Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 424/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-11-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6013 Przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części,
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 71 ust. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2019 poz 1186
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.
article: par. 3 pkt 5, par. 209 ust. 1 pkt 1 i ust. 2
journal: Dz.U. 2015 poz 1422
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich  usytuowanie - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Tomasz Bąkowski sędzia del. WSA Mirosław Gdesz Protokolant starszy asystent sędziego Tomasz Bogdan Godlewski po rozpoznaniu w dniu 14 listopada 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej W. J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 września 2021 r. sygn. akt VII SA/Wa 1204/21 w sprawie ze skargi W. J. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Warszawie z dnia 7 kwietnia 2021 r. nr 414/2021 w przedmiocie wznowienia postępowania w sprawie zmiany sposobu użytkowania budynku oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 23 września 2021 r., VII SA/Wa 1204/21, oddalił skargę W. J. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej WINB) z dnia 7 kwietnia 2021 r. w przedmiocie wznowienia postępowania w sprawie zmiany sposobu użytkowania budynku.

Wyrok zapadł w następujących okolicznościach prawnych i faktycznych:

Zaskarżoną decyzją WINB nakazał przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania I piętra oraz poddasza lokalu w budynku mieszkalnym jednorodzinnym dwulokalowym usytuowanym na działce nr [...], przy ulicy [...] w miejscowości M., gm. N., wykorzystywanych jako wynajem pokoi.

W. J. wniosła skargę do WSA w Warszawie na powyższą decyzję.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił wniesioną skargę.

Sąd wskazał, że lokal w przedmiotowym budynku mieszkalnym jednorodzinnym użytkowany jest niezgodnie z przewidzianą pierwotnie (w pozwoleniu na budowę) funkcją. Fakt wynajmowania miejsc noclegowych w przedmiotowym lokalu dowiedziony został kontrolami z dnia 21 września 2016 r. (22 osoby) i z dnia 10 listopada 2017 r. Zmianę sposobu użytkowania I piętra i poddasza potwierdzono również w toku kontroli przeprowadzonej przez organ powiatowy w dniu 25 czerwca 2019 r. W związku z tym uznano, iż zmiana sposobu użytkowania budynku z mieszkalnego jednorodzinnego na zamieszkania zbiorowego zmienia warunki pożarowe, gdyż dla pomieszczeń przeznaczonych na cele zamieszkania zbiorowego przewidziano wymogi dotyczące odpowiedniego wyposażenia sanitarnego (§ 82 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie – j.t.Dz.U.2019.1065 ze zm.; dalej r.w.t.) czy wysokości takich pomieszczeń (§ 72 r.w.t.). Zamieszkiwanie w jednym czasie dużej ilości osób w budynku mieszkalnym jednorodzinnym intensyfikuje użytkowanie instalacji sanitarnych. Tym samym następuje zmiana warunków higieniczno-sanitarnych. Sąd podał, że choć istniała możliwość zalegalizowania samowolnej zmiany sposobu użytkowania, poprzez przedłożenie dokumentów określonych w art. 71 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (j.t.Dz.U.2019.1186 ze zm.; dalej p.b.), wymaganych w przypadku zgłoszenia budowlanego złożonego właściwemu organowi, to skarżąca nie przedłożyła tej dokumentacji, pomimo iż Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Legionowie pismem z dnia 24 września 2020 r. wzywał ją do tego. Skarżąca w toku całego postępowania kwestionowała bowiem twierdzenie organu o samowolnej zmianie sposobu użytkowania lokalu w przedmiotowym budynku mieszkalnym jednorodzinnym.

Skargę kasacyjną od tego wyroku wniosła W. J., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku i umorzenia postępowania, ewentualnie uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, a także zasądzenia kosztów postępowania. Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła:

I. naruszenie przepisów prawa materialnego, ti.:

1. art. 71 ust. 1 pkt 2 p.b. przez jego błędną wykładnię wyrażającą się w przyjęciu, że podnajem pokoi mieszkalnych w domu jednorodzinnym w oparciu o zawarte umowy cywilnoprawne stanowi świadczenie usług o charakterze hotelarskim bądź pochodnym, a tym samym stanowi zmianę sposobu użytkowania budynku, w sytuacji gdy wynajem piętra oraz poddasza budynku osobom trzecim w żadnym wypadku nie wpływa na zmianę sposobu użytkowania budynku, w tym nie pociąga za sobą zmiany warunków bezpieczeństwa pożarowego, higieniczno-sanitarnych i wielkości lub układu obciążeń;

2. § 3 pkt 5 r.w.t. przez jego niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że część lokalu położonego w M. przy ul. [...] pełni funkcję budynku zamieszkania zbiorowego, w sytuacji gdy sam fakt udostępnienia budynku mieszkalnego osobom trzecim na podstawie zawartych umów najmu na czas nieokreślony, w celu zaspokojenia ich potrzeb mieszkaniowych, nie może świadczyć o zmianie sposobu użytkowania obiektu na hotel robotniczy, gdyż nie łączy się z podjęciem innej działalności lub zaniechaniem dotychczasowej, wynikającej z przeznaczenia budynku, na co wskazał WSA w uzasadnieniu wyroku z dnia 22 kwietnia 2020 r. sygn. akt VII SA/Wa 117/20 oraz Dyrektor Krajowej Informacji Skarbowej w interpretacji indywidualnej z dnia 29 kwietnia 2020 r. wydanej na wniosek skarżącej;

3. § 209 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 r.w.t. przez uznanie, że mimo braku zmiany kategorii zagrożenia pożarowego, doszło do zmiany sposobu użytkowania obiektu położonego w M. przy ul. [...] przez przeznaczenie przedmiotowej nieruchomości na obiekt zamieszkania zbiorowego, w sytuacji gdy nie stwierdzono przebywania w niej ponad 50 osób nie będących stałymi jej użytkownikami, a zatem nie uległy zmianie warunki pożarowe, określone dla stref pożarowych, co potwierdziła kontrola Straży Pożarnej oraz kolejna przeprowadzona przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Legionowie kontrola z dnia 25 czerwca 2019 r.;

II. naruszenie przepisów postępowania, tj.;

1. art. 7 w zw. z art. 80 k.p.a. polegające na ich niezastosowaniu, tj. dokonaniu błędnych ustaleń faktycznych, jakoby odwołująca podjęła wobec przedmiotowej nieruchomości działania zmieniające szeroko pojęte warunki bezpieczeństwa jej użytkowania, a w szczególności, że działaniami takimi było prowadzenie działalności hostelowej, tj. wynajmowanie pokoi na doby lub poszczególne dni i okresy udokumentowane przez WINB na podstawie stanu faktycznego z 2016 r., gdy teza ta nie znajduje poparcia w zgromadzonym w sprawie materiale dowodowym, w sposób przekraczający granice swobodnej oceny, bo nielogiczny i sprzeczny z kryteriami doświadczenia życiowego, pominięciu dowodów, okoliczności przeciwnych (świadczących o braku zmiany sposobu użytkowania budynku), a mianowicie, że:

- osoby trzecie, którym skarżąca wynajmowała piętro przedmiotowego budynku, realizowały tam właśnie potrzeby mieszkaniowe, charakter mieszkalny tej części budynku jest niezależny od okoliczności, kto w danym okresie tam zamieszkuje, lecz decyduje o nim jego przeznaczenie, liczba osób zamieszkujących w lokalu przedmiotowego budynku na podstawie umów najmu była odpowiednia do charakterystyki tego lokalu (lokal o pow. ok. 400 m2), jako budynku jednorodzinnego, w żadnym razie nie przekraczając typowych warunków zamieszkania dla tego rodzaju obiektów;

- skarżąca, jako właściciel przedmiotowego lokalu, mogła samodzielnie decydować o tym, kto będzie realizował w niej potrzeby mieszkaniowe, a w szczególności, czy odpłatnie udostępni lokal mieszkalny osobom trzecim, czy też będą tam zamieszkiwać ona lub jej bliscy, przy czym wynajmowanie lokalu mieszkalnego osobom trzecim jest stanem w danej chwili i nie może być kwalifikowane jako zmiana sposobu użytkowania budynku;

2. art 77 ust. 1 k.p.a., polegające na jego niezastosowaniu, w wyniku skoncentrowania postępowania wyjaśniającego w niniejszej sprawie na tym, jak użytkowany był lokal w 2016 r., nie zaś na tym, czy uległy zmianie warunki jego użytkowania obecnie, gdy tymczasem to druga z tych kwestii stanowi meritum niniejszej sprawy, czemu powinny odpowiadać czynności wyjaśniające organów obu instancji, a w przypadku ich braku, zauważenie powyższej luki w materialne dowodowym przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zaś samo przekonanie o zmienionych warunkach bezpieczeństwa użytkowania budynku zostało przez Sąd przyjęte w sposób automatyczny, bez odpowiedniej analizy materiału dowodowego, co zostało zastąpione przez chybioną, bo nieprzystającą do realiów sprawy, argumentacją wnioskami.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t.Dz.U.2024.935; dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone każdorazowo wskazanymi w skardze kasacyjnej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – może być: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, ani w inny sposób korygować.

Rozpoznając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w tej sprawie należy stwierdzić, iż nie została ona oparta na usprawiedliwionych podstawach.

Istota wszystkich podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów sprowadza się do kwestionowania przez skarżącą kasacyjnie stanowiska organu nadzoru budowlanego, że doszło do zmiany sposobu użytkowania części jej jednorodzinnego budynku mieszkalnego.

Rozważając tę kwestię w zakresie podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów stwierdzić należy, że stosownie do art. 71 ust. 1 pkt 2 p.b., przez zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części rozumie się w szczególności podjęcie bądź zaniechanie w obiekcie budowlanym lub jego części działalności zmieniającej warunki: bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska bądź wielkość lub układ obciążeń.

W myśl § 3 pkt 5 r.w.t., ilekroć w rozporządzeniu tym jest mowa o budynku zamieszkania zbiorowego - należy przez to rozumieć budynek przeznaczony do okresowego pobytu ludzi, w szczególności hotel, motel, pensjonat, dom wypoczynkowy, dom wycieczkowy, schronisko młodzieżowe, schronisko, internat, dom studencki, budynek koszarowy, budynek zakwaterowania na terenie zakładu karnego, aresztu śledczego, zakładu poprawczego, schroniska dla nieletnich, a także budynek do stałego pobytu ludzi, w szczególności dom dziecka, dom rencistów i dom zakonny.

Zgodnie z § 209 ust. 1 pkt 1 r.w.t., budynki oraz części budynków, stanowiące odrębne strefy pożarowe w rozumieniu § 226, z uwagi na przeznaczenie i sposób użytkowania, dzieli się na mieszkalne, zamieszkania zbiorowego i użyteczności publicznej charakteryzowane kategorią zagrożenia ludzi, określane dalej jako ZL.

Przepis ust. 2 tego paragrafu stanowi, że budynki oraz części budynków, stanowiące odrębne strefy pożarowe, określane jako ZL, zalicza się do jednej lub do więcej niż jedna spośród następujących kategorii zagrożenia ludzi:

1) ZL I - zawierające pomieszczenia przeznaczone do jednoczesnego przebywania ponad 50 osób niebędących ich stałymi użytkownikami, a nieprzeznaczone przede wszystkim do użytku ludzi o ograniczonej zdolności poruszania się;

2) ZL II - przeznaczone przede wszystkim do użytku ludzi o ograniczonej zdolności poruszania się, takie jak szpitale, żłobki, przedszkola, domy dla osób starszych;

3) ZL III - użyteczności publicznej, niezakwalifikowane do ZL I i ZL II;

4) ZL IV - mieszkalne;

5) ZL V - zamieszkania zbiorowego, niezakwalifikowane do ZL I i ZL II.

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazywano, że zmiana sposobu użytkowania obiektu lub jego części, sprowadza się głównie do potrzeby ustalenia, czy i w jakim stopniu podjęcie lub zaniechanie w obiekcie budowlanym lub jego części działalności, związanej z jego użytkowaniem, wpływa na zmianę wymagań stawianych obiektowi lub jego części, związanych głównie z bezpieczeństwem jego dalszego użytkowania (wyrok NSA z 5 lutego 2020 r., II OSK 748/18, LEX nr 2798932). NSA podkreślał, że przez zmianę sposobu użytkowania obiektu lub jego części należy rozumieć nie tylko przeznaczenie obiektu do innego rodzaju użytkowania, lecz także zintensyfikowanie dotychczasowego sposobu użytkowania obiektu, jeżeli wywołuje skutki określone w art. 71 ust. 1 pkt 2 p.b. (wyrok NSA z 26 stycznia 2021 r., II OSK 2232/20, LEX nr 3173229).

W pełni podzielając powyższą argumentację stwierdzić należy, że zmiana sposobu użytkowania obiektu lub jego części ma miejsce zatem nie tylko w sytuacji, gdy dochodzi przeznaczenia go do innego rodzaju użytkowania, lecz także gdy następuje zintensyfikowanie dotychczasowego sposobu użytkowania obiektu wpływające na zmianę wymagań stawianych obiektowi lub jego części.

W motywach zaskarżonej decyzji WINB, dochodząc do wniosku, że w realiach niniejszej sprawy nastąpiła zmiana sposobu użytkowania części budynku skarżącej kasacyjnie, w szczególności powołał się na przeprowadzone kontrole z 21 września 2016 r. i z 10 listopada 2017 r. oraz na udostępnione na stronie internetowej ogłoszenie z dnia 2 stycznia 2018 r. dotyczące przedmiotowego obiektu zatytułowane "Kwatery pracownicze" i na dodane dnia 24 czerwca 2019 r. ogłoszenie, w którego treści wskazano "Cel mieszkalny dla firm". Na ich podstawie uznał, że na I piętrze i poddaszu lokalu w budynku mieszkalnym jednorodzinnym skarżącej kasacyjnie doszło do zmiany sposobu użytkowania budynku mieszkalnego jednorodzinnego na budynek zamieszkania zbiorowego.

Stanowisko to, zaakceptowane przez Sąd I instancji, uznać należy za prawidłowe. Poczynione w toku przeprowadzonego postępowania ustalenia jednoznacznie wskazują, że chociaż przedmiotowa część budynku skarżącej kasacyjnie nie utraciła charakteru obiektu mieszkalnego, to jednak w tej części budynku nastąpiło zintensyfikowanie dotychczasowego sposobu jego użytkowania, przy czym w tej części obiekt nie jest użytkowany jako budynek mieszkalny jednorodzinny, lecz jako budynek zamieszkania zbiorowego. Konsekwencją powyższego jest zmiana wymagań stawianych obiektowi (w rozpatrywanym przypadku jego części) w zakresie warunków bezpieczeństwa pożarowego.

W tym stanie rzeczy stwierdzić należy, że co prawda wynajmowanie części budynku do zamieszkiwania przez osoby trzecie nie zmienia przeznaczenia budynku jako mieszkalnego, jednak – mając na uwadze treść art. 71 ust. 1 pkt 2 p.b., § 3 pkt 5 oraz § 209 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 r.w.t. – zgodzić się należy z organem nadzoru budowlanego i Sądem I instancji, że takie użytkowanie części budynku poprzez jego zintensyfikowanie prowadzi do zmiany sposobu dotychczasowego użytkowania tej części budynku jako budynku jednorodzinnego na budynek zamieszkania zbiorowego, czego konsekwencją jest zmiana wymagań stawianych powyższej części obiektu w zakresie warunków bezpieczeństwa pożarowego.

WSA nie naruszył zatem wskazywanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa materialnego, tj. art. 71 ust. 1 pkt 2 p.b., a także § 3 pkt 5 r.w.t. oraz § 209 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 r.w.t.

W odniesieniu zaś do zarzutów naruszenia przez Sąd I instancji przepisów postępowania, tj. art. 7 w zw. z art. 80 k.p.a. oraz art. 77 "ust." 1 k.p.a. podkreślić należy, że sądy administracyjne orzekają na podstawie przepisów ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, a nie na podstawie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Sąd I instancji nie mógł zatem naruszyć art. 7 w zw. z art. 80 k.p.a. oraz art. 77 "ust." 1 k.p.a., gdyż unormowań tych nie stosował. Mając zaś na uwadze, że przywołane wyżej dowody przeprowadzone w toku postępowania administracyjnego pozwoliły na jednoznaczne poczynienie istotnych dla rozstrzygnięcia ustaleń faktycznych, należy stwierdzić, że powyższych przepisów nie naruszył również organ nadzoru budowlanego podejmując zaskarżoną decyzję. WSA dokonał więc prawidłowej kontroli zastosowania przez organ administracyjny przywoływanych w skardze kasacyjnej przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, tj. art. 7 w zw. z art. 80 k.p.a. oraz art. 77 § 1 k.p.a. (artykuły kodeksu postępowania administracyjnego dzielą się bowiem na paragrafy, a nie na ustępy). Nadmienić przy tym wypada, że jeżeli obecnie warunki użytkowania budynku uległy zmianie przez ponowne użytkowanie go w całości jako budynku mieszkalnego jednorodzinnego, to nie jest to podstawa do kwestionowania decyzji podjętej w sprawie zmiany sposobu użytkowania budynku, ale przywrócenie użytkowania obiektu budowlanego zgodnie z jego przeznaczeniem.

Wszystkie podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty nie znalazły w tych okolicznościach usprawiedliwionych podstaw.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.