Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1318/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-09-15 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Oddalono wniosek o przyznanie kosztów
Powołane przepisy: article: art. 16 ust. 1
journal: Dz.U. 2018 poz 1945
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Roman Hauser Sędziowie Sędzia NSA Jerzy Siegień Sędzia del. WSA Mirosław Gdesz (spr.) po rozpoznaniu w dniu 15 września 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 17 października 2019 r. sygn. akt IV SA/Po 597/19 w sprawie ze skargi M. S. na uchwałę Rady Miejskiej Gminy Pobiedziska z dnia 22 czerwca 2018 r. nr LX/553/2018 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenów zieleni i lasów gminy Pobiedziska - część II 1. oddala skargę kasacyjną, 2. oddala wniosek Gminy Pobiedziska o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

1. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z 17 października 2019 r., sygn. akt IV SA/Po 597/19 oddalił skargę M. S. (dalej skarżący) na uchwałę Rady Miejskiej Gminy Pobiedziska z 22 czerwca 2018 r. nr LX/553/2018 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenów zieleni i lasów gminy Pobiedziska - część II.

Sąd I instancji uznał, że badany plan miejscowy w zakresie wynikającym z interesu prawnego skarżącego, nie narusza przepisów prawa. W szczególności nie można było przyjąć, iż doszło do nadużycia przez Gminę władztwa planistycznego w stopniu skutkującym koniecznością stwierdzenia nieważności planu. Podniesiono, że skoro już w Studium gminy Pobiedziska wyłączono możliwość jakiejkolwiek zabudowy na terenie, na którym położona jest również dz. nr [...], to nie mógł (bez uprzedniej zmiany tego Studium) dopuścić zabudowy na wskazanym terenie również plan miejscowy przyjęty zaskarżoną Uchwałą, i to niezależnie od jego rolnego, czy leśnego przeznaczenia. Z tej już tylko przyczyny nie można podzielić stanowiska skarżącego, co do zarzutu przekroczenia władztwa planistycznego przez Radę Miejską Gminy Pobiedziska. Ponadto, w badanym przypadku Studium gminy Pobiedziska w sposób jednoznaczny dokonuje rozróżnienia pomiędzy terenami przyrodniczymi a terenami rolno-przyrodniczymi. Dlatego w wyraźnej sprzeczności ze Studium gminy Pobiedziska stałoby przeznaczenie Uchwałą, obszarów położonych na obszarze Strefy III – strefa przyrodnicza, na cele użytkowania rolniczego, jak chciałby tego skarżący.

2. Skarżący wniósł od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaskarżając go w całości. W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie następujących przepisów, wskazanych jako przepisy o postępowaniu, w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy:

1) art. 140 Kodeksu cywilnego, art. 31 ust. 3 i art. 64 ust. 3 Konstytucji RP - poprzez nieuzasadnione ograniczenie prawa własności skarżącego do jego nieruchomości wskutek uchwalenia zaskarżonej uchwały, w której teren działki gruntu nr [...], obręb [...], gm. [...], powiat [...] przeznaczony został na tereny lasu, przez co skarżący pozbawiony został możliwości dotychczasowego wykorzystania działki (zgodnie z jej pierwotnym przeznaczeniem, w tym na cele rolne, jak również zabudowy działki-siedlisko),

2) § 3 ust. 2a w zw. z § 7 pkt 36 rozporządzenia Wojewody Wielkopolskiego z dnia 4 kwietnia 2005 r. nr 4/05 w sprawie Planu Ochrony Parku Krajobrazowego Puszcza Zielonka poprzez niezgodną z rozporządzeniem zmianę przeznaczenia działki gruntu nr [...], obręb [...], gm. [...]z rolnej na leśną (las),

3) art. 16 ust. 1 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2018, poz. 1945) - poprzez niewskazanie przez organ gminy, czy wykorzystywał urzędowe kopie map zasadniczych, ewentualnie mapy katastralne, gromadzone w państwowym zasobie geodezyjnym i kartograficznym, co powoduje w ocenie skarżących, że organ gminy mógł nie uwzględnić powyższych map, ewentualnie mógł uwzględnić mapy z nieaktualnym stanem prawnym, co może powodować niezgodność planu zagospodarowania przestrzennego z zasobem geodezyjnym, a w dalszej konsekwencji sprzeczność pomiędzy rzeczywistym stanem prawnym nieruchomości a jej stanem ujętym w planie miejscowym zagospodarowania przestrzennego,

4) § 12 pkt 19 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1587; dalej: rozporządzenie) poprzez niesporządzenie w sposób prawem wymagany uzasadnienia zaskarżonej uchwały;

5) art. 143 ust. 2 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. Nr 115, poz. 741 ze zm.; dalej: ugn) poprzez rozszerzenie w § 2 pkt 8 zaskarżonej uchwały definicji legalnej sieci infrastruktury technicznej o urządzenia ropociągowe, elektroenergetycznych.

W oparciu o wskazane zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa.

3. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Gmina Pobiedziska wniosła o jej oddalenie i zasądzenie na rzecz strony zwrotu kosztów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

4.1. Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

4.2. W postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego Sądu (art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, Ppsa). Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Ta jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie. Przy tym zgodnie z art. 193 zdanie drugie Ppsa uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną ogranicza się wyłącznie do oceny zarzutów skargi kasacyjnej w oparciu o stan faktyczny przyjęty w orzeczeniu przez sąd pierwszej instancji. Wobec tego, że skarżący kasacyjnie zrzekł się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia im odpisu skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy, na podstawie art. 182 § 2 Ppsa, skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym.

4.3. W pierwszej kolejności wskazać należy, że pomimo zarzucenia naruszenia przepisów postępowania, w istocie wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej dotyczą naruszenia prawa materialnego, nie zaś przepisów postępowania. Zgodnie z art. 174 pkt 2 Ppsa skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przez "wpływ", o którym mowa na gruncie przywołanego przepisu, rozumieć należy istnienie związku przyczynowego pomiędzy uchybieniem procesowym stanowiącym przedmiot zarzutu skargi kasacyjnej, a wydanym w sprawie zaskarżonym orzeczeniem sądu I instancji, który to związek przyczynowy, jakkolwiek nie musi być realny, to jednak musi uzasadniać istnienie hipotetycznej możliwości odmiennego wyniku sprawy. Jednakże wskazane w skardze kasacyjnej przepisy art. 140 Kodeksu cywilnego, art. 31 ust. 3 i art. 64 ust. 3 Konstytucji RP, § 3 ust. 2a w zw. z § 7 pkt 36 rozporządzenia Wojewody Wielkopolskiego nr 4/05 z 4 kwietnia 2005 r., art. 16 ust. 1 upzp, § 12 pkt 19 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz art. 143 ust. 2 ugn to przepisy prawa materialnego, które nie regulują w żaden sposób procedury, którą mógł naruszyć Sąd I instancji. Powyższa wada w sposób fundamentalny ogranicza zakres kontroli zaskarżonego wyroku.

4.4. Jednakże odnosząc się do zarzutów skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny w całości podziela stanowisko Sądu I instancji, który w sposób wzorcowy dokonał kontroli legalności zaskarżonego planu miejscowego. Nie sposób w przedmiotowej sprawie mówić o niedopuszczalnym ograniczeniu prawa własności w świetle art. 31 ust. 3 i art. 64 ust. 3 Konstytucji RP. Podstawowym czynnikiem determinującym korzystanie z władztwa planistycznego jest dążenie do wyważenia wartości interesu publicznego, wyrażającego się w takim zarządzaniu przestrzenią, aby zapewnić jej optymalne wykorzystanie, oraz interesu indywidualnego, wyrażającego się w ochronie własności, stanowiącej materialny fundament wolności jednostki. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w tym przypadku proporcje te zostały wyważone prawidłowo. Kluczowe znaczenie ma też ta okoliczność, że w Studium gminy Pobiedziska w którym przewidziano w odniesieniu do terenu na którym znajduje się dz. nr [...] "wyłączenie jakiejkolwiek zabudowy" na obszarze "III-strefa przyrodnicza".

4.5. W świetle powyższego, bezprzedmiotowe jest zarzucanie przez skarżącego naruszenia art. 140 Kc, ponieważ przepis ten określając cywilnoprawne granice wykonywania prawa własności nie zakazuje przeznaczania nieruchomości prywatnych na cele urządzenia lasu.

4.6. Należy też w pełni podzielić stanowisko Sądu I instancji, co do tego, że zaskarżony plan w odniesieniu do działki skarżącego nie narusza § 3 ust. 2a w zw. z § 7 pkt 36 rozporządzenia Wojewody Wielkopolskiego nr 4/05. W rozporządzeniu tym zalecono jedynie "dążenie" do zachowania "rolniczego lub rolniczo-leśnego" charakteru terenów strefy. Ponadto projekt planu miejscowego został uzgodniony z Regionalnym Dyrektorem Ochrony Środowiska w Poznaniu w zakresie ustaleń planu ochrony Parku Krajobrazowego Puszcza Zielonka postanowieniem z 1 czerwca 2017 r.

4.7. Wbrew zarzutowi skargi kasacyjnej nie może też być mowy o naruszeniu art. 16 ust. 1 upzp. Projekt planu został bowiem sporządzony na urzędowych kopiach map katastralnych z państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, a skala 1:2000 była odpowiednia biorąc pod uwagę, że obszar objęty planem zajmuje powierzchnię ok 977,2 ha.

4.8. Plan miejscowy zawiera określone w § 12 pkt 19 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uzasadnienie. Jak wskazała gmina w odpowiedzi na skargę i odpowiedzi na skargę kasacyjną, jest ono dostępne na stronie BIP gminy.

4.9. Natomiast zarzut naruszenia art. 143 ust. 2 ugn poprzez rozszerzenie w § 2 pkt 8 zaskarżonej uchwały definicji legalnej sieci infrastruktury technicznej o urządzenia ropociągowe, elektroenergetycznych nie został w żaden sposób przez skarżącego powiązany z jego interesem prawnym, stąd nie mógł stanowić podstawy do oceny legalności planu w granicach niniejszej sprawy.

4.10. Reasumując wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej okazały się niezasadne. Sąd I instancji prawidłowo oddalił skargę na podstawie art. 151 Ppsa.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na mocy art. 184 Ppsa, skargę kasacyjną oddalił.

Z uwagi na to, że w postępowaniu kasacyjnym Gmina Pobiedziska nie była reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika nie przysługiwał jej zwrot kosztów postępowania kasacyjnego na podstawie art. 203 Ppsa. Dlatego też wniosek Gminy podlegał oddaleniu.