstrzymaniu budowy, termin ten biegnie od dnia, w którym postanowienie o wstrzymaniu budowy stało się ostateczne (art. 48a-48b Prawa budowlanego). Natomiast niezłożenie przez inwestora, właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego wniosku o legalizację w wymaganym terminie prowadzi do wydania decyzji o rozbiórce (art. 49e pkt 1 Prawa budowlanego). Skutkiem wydania postanowienia o wstrzymaniu budowy na podstawie art. 48 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego i upływu terminu na złożenie wniosku o legalizacje samowoli budowlanej jest wydanie decyzji o rozbiórce.

Organ odwoławczy wskazał ponadto, że kwestia zgodności inwestycji z przepisami prawa miejscowego z zakresu zagospodarowania przestrzennego nie jest ustalana na etapie wstrzymania robót budowlanych, a tym bardziej na etapie wydawania decyzji o rozbiórce na podstawie art. 49e Prawa budowlanego. Zgodność przedmiotowej inwestycji z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego byłaby oceniana, gdyby inwestor złożył wniosek o legalizację przedmiotowej rozbudowy.

Skargę na decyzję LWINB wniosła spółka [...], zarzucając:

1) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 48 w zw. z art. 50 Prawa budowlanego poprzez błędne przyjęcie, że dobudowane części budynku są budową w rozumieniu przepisów prawa, podczas gdy nie jest to budowa w rozumieniu art. 48 Prawa budowlanego, a rozbudowa, co skutkuje nieważnością postępowania;

2) naruszenie przepisu prawa materialnego, tj. art. 48 Prawa budowlanego poprzez błędną wykładnię przywołanego przepisu, gdyż strona nie mogła złożyć wniosku o legalizację samowoli budowlanej w wyznaczonym terminie z uwagi na brak wydania w terminie decyzji środowiskowej stanowiącej podstawę legalizacji hali;

3) naruszenie przepisu prawa materialnego, tj. art. 49 e pkt 1 w zw. z 51 ust. 5 Prawa budowlanego poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na nakazaniu niepełnej rozbiórki obiektu, co może spowodować zagrożenie dla pozostałej części konstrukcji budynku, która jest objęta pozwoleniem na budowę;

4) naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na treść rozstrzygnięcia, tj. art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z 80 k.p.a. poprzez niepodjęcie wszelkich niezbędnych czynności oraz niezebranie i nierozpatrzenie materiału dowodowego, w szczególności zaniechanie ustalenia okoliczności braku złożenia wniosku o legalizację samowoli budowlanej, co miało istotny wpływ na wynik sprawy;

5) naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na treść rozstrzygnięcia, tj. art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z 107 § 3 k.p.a. poprzez niewykazanie, które fakty organ uznał za udowodnione, niewskazanie dowodów, na których oparł rozstrzygnięcie i niewskazanie, dlaczego innym dowodom odmówił wiarygodności.

W oparciu o powyższe skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji oraz o zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Zdaniem skarżącej w rozpatrywanej sprawie nie ustalono, kiedy roboty związane z zadaszeniem zostały wykonane, a kiedy wybudowano mur i jaki miało to wpływ na zakres pozwolenia na budowę, o które stara się inwestor. Ponadto organ niesłusznie przyjął, iż prace są budową w rozumieniu Prawa budowlanego. Stanowisko to, zdaniem skarżącej, jest chybione, bowiem ustawodawca w Prawie budowlanym wyraźnie rozróżnia tryby likwidacji samowoli budowlanej w art. 48, art. 49b oraz art. 50-51. Przepis art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego dotyczy obiektu budowlanego lub jego części będącego w budowie lub wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. W przedmiotowej sprawie skarżąca dokonała nadbudowy w oparciu o istniejące już wzniesienia budowlane, łącząc je docelowo z wybudowaną w latach wcześniejszych halą.

W ocenie skarżącej organ nie umożliwił przeprowadzenia legalizacji budowy hali, bowiem nie uwzględnił okoliczności braku wydania decyzji środowiskowej w terminie, co stanowiło przesłankę negatywną do złożenia stosownego wniosku w terminie, a w konsekwencji wydał decyzję nakazującą rozbiórkę obiektu budowlanego.

Zdaniem skarżącej w decyzji zawierającej nakaz rozbiórki należy wskazać, czy wykonanie prac określonych w decyzji nie zagraża technicznie istniejącej już hali.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga jest niezasadna. Zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem.

Przedmiotem sporu jest nakazanie inwestorowi G. W. rozbiórki rozbudowanej bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę części hali produkcyjno-magazynowej zlokalizowanej na działkach nr [...] w R. F. – M..

Rozstrzygniecie tego sporu wymaga podkreślenia, że postępowanie organu nadzoru budowlanego w sytuacji, w której stwierdzi popełnienie samowoli budowlanej, stanowi określoną sekwencję czynności prawnych, z których jedna stanowi rezultat poprzedniej.

W niniejszej sprawie organy ustaliły, że G. W. dokonał rozbudowy budynku hali produkcyjno-magazynowej. Ustaliły następnie, że tego rodzaju roboty budowlane w okresie realizacji inwestycji, tj. w 2022 r. wymagały uzyskania pozwolenia na budowę (art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego w związku z art. 29 ust. 1 Prawa budowlanego). Bezspornie inwestor G. W. tego pozwolenia nie uzyskał.

W myśl art. 48 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, organ nadzoru budowlanego wydaje postanowienie o wstrzymaniu budowy w przypadku obiektu budowlanego lub jego części będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę. Przy czym, stosownie do ust. 5, postanowienie o wstrzymaniu budowy wydaje się również w przypadku zakończenia budowy.

Zgodnie z art. 48 ust. 3 tej ustawy w postanowieniu o wstrzymaniu budowy informuje się o możliwości złożenia wniosku o legalizację obiektu budowlanego lub jego części, zwanego dalej "wnioskiem o legalizację", oraz o konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej w celu uzyskania decyzji o legalizacji obiektu budowlanego lub jego części, zwanej dalej "decyzją o legalizacji", oraz o zasadach obliczania opłaty legalizacyjnej.

Zgodnie zaś z art. 48 ust. 4 Prawa budowlanego, na postanowienie o wstrzymaniu budowy przysługuje zażalenie.

Postanowienie wydane w trybie art. 48 ust. 1 i 3 Prawa budowlanego formalnie otwiera sprawcy samowoli budowlanej możliwość jej legalizacji. Wydając takie postanowienie, organ nadzoru budowlanego stwierdza, że samowola została popełniona. Co szczególnie istotne na gruncie niniejszej sprawy, postanowienie to jest zaskarżalne w drodze zażalenia. Zatem to na tym etapie postępowania w sprawie samowoli budowlanej ustawodawca przyznał stronie prawo zakwestionowania prawidłowości dokonanej przez organ nadzoru budowlanego kwalifikacji wykonanych robót budowlanych oraz faktu popełnienia samowoli budowlanej.

W rozpoznawanej sprawie organ nadzoru budowlanego pierwszej instancji wydał w dniu 28 grudnia 2023 r. postanowienie, mocą którego na podstawie art. 48 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego wstrzymał roboty budowlane przy rozbudowie hali jako zrealizowane bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę. Poinformował jednocześnie sprawcę samowoli o możliwości złożenia wniosku o legalizację obiektu budowlanego lub jego części w terminie 30 dni od dnia doręczenia postanowienia, o konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej w celu uzyskania decyzji o legalizacji obiektu budowlanego lub jego części oraz o zasadach obliczania opłaty legalizacyjnej. Postanowienie to zostało utrzymane w mocy postanowieniem LWINB z 24 kwietnia 2023 r., wydanym po rozpoznaniu zażaleń skarżącej spółki i G. W.. Następnie tutejszy Sąd wyrokiem z 21 grudnia 2023 r. (II SA/Lu 553/23) oddalił skargi spółki i G. W. na postanowienie LWINB. Od tego wyroku nie wniesiono skargi kasacyjnej, w konsekwencji czego postanowienie LWINB stało się ostateczne i prawomocne.

W myśl art. 48a ust. 1-3 Prawa budowlanego, w terminie 30 dni od dnia doręczenia postanowienia o wstrzymaniu budowy inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego może złożyć wniosek o legalizację. Wniosek o legalizację można wycofać do dnia wydania decyzji o legalizacji. Jeżeli zostało wniesione zażalenie na postanowienie o wstrzymaniu budowy, termin, o którym mowa w ust. 1, biegnie od dnia, w którym to postanowienie stało się ostateczne.

W niniejszej sprawie bezsporne jest, że termin na złożenie wniosku o legalizację spornej rozbudowy hali, liczony od dnia, w którym postanowienie o wstrzymaniu rozbudowy stało się ostateczne, upłynął bezskutecznie, ponieważ inwestor nie złożył wniosku o legalizację.

Stosownie do treści art. 49e pkt 1 Prawa budowlanego, organ nadzoru budowlanego wydaje decyzję o rozbiórce obiektu budowlanego lub jego części w przypadku niezłożenia wniosku o legalizację w wymaganym terminie.

Konsekwencją niezłożenia wniosku o legalizację w wymaganym terminie jest zatem zastosowanie art. 49e pkt 1 Prawa budowlanego, czyli nakazanie rozbiórki rozbudowanej części budynku. Innymi słowy, niewykonanie ostatecznego postanowienia z dnia 24 kwietnia 2023 r. stanowiło prawną przeszkodę dla legalizacji stwierdzonej przez organ nadzoru budowlanego samowoli budowlanej, a w konsekwencji obligowało organ do nałożenia na sprawcę samowoli budowlanej obowiązku jej rozbiórki na podstawie art. 49e pkt 1 Prawa budowlanego.

Decyzja, o której mowa w art. 49e pkt 1 tej ustawy, nie ma charakteru uznaniowego, lecz jest typowym przykładem decyzji związanej, ponieważ w przypadku, gdy inwestor nie złoży wniosku o legalizację samowoli w ustawowym terminie, wydanie decyzji o rozbiórce jest obligatoryjne i niezależne od woli organu. Oznacza to, że jeżeli stwierdzona zostaje samowola budowlana i nie ma możliwości jej legalizacji, to organ jest nie tyle uprawniony, co zobligowany do wydania nakazu rozbiórki (por. zamiast wielu: wyrok NSA z 4 kwietnia 2019 r., II OSK 1009/18, wyrok NSA z dnia 11 maja 2023 r., II OSK 1614/20; wyrok WSA w Krakowie z 15 marca 2023 r., II SA/Kr 1515/22).

Na etapie wydawania zaskarżonej decyzji organ nie mógł ustalać, czy skarżący popełnił samowolę budowlaną, gdyż to zostało już ostatecznie rozstrzygnięte na poprzednim etapie postępowania. Był jedynie zobligowany do ustalenia, czy inwestor złożył w wymaganym terminie wniosek o legalizację i w sytuacji stwierdzenia, że wniosku nie złożono, był zobligowany nakazać rozbiórkę samowolnie rozbudowanej części budynku. Z tego względu nie mają znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy podnoszone w skardze zarzuty błędnego zakwalifikowania wykonanych robót budowlanych jako rozbudowy hali. Ponadto wbrew zarzutowi skargi, żaden przepis prawa nie nakłada na organ nadzoru budowlanego obowiązku prowadzenia postępowania wyjaśniającego zmierzającego do ustalenia, czy wykonanie nakazu rozbiórki rozbudowanej części obiektu zagrozi konstrukcji obiektu.

Odnosząc się do zarzutów skargi, należy uznać je za oczywiście bezzasadne. Kwestie kwalifikacji robót budowlanych oraz adresata postanowień i decyzji wydanych w sprawie legalności rozbudowy hali produkcyjno-magazynowej zostały już prawomocnie rozstrzygnięte i nie mogą być przedmiotem ponownej oceny Sądu stosownie do treści art. 153 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935, dalej: p.p.s.a.). Tutejszy Sąd w uzasadnieniu wyroku z 12 grudnia 2023 r., wydanego w sprawie o sygn. akt II SA/Lu 553/23, rozstrzygnął, że inwestorem jest G. W., a sporna rozbudowa hali o parametrach opisanych na wstępie stanowi rodzaj budowy w rozumieniu art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego, wykonanej bez wymaganego w dacie jej realizacji pozwolenia na budowę. Podlega zatem reżimowi art. 48-49e Prawa budowlanego. Zarzut skargi w tym zakresie i związane z nim żądanie stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji są całkowicie bezpodstawne.

Wbrew stanowisku skarżącej, nie ma również znaczenia, z jakiego powodu inwestor nie złożył wniosku o legalizację. Miał on bowiem możliwość złożyć wniosek w terminie wskazanym w ustawie, a następnie uzupełnić ten wniosek o wymaganą decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach w terminie wskazanym przez organ nadzoru budowlanego. Wynika to wprost z treści art. 48b ust. 1 Prawa budowlanego. W przypadku złożenia wniosku o legalizację kolejnym etapem procesu legalizacyjnego jest przedłożenie stosownych dokumentów legalizacyjnych w terminie nie krótszym niż 60 dni od dnia doręczenia postanowienia organu nadzoru budowlanego nakładającego obowiązek przedłożenia dokumentów legalizacyjnych.

W przypadku budowy wymagającej decyzji o pozwoleniu na budowę do dokumentów legalizacyjnych należą m. in. projekt zagospodarowania działki lub terenu oraz projekt architektoniczno-budowlany wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami, których obowiązek dołączenia wynika z przepisów odrębnych ustaw, lub kopiami tych opinii, uzgodnień, pozwoleń i innych dokumentów. Następnie, w przypadku przedłożenia dokumentów legalizacyjnych organ nadzoru budowlanego sprawdza kompletność dokumentów legalizacyjnych i zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami ustawy, w tym zgodność z przepisami techniczno-budowlanymi; jeżeli budowa została zakończona, sprawdza się zgodność z przepisami obowiązującymi w chwili zakończenia budowy (art. 49 ust. 1 Prawa budowlanego), a w przypadku stwierdzenia nieprawidłowości w dokumentach legalizacyjnych w zakresie, o którym mowa w ust. 1, organ nadzoru budowlanego wydaje postanowienie o obowiązku usunięcia tych nieprawidłowości w wyznaczonym terminie (art. 49 ust. 1a Prawa budowlanego).

Oczywiście bezzasadne są zatem zarzuty naruszenia art. 48 Prawa budowlanego poprzez błędną wykładnię tego przepisu polegającą na nieuwzględnieniu faktu, że nie można było złożyć wniosku o legalizację samowoli budowlanej w wyznaczonym terminie z uwagi na brak wydania w terminie decyzji środowiskowej stanowiącej podstawę legalizacji hali oraz naruszenia art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z 80 k.p.a. poprzez niepodjęcie wszelkich niezbędnych czynności oraz niezebranie i nierozpatrzenie materiału dowodowego, w szczególności zaniechanie ustalenia okoliczności braku złożenia wniosku o legalizację samowoli budowlanej.

Dla rozstrzygnięcia sprawy nie ma znaczenia podniesiona przez pełnomocników spółki na rozprawie w dniu 13 sierpnia 2024 r. okoliczność, że w dniu 18 lipca 2024 r. złożyli do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji będącej przedmiotem skargi w niniejszej sprawie oraz wniosek o stwierdzenie nieważności postanowienia LWINB o wstrzymaniu G. W. prowadzenia bez wymaganego prawem pozwolenia na rozbudowę hali produkcyjno-magazynowej. Fakt ten nie stanowił również podstawy do zawieszenia postępowania sądowego na podstawie art. 56 p.p.s.a., ponieważ skarga na decyzję LWINB z 6 listopada 2023 r., znak: ZOA-XV.7721.26.2022 została wniesiona do sądu przed wszczęciem postępowania w celu stwierdzenia nieważności tej decyzji.

Mając na uwadze powyższe, Sąd oddalił skargę jako bezzasadną na podstawie art. 151 p.p.s.a.