Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 3324/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-04-09 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6090 Budownictwo wodne, pozwolenie wodnoprawne
Hasła tematyczne: Wodne prawo
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 7, art. 77 § 1 i art. 80
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Masternak- Kubiak Sędziowie sędzia NSA Piotr Korzeniowski (spr.) sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski Protokolant: starszy asystent sędziego Rafał Kopania po rozpoznaniu w dniu 9 kwietnia 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A.S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 lutego 2020 r., sygn. akt IV SA/Wa 683/19 w sprawie ze skargi A.S. na decyzję Prezesa Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia [...] stycznia 2019 r. nr [...] w przedmiocie udzielenia pozwolenia wodnoprawnego 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; 2. zasądza od Prezesa Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie na rzecz A.S. kwotę 490 (czterysta dziewięćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 11 lutego 2020 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: Sąd I instancji), sygn. akt IV SA/Wa 683/19 po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 lutego 2020 r. sprawy ze skargi A.S. na decyzję Prezesa Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie (dalej "Prezes Wód Polskich") z [...] stycznia 2019 r., nr [...] w przedmiocie udzielenia pozwolenia wodnoprawnego, oddalił skargę.

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wskazał, że wnioskiem z 25 listopada 2013 r. A.T. wystąpiła do Starosty P. (dalej: Starosta) o udzielenie pozwolenia wodnoprawnego na wykonanie elektrowni wodnej oraz na szczególne korzystanie z wód rzeki P. w km 9+890 na potrzeby małej elektrowni wodnej planowanej w budynku byłego młyna zlokalizowanego w miejscowości S. oraz o wygaszenie decyzji z 2 grudnia 2002 r., nr Ro.II.6223-6/02.

Decyzją z 21 sierpnia 2014 r., nr GNO-V.6341.36.2013 Starosta umorzył z urzędu postępowanie prowadzone na ww. wniosek w części dotyczącej wygaszenia pozwolenia wodnoprawnego na szczególne korzystanie z wód rzeki P. w km 8+980 na potrzeby małej elektrowni wodnej udzielonej decyzją z dnia 2 grudnia 2002 r., nr Ro.II.6223-6/02.

Po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego w zakresie pozostałej części ww. wniosku, decyzją z 29 maja 2015 r., nr GNO-V.6341.36.2013 Starosta odmówił udzielenia pozwolenia wodnoprawnego na szczególne korzystanie z wód (punkt 1 ust. 1 decyzji), na wykonanie urządzenia wodnego, tj. turbozespołu (turbina nr 2) o maksymalnym przełyku 1,20 m³/s wchodzącego w skład małej elektrowni wodnej w km 0+222 istniejącej młynówki rzeki P. w S., w obiekcie młyna (punkt 1 ust. 2 decyzji) oraz umorzył postępowanie w części dotyczącej wykonania wchodzących w skład małej elektrowni wodnej: bloku elektrowni wraz z turbozespołem (turbina nr 1) o maksymalnym przełyku 0,90 m³/s, wyposażenia techniczno-mechanicznego wraz z kratami wlotowymi i zamknięciami remontowymi, instalacji i wyposażenia elektrycznego wraz z systemem wyprowadzenia energii do sieci energetycznej, instalacji automatyki i sterowania (punkt 2 decyzji). Powyższa decyzja została utrzymana w mocy decyzją Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej we Wrocławiu z 8 stycznia 2016 r., nr ZO/ZW-7107-136/15.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, wyrokiem z 19 maja 2016 r., sygn. akt II SA/Wr 105/16, uchylił ww. decyzję organu II instancji w części utrzymującej w mocy pkt 1 ust. 2) decyzji Starosty z 29 maja 2015 r., na wykonanie urządzenia wodnego tj. turbozespołu (turbina nr 2) oraz w tej części uchylił ww. decyzję organu I instancji, natomiast w pozostałej części skargę oddalił.

W wyniku ponownego rozpatrzenia wniosku z 25 listopada 2013 r., w części dotyczącej ww. turbozespołu, decyzją z 25 sierpnia 2017 r., nr GNO-V.6341.36.2013 Starosta udzielił A.T. pozwolenia wodnoprawnego na wykonanie urządzenia wodnego, tj. turbozespołu (turbina K. nr 2) o maksymalnym przełyku 1,2 m3/s i mocy 30 kW (maksymalny spad brutto 4,75 m, spad przy QE_max=2,10 m³/s 4,30 m) wchodzącego w skład małej elektrowni wodnej w km 0+222 istniejącej młynówki rzeki P. w S. w obiekcie byłego młyna wraz z określeniem obowiązków i warunków obejmujących wykonanie prac zgodnie z operatem wodnoprawnym, warunkami określonymi decyzjami Wójta Gminy L. z 4 marca 2013 r. o środowiskowych uwarunkowań i z 6 marca 2013 r. o warunkach zabudowy, a także eksploatację urządzenia wodnego zgodnie z przeznaczeniem, utrzymanie urządzenia wodnego w należytym stanie technicznym, naprawę ewentualnych szkód i strat powstałych w związku z wydaniem niniejszego pozwolenia w przypadku stwierdzenia szkodliwego działania ww. inwestycji na interes osób trzecich.

Odwołanie od powyższej decyzji złożył A.S. (dalej: skarżący). Odwołujący się wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i orzeczenie o odmowie udzielenia pozwolenia wodnoprawnego.

Prezes Wód Polskich, decyzją z [...] stycznia 2019 r. nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Prezes Wód Polskich po przeanalizowaniu akt sprawy stwierdził, iż organ I instancji zasadnie uznał, że możliwe jest udzielenie wnioskowanego pozwolenia wodnoprawnego, a zarzuty odwołującego nie zasługują na uwzględnienie.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wywiedli A.S.i J.S.

Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej nią w mocy decyzji, a także o zwrot kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę Prezes Wód Polskich wniósł o jej oddalenie w całości, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko.

Postanowieniem z dnia 29 lipca 2019 r. Sąd odrzucił skargę J.S.

Sąd I instancji oddalając skargę A.S. w uzasadnieniu wyroku wskazał, że nie jest kwestionowane, iż postępowanie w przedmiocie udzielenia pozwolenia wodnoprawnego na wykonanie urządzenia wodnego, tj. turbozespołu (turbina K. nr 2), zostało wszczęte jeszcze podczas obowiązywania ustawy Prawo wodne z 2001 r. wnioskiem z 25 listopada 2013 r., który wpłynął do organu administracji publicznej w tym samym dniu. Oznacza to, że Prezes Wód Polskich, rozpatrując odwołanie od decyzji organu I instancji z 25 sierpnia 2017 r., prawidłowo zastosował przepisy ustawy Prawo wodne z 18 lipca 2001 r.

W ocenie Sądu I instancji, wbrew zarzutom skargi okoliczności wskazane w art. 126 Prawa wodnego nie zaistniały, co obligowało organ administracji do udzielenia pozwolenia wodnoprawnego.

Do złożonego wniosku, stosownie do treści art. 131 ust. 2 Prawa wodnego, załączony został operat wodnoprawny, który jak oceniły organy obu instancji, zawiera wszystkie wymagane przepisami prawa elementy i został sporządzony przez uprawnioną osobę, zatem mógł stanowić podstawę techniczną udzielonego pozwolenia. Wobec tego Sąd podziela stanowisko Prezesa Wód Polskich, że operat wodnoprawny został prawidłowo sporządzony w oparciu o przeprowadzone badania i pomiary, a osoba sporządzająca operat posiadała wiedzę i doświadczenie niezbędne do sporządzania tego rodzaju dokumentów. Ewentualne zarzuty co do ustaleń takiej ekspertyzy, jeżeli nie chodzi o wady oczywiste lub możliwe do stwierdzenia przez osobę nie mającą wiedzy specjalistycznej, winny być co do zasady poparte również ekspertyzą specjalistyczną. W niniejszej sprawie skarżący takich dowodów nie przedłożył.

Odnosząc się kwestii wymagań ochrony środowiska podnieść należy, że kwestia to została uregulowana decyzją Wójta Gminy L. z 4 marca 2013 r., nr V.7331.3.2.2012.ROŚ o środowiskowych uwarunkowaniach. W decyzji tej wyraźnie wskazano, że wykonanie urządzenia wodnego ma być zgodne z warunkami określonymi ww. decyzją Wójta. Wobec tego pozbawione jest podstaw twierdzenie, że planowany montaż turbozespołu jest niezgodny z wymogami ochrony środowiska. Tym samym wobec wydania ww. decyzji z 4 marca 2013 r. niezasadne okazały się zarzuty naruszenia przepisów ww. ustawy z dnia 3 października 2008 r. odnoszące się do konieczności wydania takiej decyzji.

Zdaniem Sądu I instancji, organ I instancji prawidłowo uznał, że zasięg oddziaływania planowanego do wykonania urządzenia wodnego będzie ograniczał się wyłącznie do działek przyległych bezpośrednio do tej, na której zaplanowana jest budowa turbiny nr 2 (tj. działki nr [...]). Z tego też względu organ uznał, stosownie do treści art. 125 ust. 7 pkt 5 Prawa wodnego, iż status strony przysługuje właścicielom właśnie tych nieruchomości. Ustalenie stron w ten sposób powoduje, iż zarzut naruszenia art. 127 ust. 7 pkt 5 Prawa wodnego okazał się bezzasadny.

W skardze kasacyjnej skarżący, reprezentowany przez r.pr., na podstawie art. 173 § 1 p.p.s.a., zaskarżył w całości wyrok Sądu I instancji.

Skargę kasacyjną oparto na następujących zarzutach:

1) naruszenie przepisów prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 174 pkt 1) w zw. z art. 145 § 1 pkt 1) lit. a) p.p.s.a., tj. naruszenie przepisu art. 126 pkt 1 ustawy z 18 lipca 2001 r. Prawo wodne przez jego błędną wykładnię i oddalenie skargi, w sytuacji gdy istniała przesłanka negatywna, która uniemożliwiała wydanie pozwolenia wodnoprawnego, zaś udzielone zaskarżonymi decyzjami pozwolenie wodnoprawne na wykonanie urządzenia wodnego zawiera w sobie również ustalenie uprawnionemu obowiązku do eksploatowania urządzenia zgodnie z jego przeznaczeniem;

2) naruszenie przepisów prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 174 pkt 1) w zw. z art. 145 § 1 pkt 1) lit a) p.p.s.a., tj. naruszenie przepisu art. 126 pkt 1 ustawy z 18 lipca 2001 r. Prawo wodne przez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że projektowany sposób korzystania z wody spełnia wymagania, o których mowa w art. 125 pkt 3 ww. ustawy, podczas gdy faktycznie projektowany sposób korzystania z wody nie spełnia m.in. wymagań ochrony środowiska, albowiem m.in. przewidziane w operacie wodnoprawnym rozwiązanie w żaden sposób nie umożliwia migracji ryb;

3) naruszenie przepisów prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 174 pkt 1) w zw. z art. 145 § 1 pkt 1) lit a) p.p.s.a., tj. naruszenie przepisu § 18 rozporządzenia Ministra Środowiska z 20 kwietnia 2007 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budowle hydrotechniczne i ich usytuowanie w zw. z art. 63 ust. 1 i 2 ustawy z 18 lipca 2001 r. Prawo wodne poprzez jego błędną wykładnię i oddalenie skargi, pomimo braku zaprojektowania urządzenia zapewniającego swobodne przedostawanie się ryb przez przeszkodę, tj. braku umożliwienia migracji ryb i pominięcie nakazu kierowania się przy projektowaniu i utrzymywaniu urządzeń wodnych zasadą zrównoważonego rozwoju;

4) naruszenie przepisów prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 174 pkt 1) w zw. z art. 145 § 1 pkt 1) lit. a) p.p.s.a., tj. naruszenie przepisu art. 126 pkt 2 ustawy z 18 lipca 2001 r. Prawo wodne poprzez jego błędną wykładnię i oddalenie skargi, pomimo że projektowany sposób korzystania z wody nie zapewni wykorzystania potencjału hydroenergetycznego w sposób technicznie i ekonomicznie uzasadniony przy uwzględnieniu okoliczności, że udzielone zaskarżonymi decyzjami pozwolenie wodnoprawne na wykonanie urządzenia wodnego zawiera w pkt II. 2. sentencji ustalenie uprawnionemu obowiązku do eksploatowania urządzenia zgodnie z jego przeznaczeniem;

5) naruszenie przepisów prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 174 pkt 1) w zw. z art. 145 § 1 pkt 1) lit. a) p.p.s..a, tj. naruszenie przepisu art. 71 w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 13) w zw. z art. 72 ust. 1 pkt 6 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, poprzez błędną wykładnię i uznanie, że w niniejszej sprawie nie musi zostać wydana decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach na realizację przedsięwzięcia polegającego na wykonaniu urządzenia wodnego, tj. turbozespołu (turbina K. nr 2) o maksymalnym przełyku 1,20 m³/s i mocy 30 kW (maksymalny spad brutto 4,75 m, spad przy QE max=2,10 m³/s 4,30 m), wchodzącego w skład małej elektrowni wodnej w km 0+222 istniejącej młynówki rzeki P. w S.;

6) naruszenie przepisów prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 174 pkt 1) w zw. z art. 145 § 1 pkt 1) lit. a) p.p.s.a., tj. naruszenie przepisu art. 127 ust. 7 pkt 5 ustawy z 18 lipca 2001 r. Prawo wodne przez jego błędną wykładnię oraz niewłaściwe zastosowanie i oddalenie skargi, pomimo nieustalenia przez organy w sposób prawidłowy kręgu stron w sprawie oraz niezbadania zasięgu oddziaływania zamierzonego korzystania z wód lub planowanych do wykonania urządzeń wodnych, co skutkowało niezapewnieniem czynnego udziału w sprawie wszystkim stronom postępowania;

7) naruszenie przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 174 pkt 2) w zw. z art. 145 § 1 pkt 1) lit. c) i art. 3 § 1 p.p.s.a., tj. naruszenie w zw. z art. 7, 77 i 80 k.p.a. przejawiające się w tym, że Sąd w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej oddalił skargę i nie podjął czynności zmierzających do pełnego wyjaśnienia stanu faktycznego, twierdząc, że wymaga to wiadomości specjalnych z poszczególnych gałęzi nauki mimo, że zebrany w sprawie materiał dowodowy okazał się być niewystarczający i budzący wątpliwości, zaś skarżący w sposób wyraźny i konkretny formułował zarzuty do niego, w szczególności do sporządzonego operatu wodnoprawnego.

Mając na uwadze powyższe na podstawie art. 176 § 1 pkt 3 p.p.s.a., wniesiono o:

1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz wydanie orzeczenia reformatoryjnego w trybie art. 188 p.p.s.a. przez uchylenie w całości decyzji Prezesa Wód Polskich z 23 stycznia 2019 r., nr 7/2019/KUZ i uchylenie w całości decyzji Starosty z 25 sierpnia 2017 r., GNO-V.6341.36.201; - ewentualnie: uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz wydanie orzeczenia reformatoryjnego w trybie art. 188 p.p.s.a. przez uchylenie decyzji Prezesa Wód Polskich z 23 stycznia 2019 r., częściowo, tj. w zakresie utrzymującym w mocy pkt 11.2. decyzji Starosty z 25 sierpnia 2017 r. i uchylenie decyzji Starosty z 25 sierpnia 2017 r., częściowo, tj. w zakresie pkt II.2. z ewentualnym przekazaniem sprawy do ponownego rozpoznania w tym zakresie lub umorzeniem postępowania, ewentualnie oddaleniem wniosku w tym zakresie;

2) zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania kasacyjnego wraz z kosztami zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Na zasadzie ewentualności, w przypadku uznania przez Sąd, że w niniejszej sprawie istota sprawy nie została dostatecznie wyjaśniona, wniesiono o:

1. uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji;

2. zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania kasacyjnego wraz z kosztami zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Ponadto na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a., wniesiono o rozpoznanie niniejszej skargi kasacyjnej na rozprawie.

Według skarżącego kasacyjnie, zarówno stanowisko Starosty, jak i Prezesa Wód Polskich jest wewnętrznie sprzeczne, bowiem na mocy zaskarżonej decyzji na rzecz A.T zostało wydane pozwolenie wodnoprawne na wykonanie urządzenia wodnego (punkt I zaskarżonej decyzji), a jednocześnie ustalono, że uprawniony ma obowiązek eksploatować urządzenie zgodnie z jego przeznaczeniem (punkt II zaskarżonej decyzji). Z powyższego wyraźnie wynika zatem, że pozwolenie wodnoprawne nie dotyczy wyłącznie wykonania urządzenia, ale również jego eksploatowania. Skarżący podnosi, że skoro uprawniona nie ma pozwolenia wodnoprawnego na szczególne korzystanie z wód, to nie może eksploatować urządzenia wodnego, wchodzącego w skład malej elektrowni wodnej zgodnie z jego przeznaczeniem.

Organ I instancji, działając wbrew prawomocnym decyzjom nakazał wnioskodawczym w pkt II. 2. zaskarżonej decyzji eksploatację urządzenia wodnego zgodnie z jego przeznaczeniem, podczas gdy wnioskodawczyni nie ma odrębnego pozwolenia wodnoprawnego na szczególne korzystanie z wód rzeki P., a z treści sentencji zaskarżonej decyzji można takie uprawnienia, a wręcz obowiązek wywodzić. Skarżący zaznacza, że wydając pozwolenie na wykonanie urządzenia wodnego tj. turbozespołu (turbina K. nr 2) organ I instancji powinien zakazać wnioskodawczyni korzystania z urządzenia wodnego do czasu uzyskania przez nią pozwolenia wodnoprawnego lub pouczyć o braku możliwości wykonywania takiej eksploatacji.

W ocenie skarżącego decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach z 4 marca 2013 r. nie znajduje uzasadnienia w niniejszej sprawie, bowiem została wydana dla innego przedsięwzięcia. Jak to już zostało wcześniej wskazane w ocenie skarżącego powyższa decyzja powinna być traktowana jako całość i nie powinna podlegać dzieleniu na części odnoszące się do fragmentów przedsięwzięcia. W ocenie skarżącego, należy mieć na uwadze zasadę jedności przedsięwzięcia z punktu widzenia jego jednostkowych lub skumulowanych skutków środowiskowych. Tym samym w ocenie skarżącego uprawniona powinna uzyskać nową decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na wykonaniu przedmiotowego urządzenia wodnego.

Skarżący nie zgodził się ze stanowiskiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, iż pozostałe urządzenia zostały wykonane jeszcze przed uzyskaniem pozwolenia wodnoprawnego, dlatego też kwestia zasadności zastosowania właśnie takiego rozwiązania konstrukcyjnego będzie przedmiotem analizy w postępowaniu legalizującym wykonane bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego urządzenia wodne. Skarżący zarzucił sprzeczność operatu wodnoprawnego z treścią obowiązujących przepisów prawa, w tym z art. 125 pkt 3 Prawa wodnego, w myśl którego pozwolenie wodnoprawne nie może naruszać wymagań ochrony środowiska. Skarżący wyraźnie wskazał, że ujawniła się okoliczność, określona w art. 126 Prawa wodnego, a zatem organ powinien odmówić udzielenia pozwolenia wodnoprawnego na wykonanie urządzenia wodnego.

Zdaniem skarżącego, organy nie zbadały i nie poddały analizie m.in. kwestii zalewania ww. nieruchomości przez wody opadowe. W uzasadnieniu zaskarżonych decyzji winna znaleźć się rzetelna i obiektywna ocena ww. twierdzeń osób trzecich pod kątem prawidłowości sporządzonego operatu wodnoprawnego, czego jednak organ I instancji nie uczynił, zaś organ II instancji uznał, że zarzut ten ogranicza się jedynie do kwestii związanej z naprawieniem ewentualnych szkód i strat w przypadku stwierdzenia szkodliwego oddziaływania objętej wnioskiem inwestycji na interes osób trzecich.

Skarżący podnosi, że w dniu 3 października 2017 r. odmówiono mu wglądu do akt i wykonania dokumentacji zdjęciowej z uwagi na brak w wydziale osób zajmujących się sprawą i dopiero interwencja pełnomocnika skarżącego, który zwrócił się o niezwłoczne odnalezienie akt sprawy i udostępnienie ich skarżącemu, spowodowała, że akta sprawy zostały mu udostępnione i mógł on dokonać ich fotokopii. Jednocześnie skarżący wyraźnie wskazał na istotną wadliwość akt, która wynika przede wszystkim z braku ponumerowania poszczególnych kart. Jednocześnie skarżący wymienił, jakiej dokumentacji w sprawie brakowało, zwracając uwagę, że w aktach postępowania prowadzonego przez organ I instancji nie znajdują się powoływane przez organy rozpatrujące sprawę, jak i przez Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu dokumenty. Skarżący podnosi, że brak w aktach postępowania ww. dokumentów, jak i brak numeracji poszczególnych kart jest poważnym uchybieniem organu administracji publicznej. Powyższe zaniedbanie pozbawia bowiem skarżącego możliwości kompletnego wypowiedzenia się w sprawie i wyrażenia swojego stanowiska, a przede wszystkim stanowi o naruszeniu przez organ zasady prowadzenia postępowania administracyjnego w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, o którym mowa w art. 8 k.p.a.

W ocenie skarżącego, projektowany sposób korzystania z wody nie zapewni wykorzystania potencjału hydroenergetycznego w sposób technicznie i ekonomicznie uzasadniony. Twierdzenie, że projektowany sposób korzystania z wody zapewni wykorzystania potencjału hydroenergetycznego oparł wyłącznie na równie lakonicznych wyjaśnieniach wnioskodawcy. Co prawda, orzeczenie o niezapewnieniu wykorzystania potencjału hydroenergetycznego w sposób technicznie i ekonomicznie ma charakter uznania administracyjnego, niemniej jednak opartego na podstawie dokumentacji dotyczącej przepływu wody powierzchniowej i dokumentacji technicznej urządzenia wodnego w zakresie piętrzenia wody. W niniejszej sprawie uprawniona nie przedłożyła jakiejkolwiek dokumentacji technicznej umożliwiającej dokonanie oceny, czy wydane pozwolenie na korzystanie z wód umożliwiać będzie prowadzenie tej działalności.

Odnosząc się do kwestii nieprawidłowego ustalenia przez organ I instancji stron postępowania w przedmiotowej sprawie Prezes Wód Polskich wskazał, że Starosta ustalił, iż w przedmiotowym postępowaniu zasięg oddziaływania planowanego do wykonania urządzenia wodnego będzie ograniczał się wyłącznie do działek przyległych bezpośrednio do tej, na której planowana jest budowa turbiny nr 2 (działka nr [...]). Z tego też względu mając na uwadze przepisy art. 28 k.p.a. i art. 125 ust. 7 pkt 5 Prawa wodnego z 2001 r. organ uznał, że status strony przysługuje właścicielom właśnie tych nieruchomości. Zdaniem skarżącego kasacyjnie organ nie zbadał zasięgu oddziaływania zamierzonego korzystania z wód lub planowanych do wykonania urządzeń wodnych, co skutkowało niezapewnieniem czynnego udziału w sprawie wszystkim stronom postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Niniejsza sprawa podlegała rozpoznaniu na posiedzeniu jawnym.

Zgodnie z treścią art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej, wyznaczonymi wskazanymi w niej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. – może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie w skardze kasacyjnej naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego lub procesowego określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. NSA uprawniony jest bowiem jedynie do zbadania, czy podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty polegające na naruszeniu konkretnych przepisów prawa materialnego lub procesowego rzeczywiście zaistniały. Zakres kontroli wyznacza zatem sam autor skargi kasacyjnej wskazując, które normy zostały naruszone. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania. Wobec niestwierdzenia okoliczności skutkujących nieważnością postępowania przed Sądem pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał wniesioną w tej sprawie skargę kasacyjną w granicach zarzutów kasacyjnych.

Skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie posiada usprawiedliwione podstawy zaskarżenia.

Podkreślić należy, że spór prawny w rozpatrywanej sprawie odnosi się do oceny prawidłowości stanowiska Sądu I instancji, który kontrolując zgodność z prawem decyzji Prezesa Wód Polskich z 23 stycznia 2019 r. nr 7/2019/KUZ utrzymującą w mocy decyzję Starosty z 25 sierpnia 2017 r., nr GNO-V.6341.36.2013, udzielającą A.T. pozwolenia wodnoprawnego na wykonanie urządzenia wodnego, tj. turbozespołu (turbina K. nr 2) o maksymalnym przełyku 1,2 m³/s i mocy 30 kW (maksymalny spad brutto 4,75m, spad przy QE_max=2,10 m³/s 4,30m) wchodzącego w skład małej elektrowni wodnej w km 0+222 istniejącej młynówki rzeki P. w S., w obiekcie byłego młyna, stwierdził, że decyzja ta jest zgodna z prawem.

Zgodzić należy się ze skarżącym kasacyjnie, że Sąd I instancji w całości powielił stanowisko organu bez jakiejkolwiek własnej oceny i odniesienia się do zarzutów skarżącego przedstawionych w skardze.

Takie działanie Sądu I instancji nosi znamiona uchylenia się od dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu prawnego. Sąd nie przedstawił argumentacji pozwalającej "odczytać" przyczyny przyznania racji stanowisku danej strony bądź odmowy podzielenia podniesionego zarzutu w świetle materiału dowodowego sprawy. Sąd I instancji ograniczył się głównie do określonych stwierdzeń, bez wskazania materiału dowodowego sprawy pozwalającego ocenić motywy przyjęcia danego stanowiska.

Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że w rozpoznawanej sprawie organ nie prowadził postępowania administracyjnego z naruszeniem art. 10 § 1, art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co w konsekwencji nie uzasadniało uchylenia zaskarżonej decyzji Prezesa Wód Polskich z 23 stycznia 2019 r. nr 7/2019/KUZ.

Przechodząc do oceny zasadności zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny w tym składzie stwierdził, że wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej oparte na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zmierzają w istocie do wykazania, że w rozpoznawanej sprawie Sąd I instancji dopuścił się wadliwej oceny stanu faktycznego sprawy i działań dowodowych organu. Implikowało to z kolei dalsze zastrzeżenia pod adresem organu, że przedwczesne było udzielenie A.T. pozwolenia wodnoprawnego na wykonanie urządzenia wodnego, tj. turbozespołu (turbina K. nr 2) o maksymalnym przełyku 1,2 m³/s i mocy 30 kW (maksymalny spad brutto 4,75m, spad przy QE_max=2,10 m³/s 4,30m) wchodzącego w skład małej elektrowni wodnej w km 0+222 istniejącej młynówki rzeki P. w S., w obiekcie byłego młyna.

Komplementarny charakter zarzutów kasacyjnych uzasadnia łączną ich ocenę.

W realiach niniejszej sprawy łączna analiza podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów wykazuje, że zasadniczej i podstawowej wadliwości zaskarżonego wyroku Sądu I instancji strona skarżąca kasacyjnie słusznie upatruje w wydaniu tego orzeczenia przedwcześnie, tj. bez zapoznania się przez Sąd I instancji z całością akt sprawy w szczególności z treścią operatu wodnoprawnego. Stanowisko strony skarżącej kasacyjnie w wyżej wskazanym zakresie jest trafne i uzasadnione. Skarżący kasacyjnie słusznie zwraca uwagę, że stanowisko Starosty jak i Prezesa Wód Polskich jest wewnętrznie sprzeczne, bowiem na mocy zaskarżonej decyzji na rzecz A.T. zostało wydane pozwolenie wodnoprawne na wykonanie urządzenia wodnego, tj. turbozespołu (turbina K. nr 2) o maksymalnym przełyku 1.20 m³/s i mocy 30 kW, (maksymalny spad brutto 4,75 m. spad przy QE max=2,10 m³/s 4.30 m) wchodzącego w skład malej elektrowni wodnej w km 0+222 istniejącej młynówki rzeki P. w S., w obiekcie byłego młyna (punkt I zaskarżonej decyzji). Jednocześnie ustalono, że uprawniony ma obowiązek eksploatować urządzenie zgodnie z jego przeznaczeniem (punkt II zaskarżonej decyzji).

Z uzasadnienia wyroku Sądu I instancji nie wynika, na jakiej podstawie Prezes Wód Polskich oraz Sąd I instancji wywiedli, że udzielone pozwolenie wodnoprawne dotyczy wyłącznie wykonania urządzenia wodnego, a nie jego funkcjonowania, skoro w decyzji Starosty z 25 sierpnia 2017 r. organ ten ustalił, że uprawniony ma obowiązek eksploatować urządzenie zgodnie z jego przeznaczeniem. Z powyższego wyraźnie natomiast wynika, że pozwolenie wodnoprawne nie dotyczy wyłącznie wykonania urządzenia, ale również jego eksploatowania.

Sąd I instancji nie ocenił tego, że decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach z 4 marca 2013 r. została wydana na wniosek A.T. o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na "Zmianie użytkowania młyna na Małą Elektrownię Wodną", a nie na realizację przedsięwzięcia polegającego na wykonaniu urządzenia wodnego, tj. turbozespołu (turbina K. nr 2) o maksymalnym przełyku 1,20 m³/s i mocy 30 kW (maksymalny spad brutto 4,75 m, spad przy QE max=2,10 m³/s 4,30 m) wchodzącego w skład małej elektrowni wodnej w km 0+222 istniejącej młynówki rzeki P. w S.

W pierwszej kolejności należy zwrócić uwagę, że bez wątpienia to organ prowadzący postępowanie administracyjne w danej sprawie, a już zwłaszcza w sprawie o udzielenie pozwolenia wodnoprawnego ma przedstawić taki materiał dowodowy, który jednoznacznie potwierdzi, że wystąpiły wszystkie przesłanki przewidziane przez prawo do udzielenia przedmiotowego pozwolenia wodnoprawnego. Niemniej jednak wyraźnego podkreślenia wymaga także i to, czego Sąd I instancji również nie dostrzegł, że jak wskazuje się w orzecznictwie, ciążący na organie obowiązek wyjaśnienia okoliczności faktycznych sprawy w żadnym wypadku nie zwalnia strony z obowiązku współdziałania wraz z organem w wyjaśnieniu jej istoty.

Ocenie organu i sądu administracyjnego podlega bowiem nie tylko to, jakie dowody zostały w sprawie zebrane przez organ, ale także i to, jakie dowody zostały przedłożone w celu wykazania okoliczności związanych warunkami udzielonego pozwolenia wodnoprawnego. W związku z powyższym Naczelny Sąd Administracyjny przypomina, że z odczytywanych łącznie przepisów art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. wynika zasada koniecznego współdziałania organu i strony w wyjaśnieniu istoty sprawy.

Wskazać jednocześnie wypada, że organ administracji publicznej, dysponując określonym materiałem dowodowym pozwalającym mu na ustalenie okoliczności istotnych w sprawie, nie jest jednocześnie zobowiązany do poszukiwania jeszcze innych dowodów, które ewentualnie prowadziłyby do obalenia ustaleń dokonanych na podstawie już zebranego wcześniej materiału dowodowego. W skardze do Sądu I instancji na str. 20 wymieniono, jakiej dokumentacji w sprawie brakowało, zwracając uwagę, że w aktach postępowania prowadzonego przez organ I instancji nie znajdują się powoływane przez organy rozpatrujące sprawę, jak i przez Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu dokumenty, tj.: 1) wniosek A.T. o wygaszenie pozwolenia wodnoprawnego udzielonego decyzją Starosty P. z 2 grudnia 2002 r. wraz z zrzeczeniem się uprawnień wynikających z tej decyzji, 2) negatywne stanowisko przedstawiciela Okręgu Polskiego Związku Wędkarskiego z 27 stycznia 2014 r., 3) odpowiedź Wojewódzkiego Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych w O. z 21 marca 2014 r., 4) pismo strony z 24 marca 2014 r. zawierające obliczenia napełnienia koryta rzeki P. na odcinku pomiędzy ujęciem wody do młynówki, a wylotem z młynówki w sytuacji wystąpienia przepływu nienaruszalnego, 5) pismo strony z 22 kwietnia 2014 r. odrzucające argumentację Wojewódzkiego Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych w O. dotyczącą ewentualnego podtapiania terenów przyległych w wyniku przyjętego piętrzenia na jazie przy uwzględnieniu ewentualnego oddziaływania systemu nawadniająco-odwaniającego zlokalizowanego na tym obszarze, 6) "Opracowanie pięcioletniej oceny stanu technicznego jazu piętrzącego stałego (ceglanego) wchodzącego w skład węzła wodnego rzeki P. w km 9+870 w m S., gm. L., pow. P., woj. O.", 7) pismo H.S., informacja pracownika Wojewódzkiego Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych w O. – A.D., która poinformowała o fakcie opuszczenia zasuw na jazie na rzece P., której wody zwrócono do kanału młynówki w kierunku budynku byłego młyna, gdzie planowana jest budowa małej elektrowni wodnej, informacji pracownika Wojewódzkiego Urzędu Pracy w O. świadczącej o pracy urządzeń i wytwarzaniu energii.

Skarżący kasacyjnie podnosi brak w aktach postępowania ww. dokumentów, jak i brak numeracji poszczególnych kart. Sąd I instancji uprawniony jest do swobodnej oceny materiału dowodowego, lecz ocena ta nie może nosić znamion dowolności. Dowody powinny być ocenione we wzajemnej łączności, a ocena materiału dowodowego winna być pełna i wnikliwa. Sąd nie może dokonywać jedynie pobieżnej i wybiórczej oceny materiału dowodowego. Aby ocena Sądu I instancji była prawidłowa Sąd winien dysponować odpowiednim materiałem dowodowym danej sprawy, a jeśli taki materiał istnieje, lecz nie został przedstawiony przez organ, Sąd I instancji winien wezwać organ do jego przedłożenia. Ocena dokonana przez Sąd I instancji nasuwa uzasadnione wątpliwości.

Zgodzić należy się ze skarżącym kasacyjnie, że Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku w znacznej części powielił stanowisko organów bez dokładnej analizy zarzutów skarżącego i odniesienia się do nich. Znaczna część uzasadnienia zaskarżonego wyroku Sądu I instancji sprowadza się do przytoczenia treści przepisów prawa bez ich odniesienia do stanu faktycznego sprawy i zarzutów skarżącego. W istocie Sąd I instancji poprzestał na stwierdzeniu, że zgadza się ze stanowiskiem organu wyrażonym w sprawie. Sąd I instancji nie przeprowadził oceny, tego czy orzekające w sprawie organy w sposób prawidłowy zbadały zasięg oddziaływania planowanego do wykonania urządzenia wodnego.

Sąd I instancji w całości bezkrytycznie zaakceptował ocenę organu stwierdzając, że orzekające w sprawie organy, zgodnie z wymogiem art. 77 § 1 k.p.a., w sposób wyczerpujący zebrały w sprawie cały materiał dowodowy i stosownie do wymogu z art. 7 k.p.a. podjęły wszystkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy. Według Sądu I instancji, dokumenty przedłożone przez wnioskodawcę do akt sprawy wypełniły wymogi określone w przepisach ustawy Prawo wodne dla wydania pozwolenia wodnoprawnego. Sąd I instancji dowolnie uznał, że podstawowy dokument w sprawie, jakim jest operat wodnoprawny sporządzony był w oparciu o przeprowadzone badania i pomiary, a osoby sporządzające operat posiadały wiedzą i doświadczenie niezbędne do sporządzania tego rodzaju dokumentów. Zdaniem Sądu I instancji, w aktach sprawy brak jest zaś jakichkolwiek dokumentów, które negowałyby zawarte w operacie wyliczenia i wnioski, oraz które wskazywałyby na to, że projektowany sposób wykonania urządzenia wodnego narusza ustalenia dokumentów, o których mowa w art. 125 Prawa wodnego.

Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela takiego stanowiska Sądu I instancji i podważa ocenę stanu faktycznego dokonaną przez Sąd I instancji w niniejszej sprawie. Sąd I instancji nie uwzględnił bowiem oceny całokształtu zebranych w przedmiotowej sprawie dowodów z operatem wodnoprawnym na czele.

Nie jest bowiem wystarczające powtórzenie przez Sąd I instancji stanowiska organu w określonej kwestii, ale konieczne jest także jego uzasadnienie, a więc wyjaśnienie przyczyn zajęcia takiego stanowiska tj. motywów, które doprowadziły Sąd ten do takiej konkluzji. W motywach prawnych zaskarżonego wyroku brak jest fragmentów pozwalających uznać, iż Sąd I instancji rozważał sprawę w powyższym zakresie w świetle konkretnych treści operatu wodnoprawnego.

W niniejszej sprawie uzasadnienie zaskarżonego wyroku w części merytorycznej sprowadza się w znacznej mierze do powtórzenia stanowiska organu. Takiego działania nie można uznać za przeprowadzenie kontroli legalności zaskarżonej decyzji Prezesa Wód Polskich z 23 stycznia 2019 r. nr 7/2019/KUZ utrzymującej w mocy decyzję Starosty z 25 sierpnia 2017 r., nr GNO-V.6341.36.2013, udzielającą A.T. pozwolenia wodnoprawnego na wykonanie urządzenia wodnego. W okolicznościach niniejszej sprawy uchybienie powyższe mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem dotyczy kwestii istotnych dla merytorycznej oceny zaskarżonej decyzji Prezesa Wód Polskich.

W uchwale pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 października 2009 r., I OPS 10/09, Sąd podkreślił, że niezwiązanie granicami skargi oznacza, że sąd ma prawo, a jednocześnie obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze. Sąd nie jest przy tym skrępowany sposobem sformułowania skargi, przytoczonymi argumentami, a także zgłoszonymi wnioskami, zarzutami i żądaniami (ONSAiWSA 2010/1/1).

Skarżący kasacyjnie odwołując się do treści operatu wodnoprawnego wskazał, że przewidziane w nim rozwiązanie nie umożliwia migracji ryb, bowiem ryby po prostu zostaną zatrzymane na kracie i nie będą mogły przepłynąć dalej. Skarżący kasacyjnie słusznie zarzuca sprzeczność operatu wodnoprawnego z treścią obowiązujących przepisów prawa, w tym z art. 125 pkt 3 Prawa wodnego. Nie można zgodzić się z oceną Sądu I instancji, że sąd administracyjny nie może samodzielnie dokonywać oceny treści operatu pod kątem merytorycznym, gdyż wymaga to wiadomości specjalnych z poszczególnych gałęzi nauki.

W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sądu I instancji brak jest powołania jakichkolwiek treści operatu wodnoprawnego i nie ma żadnego odniesienia do jego zawartości.

W orzecznictwie NSA wyrażono pogląd, który podziela Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w tym składzie, według którego "Choć operat wodnoprawny załączany do wniosku o udzielenie pozwolenia wodnoprawnego jest niewątpliwie dokumentem sformalizowanym (zob. art. 132 pr.wod.), bazującym na wiedzy fachowej, to w sensie formalnym ma on status dokumentu prywatnego (tak trafnie wyrok NSA z 1 października 2015 r., II OSK 220/14, CBOSA). I także z tego powodu podważenie jego mocy dowodowej nie w każdym przypadku wymagać będzie przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego" (zob. wyrok NSA z 26.06.2018 r., II OSK 2201/16, LEX nr 2526676).

Uszło uwadze Sądu I instancji, że organ administracji nie jest związany treścią operatu wodnoprawnego przedłożonego przez podmiot ubiegający się o pozwolenie wodnoprawne, jeśli idzie o wskazanie zasięgu oddziaływania zamierzonego korzystania z wód. Oceny tej dokonuje organ administracji na ogólnych zasadach wynikających z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. (w postępowaniu odwoławczym - w zw. z art. 140 k.p.a.).

Zgodzić należy się ze skarżącym kasacyjnie, że w przypadku powzięcia wątpliwości co do treści operatu, konieczne jest podjęcie czynności mających na celu pełne wyjaśnienie stanu faktycznego. W niniejszej sprawie takie wątpliwości zostały przez skarżącego sformułowane i miały one charakter konkretny, czego nie dostrzegł Sąd I instancji.

Należy zauważyć, że skarżący podważył ustalenia organów co do tego, że wniosek o udzielenie pozwolenia wodnoprawnego dotyczył szczególnego korzystania z wód rzeki P. na potrzeby małej elektrowni wodnej oraz wykonania małej elektrowni wodnej, natomiast udzielone pozwolenie wodnoprawne decyzją z 25 sierpnia 2017 r. dotyczy jedynie wykonania jednego z wielu urządzeń wodnych w ramach zmiany użytkowania młyna na małą elektrownie wodną.

Odnosząc się do zarzutów naruszenia prawa materialnego przedstawionych w skardze kasacyjnej wyjaśnić należy, że ocena zasadności zarzutów naruszenia prawa materialnego może być dokonywana wyłącznie na podstawie stanu faktycznego, którego ustalenia nie są kwestionowane lub nie zostały skutecznie podważone. W niniejszej sprawie skarżący kasacyjnie skutecznie zakwestionował ustalenia stanu faktycznego.

Z uwagi na uznanie za zasadne zarzuty naruszenia wskazanych wyżej przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy i konieczność dokonania przez Sąd I instancji kontroli legalności zaskarżonej decyzji, przedwczesna byłaby ocena przez Naczelny Sąd Administracyjny kwestii podniesionych w zarzutach dotyczących naruszenia prawa materialnego.

W związku z tym Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok przekazując sprawę do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie. W ponownym postępowaniu Sąd I instancji przyjmie powyższe wyjaśnienia i, o ile nie ulegnie zmianie stan sprawy, oceni jeszcze raz legalność udzielenia A.T. pozwolenia wodnoprawnego na wykonanie urządzenia wodnego, tj. turbozespołu (turbina K. nr 2) o maksymalnym przełyku 1,2 m³/s i mocy 30 kW (maksymalny spad brutto 4,75m, spad przy QE_max=2,10 m³/s 4,30m) wchodzącego w skład małej elektrowni wodnej w km 0+222 istniejącej młynówki rzeki P. w S., w obiekcie byłego młyna.

O kosztach orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a.