Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 743/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2024-01-31 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej decyzji

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Karolina Kisielewicz (spr.), Sędzia WSA Sławomir Antoniuk, Asesor WSA Mateusz Rogala, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 31 stycznia 2024 r. sprawy ze skargi J. J. na decyzję Banku Gospodarstwa Krajowego z dnia [...] lutego 2023 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji, 2. zasądza od Banku Gospodarstwa Krajowego na rzecz J. J. kwotę 200 (słownie: dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Bank Gospodarstwa Krajowego decyzją z dnia [...] lutego 2023 r. (nr [...]), na podstawie art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2022 r. poz. 902 ze zm., zwana dalej: u.d.i.p.), odmówił J. J. udostępnienia skanów umowy najmu powierzchni w biurowcu [...] przy ulicy [...] w [...] oraz umowy najmu powierzchni w biurowcu [...] przy [...] w [...], wraz z załącznikami oraz skanami faktur wystawionych Bankowi z tytułu realizacji tych umów w 2022 i 2023 r., zgodnie z jego wnioskiem z dnia [...] lutego 2023 r.

W uzasadnieniu decyzji przytroczył m. in. treść art. 5 ust. 2 u.d.i.p., stanowiącego o ograniczeniu prawa do informacji publicznej z uwagi na tajemnicę przedsiębiorcy i wyjaśnił, że stosownie do art. 11 ust. 2 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (Dz. U. z 2022 r. poz. 1233 ze zm., zwana dalej: u.z.n.k.) przez tajemnicę przedsiębiorstwa rozumie się informacje techniczne, technologiczne, organizacyjne przedsiębiorstwa lub inne informacje posiadające wartość gospodarczą, które jako całość lub w szczególnym zestawieniu i zbiorze ich elementów nie są powszechnie znane osobom zwykle zajmującym się tym rodzajem informacji albo nie są łatwo dostępne dla takich osób, o ile uprawniony do korzystania z informacji lub rozporządzania nimi podjął, przy zachowaniu należytej staranności, działania w celu utrzymania ich w poufności. Bank dodał, że w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że na tajemnicę przedsiębiorcy składają się dwa elementy: materialny (np. szczegółowy opis sposobu wykonania usługi, jej koszt) oraz formalny – wola utajnienia danych informacji. Tajemnicę przedsiębiorcy stanowią więc informacje znane jedynie określonemu kręgowi osób i związane z prowadzoną przez przedsiębiorcę działalnością, wobec których podjął on wystarczające środki ochrony w celu zachowania ich w poufności. Informacje utajnione muszą przy tym posiadać określoną wartość dla przedsiębiorcy.

Odnosząc powołane przepisy prawa do okoliczności rozpatrywanej sprawy, Bank stwierdził, że treść umów których udostępnienia domaga się skarżący oraz informacje związane z ich realizacją mogą posiadać dla stron umów wartość gospodarczą i stanowią tajemnicę przedsiębiorstwa. Żądane umowy różnią się treścią, niemniej zawarte w nich informacje posiadają wspólne cechy, spełniające ustawowe przesłanki kwalifikacji ich jako tajemnicy przedsiębiorstwa, tj.: 1) mają charakter techniczny, technologiczny lub organizacyjny lub posiadają one wartość gospodarczą dla stron (zarówno wynajmujących, jak i najemcy); 2) mają poufny charakter i nie zostały do tej pory ujawnione do wiadomości publicznej w tym znaczeniu, że jako całość lub w szczególnym zestawieniu i zbiorze ich elementów nie są powszechnie znane osobom zwykle zajmującym się tym rodzajem informacji albo nie są łatwo dostępne dla takich osób; 3) wynajmujący podjęli w stosunku do nich, przy zachowaniu należytej staranności, niezbędne działania w celu zachowania ich poufności.

Bank podniósł, że rynek najmu powierzchni biurowych jest obecnie bardzo szeroko rozbudowany i cechuje go duża konkurencyjność, a każdy z podmiotów oferujących biura na wynajem posługuje się wypracowanymi przez siebie umowami, zawierającymi autorskie rozwiązania. Umowy zawierają m.in. informacje finansowe, upusty, rabaty i inne szczególne zobowiązania stron, będące efektem negocjacji poprzedzających zawarcie umowy, m. in. o stawkach czynszowych, karach umownych, warunkach wypowiedzenia przez każdą ze stron oraz o rozplanowaniu biura najemcy, zabezpieczeniach dostępu. Są to informacje organizacyjne i stanowią dużą wartość gospodarczą, mają istotne znaczenie w kontekście prowadzonych negocjacji warunków umów z agentami nieruchomości oraz w stosunku do najemców, a w konsekwencji stanowią tajemnicę przedsiębiorstwa w rozumieniu art. 11 u.z.n.k.

Zdaniem organu żądane informacje spełniają także wymóg formalny uznania ich za tajemnicę przedsiębiorstwa. Są one archiwizowane przez obie strony w sposób niepozwalający na dostęp do nich nieupoważnionym osobom, a każda z umów zawiera postanowienia o poufności.

J. J. wniósł na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Skarżący zarzucił Bankowi naruszenie przepisów postępowania oraz przepisów prawa materialnego, które miały istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. art. 64 § 2 w zw. z art. 6 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r. poz. 2000 ze zm.; zwana dalej: k.p.a.) w zakresie w jakim z przepisów tych wynika obowiązek wezwania wnioskodawcy do uzupełnienia braków formalnych wniosku, poprzez jego niezastosowanie, polegające na braku wezwania do podpisania wniosku;

2. art. 107 § 1 pkt 6 i § 3 w zw. z art. 8 i art. 11 k.p.a. w zakresie w jakim z przepisów tych wynika obowiązek uzasadnienia decyzji administracyjnej, poprzez ich błędne zastosowanie, polegające na niewystarczającym uzasadnieniu decyzji;

3. art. 19 ust. 2 Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych otwartego do podpisu w Nowym Jorku dnia 19 grudnia 1966 r. (Dz. U. z 1977 r. Nr 38, poz. 167, zwany dalej: MPPOP) w zakresie w jakim przepis ten stanowi o prawie do swobodnego wyrażania opinii obejmującego swobodę poszukiwania, otrzymywania i rozpowszechniania wszelkich informacji i poglądów, bez względu na granice państwowe, ustnie, pismem lub drukiem, w postaci dzieła sztuki bądź w jakikolwiek inny sposób według własnego wyboru, poprzez jego niezastosowanie, a przez to prowadzenie postępowania w sposób uniemożliwiający uzyskanie wnioskowanej informacji, prowadzące do ograniczenia prawa do informacji;

4. art. 10 ust. 1 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności sporządzonej w Rzymie dnia 4 listopada 1950 r., zmienionej następnie Protokołami nr 3, 5 i 8 oraz uzupełnionej Protokołem nr 2 (Dz. U. z 1993 r. Nr 61, poz. 284 ze zm., zwana dalej: Konwencją), w zakresie w jakim z Konwencji wynika, że każdemu przysługuje prawo do otrzymywania i przekazywania informacji, bez ingerencji władz publicznych i bez względu na granice państwowe, poprzez jego niezastosowanie, polegające na zaniechaniu udostępnienia informacji objętych wnioskiem oraz władcze ograniczenie prawa do informacji;

5. art. 61 ust. 1 Konstytucji RP w zakresie w jakim przepis ten stanowi podstawę prawa do uzyskiwania informacji publicznej, poprzez jego niezastosowanie, polegające na nieudostępnieniu informacji publicznej na wniosek;

6. art. 33 ust. 1 Konstytucji RP w zakresie jakim przepis ten stanowi o tym, że wszelkie ograniczenia konstytucyjnych praw i wolności mogą być ustanawiane wyłącznie wtedy gdy są konieczne i nie mogą naruszać ich istoty, poprzez jego błędne zastosowanie, polegające na nieuzasadnionym i nieproporcjonalnym ograniczeniu konstytucyjnego prawa do informacji;

7. art. 5 ust. 2 u.d.i.p. w zw. z art. 11 ust. 2 u.z.n.k. w zakresie w jakim przepisy te ustanawiają instytucję tajemnicy przedsiębiorcy (przedsiębiorstwa) jako przesłankę ograniczenia prawa do informacji, poprzez ich błędne zastosowanie, polegające na uznaniu, że udostępnienie żądanej informacji naruszy tajemnicę przedsiębiorcy.

Biorąc pod uwagę powyższe zarzuty, skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa oraz zasądzenie na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł m. in, że postępowanie w sprawie dostępu do informacji publicznej co do zasady jest postępowaniem odformalizowanym. Oznacza to, że wnioskodawca może złożyć wniosek o udostępnienie informacji publicznej za pośrednictwem poczty elektronicznej oraz może pozostać anonimowy. Wyjątkiem od tej zasady jest sytuacja, w której podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej zmierza do wydania decyzji administracyjnej. Wówczas, zgodnie z art. 16 i 17 u.d.i.p., zastosowanie znajdują przepisy k.p.a., w tym art. 64 § 2 tej ustawy, na podstawie którego podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej powinien wezwać wnioskodawcę odo uzupełnienia braków formalnych wniosku, w tym do m. in. podpisania go.

Bank, który zmierzał do wydania decyzji administracyjnej, nie wezwał go do podpisania wniosku o udostępnienie informacji publicznej. W konsekwencji, nie doszło do wszczęcia postępowania, a zaskarżona decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa.

J. J. podniósł, że zaskarżona decyzja dotknięta jest również innymi wadami prawnymi, skutkującymi jej wyeliminowaniem z obrotu prawnego. W przekonaniu skarżącego, nawet jeżeli uznać argumenty organu, zgodnie z którymi żądana przez niego umowa w części zawiera informacje objęte tajemnicą przedsiębiorcy, to uzasadnia to jedynie konieczność anonimizacji jej indywidualnie oznaczonych zapisów i udostępnienie umowy w pozostałym zakresie. J. J. dodał, że zaskarżoną decyzją odmówiono udostępnienia wszystkich żądanych informacji związanych z umową najmu, a więc również faktur wystawionych Bankowi z tytułu realizacji umów w 2022 i 2023 r. W tym zakresie organ nie przedstawił jednak żadnej argumentacji, uzasadniającej odmowę ich udostępnienia z uwagi na tajemnicę przedsiębiorcy.

Bank Gospodarstwa Krajowego w odpowiedzi na skargę wniósł o jej odrzucenie, ewentualnie oddalenie. Bank wywiódł m. in., że zgodnie z wyrokiem WSA w Poznaniu z dnia 4 września 2014 r., sygn. akt IV SAB/Po 40/14, dopiero gdy dojdzie do wydania decyzji administracyjnej na podstawie art. 16 ust.1 u.d.i.p., do tej decyzji oraz w dalszym postępowaniu odpowiednie zastosowanie będą miały przepisy k.p.a.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

W rozpatrywanej sprawie skarżący zarzucił m. in., że kontrolowana decyzja Banku Gospodarstwa Krajowego o odmowie udostępnienia informacji publicznej rażąco narusza prawo (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.), ponieważ jego wniosek o udostępnienie informacji publicznej, dotknięty brakiem formalnym w postaci braku podpisu, który nie został usunięty w postępowaniu naprawczym na podstawie art. 64 § 2 k.p.a., nie mógł wywołać skutku prawnego w postaci wszczęcia postępowania.

Bank argumentował natomiast, że przepisy u.d.i.p. nie przewidują możliwości wzywania strony wnioskującej o udostępnienie informacji publicznej do uzupełnienia braków formalnych wniosku na podstawie art. 64 § 2 k.p.a., jak również pozostawienia takiego wniosku bez rozpatrzenia oraz wywodził, że w orzecznictwie nie zostało dotychczas przesądzone, czy przepisy k.p.a. mają zastosowanie do etapu postępowania poprzedzającego wydanie decyzji administracyjnej.

Sąd rozpoznający niniejszą sprawę podziela w tym zakresie stanowisko skarżącego, które znajduje potwierdzenie zarówno w treści przepisów u.d.i.p., jak i w orzecznictwie sądów administracyjnych.

Przede wszystkim wyjaśnić należy, że zgodnie z art. 16 ust. 1 u.d.i.p. odmowa udostępnienia informacji publicznej przez organ władzy publicznej następuje w drodze decyzji. Stosownie do treści art. 16 ust. 2 u.d.i.p. do decyzji, o których mowa w ust. 1, stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, z tym że: 1) odwołanie od decyzji rozpoznaje się w terminie 14 dni; 2) uzasadnienie decyzji o odmowie udostępnienia informacji zawiera także imiona, nazwiska i funkcje osób, które zajęły stanowisko w toku postępowania o udostępnienie informacji oraz oznaczenie podmiotów, ze względu na których dobra, o których mowa w art. 5 ust. 2, wydano decyzję o odmowie udostępnienia informacji. Ponadto, zgodnie z art. 17 ust. 1 u.d.i.p., do rozstrzygnięć podmiotów obowiązanych do udostępnienia informacji, niebędących organami władzy publicznej, o odmowie udostępnienia informacji oraz o umorzeniu postępowania o udostępnienie informacji przepisy art. 16 stosuje się odpowiednio.

Z powyższego wynika, że na gruncie u.d.i.p. należy wyróżnić dwa etapy postępowania w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej o różnym co do sformalizowania charakterze.

Po pierwsze, w chwili wpłynięcia do organu wniosku o udostępnienie informacji publicznej aktualizuje się obowiązek ustalenia, czy przedmiot wniosku rzeczywiście dotyczy informacji publicznej, czy informacje te znajdują się w posiadaniu zobowiązanego podmiotu, czy żądana informacja jest informacją prostą, czy przetworzoną, a także, czy jej udostępnienie nie podlega ograniczeniu ze względu na tajemnice prawnie chronione. Ustalenia te determinują dalszy tok postępowania oraz prawną formę załatwiania wniosku. Jeżeli bowiem wniosek dotyczy informacji publicznej, a nie ma ustawowych ograniczeń w jej udostępnieniu, organ jest zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej w drodze czynności materialno-technicznej. W tej sytuacji wniosek nie musi spełniać wymogów określonych w k.p.a. Wynika to z braku konieczności pełnego zidentyfikowania wnioskodawcy, który żądając informacji publicznej, nie musi wykazać się jakimkolwiek uzasadniającym to interesem faktycznym lub prawnym. Wniosek składany w trybie u.d.i.p. nie musi zatem odpowiadać żadnym szczególnym wymogom formalnym. Nie stanowi on podania w rozumieniu art. 63 k.p.a., jako że na tym etapie postępowania nie stosuje się przepisów k.p.a. Minimalne wymogi dotyczące takiego wniosku muszą obejmować jasne sformułowanie, z którego wynika, co jest przedmiotem żądania udostępnienia informacji publicznej. Niezbędne jest bowiem wykazanie, że żądana informacja ma charakter informacji publicznej.

Sytuacja zmienia się jednak w momencie "przejścia" do drugiego etapu postępowania, tj., gdy zaistnieją podstawy do wydania decyzji w oparciu o art. 16 u.d.i.p. Od tej chwili wniosek o udostępnienie informacji publicznej musi spełniać wymogi określone w art. 63 k.p.a. Ustalenie, że istnieje podstawa do odmowy udostępnienia informacji publicznej (bądź umorzenia postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 u.d.i.p.) skutkuje więc koniecznością wezwania wnioskodawcy do uzupełnienia braków formalnych wniosku, jeżeli nie spełnia on wymagań ustalonych w przepisach prawa dla podania. W takiej bowiem sytuacji – mocą art. 16 ust. 2 u.d.i.p. – do decyzji, a w konsekwencji również do postępowania poprzedzającego jej wydanie, znajdują zastosowanie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Wezwanie do uzupełnienia braków formalnych wniosku znajduje uzasadnienie po dokonaniu powyższej analizy i uzewnętrznieniu zamiaru organu.

W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że wszystkie te przypadki, w których ma dojść do podjęcia przez organ aktu administracyjnego, w tym zwłaszcza kwalifikowanego, jakim jest decyzja administracyjna (odmowna oraz o umorzeniu postępowania), bezwzględnie wymagać będą własnoręcznego podpisu wnioskodawcy (podpisu elektronicznego) na wniosku o udostępnienie informacji publicznej, a jego brak powinien być usuwany w postępowaniu naprawczym, regulowanym w art. 64 § 2 k.p.a. Zastosowanie art. 16 ust. 2 u.d.i.p. do decyzji odmownej oraz o umorzeniu postępowania oznacza, że przepisy k.p.a. mają zastosowanie do całego procesu wydawania decyzji, a więc także do kwestii usuwania braków formalnych wniosku o dostęp do informacji publicznej, o ile zobowiązany organ zmierza do wydania takiej decyzji. Podjęcie decyzji administracyjnej w sytuacji niepodpisania wniosku o udostępnienie informacji publicznej wykazuje natomiast cechy działania organu z urzędu, co - w przypadku postępowania wszczynanego jedynie na wniosek - oznacza wydanie decyzji dotkniętej wadą nieważności - art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (zob. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 18 stycznia 2018 r., sygn. akt I OSK 758/16 i z 16 grudnia 2009 r., sygn. akt I OSK 1002/09). Stanowisko to zostało zaaprobowane w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, a Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie podziela je w całości i przyjmuje jako własne (vide: wyroki NSA: z 4 lutego 2016 r., sygn. akt I OSK 873/15; z 26 maja 2017 r., sygn. akt I OSK 2534/16; z 27 września 2017 r., sygn. akt I OSK 7/17; z 12 października 2017 r., sygn. akt I OSK 430/17; z 18 stycznia 2018 r., sygn. akt I OSK 758/16; z 22 czerwca 2018 r., sygn. akt I OSK 2957/17; z 18 stycznia 2019 r., sygn. akt I OSK 1742/18; z 14 czerwca 2019 r., sygn. akt I OSK 88/18, wszystkie orzeczenia dostępne na stronie:orzeczenia.nsa.gov.pl).

W związku z powyższym, Sąd nie podziela odmiennego poglądu wyrażonego przez WSA w Poznaniu w uzasadnieniu wyroku z 4 września 2014 r., sygn. akt IV SAB/Po 40/14, na który powołał się Bank w odpowiedzi na skargę. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zauważa, że pogląd ten jest odosobniony.

Jeśli zatem tak, jak w rozpatrywanej sprawie, Bank zamierzał wydać decyzję, to wniosek o udostępnienie informacji publicznej stanowił podanie, o którym mowa w art. 63 § 1 k.p.a., które to podanie (niezależnie od tego, czy utrwalone w postaci papierowej czy elektronicznej) powinno zostać podpisane zgodnie z art. 63 § 3 k.p.a. podpisem własnoręcznym, kwalifikowanym podpisem elektronicznym, podpisem zaufanym albo podpisem osobistym (art. 14 § 1a i § 1d k.p.a.).

Tymczasem, z akt sprawy wynika, że wniosek o udostępnienie informacji publicznej został wysłany przez J. J. pocztą elektroniczną w formie wiadomości e-mail. Wniosek ten, z oczywistych względów, nie został więc własnoręcznie podpisany przez skarżącego ani również opatrzony kwalifikowanym podpisem elektronicznym, podpisem zaufanym albo podpisem osobistym. Akta sprawy nie zawierają wezwania do uzupełnienia braku formalnego wniosku poprzez jego podpisanie, skierowanego do skarżącego w trybie art. 64 § 2 k.p.a.

Należy ponadto zaznaczyć, że w świetle przepisów u.d.i.p., wniosek o udostępnienie informacji publicznej można złożyć, kierując go w formie wiadomości e-mail na adres poczty elektronicznej, a zyskuje on walor podania w rozumieniu art. 63 § 1 k.p.a. dopiero z chwilą powzięcia przez organ zamiaru wydania decyzji, o której mowa w art. 16 ust. 1 u.d.i.p. Do wniosku takiego nie znajduje jednak zastosowania art. 63 § 1 zd. 3 k.p.a., zgodnie z którym, jeżeli przepisy odrębne nie stanowią inaczej, podania wniesione na adres poczty elektronicznej organu administracji publicznej pozostawia się bez rozpoznania.

Mając powyższe na względzie, Sąd uznał, że zaskarżona decyzja wydana została z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.), tj. art. 16 ust. 1 i 2 u.d.i.p., co skutkować musi wyeliminowaniem jej z obrotu prawnego. Jednocześnie stwierdzone przez Sąd rażące naruszenie prawa uniemożliwiło dokonanie oceny merytorycznej zaskarżonej decyzji, a tym samym odniesienie się do zarzutów skargi. Przedwczesna jest bowiem w tej sytuacji ocena, czy prawidłowo organ odmówił udostępnienia informacji publicznej z powodów wskazanych w zaskarżonej decyzji.

Rozpoznając ponownie wniosek skarżącego o udostępnienie informacji publicznej, w przypadku, gdy Bank ponownie zmierzać będzie do wydania decyzji o odmowie udostępnienia tejże informacji, w pierwszej kolejności jego obowiązkiem będzie wezwanie J. J. do usunięcia braku formalnego wniosku o udostępnienie informacji publicznej w trybie art. 64 § 2 k.p.a. poprzez jego podpisanie.

W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając w oparciu o art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r., poz. 1634), orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku. O zwrocie kosztów postępowania, obejmujących wpis od skargi – 200 zł, Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 powołanej ustawy.