Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt III SA/Gl 277/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2024-10-02 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6031 Uprawnienia do kierowania pojazdami
Hasła tematyczne: Ruch drogowy
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 135 ust. 1 pkt 2 lit a, art. 136 ust 1
journal: Dz.U. 2023 poz 1047
law: Ustawa z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (t. j.)
article: art. 102 ust. 1 pkt 4
journal: Dz.U. 2023 poz 622
law: Ustawa z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami  - t.j.
article: art. 61a par. 1
journal: Dz.U. 2022 poz 2000
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Magdalena Jankiewicz (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Barbara Brandys-Kmiecik, Sędzia WSA Adam Gołuch, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 2 października 2024 r. sprawy ze skargi S. U. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia 11 stycznia 2024 r. nr SKO.K/41.3/64/2024/373/MM w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie rozpatrzenia ponaglenia oddala skargę.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym postanowieniem z 11 stycznia 2024 r. nr SKO.K/41.3/64/2024/ 373/MM Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach odmówiło wszczęcia postępowania w sprawie rozpatrzenia ponaglenia z 29 grudnia 2023r., wniesionego przez skarżącego S. U. na bezczynność Prezydenta Miasta M. w przedmiocie zwrotu prawa jazdy.

W podstawie prawnej rozstrzygnięcia powołało m.in. art. 37 § 6 w zw. z art. 61a § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego.

Z akt sprawy wynika następujący stan faktyczny.

15 sierpnia 2023r. Komendant Powiatowy Policji w J. w trybie art. 135 ust. 1 pkt 2 lit. a ustawy Prawo o ruchu drogowym, elektronicznie zatrzymał skarżącemu prawo jazdy na okres 3 miesięcy z powodu przekroczenia prędkości w obszarze zabudowanym ponad 55 km/h. Czynność ta została zarejestrowana przez Policję w systemie CEK (Centralna Ewidencja Kierowców) (karta 1).

21 sierpnia 2023r. wpłynęło do Urzędu Miasta M. zawiadomienie z KPP J. o zatrzymaniu stronie prawa jazdy na podstawie ww. przepisu ustawy Prawo o ruchu drogowym. W związku z tym, pismem z 28 sierpnia 2023r. organ zawiadomił skarżącego o wszczęciu postępowania w sprawie zatrzymania prawa jazdy.

Ponieważ okres zatrzymania upłynął 15 listopada 2023r., organ umorzył to postępowanie jako bezprzedmiotowe decyzją z 16 listopada 2023r. W uzasadnieniu powołał się na art. 102 ust. 1c ustawy o kierujących pojazdami, zgodnie z którym starosta wydaje decyzję, o której mowa w ust. 1 pkt 4, 5 lub 7, (a więc decyzję o zatrzymaniu prawa jazdy – przyp. Sądu) na okres 3 miesięcy, nadając jej rygor natychmiastowej wykonalności. Natomiast zgodnie z art. 102 ust. 1 pkt 4 ustawy o kierujących pojazdami, starosta wydaje decyzję administracyjną o zatrzymaniu prawa jazdy lub pozwolenia na kierowanie tramwajem, w przypadku gdy kierujący pojazdem przekroczył dopuszczalną prędkość o więcej niż 50 km/h na obszarze zabudowanym. Organ poinformował także skarżącego, że o zwrot zatrzymanego elektronicznie prawa jazdy należy się zwrócić do organu kontroli ruchu drogowego, który wprowadził informację o zatrzymaniu do Centralnej Ewidencji Kierowców.

Przedstawiając stan sprawy SKO stwierdziło, że pismem datowanym na 27 października 2023r. (wpływ do organu 17 listopada 2023 r. – karta 25 akt) skarżący wystąpił do Prezydenta Miasta M. z wnioskiem o odblokowanie prawa jazdy zatrzymanego przez policję 15 sierpnia 2023 r. na okres 3 miesięcy ze względu na upływ czasu kary 15 listopada 2023 r.

Następnie pismem z 27 grudnia 2023 r. (wpływ 29 grudnia 2023r., karta 34) wystąpił z ponagleniem, o którym mowa w art. 37 § 1 Kpa zarzucając Prezydentowi Miasta bezczynność z rażącym naruszeniem prawa w sprawie zwrotu prawa jazdy na jego wniosek z 17 listopada 2023r. W uzasadnieniu wniosku skarżący stwierdził, że Urząd Miasta prowadził sprawę dot. zatrzymania prawa jazdy w związku z zatrzymaniem uprawnień na podstawie art. 135a ust. 1 pkt 2 lit. a Prawa o ruchu drogowym. Pouczenie o konieczności wystąpienia o zwrot zatrzymanego elektronicznie dokumentu do organu kontroli ruchu drogowego, który wprowadził informację o zatrzymaniu do Centralnej Ewidencji Kierowców uznał za rażące naruszenie prawa i obowiązków Urzędu Miasta, ponieważ na Staroście ciąży obowiązek wydania decyzji administracyjnej o przywróceniu uprawnień, wynikający z art. 102 ust. 3 ustawy o kierujących pojazdami. Uznał, że brak takiej decyzji stanowi rażące naruszenie prawa, a Urząd nie zna swych obowiązków.

W piśmie z 4 stycznia 2024r. kierowanym do SKO, a przesłanym stronie do wiadomości Prezydent Miasta wyjaśnił, że nigdy nie zatrzymywał stronie prawa jazdy, w związku z czym nie ma możliwości prawnych ani technicznych do jego zwrotu. Dokument ten został zatrzymany tylko przez Policję, która wprowadziła informację o tym fakcie do CEK i to również Policja 21 listopada 2023r. zmieniła status prawa jazdy w systemie CEK w związku z upływem czasu kary. Organ oświadczył również, że na dzień 4 stycznia 2024r. nie toczy się przed nim żadne postępowanie, którego skarżący byłby stroną.

Rozpoznając ponaglenie strony, zaskarżonym postanowieniem SKO odmówiło wszczęcia postępowania w tej sprawie.

SKO zauważyło, że ponaglenie może zostać wniesione jedynie w sprawie administracyjnej, wymagającej załatwienia – najczęściej w drodze decyzji administracyjnej. Art. 37 Kpa, który skarżący powołał jako podstawę ponaglenia dotyczy bezczynności organu administracji publicznej w sprawie administracyjnej załatwianej w postępowaniu administracyjnym. Potwierdzeniem tego są uregulowania art. 37 § 1 Kpa, w którym wprost występuje pojęcie "sprawy [administracyjnej]". Przepis ten stanowi bowiem cyt.: Stronie służy prawo do wniesienia ponaglenia, jeżeli:

1) nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 (bezczynność);

2) postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (przewlekłość).

Zatem przestrzeganie terminów załatwiania spraw i związana z tym bezczynność (art. 37 § 1 pkt 1 Kpa) dotyczyć może jedynie organu administracji publicznej władnego prowadzić postępowanie w trybie Kpa.

Tylko zatem w zakresie wyznaczonym art. 1 i 2 Kpa możliwe jest stosowanie instytucji ponaglenia określonej w art. 37 Kpa. Instytucja ponaglenia nie ma zastosowania do spraw załatwianych w formie czynności materialno- technicznej. Nie jest zatem dopuszczalne stosowanie przepisów Kpa dotyczących bezczynności czy przewlekłości organu do spraw mieszczących się poza zakresem przedmiotowym stosowania Kpa. W tym zakresie organ wskazał na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 14 stycznia 2021 r., I GSK 1722/20 (LEX nr 3117524), gdzie Sąd stwierdził, że warunkiem rozpatrzenia ponaglenia jest toczące się postępowanie administracyjne a brak jest podstaw do prowadzenia postępowania w przedmiocie ponaglenia, jeżeli w sprawie postępowanie takie się nie toczy. Sąd wskazał także, że "Merytoryczne rozpoznanie ponaglenia jest możliwe jedynie w sytuacji toczącego się postępowania w konkretnej sprawie. Wszak do bezczynności (a co za tym idzie wywiedzenia ponaglenia) nie dochodzi między innymi wówczas, gdy nie doszło do wszczęcia postępowania w danej sprawie (por. wyrok NSA z 20 kwietnia 1999 r., ISAB161/98, LEK nr 47970). Jeżeli zatem postępowanie administracyjne nie zostało w sprawie wszczęte, nie może być mowy o bezczynności organu. Skoro zaś żadne postępowanie się nie toczy, to tym samym nie istnieje postępowanie, w którym można złożyć ponaglenie, co z kolei przesądza o konieczności odmowy wszczęcia postępowania na podstawie art. 61 a § 1 Kpa".

Biorąc powyższe pod uwagę, Kolegium stwierdziło, że ponieważ wniosek o odblokowanie prawa jazdy zatrzymanego wyłącznie przez Policję nie dotyczy sprawy administracyjnej rozstrzyganej na podstawie przepisów Kpa w formie decyzji administracyjnej, co więcej jego rozpoznanie nie należy do właściwości Prezydenta Miasta, to bezprzedmiotowe (niemożliwe) jest prowadzenie postępowania w sprawie rozpoznania pisma z 29 grudnia 2023r., będącego w ocenie strony ponagleniem. Tym samym zachodzi konieczność odmowy wszczęcia postępowania w sprawie rozpatrzenia ww. ponaglenia na podstawie art. 61a § 1 Kpa, zgodnie z którym gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania (...)".

W skardze do sądu administracyjnego strona wniosła o uchylenie postanowienia SKO (określając je jako decyzję) oraz stwierdzenie bezczynności z rażącym naruszeniem prawa przez Urząd Miasta poprzez brak wydania decyzji/postanowienia ws. wniosku o zwrot prawa jazdy.

W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie jest zasadna.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. j. Dz.U. z 2024 r. poz. 1267 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie zaś do art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 935 – dalej: ppsa) kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a cytowanego art. 3 § 2 tej ustawy.

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, jak i w doktrynie prawa zgodnie podkreśla się, iż organ administracji publicznej pozostaje w bezczynności w każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 Kpa lub przepisach szczególnych, jeżeli nie dopełnił czynności określonych w art. 36 Kpa lub nie podjął innych działań wynikających z przepisów procesowych mających na celu usunięcie przeszkody w wydaniu decyzji (por. np.: wyroki NSA z 20 lipca 1999 r., sygn. akt I SAB 60/99; 8 lutego 2017 r., sygn., akt II GSK 5346/16; W. Chróścielewski, Glosa do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 24 kwietnia 2015 r. sygn. akt I FSK 1881/14, "OSP" 2015, z. 12, poz. 116 oraz przywołana tam literatura).

Z powyższego wynika, że dopuszczalność badania powstania stanu bezczynności uzależniona jest od tego, czy organ w ogóle jest właściwy dla prowadzenia danego postępowania. Dopiero odpowiedź twierdząca na tak postawione pytanie otwiera drogę do analizy, czy do takiej bezczynności doszło.

Innymi słowy dla oceny, czy dopuszczalna jest analiza pozostawania w bezczynności przez adresata wniosku istotne jest ustalenie, czy jest on zobligowany do żądanego działania, a w tym celu konieczne jest odwołanie się do przepisów materialnych, regulujących kwestię zatrzymania prawa jazdy z powodu przekroczenia prędkości w terenie zabudowanym o więcej iż 50 km/h.

Odnośnie tego wskazać należy, że zatrzymywanie prawa jazdy z tego powodu przebiega dwuetapowo i fazy te regulowane są w dwóch odrębnych ustawach: Prawie o ruchu drogowym i ustawie o kierujących pojazdami.

Zgodnie z art. 135 ust. 1 pkt 2 lit. a ustawy z 20 czerwca 1997r. Prawo o ruchu drogowym (t.j. Dz. U. z 2023r., poz. 1047) – dalej powoływana jako prd, policjant zatrzyma wydane w kraju prawo jazdy za pokwitowaniem w przypadku ujawnienia czynu polegającego na kierowaniu pojazdem z prędkością przekraczającą dopuszczalną o więcej niż 50 km/h na obszarze zabudowanym. Przy czym po myśli art. 135b ust. 1 prd, zatrzymanie wydanego w kraju prawa jazdy albo tymczasowego elektronicznego prawa jazdy następuje przez wprowadzenie informacji o zatrzymaniu do centralnej ewidencji kierowców niezwłocznie po stwierdzeniu wystąpienia przesłanek określonych w art. 135 ust. 1.

Stosownie zaś do art. 136 ust. 1 prd, w przypadku, o którym mowa w art. 135b ust. 1 pkt 2, Policja przekazuje informację o zatrzymaniu prawa jazdy albo tymczasowego elektronicznego prawa jazdy do centralnej ewidencji kierowców oraz według właściwości staroście - niezwłocznie, jednak nie później niż w dniu zatrzymania prawa jazdy albo tymczasowego elektronicznego prawa jazdy.

W związku z przekazaniem tej informacji organ samorządu terytorialnego – właściwy starosta wszczyna postępowanie, o którym mowa w art. 102 ust. 1 pkt 4 ustawy z o kierujących pojazdami i wówczas rozpoczyna się etap drugi takiego postępowania.

W myśl powołanego art. 102 ust.1 pkt 4 ukp, Starosta wydaje decyzję administracyjną o zatrzymaniu prawa jazdy lub pozwolenia na kierowanie tramwajem, w przypadku gdy kierujący pojazdem przekroczył dopuszczalną prędkość o więcej niż 50 km/h na obszarze zabudowanym.

Przenosząc powyższe regulacje na stan faktyczny sprawy zauważyć należy, że stosowny wpis do CEK został dokonany przez Policję, co wynika z treści pisma z 15 sierpnia 2023r., skierowanego przez Policję do Prezydenta Miasta (karta 1).

Natomiast Prezydent Miasta jakkolwiek wszczął postępowanie w przedmiocie zatrzymania prawa jazdy, to jednak wobec upływu trzymiesięcznego okresu zatrzymania prawa jazdy przez Policję, postępowanie to stało się bezprzedmiotowe i decyzją z 16 listopada 2023r. (a więc wydaną jeszcze przed złożeniem wniosku strony o zwrot prawa jazdy 17 listopada 2023r. a tym bardziej ponaglenia na jego niezałatwienie – 29 grudnia 2023r.) zostało umorzone.

Z powyższego wynika, że w dniu złożenia ponaglenia postępowanie w przedmiocie zatrzymania prawa jazdy nie znajdowało się w fazie 2., toczącej się przed właściwym Starostą, a Prezydent Miasta M. nie prowadził żadnego postępowania, w którym skarżący byłby stroną.

Obowiązek wprowadzenia odpowiedniej adnotacji o zwrocie prawa jazdy do CEK ciążył bowiem na organach Policji, które zresztą z obowiązku tego się wywiązały 21 listopada 2023r. (informacja na karcie 30).

W takim zaś razie Starosta nie był zobligowany do jakiegokolwiek działania, co skutkuje tym, że analiza czy pozostawał w bezczynności czy też nie, nie jest w ogóle możliwa. Jak już bowiem Sąd wspomniał, zarzut bezczynności może być badany merytorycznie wówczas, gdy na organie ciąży obowiązek określonego działania. Wtedy to organ odwoławczy lub Sąd zobligowane są do ustalenia, czy organ dopuścił się bezczynności czy też - nawet jeśli nie załatwił sprawy w terminie określonym w Kpa albo przepisach szczególnych - dopełnił jednak czynności, które zarzut bezczynności obalają. W sytuacji natomiast, gdy organ nie ma obowiązku ani prawa prowadzenia określonego postępowania niedopuszczalna jest analiza zarzutu bezczynności, zatem zasadnie SKO w zaskarżonym postanowieniu odmówiło wszczęcia postępowania w sprawie rozpatrzenia ponaglenia powołując się m.in. na art. 61a § 1 Kpa, zgodnie z którym gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 (wszczęcia postepowania – przyp. Sądu), zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania.

W związku z powyższym, na podstawie art. 151 ppsa Sąd orzekł o oddaleniu skargi.