Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 475/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2024-08-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Uchylono zaskarżoną decyzję

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Józef Maleszewski (spr.) Sędzia WSA Tomasz Grossmann Asesor sądowy WSA Jacek Rejman Protokolant sekr. sąd. Iwona Maciak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 sierpnia 2024 r. sprawy ze skarg A. B. i R. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 10 maja 2024 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej A. B. kwotę 697 zł (słownie: sześćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego R. S. kwotę 697 zł (słownie: sześćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej jako SKO lub Kolegium) decyzją z dnia 10.05.2024 r., znak: [...], odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza K. z dnia 1.02.2024 r., znak: [...], w przedmiocie zmiany decyzji Burmistrza K. o warunkach zabudowy z dnia 28.03.2022 r., nr [...] dla inwestycji polegającej na budowie farmy fotowoltaicznej o mocy do 1 MW wraz z infrastrukturą techniczną na terenie działki nr [...] w K..

Powyższe decyzje zapadły w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Decyzją z dnia 28.03.2022 r. znak sprawy [...] Burmistrz K. ustalił warunki zabudowy, na wniosek S. sp. z o.o., dla inwestycji polegającej na budowie farmy fotowoltaicznej o mocy do 1 MW wraz z infrastrukturą techniczną na terenie działki nr [...] w K.. W dniu 7.11.2023 r. decyzja została przeniesiona na rzecz K. sp. z o.o. (dalej jako inwestor).

Następnie decyzją z dnia 1.02.2024 r. znak [...] Burmistrz K. zmienił w trybie art. 155 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 775 ze zm., dalej jako: k.p.a.) decyzję własną z dnia 28.03.2022 r. znak sprawy [...] W uzasadnieniu decyzji organ wyjaśnił, że w dniu 18.12.2023 r. inwestor wystąpił z wnioskiem o zmianę decyzji w zakresie uzupełnienia zdania w uzasadnieniu dla planowanej inwestycji. Organ stwierdził, że planowana zmiana decyzji nie będzie miała negatywnego wpływu na zachowanie ładu przestrzennego w rejonie miasta K..

Pismem z dnia 29.02.2024 r. A. B. (dalej jako skarżąca) zwróciła się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego z wnioskiem o stwierdzenie nieważności ww. decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. i art. 157 § 2 k.p.a. We wniosku wskazała, że zgodnie z przepisem art. 155 k.p.a. zmiana decyzji może nastąpić wyłącznie za zgodą wszystkich stron postępowania, a nie tylko strony inicjującej postepowanie. Zdaniem skarżącej zgody tej nie można domniemywać, lecz powinna ona zostać udzielona wprost i wyraźnie. Skarżąca podniosła, że w przedmiotowej sprawie decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa tj. art. 155 k.p.a., polegającym na zmianie decyzji bez zgody strony.

Z tożsamym żądaniem stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza K. z dnia 1.02.2024 r. wystąpił pismem z dnia 29.02.2024 r. R. S. (dalej jako skarżący).

Wskazaną na wstępie decyzją z dnia 10.05.2024 r., znak: [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza K. z dnia 1.02.2024 r. Kolegium wyjaśniło, że stroną postępowania zakończonego ww. decyzją była zarówno A. B., jak i R. S., a zatem mogli oni wystąpić z wnioskiem o stwierdzenie nieważności ww. decyzji.

Następnie organ przeanalizował wszystkie przesłanki nieważności określone w przepisie art. 156 § 1 k.p.a. i doszedł do wniosku, że w przedmiotowej sprawie nie zachodzi żadna z nich. W szczególności Kolegium wyjaśniło, że zmieniana decyzja Burmistrza K. z dnia 28.03.2022 r. była decyzją ostateczną. Przepisy szczególne nie sprzeciwiały się zmianie tej decyzji. Za zmianą przemawiał słuszny interes strony, bowiem sam inwestor wystąpił z wnioskiem o zmianę tej decyzji. Zmiana nie była sprzeczna z interesem społecznym. Przedmiotowa zmiana obejmowała jedynie w uzasadnieniu decyzji dodania słów "wewnętrzne linie zasilające" przy opisie elementów wyposażenia. Zmiana nie wymagała zmiany załącznika graficznego decyzji o warunkach zabudowy. Inwestor ubiegał się o pozwolenie na budowę i organ budowlany uznał, iż pojęcie infrastruktury towarzyszącej jest zbyt ogólne i oczekiwał uwzględnienia wszystkich niezbędnych elementów wyposażenia, bez których uwzględnienia funkcjonowanie instalacji nie byłoby możliwie, w tym wewnętrznych linii zasilających na terenie inwestycji. Nie uległo przy tym zmianie zagospodarowanie terenu i nie został zwiększony zakres objęty inwestycją. Zmiana pozostała bez wpływu na sytuację pozostałych stron postępowania. Dalej SKO uzasadniło, że na zmianę ostatecznej decyzji administracyjnej, objętej przymiotem trwałości ustanowionym art. 16 § 1 k.p.a., konieczna jest zgoda strony będącej adresatem tej decyzji, jak też innych stron, które nabyły prawa na podstawie decyzji ostatecznej i to niezależnie od tego, czy strony te brały udział w administracyjnym postępowaniu ogólnym. Dokonanie zmiany decyzji bez zgody wszystkich stron powoduje, iż decyzja jest dotknięta wadą nieważności określoną w art. 156 § 1 pkt 2 kpa.

Jak jednak następnie wyjaśniło Kolegium, w przedmiotowej sprawie organ I instancji pismem z dnia 2.01.2024 r. poinformował strony postępowania o złożonym wniosku o zmianę decyzji o warunkach zabudowy oraz o tym, iż decyzja ta może zostać zmieniona za zgodą wszystkich stron postępowania i żadna ze stron nie złożyła sprzeciwu do zmiany decyzji o warunkach zabudowy.

Skargę na powyższą decyzję wywiodła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skarżąca, reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz stwierdzenie nieważności poprzedzającej ją decyzji Burmistrza K. z dnia 1.02.2024 r., a także o zasądzenie na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

Skarżąca podniosła, że Kolegium w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazało, że żadna ze stron postępowania nie złożyła sprzeciwu do zmiany decyzji o warunkach zabudowy, podczas gdy - zdaniem skarżącej - nie można w przypadku niewniesienia sprzeciwu, czy też uwag i zastrzeżeń, przyjąć domniemania zgody stron na zmianę decyzji ostatecznej. Skarżąca podkreśliła, że w orzecznictwie wskazuje się, że zgoda stron stanowi podstawową przesłankę stosowania przepisu art. 155 k.p.a. i nie może być ona dorozumiana ani domniemana, lecz musi być wyraźnie oświadczona.

Przytaczając poglądy panujące w orzecznictwie sądowoadministracyjnym skarżąca wskazała, że w przypadku wielości podmiotów występujących w postępowaniu i mających przymiot strony przez zgodę strony niezbędną do zmiany decyzji ostatecznej, rozumieć trzeba nie tylko zgodę strony inicjującej takie postępowanie, lecz zgodę wszystkich osób (podmiotów) mających przymiot strony w postępowaniu, w którym wydana została decyzja podlegająca zmianie na podstawie art. 155 k.p.a. Decyzja podlegająca zmianie dotyczy bowiem interesu prawnego wszystkich stron postępowania i wobec tego każda ze stron musi wyrazić zgodę na zmianę decyzji w trybie art. 155 k.p.a. Zgoda taka musi być wyraźna i nie może być dorozumiana ani domniemana.

Skargę na decyzję Kolegium z dnia 10.05.2024 r. wywiódł również skarżący, reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, zawierając tożsame zarzuty, wnioski i argumentację jak w skardze skarżącej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu postanowieniem z dnia 16.07.2024 r. na podstawie art. 111 §1 p.p.s.a. postanowił połączyć sprawy wszczęte z obu skarg w celu ich łącznego rozpoznania i rozstrzygnięcia i tak połączone sprawy prowadzić pod wspólną sygnaturą akt IV SA/Po 475/24.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w odpowiedzi na skargi wniosło o ich oddalenie podtrzymując swą dotychczasową argumentację w sprawie.

Na rozprawie w dniu 28.082024 r. stawił się pełnomocnik inwestora i wniósł o oddalenie obu skarg podnosząc, że zmiana decyzji dotyczyła tylko uzupełnienia jej uzasadnienia o trzy słowa.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie wskazać należy, że niniejsza sprawa została rozpoznana przez Sąd na rozprawie.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej.

Z brzmienia zaś art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935, zwanej dalej "p.p.s.a.") wynika, że w przypadku, gdy sąd stwierdzi bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem.

Nie ulega więc wątpliwości, że Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą zaskarżonym aktem z punktu widzenia kryterium legalności, to jest zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania prawa materialnego. Nadto zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną.

Przedmiotem niniejszego postępowania sądowoadministracyjnego jest ocena prawidłowości decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 10.05.2024 r., znak: [...], odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza K. z dnia 01.02.2024 r., znak: [...], w przedmiocie zmiany decyzji Burmistrza K. o warunkach zabudowy z dnia 28.03.2022 r., nr [...] dla inwestycji polegającej na budowie farmy fotowoltaicznej o mocy do 1 MW wraz z infrastrukturą techniczną na terenie działki nr [...] w K..

Kontrolowana decyzja zapadła w jednym z nadzwyczajnych trybów postępowania administracyjnego tj. w trybie stwierdzenia nieważności. W myśl art. 156 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która: 1) wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości; 2) wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa; 3) dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną albo sprawy, którą załatwiono milcząco; 4) została skierowana do osoby nie będącej stroną w sprawie; 5) była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały; 6) w razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą; 7) zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa. Nie stwierdza się nieważności decyzji z przyczyn wymienionych w § 1, jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło dziesięć lat, a także gdy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne (art. 156 § 2 k.p.a.).

W myśl art. 155 k.p.a. decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony; przepis art. 154 § 2 stosuje się odpowiednio.

Należy wyjaśnić, że zmiana decyzji w trybie art. 155 k.p.a. również stanowi jeden z nadzwyczajnych trybów wzruszenia decyzji ostatecznych. Przepis ten nie może być interpretowany rozszerzająco, a zmiana decyzji może nastąpić tylko w przypadku spełnienia wszystkich przesłanek określonych w tym przepisie. Zgoda stron stanowi podstawową przesłankę stosowania wskazanego wyżej przepisu, a jej brak czy wadliwość przy zmianie decyzji stanowi rażące naruszenie prawa. Zarówno w doktrynie jak i orzecznictwie zgodnie wskazuje się, że zgoda stron musi być udzielona wprost, wyraźnie, a nie w sposób dorozumiany, nie można jej domniemywać (np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 grudnia 2022 r., sygn. akt II OSK 2293/21, z 29 marca 2019 r., sygn. akt II OSK 1220/17, z 20 listopada 2018 r., sygn. akt II OSK 2750/16).

Omawiany przepis wymaga więc zgody strony na uchylenie lub zmianę decyzji, a zgoda ta musi być udzielona wyraźnie. Nie może tu być mowy o domniemanej zgodzie, chociażby za uchyleniem lub zmianą decyzji przemawiał "słuszny interes strony". Tylko i wyłącznie zgoda udzielona wprost i wyraźnie, przez stosowne oświadczenie złożone organowi administracji państwowej, może stanowić jedną z przesłanek zmiany lub uchylenia ostatecznej decyzji na podstawie art. 155. Zgoda strony lub stron na zmianę lub uchylenie decyzji może być złożona w dowolnej formie. Jeżeli taka zgoda ma być wyrażona ustnie, a nie w formie pisemnej, to powinna być złożona do protokołu (wyrok NSA z 05.04.2022 r., sygn. akt: II GSK 1868/18, CBOSA).

W przedmiotowej sprawie stwierdzić należy, że - poza inwestorem, który wnioskował o zmianę decyzji - strony postępowania administracyjnego zakończonego decyzją Burmistrza K. o warunkach zabudowy z dnia 28.03.2022 r. takiej zgody nie wyraziły. Kolegium dokonało więc w postępowaniu nieważnościowym nieprawidłowej wykładni art. 155 k.p.a. Zgodnie z tą wykładnią, w przypadku wielości podmiotów występujących w postępowaniu przy uwzględnieniu również, że podmiotami tymi winny być osoby, którym taki przymiot winien przysługiwać w postępowaniu zwykłym zakończonym wydaniem decyzji ustalającej warunki zabudowy, przez zgodę stron, o której mowa w art. 155 k.p.a., niezbędną do zmiany decyzji ostatecznej, nie można rozumieć wyłącznie zgody strony inicjującej takie postępowanie, lecz zgodę wszystkich osób mających przymiot strony w postępowaniu (w tym, które taki przymiot posiadały, a nie zostały przez organ uwzględnione). Decyzja, podlegająca zmianie dotyczy bowiem interesu wszystkich stron postępowania i wobec tego każda ze stron musi wyrazić zgodę na zmianę decyzji w trybie art. 155 k.p.a. Przepis art. 155 k.p.a. reguluje tryb nadzwyczajny prowadzący do zmiany decyzji ostatecznej. Wobec braku regulacji dopuszczającej wyrażenie zgody poprzez milczenie strony, nie można uznać za możliwe dorozumiane lub domniemane wyrażenie zgody. Pierwotna decyzja o warunkach zabudowy dotyczy bowiem praw i obowiązków nie tylko inwestora, ale także wszystkich podmiotów, którym w tym postępowaniu nie tylko przyznano, ale także tych którym powinno się przyznać status strony. Również decyzja zmieniająca dotyczy praw i obowiązków nie tylko inwestora, ale także wszystkich podmiotów, którym przysługuje zgodnie z art. 28 k.p.a. status strony (wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z 14.09.2023 r., sygn. akt: II SA/Go 758/22, CBOSA).

W ocenie Sądu dokonanie zmiany ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy w oparciu o art. 155 k.p.a. bez wyraźnej zgody wszystkich podmiotów posiadających przymiot strony stanowi rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Konieczność wyrażenia zgody przez wszystkie osoby posiadające status strony wynika w sposób jednoznaczny z treści art. 155 k.p.a., a więc jej pominięcie jest nie tylko oczywistym naruszeniem dyspozycji tego przepisu, ale także i takim, którego nie można zaakceptować w demokratycznym państwie prawnym, co nadaje mu wagę naruszenia kwalifikowanego, czyli rażącego, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

"Organ przed wydaniem decyzji o zmianie lub uchyleniu decyzji w trybie art. 155 jest zobowiązany do uzyskania zgody wszystkich stron. Należy mieć na uwadze, że celem tego obowiązku jest nie tylko ochrona stron, których sytuacja prawna uległaby pogorszeniu w wyniku zmiany lub uchylenia decyzji, ale że w ten sposób chronione są oczekiwania wszystkich stron co do trwałości sposobu ukształtowania treści stosunku prawnego, którego dotyczy decyzja. - Dokonanie zmiany decyzji lub jej uchylenie bez zgody wszystkich stron powoduje, iż decyzja jest dotknięta wadą nieważności, określoną w art. 156 § 1 pkt 2 (wyrok NSA z 4 lutego 1999 r., IV SA 1089/96, "Glosa" 1999, nr 9, s. 30; wyrok NSA z 4 grudnia 1981 r., I SA 2408/81, ONSA 1981, nr 2, poz. 121). Stronami, których zgodę trzeba uzyskać, są podmioty będące stronami postępowania, w którym została wydana decyzja podlegająca zmianie na podstawie art. 155 (wyrok NSA z 8 kwietnia 2008 r., II OSK 367/07, LEX nr 468573)." - Piotr Marek Przybysz, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz aktualizowany, LEX/el. 2024.

Podkreślić należy, że zgoda stron nie może być ani dorozumiana, ani domniemana. Tylko i wyłącznie zgoda udzielona wprost i wyraźnie, przez stosowne oświadczenie złożone organowi administracji państwowej, może stanowić jedną z przesłanek zmiany lub uchylenia ostatecznej decyzji na podstawie art. 155 k.p.a. (wyrok NSA z 08.04.2008 r., sygn. akt: II OSK 367/07, CBOSA). Brak sprzeciwu stron nie może być utożsamiany z wyrażeniem zgody na zamianę decyzji w trybie art. 155 k.p.a., a w konsekwencji Burmistrz K. nie miał żadnych podstaw do rozważania możliwości zmiany decyzji w omawianym trybie. Uchybienia tego nie dostrzegło Kolegium, co skutkowało odmową stwierdzenia nieważności tej, jak już wyżej wyjaśniono, wadliwej decyzji Burmistrza K. z dnia 1.02.2024 r.

Podkreślenia wymaga także, że na powyższą ocenę fundamentalnej wadliwości decyzji Burmistrza K. z dnia 1.02.2024 r. pozostać bez wpływu muszą dywagacje co do zakresu zmiany decyzji. Zmiana ta w istocie sprowadza się do dodania trzech słów w uzasadnieniu decyzji, ale w sytuacji niespełnienia wymogów formalnych wydania decyzji w trybie art. 155 k.p.a. niedopuszczalne było dokonanie jakiejkolwiek zmiany i nie sposób uzależniać wagę uchybienia formalnego od zakresu dokonanej zmiany.

Wobec stwierdzenia wady formalnej ww. decyzji w postaci braku wyraźnej zgody wszystkich stron postępowania na zmianę decyzji w trybie art. 155 k.p.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, orzekł jak w sentencji - na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy Kolegium powinno się kierować wiążącą oceną prawną i wskazaniami, co do dalszego postępowania wyrażonymi przez Sąd w uzasadnieniu niniejszego wyroku, bacząc by nie naruszono reguł postępowania oraz by rozstrzygnięcie odpowiadało prawu.

O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1935 z późn. zm.).