Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 68/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2019-06-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono postanowienie I i II instancji

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maciej Busz Sędzia WSA Izabela Bąk - Marciniak Asesor sądowy WSA Katarzyna Witkowicz-Grochowska (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 18 czerwca 2019 r. sprawy ze skargi L. O. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] października 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie [...] Zarządu Dróg Wojewódzkich w [...] z dnia [...] lipca 2018 r., nr [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej L. O. [...] zł ([...] złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania


UZASADNIENIE

UZASADNENIE

[...] Zarząd Dróg Wojewódzkich w [...] postanowieniem z dnia [...].07.2018r., znak: [...] na podstawi art. 106 § 5 K.p.a. w zw. z art. 53 ust. 4 pkt 9, art. 64 ust. 1 ustawy z 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 35 ust. 3 ustawy z 21 marca 1985r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2017, poz. 2222 ze zm.) odmówił uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla zamierzenia polegającego na budowie trzystanowiskowej myjni bezdotykowej wraz z kontenerem i stanowiskiem na odkurzacz, przewidzianej do realizacji na działce nr [...], położonej obręb [...], w zakresie ustaleń dotyczących połączenia komunikacyjnego z drogą wojewódzką nr [...]. Organ argumentował, że zezwolenie na lokalizację zjazdu a tym samym zezwolenie na wykonanie relacji wjazdu i zjazdu z terenu działki o numerze ewidencyjnym [...] na drogę wojewódzką nr [...], nie będzie rozwiązaniem optymalnym, ponieważ nie zapewni bezpieczeństwa wszystkim użytkownikom drogi wojewódzkiej. Wykonywanie relacji włączeń i wyłączeń w kolumnę pojazdów poruszających się jedną drogi wojewódzkiej nr [...] z terenu drogi (ul. [...]) jest rozwiązaniem bezpieczniejszym dla kierowcy, ponieważ jest to miejsce oznakowane w sposób szczególny i stanowi punkt charakterystyczny dla kierowcy. Obsługę komunikacyjną dla działki [...] należy zapewnić istniejącym lub projektowanym zjazdem z dogi ul. [...].

Zażalenie na powyższe postanowienie [...]ZDW złożyła [...] L. O.. Wskazała między innymi, iż planowana lokalizacja zjazdu z drogi wojewódzkiej nr [...] znajduje się na wprost istniejącej linii przerywanej szerokiej P1e, a nie linii podwójnej ciągłej P4. Nadto sugerowanie obsługi istniejącym zjazdem z ul. [...] nie jest możliwe z uwagi na charakter planowanej inwestycji, która to generuje konieczność ruchu pojazdów samochodowych o większej ilości i nie jest to optymalne dla takiej lokalizacji, przyjazdu przy istniejącym budynku mieszkalnym jednorodzinnym. Ponadto działka nr [...], po uzyskaniu warunków zabudowy zostanie podzielona na dwie odrębne działki.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z [...] października 2018r. utrzymało zaskarżone postanowienie w mocy.

W motywach rozstrzygnięcia Kolegium argumentowało, że warunki uzgodnienia ustalono w oparciu o wymogi ustawy z dnia 21.03.1985r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2017r., poz. 2222) oraz rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 02.03.1999r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz.U. z 2016r., poz. 124). W szczególności z § 9 ust. 1, pkt 4) powyższego rozporządzenia wynika, że na drodze klasy G (droga wojewódzka nr [...]) należy ograniczać liczę i częstość zjazdów, poprzez zapewnienie dojazdu z innych dróg niższych kategorii. Jedynie w szczególnie uzasadnionych przypadkach dopuszcza się lokalizację zjazdów, gdy brak jest możliwości wykorzystania innego dojazdu z dróg publicznych lub wewnętrznych. W rozpatrywanym przypadku taka sytuacja nie ma miejsca.

Kolegium następnie przytoczyło kluczowy fragment uzasadniania postanowienia I instancji.

Odnosząc się do zarzutów zażalenia, Kolegium wskazało, że wbrew twierdzeniom zażalenia przedmiotowa działka zlokalizowana jest na odcinku i drogi oznakowanym linią podwójną ciągłą (P-4) z tytułu istniejącego skrzyżowania drogi nr [...] j z ul. [...] i ul. [...]. Takie stanowisko jest zgodne z twierdzeniem WZDW - zarządcy drogi, który ma pełną wiedzę na temat oznakowania drogi, którą zarządza. Podgląd internetowy na wskazaną drogę może być przekłamany, chociażby na możliwość "zamazania pasów".

Kolegium podkreśliło, że projektowany zjazd lokalizowany jest w obrębie skrzyżowania z ul. [...] oraz w obszarze oddziaływania skrzyżowania z drogą wojewódzką nr [...] [...] - [...].

Jak słusznie wskazał [...]ZDW, zgodnie z § 113 pkt 7 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie, zjazd nie może być usytuowany w miejscu zagrażającym bezpieczeństwu ruchu drogowego, w szczególności w obszarze oddziaływania skrzyżowania.

Nadto w aktach postępowania wynika, iż zgodnie z Generalnym Pomiarem Ruchu, przeprowadzonym na drogach wojewódzkich w 2015r. średni dobowy ruch pojazdów samochodowych wynosił: - droga wojewódzka nr [...] odcinek [...] - [...] – [...] pojazdów/dobę oraz droga wojewódzka nr [...] [...] - [...] – [...] pojazdów/dobę i był on odpowiednio 4,3 oraz 2,4 razy większy od średniego dobowego ruchu pojazdów samochodowych na drogach wojewódzkich w kraju, który wynosił 3520 pojazdów/dobę.

Kolegium zgadza się zatem, uwzględniając położenie działki oraz natężenie ruchu na drogach wojewódzkich w obszarze skrzyżowania, że zezwolenie na lokalizację wnioskowanego zjazdu wpłynęłoby na pogorszenie bezpieczeństwa ruchu wszystkich jego uczestników.

Kwestia natomiast przyszłego podziału działki nr [...] nie ma wpływu na wynik nin. postępowania administracyjnego. Przy czym przez dostęp do drogi publicznej nie rozumie się tylko bezpośredniego dostępu do tej drogi, ale także dostęp pośredni, poprzez drogę wewnętrzną lub przez działkę sąsiednią po ustanowieniu odpowiedniej służebności przejazdu lub przechodu. Przy czym dzisiaj przedmiotowa działka ma dostęp do drogi publicznej, z drogi niższej kategorii drogi gminnej (ul. [...]).

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wniosła L. O., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, zarzucając:

1. naruszenie art. 35 ust. 3 ustawy o drogach publicznych i przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków technicznych dla znaków i sygnałów drogowych oraz urządzeń bezpieczeństwa ruchu drogowego i warunków ich umieszczania na drogach wraz z załącznikiem nr [...], poprzez jego błędną wykładnię i niezastosowanie powyższych przepisów,

2. naruszenie art. 136 § 1 K.p.a. poprzez nieprzeprowadzenia dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo niezlecenia przeprowadzenia tego postępowania organowi, który wydał postanowienie, wobec powziętych wątpliwości związanych ze zgromadzonym materiałem dowodowym, w szczególności zakwestionowanie fotografii drogi przedstawionej w toku postępowania przez Skarżącą z widocznym znakiem P1e na wprost wnioskowanej posesji i uznanie jej za zakłamany obraz internetowy,

3. naruszenie art. 7 K.p.a. oraz art. 77 § 1 K.p.a. poprzez nieuwzględnienie wszystkich okoliczności faktycznych mających kluczowe znaczenie na wynik sprawy, a w szczególności nieuwzględnienie dopuszczalności włączania się do ruchu i zjazdu na posesję, której dotyczy sprawa, w szczególności nie zbadanie natężenia ruchu, nie przeprowadzenie dowodu oględzin miejsca w sytuacji istnienia znaku poziomego P1e, zakwestionowanie dowodu w postaci fotografii przedstawionych przez Skarżącą;

4. naruszenie art. 8 K.p.a. oraz art. 7a K.p.a. poprzez naruszenie zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa polegające na obciążeniu Skarżącego konsekwencjami bezczynności i błędów organów administracji publicznej, nadto nie rozstrzygnięcie wątpliwości prawnych na korzyść Skarżącej.

Skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia [...] Zarządu Dróg Wojewódzkich w [...] z dnia [...].07.2018 r. oraz o rozstrzygnięcie o kosztach postępowania.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie odwołując się do uzasadnienia zaskarżonego postanowienia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.

Skarga okazała się zasadna.

Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 2107) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej "P.p.s.a."), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Jednocześnie zgodnie z art. 134 § 1 P.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd obowiązany jest zatem dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji czy postanowienia także wtedy, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze.

Sąd, badając legalność zaskarżonego postanowienia w oparciu o wyżej powołane przepisy i w granicach sprawy, uwzględnił skargę. Uznał, iż postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z [...] października 2018r. oraz postanowienie [...] Zarządu Dróg Wojewódzkich w [...] z [...] lipca 2018r. naruszają prawo w stopniu uzasadniającym ich uchylenie.

Zgodnie z art. 54 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2018r., poz. 1945 ze zm.), zwanej dalej "u.p.z.p.", decyzja o warunkach zabudowy określa rodzaj inwestycji, warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz zabudowy wynikające z przepisów odrębnych, dotyczące m.in. infrastruktury technicznej i komunikacyjnej. W przepisie tym ustawodawca określił zakres ingerencji organu w sferę praw inwestora przez przedstawienie zasad i warunków przedsięwzięcia projektowanego na danym terenie, co oznacza zakaz umieszczania w treści decyzji innych warunków niż w nim wymienionych. Jednocześnie organ administracji prowadzący takie postępowanie jest związany treścią wniosku inwestora.

Zgodnie z art. 60 ust. 1 u.p.z.p. decyzję o warunkach zabudowy wydaje wójt, burmistrz albo prezydent miasta po uzgodnieniu z organami, o których mowa w art. 53 ust. 4, i uzyskaniu uzgodnień lub decyzji wymaganych przepisami odrębnymi (w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p.). Oznacza to, iż postępowanie uzgadniające jest prowadzone w ramach postępowania "głównego", czyli postępowania zmierzającego do wydania decyzji o warunkach zabudowy. Uzgodnień dokonuje się w trybie art. 106 k.p.a. (art. 53 ust. 5 u.p.z.p.). Dotyczą one oceny zgodności decyzji z przepisami prawa regulującymi konkretną sprawę, w związku, z którą ustawodawca nakłada obowiązek uzgodnienia. Zatem organ uzgadniający działa opierając się na stosownych przepisach normujących przedmiotowy zakres uzgodnienia. Organem uzgadniającym jest najczęściej wyspecjalizowany organ właściwy w sprawach będących przedmiotem uzgodnienia, stąd też do jego właściwości przechodzi kontrola zgodności zamierzenia inwestycyjnego z daną regulacją materialnego prawa administracyjnego. Organ uzgadniający nie może wyjść poza ustawowo określony zakres uzgodnienia, a oceny dokonuje z punktu widzenia przepisów prawa powszechnie obowiązującego, regulującego daną kwestię. Uzgodnienie jest formą wiążącego wpływu jednego organu na drugi, przez uzależnienie możliwości wydania aktu od akceptacji jego treści przez organ uzgadniający (por. wyrok NSA z dnia 9 maja 2001 r., IV SA 2255/99, LEX nr 55769). Organ może odmówić uzgodnienia tylko wtedy, gdy przedstawiony projekt decyzji jest sprzeczny z wyraźnie wskazanym przepisem prawnym.

Jednym z organów uzgadniających decyzję o warunkach zabudowy, zgodnie z art. 53 ust. 4 pkt 9 u.p.z.p., jest właściwy zarządca drogi - w odniesieniu do obszarów przyległych do pasa drogowego. Wnioskowana przez skarżącą inwestycja polegająca na budowie trzystanowiskowej myjni bezdotykowej na działce nr [...] w [...] przy drodze wojewódzkiej [...] była przedmiotem uzgodnienia zarządcy drogi wojewódzkiej nr [...], którym jest Zarząd Województwa, z upoważnienia którego orzekał Dyrektor Zarządu Dróg Wojewódzkich, z racji przylegania terenu planowanej inwestycji do pasa drogowego drogi wojewódzkiej nr [...], klasy G. Wskazany organ współdziałający, na etapie postępowania uzgadniającego, miał wyrazić stanowisko dotyczące warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikających z przepisów odrębnych w zakresie obsługi komunikacyjnej planowanej inwestycji.

W projekcie decyzji ustalającej warunki zabudowy, przedłożonym do uzgodnienia zarządy drogi, przewidziano, że obsługa komunikacyjna inwestycji odbywać się będzie jednym zjazdem z drogi wojewódzkiej nr [...], [...] – [...], tj. działek o nr ewid. [...] i [...], obręb [...]. W tej sytuacji Dyrektor Zarządu Dróg Wojewódzkich otrzymując do uzgodnienia projekt decyzji o wskazanej treści, w zakresie posiadanych kompetencji, a wynikających z ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2017r., poz. 2222 ze zm.), zwanej dalej "u.d.p.", był zobowiązany wypowiedzieć się w przedmiocie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy.

Podstawę prawną zaskarżonych postanowień stanowiły więc przepisy ustawy o drogach publicznych i rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz.U. z 2016r., poz. 124, dalej "rozporządzenie").

Zgodnie z art. 35 ust. 3 u.d.p. zmianę zagospodarowania terenu przyległego do pasa drogowego, w szczególności polegającą na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, zarządca drogi uzgadnia w zakresie możliwości włączenia do drogi ruchu drogowego spowodowanego tą zmianą. Włączenie do drogi ruchu drogowego zapewnia zjazd, który zgodnie z art. 4 pkt 8 u.d.p., jest połączeniem drogi publicznej z nieruchomością położoną przy drodze, stanowiącym bezpośrednie miejsce dostępu do drogi publicznej w rozumieniu przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Przepis art. 35 ust. 3 u.d.p. nie określa kryteriów, którymi powinien kierować się zarządca drogi w zakresie uzgodnienia możliwości włączenia do drogi ruchu związanego z projektowaną inwestycją. Nie ulega jednak wątpliwości, że zarządca drogi powinien mieć na względzie przede wszystkim zgodność planowanych działań z zasadami bezpieczeństwa w ruchu drogowym. Bezpieczeństwo w ruchu drogowym stanowi więc przesłankę dopuszczalności mającej powstać inwestycji przy drodze. Kompetencja organu uzgadniającego dotyczy w istocie oceny możliwości obsługi komunikacyjnej danej działki z punktu widzenia obowiązujących przepisów i zadań zarządcy drogi.

W niniejszej sprawie bezspornym jest, że działka objęta wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy o nr [...] przylega bezpośrednio do pasa drogowego drogi wojewódzkiej nr [...] (ul. [...]), kategorii G, zaś od strony zachodniej przylega do drogi niższej kategorii – drogi (ul. [...]) oraz posiada istniejącą zabudowę, tj. budynek mieszkalny, który obsługiwany jest istniejącym zjazdem z ul. [...]. Dodatkowo organy administracji podnosiły, że niniejsza działka zlokalizowana jest na odcinku drogi oznakowanym linia ciągłą (P-4) z tytułu istniejącego skrzyżowania drogi nr [...] z przedmiotową drogą (ul. [...]) i ul. [...].

Planowane zagospodarowanie działki nr [...] poprzez usytuowanie trzystanowiskowej myjni bezdotykowej wraz z kontenerem i stanowiskiem na odkurzacz niewątpliwie jest okolicznością, która wypełnia hipotezę art. 35 ust. 3 u.d.p. i wymaga uzgodnienia włączenia do drogi ruchu drogowego spowodowanego planowaną zmianą zagospodarowania.

W tych okolicznościach zadaniem organu uzgadniającego było rozważenie, czy powyższa inwestycja w projektowanym kształcie przewidzianym w projekcie decyzji o warunkach zabudowy, może być zrealizowana z punktu widzenia przepisów o drogach publicznych. W tym zakresie organ winien był odwołać się w szczególności do przepisów rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie. Zgodnie z § 9 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia droga klasy G powinna mieć powiązanie z drogami nie niższej klasy niż L - drogi lokalne – (wyjątkowo klasy D – dojazdowe), a odstępy między skrzyżowaniami poza terenem zabudowy nie powinny być mniejsze niż 800 m oraz na terenie zabudowy nie mniejsze niż 500 m; dopuszcza się wyjątkowo odstępy między skrzyżowaniami poza terenem zabudowy nie mniejsze niż 600 m, a na terenie zabudowy - nie mniejsze niż 400 m, przy czym na drodze klasy G należy ograniczyć liczbę i częstość zjazdów przez zapewnienie dojazdu z innych dróg niższych klas, szczególnie do terenów przeznaczonych pod nową zabudowę.

Organy obu instancji administracyjnych w oparciu o powołany przepis rozporządzenia zgodnie uznały, że względy zapewnienia bezpieczeństwa w ruchu drogowym przesądzają o braku możliwości lokalizacji zjazdu z działki nr [...] na drogę wojewódzką nr [...]. Wskazały przy tym, że przesłanka bezpieczeństwa w ruchu drogowym stanowi podstawowe kryterium oceny możliwości włączenia ruchu samochodowego z przedmiotowej działki do ruchu drogowego i niedopuszczalnym jest jej przedkładanie nad interes jednostki. Organy obu instancji podkreślały, że drogi wojewódzkie służą przede wszystkim zapewnieniu połączeń między miastami mającymi znaczenie dla województwa (art. 6 u.d.p.), dlatego ograniczać należy liczbę zjazdów, gdyż każdy nowy zjazd tworzy dodatkowy punkt kolizji na drodze i tym samym pogarsza bezpieczeństwo i płynność ruchu. Obsługa ruchu lokalnego i dla miejscowych potrzeb winna być zatem zapewniona przez drogi o niższych kategoriach.

W ocenie Sądu stanowisko organów administracji obu instancji jest przedwczesne. Zgromadzona dokumentacja oraz ustalenia organów obu instancji w przedmiotowej sprawie są niewystarczające dla stwierdzenia, że projektowany zjazd a wraz z nim wjazdy i wyjazdy na teren działki nr [...] z drogi wojewódzkiej nie są, jak to określiły organy, rozwiązaniem optymalnym. W ocenie Sądu stwierdzenia organów mają charakter ogólnikowy, bowiem organy poprzestały jedynie na stwierdzeniach, że projektowany zjazd nie zapewni bezpieczeństwa wszystkim użytkownikom drogi, nie jest rozwiązaniem bezpieczniejszym dla kierowcy, nie podając szczegółowego uzasadnienia powyższego stanowiska. W ocenie Sądu organy nie przedstawiły konkretnych ustaleń potwierdzających, że włączenie działki skarżącej do ruchu drogowego spowoduje zagrożenie dla bezpieczeństwa w ruchu drogowym. Organ posiłkował się stwierdzeniem, że działka zlokalizowana jest na odcinku drogi oznakowanym linią podwójna ciągłą (P-4) z tytułu istniejącego skrzyżowania drogi nr [...] z ul. [...] i ul. [...], zatem to zarządca drogi posiada pełna wiedzę na temat oznakowania drogi którą zarządza. Tymczasem, skarżąca podnosiła, że na odcinku drogi [...] przylegającym do jej działki linia ciągła P-4 została zastąpiona znakiem poziomym P-1e, wskazującym na możliwość włączenia się do ruchu na wyznaczanym odcinku drogi. Okoliczność ta, która w niniejszej sprawie ma istotne znaczenie nie została dostatecznie wyjaśniona i uzasadniona przez zarządcę drogi w sposób pogłębiający zaufanie jego uczestników do organów administracji, zgodnie z art. 8 § 1 k.p.a. Organ poza stwierdzeniem, że zarządca drogi posiada wiedzę o oznakowaniu drogi nie przedstawił na to żadnych dowodów, chociażby w postaci dokumentów określających sposób oznakowania drogi znakami poziomymi na tym odcinku drogi. W ocenie Sądu, pogląd z internetowej ogólnodostępnej mapy google oczywiście nie może być dowodem w sprawie, ale jest wystarczającym przyczynkiem do szczegółowego i opartego na dokumentach, czy innych niepodważalnych dowodach, wyjaśnienia przez organy tej okoliczności i ustosunkowania się do zarzutu strony w tym zakresie. Co więcej, organy winny rozważyć, czy na działce bezpośrednio sąsiadującej z działką skarżącej nr [...] od strony drogi [...] nie istnieje wjazd na tą działkę sąsiednią, dla którego taki właśnie znak poziomy P-1e został zastosowany. Pomocne w tym zakresie powinny być oględziny przedmiotowego miejsca drogi wojewódzkiej [...] i szczegółowe ustalenie przyjętych na tym odcinku rozwiązań komunikacyjnych z uwzględnieniem całego układu drogowego.

Nadto kluczowe jest także poczynienie szczegółowych ustaleń co do całościowego układu komunikacyjnego na przedmiotowym odcinku drogi [...], zwłaszcza z uwzględnieniem rozwidlenia drogi [...] (przed skrzyżowaniem z ul. [...]) w ul. [...] (działka nr [...]) – czy ul. [...] w tym miejscu stanowi tylko jednokierunkowy prawoskręt z drogi [...] w ulicę [...], czy też ustanowiony jest na niej ruch dwukierunkowy zapewniający możliwość wyjazdu z ul. [...] na drogę [...] (ul. [...]) w stronę [...] i to w miejscu gdzie projektowany jest przedmioty wjazd i wyjazd na działkę skarżącej nr [...]. Zdaniem Sądu, istniejące rozwiązania komunikacyjne na tym odcinku drogi w powiązaniu z całym układem drogowym skrzyżowania drogi wojewódzkiej nr [...] z ul. [...] ma istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, zatem wymaga wnikliwego przeanalizowania i rozważenia przez organy w kontekście zasad bezpieczeństwa i możliwości dopuszczenia dodatkowego wjazdu i wyjazdu z działki skarżącej, co powinno także znaleźć się w uzasadnieniu postanowienia uzgodnieniowego.

Przyznać należy, że bezpieczeństwo w ruchu drogowym jest naczelną zasadą obowiązującą przy wyrażaniu zgody na wykonanie nowego zjazdu indywidualnego i może ograniczać uprawnienia właściciela nieruchomości w swobodnym korzystaniu z niej. Należy mieć jednak na uwadze, że wyrażenie stanowiska przez organ współdziałający, na etapie postępowania uzgodnieniowego, ma charakter uznaniowy, co nie oznacza jednak dowolności postępowania organu w tego rodzaju sprawach. Działając w ramach uznania administracyjnego organ ma bowiem obowiązek wyjaśnić wnikliwie stan faktyczny sprawy. Organ może, ale nie musi, uzgodnić lokalizację zjazdu na drogę wojewódzką, jednak dopiero po szczegółowym wyjaśnieniu wszystkich istotnych dla rozstrzygnięcia okoliczności, poczynieniu prawidłowych ustaleń, rozważeniu wszechstronnie materiału dowodowego i wreszcie wydaniu orzeczenia spełniającego wymogi z art. 107 § 1 i § 3 K.p.a. Granice uznania administracyjnego wyznaczają w myśl art. 7 K.p.a. interes społeczny i słuszny interes obywatela, a ponadto przepisy szczególne.

Organ działa w ramach uznania administracyjnego, ale w oparciu o przepisy u.d.p. oraz przepisy wykonawcze. Wypowiada się w konkretnej sprawie, uzgadnia nową zabudowę, w ramach kompetencji ustawowych, co do zmiany zagospodarowania terenu przyległego do pasa drogowego polegającej na budowie obiektu budowlanego w zakresie możliwości włączenia do drogi ruchu drogowego spowodowanego tą zmianą. W tym względzie musi mieć na uwadze zapewnienie wymaganego poziomu bezpieczeństwa ruchu drogowego. Podejmując rozstrzygnięcie organ uzgadniający ma obowiązek rozważyć wszystkie okoliczności sprawy i przekonywująco uzasadnić zajmowane stanowisko.

Trzymając się tych zasad organ uzgadniający jest uprawniony, a zarazem zobowiązany, do wszechstronnego rozważenia uwarunkowań planowanej inwestycji. Przede wszystkim musi ustalić, jakie konkretnie względy bezpieczeństwa w ruchu drogowym stoją na przeszkodzie uzgodnienia rozwiązań komunikacyjnych objętych projektem decyzji o warunkach zabudowy. W tym zakresie nie może poprzestać na ogólnikowym powołaniu się na treść przepisu § 9 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia, który nakazuje dążyć do ograniczenia liczby zjazdów, szczególnie do terenów przeznaczonych pod nową zabudowę. Nie może również poprzestać na stwierdzeniu, że każdy zjazd stanowi potencjalne miejsce kolizji pojazdów oraz wypadków drogowych. Przepisy u.d.p. ani przepisy rozporządzenia o warunkach technicznych nie wyłączają bowiem lokalizacji zjazdów z drogi klasy G, takiej jak droga nr [...], ale ograniczają je do określonych ściśle sytuacji, które bardzo wnikliwie winny rozważać organy uzgadniające.

W niniejszej sprawie, jak to wskazano powyżej takiej wnikliwej i szczegółowej analizy możliwości i przeszkód do lokalizacji zjazdu z działki nr [...] na drogę wojewódzką nr [...] zabrakło, co czyni obie podjęte decyzje wadliwymi w stopniu uzasadniającym ich wyeliminowanie z obrotu prawnego.

W okolicznościach niniejszej sprawy sprawdzenie zagrożenia bezpieczeństwa w ruchu drogowym wymagało zweryfikowania warunków drogowych panujących na drodze wojewódzkiej, obejmujących liczbę zjazdów istniejących w sąsiedztwie działki nr [...], odległości pomiędzy zjazdami, intensywności ruchu i kolizyjność na drodze. Organy w istocie nie zbadały, czy i w jaki konkretnie sposób proponowana zmiana zagospodarowania terenu wpłynie na wymagany poziom bezpieczeństwa ruchu na tym odcinku drogi wojewódzkiej, czy jest do pogodzenia z istniejącym układem komunikacyjnym. Organy tylko wskazały, że w 2015r. (a postanowienie uzgodnieniowe zostało wydane [...] lipca 2018r.) średni dobory ruch pojazdów samochodowych na drodze wojewódzkiej [...] wynosił [...] pojazdów na dobę i był 2,5 razy większy od średniego dobowego ruchu pojazdów na dogach wojewódzkich w kraju, który wynosił 3.520 pojazdów na dobę. Tym samym powoływanie się, jak to czyniły organy uzgadniające, na konieczność ograniczania liczby zjazdów, w okolicznościach niniejszej sprawy nie może być uznane za wystarczającą przesłankę do odmowy uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy. Organy nie wskazały też żadnych argumentów dotyczących liczby występujących kolizji, czy wypadków drogowych na przedmiotowym odcinku drogi [...], czy też okoliczności wskazujących na okresowe tamowanie płynności ruchu drogowego i możliwości zwiększenia tych niekorzystnych warunków drogowych przez projektowany wjazd i wyjazd z działki nr [...] na drogę [...]. Bez uprzedniego rozważenia, nawet na zasadzie prawdopodobieństwa i analizy porównawczej do innych podobnych obiektów znajdujących się przy tej drodze, czy i o ile nastąpiłoby zwiększenie takiego zagrożenia przez sam fakt, iż określona ilość pojazdów zjeżdżałaby na teren nieruchomości, czy też wyjeżdżała z terenu nieruchomości na drogę wojewódzką, rozstrzygnięcie organów uzgadniających jest przedwczesne.

Brak przeprowadzenia przez organy uzgadniające obu instancji postępowania wyjaśniającego we wskazanym kierunku stanowi o naruszenie przepisów art. 7 K.p.a., art. 77 § 1 K.p.a. oraz art. 80 K.p.a., które doprowadziło do niepełnych ustaleń faktycznych, a w konsekwencji niewłaściwego zastosowania przepisów art. 53 ust. 4 pkt 9 zw. z art. 64 u.p.z.p. oraz art. 35 ust. 3 u.d.p., w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Zwrócić należy uwagę, że kwestia okoliczności dotyczących ewentualnego przeprowadzenia w przyszłości podziału nieruchomości nr [...], nie ma wpływu na ocenę legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia.

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) oraz art. 135 p.p.s.a., uchylił zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Dyrektora Zarządu Dróg Wojewódzkich z dnia [...] lipca 2018r.

Przy ponownym rozpoznawaniu sprawy, organ uzgadniający winien mieć na względzie ocenę prawną i wskazania, co do dalszego postępowania wyrażone w niniejszym orzeczeniu. W szczególności ma zgromadzić materiał dowodowy, który umożliwi zweryfikowanie planowanych rozwiązań komunikacyjnych z punktu widzenia wymogów bezpieczeństwa w ruchu drogowym, z uwzględnieniem indywidulanej sytuacji skarżącej, jeśli nie sprzeciwią się temu względy bezpieczeństwa ruchu drogowego. Organ przeprowadzi oględziny w terenie oraz dokona oceny danych dotyczących natężenia ruchu na drodze nr [...] w rejonie działki skarżącej w kontekście tej konkretnej sprawy.

Należy przy tym pamiętać, że rozstrzygnięcie, którego podstawą są przepisy u.d.p. oraz rozporządzenia wykonawczego oparte jest wprawdzie na konstrukcji tzw. uznania administracyjnego, jednak nie oznacza to dowolności i automatycznego prymatu interesu społecznego nad indywidualnym w każdej sytuacji faktyczno- prawnej. Podkreślić też należy, że wskazane przepisy nie gwarantują każdemu właścicielowi nieruchomości przylegającej do drogi publicznej zjazdu na tę drogę. Dlatego też w imię zasady równości wobec prawa nie każdy właściciel nieruchomości przylegającej do drogi krajowej musi mieć zapewniony do niej dostęp. Nie przesądzając zatem kierunku rozstrzygnięcia Sąd orzekł, jak w wyroku.

O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a. zasądzając od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej kwotę [...]zł tytułem zwrotu kosztów postępowania, na które składa się uiszczony wpis sądowy od skargi w wysokości [...] zł (§2 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz.U. Nr 221, poz. 2193 ze zm.), wynagrodzenie pełnomocnika z wyboru [...] zł ( § 14 ust. 1 pkt 1c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych, Dz.U. 2018r., poz. 265) oraz opłata skarbowa [...] zł., jak w punkcie 2 wyroku.

Stosownie zaś do treści art. 119 pkt 3 p.p.s.a, sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym, gdyż przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie. Stosownie do art. 120 p.p.s.a. w trybie uproszczonym Sąd rozpoznał sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.