Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 2743/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2024-01-12 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6034 Zjazdy z dróg publicznych
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Dyrektor Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 4 pkt 8, art. 29 ust. 1, art. 29 ust. 4
journal: Dz.U. 2023 poz 645
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t. j.)
article: art. 7, art. 77 par. 1, art. 80, art. 107 par. 3
journal: Dz.U. 2022 poz 2000
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 151
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Dnia 12 stycznia 2024 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Kozik (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Grzegorz Nowecki Sędzia WSA Tomasz Sałek Protokolant ref. Anna Arendt po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 stycznia 2024 r. sprawy ze skargi T. S. na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] stycznia 2023 r. nr [...] w przedmiocie zezwolenia na lokalizację zjazdu oddala skargę


UZASADNIENIE

Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad (dalej: "organ", "GDDKiA") decyzją z 5 stycznia 2023 r. nr [...], na podstawie art. 29 ust. 1 i ust. 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2022 r. poz. 1693, z późn. zm., dalej: "u.d.p.") oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735, z późn. zm., dalej: "K.p.a."), po rozpoznaniu pięciu wniosków z 5 czerwca 2018 r. T. S., (dalej: "Strona", "Skarżący") nie udzielił zezwolenia na lokalizację zjazdu zwykłego - przeznaczonego do obsługi działki niezagospodarowanej w żaden obiekt stały - z drogi krajowej Nr [...] do działki Nr [...] w B. (Gmina Z.).

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ wyjaśnił, że wnioskami własnymi Skarżący wystąpił o zezwolenie na lokalizację zjazdu indywidualnego (zjazd zwykły do obsługi działki niezagospodarowanej w obiekt stały) z [...]do działki Nr [...] w B. (Gmina Z.). Organ wskazał, że analizowany odcinek drogi krajowej Nr [...], zgodnie z zarządzeniem Nr 10 GDDKiA z 19 kwietnia 2021r. w sprawie klas istniejących dróg krajowych, został zakwalifikowany do dróg głównych ruchu przyspieszonego (droga klasy GP jako droga zamiejska). Dodał, że droga krajowa klasy GP usytuowana jest wysoko w hierarchii dróg publicznych, które muszą spełniać surowe warunki technicznoużytkowe aby pełnić swoją funkcję, w szczególności funkcję tranzytową.

GDDKiA pokreślił, że droga krajowa Nr [...] winna zachować wszystkie parametry techniczne i użytkowe odpowiadające drogom klasy GP, tj. drogom głównym ruchu przyspieszonego, w tym również w zakresie lokalizacji i przebudowy zjazdów. Organ dodał, że wydając decyzję na lokalizację zjazdu z drogi krajowej, kieruje się przede wszystkim względami bezpieczeństwa w ruchu drogowym, a ponadto kryteriami wyznaczonymi w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z 20 lipca 2022 r., w sprawie przepisów techniczno-budowlanych dotyczących dróg publicznych (Dz. U. z 2022 r., poz. 1518).

Zdaniem organu, względy bezpieczeństwa ruchu drogowego na drogach krajowych tej właśnie klasy przemawiają za tym, aby lokalizowanie zjazdów z takiej drogi miało miejsce tylko w sytuacjach wyjątkowych, a analiza stanu faktycznego wykazała, iż na gruncie niniejszej sprawy nie występuje wyjątkowa sytuacja, która byłaby podstawą wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu zwykłego przeznaczonego do obsługi działki niezagospodarowanej.

Organ wyjaśnił, że podczas postępowania ustalono ponownie stan faktyczny i sporządzono dokumentację fotograficzną z terenu. Działka objęta wnioskiem graniczy z pasem drogowym [...] i posiada aktualnie dwa bezpośrednie zjazdy z drogi krajowej. Jeden zjazd jest w granicy z działką Nr [...] i stanowi zjazd mogący obsługiwać obiekt usługowy/handlowy - co przedstawiają dowody na kartach 14-2. Drugi zjazd jest w granicy z działką Nr [...] jak i działką Nr [...] i stanowi dojazd do działek zagospodarowanych w budynki mieszkalne - co obrazują dowody na kartach 34-4. Rozpatrywane wnioski nie odnoszą się do sytuacji szczególnej, w której nie ma innej możliwości dojazdu do wnioskowanej działki, jak tylko poprzez wnioskowany nowy zjazd z [...].

Organ podkreślił, że każdy zjazd z drogi stanowi potencjalne źródło zagrożenia bezpieczeństwa ruchu drogowego i ograniczenia jego płynności i to w stopniu tym większym, im większe natężenie ruchu występuje na drodze oraz im większa jest liczba zjazdów i częstość ich występowania. Przeprowadzona przez organ analiza warunków technicznych odcinka drogi krajowej wykazała, że planowany przez stronę zjazd indywidualny byłby już trzecim zjazdem z [...] na teren przedmiotowej nieruchomości.

Organ wskazał również, że zgodnie z Generalnym Pomiarem Ruchu przygotowanym przez Transprojekt – Warszawa Sp. z o. o. Biuro Projektowo-Badawcze Dróg i Mostów, natężenie ruchu drogowego w 2020/2021r., na odcinku ww. drogi krajowej, wynosiło 19784 poj./dobę (w tym udział samochodów ciężarowych wynosił 1934 poj./dobę). Powyższe pozwala zatem stwierdzić, zdaniem GDDKiA, że lokalizacja zjazdu na przedmiotowym odcinku ww. drogi krajowej, może negatywnie wpłynąć na płynność, a przede wszystkim na bezpieczeństwo ruchu drogowego. Im większe natężenie ruchu na drodze, tym ograniczenie płynności tego ruchu i prawdopodobieństwo wystąpienia wypadku lub kolizji spowodowanych wjazdem lub wyjazdem z działki i włączeniem się do ruchu na drodze, jest większe. Znaczne natężenie ruchu pojazdów, w tym w szczególności pojazdów ciężarowych, których gabaryty oraz właściwości jezdne (droga hamowania, tonaż) wymagają jeszcze większej sprawności i skupienia przez kierujących nimi, wymusza na zarządcy drogi szczególny ustawowy obowiązek dbania o bezpieczeństwo uczestników ruchu, a także nieingerowanie w warunki techniczne przedmiotowej drogi krajowej.

Organ uznał, iż dodatkowa kumulacja pojazdów w miejscu planowanego zjazdu do działki Nr [...] w B., miałaby istotny wpływ na pogorszenie istniejących warunków ruchu na drodze. Organ dał prymat interesowi społecznemu, rozumianemu jako bezpieczeństwo ruchu drogowego, przed którym interes strony winien ustąpić, zwłaszcza że indywidualny interes strony może być w zasadniczym stopniu zaspokojony poprzez zastosowanie zaproponowanego w niniejszej decyzji rozwiązania komunikacyjnego.

Pismem z 6 lutego 2023 r. Skarżący zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie decyzję GDDKiA z 5 stycznia 2023 r.

W uzasadnieniu skargi Skarżący podniósł, że GDDKiA oddaliła po raz kolejny wniosek o wydanie zgody na lokalizację zjazdu indywidualnego do działki [...] w B. z drogi krajowej nr [...]. Zdaniem Skarżącego z uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie wiadomo jakie organ posiada konkretne zarzuty, w kwestii samego merytorycznego uzasadnienia tego oddalenia. Skarżący podniósł, że organ nie odniósł się do konkretnych realiów usytuowania niniejszego zjazdu i warunków drogi, która posiada dodatkowy trzeci pas ułatwiający bezpieczny zjazd, o czym organ nawet nie wspomina. Ponadto, jak podniósł Skarżący, całkowitą nieprawdą jest podanie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że sporna działka "posiada aktualnie dwa bezpośrednie zjazdy".

Skarżący dodał, że w uzasadnieniu ani jednym słowem nie wspomniano także o fakcie, że dla działki [...] organ wcześniej wydał decyzję na budowę zjazdu publicznego i obecny zjazd posiada taki status. Ten fakt nie stoi, zdaniem Skarżącego na przeszkodzie w uzyskaniu zgody na zjazd indywidualny. O taką decyzję wystąpił Skarżący pierwotnie i o taki zjazd trwa spor sądowy już dokładnie ponad 10 lat.

W odpowiedzi na skargę GDDKiA wniósł o jej odrzucenie ze względu na niepodpisanie skargi i jednocześnie podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja nie naruszaja przepisów prawa w sposób uzasadniający jej uchylenie.

W niniejszej sprawie GDDKiA odmówiła Skarżącym udzielenia zezwolenia na lokalizację zjazdu zwykłego z drogi krajowej nr [...] do działki Skarżącego nr [...] w B..

Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia stanowił art. 29 ust. 1 i ust. 4 u.d.p., zgodnie z którymi budowa lub przebudowa zjazdu należy do właściciela lub użytkownika nieruchomości przyległych do drogi, po uzyskaniu, w drodze decyzji administracyjnej, zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację zjazdu lub przebudowę zjazdu, z zastrzeżeniem ust. 2 – (ust. 1). Ze względu na warunki określone w przepisach wydanych na podstawie art. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane lub zasady wiedzy technicznej w rozumieniu art. 5 ust. 1 tej ustawy zarządca drogi może odmówić wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu lub jego przebudowę albo wydać zezwolenie na lokalizację zjazdu na czas określony – (ust. 4).

Warunki powyższe zostały unormowane w przepisach rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 24 czerwca 2022 r. w sprawie przepisów techniczno - budowlanych dotyczących dróg publicznych (Dz. U. poz. 1518, dalej: "rozporządzenie techniczne").

Zgodnie z art. 4 pkt 8 u.d.p., pojęcie zjazdu oznacza część drogi publicznej łączącą jezdnię z nieruchomością gruntową usytuowaną poza pasem drogowym, stanowiącą bezpośrednie miejsce dostępu do drogi publicznej w rozumieniu przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W § 54 ust. 4 rozporządzenia technicznego wyróżniono zjazdy: techniczny, awaryjny oraz zwykły, którego dotyczy niniejsza sprawa i który zgodnie z § 54 ust. 4 pkt 1 rozporządzenia technicznego projektuje się jako przeznaczony do ruchu pojazdów albo pojazdów, pieszych i osób poruszających się przy użyciu urządzenia wspomagającego ruch. Ponadto, zgodnie z § 55 ust. 2 rozporządzenia technicznego, zjazdu, wyjazdu lub wjazdu zwykłego nie projektuje się w miejscu, które zagraża bezpieczeństwu ruchu. W szczególności zjazdu zwykłego nie projektuje się w obszarze węzła lub skrzyżowania, z wyjątkiem trudnych warunków.

Wyjaśnienia wymaga, że decyzja wydawana na podstawie art. 29 ust. 1 u.d.p., ma charakter uznaniowy, co jednak, jak szeroko wskazuje się w orzecznictwie, nie oznacza dowolności działania organu. Organ może bowiem wydać decyzję dopiero po szczegółowym wyjaśnieniu wszystkich istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności, poczynieniu prawidłowych ustaleń, rozważeniu wszechstronnie materiału dowodowego oraz zastosowaniu właściwych przepisów prawa materialnego. Granice uznania administracyjnego wyznaczają - w myśl art. 7 k.p.a. - interes społeczny i słuszny interes obywatela, a ponadto przepisy szczególne. Niewątpliwie jednak zezwolenie na lokalizację zjazdu z drogi publicznej stanowi prawny środek ograniczenia korzystania z dróg publicznych. Dlatego należy dokładnie ocenić wszystkie okoliczności składające się na ewentualną lokalizację takiego zjazdu (por. wyrok WSA w Warszawie z 7 kwietnia 2022 r., sygn. akt VI SA/Wa 2711/21). W orzecznictwie przyjmuje się, że organ wydając decyzję, o której mowa w art. 29 u.d.p., powinien rozważyć przede wszystkim dwie kwestie, po pierwsze bezpieczeństwo w ruchu drogowym, a po drugie, czy istnieje inna możliwość dojazdu do nieruchomości (por. wyrok NSA z 25 sierpnia 2020 r. I OSK 2936/19).

W niniejszej sprawie organ rozważył obie te kwestie.

Organ opisał położenie spornej działki nr [...] oraz wyjaśnił, że posiada ona aktualnie dwa bezpośrednie zjazdy z drogi krajowej. Jeden zjazd jest w granicy z działką Nr [...] i stanowi zjazd mogący obsługiwać obiekt usługowy/handlowy - co przedstawiają dowody na kartach 14-2. Drugi zjazd jest w granicy z działką Nr [...] jak i działką Nr [...] i stanowi dojazd do działek zagospodarowanych w budynki mieszkalne. Skarżący zakwestionował w skardze, że sporna działka posiada aktualnie dwa bezpośrednie zjazdy z drogi krajowej, ale jednocześnie przyznał, że działka posiada zjazd (zjazd publiczny według regulacji obowiązującego wcześniej rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie Dz. U. z 2016 r. poz. 124 z późn. zm.), co potwierdza materiał dowodowy – zjazd w granicy z działką Nr [...]. Ponadto, Skarżący w piśmie skierowanym do Sądu z 19 listopada 2023 r., potwierdził istnienie powyższego zjazdu, który jak wyjaśnił Skarżący, zostanie przebudowany do parametrów zjazdu wspólnego do działki nr [...] i spornej działki nr [...]

Organ ustalił również, że zjazd byłby usytuowany na odcinku drogi o natężeniu ruchu drogowego, zgodnie z Generalnym Pomiarem Ruchu przygotowanym przez Transprojekt – Warszawa Sp. z o. o. Biuro Projektowo-Badawcze Dróg i Mostów, wynoszącym w 2020/2021 r., 19784 poj./dobę (w tym udział samochodów ciężarowych 1934 poj./dobę). Z tych względów, w ocenie Sądu, organ prawidłowo uznał, że lokalizacja zjazdu na przedmiotowym odcinku ww. drogi krajowej, może negatywnie wpłynąć na płynność ruch drogowego i bezpieczeństwo ruchu drogowego. Należy zgodzić się z organem, że kumulacja pojazdów w miejscu planowanego zjazdu do działki Nr [...] w B., w tym w szczególności pojazdów ciężarowych, miałaby istotny wpływ na pogorszenie istniejących warunków ruchu na drodze.

W świetle powyższego należy stwierdzić, że organ odmawiając udzielenia zezwolenia na lokalizację zjazdu zwykłego z drogi krajowej nr [...] do działki nr [...] w B. (Gmina Z.), na podstawie art. 29 ust. 1 i ust. 4 u.d.p., szczegółowo wyjaśnił wszystkie istotne dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności, zwłaszcza bezpieczeństwo w ruchu drogowym oraz kwestię istnienia inej możliwość dojazdu do nieruchomości. Skarżący ma prawo korzystania z uprawnień przysługujących mu względem spornej nieruchomości, jednak lokalizacja zjazdu zwykłego z drogi publicznej podlega omówionym powyżej ograniczeniom prawnym, które organ prawidłowo zastosował w niniejszej sprawie.

Sąd stwierdza, że GDDKiA oparł się na zgromadzonym w sprawie materiale dowodowym, dokonał jego merytorycznej oceny z uwzględnieniem ogólnych zasad proceduralnych określonych w ar. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a., a podjęte w tym zakresie rozstrzygniecie zostało uzasadnione w sposób wymagany przez normę prawa określoną w art. 107 § 3 K.p.a.

Wobec powyższego Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634), orzekł jak w sentencji.