Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VIII SA/Wa 839/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2024-03-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 28 , art. 4 ust.1 , art. 6 ust.1
journal: Dz.U. 2022 poz 503
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marek Wroczyński, Sędziowie Sędzia WSA Iwona Szymanowicz – Nowak, Sędzia WSA Renata Nawrot (sprawozdawca), , Protokolant starszy specjalista Ilona Obara, , po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 marca 2024 r. w Radomiu sprawy ze skargi H. O. na uchwałę Rady Miejskiej w G. z dnia 30 stycznia 2023 r. nr: [...] w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę.


UZASADNIENIE

Rada Miejska w G. podjęła w dniu 30 stycznia 2023 r. uchwałę nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części gminy G. (Dz. Urz. Woj. M. z dnia 15 lutego 2023 r., poz. 1980). Przedmiotową uchwałę podjęto na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn.: Dz. U. z 2023 r. poz. 40, dalej jako "u.s.g."), art. 20 ust. 1 i art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn.: Dz. U. z 2022 r. poz. 503 ze zm., dalej jako "u.p.z.p.), w związku z Uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej

w G. z dnia 13 października 2008 r. o przystąpieniu do sporządzenia planu, zmienioną uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej w G. z dnia 28 marca 2022 r.

w sprawie zmiany uchwały Nr [...] Rady Miejskiej w G. z dnia 13 października 2008 r., po stwierdzeniu zgodności ze Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy G. uchwalonego Uchwałą Nr [...]Rady Miejskiej w G. z dnia 10 września 2012 r.

H.U. złożył skargę na powyższą uchwałę Nr [...] Rady Miejskiej w G. z dnia 30 stycznia 2023 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części gminy G. zarzucając jej:

- naruszenie trybu i zasad ustanowionych w ustawie z dnia 27 marca 2003 r.

o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w szczególności art. 17, polegający na braku zachowania pełnego trybu formalnego procedury planistycznej przy podejmowaniu uchwały o uchwaleniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego po wydaniu przez organ nadzorczy Wojewodę M. rozstrzygnięcia nadzorczego z dnia 30 maja 2022 r. stwierdzającego nieważność uchwały Rady Miejskiej w G. z dnia 25 kwietnia 2022 r. o uchwaleniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części gminy G.;

- art. 20 ust. 1 u.p.z.p., poprzez brak rozstrzygnięcia o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego;

- naruszenie norm konstytucyjnych art. 31 ust. 3 , art. 64 ust. 3 Konstytucji RP

w zw. z art. 140 kodeksu cywilnego poprzez ustalenie planu zagospodarowania przestrzennego naruszający prawo własności, a także naruszenia zasady proporcjonalności i braku nieprawidłowego wyważanie interesu prywatnego

i publicznego przy uchwaleniu planu zagospodarowania.

Skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności ww. uchwały planistycznej, zasądzenie kosztów postępowania.

Uzasadniając skargę wskazał, że jest właścicielem działek oznaczonych numerami ewid. [..] i [...], które są objęte ustaleniami planu zagospodarowania przestrzennego – treści uchwały ograniczające wykonywanie posiadanego prawa własności uzasadniają legitymację do wniesienia skargi.

Wyjaśnił, iż w toku prowadzenia procedury uchwalenia planu zagospodarowania przestrzennego skierował do Burmistrza Gminy i Miasta w G. wnioski o wydanie warunków zabudowy dla inwestycji które we wnioskach wskazał. Uchwalony plan zagospodarowania przez Radę Miejską w G. nie pozwala mu na zrealizowanie planowanych inwestycji co skutkuje negatywnymi skutkami w sferze materialno -prawnej wynikającej z prawa własności z art. 140 kodeksu cywilnego uprawnień dotyczących swobodnego dysponowania swoją własnością. Posiadana legitymacja do wniesienia skargi na wydany akt przez Radę Miejską w G. pozwoli na dokonanie przez sąd weryfikacji procedury planistycznej przeprowadzonej w toku całego postępowania skutkującego uchwaleniem planu zagospodarowania i oceny prowadzonej procedury po wydaniu przez organ nadzoru decyzji o stwierdzeniu nieważności pierwotnej uchwały organu co do uchwalenia planu zagospodarowania, że przy podejmowaniu uchwały Rada Miejska w G. dopuściła się naruszenia przesłanki formalnej "trybu sporządzania planu miejscowego" co winno doprowadzić do stwierdzenia nieważności. Powyższy wniosek wynika z naruszenia regulacji art. 28 ust. 1 u.p.z.p., który stanowi, że naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie powodują nieważność uchwały rady gminy

w całości lub w części.

W ocenie skarżącego w okolicznościach faktycznych mających miejsce w toku uchwalenia planu zagospodarowania części gminy G. doszło do naruszenia zarówno trybu sporządzania planu miejscowego jak i zasad sporządzania tego planu. Skarżący podał, że prace nad uchwaleniem planu zagospodarowania przestrzennego części gminy G. Rada Miejska rozpoczęła przed rokiem 2023 co potwierdzone zostało uchwałą Nr [...] z dnia 25 kwietnia 2022 r, przy czym organ nadzorczy Wojewoda M. rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 30 maja 2022 r. stwierdził nieważność całej uchwały. Z pisemnego uzasadnienia decyzji wydanej w trybie nadzoru wynika, że organ przy uchwaleniu planu dopuścił się naruszenia trybu sporządzania planu jak również zasad sporządzania planu miejscowego.

W wyniku stwierdzenia nieważności przedmiot dotyczący uchwalenia planu zagospodarowania poddany został ponownej procedurze planistycznej, która również poddana została ocenie organu nadzoru Wojewody M., który decyzją

z dnia 3 marca 2023 r. znak [...] stwierdził nieważność jedynie

w części podjętej uchwały.

Skarżący stoi na stanowisku, że przyjęcie jedynie przez organ nadzoru stwierdzenia nieważności dotyczącej części uchwalonego planu, a pozostawienie

w obrocie prawnym pozostałej części uznać należy za wadliwe. W jego ocenie ilość uchybień w części dotyczącej uchwalonego planu dotyczącego W. w zakresie zasad sporządzania tej części planu § 33 uchwała Rady Miejskiej w G. winna być

w całości objęta skutkiem nieważności.

Zadaniem skarżącego pominięto zupełnie przesłanki art. 17 u.p.z.p., poprzez brak dyskusji publicznej. Również rozpatrzenie zgłoszonych uwag w świetle powołanych przepisów winno nastąpić w jednym głosowaniu nad uchwaleniem planu co nie wynika z treści przedstawionej przez organ wykonawczy gminy projektu planu miejscowego. Podniesiony zarzut dotyczący braku ustosunkowania się w stosownej formie do zgłaszanych uwag dotyczy również odniesienia się organu wykonawczego gminy do wniosku skierowanego w formie pisemnej do w) w organu dnia 10 listopada 2022 r. Ma to istotne dla niego znaczenie albowiem po zakupieniu działki w roku 2017

w celu dokonania inwestycji potwierdzonych wnioskiem z wydanie warunków zabudowy, dokonał znacznych nakładów w postaci zakupu działki sąsiedniej oznaczonej numerem ewidencyjnym [...] z przeznaczeniem na drogę dojazdową do działki oznaczonej numerem [...] .

W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w G. wniosła o jej oddalenie, wskazując, iż nie sposób zgodzić z zasadnością wskazywanych rzekomych uchybień oraz, że powinno to skutkować stwierdzeniem nieważności uchwały nawet

w jakiejkolwiek części.

Uchwalając plan zagospodarowania przestrzennego jak wyjaśniono, Rada Miejska działała w ramach uprawnień przyznanych jej ustawą z dnia 27 marca 2003 r.

o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w aktualnie obowiązującym brzmieniu. W oparciu o te regulacje Rada miała i ma uprawnienia do kształtowania ładu przestrzennego na terenie gminy. Ograniczenie wykonywania prawa własności

w wyniku uchwalenia planu ma zatem umocowanie ustawowe (art.6 ust.1), do których to regulacji prawo wynika z Konstytucji RP (art. 64 ust.3 w zw. z art. 22). W sytuacji gdy uregulowania planu obniżają wartość nieruchomości lub uniemożliwiają jej dotychczasowe zagospodarowanie właścicielowi przysługują stosowne roszczenia wobec gminy ( art.36-37 u.p.z.p.). Skarżący nie skorzystał z przysługujących mu uprawnień. Ponadto zarzuty stawiane przez skarżącego są tego typu, że gdyby istniały wskazywane uchybienia nie miałyby one prawa przejść niezauważone przez kontrolę nadzorczą sprawowaną przez Wojewodę M.. Zaskarżona uchwała przeszła pozytywnie taką kontrolę.

Odnosząc się do kolejnych zarzutów postawionych w skardze, organ wyjaśnił, że o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu m.p.z.p. Burmistrz Gminy i Miasta G. rozstrzygnął zarządzeniem z dnia 21 grudnia 2022 r. - Zarządzenie Nr [...] Uwagi nieuwzględnione przez Burmistrza były oddzielnie głosowane przez Radę Miejską w G. przed podjęciem zaskarżanej uchwały. Dyskusja publiczna nad przyjętymi w projekcie planu rozwiązaniami odbyła się w dniu 10 listopada 2022 r., w dyskusji uczestniczyło dwoje zainteresowanych (protokół znajduje się w dokumentach planistycznych).

Odnosząc się do składanych wniosków o warunki zabudowy przez skarżącego, organ wyjaśnił, że pierwszy wniosek złożył on w dniu 25.11.2022 r., wniosek nie był kompletny został wiec wezwany do uzupełnienia wniosku, czego nie uczynił i co spowodowało pozostawienie go bez rozpatrzenia zgodnie z przepisami k.p.a. Z kolei drugi wniosek skarżący złożył w dniu 9.03.2023 r., zaś w dniu 21 marca zostało wydane postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania z uwagi na wejście w życie uchwalonego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Końcowo organ wywiódł, iż skarżący nie wskazał w jakim zakresie naruszenie jego interesu prawnego miałoby rzutować na nieważność całej uchwały, a nie tylko rozstrzygnięcia obejmującego jego nieruchomość.

W tym miejscu wyjaśnienia wymaga, że Wojewoda M. dniu 30 maja 2022 r., znak [...] rozstrzygnięciem nadzorczym na podstawie art. 91 ust. 1 w zw. z art. 86 u.s.g. stwierdził nieważność uchwały Nr [...]Rady Miejskiej w G. z 25 kwietnia 2022 r. "w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części gminy G.".

Po wydaniu powyższego rozstrzygnięcia nadzorczego Rada Miejska w G. podjęła uchwałę Nr [...] z dnia 30 stycznia 2023 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części gminy G..

Również powyższa uchwała podlegała kontroli Wojewody M., który rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 3 marca 2023 r. znak [...], stwierdził nieważność uchwały Nr [...] w odniesieniu do ustaleń: wymienionych w rozstrzygnięciu (d.k-40 segregator część IV).

Z uzasadnienia rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody wynika, że stwierdzenie nieważności doytyczy:

- braku powiązania tekstu planu z rysunkiem w zakresie braku określenia linii zabudowy w granicach terenów oznaczonych symb. [...] (zał. nr 1 i nr 5). Na rysunkach planu nie określono linii zabudowy w odniesieniu do ww. terenów i zachodziła konieczność stwierdzenia nieważności części tekstowej i graficznej uchwały w odniesieniu do całych jednostek terenowych;

- stwierdzono nieważność części tekstowej i graficznej uchwały w odniesieniu do terenów, dla których nie określono żadnych zasad kształtowania zabudowy oraz wskaźników zagospodarowania terenu, podczas gdy z treści ustaleń szczegółowych ..., wynika możliwość budowy i rozbudowy systemów infrastruktury technicznej (str. 29 rozstrzygnięcia). Są to tereny 11-1KK, 11-2KK, 12-1KK, 13-1KK, 20-1KK, 21-1KK, 41-1KK. Brak realizacji obowiązku (art. 15 ust. 2 pkt 1 6 u.p.z.p.) odmienne przeznaczenia, a także odmienne sposoby zagospodarowania skutkuje koniecznością stwierdzenia nieważności uchwały w odniesieniu do ww. jednostek terenowych;

- mimo ustaleń zawartych w § 15 ust. 3 pkt 1 lit c, Rada dopuściła lokalizowania nowych sieci i urządzeń budowlanych infrastruktury technicznej na terenach lasów, co narusza procedury (str. 41 rozstrzygnięcia);

- ustalenia zawarte w § 24 ust. 6 pkt 4 lit a, § 25 ust. 5 pkt 4 lit a, § 31 ust. 3 pkt 4 lit a, dotyczy wymogu uzyskania pozwolenia Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków na wszelkie roboty – wykraczają poza przyznaną radzie gminy kompetencję do określania w planie miejscowym zasad ochrony dziedzictwa kultury i zabytków;

- zasady i warunki scalania i podziału nieruchomości (str. 49 rozstrzygnięcia), Rada nie miała możliwości określenia minimalnej powierzchni nowo wydzielanych działek budowlanych w trybie art. 15 ust. 3 pkt 10 u.p.z.p., jak również nie była uprawniona do formułowania ustaleń dotyczących trybu podziału nieruchomości. Organy gminy G. zobligowane były wyłącznie do określenia zasad i warunków scalenia i podziału nieruchomości zgodnie z dyspozycją art. 15 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p. Ustalenia § 13 uchwały dotyczące szczegółowych zasad i warunków scalania i podziału nieruchomości objętym planem miejscowym – nie znajdują zastosowania dla terenów zabudowy zagrodowej, terenów rolniczych, czy też terenów lasów, wbrew odesłaniom zawartym w ustaleniach szczegółowych (str. 58 rozstrzygnięcia);

- brak jednostki redakcyjnej § 32 uchwały i ust. 1 w § 34 uchwały -

nie stanowią naruszeń znaczących wpływających na treść uchwały.

Końcowo w powyższym rozstrzygnięciu nadzorczym Wojewoda M.uznał, że stwierdza nieważność uchwały Nr [...]Rady Miejskiej w G. z dnia 30 stycznia 2023 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części gminy G., w części ustaleń, o których mowa w sentencji rozstrzygnięcia nadzorczego.

Na rozprawie w dniu 13 marca 2024 r. pełnomocnik Skarżącego określił, iż skarga dotyczy stwierdzenia nieważności w całości § 33 planu zagospodarowania przestrzennego – dotyczącego W..

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 137 ze zmianami), sądy administracyjne sprawują kontrolę nad działalnością administracji publicznej przyjmując jako kryterium kontroli zgodność z prawem. Rzeczona kontrola sądowa obejmuje między innymi zgodność z prawem aktów prawa miejscowego ustanowionych przez jednostki samorządu terytorialnego, co wynika z art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 329, zwanej dalej "p.p.s.a."). Zgodnie z art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 559, zwanej dalej "u.s.g."), każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Należy zaznaczyć, że Skarżący jako właściciel działek objętych planem, w którego wyniku uchwalenia doszło do objęcia ich zakazem zabudowy z wyjątkami nieakceptowanymi przez niego, a przez co doszło do ograniczenia jego prawa własności, był uprawniony do zaskarżenia tego planu z uwagi na naruszenie jego indywidualnego, konkretnego, realnego

i bezpośredniego interesu prawnego (zob. wyrok NSA z dnia 17 października 2017 r., sygn. akt II OSK 2559/16, dostępny na stronie: https://orzeczenia.nsa.gov.pl – Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, zwana dalej "CBOSA"). W myśl powołanego art. 101 ust. 1 u.s.g. nie jest wystarczające posiadanie interesu prawnego, by móc wnieść skargę do sądu administracyjnego. Musi nastąpić jego naruszenie

w wyniku podjęcia uchwały, co w niniejszej sprawie miało miejsce. Tym samym skarga wniesiona przez pełnomocnika Skarżącego, po stwierdzeniu, że nie zawiera braków formalnych, czy też fiskalnych, została przyjęta przez tut. Sąd do merytorycznego rozpoznania. Należy jednak wskazać, że nie można utożsamiać naruszenia interesu prawnego Skarżącego z bezprawnością ze strony Rady.

Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., w zakresie kontroli działalności administracji publicznej (tu: jednostki samorządu terytorialnego), Sąd nie jest związany granicami skargi, w związku z czym zarzuty podniesione w jej treści nie wyznaczają kierunku analizy podejmowanej przez Sąd.

Przedmiotem skargi jest ocena zgodności z prawem uchwały Nr [...], Rady Miejskiej w G. z dnia 30 stycznia 2023 r., w wyniku której doszło do przeznaczenia między innymi działek należących do Skarżącego na cele rolnicze, co powoduje jak twierdzi Skarżący niemożność zrealizowania jego planów inwestycyjnych.

Grunty dotyczące W. uregulowane są w § 33 m.p.z.p.

Wyjaśnić należy na wstępie, że zaskarżona uchwała stanowi akt prawa miejscowego, który – jak już wskazano powyżej – wpisuje się w kognicję sądów administracyjnych (art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a.). Zaskarżona uchwała, decyduje o przyszłym przeznaczeniu terenów objętych tym planem. Lokalny prawodawca władczo decyduje zatem czy i co będzie mogło zostać zrealizowane w przyszłości na terenie objętym tym planem. Podobne stanowiska zajmuje doktryna. "Istota m.p.z.p. zawiera się w tym, że, zgodnie z u.p.z.p., decyduje on o tym, jak w przyszłości dany teren będzie zagospodarowany i według jakich zasad." (M. Mączyński, Zasady ogólne planowania

i zagospodarowania przestrzennego jako wyznacznik racjonalnej polityki przestrzennej [w:] Planowanie przestrzenne w miastach na prawach powiatu. Diagnoza problemu, pod. red. T. Mądrego i E. Topolnickiej, Poznań 2017, s. 139). Plan ten zawiera normy

o charakterze generalnym i abstrakcyjnym, ponieważ odnosi się do każdorazowego inwestora, który będzie chciał w jakikolwiek sposób zagospodarować w przyszłości jakikolwiek teren objęty tym planem. Oznacza to, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego reguluje sytuację prawną na przyszłość nieograniczonej grupy adresatów oznaczoną według cechy relewantnej, jaką jest bycie inwestorem podejmującym zamierzenie inwestycyjno-budowlane, w nieograniczonym czasowo zbiorze stanów faktycznych pojawiających się w przyszłości. Potwierdzeniem dotychczasowego wywodu jest brzmienie art. 14 ust. 8 u.p.z.p., zgodnie z którym: "Plan miejscowy jest aktem prawa miejscowego". Podkreślenia wymaga, że akt prawa miejscowego stanowi element źródeł prawa powszechnie obowiązującego

w Rzeczypospolitej Polskiej, co wynika z art. 87 ust. 1 i 2 Konstytucji RP.

Inną ważną kwestią, jest art. 134 § 1 p.p.s.a., w świetle którego Sąd jest zobowiązany do dokonania kontroli całokształtu sprawy. Obowiązek ten jest dodatkowo wzmocniony brzmieniem art. 28 ust. 1 u.p.z.p., który musi zostać uwzględniony przez Sąd z urzędu. Powołany przepis stanowi: "Istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części". Zacytowany przepis wymaga zatem, aby dla prawidłowej oceny zgodności z prawem zaskarżonego planu miejscowego dokonano weryfikacji zasad i trybu jego sporządzania, a także właściwości rady gminy.

W art. 101 ust. 1 u.s.g. legitymacja skargowa została oparta na naruszeniu indywidualnego interesu prawnego lub uprawnienia, co oznacza, że legitymacja do wniesienia takiej skargi do sądu administracyjnego przysługuje nie temu, kto ma w tym interes prawny, ale temu, czyj interes prawny został naruszony zaskarżonym rozstrzygnięciem. Naruszenie interesu prawnego podmiotu składającego taką skargę musi mieć przy tym charakter bezpośredni, zindywidualizowany, obiektywny i realny. Uchwała, czy też konkretne jej postanowienia, muszą więc naruszać rzeczywiście istniejący w dacie podejmowania uchwały interes prawny skarżącego.

Istotnym warunkiem umożliwiającym zaskarżenie uchwały samorządowej jest nie tylko jej obiektywna niezgodność z prawem materialnym, kształtującym sytuację prawną podmiotu skarżącego, ale także konieczność wykazania, że uchwała w sposób rzeczywisty i bezpośredni narusza interes prawny skarżącego, przez co należy rozumieć ograniczenie, zniesienie lub uniemożliwienie realizacji tego interesu (np. wyrok NSA z 20 stycznia 2010 r., I OSK 1016/09, CBOSA). Skarżący swój interes prawny wywodzi z prawa własności nieruchomości objętych planem.

Ocena, czy zaskarżony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest obarczony wadą skutkującą stwierdzeniem jego nieważności przez sąd administracyjny na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. dokonuje się przez pryzmat przesłanek wynikających z art. 28 ust. 1 u.p.z.p.

Zarzuty skargi koncentrują się między innymi w zakresie prawidłowości przeprowadzonego postępowania ukierunkowanego na uchwalenie zaskarżonego planu miejscowego, dotyczą samej procedury planistycznej. Ponadto w części zarzuty obejmują argumenty związane z zakazem zabudowy zaplanowanej inwestycji przez Skarżącego na działkach stanowiących jego własność: nr ewid. 182/1 i 182/2.

Skarżący upatruje naruszenie trybu i zasad ustanowionych w u.p.z.p., w tym

w szczególności art. 17 ustawy m.in. dlatego, że poprzednia uchwała Nr [...] Rady Miejskiej w G. z 25 kwietnia 2022 r. "w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części gminy G.", została zanegowana przez organ nadzoru Wojewodę M. – rozstrzygnięciem nadzorczym z 22 maja 2022 r.

Należy tu zwrócić uwagę, że uchwalony m.p.z.p. Nr [...]z dnia 30 stycznia 2023 r. podlegał ponownej kontroli przez organ nadzorczy, co oznacza, że kontroli podlegała również procedura planistyczna.

Po pierwsze Rada była uprawniona do uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w części gminy G. (art. 28 ust. 1 u.p.z.p.), wskazuje na to ugruntowane już orzecznictwo sądów administracyjnych: "Ustawa

o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie przewiduje ograniczeń w zakresie uchwalania częściowego planu miejscowego. Wobec tego brak jest ustawowych przesłanek uniemożliwiających radzie gminy podjęcie uchwały przewidującej możliwość uchwalenia częściowego planu miejscowego dla mniejszych terenów, mieszczących się jednak w granicach określonych w uchwale o przystąpieniu do sporządzenia planu miejscowego zagospodarowania przestrzennego." (wyrok WSA w Krakowie z dnia 10 lipca 2019 r., sygn. akt II SA/Kr 18/19, podobnie wyrok WSA w Poznaniu z dnia 21 kwietnia 2021 r., sygn. akt IV SA/Po 208/21, wyrok WSA w Gdańsku z dnia 21 września 2016 r., sygn. akt II SA/Gd 16/16, dostępne w CBOSA). Uchwalanie planów "cząstkowych" nie stanowi naruszenia zasad, ani trybu sporządzania planu miejscowego. Niezbędne jest jedynie to, aby ostatecznie uchwalony plan miejscowy znajdował się w granicach określonych w uchwale intencyjnej.

Przechodząc do zarzutów Skarżącego zwrócić uwagę należy na przepis art. 28 ust. 2 u.p.z.p.: "Jeżeli rozstrzygnięcie nadzorcze wojewody, stwierdzające nieważność uchwały w sprawie ogólnego lub planu miejscowego, stanie się prawomocne czynności, o których mowa w art. 13 i art. 17, ponawia się w zakresie niezbędnym do doprowadzenia do zgodności projektu planu ogólnego lub planu miejscowego

z przepisami prawnymi".

Sąd w składzie orzekającym zwraca uwagę na wyrażenie "czynności, o których mowa w art. 11 i 17, ponawia się w zakresie niezbędnym do doprowadzenia do zgodności projektu". Użycie przez ustawodawcę tego wyrażenia, a w szczególności wyrażenia "w zakresie niezbędnym" świadczy o braku konieczności ponownego przeprowadzania postępowania planistycznego w całości. Jeżeli zachodzą zmiany

w projekcie planu miejscowego, należy dokonać czynności z art. 17 u.p.z.p. tylko

w zakresie niezbędnym, aby doprowadzić do stanu zgodności z prawem.

W tym miejscu zauważenia wymaga, że kontrolowany plan nie był w zakresie trybu, czy procedury planistycznej przedmiotem jakichkolwiek uwag, czy zarzutów ze strony Wojewody (w ponownej kontroli), a także organów opiniujących i uzgadniających. Z tego względu, określenie, że doszło do zmian, powinno dotyczyć tak istotnych zmian, jak np. zmiana przeznaczenia terenu w jednej wersji planu na rzecz innego przeznaczenia w kolejnej wersji.

Ponadto w rozstrzygnięciu nadzorczym z 3 marca 2023 r. znak: [...], Wojewoda M. odnosząc się do zakresu kontroli planu, wyraźnie zaznaczył, że dokonując kontroli uwzględniał art. 28 ust. 1 u.p.z.p oraz art. 17 tej ustawy (str. 10 rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody).

Ponowną procedurę planistyczną przeprowadza się w przypadku zmian istotnych (np. zmiana przeznaczenia terenu). Tak też "zakres niezbędny" jest rozumiany przez orzecznictwo. "Ponowienie procedury planistycznej jest konieczne, jeżeli w toku procedury planistycznej nastąpi istotna zmiana treści planu, w szczególności zmiana

w zakresie obowiązkowych elementów planu określonych w art. 15 ust. 2 u.p.z.p., np. zmiana przeznaczenia terenu. (...) Zmniejszenie granic planu przyjętych w uchwale

o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie stanowi zmiany w planie skutkującej koniecznością ponawiania całej procedury planistycznej dla terenu pomniejszonego, chyba, że ustalenia planu co do części terenu wyłączonej z procedury były w sposób istotny i nierozerwalny powiązane z ustaleniami planu co do pozostałego terenu." (wyrok NSA z dnia 28 sierpnia 2018 r., sygn. akt II OSK 1444/18, dostępny w CBOSA). Każdy przypadek zmiany, potencjalnie kwalifikowany jako konieczność ponowienia całej procedury planistycznej wymaga badania z punktu widzenia indywidualnej sprawy. Zmiana, która wymagałaby ponowienia procedury musiałaby być tak daleko idąca, że projektowany plan zyskiwałby w zasadzie nowy charakter, który de facto nigdy nie zostałby skonsultowany z żadnym organem (zob. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 19 sierpnia 2015 r., sygn. akt II SA/Po 515/15, podobnie wyrok WSA w Gdańsku z dnia 27 maja 2020 r., sygn. akt II SA/Gd 675/19, dostępne w CBOSA). Podobne stanowisko przyjmuje się także w doktrynie. Zgodnie przyjmuje się, że istotną zmianą jest prowadzenie innego przeznaczenia terenu. Sama zmiana granic projektu taką istotną zmianą nie jest. "Do naruszenia zasad sporządzania planu lub studium dotychczas zaliczono w judykaturze: (...) brak ponownego wyłożenia projektu planu do publicznego wglądu w ważnych i mających szeroki zakres zmianach, jak te, w wyniku których zmodyfikowano przeznaczenie niektórych terenów (zmieniono przeznaczenie terenu zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej z usługami na tereny zabudowy usługowej), zmieniono nieprzekraczalną linię zabudowy, jak również zmniejszono wskaźniki minimalnej powierzchni zabudowy, zwiększono maksymalne wskaźniki powierzchni zabudowy, zwiększono maksymalną wysokość zabudowy (wyrok NSA z 23.09.2011 r., II OSK 1281/11, LEX nr 1068984);" [M. Wincenciak, Komentarz do art. 28 [w:] Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz aktualizowany, pod red. A. Plucińskiej-Filipowicz i M. Wierzbowskiego, LEX/el. 2021, podobnie wyrok NSA z dnia 8 grudnia 2021 r., sygn. akt II OSK 453/21, dostępny w CBOSA]. "Należy podkreślić, że stwierdzenie nieważności uchwały rady gminy w zakresie rozstrzygnięcia nadzorczego wywołuje skutki prawne od daty podjęcia przedmiotowej uchwały (ex tunc). Chociaż nie zostało to expressis verbis wyrażone przez ustawodawcę, pogląd taki wyraża zarówno orzecznictwo NSA (...), jak

i doktryna (...). Mimo tak daleko idących skutków stwierdzenia nieważności uchwały rady gminy w przedmiocie uchwalenia studium bądź planu miejscowego należy pamiętać, że nie oznacza to w żadnej mierze przekreślenia całej przeprowadzonej procedury planistycznej.

Stwierdzenie nieważności uchwały rady gminy o planie zagospodarowania przestrzennego oznacza wyeliminowanie z obrotu prawnego tylko tej jednej, choć najważniejszej, uchwały podejmowanej w procesie planowania. W obrocie prawnym pozostaje w szczególności uchwała rady o przystąpieniu do sporządzania planu, określająca obszar objęty planem i – co więcej – zobowiązująca do podejmowania kolejnych czynności planistycznych. Te zaś przy założeniu niezmienionego stanu faktycznego i prawnego pozostają aktualne. Mogą być zatem uznane – choć należy to czynić ostrożnie – za niewymagające powtórzenia, a gwarancją rzetelności w tej mierze stają się uprawnienia nadzorcze wojewody (...)." [Z. Niewiadomski, Komentarz do art. 28 [w:] Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, Warszawa 2019, s. 308].

Zmiana wyłącznie co do granic projektu ostatecznie uchwalonego jako akt prawa miejscowego nie jest zmianą, która wymagałaby ponowienia procedury planistycznej. Analizując dokumentację planistyczną w pozostałym zakresie należy jednoznacznie stwierdzić, że odpowiada ona wymaganiom określonym w u.p.z.p. Przystąpienie do sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zostało należycie ogłoszone szczególnie, że zainteresowane osoby tj. właściciele, zarządcy oraz użytkownicy wieczyści brali czynny udział w konsultacjach społecznych (zob. wyrok NSA z dnia 26 maja 2020 r., sygn. akt II OSK 1597/19, dostępny w CBOSA). Należy zatem stwierdzić, że procedura planistyczna została przeprowadzona w sposób należyty i nie ma podstaw do tego, aby stwierdzić nieważność uchwały nr [...] z uwagi na zarzucane naruszenia procedury planistycznej.

Wracając do rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, że w aktach administracyjnych znajduje się protokół z przeprowadzonej dyskusji publicznej nad przyjętymi w projekcie m.p.z.p. rozwiązaniami (3 krotne wyłożenie), do protokołu dołączono listę obecności. Z dokumentów tych wynika, że oprócz przedstawicieli Urzędu Gminy Burmistrza i Naczelnika Wydziału Gospodarki Przestrzennej Urzędu Gminy i Miasta stawiło się dwie zainteresowane osoby, które wzięły udział w dyskusji.

Zarządzeniem Nr [...] z dnia 21 grudnia 2022 r., Burmistrz postanowił o rozpatrzeniu uwag złożonych do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Do zarządzenia załączono załącznik Nr 1,

z którego wynika, iż uwaga H. O. dotycząca prośby o wyłączenie działki z m.p.z.p.: W. działki nr [...] i [...] (39-4ZKE i 39 -6R1) – nie została uwzględniona. W sumie rozpatrzono 10 uwag, w tym 3 dotyczące W..

W ocenie Sądu zarzuty Skarżącego podnoszącego naruszenie trybu i procedury planistycznej nie zasługują na uwzględnienie. Również Wojewoda M. nie dopatrzył się naruszenia powyższej procedury.

Przechodząc do oceny merytorycznej uchwały, należy stwierdzić, że Rada przyjmując zaskarżony plan miejscowy nie naruszyła zasad wynikających ze Studium, ani zasad ochrony prawa własności. Zatem na uwzględnienie zdaniem Sądu nie zasługują także zarzuty skarżącego odnoszące się do określenie przeznaczania terenu oznaczonego symbolem 39-4ZKE i 39-6R1 (działki [...]i [...] z obrębu W.).

W tym kontekście wskazać należy, że kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego gminy, stosownie do art. 3 ust. 1 u.p.z.p., należy do zadań własnych gminy. W miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego następuje ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu (art. 4 ust. 1 upzp), a ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują wraz z innymi przepisami prawa, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości (art. 6 ust. 1 u.p.z.p.). Wskazane regulacje stanowią podstawę do konstrukcji instytucji tzw. władztwa planistycznego gminy, które można zdefiniować jako przekazanie przez ustawodawcę gminie kompetencji do władczego i samodzielnego rozstrzygania

w ramach zadań własnych o przeznaczaniu ternu i zasadach jego zagospodarowania.

Kompetencji tej jednak gmina nie może wykonywać dowolnie. Gmina, jako dysponent władztwa planistycznego, jest - jak wskazano - uprawniona do kształtowania na swoim terenie sposobu wykonywania prawa własności, gdyż ustalenia planu dotyczące przeznaczenia i sposobu zagospodarowania terenu, jednocześnie determinują wykonywanie prawa własności. Realizowanie przez gminę władztwa planistycznego będzie w znacznej liczbie przypadków łączyło się z naruszeniem interesu właścicieli nieruchomości (poprzez wkraczanie w różnym zakresie w prawo własności), co jest działaniem dopuszczalnym, o ile nie przekracza granic zakreślonych prawem, znajduje oparcie w normie ustawowej i nie stanowi nadużycia przysługujących gminie uprawnień. Prawo własności w RP jest chronione konstytucyjnie (art. 21 ust. 1 Konstytucji RP), lecz prawo to nie jest prawem bezwzględnym, doznając w określonych sytuacjach ograniczeń. Możliwości tych ograniczeń dopuszcza Konstytucja RP w art. 64 ust. 3 stanowiąc, że własność może być ograniczana, tyle że tylko w drodze ustawy

i tylko w takim zakresie, w jakim nie narusza to istoty prawa własności, a więc

z poszanowaniem zasady proporcjonalności, tj. zakazem nadmiernej w stosunku do chronionej wartości ingerencji w sferę praw i wolności jednostki. Stosownie do regulacji art. 31 ust. 3 Konstytucji RP ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, w tym prawa własności, mogą być ustanawiane tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i wolności publicznej albo wolności

i praw innych osób. Ingerencja w sferę prawa własności musi zatem pozostawać

w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do ww. celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia, przy czym ograniczenia te winny być dokonane wyłącznie w formie przepisów ustawowych. Takie właśnie przepisy ustawowe stanowią przytoczone powyżej regulacje ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, które przyznając gminie kompetencje wchodzące w zakres władztwa planistycznego, jednocześnie ograniczają sposób wykonywania prawa własności. Ograniczenia te mają zatem swe źródło w ustawie, tak jak tego wymaga Konstytucja RP.

Nie ulega zatem wątpliwości, że gmina ma prawo do wprowadzania na jej obszarze określonych ograniczeń w wykonywaniu prawa własności poprzez ustalanie przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu, jednak pod warunkiem, że ograniczenia te gmina wprowadza z uwzględnieniem odpowiednich przepisów i na zasadach określonych w ustawie, w odpowiedniej proporcji do celów którym mają służyć, i gdy nie są one nadmierne i nieuzasadnione. Ustawa o planowaniu

i zagospodarowaniu przestrzennym w art. 1 ust. 1 wskazuje, że za podstawę zarówno określania zasad kształtowania polityki przestrzennej, jak i zakresu i sposobów postępowania w sprawach przeznaczenia terenów na określone cele oraz ustalania zasad ich zagospodarowania i zabudowy przyjmuje się takie wartości jak ład przestrzenny i zrównoważony rozwój, wymieniając jednocześnie w art. 1 ust. 2 u.p.z.p. otwarty katalog wymagań, które należy uwzględniać w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz określając w art. 1 ust. 3 art. 1 u.p.z.p. warunek ważenia interesu publicznego i interesu prywatnego przy ustalaniu przeznaczenia terenu lub określaniu potencjalnego sposobu zagospodarowania i korzystania z terenu.

Posiadanie władztwa planistycznego, nie oznacza zatem, że gmina może to władztwo wykonywać dowolnie, a jej samodzielność w tym zakresie jest nieograniczona. Uprawnienia gminy do ustalania przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu nie mogą być bowiem nadużywane i nosić cech dowolności działań organu (por. wyroki WSA w Warszawie z dnia 8 czerwca 2017 r., sygn. akt IV SA/Wa 2760/16 i z dnia 18 sierpnia 2009 r., sygn. akt IV SA/Wa 836/09 oraz przywołane w nich orzeczenia sądów administracyjnych). Prawnie wadliwymi będą zatem nie tylko te ustalenia planu, które naruszają określone przepisy prawa, ale także te, które będą wynikiem ewentualnego nadużycia przysługujących gminie uprawnień.

Z taką sytuacją jednak nie mamy do czynienia w niniejszej sprawie.

Jak wynika ze Studium (Rozdział IV Podział Gminy na strefy polityki przestrzennej i określenie jej kierunków pkt 8.2), strefa B obejmuje obszar intensywnego sadownictwa zajmującego środkową, zachodnią i południową część gminy, w jej skład wchodzi sołectwo W.. Z kolei w pkt 9.2 Strefa B (pkt 9.2.1. tereny osadnictwa) uwzględniono powstawanie nowych siedlisk rolników (sadowników) jak

i osób działających w sferze usług, realizację usług, rzemiosła i obiektów obsługi rolnictwa, uwzględniono przebudowę istniejącej zabudowy, jak usytuowanie zabudowy nowo wznoszącej i podlegającej przekształceniom, w kierunkach zagospodarowania przestrzennego zaznaczono usytuowanie zabudowy nowo wznoszącej, w tym nowych siedlisk, które winno wynikać ze względów gospodarczych oraz odpowiadać wymogom wynikającym z: przebiegu dróg, konieczności rezerwowania terenu dla realizacji ciągów infrastruktury technicznej, jej przebudowy i rozbudowy, kształtowania w miarę możliwości kompleksów zabudowy.

Analizując § 33 m.p.z.p. (uchwała Nr [...]) dla terenów oznaczonych 39-4ZKE, stwierdzić należy, że lokalny prawodawca dopuszcza lokalizację obiektów budowlanych infrastruktury technicznej, zaś dla terenu oznaczonego 39-6R1 (tereny rolnicze) – dopuszcza budowę siedlisk związanych z prowadzoną działalnością rolniczą. Nie można w tej sytuacji mówić, że nie jest możliwa zabudowa na terenach rolnych.

Zważyć tu należy, że na etapie postępowania planistycznego Skarżący we wnioskach do planu po jego wyłożeniu – nie sprecyzował dokładnie swoich wniosków co do wyłożonego planu, a wnioskował jedynie o całkowite wyłączenie jego działek oznaczonych nr ewid [...] i [...] z procedury planistycznej. Skarżący w żadnym piśmie do organu nie wskazywał w procedurze planistycznej, że jego celem jest budowa obiektu handlowego. Działki skarżącego położone są na terenach rolnych. Okoliczność, że przed przystąpieniem do uchwalenia planu Skarżący ubiegał się o lokalizację inwestycji nie świadczy automatycznie że doszło do przekroczenia granic władztwa planistycznego czy naruszenia zasady proporcjonalności.

Sąd nie może ingerować w plan miejscowy, jeżeli władztwo planistyczne zostało zastosowane w granicach wyznaczonych przez Studium.

W ocenie Sądu nie naruszono art. 6 u.p.z.p. w związku z art. 140 k.c. oraz

w związku z art. 64 ust. 3 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Prawo własności jest szczególnym i najszerszym prawem rzeczowym, które podlega ochronie konstytucyjnej, jednakże nie oznacza to, że jest to prawo nieograniczone. Nie ma założenia

o każdorazowym pierwszeństwie interesu publicznego nad prywatnym i odwrotnie. Przyznanie pierwszeństwa któremuś z nich musi być poddane szczególnej analizie. Skarżący ma możliwość zabudowy swojej nieruchomości, nie mniej jest związany co do zabudowy ograniczeniami wytyczonymi przez m.p.z.p.

Rada skorzystała ze swojej władzy dyskrecjonalnej, która została zapisana

w Studium przewidując możliwość lokalizacji budowy siedlisk, związanych

z prowadzoną działalnością rolniczą. Sąd stwierdza, że nie doszło do przekroczenia władztwa planistycznego w tym zakresie.

Sąd oddalił wnioski dowodowe Skarżącego z przeprowadzenia dowodu z akt postępowania administracyjnego o ustalenie warunków zabudowy. Powyższe dowody nie mają wpływu na treść rozstrzygnięcia. Działki Skarżącego dotyczą terenów rolnych, ponadto żadna ze spraw w postępowaniu administracyjnym nie zakończyła się merytoryczna decyzją.

Mając powyższe na uwadze Sąd doszedł do przekonania o niezasadności zarzutów podniesionych w skardze.

Mając na uwadze art. 134 § 1 p.p.s.a. oraz art. 28 u.p.z.p., nie znaleziono żadnej podstawy skutkującej stwierdzeniem nieważności zaskarżonej uchwały w całości lub

w części. W związku z tym Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę.