Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2431/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-04-30 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6071 Trwały zarząd nieruchomościami
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Mariola Kowalska Sędziowie: Sędzia NSA Piotr Niczyporuk (spr.) Sędzia NSA Jolanta Rudnicka po rozpoznaniu w dniu 30 kwietnia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej H. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 6 lipca 2022 r., sygn. II SA/Kr 586/22 w sprawie ze skargi H. B. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 14 lutego 2022 r. nr SKO.GN/4160/2/2022 w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 6 lipca 2022 r., sygn. akt II SA/Kr 586/22, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę H. B. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z 14 lutego 2022 r. nr SKO.GN/4160/2/2022 w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania.

H. B. (dalej: Skarżąca) złożyła skargę na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie (dalej: Kolegium) z 14 lutego 2022 r. utrzymujące w mocy postanowienie tego organu z 29 listopada 2021 r. nr SKO.GN/4160/120/2022 odmawiające wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Zarządu Powiatu w [...] (dalej: Zarząd Powiatu) z 16 lipca 2009 r. nr znak:GN.6.IV.7002/8/2001/03 orzekającej o zmianie ostatecznej decyzji Zarządu Powiatu z 30 października 2003 r. nr GN.6.IV.7002/8/2001/03, dotyczącej ustanowienia trwałego zarządu na rzecz Domu Pomocy Społecznej w [...].

Zaskarżone postanowienie zapadło w następujących okolicznościach.

Zarząd Powiatu decyzją z 30 października 2003 r., po rozpoznaniu wniosku Dyrektora Domu Pomocy Społecznej orzekł o ustanowieniu trwałego zarządu na rzecz Domu Pomocy Społecznej.

W dniu 14 września 2021 r. Skarżąca złożyła wniosek o stwierdzenie nieważności ww. decyzji, jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa. Skarżąca podniosła, że przedmiotowa nieruchomość, której dotyczy wskazana decyzja, nie stanowiła własności Powiatu [...] (dalej: Powiat) w chwili jej wydania, a wcześniej własności Skarbu Państwa w chwili przekazania jej na rzecz Powiatu. Okoliczność tę potwierdza fakt, że obecnie toczy się postępowanie przed Wojewodą Małopolskim (dalej: Wojewoda) o wydanie decyzji administracyjnej stwierdzającej, że nieruchomość stanowiąca zespół pałacowo-parkowy w [...], składająca się obecnie z działek nr [...], nie była objęta działaniem art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. z 1945 r. Nr 3, poz. 13 ze zm., dalej: "dekret").

Na uzasadnienie wskazywanej podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji, to jest rażącego naruszenia prawa, Skarżąca wskazała, że decyzja wydawana w trybie § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu jest decyzją deklaratywną, na mocy której organ stwierdza, że nieruchomość nie przeszła na własność Skarbu Państwa na podstawie art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej decyzja ta wywołuje skutki ex tunc. Tym samym właścicielami nieruchomości stanowiących szereg działek, na dzień 1 stycznia 1999 r. byli spadkobiercy przedwojennych właścicieli, a nie Skarb Państwa, a później Powiat. Skarżąca wskazała także, że przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2021 r. poz. 1899 ze zm., dalej: "u.g.n.") regulujące instytucję trwałego zarządu dotyczą tylko i wyłącznie nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa albo jednostek samorządu terytorialnego. Doszło zatem do rażącego naruszenia powyższych przepisów poprzez ustanowienie zarządu trwałego na nieruchomości, nie stanowiącej własności tego rodzaju jednostki - tu Powiatu. Skarżąca podniosła także, że złożyła również wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody z 19 października 2000 r. nr [...] o przekazaniu nieruchomości na własność Powiatu. Dodatkowo przedstawiła porządek spadkobrania na okoliczność wykazania, że Skarżąca oraz wskazane przez nią osoby jako uczestnicy postępowania są następcami prawnym spadkobierców przedwojennych właścicieli nieruchomości.

Kolegium wskazało, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest samodzielnym postępowaniem administracyjnym, którego istotą jest ustalenie, czy dana decyzja jest dotknięta jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735 ze zm., dalej: "k.p.a."). Organ administracji ma obowiązek na wstępie ustalić, czy postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji jest dopuszczalne. Niedopuszczalność postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji może mieć charakter przedmiotowy jak i podmiotowy. Niedopuszczalność przedmiotowa zachodzi w szczególności, gdy strona wystąpi z żądaniem stwierdzenia nieważności nie decyzji administracyjnej, a innej formy działalności administracji, np. umowy cywilnej, gdy żąda stwierdzenia nieważności decyzji, która została wyeliminowana z obrotu prawnego, nie są znane organowi treść uzasadnienie i okoliczności wydania decyzji, nie istnieje dokumentacja dotycząca decyzji dotkniętej wadą nieważności, czy też żądanie zostało oparte na przesłankach stanowiących podstawę do uruchomienia innych trybów nadzwyczajnych. Natomiast przyczynami podmiotowymi niedopuszczalności są: brak zdolności prawnej, brak legitymacji po stronie Wnioskodawcy. Niedopuszczalność postępowania z ww. powodów rodzi konieczność podjęcia rozstrzygnięcia o odmowie wszczęcia postępowania na podstawie art. 61 a § 1 k.p.a.

Kolegium wskazało, że legitymację do żądania wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności na wniosek ma podmiot, który twierdzi, że decyzja wadliwa dotyczy jego interesu prawnego lub obowiązku (art. 28 k.p.a.). Natomiast stroną postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności jest nie tylko strona postępowania zwykłego, zakończonego wydaniem kwestionowanej decyzji, lecz również każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki stwierdzenia nieważności decyzji. Przesłanką, która sprawia, że danemu podmiotowi przypisać można status strony, a przez to legitymację do wniesienia środka zaskarżenia (tu wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji) jest więc ustalenie przysługiwania interesu prawnego, o czym stanowi art. 28 k.p.a. Treścią pojęcia interesu prawnego na gruncie prawa administracyjnego jest wyłącznie publiczne prawo podmiotowe, rozumiane jako przyznanie przez przepis prawa jednostce konkretnych korzyści, które można realizować w postępowaniu administracyjnym, z uwagi na fakt, iż orzeka się o nich przez wydanie decyzji administracyjnej. Cechami tego interesu będzie to, że jest on indywidualny, konkretny, aktualny ani tylko ewentualny, a ponadto sprawdzalny obiektywnie, a jego istnienie znajduje potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, będących przesłankami zastosowania przepisu prawa materialnego. Zasadnym jest dokonanie rozróżnienia pomiędzy interesem prawnym, a interesem faktycznym, czyli sytuacji, w której dana osoba jest w zasadzie bezpośrednio zainteresowana rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, jednakże nie może tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa powszechnie obowiązującego, mającego stanowić podstawę żądania stosownych czynności organu administracji. W takim bowiem przypadku podmiotowi temu nie przysługuje przymiot strony w postępowaniu administracyjnym, ponieważ o charakterze strony nie może decydować jedynie sama wola osoby zainteresowanej, czy przyznanie jej takiego przymiotu przez organ administracji publicznej, lecz określony przepis prawa. Interes prawny Skarżącej do występowania w charakterze strony w postępowaniu o stwierdzenie nieważności ww. decyzji Zarządu Powiatu z 30 października 2003 r o ustanowieniu trwałego zarządu na wyżej wskazanej nieruchomości, rozpatrywać należy przede wszystkim przy uwzględnieniu przedmiotu tego postępowania. W myśl art. 43 i następnych u.g.n. ustanowienie trwałego zarządu jest jedną z prawnych form władania nieruchomościami publicznymi i dotyczy wyłącznie władania nimi przez państwowe lub komunalne jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej (por. też art. 18 u.g.n.), do których należy nieruchomość. Zarząd ustanawiać mogą zatem podmioty publiczne – właściciele nieruchomości Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego. Dla wykazania posiadania interesu prawnego w udziale w postępowaniu dotyczącym ww. przedmiotu (w tym w postępowaniu nadzwyczajnym), Wnioskodawczym winna zatem wykazać posiadanie uprawnień materialnoprawnych do ww. nieruchomości, na której ustanowiono zarząd trwały tj. uprawnień mający swe źródło w przepisach prawa materialnego (np. regulujących prawa rzeczowe tu – prawo własności do nieruchomości). W dodatku chodzi tu o istnienie tego rodzaju uprawnień w dacie ubiegania się o wszczęcie postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji, wszak interes prawny oparty na tych uprawnieniach musi mieć charakter aktualny, a nie ewentualny, zależny od zdarzeń przyszłych i niepewnych.

Kolegium wskazało, że Skarżąca nie posiada obecnie żadnych uprawnień do przedmiotowych nieruchomości (wynikające np. z prawa własności), na postawie których mogłaby ona skutecznie domagać się uznania za stronę postępowania nadzwyczajnego dotyczącego ustanowienia zarządu trwałego na przedmiotowej nieruchomości. Powoływanie się przez stronę na własne przekonanie, że nieruchomość, której dotyczy ww. decyzja nie stanowiła własności Powiatu (w chwili jej wydania), a wcześniej własności Skarbu Państwa, (w chwili przekazania jej na rzecz Powiatu), lecz własność osób prywatnych (poprzedników prawnych Skarżącej) i popieranie tego przekonania faktem wszczęcia i prowadzenia przez Wojewodę Małopolskiego postępowania o wydanie decyzji stwierdzającej, że ww. nieruchomość nie była objęta działaniem art. 2 ust. 1 list. e dekretu jest niewystarczające. Zwrócić uwagę należy przede wszystkim, że ww. postępowanie pozostaje w toku, nie zakończone zostało ostateczną i prawomocną decyzją. Nie została zatem rozstrzygnięta ostatecznie i prawomocnie kwestia istnienia podstaw prawnych do stwierdzania, że sporna nieruchomość nie została przejęta na cele reformy rolnej na podstawie art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu. Tym samym brak jest obecnie podstaw do stwierdzenia, że ww. nieruchomość nie przeszła w trybie ww. dekretu na własność Skarbu Państwa, a następnie na własność Powiatu, i tym samym pozostała własnością osób prywatnych przed jej przejęciem, a następnie ich spadkobierców. Obecnie Skarżąca nie jest władna wywieść jakichkolwiek uprawnień do przedmiotowej nieruchomości mających swe źródło w prawie własności, które wymagałyby ochrony w przedmiotowym postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji. Póki nie zostanie stwierdzone ostatecznie i prawomocnie, że prawo do ww. nieruchomości w dacie wydania skarżonej decyzji przysługiwało innym podmiotom - poprzednikom prawnym Wnioskodawczyni, a tym samym obecnie uprawnienia z tego tytułu do nieruchomości przysługują także Skarżącej , brak jest podstaw do stwierdzenia, że po jej stronie powstało roszczenie o ukształtowanie jej sytuacji prawnej poprzez stwierdzenie nieważności ww. decyzji o ustanowieniu trwałego zarządu. Interes, na który powołuje się Strona wnioskująca nie ma obecnie cechy interesu aktualnego, lecz co najwyżej ewentualnego. Ponadto, obecnie zainteresowanie Skarżącej istnieniem w obrocie prawnym ww. decyzji o trwałym zarządzie rozpatrywać należy w kategorii interesu faktycznego. Póki nie zostanie stwierdzone na mocy aktu administracyjnego, z mocą wsteczną, że ww. nieruchomość nie została objęta ww. dekretem, a tym samym, że za właścicieli ww. nieruchomości należało uznawać wskazane we wniosku osoby prywatne, a nie Skarb Państwa, poty interes faktyczny nie znajduje źródła w konkretnych powszechnie obowiązujących przepisach prawnych.

Mając na względzie powyższe, Kolegium stwierdziło, że Skarżąca nie wykazała, istnienia interesu prawnego do złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności ww. decyzji Zarządu Powiatu z 30 października 2003 r. Zaistniały zatem podstawy do wydania w oparciu o treść art. 61 a § 1 k.p.a. postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania.

We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Skarżąca podniosła, że organ uznał podanie za niepochodzące od osoby niebędącej stroną w sprawie bez przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego. Jak zaznaczyła Skarżąca, stwierdzenie przez Wojewodę, że przedmiotowa nieruchomość nie była objęta działaniem dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej skutkować będzie uznaniem, że była ona stale własnością spadkobierców przedwojennego właściciela. Nie było zatem możliwe ustanowienie na niej - jako na nieruchomości prywatnej - trwałego zarządu. W świetle powyższego, jak oceniła skarżąca, przysługuje jej przymiot strony w sprawie.

Kolegium po ponownym rozpoznaniu sprawy postanowieniem z 14 lutego 2022 r. utrzymało postanowienie Kolegium z 29 listopada 2021 r. w mocy.

W ocenie organu, dla wykazania interesu prawnego, Skarżąca powinna - czego nie dokonała – wykazać posiadanie uprawnień materialnoprawnych do ww. nieruchomości, np. uprawnień regulujących prawo własności do nieruchomości. Organ zaznaczył, że chodzi o istnienie tego rodzaju uprawnień w dacie ubiegania się o wszczęcie postępowania, bowiem interes prawny musi mieć charakter aktualny, a nie ewentualny - zależny od zdarzeń przyszłych i niepewnych. Organ zwrócił uwagę, że powoływane przez Skarżącą postępowanie przed Wojewodą nie zakończyło się, zatem jej interes należy rozpatrywać w kategorii interesu jedynie faktycznego, zaś jej uprawnienia – jako co najwyżej ewentualne.

Skargę na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie (dalej: Sąd I instancji) wniosła Skarżąca.

Opisanym na wstępie wyrokiem z dnia 6 lipca 2022 r., sygn. akt II SA/Kr 586/22, Sąd I instancji oddalił wniesioną skargę.

W ocenie Sądu I instancji, na gruncie niniejszej sprawy Skarżąca nie posiada interesu prawnego, który byłyby aktualny i realny. Powoływane przez nią okoliczności, które mają świadczyć o posiadaniu interesu prawnego dotyczą sfery zdarzeń przyszłych i na tę chwilę jeszcze niepewnych. Sama Skarżąca wskazuje, że wszczęte przez nią postępowanie się toczy i jeszcze się nie zakończyło. Przez to jej sytuacja prawna nie została w tym zakresie w sposób pewny, realny i aktualny ustalona. Z tych względów nie jest możliwe uznanie, że Skarżąca dysponuje interesem prawnym, który pozwala złożyć jej skutecznie wniosek o wszczęcie postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Zarządu Powiatu z 16 lipca 2009 r. orzekającej o zmianie ostatecznej decyzji Zarządu Powiatu z 30 października 2003 r. Co więcej, zdaniem Sądu I instancji, wbrew twierdzeniom Skarżącej, na gruncie niniejszej sprawy zachodzi oczywisty brak interesu prawnego i nie jest konieczne prowadzenie dodatkowych analiza, które miałyby tę kwestię przesądzić. Nie jest także trafne spostrzeżenie Skarżącej, jakoby Kolegium w tym zakresie prowadziło jakiekolwiek postępowanie wyjaśniające, co uniemożliwiałoby przecież wydanie postanowienia na podstawie art. 61 a § 1 k.p.a. Zdaniem Sądu I instancji, zaznaczyć trzeba, że sama Skarżąca we wniosku z 10 września 2021 r. o stwierdzenie nieważności, wskazała, że w przedmiocie "potwierdzenia, że nieruchomość nie przeszła na własność Skarbu Państwa toczy się obecnie postępowanie przed Wojewodą Małopolskim", z czego jednoznacznie wynika, że Skarżąca nie jest właścicielem wskazanej nieruchomości i tym samym nie dysponuje realnym i aktualnym interesem prawnym. Stwierdzenie przy czym powyższej okoliczności nie wymagało prowadzenia przez Kolegium jakiekolwiek postępowania wyjaśniającego, którego zresztą Kolegium i tak nie prowadziło. Zatem w nawiązaniu do tych przepisów Skarżąca powinna była wykazać istnienie swojego interesu prawne go, czego w najmniejszym stopniu nie uczyniła. Wprost przeciwnie Skarżąca akcentowała, że toczą się postępowania administracyjne, których przedmiotem jest odzyskanie przez nią nieruchomości w [...], co tylko potwierdza potencjalny charakter jej interesu prawnego. Okoliczność ta uzasadniała odmowę wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji Zarządu. Dlatego też wszystkie podniesione zarzuty, które podkreślają i akcentują brak aktualności interesu prawnego skarżącej nie tylko nie zasługują na uwzględnienie, ale wręcz potwierdzają trafność rozstrzygnięcia Kolegium.

Końcowo Sąd I instancji wskazał, że skarżone rozstrzygnięcie nie zamyka Skarżącej drogi do złożenia przez nią w przyszłości wniosku o stwierdzenie nieważności wraz z zaistnieniem zmiany okoliczności, to jest uzyskania legitymacji prawnej wywodzonej z posiadania tytułu własności do przedmiotowej nieruchomości. Tym samym nie mogą ostać się zarzuty naruszenia konstytucyjnych i procesowych gwarancji ochrony prawa własności.

Wobec powyższego, zdaniem Sądu I instancji, skarga, jako niezasadna, podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369, dalej "p.p.s.a.").

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Skarżąca, zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 61a § 1 k.p.a. poprzez przyjęcie, że organ mógł zastosować ten przepis i odmówić wszczęcia postępowania, podczas gdy przepis art. 61a § 1 k.p.a. znajduje zastosowanie wyłącznie w przypadku oczywistego braku interesu prawnego strony, który nie wymaga prowadzenia postępowania wyjaśniającego, tymczasem w niniejszej sprawie ze względu na postępowanie toczące się przed Wojewodą pod numerem [...] kwestia legitymacji do złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności wymaga prowadzenia postępowania wyjaśniającego, co wyłącza możliwość zastosowania art. 61a § 1 k.p.a.;

2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 61a § 1 k.p.a. w zw. z art. 157 § 2 k.p.a. w zw. z art. 28 k.p.a. i art. 30 § 4 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że podanie w sprawie pochodzi od osoby niebędącej stroną ze względu na brak aktualnego interesu prawnego Skarżącej, podczas gdy w ujęciu materialnoprawnym skarżąca jest aktualnym współwłaścicielem nieruchomości objętych decyzją Zarządu Powiatu z 30 października 2003 r. oraz była współwłaścicielem w momencie złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności, a w przedmiocie potwierdzenia tej okoliczności toczy się przed Wojewodą postępowanie pod numerem [...] wszczęte w 2016 r., przy czym decyzja wydana w postępowaniu przed Wojewodą wywierać będzie skutki ex tunc w przedmiocie prawa własności nieruchomości , przy czym w dacie wydania decyzji Zarządu Powiatu z 30 października 2003 r. w rzeczywistym stanie prawnym jednym ze współwłaścicieli nieruchomości była T. K., której Skarżąca jest następcą prawnym.

W związku z powyższymi zarzutami wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku, rozpoznanie skargi oraz uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia, ewentualnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Nadto, wniosła o zasądzenie kosztów postępowania oraz zrzekła się przeprowadzenia rozprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie podać należy, że sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 p.p.s.a., ponieważ Skarżąca kasacyjnie zrzekła się rozprawy, a druga strona, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądała przeprowadzenia rozprawy.

W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie zachodzą jednak okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 - 6 p.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów zawartych w podstawach skargi kasacyjnej.

Rozpoznając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w tej sprawie stwierdzić należy, iż nie została ona oparta na usprawiedliwionych podstawach.

Istotą sporu jest czy fakt wszczęcia i prowadzenia przez Wojewodę Małopolskiego postępowania o wydanie decyzji stwierdzającej, że ww. nieruchomość nie była objęta działaniem art. 2 ust. 1 list. e dekretu powoduje, że Skarżąca kasacyjnie ma przymiot strony w postępowaniu nieważnościowym dotyczącym trwałego zarządu.

W skardze kasacyjnej zawarto zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 61a § 1 k.p.a. w zw. z art. 157 § 2 k.p.a. w zw. z art. 28 k.p.a. i art. 30 § 4 k.p.a.

Zarzut ten jest nieuzasadniony. W postępowaniu administracyjnym stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie, albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek (art. 28 k.p.a.). Wprawdzie pojęcie interes prawny nie jest dookreślone ustawowo jednak, interes prawny jest określany jako osobisty, konkretny i aktualny, prawnie chroniony, który może być realizowany na podstawie określonego przepisu, bezpośrednio wiążący się z indywidualnie i prawnie chronioną sytuacją strony. Istnieje wówczas, gdy istnieje związek o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą prawa administracyjnego a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa, polegający na tym, że akt stosowania tej normy może mieć wpływ na sytuację tego podmiotu na gruncie administracyjnoprawnym. Interes prawny winien mieć oparcie w przepisach prawa materialnego, choć wskazuje się także na przepisy procesowe lub ustrojowe.

Skarżąca kasacyjnie wywodzi swój interes prawny w postępowaniu nieważnościowym ze swoich praw jako następca prawny byłej właścicielki nieruchomości. Przepis art. 30 § 4 k.p.a. stanowi, iż w sprawach dotyczących praw zbywalnych lub dziedzicznych w razie zbycia prawa lub śmierci strony w toku postępowania na miejsce dotychczasowej strony wstępują jej następcy prawni. Przepis ten pozwala na kontynuowanie i zakończenie wszczętego postępowania administracyjnego w sytuacji, gdy na skutek sprzedaży bądź dziedziczenia następuje zmiana podmiotu stosunku materialno-prawnego. Następstwo procesowe uregulowane powyższym przepisem jest konsekwencją następstwa prawnego w prawie materialnym i polega na wstąpieniu do postępowania innego podmiotu na miejsce podmiotu, który dotychczas był jego stroną.

Zauważyć jednocześnie należy, że przedmiotem postępowania jest postanowienie o charakterze stricte procesowym, o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Stosownie do treści art. 157 § 2 k.p.a. postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. W sytuacji, gdy żądanie nie pochodzi od strony lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej w oparciu o art. 61a § 1 k.p.a. wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania.

Ponadto należy wskazać, iż celem wprowadzenia art. 61a § 1 do k.p.a. była potrzeba wyraźnego odróżnienia postępowania wstępnego, polegającego na wszczęciu lub odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego, od postępowania właściwego, które kończy się rozstrzygnięciem sprawy co do istoty przez wydanie decyzji administracyjnej lub innego aktu lub podjęciem czynności z zakresu administracji publicznej. W intencji ustawodawcy rozwiązanie takie w sposób bardziej zrozumiały dla wnioskodawców odróżnia etap wstępny dotyczący wszczęcia lub odmowy wszczęcia postępowania od etapu merytorycznego rozstrzygnięcia wniosku. W postanowieniu wydanym w trybie art. 61a § 1 k.p.a. organ nie gromadzi dowodów, na podstawie których ustala się stan faktyczny, nie może formułować wniosków i ocen dotyczących meritum żądania, lecz ogranicza się do stwierdzenia przesłanek formalnych uniemożliwiających merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy. Wprawdzie ocena dopuszczalności odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego przez organ na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. wymaga również przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, ale tylko w takim zakresie, który służy ustaleniu okoliczności uprawniających do zastosowania tego przepisu.

W niniejszej sprawie postępowanie zostało zakończone właśnie na etapie wstępnym, procesowym, w którym organy prawidłowo skupiły się jedynie na badaniu zaistnienia w sprawie przesłanek do wszczęcia postępowania nieważnościowego. A wskutek istnienia przesłanki negatywnej, w oparciu o art. 61a § 1 k.p.a. zasadnie odmówiły wszczęcia postępowania nieważnościowego w sprawie.

Zgodzić należy się z Sądem I instancji, że Skarżąca nie posiada obecnie żadnych uprawnień do przedmiotowych nieruchomości na postawie których mogłaby ona skutecznie domagać się uznania za stronę postępowania nadzwyczajnego dotyczącego ustanowienia zarządu trwałego na przedmiotowej nieruchomości. Powoływanie się przez stronę na własne przekonanie, że nieruchomość, której dotyczy ww. decyzja nie stanowiła własności Powiatu (w chwili jej wydania), a wcześniej własności Skarbu Państwa, (w chwili przekazania jej na rzecz Powiatu), lecz własność osób prywatnych (poprzedników prawnych Skarżącej) i popieranie tego przekonania faktem wszczęcia i prowadzenia przez Wojewodę Małopolskiego postępowania o wydanie decyzji stwierdzającej, że ww. nieruchomość nie była objęta działaniem art. 2 ust. 1 list. e dekretu jest niewystarczające. Ponadto postępowanie nie zostało zakończone ostateczną i prawomocną decyzją a tym samym brak jest obecnie podstaw do stwierdzenia, że ww. nieruchomość nie przeszła w trybie ww. dekretu na własność Skarbu Państwa, a następnie na własność Powiatu, i tym samym pozostała własnością osób prywatnych przed jej przejęciem, a następnie ich spadkobierców. To musiało w tym przypadku skutkować wydaniem przez organ nadzoru na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. postanowienia odmawiającego wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji ze względu na brak przymiotu strony podmiotu wnioskującego o wszczęcie tego postępowania. Stwierdzić zatem należy, że zaskarżone w sprawie postanowienie SKO jest prawidłowe. Strona skarżąca bowiem nie nabyła statusu strony w postępowaniu, które obecnie chciała zainicjować.

Tym samym odmówić słuszności należy zarzutom naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 61a § 1 k.p.a. w zw. z art. 157 § 2 k.p.a. w zw. z art. 28 k.p.a. i art. 30 § 4 k.p.a. Jak słusznie zauważył organ administracyjny oraz Sąd I instancji, Skarżąca na tym etapie (wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji dekretowej) nie legitymowała się już prawem do występowania w tym postępowaniu. W tym zakresie Naczelny Sąd Administracyjny w pełni podziela stanowisko zajęte przez Sąd I instancji.

Za nieuprawniony należy również uznać zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 61a § 1 k.p.a. polegające na przyjęciu, że organ mógł zastosować ten przepis i odmówić wszczęcia postępowania, podczas gdy przepis art. 61a § 1 k.p.a. znajduje zastosowanie wyłącznie w przypadku oczywistego braku interesu prawnego strony, który nie wymaga prowadzenia postępowania wyjaśniającego, tymczasem w niniejszej sprawie ze względu na postępowanie toczące się przed Wojewodą pod numerem kwestia legitymacji do złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności wymaga prowadzenia postępowania wyjaśniającego, co wyłącza możliwość zastosowania art. 61a § 1 k.p.a. Konsekwentnie, co wyjaśniono wyżej, nie mógł odnieść zamierzonego skutku fragment zarzutu dotyczący braku możliwości zastosowania art. 61a § 1 k.p.a. w przedmiotowym postępowaniu. Organ w zaskarżonym postanowieniu prawidłowo odmówił wszczęcia postępowania wnioskującemu nie mającemu już przymiotu strony w tym postępowaniu, co z kolei prawidłowo przeanalizował i ocenił Sąd I instancji.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. skargę kasacyjną oddalił.