Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 3204/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-09-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6012 Wstrzymanie robót budowlanych, wznowienie tych robót, zaniechanie dalszych robót budowlanych
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 29  ust. 1 pkt 1 lit. a ,  art. 48 ust. 3  pkt 2,  art. 33  ust. 2  pkt 1
journal: Dz.U. 2018 poz 1202
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane.
article: par. 9  ust. 1, 3 i 4
journal: Dz.U. 2015 poz 1422
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich  usytuowanie - tekst jedn.
article: par. 8  ust. 2  pkt 4 i 9
journal: Dz.U. 2018 poz 1935
law: Rozporządzenie Ministra Transportu Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy  projektu budowlanego (t. j.)

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Paweł Miładowski (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Sędzia del. NSA Jerzy Stankowski Protokolant starszy asystent sędziego Tomasz Szpojankowski po rozpoznaniu w dniu 19 września 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej D. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 20 listopada 2019 r. sygn. akt II SA/Bd 775/19 w sprawie ze skargi D. M. na postanowienie Kujawsko-Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Bydgoszczy z dnia 24 czerwca 2019 r. nr WINB-WOP.7722.22.2019.AB w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych i nałożenia obowiązku przedłożenia określonych dokumentów oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 20 listopada 2019 r., sygn. akt II SA/Bd 775/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy oddalił skargę D. M. na postanowienie Kujawsko-Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, zwanego dalej "WINB", w Bydgoszczy z dnia 24 czerwca 2019 r., nr WINB-WOP.7722.22.2019.AB, którym utrzymano w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, zwanego dalej "PINB", we Włocławku, wydane na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2018 r. poz. 1202), zwanej dalej "P.b.", o wstrzymaniu skarżącej robót budowlanych przy rozbudowie istniejącego budynku gospodarczego, polegające na dobudowie pomieszczenia o wym. 1,50 m x 3,00 m i dobudowie zewnętrznego komina na działce nr [...] położonej w miejscowości W., gm. W., i nałożeniu obowiązku przedstawienia w terminie do 31 sierpnia 2019 r. zaświadczenia Wójta Gminy W. o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego; czterech egzemplarzy projektu budowlanego wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami wymaganymi przepisami szczególnymi i zaświadczeniem aktualnym na dzień opracowania projektu, potwierdzającym wpis na listę członków właściwej izby samorządu zawodowego, autora projektu oraz oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

Sąd wskazał, że w sprawie bezsporne było to, że skarżąca w 2018 r. rozbudowała budynek gospodarczy, którego jest właścicielką, o toaletę i komin. Okoliczność ta została przyznana przez skarżącą w piśmie z 25 stycznia 2018 r. Bezsporne jest również to, że skarżąca nie uzyskała pozwolenia na budowę na ww. rozbudowę. Wobec tych ustaleń organ nadzoru budowlanego zgodnie z art. 48 ust. 2 i 3 P.b. nałożył na skarżącą przewidziane w nim obowiązki.

Sąd stwierdził, że z uwagi na treść art. 29 ust. 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 3 pkt 6 P.b. dla prawidłowego rozpatrzenia sprawy istotne było ustalenie powierzchni zabudowy przedmiotowego budynku. Organ ustalił, że wskutek rozbudowy powierzchnia budynku przekroczy 35 m2, a więc w takiej sytuacji niewątpliwie konieczne było uzyskanie przez skarżącą decyzji o pozwoleniu na budowę. Ponadto Sąd zwrócił uwagę, że przepisy Prawa budowlanego nie określają definicji "powierzchni zabudowy". Pojęcie to określone zostało w Polskiej Normie PN-ISO 9836 (publ. przez Polski Komitet Normalizacyjny w październiku 1997 r., uchwała nr 33/97-o). W związku z treścią art. 2 ustawy z dnia 12 września 2002 r. o normalizacji (Dz. U. z 2015 r. poz. 1483) – por. wyrok NSA z 6 maja 2008 r., I OSK 785/07 – niezdefiniowanemu w ustawie pojęciu "powierzchnia zabudowy" należy przypisywać dokładnie takie znaczenie, jakie dla tego parametru przyjęto oficjalnie we właściwej Polskiej Normie. Zgodnie z punktem 5.1.2.2 Normy, "powierzchnia zabudowy jest wyznaczona przez rzut pionowy zewnętrznych krawędzi budynku na powierzchnię terenu. Do tej powierzchni nie wlicza się powierzchni obiektów budowlanych ani ich części nie wystających ponad powierzchnię terenu, powierzchni elementów drugorzędnych, np. schodów zewnętrznych, ramp zewnętrznych, daszków, markiz, występów dachowych, oświetlenia zewnętrznego, powierzchni zajmowanej przez wydzielone obiekty pomocnicze (np. szklarnie, altany, szopy)".

Mając powyższe na względzie Sąd nie podzielił poglądu skarżącej, że dobudowana do budynku łazienka, znajdująca się w jego obrysie i stanowiąca jego integralną część, powinna być uważana za obiekt pomocniczy. Skarżąca myli w swojej argumentacji obiekty pomocnicze z pomieszczeniami pomocniczymi. Zatem organy wyliczyły powierzchnię zabudowy zgodnie z treścią Polskiej Normy, na którą powoływała się sama skarżąca. Przyjmując argumentację skarżącej należałoby np. w przypadku budowy domu jednorodzinnego wyłączyć z jego powierzchni zabudowy wszystkie pomieszczenia pomocnicze, w tym łazienki i korytarze, co jest niedopuszczalne i sprzeczne z cyt. regulacjami.

Dodatkowo Sąd wskazał, że rozporządzenie Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz. U. z 2018 r. poz. 1935) w załączniku stanowiącym wykaz Polskich Norm powołanych w rozporządzeniu wskazuje, by powierzchnię zabudowy i użytkową liczyć zgodnie z zasadami ww. Polskiej Normy. Choć normę tę wycofano i zastąpiono normą PN-ISO 9836:2015-12, w projektach budowlanych nadal powierzchnie oblicza się wg tej pierwszej, ponieważ to ona jest przywołana we wspomnianym i obowiązującym rozporządzeniu. Pogląd, że przy ustalaniu powierzchni zabudowy powinno kierować się wytycznymi Polskiej Normy PN-ISO 9836 znajduje potwierdzenie również w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. wyrok: NSA z 18 września 2014 r., II OSK 675/13; WSA w Poznaniu z 26 marca 2013 r., IV SA/Po 1226/12; WSA w Poznaniu z 27 października 2011 r., IV SA/Po 648/11; WSA w Krakowie z 16 listopada 2010 r., II SA/Kr 774/10).

Reasumując, Sąd stwierdził, że na skutek dokonanej rozbudowy budynku gospodarczego jego powierzchnia zabudowy przekroczyła 35 m2, co powodowało konieczność uzyskania na taką rozbudowę pozwolenia na budowę. Jego brak natomiast zobowiązywał organ do zastosowania art. 48 ust. 2 i 3 P.b., co też organ w prawidłowy sposób uczynił rozpoznając przedmiotową sprawę.

Sąd podkreślił, że skarżąca brała udział w kontroli obiektu budowlanego, zapoznała się ze sporządzonym protokołem, nie wniosła jednak do niego żadnych zastrzeżeń, w szczególności w zakresie wymiarów budynku po rozbudowie. Także w dalszym toku postępowania skarżąca nie przedłożyła żadnego dowodu, który zakwestionowałby prawidłowość pomiarów dokonanych podczas oględzin.

Dodatkowo, Sąd wyjaśnił skarżącej, że zaskarżone akty nie nakładają obowiązku uiszczenia przez nią opłaty legalizacyjnej ani też nie wynika z nich obowiązek dokonania rozbiórki rozbudowy. Kwestie te będą przedmiotem dalszego postępowania, zatem nie mogły być poddawane analizie w niniejszym postępowaniu. Faktem jest, że w rozstrzygnięciu PINB pojawiła się informacja o wysokości opłaty legalizacyjnej, jednakże fragment ten należy traktować jedynie jako informację (pouczenie) dla skarżącej o tym, jaka jest możliwa wysokość opłaty w toku dalszego postępowania.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku opartą na przesłankach z art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", złożyła skarżąca, wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Bydgoszczy oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym zastępstwa procesowego wg norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego, tj. art. 29 ust. 1 pkt 1 lit. a P.b. oraz § 9 ust. 3 i 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 września 2002 r. w sprawie warunków, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U z 2015 r. poz. 1422 ze zm.) przez błędną jego wykładnię nieuwzględniającą, że grubość warstw izolacji termicznej, tynków lub okładzin zewnętrznych, nie powinna być brana pod uwagę przy określaniu powierzchni zabudowy określonej w art. 29 ust. 1 pkt 1 lit. a P.b., co w sposób istotny zaważyło na nieprawidłowej ocenie w zaskarżonym wyroku, iż skarżąca kasacyjnie przy rozbudowie będącej przedmiotem postępowania przekroczyła dopuszczalny limit powierzchni zabudowy określony w art. 29 ust. 1 pkt 1 lit. a P.b.

Ponadto zarzucono naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, mające istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na niedostrzeżeniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy, że zarówno organ I instancji, jak i organ II instancji, naruszyły normy art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U z 2018 r. poz. 2096 ze zm.), zwanej dalej "K.p.a.", przez oparcie rozstrzygnięcia na niekompletnym materiale dowodowym, które pomija m.in. fakt ocieplenia budynku, co sprawia, że obliczenie powierzchni zabudowy zostało dokonane przez organy administracji w zaskarżonych decyzjach w sposób nieprawidłowy, a postępowanie dowodowe w niniejszej sprawie w zakresie pomiarów powierzchni zabudowy ograniczone zostało do przeprowadzenia dowodu z wizji lokalnej przeprowadzonej przez organ I instancji bez obecności skarżącej i wzięcia pod uwagę oświadczeń skarżącej, zawartych w piśmie z 25 stycznia 2019 r., w którym skarżąca prosiła o dokonanie wizji lokalnej z jej udziałem oraz weryfikacji dokumentacji dot. urządzenia (map, szkiców) oraz zawartych w zażaleniu na postanowienie organu I instancji, gdzie skarżąca kwestionowała wykonane przez organ I instancji bez obecności skarżącej pomiarów, w wyniku czego błędnie ustalono, że przekracza limit określony art. 29 ust. 1 pkt 1 lit. a P.b., co miało istotny wpływ na wydanie i treść decyzji obu instancji, gdyż doprowadziło do wstrzymania robót budowlanych, a także na treść wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy poprzez oddalenie skargi skarżącej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania.

Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał takiej kontroli zaskarżonego wyroku jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie za niezasadne uznał zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia prawa materialnego i procesowego.

Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej na tle art. 29 ust. 1 pkt 1 lit. a P.b. oraz § 9 ust. 3 i 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 września 2002 r. w sprawie warunków, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie brak jest podstaw do twierdzenia, że przy obliczaniu powierzchni zabudowy przedmiotowego budynku nie wlicza się grubości warstw izolacji termicznej, tynków lub okładzin zewnętrznych. Sąd I instancji trafnie ocenił, że dokonane przez organy nadzoru budowlanego obliczenie powierzchni budynku jest prawidłowe, co uprawniało organy do stwierdzenia, że w wyniku rozbudowy istniejącego budynku została przekroczona wskazana w art. 29 ust. 1 pkt 1 lit. a P.b. powierzchnia zabudowy, tj. 35 m2, co w konsekwencji uprawniało do stwierdzenia, że przedmiotowa rozbudowa została zrealizowana w ramach samowoli budowlanej.

Należy zauważyć, że ustawa – Prawo budowlane nie definiuje pojęcia "powierzchnia zabudowy"; jednak w okolicznościach niniejszej sprawy istniały podstawy prawne do sięgnięcia do definicji pozaustawowej, a więc definicji "powierzchni zabudowy" sformułowanej w Polskiej Normie PN-ISO 9836. Zgodnie z tą definicją "powierzchnia zabudowy" to powierzchnia terenu zajęta przez budynek w stanie wykończonym. Przy czym powierzchnia zabudowy jest wyznaczona przez rzut pionowy zewnętrznych krawędzi budynku na powierzchnię terenu. Do powierzchni zabudowy nie wlicza się: powierzchni obiektów budowlanych ani ich części nie wystających ponad powierzchnię terenu; powierzchni elementów drugorzędnych, np. schodów zewnętrznych, ramp zewnętrznych, daszków, markiz, występów dachowych, oświetlenia zewnętrznego; powierzchni zajmowanej przez wydzielone obiekty pomocnicze (np. szklarnie, altany, szopy). Stąd też błędnie wskazuje strona skarżąca, że przy obliczaniu powierzchni zabudowy należało odliczyć ocieplenie budynku (por. wyrok NSA z 24 sierpnia 2023 r., II OSK 2700/20).

Konieczność sięgnięcia do ww. Polskiej Normy w okolicznościach niniejszej sprawy dotyczącej samowoli budowlanej wynika z art. 48 ust. 3 pkt 2 w zw. z art. 33 ust. 2 pkt 1 P.b. w zw. z § 8 ust. 2 pkt 4 i 9 rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz. U.2018 r. poz. 1935). Z tych przepisów wynika, że celem zalegalizowania samowoli budowlanej wymagane jest przedstawienie projektu budowlanego, który powinien spełniać określone wymogi, w tym w części opisowej określać zestawienie powierzchni poszczególnych części zagospodarowania działki budowlanej lub terenu, jak np. powierzchnia zabudowy projektowanych i istniejących obiektów budowlanych. Zgodnie z wymogami stawianymi projektowi budowlanemu w przypadku budynków – ww. powierzchnię zabudowy określanej zgodnie z zasadami zawartymi w Polskiej Normie dotyczącej określania i obliczania wskaźników powierzchniowych i kubaturowych wymienionej w załączniku do ww. rozporządzenia z 2012 r. Załącznik ten wprost odnosi się do Polskiej Normy PN-ISO 9836:1997 p.t. "Właściwości użytkowe w budownictwie - Określanie i obliczanie wskaźników powierzchniowych i kubaturowych" (por. wyrok NSA z 23 czerwca 2022 r., II OSK 2586/19).

Dlatego w okolicznościach niniejszej sprawy brak jest podstaw do skutecznego kwestionowania dokonanego przez organy nadzoru budowlanego sposobu obliczenia powierzchni zabudowy, co nastąpiło z zastosowaniem wskazanej normy i ujawniło, że w wyniku rozbudowy powstał budynek, który przekracza 35 m2 powierzchni zabudowy. Uwzględnienie zatem w niniejszej sprawie stanowiska Polskiego Komitetu Normalizacyjnego, nie narusza obowiązujących przepisów prawa, w tym przepisu § 8 ust. 2 pkt 9 rozporządzenia z 2012 r. obowiązującego w dacie wydania zaskarżonego postanowienia (por. odpowiednio wyrok NSA z 4 października 2018 r., II OSK 936/18), a także § 12 w zw. z § 14 pkt 4 lit. a aktualnie obowiązującego rozporządzenia Ministra Rozwoju z dnia 11 września 2020 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz. U. z 2022 r. poz. 1679), które także odwołuje się do Polskiej Normy PN-ISO 9836. Poza tym na przeciwny wniosek nie pozwala treść § 9 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 września 2002 r. w sprawie warunków, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Co prawda, rozporządzenie to nie określa czym jest "powierzchnia zabudowy", jednak pośrednio z definicji pojęcia "kubatury brutto budynku" wynika, że z perspektywy wymaganych w tym rozporządzeniu wymiarów ma znaczenie powierzchnia całkowita, mierzona po zewnętrznym obrysie przegród zewnętrznych, a mają to być wymiary uzyskane z uwzględnieniem wykończenia powierzchni elementów budynku. Natomiast wskazane w skardze kasacyjnej przepisy § 9 ust. 3 i 4 ww. rozporządzenia z 2002 r. w ogóle nie dotyczą kwestii obliczania powierzchni zabudowy, lecz tego jak liczyć odległości budynków od innych budynków, urządzeń budowlanych lub granicy działki budowlanej. W tym zakresie rzeczywiście, ale na zasadzie wyjątku, dla budynków istniejących dopuszcza się przyjmowanie odległości, o których mowa w ust. 3, bez uwzględnienia grubości warstw izolacji termicznej, tynków lub okładzin zewnętrznych, przy czym nie dotyczy to ściany budynku usytuowanej bezpośrednio przy granicy działki.

Dlatego zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art. 29 ust. 1 pkt 1 lit. a P.b. oraz § 9 ust. 3 i 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 września 2002 r. w sprawie warunków, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Odnośnie zaś zarzutu skargi kasacyjnej dotyczącego naruszenia art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 K.p.a. należy wskazać, że zarzut ten został błędnie sformułowany, ponieważ sąd administracyjny nie orzeka na podstawie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, lecz przepisów ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Dlatego Sąd I instancji, wydając zaskarżony wyrok, nie mógł bezpośrednio naruszyć wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Formułując w tym zakresie zarzuty naruszenia prawa wymagane było powiązanie w skardze kasacyjnej przepisów K.p.a. z odpowiednimi przepisami p.p.s.a. W innym wypadku tak sformułowany zarzut, jako błędnie sformułowany, nie podlegał uwzględnieniu. Nadto Naczelny Sąd Administracyjny – kierując się zasadą prawną wyrażoną w uchwale tegoż Sądu o sygn. akt I OPS 10/09, która nie zwalnia Naczelnego Sądu Administracyjnego od odniesienia się do podniesionej w skardze kasacyjnej, a więc i w jej uzasadnieniu argumentacji – w przedstawionym powyżej wywodzie wyjaśnił, z jakich względów nie ma znaczenia dla obliczenia "powierzchni zabudowy" fakt ocieplenia budynku. Ponadto jeżeli skarżąca z faktem ocieplenia wiązała stosowne stanowisko w sprawie, to najpóźniej w skardze kasacyjnej powinna wykazać jak konkretnie kształtuje się powierzchnia zabudowy budynku bez uwzględnienia ocieplania tego budynku. Jednak w skardze kasacyjnej, ani na wcześniejszym etapie postępowania sądowoadministracyjnego tego nie wykazała, co czyni jej argumentację gołosłowną, a więc pozbawioną usprawiedliwionych podstaw.

Z tych względów, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.