Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 847/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2025-01-21 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6099 Inne o symbolu podstawowym 609
Hasła tematyczne: Wodne prawo
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 6, art. 7, art. 8 § 1, art. 61 § 1, art. 64 § 2, art. 77 § 1, art. 107 § 3
journal: Dz.U. 2022 poz 2000
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 16 pkt 73, art. 35 ust. 3 pkt. 5, art. 280 pkt 1, 3, art. 407 ust. 1 i 2, art. 408, art. 409, art. 414 ust. 1 pkt. 1, ust. 2 i 3, ust. 4
journal: Dz.U. 2024 poz 1087
law: Ustawa z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (t.j.)
article: art. 134 § 1, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 153, art. 200 w zw. z art. 205 § 2
journal: Dz.U. 2024 poz 935
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)

SENTENCJA

Dnia 21 stycznia 2025 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agata Sobieszek – Krzywicka, Sędziowie Sędzia WSA Jarosław Czerw (spr.), Asesor WSA Marcin Olejniczak, , Protokolant Asystent sędziego Tomasz Stańczyk, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 stycznia 2025 roku sprawy ze skargi Gminy D. na decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni w Sieradzu Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia 12 września 2024 roku znak: PS.ZUT.4701.73.2024.NW dotyczy: PS.ZUO.471.192.OP.2023.NW w przedmiocie określenia opłaty podwyższonej za wprowadzanie ścieków do rowu melioracyjnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Dyrektora Zarządu Zlewni w Sieradzu Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie na rzecz skarżącej Gminy D. kwotę 1.000 (jeden tysiąc) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. dc


UZASADNIENIE

Dyrektor Zarządu Zlewni w Sieradzu Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie (dalej także: Dyrektor Zarządu Zlewni Wód Polskich w Sieradzu PGW WP, Dyrektor, organ) decyzją z dnia 12 września 2024 r., znak: PS.ZUT.4701.73.2024.NW dotyczy: PS.ZUO.471.192.OP.2023.NW, działając na podstawie art. 273 ust. 6 w zw. z art. 281 ust. 8, art. 281 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 280 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r. poz. 2625) (dalej: Prawo wodne) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2024 r. poz. 572) (dalej: k.p.a.) w zw. z art. 14 ust. 2 oraz ust. 6 pkt 2 Prawa wodnego, art. 63 § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r. poz. 2383 ze zm.) w zw. z art. 300 ust. 1 Prawa wodnego, określił Gminie D. za okres od dnia 28 maja 2023 r. do dnia 30 czerwca 2023 r. opłatę podwyższoną w wysokości: 1.565 zł, za wprowadzanie ścieków komunalnych bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego z oczyszczalni w D. do rowu melioracyjnego [...] zlokalizowanego na dz. nr ewid. [...].

W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia wskazano, że w dniu 12 lipca 2023 r. do organu wpłynęło oświadczenie podmiotu obowiązanego do ponoszenia opłat za usługi wodne w celu ustalenia wysokości opłaty zmiennej za wprowadzanie ścieków komunalnych do ziemi (art. 552 ust. 2h, 2i ustawy — Prawo wodne, dalej: oświadczenie), w którym Gmina D., (dalej: Gmina D., Gmina, reklamująca) w II kwartale 2023 r., wskazała ilość wprowadzonych ścieków komunalnych z oczyszczalni w D. do rowu melioracyjnego [...] zlokalizowanego na dz. nr ewid. [...], powołując się na pozwolenie wodnoprawne udzielone decyzją Starosty Radomszczańskiego z dnia 28 maja 2013 r., zmienione decyzją Starosty Radomszczańskiego z dnia 31 lipca 2013 r., które zostało wydane na czas określony, tj. do dnia 27 maja 2023 r.

W dniu 18 grudnia 2023 r. Gmina D. zwróciła się z prośbą "o zwolnienie z podwyższonej opłaty za okres odprowadzania ścieków bez pozwolenia wodnoprawnego", powołując się przy tym na art. 414 ust 2 Prawa wodnego i wskazując, że wystąpiła z wnioskiem o wydanie nowego pozwolenia wodnoprawnego w terminie 93 dni przed upływem terminu obowiązywania dotychczasowej decyzji. Gmina D. wskazała również, że "ponieważ dotychczasowe pozwolenie wygasło 27.05.2023 r. oczyszczalnia ścieków funkcjonowała przez 86 dni bez pozwolenia wodnoprawnego". Gmina D. w przedmiotowej korespondencji poinformowała, że postępowanie administracyjne w sprawie wydania nowego pozwolenia wodnoprawnego na wprowadzanie oczyszczonych ścieków z oczyszczalni w D. zostało wszczęte 17 lipca 2023 r. wskazując przy tym na długi okres rozpatrywania wniosku i wydania decyzji.

W dniu 18 marca 2024 r. Dyrektor Zarządu Zlewni Wód Polskich w Sieradzu Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie przedstawił dokładny proces składania przez osobę działającą w imieniu i na rzecz Gminy D. (dalej: "pełnomocnik") dokumentów niezbędnych do uzyskania nowego pozwolenia wodnoprawnego, który jednoznacznie wskazuje, że wniosek złożony w dniu 27 lutego 2023 r. zawierał liczne braki, w tym formalne.

Jednocześnie Dyrektor Zarządu Zlewni Wód Polskich w Sieradzu PGW WP w przytoczonym powyżej piśmie zwrócił się z prośbą o złożenie korekty oświadczenia za II kwartał 2023 r., w której Gmina D. wskaże ilość i jakość wprowadzonych ścieków w okresie, w którym gmina korzystała z usługi wodnej na podstawie decyzji Starosty Radomszczańskiego z dnia 28 maja 2013 r., zmienionej decyzją Starosty Radomszczańskiego z dnia 31 lipca 2013 r., oraz w okresie korzystania z usługi wodnej bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego, tj. 28 maja 2023 r. - 30 czerwca 2023 r., w celu ustalenia prawidłowej wysokości opłaty.

W dniu 8 kwietnia 2024 r., do organu wpłynęło pismo, w którym Gmina D. poinformowała, że nie znalazła podstaw do złożenia korekty oświadczeń za II kwartał 2023 r., jak również nałożenia na Gminę D. opłaty podwyższonej za korzystanie z usług wodnych, wskazując na opieszałość organu, która doprowadziła do korzystania z usługi wodnej bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego.

Pismem z dnia 6 maja 2024 r. Dyrektor Zarządu Zlewni Wód Polskich w Sieradzu PGW WP, podtrzymał stanowisko, iż złożony przez pełnomocnika Gminy D. wniosek o wydanie nowego pozwolenia wodnoprawnego nie spełniał wymogów zarówno formalnych jak i materialnoprawnych zgodnie z art. 407, 408 i art. 409 ustawy Prawo wodne, więc nie mógł on stanowić podstawy dla udzielenia nowego pozwolenia wodnoprawnego, tak, aby było możliwe uzyskanie kolejnego pozwolenia wodnoprawnego przed wygaśnięciem poprzedniego i ponownie zwrócił się o złożenie korekt oświadczenia za II kwartał 2023 r. Dyrektor Zarządu Zlewni Wód Polskich w Sieradzu PGW WP poinformował również, że nie złożenie korekty oświadczenia w wyznaczonym terminie skutkować będzie ustaleniem przez Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie Zarząd Zlewni w Sieradzu (dalej: PGW WP Zarząd Zlewni w Sieradzu) opłat zmiennych na podstawie złożonych do organu w dniu 12 lipca 2023 r. oświadczeń wskazując sposób ich wyliczenia.

Ponadto w powyższym piśmie organ poinformował Gminę D. o obowiązku wynikającym z art. 304 ust. 1 Prawa wodnego, a mianowicie o konieczności przekazywania wyników prowadzonych pomiarów ilości pobieranych wód podziemnych i wód powierzchniowych oraz ilości i jakości ścieków wprowadzanych do wód i do ziemi w zakresie określonym w pozwoleniu wodnoprawnym albo pozwoleniu zintegrowanym w terminie do 1 marca każdego roku za rok poprzedni.

W dniu 21 maja 2024 r., Gmina D. poinformowała, że podtrzymuje swoje dotychczasowe stanowisko, iż przedłożenie przez Gminę D. korekt oświadczeń za II i III kwartał 2023 r. uznano za bezzasadne. W przytoczonym piśmie Gmina D. wskazała, że przedłożone dotychczas wyniki prowadzonych pomiarów ilości pobieranych wód podziemnych i wód powierzchniowych zostały sporządzone zgodnie z wzorami zawartymi w rozporządzeniu Ministra Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej z dnia 20 stycznia 2020 r. w sprawie formy i układu przekazywanych wyników pomiarów ilości pobranych wód podziemnych i wód powierzchniowych oraz ilości i jakości ścieków wprowadzanych do wód lub do ziemi (Dz.U. poz. 144), podnosząc, że rozporządzenie to nie przewiduje możliwości wnoszenia korekt we wskazanym przez organ zakresie.

W dniu 2 lipca 2024 r. PGW WP Zarząd Zlewni w Sieradzu ustaliło Gminie D. opłatę zmienną Nr [...] ZZ Sieradz OZ/II kwartał/2023 w wysokości:

1) 524 zł za wprowadzanie ścieków komunalnych z oczyszczalni w D. do rowu melioracyjnego [...] zlokalizowanego na dz. nr ewid. [...] w okresie od 1 kwietnia 2023 r. do 27 maja 2023 r.;

2) 313 PLN, za wprowadzanie ścieków komunalnych z oczyszczalni w D. do rowu melioracyjnego [...] zlokalizowanego na dz. nr ewid. [...] w okresie od 28 maja 2023 r. do 30 czerwca 2023 r., bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego.

Również w dniu 2 lipca 2024 r. PGW WP Zarząd Zlewni w Sieradzu na podstawie przepisu art. 281 ust. 5 Prawa wodnego ustaliło, w formie informacji kwartalnej Gminie D. za okres 28 maja 2023 r. - 30 czerwca 2023 r. opłatę podwyższoną w wysokości 1 565 zł, za wprowadzanie ścieków komunalnych z oczyszczalni w D. do rowu melioracyjnego [...] zlokalizowanego na dz. nr ewid. [...].

Przytoczona opłata podwyższona Nr [...] ZZ Sieradz, OP/II kwartał/2023 została ustalona zgodnie z art. 281 ust. 1 pkt 2 Prawa wodnego w wysokości 500 % opłaty zmiennej ustalonej przez PGW WP Zarząd Zlewni w Sieradzu w pkt 2. informacji Nr [...] ZZ Sieradz, OZ/II kwartał/2023, znak: PS.ZUO.4701.6842.OZ.2023.NW z dnia 2 lipca 2024 r. w wysokości 313 zł, za okres 28 maja 2023 r. do 30 czerwca 2023 r., za wprowadzanie ścieków komunalnych do ziemi bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego.

Z kolei wysokość opłaty zmiennej ustalona w informacji kwartalnej Nr [...] ZZ Sieradz, OZ/II kwartał/2023, za okres II kwartału 2023 r., za wprowadzanie ścieków komunalnych z oczyszczalni w D. do rowu melioracyjnego [...] zlokalizowanego na dz. nr ewid. [...] bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego została ustalona na podstawie przedłożonego przez Gminę D. oświadczenia, które jak już wskazano powyżej wpłynęło do organu w dniu 12 lipca 2023 r.

Natomiast ilość wprowadzonych ścieków komunalnych z oczyszczalni w D. do rowu melioracyjnego [...] zlokalizowanego na dz. nr ewid. [...] bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego w okresie 28 maja 2023 r. - 30 czerwca 2023 r., została obliczona jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty zmiennej (1,71 zł za 1 kg) substancji wprowadzonej ze ściekami do ziemi wyrażonej jako wskaźnik chemicznego zapotrzebowania tlenu (ChZT), pomnożonej przez współczynnik różnicujący (0,5) i ilości substancji (365,81903 kg).

Jednocześnie PGW WP Zarząd Zlewni w Sieradzu w informacji tej wskazało, że opłatę należy uiścić na rachunek bankowy Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie w terminie 14 dni od dnia doręczenia informacji.

Powołane informacje Nr [...] ZZ Sieradz, OZ/II kwartał/2023 oraz Nr [...] ZZ Sieradz, OP/II kwartał/2023 zostały doręczone Gminie D. w dniu 8 lipca 2024 r., natomiast 22 lipca 2024 r. Gmina D. dokonała płatności przytoczonych powyżej informacji o opłacie zmiennej w wysokości 837 zł oraz opłaty podwyższonej Nr [...] ZZ Sieradz, OP/II kwartał/2023 w wysokości 1 565 zł.

W dniu 22 lipca 2024 r. oraz przez skrytkę e-PUAP, z zachowaniem 14-dniowego terminu określonego w art. 273 ust. 2 Prawa wodnego, Gmina D. złożyła reklamację do informacji Nr [...] ZZ Sieradz, OP/II kwartał/2023, w której zakwestionowała obowiązek poniesienia opłaty podwyższonej.

Organ stwierdził, iż z akt sprawy wynika, że informacja ustalająca wysokość opłaty podwyższonej Nr [...] ZZ Sieradz, OP/II kwartał/2023 z dnia 2 lipca 2024 r. została doręczona Gminie D. w dniu 8 lipca 2024 r. i termin do wniesienia reklamacji upływał w dniu 22 lipca 2024 r., a więc reklamację wniesiono z zachowaniem terminu.

W przedłożonej reklamacji Gmina D. wskazała, iż nie znalazła podstaw do nałożenia na nią opłaty podwyższonej za korzystanie z usług wodnych wskazując na opieszałość organu, która doprowadziła do korzystania z usługi wodnej bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego oraz nałożenia opłaty podwyższonej na podmiot, podtrzymując tym samym stanowisko, iż informacja ustalająca wysokość opłaty podwyższonej za usługi wodne Nr [...] ZZ Sieradz, OP/II kwartał/2023 winna zostać anulowana. Gmina D. opisała postępowanie administracyjne, mające na celu wydanie nowego pozwolenia wodnoprawnego na usługę wodną polegającą na wprowadzaniu ścieków komunalnych do ziemi. Reklamująca powołała się na zasadę szybkości i prostoty postępowania wyrażoną w art. 12 k.p.a. oraz na art. 35 k.p.a.

Organ wskazał, że Gmina D. nie zakwestionowała zasadności ustalenia opłaty zmiennej za wprowadzanie ścieków komunalnych do ziemi bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego ustalonej w informacji Nr [...] ZZ Sieradz, OZ/II kwartał/2023, w wysokości 313 zł.

Dyrektor Zarządu Zlewni Wód Polskich w Sieradzu PGW WP pismem z dnia 26 lipca 2024 r. zawiadomił Gminę D., że w związku z prowadzonym postępowaniem wyjaśniającym, rozpatrzenie sprawy nastąpi do dnia 16 września 2024 r.

Organ przypomniał, że w dniu 27 lutego 2023 r., pełnomocnik Gminy D., wystąpił do Dyrektora Zarządu Zlewni Wód Polskich w Sieradzu PGW WP z wnioskiem o wydanie nowego pozwolenia wodnoprawnego na usługę wodną polegającą na "odprowadzaniu ścieków komunalnych oczyszczonych w mechaniczno-biologicznej oczyszczalni typu "[...]" w D. przy ul. [...] do rowu melioracyjnego".

Do powyższego wniosku załączono dokumentację pn. "Operat wodnoprawny na odprowadzanie ścieków komunalnych oczyszczonych w mechaniczno-biologicznej oczyszczalni typu "[...]" w D. przy ul. [...] do rowu melioracyjnego".

Jak stwierdzono w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, w ocenie organu złożony wniosek nie spełniał wymogów formalnych, wobec czego organ na podstawie art. 64 § 2 w związku z art. 407 k.p.a., pismem z dnia 3 kwietnia 2023 r. wezwał pełnomocnika gminy do usunięcia i uzupełnienia braków w złożonych dokumentach a wynikających z art. 407 i 409 Prawa wodnego:

Do przedstawienia prawidłowo sformułowanego wniosku. Wniosek winien zawierać prawidłowe parametry wprowadzanych ścieków, które przy wprowadzaniu ścieków do ziemi kształtują się na poziomie ustalonym dla oczyszczalni o RLM od 2000 do 9999 (art. 407 ust. 1 Prawa wodnego);

Do przedstawienia rodzaju i zasięgu oddziaływania zamierzonego korzystania z wód lub planowanych do wykonania urządzeń wodnych. Do przedstawienia stosownych wyliczeń świadczących o możliwości odbioru przez rów odprowadzanych ścieków (art. 409 ust. 1 pkt 2 lit d Prawa wodnego);

Do przedstawienia aktualnej nazwy rowu melioracyjnego stanowiącego odbiornik wprowadzanych ścieków (art. 409 ust. 1 pkt 5. Prawa wodnego);

Do odniesienia się do ustaleń wynikających z krajowego programu oczyszczania ścieków komunalnych, a w szczególności należy określić akt prawa miejscowego, którym została utworzona aglomeracja (art. 409 ust. 1 pkt 6. lit. e Prawa wodnego);

Do określenia maksymalnego dopuszczalnego czasu trwania awarii oraz okresu rozruchu jak i warunki korzystania z wód w czasie trwania sytuacji awaryjnych (art. 409 ust. 1 pkt 10. Prawa wodnego);

Do załączenia zasadniczych przekrojów podłużnych i poprzecznych urządzeń wodnych oraz koryt wód płynących w zasięgu oddziaływania tych urządzeń (art. 409 ust. 2 pkt 2 Prawa wodnego;

Do przedstawienia wyników pomiarów ilości i jakości ścieków za okres obowiązywania dotychczasowego pozwolenia wodnoprawnego (art. 409 ust. 4 pkt 5 Prawa wodnego);

Do przedstawienia propozycji nałożenia na wnioskodawcę obowiązku badania wód w rowie poniżej i powyżej wylotu ścieków oczyszczonych oraz określenia ewentualnego terminu poboru tych wód.

Organ wskazał, że przedmiotowe wezwanie opatrzone było terminem 14 dni i rygorem pozostawienia wniosku bez rozpoznania na podstawie art. 64 § 2 k.p.a. w przypadku nieuzupełnienia braków w ustalonym terminie. Wezwanie zostało doręczone w dniu 11 kwietnia 2023 r.

W dniu 26 kwietnia 2023 r. przekazano do organu pismo stanowiące odpowiedź na wezwanie. Natomiast w dniu 8 maja 2023 r. przekazano sprostowanie do tego pisma.

Pismem z dnia 22 maja 2023 r. Dyrektor Zarządu Zlewni Wód Polskich w Sieradzu PGW WP, z uwagi na nieuzupełnienie wszystkich braków formalnych wezwał ponownie, Gminę do usunięcia braków w dokumentacji, w zakresie:

Przedstawienia rodzaju i zasięgu oddziaływania zamierzonego korzystania z wód lub planowanych do wykonania urządzeń wodnych. Jedocześnie uzasadnienia przyjętej wartości prędkości przepływu wody w rowie (art. 409 ust. 1 pkt 2 lit. d Prawa wodnego);

Przedstawienia wyników pomiarów ilości i jakości ścieków za okres obowiązywania dotychczasowego pozwolenia wodnoprawnego (art. 409 ust. 4 pkt 5 Prawa wodnego);

Odniesienia się do proponowanego obowiązku badania wód odbiornika w przypadku, gdy ten nie będzie prowadził swoim korytem wód pochodzących ze spływów naturalnych oraz przeprowadzenia analizy konieczności jego ustalenia w świetle obowiązujących przepisów.

Wezwanie zostało doręczono Gminie w dniu 25 maja 2023 r.

W odpowiedzi na powyższe wezwanie, dnia 12 czerwca 2023 r. Gmina przedstawiła ostatnie wyjaśnienia i uzupełnienia w formie aneksu do operatu wodnoprawnego.

W ocenie organu, złożony w dniu 27 lutego 2023 r. wniosek nie spełniał wymogów formalnych, więc nie mógł stanowić podstawy dla udzielenia pozwolenia wodnoprawnego. Dopiero przedłożone w dniach 26 kwietnia 2023 r., 8 maja 2023 r. oraz 12 czerwca 2023 r., uzupełnienia do wniosku pozwoliły na wszczęcie postępowania administracyjnego i wydanie wskazanej powyżej decyzji.

Pismem z dnia 17 lipca 2023 r. organ zawiadomił Gminę o wszczęciu postępowania administracyjnego.

Odnosząc się do argumentu Gminy dotyczącego opieszałości organu. Organ podnosił, że Decyzja Dyrektora Zarządu Zlewni Wód Polskich w Sieradzu PGW WP na usługę wodną została wydana w dniu 21 sierpnia 2023 r. a więc 34 dni od zawiadomienia podmiotu o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie o udzielenie nowego pozwolenia wodnoprawnego. Niniejsza decyzja stała się ostateczna i podlega wykonaniu z dniem 12 września 2023 r. Nie sposób zatem przyjąć, by niewielkie przekroczenie terminu załatwienia sprawy mogło wyczerpywać znamiona przewlekłości.

Wskazano, że w złożonej reklamacji, Gmina D. nie kwestionuje, że korzystała z usługi wodnej polegającej na wprowadzeniu ścieków do ziemi bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego, jednak wskazuje na "długi okres rozpatrywania wniosku i wydania decyzji", jednak w aktach sprawy brak jest dokumentów świadczących o złożeniu przez podmiot ponaglenia, w myśl art. 37 k.p.a.

Organ podnosił, że wobec tak złożonego wniosku o udzielenie pozwolenia wodnoprawnego (występując z niekompletnymi dokumentami) wnioskodawca mógł i powinien przewidzieć, że postępowanie o wydanie pozwolenia wodnoprawnego nie zakończy się w oczekiwanym terminie. Podkreślono, że organ 2-krotnie wzywał pełnomocnika Gminy do uzupełnienia potrzebnych dokumentów dotyczących analizowanej sprawy. Uznano, że przyjęcie fikcji powszechnej znajomości przepisów prawnych zamieszczonych w należycie ogłoszonych i obowiązujących aktach prawnych jest konieczne ze względu na pewność i bezpieczeństwo obrotu prawnego.

Analizując powyższe organ wyraził przekonanie, że Gmina D. w okresie 28 maja 2023 r. - 11 września 2023 r. korzystała z usługi wodnej polegającej na wprowadzaniu ścieków komunalnych do ziemi bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego. Wskazano, że jak wynika z udostępnionej dokumentacji postępowanie w sprawie wydania nowego pozwolenia wodnoprawnego na usługę wodną polegającą na wprowadzaniu ścieków komunalnych do ziemi zostało wszczęte w dniu 17 lipca 2023 r. natomiast decyzja Dyrektora Zarządu Zlewni Wód Polskich w Sieradzu znak: PO.ZUZ.4210.143.2023.PŁ została wydana w dniu 21 sierpnia 2023 r. Ponadto termin obowiązywania decyzji Starosty Radomszczańskiego z dnia 28 maja 2013 r. zmienionej decyzją Starosty Radomszczańskiego z dnia 31 lipca 2013 r., obowiązywał do dnia 27 maja 2023 r. Podkreślono ponownie, że z uwagi na fakt, iż złożony wniosek nie spełniał wymogów formalnych, nie mógł on stanowić podstawy do wszczęcia postępowania administracyjnego, mającego zakończyć się udzieleniem pozwolenia wodnoprawnego.

Wyjaśniono, że zgodnie z art. 407 ust. 1 Prawa wodnego pozwolenia wodnoprawne wydaje się na wniosek, przy czym w ust. 2 przytoczonego artykułu, określone zostały dokumenty, jakie winny zostać dołączone do wniosku, w tym m.in. operat wodnoprawny (pkt 1) i wypisy z rejestru gruntów lub uproszczone wypisy z rejestru gruntów dla nieruchomości usytuowanych w zasięgu oddziaływania zamierzonego korzystania z wód lub w zasięgu oddziaływania planowanych do wykonania urządzeń wodnych (pkt 3). Następnie w art. 408 Prawa wodnego określona została forma operatu wodnoprawnego, z kolei w art. 409 Prawa wodnego wyodrębnione zostało, co powinna zawierać część opisowa i graficzna operatu, a także jakie inne dane powinny być zawarte w operacie. Ponadto w art. 398 Prawa wodnego ustawodawca wskazał wysokość opłaty jaką należy wnieść za wydanie pozwolenia wodnoprawnego (ust. 3), także w przypadku, gdy w jednej decyzji wydano co najmniej dwa pozwolenia wodnoprawne, które nie są tożsame rodzajowo (ust. 4).

Mając przy tym na względzie fakt, że opłata podwyższona, o której mowa w art. 280 Prawa wodnego wypełnia przesłanki definicji administracyjnej kary pieniężnej zawartej w przepisie art. 189b k.p.a., Dyrektor Zarządu Zlewni Wód Polskich w Sieradzu PGW WP rozważył możliwość wynikającą z przepisu art. 189f k.p.a., który przewiduje instytucję odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej. Instytucji tej nie normuje bowiem ani Prawo wodne, ani Dział III Ordynacji podatkowej, a zasadą jest, że w sprawach nakładania lub wymierzania administracyjnej kary pieniężnej lub udzielania ulg w jej wykonaniu stosuje się przepisy działu IV k.p.a.

Jak stwierdził organ, w materiale dowodowym brak jest dokumentu, z którego wynikałoby, iż reklamująca została prawomocnie ukarana za wykroczenie (art. 476 Prawa wodnego) lub wykroczenie skarbowe lub prawomocnie skazany za przestępstwo lub przestępstwo skarbowe w tym zakresie, więc nie można było stwierdzić, że wymierzona została kara, która spełniłaby cele, dla których miałaby być nałożona opłata podwyższona.

Odnośnie zaś oceny, czy waga naruszenia prawa jest znikoma wskazano, że powinna być ona dokonywana z uwzględnieniem art. 189d pkt 1 k.p.a.

Organ tłumaczył, że z dokumentów zgromadzonych w sprawie oraz z ustaleń organu wynika, że podmiot naruszył zakaz szczególnego korzystania z wód, polegającego na wprowadzaniu ścieków komunalnych bez pozwolenia wodnoprawnego (art. 389 Prawa wodnego). Nawet gdyby przyjąć, iż Gmina D. nie znała przepisów i nie była świadoma, że nie może korzystać z usługi wodnej bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego, owe niedbalstwo nie znajduje usprawiedliwienia w świetle przedmiotowej sprawy, tym bardziej, że Gmina D. występując o nowe pozwolenie wodnoprawne działała, w opinii organu - przez profesjonalistę.

Organ przypomniał, że warunkiem zaistnienia przesłanki określonej w art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. jest nie tylko znikoma waga naruszenia prawa, lecz również zaprzestanie naruszenia prawa. Ten ostatni warunek w realiach niniejszej sprawy wystąpił, gdyż w dniu 21 sierpnia 2023 r. Gmina D. uzyskała nowe pozwolenie - wodnoprawne udzielone decyzją Dyrektora Zarządu Zlewni Wód Polskich w Sieradzu PGW WP, znak: PO.ZUZ.5.4210.143.2023.PŁ. Jednocześnie, wskazać należy, że pozwolenia wodnoprawne stanowią instrumenty zarządzania zasobami wodnymi, w których ustala się warunki korzystania z wód w celu ochrony zasobów wodnych przed zanieczyszczeniami oraz niewłaściwą lub nadmierną eksploatacją. Organ pozostaje zatem na stanowisku, że ciężar gatunkowy naruszenia prawa polegającego na wprowadzaniu ścieków komunalnych do ziemi oraz wystąpieniu przez Gminę D. z niekompletnym wnioskiem o nowe pozwolenie jest znaczący. Natomiast dokonując oceny okoliczności niedopełnienia obowiązku wystąpienia z kompletnym wnioskiem o nowe pozwolenie wodnoprawne organ w całości podtrzymuje przedstawioną powyżej ocenę, że są one wynikiem zawinionego zachowania Gminy D. iż, z uwagi na to, że wniosek nie spełniał wymogów formalnych, nie mógł on stanowić podstawy dla udzielenia pozwolenia wodnoprawnego. Dopiero przedłożone w dniach 26 kwietnia 2023 r., 8 maja 2023 r. oraz 12 czerwca 2023 r., uzupełnienia wniosku pozwoliły na wszczęcie postępowania administracyjnego i wydanie wskazanej powyżej decyzji.

Biorąc pod uwagę powyższe, w ocenie organu, nie zaistniały w rozpatrywanej sprawie przesłanki, o których mowa w art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a., które mogłyby stanowić podstawę do odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej.

Powołując się na przepisy ustawy Prawo Wodne, organ wyjaśnił, że podmioty obowiązane do ponoszenia opłat za usługi wodne są obowiązane składać oświadczenia, zgodnie z wzorami zamieszczonymi w Biuletynie Informacji Publicznej na stronie podmiotowej Wód Polskich - Wodom Polskim w celu ustalenia wysokości opłat oraz w terminie 30 dni od dnia, w którym upływa dzień przypadający na koniec każdego kwartału, z tym że oświadczenia za IV kwartał 2026 r. podmioty korzystające z usług wodnych składają w terminie do 14 stycznia 2027 r., zgodnie z art. 552 ust. 2b Prawa wodnego. Wskazano, ze Gmina D. przedłożyła stosowne oświadczenie do organu w dniu 12 lipca 2023 r. We wskazanych oświadczeniach Gmina D. potwierdziła, że wprowadzała ścieki komunalne z oczyszczalni w D. do rowu melioracyjnego [...] zlokalizowanego na dz. nr ewid. [...] albowiem powołała się w przedłożonych oświadczeniach na pozwolenie wodnoprawne, którego termin obowiązywania upłynął w dniu 27 maja 2023 r. Zatem wprowadzanie ścieków w II kwartale 2023 r. odbywało się od 1 kwietnia 2023 r. do 27 maja 2023 r. na podstawie pozwolenia wodnoprawnego udzielonego Gminie D. decyzją Starosty Radomszczańskiego z dnia 28 maja 2013 r., zmienionego decyzją Starosty Radomszczańskiego z dnia 31 lipca 2013, natomiast w okresie od 28 maja 2023 r. do 30 czerwca 2023 r. - bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego.

Organ wskazał, że faktem jest, że Gmina D. w okresie, za który została ustalona opłata podwyższona to jest od 28 maja 2023 r. do 30 czerwca 2023 r., korzystała z usługi wodnej polegającej na wprowadzaniu ścieków komunalnych z oczyszczalni w D. do rowu melioracyjnego [...] zlokalizowanego na dz. nr ewid.[...], bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego.

W ocenie organu, w rozpoznawanej sprawie zaistniała przesłanka obligująca Dyrektora Zarządu Zlewni Wód Polskich w Sieradzu PGW WP do wydania decyzji określającej wysokość opłaty podwyższonej za okres 28 maja 2023 r. - 30 czerwca 2023 r., która wynosi 1 565 zł, za wprowadzanie ścieków komunalnych bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego z oczyszczalni w D. do rowu melioracyjnego [...] zlokalizowanego na dz. nr ewid.[...], reklamacja [dopisek Sądu] nie została uznana przez PGW WP Zarząd Zlewni w Sieradzu.

Wskazano, że określenia wysokości opłaty zmiennej Dyrektor Zarządu Zlewni Wód Polskich w Sieradzu PGW WP dokonał w oparciu o normę prawną wynikającą z art. 281 ust. 1 pkt 2 Prawa wodnego, oraz że opłata podwyższona określona w niniejszej decyzji została obliczona zgodnie z art. 281 ust. 1 pkt 2 Prawa wodnego w wysokości 500 % opłaty zmiennej ustalonej przez PGW WP Zarząd Zlewni w Sieradzu w informacji Nr [...] ZZ Sieradz, OZ/II kwartał/2023 z dnia 2 lipca 2024 r. w wysokości 313 zł za okres 28 maja 2023 r. - 30 czerwca 2023 r., za wprowadzanie ścieków do ziemi (pkt 2 informacji o opłacie zmiennej).

Skargę na powyższą decyzję wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi Gmina D. (dalej także: skarżąca), zaskarżając ją w całości i podnosząc:

1) zarzut naruszenia art. 12 w związku z art. 35 § 1 k.p.a., poprzez prowadzenie postępowania w sposób naruszający zasadę szybkości i ograniczonego formalizmu, w szczególności poprzez podjęcie przez organ pierwszych czynności w postępowaniu o udzielenie pozwolenia wodnoprawnego w trybie art. 64 § 2 k.p.a. po upływie prawie dwóch miesięcy od dnia złożenia wniosku przez skarżącą, oraz pomimo, iż "braki" do których uzupełnienia została wezwana nie stanowiły braków formalnych, o których mowa w art. 64 § 2 k.p.a.;

2) zarzut naruszenia art. 61 § 3 k.p.a., poprzez jego niezastosowanie i przyjęcie, iż pomimo braku innych stron postępowania, konieczne było doręczenie skarżącej zawiadomienia o wszczęciu postępowania, w sytuacji gdy samo złożenie wniosku stanowiło wszczęcie postępowania;

3) zarzut naruszenia art. 10 k.p.a., poprzez poinformowanie strony o zgromadzeniu całości materiału dowodowego w piśmie stanowiącym zawiadomienie o wszczęciu postępowania w sprawie;

4) zarzut naruszenia art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a., poprzez jego niezastosowanie i bezzasadne przyjęcie, iż nie zaistniały w rozpatrywanej sprawie przesłanki, które mogłyby stanowić podstawę do odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej.

Mając na uwadze powyższe skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji Dyrektora Zarządu Zlewni w Sieradzu Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie z dnia 12 września 2024 roku i umorzenie postępowania. Ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji Dyrektora Zarządu Zlewni w Sieradzu Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie z dnia 12 września 2024 roku i przekazanie sprawy organowi do ponownego rozpoznania. Nadto skarżąca wniosła o zasądzenie od organu zwrotu kosztów postępowania.

Odpowiadając na skargę, organ podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje.

Skarga zasługuje na uwzględnienie, chociaż z innych powodów niż wskazane

w tym piśmie procesowym.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r. poz. 1267), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Zakres kontroli wykonywanej przez sądy administracyjne określony jest przepisem art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.) (dalej: p.p.s.a.), który stanowi, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a p.p.s.a.

Sąd administracyjny dokonując kontroli rozstrzygnięć organów administracyjnych, kieruje się wyłącznie kryterium legalności, czyli zgodności z przepisami prawa materialnego i procesowego. Oznacza to, że w ramach takiej kontroli sąd nie może kierować się względami słuszności czy zasadami współżycia społecznego.

Zgodnie z art. 135 p.p.s.a. sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Na podstawie art. 145 § 1 p.p.s.a., uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie decyzji następuje, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. W przypadku, gdy nie zachodzą okoliczności wskazane w art. 145 § 1 p.p.s.a., skarga zgodnie z art. 151 p.p.s.a. podlega oddaleniu.

Przedmiotem skargi jest decyzja Dyrektora Zarządu Zlewni w Sieradzu Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia 12 września 2024 r., określająca Gminie D. za okres od dnia 28 maja 2023 r. do dnia 30 czerwca 2023 r. opłatę podwyższoną w wysokości: 1.565 zł, za wprowadzanie ścieków komunalnych bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego z oczyszczalni w D. do rowu melioracyjnego [...] zlokalizowanego na dz. nr ewid. [...].

Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia organu stanowiły przepisy ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. - Prawo wodne (tekst jedn.: Dz. U. z 2023 r. poz. 1478 ze zm.) (dalej: p.w.), bowiem zgodnie z art. 19 ust. 3 ustawy z dnia 13 lipca 2023 r. o rewitalizacji rzeki Odry (Dz.U. z 2023 r. poz. 1963) za korzystanie z usług wodnych, o którym mowa w art. 280 pkt 1 ustawy zmienianej w art. 13 (ustawa z dnia 20 lipca 2017 r. - Prawo wodne), do dnia 1 stycznia 2024 r. ponosi się opłatę podwyższoną na zasadach określonych w przepisach ustawy zmienianej w art. 13 w brzmieniu dotychczasowym.

Zgodnie z art. 280 pkt 1 lit. b p.w. opłatę podwyższoną ponosi się w razie korzystania z usług wodnych polegających na wprowadzaniu ścieków do wód lub do ziemi bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego albo pozwolenia zintegrowanego.

Stosownie do art. 281 ust. 1 pkt 2 p.w., wysokość opłaty podwyższonej, o której mowa w art. 280 pkt 1, w przypadku wprowadzania ścieków do wód lub do ziemi bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego albo pozwolenia zintegrowanego na wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi ustala się w wysokości 500% opłaty zmiennej za wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi. Ustalając wysokość opłaty podwyższonej, uwzględnia się okres rozliczeniowy wynoszący kwartał (art. 281 ust. 3 p.w.).

Z konstrukcji przywołanych przepisów wynika w sposób jednoznaczny, że przesłankami warunkującymi obowiązek poniesienia opłaty podwyższonej jest brak odpowiedniego pozwolenia wodnoprawnego lub zintegrowanego.

Skarżąca nie kwestionuje, że w okresie objętym decyzją korzystała z usługi wodnej obejmującej wprowadzanie ścieków komunalnych z oczyszczalni w D. do rowu melioracyjnego [...] zlokalizowanego na dz. nr ewid. [...]. W realiach kontrolowanej sprawy budzi jednak wątpliwości Sądu czy skarżąca faktycznie działała bez udzielonego pozwolenia wodnoprawnego.

Zgodnie z art. 407 ust. 1 i 2 p.w., pozwolenie wodnoprawne wydaje się na wniosek, a do wniosku dołącza się: 1) operat wodnoprawny, spełniający wymagania określone w art. 409 p.w., z oznaczeniem daty jego wykonania, zwany dalej "operatem", wraz z opisem prowadzenia zamierzonej działalności niezawierającym określeń specjalistycznych; 2) decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach, jeżeli jest wymagana; 2a) w przypadku przedsięwzięć, dla których wydano decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach w postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa - załącznik graficzny określający przewidywany teren, na którym będzie realizowane przedsięwzięcie, oraz przewidywany obszar, na który będzie oddziaływać przedsięwzięcie, o ile dołączenie tego załącznika było wymagane przez przepisy obowiązujące w dniu złożenia wniosku o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, w szczególności mapę, o której mowa w art. 74 ust. 1 pkt 3a ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko; 3) wypis i wyrys z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a w przypadku jego braku - decyzję o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego albo decyzję o warunkach zabudowy, jeżeli są wymagane; 4) ocenę wodnoprawną, jeżeli jest wymagana; 5) wypisy z rejestru gruntów lub uproszczone wypisy z rejestru gruntów dla nieruchomości usytuowanych w zasięgu oddziaływania zamierzonego korzystania z wód lub w zasięgu oddziaływania planowanych do wykonania urządzeń wodnych; 6) potwierdzenie skutecznego zgłoszenia, o którym mowa w art. 118 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody, jeżeli jest wymagane.

Na mocy art. 408 p.w., operat sporządza się pisemnie w formie opisowej i graficznej, a także na informatycznych nośnikach danych jako dokument tekstowy, a część graficzną operatu w postaci plików typu rastrowego (PDF) lub plików w formacie wektorowych danych przestrzennych, odwzorowanych w jednym z obowiązujących układów współrzędnych geodezyjnych. Wymagania dla części opisowej i graficznej operatu określa artykuł 409 p.w.

Natomiast zgodnie z art. 414 ust. 1 pkt. 1 p.w. pozwolenie wodnoprawne wygasa, jeżeli upłynął okres, na który było wydane. Jednak zgodnie z ust. 2 tego przepisu pozwolenia wodnoprawne, o których mowa w art. 389 pkt 1-3 (usługi wodne – pkt. 1; szczególne korzystanie z wód – pkt. 2; długotrwałe obniżenie poziomu zwierciadła wody podziemnej – pkt. 3), nie wygasają, jeżeli zakład w terminie 90 dni przed upływem okresu, o którym mowa w ust. 1 pkt 1, złoży wniosek o ustalenie kolejnego okresu obowiązywania tych pozwoleń. Do wniosku, o którym mowa w ust. 2, dołącza się operat, na podstawie którego wydano dotychczasowe pozwolenie wodnoprawne, oraz oświadczenie, że zawarte w nim informacje zachowały aktualność (ust. 3), a jeżeli wniosek, o którym mowa w ust. 2, jest niekompletny, organ właściwy w sprawach pozwoleń wodnoprawnych wzywa do jego uzupełnienia w terminie 14 dni (ust. 4). Jak z kolei stanowi art. 16 pkt 73 p.w. w rozumieniu ustawy zakładami są podmioty korzystające z wód w ramach usług wodnych, wykonujące urządzenia wodne lub wykonujące inne działania wymagające zgody wodnoprawnej.

Z akt administracyjnych sprawy wynika, iż skarżąca, jako zakład, pismem z dnia 23 lutego 2023 r., doręczonym do organu w dniu 27 lutego 2023 r. zawnioskowała przez swego nieprofesjonalnego pełnomocnika, o wydanie pozwolenia wodnoprawnego dla Gminy D. na odprowadzanie ścieków komunalnych oczyszczonych w mechaniczno-biologicznej oczyszczalni typu "[...]" w D. przy ul. [...] do rowu melioracyjnego, co oznacza, że wniosek ten został doręczony do organu na 90 dni przed wygaśnięciem poprzedniego pozwolenia wodnoprawnego, a nadany na 94 dni przed tym terminem.

Do wniosku dołączono operat wodnoprawny datowany na "luty 2023 r.". W treści operatu, jako cel opracowania podano: "Operat wykonany został dla potrzeb orzecznictwa administracyjnego w celu uzyskania pozwolenia wodnoprawnego na wprowadzanie ścieków oczyszczonych z gminnej oczyszczalni ścieków w D., gm. D. w ilości 240 m3/d do rowu melioracyjnego [...]. Zgodnie z art. 389 - niniejsze pozwolenie wodnoprawne jest wymagane na usługi wodne. W myśl art. 35 ust. 3 pkt. 5 ustawy Prawo Wodne usługi wodne obejmują - wprowadzanie ścieków do wód i do ziemi, obejmujące także wprowadzanie ścieków do urządzeń wodnych. Obecnie Gmina D. posiada obowiązujące pozwolenie wodnoprawne wydane przez Starostę Radomszczańskiego z dnia 28.05.2013r. znak: PŚ.1.6341.19.2013.ak, które zostało wydane na czas oznaczony do 27.05.2023 r.. W związku z upływającym terminem obowiązywania pozwolenia występujemy o nowe pozwolenie wodnoprawne. Sposób odprowadzania ścieków nie ulegnie zmianie.".

Tak więc skarżąca wskazała w złożonym operacie, że aktualne pozwolenie wodnoprawne utraci ważność i w związku z tym występuje z wnioskiem o wydanie nowego pozwolenia wodnoprawnego, jednocześnie wskazując, że sposób odprowadzania ścieków nie ulegnie zmianie. Co wymaga podkreślenia wniosek skarżącej w sprawie pozwolenia wodnoprawnego został złożony w terminie 90 dni przed upływem ważności dotychczasowego pozwolenia wodnoprawnego.

Wobec powyższego, organ arbitralne przyjął, iż skarżąca wniosła o nowe pozwolenie wodnoprawne. Taka interpretacja, budzi wątpliwości Sądu, nie tylko pod względem logicznym (z załączonych do akt administracyjnych sprawy dokumentów w postaci poprzednio wydanych pozwoleń wodnoprawnych, wynika, że skarżąca od 2003 roku nieprzerwanie posiadała pozwolenia wodnoprawne we wnioskowanym zakresie), ale z powodu działania samego organu i późniejszej reakcji skarżącej na to działanie.

Z akt administracyjnych sprawy wynika bowiem, iż organ kilkakrotnie wzywał stronę do uzupełnienia wniosku w sprawie pozwolenia wodnoprawnego, jednak jako podstawę tego wezwania wskazywał art. 64 § 2 k.p.a. w związku art. 407 p.w. Organ nie tylko jednak nie nadawał wezwaniu rygoru przewidzianego w przepisie art. 64 § 2 k.p.a., to znaczy, że nieusunięcie braków wskazanych w wezwaniu w określonym terminie spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania, ale także wyznaczał skarżącej termin 14 dni do uzupełnienia wniosku, który to termin wynika z przepisu art. 414 ust. 4 p.w. dotyczącego przedłużenia ważności poprzedniego pozwolenia wodnoprawnego.

Powyższe może więc wskazywać, iż organ nie był przekonany w jakim trybie skarżąca ubiega się o wydanie pozwolenia wodnoprawnego i w jakim trybie powinien prowadzić postępowanie.

Nadto na zamiar skarżącej, inny niż przyjął to organ, wskazuje też wyrażane przez nią niezrozumienie dla działań organu, wyrażone w:

- piśmie Sekretarza Gminy z dnia 4 kwietnia 2024 r.: "Jak wynika z pisma Organu oraz z ustaleń poczynionych przez Gminę D. nie budzi wątpliwości, iż w pismem z dnia 23 lutego 2024 roku (doręczonym do Organu w dniu 27 lutego 2023 roku) Gmina D. wystąpiła z wnioskiem o wydanie pozwolenia wodnoprawnego na usługę wodną polegającą na odprowadzaniu ścieków komunalnych oczyszczonych w mechaniczno-biologicznej oczyszczalni typu "[...]" w D. przy ul. [...] do rowu melioracyjnego. Termin w jakim wnioskodawca złożył wniosek o wydanie pozwolenia wodnoprawnego pozwalał na zachowanie ciągłości wydanych pozwoleń.",

- piśmie Sekretarza Gminy z dnia 22 lipca 2024 r.: "Jak wynika z pisma Organu oraz z ustaleń poczynionych przez Gminę D. nie budzi wątpliwości, iż w pismem z dnia 23 lutego 2024 roku (doręczonym do Organu w dniu 27 lutego 2023 roku) Gmina D. wystąpiła z wnioskiem o wydanie pozwolenia wodnoprawnego na usługę wodną polegającą na odprowadzaniu ścieków komunalnych oczyszczonych w mechaniczno- biologicznej oczyszczalni typu "[...]" w D. przy ul. [...] do rowu melioracyjnego. Termin w jakim wnioskodawca złożył wniosek o wydanie pozwolenia wodnoprawnego pozwalał na zachowanie ciągłości wydanych pozwoleń.".

Jak wskazano już wyżej, organ uznał jednak, że skarżąca złożyła wniosek o nowe pozwolenie wodnoprawne, zaś fakt złożenia wniosku o nowe pozwolenie wodnoprawne przez skarżącą i tego, że w czasie pomiędzy decyzjami w sprawie pozwolenia wodnoprawnego zaistniała przerwa, kwalifikuje do nałożenia na skarżącą opłaty podwyższonej.

Sąd nie może przystać na taką interpretację, zwłaszcza w sytuacji, w której w ogóle nie rozstrzygnięto jaka była rzeczywista wola skarżącej w sprawie pozwolenia wodnoprawnego, co prowadzi do wniosku, że nie zebrano i nie oceniono należycie materiału dowodowego, w stopniu pozwalającym na wydanie zaskarżonej decyzji - co czyni tę decyzję, co najmniej przedwczesną.

Organ powinien był, zgodnie z art. 8 § 1 k.p.a., tj. zgodnie z zasadą prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie uczestników postępowania do władzy publicznej, dążyć do wyjaśnienia intencji skarżącej dotyczącej pozwolenia wodnoprawnego.

Mimo obowiązywania ostatecznej decyzji w sprawie nowego pozwolenia wodnoprawnego, jeśli w toku prowadzanego w sprawie tej decyzji postępowania, organ miał wątpliwości, jaki był zamiar skarżącej, co do trybu postępowania (czy zamiarem skarżącej było uzyskanie nowego pozwolenia wodnoprawnego czy też ustalenie kolejnego okresu obowiązywania posiadanego pozwolenia), organ prowadząc postępowanie w sprawie zaskarżonej decyzji powinien wezwać skarżącą do wyjaśnienia powyższego. W konsekwencji zaś potwierdzenia przez skarżącą, że jej intencją było ustalenie kolejnego okresu obowiązywania posiadanego pozwolenia wodnoprawnego, należało uznać, że decyzja o pozwoleniu wodnoprawnym została wydana w trybie art. 414 ust. 2 i 3 p.w. o ile materiał dowodowy potwierdzałby wystąpienie przesłanek do wydania takiej decyzji. Skarżąca nie może bowiem ponosić konsekwencji błędnego zakwalifikowania przez organ jej wniosku w sprawie pozwolenia wodnoprawnego. Należy przypomnieć, że zasadniczym obowiązkiem organu administracji jest właściwe, precyzyjne ustalenie treści wniosku (podania) strony zwracającej się do niego o wydanie rozstrzygnięcia, jeżeli wniosek o wszczęcie postępowania budzi wątpliwości albo został sprecyzowany w sposób niejasny, nieprecyzyjny. Konieczność ustalenia tego wynika z zasady, że to jednostka rozporządza swoim prawem. W tym zakresie strona dysponuje inicjatywą wszczęcia postępowania wynikającą z art. 61 § 1 k.p.a. Organ nie może zastępować strony w określeniu przedmiotu postępowania, gdyż tylko strona może rozporządzać swoim prawem (zasada dyspozycyjności), chyba że następuje wszczęcie postępowania z urzędu (por. Wyrok WSA w Poznaniu z 19 lutego 2021 r., II SA/Po 198/20, LEX nr 3151101, CBOSA). Należy przypomnieć, iż w sytuacji, gdy postępowanie administracyjne jest wszczynane na wniosek, wnioskodawca ma prawo zmodyfikować poprzedni wniosek, do czasu zakończenia tego postępowania wydaniem decyzji. Obowiązkiem organu administracji w postępowaniu wszczynanym na wniosek jest dokładne ustalenie treści żądania strony, która wyznacza rodzaj sprawy będącej przedmiotem postępowania. Organ bowiem, jest tym żądaniem związany (por. wyrok WSA w Szczecinie z 23 marca 2023 r., II SA/Sz 1021/22, LEX nr 3522002, CBOSA).

Należy jeszcze raz przypomnieć, że jak stanowi art. 414 ust. 2 p.w. pozwolenie wodnoprawne nie wygasa, jeżeli zakład w terminie 90 dni przed upływem okresu na który zostało wydane, złoży wniosek o ustalenie kolejnego okresu obowiązywania tego pozwolenia. Stąd też ustalenie zamiaru skarżącej, co do trybu postępowania w sprawie pozwolenia wodnoprawnego ma kluczowe znaczenie w kontrolowanej sprawie, bowiem dopiero brak pozwolenia wodnoprawnego stanowi przesłankę do zastosowania opłaty podwyższonej.

Okoliczności, iż zamiarem skarżącej mogła być wola ustalenia kolejnego okresu obowiązywania posiadanego pozwolenia wodnoprawnego nie może zmienić fakt, iż do wniosku został dołączony operat datowany na "luty 2023 r.", gdyż organ arbitralnie oceniając wolę strony, nie zbadał czy operat ten nie stanowi powtórzenia poprzednio wydanego operatu ani też nie wezwał skarżącej do przedstawienia wcześniejszego operatu na mocy art. 414 ust. 4 p.w. – pozbawiając się możliwości ustaleń w zakresie stanu faktycznego.

Tak więc zaniechanie organu wyjaśnienia intencji skarżącej dotyczącej pozwolenia wodnoprawnego skutkowało co najmniej przedwczesnością uznania o zaistnieniu przesłanek uzasadniających naliczenie skarżącej opłaty podwyższonej, co stanowi równocześnie o naruszeniu prawa materialnego w postaci art. 280 pkt. 1 lit. b p.w. Opłata podwyższona ma bowiem charakter sankcyjny. Ponoszona jest w sytuacji braku legitymowania się pozwoleniem wodnoprawnym. W ocenie Sądu w sytuacji, gdy wnioskodawca w odpowiednim czasie wystąpi z wnioskiem o ustalenia kolejnego okresu obowiązywania posiadanego pozwolenia wodnoprawnego, nie może być traktowany jakby takiego pozwolenia w ogóle nie posiadał.

W ocenie Sądu w sytuacji, gdy rzeczywista wola skarżącej nie została przez organ ustalona, skarżąca nie może być obowiązana do spełnienia nałożonego na nią obowiązku. Natomiast w takim stanie sprawy organ uznał, że zaistniały podstawy do ustalenia dla skarżącej, najpierw w drodze informacji, a następnie na skutek nieuwzględnienia reklamacji - w drodze zaskarżonej decyzji, opłaty podwyższonej. Powyższe sprawia, że decyzja została nadto wydana z naruszeniem przepisów postępowania (art. 6, art. 8, art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 3 k.p.a.), które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Organ uchylił się od szczegółowego ustalenia, rozważenia i uwzględnienia indywidualnych okoliczności przedmiotowej sprawy w szczególności rzeczywistego trybu, w którym strona wystąpiła z wnioskiem o pozwolenie wodnoprawne.

Wobec stwierdzenia przez Sąd wskazanych wyżej uchybień natury procesowej przedwczesna stała się merytoryczna kontrola legalności zaskarżonej decyzji, w tym również przedwczesna stała się ocena zarzutów podniesionych w skardze. Niemniej, Sąd zwraca uwagę, że w jego ocenie, zawarte w skardze zarzuty 1-3 nie odnoszą się do zaskarżonej w sprawie decyzji organu.

Wprawdzie skarżąca nie podnosiła zarzutów co do stwierdzonego przez Sąd naruszenia prawa przez organ, jednak Sąd wskazuje, że nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, ale rozstrzyga jedynie w granicach danej sprawy, jak stanowi art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd mógł wobec powyższego, pomimo braku odpowiedniego zarzutu, dopatrując się uchybień z urzędu, uchylić zaskarżoną decyzję.

Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji. O kosztach postępowania sądowego Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a.

Wskazania co do dalszego postępowania wynikają z powyższych rozważań Sądu oraz oceny prawnej i wiążą organy w niniejszej sprawie stosownie do art. 153 p.p.s.a. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ powinien mieć na uwadze powyższe ustalenia, bacząc by nie naruszono reguł postępowania oraz by rozstrzygnięcie odpowiadało prawu materialnemu.

dc