Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 445/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2020-02-25 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6168 Weterynaria i ochrona zwierząt
Hasła tematyczne: Ochrona zwierząt
Skarżony organ: Wojewódzki Lekarz Weterynarii
Treść wyniku: *Uchylono postanowienie I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 46 ust. 3 pkt 5a, art. 47 ust. 1
journal: Dz.U. 2018 poz 1967
law: Ustawa z dnia 11 marca 2004 r. o ochronie zdrowia zwierząt oraz zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Alicja Palus Sędziowie: Asesor WSA Wojciech Śnieżyński Sędzia WSA Gabriel Węgrzyn (spr.) Protokolant: sekretarz sądowy Ewa Trojan po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 25 lutego 2020 r. sprawy ze skargi T. F. na decyzję D. Wojewódzkiego Lekarza Weterynarii we W. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za niezgłoszenie miejsca, w którym przebywają gołębie uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji i umarza postępowanie administracyjne.


UZASADNIENIE

Decyzją z [...] (znak: [...]) D. Wojewódzki Lekarz Weterynarii (dalej jako "WLW"), po rozpatrzeniu odwołania T. F., utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Lekarza Weterynarii we W. z [...] (znak: [...]) nakładającą na T. F. (dalej jako "skarżący") karę pieniężną w kwocie 2 292,52 zł za niezgłoszenie miejsca, w którym przebywają gołębie.

Jak wynika z uzasadnienia decyzji odwoławczej, w wyniku kontroli przeprowadzonej w dniu 4 I 2019 r. przez Powiatowego Lekarza Weterynarii we W. (zwany dalej "PLW") na terenie nieruchomości położonej we Wrocławiu przy ul. S., ustalono, że skarżący będący właścicielem gołębi, nie zastosował się do nakazu zgłaszania do PLW miejsc, w których jest utrzymywany drób lub inne ptaki, z wyłączeniem ptaków utrzymywanych stale w pomieszczeniach mieszkalnych. Nakaz taki wynika z § 1 ust. 1 pkt 2 lit. b rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 4 IV 2017 r. w sprawie zarządzenia środków związanych z wystąpieniem wysoce zjadliwej grypy ptaków (Dz. U. z 2017 r., poz. 722) – dalej jako "rozporządzenie ministra". Fakt utrzymywania gołębi skarżący zgłosił do PLW dopiero w dniu 2 I 2019 r., zaś z protokołu kontroli wynika, że opisane miejsce utrzymywania gołębi istniało od dłuższego czasu (już w okresie wystąpienia grypy ptaków w 2017 r.), co zresztą skarżący potwierdził również w swoim piśmie z dnia 25 III 2019 r. Zdaniem organów obu instancji w okolicznościach sprawy znajduje zastosowanie art. 85aa ust. 1 pkt 15 w zw. z art. 46 ust. 3 pkt 5a i art. 47 ust. 1 ustawy z dnia 11 III 2004 r. o ochronie zdrowia zwierząt oraz zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt (Dz.U. z 2018 r., poz. 1967) – dalej jako "ustawa". Wynika z niego, że kto wbrew wydanym w celu zwalczania choroby zakaźnej zwierząt lub zapobiegania takiej chorobie nakazom, zakazom lub ograniczeniom, będąc posiadaczem zwierząt, nie zgłasza miejsc, w których przebywają zwierzęta z gatunków wrażliwych na daną chorobę zakaźną zwierząt, powiatowemu lekarzowi weterynarii, podlega karze pieniężnej w wysokości od 0,5 do dwukrotności kwoty przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej za rok poprzedzający, ogłaszanej przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego. Biorąc zaś pod uwagę przeciętne wynagrodzenie w gospodarce narodowej za 2018 r. (4585,03 zł) oraz okoliczności sprawy organy obu instancji zdecydowały się na ustalenie kary w najniższej wysokości, tj. w kwocie 2 292,52 zł.

W skardze na powyższą decyzję skarżący zarzucił naruszenie przepisów prawa wskazując na niezasadność nałożonej na niego kary. Podniósł przy tym, że nie miał świadomości obowiązku zgłoszeniowego, zaś gołębie były i są przetrzymywane w należytych warunkach. Skarżący podkreślił również, że wraz z żoną utrzymują się ze skromnych emerytur i ponoszą wysokie wydatki na leczenie, zaś konieczność uiszczenia takiej kary znacznie uszczupli ich możliwości w tym zakresie.

W odpowiedzi na skargę WLW wniósł o jej oddalenie zwracając uwagę, że ustalono karę w najniższej możliwej wysokość, zaś skarżący został pouczony o możliwości ubiegania się o ulgę w płatności na zasadach określonych w dziale III ustawy z dnia 29 VIII 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2018 r. poz. 800, z późn. zm.) w zw. z art. 85f ustawy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie, jednak z innych powodów niż podniesione przez skarżącego.

Sąd administracyjny co do zasady rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, co wynika jednoznacznie z art. 134 § 1 ustawy z 30 VIII 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325) – dalej "ppsa".

Kontrolując legalność zaskarżonej decyzji Sąd stwierdził, że w okolicznościach sprawy przepis z art. 85aa ust. 1 pkt 15 ustawy nie mógł znaleźć zastosowania. W konsekwencji nie wystąpiły też normatywne postawy do obciążenia skarżącego karą administracyjną na podstawie zastosowanego przez organy przepisu.

Jak wynika z art. 85aa ust. 1 pkt 15 ustawy, kto, wbrew wydanym w celu zwalczania choroby zakaźnej zwierząt lub zapobiegania takiej chorobie nakazom, zakazom lub ograniczeniom, o których mowa w art. 45 ust. 1 pkt 5a i art. 46 ust. 3 pkt 5a, będąc posiadaczem zwierząt, nie zgłasza miejsc, w których przebywają zwierzęta z gatunków wrażliwych na daną chorobę zakaźną zwierząt, powiatowemu lekarzowi weterynarii, podlega karze pieniężnej w wysokości od 0,5 do dwukrotności kwoty przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej za rok poprzedzający, ogłaszanej przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego.

Powyższy przepis w sposób dość kazuistyczny formułuje znamiona deliktu administracyjnego zagrożonego karą. Odwołuje się on w sposób jednoznaczny do obowiązku zgłoszeniowego określonego w art. 45 ust. 1 pkt 5a oraz określonego w art. 46 ust. 3 pkt 5a ustawy, a więc obowiązku wprowadzonego mocą aktu prawa miejscowego w postaci rozporządzenia powiatowego lekarza weterynarii (art. 45 ust. 1 pkt 5a ustawy) lub rozporządzenia wojewody (art. 46 ust. 3 pkt 5a ustawy). Powyższy przepis pomija natomiast obowiązek zgłoszeniowy wprowadzony na podstawie art. 47 ust. 1 ustawy, tj. mocą rozporządzenia ministra właściwego do spraw rolnictwa.

Zgodnie z art. 47 ust. 1 ustawy, minister właściwy do spraw rolnictwa, w przypadku wystąpienia choroby zakaźnej zwierząt lub bezpośredniego zagrożenia jej wystąpienia na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej lub jego części, może, w drodze rozporządzenia, zarządzić środki określone w art. 46 ust. 3, wprowadzić podział kraju na strefy objęte ograniczeniami i wolne od choroby, a ponadto może nakazać przeprowadzenie powszechnych badań, leczenia i innych zabiegów na zwierzętach z gatunków wrażliwych, mając na względzie zapobieżenie niekontrolowanemu szerzeniu się choroby zakaźnej zwierząt.

W świetle upoważnienia wynikającego z art. 47 ust. 1 w zw. z art. 46 ust. 3 pkt 5a ustawy nie ulega wątpliwości, że obowiązek zgłoszeniowy może być w określonych przypadkach wprowadzony aktem powszechnie obowiązującym, a więc właśnie rozporządzeniem ministra właściwego do spraw rolnictwa. Należy jednak podkreślić, że nie będzie to wówczas nakaz, o którym mowa "w art. 45 ust. 1 pkt 5a" czy też "w art. 46 ust. 3 pkt 5a" ale nakaz, o którym mowa "w art. 47 ust. 1 w zw. z art. 46 ust. 3 pkt 5a". Ta ostatnia formuła nie została jednak przez ustawodawcę wyrażona w znamionach deliktu administracyjnego sformułowanych w art. 85aa ust. 1 pkt 15 ustawy.

W okolicznościach kontrolowanej sprawy organy wymierzyły karę za naruszenie obowiązku wynikającego właśnie z rozporządzenia ministra, a więc z aktu normatywnego wydanego na podstawie art. 47 ust. 1 ustawy. Obowiązek zgłoszeniowy naruszony przez skarżącego wynikał bowiem wyłącznie z § 1 ust. 1 pkt 2 lit. b rozporządzenia ministra.

Naturalnie Sąd ma świadomość, że trudno doszukać się przyczyn, dla których ustawodawca wyraźnie penalizuje naruszenie obowiązku zgłoszeniowego wynikającego z aktów prawa miejscowego, zaś penalizowanie obowiązku wynikającego z aktu powszechnie obowiązującego pomija. Może to nawet sugerować istnienie luki prawnej. Być może tym właśnie kierowały się organy obu instancji decydując się na wymierzenie skarżącemu kary, pomimo wątpliwości interpretacyjnych jakie nasuwa treść art. 85aa ust. 1 pkt 15 ustawy, jakkolwiek nie dano temu wyrazu w uzasadnieniach decyzji.

W ocenie Sądu decydując się na zastosowanie w okolicznościach sprawy art. 85aa ust. 1 pkt 15 ustawy organy dokonały w istocie rozszerzającej interpretacji wskazanego przepisu. Taki zabieg interpretacyjny w konkretnym przypadku uznać należy za niedopuszczalny co najmniej z trzech powodów.

Po pierwsze, przepis art. 85aa ust. 1 pkt 15 ustawy jest przepisem o charakterze penalnym. Przewiduje on możliwość nałożenia na jednostkę sankcji administracyjnej, przez co muszą być w takim przypadku spełnione restrykcyjne wymagania zarówno w zakresie sposobu jego zredagowania jak i stosowanej wykładni (podobnie NSA w orzeczeniach: z 2 VIII 2016 r., I OSK 155/16; z 7 IX 2017 r. I FSK 39/16 – publ CBOSA). Zasadne jest odwołanie się tu do standardów właściwych prawu karnemu. W szczególności wymagane jest spełnienie przez taki przepis warunku ścisłej określoności typu czynu zabronionego (nullum crimen sine lege certa) z którym zarazem harmonizuje zakaz stosowania analogii i wykładni rozszerzającej na niekorzyść oskarżonego (nullum crimen sine lege stricta). Innymi słowy wykluczone jest, by w warunkach państwa prawa jakiekolwiek organy władzy publicznej w ramach wykładni "korygowały" wadliwą legislację, o ile rezultatem takiej "korekty" miałoby być zastosowanie kary wobec jednostki.

Po drugie, w obszarze spraw administracyjnych, do których niewątpliwie należy kontrolowana sprawa, wolą ustawodawcy jest, by organy administracji z zasady rozstrzygały istotne wątpliwości prawne na korzyść strony. Jak wynika z art. 7a § 1 kpa, jeżeli przedmiotem postępowania administracyjnego jest nałożenie na stronę obowiązku bądź ograniczenie lub odebranie stronie uprawnienia, a w sprawie pozostają wątpliwości co do treści normy prawnej, wątpliwości te są rozstrzygane na korzyść strony, chyba że sprzeciwiają się temu sporne interesy stron albo interesy osób trzecich, na które wynik postępowania ma bezpośredni wpływ. Tak więc również z tego względu wątpliwe było stosowanie rozszerzającej wykładni art. 85aa ust. 1 pkt 15 ustawy na niekorzyść skarżącego.

Po trzecie, stanowiący podstawę ustalenia kary art. 85aa ust. 1 pkt 15 ustawy formułuje znamiona deliktu administracyjnego m.in. poprzez konstrukcję odesłania prawnego. Takich odesłań nie można interpretować ekstensywnie. Na zakaz stosowania wykładni rozszerzającej w zakresie odesłania prawnego zwracano zresztą uwagę w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (zob. wyrok z 18 IV 2018 r., I OSK 1352/16, publ. CBOSA). Skoro zatem art. 85aa ust. 1 pkt 15 ustawy expressis verbis odsyła do nakazu określonego "w art. 45 ust. 1 pkt 5a" oraz nakazu określonego "w art. 46 ust. 3 pkt 5a", to nie można przyjąć, że odsyła on również do nakazu określonego "w art. 47 ust. 1 w zw. z art. 46 ust. 3 pkt 5a".

W konsekwencji stwierdzić należy, że ustalając skarżącemu karę administracyjną naruszono art. 85aa ust. 1 pkt 15 ustawy w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Mając na względzie, że stwierdzone naruszenie prawa dotyczy w takim samym stopniu decyzji WLW jak i decyzji PLW, zaś decyzje wydano w warunkach bezprzedmiotowości, Sąd orzekł na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit.a oraz § 3 ppsa.

Odnosząc się do zarzutów skargi stwierdzić należy, że nie są one uzasadnione. Odpowiedzialność administracyjna z art. 85aa ust. 1 pkt 15 ustawy jest bowiem niezależna od świadomości strony co do ciążących na niej obowiązków prawnych. Odpowiedzialność ta nie zależy również od sytuacji osobistej lub majątkowej strony. W takim bowiem przypadku strona po ostatecznym ustaleniu wysokości kary mogłaby w odrębnym postępowaniu wnioskować o udzielenie ulgi w płatności w postaci odroczenia terminu płatności, rozłożenia płatności na raty lub umorzenia zaległości, stosownie do art. 67a ustawy Ordynacja podatkowa w zw. z art. 85f ustawy. Nietrafność zarzutów skargi nie miała jednak wpływu na jej skuteczność, bowiem zaskarżona decyzja podlegała uchyleniu z przyczyn wyżej wskazanych.