Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1529/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2024-02-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art 86 par 3 w  z art 87
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Małgorzata Łoboz Sędziowie: WSA Monika Niedźwiedź WSA Sebastian Pietrzyk (spr.) Protokolant: sekretarz sądowy Anna Frasik-Mazurek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 lutego 2024 r. sprawy ze skargi O. Sp. z o.o. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia 5 października 2023 r. znak: WI-I.7840.7.121.2022.BS w przedmiocie umorzenia postępowania oddala skargę.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi jest decyzja Wojewody Małopolskiego (dalej również jako: "organ odwoławczy") z dnia 5 października 2023 r., znak: WI-I.7840.7.121.2022.BS utrzymująca w mocy decyzję Starosty Krakowskiego (dalej również jako: "organ I instancji") z dnia 3 października 2021 r., znak: AB.V.I.1137.2022 umarzającą postępowanie w sprawie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę dla przedsięwzięcia pn.: "Stacja bazowa telefonii komórkowej [...], składająca się ze stalowej wieży kratowej o wysokości 55,45 m, anten sektorowych, anten radioliniowych, urządzeń sterujących pracą anten oraz przyłącza energetycznego na dz. nr [...] w miejscowości W., gmina I.".

Powyższa decyzja została wydana w następujących okolicznościach.

W dniu 22 grudnia 2009 r. wpłynął do organu I instancji wniosek inwestora [...] sp. z o.o. w W. o zatwierdzenie projektu budowlanego i wydanie pozwolenia na budowę dla inwestycji ww. opisanej inwestycji.

Następnie w dniu 25 marca 2011 r. Starosta Krakowski wydał decyzję nr AB-V.2.150.2011, znak: AB.V.MW.73510-1-427/09, którą zatwierdził projekt budowlany i udzielił Inwestorowi pozwolenia na budowę ww. inwestycji. Decyzja ta następnie została sprostowana postanowieniem z dnia 14 lipca 2011 r.

Po przeprowadzeniu z urzędu postępowania Wojewoda Małopolski decyzją znak: WI-I.7840.7.82.2011.JS z dnia 3 stycznia 2012 r. stwierdził nieważność wskazanej decyzji Starosty Krakowskiego. Po rozpatrzeniu odwołania od tej decyzji wniesionego przez [...] Sp. z o.o., Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją znak: DOA/ORZ/7110/178-b/12 z dnia 5 kwietnia 2012 r. uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody Małopolskiego i odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Starosty Krakowskiego nr AB- V.2.150.2011 z 25 marca 2011 r.

We wznowionym następnie, na wniosek pani E. S. postępowaniu (jako przesłankę wznowienia wskazano art. 145 § 1 pkt 4 kpa), decyzją z 17 sierpnia 2012 r. znak: DOA/ORZ/7201/681/12 Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego odmówił uchylenia własnej decyzji z 5 kwietnia 2012 r. znak: DOA/ORZ/7110/178-b/12, a następnie, decyzją z 2 października 2012 r., znak: DOA/ORZ/7201/681-1/12, po rozpatrzeniu wniosku E. S. o ponowne rozpatrzenie sprawy, organ ten utrzymał w mocy ww. decyzję własną z 17 sierpnia 2012 r. znak: DOA/ORZ/7201/681/12.

W wyniku rozpatrzenia skargi pani E. S., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z 20 grudnia 2013 r. sygn. akt: VII SA/Wa 2807/12 uchylił zaskarżoną decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowanego z 2 października 2012r. znak: DOA/ORZ/7201/681-1/12 oraz poprzedzającą ją decyzję 2012 r. tego organu z 17 sierpnia 2012 r. znak: DOA/ORZ/7201/681/12.

Wyrokiem z 1 grudnia 2015 r., sygn. II OSK 801/14 Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargi kasacyjne Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego i [...] Sp. z o.o. od wskazanego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 20 grudnia 2013 r. sygn. VII SA/Wa 2807/12.

Po ponownym rozpatrzeniu wniosku E. S. o wznowienie postępowania zakończonego decyzją Głównego Inspektora nadzoru Budowlanego z 5 kwietnia 2012 r., znak: DOA/ORZ/7110/178-b/12, w związku z powyższymi wyrokami, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, decyzją z 4 listopada 2016 r., znak: DOA.7210.144.2016.KKL DOA/ORZ/7201/681/12/16 uchylił ww. decyzję własną z 5 kwietnia 2012 r. i utrzymał w mocy decyzję Wojewody Małopolskiego z 3 stycznia 2012 r., znak: WI-I.7840.7.82.2011.JS o stwierdzeniu nieważności decyzji Starosty Krakowskiego nr AB-V.2.150.2011 z 25 marca 2011 r.

Następnie po ponownym rozpatrzeniu sprawy (na wniosek [...] Sp. z o.o.), Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, decyzją z 2 lutego 2017 r., znak: DOA.7210.144.2016. PCE.1 utrzymał w mocy własną decyzję z 4 listopada 2016 r. Orzeczenie to zostało zaskarżone przez inwestora – [...] Sp. z o.o.

Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 14 lutego 2018r. sygn. akt: VII SA/Wa 888/17 oddalił skargę na decyzję GINB z 2 lutego 2017 r. znak: DOA.7210.144.2016.PCE. 1; DOA/ORZ/7201/681/12/16 w przedmiocie uchylenia decyzji ostatecznej, a następnie Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 22.04.2021r. sygn. akt II OSK 2038/18 oddalił skargę kasacyjną od wyroku WSA.

Wobec powyższego, Starosta Krakowski, zobowiązany został do ponownego rozpatrzenia wniosku inwestora – [...] sp. z o.o. z 22 grudnia 2009 r., o pozwolenie na budowę dla przedsięwzięcia pn.: "Stacja bazowa telefonii komórkowej [...] składająca się ze stalowej wieży kratowej o wysokości 55,45m, anten sektorowych, anten radioliniowych, urządzeń sterujących pracą anten oraz przyłącza energetycznego na dz. nr [...] w miejscowości W., gm. I.".

W toku prowadzonego postępowania organ pierwszej instancji ustalił, że stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę nr AB-V.2.150.2011 z 25 marca 2011 r. nastąpiło po zakończeniu robót budowlanych, zatem inwestor kończąc proces inwestycyjny dysponował ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę. Organ ustalił, że inwestor wybudował i uruchomił stację bazową telefonii komórkowej objętą przedmiotowym pozwoleniem na budowę, posiada decyzję o pozwoleniu na użytkowanie nr [...] z 12 czerwca 2012 r. znak: PINB-73531/3578/III/19/12 wydaną przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla powiatu krakowskiego-ziemskiego w Krakowie oraz dysponuje przyjętym zgłoszeniem nr [...], które spełniało wymogi określone w Rozporządzeniu Ministra Środowiska z 2 lipca 2010 r. w sprawie zgłoszenia instalacji wytwarzających pola elektromagnetyczne.

Uznając, że niemożliwe jest wydanie nowego pozwolenia na budowę na obiekty budowlane, które zrealizowane zostały w całości na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, która następnie została wyeliminowana z obrotu prawnego na skutek stwierdzenia jej nieważności, Starosta Krakowski, decyzją nr AB.V.1.1137.2022 z 3 października 2022 r., znak: AB.V.MW.73510-1-427/09, na podstawie art. 105 kpa, orzekł o umorzeniu postępowania w sprawie, stwierdzając jego bezprzedmiotowość.

W uzasadnieniu decyzji podkreślono, że w świetle przepisu art. 37 ust. 2 pkt ustawy Prawo budowlane, w brzmieniu obowiązującym w dacie orzekania przez Starostę Krakowskiego o pozwoleniu na budowę, a także stwierdzenia nieważności tego orzeczenia przez Wojewodę Małopolskiego, tj.: "Rozpoczęcie albo wznowienie budowy, w przypadkach określonych w ust. 1, art. 36a ust. 2 albo w razie stwierdzenia nieważności bądź uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę, może nastąpić po wydaniu nowej decyzji o pozwoleniu na budowę, o której mowa w art. 28, albo decyzji o pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych, o której mowa w art. 51 ust. 4.",jasno wynika, że nowe pozwolenie na budowę dotyczy "rozpoczęcia" albo "wznowienia" budowy w określonych w tym przepisie przypadkach, co wyklucza wydanie decyzji w przypadku, kiedy budowa już została zakończona.

Odwołanie od tej decyzji złożył inwestor - [...] Sp. z o.o.

W odwołaniu zarzucono, że skarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania oraz przepisów prawa materialnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, to jest:

art. 7, art. 77 § 1 kpa oraz art. 107 § 3 kpa, poprzez brak przeprowadzenia adekwatnych dowodów celem ustalenia czy inwestycja objęta wnioskiem wszczynającym umorzone postępowanie została zrealizowana,

art. 105 § 1 kpa poprzez jego zastosowanie podczas gdy, zdaniem odwołującego, w niniejszej sprawie postępowanie nie było bezprzedmiotowe,

art. 10 § 1 kpa poprzez pominięcie w postępowaniu udziału O. sp. z o.o., która 1 kwietnia 2021 r. stała się właścicielem infrastruktury pasywnej przedmiotowej stacji bazowej,

art. 35 ust. 4 Pb poprzez niezastosowanie, w sytuacji spełnienia przez inwestora wymagań określonych w art. 35 ust. 1 Pb oraz art. 32 ust. 4 Pb,

art. 28 ust. 1 Pb poprzez nieuwzględnienie okoliczności, że roboty budowlane w ramach przedmiotowej inwestycji zostały rozpoczęte i zrealizowane na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę.

Mając na względzie powyższe, skarżąca spółka wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i orzeczenie co do istoty sprawy, tj. udzielenie pozwolenia na budowę przedmiotowej inwestycji.

Rozpoznając sprawę w wyniku wniesionego odwołania Wojewoda Małopolski decyzją z dnia z dnia 5 października 2023 r. utrzymał w mocy decyzję Starosty Krakowskiego (dalej również jako: "organ I instancji") z dnia 3 października 2021 r.

W uzasadnieniu wskazano, że osią sporu w niniejszej sprawie jest to, czy wobec zakończenia robót budowlanych wykonanych na podstawie pozwolenia na budowę (następnie wyeliminowanego z obrotu prawnego ostateczną decyzją Wojewody Małopolskiego) możliwy jest powrót do merytorycznego orzekania w przedmiocie wniosku o pozwolenie na budowę czy jednak zachodzi bezprzedmiotowość postępowania skutkująca koniecznością jego umorzenia.

Wojewoda podkreślił, że zarówno postępowanie wszczęte wnioskiem złożonym 12 grudnia 2009 r., a zakończone decyzją Starosty Krakowskiego o pozwoleniu na budowę z 25 marca 2011 r., jak również postępowania nadzwyczajne prowadzone w sprawie wniosku, zostały w całości przeprowadzone przed 19 września 2020 r. (ostateczna decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego w przedmiotowej sprawie wydana została 2 lutego 2017 r.). Zatem w niniejszej sprawie nie miał zastosowania przepis art. 37 ust. 2 pkt 2 ustawy Prawo budowlane w brzmieniu nadanym ustawą z 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz.U.2020.471). Stąd prawidłowa jest konkluzja, iż nie miała zastosowania norma przewidująca wydawanie decyzji o pozwoleniu na budowę również w przypadku zakończenia robót budowlanych. Mając natomiast na uwadze poprzednie brzmienia art. 37 ust. 2 pkt 2, a także art. 28 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, w myśl którego pozwolenie na budowę dotyczy przyszłych inwestycji, stwierdzić należy, że przystąpienie do wykonywania robót budowlanych winno poprzedzać uzyskanie przez inwestora pozwolenia na budowę, skoro w myśl ustawowej definicji jest to decyzja administracyjna zezwalająca na rozpoczęcie i prowadzenie budowy lub wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu budowlanego. Dopiero więc legitymowanie się przez inwestora tego rodzaju rozstrzygnięciem upoważnia go do faktycznego rozpoczęcia przedsięwzięcia. Jak wskazywano bowiem zasadnie w orzecznictwie, celem wydania decyzji o pozwoleniu na budowę nie jest dokonanie oceny wykonanych robót i ich ewentualne zalegalizowanie. Zasadność takiego rozstrzygnięcia dotyczy również przypadku, kiedy obiekt budowlany zrealizowano wprawdzie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, która jednak następnie została wyeliminowana z obrotu prawnego, co miało miejsce w niniejszej sprawie (por. także wyrok WSA w Kielcach z 27 lipca 2022 r., II SA/Ke 281/22).

Jeśli zatem roboty zrealizowano organ architektoniczno-budowlany nie może merytorycznie rozstrzygać w sprawie udzielenia zgody na budowę. Przy czym wyjaśnienia wymaga, że orzecznictwo sądowe zgodne jest co do tego, że jeśli inwestor wzniósł obiekt w oparciu o pozwolenie na budowę, następnie usunięte z obrotu prawnego, nie może być traktowany jak osoba dopuszczająca się samowoli budowlanej, a więc ignorująca spoczywające na niej z mocy prawa obowiązki, których spełnienie warunkuje podjęcie określonych czynności. W takiej sytuacji, otwarta jest natomiast droga do działań organu nadzoru budowlanego, mających na celu doprowadzenie wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem po odpadnięciu ich dotychczasowej podstawy prawnej w postaci pozwolenia na budowę (por. wyrok NSA z 18 marca 2011 r., II OSK 532/10).

Wojewoda podkreślił, że na gruncie niniejszej sprawy orzekanie w przedmiocie wniosku o pozwolenie na budowę - już po zakończeniu realizacji spornej inwestycji - stało się bezprzedmiotowe, bowiem nie było materialnoprawnych podstaw do władczej ingerencji organu administracyjnego. Zatem organ prawidłowo rozstrzygnął o umorzeniu postępowania na podstawie art. 105 § 1 kpa, gdyż jakiekolwiek rozstrzygnięcie merytoryczne - na mocy art. 37 ust. 2 pkt 2 ustawy Prawo budowlane w brzmieniu sprzed noweli, która weszła w życie 19 września 2020 r. - staje się prawnie niedopuszczalne.

Na koniec należy odnieść się jeszcze do argumentu strony o sprzedaży części spornego masztu i pominięciu nabywcy w postępowaniu administracyjnym (naruszenie art. 10 §1 kpa).

Z akt administracyjnych przekazanych wraz z odwołaniem wynika, że organ I instancji prowadząc ponownie postępowanie w sprawie podjął rutynowe działania w celu aktualizacji kręgu stron postępowania ustalonego w pierwotnym postępowaniu. Aktualne wypisy z ewidencji gruntów i budynków, jak również księgi wieczyste nie zawierają informacji o najemcach nieruchomości, zatem to na inwestorze ciążył obowiązek powiadomienia organu prowadzącego postępowanie o zmianach własnościowych w obrębie urządzeń stacji bazowej.

Tymczasem sprawa zmiany własności infrastruktury pasywnej objętej wnioskiem o pozwolenie na budowę, została zasygnalizowana przez pełnomocnika inwestora dopiero w odwołaniu od decyzji. W toku postępowania odwoławczego nowy właściciel części pasywnej infrastruktury telekomunikacyjnej należącej uprzednio do [...]: O. Sp. z o.o. , reprezentowany przez A. Z., pismem z 13 stycznia 2023 r., zgłosił się do udziału w postępowaniu, przedkładając stosowne dokumenty. Podkreślić należy, że nowy uczestnik postępowania nie składał żadnych zarzutów w kwestii braku udziału w postępowaniu zakończonym wydaniem zaskarżonej decyzji, jak też w kwestii sposobu prowadzenia i zakończenia postępowania przez Starostę Krakowskiego, również w toku postępowania odwoławczego.

Mając powyższe na uwadze oraz wobec treści niniejszego rozstrzygnięcia należy uznać, że niezawinione pominięcie przez Starostę Krakowskiego nowego właściciela w postępowaniu poprzedzającym skarżoną decyzję, w świetle przeprowadzonego postępowania odwoławczego z zapewnieniem udziału pominiętej stronie, nie stanowi naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w zakresie, który by miał istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.

Zatem zgłaszana przez odwołującego kwestia pominięcia wskazanego podmiotu i niezapewnienia mu udziału w postępowaniu mogłaby być uwzględniona tylko w kontekście zarzutu co do spełnienia przesłanek wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 4 kpa) kiedy zarzut taki wniesie podmiot pominięty w postępowaniu, co w rozpoznawanej sprawie nie nastąpiło. Bowiem podstawa wznowienia postępowania administracyjnego z art. 145 § 1 pkt 4 kpa może stanowić podstawę uchylenia decyzji tylko wówczas, gdy powołuje się na nią podmiot, który bez własnej winy nie został dopuszczony do udziału w postępowaniu, ewentualnie następca prawny takiego podmiotu. Inne podmioty nie mogą się skutecznie na tę okoliczność powoływać.

Skargę na powyższą decyzję wniosła O. sp. z o.o. w W. (dalej "strona skarżąca") domagając się uchylenia decyzji organów obu instancji oraz zasądzenia kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

W skardze podniesiono zarzuty naruszenia:

I. przepisów postępowania, co miało wpływ na wynik sprawy tj.:

1. art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. przez jego zastosowanie w niniejszej sprawie, podczas gdy decyzja organu I instancji zasługuje na uchylenie;

2. art. 105 § 1 K.p.a. przez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji, podczas gdy istnieje możliwość wydania decyzji o pozwoleniu na budowę dla inwestycji już zrealizowanej, w sytuacji gdy zrealizowana została ona na mocy ostatecznego pozwolenia na budowę, które zostało następnie wyeliminowane z obrotu prawnego na mocy wyroku sądu administracyjnego;

II. przepisów prawa materialnego:

1. art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane przez jego błędną wykładnię i wyprowadzenie z jego treści poglądu o bezprzedmiotowości postępowania w przedmiocie wydania pozwolenia na budowę, podczas gdy przywołany przepis dotyczy jedynie rozpoczęcia robót budowlanych na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, zatem a contrario ustawodawca dopuszcza możliwość legalizacji robót budowlanych po ich zakończeniu;

2. art. 37 ust. 2 Prawa budowlanego w brzmieniu obowiązującym przed wejściem w życie ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (tzn. przed dniem 19 września 2020 r.) przez błędną wykładnię i nieprawidłowe uznanie, że w sytuacji, gdy pozwolenie na budowę na skutek wyroku sądu administracyjnego zostało wyeliminowane z obrotu prawnego po zakończeniu robót budowlanych i uzyskaniu pozwolenia na użytkowanie, postępowanie administracyjne staje się zawsze bezprzedmiotowe, podczas gdy również przed dniem wejścia w życie ww. nowelizacji Prawa budowlanego istniała możliwość udzielenia pozwolenia na budowę dla robót już zrealizowanych.

W uzasadnieniu strona skarżąca podniosła, że w sytuacji, gdy pozwolenie na budowę zostało wyeliminowane z obrotu prawnego po zakończeniu robót budowlanych i uzyskaniu pozwolenia na użytkowanie, nawet przed wejściem w życie nowelizacji Prawa budowlanego, mocą której dodano do art. 37 ust. 2 Prawa budowlanego zdanie drugie: "decyzję o pozwoleniu na budowę wydaje się również w przypadku zakończenia robót budowlanych" postępowanie w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę nie stawało się bezprzedmiotowe, jak to stwierdziły organy administracji publicznej w niniejszej sprawie. Powyższe stanowisko nie jest odosobnione i znajduje potwierdzenie w judykaturze. Strona skarżąca powołując się na wyroki: Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w uzasadnieniu wyroku z dnia 18 stycznia 2022 r., IV SA/Po 915/21 oraz z dnia 22 kwietnia 2021 r., IV SA/Po 1619/20, Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 19 października 2020 r. II SA/GI 523/20 podała, że nie polega na prawdzie stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji, że w orzecznictwie powszechnie przyjmuje się, że decyzja o pozwoleniu na budowę dotyczyć może wyłącznie przyszłych zamierzeń inwestycyjnych. W okolicznościach sprawy inwestor - [...] sp. z o.o. zrealizował roboty budowlane (stację bazową telefonii komórkowej) w sposób legalny, w oparciu o ostateczną decyzję o pozwoleniu na budowę, która została następnie wyeliminowana z obrotu prawnego zgodnie z procedurą sądowo-administracyjną z przyczyn przez inwestora niezawinionych.

Podała też, że stanowisko sądów administracyjnych w niniejszej sprawie dotyczące oceny oddziaływania przedmiotowego przedsięwzięcia na środowisko, w aktualnym stanie prawnym jest nieaktualne i na poparcie tego wskazała na uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego w składzie siedmiu sędziów z dnia 7 listopada 2022 r., III OPS 1/22.

Wskazała też, że z dniem 4 czerwca 2022 r., w związku z wejściem w życie rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 5 maja 2022 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. 2022 poz. 1071 z dnia 20 maja 2022r.), doszło do uchylenia przepisów § 2 ust. 1 pkt 7 oraz § 3 ust. 1 pkt 8 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, w wyniku czego z katalogu przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, zawsze bądź potencjalnie, wyeliminowano wszelkie instalacje radiokomunikacyjne. W wyniku nowelizacji powyższych przepisów, jednoznacznie można stwierdzić, że stacja/instalacja telekomunikacyjna, której dotyczy niniejsze postępowanie, nie zalicza się do przedsięwzięć, o których mowa w przepisach wydanych na podstawie art. 60 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, wobec czego brak jest podstawy prawnej dla dokonywania kwalifikacji pod względem oddziaływania na środowisko tego typu instalacji.

Zatem w okolicznościach niniejszej sprawy brak było podstaw do potraktowania postępowania w sprawie pozwolenia budowlanego dotyczącego rzeczonego obiektu jako bezprzedmiotowego. Wobec powyższego umorzenie postępowania w niniejszej sprawie nastąpiło z naruszeniem art. 105 k.p.a.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o oddalenie skargi jako bezzasadnej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, zważył co następuje.

Przepis art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2492) stanowi, iż sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy wojewódzki sąd administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną lub postanowienie z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji.

Zgodnie z treścią art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634), dalej "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134 p.p.s.a.).

W myśl art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji bądź postanowienia w całości lub w części następuje wtedy, gdy sąd stwierdzi:

a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy,

b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego,

c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi Sąd oddala skargę w oparciu o art. 151 p.p.s.a.

Wskazać również należy, że zgodnie z art. 133 § 1 p.p.s.a. Sąd wydaje wyrok na podstawie akt sprawy. Orzekanie "na podstawie akt sprawy" oznacza, iż sąd przy ocenie legalności decyzji bierze pod uwagą okoliczności, które z akt tych wynikają i które legły u podstaw zaskarżonego aktu. Podstawą orzekania przez sąd administracyjny jest zatem materiał dowodowy zgromadzony przez organ administracji publicznej w toku postępowania, na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia (por. uzasadnienie do wyroku NSA z 9 lipca 2008 r., sygn. II OSK 795/07).

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie należy zwrócić uwagę, że w niniejszej sprawie zastosowanie znajduje ustawa Prawo budowlane w stanie prawnym sprzed nowelizacji, która weszła w życie 19 września 2020 r., na mocy art. 25 ustawy z 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2020 roku, poz. 471), zgodnie z którym do spraw uregulowanych ustawą zmienianą w art. 1, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, przepisy ustawy zmienianej w art. 1 stosuje się w brzmieniu dotychczasowym.

Przedmiotem kontroli w niniejszym postępowaniu sądowoadministracyjnym jest decyzja Wojewody Małopolskiego z dnia 5 października 2023 r., znak: WI-I.7840.7.121.2022.BS utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji, którą umorzono postępowanie w sprawie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę.

Powodem umorzenia postępowania było stwierdzenie przez organy, że inwestycja, której dotyczył wniosek została już zrealizowana, co – jak wskazały organy – stanowi podstawę do umorzenia postępowania na zasadzie art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2023 roku, poz. 775 ze zm.) – dalej jako "K.p.a."

Zaprezentowane stanowisko organów jest prawidłowe.

Przypomnieć należy, że pierwotnie Inwestor uzyskał decyzję o pozwoleniu na budowę (decyzja z dnia 25 marca 2011 r. Starosty Krakowskiego), jednakże Wojewoda Małopolski stwierdził nieważność te decyzji (decyzja z dnia 3 stycznia 2012 r.). Ponadto trzeba podkreślić, że stwierdzenie nieważności decyzji Starosty Krakowskiego o pozwoleniu na budowę z dnia 25 marca 2011 r. nastąpiło po zakończeniu robót budowlanych. Zatem inwestor kończąc proces inwestycyjny dysponował ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę. Nie budzą również wątpliwości ustalenia organu, że inwestor wybudował i uruchomił stację bazową telefonii komórkowej objętą przedmiotowym pozwoleniem na budowę, a dodatkowo posiada decyzję o pozwoleniu na użytkowanie nr [...] z 12 czerwca 2012 r. znak: PINB-73531/3578/III/19/12 wydaną przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla powiatu krakowskiego-ziemskiego w Krakowie oraz dysponuje przyjętym zgłoszeniem nr [...], które spełniało wymogi określone w Rozporządzeniu Ministra Środowiska z 2 lipca 2010 r. w sprawie zgłoszenia instalacji wytwarzających pola elektromagnetyczne.

Odnosząc się do stosownych przepisów, należy zauważyć, że zgodnie z art. 37 ust. 2 pkt. 2) ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2020 roku, poz. 1333) – dalej jako "PrBud", w przypadku stwierdzenia nieważności albo uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę rozpoczęcie albo wznowienie budowy może nastąpić po wydaniu decyzji o pozwoleniu na budowę, o której mowa w art. 28 ust. 1.

Z treści wskazanego przepisu wynika przede wszystkim ten wniosek, że nienależnie od tego, czy budowa została rozpoczęta, czy też nie, jeżeli zajdzie jedna z przesłanek określonych w pkt 1 i 2 tego przepisu, rozpoczęcie albo wznowienie budowy może nastąpić po wydaniu decyzji o pozwoleniu na budowę, o której mowa w art. 28 ust. 1 PrBud. Zatem również wznowienie już wcześniej rozpoczętej budowy następuje na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę wydawanej przez organ administracji architektoniczno-budowlanej, nie zaś na podstawie decyzji o pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych wydawanej przez organ nadzoru budowlanego (por. A. Ostrowska komentarz do art. 37 teza 14 [w:] Gliniecki Andrzej (red.), Prawo budowlane. Komentarz, wyd. III, WKP 2016).

Pozwolenie na budowę w trybie art. 37 ust. 2 pkt. 2) PrBud może być więc wydane w przypadku stwierdzenia nieważności albo uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę jedynie wówczas gdy następnie ma nastąpić rozpoczęcie budowy lub jej wznowienie (kontynuowanie). Nie można natomiast ani rozpocząć budowy ani jej wznowić w sytuacji gdy obiekt będący przedmiotem unieważnionego lub uchylonego pozwolenia na budowę został już zrealizowany. Z tych względów bezzasadne jest stanowisko Skarżącej spółki przyjmujące możliwość wydania decyzji o pozwoleniu na budowę w trybie art. 37 ust. 2 PrBud również wówczas gdy obiekt został już wybudowany.

Sąd na gruncie niniejszej sprawy w pełni podziela wyrażane w orzecznictwie stanowisko, że w "przypadku, gdy budowa (roboty budowlane) zostały już rozpoczęte, a tym bardziej zakończone, wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę jest zbędne, co z kolei prowadzi do wniosku, że postępowanie w tej sprawie jest bezprzedmiotowe i zgodnie z art. 105 § 1 k.p.a., podlega umorzeniu. Wynikało to z istoty decyzji o pozwoleniu na budowę, którą jest według art. 3 pkt 12 oraz art. 28 ust. 1 PrBud. pozwolenie na rozpoczęcie i prowadzenie budowy lub wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu budowlanego (zob. uzasadnienia do wyroków NSA: z dnia 11 grudnia 2011 r., sygn. akt II OSK 1936/10, z dnia 27 lutego 2012 r., sygn. akt II OSK 2243/10). Po wejściu w życie w dniu 28 czerwca 2015 r. ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2015 r. poz. 443) przytoczone powyżej stanowisko pozostało w części aktualne. Zmiana treści art. 37 ust. 2 PrBud. usunęła jedynie wątpliwości co do tego, kiedy można wydać decyzję o pozwoleniu na budowę w razie jej uchylenia lub stwierdzenia nieważności decyzji. Z przepisu tego jednoznacznie wynikało, że decyzję o pozwoleniu na budowę można wydać nie tylko przed rozpoczęciem budowy, ale także po jej rozpoczęciu, jeżeli decyzja pierwotna została wyeliminowana z obrotu prawnego, a także wówczas gdy zachodziły podstawy do wznowienia robót budowlanych. Przepis ten nie normował natomiast sytuacji związanej z zakończeniem robót budowlanych. Dopiero w ustawie z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r. poz. 471) ustawodawca wprost wprowadził w art. 37 ust. 2 PrBud. możliwość wydania decyzji o pozwoleniu na budowę po zakończeniu budowy, jeżeli pierwotna decyzja została wyeliminowana z obrotu prawnego" (por uzasadnienie do wyroku NSA z dnia 5 października 2022 roku, sygn. II OSK 3187/19). Z tych względów podniesiony zarzut naruszenia art. 28 ust. 1 i art. 37 ust. 2 PrBud jest nieuzasadniony.

W konsekwencji, skoro niedopuszczalne było na gruncie kontrolowanej sprawy wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę, to zasadnie organy na podstawie art. 105 § 1 K.p.a. umorzyły postępowanie. Zgodnie z art. 105 § 1 K.p.a. gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części.

Podkreślić należy, że istotą sprawy o udzielenie pozwolenia na budowę jest wyrażenie przez powołany do tego organ administracji zgody na rozpoczęcie zamierzonych przez inwestora robót budowlanych. Decyzja o pozwoleniu na budowę ma więc charakter decyzji uprawniającej inwestora do rozpoczęcia lub wznowienia robót. Może więc dotyczyć wyłącznie przyszłych zamierzeń inwestycyjnych. Skoro zatem inwestor zrealizował już roboty budowlane - wydawanie decyzji uprawniającej do tych działań nie jest już możliwe - nie można bowiem w tej sytuacji wydać decyzji załatwiającej sprawę przez rozstrzygnięcie co do istoty, a postępowanie jest bezprzedmiotowe (por. np. uzasadnienia do wyroków: NSA z dnia 3 lutego 2005 r., sygn. OSK 1085/04, NSA z dnia 25 kwietnia 2008 roku, sygn. II OSK 333/07, NSA z dnia 24 listopada 2010 roku, sygn. II OSK 1763/09, NSA z dnia 7 lutego 2012, sygn. II OSK 2243/10). Zasadnie więc organy uznały, że postępowanie w sprawie dotyczącej udzielenia pozwolenia na budowę w sytuacji gdy roboty te już zostały zrealizowane jest bezprzedmiotowe.

Nieuzasadniony jest także zarzut naruszenia art. 138 § 1 pkt. 1) K.p.a. przez jego zastosowanie w niniejszej sprawie, podczas gdy decyzja organu I instancji zasługuje na uchylenie.

Zgodnie z art. 138 § 1 K.p.a. organ odwoławczy wydaje decyzję, w której

1) utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję albo

2) uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy albo uchylając tę decyzję - umarza postępowanie pierwszej instancji w całości albo w części, albo

3) umarza postępowanie odwoławcze.

Wskazany przepis art. 138 § 1 k.p.a. ma charakter wynikowy, co oznacza jego zastosowanie winno być za każdym razem rezultatem uznania, że w konkretnej sprawie nie zaistniało tego rodzaju naruszenie przepisów prawa materialnego bądź regulacji procesowej, które uzasadnia kierunek rozstrzygnięcia organu odwoławczego. Określone stosowanie przez organ przepisu wynikowego jest zatem konsekwencją ("wynikiem") określonych ustaleń faktycznych oraz określonego odczytania przepisów prawa materialnego. Jego naruszenie zawsze jest następstwem uchybienia innym przepisom - prawa materialnego bądź procesowego (por. np. uzasadnienia do wyroków: NSA z dnia 16 stycznia 2020 r., sygn. II OSK 431/18, NSA z dnia 28lipca 2023 r., sygn. I OSK 1353/22, NSA z dnia 16 maja 2023 r., sygn. II GSK 443/20).

Jak wynika z akt sprawy organ odwoławczy doszedł w wyniku swojego postępowania w sprawie do takiej samej konkluzji, jak organ pierwszej instancji. Wydanie decyzji o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji ma miejsce decyzji wówczas, gdy organ odwoławczy stwierdzi, że decyzja organu pierwszej instancji jest prawidłowa.

W ocenie Sądu na gruncie przedmiotowej sprawy nie doszło do naruszenia art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., a tym samym podniesiony zarzut jest bezzasadny.

Ze względu na powyższe skarga na zasadzie art. 151 p.p.s.a. została oddalona.