Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 591/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2018-09-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art 97 par 1 pkt 4 , art 162 par 1
journal: Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego
article: art 37 ust 1
journal: Dz.U. 1994 nr 89 poz 414
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jacek Bursa Sędziowie : WSA Magda Froncisz WSA Agnieszka Nawara-Dubiel (spr.) Protokolant : starszy sekretarz sądowy Małgorzata Piwowar po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 września 2018 r. sprawy ze skargi A. K., A. W. i A. W. na decyzję Wojewody z dnia [...] lutego 2018 r. znak: [...] w przedmiocie wygaszenia decyzji w sprawie pozwolenia na budowę I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. zasądza od Wojewody na rzecz strony skarżącej A. K. kwotę [...]zł ( słownie: dwieście złotych ) tytułem zwrotu kosztów postępowania oraz na rzecz skarżących A. W. i A. W. solidarnie [...] zł (dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Starosta [...] po rozpatrzeniu wniosku z 18 listopada 2016 r. "Ż. " Sp. z o.o. z siedzibą w N. T. oraz K. Ż., działając na podstawie art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. decyzją z dnia 12 czerwca 2017 r. stwierdził wygaszenie decyzji własnej nr [...], znak: [...] z 1 października 2010 r. o pozwoleniu na rozbudowę i przebudowę istniejącego budynku usługowo-mieszkalnego o część usługową (handel, biura) i mieszkalną, wraz z przebudową fragmentu sieci energetycznej kolidującej z projektowaną inwestycją; rozbiórkę budynku gospodarczego, kolidującego z projektowaną inwestycją, na dz. nr ewid. [...], [...], [...] w miejscowości N. T., pomiędzy ul. [...] a [...], wydanej na rzecz A. i A. W. oraz decyzji własnej z 26 września 2011 r., znak: [...] przenoszącej decyzję Starosty [...] nr [...], znak: [...] z 1 października 2010 r. o pozwoleniu na budowę na rzecz [...] Sp. z o. o.

Od powyższej decyzji tej odwołanie wnieśli A. W. i A. W. oraz [...] Sp. z o.o.

A. W. oraz A. W. zarzucają organowi pierwszej instancji naruszenie:

- art. 6 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie stanu prawnego nieruchomości stanowiącej działkę ewidencyjną nr [...]

- art. 7 k.p.a. poprzez pominięcie znaczenia okoliczności, w wyniku których K. Ż. został wpisany jako właściciel działki nr [...] w N. T. w księdze wieczystej o numerze: [...]

- art. 8 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie toczących się postępowań w sądach cywilnych i karnym, a które zdaniem skarżących mają znaczenie dla przedmiotowego postępowania administracyjnego,

- art. 80 k.p.a. poprzez dokonanie dowolnej, a nie swobodnej oceny materiału dowodowego.

[...] Sp. z o.o. zarzuca błędne zastosowanie art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez przyjęcie, że utrata przez inwestora tytułu prawnego do dysponowania nieruchomością na cale budowlane, skutkuje wygaśnięciem decyzji o pozwoleniu na budowę. Ponadto strona skarżąca uważa, że zostały naruszone przepisy art. 7, 77 § 1 oraz 80 k.p.a., gdyż Starosta [...] nie miał kompetencji do dokonywania ustaleń, czy w świetle prawa cywilnego inwestor utracił prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

Ponadto, A. W. oraz pełnomocnik [...] Sp. z o.o. zaskarżają postanowienie Starosty [...] z 29 marca 2017 r., znak: [...] o odmowie zawieszenia postępowania administracyjnego.

Skarżący wnoszą o uchylenie zaskarżonej decyzji i wydanie decyzji o odmowie wygaszenia decyzji Starosty [...] nr [...], znak: [...] z 1 października 2010 r. oraz decyzji jej przenoszącej, tj. decyzji z 26 września 2011 r., znak: [...], bądź o wydanie decyzji uchylającej decyzję Starosty [...] i przekazanie sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia, ewentualnie o zawieszenie postępowania, do czasu prawomocnego rozstrzygnięcia postępowania toczącego się przed Sądem Okręgowym w N. S. pod sygn. akt[...]

Wojewoda decyzją z dnia 21 lutego 2018 r., znak [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W jej uzasadnieniu organ odwoławczy w pierwszej kolejności wskazał, że pełnomocnik [...] Sp. z o.o. odebrał decyzję organu I instancji 4 lipca 2017 r., natomiast na odwołaniu widnieje prezentata z datą wpływu do organu 20 lipca 2017 r. Organ I instancji przesyłając to odwołanie stwierdził, że zostało wniesione 18 lipca 2017 r. w placówce pocztowej, jednakże w aktach brak jest koperty świadczącej o nadaniu w tym dniu odwołania. Organ odwoławczy wezwał pełnomocnika strony do przedstawienia dowodu nadania przesyłki, jednak nie uzyskano odpowiedzi. Stwierdzenie organu pierwszej instancji, "odwołanie pełnomocnika [...] sp. z o.o. nadane w dniu 18.07.2017 r. w placówce pocztowej w K." i jednocześnie brak dowodu zaprzeczającemu ten fakt, w ocenie Wojewody należy uznać, że zostało ono wniesione w ustawowym terminie, a zatem zostanie rozpatrzone wraz z pozostałymi odwołaniami.

Dalej Wojewoda stwierdził, że wniesione odwołania nie zasługują na uwzględnienie. Przypomniał, że postępowanie w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia decyzji jest trybem nadzwyczajnym, badaniu mogą podlegać jedynie przesłanki warunkujące stwierdzenie wygaśnięcia decyzji.

Jak wynika z akt sprawy Starosta [...] decyzją nr [...], znak: [...] z 1 października 2010 r. udzielił A. i A. W. pozwolenia na rozbudowę i przebudowę istniejącego budynku usługowo-mieszkalnego o część usługową (handel, biura) i mieszkalną, wraz z przebudową fragmentu sieci energetycznej kolidującej z projektowaną inwestycją; rozbiórkę budynku gospodarczego, kolidującego z projektowaną inwestycją, na dz. nr ewid. [...], [...], [...] w miejscowości N. T., pomiędzy ul. [...] a Rynek. Następnie, decyzją z 26 września 2011 r., znak: [...] powyższe pozwolenie zostało przeniesione na rzecz [...] Sp. z o.o.

We wniosku z 18 listopada 2016 r. o wygaszenie powyższych decyzji, "[...]" Sp. z o.o. z siedzibą w N. T. oraz K. Ż. podniesiono, że inwestycja objęta przedmiotowym pozwoleniem nie została zrealizowana przez [...] Sp. z o.o., a inwestor utracił prawo własności do nieruchomości, na których miało być realizowane zamierzenie budowlane objęte pozwoleniem na budowę nr [...], znak: [...] z 1 października 2010 r. Aktualni właściciele działek inwestycyjnych, to:

< działki nr [...] w N. T. - "[...]" Sp. z o.o.,

< działki nr [...] w N. T. - K. Ż.,

< działki nr [...] w N. T. - Gmina Miasto N. T..

Kwestia własności powyższych nieruchomości została zweryfikowana zarówno przez organ pierwszej, jak i drugiej instancji, co potwierdzają wydruki z elektronicznych ksiąg wieczystych oraz wypisy z rejestru gruntów.

Ponadto "[...]" Sp. z o.o. z siedzibą w N. T. jako aktualny właściciel działki nr [...] ma w zamiarze przeprowadzić roboty budowlane, w takim zakresie, jak te na które zostało już wydane pozwolenie na budowę, jednakże nie może złożyć wniosku o wydanie pozwolenia na budowę w odniesieniu do planowanej inwestycji, gdyż uprzednio została już wydana decyzja o pozwoleniu na budowę. Nie jest także możliwe przeniesienie pozwolenia na budowę, ponieważ [...] Sp. z o.o. nie wyraża takiej zgody.

Obecny stan faktyczny i prawny kształtuje się następująco: ze względu na brak zgody inwestora, któremu udzielono pozwolenia na budowę, tj. [...] Sp. z o.o., przedmiotowe pozwolenie na budowę nie może zostać przeniesione na aktualnych właścicieli działek inwestycyjnych. Z kolei, [...] Sp. z o.o. nie będzie w stanie zrealizować inwestycji ponieważ spółka utraciła prawo do dysponowania nieruchomością, a obecni właściciele nie wyrażają zgody na kontynuowanie przez nich robót budowlanych (pismo z 18 stycznia 2017 r. A. Ż. reprezentującej [...]" Sp. z o.o.).

Kwestię sporną w mniejszej sprawie stanowi możliwość stwierdzenia wygaśnięcia decyzji o pozwoleniu na wykonanie robót budowlanych na podstawie art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. z uwagi na jej bezprzedmiotowość wiążącą się z utratą przez inwestora prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, a co za tym idzie niemożliwością wykonania pozwolenia na budowę.

Wojewoda zauważył rozbieżności w orzecznictwie sądowoadministracyjnym w tej kwestii. Organ zapoznał się także z orzecznictwem, na które powołuje się pełnomocnik strony skarżącej, które stanowi: Utrata prawa do dysponowania nieruchomością nie jest podstawą do stwierdzenia wygaśnięcia decyzji o pozwoleniu na budowę (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 maja 1991 r., sygn. akt: IV SA 366/90). Zdaniem strony skarżącej inwestycja jest nadal prowadzona i została zrealizowana w znacznej części (świadczą o tym kserokopie dziennika budowy - akta organu pierwszej instancji), a zatem nie zachodzi przesłanka z art. 37 ust. 1 ustawy Prawo budowlane.

Przytoczono przepis art. 162 KPA i wskazano, że zawiera trzy normy, dotyczące różnych przypadków. Zgodnie z pierwszą, organ stwierdza wygaśnięcie decyzji, jeśli stała się ona bezprzedmiotowa, a stwierdzenie wygaśnięcia nakazuje przepis prawa. Druga przewiduje, że organ stwierdza wygaśnięcie decyzji, gdy stała się ona bezprzedmiotowa, a stwierdzenie wygaśnięcia leży w interesie społecznym lub w interesie strony. Zgodnie z trzecią organ stwierdza wygaśnięcie decyzji, jeśli została wydana z zastrzeżeniem dopełnienia przez stronę warunku, a strona warunku tego nie dopełniła.

Należy zgodzić się ze skarżącym, że nie ma przepisu nakazującego stwierdzenie wygaśnięcia decyzji ze względu na utratę prawa do dysponowania nieruchomością przez inwestora. Jednakże, w przedmiotowej sprawie podstawę stwierdzenia wygaśnięcia decyzji stanowiła przesłanka wymieniona w dalszej części przepisu art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a., tj. stwierdza się wygaśnięcie decyzji ze względu na jej bezprzedmiotowość oraz przez wzgląd na interes strony lub interes społeczny.

Jak wynika z aktualnych wypisów ksiąg wieczystych oraz wypisów z rejestru gruntów, prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane z tytułu własności posiadają [...]" Sp. z o.o. z siedzibą w N. T. oraz K. Ż..

Przepisy ustawy Prawo budowlane stanowią, że prawo do wykonania robót budowlanych jest powiązane z prawem do dysponowania tą nieruchomością na cele budowlane. Inwestor powinien zatem legitymować się odpowiednim tytułem prawnym do tej nieruchomości i realizacji na niej danej inwestycji, nie tylko w dacie złożenia wniosku o pozwolenie na wykonanie robót budo walnych, lecz również przez cały okres realizacji inwestycji. Należy podzielić stanowisko wyrażone w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 lipca 2016 r., sygn. akt II OSK 2351/15 w myśl którego: Utrata przez inwestora prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w czasie realizacji inwestycji uniemożliwia wykonanie decyzji o pozwoleniu na budowę, jeżeli inwestor i właściciel nieruchomości nie wyrażają zgody na przeniesienie tej decyzji zgodnie z art. 40 Prawa budowlanego. Taka sytuacja powoduje - z jednej strony - bezprzedmiotowość decyzji o pozwoleniu na budowę wydanej na rzecz inwestora, który utracił prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane i nie może wykonywać decyzji, a z drugiej strony -naruszenie praw właściciela nieruchomości, który nie może uzyskać decyzji o pozwoleniu na budowę dla własnej inwestycji. Nie jest bowiem możliwe wydanie dwóch konkurencyjnych decyzji o pozwoleniu na budowę na tej samej nieruchomości.

Biorąc pod uwagę konflikt pomiędzy dotychczasowym inwestorem, a obecnymi właścicielami nieruchomości inwestycyjnych oraz zaistniały stan prawny (inwestor nie posiada tytułu prawnego do nieruchomości, a właściciel tych nieruchomości nie może zrealizować inwestycji) należy uznać, że inwestycja, na którą udzielono przedmiotowego pozwolenia na budowę nie może zostać zrealizowana, dlatego zasadnym jest uznanie, że stała się ona bezprzedmiotowa.

Uznać należy, że pozostawanie w obrocie prawnym decyzji bezprzedmiotowej pozostaje w kolizji z interesem społecznym. Może ona bowiem stwarzać pozory istnienia określonych uprawnień czy obowiązków, godząc w ten sposób w pewność obrotu prawnego. A zatem, zdaniem Wojewody organ pierwszej instancji słusznie zastosował w niniejszej sprawie dyspozycję art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a..

Kolejne zarzuty odwołujących dotyczą tego, że organ pierwszej instancji nie zawiesił postępowania i procedował pomimo toczących się postępowań w sądach cywilnych, w sprawie posiadania nieruchomości nr [...] oraz własności nr [...] w N. T.. Zdaniem pełnomocnika [...] Sp. z o.o. w niniejszej sprawie nie można zastosować art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a., ponieważ sytuacja prawna działki nr [...] oraz nr [...] nie została wyjaśniona przez sądy cywilne.

Analiza akt sprawy wykazała, że aktualnie prowadzone są sprawy:

• [...] w Sądzie Okręgowym w N. S., o ustalenie nieważności czynności prawnych w postaci umowy kupna sprzedaży z dnia 2 marca 2006 r. oraz z dnia 5 lutego 2009 r., na mocy których właścicielem działki nr [...] w N. T. został K. Ż.,

• [...] w Sądzie Rejonowym w N. T., z powództwa A. W. i A. W. przeciwko K. Ż., o uzgodnienie treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym,

• [...] z powództwa K. Ż. przeciwko A. W. i in. o eksmisję,

• V K [...] toczące się przed Sądem Okręgowym w G. Oddział Zamiejscowy w R. przeciwko zorganizowanej grupie przestępczej,

• I C [...] toczące się przed Sądem Rejonowym w N. T. z powództwa [...] Sp. zo.o. przeciwko [...]" Sp. z o.o. powództwo posesoryjne, tj. o przywrócenie posiadania nieruchomości położonej przy ul. [...] w N. T. i stanowiącej działkę ewidencyjną nr [...].

Powyższe przede wszystkim ukazuje jaki konflikt istnieje pomiędzy stronami mniejszego postępowania administracyjnego, co daje podstawy do założenia, że ani dotychczasowy inwestor nie wyrazi zgody na przeniesienie decyzji o pozwoleniu na budowę na aktualnych właścicieli działek, ani też właściciele nieruchomości objętych inwestycją nie zezwolą na zrealizowanie robót budowlanych przez [...] Sp. z o.o.

Niemniej jednak, Wojewoda podkreślił, że organy administracji publicznej nie są właściwe do rozstrzygania sporów dotyczących własności bądź prawa do posiadania nieruchomości, natomiast zobowiązane są do uznania stanu prawnego ujawnionego w księdze wieczystej.

Zdaniem Wojewody kwestia własności nieruchomości nr [...] oraz nr [...] jest bezsporna. Zgodnie z wypisem z elektronicznej księgi wieczystej nr [...] właścicielem działki nr [...] jest [...] Sp. z o.o. Natomiast z treści elektronicznej księgi wieczystej nr [...] wynika, że właścicielem działki nr [...] jest K. Ż.. Uznać zatem należy, że właściciele powyższych nieruchomości, posiadając ujawnione w księgach wieczystych prawo własności korzystają z domniemania o zgodności wpisu w księdze wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym wynikające z treści art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 6 lipca 1982r. o księgach wieczystych i hipotece (Dz.U. z 2017 r. poz. 1007). Powyższe domniemanie istnieje dopóki nie zostanie usunięty wpis niezgodny z rzeczywistym stanem prawnym. A zatem, wbrew twierdzeniom skarżących, organ pierwszej instancji prawidłowo ustalił krąg postępowania opierając się na informacjach wynikających z wpisów w księgach wieczystych. Ponadto, Wojewoda stwierdza, że wydanie przez Starostę N. postanowienia z 29 marca 2017 r., znak: [...], o odmowie zawieszenia postępowania, było zasadne.

Mając na uwadze powyższe rozważania organ odwoławczy stwierdził także, że nie przychyla się do wniosku skarżących o zawieszenie niniejszego postępowania ze względu na toczące się przed Sądem Okręgowym w N. S. pod sygn. akt: [...] postępowanie o ustalenie nieważności czynności prawnych w postaci umowy kupna sprzedaży z dnia 2 marca 2006 r. oraz z dnia 5 lutego 2009 r., na mocy których właścicielem działki nr [...] w N. T. został K. Ż.. Zdaniem Wojewody w niniejszej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek opisanych w art. 97 k.p.a., zobowiązująca organ do zawieszenia postępowania administracyjnego.

Odnosząc się do kolejnego zarzutu pełnomocnika [...] Sp. z o.o., iż organ pierwszej instancji nie powinien stwierdzać wygaśnięcia decyzji w całości, gdyż nie została zbadana kwestia własności działek - [...] oraz [...] a decyzja udzielająca pozwolenia na budowę obejmowała oprócz działki [...], także powyższe nieruchomości. Powyższe rozważania Wojewody wykazały, że kwestia własności działki [...] została wyjaśniona zarówno przez Starostę N., jak i później przez organ drugiej instancji. W aktach sprawy organu pierwszej instancji znajduje się także wypis z rejestru gruntów dotyczący działki [...], stanowiący o własności Gminy Miasta N. T.. Ponadto, zgodnie z treścią art. 33 ust. 1 ustawy Prawo budowlane: Pozwolenie na budowę dotyczy całego zamierzenia budowlanego. A zatem, Starosta [...] wobec zaistnienia przesłanek z art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a., zobowiązany był do stwierdzenia wygaszenia decyzji o pozwolenia na budowę w całości.

Opisaną wyżej decyzję zaskarżyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie A. W., A. W. oraz [...] sp. z o.o. w K.. Zaskarżonej decyzji zarzucili naruszenie:

- art. 6 k.p.a., poprzez pominięcie znaczenia stanu prawnego nieruchomości stanowiącej działkę ewid. nr [...] dla niniejszej sprawy oraz pominięcie faktu, że osoba będąca wnioskodawcą i niniejszej sprawie została wpisana do działu II księgi wieczystej na podstawie czynności, która obarczona jest wadą bezwzględnej nieważności działającej ze skutkiem ex tunc;

- art. 7 k.p.a., poprzez pominięcie znaczenia okoliczności, w wyniku których K. Ż. został wpisany do KW nr [...] i brak dążenia do ustalenia faktycznego stanu prawnego nieruchomości, będącej przedmiotem wygaszanych decyzji oraz poprzez brak dążenia do ustalenia faktycznego kręgu osób mogących być wnioskodawcami w niniejszej sprawie.

- art.8 k.p.a., poprzez pominięcie okoliczności, jakie znaczenie dla niniejszej sprawy mogą mieć orzeczenia zapadłe w sprawie sygn. Sądu Okręgowego w N. S. [...] sygn. akt Sądu Rejonowego w N. T. I C [...], oraz sygn. akt Sądu Okręgowego w G. oddział Zamiejscowy w R. V K [...].

- art. 28 k.p.a. poprzez ustalenie, że uczestnik K. Ż. może być wnioskodawcą w postępowaniu o wygaszenie Decyzji, podczas gdy nie posiada on interesu prawnego ani obowiązku, ponieważ nie jest właścicielem nieruchomości stanowiącej działkę ewid. [...]

- art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez przyjęcie przez organ I Instancji, że w oparciu o art. 162 § 1 k.p.a. można stwierdzić wygaśnięcie decyzji o pozwoleniu na budowę z powodu rzekomej utraty przez uczestnika [...] sp. z o.o. tytułu prawnego do dysponowania nieruchomością (działki ewid. [...], [...] w N. T. na cele budowlane, podczas gdy z art. 37 ust. 1 ustawy prawo budowlane, ani innego przepisu prawa budowlanego nie wynika, że utrata prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane stanowi podstawę do stwierdzenia wygaśnięcia decyzji o pozwoleniu na budowę;

- art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. w zakresie w jakim organ II Instancji nie zawiesił z urzędu niniejszego postępowania, podczas gdy rozpatrzenie niniejszej sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez Sąd w postępowaniu cywilnym (konieczność ustalenia kto jest właścicielem działki ew. nr [...]).

- art. 7, 77 § 1, 80 k.p.a. poprzez ustalenie przez organ I Instancji, że uczestnik [...] sp. z o.o. utraciła prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, podczas gdy w/w kwestia jest kwestią sporną, a organy administracyjne nie są uprawnione do dokonywania ustaleń, czy w świetle prawa cywilnego inwestor utracił prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

- art. 80 k.p.a., poprzez dokonanie dowolnej, a nie swobodnej oceny materiału dowodowego i uznanie, że toczące się postępowania cywilne i karne nie mają znaczenia w niniejszej sprawie, a wpis w dziale II KW nr [...] jest wystarczającą podstawą do ustalenia prawa własności działki ewid. nr [...] pomimo toczących się postępowań mających na celu uzgodnienie treści księgi wieczystej z faktycznym stanem prawym.

Na podstawie tych zarzutów wniesiono o:

1. uchylenie w; całości decyzji Wojewody znak: [...] z dnia 21 lutego 2018r.. oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty [...] z dnia 12 czerwca 2017r. znak : [...]

2. dopuszczenie i przeprowadzenie dowodów powołanych w treści uzasadnienia poniżej na okoliczności tam wskazane,

3. zasądzenie na rzecz skarżących kosztów postępowania, w tym także kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych

W uzasadnieniu skargi podnieśli, że w odniesieniu do działki ewid. [...] objętej Księgą wieczystą nr [...] toczą się następujące postępowania:

1. o uzgodnienie treści Księgi wieczystej [...] (sygn. akt Sądu Rejonowego w N. T. w I Instancji - I C [...], w II Instancji- III Ca [...]) - postępowanie zawieszone do czasu prawomocnego zakończenia sprawy o sygn. akt I C [...] (o ustalenie nieważności czynności prawnej),

2. z powództwa prokuratora o ustalenie nieważności czynności prawnej- dot. nieważność aktu notarialnego, z którego wnioskodawca K. Ż. wywodzi prawo własności do działki ewid. [...] (sygn. akt Sądu Okręgowego w N. S. I C [...]),

3. z powództwa K. Ż. o eksmisję z lokali znajdujących się na działce ewid. [...] (sygn. akt Sądu Rejonowego w N. T. I C [...])- zawieszone do czasu prawomocnego zakończenia sprawy pod. sygn. Sądu Rejonowego w N. T. I C [...] (o uzgodnienie treści księgi wieczystej),

4. postępowanie przez Sądem Okręgowym w G. Ośrodek Zamiejscowy w R. i Wydział V Karny (sygn. akt V K [...])- dotyczy przestępstwa oszustwa (wyłudzenie) nieruchomości, w tym działki ewid. [...]).

Odnośnie działki ewid. [...] przed Sądem Rejonowym w N. T. pod sygn. akt I C [...] toczy się sprawa o ochronę naruszonego posiadania.

Skarżący wnieśli o odmowę wydania decyzji stwierdzającej wygaśnięcie w/w decyzji ewentualnie o zawieszenie postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a.

Dalej skarżący podnieśli, że utrata przez inwestora prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane już po wydaniu decyzji nie może być postrzegana jako przesłanka do uznania bezprzedmiotowości pozwolenia na budowę i w konsekwencji jego wygaszenia. Na potwierdzenie tego poglądu przywołano orzecznictwo sądów administracyjnych.

Podniesiono również, że nawet gdyby przyjąć, że utrata przez inwestora prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane daje podstawę do stwierdzenia wygaśnięcia decyzji o pozwoleniu na budowę w oparciu o art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a., to zaznaczyć należy, że mowa i jedynie o bezspornej i oczywistej utracie w/w prawa na gruncie prawa cywilnego.

Uczestnik [...] sp. z o.o. kwestionuje utratę prawa do dysponowania działką ewid. [...] na cele budowlane- w stosunku do działki ewid. [...] toczy się sprawa o ochronę naruszonego posiadania. Zgodnie z art. 3 pkt 11 ustawy prawo budowlane przez prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane rozumie się tytuł prawny wynikający z prawa własności, użytkowania wieczystego, zarządu, ograniczonego prawa rzeczowego albo stosunku zobowiązaniowego, przewidującego uprawnienia do wykonywania robót budowlanych. Twierdzenia Organu I Instancji, że skoro w stosunku do działki ewid. [...] toczy się postępowanie o przywrócenie naruszonego posiadania, to nie ma to żadnego wpływu na rozstrzygnięcie niniejszej sprawy i nie stanowi zagadnienia wstępnego, nie znajdują odzwierciedlenia w w/w art. 3 pkt 11 ustawy prawo budowlane. Zgodnie z przytoczonym przepisem prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane jest nie tylko związane z prawem własności. Organ I Instancji w odniesieniu do działki ewid. [...] przyjął natomiast, że jedynym tytułem z którego można wywodzić prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane jest własność. W konsekwencji Organ I Instancji ograniczył się do stwierdzenia, że sprawa o naruszenie posiadania nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy, ponieważ w sprawie z powództwa posesoryjnego sąd nie przesądza o własności. Tymczasem skoro prawo do dysponowania działką ewid. [...] jest kwestią sporną i toczy się postępowanie o ochronę naruszonego posiadania co do w/w działki, nie można wydać decyzji, o której mowa w art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. (prawo do dysponowania nieruchomością może wynikać nie tylko z prawa własności- art. 3 pkt 11 ustawy prawo budowlane).

Na marginesie podniesiono, że nawet gdyby przyjąć, że powództwo posesoryjne nie może przesądzać o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, to Organ I Instancji nie był uprawniony do wygaszenia w/w decyzji w całości- tj. także co do działki ewid. [...] i [...]. Ponadto Organ I Instancji nie poczynił ustaleń co do działki ewid. [...], ograniczając się jedynie do wskazania, że stanowi własność Gminy N. T.. Decyzja z dnia 1 października 2010r. i decyzja z dnia 26 września 2011r. dotyczyły nie tylko działki ewid. [...], ale także działki ewid. [...] i [...] Stąd też nawet gdyby przyjąć, że uczestnik [...] utraciła prawo do dysponowania działką ewid. [...], to Organ I Instancji nie był uprawniony do stwierdzenia wygaśnięcia w/w decyzji w całości (tj. także co do działki ewid. [...] i [...]).

Wskazać także trzeba, że [...] sp. z o.o. nigdy nie wystąpiła przeciwko [...] sp. z o.o. z pozwem o wydanie nieruchomości objętej działką ewid. [...], zatem nie istnieje żądna wiążąca podstawa do uznania, iż skarżąca [...] sp. z o.o. utraciła prawo dc posiadania tejże nieruchomości, a co za tym idzie prawo do dysponowania ta nieruchomością na cele budowlane. W chwili wydawania decyzji o pozwoleniu na budowę Skarżąca [...] sp. z o.o. jako właściciel posiadała prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, zaś utrata tego prawa w okresie późniejszym nie ma znaczenia dla wydanej już decyzji budowlanej.

Należy zauważyć, że spółka [...] właścicielem nieruchomości nr [...] została w dniu 26.03.2015 r., wcześniej właścicielem nieruchomości była spółka [...], która realizowała tam prace budowlane zgodnie z wydaną decyzją budowlaną. Zatem spółka [...] kupiła nieruchomość z ważną decyzją budowlaną, wydaną dla innego podmiotu, w trakcie trwającej inwestycji i zaawansowanych prac budowlanych. Spółka [...] miała tego świadomość i wiedzę, co jest odzwierciedlone w akcie notarialnym zakupu i nie wnosiła z tego tytułu żadnych roszczeń (patrz § 7 pkt 2 i 3 aktu notarialnego)

Organ II instancji podtrzymał stanowisko Organu I instancji, że powództwo posesoryjne nie ma znaczenia dla niniejszej sprawy, ponieważ nie przesądza ono o własności a jedynie o posiadaniu. Stanowisko takie jest bezpodstawne, ponieważ dla decyzji budowlanej nie ma znaczenia kwestia własności nieruchomości, a jedynie to, czy prace prowadzone są przez podmiot posiadający stosowne pozwolenie budowlane oraz czy w chwili wydawania pozwolenia na budowę posiadał on prawo do rozporządzania nieruchomością na cele budowlane, czy to na podstawie własności, czy też na podstawie innego prawa rzeczowego lub podmiotowego. W sytuacji, gdyby sąd powszechny uznał, że prawo posiadania zostało przez spółkę [...] naruszone i [...] sp. z o.o. została tego posiadania bezprawnie pozbawiona, to byłoby to równoznaczne z możliwością dalszego prowadzenia prac budowlanych na podstawie przedmiotowe pozwolenia budowlanego.

Organ nie może uznać, że fakt, że jeden z wnioskodawców może nie mieć interesu prawnego i składania wniosku, ponieważ drugi z wnioskodawców taki interes posiada, jest bez znaczenia dla postępowania administracyjnego.

Podkreślono, że wpis w dziale II księgi wieczystej posiada charakter deklaratoryjny, nie zaś konstytutywny. Organ I Instancji sam uzyskał dowody, które wskazują na obalenie domniemania prawnego, związanego z wpisaniem K. Ż. jako właściciela nieruchomości, w ten sposób ujawnione zostały przesłanki ku temu, żeby podważyć zasadność i zgodność wpisów w księdze wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym. Organ co prawda nie ma prawa dokonywać ustaleń odmiennych od tych, jakie wynikają z wpisów w księdze wieczystej, jednakże nie może pominąć faktu, że takie postępowania się toczą i uznać, że nie są istotne dla niniejszej sprawy ponieważ są tylko konfliktem pomiędzy stronami postępowania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w sprawie II SA/Kr 1487/16 ustalił, że postępowania te mają doniosłej znaczenie dla wszelkich czynności związanych z nieruchomością i organ administracyjny musi brać je pod uwagę w swych decyzjach.

W decyzji wydanej w niniejszej sprawie Starostwo Powiatowe w N. T. całkowicie pomija dowody i okoliczności, które sam uzyskał i potwierdził, a które mają zasadnicze znaczenie dla określenia kręgu osób uprawnionych do złożenia wniosku o wygaśnięcie decyzji budowlanej dotyczącej nieruchomości, która jest przedmiotem tak wielu postępowań sądowych. W toku postępowania karnego jeden z oskarżonych przyznał się do popełnianych czynów oraz poddał dobrowolnie karze. Na takie czynności Sąd Okręgowy oraz prokuratura Okręgowa wyraziła zgodę z uwagi na fakt, że osoby poszkodowane przez tego oskarżonego odzyskały swą nieruchomość.

Organ w postępowaniu dowodowym, praktycznie nie zaznaczył elementu ciągłości prac budowlanych na obydwu nieruchomościach. Inwestor nieprzerwanie od 2010r. prowadzi prace budowlane, pomimo wielu zmian własnościowych. Ostatnie wpisy w dzienniku budowy datowane są na 18.08.2016r., co jednoznacznie wskazuje, że Inwestor poważnie i systematycznie wykonuje swoje obowiązki inwestorskie. Wykonywanie prac budowlanych bez dłuższych przerw, jest główną podstawą i dodatkową przesłanką do stwierdzenia, że decyzja budowlana jest realizowana, tym samym nie mc podważyć jej ważności i obowiązywania.

Może się okazać, że postępowanie sądowe zakończy się prawomocnym postanowieniem stwierdzającym, że K. Ż. nigdy nie nabył prawa własności nieruchomości, gdyż jego czynność była z mocy prawa nieważna. W takiej sytuacji stan prawny będzie taki, że nieprzerwanie od 1995r. po dzień dzisiejszy właścicielami tej nieruchomości są wyłącznie Skarżący. Dlatego też decyzja wydana przez organ jest przedwczesna i posiada nieprawdziwe stwierdzenia.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie i w całości podtrzymał stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Stosownie do treści art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302) - dalej określanej jako "p.p.s.a." uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji bądź postanowienia w całości lub w części następuje wtedy gdy sąd stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Dokonawszy w niniejszej sprawie kontroli zaskarżonej decyzji pod kątem tak określonych kryteriów, Wojewódzki Sąd Administracyjny doszedł do wniosku, że skarga jest uzasadniona, z uwagi na naruszenie przez organ przepisów postępowania.

W pierwszej kolejności wskazać należy, że z akt sprawy nie wynika, czy odwołanie [...] sp. z o.o. z siedzibą w K. zostało złożone w terminie. Organ II Instancji rozpoczął co prawda wyjaśnianie tej sprawy tj. zwrócił się do pełnomocnika skarżącej spółki pocztą elektroniczną (i jak wynika z akt również uprzednio telefonicznie - k. 62-63 akt Wojewody) z prośbą o przesłanie skanu dowodu nadania listem poleconym pisma zawierającego dowołanie spółki, jednakże pomimo braku odpowiedzi przyjął, że odwołanie zostało złożone w terminie. Tym samym organ II Instancji nie ustalił bezspornie, czy odwołanie zostało wniesione w terminie i czy wobec tego może zostać rozpatrzone wraz z pozostałymi odwołaniami. Niemniej nie ulega wątpliwości, że w terminie zostały złożone odwołania pozostałych skarżących tj. A. W. A. W., zatem skarga mogła zostać rozpoznana.

Podstawę prawną zaskarżonej decyzji stanowił art. 162 § 1 pkt. 1 Kpa. Zgodnie z tym przepisem, organ administracji publicznej, który wydał decyzję w pierwszej instancji, stwierdza jej wygaśnięcie, jeżeli decyzja stała się bezprzedmiotowa, a stwierdzenie wygaśnięcia takiej decyzji nakazuje przepis prawa albo gdy leży to w interesie społecznym lub w interesie strony. Organ wskazał przy tym, że co prawda w sprawie nie zachodzą przesłanki o których mowa w art. 37 ust. 1 ustawy prawo budowlane (decyzja o pozwoleniu na budowę wygasa, jeżeli budowa nie została rozpoczęta przed upływem 3 lat od dnia, w którym decyzja ta stała się ostateczna lub budowa została przerwana na czas dłuższy niż 3 lata), ale przyjął, że decyzja stała się bezprzedmiotowa, a jej wygaszenie leży w interesie społecznym i w interesie strony. Bezprzedmiotowości postępowania organ upatruje w utracie prawa własności nieruchomości przez inwestorów – skarżących, na rzecz których wydana była decyzja o pozwoleniu na budowę.

Co do zasady zgodzić się należy z organem, że art. 162 § 1 Kpa może być podstawą wygaszenia decyzji o pozwoleniu na budowę, albowiem sytuacja opisana w art. 37 ust. 1 ustawy prawo budowlane nie stanowi zamkniętego katalogu przyczyn dla których pozwolenie na budowę może zostać wygaszone.

W wyroku z dnia 5 lipca 2016 r. sygn. II OSK 2351/15 Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, że "utrata przez inwestora prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w czasie realizacji inwestycji uniemożliwia wykonanie decyzji o pozwoleniu na budowę, jeżeli inwestor i właściciel nieruchomości nie wyrażają zgody na przeniesienie tej decyzji zgodnie z art. 40 p.b. Taka sytuacja powoduje - z jednej strony - bezprzedmiotowość decyzji o pozwoleniu na budowę wydanej na rzecz inwestora, który utracił prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane i nie może wykonywać decyzji, a z drugiej strony - naruszenie praw właściciela nieruchomości, który nie może uzyskać decyzji o pozwoleniu na budowę dla własnej inwestycji. Bezsporna w świetle prawa cywilnego utrata przez inwestora prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w czasie realizacji inwestycji daje podstawę do stwierdzenia przez organ architektoniczno-budowlany wygaśnięcia decyzji o pozwoleniu na budowę na podstawie art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. W takiej sytuacji nie jest możliwe wykonanie decyzji przez inwestora, co czyni ją bezprzedmiotową, a ponadto stwierdzenie wygaśnięcia decyzji o pozwoleniu na budowę leży w interesie społecznym, gdyż ma wpływ na pewność obrotu prawnego tą nieruchomością, a poza tym leży w interesie właściciela nieruchomości."

Pogląd ten Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w całości podziela, niemniej jednak stanowczego podkreślenia wymaga, że Naczelny Sąd Administracyjny wskazał wyraźnie, że aby można było mówić o bezprzedmiotowości decyzji o pozwoleniu na budowę, utrata przez inwestora prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane powinna być "bezsporna w świetle prawa cywilnego".

O "bezsporności" w niniejszej sprawie w żadnym wypadku powiedzieć nie można, co więcej zgromadzony w aktach administracyjnych materiał dowodowy wprost i jednoznacznie wskazuje na daleko posunięty spór, dotyczący utraty prawa własności nieruchomości przez inwestora.

W aktach sprawy znajdują się przedstawione przez skarżących za pismem z dnia 2 lutego 2017 r. – k. 268 akt organu I Instancji), na wezwanie organu I Instancji z dnia 24 stycznia 2017 r.:

1. pozew Prokuratora Okręgowego w G. o ustalenie nieważności czynności prawnej, który to pozew w pkt. V żądania dotyczy nieważność aktu notarialnego, z którego K. Ż. wywodzi prawo własności do działki ewid. [...] (sygn. akt Sądu Okręgowego w N. S. I C [...], karta [...].)

2. postanowienie Sądu Rejonowego w N. T. Wydział I Cywilny z dnia 27 maja 2013r. o zawieszeniu postępowania eksmisyjnego z powództwa K. Ż. przeciwko (między innymi) A. W. i A. W. do czasu prawomocnego rozpoznania sprawy prowadzonej przez Sąd Rejonowy w N. T. o sygn. IC [...] (o uzgodnienie księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym, k. 217 akt adm.)

3. informacja z dnia 1 października 2015 r. Sądu Okręgowego w N. S. o zawieszeniu postepowania apelacyjnego w sprawie o uzgodnienie księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym do czasu rozpoznania sprawy o sygn. [...] prowadzonej przez Sąd Okręgowy w N. S. (sprawa wymieniona w pkt. 1 – z powództwa Prokuratora Okręgowego w G., k. 215 akt adm.)

W swoich odwołaniach skarżący A. W. i A. W. powołują się też na toczące się przez Sądem Okręgowym w G. Ośrodek Zamiejscowy w R. Wydział V Karny (sygn. akt V K [...]) postępowanie dotyczące przestępstwa oszustwa (wyłudzenia) nieruchomości, w tym działki ewid. [...].

Wobec tak udokumentowanego "otoczenia prawnego" stanu własności nieruchomości stanowiącej działkę ewidencyjną nr [...], wydanie zaskarżonej decyzji było przedwczesne, a błąd organu polegał w głównej mierze na odmowie zawieszenia postepowania, do czasu prawomocnego zakończenia sprawy z powództwa Prokuratora Okręgowego w G. o ustalenie nieważności czynności prawnej, toczącej się do sygn. akt Sądu Okręgowego w N. S. I C [...]. Zdaniem Sądu w sprawie zachodzi sytuacja po której mowa w art. 97 § 1pkt. 4 Kpa, tj. sytuacja, w której organ administracji publicznej jest obowiązany zawiesić postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. W niniejszej sprawie organ pominął fakt zawisłości sporu przed sądem powszechnym, w którym może dojść do stwierdzenia ze skutkiem ex tunc nieważności umów będących podstawę wpisu w księdze wieczystej.

Wskazać przy tym należy, że powoływanie się przez organ w okolicznościach niniejszej sprawy wyłącznie na domniemanie z art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1007 z późn. zm.), zgodnie z którym domniemywa się, że prawo jawne z księgi wieczystej jest wpisane zgodnie z rzeczywistym stanem prawnym, bez rozważenia również treści art. 5 tej ustawy (zasady rękojmi wiary publicznej ksiąg wieczystych) w połączeniu z art. 6 (wyłączenie ochrony wynikającej z rękojmi wobec rozporządzeń dokonanych na rzecz nabywcy działającego w złej wierze) – spowodował właśnie skutek w postaci przedwczesnego wydanie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej decyzji organu I Instancji.

Wobec powyższego w ponownie prowadzonym postępowaniu organ będzie obowiązany zawiesić je na zasadzie art. 97 § 1 pkt. 4 Kpa i oczekiwać na prawomocne zakończenie sprawy z powództwa Prokuratora Okręgowego w G.. Niezależnie od powyższego, wygaszenie decyzji o pozwoleniu na budowę będzie możliwe po bezspornym ustaleniu, że budowa została przerwana na czas dłuższy niż 3 lata czyli ustaleniu spełnienia przesłanek o których mowa w art. 37 ust. 1 Ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1202 z późn. zm.), albowiem są to inne okoliczności i podstawy prawne wygaszenia decyzji niż przyjęte w niniejszym postępowaniu i od nich niezależne.

Wobec powyższego zaskarżona decyzja została uchylona na zasadzie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c. Decyzja organu I instancji została uchylona na zasadzie art. 135 p.p.s.a. O kosztach orzeczono na zasadzie art. 200 p.p.s.a., zgodnie z którym w razie uwzględnienia skargi przez sąd pierwszej instancji przysługuje skarżącemu od organu, który wydał zaskarżony akt zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw. Na zasądzone koszty składają się kwoty uiszczone przez skarżących tytułem wpisu