Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 1482/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-06-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6531 Dotacje oraz subwencje z budżetu państwa, w tym dla jednostek samorządu terytorialnego
Hasła tematyczne: Finanse publiczne
Zabytki
Skarżony organ: Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 141 par. 4
journal: Dz.U. 2023 poz 259
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 169 ust. 1 pkt 2 i ust. 2
journal: Dz.U. 2017 poz 2077
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Dariusz Dudra Sędzia NSA Beata Sobocha-Holc (spr.) Sędzia del. WSA Małgorzata Bejgerowska Protokolant Katarzyna Domańska po rozpoznaniu w dniu 23 czerwca 2023 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Parafii Rzymskokatolickiej pw. [...] w O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 marca 2019 r. sygn. akt V SA/Wa 1772/18 w sprawie ze skargi Parafii Rzymskokatolickiej pw. [...] w O. na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 27 lipca 2018 r. nr DOZ-OAiK.650.528.2018.BSz w przedmiocie dotacji podlegającej zwrotowi do budżetu państwa 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; 2. zasądza od Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego na rzecz Parafii Rzymskokatolickiej pw. [...] w O. 9 600 (dziewięć tysięcy sześćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z 5 marca 2019 r., sygn. akt V SA/Wa 1772/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Rzymskokatolickiej Parafii pw. [...] w O. (dalej: Parafia, skarżąca) na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego (dalej: Minister, MKiDN) z 27 lipca 2018 r. w przedmiocie określenia kwoty dotacji przypadającej do zwrotu do budżetu państwa.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Na podstawie umowy z 29 marca 2012 r. Parafia otrzymała ze środków Ministra dotację celową w wysokości 280 000 zł na realizację zadania pn. O., kościół pw. [...] (XIII w.): remont więźby dachowej i wymiana pokrycia dachu. Koszt całkowity, zgodnie z kosztorysem ofertowym przedłożonym przez Firmę B. (dalej: Wykonawca) wynosił 561 093,16 zł. Zadanie było współfinansowane z dotacji Marszałka Województwa Dolnośląskiego w kwocie 80 000 zł, Fundacji P. w kwocie 40 000 zł oraz ze środków własnych Parafii w wysokości 141 093,16 zł.

Parafia złożyła oświadczenie o posiadanych środkach finansowych w § 2 pkt 4 umowy, co było warunkiem uzyskania dotacji ze środków budżetu państwa, których dysponentem jest Minister.

W 2016 r. została przeprowadzona przez Urząd Kontroli Skarbowej we Wrocławiu, kontrola celowości i zgodności z prawem gospodarowania środkami publicznymi w 2012 r. przez Parafię. Po zakończeniu kontroli został sporządzony protokół z 14 listopada 2016 r. W toku postępowania kontrolnego, a w szczególności na podstawie analizy historii rachunku bankowego Parafii ustalono, iż Parafia wpłacała przelewem na rachunek Wykonawcy należności wynikające z faktur VAT, zaś firma dokonywała na rachunek Parafii częściowego zwrotu środków pieniężnych, przekazywanych jej przez Parafię. Czynności te były dokonywane w okresie od 5 maja 2012 r. do 30 lipca 2012 r.

Z analizy wpłat i wypłat dokonywanych na koncie bankowym Parafii wynika, iż Parafia dokonywała ratami (głównie po 50 000 zł) wpłat na rzecz Wykonawcy robót budowlanych, zaś wykonawca dokonywał częściowego zwrotu wpłaconych kwot na rzecz Parafii. Z zeznań Wykonawcy wynika, iż pieniądze wpłacane przez jego firmę na rachunek Parafii nie stanowiły darowizny na rzecz Parafii. Płatności dokonane przez Parafię na rzecz Wykonawcy wynosiły łącznie 711 093,16 zł, zaś kwota płatności wynikających z faktur VAT za prace remontowo-konserwatorskie dachu oraz więźby dachowej kościoła wynosiła 561 093,16 zł. Wykonawca dokonał zwrotu środków na konto Parafii w kwocie 380 000 zł.

Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego decyzją z 8 czerwca 2017 r. znak:, określił, w pkt 1) w stosunku do Parafii kwotę przypadającą do zwrotu w wysokości 280 000 zł tytułem dotacji pobranej w nadmiernej wysokości, otrzymanej na podstawie umowy z 29 marca 2012 r. dotyczącej realizacji powyżej wskazanego zadania oraz w pkt 2) ustalił, iż termin od którego nalicza się odsetki od należności ustalonej w pkt 1, w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, na dzień 30 kwietnia 2012 r.

Parafia wystąpiła z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy. W następstwie rozpatrzenia tego wniosku Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego decyzją z 27 lipca 2018 r. uchylił własną decyzję z 8 czerwca 2017 r. oraz:

1) na podstawie art. 169 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2017 r., poz. 2077 ze zm., dalej: u.f.p.) określił w odniesieniu do Parafii Rzymskokatolickiej pw. [...] w O. kwotę przypadającą do zwrotu – w wysokości 280 000 zł tytułem dotacji pobranej w nadmiernej wysokości;

2) na podstawie art. 169 ust. 5 pkt 2 u.f.p. ustalił termin, od którego nalicza się odsetki od należności ustalonej w pkt 1, w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, na dzień 14 listopada 2016 r.

W uzasadnieniu decyzji Minister wskazał, że Parafia nie dokonała finansowania zadania dotacyjnego ze środków własnych, zadeklarowanych w § 2 ust. 4 umowy dotacyjnej. Środki te Parafia uzyskała z wpłat pochodzących od Wykonawcy jako częściowy zwrot za wystawione przez Parafię zawyżone faktury. Nie można zatem uznać, iż środki te stanowiły zasoby finansowe Parafii, określone w § 2 ust. 4 umowy dotacyjnej, a przeznaczone na realizację zadania.

Zgodnie z § 3 ust. 3 umowy z 29 marca 2012 r. w przypadku całkowitego braku pokrycia przez Beneficjenta wkładu własnego, o którym mowa w § 2 ust. 4, zobowiązany jest on, bez wezwania, do niezwłocznego zwrotu, przekazanych środków finansowych z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych. Naruszenie warunków umowy dotacyjnej powoduje, iż kwota udzielonej dotacji podlega zwrotowi na podstawie art. 169 ust. 1 pkt 2 u.f.p. jako pobranej w nadmiernej wysokości.

Uwzględniając fakt, iż w niniejszej sprawie kwota udzielonej dotacji podlega zwrotowi na podstawie art. 169 ust. 1 pkt 2 u.f.p. jako pobranej w nadmiernej wysokości, odsetki od kwoty dotacji podlegającej zwrotowi należy naliczyć od dnia sporządzenia protokołu przez Urząd Kontroli Skarbowej we Wrocławiu, tj. od dnia 14 listopada 2016 r., albowiem z datą sporządzenia protokołu zostały ujawnione okoliczności, uzasadniające wydanie decyzji orzekającej o zwrocie dotacji.

Oddalając skargę Parafii na decyzję Ministra z 27 lipca 2018 r. WSA w Warszawie uznał, że Minister trafnie ocenił, że działania Parafii stanowiły naruszenie warunków § 2 pkt 4 umowy z dnia 29 marca 2012 r. Zdaniem Sądu I instancji kontrola przeprowadzona przez Urząd Kontroli Skarbowej we Wrocławiu, obejmowała zgodność z prawem gospodarowania środkami publicznymi w 2012 r. przez Parafię. Z przeprowadzonych czynności został sporządzony protokół. Ustalenia dokonane przez UKS, ujęte w tym protokole, mają moc dowodu w rozumieniu art. 75 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm., dalej: k.p.a.), którego nie mogą podważyć ewentualne zeznania Proboszcza jako osoby zainteresowanej w sprawie.

Parafia wniosła skargę kasacyjną od wyroku WSA z 5 marca 2019 r., zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu:

I. Naruszenie przepisów prawa materialnego, a to:

1. art. 169 ust. 1 pkt 2 i art. 169 ust. 2 u.f.p. polegające na ich niewłaściwym zastosowaniu i niezasadnym określeniu w stosunku do Parafii kwoty przypadającej do zwrotu w wysokości 280 000 zł tytułem dotacji pobranej w nadmiernej wysokości, podczas gdy w sprawie nie wystąpiły przesłanki określone w art. 169 ust. 2 u.f.p., których ziszczenie się pozwoliłoby na stwierdzenie, że Parafia pobrała dotację w nadmiernej wysokości i podlega ona zwrotowi stosownie do art. 169 ust. 1 pkt 2 u.f.p.;

2. art. 169 ust. 4 u.f.p. poprzez jego niezastosowanie i wskutek tego pomimo przyjęcia, że mamy do czynienia z dotacją pobraną w nadmiernej wysokości, określenie do zwrotu pełnej kwoty dotacji udzielonej Parafii na podstawie umowy Nr 2237/12/DOZ-ms z 29 marca 2012 r. (podczas gdy stosownie do art. 169 ust. 4 u.f.p. zwrotowi do budżetu państwa podlega tylko ta część dotacji, która została pobrana w nadmiernej wysokości. Już zatem literalna wykładania tego przepisu wskazuje na obowiązek określenia wysokości dotacji będącej nadmiernie pobraną, nie zaś pełnej kwoty przyznanej dotacji. Zarzut ten skarżąca podniosła z bardzo dalekiej ostrożności procesowej, na wypadek gdyby w ocenie NSA w niniejszym przypadku dotacja pobrana przez Parafię byłaby dotacją pobraną w nadmiernej wysokości w rozumieniu art. 169 ust. 2 u.f.p. i podlegała zwrotowi na podstawie art. 169 ust. 1 pkt 2 u.f.p., czemu skarżąca zaprzecza;

II. Naruszenie przepisów prawa postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, a to:

1. art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 259, dalej: p.p.s.a.) w zw. z art. 6, art. 7, art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a. w zw. z art. 67 ustawy o finansach publicznych, polegające na przeprowadzeniu nieprawidłowej kontroli działalności Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego i wskutek tego nieuchyleniu decyzji tego organu z dnia 27 lipca 2018 r. i oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargi wniesionej na tę decyzję, podczas gdy decyzja ta została podjęta z naruszeniem zasad praworządności, prawdy obiektywnej i swobodnej oceny dowodów, wyrażonych w art. 6, art. 7 i art. 80 k.p.a. oraz z naruszeniem art. 77 § 1 k.p.a., albowiem MKiDN nie podjął wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz do załatwienia sprawy mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli oraz nie zebrał i nie rozpatrzył w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, w tym: dokumentacji z czynności kontrolnych Urzędu Kontroli Skarbowej we Wrocławiu, a to m. in. wyciągu z rachunku bankowego Parafii, zeznań Z. M., ks. T. C., a ograniczył się jedynie do analizy treści protokołu kontroli skarbowej. Organ nie zapoznał się z materiałami dowodowymi, w oparciu o które ten protokół został sporządzony, pominął zawnioskowany przez skarżącą dowód z zeznań świadka ks. T. C. W konsekwencji tych naruszeń MKiDN, a następnie – dokonując niewłaściwej kontroli – WSA w Warszawie, dokonali błędnych ustaleń z zakresu stanu faktycznego, w tym ustaleń nawet sprzecznych z treścią jedynego przeprowadzonego dowodu – protokołu z kontroli Urzędu Kontroli Skarbowej we Wrocławiu i niezasadnie przyjęli, że na realizację zadania dotacyjnego Parafia nie przeznaczyła środków własnych naruszając § 2 ust. 4 umowy dotacyjnej z 29 marca 2012 r., a nadto że w sprawie wystawiono faktury na łączną kwotę 711 093,16 zł, że wykonawca dokonał "zwrotu" wpłaconych mu przez Parafię środków w wysokości 150 000,00 zł, które obejmowały kwotę wkładu własnego zadeklarowanego przez Parafię w § 2 ust. 4 umowy, jak też, że Parafia wystawiała zawyżone faktury, oraz, że jedynym tytułem prawnym dla przelewów dokonywanych przez Z. M. na rachunek bankowy Parafii mogła być darowizna. Wskazane uchybienia miały istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem skutkowały powieleniem przez WSA w Warszawie dokonanych przez MKiDN ustaleń z zakresu stanu faktycznego i w rezultacie niezasadnym przyjęciem, że Parafia w ogóle nie finansowała zadania dotacyjnego ze środków własnych i powinna zwrócić w całości otrzymaną dotację, podczas gdy prawidłowe zastosowanie art. 3 § 1, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. oraz art. 6, 7, 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a. doprowadziłoby do właściwych ustaleń z zakresu stanu faktycznego sprawy i przyjęcia, że na realizację zadnia objętego umową dotacyjną Parafia przeznaczyła środki własne w wysokości określonej w § 2 ust. 4 tej umowy i nie ma obowiązku ich zwrócić;

2. art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 75 § 1, art. 78 § 1 i art. 76 § 3 k.p.a. w zw. z art. 67 u.f.p., polegające na przeprowadzeniu nieprawidłowej kontroli działalności MKiDN i niezasadnym przyjęciu (i to niejako a priori, bez przeprowadzania wnioskowanego dowodu), że wnioskowany przez skarżącą dowód z zeznań świadka – Proboszcza Parafii w okresie realizacji przedmiotowego zadania dotacyjnego – nie może podważyć ustaleń zawartych w protokole kontroli Urzędu Kontroli Skarbowej, albowiem świadek ten jest osobą zainteresowaną w sprawie, podczas gdy stosownie do art. 75 § 1 k.p.a., jako dowód należy dopuścić wszystko to, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem i takim dowodem jest dowód z zeznań wnioskowanego świadka, zaś okoliczność, że protokół z kontroli UKS we Wrocławiu ma charakter dokumentu urzędowego, nie wyłącza stosownie do art. 76 § 3 k.p.a. możliwości przeprowadzenia dowodu przeciwko jego treści. Uchybienie to skutkowało dokonaniem nieprawidłowych ustaleń z zakresu stanu faktycznego sprawy (w tym w szczególności w zakresie wysokości należności zapłaconych wykonawcy robót Z. M. i sposobu, w jaki Parafia zabezpieczyła kwotę wkładu własnego na realizację zadania dotacyjnego stosownie do § 2 ust. 4 umowy dotacyjnej) i w konsekwencji nieuchyleniem zaskarżonej decyzji MKiDN i oddaleniem skargi, podczas gdy przeprowadzenie wnioskowanego dowodu z zeznań świadka pozwoliłoby na wyjaśnienie okoliczności opisanych w powoływanym protokole UKS w zakresie tam nieujętym, poczynienie prawidłowych ustaleń z zakresu stanu faktycznego sprawy i uchylenie zaskarżonej decyzji;

3. art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. i art. 11 k.p.a. w zw. art. 140 k.p.a. w zw. z art. 67 u.f.p. polegające na przeprowadzeniu nieprawidłowej kontroli działalności Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego i wskutek tego nieuchyleniu jego decyzji z dnia 27 lipca 2018 r. podjętej z naruszeniem obowiązku wskazania w uzasadnieniu dowodów, na których organ oparł się przyjmując, że wykonawca robót budowlanych wystawił faktury za wykonane prace w wysokości łącznej 711 093,16 zł, jak również, że w sprawie niniejszej były wystawione zawyżone faktury (przez Parafię?), a także z naruszeniem obowiązku wyjaśnienia podstawy prawnej decyzji i wyjaśnienia stronie zasadności przesłanek, którymi organ kierował się przy załatwieniu sprawy, co czyni tę decyzję wadliwą i w istocie niemożliwą do zweryfikowania. Organ nie wyjaśnił, która z przesłanek określonych w art. 169 ust. 2 u.f.p. w niniejszej sprawie w ocenie MKiDN została ziszczona i dlaczego dotacja przyznana Parafii jest dotacją pobraną w nadmiernej wysokości, zwłaszcza, że Minister określił obowiązek zwrotu całej wypłaconej Parafii dotacji, co pozostaje w sprzeczności z art. 169 ust. 4 u.f.p. Naruszenie to miało istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, albowiem skutkowało brakiem możliwości weryfikacji toku rozumowania MKiDN, a w rezultacie niezasadnym przyjęciem, że Parafia pobrała dotację w nadmiernej wysokości i w całości zobowiązana jest ją zwrócić i w konsekwencji oddaleniem skargi wniesionej na decyzję organu;

4. art. 141 § 4 zd. 1 p.p.s.a. poprzez:

- sporządzenie uzasadnienia wyroku w sposób, który nie pozwala na ustalenie przesłanek, którymi Sąd kierował się wydając ten wyrok, co czyni to orzeczenie niemożliwym do kontroli. Nie jest bowiem jasnym, na jakiej podstawie Sąd ustalił, że na roboty stanowiące zadanie dotacyjne wykonawca tych robót Z. M. wystawił faktury na łączną kwotę 711 093,16 zł oraz, że były to faktury zawyżone, to zwłaszcza, że okoliczność ta nie znajduje oparcia w żadnym dowodzie zgromadzonym w aktach sprawy, w tym także w wynikach kontroli Urzędu Kontroli Skarbowej z 2016 r., na co skarżąca wskazywała już w zarzutach skargi, a Sąd zaś ograniczył się do powielenia tego stanowiska zawartego w zaskarżonej decyzji MKiDN i do zarzutów tych nie odniósł się;

- nieodniesienie się do podniesionych w skardze zarzutów i ograniczenie się tylko i wyłącznie do ich przywołania i stwierdzenia, że nie zasługują one na uwzględnienie,

- niewyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia i ograniczenie się tylko do przywołania art. 169 ust. 1 pkt 2 u.f.p., bez odniesienia się do art. 169 ust. 2 tej ustawy i wskazania, z którym z przypadków określonych w tym przepisie mamy do czynienia.

Powyższe uchybienia mają istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem nie pozwalają stwierdzić w oparciu o jakie dowody Sąd dokonał ustaleń z zakresu stanu faktycznego sprawy, oceniając ustalenia dokonane przez organ i jakimi motywami kierował się Sąd oddalając skargę. Uchybienia te zasadnym czynią twierdzenie, że w sprawie niniejszej nie miała miejsca w istocie kontrola legalności działania organu administracji publicznej, a Sąd powielił tylko ustalenia organu i jego ocenę prawną.

W skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi, który wydał to orzeczenie, o zasądzenie od organu na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego, według norm przepisanych a także o rozpoznanie sprawy na rozprawie.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Minister wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej skarżącej oraz o zasądzenie na rzecz organu administracyjnego kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.

W myśl art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259, t.j. z późn. zm.), dalej: "p.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej (podstaw kasacyjnych), chyba że zachodzą przesłanki nieważności postępowania sądowego wymienione w § 2 powołanego artykułu. Takich jednak przesłanek w niniejszej sprawie z urzędu nie odnotowano. Podobnie w trybie tym nie ujawniono podstaw do odrzucenia skargi ani umorzenia postępowania przed sądem pierwszej instancji, które obligowałyby Naczelny Sąd Administracyjny do wydania postanowienia przewidzianego w art. 189 p.p.s.a. (zob. uchwała NSA z 8 grudnia 2009 r., II GPS 5/09, ONSAiWSA 2010, Nr 3, poz. 40). Skarga kasacyjna została zatem zbadana według reguły związania zarzutami w niej zawartymi (art. 183 § 1 ab initio p.p.s.a.). W tym zakresie okazała się zasadna i dlatego została uwzględniona.

Wnosząca skargę kasacyjną zarzuciła Sądowi I instancji w ramach zarzutów naruszenia przepisów postępowania naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. Zarzut ten zasługiwał na uwzględnienie. Stosownie do art. 141 § 4 p.p.s.a. uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Uzasadnienie wyroku stanowi integralną część rozstrzygnięcia sądowego, realizując istotne, przypisane mu funkcje, a mianowicie funkcję perswazyjną oraz funkcję kontroli trafności wydanego rozstrzygnięcia.

Wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a. w sytuacji, gdy sporządzone jest ono w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku. Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie w swych orzeczeniach wskazywał, że uzasadnienie wyroku jest w istocie rzeczy instytucją wtórną w stosunku do postępowania przeprowadzonego przed sądem administracyjnym. Sprowadza się ono bowiem do rekapitulacji jego przebiegu i prezentacji stanowiska sądu. Tworzy to więc po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, który umożliwi przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia w sytuacji, gdy strona postępowania zażąda, poprzez wniesienie skargi kasacyjnej, jego kontroli. Uzasadnienie wyroku umożliwia Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu dokonanie oceny zasadności przesłanek, na których oparto zaskarżone orzeczenie. Taka ocena jest niezbędna dla przeprowadzenia prawidłowej kontroli instancyjnej.

W skardze kasacyjnej skarżąca podnosi niewyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia i ograniczenie się tylko do przywołania art. 169 ust. 1 pkt 2 u.f.p., bez odniesienia się do art. 169 ust. 2 tej ustawy i wskazania, z którym z przypadków określonych w tym przepisie mamy do czynienia.

W związku z tak sformułowanym zarzutem kasacyjnym warto przypomnieć, że w uzasadnieniu uchwały składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 lutego 2010 r., II FPS 8/09, ONSAiWSA 2010, Nr 3, poz. 39 podkreślono, że podstawa prawna rozstrzygnięcia (wyroku) obejmuje wskazanie zastosowanych przepisów prawnych oraz wyjaśnienie przyjętego przez sąd sposobu ich wykładni i zastosowania. Znaczenie procesowe tego elementu uzasadnienia uwidacznia się w tym, że ma on dać rękojmię, iż sąd dołożył należytej staranności przy podejmowaniu rozstrzygnięcia; ma umożliwić sądowi wyższej instancji ocenę, czy przesłanki, na których oparł się sąd niższej instancji, są trafne; ma w razie wątpliwości umożliwić ustalenie granic powagi rzeczy osądzonej i innych skutków prawnych wyroku.

Oznacza to, że oddalając skargę skarżącej Parafii, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie powinien w pierwszej kolejności odnieść się do podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz zawrzeć jej wyjaśnienie. Konieczne jest zatem podanie przepisów prawa, które legły u podstaw rozstrzygnięcia oraz wyjaśnienie, jak sąd rozumiał te przepisy i dlaczego jego zdaniem miały one zastosowanie w sprawie. Tymczasem WSA w zasadzie przywołał jedynie art. 169 ust. 1 pkt 2 u.f.p., stwierdzając, że kwota udzielonej dotacji podlega zwrotowi jako pobrana w nadmiernej wysokości, w żaden sposób nie odwołując się nawet do jego treści. Sąd I instancji, oddalając skargę, nie przedstawił jak rozumie ten przepis i na czym konkretnie miałoby polegać jego naruszenie w odniesieniu do poczynionych ustaleń faktycznych.

Dalej podnieść należy, że uzasadnienie wyroku ma gwarantować, że sąd dołożył należytej staranności przy rozpoznaniu sprawy, a zatem że zapoznał się z aktami sprawy, a także z zarzutami skargi i stanowiskami pozostałych stron. Przytoczenie w uzasadnieniu wyroku zarzutów skargi obliguje sąd co do zasady do odniesienia się do nich w tej części uzasadnienia, w której sąd wskazuje podstawę prawną rozstrzygnięcia i ją wyjaśnia. Sąd może być zwolniony z tego obowiązku tylko w tym zakresie, w jakim zarzuty te nie są istotne dla rozstrzygnięcia lub gdy rozstrzygnięcie jednego z powiązanych zarzutów czyni bezprzedmiotowym ocenę pozostałych (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 17 lutego 2010 r., II FSK 1511/08, z 21 października 2021 r., II OSK 3233/18). Uzasadnienie ma pozwolić na prześledzenie toku rozumowania sądu, a tym samym na kontrolę instancyjną tego orzeczenia, a także ewentualne sformułowanie zarzutów w skardze kasacyjnej.

Sąd I instancji, nie tylko nie wyjaśnił podstawy swego rozstrzygnięcia, ale w ogóle nie odniósł się do podnoszonych w tym zakresie zarzutów skargi, w których strona skarżąca akcentuje, że dotacja pobrana w nadmiernej wysokości podlega zwrotowi tylko w tej części, nie zaś w całości, jak to miało miejsce w rozpatrywanej sprawie.

Analiza uzasadnienia zaskarżonego w niniejszej sprawie orzeczenia wskazuje, również brak w nim jakiegokolwiek merytorycznego odniesienia się i kontroli szeregu sformułowanych w skardze zarzutów dotyczących naruszenia przez organy administracyjne przepisów k.p.a. Oznacza to, że w zakresie argumentacji skargi, odnoszącej się do konkretnych uchybień procesowych popełnionych przez organy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie wypowiedział się w żaden sposób, poprzestając na powtórzeniu stanowiska organu odwoławczego, wyrażonego w zaskarżonej decyzji (nie spójnego z ustaleniami wynikającymi z jedynego dowodu w postaci wyciągu z protokołu kontroli) nie relatywizując w ogóle tej oceny przez pryzmat zarzutów (argumentacji) rozpatrywanej skargi. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, taki sposób zaopiniowania przeprowadzonego postępowania dowodowego, niezawierający w istocie żadnych szczegółowych odniesień do konkretnych zarzutów formułowanych przez skarżącą pod adresem tego postępowania, wywołuje uzasadnione wątpliwości w zakresie prawidłowości dokonanej przez Sąd I instancji kontroli legalności zaskarżonej decyzji. Uzasadnienie wyroku musi się bowiem odnosić do konkretnej sprawy i do konkretnych zarzutów oraz argumentów strony. Pisemne motywy orzeczenia powinny odzwierciedlać sposób rozumowania i motywów sądu orzekającego w sprawie, a dokładne odtworzenie przesłanek dokonanej oceny podniesionych w skardze zarzutów powinno być zawarte w tym uzasadnieniu. Wadliwie sporządzone uzasadnienie w niniejszej sprawie faktycznie uniemożliwia kontrolę instancyjną zaskarżonego wyroku, gdyż nie sposób odnieść się do zarzutów skargi kasacyjnej dotyczących naruszenia przez Sąd I instancji przepisów prawa procesowego oraz prawa materialnego, skoro w uzasadnieniu nie przedstawiono jasnej i konkretnej argumentacji w zakresie bezzasadności zarzutów skargi.

Powyższe nieprawidłowości przy sporządzeniu uzasadnienia sprawiają, że niezwykle utrudniona, a nawet niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku. Sąd odwoławczy nie znając pełnej argumentacji Sądu I instancji musiałby w istocie zastąpić ten Sąd w dokonywaniu kontroli legalności zaskarżonego aktu. W kontekście obowiązującej zasady dwuinstancyjności jest to niedopuszczalne.

Zasadność zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. sprawia, że przedwczesnym jest ustosunkowanie się merytoryczne do pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego stwierdzone braki stanowią w istocie o naruszeniu art. 141 § 4 p.p.s.a. w rozumieniu art. 174 pkt 2 p.p.s.a. i skutkować muszą przyjęciem, że wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wymyka się w istocie spod kontroli instancyjnej.

Z tych też względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania.

O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 203 pkt 2, art. 205 § 2 p.p.s.a.