Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 1313/24
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-12-10 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art 2 pkt 16a, art. 25 par. 2, art. 39 ust. 3, art. 40 ust. 1, art. 40 ust. 2 pkt 3
journal: Dz.U. 2022 poz 503
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)
article: art. 3 ust. 3, art. 3 pkt 3, art. 3 pkt 4
journal: Dz.U. 2023 poz 682
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. j.)
article: art. 91 ust. 1
journal: Dz.U. 2022 poz 559
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j.)

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Mirosław Trzecki (spr.) Sędzia NSA Joanna Sieńczyło - Chlabicz Sędzia del. WSA Henryka Lewandowska-Kuraszkiewicz po rozpoznaniu w dniu 10 grudnia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej I. w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 18 grudnia 2023 r. sygn. akt III SA/Kr 1198/23 w sprawie ze skargi I. w K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 6 czerwca 2023 r. nr [...] w przedmiocie wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego 1. uchyla zaskarżony wyrok w całości; 2. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 29 grudnia 2022 r. nr [...]; 3. odstępuje od zasądzenia kosztów postępowania sądowego w całości.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z 18 grudnia 2023 r., sygn. akt III SA/Kr 1198/23 oddalił skargę I. w K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z 6 czerwca 2023 r. w przedmiocie wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego.

Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie sprawy:

Decyzją z 30 marca 2022 r. Prezydent Miasta Krakowa (dalej jako: "organ pierwszej instancji", "Prezydent Krakowa") odmówił I. Sp. z o.o. Sp. k. w K. (dalej jako: "skarżąca") wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego ul. [...] w Krakowie w celu umieszczenia urządzeń reklamowych typu maszt Flagowy w ilości 6 sztuk o wymiarach: wysokość masztu 8 m, wysokość flagi 3,5 m, szerokość flagi 1,2 m.

Decyzją z 3 października 2022 r., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie (dalej jako: "organ drugiej instancji", "organ odwoławczy", "SKO", "Kolegium") uchyliło ww. decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji.

Decyzją z 29 grudnia 2022 r., w wyniku ponownego rozpoznania sprawy organ pierwszej instancji ponownie odmówił wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego.

Organ pierwszej instancji wskazał, że teren na którym zlokalizowane ma być wskazane urządzenie reklamowe, objęte jest tzw. uchwałą krajobrazową i znajduje się w obszarze Strefy III Podobszar 3 według załącznika nr 1 oraz § 5 ust. 1 oraz ust. 1 pkt 3 lit. c tiret trzecie treści uchwały Rady Miasta Krakowa nr XXXVI/908/20 z dnia 26 lutego 2020 r. w sprawie ustalenia "Zasad i warunków sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń" (Dz. Urz. Woj. Małop. z dnia 9 marca 2020 r. poz. 1984; dalej jako: "uchwała krajobrazowa"). Organ pierwszej instancji podkreślił, że o lokalizacji urządzeń reklamowych umieszczonych na masztach flagowych decyduje ich kwalifikacja jako reklamy w rozumieniu art. 2 pkt 16a ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2022 r. poz. 503 ze zm.; dalej jako: "ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym").

Zdaniem organu pierwszej instancji forma nośników reklamowych zlokalizowanych na terenie miasta, musi być zgodna z aktem prawa miejscowego.

Analizując zapisy uchwały krajobrazowej organ pierwszej instancji stwierdził, iż w § 9 uchwały krajobrazowej zawarto zamknięty katalog dotyczący gabarytów, standardów jakościowych oraz rodzajów materiałów budowlanych, z jakich mogą być wykonane tablice reklamowe oraz urządzenia reklamowe sytuowane w obszarze Miasta Krakowa. W ocenie Prezydenta Krakowa reklamy umieszczone na masztach flagowych należy rozumieć jako "inne wolnostojące urządzenie reklamowe" zgodnie z § 9 ust. 1 pkt 6 uchwały krajobrazowej, bowiem ich forma nie odpowiada żadnej z wyszczególnionych kategorii.

Według organu pierwszej instancji ww. urządzenia nie spełniają wymogów określonych dla Strefy III Podobszar 3 uchwały krajobrazowej, bowiem zezwolenie na ich umieszczenie byłoby niezgodne z zapisami § 14 uchwały krajobrazowej.

Prezydent Krakowa dodał, że skarżąca została poinformowana o konieczności dostosowania urządzeń reklamowych do wymogów uchwały krajobrazowej w uzasadnieniu decyzji z 15 marca 2021 r., zezwalającej na umieszczenie ww. urządzeń w okresie poprzednim. Jak podał organ pierwszej instancji nawet kilkukrotne udzielenie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego w określonym czasie nie tworzy po stronie adresata decyzji żadnych praw nabytych, na które strona mogłaby się powołać przy występowaniu o kolejne zezwolenia.

Skarżąca złożyła odwołanie od powyższej decyzji.

Decyzją z 6 czerwca 2023 r. SKO utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji.

Organ drugiej instancji wskazał, że dla legalnego dalszego pozostawania obiektu w pasie drogowym wymagane jest zezwolenie na zajęcie pasa drogowego na każdy kolejny okres pozostawania obiektu w tym pasie - udzielone przez właściwego zarządcę drogi. Zdaniem Kolegium zgoda na zajęcie pasa drogowego ma charakter czasowy, a możliwość pozostawania w pasie drogowym urządzenia lub obiektu, na który udzielone zostało już zezwolenie, uzależniona jest od wydania zezwolenia na kolejny okres. W ocenie SKO jego brak oznacza, że z upływem ostatniego dnia obowiązującego zezwolenia właściciel urządzenia lub obiektu jest zobowiązany do jego usunięcia pod rygorem nałożenia kary. Organ odwoławczy podkreślił, że samo złożenie (kolejnego) wniosku o jego wydanie nie tworzy po stronie wnioskującej żadnego roszczenia i nie legalizuje zajęcia pasa drogowego. Kolegium wskazało, że uprawnienie w tym zakresie strona wnioskująca uzyskuje dopiero w wyniku pozytywnego rozpatrzenia złożonego wniosku przez zarządcę drogi i wydania kolejnej decyzji określającej okres obowiązywania zezwolenia. Każdy nowy wniosek o wydanie zezwolenia na kolejny okres wszczyna nową sprawę administracyjną, która powinna być rozpatrywana w oparciu o istniejący stan prawny na dzień wydania decyzji.

Organ drugiej instancji wskazał, że w sprawie bezsporne jest, iż wniosek został złożony w okresie obowiązywania uchwały krajobrazowej, a teren, na którym zlokalizowane są wskazane urządzenia reklamowe, objęty był tą uchwałą.

Kolegium wyjaśniło, że z § 9 ust. 1 pkt 5 uchwały krajobrazowej wynika, iż poza obszarem Strefy III Podobszar I wolnostojące tablice reklamowe lub wolnostojące urządzenia reklamowe mogą być sytuowane w związku z organizacją przedsięwzięcia plenerowego wyłącznie w określonym miejscu organizacji przedsięwzięcia plenerowego, na czas jego trwania, nie dłuższy niż 30 dni oraz na czas ich montażu i demontażu w okresie trzech dni roboczych przed rozpoczęciem przedsięwzięcia plenerowego i do jednego dnia roboczego po jego zakończeniu. Organ podkreślił, że w myśl § 17 uchwały krajobrazowej przy spełnieniu warunków z § 9 ust. 13 maszty flagowe można umiejscowić na terenach towarzyszącym obiektom usług, tj. dopuszcza się sytuowanie jednego urządzenia reklamowego (w formie masztu) o odpowiednich wymiarach.

Według Kolegium mając na uwadze regulację określoną w § 9 ust. 1 pkt 5 uchwały krajobrazowej, uwzględniając specyfikę prowadzonej działalności oraz termin zajęcia pasa drogowego wyznaczony we wniosku strony skarżącej zasadnym było przyjęcie, że nie ma podstaw do zastosowania wyżej przytoczonych wyjątków zezwalających na umieszczenie reklam na czas trwania przedsięwzięcia plenerowego, nie dłuższy niż 30 dni. W rozpatrywanej sprawie chodzi bowiem o umieszczenie urządzeń na stałe, a nie w związku z organizacją określonego czasowego przedsięwzięcia, tym bardziej plenerowego.

Kolegium podzieliło stanowisko organu pierwszej instancji, że § 17 uchwały krajobrazowej nie znajdzie zastosowania ze względu na fakt, że zgodnie z wnioskiem maszty miałyby być umiejscowione na terenie, który nie może być uznany za teren towarzyszący obiektom usług w rozumieniu uchwały. Wskazało, że w myśl § 4 ust. 1 pkt. 19 lit. a uchwały krajobrazowej przez teren towarzyszący obiektom usług rozumie się nieruchomość o minimalnej powierzchni 0,5 ha pod obiektem handlowym o powierzchni sprzedaży 2000 m2 oraz pod terenem służącym jego obsłudze parkingowej wraz z dojściami i dojazdami (lit. b dotyczy stacji paliw). Kolegium przychyliło się do stanowiska organu pierwszej instancji, zgodnie z którym ze względu na okoliczność, że działki, na których wnioskowane jest umiejscowienie urządzeń reklamowych zajęte są pod pas drogowy al. Powstańców Śląskich nie można ich zaliczyć do terenu towarzyszącego obiektom usług. Podobnie powinien być traktowany pozostały teren ujęty w zakresie § 4 ust. 1 pkt. 19 lit. a uchwały krajobrazowej, a zatem teren służący jego obsłudze parkingowej wraz z dojściami i dojazdami, skoro w uchwale nie wskazano inaczej.

Niezależnie od powyższego Kolegium zauważyło, że przedmiotowe maszty są usytuowane na terenie zieleńca. Zatem, rozumiejąc ściśle tę część przepisu, która odnosi się do obsługi parkingowej wraz z dojściami i dojazdami, należy uznać, że zieleniec nie spełnia takiej funkcji, o jakiej mowa jest w ww. przepisie.

Kolegium nie podzieliło stanowiska strony skarżącej, zgodnie z którym przedmiotowe maszty należy uznać za obiekty małej architektury, przez co można byłoby rozważać zastosowanie w sprawie § 25 ust. 5 uchwały krajobrazowej. W ocenie SKO wysokość masztu oraz jego sposób powiązania z gruntem nie pozwalają na jego zakwalifikowanie jako obiektu niewielkiego, przez co nie może on być uznany za obiekt małej architektury. Organ odwoławczy stwierdził, że posiada on cechy wskazujące na budowlę w rozumieniu art. 3 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2023 r., poz. 682 ze zm.; dalej jako: "Prawo budowlane").

W odniesieniu do obiektów będących przedmiotem wniosku organ drugiej instancji wskazał, że wprowadzenie wymagań wynikających z uchwały krajobrazowej ukształtowało nową sytuację prawną, zgodnie z którą konieczne jest spełnienie dodatkowych wymagań wynikających z tej uchwały, a o konieczności dostosowania urządzeń reklamowych do wymogów tzw. uchwały krajobrazowej strona skarżąca została poinformowana w uzasadnieniu decyzji z 15 marca 2021 r. zezwalającej na umieszczenie ww. urządzeń w okresie poprzednim.

Zdaniem SKO zmiana obowiązujących przepisów dotyczących zasad i warunków sytuowania tablic i urządzeń reklamowych powoduje, iż mimo uzyskiwania zezwoleń na umieszczenie reklam w pasie drogowym we wcześniejszych okresach konieczne jest - w postępowaniach odnoszących się do kolejnych okresów - uwzględnienie nowego stanu prawnego, bowiem wydanie - zezwolenia w obowiązującym stanie prawnym, po zakończeniu wyznaczonego okresu dostosowawczego, naruszałoby obowiązujące na terenie miasta Krakowa przepisy prawa miejscowego.

WSA oddalił skargę na powyższą decyzję.

W ocenie Sądu zarządca drogi publicznej zasadniczo wydaje zezwolenie na umieszczenie w pasie drogowym reklamy, w związku z czym, możliwe jest przyjęcie, że jest to reguła pod warunkiem, że ich umieszczenie nie będzie powodować niszczenia lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń, lub zmniejszenie jej trwałości, ani zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego oraz w przypadkach.

Sąd pierwszej instancji podkreślił, że orzekające organy dokonały prawidłowej wykładni wskazanych przepisów. Zdaniem WSA rację mają organy podnosząc, że decyzja o zezwoleniu na zajęcie pasa drogowego stanowi tym samym zasadniczo kolejne rozstrzygnięcie odnoszące się do znajdowania się (trwania) danego obiektu w pasie drogowym drogi publicznej, bowiem udzielenie wcześniej jednorazowego zezwolenia na lokalizację (umieszczenie) w pasie drogowym obiektu niezwiązanego z drogą, dla legalnego dalszego pozostawania tego obiektu w pasie drogowym wymagane jest zezwolenie na zajęcie pasa drogowego na każdy kolejny okres pozostawania obiektu w tym pasie udzielone przez właściwego zarządcę drogi.

Sąd wskazał, że zezwolenie na zajęcie pasa drogowego ma charakter czasowy, w wyniku czego możliwość pozostawania w pasie drogowym urządzenia lub obiektu, na który udzielone zostało już zezwolenie, uzależniona jest od wydania zezwolenia na kolejny okres, przy czym w każdej kolejnej sprawie o zezwolenie na zajęcie pasa drogowego na dalszy okres, właściwy zarządca drogi zobowiązany jest dokonać oceny, czy zajęcie pasa drogowego jest w dalszym ciągu dopuszczalne. W ocenie WSA zezwolenie na zajęcie pasa drogowego (o którym mowa w art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2022 r., poz. 1693 ze zm.; dalej jako: u.d.p.) jest odrębną decyzją względem zezwolenia na zlokalizowanie w pasie drogowym urządzeń obcych oraz reklam (o którym mowa w art. 39 ust. 3 a.d.), to jednak do zezwolenia na zajęcie pasa drogowego odpowiednio stosuje się także przesłanki, o których mowa w art. 39 ust. 1 i ust. 3 u.d.p.

Zdaniem Sądu organy trafnie podkreśliły, że norma wyrażona w art. 39 ust. 1 i 3 u.d.p. stanowi część podstawy prawnej wydania decyzji w sprawie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego drogi publicznej. WSA dodał, że zasadą jest nieumieszczanie obiektów budowlanych lub innych obiektów niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego w pasie drogowym, a lokalizacja różnych obiektów i urządzeń, jako wyjątek od tej zasady wymaga spełnienia przewidzianych prawem warunków. WSA zaznaczył, że co do zasady lokalizacja obiektów w pasie drogowym wymaga uzyskania dwóch, niezależnych od siebie rozstrzygnięć zarządcy drogi, tj. zezwolenia na lokalizację, która z natury rzeczy ma charakter jednorazowy oraz decyzji na zajęcie pasa drogowego, co wynika z ust. 12 artykułu 40 u.d.p. oraz sposobu naliczania opłaty za zajęcie pasa drogowego (ust. 4-6 u.d.p.) jest zgodą czasową.

Zdaniem Sądu zasadne jest stanowisko organów, że w niniejszej sprawie nie mógł mieć zastosowania § 25 ust. 1 uchwały krajobrazowej (która weszła w życie od dnia 1 lipca 2020 r.). Sąd pierwszej instancji wskazał, że zawarte w tej uchwale zakazy, zasady i warunki znajdują zastosowanie do obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń sytuowanych, budowanych, remontowanych lub przebudowywanych od dnia wejścia w życie uchwały. Z kolei ust. 2 tego przepisu przewiduje miedzy innymi, że tablice reklamowe i urządzenia reklamowe istniejące w dniu wejścia w życie uchwały, należy dostosować do zawartych w uchwale zakazów, zasad i warunków w terminie 24 miesięcy od dnia wejścia w życie uchwały, przy czym samo dostosowanie może polegać na ich usunięciu.

Za przekonywującą należało uznać więc argumentację organów, że wprowadzenie wymagań wynikających z uchwały krajobrazowej ukształtowało nową sytuację prawną.

W ocenie Sądu nie mógł mieć zastosowania § 25 ust. 5 uchwały krajobrazowej, bowiem przedmiotowych masztów nie można uznać za obiekty małej architektury, które jako obiekty tego rodzaju istniejące w dniu wejścia w życie uchwały krajobrazowej nie podlegałyby dostosowaniu do zasad i warunków w niej określonych. Zdaniem WSA zasadnie podniosły organy, odwołując się do orzecznictwa w tym zakresie, że kwalifikacja obiektu jako obiektu małej architektury powinna przebiegać z jednoczesnym uwzględnieniem ogólnego kryterium "niewielkości" oraz przede wszystkim w odniesieniu do konkretnego stanu faktycznego w sprawie oraz otoczenia, w jakim znajduje się obiekt.

Sąd dodał również, że wysokość jednostkowego masztu oraz jego sposób powiązania z gruntem nie pozwalają na jego zakwalifikowanie jako obiektu niewielkiego, przez co nie może on być uznany za obiekt małej architektury, a sam maszt flagowy nie koresponduje z przeznaczeniem żadnej z kategorii obiektów wymienionych w art. 3 pkt 4 Prawa budowlanego.

Zdaniem Sądu zasadna była argumentacja organów, że udzielone raz zezwolenie nie powoduje, iż kwestia istnienia "szczególnie uzasadnionego przypadku" została przesądzona dla potrzeb przyszłych spraw o zezwolenie na zajęcie pasa drogowego, nawet gdy chodzi o to samo miejsce i ten sam obiekt. Sąd podkreślił, że każdy kolejny wniosek podlega więc badaniu na ogólnych zasadach przepisów ustawy o drogach publicznych i konieczne jest zawsze dokonywanie ponownych ustaleń, przy uwzględnieniu w pełni aktualnych uwarunkowań.

W ocenie WSA bezspornym jest w niniejszej sprawie, że strona skarżąca wnioskiem z 23 grudnia 2021 r. zwróciła się o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego (w obrębie pasa zieleni) al. [...] w Krakowie celem umieszczenia urządzeń reklamowych typu maszt flagowy.

Sąd za niesporne uznał, że wniosek został złożony w okresie obowiązywania uchwały krajobrazowej, a teren, na którym zlokalizowane są wskazane urządzenia reklamowe, objęty jest tą uchwałą.

Sąd pierwszej instancji zgodził się z organami, że uwzględniając specyfikę prowadzonej działalności oraz termin zajęcia pasa drogowego wyznaczony we wniosku strony skarżącej zasadnym było przyjęcie, iż nie ma podstaw do zastosowania wyjątków zezwalających na umieszczenie reklam na czas trwania przedsięwzięcia plenerowego, nie dłuższy niż 30 dni. WSA podkreślił, że chodzi bowiem o umieszczenie urządzeń na stałe, a nie w związku z organizacją określonego czasowego przedsięwzięcia, a tym bardziej plenerowego.

W ocenie Sądu masztów reklamowych nie można zaliczyć do terenu "towarzyszącego obiektom usług" w rozumieniu uchwały krajobrazowej. Zdaniem Sądu trafna jest uwaga Kolegium, że przedmiotowe maszty są usytuowane na terenie zieleńca. Zatem, rozumiejąc ściśle tę część przepisu uchwały, która odnosi się do obsługi parkingowej wraz z dojściami i dojazdami, należało uznać, że zieleniec nie spełnia takiej funkcji, o jakiej mowa jest w ww. przepisie.

W ocenie WSA Kolegium wyraźnie wskazało, że zezwolenie na zajęcie pasa drogowego ma charakter czasowy oraz że możliwość pozostawania w pasie drogowym urządzenia lub obiektu, na który udzielone zostało już zezwolenie, uzależniona jest więc od wydania zezwolenia na kolejny okres, przy czym w każdej kolejnej sprawie o zezwolenie na zajęcie pasa drogowego na dalszy okres, właściwy zarządca drogi ma obowiązek dokonać oceny, czy zajęcie pasa drogowego jest w dalszym ciągu dopuszczalne i czy jest ono zgodne z aktualnie obowiązującymi przepisami. Sąd pierwszej instancji dodał, że słusznie podniósł z kolei w tej kwestii organ pierwszej instancji, że kilkukrotne udzielenie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego w określonym czasie nie tworzy po stronie adresata decyzji żadnych praw nabytych, na które strona mogłaby się powołać przy występowaniu o kolejne zezwolenia. Zdaniem Sądu organ odwoławczy podkreślił dobitnie, że zmiana obowiązujących przepisów dotyczących zasad i warunków sytuowania tablic i urządzeń reklamowych powoduje, iż mimo uzyskiwania zezwoleń na umieszczenie reklam w pasie drogowym we wcześniejszych okresach konieczne jest uwzględnienie nowego stanu prawnego, bowiem wydanie zezwolenia w obowiązującym stanie prawnym, po zakończeniu wyznaczonego okresu dostosowawczego, naruszałoby obowiązujące na terenie miasta Krakowa przepisy prawa miejscowego.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła skarżąca spółka, wnosząc o uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i rozpatrzenie sprawy poprzez uchylenia w całości decyzji organów obu instancji, ewentualnie stwierdzenie nieważności decyzji SKO oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Skarżąca zrzekła się rozprawy.

Skarżąca zarzuciła:

1. naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię, tj. art. 40 ust. 1 u.d.p. w zw. z art. 40 ust. 2 pkt 3 u.d.p. w zw. z art. 39 ust. 3 u.d.p. w zw. z art. 37a ustawy z 27.03.2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (zw. dalej: "u.plan.") w zw. z § 15 uchwały krajobrazowej, § 17 Uchwały oraz § 25 ust. 5 uchwały krajobrazowej w zw. z § 7 pkt 4 uchwały krajobrazowej i art. 3 pkt 4 Praw budowlanego.

- polegające na nietrafnym przyjęciu, że wnioskowane przez skarżącą zezwolenie nie dotyczy obiektu małej architektury istniejącego w dniu wejścia w życie uchwały krajobrazowej - a w konsekwencji, podzielenie stanowiska zawartego w - zaskarżonej skargą skarżącej - decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z 06.06.2023 r., znak: [...], utrzymującej w mocy zaskarżoną odwołaniem decyzję organu pierwszej instancji, tj. decyzję Prezydenta Miasta Krakowa z 29.12.2022 r., odmawiającą skarżącej zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, w której to Decyzji SKO (w ślad za Decyzją PMK) nietrafnie przyjęto, że istnieje podstawa do odmowy wydania rzeczonego zezwolenia z uwagi na ograniczenia wynikające z uchwały krajobrazowej;

- szczególnie należy podkreślić brak dostrzeżenia, że na potrzeby wykładni pojęć użytych w uchwale krajobrazowej, maszty flagowe (w szczególności do wysokości 12 metrów) stanowią obiekty małej architektury - co wprost wynika z § 7 pkt 4 uchwały krajobrazowej;

2. naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię, tj. art. 40 ust. 1 u.d.p. w zw. z art. 40 ust. 2 pkt 3 u.d.p. w zw. z art. 39 ust. 3 u.d.p. w zw. z art. 37a u. plan, w zw. z § 17 pkt 1 uchwały krajobrazowej i § 4 ust. 1 pkt 19 lit. a uchwały krajobrazowej;

- polegające na nietrafnym przyjęciu, że udzielenie wnioskowanego przez skarżącą zezwolenia nie dotyczy terenu towarzyszącemu obiektom usług w konsekwencji, podzielenie stanowiska zawartego w Decyzji SKO (i poprzedzającej ją Decyzji PMK), że istnieje podstawa do odmowy wydania rzeczonego zezwolenia z uwagi na ograniczenia wynikające z uchwały krajobrazowej;

3. naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935; dalej jako: "p.p.s.a.") w zw. z art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 572; dalej jako: "k.p.a."), art. 8 § 1 k.p.a., art. 9 zdanie 1 k.p.a., art. 10 § 1 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 79a § 1 k.p.a., art. 81 k.p.a. i art. 140 k.p.a. w zw. z art. 107 § 1 pkt 6 i art. 107 § 3 k.p.a.;

- polegającego na nietrafnym nieuchyleniu decyzji SKO;

- pomimo tego, że w postępowaniu administracyjnym zakończonym wydaniem Decyzji SKO nie przeprowadzono niezbędnego postępowania dowodowego, zmierzającego do ustalenia otoczenia wnioskowanych masztów (w szczególności - istnienia w najbliższym otoczeniu znaczącego kubaturowo obiektu - salonu samochodowego);

- a równocześnie dokonano w tym postępowaniu administracyjnym ustaleń faktycznych, że teren, którego dotyczy wnioskowane przez skarżącą zezwolenie stanowi "teren otwarty" oraz "zieleniec", które to ustalenia zostały powzięte bez przeprowadzenia jakiegokolwiek postępowania dowodowego i bez jakiegokolwiek uzasadnienia;

4. naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 8 § 1 k.p.a., art. 8 § 2 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a. w zw. z art. 107 § 1 pkt 6 i art. 107 § 3 k.p.a. oraz w zw. z art. 7a § 1 k.p.a.,

- polegającego na nietrafnym nieuchyleniu decyzji SKO;

- pomimo tego, że w postępowaniu administracyjnym zakończonym wydaniem Decyzji SKO odstąpiono od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym;

- w szczególności należy zaznaczyć, że w ostatecznej i prawomocnej decyzji Prezydenta Miasta Krakowa z 15.03.2021 r. - dotyczącej zezwolenia na zajęcie tego samego pasa drogowego w tym samym celu (na okres poprzedzający okres objęty wnioskiem w niniejszej sprawie) uznano - mimo obowiązywania uchwały krajobrazowej - że nie istnieje podstawa do odmowy wydania rzeczonego zezwolenia z uwagi na treść uchwały krajobrazowej;

- a ewentualnie istniejące wątpliwości dotyczące treści uchwały krajobrazowej - winny być rozstrzygane na korzyść skarżącej;

5. naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię, tj. art. 40 ust. 1 u.d.p. w zw. z art. 40 ust. 2 pkt 3 u.d.p. w zw. z art. 39 ust. 3 u.d.p. w zw. z art. 37a ust. 9 u. plan, w zw. z § 17 pkt 1 uchwały krajobrazowej i § 4 ust. 1 pkt 19 uchwały krajobrazowej, art. 2 Konstytucji RP, art. 64 ust. 1 Konstytucji RP, art. 64 ust. 2 Konstytucji RP, art. 64 ust. 3 Konstytucji RP, art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, art. 21 ust. 1 Konstytucji RP i art. 21 ust. 2 Konstytucji RP;

- polegające na nietrafnym stanowisku, że ograniczenia wprowadzone uchwałą, odmawiające (w świetle stanowiska zawartego w wyroku) dalszego trwania masztów flagowych (a tym samym nakazujące ich demontaż; i - z uwagi na charakter fizyczny przyłączenia do gruntu - zniszczenie), w szczególności w sytuacji, w której są one umieszczone na gruncie od ponad 10 lat - nie naruszają w sposób nieproporcjonalny prawa własności skarżącej, względnie - nie stanowią wywłaszczenia bez odszkodowania;

6. naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 8 § 1 k.p.a., art. 9 k.p.a., art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a., art. 140 k.p.a. w zw. z art. 107 § 1 pkt 6 i art. 107 § 3 k.p.a.;

art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 8 § 1 k.p.a., art. 9 k.p.a., art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a., art. 140 k.p.a. w zw. z art. 107 § 1 pkt 6 i art. 107 § 3 k.p.a.;

- polegającego na nietrafnym nieuchyleniu lub stwierdzeniu nieważności decyzji SKO;

- pomimo istnienia sprzeczności pomiędzy sentencją a treścią uzasadnienia decyzji SKO - tj. wskazaniu w uzasadnieniu decyzji SKO, że: "W wyniku przeprowadzonej analizy tut. Kolegium stwierdza, że kwestionowana decyzja organu pierwszej instancji nie jest zgodna z obowiązującym porządkiem prawnym, albowiem organ pierwszej instancji dopuścił się naruszeń przepisów postępowania, nie wyjaśniając należycie stanu faktycznego sprawy, a przyjętych ustaleń faktycznych nie poparł stosownym materiałem dowodowym, w sposób odpowiadający zasadzie prawdy obiektywnej wyrażonej w art. 7 k.p.a., z kolei braki w postępowaniu wyjaśniającym powodują, że organ dopuścił się naruszeń art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., w związku z czym konieczne jest uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania".

Skarżący kasacyjnie zrzekł się rozprawy, a w terminie czternastu dni od dnia doręczenia odpisu skargi kasacyjnej organ nie zażądał przeprowadzenia rozprawy. W związku z powyższym Naczelny Sąd Administracyjny zgodnie z dyspozycją art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a. rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, w składzie trzech sędziów.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, która w rozpatrywanej sprawie nie wystąpiła. Granice skargi są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) albo naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego lub procesowego określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Sąd ten uprawniony jest bowiem jedynie do zbadania, czy postawione w skardze kasacyjnej zarzuty polegające na naruszeniu przez wojewódzki sąd administracyjny konkretnych przepisów prawa materialnego czy też procesowego w rzeczywistości zaistniały. Nie ma on natomiast prawa badania, czy w sprawie wystąpiły inne niż podniesione w skardze kasacyjnej naruszenia prawa, które mogłyby prowadzić do uchylenia zaskarżonego wyroku. Zakres kontroli wyznacza zatem sam autor skargi kasacyjnej, wskazując, które normy prawa zostały naruszone.

W skardze kasacyjnej podniesiono zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego, jak i zarzut naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W takiej sytuacji, co do zasady, w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania. Jednakże dla oceny kontrolowanego orzeczenia pierwszorzędne znaczenie ma właściwa wykładnia prawa materialnego, poprzez pryzmat której należy dopiero dokonać analizy podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów procesowych. Prawidłowe przeprowadzenie postępowania administracyjnego uzależnione jest bowiem od uwzględnienia treści regulacji prawa materialnego mających zastosowanie w sprawie. To przepisy prawa materialnego determinują przebieg postępowania dowodowego (określają, co i jakimi środkami dowodowymi powinno zostać dowiedzione), które jest przecież prowadzone w celu ustalenia stanu faktycznego sprawy.

Sposób skonstruowania zarzutów kasacyjnych wymaga na wstępie przypomnienia, że skarga kasacyjna jest sformalizowanym środkiem prawnym, w którym powinny być prawidłowo sformułowane zarzuty kasacyjne, wyznaczają one bowiem Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu dopuszczalne granice kontroli. Skarga kasacyjna jest środkiem prawnym służącym zaskarżaniu wyroków wojewódzkich sądów administracyjnych, autor skargi kasacyjnej powinien zatem wskazać, jakie przepisy ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zostały naruszone przez sąd pierwszej instancji. W orzecznictwie NSA wielokrotnie podkreślano, że powołanie zarzutów w oderwaniu od będących podstawą zaskarżonego wyroku przepisów postępowania sądowego nie może być uznane za spełniające przesłanki podstaw kasacyjnych, gdyż przedmiotem kontroli w postępowaniu kasacyjnym, stosownie do treści art. 173 § 1 p.p.s.a., jest orzeczenie sądu. Nadto wskazać należy, że błędna wykładnia to mylne zrozumienie treści przepisu. Sformułowanie zarzutu błędnej wykładni przepisu prawa materialnego zawsze powinno łączyć się z wykazaniem na czym polegało wadliwe odczytanie przez sąd pierwszej instancji znaczenia treści przepisu, a następnie konieczne jest podanie właściwego, zdaniem skarżącego, rozumienia naruszonego przepisu.

Rozpoznawana skarga kasacyjna tych wymogów nie spełnia. Formułując zarzuty naruszenia prawa materialnego, nie powiązano ich z przepisami postępowania sądowoadministracyjnego. Nie sprecyzowano zatem wyraźnie na czym – zdaniem skarżącego prokuratora – polegało naruszenie prawa przez Sąd pierwszej instancji. Wzorcami kontroli wyroku Sądu pierwszej instancji, które powinny być wskazane w zarzutach skargi kasacyjnej, są normy odniesienia (wyprowadzane z przepisów nakazujących, zakazujących lub dozwalających, wyznaczających zakres, kryteria i zasady kontroli sprawowanej przez sądu administracyjne – np. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c, czy też w tej sprawie - art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 91 ust. 1 u.s.g., bądź art. 151 p.p.s.a.) oraz normy dopełnienia (normy wynikające z przepisów regulujących postępowanie przed organami administracji publicznej; por. uzasadnienie uchwały NSA I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010/1/1, cz. III.2, s. 21-23; cz. III.4, s. 38-39). Normy te należy powołać łącznie. Normy odniesienia zostały w tej sprawie przez skarżącego kasacyjnie zupełnie pominięte.

Powyższy błąd konstrukcyjny nie był jednak na tyle istotny, aby uniemożliwić rozpoznanie omawianego zarzutu kasacyjnego.

Przy ocenie zarzutu naruszenia prawa materialnego w zakresie dokonania błędnej wykładni art. 40 ust. 1 w zw. z art. 40 ust. 2 pkt 3 zw. z art. 39 ust. 3 u.p.z.p. w zw. z § 15, 17 i 25 ust. 5 uchwały krajobrazowej należy na wstępie poczynić kilka uwag natury ogólnej rzutujących na ocenę poprawności sformułowania tego zarzutu. Błędna wykładnia prawa materialnego, o której mowa w pkt 1 art. 174 p.p.s.a., to wadliwe zrekonstruowanie normy prawnej z konkretnego przepisu (przepisów) prawa, wyrażające się w mylnym zrozumieniu jego (ich) treści (w tym poprzez wadliwą klaryfikację znaczeń), a przez to w wadliwym ustaleniu jego (ich) sensu normatywnego przez sąd pierwszej instancji, co – aby zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię mógł być rozpatrzony – wymaga wykazania, na czym dokładnie polegała błędna wykładnia przepisu prawa, którego zarzut kasacyjny dotyczy oraz jaka powinna być jego wykładnia prawidłowa. Oznacza to jednocześnie potrzebę podjęcia merytorycznej polemiki ze stanowiskiem wyrażonym w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku odnośnie do tego rodzaju kwestii spornej, a więc innymi słowy wymaga przeciwstawienia stanowisku nieprawidłowemu – stanowiska, które zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną jest prawidłowe.

W odwołaniu do przywołanego powyżej rozumienia naruszenia prawa materialnego polegającego na błędnej wykładni autor skargi kasacyjnej podniósł, że Sąd pierwszej instancji wadliwie przyjął, że wnioskowane przez skarżącą spółkę zezwolenie na zajęcie pasa drogowego nie dotyczy obiektu małej architektury istniejącego w dniu wejścia w życie uchwały krajobrazowej, a stanowi budowle w rozumieniu art. 3 ust. 3 prawa budowlanego, co w konsekwencji doprowadziło do błędnego uznania, że istnieje podstawa do odmowy wydania zezwolenia z uwagi na ograniczenia wynikające z § 25 uchwały krajobrazowej. W skardze kasacyjnej zarzucono Sądowi pierwszej instancji, że nie dostrzegł pominięcia przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze - w procesie wykładni pojęcia "obiekt małej architektury" - § 7 pkt 4 uchwały krajobrazowej, mówiący o tym, że maszty flagowe (w szczególności do wysokości 12 metrów) stanowią obiekty małej architektury.

Niesporne w sprawie jest, że wniosek został złożony w okresie obowiązywania uchwały krajobrazowej, a teren, na którym zlokalizowane są wskazane we wniosku skarżącej spółki maszty flagowe, objęty jest tą uchwałą. Teren na którym zlokalizowane mają być przedmiotowe maszty flagowe znajduje się w obszarze Strefy III Podobszar 3 według załącznika nr 1 oraz § 5 ust. 1 oraz ust. 1 pkt 3 lit. c tiret trzecie treści uchwały krajobrazowej. Nie budzi wątpliwości również to, że maszty flagowe, których dotyczy wniosek o zezwolenie, istniały w chwili wejścia w życie uchwały krajobrazowej na podstawie stosownego zezwolenia.

Kluczowe znaczenie dla rozpoznania niniejszej sprawy ma kwestia zakwalifikowania masztów flagowych zlokalizowanych na działkach ewidencyjnych nr [...], [...] i [...] obręb [...] jednostka ewidencyjna [...] w Krakowie, czy stanowią one urządzenia reklamowe, budowle, czy też są obiektami małej architektury. Przyjęcie dwóch pierwszych poglądów, przy założeniu, że maszty flagowe istniały w dniu wejścia w życie uchwały krajobrazowej, obligowałoby ich właściciela z mocy prawa do dostosowania do obowiązujących nowych wymogów przewidzianych w uchwale krajobrazowej w terminie wskazanym w § 25 ust. 2 uchwały krajobrazowej. Natomiast uznanie masztów flagowych za obiekty małej architektury nie nakładałoby takiego obowiązku.

Sąd pierwszej instancji podzielił stanowisko organów, że maszty flagowe nie można uznać za obiekty małej architektury, nie spełniają one bowiem kryterium "niewielkości" i "przeznaczenia". Przyjmując powyższy pogląd WSA i organy odwołały się do definicji legalnej tego pojęcia zawartego w przepisach ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane ( Dz. U. z 2023 r. poz. 682), a także do poglądów orzecznictwa sądów administracyjnych opartych na treści art. 3 pkt 4 prawa budowlanego. W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że wskazana w art. 3 pkt 4 prawa budowlanego definicja "obiektu małej architektury" nie ma charakteru wyczerpującego, ponieważ nie wymienia w definiensie wszystkich elementów zakresu, używając zwrotu "w szczególności". Wspólne natomiast dla wszystkich obiektów małej architektury są ich niewielkie rozmiary oraz przeznaczenie, które powinno swoją treścią korespondować z przeznaczeniem jednej z kategorii obiektów wymienionych w art. 3 pkt 4. Innymi słowy, do tego rodzaju obiektów mogą zostać zaliczone jedynie obiekty o analogicznych właściwościach (por. wyrok NSA z 17 maja 2013 r., II OSK 310/2013, Lexis.pl nr 7518037. Zob. też M. Janiszewska-Michalska, Podstawowe pojęcia prawa budowlanego w orzecznictwie sądów administracyjnych, ZNSA 2013, nr 5, s. 50).

W oparciu o wskazane kryteria "niewielkości" i "przeznaczenia" Sąd pierwszej instancji uznał, że maszty flagowe nie korespondują z przeznaczeniem do żadnej kategorii obiektów wymienionych w art. 3 pkt 4 u.p.b, i zaliczył je do budowli w rozumieniu art. 3 pkt 3 u.p.b.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego przedstawione wyżej stanowisko Sądu pierwszej instancji i organów całkowicie pomija regulację prawne zawartą w § 7 uchwały krajobrazowej.

Uchwała Rady Miasta Krakowa nr XXXVI/908/20 z 26 lutego 2020 r. w sprawie ustalenia "Zasad i warunków sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń" zawiera przepisy prawa miejscowego. Zawarte w niej zakazy, zasady i warunki znajdują zastosowanie do obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń sytuowanych, budowanych, remontowanych lub przebudowywanych ( § 25 ust. 1 uchwały krajobrazowej).

Za prawidłowe należało uznać stanowisko organów i Sądu pierwszej instancji, że art. 25 § 2 uchwały krajobrazowej ma zastosowanie tylko do tych tablic i urządzeń reklamowych, które były umieszczone w pasie drogowym w dniu 1 lipca 2020 r. na podstawie wydanego wcześniej zezwolenia i mogły pozostawać w pasie drogowym na okres wskazany w tym zezwoleniu, pomimo że były sprzeczne z regulacją przewidzianą w wyżej wymienionej uchwale, przez 24 miesiące od dnia wejścia w życie przedmiotowej uchwały, jednak nie dłużej niż przez czas obowiązywania zezwolenia. Powyższego obowiązku dostosowania uchwała krajobrazowa nie przewidziała natomiast w stosunku do obiektów małej architektury.

Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że rozstrzygnięcie rozpoznawanej sprawy wymaga przeprowadzenia pełnej, indywidualnej wykładni pojęcia obiektu małej architektury, której nie można dokonać bez szczegółowej analizy przepisu § 7 pkt 4 uchwały krajobrazowej. Przepis ten w ogóle nie został dostrzeżony zarówno przez organy, jak i Sąd pierwszej instancji. Zgodnie z jego treścią, "ustala się następujące zasady i warunki sytuowania obiektów małej architektury: (...) 4) wysokość masztów flagowych do 12 m.".

Nawiązując do argumentów powszechnie akceptowanych w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego dotyczących zasad wykładni prawa stwierdzić należy, że wykładnia językowa jest punktem wyjścia dla wszelkiej wykładni prawa i zakreśla jej granice w ramach możliwego sensu słów zawartych w tekście prawnym (por. uchwała składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 20 marca 2000 r., sygn. akt FPS 14/99, ONSA 2000, nr 3, poz. 92).

Przy stosowaniu wykładni językowej pierwszeństwo przyznaje się definicjom legalnym tekstu prawnego, nie ma bowiem innych silniejszych reguł służących ustalaniu znaczenia zwrotów użytych w przepisach prawnych. W dalszej kolejności, gdy brak definicji legalnych, należy stosować reguły znaczeniowe języka prawniczego (orzecznictwa i doktryny), mając z jednej strony na względzie ewentualne związanie cudzą decyzją interpretacyjną w konkretnej sprawie, z drugiej natomiast strony - zgodność doktryny w danej sprawie. Dopiero w razie braku definicji legalnych i niemożności odwołania się do języka prawniczego przychodzi kolej na sięgnięcie do języka potocznego.

Literalna wykładnia powyższego przepisu wskazywałaby na to, że Rada Miasta Krakowa uznała - na potrzeby uchwały krajobrazowej - że maszty flagowe do wysokości 12 stanowią obiekt małej architektury. W konsekwencji należałoby uznać za prawidłowe stanowisko skarżącej spółki, że zgodnie z § 25 ust. 5 uchwały krajobrazowej maszty flagowe objęte wnioskiem o zezwolenie na zajęcie pasa drogowego jako obiekty małej architektury legalnie istniejące w dniu wejścia w życie uchwały krajobrazowej nie wymagają dostosowywania do nowych wymogów wprowadzonych w uchwale krajobrazowej z 2020 r.

Naczelny Sąd Administracyjny stoi na stanowisku, że w rozpoznawanej sprawie, w której istotnym zagadnieniem prawnym jest zakwalifikowanie masztu flagowego do kategorii obiektu małej architektury czy też do budowli, wobec nieprecyzyjnej definicji "obiektu małej architektury" konieczne jest dokonanie interpretacji indywidualnej pojęcia masztu flagowego uwzględniającej okoliczności stanu faktycznego i prawnego sprawy.

Każdy przepis wymaga odpowiedniej, indywidualnej wykładni po to, by ustalić brzmienie zakodowanej w nim normy prawnej. Tak jak już wskazano w orzecznictwie i nauce prawa "wykładnia językowa jest punktem wyjścia dla wszelkiej wykładni prawa i zakreśla jej granice w ramach możliwego sensu słów zawartych w tekście prawnym" (zob. uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 marca 2000 r., FPS 14/99, ONSA z 2000 r. Nr 3, poz. 92). Odstępstwo od reguły prymatu językowego sensu przepisu dopuszczalne jest wtedy, gdy wykładnia gramatyczna prowadzi do sprzeczności z fundamentalnymi wartościami konstytucyjnymi lub do rażącej niesprawiedliwości, sankcjonuje nieracjonalność ustawodawcy, niweczy cel instytucji prawnej, prowadzi do wniosków niedorzecznych lub wynika z błędu legislacyjnego (wyrok z 19 listopada 2009 r. sygn. akt II FSK 976/08; wyrok NSA z 19 kwietnia 2011 r. sygn. akt I FSK 637/10, L. Morawski, Zasady wykładni prawa, Toruń 2006, s. 75 i n.).

Zasada pierwszeństwa wykładni językowej nie powinna zatem prowadzić do wniosku, że interpretatorowi wolno zignorować wykładnię systemową i funkcjonalną (M. Zieliński, Wykładnia prawa. Zasady, reguły, wskazówki, Warszawa 2002 r., s. 275). Może się bowiem okazać, że sens przepisu, który wydaje się językowo jasny, okaże się wątpliwy, gdy go skonfrontujemy z innymi przepisami lub weźmiemy pod uwagę cel regulacji prawnej. Z tego względu w każdym przypadku, gdy nasuwa się podejrzenie, że wynik wykładni językowej może okazać się nieadekwatny, interpretator powinien go skonfrontować z wykładnią systemową i funkcjonalną. Ustalając zatem znaczenie językowe przepisu, należy brać pod uwagę także jego kontekst systemowy i funkcjonalny, a więc na przykład inne przepisy prawne, wolę prawodawcy oraz cel regulacji (zob. L. Morawski, Zasady wykładni prawa, Toruń 2006, s. 74 oraz wyrok z dnia 19 listopada 2009 r. sygn. akt II FSK 976/08, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Podzielając ten pogląd, Naczelny Sąd Administracyjny dodatkowo zwraca uwagę na to, że nigdy zasada prymatu wykładni językowej nie miała w orzecznictwie sądów administracyjnych absolutnego charakteru. W orzecznictwie podkreśla się, że przyjęcie zasady pierwszeństwa wykładni językowej nie oznacza braku obowiązku przeprowadzenia wykładni kompleksowej. Należy stosować wszystkie dyrektywy wykładni (językowe, systemowe, funkcjonalne), niezależnie od tego, czy uzyskano już wcześniej jednoznaczność interpretowanych zwrotów czy też nie. Wszystkie wskazane dyrektywy powinny być użyte, jeżeli chce się ustalić rzeczywiste znaczenie przepisu (W. Jakimowicz, Wykładnia w prawie administracyjnym, Zakamycze 2006, s.551-555, uchwała składu 7 sędziów NSA z dnia 10 grudnia 2009 r., I OPS 8/09, ONSAiWSA 2010, nr 2, poz. 21). W wyroku z dnia 16 grudnia 2008 r. (sygn. akt I OSK 93/08 ) NSA stwierdził natomiast, że "wykładnia językowa musi być uwzględniona wraz z wykładnią systemową, wykładnią funkcjonalną. Obowiązek taki wynika z wartości przyjętych w Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, która chroni prawa jednostki, stanowi też o prawie jednostki do działania organów państwa rzetelnie, sprawnie."

Biorąc pod uwagę powyższe zasady Naczelny Sąd Administracyjny uznał za konieczne zwrócenie uwagi, że w procesie interpretacji § 7 pkt 4 uchwały krajobrazowej należy sięgnąć jeszcze do innych niż wykładnia językowa metod wykładni prawa. Skoro ani organy, ani też Sąd pierwszej instancji nie dokonały oceny § 7 pkt 4 uchwały krajobrazowej zasługuje na uwzględnienie zarzut z pkt 1 petitum skargi kasacyjnej, kwestionujący prawidłowość dokonanej przez Sąd pierwszej instancji kontroli legalności działania organów administracji, szczególnie w zakresie prawidłowej wykładni pojęcia "obiekty małej architektury" jakim posługuje się uchwała krajobrazowa.

Stwierdzony wyżej zakres naruszenia prawa materialnego przez Sąd pierwszej instancji uniemożliwia Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu kontrolę instancyjną zaskarżonego orzeczenia pod kątem wszystkich aspektów szczegółowo wskazywanych w poszczególnych zarzutach skargi kasacyjnej. Taka kontrola przez NSA na tym etapie postępowania byłaby bowiem przedwczesna.

W tym stanie rzeczy, wobec stwierdzenia zasadności części zarzutów kasacyjnych oraz uznania, że istota sprawy sądowoadministraycjnej została dostatecznie wyjaśniona na podstawie art. 188 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a., zaskarżony wyrok oraz zaskarżone decyzje podlegały uchyleniu.

Z przedstawionej powyżej oceny prawnej Naczelnego Sądu Administracyjnego wynikają określone obowiązki organów w zakresie dokonania pełnej wykładni pojęcia "maszty flagowe" i zastosowania jej do prawidłowo ustalonego stanu faktycznego sprawy. Zakres koniecznych ustaleń i ocen wymagających ingerencji organu I instancji ma zasadnicze znaczenie dla niniejszej sprawy. Będą one czynione w sprawie po raz pierwszy.

O kosztach postępowania orzeczono natomiast na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a., uznając, że charakter sprawy i postawa stron w niniejszym postępowaniu przemawia za odstąpieniem od zasądzenia kosztów postępowania w całości.