Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 1493/09
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2009-11-26 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 142
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 48 ust. 2 pkt 3 lit. a
journal: Dz.U. 2008 nr 25 poz 150
law: Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska  - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jakub Linkowski, Sędziowie Sędzia WSA Aneta Dąbrowska, Sędzia WSA Michał Sowiński (spr.), Protokolant Marek Lubasiński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 listopada 2009 r. sprawy ze skarg Ogólnopolskiego T. z siedzibą w G. i Stowarzyszenia E. z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] lipca 2009 r. nr [...] w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, iż zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na rzecz skarżącego Ogólnopolskiego T. z siedzibą w G. kwotę 200 (dwieście) złotych oraz na rzecz skarżącego Stowarzyszenia E. z siedzibą w W. kwotę 457 (czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] marca 2009 r. nr [...] Burmistrz Miasta N. określił środowiskowe uwarunkowania zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na modernizacji lotniska M. w celu jego przystosowania do obsługi przewoźników niskokosztowych. Przedsięwzięcie to przewidziane jest do realizacji w miejscowości N. na działkach ewidencyjnych nr [...] i [...] z obrębu [...]. Charakterystykę całego przedsięwzięcia przedstawiono w załączniku nr 1 do decyzji.

Odwołania od powyższej decyzji wniosły O. oraz Stowarzyszenie E., podnosząc, że:

1. raport, na podstawie którego organ pierwszej instancji ustalił środowiskowe uwarunkowania zgody na realizację wnioskowanego przedsięwzięcia nie spełnia wszystkich wymogów określonych w art. 52 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2008 r. Nr 25, poz. 150, z późn. zm.), bowiem opis elementów przyrodniczych w zakresie przyrody ożywionej, w szczególności fauny, został ograniczony do gatunków zwierząt (ptaków i nietoperzy) chronionych w sieci Natura 2000, z pominięciem charakterystyki występowania na terenie, który będzie podlegał oddziaływaniu przedsięwzięcia wielu grup zwierząt, w tym gadów, płazów i wszystkich bezkręgowych. Odstąpiono także od charakterystyki zespołów roślinnych (np. dla rezerwatu florystycznego P.). W raporcie brak jest także opisu chronionych zabytków, w szczególności zabytkowych fortów wojskowych położonych w sąsiedztwie lotniska;

2. w aneksie do raportu dotyczącym oddziaływania planowanej inwestycji na sieć Natura 2000 zostały błędnie określone dwa warianty zerowe (przywrócenie lotniska wojskowego i dotychczasowego lądowiska dla małych samolotów wraz z organizacją rajdów samochodowych). W ocenie odwołujących się jedynie prawidłowo sformułowanym wariantem zerowym powinien być wyłącznie aktualny stan wykorzystywania lotniska jako teren przeznaczony na lokalne magazyny i składy, ze stosunkowo rzadkim wykorzystywaniem tego obszaru jako miejsca ładownia małych samolotów i awionetek. Ponadto nie można zgodzić się z uzasadnieniem zawartym w decyzji, że w raporcie nie rozpatrzono innej niż M. lokalizacji lotniska dla obsługi mieszkańców aglomeracji warszawskiej, gdyż brak jest takowej lokalizacji na M. Na dowód twierdzeń załączono obwieszczenie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia 26 lutego 2009 r. o wszczęciu postępowania w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na rozbudowie lotniska cywilnego użytku publicznego w S. dla obsługi przewoźników niskokosztowych;

3. w raporcie nie określono przewidywanych znaczących oddziaływań przedsięwzięcia, w tym wtórnych i skumulowanych w odniesieniu do wykorzystywania zasobów środowiska np. brak oceny wzmożonej eksploatacji kruszyw budowlanych z okolicznych złóż na etapie realizacji przedsięwzięcia. W decyzji natomiast nie określono także zasad ochrony tych kruszyw. Nie uwzględniono wniosku o wprowadzenie w treść decyzji warunku zakazu poboru kruszyw. Nie rozpatrzono wyczerpująco innych oddziaływań skumulowanych i wtórnych, które będą spowodowane oddaniem lotniska do użytkowania, takich jak: wzrost przepustowości linii kolejowej na odcinku N. - W. Brak w raporcie prognozowanych ograniczeń w zakresie przeznaczenia terenu w obszarze ograniczonego użytkowania i wymagań technicznych dotyczących budynków i budowli. Nie uwzględniono oddziaływania obiektu na etapie jego likwidacji, która może nastąpić wskutek przedłużającego się kryzysu ekonomicznego;

4. nie poruszono kwestii zagrożeń wynikających z funkcjonowania lotniska dla bezpieczeństwa życia ludzkiego;

5. przed wydaniem przez organ pierwszej instancji zaskarżonej decyzji Starostwo Powiatowe w N. w dniu 30 czerwca 2008 r. przyjęło i zaakceptowało zgłoszenie spółki [...] Port Lotniczy "W." przystąpienia do wykonania robót budowlanych polegających na ogrodzeniu terenu przyszłego lotniska, a zatem wydanie omawianej decyzji nastąpiło w kolejności zdarzeń niezgodnej z przepisem art. 46 ust. 4 lit. a Prawa ochrony środowiska, co oznacza, że w zakresie dotyczącym budowy ogrodzenia portu lotniczego omawiana decyzja jest bezprzedmiotowa;

6. zamieszczenie informacji o prowadzonym postępowaniu w publicznie dostępnym wykazie danych miało miejsce dopiero w dniu 21 marca 2008 r., podczas gdy obowiązek takiego zamieszczenia dla organu pierwszej instancji powstał już w końcu grudnia 2006 r. Stąd społeczeństwo nie było prawidłowo informowane o prowadzony postępowaniu, co odbiło się niekorzystnie na zapewnieniu czynnego udziału społeczeństwa. Ponadto w obwieszczeniu z dnia 24 lipca 2008 r. nieprawidłowo określono 21-dniowy termin składania uwag i wniosków w prowadzonym postępowaniu i wskutek tego błędu nie zostały rozpatrzone przez Burmistrza Miasta N. uwagi i wnioski wniesione przez organizację ekologiczną "S." z siedzibą w M.;

7. naruszenie rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 28 września 2004 r. w sprawie gatunków dziko występujących zwierząt objętych ochroną (Dz. U. Nr 220, poz. 2237), bowiem wykonanie zaleceń w odniesieniu do nakazanej w decyzji metodzie płoszenia ptaków będzie stanowiło przestępstwo, a przy istotnych dla populacji danego gatunku chronionego gatunku ptaka stratach - przestępstwo;

8. nie uwzględniono postulatów dotyczących minimalizacji niekorzystnych oddziaływań i/lub kompensacji przyrodniczej, w szczególności nie podano sposobu wykorzystania wniosku w sprawie ustanowienia nowych rezerwatów przyrody i zaprzestania udzielania pozwoleń na pobór kruszywa w pobliskich obszarach Natura 2000;

9. brak wyjaśnień dlaczego za stronę postępowania uznano spółkę [...] Port Lotniczy W. ;

10. w pkt 6 sentencji decyzji stwierdzono konieczność utworzenia obszaru ograniczonego użytkowania, co zobowiązuje organ administracji architektoniczno-budowlanej do umieszczenia analogicznego obowiązku. Zatem pozwolenie na użytkowanie zmodernizowanego lotniska nie będzie mogło być wydane do czasu ustanowienia przez Sejmik Samorządowy Województwa [...] obszaru ograniczonego użytkowania, co potwierdza uzasadnienie decyzji. Z drugiej strony w pkt. 10 charakterystyki przedsięwzięcia stwierdzono jednoznacznie, że utworzenie obszaru ograniczonego użytkowania wokół lotniska w M. może nastąpić dopiero po uruchomieniu lotniska i przeprowadzeniu monitoringu. Oznacza to, że wytyczne decyzji odnośnie utworzenia obszaru ograniczonego użytkowania są wzajemnie ze sobą sprzeczne;

11. wątpliwości budzi zastosowanie w niniejszej sprawie przepisów ustawy z dnia 7 września 2007 r. o przygotowaniu finałowego turnieju Mistrzostw Europy w Piłce Nożnej UEFA EURO 2012 (Dz. U. Nr 173, poz. 1219, z późn. zm.), co wywołało określone konsekwencje prawne – skrócenie terminów na wniesienie przez strony odwołań, nadanie decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności. Tymczasem załącznik do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 8 lipca 2008 r. zmieniający rozporządzenie w sprawie wykazu przedsięwzięć EURO 2012 przewiduje rozbudowę lotniska w M., nie wskazując na jego modernizację;

12. w treści uzasadnienia nie podano informacji na temat postanowień wydanych przez organ pierwszej instancji dotyczących odmowy zawieszenia postępowania zakończonego decyzją z dnia [...] marca 2009 r.

Jednocześnie skarżący, powołując się na treść art. 142 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071, z późn. zm.); dalej: "k.p.a.", wnieśli o uchylenie postanowienia Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] października 2008 r. nr [...], sprostowanego postanowieniem z dnia [...] października 2008 r. oraz postanowienia Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2008 r. nr [...], uzgadniających planowaną inwestycję.

Decyzją z dnia [...] lipca 2009 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję z dnia [...] marca 2009 r.

Organ wskazał, że stosownie do art. 46 ust. 1 pkt 1 Prawa ochrony środowiska w związku z art. 153 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 roku o udostępnieniu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. Nr 199, poz. 1227), realizacja planowanego przedsięwzięcia mogącego znacząco oddziaływać na środowisko, określonego w art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2, jest dopuszczalna wyłącznie po uzyskaniu decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia.

Zgodnie z dyspozycją art. 47 ww. ustawy, w postępowaniu w sprawie oceny oddziaływania na środowisko określa się, analizuje oraz ocenia:

1) bezpośredni i pośredni wpływ danego przedsięwzięcia na:

a) środowisko oraz zdrowie i warunki życia ludzi,

b) dobra materialne,

c) zabytki,

d) wzajemne oddziaływanie między czynnikami, o których mowa w lit. a-c,

e) dostępność do złóż kopalin;

2) możliwości oraz sposoby zapobiegania i ograniczania negatywnego oddziaływania na środowisko;

3) wymagany zakres monitoringu.

Organ podkreślił, że w myśl art. 56 ust. 2 powołanej ustawy - w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach właściwy organ określa: rodzaj i miejsce realizacji przedsięwzięcia; warunki wykorzystywania terenu w fazie realizacji i eksploatacji, ze szczególnym uwzględnieniem konieczności ochrony cennych wartości przyrodniczych, zasobów naturalnych i zabytków oraz ograniczenia uciążliwości dla terenów sąsiednich; wymagania dotyczące ochrony środowiska konieczne do uwzględnienia w projekcie budowlanym; wymogi w zakresie przeciwdziałania skutkom awarii przemysłowych, w odniesieniu do przedsięwzięć zaliczanych do zakładów stwarzających zagrożenie wystąpienia poważnych awarii; wymogi w zakresie ograniczania transgranicznego oddziaływania na środowisko w odniesieniu do przedsięwzięć, dla których przeprowadzono postępowanie dotyczące transgranicznego oddziaływania na środowisko; w przypadku, o którym mowa w art. 135 ust. 1 - stwierdzenie konieczności utworzenia obszaru ograniczonego użytkowania.

Dalej organ podkreślił, że analiza treści zaskarżonej decyzji, akt postępowania poprzedzającego jej wydanie, ze szczególnym uwzględnieniem sporządzonego w toku postępowania raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko wraz z jego licznymi uzupełnieniami, oraz przytoczonych powyżej przepisów nie daje podstaw do uznania, iż w toku postępowania zakończonego zaskarżoną decyzją naruszone zostały przytoczone powyżej regulacje, a co za tym idzie - by w sprawie niniejszej zaistniała przesłanka do odmowy ustalenia środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia.

Zdaniem Kolegium brak jest podstaw do uznania, że raport o oddziaływaniu na środowisko przedmiotowego przedsięwzięcia nie spełnia wymagań zakreślonych przez przepisy ustawy Prawo ochrony środowiska. Raport ów - wbrew twierdzeniu odwołujących się - zawiera na stronie 44-56 "Opis terenów cennych przyrodniczo -flora i fauna". W rozdziale tym scharakteryzowano roślinności i faunę występującą na obszarze P., Doliny W. (w tym w Rezerwacie Przyrody Z., Rezerwacie Przyrody K., Rezerwacie Przyrody W., Rezerwacie Przyrody R.) oraz Doliny N. wraz z łąkami na tarasie zalewowym i Doliny W. (w tym w powołanym w odwołaniu Rezerwacie P.). Przedstawiony w raporcie opis skoncentrowany został na tych elementach przyrodniczych, które objęte będą zakresem oddziaływania przedsięwzięcia. Na wstępie powołanego opisu podkreślono: "ze względu na to, że nie przewiduje się innych niż hałas lotniczy, bezpośrednich znaczących oddziaływań inwestycji na tereny otaczające poza terenem z tytułem prawnym, oraz na to, że czynniki te mogą być potencjalnym zagrożeniem głównie dla ptaków, a na inne elementy flory i fauny ich wpływ będzie prawdopodobnie mało istotny, uszczegółowiono dane dot. awiofauny". Ponadto informację o świecie roślinnym i zwierzęcym w otoczeniu planowanego przedsięwzięcia zamieszczono również w aneksie o oddziaływaniu na obszary Natura 2000 do sporządzonego raportu (str. 15-43).

Organ podkreślił, że w raporcie znalazły się także zapisy dotyczące charakterystyki krajobrazu pod względem elementów objętych ochroną konserwatorską, w tym powołanych w odwołaniu F. i C. (str. 58 i n.). Szczegółową ich charakterystykę zamieszczono również w aneksie o oddziaływaniu na obszary Natura 2000 do sporządzonego raportu (str. 43-47);

Następnie SKO w W. podkreśliło, że rozważania dotyczące możliwości budowy na [...] cywilnego lotniska pasażerskiego podejmowane były w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa [...] 2007-2013. Jako jedyną lokalizację wskazano M. , stwierdzając przy tym, że brak jest możliwości wskazania innej alternatywnej lokalizacji na obecnym etapie programowania. Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji potrzebę uruchomienia lotniska w M. zapisano również w "Programie rozwoju sieci lotnisk i lotniczych urządzeń naziemnych" przyjętym uchwałą Nr [...] Rady Ministrów z dnia [...] maja 2007 roku. Inwestycja ta przewidziana została również do realizacji w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 12 października 2007 roku w sprawie wykazu przedsięwzięć EURO 2012 (Dz. U. Nr 192, poz. 1385, z późn. zm.). Inwestor, mając na względzie powyższe dokumenty, zobowiązany jest zatem do realizacji omawianego zamierzenia we wskazanej lokalizacji.

Dalej organ podkreślił, że w aneksie o oddziaływaniu na obszary Natura 2000 do raportu analizie podano trzy warianty perspektywicznego rozwoju tego terenu: wariant zerowy I polegający na realizacji lotniska wojskowego, wariant zerowy II polegający na utrzymaniu terenu jako lądowiska z możliwością organizacji wyścigów samochodowych oraz wariant inwestycyjny polegający na budowie lotniska pasażerskiego. Przy czym wariant polegający na niepodejmowaniu przedsięwzięcia pierwotnie rozpatrywany był w stosunku do następujących możliwości użytkowania terenu teren lotniska pozostanie taki jak obecnie, zaniedbany, dziczejący, podlegający naturalnej sukcesji; teren lotniska zachowa dotychczasowy charakter, będą prowadzone prace zmierzające do poprawy stanu nawierzchni lotniskowej i murawy trawiastej, brak zarejestrowanego i zorganizowanego lotniska doprowadzi do niekontrolowanego ruchu małych samolotów pasażerskich, rozwinie się organizacja wyścigów samochodowych; powstanie lotnisko wojskowe, powstanie osiedle mieszkaniowe; powstanie centrum usługowo-rekreacyjne, powstanie multimodalne centrum logistyczne. W oparciu o obowiązujące dokumenty strategiczne wariantowanie ograniczono do rozważenia możliwości powstania lotniska wojskowego oraz utrzymania stanu dotychczasowego (nieregularne loty niewielkich statków powietrznych prywatnych właścicieli, organizowanie wyścigów samochodowych). Zdaniem organu analiza zapisów przedstawionego aneksu pozwala stwierdzić, że wybór wariantów został szczegółowo umotywowany; w raporcie na stronach 77-83 opisano przewidywane znaczące oddziaływania wtórne, skumulowane, krótko-, średnio- i długoterminowe, stałe i chwilowe planowanego przedsięwzięcia na środowisko. Ponadto szczegółową analizę przewidywanego oddziaływania inwestycji na wszystkie elementy środowiska zamieszczono w rozdziale 9 aneksu o oddziaływaniu na obszary Natura 2000 do sporządzonego raportu.

SKO w W. podkreśliło, że podnoszony przez odwołujących się zarzut nie uwzględnienia wzmożonej eksploatacji kruszywa z dna W. został już wyjaśniony na etapie uzgodnień zaskarżonej decyzji, gdzie stwierdzono, że zakaz eksploatacji kruszywa stałby w sprzeczności z udzielonymi koncesjami i zezwoleniami. Z kolei brak jest możliwości prognozowania oddziaływania zwiększanego ruchu kolejowego do lotniska w M., bowiem w większej części, na tym etapie planowania, ruch kolejowy odbywał się będzie po istniejącej linii. Ponadto, w ocenie organu wzrost przepustowości linii kolejowej nie musi oznaczać zwiększenia uciążliwości gdyż niewątpliwie przyczyni się do ograniczenia hałasu komunikacyjnego związanego z ruchem pojazdów kołowych.

Dalej organ wskazał, że na konieczność ustanowienia obszaru ograniczonego użytkowania wskazano w aneksie o oddziaływaniu na obszary Natura 2000 do raportu. Wskazano w nim ograniczenia w zakresie przeznaczenia terenu i wymagania techniczne dotyczące obiektów budowlanych. Natomiast uszczegółowienie tych założeń może nastąpić jedynie na etapie ustanawiania tego obszaru.

Organ odwoławczy podzielił stanowisko Burmistrza Miasta N. odnośnie braku celowości analizowania oddziaływania lotniska na etapie jego likwidacji. Organ podkreślił, że likwidacja infrastruktury lotniczej mogłaby nastąpić po zmianie planów zagospodarowania przestrzennego i przeznaczeniu tego terenu na inny cel, zatem potencjalne oddziaływanie byłoby wtedy związane z projektowanym nowym sposobem użytkowania. Sam proces likwidacji (wyburzenie budynków, zerwanie nawierzchni pasa startowego) nie niósłby za sobą znaczących zagrożeń dla środowiska.

W ocenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. kwestia oceny bezpieczeństwa lotów nie może stanowić przedmiotu niniejszego postępowania, a ocenienia jest na etapie stosowania odpowiednich procedur lotniczych, zatem zgłoszone w tym zakresie zarzuty dotyczące zagrożenia dla bezpieczeństwa i zdrowia ludzkiego nie mogą odnieść zamierzonego skutku.

Organ nie podzielił również stanowiska skarżących odnośnie bezprzedmiotowości decyzji w zakresie, w jakim ustala ona środowiskowe uwarunkowania zgody na realizację ogrodzenia portu lotniczego. Organ stwierdził, iż obowiązujące przepisy prawa nie zakazują wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody dla inwestycji zrealizowanej.

W przekonaniu Kolegium, brak jest podstaw do uznania, że postępowanie z udziałem społeczeństwa przeprowadzone zostało z naruszeniem obowiązujących w tym zakresie procedur. SKO podkreśliło, że organ pierwszej instancji podjął wszelkie możliwe czynności zapewniające społeczeństwu udział w prowadzonym postępowaniu, informując wyczerpująco o zgromadzonym materiale dowodowym i umożliwiając zgłaszanie do tych dokumentów uwag i wniosków w zakreślonych terminach. Zdaniem SKO w W. na uznanie zasługuje również przeprowadzenie przez organ pierwszej instancji rozprawy administracyjnej. W ocenie organu odwoławczego przeprowadzona przez Burmistrza Miasta N. procedura oceny oddziaływania wnioskowanej inwestycji na środowisko może zostać uznana za wzorcową. Organ nadmienił, że z akt postępowania nie wynika aby w toku postępowania zgłoszone były jakiekolwiek uwagi i wnioski S. w M.

Zdaniem SKO w W. potwierdzenia nie znajdują zarzuty naruszenia rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 28 września 2004 roku w sprawie gatunków dziko występujących zwierząt objętych ochroną. Przedstawiony przez inwestora aneks o oddziaływaniu na obszary Natura 2000 do sporządzanego raportu zawiera: szczegółową charakterystykę obszarów Natura 2000 oraz innych obszarów cennych przyrodniczo, opis kluczowych gatunków zwierząt i ich życiowych procesów na terenie oddziaływania lotniska, analizę przewidywanych oddziaływań na środowisko w rejonie planowanego przedsięwzięcia oraz przewidywane środki minimalizujące negatywny wpływ przedsięwzięcia na środowisko przyrodnicze. W celu zminimalizowania ryzyka zabijania lub okaleczania ptaków przewidziano szereg metod zmierzających do rozwiązania problemu obecności ptaków w pobliżu lotniska skutkujących ograniczeniem ich bytowania tam, gdzie możliwość potencjalnych zderzeń ze statkami powietrznymi jest największa. Organ podkreślił, że w pierwszej kolejności podjęte zostaną zatem prace projektowe w celu zapewnienia dla ptaków maksymalnie niekorzystnych warunków bytowania na terenie lotniska (wyrównanie terenu lotniska, redukcja roślinności, dobór odpowiedniego gatunku trawy, którym obsiana zostanie część lotniska, zaprojektowanie na budynkach elementów uniemożliwiających ptakom przesiadywanie na dachach, oknach, kominach). Ponadto operacje lotnicze będą bieżąco dostosowywane do przelotów ptaków, z terenu lotniska usunięta zostanie baza pokarmowa oraz źródła wody oraz zorganizowane zostaną alternatywne żerowiska. Dopiero przy braku efektywności powyższych działań zastosowane zostaną działania polegające na odstraszania ptaków z płyty lotniska za pomocą tresowanych sokołów lub psów, z uwagi na ich wysoką skuteczność.

W świetle powyższych rozważań organ uznał, iż w mniejszej sprawie brak jest podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji, zwłaszcza wobec nie stwierdzenia w działaniu organu pierwszej instancji uchybień bądź naruszeń obowiązujących przepisów prawa.

Na powyższą decyzję pismem z dnia 14 sierpnia 2009 r. O. złożyło skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz poprzedzającej ją decyzji [...] marca 2009 r. Zaskarżonej decyzji strona skarżąca zarzuciła, że:

1. została wydana po przeprowadzeniu postępowania odwoławczego z naruszeniem art. 7 oraz art. 10 § 1 k.p.a., co miało wpływ na zaskarżone rozstrzygniecie,

2. została skierowana do podmiotów nie będących stronami w sprawie (Wójt Gminy P., Wójt Gminy Z., Burmistrz Miasta i Gminy N., oraz Nadleśnictwo J.), co powinno skutkować jej nieważnością z uwagi na przepis art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a.,

3. nie rozpatrzono w niej zarzutów stron składających odwołania w zakresie zaskarżenia w tych odwołaniach na podstawie art. 142 k.p.a. postanowień Wojewody [...] (z dnia [...] listopada 2008 r.) oraz Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w W. (z dnia [...] października 2008 r.) - co miało istotny wpływ na wydane rozstrzygnięcie,

4. utrzymuje w mocy decyzję organu I instancji (Burmistrza Miasta N. z dnia [...] marca 2009 r.) wydaną z rażącym naruszeniem przepisów o ochronie środowiska i ochronie przyrody - w szczególności:

• na podstawie raportu oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, wykonanego niezgodnie z wymogami zawartymi w art. 52 ust. 1 pkt 3, 5, 6, 9, art. 52 ust. 1 lit. b, art. 52 ust. 3 Prawa ochrony środowiska,

• po przeprowadzeniu postępowania w sprawie oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko - z rażącym naruszeniem art. 47 pkt 1 i art. 53 Prawa ochrony środowiska,

• z rażącym naruszeniem art. 46 ust. 4 lit. "a", art. 56 ust. 2 pkt 2, art. 56 ust. 4 pkt 1 i art. 56 ust. 8 Prawa ochrony środowiska, oraz par. 6 pkt 1, 4 i 11 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 28 września 2004 r. w sprawie gatunków dziko występujących zwierząt objętych ochroną,

• z budzącym zasadnicze wątpliwości powołaniem się w podstawie prawnej na pkt. 23 Załącznika do Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 8 lipca 2008 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie wykazu przedsięwzięć Euro 2012, w związku z zastosowaniem przy wydawaniu tej decyzji przepisów ustawy z dnia 7 września 2007 r. o przygotowaniu finałowego turnieju Mistrzostw Europy w Piłce Nożnej UEFA EURO 2012.

Skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. wniosło również Stowarzyszenie E. W piśmie z dnia 24 sierpnia 2009 r., stanowiącym skargę ww. Stowarzyszenie niosło o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Burmistrza Miasta N. z dnia [...] marca 2009 r.

Zaskarżony decyzjom strona skarżąca zarzuciła naruszenie:

1. art. 33 i 34 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. Nr 92, poz. 880, z późn. zm.), a także transponowanego przez te przepisy art. 6 ust. 3 i 4 dyrektywy Rady 92/43/EWG z dnia 21 maja 1992 r. w sprawie ochrony siedlisk przyrodniczych oraz dzikiej fauny i flory (Dz. Urz. WE L 206 z 22.07.1992, str. 7, z późn. zm.; Dz. Urz. UE Polskie wydanie specjalne, rozdz. 15, t. 2, str. 102, z późn. zm.),

2. art. 52 ust.1 pkt 5 i 6 Prawa ochrony środowiska,

3. art. 7 oraz art. 77 w związku z art. 15, art. 138 i art.142 k.p.a.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko prezentowane w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Uzupełnieniem tego zapisu jest treść art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.); dalej: "p.p.s.a.", w którym wskazano, iż sądy administracyjne stosują środki określone w ustawie.

Dokonując oceny zaskarżonej decyzji w powyższym zakresie Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie bowiem decyzja organu odwoławczego wydana została bez należytego wyjaśnienia istotnych okoliczności w sprawie.

Zgodnie z art. 77 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej musi w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. jako organ II instancji zobowiązane było zatem ponownie rozstrzygnąć sprawę a nie ograniczyć się tylko do kontroli decyzji organu I instancji. Istota administracyjnego toku instancji polega na dwukrotnym rozstrzygnięciu tej samej sprawy. W postępowaniu tym organ ma obowiązek przestrzegania przepisów procesowych, co wyraźnie wynika z art. 140 k.p.a., który mówi, że w sprawach nieuregulowanych w art. 136-139 k.p.a. w postępowaniu przed organami odwoławczymi mają odpowiednie zastosowanie przepisy o postępowaniu przed organami pierwszej instancji.

Odnosząc się na wstępie do stwierdzenia organu II instancji, iż lokalizacja spornego przedsięwzięcia została wskazana w Regionalnym Programie Operacyjnym Województwa [...] 2007-2013, przygotowanym w oparciu o rozporządzenie Rady (WE) nr 1083/2006 z dnia 11 lipca 2006 r. ustanawiające przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności i uchylające rozporządzenie (WE) nr 1260/1999 (Dz. Urz. UE L 210 z 31.07.2006, str. 25), należy zauważyć, iż w prognozie oddziaływania na środowisko projektu Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa [...] 2007-2013 (dokument dostępny na stronie internetowej www.mazovia.pl), w części dotyczącej oceny wpływu na środowisko projektu uruchomienia lotniska komunikacyjnego poprzez modernizację istniejącej infrastruktury oraz budowę nowej związanej z obsługą samolotów i pasażerów na terenie byłego lotniska wojskowego w M., przeprowadzonej z uwzględnieniem kryteriów określonych w dyrektywie 2001/42/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 27 czerwca 2001 r. w sprawie oceny wpływu niektórych planów i programów na środowisko (Dz. Urz. WE L 197 z 21.07.2001, str. 30), wskazano, że zakres przedmiotowy i terytorialny (bliskość obszaru Natura 2000) projektu zmusza do realizacji inwestycji z zachowaniem szczególnej ostrożności i dbałości o środowisko naturalne. Dokonując oceny oddziaływania na środowisko stwierdzono, iż jest to inwestycja, która jest przykładem konfliktu między skutkami dla środowiska przyrodniczego i antropogenicznego. Wyjaśniono, iż analizowana inwestycja, jako że położona w bezpośrednim sąsiedztwie obszarów Natura 2000 będzie oddziaływać nie tylko na unikalny krajobraz, ale także na bioróżnorodność. Szczególnie w fazie użytkowania lotniska kumulować się mogą niekorzystne zjawiska takie jak: wzrost hałasu, zagrożenie awariami, wzrost zanieczyszczeń gazowych pyłowych, bezpośrednie zagrożenie życia ptaków w przypadku kolizji z samolotem oraz zagrożenie dla innych zwierząt. Budowa lotniska, a w jeszcze większym stopniu jego funkcjonowanie może ograniczyć liczbę ptaków na tym terenie, w tym objętych ochroną. Bliskość występowania obszarów Natura 2000, tj. Doliny W., Doliny S. W., Puszczy K. oraz F. jest bez wątpienia elementem, który może doprowadzić do zaistnienia sytuacji konfliktowych pomiędzy portem lotniczym a terenami prawnie chronionymi. Wskazano, iż rozbudowa portu lotniczego w M. jest inwestycją obejmującą znaczne obszary (ok. 1400 ha), na których dojdzie do przekształceń krajobrazu naturalnego oraz kulturowego. Zmianie ulegnie struktura użytkowania terenów wykorzystanych pod inwestycje transportu lotniczego. Gleby tego obszaru ulegną degradacji, a co za tym idzie nastąpią zmiany w świecie flory i fauny. Projekt uzyskał w konsekwencji ocenę ogólną warunkowo pozytywną.

Zasadnie w powyższym kontekście podnoszą skarżące stowarzyszenia, iż brak ustosunkowania się w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji do podniesionych w odwołaniach zarzutów dotyczących postanowień uzgadniających przed wydaniem decyzji środowiskowej stanowi naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik ostatecznego rozstrzygnięcia. Należy przy tym podkreślić, iż wyrokiem z dnia 21 maja 2009 r. sygn. akt IV SA/Wa 246/09 WSA w Warszawie oddalił skargę O. w G. na postanowienie Głównego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] grudnia 2008 r. umarzające postępowanie dotyczące zażalenia na postanowienie Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w W. z dnia [...] października 2008 r. uzgadniające warunki realizacji przedsięwzięcia: "Modernizacja Lotniska M. w celu jego przystosowania do obsługi przewoźników niskokosztowych". W uzasadnieniu Sąd wyjaśnił, iż w aktualnie obowiązującym stanie prawnym możliwość wnoszenia zażaleń od omawianego rodzaju postanowień została wyłączona. Jednocześnie Sąd wskazał, iż argumentacja O. w zakresie, w jakim kwestionuje ono uzgodnienie dokonane przez Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w W. , może być podnoszona w toku postępowania głównego, prowadzonego na zasadach obowiązujących przed dniem 15 listopada 2008 r., tj. przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. Nr 199, poz. 1227, z późn. zm.).

Powyższa argumentacja Sądu znajduje oparcie w treści art. 142 k.p.a. stanowiącego, iż postanowienie, na które nie służy zażalenie, strona może zaskarżyć tylko w odwołaniu od decyzji. Stosownie do art. 48 ust. 2 pkt 3 lit. a Prawa ochrony środowiska przed wydaniem decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach Burmistrz Miasta N. uzgodnił warunki realizacji przedsięwzięcia z Wojewodą [...] i Państwowym Wojewódzkim Inspektorem Sanitarnym w W. Powołany przepis wyznacza wojewodzie i państwowemu wojewódzkiemu inspektorowi sanitarnemu role organów uzgadniających warunki realizacji przedsięwzięcia mogącego znacząco oddziaływać na obszar Natura 2000. Organy te, działając w ramach uzgodnienia, zobowiązane były w granicach swych właściwości i kompetencji, do oceny warunków dopuszczających realizację zamierzonej inwestycji, przez pryzmat wymagań ochrony i higieny środowiska. Rolą organów uzgadniających, w ramach posiadanych zakresów przedmiotowych działania, było zatem precyzyjne określenie standardów realizacji przedsięwzięcia, tak aby planowana inwestycja, łącznie z planowanymi rozwiązaniami ochronnymi, zapewniała spełnienie wymagań ochrony i higieny środowiska.

W ocenie Sądu, stanowisko organu II instancji zaprezentowane w uzasadnieniu decyzji, iż zarzuty podniesione w stosunku do zaskarżonych postanowień organów uzgadniających: Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w W. z dnia [...] października 2008 r. oraz Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2008 r. stanowią w istocie powtórzenie zarzutów sformułowanych pod adresem decyzji Burmistrza Miasta N. z dnia [...] marca 2009 r., nie jest zasadne. Strony skarżące sformułowały w odwołaniach od decyzji organu I instancji zarzuty dotyczące rozstrzygnięć wydanych w postępowaniu uzgodnieniowym, które wskazywały zarówno na naruszenie zasad postępowania administracyjnego, jak również naruszenie prawa materialnego, powołując się na brak w raporcie o oddziaływaniu na środowisko informacji mających wspomóc organ w dokonaniu uzgodnienia, dotyczących w szczególności: oceny wpływu wskazanych oddziaływań towarzyszących (skumulowanych) na środowisko przyrodnicze, prognozowanego wpływu na populacje ptaków wszystkożernych nakazanej likwidacji wysypiska odpadów komunalnych w Z., analizy wpływu wzrostu hałasu na populację nietoperzy w zespole fortów m. (proj. obszar Natura 2000). Organ odwoławczy nie ustosunkował się również do zarzutów dotyczących braku wskazania w postanowieniu Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w W. miejsc na gromadzenie odpadów, które będą powstawać w trakcie realizacji i eksploatacji planowanego przedsięwzięcia, braku wskazania innych, również niezbędnych zasad postępowania z odpadami, także z zaliczanymi do niebezpiecznych oraz dopuszczenia bez zastrzeżeń ponadnormatywnych oddziaływań, w tym szkodliwych dla ludzi pól elektromagnetycznych, pochodzących z pracy radarów lotniskowych na terenie samego lotniska.

Zdaniem Sądu, brak pełnego odniesienia się do wyżej opisanych kwestii i pominięcie przez organ istotnych dla sprawy argumentów skarżących, nie pozwala na pełne skontrolowanie legalności zaskarżonej decyzji. Aby rozstrzygnięcie to ocenić w sposób prawidłowy, Sąd musi dysponować stanowiskiem organu zawierającym odniesienia do wszystkich argumentów stron. Sąd administracyjny nie czyni bowiem własnych ustaleń w sprawie, a jedynie ocenia zaskarżony akt pod względem jego zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi. Taka kontrola jest jednak możliwa tylko w warunkach wyczerpujących istotę zagadnień ustaleń faktycznych i prawnych dokonanych przez organ.

W tym stanie rzeczy wskazane wyżej uchybienia procesowe winny być usunięte przez organ przy ponownym rozpoznaniu sprawy bowiem mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wyjaśnienia wymaga ponadto podniesiona w skargach okoliczność braku odniesienia na etapie postępowania odwoławczego do planowanego do ustanowienia obszaru ochrony siedlisk przyrodniczych sieci Natura 2000 o nazwie "K.". Konieczne będzie także zapewnienie stronom czynnego udziału w postępowaniu przez umożliwienie wypowiedzenia się co do zebranych dowodów stosownie do wymogów art. 10 § 1 k.p.a.

W ponownie prowadzonym przez organ II instancji postępowaniu należy uwzględnić powyżej poczynione przez Sąd uwagi, pamiętając m.in. o tym, iż uzasadnienie decyzji winno odpowiadać rygorom określonym w art. 107 § 3 k.p.a., dając jasny obraz motywów rozstrzygnięcia.

Z powyższych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 152 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a.