Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 269/24
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-07-16 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6037 Transport drogowy i przewozy
Hasła tematyczne: Kara administracyjna
Skarżony organ: Dyrektor Izby Administracji Skarbowej
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 22 ust. 3, art. 26 ust. 3, art. 25 ust. 6
journal: Dz.U. 2023 poz 104
law: Ustawa z dnia 9 marca 2017 r. o systemie monitorowania drogowego i kolejowego przewozu towarów oraz obrotu paliwami opałowymi (t.j.)
article: art. 174 pkt 1 i pkt 2, art. 176
journal: Dz.U. 2024 poz 935
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
article: art. 169b § 1
journal: Dz.U. 2023 poz 2383
law: Ustawa z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (t. j.)

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Gabriela Jyż Sędzia NSA Joanna Sieńczyło-Chlabicz Sędzia NSA Wojciech Kręcisz (spr.) po rozpoznaniu w dniu 16 lipca 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej P. Ł. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 31 października 2023 r. sygn. akt II SA/Bk 641/23 w sprawie ze skargi P. Ł. na decyzję Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Białymstoku z dnia 5 czerwca 2023 r. nr 2001-IOD.4823.11.2023 w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie ustawy o systemie monitorowania drogowego i kolejowego przewozu towarów oraz obrotu paliwami opałowymi 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od P. Ł. na rzecz Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Białymstoku 1800 (tysiąc osiemset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 31 października 2023 r., sygn. akt II SA/Bk 641/23, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku oddalił skargę P. Ł. na decyzję Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Białymstoku z dnia 5 czerwca 2023 r., nr 2001-IOD.4823.11.2023, w przedmiocie kary pieniężnej.

Ze skargą kasacyjną od powyższego wyroku wystąpił P. Ł., zaskarżając ten wyrok w całości, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu do ponownego rozpoznania, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości, a następnie uchylenie zaskarżonej decyzji. Skarżący wniósł także o zasądzenie od organu na jego rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych.

Zaskarżonej decyzji zarzucono:

Naruszenie przepisów postępowania, tj.:

1. art. 165b § 1 o.p. w związku z art. 54 ust. 2 pkt 13 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (dalej – "u.k.a.s.") w zw. z art. 2 ust. 1 pkt 16b u.k.a.s. w zw. z art. 94 ust. 1 pkt 1 u.k.a.s. w zw. z 1 ust. 3 i ust. 1 pkt 1-2 ustawy z dnia 9 marca 2017 r. o systemie monitorowania drogowego i kolejowego przewozu towarów oraz obrotu paliwami opałowymi (dalej – "u.s.m.d."), polegające na wszczęciu i prowadzeniu postępowania, pomimo że upłynął 6-miesięczny termin pozwalający na jego wszczęcie, co w konsekwencji doprowadziło do nałożenia kary pieniężnej na Skarżącego, w sytuacji gdy przedmiotowe postępowanie administracyjne powinno być z urzędu umorzone przez organ;

Naruszenie prawa materialnego, tj.:

1. art. 22 ust. 3 w zw. z art. 26 ust. 3 u.s.m.d. poprzez jego niezastosowanie w przypadku, gdy okoliczności sprawy wskazują, że wystąpiły okoliczności uzasadniające odstąpienie od nałożenia na Skarżącego kary pieniężnej ze względu na ważny interes przewoźnika i interes publiczny, w szczególności Skarżący dokonał należytej staranności w celu przedstawienia pojazdu do kontroli – powiadomił kierowcę o tego rodzaju obowiązku, przysyłając do niego wezwanie;

2. art. 22 ust. 3 w związku z art. 26 ust. 3 SENT, poprzez ich niewłaściwą wykładnię, szczególnie w zakresie pojęcia ważnego interesu publicznego, użytego w art. 22 ust. 3 SENT, którego prawidłowa wykładnia powinna odbyć się z poszanowaniem zasad zawartych w art. 120 o.p., 121 § 1 o.p. oraz 187 § 1 o.p. oraz zasady proporcjonalności mającej wymiar konstytucyjny;

3. art. 26 ust. 3 SENT przez jego niezastosowanie i nieodstąpienie od nałożenia kary pieniężnej, podczas gdy Skarżący spełnił warunki do odstąpienia od nałożenia kary, w tym w szczególności mając na uwadze znikomy rozmiar uchybienia, który nie miał wpływu na leżący po jego stronie obowiązek podatkowy;

4. art. 2 Konstytucji RP; art. 64 ust. 3 Konstytucji RP; art. 31 ust. 3 Konstytucji RP w związku z art. 22 SENT, poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na nałożeniu kary pieniężnej za delikt administracyjny, bez uwzględnienia okoliczności dotyczących tego czynu, w szczególności braku jego wpływu na należności publicznoprawne oraz zachowanie przez Skarżącego należytej staranności, co narusza zasadę sprawiedliwości oraz proporcjonalności określoną w powołanych przepisach Konstytucji RP.

Odpowiadając na skargę kasacyjną organ administracji wniósł o jej oddalenie i zasądzenie na jego rzecz od Skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie jest zasadna i nie zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie przypomnienia wymaga, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, a mianowicie sytuacje enumeratywnie wymienione w § 2 tego przepisu. Skargę kasacyjną, w granicach której operuje Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 174 p.p.s.a., można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zmiana lub rozszerzenie podstaw kasacyjnych ograniczone jest natomiast, określonym w art. 177 § 1 p.p.s.a. terminem do wniesienia skargi kasacyjnej. Rozwiązaniu temu towarzyszy równolegle uprawnienie strony postępowania do przytoczenia nowego uzasadnienia podstaw kasacyjnych sformułowanych w skardze. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.

Spór prawny w rozpatrywanej sprawie dotyczy oceny prawidłowości stanowiska Sądu I instancji, który kontrolując zgodność z prawem decyzji Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Białymstoku w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za naruszenie przepisów ustawy o systemie monitorowania drogowego i kolejowego przewozu towarów (dalej – "ustawa SENT") w zakresie odnoszącym się do naruszenia polegającego na niewykonaniu obowiązku, o którym jest mowa w art. 12a ust. 3 wymienionej ustawy, a mianowicie obowiązku przedstawienia środka transportu wraz z towarem w celu przeprowadzenia kontroli stwierdził, że decyzja ta nie jest niezgodna z prawem, co uzasadniało oddalenie skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika – najogólniej rzecz ujmując – że przeprowadzone przez organ administracji ustalenia faktyczne – wobec ich prawidłowości – uzasadniały przyjęcie ich za podstawę wyrokowania w rozpatrywanej sprawie, zaakceptowanie dokonanej na ich podstawie oceny odnośnie do zaktualizowania się przesłanek przypisania stronie naruszenia obowiązku, o którym stanowi 12a ust. 3 ustawy SENT, a w konsekwencji nałożenia na stronę, na podstawie art. 22 ust. 1 pkt 3 tej ustawy, kary pieniężnej w wysokości 20.000 zł. Zwłaszcza, że – zdaniem Sądu I instancji – organy administracji bez naruszenia prawa oceniły również, że w rozpatrywanej sprawie nie zaktualizowały się przesłanki stosowania art. 22 ust. 3 ustawy SENT.

Zarzuty skargi kasacyjnej wyznaczające, zgodnie z zasadą dyspozycyjności, granice kontroli zgodności z prawem zaskarżonego wyroku nie uzasadniają twierdzenia, że rezultat tej kontroli powinien wyrazić się w krytycznej ocenie tego wyroku, której konsekwencją powinno być jego uchylenie.

Zgodności z prawem zaskarżonego wyroku z całą pewnością nie podważa bowiem – oparty na podstawie z pkt 2 art. 174 p.p.s.a. – zarzut naruszenia art. 169b § 1 ustawy – Ordynacja podatkowa w związku z art. 54 ust. 2 pkt 13 ustawy o Krajowej Administracji Skarbowej w związku z art. 2 ust. 1 pkt 16b i art. 94 ust. 1 pkt 1 tej ustawy w związku z art. 13 ust. 3 i ust. 1 pkt 1 – 2 ustawy SENT.

W odpowiedzi na ten zarzut trzeba stwierdzić, że prezentowana w jego uzasadnieniu argumentacja nie jest przydatna dla podważenia zgodności z prawem zaskarżonego wyroku. Przede wszystkim z tego powodu – co nie bez uzasadnionych podstaw podkreślił Sąd I instancji (s. 11 – 12 uzasadnienia zaskarżonego wyroku) – że przepis art. 169b § 1 ustawy – Ordynacja podatkowa nie ma jednak zastosowania w postępowaniach regulowanych ustawą SENT prowadzonych w sprawach nałożenia kar pieniężnych. Jak wyjaśniono w postanowieniu składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 lipca 2023 r., sygn. akt II GPS 1/23 – a, Sąd w składzie orzekającym w rozpatrywanej sprawie ocenę tę podziela – przepis ten ma zastosowanie wyłącznie do kontroli podatkowej, którą nie jest kontrola przewozu (i wykonywane w jej ramach czynności) podejmowana na podstawie ustawy SENT, zwłaszcza, że każda z tych kontroli realizuje inne cele, wywołuje inne skutki i wiąże się z innymi obowiązkami tak po stronie podmiotów kontrolowanych, jak i organów administracji, co prowadzi do wniosku, że zawarte w art. 26 ust. 5 ustawy SENT odesłanie do odpowiedniego stosowania przepisów ustawy – Ordynacja podatkowa nie obejmuje swoim zakresem art. 165b tej ustawy, a co za tym idzie do wniosku, że przepis ten nie ma zastosowania w prowadzonych na podstawie ustawy SENT postępowaniach w sprawach nałożenia kary pieniężnej.

Zgodności z prawem zaskarżonego wyroku nie podważają również zarzuty oparte na podstawie z pkt 1 art. 174 p.p.s.a. – a mianowicie, zarzut niewłaściwego zastosowania art. 22 ust. 3 w związku z art. 26 ust. 3 ustawy SENT, zarzut błędnej (niewłaściwej) wykładni art. 22 ust. 3 w związku z art. 26 ust. 3 ustawy SENT (stawiany w powiązaniu z art. 120., art. 121 § 1 i art. 187 § 1 ustawy – Ordynacja podatkowa), zarzut naruszenia art. 26 ust. 3 ustawy SENT przez jego niezastosowanie, zarzut naruszenia art. 2, art. 64 ust. 3 oraz art. 31 ust. 3 Konstytucji RP przez ich niewłaściwe zastosowanie (odpowiednio pkt 1. – 4. petitum skargi kasacyjnej) – a to wobec deficytów ich konstrukcji oraz uzasadnienia.

Podkreślając, że ustawa wiąże powstanie określonych skutków procesowych nie tylko z samym wniesieniem skargi kasacyjne (jak w przypadku skargi czy też zażalenia), ale także z jego treścią, za uzasadnione należałoby bowiem uznać oczekiwanie odnośnie do czytelność zawartego w niej komunikatu (zob. wyrok NSA z dnia 13 października 2017 r., sygn. akt II FSK 1445/17). Ocena zasadności, a co za tym idzie skuteczności zarzutów zmierzających do podważenia zgodności z prawem zaskarżonego wyroku nie może zatem pomijać znaczenia konsekwencji wynikających z art. 174 pkt 1 i pkt 2 w związku z art. 176 p.p.s.a. oraz określonych tymi przepisami prawa koniecznych wymogów, którym w relacji do celu, któremu mają służyć, powinny odpowiadać stawiane na ich podstawie zarzuty oraz korespondujące z nimi ich uzasadnienie (zob. w tej mierze np. wyroki NSA z dnia: 28 lipca 2022 r., sygn. akt I OSK 1925/21; 6 listopada 2020, sygn. akt II GSK 742/20; 13 października 2017 r., sygn. akt II FSK 1445/15 oraz wyrok NSA z dnia 14 czerwca 2017 r., sygn. akt II GSK 2735/15 oraz wyroki NSA z dnia: 11 października 2022 r., sygn. akt II GSK 581/19; 4 sierpnia 2022 r., sygn. akt II FSK 187/20; 8 maja 2018 r., sygn. akt II GSK 289/18; 15 grudnia 2010 r., sygn. akt II FSK 1333/09), a w tym kontekście znaczenia konsekwencji wynikających zasady dyspozycyjności, o której mowa była na wstępie (zob. w tej mierze np. wyroki NSA z dnia: 6 maja 2021 r., sygn. akt I GSK 1542/20; 29 października 2020 r. sygn. akt I GSK 285/18; 16 lipca 2020 r. sygn. akt I GSK 611/20; 4 grudnia 2019 r. sygn. II FSK 2031/18; akt 17 lutego 2015 r. sygn. akt II OSK 1695/13).

Z perspektywy przedstawionych uwag wprowadzających – których przypomnienie było konieczne – trzeba stwierdzić, że omawiane zarzuty kasacyjne, które zmierzają do podważenia prawidłowości podejścia Sądu I instancji do rozumienia art. 22 ust. 3 ustawy SENT, a w konsekwencji do prawidłowości jego zastosowania, jako wzorca kontroli legalności zaskarżonej decyzji w zakresie, w jakim wynika z niej, że w rozpatrywanej sprawie nie zaktualizowały się przesłanki uzasadniające odstąpienie od nałożenia kary pieniężnej, nie są usprawiedliwione.

Niezależnie od deficytów ich konstrukcji oraz uzasadnienia – i abstrahując już nawet od tego, że wbrew stanowisku oraz oczekiwaniom strony skarżącej, samoistnej podstawy odstąpienia od nałożenia kary pieniężnej nie stanowi, ani to, że podmiot prowadzi działalność zgodną z prawem, ani też, że nie doszło do uchybienia obowiązkowi zapłaty należnych podatków, ani też, że wysokość nałożonej kary pieniężnej jest wyższa, niż wynagrodzenie uzyskane za wykonaną usługę przewozu – w odpowiedzi na te zarzuty, których komplementarny charakter uzasadnia, aby rozpoznać je łącznie, wymaga przypomnienia, że zgodnie z art. 22 ust. 3 ustawy SENT w przypadkach uzasadnionych ważnym interesem przewoźnika lub interesem publicznym, na wniosek przewoźnika lub z urzędu, organ może odstąpić od nałożenia kary pieniężnej, o której mowa w ust. 1-2a, z uwzględnieniem art. 26 ust. 3.

Z przywołanego przepisu prawa wynika więc, że kształtowane nim kompetencje organu administracji zostały oparte na konstrukcji uznania administracyjnego, albowiem w warunkach nim określonych "organ może odstąpić od nałożenia kary pieniężnej", zaś same dyrektywy korzystania z tak określonej kompetencji zostały opisane przy wykorzystaniu pojęć niedookreślonych i nieostrych – "przypadek uzasadniony", "ważny interes przewoźnika", "interes publiczny" – co prowadzi do wniosku, że na regulowanym tym przepisem prawa etapie postępowania w sprawie nałożenia kary pieniężnej, organowi administracji publicznej pozostawiono "luz decyzyjny" – jak określa się to w opisie wyboru konsekwencji prawnych normy prawa materialnego w decyzyjnym modelu stosowania prawa – a etap postępowania prowadzonego na podstawie wymienionego przepisu prawa w relacji do etapu poprzedzającego (o którym jest mowa w ust. 1 - 2a) służy sprawdzeniu – bo takie są jego cel oraz funkcje – czy w ustalonym stanie faktycznym i prawnym istnieją szczególne przesłanki, które przemawiałyby za odstąpieniem od nałożenia kary pieniężnej, co jednocześnie nie uzasadnia wniosku, że działanie podejmowane na podstawie art. 22 ust. 3 ustawy SENT oznacza jego dowolność.

Wyjaśnienia wymaga również, że akt stosowania prawa podejmowany w warunkach wyznaczonych przywołanym przepisem prawa, w którego rezultacie – co trzeba podkreślić – nie musi, ale może dojść do odstąpienia od nałożenia kary pieniężnej, w relacji do niedookreślonych (nieostrych) pojęć "uzasadnionego przypadku", "ważnego interesu przewoźnika", "interesu publicznego" – jako rezultatów działań (racjonalnego) prawodawcy, który świadomie posługując się określonymi środkami techniki prawodawczej zmierza w ten sposób do realizacji zamierzonych celów – wiąże się z potrzebą zajęcia jednoznacznego i zindywidualizowanego okolicznościami rozpatrywanego przypadku stanowiska wobec tychże pojęć. Mianowicie, stanowiska zawierającego uargumentowaną i wiążącą propozycję jego (ich) rozumienia na gruncie rozpatrywanego przypadku, co innymi słowy wiąże się z kwalifikowaniem lub oceną określonych faktów (zdarzeń, zachowań, zjawisk), jako podpadających albo niepodpadających pod daną normę prawną oraz, jako objętych albo nieobjętych zakresem normowania i zastosowania danej normy prawnej.

Przy tym – jak należałoby przyjąć – przywołany przepis prawa nie daje, ani też nie tworzy podstaw, aby w odniesieniu do pojęć, którymi na jego gruncie operuje ustawodawca, na przykład ograniczać rozumienie pojęcie "ważnego interesu przewoźnika" do sytuacji nadzwyczajnych, czy też jego kondycji finansowej (ekonomicznej) podobnie, jak i nie uzasadnia – co trzeba podkreślić w opozycji do stanowiska strony skarżącej, które nie jest spójne (zob. s. 7 w zestawieniu z s. 5 skargi kasacyjnej) – aby użyte na jego gruncie pojęcie "interesu publicznego" rekonstruować przez pryzmat podejścia orzecznictwa sądowego do instytucji ustanowionych w art. 67a i art. 67b ustawy – Ordynacja podatkowa, albowiem w relacji do przedmiotu, celów i funkcji regulacji podatkowych, zdecydowanie inne są cele i funkcje regulacji wprowadzających sankcje administracyjne, które z całą pewnością, co trzeba podkreślić, nie mają charakteru fiskalnego.

Operowanie przez ustawodawcę funktorem "lub" prowadzi również do wniosku, że odstąpienie od nałożenia kary pieniężnej nie zostało oparte na konkurencyjnych, lecz równoważnych podstawach, a co więcej, że zarówno "ważny interes przewoźnika", jak i "interes publiczny" może stanowić samodzielną podstawę stosowania wymienionego przepisu prawa.

Jeżeli z konwencji językowej stosowanej dla potrzeb redakcji wypowiedzi normatywnej zawartej w ust. 3 art. 22 ustawy SENT wynika, że ważny interes podmiotu, o którym w nim mowa lub interes publiczny ma być rozpatrywany w relacji do danego przypadku, który musi być przy tym uzasadniony, a więc innymi słowy, że odstąpienie od nałożenia sankcji administracyjnej jest motywowane przypadkiem uzasadnionym jego okolicznościami oraz relacją w jakiej pozostaje do ważnego interesu tego podmiotu lub interesu publicznego, to za uprawniony należy uznać wniosek, że ocena odnośnie do zaktualizowania się przesłanki "przypadku uzasadnionego" (ważnym interesem przewoźnika lub interesem publicznym), nie może pomijać tego koniecznego aspektu oceny, który wiąże się z potrzebą rozpoznawania omawianej przesłanki po pierwsze w relacji do celów ustawy SENT, zaś po drugie w relacji do okoliczności stanu faktycznego rozpatrywanej sprawy, co w tym też kontekście wiąże się z potrzebą uwzględniania konsekwencji wynikających z zasady proporcjonalności zwłaszcza w tym jej aspekcie, który odnosi się do tzw. przesłanki niezbędności, której źródłem – w relacji do istoty oraz przedmiotu rozpatrywanej sprawy – jest art. 2 Konstytucji RP (zob. np. wyroki TK w sprawach K 8/07 oraz P 24/12). Wobec funkcji sankcji administracyjnej w postaci kary pieniężnej w wysokości bezwzględnie określonej, która nie podlega miarkowaniu oraz wobec zobiektywizowanego charakteru odpowiedzialności administracyjnej, ocena odnośnie do celowości nałożenia kary administracyjnej oraz odnośnie do braku interesu publicznego (ważnego interesu przewoźnika) w odstąpieniu od jej nałożenia powinna więc uwzględniać – co stanowić przedmiot kontroli sądu administracyjnego – potrzebę rozważenia, czy z punktu widzenia okoliczności stanu faktycznego danej sprawy oraz celów ustawy SENT, wymierzenie kary pieniężnej będzie przydatne i niezbędna dla zapewnienia realizacji celów tej ustawy.

Uwzględniając powyższe trzeba stwierdzić, że przeprowadzona przez Sąd I instancji ocena spornego w sprawie zagadnienia nie jest nieprawidłowa. Proponowane w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku podejście do rozumienia treści oraz funkcji przepisu art. 22 ust. 3 ustawy SENT oraz do jego zastosowania, jako wzorca kontroli legalności zaskarżonej decyzji, uwzględnia we właściwym stopniu oraz zakresie znaczenie konsekwencji wynikających z celów ustawy SENT w relacji do okoliczności stanu faktycznego rozpatrywanej sprawy.

W punkcie wyjścia podkreślenia wymaga, że przedmiot regulacji ustawy SENT oraz jej cele – ukierunkowane na zapobiegania i przeciwdziałania ryzykom, a także niepożądanych zjawiskom, działaniom i zachowaniom, w tym również nadużyciom towarzyszącym przewozowi i obrotowi towarów wrażliwych – wobec oparcia zasad systemu monitorowania drogowego i kolejowego przewozu towarów oraz obrotu paliwami opałowymi na założeniu o samokontroli i samodyscyplinie podmiotów gospodarczych prowadzących działalność podlegającą tej ustawie, wymagał stworzenia skutecznych mechanizmów i instrumentów zapewniających efektywność tego systemu, a mianowicie mechanizmu prewencji.

Nie jest jednak tak – co trzeba podnieść w opozycji do stanowiska strony skarżącej (zob. s. 7 skargi kasacyjnej) – że instytucja sankcji administracyjnej w postaci kar pieniężnych została ustanowiona i zdeterminowana wyłącznie funkcją represyjną.

Jakkolwiek faktem jest, że odpowiedzialność administracyjna za naruszenie obowiązków określonych w ustawie SENT ma charakter zobiektywizowany, zaś sankcja administracyjna ma postać kary pieniężnej bezwzględnie określonej, która nie podlega miarkowaniu, a kary te zostały ukształtowane na stosunkowo wysokim poziomie, to jednak nie można tracić z pola widzenia tego, że sam ustawodawca zróżnicował tę wysokości uwzględniając charakter naruszenia, a co za tym idzie – jeżeli nie przede wszystkim – rodzaj i charakter naruszonego obowiązku. Co więcej – a nie jest to również bez znaczenia – wobec treści i funkcji art. 22 ust. 3 (art. 24 ust. 3) ustawy SENT, nakładanie kar pieniężnych nie ma również charakteru automatycznego, albowiem – o czym mowa była powyżej – organ administracji publicznej nie jest pozbawiony uprawnienia odnośnie do oceny celowości jej nałożenia, co nie pozostaje bez wpływu na wniosek, że ustanowienie instytucji kar pieniężnych oraz – jeżeli nie zwłaszcza – ich nakładanie na podstawie wymienionej ustawy, nie było i nie jest determinowane wyłącznie funkcją represyjną. Jest bowiem poprzedzone oceną odnośnie do celowości jej nałożenia determinowaną przydatnością i niezbędnością dla zapewnienia realizacji celów tej ustawy.

Ponownie podkreślając, że system monitorowania drogowego i kolejowego przewozu towarów oraz obrotu paliwami opałowymi został oparty na założeniu o samokontroli i samodyscyplinie podmiotów gospodarczych prowadzących działalność podlegającą ustawie SENT, w korespondencji do dotychczas przedstawionych argumentów trzeba podnieść, że instytucja kary administracyjnej stanowi nieodłączny element przymusu państwowego, który polega na stosowaniu przymusu typu administracyjnego, zwłaszcza w sytuacjach dotyczących wykonywania nakazów bądź przestrzegania zakazów ustanowionych przez administrację albo wprost wynikających z przepisów powszechnie obowiązującego prawa. Kary pieniężne stanowią więc środki mające na celu mobilizowanie podmiotów do terminowego i prawidłowego wykonywania obowiązków, zaś przez zapowiedź negatywnych konsekwencji motywują do ich wykonywania (zob. wyrok TK z dnia 25 marca 2010 r. w sprawie P 9/08). Przez zapowiedź negatywnych konsekwencji sankcja administracyjna (kara pieniężna) zapewnia poszanowanie i efektywne urzeczywistnianie obowiązków wynikających z dyrektyw administracyjnych, zaś jej sens tkwi w przymuszeniu do respektowania nakazów i zakazów, dzięki czemu norma sankcjonująca motywuje adresatów norm sankcjonowanych do poszanowania prawa, zaś sama ustawowa groźba jej nałożenia ma charakter dyscyplinujący, przez co przyczynia się do realizacji celów, którym służy wykonywanie sankcjonowanych obowiązków, a także wzmacnia poczucie praworządności (zob. wyrok TK z dnia 15 października 2013 r. w sprawie P 26/11).

Jeżeli więc – co ponownie wymaga podkreślenia – system monitorowania drogowego i kolejowego przewozu towarów oraz obrotu paliwami opałowymi został oparty na założeniu o samokontroli i samodyscyplinie podmiotów gospodarczych prowadzących działalność podlegającą ustawie SENT, to za uzasadniony trzeba uznać wniosek, że ustanowienie na gruncie tej ustawy sankcji administracyjnych w postaci kar pieniężnych oraz ich nakładanie przez uprawnione organy administracji zostało zdeterminowane ich funkcją motywacyjną pozostająca w związku z prewencyjnym oddziaływaniem w wymiarze indywidualnym, jak i generalnym, co odnosi się do wpływu na zachowanie podmiotu, wobec którego jest (może być) stosowana, i w odniesieniu do którego ma wywoływać motywację do zachowań zgodnych z prawem i przeciwdziałać zachowaniom niepożądanym.

Ich wysokość zaś, stanowi konsekwencję uwzględnienia znaczenia funkcji ochronnej oraz funkcji pomiaru wagi chronionego dobra mierzoną stopniem dolegliwości w relacji do wagi dobra chronionego.

Stąd też właśnie, jak w pełni zasadnie należałoby przyjąć, niewykonanie obowiązku, o którym mowa w art. 12a ust. 3 ustawy SENT – a mianowicie, nieprzedstawienie do kontroli środka transportu – jest penalizowane karą pieniężną w wysokości 20.000 zł, co w relacji do przedmiotu regulacji i celów tej ustawy uwzględnia charakter tego naruszenia, przede wszystkim zaś rodzaj i charakter naruszonego obowiązku. Jego niewykonanie cele te bowiem niweczy, i to – co jest nie mniej oczywiste – w nieodwracalny wręcz sposób. Niewykonanie wskazanego obowiązku nie jest więc – jak podnosi strona skarżąca – "uchybieniem o znikomym rozmiarze" (s. 2 skargi kasacyjnej).

Ponownie podkreślając, że wbrew stanowisku strony skarżącej, samoistnej podstawy odstąpienia od nałożenia kary pieniężnej nie stanowi, ani też nie uzasadnia okoliczność, że podmiot prowadzi działalność zgodną z prawem oraz, że nie działał w zamiarze dokonania przestępstwa, ani też okoliczność, że nie doszło do uchybienia obowiązkowi zapłaty należnego podatku, czy też uszczuplenia podatku, czy też okoliczność, że wysokość nałożonej kary pieniężnej jest wyższa, niż wynagrodzenie uzyskane za wykonaną usługę przewozu (s. 6 – 7 skargi kasacyjnej), trzeba stwierdzić, że w świetle przedstawionych argumentów nie sposób jest skutecznie podważać oceny Sądu I instancji odnośnie do wagi, rodzaju i charakteru obowiązku naruszonego przez stronę, ani też oceny odnośnie do braku zaktualizowania się podstaw do odstąpienia od nałożenia kary pieniężnej (s. 19 – 21 uzasadnienia zaskarżonego wyroku). Jakkolwiek bowiem – o czym mowa była powyżej – rekonstrukcja normatywnej treści oraz funkcji art. 22 ust. 3 ustawy SENT nie może prowadzić do ograniczenia jego stosowania wyłącznie do sytuacji nadzwyczajnych, to jednak Sąd I instancji nie bez usprawiedliwionych podstaw stwierdził, że argumentacja strony skarżącej – eksponującej, że poinformowała zatrudnianego przez siebie kierowcę o obowiązku stawienia się do kontroli, że przekazała kierowcy stosowne informacje odnośnie do miejsca kontroli, a tym samym, że dołożyła "[...] należytej staranności" i uczyniła "[...] wszystko czego można rozsądnie wymagać od podmiotu organizującego przewóz drogowy", zaś "[...] zaistniała sytuacja ma charakter incydentalny i wynika być może z problemów komunikacyjnych i dowolności kierowcy w interpretacji przysyłanych mu informacji." (s. 6 skargi kasacyjnej) – nie jest wystarczająca dla podważenia zgodności z prawem zaskarżonej decyzji. Przewóz towarów poddanych reżimowi ustawy SENT wymaga bowiem podjęcia stosownych i koniecznych działań oraz rozwiązań organizacyjnych – w tym w zakresie odnoszącym się do odpowiedniego doboru pracowników, potrzeby ich szkolenia oraz egzekwowania obowiązków – których niepodjęcie lub zaniedbanie obciąża przedsiębiorcę.

Za uprawniony trzeba więc uznać wniosek, że nie jest nieprawidłowa ocena, z której wynika, że ustalony w rozpatrywanej sprawie stan faktyczny nie stanowi "przypadku uzasadnionego" (ważnym interesem przewoźnika lub interesem publicznym) w rozumieniu art. 22 ust. 3 ustawy SENT, a co za tym idzie, że nie aktualizuje podstaw do odstąpienia od nałożenia kary pieniężnej. Zwłaszcza, gdy w korespondencji do dotychczas przedstawionych argumentów podnieść – czego strona nie kwestionuje (s. 6 skargi kasacyjnej) – że stwierdzone i przypisane jej naruszenie polegające na niewykonaniu obowiązku, o którym jest mowa w art. 12a ust. 3 ustawy SENT, a mianowicie obowiązku nieprzedstawienia do kontroli, na wezwanie organu, środka transportu wraz z towarem objętym zgłoszeniem, nie dość, że nie było pierwszym stwierdzonym i przypisanym stronie naruszeniem, to nie było również pierwszym naruszeniem wymienionego obowiązku, lecz – co trzeba podkreślić, wskazując jednocześnie na dwukrotne naruszenie obowiązku, o którym stanowi art. 10a ust. 1 wymienionej ustawy – trzecim już jego naruszeniem. To zaś nie pozostaje bez wpływu na wniosek, że zachowanie strony – wbrew jej twierdzeniom – nie miało charakteru incydentalnego.

Omawiane zarzuty skargi kasacyjnej nie podważają więc zasadności oceny Sądu I instancji odnośnie do braku zaktualizowania się podstaw odstąpienia od nałożenia kary pieniężnej z uwagi na interes publiczny. Rozpoznając "interes publiczny", o którym mowa w art. 22 ust. 3 ustawy SENT w kontekście, który w relacji do okoliczności rozpatrywanej sprawy nakazuje uwzględniać przedmiot regulacji oraz cele tej ustawy, za uzasadniony trzeba uznać wniosek, że nie jest w interesie publicznym akceptowanie działań, zachowań, zaniechań i zaniedbań, które realizacji tych celów – a mianowicie pełnego monitorowania operacji przewozowej – nie służą, a wręcz je w nieodwracalny sposób niweczą.

Powyższe, przekonując o braku zasadności zarzutu naruszenia przepisów art. 22 ust. 3 ustawy SENT (w tym w powiązaniu z naruszeniem art. 120, art. 121 § 1 i art. 187 § 1 ustawy – Ordynacja podatkowa) oraz zarzutu naruszenia art. 2, art. 64 ust. 3 oraz art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, nie pozostaje bez wpływu na wniosek odnośnie do wręcz oczywistego braku zasadności zarzutu naruszenia art. 26 ust. 3 ustawy SENT.

Uwzględniając treść oraz funkcje art. 26 ust. 3 ustawy SENT, wobec relacji w jakiej przepis ten pozostaje do art. 22 ust. 3 wymienionej ustawy – o czym trzeba wnioskować na podstawie zawartego w nim odesłania – za uzasadniony trzeba uznać wniosek, że możliwość jego stosowania siłą rzeczy aktualizuje się wyłącznie w sytuacji zaktualizowania się podstaw odstąpienia od nałożenia kary pieniężnej. W związku z tym, że w rozpatrywanej sprawie nałożono na stronę skarżącą karę pieniężną, przepis prawa którego naruszenie zarzuca nie mógł być więc przydatny dla wykazania braku zgodności z prawem kontrolowanego wyroku. Nie stanowił bowiem, adekwatnego wzorca kontroli legalności zaskarżonej decyzji, który Sąd I instancji mógłby naruszyć przez jego nieuzasadnione pominięcie i niezastosowanie.

W rekapitulacji wszystkich przedstawionych argumentów należało więc stwierdzić, że zarzuty skargi kasacyjnej nie podważają zgodności z prawem zaskarżonego wyroku, albowiem nie zostały oparte na usprawiedliwionych podstawach.

W związku z powyższym, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 w związku z art. 204 pkt 1 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku.