Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1917/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-06-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6138 Utrzymanie czystości i porządku na terenie gminy
Hasła tematyczne: Odpady
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 9e ust. 1 pkt 2, art. 91 ust. 2, art. 9x ust. 1 pkt 3
journal: Dz.U. 2013 poz 1399
law: Ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Zofia Flasińska Sędziowie Sędzia NSA Małgorzata Dałkowska – Szary Sędzia del. NSA Jerzy Stankowski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 28 czerwca 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Przedsiębiorstwa Handlowo Usługowego [...] sp.k. w C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 27 kwietnia 2016 r. sygn. akt II SA/Sz 1308/15 w sprawie ze skargi Przedsiębiorstwa Handlowo Usługowego [...] sp.k. w C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Koszalinie z dnia [...] sierpnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 27 kwietnia 2016 r., II SA/Sz 1308/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie oddalił skargę Przedsiębiorstwa Handlowo Usługowego [...] sp.k. w C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Koszalinie (zwanego dalej "Kolegium") z dnia [...] sierpnia 2015 r. nr [...], którą utrzymano w mocy decyzję Burmistrza Tychowa (zwanego dalej "Burmistrzem’) z dnia [...] lipca 2015 r., [..].

Przebieg postępowania, w ramach którego wydano wymienione wyżej decyzje, przedstawiał się następująco.

Wskazaną decyzją z dnia [...] lipca 2015 r. Burmistrz nałożył na przedsiębiorcę odbierającego odpady komunalne od właścicieli nieruchomości, działającego pod nazwą Przedsiębiorstwa Handlowo Usługowego [...] sp.k. w C. (wcześniej spółka cywilna; dalej także jako "Przedsiębiorstwo"), karę pieniężną w łącznej wysokości 917 zł za nieprzekazanie odebranych od właścicieli nieruchomości zmieszanych odpadów komunalnych bezpośrednio do regionalnej instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych, właściwej dla regionu ich wytworzenia. Organ stwierdził, że w dniu 5 maja 2015 r. Zachodniopomorski Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska poinformował go o naruszeniu przez Przedsiębiorstwo art. 9e ust. 1 pkt. 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. 2013 r., poz. 1399 ze zm. – dalej "u.u.cz.p.) i art. 20 ust. 8 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz. U. 2013 r., poz. 21 ze zm. – dalej "u.o.") polegającym na przewiezieniu w I i II kwartale 2013 r. zmieszanych odpadów komunalnych zebranych z terenu gminy Tychowo do Zakładu Unieszkodliwiania Odpadów w M., który położony jest na obszarze innego regionu gospodarki odpadami komunalnymi i nieprzekazaniu ich bezpośrednio do regionalnej instalacji do przetwarzania odpadów właściwej dla regionu koszalińskiego. W tym samym dniu pracownik organu przeprowadził na podstawie art. 9u u.u.cz.p. czynności kontrolne. Po przeanalizowaniu danych zawartych w kwartalnych sprawozdaniach podmiotu odbierającego odpady komunalne od właścicieli nieruchomości za 2013 r. organ uznał, że zaistniały przesłanki faktyczne i prawne do wszczęcia z urzędu, na podstawie art. 9zb ust. 1 u.u.cz.p. postępowania administracyjnego w sprawie nałożenia na Przedsiębiorstwo kary pieniężnej za nieprzekazanie odebranych od właścicieli nieruchomości zmieszanych odpadów komunalnych do regionalnej instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych.

W trakcie postępowania, w piśmie z dnia 3 czerwca 2015 r. Przedsiębiorstwo potwierdziło fakt przewożenia w I i II kwartale 2013 r. do instalacji do przetwarzania odpadów w M. zebranych od właścicieli nieruchomości położonych w gminie Tychowo zmieszanych odpadów komunalnych. Powołało się jednak na art. 25 ust. 1- 4 u.o., zgodnie z którym odpady komunalne magazynowane są w Zakładzie Unieszkodliwiania Odpadów w M. ze względów technologicznych i logistycznych, a po zebraniu odpowiedniej ilości transportowej przekazywane są do regionalnej instalacji do przetwarzania odpadów właściwej dla regionu ich wytworzenia. Dla potwierdzenia opisanego stanu faktycznego Przedsiębiorstwo załączyło kopię karty przekazania odpadów o kodzie 20 03 [...] z maja 2015 r. potwierdzającej dostarczenie partii odpadów zmieszanych za okres I i II kwartału 2013 r. o masie 9,020 Mg do regionalnej instalacji do przetwarzania odpadów (zwanej dalej także "RIPOK") w Sianowie.

Organ wskazał, że umożliwił Przedsiębiorstwu dostarczenie dodatkowych dowodów i wypowiedzenie się w sprawie magazynowania odpadów o kodzie 20 03 [...] i dalszego przekazywania ich do właściwej RIPOK. W wyznaczonym terminie nie wpłynęły dodatkowe wyjaśnienia i dokumenty. W dniu 8 lipca wpłynęło do Gminy od Przedsiębiorstwa pismo, w którym ponownie powołało się na art. 25 ust 1-4 u.o., jako podstawę do magazynowania zmieszanych odpadów komunalnych z terenu gminy Tychowo oraz poinformowało organ o przekazaniu w miesiącu czerwcu 2015 r. do RIPOK w Sianowie 20,5 Mg odpadów o kodzie 20 03 01 i w miesiącu lipcu br. 18,58 Mg odpadów zmieszanych zebranych w I II kwartale 2013 r. Na potwierdzenie czynności dołączono do pisma kwity wagowe z 21 maja i 22 czerwca 2015 r. z informacją, że dotyczą one Gminy Tychowo. Do pisma Przedsiębiorstwo załączyło również kopię decyzji z dnia 10 września 2010 r., 14/10 dotyczącą pozwolenia zintegrowanego dla składowiska odpadów innych niż niebezpieczne i obojętne w miejscowości M. oraz kopię decyzji z dnia 22 sierpnia 2012 r., 4/2012 zmieniającą pozwolenie zintegrowane. Dołączono także komunikat Ministerstwa Środowiska z 12 lutego 2015 r. w sprawie funkcjonowania stacji przeładunkowych zmieszanych odpadów komunalnych w kontekście przepisów znowelizowanych ustawą z 28 listopada 2014 r. o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach.

W dalszej części uzasadnienia decyzji Burmistrz wskazał, że w wypadku zmieszanych odpadów komunalnych, które Przedsiębiorstwo odebrało od właścicieli nieruchomości z terenu gminy Tychowo w I i II kwartale 2013 r., można mówić o 24 miesięcznym magazynowaniu, a nie przeładunku, który powinien obejmować czynność przeprowadzoną w stosunkowo krótkim czasie.

Organ wskazał, że nie przekonały go wyjaśnienia złożone przez Przedsiębiorstwo w toku postępowania dotyczące proponowanej interpretacji u.u.cz.p. i u.o.. W ocenie Burmistrza, art. 9e ust. 1 pkt 2 u.u.cz.p. nakazuje podmiotowi odbierającemu odpady od właścicieli nieruchomości przekazywanie zmieszanych odpadów komunalnych oraz odpadów zielonych bezpośrednio do regionalnej instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych. Jednocześnie art. 20 ust. 8 u.o. zakazuje przywozu zmieszanych odpadów komunalnych do innego obszaru gospodarowania odpadami komunalnymi. Gmina Tychowo przypisana została do koszalińskiego regionu gospodarowania odpadami, zatem zmieszane odpady komunalne zebrane przez Przedsiębiorstwo w I i II kwartale 2013 r. powinny trafić do RIPOK w Korzyścienku albo Sianowie lub do instalacji zastępczej w Gwiazdowie. Instalacje te zostały wskazane, jako regionalne instalacje do przetwarzania odpadów komunalnych dla regionu koszalińskiego.

Burmistrz wyjaśnił też, że Zakład Unieszkodliwiania Odpadów w M., do którego trafiły zmieszane odpady komunalne z terenu gminy Tychowo nie posiada statusu RIPOK i znajduje się w innym regionie gospodarowania odpadami niż region, w którym zostały one wytworzone. Przedstawione fakty jednoznacznie potwierdzają naruszenie przez Przedsiębiorstwo artykułu 9e ust. 1 pkt 2 u.u.cz.p..

Odnosząc się do kwestii wysokości kary Burmistrz wskazał, że mając na uwadze, że ma do czynienia z pierwszym ujawnionym przypadkiem naruszenia art. 9e ust.1 pkt 2 u.u.cz.p., na podstawie art. 9x ust. 1 pkt 3 u.u.cz.p. nałożył na Przedsiębiorstwo karę pieniężną w wysokości 917 zł. Kara została naliczona proporcjonalnie do ilości odpadów zmieszanych nieprzekazanych do RIPOK w stosunku do całości odpadów o kodzie 20 03 [...] odebranych od mieszkańców gminy Tychowo w 2013 r., według wzoru: minimalna wysokość kary w zł + wartość kary w zł wyliczona na podstawie procentowego udziału odpadów nie przekazanych bezpośrednio do RIPOK i przedziału kwotowego kary. Przedsiębiorstwo w 2013 r. odebrało od właścicieli nieruchomości z terenu gminy Tychowo 150,5 Mg zmieszanych odpadów komunalnych, co stanowi 100% odebranych odpadów o kodzie 20 03 [...]. Nie przekazano bezpośrednio do RIPOK w 2013 r. 41,8 Mg zmieszanych odpadów komunalnych, co stanowi 27,77% odebranych odpadów o kodzie 20 03 [...]. Ze względu na to, że minimalna wysokość kary pieniężnej nakładanej za naruszenie art. 9e ust. 1 pkt 2 wynosi 500,00 zł zaś maksymalna wysokość kary 2000,00 zł, przedział kwotowy z jakiego jest ona naliczana wynosi 1500,00 zł. Zgodnie z powyższym kara w wysokości 500,00 zł naliczona powinna być za najmniejszą ilość nie przekazanych zmieszanych odpadów komunalnych, zaś kara w wysokości 2000,00 zł za całość nie przekazanych odpadów tego rodzaju. W związku z tym, że 1500,00 zł stanowi 100% przedziału, z którego naliczana jest kara, to 21,11% wartości przedziału kary wynosi 416,55 zł. Zgodnie z przyjętym wcześniej wzorem naliczania kary do minimalnej wysokości kary wynoszącej 500,00 zł dodać należy kwotę 416,55 zł, co daje łączną wartość 916,55 zł, w zaokrągleniu do pełnych złotówek - 917,00 zł.

W odwołaniu Przedsiębiorstwo wniosło o uchylenie decyzji w całości. Wskazało, że przekazało już sporne odpady, które były czasowo magazynowane w Zakładzie Unieszkodliwiania Odpadów w M., jako instalacji zastępczej. Ponadto posiadając decyzję na zbieranie oraz magazynowanie odpadów opartą o przepisy u.o., zgodnie ze stanowiskiem Ministerstwa Środowiska, może odpady komunalne również magazynować.

Decyzją z dnia 24 sierpnia 2015 r., SKO.4177.1817.2015 Kolegium, działając na podstawie art. 233 § 1 pkt 1 i art. 207 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz.U z 2012 r., poz. 749 ze zm. – dalej "O.p."), art.9e, art.9zb ust. 1 w związku z art 9x ust. 1 pkt 3 u.u.cz.p., utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Organ odwoławczy podzielił ustalenia faktyczne Burmistrza. Stwierdził, że w myśl art. 9e ust. 1 pkt 2 u.u.cz.p. podmiot odbierający odpady komunalne od właścicieli nieruchomości jest obowiązany m.in. do przekazywania odebranych od właścicieli nieruchomości zmieszanych odpadów komunalnych, odpadów zielonych oraz pozostałości z sortowania odpadów komunalnych przeznaczonych do składowania do regionalnej instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych. Uchwałą XVI/219/12 z dnia 29 czerwca 2012 r. Sejmiku Województwa Zachodniopomorskiego w sprawie Wojewódzkiego Planu Gospodarki Odpadami(WPGO) ustalono, że Gmina Tychowo należy do koszalińskiego regionu gospodarki odpadami, dla którego wskazano 4 instalacje regionalne: w Korzyścienku k/Kołobrzegu i w Sianowie k/Koszalina + 2 planowane regionalne, oraz 2 instalacje zastępcze (1 istniejąca i 1 planowana). Przepisy art. 9x ust. 1 pkt 3 oraz art. 9zb ust. 1 u.u.cz.p. stanowią, że przedsiębiorca odbierający zmieszane odpady komunalne od właścicieli nieruchomości, który nie przekazuje tych odpadów, odpadów zielonych oraz pozostałości z sortowania odpadów komunalnych, przeznaczonych do składowania do regionalnej instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych - podlega karze pieniężnej w wysokości od 500 zł do 2000 zł za pierwszy ujawniony przypadek.

Kolegium dodało, że Burmistrz związany niezaprzeczalnymi ustaleniami Zachodniopomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w Szczecinie o naruszeniu przepisów art. 9e ust. 1 pkt 2 u.u.cz.p., obowiązany był podjąć zaskarżoną decyzję o nałożeniu na kary pieniężnej. Kolegium podzieliło również sposób naliczenia kary.

Odnosząc się do zarzutów odwołania Kolegium zauważyło, że czasowe magazynowanie zmieszanych odpadów komunalnych odebranych z terenu Gminy Tychowo w Zakładzie Unieszkodliwiania Odpadów w M. jako instalacji zastępczej, nie może stanowić dowodu w niniejszej sprawie, gdyż Zakład w M. został wskazany przez Sejmik Województwa Zachodniopomorskiego jako instalacja zastępcza, dla regionu szczecineckiego a nie koszalińskiego.

W skardze Przedsiębiorstwa Handlowo Usługowego [...] sp.k. w C. zarzuciło:

1. naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

– art. 9x ust. 1 pkt 3 u.u.cz.p., poprzez jego zastosowanie, w sytuacji gdy nie zachodzą ku temu przesłanki (w sytuacji gdy Przedsiębiorstwo przekazało odpady do RIPOK, co skutkuje wydaniem przez organ decyzji bez podstawy prawnej),

– art. 9e ust. 1 pkt 2 u.u.cz.p., poprzez jego zastosowanie, w sytuacji gdy nie doszło do naruszenia obowiązku przedsiębiorcy wskazanego w tym przepisie, a nawet jeżeli tak, to przepis ten nie jest podstawą nałożenia na przedsiębiorcę kary pieniężnej,

2. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

– art. 6, 7, 77, 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie tekst jednolity tego aktu prawnego opublikowano w Dz. U. z 2016 r., poz. 23 – uw. NSA, dalej "K.p.a."), poprzez brak wszechstronnego rozpatrzenia całego materiału dowodowego, objawiające się przede wszystkim przyjęciem przez organ II instancji, że organ I instancji był związany ustaleniami Zachodniopomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska i obowiązany był wydać decyzję o nałożeniu kary pieniężnej, podczas gdy z materiału dowodowego wynika, że odpady przekazano do regionalnej instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych,

– art. 107 § 1 K.p.a., poprzez niewskazanie dokładnej podstawy prawnej decyzji,

– art. 107 § 3 K.p.a., poprzez brak dostatecznego uzasadnienia zaskarżonej decyzji, w szczególności polegający na niewskazaniu podstawy prawnej przyjęcia przez organ II instancji, że organ I instancji był związany ustaleniami Zachodniopomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska.

Wskazując na powyższe Przedsiębiorstwo wniosło o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji z dnia [...] lipca 2015 r., ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości wraz z poprzedzającą ją decyzją z dnia [...] lipca 2015 r. Wystąpiło nadto o zasądzenie kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie podtrzymując dotychczasową argumentację.

Oddalając skargę wyrokiem z dnia 27 kwietnia 2016 r., II SA/Sz 1308/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wskazał na wstępie, że nie jest sporne, iż strona skarżąca nie przekazywała w wszystkich zmieszanych odpadów komunalnych odebranych od właścicieli nieruchomości z terenu Gminy Tychów w I i II kwartale 2013 r. (łącznie 48,1 Mg, choć na skutek omyłki organu I instancji w decyzji przyjęto 41,8 Mg) do RIPOK w Sianowie, ani w Korzyścienku, które to zakłady wyznaczone zostały dla regionu koszalińskiego uchwałą Sejmiku Województwa Zachodniopomorskiego nr XVI/219/2012. Bezsporne jest również to, że Przedsiębiorstwo odpady przekazało do RIPOK w Sianowie dopiero w 2015 r.: w maju (9,02 Mg), w czerwcu (20,5 Mg), w lipcu (18,58 Mg), a do tego czasu odpady były przetransportowane do instalacji przetwarzania odpadów w M. i tam magazynowane.

Dalej Sąd sprecyzował, że w oparciu o wyżej wymienioną uchwałę Sejmiku składowisko odpadów innych niż niebezpieczne i obojętne w miejscowości M. jest regionalną instalacją zastępczą dla regionu szczecineckiego.

Odnosząc się do kwestii prawnych Sąd wyjaśnił, że podstawę materialnoprawną stanowią przepisy u.u.cz.p. Art. 9e ust. 1 pkt 2 u.u.cz.p. stanowił, w dacie odbierania odpadów komunalnych, że podmiot odbierający odpady komunalne od właścicieli nieruchomości jest obowiązany do przekazywania odebranych od właścicieli nieruchomości zmieszanych odpadów komunalnych, odpadów zielonych oraz pozostałości z sortowania odpadów komunalnych przeznaczonych do składowania do regionalnej instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych. Art. 9e ust. 1 u.u.cz.p. nie wskazuje, do jakiej instalacji odzysku lub unieszkodliwiania odpadów należy przekazywać selektywnie zebrane odpady komunalne. Kwestia ta uregulowana została w ustawie o odpadach i wydanych na podstawie art. 15 u.o. wojewódzkich planach gospodarki odpadami.

Sąd wskazał następnie, że w myśl art. 9l ust. 2 u.u.cz.p., w przypadku wystąpienia awarii regionalnej instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych, uniemożliwiającej odbieranie zmieszanych odpadów komunalnych, odpadów zielonych lub pozostałości z sortowania odpadów komunalnych przeznaczonych do składowania od podmiotów odbierających odpady komunalne od właścicieli nieruchomości odpady te przekazuje się do instalacji przewidzianych do zastępczej obsługi tego regionu, wskazanych w uchwale w sprawie wykonania wojewódzkiego planu gospodarki odpadami. Prowadzący instalację do przetwarzania odpadów komunalnych, która została wskazana jako instalacja zastępcza, jest obowiązany przyjąć przekazywane do tej instalacji odpady. Zdaniem Sądu regułą jednak jest, że odpady przyjmują wyznaczone regionalne instalacje przetwarzania.

Wedle art. 9x ust. 1 pkt 3 u.u.cz.p., przedsiębiorca odbierający odpady komunalne od właścicieli nieruchomości, który nie przekazuje odebranych od właścicieli nieruchomości zmieszanych odpadów komunalnych, odpadów zielonych oraz pozostałości z sortowania odpadów komunalnych przeznaczonych do składowania do regionalnej instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych - podlega karze pieniężnej w wysokości od 500 zł do 2.000 zł za pierwszy ujawniony przypadek. Stosownie do art. 9 zc u.u.cz.p., przy ustalaniu wysokości kar pieniężnych, o których mowa w art. 9x ust. 1 pkt 2-4, art. 9y ust. 1 pkt 2-4 i art. 9z ust. 4, właściwy organ bierze pod uwagę stopień szkodliwości czynu, zakres naruszenia oraz dotychczasową działalność podmiotu.

Sąd wyjaśnił tez, że zgodnie z art. 38 ust. 2 pkt 2 u.o., uchwała w sprawie wykonania wojewódzkiego planu gospodarki odpadami określa regionalne instalacje do przetwarzania odpadów w poszczególnych regionach gospodarki odpadami komunalnymi oraz instalacje przewidziane do zastępczej obsługi tych regionów, w przypadku gdy znajdująca się w nich instalacja uległa awarii lub nie może przyjmować odpadów z innych przyczyn oraz do czasu uruchomienia regionalnych instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych.

Wskazując na powyższe Sąd doszedł do przekonania, że odpady z gminy Tychowo powinny zostać przekazane do właściwej RIPOK dla regionu, w którym gmina ta jest położona, to jest w Sianowie lub Korzyścienku. Faktu tego nie zmienia okoliczność, że ten sam podmiot odbierający odpady komunalne z terenu gminy Tychowo jest również prowadzącym składowisko odpadów innych niż niebezpieczne i obojętne w miejscowości M. Po pierwsze, M. położony jest w regionie szczecineckim, a po drugie, składowisko to jest jedynie regionalną instalacją zastępczą dla regionu szczecineckiego. Przedsiębiorca, niezależnie od ilości posiadanych instalacji do przetwarzania, musi przestrzegać wszystkie przepisy odnoszące się do postępowania z odpadami. Tak więc, wbrew sugestiom Przedsiębiorstwa, dla właściwości miejscowej RIPOK nie ma znaczenia także fakt posiadania przez składowisko w M. pozwolenia zintegrowanego umożliwiającego magazynowanie odpadów. Ma zaś znaczenie art. 9e ust. 1 pkt 2 u.u.cz.p. nakładający na podmiot odbierający odpady komunalne od właścicieli nieruchomości obowiązek ich przekazywania do RIPOK.

Sąd zwrócił także uwagę na art. 20 ust. 8 u.o., z którego wynika zakaz przywozu na obszar regionu gospodarki odpadami komunalnymi odpadów, zmieszanych odpadów komunalnych, pozostałości z sortowania odpadów komunalnych i odpadów zielonych, wytworzonych poza obszarem tego regionu. Zdaniem sądu, odpady wytworzone w regionie koszalińskim mogłyby być ewentualnie magazynowane ze względów technologicznych lub organizacyjnych (art. 25 u.o.) tylko na terenie regionu, w którym zostały wytworzone, co w niniejszej sprawie nie miało miejsca. Niemniej jednak zmiana art. 9e ust. 1 pkt 2 ustawy o czystości i porządku w gminach (obowiązująca od 1 lutego 2015 r. – Dz.U. z 2015 r., poz. 87 art. 1) polegająca na dodaniu wyrazu "bezpośrednio" przy ustalaniu obowiązku przekazywania zmieszanych odpadów komunalnych do RIPOK w zasadzie wyłącza taką możliwość.

Sąd nie zgodził się też z zarzutem, że organy nie przeprowadziły prawidłowego postępowania wyjaśniającego samodzielnie, a jedynie oparły się na wystąpieniu Zachodniopomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska. Burmistrz w swojej decyzji wyraźnie przedstawił, iż pracownik dokonał analizy danych zawartych w kwartalnych sprawozdaniach Przedsiębiorstwa, z których wynikał fakt nieprzekazania wszystkich odpadów do RIPOK i uznał, że zaistniały podstawy do wszczęcia postępowania z urzędu.

Kolejnym zarzutem podnoszonym w skardze było, że organy obu instancji nie odniosły się do faktu przekazania w 2015 r. odpadów do RIPOK w Sianowie. Sąd zarzutu tego nie podzielił. W ocenie Sądu, postępowanie dotyczące odpowiedniego przekazania odpadów przez odbiorcę odpadów komunalnych powinno być prowadzone niezwłocznie. Tylko prawidłowe, a więc zgodne z przepisami, magazynowanie odpadów, mogłoby wpływać na ocenę w zakresie dopuszczalności opóźnienia w przekazaniu odpadów. Fakt więc, że przedmiotowe odpady zebrane w pierwszej połowie 2013 r. zostały do właściwej RIPOK przekazane dopiero w 2015 r.(maj-lipiec) upoważniał organy do uznania, że istniały podstawy do zastosowania art. 9x ust.1 pkt 3 u.u.cz.p. Kara administracyjna ma więc charakter nie tylko przymuszający do przekazania, ale także dyscyplinujący, również w przyszłości, niezwłoczne przekazywanie odpadów.

Końcowo Sąd wskazał, że sposób dokonania obliczenia wysokości kary spełnia wymogi art. 9zc u.u.cz.p.

Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 27 kwietnia 2016 r., II SA/Sz 1308/15 złożyło Przedsiębiorstwa Handlowo Usługowego [...] sp.k. w C. Zarzuciło w niej naruszenie:

– art. 25 ust 4 u.o. poprzez jego błędną wykładnię i w konsekwencji niezastosowanie polegające na uznaniu, że magazynowanie odpadów ze względów technologicznych i organizacyjnych jest możliwe tylko na terenie regionu, w którym zostały wytworzone, a jednocześnie, że możliwość magazynowania odpadów jest w zasadzie wyłączona, w sytuacji gdy skarżący posiadał pozwolenie na magazynowanie odpadów, a więc miał prawną możliwość magazynowania tych odpadów;

– art. 9x ust. 1 pkt 3 u.u.cz.p. poprzez jego błędną wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie, polegające na uznaniu, że opóźnienie w przekazaniu odpadów upoważnia organy do uznania, że istniały podstawy do zastosowania powyższego przepisu, w sytuacji gdy skarżący przekazał odpady do RIPOK, a więc nie było podstaw do nałożenia kary pieniężnej;

– art. 9e ust. 1 pkt 2 u.u.cz.p. poprzez jego błędną wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie, polegające na uznaniu, że skarżący naruszył obowiązek wynikający z tego przepisu, w sytuacji gdy skarżący posiadał pozwolenie na magazynowanie odpadów, a więc miał prawną możliwość ich magazynowania, a jeżeli nawet naruszenie wystąpiło, to przepis ten nie jest podstawą nałożenia na przedsiębiorcę kary pieniężnej.

Wskazując na powyższe Przedsiębiorstwo wniosło o uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi na podstawie art. 188 P.p.s.a., ewentualnie przekazanie sprawy na podstawie art. 176 w zw. z art. 185 § 1 P.p.s.a. do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Szczecinie. Skarżący kasacyjnie wystąpił nadto o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania.

W uzasadnieniu zarzutów kasacyjnych Przedsiębiorstwo wskazało, że tylko czasowo magazynowało sporne odpady w Zakładzie Unieszkodliwiania Odpadów w M., na podstawie ważnych i skutecznych decyzji. Po zebraniu odpowiedniej ilości transportowej, odpady przekazane zostały do RIPOK właściwej dla regionu ich wytworzenia w Sianowie. Zgodnie zaś z art. 25 ust. 4 u.o. odpady, z wyjątkiem przeznaczonych do składowania, mogą być magazynowane, jeżeli konieczność magazynowania wynika z procesów technologicznych lub organizacyjnych i nie przekracza terminów uzasadnionych zastosowaniem tych procesów, nie dłużej jednak niż przez 3 lata. Skoro zdaniem Sądu, art. 9e ust. 1 pkt 1 u.u.cz.p. w zasadzie wyłącza możliwość magazynowania odpadów, powstaje pytanie o zasadność i celowość regulacji dotyczących magazynowania odpadów.

Zdaniem skarżącego wnioski Sądu są nie do pogodzenia z czynnością magazynowania odpadów uregulowaną przez u.o. Założenie jakie przyjęto, iż magazynowanie może odbywać się jedynie na terenie regionu, w którym zostały wytworzone, przy czym nawet taka możliwość jest "w zasadzie wyłączona" przez art. 9e ust. 1 pkt 2 u.u.cz.p., nie może być uznane za prawidłowe. Przyjmując założenie Sądu jako założenie właściwe, należałoby stwierdzić, że przepisy o magazynowaniu odpadów są przepisami martwymi, a wszystkie decyzje i pozwolenia na magazynowanie - fikcyjne, albowiem nie dawałyby żadnych uprawnień.

Zdaniem skarżącej kasacyjnie czasowe magazynowanie odpadów nie jest niezgodne ani u.u.cz.p. ani z u.o. Jeżeli przedsiębiorca ma prawną możliwość magazynowania odpadami to nie sposób uznać, że korzystając z niej, jednocześnie dopuszcza się naruszenia innych przepisów, które będą skutkowały nałożeniem na niego kary pieniężnej.

W konkluzji skarżący kasacyjnie stwierdził, że Sąd dokonał błędnej wykładni przepisów art 25 ust. 4 u.o., uznając, że nie mogą one znaleźć zastosowania w sprawie. Końcowo dodał także, że pominięto stanowisko Ministerstwa Środowiska, zgodnie z którym podmioty, dla których wydano decyzje m.in, w zakresie magazynowania odpadów, mogą z tych decyzji korzystać. Nowelizacja u.u.cz.p. nie spowodowała bowiem unieważnienia wcześniej wydanych decyzji i pozwoleń.

Skarżący kasacyjnie uwypuklił także fakt – uznany przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie – że sporne odpady ostatecznie przekazano do właściwej RIPOK.

Przedsiębiorstwo podkreśliło, że zgodnie z art. 9x ust. 1 pkt 3 u.u.cz.p. brzmieniu obowiązującym do dnia 6 listopada 2015 roku, przedsiębiorca odbierający odpady komunalne od właścicieli nieruchomości, który nie przekazuje odebranych od właścicieli nieruchomości zmieszanych odpadów komunalnych oraz odpadów zielonych do regionalnej instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych albo w przypadkach, o których mowa w art. 38 ust. 2 pkt 2 u.o., do instalacji przewidzianych do zastępczej obsługi tego regionu - podlega karze pieniężnej w wysokości od 500 zł do 2000 zł za pierwszy ujawniony przypadek.

Zdaniem skarżącego kasacyjnie Przedsiębiorstwa ustawodawca przewidział zatem nałożenie kary pieniężnej w dwóch przypadkach: po pierwsze gdy przedsiębiorca odbierający odpady komunalne od właścicieli nieruchomości, nie przekazał odebranych od właścicieli nieruchomości zmieszanych odpadów komunalnych oraz odpadów zielonych do regionalnej instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych i po drugie: w przypadkach, o których mowa w art. 38 ust 2 pkt 2 u.o., gdy przedsiębiorca nie przekazał ich do instalacji przewidzianych do zastępczej obsługi tego regionu.

Możliwość nałożenia kary uzależniona jest jedynie od jednej okoliczności - nie przekazania odpadów. Skoro zatem nie zostały wskazane dodatkowe przesłanki warunkujące odpowiedzialność finansowa przedsiębiorcy ani organ ani Sad nie może rozszerzająco interpretować tego przepisu i uznać, że jest możliwość nałożenia kary podczas gdy przepis takiej możliwości nie przewiduje. Przedsiębiorstwo tymczasem przekazało ostatecznie odpady do RIPOK w Sianowie, co zostało wykazane już przed organem pierwszej instancji.

Skarżący kasacyjnie zaznaczył też, że Sąd nie odniósł się w zaskarżonym wyroku do zarzutu niewłaściwej interpretacji art. 9e ust. 1 pkt 2 Ustawy, stwierdzając pobieżnie, że fakt opóźnienia w przekazaniu odpadów upoważniał organy do uznania, iż istniały podstawy do zastosowania art. 9x ust. 1 pkt 3 u.u.cz.p.

Końcowo Przedsiębiorstwo wskazało, że faktycznie na mocy art. 9e ust. 1 pkt 2 u.u.cz.p. przedsiębiorca powinien przekazać bezpośrednio odebrane odpady do właściwej RIPOK. Nie oznacza to jednak, że przekazanie odpadów w sposób nie bezpośredni jest sankcjonowane przez art. 9x ust. 1 pkt 3 u.u.cz.p. skoro ten drugi nie wymaga bezpośredniości.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Przedsiębiorstwa Handlowo Usługowego [...] sp.k. w C. przedstawiło przeciwko zaskarżonemu wyrokowi trzy zarzuty, obejmujące naruszenie przepisów: art. 25 ust 4 u.o.; art. 9x ust. 1 pkt 3 u.u.cz.p. oraz art. 9e ust. 1 pkt 2 u.u.cz.p. Wszystkie trzy podniesione zarzuty w istocie rzeczy odnoszą się wyjściowo do wspólnego zagadnienia, które sprowadza się do pytania: jaki reżim postepowania z odpadami obowiązuje przedsiębiorców odbierających odpady komunalne od właścicieli nieruchomości? W ramach tego zagadnienia rozstrzygnięcia wymaga także to: czy wyrażony w różnych przepisach u.u.cz.p. i u.o. obowiązek przekazywania zmieszanych odpadów komunalnych odebranych od właścicieli nieruchomości do RIPOK jest bezwarunkowy i musi być realizowany przez przekazanie bezpośrednie, względnie, czy odpadami tymi może gospodarować wykorzystując możliwości określone w ustawie (np. magazynować)?

W niniejszej sprawie bezspornym jest, że Przedsiębiorstwo przewiozło w I i II kwartale 2013 r. zmieszane odpady komunalne zebrane z terenu gminy Tychowo do Zakładu Unieszkodliwiania Odpadów w M., który położony jest na obszarze regionu szczecineckiego – innego, aniżeli właściwy dla tej miejscowości, regionu gospodarki odpadami komunalnymi (regionu koszalińskiego). Odpady te dopiero w maju 2015 r. dostarczono do regionalnej instalacji do przetwarzania odpadów w Sianowie, która znajduje się we właściwym regionie gospodarki odpadami. Nie było przedmiotem sporu także to, że skarżący posiadał w stosunku do Zakładu w M. stosowne uprawnienia do magazynowania odpadów na jego terenie.

Kwestionując zasadność nałożenia kary z art. 9x ust. 1 pkt 3 u.u.cz.p. Przedsiębiorstwo formułuje trzy tezy:

– po pierwsze uważa, że skoro generalnie według treści art. 25 ust. 4 u.o. magazynowanie odpadów, z wyjątkiem przeznaczonych do składowania, jest dopuszczalne (jeżeli konieczność magazynowania wynika z procesów technologicznych lub organizacyjnych i nie przekracza terminów uzasadnionych zastosowaniem tych procesów, nie dłużej jednak niż przez 3 lata), to nie można mu czynić zarzutu, że skorzystało z uprawnienia wynikającego z tego przepisu;

– po drugie, że z art. 9x ust. 1 pkt 3 u.u.cz.p. nie wynika, aby kara pieniężna mogła być nałożona na przedsiębiorcę tylko za to, że przedsiębiorca ten nie przekazał odpadów do właściwej RIPOK "bezpośrednio";

– po trzecie, że można karać przedsiębiorcy, który gospodarując odpadami czyni użytek z ważnego pozwolenia obejmującego uprawnienie do magazynowania odpadów.

Naczelny Sąd Administracyjny nie zgadza się z przedstawionymi wyżej tezami.

Odnosząc się do kwestii znaczenia art. 25 ust. 4 u.o. należy przyznać, że rzeczywiście z przepisu tego wynika, najogólniej ujmując, że odpady mogą być magazynowane, jeżeli konieczność magazynowania wynika z procesów technologicznych lub organizacyjnych i nie przekracza terminów uzasadnionych zastosowaniem tych procesów (nie dłużej jednak niż przez 3 lata). Jest to jednak regulacja generalna definiująca przesłanki magazynowania odpadów odnoszące się do wszystkich przypadków (rozdział 7 magazynowanie odpadów). Trzeba natomiast mieć na względzie, że zgodnie z art. 23 ust. 2 pkt 5 u.o., który znajduje się w rozdziale regulującym zbieranie i transport odpadów (przez zbieranie rozumie się również tymczasowe magazynowanie odpadów), "zakazuje się zbierania poza miejscem wytwarzania [...] zmieszanych odpadów komunalnych". W roku 2013 r., a więc kiedy Przedsiębiorstwo rozpoczęło magazynowanie w Zakładzie Unieszkodliwiania Odpadów w M. odpadów odebranych z gminy Tychowo, art. 23 ust. 2 pkt 1 u.o. stanowił, że zakazuje się zbierania zmieszanych odpadów komunalnych poza obszarem regionu gospodarki odpadami komunalnymi, na którym zostały wytworzone.

Mając na uwadze powyższe stwierdzić należy, że w stanie prawnym obowiązującym od 2013 r. za niedopuszczalne uznać należało magazynowanie zmieszanych odpadów komunalnych, przynajmniej w zakresie w jakim miałoby to następować poza obszarem regionu gospodarki odpadami komunalnymi. Oznacza to, że magazynowanie przez Przedsiębiorstwo zmieszanych odpadów komunalnych odebranych od właścicieli nieruchomości z gminy Tychowo nie powinno mieć miejsca w Zakładzie Unieszkodliwiania Odpadów w M. Do takiego działania nie uprawniało także Przedsiębiorstwa stosowne zezwolenie na magazynowanie odpadów w tym Zakładzie. Legitymowanie się takim zezwoleniem nie uprawnia bowiem do gospodarowania odpadami w sposób naruszający przepisy ustawy.

Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że przedstawione zarzuty naruszenia art. 25 ust 4 u.o. oraz art. 9e ust. 1 pkt 2 u.u.cz.p. należało uznać za nietrafne.

Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela też poglądu formułowanego przez Przedsiębiorstwo, że art. 9x ust. 1 pkt 3 u.u.cz.p. nie daje podstaw do nałożenia kary pieniężnej za nie przekazanie zmieszanych odpadów komunalnych "bezpośrednio" do właściwej RIPOK. Można się zgodzić ze skarżącym kasacyjnie, że w warstwie językowej przepis ten prima facie nie jest spójny z art. 9e ust. 1 pkt 2 u.u.cz.p., jako że tylko w tym ostatnim wprowadzono dookreślenie, że przekazywanie odpadów powinno nastąpić bezpośrednio do właściwej RIPOK.

Zgodnie z art. 9x ust. 1 pkt 3 u.u.cz.p. w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji, przedsiębiorca odbierający odpady komunalne od właścicieli nieruchomości, który nie przekazuje odebranych od właścicieli nieruchomości zmieszanych odpadów komunalnych oraz odpadów zielonych do regionalnej instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych albo w przypadkach, o których mowa w art. 38 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach, do instalacji przewidzianych do zastępczej obsługi tego regionu - podlega karze pieniężnej w wysokości od 500 zł do 2000 zł za pierwszy ujawniony przypadek. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego przez zwrot "nie przekazuje", którym posłużył się ustawodawca, należy rozumieć sytuację, gdy przedsiębiorca nie kieruje odpadów do RIPOK, a zarazem gospodaruje odpadami w sposób naruszający przepisy prawa. W pojęciu "nie przekazania" zmieszanych odpadów komunalnych do RIPOK z całą pewnością mieścić się będzie przetrzymywanie tych odpadów (posługując się nomenklaturą ustawową – magazynowanie) w miejscu innym, aniżeli dopuszczalne, co skutkuje utrzymywaniem się stanu niezgodnego z prawem. Tak przejawiającego się naruszenia prawa nie konwaliduje spóźnione, ostateczne przekazanie omawianych odpadów do właściwej instalacji. Przekazanie odpadów do RIPOK kończy stan niezgodny z prawem, ale nie świadczy o tym, że naruszenia – objętego sankcją z art. 9x ust. 1 pkt 3 u.u.cz.p. – nie było.

Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że magazynowanie w Zakładzie Unieszkodliwiania Odpadów w M. przez Przedsiębiorstwo odpadów odebranych od właścicieli nieruchomości z gminy Tychowo stanowiło działanie naruszające ustawę i usprawiedliwiające nałożenie na skarżącego kary, o której mowa w art. 9x ust. 1 pkt 3 u.u.cz.p.

Zważając, że zarzuty skargi kasacyjnej nie okazały się trafne, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił tą skargę na podstawie art. 184 P.p.s.a.