Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 1944/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-04-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6537 Egzekucja należności pieniężnych, do których  nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej (art. 34 ust. 3  ustawy o f
Hasła tematyczne: Egzekucyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 18, art. 33 §1, art. 33  §4
journal: Dz.U. 2017 poz 1201
law: Ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji - tekst jedn.
article: art. 13 ust. 1 pkt 1, art. 13f ust.1
journal: Dz.U. 2015 poz 1440
law: Ustawa z dnia 16 grudnia 2010 r.o publicznym transporcie zbiorowym - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Salachna Sędzia NSA Beata Sobocha-Holc (spr.) Sędzia NSA Bogdan Fischer po rozpoznaniu w dniu 13 kwietnia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej A. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 26 marca 2019 r. sygn. akt I SA/Kr 1159/18 w sprawie ze skargi A. M. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 31 lipca 2018 r. nr SKO.EA/418/29/2018 w przedmiocie zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z 26 marca 2019 r., sygn. akt I SA/Kr 1159/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę A. M. (dalej: skarżąca, strona) na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie (dalej: SKO, organ odwoławczy/II instancji) z 14 sierpnia 2018 r. utrzymujące w mocy postanowienie Prezydenta Miasta Krakowa (dalej: Prezydent, organ I instancji) z 15 lutego 2018 r. w przedmiocie zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym.

Skarżąca wniosła skargę kasacyjną od wyroku WSA w Krakowie, w której zaskarżyła orzeczenie w całości, na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 259, dalej: p.p.s.a.) zarzucając naruszenie przepisów postępowania, mających istotny wpływ na wynika sprawy, tj.:

(1) art. 145 § 1 pkt 1) lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7 i 77 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postepowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm., dalej: k.p.a.) poprzez nieuwzględnienie skargi skarżącej na postanowienie SKO i przyjęcie, że organy podjęły wystarczające czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy oraz że w sposób wyczerpujący zebrały i rozpatrzyły cały materiał dowodowy, podczas gdy pomimo dysponowania dowodami w postaci umowy pożyczki oraz protokołów zeznań skarżącej, organy nie rozpatrzyły wyczerpująco tych dowodów, co w konsekwencji miało istotny wpływ na wynik sprawy i dokonanie błędnych ustaleń faktycznych w postaci uznania skarżącej za obowiązaną do uiszczenia opłaty za postój pojazdu;

(2) art. 145 § 1 pkt 1) lit. c w zw. z art. 33 pkt 4 ustawy z 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2017 r., poz. 1201 ze zm., dalej: u.p.e.a.) w zw. z art. 13 ust. 1 pkt 1 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2015 r., poz. 1440 ze zm., dalej: u.d.p.) poprzez nieuwzględnienie skargi skarżącej na postanowienie SKO i błędne wskazanie skarżącej jako osoby zobowiązanej do uiszczenia opłaty za parkowanie pojazdu w strefie płatnego parkowania, gdy w rzeczywistości zobowiązanym do dokonania w/w opłaty był R. S., co wynika z dokumentów złożonych przez skarżącą do akt sprawy.

W skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie, o zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania według norm przepisanych, o zasądzenie na rzecz pełnomocnika kosztów zastępstwa procesowego z urzędu oraz o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Sprawa niniejsza została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów, na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 ze zm.).

Zgodnie z art. 183 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej.

Według art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie został określony zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza zatem przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. (por. wyroki NSA: z dnia 25 listopada 2016 r., sygn. akt I FSK 1376/16, z dnia 17 stycznia 2017 r., sygn. akt. I GSK 1294/16, z dnia 8 lutego 2017 r., sygn. akt I GSK 1371/16, z dnia 5 kwietnia 2017 r., sygn. akt I GSK 91/17; z dnia 27 czerwca 2017 r., sygn. akt II GSK 1869/17; baza orzeczeń nsa.gov.pl). Omawiany przepis ogranicza wymogi, jakie musi spełniać uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną wyłącznie do, niemającej swojego odpowiednika w art. 141 § 4 p.p.s.a., oceny zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny uzyskał fakultatywne uprawnienie do przedstawienia, zależnie od własnej oceny, wyłącznie motywów zawężonych do aspektów prawnych świadczących o braku usprawiedliwionych podstaw skargi kasacyjnej albo o zgodnym z prawem wyrokowaniu przez sąd pierwszej instancji, mimo nieprawidłowego uzasadnienia.

Przystępując do oceny zasadności zarzutów skargi kasacyjnej, należy tę ocenę poprzedzić koniecznym w rozpatrywanej sprawie przypomnieniem i wyjaśnieniem, że prawidłowe sformułowanie podstaw kasacyjnych jest o tyle istotne, że zakres kognicji Naczelnego Sądu Administracyjnego wyznaczają sformułowane przez skarżącego kasacyjnie zarzuty, oparte na ustawowych podstawach i uzasadnione w treści skargi kasacyjnej. Konkretne podstawy skargi kasacyjnej, czyli zawarte w niej przyczyny zaskarżenia rozstrzygnięcia, determinują całkowicie kierunek działalności badawczej Naczelnego Sądu Administracyjnego, którą musi on podjąć w celu stwierdzenia ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia. Z tych względów, skarga kasacyjna jest sformalizowanym środkiem prawnym, obwarowanym m.in. przymusem adwokacko-radcowskim (art. 175 § 1-3 p.p.s.a.).

Ponadto art. 176 p.p.s.a. reguluje elementy składowe skargi kasacyjnej, a zgodnie z § 1 pkt 2 tego przepisu jej obligatoryjnym elementem jest przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Przez przytoczenie podstawy kasacyjnej należy rozumieć podanie konkretnego przepisu (konkretnej jednostki redakcyjnej określonego aktu prawnego), który zdaniem strony został naruszony przez sąd pierwszej instancji (vide postanowienia NSA z 8 marca 2004 r., sygn. akt FSK 41/04; z 1 września 2004 r., sygn. akt FSK 161/04; z 24 maja 2005 r., sygn. akt FSK 2302/04). Z kolei uzasadnienie skargi kasacyjnej winno zawierać rozwinięcie zarzutów kasacyjnych. Na autorze skargi kasacyjnej ciąży zatem obowiązek konkretnego wskazania nie tylko, które przepisy prawa materialnego zostały przez sąd naruszone zaskarżanym orzeczeniem, lecz także na czym polegała ich błędna wykładnia i niewłaściwe zastosowanie oraz jaka powinna być prawidłowa wykładnia i właściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.). Z kolei zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego niewłaściwe zastosowanie zmierzać powinien do wykazania, że sąd stosując przepis popełnił błąd subsumcji czyli, że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie nie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi, jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia, a w przypadku zarzutu niezastosowania przepisu dlaczego powinien być zastosowany. Jednocześnie należy podkreślić, że ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie ustalonego w sprawie stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy. Podobnie rzecz się ma przy naruszeniu prawa procesowego, gdzie należy wskazać przepisy tego prawa, które zostały naruszone przez Sąd I instancji i wpływ tego naruszenia na wynik sprawy, tj. na rozstrzygnięcie (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Podkreślić bowiem należy, że zamierzony skutek skarga kasacyjna może odnieść tylko wówczas, gdy wykazane zostanie takie naruszenie przez Sąd I instancji przepisów postępowania, któremu można zasadnie przypisać możliwy istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia. Konieczne jest przy tym wskazanie konkretnych przepisów naruszonych – zdaniem skarżącej – przez sąd, z podaniem jednostki redakcyjnej (numeru artykułu, paragrafu, ustępu, punktu).

Przytoczenie powyższych argumentów natury ogólnej było konieczne wobec dostrzeżonych wad skargi kasacyjnej, tak w zakresie sformułowania zarzutów, jak i ich uzasadnienia.

W związku z powyższym wskazać należy, że w punkcie 1 petitum skargi kasacyjnej zarzucono jedynie naruszenie art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. bez powiązania z art. 18 u.p.e.a. Należy bowiem zaznaczyć, że procedura ustanowiona w ustawie z 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, co do zasady nie służy ustaleniu bądź określeniu obowiązków zobowiązanego, a przymusowemu wykonaniu tych obowiązków w drodze egzekucji. Postępowanie egzekucyjne jest szczególnym typem postępowania administracyjnego, mającego własne instytucje procesowe i środki zaskarżenia. Zgodnie z art. 18 u.p.e.a. w postępowaniu egzekucyjnym przepisy k.p.a. mają odpowiednie zastosowanie, co oznacza, że zakres ich stosowania uzależniony jest od konkretnej kwestii powstałej w toku postępowania egzekucyjnego i w sytuacji, która nie jest wprost, bądź odmiennie uregulowana w ustawie egzekucyjnej (por. wyrok WSA w Olsztynie z 9 maja 2013 r., I SA/Ol 152/13, wyrok ten oraz orzeczenia powołane w dalszej części uzasadnienia dostępne są na stronie internetowej: orzeczenia.nsa.gov.pl).

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 33 pkt 4 u.p.e.a. (punktu 2. petitum skargi kasacyjnej) zauważyć należy, że artykuł ten składa się dwóch paragrafów, przy czym pierwszy dzieli się na dziesięć punktów, a drugi na dwa (przy różnej treści normatywnej tych jednostek redakcyjnych), natomiast autor skargi kasacyjnej nie wskazał o naruszenie, której jednostki redakcyjnej mu chodzi.

Pomimo stwierdzonych deficytów skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny kierował się względami przedstawionymi w uzasadnieniu uchwały NSA w pełnym składzie z 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09 (ONSAiWSA z 2010 r. nr 1 poz. 1) i stwierdził, że może rozpoznać skargę kasacyjną tylko w takim zakresie, jaki może być ustalony na podstawie treści jej uzasadnienia ujmowanego w kontekście podstaw kasacyjnych.

Co do zasady zobowiązanym do uiszczenia opłaty za korzystanie z drogi obowiązana jest osoba, która faktycznie z niej korzysta, a zatem osoba, która w danym momencie użytkuje konkretny pojazd. Przyjmuje się również, że co do zasady będzie to właściciel pojazdu. Należy zaznaczyć, że w sytuacji kiedy korzystającym z drogi publicznej jest inna osoba, a nie właściciel pojazdu, to błąd co do osoby może stanowić podstawę zarzutu w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej zaległych opłat. Trzeba jednak podkreślić, że to nie organ egzekucyjny nakłada na korzystającego z drogi publicznej obowiązek uiszczenia należnej opłaty, gdyż jest to obowiązek wynikający z mocy samego prawa.

Zgodnie z art. 13 ust. 1 pkt 1 u.d.p., korzystający z drogi jest zobowiązany do uiszczenia opłaty za parkowanie pojazdu w wyznaczonej przez radę gminy (radę miasta) strefie płatnego parkowania. Z kolei stosownie do treści art. 13f ust. 1 u.d.p. za nieuiszczenie opłat, o których mowa w art. 13 ust. 1 pkt 1, pobiera się opłatę dodatkową. Rada gminy (rada miasta) określa wysokość opłaty dodatkowej, o której mowa w ust. 1, oraz sposób jej pobierania. Użycie w powyższych przepisach słowa: "pobiera" wskazuje jednoznacznie, że obowiązek uiszczenia opłaty za parkowanie i opłaty dodatkowej, jeżeli ta pierwsza nie zostanie uiszczona, jest obowiązkiem wynikającym z mocy prawa. W tym zakresie nie jest zatem wymagane konkretyzowanie obowiązku w drodze indywidualnego aktu administracyjnego (por. też np. wyrok NSA z 6 grudnia 2012 r., II GSK 1859/11). Przyjęcie tego –dominującego w orzecznictwie sądów administracyjnych - poglądu, że obowiązek ten powstaje z mocy prawa, prowadzi do stwierdzenia, iż w sprawie obowiązku uiszczenia opłaty parkingowej nie prowadzi się postępowania administracyjnego i nie rozstrzyga w drodze decyzji administracyjnej, a zatem nie prowadzi się również postępowania wyjaśniającego poprzedzającego rozstrzygnięcie sprawy co do jej istoty. Skoro obowiązek uiszczenia opłaty parkingowej powstaje z mocy prawa przyjąć należy, że możliwość dochodzenia swych racji przez korzystającego z drogi publicznej powstaje dopiero na etapie postępowania egzekucyjnego poprzez złożenie zarzutu.

Oznacza to, że organ nie ma możliwości, aby prowadzić postępowanie wyjaśniające mające na celu ustalenie osoby faktycznie korzystającej z drogi publicznej. W tej sytuacji, organ egzekucyjny ma prawo domniemywać, że korzystającym z dróg publicznych był właściciel samochodu. Ten ostatni zaś może dochodzić swych racji, podnosząc w toku postępowania egzekucyjnego zarzut na podstawie art. 33 § 1 pkt 4 u.p.e.a. (por. wyrok NSA z dnia 15 kwietnia 2011 r., sygn. akt I OSK 129/11 oraz powołane w jego uzasadnieniu orzecznictwo, Lex nr 1080930). Podkreślić należy, że do obalenia powyższego domniemania faktycznego nie jest wystarczające udowodnienie, iż korzystającym z dróg nie był właściciel, ale konieczne jest wykazanie, kto konkretnie kierował pojazdem w określonym dniu i czasie. Skoro zatem skarżąca zaprzecza, aby w określonych dniach i miejscach korzystała z dróg publicznych przez zajęcie miejsc parkingowych w strefie płatnego parkowania, a nie jest kwestionowane, że inne osoby korzystały w ten sposób z dróg publicznych przy użyciu pojazdu należącego do skarżącego, to te osoby potencjalnie mogłyby być zobowiązane do uiszczenia opłaty dodatkowej w miejsce właściciela pojazdu. Wykazanie powyższych okoliczności obciąża jednak nie organ egzekucyjny, ale skarżącą, jako właściciela pojazdu.

W rozpoznawanej sprawie niesporne jest, że samochód – z którym związana jest egzekwowana od skarżącej opłata dodatkowa za parkowanie w strefie płatnej – stanowi jej własność. Skoro autorka skargi kasacyjnej nie wykazała, aby w dacie powstania egzekwowanego obowiązku, to nie ona użytkowała przedmiotowy pojazd, organy prawidłowo uznały ją za zobowiązaną w niniejszym postępowaniu egzekucyjnym. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego organ egzekucyjny ma prawo domniemywać, że korzystającym z drogi publicznej jest właściciel pojazdu, któremu przysługuje prawo korzystania z danego pojazdu. Natomiast w sytuacji kiedy korzystającym z drogi publicznej jest inna osoba, a nie właściciel pojazdu, to w ramach zarzutu w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej zaległych opłat, właściciel może zgłosić zarzut błędu co do osoby zobowiązanego. Tak więc jeżeli skarżąca kasacyjnie nie była korzystającym z drogi publicznej to powinna – w trybie art. 33 pkt 4 u.p.e.a. – wskazać osobę korzystającą jej pojazdem z drogi publicznej. Skoro tego nie uczyniła, stanowisko wyrażone przez organy, zaakceptowane przez Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku zasługuje na akceptację.

Zgodzić należy się z oceną Sądu I instancji, że przedłożone przez skarżącą dowody w realiach niniejszej sprawy nie są wystarczające, aby mogły stanowić podstawę uznania przez organy zarzutu – błędu co do osoby zobowiązanego – za uzasadniony.

W odniesieniu do wniosku pełnomocnika ustanowionego w ramach prawa pomocy o przyznanie wynagrodzenia za zastępstwo prawne, w niniejszym wyroku nie zawarto rozstrzygnięcia dotyczącego tej kwestii. Zgodnie bowiem z art. 250 § 1 oraz art. 258 § 2 pkt 8 p.p.s.a. wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego na zasadzie prawa pomocy przyznaje się przez wydanie odrębnego postanowienia przez właściwy wojewódzki sąd administracyjny.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że podniesione zarzuty są niezasadne i na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.