Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2531/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-06-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6181 Zajęcie nieruchomości i wejście na nieruchomość, w tym pod autostradę
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 124 ust. 1
journal: Dz.U. 2014 poz 518
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wiesław Morys Sędziowie: Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk Sędzia del. WSA Teresa Zyglewska (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Rafał Kopania po rozpoznaniu w dniu 28 czerwca 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 29 kwietnia 2015 r. sygn. akt II SA/Ke 267/15 w sprawie ze skargi A. M. na decyzję Wojewody Świętokrzyskiego z dnia [...] stycznia 2015 r. nr [...] w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 29 kwietnia 2015 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach oddalił skargę A.M. na decyzję Wojewody Świętokrzyskiego z dnia [...] stycznia 2015 r. w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości.

Powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Decyzją z dnia [...] stycznia 2015 r. znak: [...] Wojewoda Świętokrzyski, po rozpatrzeniu odwołania A.M., utrzymał w mocy decyzję Starosty S. z dnia [...] listopada 2014r. znak: [...] w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości położonej w S., obręb S., oznaczonej jako działki o numerach [...] o powierzchni 0,2324 ha oraz [...] o powierzchni 0,2896 ha, stanowiącej własność A.M. poprzez udzielenie P. w W. Oddział w T. zezwolenia na przeprowadzenie przewodów i urządzeń służących do przesyłania gazu ziemnego tj. gazociągu wysokiego ciśnienia DN 500 PN 6,3 MPa, MOP 6,0 MPa relacji S. – O.. wraz z linią światłowodową.

W uzasadnieniu wywodzono, że decyzją z dnia [...] września 2013 r. Burmistrz Miasta S. ustalił warunki lokalizacji inwestycji celu publicznego, polegającej na budowie gazociągu wysokiego ciśnienia DN 500 relacji S. wraz ze światłowodem, m. in. na działkach o nr ewid. [...] oraz [...] położonych w S., obręb S..

W trakcie rokowań prowadzonych przez przedstawiciela inwestora z właścicielką nieruchomości nie doszło do porozumienia w zakresie uzyskania zgody na udostępnienie przedmiotowego gruntu w celu przeprowadzenia planowanego gazociągu wraz z linią światłowodową.

Wobec niepodpisania odpowiedniej umowy cywilnoprawnej pomiędzy inwestorem a A.M., pełnomocnik inwestora skierował do Starosty S. wniosek z dnia 22 stycznia 2014 r. domagając się wydania decyzji ograniczającej sposób korzystania z ww. nieruchomości poprzez przeprowadzenie przewodów i urządzeń służących do przesyłania gazu ziemnego tj. gazociągu wysokiego ciśnienia DN 500 wraz z linią światłowodową.

Decyzją z dnia [...] listopada 2014 r. Starosta S. orzekł o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości położonej w S., obręb S. oznaczonej jako działki o numerach [...] o powierzchni 0,2324 ha oraz [...] o powierzchni 0,2896 ha, stanowiącej własność A. M. –oraz ustanowił pas strefy kontrolowanej gazociągu o szerokości 8 m (po 4 m od osi gazociągu). Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie organ wskazał, że przedmiotowa inwestycja stanowi cel publiczny, a przebieg jej trasy jest zgodny z decyzją z dnia [...] września 2013 r. o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Ponadto przebieg gazociągu jest rozwiązaniem najmniej uciążliwym dla właściciela nieruchomości i jest ściśle powiązany z rozwiązaniami przyjętymi poza jej obszarem, mając zarazem na celu wyeliminowanie starego wyeksploatowanego gazociągu [...], który zagraża bezpieczeństwu ludzi i mienia.

Odwołanie od powyższej decyzji wniosła A.M..

Wojewoda Świętokrzyski utrzymując w mocy zakwestionowane rozstrzygnięcie, podzielił w całości ustalenia faktyczne i podstawę prawną powołane przez organ I instancji. W tym zakresie podkreślono, że materiał dowodowy został zgromadzony przez Starostę S. w sposób wyczerpujący i pozwala na wydanie decyzji w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości. Zdaniem organu odwoławczego w niniejszej sprawie spełniono wszelkie wymogi formalne związane z przeprowadzeniem rokowań poprzedzających wydanie decyzji w trybie art. 124 u.g.n. Inwestor przeprowadzał bowiem w sposób prawidłowy rokowania z przedstawicielem ustawowym właścicielki działek nr [...] i [...], przedstawiając jednocześnie projekt umowy cywilnoprawnej. Podkreślono przy tym, że w postępowaniu prowadzonym w trybie art. 124 u.g.n. nie podlegają weryfikacji okoliczności, czy inwestor zaproponował właścicielowi takie warunki, które są dla niego korzystne, czy też takie, które są dla niego nie do przyjęcia.

Organ wyjaśnił jednocześnie, że planowany gazociąg umiejscowiony jest w pasie strefy kontrolowanej istniejących już gazociągów [...] oraz [...] i zasadniczo nie będzie wprowadzał dodatkowych ograniczeń w sposobie korzystania z działek przez ich właścicielkę. Jedyną uciążliwością będzie strefa ograniczonego użytkowania pasa terenu. Ponadto po realizacji inwestycji będzie możliwe dalsze dotychczasowe wykorzystanie ww. nieruchomości.

Odnosząc się do szerokości strefy kontrolowanej dla planowanego gazociągu wysokiego ciśnienia [...] (8 m, tj. po 4 metry od osi gazociągu) wskazano że jest to zgodne z wytycznymi zawartymi w § 10 ust. 6 pkt 3 lit. c rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 26 kwietnia 2013 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać sieci gazowe (Dz. U. z 2013 r. poz. 640). W konsekwencji powierzchnia strefy kontrolowanej ustanowionej na działce nr [...] będzie stanowiła iloczyn długości gazociągu i szerokości pasa strefy kontrolowanej (18,0 m x 8 m), co daje ok. 0,0144 ha. Natomiast powierzchnia strefy kontrolowanej na działce nr [...] przy uwzględnieniu zastosowanej powyżej metodologii będzie wynosiła ok. 0,0192 ha (24,1 m x 8 m). Tym samym, zdaniem Wojewody, brak podstaw by uznać, że organ I instancji w sposób mało precyzyjny określił obszar działek objętych ograniczonym sposobem korzystania.

Odnosząc się do ograniczeń prawa własności z jakim będzie wiązało się wybudowanie planowanego gazociągu organ powołał się na rozporządzenie wskazując, że ograniczenia związane z istnieniem przedmiotowego gazociągu na nieruchomości sprowadzają się do zakazu wznoszenia w strefie kontrolowanej budynków, urządzania stałych składów i magazynów, sadzenia drzew oraz nie podejmowania żadnej działalności mogącej zagrozić trwałości gazociągu podczas jego eksploatacji. Zgodnie z § 2 pkt 30 tego rozporządzenia strefa kontrolowana to obszar wyznaczony po obu stronach osi gazociągu, w którym operator sieci gazowej podejmuje czynności w celu zapobieżenia działalności mogącej mieć negatywny wpływ na trwałość i prawidłową eksploatację gazociągu. W konsekwencji zabudowa czy też inne działania właściciela poza ww. strefą nie wymagają zgody operatora przedmiotowego gazociągu.

Jeśli chodzi zaś o zaplanowany przebieg gazociągu to Wojewoda wskazał, że jego lokalizację poprzedziła analiza warunków terenowych, obowiązujących przepisów prawa oraz uwarunkowań technicznych i urbanistycznych. Zwrócono przy tym uwagę, że wprowadzenie zbyt dużej ilości załamań na trasie gazociągu utrudniłoby lub w ogóle uniemożliwiłoby przeprowadzenie tłoka diagnostycznego do bieżącej kontroli stanu technicznego gazociągu.

Organ odwoławczy za nieuzasadniony uznał również zarzut dotyczący braku określenia w sentencji decyzji Starosty S. terminu, na który udzielono zezwolenia. Wskazanie terminu wykonania prac przez inwestora nie mieści się bowiem w dyspozycji przepisu art. 124 ust. 1 u.g.n., stanowiącego podstawę prawną tego rozstrzygnięcia. Co się zaś tyczy kwestii dotyczących czasu zajęcia nieruchomości na wykonanie inwestycji celu publicznego, czy też czasu trwania wykonywanych przez inwestora prac i uciążliwości z tym związanych, to zagadnienia te wiążą się odrębnymi procedurami, określonymi w art. 124 ust. 1a, art. 124b ust 3 u.g.n. i art. 126 ust. 1 u.g.n. Regulacje te nie mają jednak zastosowania w niniejszej sprawie.

Wskazano przy tym, że z przepisu art. 107 § 1 i 2 K.p.a. wynika, jakie składniki powinna zawierać decyzja. Dodatkowe składniki, tj. termin, warunek czy zlecenie mogą być zawarte w decyzji o ile przewidują to przepisy szczególne, a więc gdy przepisy uprawniają organ do ich zamieszczenia w decyzji. Przepis art. 124 u.g.n. nie nakłada na organ obowiązku określania terminu wykonania prac. Podkreślono przy tym, że zamieszczenie w decyzji obowiązków przy braku przepisów prawa skutkowałoby jej wadą kwalifikowaną, umożliwiającą jej wyeliminowanie z obrotu prawnego.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach na decyzję organu odwoławczego wniosła A. M. zarzucając temu rozstrzygnięciu:

1. rażący błąd w ustaleniach faktycznych, skutkujący wydaniem niekorzystnej dla skarżącej decyzji, a polegający na błędnym przyjęciu, że budowa nowego gazociągu w pobliżu dwóch starych gazociągów nie ma negatywnego wpływu na bezpieczeństwo mieszkańców w sytuacji, gdy faktem powszechnie znanym jest, że praca ciężkiego sprzętu budowlanego w strefie ochronnej dwóch starych gazociągów sprzed kilkudziesięciu lat stwarza bardzo poważne zagrożenie dla życia i zdrowia mieszkańców działek, na których trwają prace budowlane;

2. naruszenie przepisów prawa materialnego, to jest art. 124 u.g.n. – poprzez błędne przyjęcie, że w dyspozycji tego przepisu nie mieści się wskazanie terminu wykonania prac przez inwestora oraz błędne uznanie, iż organ I instancji w sposób dostatecznie precyzyjny określił obszar działek objętych ograniczonym sposobem korzystania;

3. naruszenie przepisów postępowania, to jest art. 7, 77, 80 oraz 107 § 3 K.p.a. – poprzez brak wyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy, a zwłaszcza pominięcie okoliczności mających istotny wpływ na jej wynik, w szczególności brak rozpatrzenia materiału dowodowego w sposób wnikliwy w zakresie ustalenia optymalnego przebiegu trasy gazociągu z punktu widzenia bezpieczeństwa wykonywanych prac dla życia i zdrowia mieszkańców, a także brak rozpatrzenia materiału dowodowego w sposób wnikliwy w zakresie ustalenia optymalnego przebiegu trasy gazociągu z punktu widzenia skali obciążenia nieruchomości skarżącej i możliwości przeprowadzenia gazociągu w odmiennym (niż wskazany we wniosku) wariancie, który w znacznie mniejszym stopniu obciąży zajęte działki.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie.

Wyrokiem z dnia 29 kwietnia 2015 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach oddalił skargę.

Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, że podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowił art. 124 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2014 r., poz. 518 ze zm.), zwanej dalej "u.g.n.", zgodnie z którym starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, może ograniczyć, w drodze decyzji, sposób korzystania z nieruchomości przez udzielenie zezwolenia na zakładanie i przeprowadzenie na nieruchomości ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, jeżeli właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości nie wyraża na to zgody. Ograniczenie to następuje zgodnie z planem miejscowym, a w przypadku braku planu, zgodnie z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego.

Sąd I instancji wskazał, że z brzmienia art. 124 ust. 1 u.g.n. wynika, że decyzja oprócz wskazania podmiotu któremu udziela się zezwolenia, rodzaju zamierzonej do zrealizowania inwestycji oraz przedmiotu czasowego zajęcia (czyli wskazanie nieruchomości), powinna określać ponadto terytorialny zakres zajęcia, na który zezwolono, w powiązaniu z warunkami wynikającymi z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego (czyli wskazywać jakiego obszaru nieruchomości ograniczenie dotyczy).

Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w rozpoznawanej sprawie spełnione zostały wszystkie przesłanki do wydania decyzji w trybie tego przepisu. Przy tym, wbrew twierdzeniom strony skarżącej organy obu instancji w sposób właściwy wywiązały się z wymogu dążenia do wyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy (art. 77 § 1 K.p.a.), prawidłowo oceniły zebrany materiał dowodowy stosownie do reguł wskazanych w art. 80 K.p.a., a uzasadnienie decyzji zawiera wszystkie elementy określone w art. 107 § 3 K.p.a.

W ocenie Sądu I instancji organy trafnie przyjęły, że złożenie wniosku poprzedzone było przeprowadzeniem rokowań pomiędzy inwestorem a właścicielką działek nr [...] i [...] o uzyskanie zgody na wejście na teren ww. działek celem przeprowadzenia gazociągu. Korespondencja między stronami zawarta w aktach sprawy świadczy o przeprowadzeniu tej czynności oraz braku zgody strony skarżącej na wejście na teren nieruchomości.

Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że prawidłowo ustalono, że ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości nastąpiło zgodnie z decyzją Burmistrza Miasta S. z dnia [...] września 2013 r. o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, tj. lokalizacji przedmiotowego gazociągu wraz z linią światłowodową.

Zdaniem Sądu I instancji materiał dowodowy zgromadzony w aktach sprawy wskazuje, że prawidłowo ustalono również zakres ograniczenia korzystania z nieruchomości.

Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, że z decyzji oraz dołączonego do niej załącznika graficznego, wniosku inwestora jak również dołączonej dokumentacji wynika, że planowany gazociąg zostanie wybudowany na działce nr [...] na odcinku o długości ok.18,0 m, w odległości ok.5,5 m od istniejącego gazociągu [...], natomiast na działce nr [...] na odcinku o długości ok.24,1 m, w odległości ok.4,0 m od gazociągu [...]. Szerokość strefy kontrolowanej dla planowanego gazociągu będzie wynosiła 8 m – tj. po 4 m od osi gazociągu, a zatem w zgodzie z wymogami określonymi w rozporządzeniu Ministra Gospodarki z dnia 26.04.2013 r. w sprawie warunków jakim powinny odpowiadać sieci gazowe (Dz. U. z 2013r., poz. 640). Z decyzji organów wynika, że powierzchnia strefy kontrolowanej ustanowionej na działce nr [...] będzie wynosiła ok. 0,0144 ha, natomiast na działce nr [...] ok. 0,0192 ha.

W tym stanie rzeczy, zdaniem Sądu I instancji, należało uznać, że zostały spełnione wszystkie przesłanki do wydania decyzji w trybie art. 124 u.g.n.

Odnosząc się do zarzutów skargi zawartych w pkt 1 i 3 petitum skargi, Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że są one niezasadne. Na tym etapie postępowania organ administracji publicznej nie jest władny ustalać, w jaki sposób powinny być prowadzone roboty i czy w ogóle mogą one być prowadzone ze względu na istniejący w pobliżu gazociąg [...] i [...]. Przepis art. 124 u.g.n. w zw. z art. 112 u.g.n. w sposób kompleksowy określają zakres kognicji organu w sprawach dotyczących ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości. Z jego treści wynika, że decydujące znaczenie w tego typu sprawach ma ustalenie, czy inwestycja jaka ma być realizowana na wywłaszczonej nieruchomości jest inwestycją celu publicznego oraz czy nieruchomość, na której inwestycja ma być realizowana jest przeznaczona w planie lub w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego pod realizację tego celu.

Sąd I instancji podkreślił, że w sytuacji, gdy między stronami nie dojdzie w drodze wcześniejszych rokowań do ustalenia przebiegu inwestycji, w sprawie prowadzonej na podstawie art. 124 u.g.n. organ jest związany decyzją lokalizacyjną, co oznacza, że jeśli wniosek o ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości jest zgodny z tą decyzją, organ nie może ingerować w przebieg inwestycji i ustalać go odmiennie aniżeli wynika to ze zgodnego z tą decyzją wniosku. Zatem zarzut, że organ powinien ustalić optymalny przebieg gazociągu z punktu widzenia skali obciążenia nieruchomości skarżącej i możliwości przeprowadzenia gazociągu w odmiennym wariancie nie mógł odnieść zamierzonego skutku.

Odnosząc się do zarzutu dotyczącego niewyjaśnienia przez organ odwoławczy kwestii bezpieczeństwa wykonywania robót budowlanych przy budowie nowego gazociągu w związku z usytuowaniem w pobliżu starego gazociągu Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał go za niezasadny. W sprawie, która dotyczy ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości, do kognicji organów nie należy ustalanie możliwości technicznych i sposobu prowadzenia prac przy budowie gazociągu w pobliżu istniejącego starego gazociągu.

W ocenie Sądu I instancji na uwzględnienie nie zasługiwał także zarzut naruszenia prawa materialnego tj. art. 124 u.g.n. – poprzez błędne przyjęcie, że w dyspozycji tego przepisu nie mieści się wskazanie terminu wykonania prac przez inwestora. Decyzja administracyjna co do zasady zawiera składniki określone w art. 107 § 1 K.p.a., natomiast inne składniki decyzji muszą wprost wynikać z przepisów szczególnych ( art. 107 § 2 K.p.a.). W doktrynie przyjmuje się, że takim (dodatkowym) składnikiem decyzji jest m.in. termin.

Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wskazanie w decyzji wydawanej na podstawie art. 124 u.g.n. terminu, w którym inwestor może podejmować prace niezbędne do założenia i przeprowadzenia na nieruchomości planowanej inwestycji nie znajduje oparcia w treści tego przepisu. W przypadku realizacji nowej inwestycji (odmiennie od trybu wynikającego z art. 124b ust. 3 u.g.n., który dotyczy udostępnienia nieruchomości na określony czas celem remontu, konserwacji i usuwania awarii znajdujących się na nieruchomości ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń) z istoty nie może być mowy o jakimkolwiek terminie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości przez jej właściciela.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła A. M. zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu naruszenie:

1. prawa materialnego poprzez błędną wykładnię, w szczególności art. 124 u.g.n. poprzez błędne przyjęcie, iż przepis ten nie przewiduje możliwości zamieszczenia w treści decyzji terminu, w którym inwestor może podejmować prace niezbędne do założenia i przeprowadzenia na nieruchomości planowanej inwestycji w sytuacji, gdy brak wskazania czasu to jest terminu zajęcia nieruchomości skarżącej na wykonanie prac przez inwestora skutkuje w konsekwencji wadliwym zredagowaniem punktu I decyzji Starosty S.;

2. przepisów postępowania przed sądami administracyjnymi tj. art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 i 80 K.p.a. przejawiające się w tym, że Sąd I instancji w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie, mimo, że organ nie podjął wszystkich niezbędnych kroków zmierzających do dokładnego wyjaśnienia sprawy i nie rozpatrzył całego materiału dowodowego. W szczególności bowiem Wojewoda Świętokrzyski nie rozpatrzył w sposób wnikliwy zgromadzonego materiału dowodowego w zakresie ustalenia optymalnego przebiegu trasy gazociągu z punktu widzenia skali obciążenia nieruchomości skarżącej i możliwości przeprowadzenia gazociągu w odmiennym (niż wskazany we wniosku) wariancie, który w znacznie mniejszym stopniu obciąży zajęte działki.

Wskazując na powyższe zarzuty skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Kielcach oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, zgodnie z właściwymi przepisami.

W uzasadnieniu tej skargi kasacyjnej wywodzono, że zgodnie z art. 124 u.g.n. starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej może ograniczyć, w drodze decyzji, sposób korzystania z nieruchomości przez udzielenie zezwolenia na zakładanie i przeprowadzanie na nieruchomości ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, jeżeli właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości nie wyraża na to zgody. Ograniczenie to następuje zgodnie z planem miejscowym, a w przypadku braku planu, zgodnie z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Powyższy przepis upoważnia więc starostę do władczego rozstrzygnięcia w formie decyzji administracyjnej o zezwoleniu na czasowe zajęcie nieruchomości, aby inwestor realizujący cel publiczny mógł uzyskać czasowy tytuł prawny do władania konkretną nieruchomością na cele budowlane, po to by wybudować określone przewody, ciągi, obiekty lub urządzenia infrastruktury technicznej realizujące cel publiczny, które po ich wybudowaniu pozostaną na nieruchomości jako odrębny od gruntu przedmiot własności (art. 49 1 kc), w sytuacji braku możliwości zawarcia umowy na podstawie której podmiot wykonujący inwestycję uzyskałby uprawnienie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w rozumieniu art. 3 pkt 11 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. j. Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 z późn. zm.), bez konieczności odebrania prawa własności nieruchomości (użytkowania wieczystego) podmiotowi, któremu prawo to przysługuje. Decyzja ta wydawana jest po to, aby zrealizować określone zamierzenie inwestycyjne, stanowiące cel publiczny.

Skarżąca kasacyjnie podniosła, iż art. 124 u.g.n. ma charakter uregulowania szczególnego, które – tak jak pozostałe przepisy tej ustawy dotyczące ograniczania bądź pozbawiania praw do nieruchomości dla celów publicznych – musi być interpretowane dosłownie. W związku z tym niedopuszczalne jest formułowanie jakichkolwiek innych przesłanek umożliwiających albo wykluczających zastosowanie ograniczenia, o jakim mowa w tym przepisie.

Zdaniem autora skargi kasacyjnej Wojewoda Świętokrzyski jak i Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach błędnie przyjęły, iż przepis art. 124 u.g.n. nie przewiduje możliwości zamieszczenia w treści decyzji terminu, w którym inwestor może podejmować prace niezbędne do założenia i przeprowadzenia na nieruchomości planowanej inwestycji. W ocenie skarżącej kasacyjnie, rozumowanie Sądu I instancji w zakresie przywołanego wyżej przepisu prawa materialnego jest błędne i nie zasługuje na aprobatę. Rozumowanie takie powoduje zgodę na nieuzasadnioną ingerencję w prawo własności skarżącej kasacyjnie. Nie określenie w przedmiotowej decyzji konkretnego terminu zajęcia nieruchomości powoduje, iż de facto ograniczenie będzie miało charakter stały, a to wobec konieczności pozostawania przez właściciela w niepewności co do każdorazowej możliwości ingerencji inwestora przez nie wiadomo jak długi okres czasu.

Skarżąca kasacyjnie podniosła także, że Sąd I instancji nie dokonał prawidłowej kontroli działalności administracji publicznej, gdyż nie dostrzegł, że Wojewoda Świętokrzyski naruszył swym rozstrzygnięciem art. 7, 77 oraz 80 K.p.a. Skarżąca wywodzi, że postępowanie dowodowe nie może zostać zakończone dopóki organ nie ustali czy w rozpoznawanej sprawie stan faktyczny przewidziany w normie prawnej wystąpił, czy też nie, a postępowanie w tym zakresie nie zostało przeprowadzone w sposób wnikliwy i wszechstronny.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm. - dalej "p.p.s.a.") Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania.

W przedmiotowej sprawie Sąd nie stwierdził zaistnienia enumeratywnie wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania, zatem przedmiotową skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach zakreślonych podniesionymi w jej treści zarzutami.

W sytuacji, gdy skargę kasacyjną oparto zarówno na podstawie określonej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. (naruszenie prawa materialnego), jak i na podstawie określonej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. (naruszenie przepisów postępowania), w pierwszej kolejności rozpatrzeniu podlegają zarzuty naruszenia prawa procesowego.

Zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia przepisów postępowania, to jest art. 7, 77, 80 k.p.a. poprzez nierozpatrzenie w sposób wnikliwy zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego w zakresie optymalnego przebiegu trasy gazociągu z punktu widzenia skali obciążenia nieruchomości skarżącej i możliwości przeprowadzenia gazociągu w odmiennym (niż wskazany we wniosku) wariancie, który w znacznie mniejszym stopniu obciąży zajęte działki nie zasługuje na uwzględnienie.

Zauważyć należy, że w uzasadnieniu skargi kasacyjnej podkreślono szczególny charakter art. 124 u.g.n., wskazując, iż nie może on być interpretowany w sposób rozszerzający i wywiedziono, że ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości następuje zgodnie z prawem lub decyzją o inwestycji lokalizacji celu publicznego. Oznacza to, że przedmiotem postępowania mogą być jedynie zagadnienia dotyczące ograniczenia korzystania z nieruchomości w zakresie określonym tym przepisem.

Powyższe stanowisko autora skargi kasacyjnej pozostaje w sprzeczności z treścią postawionego zarzutu naruszenia przepisów postępowania.

Zadaniem organów w rozpoznawanej sprawie nie było ustalenie przebiegu inwestycji celu publicznego (gazociągu) przez nieruchomość skarżącej, albowiem sprawa ta została rozstrzygnięta ostateczną decyzją Burmistrza Miasta S. ustalającej warunki lokalizacji inwestycji celu publicznego polegającego na budowie gazociągu wysokiego ciśnienia [...] relacji S.– O.. Ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości nastąpiło, co słusznie podkreślił Sąd I instancji, zgodnie z treścią decyzji o lokalizacji celu publicznego.

Zasadnie także wywiódł Wojewódzki Sąd Administracyjny, że przedmiotem sprawy dotyczącej ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości nie są kwestie związane z ewentualnymi możliwościami technicznymi przebiegu nowego gazociągu w pobliżu starej linii gazociągowej i związane tym zasady bezpieczeństwa. Nie jest to bowiem objęte zakresem rozstrzygania przez organ w oparciu o art. 124 u.g.n. Prowadzenie postępowania przez organy administracji byłoby więc w tym zakresie zbędne, a co za tym idzie zarzut naruszenia przepisów postępowania nie jest zasadny.

Pozbawiony uzasadnionych podstaw jest także zarzut dotyczący naruszenia prawa materialnego, to jest art. 124 ust. 1 u.g.n. w odniesieniu do braku wskazania w decyzji terminu zajęcia nieruchomości skarżącej na wykonanie prac przez inwestora, to jest terminu, na który udzielono zezwolenia. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego dopuszczalne jest nałożenie na stronę w drodze decyzji administracyjnej dodatkowego obowiązku w postaci warunku, terminu lub zlecenia, tylko w takim przypadku, gdy przepis prawny będący podstawą tej decyzji, wyraźnie na to zezwala. Skoro ustawodawca nie nakłada na organ orzekający w trybie art. 124 ust. 1 u.g.n. obowiązku wskazania w przedmiotowej decyzji terminu, to ustalenie takowego terminu na podstawie powyższego przepisu, byłoby działaniem bez podstawy prawnej. Za powyższym wnioskiem przemawiają również względy wykładni systemowej. Jeżeli bowiem ustawodawca pragnie ograniczyć obowiązek udostępnienia nieruchomości w czasie, to czyni to wyraźnie, por. np. art. 124b ust. 3 u.g.n., zgodnie z którym: "Obowiązek udostępnienia nieruchomości może być ustanowiony na czas nie dłuższy niż 6 miesięcy" (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 października 2016 r., I OSK 3332/15). Zasadnie więc Wojewódzki Sąd Administracyjny przyjął, że brak jest podstawy prawnej, która pozwalałaby na umieszczenie powyższego terminu w decyzji wydanej w oparciu o art. 124 ust. 1 u.g.n.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.