Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2318/23
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-12-09 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 1 ust. 2 pkt 2, 3 i 5
journal: Dz.U. 2012 poz 647
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
article: art. 72
journal: Dz.U. 2024 poz 54
law: Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (t. j.)
article: art. 74
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zdzisław Kostka Sędziowie sędzia NSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz sędzia del. WSA Grzegorz Rząsa (spr.) po rozpoznaniu w dniu 9 grudnia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej E. K. i W. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 lipca 2023 r., sygn. akt VII SA/Wa 452/23 w sprawie ze skargi E. K. i W. K. na uchwałę Rady Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 7 marca 2013 r., nr LI/1500/2013 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rejonu św. Katarzyny - część I 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od E. K. i W. K. solidarnie na rzecz Miasta Stołecznego Warszawy kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

1. Wyrokiem z 26 lipca 2023 r., sygn. akt VII SA/Wa 452/23, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: "WSA w Warszawie") oddalił skargę E. K. i W. K. (dalej: "skarżący", "skarżący kasacyjnie") na uchwałę Rady Miasta Stołecznego Warszawy (dalej: "organ", "Rada") z 7 marca 2013 r., nr LI/1500/2013 (dalej: "Uchwała", "plan miejscowy", "plan") w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rejonu św. Katarzyny - część I.

2. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyli skarżący zaskarżając go w całości. Na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

1) art. 140 k.c. w zw. z art. 64 oraz art. 31 ust. 3 Konstytucji RP oraz art. 6 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności sporządzonej w Rzymie dnia 4 listopada 1950 r. (Dz. U. z 1993 r. nr 61 poz. 284 ze zm.; dalej: "Konwencja"), art. 1 Protokołu Nr 1 do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności (Dz. U. z 1995 r. nr 36 poz. 175/1 ze zm.; dalej: "Protokół nr 1") i art. 1 ust. 2 pkt 7 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r., poz. 647 ze zm.; dalej: "u.p.z.p.") poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, że zaskarżona uchwała nie powoduje nadmiernego ograniczenia prawa własności skarżących i nie przekracza zakresu władztwa planistycznego przysługującego organowi, w sytuacji gdy ograniczenia prawa własności wprowadzone w planie są nadmierne i stanowią nadużycie władztwa planistycznego;

2) art. 31 ust. 3 Konstytucji RP poprzez jego błędną wykładnię i dokonanie jedynie abstrakcyjnej i generalnej oceny konieczności, proporcjonalności i celowości ograniczeń prawa własności bez odniesienia do stanu faktycznego konkretnej sprawy, w tym istniejącego sposobu zagospodarowania sąsiedztwa nieruchomości skarżących, co skutkowało błędnym uznaniem, że ograniczenia wprowadzone w planie spełniają kryterium przydatności wynikające z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, podczas gdy ograniczenia wprowadzone w planie nie były i nie są przydatne do osiągnięcia zamierzonych celów;

3) art. 20 ust. 1 oraz art. 28 ust. 1 u.p.z.p. poprzez ich niezastosowanie i brak stwierdzenia nieważności planu w sytuacji, gdy treść planu uniemożliwia stwierdzenie braku sprzeczności pomiędzy częścią tekstową i graficzną planu w zakresie lokalizacji stref ochronnych stoku Skarpy Warszawskiej z uwagi na brak oznaczenia na rysunku planu korony oraz dolnej krawędzi stoku Skarpy Warszawskiej;

4) art. 20 ust. 1 oraz art. 28 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 2 Konstytucji RP poprzez ich niezastosowanie i brak stwierdzenia nieważności planu w sytuacji, gdy treść ustaleń planu dla działki skarżących jest wewnętrznie sprzeczna, ponieważ dopuszcza lokalizację budynku na działce tylko w rejonie ograniczonym liniami zabudowy, a jednocześnie cała działka znajduje się poza liniami zabudowy;

5) naruszenie art. 20 ust. 1 u.p.z.p. poprzez niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że plan stanowi realizację Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Stołecznego Warszawy (uchwała nr LXXXII/2746/2006 Rady m.st. Warszawy z dnia 10 października 2006 r. ze zm.; dalej: "Studium"), podczas gdy Studium nie ustanawia zakazu zabudowy działki skarżących ani nie wskazuje konkretnych terenów, które powinny podlegać wyłączeniu spod zabudowy, a zakaz lokalizowania nowych obiektów budowlanych w obszarze bezpośredniej ochrony stoku obowiązuje jedynie w przypadku zagrożenia stabilności skarpy, podczas gdy w przypadku działki skarżących zagrożenia takiego nie ma.

Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania, tj.:

1) art. 134 § 1 p.p.s.a poprzez nierozpoznanie przez sąd I instancji wszystkich zarzutów podnoszonych przez skarżących, tj. zarzutu naruszenia art. 16 ust. 1 u.p.z.p. poprzez sporządzenie planu na podstawie nieaktualnych map, podczas gdy z dokumentów znajdujących się w aktach sprawy (archiwalnych zdjęć satelitarnych przedstawionych przez skarżących) wynika, że mapa będąca podstawą planu nie przedstawia faktycznego zagospodarowania sąsiedztwa nieruchomości na rok 2008 i nie uwzględnia istniejącej już wówczas zabudowy, co świadczy o naruszeniu § 10 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z dnia 26 sierpnia 2003 r. (Dz. U. nr 164, poz. 1587; dalej: "rozporządzenie"), które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik postępowania, ponieważ nie została zweryfikowana zgodność planu z przepisami prawa powszechnie obowiązującego, na naruszenie których wskazywali skarżący;

2) naruszenie art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 20 ust. 1 u.p.z.p. poprzez nieprawidłowe ustalenie i wykładanię treści Studium i błędne podzielenie stanowiska organu, że plan stanowi realizację studium, podczas gdy studium nie ustanawia zakazu zabudowy działki skarżących ani nie wskazuje konkretnych terenów, które powinny podlegać wyłączeniu spod zabudowy, a zakaz lokalizowania nowych obiektów budowlanych w obszarze bezpośredniej ochrony stoku obowiązuje jedynie w przypadku zagrożenia stabilności skarpy, podczas gdy w przypadku działki skarżących zagrożenia takiego nie ma, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik postępowania, ponieważ skutkowało oparciem zaskarżonego wyroku na nieprawidłowych założeniach co do stanu faktycznego i prawnego.

Na podstawie przywołanych zarzutów, skarżący kasacyjnie wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i stwierdzenie nieważności Uchwały w odniesieniu do działki położonej w W. o nr ew. [...] z obrębu [...], objętej KW nr [...], tj. w części obejmującej § 13 ust. 1 pkt 4 lit. a oraz obejmującej § 26 ust. 2 pkt 2 i pkt 13 w zakresie stwierdzenia "w rejonie ograniczonym liniami zabudowy"; ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego. Jednocześnie skarżący kasacyjnie wnieśli o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

3. Pismem z 31 października 2023 r. stanowiącym odpowiedź na skargę kasacyjną, organ wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej oraz zasądzenie kosztów według norm przepisanych.

4. Pismem z 25 lipca 2024 r. skarżący kasacyjnie cofnęli wniosek o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie i oświadczyli, że zrzekają się rozprawy. Ponadto wnieśli o przeprowadzenie dowodów uzupełniających z dokumentów, tj.: a) ustaleń geotechnicznych warunków posadowienia obiektu budowlanego z marca 2021 r. na fakt, że działka sąsiadująca bezpośrednio z działką skarżących położona jest poniżej stopy Skarpy Warszawskiej oraz na fakt, że budowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce sąsiadującej bezpośrednio z działką skarżących nie będzie wpływać na stateczność Skarpy Warszawskiej; b) pisma Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Warszawie (dalej: "RDOŚ w Warszawie") z 22 czerwca 2022 r. na fakt, że budowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce sąsiadującej bezpośrednio z działką skarżących nie wpłynie negatywnie na cel ochrony rezerwatu przyrody oraz na fakt, że działka skarżących położona jest w obszarze zwartej zabudowy.

5. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

5.1. Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

5.2. W pierwszej kolejności należy przypomnieć, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania (art. 183 § 1 p.p.s.a.). W rozpatrywanej sprawie nie występują, wskazane w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego.

5.3. Dalej należy wskazać, że zgodnie z art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie określony został zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Mając to na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny mógł w niniejszej sprawie zrezygnować z przedstawienia pełnej relacji co do przebiegu sprawy i sprowadzić swoją dalszą wypowiedź już tylko do rozważań mających na celu ocenę zarzutów postawionych wobec wyroku Sądu pierwszej instancji (por. np. wyrok NSA z 24 stycznia 2023 r. sygn. akt II OSK 1511/22, CBOSA).

5.4. Na uwzględnienie nie zasługiwały wnioski dowodowe sformułowane w piśmie procesowym z 25 lipca 2024 r. Przede wszystkim wymaga przypomnienia, że w trybie art. 106 § 3 p.p.s.a. sąd administracyjny może przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Z ogólnych zasad postępowania dowodowego wynika ponadto, że przedmiotem dowodu mogą być tylko okoliczności mające dla rozstrzygnięcia sprawy istotne znaczenie (art. 227 k.p.c. w zw. z art. 106 § 5 p.p.s.a.). Mając to na uwadze należy przede wszystkim zauważyć, że ani ekspertyza geotechnicznych warunków posadowienia obiektu budowlanego na działce ewidencyjnej nr [...] wykonana w marcu 2021 r., ani pismo RDOŚ w Warszawie z 22 czerwca 2022 r., nie spełniają wspomnianego wyżej warunku istotności dla rozstrzygnięcia. Otóż dokumenty te nie mają znaczenia dla oceny, czy Rada, podejmując zaskarżoną uchwałę z 7 marca 2013 r., dopuściła się istotnego naruszenia trybu lub zasad uchwalania planu miejscowego (art. 28 ust. 1 u.p.z.p.). W niniejszym postępowaniu nie podlega w szczególności ocenie zgodność projektu budowlanego z rozporządzeniem Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie ustalania geotechnicznych warunków posadawiania obiektów budowlanych (Dz. U. poz. 463). Ponadto, z punktu widzenia oceny legalności zaskarżonego planu miejscowego nie ma znaczenia to, czy zabudowa planowana na działce ewidencyjnej nr [...] wpłynie negatywnie na cel ochrony rezerwatu przyrody, podobnie jak to, czy w dacie sporządzenia pisma RDOŚ, tj. w 2022 r., działka skarżących znajdowała się w rejonie zwartej zabudowy. W tym kontekście tylko uzupełniająco trzeba wskazać, że wspomniana ekspertyza geotechniczna nie mogła być uwzględniona jako dowód również z tego powodu, że w trybie art. 106 § 3 p.p.s.a. nie można dopuścić dowodu z dokumentu, który ma w istocie charakter opinii biegłego. Przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego lub ekspertyzy naukowej w postępowaniu sądowoadministracyjnym musiałoby podlegać wszelkim rygorom prawnym właściwym dla kontradyktoryjnego modelu procesu sądowego i w żadnym wypadku nie może być utożsamiane wyłącznie z zapoznaniem się z treścią określonego dokumentu prywatnego, zawierającego przygotowany na zlecenie strony pogląd w sprawie (por. np. wyrok NSA z 18 kwietnia 2024 r., sygn. akt II OSK 1904/21; wyrok NSA z 13 września 2023 r., sygn. akt II OSK 3066/20; wyrok NSA z 19 kwietnia 2023 r., sygn. akt II OSK 2867/21 – CBOSA).

5.5. Bezzasadne okazały się zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia art. 16 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z § 10 ust. 1 rozporządzenia w sprawie projektu MPZP. W świetle tych regulacji, datą determinującą ocenę aktualności map, w oparciu o które sporządza się plan miejscowy, jest data przekazania projektu planu do opiniowania i uzgodnienia. Jeżeli zaś chodzi o materiały planistyczne sporządzone na podstawie przepisów odrębnych, wykorzystywane na potrzeby projektu planu miejscowego, powinny być aktualne na dzień przystąpienia do sporządzania tego projektu (zob. § 10 ust. 2 rozporządzenia w sprawie projektu MPZP). W realiach niniejszej sprawy uchwałę w sprawie przystąpienia do sporządzenia projektu planu miejscowego podjęto 8 lipca 2005 r. Tym samym nie sposób mówić o nieaktualności opracowania ekofizjograficznego, opracowywanego w grudniu 2006 r. na podstawie art. 72 ust. 4 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 54; dalej: "p.o.ś."). To samo dotyczy prognozy oddziaływania na środowisko opracowanej we wrześniu 2008 r. na podstawie obowiązującego wówczas art. 41 p.o.ś. W sprawie brak jest również podstaw do twierdzenia, że przedmiotowa mapa, w okresie rozpoczęcia procedury opiniowania oraz uzgodnień (czyli w 2008 r.), w sposób zasadniczy nie odzwierciedlała rzeczywistego sposobu zagospodarowania działki skarżących lub działek sąsiednich. Brak jest również podstaw do formułowania tezy, że mapy, w oparciu o które sporządza się plan miejscowy, winny być aktualne, co do rzeczywistego stanu zagospodarowania, na dzień podjęcia uchwały w sprawie uchwalenia planu miejscowego. Wymóg taki nie tylko, że nie wynika z przepisów prawa, w tym tych powołanych w skardze kasacyjnej, ale byłby on również rozwiązaniem dysfunkcjonalnym, w praktyce uniemożliwiającym uchwalenie planu miejscowego w rozsądnym terminie. Trzeba bowiem mieć na uwadze złożoność i wieloetapowość procedury planistycznej, w tym procedurę konsultacji społecznych oraz uzyskiwania opinii oraz uzgodnień, a także ogólną zasadę, że rozpoczęcie procedury planistycznej nie wyłącza możliwości wydawania w tym okresie, na terenie objętym projektem planu miejscowego, decyzji o pozwoleniu na budowę, a także możliwości kontynuowania już rozpoczętych robót budowlanych (art. 35 oraz art. 65 ust. 2 u.p.z.p.). W tym kontekście należy również przypomnieć, że żaden przepis u.p.z.p. nie wprowadza obowiązku dostosowania treści planu zagospodarowania przestrzennego do postanowień zawartych w wydanych przed jego uchwaleniem decyzjach o pozwoleniu na budowę (por. np. wyrok NSA z 30 sierpnia 2019 r., sygn. akt II OSK 2378/17; wyrok NSA z 14 grudnia 2021 r., sygn. akt II OSK 618/21; wyrok NSA z 29 sierpnia 2023 r., sygn. akt II OSK 2815/20). Podkreślenia w tym miejscu wymaga, również w aspekcie wymogu istotności naruszenia trybu sporządzenia planu miejscowego (art. 28 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. art. 91 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1465), że plan miejscowy z istoty swej działa na przyszłość, a przewidziane w nim zakazy lub ograniczenia w zabudowie wynikające z potrzeby ochrony środowiska nie stają się bezprzedmiotowe z tego tylko powodu, że w trakcie plac planistycznych doszło do częściowej zabudowy terenu podlegającego tym zakazom lub ograniczeniom.

5.6. W sprawie nie doszło również do istotnego naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez nieodniesienie się do wszystkich zarzutów skargi. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku istotnie brak jest odrębnego wywodu dotyczącego, podniesionego w piśmie skarżących z 23 czerwca 2023 r., zarzutu naruszenia art. 16 ust. 1 u.p.z.p. W uzasadnieniu tego wyroku odniesiono się jednak do, kluczowej z punktu widzenia tego zarzutu, kwestii wydania w trakcie trwania prac planistycznych pozwoleń na budowę oraz realizacji nowej zabudowy w oparciu o te pozwolenia (zob. s. 18 - 19). Nie sposób zatem przyjąć, że WSA w Warszawie nie rozpoznał istoty sprawy. W skardze kasacyjnej nie zarzucono natomiast naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., co sprawia, że kwestia oceny, czy uzasadnienie zaskarżonego wyroku w tej kwestii jest wyczerpujące, nie poddaje się kontroli kasacyjnej z uwagi na związanie sądu kasacyjnego granicami skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 p.p.s.a.).

5.7. Bezzasadny okazał się również zarzut naruszenia art. 20 ust. 1 u.p.z.p. poprzez niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że plan stanowi realizację postanowień Studium. W tym miejscu trzeba przypomnieć, że studium jest aktem o charakterze ogólnym, gdyż wyznacza podstawowy zarys, kierunki zagospodarowania gminy, natomiast uszczegółowienie zasad zagospodarowania terenów następuje w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego. Innymi słowy, ustalenia studium mają charakter ogólny, kierunkowy. W tym kontekście trzeba stwierdzić, że o istotnym naruszeniu art. 20 ust. 1 u.p.z.p., warunkującym uwzględnienie skargi (art. 28 ust. 1 u.p.z.p.), można mówić wówczas, gdy w planie miejscowym przyjęto przeznaczenie terenu całkowicie odmienne od wskazanego w studium (por. np. wyrok NSA z 21 grudnia 2016 r., sygn. akt II OSK 731/15 oraz wyrok NSA z 23 lutego 2023 r., sygn. akt II OSK 556/20 - CBOSA). Należy mieć przy tym na uwadze, że organ stanowiący gminy, jako twórca polityki przestrzennej gminy, dokonuje autointerpretacji uchwalonego przez siebie studium w zakresie oceny zgodności z nim projektu planu miejscowego. Ponadto, stopień związania planów ustaleniami studium zależy w dużej mierze od brzmienia ustaleń studium i może być, w zależności od szczegółowości ustaleń, silniejszy lub słabszy (por. np. wyrok NSA z 29 sierpnia 2023 r., sygn. akt II OSK 2815/20, CBOSA). Przenosząc te ustalenia na grunt niniejszej sprawy należy przede wszystkim zauważyć, że według Studium działka nr [...] znajduje się na terenie M2, na obszarze wartościowej krajobrazowo i historycznie Skarpy Warszawskiej, w strefie terenu zagrożonego osuwaniem się mas ziemnych (m.in. rysunek 26, s. 163 Studium). W Studium zwraca się również uwagę na zagrożenia dla terenu Skarpy Warszawskiej w związku z obciążeniem jej obiektami budowlanymi (s. 38 Studium). Wprowadzenie na takim terenie, w oparciu m.in. o art. 15 ust. 2 pkt 9 w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 2, 3 i 5 u.p.z.p. oraz art. 72 p.o.ś, w zw. z art. 5 Konstytucji RP, ograniczeń w zabudowie nie narusza zatem postanowień Studium. Wymaga przy tym podkreślenia, że wprowadzenie w planie miejscowym zakazu zabudowy nie jest uzależnione od tego, aby zakaz taki był przewidziany w studium (por. np. wyrok NSA z 22 sierpnia 2018 r., sygn. akt II OSK 1016/18; wyrok NSA z 19 września 2018 r., sygn. akt II OSK 28/18; wyrok NSA z 24 stycznia 2024 r., sygn. akt II OSK 2727/22 - CBOSA).

5.8. Rada nie naruszyła również art. 20 ust. 1 u.p.z.p. oraz art. 28 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 2 Konstytucji RP poprzez przyjęcie wewnętrznie sprzecznych ustaleń wobec działki skarżących. Otóż dopuszczenie nowej zabudowy tylko w rejonie ograniczonym liniami zabudowy nie pozostaje w sprzeczności z ogólnym przeznaczeniem danego terenu pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną (teren 11.MN – zob. § 26 ust. 1 i 2 Uchwały). Parametr linii zabudowy wskazuje, na jakiej części danego terenu możliwe jest wprowadzenie nowej zabudowy. Natomiast parametr przeznaczenia danego terenu ma znaczenie również dla zabudowy już istniejącej, np. w aspekcie zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego (zob. art. 71 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 725 z późn. zm.).

5.9. Bezzasadny jest również zarzut naruszenia art. 20 ust. 1 u.p.z.p. oraz art. 28 ust. 1 u.p.z.p. w zakresie, w jakim w skardze kasacyjnej twierdzi się, że występuje sprzeczność między częścią tekstową i graficzną Planu Miejscowego w zakresie lokalizacji stref ochronnych stoku Skarpy Warszawskiej. Otóż przebieg granic strefy bezpośredniej ochrony stoku Skarpy Warszawskiej został w sposób jednoznaczny określony na rysunku planu. Jest to zgodne z § 13 ust. 1 pkt 1 lit.a Uchwały, gdzie odsyła się do rysunku planu ("według rysunku planu"). Dodać należy, że plan miejscowy, jak każdy akt prawny, podlega wykładni i dopiero sytuacja, w której powszechnie uznane metody wykładni nie pozwalają na ustalenie jego treści, może ewentualnie uzasadniać stwierdzenie jego nieważności z uwagi na niezachowanie zasad poprawnej legislacji (art. 2 Konstytucji RP).

5.10. Bezzasadne okazały się również zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące nieproporcjonalnego ograniczenia prawa własności skarżących, w tym zarzuty naruszenia art. 64 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP oraz art. 6 Konwencji, art. 1 Protokołu Nr 1 i art. 1 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p.

5.11. Odnosząc się do tych zarzutów należy przypomnieć, że kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, należy do zadań własnych gminy (art. 3 ust. 1 u.p.z.p. w brzmieniu obowiązującym w dniu podjęcia uchwały). Realizacja tego uprawnienia gminy, określanego powszechnie jako władztwo planistyczne, podlega ochronie sądowej w kontekście zasady samodzielności jednostek samorządu terytorialnego (art. 165 ust. 2 Konstytucji RP). Mając na uwadze konstytucyjną zasadę samodzielności jednostek samorządu terytorialnego, sprawującego we własnym imieniu i na własną odpowiedzialność część władzy publicznej w zakresie planowania przestrzennego (art. 16 ust. 2 Konstytucji RP), ingerencja organu nadzoru (art. 171 ust. 1 Konstytucji RP) lub sądu administracyjnego (art. 184 Konstytucji RP) w treść planów miejscowych powinna być ograniczona do przypadków naruszeń prawa mających odpowiedni ciężar gatunkowy (por. np. wyrok NSA z 16 maja 2023 r., sygn. akt II OSK 367/22 oraz wyrok NSA z 2 lutego 2023 r. sygn. akt II OSK 2789/21 - CBOSA). Zasadę tę, na poziomie ustawowym, wyrażono m.in. w art. 91 ust. 1 i 4 u.s.g., gdzie, dla stwierdzenia nieważności uchwały rady gminy, wprowadzono wymóg ustalenia istotnego naruszenia prawa. Wymóg istotności naruszenia prawa wynika również z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, za istotne naruszenie prawa w rozumieniu art. 91 u.s.g. oraz art. 28 ust. 1 u.p.z.p. należy uznać uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym (art. 2 Konstytucji RP; por. np. wyrok NSA z 24 stycznia 2024 r., sygn. akt II OSK 2727/22, CBOSA). W szczególności, stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić tylko wtedy, gdy uchwała rady gminy pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawa, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika wprost z treści tego przepisu (por. np. wyrok NSA z 12 września 2017 r., sygn. akt II OSK 2884/16 oraz wyrok NSA z 6 listopada 2023 r., sygn. akt II OSK 1733/23 - CBOSA). Ponadto, dla oceny zarzutu nadużycia władztwa planistycznego istotne jest, że akty prawa miejscowego korzystają z domniemania zgodności z prawem, podobnie jak pozostałe źródła powszechnie obowiązującego prawa wskazane w art. 87 Konstytucji RP (por. np. wyrok NSA z 15 listopada 2023 r., sygn. akt II OSK 396/21, CBOSA). W tym kontekście, w odniesieniu do aktów prawa miejscowego, nie można przyjmować zasady, że wszelkie wątpliwości co do legalności aktu prawa miejscowego należy rozstrzygać na rzecz nieważności tego aktu prawnego. Wręcz przeciwnie, w pierwszej kolejności należy poszukiwać w drodze wykładni takiego znaczenia zaskarżonego planu miejscowego, które może być uznane za zgodne z prawem (por. np. wyrok NSA z 1 czerwca 2016 r., sygn. akt II OSK 2345/14; wyrok NSA z 2 lutego 2023 r. sygn. akt II OSK 2789/21; wyrok NSA z 16 maja 2023 r., sygn. akt II OSK 367/22 - CBOSA). Dalej trzeba wskazać, że dokonując oceny, czy w danym przypadku rzeczywiście zachodzi konieczność stwierdzenia nieważności uchwały w przedmiocie planu miejscowego, nie można abstrahować od konstytucyjnych zasad dobra wspólnego (art. 1 Konstytucji RP), zrównoważonego rozwoju oraz ochrony środowiska (art. 5 i 74 Konstytucji RP), proporcjonalności oraz zaufania do działań organów władzy publicznej (art. 2 Konstytucji RP w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP), a także równej dla wszytych ochrony prawa własności (art. 64 ust. 2 w zw. z art. 21 ust. 1 Konstytucji RP). Z punktu widzenia zasady dobra wspólnego nie można w szczególności tracić z pola widzenia tego, że uchwalenie każdego planu miejscowego związane jest z wydatkowaniem znacznych środków publicznych oraz zaangażowaniem licznych osób i instytucji. Ponadto, należy mieć na uwadze, że obowiązywanie na danym terenie planu miejscowego jest stanem pożądanym z punktu widzenia zasad planowania i zagospodarowania przestrzennego (art. 4 ust. 1 u.p.z.p.). Innymi słowy, z punktu widzenia realizacji wymogów ładu przestrzennego i zrównoważonego rozwoju (art. 1 ust. 1 in fine u.p.z.p. w zw. z art. 5 Konstytucji RP), zasadą powinno być określanie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu w oparciu o plan miejscowy, a wyjątkiem w oparciu o decyzję o warunkach zabudowy. Są to dodatkowe argumenty natury systemowej i funkcjonalnej, które przemawiają za tym, aby przypadki, w których dochodzi do stwierdzenia nieważności planu miejscowego, ograniczyć do sytuacji naruszeń prawa na tyle poważnych, że nie budzi wątpliwości, iż naruszenia te, w realiach danej sprawy, prowadzą do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym (por. np. wyrok NSA z 29 sierpnia 2023 r., sygn. akt II OSK 2818/20, CBOSA). W kontekście wartości konstytucyjnych uwzględnianych w planowaniu przestrzennym należy jeszcze dodać, że dążenie do zachowania stabilności stosunków prawnych, która to stabilność jest nieodzownym elementem demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP; por. np. wyrok TK z 12 maja 2015 r., P 46/13, OTK-A 2015/5/62), uzasadnia przyjęcie ogólnego założenia, że im więcej czasu upłynęło od dnia uchwalania danego planu miejscowego, tym surowsze wymagania należy stawiać dla stwierdzenia, że w danym przypadku doszło do istotnego naruszenia prawa, uzasadniającego wyeliminowanie, ze skutkiem ex tunc, aktu prawa miejscowego. Na znaczenie znacznego upływu czasu od daty uchwalenia planu miejscowego w procesie kontroli legalności tego aktu prawnego wskazywano zresztą już w orzecznictwie NSA (zob. np. wyrok NSA z 8 listopada 2011 r., sygn. akt II OSK 1933/11; wyrok NSA z 21 czerwca 2016 r., sygn. akt II OSK 2560/14; wyrok NSA z 19 kwietnia 2023 r., sygn. akt II OSK 1280/20 – CBOSA). Przywołanie tego argumentu jest w realiach niniejszej sprawy szczególnie uzasadnione, jeżeli zważy się, że skarżący, pomimo tego, że brali aktywny udział w procedurze planistycznej, skargę na Plan Miejscowy wnieśli dopiero po upływie prawie 10 lat od podjęcia zaskarżonej uchwały.

5.12. W realiach niniejszej sprawy nie może budzić wątpliwości, że istniały prawnie uzasadnione powody do wprowadzenia ograniczeń w zabudowie nieruchomości należącej do skarżących. Chodzi tu m.in. o zasadę zrównoważonego rozwoju (art. 5 Konstytucji RP w zw. z art. 1 ust. 1 u.p.z.p.) oraz ochronę walorów krajobrazowych, wymagania ochrony środowiska oraz wymagania ochrony zdrowia oraz bezpieczeństwa ludzi i mienia (art. 1 ust. 2 pkt 2, 3 i 5 u.p.z.p. w zw. z art. 72 p.o.ś. w zw. z art. 74 Konstytucji RP). Działka nr [...] znajduje się bowiem na obszarze szczególnie wartościowej krajobrazowo i historycznie Skarpy Warszawskiej, w strefie terenu zagrożonego osuwaniem się mas ziemnych. W ramach planowania przestrzennego sposobem skutecznego zabezpieczenia takiego terenu przed degradacją oraz ryzykiem osuwania się mas ziemnych jest wprowadzenie zakazu nowej zabudowy. Jeżeli chodzi o sygnalizowane w skardze kasacyjnej wątpliwości co do tego, czy działka skarżących leży w strefie terenu zagrożonego osuwaniem się mas ziemnych, to taka lokalizacja wynika jednoznacznie ze Studium (m.in. rysunek 26, s. 163 Studium), a także rysunku nr 1 prognozy oddziaływania na środowisko. Przywołany w skardze rysunek nr 7 prognozy oddziaływania na środowisko odzwierciedla stan rejestru terenów zagrożonych ruchami masowymi ziemi. W świetle zasad prewencji i ostrożności (art. 6 p.o.ś.), należy w takim przypadku przyjąć, że ryzyko takiego osuwania się jednak występuje. Przypomnieć w tym miejscu należy, że istota zasady prewencji sprowadza się do założenia, że w pierwszej kolejności należy podejmować działania, które mogą zapobiec negatywnym skutkom dla środowiska. Z kolei w świetle zasady ostrożności (przezorności), racjonalne, istotne wątpliwości co do negatywnego wpływu na środowisko rozstrzyga się na korzyść środowiska, a nie na korzyść inwestycji – in dubio pro natura (por. np. wyrok NSA z 8 listopada 2022 r., sygn. akt II OSK 1742/22; wyrok NSA z 15 listopada 2023 r., sygn. akt II OSK 396/21 - CBOSA; P. Korzeniowski, [w:] Prawo ochrony środowiska, pod red. M. Górskiego, 4 wyd., Warszawa 2021, s. 76). Równocześnie należy podkreślić, że Rada uwzględniła w pewnym zakresie interesy skarżących, dopuszczając możliwość przebudowy, remontów oraz bieżącej konserwacji istniejącego na działce skarżących budynku (zob. § 26 ust. 2 pkt 1 Uchwały). Końcowo należy podnieść, że dopuszczenie do zabudowy części sąsiednich działek w trakcie trwania procedury planistycznej, w oparciu o decyzje o warunkach zabudowy oraz wydane na podstawie tych decyzji pozwolenia na budowę, nie może stanowić przesądzającego argumentu na rzecz stwierdzenia nieważności Uchwały. Plan miejscowy z istoty swej działa bowiem na przyszłość, a przewidziane w nim zakazy lub ograniczenia w zabudowie wynikające z potrzeby ochrony środowiska nie stają się bezprzedmiotowe z tego tylko powodu, że w trakcie plac planistycznych doszło do częściowej zabudowy terenu podlegającego tym zakazom lub ograniczeniom. Wprowadzone tym planem ograniczenia mają bowiem zastosowanie również do terenów już zagospodarowanych w strefie bezpośredniej ochrony stoku, uniemożliwiając w szczególności powstanie nowej zabudowy w miejsce istniejącej lub dokonanie rozbudowy istniejących budynków w sposób dalej jeszcze idący ingerującej w teren Skarpy Warszawskiej (zob. § 13 ust. 1 pkt 4 lit.a Uchwały).

5.13. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji.