Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 711/23
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-03-20 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
658
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Wójt Gminy
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 1 ust. 1, art. 6 ust. 1 pkt 4 lit a
journal: Dz.U. 2022 poz 902
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek Sędziowie: Sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz (spr.) Sędzia del. WSA Maciej Kobak po rozpoznaniu w dniu 20 marca 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] Sp. z o. o. Sp. k. [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 listopada 2022 r., sygn. akt II SAB/Wa 565/22 w sprawie ze skargi [...] Sp. z o. o. Sp. k. [...] na bezczynność Wójta Gminy [...] z dnia 26 lutego 2021 r., nr 4/2021 w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania; 2. zasądza od Wójta Gminy [...] na rzecz [...] Sp. z o. o. Sp. k. [...] kwotę 457 (czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z dnia 21 listopada 2022 r., sygn. akt II SAB/Wa 565/22, oddalił skargę [...] Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością spółka komandytowa [...] na bezczynność Wójta Gminy [...] w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia 18 maja 2022 r. o udostępnienie informacji publicznej. W sprawie ustalono następujący stan faktyczny i prawny:

Wnioskiem z dnia 18 maja 2022 r. skarżąca Spółka wystąpiła do Wójta Gminy [...] o udostępnienie informacji publicznej w trybie przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2022 r., poz. 902, dalej u.d.i.p.), w zakresie udostępnienia informacji publicznej poprzez wskazanie:

1. Kto obecnie zasiada w Komisji Polityki Przestrzennej, Rolnej i Urbanistyki Rady Gminy [...]?

2. Którzy członkowie ww. Komisji byli obecni na posiedzeniu, którego przedmiotem był wniosek Spółki z dnia 6 października 2021 r. dotyczący zmiany planu zagospodarowania przestrzennego dla nieruchomości o numerze ew. [...], obręb Z.?

3. Proszę o wskazanie, którzy członkowie ww. Komisji głosowali za zaopiniowaniem ww. wniosku negatywnie, którzy za zaopiniowaniem pozytywnym, a kto wstrzymał się od głosu?

4. Proszę o wskazanie czy w związku z ww. wnioskiem z dnia 6 października którykolwiek z referatów tut. Urzędu wydawał opinie lub rekomendacje co do jego rozpatrzenia? Jeżeli tak, to proszę o wskazanie czy były to opinie pozytywne czy negatywne.

5. Czy w związku z ww. wnioskiem z dnia 6 października 2022 r. lub posiedzeniem Komisji, na którym ów wniosek był rozpatrywany przeprowadzane były jakiekolwiek analizy? Jeżeli tak to proszę o wskazanie jakie."

Pismem z dnia 20 maja 2022 r., Wójt Gminy zakresie: pkt 1 wniosku wskazał, że żądana informacja znajduje się w Biuletynie Informacji Publicznej i w związku z tym nie ma obowiązku jej udostępniania na wniosek; pkt 2 wniosku wskazał, że na posiedzeniu komisji obecni byli wszyscy członkowie komisji; pkt 3, 4 i 5, uznał, że informacje te nie stanowią informacji publicznej, gdyż odnoszą się do "konkretnej sprawy o charakterze prywatnym".

W piśmie z dnia 6 czerwca 2022 r. skarżąca podkreśliła, że w jej ocenie dane, o udostępnienie których wnioskowała w pkt 3 - 5 stanowią informację publiczną i winny podlegać udostępnieniu. Jej zdaniem, wszelkie analizy i opinie sporządzane w ramach wykonywania zadań publicznych zawsze mają walor informacji publicznej. Wniosek w punkcie 3 dotyczył przedstawienia szczegółowych wyników głosowania, które odbyło się w dniu 19 stycznia 2022 r. Zaznaczyła, że zgodnie z art. 11 b ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (dalej u.s.g.): "Jawność działania organów gminy obejmuje w szczególności prawo obywateli do uzyskiwania informacji, wstępu na sesje rady gminy i posiedzenia jej komisji, a także dostępu do dokumentów wynikających z wykonywania zadań publicznych, w tym protokołów posiedzeń organów gminy i komisji rady gminy." Podniosła, że zgodnie z art. 18 ust. 1 i 2 u.s.g. "1. Posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów są jawne i dostępne. 2. Posiedzenia kolegialnych organów pomocniczych organów, o których mowa w ust. 1, są jawne i dostępne, o ile stanowią tak przepisy ustaw albo akty wydane na ich podstawie lub gdy organ pomocniczy tak postanowi." Takim przepisem ustawy jest właśnie wspomniany powyżej art. 11 b u.s.g. Uznała, że zgodnie z art. 19 u.s.g. "Organy, o których mowa wart. 18 ust. 1 i 2, sporządzają i udostępniają protokoły lub stenogramy swoich obrad, chyba że sporządzą i udostępnią materiały audiowizualne lub teleinformatyczne rejestrujące w pełni te obrady". Wyniki głosowań nad poszczególnymi uchwałami, czy też innymi kwestiami są częścią protokołów z posiedzeń organów gminy, stąd będą podlegać udostępnieniu bez żadnych wyjątków. Odnosząc się do punktu 4 i 5 wniosku z dnia 18 maja 2022 r. wskazała, że wszelkiego rodzaju opinie oraz analizy sporządzane zarówno przez pracowników organów administracji publicznej, jak i na zlecenie tych organów mają charakter informacji publicznej. Kwestię tę rozstrzygały już wielokrotnie sądu administracyjne. Spółka powołała się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 czerwca 2007 r. (II SAB/Wa 175/06), w którym sąd wskazał, iż: "Opinia prawna sporządzona przez pracownika organu dla potrzeb załatwienia konkretnej sprawy, czy też bliżej nieokreślonej liczby spraw, jako dokument wewnętrzny służący załatwianiu spraw i realizacji zadań organu posiada walor informacji publicznej."

Pismem z dnia 20 czerwca 2022 r. Wójt Gminy podtrzymał swoje stanowisko.

Wobec powyższego, [...] Sp. z o.o. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność w udostepnieniu jej informacji publicznej.

W odpowiedzi na skargę, organ wniósł o jej oddalenie.

Powołanym na wstępie wyrokiem, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej "P.p.s.a."), uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Zdaniem Sądu pierwszej instancji, przedmiot wniosku Spółki z dnia 18 maja 2022 r. należy rozpatrywać w kontekście wniosku z dnia 6 października 2021 r. i po przeprowadzeniu takiej analizy należy uznać, że nie mieści się w kategoriach przedmiotowych ustawy o dostępie do informacji publicznej. Wniosek dotyczy:

Pkt. 3) Proszę o wskazanie, którzy członkowie ww. Komisji głosowali za zaopiniowaniem ww. wniosku negatywnie, którzy za zaopiniowaniem pozytywnym, a kto wstrzymał się od głosu?

Pkt. 4) Proszę o wskazanie czy w związku z ww. wnioskiem z dnia 6 października którykolwiek z referatów tut. Urzędu wydawał opinie lub rekomendacje co do jego rozpatrzenia? Jeżeli tak, to proszę o wskazanie czy były to opinie pozytywne czy negatywne.

Pkt. 5) Czy w związku z ww. wnioskiem z dnia 6 października 2022 r. lub posiedzeniem Komisji, na którym ów wniosek był rozpatrywany przeprowadzane były jakiekolwiek analizy? Jeżeli tak to proszę o wskazanie jakie."

Są to zatem dokumenty zawierające informacje dotyczące prywatnej sprawy skarżącej, a konkretnie należącej do skarżącej nieruchomości o numerze ewidencyjnym [...], obręb Z.

Przedmiot informacji publicznej nie został w obowiązującym porządku prawnym uregulowany w sposób jasny. Jednakże z zasady, zamieszczonej w art. 61 Konstytucji RP oraz przepisów art. 1 i art. 6 u.d.i.p. wywieść można szerokie rozumienie tego pojęcia. Informacją publiczną będzie każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Informacja publiczna dotyczy sfery faktów. Jest nią więc treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej, związanych z nim bądź w jakikolwiek sposób go dotyczących. Są nią zarówno treści dokumentów bezpośrednio przez organ wytworzonych, jak i te, których organ używa do zrealizowania przewidzianych prawem zadań publicznych. Nadto jak trafnie podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 20 września 2018 r. I OSK 1359/18, pisma składane w indywidualnych sprawach, przez podmioty, których interesów sprawy te dotyczą, nie mają waloru informacji publicznej. Ich przedmiotem nie jest problem czy kwestia, która ma znaczenie dla większej ilości osób, czy grup obywateli, lub jest ważna dla funkcjonowania organów państwa. Przedmiotem takiego pisma jest realizacja lub ochrona indywidualnych interesów podmiotu, który pismo to składa. Wobec tego pismo takie nie dotyczy sprawy publicznej i nie powinno być udostępniane w trybie u.d.i.p. Podobnie, nie można przy pomocy u.d.i.p. starać się o uzyskanie informacji w swojej własnej sprawie. NSA zaznaczył również, że ustawa o dostępie do informacji publicznej nie może być nadużywana i wykorzystywana w czysto prywatnych sprawach. Z żądania udostępnienia informacji publicznej musi wynikać interes obiektywny, a nie subiektywny.

W ocenie WSA w Warszawie, wskazane we wniosku skarżącej informacje sporządzone zostały na potrzeby i w celu załatwienia konkretnej sprawy - sprawy skarżącej, co wprost wynika z analizy wniosku. Wobec czego, informacjom i dokumentom tym nie można przypisać waloru informacji publicznej, gdyż zagadnienia te nie mieszczą się w ogóle w kategoriach przedmiotowych u.d.i.p. Próba pozyskania takiej informacji publicznej pozostaje bez związku z interesem publicznym i służy wyłącznie indywidualnemu interesowi skarżącej. Jak zaznaczono wyżej, informacja publiczna musi być konkretna i dotyczyć konkretnej sprawy publicznej. Trudno za sprawę o charakterze publicznym, uznać wątpliwości skarżącej dotyczące przyczyn podjęcia decyzji – w sprawie wyżej wskazanej nieruchomości. Dlatego wniosek z dnia 18 maja 2022 r. nie może zostać załatwiony w trybie u.d.i.p., co czyni skargę niezasadną.

W dniu 16 lutego 2023 r. skargę kasacyjną na powyższy wyrok wywiodła [...] Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością Spółka komandytowa [...], wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi poprzez uwzględnienie skargi i zobowiązanie Wójta Gminy [...] do udzielenia żądanej informacji publicznej w terminie 14 dni od daty doręczenia akt organowi; ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; zasądzenie zwrotu niezbędnych kosztów postępowania w obu instancjach, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz opłaty skarbowej od pełnomocnictwa. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie:

1. art. 61 ust. 1 Konstytucji RP w zw. z art. 1 ust. 1, art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. b i d oraz art. 18 ust. 1 i 2 u.d.i.p. w zw. z art. 11b ust. 1 u.s.g., przez uznanie, że informacja o wynikach głosowania Komisji Polityki Przestrzennej, Rolnej i Urbanistyki Rady Gminy [...] nad wnioskiem Spółki z dnia 6 października 2021 r. dotyczącym zmiany planu zagospodarowania przestrzennego dla nieruchomości o numerze ew. [...], obręb Z., nie podlega udostępnieniu w trybie przepisów u.d.i.p., podczas gdy informacja ta winna być jawna z mocy przepisów szczególnych;

2. art. 61 ust. 1 Konstytucji RP w zw. z art. 1 ust. 1 oraz art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a tiret drugie u.d.i.p. przez uznanie, że informacja o tym, czy w związku z wnioskiem z dnia 6 października 2021 r. którykolwiek z referatów Urzędu Gminy [...] wydawał opinie lub rekomendacje co do jego rozpatrzenia oraz o treści tych opinii oraz informacji o tym, czy w związku z wnioskiem z dnia 6 października 2021 r. lub posiedzeniem Komisji, na którym ów wniosek był rozpatrywany przeprowadzane były jakiekolwiek analizy oraz o wynikach takich analiz, nie podlega udostępnieniu w trybie przepisów u.d.i.p.;

3. art. 2 ust. 1 u.d.i.p. przez uznanie, że skarżącemu kasacyjnie nie przysługuje prawo do informacji publicznej ponieważ dotyczy sprawy z nim związanej;

4. art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez wadliwe sporządzenie uzasadnienia zaskarżonego wyroku polegające na nie zawarciu wszystkich podstaw prawnych rozstrzygnięcia ani ich rzeczowego wyjaśnienia i umotywowania.

Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki określone w § 2 art. 183 P.p.s.a. w rozpoznawanej sprawie nie występują.

Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Należy zatem wskazać konkretne przepisy prawa, którym - zdaniem skarżącego - uchybił sąd i zamieścić uzasadnienie podstawy kasacyjnej, czyli uzasadnić uchybienia zarzucane sądowi. Uzasadnienie podstaw kasacyjnych polega na wykazaniu przez autora skargi kasacyjnej, że stawiane przez niego zarzuty mają usprawiedliwioną podstawę i zasługują na uwzględnienie. Uzasadniając zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię wykazać należy, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, iż sąd stosując przepis popełnił błąd w subsumcji czyli, że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi ponadto w uzasadnieniu, jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia bądź, jak powinien być stosowany konkretny przepis prawa ze względu na stan faktyczny sprawy, a w przypadku zarzutu niezastosowania przepisu - dlaczego powinien być zastosowany. Uzasadniając zaś naruszenie przepisów postępowania wykazać należy, że uchybienie im mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skarga kasacyjna nieodpowiadająca powyższym wymaganiom uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności.

W rozpoznawanej sprawie zarzuty skargi kasacyjnej obejmują zarówno naruszenie przepisów postępowania, jak i przepisów prawa materialnego.

Przechodząc do rozważenia zasadności postawionych w skardze kasacyjnej zarzutów, w pierwszej kolejności oceną Naczelnego Sądu Administracyjnego objęty został zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a., jego zasadność, bowiem, wykluczałaby możliwość merytorycznego odniesienia się do pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej.

Zarzut procesowy skargi kasacyjnej należy uznać za nieusprawiedliwiony. Przypomnieć bowiem, należy, że zgodnie z treścią 141 § 4 P.p.s.a. uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Uzasadnienie wyroku jest aktem o doniosłym znaczeniu społecznym, a przede wszystkim procesowym pełniącym dwojaką funkcję. Z jednej strony ma charakter informacyjny względem stron postępowania sądowoadministracyjnego. Strona, chcąc skutecznie zaskarżyć wyrok Sądu I instancji musi poznać przyjęty przez sąd stan faktyczny sprawy oraz argumenty przemawiające za rozstrzygnięciem zawartym w zaskarżonym wyroku pozwalające na należyte wywiedzenie zarzutów skargi kasacyjnej. Z drugiej strony, uzasadnienie wyroku umożliwia Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu ocenę zasadności przesłanek, na których oparto zaskarżone orzeczenie. Jest to niezbędne dla przeprowadzenia prawidłowej kontroli instancyjnej. Zatem do sytuacji, kiedy wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić usprawiedliwioną podstawę skargi kasacyjnej, należy zaliczyć tę, gdy to uzasadnienie nie pozwala na kontrolę kasacyjną orzeczenia. Sytuacja ta nie ma miejsca w rozpoznawanej sprawie, ponieważ uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie wymagane elementy, wyczerpująco wyjaśniające podstawy rozstrzygnięcia.

Natomiast za zasadny należy uznać zarzut obrazy przepisów prawa materialnego poprzez uznanie, że żądane informacje jako dotyczące prywatnej sprawy wnioskodawcy nie stanowią informacji publicznej. Sąd pierwszej instancji ustalił bowiem, że Wójt Gminy [...] jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej i jednocześnie wskazał, że żądane dane jako takie mają walor informacji publicznej (s. 6 uzasadnienia), ale jednocześnie uznał, że informacja publiczna to informacja o sprawach publicznych, a za taką nie może być uznana konkretna i indywidualna sprawa określonej osoby lub podmiotu.

Należy jednak zauważyć, że w najnowszym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego prezentowany jest pogląd, że brak jest podstaw do utożsamiania treści pojęcia informacji publicznej, jako przedmiotu publicznego prawa podmiotowego dostępu do informacji publicznej, z kwestią prawidłowości korzystania z tego prawa. Przedmiot prawa dostępu do informacji publicznej, jakim jest informacja publiczna, określona w art. 61 ust. 1 Konstytucji RP jako "informacja o działalności" podmiotów określonych w tym przepisie, a w art. 1 ust. 1 u.d.i.p. jako "każda informacja o sprawach publicznych", jest kategorią prawną podlegającą wykładni. Zarówno Konstytucja, jak i u.d.i.p. wiążą pojęcie informacji publicznej z aktywnością podmiotów wskazanych w tych aktach prawnych, która ukierunkowana jest na wypełnianie określonych zadań publicznych i realizowanie określonych interesów i celów publicznych. Wynika to z faktu, że zarówno działalność podmiotów wskazanych w art. 61 ust. 1 Konstytucji, jak i sprawa, o jakiej mowa w art. 1 ust. 1 u.d.i.p., wtedy mogą być kwalifikowane jako informacja publiczna, gdy spełniają kryterium "publiczności". W doktrynie prawa administracyjnego pojęcie "publiczności" służące m.in. tak podstawowym celom jako definiowanie administracji publicznej, czy kategorii interesu publicznego, jest wiązane z działalnością państwa jako przejętego przez nie zadania polegającego na zaspokajaniu zbiorowych i indywidualnych potrzeb obywateli, wynikających ze współżycia ludzi w społecznościach (zob. J. Boć, Pojęcie administracji, [w:] J. Boć (red.), Prawo administracyjne, Wrocław 2004, s. 16; J. Supernat, Pojęcie administracji publicznej – "państwowe", "powszechnie pojemne i ponadczasowe" oraz "pozapaństwowe, [w:] J. Korczak (red.): Układ administracji publicznej, Warszawa 2020, s. 114). Ustawodawca nie definiuje pojęcia "sprawy publicznej", niewątpliwie jednak są to sprawy związane z istnieniem i funkcjonowaniem określonej wspólnoty publicznoprawnej. Określenie sprawy jako "publicznej" wskazuje, że jest to sprawa ogółu i koresponduje w znacznym stopniu z pojęciem dobra wspólnego (dobra ogółu). Takie rozumienie pojęcia "sprawa publiczna" związane właśnie z władzą publiczną i wspólnotą publicznoprawną oraz jej funkcjonowaniem, trafnie akcentuje się w doktrynie i orzecznictwie (zob.: H. Izdebski: Samorząd terytorialny. Podstawy ustroju i działalności, Warszawa 2004, s. 209; wyrok NSA z 30 września 2009 r., I OSK 2093/14). Sprawy niezwiązane ze wspólnotą publiczną – określane czasami w piśmiennictwie jako sprawy "sfery prywatnej" (zob. I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska: Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, Warszawa 2016, Lex 2016, art. 4; por. wyrok NSA z 14 września 2010 r., I OSK 1035/10), tj. dotyczące kwestii właśnie prywatnych, osobistych, intymnych (dane osobowe, życie prywatne, rodzinne), związanych z dobrami osobistymi (M. Jabłoński, Udostępnianie informacji publicznej w trybie wnioskowym, Wrocław 2009, s. 151), nie są sprawami publicznymi. Granica pomiędzy sprawą "publiczną" a sprawą "prywatną" jest zatem jednocześnie jedną z granic pomiędzy informacją publiczną a informacją niepubliczną. Granica ta nie jest ostra, stąd jej ustalenie w konkretnych sprawach może być problematyczne.

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym na tle wykładni art. 61 ust. 1 Konstytucji i art. 1 ust. 1 u.d.i.p. wypracowano stanowisko ułatwiające kwalifikowanie określonej informacji jako publicznej, m.in. przyjęto, że nie ma znamion informacji publicznej informacja dotykająca bezpośrednio sfery ad personam (por. wyroki NSA z 14 września 2010 r., sygn. akt I OSK 1035/10; z 6 grudnia 2019 r., sygn. akt I OSK 3429/18; z 27 września 2019 r., sygn. akt I OSK 2710/17; z 18 września 2018 r., sygn. akt I OSK 2434/16; z 11 maja 2018 r., sygn. akt I OSK 1586/16; z 19 grudnia 2017 r., I sygn. akt OSK 1380/17) i wiążąca się z ujawnieniem prywatnych danych określonej osoby. Przyjęto również, że przymiot informacji publicznej bez wątpienia posiadają dokumenty urzędowe organu (będące dowodem tego, co w nich urzędowo stwierdzono, zatwierdzono lub podano), wytworzone w ramach realizacji powierzonych mu zadań, a więc dokumenty powstałe w związku z prowadzeniem konkretnych spraw. Natomiast przymiotu informacji publicznej nie mają dokumenty prywatne, które podmiot kieruje do organu administracji publicznej (por. wyrok NSA z 11 maja 2011 r., sygn. akt I OSK 189/11). W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się także, że nie jest informacją publiczną wniosek w sprawie indywidualnej, stanowiący dokument prywatny (zob. wyrok NSA z 27 września 2002 r., II SAB 180/02; wyrok NSA z 9 grudnia 2010 r., I OSK 1797/10; postanowienie NSA z 29 listopada 2011 r., I OSK 2154/11), jak i inne pisma procesowe stron (zob. wyrok NSA z 22 marca 2012 r., I OSK 2487/11).

Natomiast wbrew stanowisku Sądu pierwszej instancji, kryterium rozróżnienia sprawy publicznej od niepublicznej, a tym samym informacji publicznej od innej informacji nie jest kryterium interesu wnioskodawcy w uzyskaniu informacji publicznej. Jak wskazano w wyroku NSA z dnia 24 marca 2023 r., sygn. akt III OSK 7440/21 oraz w orzeczeniach tam przytoczonych, dla odkodowania treści pojęcia informacji publicznej jako informacji o działalności organów wskazanych w art. 61 ust. 1 Konstytucji RP i informacji o sprawach publicznych w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. nie ma znaczenia ocena charakteru interesu w uzyskaniu informacji publicznej przez wnioskodawcę, który jest podmiotem publicznego prawa podmiotowego dostępu do informacji publicznej, również w powiązaniu z kategorią "sprawy własnej", ani cel i motywy, które towarzyszą wnioskodawcy przy zgłoszeniu żądania udostępnienia informacji publicznej. Cel i motywy, które towarzyszą wnioskodawcy przy zgłoszeniu żądania udostępnienia informacji publicznej, mają charakter subiektywny i mogą mieć znaczenie przy ocenie sposobu czynienia użytku przez wnioskodawcę z przysługującego mu publicznego prawa podmiotowego dostępu do informacji publicznej. Sposób czynienia użytku z publicznego prawa podmiotowego wiąże się z problematyką "używania" tego prawa, w tym również jego nadużywania. Zatem ewentualne zjawisko nadużywania prawa dostępu do informacji publicznej może być brane pod uwagę nie na etapie dokonywania wykładni art. 1 ust. 1 u.d.i.p., czyli na etapie odkodowywania normy prawnej wraz z jej percepcją dla ustalenia przedmiotowych granic prawa podmiotowego dostępu do informacji publicznej, lecz na etapie późniejszym, tj. po stwierdzeniu, że wnioskowana informacja odpowiada ustawowemu pojęciu informacji publicznej podlegającej udostępnieniu, a zatem na etapie oceny prawidłowości korzystania z publicznego prawa dostępu do takiej informacji. Dopiero sposób czynienia użytku z publicznego prawa podmiotowego dostępu do informacji publicznej, a tym samym i interesu stanowiącego podstawę tego prawa może być analizowany z perspektywy ewentualnego zjawiska nadużywania tego prawa. Z charakteru konstrukcji nadużycia publicznego prawa podmiotowego, w tym również publicznego prawa dostępu do informacji publicznej, wynika, że zachowanie mające cechy nadużywania prawa nie powinno korzystać z ochrony prawnej (por. wyrok NSA z 30 sierpnia 2012 r., sygn. akt I OSK 799/12). Odmowa ochrony nie następuje jednak poprzez zakwestionowanie przedmiotu określonego prawa, lecz wiąże się z odmową realizacji roszczenia, które z niego wynika, co w przypadku prawa dostępu do informacji publicznej powinno następować poprzez wydanie decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej.

Nieprawidłowe jest zatem stanowisko Sądu pierwszej instancji, z którego wynika, że jeśli celem wniosku jest realizacja subiektywnego indywidualnego interesu podmiotu, który go złożył, to wniosek ten nie dotyczy z tego właśnie powodu informacji o sprawie publicznej. Wniosek "każdego" o udostępnienie informacji publicznej jest wnioskiem podmiotu publicznego prawa podmiotowego do udostępnienia informacji publicznej, a zatem z istoty swojej skierowany jest na realizację tego prawa, a więc i będącego jego istotnym elementem interesu prawnego, który – jako właśnie interes prawny - jest obiektywnym interesem indywidualnym. Natomiast przyjęcie interpretacji zaprezentowanej przez WSA prowadzi do konkluzji, zgodnie z którą - wbrew normatywnie określonemu zakresowi podmiotowemu publicznego prawa podmiotowego dostępu do informacji publicznej - prawo to nie służy "każdemu", a kwalifikacja określonej informacji jako informacji publicznej będącej przedmiotem tego prawa zależy od tego, kto występuje z wnioskiem o tę informację. Oznacza to, że ta sama informacja raz może mieć charakter informacji publicznej (gdy o jej udostępnienie wystąpi podmiot spoza "sprawy własnej"), a innym razem nie (gdy o jej udostępnienie wystąpi podmiot w "sprawie własnej"). Pogląd, zgodnie z którym nie można przy pomocy u.d.i.p. starać się o uzyskanie informacji w swojej własnej sprawie prowadziłby zatem do absurdalnego wniosku, że informacja o podejmowanej w takiej sprawie działalności bezpośrednio ukierunkowanej na wypełnianie określonych zadań publicznych i realizowanie określonych interesów i celów publicznych byłaby dostępna dla "każdego", z wyjątkiem osoby, której ta działalność dotyczy. W związku z tym, jak wskazano wyżej, ocena charakteru żądanej informacji jako informacji publicznej nie może odbywać się poprzez pryzmat "sprawy własnej" wnioskodawcy.

W związku z tym Naczelny Sąd Administracyjny uznał za trafny zarzut naruszenia art. 61 ust. 1 Konstytucji RP w zw. z art. 1 ust. 1 oraz art. 6 ust. 1 pkt 4 lit a tiret drugie u.d.i.p., gdyż dla oceny, czy żądana informacja ma charakter informacji publicznej nie ma znaczenia ocena charakteru interesu w jej uzyskaniu przez skarżącą kasacyjnie Spółkę. Sposób czynienia użytku z publicznego prawa podmiotowego dostępu do informacji publicznej, a tym samym i interesu stanowiącego podstawę tego prawa może być, jak wskazano wyżej, analizowany z perspektywy ewentualnego zjawiska nadużywania tego prawa, a w konsekwencji prowadzić do odmowy jego ochrony.

W tych okolicznościach przedwczesne są zarzuty naruszenia art. 61 ust. 1 Konstytucji RP w zw. z art. 1 ust. 1, art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. b i d oraz art. 18 ust. 1 i 2 u.d.i.p. w zw. z art. 11b ust. 1 u.s.g., gdyż ocena, czy doszło do ich naruszenia może być dokonana dopiero po właściwej kwalifikacji charakteru żądanej informacji.

Z tych też względów, WSA w Warszawie ponownie rozpozna sprawę i oceni charakter wnioskowanej informacji uwzględniając wskazaną wyżej wykładnię prawa, a także ponownie oceni, czy organ pozostawał w bezczynności w załatwieniu wniosku na podstawie przepisów u.d.i.p.

Mając na uwadze powyższe wywody, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy i dlatego, na mocy art. 185 § 1 P.p.s.a., ją uwzględnił i uchylił zaskarżony wyrok oraz przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji.

O kosztach postępowania kasacyjnego, Naczelny Sąd Administracyjny, orzekł jak w pkt 2 wyroku, na podstawie art. 203 pkt 1 i art. 209 oraz art. 205 § 2 P.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2023 r., poz. 1964). Koszty te wynoszą 457 zł i obejmują wynagrodzenie dla pełnomocnika skarżącego kasacyjnie za sporządzenie i wniesienie skargi kasacyjnej (240 zł), wpis od skargi kasacyjnej (100 zł) oraz opłatę kancelaryjną za sporządzenie pisemnego uzasadnienia wyroku (100 zł)oraz opłatę skarbową od pełnomocnictwa (17 zł).