Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 1951/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2023-12-12 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6076 Sprawy objęte dekretem o gruntach warszawskich
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2023 poz 259
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Magdalena Durzyńska sędzia WSA Jolanta Dargas (spr.) sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj Protokolant referent Magdalena Murawska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 grudnia 2023 r. sprawy ze skargi G. W., I. W. i P. L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 23 maja 2022 r. nr KOC/2400/Go/22 w przedmiocie umorzenia postępowania oddala skargę.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia 23 maja 2022 r. nr KOC/2400/Go/22 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie podjęło z urzędu zawieszone postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia administracyjnego oraz stwierdziło, że postępowanie uległo umorzeniu z mocy prawa.

W sprawie ustalono następujący stan faktyczny i prawny:

Nieruchomość położona przy ul. [...], ozn. hip. "[...]" rej. hip. [...] znajduje się na terenie objętym działaniem dekretu z dnia 26 października 1945r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279). Nieruchomość ta stanowiła współwłasność J., H. i R. W. w częściach równych, okoliczność tę potwierdza zaświadczenie Sądu Grodzkiego w W. nr [...].

Stosownie do art. 7 ust. 1 i 2 dekretu dotychczasowi właściciele lub ich następcy prawni będący w posiadaniu gruntu, względnie osoby prawa ich reprezentujące - uprawnieni byli w ciągu 6-ciu miesięcy od dnia objęcia w posiadanie gruntu przez gminę do złożenia wniosku o przyznanie prawa własności czasowej (obecnie użytkowania wieczystego) z czynszem symbolicznym lub prawa zabudowy za opłatą symboliczną.

W dniu 29 listopada 1948r. C. W., H. W., R. W. i J. W. złożyli wniosek o przyznanie za czynszem symbolicznym prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości [...] położonej przy ul. [...], ozn. nr hip. [...].

Orzeczeniem administracyjnym z dnia 30 czerwca 1950 r., [...] Prezydium Rady Narodowej w [...] odmówiło dotychczasowym właścicielom J., H. i R. W. prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości [...] położonej przy ul. [...], ozn. nr hip. [...]. W uzasadnieniu tego orzeczenia organ wskazał, że zgodnie z prawomocnym planem zagospodarowania przestrzennego teren nieruchomości [...] przy ul. [...] leży na obszarze przeznaczonym pod budownictwo mieszkaniowe oraz budynki i urządzenia użyteczności publicznej i został przydzielony inwestorowi publicznemu.

Wnioskiem z dnia 2 października 2014 r. J. W. wystąpił o stwierdzenie nieważności orzeczenia administracyjnego wydanego przez Prezydium Rady Narodowej w [...] w dniu 30 czerwca 1950r., [...] o odmowie przyznania prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości [...] położonej przy ul. [...], ozn. hip. "[...]" rej. hip. [...]

Wnioskiem z dnia 12 października 2015 r. spadkobiercy wnioskodawcy A. W., G. W. i B. W. wystąpili o zawieszenie postępowania do czasu ustalenia następców prawnych po R. M. i H. M.

Postanowieniem z dnia 16 października 2015r., nr KOC/5630/Go/14 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie zawiesiło z urzędu postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia administracyjnego wydanego przez Prezydium Rady Narodowej w [...] w dniu 30 czerwca 1950r., [...] do czasu ustalenia następstwa prawnego po H. W. i R. M.

Wnioskiem z dnia 15 kwietnia 2022 r. A. W., G. W. i B. W. wystąpił o stwierdzenie wydania orzeczenia administracyjnego z dnia 30 czerwca 1950r., [...] z naruszeniem prawa.

Wnioskiem z dnia 12 października 2015 r. A. W., G. W. i I. W. wystąpili o podjęcie zawieszonego z urzędu postępowania.

Kolegium rozpatrując sprawę wskazało, że wnioskodawcy jako spadkobiercy dawnych współwłaścicieli nieruchomości są uprawnieni do złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności kwestionowanej decyzji.

Stosownie do art. 61 § 3 k.p.a. datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia organowi administracji publicznej. Oznacza to, że w dniu 7 października 2014 r. (data wpływu wniosku o stwierdzenie nieważności orzeczenia administracyjnego z dnia 30 czerwca 1950r., [...]) zostało wszczęte postępowanie o stwierdzenie jego nieważności.

W dniu 16 września 2021r. weszły w życie przepisy ustawy z dnia 11 sierpnia 2021r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021r. poz. 1491). Na podstawie art. 2 ust. 1 ustawy, do postępowań administracyjnych w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy ostateczną decyzją lub postanowieniem, stosuje się przepisy ustawy zmienianej w art. 1, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą. Na mocy art. 2 ust. 2 ustawy, postępowania administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia, wszczęte po upływie trzydziestu lat od dnia doręczenia łub ogłoszenia decyzji lub postanowienia i niezakończone przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy ostateczną decyzją lub postanowieniem, umarza się z mocy prawa.

Orzeczenie administracyjne z dnia 30 czerwca 1950 r., [...] wydane przez Prezydium Rady Narodowej w [...] zostało skierowane do C. K., H. M., R. M. i J. W. oraz wysłane na adres podany we wniosku 27 listopada 1948 r.

Z akt sprawy wynika, że 1 października 1975 r. ww. orzeczenie administracyjne zostało załączone do wniosku o przepisanie na własność Skarbu Państwa tytułu własności ww. nieruchomości. Co najmniej w dacie tego wystąpienia orzeczenie administracyjne z dnia 30 czerwca 1950 r., [...] było ostateczne.

Zatem, postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia administracyjnego z dnia 30 czerwca 1950 r., [...] wszczęte zostało po upływie trzydziestu lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia przedmiotowego orzeczenia. Z tego też względu - w świetle art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego - postępowanie uległo umorzeniu z mocy prawa. Niniejsza decyzja jedynie stwierdza, że postępowanie uległo umorzeniu.

Skargę na decyzję Kolegium do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnieśli: A. W. ( w jej miejsce wstąpił następca prawny P. L.), G. W. i I. W. zarzucając jej naruszenie:

1. art. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej k.p.a. w zw. z art. 158 § 1 i § 2 oraz w zw. z art. 157 § 2 k.p.a. w zw. z art. 61 § 1 k.p.a. poprzez ich błędną wykładnię skutkującą przyjęciem, że art. 158 § 2 k.p.a. nie może stanowić samodzielnej podstawy prawnej do prowadzenia postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia wydania decyzji administracyjnej z naruszeniem prawa, ukierunkowanego na wydanie decyzji stwierdzającej jedynie wydanie kontrolowanej decyzji z naruszeniem prawa (o której mowa w art. 158 § 2 k.p.a. ), ale nie ukierunkowanej na uzyskanie decyzji stwierdzającej nieważność tejże decyzji (o której mowa w art. 158 § 1 k.p.a.), a tym samym, że decyzja stwierdzająca wydanie kontrolowanej decyzji administracyjnej z naruszeniem prawa może zapaść jedynie w ramach postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności tejże decyzji, uregulowanego w art. 156 k.p.a. i następne; w wyniku czego organ błędnie uznał, że postępowanie wszczęte z wniosku skarżących jako postępowanie jedynie w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia administracyjnego zostało umorzone w całości z mocy prawa;

- podczas gdy prawidłowa wykładnia wskazanych powyżej przepisów powinna doprowadzić organ administracji publicznej do wniosku, że w przypadku postępowań administracyjnych wszczętych na żądanie strony to zakres tego żądania określa przedmiot oraz granice sprawy administracyjnej, a nadto że na gruncie art. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej k.p.a. postępowanie w sprawie stwierdzenia wydania decyzji administracyjnej z naruszeniem prawa należy traktować jako postępowanie odrębne od postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej; z tego też względu art. 158 § 2 k.p.a. nie tylko może, ale wręcz powinien stanowić odrębną podstawę prawną do prowadzenia postępowania administracyjnego w sprawie ukierunkowanej na wydanie decyzji stwierdzającej wydanie decyzji z naruszeniem prawa, które to postępowanie nie podlega umorzeniu z mocy prawa; tym samym organ powinien był dojść do przekonania, że odrębne postępowanie administracyjne w sprawie o stwierdzenie wydania z naruszeniem prawa orzeczenia administracyjnego, wszczęte na podstawie wniosku skarżących zmienionego i uzupełnionego pismem z 13 września 2021 r., nie zostało umorzone na mocy art. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej k.p.a.;

ewentualnie, gdyby tut. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, podobnie jak organ administracji publicznej, doszedł do przekonania, że przepis art. 158 § 2 k.p.a. nie może stanowić samodzielnej podstawy do prowadzenia postępowania administracyjnego w sprawie dotyczącej stwierdzenia wydania kontrolowanej decyzji administracyjnej z naruszeniem prawa, zarzucono naruszenie:

2) art. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej k.p.a. w zw. z art. 158 § 3 k.p.a. w zw. z art. 158 § 2 k.p.a. oraz w zw. z art. 45 ust. 1 i art. 77 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez ich błędną - albowiem pozostającą w sprzeczności z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej - wykładnię skutkującą przyjęciem, że nie jest możliwe wszczęcie oraz prowadzenie postępowań administracyjnych w sprawie stwierdzenia wydania z naruszeniem prawa decyzji administracyjnej, o czym mowa w art. 158 § 2 k.p.a., w sytuacji gdy od momentu jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło 30 lat

- podczas gdy norma wywodzona z art. 158 § 3 k.p.a. (w brzmieniu po 16 września 2021 r.) w sposób jak powyżej, w zakresie w jakim uniemożliwia stwierdzenie wydania ostatecznej decyzji administracyjnej z naruszeniem prawa, jest oczywiście sprzeczna z art. 45 ust. 1 i art. 77 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, albowiem sprzeczność normy z nią tożsamej została już stwierdzona przez Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 18 kwietnia 2019 r. (sygn. akt SK 21/17); tym samym do czasu zmiany przepisu art. 158 § 3 k.p.a. zarówno organy administracji publicznej jak i sądy mają obowiązek zastosować wykładnię zgodną z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej, a zatem dokonać takiej interpretacji przywołanych powyżej przepisów, której rezultatem jest otwarcie możliwości stwierdzenia, że ostateczne decyzje administracyjne zostały wydane z naruszeniem prawa; co w niniejszej sprawie winno skutkować tym, że organ powinien był dojść do przekonania, że przedmiotowe postępowanie administracyjne objęte żądaniem pełnomocnika skarżących, wynikającym z podania z 13 i 15 września 2021 r., może po 16 września 2021 r. zostać wszczęte oraz prowadzone w zakresie, w jakim dotyczy stwierdzenia wydania decyzji dekretowej z naruszeniem prawa oraz w kierunku wydania decyzji, o której mowa w art. 158 § 2 k.p.a.; oraz będące wynikiem naruszeń o których mowa w pkt 1 i 2 powyżej,

3) art. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej k.p.a. w związku z 26 ust 1 i 2 oraz w zw. z art. 30 i art. 24 ust. 1 i 2 w zw. z art. 25 ust. 1 i 2 w zw. z art. 36 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnem (Dz. U. z 1928 r. nr 36 poz. 341 ze zm.) (dalej również jako "rozporządzenie o postępowaniu administracyjnym z 1928 r.") poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, co skutkowało przyjęciem przez organ, że przedmiotowe postępowanie zostało umorzone z mocy prawa z dniem 16 września 2021 r., a zatem że wniosek skarżących wszczynający to postępowanie został złożony z przekroczeniem 30-letniego terminu liczonego od dnia doręczenia orzeczenia administracyjnego poprzednikom prawnym skarżących, podczas gdy z tych przepisów wynika, że aby ów 30-letni termin rozpoczął swój bieg, decyzja powinna zostać doręczona zgodnie z przepisami obowiązującymi w dacie jej wydania, albowiem jedynie takie doręczenie wywołuje skutki prawne z nim związane; tym samym organ, mając na uwadze wskazane powyżej przepisy oraz całokształt materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie powinien był dojść do przekonania, że skoro w aktach sprawy brak jest jakichkolwiek dowodów wskazujących na fakt oraz datę doręczenia wskazanej powyżej decyzji dekretowej to nie doszło w ogóle do doręczenia orzeczenia administracyjnego, w tym ponad wszelką wątpliwość nie doszło do doręczenia rzeczonego orzeczenia dawnym właścicielom przedmiotowej nieruchomości, a zatem termin przewidziany w art. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej k.p.a. nie rozpoczął swojego biegu, a ponad wszelką wątpliwość nie rozpoczął biegu dla następców prawnych J., H. i R. rodzeństwa W.; tym samym wszczynając przedmiotowe postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności wskazanej powyżej decyzji administracyjnej nie uchybiono temu terminowi, tak więc postępowanie to nie uległo umorzeniu z mocy prawa;

4) art. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej k.p.a. w zw. z art. 158 § 3 k.p.a. w zw. z art. 158 § 2 k.p.a. w zw. z art. 61 § 1 k.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, co skutkowało przyjęciem przez organ, że przedmiotowe postępowanie zostało umorzone z mocy prawa z dniem 16 września 2021 r., a zatem że wniosek skarżących wszczynający to postępowanie został złożony z przekroczeniem 30-letniego terminu liczonego od dnia doręczenia orzeczenia administracyjnego poprzednikowi prawnemu skarżących,

- podczas gdy z analizy administracyjnych akt własnościowych wynika, że J. W. swoim pismem z dnia 19 stycznia 1988 r. oraz z dnia 30 stycznia 1991 r. wniósł o zwrot spornej nieruchomości dekretowej, co winno być interpretowane przez organ administracji publicznej, zgodnie z art. 61 § 1 k.p.a., jako złożenie wniosku w przedmiocie stwierdzenia nieważności wydanej decyzji dekretowej, gdyż wyłącznie tego rodzaju rozstrzygnięcie umożliwiało wówczas restytucję nieruchomości dekretowej w naturze; tym samym ponieważ decyzja dekretowa nie została prawidłowo doręczona, w tym nie została doręczona poprzednikom prawnym skarżących, i jako decyzja niedoręczona nie weszła do obrotu prawnego również dnia 1 października 1975 r., kiedy to złożono wniosek Skarbu Państwa o wpis prawa własności do księgi hipotecznej dla nieruchomości dekretowej, a zatem należy stwierdzić - z najdalej posuniętej ostrożności - że 30-letni termin na wszczęcie przedmiotowego postępowania, o którym mowa w art. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej k.p.a., o ile w ogóle rozpoczął swój bieg, to właśnie w dacie ujawnienia wpisu Skarbu Państwa w księdze dawnej, tak więc nie został on przekroczony w dacie wystąpienia ze stosownym żądaniem przez J. W., zaś przedmiotowe postępowanie nie podlegało umorzeniu z mocy prawa.

W oparciu o tak sformułowane zarzuty skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że sąd w zakresie dokonywanej kontroli bada czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r. poz. 259) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a.

Rozpoznając sprawę niniejszą w ramach powyższych kryteriów Sąd uznał skargę za niezasadną.

16 września 2021 r. weszła w życie ustawa z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 1491), która w art. 1 zmieniła art. 156 § 2 k.p.a. Zgodnie z obecnie obowiązującą treścią tego przepisu, nie stwierdza się nieważności decyzji z przyczyn wymienionych w § 1, jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło dziesięć lat, a także gdy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne. Ustawa ta, do art. 158 k.p.a. dodała również § 3, zgodnie z którym, jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji, o której mowa w art. 156 § 2, upłynęło trzydzieści lat, nie wszczyna się postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Oznacza to, że po upływie ww. terminów nie jest dopuszczalne wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, a postępowanie wszczęte winno być umorzone. Jak wynika z uzasadnienia do omawianej ustawy ma ona na celu dostosowanie systemu prawa do wyroku Trybunału Konstytucyjnego wydanego w dniu 12 maja 2015 r. w sprawie o sygn. P 46/13, w którym stwierdzono niezgodność art. 156 § 2 k.p.a. z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej. Z treści powołanego orzeczenia wynika, że art. 156 § 2 k.p.a. w zakresie, w jakim nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy, jest niezgodny z art. 2 Konstytucji RP. Trybunał Konstytucyjny wskazał, że możliwość stwierdzenia nieważności decyzji jest wyjątkiem od zasady poszanowania trwałości ostatecznej decyzji administracyjnej. Jednocześnie podniósł, że "brak wyłączenia dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej z przyczyny (wady) określonej w art. 156 § 1 pkt 2 in fine k.p.a. po znacznym upływie czasu, skutkuje destabilizacją porządku prawnego, jeśli decyzją przyznano stronie ekspektatywę nabycia prawa, z której zamierza ona skorzystać". W tym kontekście Trybunał Konstytucyjny zwrócił uwagę, że ustawodawca, określając przesłanki stwierdzania nieważności decyzji oraz zakres ich zastosowania, powinien brać pod uwagę wszystkie zasady mieszczące się w klauzuli państwa prawnego, przewidzianej w art. 2 Konstytucji RP, a odstępstwa od zasady trwałości decyzji ostatecznej (do których trzeba zaliczyć możliwość stwierdzenia nieważności decyzji) nie powinny naruszać wynikających z art. 2 Konstytucji RP zasad bezpieczeństwa prawnego oraz ochrony zaufania jednostki do państwa i stanowionego przez nie prawa. Trybunał zaakcentował także, że żadna z zasad, które w analizowanym przypadku są konkurencyjne, nie ma charakteru absolutnego. W ocenie Trybunału Konstytucyjnego ustawodawca ma wręcz obowiązek kształtowania regulacji prawnych, które będą sprzyjały wygaszaniu - wraz z upływem czasu - stanu niepewności. Niezbędne jest zatem ustanowienie odpowiednich granic dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji. Trwałość decyzji organów władzy publicznej nie może być pozorna. Taka pozorność występowałaby nie tylko, jeżeli ustawodawca nie przewidywałby ograniczeń wzruszalności ostatecznych decyzji, ale również jeżeli ograniczenia te nie byłyby wystarczające dla zachowania zasady zaufania obywatela do państwa i zasady pewności prawa. Ustawodawca nie może z jednej strony deklarować trwałości decyzji z uwagi na jej ostateczność, a z drugiej strony przewidywać, nieograniczoną terminem, możliwość wzruszania decyzji, na podstawie której strona nabyła prawo lub ekspektatywę.

Z tego powodu ustawodawca wprowadził cezurę czasową uniemożliwiającą wszczęcie postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji, jeżeli od jej doręczenia lub ogłoszenie upłynęło 30 lat. Jest to okres skorelowany z przewidzianym w Kodeksie cywilnym terminem zasiedzenia nieruchomości w złej wierze.

Sąd nie podziela, jako organ stosujący prawo, na gruncie uchwalonej ustawy, koncepcji rozdzielenia sprawy administracyjnych na sprawę o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej i sprawę o stwierdzenie wydania decyzji z naruszeniem prawa. Celem nadzwyczajnego postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności jest ustalenie, czy kontrolowana decyzja jest dotknięta jedną z wad wskazanych w art. 156 § 1 k.p.a. Rozstrzygnięcie kończące takie postępowanie może polegać albo na stwierdzeniu nieważności decyzji lub odmowie stwierdzenia jej nieważności albo na stwierdzeniu, że wydanie decyzji nastąpiło z naruszeniem prawa. Powyższe rozstrzygnięcia zapadają w jednym i tym samym postępowaniu, ponieważ jeżeli brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji na skutek okoliczności, o których mowa w art. 156 § 2 k.p.a., organ administracji publicznej ogranicza się do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie stwierdził nieważności decyzji. Potwierdza to art. 158 k.p.a. gdzie ujęto formy rozstrzygnięć w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej. A zatem brak wystąpienia negatywnych przesłanek do stwierdzenia nieważności decyzji nie uruchamia, odrębnego postępowania w celu wydania decyzji stwierdzającej wydanie decyzji z naruszeniem prawa. Wydanie decyzji stwierdzającej wydanie decyzji z naruszeniem prawa następuje w ramach tego samego postępowania nadzorczego. Tym samym organ nie był uprawniony do zbadania czy kontrolowana decyzja w trybie nadzorczym zawierała kwalifikowane wady prawne.

Potwierdzeniem tej tezy jest wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 18 kwietnia 2019r. SK 21/17 badający zgodność z Konstytucją art. 33 ust. 2 ustawy z 26 marca 1982 r. o scalaniu i wymianie gruntów (D.U. 2014, poz. 700). Odnosząc się do art. 158 § 2 k.p.a. Trybunał jasno wskazał, że nie jest możliwe wydanie decyzji opartej na tym przepisie bez konieczności wszczęcia i prowadzenia postępowania o stwierdzenie nieważności. Oznacza to, zdaniem Trybunału, że przepisy wykluczające to postępowanie wykluczają również wydanie decyzji stwierdzającej naruszenie prawa. W wyroku tym przypomniano, że "nieograniczona w czasie wzruszalność ostatecznych decyzji administracyjnych nie jest zasadą konstytucyjną a ograniczenie terminu zaskarżenia prawomocnych decyzji administracyjnych jest uzasadnione względami bezpieczeństwa prawnego (wyrok TK z 22 lutego 2000 r, sygn. akt SK 13/98, OTK ZU nr 1/2000). Ograniczenia czasowe muszą istnieć ze względu na konieczność ochrony wartości takich jak stabilność stosunków prawnych, wskazując jednocześnie na rosnące z czasem trudności dowodowe i ochronę praw nabytych (wyrok TK z 15 maja 2000 r., SK 29/99 OTK ZU nr 4/2000, poz. 110). Z wyroku tego wynika zatem, że warunkiem stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa jest uprzednie stwierdzenie istnienia przesłanek nieważnościowych a więc uprzednie wszczęcie i zakończenie postępowania nieważnościowego. Upływ czasu, jako przesłanka negatywna, uniemożliwia taką ocenę.

Sąd w pełni akceptuje wywody Trybunału, że tylko w szczególnych sytuacjach kiedy przemawia za tym inna, mocniejsza, zasada konstytucyjna dopuszczalne jest odstąpienie od zasady bezpieczeństwa obrotu prawnego. Chodzi tu o sytuacje wyjątkowe, szczególne, które uzasadniają ochronę ze względu na inne obiektywnie ważniejsze racje niż te wynikające z zasady bezpieczeństwa obrotu prawnego.

Istotnie w wyroku tym, Trybunał Konstytucyjny uznał, że art. 33 ust. 2 ustawy z 26 marca 1982 r. o scalaniu i wymianie gruntów w zakresie w jakim uniemożliwia stwierdzenie wydania ostatecznej decyzji o zatwierdzeniu projektu scalenia z naruszeniem prawa jest niezgodny z art. 45 ust. 1 i art. 77 ust. 2 Konstytucji R.P. Wskazał, że stwierdzenie wydania decyzji z naruszeniem praw jest niezbędne do dochodzenia odpowiedzialności organów władzy publicznej za szkody wyrządzone ostateczną decyzją administracyjną a takie rozstrzygnięcie nie usuwa z obrotu prawa decyzji (tak jak to ma miejsce w przypadku stwierdzenia nieważności) ale daje podstawę do wystąpienia z roszczeniem odszkodowawczym na drodze sądowej na podstawie art. 4171 k.c.

Przedmiotem jednak kontroli Trybunału była norma, która stanowiła, że "nie stwierdza się nieważności decyzji o zatwierdzeniu projektu scalenia lub wymiany gruntów, jeżeli od dnia, w którym decyzja stała się ostateczna, upłynęło 5 lat".

Natomiast na gruncie ustawy zmieniającej mamy do czynienia z normą która stanowi, w jej art. 2 pkt 2, że w przypadku postępowań wszczętych po upływie 30 lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji lub postanowienia i niezakończonych przed dniem wejścia w życie ustawy zmieniającej (16 września 2021 r.), następuje skutek w postaci umorzenia postępowania administracyjnego z mocy prawa. Mamy zatem do czynienia z zupełnie inną normą niż ta która była przedmiotem kontroli konstytucyjnej Trybunału Konstytucyjnego w tamtej sprawie. Nie można zatem automatycznie także w innych sprawach tego samego rodzaju, przekładać rozstrzygnięcia tego wyroku na stan prawny wykreowany normą ustawy zmienianej.

Trzeba mieć na uwadze, że każdy system prawa przewiduje ograniczenia czasowe w dochodzeniu roszczeń a także różnego rodzaju skutki prawne, które następują po upływie określonego terminu. Można tu przywołać skutki zasiedzenia -art. 172 § 2 kodeksu cywilnego – po upływie 30 lat dla posiadacza w złej wierze a w przypadku dobrej wiary posiadacza – po upływie 20 lat – art. 172 § 1 kodeksu cywilnego; przedawnienie roszczeń przeciwko wieczystemu użytkownikowi o naprawienie szkód wynikłych z niewłaściwego korzystania z gruntu Skarbu Państwa lub gruntu należącego do jednostek samorządu terytorialnego bądź ich związków, jak również roszczenie wieczystego użytkownika o wynagrodzenie za budynki i urządzenia istniejące w dniu zwrotu użytkowanego gruntu które przedawniają się z upływem lat trzech od tej daty – art. 243 k.c.; przedawnienie roszczeń z czynów niedozwolonych – 3 lata od dnia w którym poszkodowany dowiedział się albo mógł się dowiedzieć o szkodzie i osobie obowiązanej do jej naprawienia ale nie dłuższy niż 10 lat od dnia w którym nastąpiło zdarzenie wywołujące szkodę – art. 4421 § 1 kodeksu cywilnego; 20 lat gdy szkoda wynikła ze zbrodni lub występku - § 2. Także w postępowaniu administracyjnym – przedawnienie nałożenia administracyjnej kary pieniężnej – 5 lat od naruszenia – art.- 189g § 1 k.p.a. czy wreszcie w postępowaniu karnym skutek w postaci ustania karalności - 30 lat gdy czyn stanowi zbrodnię zabójstwa (art. 101 § 1 pkt 1 k.k.), 20 lat gdy stanowi inną zbrodnię (art. 101 § 1 pkt 2 k.k). Przepisów tych nie stosuje się z mocy art. 105 tylko do zbrodni przeciwko pokojowi, ludzkości i przestępstw wojennych (§ 1) i do umyślnego przestępstwa: zabójstwa, ciężkiego uszkodzenia ciała, ciężkiego uszczerbku na zdrowiu lub pozbawienia wolności łączonego ze szczególnym udręczeniem, popełnionego przez funkcjonariusza publicznego w związku z pełnieniem obowiązków służbowych (§ 2). Wszystkie te regulacje (poza szczególnymi wyjątkami) określają maksymalny czas przedawnienia/dochodzenia roszczeń na 30 lat.

W art. 31 ust. 3 Konstytucji R.P. zawarta została zasada proporcjonalności. Wymaga ona aby ograniczenia korzystania z konstytucyjnych wolności i praw były wprowadzane w formie ustawy (aspekt formalny), aby konieczność ustanawiania takich ograniczeń nie naruszała istoty danej wolności lub prawa podmiotowego i tylko wtedy gdy istnieje konieczność ich wprowadzenia w demokratycznym państwie prawa dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, ochrony środowiska, zdrowia, moralności publicznej albo wolności i praw innych osób. Zakres wprowadzonych ograniczeń powinien być zatem proporcjonalny tzn. konieczny dla realizacji określonego celu (wyroki T.K. z 24 stycznia 2006 r., SK 40/04, OTK ZU 1/2006, poz. 5, z 29 września 2008 r., SK 52/05, 28 września 2006 r., K 45/04, OTK ZU 8/A/2006, poz. 111). Jak wskazywał niejednokrotnie Trybunał Konstytucyjny należy w takim kontekście rozważyć czy istnieje rzeczywista potrzeba dokonania danej a z drugiej należy mieć pewność, że podjęte środki prawne będą skuteczne tj. rzeczywiście były służące i niezbędne dla realizacji określonego celu. Chodzi bowiem o stosowanie jak najmniej uciążliwych środków dla podmiotów których prawa będą regulacją ustawową ograniczone (wyrok T.K. z 17 maja 2007 r., K 33/05, OTK ZU nr 5/A/2006, poz. 57, wyrok T.K. z 2 października 2006 r., SK 34/06 OTK ZU nr 9/A/2006, poz. 118). Zasada proporcjonalności łączy się z zakazem nadmiernej ingerencji w sferę spraw i wolności konstytucyjnych. Test proporcjonalności polega więc na ocenie czy ograniczenia (tu czasowe) są konieczne w demokratycznym państwie prawa, czy wprowadzona regulacja jest w stanie doprowadzić do zamierzonych przez nią skutków, czy regulacja ta jest niezbędna dla ochrony interesu publicznego z którym jest połączona, czy efekty wprowadzonej regulacji pozostają w proporcji do ciężarów nakładanych na obywatela.

Wprowadzona regulacja ograniczająca możliwość skutecznego wnioskowania o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej była konieczna i wynikała z ww. wyroku T.K. P 46/13, doprowadziła do zamierzonych i wskazanych w tym wyroku skutków tj. ograniczenia w czasie możliwości eliminowania z obrotu prawnego decyzji ostatecznych, służy ochronie interesu publicznego w tym interesu Skarbu Państwa czy jednostek samorządu terytorialnego, które na skutek decyzji pozbawiających prawa własności nabyły ich prawa przy uwzględnieniu także i tego, że nabycie to z uwagi na upływ terminów zasiedzenia i tak by nastąpiło i nie stanowią nadmiernego ciężaru dla obywatela, który przez 30 lat mógł skutecznie domagać się stwierdzenia nieważności. Ten okres czasu był wystarczający do podjęcia inicjatywy w celu wyeliminowania decyzji czy postanowienia z obrotu prawnego. Zdaniem Sądu w takim zakresie zasada pewności obrotu prawnego i zasada trwałości decyzji administracyjnej przeważa nad zasadami rekompensowania szkody poniesionej w wyniku niezgodnego z prawem działania organów Państwa.

Sumując, na gruncie regulacji stanowiącej obecnie przedmiot kontrowersji pomiędzy organem a stroną istniała jasna i potwierdzona przez Trybunał Konstytucyjny w wyroku T.K. P 46/13 pilna potrzeba uregulowania kwestii możliwości eliminacji z obrotu prawnego decyzji wydanych przed wieloma laty w konfrontacji z obowiązującą na gruncie k.p.a. zasadą trwałości decyzji administracyjnych.

Nie są zatem trafne zarzuty skargi co do tego, że umorzenie postępowania w tej sprawie skutkuje naruszeniem art. 45 ust. 1 i 77 ust. 2 Konstytucji R.P.

W tej sprawie kwestionowana decyzja została wydana 30 czerwca 1950 r. a skutek doręczenia nastąpił najpóźniej 1 października 1975 r., tj. z datą złożenia wniosku do sądu wieczystoksięgowego o przepisanie na własność Skarbu Państwa tytułu własności ww. nieruchomości, do którego przedmiotowy wniosek został załączony. Co najmniej w dacie tego wystąpienia orzeczenie administracyjne z dnia 30 czerwca 1950r., [...] było ostateczne i weszło do obiegu prawnego. Wniosek o stwierdzenie nieważności orzeczenia został złożony 7 października 2014 r. a więc po ponad 30 latach. Sąd nie podziela zarzutów skargi, że wnioski złożone 19 stycznia 1988r. i 30 stycznia 1991 r. przez J. W. o zwrot przedmiotowej nieruchomości należy interpretować jako wnioski o stwierdzenie nieważności orzeczenia z 30 czerwca 1950 r. z uwagi na to, że nie odwołuje on się do tego orzeczenia.

Co najmniej od daty wydania wyroku P 46/13 przez Trybunał Konstytucyjny każdy powinien się liczyć z tym, że ustawodawca wykona ten wyrok poprzez stworzenie regulacji ograniczających możliwość wzruszania w trybie nadzwyczajnym decyzji. Na tym polega m.in. zasada zaufania do organów.

Nie ma bowiem racjonalnego wytłumaczenia powodów, dla których następcy prawni osób, którym odebrano własność czekali ponad 60 lat żeby wzruszyć orzeczenie. To właśnie zasada zaufania do prawa powinna być rozumiana w ten sposób, że po tak długim okresie czasu organy nie będą mogły wzruszać decyzji ostatecznych. Zasada zaufania do prawa opiera się na pewności prawa i przewidywanym postępowaniu organów państwa. Zasada ta skierowana jest nie tylko do obywateli ale i oczywiście organów, których obowiązkiem jest działanie zgodnie z prawem.

Prawodawca wykonał wyrok Trybunału Konstytucyjnego, choć ze znacznym, bo 6 letnim opóźnieniem i trudno mu z tego powodu czynić jakikolwiek zarzut.

Z kolei powoływana często w tych sprawach zasada lex retro non agit również na gruncie procedury administracyjnej doznaje pewnych wyjątków (np. zamknięcie drogi do możliwości wzruszania aktów własności ziemi). W odniesieniu do przyjętej retroaktywności przepisów ustawy, dopuszcza się możliwość wprowadzenia przez ustawodawcę zarówno retroakcji, jak i retrospekcji. Nie sposób abstrakcyjnie wykluczyć istnienia wymagających ochrony konstytucyjnych wartości, które będą uzasadniać odstępstwo od zasady nieretroaktywnego działania prawa. Jednakże tego rodzaju odstępstwo musi być wolne od arbitralności i podlegać ocenie z perspektywy celowości i proporcjonalności (por. orzeczenia o wzajemnym stosunku zasady lex retro non agit i zasady ochrony prawa nabytych: np. wyroki TK z 15 września 1998 r., K 10/98, z 8 grudnia 2009 r., SK 34/08). W ocenie Sądu, racje konstytucyjne w aspekcie zasady praworządności mogły zostać ograniczone przez potrzebę stabilizacji stanów społeczno-gospodarczych ukształtowanych mocą aktu administracyjnego, a ponadto przez zasadę zaufania obywatela do państwa, w tym zasadę pewności prawa, które wynikają z art. 2 Konstytucji RP. Z tego względu przyjęte rozwiązanie normatywne spełnia zasadę proporcjonalności, w zakresie w jakim racje konstytucyjne przemawiające za retroaktywnością równoważą jej negatywne skutki (vide wyrok tut. Sądu w sprawie I SA/Wa 148/22 (LEX nr 3354507) i przywołany tam wyrok ETPCz z 30 sierpnia 2007 r., Wielka Izba, skarga nr 44302/02, § 68).

Nie jest przy tym rzeczą organów i Sądu analiza procedury uchwalania aktu normatywnego. Od tego jest Trybunał Konstytucyjny. Kwestia długości trwania postępowania przed organami mogła być przedmiotem skargi na bezczynność czy przewlekłość a długość postępowania nie ma wpływu na zgodność z prawem zaskarżonej decyzji.

Sąd nie podziela argumentacji, że norma stanowiąca podstawę rozstrzygnięcia organu uniemożliwiła uzyskanie odszkodowania za zabrane mienie.

Zgodnie z art. 160 § 1 k.p.a. stronie, która poniosła szkodę na skutek wydania decyzji z naruszeniem art. 156 § 1 k.p.a. albo na skutek stwierdzenia nieważności takiej decyzji, służy roszczenie o odszkodowanie za poniesioną rzeczywistą szkodę, chyba że ponosi ona winę za powstanie okoliczności wymienionych w tym przepisie. Przepis ten (wraz z § 2, 3 i 6) ma zastosowanie do roszczeń cywilnoprawnych o naprawienie szkody wyrządzonej ostateczną decyzją administracyjną wydaną przed 1 września 2004 r., której nieważność lub wydanie z naruszeniem art. 156 § 1 k.p.a. stwierdzono po tym dniu. W tych sprawach właściwa jest droga postępowania przed sądem powszechnym (por. uchwała pełnego składu SN z 31 marca 2011 r. sygn. akt III CZP 112/10). Zgodnie z art. 4171 § 2 kc jeżeli szkoda została wyrządzona przez wydanie ostatecznej decyzji, jej naprawienia można żądać po stwierdzeniu we właściwym postępowaniu jej niezgodności z prawem, chyba że przepisy odrębne stanowią inaczej. Odnosi się to również do wypadku, gdy ostateczna decyzja została wydana na podstawie aktu normatywnego niezgodnego z Konstytucją, ratyfikowaną umową międzynarodową lub ustawą.

Przepisy art. 160 § 1 k.p.a. oraz art. 4171 § 2 k.c. nie mogą stanowić podstawy prawnej wydania decyzji administracyjnej w administracyjnej sprawie indywidualnej. Zasada praworządności z art. 7 Konstytucji RP, mająca rozwinięcie w art. 6 k.p.a., stoi na przeszkodzie generowaniu określonych typów indywidualnych spraw administracyjnych w rozumieniu art. 1 pkt 1 w zw. z art. 104 kpa, nieprzewidzianych wyraźnie przepisami prawa (por. wyrok WSA w sprawie I SA/Wa 7/22 z 14 kwietnia 2022r., LEX nr 3363720). Oznacza to, że kwestią ewentualnej, czysto hipotetycznej sprawy odszkodowawczej nie można generować sprawy administracyjnej uznanej przez ustawodawcę za niedopuszczalną na jej pewnym etapie z uwagi na znaczny upływ czasu.

Wbrew wywodom skargi przepis art. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej nie ogranicza ani prawa własności ani prawa dziedziczenia. Pierwsze z nich to prawo do dysponowania swą rzeczą pod tytułem właścicielskim. Zgodnie z art. 64 Konstytucji podlega to prawo ochronie tak jak i prawo do dziedziczenia. Własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności. Ta zasada konstytucyjna na gruncie postępowania o stwierdzenie nieważności powoduje, że finał postępowania o przejęcie nieruchomości na własność Skarbu Państwa nigdy nie jest do końca przewidywalny.

Roszczenie odszkodowawcze jest roszczeniem o charakterze obligacyjnym a nie rzeczowym (jak to jest w przypadku prawa własności). Ustawodawca miał prawo, i uczynił to ustawą, ograniczyć możliwość stwierdzania nieważności z uwagi na upływ czasu. Nie ma tu konfliktu pomiędzy Konstytucją a ustawą a tylko w takiej sytuacji Sąd mógłby powołać się wprost na przepisy Konstytucji, która w systemie źródeł prawa stoi nad ustawami. Generalnie jednak do badania zgodności ustaw z Konstytucją powołany jest w Polsce Trybunał Konstytucyjny.

Odnosząc się natomiast to wyrażonego w art. 8 Konstytucji zasady bezpośredniego jej stosowania, podzielając poglądy, że sąd może dokonywać oceny konstytucyjności przepisów mających zastosowanie w sprawie w tym sensie, że będąc przekonany o niekonstytucyjności aktu normatywnego, odmawia jego zastosowania, w tym wypadku Sąd nie widzi podstaw do pominięcia art. 2 ust. 2 w zakresie w jakim umarza się z mocy prawa postępowania w toku. Nowelizacja Kodeksu postępowania administracyjnego dokonana przepisami ustawy, jak wynika z jej uzasadnienia, miała na celu dostosowanie systemu prawa do wyroku Trybunału Konstytucyjnego wydanego z 12 maja 2015 r. w sprawie o sygn. P 46/13. Trybunał wskazał, że możliwość stwierdzenia nieważności decyzji jest wyjątkiem od zasady poszanowania trwałości ostatecznej decyzji administracyjnej. Trybunał Konstytucyjny zwrócił uwagę, że ustawodawca, określając przesłanki stwierdzania nieważności decyzji oraz zakres ich zastosowania, powinien brać pod uwagę wszystkie zasady mieszczące się w klauzuli państwa prawnego, przewidzianej w art. 2 Konstytucji RP, a odstępstwa od zasady trwałości decyzji ostatecznej (do których trzeba zaliczyć możliwość stwierdzenia nieważności decyzji) nie powinny naruszać wynikających z art. 2 Konstytucji RP zasad bezpieczeństwa prawnego oraz ochrony zaufania jednostki do państwa i stanowionego przez nie prawa. Trybunał zaakcentował także, że żadna z zasad, które w analizowanym przypadku są konkurencyjne, nie ma charakteru absolutnego. W ocenie T.K. ustawodawca ma wręcz obowiązek kształtowania regulacji prawnych, które będą sprzyjały wygaszaniu - wraz z upływem czasu - stanu niepewności. Niezbędne jest zatem ustanowienie odpowiednich granic dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji. Wskazano przy tym, że trwałość decyzji organów władzy publicznej nie może być pozorna. Taka pozorność występowałaby nie tylko, jeżeli ustawodawca nie przewidywałby ograniczeń wzruszalności ostatecznych decyzji, ale również jeżeli ograniczenia te nie byłyby wystarczające dla zachowania zasady zaufania obywatela do państwa i zasady pewności prawa. Ustawodawca nie może bowiem z jednej strony deklarować trwałości decyzji z uwagi na jej ostateczność, a z drugiej strony przewidywać, nieograniczoną terminem, możliwość wzruszania decyzji, na podstawie której strona nabyła prawo lub ekspektatywę. Z tego powodu ustawodawca wprowadził "przeszkodę" czasową uniemożliwiającą wszczęcie postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji jeżeli od jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło 30 lat. Jest to okres skorelowany z przewidzianym w Kodeksie cywilnym terminem zasiedzenia nieruchomości w złej wierze (art. 172 kc).

Sąd w tym składzie, w nawiązaniu do wyroku T.K. P 46/13, jest zdania, że brak do tej pory w procedurze administracyjnej ograniczenia możliwości dochodzenia stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej powodował naruszenie zasady trwałości decyzji administracyjnej a przede wszystkim chaos prawny. Taki stan nie służył ani pewności prawa ani jego stabilności.

Ponieważ przed Trybunałem Konstytucyjnym zawisła na wniosek Rzecznika Praw Obywatelskich, sprawa o sygn. 2/22 o stwierdzenie, że art. 2 ustawy z 11 sierpnia 2021 r. w zakresie w jakim uniemożliwia wydanie decyzji z naruszeniem prawa, jest niezgodny z art. 2, 45 ust. 1 i art. 77 ust. 2 a także z art. 64 ust. 1 i ust. 2 Konstytucji R.P. (dt. przyjętego rozwiązania intertemporalnego), to w sytuacji stwierdzenia niekonstytucyjności, strona będzie uprawniona do żądania wznowienia postępowania administracyjnego w terminie 1 miesiąca od dnia wejścia w życie orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego – art. 145a k.p.a. Jak na razie, zgodnie z zasadą domniemania konstytucyjności aktu normatywnego, brak jest podstaw do podzielenia przez Sąd naruszenia wskazanych w skardze przepisów Konstytucji.

Sąd nie zamierza przy tym polemizować z tezami uzasadnienia projektu ustawy zmieniającej. Nawet gdyby się z nimi nie zgadzał to i tak obowiązany jest do oceny zgodności decyzji z obowiązującym prawem.

Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.