Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 203/23
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-06-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6120 Ewidencja gruntów i budynków
Hasła tematyczne: Geodezja i kartografia
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego I Kartograficznego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 141 par. 4
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
article: art. 1 par. 2
journal: Dz.U. 2021 poz 137
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych - t.j.
article: art. 24a ust. 9
journal: Dz.U. 2021 poz 1990
law: Ustawa z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne - t.j.
article: art. 7, art. 75 par. 1, art. 77 par. 1 oraz art. 78 par. 1
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Monika Nowicka Sędziowie: Sędzia NSA Piotr Niczyporuk Sędzia del. WSA Agnieszka Miernik (spr.) po rozpoznaniu w dniu 12 czerwca 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. A. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 14 października 2022 r. sygn. akt II SA/Gl 991/22 w sprawie ze skargi A. A. na decyzję Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Katowicach z dnia 6 maja 2022 r. nr GKII.7221.13.2022 w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie zarzutów do modernizacji danych zawartych w ewidencji gruntów i budynków oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z 14 października 2022 r. sygn. akt II SA/Gl 991/22 oddalił skargę A. A. na decyzję Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Katowicach z 6 maja 2022 r. nr GKII.7221.13.2022 w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie zarzutów do modernizacji danych zawartych w ewidencji gruntów i budynków.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

W dniu 5 listopada 2021 r. skarżący zgłosił zarzuty do danych zawartych w ewidencji gruntów i budynków, ujawnionych w operacie opisowo-kartograficznym, powstałym w wyniku modernizacji ewidencji gruntów i budynków przeprowadzonej dla jednostki ewidencyjnej [...]. W ocenie skarżącego, sporządzony operat nie zawierał rozstrzygnięcia w przedmiocie strat powierzchni gruntów należących do poprzedników prawnych skarżącego.

Prezydent Miasta Sosnowca decyzją z 8 listopada 2021 r. nr WGG.6620.86191.1.2021 orzekł o odrzuceniu zarzutów zgłoszonych przez skarżącego. Organ zaznaczył, że ewidencja gruntów i budynków nie ustala stanów prawnych nieruchomości, tylko je tylko ewidencjonuje.

Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego, po rozpatrzeniu odwołania skarżącego, decyzją z 6 maja 2022 r. nr GKII.7221.13.2022, uchylił decyzję organu pierwszej instancji i umorzył postępowanie przed tym organem w całości. Jak zaznaczył organ II instancji, z art. 24a ust. 9 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2021 r. poz.1990 ze zm.), powoływanej "P.g.k.", wynika, że nie mają interesu prawnego w kwestionowaniu danych zawartych w operacie powstałym w wyniku modernizacji ewidencji podmioty, których praw nie dotyczą dane wynikające z takiego operatu.

W ocenie organu, skarżący nie wskazał żadnych dokumentów, które uprawdopodobniłyby jego interes prawny do złożenia zarzutów do przedmiotowej modernizacji ewidencji gruntów i budynków. Z akt sprawy nie wynika, aby był on właścicielem lub władającym na zasadach samoistnego posiadania gruntami, co do których zgłoszono zarzuty. Wobec tego organ odwoławczy stwierdził, że postępowanie zainicjowane zarzutami skarżącego w ogóle nie powinno zostać wszczęte, a więc powinno zostać umorzone jako bezprzedmiotowe.

A. A. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach na opisaną wyżej decyzję z 6 maja 2022 r.

Sąd I instancji oddalił skargę, podzielając pogląd organu II instancji, że skarżący nie posiada interesu prawnego, aby być podmiotem legitymowanym do złożenia zarzutów do danych zawartych w zmodernizowanej ewidencji gruntów i budynków.

Jak wyjaśnił Sąd I instancji, skarżący wywodzi swoją legitymację z szeregu dokumentów, w tym wypisów z aktów notarialnych i odpisów z ksiąg wieczystych, pochodzących w głównej mierze z połowy ubiegłego wieku.

Sąd I instancji podkreślił, że ewidencja gruntów i budynków jest tylko publicznym rejestrem, obejmującym dane o gruntach, wynikające z odpowiedniej dokumentacji urzędowej. Ewidencja gruntów i budynków nie stanowi zbioru dokumentów związanych ze stanem własności gruntu i jego ewentualnymi (historycznymi) zmianami. Odzwierciedla ona aktualny stan prawny, a dokonywane w niej wpisy mają wyłącznie charakter deklaratoryjny. W konsekwencji, ewidencja ta nie służy do rozstrzygania w przedmiocie stanu prawnego nieruchomości, zaś żądaniem wprowadzenia zmian w ewidencji gruntów nie można dochodzić ani udowadniać swoich praw właścicielskich.

Sąd I instancji wskazał, że z akt nie wynika, aby skarżący był właścicielem lub władającym na zasadach samoistnego posiadania gruntami, które były objęte przedmiotową modernizacją. Nie przedłożył on żadnych dokumentów wykazujących, aby przysługiwały mu takie prawa do gruntów, których dotyczą zarzuty.

Skoro skarżący nie posiadał w ogóle legitymacji do zainicjowania postępowania w zakresie, o którym mowa w art. 24a ust. 9 P.g.k., zaś organ I instancji nie wydał postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735 ze zm.), powoływanej dalej jako "K.p.a.", to zasadnie organ odwoławczy stwierdził, że to postępowanie jest bezprzedmiotowe i podlegało umorzeniu. Z tej przyczyny, zdaniem Sądu I instancji, brak było także podstaw do tego, aby organ w sposób merytoryczny odniósł się do zarzutów skarżącego.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł A. A. zaskarżając wyrok w całości i zarzucając Sądowi I instancji naruszenie:

1. art. 141 § 4 "ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych" przez nierozpoznanie istoty sprawy i wadliwe uzasadnienie wyroku, polegające na całkowitym pominięciu przez Sąd I instancji wyjaśnienia okoliczności faktycznych, dotyczących pozostałych nieruchomości wnoszącego skargę kasacyjną, poza działkami nr [1] i nr [2], do których zbadania organ II instancji błędnie ograniczył postępowanie;

2. art. 1 § 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych w związku z art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1 oraz art. 78 § 1 K.p.a. przez ich niewłaściwe zastosowanie i zaniechanie dokonania przez Sąd I instancji wnikliwej kontroli legalności zaskarżonej decyzji oraz oddalenie skargi, pomimo że w toku postępowania administracyjnego nie zgromadzono dowodów wskazujących na to, że wnoszący skargę kasacyjną lub jego poprzednicy prawni utracili prawo własności nieruchomości będących przedmiotem zarzutów inicjujących postępowanie administracyjne;

3. art. 24a ust. 9 P.g.k. przez niewłaściwe zastosowanie i nieuzasadnione przyjęcie, że wnoszący skargę kasacyjną nie posiada interesu prawnego do wniesienia zarzutów do danych zawartych w zmodernizowanej ewidencji gruntów i budynków.

Z uwagi na powyższe, wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. Wniesiono również o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego, według norm przepisanych oraz złożono oświadczenie o zrzeczeniu się rozprawy.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podkreślono, że Sąd I instancji prawidłowo przywołał treść art. 24a ust. 9 P.g.k., ale błędnie przyjął, że nie zachodzą przesłanki wymienione w tym przepisie, a także nie przytoczył żadnych dowodów na potwierdzenie swoich tez. Sąd I instancji wydał rozstrzygnięcie wyłącznie na podstawie treści decyzji administracyjnych, nie dostrzegając braków w materiale dowodowym, podczas gdy wnoszący skargę kasacyjną wskazywał, że organ II instancji nie odniósł się do wszystkich zgłoszonych zarzutów.

Jak zaznaczył wnoszący skargę kasacyjną, organy błędnie uznały, że zarzuty dotyczą wyłącznie działek o nr [1] i nr [2] oraz przeprowadził w tym zakresie szczątkowe postępowanie dowodowe, ustalając ich aktualne wpisy ewidencyjne i bezkrytycznie przyjmując prawidłowość wpisów. Tym samym, organ nie rozpoznał całości zarzutów inicjujących postępowanie, które dotyczyły łącznie dziesięciu działek, a Sąd I instancji, powtarzając argumentację organu, nie rozpoznał istoty sprawy.

Zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną, przedmiotem zarzutów a następnie skargi były nieprawidłowości we wpisach do ewidencji gruntów Miasta Sosnowiec, polegające na utratach powierzchni działek stanowiących własność jego poprzedników prawnych, zagubieniu działek w ewidencji oraz wpisaniu jako właścicieli osób, które nie posiadały tytułu prawnego do nieruchomości.

Twierdzeniom wnoszącego skargę kasacyjną oraz przedkładanym przez niego dokumentom (aktom notarialnym) przeciwstawia się oświadczenia osób prowadzących ewidencję gruntów. Brak jest dokumentów źródłowych stanowiących podstawę wpisów do ewidencji (w odniesieniu do wskazanych działek) osób innych niż poprzednicy prawni wnoszącego skargę kasacyjną. Nie podjęto jednak próby weryfikacji treści wpisów przez analizę dokumentów stanowiących ich podstawę.

Wnoszący skargę kasacyjną nie jest w stanie wywieść swoich racji, jeżeli jego zarzuty nie są należycie zweryfikowane na żadnym etapie postępowania. Wnoszącemu skargę kasacyjną odmawia się rozpoznania istoty jego zarzutów, a w oparciu wyłącznie o twierdzenia organu administracji, pozbawia się go przymiotu strony.

Jak zauważył wnoszący skargę kasacyjną, przedłożył do akt "odpis księgi hipotecznej, akty notarialne, zaświadczenie PMRN oraz wyciągi z wykazu zmian gruntowych", które potwierdzają jego aktualne prawo do gruntów, "a już na pewno potwierdzały ich istnienie w przeszłości, co wymagało co najmniej rzetelnej weryfikacji obecnego stanu rzeczy przed podjęciem decyzji".

Trafnie wskazał Sąd I instancji, że ewidencja powinna odzwierciedlać aktualny stan prawny nieruchomości, a dokonywane wpisy mają charakter wyłącznie deklaratoryjny. Tymczasem, jak podkreślił wnoszący skargę kasacyjną, do ewidencji zostały wpisane osoby, które nie posiadają tytułu prawnego do gruntu. Wnoszący skargę kasacyjną (w odniesieniu do działek objętych zarzutami) nie otrzymał od władz miasta żadnych dokumentów zmieniających jego stan posiadania, nie dokonał sprzedaży tych gruntów ani nie były prowadzone żadne inne postępowania wpływające na zmianę właściciela działek. W takiej sytuacji, pominięcie właściciela w ewidencji gruntów pozbawia go następnie praw do zakwestionowania błędnie dokonanego wpisu, co prowadzi do wniosku, że ewidencja gruntów "ma prawo zmieniać prawo własności". Wnoszący skargę kasacyjną powinien mieć możliwość odtworzenia w ewidencji prawidłowego stanu prawnego w oparciu o istniejące dokumenty, które nie zostały w żaden sposób zakwestionowane (a samo powoływanie się na upływ czasu od daty ich sporządzenia nie daje podstawy do odmowy ich uwzględnienia).

Nie wniesiono odpowiedzi na skargę kasacyjną.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie należy podać, że sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.), powoływanej dalej jako "P.p.s.a.", ponieważ skarżący kasacyjnie zrzekł się rozprawy, a druga strona, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądała przeprowadzenia rozprawy.

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 P.p.s.a.), a także naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.).

Skarga kasacyjna, rozpoznana we wskazanych powyżej granicach, nie podlega uwzględnieniu. Zarówno postawione w niej zarzuty, jak i uzasadnienie skargi kasacyjnej nie w pełni odpowiadają standardom ustawowym, a w konsekwencji nie mogły odnieść spodziewanego skutku.

Zgodnie z art. 176 § 1 P.p.s.a. skarga kasacyjna powinna zawierać:

1) oznaczenie zaskarżonego orzeczenia ze wskazaniem czy jest ono zaskarżone w całości, czy w części;

2) przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie;

3) wniosek o uchylenie lub zmianę orzeczenia z oznaczeniem zakresu żądanego uchylenia lub zmiany.

W świetle natomiast art. 176 § 2 P.p.s.a. poza wymaganiami, o których mowa w § 1, skarga kasacyjna powinna czynić zadość wymaganiom przewidzianym dla pisma strony oraz zawierać wniosek o jej rozpoznanie na rozprawie albo oświadczenie o zrzeczeniu się rozprawy.

Skarga kasacyjna jest zatem sformalizowanym środkiem prawnym i powinna czynić zadość nie tylko wymaganiom przewidzianym dla pisma w postępowaniu sądowym, lecz także właściwym dla niej wymaganiom konstrukcyjnym. W szczególności formalizm ów wiąże się z powinnością prawidłowego skonstruowania podstaw kasacyjnych, co obejmuje zarówno obowiązek ich przytoczenia, jak i uzasadnienia. Aby skarga kasacyjna mogła być przedmiotem merytorycznego rozpoznania, ma wskazywać konkretny przepis naruszonego prawa materialnego ze wskazaniem, na czym, zdaniem strony skarżącej, polegała niewłaściwa wykładnia lub niewłaściwe zastosowanie tego przepisu przez sąd, jaka powinna być wykładnia właściwa lub jaki inny przepis powinien być zastosowany, a także na czym polegało naruszenie przepisów postępowania sądowego i jaki istotny wpływ na wynik sprawy (treść orzeczenia) mogło ono mieć (art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a.). Rozpoznanie sprawy w granicach skargi kasacyjnej oznacza, że Naczelny Sąd Administracyjny nie analizuje tej sprawy po raz kolejny w jej całokształcie, związany jest natomiast wskazanymi w skardze kasacyjnej podstawami, gdyż to one nadają kierunek kontroli i badania zgodności z prawem kwestionowanego orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego. Wymaga to zatem prawidłowego i precyzyjnego określenia podstaw kasacyjnych, wyraźnego wskazania na przepisy, których naruszenia strona upatruje w kwestionowanym orzeczeniu Sądu I instancji, z uwzględnieniem konkretnych jednostek redakcyjnych (artykułu, paragrafu, ustępu itd.) przepisów prawa (por. wyroki NSA z: 29 marca 2018 r. sygn. akt I FSK 13/18, 19 września 2017 r. sygn. akt I FSK 126/16; 29 września 2017 r. sygn. akt I FSK 868/16; 19 października 2017 r. sygn. akt II GSK 1701/17, jeżeli nie zaznaczono inaczej, wszystkie orzeczenia sądów administracyjnych cytowane w tym wyroku są dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Uzasadnienie podstaw kasacyjnych powinno natomiast szczegółowo wskazywać do jakiego, zdaniem skarżącego, naruszenia przepisów prawa materialnego lub procesowego doszło i na czym to naruszenie polegało, a w przypadku zarzucania uchybień przepisom procesowym należy dodatkowo wykazać, że to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Uzasadnienie podstaw kasacyjnych powinno wskazywać na trafność sformułowanych w skardze kasacyjnej zarzutów, a zatem nawiązywać do przepisów prawa, których naruszenie skarżący zarzuca Sądowi I instancji.

Tylko takie opracowanie skargi kasacyjnej pozwala na wyznaczenie granic, w ramach których nastąpi rozpoznanie sprawy przez Naczelny Sąd Administracyjny. Treść art. 183 § 1 P.p.s.a. uniemożliwia Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu precyzowanie zarzutów skargi kasacyjnej bądź poszukiwanie za stronę przepisów, którym ewentualnie mógł uchybić wojewódzki sąd administracyjny (por. R. Hauser, M. Wierzbowski, op. cit., s. 688-690, tezy 13-16 i powołane tam orzecznictwo).

Przede wszystkim należy zauważyć, że w skardze kasacyjnej wniesionej w niniejszej sprawie jej autor nie przyporządkował żadnego z zarzutów do konkretnej podstawy kasacyjnej, wskazanej w art. 174 P.p.s.a. Ma to istotne znaczenie dla spełnienia wymogów formalnych środka odwoławczego. W przypadku zarzutów opartych na podstawie określonej w art. 174 pkt 1 P.p.s.a. niezbędne jest bowiem wskazanie formy naruszenia. Zgodnie z tym przepisem są to błędna wykładnia lub niewłaściwe zastosowanie. Błędna wykładnia polega na mylnym zrozumieniu treści przepisu, natomiast niewłaściwe zastosowanie polega na wadliwym uznaniu, że ustalony w sprawie stan faktyczny odpowiada (bądź nie odpowiada) hipotezie określonej normy prawnej (wyroki NSA z 5 stycznia 2012 r. sygn. akt II OSK 1852/10, z dnia 20 lipca 2011 r. sygn. akt II FSK 335/10). W przypadku naruszenia przepisów postępowania nie ma obowiązku wskazania formy ich naruszenia, jednakże konieczne jest określenie, w jaki sposób zostały one naruszone i jaki to mogło mieć wpływ na wynik sprawy. O charakterze danego przepisu nie decyduje charakter aktu prawnego, w jakim jest on zamieszczony, ale jego treść i cel (wyroki NSA z 10 maja 2006 r. sygn. akt II OSK 1356/05, z 16 marca 2007 r. sygn. akt I OSK 733/06). Za przepisy prawa materialnego uznaje się przepisy regulujące bezpośrednio stosunki administracyjnoprawne (określają zachowanie podmiotów) oraz roszczenia wynikające z tych stosunków (obowiązki, uprawnienia i prawa), a za przepisy postępowania uznaje się normy instrumentalne, określające drogę i sposób dochodzenia uprawnień wynikających z norm materialnoprawnych (tak m.in. w uchwale NSA z 20 maja 2010 r. sygn. akt II OPS 5/09, w wyroku NSA z 8 lutego 2008 r. sygn. akt II FSK 1603/06). Błędne przypisanie zarzutu do niewłaściwej podstawy kasacyjnej co do zasady nie dezawuuje całkowicie takiego zarzutu, jeśli sposób jego sformułowania pozwala na merytoryczną ocenę w ramach właściwej podstawy kasacyjnej (por. wyrok NSA z 2 września 2010 r. sygn. akt II FSK 636/09, z 13 marca 2008 r. sygn. akt II OSK 223/07).

Odnosząc powyższe uwagi do rozpoznawanej sprawy należy zauważyć, że w pierwszym zarzucie wymienionym w skardze kasacyjnej zarzucono naruszenia "art. 141 § 4 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych". Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137 ze zm.), powoływana dalej jako "P.u.s.a.", nie zawiera tak oznaczonego przepisu prawnego. Ustawę tę kończy przepis końcowy, tj. art. 50. Biorąc natomiast pod uwagę argumentację uzasadniającą ten zarzut, która odnosi się do poprawności sporządzenia uzasadnienia zaskarżonego wyroku, można dojść do wniosku, że zamiarem autora skargi kasacyjnej było postawienie zarzutu naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. W tym to bowiem przepisie ustawodawca określił niezbędne elementy uzasadnienia wyroku, czyli zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Autor skargi kasacyjnej niedokładnie więc wskazał podstawę kasacyjną zestawiając naruszony przepis z niewłaściwym aktem prawnym. Już choćby ze względu na wskazaną wadliwość, zarzut ten musi podlegać rozpoznaniu w ograniczonym zakresie.

Przed jego oceną konieczne jest jednak przypomnienie, że materialnoprawną podstawą niniejszej sprawy jest art. 24a ust. 9 P.g.k., zgodnie z którym każdy czyjego interesu prawnego dotyczą dane zawarte w ewidencji gruntów i budynków ujawnione w operacie opisowo-kartograficznym, może zgłaszać zarzuty do tych danych. Z przepisu tego wynika zatem, że nie mają interesu prawnego w kwestionowaniu danych zawartych w operacie powstałym w wyniku modernizacji ewidencji podmioty, których praw nie dotyczą dane wynikające z takiego operatu. Interes prawny do złożenia zarzutów do danych zawartych w ewidencji gruntów i budynków ujawnionych w operacie opisowo-kartograficznym maja więc tylko właściciele gruntów lub władający gruntami na zasadach samoistnego posiadania, których zarzuty dotyczą. Z niekwestionowanego stanu sprawy wynika, że Sąd I instancji zaaprobował ocenę Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego o konieczności uchylenia decyzji organu pierwszej instancji o odrzuceniu zarzutów zgłoszonych przez skarżącego i umorzenia postępowania przed tym organem w całości. Sąd I instancji zgodził się z organami administracyjnymi, że skarżący nie wykazał, że jest właścicielem lub władającym na zasadach samoistnego posiadania gruntami, co do których zgłosił zarzuty. Skarżący swoją legitymację wywodzi ze statusu spadkobiercy po dziadkach F. i A. R., którzy – w jego ocenie – posiadali grunty na obszarze miasta Sosnowca i które aktualnie w ewidencji gruntów i budynków są przypisane innym osobom albo nie są w ogóle wykazane. Sąd I instancji podzielił stanowisko organów administracyjnych, że z przedłożonych przez skarżącego kserokopii szeregu dokumentów, w tym wypisów z aktów notarialnych i odpisów z ksiąg wieczystych z lat 1929 – 1938, nie wynika, że skarżący posiada interes prawny do kwestionowania zapisów w ewidencji gruntów i budynków w stosunku do działek ewidencyjnych, których dane, wykazane w tej ewidencji, kwestionuje. Dokumenty sprzed założenia ewidencji gruntów i budynków nie mogą bowiem stanowić podstawy do zarejestrowania stanu w ewidencji, jeżeli stan późniejszy został stwierdzony kolejnymi dokumentami, z którymi ustawodawca związał skutek ustalenia stanu prawnego danych działek gruntu. Podstawę do wpisu danych do ewidencji stanowić może najpóźniej wydany dokument, mogący być podstawą wpisu, gdyż daje on gwarancję aktualności dokonywanego wpisu. Z niespornych ustaleń wynika zaś, że w rozpoznawaj sprawie podstawą wpisu danych ewidencyjnych były dane i dokumenty wynikające z operatu na etapie utworzenia ewidencji gruntów w latach siedemdziesiątych ubiegłego wieku.

Mając na uwadze to wszystko organy i Sąd I instancji uznały, że kwestie podnoszone przez skarżącego odnoszą się do zmiany stanów prawnych nieruchomości, zarówno w zakresie podmiotowym, jak i przedmiotowym i dodatkowo wyjaśniły, że kwestie te nie mogą być przedmiotem postępowania ewidencyjnego, gdyż ewidencja gruntów i budynków nie ustala stanów prawnych nieruchomości, tylko je ewidencjonuje.

Wobec powyższego zarzut kasacyjny naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. polegający na niewyjaśnieniu przez Sąd I instancji okoliczności faktycznych dotyczących innych nieruchomości skarżącego poza dwoma działkami nr [1] i nr [2] jest całkowicie chybiony, skoro istota sprawy dotyczyła interesu prawnego skarżącego, a z żadnego z przedstawionych przez skarżącego dokumentów nie wynika, że dane zawarte w ewidencji gruntów i budynków dotyczą nieruchomości, wobec których skarżącemu przysługuje tytuł własności albo samoistne posiadanie. Pomijając przy tym już to, że zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. nie może służyć polemice ani z ustaleniami stanu faktycznego, ani z oceną prawną wyrażoną w wyroku.

Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie wymagane tym przepisem elementy. W szczególności Sąd przedstawił stan faktyczny sprawy, zarzuty skargi, stanowisko strony, podstawę prawną rozstrzygnięcia i jej wyjaśnienie. Z uzasadnienia wyroku jasno wynika, czym kierował się Sąd oddalając skargę.

Zarzut naruszenia art. 1 § 2 P.u.s.a w związku z art. 7 , art. 75 § 1, art. 77 § 1 oraz art. 78 § 1 K.p.a. przez niewłaściwe zastosowanie również nie mógł być zasadny. Skarżący kasacyjnie zarzucając Sądowi I instancji zaniechanie dokonania właściwej kontroli legalności zaskarżonej decyzji, jako powód wskazał oddalenie skargi pomimo braku zgromadzenia w postępowaniu administracyjnym dowodów wskazujących na to, że skarżący bądź jego poprzednicy utracili prawo własności nieruchomości, których dotyczą dane ewidencyjne podlegające modernizacji. Analiza uzasadnienia skargi kasacyjnej w tej części prowadzi do wniosku, że zawiera ona polemiczne względem oceny Sądu I instancji stanowisko, które jednak nie dotyczy istoty rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie. Zarówno organy administracyjne, jak i Sąd I instancji, wyjaśniły, że nie negują autentyczności ani wiarygodności dokumentów przedstawionych przez skarżącego, ale to nie w postępowaniu dotyczącym zgłaszania zarzutów do danych zawartych w ewidencji gruntów i budynków ujawnionych w operacie opisowo-kartograficznym skarżący może dowodzić praw własności do nieruchomości wskazanych w tych dokumentach. Prawidłowo Sąd I instancji wskazał, że ewidencja gruntów i budynków nie służy do rozstrzygania w przedmiocie stanu prawnego nieruchomości, zaś żądaniem wprowadzenia zmian w ewidencji gruntów nie można dochodzić ani udowadniać swoich praw właścicielskich. Powtórzyć należy za Sądem I instancji, że ewidencja jest wyłącznie publicznym rejestrem obejmującym dane o gruntach, wynikające z odpowiedniej dokumentacji urzędowej. Nie stanowi ona zbioru dokumentów związanych ze stanem własności gruntu i jego ewentualnymi (historycznymi) zmianami. Odzwierciedla ona aktualny stan prawny, a dokonywane w niej wpisy mają wyłącznie charakter deklaratoryjny. Deklaratoryjny charakter wpisów oznacza, że ewidencja nie kształtuje nowego stanu prawnego, a jedynie potwierdza stan prawny wynikający z dokumentów.

Odnośnie do ostatniego zarzutu kasacyjnego naruszenia art. 24a P.g.k., należy zauważyć, że kwestia niewłaściwego zastosowania dotyczy etapu subsumpcji, kwalifikacji prawnej ustalonego stanu faktycznego. Ponieważ nie zakwestionowano w skardze kasacyjnej wykładni art. 24a ust. 9 P.g.k., to efektywność zarzutu niewłaściwego zastosowania zależy od podważania ustalonych w sprawie okoliczności faktycznych, czyli skuteczności zarzutów naruszenia przepisów postępowania. Organy i Sąd I instancji przyjęły bowiem, że skarżący nie wykazał, że jest właścicielem lub władającym na zasadach samoistnego posiadania gruntami, które były objęte przedmiotową modernizacją. Podważenie ustaleń w tym zakresie jest warunkiem skuteczności zarzutu niewłaściwego zastosowania art. 24a ust. 9 P.g.k.

W skardze kasacyjnej nie postawiono jednak skutecznie zarzutu naruszenia przepisów postępowania w zakresie poczynionych ustaleń i oceny dokumentów co do legitymowania się przez skarżącego interesem prawnym w postępowaniu dotyczącym zgłaszania zarzutów do danych zawartych w ewidencji gruntów i budynków ujawnionych w operacie opisowo-kartograficznym powstałym w wyniku modernizacji gruntów i budynków przeprowadzonej dla jednostki ewidencyjnej [...]. Jednocześnie należy podkreślić, że ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie ustalonego w sprawie stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (por. wyrok NSA z 13 sierpnia 2013 r. sygn. akt II GSK 717/12, wyrok NSA z 4 lipca 2013 r. sygn. akt I GSK 934/12). Zgodnie z ugruntowanymi poglądami prezentowanymi w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego niedopuszczalne jest zastępowanie zarzutu naruszenia przepisów postępowania, zarzutem naruszenia prawa materialnego i za jego pomocą kwestionowanie ustaleń faktycznych. Nie można skutecznie powoływać się na zarzut niewłaściwego zastosowania lub niezastosowania prawa materialnego, o ile równocześnie nie zostaną także skutecznie zakwestionowane ustalenia faktyczne, na których oparto skarżone rozstrzygnięcie (zob. wyrok NSA z 31 stycznia 2013 r. sygn. akt I OSK 1171/12). Próba zwalczenia ustaleń faktycznych poczynionych przez sąd I instancji nie może nastąpić przez zarzut naruszenia prawa materialnego (zob. wyrok NSA z 29 stycznia 2013 r. sygn. akt I OSK 2747/12, wyrok NSA z 6 marca 2013 r. sygn. akt II GSK 2327/11). Gdy skarżący nie podważa skutecznie okoliczności faktycznych sprawy zarzuty niewłaściwego zastosowania prawa materialnego są zarzutami bezpodstawnymi (por. wyrok NSA z 4 lipca 2013 r. sygn. akt I FSK 1092/12, wyrok NSA z 1 grudnia 2010 r. sygn. akt II FSK 1506/09, wyroki NSA z 11 października 2012 r. sygn. akt I FSK 1972/11, z 3 listopada 2011 r. sygn. akt I FSK 2071/09).

Wadliwość zgłoszonej podstawy kasacyjnej jest czasami możliwa do usunięcia poprzez analizę argumentacji zawartej w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, jednak w rozpoznawanej sprawie nie mamy do czynienia z takim przypadkiem. Nie ma więc podstaw do przyjęcia, że Sąd I instancji wadliwie oddalił skargę.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.