Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 894/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-03-22 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 12 § 1  i art. 35 § 1 i § 3 , art. 189f k.p.a., przepis art. 189f k.
journal: Dz.U. 2022 poz 2000
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 40 ust. 12 pkt 1
journal: Dz.U. 2020 poz 470
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - t.j.
article: art. 141 § 4
journal: Dz.U. 2023 poz 259
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Mirosław Trzecki Sędzia NSA Cezary Pryca Sędzia NSA Krystyna Anna Stec (spr.) po rozpoznaniu w dniu 22 marca 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej "S." Sp. z o.o. w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 listopada 2020 r. sygn. akt VI SA/Wa 1374/20 w sprawie ze skargi "S." Sp. z o.o. w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 25 maja 2020 r. nr KOC/2123/Dr/20 w przedmiocie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia 1. uchyla zaskarżony wyrok w całości; 2. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 4 marca 2020 r., nr ZDM/GKP/R/1804a/2018/K; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie na rzecz "s." Sp. z o.o. w W. 3212 (trzy tysiące dwieście dwanaście) złotych tytułem kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie 23 listopada 2020 r. sprawy ze skargi "S." Sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 25 maja 2020 r. nr KOC/2123/Dr/20 w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej oddala skargę.

Wyrok zapadł w następującym stanie sprawy.

Decyzją z 4 marca 2020 r. Prezydent m.st. Warszawy wymierzył spółce S. Sp. z o.o. karę pieniężną w kwocie 8.500,62 zł za zajęcie pasa drogowego drogi krajowej ul. (...) w dniach 11.09.2018 r. - 17 września 2018 r. bez zezwolenia zarządcy drogi poprzez umieszczenie w nim reklamy o treści "(...)..." o pow. 19,43 m2. W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, że 11 września 2018 r. pracownicy Wydziału Kontroli Pasa Drogowego przeprowadzili kontrolę pasa drogowego ul. (...) podczas której stwierdzono umieszczenie w nim reklamy o treści "(...)..." bez wymaganego zezwolenia zarządcy drogi. Podczas kontroli wykonano dokumentację fotograficzną oraz sporządzono protokół w którym zapisano zmierzoną powierzchnię reklamy. Kolejna kontrola przeprowadzona 17 września 2018 r. potwierdziła nielegalne funkcjonowanie reklamy czego dowodem jest karta kontroli oraz dokumentacja fotograficzna. Organ I instancji ustalił wysokość kary jako iloczyn: powierzchni reklamy (19,43 m2), stawki kary - uchwała Rady m.st. Warszawy nr XXXI/666/2004 poz. 21 c załącznika nr 3 dla drogi krajowej - reklamy ciemne o powierzchni przekraczającej 9 m2 - 6,25 zł X 10; liczby dni zajęcia pasa drogowego (11.09.2018 r. - 17.09.2018 r.) - 7 dni.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie decyzją z 25 maja 2020 r. nr KOC/2123/Dr/20 utrzymało w mocy decyzję organu I instancji, podkreślając, że przesłankami niezbędnymi do wymierzenia kary pieniężnej jest ustalenie umieszczenia w pasie drogowym określonych urządzeń czy obiektów, które dokonane zostało bez zezwolenia zarządcy drogi. Pas drogowy stanowi wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą ( art. 4 pkt 1 u.d.p.). Jednocześnie Kolegium stwierdziło, że nie dopatrzyło się przesłanek warunkujących odstąpienie od nałożenia kary pieniężnej na podstawie art. 189f k.p.a., przepis art. 189f k.p.a. nie miał w tym postępowaniu zastosowania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie Dz.U. z 2023 r., poz. 259 ze zm., dalej: p.p.s.a.)

Sąd pierwszej instancji podkreślił, że w niniejszej sprawie organy prowadzące postępowanie prawidłowo ustaliły, że to skarżąca zajęła pas drogowy poprzez umieszczenie w jego obrębie reklamy - bez zezwolenia zarządcy drogi, a zatem, że to skarżąca jest podmiotem ponoszącym odpowiedzialność administracyjną z tego tytułu. Podnoszone przez skarżącą okoliczności, że nie ustalono, iż istotnie doszło do zajęcia pasa drogowego nie znajdują uzasadnienia. Skarżąca nie wykazała także, iż powierzchnia reklamy była inna niż to ustalił organ w toku postępowania administracyjnego. Stwierdzając, że o przebiegu zajętego pasa drogowego (drogi krajowej) ul. (...) w dn. 11 września 2018 r. – 17 września 2018 r. świadczą takie dowody z akt sprawy, jak wypis z rejestru gruntów, wyrys z mapy ewidencyjnej z naniesionym miejscem usytuowania reklamy. Na podstawie ww. dowodów można określić przebieg linii pasa drogowego oraz usytuowanie w granicach tego pasa reklamy skarżącej. Ww. dowody znajdują się w aktach sprawy. Zdaniem Sądu wartość tych dowodów nie została podważona, co oznacza, że istotne dla rozstrzygnięcia fakty mogły być na ich podstawie przez organ ustalone.

Sąd I instancji uznał, że w odniesieniu do wniosku strony o odstąpienie od nałożenia kary organ odwoławczy zasadnie wskazał, że decyzje w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi mają charakter decyzji związanych. Organ rozstrzygając sprawę nie ma zatem możliwości wydania decyzji o innej treści niż ta, którą przewidują przepisy prawa, o ile zaistniał określony w tych przepisach stan faktyczny. Istotnym jest także, że wysokość nakładanych kar pieniężnych za konkretne naruszenia jest wyraźnie oznaczona w przepisach ustawy o drogach publicznych i przepisach prawa miejscowego, a organy orzekające nie mają możliwości dowolnego kształtowania ich wysokości ze względu na okoliczności sprawy. W sprawie nie było także podstaw do zastosowania przepisów art. 189f § 1 k.p.a.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła skarżąca spółka, wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przypisanych. Wniosła też o rozpoznanie sprawy na rozprawie.

Stosownie do art. 174 pkt 2) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie Dz.U. z 2023 r., poz. 259 ze zm., dalej: p.p.s.a.) wyrokowi temu zarzucono naruszenie następujących przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy:

I. naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez brak należytego odniesienia się przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia do zarzutu zawartego w skardze na decyzję organu II instancji, dotyczącego błędnej wykładni art. 189f § 1 pkt 1) ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018 r. poz. 2096, dalej: k.p.a.) i art. 189a § 1 i § 2 k.p.a. w zw. z art. 40 ust. 12 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2020 r. poz. 470), co skutkowało niezastosowaniem ww. przepisów i niemożnością ustalenia i zweryfikowania, czy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w skarżonym rozstrzygnięciu wziął pod uwagę fakt wystąpienia w sprawie przesłanek z art. 189f §1 k.p.a., a w konsekwencji czy rozważył należycie powyższy zarzut skarżącej, co z kolei powoduje, że niniejszy wyrok w powyżej wskazanej części nie poddaje się kontroli instancyjnej, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy;

II. naruszenie art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1) lit.c p.p.s.a. w zw. z art. 12 § 1 k.p.a. i art. 35 § 1 i § 3 k.p.a. polegające na tym, że Sąd I instancji dokonując kontroli legalności zaskarżonych decyzji nie uwzględnił zarzutów skarżącej dotyczących akceptowanych przez organ II instancji i popełnionych przez organ I instancji naruszeń przepisów postępowania, a zwłaszcza art. 12 § 1 k.p.a. i art. 35 § 1 i § 3 k.p.a. i przyjął, że decyzja organu II instancji i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji zostały wydane zgodnie z obowiązującymi przepisami, podczas gdy uwzględnienie zarzutu rażących i istotnych uchybień proceduralnych popełnionych przez organy w toku niniejszego postępowania polegających w szczególności na nieuzasadnionym opóźnianiu wszczęcia postępowania administracyjnego, powinna skutkować uchyleniem ww. decyzji.

Ponadto, stosownie do art. 174 pkt 1) p.p.s.a., wyrokowi temu zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

III. naruszenie art. 189f § 1 pkt 1 i art. 189a § 1 i § 2 k.p.a. w zw. z art. 40 ust 12 pkt 1 ustawy o drogach publicznych poprzez ich błędną wykładnię i przyjęcie, że nie mają one zastosowania w niniejszej sprawie, co w konsekwencji skutkowało niezastosowaniem ww. przepisów, podczas gdy wnikliwa i całościowa analiza stanu sprawy i okoliczności przemawiających za odstąpieniem od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej, powinna skutkować obligatoryjnym zastosowaniem przez Organy prowadzące niniejsze postępowanie art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 189a § 1 k.p.a.

W uzasadnieniu strona skarżąca kasacyjnie przedstawiła argumenty, mające wskazywać na zasadność zarzutów postawionych w petitum skargi kasacyjnej.

Zarządzeniem Przewodniczącej Wydziału II Izby Gospodarczej NSA - w oparciu o art. 15 zzs4 ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r., poz. 2095 ze zm.; dalej: ustawa: COVID-19) sprawę skierowano na posiedzenie niejawne.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Wobec zgłoszonego wniosku o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie i wobec wydanego w sprawie zarządzenia o skierowaniu sprawy do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym, trzeba wskazać, że zgodnie z art. 15 zzs4 ust. 1 ustawy COVID-19 w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich Naczelny Sąd Administracyjny nie jest związany żądaniem strony o przeprowadzenie rozprawy. W przypadku skierowania sprawy podlegającej rozpoznaniu na rozprawie na posiedzenie niejawne Naczelny Sąd Administracyjny orzeka w składzie trzech sędziów.

Zauważyć należy też, że stosownie do art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy COVID-19 przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów.

Skład orzekający NSA podziela pogląd, że wykładnia funkcjonalna przepisów ustawy COVID-19 nakazuje opowiedzieć się za dopuszczalnością rozpoznania skargi kasacyjnej w niniejszej sprawie na posiedzeniu niejawnym. Przytoczone regulacje należy traktować jako "szczególne" w rozumieniu art. 10 i art. 90 § 1 p.p.s.a. Prawo do publicznej rozprawy nie ma charakteru absolutnego i może podlegać ograniczeniu, w tym także ze względu na treść art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, w którym jest mowa o ograniczeniach w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, gdy jest to unormowane w ustawie oraz tylko wtedy, gdy jest to konieczne w demokratycznym państwie m.in. dla ochrony zdrowia. Nie ulega wątpliwości, że celem stosowania konstrukcji przewidzianych przepisami ustawy COVID-19 jest m.in. ochrona życia i zdrowia ludzkiego w związku z zapobieganiem i zwalczaniem zakażenia wirusem COVID-19. W niniejszej sprawie należało mieć też na uwadze ograniczone możliwości przeprowadzenia rozpraw we wszystkich sprawach przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku (por. wyrok NSA z 15 lipca 2021 r., sygn. akt III OSK 3743/21 i uchwała NSA z 30 listopada 2020 r., sygn. akt II OPS 6/19 dostępne na: www.orzeczenia.nsa.gov.pl; pozostałe cytowane orzeczenia tamże).

Skład orzekający NSA uznał, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., nie zachodzą też przesłanki wymagające uchylenia wydanego w sprawie orzeczenie oraz odrzucenia skargi lub umorzenia postępowania na podstawie art. 189 p.p.s.a. Wobec powyższego sprawa podlegała rozpoznaniu - stosownie do regulacji zawartej w art. 183 § 1 p.p.s.a. - w granicach skargi kasacyjnej tzn. na zasadzie związania Naczelnego Sądu Administracyjnego sformułowanymi w środku zaskarżenia podstawami kasacyjnymi i ich uzasadnieniem (art. 174 i art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a.).

Rozpoznając sprawę w tych granicach Naczelnego Sądu Administracyjnego uznał, że zawarty w skardze kasacyjnej wniosek o uchylenie zaskarżonego wyroku zasługiwał na uwzględnienie, mimo częściowo nietrafnych zarzutów.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego usprawiedliwionej podstawy kasacyjnej nie stanowi zarzut naruszenia art. 151 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit.c) p.p.s.a. w zw. z art. 12 § 1 i art. 35 § 1 i § 3 k.p.a. - przez nieuzasadnione opóźnienie wszczęcia postępowania (pkt II. petitum skargi kasacyjnej).

Z uzasadnienia powyższego zarzutu wynika, że zdaniem skarżącej kasacyjnie spółki, nie powinna ona ponosić konsekwencji zwłoki we wszczęciu postępowania, a na skutek długiego okresu między stwierdzeniem istnienia nośnika reklamowego w pasie drogowym, a wszczęciem postępowania, uległa nieuzasadnionemu zwiększeniu wysokość orzeczonej skarżącej kary.

Naczelny Sąd Administracyjny przede wszystkim zauważa, że zarówno art. 12 § 1 k.p.a. - wprowadzający zasadę szybkości i prostoty postępowania, jak i art. 35 § 1 i 3 k.p.a. - określający terminy załatwienia sprawy - regulują obowiązki organu administracji publicznej w toku postępowania administracyjnego. Tymczasem omawiany zarzut opóźnienia wszczęcia postępowania dotyczy okresu przed wszczęciem postępowania.

Poza tym skład orzekający NSA za trafne uznał stanowisko Sądu I instancji, że wymierzona w sprawie kara wynika z zachowania skarżącej spółki, polegającego na zajęciu pasa drogowy bez zezwolenia a nie jest skutkiem wadliwego działania czy zaniechania organu. Wysokość kary uzależniona jest wprawdzie od okresu bezprawnego zajęcia pasa, jednakże czas trwania zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia jest zawsze związany z działaniem podmiotu zajmującego pas drogowy, nie zaś organu. Pogląd, że wysokość kary na zajęciu pasa drogowy bez zezwolenia nie jest spowodowana ewentualnym niesprawnym działaniem organu, tylko bezprawnym zajęciem pasa drogowego aż do momentu usunięcia obiektu umieszczonego tam bez zezwolenia, znajduje wsparcie w orzecznictwie NSA (por. wyrok NSA z dnia 4 kwietnia 2017 r., sygn. akt II GSK 2078/15).

Jak już wskazano, przepisy art. 12 § 1 i 35 § 1 i 3 k.p.a. regulują tok postępowania administracyjnego, zatem od momentu formalnego wszczęcia postępowania. Nie ma natomiast żadnego przepisu prawa, który określałby obowiązek organu powiadomienia strony o powzięcia wiadomości o zaistniałym zdarzeniu powodującym jej odpowiedzialność za delikt administracyjny, bądź też który uwalniałby od odpowiedzialności administracyjnej za zajęcie pasa drogowego lub pozwalał na miarkowanie kary, z uwagi na upływ czasu między stwierdzeniem istnienia obiektu posadowionego w pasie drogowym bez zezwolenia, a datą wszczęcia postępowania w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi.

Wobec powyższego należy przyznać rację Sądowi I instancji, że niezależnie od tego, czy organ wszczął postępowania bezzwłocznie, czy też nie, to za każdy dzień bezprawnego zajęcia pasa drogowego kara musi być wymierzona. Nawet ewentualne uchybienie wymienionym w zaskarżonym wyroku zasadom postepowania, w świetle art. 40 ust.12 pkt 1 ustawy o drogach publicznych, nie ma wpływu na treść rozstrzygnięcia w sprawie. Nie można pominąć również tego aspektu związanego, że skarżąca kasacyjnie spółka zajmuje się profesjonalnym prowadzeniem działalności polegającej na umieszczaniu w przestrzeni publicznej reklam na stanowiących jej własność nośnikach reklamowych. Tym samym ciąży na niej obowiązek znajomości regulacji prawnych związanych z prowadzoną działalnością gospodarczą, a w szczególności dotyczących umieszczania reklam w pasie drogowym widocznych dla użytkowników drogi. Skarżąca kasacyjnie spółka winna mieć zatem świadomość bezprawności swojego działania i wynikających z tego konsekwencji, w tym także związanymi z obowiązkiem uiszczenie kary pieniężnej.

Za chybiony uznać należy też zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. przez brak należytego odniesienia się do zarzutu błędnej wykładni art. 189f § 1 pkt 1 i art. 189a § 1 i § 2 k.p.a. w związku z art. 40 ust. 12 pkt 1 ustawy o drogach publicznych, co skutkowało niezastosowaniem tych przepisów, a wyrok w tej części - zdaniem strony - nie poddaje się kontroli.

Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. - regulując wymogi uzasadnienia wyroku - stanowi, że uzasadnienie to powinno zawierać między innymi przedstawienie zarzutów podniesionych w skardze. Z powyższego należy wyprowadzić wniosek, że w pisemnych motywach rozstrzygnięcia sąd powinien odnieść się do podniesionych w skardze zarzutów - o ile dotyczą one materii mającej znaczenie dla rozstrzygnięcia - w takim zakresie, aby z wywodów sądu wynikało dlaczego w sprawie doszło/nie doszło do naruszenia prawa wskazanego w skardze.

W rozpoznawanej sprawie jednakże - jak wynika z analizy uzasadnienia zaskarżonego wyroku - Sąd I instancji wypowiedział się w kwestii stosowania art. 189f § 1 k.p.a., stwierdzając, że nie ma ku temu podstaw, jednocześnie wywodząc, że decyzja w przedmiocie wymierzenia kary za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia ma charakter decyzji związanej, zatem organ nie ma możliwości wydania decyzji innej treści, niż ta, którą przewidują przepisy prawa, o ile zaistniał określony w tych przepisach stan faktyczny, przy czym wysokość kar jest przepisami prawa wyraźnie określona i organ nie może ich wysokości kształtować dowolnie.

Oparcie skargi kasacyjnej na art. 141 § 4 p.p.s.a. przez nieodniesienie się do zarzutów skargi jest więc bezzasadny.

Odrębną kwestią jest, czy zaprezentowane przez sąd pierwszej instancji stanowisko co do braku podstaw do stosowania wskazanego przepisu jest prawidłowe.

Podkreślenia wymaga jednak, że zarzutem naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można skutecznie podważać prawidłowości stosowania przez wojewódzki sąd administracyjny przepisów prawa tak procesowego jak i materialnego. W ugruntowanym orzecznictwie NSA wielokrotnie, jednoznacznie i konsekwentnie wskazuje się, że przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. nie służy do kwestionowania dokonanej przez sąd pierwszej instancji oceny prawnej i faktycznej sprawy (por. np. wyrok NSA z dnia 15 listopada 2022 r. I GSK 3547/18).

Zdaniem składu orzekającego NSA brak też podstaw by twierdzić, że uzasadnienie wyroku - w przedstawionej wyżej spornej kwestii - nie poddaje się kontroli. Przeczy temu nie tylko sposób sporządzenia uzasadnienia ale i fakt, że punkcie III. petitum skargi kasacyjnej sądowi pierwszej instancji postawiono zarzut dotyczący spornej kwestii, tj. zarzut naruszenia art. 189f § 1 pkt 1 i art. 189a § 1 i § 2 k.p.a. w związku z art. 40 ust. 12 pkt 1 ustawy o drogach publicznych.

Odnosząc się do tak sformułowanej podstawy kasacyjnej trzeba zauważyć, że kwestia możliwości stosowania przepisu art. 189f k.p.a. do kar za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia, przewidzianych przepisami ustawy o drogach publicznych była już przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Skład orzekający w niniejszej sprawie podziela pogląd, że zasadność stosowania art. 189f k.p.a. w odniesieniu do kar za zajęcie pasa drogowego na podstawie unormowań przewidzianych w ustawie o drogach publicznych można wywieść z treści art. 189a § 1 k.p.a. (por. wyrok z dnia 19 maja 2020 r. II GSK 24/20).

I tak, zgodnie z art. 189a § 1 k.p.a., w sprawach nakładania lub wymierzania administracyjnej kary pieniężnej lub udzielania ulg w jej wykonaniu stosuje się przepisy niniejszego działu, tj. działu IVa - "Administracyjne kary pieniężne", zawierającego regulację materialnoprawną, która nie ma samoistnego charakteru, bowiem stosuje się ją w sprawach nakładania lub wymierzania administracyjnych kar pieniężnych, przewidzianych w przepisach prawa materialnego.

Stosownie zaś do art. 189a § 2 k.p.a. przepisów działu IVa nie stosuje się w przypadku uregulowania w przepisach odrębnych wymienionych enumeratywnie przesłanek, w tym m.in. przesłanek odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej lub udzielenia pouczenia (art. 189a § 2 pkt 2 k.p.a.).

Poza sporem przepisy ustawy o drogach publicznych nie regulują materii odstąpienia od kary i możliwości poprzestania na pouczeniu.

Wobec powyższego nie powinno budzić wątpliwości, że nie zachodzi - przewidziane przytoczonym art. 189a § 1 pkt 2 k.p.a. - wyłączenie stosowania instytucji odstąpienia od nałożenia kary za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia.

Stanowiska tego nie podważa argumentacja zaprezentowana przez sąd pierwszej instancji w pisemnych motywach zaskarżonego wyroku, że decyzje w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej mają charakter decyzji związanych, zatem organ rozstrzygając sprawę nie ma możliwości ani dowolnego kształtowania wysokości kary ani wydania decyzji innej treści niż wynikająca z przepisów ustawy o drogach publicznych. Przedstawiony wywód Sądu I instancji - w sytuacji gdy przepisy o drogach publicznych nie regulują materii odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej lub udzielenia pouczenia - pozostaje bowiem w oczywistej sprzeczności z unormowaniami zawartymi w art. 189a § 1 i § 2 k.p.a.

Sąd I instancji - wskazując na brak możliwości kształtowania wysokości kary - nie dostrzegł przy tym, że przepisy art. 189d i art. 189f ustawy o drogach publicznych to dwie odrębne regulacje, normujące różne kwestie (odpowiednio: wymiar kary i odstąpienie od jej nałożenia).

Skoro zatem - wbrew stanowisku Sądu I instancji - przepis art. 189f § 1 k.p.a. co do zasady znajduje zastosowanie w postępowaniach w przedmiocie nałożenia kary za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia, to znaczy, że konieczne jest rozważenie czy w okolicznościach konkretnej sprawy spełnione są określone tym przepisem przesłanki, uzasadniające odstąpienie od nałożenia kary.

Już z tych względów skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie.

Wobec zaś dostatecznego wyjaśnienia istoty sprawy Naczelny Sąd Administracyjny - w rozumieniu art. 188 p.p.s.a. - rozpoznał skargę i uchylił decyzje wydane w sprawie przez organy obu instancji.

Jak bowiem wynika z uzasadnienia decyzji zaskarżonej do WSA, organ odwoławczy ograniczył się do stwierdzenia, że nie dopatrzył się przesłanek odstąpienia od nałożenia kary i podzielił stanowisko organu I instancji, że przepis art. 189f k.p.a. nie ma w tym postępowaniu zastosowania. Organ I instancji zaprezentował zaś w uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia błędne stanowisko, że art. 189f § 1 k.p.a. nie ma zastosowania w sprawie z uwagi na uregulowanie w przepisach odrębnych przesłanek wymiaru kary.

Bezsprzecznie zatem, kwestia oceny czy istnieją przesłanki uzasadniające zastosowanie art. 189f § 1 k.p.a. w postępowaniu administracyjnym nie była przedmiotem ustaleń ani oceny.

Rozpoznając ponownie sprawę organy zobowiązane będą do uwzględnienia przedstawionej oceny prawnej, mając także na względzie konieczność poczynienia stosownych ustaleń faktycznych w takim zakresie, w jakim będzie to niezbędne do dokonania oceny spełnienia przesłanek do odstąpienia od wymierzenia kary pieniężnej - określonych w art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a.

Z tych wszystkich względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 p.p.s.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 p.p.s.a. orzekł jak w punkcie 1 i 2 sentencji wyroku.

Postanowienie w przedmiocie kosztów postępowania sądowego wydano na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) i § 14 ust. 1 pkt 1 lit a w zw. z § 2 pkt 4 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 265, ze zm.). zasądzając od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie na rzecz "(...)" Sp. z o.o. w W. 3212 zł przy czym na koszty te składają się: równowartość wpisu sądowego od skargi (341 zł), wynagrodzenie pełnomocnika za udział w postępowaniu przed WSA (1800 zł), równowartość opłaty kancelaryjnej za sporządzenie uzasadnienia wyroku WSA (100 zł), równowartość wpisu sądowego od skargi kasacyjnej (171 zł), wynagrodzenie pełnomocnika za sporządzenie skargi kasacyjnej (800 zł).