Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 746/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2024-02-07 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
638  Sprawy egzekucji administracyjnej;  egzekucja obowiązków o charakterze niepieniężnym
Hasła tematyczne: Egzekucyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 33 par. 1
journal: Dz.U. 2023 poz 2505
law: Ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Jolanta Górska Asesor WSA Justyna Dudek - Sienkiewicz po rozpoznaniu w dniu 7 lutego 2024 r. w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi K. S. i A. S. na postanowienie Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku z dnia 13 lipca 2023 roku, nr WOP.7722.93.2023.EL w przedmiocie zarzutów dotyczących prowadzenia egzekucji w sprawie nakazu rozbiórki oddala skargę.


UZASADNIENIE

A. S. i K. S. (dalej jako: skarżący) wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na postanowienie Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku (dalej WINB) z dnia 13 lipca 2023 r., nr WOP.7722.93.2023.EL, którym utrzymano w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Tczewie (dalej PINB) z dnia 5 maja 2023 r., nr PNB-7141/35/73/09/BŻ, oddalające zarzuty wniesione przez skarżących w sprawie egzekucji administracyjnej.

Skarga została wniesiona w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Decyzją z dnia 10 lipca 2012 r., nr PNB-7143/35/49/09/BŻ, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Kartuzach nałożył na A. S. i K. S. obowiązek rozbiórki części mieszkalnej - werandy o wymiarach 7 m x 3,45 m i wysokości 2,70 m, dobudowanej do budynku gospodarczego usytuowanego na terenie działki nr [...], położonej w G. [...]. Następnie, upomnieniem z dnia 17 września 2012 r., nr PNB-7141/35/50/09/BŻ, organ I instancji wezwał zobowiązanych do wykonania obowiązku wynikającego z decyzji administracyjnej z zagrożeniem skierowania sprawy na drogę postępowania egzekucyjnego.

W dniu 14 listopada 2012 r. PINB wystawił tytuł wykonawczy nr PNB-7141/35/51/09/BŻ, stosowany w egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym. Postanowieniem z tej samej daty, nr PNB-7141/35/51/09/BŻ, organ nałożył na zobowiązanych grzywnę w celu przymuszenia do wykonania obowiązku w wysokości 19.817,46 zł. Na postanowienie to nie wniesiono zażalenia.

W dniu 24 czerwca 2022 r. organ przeprowadził planowane oględziny części budynku mieszkalnego na terenie działki nr [...] i stwierdził, że nie dokonano rozbiórki części mieszkalnej werandy w rzucie 7 m x 3,45 m i wys. 2,70 m, dobudowanej do budynku gospodarczego istniejącego na tej działce. Z tej przyczyny, postanowieniem z dnia 13 kwietnia 2023 r., nr PNB-7141/35/71/09/BŻ, PINB:

orzekł, że wobec niewykonania obowiązku wymienionego w tytule wykonawczym z dnia 14 listopada 2012 r. jego wykonanie zostanie zlecone innej osobie na koszt i niebezpieczeństwo A. S. i K. S. (przybliżony koszt wykonania zastępczego to 15.960,21 zł);

zobowiązał A. S. i K. S. do wpłacenia kwoty 7.500 zł tytułem zaliczki na poczet kosztów zastępczego wykonania obowiązku; poinformował przy tym, że zaliczkę należy wpłacić w terminie do dnia 31 maja 2023 r. na konto PINB, gdyż w przeciwnym razie należność ta zostanie ściągnięta w trybie administracyjnej należności pieniężnych.

`Nadto organ pouczył, że wykonanie obowiązku o którym mowa w pkt 1 postanowienia powoduje, że zobowiązanie zawarte w pkt 2 niniejszego postanowienia wygasa.

Pismem z dnia 25 kwietnia 2023 r. zobowiązani wnieśli zarzuty w sprawie egzekucji administracyjnej prowadzonej przez PINB, oparte na treści art. 33 § 2 pkt 1, pkt 2 lit. a i pkt 5 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2023 r. poz. 2505 ze zm.), dalej "u.p.e.a.". Ponadto, na podstawie art. 34 § 2 pkt 2 lit. a tej ustawy strony wniosły o umorzenie postępowania oraz o zawieszenie postępowania na podstawie art. 35 § 1a u.p.e.a.

Postanowieniem z dnia 5 maja 2023 r., nr PNB-7141/35/73/09/BŻ, organ I instancji oddalił zarzuty.

Odnosząc się do podniesionego zarzutu nieistnienia obowiązku PINB wskazał, że prowadzona egzekucja dotyczy rozbiórki dobudowy do budynku gospodarczego. Pomimo zastosowania środka egzekucyjnego w postaci grzywny w celu przymuszenia zobowiązani nie dokonali takiej rozbiórki. Zatem obowiązek nadal istnieje i wynika z decyzji, której nie uchylono, nie stwierdzono jej nieważności lub wygaśnięcia. W związku z tym dopiero dokonanie rozbiórki spowoduje, że obowiązek taki wygaśnie.

W kwestii zaś zarzutu określenia obowiązku niezgodnie z treścią obowiązku wynikającego z orzeczenia organ wyjaśnił, że przy ocenie tego zarzutu bada się czy nie doszło do zniekształcenia w zakresie przedmiotu postępowania egzekucyjnego, ujawnionego w tytule wykonawczym w porównaniu do obowiązku wynikającego z decyzji. W tej sprawie taka sytuacja nie miała miejsca, nie istnieje bowiem żadna rozbieżność pomiędzy treścią obowiązku podaną w tytule wykonawczym, a treścią obowiązku określonego w decyzji z dnia 10 lipca 2012 r.

PINB za niezasadny uznał też zarzut wygaśnięcia obowiązku w całości albo w części, albowiem podstawa prawna egzekwowanego obowiązku istnieje i obowiązek nie wygasł. Decyzja z dnia 10 lipca 2012 r. pozostaje w obrocie prawnym, a obowiązek z niej wynikający nie został dotąd wykonany. Bez znaczenia przy tym jest fakt znacznego upływu czasu pomiędzy wydaniem decyzji, a zastosowaniem środka egzekucyjnego. Ani przepisy ustawy Prawo budowlane, ani przepisy u.p.e.a., nie przewidują bowiem skutku w postaci wygaśnięcia obowiązku wynikającego z decyzji w przypadku, gdy upłynie jakiś konkretny okres od dnia wydania tej decyzji, a organ egzekucyjny nie wszczyna egzekucji. Obowiązki o charakterze niepieniężnym nie ulegają przedawnieniu, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej. W przypadku nakazu rozbiórki brak jest regulacji prawnej przewidującej przedawnienie.

W kwestii zastosowania zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego organ wskazał, że w postanowieniu o nałożeniu grzywny z dnia 14 listopada 2012 r. informował strony, że grzywna w celu przymuszenia, ze względu na możliwość jej umorzenia, stanowi mniej dotkliwy środek niż ewentualne wykonanie zastępcze. Ponadto, zobowiązani w dalszym ciągu mogą wykonać samodzielnie rozbiórkę dobudowy, przez co unikną ponoszenia pełnych kosztów wykonania zastępczego.

Na koniec organ stwierdził, że nie zachodzą również przesłanki uzasadniające zawieszenie postępowania egzekucyjnego. Zgodnie bowiem z art. 35 § 1 u.p.e.a., zgłoszenie przez zobowiązanego zarzutu w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej, nie później niż w terminie 7 dni od dnia doręczenia odpisu tytuły wykonawczego, zawiesza postępowanie egzekucyjne w całości albo w części z dniem doręczenia tego zarzutu organowi egzekucyjnemu do czasu zawiadomienia tego organu o wydaniu ostatecznego postanowienia w sprawie tego zarzutu. Wyjaśniono przy tym, że w prowadzonym postępowaniu egzekucyjnym PINB występuje w sprawie jako organ egzekucyjny i wierzyciel, zatem jest on uprawniony do wydania postanowienia w przedmiocie zarzutów, które stanowi jednocześnie zawiadomienie o wydaniu postanowienia.

W zażaleniu od postanowienia oddalającego zarzuty egzekucyjne skarżący wskazali na naruszenie art. 34 § 2 w zw. z art. 33 § 2 pkt 1, pkt 2 lit. a i pkt 5 oraz art. 20 § 1 pkt 4 u.p.e.a., poprzez nieprawidłowe zastosowanie polegające na niezasadnym oddaleniu zarzutów skarżących w sprawie egzekucji administracyjnej oraz naruszenie art 7 § 2 u.p.e.a. poprzez zastosowanie wobec skarżących środka egzekucyjnego w postaci wykonania zastępczego, co stanowi dla nich środek najbardziej uciążliwy.

W uzasadnieniu skarżący wskazali, że zastosowany środek egzekucyjny w postaci wykonania zastępczego jest dla nich wyjątkowo uciążliwy. Skarżąca od wielu lat ma problemy zdrowotne. W 2021 roku przeszła zabieg rekonstrukcji ACL kolana lewego ze ścięgien ST i G i uskarża się na ból w lewym stawie kolanowym. Nie może normalnie funkcjonować, w tym podjąć pracy zarobkowej. Skarżąca otrzymuje rentę z tytułu częściowej niezdolności do pracy. Z kolei skarżący w roku 2017 doznał złamania dwukostkowego goleni prawej. Po wykonanym zabiegu skarżący nie wrócił do pełni zdrowia i do dnia dzisiejszego mocno utyka podczas chodu, co sprawia, iż jego możliwości ruchowe są znacząco ograniczone. Wpływa to również na jego możliwość wykonywania pracy.

Ponadto w zażaleniu wskazano, że dokonana rozbudowa domu gospodarczego spełnia dla skarżących de facto funkcję mieszkalną. Skarżący użytkują budynek wraz z werandą na cele mieszkalne i nie mają innego domu, gdzie mogliby zamieszkać. Dokonanie rozbiórki budynku pozbawi skarżących miejsca zamieszkania.

Postanowieniem z dnia 13 lipca 2023 r., sprostowanym postanowieniem z dnia 9 sierpnia 2023 r., WINB utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji.

W uzasadnieniu organ odwoławczy, odnosząc się do podnoszonych w postępowaniu zarzutów egzekucyjnych, podzielił argumentację organu I instancji uznając, że zarzuty są niezasadne. Dodatkowo, w odniesieniu do zarzutu wygaśnięcia obowiązku w całości albo w części podkreślił, że zgodnie z art. 29 § 1 u.p.e.a. organ egzekucyjny bada z urzędu dopuszczalność egzekucji administracyjnej, jednakże organ ten nie jest uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym. Oznacza to, że organ egzekucyjny nie może, w ramach rozpoznawania zarzutów w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego w trybie art. 33 u.p.e.a., badać okoliczności, które miały miejsce na etapie postępowania zwykłego. Z akt sprawy jednoznacznie wynika, że orzeczenie w przedmiocie nakazu rozbiórki w chwili wystawienia tytułu wykonawczego było orzeczeniem ostatecznym i prawomocnym, a zatem zgodnym z prawem. Istniała więc podstawa uprawniająca wierzyciela do wszczęcia postępowania egzekucyjnego w stosunku do skarżących. Po jego wystawieniu nie wystąpiły żadne okoliczności przewidziane prawem, które miałyby wpływ na istnienie lub wymagalność obowiązku, objętego tym tytułem wykonawczym.

Wobec tego, w sprawie nie było podstaw do uchylenia zaskarżonego postanowienia organu I instancji. Jednocześnie WINB zaznaczył, że przy rozstrzyganiu sprawy wziął pod uwagę okoliczności podnoszone w zażaleniu.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku A. S. i K. S. wnieśli o uchylenie zaskarżonego postanowienia WINB, zarzucając naruszenie:

1. art. 33 i art. 34 u.p.e.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że zarzuty wniesione przez skarżących są bezzasadne, podczas gdy istniały podstawy do wniesienia zarzutów opisanych w art. 33 § 2 pkt 1, 2 i 5 tej ustawy;

2. art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2023 r., poz. 775 ze zm.), dalej jako "k.p.a.", poprzez bezpodstawne utrzymanie w mocy przez organ II instancji postanowienia PINB, podczas gdy prawidłowym rozstrzygnięciem winno być jego uchylenie w całości i orzeczenie co do istoty sprawy na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.

W uzasadnieniu skarżący podnieśli, że nakaz rozbiórki został wydany w 2012 r., a dopiero po 11 latach organ zastosował instytucję wykonania zastępczego. W ocenie skarżących tak długi upływ czas stanowi swoiste przedawnienie i z tego tytułu dalsze prowadzenie egzekucji nie powinno mieć miejsca.

Ponadto wskazali, że zastosowany wobec nich środek egzekucyjny w postaci wykonania zastępczego jest dla nich wyjątkowo uciążliwy, gdyż skarżąca od wielu lat ma problemy zdrowotne - uskarża się na ból w lewym stanie kolanowym i nie może normalnie funkcjonować, w tym podjąć pracy zarobkowej. Skarżąca otrzymuje rentę z tytułu częściowej niezdolności do pracy. Z kolei skarżący po złamaniu w 2017 r. goleni prawej nie wrócił do pełni zdrowia – mocno utyka podczas chodu, wobec czego jego możliwości ruchowe są ograniczone, co też wpływa na możliwość wykonywania pracy. W konsekwencji, skarżący nie są w stanie wykonać nałożonego na nich obowiązku wpłaty zaliczki na poczet wykonania zastępczego.

Podniesiono też w skardze ponownie, że dokonana rozbudowa domu gospodarczego spełnia dla skarżących de facto funkcję mieszkalną i nie mają innego domu, gdzie mogliby zamieszkać. Dokonanie rozbiórki budynku pozbawi skarżących miejsca zamieszkania.

W odpowiedzi na skargę WINB wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2022 r., poz. 2492) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi

(Dz.U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.) dalej "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Na podstawie art. 3 § 2 pkt 3 p.p.s.a. kontrolą tą zostały objęte postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które przysługuje zażalenie.

W myśl art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. uchylenie zaskarżonego aktu w całości albo w części następuje w przypadku stwierdzenia przez sąd naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b), innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). Ponadto, zgodnie z treścią art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a, zatem uwzględnia w granicach danej sprawy wszelkie naruszenia prawa a także przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozważanym wypadku. Jeżeli natomiast sąd nie dopatrzy się wskazanych naruszeń prawa, oddala skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.

W niniejszej sprawie skarżący kwestionują postanowienie organu egzekucyjnego oddalające ich zarzuty zgłoszone w prowadzonej wobec nich egzekucji administracyjnej wszczętej tytułem wykonawczym z dnia 14 listopada 2012 r. Orzekające organy uznały podnoszone zarzuty za niezasadne i zdaniem Sądu ocena ta jest prawidłowa, czego nie zdołały podważyć zarzuty skargi.

Podstawą prawną działań organów były przepisy ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2023 r. poz. 2505 ze zm.), dalej "u.p.e.a.". Zgodnie zaś z art. 33 § 1 tej ustawy zobowiązanemu przysługuje prawo wniesienia do wierzyciela, za pośrednictwem organu egzekucyjnego, zarzutu w sprawie egzekucji administracyjnej. W § 2 ustawodawca wskazał katalog podstaw takich zrzutów, przy czym należy zwrócić uwagę, że postępowanie egzekucyjne w niniejszej sprawie zostało wszczęte w dniu 14 listopada 2012 r. i na przestrzeni czasu, jaki upłynął do wniesienia przedmiotowych zarzutów, katalog ten uległ zmianie. Ostatnia znacząca zmiana tej regulacji została dokonana ustawą z dnia 11 września 2019 r. o zmianie ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. 2019 r., poz. 2070) i na podstawie art. 13 ustawy zmieniającej do postępowań egzekucyjnych wszczętych na podstawie u.p.e.a. i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy stosuje się przepisy dotychczasowe. Ustawa zmieniająca weszła w życie 30 lipca 2020 r., zaś postępowanie egzekucyjne, w którym zgłoszono zarzuty, zostało wszczęte w dniu 14 listopada 2012 r. Wobec tego, w niniejszej sprawie należało przyjąć treść art. 33 u.p.e.a. w brzmieniu dotychczasowym, obowiązującym przed dniem 30 lipca 2020 r.

W ówczesnym stanie prawnym ustawodawca przewidział natomiast, że podstawą zarzutu w sprawie egzekucji administracyjnej może być:

1) wykonanie lub umorzenie w całości albo w części obowiązku, przedawnienie, wygaśnięcie albo nieistnienie obowiązku;

2) odroczenie terminu wykonania obowiązku albo brak wymagalności obowiązku z innego powodu, rozłożenie na raty spłaty należności pieniężnej;

3) określenie egzekwowanego obowiązku niezgodnie z treścią obowiązku wynikającego z orzeczenia, o którym mowa w art. 3 i 4;

4) błąd co do osoby zobowiązanego;

5) niewykonalność obowiązku o charakterze niepieniężnym;

6) niedopuszczalność egzekucji administracyjnej lub zastosowanego środka egzekucyjnego;

7) brak uprzedniego doręczenia zobowiązanemu upomnienia, o którym mowa w art. 15 § 1;

8) zastosowanie zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego;

9) prowadzenie egzekucji przez niewłaściwy organ egzekucyjny;

10) niespełnienie w tytule wykonawczym wymogów określonych w art. 27, a w zagranicznym tytule wykonawczym - wymogów określonych w art. 102 ustawy o wzajemnej pomocy.

W rozważanym wypadku skarżący podnieśli zarzuty dotyczące nieistnienia obowiązku, określenia obowiązku niezgodnie z treścią decyzji określającej egzekwowany obowiązek, wygaśnięcia obowiązku w części albo w całości (przedawnienia obowiązku) oraz zastosowania zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego.

Odnosząc się do pierwszego z zarzutów należy wyjaśnić, że nieistnienie obowiązku to sytuacja, w której obowiązek ten nigdy nie powstał (np. z mocy prawa) albo nie wydano/nie wysłano decyzji nakładającej obowiązek podlegający wykonaniu w drodze egzekucji, bądź też decyzja taka została wydana/wysłana, lecz następnie ją uchylono, stwierdzono jej nieważność lub wygaśnięcie, bądź też gdy obowiązek podlegający egzekucji wygasł w związku z zaistnieniem zdarzenia określonego w ustawie (zob. m.in. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 2 marca 2023 r., sygn. akt

II SA/Gd 639/22, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Przy czym, w orzecznictwie wskazuje się, że podnosząc ten zarzut, zobowiązany winien jest przedstawić dowody na tę okoliczność (por. wyrok NSA z dnia 13 grudnia 2022 r., sygn. akt III FSK 1222/22, dostępny w CBOSA).

W niniejszej sprawie organ egzekwował obowiązek rozbiórki werandy o wskazanych wymiarach, dobudowanej do budynku gospodarczego, a podstawą tego obowiązku była decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Tczewie z dnia 10 lipca 2012 r. Jak wynika z akt sprawy, wobec tej decyzji nie zaistniała żadna ze wskazanych sytuacji, która mogłaby świadczyć o nieistnieniu orzeczonego obowiązku. Z ustaleń poczynionych przez PINB w dniu 24 czerwca 2022 r. wynika też, że sporna zabudowa nadal istnieje na nieruchomości skarżących, co oznacza, że nadal istnieje obowiązek rozbiórki, który należy wykonać.

Ponadto skarżący podnieśli też kwestię wygaśnięcia obowiązku w całości albo w części, który to zarzut powiązali z przedawnieniem nałożonego na nich obowiązku. Odnosząc się do tej kwestii należy wyjaśnić, że do wygaśnięcia obowiązku – w przeciwieństwie do sytuacji jego nieistnienia – dochodzi, gdy obowiązek ten istniał, ale został przez zobowiązanego wykonany. Niewątpliwie w przedmiotowej sprawie obowiązek nie został wykonany, co wynika z ustaleń organów, jak również nie zaprzeczają temu faktowi skarżący. Natomiast, wbrew twierdzeniom skarżących, o wygaśnięciu obowiązku nie może świadczyć fakt, iż organ przystąpił do nałożenia środka egzekucyjnego dopiero po 11 latach od orzeczenia nakazu rozbiórki. Kwestia opieszałości organu egzekucyjnego w działaniach zmierzających do wyegzekwowania obowiązków administracyjnych obywateli pozostaje bez wpływu na istnienie i wykonalność tego obowiązku. Przede wszystkim zaś, wbrew twierdzeniom skarżących, opieszałość ta nie prowadzi do przedawnienia się danego obowiązku.

Należy bowiem zauważyć, że zgodnie z orzecznictwem i doktryną prawa administracyjnego przedawnienie w prawie administracyjnym występuje tylko jeśli przepis prawa tak wyraźnie stanowi. Przedmiotowy obowiązek został orzeczony na podstawie ustawy – Prawo budowlane, która nie przewiduje instytucji przedawnienia w odniesieniu do możliwości egzekwowania obowiązków wynikających z decyzji administracyjnych wydanych na podstawie tej ustawy. W związku z tym, przedmiotowy obowiązek administracyjny o charakterze niepieniężnym, nałożony decyzją wydaną na podstawie ustawy - Prawo budowlane, nie ulega przedawnieniu (zob. m.in. wyrok NSA z dnia 29 października 205 r., sygn. akt II OSK 474/14, dostępny w CBOSA), a okoliczność długiego upływu czasu od orzeczenia nakazu rozbiórki do realizacji przez organ jego obowiązków egzekucyjnych pozostaje bez wpływu zarówno dla kwestii wykonalności, jak i istnienia obowiązku rozbiórki. Także przepisy u.p.e.a. nie limitują czasu, w jakim może zostać wszczęta egzekucja, czy też zastosowane mogą być środki egzekucyjne, a więc należy uznać, że możliwość taka istnieje tak długo, jak istnieje podstawa prawna obowiązku oraz stan braku jego wykonania.

Nie znajduje także uzasadnienia zarzut określenia obowiązku niezgodnie z treścią obowiązku wynikającego z decyzji. Jak słusznie zauważyły organy, przy ocenie tego rodzaju zarzutu bada się, czy nie doszło do zniekształcenia w sferze przedmiotu postępowania egzekucyjnego, ujawnionego w tytule wykonawczym w porównaniu do obowiązku wynikającego z decyzji organu administracyjnego. Owo zniekształcenie przedmiotu postępowania egzekucyjnego może odnosić się zarówno do rodzaju egzekwowanego obowiązku, jak i innych jego parametrów, w tym daty jego powstania (zob. m.in. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 2 lipca 2019 r., sygn. akt I SA/Gd 806/19, dostępy w CBOSA). Dokonując analizy treści decyzji z dnia 10 lipca 2012 r. i tytułu wykonawczego będącego podstawą egzekucji Sąd doszedł do wniosku, że dokumenty te nie zawierają różnic w określeniu obowiązku. Oba dotyczą bowiem rozbiórki werandy, o tak samo określonych wymiarach, dobudowanej do budynku gospodarczego usytuowanego na terenie działki nr [...] położonej w G. [...]. Nie ma wobec tego wątpliwości, że obowiązek wskazany w tytule wykonawczym został określony tak samo, jak w decyzji nakładającej ten obowiązek.

W zgłoszonych zarzutach skarżący domagali się też zawieszenia postępowania egzekucyjnego wskazując, że wniesienie przez zobowiązanego zarzutu w sprawie egzekucji administracyjnej, nie później niż w terminie 7 dni od dnia doręczenia odpisu tytułu wykonawczego, zawiesza postępowanie egzekucyjne w całości albo w części z dniem doręczenia tego zarzutu organowi egzekucyjnemu do czasu zawiadomienia tego organu o wydaniu ostatecznego postanowienia w sprawie tego zarzutu (art. 35 § 1 u.p.e.a.). Jak jednak słusznie zauważył PINB, w niniejszym postępowaniu występuje on zarówno jako organ egzekucyjny, jak i wierzyciel, a to oznacza, że jest on uprawniony do wydania postanowienia w sprawie zarzutów, które stanowi też zawiadomienie o wydaniu postanowienia.

Odnosząc się zaś do akcentowanej zarówno w zarzutach, jak i skardze kwestii braku możliwości wykonania przez skarżących orzeczonego nakazu rozbiórki ze względu na ich stan zdrowia wyjaśnić trzeba, że niewykonalność obowiązku o charakterze niepieniężnym oznacza, że istnieją trwałe, niezależne od zobowiązanego, przyczyny o charakterze prawnym lub faktycznym, uniemożliwiające w sposób nieusuwalny jego wykonanie, a niewykonalność tego obowiązku ma charakter obiektywny. Przesłanką uznania obowiązku za niewykonalny nie mogą być zatem trudności w jego wykonaniu i to niezależnie od tego czy podłoże tych trudności ma charakter techniczny, ekonomiczny lub prawny (zob. wyroki NSA z dnia 28 stycznia 2020 r., sygn. akt II OSK 714/18; z dnia 22 marca 2017 r., sygn. akt II OSK 1829/15, dostępne w CBOSA). Niewykonalność obowiązku musi mieć charakter obiektywny, co oznacza, że obowiązek musi być niemożliwy do wykonania nawet przy uwzględnieniu aktualnych osiągnięć wiedzy i techniki (zob. wyrok NSA z 13 listopada 2007 r., sygn. akt II OSK 1365/07; dostępny jw.). Bez znaczenia są w tym przypadku ewentualne utrudnienia, koszty, a także konieczność zapewnienia bezpieczeństwa dla ludzi i mienia. Trudności techniczne lub ekonomiczne, choćby bardzo poważne, w wyegzekwowaniu wykonania obowiązku nałożonego decyzją, jak również negatywne stanowiska jej adresatów lub innych osób, zainteresowanych utrzymaniem dotychczasowego stanu rzeczy, nie stanowią o niewykonalności obowiązku (por. wyroki NSA z 3 marca 2020 r., sygn. akt II OSK 150/19; z 5 lutego 2019 r., sygn. akt II OSK 606/17, z 14 grudnia 2017 r., sygn. akt II OSK 688/16, dostępne jw.).

Co więcej, aby skutecznie podnieść kwestię niewykonalności obowiązku konieczne jest wykazanie, że realizacja obowiązku jest w zasadzie niemożliwa przez każdą osobę, która miałaby go wykonać. Tak więc, aby powoływany przez skarżących ich zły stan zdrowia mógł stanowić przeszkodę powodującą niewykonalność obowiązku o charakterze niepieniężnym, musiałby to być obowiązek osobisty, którego wykonanie w inny sposób i np. poprzez inne osoby, nie byłoby możliwe. Tymczasem obowiązek rozbiórki obiektu budowlanego nie jest obowiązkiem o charakterze osobistym. Fakt bowiem, że decyzja administracyjna wskazuje - jako zobowiązanych do rozbiórki skarżących, wynika z regulacji art. 52 Prawa budowlanego i ich uprawnień właścicielskich. Natomiast trudno oczekiwać, aby w każdym wypadku rozbiórka musiała być wykonywana osobiście przez podmiot zobowiązany, gdyż faktycznie i fizycznie byłoby to niemożliwe w przypadku np. dużych obiektów. W związku z tym skarżący, jako zobowiązani do rozbiórki werandy, co do zasady mogą zlecić jej rozbiórkę podmiotowi profesjonalnemu, który de facto dokona czynności rozbiórkowych, lecz w sensie prawnym dokonają jej skarżący, jako podmiot prawnie zobowiązany. Z uwagi na taki charakter obowiązku możliwe było w sprawie orzeczenie wykonania zastępczego, które to orzeczenie de facto odciąża skarżących od trudów związanych z samodzielnym prowadzeniem prac rozbiórkowych i innymi czynnościami z tym związanymi, jak też z poszukiwaniem podmiotu profesjonalnego, który wykonałby rozbiórkę na ich zlecenie.

Dlatego też kwestia stanu zdrowia skarżących nie mogła mieć wpływu na wykonalność egzekwowanego przez organ obowiązku. Co więcej, całokształt okoliczności sprawy wskazuje, że w rzeczywistości skarżący nie chcą wykonać ciążącego na nich obowiązku, albowiem od wielu lat uchylają się od dokonania rozbiórki. Trudno więc w takim razie mówić o niewykonalności obowiązku ze względu na zewnętrzne przyczyny, gdyż faktyczną przeszkodą w wykonaniu tego obowiązku jest nie stan zdrowia skarżących, który pogorszył się dopiero wiele lat po orzeczeniu nakazu, lecz brak po stronie zobowiązanych woli do jego realizacji.

Wreszcie, nie zasługuje na uwzględnienie argumentacja skarżących, iż zastosowany aktualnie środek egzekucyjny – wykonanie zastępcze, jest środkiem zbyt uciążliwym. Należy wskazać, że katalog środków egzekucyjnych jest określony

w art. 1a pkt 12 lit. b u.p.e.a. i poza grzywną w celu przymuszenia obejmuje także: wykonanie zastępcze, odebranie rzeczy ruchomej, odebranie nieruchomości, opróżnienie lokali i innych pomieszczeń oraz przymus bezpośredni. W orzecznictwie nie budzi wątpliwości, że spośród katalogu środków egzekucyjnych grzywna w celu przymuszenia jest najmniej uciążliwym środkiem egzekucyjnym, który ma na celu wymuszenie na skarżącym wykonania ciążącego na nim obowiązku. Przy czym zauważa się, że przy wyborze odpowiedniego środka egzekucyjnego organ powinien się kierować nie tylko jego jak najmniejszą dolegliwością, lecz także efektywnością i aby zastosować środek najmniej uciążliwy, musi mieć w tym zakresie wybór.

Tymczasem, w okolicznościach sprawy, organy nie miały wyboru w zakresie zastosowanego środka egzekucyjnego w postaci wykonania zastępczego. Jak wynika bowiem z akt sprawy, wobec skarżących zastosowano już w roku 2012 r. najmniej uciążliwy środek z ustawowego katalogu, tj. grzywnę w celu przymuszenia. Jednakże nie przyczyniło się to w sposób efektywny do wykonania nałożonego na skarżących obowiązku, gdyż niewątpliwie sporna weranda nadal znajduje się na nieruchomości. Natomiast, w świetle art. 7 § 2 u.p.e.a., pierwszą zasadą prowadzenia egzekucji jest wybór takiego środka egzekucyjnego, który umożliwi w ogóle egzekucję obowiązku, kolejną natomiast jest wybór najmniej uciążliwego środka egzekucyjnego, przy czym ta zasada obowiązuje jedynie w przypadku istnienia w tym względzie możliwości wyboru. Istotą postępowania egzekucyjnego w administracji jest doprowadzenie do realizacji przez zobowiązanego jego obowiązków określonych w tytule wykonawczym, a dokonując wyboru właściwego środka egzekucyjnego w okolicznościach danej sprawy, organ egzekucyjny powinien kierować się zarówno jego efektywnością, jak i stopniem uciążliwości dla zobowiązanego.

W sytuacji więc, gdy dotychczas stosowane środki nie odniosły zamierzonego skutku, tj. wykonania obowiązku, organ musi mieć na względzie cel egzekucji i jest uprawniony do zastosowania innego środka, który w jego ocenie ten cel zrealizuje. Niewątpliwie wykonanie zastępcze obowiązku wynikającego z decyzji administracyjnej jest środkiem egzekucyjnym zmierzającym bezpośrednio do wykonania danej decyzji, a więc zmierzającym do respektowania prawa. Zastosowanie tego środka powinno nastąpić wtedy, gdy dany obowiązek może być wykonany przez inną osobę niż zobowiązanego. Wynika to wprost z brzmienia art. 127 u.p.e.a., zgodnie z którym wykonanie zastępcze stosuje się, gdy egzekucja dotyczy obowiązku wykonania czynności, którą można zlecić innej osobie do wykonania za zobowiązanego i na jego koszt. W związku z tym, zastosowanie środka egzekucyjnego w postaci wykonania zastępczego w żadnym wypadku nie można uznać za zbyt uciążliwe dla zobowiązanego, skoro obowiązkiem organu egzekucyjnego jest doprowadzenie do wykonania obowiązku, a zastosowany "łagodniejszy środek", w postaci grzywny w celu przymuszenia, którą w tym przypadku można było orzec tylko raz, nie przyniósł oczekiwanych skutków (zob. wyrok NSA z dnia 24 października 2013 r., sygn. akt II OSK 2543/12, dostępny w CBOSA).

W ocenie Sądu, efektywności zastosowanego przez organ środka egzekucyjnego w rozpoznawanej sprawie nie sposób podważyć, w szczególności w kontekście tego, że nałożona uprzednio grzywna w celu przymuszenia nie odniosła skutku w postaci wykonania decyzji. Z tego względu należało uznać również zarzut zastosowania przez organy zbyt uciążliwego środka za niezasadny. Ponadto należy zauważyć, że strona skarżąca, podnosząc w skardze, a wcześniej w zarzutach, że zastosowany środek egzekucyjny jest zbyt uciążliwy, nie wskazała żadnego alternatywnego środka, który mógłby być zastosowany przez organ egzekucyjny. Zarzut tego rodzaju ma natomiast służyć współmierności i adekwatności stosowania środków egzekucyjnych, a nie prowadzić do zaniechanie postępowania egzekucyjnego w sytuacji, w której zastosowanie każdego środka egzekucyjnego może w ocenie zobowiązanego być zbyt uciążliwe.

Mając to wszystko na uwadze Sąd doszedł do przekonania, że wydane w sprawie postanowienia odpowiadają prawu, zaś podnoszone zarzuty naruszeń prawa nie znajdują uzasadnienia, co wynika z powyższych rozważań. Sąd, analizując wniesioną skargę z urzędu, nie dopatrzył się również naruszenia przez organy administracji innych przepisów prawa. Postępowanie zostało przeprowadzone przez organy z poszanowaniem zasad ogólnych. W szczególności wydanie kwestionowanych postanowień poprzedziło dokładne wyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności mających znaczenie dla podejmowanego w sprawie rozstrzygnięcia (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.), a ocena w tym zakresie nie nosi cech dowolności (art. 80 k.p.a.). Także uzasadnienie rozstrzygnięcia spełnia wymogi określone w art. 107 § 3 w zw. z art. 126 k.p.a. oraz art. 18 u.p.e.a. Organy egzekucyjne odniosły się do podniesionych przez stronę skarżącą zarzutów, określonych w art. 33 u.p.e.a., nie znajdując podstaw do ich uwzględnienia. Organy prawidłowo uwzględniły, że wobec skarżących, po doręczeniu im decyzji PINB, a następnie upomnienia w dniu 17 września 2012 r., wydano tytuł wykonawczy, który został skarżącym doręczony w dniu 16 listopada 2012 r. Skarżący niewątpliwie też nie wykonali wskazanego w decyzji PINB obowiązku rozbiórki. Okoliczności te stanowiły podstawę do zastosowania środków egzekucyjnych w administracji, z zachowaniem reguł wynikających z art. 7 u.p.e.a., a które to reguły, w ocenie Sądu, nie zostały w sprawie naruszone.

W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę jako nieuzasadnioną oddalił.

Sąd orzekał na posiedzeniu niejawnym zgodnie z art. 119 pkt 3 p.p.s.a., gdyż przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu egzekucyjnym, na które służy zażalenie.