Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2893/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-08-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 97 par. 1 pkt 4, art. 48 ust. 2 i 3
journal: Dz.U. 2010 nr 243 poz 1623
law: Ustawa  z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jednolity.

SENTENCJA

Dnia 18 sierpnia 2016 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Leszek Kamiński Sędziowie sędzia NSA Paweł Miładowski sędzia del. NSA Andrzej Wawrzyniak /spr./ Protokolant asystent sędziego Julia Słomińska po rozpoznaniu w dniu 18 sierpnia 2016 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej T. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 25 lipca 2014 r. sygn. akt II SA/Łd 471/14 w sprawie ze skargi K. R. na postanowienie Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi z dnia [...] lutego 2014 r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 25 lipca 2014 r. sygn. akt II SA/Łd 471/14, po rozpoznaniu sprawy ze skargi K. R. na postanowienie Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi z dnia [...] lutego 2014 r. nr [...], znak [...], w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego, uchylił zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łowiczu z dnia [...] stycznia 2014 r. nr [...], znak [...].

Wyrok zapadł w następującym stanie sprawy:

Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2014 r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Łowiczu zawiesił postępowanie administracyjne wszczęte w dniu [...] kwietnia 2011 r. w sprawie drugiego budynku kurnika, licząc od strony drogi, usytuowanego na działce nr ewid. [...], położonej w J. nr [...], gm. Z., do czasu wydania przez Wójta Gminy Z. decyzji o warunkach zabudowy. Mocą tego samego postanowienia organ wezwał T. G., jako właściciela działki nr [...], do wystąpienia w terminie 7 dni od dnia doręczenia postanowienia do Wójta Gminy Z. z wnioskiem o wydanie decyzji o warunkach zabudowy działki nr ewid. [...], położonej w J. nr ., gm. Z., dla drugiego budynku kurnika, licząc od strony drogi, wybudowanego na tej działce. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia organ wskazał przepis art. 97 § 1 pkt 4, art. 100 § 1, art. 101 § 1 oraz art. 123 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks Postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2013 roku, poz. 267 ze zm., dalej jako: "kpa").

Zażalenia na powyższe postanowienie wnieśli K. R., właściciel sąsiedniej nieruchomości oraz inwestor – T. G.

K. R. podniósł, że inwestor od przeszło dwóch lat wiedząc o ciążących na nim obowiązkach nie złożył w organie nadzoru budowlanego żadnych dokumentów, poprzestając jedynie na składaniu wniosków o przedłużenie terminu do złożenia wymaganych dokumentów. We wspomnianych wnioskach inwestor powoływał się na postępowanie administracyjne w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia pod nazwą "Zmiana obsad w budynkach inwentarskich na terenie fermy drobiu w Jackowicach na działkach nr ewid. [...],[...] i [...]". Decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach jest potrzebna inwestorowi w celu zwiększenia obsad brojlerów na fermie i związanej z tym rozbudowy innego, tj. trzeciego kurnika, czyli dotyczy stanu przyszłego, a nie obecnego. Zawieszenie postępowania doprowadzi do takiej sytuacji, w której inwestor może najpierw zwlekać z uzyskaniem decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, a uzyskanie tej decyzji uzależnione będzie od poczynań inwestora, w którego interesie będzie przeciąganie sprawy i tym samym opóźnienie w uzyskaniu decyzji o warunkach zabudowy.

T. G. w motywach swojego zażalenie argumentował, iż decyzja o warunkach zabudowy stanowi zagadnienie wstępne w sprawie, ale w aktualnym stanie prawnym do wydania decyzji o warunkach zabudowy niezbędne jest przeprowadzenie oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Obecnie na jego wniosek toczy się postępowanie w sprawie środowiskowych uwarunkowań, zatem wystąpienie z wnioskiem o wydanie decyzji o warunkach zabudowy przed uzyskaniem decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach jest przedwczesne.

Postanowieniem z dnia [...] lutego 2014 r. nr [...] Łódzki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Łodzi, po rozpoznaniu powyższych zażaleń, utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji.

W motywach rozstrzygnięcia organ opisał dotychczasowy przebieg postępowania, wskazując następnie, iż Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Łowiczu postanowieniem z dnia [...] grudnia 2011 r. nr [...] wstrzymał prowadzenie robót budowlanych związanych z budynkiem drugiego kurnika (licząc od strony drogi) oraz nałożył obowiązek przedstawienia, w terminie do dnia 30 kwietnia 2012 roku, określonych dokumentów, czyli:

1. zaświadczenia Wójta Gminy Z. o zgodności budowy budynku kurnika z ustaleniami ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu;

2. trzech egzemplarzy projektu budowlanego budynku kurnika, sporządzonego przez osoby posiadające uprawnienia budowlane w specjalności architektonicznej, konstrukcyjno – budowlanej i instalacyjnej w zakresie instalacji gazowej, wodno – kanalizacyjnej, elektrycznej i wentylacyjnej oraz należące do właściwej izby samorządu zawodowego, oraz

3. oświadczenia inwestora o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

Termin do złożenia wskazanych dokumentów był przedłużany na wniosek inwestora najpierw do dnia 31 października 2012 r., następnie do dnia 31 maja 2013 r. i ostatecznie do dnia 30 listopada 2013 r. W dniu [...] listopada 2013 r. inwestor po raz kolejny zwrócił się do organu nadzoru budowlanego o przedłużenie terminu złożenia projektu budowlanego zamiennego kurnika o sześć miesięcy wskazując, iż jest to uzależnione od uzyskania decyzji o warunkach zabudowy oraz że toczy się postępowanie administracyjne w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla inwestycji pod nazwą: "Zmiana obsad w budynkach inwentarskich na terenie fermy drobiu w Jackowicach na działkach nr ewid.: [...],[...],[...] w miejscowości J. gm. Z.". Organ pierwszej instancji ustalił, że inwestor nie wystąpił z wnioskiem o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dotyczącej budowy drugiego kurnika licząc od strony drogi.

W dalszej kolejności organ odwoławczy, cytując treść art. 97 § 1 pkt 4 kpa, przedstawił rozważania dotyczące zagadnienia wstępnego i jego związku z rozpoznaniem sprawy administracyjnej i wydaniem decyzji, stwierdzając, że wyraża się on relacją, w której brak rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd jawi się jako bezwzględna przeszkoda do wydania decyzji w prowadzonej przez organ sprawie. Gdy związek ten nie występuje, nie jest dopuszczalne zawieszenie postępowania.

Następnie organ II instancji podniósł, że legalizacja obiektu budowlanego zależna jest od woli inwestora i łączy się z koniecznością spełnienia określonych przesłanek. Jednym z wymogów legalizacji jest zgodność budowy z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego lub decyzją o warunkach zabudowy. Weryfikację zgodności zrealizowanej inwestycji z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym właściwy organ przeprowadza na podstawie: zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego. Przedłożenie jednego z tych dokumentów jest obowiązkiem inwestora, do którego wykonania organ nadzoru budowlanego wzywa postanowieniem, zakreślając stosowny termin. Organ nadzoru budowlanego powinien umożliwić sprawcy samowoli budowlanej uzyskanie dowodu potwierdzającego zgodność zrealizowanej inwestycji z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Wskazując na powyższe Łódzki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że w sprawie ziściła się przesłanka zawarta w art. 97 § 1 pkt 4 kpa, tj. że przeprowadzenie skutecznej legalizacji spornego budynku inwentarskiego zależne jest od uprzedniego uzyskania przez inwestora decyzji o warunkach zabudowy.

Odnosząc się do zarzutów zażaleń organ podał, że nie stanowi zagadnienia wstępnego w rozumieniu przepisu art. 97 § 1 pkt 4 kpa kwestia uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia. Zagadnieniem takim jest decyzja o warunkach zabudowy, bowiem w oparciu o ten właśnie akt administracyjny organy nadzoru budowlanego będą oceniać, czy sporny obiekt spełnia wymogi umożliwiające jego zalegalizowanie.

W skardze do sądu administracyjnego K. R., wnosząc o uchylenie postanowień organów obu instancji, wskazał na naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienia miały istotny wpływ na wydanie zaskarżonego postanowienia przez załatwienie sprawy bez uwzględnienia słusznego interesu skarżącego oraz brak ustosunkowania się do wszystkich zarzutów skarżącego i brak podania przyczyn, z powodu których argumentom skarżącego odmówiono wiarygodności. W sprawie, zdaniem skarżącego, doszło także do naruszenia przepisów postępowania, czyli art. 7 i art. 10 kpa. W uzasadnieniu skargi szczegółowo opisano dotychczasowy przebieg postępowania, podnosząc zarzuty kwestionujące prawidłowość podejmowanych przez organ czynności. Jak podkreślił skarżący, organ nadzoru budowlanego nie przychylił się do wniosku inwestora z dnia [...] listopada 2013 r. i nie przedłużył terminu złożenia wymaganych dokumentów, a zatem termin nie został dochowany, czyli inwestor nie spełnił obowiązków wynikających z art. 48 ust. 3 Prawa budowlanego. Niezrozumiałym dla skarżącego jest okoliczność, iż w takiej sytuacji organ pierwszej instancji dopiero w dniu [...] grudnia 2013 r. wystąpił do Wójta Gminy Z. o informację, czy inwestor złożył wniosek o wydanie decyzji o warunkach zabudowy. W odpowiedzi pismem z dnia [...] grudnia 2013 r. Wójt poinformował, że inwestor nie wystąpił z takowym wnioskiem. Zawieszenie postępowania – zdaniem skarżącego – doprowadzi do tego, że inwestor będzie zwlekał z przedstawianiem wymaganych dokumentów – najpierw w sprawie wydana decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, a potem w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy, a w tym czasie będzie nadal nielegalnie użytkował wielkopowierzchniowy kurnik, powodując tym samym zagrożenie dla życia, zdrowia ludzi i środowiska, co jest niezgodne zarówno z przepisami prawa budowlanego, jak i ochrony środowiska. Sposób użytkowania obiektu jest źródłem zanieczyszczenia mikrobiologicznego powietrza i wód. Organy nadzoru budowlanego powinny mieć na względzie art. 66 Prawa budowlanego. Skoro organy zawiesiły postępowanie, to – według skarżącego – powinny też wstrzymać użytkowanie kurnika i tym samym mieć na względzie zabezpieczenie interesu osób trzecich, które są nieustannie narażone na wydostające się z fermy odory skażonego powietrza uciążliwymi gazami, związkami szczególnie cuchnącymi i szkodliwymi dla zdrowia. Kurnik jest zaliczany do inwestycji mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko (§ 2 ust. 1 pkt. 51 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko). Faktyczny zasięg oddziaływania zapachowego dla fermy obejmuje obszar kilkuset metrów. Tymczasem kurnik posadowiony jest w odległości 4 m od granicy z działką skarżącego, a kolejny w odległości 25 m od zabudowań na gruncie skarżącego. T. G. planuje rozbudować fermę, na co wskazuje wniosek, który złożył w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach pod nazwą: "Zmiana obsad w budynkach inwentarskich na terenie fermy drobiu w Jackowicach na działkach nr ewid.: [...],[...] i [...]", co spowoduje jeszcze większą utratę zdrowia skarżącego i innych mieszkańców wsi.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumenty przedstawione w uzasadnieniu kwestionowanego w sprawie rozstrzygnięcia.

W zaskarżonym kasacyjnie wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, uznając, że skarga zasługuje na uwzględnienie, wskazał, że przedmiotem skargi w sprawie niniejszej jest postanowienie Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi utrzymujące w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łowiczu w przedmiocie zawieszenia postepowania administracyjnego w sprawie budynku inwentarskiego, tj. drugiego kurnika, licząc od strony drogi, usytuowanego na działce nr ewid. [...], położonej w miejscowości J., gmina Z.

Dokonując kontroli legalności zaskarżonego postanowienia sąd uznał, że skarga jest uzasadniona, bowiem organy administracji obu instancji dopuściły się naruszenia przepisów prawa w stopniu mającym istotny wpływ na rozstrzygnięcie. Podstawę prawną zawieszenia postępowania stanowił przepis art. 97 § 1 pkt 4 kpa. Z treści tego przepisu wynika, iż warunkiem zawieszenia postępowania jest stwierdzenie istnienia "zagadnienia wstępnego", którego rozstrzygnięcie warunkuje rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji. Utrwalony jest w orzecznictwie sądów administracyjnych pogląd, iż "zagadnieniem wstępnym" jest kwestia prawna, która albo ujawniła się w toku postępowania i dotyczy istotnej dla sprawy przesłanki decyzji lub postanowienia albo z przepisów prawa materialnego wynika wprost konieczność rozstrzygnięcia danej kwestii prawnej. Bez rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego nie jest możliwe zakończenie postępowania w sprawie. Tym samym podstawy do zawieszenia postępowania nie będzie stanowiła kwestia warunkująca określoną treść rozstrzygnięcia, np. decyzję pozytywną dla strony.

Przenosząc powyższe uwagi na grunt niniejszej sprawy Sąd I instancji podkreślił, że postanowieniem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łowiczu z dnia [...] grudnia 2011 r., nr [...] inwestor – T. G. został zobowiązany do przedstawienia, w terminie do dnia 30 kwietnia 2012 r., wskazanych dokumentów, czyli zaświadczenia Wójta Gminy o zgodności budowy kurnika z ustaleniami ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy, trzech egzemplarzy projektu budowlanego oraz oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Pierwotnie wyznaczony termin – do dnia 30 kwietnia 2012 r. – został, na wniosek inwestora, przedłużony, najpierw do dnia [...] października 2012 r., następnie do dnia [...] maja 2013 r. oraz do dnia [...] listopada 2013 r. W dniu [...] listopada 2013 r. inwestor ponownie zwrócił się z wnioskiem o przedłużenie terminu o kolejne 6 miesięcy, uzasadniając to koniecznością uzyskania decyzji o warunkach zabudowy oraz faktem, iż toczy się postępowanie administracyjne w sprawie wydania decyzji środowiskowych dla inwestycji pod nazwą: "Zmiana obsad w budynkach inwentarskich na terenie fermu drobiu w J.". Po otrzymaniu tego wniosku Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego zawiesił postępowanie administracyjne na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 kpa, wzywając jednocześnie inwestora do wystąpienia, w terminie 7 dni od dnia otrzymania postanowienia, z wnioskiem o wydanie decyzji o warunkach zabudowy. Po rozpoznaniu zażaleń właściciela sąsiedniej nieruchomości – K. R. oraz inwestora – T. G., Łódzki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Łodzi utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu nadzoru budowlanego szczebla powiatowego.

W ocenie Sądu I instancji, w niniejszej sprawie próżno szukać podstaw do zawieszenia postępowania z uwagi na konieczność uzyskania decyzji o warunkach zabudowy wobec tego, że inwestor był już wcześniej zobowiązany do złożenia dokumentu potwierdzającego zgodność realizacji inwestycji z normami planistycznymi w drodze postanowienia, którego termin wykonania był trzykrotnie na jego wniosek przedłużany. Od momentu zobowiązania inwestora do złożenia wskazanych dokumentów (co nastąpiło mocą postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łowiczu z dnia [...] grudnia 2011 r.) do momentu zawieszenia postępowania (na podstawie postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łowiczu z dnia [...] stycznia 2014 r.) minęły ponad 2 lata. Czas ten jednak okazał się dla inwestora niewystarczający nawet do zainicjowania postępowania w sprawie warunków zabudowy, bowiem – co wynika z akt administracyjnych – do momentu zawieszenia postępowania inwestor nie złożył wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy, a jedynie wniósł o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach i to dla innej inwestycji niż ta, której dotyczy postępowanie przed organami nadzoru budowlanego. Na wniosek inwestora postępowanie w tym przedmiocie zostało zawieszone.

Sąd Wojewódzki zaznaczył, że postępowanie organów nadzoru budowlanego prowadzone jest w trybie art. 48 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (t.jedn. Dz.U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 z późn. zm.). Z przepisów tej ustawy wynika powinność rozważenia przez organ możliwości legalizacji samowoli budowlanej, przy czym legalizacja samowoli jest uprawnieniem inwestora, a nie obowiązkiem.

Mając powyższe na względzie Sąd, z uwagi na naruszenie art. 97 § 1 pkt 4 kpa, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.jedn. Dz.U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.), zwanej dalej p.p.s.a., uchylił zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łowiczu z dnia [...] stycznia 2014 r. nr [...].

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wniósł T. G.

Zaskarżając powyższy wyrok w całości zarzucił:

1) na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego, a to art. 48 ust. 2 pkt 1 lit. b) w związku z art. 48 ust. 3 pkt 1 ustawy Prawo budowlane – przez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że w postępowaniu prowadzonym w trybie art. 48 Prawa budowlanego rozstrzygnięcie kwestii zgodności inwestycji z przepisami o planowaniu przestrzennym, warunkujące możliwość legalizacji obiektu budowlanego, nie stanowi zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 kpa;

2) na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, a to art. 97 § 1 pkt 4 kpa w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy – poprzez uznanie, że nie jest zasadne zawieszenie postępowania w sprawie, podczas gdy nie zostało zakończone postępowanie o ustalenie warunków zabudowy przed Wójtem Gminy Z.

Wskazując na powyższe skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi oraz o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.jedn. Dz.U. z 2016 r. poz. 718), zwanej dalej ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ppsa, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone każdorazowo wskazanymi w skardze kasacyjnej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – może być: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Prawidłowo sporządzona skarga kasacyjna powinna zawierać przytoczenie podstaw kasacyjnych oraz ich uzasadnienie (art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Przytoczenie podstaw kasacyjnych to wskazanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, które w ocenie skarżącego zostały naruszone przez sąd pierwszej instancji, oraz precyzyjne wyjaśnienie, na czym polegało niewłaściwe zastosowanie lub błędna wykładnia prawa materialnego, bądź wykazanie możliwego istotnego wpływu naruszenia prawa procesowego na rozstrzygnięcie sprawy przez sąd pierwszej instancji. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, ani w inny sposób korygować.

Stosownie do art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli nie ma usprawiedliwionych podstaw albo jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.

W rozpatrywanej sprawie skarga kasacyjna oparta została na zarzutach naruszenia zarówno prawa materialnego, jak i procesowego. Istota wszystkich tych zarzutów sprowadza się do tego, czy w świetle unormowań zawartych w art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (t.jedn. Dz.U. z 2013 roku, poz. 1409 z późn. zm.) w przedmiotowej sprawie zachodziły okoliczności z art. 97 § 1 pkt 4 kpa, gdyż naruszenie pozostałych wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów jest konsekwencją przyjęcia przez skarżącego kasacyjnie, że spełnione były przesłanki określone w art. 97 § 1 pkt 4 kpa.

Przepis art. 97 § 1 pkt 4 kpa stanowi, że organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd.

Stosownie do art. 48 ustawy Prawo budowlane, właściwy organ nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego 1) bez wymaganego pozwolenia na budowę albo 2) bez wymaganego zgłoszenia dotyczącego budowy, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1a, 2b i 19a, albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia (ust. 1).

Jeżeli budowa, o której mowa w ust. 1: 1) jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności: a) ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo b) ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, 2) nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem – właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych (ust. 2).

W postanowieniu, o którym mowa w ust. 2, ustala się wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń budowy oraz nakłada obowiązek przedstawienia, w wyznaczonym terminie: 1) zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego; 2) dokumentów, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 1, 2 i 4 oraz ust. 3; do projektu architektoniczno-budowlanego nie stosuje się przepisu art. 20 ust. 3 pkt 2 (ust. 3).

W przypadku niespełnienia w wyznaczonym terminie obowiązków, o których mowa w ust. 3, stosuje się przepis ust. 1 (ust. 4).

Przedłożenie w wyznaczonym terminie dokumentów, o których mowa w ust. 3, traktuje się jak wniosek o zatwierdzenie projektu budowlanego i pozwolenie na wznowienie robót budowlanych, jeżeli budowa nie została zakończona (ust. 5).

Co do zasady rozstrzygnięcie kwestii zgodności inwestycji z przepisami o planowaniu przestrzennym, warunkujące możliwość legalizacji obiektu budowlanego, stanowi zagadnienie wstępne w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 kpa. W rozpatrywanej sprawie jednak z dniem [...] listopada 2013 r. upłynął termin do przedłożenia dokumentów wskazanych w postanowieniu Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łowiczu z dnia [...] grudnia 2011 roku, nr [...], czyli zaświadczenia Wójta Gminy o zgodności budowy kurnika z ustaleniami ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy, trzech egzemplarzy projektu budowlanego oraz oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W tej sytuacji zgodzić się należy z Sądem I instancji, że nie ma podstaw do zawieszenia postępowania z uwagi na konieczność uzyskania decyzji o warunkach zabudowy wobec tego, że termin, w którym inwestor miał przedłożyć m.in. zaświadczenie Wójta Gminy Z. o zgodności budowy budynku kurnika z ustaleniami ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, już upłynął. Sąd Wojewódzki słusznie przy tym zaznaczył, że inwestor był już wcześniej zobowiązany do złożenia dokumentu potwierdzającego zgodność realizacji inwestycji z normami planistycznymi w drodze postanowienia, którego termin wykonania był trzykrotnie na jego wniosek przedłużany. Pomimo to skarżący wymaganych dokumentów nie złożył, chociaż od momentu zobowiązania inwestora do złożenia wskazanych dokumentów (co nastąpiło mocą postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łowiczu z dnia [...] grudnia 2011 r.) do momentu zawieszenia postępowania (na podstawie postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łowiczu z dnia [...] stycznia 2014 r.) minęły ponad 2 lata.

Skoro zatem przed wydaniem postanowienia w przedmiocie zawieszenia postępowania upłynął termin wyznaczony w postanowieniu wydanym w trybie art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego, to zachodzi sytuacja określona w art. 48 ust. 4 tej ustawy. Upływ powyższego terminu nie pozwala na przyjęcie, że w realiach niniejszej sprawy zachodziły okoliczności określone w art. 97 § 1 pkt 4 kpa.

W tym stanie rzeczy zarzut naruszenia prawa materialnego, to jest art. 48 ust. 2 pkt 1 lit. b) w związku z art. 48 ust. 3 pkt 1 ustawy Prawo budowlane – przez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że w postępowaniu prowadzonym w trybie art. 48 Prawa budowlanego rozstrzygnięcie kwestii zgodności inwestycji z przepisami o planowaniu przestrzennym, warunkujące możliwość legalizacji obiektu budowlanego, nie stanowi zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 kpa, w realiach tej konkretnej sprawy nie jest uzasadniony. W sytuacji, gdy upłynął termin określony w art. 48 ust. 3 Prawa budowlanego, badanie zgodności inwestycji z przepisami o planowaniu przestrzennym jest spóźnione.

Z tego samego względu nie ma usprawiedliwionych podstaw zarzut naruszenia przepisów postępowania, to jest art. 97 § 1 pkt 4 kpa w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Upływ terminu, o którym mowa w art. 48 ust. 3 Prawa budowlanego, powoduje, że zachodzi tu sytuacja określona w art. 48 ust. 4 ustawy Prawo budowlane, a nie w art. 97 § 1 pkt 4 kpa.

W tym stanie rzeczy stwierdzić należy, że podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty nie miały usprawiedliwionych podstaw.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.