Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 886/23
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-02-29 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
658
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 141 § 4, art. 190
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Teresa Zyglewska Sędzia del. WSA Paweł Mierzejewski po rozpoznaniu w dniu 29 lutego 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] S.A. [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 25 listopada 2022 r., sygn. akt II SAB/Kr 225/22 w sprawie ze skargi Stowarzyszenia [...] na bezczynność [...] S.A. [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie do ponownego rozpoznania; 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, wyrokiem z dnia 25 listopada 2022 r., sygn. akt II SAB/Kr 225/22, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Stowarzyszenia [...], stwierdził, że [...] S.A. [...] dopuściła się bezczynności, ale bezczynność ta nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt I); zobowiązał [...] S.A. [...] do wydania aktu lub dokonania czynności w sprawie załatwienia wniosku z dnia 7 grudnia 2018 r. w terminie 14 dni od dnia doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi (pkt II) oraz zasądził zwrot kosztów postępowania (pkt III).

Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Wnioskiem z dnia 7 grudnia 2018 r. Stowarzyszenie skierowało do [...] S.A. pocztą tradycyjną wniosek o udostępnienie informacji publicznej w zakresie:

1. informacji o łącznie wypłaconych nagrodach w poszczególnych latach: 2017-2018;

2. informacji o nagrodach wypłaconych w roku 2018 każdemu pracownikowi poprzez podanie imienia, nazwiska, kwoty oraz uzasadnienie przyznania nagrody;

3. informacji o łącznie wypłaconych premiach w poszczególnych latach: 2017-2018;

4. informacji o premiach wypłaconych w roku 2018 każdemu pracownikowi poprzez podanie imienia, nazwiska, kwoty oraz uzasadnienie przyznania nagrody.

W odpowiedzi na powyższy wniosek Spółka stwierdziła, że wniosek nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem Spółka nie jest podmiotem zobowiązanym. Jednocześnie poinformowała, że członkowie zarządu nie otrzymywali we wskazanym okresie nagród ani premii, nie wypowiedziała się jednak w żaden sposób na temat pozostałych osób zatrudnionych w Spółce.

Następnie Stowarzyszenie wniosło skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na bezczynność w rozpatrzeniu wniosku o udostępnienie informacji publicznej.

W wyniku rozpoznania skargi, WSA w Krakowie wyrokiem z dnia 12 kwietnia 2019 r., sygn. akt II SAB/Kr 59/19 zobowiązał [...] S.A. [...] do wydania aktu lub czynności w sprawie załatwienia wniosku z dnia 7 grudnia 2018 r. w terminie 14 dni od dnia zwrotu akt organowi. Wyrokiem z dnia 20 września 2022 r., sygn. III OSK 1862/21 Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie celem ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu wyroku NSA wskazał, że "przyjęcie przez Sąd pierwszej instancji, iż [...] S.A. [...] wykonuje zadania publiczne obligowało go do wskazania w pisemnym uzasadnieniu wyroku podstawy prawnej, z której to wynika, a następnie jej wyjaśnienia. Z obowiązku tego Sąd się nie wywiązał w ogóle". Ponadto NSA wskazał, iż "Sąd pierwszej instancji nie dopełnił obowiązku odpowiedniego wyjaśnienia sprawy, tak w aspekcie faktycznym, jak i formalnym. Z faktu niedopełnienia obowiązku przeprowadzenia koniecznych ustaleń faktycznych, a następnie niepoczynienia rozważań prawnych nie wynika, iż Skarb Państwa nie jest podmiotem dominującym w tej spółce. Poza sporem jest, iż posiada on 33 % akcji spółki. Akcjonariuszami spółki jest jednak szereg innych podmiotów (vide https://www.biznesradar.pl/akcjonariat/ATT), w których Skarb Państwa jest także akcjonariuszem. Analiza powszechnie dostępnych danych rynkowych na stronach internetowych pozwala zorientować się w niezwykle skomplikowanych wzajemnych zależnościach kapitałowych spółek, w których Skarb Państwa jest akcjonariuszem. Może to oznaczać, choć nie musi, iż pośrednio poprzez inne spółki będące akcjonariuszami [...] S.A. [...], Skarb Państwa zyskał pozycję dominującą w [...] S.A. [...]. Rolą Sądu pierwszej instancji będzie także ustalenie daty badania ewentualnej pozycji dominującej Skarbu Państwa w [...] S.A. [...]. W świetle najnowszych informacji medialnych Skarb Państwa bezpośrednio oraz przez inne spółki dysponującymi akcjami [...] S.A. posiada prawie 47% akcji, a w drodze planowanych działań biznesowych chce uzyskać ponad 50 % akcji. Poza tym rolą Sądu pierwszej instancji będzie także ustalenie daty badania ewentualnej pozycji dominującej Skarbu Państwa w [...] S.A. [...]. Zgodzić należy się tym samym z autorką skargi kasacyjnej, iż uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie odpowiada wymogom przepisu art. 141 § 1 P.p.s.a., a braki w tym zakresie wpływają w sposób istotny na treść zaskarżonego wyroku, uniemożliwiając prześledzenie rozumowania Sądu pierwszej instancji, w związku z lakonicznością uzasadnienia, brakiem wskazania podstaw prawnych dla wszystkich argumentów wskazanych w pisemnym uzasadnienia oraz należytego wyjaśnienia podstaw prawnych rozstrzygnięcia, co uniemożliwia dokonanie kontroli zaskarżonego wyroku przez Sąd drugiej instancji. Wobec tego odnoszenie się do zarzutów sformułowanych na podstawie wynikającej z art. 174 pkt 1 P.p.s.a. jest bezprzedmiotowe. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 185 § 1 P.p.s.a., orzekł o uchyleniu zaskarżonego wyroku w całości i przekazaniu sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie do ponownego rozpoznania".

Ponownie rozpatrując sprawę Sąd pierwszej instancji, odwołując się do art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postepowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej "P.p.s.a."), powołanym na wstępie wyrokiem, uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie.

W motywach rozstrzygnięcia WSA w Krakowie podniósł, że istotą problemu jest to, czy [...] Spółka Akcyjna [...] jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej. Zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2018 r., poz. 1330, dalej "u.d.i.p.") obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów.

W orzecznictwie sądów administracyjnych zwraca się uwagę, że w świetle tego przepisu dany podmiot może być podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej ze względu na charakter wykonywanych zadań (zadania publiczne) lub ze względu na występującą strukturę właścicielską. W tym ostatnim przypadku chodzi o takie jej ukształtowanie, które daje Skarbowi Państwa kontrolę nad podmiotem, do którego zwrócono się z wnioskiem o udostępnienie informacji.

W piśmie z dnia 27 grudnia 2018 r. Spółka odniosła się do wniosku Stowarzyszenia z dnia 7 grudnia 2018 r., wskazując z jednej strony, że nie jest podmiotem zobowiązanym do udostępniania informacji publicznej, z drugiej zaś strony, udzielając w ograniczonym zakresie informacji (odnośnie do wypłaty w 2018 r. wynagrodzenia zmiennego – premii, nagród – członkom zarządu). Odesłano także skarżącą do raportów publikowanych na stronach internetowych Spółki na temat polityki wynagrodzeń. Tym samym, z jednej strony Spółka stanęła na stanowisku, że nie jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej. Z drugiej zaś strony zachowała się tak, jakby była podmiotem zobowiązanym udzielając odpowiedzi, nie udostępniła przy tym wszystkich wnioskowanych informacji.

Następnie Sąd pierwszej instancji wyjaśnił, że podmiot, który jest zobowiązany do udzielenia informacji publicznej powinien jej udzielić (co jest czynnością materialno-techniczną) bądź odmówić jej udzielenia na podstawie art. 16 u.d.i.p. Natomiast podmiot, który nie jest zobowiązany do udostępnienia informacji powinien udzielić odpowiedzi na piśmie, ograniczając swoje stanowisko do motywów wskazujących na brak obowiązku udzielenia informacji. Brak takiego obowiązku wynikać może m.in. z okoliczności, że Skarb Państwa nie posiada pozycji dominującej w rozumieniu ustawy z dnia 16 lutego 2017 r. o ochronie konkurencji i konsumentów. Podkreślenia przy tym wymaga, że jak wskazał WSA w Warszawie w wyroku z dnia 22 października 2015 r., sygn. II SAB/Wa 828/15 "art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. wiąże pozycję dominującą Skarbu Państwa ze strukturą kapitałową spółki, a nie z rynkiem (właściwym), na którym spółka działa. Odesłanie do rozumienia pozycji dominującej w świetle przepisów ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów oznacza jedynie określenie wielkości udziałów Skarbu Państwa w spółce, która skutkuje uznaniem Skarbu Państwa za posiadającego pozycję dominującą w Spółce".

Bezczynność [...] S.A. miała zatem miejsce w zakresie, w jakim nie udzielono informacji z wniosku z dnia 7 grudnia 2018 r. Jednakże wewnętrzna sprzeczność odpowiedzi Spółki na wniosek z dnia 7 grudnia 2018 r. (uznanie, że nie jest podmiotem zobowiązanym i jednoczesne udzielenie informacji w części) skłoniła Sąd do wydania orzeczenia, w którym zobowiązuje do udzielenia informacji w pozostałym zakresie, o ile Spółka z uwagi na strukturę akcjonariatu na dzień złożenia wniosku w istocie była podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji. Prawdą jest, że struktura akcjonariatu może być analizowana w oparciu o dostępne ogólnie źródła internetowe. Ma ona przy tym charakter dynamiczny. Jednakże Sąd orzeka na podstawie akt sprawy. To też skłoniło Sąd do wydania rozstrzygnięcia, które umożliwi podmiotowi, do którego zwrócono się z wnioskiem o udzielenie informacji, wykazanie struktury akcjonariatu i w zależności od wyniku, udzieli pozostałych informacji wnioskowanych w piśmie z dnia 7 grudnia 2018 r., odmówi ich udzielenia bądź skieruje do podmiotu wnioskującego pismo z wyjaśnieniem, że nie zachodzą przesłanki z art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p., w szczególności mając na uwadze strukturę akcjonariatu.

Z powyższym wyrokiem nie zgodziła się [...] S.A., wnosząc skargę kasacyjną i domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji, ewentualnie uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie sprawy; zasądzenia kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm prawem przewidzianych oraz rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie:

1. art. 4 ust. 1 u.d.i.p. w zw. z ust. 1 pkt. 5 tego przepisu, w zw. z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. oraz w zw. z art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a., poprzez ich błędną wykładnię polegającą na błędnym uznaniu, że [...] S.A. jest podmiotem obowiązanym do udostępnienia informacji publicznej w trybie dostępu do informacji publicznej, tj. podmiotem, który wykonuje zadania publiczne i w którym Skarb Państwa posiada pozycję dominującą (podmiotem, o którym mowa w art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p.), oraz że wnioskowane przez Stowarzyszenie [...] informacje stanowią informację publiczną w rozumieniu u.d.i.p., co skutkowało uznaniem bezczynności [...] S.A., uwzględnieniem skargi i zobowiązaniem [...] S.A. do wydania aktu lub dokonania czynności w sprawie załatwienia wniosku Stowarzyszenia, podczas gdy:

a) [...] S.A. nie jest podmiotem, w którym Skarb Państwa posiada pozycję dominującą - struktura właścicielska w kapitale zakładowym [...] S.A. nie pozwala uznać jej za podmiot o dominującym udziale Skarbu Państwa; udział Skarbu Państwa w [...] S.A. jest mniejszościowy i wynosi poniżej 33%, co nie daje mu pozycji dominującej w [...] S.A. w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów w zw. z art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p.,

b) [...] S.A. nie została ujęta przez ministra właściwego ds. informatyzacji w wykazie podmiotów obowiązanych do udostępnienia informacji publicznej, o których mowa w art. 4 ust. 1 i ust. 2 u.d.i.p., dostępnym na głównej stronie Biuletynu Informacji Publicznej;

c) [...] S.A. nie wykonuje zadań publicznych (co jest warunkiem uznania za podmiot zobowiązany w rozumieniu art. 4 ust. 1 u.d.i.p.) ponieważ:

i. nie jest władzą publiczną;

ii. nie została powołana do realizacji zadań publicznych ani nie powierzono jej wykonywania zadań publicznych,

iii. nie jest przedsiębiorstwem publicznym, a w obrocie gospodarczym działa na rynku konkurencyjnym jako podmiot prawa prywatnego; gospodarka finansowa [...] S.A. podlega regułom wolnorynkowym i nie dotyczą jej ograniczenia w zakresie gospodarowania mieniem wynikające z ustaw szczególnych, a przeznaczenie jej zysku nie jest uregulowane ustawowo,

d) [...] S.A. nie dysponuje majątkiem publicznym, w szczególności [...] S.A. nie jest dysponentem ani nie wydatkuje środków publicznych, a premie i nagrody wypłacane jej pracownikom nie pochodzą ze środków publicznych,

- czego Sąd pierwszej instancji w istocie nie zbadał (a do czego był zobowiązany zgodnie z dyrektywami zawartymi w uzasadnieniu wyroku NSA z dnia 20 września 2022 r., III OSK 1862/21), orzekł na podstawie sprzeczności dostrzeżonej w zgromadzonych aktach spawy, dlatego dokonana przez Sąd pierwszej instancji wykładnia (niemająca odzwierciedlenia w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku umożliwiającego kontrolę instancyjną wyroku) nie korzysta z przymiotu prawidłowości;

2. art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. w zw. z art. 4 pkt 10 ustawy z dnia 16 lutego 2007 r. o ochronie konkurencji i konsumentów (Dz. U. z 2021 r., poz. 275 ze zm.) w zw. z art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a., poprzez ich błędną wykładnię polegającą na wadliwym przyjęciu, że:

a) zawarte w art. 4 pkt 10 ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów domniemanie o pozycji dominującej przedsiębiorcy przy udziale przekraczającym 40% w rynku właściwym nie oznacza, że udział w mniejszym procencie niż 40% nie uzasadnia pozycji dominującej,

b) [...] S.A. jest podmiotem o dominującym udziale Skarbu Państwa, - co zostało oparte przez Sąd pierwszej instancji wyłącznie na podstawie sprzeczności dostrzeżonej w zgromadzonych aktach sprawy, co skutkowało wadliwym uznaniem [...] S.A. za podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej, stwierdzeniem bezczynności [...] S.A. i uwzględnieniem skargi, podczas gdy:

i. Skarb Państwa posiada w [...] S.A. udział w jej kapitale zakładowym wynoszący poniżej 33%, a więc nie przekracza ustawowo określonego progu min. 40% w udziale danej osoby prawnej, rodzącego domniemanie o pozycji dominującej Skarbu Państwa w danej osobie prawnej,

ii. [...] S.A. jest podmiotem prawa prywatnego działającym w obrocie gospodarczym w oparciu m.in. o przepisy ustawy - Prawo przedsiębiorców (ustawa z dnia 6 marca 2018 r., Dz.U. z 2021 r., poz. 162 z ze zm.) oraz Kodeksu spółek handlowych (ustawa z dnia 15 września 2000 r.; Dz. U. z 2022 r., poz. 1467 ze zm.; dalej jako "k.s.h."), nie jest przedsiębiorstwem publicznym i nie jest podmiotem obowiązanym do udostępnienia informacji publicznej,

iii. [...] S.A. nie jest podmiotem (instytucją) realizującym zadania publiczne (nie została powołana do realizacji zadań publicznych) lub dysponującym majątkiem publicznym,

iv. wykaz podmiotów o dominującym udziale Skarbu Państwa, udostępniony na stronie głównej Biuletynu Informacji Publicznej, zgodnie z art. 9 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., nie obejmuje [...] S.A. [...] S.A.,

v. ani w dacie udzielenia odpowiedzi na wniosek Stowarzyszenia z dnia 7 grudnia 2018 r., ani w dacie orzekania [...] S.A. nie była podmiotem zobowiązanym w szczególności, o którym mowa w art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p.

- czego Sąd pierwszej instancji w istocie nie zbadał (a do czego był zobowiązany zgodnie z dyrektywami zawartymi w uzasadnieniu wyroku NSA z dnia 20 września 2022 r., III OSK 1862/21), dlatego dokonana przez Sąd pierwszej instancji wykładnia (niemająca odzwierciedlenia w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku umożliwiającego kontrolę instancyjną wyroku) nie korzysta z przymiotu prawidłowości;

3. art. 1 ust. 1 w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 5 w zw. z art. 4 ust. 1 u.d.i.p. w zw. z art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a., poprzez ich błędną wykładnię polegającą na błędnym przyjęciu, że informacja dotycząca nagród i premii wypłaconych w latach 2017 i 2018 przez [...] S.A. jej pracownikom, mieści się w ustawowym pojęciu informacji publicznej, co skutkowało błędnym uznaniem, że wniosek Stowarzyszenia dotyczy informacji publicznej, a [...] S.A., jako podmiot zobowiązany, na podstawie art. 4 ust. 1 (w szczególności art. 4 ust. 1 pkt 5) u.d.i.p. i będący w posiadaniu informacji publicznej, jest zobowiązana do rozpoznania wniosku Stowarzyszenia w sposób przewidziany w u.d.i.p., tj. poprzez udostępnienie informacji publicznej lub odmowę jej udostępnienia, a wobec tego również stwierdzeniem bezczynności [...] S.A. i uwzględnieniem skargi, podczas gdy:

a) informacje, o które wystąpiło Stowarzyszenie nie są informacjami publicznymi, gdyż nie dotyczą sprawy publicznej, w szczególności nie dotyczą majątku publicznego ani sposobu wydatkowania środków publicznych,

b) wypłata przez [...] S.A. jej pracownikom wynagrodzeń, nagród, premii i innych świadczeń następuje z środków będących majątkiem spółki, a nie majątkiem publicznym, stąd informacje te pozostają poza sferą publiczną

- czego Sąd pierwszej instancji w istocie nie zbadał (a do czego był zobowiązany zgodnie z dyrektywami zawartymi w uzasadnieniu wyroku NSA z dnia 20 września 2022 r., III OSK 1862/21), orzekł na podstawie sprzeczności dostrzeżonej w zgormadzonych aktach sprawy, dlatego dokonana przez Sąd pierwszej instancji wykładnia (niemająca odzwierciedlenia w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku umożliwiającego kontrolę instancyjną wyroku) nie korzysta z przymiotu prawidłowości;

4. art. 13 ust. 1 u.d.i.p. w zw. z art. 16 ust. 1 u.d.i.p. w zw. z art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a., poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na dokonaniu przez Sąd pierwszej instancji nieprawidłowej oceny stosowania przez [...] S.A. wskazanych przepisów prawa materialnego, skutkujące przyjęciem, że w terminie przewidzianym w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. [...] S.A., będąc zobowiązaną, nie udostępniła Stowarzyszeniu żądanych informacji w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem, ani nie wydała decyzji odmawiającej udostępnienia tych informacji, jak również udzieliła odpowiedzi niezgodnej z tymi przepisami, a w konsekwencji stwierdzeniem bezczynności [...] S.A. i uwzględnieniem skargi, podczas gdy ze stanu faktycznego sprawy wynika, że:

a) [...] S.A. nie jest podmiotem obowiązanym do udostępnienia informacji publicznej,

b) żądane informacje nie są informacjami publicznymi, o czym [...] S.A. w terminie przewidzianym w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. powiadomiła wnioskodawcę,

c) wskazane przepisy nie ustalają wymogów formalnych odpowiedzi organu na wniosek o udostępnienie informacji publicznej, za wyjątkiem przypadku wydania decyzji administracyjnej,

d) [...] S.A. poinformowała Stowarzyszenie, że posiada status spółki publicznej i w związku z tym jest zobowiązana do podania do publicznej wiadomości niektórych informacji jej dotyczących mi.in. w zakresie wynagrodzeń członków zarządu, a informacje te nie są informacjami publicznymi w rozumieniu u.d.i.p i takie poinformowanie nie stanowiło udostępnienia informacji publicznej

- dlatego zastosowanie przez Sąd pierwszej instancji wskazanych przepisów prawa materialnego oraz ich wykładnia (niemająca odzwierciedlenia w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku umożliwiającego kontrolę instancyjną wyroku) nie może być uznane za prawidłowe;

5. art. 141 § 4 P.p.s.a., polegające na sporządzeniu lakonicznego, ogólnikowego i niejasnego uzasadnienia, zawierającego błędy logiczne, brak wskazania jaki i dlaczego stan fatyczny został przyjęty za podstawę orzeczenia, niezawierającego wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia, jak również opisu przeprowadzonej analizy i wyjaśnienia zagadnień, które Sąd pierwszej instancji zobowiązany był przeprowadzić zgodnie z dyrektywami zawartymi w uzasadnieniu wyroku NSA z dnia 20 września 2022 r., III OSK 1862/21, a przy tym sprzecznego z sentencją zaskarżonego wyroku, co skutkuje niemożliwością jednoznacznej rekonstrukcji przesłanek, którymi kierował się Sąd pierwszej instancji, podejmując zaskarżone orzeczenie, stwierdzeniem, że sprawa został rozpoznania i w konsekwencji poddania zaskarżonego wyroku kontroli instancyjnej.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Stowarzyszenie wniosło o jej oddalenie oraz zasądzenie zwrotu kosztów zastępstwa wg norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 P.p.s.a., zatem Naczelny Sąd Administracyjny dokonuje oceny zaskarżonego orzeczenia w granicach przedstawionych w skardze kasacyjnej.

Rozpatrując skargę kasacyjną w tym zakresie Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.

W niniejszej sprawie kluczowe znaczenie ma fakt, że rozpoznawana obecnie sprawa była już przedmiotem kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego, który wyrokiem z dnia 20 września 2022 r., sygn. akt III OSK 1862/21, uchylił poprzedni wyrok WSA w Krakowie z dnia 12 kwietnia 2019 r., sygn. akt II SAB/Kr 59/19 i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. Zatem w sprawie zastosowanie znajduje art. 190 P.p.s.a., zgodnie z którym sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Wykładnia prawa, o której mowa w powołanym przepisie, obejmuje zarówno przepisy prawa materialnego, jak i procesowego. Oznacza to, że WSA w Krakowie, któremu sprawa została przekazana do ponownego rozpoznania nie ma całkowitej swobody przy wydawaniu nowego orzeczenia.

Związanie dokonaną przez NSA wykładnią prawa oznacza, że Sąd pierwszej instancji, ponownie rozpoznając sprawę nie może nie dostosować się do wyrażonego przez NSA poglądu i zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie. W przypadku gdy Sąd pierwszej instancji pominie w swym ponownym orzeczeniu wykładnię prawa dokonaną przez NSA, może to stanowić istotne uchybienie procesowe i doprowadzić do ponownego uchylenia zaskarżonego orzeczenia (patrz wyrok NSA z dnia 20 września 2008 r., I OSK 1290/07). Sąd pierwszej instancji tylko w wyjątkowych wypadkach może odstąpić od wykładni prawa dokonanej przez NSA. Może to mieć miejsce przede wszystkim w przypadku istotnej zmiany stanu faktycznego albo zmiany stanu prawnego. Można odstąpić od zastosowania art. 190 P.p.s.a. również z uwagi na podjęcie uchwały przez NSA w składzie siedmiu sędziów, zawierającej stanowisko dotyczące wykładni prawa, odmienne od wyrażonego w poprzednim wyroku NSA, do którego zastosował się wojewódzki sąd administracyjny. Żadna z takich sytuacji w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiła, co oznacza, że zarówno Sąd pierwszej instancji, jak i Naczelny Sąd Administracyjny, podczas ponownego rozpatrzenia sprawy, zobowiązani są do uwzględnienia oceny prawnej zawartej w poprzednim wyroku NSA.

Powodem uchylenia przez NSA wyroku WSA w Szczecinie z dnia 12 kwietnia 2019 r., sygn. akt II SAB/Kr 59/19 było naruszenie art. 141 § 4 P.p.s.a. polegające na braku wskazania i należytego wyjaśnienia podstaw prawnych podjętego przez Sąd pierwszej instancji rozstrzygnięcia. NSA wskazał, że w pisemnym uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie doszło do wskazania podstawy prawnej oraz jej wyjaśnienia w aspekcie uznania [...] S.A. za spółkę, w której Skarb Państwa jest podmiotem dominującym. Tym samym brakiem dotknięte jest uzasadnienie w zakresie uznania [...] S.A. za podmiot wykonujący zadania publiczne oraz podmiot, który dysponował w latach 2017-2018 środkami publicznymi. We wskazaniach co do dalszego postepowania NSA podał, że Sąd pierwszej instancji rozważy, czy skarżąca Spółka jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej poprzez ustalenie (badanie) czy Skarb Państwa posiada pozycję dominującą w [...] S.A.

W świetle wskazanego wyroku NSA, obowiązkiem Sądu pierwszej instancji ponownie rozpoznającego sprawę było dokonanie wskazanych ustaleń oraz wskazanie podstawy prawnej rozstrzygnięcia.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, orzekającego w niniejszej sprawie, Sąd pierwszej instancji nie sprostał temu obowiązkowi, co czyni zasadnym zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 141 § 4 P.p.s.a. Analiza treści uzasadnienia skargi kasacyjnej prowadzi do wniosku, że w istocie skarżąca kasacyjnie Spółka podnosi zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. w powiązaniu z art. 190 P.p.s.a. W skardze kasacyjnej podniesiono bowiem, że Sąd pierwszej instancji naruszył art. 141 § 4 P.p.s.a, gdyż: "Sąd pierwszej instancji zobowiązany był przeprowadzić (rozważania) zgodnie z dyrektywami zawartymi w uzasadnieniu wyroku NSA z dnia 20 września 2022 r., III OSK 1861/21", "WSA nie dokonał żadnych ustaleń faktycznych i prawnych, które uzasadniałyby treść zaskarżonego wyroku. WSA nie zastosował się więc do dyrektyw zawartych w uzasadnieniu wyroku NSA i w istocie ponownie nie doszło do rozpoznania sprawy." "Z treści uzasadnienia wprost wynika, że Sąd pierwszej instancji nie dokonał żadnych analiz ani wyjaśnień, na które zwrócił uwagę NSA w uzasadnieniu, co więcej WSA w Krakowie – choć to on był do tego zobowiązany – rozstrzygnięcie kwestii zaadresowanych przez NSA pozostawił [...] S.A.". Powyższe pozwala na przyjęcie, że skarżąca kasacyjnie Spółka zarzuciła Sądowi pierwszej instancji niezastosowanie się do wiążącej wykładni prawa dokonanej przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 20 września 2022 r., sygn. akt III OSK 1861/21.

Przepis art. 141 § 4 P.p.s.a., określa wymogi formalne uzasadnienia wyroku sądu administracyjnego. Z jego treści wynika, że uzasadnienie to powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie, a jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Skoro z treści art. 141 § 4 P.p.s.a. wynika, że uzasadnienie wyroku musi zawierać opis stanu faktycznego sprawy oraz stanowisk stron postępowania, w tym wskazanie zarzutów skargi i argumentację strony przeciwnej oraz stanowisko sądu wraz z właściwie uzasadnioną podstawą prawną, to przyjąć należy, iż zamieszczenie w uzasadnieniu tych elementów ma umożliwić odtworzenie sposobu rozumowania sądu, które doprowadziło do wydania danego rozstrzygnięcia. Wykonanie przez wojewódzki sąd administracyjny obowiązku wynikającego z tego przepisu prawa, tj. przedstawienia w uzasadnieniu wyroku obok faktycznej, także prawnej podstawy rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienia, nie pozostaje bez wpływu na ocenę prawidłowości realizacji przez to uzasadnienie funkcji kontroli trafności rozstrzygnięcia. Powinno być ono sporządzone w sposób umożliwiający kontrolę instancyjną (zaskarżonego) wyroku. Funkcja uzasadnienia wyroku wyraża się bowiem i w tym, że jego adresatem, oprócz stron, jest także Naczelny Sąd Administracyjny. Tworzy to po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, który umożliwi przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego wyroku wówczas, gdy strona postępowania zażąda jego kontroli, przez wniesienie skargi kasacyjnej (por. postanowienie NSA z 22 maja 2014 r., sygn. akt II OSK 481/14). Ta zaś nie jest możliwa – lub istotnie ograniczona – gdy uzasadnienie orzeczenia sądowego nie zawiera elementów określonych w art. 141 § 4 P.p.s.a., a mianowicie, np. gdy nie wskazuje i nie wyjaśnia podstawy prawnej rozstrzygnięcia (por. wyrok NSA z 12 października 2010 r., sygn. akt II OSK 1620/10), a tym samym uniemożliwia jednoznaczne ustalenie stanu faktycznego i prawnego sprawy stanowiącego podstawę kontrolowanego orzeczenia sądu (por. wyrok NSA z 30 maja 2012 r., sygn. akt II GSK 620/11). Uzasadnienie wyroku powinno być tak sporządzone, aby wynikało z niego, dlaczego sąd uznał zaskarżone zaniechanie organu za zgodne albo niezgodne z prawem, a zarzut uchybienia temu wymogowi jest uzasadniony w sytuacji, gdy wojewódzki sąd administracyjny nie wyjaśni w sposób adekwatny do celu wynikającego z art. 141 § 4 P.p.s.a., dlaczego w rozpatrywanej sprawie stwierdził lub nie stwierdził naruszenia przez organ administracji przepisów prawa materialnego, ani przepisów procedury w stopniu, który mógłby mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia (por. np.: wyrok NSA z 21 listopada 2012 r., sygn. II FSK 1067/11).

Uwzględniając podane wyżej uwagi odnoszące się do wymogów, którym powinno odpowiadać uzasadnienie wyroku sądu, Naczelny Sąd Administracyjny, po analizie uzasadnienia zaskarżonego wyroku, stwierdził naruszenie art. 141 § 4 P.p.s.a. w stopniu uzasadniającym uchylenie zaskarżonego wyroku. Uzasadnienie tego wyroku w zakresie przyczyn uwzględnienia skargi jest ponownie lakoniczne i niejasne w stopniu uniemożliwiającym poznanie racji i argumentów, którymi kierował się Sąd pierwszej instancji, uznając, że skarżąca kasacyjnie Spółka pozostaje w bezczynności w rozpoznaniu wniosku z dnia 7 grudnia 2018 r. o udostępnienie informacji publicznej. Oznacza to, że uzasadnienie nie realizuje funkcji kontroli trafności wydanego w sprawie wyroku.

Rację ma skarżąca kasacyjnie Spółka podnosząc, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku jest wadliwe i niejasne, jak również niezgodne z zaleceniami NSA zawartymi w wyroku z dnia 20 września 2022 r. Uzasadnienie Sądu pierwszej instancji powinno zawierać: ustalenie czy Spółka posiada status podmiotu zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej, tj. czy [...] S.A., jest spółką, w której Skarb Państwa jest podmiotem dominującym w rozumieniu u.d.i.p. i w oparciu o to ustalanie orzec, czy skarżąca kasacyjnie Spółka pozostaje w bezczynności w rozpoznaniu wniosku z dnia 7 grudnia 2018 r. o udostępnienie informacji publicznej. Tymczasem Sąd pierwszej instancji nie przeprowadził koniecznych ustaleń faktycznych i prawnych w tym zakresie, do czego był zobowiązany. Co więcej, Sąd pierwszej instancji przerzucił swój obowiązek ustalenia posiadania przez [...] S.A. statusu podmiotu zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej, na tę Spółkę, co było niedopuszczalne. To właśnie rolą Sądu pierwszej instancji, w świetle wskazań NSA, było ustalenie czy skarżąca kasacyjnie Spółka jest podmiotem zobowiązanym. Oznacza to, że WSA w Krakowie, ponownie rozpoznając sprawę, nie zastosował się do zaleceń dokonanych w tej sprawie przez NSA. Stanowi to dodatkowo naruszenie art. 190 P.p.s.a.

Wbrew twierdzeniom Sądu pierwszej instancji, w sprawie nie wystąpiła sprzeczność polegająca na tym, że z jednej strony Spółka uznała, że nie jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej, a z drugiej strony udzieliła w ograniczonym zakresie informacji, co oznacza, że stanęła na stanowisku, że jednak jest podmiotem zobowiązanym. Z takim stanowiskiem Sądu nie sposób się zgodzić. Spółka w swoim piśmie, będącym odpowiedzią na wniosek o udostępnienie informacji, wyjaśniła że jako spółka publiczna notowana na Giełdzie Papierów Wartościowych stosuje "Dobre praktyki Spółek Notowanych na GPW 2016", które stanowią zbiór zasad ładu korporacyjnego oraz reguł postępowania mających wpływ na kształtowanie relacji spółek z otoczeniem rynkowym. Dochowując zatem należytej staranności w swojej działalności wynikającej z "Dobrych zasad...", poinformowała, że nie wypłacała członkom Zarządu wynagrodzenia (premii, nagród) w 2018 r. Przejawu należytego (starannego) działania, w celu przekazania pełnej odpowiedzi na zadane pytanie, nie można potraktować za uznanie się za podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej.

Stwierdzić zatem należy, że Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie wyjaśnił istoty sprawy, tj. nie ustalił, w świetle wskazań NSA, czy skarżąca kasacyjnie Spółka jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej, tj. czy jest podmiotem wskazanym w art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. – czy jest podmiotem reprezentującym inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, czy też osobą prawną, w której Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego maja pozycje dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. Wyjaśnić przy tym należy, że samo posiadanie przez Skarb Państwa akcji w spółce nie może świadczyć o tym, że jest ona zobowiązana do udostępnienia informacji publicznej. Jak wskazał NSA w swoim wyroku z dnia 20 września 2022 r., III OSK 1862/21, Skarb Państwa ma pozycję dominującą w spółce, jeżeli jego udział w kapitale zakładowym wynosi co najmniej 40 %, a zatem ma pozycję dominującą. Jednocześnie NSA wyjaśnił, że umieszczenie spółki w wykazie spółek o istotnym znaczeniu dla gospodarki państwa, nie oznacza, że realizuje ona zadania publiczne. Powyższe ustalenie, tj. czy Skarb Państwa ma pozycję dominującą, pozwoli następnie Sądowi pierwszej instancji na ustalenie czy skarżąca kasacyjnie Spółka dysponuje majątkiem publicznym, to zaś pozwoli na udzielenie odpowiedzi czy skarżąca kasacyjnie Spółka jest zobowiązana do udostępnienia żądanej informacji publicznej. Brak wskazanych ustaleń oznacza, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku ponownie tylko pozornie wyjaśnia podstawę prawną podjętego rozstrzygnięcia, przez co narusza art. 141 § 4 P.p.s.a., w sposób, który ma istotny wpływ na wynik sprawy. Z tych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, że merytoryczna kontrola toku rozumowania, które doprowadziło Sąd pierwszej instancji do podjętego rozstrzygnięcia, nie jest możliwa.

Z powołanych wyżej powodów, na tym etapie rozpoznawanej sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny za przedwczesne uznał odnoszenie się do pozostałej argumentacji przywołanej na poparcie zarzutów skargi kasacyjnej.

Mając na uwadze powyższe wywody, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy, dlatego na mocy art. 185 § 1 P.p.s.a. ją uwzględnił i uchylił zaskarżony wyrok, a sprawę przekazał do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy Sąd rozważy, czy skarżąca kasacyjnie Spółka jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia żądanej informacji.

Na podstawie art. 207 § 2 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny odstąpił od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego (o czym orzekł w pkt 2 sentencji wyroku), bowiem jeżeli w istocie przyczyną sprawiającą, że doszło do postępowania kasacyjnego była wadliwość orzeczenia Sądu pierwszej instancji spowodowana wyłącznie stanowiskiem tego Sądu, w stopniu uzasadniającym uchylenie zaskarżonego orzeczenia, to brak jest dostatecznych podstaw do tego, aby obciążyć stronę, która wniosła skargę do Sądu pierwszej instancji, kosztami postępowania kasacyjnego na podstawie art. 203 pkt 2 P.p.s.a