Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 550/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-05-09 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Minister Rozwoju~Minister Rozwoju
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 1 oraz art. 30
journal: Dz.U. 1952 nr 4 poz 31
law: Dekret z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych - tekst jednolity.
article: art. 7, art. 77 par. 1 i art. 80
journal: Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Monika Nowicka Sędziowie: Sędzia NSA Piotr Przybysz Sędzia del. WSA Joanna Skiba (spr.) Protokolant: starszy asystent sędziego Marta Sikorska po rozpoznaniu w dniu 9 maja 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K. R., od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, z dnia 13 lutego 2020 r. sygn. akt I SA/Wa 2282/19, w sprawie ze skargi K. R., na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju, z dnia 21 sierpnia 2019 r. nr DO.4.4613.16.2019.RF, w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności orzeczenia, , oddala skargę kasacyjną.,


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 13 lutego 2020 r. sygn. akt I SA/Wa 2282/19, oddalił skargę K. R. na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia 21 sierpnia 2019 r. nr DO.4.4613.16.2019.RF w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności orzeczenia.

Zdaniem Sądu I instancji nie można było przyjąć, że wywłaszczona część nieruchomości stanowiła zorganizowane gospodarstwo rolne lub ogrodnicze. Przy czym sama klasyfikacja danego terenu jako roli i ujawnienie takiego przeznaczenia w ewidencji gruntów lub księdze wieczystej nie było i nie jest wystarczające dla zakwalifikowania wywłaszczonej nieruchomości jako gospodarstwa rolnego, w rozumieniu art. 30 ust. 1 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 roku. Aby można było zakwalifikować daną nieruchomość jako gospodarstwo rolne w rozumieniu art. 30 ust. 1 zd. 1 dekretu nie wystarczało także, by spełniała ona określone normy obszarowe, czy też przeznaczona była pod uprawy rolne, lecz konieczne było jej rolnicze zagospodarowanie, czyli prowadzenie przez właściciela produkcji rolniczej na tym gruncie. Tego warunku wywłaszczony grunt nie spełniał. Nie można więc mówić o naruszeniu przepisu art. 30 ust. 1 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., co zasadnie wywiódł organ nadzoru w uzasadnieniu wydanych decyzji. W tej sytuacji nie sposób było uznać, że wywłaszczone działki należały do kategorii nieruchomości uprzywilejowanych, za które należało obligatoryjnie zaoferować nieruchomość zamienną. Dlatego też nie można uznać, aby w tym zakresie doszło do rażącego naruszenia przepisów dekretu z 1949 r.

Skargę kasacyjna na powyższe rozstrzygnięcie złożył K. R. zaskarżając wyrok w całości. Orzeczeniu zarzucono:

1) naruszenie prawa materialnego tj. art. 1 oraz art. 30 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 roku o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych poprzez błędną wykładnię powyższych przepisów i przyjęcie przez Sąd, że wydane w sprawie orzeczenie wywłaszczeniowe nie zostało wydane z rażącym naruszeniem prawa, podczas gdy z analizy okoliczności sprawy wynika, iż wywłaszczona nieruchomość stanowiła gospodarstwo rolne lub ogrodnicze, wobec czego poprzednikowi prawnemu skarżącego winna zostać zaofiarowana tytułem odszkodowania nieruchomość zamienna;

2) naruszenie przepisów postępowania tj. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a. mające istotny wpływ na treść zaskarżonego orzeczenia, poprzez stwierdzenie przez Sąd, iż prawidłowo organ odmówił stwierdzenia nieważności orzeczenia wywłaszczeniowego z dnia z dnia 31 lipca 1956 roku, pomimo iż organ administracji nie rozważył w swej decyzji wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności podnoszonych przez skarżącego, a także nie wyjaśnił w sposób wyczerpujący wszystkich istotnych okoliczności sprawy.

Mając powyższe zarzuty na względzie, wniesiono o:

1) uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie,

2) rozpoznanie skargi kasacyjnej przez Naczelny Sąd Administracyjny na rozprawie,

3) zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania, według norm przepisanych.

Odpowiedź na skargę wniósł uczestnik postępowania Prezydent Miasta Poznania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm. – dalej "p.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania.

W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej.

W skardze kasacyjnej podniesiono zarzuty oparte na obu podstawach, o których mowa w art.174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., czyli zarzuty naruszenia prawa materialnego, jak również zarzuty procesowe.

Przed odniesieniem się do powyższych zarzutów podkreślić należy, że przedmiotem kontroli dokonanej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny jest decyzja, która została wydana w postępowaniu nadzwyczajnym, tj. w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji. Okoliczność ta ma istotne znaczenie, bowiem inny jest przedmiot postępowania prowadzonego w postępowaniu zwykłym, a inny w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Postępowanie nieważnościowe jest postępowaniem administracyjnym ograniczonym do oceny legalności decyzji w aspekcie stanu prawnego i faktycznego istniejącego w dacie jej wydania. Oceny legalności decyzji, w stosunku do której toczy się postępowanie administracyjne o stwierdzenie jej nieważności, dokonuje się, co do zasady, tylko i wyłącznie na podstawie zamkniętego materiału dowodowego, tj. materiałów zgromadzonych w postępowaniu zwykłym zakończonym wydaniem decyzji podlegającej kontroli – takich, którymi dysponował organ wydając kwestionowaną decyzję. W ramach postępowania nieważnościowego organ nie może zatem dokonywać nowych lub dodatkowych ustaleń faktycznych, ani też kwestionować stanu faktycznego sprawy zakończonej decyzją stanowiącą przedmiot kontroli prowadzonej w tym postępowaniu nadzorczym.

Należy również zwrócić uwagę na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 lutego 2019 r., sygn. akt II OSK 694/179 (publik. CBOSA), w którym wskazano, że żądanie stwierdzenia nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. nie ma charakteru bezwzględnego i musi być oceniane zgodnie z – wynikającą z art. 2 Konstytucji – zasadą pewności prawa oraz zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa. NSA w uzasadnieniu powyższego wyroku wskazał, że żądanie stwierdzenia nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. powinno znajdować swój kres w dążeniu do osiągnięcia, wynikającego z art. 2 Konstytucji RP, stanu pewności prawa oraz zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa.

W niniejszej sprawie jako zarzut naruszenia prawa materialnego wskazano art. 1 oraz art. 30 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych do realizacji planów gospodarczych (Dz.U. z 1952 r., poz. 31 ze zm.). Konstrukcja tego zarzutu dotknięta jest błędem. Sformułowany został zarzut naruszenia art. 30 dekretu z 1949 r., jednak bez wskazania konkretnego przepisu tego ostatniego aktu prawnego. Przepis ten w dacie wydawania kwestionowanej w postępowaniu nieważnościowym decyzji nie stanowił bowiem jednej całości, ale składał się z pięciu podpunktów o różnej treści normatywnej. Takie zaniechanie wskazania przepisów jest wadliwe, ponieważ nie uwzględnia zasady badania skargi kasacyjnej przez Naczelny Sąd Administracyjny, który zgodnie z art. 183 § 1 zdanie pierwsze p.p.s.a. związany jest granicami skargi kasacyjnej. Ze związania tego wynika możliwości badania naruszenia jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane w zarzutach przez stronę wnoszącą skargę kasacyjną. Tym niemniej taka wadliwość skargi kasacyjnej nie uniemożliwia jej rozpoznania i odniesienia się do tego zarzutu, chociaż tylko w zakresie jaki można ustalić na podstawie treści podniesionego zarzutu oraz uzasadnienia skargi kasacyjnej. Według skarżącego kasacyjnie naruszenie tego przepisu wraz z naruszeniem art. 1 dekretu z 1949 r. miałoby nastąpić poprzez błędną wykładnię powyższych przepisów i przyjęcie przez Sąd i instancji, że wydane w sprawie orzeczenie nie zostało wydane z rażącym naruszeniem prawa, podczas gdy z analizy okoliczności sprawy wynika, iż wywłaszczona nieruchomość stanowiła gospodarstwo rolne lub ogrodnicze, wobec czego poprzednikowi prawnemu skarżącego winna zostać zaofiarowana tytułem odszkodowania nieruchomość zamienna. Ze sposobu jego sformułowania oraz z uzasadnienia tego zarzutu wynika, że skarga kasacyjna zarzuca w istocie naruszenie art. 30 ust. 1 dekretu z 1949 r.

Zarzut ten należy uznać za nieusprawiedliwiony.

Istotą kontrolowanego przez Sąd postępowania nieważnościowego była ocena, czy w świetle stanu faktycznego ustalonego w postępowaniu w świetle stanu faktycznego ustalonego w postępowaniu zwykłym zakończonym orzeczeniem odszkodowawczym Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Poznaniu z dnia 13 marca 1956 r., utrzymanym w mocy decyzją Odwoławczej Komisji Wywłaszczeniowej przy Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej Poznaniu z 31 lipca 1956 r., organ je prowadzący - mógł na gruncie obowiązujących przepisów prawa, czyli art. 30 ust. 1 dekretu z 1949 r., podjąć rozstrzygnięcie o zrekompensowanie byłemu właścicielowi uszczerbku majątkowego, polegającego na pozbawieniu go własności nieruchomości odszkodowaniem pieniężnym, zamiast mającej pierwszeństwo wyartykułowanej w art. 30 ust. 1 dekretu rekompensaty w formie przyznania nieruchomości zamiennej.

Wskazany wyżej art. 30 ust. 1 dekretu stanowił, że jeżeli wywłaszczona nieruchomość stanowi gospodarstwo rolne lub ogrodnicze, warsztat rzemieślniczy bądź jedyną działkę wywłaszczonego z domem jednorodzinnym lub dwurodzinnym, bądź też przeznaczoną pod budowę takiemu domu, wywłaszczający obowiązany jest zaofiarować tytułem odszkodowania nieruchomość zamienną, położoną, o ile możności, w tej samej miejscowości i o tym samym lub zbliżonym charakterze. Sąd I instancji przyjął, że hipoteza tego przepisu dotyczy nieruchomości, które stanowią zorganizowane gospodarstwo rolne lub ogrodnicze, przy czym nie jest wystarczające sama klasyfikacji danego terenu jako roli w ewidencji gruntów lub księdze wieczystej. Nie jest również wystarczając spełnienie w tym zakresie określonych norm obszarowych, konieczne było natomiast jej rolnicze wykorzystanie. Ponieważ wywłaszczona nieruchomość nie była uprawiana rolniczo, to nie stanowiła gospodarstwa rolnego i jej wywłaszczenie nie generowało obowiązku zaoferowania działki zamiennej.

Strona skarżąca kasacyjnie nie podważyła powyższego stanowiska Sądu I instancji.

Wskazać należy, że z ustalonego stanu faktycznego sprawy zakończonej orzeczeniem z 13 marca 1956 r. wynikało, że były właściciel nieruchomości użytkował jako ogródek warzywny jedynie ¼ gruntu wywłaszczonego orzeczeniem z 13 stycznia 1954 r., ponadto nie trudnił się rolnictwem. Z protokołu rozprawy odszkodowawczej z dnia 3 marca 1956 r. wynika także, że orzeczeniem z 13 stycznia 1954 r. wywłaszczono tylko część nieruchomości, której właścicielem był J. R., ponadto zeznał on, że terenie miasta Poznania posiadał [...] m2 gruntów, z tego wywłaszczono mu [...] m2. Tak ustalony stan faktyczny stał się więc podstawą do wydania orzeczenia z 13 marca 1956 r. przez przyznanie byłemu właścicielowi odszkodowania w formie pieniężnej.

Powyższe oznacza, że ówcześnie rozstrzygający w sprawie organ nie zadziałał wbrew temu co wynikało z materiału sprawy, którym dysponował w 1956 r. Przedstawiony materiał, jako materiał dowodowy zgromadzony przez organ w toku postępowania zwykłego, obecnie kontrolowanego w postępowaniu nieważnościowym, był miarodajny dla oceny legalności orzeczenia z 1956 r. w postępowaniu nadzwyczajnym. Zgodzić się przy tym należy ze stanowiskiem Sądu I instancji, że z żadnego dokumentu znajdującego się w aktach sprawy nie wynika, aby wywłaszczeniem objęto gospodarstwo ogrodnicze jako zorganizowaną całość. Oznacza to, że postępowanie, które doprowadziło do wydania orzeczenia z 1956 r. oraz treść załatwienia sprawy w nim wyrażona nie stanowi zaprzeczenia stanu prawnego sprawy zakreślonego wyżej przywołaną podstawą prawną jej wydania.

Naczelny Sąd Administracyjny akceptuje także stanowisko przedstawione w zaskarżonym wyroku, że nie można mówić o rażącym naruszeniu przepisu w sytuacji, gdy możliwe są alternatywne jego rozumienia, a badana w postępowaniu nadzwyczajnym decyzja mieści się w zakresie któregoś z rozumień. Wobec niejednoznacznego brzmienia przepisu art. 30 ust. 1 dekretu w orzecznictwie sądów administracyjnych pojawiły się rozbieżności w zakresie dopuszczalności jego zastosowania w przypadku wywłaszczenia części gospodarstwa rolnego lub ogrodniczego. Interpretacja tego przepisu może prowadzić zarówno do przyjęcia, że zaoferowanie działki zamiennej powinno mieć miejsce wyłącznie w sytuacji wywłaszczenia całego gospodarstwa, jak i że obowiązek taki powstaje w sytuacji wywłaszczenia działki wchodzącej w skład takiego gospodarstwa. W piśmiennictwie na gruncie tego przepisu zauważano, że obowiązek dostarczenia nieruchomości zamiennej nie powstawał, kiedy przedmiotem wywłaszczenia była tylko część gospodarstwa (tak: M. Gdesz, Rewindykacja nieruchomości wywłaszczonych w trybie dekretu wywłaszczeniowego z dnia 26 kwietnia 1949 r., Palestra 2003/9-10/33, teza 4). O dwóch alternatywnych sposobach interpretowania tego przepisu wypowiadał się również Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 26 maja 2020 r., sygn. akt I OSK 1382/19 (publik. CBOSA). Uwzględniając powyższe, a w szczególności mając na uwadze, że o rażącym, kwalifikowanym naruszeniu prawa możemy mówić w sytuacji oczywistego zaprzeczenia stanu prawnego istotnego z punktu widzenia danego rozstrzygnięcia, którego obowiązywanie i interpretacja pozostają niewątpliwe, za prawidłowe należy uznać stanowisko wyrażone przez Sąd Wojewódzki, że nie sposób przypisać orzeczeniu odszkodowawczemu rażącego charakteru naruszenia art. 30 ust. 1 dekretu. Tym samym podnoszony w skardze zarzut naruszenia art. 1 w zw. z art. 30 ust. 1 ww. dekretu, pozostał nieusprawiedliwiony.

Nie jest też usprawiedliwiony zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez stwierdzenie przez Sad I instancji, iż prawidłowo organ odmówił stwierdzenia nieważności orzeczenia odszkodowawczego, pomimo że organ administracji nie rozważył w swej decyzji wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności. W tym zakresie należy podzielić ocenę Sądu pierwszej instancji, iż organy w toku postępowania zebrały i oceniły niewadliwie cały materiał dowodowy dotyczący kwestionowanego orzeczenia, nie naruszając przy tym zasady swobodnej oceny dowodów. Organ rozpatrując sprawę w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji nie rozstrzyga jej ponownie merytorycznie, lecz orzeka tylko w kwestii wadliwości kontrolowanego aktu administracyjnego. Działa więc jako organ kasacyjny i w oparciu o zamknięty materiał dowodowy (tj. ten materiał, który posłużył do wydania badanego orzeczenia), weryfikuje kwestionowany akt administracyjny. Wobec powyższego nie mógł być skuteczny także zarzut błędnego zastosowania art. 151 p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie skargi. Przepis art. 151 p.p.s.a. jest przepisem kompetencyjnym, wyznaczającym podstawy do wydania orzeczenia o oddaleniu wniesionej skargi właśnie wtedy, gdy Sąd jej nie uwzględnia.

Mając powyższe na uwadze należy uznać, że dokonana przez Sąd I instancji kontrola legalności zaskarżonej decyzji była zgodna z art. 1 § 1 i 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych i doprowadziła do zgodnego z prawem zastosowania art. 151 p.p.s.a., wobec czego Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej.

Zgodnie z art. 193 zd. drugie p.p.s.a. uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W takim uzasadnieniu Naczelny Sąd Administracyjny nie relacjonuje więc opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej przedstawionych przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji.