Wyrok WSA w Białymstoku, sygn. akt II SA/Bk 7/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Data orzeczenia: 2024-02-06 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Komendant Policji
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 3 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2022 poz 902
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Marek Leszczyński, Sędziowie asesor sądowy WSA Marta Joanna Czubkowska (spr.) sędzia WSA Barbara Romanczuk, Protokolant st. sekretarz sądowy Katarzyna Derewońko, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 6 lutego 2024 r. sprawy ze skargi P. Sp. j. J. i S. w Z. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w Białymstoku z dnia 26 listopada 2019 r. nr 1/2019 w przedmiocie informacji publicznej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą jej wydanie decyzję Komendanta Powiatowego Policji w Mońkach z dnia 28 października 2019 r. numer 1/2019; 2. zasądza od Komendanta Wojewódzkiego Policji w Białymstoku na rzecz strony skarżącej P. Sp. j. J. i S. w Z. kwotę 680 (sześćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Skarga została wywiedziona na podstawie następujących okoliczności.

We wniosku z 14 października 2019 r. P. Sp. j. z siedzibą w Z. zwróciła się do Komendanta Powiatowego Policji w Mońkach, w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej, o udostępnienie poświadczonych za zgodność z oryginałem kserokopii dokumentów (notatek, protokołów) wraz z załącznikami, dotyczących powzięcia przez funkcjonariuszy Komendy Powiatowej Policji w Mońkach w dniu 31 października 2018 r. informacji o tym, że na stacji paliw prowadzonej przez skarżącą Spółkę w Mońkach dochodzi do nieprawidłowości w postaci oferowania do sprzedaży paliwa złej jakości (pojazd traci moc) oraz rozbieżności ilościowych między faktycznie zatankowanym paliwem, a wskazaniem na dystrybutorze.

W toku przeprowadzonych czynności ustalono, że materiały, których udostępnienia żąda skarżąca Spółka mają charakter niejawny i znajdują się w teczce operacyjnego rozpoznania nr rej. [...] jako oznaczone klauzulą "poufne". W związku z tym decyzją z 28 października 2019 r., nr 1/2019 Komendant Powiatowy Policji w Mońkach, na podstawie art. 104 K.p.a. i art. 5 ust. 1 oraz art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, odmówił udostępnienia żądanych informacji ze względu na ochronę informacji niejawnych. W uzasadnieniu decyzji organ pierwszej instancji wskazał, że żądane przez skarżącą Spółkę informacje zgodnie z art. 1 ust. 1 i art. 1 ust. 2 pkt 1 lit. c ustawy o ochronie informacji niejawnych mają charakter informacji niejawnych i wobec tego zgodnie z art. 4 ust. 1 tej ustawy mogą być udostępnione wyłącznie osobie dającej rękojmię zachowania tajemnicy i tylko w zakresie niezbędnym do wykonywania przez nią pracy lub pełnienia służby na zajmowanym stanowisku albo wykonywania czynności zleconych. Organ pierwszej instancji wyjaśnił, że zasady zwalniania od obowiązku zachowania w tajemnicy informacji niejawnych oraz sposób postępowania z aktami spraw zawierającymi informacje niejawne określają przepisy innych ustaw. Dodał także, że o niejawnym charakterze przedmiotowej sprawy i związanym z tym trybem postępowania skarżąca Spółka była już informowana przez Komendę Powiatową Policji w Mońkach. Ponadto, organ pierwszej instancji wskazał, że na podstawie art. 5 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych.

Spółka wniosła odwołanie od tej decyzji żądając jej uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji. Zarzuciła naruszenie:

I. przepisów prawa materialnego:

a) art. 1 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 3 pkt 1-7 w zw. z art. 6 ust. 1 i 3 ustawy o ochronie informacji niejawnych w zw. z art. 5 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej i art. 61 ust. 1 i ust. 3 oraz art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na:

- braku wskazania konkretnych i rzeczywistych zagrożeń związanych z ewentualnym udostępnieniem wnioskowanych informacji, co w efekcie doprowadziło do arbitralnego przesądzenia na niekorzyść skarżącej Spółki, że informacje publiczne, o których udostępnienie wnioskowała, miały charakter niejawny i tylko z tego powodu nie podlegały udostępnieniu,

- uznaniu, że żądana przez skarżącą Spółkę informacja publiczna nie może zostać udostępniona jako oznaczona klauzulą "poufne", czego konsekwencją była odmowa udostępnienia żądanych dokumentów, podczas gdy organ pierwszej instancji winien był najpierw ocenić czy istnieje podstawa do zniesienia klauzuli "poufne", a następnie po stwierdzeniu w niniejszej sprawie braku podstaw do nadania takiej klauzuli tajności, udzielić skarżącej Spółce żądanej informacji.

II. przepisów prawa procesowego:

a) art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1 i § 4 oraz art. 107 § 3 K.p.a. w zw. z art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, poprzez niewłaściwe zastosowanie przywołanych przepisów polegające na zaniechaniu przez organ pierwszej instancji wyjaśnienia i umotywowania zaistnienia materialno-prawnych przesłanek nałożenia, czy utrzymania klauzuli tajności "poufne" całej informacji żądanej przez skarżącą Spółkę, co miało wpływ na wynik postępowania, albowiem organ pierwszej instancji ograniczył się do wskazania, że informacja ta ma charakter niejawny, a okoliczności sprawy świadczą o braku podstaw do ochrony ww. informacji na gruncie przepisów ustawy o ochronie informacji niejawnych;

b) art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 K.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie przez organ pierwszej instancji polegające na przyjęciu, że materiał dowodowy zgromadzony w sprawie jest zupełny i pozwala na wszechstronne rozpatrzenie sprawy, mimo że organ w toku niniejszego postępowania nie ustalił kto i jakiego dnia opatrzył żądaną informację klauzulą tajności "poufne" i czy określił datę lub wydarzenie, po którym nastąpi zniesienie klauzuli, a ponadto czy w dniu nadania klauzuli osoba ją nadająca miała uprawnienia przewidziane w przepisach ustawy o ochronie informacji niejawnych, a ponadto czy i które z wnioskowanych dokumentów mają charakter "poufny".

Po rozpoznaniu odwołania Komendant Wojewódzki Policji w Białymstoku decyzją z 26 listopada 2019 r., nr 1/2019 utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji i wskazał, że w jego ocenie żądane informacje mają charakter informacji publicznej, ale jednocześnie znajdują się w teczce operacyjno-rozpoznawczej oznaczonej klauzulą "poufne", a więc stanowią informację dotyczącą metod i form stosowanych przez Policję przy realizacji jej zadań, a także informację o formach, zasadach i organizacji realizowanych przez Policję czynności operacyjno-rozpoznawczych. Organ podkreślił, że takie informacje podlegają szczególnej ochronie na mocy przepisów art. 20a ust. 1 oraz art. 20b ustawy o Policji, gdzie precyzyjnie określono warunki udzielenia informacji o tego typu czynnościach, wskazując, że ich ujawnienie jest możliwe wyłącznie po łącznym spełnieniu warunków zawartych w art. 20b ustawy o Policji.

Organ wyjaśnił, że z art. 20a ust. 1 ustawy o Policji wynika, że w związku z wykonywaniem zadań wymienionych w art. 1 ust. 2 ustawy, Policja zapewnia ochronę form i metod realizacji zadań, informacji oraz własnych obiektów i danych identyfikujących policjantów. Z kolei zgodnie z art. 20b ust. 1 ustawy o Policji, udzielenie informacji o szczegółowych formach, zasadach i organizacji czynności operacyjno-rozpoznawczych, a także o prowadzonych czynnościach i stosowanych środkach i metodach ich realizacji może nastąpić wyłącznie w przypadku uzasadnienia ściśle wskazanych w tym przepisie okoliczności, które zdaniem organu nie mają nic wspólnego z niniejszą sprawą. Komendant Wojewódzki Policji w Białymstoku zauważył, że cel ochrony konkretnych informacji, zawarty w przepisach art. 20a ust. 1 oraz art. 20b ust. 1 ustawy o Policji jest jednoznaczny i oczywisty, gdy zważy się na ustawowe zadania, dla których powołano Policję, a przepisy te nie budzą jakichkolwiek wątpliwości w zakresie sformułowanego w nich kategorycznego zakazu udostępniania tego typu informacji. Organ dodał, że kategoryczny zakaz udostępniania tych informacji oraz ściśle precyzyjnie określone w przepisach przypadki umożliwiające ich udostępnienie, nie zezwalają na stosowanie wykładni powyższych przepisów w drodze proporcjonalności prawa do ochrony i prawa do dostępu do informacji publicznej. Zdaniem organu, z art. 61 ust. 1 Konstytucji RP nie można wywodzić żądania zapoznania się każdego z każdą, bez wyjątku, informacją posiadającą przymiot informacji publicznej, a sama Konstytucja RP, jak i ustawa o dostępie do informacji publicznej stwarzają możliwość wprowadzenia ograniczenia w dostępie do pewnych informacji. Organ wskazał, że konstrukcja art. 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej umożliwia wprost zastosowanie przepisów art. 20a ust. 1 oraz art. 20b ust. 1 ustawy o Policji, jako uzasadnienia odmowy udostępnienia informacji publicznej.

Komendant Wojewódzki Policji w Białymstoku wskazał, że prawo do informacji o działalności organów władzy publicznej nie ma charakteru absolutnego i Konstytucja RP w art. 61 ust. 3 dopuszcza jego ograniczenie z uwagi na ochronę porządku publicznego, czy bezpieczeństwa. Zauważył także, że do uznania, że dana informacja publiczna stanowi prawnie chronioną informację niejawną, nie jest koniecznym opatrzenie jej jedną z klauzul przewidzianych w art. 5 ustawy o ochronie informacji niejawnych. Dla zakwalifikowania danej informacji jako informacji niejawnej wystarczy element materialny, tzn. istnienie takiej jej cechy, poprzez którą stanowi ona informację, której nieuprawnione ujawnienie spowodowałoby lub mogłoby spowodować szkody dla Rzeczypospolitej Polskiej albo byłoby z punktu widzenia jej interesów niekorzystne, także w trakcie jej opracowywania oraz niezależnie od formy i sposobu jej wyrażania (art. 1 ust. 1 ustawy o ochronie informacji niejawnych). W związku z tym organ podkreślił, że informacja niejawna jest zatem chroniona bez względu na to, czy osoba uprawniona uznała za stosowne oznaczyć ją odpowiednią klauzulą, gdyż jest ona niejawna już z uwagi na zagrożenia wynikające z jej treści, lub sposobu jej uzyskania, a nie w następstwie klasyfikacji (tak: wyrok NSA z 21 września 2012 r., I OSK 1393/12; wyrok NSA z 8 marca 2017 r., I OSK 1777/15). Natomiast w świetle art. 5 ust. 1 i 2 ustawy o odstępie do informacji publicznej, podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej może ograniczyć dostęp do żądanych informacji publicznych, m.in. z uwagi na ochronę informacji niejawnych lub innych tajemnic ustawowo chronionych.

Odnosząc się zaś do kwestii braku wskazania konkretnych zagrożeń związanych z ewentualnym udostępnieniem żądanych informacji, organ stwierdził, że ze względu na specyfikę odmowy udostępnienia informacji publicznej z uwagi na ochronę informacji niejawnych nie ma obowiązku wskazywania w uzasadnieniu decyzji konkretnych zagrożeń związanych z ewentualnym ich udostępnieniem, gdyż podanie ich mogłoby prowadzić do ujawnienia informacji objętych odmową.

Skarżąca Spółka wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku skargę na decyzję organu żądając jej uchylenia, a także uchylenia poprzedzającej ją decyzji Komendanta Powiatowego Policji w Mońkach, przeprowadzenia dowodu uzupełniającego z dokumentów znajdujących się w teczce sprawy [...] na okoliczność wykazania braku podstaw do objęcia żądanej informacji klauzulą tajności "poufne" i jej dalszego utrzymania, celem wykazania, że informacja o rzekomych nieprawidłowościach nie została uzyskana poprzez czynności operacyjno-rozpoznawcze, rozpoznania sprawy w trybie uproszczonym oraz zasądzenia od organu na jej rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych.

Skarżąca Spółka zarzuciła organowi naruszenie:

- art. 14 ust. 1, art. 15 ust. 1 oraz art. 19 ust. 1 w zw. z art. 20a ust. 1 i art. 20b ust. 1 ustawy o Policji, poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na odmowie udzielenia informacji publicznej ze względu na ujawnienie metod i form stosowanych przez Policję przy realizacji jej zadań, a także informacji o formach, zasadach i organizacji realizowanych przez Policję czynności operacyjno-rozpoznawczych, w sytuacji, gdy skarżąca Spółka nie żąda udzielenia informacji o szczegółowych metodach i formach stosowanych przez Policję przy realizacji jej zadań, a także informacji o formach, zasadach i organizacji realizowanych przez Policję czynności operacyjno-rozpoznawczych, a pozyskana przez Policję informacja o rzekomych nieprawidłowościach na stacji paliw w Mońkach przy ul. [...] nie została uzyskana w toku czynności operacyjno-rozpoznawczych, gdyż podejmowane wówczas przez funkcjonariuszy Policji czynności ograniczały się jedynie do udokumentowania informacji o rzekomych nieprawidłowościach mających miejsce na stacji paliw, a następnie zawiadomienia o tym Wojewódzkiego Inspektoratu Inspekcji Handlowej w Białymstoku oraz Okręgowego Urzędu Miar w Warszawie. Skarżąca Spółka podniosła, że na tym zakończono czynności prowadzone przez funkcjonariuszy Policji i na podstawie tej informacji nie wszczęto i nie prowadzono żadnego postępowania uregulowanego przez ustawę;

- art. 15 K.p.a., tj. naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego wobec przyjęcia przez organ nowych ustaleń faktycznych w zakresie odmowy udzielenia informacji publicznej, które nie były przedmiotem rozpoznania przez organ pierwszej instancji i w konsekwencji uznanie, że zaistniała dodatkowa przesłanka do odmowy udzielenia informacji publicznej w postaci ujawnienia metod i form stosowanych przez Policję przy realizacji jej zadań, a także informacji o formach, zasadach i organizacji realizowanych przez Policję czynności operacyjno-rozpoznawczych oraz że na skutek udzielenia wnioskowanych informacji mogłoby dojść do znaczących utrudnień w realizacji zadań Policji;

- art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a., poprzez niezebranie całego materiału dowodowego w sprawie, a także nierozważenie tego już zebranego i brak jego całościowej oceny, a w konsekwencji niewyjaśnienie istotnych okoliczności sprawy, które to naruszenie, zdaniem skarżącej Spółki, miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż organ nie ustalił, kto i jakiego dnia opatrzył żądaną informację klauzulą tajności "poufne" i czy określił datę lub wydarzenie, po którym nastąpi zniesienie tej klauzuli, a ponadto czy w dniu nadania klauzuli osoba ją nadająca miała uprawnienia przewidziane do tego w przepisach ustawy o ochronie informacji niejawnych, a ponadto czy i które z wnioskowanych dokumentów mają charakter "poufny";

- art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 K.p.a., poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na zaniechaniu przez organ wyjaśnienia i umotywowania na czym miałoby polegać powoływane przez niego ujawnienie metod i form stosowanych przez Policję przy realizacji jej zadań, a także informacji o formach, zasadach i organizacji realizowanych przez Policję czynności operacyjno-rozpoznawczych oraz znaczące utrudnienie w realizacji zadań Policji, stanowiące - zdaniem organu - przeszkodę do udostępnienia informacji publicznej, a także brak wyjaśnienia czy Komendant Powiatowy Policji w Mońkach winien był ocenić, czy istnieje podstawa do zniesienia klauzuli "poufne", a następnie, czy po stwierdzeniu braku podstaw do nadania żądanej informacji takiej klauzuli tajności powinien udzielić wnioskowanej informacji publicznej;

- art. 138 § 1 K.p.a., poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na utrzymaniu w mocy decyzji organu pierwszej instancji.

W uzasadnieniu skargi skarżąca Spółka podniosła, że lakoniczność uzasadnienia decyzji organów obu instancji oraz zebrany i ujęty w aktach administracyjnych sprawy materiał dowodowy nie daje podstaw do jednoznacznej i pełnej weryfikacji tego, czy odmowa udostępnienia żądanej informacji w całości lub w części znajduje podstawę prawną. W ocenie skarżącej Spółki z treści dokumentów postępowania nie można bowiem w żaden sposób wywieść, dlaczego żądana informacja została objęta klauzulą "poufne", o której mowa w art. 5 ust. 3 pkt 1-7 ustawy o ochronie informacji niejawnych. Skarżąca Spółka dodała, że w niniejszej sprawie organ bezpodstawnie powołuje się na zagrożenia dla pracy Policji albowiem, skarżąca Spółka jest podmiotem działającym na rynku paliw od 1994 r. i nigdy jako podmiot gospodarczy nie naruszała przepisów prawa. Dlatego też w jej ocenie powołanie się przez Komendanta Wojewódzkiego Policji w Białymstoku na możliwość utrudnienia działań Policji w związku z udzieleniem żądanej informacji publicznej jest hipotetyczne i niczym nieuzasadnione. Skarżąca Spółka podkreśliła, że podjęte przez nią działania mają na celu wyłącznie ochronę jej dobrego imienia. Ponadto, wskazała, że wszelkie czynności związane z kontrolą skarżącej Spółki zostały przed dniem złożenia wniosku o udzielenie informacji publicznej zakończone, a organy kontroli nie stwierdziły podnoszonych w zawiadomieniach nieprawidłowości, a zatem w ocenie skarżącej Spółki nie ma żadnych podstaw do obaw, że może dojść do jakiegokolwiek utrudniania czynności organom państwa, czy też narażenia Rzeczypospolitej Polskiej na szkodę.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z 3 kwietnia 2020 r., II SA/Bk 876/19 oddalił skargę Spółki na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w Białymstoku z 26 listopada 2019 r., nr 1/2019 w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia sąd pierwszej instancji wyjaśnił, że przedmiotem sporu w niniejszej sprawie jest zasadność zastosowanego przez organy ograniczenia prawa skarżącej Spółki do udostępnienia wnioskowanej przez nią informacji i stwierdził, że w jego ocenie zaskarżona decyzja odpowiada prawu. WSA w Białymstoku wskazał, że z nadesłanych przez organ akt sprawy wynika, że materiały, których udostępnienia żąda skarżąca Spółka znajdują się w teczce oznaczonej klauzulą tajności "poufne", a zatem w ocenie sądu pierwszej instancji nie ulega wątpliwości, że stosownie do art. 5 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej w zw. z art. 5 ust. 3 ustawy o ochronie informacji niejawnych, informacje te nie mogą podlegać udostępnieniu wnioskodawcy. WSA w Białymstoku zauważył, że niezależnie od powyższego, istotniejsze jest jednak to, że dokumenty, o udostępnienie których zwróciła się skarżąca Spółka znajdują się w teczce operacyjnego rozpoznania i według organu mają nadal pozostać niejawne (vide: notatki urzędowe z 21 października 2019 r. i z 25 listopada 2019 r.).

Sąd pierwszej instancji wyjaśnił, że zgodnie z art. 20b ust. 1 ustawy o Policji, udzielenie informacji o prowadzonych czynnościach operacyjno-rozpoznawczych oraz o stosowanych środkach i metodach ich realizacji może nastąpić: 1) w przypadku, gdy istnieje uzasadnione podejrzenie popełnienia przestępstwa ściganego z oskarżenia publicznego w związku z wykonywaniem tych czynności; 2) w związku ze współpracą prowadzoną z innymi organami, służbami lub instytucjami państwowymi uprawnionymi do wykonywania czynności operacyjno-rozpoznawczych, w tym także w związku z prowadzoną współpracą z organami i służbami innych państw w trybie i zakresie określonym w umowach i porozumieniach międzynarodowych. Zgodnie zaś z art. 20b ust. 3 ustawy o Policji, udzielenie informacji o szczegółowych formach, zasadach i organizacji czynności operacyjno-rozpoznawczych może nastąpić w szczególnie uzasadnionych przypadkach. Natomiast w myśl art. 20b ust. 4 tej ustawy, m.in. w przypadku wymienionym w ust. 1 pkt 1 oraz w ust. 3, udzielenie informacji następuje w trybie określonym w art. 20ba, który przewiduje, że zezwolenia na udzielenie podmiotowi uprawnionemu wiadomości stanowiącej informację niejawną udziela Komendant Główny Policji. Zezwolenie to może zaś być udzielone: 1) byłym i obecnym funkcjonariuszom i pracownikom Policji, z wyłączeniem przypadków, o których mowa w ust. 5, 2) osobom oddelegowanym do Policji, w zakresie zadań realizowanych w okresie oddelegowania, 3) osobom udzielającym funkcjonariuszom Policji pomocy w wykonywaniu czynności operacyjno-rozpoznawczych.

W związku z powyższym WSA w Białymstoku stwierdził, że charakter czynności operacyjno-rozpoznawczych Policji sprawia, że co do zasady nie udziela się informacji dotyczących szczegółów związanych z ich przeprowadzeniem. Sąd pierwszej instancji podkreślił, że ma to na celu zagwarantowanie bezpieczeństwa uczestniczących w nich osób oraz osiągnięcie efektów samych czynności, jak i ma zapewniać właściwą realizację ustawowych zadań stawianych formacji.

Dlatego w ocenie sądu pierwszej instancji organ wydając skarżoną decyzję nie naruszył art. 14 ust. 1, art. 15 ust. 1 oraz art. 19 ust. 1 w zw. z art. 20a ust. 1 i art. 20b ust. 1 ustawy o Policji, gdyż stanowisku skarżącej Spółki jakoby nie żądała udzielenia informacji o szczegółowych metodach i formach stosowanych przez Policję przy realizacji jej zadań, a także informacji o formach, zasadach i organizacji realizowanych przez Policję czynności operacyjno-rozpoznawczych, przeczy treść jej wniosku o udzielenie informacji publicznej. WSA w Białymstoku wskazał, że skarżąca Spółka jednoznacznie zwróciła się w nim o udostępnienie poświadczonych za zgodność z oryginałem kserokopii dokumentów (notatek, protokołów) wraz z załącznikami, dotyczących powzięcia przez funkcjonariuszy KPP w Mońkach w dniu 31 października 2018 r. informacji o tym, że na stacji paliw prowadzonej przez Spółkę w Mońkach dochodzi do nieprawidłowości. Z kolei, zdaniem sądu pierwszej instancji to, w jaki sposób funkcjonariusze uzyskali informację o nieprawidłowościach, jest elementem realizowanych przez Policję czynności operacyjno-rozpoznawczych.

Ponadto, WSA w Białymstoku podkreślił, że organ rozpoznając odwołanie skarżącej Spółki, dysponował notatkami urzędowymi wskazującymi na umieszczenie żądanych przez nią dokumentów w teczce rozpoznania operacyjnego oznaczonej klauzulą "poufne", a w związku z tym, że dokumenty te stanowią informację dotyczącą metod i form stosowanych przez Policję przy realizacji jej zadań, a także informację o formach, zasadach i organizacji realizowanych przez Policję czynności operacyjno-rozpoznawczych, to podlegają szczególnej ochronie na mocy przepisów art. 20a ust. 1 oraz art. 20b ustawy o Policji i ich ujawnienie możliwe jest po łącznym spełnieniu warunków zawartych w art. 20b tej ustawy, których to warunków wniosek skarżącej Spółki nie spełniał.

Sąd pierwszej instancji odnosząc się z kolei do zarzutu naruszenia art. 15 K.p.a. wskazał, że organ nie tylko wyjaśnił przyczyny nieuwzględnienia zarzutów zawartych w odwołaniu, ale wypowiedział się także na tle zebranego materiału dowodowego i ustaleń faktycznych organu pierwszej instancji w przedmiocie zasadności odmowy udzielenia informacji publicznej. Z kolei przywołanie przez niego dodatkowych argumentów na uzasadnienie kierunku rozstrzygnięcia i rozszerzenie w tym względzie jego podstawy prawnej nie stanowi w ocenie sądu pierwszej instancji naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania.

WSA w Białymstoku stwierdził, że na uwzględnienie nie zasługiwały również zarzuty naruszenia przez organ art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 K.p.a., gdyż w sprawie wyjaśniono wszystkie jej istotne okoliczności, ustalono charakter informacji, o udostępnienie których zwróciła się skarżąca Spółka, a klauzula tajności i jej obowiązywanie w dacie złożenia wniosku o udzielenie informacji publicznej nie budziły wątpliwości organu. Zdaniem sądu pierwszej instancji organy należycie i wystarczająco wyjaśniły podstawę faktyczną i prawną rozstrzygnięcia, a Komendant Wojewódzki Policji w Białymstoku precyzyjnie wskazał przepisy prawa uniemożliwiające udostępnienie informacji publicznej oraz wyczerpująco uzasadnił swoje stanowisko. Przy czym, sąd pierwszej instancji podkreślił, że ze względu na specyfikę odmowy udostępnienia informacji publicznej z uwagi na ochronę informacji niejawnych, organ nie musi wskazywać w uzasadnieniu decyzji konkretnych zagrożeń związanych z ewentualnym ich udostępnieniem. WSA w Białymstoku, powołując się na wyrok NSA z 23 stycznia 2019 r., I OSK 579/14, wyjaśnił także, że z uwagi na wagę i specyfikę zadań Policji uznać należy, że niejawna nie jest tylko treść informacji zawartej w materiałach pozyskanych w wyniku czynności operacyjno-rozpoznawczych, ale także sam sposób jej pozyskiwania, a nawet samo potwierdzenie faktu jej posiadania, bowiem fakt ten pośrednio może wskazywać na jedyny możliwy sposób jej uzyskania, jakim jest prowadzenie czynności operacyjno-rozpoznawczych.

Odnosząc się z kolei do zarzutu, że organ nie ustalił kto i jakiego dnia opatrzył żądaną informację klauzulą tajności "poufne" i czy określił datę lub wydarzenie po którym nastąpi zniesienie klauzuli, a ponadto czy w dniu nadania klauzuli osoba ją nadająca miała uprawnienia przewidziane w przepisach ustawy o ochronie informacji niejawnych, a ponadto czy i które z wnioskowanych dokumentów mają charakter "poufny", sąd zauważył, że żądanie dostępu do informacji publicznej w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej nie może służyć weryfikacji klauzul tajności, gdyż takie rozumienie instytucji dostępu do informacji publicznych, czyniłoby ustawę o ochronie informacji niejawnych zbyteczną i naruszałoby zasadę wyrażoną w art. 61 ust. 3 Konstytucji RP, który zezwala na ustawowe ograniczenie prawa dostępu do informacji.

WSA w Białymstoku dodał, że zarządzeniem z 3 lutego 2020 r. zwrócił się do Komendanta Wojewódzkiego Policji w Białymstoku o nadesłanie do wglądu materiałów z czynności przeprowadzonych w Komendzie Powiatowej Policji w Mońkach, znajdujących się w teczce operacyjnego rozpoznania. W odpowiedzi na powyższe poinformowano sąd pierwszej instancji, że wszczęto procedurę uzyskania zezwolenia Komendanta Głównego Policji na udzielenie informacji niejawnej zgodnie z art. 20ba ustawy o Policji, jednak w dniu 24 marca 2020 r. wpłynęła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku decyzja Komendanta Głównego Policji z 19 marca 2020 r. odmawiająca udostępnienia do postępowania sądowego materiałów uzyskanych w toku czynności operacyjno-rozpoznawczych zgromadzonych w teczce operacyjnego rozpoznania nr rej. [...] Komendy Powiatowej Policji w Mońkach. Odmowę udostępnienia wnioskowanych materiałów uzasadniono koniecznością ochrony form i metod pracy operacyjnej Policji oraz brakiem przesłanek, określonych w art. 20b i art. 22 ustawy o Policji, co w ocenie sądu pierwszej instancji dodatkowo potwierdza charakter dokumentów znajdujących w teczce rozpoznania operacyjnego i jednocześnie wskazuje na brak możliwości ich udostępnienia skarżącej Spółce.

Końcowo sąd pierwszej instancji podniósł, że w orzecznictwie niejednokrotnie wyrażono pogląd, że u.d.i.p. nie może być nadużywana i wykorzystywana w prywatnych sprawach (w subiektywnym interesie wnioskodawcy). Z żądania udostępnienia informacji publicznej musi wynikać interes obiektywny a nie subiektywny. Sprawami publicznymi nie będą zatem konkretne i indywidualne sprawy określonej osoby lub podmiotu. Pisma składane w indywidualnych sprawach, przez podmioty, których interesów sprawy te dotyczą, nie mają waloru informacji publicznej. Ich przedmiotem nie jest problem czy kwestia, która ma znaczenie dla większej ilości osób, czy grup obywateli, lub jest ważna dla funkcjonowania organów państwa. Przedmiotem takiego pisma jest realizacja lub ochrona indywidualnych interesów podmiotu, który pismo to składa. Wobec tego pismo takie nie dotyczy sprawy publicznej i nie powinno być udostępniane w trybie u.d.i.p. Podobnie nie można przy pomocy u.d.i.p. starać się o uzyskanie informacji w swojej własnej sprawie (por. wyrok NSA z 20 września 2018 r., I OSK 1359/18). W tym kontekście, zdaniem sądu pierwszej instancji, budzić może wątpliwości, że – wniosek o udostępnienie poświadczonych za zgodność z oryginałem kserokopii dokumentów (notatek, protokołów) wraz z załącznikami, dotyczących powzięcia przez funkcjonariuszy Komendy Powiatowej Policji w Mońkach w dniu 31 października 2018 r. informacji o tym, że na stacji paliw prowadzonej przez spółkę w Mońkach dochodzi do nieprawidłowości w postaci oferowania do sprzedaży paliwa złej jakości (pojazd traci moc) oraz rozbieżności ilościowych między faktycznie zatankowanym paliwem, a wskazaniem na dystrybutorze – został złożony w obiektywnym, publicznym interesie.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła skarżąca Spółka zaskarżając ten wyrok w całości, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Białymstoku, ewentualnie w przypadku uwzględniania skargi uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji Komendanta Wojewódzkiego w Białymstoku oraz poprzedzającej ją decyzji Komendanta Powiatowego Policji w Mońkach, a także o przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z dokumentu: notatki z 31 października 2018 r. znajdującej się w teczce sprawy [...], na okoliczność wykazania braku podstaw do objęcia żądanej informacji klauzulą tajności "poufne" i jej dalszego utrzymania, celem wykazania, że żądana przez stronę skarżącą kasacyjnie informacja nie została uzyskana w toku czynności operacyjno-rozpoznawczych, rozpoznanie sprawy na rozprawie oraz zasądzenie na rzecz skarżącej Spółki kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Rozstrzygnięciu zarzucono na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi:

I. naruszenie przepisów prawa materialnego:

1) art. 61 ust. 1 i 3 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że żądana przez skarżącą Spółkę informacja publiczna nie może zostać udostępniona jako oznaczona klauzulą "poufne", w sytuacji gdy w toku postępowania nie wykazano w sposób wszechstronny, czy utajnienie wnioskowanych informacji jest niezbędne ze względu na ochronę dóbr określonych w ustawie o ochronie informacji niejawnych, a także nie ustalono w sposób jednoznaczny zasadności i zakresu nałożonej klauzuli tajności i w konsekwencji czy w sposób prawidłowy doszło i czy w ogóle doszło do nałożenia klauzuli tajności żądanym danym;

2) art. 1 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 3 pkt 1-7 w zw. z art. 6 ust. 1 i 3 ustawy o ochronie informacji niejawnych w zw. z art. 5 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na:

- dokonaniu wykładni pojęcia "informacja niejawna" jedynie w oparciu o art. 1 ust. 1 ustawy o ochronie informacji niejawnych bez odwołania się do art. 5 ust 3 ustawy o ochronie informacji niejawnych zawierającego definicję informacji niejawnych o charakterze "poufne";

- przyjęciu, że istnienie elementu materialnego informacji niejawnych można ustalać tylko na podstawie art. 1 ust. 1 ustawy o ochronie informacji niejawnych, co skutkowało brakiem wyczerpującego ustalenia, jakiego typu informacjami były wnioskowane informacje i przyjęciem, że organ nie miał potrzeby weryfikować prawidłowości i zasadności nałożenia klauzuli tajności, gdy brak jest jakichkolwiek ustawowych narzędzi kontroli zasadności i prawidłowości nałożenia klauzuli tajności;

- braku wskazania zagrożeń związanych z ewentualnym udostępnieniem wnioskowanych informacji, co w efekcie doprowadziło do arbitralnego przesądzenia na niekorzyść strony skarżącej kasacyjnie, że informacje publiczne, o których udostępnienie wnioskowała, miały charakter niejawny i z tego powodu nie podlegały udostępnieniu;

- przyjęciu, że żądana informacja publiczna nie podlega udostępnieniu ze względu na to, że skarżąca Spółka nie żąda udostępnienia informacji w publicznym obiektywnym interesie, w sytuacji gdy treść ustawy o dostępie do informacji publicznej nie przesądza co i w czyim interesie uczyni z udostępnioną informacją publiczną żądający takiej informacji;

II. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy:

1) art. 141 § 4 i art. 135 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wyrażającym się w zaniechaniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyjaśnienia podstawy faktycznej i prawnej rozstrzygnięcia wyroku, poprzez niewyjaśnienie dlaczego nadanie żądanym informacjom klauzuli tajności "poufne" skutkowało wyłączeniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku w zakresie badania prawidłowości utajnienia informacji, o które wnioskowała skarżąca Spółka, a także braku sprecyzowania na jakiej podstawie faktycznej i prawnej sąd pierwszej instancji przyjął niejawny charakter wnioskowanej informacji, przy jednoczesnym, dowolnym przesądzeniu na niekorzyść skarżącej Spółki, że żądana przez nią informacja jest czynnością operacyjno-rozpoznawczą, w sytuacji gdy sąd pierwszej instancji nie zapoznał się z dokumentami objętymi klauzulą niejawności znajdującymi się w posiadaniu organu, a wykonane przez Policję czynności nie znajdują oparcia w podstawach prawnych czynności funkcjonariuszy określonych w ustawie o Policji;

2) art. 134 § 1, art. 106 § 3 i art. 133 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi polegającym na zaniechaniu przeprowadzenia przez sąd pierwszej instancji dowodu z dokumentów, który pozwoliłby na kontrolę prawidłowości zaskarżonej decyzji oraz wyeliminowanie rodzącej się na tle sprawy i koniecznej do wyjaśnienia dla potrzeb prawidłowego rozstrzygnięcia w granicach sprawy istotnych wątpliwości, odnośnie do tego czy i dlaczego dołączono dokumenty jawne do akt objętych klauzulą tajności "poufne" i ewentualnie kto i jakiego dnia opatrzył informację klauzulą tajności "poufne" i czy określił datę lub wydarzenie, po którym nastąpi zniesienie klauzuli, a ponadto czy osoba nadająca klauzule (przenosząca dokumenty) miała uprawnienia przewidziane w przepisach ustawy o ochronie informacji niejawnych, czy i które z wnioskowanych dokumentów mają charakter "poufny", adekwatności nałożenia klauzuli tajności na informacje o udostępnienie których wnioskowała skarżąca Spółka do Komendanta Powiatowego Policji w Mońkach, a także czy faktyczne działania policji miały charakter czynności operacyjno-rozpoznawczych i następnie dowolne przesądzenie na niekorzyść skarżącej Spółki, co doprowadziło do niezasadnego oddalenia przez sąd pierwszej instancji jej skargi, mimo że akta sprawy wskazywały na poważne wątpliwości co do zasadności i prawidłowości działania organów;

3) art. 134 § 1 i art. 133 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, poprzez przyjęcie, że materiał dowodowy zgromadzony w aktach sprawy jest zupełny, a przez to pozwalający na wszechstronne rozpatrzenie sprawy, mimo że w toku niniejszego postępowania nie został wykazany fakt co do tego czy doszło do zasadnego i prawidłowego nałożenia odpowiedniej klauzuli tajności żądanym przez skarżącą Spółkę informacjom, a także nie rozstrzygnięto czy i które z wnioskowanych informacji mają charakter "poufny" przy dowolnym przesądzeniu na niekorzyść skarżącej Spółki, że żądana przez nią informacja jest czynnością operacyjno-rozpoznawczą, w sytuacji gdy wykonane przez Policję czynności nie znajdują oparcia w podstawach prawnych czynności funkcjonariuszy określonych w ustawie o Policji i sąd pierwszej instancji z nimi się nie zapoznał;

4) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy z zarzutów skargi i materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie w sposób jednoznaczny wynikało, że skarga jest uzasadniona, a zaskarżona decyzja Komendanta Wojewódzkiego Policji w Białymstoku z 26 listopada 2019 r. nr 1/2019 powinna zostać uchylona.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podkreślono, że sąd musi mieć możliwość zweryfikowania decyzji odmownej w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej w świetle jej uzasadnienia i zawartości akt sprawy i podkreślono, że możliwość taka istnieje tylko wtedy, gdy sprawa została dokładnie wyjaśniona, a zgromadzony materiał dowodowy jest kompletny. Strona skarżąca kasacyjnie podkreśliła jednocześnie, że niedopuszczalne jest założenie przez organ czy sąd, że określone rodzaje informacji publicznej objęte są niejawnością, niezależnie od ich konkretnej treści i charakteru.

Strona skarżąca kasacyjnie podkreśliła, że regulacje dotyczące dostępu do informacji niejawnych nie ograniczają sądów w prawidłowym wymierzaniu sprawiedliwości, a zwłaszcza nie ograniczają kompetencji sądu administracyjnego do badania wszystkich okoliczności, które mają znaczenie dla kontroli legalności zaskarżonego aktu i wskazała, że w związku ze sprawowaniem funkcji sędzia ma możliwość zapoznania się z informacjami niejawnymi, a w myśl art. 34 ust. 10 pkt 15 ustawy o ochronie informacji niejawnych, postępowania sprawdzającego nie przeprowadza się wobec sędziego sądu powszechnego i sądu wojskowego, Sądu Najwyższego, sądów administracyjnych i Naczelnego Sądu Administracyjnego, a także Trybunału Stanu i Trybunału Konstytucyjnego. Tymczasem z uzasadnienia zaskarżonego wyroku i akt sprawy nie wynika, aby skład orzekający w niniejszej sprawie zapoznał się z treścią niejawnych dokumentów, podczas gdy było to niezbędne do wyjaśnienia istotnych w sprawie wątpliwości, a kontrola zaskarżonej decyzji powinna być oparta na całym materiale dowodowym, który był podstawą orzekania przez organ administracji, w tym na materiale co do którego nadano klauzulę tajności. W ocenie strony skarżącej kasacyjnie w związku z tym, że sąd pierwszej instancji nie badał zawartości akt niejawnych, to w sposób dowolny przesądził, że informacje o udostępnienie których ubiega się skarżąca Spółka nie podlegają udostępnieniu. Skarżąca Spółka podniosła, że nieistnienie jakiejkolwiek procedury weryfikacji poprawności nadania klauzuli tajności stwarza ryzyko bezprawnego utajnienia informacji publicznej. Dlatego też, w celu wykonywania postanowień ustawy o dostępie do informacji publicznej, sąd administracyjny władny jest w jej ocenie badać zasadność utajnienia konkretnej informacji.

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 17 listopada 2023 r., III OSK 2889/21 uchylił zaskarżony wyrok w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Białymstoku.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku, po ponownym rozpoznaniu sprawy, zważył co następuje.

Zgodnie z art. 190 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.; dalej powoływana jako P.p.s.a.) sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Nie można oprzeć skargi kasacyjnej od orzeczenia wydanego po ponownym rozpoznaniu sprawy na podstawach sprzecznych z wykładnią prawa ustaloną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Związanie sądu administracyjnego oceną prawną, o jakiej mowa w powołanym przepisie oznacza, że nie może on formułować nowych ocen prawnych, sprzecznych z wyrażonym we wcześniejszym orzeczeniu NSA poglądem, jak również nie może odstąpić od wskazań co do dalszego postępowania. Przez ocenę prawną rozumie się wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich stosowania w rozpoznawanej sprawie, zaś wskazania co do dalszego postępowania stanowią z reguły konsekwencję oceny prawnej.

W przedmiotowej sprawie w zakresie oceny prawnej NSA stwierdził, że sąd pierwszej instancji zobowiązany był do zweryfikowania czy odmowa udostępnienia wnioskowanych informacji, zakwalifikowanych przez organy jako informacje publiczne, mogła być uzasadniona niejawnym charakterem tych informacji i okolicznością umieszczenia ich w teczce operacyjnego rozpoznania nr. rej. [...] oznaczonej klauzulą "poufne". Uzyskanie przez sąd dostępu do dokumentacji w tym zakresie i jej weryfikacja była konieczna do dokonania oceny zgodności z prawem decyzji o odmowie udostępnienia wnioskowanej informacji publicznej. Kontrola zaskarżonej decyzji powinna być bowiem oparta na całym materiale dowodowym, który był podstawą orzekania przez organ administracji, w tym na materiale, co do którego nadano klauzulę tajności. W związku z tym NSA uznał za zasadny zarzut kasacyjny dotyczący wydania zaskarżonego wyroku przedwcześnie, tj. bez zapoznania się przez sąd z całością akt sprawy, tj. z pominięciem dokumentów oznaczonych klauzulą "poufne", co będąc wynikiem naruszenia przepisów postępowania czyniło niewłaściwym zastosowanie wymienionych w skardze kasacyjnej przepisów prawa materialnego, nie pozwalając na zweryfikowanie w realiach tej konkretnej sprawy zasadności stanowiska organu o materialnych i formalnych podstawach zakwalifikowania wnioskowanej informacji jako informacji publicznej niejawnej i jako takiej nie podlegającej udostępnieniu. Stwierdzono, że dopiero przeprowadzenie przez sąd pierwszej instancji uzupełniającego postępowania dowodowego umożliwi dokonanie oceny zasadności odmowy udzielenia stronie skarżącej wnioskowanych informacji.

W związku z powyższym w ponownie prowadzonym postępowaniu nakazano Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Białymstoku podjąć działania obligujące organ do udostępnienia dokumentacji pozwalającej na dokonanie oceny legalności odmowy udostępnienia informacji publicznej wnioskowanej przez stronę skarżącą kasacyjnie, tj. materiałów z czynności przeprowadzonych w Komendzie Powiatowej Policji w Mońkach, znajdujących się w teczce operacyjnego rozpoznania nr. rej. [...] ([...]), które zgodnie z oświadczeniem organu są oznaczone klauzulą "poufne". W tym celu nakazano ponowić, w ślad za zarządzeniem z 3 lutego 2020 r., wezwanie organu o przedłożenie ww. dokumentacji pozwalającej na dokonanie oceny legalności odmowy udostępnienia informacji publicznej wnioskowanej przez stronę skarżącą kasacyjnie i na tle akt sprawy obejmujących tę dokumentację ocenić zgodność z prawem zaskarżonej decyzji ustosunkowując się do zarzutów strony skarżącej podnoszonych w toku postępowania, w tym również ponawianych w skardze kasacyjnej. Ewentualne niewykonanie tego wezwania, uniemożliwiające przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z dokumentów w oparciu o art. 106 § 3 P.p.s.a., nakazano ocenić jako istotną okoliczność w procesie kontroli zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, tj. zwłaszcza jako brak wykazania przez organ prawdziwości jego oświadczenia o objęciu wnioskowanych informacji klauzulą "poufne".

NSA stwierdził jednocześnie, że powyższe uchybienie skutkuje tym, że w odniesieniu do pozostałego zakresu podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia prawa materialnego wystarczające jest poprzestanie na stwierdzeniu, że zajęcie stanowiska wobec problemów prawnych objętych tymi zarzutami nie jest istotne dla rozstrzygnięcia tej sprawy na obecnym etapie jej rozpoznawania i byłoby przedwczesne.

W wykonaniu wytycznych zawartych w tym wyroku zarządzeniem z 26 stycznia 2024 r. wezwano Komendanta Wojewódzkiego Policji w Białymstoku do udostępnienia materiałów z czynności przeprowadzonych w Komendzie Powiatowej Policji w Mońkach znajdujących się w teczce operacyjnego rozpoznania nr rej. [...] ([...]) pod rygorem braku wykazania przez organ prawdziwości oświadczenia o objęciu wnioskowanych informacji klauzulą "poufne".

W piśmie procesowym z 30 stycznia 2024 r. organ poinformował, że z uwagi na treść art. 20b ust. 4 ustawy o Policji wszczęto procedurę uzyskania zezwolenia Komendanta Głównego Policji o udzielenie informacji niejawnej zgodnie z art. 20ba ustawy. Niemożliwe jest zatem udostępnienie przedmiotowych materiałów w terminie wskazanym przez sąd. Jako, że niedotrzymanie przedmiotowej procedury prowadzi do złamania ww. przepisów organ wniósł o udzielenie dodatkowego 30 – dniowego terminu i wskazał, że z chwilą uzyskania stanowiska KGP, wezwanie sądu zostanie wykonane.

Wniosek organu nie mógł być uwzględniony, gdyż jak wynika z uzasadnienia wyroku kasacyjnego:

- rozstrzygnięcie w przedmiocie zezwolenia na udzielenie informacji niejawnej oparte o unormowania zawarte w art. 20ba ustawy z 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz.U. z 2023 r., poz. 171) nie stanowi decyzji administracyjnej w rozumieniu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego ani innego aktu zaskarżalnego do sądu administracyjnego (por. postanowienie NSA z 10 listopada 2022 r., III OSK 1956/22);

- regulacje dotyczące dostępu do informacji niejawnych nie ograniczają kompetencji sądu administracyjnego do badania wszystkich okoliczności, które mają znaczenie dla kontroli legalności zaskarżonego aktu, a tym samym dla prawidłowego sprawowania wymiaru sprawiedliwości (art. 4 ust. 1-3 u.o.i.n.);

- uprawnienie sędziów wojewódzkich sądów administracyjnych w zakresie dostępu do informacji niejawnych wynika z art. 85 § 4 ustawy z 27 lipca 2001 r. - Prawo o ustroju sądów powszechnych (Dz.U. z 2023 r., poz. 217) w zw. z art. art. 29 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2022 r., poz. 2492). Zgodnie z art. 85 § 4 informacje niejawne mogą być udostępniane sędziemu tylko w zakresie niezbędnym do pełnienia urzędu na stanowisku sędziowskim, pełnienia powierzonej funkcji lub wykonywania powierzonych czynności. Analogiczne uprawnienia przysługują asesorom – art. 106zg w zw. z art. 85 § 4 P.u.s.p.

Oznacza to, że brak udostępnienia przez organ materiałów z czynności przeprowadzonych w Komendzie Powiatowej Policji w Mońkach znajdujących się w teczce operacyjnego rozpoznania nr rej. [...] ([...]) musiał skutkować rygorem braku wykazania prawdziwości oświadczenia o objęciu wnioskowanych informacji klauzulą "poufne". To z kolei oznacza, że odmowa udostępnienia wnioskowanych informacji nie mogła być uzasadniona niejawnym charakterem tych informacji.

Dlatego zaskarżona decyzja jak i decyzja organu pierwszej instancji podlegały uchyleniu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 135 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zwrot kosztów postępowania sądowego od organu na rzecz strony skarżącej orzeczono w oparciu o art. 200 ww. ustawy. Do kosztów zaliczono wpis sądowy (200 zł) oraz koszty ustanowienia pełnomocnika z wyboru (480 zł) - § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz. U. z 2023 r., poz. 1935).

Odnośnie wskazań co do dalszego postępowania (art. 153 P.p.s.a.) to stwierdzić należy, że uchylenie zaskarżonych decyzji z powodu braku wykazania przez organ prawdziwości oświadczenia o objęciu wnioskowanych informacji klauzulą "poufne" nie oznacza, że informacje te mają być automatycznie udostępnione. Przedmiot sporu w sprawie niniejszej został ograniczony do oceny zasadności odmowy udzielenia wnioskowanej informacji z uwagi na objęcie jej klauzulą "poufne". To tego zagadnienia dotyczył rozważania i wytyczne co do dalszego postępowania zawarte w wyroku sądu kasacyjnego. Jak bezsporne traktowano w sprawie stanowisko organu odnośnie tego, że wnioskowane informacje mają charakter informacji publicznej. Sąd pierwszej instancji stwierdził, że podmiot do którego zwróciła się strona skarżąca, jest podmiotem zobowiązanym na gruncie u.d.i.p. do udostępnienia informacji. Informacje, o udostępnienie których zwróciła się Spółka mają również walor informacji publicznej, gdyż mieszczą się w szeroko rozumianym pojęciu informacji publicznej – dotyczą działalności Policji, czyli podmiotu, o którym mowa w art. 4 ust. 1 u.d.i.p. Z powyższego sąd pierwszej instancji wywiódł, że wnioskowane informacje mają charakter publicznych pod względem podmiotowym i przedmiotowym. Sąd ten marginalnie jedynie podniósł, że oprócz tych elementów z żądania udostępnienia informacji publicznej musi wynikać interes obiektywny a nie subiektywny. Zaznaczył, że w tym kontekście zakres wniosku złożonego w sprawie mniejszej może budzić uzasadnione wątpliwości. Stanowisko to nie miało żadnego znaczenia prawnego, albowiem skarga została oddalona z tego powodu, że sąd podzielił argumentację organu, iż wnioskowane informacje nie mogą być udostępnione z uwagi na klauzulę tajności. W skardze kasacyjne został sformułowany między innymi zarzut naruszenia art. 1 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 3 pkt 1-7 w zw. z art. 6 ust. 1 i 3 ustawy o ochronie informacji niejawnych w zw. z art. 5 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że żądana informacja publiczna nie podlega udostępnieniu ze względu na to, że skarżąca Spółka nie żąda udostępnienia informacji w publicznym obiektywnym interesie, w sytuacji gdy treść ustawy o dostępie do informacji publicznej nie przesądza co i w czyim interesie uczyni z udostępnioną informacją publiczną żądający takiej informacji. Zarzut ten nie był przedmiotem oceny sądu kasacyjnego. NSA swoją ocenę prawną ograniczył do zarzutów kasacyjnych dotyczących sporu czy wnioskowane dokumenty zasadnie zostały objęte klauzulą tajności. W ocenie sądu rozpoznającego sprawę ponownie związanie wykładnią prawa i wytycznymi co do dalszego postępowania dotyczyło tylko tego aspektu sprawy.

Rozpoznając sprawę ponownie organ w pierwszej kolejności oceni czy wnioskowane informacje oprócz tego, że są publiczne pod względem podmiotowym i przedmiotowym, to czy są także relewantne z punktu widzenia interesu publicznego. Zasadniczo od składającego żądanie udostępnienia informacji publicznej nie można domagać się wykazania interesu faktycznego, ani prawnego w żądaniu udostępnienia informacji publicznej. Rację ma pełnomocnik skarżącego, że wykazanie interesu prawnego w uzyskaniu wnioskowanej informacji jest zasadne tylko w przypadku informacji przetworzonej. Niemniej jednak w ocenie sądu z uwagi na to, że prawo do informacji publicznej nie jest prawem nieograniczonym i absolutnym, to jeżeli z przedłożonych dokumentów można odczytać cel jaki przyświeca wnioskodawcy, to nie sposób go nie dostrzec. W orzecznictwie prezentowany jest pogląd o tzw. nadużyciu prawa do informacji. Konstrukcję taką przyjął NSA np. w wyroku III OSK 4712/21, stwierdzając w nim: "Nadużycie prawa dostępu do informacji publicznej polega na próbie korzystania z tej instytucji dla osiągnięcia celu innego aniżeli troska o dobro publiczne, jakim jest prawo do przejrzystego państwa, jego struktur, przestrzegania prawa przez podmioty życia publicznego, jawność administracji i innych organów itp. (...).Celem ustawy o dostępie do informacji publicznej nie jest zaspokajanie indywidualnych (prywatnych) potrzeb w postaci pozyskiwania informacji wprawdzie publicznych, lecz przeznaczonych dla celów innych niż wyżej wymienione. Nadużycie prawa do informacji publicznej, o którym mowa art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. nie neguje samego prawa oraz charakteru wnioskowanych danych jako informacji publicznej a jedynie tamuje drogę do uzyskania informacji publicznej. W konsekwencji w orzecznictwie NSA przyjmuje się, że wówczas wniosek o udostępnienie informacji publicznej składane przez podmioty, których dotyczą bezpośrednio interesów prywatnych, nie są wnioskami o udzielenie informacji publicznej (vide: wyroki NSA: z 19 stycznia 2024 r., III OSK 2956/21; z 24 lutego 2022 r., III OSK 4236/21; z 17 listopada 2021 r., III OSK 4362/21; z 30 kwietnia 2020 r., I OSK 848/19 oraz wyrok WSA w Krakowie z 28 lutego 2023 r., II SAB/Kr 263/22, pub. CBOSA). Nie można bowiem przy pomocy ustawy o dostępie do informacji publicznej starać się o uzyskanie informacji w swojej własnej sprawie dotyczącej indywidualnego (subiektywnego) interesu wnioskodawcy. Rozpoznając sprawę ponownie organ ustali czy w sprawie niniejszej można odczytać cel w jakim został złożony wniosek. Następnie oceni czy cel ten dotyczy interesu prywatnego czy publicznego. W przypadku ustalenia, że wniosek dotyczy interesu prywatnego organ w formie pisemnej poinformuje wnioskodawcę, że nie jest to wniosek o udzielenie informacji publicznej. Z kolei w przypadku ustalenia, że wniosek został złożony w celu publicznym organ rozważy, czy wnioskowane informacje nie mają charakteru przetworzonych. W przypadku stwierdzenia, że żądanie strony odnosi się do uzyskania informacji publicznej przetworzonej wówczas to na wnioskodawcy spoczywa będzie konieczność wskazania na czym polega szczególny interes publiczny przemawiający za udzieleniem wnioskowanej informacji.