Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1091/09
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2009-09-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 156
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Zielińska- Śpiewak, , Sędzia WSA Mariola Kowalska, Sędzia WSA Leszek Kamiński (spr.), Protokolant Katarzyna Zychora, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 września 2009 r. sprawy ze skargi Budowlanej Spółki Mieszkaniowej "[...]" Sp. z o.o. w upadłości w K. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2005 r. znak [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności. skargę oddala


UZASADNIENIE

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] maja 2005 r. znak: [...], na podstawie art. 157 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071, ze zm.) zw. dalej k.p.a. po rozpatrzeniu wniosku M. M., K. M., M. R., W. R., L. G., B. G., I. B., J. B., E. W., T. W. z dnia 16 listopada 2004 r. o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] maja 2000 r., znak: [...], odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji Wojewody [...].

W uzasadnieniu wskazał, że pismem z dnia 16 listopada 2004 r. ww. osoby wniosły o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] maja 2000 r. Decyzja ta uchylała decyzję Prezydenta Miasta K. z dnia [...] marca 2000 r. zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego z usługami, wbudowanymi garażami wraz z infrastrukturą techniczną na działkach nr [...],[...],[...],[...] obr. [...] oraz na działkach nr: [...],[...],[...],[...] obr. [...] i na działkach nr [...] i [...] obr. [...] przy ul. E. oraz ul. K. w K. dla Budowlanej Spółki Mieszkaniowej "[...]" Spółka z o.o. w K. w części dotyczącej udzielenia pozwolenia na budowę przedmiotowej inwestycji na ww. terenie i w tym zakresie orzekającej o udzieleniu pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego z usługami, wbudowanymi garażami wraz z infrastrukturą techniczną, a w pozostałym zakresie utrzymała w mocy zaskarżoną decyzję.

Organ wskazał, że niedopuszczalność wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji nastąpiła z przyczyn przedmiotowych. Z akt sprawy wynika, że Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] kwietnia 2005 r., we wznowionym postępowaniu, uchylił decyzję Wojewody [...] z dnia [...] maja 2000 r. oraz decyzję Prezydenta Miasta K. z dnia [...] marca 2000 r. i orzekł o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego z usługami.

Organ podniósł, że żądanie wszczęcia postępowania dotyczy decyzji Wojewody [...] z dnia [...] maja 2000 r., która, jak wynika z powyższego, została wyeliminowana z obrotu prawnego, z tego względu należało odmówić wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji.

Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej ww. decyzją Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego złożyli w piśmie z dnia 18 czerwca 2005 r. M. M., K. M., M. R., W. R., L. G., B. G., I. B., J. B., E. W., T. W. oraz w piśmie z dnia 13 czerwca 2005 r. E. K. - syndyk masy upadłości Budowlanej Spółki Mieszkaniowej "[...]" Sp. z o.o. w upadłości.

Ponownie rozpatrując sprawę, organ decyzją z dnia [...] lipca 2005 r. znak: [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1, w związku z art. 127 § 3 k.p.a. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Wskazał, że nie może ograniczyć się tylko do wypełnienia funkcji kontrolnej w stosunku do decyzji, która została zaskarżona. Na organie ciąży obowiązek podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Jest więc zobowiązany uwzględnić zmiany stanu faktycznego, jakie zaszły w sprawie między wydaniem decyzji pierwszej i drugiej.

Zaznaczył, że u podstaw kwestionowanej decyzji z dnia [...] maja 2005 r., znalazła się okoliczność, że objęta wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzja Wojewody [...] z dnia [...] maja 2000 r., została przez Wojewodę [...] decyzją z dnia [...] kwietnia 2005 r., we wznowionym postępowaniu, wyeliminowana z obrotu prawnego.

We wnioskach o ponowne rozpatrzenie sprawy z dnia 18 czerwca 2005 r. i z dnia 13 czerwca 2005 r. skarżący podnoszą, że w dacie wydania przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego skarżonej decyzji, decyzja Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2005 r. nie była jeszcze ostateczna, ponieważ została zaskarżona w toku instancji do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego. W postępowaniu odwoławczym Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] lipca 2005 r., utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2005 r.

Z uwagi na powyższe, organ podtrzymał stanowisko wyrażone w skarżonej decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2005 r., iż nie ma podstaw do wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] maja 2000 r.

Niezależnie od powyższego, organ również zauważył, że decyzja Wojewody [...] z dnia [...] maja 2000 r. była już badana przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego w trybie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Decyzją z dnia [...] października 2001 r., (utrzymaną w mocy decyzją z dnia [...] lutego 2002 r.) Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] maja 2000 r. Decyzja ta korzysta z powagi rzeczy osądzonej, co oznacza, że nie jest możliwe ponowne rozstrzyganie w przedmiocie, którego ona dotyczy.

Ustosunkowując się do pozostałych zarzutów, zawartych we wnioskach o ponowne rozpatrzenie sprawy, organ wyjaśnił, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji oraz postępowanie w sprawie wznowienia postępowania są postępowaniami niekonkurencyjnymi i mogą toczyć się jednocześnie. Jednakże w sytuacji, gdy w postępowaniu wznowieniowym decyzja Wojewody [...] z dnia [...] maja 2000 r. została wyeliminowana z obrotu prawnego, należało odmówić wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności tej decyzji, z uwagi na brak przedmiotu postępowania.

Skargę do sądu administracyjnego złożył Syndyk masy upadłości Budowlanej Spółki Mieszkaniowej [...] SP. z o.o. w upadłości z siedzibą w K.

W uzasadnieniu strona skarżąca podkreśliła, iż chociaż decyzja Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2005 r. stała się ostateczna, to decyzja ta nie jest jeszcze prawomocna.

Od decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2005 r., utrzymującej w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2005 r., służyła skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego i została ona wniesiona przez Syndyka.

W przypadku uwzględnienia skargi Syndyka na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2005 r. nadal funkcjonować będzie w obrocie prawnym decyzja Wojewody [...] z dnia [...] maja 2000 r. i brak będzie wskazanych przez organ II instancji podstaw do odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] maja 2000 r. Ponadto, strona skarżąca wskazuje, iż nie jest słuszny argument powołany przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, iż przedmiotowa decyzja korzysta z powagi rzeczy osądzonej z uwagi na fakt, iż decyzja Wojewody [...] z dnia [...] maja 2000 r. była już badana przez ten organ w trybie postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji.

Decyzja z dnia [...] października 2001 r., utrzymana w mocy decyzją z dnia [...] lutego 2002 r., którą Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego uprzednio odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] maja 2000 r. dotyczyła bowiem wniosku o stwierdzenie nieważności, lecz opartego na innych przyczynach rażącego naruszenia prawa, niż przyczyny podniesione obecnie. Wobec faktu, iż odmienne były podstawy wniosku o stwierdzenie nieważności nie można mówić, zdaniem stronny skarżącej, o powadze rzeczy osądzonej.

Ponadto strona skarżąca wskazuje, iż nawet gdyby okazało się, iż zachodziła powaga rzeczy osądzonej, to Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego winien uchylić swoją poprzednią decyzję i stwierdzić niedopuszczalność wniosku o stwierdzenie nieważności, nie zaś rozstrzygać sprawę merytorycznie.

Ponadto, skarżący wskazał, iż w stosunku do decyzji Wojewody [...] z dnia [...] maja 2000 r. toczyły się dwa postępowania administracyjne, tj. postępowanie o wznowienie postępowania i postępowanie o stwierdzenie jej nieważności.

Zdaniem strony skarżącej postępowanie o stwierdzenie nieważności winno być zakończone przed rozstrzygnięciem postępowania wznowieniowego. Zgodnie bowiem z wyrokiem NSA z dnia 18 listopada1998 r. (sygn. akt I S.A. 1262/98) dopuszczalne jest prowadzenie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, co do której zostało wszczęte i toczy się postępowanie o wznowienie postępowania. Wobec tego, że zastosowanie trybu stwierdzenia nieważności decyzji powoduje następstwa prawne dalej idące (nieważność powoduje usunięcie decyzji z obrotu prawnego ze skutkiem ex tunc), tryb ten ma pierwszeństwo przed wznowieniem.

Strona wskazała, że organ administracyjny postąpił całkowicie odwrotnie - wbrew stanowisku Naczelnego Sądu Administracyjnego najpierw Wojewoda [...] wydaną po wznowieniu postępowania decyzją z dnia [...] kwietnia 2005 r. uchylił własną ostateczną decyzję z dnia [...] maja 2000 r. oraz decyzję Prezydenta Miasta K. z dnia [...] marca 2000 r. i orzekł o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę posiadając pełną wiedzę co do faktu, iż przed Głównym Inspektorem Nadzoru Budowlanego toczy się postępowanie o stwierdzenie nieważności tej samej decyzji, co do której orzec miał Wojewoda [...] w postępowaniu wznowieniowym (GINB dwukrotnie wzywał Wojewodę [...] do przekazania akt sprawy w związku z postępowaniem o stwierdzenie nieważności decyzji), a następnie wbrew stanowisku Naczelnego Sądu Administracyjnego GINB "wykorzystując" fakt uchylenia przez Wojewodę [...] własnej decyzji z dnia [...] maja 2000 r. oraz decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia [...] marca 2000 r. odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] maja 2000 r. i po ponownym rozpatrzeniu sprawy wydał zaskarżoną decyzję.

Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w warszawie zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dna 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że wykonywana kontrola polega na weryfikacji decyzji lub postanowienia organu administracji publicznej z punktu widzenia obowiązującego prawa materialnego i procesowego.

Skarga nie jest zasadna. Zaskarżone decyzje zostały wydane zgodnie z prawem.

Zgodzić się należy z poglądem skarżących, że w razie zaistnienia przesłanek do wznowienia postępowania i stwierdzenia nieważności powinno się w pierwszej kolejności ocenić i rozstrzygać kwestie prowadzące do ewentualnego stwierdzenia nieważności decyzji, gdyż skutek ten jest dalej idący niż ewentualne uchylenie decyzji w efekcie wznowionego postępowania. Organy prowadząc powyższe postępowania równolegle, nie naruszyły jednak prawa procesowego, gdyż każde z tych postępowań prowadzono wobec właściwych przesłanek i we właściwym trybie. Zauważyć przy tym należy, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności nie wyszło z formalnej fazy wstępnej i w rezultacie odmówiono jego wszczęcia.

Podstawową kwestią, jaką należało w niniejszej sprawie rozpatrzyć, to kwestia odmowy wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji z przyczyn przedmiotowych podanych przez organ.

Organ administracji wskazał dwie takie przyczyny. Pierwszą z nich było to, że Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] kwietnia 2005 r., we wznowionym postępowaniu, uchylił decyzję Wojewody [...] z dnia [...] maja 2000 r. oraz decyzję Prezydenta Miasta K. z dnia [...] marca 2000 r. i orzekł o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego z usługami. Zakończono wznowione postępowanie uchyleniem decyzji, która była objęta wnioskiem o stwierdzenie jej nieważności.

Drugą przyczyną odmowy wszczęcia było to, że, jak podał organ, decyzja korzysta z powagi rzeczy osądzonej z uwagi na fakt, iż decyzja Wojewody [...] z dnia [...] maja 2000 r. była już badana przez ten organ w trybie postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji.

W odniesieniu do przyczyny pierwszej nie można skutecznie zarzucić naruszenia prawa organowi, iż organ nie powinien odmawiać wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności, z tego powodu, że nie zapadł jeszcze prawomocny wyrok w sprawie (zainicjowanej skargą do sadu administracyjnego na decyzję z dnia [...] kwietnia 2005 r.), gdyż organ wydawał decyzję o odmowie wznowienia w określonym stanie prawnym i faktycznym, tj. po wydaniu ostatecznej decyzji o uchyleniu decyzji, która zapadła we wznowionym postępowania. Tu zauważyć trzeba, że w dacie rozpatrywania sprawy sądowoadministracyjnej, wyrok WSA uchylający decyzję z dnia [...] lipca 2005 r. też nie jest jeszcze prawomocny, a zatem sprawa nie jest prawomocnie przesądzona

Niezależnie od powyższego stwierdzić trzeba, że druga z podanych przez organ przyczyn odmowy wszczęcia postępowania nadzorczego dawała organowi samodzielną odrębną podstawę do wydania decyzji w trybie art. 157 § 3 k.p.a.

Sprawa nieważności decyzji z dnia [...] maja 2000 r. była już bowiem przedmiotem rozstrzygnięcia administracyjnego, tj. decyzją z dnia [...] października 2001 r., utrzymana w mocy decyzją z dnia [...] lutego 2002 r., którą Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] maja 2000 r. z powodu nie stwierdzenia rażącego naruszenia prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.) W postępowaniach tych organy administracji badały także, jak wynika z uzasadnienia decyzji, wszystkie przesłanki z art. 156 k.p.a. nie stwierdzając wystąpienia którejkolwiek z nich. Decyzji tej nie zaskarżono do Sądu stała się więc prawomocna.

W tej sytuacji zarzuty skargi nie mogły okazać się skuteczne. Nie było bowiem podstaw do powtórnego wszczynania postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności tej samej decyzji, szczególnie, że decyzja [...] lutego 2002 r. odmawiała ostatecznie i prawomocnie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] maja 2000 r. z tej samej przesłanki, tj. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., chociaż wynikającej z podania we wniosku innej okoliczności. Podanie jednak nowej okoliczności w sprawie zakończonej decyzją ostateczną nie mogło stać się usprawiedliwioną przyczyną złożenia ponownego wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji w stosunku do której, już raz takie postępowanie przeprowadzono. Rozstrzygnięcie sprawy, już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną naruszałoby rolę gwarancyjną w stosunku do zasady trwałości decyzji administracyjnej ostatecznej, wyrażonej w art. 16 § 1 k.p.a.

Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r., Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1270, ze zm.), Sąd skargę oddalił.