Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 2237/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-06-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Wójt Gminy
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i stwierdzono nieważność zaskarżonego zarządzenia
Powołane przepisy: article: art. 188 w zw. z art. 147 § 1
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 7 ust. 2 i art. 15 ust. 1 i ust. 2
journal: Dz.U. 2020 poz 2176
law: Ustawa z dnia  6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak Sędziowie: Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędzia del. WSA Paweł Mierzejewski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 18 czerwca 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody Lubelskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 9 czerwca 2022 r. sygn. akt II SA/Lu 183/22 w sprawie ze skargi Wojewody Lubelskiego na zarządzenie Wójta Gminy [...] z dnia 8 stycznia 2021 r. nr 5/2021 w przedmiocie zasad udostępniania informacji publicznej 1. uchyla zaskarżony wyrok oraz stwierdza nieważność zaskarżonego zarządzenia w części obejmującej § 2 oraz załącznik nr 3; 2. zasądza od Gminy [...] na rzecz Wojewody Lubelskiego 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 9 czerwca 2022 r., sygn. akt II SA/Lu 183/22, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Wojewody Lubelskiego (dalej jako "skarżący" albo "skarżący kasacyjnie") na zarządzenie Wójta Gminy [...] z dnia 8 stycznia 2021 r. nr 5/2021 w przedmiocie zasad udostępniania informacji publicznej, oddalił wniesioną skargę.

U podstaw rozstrzygnięcia wydanego przez Sąd pierwszej instancji legły następujące ustalenia oraz ocena prawna.

Zarządzeniem z dnia 8 stycznia 2021 r. nr 5/2021 wydanym na podstawie art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 2176), dalej "u.d.i.p." oraz art. 33 ust. 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2020 r., poz. 713 ze zm.), Wójt Gminy [...] wprowadził "Instrukcję w sprawie zasad udostępniania informacji publicznej w Urzędzie Gminy [...]". Treść instrukcji stanowiła załącznik nr 1 do zarządzenia. Wzór fakultatywny wniosku o udostępnienie informacji publicznej został określony w załączniku nr 2 do zarządzenia (§ 1 zarządzenia). Z kolei wysokość opłaty za nośniki informacji publicznej, na których udostępniania jest informacja publiczna w związku ze wskazanym sposobem udostępniania określono w załączniku nr 3 do zarządzenia (§ 2 zarządzenia) .

W skardze z dnia 1 lutego 2022 r. skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie Wojewoda Lubelski wniósł o stwierdzenie nieważności wyżej wskazanego zarządzenia w części obejmującej § 2 oraz załącznik nr 3.

Zdaniem Wojewody zarządzenie zostało wydane z istotnym naruszeniem art. 7 ust. 2 i art. 15 u.d.i.p. Wojewoda wyjaśnił, że na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej obowiązuje zasada bezpłatnego dostępu do informacji publicznej. Zgodnie z art. 7 ust. 2 tej ustawy, dostęp do informacji publicznej jest bezpłatny, z zastrzeżeniem art. 15. Przepis ten stanowi z kolei, że jeżeli w wyniku udostępnienia informacji na wniosek podmiot obowiązany do udostępnienia informacji ma ponieść dodatkowe koszty związane ze wskazanym we wniosku sposobem udostępnienia lub koniecznością przekształcenia informacji w formę wskazaną we wniosku, może pobrać od wnioskodawcy opłatę w wysokości odpowiadającej tym kosztom. W takim przypadku w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, powiadamia wnioskodawcę o wysokości opłaty. Udostępnienie informacji zgodnie z wnioskiem następuje po upływie 14 dni od dnia powiadomienia wnioskodawcy, chyba że wnioskodawca dokona w tym terminie zmiany wniosku w zakresie sposobu lub formy udostępnienia informacji albo wycofa wniosek (ust. 2). Zdaniem Wojewody przepis ten stanowi wyjątek od zasady bezpłatności dostępu do informacji publicznej (art. 7 ust. 2 ustawy) i musi być tłumaczony według wykładni zwężającej treść przepisu. Wojewoda powołując się na orzecznictwo przekonywał, że kosztem dodatkowym będzie w tej sytuacji wydatek rzeczywiście poniesiony ponad zwykły koszt funkcjonowania, związany z realizacją wskazanego we wniosku sposobu udostępniania lub koniecznością przekształcenia informacji. Musi to być koszt wykraczający poza normalne koszty funkcjonowania podmiotu zobowiązanego, a więc jest ustalany w toku realizacji każdorazowego wniosku o udzielenie informacji publicznej. Podstawą jego ustalenia nie może być akt generalny określający sposób ustalania opłaty, czy też precyzujący koszty związane z daną formą czy sposobem udostępnienia informacji publicznej. Co za tym idzie, nie ma żadnych podstaw prawnych do ustalenia w akcie wewnętrznym stawek opłat, które wymagają indywidualizacji w konkretnej sprawie. Skoro na podmiocie zobowiązanym do udzielenia informacji ciąży obowiązek wykazania, że żądana opłata odpowiada faktycznie poniesionym kosztom, to opłaty za udostępnienie informacji publicznej nie mogą być wprowadzone w formie stawek ryczałtowych. Wprowadzenie takich stawek (cennika) stanowi naruszenie art. 7 ust. 2 i art. 15 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Tymczasem regulacja przyjęta w załączniku nr 3 do inkryminowanego zarządzenia nie spełnia tych warunków. Wójt Gminy [...] ustalił opłatę w sposób generalny, ryczałtowy, abstrahując od rzeczywistych kosztów powstałych przy udzielaniu informacji publicznej w konkretnym przypadku. Arbitralne określenie wysokości tych opłat, jako pobieranych w każdym przypadku udostępnienia informacji publicznej w formie kserokopii/ wydruku dokumentów, zapisu na płycie CD/DVD wraz z nośnikiem czy skanowania i przetwarzania do pliku PDF - niezależnie od rzeczywistych kosztów wytwarzania tych kserokopii w danym przypadku, należy uznać za pozostające w istotnej sprzeczności z art. 15 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Na poparcie swojego stanowiska Wojewoda przywołał wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 listopada 2021 r. (sygn. akt III OSK 437/21), w którym stwierdzono, że opłaty za udostępnienie informacji publicznej nie mogą być wprowadzone w formie generalnego cennika bądź stawek ryczałtowych. Akt taki, nawet jeśli "symuluje" akt o charakterze wewnętrznym adresowanym do podległego organowi aparatu pomocniczego, wykazuje cechy abstrakcyjności i generalności, i w rzeczywistości adresowany jest i kształtuje sytuację podmiotu zewnętrznego względem administracji. Treść takiego aktu bez względu na użyte sformułowania zawsze w sposób bezpośredni lub pośredni wskazywać będzie na określoną wysokości opłat pobieranych za udostępnienie informacji publicznej w określonej formie, czy w określony sposób i w ten sposób determinować będzie sytuację administracyjnoprawną jednostki w zakresie dostępu do informacji publicznej.

Odpowiadając na skargę Wójt Gminy [...] nie zgodził się z argumentacją organu nadzoru i wniósł o jej oddalenie. Zwrócił uwagę, że zaskarżone zarządzenie nie należy do kategorii aktów prawa miejscowego. Zgodnie bowiem z art. 41 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym organem właściwym do stanowienia aktów prawa miejscowego jest organ stanowiący a nie wykonawczy; akty prawa miejscowego, co do zasady, podejmowane są przez organ stanowiący danej jednostki samorządu terytorialnego w formie uchwały. Prawodawcza kompetencja organu wykonawczego gminy ma natomiast charakter wyjątku. Stosownie do treści ust. 2 art. 41 ustawy o samorządzie gminnym dopuszczalne jest wydanie przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta) przepisów porządkowych, w formie zarządzenia, w przypadku niecierpiącym zwłoki. Przez sformułowanie "w przypadkach niecierpiących zwłoki", należy rozumieć sytuację, gdy ochrona dóbr wskazanych w art. 40 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym wymaga działań natychmiastowych (np. katastrofa ekologiczna, klęska żywiołowa), a istnieje uzasadnione przypuszczenie, że rada gminy nie będzie w stanie zebrać się na czas, aby podjąć odpowiednią uchwałę (przywołano wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 lutego 2016 r.; sygn. akt II OSK 1572/14). W ocenie organu zarządzenie stanowi akt kierownictwa wewnętrznego, wydane zostało przez Wójta jako kierownika urzędu i skierowane jest do pracowników tegoż urzędu celem usprawnienia pracy. Dodatkowo należy zauważyć, iż jest to akt z zakresu administracji publicznej, stwierdzający obowiązek poniesienia opłaty oraz ustalający jej wysokość, podjęty w trybie art. 15 ust.2 u.d.i.p. Wójt nie zgodził się również ze stwierdzeniem, że spornym zarządzeniem ustalił opłatę w sposób generalny, ryczałtowy, abstrahując od rzeczywistych kosztów powstałych przy udzielaniu informacji publicznej. Dowodził, że stały cennik stanowi o pewności prawa - wnioskujący nie jest wtedy zaskakiwany - może od razu oszacować ile mogą go wynieść koszty, może je również łatwiej zweryfikować, tym bardziej że koszty zakupu materiałów czy wartość roboczogodziny przyjęte do kalkulacji nie ulegają zmianom każdego dnia czy dla potrzeb kolejnego wnioskodawcy, przy tożsamości wniosków, a z reguły tak jest że chodzi o kopiowanie dokumentów w dużych ilościach z wielu lat; wówczas koszt kserokopii jednej strony jest stały i wynika z zakwestionowanego aktu. Również i Wójt na poparcie swojej argumentacji przytoczył stanowisko orzecznictwa, według którego istnienie zarządzenia o charakterze wewnętrznym ma stanowić jedynie ułatwienie dla organu w kształtowaniu zindywidualizowanego wymiaru opłaty za udostępnienie informacji publicznej. Stanowi zatem akt pomocniczy, wewnętrzny, usprawniający działanie organu, a nie - podważający dostosowanie wysokości kosztów do przedmiotu żądania informacji publicznej w danej sprawie. Nie określa on bowiem a priori wysokości opłaty, lecz pomaga jedynie w jej ustaleniu, w danej sprawie. Wójt skazał również na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 14 marca 2014 r. (sygn. akt U 8/13), w którym TK stwierdził, że organy mają znaczny zakres swobody kształtowania treści i zakresu aktów prawa wewnętrznego: mogą stanowić akty tego rodzaju w tych wszystkich materiach, które mieszczą się w ich kompetencjach i zadaniach. Podstawą do wydania zarządzeń wewnętrznych nie jest jakaś jedna ustawa, ale różne ustawy, normujące różne dziedziny spraw, jeżeli tylko przyznają one jakiemuś podmiotowi będącemu organem władzy publicznej kompetencje, wyznaczają mu zadania lub nakładają na niego obowiązki i jeżeli czynienie użytku z tych kompetencji oraz realizowanie wyznaczonych zadań i obowiązków wymaga wydania norm generalnych i abstrakcyjnych, adresowanych do jednostek organizacyjnie podległych temu podmiotowi. O ile niedopuszczalne jest określanie przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta) zryczałtowanego cennika udostępniania informacji publicznej, o tyle dopuszczalne jest, jak w niniejszej sprawie, wydanie zarządzenia mającego pomóc i ujednolicić praktykę każdorazowego ustalania rzeczywistych kosztów udostępnienia informacji publicznej na dany, indywidualny wniosek. Tym bardziej, że zostały wyliczone na podstawie faktycznych kosztów: zakupu papieru, tonera, zużycia energii, amortyzacji urządzeń, roboczogodziny pracownika, którego wynagrodzenie przyjęto dla potrzeb tego zarządzenia w wysokości minimalnego wynagrodzenia za pracę celem minimalizacji kosztów. Są to dane wyjściowe do ustalenia wysokości rzeczywistych dodatkowych kosztów udzielania informacji publicznej na wniosek, ponoszonych przez urząd, a nie arbitralnie określone wysokości opłat pobierane w każdym przypadku udostępnienia informacji publicznej w formie kserokopii/ wydruku dokumentów, zapisanych na płycie CD/ DVD wraz z nośnikiem czy skanowania i przetwarzania do pliku PDF- niezależnie od rzeczywistych kosztów wytwarzania tych kserokopii w danym przypadku, jak twierdził Wojewoda. Organ zgodził się, że co do zasady udzielenie informacji publicznej jest bezpłatne. W myśl jednak art. 15 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, jeżeli w wyniku udostępnienia informacji publicznej na wniosek, podmiot obowiązany do udostępnienia ma ponieść dodatkowe koszty związane ze wskazanym we wniosku sposobem udostępnienia lub koniecznością przekształcenia informacji w formę wskazaną we wniosku, podmiot ten może pobrać od wnioskodawcy opłatę w wysokości odpowiadającej tym kosztom; możliwość żądania opłaty za informację publiczną dotyczy tylko udzielenia takiej informacji na wniosek zainteresowanej osoby. Wysokość przedmiotowej opłaty odpowiadać ma kosztom związanym ze wskazanym we wniosku sposobem udostępnienia lub koniecznością przekształcenia informacji w formę wskazaną we wniosku; należy ogólnie zauważyć, że przekształcanie informacji przez przeniesienie na nośnik papierowy lub elektroniczny generuje dodatkowe koszty, dlatego udostępnianie jej w taki sposób powinno łączyć się z ponoszeniem opłat. Często również przekształcenie informacji wiąże się z pozbawieniem danych chronionych odrębną ustawą, co z kolei angażuje środki materialne i osobowe podmiotu zobowiązanego do realizowania zadań innych niż te, do których został powołany. Żaden przepis nie sprzeciwia się uprawnieniu odzyskania kosztu pracy związanej z udostępnieniem informacji, jeżeli wykazane zostanie, że ów koszt przekracza normalny koszt funkcjonowania bazy technicznej i zasobów pracowniczych organu. Zdaniem Wójta użyte w art. 15 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej sformułowanie "dodatkowe koszty" wskazuje, że nie chodzi o wszelkie koszty związane z żądaniem udostępnia informacji publicznej. Koszty, które może podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej żądać od wnioskodawcy powinny niejako przekraczać "zwykłe koszty" funkcjonowania tego podmiotu, które wynikają z postawionych przed nim zadań. Nie można natomiast z kosztów postępowania czynić sobie źródła dodatkowych dochodów, czy też bariery dla wnioskodawców. Żaden przepis nie sprzeciwia się uprawnieniu odzyskania kosztu pracy związanej z udostępnieniem informacji, jeżeli wykazane zostanie, że ów koszt przekracza normalne działanie pracownika w ramach wykonywania swoich obowiązków. Kosztem dodatkowym jest zatem wydatek rzeczywiście poniesiony ponad koszt funkcjonowania urzędu związany z realizacją wskazanego we wniosku sposobu udostępnienia informacji publicznej (przywołano wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 marca 2018 r.; sygn. akt I OSK 1302/17). Koszty osobowe mogą być potraktowane jako dodatkowe tylko wówczas, jeżeli konieczność zatrudnienia dodatkowej osoby do udzielenia informacji lub zapłacenia za nadgodziny pracownikowi wynika tylko ze specjalnej, szczególnej formy lub sposobu jej udzielenia wskazanej we wniosku (przywołano publikację: M. Bidziński, M. Chmaj, P. Szustakiewicz, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, Warszawa 2018). Norma przepisu art. 15 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej nakłada również na podmiot udostępniający informację publiczną obowiązek powiadomienia wnioskodawcy o wysokości opłaty w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku; ma to na celu umożliwienie wnioskodawcy podjęcie decyzji o pokryciu kosztów udostępnianych informacji. Ze względu na wysokość opłaty może on zrezygnować ze wskazanego we wniosku sposobu łub formy udostępnienia informacji, poprzestając na sposobie, z którym nie wiążą się żadne opłaty lub opłata jest znacznie niższa. Takie rozwiązanie gwarantuje prawidłową realizację prawa do informacji publicznej, ponieważ pozwala na uniknięcie sytuacji, w której wysokość kosztów udostępnienia informacji stanowiłaby wyłączną i bezpośrednią przeszkodę w dostępie do określonych informacji publicznych. Ustawodawca pozostawił wnioskodawcy kolejne 14 dni (licząc od dnia doręczenia wnioskodawcy wyżej wymienionego zawiadomienia) na dokonanie zmiany wniosku w zakresie sposobu lub formy udostępnienia informacji lub też na wycofanie wniosku. Bezczynność wnioskodawcy w tym okresie będzie prowadzić do udostępnienia informacji w sposób i w formie wskazanych pierwotnie we wniosku i będzie wiązać się z koniecznością opłacenia przez wnioskodawcę kosztów określonych we wcześniejszym zawiadomieniu (przywołano postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 października 2013 r.; sygn. akt I OSK 2139/13). Wójt zwrócił uwagę, że decyzja w sprawie opłat została podjęta na skutek znacznego wzrostu liczby składanych wniosków o udostępnienie informacji publicznej, które wymagają ponoszenia dodatkowych kosztów zarówno materialnych (nośników informacji), których użycie do przekazania informacji jest podyktowane zadośćuczynieniem żądaniom wnioskodawców, jak i kosztów osobowych, pracy osób, które zajmują się przetwarzaniem lub przekształcaniem informacji zgodnie z wnioskiem. Opłata ustalana w oparciu o kwestionowane zarządzenie nie ma charakteru zaporowego, co skutkowałoby faktycznym pozbawieniem strony prawa do uzyskania informacji o działalności organu; wartości są realne i ustalone rzetelnie w oparciu o ponoszone koszty.

Oddalając skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 329), dalej "P.p.s.a.", Sąd pierwszej instancji wskazał, że rację ma Wojewoda wskazując, że przepis art. 15 ust. 1 u.d.i.p. wprowadza wyjątek od zasady bezpłatnego dostępu do informacji publicznej, o której mowa w jej art. 7 ust. 2 ustawy według którego dostęp do informacji publicznej jest bezpłatny, z zastrzeżeniem właśnie art. 15. Wspomniany przepis stanowi, że jeżeli w wyniku udostępnienia informacji publicznej na wniosek o którym mowa w art.10 ust.1 podmiot obowiązany do udostępnienia ma ponieść dodatkowe koszty związane ze wskazanym we wniosku sposobem udostępnienia lub koniecznością przekształcenia informacji w formę wskazaną we wniosku, może pobrać od wnioskodawcy opłatę w wysokości odpowiadającej tym kosztom. Ust. 2 nakłada na podmiot udostępniający informację publiczną obowiązek powiadomienia wnioskodawcy o wysokości opłaty w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku. Co jasne ma to na celu umożliwienie wnioskodawcy podjęcia decyzji o pokryciu kosztów udostępnianych informacji. Ze względu na wysokość opłaty może on bowiem zrezygnować ze wskazanego we wniosku sposobu lub formy udostępnienia informacji, poprzestając na sposobie, z którym nie wiążą się żadne opłaty lub opłata jest znacznie niższa. Takie rozwiązanie gwarantuje prawidłową realizację prawa do informacji publicznej, gdyż nie dopuszcza do sytuacji, w której wysokość kosztów udostępnienia informacji stanowiłaby wyłączną i bezpośrednią przeszkodę w dostępie do informacji publicznych. Ustawodawca pozostawił wnioskodawcy 14 dni, licząc od dnia doręczenia wnioskodawcy ww. powiadomienia, na dokonanie zmiany wniosku w zakresie sposobu lub formy udostępnienia informacji lub też na wycofanie wniosku. Milczenie wnioskodawcy w tym okresie spowoduje udostępnienie informacji w sposób i w formie wskazanych pierwotnie we wniosku i będzie wiązać się z koniecznością opłacenia przez wnioskodawcę kosztów określonych we wcześniejszym zawiadomieniu.

Sąd pierwszej instancji wskazał, że w postanowieniu z dnia 1 października 2013 r. (sygn. akt I OSK 2139/13) Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, że ustalenie wysokości opłaty za dostęp do informacji publicznej następuje w drodze czynności stwierdzającej obowiązek poniesienia opłaty oraz ustalającej jej wysokość, która kreuje zobowiązanie o charakterze finansowym. Ustalenie wysokości opłaty za dostęp do informacji publicznej ma charakter publicznoprawny. Wpływa ona bowiem w sposób prawnie wiążący na sytuację określonego podmiotu prawa i dotyczy uprawnienia lub obowiązku wynikającego z przepisu prawa. Może on być przy tym określony przykładowo jako: "zarządzenie", "zawiadomienie", "wezwanie", czy "informacja", jak również może nie zawierać określenia formy i stanowić pismo skierowane do wnioskodawcy. Stwierdzenie istnienia obowiązku udostępnienia informacji publicznej przesądza o tym, że ustalenie wysokości opłaty za dostęp do informacji publicznej jest czynnością z zakresu administracji publicznej, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. podlegającej kontroli sądowej. Już ta uwaga pozwala w ocenie Sądu meriti na wniosek, że zaskarżony akt nie jest aktem prawa miejscowego, ale aktem z zakresu kierownictwa wewnętrznego. Jego treść jest skierowana wyłącznie do pracowników organu, zawarte w nim normy nie oddziałują bezpośrednio na prawa i obowiązki obywateli. Zgodnie z orzecznictwem Trybunału Konstytucyjnego akty tego typu nie muszą posiadać wyraźnej podstawy ustawowej, może ona wynikać nawet pośrednio z regulacji prawnej. W uzasadnieniu wyroku z dnia 14 kwietnia 2014 r. w sprawie o sygn. U 8/13 TK stwierdził, że "ustrojodawca przewidział dla zarządzeń, jako aktów prawa wewnętrznego, luźniejszą determinację ustawową niż w odniesieniu do aktów prawa powszechnie obowiązującego. Nie jest bowiem wymagane aby podstawą ustawową zarządzenia było szczegółowe upoważnienie tak jak w przypadku rozporządzenia, ani aby treść zarządzenia była ściśle wyznaczona przez ustawę, w ten sposób, że zarządzenie miałoby być wydawane w celu wykonania ustawy tak jak rozporządzenie lub akt prawa miejscowego". Trybunał wskazał także, że w literaturze wyrażane jest stanowisko, iż organy mają znaczny zakres swobody kształtowania treści i zakresu aktów prawa wewnętrznego: mogą stanowić akty tego rodzaju w tych wszystkich materiach, które mieszczą się w ich kompetencjach i zadaniach. Podstawą do wydania zarządzeń wewnętrznych nie jest jakaś jedna ustawa, ale różne ustawy, normujące różne dziedziny spraw, jeżeli tylko przyznają one jakiemuś podmiotowi będącemu organem władzy publicznej kompetencje, wyznaczają mu zadania lub nakładają na niego obowiązki i jeżeli czynienie użytku z tych kompetencji oraz realizowanie wyznaczonych zadań i obowiązków wymaga wydania norm generalnych i abstrakcyjnych, adresowanych do jednostek organizacyjnie podległych temu podmiotów. Prawdą jest, że koszty, o których mowa w 15 ust. 1 ustawy ustalane są każdorazowo w konkretnej sprawie. Co więcej z art. 15 ust. 1 ustawy nie wynika obowiązek ustalenia opłaty, a jedynie możliwość jej pobrania. Wysokość przedmiotowej opłaty ma odpowiadać kosztom związanym ze wskazanym we wniosku sposobem udostępnienia lub koniecznością przekształcenia informacji w formę wskazaną we wniosku. W wyroku z dnia 6 lipca 2016 r. (sygn. akt I OSK 662/16) Naczelny Sąd Administracyjny potwierdził, że kosztem dodatkowym związanymi z udostępnieniem informacji publicznej jest w tej sytuacji wydatek rzeczywiście poniesiony ponad koszt funkcjonowania bazy, związany z realizacją wskazanego we wniosku sposobu udostępnienia lub koniecznością przekształcenia informacji. Bez wątpienia przekształcanie informacji przez przeniesienie na nośnik papierowy lub elektroniczny generuje dodatkowe koszty, dlatego udostępnianie jej w taki sposób może łączyć się z ponoszeniem opłat. Często również przekształcenie informacji wiąże się z pozbawieniem danych chronionych odrębną ustawą, co z kolei angażuje środki materialne i osobowe podmiotu zobowiązanego do realizowania zadań innych niż te, do których został powołany (przywołano wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 grudnia 2014 r.; sygn. akt I OSK 266/14). Sąd pierwszej instancji wskazał, że podziela stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w powołanym już wyroku z dnia 6 lipca 2016 r. (sygn. akt I OSK 662/16), w którym stwierdzono, że o ile niedopuszczalne jest określanie przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta) zryczałtowanego cennika udostępniania informacji publicznej, o tyle dopuszczalne jest wydanie zarządzenia mającego pomóc i ujednolicić praktykę każdorazowego ustalania rzeczywistych kosztów udostępnienia informacji publicznej na dany, indywidualny wniosek. Zgodzić należy się również z tezą powołanego wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 12 maja 2016r. (sygn. akt I OSK 1992/14), według którego istnienie zarządzenia o charakterze wewnętrznym ma stanowić jedynie ułatwienie dla organu w kształtowaniu zindywidualizowanego wymiaru opłaty za udostępnienie informacji publicznej. Stanowi zatem akt pomocniczy, wewnętrzny, usprawniający działanie organu, a nie – podważający dostosowanie wysokości kosztów do przedmiotu żądania informacji publicznej w danej sprawie. Nie określa on bowiem a priori wysokości opłaty, lecz pomaga jedynie w jej ustaleniu w danej sprawie. Zgodzić należy się zatem z Wójtem, że zaskarżone zarządzenie nie ma na celu ustalenia stawek za udzielenie informacji, ale ma jedynie na celu ujednolicenie określonych kosztów związanych z udostępnieniem informacji. Taki właśnie pomocniczy charakter w kształtowaniu zindywidualizowanego wymiaru opłaty za udostępnienie informacji publicznej ma § 2 zarządzenia. Warto zauważyć, że dotyczy on jedynie opłat za nośniki informacji publicznej , na których udostępniana jest informacja publiczna w związku ze wskazanym sposobem udostępnienia. Opłaty te zostały wskazane w załączniku nr 3, jako koszty dodatkowe związane ze wskazaniem we wniosku sposobem udostępnienia lub koniecznością przekształcenia informacji publicznej w formę wskazaną we wniosku. Chodzi o koszt kserokopii/wydruku określonych formatów w technice czarno – białej i kolorowej oraz koszt skanowania i przetwarzania na pliku PDF. W § 3 załącznika wskazano natomiast, że w razie udostępnienia informacji potwierdzonej za zgodność stosuje się opłaty wynikające z ustawy o opłacie skarbowej. Przepis § 2 ww. zarządzenia i jego załącznik nr 3 nie naruszają zatem w ocenie Sądu pierwszej instancji art. 15 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wywiódł Wojewoda Lubelski, zaskarżając wyrok w całości i zarzucając - z odwołaniem się do art. 174 pkt 1 P.p.s.a. - naruszenie prawa materialnego, to jest:

- art. 15 ust. 1 w zw. z art. 7 ust. 2 u.d.i.p. poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że zgodnie z tymi przepisami organ jest uprawniony do wydania zarządzenia zawierającego "Cennik opłat za dodatkowe koszty związane ze wskazanym we wniosku sposobem udostępnienia lub koniecznością przekształcenia informacji publicznej w formę wskazaną we wniosku" mającego na celu ujednolicenie określonych kosztów związanych z udostepnieniem informacji;

- art. 15 ust. 1 u.d.i.p. w zw. z art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2022 r., poz. 559 ze zm.) i art. 94 Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 ze zm.) poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na wadliwym uznaniu, że zarządzenie Wójta Gminy określające "Cennik opłat za dodatkowe koszty związane ze wskazanym we wniosku sposobem udostępnienia lub koniecznością przekształcenia informacji publicznej w formę wskazaną we wniosku" nie stanowi aktu prawa miejscowego, gdyż zawiera normy, które nie oddziaływują bezpośrednio na prawa i obowiązki obywateli, a w konsekwencji nie musi posiadać wyraźnej podstawy ustawowej, ponieważ może ona wynikać pośrednio z regulacji prawnej

co doprowadziło do wadliwej kontroli zaskarżonego zarządzenia poprzez wadliwe zastosowanie art. 151 P.p.s.a. i oddalenie skargi, zamiast stwierdzenia nieważności zarządzenia w części obejmującej § 2 oraz załącznik nr 3 zarządzenia na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a.

Podnosząc powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi na zarządzenie, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji. Nadto skarżący kasacyjnie wniósł o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Skarżący kasacyjnie oświadczył również, że zrzeka się rozprawy.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Wójt Gminy [...] wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania (w tym kosztów z tytułu zastępstwa prawnego) według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W świetle art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.), dalej "P.p.s.a.", skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 P.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.

Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy.

Podkreślenia wymaga, że ustawodawca w art. 7 ust. 2 u.d.i.p. ustanowił zasadę bezpłatnego dostępu do informacji publicznej. Przewidziany w art. 15 powołanej ustawy wyjątek od tej zasady dotyczy poniesienia przez podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej dodatkowych kosztów i znajduje zastosowanie w dwóch przypadkach. Pierwszy z nich obejmuje koszty związane ze wskazanym we wniosku sposobem udostępnienia informacji, innym niż jedna z form określonych w art. 12 ust. 2 pkt 2 u.d.i.p., zaś drugi wiąże się z koniecznością przekształcenia informacji w formę wskazaną we wniosku.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w składzie rozpoznającym sprawę wskazać należy, że wykładnia art. 7 ust. 2 w zw. z art. 15 u.d.i.p. prowadzi do wniosku, iż przepisy tej ustawy regulują zasady i tryb udostępniania informacji oraz przypadki ponoszenia kosztów za udostępnienie informacji, ale wyłącznie w sprawach indywidualnych. Ustalenie kosztów udostępnienia informacji publicznej, których poniesienie uzasadnia treść art. 15 ust. 1 u.d.i.p., następuje w piśmie skierowanym do wnioskodawcy w trybie art. 15 ust. 2 tej ustawy. Koszty są zatem ustalane w toku realizacji każdorazowego wniosku o udzielenie informacji publicznej, stąd też podstawy ich ustalenia nie może stanowić akt generalny określający sposób ustalania opłaty, czy też precyzujący koszty związane z daną formą czy sposobem udostępnienia informacji publicznej. Innymi słowy, przepis art. 15 ust. 1 u.d.i.p. w sytuacjach wyjątkowych upoważnia organ zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej do pobrania opłaty, jeżeli sposób udostępnienia informacji wskazany we wniosku osoby żądającej dostępu do takiej informacji powoduje powstanie dodatkowych kosztów. Taka regulacja ustawowa oznacza, że pobieranie opłaty przez organ zobowiązany do udostępnienia informacji stanowi wyjątek od zasady bezpłatności dostępu do informacji publicznej (art. 7 ust. 2 ustawy) i musi być tłumaczony według wykładni zwężającej treść przepisu. Prawo do pobierania opłaty może więc dotyczyć tylko dodatkowych kosztów związanych z żądanym sposobem udostępnienia informacji. Chodzi tu więc o koszty rzeczywiste, realne, faktycznie ponoszone przez organ w związku z określonym sposobem udostępnienia informacji. Koszty te z natury rzeczy mogą być różne przy realizacji konkretnych wniosków o udostępnienie informacji publicznej.

W drodze rozumowania a contrario z przepisów art. 7 ust. 2 u.d.i.p. i art. 15 ust. 1 u.d.i.p. przyjąć należy, iż opłaty za udostępnienie informacji publicznej nie mogą być wprowadzone w formie generalnego cennika bądź stawek ryczałtowych. Jak w pełni zasadnie wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 4 listopada 2021 r. (sygn. akt III OSK 437/21) akt taki, nawet jeśli "symuluje" akt o charakterze wewnętrznym adresowanym do podległego organowi aparatu pomocniczego wykazuje cechy abstrakcyjności i generalności, i w rzeczywistości adresowany jest i kształtuje sytuację podmiotu zewnętrznego względem administracji. Treść takiego aktu bez względu na użyte sformułowania zawsze w sposób bezpośredni lub pośredni wskazywać będzie na określoną wysokości opłat pobieranych za udostępnienie informacji publicznej w określonej formie, czy w określony sposób i w ten sposób determinować będzie sytuację administracyjnoprawną jednostki w zakresie dostępu do informacji publicznej. Sytuacja prawna jednostki w zakresie dostępu do informacji publicznej posiada zupełną i zamkniętą regulację prawną wynikającą z przepisów Konstytucji i ustaw zwykłych. Brak jest podstaw prawnych do jej uszczegóławiania aktami niższej rangi. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego skonstatować należy, że akty prawne tego rodzaju są niedopuszczalne również dlatego, że użyte w art. 15 ust. 1 u.d.i.p. sformułowanie "dodatkowe koszty" wskazuje, że nie chodzi o wszelkie koszty związane z żądaniem udostępnienia informacji publicznej. Kosztem dodatkowym będzie w tej sytuacji wydatek rzeczywiście poniesiony ponad zwykły koszt funkcjonowania, związany z realizacją wskazanego we wniosku sposobu udostępniania lub koniecznością przekształcenia informacji. Koszt taki ustalony może zostać dopiero na gruncie zawisłego przed organem wniosku. Musi to być koszt wykraczający poza normalne koszty funkcjonowania podmiotu zobowiązanego (zob. w tej materii m.in.: wyroki Wojewódzkich Sądów Administracyjnych w: Wrocławiu z dnia 20 października 2004 r.; sygn. akt IV SA/Wa 505/04 oraz w Warszawie z dnia 19 grudnia 2013 r.; sygn. akt II SA/Wa 1704/13). Tym samym uznać należy, że nie ma żadnych podstaw prawnych do ustalenia w akcie wewnętrznym stawek opłat, które wymagają indywidualizacji w konkretnej sprawie (zob. w tej materii wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 maja 2013 r.; sygn. akt I OSK 307/13 - http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

W rozpoznawanej sprawie mocą § 2 i załącznika nr 3 do zaskarżonego zarządzenia ustalone zostały zaś ryczałtowe koszty udostępnienia informacji publicznej na określonych nośnikach. Wbrew używanej w zarządzeniu nomenklaturze nie są to koszty dodatkowe, gdyż te nie mogą być ustalone w oderwaniu o skonkretyzowanego wniosku. Wysokość poszczególnych kosztów i znajomość realiów rynkowych wskazuje, iż są to stawki mające pokryć koszty zwykłe udostępniania informacji publicznej, co – jak wskazano powyżej - pozostaje w sprzeczność z wyrażoną w art. 7 ust. 2 u.d.i.p. zasadą bezpłatnego dostępu do informacji publicznej.

Reasumując uznać zatem należy, że wskazane w podstawie prawnej spornego zarządzenia art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. oraz art. 33 ust. 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym jak i art. 15 ust. 1 u.d.i.p. nie zawierają upoważnienia dla organu wykonawczego gminy do tworzenia w drodze zarządzenia swoistej taryfy opłat za udostępnienie informacji publicznej. Nie zawierają one też szczególnej kompetencji w tym zakresie dla innych organów gminy, ani też podstawy prawnej do ustalenia generalnych stawek opłat. Z tych względów zarzuty podniesione w petitum skargi kasacyjne ocenione łącznie i we wzajemnym zasługiwały na uwzględnienie.

W odniesieniu do argumentacji podnoszonej przez Wójta Gminy [...] wskazać należy zauważyć, że Sądowi znane jest stanowisko wyrażone w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 lipca 2016 r. (sygn. akt I OSK 662/16), a dotyczące uznania zarządzenia organu wykonawczego jednostki samorządu terytorialnego w sprawie trybu ustalania opłat odpowiadających dodatkowym kosztom udostępniania informacji publicznej na wniosek za akt z zakresu kierownictwa wewnętrznego. Podkreślenia jednak wymaga, że pomimo tego, iż poddane ocenie Sądu zarządzenie dotyczyło podobnej materii, to znacząco różniło się jednak pod względem treści od zarządzenia będącego przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie, gdyż jego celem było jedynie ujednolicenie praktyki każdorazowego ustalania rzeczywistych kosztów udostępnienia informacji publicznej na dany, indywidualny wniosek. Zarządzenie to nie wprowadzało - jak w realiach rozpatrywanej sprawy - taryfy opłat za udostępnienie informacji publicznej, lecz określało tryb (sposób) ich ustalania w konkretnych sprawach, stanowiło zatem akt pomocniczy, wewnętrzny, usprawniający działanie organu, nieokreślający a priori wysokości opłaty, lecz pomagający jedynie w jej ustaleniu w danej sprawie. W niniejszej sprawie takie okoliczności - jak wskazano we wcześniejszych rozważaniach - nie występują.

Z przedstawionych powyżej powodów Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie. Uznając z kolei, że sprawa jest dostatecznie wyjaśniona na podstawie art. 188 w zw. z art. 147 § 1 w zw. z art. 193 P.p.s.a. stwierdził nieważność § 2 oraz załącznika nr 3 do zaskarżonego zarządzenia (punkt 1 sentencji wyroku).

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono jak w punkcie 2 sentencji wyroku na podstawie art. 203 pkt 1 w zw. z art. 205 § 2 i art. 209 P.p.s.a.

Wskazać w tym miejscu należy, że w niniejszej sprawie pełnomocnik skarżącego kasacyjnie - na podstawie art. 176 § 2 in fine P.p.s.a. - zrzekł się rozprawy, a strona przeciwna w ustawowym terminie nie zawnioskowała o przeprowadzenie rozprawy. W związku z tym rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 182 § 2 i 3 P.p.s.a.