Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 63/23
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-02-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6536 Ulgi w spłacaniu należności pieniężnych, do których nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej (art. 34 i 34a  ustaw
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i decyzję II instancji

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Piotr Pietrasz Sędzia NSA Joanna Salachna Sędzia del. WSA Izabella Janson (spr.) po rozpoznaniu w dniu 14 lutego 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej T. Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 8 września 2022 r. sygn. akt III SA/Po 416/22 w sprawie ze skargi T. Z. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 22 marca 2022 r. nr 540000/71/31642/2022 w przedmiocie zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne 1) uchyla zaskarżony wyrok w całości, 2) uchyla zaskarżoną decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 22 marca 2022 r. nr 540000/71/31642/2022; 3) zasądza od Zakładu Ubezpieczeń Społecznych na rzecz T. Z. kwotę 720 (siedemset dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z 8 września 2022r., sygn. akt III SA/Po 416/22 na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019r., poz. 2325,obecnie Dz.U. z 2023r., poz. 259, dalej: "p.p.s.a.") oddalił skargę T. Z. (dalej też: "strona", "skarżący") na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (dalej też: "ZUS") z 22 marca 2022r., nr 540000/71/31642/2022 w przedmiocie odmowy prawa do zwolnienia z opłacania należności z tytułu składek za okres od marca do maja 2020r.

Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy:

Skarżący wniósł do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych II Oddział w Poznaniu o zwolnienie z opłacania należności z tytułu składek za marzec - maj 2020r. W piśmie przewodnim do wniosku podał, że wniosek ten był już złożony wraz z wnioskami dla całej firmy i pracowników i wysłany jednym listem poleconym, a z uwagi na to, że brakuje jednego wniosku, przesyła jego kopię ponownie. Wniosek był datowany na 8 kwietnia 2020r.

Decyzją z 25 stycznia 2021r., nr [...] Zakład Ubezpieczeń Społecznych II Oddział w Poznaniu na podstawie art. 31 zq ust. 7 ustawy z 2 marca 2020r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. poz. 374 ze zm., dalej też: "ustawa z 2 marca 2020r.", "ustawa covidowa", "ustawa COVID-19") w związku z art. 83 ust. 1 ustawy z 13 października 1998r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz.U. z 2020r., poz. 266 ze zm., dalej też: "u.s.u.s.") odmówił prawa do zwolnienia z opłacenia należności z tytułu składek na własne obowiązkowe ubezpieczenie emerytalne i rentowe oraz wypadkowe, dobrowolne ubezpieczenie chorobowe, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy za okres od marca 2020r. do maja 2020r.

W uzasadnieniu organ powołując treść art. 31zo ust. 2 i 4 ustawy COVID-19, wskazał, że osobie prowadzącej działalność, o której mowa w art. 8 ust. 6 u.s.u.s. przysługuje prawo do zwolnienia z opłacania należności z tytułu składek na własne obowiązkowe ubezpieczenia emerytalne i rentowe oraz wypadkowe, dobrowolne ubezpieczenie chorobowe, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy i Fundusz Solidarnościowy, należnych za okres od marca 2020r. do maja 2020r., jeżeli prowadziła działalność przed dniem 1 kwietnia 2020r. i przychód z tej działalności w rozumieniu przepisów o podatku dochodowym od osób fizycznych uzyskany w pierwszym miesiącu za który jest składany wniosek o zwolnienie, nie był wyższy niż 300 % prognozowanego przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia brutto w gospodarce narodowej w 2020r. Zwolnienia z obowiązku opłacania podlegają należności z tytułu składek ustalone od obowiązującej najniższej podstawy wymiaru składek dla osoby prowadzącej pozarolniczą działalność. Wskazał, że ustalenie prawa do zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek następuje na podstawie kompletnie i poprawnie wypełnionego wniosku przesłanego do ZUS nie później niż do 30 czerwca 2020r. Wyjaśnił, że wg danych zaewidencjonowanych w Kompleksowym Systemie Informatycznym ZUS, skarżący nie złożył wniosku o zwolnienie z opłacania składek w ustawowym terminie. Odnosząc się do twierdzeń skarżącego zawartych w piśmie z 8 stycznia 2021r., że jego wniosek został przesłany z dokumentami dotyczącymi spółki cywilnej A.Z. S. organ podał, że po weryfikacji ustalił, iż wskazany wniosek nie został zaewidencjonowany na koncie skarżącego ani załączony do akt sprawy A. s.c. Ponadto dokumenty dotyczące spółki zostały nadane listem poleconym priorytetowym 7 kwietnia 2020r., a załączona przez skarżącego kopia ma datę wypełnienia 8 kwietnia 2020r. W związku z tym skarżącemu nie przysługuje prawo do zwolnienia z opłacania składek za okres od marca do maja 2020r.

We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy skarżący podał, że po głębszej analizie informuje, że do ZUS wysłał dwa listy polecone, gdyż wniosków było kilka. Na dowód przedstawił potwierdzenia nadania dwóch przesyłek do ZUS z [...] kwietnia i z [...] kwietnia 2020r.

Decyzją z 1 marca 2021r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję z 25 stycznia 2021r. W uzasadnieniu wskazał, że warunek złożenia wniosku do dnia 30 czerwca 2020r. nie został spełniony. Mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli organ dokonał sprawdzenia posiadanych rejestrów wniosków składanych w ramach tarczy antykryzysowej i w wyniku tych czynności do dnia 30 czerwca 2020r. nie potwierdzono wpływu wniosku o zwolnienie z opłacania należności z tytułu składek za okres od marca do maja 2020r. W związku z tym organ uznał, że decyzja z 25 stycznia 2020r. jest zasadna i prawidłowa.

WSA w Poznaniu wyrokiem z 27 października 2021r., sygn. akt III SA/Po 589/21 uchylił zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu wskazał, że ponownie rozpatrując sprawę, organ mając na uwadze okoliczności towarzyszące złożeniu wniosku (stan epidemii COVID-19), charakter sprawy, a w szczególności dobro i interes strony postępowania, ustali jakie dokumenty skarżący złożył w przesyłce z [...] kwietnia 2020r. i czy możliwe jest, by przedmiotowy wniosek został złożony i nie odnotowany w systemie. Ewentualnie biorąc pod uwagę obowiązujący od 16 grudnia 2020r. art. 15zzzzzn2 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 ustawy z 2 marca 2020r. (zmiana: Dz.U. 2020.2255) zawiadomi skarżącego o uchybieniu terminu do dokonania przez stronę czynności kształtującej jej prawo (złożenie wymaganych dokumentów), wyznaczając termin do przywrócenia terminu do ich złożenia. Przepis ten bowiem wprost uwzględnia sytuację, w której strona uchybiła terminowi do dokonania czynności kształtującej jej prawa i obowiązki. I choć wszedł w życie w dniu następującym po dniu ogłoszenia, to obejmuje zdarzenia, które miały miejsce "w okresie obowiązywania stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19". Stan epidemii został ogłoszony od dnia 20 marca 2020r. na mocy rozporządzenia Ministra Zdrowia z 20 marca 2020r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii (Dz.U. 2020.491).

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział w Legnicy decyzją z 22 marca 2022r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję z 25 stycznia 2021r. odmawiającą skarżącemu prawa do zwolnienia z opłacania należności z tytułu składek. W uzasadnieniu wskazał, że w systemie informatycznym ZUS nie zarejestrowano do 30 czerwca 2020r. wniosku skarżącego z [...] kwietnia 2020r. o zwolnienie z obowiązku opłacania składek. Podniósł, że w dowodzie nadania przesyłki z 7 kwietnia 2020r. jako nadawca widnieje spółka cywilna, której skarżący jest wspólnikiem. Druga przesyłka była nadana 14 kwietnia 2020r. i zawierała wniosek o zwolnienie od opłacania składek A. Z. - wspólnika przedmiotowej spółki cywilnej. W dokumentach tych nie ma wniosku skarżącego o zwolnienie od opłacania przedmiotowych składek ZUS. Organ stwierdził jednocześnie, że do wniosku o zwolnienie z opłacania składek ZUS nie stosuje się przepisów art. 58 i 59 k.p.a.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalając skargę na powyższą decyzję uznał, że została wydana zgodnie z prawem.

Zdaniem WSA organ przeprowadził odpowiednie ustalenia faktyczne zgodnie z wytycznymi powyższego wyroku WSA w Poznaniu. Organ ustosunkował się także do wytycznych Sądu w kwestii zastosowania art.15 zzzzzn2 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 ustawy z 2 marca 2020r. Podkreślił, że rozpoznając ponownie sprawę organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazał, że w systemie informatycznym ZUS nie zarejestrowano do 30 czerwca 2020r. wniosku skarżącego z 7 kwietnia 2020r. o zwolnienie z obowiązku opłacenia składek za okres od marca do maja 2020r. Pierwszy wniosek dotyczący tarczy antykryzysowej został zarejestrowany 29 kwietnia 2020r. i dotyczył świadczenia postojowego. W dowodzie nadania przesyłki z 7 kwietnia 2020r. jako nadawca widnieje A. spółka cywilna, której skarżący jest wspólnikiem i zawierała wniosek o zwolnienie z opłacenia składek spółki cywilnej, w której skarżący jest wspólnikiem i który to wniosek kwietnia 2020r. został zarejestrowany. Co do drugiej przesyłki, którą skarżący wskazał jako nadaną w dniu 8 kwietnia 2020r., po sprawdzeniu przez organ numeru jej nadania ustalono, że została nadana w dniu 14 kwietnia 2020r. i zawierała wniosek o zwolnienie z opłacania składek za okres od marca 2020r. do maja 2020r. skarżącego jako wspólnika s.c. A. posiadającego NIP [...]. W ocenie Sądu I instancji w wyniku ustaleń poczynionych przez organ okazało się, że wniosek o zwolnienie od opłacenia składek za okres od marca 2020r. do maja 2020r. dotyczący skarżącego posiadającego NIP [...] nie został złożony. W dokumentach, na które powołuje się skarżący, według ustaleń organu nie ma bowiem jego wniosku o zwolnienie od opłacania przedmiotowych składek ZUS.

W skardze kasacyjnej skarżący zaskarżył powyższy wyrok w całości wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Oświadczył również, iż zrzeka się przeprowadzenia rozprawy.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił:

I. Naruszenie przepisów postępowania polegające na:

1) niezastosowaniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a., poprzez nieuwzględnienie skargi na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Odział w Legnicy z 22 marca 2022r., znak 540000/71/31642/2022 utrzymującą w mocy decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, II Odział w Poznaniu z 25 stycznia 2021r., znak[...], w sytuacji, w której decyzja ZUS wydana została z naruszeniem art. 7, art. 7a, art. 77 § 1 oraz art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej: "k.p.a."); wskazane uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ uwzględnienie przez ZUS argumentów i okoliczności wskazywanych przez skarżącego skutkowałoby uwzględnieniem skargi skarżącego;

2) niewłaściwym zastosowaniu art. 151 p.p.s.a., poprzez niezasadne oddalenie skargi na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Odział w L. z 22 marca 2022r., znak[...], w sytuacji, w której decyzja ZUS wydana została z naruszeniem art. 7, art. 7a, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a.; wskazane uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ uwzględnienie wskazanego błędu w decyzji ZUS skutkowałoby uwzględnieniem skargi skarżącego;

3) naruszeniu art. 153 p.p.s.a. oraz art. 171 p.p.s.a. w zw. z art. art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c), poprzez niezasadne uznanie, że w niniejszej sprawie organ administracyjny i WSA nie był związany oceną prawną wyrażoną w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z 27 października 2021r., sygn. akt III SA/Po 589/21 oraz wynikającymi z niego wskazaniami co do dalszego postępowania; wskazane uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ uwzględnienie podnoszonych przez skarżącego w skardze zarzutów naruszenia prawa materialnego skutkowałoby uwzględnieniem skargi skarżącego;

4) naruszeniu art. 145 § 1 p. 1 lit. c). p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez dokonanie przez WSA wybiórczej oceny prawnej i nierozważenie oraz nieustosunkowanie się przez WSA do wszystkich zarzutów podnoszonych przez skarżącego w skardze tj.:

a) naruszeniu przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy w postaci art. 77 § 1 i art. 7 w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy,

b) naruszeniu przepisu postępowania mającego istotny wpływ na wynik sprawy w postaci art. 7a k.p.a. poprzez zaniechanie ciążącego na organie obowiązku rozstrzygania wątpliwości co do treści normy prawnej na korzyść strony, wskazane uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ uwzględnienie podnoszonych przez skarżącego w skardze zarzutów dotyczących naruszenia przepisów postępowania skutkowałoby uwzględnieniem skargi skarżącego;

5) naruszeniu przepisu prawa procesowego, mające istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 15zzzzzn2 ustawy Covidowej, poprzez jego niezastosowanie i niezawiadomienie skarżącego o uchybieniu terminu do dokonania przez stronę czynności kształtującej jej prawo (złożenie wymaganych dokumentów), wyznaczając jednocześnie termin do przywrócenia terminu do ich złożenia.

II. Naruszenie przepisu prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy tj. art. 31zq ust. 1 i 3 ustawy z 2 marca 2020r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczeniem COVID19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych oraz niektórych innych ustaw, przez jego niezastosowanie i niezasadną odmowę przyznania skarżącemu prawa do zwolnienia z opłacania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenia zdrowotne, Fundusz Pracy i Fundusz Solidarnościowy, Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych za okres od marca do maja 2020r.

Argumentację na poparcie powyższych zarzutów skarżący kasacyjnie przedstawił w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną ZUS wniósł o jej oddalenie i zasądzenie zwrotu kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Oświadczył również, iż nie wnosi o przeprowadzenie rozprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 182 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Wobec tego, że z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.

W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi - zgodnie z art. 174 p.p.s.a. - może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) albo naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą i nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich ani w inny sposób korygować.

Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy.

W pierwszej kolejności należy przypomnieć, że WSA prawomocnym wyrokiem z 27 października 2021r., sygn. III SA/Po 589/21 uchylił decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych II Oddział w Poznaniu z 1 marca 2021r., nr [...] odmawiającej skarżącemu prawa do zwolnienia z opłacania należności z tytułu składek za okres od marca do maja 2020 roku.

W ocenie Sądu I instancji skarga zasługiwała na uwzględnienie, gdyż sprawa nie została dostatecznie wnikliwie rozpatrzona przez organ. Podniósł, że spór w sprawie sprowadzał się do ustalenia, czy skarżący złożył w terminie do 30 czerwca 2020r. wniosek o zwolnienie z opłacania składek. Wnosząc jego kopię datowaną na 8 kwietnia 2020r. w dniu 8 stycznia 2021r. skarżący podał, że wniosek był złożony wraz z innymi dokumentami spółki A.. Podniósł, że organ I instancji stwierdził, że wniosku tego nie było, nadto podał, że dokumenty spółki były nadane przesyłką priorytetową [...] kwietnia 2020r. a na kopii wniosku widnieje data [...] kwietnia 2020r. Natomiast we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy skarżący wyjaśnił, że wnioski spółki były wysyłane w dwóch przesyłkach listowych na adres organu, tj [...] kwietnia 2020r. i [...] kwietnia 2020r., na dowód czego dołączył potwierdzenie nadania dwóch przesyłek w w/w datach. W opinii WSA organ ponownie rozpatrując sprawę w ogóle nie odniósł się do podniesionego zarzutu, ogólnie stwierdzając, że przedmiotowego wniosku nie odnotowano w systemie. W odpowiedzi na skargę powielił zaś twierdzenie zawarte w decyzji z 25 stycznia 2021r., że przesyłka była nadana 7 kwietnia 2020r. a na wniosku widnieje data [...] kwietnia 2020r. W ocenie Sądu I instancji takie stanowisko uniemożliwia kontrolę prawidłowości wydania zaskarżonej decyzji naruszając art. 11 w związku z art. 107 § 3 k.p.a., bowiem organ nie przedstawił racji, dla których aprobuje dane stanowisko przyjęte przez organ I instancji. W wytycznych skierowanych do organu wskazał, że rozpoznając ponownie sprawę, w związku z naruszeniem w/w przepisów k.p.a. organ mając na uwadze okoliczności towarzyszące złożeniu wniosku (stan epidemii COVID-19), charakter sprawy, a w szczególności dobro i interes strony postępowania, ustali jakie dokumenty skarżący złożył w przesyłce z 8 kwietnia 2020r. i czy możliwe jest, by przedmiotowy wniosek został złożony i nie odnotowany w systemie. Ewentualnie biorąc pod uwagę obowiązujący od 16 grudnia 2020r. art. 15zzzzzn2 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 ustawy z 2 marca 2020r. (zmiana: Dz.U. 2020.2255) zawiadomi skarżącego o uchybieniu terminu do dokonania przez stronę czynności kształtującej jej prawo (złożenie wymaganych dokumentów), wyznaczając termin do przywrócenia terminu do ich złożenia. Przepis ten bowiem wprost uwzględnia sytuację, w której strona uchybiła terminowi do dokonania czynności kształtującej jej prawa i obowiązki. I choć wszedł w życie w dniu następującym po dniu ogłoszenia to obejmuje zdarzenia, które miały miejsce "w okresie obowiązywania stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19". Stan epidemii został ogłoszony od dnia 20 marca 2020r. na mocy rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 20 marca 2020r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii (Dz.U. 2020.491).

Tymczasem jak wynika z akt administracyjnych w uzasadnieniu decyzji z 22 marca 2022r. ZUS uznał, że przepis ten dotyczy jedynie terminów o charakterze procesowym i nie będzie miał zastosowania do wniosku o przywrócenie terminu na złożenie wniosku o zwolnienie z opłacenia składek.

Zgodnie z art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu Sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także Sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie.

Należy wyjaśnić, że ocena prawna, o której stanowi zacytowany przepis, to wyjaśnienie treści przepisów prawnych i sposobu ich stosowania w rozpoznawanej sprawie. Ocena prawna o charakterze wiążącym musi dotyczyć właściwego zastosowania konkretnego przepisu czy też prawidłowej jego wykładni w odniesieniu do ściśle określonego rozstrzygnięcia podjętego w konkretnej sprawie; musi pozostawać w logicznym związku z treścią orzeczenia Sądu administracyjnego, w którym została sformułowana. Wskazania co do dalszego postępowania stanowią z reguły konsekwencję oceny prawnej. Dotyczą one sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu uniknięcie błędów już popełnionych oraz wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie dla uniknięcia wadliwości w postaci na przykład braków w materiale dowodowym lub innych uchybień procesowych (A. Kabat [w:] B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. II. LEX/el. 2021, art. 153). Przepis art. 153 p.p.s.a. ma charakter bezwzględnie obowiązujący, wobec czego ani organ administracji publicznej ani Sąd administracyjny orzekając ponownie w tej samej sprawie, nie mogą pominąć oceny prawnej wyrażonej wcześniej w orzeczeniu, gdyż ocena ta wiąże w sprawie. Uregulowanie zawarte w art. 153 p.p.s.a. oznacza, że orzeczenie Sądu administracyjnego wywiera skutki wykraczające poza zakres postępowania sądowoadministracyjnego, bo jego oddziaływaniem objęte jest także przyszłe postępowanie administracyjne w danej sprawie. Z kolei związanie samego Sądu administracyjnego w rozumieniu art. 153 p.p.s.a. oznacza, że nie może on formułować nowych ocen prawnych, które są sprzeczne z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz zobowiązany jest do podporządkowania się w pełnym wymiarze oraz konsekwentnego reagowania w razie stwierdzenia braku zastosowania się organów administracji publicznej do wskazań w zakresie dalszego postępowania (wyrok NSA z 21 marca 2014r., sygn. akt I GSK 534/12). Podkreślenia wymaga, że ocena prawna wyrażona w prawomocnym wyroku Sądu administracyjnego wiąże nie tylko ten Sąd oraz organ, ale również Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznający skargę kasacyjną od kolejnego wyroku wydanego w tej sprawie. Ocena prawna traci moc wiążącą tylko w przypadku zmiany prawa, zmiany istotnych okoliczności faktycznych sprawy (ale tylko zaistniałych po wydaniu wyroku, a nie w wyniku odmiennej oceny znanych i już ocenionych faktów i dowodów) oraz w wypadku wzruszenia we właściwym trybie orzeczenia, zawierającego ocenę prawną.

W ocenie NSA, w rozpoznawanej sprawie Sąd I instancji nieprawidłowo uznał, że w sprawie nie doszło do naruszenia art. 153 p.p.s.a. i jednocześnie zaakceptował błędne stanowisko organu, że przepis art. 15zzzzzn2 ustawy o COVID-19 nie będzie miał zastosowania do wniosku o przywrócenie terminu na złożenie wniosku o zwolnienie z opłacenia składek.

W pierwszej kolejności podnieść należy, że przepis art. 15zzzzzn2 ustawy COVID-19 dodany został do ustawy na podstawie art. 1 pkt 24 ustawy z 9 grudnia 2020r. o zmianie ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020r., poz. 2255), z mocą obowiązującą od 16 grudnia 2020r.

Zgodnie z treścią art. 15zzzzzn2 ust 1 ustawy COVID-19, w przypadku stwierdzenia uchybienia przez stronę w okresie obowiązywania stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 przewidzianych przepisami prawa administracyjnego terminów: 1) od zachowania których jest uzależnione udzielenie ochrony prawnej przed organem administracji publicznej, 2) do dokonania przez stronę czynności kształtujących jej prawa i obowiązki, 3) przedawnienia, 4) których niezachowanie powoduje wygaśnięcie lub zmianę praw rzeczowych oraz roszczeń i wierzytelności, a także popadnięcie w opóźnienie, 5) zawitych, z niezachowaniem których ustawa wiąże ujemne skutki dla strony, 6) do dokonania przez podmioty lub jednostki organizacyjne podlegające wpisowi do właściwego rejestru czynności, które powodują obowiązek zgłoszenia do tego rejestru, a także terminów na wykonanie przez te podmioty obowiązków wynikających z przepisów o ich ustroju

- organ administracji publicznej zawiadamia stronę o uchybieniu terminu.

Przepis art. 15zzzzzn2 ust. 2 stanowi, że w zawiadomieniu, o którym mowa w ust. 1, organ administracji publicznej wyznacza stronie termin 30 dni na złożenie wniosku o przywrócenie terminu. Z kolei przepis art. 15zzzzzn2 ust. 3 stanowi, że w przypadku, o którym mowa w art. 58 § 2 ustawy z 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego, prośbę o przywrócenie terminu należy wnieść w terminie 30 dni od dnia ustania przyczyny uchybienia terminu.

Wymaga wyjaśnienia, że omawiany przepis art. 15zzzzzn2 ustawy COVID-19 stanowi szczególne rozwiązanie prawne, które reguluje kwestie związane z terminami w prawie administracyjnym i postępowaniu administracyjnym w sposób odmienny, niż w zwykłych okolicznościach.

Z treści art. 15zzzzzn2 ustawy COVID-19 wynika, że wprowadza on instytucję przywrócenia terminów prawa materialnego. Świadczy o tym jednoznacznie posłużenie się przez ustawodawcę sformułowaniem: w przypadku stwierdzenia uchybienia przez stronę w okresie obowiązywania stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 przewidzianych przepisami prawa administracyjnego terminów (...) do dokonania przez stronę czynności kształtujących jej prawa i obowiązki (ust 1 pkt 2) organ administracji publicznej zawiadamia stronę o uchybieniu terminu. W zawiadomieniu, o którym mowa w ust. 1, organ administracji publicznej wyznacza stronie termin 30 dni na złożenie wniosku o przywrócenie terminu (ust 2).

Kierując się wykładnią celowościową i funkcjonalną przyjąć należy, że przepis art. 15zzzzzn2 ustawy COVID-19, wprowadzający szczególny tryb przywrócenia terminu w okresie trwania stanu epidemii, ma zastosowanie do regulacji zawartych w prawie administracyjnym w szerokim znaczeniu. Natomiast od przewidzianego w tym przepisie obowiązku zawiadomienia strony o uchybieniu terminu oraz wyznaczenia stronie 30 dni na złożenie wniosku o jego przywrócenie, nie przewidziano żadnych wyjątków.

Dalej zauważyć należy, że w przepisie art. 15zzzzzn2 ust. 1 ustawy COVID-19 ustawodawca odwołuje się do stwierdzenia uchybienia terminu przewidzianego "przepisami prawa administracyjnego", co wskazuje na to, że chodzi o wszystkie przepisy wchodzące w skład tej dziedziny prawa. W sześciu punktach zostały wymienione dokładnie, o jakiego rodzaju terminy chodzi (wskazane już terminy zawite, z niezachowaniem których ustawa wiąże ujemne skutki dla strony, terminy do dokonania przez stronę czynności kształtujących jej prawa i obowiązki, terminy przedawnienia). Zauważyć należy, że cechą wspólną tych terminów jest to, że są to terminy, których upływ powoduje, że strona traci prawo żądania ukształtowania jej sytuacji prawnej poprzez podjęcie przez organ określonego rozstrzygnięcia. Jednocześnie w ust. 2 i w ust. 3 art. 15 zzzzzn2 ustawodawca wprost dopuścił możliwość złożenia wniosku o ich przywrócenie odwołując się przy tym do art. 58 § 2 k.p.a., a więc do konstrukcji prawa procesowego dotyczącej wyłącznie terminów procesowych.

Analiza treści tego przepisu niewątpliwie wskazuje, że z woli ustawodawcy w okresie stanu epidemii dopuszczalne stało się przywrócenie terminów materialnych, które zgodnie z obowiązującym systemem prawa nie można przywrócić i których upływ oznacza utratę roszczenia, czy ochrony prawnej. Oznacza to, że w każdym przypadku niezachowania przez stronę terminów przewidzianych przepisami prawa administracyjnego, od zachowania których uzależniona jest m.in. ochrona prawna przed organem administracji publicznej, organ taki w okresie epidemii powinien zastosować się do treści art. 15 zzzzzn2 ust. 1 ustawy COVID-19 i wynikającego z niego obowiązku zawiadomienia strony o przekroczeniu terminu i wyznaczeniu terminu trzydziestu dni na złożenie wniosku o jego przywrócenie. Nie oznacza to jednak, że już sam stan epidemii zobowiązywał organ do przywrócenia terminu w każdym przypadku stwierdzenia jego uchybienia. Omawiany przepis nie wskazuje też, aby intencją ustawodawcy było automatyczne przeniesienie na organ ciężaru inicjatywy dowodowej związanej z przywróceniem uchybionego terminu. Chociaż ustawodawca wprost nie wskazał w ww. przepisie, to przyjąć trzeba, że rozpoznanie wniosku o przywrócenie terminu w postępowaniu administracyjnym, poprzedzone zawiadomieniem organu w trybie art. 15 zzzzzn2 ust. 2 ustawy COVID-19, powinno być prowadzone przez organ w trybie art. 58 i nast. k.p.a. z uwzględnieniem modyfikacji wprowadzonej przez art. 15 zzzzzn2 ustawy COVID-19, jedynie w zakresie terminu do złożenia wniosku o jego przywrócenie.

W postępowaniu o zwolnienie z obowiązku opłacania składek na ubezpieczenia społeczne stosuje się przepisy k.p.a., co wynika z art. 180 k.p.a. oraz art. 123 ustawy z 13 października 1998r. o systemie ubezpieczeń społecznych (np. wyroki NSA z 14 września 2022r., sygn. I GSK 954/22, z 30 listopada 2022r., sygn. I GSK 1342/22). Oznacza to, że w postępowaniu tym zastosowanie mają m. in. art. 7, art. 9, art. 10 § 1 i art. 79a § 1 k.p.a. Stosownie do pierwszego z nich, w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Z kolei z mocy art. 9 k.p.a. organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Przepis art. 10 § 1 k.p.a. stanowi, że organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Wreszcie zgodnie z art. 79a § 1 k.p.a., w postępowaniu wszczętym na żądanie strony, informując o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, organ administracji publicznej jest obowiązany do wskazania przesłanek zależnych od strony, które nie zostały na dzień wysłania informacji spełnione lub wykazane, co może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony.

Naczelny Sąd Administracyjny w pełni aprobuje stanowisko wyrażone m. in. w wyrokach NSA z 15 marca 2023r., sygn. akt I GSK 1395/22, z 28 lutego 2023r., sygn. akt I GSK 1794/22, z 22 lutego 2023r., sygn. akt I GSK 272/22, z 13 maja 2022r., sygn. akt I GSK 1536/21, z 15 września 2021r., sygn. akt I GSK 430/21, zgodnie z którym, niezastosowanie przez organ administracyjny art. 79a k.p.a. musi prowadzić do upadku powstałych w związku z powyższym zaniechaniem negatywnych konsekwencji o charakterze materialnoprawnym w postaci upływu terminu do przesłania deklaracji rozliczeniowych. W przeciwnym razie doszłoby bowiem do naruszenia zasady pewności i bezpieczeństwa prawnego oraz zasady zaufania do organów administracji publicznej.

Powyższe oznacza, że w niniejszej sprawie organ nieprawidłowo zrealizował wytyczne WSA, czym naruszył bezpośrednio art. 153 p.p.s.a., a dodatkowo błędnie uznał, że przepis art. 15zzzzzn2 ustawy o COVID-19 nie będzie miał zastosowania do wniosku o przywrócenie terminu na złożenie wniosku o zwolnienie z opłacenia składek.

Należy podkreślić, że Sąd administracyjny zobowiązany jest do konsekwentnego reagowania w razie stwierdzenia braku zastosowania się organów administracji publicznej do wskazań w zakresie dalszego postępowania, zaś działania naruszające zasadę wyrażoną w art. 153 p.p.s.a. muszą być eliminowane przez uchylanie wadliwych z tego powodu rozstrzygnięć administracyjnych.

Wskazać też należy, że skład orzekający w przedmiotowej sprawie aprobuje stanowisko prezentowane w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego w wyrokach z: 7 października 2021r., sygn. akt I GSK 498/21, 20 stycznia 2023r., sygn. akt I GSK 809/22) w których wskazano, że należy dopuścić założenie, że terminy którym uchybiono przed wejściem w życie omawianego przepisu, ale w okresie obowiązywania stanu epidemii mogą zostać przywrócone w trybie tego przepisu.

Przepis ten obejmuje zdarzenia, które miały miejsce w okresie obowiązywania stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19. Stan epidemii został ogłoszony od dnia 20 marca 2020r. na mocy rozporządzenia Ministra Zdrowia z 20 marca 2020r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii (Dz.U. z 2020r., poz. 491). Mimo nieobowiązywania tego przepisu w chwili prowadzenia postępowania i wydawania decyzji przez organ, przepis ten musi być wzięty pod uwagę w trakcie sądowej kontroli zaskarżonego aktu.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego natomiast mając na względzie wytyczne zawarte w wyroku WSA w Poznaniu z 27 października 2021r., po stwierdzeniu uchybienia terminu do złożenia wniosku organ winien zawiadomić stronę o uchybieniu terminu (art. 15 zzzzzn2 ust. 1) oraz wyznaczyć stronie termin 30 dni na złożenie wniosku o przywrócenie terminu (ust. 2).

W prowadzonym po wyroku postępowaniu organ będzie zobowiązany wziąć pod uwagę powołane powyżej okoliczności.

Z tych wszystkich względów Naczelny Sąd Administracyjny uznając, że sprawa jest dostatecznie wyjaśniona na podstawie art. 188 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok Sądu I instancji oraz decyzję organu odwoławczego.

O kosztach postępowania sadowego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 w zw. z art. 205 § 2 i art. 209 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) i pkt 1 lit c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (t.j. Dz.U. z 2023r., poz. 1964), uwzględniając wynagrodzenie profesjonalnego pełnomocnika będącego adwokatem za I i II instancję w wysokości 720 zł.