Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 183/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2023-04-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 27 ust. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2020 poz 471
law: Ustawa z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Sebastian Pietrzyk Sędziowie: sędzia WSA Małgorzata Łoboz (spr.) sędzia WSA Magda Froncisz po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 12 kwietnia 2023 r. sprawy ze skargi R. sp. z o.o. w B. na postanowienie nr 988/2022 Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia 15 grudnia 2022 r. znak WOB.7722.120.2022.PBRZ w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej z tytułu nielegalnego użytkowania obiektów budowlanych oddala skargę.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi R. sp. z o.o. z siedzibą w B. (dalej: skarżąca) jest postanowienie Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z 15 grudnia 2022 r. nr 988/2022 znak WOB.7722.120.2022.PBRZ. Rozstrzygnięciem tym utrzymano w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Zakopanem nr 183/22 z 10 maja 2022 r. w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej z tytułu nielegalnego użytkowania obiektów budowlanych. W stanie faktycznym sprawy organ I instancji wymierzył skarżącej, jako inwestorowi, karę administracyjną w wysokości 45 000 zł z tytułu nielegalnego użytkowania obiektów budowlanych (kat. III, XXVI) tj. kontenerowej stacji transformatorowej wraz z zasilającą linią kablową S.N. 15kV na działkach położonych w B. . Organ wskazał, że 22 maja 2020 r. wszczął z urzędu postępowanie w sprawie wolnostojącej stacji kontenerowej transformatorowej wykonanej bez wymaganego zgłoszenia właściwemu organowi. W toku postępowania organ ustalił, że dla ww. przedmiotu Starosta Tatrzański wydał decyzję z 7 lutego 2008 r. o pozwoleniu na budowę. Organ zaznaczył, że nie odnalazł natomiast w swoich archiwach dokumentu potwierdzającego, że stacja została dopuszczona do użytkowania przez organ nadzoru budowlanego. Z kolei skarżąca w odpowiedzi na wezwanie organu wskazała, że nie posiada w swoich archiwach pozwolenia lub zgłoszenia dotyczącego zakończenia budowy stacji. Organ powołał pismo od dystrybutora energii, który wskazał, że stacja została sprawdzona pod względem technicznym 8 września 2008 r. i po tym terminie uruchomiono ją i podłączono do sieci energetycznej. Do chwili obecnej jest pod napięciem i jest pobierana energia elektryczna. Organ skonstatował, że stacja nie została przez inwestora zgłoszona do odbioru organowi i od chwili zakończenia budowy jest nielegalnie użytkowana.

Organ wskazał, że zawiadomieniem z 31 marca 2022 r. zmienił kwalifikację postępowania na przystąpienie do użytkowania z naruszeniem art. 54 i 55 Prawa budowlanego. Organ zaznaczył, że uznał za właściwe prowadzenie postępowania na podstawie przepisów sprzed nowelizacji, a nie w oparciu o art. 48 Prawa budowlanego.

Powyższe rozstrzygnięcie zostało utrzymane w mocy przez organ odwoławczy. W postanowieniu z 15 grudnia 2022 r. organ wskazał, że inwestor uzyskał decyzję zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę w dniu 7 lutego 2008 r., zatem przed wejściem w życie ustawy nowelizującej z 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz niektórych ustaw (Dz.U. z 2020 r. poz. 471). Inwestor nie dokonał zawiadomienia o jakim mowa w art. 54 ust. 1 Prawa budowlanego, zatem należy uznać, że budowa nie została zakończona w rozumieniu ustawy. Z materiału dowodowego wynika, że inwestor nie legitymuje się stosownym zgłoszeniem zakończenia budowy, nie uzyskał także pozwolenia na użytkowanie inwestycji. Odnosząc się do kwestii przystąpienia do użytkowania, organ zwrócił uwagę na pismo dystrybutora, w którym potwierdzono, że stacja znajduje się pod napięciem i jest pobierana energia. Organ odwoławczy wskazał, że w postanowieniu I instancji prawidłowo wyliczono karę, prawidłowo określając zarówno kategorię obiektu budowlanego, współczynnik kategorii obiektu, jak i współczynnik wielkości obiektu.

W skardze na powyższe postanowienie podniesiono zarzuty naruszenia:

a) art. 7 ustawy z dnia 24 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2022 r. poz. 2000 ze zm.; dalej: k.p.a.), poprzez niepodjęcie z urzędu wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli;

b) art. 7a § 1 k.p.a., poprzez nierozstrzygnięcie wątpliwości na korzyść strony;

c) art. 8 § 1 i § 2 k.p.a., poprzez naruszenie zasady równego traktowania i budowania zaufania;

d) art. 77 § 1 k.p.a., poprzez naruszenie obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego;

e) art. 80 i art. 107 § 1 pkt 6 i § 3 k.p.a., poprzez brak dokonania oceny całokształtu materiału dowodowego, co znajduje odzwierciedlenie w niedostatecznym uzasadnieniu faktycznym i prawnym skarżonego postanowienia;

f) art. 25 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane (Dz. U. z 2020 r. poz. 47), poprzez zastosowanie go do stanu faktycznego, do którego nie znajduje zastosowania;

g) art. 59i ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 2021 r. poz. 2351 ze zm.; dalej: Prawo budowlane), poprzez jego niezastosowanie.

Skarżąca podniosła, że wobec wątpliwości, czy w sprawie znajdują zastosowanie przepisy Prawa budowlanego sprzed nowelizacji przeprowadzonej ustawą z dnia 13 lutego 2020 r., organ nie podjął czynności zmierzających do wnikliwego wyjaśnienia tej kwestii. Nie wyjaśniono również ponad wszelką wątpliwość, czy inwestor do użytkowania zrealizowanego obiektu nie przystąpił legalnie. Skarżąca zwróciła uwagę na nierozstrzygnięcie wątpliwości co do faktycznej daty wszczęcia z urzędu postępowania w sprawie nielegalnego użytkowania obiektów budowlanych. Postanowienie to zostało wydane po przeprowadzeniu postępowania wszczętego w dniu 22 maja 2020 r. w sprawie wykonania obiektu bez wymaganego zgłoszenia właściwemu organowi (art. 48 Prawa budowlanego w brzmieniu na dzień wszczęcia przedmiotowego postępowania). Jak wynika z uzasadnienia skarżonego postanowienia, "W toku prowadzonego postępowania tut. Organ ustalił, że dla ww. przedmiotu postępowania Starosta Tatrzański wydał decyzję pozwolenia na budowę nr 039/08 z dnia 07.02.2008 r.". Wobec dokonania ustalenia takiego stanu faktycznego, obowiązkiem organu I instancji było umorzenie prowadzonego postępowania w sprawie wykonania obiektu bez wymaganego pozwolenia na budowę lub zgłoszenia, na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. W sprawie zaszła bowiem przesłanka

obligatoryjnego umorzenia postępowania. W toku postępowania okazało się bowiem, że brak było podstawy do jego prowadzenia. Organ kontynuował jednak prowadzenie tego postępowania i w jego ramach, po przedwczesnym stwierdzeniu, że wybudowany obiekt jest nielegalnie użytkowany, dokonał zmiany podstawy prawnej prowadzonego postępowania. Pierwszą czynnością skierowaną do strony w tej sprawie było zawiadomienie z 31 marca 2022 r. Zawiadomieniem tym poinformowano inwestora o zmianie kwalifikacji prowadzonego postępowania administracyjnego z "wykonania stacji transformatorowej i linii kablowej bez wymaganego zgłoszenia właściwemu organowi" na "przystąpienie do użytkowania kontenerowej stancji transformatorowej wraz z zasilającą linia kablową (...) z naruszeniem art. 54 i art. 55 Prawa budowlanego". Jak organ wskazał w uzasadnieniu kwestionowanego postanowienia, w dacie wydania ww. zawiadomienia z 31 marca 2022 r., uznał on za zasadne prowadzenie postępowania na podstawie nieobowiązującego już w tej dacie art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego. W ocenie skarżącej organ powinien był umorzyć postępowanie wszczęte 22 maja 2020 r. jako bezprzedmiotowe i wszcząć nowe postępowanie w sprawie samowolnego użytkowania obiektu budowlanego. Dla określenia reżimu prawnego prowadzenia postępowania przez organ nadzoru budowlanego, znaczenia nie ma okoliczność daty zatwierdzenia projektu budowlanego, lecz data wszczęcia postępowania przez organ I instancji, a datą tą jest 31 marca 2022 r. Skarżąca podkreśliła, że w postępowaniach o analogicznym stanie faktycznym i prawnym stosuje się art. 59i Prawa budowlanego, a nie uchylony art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego.

Skarżąca wskazała ponadto, że materiał dowodowy, który został zebrany, nie został oceniony prawidłowo. W szczególności w uzasadnieniu zawarto nieprawdziwą informację o tym, że sam inwestor potwierdził, że nie uzyskał decyzji pozwolenia na użytkowanie inwestycji objętej pozwoleniem na budowę (pismo z dnia 24 marca 2022 r.). Jednakże w piśmie tym inwestor oświadczył jedynie, że w jego archiwum nie odnaleziono dokumentów wskazujących na formalne zakończenie budowy. Taka informacja pozyskana od inwestora w połączeniu z powołanym w dalszej części uzasadnieniem pismem dystrybutora z dnia 25 kwietnia 2022 r., powinny stanowić asumpt do prowadzenia dalszego postępowania dowodowego. Skoro bowiem stacja została podłączona do sieci energetycznej, to jej budowa musiała zostać formalnie zakończona. Stwierdzić zatem należy, że okoliczność nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego nie została udowodniona w stopniu, który mógłby stanowić przesłankę do wydania skarżonego postanowienia.

Odpowiadając na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Podkreślił, że w przypadku zamierzeń budowlanych realizowanych w oparciu o projekt budowlany sporządzony na podstawie przepisów sprzed nowelizacji karę z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu nakłada się na podstawie przepisów sprzed nowelizacji.

Za pismem z 13 marca 2023 r. skarżąca przedłożyła odpis zaświadczenia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 15 lutego 2023 r. o przyjęciu bez sprzeciwu zawiadomienia o zakończeniu budowy kontenerowej stacji transformatorowej wraz z zasilającą linią kablową.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie miał na uwadze, co następuje.

Na wstępie należy zaznaczyć, że sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w związku z treścią art. 119 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r. poz. 259; dalej: P.p.s.a.). Zgodnie z tym przepisem, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie.

Przechodząc do merytorycznego rozpoznania skargi, Sąd uznał, że okazała się ona niezasadna.

Istota sporu w niniejszej sprawie ogniskowała się wokół kwestii prawidłowości zastosowania przez organy przepisów sprzed nowelizacji Prawa budowlanego przeprowadzonej ustawą z dnia 13 lutego 2020 r. Przede wszystkim należy mieć na względzie, że w myśl art. 27 ust. 1 pkt 2 powołanej nowelizacji do zamierzeń budowlanych realizowanych w oparciu o projekt budowlany sporządzony na podstawie przepisów dotychczasowych, dla których przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy wydano ostateczną decyzję o pozwoleniu na budowę albo dokonano skutecznego zgłoszenia przepisy ustaw zmienianych w art. 1-4, art. 6 oraz art. 8-24 stosuje się w brzmieniu dotychczasowym. Istotną okolicznością jest zatem fakt, że w sprawie przedmiotowego zamierzenia budowlanego Starosta Tatrzański wydał decyzję o pozwoleniu na budowę 7 lutego 2008 r. Jak wynika z akt sprawy (karta 17 akt organu I instancji) decyzja ta uzyskała walor ostateczności z dniem 4 marca 2008 r. Skoro zatem dla przedmiotowego obiektu ostateczna decyzja o pozwoleniu na budowę została wydana przed wejściem w życie ustawy nowelizującej z 13 lutego 2020 r. (tj. przed 19 września 2020 r.), to organy zasadnie przyjęły stosowanie przepisów w brzmieniu dotychczasowym. Podnoszona przez skarżącego okoliczność dotycząca daty wszczęcia postępowania i odwoływanie się do art. 25 ustawy nowelizującej nie mogły mieć w sprawie istotnego znaczenia ze względu na jasne brzmienie wyłożonego wyżej art. 27 ust. 1 pkt 2 (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 lutego 2022 r. sygn. VII SA/Wa 2710/21, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 8 czerwca 2022 r. sygn. II SA/Rz 74/22). Wymieniony przez skarżącą art. 59i Prawa budowlanego wszedł w życie na podstawie przedmiotowej nowelizacji, zatem nie mógł być zastosowany w sytuacji kiedy organy zobowiązane były procedować na podstawie przepisów dotychczasowych (tj. sprzed nowelizacji). Zarzuty dotyczące naruszenia art. 59i Prawa budowlanego oraz art. 25 ustawy nowelizującej okazały się zatem nieuzasadnione. Z kolei podnoszony przez skarżącą brak umorzenia postępowania prowadzonego w sprawie wykonania obiektu bez wymaganego pozwolenia na budowę lub zgłoszenia nie miał żadnego wpływu na kształt rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie, która prowadzona była w innym przedmiocie, tj. w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej z tytułu nielegalnego użytkowania.

Kolejno należy zauważyć, że nieuprawnione są zarzuty skarżącej dotyczące naruszenia przez organ przepisów prawa procesowego. Przede wszystkim godzi się zaznaczyć, że organ wzywał inwestora do okazania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie lub zawiadomienia o zakończeniu budowy (k. 122 akt organu I instancji). Wobec nieodnalezienia w swoich archiwach dokumentu potwierdzającego, że stacja została dopuszczona do użytkowania przez organ nadzoru budowlanego oraz nieprzedstawienia stosownego dokumentu przez skarżącą organ zasadnie przyjął, że stacja nie została przez inwestora zgłoszona do odbioru organowi. We wskazanych wyżej okolicznościach bezcelowe byłoby dalsze prowadzenia postępowania dowodowego, które suponowała skarżąca. Faktem bowiem jest, że skarżąca miała możliwość przedłożenia powyższych dokumentów zarówno na etapie postępowania przed organem I instancji, jak i organem odwoławczym, czego jednak skarżąca nie uczyniła. Nie przedłożyła ich również w postępowaniu sądowowadministracyjnym. Zauważyć także trzeba, że skarżąca w istocie nie kwestionowała stwierdzonego przez organy faktu, że stacja nie została przez inwestora zgłoszona do odbioru organowi i jest użytkowana, a jedynie wskazywała na konieczność dalszego prowadzenia postępowania. Nieuzasadnione jest wnioskowanie skarżącej, że skoro stacja została podłączona do sieci energetycznej, to jej budowa musiała zostać formalnie zakończona. Trzeba bowiem zauważyć, że skarżąca za pismem z 13 marca 2023 r. przedłożyła zaświadczenie z 15 lutego 2023 r. o przyjęciu bez sprzeciwu zawiadomienia o zakończeniu budowy stacji. Powyższe oznacza, że skarżąca – po przeprowadzeniu postępowania przez organy w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej za nielegalne użytkowania – widziała jednak zasadność złożenia zawiadomienia o zakończeniu budowy, co przeczy twierdzeniom skarżącej o błędnych konstatacjach organów.

W ocenie Sądu zaskarżone rozstrzygnięcie zostało oparte na dokładnym ustaleniu stanu faktycznego sprawy i szczegółowej analizie zgromadzonego materiału dowodowego. Materiał ten pozwolił na poprawne ustalenie istotnych okoliczności sprawy. Niesporne pozostały wyliczenia wysokości kary, określenie kategorii obiektu budowlanego, współczynnika kategorii obiektu oraz współczynnik wielkości obiektu. Poczynione ustalenia znalazły przy tym odzwierciedlenie w poprawnie zastosowanej normie prawnej i właściwie sporządzonym uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. W sprawie nie wystąpiły wątpliwości, które miałyby uzasadniać zastosowanie art. 7a § 1 k.p.a.

Mając powyższe na uwadze, Sąd oddalił skargę, działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 259).