Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 195/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2016-05-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: *Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 29 ust. 3
journal: Dz.U. 2016 poz 290
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Zygmunt Wiśniewski Sędziowie: Sędzia WSA Władysław Kulon Sędzia WSA Mieczysław Górkiewicz (spr.) Protokolant: Starszy asystent sędziego Katarzyna Grott po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 5 maja 2016 r. sprawy ze skargi S.E. "O." na decyzję D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...] r. Nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie samowolnej budowy stacji bazowej telefonii komórkowej uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] r. organ nadzoru budowlanego na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. umorzył wszczęte z urzędu postępowanie w sprawie samowolnej rozbudowy stacji bazowej telefonii komórkowej. Jak wskazał w uzasadnieniu, postępowanie zostało wszczęte w 2012 r. na skutek żądania skarżącego stowarzyszenia ekologicznego, w którym w szczególności zarzucono brak wymaganej dla przedsięwzięcia decyzji środowiskowej, uchylone przez tut. Sąd.

Stowarzyszenie na podstawie art. 31 § 2 k.p.a. zostało dopuszczone do udziału w postępowaniu na prawach strony. Organ ten podał, że w piśmie z dnia 11 stycznia 2013 r. Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska poinformował o niestwierdzeniu na terenie miasta przekroczenia dopuszczalnych poziomów pół elektromagnetycznych w środowisku według pomiarów monitoringowych z lat 2007, 2010 i 2011.

Podał dalej, że przesłuchał pełnomocnika PTK C. w charakterze strony. Zeznał on, że stacja bazowa została zrealizowana na podstawie pozwolenia na budowę z 2003 r. przewidującego wykonanie wieży o konstrukcji stalowej wysokości 60m n.p.t. i montaż sześciu anten sektorowych, ośmiu anten radiolinii wraz z posadowieniem zespołu urządzeń nadawczo – odbiorczych i zasilaniem w energię elektryczną. W 2004 r. inwestor uzyskał decyzję o pozwoleniu na użytkowanie, a następnie wykonał pomiary pól elektromagnetycznych. W czerwca 2008 r. z uwagi na zamiar przebudowy stacji inwestor opracował "Kwalifikację przedsięwzięcia pod względem konieczności sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko", a w październiku 2008 r. "Analizę środowiskową przedsięwzięcia polegającego na przebudowie przedmiotowej stacji bazowej". Inwestor planował umieszczenie dodatkowego pasma 2100 MHz w istniejących antenach. Z dokumentów tych wynikał brak potrzeby sporządzenia raportu, a co za tym idzie brak wymagania pozwolenia na budowę lub zgłoszenia, gdyż montowane urządzenia nie przekraczają wysokości 3m. Po zakończeniu rozbudowy w dniu 19 lutego 2010 r. wykonano pomiary pól elektromagnetycznych przez Laboratorium w K. posiadające akredytację PCA. Pomiary wykonano w oparciu o przepisy rozporządzenia MŚ z dnia 30 października 2003 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych. Według sprawozdania z pomiarów na terenie otaczającym stację nie występują natężenia przekraczające wartości graniczne dostępu dla ludności. Po wykonaniu tej rozbudowy nie były prowadzone dalsze roboty budowlane. Z dowodu oględzin z 2012 r. wynika, że wymiary wieży i anten odpowiadają parametrom z pozwolenia na budowę, zaś anteny nie przekraczają wysokości 2 m. Jak dalej podał ten organ, do akt sprawy wpłynęły pisma wyjaśniające inwestora oraz skarżącego.

W rozważaniach organ ten wskazał, że budowa i rozbudowa nie naruszały prawa budowlanego. Fakt uchylenia przez Sąd decyzji środowiskowej nr [...] był bez znaczenia, skoro inwestycja posiadała pozwolenie na budowę. Dokonana w 2010 r. rozbudowa nie wymagała pozwolenia na budowę (art. 29 ust. 2 pkt 15 p.b.) ani zgłoszenia (art. 30 ust. 1 pkt 3 lit. b p.b.). Zachodzi oczywisty brak podstaw prawnych i faktycznych do merytorycznego rozpatrzenia sprawy, więc postępowanie okazało się bezprzedmiotowe. Jak dodał, należy przypomnieć skarżącemu treść § 2 pkt 7 rozporządzenia RM z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, określający równoważną moc promieniowaną izotropowo dla pojedynczej anteny także wówczas, gdy na terenie tego samego zakładu lub obiektu znajduje się inna instalacja. Skarżący polemizuje z tym jednoznacznym zapisem oraz postuluje bezpodstawnie sumowanie mocy anten, a przy tym sugeruje popełnianie przez organy przestępstw i manipulacji.

W odwołaniu skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności powyższej decyzji. Jak wskazał, rozbudowa stacji zmierzała do wzrostu sumarycznej mocy emisji stacji z 11130 W do 39474 W, czyli o 357 %. Inwestor w oparciu o opracowaną przez siebie kwalifikację przedsięwzięcia uzyskał korzystną decyzję środowiskową z dnia 31.07.2009 r., utrzymaną w mocy decyzją SKO z dnia 19.10.2009 r., jednak obie te decyzje zostały uchylone wyrokiem II SA/Wr 688/09 prawomocnym po wyroku II OSK 1609/10 z dnia 17.11.2011 r. Rozbudowa wykonana w lutym 2010 r. była bezprawna, gdyż stanowiła nowe przedsięwzięcie (por. wyrok II OSK 1581/08). Inwestor powinien uzyskać uwarunkowania środowiskowe, decyzję lokalizacyjną na pozwolenie na budowę. Nastąpiło naruszenie art. 170 p.p.s.a. i art. 19 k.p.a. oraz art. 144 ust. 2 POŚ i art. 63, art. 72 ust. 1 pkt 1 i 3, art. 80 ust. 2 ustawy środowiskowej, a także art. 50, art. 51 ust. 1 pkt 2, art. 52 i art. 53 u.p.z.p. oraz art. 28 ust. 1, art. 29 ust. 3, art. 30 ust. 7 pkt 2-4, art. 32 ust. 1 pkt 1 i 2 i art. 33 ust. 1 prawa budowlanego. Rozbudowa oznaczała zmianę infrastruktury antenowej, adapterów do mocowania anten, aparatury zasilającej, sterującej, kontrolnej, torów kablowych. Nie była to instalacja (art. 29 ust. 2 pkt 15, art. 30 ust. 1 pkt 3 b p.b.). Organ naruszył art.77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., zaś naruszenie właściwości innych organów i wskazane naruszenia prawa materialnego skutkują art. 156 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a. Skarżący powołał pominięte w decyzji dokumenty znajdujące się w aktach sprawy (m.in. kwalifikacja przedsięwzięcia z czerwca 2008 r., decyzje środowiskowe i powołane wyroki je uchylające, pisma skarżącego z dnia 29.03.2013 r. i 6.05.2013 r.) oraz zgłoszenie stacji po rozbudowie do starosty z dnia 4.05.2011 r. Wskazał jako istotne wyroki II SA/Wr 693/10, II OSK 647/11 i 1581/08.

Zaskarżoną decyzją organ utrzymał powyższą decyzję w mocy.

Na wstępie organ przedstawił zawarty w decyzji pierwszej instancji opis czynności procesowych i treści przeprowadzonych dowodów. Następnie przedstawił treść art. 50-51 p.b. Należało ocenić zgodność rozbudowy stacji z przepisami, czyli w zasadzie zgodność z przepisami techniczno-budowlanymi. Gdy wykonane roboty nie naruszają przepisów i nie ma podstaw do wydania decyzji merytorycznej, stosuje się art. 105 § 1 k.p.a. Kolejno organ przedstawił treść art. 28, art. 29 ust. 2 pkt 15, art. 29 ust. 3 i art. 30 ust. 1 pkt 3 b p.b. oraz art. 59 ust. 1, art. 63 ust. 1 ustawy środowiskowej z 2008 r. i § 2 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia RM z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. z 2007 r. Nr 158, poz. 1105). W 2010 r. nastąpiła rozbudowa stacji o dodatkowe pasmo 2100 MHz w istniejących antenach, która nie wymagała pozwolenia na budowę lub zgłoszenia, gdyż nie obejmowała montażu dodatkowego urządzenia o wysokości większej niż 3 m. Powtarzając treść decyzji pierwszej instancji organ przytoczył okoliczność dokonania pomiarów pól elektromagnetycznych i treść sprawozdania z dnia 28.06.2010 r.

W podsumowaniu organ wskazał, że skarżące Stowarzyszenie nie przedstawiło wiarygodnych dowodów, że rzeczona stacja bazowa nie może funkcjonować ze względu na stwarzane zagrożenie dla życia i zdrowia ludzkiego, mienia lub środowiska. Organem właściwym w sprawie naruszenia przepisów ochrony środowiska są organy inspekcji ochrony środowiska. Organy nadzoru budowlanego w postępowaniu z art. 51 p.b. badają czy inwestycja narusza przepisy Prawa budowlanego i trudno od niech wymagać określania mocy emisji pól elektromagnetycznych w odniesieniu do norm prawnych, gdyż wykracza to poza zadania nadzoru budowlanego.

W skardze do sądu administracyjnego Stowarzyszenie podtrzymało dotychczasowe twierdzenia i zarzuty. Zaskarżona decyzja utrzymując w mocy decyzję PINB zawiera takie same naruszenia prawa, jak wskazane w odwołaniu. Organy nadzoru budowlanego ustawowo obowiązane są do kontroli wypełnienia przez inwestorów wymagań ochrony środowiska, prawa zagospodarowania przestrzennego i prawa budowlanego. Rozbudowa stacji nie stanowiła jedynie instalacji i wymagała pozwolenia na budowę. Skarżący wniósł o uchylenie obu decyzji. Powołał pismo wyjaśniające Prezesa NSA z dnia 15 czerwca 2010 r. omawiające wykładnię zawartą w wyrokach II OSK 1458/07, 971/08, 841/08 i 1330/06 oraz dołączył wyroki II OSK 2400/11 i inne dotychczas wskazane.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie w oparciu o dotychczasową argumentację.

W uzupełnieniu skargi (tom I s. 58) skarżący określił stację bazową jako budowlę obejmującą telekomunikacyjne obiekty budowalne (§ 3 pkt 2 rozporządzenia MI z dnia 26.10.2005 r. Nr 219, poz. 1864), której realizacja wymaga pozwolenia na budowę bez względu na treść art. 29 ust. 2 pkt 15 p.b., podobnie jak znacząca rozbudowa. Rozbudowa obejmowała wykonanie m.in. napowietrznej linii kablowej i 2 szaf kablowych (treść zgłoszenia instalacji po rozbudowie z 2011 r.).

Wyrokiem z dnia 28 stycznia 2014 r. sygn. akt II SA/Wr 758/13 tut. Sąd oddalił skargę. Jak ustalił (s. 11 uzasadnienia) realizacja obejmowała jedynie wymianę na wolno stojącej wieży o konstrukcji stalowej dotyczących anten wymiarowo nieprzekraczających 3 m na nowe anteny o rozmiarach nie większych niż 3 m, umożliwiające prace również na niedostępnym dotychczas paśmie 2100 MHz. Dlatego zrealizowane w 2010 r. zamierzenie budowlane należało traktować w kategoriach instalacji, nie wymagającej zgłoszenia lub pozwolenia na budowę.

Sąd omówił treść art. 30 ust. 1 pkt 3 lit. b i c p.b. oraz art. 3 pkt 9 p.b. W nawiązaniu o art. 29 ust. 2 pkt 15 p.b., a kolejno pojęcie instalowania powołując wyroki II OSK 1458/07, 811/09, 971/08 i 2400/11. Instalacja dotyczy robót budowlanych na obiektach budowlanych, służących za nośnik montowanych urządzeń. Jedynie wykonanie nośnika dla instalowanych urządzeń wymaga pozwolenia na budowę. W nin. sprawie realizacja stacji obejmowała wymianę anten nieprzekraczających 3 m i stanowiła instalację nie podlegającą pozwoleniu na budowę lub zgłoszeniu (por. wyroki II OSK 1013/11 i 1480/12). Sąd wskazał, że powołane przez skarżącego wyroki dotyczyły decyzji umarzającej postępowanie w sprawie wydania uwarunkowań środowiskowych dla tego przedsięwzięcia, przy czym wyrok II SA/Wr 688/09 uprawomocnił się już po zrealizowaniu rozbudowy, zatem zarzut związany z brakiem decyzji środowiskowej był bezzasadny.

W skardze kasacyjnej od tego wyroku Stowarzyszenie zarzuciło naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 a i c p.p.s.a. w związku z art. 170 p.p.s.a., art. 19 k.p.a., art. 143 i art. 144 k.c. oraz art. 30 ust. 1 pkt 3 b i art. 29 ust. 2 pkt 15 p.b. W ocenie skarżącego wyroki dot. decyzji środowiskowej uzasadniały wymaganie jej uzyskania przez inwestora także przez organ nadzoru budowlanego. Rozbudowa stacji podwyższyła ilość systemów telekomunikacyjnych, podniosła maksymalną moc emisji anten, zwiększyła zasięg ponadnormatywnych PEM oraz sumaryczną moc emisji anten. Rozbudowa obejmowała budowę telekomunikacyjnych obiektów budowlanych. Powstała więc zupełnie inna stacja, stanowiąca nowe przedsięwzięcie. Dokonując sprzecznie z tym ocen o braku potrzeby uzyskania decyzji środowiskowej i innych wymaganych decyzji, organ nadzoru budowlanego naruszył właściwość powołanych do ich wydania organów. Ponadnormatywne PEM wkroczyły w przestrzeń powietrzną sąsiednich działek. Kwestia wysokości urządzeń nie ma tutaj znaczenia, skoro wymagane było pozwolenie na budowę.

Sąd odwoławczy na rozprawie dopuścił do udziału w postępowaniu sądowym na podstawie art. 33 § 2 p.p.s.a. Ogólnopolskie Stowarzyszenie P. w Rz.. Wyrokiem z dnia 28 stycznia 2016 r. sygn. akt II OSK 1237/14 NSA uchylił wyrok II SA/Wr 758/13 i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania.

Sąd odwoławczy uznał za zasadną podstawę kasacyjną naruszenia art. 28 ust. 1, art. 29 ust. 2 pkt 15 i art. 30 ust. 1 pkt 3 b prawa budowlanego w brzmieniu obowiązującym w chwili budowy (Dz.U. Nr 156, poz. 1118 ze zm.). Sąd zwrócił uwagę, że w zaskarżonym wyroku powołano już nieobowiązujący wówczas przepis art. 30 ust. 1 pkt 3 lit. c p.b., jak też nie uwzględniono dodanego ustawą nowelizacyjną ustępu trzeciego art. 29 p.b. (odpowiednio art. 140 pkt 4 lit. a tiret drugi i art. 140 pkt 3 lit. b ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko Dz.U. Nr 199, poz. 1227). Skoro skarżący twierdził, że rozbudowa stacji wymagała pozwolenia na budowę z uwagi na oddziaływanie na środowisko, to WSA był zobowiązanych ocenić argumentację organów w kontekście art. 29 ust. 3 p.b. Podlegało ocenie, czy organ prawidłowo zastosował art. 29 ust. 3 p.b., zaś WSA tej kontroli nie przeprowadził, co uzasadniało uwzględnienie skargi kasacyjnej. Wobec konieczności dokonania oceny zastosowania art. 29 ust. 3 p.b. wyrok II SA/Wr 688/09 może mieć znaczenie dla rozstrzygnięcia. Dlatego WSA powinien uwzględnić w toku ponownego rozpoznania okoliczności związanego z uchyleniem decyzji o umorzeniu postępowania w sprawie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia, a w szczególności wyjaśnić jak dalej potoczyło się postępowanie w tej sprawie.

Jak następnie wskazał sąd odwoławczy pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej były bezzasadne. W sprawie zasadniczą kwestią jest to, czy wykonane roboty budowlane wymagały pozwolenia na budowę. Od tego zależy, czy była wymagana decyzja środowiskowa. Skoro nastąpiło zainstalowanie urządzeń nie wyższych niż 3m, to po wykluczeniu obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę na podstawie art. 29 ust. 3 p.b. nie wymagałoby ono ponadto zgłoszenia (art. 30 ust. 1 pkt 3 lit. b w związku z art. 29 ust. 2 pkt 15 p.b.). Odmienne twierdzenia zawarte w podstawach kasacyjnych są nietrafne. Urządzeń o których mowa w art. 29 ust. 2 pkt 15 p.b. nie można utożsamiać z urządzeniami budowlanymi w rozumieniu art. 3 pkt 9 p.b. Zbędne były zawarte w zaskarżonym wyroku rozważania dotyczące urządzeń budowlanych. Nietrafne były też zarzuty, które sprowadzają się do wyprowadzenia obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę z faktu, że inwestycja polegała na zainstalowaniu linii i szaf kablowych stanowiących telekomunikacyjne obiekty budowlane (§ 3 pkt 2 cyt. rozporządzenia MI z dnia 26 października 2005 r.). Samo zaliczenie do tych obiektów nie oznacza, że na ich budowę jest wymagane pozwolenie. Ich zainstalowanie może być zrealizowane również bez pozwolenia lub zgłoszenia (art. 29 ust. 2 pkt 15 p.b. w brzmieniu wynikającym z nowelizacji, która weszła w życie w dniu 17 lipca 2010 r. (Dz.U. z 2010 r. Nr 106, poz. 675). Nie nastąpiło również naruszenia art. 19 k.p.a. przez to, że organ nadzoru budowlanego stwierdził brak konieczności wydania określonej decyzji przez inny organ.

W piśmie procesowym poprzedzającym rozprawę skarżący powtórzył wszystkie dotychczasowe zarzuty. W szczególności nadal twierdził, że rozbudowa stacji oznaczała powstanie budowli i nie stanowiła instalacji w rozumieniu art. 29 ust. 2 pkt 15 w związku z art. 30 ust. 1 pkt 6 p.b. (obecnie Dz.U. z 2016 r., poz. 290). Legalne prowadzenie tych robót budowlanych w każdym przypadku powinno zostać poprzedzone uzyskaniem pozwolenia na budowę, bowiem nie stosuje się do takich robót w ogóle przepisów art. 29-31 p.b., lecz art. 28 ust. 1 p.b. (wynika to z wyroków II OSK 2400/11, 371/13, 1224/14 i II SA/Gl 1043/13 których odpisy skarżący dołączył). Dodatkowo skarżący powołał argument z art. 143 ustawy Prawo telekomunikacyjne (Dz.U. z 2014 r., poz. 243) w którym nałożono na operatora powinność przestrzegania wymogów decyzji prezesa UKE o pozwoleniu radiowym. W decyzji tej z dnia 28.03.2013 r. zastrzeżono, że jej uzyskanie nie zwalnia od uzyskania innych przewidzianych prawem zezwoleń i decyzji. W kolejnym pozwoleniu radiowym z dnia 2.07.2015 r. przedstawiono parametry stacji i dodatkowe systemy radiokomunikacyjne, których nie uwzględniono w opracowaniach inwestora z 2008 r. Dowodzi to nieprzydatności analizy z 2008 r. dla oceny oddziaływania stacji. Należy wymagać od inwestora decyzji środowiskowej, lokalizacyjnej i pozwolenia na budowę. W sprawozdaniach z kontrolowanych pomiarów PEM powinny zostać określone aktualne parametry eksploatacyjne stacji po rozbudowie. Zgłoszenie instalacji do starosty (Dz.U. z 2010 r. Nr 130, poz. 879) również powinno być zgodne z pozwoleniem radiowym, co nie ma miejsca.

Do pisma skarżący dołączył odpisy kwalifikacji przedsięwzięcia pod względem konieczności sporządzenia raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko z czerwca 2008 r. (opracowanie inwestora), pozwolenia radiowego z dnia 28.03.2013 r. oraz z dnia 2.07.2015 r., a także sporządzone przez siebie obliczenia mocy emisji anten rozsiewczych rozbudowy stacji.

Na rozprawie skarżący dołączył opracowane przez siebie i złożone w toku postępowania w sprawie środowiskowych uwarunkowań (w 2009 r.) graficzne przedstawienie zasięgu oddziaływania pól elektromagnetycznych (PEM) z rozbudowanej stacji na okoliczne nieruchomości, w rzucie poziomym i rzutach pionowych, o ponadnormatywnej mocy, ponadto pismo procesowe w tamtej sprawie z dnia 26.06.2009 r. oraz odpisy uchylonych przez sąd decyzji umarzających postępowanie środowiskowe.

Sąd ustalił z urzędu, że postępowanie administracyjne w sprawie wydania decyzji środowiskowej nie było kontynuowane po uchyleniu dotychczasowych decyzji, o czym poinformowano strony obecne na rozprawie. W postępowaniu tym nie wydano do tej pory decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 190 p.p.s.a. sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez NSA. W zrozumieniu zakresu tego związania mogą być pomocne komentarze do ustawy. Przykładowo J.P. Tarno w tezie 1. komentarza zakreśla granice wiążącej wykładni, że nie może ona wykraczać poza zakres orzekania wyznaczony zasadą związania granicami skargi kasacyjnej, zatem niedozwolone jest formułowanie wykładni wychodzącej poza podstawy zaskarżenia. Oczywiście zdaniem Sądu wykładnia "może" naruszać te granice, jeżeli tak została sformułowania w konkretnym wyroku. Od komentarza można oczekiwać wyrażenia stanowiska, czy taka "możliwa" niedozwolona wykładnia jest wiążąca. Dotyczy to również wykładni czerpanej z przeinaczenia lub pominięcia zarzutu wyrażonego w danej skardze kasacyjnej, czemu wyraz dał sąd odwoławczy w wyroku. Komentator w tezie 3. formułuje dalsze wymagania wobec wykładni, również jednak bez wskazania na skutki prawne ich niedochowania. Z pewnym wahaniem wyraża pogląd o niezwiązaniu wykładnią co do stanu faktycznego sprawy, pomijając problem rozróżnienia faktu i prawa. W tej kwestii H. Knysiak-Molczyk w tezie 3. swojego komentarza do art. 190 p.p.s.a. formułuje pogląd o braku związania wykładnią dotyczącą stanu faktycznego bezpośrednio, gdyż jest wykładnia wiążąca pośrednio. Nie jest również klarownie objaśniony sposób stosowania art. 153 w związku z art. 193 p.p.s.a. W komentarzu B. Dautera do art. 193 p.p.s.a. wskazano na to stosowanie w przypadku orzekania na podstawie art. 188 p.p.s.a., a w wyroku I OSK 1022/08 odnosi się je do innych rodzajów rozstrzygnięć sądu odwoławczego. W komentarzu T. Wosia do art. 153 p.p.s.a. wskazano ponadto na rozróżnianie związania oceną prawną i związania prawomocnym wyrokiem (art. 170 p.p.s.a.). Jak pisze (teza 24) ocena prawna wiąże w danej sprawie, natomiast związanie prawomocnym wyrokiem może odnosić się do innych postępowań w zakresie, w jakimi w wyroku tym rozstrzygnięta została określona kwestia prawna, która ma znaczenie dla rozstrzygnięcia w innej sprawie (np. kwestia bycia stroną). Autor ten również zgłasza postulaty odnośnie jakości ocen prawnych i wskazań, również bez wyrażenia w sposób wyraźny poglądu na temat skutków prawnych ich niespełnienia, o ile sformułował je sąd odwoławczy (patrz ponadto wyrok II GSK 961/09).

Po objaśnieniu znaczenia ocen prawnych sądu odwoławczego w ogóle, należy wskazać na konkretne oceny wyrażone w nin. sprawie.

Sąd odwoławczy wskazał, że skarga kasacyjna oparta została na usprawiedliwionych podstawach, jednak z ograniczeniem do wskazanego na wstępie rozważań kontekstu. Ten kontekst dotyczył pominięcia art. 29 ust. 3 p.b. który stanowił, że pozwolenia na budowę wymagają przedsięwzięcia mogące znacząco oddziaływać na środowisko. Według oceny prawnej "Art. 29 ust. 3 Prawa budowlanego stanowił wyjątek od uregulowań zawartych w art. 29 ust. 1 i 2 ustawy, które określały budowy i roboty budowlane, które nie wymagają pozwolenia na budowę". Sąd odwoławczy stwierdził, że według skarżącego rozbudowa stacji bazowej telefonii komórkowej wymagała pozwolenia na budowę z uwagi na swoje oddziaływanie na środowisko.

Było to stwierdzenie niepełne, bowiem skarżący przede wszystkim twierdził, że rozbudowa wymagała pozwolenia na budowę gdyż nie była instalowaniem, zatem w żadnym zakresie nie stosowały się do tych robót przepisy art. 29-30 p.b., nie odnoszące się ponadto do wykonania budowli (stacji bazowej jako budowli).

Jednak w ocenie sądu odwołującego jedyną przyczyną przekazania sprawy do ponownego rozpoznania było wymaganie dokonania przez WSA kontroli stosowania przez organ art. 29 ust. 3 p.b., jednak nie w ogóle, lecz z uwagi na zawartą w tym przepisie charakterystykę przedsięwzięcia. Kontrola ta powinna zostać przeprowadzona w nawiązaniu do materiału i rozstrzygnięć w postępowaniu środowiskowym. Wskazanie to mogło mieć związek z art. 170 p.p.s.a., a być może pozwalało na wyłonienie tej kwestii jako zagadnienia wstępnego w postępowaniu administracyjnym. Nikt bowiem nigdzie nie wyjaśnia w jaki sposób organ nadzoru budowlanego, a tym bardziej sąd administracyjny ma ustalić, czy przedsięwzięcie, wymaga przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko, a ewentualnie, jakimi środkami dysponuje organ nadzoru budowlanego aby przymusić inwestora do wszczęcia postępowania w tym kierunku lub uzyskać nieprzewidziane w ustawie współdziałanie innych organów (ochrony środowiska), względnie czy dopuszczalne jest zażądanie przez organ nadzoru budowlanego od inwestora odpowiedniej ekspertyzy, a może powinien dopuścić dowód z opinii biegłego lub wymagać od skarżącego opracowania kontropinii do dokumentacji inwestora.

W dalszej części uzasadnienia sąd odwoławczy trafnie stwierdza, że zasadniczą kwestią w sprawie jest wyjaśnienie, czy wykonane roboty budowlane wymagały pozwolenia na budowę. Natychmiast jednak ogranicza zakres tego wyjaśnienia do kwestii stosowania art. 29 ust. 3 p.b. Pisze bowiem "niezakwestionowane w skardze kasacyjnej okoliczności, dotyczące zakresu wykonanych robót budowlanych, w szczególności to, że chodziło o zainstalowanie urządzeń, które nie były wyższe niż 3 m pozwala przyjąć, że o ile zostanie wykluczony obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę na podstawie art. 29 ust. 3 Prawa budowlanego, to inwestycja ta stanowi roboty budowlane, które w myśl art. 30 ust. 1 pkt 3 lit. b w związku z art. 29 ust. 2 pkt 15 Prawa budowlanego są także zwolnione z obowiązku zgłoszenia. W tym zakresie "odmienne twierdzenia zawarte w podstawach kasacyjnych nie są trafne". Sąd odwoławczy dostrzegł zatem, że skarżący opiera argumentację na twierdzeniu, że roboty przy wykonaniu nowej budowli (nowej, skoro rozbudowa stanowiła nowe przedsięwzięcie) w ogóle nie są objęte wyjątkiem z art. 29 ust. 2 pkt 15 i art. 30 ust. 1 pkt 3 lit. b p.b., a także powrót w art. 29 ust. 3 do zasady z art. 28 ust. 1 p.b. jest właściwie zbędny i obojętny w tych okolicznościach, jednak zamiast nakazać wyjaśnienie sprawy również w tym kierunku (skoro przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania) kategorycznie stwierdził bezzasadność tej argumentacji i twierdzeń.

W niedawnej znaczącej wypowiedzi na temat jednolitości orzecznictwa (Rzeczpospolita" z dnia 4 maja 2016 r. Rozmowa "RZ") powiedziano, że "Jeżeli sędzia poznał całe dotychczasowe orzecznictwo i odstępuje od jakiejś interpretacji, przytaczając poprzednie orzeczenia, ale jednocześnie poddając je krytyce, proponując nowe rozumienie i dobrze to uzasadnia – wszystko jest w porządku ... jeżeli jednak odstępuje od ukształtowanej linii orzecznictwa, a w uzasadnieniu nie pisze, dlaczego się z nią nie zgadza, nie jest dobrze ... w szczególności jeśli wydaje się, że sędzia przed wydaniem orzeczenia nie zapoznał się z poprzednimi orzeczeniami". Sąd jest instytucją, która tworzy i stosuje reguły. W przypadku rozbieżności w orzecznictwie należy je usunąć poprzez podjęcie uchwały w składzie powiększonym lub działania nieformalne (dyskusje, narady wydziałowe). Naruszenie ujednoliconego orzecznictwa należy ocenić jak rażące naruszenie ustawy. Jednak w przypadku braku jednolitości również powinno się w uzasadnieniu wyroku dostrzec to nieprawidłowe zjawisko, omówić rozbieżności i przejawić dążenie do pogłębienia argumentacji wybranego stanowiska, przez co również przeciwdziała się niejednolitości. Stan pewnego rozchwiania orzecznictwa na tle nowej ustawy stanowi zjawisko normalne i zazwyczaj prowadzi do ujednolicenia orzecznictwa, co stanowi wartość samą w sobie. W ramach wykładni sądowej i stosowania art. 28 ust. 1, art. 29 ust. 2 pkt 15, art. 29 ust. 3 i art. 30 ust. 1 pkt 3 lit. b p.b. wypowiedziano szereg tez prawnych.

Ocenia lub stosowanie tez prawnych orzecznictwa wymaga uwzględnienia stanu faktycznego i prawnego, na tle którego były formułowane. Stany te obejmują w szczególności ustalenia i oceny na temat dat rozpoczęcia i zakończenia robót, znaczenia tych dat oraz treści przepisów przechodnich w ustawach nowelizujących. Należy przypomnieć, że w art. 29 ust. 2 p.b. przepis przewidujący objęcie zwolnieniem od uzyskania pozwolenia na budowę "instalowania urządzeń na obiektach budowlanych" pojawił się z dniem 24 grudnia 1997 r. (art. 1 pkt 12 lit. b tiret trzecie ustawy z dnia 22 sierpnia 1997 r. Dz.U. Nr 111, poz. 726). Od dnia 11.07.2007 r. przepis ten uzyskał obecną numerację. Z dniem 15 listopada 2008 r. dodany został ust. 3 w art. 29 (art. 140 pkt 3 lit. b ustawy środowiskowej z 3 października 2008 r. Dz.U. Nr 199, poz. 1227). Z dniem 17 lipca 2010 r. (art. 65 pkt 3 lit. b tiret pierwsze ustawy z dnia 7 maja 2010 r. Dz.U. Nr 106, poz. 675) art. 29 ust. 2 pkt 15 otrzymał brzmienie "instalowaniu urządzeń, w tym antenowych konstrukcji wsporczych i instalacji radiokomunikacyjnych, na obiektach budowlanych". Ustawa nowelizująca nie zawiera szczególnych regulacji z zakresu prawa międzyczasowego. Nowelizacja weszła więc w życie w III kwartale roku 2010. Brzmienie art. 29 ust. 3 p.b. ulegało zmianie. Pierwotnie przepis stanowił, że "pozwolenia na budowę wymagają przedsięwzięcia mogące znacząco oddziaływać na środowisko ...", zaś z dniem 20 lipca 2010 r. (art. 2 ustawy z dnia 21 maja 2010 r. o zmianie ustawy środowiskowej Dz.U. Nr 119, poz. 804) uzyskał brzmienie "pozwolenia na budowę wymagają przedsięwzięcia, które wymagają przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko ...". Także i w tej ustawie nowelizacyjnej nie ma szczególnych przepisów przechodnich dotyczących tej zmiany. Od tej pory na razie wskazane przepisy art. 29 p.b. nie uległy zmianie.

Można przedstawić również ewolucję brzmienia art. 30 p.b. W tekście pierwotnym wykonywanie wszystkich robót wymienionych w art. 29 ust. 2 wymagało zgłoszenia, zaś ich wykonanie mogło zostać uzależnione od uzyskania pozwolenia na budowę gdyby wywoływało zagrożenia dla środowiska. Od dnia 24.12.1997 r. (Dz.U. Nr 111, poz. 726) objęto zgłoszeniem roboty polegające na instalowaniu urządzeń na obiektach budowlanych, o wysokości powyżej 3 m, zaś do ewentualnego nałożenia obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę dodano przesłankę obawy naruszenia planu miejscowego. Sens przepisu zachowano w dokonanym sprostowaniu i nowelizacji (Dz.U. z 2003 r. Nr 80, poz. 718), której istota polegała na wprowadzeniu sprzeciwu od zgłoszenia. Istotna zmiana o charakterze epizodycznym nastąpiła od dnia 28.07.2005 r. (Dz.U. Nr 113, poz. 954), kiedy dodano art. 30 ust. 1 pkt 3 lit. c obejmujący zgłoszeniem instalowanie na obiektach budowlanych urządzeń emitujących pola elektromagnetyczne będących instalacjami w rozumieniu POŚ, zaliczonych do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Zachowano przy tym ust. 1 pkt 3 lit. b dot. instalowania urządzeń o wysokości powyżej 3 m na obiektach budowlanych. Przepis art. 30 ust. 1 pkt 3 lit. c został uchylony z dniem 15.11.2008 r. (art. 140 pkt 4 lit. a tiret drugie ustawy środowiskowej Dz.U. Nr 199, poz. 1227), przy czym pkt 3 lit. b pozostał niezmieniony. Dodano natomiast w ust. 1 ustanawiającym wymóg zgłoszenia wyrażenie "z zastrzeżeniem art. 29 ust. 3". Przepis art. 30 ust. 1 pkt 3 lit. b obowiązuje zatem w identycznym (poza korektami gramatycznymi) brzmieniu od 1997 r. ("zgłoszenia właściwemu organowi wymaga, z zastrzeżeniem art. 29 ust. 3 i 4" – ust. 4 dot. robót przy zabytkach – "wykonywanie robót budowlanych polegających na instalowaniu urządzeń o wysokości powyżej 3 m na obiektach budowlanych"). Oznacza to obecnie, że instalowanie urządzeń o których mowa w art. 29 ust. 2 pkt 15 wymagało zgłoszenia, o ile były wyższe niż 3 m.

W praktyce stosowania tych przepisów wymagały rozstrzygnięcia zagadnienia prawne sygnalizowane przez skarżącego, zatem czy budowlą jest stacja bazowa, niezwiązana w wolno stojącym masztem antenowym (art. 3 pkt 3 p.b., wyrok II OSK 1458/07, por. uwagi A. Glinieckiego w Komentarzu do art. 29 ust. 2 pkt 6 p.b.) niezależnie od jej parametrów lub gabarytów i co oznacza pojęcie instalowania, czy zatem może być odnoszone do wykonania budowli (skoro wykonanie budowli wymaga budowy) gdyby uznać niektóre bazy na obiektach budowlanych za budowle. Skarżący nie uwzględnia jednak, o czym była już mowa, kontekstu faktycznego i prawnego orzecznictwa NSA. W wyrokach na tle art. 29 ust. 2 pkt 15 w pierwotnym brzmieniu przyjmowano, że umocowanie masztu na dachu budynku wraz z całym oprzyrządowaniem i urządzeniami, czyli wykonanie całej instalacji, nie stanowi instalowania i wymaga pozwolenia na budowę, skoro nie zachodzi wyjątek od zasady z art. 28 ust. 1 p.b. (wyroki II OSK 2400/11, 1480/12, 956/13, 790/13, 1407/12). Uzależniono ocenę, czy ma miejsce instalowanie, czy roboty budowlane wymagające pozwolenia na budowę, od szczegółowego przedstawienia rodzaju i zakresu robót oraz ich wnikliwej analizy (wyroki II OSK 1660/10, 2145/10, 325/12, 2356/12). O ile zaś nawet dane roboty podlegały zgłoszeniu, to zalecano organom wniesienie sprzeciwu i nałożenie obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę na podstawie art. 30 ust. 2 p.b. (wyroki II OSK 841/08, 616/12, 1407/12). Po nowelizacji art. 29 ust. 2 pkt 15 p.b. w orzecznictwie przyjmuje się, że oznaczała ona jedynie doprecyzowanie rodzaju "urządzeń", zaś instalowanie nadal oznacza umieszczenie urządzeń na istniejącym nośniku (wyroki II OSK 616/12, 1407/12), jednak niejednolicie, bowiem twierdzi się ponadto, że jedynie instalacje wolno stojące stanowią budowlę, zaś umocowanie na dachu budynku nośnika i innych urządzeń stacji bazowej może wymagać zgłoszenia (co otwiera możliwość stosowania art. 30 ust. 7 p.b. – wyroki II OSK 548/08, 210/10, 3035/13, 827/14), co nie dotyczy konstrukcji wsporczej lub instalacji radiokomunikacyjnej o wysokości do 3 m (wyrok II OSK 2956/12). Można dodać, że z prostego porównania treści art. 3 pkt 9 i art. 29 ust. 2 pkt 15 p.b. wynika, że urządzenia instalowane na obiektach budowlanych nie są urządzeniami budowlanymi, co oczywiście w żaden sposób nie decyduje o sposobie zaliczenia obu rodzajów urządzeń do konkretnego rodzaju obiektów budowlanych i kwalifikacji prawnej robót prowadzonych w celu ich wykonania. Można ponadto zauważyć, że obowiązywanie art. 30 ust. 1 pkt 3 lit. c p.b. lub nieobowiązywanie tego przepisu, nie miało znaczenia dla ocen NSA (patrz wyroki II OSK 956/13, 790/13, 2400/11, 3035/13), czy dane roboty stanowiły instalowanie, czy wymagały pozwolenia na budowę. Wymaga wskazania, że niektóre wyroki sądu odwoławczego zawierają szczegółowe rozważania odnoszące się do rozbieżności w orzecznictwie (patrz wyroki II OSK 1407/12, 616/12, 1480/12), akcentując znaczenie rozróżnienia "urządzenia" i "budowli" oraz "instalowania" i "robót budowlanych wymagających pozwolenia na budowę", niezależnie od art. 29 ust. 3 .b. Wskazuje to na możliwość dokonania pogłębionej analizy omawianych zagadnień bez wyeksponowania znaczenia pominięcia uchylenia art. 30 ust. 1 pkt 3 lit. c oraz brzmienia art. 29 ust. 3 p.b.

Jak wiadomo, w nin. sprawie toczyło się postępowanie naprawcze uregulowane w art. 50-51 p.b., czyli odnoszące się do robót wykonanych 1. bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia lub 2. w sposób mogący spowodować zagrożenia bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska, lub 3. na podstawie zgłoszenia z naruszeniem art. 30 ust. 1, lub 4. w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę, projekcie budowlanym lub w przepisach (patrz w szczególności art. 76 POŚ Dz.U. z 2013 r., poz. 1232 w związku z art. 365 ust. 2 POŚ oraz rozporządzenie MI z dnia 26 października 2005 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać telekomunikacyjne obiekty budowlane i ich usytuowanie Dz.U. Nr 219, poz. 1864 i wyroki VII SA/Wa 1851/12, II OSK 760/13, II SA/Kr 955/11, jako przykłady tych "przepisów"). Przesłanki wydania decyzji naprawczych objaśniają komentarze i orzecznictwo (patrz A. Gliniecki w Komentarzu do art. 51 p.b. "Decyzje administracyjne wydawane w postępowaniu naprawczym", przykładowo nakaz rozbiórki w przypadku niezgodności obiektu z planem miejscowym lub nakaz doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem administracyjnym). Wymaga przypomnienia, że w sprawach samowoli budowlanych lub podobnych uchybień inwestora, badaniu podlega zgodność z prawem robót budowlanych według stanu z daty ich wykonania, szczególnie gdy byłoby to korzystniejsze dla sprawcy, zaś treść obowiązków legislacyjnych lub naprawczych zmierza do doprowadzenia robót do stanu zgodnego z prawem obowiązującym w dacie wydania decyzji (por. wyroki II SA/Ke 673/08, II OSK 485/10, 508/10, 603/07, I OSK 1080/06, II OSK 138/07, 313/07, 1845/11, 234/10, II SA/Wr 646/12 i powołane tam orzecznictwo, IV SA 3495/02).

Organ prowadząc i kontynuując postępowanie w nin. sprawie powinien rozważyć stosowanie art. 81 c p.b. o ile, jak twierdzi, nie jest fachowo przygotowany do dokonania pewnych ocen technicznych lub oddziaływania przedmiotowej stacji (por. wyrok II OSK 213/08, 865/10).

Jak wynika z wydanego w nin. sprawie wyroku odwoławczego, istotne dla jej rozstrzygnięcia znaczenie posiada wyjaśnienie sposobu oddziaływania stacji bazowej na środowisko i ustalenie, czy przedsięwzięcie wymagało przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko zgodnie z art. 59 ustawy środowiskowej (art. 29 ust. 3 p.b.). Zgodnie z art. 72 ust. 1 pkt 1 i ust. 1a ustawy środowiskowej z 2008 r. (Dz.U. z 2016 r., poz. 353) wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach następuje przed uzyskaniem decyzji o pozwolenie na budowę lub dokonaniem zgłoszenia, zaś zgodnie z art. 61 ocenę oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko przeprowadza się w ramach postępowania w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, przy czym w przypadku określonym w art. 72 ust. 1 pkt 1 ponownej oceny nie będą dokonywały organy prowadzące te postępowania (to jest w sprawie pozwolenia na budowę lub na wznowienie robót budowlanych).

Jak trafnie podniósł organ, o czym była już częściowo mowa, organy nadzoru budowlanego nie dysponują kadrą lub specjalną jednostką organizacyjną powołaną do oceny oddziaływania na środowisko. Jak wynika z art. 61 ustawy z 2008 r. organy budowlane w pewnych przypadkach, kiedy wymagana jest taka ocena dla potrzeb prowadzonego przez nie postępowania, zwolnione są z powinności dokonywania tej oceny. Zestawiając te przepisy z art. 29 ust. 3 p.b. można odnieść wrażenie błędnego koła, bowiem od wymagania oceny oddziaływania uzależnione jest wymaganie pozwolenia na budowę, ale przecież inwestor z reguły nie miał zamiaru wszcząć postępowania w sprawie oceny i doprowadzić do jej dokonania kwalifikując przedsięwzięcie do niewymagającego oceny, a dokonanie oceny powinno poprzedzać wszczęcie postępowania przez organ budowlany, nie zaś warunkować sposób załatwienia sprawy przez ten organ. Nie ma też wyraźnych podstaw prawnych dla próby przymuszenia inwestora przez organ nadzoru budowlanego do złożenia wniosku o wszczęcie postępowania środowiskowego na temat przedsięwzięcia jako wykonanego obiektu podlegającego kontroli w postępowaniu legalizacyjnym lub naprawczym por. K. i J. Szuma "Dopuszczalność ustalenia środowiskowych uwarunkowań dla istniejącej inwestycji w orzecznictwie sądów administracyjnych" PPOŚ z 2011 r. z. 3 s. 9). Na wstępie nie wiadomo więc, czy instalowanie było przedsięwzięciem, bowiem staje się nim gdy wymagało pozwolenia na budowę, a istnienie tego wymagania podlega dopiero wyjaśnianiu (na temat dopuszczalności wydania decyzji środowiskowej dla inwestycji zrealizowanej patrz ponadto K. Gruszecki w komentarzu do art. 59 ustawy środowiskowej). W nin. sprawie to, czym przede wszystkim powinien zająć się organ nadzoru budowlanego, to wyjaśnienie i zawarcie w uzasadnieniu decyzji szczegółowych ustaleń na temat rodzaju robót określonych jako instalowanie urządzeń stacji bazowej. Nie jest prawdą i niczego nie wyjaśnia gołosłowne stwierdzenie, jakoby rozbudowa polegała dodania dodatkowego pasma MHz w istniejących antenach.

Organ ma dokładnie i szczegółowo opisać jakie czynności złożyły się na umieszczenie tego "dodatkowego pasma", nie zaś poprzestać na wskazaniu rezultatu lub celu tych czynności. Opis tych czynności został przedstawiony w licznych pismach skarżącego, w dokumentach opracowanych przez inwestora dla potrzeb postępowania środowiskowego lub zgłoszenia instalacji oraz w materiale procesowym postępowania w sprawie uwarunkowań środowiskowych, w tym w decyzji środowiskowej dołączonej do akt. Dokonanie takich szerokich i szczegółowych ustaleń na temat rodzaju czynności inwestora i parametrów instalacji jest podstawową powinnością organu, zaś ich zaniechanie oznacza istotne naruszenie art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. (patrz wyroki NSA II OSK 325/12, 2356/12, 2145/10, 1660/10 i 1480/12, 3035/13, por. wyrok II OSK 1461/08 dot. urządzenia reklamowego).

Wnikliwego rozważenia będzie wymagało zestawienie tych należytych ustaleń z kryteriami kwalifikowania przedsięwzięć określonymi w rozporządzeniach wykonawczych do art. 60 ustawy środowiskowej i art. 51 ust. 8 POŚ (patrz art. 173 ust. 1 ustawy środowiskowej – uchylenie rozporządzenia RM z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko ... Dz.U. Nr 257, poz. 2573 nastąpiło z dniem 15.11.2010 r., por. wyrok II OSK 864/10, a szczególne znaczenie mają wyroki II OSK 16/10, 1717/10 i 1848/11 dot. pojęcia "miejsc dostępnych dla ludzi" w rozumieniu tego rozporządzenia oraz skutecznego sposobu podważenia opracowań środowiskowych inwestora). Niezwykle istotne będzie rozważenie problematyki kumulowania czy sumowania oddziaływań, szczególnie w świetle rozważań zawartych w dołączonym do akt wyroku NSA wydanym w sprawie decyzji środowiskowej z 2009 r., dołączonym do żądania skarżącego wszczęcia postępowania. Należy tutaj wykorzystać wykładnię przedstawioną w wyrokach II OSK 104/13, 419/13, 3104/12, 2333/13, 1485/10, 2706/13, 156/13, o ile nawet nie odnoszą się one do postępowań nadzoru budowlanego, lecz objaśniają problematykę kwalifikowania przedsięwzięcia i kwestię sumowania oddziaływań (patrz również J. Szuma "Stacje bazowe telefonii komórkowej jako przedsięwzięcia mogące znacząco oddziaływać na środowisko" PPOŚ z 2011 r. z. 1 s. 33). Warto zapoznać się z wyrokiem II OSK 139/14, w którym rozważono problemy z zakwalifikowaniem instalacji radiokomunikacyjnych do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, na tle rozporządzenia RM z 2010 r. (obecnie Dz.U. z 2016 r., poz. 71), przy wykorzystaniu dorobku powołanego wyżej orzecznictwa. Jak tam wyjaśniono, do parametrów technicznych stacji bazowej telefonii komórkowej decydujących o wpływie na środowisko należy 1. rodzaj anteny 2. liczba anten 3. moc promieniowania poszczególnych anten 4. emisja pola elektromagnetycznego przez poszczególne anteny 5. odległość instalacji od miejsc dostępnych dla ludzi (konkretne umiejscowienie inwestycji) 6. występowanie na obiekcie innej instalacji. Należy konkretnie ustalić i przedstawić w uzasadnieniu decyzji wskazane parametry. Z wykładni systemowej § 3 ust. 1 rozporządzenia wynika, że wymaga ustalenia oddziaływanie inwestycji, a nie poszczególnej anteny. Należy rozważyć ewentualne nakładanie się wiązek promieniowania emitowanych przez poszczególne anteny. Nachodzenie się wiązek może wywołać przekroczenie wielkości dopuszczalnych. Niezbędne jest więc ustalenie parametrów ponadto całego przedsięwzięcia. Wymagają ustalenia przesłanki ewentualnego stosowania § 3 ust. 2 pkt 3 i wyraźnie wykazanie lub wykluczenie zjawiska sumowania parametrów przedsięwzięcia (patrz również § 4 rozporządzenia z 2004 r.). Szczególne znaczenie mają przepisy § 3 ust. 2 pkt 1, 2 i 3 dotyczące rozbudowy, przebudowy lub montażu uprzednio zrealizowanego przedsięwzięcia, co ma miejsce w nin. sprawie.

Oczywiście orzecznictwo sądowe w sprawach środowiskowych nadal nie wyjaśnia, jak organ nadzoru budowlanego ma uzyskać specjalistyczne dane lub uzyskać współdziałanie organu środowiskowego. Organ kierując się już podanymi wskazówkami powinien podjąć próbę uzyskania wymaganych ustaleń. Należy przy tym pamiętać, że przepis § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia nie jest przepisem szczególnym w stosunku do § 3 ust. 2 pkt 3 i ten ostatni przepis stosuje się do instalacji wymienionych w § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia. W nin. sprawie właściwy organ ma o tyle ułatwioną sytuację, że postępowanie środowiskowe do tej pory nie zostało zakończone. Organ powinien zwrócić się do Prezydenta Miasta Ś. o podjęcie czynności w spoczywającym od 2011 r. postępowaniu środowiskowym. Będzie zapewne wymagało wyjaśnienia prezydentowi, że uchylenia przez sąd administracyjny decyzji umarzającej postępowanie oznacza powrót postępowania do sprawy w toku z konsekwencjami wynikającymi z art. 35 – 38 k.p.a. oraz art. 149 p.p.s.a., a w dalszej kolejności art. 154 i być może art. 155 p.p.s.a. Organ rozważy, czy stan zawisłości sprawy środowiskowej ma wpływ prejudycjalny na rozstrzygnięcie nin. sprawy (art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a.).

Organ, ale ponadto przede wszystkim skarżący powinien pamiętać, że w nin. sprawie w sposób wiążący dla organów, stron i sądów zostało rozstrzygnięte przez sąd odwoławczy, że wszelkie szczegółowe twierdzenia i zarzuty skarżącego są bezzasadne i podlegają nieuwzględnieniu bez ich badania, co nie dotyczy jedynie kwestii stosowania art. 29 ust. 3 p.b. Z uwagi na trwające nadal postępowanie środowiskowe oraz istotne uchybienia procesowe organów, Sąd nie mógł dokonać samodzielnej oceny dotyczącej istnienia lub braku stosowania art. 29 ust. 3 p.b. Stanowisko organów w tym względzie nie nadaje się do kontroli sądowej jako przedwczesne i zajęte przed należytym wyjaśnieniem sprawy.

Z tego względu nie było potrzeby a nawet podstawy do rozważenia zarzutów skarżącego w zakresie, w jakim stanowią one powtórzenie dotychczasowych zarzutów, uznanych przez sąd odwoławczy za bezzasadne. Wymaga powtórzenia, że o ile rozstrzygnięcia organu środowiskowego i sądu kontrolującego te rozstrzygnięcia w przyszłości (bo na razie ich nie ma) mogą być istotne dla załatwienia nin. sprawy przez organ nadzoru budowlanego również w sensie prawnym (art. 16 k.p.a. i art. 170 p.p.s.a.), to oczywiście wyroki sądowe cytowane przez skarżącego nie mają mocy wiążącej poza postępowanie w którym zapadły, jak być może wydaje się skarżącemu. Inne sądy i organy muszą oczywiście respektować stan prawny wynikający z wyroku sądowego w ramach danego postępowania, w którym wyrok został wydany, czyli nie mogą mu zaprzeczać, ale wcale nie muszą dostosować własnych ocen w innej sprawie do tez prawnych danego wyroku. Teza taka może być przyjmowana do stosowania w podobnej sprawie mocą swej trafności. Jednak wykładnia sądowa, także zresztą wiążąca tylko w danej sprawie, wynika z art. 153 i art. 190 p.p.s.a. Z dotychczasowych wywodów Sądu wprost wynika, że ta wiążąca wykładnia w nin. sprawie mogłaby być inna, gdyby orzekał inny skład sądu odwoławczego, jednak przypuszczenia takie nie mają żadnego znaczenia dla rozstrzygnięcia nin. sprawy.

Jak wynika z zaskarżonych decyzji liczne apele i pouczenia Sądu, stanowiące próbę nakłonienia organów do zrozumienia i wdrożenia we własnej praktyce metodyki sporządzenia uzasadnień (przykładowo wyrok II SA/Wr 377/15), nie przyniosły rezultatu. Organy nadal nie potrafią stosować art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., czyli nie potrafię uzasadnić swoich rozstrzygnięć. Organ stosuje przepisy prawne w określony sposób w zależności od treści ustaleń. Ustalenia wynikają z czynności organu w postępowaniu wyjaśniającym, a także obejmują okoliczności znane urzędowo lub znane powszechnie. Pojęcie ustalenia ma podwójne znaczenie, bowiem oznacza najpierw zawartość akt sprawy, ale przede wszystkim przytoczone w uzasadnieniu rozstrzygnięcia ustalenia własne organu. W uzasadnieniu organ oznajmia jaki jest jego zdaniem stan faktyczny sprawy, następnie ocenia ustalenia, których nie przyjął za własną podstawę rozstrzygnięcia, przykładowo jako nieprzydatne lub niewiarygodne, omawia okoliczności podniesione przez strony, w końcu przedstawia oceny prawne i przekonuje, dlaczego jego wersja jest prawdziwa, a wynikające z niej oceny są prawidłowe. Oczywiście można przedstawić treść i chronologię poszczególnych czynności procesowych organu i stron, ale relacja ta wcale nie wyczerpuje wymaganej treści uzasadnienia. Jeżeli organ informuje, że przesłuchany został pełnomocnik strony w charakterze strony, to nie tylko daje wyraz niezrozumieniu, że pełnomocnik nie jest stroną, chociaż może być świadkiem, ale przede wszystkimi nie ustala przyjmowanych przez siebie za prawdziwe faktów. Jedynie podaje fakty relacjonowane przez kogoś, bez ich oceny i wskazania, czy im wierzy. Dalej organ pisze, że pełnomocnik dołączył do akt sprawy dokumentację. Dalej zaś niczego o zawartości tej dokumentacji nie pisze. Gdyby pełnomocnik nie powiedział organowi, co zrobiła reprezentowana przez niego strona, to organ by tego nie wiedział, jak można zrozumieć z treści "uzasadnienia". Nie jest w ogóle istotne, że pełnomocnik zeznał, lecz istotne są fakty wynikające z tego zeznania i przyjęte przez organ za podstawę własnych ustaleń, lub odrzucone. Bezsensowne jest przyjmowanie zeznań dla opisania dokumentów zawartych w aktach sprawy. Organ ma napisać, że jak wynika z tych dokumentów wydarzyło się to i to. Prawidłowo więc opisano fakty wynikające z dowodu z oględzin. Kolejno organ opisał dokumenty złożone przez strony bez podania ich treści. Dalej uzasadnienie nie zawiera żadnej rzeczowej i szczegółowej argumentacji. Poza uwagą organu pozostały obszerne fragmenty materiału procesowego sprawy i szczegółowa argumentacja stron. W uzasadnieniu ma zostać opisany każdy istotny fragment materiału sprawy, gdyż pominięcie oznacza istotne naruszenie art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. prowadzące do uchylenia decyzji. Rozstrzygnięcie nie zostało bowiem wówczas uzasadnione.

W zaskarżonej decyzji organ przepisuje to pseudouzasadnienie, ale ponadto trafnie uzupełnił ustalenia i rozszerzył wymagane oceny. Jednak zabrakło w tym uzasadnieniu istotnych ustaleń na temat zakresu robót, bo "rozbudowa stacji o dodatkowe pasmo" ich nie stanowi, skoro z decyzji środowiskowych, dokumentacji od inwestora i przytoczeń skarżącego wynikało co roboty obejmowały, a przede wszystkim nie ma wyjaśnienia okoliczności z art. 29 ust. 3 p.b. przez pominięcie wskazanych parametrów stacji oraz ocenę dokumentów pochodzących od inwestora.

Z dotychczasowych rozważań Sądu wynika niewątpliwie, że organ naruszył wskazane przepisy postępowania w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.).

Przystępując do ponownego rozpatrzenia sprawy organy będą respektowały oceny prawne zawarte w wyroku sądu odwoławczego wydanym w nin. sprawie oraz niesprzeczne z nimi oceny i wskazania zawarte w nin. uzasadnieniu (art. 153 i art. 190 p.p.s.a.).

Z tych względów oraz mając na uwadze art. 209 i art. 210 § 1 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji.