Wyrok WSA w Rzeszowie, sygn. akt II SA/Rz 311/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Data orzeczenia: 2023-07-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 138 § 1 pkt 1,
journal: Dz.U. 2022 poz 2000
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 145 § 1 pkt 1 lit a i c, art. 200, art. 205 § 2
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 128 ust. 4
journal: Dz.U. 2021 poz 1899
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Piotr Godlewski /spr./ Sędziowie WSA Elżbieta Mazur - Selwa AWSA Maria Mikolik Protokolant starszy specjalista Anna Mazurek–Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 lipca 2023 r. sprawy ze skargi A. S.A. z siedzibą w [...] Oddział w [...] na decyzję Wojewody Podkarpackiego z dnia 22 grudnia 2022 r. nr N-III.7570.2.39.2022 w przedmiocie ustalenia odszkodowania z tytułu ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości I. uchyla zaskarżoną decyzję i decyzję Starosty [...] z dnia 9 marca 2022 r. nr GN.6821.1.38.2022; II. zasądza od Wojewody Podkarpackiego na rzecz strony skarżącej A. S.A. z siedzibą w [...] Oddział w [...] kwotę 4 220 zł /słownie: cztery tysiące dwieście dwadzieścia złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

II SA/Rz 311/22

U z a s a d n i e n i e

Przedmiotem skargi A. S.A. z/s w [...] Oddział

w [...] jest decyzja Wojewody Podkarpackiego z 22 grudnia 2022 r.

nr N-III.7570.2.39.2022 dotycząca ustalenia odszkodowania z tytułu ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości.

Jak wynika z akt administracyjnych sprawy, decyzją z 7 grudnia 2016 r.

nr GN-I.6821.1.128.2016 - wydaną na podstawie art. 124 ustawy z 21 sierpnia

1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2021 r., poz. 1899 ze zm., dalej: u.g.n.) - Starosta [...] orzekł o ograniczeniu sposobu korzystania

z nieruchomości położonej w T., oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 0,10 ha, poprzez udzielenie w/w Spółce zezwolenia na realizację inwestycji celu publicznego polegającej na budowie napowietrznej dwutorowej linii elektroenergetycznej 110 kV łączącej GPZ R. EC z linią 110 kV relacji R. (W.) – Ł.

W następstwie powyższego Starosta na wniosek Spółki decyzją z 9 marca 2022 r. nr GN.6821.1.38.2022 ustalił odszkodowanie z tytułu ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości na rzecz jej współwłaścicieli w łącznej wysokości

19 522 zł, w tym 3 660,37 zł na rzecz G.N. (3/16), 4 880,52 zł na rzecz R.N.(4/16), 3 660,37 zł na rzecz T.N. (3/16), 3 660,37 zł na rzecz W.N (3/16) oraz 3 660,37 zł na rzecz E.P. (3/16), stosownie do wielkości udziałów ustalonych na podstawie decyzji Starosty [...] z 1 października 2012 r. nr GNII-60170-75/2010 zatwierdzającej scalenie gruntów wsi T.

W odwołaniu od decyzji organu I instancji Spółka zarzuciła wydanie decyzji

w oparciu o błędnie sporządzony operat szacunkowy, a co za tym idzie, zawyżenie odszkodowania.

Opisaną na wstępie decyzją z 22 grudnia 2022 r. Wojewoda - działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2022 r., poz. 2000 ze zm., dalej: k.p.a.) - utrzymał

w mocy decyzję organu I instancji, wyjaśniając, że podstawą ustalenia odszkodowania był art. 124 ust. 4 w zw. z art. 128 ust. 4 u.g.n., w myśl których na osobie lub jednostce organizacyjnej występującej o zezwolenie na ograniczenia sposobu korzystana z nieruchomości ciąży obowiązek przywrócenia nieruchomości do stanu poprzedniego, niezwłocznie po założeniu lub przeprowadzeniu ciągów, przewodów i urządzeń, a jeżeli przywrócenie nieruchomości do stanu poprzedniego jest niemożliwe albo powoduje nadmierne trudności lub koszty, przysługuje odszkodowanie odpowiadające wartości poniesionych szkód. Jeżeli wskutek tych zdarzeń zmniejszy się wartość nieruchomości, odszkodowanie powiększa się

o kwotę odpowiadającą temu zmniejszeniu. Stosownie do art. 130 u.g.n.,

w przypadku gdy starosta wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej wydaje odrębną decyzję o odszkodowaniu, wysokość odszkodowania ustala się według stanu i przeznaczenia nieruchomości w dniu pozbawienia lub ograniczenia praw. Ustalenie wysokości odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego określającej wartość nieruchomości, wg zasad określonych w art. 154 ust. 1, 2 i 3 u.g.n.

Sposób szacowania wartości szkód powstałych w związku z posadowieniem urządzeń infrastruktury technicznej na nieruchomości oraz zmniejszenia wartości nieruchomości określa rozporządzenie Rady Ministrów z 21 września 2004 r.

w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U.

z 2021 r., poz. 555). W myśl jego § 43 ust. 1, przy określaniu wartości poniesionych szkód uwzględnia się w szczególności: 1) stan zagospodarowania nieruchomości na dzień wydania decyzji odpowiednio o wywłaszczeniu, ograniczeniu sposobu korzystania albo zezwoleniu na czasowe zajęcie nieruchomości oraz stan zagospodarowania nieruchomości na dzień zakończenia działań uzasadniających wydanie tej decyzji; 2) utratę pożytków w okresie od wydania decyzji do zakończenia działań uzasadniających jej wydanie.

Natomiast stosownie do ust. 3 tego paragrafu, przy określaniu zmniejszenia wartości nieruchomości o którym mowa w art. 128 ust. 4 u.g.n. uwzględnia się: 1) zmianę warunków korzystania z nieruchomości; 2) zmianę przydatności użytkowej nieruchomości; 3) trwałe ograniczenie w sposobie korzystania z nieruchomości;

4) skutki spowodowane obowiązkiem udostępnienia nieruchomości w celu wykonania czynności związanych z konserwacją oraz usuwaniem awarii ciągów, przewodów i urządzeń o których mowa w art. 124 ust. 1 ustawy.

Dla potrzeb ustalenia odszkodowania z tytułu ograniczenia prawa własności nieruchomości w trybie art. 128 ust. 4 u.g.n. względem działki nr [...] został sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego operat szacunkowy z [...] grudnia 2021 r. Badając przeznaczenie planistyczne rzeczoznawca ustalił, iż przedmiotowa działka częściowo objęta była miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego uchwalonym przez Radę Gminy [...] uchwałą

nr [...] z [....] lipca 2016 r., w którym przeznaczona była pod tereny rolnicze (kontur planistyczny "15R"). Częściowo objęta była także obowiązującym studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy [...] uchwalonym uchwałą nr [...] Rady Gminy [...] z 17 grudnia 1999 r., w którym położona była w obszarach rolniczych wyłączonych z zabudowy, oznaczonych symbolem "Ro".

Rzeczoznawca określił wartość działki nr [...] podejściem porównawczym, metodą porównywania parami, przyjmując rynek nieruchomości zgodny z przeznaczeniem wynikającym z dokumentów planistycznych, tj. rynek niezabudowanych nieruchomości gruntowych przeznaczonych lub wykorzystywanych jako grunty rolne w gm. [...], w szczególności w obr. [...], [...], [...] i [...]. Okresem badania objął przedział czasowy od grudnia 2020 r. do chwili opracowania operatu. W wyniku analizy rynku biegły przyjął do wyceny bazę 45 transakcji spełniających kryterium podobieństwa, których zaktualizowane ceny wahały się w zakresie od 42,43 zł/m² do 121,41 zł/m². Z utworzonego zbioru transakcji biegły wyselekcjonował 3 transakcje nieruchomościami jego zdaniem najbardziej podobnymi do wycenianej nieruchomości, tj. transakcja nr 6 o cenie jednostkowej 59,91 zł/m2, transakcja nr 30 o cenie jednostkowej 98,08 zł/m2 oraz transakcja nr 40 o cenie jednostkowej

112,01 zł/m2. Biegły ustalił, że największy wpływ na wartość nieruchomości ma jej położenie (waga - 20 %), otoczenie (waga - 20 %), dojazd (waga - 15 %), uzbrojenie (waga - 15 %) oraz cechy geometryczne (waga - 30 %). Scharakteryzował wycenianą nieruchomość jako posiadającą "dobre" położenie, znajdującą się na obrzeżach zabudowy mieszkaniowej, oddaloną ok. 9 km od centrum T. oraz 8 km od centrum R., w "gorszym" otoczeniu, w którym przeważają grunty niezabudowane stanowiące w terenie użytki rolne. Dojazd określony został jako "dobry" z uwagi na dostępność do drogi publicznej o nawierzchni asfaltowej. Uzbrojenie oraz cechy geometryczne zostały ocenione jako "średnie" z uwagi na powierzchnię działki oraz fakt posiadania jedynie częściowego uzbrojenia. Obliczając wartość rynkową przedmiotowej nieruchomości biegły określił wartość 1 m2 na kwotę 82,76 zł. W celu określenia zmniejszenia wartości nieruchomości rzeczoznawca zastosował wzór Zw = S x Wig x P, w którym S to współczynnik obniżenia wartości nieruchomości na skutek lokalizacji urządzenia przesyłowego (przyjęto 0,30 dla strefy odziaływania linii elektroenergetycznej), Wig - jednostkowa wartość rynkowa 1 m2 gruntu przed obciążeniem, P - powierzchnia strefy oddziaływania (451 m2).

Dodatkowo określił odszkodowanie za ograniczenie możliwości korzystania

z nieruchomości według wzoru W*S = P x Wig x K, gdzie K to współczynnik uwzględniający współkorzystanie z pasa gruntu przez właściciela nieruchomości oraz przez przedsiębiorstwo przesyłowe i utożsamiający stopień ograniczenia dalszego korzystania z pasa gruntu przez właściciela po lokalizacji urządzenia infrastruktury technicznej na nieruchomości (przyjęto 0,21 dla strefy odziaływania linii elektroenergetycznej). Ostatecznie łączna wysokość zmniejszenia wartości nieruchomości nr [...] wyniosła 19 036 zł.

Ponadto biegły oszacował wysokość odszkodowania za szkody powstałe na skutek czynności związanych z przebudową linii elektroenergetycznej zgodnie z art. 135

ust. 7 u.g.n. oraz stosownie do zapisów standardów zawodowych, określając koszt odtworzenia łąki siewem oraz wartość utraconych pożytków (pokosów siana)

w łącznej wysokości 486 zł.

W ocenie organu II instancji biegły dokonał wyceny zgodnej z § 43 ust. 1 i 3 rozporządzenia RM z 21 września 2004 r., wyceniając wartości poniesionych szkód, oraz wartość odszkodowania za zmniejszenie wartości nieruchomości. Sporządzona przez rzeczoznawcę wycena nie jest wynikiem przypadkowości. Opinia rzeczoznawcy jest prawidłowa i może stanowić podstawę do ustalenia odszkodowania.

Odnosząc się do zarzutów odwołania organ odwoławczy przywołał art. 154 ust. 1 u.g.n., zgodnie z którym wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając

w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie

w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych. Brzmienie tego przepisu oznacza, że zakwestionowanie operatu szacunkowego przez organ administracji publicznej jest dopuszczalne wyłącznie w wyjątkowych i oczywistych wypadkach, jeżeli zostanie wykazane, że przy sporządzeniu operatu doszło do naruszenia prawa albo operat zawiera ewidentne błędy które dyskwalifikują jego walory dowodowe. Zatem to autor operatu w oparciu o posiadane w tym zakresie wiadomości specjalne dokonuje wyboru podejścia i metody selekcji nieruchomości oraz wybiera te, które stanowią następnie przedmiot jego badań. Również tylko rzeczoznawca decyduje o doborze nieruchomości, które przyjmuje do porównania. Opinia jest dowodem w sprawie

i podlega ocenie wg kryteriów procesowych, jednak ocena operatu szacunkowego przez organ administracji nie jest możliwa w takim zakresie, w jakim miałaby dotyczyć wiadomości specjalnych. Jeśli zaś strona ma zastrzeżenia co do rzetelności i prawidłowości wykonania przez rzeczoznawcę majątkowego operatu szacunkowego, może skorzystać z możliwości oceny operatu przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych w celu skontrolowania prawidłowości sporządzenia tego operatu - do czego jest uprawniona na mocy art. 157 u.g.n.

Tzw. kontroperat, czyli przedłożony przez stronę operat szacunkowy zamówiony

i sporządzony we własnym zakresie, może skutkować powstaniem zastrzeżeń co do operatu sporządzonego z urzędu, a wówczas rzeczą organu jest ocena tego stanu rzeczy i ewentualne żądanie wyjaśnień, czy też zlecenie sporządzenia nowego operatu. Jednakże odwołujący z takiego uprawnienia nie skorzystał.

Operat szacunkowy sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego jest uznawany za dowód z opinii biegłego w rozumieniu art. 84 k.p.a. Organ rozpatrując taki dowód powinien stosować się do ogólnych reguł postępowania dowodowego wyrażonych m.in. w art. 7, 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Organ administracji ma prawo i obowiązek ocenić dowodową wartość złożonego operatu szacunkowego, zbadać czy przedłożona mu opinia jest zupełna, logiczna i wiarygodna. Operat szacunkowy powinien spełniać nie tylko formalne wymogi takiego dokumentu określone w u.g.n. i przepisach rangi wykonawczej, ale musi też opierać się na prawidłowych danych dotyczących oszacowanych nieruchomości. Z drugiej strony, operat szacunkowy jest dokumentem zawierającym oceny i informacje oparte na wiedzy specjalistycznej oraz pochodzi od osoby wykonującej zawód zaufania publicznego, zatem zakwestionowanie operatu szacunkowego przez organ administracji publicznej jest dopuszczalne, ale wyłącznie w wyjątkowych i oczywistych wypadkach. Szczegółowe kwestie dotyczące merytorycznej prawidłowości operatu w aspekcie metodologicznym, oceny w świetle wiedzy specjalistycznej - zwłaszcza standardów wyceny nieruchomości jakimi posługują się rzeczoznawcy - nie podlegają bezpośredniej kontroli organów administracji. Wynika z tego, że ocenie organu administracji nie może wprost podlegać prawidłowość sporządzenia operatu szacunkowego, lecz wyłącznie jego przydatność jako materiału dowodowego stanowiącego podstawę orzekania.

W ocenie organu odwoławczego organ I instancji właściwie dokonał oceny oszacowania wartości przedmiotowej nieruchomości, a co za tym idzie prawidłowo ustalił odszkodowanie za zmniejszenie wartości przedmiotowej nieruchomości oraz poniesione szkody, co oznacza, iż podnoszone przez odwołującego się zarzuty

i wnioski nie zasługują na uwzględnienie.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie na opisaną na wstępie decyzję Wojewody Spółka zarzuciła:

1) naruszenie przepisów postępowania które miało istotny wpływ na wynik sprawy:

a) art. 7 i 8, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie prawidłowej analizy okoliczności sprawy oraz brak wyczerpującego rozpatrzenia materiału dowodowego, w szczególności operatu szacunkowego, w ramach którego nie uwzględniono wynikających z obowiązujących przepisów prawa wymogów formalnych przy określaniu zmniejszenia wartości nieruchomości,

b) art. 138 § 2 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji Starosty i nieprzekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia pomimo istnienia szeregu istotnych naruszeń przepisów postępowania przed organem pierwszej instancji, co przesądza

o wadliwości decyzji,

2. naruszenie przepisów prawa materialnego, które miały wpływ na wynik sprawy:

a) art. 80 w zw. z art. 140 k.p.a. w zw. z § 43 ust. 3 rozporządzenia RM z 27 września 2004 r. poprzez oparcie decyzji na operacie, w zakresie którego organ dokonał błędnej oceny wartości dowodowej pod kątem kompletności i prawidłowości, pomimo iż biegły w ramach operatu szacunkowego nie przeanalizował czynników określonych w § 43 rozporządzenia,

b) art. 134 i 128 ust. 4 w zw. z art. 124 ust. 4 u.g.n. poprzez ustalenie nieprawidłowej wartości odszkodowania z tytułu ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości nr [....] w związku z zawyżeniem wysokości przyznanego odszkodowania z uwagi na nieprawidłowy i nieuzasadniony dobór nieruchomości podobnych przyjęty do wybranej metody szacowania wartości nieruchomości.

Z uwagi na powyższe pełnomocnik skarżącej Spółki wniósł o uchylenie decyzji organów obu instancji i przekazanie sprawy Staroście do ponownego rozpatrzenia, oraz zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania wg norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa w postępowaniu sądowoadministracyjnym.

W ocenie skarżącego Wojewoda dokonał błędnej oceny zgromadzonego

w sprawie materiału dowodowego, nie dokonując ani kompleksowej ani prawidłowej oceny złożonego w sprawie operatu szacunkowego.

Zgodnie z § 43 ust. 3 rozporządzenia RM z 27 września 2004 r., przy określaniu zmniejszenia wartości nieruchomości o którym mowa w art. 128, odszkodowanie dla osoby wywłaszczonej, ust. 4 ustawy, uwzględnia się: 1) zmianę warunków korzystania z nieruchomości; 2) zmianę przydatności użytkowej nieruchomości;

3) trwałe ograniczenia w sposobie korzystania z nieruchomości; 4) skutki spowodowane obowiązkiem udostępnienia nieruchomości w celu wykonania czynności związanych z konserwacją oraz usuwaniem awarii ciągów, przewodów

i urządzeń o których mowa wart. 124 ust. 1 ustawy.

Rzeczoznawca majątkowy w ramach operatu szacunkowego nie przenalizował wskazanych wyżej czynników, co dyskwalifikuje operat szacunkowy do wykorzystania w celu ustalenia odszkodowania. W treści operatu szacunkowego

w żadnym miejscu nie odwołano się do regulacji rozporządzenia. Było to przedmiotem zarzutu, który został zupełnie pominięty przez Wojewodę.

Rzeczoznawca nie rozróżnia obniżenia wartości nieruchomości które może powstać na skutek prawnej lokalizacji urządzenia w dokumentach planistycznych (m.p.z.p. albo ulic) i zmniejszenia wartości nieruchomości, które może powstać na skutek ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości na podstawie art. 124 ust. 1 u.g.n. i utożsamia je ze współkorzystaniem z nieruchomości.

Ponadto rzeczoznawca określił wartość wynagrodzenia z tytułu ustanowienia służebności przesyłu zamiast odszkodowania z tytułu zmniejszenia wartości nieruchomości wskutek budowy infrastruktury technicznej, co oznacza brak rozróżniania tych pojęć, o czym świadczy wprowadzenie w treść operatu współczynnika "k", tj. współczynnika uwzględniającego sposób korzystania z pasa gruntu przez właściciela i przez przedsiębiorstwo przesyłowe. Rzeczoznawca sporządzający operat powinien wykorzystać współczynnik zmniejszenia wartości nieruchomości w pasie ograniczonego sposobu korzystania z nieruchomości, którego wielkość powinna uwzględniać charakter nieruchomości oraz zawierać w sobie wpływ wszystkich czynników określonych w § 43 rozporządzenia RM z 27 września 2004r.

Ze względu na powyższe sporządzony operat szacunkowy został wykonany:

a) w sposób rażąco błędny, b) niezgodnie z celem wyceny, c) sprzecznie

z przepisami prawa i standardami wyceny. W rezultacie nie powinien był zostać wykorzystany do ustalenia odszkodowania z tytułu ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości.

Jednocześnie nie może zostać usankcjonowane i uznane za prawidłowe działanie organu, który uznając sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego operat na równi z dowodem z opinii biegłego, de facto doszedł do przekonania, wbrew zasadom wynikającym z norm art. 7, 77 § 1 oraz 80 k.p.a., że nie jest władny do jego zakwestionowania. Ocena operatu przez organ powinna obejmować jego zgodność z obowiązującymi przepisami prawa, zaś warstwa merytoryczna operatu powinna być weryfikowana w takim zakresie, w jakim pozwalają na to inne dowody oraz wskazania wiedzy ogólnej, doświadczenia życiowego i zdrowego rozsądku. Znaczenie operatu szacunkowego jest tym bardziej istotne, że to głównie jego treść kształtuje stan faktyczny sprawy. Rzeczoznawca naruszył obowiązujące przepisy prawa, nie uwzględniając wszystkich wymogów formalnych związanych

z szacowaniem wartości odszkodowania, a wynikających z § 43 rozporządzenia. Uznając zatem sporządzony operat za prawidłowy, nie biorąc pod uwagę m.in. okoliczności, iż nie sposób dokonać weryfikacji prawidłowości doboru nieruchomości podobnych do wyceny albowiem biegły nie wskazał numeru ksiąg wieczystych tych nieruchomości - stwierdzić należy, iż organ naruszył przepisy postępowania, co stanowi podstawę do uchylenia zaskarżonej decyzji.

Niezależnie od powyższego wartość działki nr [...] została pomniejszona wskutek uchwalenia m.p.z.p. W rezultacie, na podstawie art. 36 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2022 r., poz. 503 ze zm.) należne odszkodowanie z tytułu zmniejszenia wartości oraz trwałego ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości powinno zostać ustalone

w oparciu o wartość nieruchomości określoną przy uwzględnieniu zmniejszenia jej wartości w rezultacie uchwalenia m.p.z.p. Biegły rzeczoznawca dokonując wyceny działki nr [...] i nie uwzględniając faktu, iż uchwalenie m.p.z.p. przez Gminę wpłynęło na obniżenie wartości wycenianej nieruchomości, co przełożyć się powinno na wartość ustalonego odszkodowania, w sposób nieprawidłowy oszacował przedmiotową wartość.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Podkarpacki wniósł o jej oddalenie

z przyczyn wywiedzionych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2022 r., poz. 2492), sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Jej zakres wyznacza art. 134 § 1 ustawy z dnia

30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.

z 2023 r., poz. 259 ze zm., dalej: P.p.s.a.), wg którego sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Stosownie do art. 145 § 1 P.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia (jeżeli dotknięte są naruszeniem prawa materialnego które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania bądź innym naruszeniem przepisów postępowania jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy), do stwierdzenia ich nieważności lub ich wydania z naruszeniem prawa (jeżeli zachodzą przyczyny określone w k.p.a. lub innych przepisach).

W razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części (art. 151 P.p.s.a.).

Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Wojewody Podkarpackiego z 22 grudnia 2022 r. nr N-III.7570.2.39.2022, utrzymująca w mocy decyzję Starosty [...] z 9 marca 2022 r. nr GN.6821.1.38.2022 o ustaleniu na rzecz współwłaścicieli położonej w T. działki nr [...] o pow. 0,10 ha odszkodowania w łącznej wysokości 19 522 zł (decyzje te stanowią następstwo wydanej na podstawie art. 124 u.g.n. decyzji Starosty [...] z 7 grudnia 2016 r. nr GN-I.6821.1.128.2016 o ograniczeniu sposobu korzystania z w/w nieruchomości poprzez udzielenie A. S.A. z/s w [...] Oddział

w [...] zezwolenia na realizację inwestycji celu publicznego polegającej na budowie napowietrznej dwutorowej linii elektroenergetycznej 110 kV łączącej GPZ R. EC z linią 110 kV relacji R.W.– Ł.).

Poddawszy kontroli w ramach w/w kryteriów zaskarżoną decyzję Sąd stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie.

Nie budzi wątpliwości, że z powodu ograniczenia sposobu korzystania

z nieruchomości na podstawie art. 124 u.g.n. jej właścicielowi (współwłaścicielom) przysługuje odszkodowanie. Podstawą jego ustalenia jest art. 128 ust. 4 u.g.n., wg którego odszkodowanie przysługuje również za szkody powstałe wskutek zdarzeń,

o których mowa w art. 120 i 124-126. Odszkodowanie powinno odpowiadać wartości poniesionych szkód. Jeżeli wskutek tych zdarzeń zmniejszy się wartość nieruchomości, odszkodowanie powiększa się o kwotę odpowiadającą temu zmniejszeniu.

Zasady wyceny szkód o których mowa w art. 128 ust. 4 u.g.n. określa § 43 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości, zgodnie z którego ust. 1, przy określaniu wartości poniesionych szkód na nieruchomości, o których mowa

w art. 128 ust. 4 ustawy, uwzględnia się w szczególności:

1) stan zagospodarowania nieruchomości na dzień wydania decyzji odpowiednio

o wywłaszczeniu, ograniczeniu sposobu korzystania albo zezwoleniu na czasowe zajęcie nieruchomości oraz stan zagospodarowania nieruchomości na dzień zakończenia działań uzasadniających wydanie tej decyzji;

2) utratę pożytków w okresie od dnia wydania decyzji do dnia zakończenia działań uzasadniających jej wydanie.

W rozpoznawanej sprawie istotne znaczenie ma treść § 43 ust. 3 w/w rozporządzenia, zgodnie z którym przy określaniu zmniejszenia wartości nieruchomości, o którym mowa w art. 128 ust. 4 ustawy, uwzględnia się:

1) zmianę warunków korzystania z nieruchomości;

2) zmianę przydatności użytkowej nieruchomości;

3) trwałe ograniczenie w sposobie korzystania z nieruchomości;

4) skutki spowodowane obowiązkiem udostępnienia nieruchomości w celu wykonania czynności związanych z konserwacją oraz usuwaniem awarii ciągów, przewodów

i urządzeń, o których mowa w art. 124 ust. 1 ustawy.

Ustalenie wysokości odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości stosownie do art. 130 ust. 2 u.g.n.

Operat szacunkowy sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego będzie więc podstawowym i kluczowym dowodem dla rozstrzygnięcia tego rodzaju sprawy, jako że wpływa bezpośrednio na treść decyzji ustalającej wysokość odszkodowania dla strony ograniczonej w prawie własności. Powinien więc spełniać nie tylko wymogi formalne, lecz określać odszkodowanie w sposób zgodny z wymogami przepisów prawa, w tym przypadku przede wszystkim z § 43 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości.

Zwrócenia uwagi wymaga, że chociaż operat szacunkowy stanowi opinię biegłego

z uwagi na wiadomości specjalne którymi dysponuje rzeczoznawca majątkowy, to jednak jest on dowodem który podlega ocenie nie tylko pod względem formalnym, ale również materialnym (zgodnie z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego

z 13 grudnia 2017 r. I OSK 1346/17 - LEX nr 2465870, w ramach oceny operatu szacunkowego dokonywanej przez organ, ma on obowiązek sprawdzić opinię pod względem formalnym, jak i materialnym).

Organ nie jest więc zwolniony z obowiązku dokładnego wyjaśnienia sprawy i podjęcia niezbędnych działań dla prawidłowego ustalenia wartości nieruchomości, a co za tym idzie, z oceny wiarygodności sporządzonej opinii. Podkreślić w związku z tym należy, że szczegółowe kwestie dotyczące merytorycznej prawidłowości operatu w aspekcie metodologicznym i dokonywania oceny w świetle wiedzy specjalistycznej, w tym w zakresie wyróżnionych cech rynkowych, nadawania im określonych wag czy przyjętych współczynników korygujących, nie podlegają bezpośredniej kontroli organów czy sądów administracyjnych. Jednakże organ rozpatrujący sprawę ma nie tylko prawo, ale i obowiązek zbadać przedstawiony operat pod względem zgodności ze stosowanymi przepisami, logiczności i zupełności (por. m.in. wyroki NSA

z 19 października 2016 r. I OSK 3148/14 - LEX nr 2228400, z 31 stycznia 2012 r.

I OSK 2085/11 - LEX nr 1120654 i z 13 stycznia 2012 r. I OSK 173/11 - LEX

nr 1113251).

Istota przedmiotowej sprawy zasadniczo sprowadza się do oceny, czy sporządzony na zlecenie organu I instancji operat szacunkowy jest prawidłowy, a tym samym, czy może stanowić podstawę ustalenia odszkodowania. Wiąże się to

z koniecznością zbadania jego zgodności z art. 128 ust. 4 u.g.n. w zw. z § 43 w/w rozporządzenia.

W związku z zarzutami strony skarżącej, że biegły rzeczoznawca dokonując wyceny działki nr [...] w T. nie uwzględnił faktu, iż objęcie jej części obowiązującym m.p.z.p. wpłynęło na obniżenie jej wartości, co powinno przełożyć się na wartość ustalonego odszkodowania – należy wskazać, że problem dotyczący zakresu odszkodowania jakie przysługuje na podstawie art. 128 ust. 4 u.g.n. był już przedmiotem rozważań sądów administracyjnych, w tym NSA, który w wyroku z 28 czerwca 2022 r. I OSK 890/19 - LEX nr 3360615 wskazał, że zmniejszenie wartości nieruchomości o którym mowa w art. 128 ust. 4 u.g.n., nie powinno być utożsamiane ze skutkami dla wartości nieruchomości jakie wynikają z uchwalonych planów miejscowych czy wydanych decyzji lokalizacyjnych. W tych przypadkach właścicielowi nieruchomości służą roszczenia odszkodowawcze o jakich mowa

w ustawie z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

(Dz. U. 2022 r., poz. 503, dalej: u.p.z.p.). W szczególności, zgodnie z art. 36 ust. 1 u.p.z.p., jeżeli w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą korzystanie z nieruchomości lub jej części w dotychczasowy sposób lub zgodnie

z dotychczasowym przeznaczeniem stało się niemożliwe lub istotnie ograniczone, właściciel albo użytkownik wieczysty nieruchomości może, z uwzględnieniem ust. 2

i art. 37¹ ust. 1, żądać od gminy odszkodowania za poniesioną rzeczywistą szkodę albo wykupienia nieruchomości lub jej części. W przypadku obniżenia wartości nieruchomości oznacza to prawo właściciela do żądania odszkodowania równego obniżeniu wartości nieruchomości, jeżeli zbywa tę nieruchomość (art. 36 ust. 3 u.p.z.p.). Jest to zatem instrument prawny służący ochronie interesów ekonomicznych właścicieli nieruchomości objętych działaniem miejscowego planu.

Natomiast przepis art. 128 ust. 4 u.g.n. dotyczy odszkodowań ustalanych w trybie administracyjnym za szkody powstałe wskutek zdarzeń o których mowa w art. 124 tej ustawy. Zdarzeniami mogącymi rodzić szkodę nie są jednak same akty planistyczne czy też decyzja lokalizacyjna, lecz faktyczne zakładanie i przeprowadzanie ciągów, przewodów i urządzeń. To za skutki tych zdarzeń właścicielowi nieruchomości służą dwa rodzaje roszczeń. Pierwsze dotyczy odszkodowania za szkody jeżeli takie na nieruchomości powstaną, przy czym powinno ono odpowiadać wartości poniesionych szkód (zgodnie jednak z art. 124 ust. 4 u.g.n., w pierwszej kolejności podmiot występujący o zezwolenie ma bowiem obowiązek przywrócić nieruchomość do stanu poprzedniego). Drugie roszczenie dotyczy natomiast odszkodowania za zmniejszenie wartości nieruchomości i przysługuje w przypadku, gdy wskutek zdarzeń o których mowa w art. 124 u.g.n., zmniejszy się wartość nieruchomości. Tym samym nie jest dopuszczalne rozszerzanie odszkodowania poza zakres wyznaczony przez art. 128 ust. 4 u.g.n. w zw. z § 43 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości.

§ 43 ust. 3 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości wyraźnie określa czynniki, jakie należy wziąć pod uwagę przy określaniu wysokości tego rodzaju odszkodowania. Są to:

1) zmiana warunków korzystania z nieruchomości;

2) zmiana przydatności użytkowej nieruchomości;

3) trwałe ograniczenie w sposobie korzystania z nieruchomości;

4) skutki spowodowane obowiązkiem udostępnienia nieruchomości w celu wykonania czynności związanych z konserwacją oraz usuwaniem awarii ciągów, przewodów i urządzeń, o których mowa w art. 124 ust. 1 ustawy.

Rzeczoznawca majątkowy w operacie szacunkowym powinien był zatem wskazać, czy względem wycenianej działki zachodzą ograniczenia wskazane w przytoczonej regulacji i ile powinno wynosić odszkodowanie z przyczyn w niej wskazanych.

W sporządzonym w sprawie operacie szacunkowym stanowiącym podstawę ustalenia odszkodowania rzeczoznawca jako czynniki decydujące o jego wysokości wskazał na odszkodowanie za zmniejszenie się wartości nieruchomości w związku

z lokalizacją urządzenia przesyłowego oraz wynagrodzenie za współkorzystanie ze strefy oddziaływania urządzenia przez przedsiębiorstwo przesyłowe.

Powyższe budzi wątpliwości co do zakresu przedmiotowego ustalonego w oparciu

o te czynniki odszkodowania. Należy wskazać w związku z tym, że ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości nie wiąże się z uprawnieniem po stronie przedsiębiorstwa przesyłowego do współkorzystania z nieruchomości w ramach strefy oddziaływania urządzenia. Tego rodzaju uprawnienie przedsiębiorstwo przesyłowe może nabyć w ramach służebności przesyłu. W przypadku natomiast ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości przedsiębiorstwo ma prawo do założenia lub przeprowadzenia odpowiedniej sieci oraz wykonania czynności związanych z konserwacją oraz usuwaniem awarii przewodów i urządzeń. W tym zakresie rację ma strona skarżąca, która słusznie zarzuca, że rzeczoznawca dokonał wyceny wynagrodzenia z tytułu ustanowienia służebności przesyłu a nie odszkodowania z tytułu zmniejszenia wartości nieruchomości na skutek zastosowania art. 124 u.g.n.

Należy bowiem podkreślić, że art. 128 ust. 4 u.g.n. nie przewiduje możliwości przyznania wynagrodzenia za współkorzystanie z obciążonej nieruchomości

w przypadku gdy dochodzi do ograniczenia sposobu korzystania z niej na podstawie art. 124 u.g.n. Wynagrodzenie za współkorzystanie z nieruchomości (strefy oddziaływania urządzenia) nie zostało również wymienione w § 43 ust. 3 ww. rozporządzenia, jako jeden z czynników, jakie należy uwzględnić przy obliczaniu zmniejszenia wartości nieruchomości. Możliwość przyznania właścicielowi nieruchomości wynagrodzenia przewidziana jest w ramach służebności przesyłu, jednak jest to odmienna instytucja prawna a zasady dotyczące jej ustanawiania nie mają zastosowania przy ustalaniu odszkodowania za ograniczenie prawa własności na podstawie art. 124 u.g.n.

Z powyższego wynika, że rzeczoznawca ustalając wartość odszkodowania nie odwołał się do czynników wskazanych w § 43 ust. 3 rozporządzenia.

Świadczy to o sporządzeniu operatu z naruszeniem tego przepisu i prowadzi do wniosku, że dowód ten nie mógł być podstawą ustaleń co do wysokości odszkodowania przysługującego na podstawie art. 128 ust. 4 u.g.n.

W tej sytuacji uznając, że w sprawie doszło w sposób mający wpływ na wynik sprawy do naruszenia przepisów postępowania (art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 w zw.

z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a.) oraz przepisów prawa materialnego (art. 128 ust. 4 u.g.n. w zw. z § 43 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości), Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) P.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję Starosty z 9 marca 2022 r. (pkt I sentencji wyroku).

W toku ponownie prowadzonego postępowania organ powinien podjąć działania mające na celu uzyskanie operatu szacunkowego spełniającego wymogi wynikające w szczególności z § 43 ww. rozporządzenia.

O należnych skarżącej Spółce kosztach postępowania (obejmujących opłacony od skargi wpis sądowy w kwocie 586 zł, opłatę skarbową od pełnomocnictw 2 x 17 zł oraz wynagrodzenie ustanowionego pełnomocnika – 3 600 zł) Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a. i § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a) w zw. z § 2 pkt 5 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r.

w sprawie opłat za czynności radców prawnych, Dz.U. z 2018 r., poz. 265 ze zm.

(pkt II sentencji wyroku).