Postanowienie WSA w Rzeszowie, sygn. akt II SA/Rz 380/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Data orzeczenia: 2024-10-02 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6162 Scalanie i wymiana gruntów
Hasła tematyczne: Odrzucenie skargi
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Odrzucono skargę
Powołane przepisy: article: art. 58 § 1 pkt 6
journal: Dz.U. 2024 poz 935
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
article: art. 28 ust. 1 i ust. 2
journal: Dz.U. 2022 poz 1223
law: Ustawa z dnia 26 marca 1982 r. o scalaniu i wymianie gruntów (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Paweł Zaborniak Sędziowie WSA Elżbieta Mazur - Selwa /spr./ WSA Karina Gniewek - Berezowska Protokolant starszy specjalista Anna Mazurek-Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 października 2024 r. sprawy ze skargi J. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Przemyślu z dnia 3 stycznia 2024 r. nr SKO.4161.1.2023 w przedmiocie zatwierdzenia projektu scalenia – postanawia – I. odrzucić skargę; II. przyznać od Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie na rzecz adwokata K. Z. wynagrodzenie w kwocie 885 zł 60/100 /słownie: osiemset osiemdziesiąt pięć złotych sześćdziesiąt groszy/ tytułem zwrotu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu, w tym: tytułem wynagrodzenia kwotę 720 zł /słownie: siedemset dwadzieścia złotych/ i tytułem 23 % podatku VAT kwotę 165 zł 60/100 /słownie: sto sześćdziesiąt pięć złotych sześćdziesiąt groszy/.


UZASADNIENIE

Przedmiotem kontroli jest wydana przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Przemyślu (dalej: "SKO", "Kolegium") decyzja z 3 stycznia 2024 r. nr SKO.4161.1.2023 wydana w przedmiocie zatwierdzenia projektu scalenia.

W podstawie prawnej decyzji organ powołał art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r., poz. 775 ze zm. - dalej: "k.p.a.") oraz art. 3 ust. 1 i art. 27 ust. 1, 3 i 4, art. 28 ust. 1 i 2, art. 29 ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o scalaniu i wymianie gruntów (Dz. U. z 2022 r., poz. 1223 ze zm. - dalej: "ustawa").

Jak wynika z uzasadnienia i akt administracyjnych sprawy postępowanie scaleniowe we wsi R., gm. Z. zostało wszczęte postanowieniem Starosty [...] z 28 września 2011 r. nr GG.6627.1.16.2011 na wniosek właścicieli gruntów, których łączny obszar przekraczał połowę powierzchni projektowanego obszaru scalenia zgodnie z art. 3 ust. 2 ustawy. Postanowieniem tym obszar scalenia gruntów określono na 510,08 ha, tj. obszar wsi R. w jej granicach administracyjnych.

Po przeprowadzeniu postępowania, Starosta [...] decyzją z 18 września 2013 r. nr GG.6627.1.4.33.2013 zatwierdził projekt scalenia gruntów wsi R., gmina Z. o ogólnym obszarze 510,1411 ha, poszerzonym o części gruntów wsi S., gmina Z. o obszarze 4450 ha.

Od decyzji tej odwołali się Z.P., J.K.. oraz B. i J.P.

Po rozpatrzeniu odwołania Kolegium decyzją z 12 listopada 2013 r. nr SKO.4161.19.2013 utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

Po rozpatrzeniu skarg Z.P. oraz J.K. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z dnia 16 grudnia 2014 r. sygn. akt II SA/Rz 106/14 uchylił zaskarżoną decyzję.

Następnie decyzją z 22 maja 2015 r. nr SKO.4161.4.2015 Kolegium utrzymało w mocy decyzję Starosty z 18 września 2013 r.

Również i ta decyzja była przedmiotem kontroli WSA w Rzeszowie, który wyrokiem z dnia 18 maja 2016 r., sygn. II SA/Rz 1027/15 uchylił decyzję Kolegium.

W dalszej kolejności SKO w Przemyślu decyzją z 12 października 2016 r. nr SKO.4161.2.2016 uchyliło decyzję Starosty z 18 września 2013 r., a sprawę przekazało do ponownego rozpatrzenia.

Postanowieniem z 16 lutego 2017 r., sygn. II SA/Rz 34/17 WSA w Rzeszowie odrzucił skargę Gminy [...] złożoną na ww. decyzję SKO.

Starosta [...] po przeprowadzeniu postępowania i rozpatrzeniu zastrzeżeń do projektu scalenia decyzją z 18 listopada 2022 r. nr GG.6627.1.4.33.2013.2022 w:

pkt I. Zatwierdził projekt scalenia gruntów wsi R., gmina Z. o ogólnym obszarze 510,1411 ha, zgodnie z projektem scalenia sporządzonym i wykazanym na mapie projektu scalenia oraz rejestrem szacunku porównawczego gruntów po scaleniu z uwzględnieniem zmian wynikających z pozytywnego rozpatrzenia zastrzeżeń do projektu, o których mowa w art. 24 ustawy o scalaniu i wymianie gruntów. Zmiany do projektu zostały uwidocznione na mapie projektu scalenia w kolorze niebieskim oraz w dodatkowym rejestrze szacunku porównawczego gruntów po scaleniu.

w pkt II. Zatwierdził zasady objęcia w posiadanie gruntów wydzielonych w wyniku scalenia zgodnie z załącznikiem nr 1 do niniejszej decyzji.

w pkt III. Ustalił, że uczestnicy scalenia w związku z wydzieleniem im gruntu o mniejszej wartości szacunkowej niż posiadali przed scaleniem otrzymują dopłaty oraz odszkodowania za usunięcie nasadzeń, które znalazły się w nowoprojektowanych pasach dróg i zostaną usunięte podczas zagospodarowania otrzymują odszkodowania ze środków zgromadzonych na wyodrębnionym koncie Powiatu [...] służącym do wymiany dopłat (wynikających z pomniejszenia gospodarstwa) w terminie dwóch miesięcy po zakończeniu scalenia. Wykaz uczestników scalenia, którzy otrzymują dopłaty i odszkodowania stanowi załącznik nr 2 do decyzji.

w pkt IV. Ustalił, że uczestnicy scalenia z tytułu wydzielenia im gruntów o większej wartości niż posiadali przed scaleniem, są zobowiązani do wpłat w terminie dwóch miesięcy po zakończeniu scalenia na wydzielone w Banku Spółdzielczym w [...] konto nr [...]. Wykaz uczestników scalenia którzy dokonają dopłaty (wpłaty) stanowi załącznik nr 3 do niniejszej decyzji.

w pkt V. Zniósł bez odszkodowania służebności gruntowe przejścia przejazdu i przegonu obciążające grunty objęte scaleniem, które utraciły dla nieruchomości władnącej wszelkie znaczenie w księgach wieczystych jak w załączniku nr 4.

w pkt VI. Zatwierdził wykaz zniesienia współwłasności na zgodny wniosek wszystkich zainteresowanych stron jak w załączniku nr 5 do niniejszej decyzji.

w pkt VII. Uznał za zasadne w części lub w całości oraz pozostawić bez uwzględnienia zastrzeżenia do projektu scalenia gruntów złożone przez uczestników scalenia zgodnie z załącznikiem nr 6 do niniejszej decyzji (Rozpatrzenie zastrzeżeń na projekt scalenia).

w pkt VIII. Zatwierdził ustalenie przebiegu granic pomiędzy:

działką nr [...] (po scaleniu nr [...]) a działką nr [...] (po scaleniu nr [...]),

działką nr [...] (po scaleniu nr [...]) a działką nr [...] (po scaleniu nr [...]),

w drodze rozgraniczenia nieruchomości (załącznik nr 7 do niniejszej decyzji).

w pkt IX. Zatwierdził rozpatrzenie zastrzeżeń na projekt scalenia po uchyleniu decyzji Starosty [...] z dnia 18 września 2013 r., opisane zgodnie z załącznikiem nr 8 do decyzji;

w pkt X. Podał, że decyzja stanowi tytuł do ujawnienia nowego stanu prawnego w księgach wieczystych i podstawę do wprowadzenia uczestników scalenia w posiadanie wydzielonych im gruntów. Decyzja ta nie narusza praw osób trzecich do gruntów wydzielonych w zamian za grunty posiadane przed scaleniem. Obciążenia wpisane do ksiąg wieczystych przenosi się z gruntów poddanych scaleniu na grunty wydzielone w wyniku scalenia.

W pouczeniu organ wskazał stronom na możliwość złożenia odwołania od tej decyzji do Wojewody Podkarpackiego.

Odwołanie od tej decyzji złożył J.K. Zarzucił, że działka nr [...] jest zwężona dlatego domaga się przywrócenia jej szerokości jak przed scaleniem. Zjazd do działki [...] przez działkę gminną [...] o szerokości 4 m przy ogrodzeniu skarżącego wzdłuż działki [...], zjazd urządzony, przepust na rowie, końcówki betonowe jak przy scaleniu. Wskazał, że działka [...] przepust na rowie, końcówki betonowe jak przy scaleniu, został uszkodzony koparką przez Wierzbickiego, który urządził parking na rowie przy drodze powiatowej. Droga powraca w stare ukształtowane koryta jak przed scaleniem. Wskazał, że droga S. - działka [...] jest zwężona - szerokość jaką miała przed scaleniem i powraca w to samo miejsce, przepust na rowie z końcówkami betonowymi. Domaga się unieważnienia zniesienia współwłasności (punkt VI), wypłaty kwoty 5000 zł na jego rzecz. Nadanie rygoru natychmiastowej wykonalności. Scalanie nie zobowiązuje - droga posiada współwłasność, komisja postanowiła pozostawić drogę w starych granicach, powraca stan jak na mapie przedscaleniowej z 1973 r. Odnośnie drogi S. wyjaśnił, że na zebraniu scaleniowym uczestnicy podjęli ustalenie, że pola przy drogach powiatowych mają pozostać bez zmian szerokości. Działka skarżącego [...] oznakowana palikami- naniesiono na mapki według mapki ewidencyjnej z 1973 r. Unieważnienie współwłasności następuje na wniosek wszystkich współwłaścicieli a nie stron postępowania.

W dniu 24 stycznia 2023 r. Z.P. złożyła do Wojewody Podkarpackiego pismo (przekazane do SKO w Przemyśli pismem z 27 stycznia 2023 r., data wpływu do SKO – 30 stycznia 2023 r.) zatytułowane "skarga na decyzję Starosty w P. z daty 18.11.2022 r. nr GG.6627.1.4.33.2013.2022. Zarzuciła, że decyzja Starosty nie została jej doręczona, nie została poinformowana o sposobie ogłoszenia decyzji. 5 stycznia 2023 r. udała się do Starostwa, gdzie powzięła wiadomość o wydanej decyzji. Nie zgadza się z decyzją i nie akceptuje powierzchni działki nr [...], gdyż jest niezgodna ze stanem faktycznym na gruncie a powierzchnią z mapy ewidencyjnej. Nie zgodziła się także na przekwalifikowanie drogi prywatnej na gminną.

Postanowieniem z 20 października 2023 r., sygn. I OW 51/23 Naczelny Sąd Administracyjny, po rozstrzygnięciu sporu kompetencyjnego, postanowił wskazać SKO w Przemyślu, jako organ właściwy w sprawie.

Wskazaną na wstępie decyzją z 3 stycznia 2024 r. nr SKO.4161.1.2023 SKO w Przemyślu, po rozpoznaniu odwołania J.K., utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

Przedstawiając szczegółowo dotychczasowy przebieg postępowania Kolegium zauważyło, że odwołanie J.K. jest nieuzasadnione. Zarzuty skarżącego dotyczące działek, o których mowa w odwołaniu były już przedmiotem rozpatrzenia przez Starostę [...] w toku postępowania scaleniowego. Sposób rozpatrzenia zarzutów został przedstawiony w załącznikach nr 6 i nr 8 zaskarżonej decyzji, stanowiących integralną część decyzji. Przywołując te ustalenia i odnosząc się do zarzutów odwołania Kolegium stwierdziło, że w toku postępowania scaleniowego sytuacja J.K. uczestnika scalenia, nie uległa pogorszeniu, jego uzasadnione interesy zostały w miarę możliwości uwzględnione a generalnie cel scalenia został osiągnięty, po wyważeniu interesu społecznego i uzasadnionych interesów poszczególnych uczestników scalenia. Zdaniem Kolegium nie doszło do naruszenia indywidualnego interesu prawnego poprzez naruszenie art. 1 ust. 1 ustawy z 1982 r. o scaleniu i wymianie gruntów.

Nie zgadzając się z tą decyzją J.K. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie skargę. Zarzucił, że jest ona niezgodna z prawem scaleniowym. Podkreślił, że podtrzymuje w całości zarzuty sformułowane w odwołaniu.

W odpowiedzi na skargę SKO w Przemyślu wniosło o jej oddalenie i podtrzymało stanowisko zawarte w kwestionowanej decyzji.

Kolegium w piśmie z 16 lipca 2024 r., na wezwanie Sądu o udzielenie informacji czy pismo Z.P. z 24 stycznia 2023 r. zatytułowane "skarga na decyzję Starosty w [...] z daty 18.11.2022 r. nr GG.6627.1.4.33.2013.2022" zostało rozpoznane merytorycznie, wyjaśniło, że "w celu nadania sprawie biegu powyższy wniosek nie został rozpoznany merytorycznie".

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje;

Skarga podlega odrzuceniu.

Zgodnie z mającym w sprawie zastosowanie art. 28 ust. 1 i 2 ustawy decyzję o zatwierdzeniu projektu scalenia gruntów, decyzję odmawiającą wszczęcia postępowania scaleniowego, decyzję o umorzeniu postępowania scaleniowego oraz decyzję organu wyższego stopnia w tych sprawach podaje się do publicznej wiadomości przez wywieszenie na okres 14 dni na tablicy ogłoszeń urzędu gminy, na której terenie są położone grunty objęte scaleniem, oraz na tablicy ogłoszeń we wsi, której grunty tworzą obszar scalenia, i zamieszczenie w Biuletynie Informacji Publicznej na stronie podmiotowej starostwa powiatowego, a w przypadku decyzji organu wyższego stopnia w tych sprawach - także w Biuletynie Informacji Publicznej na stronie podmiotowej urzędu obsługującego ten organ.

Z dniem upływu terminu, o którym mowa w ust. 1, decyzje wymienione w ust. 1, uważa się za doręczone wszystkim uczestnikom scalenia.

Przepis art. 28 ust. 1 i 2 ustawy w podanym wyżej brzmieniu wszedł w życie z dniem 10 stycznia 2022 r. na podstawie art. 1 pkt 6 ustawy z dnia 2 grudnia 2021 r. o zmianie ustawy o scalaniu i wymianie gruntów, ustawy o utracie mocy prawnej niektórych ksiąg wieczystych oraz ustawy o drogach publicznych (Dz.U. z 2022 r., poz. 32) w zw. z art. 4 ust. 1 – 4, art. 5 i art. 6 tejże ustawy.

Jak wynika z informacji Prezesa SKO w Przemyślu z dnia 30 września 2024 r. decyzja SKO z dnia 3 stycznia 2024 r. nr SKO.4161.1.2023 nie została podana do publicznej wiadomości w trybie art. 28 ust. 1 ustawy. Prezes poinformował również, że odwołanie Z.P. od decyzji organu I instancji z dnia 18 listopada 2023 r. nie zostało rozpatrzone przez Kolegium merytorycznie.

Decyzję SKO z dnia 3 stycznia 2024 r. doręczono skarżącemu.

W postanowieniu z dnia 16 lutego 2021 r., sygn. akt II OSK 246/21 Naczelny Sąd Administracyjny słusznie wskazał, "że przepisy o doręczeniach mają charakter procesowy. Pełnią one funkcję gwarancyjną. Ich prawidłowe stosowanie stabilizuje stosunki prawne. Zaistnienie decyzji (postanowienia) w obrocie prawnym rodzi istotne skutki materialnoprawne, związane z ukształtowaniem sytuacji prawnej strony, a także procesowe, związane z otwarciem się możliwości procesowego kwestionowania prawidłowości tej decyzji, poprzez wniesienie odwołania (zażalenia) oraz skargi lub sprzeciwu do sądu administracyjnego. Z drugiej strony powstają warunki do dobrowolnego lub przymusowego wykonania decyzji".

W okolicznościach niniejszej sprawy prawidłowa, chroniąca interesy wszystkich stron postępowania scaleniowego jest literalna wykładnia treści art. 28 ust. 1 i 2 ustawy.

Całkowite zaniechanie obwieszczeń przez SKO o wydanej przez siebie decyzji w oczywisty sposób może naruszać prawa uczestników scalenia w zaskarżeniu tejże decyzji do sądu administracyjnego.

Sąd oceniając sytuację procesową skarżącego na datę rozprawy, w tym upływu 2 miesięcy od daty uzupełnienia braków formalnych skargi skarżącego (art. 33 ust. 5 ustawy), nierozpoznanie przez Kolegium odwołania Z.P. stwierdził, że także dla niego korzystniejsze będzie przyjęcie przez Sąd, że z powodu naruszenia art. 28 ust. 1 i 2 ustawy nie doszło do prawidłowego doręczenia mu decyzji SKO przez doręczenie pocztą. Przeciwne stanowisko sądów administracyjnych dotyczyło sytuacji, w których organ dokonał obwieszczeń, a kwestią istotną była skuteczność doręczenia – z reguły wcześniej – decyzji niektórym osobom. Sądy koncentrowały się na wejściu decyzji do obrotu z datą doręczenia z naruszeniem art. 28 ust. 1 i 2 ustawy (por. np. wyrok NSA z dnia 7 lutego 2017 r., II OSK 1315/15, czy wyrok NSA z dnia 25 lutego 2016 r., II OSK 1622/14).

Przepisy o doręczeniach, jak wszystkie przepisy procesowe, mają funkcję wtórną, usługową wobec prawa materialnego. Celem przepisów procesowych jest skonkretyzowanie stosunku materialnoprawnego w ramach postępowania administracyjnego i zagwarantowanie tzw. sprawiedliwości proceduralnej. Przepisy te mają więc wartości samoistne i nie są celem, lecz narzędziem postępowania administracyjnego.

Rzeczą SKO w Przemyślu będzie więc dokonanie obwieszczeń o decyzji z dnia 3 stycznia 2024 r. na podstawie art. 28 ust. 1 i 2 ustawy. Także dla skarżącego otworzy się wówczas termin do zaskarżenia decyzji SKO.

Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a. odrzucił skargę jako przedwczesną, a więc niedopuszczalną (por. postanowienie NSA z dnia 19 maja 2022 r., I OSK 662/22).

O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 250 § 1 P.p.s.a.