Wyrok WSA w Szczecinie, sygn. akt I SAB/Sz 81/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Data orzeczenia: 2024-09-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
658
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Burmistrz Miasta i Gminy
Treść wyniku: 1. stwierdzono, że organ dopuścił się bezczynności, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa 2. zobowiązano organ do rozpoznania wniosku
Powołane przepisy: article: art. 4  ust. 1 pkt 1, art. 13 ust. 1, art. 15 ust. 2 , art. 13 ust. 2, art. 16 ust. 1, rt. 5 ust. 1 lub ust. 2 ,
journal: Dz.U. 2022 poz 902
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.
article: art. 149 § 1 pkt 1, art. 149 § 1 pkt 3, art. 149 § 1a, art. 154 § 6, art. 156 § 6, art. 200 w zw. z art. 205 § 1,
journal: Dz.U. 2024 poz 935
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bolesław Stachura Sędziowie Sędzia WSA Wiesława Achrymowicz Sędzia WSA Jolanta Kwiecińska (spr.) po rozpoznaniu w Wydziale I w trybie uproszczonym w dniu 25 września 2024 r. sprawy ze skargi W. K. na bezczynność Burmistrza Miasta i Gminy w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. zobowiązuje Burmistrza Miasta i Gminy do rozpoznania wniosku skarżącego W. K. z dnia [...] kwietnia 2024 r. o udostępnienie informacji publicznej w terminie 14 dni od daty doręczenia organowi akt sprawy wraz z odpisem prawomocnego wyroku II. stwierdza, że Burmistrz Miasta i Gminy dopuścił się bezczynności oraz, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. zasądza od Burmistrza Miasta i Gminy na rzecz skarżącego W. K. kwotę [...]([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

W. K. (dalej: "Strona" lub "Skarżący") wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie skargę na bezczynność Burmistrza P. (dalej: "Organ zobowiązany") w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej.

Strona pismem z 22 kwietnia 2024 r. (wpływ do organu - 23 kwietnia 2024 r.) zwróciła się do Organu zobowiązanego z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej o terenach znajdujących się w obrębie [...] w zakresie postawionych pytań, tj.:

1) czy do powołanych terenów były składane wnioski o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego albo warunków zabudowy?

2) czy do powołanych terenów były wydawane decyzje o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego albo warunków zabudowy?

3) czy do powyższych terenów były wydawane decyzje o odmowie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego albo warunków zabudowy?

4) czy do powyższych terenów były uzgodnienia projektów decyzji z Regionalnym Dyrektorem Ochrony Środowiska?

5) czy do powyższych terenów Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska wydawał postanowienia lub tzw. ciche zgody do projektów decyzji?

6) na jakich terenach znajdują się powołane działki zgodnie ze Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy P. (np. 1.G.) i na których terenach zgodnie z powyższym Studium dopuszczalna jest zabudowa mieszkaniowa?

7) czy w powyższym Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy P. zabudowa mieszkaniowa szczególnie w obszarze 1.G. to budynek mieszkalny jednorodzinny zgodnie ze stanowiskiem WSA w Szczecinie z wyroku z 1 lutego 2024 r., II SA/Sz 942/23 – "Kierując się zasadą poprawnej legislacji aktów normatywnych, nie sposób przyjąć, że intencją uchwałodawcy było nadanie pojęciu – zabudowy mieszkalnej – odmiennego znaczenia, niż przyznanego aktem wyższego rzędu, tj. rozporządzenia. Sąd podziela argumentację skargi, w świetle której

w zdefiniowaniu - budynku mieszkalnego – można posłużyć się przepisem

z § 3 pkt 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2022 r.,

poz. 1225 z późn. zm.), przez co należy rozumieć: a) budynek mieszkalny wielorodzinny, b) budynek mieszkalny jednorodzinny"?, a także

8) udostępnienie pełnej dokumentacji dotyczącej powołanych terenów

w szczególności decyzji o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego

albo warunków zabudowy, decyzji o odmowie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego albo warunków zabudowy, postanowień RDOŚ lub w przypadku

tzw. cichej zgody pisma kierowanego do RDOŚ.

Strona zwróciła uwagę Organu zobowiązanego, że niektóre powołane działki mogły wcześniej stanowić część większej działki, która po uzyskaniu warunków zabudowy mogła być podzielona lub odwrotnie, w tym zakresie wskazała, aby udzielana informacja obejmowała większe nieistniejące już działki.

Strona podkreśliła, że posiada interes prawny w uzyskaniu wnioskowanych informacji, a zapoznanie się z dokumentacją może wyjaśnić, dlaczego w takich samych lokalizacjach lub bardzo zbliżonych wydawane są zupełnie sprzeczne ze sobą

decyzje administracyjne. Strona dodała, że otrzymała decyzję odmowną nr [...] z 14 marca 2024 r. (znak: [...]) dotyczącą należącej do niej działki nr [...], obręb P., gmina P., pomimo, iż była wydana decyzja o warunkach

zabudowy nr [...] z 12 czerwca 2013 r., znak: [...] dla części

działki odpowiadającej aktualnej działce nr [...] – ten sam teren, a dwie

różne decyzje. Ponadto dla sąsiednich działek były również wydane decyzje

o warunkach zabudowy, tj.: dla działki nr [...] decyzja z 12 czerwca 2013 r.,

nr [...] (znak: [...]); decyzja z 17 czerwca 2016 r., nr [...]

(znak: [...]) oraz decyzja z 8 września 2016 r., nr [...] (znak: [...]) i dla działki nr [...] decyzja z 12 czerwca 2013 r, nr [...]

(znak: [...]).

Końcowo Strona wskazała, że w czasie wydawania ww. decyzji

obowiązywały te same przepisy, tj. uchwala Nr [...] Semiku Województwa Z. z dnia 15 września 2009 r. oraz studium uwarunkowań

i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy P..

Organ zobowiązany pismem z 29 kwietnia 2024 r. zatytułowanym "Zawiadomienie o braku podstaw do udostępnienia żądanych informacji" przekazał Stronie

(doręczenie pisma Stronie nastąpiło 6 maja 2024 r.), że żądane we wniosku informacje

nie mają charakteru informacji publicznych, wobec czego nie zaistniały podstawy

do ich udostępnienia w trybie przepisów ustawy z 6 września 2011 r. o dostępie

do informacji publicznej (Dz.U.2022.902 t.j.; dalej: "u.d.i.p.").

W uzasadnieniu pisma Organ podkreślił, że z treści wniosku wprost wynika,

że żądane informacje mają zostać wykorzystane w indywidualnych – prywatnych – sprawach związanych z zamiarem zgromadzenia przez Stronę materiałów dowodowych

do ewentualnej obrony własnych interesów.

Organ zobowiązany w dalszej kolejności wyjaśnił znaczenie pojęć: "sprawa publiczna" i wskazał, że skoro przedmiotem wniosku z 22 kwietnia 2024 r.

jest realizacja lub ochrona indywidualnych interesów osoby, która go złożyła,

to nie dotyczy on sprawy publicznej i informacje nie powinny być udostępnione

w trybie u.d.i.p. Organ zobowiązany powołał się na wyrok NSA z 14 lipca 2020 r., I OSK 2817/19 i przytoczone w nim orzecznictwo oraz wyrok WSA w Warszawie

z 27 października 2017 r., II SAB/Wa 248/17.

W dniu 20 maja 2024 r. do Organu zobowiązanego wpłynęła skarga Strony

z 17 maja 2024 r. na bezczynność Organu w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej z wniosku z 22 kwietnia 2024 r.

Skarżący zarzucił Organowi naruszenie art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP i art. 1

ust. 1 w zw. z art. 10 ust. 1 i art. 13 ust. 1 u.d.i.p. Jednocześnie Skarżący wniósł o: stwierdzenie, że Organ zobowiązany dopuścił się bezczynności, zobowiązanie Organu

do załatwienia wniosku niezwłocznie, nie później jednak niż w terminie 14 dni

od uprawomocnienia się wyroku, zasądzenie od Organu zobowiązanego na rzecz Skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych.

Skarżący potwierdził otrzymanie pisma z 29 kwietnia 2024 r., w którym Organ zobowiązany odpowiedział negatywnie na ww. wniosek o udostępnienie informacji publicznej, stwierdzając że wnioskowane informacje nie mają charakteru informacji publicznych, ponieważ mogą zostać wykorzystane w indywidualnych sprawach

i są związane z zamiarem zgromadzenia przez wnioskodawcę materiałów do ewentualnej obrony własnych interesów.

Skarżący w uzasadnieniu skargi przedstawił opis stanu faktycznego i szerszy opis powołanej w we wniosku decyzji dotyczącej działki należącej do Skarżącego. W dalszej kolejności przedstawił stanowisko w zakresie charakteru wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Wskazał, że nie jest to wniosek związany z pozyskaniem

informacji dla celów prywatnych (tj. we wniosku nie żądano informacji dotyczących

działki należącej do Skarżącego). Podkreślił, że wnioskowane informacje są istotne

dla szerokiego kręgu obywateli zamieszkujących w rejonie jezior i cieku wodnego,

a w sprawie nie ma znaczenia kto zwrócił się o udzielenie odpowiedzi na pytania. Skarżący odwołał się do postanowienia NSA z 1 marca 2022 r., III OSK 358/22; wyroku

NSA z 30 października 2002 r., II SA 181/02; wyroku WSA w Warszawie z 19 września 2011 r., II SAB 225/11.

W piśmie uzupełniającym skargę na bezczynność, Skarżący odwołał

się do wniosku o udostępnienie informacji publicznej z 3 lipca 2023 r., jaki złożył

w Urzędzie Miasta S.. Wskazał treść zapytania i poinformował, że udzielono

mu odpowiedzi na ten wniosek (pismo Urzędu Miasta S. z 25 sierpnia 2023 r.,

znak: [...]). W tym zakresie stwierdził, że odmowa udostępnienia informacji przez Organ zobowiązany w niniejszej sprawie jest dla niego niezrozumiała. Ponadto ponownie zobowiązał Organ do udzielenia odpowiedzi na wniosek.

Organ zobowiązany w odpowiedzi na skargę podtrzymał stanowisko wyrażone w piśmie z 29 kwietnia 2024 r. W jego opinii cel wniosku świadczy o tym, że w zakresie żądanych informacji nie powinny znaleźć zastosowania przepisy u.d.i.p. W tym zakresie Strona została prawidłowo poinformowana przez Organ zobowiązany zwykłym pismem o braku możliwości udostępnienia informacji publicznej, a tym samym nie było konieczne wydanie decyzji administracyjnej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju

sądów administracyjnych (Dz.U.2024.1267 tj.), sądy administracyjny sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle

§ 2 powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności

z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Powyższa kontrola, zgodnie z art. 3 § 2

pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz.U.2024.935 t.j.; dalej: "P.p.s.a."), obejmuje także orzekanie

w sprawach skarg na bezczynność organów.

Stosownie do art. 119 pkt 4 i art. 120 P.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.

Sąd uwzględniając skargę na bezczynność organu, stosownie do art. 149 § 1 P.p.s.a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji

albo do dokonania czynności (pkt 1); zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa (pkt 2); stwierdza,

że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania (pkt 3). Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a P.p.s.a.). Sąd w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy

oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego

i prawnego (§ 1b).

W myśl art. 149 § 2 P.p.s.a., sąd, w przypadku, o którym mowa

w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6.

Skarga w przedmiotowej sprawie okazała się zasadna.

Sąd dla porządku wskazuje przebieg kolejnych czynności w sprawie. Wniosek

Strony z 22 kwietnia 2024 r. o udostępnienie informacji publicznej wpłynął do Organu zobowiązanego 23 kwietnia 2024 r. Udostępnienie informacji publicznej na wniosek powinno zasadniczo nastąpić bez zbędnej zwłoki, ale nie później niż w terminie 14 dni

od dnia złożenia wniosku, czyli termin dla udostępnienia upływał 7 maja 2024 r.

Natomiast 6 maja 2024 r. doręczono Stronie pismo Organu zobowiązanego

z 29 kwietnia 2024 r. z informacją o braku podstaw do udostępnienia wnioskowanych informacji, w związku z tym, że informacje objęte wnioskiem Skarżącego z 22 kwietnia 2024 r. nie mają waloru "sprawy publicznej", lecz mają zostać wykorzystane w sprawach indywidualnych, prywatnych, jako materiał dowodowy dla obrony własnych interesów Skarżącego.

Następnie 24 maja 2024 r. została nadana do Sądu skarga na bezczynność Organu zobowiązanego w związku z brakiem udostępnienia informacji publicznej

na wniosek Strony z 22 kwietnia 2024 r.

W przedmiotowej sprawie wniosek Skarżącego skierowany do Organu zobowiązanego obejmował kilka żądań, które Sąd rozstrzygający sprawę

dla przejrzystości rozważań pogrupował.

Pierwsza grupa żądań dotyczyła udostępnienia informacji dotyczących wymienionych we wniosku 44 działek znajdujących się w obrębie P., gmina P., w zakresie informacji, czy do tych terenów złożono wnioski o wydanie decyzji

o ustalenie lokalizacji celu publicznego albo decyzji o wydanie warunków zabudowy (pytanie nr 1); wydano decyzje o ustaleniu lokalizacji celu publicznego albo wydano decyzje o warunkach zabudowy (pytanie nr 2); wydano decyzje odmowne w zakresie ustaleniu lokalizacji celu publicznego albo warunków zabudowy (pytanie nr 3); przeprowadzono uzgodnienia projektów decyzji z RDOŚ (pytanie nr 4); wydano (w RDOŚ) postanowienia lub tzw. "milczące zgody dot. projektów decyzji (pytanie nr 5)?

Druga grupa żądań dotyczyła udzielenia informacji, na jakich terenach (np. 1.G.) zgodnie ze Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy P. (dalej: "Studium") znajdują się wymienione we wniosku działki oraz na których terenach zgodnie ze Studium dopuszczalna jest zabudowa mieszkaniowa (pytanie nr 6)?

Trzecia grupa żądań dotyczyła udzielenia informacji, czy w Studium zabudowa mieszkaniowa szczególnie w obszarze 1.G. to "budynek mieszkalny jednorodzinny"

w rozumieniu przedstawionym przez WSA w Szczecinie w uzasadnieniu wyroku

z 1 lutego 2024 r., II SA/Sz 942/23 (pytanie nr 7)?

Czwarta grupa żądań dotyczyła udostępnienia pełnej dokumentacji dotyczącej powyższych terenów w szczególności decyzji o ustalenie lokalizacji celu publicznego, decyzji o wydanie warunków zabudowy, decyzji o odmowie ustalenie lokalizacji celu publicznego, decyzji o odmowie wydania warunków zabudowy, postanowień RDOŚ, pism kierowanych do RDOŚ w przypadku "milczącej zgody" (pytanie nr 8).

Organ zobowiązany potraktował wszystkie ww. żądania łącznie, jako wykraczające poza zakres "sprawy publicznej" i uznał, że do przedmiotowego wniosku

nie miały zastosowania przepisy u.d.i.p. Organ podkreślił, że Strona wnioskuje

o informacje, które zamierza wykorzystać, jako materiał dowodowy w swojej indywidualnej (prywatnej) sprawie, w celu obrony własnych interesów. Tym samym Organ stwierdził,

że jedynym sposobem rozpoznania wniosku było odmówienie udostępnienia wnioskowanych informacji i zawiadomienie o tym Strony (tak w piśmie z 29 kwietnia

2024 r.).

W rozpoznawanej sprawie nie budzi wątpliwości, że Burmistrz P. jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej, co wynika z art. 4

ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Przepis ten stanowi, że obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne,

w szczególności organy władzy publicznej.

Sąd wskazuje, że istota sporu między stronami obejmuje kwalifikację informacji

i danych objętych wnioskiem Skarżącego z 22 kwietnia 2024 r., a więc to czy przedmiotowy wniosek powinien być rozpatrzony na podstawie u.d.i.p. Innymi słowy dla prawidłowego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy ze skargi na bezczynność organu w udostępnieniu

informacji publicznej niezbędne jest uprzednie przesądzenie, czy żądana informacja

jest informacją publiczną, a adresat wniosku należy do kręgu podmiotów zobowiązanych do udostępnienia takich informacji.

Prawo dostępu do informacji publicznej wyrażone zostało w art. 61 ust. 1 Konstytucji RP, który stanowi, że obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji

o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne.

Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych

w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Stosownie do art. 61 ust. 2 Konstytucji

RP prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp

na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu.

Sposób realizacji prawa do informacji publicznej określa powyżej wskazana ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej. Określa ona m.in., że każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną

w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych

w tej ustawie (art. 1 ust. 1), a nadto określa podmioty zobowiązane do udostępnienia informacji publicznej (art. 4), jak też katalog informacji (otwarty) mieszczących

się w zakresie przedmiotowym prawa do informacji publicznej (art. 6).

Rozpatrzenie wniosku o udostępnienie informacji publicznej wymaga zatem ustalenia następujących kwestii: czy adresat wniosku jest podmiotem zobowiązanym

do udostępnienia żądanej informacji, czy przedmiot wniosku dotyczy informacji publicznej, czy wnioskowana informacja publiczna znajduje się lub może się znajdować w posiadaniu zobowiązanego podmiotu, czy jest to informacja prosta czy przetworzona,

czy udostępnienie wnioskowanych informacji nie podlega ograniczeniu ze względu

na wartości prawnie chronione, czy organ posiada środki techniczne umożliwiające udostępnienie informacji w sposób wskazany przez wnioskodawcę.

Jeśli zatem przedmiotem żądania wnioskodawcy jest informacja publiczna

w rozumieniu u.d.i.p., a organ będący adresatem wniosku jest zobowiązany w rozumieniu ww. ustawy do jej udostępnienia i taką informację posiada, udostępnia informację publiczną na zasadzie przepisu art. 13 ust. 1 u.d.i.p. z zastrzeżeniem dotyczącym braku możliwości udostępnienia w terminie i koniecznością zmiany terminu (art. 13 ust. 2 u.d.i.p.) oraz koniecznością uregulowania opłaty związanej ze sposobem udostępnienia

lub przekształcenia informacji w formę wskazaną we wniosku (art. 15 ust. 2 u.d.i.p.).

Zgodnie z tą regulacją udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2.

W związku z powyższym udostępnienie informacji następuje w formie czynności materialno-technicznej i nie wymaga podjęcia jakiegokolwiek rozstrzygnięcia. Jeśli natomiast udostępnienie informacji publicznej jest niedopuszczalne z przyczyn określonych w ustawie, organ powinien odmówić udostępnienia informacji publicznej,

co wymaga podjęcia rozstrzygnięcia w formie decyzji administracyjnej (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.). Podstawy do wydania takiej decyzji zachodzą na przykład w sytuacji,

gdy wnioskowana informacja, pomimo posiadania walorów informacji publicznej,

jest informacją chronioną na zasadach przewidzianych w art. 5 ust. 1 lub ust. 2 u.d.i.p.

Nie wydaje się natomiast decyzji odmownej w sytuacji, w której wnioskowana

informacja nie posiada waloru informacji publicznej lub gdy adresat wniosku

nie posiada wnioskowanej informacji publicznej, a także gdy wnioskodawca żąda udostępnienia informacji publicznych, w stosunku do których dostęp odbywa

się na odrębnych zasadach. Obowiązkiem organu jest wówczas zawiadomić wnioskodawcę o przyczynie, która uniemożliwia zrealizowanie wniosku.

Podkreślić należy, że zakres przedmiotowy prawa dostępu do informacji

publicznej obejmuje wyłącznie dostęp do informacji mającej walor informacji publicznej, a nie publiczny dostęp do wszelkich informacji . Nie każdy rodzaj informacji, w posiadaniu, której jest władza publiczna, automatycznie stanowi informację publiczną. Nie zawsze bowiem mogą być traktowane jako publiczne wszystkie informacje posiadane przez organy publiczne. A tym samym prawo dostępu do informacji publicznej nie może być narzędziem służącym do występowania z wnioskiem o udzielenie każdej informacji. Istotne zatem znaczenie ma pojęcie informacji publicznej.

W konsekwencji bezczynność w zakresie dostępu do informacji publicznej występuje wyłącznie wtedy, gdy wniosek o udostępnienie informacji dotyczy informacji publicznej, a jego adresatem jest podmiot zobowiązany do jej udostepnienia. Ma ona miejsce wówczas, gdy we wskazanym w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. terminie zobowiązany podmiot nie udostępni wnioskowanej informacji lub nie podejmie nakazanych prawem czynności zmierzających do powiadomienia o przyczynach zwłoki i o dodatkowym terminie albo, podejmując te czynności, nie udostępni informacji w maksymalnym 2 miesięcznym terminie, albo wreszcie nie wyda na zasadach przewidzianych w Kodeksie postępowania administracyjnego decyzji o odmowie udostępnienia żądanej informacji publicznej.

Dla dopuszczalności skargi na bezczynność nie ma znaczenia okoliczność, z jakich powodów określony akt (decyzja, postanowienie lub inny akt) nie został podjęty

lub czynność nie została dokonana, a w szczególności czy bezczynność organu spowodowana została zawinioną lub niezawinioną opieszałością organu w ich podjęciu

lub dokonaniu, czy też wiąże się z przeświadczeniem organu, że stosowany akt

lub czynność w ogóle nie powinna zostać dokonana, wyrażającym się np. w odmowie wydania decyzji w związku z błędnym przekonaniem organu, że załatwienie sprawy

nie wymaga jej wydania (vide: T. Woś /w:/ T. Woś (red.), H. Knysiak-Molczyk,

M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2005, s. 86).

Sąd wyjaśnia, że zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie.

Określenie sprawy jako "publicznej" wskazuje na to, że jest to sprawa ogółu

i koresponduje w znacznym stopniu z pojęciem dobra wspólnego (dobra ogółu).

Takie rozumienie tego pojęcia, związane z władzą publiczną i wspólnotą publicznoprawną

oraz jej funkcjonowaniem, akcentuje się w piśmiennictwie (por. H. Izdebski, Samorząd terytorialny. Podstawy ustroju i działalności, Warszawa 2004, s. 209; K. Tracka, Prawo

do informacji w polskim prawie konstytucyjnym, Warszawa 2009, s. 138).

Przy definiowaniu pojęcia "sprawa publiczna" nie można też pominąć art. 61 ust. 1

Konstytucji RP (wyżej opisywany). Prawo do informacji publicznej to zatem prawo

do informacji o działalności podmiotów wskazanych w Konstytucji RP. Warto jednak wskazać, że konstytucyjny zapis zawarty w art. 61 Konstytucji RP określa nie tylko zakres podmiotowy, lecz także przedmiotowy pojęcia "informacja publiczna". Przedmiotem informacji publicznej w przypadku organów władzy publicznej i osób pełniących funkcje publiczne jest ich działalność. Co do innych podmiotów wymienionych w tym przepisie

– prawo uzyskiwania informacji dotyczy tylko ich działalności w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa.

W ślad za wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z 25 marca 2003 r.,

II SA 4059/02 powtórzyć należy, że informacją publiczną w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej będzie każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej

i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa.

Przy czym informacja może dotyczyć sprawy publicznej nie tylko wtedy, gdy została wytworzona przez wskazane wyżej podmioty, ale również wtedy, gdy odnosi się do nich w zakresie, o jakim była wcześniej mowa.

Tym samym o uznaniu, czy określona informacja ma walor informacji publicznej decyduje wyłącznie kryterium rzeczowe, to jest treść i charakter tej informacji.

W orzecznictwie sądowo-administracyjnym dominuje szerokie ujęcie informacji publicznej, nawiązujące do art. 61 Konstytucji RP. Przyjmuje się, że informację publiczną stanowią dokumenty bezpośrednio zredagowane lub wytworzone przez organy administracji publicznej oraz te, których organ użył do zrealizowania powierzonych mu zadań. Ustawowe rozumienie pojęcia informacji publicznej zdeterminowane jest przedmiotowo pojęciami "sprawy publicznej" oraz "działalnością podmiotów wykonujących zadania publiczne" i nie jest istotne przez kogo tego rodzaju informacje zostały wytworzone

(por. wyrok NSA z 28 lutego 2020 r., I OSK 3264/18) .W związku z tym zasadnie przyjmuje się, że pojęcie informacji publicznej ma szersze znaczenie niż pojęcie dokumentu urzędowego (por. wyrok NSA z 12 kwietnia 2016, I OSK 3416/15; wyroki WSA

we Wrocławiu z: 17 września 2015 r., IV SAB/Wr 142/15; 9 stycznia 2020 r., IV SAB /Wr 123/19).

Wobec tego stwierdzić należy ,że w przypadku udostępniania informacji publicznej mamy do czynienia z zasadą powszechności przedmiotowej, przejawiającą się w szerokim ujęciu sprawy publicznej, dotyczącej podmiotów zobowiązanych do każdej informacji związanej z "życiem publicznym", a także bezinteresowności wyrażającej się rezygnacją z obowiązku wykazania przez podmiot informacyjnie zainteresowany istnienia po jego stronie interesu prawnego lub faktycznego, co wprost wynika z cytowanego wyżej

art.2 ust.2 u.d.i.p. (por. M. Bernaczyk , M. Jabłoński , K. Wygoda, Biuletyn Informacji Publicznej , Informatyzacja administracji , Wrocław 2015 , s.42 ). Przemawia za tym również zasada równego dostępu do informacji publicznej, rozumiana z jednej strony

jako uprawnienie, z którego każdy może skorzystać na określonych w ustawie zasadach, przy jednoczesnym braku wymogu wykazywania przez każdy podmiot informacyjnie zainteresowany istnienia po jego stronie interesu prawnego lub faktycznego (art. 2 ust.2 u.d.i.p.), co oznacza, że ma być podstawowym narzędziem uzyskiwania informacji

i nie ma uzasadnionych podstaw do zawężania katalogu podmiotów uprawnionych

do jej uzyskania. Przeciwnie przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej przyznają jednakowo szeroki dostęp do informacji dla wszystkich zainteresowanych, bez wyodrębnienia szczególnych uprawnień dla określonej kategorii podmiotów.

Stosownie zaś do art. 2 ust. 1 u.d.i.p. każdemu przysługuje, z zastrzeżeniem

art. 5, prawo dostępu do informacji publicznej.

Zatem wniosek "każdego" o udostępnienie informacji publicznej jest wnioskiem podmiotu - publicznego prawa podmiotowego do udostępnienia informacji publicznej,

a więc z istoty swojej skierowany jest na realizację tego prawa, a więc i będącego

jego istotnym elementem interesu prawnego, który jako właśnie interes prawny

jest obiektywnym interesem indywidualnym. Natomiast przyjęcie interpretacji zaprezentowanej przez Organ prowadzi do konkluzji, zgodnie z którą - wbrew normatywnie określonemu zakresowi podmiotowemu - publicznego prawa podmiotowego dostępu do informacji publicznej - prawo to nie służy "każdemu", a kwalifikacja określonej informacji jako informacji publicznej będącej przedmiotem tego prawa zależy od tego, kto występuje z wnioskiem o tę informację. Oznacza to, że ta sama informacja raz może mieć charakter informacji publicznej (gdy o jej udostępnienie wystąpi podmiot spoza "sprawy własnej"),

a innym razem nie (gdy o jej udostępnienie wystąpi podmiot w "sprawie własnej").

Pogląd, zgodnie z którym nie jest możliwe uzyskanie w trybie u.d.i.p. informacji w swojej własnej sprawie, prowadziłby zatem do absurdalnego wniosku, że informacja

o podejmowanej w takiej sprawie działalności bezpośrednio ukierunkowanej

na wypełnianie określonych zadań publicznych i realizowanie określonych interesów

i celów publicznych byłaby dostępna dla "każdego", z wyjątkiem osoby, której

ta działalność dotyczy. W związku z tym, jak wskazano wyżej, w realiach tej konkretnej sprawy ocena charakteru wnioskowanej informacji jako informacji publicznej nie może odbywać się poprzez pryzmat "sprawy własnej" wnioskodawcy (por. wyrok NSA z: 8 maja 2024 r., III OSK 1119/23; 3 kwietnia 2024 r., III OSK 447/22).

Wzmocnieniu tej argumentacji służą, także wnioski wynikające z treści

art. 1 ust. 2 u.d.i.p., zgodnie z którym przepisy ustawy nie naruszają przepisów innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi (...). Na tle tego unormowania zarysował się problem, w jakim stopniu akta dotyczące indywidualnych, często bardzo osobistych spraw obywatela (spraw cywilnych, karnych, administracyjnych), są informacją publiczną i jaka powinna być możliwość dostępu do nich - w trybie określonym przez u.d.i.p. - osób innych niż strona, których akta te nie dotyczą. W orzecznictwie wypracowany został pogląd, zgodnie z którym strony tych "własnych spraw" mają dostęp do wszelkich informacji prawnie dostępnych, w tym również do informacji publicznych, w oparciu o unormowania poszczególnych procedur.

Inne osoby, niż uczestnicy "spraw własnych" mają dostęp do informacji publicznych w "sprawach własnych" innych osób na podstawie u.d.i.p. Poglądy te dodatkowo ugruntowują w przekonaniu, że kategoria "sprawy własnej" nie jest wyznacznikiem kwalifikowania określonych informacji jako informacji publicznych (por. wyrok NSA

z 24 marca 2023 r., III OSK 7440/21).

Sąd wskazuje, że przedstawione powyżej oceny prawne w całości podziela i przyjmuje za własne.

W ocenie Sądu treść zapytania będącego przedmiotem rozpoznawanej sprawy, co do zasady może być uznana za informację publiczną. W sprawie brak jest podstaw do formułowania przedstawionej przez Organ zobowiązany tezy o indywidualnym charakterze żądanych informacji. Co więcej, Skarżący podkreślił, że we wniosku nie żądano informacji dotyczących działki należącej do Skarżącego, choć ta okoliczność

nie przesądziłaby o prywatnym charakterze wnioskowanej informacji. Organ zobowiązany

nie wskazał z czego indywidualny charakter zapytania miałby wynikać, poprzestając

na ogólnikowych stwierdzeniach o gromadzeniu materiału dowodowego dla celów prywatnych i do obrony własnego interesu przez wnioskodawcę. Innymi słowy Organ zobowiązany uznając, że ze względu na cel uzyskania informacja traci charakter informacji publicznej, tego twierdzenia nie uzasadnił.

Sąd zauważa ponadto, że w rozpoznawanej sprawie Organ nie wskazywał także na to, że żądana informacja ma charakter informacji przetworzonej i nie zobowiązywał Skarżącego do wykazania szczególnie istotnego interesu publicznego w jej uzyskaniu.

Stosownie do art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienia do uzyskania informacji publicznej, w tym uzyskania informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego. Z brzmienia tego przepisu wynika, że ustawa rozróżnia informację prostą od przetworzonej, przy czym w tym drugim przypadku wnioskodawca winien wykazać, że udostępnienie informacji

jest szczególnie istotne dla interesu publicznego.

Sąd wskazuje, że pojęcie informacji publicznej przetworzonej nie posiada definicji legalnej. Wykładni (zróżnicowania) pojęć informacji prostej oraz przetworzonej dokonało orzecznictwo sądowe, przyjmując pod pojęciem informacji prostej taką, której

nie można przypisać cech przetworzenia. Jest to informacja, którą podmiot zobowiązany może udostępnić w takiej formie, w jakiej ją posiada, natomiast informacja przetworzona w chwili złożenia wniosku nie istnieje. Informacja przetworzona jest jakościowo nową informacją, nieistniejącą dotychczas w przyjętej ostatecznie treści i postaci.

Jej wytworzenie wymaga przeprowadzenia przez podmiot zobowiązany pewnych czynności analitycznych, organizacyjnych i intelektualnych w oparciu o posiadane informacje proste (por. wyrok NSA z 26 lutego 2016 r., I OSK 833/15). Chodzi tu więc

o taką informację, która dopiero zostanie wytworzona w oparciu o kryteria zawarte

we wniosku o udostępnienie informacji. Przy czym w orzecznictwie podkreśla się,

że w sytuacji, gdy wnioskodawca żąda wielu informacji, to nawet wówczas, gdy pojedynczo mają one walor informacji prostej, to suma takich informacji prostych może stanowić informację przetworzoną (por. wyroki NSA z: 23 stycznia 2015 r., I OSK 315/14; 28 stycznia 2015 r., I OSK 547/14; 5 marca 2015 r., I OSK 864/14). Przetworzeniem informacji jest zebranie lub zsumowanie, często na podstawie różnych kryteriów, pojedynczych wiadomości, znajdujących się w posiadaniu podmiotu zobowiązanego. Przetworzenie

jest równoznaczne z koniecznością odpowiedniego zestawienia informacji, samodzielnego ich zredagowania związanego z przeprowadzeniem przez zobowiązany podmiot czynności analitycznych, których końcowym efektem jest dokument pozwalający

na dokonanie przez jednostkę samodzielnej interpretacji i oceny.

Niewątpliwie bowiem, gdyby wezwanie w zakresie wykazania szczególnie istotnego interesu publicznego do wnioskującego zostało wystosowane, to organ miałby podstawę do tego, aby dokonywać oceny przedstawionego w ewentualnej odpowiedzi na jego wezwanie interesu publicznego, jednak sytuacja taka w rozpoznawanej sprawie nie miała miejsca.

Sąd podziela stwierdzenie zaprezentowane w orzecznictwie sądów administracyjnych, że posługiwanie się kryteriami oceny czynienia użytku z publicznego prawa podmiotowego w wykładni ustawowych określeń składających się na przedmiot

tego prawa, tj. pojęcia "informacji publicznej", nie znajduje jakichkolwiek uzasadnionych podstaw (por. wyrok NSA z 16 lipca 2024 r., III OSK 2702/23).

W ocenie Sądu w rozpoznawanej sprawie uznać zatem należy, że nie jest prawidłowe twierdzenie przez Organ zobowiązany, iż zakres udostępnienia informacji wnioskowanych przez Skarżącego może być ograniczony celem żądania (nawet jeżeli Skarżący odwoływał się do "własnej sprawy"). Jak wyżej wskazano, ujawniony przez wnioskodawcę cel żądania dostępu do informacji publicznej nie powoduje, że przedmiotem wniosku przestaje być informacja publiczna, a co za tym idzie, nie można Skarżącemu odmówić jej udostępnienia, podając jako jedyną przyczynę cel, który w ocenie Organu zobowiązanego sprawia, że wniosek nie dotyczy wówczas "sprawy publicznej".

Sąd podkreśla, że rozpoznając skargę na bezczynność w rozpoznawanej sprawie nie jest władny rozstrzygać o tym, który z przewidzianych w u.d.i.p. sposobów załatwienia przedmiotowego wniosku jest w okolicznościach niniejszej sprawy prawidłowy.

Tym samym przedwczesne byłoby dokonywanie przez Sąd oceny, czy w sprawie zachodzi przykładowo konieczność uprzedniego przetworzenia żądanych informacji celem ich udostępnienia Skarżącemu, a także czy spełniona została przesłanka szczególnej istotności żądanych informacji dla interesu publicznego, skoro sam Organ zobowiązany tych kwestii w dotychczas przeprowadzonym postępowaniu de facto nie rozstrzygał.

Reasumują należy przypomnieć, że spornym w kontrolowanej sprawie jest,

czy wnioskowane przez Skarżącego informacje zawarte we wniosku z 22 kwietnia

2024 r., mają walor "sprawy publicznej". Ocena żądania dokonana pod kątem zakresu podmiotowego i przedmiotowego oraz przy uwzględnieniu kryterium rzeczowego, tj. treści i charakteru informacji, w ocenie Sądu, prowadzi do wniosku, że wnioskowane informacje stanowią "informacje o sprawach publicznych", czyli mają charakter informacji publicznej. Tym samym stanowisko Organu zobowiązanego zawarte w jego piśmie z 29 kwietnia

2024 r., ocenić należało jako niezasadne.

Sąd ponownie podkreśla, że rozpoznanie wniosku o udostępnienie informacji publicznej wymaga ustalenia następujących kwestii: czy adresat wniosku jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia wnioskowanej informacji, czy przedmiot wniosku dotyczy informacji publicznej, czy wnioskowana informacja publiczna znajduje się lub może

się znajdować w posiadaniu zobowiązanego podmiotu, czy jest to informacja prosta

czy przetworzona, czy udostępnienie wnioskowanych informacji nie podlega ograniczeniu

ze względu na wartości prawnie chronione, czy organ posiada środki techniczne umożliwiające udostępnienie informacji w sposób wskazany przez wnioskodawcę.

Wyżej wskazany schemat analizy wniosku o udostępnienie informacji publicznej oraz przedstawione w rozważaniach wskazania Sądu, powinny zostać uwzględnione

w postępowaniu, które Organ zobowiązany prowadził będzie w zakresie ww. wniosku Skarżącego z 22 kwietnia 2024 r.

Skoro odpowiedź udzielona w piśmie Organu z 29 kwietnia 2024 r. była wadliwa, to Sąd - na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a., w pkt l sentencji wyroku zobowiązał Organ do rozpoznania ww. wniosku Skarżącego z 22 kwietnia 2024 r. o udostępnienie informacji publicznej, w terminie 14 dni od daty doręczenia Organowi akt sprawy wraz z odpisem prawomocnego wyroku.

Uzasadnia to w pełni ocenę, że w sprawie miała miejsce bezczynność Organu

w rozpoznaniu ww. wniosku Skarżącego, o czym orzeczono w pkt II sentencji wyroku, stosownie do art. 149 § 1 pkt 3 P.p.s.a. Jednocześnie, w ocenie Sądu, stwierdzona bezczynność Organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, o czym Sąd przesądził również w pkt II sentencji wyroku na podstawie art. 149 § 1a P.p.s.a. Oceniając tę kwestię Sąd miał na uwadze okoliczności niniejszej sprawy i powody, dla których Organ zobowiązany zastosował przepisy u.d.i.p. w taki, a nie inny sposób. Okoliczności te nie pozwalają przypisać Organowi złej woli w rozpatrzeniu wniosku Skarżącego z 22 kwietnia 2024 r. Sposób rozumienia przez Organ przepisów u.d.i.p. nie stanowi podstawy przypisania bezczynności Organu w rozpoznawanej sprawie charakteru rażącego naruszenia prawa. Organ dokonując interpretacji przepisów u.d.i.p., pozostawał w błędnym przekonaniu, że postępowanie prowadzone w sprawie z wniosku Skarżącego nie dotyczy "sprawy publicznej", lecz "własnej sprawy (indywidualnej, prywatnej)". Powyższe

nie stanowi podstawy stwierdzenia, że bezczynność organu miała charakter rażącego naruszenia prawa - w sprawie mamy bowiem do czynienia z wadliwą wykładnią przepisów u.d.i.p. nie zaś lekceważącym traktowaniem przez Organ ustawowych obowiązków.

Dodatkowo Sąd wskazuje, że nie znalazł z urzędu podstawy do wymierzenia Organowi grzywny czy też zasądzenia na rzecz Skarżącego sumy pieniężnej. Zgodnie

z art. 149 § 2 P.p.s.a. Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec

z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej

w art. 154 § 6 P.p.s.a. lub przyznać od organu na rzecz strony skarżącej sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 156 § 6 P.p.s.a. Użycie przez ustawodawcę w powołanym wyżej przepisie zwrotu "sąd (...) może" oznacza, że rozstrzygnięcie w przedmiocie grzywny lub przyznania od organu sumy pieniężnej ma charakter fakultatywny. Grzywna jest dodatkowym środkiem o charakterze dyscyplinująco-represyjnym, który powinien być stosowany w szczególnie drastycznych przypadkach, wskazujących, że bez tej dodatkowej sankcji (dolegliwości finansowej) organ nadal

nie będzie respektować obowiązków wynikających z przepisów prawa. W ocenie

Sądu w rozpoznawanej sprawie, biorąc pod uwagę argumentację Organu zobowiązanego, brak jest podstaw do przyjęcia, że zastosowanie tego środka byłoby celowe.

Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 P.p.s.a., orzekł w punkcie III sentencji o zwrocie kosztów postępowania sądowego.

Do kosztów tych Sąd zaliczył uiszczony przez Skarżącego wpis sądowy w wysokości

100 zł.

Orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są w internetowej bazie orzeczeń NSA - [...]