Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt IV SA/Wr 56/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2024-08-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: *Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 17 ust. 1 i uat. 1b
journal: Dz.U. 2023 poz 390
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t. j.)
article: art. 4 ust. 1 i 4
journal: Dz.U. 2023 poz 100
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnieniu osób niepełnosprawnych (t. j.)
article: art. 7;  art. 77 §
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Radom Sędziowie Asesor WSA Aneta Brzezińska (sprawozdawca) Sędzia NSA Mirosława Rozbicka-Ostrowska po rozpoznaniu w Wydziale IV na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 14 sierpnia 2024 r. sprawy ze skargi S. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Legnicy z dnia 30 października 2023 r. nr SKO/RŚ-423/398/2022 w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Miasta i Gminy Chocianów z 21 lipca 2023 r. nr DR.433.6.2022, II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Legnicy na rzecz skarżącej S. P. kwotę 480 (słownie: czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

W dniu 12 kwietnia 2022 r. do Ośrodka Pomocy Społecznej w Chocianowie wpłynął wniosek S. P. (dalej: skarżąca) o przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku ze sprawowaniem opieki nad niepełnosprawnym synem W. P. (ur. [...] r.).

Decyzją z 29 czerwca 2022 r. (DR.433.6.2022) działający z upoważnienia Burmistrza Miasta i Gminy Chocianów, Inspektor ds. świadczeń pomocy społecznej (dalej: organ I instancji) odmówił, na podstawie art. 17 ust. 1b u.ś.r., skarżącej przyznania świadczenia pielęgnacyjnego wnioskowanego na syna. Na skutek odwołania skarżącej od tej decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Legnicy (dalej: SKO) decyzją z 29 sierpnia 2022 r. (SKO/RŚ-423/227/2022) uchyliło ww. decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy organ I instancji wydał decyzję z 28 lutego 2023 r. (DR.433.6.2022) odmawiającą przyznania stronie wnioskowanego świadczenia ponownie powołując się na art. 17 ust. 1b u.ś.r. Również ta decyzja została zaskarżona odwołaniem, w wyniku którego SKO decyzją z 2 maja 2023 r. (SKO/RŚ-423/223/2023) uchyliło tę decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, celem uzupełnienia postępowania.

Następnie działający z upoważnienia Burmistrza Miasta i Gminy

Chocianów Kierownik Ośrodka Pomocy Społecznej w Chocianowie decyzją z 21 lipca 2023 r. (DR.433.6.2022) powołując art. 17 ustawy z 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2023 r. poz. 390 ze zm.), dalej: u.ś.r. oraz art. 104 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2023 r. poz. 775 ze. zm.) odmówił przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej wnioskowanego na syna. W uzasadnieniu przywołał art. 17 u.ś.r. określający przesłanki do świadczenia pielęgnacyjnego, jak też opisał przebieg postępowania w sprawie i stwierdził, że podczas wywiadu środowiskowego (11 października 2022 r.) pracownik socjalny ustalił, że skarżąca jest wdową w wieku poprodukcyjnym, posiada rentę rodzinną z ZUS. Syn jest całkowicie ubezwłasnowolniony, posiada znaczny stopień niepełnosprawności. Orzeczenie o niepełnosprawności w stopniu znacznym zostało wydane do 28 lutego 2023 r., a niepełnosprawność istnieje od 20 maja 2016 r. Syn skarżącej jest uprawniony do renty inwalidzkiej z ZUS, nie jest w stanie funkcjonować samodzielnie z powodu upośledzenia w stopniu znacznym oraz zaburzeń pamięci świeżej, wymaga całodobowej opieki oraz kontroli w życiu codziennym. Ma problemy z pamięcią, mową, nie jest w stanie sam zadbać o swoją toaletę osobistą, porusza się samodzielnie w obrębie domu i warsztatów terapii zajęciowej, gdzie wożony jest przez stronę codziennie i odbierany. Nie jest w stanie sam przygotować sobie posiłków, ani sam zadbać o swoje potrzeby, dlatego skarżąca na co dzień musi uczestniczyć w funkcjonowaniu syna. W dniu 26 października 2022 r. skarżąca dostarczyła zaświadczenie lekarskie wraz z podpisaną informacją dot. opieki nad osobą niepełnosprawną. Organ 15 lutego 2023 r. uzyskał dane z usługi ZUS, na podstawie których stwierdzono, że skarżąca była zatrudniona do 22 maja 2020 r. Z uzyskanego raportu z Powiatowego Urzędu Pracy w Polkowicach wynika natomiast, że skarżąca ostatni raz była zarejestrowana w 2021 r. Skarżąca pobiera rentę rodzinną i nie ma zbiegu z innym świadczeniem emerytalno- rentowym.

Podczas przesłuchania 27 czerwca 2023 r. skarżąca wyjaśniła, że pracowała od 1976 r. z przerwami na urlop wychowawczy. Najdłuższa przerwa w zatrudnieniu (10 lat) spowodowana była brakiem możliwości powrotu do pracy ze względu na wychowywanie dzieci. Pracę świadczyła do 2020 r. Ma wykształcenie zawodowe, posiada doświadczenie wielobranżowe, podejmowała się pracy w różnych miejscach, najczęściej aplikowała tam, gdzie był wolny etat. Oświadczyła, że zrezygnowała z pracy przez konieczność sprawowania opieki nad synem. Przed pandemią w opiece nad synem pomagała córka z drugim synem, więc mogła jeszcze pracować. Ale wraz z ogłoszeniem pandemii opiekę nad synem sprawowała tylko skarżąca, z obawy przed zakażaniem COVID, nie chciała nikogo dopuszczać do syna, aby był bezpieczny. Obecnie nie jest w stanie podjąć zatrudnienia ze względu na fakt całodobowej opieki nad synem. Ponadto skarżąca oświadczyła, że w latach 2016 - 2020 córka miała możliwość pomocy przy W., mieszkał również w domu drugi syn i opieka była sprawowana naprzemiennie. Później córka poważnie zachorowała i nie mogła pomagać ze względu na stan zdrowia. Starszy syn się wyprowadził i też nie może pomagać. Przyczyną rezygnacji z zatrudnienia była konieczność sprawowania opieki nad synem. Skarżąca zeznała również, że syn ma nowe orzeczenie, znaczny stopień niepełnosprawności (dane z EKSMoON uzyskane 14 lipca 2023 r.). Skarżąca oświadczyła, że od śmierci męża choruje na depresję, posiada stosowne orzeczenie. W życiu codziennym odczuwa swoją chorobę, ale nie pozwala jej przejąć kontroli, w związku z tym, że jest potrzebna swojemu synowi i codziennie musi się nim zajmować. Do protokołu dołączyła kserokopię aktu zgonu męża (M. P.) oraz ostatnie świadectwo pracy (rozwiązanie umowy o pracę na mocy porozumienia stron).

Organ I instancji wskazał, że 13 lipca 2023 r. uzyskał z ZUS informację dot. zgłoszenia do ubezpieczeń w okresie: od 1 stycznia 1999 r. do 31 lipca 1999 r. – P. w P.; od 8 lipca 1999 r. do 26 czerwca 2008 r. – R.; od 13 października 2010 r. do 2 lutego 2011 r., od 25 sierpnia 2011 r. do 11 kwietnia 2012 r. – S.; od 1 marca 2013 r. do 2 lipca 2014 r., od 17 lipca 2014 r. do 31 grudnia 2015 r., od 1 marca 2017 r. do 30 czerwca 2017 r., od 15 lipca 2017 r. do 31 grudnia 2017 r. – I.; od 6 marca 2013 r. do 30 czerwca 2013 r., od 8 lipca 2013 r. do 31 grudnia 2013 r. – N.; od 7 stycznia 2014 do 30 czerwca 2014 r. – O.; od 4 lutego 2014 r. do 30 czerwca 2014 r., od 14 lipca 2014 r. do 31 grudnia 2014 r. – V.; od 15 lipca 2014 r. do 31 grudnia 2014 r, od 2 stycznia 2015 r. do 31 grudnia 2015 r. – 2.; od 1 stycznia 2015 r. do 21 maja 2020 r. – O.; od 10 stycznia 2016 r. do 30 czerwca 2016 r. – G.; od 1 lutego 2017 r. do 30 czerwca 2017 r. – V.; od 1 lipca 2017 r. do 31 marca 2018 r., od 1 maja 2018 r. do 30 listopada 2018 r., od 10 grudnia 2018 r. do 31 maja 2020 r. – K.; od 1 lutego 2018 r. do 21 maja 2018 r. – A.

Ostatecznie organ I instancji stwierdził, że opieka nad synem jest sprawowana prawidłowo, stale i regularnie. Skarżąca jest uprawniona do renty rodzinnej, ale ww. renta nie ma zbiegu z innym świadczeniem emerytalno-rentowym. Niemniej jednak odmowne rozpatrzenie wniosku skarżącej organ I instancji uzasadnił - niespełnieniem przesłanki z art. 17 ust. Ib u.ś.r. - wskazując, że z orzeczenia o niepełnosprawności syna skarżącej nie wynika, aby niepełnosprawność powstała przed ukończeniem 18. roku życia, ani w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25. roku życia. Od decyzji tej skarżąca wywiodła odwołanie, pod rozpoznaniu którego SKO wydało zaskarżoną decyzję z 30 października 2023 r. (SKO/RŚ-423/398/2022) utrzymującą w mocy decyzję organu I instancji z 21 lipca 2023 r. W uzasadnieniu SKO, wskazując na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014 r. o sygn. K 38/13 uznało, że nie jest zasadna odmowa przyznania skarżącej przez organ I instancji świadczenia pielęgnacyjnego z powołaniem się na przesłankę określoną w art. 17 ust. Ib u.ś.r. z powodu ustalenia, iż niepełnosprawność W. P. powstała po przekroczeniu wieku określonego w tym przepisie.

Dalej SKO podniosło, że skarżąca jako osoba wymieniona w art. 17 ust. 1 pkt 1 u.ś.r. jest jedyną osobą, która może ubiegać się o świadczenie pielęgnacyjne w związku z opieką sprawowaną na synem (ojciec nie żyje od 2009 r.) Pobiera rentę rodzinną przyznaną na stałe od 23 maja 2009 r. bez zbiegu prawa do innego świadczenia emerytalno-rentowego (art.17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r.).

Dalej SKO podkreśliło, że sprawowanie opieki powinno być wyłącznym powodem niepodejmowania lub rezygnacji zatrudnienia, a związek między rezygnacją z zatrudnienia, a sprawowaną opieką, musi być bezpośredni i ścisły.

SKO wskazało, że w orzeczeniu z 5 lutego 2021 r. o stopniu niepełnosprawności syna skarżącej ustalono, że znaczny stopień niepełnosprawności datuje się od 8 listopada 2016 r., a niepełnosprawność istnieje od 20 maja 2016 r. Z karty informacyjnej leczenia szpitalnego wynika, że W. P. przebywał w okresie od 20 maja 2016 r. do 3 czerwca 2016 r. w R. Sp. z o. o. w L. na Oddziale A., gdzie rozpoznano ostrą niewydolność oddechową. W epikryzie wskazano m. in., że po wypisaniu z ww. placówki medycznej pacjent został przyjęty do Szpitala P. w L. Tymczasem z analizy podejmowanego przez skarżącą zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, do której podstawą są dane zawarte w piśmie ZUS Oddział w Legnicy z 6 lipca 2023 r. wynika, że do końca roku 2016 – od którego datuje się znaczny stopień niepełnosprawności W. P. – skarżąca pozostawała w zatrudnieniu jako pracownik podlegający ubezpieczeniom społecznym i ubezpieczeniu zdrowotnemu (u pracodawców: R. Sp. z o. o. w L. w latach 1999-2008, S. w C. w latach 2010-2012), jak też jako osoba wykonująca umowę agencyjną, umowę zlecenia lub umowę o świadczenie usług (na podstawie umów zwartych z: I. Sp. z o. o. z/s we W. w latach 2013-2015, N. Sp. z o. o. z/s we W. - 2013 r., O. Sp. z o. o. z/s we W. - 2014 r., V. Sp. z o. o. z/s we W. - 2014 r., 2 Sp. z o. o. z/s we W. w latach 2014-2015, G. Sp. z o. o. z/s w K. - 2016 r. Po ustaleniu w 2016 r. znacznego stopnia niepełnosprawności W. P. skarżąca pozostawała w zatrudnieniu jako pracownik podlegający ubezpieczeniom społecznym i ubezpieczeniu zdrowotnemu w O. Sp. z o. o. z/s we W. gdzie zatrudnienie rozpoczęło się 1 stycznia 2015 r. i trwało do 21 maja 2020 r. Ponadto skarżąca była ubezpieczona jako osoba wykonująca umowę agencyjną, umowę zlecenia lub umowę o świadczenie usług w firmach: V. Sp. z o. o. z/s we W. - od 1 lutego 2017 r. do 30 czerwca 2017 r., K. Sp. z o. o. z/s we W. - od 1 lipca 2017 r. do 31 marca 2018 r., od 1 maj 2018 r. do 30 listopada 2018 r., od 10 grudnia 2018 r. do 31 maja 2020 r. oraz A. Sp. z o. o. z/s we W. - od 1 lutego 2018 r. do 21 maja 2018 r.

Dalej SKO podniosło, że skarżąca orzeczeniem Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w Polkowicach z 4 marca 2022 r. została zaliczona do 31 marca 2024 r. do umiarkowanego stopnia niepełnosprawności, a przy tym stwierdzono, że ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od 25 października 2018 r. Podczas przesłuchania 27 czerwca 2023 r. udzielając odpowiedzi na pytanie o możliwość pozostawania w zatrudnieniu po uzyskaniu przez syna w 2016 r. orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności do zakończenia zatrudnienia w roku 2020 skarżąca wyjaśniła, że od 2016 r. do 2020 r. córka miała możliwości pomocy przy W., mieszkał również w domu drugi syn i opieka była sprawowana naprzemiennie. Później córka poważnie zachorowała i nie może pomagać ze względu na stan zdrowia. Starszy syn się wyprowadził i również nie może pomagać. Przyczyną rezygnacji z zatrudnienia była konieczność sprawowania opieki nad synem.

Następnie SKO przywołało czynności jakie wykonuje skarżąca w ramach opieki na synem w ciągu dnia (przywołując treść pisma skarżącej w tym zakresie) oraz treść oświadczenia skarżącej z 11 października 2022 r., z którego wynika, że syn ma problemy z pamięcią, mówieniem, nie jest w stanie sam zadbać o swoją toaletę osobistą, porusza się samodzielnie w obrębie domu i Warsztatów. Syn nie jest w stanie sam sobie przygotować posiłku, ani go odgrzać. Skarżąca musi uczestniczyć w funkcjonowaniu syna ponieważ nie pamięta gdzie idzie i co ma zrobić, nie jest w stanie sam zadbać o swoje potrzeby. SKO podkreśliło również, że w lekarskim z 25 października 2022 r. lekarz specjalista [...] stwierdził, że W. P. jest leczony [...] od 2016 r. z powodu zaburzeń osobowości i zachowania w wyniku uszkodzenia OUN w mechanizmie niedotlenienia. Dominujące są deficyty poznawcze oraz komunikacji interpersonalnej oraz całkowity bezkrytycyzm. W wyniku znaczących i organicznych deficytów pacjent wymaga stałej "psycho i farmako" terapii oraz socjoterapii. Wymaga również całodobowej opieki osób drugich, również z powodu całkowitego ubezwłasnowolnienia.

Następnie SKO dokonało analizy wydanych dla syna skarżącej orzeczeń o stopniu niepełnosprawności, z których wynika, że w 2023 r. nastąpiła zmiana w stanie jego zdrowia, która ma wpływ na zakres koniecznej opieki, jakiej niepełnosprawny wymaga. Mianowicie z danych uzyskanych na podstawie art. 2b ust. 1 u.ś.r. z EKSMoON wynika, że syn strony w orzeczeniu o niepełnosprawności z 3 marca 2023 r. (orzeczenie wydane do 31 marca 2025 r.) został zaliczony do znacznego stopnia niepełnosprawności, jednakże w przeciwieństwie do poprzedniego orzeczenia z 5 lutego 2021 r. stwierdzono, że W. P. nie dotyczy wskazanie dotyczące stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczona możliwością samodzielnej egzystencji (pkt 7. orzeczenia). Natomiast zostały ponownie ustalone wskazania zawarte w punktach: 4, 5 i 6 orzeczenia dotyczące: uczestniczenia w terapii zajęciowej, konieczności zaopatrzenia w przedmioty ortopedyczne itp., korzystania ze środowiskowego wsparcia w samodzielnej egzystencji.

W ocenie SKO okoliczność, że orzeczenie o stopniu niepełnosprawności z 3 marca 2023 r. zaliczające W. P. do znacznego stopnia niepełnosprawności jest kolejnym orzeczeniem wydanym na czas określony (wydane do 31 marca 2025 r.) oznacza - mając na względzie treść § 3 ust. 4 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 15 lipca 2003 r. w sprawie orzekania o niepełnosprawności i stopniu niepełnosprawności (Dz.U. z 2021 r. poz. 857) - że przy orzekaniu o okresowym naruszeniu sprawności organizmu został wzięty pod uwagę fakt, iż według wiedzy medycznej może nastąpić poprawa stanu zdrowia osoby niepełnosprawnej. Jednocześnie SKO podniosło, że W. P. uczestniczy w Warsztatach Terapii Zajęciowej w godzinach od 8.00-15.00, na które jest dowożony i odwożony przez stronę, tym samym w tym czasie skarżąca nie sprawuje opieki nad synem. Wobec tego SKO stwierdziło, że znaczną cześć dnia skarżąca pozostaje zwolniona z bieżącej i doraźnej opieki nad synem. W czasie Warsztatów opiekę nad synem realizuje instytucja publiczna, co uzasadnia stwierdzenie, że na skarżącej nie spoczywają wówczas stałe czynności opiekuńcze. Również wymienione przez skarżącą czynności jakie wykonuje wówczas, gdy jej syn przebywa na Warsztatach Terapii Zajęciowej, nie uzasadniają braku możliwości podjęcia zatrudnienia, bowiem robienie zakupów, sprzątanie, pranie, prasowanie to są czynności, które wykonywane są w każdej rodzinie, również przez osoby pracujące zawodowo. Natomiast towarzyszenie synowi w kontrolnych wizytach lekarskich, wyjściu do fryzjera, na zakupy, do kina, w spotkaniach rodzinnych ma swoje uzasadnienie w zasadach współżycia społecznego zgodnie z którymi członkowie rodziny mają obowiązek wzajemnie się wspierać i pomagać. Wobec tych faktów SKO nie dało wiary, że opieka nad synem stanowi wyłączną i rzeczywistą przeszkodę w podjęciu przez stronę zatrudnienia (w tym przypadku rezygnacji z zatrudnienia).

SKO podkreśliło również, iż Zespół ds. Orzekania o Stopniu Niepełnosprawności nie wskazał, aby W. P. wymagał stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy w związku ze znacznie ograniczoną zdolnością do samodzielnej egzystencji. Z kolei w punkcie 4 Zespół wskazał, że wymaga uczestnictwa w terapii zajęciowej a w punkcie 6. ustalił, że wymaga on korzystania z systemu środowiskowego wsparcia w samodzielnej egzystencji. Zgodnie z art. 6b ust. 3 pkt 6 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz.U. z 2023 r. poz. 100 ze zm.) korzystanie z systemu środowiskowego wsparcia w samodzielnej egzystencji, oznacza korzystanie z usług socjalnych, opiekuńczych, terapeutycznych i rehabilitacyjnych świadczonych przez sieć instytucji pomocy społecznej, organizacje pozarządowe oraz inne placówki. Powyższe wskazania są, zdaniem SKO, realizowane w praktyce poprzez uczestniczenie przez W. P. w Warsztatach Terapii Zajęciowej.

Zdaniem SKO, z całokształtu zaistniałego stanu faktycznego nie wynika, aby skarżąca musiała zatem sprawować stałą opiekę nad synem, która jest mu niezbędna w takim wymiarze, który uniemożliwia podjęcie przez stronę zatrudnienia chociażby w niepełnym wymiarze czasu pracy, przy właściwej organizacji czynności zawiązanych z opieką i prowadzeniem gospodarstwa domowego.

Od niniejszej decyzji skarżąca wywiodła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu zarzucając jej naruszenie art. 17 ust. 1 u.ś.r. poprzez uznanie, że stan zdrowia osoby niepełnosprawnej oraz zakres sprawowanej nad nią opieki nie wymaga rezygnacji z zatrudnienia przez skarżącą oraz w sprawie nie występuje związek przyczynowy pomiędzy rezygnacją z zatrudnienia przez skarżącą, a sprawowaniem opieki nad synem.

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2022 r. poz. 2492) oraz art. 145 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r. poz. 935, dalej: p.p.s.a.), sąd administracyjny dokonuje kontroli zaskarżonego aktu pod względem zgodności z prawem, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Wzruszenie zaskarżonego rozstrzygnięcia następuje w razie, gdy przedmiotowa kontrola wykaże naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy.

Zakres kontroli Sądu wyznacza art. 134 p.p.s.a. stanowiący, że Sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (§ 1).

Sąd oceniając w zakreślonych wyżej granicach legalność zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Legnicy oraz poprzedzającej ją decyzji Burmistrza Miasta i Gminy Chocianów z 21 lipca 2023 r. o odmowie przyznania skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym synem stwierdził, że zostały one podjęte z naruszeniem przepisów prawa materialnego oraz prawa procesowego w stopniu istotnie wpływającym na wynik sprawy.

Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowią przepisy ustawy z 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2023 r., poz. 390, dalej u.ś.r.). Zgodnie treścią art. 17 ust. 1 i ust. 1b u.ś.r. c z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje:

1) matce albo ojcu,

2) opiekunowi faktycznemu dziecka,

3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej,

4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności;

- jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.

Świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała:

1)nie później niż do ukończenia 18. roku życia lub

2)w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25. roku życia (art. 17 ust. 1b u.ś.r.).

W tym miejscu zaakcentowania wymaga, że słuszne jest stanowisko SKO, zgodnie z którym, w obecnej sytuacji prawnej nie jest dopuszczalne oparcie decyzji odmawiającej przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na podstawie tej części przepisu art. 17 ust. 1b u.ś.r., której niekonstytucyjność stwierdził Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13, co stanowiło jedyną podstawę decyzji odmownej organu I instancji. W wyroku tym wskazano bowiem, że art. 17 ust. 1b cyt. ustawy w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji. Tym samym w stosunku do opiekunów tych dorosłych osób niepełnosprawnych, których niepełnosprawność powstała później niż w okresach wskazanych w ust. 1b pkt 1 i 2 cyt. ustawy, kryterium momentu powstania niepełnosprawności, jako uniemożliwiające uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego, utraciło przymiot konstytucyjności. W odniesieniu do tych osób oceny spełnienia przesłanek niezbędnych dla przyznania świadczenia pielęgnacyjnego trzeba dokonywać zatem z pominięciem tego kryterium.

Przechodząc dalej wskazać należy, że jak wynika ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, postępowanie w przedmiocie przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad niepełnosprawnym synem zostało wszczęte wnioskiem z 8 kwietnia 2022 r. W aktach sprawy znajdują się dwa orzeczenia Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności z:

- 5 lutego 2021 r. zaliczające syna skarżącej do osób niepełnosprawnych w stopniu znacznym, w którym wskazano, że wymaga on uczestnictwa w terapii zajęciowej (pkt 4), korzystania z systemu środowiskowego wsparcia w samodzielnej egzystencji, przez co rozumienie się korzystanie z usług socjalnych, opiekuńczych, terapeutycznych i rehabilitacyjnych świadczonych przez sieć instytucji pomocy społecznej (pkt 6), konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji (7);

- 31 marca 2023 r (do 31 marca 2025 r.) zaliczające syna skarżącej do osób niepełnosprawnych w stopniu znacznym ze wskazaniem, że wymaga on uczestnictwa w terapii zajęciowej (pkt 4) i wymaga korzystania z systemu środowiskowego wsparcia w samodzielnej egzystencji, przez co rozumienie się korzystanie z usług socjalnych, opiekuńczych, terapeutycznych i rehabilitacyjnych świadczonych przez sieć instytucji pomocy społecznej (pkt 6), nie wymaga natomiast stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji (pkt 7).

SKO wydając zaskarżoną decyzję przyjęło, że posiadane przez syna skarżącej orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności z 31 marca 2023 r. nie jest (niejako) wystarczające do przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, gdyż brak w nim wskazania, że osoba wymagająca opieki wymaga konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. SKO wskazało, że z analizy wskazanych powyżej orzeczeń o niepełnosprawności syna skarżącej wynika, że w 2023 r. nastąpiła zmiana w stanie jego zdrowia, która ma wpływ na zakres koniecznej opieki, jakiej niepełnosprawny wymaga. Mianowicie syn skarżącej w orzeczeniu z 31 marca 2023 r. został zaliczony do znacznego stopnia niepełnosprawności, jednakże w przeciwieństwie do poprzedniego orzeczenia z 5 lutego 2021 r. stwierdzono, że nie dotyczy go wskazanie stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczaną możliwością samodzielnej egzystencji. SKO zaznaczyło, że orzeczenie o niepełnosprawności z 31 marca 2023 r. jest kolejnym orzeczeniem wydanym na czas określony, co oznacza, że przy orzekaniu został wzięty pod uwagę fakt, że według wiedzy medycznej może nastąpić poprawa stanu zdrowia syna skarżącej. Powyższe ustalenia w połączeniu z analizą przebiegu zatrudnienia skarżącej, okolicznością uczestnictwa syna skarżącej w Warsztatach Terapii Zajęciowej i czynnościami podejmowanymi przez skarżącą w ramach opieki nad synem stanowiły natomiast podstawę do uznania przez SKO, że stan zdrowia syna oraz zakres sprawowanej nad nim opieki nie wymagają rezygnacji przez skarżącą z zatrudnienia. Z takim stanowiskiem SKO – w okolicznościach rozpoznawanej sprawy – nie sposób jednak się zgodzić.

W pierwszej kolejności podnieść należy, że stanowisko SKO wynika z błędnej wykładni art. 17 u.ś.r. Przywołany przepis w odniesieniu do osób wymagających opieki wymienia bowiem dwa rodzaje orzeczeń uprawniających do ubiegania się przez opiekuna tej osoby do przyznania świadczenia. Po pierwsze, orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności. Po drugie, orzeczenie o niepełnosprawności, które winno zawierać dodatkowe wskazania konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. W przepisie tym ustawodawca posłużył się zwrotem "albo", a zatem alternatywą rozłączną, co oznacza, że wystarczające jest posiadanie jednego z tych orzeczeń, z tym że w przypadku orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności nie jest wymagane dodatkowe wskazanie konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Tak więc okoliczność, że w orzeczeniu lekarskim o znacznym stopniu niepełnosprawności syna skarżącej z 31 marca 2023 r. nie wymieniono wskazania "konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji", nie powoduje (i nie może powodować) z tej przyczyny odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego.

Po wtóre z orzeczenia z 31 marca 2023 r. o znacznym stopniu niepełnosprawności syna skarżącej, pomimo braku wykazania, iż nie zachodzi konieczność sprawowania nad nim stałej i długotrwałej opieki, wynika (co zdaje się uszło uwadze SKO) wskazanie, że syn skarżącej będzie wymagać pomocy jako osoba z orzeczonym znacznym stopieniem niepełnosprawności w celu pełnienia ról społecznych. Wynika to z przepisów ustawy z 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz.U. z 2023 r., poz. 100 ze. zm.) oraz z rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z 15 lipca 2003 r. w sprawie orzekania o niepełnosprawności i stopniu niepełnosprawności (tj. Dz.U. z 2021 r., poz. 857). Zgodnie z art. 4 ust. 1 i 4 ustawy z 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych do znacznego stopnia niepełnosprawności zalicza się bowiem osobę z naruszoną sprawnością organizmu, niezdolną do pracy albo zdolną do pracy jedynie w warunkach pracy chronionej i wymagającą, w celu pełnienia ról społecznych, stałej lub długotrwałej opieki i pomocy innych osób w związku z niezdolnością do samodzielnej egzystencji. Natomiast niezdolność do samodzielnej egzystencji oznacza naruszenie sprawności organizmu w stopniu uniemożliwiającym zaspokajanie bez pomocy innych osób podstawowych potrzeb życiowych, za które uważa się przede wszystkim samoobsługę, poruszanie się i komunikację.

Z kolei w § 29 ust. 1 ww. rozporządzenia ustawodawca określił standardy w zakresie kwalifikowania do znacznego stopnia niepełnosprawności, które zawierają kryteria określające skutki naruszenia sprawności organizmu powodujące:

1) niezdolność do pracy - co oznacza całkowitą niezdolność do wykonywania pracy zarobkowej z powodu fizycznego, psychicznego lub umysłowego naruszenia sprawności organizmu;

2) konieczność sprawowania opieki - co oznacza całkowitą zależność osoby od otoczenia, polegającą na pielęgnacji w zakresie higieny osobistej i karmienia lub w wykonywaniu czynności samoobsługowych, prowadzeniu gospodarstwa domowego oraz ułatwiania kontaktów ze środowiskiem;

3) konieczność udzielania pomocy, w tym również w pełnieniu ról społecznych - co oznacza zależność osoby od otoczenia, polegającą na udzieleniu wsparcia w czynnościach samoobsługowych, w prowadzeniu gospodarstwa domowego, współdziałania w procesie leczenia, rehabilitacji, edukacji oraz w pełnieniu ról społecznych właściwych dla każdego człowieka, zależnych od wieku, płci, czynników społecznych i kulturowych. Jednocześnie w § 29 ust. 2 ww. rozporządzenia doprecyzowano, że przez długotrwałą opiekę i pomoc w pełnieniu ról społecznych rozumie się konieczność jej sprawowania przez okres powyżej 12 miesięcy w zakresie, o którym mowa w ust. 1 pkt 2 i 3.

Po trzecie, treść orzeczenia o niepełnosprawności jest dla organów orzekających w sprawie wiążąca, gdyż determinuje charakter i zakres opieki, jakiej wymaga dana osoba legitymująca się takim orzeczeniem. Natomiast do organów administracyjnych należy ustalenie, czy w okolicznościach danej sprawy osoba ubiegająca się o świadczenie pielęgnacyjne faktycznie sprawuje nad osobą niepełnosprawną opiekę odpowiadającą warunkom określonym w odpowiednim orzeczeniu o niepełnosprawności. Dla ustalenia, czy w danym przypadku sprawowana opieka nad osobą niepełnosprawną spełnia wymogi z art. 17 ust. 1 u.ś.r. , zasadnicze znaczenie ma zatem jej faktyczne sprawowanie w zestawieniu z treścią orzeczenia o niepełnosprawności osoby, której dotyczy opieka (wyroki NSA z 7 maja 2019 r., sygn. akt I OSK 3946/18 i 12 lutego 2020 r., sygn. akt I OSK 516/19). Zdaniem SKO "z całokształtu zaistniałego stanu faktycznego nie wynika, aby skarżąca musiała sprawować opiekę nad synem W. P., która jest mu niezbędna w takim wymiarze, który uniemożliwi podjęcia przez stronę zatrudnienia chociażby w niepełnym wymiarze czasu pracy, przy właściwej organizacji czynności związanych z opieką i prowadzeniem gospodarstwa domowego". Jednak SKO dokonując ustaleń dotyczących faktycznego zakresu opieki sprawowanej przez skarżącą nad niepełnosprawnym synem (stanowiących przecież podstawę przyjętych twierdzeń) posłużyło się informacjami pozyskanymi z: pisma złożonego przez skarżącą wraz z wnioskiem (bez oznaczonej daty sporządzenia), wywiadu środowiskowego przeprowadzonego 26 maja 2022 r. oraz oświadczenia skarżącej z tego samego dnia. Z akt sprawy nie wynika natomiast aby SKO wydając zaskarżoną decyzję odmowną z 30 października 2023 r. (a zatem po 19 miesiącach od daty złożenia wniosku przez skarżącą) przeprowadziło (aktualny) wywiad środowiskowy, co było niezbędne do ustalenia rzeczywistego zakresu sprawowanej przez skarżącą opieki nad synem.

Po czwarte, SKO rozpatrując sprawę kompletnie pominęło okoliczność, że z materiału dowodowego wynika, iż syn skarżącej jest osobą całkowicie ubezwłasnowolnioną. Jak wynika bowiem z akt sprawy, w tym z opinii psychologicznej z 19 października 2016 r. syn skarżącej "leczony był [...] od czerwca 2016 r. (hospitalizacja w L. – po próbie samobójczej). Bezdzietny, mieszka z matką. Ukończył trzy klasy technikum. Wyniki badań testami psychologicznymi oraz obserwacja na Oddziale Dziennym P. rehabilitacyjnym wskazują na zmiany organiczne w obrębie OUN skutkujące deficytem procesów funkcji poznawczych (pamięć robocza, zdolność utrzymywania uwagi i przerzutności uwagi, szybkość przeszukiwania wzrokowego, sekwencyjne przetwarzanie informacji oraz monitorowanie własnego zachowania) oraz znacznym obniżeniem funkcjonowania intelektualnego. Pacjent ma zaburzoną orientację, co do czasu i miejsca. Orientację, co do własnej osoby ma zachowaną. W obecnym funkcjonowaniu pacjenta dominuje tendencja do labilności emocjonalnej, drażliwości, obniżonej aktywacji do działania, nieporadność, poczucie zagubienia, brak krytycyzmu i wglądu. Wymaga stałej opieki osoby drugiej oraz dalszego leczenia [...] – [...]. Diagnoza: organiczne zaburzenie osobowości i zachowania spowodowane chorobą, uszkodzeniem lub dysfunkcją". Z opinii neuropsychologicznej z 6 listopada 2018 r. wynika natomiast, że w profilu poznawczym skarżącego dominują zaburzenia amnestyczne i dysfunkcje wykonawcze oraz zaburzenia dynamiki zachowania będące konsekwencją uszkodzenia OUN. Zaś z zaświadczenia 25 października 2022 r. wynika, że "pacjent eczony [...] od 2016 r. z powodu zaburzeń osobowości i zachowania w wyniku uszkodzenia OUN w mechanizmie niedotlenienia. Dominując są deficyty poznawcze oraz komunikacji interpersonalnej oraz całkowity bezkrytycyzm. W wyniku znaczących i organicznych deficytów pacjent wymaga stałej psycho farmako terapii oraz socjoterapii. Wymaga też całodobowej opieki osób drugich (również z powodu całkowitego ubezwłasnowolnienia). Opiekę nad synem sprawuje skarżąca)". Ponadto, podczas wywiadu środowiskowego (11 października 2022 r.) pracownik socjalny ustalił, że skarżąca jest wdową w wieku poprodukcyjnym, posiada rentę rodzinną z ZUS. Dodatkowo ustalił, że syn skarżącej jest całkowicie ubezwłasnowolniony, posiada znaczny stopień niepełnosprawności. Jednak pomimo powyższego SKO nie poczyniło w tym zakresie żadnych ustaleń (w aktach sprawy brak postanowienia Sądu o ubezwłasnowolnieniu syna skarżącej, postępowanie o ubezwłasnowolnienie całkowite regulują przepisy art. 544–5601 k.p.c.) i co istotne nie wzięło pod uwagę tej istotnej okoliczności faktycznej przy rozpoznawaniu wniosku skarżącej o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. Podczas gdy – co wymaga podkreślenia Sądu – warunkiem ubezwłasnowolnienia całkowitego, o którym mowa w art. 13 § 1 k.c., jest ustalenie, że osoba, która ukończyła lat trzynaście, wskutek choroby psychicznej, niedorozwoju umysłowego lub innych zaburzeń psychicznych nie jest w stanie kierować swym postępowaniem. W orzecznictwie Sądu Najwyższego podkreśla się z kolei, że istnienie choroby psychicznej lub innej przyczyny wskazanej w art. 13 § 1 k.c. nie jest przesłanką wystarczającą do orzeczenia ubezwłasnowolnienia całkowitego. Musi jej bowiem jeszcze towarzyszyć powiązana z tymi przyczynami niemożność kierowania swoim postępowaniem przez osobę fizyczną, której wniosek dotyczy. Przy czym przez pojęcie "niemożność" rozumie się brak świadomego kontaktu z otoczeniem oraz brak możliwości intelektualnej oceny swojego zachowania i wywołanych w nim następstw (postanowienia Sądu Najwyższego: z 17 maja 2013 r., I CSK 122/13, oraz z 6 września 2017 r., I CSK 331/17). Uwzględniając powyższe, należy więc uznać, że skoro istotną przesłankę ubezwłasnowolnienia całkowitego stanowi między innymi brak świadomego kontaktu z otoczeniem, to przesłanka ta może być bez wątpienia utożsamiana z niemożnością zaspokajania potrzeby komunikowania się, będącej z jedną z podstawowych potrzeb życiowych, których niemożność samodzielnego zaspokojenia decyduje o niezdolności do samodzielnej egzystencji. Jeśli zatem dochodzi do całkowitego ubezwłasnowolnienia konkretnej osoby, to za uprawnione można przyjąć założenie, zgodnie z którym osoba ta, wskutek niemożności samodzielnego komunikowania się, jest też osobą niezdolną do samodzielnej egzystencji. Tym samym informacja, iż syn skarżącej jest osobą ubezwłasnowolnioną całkowicie stanowi kluczową informację w sprawie, która w sposób oczywisty wpływa na wynik postępowania prowadzonego w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego, o które ubiega się skarżąca. Dlatego też SKO powinno ustalić, czy w stosunku do syna skarżącej faktycznie zostało wydane postanowienie Sądu o całkowitym ubezwłasnowolnianiu syna i uzupełnić materiał dowodowy w tym zakresie i dopiero z uwzględnieniem pozyskanych informacji podjąć rozstrzygnięcie w sprawie.

W konsekwencji Sąd uznał, że organ I instancji nieprawidłowo oparł decyzję odmowną na art. 17 ust. 1b u.ś.r., a SKO dokonało (z kolei) wadliwej oceny (niepełnego) materiału dowodowego w świetle błędnie interpretowanego art. 17 ust. 1 u.ś.r., wydając decyzję naruszającą zarówno przepisy prawa materialnego, jak i przepisy postępowania administracyjnego (art. 7, art. 77 § 1 k.p.a). Prowadząc ponownie postępowanie organ uwzględni ocenę prawną wynikającą z uzasadnienia niniejszego wyroku, uzupełni materiał dowodowy we wskazanym przez Sąd zakresie i wyda rozstrzygnięcie odpowiadające przepisom obowiązującego prawa.

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a., uwzględnił skargę i uchylił decyzje organów obu instancji (pkt I sentencji wyroku).

W pkt II wyroku Sąd orzekł o obowiązku zwrotu przez organ na rzecz skarżącej poniesionych przez nią kosztów postępowania sądowego stosownie do treści art. 200 w związku z art. 205 § 2 p.p.s.a. Do kosztów zaliczono koszty ustanowienia pełnomocnika z wyboru (480 zł) - § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz.U. z 2023 r., poz. 1963).