Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 503/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2023-11-23 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję

SENTENCJA

Dnia 23 listopada 2023 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Wiesława Batorowicz (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Danuta Rzyminiak-Owczarczak Asesor WSA Arkadiusz Skomra po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 23 listopada 2023 roku sprawy ze sprzeciwu E. K. i Ł. K. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 6 czerwca 2023 r., nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz strony skarżącej kwotę 597 zł (słownie: pięciuset dziewięćdziesięciu siedmiu złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem niniejszej sprawy jest sprzeciw E. K. i Ł. K. (zwanych dalej łącznie "skarżącymi") od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego (zwanego dalej "SKO", "Kolegium" lub "organem II instancji") z dnia 6 czerwca 2023 r., nr [...]. W decyzji tej uchylono decyzję Prezydenta Miasta [...] (zwanego dalej "Prezydentem" lub "organem I instancji") z dnia 1 kwietnia 2020 r., nr [...] i przekazano sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Sprawa dotyczy odmowy ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego, w celu uzyskania projektu zamiennego. Zaskarżona decyzja zapadła w oparciu o poniżej przedstawiony stan faktyczny i prawny.

Od 2016 r. skarżący ubiegają się o uzyskanie decyzji o warunkach zabudowy w celu umożliwienia zalegalizowania swojego domu jednorodzinnego na podstawie projektu zamiennego. Przez cztery lata Prezydent odmawiał im ustalenia warunków zabudowy, jednakże jego decyzje były uchylane przez SKO.

Decyzją z dnia 1 kwietnia 2020 r., nr [...] Prezydent ponownie odmówił skarżącym ustalenia warunków zabudowy. W uzasadnieniu decyzji Prezydent wskazał, że działka skarżących znajduje się w bliskiej odległości od lotniska [...], co powoduje przekroczenie poziomu hałasu. Rozporządzenie Wojewody [...] z dnia 17 grudnia 2003 r. w sprawie utworzenia obszaru ograniczonego użytkowania dla lotniska [...] w P. (Dz. Urz. Woj. Wielk. z 2003 r. Nr 200, poz. 3873 z późn. zm., zwane dalej "rozporządzeniem") nie doznało ograniczeń na skutek wejścia w życie przepisów o oddziaływaniu inwestycji na środowisko, ani nie mają na to wpływu przepisy prawa ochrony środowiska. Z kolei na podstawie przeprowadzonej przez urbanistę analizy funkcji i cech zagospodarowania terenu, inwestycja skarżących spełnia wymagania planistyczne, co wskazano w wynikach analizy.

Na skutek rozpoznania odwołania, decyzją z dnia 25 sierpnia 2020 r., nr [...] Kolegium uchyliło decyzję organu I instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia. SKO uznało, że rozporządzenie utraciło moc w 2008 r., a więc nie ma ograniczeń w zakresie ustalania warunków zabudowy.

Skarżący wnieśli sprzeciw od decyzji SKO, który został oddalony przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 30 kwietnia 2021 r. o sygn. akt II SA/Po [...].

Na skutek rozpoznania skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny, wyrokiem z dnia 13 października 2021 r. o sygn. akt II OSK [...], uchylił zaskarżony wyrok oraz decyzję SKO. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał w uzasadnieniu wyroku, że należy przyjąć, iż w rozpoznawanej sprawie nie było podstawy do odmowy wydania decyzji o warunkach zabudowy na podstawie art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 293 z późn. zm., zwanej dalej "u.p.z.p.") oraz że nie jest trafny pogląd SKO wyrażony przy okazji formułowania pierwszej przesłanki zaskarżonej sprzeciwem decyzji. Naczelny Sąd Administracyjny zaznaczył jednakże, że nie oznacza to, że Sąd drugiej instancji podziela w całości stanowisko Sądu pierwszej instancji w tym zakresie. W szczególności nie podzielił stanowiska odnoszącego się do kwestii obowiązywania rozporządzenia. Powyższe stwierdzenie, z uwagi na związanie granicami skargi kasacyjnej, należy jednak traktować jako obiter dictum.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego trafnie zarzucono, że Sąd pierwszej instancji niezasadnie oddalił sprzeciw, gdyż w postępowaniu administracyjnym nie zachodziły podstawy do wydania decyzji na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 256 z późn. zm., zwanej dalej "k.p.a."). Z uzasadnienia zaskarżonej sprzeciwem decyzji oraz uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika również, że w ocenie organu administracji oraz Sądu pierwszej instancji co do zasady nie jest dopuszczalne wydanie przez organ odwoławczy rozpoznający odwołanie od decyzji o odmowie ustalenia warunków zabudowy decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. W tym zakresie Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że brak jest szczególnych przepisów wyłączających takie rozstrzygnięcie organu odwoławczego. Takimi przepisami nie są w szczególności art. 60 ust. 1 i 4, art. 61 ust. 1 oraz art. 53 ust. 4 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. Przepisy te określają organ właściwy do wydania decyzji o warunkach zabudowy w pierwszej instancji i obowiązek uzgodnienia takiej decyzji z innymi organami administracji (art. 60 ust. 1, art. 53 ust. 4 w zw. z art. 64 ust. 1), wymóg sporządzenia projektu decyzji o warunkach zabudowy przez osobę o odpowiednich kwalifikacjach zawodowych (art. 60 ust. 4) oraz przesłanki wydania takiej decyzji (art. 61 ust. 1). Wobec tego dopuszczalność wydania przez organ odwoławczy, rozpoznający odwołanie od decyzji o odmowie ustalenia warunków zabudowy, decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, musi być oceniana w oparciu o przepisy postępowania odwoławczego, w szczególności art. 138 § 1 pkt 2, art. 138 § 2 i art. 138 § 2b, a także art. 136 § 2 i 3 k.p.a.. Według art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzec co do istoty sprawy. Powołany przepis nie wyklucza wydania przez organ odwoławczy, rozpoznający odwołanie od decyzji o odmowie ustalenia warunków zabudowy, decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. Z kolei z art. 138 § 2, art. 138 § 2b oraz art. 136 § 2 i 3 k.p.a. wynika, że organ odwoławczy, rozpoznający odwołanie od decyzji o odmowie ustalenia warunków zabudowy, może uchylić taką decyzję i przekazać sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia jedynie wówczas, gdy ma miejsce naruszenie przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie i nie można tego zakresu sprawy wyjaśnić w trybie art. 136 § 2 i 3 k.p.a. W związku z tym, jeżeli organ I instancji odmówił ustalenia warunków zabudowy po przeprowadzeniu postępowania, w którym wykonał zasadnicze czynności wymagane w takim postępowaniu, w tym przeprowadził analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p. (analizę urbanistyczną) i uzgodnił projekt decyzji o warunkach zabudowy z właściwymi organami administracji, organ odwoławczy rozpoznający odwołanie od takiej decyzji może zastosować art. 138 § 2 k.p.a. tylko wówczas, gdy wykaże, iż dotychczas przeprowadzone postępowanie jest wadliwe i wymaga powtórzenia.

W związku z tym Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że nie jest kwestionowane, iż organ I instancji sporządził analizę urbanistyczną. Wprawdzie Sąd pierwszej instancji stwierdza, że SKO podważyło kompletność sporządzonej przez organ pierwszej instancji analizy urbanistycznej, jednakże stanowisko to nie jest trafne. Z uzasadnienia zaskarżonej sprzeciwem decyzji wynika, że SKO wyraziło sprzeczne oceny dotyczące analizy urbanistycznej sporządzonej w postępowaniu przed organem I instancji. W jednym miejscu uzasadnienia stwierdza bowiem, że "w obszarze analizowanym znajduje się zabudowa mieszkalna jednorodzinna, co potwierdza także analiza wykonana w toku niniejszego postępowania administracyjnego". W drugim natomiast, że "przedłożona analiza nie może być uwzględniona, bowiem nie przeanalizowano w niej w sposób właściwy wszystkich parametrów zabudowy". SKO nie wyjaśniło przy tym, jakich to konkretnie parametrów zabudowy nie przeanalizowano. Podkreślić przy tym należało, że w sprawie chodzi o ustalenie warunków zabudowy dla budynku mieszkalnego jednorodzinnego, zaś SKO przyznało, że w obszarze analizowanym taka zabudowa się znajduje. Z powyższego może wynikać, że co do zasady ustalenie warunków zabudowy dla tego rodzaju inwestycji jest zgodne z zasadą dobrego sąsiedztwa, co oznacza, że zakwestionowanie sporządzonej dotychczas analizy urbanistycznej wymagałoby wykazania, że proponowane przez wnioskodawców parametry zabudowy wyraźnie nie nawiązują do parametrów sąsiedniej zabudowy.

Odnośnie do argumentu SKO, podzielonego przez Sąd pierwszej instancji, dotyczącego konieczności dokonania uzgodnień projektu decyzji o warunkach zabudowy z właściwymi organami administracji Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że z art. 53 ust. 4 w zw. z art. 60 ust. 1 u.p.z.p. wynika, że zakres koniecznych uzgodnień zależy od szczególnych uwarunkowań planowanej inwestycji, takich jak przede wszystkim jej umiejscowienie i charakter. W art. 53 ust. 4 u.p.z.p. wymienia się siedemnaście organów administracji, z którymi należy dokonać uzgodnień decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego, a zatem - w myśl art. 60 ust. 1 u.p.z.p. - także decyzji o warunkach zabudowy. Nie oznacza to jednakże, że każda taka decyzja wymaga uzgodnienia z tymi wszystkimi organami administracji. Ponadto z akt administracyjnych wynika, że w toku postępowania przed organem administracji I instancji dokonano uzgodnienia z zarządcą dróg (pismo Zarządu Dróg Miejskich z 7 kwietnia 2016 r.). W związku z tym konieczne było wskazanie konkretnie z jakimi organami administracji wymagane jest uzgodnienie oraz odniesienie się do dokonanego już uzgodnienia.

Odnosząc się do argumentu Sądu pierwszej instancji, w którym twierdzi się, że przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego przez organ odwoławczy stanowiłoby nadmierne utrudnienie, należało zauważyć, że w rozpoznawanej sprawie nie miały zastosowania art. 136 § 2 i 3 k.p.a., z którymi powiązany jest art. 136 § 4 k.p.a. wyłączający możliwość zastosowania art. 136 § 2 i 3 k.p.a., gdy przeprowadzenie przez organ odwoławczy postępowania wyjaśniającego w zakresie niezbędnym do rozstrzygnięcia sprawy byłoby nadmiernie utrudnione. Przepis art. 136 § 2 i 3 k.p.a. nie miał w sprawie zastosowania, gdyż po pierwsze, jego zastosowanie zależy od odpowiednich wniosków zawartych w odwołaniu, po drugie, stosuje się go wówczas, gdy zachodzi przesłanka zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. w postaci konieczności wyjaśnienia zakresu sprawy mającego istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego istota błędu SKO, jak wskazano, polegała na tym, że organ odwoławczy wadliwie przyjął, iż konieczny jest do wyjaśnienia taki zakres sprawy, który ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.

Decyzją z dnia 6 czerwca 2023 r., nr [...] Kolegium uchyliło decyzję organu I instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu decyzji SKO zrelacjonowało stan faktyczny sprawy oraz omówiło wytyczne wskazane przez Naczelny Sąd Administracyjny. Kolegium wskazało, że jego wątpliwości budzi rzetelność wykonanej analizy urbanistycznej. Analiza powinna zawierać rzetelny wykaz działek, jakie zostały uwzględnione w ramach obszaru analizowanego wraz ze wszystkimi parametrami zabudowy, jakie znajdują się na ich terenie. Analiza sporządzona na zlecenie Prezydenta nie posiada danych dotyczących linii zabudowy. Ponadto w momencie wydawania decyzji przez Prezydenta analizie podlegały 44 działki, a w innych dokumentach 35 działek. Ponadto mapa, na której przeprowadzono analizę nie jest aktualna. Kolegium uznało, że w sprawie potrzebne jest uzgodnienie z zarządcą drogi.

SKO podtrzymało swoje twierdzenie, że rozporządzenie nie posiada mocy obowiązującej. Wniosek ten wynika z tezy postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 października 2010 r. o sygn. akt II OSK 548/09, a Kolegium czuje się związane tym orzeczeniem. Rozporządzenie nie może zatem, w ocenie SKO, stanowić przeszkody dla ustalenia warunków zabudowy.

Skarżący, reprezentowani przez pełnomocnika – r. pr. Ł. K. – wnieśli sprzeciw od decyzji organu II instancji. Podniesiono zarzut naruszenia art. 138 § 1 pkt 1 i art. 138 § 2 k.p.a. oraz art. 170 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, poprzez wydanie przez SKO z naruszeniem wskazań wynikających z wiążącego w sprawie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 października 2021 r. o sygn. akt II OSK [...] decyzji kasatoryjnej względem decyzji Prezydenta i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia w sytuacji, gdy istniała podstawa do wydania decyzji merytorycznej, tj. uchylającej decyzję Prezydenta i ustalenie warunków zabudowy. Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz o zwrot kosztów postępowania sądowego.

W uzasadnieniu sprzeciwu podniesiono, że Naczelny Sąd Administracyjny w ww. wyroku wskazał, iż nie było podstaw do zastosowania przepisu art. 138 § 2 k.p.a. Niezrozumiałe jest zatem to, dlaczego SKO ponownie stosuje ten przepis. SKO nie miało prawa odstępować od tego, co polecił jemu Sąd drugiej instancji. Kwestia obowiązywania rozporządzenia jest przedmiotem rozważań merytorycznych, które nie powinny być czynione w tym postępowaniu.

Zdaniem skarżących, przygotowanie przez SKO nowego projektu decyzji oraz uzupełnienie analizy już wykonanej i to w znacznym zakresie, nie stoi w sprzeczności z art. 138 § 2 i art. 15 k.p.a., ani z przepisami u.p.z.p.

Postanowieniem z dnia 4 października 2023 r. o sygn. akt II SA/Po [...], Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu przekazał sprawę do rozpoznania na rozprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Sprzeciw od decyzji zasługiwał na uwzględnienie.

Na wstępnie należy zwrócić uwagę, że niniejsza sprawa została rozpoznana w trybie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1327 z późn. zm.). Zgodnie z powołanym przepisem: "Jeżeli przewodniczący uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku ani w siedzibie sądu, przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli nie sprzeciwiają się temu strony lub uczestnik postępowania". W związku z tym, zarządzeniem z dnia 11 października 2023 r. Zastępca Przewodniczącej Wydziału II tut. Sądu skierowała sprawę do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym w dniu 23 listopada 2023 r.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2492) sądy administracyjne sprawują kontrolę nad działalnością administracji publicznej przyjmując, jako kryterium kontroli, zgodność z prawem. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 259 z późn. zm., zwanej dalej "p.p.s.a.") kognicją sądów administracyjnych są objęte decyzje administracyjne. Trzeba mieć jednak na względzie, że zaskarżona decyzja ma charakter kasatoryjny, dla której ustawodawca przewidział specjalny tryb kontroli sądowej – art. 3 § 2a p.p.s.a. Ponadto zgodnie z art. 134 § 1 w związku z art. 64b § 1 p.p.s.a., w zakresie realizowanej kontroli, Sąd nie jest związany granicami sprzeciwu od decyzji, w związku z czym zarzuty podniesione w jego treści nie wyznaczają kierunku analizy podejmowanej przez Sąd. Należy jednak zauważyć, że rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. (art. 64e p.p.s.a.), nie czyniąc innych aspektów sprawy, przedmiotem swojego rozstrzygnięcia (zob. wyrok NSA z dnia 12 grudnia 2019 r., sygn. akt II OSK 3665/19, dostępny na stronie: https://orzeczenia.nsa.gov.pl – Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, zwana dalej "CBOSA").

Ze względu na szczególny charakter i funkcje sprzeciwu od decyzji kasacyjnej organu, przedmiotem kontroli zaskarżonej sprzeciwem decyzji jest zatem prawidłowe zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a., według którego organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Wniesienie sprzeciwu powoduje zatem wszczęcie postępowania sądowoadministracyjnego o ograniczonym zakresie, obejmującym kontrolę decyzji administracyjnej z uwzględnieniem tylko kryteriów określonych w art. 138 § 2 k.p.a. Sąd nie rozstrzyga zatem o materialnych prawach i obowiązkach stron, lecz dokonuje oceny spełnienia w sprawie warunków wydania decyzji kasacyjnej.

Zgodnie z powołanym przepisem art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może zatem wydać decyzję kasacyjną na tej podstawie, gdy wystąpią łącznie następujące przesłanki:

1) postępowanie przed organem I instancji było prowadzone z naruszeniem przepisów postępowania;

2) konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma wpływ na jej rozstrzygnięcie.

Inne wady postępowania lub inne wady decyzji organu I instancji nie mogą być uznane za normatywną podstawę do wydania przez organ odwoławczy decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Tym samym, pozostają one poza oceną merytoryczną Sądu.

Powyższy przepis nie zawiera unormowań dotyczących istoty i treści tych przesłanek. Ich stwierdzenie pozostawiono właściwemu organowi odwoławczemu, który dokona w tym zakresie stosownych ustaleń na tle okoliczności rozpoznawanej sprawy. Uzasadnione jest jednak stanowisko, że naruszenie przepisów postępowania w stopniu uzasadniającym przyjęcie, iż wystąpiła pierwsza przesłanka, zachodzi gdy:

1) organ I instancji nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego;

2) postępowanie wyjaśniające zostało przeprowadzone, ale z rażącym naruszeniem przepisów procesowych (np. czynności przeprowadził pracownik wyłączony ze sprawy, stronę pozbawiono udziału w postępowaniu);

3) nastąpiło naruszenie przepisów postępowania przez nieustalenie istotnych okoliczności faktycznych, niezbędnych do prawidłowego zastosowania normy prawa materialnego.

Podkreślić należy, że nowelizacje k.p.a. i wreszcie wprowadzenie do p.p.s.a. instytucji sprzeciwu wskazują na to, że ustawodawca konsekwentnie dąży do przyspieszenia rozpatrywania spraw administracyjnych wzmacniając zakres i funkcję postępowania odwoławczego i nakładając nowe obowiązki na organy II instancji. Zmiana treści art. 136 k.p.a., dokonana tzw. nowelą kwietniową z 2017 r. (ustawa z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw [Dz. U. z 2017 r. poz. 935]) istotnie wzmacnia i podkreśla merytoryczny charakter postępowania odwoławczego, który nawet przy istotności naruszeń przez organ I instancji reguł postępowania dowodowego nie musi prowadzić do uchylenia decyzji i ponownego rozpatrywania sprawy.

Przedstawiona powyżej charakterystyka postępowania kasacyjnego, będąca przedmiotem badania w niniejszej sprawie, ma charakter modelowy. W sytuacji łącznego spełnienia powyższych kryteriów dotyczących naruszenia przepisów o postępowaniu, dochodzi do podjęcia przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej.

Przedmiotem niniejszej sprawy jest zbadanie zgodności z prawem decyzji kasacyjnej organu II instancji, który uchylił decyzję Prezydenta z uwagi na inkryminowane naruszenie przepisów procesowych. W wyniku przeprowadzenia kontroli sądowoadministracyjnej, Sąd w składzie orzekającym doszedł do przekonania, że miało miejsce naruszenie prawa procesowego, poprzez zastosowanie przez SKO przepisu art. 138 § 2 k.p.a. Tym samym, zaskarżona decyzja nie odpowiada prawu. Twierdzenie Sądu wynika z poniższej argumentacji.

Zanim Sąd przejdzie do zasadniczych rozważań nad motywami zapadłego wyroku, należy podkreślić także doniosłość przepisu art. 170 p.p.s.a. Powołany przepis stanowi: "Orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby". W niniejszej sprawie zapadł prawomocny wyrok sądu administracyjnego, w którym przesądzono o tym, że SKO jest zobligowane do merytorycznego rozpoznania niniejszej sprawy, gdyż nie było podstaw do wydania decyzji kasatroyjnej. Takie stanowisko zajął bowiem Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 13 października 2021 r. o sygn. akt II OSK [...]. Wyrok ten jest wiążący, a więc obowiązkiem organu II instancji oraz Sądu w składzie orzekającym jest uwzględnić wskazania oraz wytycznymi. Sąd podkreśla, że Naczelny Sąd Administracyjny jasno wskazał, że nie było i nie ma podstaw do wydawania decyzji w trybie art. 138 § 2 k.p.a. SKO zdecydowało się jednak ponownie wydać decyzję kasatroyjną, co jednoznacznie należy uznać za naruszenie prawa dyskwalifikującą zaskarżoną decyzję.

Należy zwrócić uwagę na to, że Sąd w składzie orzekającym nie może wypowiadać się na kwestie związane z materialnoprawnymi aspektami niniejszej sprawy, co Naczelny Sąd Administracyjny także sygnalizował. Z tego chociażby względu Sąd nie odniesie się do kwestii mocy obowiązującej rozporządzenia. Skarżący zasadnie wskazali w sprzeciwie od decyzji, że jest to zagadnienie merytoryczne, a tryb postępowania sądowoadministracyjnego wywołanego sprzeciwem od decyzji, uniemożliwia sądowi administracyjnemu wypowiadania się tym obszarze. W przeciwnym razie doszłoby do niedopuszczalnego stanu rzeczy, w którym sąd przesądza o sposobie rozumienia jakiegoś przepisu, a organ administracji publicznej byłby tym związany, podczas gdy pozostałe strony postępowania administracyjnego nie mogłyby tego w żaden sposób zakwestionować, gdyż postępowanie wywołane sprzeciwem od decyzji toczy się z udziałem wnoszącego sprzeciw oraz organu administracji publicznej. Z tego też względu Sąd w składzie orzekającym nie zajmuje stanowiska w kwestii tej, czy rozporządzenie posiada moc obowiązującą, czy też nie. Jest to kwestia poza granicami niniejszej sprawy.

Stwierdzić należy, że Sąd w pozostałym zakresie jest władny do tego, aby ocenić sposób postępowania SKO. Zdaniem Sądu w składzie orzekającym, SKO istotnie naruszyło przepis art. 138 § 2 k.p.a., co eksponował już Naczelny Sąd Administracyjny. Nie było i nie ma do dzisiaj zakresu sprawy, jaki wymagałby jeszcze wyjaśnienia. Wbrew temu co uważa organ II instancji, analiza, stanowiąca podstawę do wydania decyzji przez Prezydenta, została rzetelnie przygotowana. Analiza zawiera wykaz działek, jakie znalazły się w obszarze analizowanym. Ich wykaz znajduje się na stronie 2 i 3 wspomnianej analizy (k. [...] i [...] akta administracyjnych organu I instancji, tom V), a ich udział w analizie odzwierciedla także mapa stanowiąca załącznik do decyzji organu I instancji. Sąd podkreśla, że Prezydent właściwie uwzględnił nawet te działki, które w nieznacznej części zostały objęte obszarem analizowanym (zob. np. wyrok WSA w Lublinie z dnia 7 kwietnia 2022 r., sygn. akt II SA/Lu 959/21, dostępny w CBOSA). Nawet jeśli Prezydent nie ujął wszystkich działek, rolą SKO było przeprowadzenie ewentualnego postępowania uzupełniającego, co także sygnalizował Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd w składzie orzekającym zaznacza, że jeżeli organ I instancji samodzielnie rozpoznał sprawę i w toku postępowania dowodowego wyjaśnił zasadniczą większość okoliczności faktycznych, mających znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, to w razie pozostania do wyjaśnienia mniejszego zakresu sprawy, organ odwoławczy nie może się uchylić od obowiązku przeprowadzenia uzupełniającego postępowania wyjaśniającego, o którym mowa w art. 136 k.p.a. Organ odwoławczy nie może zapominać o tym, że z zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego wynika obowiązek dwukrotnego zbadania i rozpoznania sprawy zawisłej przed organami. Kolegium jest pełnoprawnym organem administracji publicznej, który posiada wszelkie kompetencje do prowadzenia postępowania wyjaśniającego. Jeżeli więc uznaje, że analiza sporządzona na zlecenie Prezydenta jest niekompletna, nic nie stoi na przeszkodzie, aby tę analizę uzupełnić o brakujące działki, których i tak byłoby nieporównywalnie mniej do tych, które już zostały uwzględnione przez organ I instancji.

Nie jest prawdą, że Prezydent zaniechał analizy parametru w postaci linii zabudowy. Uwagę Sądu zwraca przede wszystkim załącznik graficzny do analizy, jak i samej decyzji organu I instancji. Wskazano bowiem w analizie, że: "Poglądowe dane dotyczące linii zabudowy dla każdej nieruchomości są zawarte na załączniku graficznym stanowiącym integralną część analizy urbanistycznej. Wzdłuż ul. [...] budynki są usytuowane w odległości ok. 5 m od frontowych granic działek, a wzdłuż ul. [...] – ok. 6 m". Nie sposób stwierdzić, że Prezydent nie pochylił się nad parametrem linii zabudowy.

Trudno jest stawiać zarzut organowi I instancji, że przeprowadzona przez niego analiza została wykonana na nieaktualnej mapie. Dość zauważyć, że decyzja Prezydenta została wydana w dniu 1 kwietnia 2020 r., a więc ponad trzy lata temu. Od tamtej pory w okolicy z pewnością przybyło nowej zabudowy, a więc w momencie orzekania przez SKO należałoby w razie czego, uwzględnić te okoliczności w ramach uzupełniającego postępowania wyjaśniającego. Nie jest to jednak zarzut w kierunku organu I instancji.

Niezrozumiałe jest dla Sądu wezwanie SKO, aby Prezydent uzgodnił planowaną przez skarżących inwestycję z zarządcą drogi, skoro Naczelny Sąd Administracyjny wyraźnie podniósł, że w sprawie takie stanowisko już uzyskano. Sąd II instancji wskazał, że w postępowaniu przed Prezydentem uzyskano stanowisko Zarządu Dróg Miejskich w P. w piśmie z dnia 7 kwietnia 2016 r. Sąd w składzie orzekającym nie rozumie, dlaczego Prezydent miałby jeszcze raz uzgadniać inwestycję z zarządcą dróg. Nie jest to zatem zagadnienie wymagające wyjaśnienia.

Mając powyższe na uwadze, Sąd doszedł do przekonania o zasadności zarzutu wskazanego w sprzeciwie od zaskarżonej decyzji. SKO naruszyło przepisy o postępowaniu w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy. W związku z tym Sąd, na podstawie art. 151a § 1 p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję (pkt I sentencji wyroku).

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1935). Sąd zasądził zwrot kosztów postępowania sądowego w kwocie 597 zł, na co złożyło się: 100 zł – wysokość wpisu stałego od sprzeciwu od decyzji, 480 zł – opłata dla radcy prawnego, reprezentującego skarżących w postępowaniu przed sądem administracyjnym I instancji oraz 17 zł – opłata od pełnomocnictwa (pkt II sentencji wyroku).

Ponownie rozpoznając sprawę, organ II instancji będzie się kierować wiążącą oceną prawną i wskazaniami, co do dalszego postępowania wyrażonymi przez Sąd w uzasadnieniu niniejszego wyroku. Przede wszystkim SKO uzna, że materiał dowodowy jest na tyle kompletny, że nie zachodzą podstawy do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. Kolegium, po ponownym rozpoznaniu odwołania skarżących, wyda decyzję o charakterze merytorycznym, nie zapominając także o tym, że wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego o sygn. akt II OSK [...] jest dla niego nadal wiążący.