Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 867/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2024-08-08 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6159 Inne o symbolu podstawowym 615
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art 37 a . art 37 d
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Małgorzata Łoboz Sędziowie: Sędzia WSA Magda Froncisz Sędzia WSA Agnieszka Nawara-Dubiel (spr.) Protokolant: sekretarz sądowy Katarzyna Cyganik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 sierpnia 2024 r. sprawy ze skargi J. Sp. z o.o. Sp.k. z siedzibą w K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 5 kwietnia 2024 r., znak SKO.ZP/415/558/2023 w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za umieszczenie panelu reklamowego niezgodnie z zapisami uchwały skargę oddala.


UZASADNIENIE

II SA/Kr 867/24

UZASADNIENIE

Prezydent Miasta Krakowa decyzją nr 107/6851/2023 z dnia 17 października 2023 r., znak: AU-02-2.6851.25.2023.MKW, wydaną m.in. na podstawie art. 37d ust. 1, ust. 3 i ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 977 z późn. zm.) oraz § 12 i § 9 uchwały Nr XXXVI/908/20 Rady Miasta Krakowa z dnia 26 lutego 2020 r. w sprawie ustalenia "Zasad i warunków sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń" (Dz. Urz. Woj. Małopolskiego z 2020 r. poz. 1984), wymierzył J. sp. z o.o. sp. k. w W. karę pieniężną w wysokości 13931,75 zł za umieszczenie w okresie od 28.06.2023 r. do 30.09.2023 r. urządzenia reklamowego - panelu reklamowego o powierzchni 1,19 m x 1,58 m = 1,88 mkw. w witrynie lokalu usługowego na elewacji frontowej parteru w budynku zlokalizowanym na działce nr [...] (obręb [...]) przy ul. [...] w K..

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie decyzją z dnia 5 kwietnia 2024 r., znak: SKO.ZP/415/558/2023, wydaną m.in. na podstawie art. 37d ust. 1, ust. 3, ust. 4 i ust. 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 977) oraz § 4 ust. 1 pkt 13, § 9 i § 12 uchwały Nr XXXVI/908/20 Rady Miasta Krakowa z dnia 26 lutego 2020 r. w sprawie ustalenia "Zasad i warunków sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń" (Dz. Urz. Woj. Małopolskiego z 2020 r. poz. 1984) po rozpatrzeniu odwołania J. sp. z o.o. sp. k. w W., orzekło reformatoryjnie w ten sposób, że:

1) uchyliło decyzję organu pierwszej instancji w części dotyczącej wysokości kary pieniężnej i w tym zakresie nałożyło karę pieniężną w wysokości 13051,85 zł za umieszczenie od 04.07.2023 r. do 30.09.2023 r. tablicy reklamowej - panelu reklamowego o powierzchni 1,19 m x 1,58 m = 1,88 mkw. w witrynie lokalu usługowego na elewacji frontowej parteru w budynku zlokalizowanym na działce nr [...] (obręb [...]) przy ul. [...] w K.,

2) w pozostałej części utrzymało decyzję organu pierwszej instancji w mocy.

W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, że przyczyną zmiany rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji było błędne określenie daty początkowej (powinien być to dzień doręczenia zawiadomienia o wszczęciu postępowania, a nie dzień podjęcia czynności zawiadomienia).

Organ odwoławczy zrelacjonował postępowanie przed organem pierwszej instancji, którego wszczęcie poprzedziły czynności wyjaśniające, w toku których w dniu 8 grudnia 2021 r. stwierdzono umieszczenie panelu reklamowego firmy J. Sp. z o.o. Sp. k. w witrynie lokalu usługowego na elewacji frontowej parteru w budynku zlokalizowanym na działce nr [...] (obr. [...]) przy ul. [...] w K.. W odpowiedzi na wezwanie z dnia 15 marca 2023 r. pełnomocnik wskazał na demontaż ekranu w dniu 22 marca 2023 r., co jednak nie potwierdziło się podczas wizji w terenie w dniu 13 kwietnia 2023 r. Na szybie okna naklejona była ciemna rama z napisem [...]", zaś za szybą tego okna znajdował się ekran wyświetlający treści reklamowe. Wyklejony fragment szyby wspólnie z ekranem elektronicznym uznano za panel reklamowy (§ 4 ust. 1 pkt 13 uchwały) podlegający zasadom i warunkom sytuowania określonym w § 12 uchwały.

W ocenie organu odwoławczego w witrynie lokalu usytuowanego w obszarze obowiązywania uchwały (Strefa III Podobszar 3) umieszczono prostokątne płaskie urządzenie składające się z ekranu świetlnego służącego do wyświetlania reklam o zmiennej treści oraz obramowania, które spełnia definicję "panelu reklamowego" (uchwała) będącego szczególnym rodzajem "tablicy reklamowej" (ustawa). Ani ustawa, ani uchwała nie formułują wymogu by emitowanie reklam przez ekran służący wyświetlaniu zmiennych treści było jego wyłączną funkcją. Jeżeli zatem służy on wyświetlaniu reklam w przestrzeni publicznej, to sam fakt wyświetlania na nim również innych treści, nie pozbawia go charakteru panelu reklamowego. Zasadnicza wątpliwość sprowadza się do tego, czy restrykcjom uchwały podlega nośnik, który został umieszczony wewnątrz lokalu usługowego, a nie na zewnątrz na elewacji budynku. Organ odwoławczy podkreślił, że kara wynika z umieszczenia tablicy reklamowej lub urządzenia reklamowego niezgodnie z postanowieniami uchwały, zaś uchwała nie dotyczy wyłącznie tablic reklamowych i urządzeń reklamowych umieszczonych na nieruchomościach lub na obiektach budowlanych. Przeciwnego wniosku nie można wywodzić ze sformułowania "na nieruchomości lub na obiekcie budowlanym" (art. 37d ust. 2 u.p.z.p.) czy przykładowego wyliczenia rodzajów tablic reklamowych (art. 2 pkt 16b u.p.z.p.). Sztywnemu wyłączeniu spod mocy uchwały nośników umieszczonych wewnątrz budynków sprzeciwia się przedmiot ochrony (krajobraz, dla którego zagrożeniem jest nieograniczone lokalizowanie w przestrzeni publicznej tablic i urządzeń reklamowych). Sporny ekran jest wprawdzie umieszczony wewnątrz lokalu, ale celowo kieruje emitowane treści reklamowe do przestrzeni publicznej, a tym samym w nią ingeruje.

Organ odwoławczy wskazał, że nie ma sporu co do tego, jaki podmiot umieścił nośnik w witrynie lokalu, zastosowania nie ma żaden z wyjątków przewidzianych w § 12 uchwały, zaś dla sprawy znaczenia nie ma wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 grudnia 2003 r. (sygn. akt P 20/19), albowiem sporny ekran wykorzystywany w ramach projektu [...] stanowi odpowiedź na wprowadzoną m.in. w Krakowie reglamentację lokalizowania nośników reklamowych i został zamontowany już po wejściu w życie przepisów przewidujących tę reglamentację.

Z ustaleń organu pierwszej instancji wynika, że panel ma powierzchnię służącą ekspozycji reklamy 1,88 mkw. (notatka służbowa, w której przedstawiono pomiary wykonane w dniu 24 maja 2023 r. przy pomocy urządzenia Leica BLK3D i taśmy mierniczej).

Organ odwoławczy nie zgodził się ze spółką, jakoby kara za okres od dnia 28 czerwca do 18 lipca 2023 r. była niezasadna ze względu na to, że nośnik był wówczas usunięty z witryny. Z materiału dowodowego wynika, że postępowanie zostało wszczęte zawiadomieniem z dnia 28.06.2023 r., a notatka służbowa z tego samego dnia potwierdza, że w tym dniu panel reklamowy znajdował się w witrynie. Pismem z dnia 11.07.2023 r. spółka poinformowała, że panel został usunięty w dniu 05.07.2023 r., na dowód czego przedstawiła zdjęcia, na których widoczna jest przedmiotowa witryna oraz fragment wydania gazety z dnia 5 lipca 2023 r. W ocenie organu odwoławczego zdjęcia te nie stanowią wiarygodnego dowodu na okoliczność, że panel w dniu 5 lipca 2023 r. został usunięty. Po pierwsze, na zdjęciach tych panel nie jest zdemontowany, lecz widoczny (wyłączony). Po drugie obecność wydania gazety nie potwierdza daty wykonania zdjęcia, a jedynie co najwyżej to, że zdjęcie nie zostało wykonane wcześniej. Podczas wizji lokalnych w dniu 19, 25 i 28 lipca 2023 r. stwierdzono, że panel nadal jest zamontowany w oknie. Na demontaż nie wskazał też profesjonalny pełnomocnik spółki, który w dniu 6 lipca 2023 r. wniósł o udostępnienie akt. Twierdzenie, że panel reklamowy został zdemontowany na okres kilkunastu dni (a po nim ponownie zamontowany) jest niewiarygodne i pozostaje niewykazane, zwłaszcza, że spółka utrzymywała w toku całego postępowania, że nie podlega on regulacjom uchwały. Dlatego też przyjęto, że panel reklamowy był zamontowany w witrynie lokalu nieprzerwanie od dnia 28 czerwca 2023 r. do dnia 30 września 2023 r. (data trwałego demontażu podana przez spółkę). Podczas wizji w terenie w dniu 10 października 2023 r. pracownik organu pierwszej instancji ustalił, że istotnie panel reklamowy został usunięty.

Karę za 89 dni obliczono przy uwzględnieniu obowiązujących w 2023 r. stawek: części stałej opłaty: 3,14 zł/dzień i stawki części zmiennej opłaty: 0,28zł/mkw./dzień, przy czym opłata za jeden dzień wynosi 146,65 zł ((3,14 zł x 40) + (1,88 mkw. x 0,28 x 40)).

Organ odwoławczy nie znalazł podstaw do odstąpienia od wymierzenia kary i wyeksponował to, że spółka jest podmiotem profesjonalnie działającym w obrocie gospodarczym, który w trakcie długiego 24-miesięcznego okresu dostosowawczego mógł sprawdzić dozwolone tablice reklamowe w danej strefie, a który – mimo poinformowania go w ramach czynności wyjaśniających jeszcze przed wszczęciem postępowania – nie podjął dobrowolnie czynności zmierzających do usunięcia niezgodnego z prawem panelu reklamowego, a następnie nie usunął go nawet na wezwanie organu, świadomie czerpiąc z tego tytułu korzyści finansowe.

To zaś, że organ pierwszej instancji w jednym miejscu uznaje sporny panel za "tablicę reklamową", a w innym miejscu za "urządzenie reklamowe" czy też wskazuje raz, że sporny panel jest umieszczony "na nieruchomości", a innym razem, że "w witrynie lokalu usługowego na elewacji frontowej parteru budynku", stanowi zaledwie rozbieżności niemające wpływu na rozstrzygnięcie.

Odnosząc się do zarzutów braku obecności strony w toku czynności kontrolnych i przeprowadzenia ich jeszcze przed wszczęciem postępowania, organ odwoławczy wskazał, że tak zgromadzone materiały mogą stanowić dowód w sprawie, nawet jeśli nie można przypisać im charakteru oględzin w rozumieniu art. 67 § 2 k.p.a. Organ pierwszej instancji w pierwszym zawiadomieniu poinformował stronę o możliwości zapoznania się z aktami, a z prawa tego spółka skorzystała. Sam brak udziału w czynnościach utrwalonych w notatkach służbowych pracowników organu pierwszej instancji nie dowodzi, że utrwalone w nich pomiary są nieprawidłowe.

W skardze na powyższą decyzję J. sp. z o.o. sp. k. w W. wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji (w zakresie, w jakim nie została uchylona) albo uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji (w zakresie, w jakim nie została uchylona) oraz umorzenie postępowania administracyjnego, albo uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji (w zakresie, w jakim nie została uchylona), a nadto o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania (w tym kosztów zastępstwa procesowego). Skarżąca zarzuciła naruszenie:

1) art. 37d ust. 1 w zw. z art. 37a ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 94, art. 2, art. 7, art. 22 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP i art. 2 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. Prawo przedsiębiorców w zw. z art. 7a § 1 k.p.a. w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p. w zw. z art. 3 Europejskiej Konwencji Krajobrazowej przez:

a. niewłaściwą wykładnię polegającą na uznaniu, że uchwała krajobrazowa przedmiotem ochrony czyni krajobraz rozumiany jako postrzeganą przez ludzi przestrzeń publiczną i z jej zakresu nie zostały wyłączone tablice reklamowe i urządzenia reklamowe umieszczone poza zewnętrzną przegrodą budowlaną, podczas gdy uchwała krajobrazowa jako akt z zakresu gospodarki przestrzennej obejmuje wyłącznie lokalizowanie tablic lub urządzeń reklamowych "na nieruchomościach" lub "na obiektach budowlanych" i nie obejmuje, bo nie może obejmować, wnętrz budynków, w tym przestrzeni poza płaszczyzną szklenia, nawet jeśli jest ona postrzegalna z zewnątrz;

b. -niewłaściwą wykładnię i uznanie, że uchwała krajobrazowa reguluje zasady zagospodarowania wnętrz obiektów budowlanych i może stanowić, co może, a co nie może znaleźć się we wnętrzu obiektu, jeśli ma być widoczne z zewnątrz, podczas gdy tak daleko idąca ingerencja w prawa obywateli co do zagospodarowania wnętrz lokali nie była celem ustawodawcy przyświecającym uchwaleniu ustawy krajobrazowej, stanowi wypaczenie idei uporządkowania przestrzeni publicznej, której miały służyć wprowadzone przepisy i wykroczenie poza delegację ustawową, a także nie spełnia przesłanek formalnoprawnych ograniczenia praw konstytucyjnych, albowiem wkracza w istotę wolności działalności gospodarczej oraz nie spełnia kryterium proporcjonalności;

c. zastosowana przez organy obu instancji nieprawidłowa wykładnia wykracza przeciwko zasadzie rozstrzygania wątpliwości prawnych na korzyść strony;

2) art. 37d ust. 1 w zw. z art. 2 pkt 16b-16d u.p.z.p. oraz w zw. z § 4 ust. 1 pkt 13 uchwały w zw. z art. 94 i art. 2 Konstytucji RP przez niewłaściwą wykładnię polegającą na uznaniu, że ekrany wielofunkcyjne nieprzeznaczone ze swej istoty do ekspozycji reklamy i niesłużące temu celowi w sposób ciągły i trwały, wypełniają znamiona definicji tablicy reklamowej, urządzenia reklamowego lub szyldu w rozumieniu art. 2 pkt 16b-16d u.p.z.p., a w konsekwencji również definicji panelu reklamowego w rozumieniu § 4 ust. 1 pkt 13 uchwały, w sytuacji gdy definicje te w odniesieniu do przedmiotów, które nie stanowią konstrukcyjnie nośników reklamowych (takich jak np. billboard, słup ogłoszeniowy, baner), wymagają obligatoryjnie dla ich uznania odpowiednio za tablicę, urządzenie lub szyld, faktycznej projekcji reklamy i jednorodnej funkcji reklamowej;

3) art. 8 § 1 oraz art. 11 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. przez naruszenie zasady przekonywania polegające na niewystarczającym wyjaśnieniu w uzasadnieniach decyzji przesłanek, jakimi kierowały się organy przy ich wydawaniu, które to decyzje z całą pewnością nie pogłębiają zaufania stron do organów władzy publicznej;

4) art. 37d ust. 8 w zw. z art. 2 pkt 16c u.p.z.p. w zw. z art. 7, 77 i 80 k.p.a. przez brak jednoznacznego wskazania w decyzjach sposobu ustalenia powierzchni urządzenia reklamowego, za które nałożona została kara pieniężna, przy czym z decyzji tych zdaje się wynikać, że organy błędnie uznały, że naklejka w kolorze czarnym naklejona na przeszklenie stanowi część urządzenia reklamowego albo jego elementy konstrukcyjne lub zamocowania, podczas gdy materiał ten nie jest konstrukcyjnie połączony z ekranem LED i w konsekwencji błędne przyjęcie, że pole powierzchni urządzenia reklamowego wynosi 1,88 mkw., podczas gdy w rzeczywistości jest ono mniejsze, wobec czego błędnie wyliczono wysokość kary;

5) art. 37d ust. 8 i 9 u.p.z.p. w zw. z art. 7, art. 77, art. 80 i art. 81a § 1 k.p.a. przez dokonanie nieprawidłowych ustaleń faktycznych i błędne wyliczenie wysokości kary administracyjnej za okres od 4 lipca 2023 r. do 30 września 2023 r., podczas gdy nośnik został zdemontowany w dniu 5 lipca 2023 r., więc kara, którą nakłada się za każdy dzień niezgodności nośnika z uchwałą nie mogła zostać naliczona za okres po tymże demontażu, a przynajmniej do czasu wykazania, że ekran ponownie znajduje się w lokalu (co najmniej więc okres od 5 lipca do 18 lipca 2023 r. nie powinien być brany pod uwagę do wyliczenia kary).

W uzasadnieniu skargi zwróciła uwagę na to, że konstrukcja rozstrzygnięcia organu odwoławczego jest nieprawidłowa, albowiem utrzymany zakres decyzji organu pierwszej instancji jest zbiorem pustym. Skarżąca podniosła, że w związku z ograniczeniami możliwości lokalizowania wielkoformatowych reklam typu billboard opracowała koncepcję aranżacji widocznej z zewnątrz przestrzeni we wnętrzu lokali użytkowych, która polega na montażu wewnątrz lokalu ekranu wyświetlającego komunikaty o zmiennej treści, przy czym ekran ten jest montowany na słupku lub linach mocujących poza płaszczyzną szklenia i nie jest w żaden sposób przytwierdzany do szyby okiennej. Zdaniem skarżącej umieszczenie ekranu LED wewnątrz lokalu użytkowego nie jest objęte zastosowaniem uchwały krajobrazowej, ponieważ znajduje ona zastosowanie wyłącznie do elementów przestrzeni w ujęciu planistycznym (zabudowy i zagospodarowania terenu) i nie sięga poza obrys zewnętrzny obiektów budowlanych, w głąb wnętrza obiektu budowlanego, które jest postrzegane z zewnątrz. U.p.z.p. będąca dla uchwały krajobrazowej swoistym filtrem, nie daje żadnych podstaw do uznania, że zakres przestrzenny uchwały krajobrazowej wyznacza "ludzki wzrok". Przestrzeń za przeszkleniem (witryna) jest niezbędnym dla wszystkich przedsiębiorców miejscem projektowanym w obiektach budowlanych po to, aby w jej widoku umieszczać przedmioty służące ekspozycji treści reklamowych. Gdyby nawet kontrfaktycznie założyć, że po pierwsze ustawodawca chciał uchwałami krajobrazowymi objąć aranżację wnętrz obiektów, a po drugie, że nie kłóci się to z konstytucyjną zasadą proporcjonalności, to należałoby dojść do absurdalnego wniosku, że uchwała krajobrazowa obejmuje ekspozycję towarów, np. biżuterii, odzieży, mebli, samochodów, bukietów kwiatów (visual merchandising). Celem uchwał krajobrazowych nie jest reglamentowanie działalności gospodarczej (por. art. 94a ustawy Prawo farmaceutyczne i wydawaną na podstawie art. 17 ust. 1 pkt 1 i 3 ustawy o ochronie zabytków uchwałę tworzącą park kulturowy). W świetle Europejskiej Konwencji Krajobrazowej, która stanowiła kanwę przepisów u.p.z.p., reklama nie jest zagrożeniem dla krajobrazu, lecz nieodłącznym składnikiem określonych typów krajobrazu miejskiego. Przepisy u.p.z.p. były skierowane przeciwko nośnikom nielegalnym i nośnikom stanowiącym tzw. dominantę krajobrazową, nie zaś przeciwko przejawom każdej aktywności gospodarczej w sferze reklamy. Skarżąca podkreśliła, że ekran LED nie jest przeznaczony do ekspozycji reklamy i zaledwie służy ekspozycji reklamy. Jest to bowiem urządzenie wielofunkcyjne, przedmiot powszechnego użytku wykorzystywany do emisji różnych treści (np. odbiór telewizji, informowanie społeczeństwa o opóźnieniach w rozkładzie jazdy). O uznaniu za tablicę reklamową lub urządzenie reklamowe nie może przesądzać potencjalna możliwość eksponowania reklam wynikająca z konstrukcji i sposobu działania (por. okresy niewykorzystywania na cele reklamowe, np. ekran LED wyłączony albo wyświetlający czas, prędkość lub temperaturę). Nałożenie kary pieniężnej w przypadku tego typu przedmiotów zależy zatem od wykorzystywania w celu ekspozycji reklamy w sposób ciągły i trwały ("za każdy dzień niezgodności", jak tego wymaga art. 37d ust. 8 u.p.z.p., a nie "przez pewien czas w trakcie doby"; w przepisach u.p.z.p. brak regulacji, która zaokrąglałaby czas niezgodności – por. art. 40 ust. 4 i ust. 12 ustawy o drogach publicznych). Skarżąca zwróciła przy tym uwagę na § 6 ust. 2 pkt 27 uchwały nr XXXIX/521/2018 Rady Miasta Sopotu z dnia 26 marca 2018 r. (Dz. Urz. Woj. Pomorskiego z 2018 r. poz. 2100), w którym dostrzeżono problem urządzeń wielofunkcyjnych, a za reklamę obwoźną uznano pojazd służący wyłącznie funkcji reklamowej zaparkowany dłużej niż 24 godziny. Wreszcie skarżąca nie zgodziła się z tym, że przy wyliczeniu powierzchni uwzględniono odrębną od ekranu LED naklejkę z niewielkim napisem identyfikacyjnym, która nie mogła nawet potencjalnie upowszechniać jakichkolwiek treści, a nadto podkreśliła, że wykonane przez nią zdjęcia jednoznacznie świadczą o demontażu (a nie jedynie wyłączeniu) ekranu w dniu 5 lipca 2023 r.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie wniosło o jej oddalenie, wskazując przy tym, że powierzchnia panelu reklamowego nie była kwestionowana w toku postępowania administracyjnego, zaś zarzuty, że w rzeczywistości ma on mniejszą niż 1,88 mkw. powierzchnię czy też, że organy uwzględniły również "naklejkę", nie zostały udowodnione. Na obramowaniu panelu znajduje się napis, który dowodzi jego przynależności do całości urządzenia. Gdyby twierdzenia skargi były prawdziwe, to możliwy byłoby demontaż panelu bez elementu nazwanego błędnie "materiałem w kolorze czarnym" (naklejką).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Przepis art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U.2022.2492 t.j.) stanowi, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżony akt administracyjny według kryterium zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie jego wydania. Zgodnie z przepisem art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2023.1634 t.j., dalej: "p.p.s.a.") sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, nie będąc przy tym związanymi granicami skargi (art. 134 ustawy). Z art. 145 § 1 p.p.s.a. wynika natomiast, że w przypadku, gdy Sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem.

Przedmiotem kontroli sądu jest decyzja wymierzająca J. Sp. z o.o. Sp. k. karę za umieszczenie panelu reklamowego w witrynie lokalu usługowego na elewacji frontowej parteru w budynku zlokalizowanym na działce nr [...] (obr[...]) przy ul. [...] w K.. Ul. [...] znajduje się w obszarze obowiązywania uchwały, w Strefie III Podobszar 3.

Podkreślenia wymaga, że prawidłowo wskazał organ II Instancji w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że w niniejszej sprawie nie ma zastosowania wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 grudnia 2003 r. (sygn. akt P 20/19), albowiem sporny ekran wykorzystywany w ramach projektu [...] stanowi odpowiedź na wprowadzoną m.in. w Krakowie reglamentację lokalizowania nośników reklamowych i został zamontowany już po wejściu w życie przepisów przewidujących tę reglamentację, co potwierdzono również w pisemnej skardze.

Zgodnie z art. 37 a ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1130), dalej zwanej u.p.z.p., rada gminy może ustalić w formie uchwały zasady i warunki sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń, ich gabaryty, standardy jakościowe oraz rodzaje materiałów budowlanych, z jakich mogą być wykonane.

Rada Miasta Krakowa uchwałą z dnia 26 lutego 2020 r Nr XXXVI/908/20 ustaliła "Zasady i warunków sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń". Uchwała została opublikowana w dz. Urzędowym Wojewody Małopolskiego z 2020 poz. 1984 i weszła w życie w dniu 9 marca 2020 r., w dalszej części uzasadnienia zwana będzie uchwałą lub uchwałą krajobrazową.

Równocześnie, w art. 37d u.p.z.p. przewidziano karę pieniężną za umieszczenie tablicy reklamowej lub urządzenia reklamowego niezgodnie z przepisami uchwały krajobrazowej. Kara ta jest wymierzana przez wójta, burmistrza lub prezydenta miasta w drodze decyzji i obejmuje okres od dnia, w którym organ wszczął postępowanie w sprawie, do dnia dostosowania tablicy reklamowej lub urządzenia reklamowego do przepisów uchwały albo usunięcia tablicy lub urządzenia (art. 37d ust. 2 i 3). Ustawodawca określił sposób ustalania wysokości przedmiotowej kary w ten sposób, że stanowi ona iloczyn pola powierzchni tablicy reklamowej lub urządzenia reklamowego służącej ekspozycji reklamy, wyrażonej w metrach kwadratowych oraz 40-krotności uchwalonej przez radę gminy stawki części zmiennej opłaty reklamowej, o której mowa w art. 17a ustawy z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych, powiększony o 40-krotność uchwalonej przez radę gminy stawki części stałej tej opłaty, za każdy dzień niezgodności tablicy reklamowej lub urządzenia reklamowego z przepisami, o których mowa w ust. 1 (art. 37d ust. 8).

Rada Miasta Krakowa nie określiła wysokości stawek opłaty reklamowej, w związku z czym do kar związanych ze sprzecznym z uchwałą krajobrazową usytuowaniem tablic reklamowych lub urządzeń reklamowych zastosowanie znajdzie art. 37d ust. 9 u.p.z.p., który w takim wypadku przewiduje, że wysokość kary pieniężnej ustala się jako iloczyn pola powierzchni tablicy reklamowej lub urządzenia reklamowego służącej ekspozycji reklamy, wyrażonej w metrach kwadratowych oraz 40-krotności maksymalnej stawki części zmiennej opłaty reklamowej, o której mowa w art. 19 pkt 1 lit. h ustawy z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych, powiększony o 40-krotność maksymalnej stawki części stałej opłaty reklamowej, o której mowa w art. 19 pkt 1 lit. g tej ustawy, za każdy dzień niezgodności tablicy reklamowej lub urządzenia reklamowego z przepisami uchwały krajobrazowej.

Przepisy stanowiące podstawę podejmowania uchwał krajobrazowych wprowadzone zostały do polskiego systemu prawnego w dniu 11 września 2015 r. ustawą z dnia 24 kwietnia 2015 r. o zmianie niektórych ustaw w związku ze wzmocnieniem narzędzi ochrony krajobrazu (Dz. U. z 2015 r., poz. 774) - dalej: "Ustawa Krajobrazowa". Założeniem tej ustawy było wprowadzenie do krajowego porządku prawnego rozwiązań, które powstrzymają degradację krajobrazu oraz zapewnią jego zachowanie, w szczególności poprzez wprowadzenie możliwości reglamentacji działalności polegającej na instalowaniu tablic i urządzeń reklamowych. Omawianą ustawą wprowadzono do art. 2 pkt 16e u.p.z.p. ustawową definicję krajobrazu stanowiąc, że jest to "postrzegana przez ludzi przestrzeń, zawierająca elementy przyrodnicze lub wytwory cywilizacji, ukształtowana w wyniku działania czynników naturalnych lub działalności człowieka".

W uzasadnieniu projektu ww. ustawy (druk sejmowy nr 1525, Sejm VII kadencji) wskazano na konieczność właściwego rozumienia pojęcia "postrzegania krajobrazu przez ludzi" jako uświadomienie sobie wrażenia wywołanego działaniem bodźca zewnętrznego na analizator zmysłowy. W takim kontekście należy interpretować zaproponowane definicje. Z powyższymi zmianami terminologicznymi koresponduje zmiana katalogu wartości składających się na walory krajobrazowe. W miejsce wartości ekologicznych, estetycznych lub kulturowych proponuje się ujęcie w definicji walorów przyrodniczych, kulturowych, historycznych i estetyczno-widokowych (art. 9 pkt 2 lit. c). Dalej w uzasadnieniu projektu Ustawy Krajobrazowej wskazano, że istotnym zagrożeniem dla walorów krajobrazu jest lokalizowanie w przestrzeni publicznej w sposób praktycznie dowolny i bez żadnych ograniczeń co do wyglądu tablic i urządzeń reklamowych, czemu przeciwdziałać mają wprowadzone regulacje.

Konieczność zapewnienia ochrony krajobrazu i właściwego nim zarządzania wynika m.in. z postanowień ratyfikowanej przez Polskę w 2005 r. Europejskiej Konwencji Krajobrazowej sporządzonej we Florencji w dniu 20 października 2000 r. (Dz. U. z 2006 r., Nr 14, poz. 98). Zgodnie z art. 5 Konwencji Polska zobowiązała się m.in. do podjęcia działań na rzecz prawnego uznania krajobrazów, ustanowienia i wdrożenia polityki krajobrazowej oraz zintegrowania krajobrazu z własną polityką w zakresie planowania regionalnego i urbanistycznego, a także z innymi politykami, które pośrednio lub bezpośrednio oddziałują na krajobraz. W rozumieniu Konwencji "krajobraz" oznacza obszar postrzegany przez ludzi, którego charakter jest wynikiem działania i interakcji czynników przyrodniczych i/lub ludzkich. Zgodnie z art. 5 pkt a Konwencji strony zobowiązane są do prawnego uznania krajobrazów jako istotnego komponentu otoczenia ludzi, jako wyrażenia dzielonej przez nie różnorodności kulturowej i przyrodniczej oraz podstawy ich tożsamości. Zalecenie CM/Rec(2008)3 Komitetu Ministrów dla państw członkowskich w sprawie wytycznych dotyczących wdrażania Konwencji stanowi, że prawne uznanie krajobrazów jest prawem i obowiązkiem wszystkich instytucji i obywateli Europy względem ich fizycznego otoczenia. Ratyfikacja Konwencji zobowiązuje ponadto jej strony do ustanowienia standardów jakości krajobrazu (art. 6D Konwencji), jak również do planowania ochrony krajobrazu oraz do gospodarowania krajobrazem.

Znowelizowane przepisy u.p.z.p. służyć miały realizacji powyższych zadań na gruncie krajowym, dając gminom narzędzia kształtowania i zarządzania krajobrazem poprzez możliwość podjęcia uchwał krajobrazowych i wyposażając je w instrumenty finansowe pozwalające na egzekwowanie określonych w uchwale zasad i warunków sytuowania tablic i urządzeń reklamowych.

Zawarta w u.p.z.p. definicja krajobrazu odpowiada Konwencji, która w art. 1 lit. a definiuje krajobraz jako obszar postrzegany przez ludzi, którego charakter jest wynikiem działania i interakcji czynników przyrodniczych i/lub ludzkich. Na gruncie niniejszej sprawy istotne znaczenie ma to, że definicja krajobrazu zawarta w Konwencji odnosi się jasno do percepcji krajobrazu przez ludzi. Konwencja kładzie przy tym nacisk na rozumienie krajobrazu jako całości i obejmuje swoimi przepisami wszystkie krajobrazy, co jest wyartykułowane zarówno w preambule ("Konwencja nowym instrumentem ochrony, gospodarki i planowania wszystkich krajobrazów w Europie"), jak i w jej zakresie przedmiotowym. Konwencja uznaje krajobraz za istotny komponent naszego życia wykraczający poza znaczenie wizualne i uznający go za jedną z podstawowych potrzeb ludzkich mających znaczenie dla naszego dobrostanu i dobrobytu (jakości życia), a także tożsamości i kultury. Co więcej, wskazuje również, że jest on częścią interesu publicznego i jako taki powinien być przedmiotem troski władz publicznych. "Krajobraz" oznacza zatem strefę lub obszar postrzegany przez mieszkańców i odwiedzających, którego cechy wizualne i charakter są wynikiem działań, czynników naturalnych i/lub kulturowych (czyli ludzkich).

Uwagi te mają istotne znaczenie w niniejszej sprawie, albowiem najdalej idący zarzut skargi dotyczy tego, że sporny panel reklamowy nie podlega przepisom uchwały krajobrazowej, znajduje się bowiem wewnątrz lokalu.

Rzeczywiście panel reklamowy umieszczony został przez stronę skarżąca wewnątrz lokalu, niemniej został umieszczony po wewnętrznej stronie witryny sklepowej (szyby) i zwrócony ekranem świetlnym emitującym reklamy o zmiennej treści w stronę chodnika i ulicy – czyli w stronę przestrzeni publicznej. Emisja reklam odbywa się zatem taki sposób, że jest widoczna i oddziałuje na każdego znajdującego się w okolicznej przestrzeni publicznej, nie jest zatem skierowana wyłącznie do klientów sklepu/lokalu, do którego należy witryna.

Skoro zatem dobrem chronionym przez ratyfikowaną umowę międzynarodową, ustawę i ostatecznie przez uchwałę krajobrazową jest "krajobraz" w rozumieniu podanym wyżej czyli przestrzeń postrzegana przez ludzi, to zdaniem Sądu ma istotne znaczenie tylko to, czy panel reklamowy funkcjonuje w przestrzeni publicznej. Jeśli tak, to jest objęty regulacjami uchwały krajobrazowej i musi pozostawać z nią w zgodzie. Jeśli nie, tymi regulacjami nie jest objęty.

Dalej wskazać należy, że godnie z §12 uchwały krajobrazowej, dopuszcza się sytuowanie panelu reklamowego:

1) w wiatach przystankowych komunikacji miejskiej - nie więcej niż dwóch paneli reklamowych, a dla wiat składających się z min. sześciu segmentów ściany tylnej - trzech paneli reklamowych;

2) w przejściach podziemnych, w odległości pomiędzy panelami co najmniej 2 m;

3) na wolnostojących obiektach budowlanych o powierzchni zabudowy do 35 m2 takich jak: kiosk, toaleta - w liczbie jeden, z wyłączeniem takich obiektów budowlanych zlokalizowanych w Podobszarze 1 III Strefy,

4) jednego, w odległości nie większej niż 50 m od budynku restauracji, o ile restauracja prowadzi bezpośrednią sprzedaż, umożliwiającą klientom zmotoryzowanym realizację.

Wskazać też należy na treść § 3 uchwały krajobrazowej, zgodnie z którym celem jej podęcia przez Radę Miasta Krakowa było nie tylko ustalenie zasad i warunków sytuowania na terenie Miasta Krakowa obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń, ich gabarytów, standardów jakościowych oraz rodzajów materiałów budowlanych, z jakich mogą być wykonane; (pkt. 1) ale także:

2) ochrona istniejącej struktury przestrzennej, tradycji miejsca, istniejących wartościowych lub zabytkowych obiektów i układów urbanistycznych poprzez ustalenie zasad i standardów decydujących o harmonii i porządku przestrzennym;

3) ochrona cennych historycznie i kulturowo walorów widokowych Miasta;

4) poszanowanie dobrego sąsiedztwa rozumianego jako przeciwdziałanie degradacji przestrzeni publicznej i terenów otwartych przez obiekty małej architektury, tablice reklamowe i urządzenia reklamowe oraz ogrodzenia;

5) przeciwdziałanie zawłaszczaniu przestrzeni publicznej poprzez ograniczenie sytuowania tablic reklamowych i urządzeń reklamowych w przestrzeniach publicznych.

Tak określone cele lokalnego ustawodawcy w powiązaniu z celem regulacji ustawowych, stanowią wytyczne dla prawidłowej (celowościowej i funkcjonalnej) wykładni przepisów w rozpatrywanej materii.

Nie można zgodzić się z argumentacją Spółki, że przedmiotowa tablica reklamowa nie jest objęta regulacjami uchwały krajobrazowej, gdyż umieszczona jest wewnątrz lokalu.

Skarżąca uważa, że przepisy art. 37d ust. 1 oraz uchwały sankcjonują wyłącznie umieszczanie nośników reklamowych w postaci tablic i urządzeń reklamowych na nieruchomościach lub na obiektach budowlanych. Zgodnie z art. 37d ust. 1 u.p.z.p. podmiot, który umieścił tablicę reklamową lub urządzenie reklamowe niezgodne z przepisami uchwały, o której mowa w art. 37a ust. 1, podlega karze pieniężnej. Zgodnie z art. 37a ust. 1 tej ustawy rada gminy może ustalić w formie uchwały zasady i warunki sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń, ich gabaryty, standardy jakościowe oraz rodzaje materiałów budowlanych, z jakich mogą być wykonane. Zgodnie z kolei z § 1 uchwały, "uchwala się dla Miasta Krakowa zasady i warunki sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych (..)"

Zatem z chwilą zatem wejścia w życie uchwały krajobrazowej, dopuszczalne jest sytuowanie w Mieście Krakowie tylko takich tablic reklamowych i urządzeń reklamowych na jakie zezwala uchwała oraz na określonych w uchwale zasadach i warunkach.

Gdyby nawet przyjąć wykładnię językową jako jedyną stosowaną w sprawie (co nie jest zdaniem Sądu prawidłowe) to z żadnego przepisu uchwały i ustawy nie wynika, aby obejmowały one wyłącznie tablice reklamowe i urządzenia reklamowe umieszczone na nieruchomościach lub na obiektach budowlanych, jak twierdzi Skarżąca.

Swoje stanowisko skarżąca Spółka wywodzi właściwie z jednego przepisu, tj. art. 37d ust. 2 u.p.z.p., który stanowi, że jeżeli nie jest możliwe ustalenie podmiotu, o którym mowa w ust. 1, karę pieniężną wymierza się odpowiednio właścicielowi, użytkownikowi wieczystemu lub posiadaczowi samoistnemu nieruchomości lub obiektu budowlanego, na których umieszczono tablicę reklamową lub urządzenie reklamowe. Zdaniem Sądu przepis ten dotyczy strony podmiotowej deliktu administracyjnego i nie można z niego wywodzić generalnej zasady, że jeżeli tablica reklamowa lub urządzenie reklamowe nie są umieszczone na nieruchomości lub na obiekcie budowlanym, to nie są objęte regulacjami uchwały krajobrazowej i nie mogą być w związku z tym z nią niezgodne.

Zresztą sformułowanie "na nieruchomości lub na obiekcie budowlanym" nie wyklucza szerszego niż przyjmuje Strona rozumienia miejsca umieszczenia wymienionych w przepisie nośników reklamowych. Przede wszystkim jednak taki wniosek nie wynika z innych przepisów u.p.z.p., w tym zawłaszcza regulujących stronę przedmiotową deliktu administracyjnego, którą jest umieszczenie tablicy reklamowej lub urządzenia reklamowego niezgodnie z przepisami uchwały krajobrazowej. Przepisy tej uchwały natomiast nie zawierają regulacji wykluczających z zakresu jej obowiązywania tablic reklamowych i urządzeń reklamowych umieszczonych wewnątrz budynku, emitujących reklamy w przestrzeni publicznej.

Również zakwalifikowanie przez ustawodawcę do tablic reklamowych "reklam naklejanych na okna budynków" w art. 2 pkt 16b u.p.z.p. do takiego wniosku nie prowadzi. Skarżąca błędnie z przepisu tego wywodzi, że skoro tablicą reklamową jest reklama naklejona na okno budynku, to nie jest nią nośnik reklamowy umieszczony wewnątrz budynku. Należy zauważyć, że wymienienie w analizowanym przepisie rodzajów tablic reklamowych nie ma charakteru wyczerpującego, o czym świadczy poprzedzenie go sformułowaniem "w szczególności". Tablicą reklamową jest zatem każdy przedmiot materialny przeznaczony lub służący ekspozycji reklamy wraz z jego elementami konstrukcyjnymi i zamocowaniami, o płaskiej powierzchni służącej ekspozycji reklamy, także jeśli nie został wymieniony w dalszej części tego przepisu po słowach "w szczególności".

Zdaniem skarżącej z przepisu tego wynika, że ustawodawca uznał, że szyba okienna jako element zewnętrznej przegrody obiektu budowlanego tak samo jak ściana budynku stanowi powierzchnię, na której może być zlokalizowana tablica reklamowa. Wniosek taki jednak w ocenie Sądu nie znajduje dostatecznych podstaw na płaszczyźnie językowej tego przepisu, oraz nie broni się również w świetle celów wprowadzonej regulacji, o czym była już mowa powyżej. Nie ma zatem przepisu, który wprost wyłączałby spod zakresu stosowania uchwał krajobrazowych nośniki reklamowe umieszczone wewnątrz lokalu, takie jak w niniejszej sprawie, tj. będące ekranem świetlnym umieszczonym w witrynie lokalu eksponującym w przestrzeni publicznej treści reklamowe o zmiennej treści. Deliktem administracyjnym, o jakim mowa w art. 37d ust. 1 u.p.zp., jest umieszczenie tablicy reklamowej lub urządzenia reklamowego niezgodnych z przepisami uchwały krajobrazowej, natomiast argumentacja, że delikt ten może zaistnieć wyłącznie w odniesieniu do nośników reklamowych umieszczonych na zewnętrznych przegrodach obiektów budowlanych nie znajduje oparcia w treści przepisów, skierowana jest też przeciwko celowi, jakiemu służyć mają te regulacje, tj. ochronie krajobrazu. Podobne stanowisko zajął WSA w Gdańsku w wyroku II SA/Gd 4/24.

W tej sytuacji nie ma znaczenia, że panel reklamowy jest oddzielony od przestrzeni publicznej szybą, bo jest postrzegany na zewnątrz budynku (lokalu), a emisja reklam oddziałuje na przestrzeń publiczną i jest w niej widoczna. Taka zresztą była koncepcja "autorskiej koncepcji aranżacji widocznej z zewnątrz przestrzeni we wnętrzu lokali użytkowych" [...] opisana przez skarżącą w skardze.

Nie jest również uzasadniony zarzut, że ekrany wielofunkcyjne nieprzeznaczone ze swej istoty do ekspozycji reklamy i niesłużące temu celowi w sposób ciągły i trwały, wypełniają znamiona definicji tablicy reklamowej, urządzenia reklamowego lub szyldu w rozumieniu art. 2 pkt 16b-16d u.p.z.p., a w konsekwencji również definicji panelu reklamowego w rozumieniu § 4 ust. 1 pkt 13 uchwały.

Zdaniem Sądu bez znaczenia dla kwalifikacji prawnej tego przedmiotu jako panelu reklamowego pozostaje to, że może on służyć również do wyświetlania innych treści aniżeli reklamowe. Tego rodzaju przedmioty jak ekrany wielofunkcyjne ze swej istoty mogą wyświetlać zmienne treści, jeżeli jednak służą ekspozycji reklamy, odpowiadają definicji "panelu reklamowego" tj. urządzenia służącego do eksponowania reklam umieszczonych w gablocie lub na elektronicznych powierzchniach reklamowych (§ 4 ust. 1pkt. 13 uchwały).

Wniosek strony skarżącej, że panelem reklamowym jest przedmiot który eksponuje reklamę w sposób ciągły i trwały, nie znajduje potwierdzenia w brzmieniu przepisów ani uchwały krajobrazowej, ani ustawy o planowaniu iż zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie bowiem z art. 2 pkt. 16a), 16b), 16c) u.p.z.p., reklama to: "upowszechnianie w jakiejkolwiek wizualnej formie informacji promującej osoby, przedsiębiorstwa, towary, usługi, przedsięwzięcia lub ruchy społeczne"; tablica reklamowa to: przedmiot materialny przeznaczony lub służący ekspozycji reklamy wraz z jego elementami konstrukcyjnymi i zamocowaniami, o płaskiej powierzchni służącej ekspozycji reklamy, w szczególności baner reklamowy, reklamę naklejaną na okna budynków i reklamy umieszczane na rusztowaniu, ogrodzeniu lub wyposażeniu placu budowy, z wyłączeniem drobnych przedmiotów codziennego użytku wykorzystywanych zgodnie z ich przeznaczeniem; zaś urządzenie reklamowe to: przedmiot materialny przeznaczony lub służący ekspozycji reklamy wraz z jego elementami konstrukcyjnymi i zamocowaniami, inny niż tablica reklamowa, z wyłączeniem drobnych przedmiotów codziennego użytku wykorzystywanych zgodnie z ich przeznaczeniem.

Przepisy ustawy i uchwały w żaden sposób nie uzależniają kwalifikacji danego przedmiotu jako tablicy reklamowej od czasu emitowania przez nie treści reklamowej. Ani u.p.z.p. ani uchwała krajobrazowa nie formułują wymogu, aby emitowanie reklam przez ekran służący wyświetlaniu zmiennych treści było jego wyłączną funkcją i trwało nieprzerwanie. Jeżeli zatem ekran świetlny służy wyświetlaniu reklam w przestrzeni publicznej, to sam fakt wyświetlania na nim również innych treści, nie pozbawia go charakteru panelu reklamowego w rozumieniu uchwały krajobrazowej. Poza sporem jest zresztą, że umieszczony w witrynie sklepu przy ul. [...] ekran LED, którego właścicielem jest Skarżąca, był faktycznie wykorzystywany do ekspozycji reklam.

Nie może również zostać zaaprobowany zaprezentowany w skardze zarzut, że wykładania przepisów uchwały krajobrazowej dokonana przez organy ingeruje w prawa obywateli co do zagospodarowania wnętrz lokali, stanowi wypaczenie idei uporządkowania przestrzeni publicznej, której miały służyć wprowadzone przepisy, a także nie spełnia przesłanek formalnoprawnych ograniczenia praw konstytucyjnych, albowiem wkracza w istotę wolności działalności gospodarczej oraz nie spełnia kryterium proporcjonalności.

Co do zarzutu "wypaczenie idei uporządkowania przestrzeni publicznej" to Sąd na ten temat wypowiedział się już powyżej wskazując, że jest wręcz przeciwnie niż twierdzi skarżąca. Zdaniem Sądu, właśnie zaakceptowanie rozwiązań wdrożonych przez skarżącą w odpowiedzi na reglamentację ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz wydanej na jej podstawie uchwały byłoby wypaczeniem tej idei, która przyświecała wprowadzonym rozwiązaniom legislacyjnym.

Odnośnie naruszenia konstytucyjnej zasady proporcjonalności przez wykładnię przepisów dokonaną przez organ, to wskazać należy co następuje. Zasada proporcjonalności uregulowana została w art. 31 ust. 3 Konstytucji, zgodnie z którym " Ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw." W największym uproszczeniu zasad ta oznacza, że ustawodawca powinien posługiwać się środkami służącymi realizacji zamierzonego celu, który nie mógłby zostać osiągnięty przy pomocy innych środków. Zasada ta zatem odnosi się nie tyle do wykładni prawa, ale do jego stanowienia, a adresatem obowiązku jej stosowania jest ustawodawca.

Co regulacji objętych uchwałą, to były przedmiotem kontroli Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, który wyrokiem sygn. II SA/Kr 647/20 skargi oddalił nie dopatrując się w uchwale naruszenia prawa. Orzeczenie nie jest prawomocne. Natomiast co do regulacji ustawowych, to nie zostały one zakwestionowane jako niekonstytucyjne. Wyjątkiem jest pominięcie prawodawcze stwierdzone w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 grudnia 2023 r., sygn. P 20/19 tj. co do warunków i terminu dostosowania istniejących w dniu jej wejścia w życie, wzniesionych na podstawie zgody budowlanej, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych do zakazów określonych w tej uchwale, bez zapewnienia ustawowych podstaw i trybu dochodzenia odszkodowania przez podmioty, które są zobowiązane do ich usunięcia.

Właściwie żadne prawo konstytucyjnie gwarantowane nie jest prawem bezwzględnym i zawsze doznaje różnego rodzaju ustawowych ograniczeń. Nie inaczej jest z zasadą wolności działalności gospodarczej, która reglamentowana jest w różnych zakresach i w bardzo wielu aktach prawnych. Wprowadzenie zasad i warunków sytuowania nośników reklamowanych nie powoduje, że skarżąca nie może prowadzić dotychczasowej działalności gospodarczej, nadal może prowadzić działalność reklamową. Jednak w Mieście Krakowie jest zobligowana dostawać się do ograniczeń wprowadzonych przez Radę Miasta Krakowa. Ograniczenie to zostało wprowadzone na podstawie delegacji zawartej w ustawie.

Wobec zatem tego co wyżej wskazano oraz w świetle § 12 uchwały krajobrazowej, organy zobligowane były do wszczęcia i przeprowadzenia postępowania zmierzającego do wyegzekwowania zgodności tablicy reklamowej z uchwałą poprzez obciążenie właściciela reklamy karą pieniężną, co odpowiada dyspozycji art. 37d u.p.z.p.

Skarżąca zarzuca, że w decyzji nie wskazano sposobu ustalenia powierzchni urządzenia reklamowego, za które nałożona została kara pieniężna, a także błędne wyliczenie wysokości kary administracyjnej za okres od 4 lipca 2023 r. do 30 września 2023 r., podczas gdy nośnik został zdemontowany w dniu 5 lipca 2023 r.

Jeśli chodzi o sposób ustalenia powierzchni urządzenia reklamowego i w ślad za tym sposobu wyliczenia kary,to wskazać należy co następuje. Elementem iloczynu na podstawie którego obliczana jest kara, jest "pole powierzchni tablicy reklamowej lub urządzenia reklamowego służącej ekspozycji reklamy, wyrażonej w metrach kwadratowych", o którym mowa w art. 37d ust. 9 u.p.z.p.

Panel reklamowy jest rodzajem urządzenia reklamowego, co wynika z uchwały krajobrazowej. Urządzenie reklamowe zaś to zgodnie z definicją ustawową przedmiot materialny przeznaczony lub służący ekspozycji reklamy wraz z jego elementami konstrukcyjnymi i zamocowaniami.

Organ wyliczył powierzchnię panelu na 1,88 mkw (1,19m x1,58m). Obrazują to wyliczenia zawarte na k. 153 akt adm. Wymiary te obejmują całe pole powierzchni urządzenia reklamowego "wraz z jego elementami konstrukcyjnymi i zamocowaniami". Wbrew twierdzeniom skarżącej, czarna "naklejka" wokół ekranu LED nie jest od tego urządzenia reklamowego niczym odrębnym a w szczególności nie jest "naklejką". Na zdjęciu znajdującym się na k. 21 akt adm. widoczny jest panel reklamowy i jego budowa od wewnętrznej strony sklepu S. . Jest to całościowa, przestrzenna konstrukcja podwieszona na nadprożu witryny. Sposób wyliczenia pola powierzchni urządzenia reklamowego jest zatem prawidłowy. Szczegółowe wyliczenia wysokości kary znajdujące się na k. 53 nie zostały w całości wprowadzone do uzasadnienia decyzji administracyjnej, jednak znajdują się w aktach sprawy i są weryfikowalne. Wobec powyższego naruszenie to nie ma wpływu na wynik sprawy, w szczególności takiego, które uzasadniałoby uchylenie zaskarżonej decyzji.

Co zaś dotyczy czasu (ilości dni) za jaki kara została wymierzona (od 4 lipca 2023 r. do 30 września 2023 r.) to kwestię tę szczegółowo wyjaśnił organ w uzasadnieniu zaskrzonej decyzji (str. 12 i 13 decyzji, k. 264 i 265 akt adm. ) a Sąd ocenę materiału dowodowego i dokonanych przez organ na jego podstawie ustaleń w całości podziela, nie ma zatem potrzeby przytaczania jej w tym miejscu ponownie.

Mimo braku zarzutów skargi Sąd skontrolował zaskarżoną decyzję również pod kątem prawidłowości zastosowania art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. Przepis ten umożliwia odstąpienie od nałożenia kary, jeżeli kumulatywnie zostaną spełnione dwie wymienione w nim przesłanki: waga naruszenia prawa jest znikoma, zaś strona zaprzestała naruszania prawa. Ustawodawca w treści art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. nie wyjaśnił, jakie przypadki naruszenia prawa można uznać za znikome. W piśmiennictwie wyróżnia się stopnie naruszenia prawa: naruszenia kwalifikowane, naruszenia, które nie mają ciężaru kwalifikowanego, ale dla zachowana porządku prawnego są istotne i naruszenie prawa nieistotne. Za naruszenie nieistotne uznaje się w szczególności naruszenie przepisów prawa, które nie wywołało negatywnych następstw dla wartości podlegających ochronie. Nieistotne naruszenie prawa wypełnia warunek odstąpienia od nałożenia kary, w takim przypadku należy bowiem uznać, że waga naruszenia prawa jest znikoma (por. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Warszawa 2017, s. 969).

Przy określeniu, jakie okoliczności należy brać pod uwagę przy ocenie wagi naruszenia prawa pomocna jest także treść art. 189d pkt 1 k.p.a., w którym ustawodawca wskazał, że wymierzając administracyjną karę pieniężną organ administracji publicznej bierze pod uwagę: wagę i okoliczności naruszenia prawa, w szczególności potrzebę ochrony życia lub zdrowia, ochrony mienia w znacznych rozmiarach lub ochrony ważnego interesu publicznego lub wyjątkowo ważnego interesu strony oraz czas trwania tego naruszenia. Na tle tego unormowania w doktrynie przyjmuje się, że uwzględniając dyrektywę wagi naruszenia prawa organ administracji publicznej powinien ocenić wagę (znaczenie, ciężar gatunkowy) naruszonego zakazu oraz wagę naruszenia zakazu (zob. A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el.2020). Z kolei w orzecznictwie wskazuje się, że w świetle art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. stwierdzenie przesłanki znikomej wagi naruszenia prawa, uzasadniającej odstąpienie od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej, wymaga przeprowadzenia swego rodzaju testu proporcjonalności, tj. wyważenia hierarchii dóbr (wartości) chronionych przez prawo na tle konkretnego stanu faktycznego (zob. wyrok WSA w Warszawie z 27 lipca 2021 r. sygn. akt V SA/Wa 566/21). Istotne znaczenie dla oceny wagi naruszenia prawa, o której mowa w art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a., mają chronione prawem wartości i dobra, w odniesieniu do których rozważana jest skala ich naruszenia. Przy ocenie wystąpienia przesłanki znikomej wagi naruszenia należy brać pod uwagę całokształt okoliczności danego przypadku, zarówno o charakterze przedmiotowym (np. skala naruszeń, skutki tych naruszeń), jak i podmiotowym (np. czy mamy do czynienia z czynem zawinionym, a jeżeli tak, to z jaką formą winy), przy czym decydujące znaczenie należy przyznać skutkom naruszenia dla dóbr chronionych przez daną dziedzinę prawa administracyjnego (zob. wyrok WSA w Warszawie z 27 sierpnia 2020 r. sygn. akt IV SA/Wa 973/20). Zdaniem Sądu organy prawidłowo uznały, w świetle ustalonego w sprawie stanu faktycznego, że waga naruszenia przez Skarżącą prawa - zakazu umieszczania reklam z naruszeniem zasad określonych w uchwale krajobrazowej - nie była znikoma.

Sąd podziela ocenę dokonana przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie, które wskazało, że spółka J. Sp. z o.o. Sp. k. została przez organ I Instancji poinformowana (jeszcze przed wszczęciem z urzędu postępowania administracyjnego), w ramach czynności wyjaśniających prowadzonych w innym postępowaniu o przepisach uchwały krajobrazowej, jednak dobrowolnie nie podjęła wówczas czynności zmierzających do usunięcia panelu reklamowego. Czynności takie skarżąca dokonała dopiero 30 września 2023 r. Skarżąca jako podmiot profesjonalny umieściła zatem panel reklamowy niezgodny z przepisami o których miała wiedzę, nie usunęła go na wezwanie organu oraz świadomie czerpała z tego tytułu korzyści finansowe. Naruszenie zatem dobra chronionego jakim jest krajobraz było świadome, celowe oraz w celu osiągnięcia korzyści finansowych. Ceny katalogowe umieszczenia panelu w ramach systemu [...] dostępne są na stronie internetowej skarżącej [...]

Nieuzasadniony jest zarzut skargi dotyczący naruszenia art. 7a § 1 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem, jeżeli przedmiotem postępowania administracyjnego jest nałożenie na stronę obowiązku bądź ograniczenie lub odebranie stronie uprawnienia, a w sprawie pozostają wątpliwości co do treści normy prawnej, wątpliwości te są rozstrzygane na korzyść strony, chyba że sprzeciwiają się temu sporne interesy stron albo interesy osób trzecich, na które wynik postępowania ma bezpośredni wpływ.

Sąd – w świetle argumentów wyżej przywołanych - wątpliwości takich w rozpatrywanym przypadku nie powziął. Powtórzyć należy, że jeżeli reklama ingeruje w "krajobraz" (w rozumieniu art. 2 pkt. 16e u.p.z.p.) czyli w "postrzeganą przez ludzi przestrzeń, zawierającą elementy przyrodnicze lub wytwory cywilizacji, ukształtowaną w wyniku działania czynników naturalnych lub działalności człowieka, a w szczególności w zdefiniowaną w uchwale "przestrzeń publiczną" (§ 4 pkt. 16) tj. powszechnie dostępne miejsca w strukturze funkcjonalno-przestrzennej miasta, służące zaspokajaniu potrzeb ogółu użytkowników, takie jak: drogi publiczne, place, otoczenie przystanków komunikacji zbiorowej, parki i skwery; to podlega regulacji uchwały krajobrazowej. Mając na uwadze cel tych przepisów, jakim jest ochrona krajobrazu, brak jest podstaw do takiej ich wykładni, która wyłączałaby spod zakresu ich obowiązywania reklamy funkcjonujące w przestrzeni publicznej z tego tylko powodu, że nośnik reklamowy umieszczony jest w witrynie lokalu od wewnątrz, a nie od zewnątrz.

Nie są również uzasadnione zarzuty naruszenia art. 8 § 1 oraz art. 11 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. Z treści rozstrzygnięcia i uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że Kolegium szczegółowo rozpoznało sprawę po raz drugi, zaś dokonane przez organ ustalenia i argumenty którymi się organ kierował, znajdują odzwierciedlenie w szczegółowym i wyczerpującym uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wobec powyższego skarga została oddalona jako bezzasadna na zasadzie art. 151 p.p.s.a., albowiem zaskarżona decyzja odpowiada prawu.