Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt II SA/Lu 735/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2023-12-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6012 Wstrzymanie robót budowlanych, wznowienie tych robót, zaniechanie dalszych robót budowlanych
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono postanowienie I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 61a § 1
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 53a ust. 1, art. 84 ust. 1 pkt 1, art. 84a, art. 81a, art. 81c
journal: Dz.U. 2023 poz 682
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jerzy Parchomiuk (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Grymuza, Asesor sądowy Anna Ostrowska, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 13 grudnia 2023 r. sprawy ze skarg A. S. i E. S. na postanowienie Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Lublinie z dnia 7 czerwca 2023 r., znak: ZOA-II.7721.8.2023 w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie prowadzenia robót budowlanych I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Świdniku z 5 kwietnia 2023 r., znak: PINB.5160.16.2023; II. zasądza od Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Lublinie na rzecz A. S. i E. S. kwoty po 357 (trzysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym do sądu postanowieniem z 7 czerwca 2023 r., po rozpatrzeniu zażaleń A. S. i E. S. (dalej także jako skarżące), Lubelski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Lublinie (dalej jako: Lubelski WINB), utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Świdniku (dalej jako: PINB w Świdniku) z 5 kwietnia 2023 r., w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie robót budowlanych.

Zaskarżone postanowienie zostało wydane w następującym stanie sprawy:

W dniu 9 marca 2023 r. do organu I instancji wpłynął wniosek pełnomocnika skarżących o wstrzymanie wykonywania robót budowlanych na działkach nr [...]

i [...] położonych przy ul. W. w Ś. W treści pisma wskazano, że w trakcie prowadzonych robót budowlanych zostały naruszone przepisy ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2023 r., poz. 162, dalej: specustawa drogowa) oraz ustawy z 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2023 r., poz. 682; dalej: P.b.).

Postanowieniem z 5 kwietnia 2023 r. PINB w Świdniku odmówił wszczęcia postępowania w sprawie robót budowlanych prowadzonych na ww. działkach. Powołując się na art. 53a P.b., organ nadzoru budowlanego podniósł, że niezależnie od interesu prawnego wnioskodawczyń, postępowanie w przedmiotowej sprawie może być wszczęte jedynie z urzędu.

W zażaleniu od postanowienia, pełnomocnik skarżących zarzucił naruszenie art. 61a k.p.a. oraz art. 28 k.p.a. poprzez błędną odmowę wszczęcia postępowania w sytuacji, gdy organ nie rozpoznał w całości treści wniosku oraz błędne uznanie, że właścicielowi działki sąsiadującej z działką na której doszło do niezgodnej z prawem inwestycji nie przysługuje przymiot strony w postępowaniu.

Po rozpatrzeniu zażalenia, Lubelski WINB postanowieniem z 7 czerwca 2023 r., utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy. Uzasadniając rozstrzygnięcie organ odwoławczy podzielił stanowisko organu I instancji, wskazując, że skoro wszczynanie postępowań przewidzianych w trybie art. 48 oraz art. 50-51 P.b. następuje z urzędu w rozumieniu przepisu art. 61 § 4 k.p.a., to oznacza, że następuje to niezależnie od woli adresata wydanych w tym trybie rozstrzygnięć. W takich przypadkach to ocenie organu ustawodawca pozostawił potrzebę wydania decyzji w sprawie. W przypadku działania z urzędu organ samodzielnie rozstrzyga, czy podjąć postępowanie w sprawie. Złożony w tym zakresie wniosek jednostki, chociażby powołującej się na swój interes prawny, nie może stanowić prawnie skutecznej inicjatywy wszczęcia takiego postępowania, z uwagi na brak podstaw prawnych do skutecznego złożenia podania. Ewentualny wniosek o uruchomienie postępowania przez organ należy potraktować w kategoriach sygnału, który właściwy organ ma obowiązek zweryfikować. Wobec powyższego wniosek skarżących o wszczęcie postępowania w niniejszej sprawie nie mógł odnieść zamierzonego skutku, a w konsekwencji zaskarżone postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania jest zgodne z prawem.

Skargi do sądu administracyjnego, na powyższe rozstrzygnięcie złożyły A. S. (sprawa o sygn. akt II SA/Lu 735/23) i E. S. (sprawa o sygn. akt II SA/Lu 736/23). W analogicznych w swej treści skargach pełnomocnik skarżących zarzucił naruszenie:

(1) art. 11 i ust 1 i ust 2 specustawy drogowej w zw. z art. 50 ust 1 pkt 2 P.b. poprzez błędną wykładnię i brak wydania przez właściwy organ nadzoru budowlanego postanowienia o wstrzymaniu prowadzenia robót budowlanych prowadzonych na działkach nr [...] z powodu spowodowania zagrożenia bezpieczeństwa ludzi, mienia i zagrożenia środowiska;

(2) art. 21 a ust. 1 i 2 specustawy drogowej poprzez błędną wykładnię polegającą na braku wystąpienia przez właściwego zarządcę drogi do właściciela nieruchomości o zgodę na wejście na teren nieruchomości lub jej części oraz uzgodnienia z nim przewidywanego sposobu, zakresu i terminu korzystania z nieruchomości w przypadku gdy inwestycja drogowa wymagała wejścia na teren cudzej nieruchomości, a także wymagane było przeprowadzenie badań archeologicznych, prac geologicznych lub określenie geotechnicznych warunków posadowienia obiektu lub wykonania innych czynności niezbędnych do sporządzenia dokumentacji technicznej bezpośrednio związanej z inwestycją drogową, przeprowadzenia pomiarów, badań lub innych prac niezbędnych do sporządzenia raportu o odziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, wycinki drzew lub krzewów i wykonania kompensacji przyrodniczej, co doprowadziło do prowadzenia robót budowlanych bez wymaganego pozwolenia właściciela działek nr [...];

(3) art. 61 § 1 w zw. z art. 8 § 1 k.p.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie i nie wydanie postanowienia o wszczęciu postępowania administracyjnego z urzędu, w sytuacji, gdy organ został poinformowany o nieprawidłowościach związanych z prowadzonymi robotami budowlanymi prowadzonymi na działkach nr [...], tym samym dopuszczenie się przez organ naruszenia pogłębiania zaufania obywatela do organów władzy publicznej, a końcowo naruszenia zasady proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania stron w postępowaniu administracyjnym;

(4) art. 61a k.p.a. poprzez jego niewłaściwą wykładnię skutkującą odmową wszczęcia postępowania w niniejszej sprawie w stosunku do zgłoszonego przez wnioskodawczynie wystąpienia i wniosków w nim zawartych, a także uznanie, że organ był zobligowany do wydania przedmiotowego postanowienia mimo, że nie rozpoznał w całości treści wniosku;

(5) art. 28 k.p.a. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że właścicielowi działki sąsiadującej z działką, na której doszło do niezgodnej z prawem inwestycji nie przysługuje przymiot strony w postępowaniu w sytuacji, gdy prawidłowa wykładnia przytoczonej normy winna doprowadzić do wniosku odmiennego zważywszy na fakt, że stroną postępowania w takich sprawach z mocy prawa jest ten podmiot, którego interesu lub obowiązku dotyczy postępowanie, a na kanwie niniejszej sprawy doszło do naruszenia interesu skarżącej;

(6) art. 7, art. 77 § 1 i § 4 w zw. z art. 107 § 3 w zw. z art. 80 k.p.a. i art. 8 k.p.a. poprzez błędną ocenę dowodów i w jej rezultacie wadliwe i niepoparte właściwą argumentacją merytoryczną przyjęcie, że postępowanie może być wszczęte wyłącznie z urzędu, nie podjęcie działań zmierzających przez organ do wszczęcia postępowania z urzędu w sytuacji, gdy strona występowała do odpowiedniego organu do podjęcia interwencji w niniejszej sprawie, nieustosunkowanie się do argumentacji merytorycznej podnoszonych przez skarżącą twierdzeń i dowodów, wydanie postanowienia na podstawie fragmentu zgromadzonego materiału dowodowego z błędnym wywnioskowaniem co skutkowało podważeniem zaufanie skarżącego do organów władzy publicznej;

(7) art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez błędne utrzymanie w mocy decyzji organu

I instancji wydanej z naruszeniem prawa i przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 7, art. 8, art. 7a, art. 7b, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 k.p.a., poprzez niewyczerpujące rozpatrzenie całości materiału dowodowego, nie ustosunkowanie się do podnoszonych przez skarżące twierdzeń

i dowodów, wydanie postanowienia na podstawie fragmentu zgromadzonego materiału dowodowego z błędnym wywnioskowaniem, co skutkowało podważeniem zaufania skarżących do organów władzy publicznej.

W oparciu o powyższe zarzuty pełnomocnik skarżących wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia organu

I instancji, a także o zasądzenie kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego.

W odpowiedzi na skargę Lubelski WINB wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu.

Sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2020 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634; dalej jako: p.p.s.a.).

Postanowieniem z 13 grudnia 2023 r. Sąd zarządził połączenie sprawy o sygn. akt II SA/Lu 735/23 do wspólnego rozpoznania oraz rozstrzygnięcia ze sprawą o sygn. akt II SA/Lu 736/23.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył co następuje:

Skarga zasługiwała na uwzględnienie, gdyż zaskarżone postanowienie jest dotknięte wadami skutkującymi koniecznością jego uchylenia. Ponadto, ponieważ analogicznymi błędami obarczone jest również postanowienie organu I instancji, należało uchylić również to rozstrzygnięcie, na podstawie art. 135 p.p.s.a.

Dodatkowo trzeba zauważyć, że w ocenie Sądu zdecydowana większość zarzutów i argumentów podniesionych w skardze nie jest zasadna, tym niemniej jednak, sąd administracyjny nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.) i ma obowiązek dokonać kompleksowej oceny zaskarżonej decyzji. Kierując się tymi zasadami, Sąd dopatrzył się wad prawnych uzasadniających uchylenie postanowień wydanych przez organy obydwu instancji, niezależnie od argumentów podniesionych w skardze.

Organy nadzoru budowlanego odmowę wszczęcia postępowania wywiodły z faktu, że w aktualnym stanie prawnym wszczęcie postępowania naprawczego (art. 50-51) oraz postępowań wskazanych w art. 62 ust. 3, art. 66 ust. 1, art. 67 ust. 1, art. 68

i art. 71a ust. 4 P.b. następuje wyłącznie z urzędu (art. 53a ust. 1, art. 72a P.b.), co wyklucza możliwość wszczęcia postępowania na żądanie strony, a nawet wyklucza możliwość kwalifikowania wniosku o uruchomienie postępowania przez organ nadzoru budowlanego w kategoriach żądania wszczęcia postępowania w rozumieniu art. 61 k.p.a. Ewentualny wniosek o uruchomienie postępowania przez organ nadzoru budowlanego należy potraktować w kategoriach sygnału, który właściwy organ ma obowiązek zweryfikować. Jednocześnie organy wskazały, że odmowa wszczęcia postępowania na wniosek skarżących nie wyklucza wszczęcia postępowania z urzędu, w sytuacji uznania, że wykonywanie robót budowlanych na ww. działkach wymaga interwencji organu nadzoru budowlanego.

Biorąc pod uwagę argumenty powołane w piśmie skarżących z 8 marca 2023 r. (wniosek o "wstrzymanie wykonania robót budowlanych") przedmiotem żądania miała być weryfikacja przez organy nadzoru budowlanego, czy prace budowlane, związane z realizacją inwestycji prowadzonej w trybie specustawy drogowej, mające według twierdzeń skarżących ingerować we własność należących do nich działek nr [...], są prowadzone zgodnie z obowiązującymi przepisami. Argumenty zawarte w piśmie i powołane podstawy prawne wskazywały na żądanie wszczęcia postępowania naprawczego (art. 50-51 P.b.).

Zgodnie z art. 61a § 1 k.p.a. gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania.

Przywołany art. 53a ust. 1 P.b. (podobnie jak art. 72a P.b.) zostały wprowadzone w ramach dużej nowelizacji przepisów Prawa budowlanego z 2020 r. W orzecznictwie sądów administracyjnych ujawniły się już istotne rozbieżności na tle stosowania tego przepisu. Spory dotyczą kwestii właściwej formy procesowej reakcji organów nadzoru budowlanego na kierowane do nich żądanie wszczęcia postępowania celem weryfikacji zgodności z prawem wykonania robót budowlanych. Szczegółowe problemy dotyczą relacji między art. 61a § 1 k.p.a. a art. 53a ust. 1 P.b. oraz możliwości skutecznego żądania podjęcia czynności procesowych przez organy nadzoru budowlanego, kierowanego przez osobę, która powołuje się na swój interes prawny.

Mając świadomość tej rozbieżności Sąd w składzie rozpoznającym sprawę podtrzymuje stanowisko, że postępowania prowadzone na podstawie przepisów zawartych w rozdziale 5a P.b. (w tym postepowanie naprawcze – art. 50 i 51 P.b.) prowadzone są wyłącznie z urzędu, a nie na wniosek jakiegokolwiek podmiotu. W związku z tym organ nadzoru budowlanego samodzielnie rozstrzyga, czy wszcząć postępowanie w sprawie, czy też nie, a złożony w tym zakresie wniosek jednostki, chociażby powołującej się na swój interes prawny, nie może stanowić prawnie wiążącej dla organu inicjatywy wszczęcia takiego postępowania, z uwagi na brak podstaw prawnych do skutecznego złożenia żądania. Są to wnioski jednoznaczne w świetle wykładni językowej oraz motywów wskazanych w projekcie regulacji prawnej, mocą której wprowadzono nowelizację Prawa budowlanego w analizowanym zakresie (por. szerszą argumentację zawartą w wyrokach WSA w Lublinie z 9 lutego 2023 r., II SA/Lu 840/22 i z 24 października 2023 r., II SAB/Lu 148/23).

Wykluczenie możliwości wszczęcia postępowania legalizacyjnego lub naprawczego na żądanie strony rodzi jednak problemy formy procesowej reakcji organów nadzoru budowlanego oraz relacji między art. 61a § 1 k.p.a. a art. 53a ust. 1 P.b., co sprowadza się głównie do kwestii tego, czy organ nadzoru budowlanego zobowiązany jest do wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania, czy też właściwą formą reakcji jest czynność materialno-techniczna – pismo informujące o braku podstaw do wszczęcia postępowania.

W tym zakresie skład orzekający w rozpoznawanej sprawie podziela pogląd wyrażany w najnowszym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, wedle którego w sytuacji, gdy ustawodawca określa możliwość wszczęcia postępowania w sprawie jedynie na zasadzie oficjalności, to złożenie wniosku o zainicjowanie takiego postępowania winno zakończyć się wydaniem rozstrzygnięcia o odmowie wszczęcia postępowania w oparciu o art. 61a § 1 k.p.a. przy uznaniu, że postępowanie "z innych przyczyn" nie może zostać wszczęte. W sytuacji bowiem, gdy mamy do czynienia z jednoznacznym i stanowczym wnioskiem osoby o wszczęcie konkretnego postępowania jurysdykcyjnego, a osoba ta powołuje się na własny interes prawny i go wykazuje, wówczas reakcja organu na złożony wniosek powinna mieć charakter formalny, a nie ograniczać się do skierowania informacyjnego pisma (por. wyroki NSA: z 2 marca 2023 r., II OSK 1804/22; z 25 maja 2023 r., II OSK 444/22).

Bezspornie w rozpoznawanej sprawie organy obydwu instancji zastosowały właściwą procesowo formę odpowiedzi na wniosek skarżących – w postaci postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Kluczowym problemem jest jednak użyta przez organy argumentacja uzasadniająca to postanowienie.

Jak wskazano wyżej, argumentacja organów sprowadza się wyłącznie do wywodów w zakresie interpretacji art. 53a ust. 1 P.b. Co więcej, z akt sprawy nie wynika, aby organy podjęły jakiekolwiek czynności kontrolne, zmierzające do dokonania podstawowych chociażby ustaleń faktycznych, co do robót budowlanych, które miały negatywnie oddziaływać na nieruchomość będącą własnością skarżących. Z treści uzasadnienia i akt administracyjnych nie wiadomo nawet, czy jakiekolwiek roboty budowlane są prowadzone w tym miejscu, jedynym potwierdzeniem, że tak jest są argumenty podniesione w piśmie skarżących z 8 marca 2023 r.

W ocenie Sądu, jakkolwiek postępowanie naprawcze jest wszczynane z urzędu, nie może to oznaczać całkowitej arbitralności i dowolności działań organów nadzoru budowlanego, do których trafia informacja o faktach mogących potencjalnie stanowić podstawę do podjęcia czynności w ramach postępowania naprawczego. Swobodę organu nadzoru budowlanego w zakresie wszczęcia z urzędu postępowania naprawczego ograniczają dwa czynniki: po pierwsze – normy zadaniowe, po drugie – zasady ogólne postępowania administracyjnego.

W kwestii pierwszej należy zauważyć, że ustawodawca w art. 84 ust. 1 pkt 1 P.b. powierzył organom nadzoru budowlanego zadanie w postaci kontroli przestrzegania i stosowania przepisów prawa budowlanego. Oczywiście specyfika norm zadaniowych wyklucza możliwość wywodzenia z nich bezpośrednio prawa podmiotowego, zatem przywołany przepis nie modyfikuje treści art. 53a P.b. i nie może być podstawą formułowania prawa podmiotowego do żądania wszczęcia postępowania naprawczego. Nie ulega jednak wątpliwości, że normy zadaniowe są normami prawnymi, a zatem muszą być przestrzegane, tzn. zadania powierzone organom nadzoru budowlanego muszą być przez nie realizowane. Jeżeli zatem do organu nadzoru budowlanego wpływa pismo zawierające informacje mogące wskazywać na zasadność wszczęcia postępowania naprawczego, norma zadaniowa tworzy po stronie organu obowiązek weryfikacji tych informacji. Wykluczając przypadki skrajne, w których informacje są tak niewiarygodne i niedorzeczne, że nie sposób wymagać od organu prowadzenia sformalizowanych czynności kontrolnych, w większości przypadków weryfikacja takich informacji będzie wymagała podjęcia czynności sformalizowanych, choć nie zawsze przybierających formę postępowania administracyjnego. Trzeba mieć na uwadze fakt, że zawarte w Prawie budowlanym normy kompetencyjne, skorelowane z normami zadaniowymi, dają organom nadzoru budowlanego podstawy do prowadzenia czynności kontrolnych, nie przesądzając o tym, aby czynności te były prowadzone wyłącznie w ramach postępowania administracyjnego (art. 81a, art. 81c, art. 84a P.b.). Należy zatem przyjąć, że organy nadzoru budowlanego mogą prowadzić czynności również w formach pozaprocesowych.

Biorąc pod uwagę wyrażony w orzecznictwie NSA pogląd, w pełni podzielany przez skład orzekający w rozpoznawanej sprawie, że właściwą procesowo formą odpowiedzi na żądanie wszczęcia postępowania naprawczego jest postanowienie (o wszczęciu postępowania z urzędu albo o odmowie wszczęcia postępowania), skierowanie do organu nadzoru budowlanego żądania podjęcia czynności procesowych przez podmiot mogący mieć interes prawny w postepowaniu naprawczym (jeśli zaistnieją podstawy do jego wszczęcia), obliguje organy do stosowania przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, w tym regulujących zasady ogólne postępowania, w szczególności zasady ochrony zaufania jednostki (art. 8), informowania (art. 9), czy przekonywania (art. 11 k.p.a.). Zasady te rozciągają się na całość czynności podejmowanych przez organu w ramach ogólnego postępowania administracyjnego, dotyczą zatem również w pełni postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania, wydawanego na podstawie art. 61a k.p.a. w zw. z art. 53a ust. 1 (albo art. 72a) P.b.

Powyższa argumentacja, prowadzi do następującej konkluzji: jakkolwiek nawet podmiot, który jest w stanie wykazać swój interes prawny w potencjalnym postępowaniu naprawczym nie ma roszczenia o wszczęcie postępowania naprawczego przez organ nadzoru budowalnego, z uwagi na zasadę oficjalności, wyrażoną w art. 53a ust. 1 P.b, to korelacja norm zadaniowych zawartych w Prawie budowlanym oraz zasad ogólnych postępowania administracyjnego prowadzi do konkluzji, że odmawiając wszczęcia postępowania naprawczego w oparciu o art. 53a ust. 1 P.b. organ nadzoru budowlanego zobowiązany jest wyjaśnić stronie motywy swojego rozstrzygnięcia, tj. wyjaśnić brak podstaw do prowadzenia czynności w ramach postępowania naprawczego. Innymi słowy: zasada oficjalności postępowania nadzorczego (art. 53a ust. 1 P.b.) nie stanowi wystarczającego argumentu dla odmowy wszczęcia postępowania. Odmowa wszczęcia postępowania nadzorczego musi zostać przez organ nadzoru umotywowana brakiem podstaw faktycznych i prawnych.

Inaczej rzecz ujmując, w kontekście rozpoznawanej sprawy: jeżeli do organu nadzoru budowlanego zostanie skierowane pismo, wskazujące na zasadność podjęcia czynności w ramach postępowania naprawczego, zawierające żądanie wszczęcia postępowania oraz wskazujące na interes prawny wnoszącego żądanie, w zależności od oceny sprawy, organ jest zobowiązany do podjęcia czynności kontrolnych (art. 84a P.b.), celem weryfikacji podstaw do wszczęcia postępowania z urzędu (jeśli zachodzi konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego celem weryfikacji twierdzeń zawartych w piśmie) albo celem uzyskania argumentów przemawiających za odmową wszczęcia postępowania, na podstawie art. 61a k.p.a. W uzasadnieniu postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania musi znaleźć się wyjaśnienie, oparte na ustaleniu podstawowych przynajmniej elementów stanu faktycznego sprawy, że organ nadzoru nie znalazł podstaw do wszczęcia postępowania naprawczego z urzędu.

Oparcie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania nadzorczego wyłącznie na przywołaniu art. 53a ust. 1 P.b., bez podjęcia jakichkolwiek czynności kontrolnych zmierzających do podstawowej choćby weryfikacji faktów powoływanych przez podmiot, który powołuje się na własny interes prawny (brak ustalenia rodzaju robót budowlanych, inwestora, zakresu prowadzonych robót), stanowi naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 8, art. 10, art. 11 oraz art. 107 § 3 w zw. z art. 124 § 2 k.p.a. oraz art. 84 ust. 1 pkt 1 P.b. Naruszenie to należy ocenić jako mające istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.), gdyż brak jakichkolwiek ustaleń faktycznych uniemożliwia weryfikację stanowiska organu nadzoru budowlanego w perspektywie realizacji powierzonych mu zadań oraz podstawowych standardów proceduralnych i podstawowych gwarancji ochrony prawnej jednostki w postępowaniu administracyjnym.

Z tych przyczyn należało uchylić zarówno postanowienie Lubelskiego WINB z 7 czerwca 2023 r., jak i postanowienie PINB w Świdniku z 5 kwietnia 2023 r., na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) oraz art. 135 p.p.s.a.

Powyższe podstawy uchylenia wydanych w sprawie postanowień Sąd dostrzegł z urzędu, dlatego ubocznie już tylko należy wskazać, że zdecydowana większość zarzutów skarg jest niezasadna. Nie sposób mówić o zarzutach naruszenia przepisów prawa materialnego w sytuacji, gdy organ odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego, w ogóle nie rozważał jakichkolwiek podstaw materialnoprawnych rozstrzygnięcia sprawy. Podobnie nietrafne są zarzuty naruszenia przepisów postępowania w zakresie zasady prawdy obiektywnej, swobodnej oceny dowodów czy prawidłowego uzasadnienia faktycznego decyzji. Takie zarzuty są przedwczesne w takim sensie, że organ nie dokonał żadnych ustaleń faktycznych, bo nie prowadził postępowania administracyjnego. Podobnie – nie sposób zweryfikować zasadności zarzutu naruszenia art. 28 k.p.a., wobec braku jakichkolwiek ustaleń co do prowadzonych robót budowlanych – nie da się w takiej sytuacji ocenić, czy skarżące powinny mieć status stron w ewentualnie prowadzonym postępowaniu naprawczym.

Po uprawomocnieniu się wyroku obowiązkiem organu nadzoru budowlanego

I instancji będzie przeprowadzenie czynności kontrolnych w trybie art. 81a, art. 81c i art. 84a P.b., w celu ustalenia podstawowych okoliczności faktycznych i prawnych dotyczących robót budowlanych, w związku z którymi skarżące złożyły pismo z 8 marca 2023 r. Jeżeli w ocenie organu nie będzie podstaw do wszczęcia postępowania naprawczego (z urzędu), organ powinien wydać postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania w oparciu o art. 61a § 1 k.p.a. w zw. z art. 53a ust. 1 P.b., tym razem jednak motywując rozstrzygnięcie poczynionymi ustaleniami w sprawie prowadzonych robót budowlanych.

Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) oraz art. 135 p.p.s.a. Sąd orzekł jak w punkcie I sentencji wyroku.

O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 2 oraz art. 206 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2023 r., poz. 1964). Zwrot kosztów na rzecz każdej ze skarżących (które wniosły odrębne skargi) objął uiszczone wpisy od skargi w kwocie 100 zł, uiszczoną opłatę skarbową od pełnomocnictwa – 17 zł oraz wynagrodzenie pełnomocnika w wysokości połowy stawki minimalnej, tj. 240 zł.

Zasądzając na rzecz skarżących koszty zastępstwa procesowego, Sąd zastosował art. 206 p.p.s.a. W orzecznictwie nie budzi wątpliwości, że skoro art. 206 p.p.s.a. dotyczy kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw, o których mowa w art. 205 p.p.s.a., obejmuje on swoim zakresem również miarkowanie wysokości wynagrodzenia fachowego pełnomocnika (por. postanowienie NSA z 10 lutego 2014 r., I FPS 3/13). Sąd stosuje ten przepis z urzędu, a określając wysokość wynagrodzenia zawodowego pełnomocnika uwzględnia zarówno stopień zawiłości sprawy, jak i nakład pracy pełnomocnika, przyczyniający się do wyjaśnienia sprawy pod względem faktycznym, jak i wyjaśnienia istotnych zagadnień prawnych.

W ocenie Sądu, za odstąpieniem od zasądzenia na rzecz skarżących pełnej stawki minimalnego wynagrodzenia dla ich pełnomocnika, przemawiały dwie okoliczności.

Po pierwsze, pełnomocnik wniósł dwie odrębne, ale identyczne w swej treści skargi na to samo postanowienie, zatem nakład pracy pełnomocnika był w istocie taki sam, jak dla sporządzenia jednej skargi. Nie sposób znaleźć racjonalnych argumentów za przyznaniem pełnej stawki minimalnej w dwóch identycznych sprawach i skargach.

Po drugie, jak wskazano na wstępie rozważań merytorycznych, Sąd uchylił postanowienia organów z przyczyn zasadniczo innych niż podniesione w treści skargi. Innymi słowy, treść skargi sporządzonej przez pełnomocnika nie przyczyniła się w istotnym stopniu do wyjaśnienia sprawy, a sąd dokonując z urzędu kompleksowej oceny legalności zaskarżonego postanowienia dostrzegł jego kluczowe wady.