Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 222/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-06-15 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6212 Równoważnik za brak lokalu mieszkalnego i za remont lokalu mieszkalnego
Hasła tematyczne: Policja
Skarżony organ: Komendant Policji
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2023 poz 259
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Olga Żurawska - Matusiak Sędziowie: Sędzia NSA Rafał Stasikowski (spr.) Sędzia del. WSA Beata Jezielska po rozpoznaniu w dniu 15 czerwca 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej W. R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 października 2021 r., sygn. akt II SA/Wa 390/21 w sprawie ze skargi W. R. na decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia 15 grudnia 2020 r., nr 114/VII/2020 w przedmiocie odmowy przyznania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 6 października 2021 r., sygn. akt II SA/Wa 390/21, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę W. R. na decyzję Komendanta Głównego Policji z 15 grudnia 2020 r., nr 114/VII/2020, w przedmiocie odmowy przyznania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego.

Wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

Wnioskiem z 30 czerwca 2020 r. W. R. zwrócił się do Komendanta Głównego Policji o przyznanie mu uprawnień do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. Wskazał w nim, że w miejscu pełnienia służby nie posiada uprawnień do lokalu mieszkalnego lub domu w postaci prawa własności albo umowy najmu. Podał, że zamieszkuje wraz z żoną i córką na podstawie umowy użyczenia w domu mieszkalnym, który stanowi własność jego ojca, przy czym rodzina zajmuje tam jedynie jeden pokój mieszkalny o powierzchni mieszkaniowej 16,185 m2.

Organ, w związku z tym, że powziął wątpliwości co do rzetelności oświadczenia strony, przeprowadził z urzędu uzupełniające postępowanie dowodowe w celu ustalenia czy wnioskodawca w przedmiotowym domu zamieszkuje z rodziną sam, czy też przebywają tam na stałe jeszcze inne osoby. Organ ustalił, że rodzice wnioskodawcy zamieszkują w M. we własnym mieszkaniu (pismo zastępcy Komendanta Powiatowego Policji w M. z 14 sierpnia 2020 r.). Dlatego nie uznał za przekonujące twierdzenia wnioskodawcy, że w domu przy ul. B. zamieszkuje również jego ojciec, wskazując, że z ustaleń dowodowych wynika, iż na co dzień mieszka on z żoną w zupełnie innym miejscu.

Decyzją z 15 grudnia 2020 r. Komendant Główny Policji, na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 256; dalej: "k.p.a."), art. 92 ust. 1 i art. 97 ust. 5 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 360 ze. zm.; dalej "ustawa o Policji"), § 9 ust. 1 pkt 2 lit. a oraz § 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 1130; dalej "rozporządzenie"), odmówił przyznania W. R. uprawnień do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. Komendant Główny Policji przyjął, że wnioskodawca jest w posiadaniu całego domu mieszkalnego, którego powierzchnia mieszkalna odpowiada jego uprawnieniom mieszkaniowym i tym samym nie posiada uprawnienia do równoważnika za brak lokalu.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego

w Warszawie wniósł skarżący.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

Oddalając skargę, sąd pierwszej instancji podniósł, że istota sprawy sprowadzała się do oceny tego czy skarżący wykazał, że powinien zostać mu przyznany równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego. W ocenie sądu na wyżej postawione pytanie należy udzielić odpowiedzi negatywnej.

Sąd ten przytoczył art. 88 ust. 1 w związku z art. 90 ust. 1 i art. 92 ustawy o Policji, a także § 1 ust. 1 rozporządzenia. W ocenie sądu w realiach faktycznych niniejszej sprawy kluczowe znaczenie ma użyte w art. 92 ust. 1 ustawy o Policji przez ustawodawcę stwierdzenie, iż policjantowi przysługuje równoważnik pieniężny, jeżeli on sam lub członkowie jego rodziny nie posiadają lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej. Ani ustawa o Policji, ani przepisy wykonawcze nie definiują jednak pojęcia "posiadanie" lokalu mieszkalnego lub domu. Dlatego też, w ocenie sądu trzeba je rozumieć w szerokim znaczeniu. Będzie to zatem posiadanie określone przez przepisy art. 336 i nast. Kodeksu cywilnego, a więc faktyczne władanie samoistne (właściciel) lub zależne (użytkownik, najemca) lub z tytułu innego prawa, z którym łączy się określone władztwo nad rzeczą.

Sąd podniósł, że równoważnik pieniężny ma charakter kompensacyjny i jest surogatem zasadniczego uprawnienia policjanta, którym jest prawo do otrzymania lokalu mieszkalnego w naturze, jeżeli policjant go nie posiada. Jedną z przesłanek wykluczających zaś przyznanie żądanego przez skarżącego uprawnienia wymienioną w art. 95 ust. 1 ustawy o Policji jest posiadanie przez policjanta w miejscowości pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej lokalu mieszkalnego odpowiadającego co najmniej przysługującej policjantowi powierzchni mieszkalnej.

Sąd pierwszej instancji wskazał, że bezspornie skarżący mieszka w domu swoich rodziców, który położony jest w miejscowości pobliskiej miejsca pełnienia służby. Spór ograniczał się zaś do kwestii tego czy wielkość posiadanego przez policjanta lokalu mieszkalnego realizuje uprawnienia z art. 88 ust.1 ustawy o Policji. Organ w wyniku przeprowadzonego postępowania administracyjnego przyjął, że skarżący jest w posiadaniu całego domu mieszkalnego, którego powierzchnia odpowiada jego uprawnieniom mieszkaniowym, i w związku z tym nie posiada uprawnienia do równoważnika za brak lokalu, a nie jak wskazał, że dysponuje jednym pokojem o powierzchni mieszkalnej 16,185 m2. Organ zanegował podawany w oświadczeniu mieszkaniowym przez skarżącego fakt zamieszkiwania w przedmiotowym domu ojca skarżącego, opierając się na przeprowadzonym wywiadzie w miejscu zamieszkania skarżącego, jak i rodziców skarżącego w M. w lokalu nr [...] przy ul. O.

Sąd pierwszej instancji podkreślił, że inicjatywa dowodowa w powyższym zakresie, tj. dysponowania określoną częścią domu, obciążała policjanta domagającego się przyznania spornego świadczenia. Skarżący, twierdząc, że spełnia wymogi do przyznania mu dochodzonego świadczenia, winien więc to udowodnić. Strona skarżąca była wzywana do wskazania powierzchni użytkowej i mieszkalnej domu, w którym zamieszkuje. Jednak skarżący ograniczył się jedynie do wskazania powierzchni mieszkalnej pokoju, podając, że innej dokumentacji nie może przedstawić, gdyż informacji w tym zakresie organy Starostwa nie chcą mu udzielić ze względu na to, że nie jest właścicielem lokalu. Zdaniem sądu szczegółowe wyjaśnienie ww. twierdzenia było niezbędne do dokonania podstawowych ustaleń w sprawie i usunięcia wątpliwości w zakresie deklarowanego zamieszkiwania w przedmiotowym lokalu ojca skarżącego (przy równoczesnym twierdzeniu, że drugi rodzic zamieszkuje w innym lokalu), jak również kwestii fizycznej możliwości wyłącznego korzystania z jednego pokoju w domu, bez konieczności korzystania z pozostałych pomieszczeń o nieustalonej powierzchni. Powyższe okoliczności powinien policjant wyjaśnić na tyle dokładnie, aby możliwym było ich zweryfikowanie przez organ.

Sąd pierwszej instancji uznał, że zaskarżone rozstrzygnięcie pozostaje w zgodzie zarówno z prawem, jak i stanem faktycznym sprawy. Skoro bowiem – co niesporne – skarżący mieszka w domu swojego ojca położonym w miejscowości pobliskiej pełnienia służby, a więc w myśl przepisów ustawy o Policji ma zaspokojone prawo do lokalu mieszkalnego, a nadto w sytuacji gdy skarżący nie udowodnił tego, by lokal, z którego korzysta, nie spełniał minimalnych norm mieszkalnych przynależnych policjantowi, organ musiał odmówić przyznania dochodzonego świadczenia.

Mając na uwadze powyższe, sąd pierwszej instancji na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.; zwanej dalej: "p.p.s.a.") oddalił skargę.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł skarżący, zaskarżając wyrok w całości. Wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi pierwszej instancji. Nadto zrzekł się rozprawy oraz wniósł o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił:

I. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie przepisów prawa materialnego: art. 92 ust. 1 i 97 ust. 5 ustawy o Policji, § 9 ust. 1 pkt 2 lit. a oraz § 1 rozporządzenia poprzez niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że brak jest podstaw prawnych do przyznania stronie równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego;

II. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez nieomówienie zarzutów podniesionych w skardze, niewyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia;

III. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80, 81 a, art. 107 § 3 k.p.a. poprzez nieuchylenie decyzji organu "drugiej instancji", pomimo tego, że była ona obarczona naruszeniami następujących przepisów procedury administracyjnej:

a) art. 107 § 3 k.p.a. przez jego niewłaściwe zastosowanie,

b) art. 7 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie w zakresie spoczywającego na organie ciężaru dowodu w zakresie okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy,

c) art. 80 k.p.a. poprzez oparcie ustaleń faktycznych w sprawie na dowodzie z tzw. wywiadu środowiskowego, który to dowód nie ma żadnego znaczenia dla rozpoznania sprawy,

d) art. 81a k.p.a. i "wywiedzenie negatywnych konsekwencji z",

e) art. 77 § 1 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie okoliczności sprawy, a zupełnie dowolne przyjęcie przez organ okoliczności, które podważać mają podane przez stronę w oświadczeniu mieszkaniowym z 30 czerwca 2020 r. informacje, co doprowadziło do poczynienia niewłaściwych ustaleń faktycznych, a tym samym - wydania błędnej decyzji odmownej,

f) art. 77 § 1 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie okoliczności sprawy, zaniechanie przeprowadzenia dowodów z zeznań świadków.

Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono.

Niniejsza sprawa zastała rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a., bowiem skarżący kasacyjnie zrzekł się rozprawy, zaś organ

w odpowiedzi na skargę nie zażądał jej przeprowadzenia.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje więc zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w zakresie wyznaczonym przez podstawy skargi kasacyjnej.

Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 p.p.s.a.).

Skarga kasacyjna jest nieuzasadniona.

Skarżący kasacyjnie zarzucił zaskarżonemu orzeczeniu naruszenie zarówno przepisów prawa materialnego, jak też przepisów postępowania. W takiej sytuacji, co do zasady, jako pierwsze podlegają rozpatrzeniu zarzuty naruszenia przepisów postępowania, gdyż weryfikacja prawidłowości wykładni przepisów prawa materialnego dokonanej przez sąd pierwszej instancji jest możliwa jedynie w przypadku stwierdzenia braku uchybień natury procesowej mogących mieć istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia.

Zarzut naruszenia prawa procesowego oznaczony numerem III. jest nieuzasadniony. Istota tego zarzutu sprowadza się do zakwestionowania poprawności poczynionych przez organ ustaleń faktycznych w sprawie. Skarżący uważa, iż brak było podstaw do przyjęcia, iż skarżący zajmuje wraz ze swoją rodziną cały dom, że organ nie mógł tej okoliczności ustalić na podstawie wywiadu środowiskowego, przy której to czynności nie uczestniczył, nie mógł zadawać pytań osobom rozpytywanym, weryfikować ich obiektywizmu, odniesienia się do prowadzonej czynności oraz że okoliczności faktyczna dotycząca zamieszkiwania w domu powinna być przeprowadzona za pomocą innych niż wywiad środowiskowy środków dowodowych, a mianowicie w drodze zeznań świadków – jego rodziców S. i E. R.ch oraz dowodu z przesłuchania stron, tj. skarżącego.

Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela stanowiska procesowego skarżącego kasacyjnie. Przepisy art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a. nakazują organom wyjaśnienie istotnych kwestii po wyczerpującym zebraniu, rozpatrzeniu i ocenie całego materiału dowodowego oraz kierowanie się przy tym zasadą prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej (art. 8 k.p.a.), a ponadto elementy powyższe mają znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji (art. 107 § 3 k.p.a.). Obowiązkiem każdego organu administracji publicznej jest zatem wyczerpujące wskazanie okoliczności faktycznych i prawnych, którymi kierował się przy podejmowaniu rozstrzygnięcia, w szczególności uzasadnienie winno zawierać ocenę zebranego w postępowaniu materiału dowodowego, dokonaną przez organ wykładnię stosowanych przepisów oraz ocenę przyjętego stanu faktycznego w świetle obowiązującego prawa. Na organach administracji spoczywa nie tylko obowiązek wskazania swojego rozstrzygnięcia, ale i umotywowania swojego stanowiska w tym zakresie, tj. przedstawienia toku rozumowania, który doprowadził do podjęcia rozstrzygnięcia, w tym wskazania przyczyn zajęcia danego stanowiska, jak i powodów, dla których zarzuty i argumenty podnoszone przez stronę są lub nie są zasadne. Wymóg zawarcia w uzasadnieniu wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia należy rozumieć w ten sposób, że uzasadnienie musi pozwalać na skontrolowanie przez sąd, czy orzekający organ nie popełnił w swoim rozumowaniu błędów.

Zważyć również trzeba, że z zasady prawdy obiektywnej wyrażonej w art. 7 k.p.a. wywodzi się, że podjęcie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia oraz załatwienia sprawy wymaga w pierwszym rzędzie rozważania, jakie fakty mają w sprawie znaczenie. O tym decyduje zaś norma prawa materialnego (B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks Postępowania Administracyjnego. Komentarz 8 wydanie, Warszawa 2006, s. 69, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 2 marca 2017 r., I GSK 1855/15 - CBOSA). Nieustalenie przez organy w ramach toczącego się postępowania lub pominięcie w uzasadnieniu decyzji okoliczności faktycznych, mogących mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, może stanowić przesłankę do uznania naruszenia przez organ przepisów o postępowaniu administracyjnym w stopniu wywierającym istotny wpływ na wynik sprawy.

W rozpoznawanej sprawie, biorąc pod uwagę treść normy prawa materialnego oraz skonkretyzowane okoliczności tej sprawy, nie sposób uznać, aby doszło do naruszenia powyższych reguł rządzących postępowaniem wyjaśniającym. Skarżący w toku postępowania wyjaśniającego wskazał, iż zamieszkuje ze swoją rodziną w jednym pokoju w domu przy ul. B., który stanowi własność jego ojca. Następnie w związku z wnioskiem organu o wyjaśnienie jaką powierzchnię użytkowa ma dom odmówił współpracy w tym zakresie, wskazując organowi w jaki sposób może samodzielnie wyjaśnić te okoliczności i podtrzymując swoje zasadnicze twierdzenie, że zajmuje w tym domu przy ul. B. wyłącznie jeden pokój o powierzchni ok. 16 m2, zaś pozostałą część domu zajmują jego rodzice. Organ w drodze wywiadu środowiskowego, którego treść utrwalona została w notatkach służbowych, ustalił, że okoliczności te nie polegają na prawdzie, gdyż jego rodzice zamieszkują w innym miejscu w mieszkaniu przy ul. O., a cały dom zajmuje samodzielnie skarżący. Istotne jest to, iż wiedza w tym zakresie została pozyskana od sąsiadów z obu lokalizacji, a zatem od osób, będących bezpośrednimi świadkami okoliczności, co do których przekazali informacje. Osoby te nie dysponowały wiedzą w jakiej sprawie i z udziałem jakiej strony lub stron będą te informacje wykorzystane. Nie sposób zatem uznać, iż przekazując te informacje mogły działać z określonym nastawieniem intencjonalnym, skierowanym na osiągnięcie określonego celu (jak sugeruje skarżący zaszkodzenia mu). Czynność dowodowa tego rodzaju ze swej istoty prowadzona jest bez udziału strony postępowania, a zatem zadawanie pytań – charakterystyczne dla przeprowadzenia dowodu z zeznań świadka – jest niemożliwe i bezprzedmiotowe ze względu na specyfikę tego środka dowodowego. Zwrócić należy także uwagę, że autorka skargi kasacyjnej nie zarzuciła, że przeprowadzone wywiady środowiskowe w tej sprawie są dotknięte określonymi wadami, a wskazała jedynie abstrakcyjne na potencjalne wady tego środka dowodowego. W rzeczy samej nie zakwestionowała ona ustaleń faktycznych, które poczynione zostały w oparciu o te dowody.

Wskazać dalej należy, iż w postępowaniu wyjaśniającym jako dowód może być dopuszczony każdy środek dowodowy, jeśli służy on wyjaśnieniu sprawy (art. 75 § 1 k.p.a.). Oznacza to, że źródłem, w oparciu o które ustalony zostanie stan faktyczny w danej sprawie, może być wszystko, co nie jest zakazane w systemie prawa. Poza środkami dowodowymi nazwanymi wyraźnie w przepisach k.p.a., można zatem przeprowadzić także inne dowody niż wymienione w k.p.a. Organ miał prawo przeprowadzić dowód z wywiadu środowiskowego na okoliczność objętą normą materialnoprawną znajdującą zastosowanie w rozpoznawanej sprawie. Nie miał natomiast obowiązku postępowania pod dyktando skarżącego – gdyby on zechciał złożyć stosowane wnioski dowodowe. Skarżący wskazał, że gdyby został w odpowiednim momencie pouczony, byłby zainteresowany ustalaniem powierzchni użytkowej zajmowanej przez niego i jego rodzinę w drodze zeznań świadków – jego rodziców oraz przesłuchania stron – czyli siebie. Przywołane wyżej przepisy art. 7 i 77 § 1 k.p.a. są normatywnym wyrazem zasady oficjalności w zakresie wyjaśnienia sprawy, nakładającej na organ m.in. obowiązek dokonania istotnych w danej sprawie ustaleń faktycznych z urzędu. Postępowanie wyjaśniające w tej konkretnej sprawie dostosowane zostało do okoliczności towarzyszących tej sprawie. Postawa skarżącego doprowadziła organ do poprawnego wniosku, iż skarżący nie jest zainteresowany ustaleniem prawdy, lecz ustaleniem okoliczności faktycznych dla niego korzystnych. Organ administracyjny prowadzący postępowanie wyjaśniające nie może uwzględniać wszystkich wniosków dowodowych strony, jeśli dostrzega, iż strona zmierza w kierunku przeciwnym niż wynikałoby to z zasad wyrażonych w przepisach art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., czy art. 80 k.p.a. Organ, mając na względzie wynik wywiadu środowiskowego, słusznie przyjął, że do ustalenia istotnej okoliczności dotyczącej zamieszkiwania skarżącego i jego rodziny oraz zajmowania całego domu pod adresem przy ul. B.

i zamieszkiwania rodziców w mieszkaniu przy ul. O., nie było konieczne przesłuchiwania świadków (rodziców skarżącego) i skarżącego.

Uzasadnienie faktyczne zaskarżonej decyzji nie jest rozbudowane, lecz wynika z niego jaki stan faktycznych został ustalony przez organ, na podstawie jakich dowodów oraz jaki stan faktycznych został przyjęty za podstawę orzekania. Nie znajduje więc podstaw zarzut naruszenia przepisu art. 107 § 3 k.p.a. Tym samym nie sposób zgodzić się, aby doszło do naruszenia przepisów wskazanych w zarzucie.

Zarzut II. Jest nieuzasadniony. Artykuł 141 § 4 p.p.s.a. stanowi, że uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzuty podniesione w skardze, stanowiska pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, pisemne motywy powinny ponadto obejmować wskazania co do dalszego postępowania. Przepis ten określa zatem niezbędne elementy uzasadnienia, których zamieszczenie pozwala odtworzyć sposób rozumowania sądu, który doprowadził do takiego właśnie rozstrzygnięcia. Wskazuje on w swej treści na trzy elementy, które muszą się znaleźć w uzasadnieniu wyroku:

a) opis historyczny sprawy, zawierający prezentację jej okoliczności faktycznych, przebiegu i stanowisk stron do momentu podjęcia ostatecznego rozstrzygnięcia (decyzji, postanowienia bądź innej czynności administracyjnej) zaskarżonego do sądu administracyjnego,

b) prezentacje stanowisk stron w postępowaniu sądowoadministracyjnym obejmującą w pierwszym rzędzie zarzuty skargi oraz argumenty strony przeciwnej zawarte w odpowiedzi na nią, uzupełnione ewentualnie o stanowiska innych uczestników postępowania oraz

c) stanowisko sądu obejmujące wskazanie podstawy prawnej rozstrzygnięcia wraz z jej wyjaśnieniem.

Sporządzenie uzasadnienia jest czynnością następczą w stosunku do podjętego rozstrzygnięcia, stąd też tylko w nielicznych sytuacjach naruszenie tej normy prawnej może stanowić skuteczną podstawę skargi kasacyjnej. O naruszeniu tego przepisu można mówić w przypadku, gdy uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie spełnia jednego z ustawowych, wymienionych w jego treści warunków. Wyrok sądu pierwszej instancji nie będzie poddawał się kontroli sądowoadministracyjnej w przypadku braku wymaganych prawem części (np. nieprzedstawienia stanu sprawy, czy też niewskazania lub niewyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia), a także wówczas, gdy będą one co prawda obecne, niemniej jednak obejmować będą treści podane w sposób niejasny, czy też nielogiczny, uniemożliwiający jednoznaczne ustalenie stanu faktycznego i prawnego, stanowiącego podstawę kontrolowanego wyroku sądu (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 czerwca 2010 r., II OSK 986/09; z 12 marca 2015 r., I OSK 2338/13, publik. CBOSA).

Podkreślenia wymaga, że prawidłowo sporządzone uzasadnienie wyroku nie wymaga szczegółowego odniesienia się do wszystkich zarzutów skargi oraz podniesionej w niej argumentacji, a jedynie w zakresie niezbędnym do przeprowadzenia kontroli zaskarżonego aktu administracyjnego. Sam fakt braku wyraźnego odniesienia się przez sąd pierwszej instancji do niektórych zarzutów skargi lub pominięcia w rozważaniach niektórych elementów stanu faktycznego sprawy, nie stanowi podstawy do uznania, że zaskarżony wyrok został wydany z naruszeniem art. 141 § 4 p.p.s.a. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 września 2017 r., I GSK 1329/15, publik. CBOSA). W niniejszej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w sposób wystarczający, umożliwiający dokonanie kontroli instancyjnej zaskarżonego wyroku, odniósł się do zarzutów skargi i wyjaśnił co należy rozumieć przez posiadanie, wskazał dlaczego jego zdaniem skarżący posiada cały dom, z jakich przyczyn podzielił stanowisko organów obu instancji oraz dlaczego stanowisko procesowe skarżącego jest nieuzasadnione. Jeśli skarżący uważa, że nie posiada całego domu to kwestionowanie tej konkretnej okoliczności faktycznej nie może nastąpić przez podniesienie zarzutu naruszenia przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a., gdyż jest to przepis techniczny regulujący konieczne elementy uzasadnienia wyroku sądu pierwszej instancji, a nie proces dokonywania ustaleń faktycznych przez sąd. Z tych przyczyn zarzut ten nie zasługuje na uwzględnienie.

Zarzut I. naruszenia prawa materialnego jest nieuzasadniony. Sam zarzut jest sformułowany abstrakcyjnie. Z uzasadnienia skargi kasacyjnej (s. 7) wynika jednak, iż niewłaściwe zastosowanie przepisów polegało na przyjęciu, iż skarżącemu przysługuje nieco ponad 16 m2 powierzchni mieszkalnej, wobec czego organ powinien zastosować wobec niego wskazane normy prawne. W związku z doprecyzowaniem zarzutu w treści uzasadnienia możliwe jest jego merytoryczne rozpoznanie.

Przypomnieć należy, że podnosząc zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego, wykazać należy, że sąd, stosując przepis, popełnił błąd subsumcji, czyli że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie nie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. Autor skargi kasacyjnej wykazać musi, jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia i na czym polega niewłaściwe zastosowanie przepisu prawa materialnego. Jednocześnie należy podkreślić, że ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie ustalonego w sprawie stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za nieprawidłowy (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 sierpnia 2013 r., II GSK 717/12, LEX nr 1408530; z 4 lipca 2013 r., I GSK 934/12, LEX nr 1372091). Próba zwalczenia ustaleń faktycznych poczynionych przez Sąd pierwszej instancji nie może następować przez zarzut naruszenia prawa materialnego (zob. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 29 stycznia 2013 r., I OSK 2747/12; z 6 marca 2013 r., II GSK 2327/1). Ocena zarzutu prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie konkretnego stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (zob. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 6 marca 2013 r., II GSK 2328/11; z 14 lutego 2013 r., II GSK 2173/11). Jeżeli skarżący uważa, że ustalenia faktyczne są błędne, to zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię nie mógł osiągnąć skutku, a zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie jest zawsze przedwczesny. Zarzut naruszenia prawa materialnego nie może opierać się na wadliwym (kwestionowanym przez stronę) ustaleniu faktu (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 marca 2013 r., II GSK 2391/11, LEX nr 1296051). Błędne zastosowanie (bądź niezastosowanie) przepisów materialnoprawnych (również jako następstwo ich błędnej wykładni) zasadniczo każdorazowo pozostaje w ścisłym związku z ustaleniami stanu faktycznego sprawy i może być wykazane pod warunkiem wcześniejszego obalenia tych ustaleń czy też szerzej - dowiedzenia ich wadliwości.

Gdy skarżący nie podważa skutecznie okoliczności faktycznych sprawy - jak to miało miejsce w realiach niniejszej sprawy, zarzuty niewłaściwego zastosowania prawa materialnego są zarzutami zasadniczo bezpodstawnymi (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 4 lipca 2013 r., I FSK 1092/12, LEX nr 1372071; z 11 października 2012 r., I FSK 1972/11; z 3 listopada 2011 r., I FSK 2071/09; z 1 grudnia 2010 r., II FSK 1506/09, LEX nr 745674). Okoliczności faktyczne sprawy mogły być skutecznie zakwestionowane zarzutami naruszenia przepisów postępowania, jednakże w realiach niniejszej sprawy podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przepisów postępowania – jak już wskazano wyżej - również nie mogły odnieść skutku. Tym samym zarzut naruszenia prawa materialnego jest nieuzasadniony, gdyż w rzeczywistości w jego drodze kwestionowane są ustalenia faktyczne. Autor skargi kasacyjnej uważa bowiem, że niewłaściwe zastosowanie przepisów prawa materialnego miało miejsce w związku z przyjęciem określonego stanu faktycznego, mimo, że skarżący zajmuje jeden pokój o powierzchni ok. 16 m2.

Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej.