Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 78/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-11-17 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i stwierdzono nieważność decyzji II instancji
Powołane przepisy: article: art. 188, art. 145 § 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Mariola Kowalska Sędziowie: sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska sędzia del. WSA Arkadiusz Blewązka (spr.) Protokolant: asystent sędziego Karolina Kubik po rozpoznaniu w dniu 17 listopada 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. N. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 1 kwietnia 2021 r. sygn. akt II SA/Op 9/21 w sprawie ze skargi J. N. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia [...] października 2020 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia i zwrotu nienależnie pobranego zasiłku pielęgnacyjnego uchyla zaskarżony wyrok i stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu wyrokiem z dnia 1 kwietnia 2021 r., II SA/Op 9/21 oddalił skargę J. N. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z dnia 14 października 2020 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia i zwrotu nienależnie pobranego zasiłku pielęgnacyjnego.

Powyższy wyrok zapadł w następujących okolicznościach sprawy:

Decyzją z dnia [...] listopada 2010 r. nr [...] Burmistrz K. przyznał J. N. zasiłek pielęgnacyjny od dnia 1 października 2010 r. na stałe. Pismem z dnia [...] lipca 2016 r. Wojewoda O. poinformował Ośrodek Pomocy Społecznej w K., że w przedmiotowej sprawie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego mają zastosowanie od dnia 1 lipca 2012 r., a w związku z powyższym, decyzją z dnia [...] maja 2019 r. nr [...] Burmistrz K. – na podstawie art. 23a ust. 5 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U.2018.2220 ze zm.), dalej jako "u.ś.r.", uchylił ze skutkiem od dnia 1 lipca 2012 r. opisaną wyżej decyzję z dnia [...] listopada 2010 r. Następnie Wojewoda O. decyzją z dnia [...] lipca 2019 r. nr [...]: odmówił przyznania J. N. prawa do zasiłku pielęgnacyjnego w okresie od dnia 1 lipca 2012 r. do dnia 30 kwietnia 2017 r. (pkt 1.); przyznał J. N. zasiłek pielęgnacyjny w wysokości: 1) 153,00 zł miesięcznie w okresie od dnia 1 maja 2017 r. do dnia 31 października 2018 r.; 2) 184,42 zł miesięcznie w okresie od dnia 1 listopada 2018 r. do dnia 31 października 2019 r.; 3) 215,84 zł miesięcznie w okresie od dnia 1 listopada 2019 r. do dnia 31 maja 2021 r. (pkt 2.). Decyzja nie została przez stronę zaskarżona i stała się ostateczna. Wojewoda O. pismem z dnia [...] sierpnia 2020 r. zawiadomił J. N. o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie ustalenia nienależnie pobranego zasiłku pielęgnacyjnego wypłaconego na podstawie decyzji Burmistrza K. z dnia [...] listopada 2010 r. oraz jego zwrotu wraz z ustawowymi odsetkami za opóźnienie, a następnie wydał w tym przedmiocie opisaną na wstępie decyzję z dnia [...] sierpnia 2020 r. W uzasadnieniu decyzji Wojewoda O. wskazał, że organ właściwy decyzją z dnia [...] maja 2019 r., wydaną m.in. na podstawie art. 23a ust. 5 u.ś.r., uchylił od dnia 1 lipca 2012 r. decyzję własną przyznającą stronie prawo do zasiłku pielęgnacyjnego, wobec tego, iż J.N. był zatrudniony w N., a w okresie od 12 października 2015 r. do 30 kwietnia 2017 r. przebywał na "chorobowym" w N., a od dnia 1 września 2016 r. jest uprawniony do renty w N. Powyższe okoliczności faktyczne oznaczają, że w sprawie zasiłku pielęgnacyjnego pobieranego przez skarżącego w P. znajdują zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego w okresie, w którym był on aktywny zawodowo i przebywał na zwolnieniu lekarskim w N., a następnie pobierał rentę z N. Organ podał, że ustalenie nienależnie pobranego świadczenia następuje za okres, za który organ właściwy uchylił decyzję przyznającą świadczenie, a Wojewoda O. odmówił stronie prawa do tego świadczenia w P. w związku z koordynacją systemów zabezpieczenia społecznego, tj. od 1 lipca 2012 r. do 30 kwietnia 2017 r.

W odwołaniu wniesionym do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. J.N. podał, że nie ubiegał się w innym kraju członkowskim UE o zasiłek pielęgnacyjny i nie pobierał takiego świadczenia w innym kraju. Dodał, że orzeczenie o niepełnosprawności zostało wydane przez odpowiedni polski organ i tym samym uważa, iż spełnia warunki do otrzymywania przedmiotowego świadczenia.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. przywołaną na wstępie decyzją z dnia 14 października 2020 r. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. Zdaniem Kolegium, Wojewoda O. prawidłowo przyjął, że skoro J. N. pracował w N. od dnia 12 czerwca 2012 r., następnie w okresie od dnia 12 października 2015 r. do dnia 30 kwietnia 2017 r. przebywał na chorobowym w N. wypłacanym przez niemiecką kasę chorych, to w sprawie mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego od dnia 1 lipca 2012 r. Będąc zatrudnionym i uprawnionym do zasiłku chorobowego w N. podlegał on bowiem zakresowi podmiotowemu rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 883/2004 z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego. W świetle dokonanych ustaleń w zakresie zastosowania przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, Burmistrz K. był zobligowany, zgodnie z art. 23a ust. 5 u.ś.r., do uchylenia decyzji przyznającej zasiłek pielęgnacyjny od dnia, w którym osoba podlega ustawodawstwu państwa, w którym mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, co też uczynił wydając decyzję z dnia [...] maja 2019 r. Zaskarżona odwołaniem decyzja Wojewody O. były jej konsekwencją. Kolegium uznało, że fakt zaistnienia przesłanek określonych w art. 30 ust. 2 pkt 3 u.ś.r., z więc wypłacania zasiłku pielęgnacyjnego w przypadku, o którym mowa w art. 23a ust. 5 u.ś.r. za okres od dnia, w którym osoba stała się uprawniona do świadczeń rodzinnych w innym państwie w związku ze stosowaniem przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, do dnia wydania decyzji o uchyleniu decyzji przyznającej świadczenia, stanowi podstawę uznania tych świadczeń za nienależnie pobrane.

W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu J. N. nie zgodził się z wydaną decyzją uznając ją za niesprawiedliwą i krzywdzącą. Podkreślił, że informował na bieżąco właściwy organ pomocy społecznej w K. o wszelkich zmianach swojej sytuacji faktycznej mogących mieć wpływ na pobierany zasiłek.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu oddalając skargę przywołanym na wstępie wyrokiem z dnia 14 października 2020 r. stwierdził, że w rozpoznawanej sprawie obiektywne elementy stanu faktycznego stanowią obligatoryjne przesłanki (zaszłość) dla sprawy stwierdzenia nienależnie pobranego świadczenia rodzinnego i obowiązku jego zwrotu. Dlatego organy obu instancji słusznie uznały, że sam fakt zaistnienia przesłanek określonych w art. 30 ust. 2 pkt 3 u.ś.r., czyli wypłacenie w przypadku, o którym mowa w art. 23a ust. 5 u.ś.r., za okres od dnia, w którym osoba stała się uprawniona do świadczeń rodzinnych w innym państwie w związku ze stosowaniem przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, stanowi podstawę do uznania świadczenia rodzinnego za nienależnie pobrane. Również oceniając przebieg postępowania przed organami obu instancji, Sąd I instancji stwierdził, że odpowiadało ono określonym w przepisach k.p.a. standardom postępowania w sprawie indywidualnej z zakresu administracji publicznej zarówno w zakresie podstawowych uprawnień uczestników procesu, jak i odpowiadających im obowiązków organu. W postępowaniu tym organy zrealizowały naczelną zasadę czynnego udziału strony i zgodnego z prawem ustalenia stanu faktycznego.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł J. N., zaskarżając wyrok w całości i zarzucając naruszenie prawa materialnego, a mianowicie art. 30 ust. 2 pkt 3 u.ś.r. przez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że dla zakwalifikowania świadczenia jako nienależnie pobranego w rozumieniu tego przepisu wystarcza, że co do tego świadczenia wydano prawomocną decyzję uchylającą podstawę jego wcześniejszego przyznania, podczas gdy świadczenie nienależnie pobrane to nie tylko świadczenie niezasadnie wypłacone (element obiektywny), ale jednocześnie pobierane przez stronę ze świadomością, że ono nie przysługuje (element subiektywny), a zatem brak kumulatywnego wystąpienia tych przesłanek nie pozwalał uznać świadczenia za nienależnie pobrane.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano m.in., że w orzecznictwie sądowym przyjęte zostało stanowisko, że nie można uznać pobranych świadczeń za nienależne jeżeli strona przyjmowała je bez świadomości, że jej się nie należały. Kwestia stanu świadomości skarżącego przy pobieraniu świadczeń rodzinnych nie została natomiast uwzględniona w niniejszej sprawie, w sytuacji gdy w dwóch innych postępowaniach prowadzonych na podstawie analogicznego stanu faktycznego i prawnego, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu wyrokami z dnia 29 kwietnia 2021 r. w sprawach II SA/Op 55/21 i II SA/Op 56/21, wydanymi wobec żony skarżącego, uchylił decyzje organów obu instancji w przedmiocie ustalenia i zwrotu nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych, uznając, iż obowiązek zwrotu świadczenia nienależnie pobranego obciąża tylko tego, kto przyjął świadczenie w złej wierze, a więc wiedząc, że mu się ono nie należy. Dotyczy to zarówno osoby, która została pouczona o okolicznościach, w jakich nie powinna pobierać świadczeń, jak też osoby, która uzyskała świadczenie na podstawie nieprawdziwych zeznań, dokumentów albo w innych przypadkach świadomego wprowadzenia w błąd instytucji zobowiązanej do wypłaty świadczenia. Zatem dla prawidłowego ustalenia istnienia obowiązku zwrotu nienależnie pobranego świadczenia decydujące znaczenie ma świadomość osoby pobierającej świadczenie.

Na podstawie powyższego zarzutu wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Opolu oraz o zasądzenie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy.

Naczelny Sąd Administracyjny stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. oraz nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku.

Wypada zgodzić się z zarzutem kasacyjnym błędnej wykładni art. 30 ust. 2 pkt 3 u.ś.r., jednak tylko w zakresie, który wiąże się on z niedostatecznym wyjaśnieniem podstaw zastosowanej interpretacji art. 30 ust. 2 pkt 3 u.ś.r., prowadzącej do pominięcia w przeprowadzonym wywodzie powodów, które spowodowały, że Sąd I instancji przesłanki warunkujące uznanie przedmiotowych świadczeń rodzinnych za nienależnie pobrane uznał za zobiektywizowane, a zatem niezależne od przeświadczenia (wiedzy) osoby pobierającej owe świadczenia co do prawa ich pobrania, pomijając wyjaśnienie powyższego elementu subiektywnego, na który powoływał się skarżący w toku dotychczasowego postępowania. Skoro nie ulega wątpliwości, iż zarówno art. 30 ust. 1 jak i art. 30 ust. 2 u.g.n. odwołują się do sytuacji pobrania nienależnie świadczenia rodzinnego, a dodatkowo art. 30 ust. 2 u.g.n egzemplifikuje sytuacje pobrania nienależnie świadczeń rodzinnych, zaś jednocześnie nie budzi wątpliwości konieczność rozróżnienia pojęć "nienależne świadczenie" od "świadczenia nienależnie pobranego", to powinnością Sądu I instancji było precyzyjne wyjaśnienie dlaczego sytuację nienależnie pobranego świadczenia opisaną w art. 30 ust. 2 pkt 3 u.ś.r. należy traktować jako zobiektywizowaną przesłankę uznania określonych świadczeń rodzinnych za nienależnie pobrane, a więc pomijającą przeświadczenie strony co do prawa pobrania lub pobierania tegoż świadczenia. Pominięcie wyjaśnienia relacji pojęć "nienależne świadczenie" oraz "świadczenie nienależnie pobrane" na gruncie przepisu art. 30 ust. 2 pkt 3 u.ś.r. i niewskazanie normatywnych powodów odrzucenia subiektywnych elementów obowiązku zwrotu świadczenia nienależnie pobranego, uznać należy w okolicznościach badanej sprawy za wadę argumentacji zaprezentowanej w motywach zaskarżonego wyroku. Jaskrawo uwidacznia to przywołany w skardze kasacyjnej fakt podjęcia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu, na gruncie stanu faktycznego i prawnego bliźniaczo podobnego do tego z badanej sprawy, dwóch innych wyroków wydanych w dniu 29 kwietnia 2021 r., II SA/Op 55, 21 i II SA/Op 56/21, w których Sąd ten opowiedział się za koniecznością przypisania stronie stanu przeświadczenia o braku prawa do pobieranego świadczenia także na gruncie tej sytuacji świadczenia nienależnie pobranego, która została opisana w art. 30 ust. 2 pkt 3 u.ś.r. Brak precyzyjnego wyjaśnienia w zaprezentowanym przez Sąd i instancji wywodzie prawnym powodów zaniechania uwzględnienia elementu subiektywnego w pojęciu świadczenia nienależnie pobranego w rozumieniu przepisu art. 30 ust. 2 pkt 3 u.ś.r., może wywoływać u skarżącego konfuzję co do podstaw prawnych podjętego rozstrzygnięcia i ich jednolitego rozumienia w orzecznictwie sądów administracyjnych.

Uznając, iż skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy Naczelny Sąd Administracyjny zaskarżony wyrok uchylił, a uznając, iż istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona rozpoznał skargę orzekając dodatkowo o stwierdzeniu nieważności zaskarżonej decyzji (art. 188 w związku z art. 145 § 1 pkt 2 i art. 134 § 1 p.p.s.a.).

W zakresie oceny zaskarżonej decyzji należy bowiem wskazać, iż stosownie do przepisu art. 127 § 2 k.p.a. właściwy do rozpatrzenia odwołania jest organ administracji publicznej wyższego stopnia, chyba że ustawa przewiduje inny organ odwoławczy. Organem wyższego stopnia w stosunku do wojewody rozstrzygającego sprawę w pierwszej instancji, na podstawie art. 17 pkt 2 k.p.a., pozostaje minister właściwy z uwagi na charakter sprawy. Wypada zauważyć, iż żaden przepis u.ś.r. nie wprowadza odstępstwa od reguły wynikającej z powyższej regulacji prawnej, a zatem organem wyższego stopnia jest właściwy w sprawie minister. Jakkolwiek art. 23 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 2017 r. o zmianie niektórych ustaw związanych z systemami wsparcia rodzin (Dz.U.2017.1428 ze zm.), stanowi, że w sprawach z wniosków o ustalenie prawa do świadczeń rodzinnych realizowanych w związku z koordynacją systemów zabezpieczenia społecznego, złożonych przed dniem 1 stycznia 2019 r., organem wyższego stopnia jest samorządowe kolegium odwoławcze, to jednak przedmiotowa sprawa nie dotyczy ustalenia prawa do świadczeń rodzinnych i nie jest sprawą "z wniosku o ustalenie prawa do świadczeń rodzinnych". Postępowanie w sprawie zwrotu nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych jest innym postępowaniem niż to, które dotyczy ustalenia prawa do świadczeń rodzinnych. Przedmiotowe postępowanie dotyczy bowiem zwrotu nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych w sprawie, w której mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego. Podstawą jego rozstrzygnięcia stanowi art. 23a ust. 9 u.ś.r., stosownie do którego wojewoda ustala i dochodzi zwrotu nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych w sprawach, w których mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego. Tym samym przedmiotowa sprawa nie może być uznana za objętą hipotezą ww. art. 23 ust. 2 ustawy zmieniającej, a zatem w odniesieniu do niej nie zostaje przełamana ogólna zasada postępowania instancyjnego wynikająca z art. 17 pkt 2 w zw. z art. 127 § 2 k.p.a. Tym samym organem właściwym do rozpoznania odwołania skarżącego od decyzji Wojewody O. pozostaje aktualnie Minister Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej (vide: postanowienie NSA z dnia 17 grudnia 2020 r., I OW 115/20; postanowienie NSA z dnia 14 lipca 2020 r., I OW 25/20; postanowienie NSA z dnia 17 grudnia 2020 r., I OW 120/20, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ).

Powyższe prowadzi do wniosku, iż zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. została wydana z naruszeniem przepisów o właściwości. Zgodnie natomiast z art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. nieważna jest decyzja, która wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości. Tym samym uznając, iż zaskarżona decyzja obarczona jest kwalifikowaną wadą prawną prowadzącą do stwierdzenia jej nieważności, wyczerpana została dyspozycja podstawy prawnej wyrokowania, o której stanowi art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.

Wniosek o przyznanie wynagrodzenia pełnomocnikowi skarżącego z tytułu pomocy prawnej udzielanej z urzędu podlega rozpoznaniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu (art. 258 – 261 p.p.s.a.).