Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1116/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-04-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 123
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, art. 151, art. 188, art. 203 pkt 2
journal: Dz.U. 2023 poz 259
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 61, art. 81c ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2018 poz 1202
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Paweł Miładowski Sędziowie: sędzia NSA Grzegorz Czerwiński (spr.) sędzia del. WSA Piotr Broda po rozpoznaniu w dniu 17 kwietnia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. D., T. N., M. N., P. S. i E. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 10 stycznia 2020 r. sygn. akt II SA/Łd 634/19 w sprawie ze skargi M. D., T. N., M. N., P. S. i E. S. na postanowienie Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi z dnia 14 czerwca 2019 r. nr 110/2019 znak WOP.7722.0315.2019.JJ w przedmiocie nałożenia obowiązku sporządzenia ekspertyzy technicznej 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę, 2. zasądza solidarnie od M. D., T. N., M. N., P. S. i E. S. na rzecz Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi kwotę 460 (czterysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 10 stycznia 2020 r., sygn. akt II SA/Łd 634/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi po rozpoznaniu skargi M. D., T. N., M. N., P. S. i E. S. uchylił postanowienie Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi z dnia 14 czerwca 2019 r. nr 110/2019 znak WOP.7722.0315.2019.JJ oraz poprzedzające je postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Tomaszowie Mazowieckim z dnia 21 lutego 2019 r. nr 10/2019 PINB/7356/1851/4652/AJ/19 w przedmiocie nałożenia obowiązku sporządzenia ekspertyzy technicznej.

Powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

W piśmie z dnia 12 października 2018 r. M. D., działając jako następca prawny zmarłego M. S., zwróciła się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Tomaszowie Mazowieckim "o interwencję i podjęcie stosownych działań" ze względu na zły stan techniczny budynku usytuowanego na nieruchomości przy ul. [...] w T., znajdującego się obecnie w zarządzie T. Sp. z o.o. z siedzibą w T..

Po przeprowadzeniu czynności kontrolnych stwierdzających, że pomiędzy aktualnym zarządcą – T. a właścicielami budynku istnieje spór, w dniu 13 listopada 2018 r. T. Sp. z o.o. z siedzibą w T. przedłożyło do akt sprawy szereg dokumentów m.in. kserokopię umowy dzierżawy nr [...] z dnia 10 marca 2014 r. wraz z załącznikami.

Natomiast M. D. pismem z dnia 16 listopada 2018 r. poinformowała T. Sp. z o.o. z siedzibą w T., Prezydenta Miasta Tomaszów Mazowiecki oraz Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego o niemożliwości przejęcia nieruchomości przy ul. [...] w T. z uwagi na toczące się postępowanie administracyjne przed organem nadzoru budowlanego stopnia powiatowego, jak również postępowanie karne przed właściwymi organami Prokuratury. Podniosła, że z powyższych powodów, w porozumieniu z pozostałymi spadkobiercami M. S., "wstrzymuje przejęcie nieruchomości" oraz kwestionuje jej "przekazanie na podstawie protokołu zdawczo-odbiorczego, ze względu na istniejące regulacje prawne w tym zakresie". Stanowisko to M. D. podtrzymała następnie w piśmie z dnia 29 grudnia 2018 r., wyjaśniając jednocześnie kwestie własnościowe związane z nieruchomością nabytą w 1948 r. przez M. S., przejętą następnie w części pod targowisko w T. W jej ocenie całość odpowiedzialności za stan techniczny budynku mieszkalnego zlokalizowanego przy ul. [...] w T. ponosi obecny zarządca, tj. T. Sp. z o.o. z siedzibą w T. Do przedmiotowego stanowiska przyłączyli się: T. N. (pismo z dnia 27 grudnia 2018 r.) oraz M. N. (pismo z dnia 27 grudnia 2018 r.).

Postanowieniem z dnia 21 lutego 2019 r. nr 10/2019, znak PINB/7356/1851/4652/AJ/19, wydanym po wszczęciu postępowania, organ I instancji na podstawie art. 81c ust. 2 u.p.b. i art. 123 K.p.a. nałożył na skarżących obowiązek przedłożenia, w terminie do dnia 29 czerwca 2019 r., ekspertyzy technicznej przedmiotowego murowanego budynku mieszkalnego wielorodzinnego wraz z projektem określającym sposób usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości i doprowadzenia budynku do stanu zgodnego z obecnie obowiązującymi przepisami, sporządzonej przez osobę posiadającą uprawnienia w specjalności konstrukcyjno-budowlanej bez ograniczeń.

W uzasadnieniu powyższego postanowienia organ I instancji wskazał, że sporny budynek niewątpliwie znajduje się w nienależytym stanie technicznym, co jednoznacznie wynika z oględzin przeprowadzonych dotychczas w analizowanej sprawie, jak również z przedłożonych przez zarządcę protokołów badań i sprawdzeń, gdzie już w 2015 r. sygnalizowano konieczność wykonania ekspertyzy stanu technicznego obiektu, która do dnia dzisiejszego nie została wykonana. Zasadne pozostaje przy tym nałożenie przedmiotowego obowiązku na współwłaścicieli nieruchomości usytuowanej przy ul. [...] w T.

Zażalenie na powyższe postanowienie złożyli: M. D., reprezentowana przez pełnomocnika w osobie radcy prawnego, E. S., T. N., działający przez pełnomocnika – M. D..

Postanowieniem z dnia 14 czerwca 2019 r. nr 110/2019 Łódzki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Łodzi, po rozpatrzeniu powyższych zażaleń, uchylił postanowienie organu I instancji i orzekł o nałożeniu na M. N., P. S., T. N., M. D., E. S. obowiązku przedłożenia sporządzonej przez odpowiednio uprawnioną osobę, posiadającą uprawnienia w specjalności konstrukcyjno-budowlanej bez ograniczeń, ekspertyzy technicznej wraz z jednoznacznym sposobem usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości w zakresie stanu technicznego przedmiotowego budynku mieszkalnego wielorodzinnego frontowego.

W ocenie organu II instancji, ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego jednoznacznie wynika konieczność nałożenia obowiązku wykonania ekspertyzy technicznej stanu technicznego przedmiotowego budynku, jako opracowania o szerszym charakterze. W odniesieniu do powyższego organ II instancji wskazał, że opracowanie to powinno obligatoryjnie zawierać część dotyczącą stwierdzonych nieprawidłowości, która nie musi przyjmować charakteru odrębnego projektu.

Jednocześnie organ II instancji stwierdził, że zobowiązanie danych podmiotów do wykonania ekspertyzy nie wyczerpuje zakresu czynności dowodowych w danym postępowaniu administracyjnym, które powinny być dalej kontynuowane przez organ I instancji w uznanym przezeń zakresie.

Organ II instancji podzielił stanowisko organu I instancji w kwestii zobowiązania aktualnych właścicieli przedmiotowej nieruchomości do dostarczenia przedmiotowej ekspertyzy technicznej. Zdaniem organu, to na właścicieli nieruchomości docelowo winny zostać nałożone obowiązki związane z doprowadzeniem spornego budynku do należytego stanu technicznego. Właściciele powinni mieć bowiem wpływ na kształt ekspertyzy technicznej, w tym zwłaszcza płynące zeń wnioski i ewentualne zalecenia.

Natomiast w kwestii zarzutu dotyczącego braku faktycznego władztwa właścicieli nad obiektem budowlanym mającym podlegać ekspertyzie organ II instancji podkreślił, że T. Sp. z o.o. z siedzibą w T. podjęło próbę przekazania spornej nieruchomości, wyznaczając termin zwrotu na dzień 20 listopada 2018 r., do którego nie doszło z uwagi na brak akceptacji obecnych właścicieli (strona 106 akt organu stopnia powiatowego). W ocenie organu II instancji oznacza to, że wbrew twierdzeniom podnoszonym na wcześniejszym etapie postępowania administracyjnego prowadzonego w sprawie możliwe jest przejęcie faktycznego władztwa nad nieruchomością przez właścicieli, którzy zasłaniając się koniecznością prowadzenia m.in. postępowania przed organami nadzoru budowlanego w istocie starają się uchylić od wykonywania obowiązków ciążących nań z mocy ustawy, w tym w szczególności art. 61 u.p.b. Zdaniem organu II instancji, prawnie irrelewantna dla rozstrzygnięcia sprawy na aktualnym jej etapie pozostaje argumentacja podnoszona w treści złożonych zażaleń o braku odpowiedzialności spadkobierców za zaistniały stan techniczny przedmiotowego budynku, jak i ewentualnych roszczeń pomiędzy właścicielami a zarządcą powstałych na tym tle. Kwestie te nie należą do administracyjnej drogi postępowania i podlegają kognicji sądów powszechnych.

Organ II instancji stwierdził, iż błędy w sentencji postanowienia organu I instancji mogą zostać sanowane poprzez wydanie orzeczenia reformatoryjnego w kształcie precyzyjnie określonym w pkt 2 postanowienia organu II instancji.

Skargę na powyższe postanowienie Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi wnieśli M. D., T. N., M. N., P. S., E. S., reprezentowani przez pełnomocnika w osobie radcy prawnego, zarzucając naruszenie:

1. art. 7 oraz 77 § 1 K.p.a. poprzez uchybienie obowiązkowi wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, polegające na dokonaniu niedostatecznych ustaleń faktycznych w przedmiocie relacji pomiędzy właścicielami nieruchomości a zarządcą obiektu, które to ustalenia są niezbędne w celu prawidłowego określenia adresata nałożonego obowiązku;

2. art. 124 § 1 K.p.a. poprzez uchybienie obowiązkowi sformułowania rozstrzygnięcia w sposób precyzyjny i niebudzący wątpliwości interpretacyjnych;

3. art. 81c ust. 2 ustawy Prawo budowlane poprzez nałożenie obowiązku przedstawienia ekspertyzy technicznej bez wykazania, że dokonanie oceny stanu technicznego wykracza poza możliwości samego organu nadzoru budowlanego;

4. art. 81c ust. 2 w zw. z art. 81c ust. 1 ustawy Prawo budowlane poprzez niewłaściwe określenie adresata obowiązku przedłożenia ekspertyzy technicznej.

W ocenie pełnomocnika skarżących, organ II instancji nie wykazał, aby dokonanie kompleksowej oceny stanu technicznego było niemożliwe własnymi siłami pracowników Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Tomaszowi Mazowieckim. W związku z tym zasadny pozostaje zarzut naruszenia art. 81c ust. 2 ustawy Prawo budowlane poprzez nałożenie obowiązku przedłożenia ekspertyzy technicznej bez wykazania, że dokonanie oceny stanu technicznego wykracza poza możliwości samego organu.

Jednocześnie pełnomocnik wyraził stanowisko, iż organ nie uwzględnił argumentacji zmierzającej do wykazania, że obowiązek przedłożenia ekspertyzy technicznej powinien spoczywać na zarządcy obiektu, a nie na właścicielu nieruchomości. W ocenie pełnomocnika, obowiązek ten powinien zostać nałożony na podmiot, który sprawuje faktyczne władztwo nad przedmiotowym budynkiem. Władztwo to jest warunkiem koniecznym zlecenia ekspertyzy i umożliwienia jej wykonania. Niezbędny bowiem jest w tym celu pełen dostęp do nieruchomości i jej części, w tym do zamkniętych pomieszczeń. Z przeprowadzonych w dniu 9 listopada 2018 r. oględzin wynika jednoznacznie, że dostęp taki posiada wyłącznie T. Sp. z o.o. i ten podmiot powinien zostać wskazany jako adresat nałożonego obowiązku.

W dalszej części skargi pełnomocnik skarżących wyjaśnił, że posiadanie nieruchomości zostało jej prawowitemu nabywcy bezprawnie odebrane wkrótce po zakupie, a następnie na przestrzeni kilkudziesięciu lat kolejni właściciele lub współwłaściciele nieruchomości starali się odzyskać władztwo nad nieruchomością. Przynajmniej od pewnego czasu przeszkody w tym zakresie stawiało Miasto Tomaszów Mazowiecki oraz w pełni zależna od Miasta spółka T. Sp. z o.o., którą organy nadzoru budowlanego uznają za zarządcę obiektu. Ponadto pełnomocnik dodał, że w ich świetle stanowisko skarżących, aby czasowo wstrzymać się z przejęciem nieruchomości, jest w pełni zrozumiałe. Nie można bowiem oczekiwać, aby po tym jak Miasto Tomaszów Mazowiecki oraz T. Sp. z o.o. doprowadziły nieruchomość do obecnego stanu technicznego i finansowego, właściciele przejęli ją w posiadanie i z dnia na dzień ponieśli wszystkie związane z nią koszty, które są bardzo duże. Nieruchomość w zasadzie nie przynosi dochodów, w związku z czym nie ma źródeł pokrycia dla bieżących wydatków. Gospodarka finansowa zarządcy doprowadziła do tego, że nie ma zakumulowanych żadnych środków, które można by przeznaczyć na poprawę stanu technicznego. Pod względem finansowym nieruchomość jest w stanie zapaści. To właśnie zarządca przez szereg lat nie wykonywał zaleceń płynących z okresowych kontroli i przeglądów, pomimo że były mu one znane i to właśnie on był ich adresatem. Zarządca nie przekazywał też współwłaścicielom informacji o stanie nieruchomości. Skarżący byli pozbawieni możliwości czerpania pożytków ze swojego mienia i dbania o jego należyty stan. W konkluzji pełnomocnik skarżących stwierdził, że Miasto Tomaszów Mazowiecki swoim działaniem oraz działaniem zależnego od siebie zarządcy przez szereg lat z jednej strony odmawiało właścicielom wydania nieruchomości, a z drugiej strony nie dokładało nawet minimalnej staranności w zakresie gospodarowania nieruchomością i dbania o stan techniczny budynku.

Następnie odwołując się do obowiązków organów wynikających z zasady wyrażonej w art. 7 K.p.a. pełnomocnik skarżących wskazał, że postępowanie organów nadzoru budowlanego zostało zainicjowane zawiadomieniem pochodzącym od jednej ze współwłaścicielek przedmiotowej nieruchomości. Działanie to było wyrazem troski o losy nieruchomości i zamieszkujących na niej ludzi, ale było ono również skutkiem bezsilności wobec postawy Miasta oraz zarządcy. Pełnomocnik wskazał przy tym, że we wcześniejszym okresie współwłaściciele nawet nie mogli dostać się do budynku. Dopiero podjęcie czynności przez organy nadzoru budowlanego sprawiło, że T. Sp. z o.o. przystąpiło do działań zmierzających do przekazania władztwa nad nieruchomością. Nadal jednak działaniom tym nie towarzyszyły żadne propozycje rozwiązań w odniesieniu do stanu technicznego budynku. Pełnomocnik podkreślił przy tym, że koszt ekspertyzy technicznej tego rodzaju może sięgnąć kilkudziesięciu tysięcy złotych. Skarżący nie dysponują takimi środkami. Wskazał również, że dokonując ustalenia adresata obowiązku przedłożenia ekspertyzy technicznej organ II instancji winien był uwzględnić słuszny interes skarżących przejawiający się w tym, aby to nie oni, lecz podmiot odpowiedzialny za stan nieruchomości, poniósł koszty takiej ekspertyzy.

Ponadto pełnomocnik skarżących zwrócił uwagę, że wydając orzeczenie reformatoryjne organ II stopnia sformułował nałożony obowiązek w sposób niezrozumiały.

W odpowiedzi na skargę Łódzki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Łodzi wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu.

Na rozprawie w dniu 10 stycznia 2020 r. pełnomocnik skarżących poparł skargę i wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia i postanowienia organu I instancji oraz o zasądzenie solidarnie zwrotu kosztów postępowania. Ponadto złożył do akt sprawy pismo z dnia 8 listopada 2019 r. skierowane do T. Sp. z o.o. w T. oraz pismo z dnia 5 grudnia 2019 r. (Odpowiedź na pismo).

Wyrokiem z dnia 10 stycznia 2020 r., sygn. akt II SA/Łd 634/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi uchylił postanowienie Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi z dnia 14 czerwca 2019 r. oraz poprzedzające je postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Tomaszowie Mazowieckim z dnia 21 lutego 2019 r. w przedmiocie nałożenia obowiązku sporządzenia ekspertyzy technicznej.

W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że podstawę materialnoprawną zaskarżonego postanowienia stanowił przepis art. 81c ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1202 ze zm.). Zgodnie z tym przepisem, organy administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego, w razie powstania uzasadnionych wątpliwości co do jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych, a także stanu technicznego obiektu budowlanego, mogą nałożyć, w drodze postanowienia, na osoby, o których mowa w ust. 1 (właściciela lub zarządcy obiektu budowlanego), obowiązek dostarczenia w określonym terminie odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz. Koszty ocen i ekspertyz ponosi osoba zobowiązana do ich dostarczenia.

Zdaniem Sądu, dokonana z perspektywy powołanego przepisu analiza akt sprawy dowodzi, że w toku czynności kontrolnych przeprowadzonych przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Tomaszowie Mazowieckim w dniu 9 listopada 2018 r. potwierdzono, iż budynek mieszkalny wielorodzinny frontowy zlokalizowany na nieruchomości oznaczonej jako działka [...], obręb [...] przy ul. [...] w T., znajduje się w nieodpowiednim stanie technicznym. Taki stan budynku znajduje potwierdzenie również w pozostałym zgromadzonym w sprawie materiale dowodowym, a mianowicie w protokole nr 241/2010 kontroli okresowej pięcioletniej stanu konstrukcyjno-budowlanego obiektu (szczegółowo opisanego na str. 6 zaskarżonego postanowienia) i protokole kontroli okresowej pięcioletniej nr 255 z dnia 19 listopada 2015 r., w którym wprost stwierdzono zły stan techniczny zawilgoconych i spękanych fundamentów, spękania elementów konstrukcyjnych, miejscowo zbutwiałe elementy konstrukcyjne i deskowanie dachu, w szczególności przy kominach, ubytki tynków na kominach, przy powierzchni dachu, spękania i ubytki czap kominowych, korozję na wylewkach, ubytki tynków i odparzenia ścian zewnętrznych, w konkluzji przyjmując, że stan techniczny obiektu jest nieodpowiedni, mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi i mienia, co skutkować miało obowiązkiem sporządzenia ekspertyzy stanu technicznego. Także zły stan techniczny ww. budynku legł u podstaw wystąpienia M. D. do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Tomaszowie Mazowieckim z pismem o interwencję i podjęcie stosownych działań w tym zakresie. Złego stanu technicznego tego budynku nie kwestionują również organy orzekające w sprawie, podjęte bowiem w tym zakresie ustalenia stały się podstawą do podjęcia przez organy działań w trybie powołanego art. 81c ust. 2 ustawy Prawo budowlane.

W kontrolowanej sprawie bezsporną między stronami pozostaje zatem kwestia nieodpowiedniego stanu technicznego przedmiotowego budynku. Kwestią sporną, jak już wskazano powyżej, jest natomiast możliwość dokonania oceny stanu technicznej tego budynku przez pracowników organu nadzoru w ramach wskazywanych przez skarżących "możliwości samego organu nadzoru budowlanego" (jak podaje organ – "własnymi siłami pracowników" Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w Tomaszowie Mazowieckim) bez potrzeby sporządzenia spornej ekspertyzy technicznej.

W tym względzie Sąd, z uwagi na stwierdzone nieprawidłowości w odniesieniu do różnych elementów budynku, trwałe ich zniszczenie lub zużycie wskutek upływu czasu i nieprawidłowej konserwacji przez osoby do tego zobowiązane (co wynika z przywołanych powyżej protokołów kontroli okresowej) podzielił stanowisko organów orzekających w sprawie o braku możliwości dokonania kompleksowej oceny stanu technicznego wskazanego budynku przez pracowników organów nadzoru budowlanego, która - czego nie można w rozważanej sytuacji wykluczać - mogłaby się wiązać z koniecznością wykonania dokumentacji technicznej tego budynku, czy też projektowaniem rozwiązań technicznych bądź koniecznych robót budowlanych. Rację mają zatem organy, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy jednoznacznie potwierdził konieczność nałożenia obowiązku wykonania ekspertyzy stanu technicznego przedmiotowego budynku jako opracowania o szerszym zakresie, tj. ekspertyzy technicznej, sporządzonej przez uprawnioną osobę posiadającą uprawnienia w specjalności konstrukcyjno-budowlanej bez ograniczeń.

Jednakże uznając za trafne stanowisko organów orzekających w niniejszej sprawie w powyższym zakresie, Sąd nie podzielił ich zapatrywania w kwestii adresatów obowiązku przedłożenia wskazanej ekspertyzy technicznej, tj. nałożenia tego obowiązku na skarżących jako aktualnych właścicieli wskazanej na wstępie nieruchomości. Zdaniem Sądu, w tym względzie rację przyznać należy pełnomocnikowi skarżących, iż adresatem obowiązku przedłożenia wskazanej ekspertyzy technicznej stanu technicznego opisanego na wstępie budynku powinien być dotychczasowy zarządca (T. Sp. z o.o. z siedzibą w T.), bowiem skarżący nie posiadając faktycznego władztwa nad przedmiotową nieruchomością (o czym świadczy choćby fakt braku dostępu do kluczy do lokali mieszczących się w powyższym budynku) nie mogą być podmiotami odpowiedzialnymi za zły stan techniczny tego budynku. Zaprezentowane przez pełnomocnika skarżących stanowisko niewątpliwie znajduje potwierdzenie w treści art. 81c ust. 1 ustawy Prawo budowlane, do którego odsyła przepis ust. 2 art. 81c tej ustawy.

Sąd stwierdził, że w art. 81c ust. 1 ustawy Prawo budowlane ustawodawca posłużył się alternatywą nierozłączną w zakresie wskazywania podmiotu mogącego być adresatem obowiązku przedłożenia wskazanych tam ocen technicznych lub ekspertyz, np. ekspertyzy technicznej. Przyjąć zatem należy, wbrew stanowisku organów orzekających w sprawie, że to nie ustawodawca, a organ prowadzący postępowanie administracyjne, znając jego szczegóły, dokonuje wyboru adresata wskazanego postanowienia w sposób najbardziej właściwy, kierując się przy tym zasadami ogólnymi postępowania administracyjnego. Uczestnikami procesu budowlanego, których wymienia art. 81c ust. 1 ustawy Prawo budowlane, są w myśl art. 17 tej ustawy inwestor, inspektor nadzoru inwestorskiego, projektant, kierownik budowy lub kierownik robót. Tym samym w realiach konkretnej sprawy organ może nawet rozważyć możliwość nałożenia obowiązków przewidzianych w ust. 2 art. 81c ustawy Prawo budowlane także na inne pomioty, aniżeli właściciel lub zarządca obiektu budowlanego (por. wyrok WSA w Łodzi z dnia 12 grudnia 2014 r., sygn. akt II SA/Łd 896/14, dostępny w CBOSA pod adresem: orzeczenia.nsa.gov.pl).

Jednocześnie w rozważanym kontekście Sąd stwierdził, że podziela w pełni pogląd NSA wyrażony w wyroku z dnia 29 maja 2013 r., sygn. akt II OSK 279/12, że w art. 81c ust. 1 ustawy Prawo budowlane wskazane zostały podmioty, na które organ nadzoru budowlanego może nałożyć obowiązek, o którym mowa w ust. 2 tego przepisu. Z faktu, że podmioty te zostały wymienione w określonej kolejności nie można jednak wywodzić twierdzenia, iż organ nadzoru budowlanego ustalając, na który z tych podmiotów ma być nałożony obowiązek, musi brać pod uwagę tę kolejność. Użycie w art. 81c ust. 1 ustawy Prawo budowlane sformułowania "lub" oznacza, że ustawodawca formułując treść przepisu posłużył się alternatywą nierozłączną, co oznacza, iż dopuszczalny jest wybór między wskazanymi w przepisie i rezygnacja z pozostałych możliwości (dostępny w CBOSA pod adresem: orzeczenia.nsa.gov.pl).

Sąd stwierdził również, że znane jest mu przy tym odmienne stanowisko prezentowane w orzecznictwie, które z kolei popiera wykładnię wskazanego wyżej przepisu dokonaną w kwestionowanym rozstrzygnięciu (por. wyrok NSA z dnia 5 października 2007 r., sygn. akt II OSK 1310/06, dostępny w CBOSA). Właśnie na to stanowisko powołał się też Łódzki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Łodzi w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Jednakże na gruncie kontrolowanej sprawy stanowiska tego Sąd nie podziela z przyczyn wskazanych w niniejszym uzasadnieniu, dotyczących okoliczności kontrolowanej sprawy.

Na kanwie powyższych rozważań Sąd stwierdził, że w niniejszej sprawie organy obu instancji niewłaściwie odczytały treść art. 81c ust. 2 u.p.b. w zw. z ust. 1 tego artykułu, co skutkowało nieuprawnionym nałożeniem na skarżących obowiązku, objętego zaskarżonym postanowieniem, polegającego na przedłożeniu sporządzonej przez odpowiednio uprawnioną osobę, posiadającą uprawnienia w specjalności konstrukcyjno-budowlanej bez ograniczeń, ekspertyzy technicznej wraz z jednoznacznym sposobem usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości w zakresie stanu technicznego ww. budynku mieszkalnego.

Od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę kasacyjną wniósł Łódzki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Łodzi podnosząc zarzuty naruszenia:

1. art. 81c ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 1186 z późn. zm.) w zw. z ust. 1 tego artykułu, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że adresatem obowiązku przedłożenia ekspertyzy technicznej stanu technicznego budynku mieszkalnego wielorodzinnego frontowego, zlokalizowanego na nieruchomości oznaczonej nr ew. działki [...], przy ul [...] w T. powinien być dotychczasowy zarządca nieruchomości tj. T. sp. z o.o. z siedzibą w T., podczas gdy adresatem ww. obowiązku powinni być aktualni właściciele nieruchomości tj. M. N., P. S., T. N., M. D., E. S., a więc pomioty, które dysponują prawem własności do nieruchomości i mają możliwość przejęcia faktycznego władztwa nad nieruchomością położoną w T. przy ul. [...];

2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w zw. z art. 81c ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 1186 z późn. zm.) w zw. z ust. 1 tego artykułu, poprzez bezzasadne uchylenie postanowienia Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego nr 110/2019 z dnia 14 czerwca 2019 r. i poprzedzającego je postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Tomaszowie Mazowieckim z dnia 21 lutego 2019 r. w sytuacji gdy w postępowaniu przed organem nadzoru budowlanego stopnia wojewódzkiego nie doszło do naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy administracyjnej, a obowiązek przedstawienia ekspertyzy technicznej dotyczącej stanu technicznego budynku mieszkalnego wielorodzinnego frontowego, zlokalizowanego na nieruchomości oznaczonej nr ew. działki [...], przy ul. [...] w T. powinien zostać nałożony na właściwy podmiot, to jest aktualnych właścicieli nieruchomości.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawione zostały argumenty mające, zdaniem skarżącego kasacyjnie, potwierdzać zasadność podniesionych zarzutów.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną M. D., T. N., M. N., P. S. i E. S. wnieśli o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 259, dalej jako "P.p.s.a."), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnymi jej podstawami, określonymi w art. 174 P.p.s.a. Nadto, zgodnie z treścią art. 184 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.

NSA rozpatrywał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 374 ze zm.), uznając, że ze względu na intensyfikację rozwoju epidemii przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można było przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarga kasacyjna wniesiona przez Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi ma usprawiedliwione podstawy.

Za zasadny uznać należy zarzut naruszenia art. 81c ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 1186 z późn. zm.) w zw. z ust. 1 tego artykułu. Zgodnie z treścią tych przepisów Organy administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego, w razie powstania uzasadnionych wątpliwości co do jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych, a także stanu technicznego obiektu budowlanego, mogą nałożyć, w drodze postanowienia, na osoby, o których mowa w ust. 1, to jest na uczestników procesu budowlanego, właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego obowiązek dostarczenia w określonym terminie odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz. W rozpoznawanej przez Sąd I instancji sprawie organy nadzoru budowlanego obowiązek przedstawienia ekspertyzy technicznej nałożyły na współwłaścicieli budynku znajdującego się na nieruchomości położonej przy ul. [...] w T. Nie jest kwestionowany w sprawie fakt, że adresaci obowiązku wykonania ekspertyzy są współwłaścicielami tej nieruchomości.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego brak jest podstaw do przyjęcia, że w realiach sprawy obowiązek powinien zostać nałożony na zarządcę nieruchomości nie zaś na współwłaścicieli tej nieruchomości.

Wbrew stanowisku Sądu I instancji, dla określenia adresata obowiązku wykonania opinii technicznej nie ma znaczenia to, kto jest odpowiedzialny za zły stan techniczny budynku. Taki warunek nie wynika ani z wykładni literalnej art. 81 c ust. 1 i 2 ustawy Prawo budowlane jak również warunek taki nie wynika z wykładni celowościowej i systemowej tego artykułu. Jeśli za zły stan techniczny nie odpowiadają jego współwłaściciele tylko inne podmioty to może to być podstawą do żądania odszkodowania od sprawcy doprowadzenia budynku do złego stanu technicznego. Odszkodowanie to może również obejmować koszt pozyskania ekspertyzy technicznej przez współwłaścicieli. Ocena zasadności takiego roszczenia dokonywana jest przez sąd powszechny toku procesu cywilnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny uzależnił określenie adresata obowiązku wykonania ekspertyzy technicznej od przesłanki, która z art. 81c ust. 1 2 ustawy Prawo budowlane nie wynika.

Nadto stwierdzić należy, że w świetle zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego budzi wątpliwość, czy T. Sp. z o.o. z siedzibą w T. może być uznane za zarządcę nieruchomości położonej przy ul. [...] w T. Zarząd ten miał zostać ustanowiony na skutek umowy dzierżawy z dnia 10 marca 2014 r. zawartej między Gminą Miastem Tomaszów Mazowiecki a Towarzystwem, przy czym Gmina swój tytuł prawny do nieruchomości wywodziła z bliżej nieokreślonego zarządu dawnym mieniem państwowym jednakże nie przedstawiła na tę okoliczność żadnego dowodu jak również nie wskazała żadnego przepisu, z którego miałby wynikać jakikolwiek tytuł prawny Gminy do nieruchomości. Jak wynika z treści skargi Skarb Państwa – Starosta Tomaszewski podjął próbę uzyskania własności nieruchomości, to jest działki o nr ew. [...] poprzez zasiedzenie, jednakże wniosek o zasiedzenie został przez Sąd Rejonowy w Tomaszowie Mazowieckim oddalony. Gmina Miasto Tomaszów Mazowiecki była więc w istocie jedynie posiadaczem nieruchomości, przy czym nie ma dowodów na to, że było to posiadanie samoistne. Towarzystwo wydzierżawiając nieruchomość od Gminy w istocie wydzierżawiło więc jej posiadanie. Posiadacz nieruchomości oraz podmioty działające w jego imieniu nie są zaś stroną w postępowaniu toczącym się na podstawie art. 81c ust. 1 i 2 ustawy Prawo budowlane.

Podsumowując, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, brak było podstaw do uchylenia kontrolowanego przez Sąd I instancji zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Tomaszowie Mazowieckim.

Naczelny Sąd Administracyjny, w pełni podziela argumentację Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, że organy nadzoru budowalnego miały podstawy do nałożenia obowiązku wykonania ekspertyzy technicznej budynku. Ponowne przytaczanie argumentacji Sądu I instancji w tej kwestii jest niecelowe. W konsekwencji zaistniały podstawy do uchylenia zaskarżonego wyroku oraz oddalenia skargi.

Z przytoczonych wyżej względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 P.p.s.a., art. 151 P.p.s.a. oraz art. 203 pkt 2 P.p.s.a. w zw. z art. 15 zzs4 ustawy COVID-19, orzekł jak w sentencji.