Wyrok WSA w Szczecinie, sygn. akt II SA/Sz 760/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Data orzeczenia: 2024-11-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6322 Usługi opiekuńcze, w tym skierowanie do domu pomocy społecznej
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzje I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 41, art. 42 par. 1, art. 44 par. 1 i 2, art. 145 par. 1 pkt 4
journal: Dz.U. 2024 poz 572
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.)
article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c,  art. 135
journal: Dz.U. 2024 poz 935
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Arkadiusz Windak Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Sokołowska, Sędzia WSA Patrycja Joanna Suwaj (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 14 listopada 2024 r. sprawy ze skargi D. Ż. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Koszalinie z dnia 17 lipca 2024 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia, w wyniku wznowienia postępowania, decyzji w sprawie opłaty zastępczo wniesionej przez gminę za pobyt w domu pomocy społecznej I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Burmistrza B. z dnia 19 stycznia 2024r., nr [...], II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Koszalinie na rzecz skarżącego D. Ż. kwotę [...]([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

1. Decyzją Burmistrza B. nr 174.2024 r. z dnia 19.01.2024 r. Organ I instancji odmówił uchylenia własnej decyzji ostatecznej nr 645.2023 z dnia 2 czerwca 2023 r. w przedmiocie ustalenia opłaty zastępczo wniesionej przez Gminę B. za okres od 1 maja 2022 r. do 31 grudnia 2022 r. za pobyt wstępnego w domu pomocy społecznej oraz orzeczenia obowiązku jej zwrotu i określenia terminu zwrotu. Decyzja została wydana w trybie postępowania wznowieniowego, ponieważ żądaniem z dnia 14 grudnia 2023 r. pełnomocnik D. Z. (dalej przywoływany jako: "Strona", "Skarżący"), na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. wniósł o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej decyzją ostateczną nr 645.2023 z dnia 2 czerwca 2023 r.

Organ pierwszej instancji stwierdził, że nie ma podstaw do uznania, że choć strona czynnie nie uczestniczyła w postępowaniu, to nie bez swojej winy nie brała w nim udziału. Nie ma podstaw również uznanie, że Skarżący mógł nie wiedzieć, że jest podmiotem postępowania o ustalenie opłaty za pobyt jego dziadka w domu pomocy społecznej i z tego powodu nie kontaktował się z organem prowadzącym postępowanie.

Okolicznością, jaką podnosi Skarżący jako podstawę do wznowienia postępowania jest brak czynnego udziału strony w postępowaniu bez jej winy, a ten ma wynikać z doręczania mu pism i decyzji pod nieprawidłowy adres.

Organ stwierdził, iż Strona, wbrew ogólnemu twierdzeniu zawartemu we wniosku wiedziała, że jest podmiotem postępowania w sprawie ustalenia opłaty za pobyt wstępnego w domu pomocy społecznej, bowiem w dniu 27 czerwca 2022 r. odebrała pod adresem ul. [...] w P. decyzję nr 838.2022 z 15.06.2022 r. ustalającą obowiązek wnoszenia opłaty za pobyt wstępnego w domu pomocy społecznej - w aktach postępowania znajduje się zwrotne potwierdzenie odbioru przedmiotowej decyzji podpisane przez stronę. Odbierając decyzję strona niejako potwierdziła zatem ten adres, jako adres pod którym odbiera korespondencję, tym bardziej, że innego adresu strona nie wskazywała w późniejszym czasie. Ośrodek w toku prowadzonych postępowań występował do Ośrodka Pomocy Społecznej w P. o przeprowadzenie z D. Z. rodzinnego wywiadu środowiskowego. W dniu 11.01.2024 r. otrzymano informację o bezskutecznej próbie przeprowadzenia wywiadu, do której dołączono podpisane przez D. Z. zwrotne potwierdzenie odbioru wezwania OPS w P.. Adresowane było na wskazany przez tut. Ośrodek, znany wówczas jedyny adres strony przy ul. [...] w P.. Organ wskazał, że Strona odbierała zatem pod tym adresem korespondencję. Odnosząc się natomiast do samego już doręczenia decyzji nr 645.2023, Organ wskazał, że z akt sprawy wynika, że decyzja wysłana została na adres ul. [...] w P. i nie została odebrana, a po dwukrotnym awizowaniu została zwrócona przez operatora pocztowego jako niepodjęta w terminie, co w ocenie Organu w myśl art. 44 k.p.a. czyni ją skutecznie doręczoną.

Analiza zebranego materiału dowodowego pozwoliła Organowi na stwierdzenie, że kierował on wszelką korespondencję do strony pod prawidłowy adres. Pod jedyny adres, jaki strona ujawniła również przed innymi organami. W aktach sprawy znajdują się bowiem pisma Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, urzędu skarbowego i wyciąg z bazy PESEL, w których jako aktualny podawany jest adres w P. przy ul. [...] Nadto Organ zauważył, że strona aż do dnia 11 grudnia 2023 r. nie kontaktowała się z Organem i nie podawała innego adresu do doręczeń. Więcej - strona odebrała w czerwcu 2022 r. korespondencję pod adresem w P. i również nie poinformowała Organu o innym adresie zamieszkania czy do korespondencji.

Organ podkreślił, że z dołączonych do wniosku pełnomocnika dokumentów wynika niezbicie, że już w dacie doręczenia decyzji nr 838.2022 Skarżący mieszkać mógł w S.. Pomimo tego zaniechał poinformowania Organu o innym adresie do doręczeń. Przedstawione dowody na okoliczność zamieszkiwania przez Stronę pod innym adresem (choć na tę okoliczność dołączono jedynie oświadczenie małżonki - nie dołączono bowiem żadnych innych dokumentów potwierdzających, że Strona mieszkała w tamtym czasie w S., jak np. umowa najmu lokalu, itp.), zdaniem Organu nie może doprowadzić do obalenia fikcji doręczenia i zniweczenia skutków procesowych upływu terminu na skuteczne wzruszenie decyzji nr 645.2023 z 02.06.2023 r.

Zdaniem Organu nie ulega wątpliwości, że prawidłowo kierował pisma do Skarżącego pod jedyny adres przez niego ujawniony (adres zameldowania na pobyt stały). Wątpliwości nie ulega również, że Skarżący nie zgłaszał innego adresu do doręczeń oraz że wiedział, że Organ prowadzi wobec niego postępowanie w sprawie opłaty za pobyt wstępnego w domu pomocy społecznej i że Strona nie kontaktowała się do dnia 11.12.2023 r. z Organem. Trudno zatem w ocenie Organu jest w przedstawionych realiach uznać, że brak udziału Strony w prowadzonym postępowaniu nie wynikał z winy Skarżącego, skoro nie był nim zainteresowany do dnia zgłoszenia się do Organu. Z powyższych względów, na podstawie art. 151 § 1 w związku z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., w związku z ustaleniem, że nie zaszła okoliczność braku czynnego udziału w postępowaniu nie z winy strony postanowiono o odmowie uchylenia decyzji nr 645.2023 z dnia 02.06.2023 r.

2. Nie zgadzając się z powyższą decyzją Skarżący złożył od niej odwołanie zarzucając naruszenie przepisów postępowania:

wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem z art. 42 § 1 k.p.a. w zw. z art. 44 § 1 k.p.a. w zw. z art. 10 § 1 k.p.a. poprzez przyjęcie, że decyzja nr 645.2023 z dnia 02 czerwca 2023 r. kierowana była na adres zamieszkania Strony, wskutek czego w sprawie ziściły się przestanki tzw. fikcji doręczenia, podczas gdy z akt sprawy wynika, że Strona od sierpnia 2019 r. nie zamieszkuje pod wskazanym adresem, czym Organ I instancji doprowadził do naruszenia zasady czynnego udziału strony w postępowaniu;

wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 i w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez brak wyczerpującego zgromadzenia i rozpatrzenia materiału dowodowego, a polegający na całkowicie wybiórczej, jednostronnej i dowolnej ocenie materiału dowodowego i uznaniu, że Skarżący wiedział o wszczęciu i prowadzeniu postępowania zakończonego decyzją nr 645.2023 z dnia 02 czerwca 2023 r., podczas gdy z materiału dowodowego wynika, że wiedzę tę uzyskał dopiero w grudniu 2023 r.;

wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 i w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez dowolne ustalenie, że brak udziału Skarżącego w postępowaniu zakończonym decyzją nr 645.2023 z dnia 02 czerwca 2023 r. jest zawiniony;

wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem art. 41 § 1 i 2 k.p.a. w zw. z art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez odmowę uchylenia decyzji nr 645.2023 z dnia 02 czerwca 2023 r., podczas gdy ziściła się przesłanka do jej uchylenia, a polegająca na niezawinionym braku udziału Skarżącego w postępowaniu.

W uzasadnieniu odwołania zarzuty zostały rozwinięte i podkreślono, że wszelka korespondencja w sprawie kierowana była na nieaktualny adres zamieszkania Skarżącego, tak więc chybione jest stanowisko Organu w kwestii skuteczności doręczenia korespondencji w trybie art. 44 § 1 k.p.a.

Skarżący wskazał, że o toczącym się postępowaniu dowiedział się dopiero w chwili, gdy organ egzekucyjny dokonał zajęcia jego rachunków bankowych a sam Skarżący osobiście odebrał kopie decyzji z siedziby Organu w dniu 12.12.2023 r. Podkreślił, że pod adresem, na który Organ kierował korespondencję w sprawie nie mieszka od przeszło 4 lat. W sierpniu 2019 r. zamieszkał ze swoją partnerką - obecnie żoną K. B. w S. przy ul. [...]. Stan ten trwał do dnia 23 listopada 2023 r. kiedy to skarżący wraz z żoną wprowadzili się do kupionego niedawno lokalu położonego przy ul. [...] w S., gdzie obecnie zamieszkuje.

Mieszkanie przy ul. [...] w P. jest natomiast, jak podkreślił Skarżący, do dziś oddane w najem przez Skarżącego i stan ten trwa od 2020 r. do dziś, z wyjątkiem krótkiego okresu przerwy w najmie na przełomie 2021 i 2022 r., kiedy na skutek zdewastowania mieszkania przez ówczesnego najemcę, Skarżący zmuszony był wykonać jego generalny remont zanim znów mógł oddać lokal do używania kolejnemu najemcy.

W ocenie Skarżącego kierowanie korespondencji na nieprawidłowy w rozumieniu art. 42 k.p.a. adres nie może skutkować uznaniem doręczenia w trybie art. 44 k.p.a. za skuteczne. W realiach sprawy niniejszej oznacza to, że Organ I instancji w świetle przepisów kodeksu postępowania administracyjnego nie doręczył Stronie ani korespondencji poprzedzającej decyzję 645.2023, ani samej decyzji. To zaś jest, jak uwypuklił Skarżący, samoistna podstawa do stwierdzenia braku udziału strony w postępowaniu administracyjnym bez jej winy (wyrok WSA w Krakowie z dnia 24 sierpnia 2011 r. II SA/Kr 842/09).

Brakowi udziału w postępowaniu, zdaniem Skarżącego nie przeczy fakt, iż w dniu 27 czerwca 2022 r. odebrał awizowaną korespondencję z placówki pocztowej. Strona wyjaśniała bowiem - a wyjaśnienia te uznane zostały przez Organ za wiarygodne - że w czasie, gdy Skarżący finalizował kolejny najem lokalu i będąc na miejscu, znalazł zawiadomienie o awizacji przesyłki. Przesyłkę udało się odebrać z placówki pocztowej. Przypadkowe odebranie tej korespondencji nie świadczy jednak w ocenie Skarżącego o tym, że adres, pod który Organ kierował korespondencje jest jego miejscem zamieszkania.

Strony nie obciąża brak informacji Organu o aktualnym adresie zamieszkania zgodnie z treścią art. 41 k.p.a., gdyż obowiązek zawiadamiania organu administracji publicznej istnieje w toku postępowania. Z taką okolicznością, jak podkreślił Skarżący, nie mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Postępowanie zakończone decyzją nr 645.2023 z dnia 02 czerwca 2023 r. jest postępowaniem odrębnym od postępowania zakończonego decyzją nr 838.2022 z dnia 15 czerwca 2022 r. Strona - nawet w przypadku odebrania decyzji z placówki pocztowej - nie była bowiem zobligowana do zaskarżenia decyzji nr 838.2022 z dnia 15 czerwca 2022 r., a jedynie miała takie prawo. Fakt, że wskutek umyślnego lub nieumyślnego działania strony decyzja nr 838.2022 ustalająca odpłatność strony za pobyt jej wstępnego w domu pomocy społecznej stała się ostateczna oznacza, że zmiana tej decyzji nastąpiła w drodze nowego postępowania, o którym nie wiedział Odwołujący.

Skarżący, powołując się na orzecznictwo sądowoadministracyjne podkreślił, że obowiązek określony zaś w art. 41 k.p.a. powstaje od daty wszczęcia postępowania lub zawiadomienia strony o wszczęciu postępowania administracyjnego. Organ administracji publicznej nie może natomiast powołać się na przepis art. 41 § 2, jeżeli strona zmieniła miejsce zamieszkania przed wszczęciem postępowania z urzędu także wówczas, gdy nie jest to pierwsze postępowanie w sprawie (wyrok WSA w Poznaniu z dnia 20 lipca 2016 r., III SA/Po 363/16). Wszczęcie z urzędu postępowania w innej sprawie przez ten sam organ wobec tego samego podmiotu nie uzasadnia stosowania tego przepisu. Nie istnieje bowiem generalny (abstrakcyjny) obowiązek powiadamiania organów administracji o każdej zmianie swego adresu. Obowiązek ten powstaje tylko w toku konkretnego postępowania administracyjnego, w odniesieniu do jego strony i tylko pod warunkiem, że strona zostanie o tym obowiązku i skutkach jego zaniedbania właściwie pouczona (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 11 września 2013 r" IV SA/Po 606/13).

3. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Koszalinie decyzją z dnia 17 lipca 2024 r. nr SKO.4110.368.2024, działając na podstawie:

- art. 138 § 1 pkt 1, art. 28, art. 147, art. 151 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 572), art. 1 i 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz.570), utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy

Kolegium w wyniku analizy akt sprawy doszło do przekonania, że argumenty Organu I instancji zawarte w zaskarżonej decyzji zasługują w pełni na aprobatę.

Ponieważ Organowi I instancji nie były znane inne adresy zamieszkania Skarżącego, powołanie się przez niego na przesłankę zawartą w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., jakoby jako strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu, Kolegium uznało za nie znajdujące uzasadnienia. W ocenie Kolegium Skarżący nie wykazał braku winy w zapewnieniu organowi prowadzącemu postępowanie w sprawie zmiany decyzji ustalającej odpłatność za pobyt dziadka w DPS możliwości ustalenia jego aktualnego adresu. Z tych powodów Kolegium uznało, że w sprawie należało odmówić uchylenia decyzji ze względu na brak podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.

Organ wskazał, że niesporne jest, że w celu doręczenia przez organ pisma stronie postępowania niezbędne jest w odniesieniu od osób fizycznych uprzednie ustalenie przez ten organ miejsca zamieszkania lub miejsca pracy albo adresu do korespondencji wskazanego w bazie adresów elektronicznych. W niniejszej sprawie Organ prowadzący postępowanie zakończone ostateczną decyzją ustalił miejsce zamieszkania skarżącego wykorzystując wszelkie możliwe sposoby. Przepisy k.p.a. nie zawierają szczególnych norm regulujących zasady uzyskiwania przez organ adresów stron, ustala się je na podstawie wszystkich informacji możliwych do uzyskania przez organ, w tym również adresu z dotychczasowych postępowań w sprawie odpłatności za pobyt dziadka w DPS. Pod tym adresem Skarżący odebrał również późniejszą korespondencję (w styczniu 2024 r. skierowaną do niego przez OPS w P.). Adres ten widnieje również w potwierdzeniu dokonania przelewu tytułem opłaty skarbowej od pełnomocnictwa z dnia 30.01.2024 r. Niewątpliwie zatem, jak wskazał Organ, tym adresem Skarżący posługuje się nadal. Organ wskazał, że operator pocztowy Poczta Polska posiada w swojej ofercie usługę "Dosyłanie", która umożliwia przekierowanie korespondencji pod inny adres niż adres np. zameldowania, a z której Skarżący mógł skorzystać, gdyby chciał, aby kierowana do niego korespondencja trafiała pod inny adres niż adres zameldowania.

Niesłuszne jest, zdaniem SKO, także twierdzenie pełnomocnika, iż Organ "uznał, że strona wiedziała o wszczęciu i prowadzeniu postępowania zakończonego decyzją nr 645.2023 z dnia 2 czerwca 2023 r. (...)". Twierdzenia takiego nie tylko nie zawarto w skarżonej decyzji - organ podkreślał jedynie, że strona wiedziała, że jest osobą zobowiązaną do wnoszenia opłaty, bowiem odebrała pierwszą kierowaną do niej decyzję nr 838.2022 z 15.06.2022 r. ustalającą obowiązek wnoszenia opłaty za pobyt wstępnego w domu pomocy społecznej.

Organ podkreślił, że ze zgromadzonych przez Organ akt jasno wynika, że podjęto działania w celu ustalenia adresu Skarżącego i adres w P. potwierdzony został w bazach innych organów. W toku działań nie ustalono innych adresów, Skarżący do dnia 11.12.2023 r. nie zgłaszał ośrodkowi innego adresu (pomimo, iż wiedział, że jest stroną postępowania o ustalenie opłaty za pobyt krewnego w domu pomocy społecznej). Organ mógł więc przyjąć, że korespondencja kierowana jest pod prawidłowy adres, a fakt, że pierwsza z decyzji została odebrana - że Skarżący uchyla się od odbierania kolejnej korespondencji.

Organ I instancji dopiero w dniu 11.12.2023 r. uzyskał wiedzę o innym adresie zamieszkania Skarżącego niż adres w P. i po tej dacie posługiwał się nowym adresem. Wniosek do OPS w P. o przeprowadzenie wywiadu środowiskowego przesłany został jeszcze w listopadzie 2023 r., kiedy to Organ nie miał wiedzy o innym adresie Skarżącego.

W wyniku przeprowadzenia postępowania odwoławczego, Kolegium ustaliło, że zaskarżona decyzja Burmistrza B. nr 174.2024 r. z dnia 19.01.2024 r. o odmowie uchylenia decyzji ostatecznej nr 645.2023 z dnia 02 czerwca 2023 r. odpowiada prawu i brak jest podstaw do jej uchylenia. Mając na uwadze, że postępowanie w sprawie wznowienia postępowania w sprawie zakończonej decyzją ostateczną posiada walor trybu nadzwyczajnego przyjąć należy, że przesłanki wznowienia powinny być traktowane w sposób nie wychodzący poza ich treść, gdyż postępowanie to ingeruje w jedną z zasadniczych wartości postępowania jaką stanowi ostateczność decyzji i pewność obrotu prawnego. W sprawie nie został naruszony art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż jak uznało SKO, Organ I instancji dokładnie i wyczerpująco wyjaśnił stan faktyczny sprawy w zakresie niezbędnym dla sprawy.

Skarżący, jak wskazał Organ odwoławczy, praktycznie obalił fikcję doręczenia decyzji z 2 czerwca 2023 r. za pośrednictwem poczty przez wykazanie, że nie mieszkał pod wskazanym adresem, ale jednocześnie nie wykazał, że przyjęcie tej obalonej fikcji wynikającej bezpośrednio z mocy prawa nie było nie zawinione przez niego.

4. Niezadowolony z rozstrzygnięcia Skarżący wywiódł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie.

Podniósł naruszenia przepisów postępowania:

wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem z art. 42 § 1 k.p.a. w zw. z art. 44 § 1 k.p.a. w zw. z art. 10 § 1 k.p.a. poprzez przyjęcie, że decyzja nr 645.2023 z dnia 2 czerwca 2023 r. kierowana była na adres zamieszkania Strony, wskutek czego w sprawie ziściły się przestanki tzw. fikcji doręczenia, podczas gdy z akt sprawy wynika, że Strona od sierpnia 2019 r. nie zamieszkuje pod wskazanym adresem, czym Organ I instancji doprowadził do naruszenia zasady czynnego udziału strony w postępowaniu;

wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 i w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez brak wyczerpującego zgromadzenia i rozpatrzenia materiału dowodowego, a polegający na całkowicie wybiórczej, jednostronnej i dowolnej ocenie materiału dowodowego i uznaniu, że Skarżący posługuje się adresem korespondencyjnym w P., podczas gdy nie mieszka on tam od 2019 r.

wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 i w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez dowolne ustalenie, że brak udziału Skarżącego w postępowaniu zakończonym decyzją nr 645.2023 z dnia 2 czerwca 2023 r. jest zawiniony;

wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem art. 41 § 1 i 2 k.p.a. w zw. z art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez odmowę uchylenia decyzji nr 645.2023 z dnia 2 czerwca 2023 r., podczas gdy ziściła się przesłanka do jej uchylenia, a polegająca na niezawinionym braku udziału Skarżącego w postępowaniu.

W uzasadnieniu odwołania zarzuty zostały rozwinięte i podkreślono, że wszelka korespondencja w sprawie kierowana była na nieaktualny adres zamieszkania Skarżącego, tak więc chybione jest stanowisko Organu w kwestii skuteczności doręczenia korespondencji w trybie art. 44 § 1 k.p.a.

5. W odpowiedzi na skargę Organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje.

Skarga jest zasadna.

6. Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r.- Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2022 r., poz. 2492) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935 - dalej przywoływana jako: "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Ponadto, zgodnie z treścią art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

W myśl art. 145 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: 1) uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, jeżeli stwierdzi: naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b), inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c); 2) stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 K.p.a. lub w innych przepisach; 3) stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w k.p.a. lub innych przepisach.

Z przepisów tych wynika, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Sądy administracyjne nie zastępują organów administracji publicznej i nie przejmują ich kompetencji do końcowego załatwienia sprawy administracyjnej i wydania rozstrzygnięcia. Orzeczenia sądów administracyjnych, w razie uwzględnienia skarg, rozstrzygają o uchyleniu lub stwierdzeniu nieważności zaskarżonego aktu bądź zobowiązują organ administracji publicznej do określonego zachowania się w toku dalszego załatwiania sprawy administracyjnej.

7. Na wstępie wywodu należy nakreślić ramy prawne sprawy.

Instytucja wznowienia postępowania zakończonego decyzją ostateczną należy do systemu nadzwyczajnych środków zaskarżenia w postępowaniu administracyjnym. W przypadku zaistnienia przewidzianych prawem wad, które stanowią katalog zamknięty wskazany w art. 145 § 1 pkt 1-8 K.p.a., decyzja może być usunięta z porządku prawnego.

W świetle obowiązujących przepisów, czynności organu w sprawie wznowienia postępowania administracyjnego zakończonego decyzją ostateczną, przebiegają w dwóch etapach. Wniosek o wznowienie wymaga w pierwszej kolejności zbadania, czy został złożony przez stronę postępowania, czy opiera się na podstawach wymienionych w art. 145 § 1 pkt 1-8 K.p.a. oraz czy został zachowany termin do złożenia wniosku przewidziany w art. 148 K.p.a. Etap ten kończy się wydaniem postanowienia o wznowieniu bądź odmowie wznowienia postępowania administracyjnego. Zgodnie bowiem z treścią art. 148 § 1 i § 2 K.p.a. podanie o wznowienie postępowania wnosi się do organu, który wydał decyzję w pierwszej instancji, w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym Strona dowiedziała się o okolicznościach stanowiących podstawę do wznowienia postępowania, przy czym termin do złożenia podania o wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. biegnie od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji.

Należy podkreślić, że wydanie postanowienia nie może być poprzedzone merytoryczną oceną przyczyn wznowienia. Zatem w przypadku, gdy wnioskodawca żąda wznowienia postępowania, powołując się na przesłankę wskazaną w art. 145 § 1 pkt 4, tj. że bez własnej winy nie brał udziału w postępowaniu, okoliczność ta co do zasady, podlega badaniu dopiero w toku wznowionego postępowania. Kwestia posiadania przymiotu strony w postępowaniu przez podmiot wnoszący o wznowienie dotyka bowiem istoty sprawy w zakresie materialnoprawnych podstaw wznowienia, co powoduje, że kwestia ta winna być badana na etapie postępowania rozpoznawczego, po wznowieniu postępowania, z udziałem wszystkich stron. Jeżeli po wznowieniu postępowania w oparciu o omawianą podstawę organ stwierdzi, że wnioskodawca nie brał udziału w postępowaniu ale z przyczyn przez siebie zawinionych, to powinien wydać decyzję w oparciu o art. 151 § 1 pkt 1 K.p.a. i odmówić uchylenia decyzji dotychczasowej. Niezawiniony brak udziału strony w postępowaniu jest natomiast istotną wadą postępowania, powodującą wzruszalność wadliwej decyzji. Przesłanka braku winy strony oznacza sytuację, gdy nie została ona zawiadomiona o wszczęciu postępowania lub nie została dopuszczona do udziału w istotnych czynnościach procesowych albo nie mogła w nich brać udziału z powodów przez nią niezawinionych. Nie jest przy tym wymagane, aby winę w tym zakresie ponosili inni uczestnicy postępowania lub organ administracyjny. Tak samo nie jest wymagane, aby brak udziału strony ostatecznie wywarł wpływ na treść decyzji - co jest oceniane dopiero w postępowaniu wznowieniowym.

8. Przenosząc powyższe na tę sprawę, Sąd wskazuje, że w sprawie brak kluczowych dokumentów. Po pierwsze Organy obu instancji powołują inne daty wszczęcia postępowania. Organ odwoławczy wskazuje, że postanowieniem wydanym w dniu 3.01.2024 r., uznając zasadność wznowienia postępowania z tej przyczyny, że ziściła się przesłanka wznowienia, o której mowa wyżej, organ wznowił postępowanie uznając, że wniosek o wznowienie postępowania wniesiony został w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym storna dowiedziała się o decyzji nr 645.2023 z dnia 02.06.2023 r. W decyzji zaś Organu I instancji pojawia się data 18 stycznia 2024 r. jako data wydania postanowienia o wszczęciu postępowania. I choć sama data w tej sprawie nie ma znaczenia decydującego, to niejako na początku badania sprawy ujawniają się nieścisłości.

Po wtóre, brak w aktach sprawy decyzji na którą powołują się Organy obu instancji o nr 645.2023 z dnia 2 czerwca 2023 r. ustalającej opłatę zastępczą z tytułu wydatków poniesionych przez Gminę B. za pobyt dziadka Skarżącego w DPS za okres od 1 maja 2022 r. do 31 grudnia 2022 r., której brak skutecznego doręczenia stał się powodem złożenia wniosku przez Skarżącego o wznowienie postępowania.

9. Zgodnie z treścią art. 42 § 1 K.p.a. pisma doręcza się osobom fizycznym w ich mieszkaniu lub miejscu pracy albo na adres korespondencji wskazany w bazie adresów elektronicznych. Praktyka orzecznicza sądów administracyjnych, w tym Naczelnego Sądu Administracyjnego jednoznacznie wskazuje na taką wykładnię dyrektywy zawartej w art. 42 § 1 K.p.a., zgodnie z którą mieszkaniem strony jest miejsce, gdzie znajduje się jej centrum życiowe, przede wszystkim miejsce, w którym zamieszkują członkowie rodziny, z którymi strona prowadzi wspólnie gospodarstwo domowe (wyrok NSA z dnia 21 listopada 2018 r., sygn. akt II OSK 274/18). Podążając za rozważaniami NSA przedstawionymi w przytoczonym wyroku należy zauważyć, że zmiana miejsca pobytu np. ze względu na wyjazd do pracy zagranicę nie oznacza, że adres ten przestał być mieszkaniem strony w rozumieniu art. 42 § 1 K.p.a. Chodzi tu bowiem o rzeczywiste, faktyczne mieszkanie adresata. Mieszkaniem takim będzie więc każde miejsce, w którym adresat przebywa z zamiarem dłuższego pobytu, umożliwiającego doręczenie mu pisma (zob. również wyrok NSA z dnia 21 stycznia 2010 r., sygn. akt II OSK 120/09; wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 27 marca 2012 r., sygn. akt II SA/Rz 1021/11; wyrok WSA w Łodzi z dnia 10 marca 2010 r., sygn. akt III SA/Łd 606/09).

Stanowisko to jest odzwierciedleniem ugruntowanego w orzecznictwie Sądu Najwyższego poglądu, wedle którego przez mieszkanie w rozumieniu przywoływanego przepisu należy rozmieć miejsce, w którym adresat przebywa z zamiarem dłuższego a nie krótkotrwałego pobytu (postanowienie SN z dnia 23 września 2008 r., sygn. akt I UK 68/08, postanowienie SN z dnia 27 października 2009 r., sygn. akt II UK 81/09, postanowienie SN z dnia 3 lipca 2012 r., sygn. akt II UK 61/12).

Z kolei, zgodnie z art. 44 § 1 i 2 K.p.a., w przypadku niemożności doręczenia pisma w sposób wskazany w art. 42 i 43 K.p.a., operator pocztowy przechowuje pismo w swojej placówce pocztowej przez okres 14 dni, zaś adresatowi pozostawia się stosowne zawiadomienie wraz z informacją o możliwości jego odbioru, a po bezskutecznym upływie tego terminu pismo uznaje się za doręczone (fikcja doręczenia).

Przesłanką zastosowania komentowanego przepisu jest "niemożność doręczenia pisma w sposób wskazany w art. 42 i 43. Niemożność ta obejmuje sytuacje, w których adresatowi będącemu osobą fizyczną nie doręczono pisma w żadnym z miejsc przewidzianych w art. 42 lub też nie doręczono pisma żadnej z osób wymienionych w art. 43. Należy przyjąć, że niemożność doręczenia w sposób wskazany w art. 42 dotyczy przypadków, w których podmiot doręczający nie zastał adresata pisma (adresat był nieobecny w miejscach wymienionych w tym przepisie).

Domniemanie doręczenia nie ma zastosowania do pisma błędnie zaadresowanego, gdyż może być ono zastosowane tylko w przypadku skierowania korespondencji na prawidłowy adres strony. Innymi słowy, kierowanie korespondencji na nieprawidłowy w rozumieniu art. 42 K.p.a. adres nie może skutkować uznaniem doręczenia w trybie art. 44 K.p.a. za skuteczne.

10. Odnosząc powyższe do tej sprawy wskazać trzeba, że Organy obu instancji w zasadzie nie kwestionują faktu, że Skarżący nie odebrał żadnej korespondencji dotyczącej toczącego się postępowania – od postanowienia o wszczęciu aż po wydanie decyzji; sam Organ I instancji wskazuje, że "z dołączonych do wniosku pełnomocnika dokumentów wynika niezbicie, że już w dacie doręczenia decyzji nr 838.2022 strona mieszkać mogła w S.", co jednoznacznie potwierdza, że korespondencja kierowana przez Organ w nowej sprawie – w przedmiocie opłaty zastępczo wniesionej przez gminę kierowana była na nieprawidłowy adres. Zawarte w aktach sprawy akty notarialne potwierdzają zdaniem Sądu twierdzenia Skarżącego, niekwestionowane zresztą przez Organy.

Sąd podkreśla, że w rozpatrywanej sprawie Organy orzekające w obu instancjach w niewielkim stopniu odnoszą się do tej sprawy. W zasadzie całe rozważania Organu odwoławczego są powieleniem argumentacji Organu I instancji i ustalenia w zakresie korespondencji i jej odbierania pod adresem w P., odnoszą się do decyzji ustalającej wysokość odpłatności za pobyt dziadka Skarżącego w DPS. Sąd wyraźnie zatem podkreśla, że decyzja nr 838.2022 (ustalająca wysokość odpłatności za pobyt dziadka w DPS) nie jest przedmiotem tego postępowania i objęta była postępowaniem odrębnym.

Biorąc to pod uwagę Sąd uznaje, że Organ I instancji w świetle przepisów kodeksu postępowania administracyjnego nie doręczył Skarżącemu ani korespondencji poprzedzającej decyzję 645.2023, ani samej decyzji. To zaś stanowi wystarczającą i samoistną podstawę do stwierdzenia braku udziału strony w postępowaniu administracyjnym bez jej winy (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 24 sierpnia 2011 r. sygn. akt II SA/Kr 842/09).

Brakowi udziału w postępowaniu, zdaniem Sądu nie przeczy fakt, iż w dniu 27 czerwca 2022 r. odebrał awizowaną korespondencję z placówki pocztowej, gdyż ta korespondencja nie dotyczyła rozpatrywanej sprawy, a decyzji ustalającej odpłatność za pobyt dziadka w DPS. Poza tym Skarżący wyjaśniał - a wyjaśnienia te uznane zostały przez Organ za wiarygodne - że w czasie, gdy Skarżący finalizował kolejny najem lokalu i będąc na miejscu, znalazł zawiadomienie o awizacji przesyłki. Przesyłkę udało się odebrać z placówki pocztowej. Przypadkowe odebranie tej korespondencji nie świadczy jednak w ocenie Skarżącego o tym, że adres, pod który Organ kierował korespondencję jest jego miejscem zamieszkania.

11. Skarżącego nie obciąża brak informacji Organu o aktualnym adresie zamieszkania zgodnie z treścią art. 41 K.p.a., gdyż obowiązek zawiadamiania organu administracji publicznej istnieje w toku postępowania. Z taką okolicznością nie mamy do czynienia w sprawie. Postępowanie zakończone decyzją nr 645.2023 z dnia 2 czerwca 2023 r., co Sąd ponownie podkreśla, jest postępowaniem odrębnym od postępowania zakończonego decyzją nr 838.2022 z dnia 15 czerwca 2022 r.

Obowiązek określony zaś w art. 41 K.p.a. powstaje od daty wszczęcia postępowania lub zawiadomienia strony o wszczęciu postępowania administracyjnego (zob. wyrok WSA w Warszawie z dnia 16 lutego 2006 r. sygn. akt VII SA/Wa 1352/05). Sąd stoi na stanowisku, że organ administracji publicznej nie może natomiast powołać się na przepis art. 41 § 2 K.p.a., jeżeli strona zmieniła miejsce zamieszkania przed wszczęciem postępowania z urzędu także wówczas, gdy nie jest to pierwsze postępowanie w sprawie (tak wyrok WSA w Poznaniu z dnia 20 lipca 2016 r., sygn. akt III SA/Po 363/16). Wszczęcie z urzędu postępowania w innej sprawie przez ten sam organ wobec tego samego podmiotu nie uzasadnia stosowania tego przepisu. Nie istnieje bowiem generalny (abstrakcyjny) obowiązek powiadamiania organów administracji o każdej zmianie swego adresu. Obowiązek ten powstaje tylko w toku konkretnego postępowania administracyjnego, w odniesieniu do jego strony i tylko pod warunkiem, że strona zostanie o tym obowiązku i skutkach jego zaniedbania właściwie pouczona (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 11 września 2013 r. sygn. akt IV SA/Po 606/13). Także okoliczność wcześniejszego prowadzenia wobec Skarżącego innego odrębnego postępowania administracyjnego nie może stanowić podstawy do stwierdzenia, że miał on obowiązek zawiadomienia Organu o zmianie miejsca pobytu. Taki obowiązek istnieje bowiem, zgodnie z art. 41 § 1 K.p.a., jedynie w czasie trwania postępowania administracyjnego, dotyczącego konkretnego przedmiotu (por. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 10 stycznia 2019 r., sygn. akt III SA/Gd 900/18).

12. Końcowo Sąd wskazuje, że skoro Kolegium samo przyznaje, że Skarżący praktycznie obalił fikcję doręczenia decyzji z 2 czerwca 2023 r. za pośrednictwem poczty przez wykazanie, że nie mieszkał pod wskazanym adresem, ale jednocześnie nie wykazał, że przyjęcie tej obalonej fikcji wynikającej bezpośrednio z mocy prawa nie było nie zawinione przez niego, to w zasadzie nie ma sporu co do tego, że Skarżący nie otrzymał decyzji ustalającej opłatę zastępczo poniesioną przez gminę nr 645.2023 z dnia 2 czerwca 2023 r. Konsekwencją winno być rozważenie dopuszczalności otwierania postępowania wznowieniowego, skoro dotyczyć ono może jedynie decyzji ostatecznej. Dopiero bowiem wykazanie, że decyzja weszła do obrotu i stała się ostateczna może implikować wszczęcie postepowania wznowieniowego. Organ w tym zakresie powinien poczynić ustalenia a także rozważyć w kontekście wyżej poczynionej uwagi znaczenie pism składanych przez Skarżącego i jego pełnomocnika – może się bowiem okazać, że należy im nadać walor pism w postępowaniu odwoławczym, nie zaś nadzwyczajnym.

13. W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" w zw. z art. 135 p.p.s.a., uchylił zaskarżoną, jak też poprzedzającą ją decyzję, o czym orzeczono w pkt I sentencji wyroku. O zwrocie kosztów postępowania, orzeczono na postawie art. 200 p.p.s.a. w pkt II.

Orzeczenia sądów administracyjnych przywołanych w uzasadnieniu pochodzą z bazy dostępnej na stronie: www.orzeczenia.nsa.gov.pl