Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 2417/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-10-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 650  Sprawy świadczeń społecznych w drodze wyjątku
Hasła tematyczne: Ubezpieczenie społeczne
Skarżony organ: Inne~Prezes Rady Ministrów
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 82 ust. 1
journal: Dz.U. 2021 poz 291
law: Ustawa z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Piotr Korzeniowski Sędziowie sędzia NSA Rafał Stasikowski (spr.) sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski Protokolant asystent sędziego Krzysztof Książek po rozpoznaniu w dniu 10 października 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej R. C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 marca 2022 r. sygn. akt II SA/Wa 2780/21 w sprawie ze skargi R. C. na decyzję Prezesa Rady Ministrów z dnia 12 maja 2021 r. nr BPRM.ZŚS.770.130.2020(22) w przedmiocie odmowy przyznania emerytury specjalnej oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 16 marca 2022 r., sygn. akt II SA/Wa 2780/21, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę R. C. na decyzję Prezesa Rady Ministrów z 12 maja 2021 r., nr BPRM.ZŚS.770.130.2020(22), w przedmiocie odmowy przyznania emerytury specjalnej.

Wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

Pismem z 29 lipca 2020 r. R. C. zwrócił się do Prezesa Rady Ministrów o przyznanie emerytury na podstawie art. 82 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2021 r. poz. 291 ze zm.; dalej "ustawa FUS"). Stwierdził, że świadczenie, o które wnosi chociażby w najniższej wysokości, mogłoby posłużyć na kontynuowanie stałego i systematycznego leczenia. Wskazał, że jest artystą i tworzy obrazy od początku lat siedemdziesiątych "z przeznaczeniem dla Naszego Państwa", które chce przekazać "za pośrednictwem Pana Premiera".

W piśmie z 17 września 2020 r. skarżący przedstawił trzy grupy okoliczności, które w jego ocenie świadczą o tym, że sytuacja, w jakiej się znajduje, jest sytuacją szczególną uzasadniającą przyznanie wnioskowanego świadczenia. Do pierwszej grupy zaliczył osiągnięcia w dziedzinie artystycznej. Stwierdził, że owocem jego pracy jest pokaźna kolekcja, a wielu znawców sztuki określa jego styl jako "między Wyspiańskim a Mehofferem". Wskazał, że w 2011 r. czternaście obrazów przekazał Muzeum Narodowemu w Warszawie za pośrednictwem polskiego ambasadora w Brukseli, trzy obrazy podarował na aukcje W. w Brukseli, a dwa do Parlamentu Europejskiego. Dodał, że posiada do przekazania również obszerną twórczość literacką. Do drugiej grupy skarżący zaliczył "okoliczności zdrowotne", które spowodowały, że znajduje się w trudnej sytuacji materialnej. Stwierdził, że na skutek licznych schorzeń stał się osobą niepełnosprawną i jest w trakcie stałego leczenia u kilku lekarzy specjalistów. Zaznaczył, że przebyte choroby spowodowały, iż nie był w stanie wypracować okresu niezbędnego do przyznania renty lub emerytury. Nadmienił, że jego żona kontynuuje leczenie, na stałe przyjmując leki. Wskazał, że żona pobiera emeryturę w najniższej wysokości. Trzecią grupę okoliczności określił jako okoliczności losowe, wywodząc, że od 1988 r. władze G. utrzymują jego i jego żonę "w stratach i stagnacji". Podniósł, że wiele spraw administracyjnych i sądowych rozpatrywanych jest na ich niekorzyść.

W piśmie z 27 listopada 2020 r. R. C., poza okolicznościami wymienionymi w piśmie z 17 września 2020 r., wskazał na wykonanie obrazów dla potrzeb kościoła i parafian, za co był nagradzany, wykonanie tablicy z podaniem i wygrawerowaniem tekstu, przekazanie kilku obrazów na rzecz muzeum Pamięć i Tożsamość im św. Jana Pawła II w Toruniu, wykonanie obrazu reklamującego P. Jako najważniejszą okoliczność wskazał podjętą przez siebie decyzję o przekazaniu całej kolekcji obrazów Państwu Polskiemu nieodpłatnie. Stwierdził także, że nie posiada decyzji Komisji do Spraw Zaopatrzenia Emerytalnego Twórców działającej przy Ministerstwie Kultury i Dziedzictwa Narodowego o uznaniu jego aktywności za twórczą, ponieważ nie wiedział, że taka istnieje. Do pisma dołączył wykazy i zdjęcia mające potwierdzać wymienione okoliczności, a także dokumenty potwierdzające jego sytuację rodzinną i materialną.

Decyzją z 9 grudnia 2020 r., nr BPRM.ZŚS.770.130, Prezes Rady Ministrów odmówił R. C. przyznania świadczenia specjalnego określonego

w art. 82 ust. 1 ustawy FUS.

Decyzją z 12 maja 2021 r., nr BPRM.ZŚS.770.130.2020(22), Prezes Rady Ministrów, po rozpoznaniu wniosku skarżącego o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymał w mocy decyzję z 9 grudnia 2020 r. Stwierdził, że świadczenie specjalne może być przyznane osobie legitymującej się wybitnymi, niepowtarzalnymi zasługami i osiągnięciami w jakiejś dziedzinie aktywności, np. na niwie zawodowej, społecznej, artystycznej, sportowej czy też politycznej oraz w przypadku zaistnienia nadzwyczajnych zdarzeń losowych. Prezes Rady Ministrów zauważył ponadto, że przy rozpatrywaniu wniosków o przyznanie świadczeń specjalnych sytuacja bytowa wnioskodawców brana jest pod uwagę, jednak nie stanowi ona jedynego kryterium.

Prezes RM opisał dotychczasowy przebieg postępowania i argumentację przedstawianą w pismach R. C.. Zauważył, że skarżący powołał się na swoją "twórczość malarską" prowadzoną od 1970 r. Zaznaczył, że skarżący posiada orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności wydane na stałe. Wskazał, że Prezydent Miasta G. decyzją z 5 grudnia 2018 r. przyznał skarżącemu zasiłek pielęgnacyjny w kwocie 215,84 zł bezterminowo. Nadmienił, że decyzją z 4 lipca 2019 r. została umorzona B. C. zaległość z tytułu podatku od nieruchomości w kwocie 93 zł. Prezes RM stwierdził też, że zaświadczenie lekarskie R. C. potwierdza, iż wymaga on stałego leczenia i stosowania leków, natomiast B. C. jest pod opieką kardiologa w związku z chorobą niedokrwienną serca z nadciśnieniem tętniczym. Organ odwołał się do dołączonej do akt sprawy informacji Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w G. Centrum Pracy Socjalnej, w której opisano sytuację rodzinną i dochodową skarżącego i jego żony.

Prezes RM uzyskał od Ministra Kultury Dziedzictwa Narodowego i Sportu informację, że dorobek twórczy wnioskodawcy nie jest znany. Prace wnioskodawcy nie znajdują się w Muzeum Narodowym w Warszawie, a Zachęta - Narodowa Galeria Sztuki, posiadająca bogaty zbiór dokumentacji działalności współczesnych polskich artystów, nie posiada informacji świadczących o działalności twórczej R. C.. Prezes RM stwierdził, że zgromadzone w sprawie dokumenty nie dowodzą istnienia szczególnego przypadku. Zaznaczył, że uprawnienie do przyznania przedmiotowego świadczenia zostało, co do zasady, oparte na założeniu wyróżniania za szczególne zasługi osób, którym świadczenie takie jest przyznawane oraz chęci szczególnego ich uhonorowania. Odwołując się do orzeczeń Naczelnego Sądu Administracyjnego organ wywiódł, że szczególnie uzasadniony przypadek powinien się wiązać nie tylko z ekstremalnie nawet trudną sytuacją bytową, lecz także ze szczególnymi właściwościami osoby ubiegającej się o przyznanie tego świadczenia, wskazującymi na wyjątkowość danego przypadku w aspekcie społecznym. Chodzić tu może o posiadanie przez wnioskodawcę pewnych cech wyróżniających, jak wybitne osiągnięcia na niwie zawodowej, artystycznej i sportowej, czy społecznej, świadczące o zasługach danej osoby wobec społeczeństwa.

Prezes RM stwierdził, że R. C. na etapie wyjaśniania stanu faktycznego i gromadzenia materiału dowodowego przede wszystkim powołał się na brak prawa do renty, trudną sytuację finansową i zdrowotną oraz swoją działalność twórczą (malowanie obrazów). W ocenie organu okoliczności te nie stanowią o wyjątkowości i niepowtarzalności na gruncie art. 82 ust. 1 ustawy FUS. Działalność skarżącego nie jest powszechnie znana, nie ma charakteru spektakularnego i nie funkcjonuje ona jako zjawisko wyjątkowe dla polskiej kultury. Wnioskodawca nie przedstawił wybitnych, szczególnych osiągnięć, np. w postaci prestiżowych nagród, czy spektakularnych wystaw na terenie kraju i poza nim. Nie przedstawił również decyzji o uznaniu jego działalności za artystyczną i ustaleniu daty jej rozpoczęcia. Prezes RM zaznaczył, że nie kwestionuje zaangażowania z jakim wnioskodawca wykonuje swoje obrazy, ani okresu ich tworzenia, jednakże okoliczności te są niewystarczające do przyznania emerytury specjalnej.

Odnosząc się do wystąpienia szczególnego zdarzenia losowego, czyli takiego, które można uznać za nadzwyczajne, tzn. posiadające element wyjątkowości w skali kraju, organ stwierdził z kolei, że z akt sprawy nie wynika, aby przesłanka ta została spełniona. Organ podkreślił, że świadczenia specjalne nie są świadczeniami zastępczymi, np. w przypadku odmowy przyznania przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych. Wskazał, że wiek, stan zdrowia i brak prawa do renty nie stanowią szczególnie uzasadnionego przypadku, o którym mowa w art. 82 ust. 1 ustawy FUS. Dla osób, które znajdują się w trudnej sytuacji materialnej oraz zdrowotnej przewidziana jest pomoc państwa w formie zasiłku stałego o ile zostaną spełnione określone przepisami prawa przesłanki.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego

w Warszawie wniósł skarżący.

W odpowiedzi na skargę Prezes RM wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

W piśmie z 2 marca 2022 r. skarżący poinformował, że nie będzie mógł wziąć udziału w rozprawie, a także wniósł o oddelegowanie pracownika sądu w celu naocznego sprawdzenia kolekcji jego dzieł oraz o "powołanie na rozprawę" Rzecznika Praw Obywatelskich i pełnomocnika Prezydenta RP, który będzie go reprezentował. Skarżący wskazał, że zarówno do RPO, jak i do Prezydenta RP wysłał pisma pozwalające na szczegółowe zapoznanie się z okolicznościami sprawy.

Oddalając skargę, sąd pierwszej instancji wskazał, że rozstrzygnięcie na podstawie art. 82 ust. 1 FUS ma charakter uznaniowy. Kontrola sądowoadministracyjna obejmuje w tym przypadku ustalenie czy wydanie decyzji zostało poprzedzone prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem z zachowaniem procedury administracyjnej, a zwłaszcza ze szczegółowym ustaleniem stanu faktycznego. Ocena takiego rozstrzygnięcia pod kątem kryteriów słuszności i celowości pozostaje natomiast poza kontrolą sądu. Sąd ten powołał się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 17 października 2006 r. sygn. akt P 38/05 (OTK-A z 2006 r. nr 9 poz. 123), który stwierdził m.in., że świadczenie przyznawane przez Prezesa RM na podstawie art. 82 ust. 1 ustawy FUS nie zostało przewidziane dla sytuacji, w których osoby starsze lub też całkowicie niezdolne do pracy, a zarazem niespełniające warunków do uzyskania świadczeń przewidzianych w ustawie emerytalnej, nie są w stanie podjąć pracy (lub innej działalności zarobkowej) i pozostają w ciężkim położeniu materialnym. Dla tego typu przypadków przewidziana jest instytucja emerytury lub renty wyjątkowej, o której mowa w art. 83 ust. 1 powoływanej ustawy, a ponadto świadczenia o charakterze socjalnym. Sąd, podobnie jak organ administracji, musi kierować się jedynie obiektywnymi kryteriami oceny, czy działalność zawodowa, społeczna, polityczna, bądź artystyczna osoby wnioskującej o przyznanie świadczenia specjalnego, może być uznana za wybitną i niepowtarzalną. Zdaniem sądu takie obiektywne kryteria w zestawieniu z dowodami zgromadzonymi w toku postępowania zakończonego zaskarżoną decyzją nie dają podstaw do stwierdzania, że Prezes RM nie wyjaśnił w sposób wyczerpujący stanu faktycznego sprawy w zakresie oceny dorobku artystycznego R. C., bądź że ocena zgromadzonych dowodów w tym zakresie nosi znamiona dowolności.

Sąd zauważył, że w toku postępowania organ zwrócił się do Ministra Kultury, Dziedzictwa Narodowego i Sportu o informację o dorobku twórczym R. C.. Z odpowiedzi wynika, że twórczość skarżącego nie jest znana - jego prace nie znajdują się w Muzeum Narodowym w Warszawie, Zachęta – Narodowa Galeria Sztuki nie posiada informacji o działalności twórczej skarżącego. Również powszechnie dostępne źródła internetowe nie potwierdzają takiej działalności. Skarżący nie legitymuje się też prestiżowymi nagrodami za twórczość, udziałem w spektakularnych wystawach, ani decyzją Komisji do Spraw Zaopatrzenia Emerytalnego Twórców o uznaniu jego działalności za artystyczną. Zdaniem sądu nie mieści się w granicach postępowania wyjaśniającego w sprawie przyznania emerytury specjalnej ustalenie, dlaczego obrazy, które skarżący miał przekazać ambasadorowi Rzeczypospolitej Polskiej w Brukseli, nie zostały następnie oddane Muzeum Narodowemu w Warszawie. Poza granice kontroli sądu w sprawie wykracza także wyrażane przez skarżącego oczekiwanie osobistego odbioru jego prac, bądź ich oceny, przez Prezesa RM. Również sąd (pracownik sądu) nie jest uprawniony do "sprawdzenia" kolekcji prac skarżącego i jej znaczenia. W świetle art. 106 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.; "p.p.s.a.") sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. W przedmiotowej sprawie sąd nie stwierdził podstaw do przeprowadzenia takich dowodów.

Zdaniem sądu ocenie Prezesa RM, zgodnie z którą działalność R. C. nie nosi znamion wybitnej i wyjątkowej, nie można zarzucić dowolności. Okoliczności sprawy, jak trafnie stwierdził organ administracji, nie są wystarczające do stwierdzenia niepowtarzalnych zasług skarżącego wobec społeczeństwa. Prawidłowo przeprowadzone w sprawie postępowanie dowodowe, nie dało bowiem podstaw do uznania działalności skarżącego za wybitną i wyjątkową w skali kraju. Sytuacja materialna i rodzinna czy stan zdrowia nie są same w sobie równoznaczne z zaistnieniem w życiu skarżącego szczególnego zdarzenia losowego, które mogłoby stanowić podstawę do przyznania wnioskowanego świadczenia. Prezes RM w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji szczegółowo opisał sytuację rodzinną, zdrowotną i dochodową skarżącego, dochodząc jednak do uprawnionego wniosku, że okoliczności te nie stanowią podstawy do uznania, że zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek.

Odnosząc się do zawartego w skardze wniosku o uznanie za stronę postępowania Prezesa RM oraz zawartego w piśmie z 2 marca 2022 r. żądania "powołania na rozprawę" RPO i pełnomocnika Prezydenta RP, sąd wyjaśnił, że Rzecznik Praw Obywatelskich nie zgłosił udziału w przedmiotowej sprawie, zaś przepisy p.p.s.a. nie przewidują udziału w postępowaniu przedstawiciela Prezydenta RP, jako reprezentanta skarżącego.

Mając powyższe na względzie, sąd pierwszej instancji oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł skarżący, zaskarżając wyrok w całości. Wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi pierwszej instancji. Względnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi. Nadto wniósł o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania oraz o rozpoznanie sprawy na rozprawie. Pełnomocnik skarżącego wniósł o przyznanie od Skarbu Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej według norm przepisanych, oświadczając, że opłata nie została zapłacona w całości lub w części.

Na podstawie art. 174 pkt 1) i 2) p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucił:

a) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na jego wynik, tj. naruszenie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 ppkt a) i art. 151 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi, mimo że zaskarżona decyzja naruszała prawo materialne;

b) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na jego wynik, poprzez oddalenie skargi mimo licznych uchybień procesowych, tj. naruszenie 145 § 1 pkt 1 ppkt c) p.p.s.a. w związku z następującymi przepisami:

i. art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm.; dalej: "k.p.a.") poprzez niepodjęcie przez organ wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśniania stanu faktycznego sprawy oraz do załatwienia sprawy, w szczególności poprzez nieustalenie losów kolekcji dzieł skarżącego przekazanych przedstawicielowi Rzeczypospolitej Polskiej w osobie Pana Ambasadora RP w Brukseli;

ii. art. 7b k.p.a. poprzez zaniechanie przez organ rozpatrujący niniejszą sprawę podjęcia współpracy z Ambasadą RP w Brukseli w celu wyjaśnienia losów kolekcji dzieł skarżącego przekazanych Panu Ambasadorowi RP w Brukseli;

iii. art. 8 § 1 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania w sposób, który nie budzi zaufania obywatela do organów władzy publicznej, w szczególności poprzez subiektywne przyjęcie, że twórczość skarżącego nie nosi znamion twórczości wyjątkowej;

iv. art. 77 § 1 k.p.a. poprzez niezebranie materiału dowodowego niezbędnego do prawidłowego rozpatrzenia niniejszej sprawy w sposób wyczerpujący, a także rozpatrzenia niniejszej sprawy w sposób wybiórczy;

v. art. 80 k.p.a. poprzez wydanie orzeczenia w oparciu o część materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie;

vi. art. 84 § 1 k.p.a. poprzez zaniechanie przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego, który oceniłbym wartość artystyczną dzieł tworzonych przez skarżącego, co wymaga wiadomości specjalnych z zakresu sztuki;

c) przepisów prawa materialnego to jest art. 82 ust. 1 ustawy FUS poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że przepis ten wymaga by dorobek artystyczny skarżącego był powszechnie znany, w sytuacji gdy okoliczność taka nie wynika z brzmienia tego przepisu.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Wyjątkiem od tej zasady jest obowiązek wzięcia z urzędu pod uwagę jedynie okoliczności wymienionych w § 2 art. 183 p.p.s.a. stanowiących podstawę nieważności postępowania. W rozpoznawanej sprawie przesłanki nieważności postępowania nie występują. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego lub procesowego określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Sąd ten uprawniony jest bowiem jedynie do zbadania czy postawione w skardze kasacyjnej zarzuty polegające na naruszeniu przez wojewódzki sąd administracyjny konkretnych przepisów prawa w rzeczywistości zaistniały. Nie ma on natomiast prawa badania czy w sprawie wystąpiły inne niż podniesione w skardze kasacyjnej naruszenia prawa, które mogłyby prowadzić do uchylenia zaskarżonego wyroku. Zakres kontroli wyznacza zatem sam autor skargi kasacyjnej, wskazując które normy prawa i w jaki sposób zostały naruszone.

Zarzuty przedmiotowej skargi kasacyjnej nawiązują do obu podstaw kasacyjnych, przewidzianych art. 174 p.p.s.a., tj. skarżący zarzucił Sądowi pierwszej instancji zarówno naruszenie prawa materialnego (pkt II.c), jak i naruszenie przepisów procesowych (pkt II. a i b.). W takiej sytuacji, co do zasady, Naczelny Sąd Administracyjny w pierwszej kolejności bada zarzuty naruszenia przepisów postępowania, a w dalszej kolejności zarzuty naruszenia prawa materialnego. W rozpoznawanej sprawie kolejność ta musi zostać odwrócona, gdyż zarzuty procesowe są naturalną konsekwencją błędnego rozumienia przepisu art. 82 ust. 1 ustawy FUS.

W ramach zarzutu naruszenia prawa materialnego skarżący zarzucił sądowi pierwszej instancji naruszenie art. 82 ust. 1 ustawy FUS poprzez błędną jego wykładnię i przyjęcie, że przepis ten wymaga by dorobek artystyczny skarżącego był powszechnie znany, w sytuacji gdy okoliczność taka nie wynika z brzmienia tego przepisu. Zarzut ten nie zasługiwał na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 82 ust. 1 ustawy FUS Prezes Rady Ministrów w szczególnie uzasadnionych przypadkach może przyznać emeryturę lub rentę na warunkach i w wysokości innej niż określone w ustawie. Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że przyznanie świadczenia na podstawie art. 82 ust. 1 ww. ustawy ma szczególny charakter. Przepis ten nie precyzuje konkretnych warunków, jakie powinny być spełnione, aby renta lub emerytura mogła być przyznana w tym trybie. W związku z tym każdy wniosek jest wnikliwie rozpatrywany i oceniany pod kątem występowania okoliczności, mogących uzasadniać potraktowanie sprawy w sposób szczególny. Zgodnie z przyjętymi zasadami postępowania, potwierdzonymi wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z 17 października 2006 r. (sygn. akt P 38/05) oraz bogatym orzecznictwem sądów administracyjnych, świadczenie specjalne może być przyznane osobie legitymującej się wybitnymi, niepowtarzalnymi zasługami i osiągnięciami w jakiejś dziedzinie aktywności, np. na niwie zawodowej, społecznej, artystycznej, sportowej, czy też politycznej, oraz w przypadku zaistnienia nadzwyczajnych zdarzeń losowych. Przy rozpatrywaniu wniosków o przyznanie świadczeń specjalnych sytuacja bytowa wnioskodawców brana jest pod uwagę, jednak nie stanowi ona jedynego kryterium oceny. Temu celowi służą bowiem świadczenia z zakresu pomocy społecznej. Jak wskazuje się w orzecznictwie ratio legis tego przepisu to przede wszystkim stworzenie możliwości uhonorowania osób zasłużonych dla społeczeństwa. Stan zasług względem społeczeństwa musi być okolicznością obiektywną i aktualną w dacie orzekania przez organ, gdyż tylko w ten sposób można mówić o wystąpieniu przesłanki szczególnie uzasadnionego przypadku. Emerytura socjalna pełni bowiem w takich przypadkach formę wdzięczności społeczeństwa za owoce pracy życia danej osoby, za jej wkład w rozwój społeczny, warunki życia społeczeństwa, rozwój nauki, sztuki, itd. Z tej przyczyny a limine nie podpadają pod przesłanki materialne tego przepisu wszystkie te sytuacje, gdy wnioskodawca twierdzi, iż jego zasługi zostaną np. docenione dopiero po jego śmierci lub oczekuje zbadania i ustalenia w drodze opinii biegłych wyjątkowości swoich osiągnięć na określonej niwie życia, np. artystycznego. Z tych względów zarzut naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnie a następnie niewłaściwe zastosowanie nie zasługuje na uwzględnienie.

Zarzuty naruszenia przepisów prawa procesowego wskazane w pkt. II.b sprowadzają się do zakwestionowania poprawności ustaleń faktycznych przyjętych za podstawę wyrokowania. Zarzuty te są nieuzasadnione.

W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie potwierdza, by twórczość artystyczna skarżącego była znana, by istotne z punktu widzenia kultury polskie instytucje muzealno-wystawiennicze posiadały dzieła skarżącego lub informacje o jego działalności artystycznej. Informacji takich nie można również ustalić w Internecie. Skarżący nie legitymuje się również prestiżowymi nagrodami za twórczość, udziałem w spektakularnych wystawach, ani decyzją Komisji do Spraw Zaopatrzenia Emerytalnego Twórców o uznaniu jego działalności za artystyczną. Naczelny Sąd Administracyjny zgadza się z Sądem pierwszej instancji, że sposobem oceny organu czy wnioskodawca jest osobą, która dokonała szczególnych osiągnieć na określonym polu, są takie czynniki jak wyróżnienia, udziały w wystawach, najlepiej spektakularnych, posiadanie jego dzieł przez prestiżowe instytucje muzealne oraz wystawiennicze. Organ nie ma uprawnień do powoływania np. grupy ekspertów, którzy oceniliby dorobek artystyczny wnioskodawcy.

Zgodzić należy się ze stanowiskiem Sądu pierwszej instancji, iż w sprawie doszło do zgromadzenia wystarczającego materiału dowodowego, stosownie do zasady prawdy obiektywnej, o której mowa w art. 7 k.p.a. i art. 7b k.p.a., który został należcie rozpatrzony z uwzględnieniem zasady wskazanej w art. 77 § 1 k.p.a. w związku z art. 80 k.p.a., w sprawie nie było podstaw do przeprowadzenia w oparciu o art. 84 § 1 k.p.a. dowodu z opinii biegłego, a postępowanie zostało przeprowadzone w zgodzie z wymogami art. 8 § 1 k.p.a. Oceny wyrażone przez Prezesa RM w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji o tym, że materiał dowodowy zgromadzony w sprawie nie potwierdza istnienia szczególnego przypadku dającego podstawę do przyznania skarżącemu emerytury specjalnej, o której mowa w art. 82 ust. 1 ustawy, były spójne i logiczne oraz miały oparcie w zgromadzonym materiale dowodowym. Skarżący nie przedstawił w toku postępowania dowodów, które by stanowiły obiektywny wyróżnik jego osiągnięć. Za taki wyróżnik słusznie organ nie uznał dobrowolnego przekazania swoich prac na rzecz Muzeum Narodowego w Warszawie oraz słusznie nie wyjaśniał przyczyn ich nieprzekazania przez Ambasadora RP w Brukseli. Pogląd ten Naczelny Sąd Administracyjny podziela.

Brak udziału prac skarżącego w istotnych wystawach oraz ich brak w zbiorach renomowanych instytucji kultury wskazuje, że działalność artystyczna skarżącego ani w przeszłości nie miała, ani obecnie nie ma wpływu na bieg wydarzeń życia kulturalnego kraju, a tym samym nie odcisnęła wpływu na społeczeństwo. Skarżący nie wykazał w postępowaniu administracyjnym, aby jego dzieła artystyczne znalazły jakiś oddźwięk w świecie sztuki lub w życiu społeczeństwa. Skoro celem art. 82 ust. 1 ustawy FUS jest przede wszystkim stworzenie możliwości uhonorowania osób zasłużonych dla społeczeństwa, to nie sposób przyznać tego świadczenia osobie, której zasługi nie mają obiektywnie wymiaru ogólnospołecznego. Innymi słowy, o wybitności osiągnięć skarżącego powinno świadczyć ich wykorzystanie w praktyce, przełożenie tych osiągnięć na korzyść dla społeczeństwa. Tego zaś w sprawie skarżący nie wykazał.

Należy również podkreślić, na co zasadnie zwrócił również uwagę sąd pierwszej instancji, że w świetle omawianego przepisu to do kompetencji Prezesa RM należy określenie w sposób zindywidualizowany czy konkretny przypadek należy uznać za szczególnie uzasadniony w rozumieniu art. 82 ust. 1 ustawy. Konstrukcja art. 82 ust. 1 ustawy FUS prowadzi do wniosku, że po pierwsze do wyłącznego uznania uprawnionego organu administracji publicznej należy kwalifikacja przypadku jako szczególnie uzasadniającego przyznanie świadczenia, a po drugie - nawet, gdy przypadek wnioskującego o świadczenie może być uznany za "szczególnie uzasadniony", to w gestii organu leży wybór rozstrzygnięcia (zob. wyrok NSA z 27 czerwca 2014 r., sygn. akt I OSK 434/14, https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Dalej wskazać należy, iż zarzuty II.b iv. i v. są abstrakcyjne, gdyż z ich treści nie wynika jakim konkretnym działaniem sądu pierwszej instancji miałoby dojść do naruszenia przepisów art. 77 § 1 i 80 k.p.a. Rolą Naczelnego Sądu Administracyjnego nie jest zastępowanie autora skargi kasacyjnej w tym zakresie. Stąd też zarzuty z pkt II. b zostały merytorycznie rozpoznane powyżej w takim zakresie, jaki został precyzyjnie zakreślony w samych zarzutach oraz w uzasadnieniu do skargi kasacyjnej.

Zarzut II. a jest nieuzasadniony. Konstrukcja art. 174 p.p.s.a. umożliwia zaskarżenie wszelkich naruszeń prawa, jakich mógł się dopuścić sąd pierwszej instancji przy wydawaniu rozstrzygnięcia, granice skargi kasacyjnej wyznaczane są przez stronę skarżącą. Powinny one zawsze zostać wyznaczone w sposób precyzyjny. Obowiązkiem strony składającej środek odwoławczy jest takie zredagowanie podstaw kasacyjnych i zarzutów skargi, a także ich uzasadnienia, aby nie budziły one wątpliwości interpretacyjnych (por. wyrok NSA z 19 lutego 2009 r., II FSK 1688/07,). Naczelny Sąd Administracyjny nie może bowiem domniemywać granic skargi kasacyjnej. Sąd kasacyjny jest władny badać naruszenie jedynie tych przepisów (norm), które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Nie jest dopuszczalna wykładnia zakresu zaskarżenia i jego kierunków oraz konkretyzowanie, uściślanie, uzupełnianie zarzutów skargi kasacyjnej czy też poprawianie jej niedokładności (por. wyroki NSA: z 13 listopada 2014 r., I OSK 1420/14; z 12 kwietnia 2018 r., sygn. II OSK 2457/17; z 8 marca 2018 r., sygn. I OSK 955/16; z 2 marca 2018 r., sygn. I OSK 2306/17; z 27 listopada 2015 r., sygn. I OSK 902/14; z 25 listopada 2014 r., sygn. II GSK 1253/13 – wszystkie dostępne w CBOSA).

Właściwe określenie w skardze kasacyjnej zakresu i podstaw zaskarżenia jest również konieczne z uwagi na ustanowioną w art. 183 p.p.s.a. wskazaną wyżej zasadę stanowiącą, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Uwagi te są konieczne w rozpoznawanej sprawie, bowiem autor skargi kasacyjnej nie wywiązał się prawidłowo ze swoich obowiązków.

W niniejszej sprawie zarzut skargi kasacyjnej z pkt II.a został sformułowany w sposób uniemożliwiający jego merytoryczne rozpoznanie. Zarzut oparty został na podstawie wynikającej z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. W zarzucie jako naruszony przez sąd pierwszej instancji przepisy prawa procesowego autor skargi kasacyjnej wskazał na art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. i art. 151 p.p.s.a. Przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. określa kompetencje sądu w sytuacji, w której uwzględnia on skargę na decyzję lub postanowienie – w takiej sytuacji sąd uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi m.in. naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy.

Po pierwsze, należy zauważyć, że sąd pierwszej instancji w niniejszej sprawie nie zastosował ww. przepisu p.p.s.a. – sąd ten w zaskarżonym wyroku, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę. Zatem zarzut naruszenia przez sąd pierwszej instancji przepisu, którego ten nie stosował, należy uznać za a limine chybione.

Po drugie, nawet gdyby przyjąć, że intencją skarżącego kasacyjnie było wskazanie omawianego przepisu, jako naruszonego przez "niezastosowanie", na co wskazuje użyte w zarzucie sformułowanie "mimo, że zaskarżona decyzja naruszała prawo materialne", to również i w takiej sytuacji zarzut ten nie nadawały się do merytorycznego rozpoznania, gdyż nie wynika z niego, jakie przepisy prawa materialnego zostały naruszone.

Przepis art. 151 p.p.s.a., podobnie jak przepis art. 145 § 1 pkt 1 a p.p.s.a., nie może stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., gdyż reguluje on sposób rozstrzygania spraw przez sąd administracyjny. Rozstrzygnięcie sprawy przez sąd jest zaś efektem postępowania przed tym sądem, natomiast przepisy określające sposób rozstrzygnięcia sprawy przez sąd nie są przepisami regulującymi proces dochodzenia do rozstrzygnięcia. Tak więc przepis art. 151 p.p.s.a. jest przepisem regulującym sposób rozstrzygnięcia sprawy, czyli wynik, a nie sposób postępowania sądu przed określeniem wyniku tego postępowania. Powyższe rozważania prowadzą do wniosku, że podstawą skargi kasacyjnej wymienioną w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. mogą być jedynie przepisy regulujące proces dochodzenia do rozstrzygnięcia, a nie przepisy regulujące samo rozstrzygnięcie. (por. wyroki NSA z dnia 21 stycznia 2005 r., FSK 1369/04, z dnia 16 lutego 2005 r., FSK 1471/04, z dnia 8 lutego 2007 r., FSK 1412/06).

Z powyższych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną. Odnosząc się do zawartego w skardze kasacyjnej wniosku pełnomocnika skarżącego, wskazać należy, że o kosztach pomocy prawnej udzielonej w ramach prawa pomocy orzeka właściwy wojewódzki sąd administracyjny (art. 254 § 1 p.p.s.a.).