Wyrok WSA w Szczecinie, sygn. akt II SA/Sz 17/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Data orzeczenia: 2021-03-25 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6322 Usługi opiekuńcze, w tym skierowanie do domu pomocy społecznej
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Prawo miejscowe
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w części
Powołane przepisy: article: art. 50 ust. 6
journal: Dz.U. 2009 nr 175 poz 1362
law: Ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej - tekst jednolity.
article: art. 91 ust. 1, art. 40 ust. 1
journal: Dz.U. 2020 poz 713
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym.
article: art. 147 par. 1, art. 151
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Bukowiecka-Kleczaj (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz, Sędzia NSA Stefan Kłosowski po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 25 marca 2021 r. sprawy ze skargi Prokuratora Okręgowego w K. na uchwałę Rady Miejskiej w Polanowie z dnia 30 września 2011 r. nr X/74/11 w przedmiocie szczegółowych warunków przyznawania i odpłatności za usługi opiekuńcze i specjalistyczne usługi opiekuńcze oraz szczegółowych warunków częściowego lub całkowitego zwolnienia od opłat jak również trybu ich pobierania I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części obejmującej § 1 ust. 2 i ust. 3, II. oddala skargę w pozostałym zakresie.


UZASADNIENIE

Prokurator Okręgowy w Koszalinie wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie skargę na uchwałę nr X/74/11 Rady Miejskiej w Polanowie z dnia 30 września 2011 r. w sprawie "szczegółowych warunków przyznawania i odpłatności za usługi opiekuńcze i specjalistyczne usługi opiekuńcze oraz szczegółowe warunki częściowego lub całkowitego zwolnienia od opłat jak również tryb ich pobierania" (Dz. Urz. Woj. Zach. z 2011 r., poz. 2393), zmienioną uchwałą Rady Miejskiej w Polanowie z dnia 29 maja 2019 r., nr X/80/19 (Dz. Urz. Woj. Zach. z 2011 r., poz. 2393).

Zaskarżonej uchwale Prokurator zarzucił istotne naruszenie prawa materialnego, tj. przepisu art. 7 i 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej i normy kompetencyjnej zawartej w przepisie art. 50 ust. 6 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 2009 r., nr 175, poz. 1362 ze zm.), polegające na niezgodnym z prawem wykonaniu delegacji ustawowej określonej w wyżej wymienionym przepisie ustawy, w tym nieuwzględnieniu przesłanek warunkujących korzystanie z usług opiekuńczych, warunkujących częściowe lub całkowite zwolnienie od opłat za usługi przez błędne uregulowanie kwestii, które powinny znaleźć się w treści uchwały w:

- § 4 ust. 1 i 2 wprowadzenie elementów decyzji administracyjnej,

- § 3, § 1 ust. 2 i 3 powtórzenie i niedopuszczalne zmodyfikowanie istniejącej regulacji prawnej statuowanej przepisami wyższego rzędu,

- § 2 warunkowanie formy wszczęcia postępowania i kręgu osób uprawnionych do złożenia wniosku o przyznanie usług opiekuńczych,

- § 3 ograniczenie zakresu środków dowodowych w postępowaniu w sprawie przyznania pomocy,

- § 9 brak określenia w sposób szczegółowy i jednoznaczny odrębnie przesłanek i warunków częściowego oraz całkowitego zwolnienia z odpłatności za usługi, wskazanie w sposób arbitralny podmiotów uprawnionych do wystąpienia z wnioskiem o zwolnienie od opłat,

- § 8 ust. 1 wykroczenie poza określenie trybu pobierania opłat za usługi.

Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości – jako sprzecznej z prawem.

W uzasadnieniu skargi Prokurator podniósł, że kwestionowana uchwała ma charakter aktu prawa miejscowego i powinna spełniać wymogi prawne ustanowione dla tej kategorii źródeł prawa. Punktem wyjścia dla określenia tych wymogów jest regulacja art. 7 i art. 87 ust. 2 Konstytucji RP, zgodnie z którymi organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa, źródłami powszechnie obowiązującego prawa w Rzeczypospolitej Polskiej są na obszarze działania organów, które je ustanowiły akty prawa miejscowego. Konstytucyjna zasada praworządności wyrażona w art. 7 w zw. z art. 94 Konstytucji RP wymaga, by materia uregulowana wydanym aktem normatywnym wynikała z upoważnienia ustawowego i nie przekraczała jego zakresu.

Na gruncie zaskarżonej uchwały, będącej wykonawczym aktem prawa miejscowego, upoważnienie ustawowe dla działania rady skonkretyzowane zostało w art. 50 ust. 6 ustawy o pomocy społecznej, zgodnie z którym rada gminy określa, w drodze uchwały, szczegółowe warunki przyznawania i odpłatności za usługi opiekuńcze i specjalistyczne usługi opiekuńcze, z wyłączeniem specjalistycznych usług opiekuńczych dla osób z zaburzeniami psychicznymi, oraz szczegółowe warunki częściowego lub całkowitego zwolnienia od opłat, jak również tryb ich pobierania. Przepis art. 50 ust. 6 ustawy o pomocy społecznej nie obejmuje kompetencji do określenia przez organ stanowiący kręgu osób (podmiotów), które legitymowane są do wystąpienia z wnioskiem o przyznanie usług (art. 102 ust. 1), ani też podmiotów uprawnionych do uzyskania pomocy, o których stanowi art. 50 ust. 1 i 2 tej ustawy.

Zaskarżona uchwała nie może zostać uznana za prawidłową realizację kompetencji przyznanej organowi stanowiącemu gminy mocą art. 50 ust. 6 ustawy o pomocy społecznej. Rada Miejska nie określiła szczegółowych warunków przyznania usług. W § 4 ust. 1 uchwały wskazano, że Kierownik Ośrodka Pomocy Społecznej przyznając usługi ustala ich zakres, okres, miejsce świadczenia, tygodniową ilość godzin oraz wysokość ponoszenia opłat za jedną godzinę. Zgodnie z ust. 2 wprowadzono dodatkowe kryteria bowiem "zakres usług i okres ich świadczenia powinien uwzględniać stan zdrowia, sprawność psychofizyczną, wiek oraz indywidualne potrzeby osoby korzystającej z usług".

Zdaniem Prokuratora, Rada w powyższych przepisach uchwały wprowadziła elementy decyzji administracyjnej. Tymczasem brak jest podstaw dla organu stanowiącego gminy do regulowania w drodze aktu prawa miejscowego kwestii związanych z wydawaniem decyzji administracyjnych, w tym określania elementów, które ma ona zawierać.

Skarżący podniósł ponadto, że zgodnie z § 3 kwestionowanej uchwały, decyzja o przyznaniu lub odmowie przyznania usług wymaga przeprowadzenia rodzinnego wywiadu środowiskowego przez pracownika socjalnego. Zapisy te oraz zapisy § 1 ust. 2 i 3 stanowią powtórzenie i niedopuszczalną modyfikację treści przepisu art. 50 ustawy o pomocy społecznej. Rada Miejska nie była upoważniona do określenia w uchwale jakimi kryteriami i na podstawie jakich dowodów powinien kierować się i orzekać organ przy przyznawaniu i odpłatności przedmiotowego świadczenia. Delegacja zawarta w art. 50 ust. 6 wspomnianej ustawy nakazuje określenie szczegółowych kryteriów przyznania usług, a nie osób uprawnionych do korzystania z nich, czy uprawnionych do inicjowania stosownego postępowania administracyjnego w sprawie przyznania pomocy w formie usług opiekuńczych. Te kwestie zostały uregulowane w ustawie o pomocy społecznej.

Prokurator podkreślił, że Rada nie ma kompetencji do ustalania w akcie prawa miejscowego, czy usługi opiekuńcze są przyznawane na wniosek, czy z urzędu i kto jest uprawniony do złożenia takiego wniosku. Nadto, zapis § 3 uzależniający realizację uprawnień od przeprowadzenia wywiadu środowiskowego, o którego potrzebie przeprowadzenia zdecydował sam ustawodawca w art. 106 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej stoi w sprzeczności z zasadami postępowania administracyjnego i istotnie ogranicza zakres środków dowodowych przewidzianych w art. 75 § 1 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego.

Skarżący wskazał ponadto, że w § 9 uchwały Rada określiła warunki częściowego lub całkowitego zwolnienia z odpłatności za usługi. Wskazano też podmioty, które są upoważnione do złożenia wniosku o zwolnienie z odpłatności. Rada w zakresie zwolnienia od opłaty za usługi została upoważniona jedynie do określenia szczegółowych warunków częściowego lub całkowitego zwolnienia od opłat. Określenie szczegółowe warunki częściowego lub całkowitego zwolnienia od opłat oznacza, że warunki te muszą być określone w sposób szczegółowy i jednoznaczny. Muszą być jako warunki szczegółowe, ustalone odrębnie dla zwolnienia całkowitego i częściowego. Zdaniem Prokuratora, zastosowana regulacja umożliwia przyznawanie zwolnień z opłat według własnego uznania, na podstawie wspólnych przesłanek. Nadto, posłużenie się zwrotem "w szczególności" powoduje, że katalog szczególnych przypadków zwolnienia z opłat ma charakter katalogu otwartego. Oznacza to, że możliwe jest realizowanie innych warunków zwolnienia z opłat nieprzewidzianych przez regulację zaskarżonej uchwały.

Prokurator podniósł również, że określenie w § 8 ust. 1 uchwały "w terminie do 15 każdego miesiąca następującego po miesiącu, w którym wykonano usługę" wykracza poza określenie trybu pobierania opłat, o którym mowa w art. 50 ust. 6 ustawy o pomocy społecznej. Określenie to stanowi wszakże o terminie pobierania opłat, zaś rada nie jest właściwa do regulowania tej kwestii w akcie prawa miejscowego. Sprawy te są bowiem uregulowane w art. 104 ust. 1 i 3 ustawy o pomocy społecznej.

Zdaniem skarżącego, stwierdzenie nieważności kwestionowanych zapisów uchwały powoduje konsekwentnie konieczność wyeliminowania z obrotu prawnego całego aktu prawnego. Eliminacja wyłącznie zakwestionowanych zapisów uchwały czyniłaby akt ten nieczytelnym i niemożliwym do dalszego stosowania.

W odpowiedzi na skargę, Rada Miejska w Polanowie wniosła o jej oddalenie w całości.

Organ odnosząc się do zarzutów dotyczących § 3, § 1 ust. 2 i 3 oraz § 8 ust. 1 uchwały dotyczących powtórzeń i niedopuszczalnych zmodyfikowań regulacji określonych w ustawie wskazał, że nie mogą one wpływać na ważność uchwał. Postanowienia w nich zawarte nie wykraczają poza upoważnienie ustawowe, nie zmieniają zapisów ustawowych w sposób taki, który mógłby być uznany z istotne naruszenie prawa.

Zawarte w uchwale powtórzenia ustawy były uzasadnione, albowiem czyniły tę uchwałę aktem prawnym czytelnym i zrozumiałym.

Zdaniem organu, chybione są także zarzuty dotyczące § 4 ust. 1 i 2 uchwały wskazujące na wprowadzenie elementów decyzji administracyjnej.

Regulacje te "nie mają zamiaru ingerować w treść decyzji administracyjnej, ani wprowadzać do decyzji dodatkowych elementów, a są wytycznymi dla Kierownika Ośrodka Pomocy Społecznej w jaki sposób należy prowadzić postępowanie administracyjne i na jakie aspekty zwracać uwagę podczas trwania szczegółowej procedury przyznawania i odpłatności za usługi opiekuńcze i specjalistyczne usługi opiekuńcze oraz procedury częściowego lub całkowitego zwolnienia od opłat, jak również procedury dotyczącej trybu ich pobierania oraz oceny, czy jest ona zgodna z obowiązującym prawem".

Rada za niezrozumiały uznała zarzut dotyczący § 2 uchwały, wskazujący na warunkowanie formy wszczęcia postępowania i kręgu osób uprawnionych do złożenia wniosku o przyznanie usług opiekuńczych.

W jej ocenie, regulacja ta określa, że postępowanie w sprawie przyznania pomocy w formie usług opiekuńczych wszczyna się na wniosek, gdyż zgodnie z art. 61 § 1 k.p.a., każde postępowanie wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. To żądnie strony wyraża się w formie złożenia wniosku, przy czym organ stanowiący nie ograniczył podmiotom formy złożenia wniosku inicjującego postępowanie.

Z kolei § 3 uchwały w żaden sposób nie ogranicza stronom chcącym skorzystać ze świadczeń, zakresu środków dowodowych w postępowaniu w sprawie przyznania pomocy. Regulacja ta w swoim brzmieniu nie zamyka stronom możliwości korzystania z całego katalogu środków dowodowych dopuszczanych przez prawo. Przepis ten informuje strony, zresztą w zgodzie z ustawą, że wydanie decyzji poprzedzone jest przeprowadzeniem wywiadu środowiskowego. Regulacja ta ma w szczególności ułatwić organowi prowadzenie postępowania oraz dać stronom wyraźną informację o działaniach, jakie musi przeprowadzić organ. Osoby korzystające z usług często nie poszukują regulacji zawartych w ustawach lub nie są w stanie powiązać ich z innymi aktami, dlatego domagają się wykazania i wskazania podstawy prawnej koniecznych działań podejmowanych przez organ w aktach prawa miejscowego.

Zdaniem Rady, nieuzasadniony jest także zarzut dotyczący § 9 uchwały, określającego szczegółowo warunki częściowego lub całkowitego zwolnienia z odpłatności za usługi. Zgodnie z kompetencją organu stanowiącego zostały one określone w sposób szczegółowy, jednoznaczny i precyzyjny. Rada stanęła na stanowisku, że posiada kompetencję do określenia warunków częściowego lub całkowitego zwolnienia posługując się również określeniem mającym charakter katalogu otwartego. Trudno w sposób szczegółowy i jednoznaczny określić warunki jakie muszą być spełnione, aby skorzystać z takiego zwolnienia. Rada Miejska nie jest w stanie przewidzieć wszystkich sytuacji, zdarzeń, które mogłyby zaistnieć, aby w ich wyniku stronie uprawnionej przysługiwało zwolnienie w części lub w całości z odpłatności. Dlatego w regulacji zawartej w § 9 uchwała daje stronom korzystającym z pomocy społecznej, szerszą możliwość zwolnienia z opłat w sytuacji, gdy osoby te znajdują się w sytuacji, która wskazywałaby na to, że przysługuje im prawo do częściowego lub całkowitego zwolnienia z odpłatności za usługi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje:

Niniejsza sprawa została rozpoznana na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r., poz. 374 ze zm.) – na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.

Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 2325), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Kontrola ta obejmuje, między innymi, orzekanie

w sprawach ze skarg na uchwały organów jednostek samorządu terytorialnego

i terenowych organów administracji rządowej, będące aktami prawa miejscowego

(art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz. U. z 2019 r., poz. 1302 ze zm.).

Zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.

Z kolei w myśl art. 91 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2020 r. poz. 713), uchwały organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Podstawą stwierdzenia takiego faktu jest uznanie, że doszło do istotnego naruszenia prawa.

Do istotnych wad uchwały, skutkujących stwierdzeniem jej nieważności, między innymi, zalicza się naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję organów samorządu do podejmowania uchwał, naruszenie podstawy prawnej podjętej uchwały, naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, poprzez wadliwą ich interpretację oraz przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał.

Akty prawa miejscowego, w rozumieniu art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, są źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Powyższa zasada znajduje odzwierciedlenie w art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, który stanowi, że na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy.

Ustanawianie aktów prawa miejscowego należy do kompetencji organów samorządu terytorialnego, które czynią to wyłącznie na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Materia uregulowana wydanym aktem normatywnym powinna wynikać z upoważnienia ustawowego i nie może przekraczać zakresu tego upoważnienia. Nie mogą także, czynić wyjątków od ogólnie przyjętych rozwiązań ustawowych, a także powtarzać kwestii uregulowanych w aktach prawnych hierarchicznie wyższych z jednoczesną ich modyfikacją.

W orzecznictwie sądów administracyjnych wypracowanym na tle § 118 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie Zasad techniki prawodawczej ugruntowany został pogląd, zgodnie z którym powtarzanie w uchwałach organów gminy całych uregulowań ustawowych, jak i ich części, czy też nieprecyzyjne powtarzanie przepisów zawartych w ustawie delegującej (upoważniającej) stanowi istotne naruszenie prawa. Uchwała rady gminy nie może bowiem regulować jeszcze raz tego, co jest już zawarte w obowiązującej ustawie, gdyż mogłoby to prowadzić do sytuacji, w której powtórzony przepis będzie interpretowany w kontekście uchwały, w której go powtórzono, co mogłoby skutkować całkowitą lub częściową zmianą intencji prawodawcy. Podkreślenia wymaga również, że w orzecznictwie dopuszcza się jednak możliwość powtarzania w akcie prawa miejscowego zapisów ustawowych, o ile takie powtórzenie ma charakter dosłowny i jeżeli jest to uzasadnione względami zapewnienia komunikatywności tekstu prawnego, stanowiąc określenie materii, która jest regulowana aktem prawa miejscowego, jednakże i w takich sytuacjach winno się raczej poprzestać na odesłaniu do odpowiednich uregulowań ustawowych, celem uniknięcia ewentualnych istotnych wątpliwości interpretacyjnych co do tego, w jakim brzmieniu dana norma prawna (przytoczonym czy następnie zmienionym) obowiązuje na gruncie danego aktu prawa miejscowego (por. wyroki WSA w Poznaniu z: 22 kwietnia 2015 r., IV SA/Po 1284/14; 3 lutego 2015 r., IV SA/Po 582/14; z 14 czerwca 2018 r., IV SA/Po 431/18; wyrok NSA z 5 kwietnia 2013 r., II GSK 2114/11; publ. www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

W ocenie Sądu skarga Prokuratora okazała się częściowo zasadna. W zakresie § 1 ust. 2 i ust. 3 uchwały Rady Miejskiej w Polanowie z dnia 30 września 2011 r. w sprawie szczegółowych warunków przyznawania i odpłatności za usługi opiekuńcze i specjalistyczne usługi opiekuńcze oraz szczegółowe warunki częściowego lub całkowitego zwolnienia od opłat jak również tryb ich pobierania (Dz. Urz. Woj. Zach. z 2011 r., poz. 2393), zmienionej uchwałą Rady Miejskiej w Polanowie z dnia 29 maja 2019 r., nr X/80/19 (Dz. Urz. Woj. Zach. z 2011 r., poz. 2393), doszło bowiem do istotnego naruszenia prawa.

Podstawę prawną zaskarżonej uchwały stanowi art. 50 ust. 6 ustawy

z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej, który stanowi (w brzmieniu aktualnym zarówno w dacie podjęcia uchwały jak i obecnie), że rada gminy określa, w drodze uchwały, szczegółowe warunki przyznawania i odpłatności za usługi opiekuńcze i specjalistyczne usługi opiekuńcze, z wyłączeniem specjalistycznych usług opiekuńczych dla osób z zaburzeniami psychicznymi, oraz szczegółowe warunki częściowego lub całkowitego zwolnienia od opłat, jak również tryb ich pobierania.

W § 1 ust. 2 opisanej powyżej uchwały, Rada Miejska w Polanowie wprowadziła zapis, zgodnie z którym pomoc w formie usług przyznaje się osobom, które z powodu wieku, choroby lub innych przyczyn wymagają pomocy innych osób.

W ocenie Sądu zapis ten stanowi powtórzenie art. 50 ust 1 ustawy o pomocy społecznej jednak z nieuprawnioną jego modyfikacją.

Zgodnie bowiem ze wspomnianym powyżej przepisem, osobie samotnej, która z powodu wieku, choroby lub innych przyczyn wymaga pomocy innych osób, a jest jej pozbawiona, przysługuje pomoc w formie usług opiekuńczych lub specjalistycznych usług opiekuńczych.

Organ w ust. 2 § 1 uchwały zacytował zatem fragment tego przepisu pomijając jego istotną część, wskazującą, że pomoc przysługuje osobom które jej potrzebują (z przyczyn wskazanych w tym przepisie) jednak są jej pozbawione, przy czym chodzi tu o osoby samotne. Taka modyfikacja zmienia niewątpliwie krąg osób wskazanych w art. 50 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, a co za tym idzie, jest niedopuszczalna.

Do tego samego typu modyfikacji doszło także w wypadku ust. 3 § 1 uchwały, zgodnie z którym usługi mogą też być przyznane osobom, które wymagają pomocy innych osób a rodzina, a także niezamieszkujący małżonek, wstępni, zstępni nie mogą takiej pomocy zapewnić.

Przepis ten stanowi częściowe powtórzenie art. 50 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej, zgodnie z którym, usługi opiekuńcze lub specjalistyczne usługi opiekuńcze mogą być przyznane również osobie, która wymaga pomocy innych osób, a rodzina, a także wspólnie niezamieszkujący małżonek, wstępni, zstępni nie mogą takiej pomocy zapewnić.

W przepisie tym jednoznacznie zatem wskazano, że pomoc może być przyznana osobie, wymagającej pomocy z jednoczesnym określeniem, kręgu osób, które takiej pomocy nie mogą zapewnić. Wśród tych osób wymieniono m.in. małżonka, który nie zamieszkuje wspólnie z taką osobą wymagającą pomocy. Tymczasem w uchwale mowa jest o "niezamieszkującym" małżonku, co czyni zapis niezrozumiałym.

Z tego względu skarga Prokuratora w powyższym zakresie zasługiwała na uwzględnienie.

Natomiast – w ocenie Sądu – nie są uzasadnione zarzuty skarżącego dotyczące pozostałych wskazywanych przez niego uregulowań.

O ile można zgodzić się z prokuratorem, że § 3 uchwały dotyczy kwestii uregulowanych już w art. 106 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej, o tyle nie sposób podzielić pogląd, że stanowi to o istotnym naruszeniu prawa.

Wskazany wyżej przepis ustawy o pomocy społecznej rzeczywiście wprowadza wymóg przeprowadzenia rodzinnego wywiadu środowiskowego przed wydaniem decyzji o przyznaniu lub odmowie przyznania świadczenia, jednakże z pewnością zawarcie analogicznego zapisu w § 3 uchwały nie ogranicza – wbrew stanowisku Prokuratora – zakresu środków dowodowych przewidzianych w art. 75 § 1 k.p.a.

Zgodnie z § 3 uchwały, decyzja o przyznaniu lub odmowie przyznania usług wymaga przeprowadzenia rodzinnego wywiadu środowiskowego przez pracownika socjalnego.

Powyższe uregulowanie stanowi zatem jedynie o tym, że decyzja nie może zostać wydana bez przeprowadzenia wywiadu środowiskowego (co pozostaje w zgodzie z zapisami ustawy o pomocy społecznej) natomiast w żadnym razie nie wskazuje, żeby miał to być jedyny możliwy do przeprowadzenia dowód. Z zapisu tego nie wynika z pewnością, że w razie potrzeby organ nie może skorzystać także z innych środków dowodowych.

Nie sposób też zgodzić się z Prokuratorem, że § 4 ust. 1 i 2 uchwały wprowadza elementy decyzji administracyjnej.

Zgodnie z tym uregulowaniem, Kierownik Ośrodka Pomocy Społecznej przyznając usługi ustala ich zakres, okres, miejsce świadczenia, tygodniową ilość godzin oraz wysokość ponoszenia opłat za jedną godzinę (ust. 1). Zakres usług i okres ich świadczenia powinien uwzględniać stan zdrowia, sprawność psychofizyczną, wiek oraz indywidualne potrzeby osoby korzystającej z usług (ust. 2).

Precyzyjne opisanie elementów, które powinna zawierać decyzja nie oznacza, że uchwała wprowadza "elementy decyzji".

Jak słusznie wskazuje organ, regulacje te w żaden sposób nie ingerują w treść decyzji ani nie wprowadzają jakichkolwiek dodatkowych jej elementów a jedynie są swego rodzaju wytycznymi dla Kierownika Ośrodka Pomocy Społecznej. Bez wątpienia też zapisy te można uznać za niesprzeczne z przepisami ustawy, przy czym decyzja powinna zawierać wszystkie elementy wymienione we wspomnianym uregulowaniu.

Za nietrafny należy także uznać argument skarżącego, że § 9 uchwały nie wypełnia dyspozycji art. 50 ust. 6 ustawy o pomocy społecznej bowiem nie określa szczegółowo warunków zwalniania od opłat i nie wskazuje odrębnie przesłanek częściowego oraz całkowitego zwolnienia z opłat.

Zgodnie z tym uregulowaniem, w szczególnych przypadkach na wniosek osoby korzystającej z usług, wnioskodawcy, członka jego rodziny lub pracownika socjalnego osoba korzystająca z usług może być częściowo lub całkowicie zwolniona z opłat, mimo ustalonego kryterium dochodowego nie uprawniającego do zwolnienia, w szczególności ze względu na:

1. więcej niż jedną osobę w rodzinie wymagającą usług opiekuńczych bądź specjalistycznych usług opiekuńczych, w tym co najmniej jedna przewlekle chora,

2. wystąpienie zdarzenia losowego,

3. konieczność ponoszenia opłat za pobyt członka rodziny w DPS, ośrodku wsparcia, placówce opiekuńczo wychowawczej, placówce leczniczo-rehabilitacyjnej lub placówce pielęgnacyjno-opiekuńczej,

4. inne okoliczności.

Jak już wspomniano, w art. 50 ust. 6 ustawy o pomocy społecznej przyznano radzie gminy kompetencje do określania szczegółowych warunków przyznawania i odpłatności za usługi opiekuńcze, jak również szczegółowe warunki częściowego lub całkowitego zwolnienia od opłat, a także tryb ich pobierania. W przepisie tym jest zatem mowa o warunkach nie częściowego i całkowitego zwolnienia od opłat lecz częściowego lub całkowitego zwolnienia od opłat.

W ocenie Sądu, ustawodawca nie przez przypadek użył w tym wypadku nie spójnika łącznego "i" lecz spójnika "lub" oznaczającego alternatywę nierozłączną. Jak podaje Słownik Języka Polskiego (PWN Warszawa 1988, pod red. M. Szymczaka) spójniki "lub", "albo" oznaczają alternatywę. Z tym, że spójnik "lub" oznacza alternatywę nierozłączną, czyli użycie go wskazuje, że spełniona może być jedna z przesłanek lub obie, natomiast spójnik "albo" oznacza alternatywę rozłączną, czyli spełniona może być tylko jedna z przesłanek.

Skoro zatem możliwe było określenie warunków częściowego "lub" całkowitego zwolnienia od opłat, zatem organ nie naruszył w istotny sposób przepisów wskazywanych przez skarżącego, określając je w sposób opisany powyżej.

Nie można przy tym nie zgodzić się z organem, że nie sposób przewidzieć wszystkich sytuacji, zdarzeń, które mogłyby zaistnieć, aby w ich następstwie stronie uprawnionej przysługiwało zwolnienie w części lub w całości z opłaty. Określenie ich w sztywny sposób, w tym zrezygnowanie z pkt 4 ust. 1 § 9 uchwały (wskazującego na wystąpienie "innych okoliczności" jako przesłankę do zwolnienia od opłaty) mogłoby pozbawić możliwości skorzystania z tego typu zwolnienia w sytuacjach szczególnych, wymagających takiego zwolnienia jednak nieprzewidzianych w uchwale.

Określenie warunków wspomnianego zwolnienia z opłaty ustawodawca pozostawił radzie gminy, wobec czego w ramach całościowego objęcia tej kwestii uchwałą, Rada wskazała także podmioty uprawnione do złożenia takiego wniosku, nie ograniczając ich kręgu jedynie do osób korzystających z usług ale wskazując w ogólny sposób - "wnioskodawcę" a zatem nie można mówić o "arbitralnym wskazaniu podmiotów uprawnionych do wystąpienia z przedmiotowym wnioskiem".

Nieuzasadniony okazał się także zarzut dotyczący wykroczenia poza określenie trybu pobierania opłat, o którym mowa w art. 50 ust. 6 ustawy o pomocy społecznej poprzez określenie w § 8 ust. 1 uchwały terminu "do 15 każdego miesiąca następującego po miesiącu, w którym wykonano usługę". Zdaniem Sądu określenie takie mieści się w ramach trybu pobierania opłat, a przy tym nie pozostaje w sprzeczności z art. 104 ust. 1 i 3 ustawy o pomocy społecznej.

Zgodnie bowiem z tym przepisem, należności z tytułu wydatków na świadczenia z pomocy społecznej, z tytułu opłat określonych przepisami ustawy oraz z tytułu nienależnie pobranych świadczeń podlegają ściągnięciu w trybie przepisów o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (ust. 1). Wysokość należności, o których mowa w ust. 1, podlegających zwrotowi oraz terminy ich zwrotu ustala się w drodze decyzji administracyjnej (ust. 3).

Z kolei w myśl § 8 ust. 1 uchwały, za ponoszenie opłaty za usługi odpowiedzialna jest w każdym przypadku osoba korzystająca z usług. Opłata wnoszona przez osobę korzystającą z usług lub wnioskodawcę bezpośrednio lub przelewem na konto Ośrodka Pomocy Społecznej, w terminie do 15 każdego miesiąca następującego po miesiącu , w którym wykonano usługę.

Jak wynika z powyższego, uregulowanie zawarte w uchwale stanowi jedynie uszczegółowienie zapisów ustawy, jednak nie pozostaje z nimi w sprzeczności. Zapisy uchwały nie oznaczają też w żadnym razie, że wysokość należności, o których mowa powyżej nie zostaną określone w drodze decyzji administracyjnej.

Za niejasny natomiast należy uznać zarzut dotyczący § 2 uchwały – "warunkowanie formy wszczęcia postępowania i kręgu osób uprawnionych do złożenia wniosku o przyznanie pomocy".

Zgodnie ze wskazanym wyżej uregulowaniem, postępowanie w sprawie przyznania pomocy w formie usług opiekuńczych, o których mowa w art. 17 ust. 1 pkt 11 ustawy o pomocy społecznej wszczyna się na wniosek osoby wymagającej takiej usługi, jej przedstawiciela ustawowego lub opiekuna prawnego oraz innych osób upoważnionych do reprezentowania interesów tej osoby lub z urzędu.

Prokurator nie wyjaśnił co rozumie pod pojęciem "warunkowania formy wszczęcia postępowania" wobec czego nie sposób ustosunkować się do tego argumentu. Natomiast jeśli chodzi o powtórzenie przez Radę w tym uregulowaniu zapisów art. 102 ustawy o pomocy społecznej, to należy stwierdzić, że w tym wypadku co prawda zapis nie został powtórzony wiernie, jednak nie zmienia to w istocie jego sensu, bowiem nadal upoważniona do złożenia wniosku jest nie tylko osoba zainteresowana ale także jej przedstawiciel ustawowy oraz inne osoby o ile osoba zainteresowana wyrazi na to zgodę czy też upoważni je do reprezentowania jej interesów.

Mając na uwadze powyższe, w ocenie Sądu, brak jest podstaw do zakwestionowania legalności zaskarżonej uchwały w pozostałej części.

W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w części obejmującej § 1 ust. 2 i ust. 3, natomiast na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalono skargę w pozostałym zakresie.