Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2170/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-07-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 18 ust. 1
journal: Dz.U. 2022 poz 176
law: Ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych - t.j.

SENTENCJA

Dnia 12 lipca 2024 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Iwona Bogucka sędzia del. WSA Dariusz Chaciński po rozpoznaniu w dniu 12 lipca 2024 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 20 lipca 2022 r., sygn. akt II SA/Ke 197/22 w sprawie ze skargi M. S. i M. S. na decyzję Wojewody Świętokrzyskiego z dnia 25 lutego 2022 r. znak: SPN.IX.7570.2.41.2021 w przedmiocie ustalenia odszkodowania za przejęcie prawa własności nieruchomości uchyla zaskarżony wyrok, zaskarżoną decyzję oraz decyzję Starosty B. z dnia 8 października 2021 roku Znak: GKN.683.17.2020


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach wyrokiem z 20 lipca 2022 r. oddalił skargę M. S. i M. S. na decyzję Wojewody Świętokrzyskiego z dnia 25 lutego 2022 r. znak: SPN.IX.7570.2.41.2021 w przedmiocie ustalenia odszkodowania za przejęcie prawa własności nieruchomości.

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji przyjął następujące okoliczności faktyczne i prawne.

Decyzją z 22 listopada 2019 r. Starosta B. zezwolił na realizację inwestycji drogowej polegającej na rozbudowie ul. [...] do ul. [...], budowie oświetlenia ulicznego i kanalizacji deszczowej oraz przebudowie gazociągu średniego ciśnienia, wodociągu i linii elektroenergetycznych. W decyzji zatwierdzono podział nieruchomości położonej w obrębie [...], miasto B., oznaczonej jako działka: nr [...] o pow. 0,0791 ha na działki: nr [...] o pow. 0,0008 ha, nr [...] o pow. 0,0054 ha i nr [...] o pow. 0,0729 ha. Prawo własności do nieruchomości na dzień ostateczności ww. decyzji, tj. 27 grudnia 2019 r., organ I instancji ustalił na podstawie księgi wieczystej, w której jako współwłaściciele na zasadzie ustawowej wspólności majątkowej małżeńskiej ujawnieni zostali M. i M. małż. S.

Decyzją z 11 grudnia 2020 r. Starosta B. orzekł o ustaleniu na rzecz ww. byłych współwłaścicieli odszkodowania w wysokości 107.174,55 zł – za przejęcie z mocy prawa przez Gminę B. prawa własności nieruchomości, przeznaczonej na realizację opisanej na wstępie inwestycji drogowej. Wartość przedmiotowej nieruchomości została oszacowana przez rzeczoznawcę majątkowego jako suma wartości rynkowej oraz wartości składników budowlanych i roślinnych na łączną kwotę 102.071 zł , w tym wartość: gruntu - 15.063,52 zł, tj. 242,96 zł/m2, składników budowlanych -10.557,29 zł, składników roślinnych - 76.450,54 zł.

Odwołanie od powyższej decyzji wniósł Burmistrz Miasta i Gminy B., zgłaszając m.in. zastrzeżenia co do wyceny składników roślinnych - tui w kwocie po 1.600 zł za jedną sztukę o wysokości ok. 3,5 do 4 m.

Decyzją z 6 maja 2021 r. Wojewoda Świętokrzyski, po rozpatrzeniu odwołania Burmistrza Miasta i Gminy B., uchylił ww. decyzję organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, z uwagi na konieczność sporządzenia nowego operatu szacunkowego, a także zbadania czy zostały spełnione przesłanki warunkujące powiększenie wysokości odszkodowania o 5% wartości nieruchomości. Wskazano również że skoro nieruchomość tylko w części jest przeznaczona pod teren zabudowy jednorodzinnej i pensjonatowej, a w pozostałej pod tereny dróg i ulic klasy dojazdowej, to uznanie, że nieruchomościami podobnymi są takie, które w m.p.z.p. przeznaczone są wyłącznie pod tereny zabudowy, w tym także usługowej, budzi uzasadnione wątpliwości.

Starosta B., po uzyskaniu kolejnego operatu szacunkowego (sporządzonego przez innego rzeczoznawcę) wydał 8 października 2021 r. decyzję o ustaleniu odszkodowania na rzecz M. i M. małż. S. w wysokości 41.281,00 zł za przejęcie z mocy prawa przez Gminę B.- prawa własności nieruchomości - nr [...] o pow. 0,0008 ha i nr [...] o pow. 0,0054 ha, przeznaczonej na realizację ww. inwestycji drogowej.

W odwołaniu od ww. decyzji M. i M. małż. S. podnieśli zarzuty naruszenia art. 130 ust. 1, 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 1899 ze zm.), zwanej dalej u.g.n., art. 128 ust. 1 u.g.n., art. 21 ust. 2 Konstytucji RP oraz art. 7, art. 77 i art. 80 K.p.a.

Pismem z 24 listopada 2021 r. organ odwoławczy zwrócił się do rzeczoznawcy majątkowego o odniesienie się do zgłoszonych w odwołaniu uwag do wyceny oraz pisemne wyjaśnienie wątpliwości, które pojawiły się po analizie operatu szacunkowego przez tutejszy organ. Biegła udzieliła odpowiedzi i szczegółowych wyjaśnień w piśmie z 9 grudnia 2021 r., podtrzymując w całości swoje dotychczasowe stanowisko. W zakresie uwag organu II instancji biegła wyjaśniła, że brak w obrocie nieruchomości podobnych do szacowanej działki uniemożliwił określenie wartości rynkowej nieruchomości. W związku z tym określiła wartość odtworzeniową i dla potrzeb wyceny tą metodyką przeprowadziła analizę kształtowania się cen transakcyjnych nieruchomości gruntowych niezabudowanych, co pozwoliło ustalić wartość rynkową gruntu oraz koszty odtworzenia składników budowlanych i roślinnych.

Decyzją z 25 lutego 2022 r. 21 Wojewoda Świętokrzyski utrzymał w mocy decyzję Starosty B. z 8 października 2021 r. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że podstawę dla ustalenia wysokości odszkodowania za przejęcie z mocy prawa przez Gminę B. prawa własności ww. nieruchomości stanowi ostatni sporządzony operat szacunkowy z 25 czerwca 2021 r. Wojewoda szczegółowo omówił przedmiotowy operat, zwracając uwagę na ustalenia rzeczoznawcy majątkowego co do tego, że wartość części działki nr [...] o pow. 11 m2 (przeznaczonej w m.p.z.p. pod zabudowę wielofunkcyjną) dla przeznaczenia drogowego znajduje się na znacznie niższym poziomie niż dla przeznaczenia pod zabudowę wielofunkcyjną. W związku z tym część działki nr [...] o pow. 11 m2 została wyceniona zgodnie z przeznaczeniem w m.p.z.p., tj. na podstawie nieruchomości podobnych - pod zabudowę wielofunkcyjną. Natomiast wartość działki nr [...] o pow. 8 m2 oraz części działki nr [...] (43 m2) została określona zgodnie z celem wywłaszczenia tj. na podstawie bazy porównawczej nieruchomości drogowych. Łączna wartość nieruchomości została oszacowana na kwotę 41.281 zł, w tym: 7.756 zł wartość rynkowa gruntu, 11.661 zł wartość składników budowlanych i 21.864 zł wartość składników roślinnych. Ponadto wskazano, że właściciele nie złożyli oświadczenia o wydaniu nieruchomości inwestorowi, a do 4 października 2021 r. nie rozpoczęto realizacji inwestycji. W niniejszej sprawie nie doszło do wydania nieruchomości w terminie określonym w art. 18 ust. 1e ww. specustawy drogowej, wobec czego Starosta B. prawidłowo nie powiększył odszkodowania o 5 % wartości nieruchomości (co miało miejsce w poprzednio uchylonej decyzji).

Wojewoda Świętokrzyski, dokonując oceny operatu szacunkowego, przytoczył przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz § 36 ust. 4, § 55 ust. 2 rozporządzenia, § 56 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. z 2021 r., poz. 555), zwanego dalej "rozporządzeniem". Uwzględniono zarazem wyjaśnienia biegłej zaprezentowane w pismach z 20 lipca 2021 r. (przed organem I instancji) i 9 grudnia 2021r., stwierdzając że sporządzony operat jest zupełny i zawiera wszystkie elementy wymagane powyższymi przepisami. Tym samym, zdaniem organu odwoławczego, brak jest podstaw do zakwestionowania prawidłowości oszacowania wartości wycenianej nieruchomości. Biegła, uwzględniając obowiązujące przepisy rozporządzenia przeanalizowała rynek nieruchomości drogowych na terenie powiatu b., a z uwagi na brak transakcji podobnych, prawidłowo rozszerzyła analizę na teren województwa świętokrzyskiego oraz niezabudowanych, przeznaczonych pod zabudowę wielofunkcyjną na obszarze miasta B., stwierdzając że przeznaczenie przedmiotowej nieruchomości wynikające z celu wywłaszczenia nie powoduje zwiększenia jej wartości. Z uwagi na wymogi art. 134 ust. 3-4 u.g.n. za zasadne Wojewoda uznał dokonanie wyceny części działki nr [...] (11 m2) w oparciu o transakcje nieruchomościami niezabudowanymi przeznaczonymi pod zabudowę wielofunkcyjną, na terenie gminy B.. Z kolei wyceny działki nr [...] i części działki nr [...] (43m2) biegła dokonała zgodnie z przeznaczeniem planistycznym tj. pod drogi. Opinia biegłej spełnia, zdaniem organu, wymogi formalne określone w rozporządzeniu i opiera się na prawidłowych danych, dotyczących szacowanej nieruchomości, właściwym doborze nieruchomości podobnych. Wojewoda zaznaczył, że ani strona postępowania ani organ nie może wskazywać które transakcje rzeczoznawca powinien przyjąć do porównań lub odrzucić. O podobieństwie nieruchomości decyduje biegły, który posiada w tym zakresie niezbędną wiedzę i doświadczenie, dysponuje informacjami, zdobytymi w wyniku przeprowadzonych badań i analizy rynku. Rzeczoznawca majątkowy w toku wyceny stwierdziła, że z uwagi na brak występowania na badanym rynku nieruchomości z porównywalnymi składnikami roślinnymi i budowlanymi, zgodnie z art. 135 u.g.n. wartość przedmiotu wyceny określiła jako wartość odtworzeniową, stanowiącą sumę wartości rynkowej przy zastosowaniu podejścia porównawczego, metody korygowania ceny średniej oraz wartości składników budowlanych i roślinnych oszacowanych w podejściu kosztowym, metodą kosztów odtworzenia. Wartość składników roślinnych określiła na podstawie opracowań: "Określenie wartości roślin ozdobnych" wyd. Stowarzyszenie Rzeczoznawców Majątkowych w Bydgoszczy 2018 r., "Szacowanie wartości ogrodniczych plantacji kultur wieloletnich" - K. Zmarlicki, 2017r. oraz "Wskaźniki do szacowania upraw ogrodniczych" - PFSRM 2020 r., które są wykorzystywane przy określania wartości składników jeśli nieruchomość została wywłaszczona. Biorąc pod uwagę powyższe zapisy w operacie i wyjaśnienia biegłej w toku postępowania organ odwoławczy stwierdził, że wycena składników budowlanych i roślinnych oparta została na prawidłowych podstawach metodologicznych i przeprowadzona w sposób prawidłowy. Natomiast jeśli odwołujący mieli zastrzeżenia co do prawidłowości wykonania przez rzeczoznawcę majątkowego wyceny, to mogli skorzystać z trybu określonego w art. 157 u.g.n., z czego nie skorzystali. Odwołujący się nie przedłożyli również w toku postępowania przeciwdowodu w postaci kontroperatu.

Na decyzję organu odwoławczego M. i M. małż. S. wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko i szczegółowo odnosząc się do zarzutów skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie i oddalił ją na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 328 ze zm.), zwanej dalej "P.p.s.a.". Sąd I instancji w całości podzielił stanowisko organu odwoławczego, że operat szacunkowy z 25 czerwca 2021 r., został sporządzony przez osobę uprawnioną, posiadającą wiedzę specjalistyczną, uwzględnia przedmiot i zakres wyceny, jej cel oraz podstawę, w sposób wystarczający i zgodny z obowiązującymi w tym zakresie cyt. przepisami rozporządzenia. W operacie szacunkowym w sposób prawidłowy i zgodny z obowiązującymi przepisami prawa rzeczoznawca majątkowy przyjął do porównania nieruchomości o przeznaczeniu drogowym. W sposób bezsporny ustalono, że przedmiotem wyceny jest nieruchomość położona przy ulicy [...] w B., w południowo-zachodniej części miasta, w pobliżu zabudowy uzdrowiskowej. Bezpośrednie otoczenie nieruchomości to tereny niezabudowane oraz działki zabudowane głównie domami mieszkalnymi jednorodzinnymi. Szacowane działki stanowią część nieruchomości zabudowanej, zagospodarowanej i ogrodzonej o korzystnym kształcie. Na nieruchomości znajdowały się składniki budowlane i nasadzenia roślinne. Na dzień wydania decyzji z 22 listopada 2019 r. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej przedmiotowa nieruchomość była objęta m.p.z.p. dla [...] części B., zgodnie z którym działka nr [...] na powierzchni 8 m2 i część działki nr [...] na powierzchni 43 m2 położone są na terenie przeznaczonym pod drogi, zaś część działki nr [...] na powierzchni 11 m2 na terenie przeznaczonym pod "zabudowę jednorodzinną i pensjonatową". Z uwagi na przeznaczenie części działki nr [...] (43 m2) oraz całej powierzchni działki nr [...] (8 m2) w m.p.z.p. pod drogi do porównań przyjęto transakcje nieruchomościami "drogowymi". Natomiast dla pozostałej części działki nr [...] (11 m2) przeznaczonej w m.p.z.p. pod "zabudowę jednorodzinną i pensjonatową" określając ją jako zabudowa wielofunkcyjna, biegła mając na uwadze treść art. 134 ust. 3-4 u.g.n. biegła dokonała analizy rynku nieruchomości o przeznaczeniu pod zabudowę wielofunkcyjną oraz pod drogi. Mając na uwadze możliwość zastosowania tzw. zasady korzyści dla części działki nr [...] w pierwszej kolejności biegła zbadała rynek lokalny nieruchomości przeznaczonych pod zabudowę wielofunkcyjną obejmujący obszar miasta B. Badaniem objęła dane z okresu 2 lat do dnia wyceny. Wyłoniła 14 transakcji nieruchomości przeznaczonych pod zabudowę wielofunkcyjną i ustaliła, że ceny nieruchomości zawierały się w przedziale od 103,97 zł/m2 do 236,44 zł/m2, zaś cena średnia wyniosła 138,41 zł/m2. Biegła wskazała cechy rynkowe, mające wpływ na wartość nieruchomości oraz określiła ich wagi: lokalizacja nieruchomości (waga cechy 40%), sąsiedztwo i otoczenie (20%), zagospodarowanie terenu (30%) i uzbrojenie terenu (10%). Obliczyła wartości współczynników korygujących i określiła wartość 1 m2 gruntu wycenianej nieruchomości na kwotę 183,46 zł. Następnie rzeczoznawca majątkowy zbadała rynek nieruchomości drogowych na terenie powiatu b. i rozszerzyła go, zgodnie z § 26 rozporządzenia, na obszar województwa świętokrzyskiego w okresie 2 lat do dnia wyceny. Na rynku lokalnym obejmującym powiatu b. w okresie dwóch lat poprzedzających wycenę nie odnotowano żadnej podobnej transakcji kupna - sprzedaży nieruchomości. Natomiast na przyjętym po rozszerzeniu obszarze w okresie ostatnich dwóch lat wystąpiło kilkadziesiąt transakcji nieruchomościami "drogowymi", a ich zbiór przedstawiono na stronie nr 18 operatu szacunkowego, wyłoniono 16 transakcji nieruchomościami drogowymi, których ceny transakcyjne zawierały się w przedziale od 60,00 zł/m2 do 130,00 zł/m2, natomiast cena średnia wyniosła 84,65 zł/m2. Biegła podała cechy rynkowe, mające wpływ na wartość nieruchomości oraz określiła ich wagi: lokalizacja nieruchomości (waga cechy 35%), stopień zurbanizowania otoczenia (25%), uzbrojenie terenu (25%) i cechy indywidualne (15%). Po obliczeniu współczynników korygujących określiła wartość 1m2 gruntu wycenianej nieruchomości na kwotę 112,50 zł rzeczoznawca majątkowy ustaliła, że wartość części działki nr [...] o pow. 11 m2 (przeznaczonej w m.p.z.p. pod zabudowę wielofunkcyjną) dla przeznaczenia drogowego znajduje się na znacznie niższym poziomie niż dla przeznaczenia pod zabudowę wielofunkcyjną. W związku z tym część działki nr [...] o pow. 11 m2 została wyceniona zgodnie z przeznaczeniem w m.p.z.p. tj. na podstawie nieruchomości podobnych - pod zabudowę wielofunkcyjną. Natomiast wartość działki nr [...] o pow. 8 m2 oraz części działki nr [...] (43 m2) została określona zgodnie z celem wywłaszczenia tj. na podstawie bazy porównawczej nieruchomości drogowych. Wartości składników budowlanych znajdujących się na nieruchomości biegła określiła jako wartość odtworzeniową, w oparciu o koszt odtworzenia elementów, pomniejszonych o stopień zużycia tych części składowych i skorygowanych o wskaźnik regionalny dla województwa świętokrzyskiego. Dla celów oszacowania składników biegła wykorzystała aktualne publikacje tj. Katalog Scalone budynków i budowli nr 135 według cen I kwartału 2021 roku opublikowany WACETOB, Katalog Cen Jednostkowych Robót i Obiektów Inwestycyjnych (BISTYP, II kwartał 2021 r.) oraz Biuletyn Cen Obiektów Budowlanych część II, zeszyt nr 33/2021 (SECOCENBUD II kwartał 2021 r). Dodatkowo do określenia wysokości stopnia zużycia wykorzystano publikację Politechniki Krakowskiej na temat oceny stanu technicznego budynków i budowli.

Sąd I instancji wskazał, że w piśmie z 9 grudnia 2021 r., biegła, w odpowiedzi na wezwanie organu odwoławczego i uwagi skarżących, podtrzymała swoje stanowisko, dodając m.in.

- że w przepisach u.g.n. (art. 134 ust. 3 i ust. 4) ustawodawca wprowadził do porządku prawnego tzw. "zasadę korzyści", wychodząc z założenia, iż odszkodowanie nie może pomijać zwiększenia wartości nieruchomości spowodowanego przeznaczeniem na cel publiczny. Tym samym, jeżeli takie zwiększenie rzeczywiście nastąpi, osoba wywłaszczona powinna otrzymać odszkodowanie, którego podstawę stanowić będzie nie wartość nieruchomości zgodna z dotychczasowym sposobem użytkowania (art. 134 ust. 3), lecz wartość określona dla alternatywnego sposobu użytkowania, wynikającego z przeznaczenia tej nieruchomości na cel publiczny (art. 134 ust. 4); w związku z powyższym, dla potrzeb wyceny przeprowadzono analizę kształtowania się cen transakcyjnych nieruchomości przeznaczonych na cele realizacji budownictwa drogowego oraz na cele budownictwa wielofunkcyjnego, w okresie ostatnich dwóch lat poprzedzających datę wyceny;

- w zakresie uwagi co do tego, że nieruchomość położona jest w strefie uzdrowiskowej oraz że rzeczywiste ceny transakcyjne w tej strefie wynoszą ponad 240 zł za m² - że z zapisu na str. 9 operatu dotyczącego wniosków po dokonaniu analizy rynku nieruchomości przeznaczonych pod budownictwo na terenie miasta B. wynika, że ceny transakcyjne nieruchomości o przeznaczeniu mieszkaniowym jednorodzinnym, pensjonatowym i usługowo - mieszkaniowym są na zbliżonym poziomie; biorąc pod uwagę uzdrowiskowy charakter miasta działki o przeznaczeniu mieszkaniowym nabywane są głównie pod inwestycje (mieszkania na wynajem dla pensjonariuszy); w związku z tym oraz z faktem, że brak jest transakcji działkami wyłącznie pod zabudowę pensjonatową, do oszacowania wartości rynkowej nieruchomości biegła wybrała transakcje o mieszanym przeznaczeniu (pensjonatowym, mieszkaniowym i mieszkaniowo-usługowym), określiła je jako zabudowa wielofunkcyjna; po szczegółowej analizie wszystkich dostępnych transakcji wyselekcjonowano zbiór transakcji podobnymi działkami, które posłużyły do oszacowania wartości rynkowej prawa własności gruntu (str. 15 operatu);

- co do załączonego do odwołania aktu notarialnego sprzedaży dwóch działek za cenę jednostkową 237zł/m² - że w tym przypadku zaszły szczególne warunki zawarcia transakcji, gdyż działka nr [...] jest zabudowana budynkiem gospodarczym przez właściciela nieruchomości sąsiedniej tj. R. i J. małż. S., natomiast działka nr [...] jest niezabudowana, ale użytkowana przez właściciela nieruchomości sąsiedniej tj. R. i J. małż. S., dodatkowo obie działki zostały nabyte na polepszenie warunków zagospodarowania nieruchomości sąsiedniej;

- że brak w obrocie nieruchomości podobnych do szacowanej działki uniemożliwił określenie wartości rynkowej nieruchomości; w związku z tym określiła wartość odtworzeniową i dla potrzeb wyceny tą metodyką przeprowadziła analizę kształtowania się cen transakcyjnych nieruchomości gruntowych niezabudowanych co pozwoliło ustalić wartość rynkową gruntu oraz koszty odtworzenia składników budowlanych i roślinnych;

- prawidłowa powierzchnia trawnika wynosi 30 m2, a w protokole nastąpiła pomyłka, wskazując, że szacowana działka posiada powierzchnię 54 m2 i część tj. 30 m2 obsiana jest trawą;

- wartość roślin określiła na podstawie opracowań: "Określenie wartości roślin ozdobnych" - wyd. Stowarzyszenie Rzeczoznawców Majątkowych w Bydgoszczy 2018r., "Szacowanie wartości ogrodniczych plantacji kultur wieloletnich" - K. Zmarlicki, 2017r. oraz "Wskaźniki do szacowania upraw ogrodniczych" - PFSRM 2020 r.;

- stopień zużycia składników budowlanych oszacowała na podstawie analizy oceny stanu technicznego, z uwzględnieniem roku budowy, oceny zużycia w trakcie oględzin oraz oceny prowadzenia gospodarki remontowej; posłużyła się również publikacją Politechniki Krakowskiej na temat oceny stanu technicznego budynków i budowli.

Uwzględniając powyższe Sąd I instancji podzieli ocenę organu odwoławczego, że ww. operat szacunkowy jest prawidłowy i zgodny z obowiązującymi przepisami prawa. WSA wskazał, że operat szacunkowy, jako opinia biegłego w rozumieniu art. 84 § 1 k.p.a. stanowi sformalizowaną prawnie opinię rzeczoznawcy majątkowego wydawaną w zakresie posiadanych przez niego wiadomości specjalnych. Ocena operatu szacunkowego przez organ administracji nie jest więc możliwa w takim zakresie, w jakim miałaby dotyczyć wiadomości specjalnych. O wyborze podejścia i metody szacowania nieruchomości decyduje wyłącznie rzeczoznawca. Podobnie zdefiniowanie rynku, jego obszaru i przeprowadzenie analizy stanowi wiedzę specjalną o charakterze ekonomicznym, a nie prawnym. Zaprezentowaną w powyższym zakresie przez skarżącą argumentację Sąd I instancji uznał zatem jedynie za polemikę z ustaleniami rzeczoznawcy, która w realiach niniejszej sprawy nie mogła doprowadzić do skutecznego podważenia operatu szacunkowego sporządzonego na użytek niniejszej sprawy. Sąd I instancji zauważył przy tym, że skarżąca nie przedstawiła własnego kontroperatu. Trudno natomiast zarzucać organowi niezwrócenie się – w trybie art. 157 u.g.n. – do organizacji zawodowej rzeczoznawców, w sytuacji, gdy zgodnie z jego stanowiskiem operat szacunkowy spełnia przewidziane prawem wymogi formalne oraz nie posiada żadnych braków, niejasności czy pomyłek.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł M. S. wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I Instancji. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono:

1. naruszenie art 130 ust 1 i 2 u.g.n. poprzez błędne ustalenie wysokości odszkodowania pieniężnego za prawo własności nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 0,0008 ha i [...] o pow 0,0054 ha,

2. naruszenie art 128 ust 1 u.g.n. i art. 21 ust. 2 Konstytucji RP poprzez ustalenie wartości odszkodowania w sposób zaniżony, po cenie, która nie odpowiada wartości rynkowej przejętego gruntu, zaniżenie wartości nasadzeń roślinnych o kwotę ponad 50 000 zł,

3. naruszenie art 145 § 1 pkt 1 lit c P.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie i nieuwzględnienie skargi na decyzję Wojewody Świętokrzyskiego, w sytuacji gdy organy administracyjne naruszyły przepisy postępowania, tj art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. poprzez brak poddania opinii biegłego wszechstronnej analizy przez organy obu instancji, brak oceny wiarygodności i mocy dowodowej złożonego operatu szacunkowego, braku zbadania, czy przedłożony operat jest logiczny, zupełny i wiarygodny.

W uzasadnieniu wyjaśniono, że w przedmiotowej sprawie kluczowe znaczenia ma treść art. 18 ust.1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych zgodnie z którym ustala się odszkodowanie w następstwie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 935) - zwanej dalej P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej wyznaczonymi wskazanymi podstawami.

Zgodnie z treścią art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Rozpoznając wniesioną w niniejszej sprawie skargę kasacyjną, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zawiera ona usprawiedliwione podstawy. Zawarte w niej zarzuty pozwalają na skuteczne zakwestionowanie oceny dokonanej przez kontrolowany sąd w wyroku w zakresie wielkości przyznanego odszkodowania.

W myśl art. 130 ust. 2 u.g.n. ustalenie odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, którą – zgodnie z art. 156 ust. 1 u.g.n. – stanowi operat szacunkowy. W niniejszej sprawie podstawę dla ustalenia wysokości odszkodowania z tytułu przejęcia nieruchomości pod realizację inwestycji drogowej stanowił operat szacunkowy sporządzony 25 czerwca 2021 r. przez rzeczoznawcę majątkowego Joannę Zapałę.

Każdorazowo operat podlega ocenie przez decydenta procesowego, tj. organ w postępowaniu administracyjnym i sąd w postępowaniu sądowoadministracyjnym (T. Widła, Ocena dowodu z opinii biegłego, Wyd. U. Śl. 1992 s. 84-89; T. Ereciński w: Kodeks postępowania cywilnego. Komentarz, Wolters Kluwer 2016 t. II s. 408-409 uw. 19, 21; E. Wengerek w: Kodeks postępowania cywilnego z komentarzem, W. Pr. 1989 t. 2 s. 461 uw. 12, 13). Konieczność oceny operatu nie zwalniała organu administracji publicznej od zweryfikowania podejścia rzeczoznawcy majątkowego do wyceny oraz metody i techniki szacowania przyjętych przez niego (wyrok NSA z 31.1.2012 r. I OSK 2085/11). Choć ich wybór należy do rzeczoznawcy, nie oznacza to wcale, że może on działać dowolnie. To na organie spoczywa obowiązek dokonania oceny podobieństwa nieruchomości przyjętych w operacie do nieruchomości podlegającej wycenie (odpowiednio art. 4 pkt 16 u.g.n.; wyrok NSA z 3.3.2010 r., II OSK 481/09, Lex 597629). Operat winien zawierać precyzyjne informacje na temat powodów, dla których do porównania przyjęto te, a nie inne nieruchomości będące w obrocie na określonym obszarze (wyrok WSA w Gdańsku z 10.10.2012 r. II SA/Gd 135/12, cbosa; J. Jaworski w: J. Jaworski, A. Prusaczyk, A. Tułodziecki, M. Wolanin, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, C.H. Beck 2020, s. 1119-1120, nb 4 i aprobowany przez Komentatora wyrok NSA z 26.1.2006 r. II OSK 459/05; P. Daniel, Administracyjne postępowanie dowodowe, PRESSCOM 2012, s. 178-183). Ocena nie może opierać się wyłącznie na zbadaniu przesłanek formalnych (J. Jaworski - op. cit., s. 1106, nb 7).

W niniejszej sprawie, kwestionując legalność operatu, a przez to wielkość przyznanego odszkodowania skarżący kasacyjnie podważał m.in. prawidłowość obliczeń tej jego części, która odnosiła się do równowartości zniszczonych na skutek inwestycji drogowej nasadzeń roślinnych.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, operat szacunkowy, w części będącej podstawą tych wyliczeń nie wyświetlił w sposób dostateczny, że przyjęta wysokość odpowiadała wartości nasadzeń z dnia ustalenia odszkodowania, tak jak nakazuje art. 18 ust.1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych ( Dz.U. z 2022 r., poz. 176 ze zm.), dalej specustawa. Oceniając ten dokument organ winien był wyjaśnić także powody znaczących różnic pomiędzy operatem będącym podstawą zaskarżonej decyzji, a operatem sporządzonym w tej samej sprawie, ale przez innego rzeczoznawcę 25 września 2020 r. W istocie bowiem, mimo że oba operaty dzieliło jedynie osiem miesięcy, to w operacie wcześniejszym przyjęto, że te same nasadzenia są warte o ponad 50 000 zł więcej i to mimo że w obu operatach rzeczoznawcy powoływali się m.in. na to samo opracowanie Krzysztofa Zmarlickiego z 2017 r.

Naczelny Sąd Administracyjny zaznacza, że podmiot, który stracił w związku z inwestycją drogową, prowadzoną na podstawie specustawy wieloletnie nasadzenia roślinne ma prawo do otrzymania równowartości tego co zostało usunięte z jego działki. Nie spełnia tych wymogów równowartość kosztów nabycia sadzonek. Pozostawałoby to w sprzeczności z art. 18 ust.1 specustawy, zgodnie z którym wysokość odszkodowania, o którym mowa w art. 12 ust. 4a, ustala się według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej przez organ I instancji oraz według jej wartości z dnia, w którym następuje ustalenie wysokości odszkodowania.

Wobec stwierdzonych niejasności słusznie zarzucono w kasacji naruszenie przez Sąd I Instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a.

Naczelny Sąd Administracyjny nie zgodził się z zarzutami, że nieruchomości przyjęte do porównania nie determinowały prawidłowej wyceny działek. Zastrzeżenia autora kasacji w zakresie zupełności ustaleń faktycznych z tej przyczyny sprowadzały się bowiem do ogólnych zarzutów, kwestionujących dokonanie wszechstronnego zbadania wartości dowodowej operatu. Tymczasem operat szacunkowy zawiera w tym zakresie wszystkie konieczne elementy, o których mowa w § 55 ust. 2 i § 56 ust. 1 rozporządzenia. Znajduje się w nim szczegółowe przedstawienie obliczeń oraz wynik wyceny wraz z uzasadnieniem, zawarto w nim konieczne odniesienie do podstawy prawnej sporządzenia. Z jego treści wynika również jaki obszar i okres objęto badaniem. Rzeczoznawca przyjął do porównania transakcje o charakterze rynkowym. Zamieścił w operacie zestawienie transakcji nieruchomościami o funkcji komunikacyjnej oraz przeznaczonych pod zabudowę. Wynikało to z przeznaczenia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego części przejmowanej nieruchomości pod drogę, w części pod zabudowę.

Punktem wyjścia przy ustalaniu wartości rynkowej części nieruchomości przejętej pod drogę publiczną, było porównanie cen transakcyjnych, dotyczących nieruchomości drogowych. Tylko brak wystarczających danych odnoszących się do tego typu transakcji umożliwiałby odstąpienie przez rzeczoznawcę od tego sposobu wyceny zgodnie (§ 36 ust.4 rozporządzenia). W orzecznictwie sądowoadministracyjnym nie budzi wątpliwości, że gdy dane z rynku lokalnego są niewystarczające, to rzeczoznawca majątkowy dokonujący wyceny obwiązany jest kierować się danymi z rynku regionalnego. Jeżeli i rynek regionalny nie jest w stanie dostarczyć niezbędnych danych, dopiero wówczas można kierować się przeznaczeniem nieruchomości przeważającym wśród gruntów przyległych. Tylko w tej sytuacji spełniony zostanie warunek zakładający brak możliwości uwzględnienia cen transakcyjnych nieruchomości drogowych na rynku lokalnym i regionalnym.

Wbrew stanowisku autora kasacji rzeczoznawca wyjaśnił, jakie cechy decydują o podobieństwie działek przyjętych do porównania. Określił wagi cech rynkowych wraz z zakresem współczynników korygujących. Zaznaczenia wymaga, że podobieństwo w rozumieniu art. 4 pkt 16 u.g.n. nie oznacza identyczności parametrów. Oznacza natomiast wspólność istotnych cech rynkowych, mających zasadniczy wpływ na wartość nieruchomości. W treści opinii w sposób szczegółowy zobrazowano czynniki mające wpływ na cenę działek, tak w odniesieniu do gruntów o funkcji komunikacyjnej, jak i przeznaczonych pod zabudowę. Odniesiono się także do wskazywanego przez skarżących kasacyjnie aktu notarialnego sprzedaży dwóch działek za cenę 237 zł za metr kwadratowy i wskazano, że wartość przyjętej ceny wynikała ze szczególnych warunków transakcji.

Niezasadność części zarzutów przy stwierdzonych naruszeniach prawa procesowego nie uniemożliwia uchylenia wyroku i decyzji organów obu instancji, w sytuacji gdy wysokość należnego odszkodowania nie odpowiadała w pełni wymogom z art. 18 ust.1 specustawy.

Ponownie rozpoznając sprawę organ uwzględni poczynione w niniejszym uzasadnieniu rozważania, zleci wykonanie operatu celem ustalenia odszkodowania za przejęte pod drogę działki, naniesienia budowlane i nasadzenia roślinne. Jednocześnie zobowiąże rzeczoznawcę do zawarcia w operacie wyczerpujących wyjaśnień co do sposobu w jaki dokonał wyliczeń, także w zakresie nasadzeń roślinnych. Ponownie prowadzone postępowanie winno wyjaśnić przyczyny ewentualnych znaczących różnic, zachodzących pomiędzy operatami w zakresie przyjętej wartości odszkodowania.

Mając na względzie powyższe uznając sprawę za dostatecznie wyjaśnioną, uchylono zaskarżony wyrok i decyzje organów obu instancji w oparciu o art. 188 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a.

Podstawą do rozpoznania skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym był przepis art. 182 § 2 P.p.s.a.