Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 2676/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2014-12-04 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję
Powołane przepisy: article: art. 28
journal: Dz.U. 1994 nr 89 poz 414
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane.
article: art. 156 par. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Cieśla (spr.), , Sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska, Sędzia WSA Krystyna Tomaszewska, Protokolant st. sekr. sąd. Magdalena Banaszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 grudnia 2014 r. sprawy ze skargi [...] Sp. z o. o. z siedzibą w Ł. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2013 r. znak: [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej [...] Sp. z o. o. z siedzibą w Ł. kwotę 460 zł (czterysta sześćdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] września 2013 r. nr [...], [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 oraz 157 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2013r., poz. 267), stwierdził z urzędu nieważność decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] marca 2013 r. Nr [...], wydanej na podstawie art. 51 ust. 4 ustawy Prawo budowlane, którą zatwierdzono, projekt budowlany zamienny dla budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy ul. G. w Ł. i nałożono na inwestora - Spółkę z o.o. "[...]" z siedzibą w Ł., obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie.

W uzasadnieniu organ przedstawił tok postępowania i wskazał, że Prezydent Miasta Ł. decyzją z dnia [...] stycznia 2012 r., zatwierdził W. K., prowadzącemu działalność gospodarczą pod nazwą [...] Przedsiębiorstwo Wielobranżowe W. K., projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem (obiekt kategorii XIII) wraz z przyłączami wod.-kan., zjazdem, ogrodzeniem frontowym i elektryką WLZ, na nieruchomości położonej w Ł. przy ul. G.- działka nr [...] oraz fragment działki nr [...]. Powyższa decyzja została przeniesiona - na mocy decyzji Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] lutego 2012 r. na rzecz Spółki "[...]" Sp. z o.o. z siedzibą w Ł..

Po zakończeniu ww. inwestycji, "[...]" Sp. z o.o. - wnioskiem z dnia 21 grudnia 2012r. wystąpiła do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. o udzielenie pozwolenia na użytkowanie. Podczas obowiązkowej kontroli w toku postępowania o pozwolenie na użytkowanie, organ nadzoru budowlanego stwierdził, że doszło do istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego, polegającego na zmianie przebiegu przyłącza wody.

Z tego względu, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. wymierzył "[...]" Sp. z o.o. - na podstawie art. 59g ust. 1 w związku z art. 59f ust. 1-5 ustawy Prawo budowlane, karę w wysokości 4000 zł. Następnie decyzją z dnia [...] stycznia 2013 r. - wydaną na podstawie art. 59f ust. 6 ustawy Prawo budowlane - Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. odmówił udzielenia, pozwolenia na użytkowanie ww. budynku mieszkalnego.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. wszczął z urzędu postępowanie co do prawidłowości wykonania przedmiotowej inwestycji. Decyzją z dnia [...] stycznia 2013 r. nakazał [...] Sp. z o.o. przedłożenie czterech egzemplarzy projektu budowlanego zamiennego uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz - w razie potrzeby - wykonanie określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem.

Pismem z dnia 30 stycznia 2013 r. organ stopnia podstawowego wystąpił do Prezydenta Miasta Ł. o uchylenie - w trybie art. 36a ust. 2 ustawy Prawo budowlane - decyzji Prezydenta Miasta Ł., z dnia [...] stycznia 2012 r. Prezydent Miasta Ł. decyzją z dnia [...] lutego 2013 r. uchylił własną decyzję z dnia [...] stycznia 2012 r.

Projekt budowlany zamienny został przedłożony przez inwestora w dniu 29 stycznia 2013 r. Po jego przedłożeniu, organ dokonał oględzin inwestycji i stwierdził, że projekt budowlany zamienny odzwierciedla stan rzeczywisty.

Następnie decyzją z dnia [...] marca 2013 r., Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. zatwierdził projekt budowlany zamienny. Po czym decyzją z dnia [...] marca 2013r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. udzielił – "[...]" Sp. z o.o. z siedzibą w Ł. - pozwolenia na użytkowanie ww. budynku mieszkalnego wielorodzinnego.

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wszczął z urzędu postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] marca 2013r.

Oceniając ww. decyzję w trybie nieważności, Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że została ona wydana na podstawie art. 51 ust. 4 ustawy Prawo budowlane, zgodnie z którym po upływie terminu lub na wniosek inwestora, właściwy organ sprawdza wykonanie obowiązku, o którym mowa w ust. 1 pkt 3, i wydaje decyzję w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i pozwolenia na wznowienie robót budowlanych albo - jeżeli budowa została zakończona - o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego. W decyzji tej nakłada się obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie.

Decyzja wydana w oparciu o wskazany przepis jest rozstrzygnięciem następczym, wobec decyzji wydanej na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane.

Organ wojewódzki wskazał, że inwestor podczas realizacji inwestycji dopuścił się większego zakresu zmian istotnych, niż to ustalił organ I instancji. Mając na uwadze dane zawarte w inwentaryzacji geodezyjnej sporządzonej w październiku 2012 r. przez uprawnionego geodetę, zmianie uległy wymiary charakterystycznych parametrów budynku. Długość ściany zachodniej wynosi 16,50m, ściany wschodniej 16,41m, z kolei ściany północnej 24,99m, a ściany południowej 24,97m.

Pismem z 30 lipca 2013 r. inwestor przesłał organowi kolejną inwentaryzację geodezyjną przedmiotowego budynku, z której wynikało, że doszło do skorygowania obmiarów i na podstawie pomiaru z 29 lipca 2013r. ustalono, że długość ściany zachodniej wynosi 16,36m, a ściany wschodniej 16,38m.

Organ wskazał dalej, że plan zagospodarowania działki, stanowiący jeden z elementów projektu nie zawiera wszystkich danych dotyczących poszczególnych wymiarów obiektu. Z dokumentu tego wynikało, że ściana północna budynku miała być usytuowana w odległości od 3,27m do 3,48m od granicy z posesją usytuowaną przy ul. G. w Ł. (kondygnacja piwnic). Z kolei ściana południowa miała być usytuowana w odległości od 3,60 do 3,65m od granicy z posesją usytuowaną w Ł. przy ul. G.(kondygnacja piwnic).

Z części rysunkowej projektu budowlanego pierwotnego wynikało, że w poziomie piwnic ściana zachodnia jak i wschodnia miały mieść długość 16.28m, z kolei ściana północna i południowa miały mieć długość 24,86m. W poziomie parteru długość ścian północnej i południowej miała wynosić 27,75m.

Choć dokonane zmiany długości poszczególnych ścian obiektu zostały uznane przez organ za nieznaczące, to jednak istotne z tego względu, że ostateczna decyzja o warunkach zabudowy z dnia [...] listopada 2009 r., przeniesiona decyzją z dnia [...] sierpnia 2011r., określała dopuszczalną długość elewacji frontowej budynku projektowanego na działce, przy ul. G. w Ł., tj. od 12m do 16m.

Pozwolenie na budowę obejmowało realizację budynku mieszkalnego wielorodzinnego z infrastrukturą towarzyszącą na działce o nr ew. [...] oraz na fragmencie działki o nr ew. [...], położonych w Ł.. Organ stwierdził zatem, że decyzja o pozwoleniu na budowę z dnia [...] stycznia 2012r. w sposób nieuprawniony przyznawała inwestorowi prawo do wykonywania inwestycji również na działce o nr ew. [...], choć warunki zabudowy nie dotyczyły możliwości zabudowy tej działki.

Ustalając, że szerokość elewacji frontowej wynosi ponad 16m, organ wojewódzki uznał, że PINB w sposób niedopuszczalny dopuścił do zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego, sprzecznego z warunkami określonymi w decyzji o warunkach zabudowy, na podstawie której wydano następnie decyzję o pozwoleniu na budowę. Ponadto zauważył, że już decyzja pierwotna dopuszczała możliwość zrealizowania elewacji frontowej o szerokości 16,28m (poziom piwnic, który jednak znajduje się ponad poziomem terenu), a zatem niezgodnie z warunkami zabudowy, co nie zostało jednak zakwestionowane przez organ administracji architektoniczno-budowlanej. Mimo to, inwestor wykonał elewację frontową o większej szerokości, niż wynikało z uzyskanego pozwolenia na budowę.

Szkic inwentaryzacji przedłożony do pierwszego wniosku o udzielenie pozwolenia na budowę wskazywał, że elewacja frontowa budynku ma szerokość 16,50m, z kolei inwentaryzacja skorygowana w dniu 29 lipca 2013 r., wskazywała, że szerokość tej elewacji wynosi 16,36m, jest zatem nadal większa niż to zakładał pierwotny projekt budowlany, a w szczególności decyzja o warunkach zabudowy.

Organ wojewódzki wskazał dalej, że choć organ stopnia powiatowego stwierdził mniejszy zakres odstępstw wprowadzonych podczas realizacji inwestycji, niż miało to faktycznie miejsce, to jednak nie mógł odstąpić od sprawdzenia, czy przedłożony projekt budowlany zamienny jest zgodny z przepisami dotyczącymi zagospodarowania przestrzennego.

Zdaniem [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. zobowiązany był sprawdzić, czy przedłożony projekt jest zgodny z warunkami technicznymi, co wynika z art. 35 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego.

Dalej organ wywodził, że z dokumentacji sprawy nie wynika, czy zmianie uległa również szerokość obiektu na poziomach innych kondygnacji, co ma istotne znaczenie, przy ustalaniu, czy budynek spełnia warunki techniczne określone w § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

Choć inwestor w piśmie z dnia 30 lipca 2013r. wskazał, że obiekt został zrealizowany zgodnie z przepisami ww. rozporządzenia, to jednak okoliczność ta powinna być sprawdzona przez organ stopnia powiatowego, w toku postępowania naprawczego w trybie art. 51 ust. 1 ustawy Prawo budowlane. Zmiany dokonane podczas prowadzenia budowy były istotne i mogły mieć wpływ na sposób zabudowania nieruchomości sąsiednich, skoro w elewacjach bocznych znajdują się otwory okienne i drzwiowe.

W tych okolicznościach, organ I instancji nie miał podstaw do zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego budynku mieszkalnego wielorodzinnego zrealizowanego na nieruchomości położonej w Ł. przy ul. G..

Tym samym decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] marca 2013 r. została wydana z rażącym naruszeniem art. 51 ust. 4 ustawy Prawo budowlane, ponieważ w skutek zaniechania organu stopnia podstawowego przeprowadzenia wyczerpującego i rzetelnego postępowania wyjaśniającego, doszło do wydania decyzji mimo, iż projekt budowlany zamienny nie spełniał wymogów niezbędnych do jego zatwierdzenia.

Odwołanie od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2013 r., wniosła "[...]" Sp. z o.o. z siedzibą w Ł..

Domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji i umorzenia postępowania, zarzucono, iż narusza art. 51 w zw. z art. 35 i art. 83 Prawa budowlanego, art. 7 i 107 k.p.a. oraz art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

W uzasadnieniu odwołania wskazano, że organ nadzoru nie stwierdził zaistnienia innych (niż organ powiatowy) istotnych odstępstw od warunków pozwolenia na budowę, nie miał prawa badać czy budowa została wykonana zgodnie z decyzją o warunkach zabudowy. Projekt zamienny przedłożony przez inwestora w toku postępowania naprawczego spełniał wymogi i odzwierciedlał stan faktyczny budowy. Potwierdzeniem tego była powtórna, prawidłowa inwentaryzacja geodezyjna powykonawcza załączona do pisma z dnia 30 lipca 2013 r. Jedyną różnicą w porównaniu do pierwotnego projektu budowlanego było wykonanie kamiennych okładzin ściennych budynku. Grubość warstw kamiennych okładzinowych wynosi około 5 cm. Projektowana szerokość ściany zachodniej i wschodniej - 16,28 m, po doliczeniu warstw okładziny kamiennej o szerokości 10 cm, daje w sumie - 16.38 m, co jest zgodne z wymiarem wskazanym w inwentaryzacji geodezyjnej powykonawczej. Gdyby nie było okładzin kamiennych budynek miałby taki wymiar jak w pierwotnym projekcie budowlanym. Potwierdza to również wymiar wewnętrzny garażu (15,70 m), który jest zgodny z projektem pierwotnym, jak i projektem zamiennym.

Warunki techniczne wykonania robót budowlanych, dopuszczają odchylenia od wymiarów określonych w projekcie budowlanym. Dopuszcza się odchylenie w osi fundamentów do 2 cm, od kierunku poziomego na całej długości murowanej ściany do 1,5 cm, od pionu na całej wysokości murowanej ściany do 2 cm.

W ocenie skarżącego zmiana wymiarów budynku (po 5 cm na stronę), mieści się w dopuszczalnej tolerancji błędów wykonawczych i nie stanowi istotnego odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego. Takie stanowisko zajął Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w toku postępowania zatwierdzającego projekt budowlany zamienny, który został wykonany zgodnie z przepisami rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz. U. z 2010 r., nr 462 ze zm.). Również zgodnie z przepisami wymiarowania obiektów budowlanych określonych w normach: [...] - Rysunek budowlany. Zasady wymiarowania na rysunkach architektoniczno-budowlanych, [...] i [...] - Rysunek budowlany. Wymiarowanie. Zasady ogólne. Definicje. Metody wykonania i oznaczenia specjalne.

Zgodnie z tymi normami na rzutach poziomych kondygnacji nie wymiaruje się m.in. tynków, okładzin kamiennych. W związku z powyższym wymiary wskazane w projekcie zamiennym są zgodne ze stanem faktycznym, jak również inwentaryzacją geodezyjną powykonawczą.

Skoro postępowanie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, było przeprowadzone w trybie art. 51 Prawa budowlanego, to nadzór budowlany nie miał prawa badać, czy pierwotny projekt budowlany został wykonany prawidłowo. Badał tylko, czy budowa została zrealizowana zgodnie z nim. To samo dotyczy analizy spełnienia wymogów decyzji o warunkach zabudowy.

Przy prowadzeniu postępowania naprawczego w trybie art. 51 Prawa budowlanego nie było wymagane badanie zgodności wykonanych robót z decyzją o warunkach zabudowy.

Bezpodstawny był zarzut organu wojewódzkiego, braku sprawdzenia czy projekt budowlany zamienny jest zgodny z warunkami technicznymi w zakresie odległości od granicy działki, bowiem jak wynika z inwentaryzacji geodezyjnej powykonawczej, inwentaryzacji zagospodarowania terenu oraz rzutu parteru projektu zamiennego, odległości od granic są zachowane i zgodne z tymi, które zostały określone na rzucie piwnic w pierwotnym projekcie budowlanym.

Dodatkowo do odwołania została załączona opinia techniczna sporządzona przez osobę posiadającą uprawnienia do pełnienia samodzielnych funkcji w budownictwie, stwierdzająca zgodność wybudowania budynku z przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Zgodnie z § 9 ww. rozporządzenia, dopuszcza się przyjmowanie odległości od innych budynków, urządzeń budowlanych lub granicy działki budowlanej bez uwzględnienia grubości i okładzin zewnętrznych.

Do odwołania załączono również projekt zagospodarowania działki z naniesieniem kolorem czerwonym wymiarów, rzut piwnic i parteru - projekt pierwotny i zamienny - odległości od granic nieruchomości.

Dalej wskazano, iż decyzja o warunkach zabudowy określała dopuszczalną szerokość elewacji frontowej w przedziale 12,0 -16,0 m. Jedyne miejsce, w którym budynek jest szerszy niż 16 m, to szerokość kondygnacji piwnic (szersze o 28 cm), które są wycofane w stosunku do frontu budynku o 2,8 m oraz 1,6 m od obowiązującej frontowej linii zabudowy, w której zlokalizowano słupy podpierające wyższe kondygnacje. Wszystkie kondygnacje powyżej piwnic mają szerokość poniżej 16,0 m i powyżej 12,0 m, zatem zgodnie z decyzją o warunkach zabudowy.

Nadto wskazano, że ponad 50% lokali w ramach inwestycji budowlanej stało się przedmiotem obrotu i zmieniło właściciela. Po uzyskaniu pozwolenia na użytkowanie inwestor uzyskał zaświadczenie o samodzielności lokali, nastąpiło ich wyodrębnienie, a potem sprzedaż. W konsekwencji założenie odrębnych ksiąg wieczystych na sprzedane lokale wywołało szereg skutków cywilnoprawnych, które należy uznać za nieodwracalne.

Organ nie dokonał oględzin ani pomiarów budynku, mimo iż nie zgadzał się z pomiarami i interpretacją przepisów dokonanymi przez osoby działające w imieniu inwestora, tym samym naruszył z art. 7 i 77 k.p.a.

Przedstawiona w uzasadnieniu decyzji argumentacja w zakresie charakteru odstępstw nie była wystarczająca dla przyjęcia, że doszło do rażącego naruszenia art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego. Organ nie wykazał, że przekroczenie szerokości elewacji frontowej określonej w decyzji o warunkach zabudowy o 28 cm (co stanowi 1,75 % całej dopuszczalnej szerokości elewacji frontowej) powoduje skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności.

Z § 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r., nr 164, poz. 1588 z późn. zm.) wynika, że szerokość elewacji frontowej wyznacza się dla nowej zabudowy na podstawie szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym z tolerancją do 20% oraz dopuszcza się wyznaczenie innej szerokości elewacji frontowej, jeżeli wynika to z analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. W kontekście tego 20-procentowego marginesu, różnicę ustaloną przez organ trudno uznać za rażącą.

W. K. - inżynier budownictwa (posiadająca stosowne uprawnienia budowlane) stwierdziła, na podstawie pomiarów sprawdzających, że budynek mieszkalny wielorodzinny, zlokalizowany na nieruchomości przy ul. G. w Ł., został wybudowany zgodnie z przepisami określonymi w § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Wskazała, że na rzutach poziomych kondygnacji nie wymiaruje się tynków, okładzin ścian itp. W związku z powyższym wymiary wskazane w projekcie pierwotnym oraz projekcie zamiennym są zgodne z stanem faktycznym jak również inwentaryzacją geodezyjną powykonawczą.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] października 2013 r. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267) utrzymał w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2013 r.

W uzasadnieniu organ II instancji wskazał, że podstawę prawną kwestionowanego w trybie nadzoru rozstrzygnięcia, stanowił art. 51 ust. 4 ustawy Prawo budowlane, zgodnie z którym po upływie terminu lub na wniosek inwestora, właściwy organ sprawdza wykonanie obowiązku, o którym mowa w ust. 1 pkt 3, i wydaje decyzję w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i pozwolenia na wznowienie robót budowlanych albo - jeżeli budowa została zakończona - o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego. W decyzji tej nakłada się obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie.

Mając na uwadze fakt, że Prezydent Miasta Ł. decyzją z [...] lutego 2013 r., uchylił ostateczną decyzję o pozwoleniu na budowę z dnia [...] stycznia 2012 r., przed wydaniem decyzji zatwierdzającej projekt budowlany zamienny, organ nadzoru budowlanego zobligowany był do sprawdzenia m. in. zgodności projektu budowlanego zamiennego z decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz skontrolowania, czy zrealizowana inwestycja nie narusza przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

W ocenie organu z przedłożonego projektu zamiennego wynikało, że nie zostały zachowane odległości wskazane w § 12 przedmiotowego rozporządzenia, zgodnie z którym budynek na działce budowlanej należy sytuować w odległości od granicy z sąsiednią działką budowlaną nie mniejszej niż:

1) 4 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą z otworami okiennymi lub drzwiowymi w stronę tej granicy,

2) 3 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych w stronę tej granicy.

Budynek posiada bowiem otwory okienne w każdej ze ścian. Z projektu zagospodarowania działki wynika, że odległość ściany północnej od granicy działki wynosi od 3,27 m do 3,48 m, natomiast ściany południowej od 3,60 m do 3,65 m.

Tym samym, zdaniem Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, decyzja PINB w Ł. z dnia [...] marca 2013 r., zatwierdzająca projekt budowlany zamienny oraz nakładająca obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie obarczona jest wadą rażącego naruszenia prawa, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.

Do rażącego naruszenia prawa dochodzi wówczas, gdy decyzja w sposób oczywisty i bezsporny narusza konkretny przepis prawa, a ponadto jej obowiązywanie wywołuje skutki niemożliwe do zaaprobowania w praworządnym państwie.

W niniejszej sprawie doszło do rażącego naruszenia art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego w zw. z § 12 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła spółka "[...]" Sp. z o.o. z siedzibą w Ł..

Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie:

1. Przepisów prawa materialnego tj.:

a) art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego poprzez niewłaściwą wykładnię polegającą na przyjęciu, że organ nadzoru budowlanego bada projekt budowlany zamienny pod kątem jego zgodności z warunkami zagospodarowania terenu oraz przez przyjęcie istnienia istotnych odstępstw,

b) § 12 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie przez przyjęcie, że budynek nie został usytuowany zgodnie z dopuszczalnymi odległościami od granicy z sąsiednią działką,

2. przepisów prawa procesowego, które miały wpływ na wynik sprawy tj.:

a) art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. polegające na braku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego i niepodjęcia wszelkich kroków zmierzających do wyjaśnienia stanu faktycznego, niewłaściwą analizę dokumentacji znajdującej się w aktach, nie odniesienie się do materiału dowodowego w postaci opinii przedstawionej przez skarżącego, co skutkowało przyjęciem, że budynek został zaprojektowany i wykonany sprzecznie z decyzją o warunkach zabudowy oraz przepisami prawa budowlanego,

b) art. 8 k.p.a. polegające na naruszeniu zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów publicznych przez utrzymanie w mocy decyzji stwierdzającej nieważność decyzji zatwierdzającej projekt budowlany zamienny, wskazanie po raz pierwszy przez organ II instancji na naruszenie § 12 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, nie odniesienie się do materiału dowodowego przedłożonego prze stronę, zaniechania własnego uzasadnienia decyzji,

c) art. 11 k.p.a., naruszenie zasady przekonywania - brak odniesienia się do przedstawionego materiału dowodowego, powtórzenie treści uzasadnienia organu I instancji,

d) art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji naruszającej prawo,

e) art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a. przez przyjęcie, że decyzja zatwierdzająca projekt budowlany zamienny jest obciążona wadą rażącego naruszenia prawa, podczas gdy budynek został wykonany zgodnie z przepisami.

W skardze, wniesiono o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej.

W uzasadnieniu skargi wskazano, iż z art. 51 Prawa budowlanego wynika, że badanie prawidłowości budowy nie może wykraczać poza ściśle określony zakres. W przedmiotowej sprawie nie stwierdzono innych (poza ustalonymi) istotnych odstępstw od warunków pozwolenia na budowę, zatem organ nadzoru budowlanego nie miał prawa badać, czy budowa została wykonana zgodnie z decyzją o warunkach zabudowy.

Projekt zamienny przedłożony przez inwestora w toku postępowania naprawczego spełniał wszystkie wymogi i odzwierciedlał stan faktyczny.

Potwierdzeniem tego była powtórna, prawidłowo wykonana inwentaryzacja geodezyjna powykonawcza, załączona do pisma inwestora z dnia 30 lipca 2013 r. Jedyną różnicą z pierwotnym projektem budowlanym było wykonanie kamiennych okładzin ściennych, o grubości około 5 cm. Projektowana szerokość ściany zachodniej i wschodniej wynosząca 16,28 m, po doliczeniu warstw okładziny kamiennej o szerokości 10 cm miała w sumie 16.38 m, co jest zgodne z wymiarem wskazanym w inwentaryzacji geodezyjnej powykonawczej. Gdyby nie było okładzin kamiennych budynek miałby taki wymiar jak w pierwotnym projekcie budowlanym. Potwierdza to również wymiar wewnętrzny garażu (15,70 m), który jest zgodny z projektem pierwotnym jak i projektem zamiennym.

Zmiana spowodowana okładziną kamienną mieści się w tolerancji błędów wykonawczych i nie stanowi istotnego odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego. Projekt budowlany zamienny został wykonany zgodnie z zasadami rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz. U. z 2010 r., nr 462 z późn. zm.) i metodami wymiarowania obiektów budowlanych określonych w normach: [...] - Rysunek budowlany. Zasady wymiarowania na rysunkach architektoniczno- budowlanych, [...] 129:1996 i [...] - Rysunek budowlany. Wymiarowanie. Zasady ogólne. Definicje. Metody wykonania i oznaczenia specjalne.

Zgodnie z ww. przepisami na rzutach poziomych kondygnacji nie wymiaruje się m.in. tynków, okładzin kamiennych. Z inwentaryzacji geodezyjnej powykonawczej, inwentaryzacji zagospodarowania terenu oraz rzutu parteru projektu zamiennego wynika, że wymagane odległości od granic są zachowane i zgodne z tymi, które zostały określone na rzucie piwnic w pierwotnym projekcie budowlanym.

Każda ze ścian budynku posiadająca okna jest oddalona od granicy działki o ponad 4 m, co zostało odnotowane na każdym z projektów (pierwotnym, zamiennym, szkicach inwentaryzacji powykonawczej, dodatkowej opinii uprawnionego projektanta załączonej do akt sprawy). Każde z okien jest bowiem usytuowane na ścianie znajdującej się we wnęce w stosunku do pozostałych ścian budynku okien nieposiadających.

Z kolei ściany wysunięte (bez okien) zostały posadowione w odległości przekraczającej 3 m od granicy działki. Ściana we wnęce, to inna ściana niż ściana główna. Jeżeli więc znajduje się w niej otwór okienny lub drzwiowy w odległości nie mniejszej niż 4 m od granicy, to należy uznać takie rozwiązanie projektowe za zgodne z prawem budowlanym. Także przepis § 9 rozporządzenia, nakazuje mierzyć określone w rozporządzeniu odległości budynków od innych budynków, urządzeń budowlanych lub granicy działki budowlanej w poziomie w miejscu ich najmniejszego oddalenia.

Odmienna interpretacja oznaczałaby, że w przypadku istnienia załamań geometrycznych ścian, które byłyby oddalone w różnych odległościach od granicy działki, należałoby liczyć 3 lub 4 metry, każdorazowo od najbliższej płaszczyzny. Każda bowiem zabudowa, usytuowana wzdłuż poszczególnych odcinków łamanej, stanowi odrębną ścianę w rozumieniu § 12 ust. 4 ww. rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

W kontekście dokumentacji zgromadzonej w aktach sprawy oraz opinii nie jest zasadne twierdzenie organu co do niezgodności pierwotnego projektu budowlanego oraz zamiennego z postanowieniami decyzji o warunkach zabudowy określającymi szerokość elewacji frontowej. W decyzji o warunkach zabudowy określono dopuszczalną szerokość elewacji frontowej w przedziale 12,0 - 16,0 m.

Poszerzenie budynku w kondygnacji piwnic (o 28 cm) nastąpiło w miejscu, w którym nie mamy do czynienia z elewacją frontową. Jedyne miejsce, w którym budynek jest szerszy niż 16 m, to szerokość kondygnacji piwnic (szersze o 28 cm), które są wycofane w stosunku do frontu budynku (wykuszu) o 2,8 m oraz 1,6 m od obowiązującej frontowej linii zabudowy, w której zlokalizowano słupy podpierające wyższe kondygnacje. Wszystkie kondygnacje powyżej piwnic mają szerokość na całej głębokości poniżej 16,0 m i powyżej 12,0 m, zatem zgodnie z decyzją o warunkach zabudowy.

Dalej wskazano, iż ponad 50% lokali w ramach przedmiotowej inwestycji budowlanej zostało sprzedanych, co spowodowało szereg skutków cywilnoprawnych, które należy uznać za nieodwracalne.

Organ nadzoru nie dokonał oględzin ani pomiarów budynku, mimo iż nie zgadzał się z pomiarami i interpretacją przepisów dokonanych przez osobę posiadającą uprawnienia projektowe. Wydając zaskarżoną decyzję, organ naruszył art. 7 k.p.a., a wadliwie uzasadniając art. 107 k.p.a., a także art. 8 k.p.a. i art. 11 k.p.a.

Organ nie wykazał, że przekroczenie szerokości elewacji frontowej określonej w decyzji o warunkach zabudowy o 28 cm (co stanowi 1,75 % całej dopuszczalnej szerokości elewacji frontowej) powoduje skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności.

W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Stosownie do przepisu art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153 póz. 1269 z póż.zm.) Sąd sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Przedmiotem dokonywanej kontroli jest zbadanie, czy organy administracji w toku rozpoznania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. W myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153 póz. 1270 z późn.zm., zwaną dalej w skrócie p.p.s.a ) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Skarga jest zasadna.

Słuszne okazały się zarzuty naruszenia przepisów prawa procesowego, które miały wpływ na wynik sprawy. Zwłaszcza zarzut naruszenia art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. polegający na braku wyczerpującego rozpatrzenia materiału dowodowego i niepodjęcia wszelkich kroków zmierzających do wyjaśnienia sprawy, jest zasadny.

Należy przypomnieć, iż organ I instancji stwierdził nieważność decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] marca 2013 r. Nr [...], którą zatwierdzono, projekt budowlany zamienny dla budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy ul. G. w Ł., z powodu zaniechania przez organ powiatowy przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego i wydania decyzji mimo, iż projekt budowlany zamienny nie spełniał wymogów niezbędnych do jego zatwierdzenia.

Projekt zamienny w ocenie organu Wojewódzkiego przewidywał zmiany długości poszczególnych ścian obiektu, które choć procentowo nieznaczne były istotne, albowiem sprzeczne z ostateczną decyzją o warunkach zabudowy z dnia [...] listopada 2009 r., przeniesioną decyzją z dnia [...] sierpnia 2011r., określającą dopuszczalną długość elewacji frontowej budynku od 12m do 16m.

Organ stwierdził również, że decyzja o pozwoleniu na budowę z dnia [...] stycznia 2012r. w sposób nieuprawniony przyznawała inwestorowi prawo do wykonywania inwestycji na działce nr ew. [...], choć warunki zabudowy nie dotyczyły zabudowy tej działki. Dalej organ wskazał, że z dokumentacji sprawy nie wynika, czy zmianie uległa szerokość obiektu na kondygnacjach nadziemnych, co ma istotne znaczenie, przy ustalaniu, czy budynek spełnia warunki techniczne określone w § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

Skarżący we wniesionym odwołaniu twierdził, że gdyby nie było okładzin kamiennych stanowiących elewację, to budynek miałby taki wymiar jak w pierwotnym projekcie budowlanym.

Projekt budowlany zamienny, zdaniem skarżącego został wykonany zgodnie z przepisami rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz. U. z 2010 r., nr 462 ze zm.). Również zgodnie z przepisami wymiarowania obiektów budowlanych określonych w normach: [...] - Rysunek budowlany. Zasady wymiarowania na rysunkach architektoniczno-budowlanych, [...] i [...] - Rysunek budowlany. Wymiarowanie. Zasady ogólne. Definicje. Metody wykonania i oznaczenia specjalne.

W jego ocenie na rzutach poziomych kondygnacji nie musiał wymiarować okładzin kamiennych, a tym samym wymiary wskazane w projekcie zamiennym są zgodne ze stanem faktycznym i inwentaryzacją geodezyjną powykonawczą.

Powoływał się na inwentaryzację geodezyjną powykonawczą, projekt zagospodarowania terenu oraz rzutu parteru projektu zamiennego, z których wynikać miało, iż odległości od granic są zachowane i zgodne z tymi, które zostały określone na rzucie piwnic w pierwotnym projekcie budowlanym.

Biorąc pod uwagę powody dla których organ I instancji uznał, iż doszło do wydania decyzji z rażącym naruszeniem prawa, oraz twierdzenia zawarte w odwołaniu -zadaniem organu odwoławczego, była między innymi ocena zgodności projektu budowlanego zamiennego z wymogami decyzji o warunkach zabudowy określającymi szerokość elewacji frontowej.

W decyzji o warunkach zabudowy określono dopuszczalną szerokość elewacji frontowej w przedziale 12 -16 m. Skarżący twierdził, że jedyne miejsce, w którym budynek jest szerszy niż 16 m, to szerokość kondygnacji piwnic (szersza o 28 cm), które są wycofane w stosunku do frontu budynku o 2,8 m oraz 1,6 m od obowiązującej frontowej linii zabudowy, w której zlokalizowano słupy podpierające wyższe kondygnacje. Wskazał jednocześnie, że wszystkie kondygnacje powyżej piwnic mają szerokość poniżej 16,0 m i powyżej 12,0 m, zatem zgodnie z decyzją o warunkach zabudowy.

Z przedłożonej opinii W. K. - inżyniera budownictwa (posiadającej stosowne uprawnienia budowlane) wynika iż, na podstawie pomiarów sprawdzających, ustaliła że budynek, został wybudowany zgodnie z przepisami § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Wskazała również, że na rzutach poziomych kondygnacji nie wymiaruje się tynków, okładzin ścian itp.

W jej ocenie wymiary wskazane w projekcie pierwotnym oraz projekcie zamiennym są zgodne ze stanem faktycznym jak również inwentaryzacją geodezyjną powykonawczą.

Każda ze ścian budynku posiadająca okna jest oddalona od granicy działki o ponad 4 m wymagane ww. przepisami rozporządzenia, co zostało odnotowane na każdym z projektów (pierwotnym, zamiennym, szkicach inwentaryzacji powykonawczej). Każde z okien jest bowiem usytuowane na ścianie znajdującej się we wnęce w stosunku do pozostałych ścian budynku okien nieposiadających.

Ściany wysunięte (bez okien) zostały posadowione w odległości przekraczającej 3 m od granicy działki. Ściana we wnęce, to inna ściana niż ściana główna. Jeżeli więc znajduje się w niej otwór okienny lub drzwiowy w odległości nie mniejszej niż 4 m od granicy, to należy uznać takie rozwiązanie projektowe za zgodne z prawem budowlanym.

Organ odwoławczy nie dokonał analizy tych twierdzeń ani dokumentacji projektowej, nie odniósł się do materiału dowodowego w postaci opinii przedstawionej przez skarżącego, co skutkowało autorytarnym przyjęciem (w oderwaniu od argumentacji organu I instancji, oraz bez oceny czy była ona prawidłowa czy też nie), iż kwestionowana decyzja rażąco narusza § 12 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

Niewątpliwie strona przedłożyła dokumenty z których wynikało, że budynek zgodny jest, w zakresie jego odległości od granic sąsiednich, z przepisami, rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

Natomiast organ odwoławczy stwierdził jedynie, iż budynek posiada "otwory okienne w każdej ze ścian. Z projektu zagospodarowania działki wynika, że odległość ściany północnej od granicy działki wynosi od 3,27 m do 3,48 m, natomiast ściany południowej od 3,60 m do 3,65 m.

Tym samym, zdaniem Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, decyzja PINB w Ł. z dnia [...] marca 2013 r., zatwierdzająca projekt budowlany zamienny oraz nakładająca obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie obarczona jest wadą rażącego naruszenia prawa, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a."

Organ nie odniósł się do twierdzenia, że jedyną różnicą w porównaniu do pierwotnego projektu budowlanym było wykonanie kamiennych okładzin ściennych budynku, których grubość wynosi około 5 cm. Skarżący wykazywał, że projektowana szerokość ściany zachodniej i wschodniej - 16,28 m, po doliczeniu warstw okładziny kamiennej czyli 10 cm, daje w sumie - 16.38 m.

W kontekście argumentacji przedstawionej przez skarżącego oraz ww. opinii, jako pozbawione oparcia w materiale dowodowym jawi się twierdzenie organu II instancji o niezgodności projektu budowlanego zamiennego z odległościami wskazanymi w § 12 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

Nawet gdyby strona nie powoływała się na przedłożone dowody, to także wtedy należałoby stwierdzić, że nie zostało dostatecznie wykazane przed organami, iż zaistniała rażąca niezgodność projektu budowlanego zamiennego z postanowieniami decyzji o warunkach zabudowy. Zatem także organ I instancji własną decyzję uzasadnił w sposób naruszający art. 107 k.p.a.

Przedstawiona w uzasadnieniu tego organu argumentacja nie była wystarczająca dla przyjęcia, że doszło do rażącego naruszenia art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego. Wojewoda nie wykazał, że przekroczenie szerokości elewacji frontowej określonej w decyzji o warunkach zabudowy o 28 cm, powoduje skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności, jak też nie wykazał (a jedynie przypuszczał), iż doszło do naruszenia § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

Natomiast organ odwoławczy dodatkowo nie odniósł się w ogóle do zarzutu, iż nie stwierdza się nieważności decyzji administracyjnej w przypadku, gdy wywołała ona nieodwracalne skutki prawne. Z twierdzenia skarżącego wynikało, iż ponad 50% samodzielnych lokali mieszkalnych w ramach przedmiotowej inwestycji budowlanej zostało sprzedanych. Nastąpiło założenie odrębnych ksiąg wieczystych lokalowych, co w jego ocenie wywołało szereg skutków cywilnoprawnych, które należy uznać za nieodwracalne.

Skoro jak się wydaje, organ II instancji nie zgadzał się z interpretacją przepisów dokonaną przez skarżącego, jak i zdaniem osoby zaświadczającej, posiadającej uprawnienia projektowe, to powinien się do tego szczegółowo odnieść i w sposób prawny ocenić.

Jednak wydając zaskarżoną decyzję, z naruszeniem art. 7 i art. 107 k.p.a. całkowicie tego zaniechał.

Wobec powyższego, Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 c, 152 , 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji wyroku.