Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 859/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2023-03-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 61 ust. 1 pkt 4 i 5, art. 61 ust. 3
journal: Dz.U. 2022 poz 503
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)
article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a, art. 153, art. 200
journal: Dz.U. 2023 poz 259
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Aleksandra Kiersnowska – Tylewicz (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Asesor WSA Paweł Daniel po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 8 marca 2023 r. sprawy ze skargi E. sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 30 września 2022 r., nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Miasta i Gminy O. z dnia 22 lipca 2022 r., nr [...], II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz strony skarżącej kwotę 997 zł (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Burmistrz Miasta i Gminy [...] (dalej Burmistrz) decyzją z dnia 22 lipca 2022 r. nr [...] działając na podstawie art. 54 w związku z art. 64 ust. 1 oraz na podstawie art. 59 ust. 1 i art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (jednolity tekst Dz. U. z 2022 r., poz. 506 dalej u.p.z.p.) oraz art. 104 i art. 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks Postępowania Administracyjnego (jednolity tekst Dz. U. z 2021 r. poz. 735 ze zm. dalej k.p.a.), odmówił E. Sp. z o.o. z siedzibą w W. (dalej jako skarżąca lub strona) wydania decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na: budowie elektrowni fotowoltaicznych R. I, R. II z infrastrukturą towarzyszącą, w obrębie geodezyjnym Rx, na terenie działek o nr ewid. [...] i [...] oraz części działek o nr ewid. [...] i [...].

Motywując rozstrzygnięcie organ wskazał, że dla potrzeb wydania decyzji, w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wokół działki objętej decyzją wyznaczono obszar analizowany i przeprowadzono jego pisemną analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Organ wziął przy tym pod uwagę, że planowana przez inwestora farma fotowoltaiczna mieści się w pojęciu instalacji odnawianego źródła energii, co koresponduje z art. 2 pkt 13 ustawy z 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii w zw. z art. 2 pkt 22 tej ustawy. Tego typu uznanie rodzi dalsze konsekwencje w postaci braku konieczności weryfikacji czy zamierzenie inwestycyjne spełnia wymogi z przepisów art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy tj. zasady dobrego sąsiedztwa wynikającej z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. oraz przesłanki dostępu do drogi z art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p.

Biorąc powyższe pod uwagę organ zweryfikował, czy inwestycja spełnia przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 3-6 u.p.z.p.

Organ wskazał, że zgodnie z wypisem z ewidencji gruntów działki o nr ewid. [...], [...] i [...] stanowią m.in. lasy oznaczone jako LsV, którego łączna powierzchnia wynosi 0,2156ha. Zgodnie z art. 7 ustawy z dnia 3 lutego 1995r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2021r., poz. 1326 ze zm. dalej u.o.g.r.l.) przeznaczenia gruntów rolniczych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, wymagającego zgody, o której mowa w ust. 2, dokonuje się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, sporządzonym w trybie określonym w przepisach o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zaznaczono, iż ustawodawca nie przewidział dla przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne innego trybu niż wskazany w wymienionym przepisie. W szczególności w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu.

Organ stwierdził, że przedmiotowy teren nie uzyskał zmiany przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne oraz nie jest objęty zgodą na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1u.p.z.p.

Ponadto zdaniem organu planowana inwestycja nie zgodna jest z przepisami odrębnymi. Zgodnie z art. 10 ust. 2a u.p.z.p. (brzmienie nadane art. 5 ustawy z dnia 17 września 2021 r. o zmianie ustawy o odnawialnych źródłach energii oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2021 r. poz. 1873) wejście w życie 30 października 2021r.): jeżeli na obszarze gminy przewiduje się wyznaczenie obszarów, na których rozmieszczone będą urządzenia wytwarzające energię z odnawialnych źródeł energii o mocy zainstalowanej większej niż 500 kW, a także ich stref ochronnych związanych z ograniczeniami w zabudowie oraz zagospodarowaniu i użytkowaniu terenu, w studium ustala się ich rozmieszczenie, z wyłączeniem:

1) wolnostojących urządzeń fotowoltaicznych, o mocy zainstalowanej elektrycznej nie większej niż 1000 kW zlokalizowanych na gruntach rolnych stanowiących użytki rolne klas V, VI, VIz i nieużytki - w rozumieniu przepisów wydanych na podstawie art. 26 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne;

2) urządzeń innych niż wolnostojące.

Projektowana inwestycja, zgodnie z wnioskiem, miałaby polegać na budowie elektrowni fotowoltaicznych R. I, R. II z infrastrukturą towarzyszącą, w obrębie geodezyjnym Rx., na terenie działek o nr ewid. [...] i [...] oraz części działek o nr ewid. [...] i [...]. Łączna moc miałaby wynieść do 2MW. Powyższe oznacza, że w odniesieniu do inwestycji, którą planuje spółka, a więc o mocy przekraczającej nie tylko 500kW, ale także 1000 kW konieczna jest analiza jej zgodności ze studium, bowiem nie stanowi ona wyjątku z art. 10 ust. 2a pkt 1 u.p.z.p. Tymczasem funkcja w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego dla wnioskowanego terenu jest następująca: tereny lasów oznaczone jako ZL oraz tereny rolne oznaczone jako Rl.

Mając na uwadze powyższe organ uznał, że w studium nie przewiduje się dla wnioskowanego terenu rozmieszczenia urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii (tym bardziej urządzeń o mocy zainstalowanej większej niż 500 kW). Zatem w ocenie Organu nie ma możliwości ustalenia warunków zabudowy dla planowanej inwestycji o mocy większej niż 1MW z uwagi na sprzeczność z przepisami odrębnymi art. 10 ust. 2a u.p.z.p.

Organ wskazał, że w toku sprawy inwestor składał uwagi nie zgadzając się z poglądem organu. Wniósł również o wprowadzenie nieprzekraczalnej linii zabudowy oddzielającej teren elektrowni od gruntów klasy LsV, lecz organ nie znalazł podstaw do przychylenia się do stanowiska strony, wskazując że decyzja o warunkach zabudowy nie służy zmianie przeznaczenia terenu.

Następnie spółka E. sp. z o.o. w W. wniosła odwołanie zaskarżając w całości decyzję Burmistrza Miasta i Gminy w [...] z dnia 22 lipca 2022 r., zarzucając:

1. naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 10 i art. 79a k.p.a. jako nieumożliwienie wypowiedzenia się co do wszystkich zebranych dowodów i materiałów w sprawie (tj. brak przestawienia najnowszego projektu decyzji);

2. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

a) art. 10 ust. 2a i art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p. poprzez ich, niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że w przypadku instalacji fotowoltaicznych o mocy powyżej 500 kW (1000 kW w przypadku lokalizowania na gruntach rolnych klasy V, VI, VI zl i nieużytki), takie inwestycje mogą być realizowane wyłącznie na podstawie stosownych postanowień studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy (dalej studium) oraz miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (dalej m.p.z.p.),

b) art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że inwestycja będzie rozmieszczona na gruncie klasy LsV, podczas gdy inwestor kilkukrotnie wyjaśniał, iż warunek został spełniony i wnioskował o zastosowanie nieprzekraczalnej linii zabudowy, oddzielającej ten teren;

c) art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że pod pojęciem przepisów odrębnych należy w niniejszej sprawie rozumieć regulacje art. 10 ust. 2a i art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p., podczas gdy wskazane przepisy stanowią jedynie "instrukcje postępowania" dla organów gminy, przyjmujących regulacje dotyczące ładu przestrzennego w gminie i nie mogą stanowić podstawy wydania/odmowy wydania decyzji administracyjnych w sprawach indywidualnych (w tym decyzji o warunkach zabudowy);

Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i orzeczenie co do istoty sprawy, poprzez wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla zamierzonej inwestycji, zgodnie z treścią złożonego wniosku.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej SKO lub Kolegium) decyzją z dnia 30 września 2022 r. nr [...] działając na podstawie przepisów art. 1, 17 ust. 1 i art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz.U. z 2018r., poz. 570), art. 17 pkt 1, 127 § 2 i art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy.

Motywując rozstrzygnięcie SKO wskazało, że działka inwestycyjna nr [...] stanowi klasoużytek RV, RVI, LSV. Działka inwestycyjna nr [...] stanowi klasoużytek RVI, ŁV. Działka inwestycyjna nr [...] stanowi klasoużytek RV, RVI, LSV. Teren działki nr [...] (LsV) wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych. W ocenie Kolegium słusznie postąpił organ I instancji analizując w/w przesłankę w odniesieniu do terenu całej działki nr [...], a nie tylko do jej części nie stanowiącej użytku leśnego. Zdaniem Kolegium ustalenie warunków zabudowy odnosi się do działki objętej wnioskiem jako całości, nie zaś jedynie tej jej części, która w wyniku realizacji inwestycji będzie faktycznie zabudowana lub w inny sposób zagospodarowana. Ponadto dopuszczenie orzekania o warunkach zabudowy na terenie obejmującym fragment działki ewidencyjnej skutkowałoby tym, iż przedmiot ewentualnych postępowań uzgodnieniowych byłby również ograniczony, co w konsekwencji mogłoby prowadzić do obchodzenia przez inwestorów ograniczeń np. związanych z ochroną gruntów rolnych i leśnych lub dotyczących wskaźników urbanistycznych - intensyfikacja zabudowy działek (zob. też wyroki NSA z dnia 10 stycznia 2008 r" II OSK 1826/06, z dnia 24 marca 2016 r" II OSK 1837/14, z dnia 27 lipca 2017 r., II OSK 2942/15, z dnia 31 sierpnia 2017 r., II OSK 777/16, CBOSA). Wobec tego nie został spełniony warunek z art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. w związku z art. 7 ust 1 u.o.g.rl.

Kolegium podzieliło również drugą przesłankę odmowy ustalenia warunków zabudowy tj. brak zgodności z przepisami odrębnymi. W ocenie Kolegium nie ma możliwości ustalenia warunków zabudowy dla planowanej inwestycji o mocy większej niż 1 MW z uwagi na sprzeczność z przepisami odrębnymi art. 10 ust. 2 a u.p.z.p. Realizacja urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 500 kW na obszarze gminy, zarówno na podstawie planu miejscowego, jak też decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, może odbyć się tylko na obszarach wskazanych w studiach. Skoro z woli ustawodawcy lokalizowanie urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 500 kW wymaga uprzedniego określenia obszarów przeznaczonych na ten cel w studium, to oznacza że tego rodzaju inwestycje mają istotne znaczenie dla kształtowania lokalnych zasad zagospodarowania przestrzennego, zwłaszcza ładu przestrzennego w gminie.

Następnie spółka E. sp. z o.o. w W. reprezentowana przez pełnomocnika wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 30 września 2022 r. zaskarżając ją w całości, domagając się jej uchylenia jak i decyzji poprzedzającej ją decyzji Burmistrza Miasta i Gminy [...] z dnia 22 lipca 2022 r. oraz zasądzenia kosztów postępowania. Skarżąca zarzuciła:

1. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, tj. art. 138 §1 pkt 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy przez Organ II instancji wadliwej decyzji Organu I instancji w sytuacji, gdy zgromadzony w sprawie materiał dowodowy uzasadniał zmianę zaskarżonej decyzji i orzeczenie co do istoty sprawy poprzez wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla planowanej inwestycji;

2. naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ no wynik sprawy, tj.:

a) Art. 61 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 59 ust. 1 i art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. poprzez ich błędną wykładnię i w efekcie ich niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że decyzja o warunkach zabudowy może być wydana jedynie w stosunku do całości działki ewidencyjnej i nie może obejmować części takiej działki; z uwagi na powyższe, decyzja o warunkach zabudowy nie może dotyczyć jedynie części działki [...] z wyłączeniem części oznaczonych w ewidencji gruntów i budynków jako las (LsV) poprzez zastosowanie nieprzekraczalnej linii zabudowy; podczas gdy z obowiązujących przepisów prawa oraz orzecznictwa sądów administracyjnych nie wynika, aby decyzja o warunkach zabudowy musiała obejmować całość działki ewidencyjnej.

b) Art. 61 ust. 1 pkt 5 w zw. z art. 9 ust. 4 i 5 i art. 10 ust. 2a oraz art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p.

poprzez ich błędną wykładnię i przyjęcie, że:

- przepisami odrębnymi w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. mogą być postanowienia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy (dalej jako "studium"), podczas gdy z przepisów art. 9 ust. 4 i 5 u.p.z.p. wyraźnie wynika, że studium nie jest aktem prawa miejscowego;

- regulacje art. 10 ust. 2a i 15 ust.3 pkt 3a u.p.z.p. mogą stać na przeszkodzie wydaniu decyzji ustalającej warunki zabudowy dla budowy elektrowni fotowoltaicznej na zawnioskowanym przez Skarżącego terenie (z uwagi na brak w studium określenia obszarów, na których mogą być lokowane urządzenia wytwarzające energię ze źródeł odnawialnych), podczas gdy wskazane przepisy adresowane są wyłącznie do organów gminy, przystępujących do procedury uchwalania studium lub miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i z tego powodu nie mogą stanowić podstawy do wydania odmownej decyzji w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.

Skarga jest zasadna i zasługuje na uwzględnienie.

Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 30 września 2022 r. utrzymująca w mocy decyzję Burmistrza Miasta i Gminy [...] o odmowie ustalenia warunków zabudowy. Inwestycja objęta wnioskiem E. sp. sp. z o.o. dotyczy budowy elektrowni fotowoltaicznej zlokalizowanej na działce nr R. I, R. II na działkach nr [...], oraz części działek nr [...], [...], [...]. Planowane są panele fotowoltaiczne łącznej mocy do 2 MW w ilości do 8000 szt., wielkości powierzchni zabudowy do 5,05 ha.

Zgodnie z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków określonych w punktach 1-6. W art. 61 ust. 1 pkt 1 sformułowano zaś wymóg polegający na tym, że co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Wymóg ten określany jako przesłanka "dobrego sąsiedztwa" nie obowiązuje jednak w odniesieniu do obiektów wymienionych w art. 61 ust. 3 u.p.z.p. W myśl tego przepisu, przepisów ust. 1 pkt 1 i 2 nie stosuje się do linii kolejowych, obiektów liniowych i urządzeń infrastruktury technicznej, a także instalacji odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii. W myśl zaś art. 2 pkt 13 u.o.z.e. instalacją odnawialnego źródła energii jest instalacja stanowiąca wyodrębniony zespół:

a) urządzeń służących do wytwarzania energii opisanych przez dane techniczne i handlowe, w których energia jest wytwarzana z odnawialnych źródeł energii, lub,

b) obiektów budowlanych i urządzeń stanowiących całość techniczno-użytkową służący do wytwarzania biogazu rolniczego.

Według zaś art. 2 pkt 22 tej ustawy odnawialne źródło energii to odnawialne, niekopalne źródła energii obejmujące energię wiatru, energię promieniowania słonecznego, energię aerotermalną, energię geotermalną, energię hydrotermalną, hydroenergię, energię fal, prądów i pływów morskich, energię otrzymywaną z biomasy, biogazu, biogazu rolniczego oraz z biopłynów.

Przedmiotowa inwestycja polega na budowie elektrowni fotowoltaicznej o łącznej mocy do 2 MW. Planowane przedsięwzięcie sprowadza się więc do budowy infrastruktury umożliwiającej produkcję energii z odnawialnych źródeł energii, tj. energii słonecznej. Zatem w sprawie mamy do czynienia z realizacją urządzeń służących do wytwarzania energii opisanych przez dane techniczne i handlowe, w których energia jest wytwarzana z odnawialnego źródła energii w postaci energii słonecznej, a wiec odnawialnego, niekopalnego źródła energii obejmującego energię promieniowania słonecznego. Taki charakter inwestycji kwalifikuje ją więc jako instalację odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 u.o.z.e. To zaś oznacza, że obowiązków wynikających z art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.z.p. w myśl art. 61 ust. 3 u.p.z.p. nie stosuje się do spornej inwestycji (por. wyrok WSA w Olsztynie z dnia 22 grudnia 2020 r., sygn. akt II SA/Ol 547/20, wyrok NSA z dnia 11 stycznia 2022 r., sygn. akt II OSK 667/21; IV SA/Po 96/22; wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 17 marca 2022 r., sygn. akt II SA/Go1097/21).

Prawidłowo więc organy analizując wniosek skarżącej badały go wyłącznie pod kątem spełnienia przesłanek wskazanych w art. 61 ust. 1 pkt 3-6 u.p.z.p.

Organy zgodnie stwierdziły, że odmowa ustalenia warunków zabudowy podyktowana jest niespełnieniem przesłanek wskazanych w art. 61 ust. 1 pkt 4 i 5 u.p.z.p. ponieważ teren inwestycji wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntu leśnego na cel nieleśny. Nadto zasadą jest, że ustalenie warunków zabudowy odnosi się do działki objętej wnioskiem jako całości, nie zaś jedynie tej jej części, która w wyniku realizacji inwestycji będzie faktycznie zabudowana lub w inny niż dotychczas sposób zagospodarowana. Przepisy ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych nie przewidują odstępstwa od uzyskania zgody właściwego organu na przeznaczenie gruntów leśnych na cele nieleśne. Lokalizacja przedmiotowej inwestycji na działce stanowiącej chociaż w części grunt leśny bez wątpienia spowoduje zmianę przeznaczenia tego gruntu na cel nieleśny. W ocenie organów nie ma możliwości ustalenia warunków zabudowy dla planowanej inwestycji o mocy większej niż 1 MW z uwagi na sprzeczność z przepisami odrębnymi tj. art. 10 ust. 2 a u.p.z.p.

Strona skarżąca stała z kolei na stanowisku, że możliwe jest wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla tej części działki, w której nie występuje las, wobec czego nie będzie wymagane uzyskanie zgody na przeznaczenie gruntów leśnych (rolnych) na cele nieleśne (nierolniczne). W ocenie spółki w art. 61 u.p.z.p. ustawodawca świadomie posługuje się dwoma odmiennymi od siebie pojęciami "terenu" i "działki", nadając im celowo odmienny sens i znaczenie. Na gruncie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym pojęcie "teren" nie jest tożsame z pojęciem "działki ewidencyjnej", co umożliwia zdaniem skarżącej ubieganie się o warunki zabudowy dla terenu stanowiącego jedynie część działki ewidencyjnej. Ponadto strona skarżąca wskazywała, iż art. 10 ust. 2a nie stanowi "przepisu odrębnego" w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p.

Odnosząc się do pierwszego zagadnienia należy wskazać, że w orzecznictwie istniała rozbieżność, czy w świetle przepisów obowiązującego prawa możliwe jest wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla części (fragmentu) działki, na której ma powstać zabudowa.

Według jednego poglądu (zbieżnego z prezentowanym przez organy) wskazanego m.in. w wyrokach NSA: z 11 grudnia 2019 r., II OSK 260/18; z 5 września 2019 r., II OSK 2447/17; z 1 grudnia 2020 r., II OSK 1955/20 ustalenie warunków zabudowy odnosi się do działki objętej wnioskiem jako całości. Drugi pogląd dopuszczał wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla terenu stanowiącego część działki ewidencyjnej, która nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych lub leśnych na cele nierolnicze lub nieleśne, jeżeli teren ten można jednoznacznie wyodrębnić i przedstawić na załączniku graficznym do decyzji (por. wyroki NSA: z 24 maja 2018r., II OSK 1634/16; z 3 kwietnia 2020 r., II OSK 1693/19; z 19 lutego 2021 r., II OSK 2976/20).

W ocenie Sądu z uwagi na nowelizację u.p.z.p. (ustawą z dnia 17 września 2021 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym Dz. U. z 2021 poz. 1986) w stanie prawnym obowiązującym od 3 stycznia 2022 r. - czyli w czasie kiedy orzekały organy - nie ma już wątpliwości o słuszności drugiego ze wskazanych poglądów orzeczniczych.

Zgodnie z art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., mającym odpowiednie zastosowanie do decyzji o warunkach zabudowy (art. 64 ust. 1 u.p.z.p.), wniosek o ustalenie warunków zabudowy powinien zawierać m.in. określenie granic terenu objętego wnioskiem, przedstawionych na kopii mapy zasadniczej lub, w przypadku jej braku, na kopii mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujących teren, którego wniosek dotyczy, i obszaru, na który ta inwestycja będzie oddziaływać, w odpowiedniej skali. Ponadto użyte w treści przepisu art. 61 ust. 1 pkt 2, 3 i 4 u.p.z.p. sformułowanie "teren" nie zostało przez ustawodawcę dookreślone. Słusznie skarżąca zwraca uwagę, że w przepisie mowa jest o "terenie", a nie o działce ewidencyjnej w rozumieniu prawa geodezyjnego i kartograficznego. Tym samym nie istnieją w ocenie Sądu przeszkody formalne, aby odnieść je do wydzielonych części działek.

Treść tych przepisów nie wyklucza zatem ustalenia warunków zabudowy dla terenu stanowiącego część działki ewidencyjnej, jeśli nie narusza to odrębnych przepisów.

Zwrócić należy również uwagę na treść art. 61 ust. 7 pkt 2 u.p.z.p., z którego wynika, że minister właściwy do spraw budownictwa, planowania i zagospodarowania przestrzennego oraz mieszkalnictwa w drodze rozporządzenia określi wymagania dotyczące m.in. ustalania wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu. Taka wykładnia powołanych przepisów wydaje się być w pełni zgodna z wolą ustawodawcy, o czym świadczy wspomniana nowelizacja art. 61 u.p.z.p., która weszła w życie w dniu 3 stycznia 2022 r. Polega ona na dodaniu do tego przepisu ust. 5a, zgodnie z którym w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół terenu, o którym mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1a, na kopii mapy zasadniczej lub mapy ewidencyjnej dołączonej do wniosku o ustalenie warunków zabudowy obszar analizowany w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu terenu, jednak nie mniejszej niż 50 metrów, i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w ust. 1. Przez front terenu należy rozumieć tę część granicy działki budowlanej, która przylega do drogi publicznej lub wewnętrznej, z której odbywa się główny wjazd na działkę. Ustawodawca konsekwentnie posługuje się tu pojęciami: "terenu", "frontu terenu". Ponadto rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 17 grudnia 2021 r. zmieniono rozporządzenie w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2021 r. poz. 2399). Na jego mocy uchylono § 3 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r., w którym odwołano się do pojęcia: "działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie "warunków zabudowy". Przepis § 4 ust. 1 tego rozporządzenia uzyskał brzmienie: "1. Obowiązującą linię nowej zabudowy na terenie objętym wnioskiem wyznacza się jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich", podczas gdy poprzednio w przepisie tym posłużono się pojęciem: "na działce objętej wnioskiem". Analogicznie, użyte w § 6 w ust. 1 i w § 8 sformułowanie "frontu działki" zastąpiono sformułowaniem: "frontu terenu". Cytowane pozwalają na ustalenie kierunku wykładni, który będzie zgodny z wolą ustawodawcy. Skoro ustawodawca w odniesieniu do określenia granic terenu objętego wnioskiem o wydanie decyzji o warunkach zabudowy zastąpił konsekwentnie pojęcie: "działki" pojęciem: "terenu", to oznacza to, że decyzja ta może odnosić się nie tylko do działki (działek) jako całości, ale również części działki, o ile będzie to teren jednoznacznie wyodrębniony (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 lutego 2022 r. II OSK 712/21; z 4 lipca 2022 r, II OSK 1322/22 - orzeczenia.nsa.gov.pl).

Wobec powyższego w ocenie Sądu słusznie skarżąca spółka wskazywała, że możliwe jest wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla terenu stanowiącego część działki ewidencyjnej, która nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne, jeżeli teren ten można jednoznacznie wyodrębnić i przedstawić na załączniku graficznym do decyzji o warunkach zabudowy.

W orzecznictwie zwraca się przy tym uwagę, że decyzja o warunkach zabudowy winna określać m.in. linie rozgraniczające teren inwestycji, wyznaczone na mapie w odpowiedniej skali (art. 54 pkt 3 w związku z art. 64 ust. 1 u.p.z.p.). Za pomocą linii rozgraniczających teren inwestycji możliwe jest wyodrębnienie (wskazanie) konkretnej części działki, na której zamierzenie budowlane może być realizowane bez naruszenia powszechnie obowiązujących przepisów. W przypadku mniejszych obszarowo działek ewidencyjnych zazwyczaj linie rozgraniczające teren inwestycji pokrywają się z granicami działki. W przypadku większych działek możliwe jest określenie we wniosku granic terenu przeznaczonego na realizację zamierzenia budowlanego jedynie do części działki, a w konsekwencji wskazanie tego terenu w decyzji o warunkach zabudowy i uwidocznienie tej części działki w załączniku graficznym, stanowiącym integralną część decyzji. Przy czym, w ocenie sądu wyodrębnienie w decyzji o warunkach zabudowy konkretnej części działki jako terenu inwestycji nie może być postrzegane jako próba obejścia obowiązujących przepisów, w tym w zakresie ochrony gruntów rolnych i leśnych. Ta część działki mogłaby wszak stanowić samodzielną działkę ewidencyjną i wówczas ten sam teren inwestycji zamykałby się w granicach działki. Taki sposób wyodrębnienia terenu inwestycji nie może być również uznany jako wskazanie usytuowania zabudowy w ściśle określonym miejscu. Czym innym jest bowiem określenie w decyzji o warunkach zabudowy terenu inwestycji za pomocą linii rozgraniczających ten teren, a czym innym wskazanie usytuowania obiektu w konkretnym miejscu (zob. np. wyrok NSA z dnia 23 kwietnia 2020r., II OSK 1693/19; wyrok WSA w Poznaniu z dnia 26 października 2022 r. sygn. IV SA/Po 575/22 CBOSA).

Reasumując powyższe rozważania Sąd uznał, że zastosowana przez organy wykładnia pojęcia terenu i przyjęcie niedopuszczalności wydania decyzji o warunkach zabudowy dla terenu części działki była nieprawidłowa. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy obowiązkiem organów będzie uwzględnienie przedstawionej powyżej oceny prawnej i usunięcie dostrzeżonych naruszeń prawa, zgodnie z dyspozycją art. 153 p.p.s.a.

Przechodząc dalej wskazać należy, że Sąd nie zgodził się również z argumentacją Kolegium, jakoby do inwestycji, którą planuje skarżąca, a więc budowy elektrowni fotowoltaicznej o mocy do 2 MW konieczna była analiza jej zgodności ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy.

Zgodnie z art. 10 ust. 2a u.p.z.p. jeżeli na obszarze gminy przewiduje się wyznaczenie obszarów, na których rozmieszczone będą urządzenia wytwarzające energię z odnawialnych źródeł energii o mocy zainstalowanej większej niż 500 kW, a także ich stref ochronnych związanych z ograniczeniami w zabudowie oraz zagospodarowaniu i użytkowaniu terenu, w studium ustala się ich rozmieszczenie, z wyłączeniem:

1) wolnostojących urządzeń fotowoltaicznych, o mocy zainstalowanej elektrycznej nie większej niż 1000 kW zlokalizowanych na gruntach rolnych stanowiących użytki rolne klas V, VI, Vlz i nieużytki - w rozumieniu przepisów wydanych na podstawie art. 26 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne;

2) urządzeń innych niż wolnostojące.

Natomiast w myśl art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p. w planie miejscowym określa się w zależności od potrzeb granice terenów pod budowę urządzeń, o których mowa w art. 10 ust. 2a, oraz granice ich stref ochronnych związanych z ograniczeniami w zabudowie, zagospodarowaniu i użytkowaniu terenu oraz występowaniem znaczącego oddziaływania tych urządzeń na środowisko.

Należy mieć jednak na uwadze przepis art. 9 ust. 4 u.p.z.p., według którego ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych.

Teren inwestycji określony we wniosku nie jest objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego i z tego względu skarżąca ubiega się o warunki zabudowy.

Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym statuuje zasadę, że w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określenie sposobu zagospodarowania terenu i warunków zabudowy następuje w drodze decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego albo decyzji o warunkach zabudowy (art. 4 ust. 2 i art. 59 u.p.z.p.). Zgodnie z art. 6 ust. 1 u.p.z.p. ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości przy czym każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do:

1) zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich;

2) ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych (art. 6 ust. 2 u.p.z.p.).

Co do zasady, każda zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, w szczególności polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy (art. 59 ust. 1-2a u.p.z.p.).

Nie można zatem podzielić rozważań zawartych w zaskarżonej decyzji Kolegium (jak i poprzedzającej ją decyzji pierwszoinstancyjnej), że zapisy studium powinny być uwzględniane w decyzjach o warunkach zabudowy. Brak jest podstaw prawnych dla takiego obowiązku. Podkreślenia wymaga, że samo studium nie jest aktem prawa miejscowego (art. 9 ust. 4 i 5 u.p.z.p.). Stanowisko takie jest też zgodne z aktualnym poglądem sądów administracyjnych (zob. np. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 9 listopada 2022 r. sygn IV SA/Po 622/22, WSA w Olsztynie z dnia 24 listopada 2022 r. sygn. II SA/Ol 749/22, CBOSA).

Przytoczone przez organy przepisy: art. 10 ust. 2a i art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p. dotyczą planowania przestrzennego, a nie przesłanek wydania decyzji o warunkach zabudowy. Nie wyłączają one lokalizacji określonych w tych przepisach instalacji odnawialnych źródeł energii na podstawie decyzji administracyjnej. Gdyby taka była wola ustawodawcy, to odnośnie tego rodzaju inwestycji zawarłby podobne unormowanie jak w art. 10 ust. 3b u.p.z.p. w odniesieniu do obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m˛, czego jednak nie uczynił.

Ustawodawca zatem w sposób całkowicie rozłączny traktuje odnoszące się do instalacji odnawialnego źródła energii gminne regulacje planistyczne (studium i plan zagospodarowania przestrzennego) oraz mające zastosowanie w przypadku ich braku przepisy u.p.z.p. odnoszące się do ustalenia lokalizacji takich inwestycji na podstawie decyzji o warunkach zabudowy.

To od gminy zależy więc, czy podejmie ona działania planistyczne skutkujące uchwaleniem planu zagospodarowania przestrzennego, w którym określone zostaną tereny pod budowę urządzeń o jakich mowa w art. 10 ust. 2a u.p.z.p.. Brak określenia w tym trybie takich terenów w żaden sposób nie wyłącza możliwości lokalizacji określonych w tych przepisach instalacji odnawialnych źródeł energii na podstawie decyzji administracyjnej o warunkach zabudowy, a ograniczeń z tym związanych nie można się dopatrywać i wywodzić z jednoznacznego brzmienia art. 61 ust. 3 u.p.z.p., z którego wynika wprost, że przepisów ust. 1 pkt 1 i 2 nie stosuje się do instalacji odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 u.o.z.e.

Z przepisu art. 61 ust. 3 u.p.z.p. nie wynika przy tym jakiekolwiek ograniczenie mocy instalacji odnawialnego źródła energii warunkujące stosowanie ust. 1 pkt 1 i 2 tego artykułu, co w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i lokalizowania inwestycji na podstawie decyzji o warunkach zabudowy oznacza wyłączenie tych instalacji od wymogu spełnienia warunku dobrego sąsiedztwa oraz dostępności terenu do drogi publicznej.

Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę nie podzielił zatem poglądu organów, że lokalizacja instalacji odnawialnego źródła energii o mocy przekraczającej 500 kW (z zastrzeżeniami wynikającymi z art. 10 ust. 2a u.p.z.p.) w oparciu o decyzję o warunkach zabudowy musi odbywać się w zgodzie z ustaleniami zawartymi w studium. Wobec powyższego i z tego względu skarga wywiedziona przez spółkę okazała się zasadna.

Reasumując Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji wydane zostały z naruszeniem omówionych wyżej przepisów prawa materialnego, co skutkowało uchyleniem tych decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.; dalej p.p.s.a.) -pkt I wyroku.

Ponownie rozpoznając sprawę organy będą zgodnie z art. 153 p.p.s.a. zobowiązane do wzięcia pod uwagę wskazań na temat wykładni prawa materialnego, zawartych w niniejszym uzasadnieniu, w szczególności co do oceny spełnienia warunków wskazanych w art. 61 ust. 1 pkt 4 i 5 u.p.z.p.

O kosztach postępowania Sąd orzekł w pkt II wyroku w oparciu o art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. zasądzając na rzecz skarżącej kwotę 997 zł, zaliczając do nich uiszczony wpis od skargi w kwocie 500 zł, wynagrodzenie radcy prawnego w kwocie 480 zł, ustalone na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 265 z późn. zm.) oraz uiszczoną opłatę skarbową od pełnomocnictwa w wysokości 17 zł.