Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 686/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2011-06-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6155 Uzgodnienia w sprawach z zakresu zagospodarowania przestrzennego
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Minister Środowiska
Treść wyniku: Uchylono zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie
Powołane przepisy: article: art. 53 ust 5
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: art. 70 pkt 6 lit b. art. 80
journal: Dz.U. 2010 nr 106 poz 675
law: Ustawa z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Aneta Dąbrowska, Sędziowie Sędzia WSA Marta Laskowska-Pietrzak (spr.), Sędzia WSA Jakub Linkowski, Protokolant ref. staż. Marek Bereziński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 czerwca 2011 r. sprawy ze skargi S. P. na postanowienie Ministra Środowiska z dnia [...] marca 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz utrzymane nim w mocy postanowienie Dyrektora [...] Parku Narodowego z dnia [...] grudnia 2010 r. nr [...]; II. zasądza od Ministra Środowiska na rzecz skarżącego S. P. kwotę 340 (trzysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Postanowieniem z dnia [...] marca 2011 r. Minister Środowiska po rozpatrzeniu zażalenia S. P. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa utrzymał w mocy postanowienie Dyrektora [...] Parku Narodowego z dnia [...] grudnia 2010 r. w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu polegającego na budowie budynku mieszkalnego na działce nr [...] w W.

W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia organ przedstawił stan sprawy.

Wójt Gminy S. zwrócił się do Dyrektora [...] Parku Narodowego o uzgodnienie przedmiotowej inwestycji w trybie art. 53 ust. 4 pkt 7 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2004 r. Dyrektor Parku odmówił uzgodnienia realizacji inwestycji. Postanowieniem z dnia [...] października 2004 r. Minister Środowiska uchylił powyższe postanowienie oraz przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Postanowieniem z dnia [...] listopada 2004 r. Dyrektor Parku ponownie odmówił uzgodnienia realizacji inwestycji. Postanowieniem z dnia [...] maja 2006 r. Minister Środowiska uchylił powyższe postanowienie oraz przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Postanowieniem z dnia [...] listopada 2006 r. Dyrektor Parku ponownie odmówił uzgodnienia realizacji inwestycji. Postanowieniem z dnia [...] maja 2007 r. Minister Środowiska uchylił powyższe postanowienie oraz odmówił uzgodnienia realizacji inwestycji.

Postanowienie powyższe S. P. zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który wyrokiem z dnia 9 października 2007 r., sygn.akt IV SA/Wa 1318/07 uchylił zaskarżone postanowienie oraz postanowienie organu pierwszej instancji.

Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2010 r. Dyrektor Parku ponownie odmówił uzgodnienia decyzji o ustalenie warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji wskazując w uzasadnieniu, że lokalizacja inwestycji jest w obszarze parku narodowego (w tym korytarza ekologicznego) oraz jest sprzeczna z realizacją celów, dla których powołano Park Narodowy.

Rozpatrując zażalenie S. P. Minister Środowiska w pierwszej kolejności przytoczył treść przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz ustawy o ochronie przyrody, mających zastosowanie w niniejszej sprawie. Wskazał, że w przypadku przedmiotowej inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego, czynnikiem mogącym wywołać niekorzystne zmiany w środowisku przyrodniczym parku jest m.in. kontynuacja procesu zabudowy liniowej w obrębie ciągu migracyjnego zwierząt. W przedmiotowej sprawie planowane przedsięwzięcie w istocie już stanowi pewien kompleks zabudowy, który powinien być rozpatrywany pod względem zintegrowanego wpływu na przyrodę parku, na co wskazuje szerokie spektrum wykorzystania projektowanego obiektu.

Działka, na której planowana jest realizacja przedsięwzięcia znajduje się w obrębie korytarza ekologicznego "[...]" łączącego park z sąsiednimi obszarami chronionymi. Analiza akt sprawy, w szczególności załączonych map oraz zdjęć pozwala stwierdzić, że słuszne jest stanowisko organu pierwszej instancji odnoszące się do utrudnienia migracji zwierząt poprzez wybudowanie dodatkowego budynku mieszkalnego stanowiącego barierę w migracji. Oddziaływanie przedsięwzięcia nie ogranicza się wyłącznie do działki, na której ma być realizowana inwestycja lecz jest znacznie szersze i obejmuje również działki sąsiadujące. Zubożenie różnorodności genetycznej występujących w parku zwierząt prowadzi do krzyżowania się osobników blisko ze sobą spokrewnionych powodując depresję wsobną. Zjawisko to jest bardzo niekorzystne bowiem jego skutkiem jest m.in. zmniejszenie płodności oraz odporności na choroby, jak również liczne mutacje prowadzące do zmniejszenia przeżywalności młodych. Konsekwencją takiego stanu może być w ostateczności zagłada populacji na danym obszarze. Inną nie mniej ważną funkcją korytarza ekologicznego jest umożliwienie zwierzętom wędrówki w celu poszukiwania żerowisk, wodopojów oraz nowych miejsc bytowania.

Korytarz ekologiczny, o którym mowa został wyznaczony na podstawie badań i analiz przeprowadzonych podczas prac przy sporządzaniu projektu Planu Ochrony Parku, jak również jest on opisany w opracowaniu "K." przygotowany przez Instytut Nauk o Środowisku UJ oraz Instytut Ochrony Przyrody PAN. Wymieniony korytarz łączy zachodnią część parku (górne partie D.), z częścią północną parku (rejon od wąwozu P. poprzez S. i D. do P.). Wskazuję się, że działka [...] w W., będąca własnością skarżącego, położona jest na stoku częściowo zalesionego wąwozu opadającego w kierunku północno – zachodnim do dna doliny P. Dom skarżącego, istniejący na omawianej działce jest ostatnim w ciągu zabudowy w W. Proponowana dalsza zabudowa działki jednoznacznie spowoduje zwężenie korytarza ekologicznego.

Przedmiotowa inwestycja w zaproponowanym kształcie, poprzez zmniejszenie drożności korytarza ekologicznego istotnie negatywnie wpływa na możliwość zachowania zróżnicowania biologicznego (genetycznego) zwierząt występujących w parku (w szczególności dotyczy to jeleni, saren i dzików), a tym samym zagraża zachowaniu równowagi przyrodniczej Parku.

Ponadto organ odwoławczy uznał za słuszny wywód zawarty m.in. na stronie 4 postanowienia Dyrektora Parku z dnia [...] grudnia 2010 r. w zakresie problemu "gospodarstwa rolnego". Nie znajduje uzasadnienia argumentacja skarżącego, że budowa siedliska na działce [...] jest niezbędna dla racjonalnego prowadzenia gospodarstwa rolnego. Tym bardziej, że w tym konkretnym przypadku skarżący ok. 90% posiadanych gruntów rolnych ma w gminie S., poza obszarem Parku.

Skarżący podnosił z zażaleniu, że zgodnie z art. 53 ust. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, uzgodnień projektów decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, dokonuje się w trybie art. 106 kpa. W przypadku niezajęcia stanowiska przez organ uzgadniający w terminie 2 tygodni od dnia doręczenia wystąpienia o uzgodnienie – uzgodnienie uważa się za dokonane. Z art. 80 ustawy z dnia 17 lipca 2010 r. o szczególnych zasadach lokalizowania sieci szerokopasmowych (Dz.U. Nr 106, poz. 675) wynika, że do spraw o wydanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu wszczętych i niezakończonych do dnia wejścia w życie ustawy decyzją ostateczną przepisy dotychczasowe stosuje się na wniosek inwestora, który może być złożony najpóźniej w terminie 2 miesięcy od dnia wejścia w życie ustawy. W ocenie Ministra Środowiska stanowisko zażalającego dotyczące uzgodnienia projektu decyzji w związku z przekroczeniem terminu wydania postanowienia przez Dyrektora Parku jest niezasadne bowiem z art. 53 ust. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stanowi o upływie terminu od dnia doręczenia wystąpienia o uzgodnienie, co wskazuje, że przepis art. 80 ustawy o szczególnych zasadach lokalizowania sieci szerokopasmowych i dotyczy wyłącznie sytuacji, w których do dnia wejścia w życie tej ustawy nie zostało wydane żadne rozstrzygnięcie przez organ pierwszej instancji. Tym samym przepis ten nie będzie miał zastosowania w przedmiotowej sprawie.

Minister Środowiska podkreśli, że organy obu instancji są świadome, że brak uzgodnienia planowanej inwestycji powoduje ograniczenie prawa własności skarżącego, który nie może w pełni korzystać z nieruchomości stanowiącej teren inwestycji, jednak Konstytucja pozwala na ograniczenie prawa własności, w stopniu w jakim nie narusza to jego istoty. Organ podkreślił, że w art. 73 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo ochrony środowiska ustawodawca nakłada obowiązek uwzględnienia w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu ograniczeń wynikających z ustanowienia w trybie powyższej ustawy, form ochrony przyrody, w tym parków narodowych.

Skargę na powyższe postanowienie Ministra Środowiska wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie S. P. Skarżący podniósł, że wydanie przedmiotowego postanowienia było niedopuszczalne na skutek upływu terminu na dokonanie uzgodnienia przez Dyrektora [...] Parku Narodowego. W niniejszej sprawie znajduje zastosowanie art. 53 ust. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w brzmieniu aktualnie obowiązującym. Organy stosują przepisy prawa w brzmieniu obowiązującym na chwilę orzekania, a przepisy proceduralne, o ile nie wynika z nich co innego, zmieniają procedurę od chwili wejścia w życie ustawy. Przepis art. 80 spec ustawy telekomunikacyjnej dotyczy sytuacji, w których z wyłącznej woli inwestora możliwe jest stosowanie procedury dotychczasowej. Takiej woli inwestor nigdy nie wyraził. W dniu 17 lipca 2010 r. wszedł w życie przepis, zgodnie z którym Dyrektor [...] Parku Narodowego ma dwa tygodnie na wydanie stosowanego postanowienia. Po upływie 2 tygodni Dyrektor Parku traci kompetencje do uzgodnienia, a prowadzone dalej przez niego postępowanie staje się bezprzedmiotowe. Jedynym możliwym do wydania staje się w tym momencie postanowienie o umorzeniu postępowania.

Zaskarżone postanowienie narusza również przepisy prawa materialnego i przepisy postępowania w zakresie ustalenia stanu faktycznego sprawy. Dokonując oceny odmowy uzgodnienia w przedmiotowej sprawie organ drugiej instancji przekroczył granice sprawy administracyjnej. Spora część argumentacji przytoczonej w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia poświęcona została procesom o charakterze ogólnym i nie odnosi się do konkretnej sprawy skarżącego. A przedmiotem rozpoznania jest konkretna sprawa administracyjna, a nie przeciwdziałanie procesom globalnym. W treści uzasadnienia zaskarżonego postanowienia Minister Środowiska skupił się na wykazaniu potrzeby zahamowania presji urbanizacyjnej jaką zapoczątkować może inwestycja planowana przez skarżącego.

Podstawę stanu faktycznego przyjętego przez organy orzekające w niniejszej sprawie stanowi teza o położeniu planowanej inwestycji na obszarze korytarza ekologicznego. Organy nie podają jednak gatunków roślin, zwierząt czy też grzybów, które korzystają z przedmiotowego korytarza i zagrożeń, jakie ta konkretna inwestycja miałaby stwarzać dla warunków migracji poszczególnych gatunków.

Ponadto Minister Środowiska i Dyrektor [...] Parku Narodowego w uzasadnieniu nie wspominają o planie ochrony parku. Zgodnie z art. 18 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody, dla parków narodowych, rezerwatów przyrody i parków krajobrazowych sporządza się i realizuje plan ochrony. Skoro więc nie ma planu ochrony parku, nie ma rzeczywistych potrzeb ochrony i nie ma przesłanek dla wprowadzenia ograniczeń.

Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia i utrzymanego nim w mocy postanowienia organu pierwszej instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania.

Minister Środowiska w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Stosownie do przepisu art. 70 pkt 6 lit b ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (Dz.U. z 2010 r., Nr 106, poz. 675), która weszła w życie w dniu 17 lipca 2010 r. zmienił się przepis art. 53 ust. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, dotyczący trybu uzgadniania projektów decyzji o warunkach zabudowy. Zgodnie z tym przepisem uzgodnień, o których mowa w ust. 4, dokonuje się w trybie art. 106 kpa, z tym, że zażalenie przysługuje wyłącznie inwestorowi. W przypadku niezajęcia stanowiska przez organ uzgadniający w terminie 2 tygodni od dnia doręczenia wystąpienia o uzgodnienie – uzgodnienie uważa się za dokonane.

Jednocześnie zgodnie z dyspozycją przepisu przejściowego, zawartego w art. 80 ustawy wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych, do spraw o wydanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, wszczętych i niezakończonych do dnia wejścia w życie ustawy decyzją ostateczną, przepisy dotychczasowe stosuje się na wniosek inwestora, który może być złożony najpóźniej w terminie 2 miesięcy od dnia wejścia w życie ustawy. Stosownie do treści tego przepisu, inwestor miał prawo do złożenia oświadczenia o zastosowaniu w jego sprawie dotychczasowych przepisów do dnia 17 września 2010 r.

Przedmiotowa sprawa została wszczęta wnioskiem z dnia 7 stycznia 2004 r., a zatem przed dniem wejścia w życie ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych. Z akt sprawy wynika, że inwestor nie występował z wnioskiem, o którym mowa w art. 80 powyższej ustawy.

Mając na uwadze powyższe należy stwierdzić, że sprawa ustalenia warunków zabudowy dla omawianej inwestycji podlega rozpatrzeniu na podstawie przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w jej aktualnym brzmieniu.

Postanowienie Dyrektora [...] Parku Narodowego wydane zostało w dniu [...] grudnia 2010 r. i nadane w placówce pocztowej organowi, który wystąpił z wnioskiem (Wójt Gminy S.) również w dniu [...] grudnia 2010 r.

W tym miejscu należy wyjaśnić, że przepis art. 53 ust. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stanowi normę prawa materialnego zobowiązującego organ (w niniejszej sprawie dyrektora parku narodowego) do "zajęcia stanowiska" w konkretnym terminie. Termin ten jest terminem zawitym, co oznacza, że niepodjęcie określonej czynności przez uprawniony podmiot w tym terminie, powoduje wygaśnięcie prawa do dokonania tej czynności.

Istotnym zagadnieniem w przypadku toczących się postępowań uzgodnieniowych, tak jak w niniejszej sprawie, pozostaje ustalenie daty początkowej, od której należy liczyć 2 - tygodniowy termin na "zajęcie stanowiska" przez organ uzgadniający. Art. 80 ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych, jako przepis przejściowy, przewiduje możliwość zastosowania przepisów dotychczasowych na wniosek inwestora, który może być złożony najpóźniej w terminie 2 miesięcy od dnia wejścia w życie ustawy. Stosownie do treści tego przepisu inwestor miał prawo złożenia oświadczenia o zastosowaniu w jego sprawie dotychczasowych przepisów do dnia 17 września 2010 r. Choć w niniejszej sprawie inwestor nie skorzystał z tego prawa, to po upływie 2 - miesięcznego terminu wskazanego w ustawie, zaczyna biec – zdaniem Sądu – termin 2 - tygodniowy na "zajęcie stanowiska" przez organ. Taka wykładnia przepisu jest uzasadniona bowiem organ miał 3 miesiące od opublikowania ustawy i wprowadzenia zmian w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym na wydanie postanowienia zgodnie ze swoimi kompetencjami.

Podkreślić należy, że ustawa z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych została opublikowana w Dzienniku Ustaw z dnia 16 czerwca 2010 r., a z treści art. 87 powyższej ustawy wynika, że weszła ona w życie po upływie 30 dni od dnia ogłoszenia, a więc 17 lipca 2010 r.

A zatem z uwagi na fakt, że organ pierwszej instancji nie zajął stanowiska w sprawie wniosku Wójta Gminy S. o uzgodnienie projektu decyzji o warunkach zabudowy dla omawianej inwestycji, w terminie określonym w art. 53 ust. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z art. 80 ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych organ drugiej instancji zaskarżone postanowienie Dyrektora [...] Parku Narodowego winien uchylić, a postępowanie w sprawie umorzyć, stosownie do przepisu art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 144 kpa.

Z uwagi na powyższe, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Sąd orzekł jak w sentencji.