Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 470/23
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-09-08 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6330 Status  bezrobotnego
Hasła tematyczne: Bezrobocie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 2 ust. 1 pkt 2, art. 33 ust. 2
journal: Dz.U. 2021 poz 1100
law: Ustawa z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska Sędziowie: sędzia NSA Maciej Dybowski (spr.) sędzia del. WSA Joanna Skiba po rozpoznaniu w dniu 8 września 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M.Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 5 kwietnia 2022 r. sygn. akt II SA/Bd 1371/21 w sprawie ze skargi M.Z. na decyzję Wojewody Kujawsko-Pomorskiego z dnia 20 sierpnia 2021 r. nr WPS.I.8640.50.2021.AP w przedmiocie uchylenia decyzji w sprawie statusu osoby bezrobotnej i prawa do zasiłku dla bezrobotnych oraz odmowy uznania za osobę bezrobotną i przyznania prawa do zasiłku dla bezrobotnych oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 5 kwietnia 2022 r. sygn. akt II SA/Bd 1371/21 (dalej wyrok II SA/Bd 1371/21) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy oddalił skargę M. Z. na decyzję Wojewody Kujawsko-Pomorskiego z 20 sierpnia 2021 r. nr WPS.I.8640.50.2021.AP w przedmiocie uchylenia decyzji w sprawie statusu osoby bezrobotnej i prawa do zasiłku dla bezrobotnych oraz odmowy uznania za osobę bezrobotną i przyznania prawa do zasiłku dla bezrobotnych (k. 29, 42-46 akt sądowych).

Skargę kasacyjną wywiódł M. Z. (dalej skarżący lub skarżący kasacyjnie), reprezentowany przez r. pr. P. K., zaskarżając wyrok II SA/Bd 1371/21 w całości, zarzucając wyrokowi naruszenie prawa materialnego:

1. art. 33 ust. 4 pkt 1 i art. 2 ust. 1 pkt 2 ustawy z [dnia 20 kwietnia] 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy [(Dz.U. z 2021 r. poz. 1100, zm. poz. 1164, dalej upz)] przez dokonanie błędnej wykładni, pomijając wykładnię celowościową i funkcjonalną oraz zasadę proporcjonalności wynikającą z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP;

2. art. 2 ust. 1 pkt 2 upz przez [przyjęcie], że skarżący, jako osoba spełniająca funkcję korporacyjną prezesa zarządu spółki z ograniczoną odpowiedzialnością, która nie prowadzi aktywnej działalności, nie jest osobą zdolną i gotową do podjęcia zatrudnienia w pełnym wymiarze czasu pracy obowiązującym w danym zawodzie.

Skarżący kasacyjnie wniósł o: uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości; uchylenie zaskarżonej decyzji Wojewody Kujawsko-Pomorskiego; zasądzenie na rzecz skarżącego [zwrotu] kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych; zrzekł się rozpoznania skargi kasacyjnej na rozprawie (k. 51-52v akt sądowych).

Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W świetle art. 183 ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania; bada przy tym wszystkie podniesione przez skarżącego zarzuty naruszenia prawa (uchwała pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 października 2009 r. I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010/1/1). W sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania.

Zgodnie z art. 193 zdanie drugie ppsa, w brzmieniu obowiązującym od 15 sierpnia 2015 r., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zd. pierwsze ppsa. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy i Sąd I instancji. Sporządzone przez Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnienie wyroku może zostać zawężone wyłącznie do oceny tych aspektów prawnych, które świadczą o braku usprawiedliwionych podstaw skargi kasacyjnej, z którego to uprawnienia Naczelny Sąd Administracyjny w rozpoznawanej sprawie postanowił skorzystać. Rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym (art. 182 § 2 i 3 ppsa).

Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Skarżący kasacyjnie nie postawił zarzutu błędnej akceptacji zaskarżonym wyrokiem stanu faktycznego, ustalonego przez Wojewodę, co czyni ów stan faktyczny wiążącym dla Naczelnego Sądu Administracyjnego. Nie zarzucił on również w skardze kasacyjnej naruszenia w inny sposób przez Sąd I instancji przepisów postępowania mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Biorąc pod uwagę uregulowany granicami skargi kasacyjnej zakres kontroli instancyjnej sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, stwierdzić należy, że skargę kasacyjną oparto na podstawie kasacyjnej wskazanej w art. 174 pkt 1 ppsa i jako taka nie zawiera ona usprawiedliwionych podstaw.

Istotę sporu w niniejszej sprawie stanowiła kwestia odmowy przyznania skarżącemu statusu osoby bezrobotnej z uwagi na pełnienie przezeń funkcji prezesa zarządu w dwu spółkach prawa handlowego. Organy administracji uznały, że zajmowanie tego stanowiska stoi w sprzeczności ze stałą i pełną gotowością do podjęcia zatrudnienia, będącej warunkiem koniecznym do posiadania statusu osoby bezrobotnej. Sąd I instancji podzielił stanowisko organów, które zasługuje również na aprobatę Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Art. 2 ust. 1 pkt 2 upz zawiera definicję legalną terminu "bezrobotny". Zgodnie z tym przepisem, bezrobotny oznacza osobę, o której mowa w art. 1 ust. 3 pkt 1 i 2 lit. a-g oraz i-m oraz osobę, o której mowa w art. 1 ust. 3 pkt 2 lit. ha, która bezpośrednio przed rejestracją jako bezrobotna była zatrudniona nieprzerwanie na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej przez okres co najmniej 6 miesięcy, oraz osobę, o której mowa w art. 1 ust. 3 pkt 3, 4 i 4a, niezatrudnioną i niewykonującą innej pracy zarobkowej, zdolną i gotową do podjęcia zatrudnienia w pełnym wymiarze czasu pracy obowiązującym w danym zawodzie lub w danej służbie albo innej pracy zarobkowej albo jeżeli jest osobą niepełnosprawną, zdolną i gotową do podjęcia zatrudnienia co najmniej w połowie tego wymiaru czasu pracy, nieuczącą się w szkole, z wyjątkiem uczącej się w szkołach dla dorosłych lub przystępującej do egzaminu eksternistycznego z zakresu programu nauczania tej szkoły oraz uczącej się w branżowej szkole II stopnia i szkole policealnej, prowadzącej kształcenie w formie stacjonarnej lub zaocznej, lub w szkole wyższej, gdzie studiuje na studiach niestacjonarnych, zarejestrowaną we właściwym dla miejsca zameldowania stałego lub czasowego powiatowym urzędzie pracy oraz poszukującą zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, jeżeli: a) ukończyła 18 lat, b) nie ukończyła 60 lat - kobieta lub 65 lat - mężczyzna, c) nie nabyła prawa do emerytury lub renty z tytułu niezdolności do pracy, renty szkoleniowej, renty socjalnej, renty rodzinnej w wysokości przekraczającej połowę minimalnego wynagrodzenia za pracę albo po ustaniu zatrudnienia, innej pracy zarobkowej, zaprzestaniu prowadzenia pozarolniczej działalności, nie pobiera nauczycielskiego świadczenia kompensacyjnego, zasiłku przedemerytalnego, świadczenia przedemerytalnego, świadczenia rehabilitacyjnego, zasiłku chorobowego, zasiłku macierzyńskiego lub zasiłku w wysokości zasiłku macierzyńskiego, ca) nie nabyła prawa do emerytury albo renty z tytułu niezdolności do pracy, przyznanej przez zagraniczny organ emerytalny lub rentowy, w wysokości co najmniej najniższej emerytury albo renty z tytułu niezdolności do pracy, o których mowa w ustawie z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, d) nie jest właścicielem lub posiadaczem samoistnym lub zależnym nieruchomości rolnej, w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny (Dz.U. z 2023 r. poz. 1610, 1615, 1890 i 1933), o powierzchni użytków rolnych przekraczającej 2 ha przeliczeniowe lub nie podlega ubezpieczeniom emerytalnemu i rentowym z tytułu stałej pracy jako współmałżonek lub domownik w gospodarstwie rolnym o powierzchni użytków rolnych przekraczającej 2 ha przeliczeniowe, e) nie uzyskuje przychodów podlegających opodatkowaniu podatkiem dochodowym z działów specjalnych produkcji rolnej, chyba że dochód z działów specjalnych produkcji rolnej, obliczony dla ustalenia podatku dochodowego od osób fizycznych, nie przekracza wysokości przeciętnego dochodu z pracy w indywidualnych gospodarstwach rolnych z 2 ha przeliczeniowych ustalonego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie przepisów o podatku rolnym, lub nie podlega ubezpieczeniom emerytalnemu i rentowym z tytułu stałej pracy jako współmałżonek lub domownik w takim gospodarstwie, f) nie złożyła wniosku o wpis do Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej albo po złożeniu wniosku o wpis: - zgłosiła do Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej wniosek o zawieszenie wykonywania działalności gospodarczej i okres zawieszenia jeszcze nie upłynął, albo - nie upłynął jeszcze okres do, określonego we wniosku o wpis do Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej, dnia podjęcia działalności gospodarczej, g) nie jest osobą tymczasowo aresztowaną lub nie odbywa kary pozbawienia wolności, z wyjątkiem kary pozbawienia wolności odbywanej poza zakładem karnym w systemie dozoru elektronicznego, h) nie uzyskuje miesięcznie przychodu w wysokości przekraczającej połowę minimalnego wynagrodzenia za pracę, z wyłączeniem przychodów uzyskanych z tytułu odsetek lub innych przychodów od środków pieniężnych zgromadzonych na rachunkach bankowych, i) nie pobiera na podstawie przepisów o pomocy społecznej zasiłku stałego, j) nie pobiera, na podstawie przepisów o świadczeniach rodzinnych, świadczenia pielęgnacyjnego, specjalnego zasiłku opiekuńczego lub dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu samotnego wychowywania dziecka i utraty prawa do zasiłku dla bezrobotnych na skutek upływu ustawowego okresu jego pobierania, k) nie pobiera po ustaniu zatrudnienia świadczenia szkoleniowego, o którym mowa w art. 70 ust. 6, l) nie podlega, na podstawie odrębnych przepisów, obowiązkowi ubezpieczenia społecznego, z wyjątkiem ubezpieczenia społecznego rolników, m) nie pobiera na podstawie przepisów o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów zasiłku dla opiekuna.

W wyroku z 1.3.2017 r. I OSK 3283/15 (cbosa) NSA wskazał, że dla uzyskania statusu bezrobotnego wymagane jest łączne spełnienie wszystkich przesłanek określonych w art. 2 ust. 1 pkt 2 upz. Jednym z podstawowych elementów definicji bezrobotnego jest gotowość do podjęcia zatrudnienia, a tym samym jego dyspozycyjność. Dla uzyskania i kontynuowania statusu bezrobotnego nieodzownym jest, by warunek ten był spełniony zarówno w dniu rejestracji w charakterze bezrobotnego, jak i przez dalszy okres korzystania z tego statusu, a zatem pojęcie "gotowość do podjęcia zatrudnienia albo innej pracy zarobkowej" oznacza sytuację, gdy określona osoba nie tylko wyraża wolę (zamiar) i chęć wykonywania pracy, ale jednocześnie osoba ta ma obiektywne możliwości świadczenia tej pracy. Zajęcia niezarobkowe mogą być wykonywane przez osobę bezrobotną, o ile nie kolidują z możliwością podjęcia zatrudnienia (odpowiednio - wyrok NSA z 19.7.2023 r. I OSK 1098/22, cbosa).

Sąd I instancji słusznie zwrócił uwagę, że z przywołanej regulacji wynika przesłanka stanowiąca istotny element definicji bezrobotnego, a mianowicie "gotowość do podjęcia pracy". Warunek ten musi być przy tym spełniony zarówno w dniu rejestracji w charakterze bezrobotnego, jak i przez cały czas korzystania z omawianego statusu, gdyż w przeciwnym razie zasadne jest pozbawianie lub nieprzyznanie stronie statusu bezrobotnego - jak to miało miejsce w przedmiotowej sprawie. Chodzi o możliwość podjęcia zatrudnienia w pełnym wymiarze czasu pracy, przy czym gotowości do pracy nie można utożsamiać wyłącznie z deklarowaną chęcią podjęcia przez zainteresowanego pracy, ale z rzeczywistymi możliwościami jej wykonywania.

Starosta, z zastrzeżeniem art. 75 ust. 3, pozbawia statusu bezrobotnego, który nie spełnia warunków, o których mowa w art. 2 ust. 1 pkt 2 tej ustawy (art. 33 ust. 4 pkt 1 upz). Jeżeli bezrobotny został pouczony o przesłankach warunkujących pozbawienie go statusu bezrobotnego (wyrok WSA w Bydgoszczy z 11.3.2014 r. II SA/Bd 40/14, Legalis 952744), organ, stwierdziwszy, że bezrobotny nie spełnia warunków uznania go za bezrobotnego w rozumieniu art. 2 ust. 1 pkt 2 upz, jest zobligowany do pozbawienia go statusu bezrobotnego. W takiej sytuacji organ nie ma w tym zakresie swobody właściwej dla uznania administracyjnego.

Zarzut skarżącego kasacyjnie, że wykładając normę prawną wynikającą z art. 2 ust. 1 pkt 2 upz, Sąd I instancji pominął wykładnię celowościową i funkcjonalną oraz zasadę proporcjonalności wynikającą z art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. nr 78 poz. 483; sprost. z 2001 r. nr 28 poz. 319; zm. z 2006 r. nr 200 poz. 1471; z 2009 r. nr 114 poz. 946, dalej Konstytucja RP), jest bezzasadny. Podstawą orzekania przez organy stosujące prawo nie jest przepis prawny, lecz norma prawna, w praktyce wywiedziona w drodze wykładni prawa z szeregu przepisów prawnych - w tym częstokroć także z aktów prawnych o różnej randze. W punkcie V ppkcie 9 uzasadnienia wyroku z 10.12.2002 r. P 6/02, OTK-A 2002/7/91, Trybunał Konstytucyjny trafnie wskazał, że normę prawną rekonstruuje się zawsze z całokształtu obowiązujących przepisów prawnych. Wykładnią prawa jest operacja myślowa nie ograniczająca się do wykładni jednego bądź dwu przepisów, zawartych w jednej ustawie (in casu - w trzech ustawach) zwłaszcza ograniczona jedynie do wykładni językowej, lecz operacja w toku której dokonuje się przekładu zbioru przepisów ogłoszonych w aktach prawodawczych na zbiór norm postępowania równoznaczny jako całość z danym zbiorem przepisów.

We współczesnej nauce i praktyce sądów, przeważa pogląd, zgodnie z którym wykładnię należy kontynuować przy wykorzystaniu wszystkich trzech grup dyrektyw interpretacyjnych, bez względu na stopień jasności rezultatu wykładni otrzymanego w wyniku zastosowania dyrektyw chronologicznie wcześniejszych (dyrektyw językowych, systemowych, funkcjonalnych; M. Peno, M. Zieliński, Koncepcja derywacyjna wykładni a wykładnia w orzecznictwie Izby Karnej i Izby Wojskowej Sądu Najwyższego, w: Zagadnienia prawa dowodowego, pod red. J. Godynia, M. Hudzika, L. K. Paprzyckiego, Warszawa 2011, s. 120). Jednakowe rezultaty interpretacji otrzymane wg tych trzech typów dyrektyw niebywale wzmacniają uzyskany rezultat wykładni i taka sytuacja winna być typowa w każdym przypadku poprawnie przeprowadzonej legislacji. Różnice rezultatów wykładni językowej, systemowej i funkcjonalnej wymagają podjęcia decyzji o pierwszeństwie któregoś z nich (M. Zieliński, Clara non sunt interpretanda - mity i rzeczywistość, ZNSA 2012/6/ 18-21; M. Zieliński, Wykładnia prawa. Zasady - reguły - wskazówki, Wolters Kluwer 2017, s. 212-213, uw. 432, 433, przypis 17, 18; wyrok NSA z 2.6.2017 r. I OSK 600/16, cbosa).

Treść art. 2 ust. 1 pkt 2 upz jest klarowna; zawiera ona definicję legalną pojęcia "bezrobotnego" na użytek tej ustawy. W kontrolowanej sprawie rezultaty wykładni językowej, systemowej i celowościowej art. 33 ust. 4 pkt 1 i art. 2 ust. 1 pkt 2 upz w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP dały ten sam rezultat.

W doktrynie i orzecznictwie jednolicie przyjmuje się, że na autorze skargi kasacyjnej ciąży obowiązek konkretnego wskazania które przepisy prawa materialnego zostały przez sąd naruszone zaskarżanym orzeczeniem, na czym polegała ich błędna wykładnia i niewłaściwe zastosowanie oraz jaka powinna być wykładnia prawidłowa i właściwe zastosowanie (wyrok NSA z 12.3.2013 r. II GSK 2468/11, aprobowany przez J. Drachala, A. Wiktorowską, R. Stankiewicza w: red. R. Hauser, M. Wierzbowski, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, C.H. Beck 2023, s. 874, nb 6).

Skarżący kasacyjnie, stawiając zarzut błędnej wykładni art. 33 ust. 4 pkt 1 i art. 2 ust. 1 pkt 2 upz przez dokonanie błędnej wykładni, pomijając wykładnię celowościową i funkcjonalną oraz zasadę proporcjonalności wynikającą z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, nie wykazał na czym polegał błąd sądu w rekonstrukcji treści konkretnej normy prawnej i nie podał jaka winna być wykładnia właściwa (wyroki NSA z: 15.2.2006 r. II GSK 388/05; 18.5.2007 r. I OSK 873/06; 5.6.2006 r. I OSK 24/06). Przywołanie wyroku NSA z 25.7.2018 r. I OSK 1020/18 wymogu tego nie spełnia. Należy zwrócić uwagę, że wyrok I OSK 1020/18 zapadł w zasadniczo odmiennym stanie faktycznym.

W uzasadnieniu tego wyroku NSA w szczególności wskazał: "[...] Definicja bezrobotnego zawarta w powołanym wyżej przepisie ma szczególne znaczenie dla regulacji prawnej instytucji statusu osoby bezrobotnej. Z tego powodu jej nadmiernie restrykcyjna wykładnia mogłaby w sposób niepożądany eliminować z kręgu beneficjentów świadczeń przewidzianych dla bezrobotnych te osoby, które będąc przymusowo bez pracy, powinny je uzyskiwać. Należy podzielić pogląd wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 grudnia 2017 r., sygn. akt I OSK 547/17 [...], że organy administracji publicznej powinny dokonywać wykładni przepisów art. 33 ust. 4 pkt 1 i art. 2 ust. 1 pkt 2 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, mając na uwadze nie tylko ich literalne brzmienie, ale również wykładnię celowościową i funkcjonalną oraz zasadę proporcjonalności wynikającą z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Przy czym nie chodzi o ich stosowanie w sposób uznaniowy. Celem ww. ustawy jest bowiem zwiększenie zatrudnienia i zahamowanie wzrostu bezrobocia, w tym rozwiązywanie problemów społecznych, zwłaszcza takich jak bezrobocie, ubóstwo i wykluczenie społeczne.

W rozpoznawanej sprawie należy zgodzić się z Sądem pierwszej instancji, że prowadząc postępowanie w sprawie A.B. organy administracji dopuściły się naruszenia zasady swobodnej oceny dowodów wyrażonej w art. 80 kpa. Zgodnie z art. 80 kpa, organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Przepis ten wymaga zatem, aby ocena uznania danej okoliczności za udowodnioną była oparta na całości materiału dowodowego. Wymieniona wyżej zasada pozostaje w ścisłym związku z zasadą prawdy obiektywnej sformułowaną w art. 7 kpa i związaną z nią dyrektywą wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego (art. 77 § 1 kpa). Ustalenie rzeczywistego stanu faktycznego stanowi wszak warunek prawidłowego zastosowania przepisów prawa materialnego, które wyznaczają zakres postępowania dowodowego w danej sprawie. W niniejszej sprawie, jak zauważył Sąd pierwszej instancji, kluczowa dla jej rozstrzygnięcia była kwestia podjęcia zatrudnienia przez A.B. Jak wskazał Sąd bezsprzeczne jest, że A.B. w dniu 12 kwietnia 2017 r. stawiła się w sklepie przy ul. [...] w R. Przedłożyła wykonane wcześniej wstępne badania lekarskie oraz wypełniła kwestionariusz osobowy. Jednak stwierdzając, że przedstawiono jej warunki pracy inne niż uprzednio uzgodnione, nie podpisała umowy o pracę i nie zgłosiła się więcej do pracy w tym sklepie. Tym samym, w ocenie Sądu, była to tylko próba podjęcia zatrudnienia, do którego finalnie nie doszło. Natomiast zdaniem skarżącego kasacyjnie organu, o podjęciu zatrudnienia przez skarżącą miałyby świadczyć m.in.: jej podpis na liście obecności w sklepie w tym dniu, przelew wynagrodzenia za pracę wykonaną w dniu 12 kwietnia 2017 r. (92,32 zł), zgłoszenie przez pracodawcę do obowiązkowych ubezpieczeń społecznych oraz wystawienie przez niego świadectwa pracy z dnia 18 maja 2017 r. [...] w gruncie rzeczy przytoczone wyżej okoliczności nie były kwestionowane w toku postępowania zarówno przez organ administracji, jak i skarżącą, podobnie również jak sam fakt niepodpisania przez strony umowy o pracę. Odmienna była zaś ich interpretacja oraz znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy.

Właściwy przedmiot sporu stanowi bowiem, czy we wskazanych wyżej okolicznościach można było uznać, że doszło do skutkującego utratą statusu bezrobotnego podjęcia zatrudnienia. W tym zakresie przekonujące jest stanowisko Sądu pierwszej instancji, że przyjęcie przez organ, iż A.B. podjęła zatrudnienie było nieuzasadnione, gdyż nie zostało oparte na wszechstronnej ocenie całokształtu materiału dowodowego, w tym przyznania odpowiedniego znaczenia poszczególnym faktom i dowodom, np. niepodpisania umowy o pracę oraz wyjaśnieniom skarżącej. Nie sposób bowiem nie zauważyć, że istnieje zasadnicza różnica między świadczeniem pracy na podstawie zawartej umowy o pracę, czyli pozostawaniem w stosunku pracy, zakładającym ciągłość tego stosunku, a jedynie faktycznym wykonywaniem pracy w wymiarze jednodniowym, bez zawarcia umowy o pracę. Trzeba przy tym podkreślić, że umowa o pracę jest czynnością prawną wyrażającą zgodny zamiar stron i zawierającą elementy przedmiotowo istotne, co do których strony muszą dojść do porozumienia, aby czynność ta została w ogóle skutecznie dokonana. W szczególności oświadczenie strony powinno w sposób niebudzący wątpliwości wskazywać na wolę podjęcia pracy w charakterze pracownika. W toku całego postępowania administracyjnego A.B. wielokrotnie zaś podkreślała, że choć stawiła się w dniu 12 kwietnia 2017 r. do pracy w sklepie i wykonywała polecenia, to nie podpisała ostatecznie umowy o pracę, bo jej nie zawarła, gdyż nie zaakceptowała przedstawionych jej warunków zatrudnienia, które okazały się inne od wcześniej uzgodnionych. [...] nawet wykonana przez ten jeden dzień praca nie polepszyła na tyle materialnego i społecznego położenia A.B., że powinna ona była przestać być osobą bezrobotną. Nie można pominąć również tego, że wykonywanie pracy przez okres jednego dnia nie skutkowało utratą jej gotowości do podjęcia pracy w pełnym wymiarze czasu pracy. Praca ta miała bowiem charakter całkowicie incydentalny i docelowo mający dopiero doprowadzić do zawarcia umowy o pracę. Tymczasem ważnym elementem ustawowej definicji osoby bezrobotnej jest pozostawanie w pełnej i rzeczywistej gotowości do podjęcia zatrudnienia. Przyczyną utraty statusu osoby bezrobotnej nie powinno być więc wykonywanie jakiejkolwiek pracy, ale tylko takiej, która koliduje z gotowością do podjęcia pracy w pełnym wymiarze. Z tego powodu należało uznać, że okoliczności związanych z wykonywaniem pracy przez A.B. w dniu 12 kwietnia 2017 r. nie można było potraktować jako podjęcia zatrudnienia w rozumieniu art. 2 ust. 1 pkt 2 i pkt 43 ustawy, skutkującego na podstawie art. 33 ust. 4 pkt 1 ustawy pozbawieniem statusu bezrobotnego i prawa do zasiłku. W okolicznościach rozpoznawanej sprawy zastosowanie powołanego wyżej przepisu nie powinno więc mieć miejsca. Zastosowanie bowiem przewidzianej w nim sankcji wobec bezrobotnej A.B., która mając zamiar podjęcia stałej pracy w oparciu o umowę o pracę, świadczyła ją tylko przez jeden dzień za wynagrodzeniem kilkudziesięciu złotych, gdyż do jej zawarcia nie doszło - byłoby nieadekwatne do wskazanych wyżej celów ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy [...]".

Bezsporny stan faktyczny, aprobowany wyrokiem II SA/Bd 1371/21, różni się zasadniczo od stanu faktycznego sprawy kontrolowanej wyrokiem I OSK 1020/18.

Art. 31 ust. 3 Konstytucji RP stanowi, że ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw. W tym aspekcie, w kontekście zarzutu kasacyjnego, wskazać trzeba, że prawo do przyznania statusu bezrobotnego nie stanowi konstytucyjnej wolności ani prawa. W rezultacie, ograniczenie, o którym mowa w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, nie znajduje w tej sprawie zastosowania. Dotyczy ono bowiem innego rodzaju kategorii wolności i praw człowieka i obywatela, o których stanowi Konstytucja, np. wolności, w tym wolności prasy, zrzeszania się, wyznania, równości, własności i prawa dziedziczenia, prawa do tworzenia samorządów zawodowych, prawa do ochrony pracy i warunków pracy.

Sąd I instancji dokonał prawidłowej wykładni art. 33 ust. 4 pkt 1 w zw. z art. 2 ust. 1 pkt 2 upz i trafnie uznał, że skarżący, pełniąc funkcję prezesa zarządu w dwu spółkach prawa handlowego, rzeczywiste możliwości podjęcia pracy miał w znacznym stopniu ograniczone w stosunku do możliwości istniejących w sytuacji, gdy bezrobotny nie wykonuje żadnego zajęcia. Zakres obowiązków i praw członków zarządu spółki wynika wprost z art. 201 § 1 ustawy z dnia 15 września 2000r. Kodeks spółek handlowych (Dz.U. z 2020 r. poz. 1526 ze zm., dalej ksh). Skarżący kasacyjnie nie podważył, że w dacie złożenia wniosku o zarejestrowanie jako "bezrobotny" pełnił był funkcję prezesa jednoosobowego zarządu [...] sp. z o.o., pełniąc ją również w dacie wydania zaskarżonej decyzji i posiada [...] udziałów o łącznej wartości nominalnej [...] zł; uchwałą nr [...] Nadzwyczajnego Zgromadzenia Wspólników z [...] grudnia 2019 r. otwarto likwidację Spółki; likwidatorem jest E. Z., Spółka reprezentowana jest przez jednego likwidatora. Na dzień wydania zaskarżonej decyzji pełnił był również funkcję prezesa jednoosobowego zarządu i jedynego prokurenta [...] sp. z o.o., i posiada [...] udziałów we współwłasności łącznej o łącznej wysokości [...] PLN, którego to faktu również nie zanegował (k. 41-35, 34-27 akt PUP).

Pełnienie funkcji prezesa zarządu prowadzącej aktywnie działalność gospodarczą spółki prawa handlowego, przeczy gotowości i zdolności do podjęcia zatrudnienia. W przypadku pełnienia funkcji członka zarządu spółki istotne znaczenie ma nie to, czy takie czynności są wykonywane odpłatnie, lecz to, że na każdej z osób pełniących omawianą funkcję ciążą określone zadania, które muszą one wykonywać co do zasady osobiście. W myśl art. 201 § 1 ksh, zarząd jako jedyny organ prowadzi sprawy spółki i reprezentuje spółkę. Oznacza to, że w zakresie działalności gospodarczej zarząd jest jedynym upoważnionym do prowadzenia tej działalności. W niniejszej sprawie istotne jest również to, że zarządy spółek: [...] sp. z o.o. i [...] sp. z o.o. są jednoosobowe. Tym samym, nie sposób w okolicznościach kontrolowanej sprawy uznać, że piastowane przez skarżącego kasacyjne funkcje miały charakter wyłącznie "tytularny". Stanowisko to jest zgodne z orzecznictwem sądów administracyjnych (wyroki NSA z: 25.5.2016 r. I OSK 1982/14, Lex 2108316 i I OSK 1983/14, Lex 2108317; 19.7.2023 r. I OSK 1098/22, cbosa).

Pełnienie funkcji w zarządzie spółki prawa handlowego, nawet w przypadku niepobierania wynagrodzenia z tego tytułu, powoduje brak pełnej gotowości do podjęcia zatrudnienia (wyrok WSA w Gliwicach z 29.4.2008 r. IV SA/Gl 907/07, Lex 501803). Odmowa przyznania statusu osoby bezrobotnej nastąpić może tylko wówczas, gdy w konkretnym przypadku organ ustali, że pełnienie funkcji członka zarządu spółki prawa handlowego, np. z uwagi na prowadzenie przez spółkę działalności gospodarczej, wyklucza możliwość podjęcia zatrudnienia (wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 14.5.2014 r. II SA/Go 258/14, Lex 1465372). Skarżący kasacyjnie w okresie pełnienia funkcji prezesa zarządu w dwu spółkach prawa handlowego, nawet w przypadku niepobierania wynagrodzenia z tego tytułu, na co wskazywał w skardze kasacyjnej, podnosząc, że pełnienie tych funkcji nie było "połączone z zatrudnieniem czy osiąganiem przychodu", nie realizował wymogu stałej i pełnej gotowości do podjęcia zatrudnienia. Dla zastosowania art. 2 ust. 1 pkt 2 upz nie miało znaczenia, że skarżący nie otrzymywał wynagrodzenia od obu spółek (odpowiednio - wyrok NSA z 9.1.2016 r. I OSK 619/15, GP 2016/219P; cbosa).

W orzecznictwie Sądu Najwyższego, jeszcze pod rządem rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 27 czerwca 1934 r. Kodeks handlowy (Dz.U. nr 57 poz. 502 ze zm., dalej kh), utrwalił się pogląd, że status prawny członka zarządu ukształtowany został w sposób szczególny. Przy wykonywaniu swych obowiązków winien dokładać staranności sumiennego kupca (art. 292 § 2 kh); objęcia stanowiska w danej spółce mimo braku wykształcenia lub wiadomości potrzebnych do prowadzenia jej spraw jest naruszeniem wymaganej staranności i sumienności (przykładowo - uzasadnienie wyroku SN z 6.6.1997 r. III CKN 65/97, OSNC 1997/11/181, s. 75). Pogląd ów pozostaje aktualny pod rządem ksh, skoro ustawodawca nakłada na członka zarządu, przy wykonywaniu swych obowiązków, powinność dołożenia staranności wynikającej z zawodowego charakteru swej działalności (art. 293 § 2 ksh; A. Kidyba, Kodeks spółek handlowych. Komentarz, Wolters Kluwer 2010, s. 1234-1235, 1239-1240, uw. 1, 6; A. Szajkowski, M. Tarska w: Kodeks spółek handlowych. Komentarz C.H. Beck 2014 t. II s. 929-930 nb 3-8). Udziałowiec ma prawo do uzyskania w przyszłości od spółki dywidendy, co jest formą wynagrodzenia wspólnika (art. 191 § 1 ksh; k. 33, 40 akt PUP).

W tych okolicznościach i stanie prawnym prawidłowe jest stwierdzenie organu, podzielone przez Sąd I instancji, że pełnienie przez skarżącego kasacyjnie funkcji prezesa zarządu w dwu spółkach prawa handlowego powodowało brak stałej i pełnej gotowości do podjęcia zatrudnienia, w związku z czym nie spełniał on przesłanek do uzyskania statusu bezrobotnego. Żaden z argumentów podniesionych w skardze kasacyjnej nie prowadzi do odmiennego rezultatu wykładni art. 33 ust. 4 pkt 1 w zw. z art. 2 ust. 1 pkt 2 upz, również mając na uwadze zasadę proporcjonalności (art. 31 ust. 3 Konstytucji RP). Naczelny Sąd Administracyjny, w pełni aprobując stanowisko Sądu I instancji wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, stwierdził, że zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego w tej sprawie nie mogły być skuteczne. W konsekwencji, zaskarżony wyrok w całości odpowiada prawu.

Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 ppsa, oddalił skargę kasacyjną.