Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1311/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-09-15 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargi kasacyjne
Zasądzono zwrot kosztów postępowania
Powołane przepisy: article: art.28
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Teresa Zyglewska Sędziowie: Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Sędzia del. WSA Tomasz Świstak (spr.) po rozpoznaniu w dniu 15 września 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego oraz M.C. i C.C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 września 2019 r. sygn. akt VII SA/Wa 570/19 w sprawie ze skargi G.T. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2019 r., nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji i umorzenia postępowania pierwszej instancji w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji 1. oddala skargi kasacyjne, 2. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz G.T. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, 3. zasądza od M.C. i C.C. solidarnie na rzecz G.T. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 6 września 2019 r., sygn. akt VII SA/Wa 570/19, po rozpoznaniu skargi G.T. (dalej: "Skarżący") na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej "GINB") z [...] stycznia 2019 r., znak: [...], w przedmiocie uchylenia decyzji i umorzenia postępowania pierwszej instancji w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji uchylił zaskarżoną decyzję.

Powyższy wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Decyzją z [...] listopada 2018 r., znak: [...], Wojewoda [...] stwierdził na wniosek Skarżącego nieważność decyzji Starosty R. z [...] listopada 2011 r., nr [...], znak: [...], zmieniającej decyzję Starosty R. z [...] stycznia 2011 r., nr [...], znak: [...], zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą M.C. pozwolenia na budowę budynku pawilonu handlowego wraz z urządzeniami budowlanymi, w tym m. in. instalacje wewnętrzne w budynku: gazowa, wodno-kanalizacyjna i elektryczna z częścią doziemną instalacji oraz przyłącza: wodociągowe i kanalizacji sanitarnej z bezodpływowym zbiornikiem na ścieki sanitarne, a także dojazd, miejsca postojowe, plac manewrowy, zjazdu publicznego z drogi powiatowej / działki nr ewid. [...] na działkach o nr ew.: [...],[...],[...],[...] położonych w miejscowości N., gmina R. U podstaw decyzji legło ustalenie, że zgodnie z obowiązującymi przepisami na obszarach zagrożonych powodzią zabrania się wykonywania robót oraz czynności utrudniających ochronę przed powodzią lub zwiększających zagrożenie powodziowe oraz brak decyzji zwalniającej inwestora z zakazów obowiązujących na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią.

Po rozpatrzeniu odwołania M.C. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że rozstrzygniecie dotyczące zmiany pozwolenia na budowę jest odrębnym postępowaniem administracyjnym, również obszar oddziaływania obiektu powinien być ustalany odpowiednio do zakresu tejże zmiany. Legitymację procesową w postępowaniu będą mieli właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania przedmiotowych zmian, o ile zmiany te będą wprowadzały ograniczenia lub uciążliwości w zgodnym z prawem zagospodarowaniu ich nieruchomości. Wskazał, że Skarżący, będący właścicielem działek sąsiadujących ze sporną inwestycją, brał udział w postępowaniu administracyjnym zakończonym decyzją Starosty R. z [...] listopada 2011 r., nr [...]. Zdaniem organu okoliczność ta nie przesądza jednak o posiadaniu przez niego przymiotu strony w sprawie o stwierdzenie nieważności. Postępowanie nieważnościowe jest postępowaniem odrębnym od postępowania w sprawie pozwolenia na budowę i koniecznym jest ustalenie kręgu stron postępowania na nowo. W ocenie organu interesu prawnego Skarżącego do wniesienia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji z 2011 r. nie można wywodzić z samego faktu doręczenia mu tej decyzji. Organ argumentował, że obszar oddziaływania projektowanej inwestycji nie obejmuje swym zakresem działek należących do Skarżącego, gdyż z projektu budowlanego zamiennego wynika, że dotyczy on zmiany powierzchni placu manewrowego z 428,0 m2 na 459,2 m2, ograniczenia liczby miejsc parkingowych z 10 na 9, lokalizacji bezodpływowego zbiornika na ścieki z przyłączem kanalizacji sanitarnej oraz likwidacji pomieszczeń do mycia wózków, podniesienia niwelety posadzki budynku, a w konsekwencji budowy podjazdu dla klientów i schodów wejściowych do zaplecza, zmiany lokalizacji drzwi wejściowych, umieszczenia kurtyny powietrznej ze względu na likwidację przedsionka wejściowego, zmiany wymiaru okien i drzwi, montażu dodatkowych wentylacji w części sklepowej, przy czym lokalizacja zbiornika bezodpływowego nie narusza obowiązujących przepisów określających wymagane odległości od innych obiektów. W konsekwencji powyższe – w ocenie organu – Skarżący z uwagi na brak przymiotu strony nie mógł wnieść prawnie skutecznego wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty R. z [...] listopada 2011 r. z uwagi na powyższe organ decyzją z [...] stycznia 2019 r., znak: [...], uchylił decyzję Wojewody [...] i umorzył postępowanie I instancji w całości.

Nie zgadzając się z powyższym rozstrzygnięciem, Skarżący w terminie prawem przewidzianym wywiódł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę, w której domagał się uchylenia w całości zaskarżonej decyzji.

Przywołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżoną decyzję. Jako podstawę prawną swojego rozstrzygnięcia Sąd I instancji wskazał art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, z późn. zm.; dalej: "P.p.s.a.").

W uzasadnieniu wyroku wskazano, że organ odwoławczy ustalając interes prawny Skarżącego do występowania w postępowaniu administracyjnym ograniczył się wyłącznie do oceny przedsięwzięcia i kontrolowanej w trybie nadzwyczajnym decyzji z punktu widzenia norm dotyczących warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie pomijając inne przepisy odrębne. Zdaniem Sądu obszar oddziaływania obiektu budowlanego nie może być utożsamiany wyłącznie z zachowaniem przez inwestora wymogów określonych przepisami techniczno-budowlanymi. Sąd zaznaczył przy tym, że przymiot strony w prawie budowlanym nie jest zależny od tego, czy oddziaływanie zamierzonej inwestycji na nieruchomości sąsiednie przekracza ustalone w tym względzie normy, lecz z samego faktu oddziaływania na przestrzeń objętą prawem do nieruchomości sąsiednich. Zdaniem Sądu podstawę prawną skonstruowania w stosunku do Skarżącego interesu prawnego są przepisy Prawa wodnego z 2001 r. Przepisy te przewidują ograniczenia w zabudowie nieruchomości znajdujących się w obszarze zaliczonym przez dyrektora regionalnego zarządu gospodarki wodnej do terenów zagrożonych powodzią, a tym samym nakładają określone obowiązki na właścicieli tych nieruchomości oraz gwarantują tym podmiotom i należącym do nich gruntom ochronę przed niedozwoloną zabudową lub nielegalnymi robotami budowlanymi, których skutki mogą oddziaływać na cały ten obszar. Sąd podkreślił, że Inwestorka nie uzyskała wymaganej decyzji przed zatwierdzeniem zamiennego projektu budowlanego i ostatecznego pozwolenia na budowę. Zdaniem Sądu w kontekście przepisów przeciwpowodziowych kluczowego znaczenia dla interesu prawnego Skarżącego nabiera zatwierdzona decyzją Starosty R. z [...] listopada 2011 r. zmiana pozwolenia na budowę obejmująca swym zakresem m.in. posadowienie na działkach sąsiednich zbiornika na ścieki oraz zwiększenie powierzchni utwardzonego placu manewrowego, a w rezultacie zmniejszenie powierzchni biologicznie czynnej terenu. Nieruchomości Skarżącego położone są na kierunku spływu wód, co jest szczególnie ważne w przypadku wystąpienia powodzi, kiedy to potencjalna fala powodziowa w pierwszej kolejności obejmie działki objęte inwestycją, a następnie nieruchomości Skarżącego.

Sąd I instancji podkreślił, że rację ma Skarżący podnosząc, iż naruszenie przepisów Prawa wodnego, do jakiego niewątpliwie doszło w sprawie, może negatywnie oddziaływać na jego nieruchomość, a w rezultacie tego skutkuje istnieniem po jego stronie interesu prawnego – w rozumieniu art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2010r., nr 243, poz. 1623 ze zm., dalej "Prawo budowlane) – do zainicjowania postępowania w trybie art. 156 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 2096, z późn. zm., dalej: "K.p.a.").

Nadto Sąd I instancji stwierdził, iż nie aprobuje stanowiska GINB, że nie ma w sprawie istotnego znaczenia uznanie Skarżącego za adresata decyzji o pozwoleniu na budowę z [...] listopada 2011 r., bowiem w postępowaniu o stwierdzenie nieważności stroną mogą być nie tylko podmioty uznane za strony w postępowaniu zwykłym zakończonym wydaniem kwestionowanej decyzji, lecz także każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki stwierdzenia nieważności decyzji.

Podsumowując swoje rozważania WSA w Warszawie stwierdził, iż GINB dopuścił się naruszenia przepisów art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego oraz w powiązaniu z przywołanymi w uzasadnieniu z dnia 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne (t. j. Dz. U. z 2005 r., Nr 267, poz. 2255 ze zm., dalej "Prawo wodne z 2001 r.") obowiązującymi w dacie 25 listopada 2011 r. Brak poczynienia rzetelnych ustaleń i odniesienia się do meritum sprawy doprowadziło również do obrazy art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 K.p.a.

Nie zgadzając się z powyższym orzeczeniem, skargi kasacyjne w terminie prawem przewidzianym wywiedli Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego oraz wspólnie M.C. i C.C. zaskarżając wyrok w całości i domagając się uchylenia wyroku i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenia kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Dodatkowo w obu skargach kasacyjnych zrzeczono się przeprowadzenia rozprawy.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie:

1. przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 3 K.p.a.") oraz art. 28 K.p.a. i art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego przez uchylenie decyzji będące skutkiem błędnego ustalenia, że organ oceniając interes prawny Skarżącego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty R. nie poczynił rzetelnych ustaleń i nie odniósł się do meritum sprawy, podczas gdy organ w sposób wyczerpujący zebrał i rozpatrzył cały materiał dowodowy, w oparciu o który stwierdził brak interesu prawnego Skarżącego w przedmiotowej sprawie, a swoje stanowisko należycie uzasadnił;

2. prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie art. 28 K.p.a. i art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego polegające na błędnym uznaniu, że Skarżący posiada interes prawny w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty R. wywodzony z przepisów ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne, między innymi art. 29 ust. 1 pkt 1 i 2 i ust. 2 oraz art. 40 ust. 1 pkt 3 tej ustawy.

Uzasadniając powyższe zarzuty, organ podniósł, że w toku postępowania prawidłowo ustalił, że Skarżący nie posiada w sprawie interesu prawnego, gdyż zmiany wprowadzone decyzją Starosty swoim skutkiem nie obejmują działek należących do Skarżącego, a zatem nie leżą one w obszarze oddziaływania spornej inwestycji.

W ocenie GINB skoro rozstrzygnięcie dotyczące zmiany pozwolenia na budowę zapada w odrębnym postępowaniu administracyjnym, to również obszar oddziaływania obiektu powinien być ustalany odpowiednio do zakresu tej zmiany, co oznacza, że legitymację procesową w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 36a ust. 1 Prawa budowlanego będą mieli właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania przedmiotowych zmian, o ile zmiany te będą wprowadzały ograniczenia lub uciążliwości w zgodnym z prawem zagospodarowaniu ich nieruchomości.

Skarżący kasacyjnie organ podkreślił, że uchylona decyzja została wydana w okresie obowiązywania nowej ustawy Prawo wodne, w związku z czym do oceny czy interes prawny podmiotu twierdzącego, że przysługuje mu przymiot strony postępowania nie powinno stosować się przepisów ustawy już nieobowiązującej. Interes prawny powinien być bowiem aktualny. Zdaniem organu przepisy aktualnie obowiązującej ustawy Prawo wodne nie uzasadniają interesu prawnego Skarżącego. Organ zaznaczył, że nawierzchnię projektowanego placu manewrowego zaprojektowano w ten sposób, aby wody opadowe przelewały się wyłącznie na działkę inwestora, co wyklucza oddziaływanie inwestycji na działkę Skarżącego. W ocenie organu nie można wywodzić interesu prawnego z oceny Skarżącego co do naruszenia przepisów prawa materialnego. Z samego ewentualnego naruszenia przepisów prawa materialnego nie wynika okoliczność posiadania przez Skarżącego interesu prawnego. Dopiero posiadanie interesu prawnego w sprawie wszczętej na wniosek warunkuje analizę przesłanek merytorycznych rozpoznania sprawy. Subiektywne odczucie określonego podmiotu, że inwestycja oddziałuje na jego nieruchomość, nie jest wystarczające do uznania, że nieruchomość ta jest usytuowana w obszarze oddziaływania danego przedsięwzięcia. Interes prawny, będący konieczną przesłanką do uznania danego podmiotu za stronę postępowania musi istnieć obiektywnie, a nie odnosić się do subiektywnych odczuć. Interes prawny musi istnieć obiektywnie. Organ administracji publicznej bada interes prawny w oparciu o przepisy i dla oceny bez jakiegokolwiek znaczenia pozostaje potencjalny skutek.

W skardze kasacyjnej M.C. i C.C. zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

1. naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 134 § 1 P.p.s.a przez nieprzeprowadzenie kontroli legalności zaskarżonej decyzji w jej całokształcie, z pominięciem argumentów zaprezentowanych przez Inwestorkę, w szczególności zaś dokonanie kontroli w sposób pobieżny i bez wyjaśnienia najistotniejszych kwestii wyrażonych w odwołaniu wniesionym przez Inwestorkę na decyzję Wojewody [...] z [...] listopada 2018 r., sygn. akt. [...];

2. naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 28 K.p.a. w zw. z art. 88l ust. 1 i 2 Prawa wodnego z 2001 r.

Uzasadniając powyższe zarzuty, skarżący kasacyjnie podnieśli, że wydając zaskarżoną decyzję organ nie zastosował regulacji art. 88l ust.2 Prawa wodnego z 2001 r. Wskazali, że Skarżący był stroną postępowania administracyjnego w sprawie zakończonej decyzją nr [...] z [...] stycznia 2011 r., znak: [...], która następnie została zmieniona. Skarżący kasacyjnie stwierdzili, że interesu prawnego nie można wywieść z treści regulacji art. 88l ust. 1 i 2 Prawa wodnego z 2001 r. w brzmieniu obowiązującym w dacie [...] listopada 2011 r., z uwagi na fakt, że przedmiotem zmiany była decyzja wydana w dacie kiedy przepis ten nie obowiązywał i nie dawał podstawy do rekonstrukcji interesu prawnego Skarżącego. Brak bowiem związku z konkretną normą prawa materialnego uniemożliwia wskazanie rzeczywistego interesu prawnego.

Reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika G.T. w odrębnych odpowiedziach na skargi kasacyjne wniósł o ich oddalenie i zasądzenie od skarżących kasacyjnie kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 Ppsa (Dz. U. 2019, poz. 2325 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W myśl art. 174 P.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Nie dopatrzywszy się w niniejszej sprawie żadnej z wyliczonych w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, będąc związany granicami skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do rozpatrzenia jej zarzutów. Przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które – zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną – zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 Ppsa, obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych (por. uchwała NSA z 26 października 2009 r., I OPS 10/09, opubl. ONSAiwsa 2010, nr 1, poz. 1).

Sprawa podlega rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym, ponieważ strona wnosząca skargę kasacyjną zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony nie zażądały, stosownie do art. 182 § 2 P.p.s.a., jej przeprowadzenia.

Stosownie do art. 184 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjna oddala skargę kasacyjną, gdy nie ma ona usprawiedliwionych podstaw, ale także i wtedy, gdy zaskarżone orzeczenie, mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. Ten ostatni przypadek, w ocenie Sądu w tym składzie, zachodzi w przedmiotowej sprawie.

Przechodząc do omówienia kontrolowanej sprawy w pierwszym rzędzie przypomnieć należy, iż przedmiotem niniejszej sprawy była decyzja wydana w nadzwyczajnym trybie postępowania administracyjnego - postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest nowym postępowaniem w stosunku do postępowania zwykłego, mającym odrębny przedmiot. O ile bowiem w postępowaniu zwykłym rozpoznaje się i rozstrzyga sprawę indywidualną w formie decyzji, to przedmiotem postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności jest ustalenie czy decyzja wydana w postępowaniu zwykłym została podjęta z kwalifikowanym naruszeniem prawa, którego rodzaje wylicza enumeratywnie art. 156 § 1 K.p.a. Ta odrębność postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ma znaczenie w sprawie dla ustalenia zakresu obowiązywania przepisów prawa materialnego dla wyznaczenia przymiotu strony.

Zauważyć dalej trzeba, iż choć nie zawsze musi zachodzić tożsamość między podmiotami w postępowaniu zwykłym i w postępowaniu, którego przedmiotem jest stwierdzenie nieważności decyzji, to w świetle art. 28 K.p.a. stroną w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji będzie każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy decyzja administracyjna, której żąda weryfikacji lub która jest przedmiotem weryfikacji w postępowaniu wszczętym z urzędu.

Co za tym idzie stroną postępowania nieważnościowego będzie zawsze każda strona postępowania głównego, w którym wydano wadliwą decyzję, z uwagi na to, że weryfikacja decyzji pod kątem kwalifikowanych wad prawnych dotykać będzie sfery interesu prawnego lub obowiązku takich podmiotów. W każdej sprawie dotyczącej stwierdzenia nieważności decyzji konieczne jednak może być także badanie, czyjego interesu prawnego lub obowiązku poza stronami postępowania głównego dotyczyć mogą skutki stwierdzenia nieważności decyzji, bowiem może zdarzyć się, że skutki stwierdzenia nieważności decyzji będą dotyczyły podmiotów, które nie brały udziału w postępowaniu głównym i podmioty takie staną się stronami postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej.

Z powyższego wynika, iż dla ustalenia czy G.T. jako właścicielowi działki nr [...] (powstałej w następstwie podziału istniejącej w dacie [...] listopada 2011 r. działki nr [...]), a znajdującej się w bezpośrednim sąsiedztwie działki inwestora objętej zmienionym pozwoleniem na budowę przysługiwał przymiot strony w postępowaniu dotyczącym stwierdzenia nieważności decyzji Starosty R. z [...] listopada 2011 r., zmieniającej decyzję tegoż organu z [...] stycznia 2011 r., zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę, w pierwszym rzędzie udzielić należy odpowiedzi na pytanie czy przymiot strony przysługiwał mu już w postępowaniu w przedmiocie zmiany pozwolenia na budowę, albowiem w takiej sytuacji, już tylko z tego tytułu będzie on miał interes prawny w sprawie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji, kończącej postępowanie, którego był stroną. Dopiero ewentualne ustalenie, iż G.T. jako właścicielowi działki nr [...] nie przysługiwał przymiot strony w postępowaniu w przedmiocie zmiany decyzji z [...] stycznia 2011 r., zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającą M.C. pozwolenia na budowę, rodzić zaś będzie konieczność badania, czy posiada on wynikający z określonych przepisów prawa materialnego interes prawny w stwierdzeniu nieważności decyzji zmieniającej pozwolenia na budowę, mimo że nie był stroną postępowania w przedmiocie zmiany pozwolenia na budowę.

Poszukując odpowiedzi na pytanie czy G.T. jako właścicielowi działki nr [...] przysługiwał przymiot strony w postępowaniu zakończonym decyzją z [...] listopada 2011 r. w pierwszym rzędzie zauważyć należy, iż nie ma tym zakresie zasadniczego znaczenia okoliczności, iż był on wskazywany zarówno w tej decyzji, jak i w decyzji zmienianej z [...] stycznia 2011 r. jako strona postępowania, a decyzje te były mu doręczane.

Posiadanie przymiotu strony postępowania administracyjnego ma bowiem w świetle art. 28 K.p.a. charakter obiektywny i nie jest zależne od uznania organu, czy też podejmowanych przez niego czynności procesowych, lecz tylko i wyłącznie od posiadania obiektywnie istniejącego interesu prawnego w rozstrzygnięciu sprawy.

Co za tym idzie procedujące w sprawie wniosku G.T. o stwierdzenie nieważności decyzji z [...] listopada 2011 r. organy winny samodzielnie ocenić czy decyzja ta dotyczyła jego interesu prawnego lub obowiązku i co za tym idzie czy przysługiwał mu przymiot strony w tej sprawie.

Próbę takową podjął Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego jednakże dokonał w jej ramach wadliwej oceny spowodowanej, tak błędną wykładnią zastosowanych w sprawie przepisów, jak i błędnymi ustaleniami faktycznymi, nie uwzględniającymi całokształtu sprawy wynikającego z dokumentów zgromadzonych w toku postępowania.

Zauważyć bowiem trzeba, iż przesłanki przyznania jednostce statusu strony wyznacza art. 28 K.p.a. stanowiąc, że stroną w sprawie jest każdy, kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Norma art. 28 K.p.a. statuując, że stroną jest każdy, kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny nie zawiera normy prawnej samoistnej, a wymaga zastosowania łącznie z normą materialnego prawa administracyjnego, która jest podstawą do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, w której jednostka żąda udzielenia jej ochrony prawnej przez jej rozstrzygnięcie na drodze prawa, a następnie na drodze prawa poddania weryfikacji. W sprawach pozwolenia na budowę normą prawną wyznaczającą interes prawny jest art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, który stanowi, że stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Dla ustalenia obszaru oddziaływania obiektu podstawą jest art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego stanowiący, że ilekroć w ustawie jest mowa o obszarze oddziaływania obiektu - należy przez to rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu, w tym zabudowy tego terenu.

Pamiętać jednakże należy, iż decyzja stwierdzenia nieważności, której G.T. żąda, dotyczyła nie udzielenia pozwolenia na budowę, lecz jego zmiany i wydana została na podstawie art. 36a ust. 1 Prawa budowlanego, zgodnie z którym istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę jest dopuszczalne tylko po uzyskaniu decyzji o zmianie pozwolenia na budowę.

Zauważyć w tym miejscu trzeba, iż decyzja zmieniająca pierwotne pozwolenie na budowę stanowi nowy akt administracyjny. Postępowanie w sprawie o zmianę pozwolenia na budowę w trybie art. 36a ust. 1 Prawa budowlanego nie stanowi kontynuacji postępowania w sprawie o pozwolenie na budowę, lecz jest odrębnym postępowaniem, choć między wymienionymi rozstrzygnięciami zachodzą powiązania treściowe (merytoryczne).

Wydanie decyzji zmieniającej decyzję o pozwoleniu na budowę nie eliminuje z obrotu prawnego decyzji udzielającej pozwolenia, lecz powoduje, iż decyzja o pozwoleniu na budowę (pierwotna) przestaje obowiązywać w części obejmującej zmiany (chociaż formalnie nie jest uchylana), a w tej części w jej miejsce wchodzi, tj. zaczyna obowiązywać, nowa decyzja (zmieniająca), która w zależności od zakresu wnioskowanych przez inwestora zmian skonsumuje (wchłonie) postanowienia decyzji pierwotnej bądź całkowicie je zmieni lub też, uwzględniając postanowienia decyzji pierwotnej, rozszerzy je o inne nowe elementy. Jednocześnie z datą wydania decyzji o pozwoleniu zamiennym inwestor nie może samodzielnie, bez uzyskania nowej decyzji w trybie art. 36a, powrócić do poprzedniego projektu budowlanego, zawartego w pierwotnym pozwoleniu na budowę, lecz może je realizować wyłącznie w formie zmienionej

W konsekwencji organ administracji publicznej wydający decyzję o zmianie pozwolenia na budowę musi ponownie określić krąg podmiotów legitymujących się przymiotem strony. Nie może on poprzestać wyłącznie na przejęciu ustaleń poczynionych w toku postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę.

Przy czynieniu tych ustaleń nie można jednak zapominać, iż procedura zmiany pozwolenia na budowę dotyczy obiektu budowlanego jako pewnej całości.

Powyższe oznacza, iż ustalając krąg stron postępowania w przedmiocie zmiany decyzji ostatecznej o pozwoleniu na budowę organ winien uwzględnić obszar oddziaływania obiektu budowlanego jako całości, jednakże w kształcie wynikającym ze zmian jakie w stosunku do pierwotnego projektu zamierza wprowadzić inwestor.

Inaczej rzecz ujmując stronami w postępowaniu w przedmiocie zmiany pozwolenia na budowę będą właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu w kształcie w jakim ma on zostać zrealizowany w wyniku wprowadzonych zmian, a nie jedynie w obszarze oddziaływania tych zmian.

Za przyjęciem takiej wykładni przemawia przede wszystkim okoliczność, iż ustawodawca posługuje się w art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego wyrażeniem "obszar oddziaływania obiektu", a nie "obszar oddziaływania wprowadzonych w projekcie zmian".

Nadto wskazać należy, iż zgodnie z art. 36a ust. 3 Prawa budowlanego w postępowaniu w sprawie zmiany pozwolenia na budowę przepisy art. 32–35 stosuje się odpowiednio do zakresu tej zmiany. Oznacza to, że czynności wskazane w tych przepisach są wykonywane w zakresie uzasadnionym wnioskowaną przez inwestora zmianą. Inwestor dołącza do wniosku o zmianę pozwolenia na budowę tylko te dokumenty, których dane uległy dezaktualizacji na skutek proponowanego przez niego odstąpienia, a organ dokonuje ich oceny, nie badając tych elementów wydanego wcześniej pozwolenia na budowę, których to odstąpienie nie dotyczy.

Z treści art. 36a ust. 3 Prawa budowlanego a contrario wynika jednak także, iż nie daje on podstaw do odpowiedniego, czy zmodyfikowanego stosowania w tym postępowaniu art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, co oznacza, iż przepis ten dla określenia kręgu stron postępowania stosuje się bezpośrednio i bez modyfikacji polegających na ograniczaniu go do obszaru oddziaływania wprowadzanych zmian.

Nie budzi wreszcie wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, że w postępowaniu o zmianę pozwolenia na budowę przymiot strony mają także wszystkie te podmioty, które były stronami postępowania w sprawie pozwolenia na budowę, jeżeli w dalszym ciągu znajdują się w kręgu podmiotów wymienionych w art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego to jest dysponują tytułem prawnym do nieruchomości, wskazanych w tym przepisie. Skoro, bowiem pierwotna decyzja oddziaływała na sferę ich interesu prawnego, to wpływ na nią będzie miała również zmiana tej decyzji. Zmiana pozwolenia na budowę w trybie art. 36a ust. 1 i 3 Prawa budowlanego, jako ingerująca w prawa przyznane stronom decyzją pierwotną i oddziałująca w ten sposób na sferę ich interesu prawnego, powinna być, zatem poprzedzona postępowaniem przeprowadzonym z udziałem wszystkich tych podmiotów.

Za przyjęciem powyższej wykładni przemawiają względy natury celowościowej, albowiem redukuje ona ryzyko nadużyć polegających na eliminowaniu z postępowania w przedmiocie zmiany pozwolenia budowlanego sąsiadów inwestycji, która zostanie przecież ostatecznie zrealizowana w kształcie odpowiadającym pierwotnemu pozwoleniu zmodyfikowanemu o wprowadzone zmiany i w takim kształcie oddziaływać potencjalnie będzie na nieruchomości sąsiednie.

Co za tym idzie za błędny uznać należy pogląd prawny wyrażony tak w uzasadnieniu decyzji GINB, jak i w uzasadnieniu skargi kasacyjnej organu, iż legitymację procesową w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 36a ust. 1 Prawa budowlanego będą mieli właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania przedmiotowych zmian, o ile zmiany te będą wprowadzały ograniczenia lub uciążliwości w zgodnym z prawem zagospodarowaniu ich nieruchomości.

Już tylko powyższa okoliczność samodzielnie uzasadniała uchylenie zaskarżonej decyzji organu odwoławczego ze względu na naruszenie – aczkolwiek w sposób inny niż przyjęty przez Sąd I instancji – poprzez błędną wykładnię art. 28 K.p.a. w zw. z art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego i w następstwie tego niewłaściwe zastosowanie oraz ze względu na naruszenie przepisów postępowania – art. 77 §1 K.p.a. poprzez brak wyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności sprawy, to jest brak ustalenia obszaru oddziaływania obiektu budowlanego w kształcie wynikającym ze zmiany udzielonego pozwolenia na budowę i ograniczenia swoich ustaleń jedynie do obszaru oddziaływania wprowadzonych do tego projektu decyzją z [...] listopada 2011 r. zmian.

W dalszej kolejności stwierdzić należy, iż niezależnie od powyższych rozważań w świetle zgromadzonego w przedstawionych sądowi aktach administracyjnych materiału dowodowego nie budzi wątpliwości, iż G.T. jako właścicielowi działki nr [...] przysługiwał przymiot strony w postępowaniu w przedmiocie zmiany decyzji o pozwoleniu na budowę i co za tym idzie przysługiwał mu on także w postępowaniu w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty R. z [...] listopada 2011 r.

Zauważyć bowiem trzeba, iż pierwotna decyzja z Starosty R. z [...] stycznia 2011 r. zatwierdzała projekt budowlany i udzielała M.C. pozwolenia na budowę budynku pawilonu handlowego wraz z urządzeniami budowlanymi, w tym m. in. instalacje wewnętrzne w budynku: gazowa, wodno-kanalizacyjna i elektryczna z częścią doziemną instalacji oraz przyłącza: wodociągowe i kanalizacji sanitarnej z bezodpływowym zbiornikiem na ścieki sanitarne, a także dojazd, miejsca postojowe, plac manewrowy, zjazdu publicznego z drogi powiatowej / działki nr ewid. [...] na działkach o nr ew.: [...],[...],[...],[...].

W zatwierdzonym pierwotnym projekcie budowlanym przewidziano lokalizację budynku o określonych gabarytach w odległości 4,5 metra od granicy niezabudowanej działki G.T. noszącej ówcześnie numer [...]. Nieruchomość G.T. niewątpliwie znajdowała się w obszarze oddziaływania tego obiektu, albowiem jego wzniesienie wprowadziło ograniczenia w jej zagospodarowaniu, w tym zabudowie wiążące się chociażby z koniecznością uwzględniania w przyszłości wymogów wynikających z § 13 czy też § 60 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002r. Nr 75, poz. 690 ze zm., dalej rozporządzenia w sprawie warunków technicznych).

Decyzja z [...] listopada 2011 r. poza omówionymi przez GINB zmianami dotyczącymi zwiększenia powierzchni placu manewrowego z 428,0 m2 na 459,2 m2, ograniczenia liczby miejsc parkingowych z 10 na 9, zmiany lokalizacji bezodpływowego zbiornika na ścieki z przyłączem kanalizacji sanitarnej dotyczyła nadto podniesienia niwelety posadzki budynku, a w konsekwencji budowy podjazdu dla klientów i schodów wejściowych do zaplecza.

Zauważyć w tym miejscu trzeba, iż podniesienie niwelety posadzki budynku z pierwotnej wielkości wskazanej w projekcie zagospodarowania działki wynoszącej 239,83 na wskazaną w projekcie zamiennym wielkość 239,95 m stanowiło zmianę rzędnej posadowienia obiektu, którego dotyczyło pozwolenie na budowę polegającą na podniesieniu tego parametru o 12 cm. To względem tej rzędnej, określanej we wniosku o zmianę decyzji o pozwoleniu na budowę i w projekcie zamiennym jako niweleta posadzki budynku określone bowiem zostały wymiary wysokościowe projektowanego budynku.

Jest to o tyle istotne, iż jak wynika z zatwierdzonego projektu budowlanego (s. 8 projektu) już w celu posadowienia obiektu na pierwotnej rzędnej należało nawieźć ziemię, aby uzyskać wymaganą rzędną. Powyższe oznacza, iż zatwierdzenie w ramach zmiany pozwolenia na budowę projektu przyjmującego wyższą rzędną posadowienia obiektu zwiększało zakres niezbędnych do przeprowadzenia robót ziemnych, w tym ilość koniecznej do nawiezienia ziemi i co za tym idzie podniesienia powierzchni działki inwestycyjnej względem działek sąsiednich. Takie wyniesienie terenu w miejscu posadowienia budynku, dodatkowo zwiększone w następstwie zmiany decyzji udzielającej pozwolenia na budowę potencjalnie mogło wpłynąć na stosunki wodne na gruncie, w tym działce sąsiedniej i co za tym idzie uzasadniało uznanie, iż w tego rodzaju sprawie przymiot strony służy właścicielowi nieruchomości bezpośrednio sąsiadującej z obszarem inwestycji.

Zauważyć bowiem trzeba, iż do przepisów odrębnych, w rozumieniu art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, należą nie tylko przepisy rozporządzeń określających warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Przy ustalaniu kręgu stron w sprawie pozwolenia na budowę uwzględnić wszelkie oddziaływanie na nieruchomości sąsiednie, które w świetle prawa powszechnie obowiązującego może oznaczać ograniczenie właścicieli w realizacji uprawnień związanych z zagospodarowaniem, czy wykorzystaniem gruntów, do których przysługuje im tytuł prawny (por. m.in. wyroki NSA z 13 stycznia 2016 r., sygn. II OSK 1156/14; z 6 grudnia 2017 r., sygn. II OSK 594/16; z 31 stycznia 2018 r., sygn. II OSK 1572/17, te i pozostałe powoływane w niniejszym uzasadnieniu orzeczenia dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Ocena wpływu konkretnej inwestycji na sąsiedni obszar obejmuje szereg zagadnień związanych z oddziaływaniem projektowanego obiektu na znajdujące się w sąsiedztwie nieruchomości, co należy oceniać w kontekście prawa publicznego (np. przepisy z zakresu ochrony środowiska, zagospodarowania przestrzennego, prawa wodnego), ale też cywilnego w zakresie ochrony prawa własności, a przez ograniczenie możliwości zagospodarowania działki sąsiedniej należy rozumieć także utrudnienia w korzystaniu z nieruchomości zgodnie z jej przeznaczeniem (zob. wyroki NSA z 8 czerwca 2011 r., sygn. II OSK 1296, z 28 marca 2007 r., sygn. II OSK 208/06, z 26 czerwca 2012 r., sygn. II OSK 1613/11). Wynikające z art. 140 Kodeksu cywilnego uprawnienie do korzystania z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem jej prawa, jest bowiem takim uzasadnionym interesem osoby trzeciej o jakim mowa w art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego (por. wyroki NSA z 18 kwietnia 2019 r., II OSK 1509/17, z 4 kwietnia 2019 r., II OSK 1268/17).

Podkreślić należy, iż w procesie ustalania obszaru oddziaływania nie chodzi o wykazanie (przesądzenie) negatywnego wpływu projektowanego obiektu na znajdujące się w otoczeniu nieruchomości, w tym obiekty budowlane na tych nieruchomościach, ale o realną możliwość spowodowania szkodliwego oddziaływania inwestycji na otoczenie (zob. wyroki NSA z 12 kwietnia 2011 r., sygn. II OSK 644/10; z 21 grudnia 2016 r., sygn. II OSK 827/15).

Samo zaś stwierdzenie możliwości spowodowania szkodliwego oddziaływania inwestycji na otoczenie stanowi podstawę do uznania właściciela, użytkownika wieczystego lub zarządcę nieruchomości w otoczeniu projektowanego obiektu za stronę postępowania w sprawie pozwolenia na budowę. Już tylko sama potencjalna możliwość spowodowania szkodliwego oddziaływania inwestycji na nieruchomości sąsiednie jest wystarczającą przesłanką do uzyskania przymiotu strony w postępowaniu o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę (np. wyroki NSA z 19 grudnia 2018 r., sygn. II OSK 236/17; z 31 stycznia 2018 r., sygn. II OSK 1572/17,; z 17 maja 2017 r., sygn. II OSK 2347/15).

O istnieniu legitymacji czynnej uprawniającej do uczestnictwa w postępowaniu w charakterze strony decydują zatem okoliczności konkretnej sprawy, a samo zachowanie warunków technicznych jeszcze nie oznacza, że oddziaływanie projektowanego obiektu nie wykracza poza nieruchomość inwestora. Obszar oddziaływania obiektu nie może być tak rozumiany, że w praktyce stanowi barierę dla podmiotów posiadających nieruchomości w otoczeniu projektowanego obiektu, a którym odmawia się przymiotu strony w postępowaniu tylko z tego powodu, że rozwiązania projektowe, zdaniem projektanta i organu administracji, są zgodne z przepisami (zob. wyrok NSA z 22 marca 2019 r., sygn. II OSK 1042/17).

Zarówno w świetle regulacji obowiązujących w dacie wydawania decyzji w przedmiocie zmiany pozwolenia na budowę (w art. 29 ust. 1 Prawa wodnego z 2001 r.), jak i w dacie orzekania w kontrolowanej sprawie przez GINB (art. 234 ust. 1 pkt 1 Prawa wodnego z 2017 r.) nie może budzić wątpliwości, iż właściciel nieruchomości posiada prawnie chroniony interes wyrażający się w tym, by właściciele nieruchomości sąsiednich nie zmieniali, ze szkodą dla jego nieruchomości, stosunków wodnych na gruncie, w tym w szczególności kierunku i natężenia odpływu wód opadowych lub roztopowych, a takowe niebezpieczeństwo niewątpliwie rodzi tak podniesienie powierzchni nieruchomości zabudowywanej w projekcie w pierwotnym kształcie, jak i zwiększenie wielkości tego wyniesienia w wyniku zmiany zatwierdzonego projektu.

Jednocześnie podkreślić trzeba, że wobec braku zmiany pozostałych parametrów obiektu, w tym wysokości kondygnacji oraz geometrii dachu, powodowało, iż budynek objęty zmienionym pozwoleniem na budowę, względem powierzchni działki G.T. osiągnął większą wysokość, bowiem posadowiony został wyżej, co zmieniło parametry związane z zacienianiem działki sąsiedniej i również mogło mieć wpływ na ograniczenia w jej przyszłym zagospodarowaniu, w tym zabudowie. Wskazane już wyżej przepisy § 13 i § 60 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych także uznać zatem należy za wprowadzające związane z objętym zmienionym pozwoleniem na budowę obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu, w tym zabudowie działki sąsiedniej.

Podsumowując tą część rozważań stwierdzić należy, iż skoro przedmiotowa inwestycja objęta zatwierdzonym projektem budowlanym i udzielonym pozwoleniem na budowę polegała na zmianie ukształtowania terenu działki budowlanej graniczącej z nieruchomością G.T. i tego jej elementu dotyczyły także zmiany wprowadzone decyzją z [...] listopada 2011 r., to oczywistym jawi się, że G.T. prawidłowo uznawany był za stronę tak postępowania w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę i następnie jego zmiany i co za tym idzie winien być uznawany także za stronę postępowania nieważnościowego dotyczącego tej decyzji, chociażby po to by w umożliwić mu procesową weryfikację twierdzeń co do zaistnienia rażącego naruszenia prawa przy wydaniu decyzji [...] listopada 2011 r.

Powyższe przesądza o bezzasadności zgłoszonych w skardze kasacyjnej GINB zarzutów dotyczących naruszenia przez Sąd I instancji przepisów art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 K.p.a. oraz art. 28 K.p.a. i art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego oraz art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, a także zgłoszonego w skardze kasacyjnej M.C. i C.C. zarzutu naruszenia art. 28 K.p.a., albowiem jak wykazano powyżej do naruszenia wskazanych powyżej przepisów przez orzekającego jako organ II instancji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego doszło, aczkolwiek naruszenie to polegało na innego rodzaju błędach niż wskazane przez Sąd I instancji.

Odnosząc się do pozostałych zgłoszonych w skargach kasacyjnych zarzutów wskazać należy, iż choć były one trafne, to jednak nie mogły okazać się skuteczne ze względu na to, iż zaskarżony wyrok mimo wadliwego uzasadnienia odpowiadał prawu.

Przed omówieniem tych zarzutów w pierwszym rzędzie wskazać należy, iż związanie granicami skargi kasacyjnej dotyczy związania przytoczonymi podstawami kasacyjnymi, rozumianymi jako wskazanie przepisów prawa, które - zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną - zostały naruszone przez sąd pierwszej instancji, nie obejmuje jednak związania uzasadnieniem podstaw kasacyjnych (por. wyroki NSA z 8 listopada 2016 r. sygn. II OSK 2671/15; z 8 kwietnia 2016 r. sygn. I OSK 1758/14; z 7 października 2014 r. sygn. II OSK 760/13; z 28 maja 2013 r. sygn. II OSK 568/13; z 23 maja 2013 r. sygn. II OSK 210/12). Oznacza to, że sąd może uwzględnić powołany w skardze kasacyjnej zarzut, opierając się na argumentach nieprzytoczonych przez stronę skarżącą (por. wyrok NSA z 15 marca 2012 r. sygn. II OSK 2562/10, publ. ONSAiwsa 2013/1/8).

Powyższe jest o tyle istotne, iż trafnym okazał się zgłoszony w skardze kasacyjnej M.C. i C.C. zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 134 § 1 P.p.s.a., aczkolwiek nie z powodów, które w uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono.

Przypomnieć w tym miejscu trzeba, iż zgodnie z tym przepisem sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Z kolei art. 135 P.p.s.a. stanowi, że Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.

W obu zacytowanych przepisach pojawia się pojęcie "granic sprawy", które w sposób wiążący zakreślają sądowi administracyjnemu również granice wyrokowania.

W przypadku rozpoznawania skargi na decyzję organu odwoławczego uchylającą decyzję merytoryczną organu I instancji i umarzającą postępowanie przed tym organem z uwagi na brak legitymacji po stronie osoby występującej o wszczęcie postępowania administracyjnego na wniosek (w kontrolowanej sprawie postępowania nieważnościowego), przedmiotem zaskarżenia jest decyzja organu wyższego stopnia o charakterze formalnym, stwierdzająca, że podanie inicjujące postępowanie wniosła osoba nieuprawniona. Jeżeli przedmiotem kontroli sądu administracyjnego jest tego rodzaju decyzja organu odwoławczego o charakterze formalnym, to granice sprawy sądowoadministracyjnej wyznacza zakwestionowane rozstrzygniecie organu wyższego stopnia, a nie materialnoprawny stosunek prawa administracyjnego kształtowany decyzją organu pierwszej instancji.

Z powyższego wynika, że w takiej sytuacji procesowej nie jest dopuszczalne kontrolowanie przez wojewódzki sąd administracyjny decyzji organu I instancji i dokonywanie ocen czy w sprawie kontrolowanej w postępowaniu nieważnościowym faktycznie zaistniały wskazywane przez organ I instancji naruszenia prawa materialnego, stanowiące przesłankę dla stwierdzenia nieważności decyzji, albowiem stanowiłoby to niedopuszczalne "wyjście" poza granice sprawy i naruszenie art. 134 § 1 P.p.s.a. W tej sytuacji sąd administracyjny dokonałby bowiem w istocie kontroli decyzji administracyjnej organu I instancji i zastąpiłby w tym zakresie organ odwoławczy, który wydając decyzję o charakterze wyłącznie procesowym, w ogóle nie badał czy w sprawie zaistniały przesłanki dla stwierdzenia nieważności kwestionowanej przez wnioskodawcę decyzji.

Taka niedopuszczalna sytuacja zaistniała zaś w kontrolowanej sprawie, gdzie WSA w Warszawie orzekając w przedmiocie skargi na decyzję GINB uchylającą decyzję zaskarżoną odwołaniem i umarzającą postępowaniem pierwszej instancji dokonał oceny prawidłowości decyzji Wojewody [...] z [...] listopada 2018 r. oraz oceny zgodności z prawem decyzji, której dotyczył wniosek strony o stwierdzenie nieważności wskazując, że inwestor nie uzyskał przed zatwierdzeniem zamiennego projektu budowlanego i ostatecznego pozwolenia na budowę wymaganej stosownie do art. 88l ust. 2 Prawa wodnego z 2001 r. decyzji dyrektora regionalnego zarządu gospodarki wodnej o zwolnieniu od zakazów ustanowionych w art. 88l ust. 1 tej samej ustawy oraz, że rację ma Skarżący podnosząc naruszenie przepisów Prawa wodnego, do jakiego niewątpliwie doszło w sprawie.

W ten sposób Sąd I instancji orzekając w sprawie skargi na decyzję umarzającą postępowanie w przedmiocie wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji z [...] listopada 2011 r. dokonał zatem wiążących ocen prawnych dotyczących prawidłowości nie zaskarżonego rozstrzygnięcia w przedmiocie umorzenia postępowania nieważnościowego, lecz decyzji, której dotyczył wniosek o stwierdzenie nieważności do czego orzekając w granicach sprawy wyzancoznych przedmiotem zaskarżonej decyzji GINB nie był uprawniony.

Powyższe uchybienie Sądu I instancji wiązało się z kolejnym błędem jakim było wywiedzenie interesu prawnego G.T. w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji z [...] listopada 2011 r. ze stwierdzonego naruszenia przepisów Prawa wodnego z 2001 r., w tym w szczególności z naruszenia art. 88l ust. 1 i 2 tej ustawy, podczas gdy ewentualne naruszenie przez kwestionowaną w postępowaniu nieważnościowym decyzję przepisów prawa nie tylko nie stanowi przesłanki dla oceny, czy określonemu podmiotowi przysługuje przymiot strony postępowania, lecz jest wręcz w tym zakresie okolicznością nieistotną prawnie.

Zasadny okazał się także zgłoszony w skardze kasacyjnej GINB zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 107 § 3 K.p.a., nie mógł on jednakże okazać się skuteczny wobec braku wpływu tego naruszenia na treść rozstrzygnięcia rozumianego jako sentencja zaskarżonego wyroku. Nie można podzielić bowiem stanowiska Sądu I instancji jakoby GINB naruszył art. 107 § 3 K.p.a. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji spełnia wszystkie wymogi określone w tym przepisie, a jej wadliwość nie wynikała z braku wskazania, względnie wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia, czy też braku wskazania faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, lecz na błędnym przyjęciu określonej wykładni przepisów prawa materialnego dotyczących wyznaczenia kręgu stron postępowania oraz będącym skutkiem tego uchybienia wadliwym przyjęciu zakresu wymagających rozważenia istotnych prawnie okoliczności faktycznych sprawy.

Odnośnie zarzutu zawartego w skardze kasacyjnej GINB, sprowadzającego się do zakwestionowania, stanowiska Sądu I instancji, iż interes prawny G.T. w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty R. z [...] listopada 2011 r. może być wywodzony z przepisów ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne, między innymi art. 29 ust. 1 pkt 1 i 2 i ust. 2 oraz art. 40 ust. 1 pkt 3 tej ustawy, albowiem w czasie orzekania w postępowaniu nieważnościowym obowiązywała już ustawa z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2017 poz. 1566 ze zm.), a nie Prawo wodne z 2001 r. zauważyć należy, iż nie mógł on okazać się skuteczny chociażby z tego powodu, iż jak wskazano w samej skardze kasacyjnej aktualnie obowiązująca ustawa zawiera w swojej treści regulacje odpowiadające przepisom wskazanym przez Sąd I instancji.

Niezależnie od powyższego zauważyć należy, iż wyrażone w tym zakresie stanowisko autora skargi kasacyjnej nie zasługuje na aprobatę, albowiem oceny czy dany podmiot jest stroną, a tym samym: czy może skutecznie wnioskować o wszczęcie postępowania nieważnościowego, dokonuje się w pierwszej kolejności według przepisów aktualnych na dzień orzekania w przedmiocie wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji. Pojęcie "strony" stanowi zasadniczo kategorię z dziedziny prawa materialnego, jedynie zdefiniowaną w ustawie procesowej – stroną jest podmiot, który dysponuje interesem prawnym, a więc zasadniczo interesem opartym na normie prawa materialnego (por. A. Gill, Sytuacja procesowa strony w ogólnym postępowaniu administracyjnym i postępowaniach wyjątkowych, Wrocław 2010, s. 19). W konsekwencji także przy rozstrzyganiu tej kwestii znajduje zastosowanie ogólna zasada, w myśl której w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji bierze się pod uwagę stan prawny obowiązujący w dacie wydania kontrolowanej decyzji (por. wyroki NSA: z 28 listopada 1997 r., sygn. III SA 1134/96, ONSA 1998, nr 2, poz. 101; z 22 marca 2012 r., sygn. II OSK 20/11 oraz z 23 kwietnia 2013 r., sygn. I OSK 2073/11).

Powyższe nie wyklucza potencjalnie możliwej sytuacji, iż zmiana przepisów prawa materialnego zaistniała po dacie wydania decyzji kontrolowanej w postępowaniu niewżnościowym spowodować może - na przykład poprzez wprowadzenie nowych, albo dalej idących ograniczeń w możliwości zagospodarowania sąsiednich nieruchomości - rozszerzenie kręgu osób, których interesu prawnego decyzja ta dotyczy, co skutkować będzie uzyskaniem przez nie przymiotu strony w postępowaniu nieważnościowym, mimo nieposiadania go w pierwotnym postępowaniu zwykłym. Przykładem tego rodzaju następstw wprowadzenia nowej regulacji, rozszerzającej ograniczenia w zagospodarowaniu (zabudowie) nieruchomości sąsiednich (a więc także obszar oddziaływania obiektów objętych pozwoleniem na budowę), było chociażby sytuacja zaistniała po wejściu w życie ustawy z dnia 20 maja 2016 r. o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych (Dz. U. poz. 961).

Podkreślić jednakże należy, iż potrzeba uwzględniania przy ustalaniu kręgu stron postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności pozwolenia na budowę także przepisów prawa materialnego obowiązujących w dacie rozpoznawania wniosku o stwierdzenie nieważności, nie oznacza niedopuszczalności uwzględniania w tym zakresie stanu prawnego obowiązującego w dacie wydania kontrolowanej decyzji.

Jedynie na marginesie powyższych rozważań o charakterze zasadniczym zauważyć jednak należy, iż Sąd I instancji mimo powołania się na art. 29 ust 2 Prawa wodnego z 2001 r. nie wyjaśnił w jaki sposób przepis ten, stanowiący, że na właścicielu gruntu ciąży obowiązek usunięcia przeszkód oraz zmian w odpływie wody, powstałych na jego gruncie wskutek przypadku lub działania osób trzecich, ze szkodą dla gruntów sąsiednich, wpływa na ocenę posiadania przymiotu strony w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę, przez właściciela nieruchomości sąsiedniej względem nieruchomości, na której zrealizowana ma zostać inwestycja, co jednakże nie miało wpływu na treść rozstrzygnięcia.

Podsumowując stwierdzić należy, iż zaskarżony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie mimo częściowo wadliwego uzasadnienia odpowiadał prawu, co uzasadniało oddalenie skargi kasacyjnej na podstawie art. 184 P.p.s.a.

Jednocześnie wskazać należy, iż na podstawie art. 190 P.p.s.a. w zw. z art. 153 P.p.s.a. wiążąca staje się ocena prawna wyrażona w niniejszym uzasadnieniu w zakresie w jakim zmieniają i eliminują one oceny zawarte w zaskarżonym wyroku Sądu I instancji.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 P.p.s.a., art. 205 § 2 P.p.s.a. w zw. z art. 207 § 1 P.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych, zgodnie z uchwałą składu siedmiu sędziów NSA z 19 listopada 2012 r., sygn. II FPS 4/12, wskazującą, że stanowią one podstawę do zasądzenia zwrotu kosztów za wniesienie sporządzonej przez profesjonalnego pełnomocnika odpowiedzi na skargę kasacyjną.

Odpowiedzi na skargę kasacyjną sporządzone zostały w terminie określonym w art. 179 P.p.s.a. przez profesjonalnego pełnomocnika, który reprezentował skarżącego G.T. także w postępowaniu przed Sądem I instancji.