Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 893/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2023-10-04 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 16 ust. 1 w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2022 poz 902
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.
article: art. 7, art. 77 par. 1 , art. 80
journal: Dz.U. 2022 poz 2000
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Radziszewska-Krupa, Sędzia WSA Izabela Głowacka-Klimas, Sędzia WSA Piotr Borowiecki (spr.), , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 4 października 2023 r. sprawy ze skargi J. J. na decyzję Prezesa Rządowego Centrum Legislacji z dnia [...] kwietnia 2023 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Prezesa Rządowego Centrum Legislacji na rzecz J. J. kwotę 200 zł (słownie: dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

I. Stan sprawy przedstawia się następująco:

1. Prezes Rządowego Centrum Legislacji (zwany dalej "Prezesem RCL") decyzją z [...] kwietnia 2023r. nr [...] odmówił J. J. (zwany dalej "Skarżącym") udostępnienia informacji publicznej przetworzonej w postaci udostępnienia listy zawierającej oznaczenia podmiotów, z którymi dotychczas Rządowe Centrum Legislacji (zwane dalej "RCL") zawarło umowy w ramach realizacji projektu pn.: "[...]".

W podstawie prawnej decyzji powołano się na art. 16 ust. 1, art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z 6 września 2001r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2022r., poz. 902, zwana dalej "u.d.i.p.") w związku z art. 104 ustawy z 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2022r., poz. 2000 ze zm., zwana dalej "k.p.a.").

Prezes RCL w uzasadnieniu decyzji wyjaśnił, że zawiadomił Skarżącego pismem z [...] marca 2023r., że ww. wniosek stanowi żądanie udostępnienia informacji publicznej przetworzonej w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., w związku z czym Skarżącego wezwano do wykazania, w terminie 7 dni od daty otrzymania wezwania, że żądane przez niego informacje publiczne są szczególnie istotne dla interesu publicznego, pod rygorem wydania decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej. Skarżący nie udzielił odpowiedzi na to wezwanie.

Prezes RCL wskazał, że w orzecznictwie na gruncie u.d.i.p. utrwalony jest pogląd, że informacja publiczna jest pewną wiadomością dotyczącą faktów, a wnioskiem o dostęp do informacji publicznej może być objęte pytanie o określone fakty. Faktem jest każda czynność i każde zachowanie organu wykonującego zadania publiczne podjęte w zakresie wykonywania takiego zadania (wyrok WSA w Krakowie z 31 października 2012r. sygn. akt II SA/Kr 1192/12, CBOSA).

Prezes RCL, odnosząc się do żądania udostępnienia informacji publicznej uznał, że sformułowano je bardzo szeroko (zgodnie z treścią wniosku lista ma dotyczyć wszystkich podmiotów, które zawarły jakiekolwiek umowy w ramach projektu pn.: "[...]", bez ich żadnej kategoryzacji pod względem przedmiotowym czy podmiotowym. RCL w ramach realizacji tego projektu zawiera szereg umów/porozumień z osobami fizycznymi, podmiotami prowadzącymi działalność gospodarczą, osobami prawnymi i jednostkami sektora finansów publicznych o różnym zakresie przedmiotowym. Zakresem wniosku są objęte zarówno umowy/porozumienia mające charakter merytoryczny, jak i te, które dotyczą ściśle technicznych aspektów projektu (np. obsługi organizacyjnej).

Prezes RCL zwrócił uwagę, że RCL nie prowadzi takiej listy oraz nie kataloguje umów, porozumień ani nie umieszcza ich w jednym zbiorze, ze względu na kryterium ich zawarcia w ramach realizacji projektu pn.: "[...]". Są one przechowywane i gromadzone łącznie z innymi umowami zawieranymi przez RCL. Nie nadaje się im specjalnych oznaczeń, w związku z ich zawarciem w ramach realizacji projektu pn.: "[...]". Czynności związane z przygotowaniem listy obejmowałyby wykonanie szeregu działań. W związku z tym konieczne byłoby: a) wyodrębnienie wszystkich umów zawartych w ramach realizacji projektu pn.: "[...]" b) ustalenie okresu, w którym ze względu na korelację czasową z ww. projektem zawarte przez RCL umowy mogły być zawarte w ramach realizacji projektu pn.: "[...]", c) dokonanie analizy treści wszystkich umów z tego okresu pod kątem wyodrębnienia do jednego zbioru tych umów, które odpowiadają kryterium określonemu we wniosku - czy są to umowy zawarte w ramach realizacji projektu pn.: "[...]", d) sporządzenie dokumentu żądanego przez Skarżącego - listy zawierającą oznaczenia podmiotów, z którymi dotychczas RCL zawarło umowy w ramach realizacji projektu pn.: "[...]. Realizacja wniosku wymagałaby więc zebrania i skatalogowania - w oparciu o analizę treści umów zawartych przez RCL - umów/porozumień odpowiadających wnioskowi zarówno pod względem podmiotowym (podmiotu/osoby, z którym daną umowę/porozumienie zawarto), jak i pod względem przedmiotowym (rodzaju zawartej umowy/porozumienia). Dopiero tak skatalogowane umowy/porozumienia byłyby podstawą do sporządzenia listy podmiotów, której żąda Skarżący, przy czym należałoby również ocenić, czy lista ta mogłaby być udostępniona w całości czy też w odniesieniu do niektórych pozycji listy zaszłyby okoliczności wskazane w art. 5 ust. 1 lub 2 u.d.i.p, co w konsekwencji prowadziłoby do wydania decyzji administracyjnych związanych z tymi przepisami.

W ocenie Prezesa RCL podjęcie tych czynności determinowałoby konieczność przeprowadzenia w różnych komórkach organizacyjnych RCL (które musiałyby być zaangażowane w obsługę wniosku) ponadstandardowych działań, zarówno analitycznych, jak i technicznych, wymagających znacznego dodatkowego nakładu pracy oraz użycia dodatkowych sił i środków, co spowodowałoby wytworzenie nowej jakościowo informacji. Taka informacja (przygotowana na wniosek Skarżącego lista podmiotów) byłaby informacją jakościowo nową, nieistniejącą dotąd w przyjętej treści i postaci, chociaż jej źródłem byłyby materiały znajdujące się w posiadaniu RCL. Powoduje to, że wniosek Skarżącego z [...] stycznia 2023r. należy uznać za wniosek o udostępnienie informacji przetworzonej i w związku z szerokim zakresem wniosku organ ma podstawy, aby wstępnie oszacować (precyzyjne nie jest możliwe bez dokładnej analizy treści umów/porozumień), że podlegający analizie zbiór, na podstawie którego miałaby zostać przygotowana lista, miałby znaczne rozmiary - obejmowałby wiele dokumentów, z których znaczna część byłaby dokumentami wielostronicowymi.

W świetle orzecznictwa sądów administracyjnych informacja publiczna przetworzona to taka informacja, która nie istnieje w kształcie objętym wnioskiem w momencie jego składania, a jej uzyskanie wymaga od podmiotu wykonania czynności analitycznych, organizacyjnych i intelektualnych w oparciu o posiadane już informacje proste (wyrok NSA z 30 września 2015r. sygn. akt I OSK 1746/14). Informacja przetworzona powstaje w następstwie działań wykraczających poza zakres podstawowych kompetencji podmiotu. Uzyskanie informacji żądanych przez wnioskodawcę nie zawsze należy utożsamiać z wytworzeniem informacji nowej, może natomiast wiązać się z przetworzeniem informacji posiadanych. Również szeroki zakres wniosku, wymagający zgromadzenia i przetworzenia znacznej ilości dokumentów, wpływa na uznanie informacji publicznej za informację przetworzoną. Informacja taka nie istniała bowiem w momencie wystąpienia o udostępnienie informacji publicznej (wyrok NSA 2 października 2014r. sygn. akt I OSK 140/14). NSA w wyroku z 9 grudnia 2021r. sygn. akt III OSK 4489/21 wskazał, że w pewnych przypadkach suma informacji prostych posiadanych przez organ może przekształcić się w informację przetworzoną, jeżeli ilość informacji prostych jest znaczna i angażuje środki oraz zasoby organu, konieczne dla jego prawidłowego funkcjonowania.

Prezes RCL - po przeanalizowaniu czynności, jakie powinien podjąć w celu realizacji wniosku, jak również po przeanalizowaniu aktualnego dorobku orzecznictwa - uznał, że żądana informacja stanowi informację przetworzoną i w związku z tym poinformował Skarżącego, że z uwagi na konieczność przetworzenia informacji niezbędne jest wykazanie szczególnie istotnego interesu publicznego, czego Skarżący nie uczynił. Powinność wykazania interesu publicznego spoczywa w głównej mierze na autorze wniosku o udzielenie informacji przetworzonej, w myśl zasady koniecznego współdziałania organu i podmiotu ubiegającego się o załatwienie sprawy w określony sposób (por. wyrok NSA z 5 marca 2015r. sygn. akt I OSK 865/14). Skarżący nie tylko nie wykazał interesu publicznego w uzyskaniu żądanych informacji, ale nawet nie próbował tego uczynić, pozostawiając wezwanie z [...] marca 2023r., bez odpowiedzi. Niewskazanie tej przesłanki przez Skarżącego nie oznacza, że organ jest całkowicie zwolniony z obowiązku jej badania. Prezes RCL wskazał więc, że pojęcie interesu publicznego jest pojęciem niedookreślonym i nieposiadającym definicji ustawowej. Ma ono jednak ugruntowany zakres pojęciowy wypracowany przez orzecznictwo sądowe oraz doktrynę prawa. Powszechnie przyjmuje się, że interes publiczny odnosi się do spraw związanych z funkcjonowaniem państwa oraz innych ciał publicznych, jako pewnej całości. Interes publiczny istnieje wówczas, gdy uzyskanie określonych informacji mogłoby mieć znaczenie z punktu widzenia funkcjonowania państwa. Orzecznictwo uznaje, że informacja publiczna przetworzona powinna być udostępniona jedynie wtedy, gdy jest to szczególnie istotne z punktu widzenia obiektywnie rozumianego interesu wielu niezindywidualizowanych podmiotów traktowanych jako jeden podmiot (zob. m.in. wyrok WSA w Warszawie z 17 maja 2005r. sygn. akt II SA/Wa 481/05, oraz wyrok WSA we Wrocławiu z 1 lipca 2008r. sygn. akt IV SA/Wr 63/08, CBOSA). Pojęcie interesu publicznego obejmuje interes ogółu (określonej wspólnoty), a nie jedynie interesy indywidualne, a każde działanie w interesie ogółu jako określonej wspólnoty publicznoprawnej jest działaniem w interesie publicznym, a wobec tego działanie "szczególnie istotne" musi charakteryzować się dodatkową kwalifikacją z punktu widzenia interesu ogółu (zob. wyrok NSA z 6 lutego 2015r. sygn. akt I OSK 583/14, CBOSA). Wyjątkowość tej kwalifikacji przejawia się w tym, że dla udostępnienia informacji publicznej przetworzonej nie tylko nie jest wystarczające stwierdzenie, że udostępnienie to uzasadnione jest interesem publicznym, a nawet, że jest ono dla tego interesu istotne, lecz konieczne jest stwierdzenie, że udostępnienie informacji przetworzonej jest szczególnie istotne dla interesu publicznego (zob. wyrok NSA z 12 czerwca 2014r. sygn. akt I OSK 2721/13, CBOSA, wyrok TK z 18 grudnia 2018r. sygn. akt SK 27/14, OTK ZU A/2019, poz. 5). Doktryna prawa opowiada się za tezą, że na gruncie przepisów o dostępie do informacji publicznej o istnieniu szczególnie istotnego interesu publicznego decyduje cel wykorzystania informacji, przedmiot informacji i osoba wnioskodawcy (M. Jaśkowska, Dostęp do informacji przetworzonej [w:] Sądownictwo administracyjne gwarantem wolności i praw obywatelskich 1980-2005, Warszawa 2005, str. 235-236). Skuteczne działanie w granicach interesu publicznego wiąże się z możliwością realnego wpływania na funkcjonowanie określonych instytucji państwa i ciał publicznych w szerokim znaczeniu. Przy ocenie interesu ma znaczenie również pozycja podmiotu żądającego udostępnienia informacji, a zwłaszcza realne możliwości przyszłego wykorzystania przez niego uzyskanych informacji (M. Jaśkowska, op. cit., str. 236). Takie podejście pozwala na zachowanie proporcji między prawem do informacji a ochroną przed nadużywaniem takiego prawa, które w przypadku przetworzenia informacji wiąże się z koniecznością podjęcia dodatkowych czynności przez podmiot zobowiązany, czego konsekwencją są koszty i czas niezbędny do sporządzenia informacji.

Zdaniem Prezesa RCL przetworzenie posiadanych informacji zgodnie z wnioskiem nie wypłynie na funkcjonowanie państwa, ani nie przyczyni się do lepszego funkcjonowania organu. RCL ma inny system gromadzenia i katalogowania umów, bardziej adekwatny w zakresie realizacji wielu różnorodnych zadań i obowiązków. Wytworzenie informacji na zamówienie Skarżącego, zgodnie z wnioskiem, nie przyczyniłoby się do lepszego funkcjonowania Organu, gdyż wytworzony zbiór podmiotów nie zostałyby wykorzystany w działalności RCL, ale miałby charakter jednorazowy. Brak jest więc szczególnie istotnego interesu publicznego dla wytworzenia i udostępnienia Skarżącemu żądanej informacji publicznej przetworzonej. Z tych też względów udzielenie informacji publicznej w zakresie wskazanym we wniosku nie może zostać zrealizowane.

2. Skarżący w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł o uchylenie ww. decyzji Prezesa RCL i zasądzenie od organu kosztów postępowania, według norm przepisanych, rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym, zarzucając naruszenie:

- art. 107 § 1 pkt 6 i § 3 w zw. z art. 8 i art. 11 k.p.a. - przez ich błędne zastosowanie, polegające na niewystarczającym uzasadnieniu decyzji;

- art. 19 ust. 2 Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych otwartego do podpisu w Nowym Jorku 19 grudnia 1966r. (Dz.U. z 1977r. Nr 38, poz. 167) - w zakresie, w jakim stanowi on o prawie do swobodnego wyrażania opinii, obejmującego swobodę poszukiwania, otrzymywania i rozpowszechniania wszelkich informacji i poglądów, bez względu na granice państwowe, ustnie, pismem lub drukiem, w postaci dzieła sztuki bądź w jakikolwiek inny sposób według własnego wyboru - przez jego niezastosowanie, a przez to prowadzenie postępowania w sposób uniemożliwiający uzyskanie wnioskowanej informacji, prowadzące do ograniczenia prawa do informacji;

- art. 10 ust. 1 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności sporządzonej w Rzymie 4 listopada 1950r., zmienionej następnie Protokołami nr 3, 5 i 8 oraz uzupełnionej Protokołem nr 2 (Dz.U. z 1993r. Nr 61, poz. 284 ze zm., zwana dalej "Konwencją") – w zakresie, w jakim z niej wynika, że każdemu przysługuje prawo do otrzymywania i przekazywania informacji, bez ingerencji władz publicznych i bez względu na granice państwowe - przez jego niezastosowanie, polegające na zaniechaniu udostępnienia informacji objętych wnioskiem oraz władcze ograniczenie prawa do informacji;

- art. 61 ust. 1 Konstytucji RP - przez jego niezastosowanie, polegające na nieudostępnieniu informacji publicznej na wniosek;

- art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. – przez jego błędne zastosowanie, polegające na uznaniu, że wnioskowane informacje stanowią informację publiczną przetworzoną.

Skarżący w uzasadnieniu rozwinął szerzej zarzuty skargi. Wskazał m.in., że Prezes RCL błędnie zakwalifikował żądaną informację jako przetworzoną, powołując się na konieczność wyszukania i analizy dokumentów. Wbrew stanowisku Prezesa RCL, odszukanie żądanych informacji i ich ewentualne przygotowanie, w tym dokonanie anonimizacji nie powoduje powstania jakościowo nowej informacji. Są to czynności typowe, konieczne przy realizacji każdego wniosku o udostępnienie informacji. Nie wymagają one zaangażowania intelektualnego, czy analitycznego, ale mają charakter wyłącznie techniczny, zwłaszcza, że projekt znajduje się cały czas w fazie realizacji RCL, w związku z czym dysponuje on na bieżąco informacjami, z kim zawiera w toku jego realizacji umowy.

Przedmiotem wniosku jest informacja prosta, podlegająca udostępnieniu bez konieczności wykazania szczególnie istotnego interesu publicznego. Proces wyszukania i przygotowania informacji może doprowadzić jedynie do jej przekształcenia, a nie przetworzenia. Pracochłonność i koszty udostępnienia informacji nie mają znaczenia podczas kwalifikacji informacji. Mogą one co najwyżej doprowadzić do nałożenia stosownej opłaty odpowiadającej wysokości poniesionych dodatkowych kosztów. W szczególnych i wyjątkowych przypadkach konieczny do nakład pracy powoduje kwalifikację żądanej informacji jako przetworzonej, ale okoliczności tej prawidłowo nie wykazał Prezes RCL. Z uwagi na prawnoczłowieczy charakter prawa do informacji niewątpliwą zasadą jest domniemanie jej udostępnienia na wniosek osoby zainteresowanej. Zasadą jest także, że samo odszukanie i anonimizacja dokumentacji nie stanowi o przetworzeniu, a jedynie o przekształceniu danej informacji. Decyzja Prezesa RCL przełamuje, dwie powyższe zasady. Jej uzasadnienie, z uwagi na zapewnienie realizacji zasad ogólnych postępowania administracyjnego, powinno być szczególnie dokładne i wyczerpujące, ale jest pozbawione odpowiedniej argumentacji, a w konsekwencji nie spełnia ono standardu wyznaczonego przez zasadę przekonywania (art. 8 k.p.a.) oraz zasadę wyjaśniania zasadności przesłanek (art. 11 k.p.a.). Uzasadnienie to w zasadzie sprowadza się jedynie do ogólnego przywołania orzecznictwa sądów administracyjnych, bez dokonania bezpośredniego przełożenia go na stan faktyczny niniejszej sprawy. Jedynie ogólnie wskazano, że realizacja wniosku wiąże się z opracowaniem "szeregu umów" i wymaga użycia "dodatkowych sił i środków". Tak ogólne sformułowania mogą znaleźć zastosowanie do każdej sprawy i uniemożliwiają stronie dokonanie rzeczywistej weryfikacji zasadności wydanej decyzji.

Zdaniem Skarżącego żądana informacja publiczna nie stanowi - wbrew zapatrywaniu organu - informacji przetworzonej. Udostępnienie listy podmiotów, z którymi RCL zawarło umowy w ramach realizacji projektu "[...]" jest istotne z punktu widzenia jawności życia publicznego z kilku powodów:

- transparentność działań instytucji publicznych - przejrzyste i zrozumiałe przedstawienie działalności tej instytucji. Obywatele mają prawo wiedzieć, w jaki sposób są wydawane publiczne środki finansowe oraz z kim instytucje publiczne współpracują. Udostępnienie takiej informacji pozwala na kontrolowanie działań RCL i zwiększa zaufanie społeczne do instytucji rządowych;

- sprawowanie kontroli społecznej - umożliwienie obywatelom, mediom, organizacjom pozarządowym i innym zainteresowanym podmiotom sprawowanie kontroli społecznej nad tymi umowami, a dzięki dostępowi do takich informacji można analizować, czy wybór konkretnych podmiotów był odpowiedni, czy procedury przetargowe przeprowadzono w sposób uczciwy, oraz czy umowy były realizowane zgodnie z prawem i z zasadami przejrzystości;

- zapobieganie korupcji - pozwalenie na monitorowanie potencjalnych konfliktów interesów i działań korupcyjnych. Dostępność informacji publicznej może działać jako element prewencji korupcji, ponieważ podnosi świadomość społeczeństwa i stwarza możliwość skutecznego monitorowania działań instytucji publicznych;

- wspieranie uczestnictwa społecznego, bo pozwala na aktywne zaangażowanie obywateli w kontrolowanie działań instytucji publicznych. Transparentność działalności rządowych instytucji, takich jak RCL, daje obywatelom możliwość poznania, analizy i debaty nad podejmowanymi decyzjami i działaniami.

Udostępnienie listy podmiotów, z którymi RCL zawarło umowy w ramach realizacji projektu "[...]", jest ważne także ze względu na jawność życia publicznego, bo przyczynia się do transparentności działań instytucji publicznych, umożliwia sprawowanie kontroli społecznej, zapobiega korupcji oraz wspiera uczestnictwo społeczne. Dostępność takich informacji pozwala obywatelom na monitorowanie wydawania publicznych środków finansowych, kontrolowanie działań instytucji rządowych oraz aktywne uczestnictwo w procesach decyzyjnych. Ponadto, udostępnienie informacji publicznej jest zgodne z zasadami przejrzystości, odpowiedzialności i demokratycznego funkcjonowania administracji publicznej, które są fundamentem jawności życia publicznego. Jawność w działaniach instytucji publicznych nie tylko pozwala na kontrolowanie działań władzy, ale także buduje zaufanie społeczne do państwa i jego instytucji. Obywatele mają prawo do wiedzy o tym, jakie decyzje są podejmowane w ich imieniu i w jaki sposób są wydawane publiczne środki finansowe. Dostępność informacji publicznej pozwala na skuteczne egzekwowanie tego prawa i przyczynia się do wzmacniania demokratycznych wartości społecznych.

Zdaniem Skarżącego organ bezzasadnie kwalifikuje żądane informacje jako informację publiczną przetworzoną, a co najmniej nie uzasadnia tego we właściwy sposób. Żądana informacja publiczna niewątpliwie jest informacją, która powinna zostać udostępniona mając na uwadze doniosłość prawa dostępu do informacji publicznej.

3. Prezes RCL w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Prezes RCL, odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 107 § 1 pkt 6 i § 3 k.p.a. w związku z art. 8 i art. 11 k.p.a., podniósł, że Skarżący nie uzasadnił w czym przejawia się niewystarczające uzasadnienie decyzji, co nie pozwala odnieść się do tego zarzutu. Decyzja zawiera wszystkie elementy wymagane prawem i została szczegółowo i obszernie uzasadniona. Skarżący nie uzasadnił też, w jaki sposób doszło do naruszenia przepisów prawa międzynarodowego, zaś analiza tych zarzutów prowadzi do wniosku, że postawiono je bez właściwego kontekstu prawnego i systemowego, a przytoczone akty prawne wskazano wyrywkowo, z pominięciem innych przepisów prawa międzynarodowego o różnym charakterze i bez powiązania ze sprawą i z tego powodu nie zasługują one na uwzględnienie. Obowiązek natomiast ustalenia, czy objęta wnioskiem informacja ma charakter informacji przetworzonej, ciąży na organie, który może odmówić jej udostępnienia tylko wówczas, gdy wnioskodawca nie wykaże interesu publicznego (zob. wyrok WSA w Warszawie z 22 lutego 2006r. sygn. akt II SA/Wa 1720/05, Legalis). Prezes RCL dokonał analizy i podał powody zakwalifikowania żądanej informacji jako przetworzonej. Natomiast brak wykazania przez Skarżącego szczególnej istotności dla interesu publicznego implikował wydanie decyzji odmawiającej udostępnienia informacji publicznej. Prezes RCL nie podzielił więc zarzutu naruszenia art. 61 Konstytucji RP, gdy Skarżący nie przedstawił uzasadnienia, z którego wynikałaby zasadność zakwestionowania działania organu w tym zakresie.

II. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

1. skarga jest zasadna.

2. Sąd na wstępie wyjaśnia, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2022r., poz. 2492 ze zm.) oraz na mocy art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023r. poz. 1634 ze zm., zwana dalej "P.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że Sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi przepisami prawa, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej.

Sąd w świetle ww. przepisów, w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną, postanowienie, czy też inny akt lub czynność z zakresu administracji publicznej dotyczącą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tego aktu lub podjęcia spornej czynności. Chodzi więc o kontrolę aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywaną pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słuszności.

Z art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a., wynika, że Sąd uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Tym samym zaskarżone akty mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

Sąd w razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części, na mocy art. 151 P.p.s.a., oddala skargę odpowiednio w całości albo w części.

3. Sąd, mając powyższe przepisy na względzie, uznał, że zaskarżona decyzja - odmawiająca Skarżącemu udostępnienia ww. informacji publicznej - naruszała przede wszystkim normy prawa procesowego i to w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy – na prawidłowe zastosowanie przepisów prawa materialnego - co spowodowało przedwczesne zastosowanie przez Prezesa RCL art. 16 ust. 1, art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.

Sąd uznał bowiem, że Prezes RCL, wydając zaskarżoną decyzję, dopuścił się przede wszystkim - mogącego mieć zasadniczy wpływ na wynik sprawy - naruszenia przepisów procedury administracyjnej, a w szczególności art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a., a także art. 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 16 ust. 1 w związku z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., z uwagi na niedostateczne wyjaśnienie w uzasadnieniu decyzji, dlaczego uznał, że wnioskowana przez Skarżącego informacja w postaci udostępnienia listy zawierającej oznaczenia podmiotów, z którymi dotychczas RCL zawarło umowy w ramach realizacji projektu "[...]" stanowi informację przetworzoną, o której mowa w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. W konsekwencji należało przyjąć, że Prezes RCL nie podjął należytej próby wykazania, że rzeczywiście po stronie Skarżącego zachodziła konieczność wskazania, że uzyskanie wnioskowanej informacji jest szczególnie istotne dla interesu publicznego.

Sąd w następstwie wskazanego powyżej istotnego uchybienia uznał, że, Prezes RCL - odmawiając Skarżącemu udostępnienia wnioskowanej informacji publicznej - nie dokonał prawidłowych ustaleń w zakresie zaistnienia przesłanek zastosowania przepisów art. 16 ust. 1 w związku z art. 3 ust.1 pkt 1 u.d.i.p. Zdaniem Sądu, naruszenie powołanych wyżej przepisów postępowania administracyjnego, jak i związana z tym uchybieniem niewłaściwa ocena prawidłowości zastosowania norm prawa materialnego, mogły mieć istotny wpływ na ostateczny wynik sprawy, a więc stanowią dostateczną podstawę prawną do wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji.

Przechodząc do oceny legalności zaskarżonej Prezesa RCL, warto zauważyć na wstępie, iż Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej w art. 61 ust. 1 stanowi wyraźnie, że obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu (art. 61 ust. 2 Konstytucji RP). Ograniczenie prawa, o którym mowa w ust. 1 i 2, może nastąpić wyłącznie ze względu na określoną w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa (vide: art. 61 ust. 3 Konstytucji RP).

Nie ulega wątpliwości, że prawo do informacji publicznej ma służyć tworzeniu społeczeństwa obywatelskiego, które kontroluje działania władzy publicznej, a działania te mają być bardziej transparentne. Oczywistym jest również i to, że ujawnienie niektórych informacji mogłoby w sposób istotny zagrażać interesom państwa, a także szkodzić jego wiarygodności w kontaktach międzynarodowych (a tym samym zagrażać również interesom wszystkich obywateli).

Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej służy realizacji konstytucyjnego prawa dostępu do wiedzy o funkcjonowaniu organów władzy publicznej, jak też podmiotów realizujących zadania publiczne, bądź też dysponujących majątkiem publicznym. Ustawa ta, stanowiąc regulację prawną uszczegóławiającą realizację konstytucyjnego prawa do informacji publicznej, reguluje zasady i tryb dostępu do informacji, mających walor informacji publicznych. Wskazuje też wyraźnie, w jakich przypadkach dostęp do informacji publicznej podlega ograniczeniu i kiedy żądane przez wnioskodawcę informacje nie mogą zostać udostępnione.

W sprawie okolicznością niesporną było to, że spełniono zakres podmiotowy, jak i przedmiotowy stosowania u.d.i.p. Prezes RCL, do którego zwrócił się Skarżący jest podmiotem zobowiązanym na gruncie u.d.i.p. do udostępnienia posiadanej informacji, mającej walor informacji publicznej, zaś wnioskowane przez stronę skarżącą informacje mieściły się w szeroko rozumianym pojęciu informacji publicznej. Zgodnie z art. 1 u.d.i.p., każda informacja w sprawach publicznych stanowi informację publiczną, w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonym w niniejszej ustawie. Zakres przedmiotowy informacji publicznej wymienia art. 6 u.d.i.p. Na podstawie regulacji zawartych w tym przepisie przyjmuje się, że każda wiadomość wytworzona lub odnosząca się do władz, podmiotów sprawujących funkcje publiczne albo odnosząca się do innych podmiotów, wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa, stanowi informację publiczną podlegającą udostępnieniu.

W toku postępowania nie budziło również sporu to, że informacja w postaci udostępnienia listy zawierającej oznaczenia podmiotów, z którymi dotychczas RCL zawarło umowy w ramach realizacji projektu "[...]" posiada przymiot informacji publicznej, co przyznał zresztą również Prezes RCL, wydając w sprawie zaskarżoną decyzję.

W tej sytuacji należy uznać, że istota sporu w postępowaniu sprowadzała się do oceny, czy Prezes RCL, jako podmiot zobowiązany do udostępnienia wnioskowanej informacji, prawidłowo uznał, że informacja objęta zakresem wniosku Skarżącego z [...] stycznia 2023r. miała charakter informacji publicznej przetworzonej, o której mowa w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. i w związku z tym, czy organ prawidłowo wezwał Skarżącego do wskazania, na czym polega szczególny interes publiczny przemawiąjący za udzieleniem stronie wnioskowanej informacji. W związku z tym, koniecznym było przede wszystkim dokonanie odkodowania zarówno pojęcia "informacji publicznej przetworzonej", jak i pojęcia "szczególnego interesu publicznego".

W ocenie Sądu, wskazać należy, iż informacja przetworzona wymaga podjęcia przez podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej określonego działania intelektualnego w odniesieniu do odpowiedniego zbioru znajdujących się w jego posiadaniu informacji i nadania skutkom tego działania cech informacji publicznej. W efekcie "przetworzenia" dochodzi do powstania nowego jakościowo dokumentu. Jednocześnie, przyjmuje się, że informacja publiczna przetworzona to taka, która - co do zasady - wymaga dokonania stosownych analiz, obliczeń zestawień statystycznych, ekspertyz połączonych z zaangażowaniem w ich pozyskiwanie określonych środków osobowych i finansowych (zob. m.in. prof. dr hab. M. Chmaj /w:/ M. Bidziński, M. Chmaj, P. Szustakiewicz, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, wydanie 3, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2018 i cytowany tam wyrok WSA w Warszawie z 17 maja 2005 r., sygn. akt II SA/Wa 481/05; podobnie: m.in. wyrok NSA z 6 września 2016r. sygn. akt I OSK 293/15).

W judykaturze przyjmuje się, że przetworzenie informacji jest zebraniem lub zsumowaniem, często na podstawie różnych kryteriów, pojedynczych wiadomości, znajdujących się w posiadaniu podmiotu zobowiązanego. Te pojedyncze wiadomości mogą być ze sobą w różny sposób powiązane i mogą występować w różnej formie. Przetworzenie jest równoznaczne z koniecznością odpowiedniego zestawienia informacji, samodzielnego ich zredagowania, związanego z koniecznością przeprowadzenia przez zobowiązany podmiot czynności analitycznych, których końcowym efektem jest dokument pozwalający na dokonanie przez jednostkę samodzielnej interpretacji i oceny. Proces przetwarzania, którego istotnym elementem jest włożenie wysiłku intelektualnego w przygotowanie informacji, musi prowadzić do jakościowo nowej informacji. Mamy tu zatem do czynienia z opracowaniem informacji jednostkowych i wykreowaniem nowego typu informacji, które można określić mianem informacji źródłowych (zob. m.in. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 19 grudnia 2005 r., sygn. akt IV SAB/Wr 47/05).

Zdaniem Sądu, należy mieć na względzie również to, że informacja publiczna przetworzona to często taka informacja, na którą składa się pewna suma tzw. informacji publicznej prostej, dostępnej bez wykazywania przesłanki interesu publicznego. Ze względu jednak na treść żądania, udostępnienie wnioskodawcy konkretnej informacji publicznej, nawet o prostym charakterze, wiązać się może z potrzebą przeprowadzenia odpowiednich analiz, zestawień, wyciągów, usuwania danych chronionych prawem. Tego typu zabiegi czynią zatem takie informacje proste informacją przetworzoną, której udzielenie skorelowane jest z potrzebą wykazania przesłanki interesu publicznego (tak również: m.in. wyrok NSA z 17 października 2006r. sygn. akt I OSK 1347/05).

Wskazać należy jednocześnie, że w sytuacji, gdy podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej nie dysponuje na dzień złożenia wniosku gotową informacją, a jej udostępnienie wymaga podjęcia dodatkowych czynności polegających na sięgnięciu np. do dokumentacji źródłowej, wtedy wytworzenie dokumentu żądanej treści wskazywać będzie na proces jej przetworzenia. Wówczas żądana informacja będzie miała charakter informacji przetworzonej, to jest takiej, która - co do zasady - wymaga dokonania stosownych analiz, obliczeń, zestawień statystycznych połączonych z zaangażowaniem w ich pozyskanie określonych środków osobowych i finansowych (zob. m.in. wyrok WSA w Warszawie z 27 czerwca 2007r. sygn. akt II SA/Wa 112/07, czy też wyrok WSA w Warszawie z 22 sierpnia 2007r. sygn. akt II SA/Wa 1048/07).

Należy zauważyć, że pojęcie "informacji publicznej przetworzonej" jest pojęciem nieostrym i nie zostało przez ustawodawcę zdefiniowane. Niemniej, analiza dotychczasowego orzecznictwa sądowego daje podstawę do odkodowania swego rodzaju opisowej definicji tego pojęcia, stanowiącej wynik wykładni art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Informacja publiczna przetworzona to zatem taka informacja publiczna, która:

- w chwili złożenia wniosku w zasadzie nie istnieje w kształcie objętym wnioskiem, a niezbędnym podstawowym warunkiem jej wytworzenia jest przeprowadzenie przez podmiot zobowiązany pewnych czynności analitycznych, organizacyjnych i intelektualnych w oparciu o posiadane informacje proste (por. wyrok NSA z 30 września 2015r. sygn. akt I OSK 1746/14);

- jest wynikiem ponadstandardowego nakładu pracy podmiotu zobowiązanego wymagającej użycia dodatkowych sił i środków oraz zaangażowania intelektualnego w stosunku do posiadanych przez niego danych i wyodrębniana w związku z żądaniem wnioskodawcy oraz na podstawie kryteriów przez niego wskazanych; jest to zatem informacja przygotowywana "specjalnie" dla wnioskodawcy, wedle wskazanych przez niego kryteriów (por. wyrok NSA z 5 kwietnia 2013r. sygn. akt I OSK 89/13, LEX nr 1368968; podobnie /w:/ wyrok NSA z 17 października 2006r. sygn. akt I OSK 1347/05, LEX nr 281369) na podstawie pierwotnego zasobu danych (por. wyroki NSA z: 12 grudnia 2012r. sygn. akt I OSK 2149/12; 5 kwietnia 2013r. sygn. akt I OSK 89/13; 3 października 2014r. sygn. akt I OSK 747/14);

- jest wynikiem działań wykraczających poza zakres działań mieszczących się w ramach podstawowych kompetencji organu; przy rozstrzyganiu tego typu spraw należy mieć na uwadze, że ograniczenie wprowadzone przepisem art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. w zakresie udzielania informacji publicznej przetworzonej ma zapobiegać sytuacjom, w których działania organu skupiać się będą nie na funkcjonowaniu w ramach przypisanych kompetencji, lecz na czynnościach związanych z udzielaniem informacji publicznej (wyroki NSA z 5 września 2013r. sygn. akt I OSK 953/13, sygn. akt I OSK 866/13 oraz sygn. akt I OSK 865/13); "proces powstawania informacji (przetworzonej) skupia podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej na jej wytworzeniu dla wnioskodawcy, odrywając go od przypisanych mu kompetencji i zadań, toteż ustawodawca zdecydował, że proces wytworzenia nowej informacji w oparciu o posiadane dokumenty obwarowany będzie koniecznością wykazania, że jej udostępnienie jest szczególnie istotne dla interesu publicznego" (por. wyrok NSA z 9 października 2010r. sygn. akt I OSK 1737/12);

- może być jakościowo nową informacją, nieistniejącą dotychczas w przyjętej ostatecznie treści i postaci, chociaż jej źródłem są materiały znajdujące się w posiadaniu podmiotu zobowiązanego (por. wyroki NSA z: 28 kwietnia 2016r. sygn. akt I OSK 2658/14; 5 stycznia 2016r. sygn. akt I OSK 33/15);

- nie musi być wyłącznie wytworzoną rodzajowo nową informacją - informacja przetworzona obejmuje dane publiczne, które co do zasady wymagają dokonania stosownych analiz, obliczeń, zestawień statystycznych, ekspertyz, połączonych z zaangażowaniem w ich pozyskanie określonych środków osobowych i finansowych organu, innych niż te wykorzystywane w bieżącej działalności. Uzyskanie żądanych przez wnioskodawcę informacji wiązać się zatem musi z potrzebą ich odpowiedniego przetworzenia, co nie zawsze należy utożsamiać z wytworzeniem rodzajowo nowej informacji. Przetworzenie może bowiem polegać np. na wydobyciu poszczególnych informacji cząstkowych z posiadanych przez organ zbiorów dokumentów (które to zbiory mogą być prowadzone w sposób uniemożliwiający proste udostępnienie gromadzonych w nich danych) i odpowiednim ich przygotowaniu na potrzeby wnioskodawcy. Tym samym również suma informacji prostych, w zależności od wiążącej się z ich pozyskaniem wysokości nakładów, jakie musi ponieść organ, czasochłonności, liczby zaangażowanych pracowników - może być traktowana, jako informacja przetworzona (zob. np. wyroki NSA z: 5 marca 2015r. sygn. akt I OSK 863/14; 4 sierpnia 2015r. sygn. akt I OSK 1645/14; 9 sierpnia 2011r. sygn. akt I OSK 977/11);

- której przygotowanie jest zdeterminowane szerokim zakresem (przedmiotowym, podmiotowym, czasowym) wniosku, wymagającym zgromadzenia i przekształcenia (zanonimizowania i usunięcia danych objętych tajemnicą prawnie chronioną) znacznej ilości dokumentów - "informacja przetworzona, w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, to nie tylko taka, która powstaje w wyniku poddania posiadanych informacji analizie albo syntezie i wytworzenia w taki właśnie sposób nowej jakościowo informacji (...); w pewnych wypadkach szeroki zakres wniosku, wymagający zgromadzenia i przekształcenia (zanonimizowania i usunięcia danych objętych tajemnicą prawnie chronioną) wielu dokumentów, może wymagać takich działań organizacyjnych i angażowania środków osobowych, które zakłócają normalny tok działania podmiotu zobowiązanego i utrudniają wykonywanie przypisanych mu zadań. Informacja wytworzona w ten sposób, pomimo że składa się z wielu informacji prostych będących w posiadaniu organu, powinna być uznana za informację przetworzoną, bowiem powstały w wyniku wskazanych wyżej działań zbiór nie istniał w chwili wystąpienia z żądaniem o udostępnienie informacji publicznej (zob. np. wyroki NSA z: 2 października 2014r. sygn. akt I OSK 140/14; 21 września 2012r. sygn. akt I OSK 1477/12, LEX nr 1264566; 9 sierpnia 2011r. sygn. akt I OSK 792/11, LEX nr 1094536; 8 czerwca 2011r. sygn. akt I OSK 426/11, LEX nr 1135982; 17 października 2006r. sygn. akt I OSK 1347/05, LEX nr 281369).

Sąd, mając na względzie wyżej przedstawione rozumienie pojęcia informacji publicznej przetworzonej oraz odnosząc je do realiów niniejszej sprawy, doszedł do przekonania, że o ile można uznać, że Prezes RCL w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji prawidłowo odkodował znaczenie pojęcia informacji publicznej przetworzonej, o którym mowa w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., o tyle z całą stanowczością zarzucić trzeba, że nie dokonał jakiejkolwiek szerszej analizy, z której wynikałoby, dlaczego wnioskowana przez Skarżącego informacja publiczna ma charakter informacji przetworzonej.

Warto zauważyć, że w dotychczasowym orzecznictwie trafnie wskazano, że na tle art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. nie można zaniechać indywidualnej klasyfikacji informacji publicznej w każdej konkretnej sprawie (vide: m. in. wyrok NSA z 18 sierpnia 2016r. sygn. akt I OSK 19/15).

Sąd doszedł do przekonania, że Prezes RCL w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji w miarę prawidłowo odkodował znaczenie pojęcia informacji przetworzonej, tym niemniej bez jakiejkolwiek szerszej analizy w tym zakresie, w relacji do żądanej przez Skarżącego informacji, a w szczególności bez odniesienia się do konkretnych okoliczności faktycznych – w tym przede wszystkim do liczby dokumentów, które należy przejrzeć i przeanalizować – uznał, że informacje te mają charakter przetworzony. Owszem, Prezes RCL podkreślił w uzasadnieniu ww. decyzji, że "realizacja wniosku wymagałaby zebrania i skatalogowania - w oparciu o analizę treści umów zawartych przez RCL - umów/porozumień odpowiadających wnioskowi zarówno pod względem podmiotowym (podmiotu/osoby, z którym daną umowę/porozumienie zawarto), jak i pod względem przedmiotowym (rodzaju zawartej umowy/porozumienia). Dopiero tak skatalogowane umowy/porozumienia byłyby podstawą do sporządzenia listy podmiotów, której żąda Skarżący, przy czym należałoby również ocenić, czy lista ta mogłaby być udostępniona w całości czy też w odniesieniu do niektórych pozycji listy zaszłyby okoliczności wskazane w art. 5 ust. 1 lub 2 u.d.i.p., co w konsekwencji prowadziłoby do wydania decyzji administracyjnych związanych z tymi przepisami. Podjęcie powyższych czynności determinowałoby konieczność przeprowadzenia w różnych komórkach organizacyjnych RCL (które musiałyby być zaangażowane w obsługę wniosku) ponadstandardowych działań, zarówno analitycznych, jak i technicznych, wymagających znacznego dodatkowego nakładu pracy oraz użycia dodatkowych sił i środków, co w efekcie spowodowałoby wytworzenie nowej jakościowo informacji. Taka informacja (przygotowana na wniosek Wnioskodawcy lista podmiotów) byłaby informacją jakościowo nową, nieistniejącą dotąd w przyjętej treści i postaci, chociaż jej źródłem byłyby materiały znajdujące się w posiadaniu Organu. Co więcej, w związku z szerokim zakresem wniosku Organ ma podstawy, aby wstępnie oszacować (bez dokładnej analizy treści umów/porozumień precyzyjne oszacowanie nie jest bowiem możliwe), że podlegający analizie zbiór, na podstawie którego miałaby zostać przygotowana lista, miałby znaczne rozmiary - obejmowałby wiele dokumentów, z których znaczna część byłaby dokumentami wielostronicowymi". Tym niemniej rację ma Skarżący wskazując w skardze, że taka argumentacja mogłaby być użyta w każdej sprawie i nie ma charakteru zindywidualizowanego.

Takie działanie organu należy, zdaniem Sądu, uznać za nieprawidłowe. W konsekwencji, uznać należy, że nie jest wystarczające takie skonstruowanie uzasadnienia decyzji odmawiającej udostepnienia informacji publicznej, w której organ, uzasadniając ową odmowę, skupia się wyłącznie na ogólnym zdefiniowaniu pojęcia informacji publicznej przetworzonej bez jednoczesnego odniesienia tych ustaleń do konkretnej informacji wnioskowanej przez Skarżącego.

W ocenie Sądu, z uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie wynika jakiekolwiek konkretne dane wskazujące na określony choćby przybliżonymi szacunkami nakład pracy konieczny do sporządzenia informacji żądanej przez stronę skarżącą. Nie wskazano nawet w przybliżeniu ani ilości dokumentów, z których dane składają się na żądane informacje, ani też zakresu koniecznych działań niezbędnych do udzielenia żądanej informacji.

Nie ulega wątpliwości, że uchybienie powyższe miało istotny wpływ na wynik rozstrzygnięcia, spowodowało bowiem w konsekwencji nieprawidłowe zastosowanie art. 16 ust. 1 w związku z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.

Dopiero konkretne informacje związane z żądanymi dokumentami mogą doprowadzić do właściwej konstatacji, że mamy do czynienia z informacją przetworzoną, czego oczywiście nie można wykluczyć w kontrolowanej sprawie. Powyższe, wymaga jednak właściwego wyjaśnienia sprawy, zgodnie z dyspozycją przepisów przewidujących zasadę prawdy obiektywnej: art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. oraz prawidłowego uzasadnienia decyzji, zgodnie z zasadami określonymi w art. 11 i art. 107 § 3 k.p.a., czego w niniejszej sprawie zabrakło. Analogiczne stanowisko było wielokrotnie prezentowane w judykaturze (por. m.in. wyrok NSA z 14 kwietnia 2017 r., sygn. akt I OSK 2791/16). Zdaniem Sądu ww. wadliwości proceduralne powodowały też naruszenia zasady zaufania do organów administracyjnych, o której mowa w art. 8 § 1 k.p.a.

Sąd wskazuje ponadto, że jakkolwiek żądany przez Skarżącego zakres informacji może mieć wprawdzie charakter informacji przetworzonej i Sąd na tym etapie tego nie neguje, niemniej jednak obowiązkiem Prezesa RCL, jako podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji, jest precyzyjne wyjaśnienie, dlaczego żądana przez Skarżącego informacja publiczna posiada walor informacji publicznej przetworzonej w odniesieniu do konkretnych danych. Ogólnikowe twierdzenie bez odwołania się np. do poszczególnych ilości umów, które należy przejrzeć i przeanalizować, czy też do liczby pracowników, którzy mogliby tego dokonać, wskazują, że Prezes RCL w zaskarżonej decyzji nie przedstawił przekonywujących argumentów, które pozwoliły Sądowi w sposób jednoznaczny przyjąć, że podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej w sposób właściwy wykazał, że żądana przez Skarżącego informacja publiczna może być uznana za informację przetworzoną. W tej sytuacji, przyjąć trzeba, że zastosowana przez Prezesa RCL kwalifikacja była arbitralna i nie poddawała się weryfikacji, ani przez Skarżącego, ani też przez skład orzekający Sądu. Bez bliższych informacji zawartych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, nie sposób stwierdzić, czy istotnie mamy w przypadku wnioskowanej informacji publicznej do czynienia z informacją przetworzoną, o której mowa w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.

Tym samym, Sąd stwierdził, że Prezes RCL winien w toku ponownego postępowania przede wszystkim wyjaśnić dokładnie, dlaczego uznał, że żądana informacja nie ma charakteru informacji prostej - czyli dostępniej "od ręki", lecz stanowi, z uwagi na sposób jej wyszukania, informację złożoną, o której mowa w art. 3 ust. 1 u.d.i.p., a ponadto, że w związku z tym wymaga wykazania przez stronę zainteresowaną szczególnego interesu publicznego uzasadniającego udostępnienie tak przetworzonej informacji.

4. Zdaniem Sądu niezasadne były natomiast pozostałe zarzuty skargi, w tym przede wszystkim zarzut naruszenia ww. art. 19 ust. 2 Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych i art. 10 ust. 1 ww. Konwencji. Wprawdzie Prezes RCL, wydając zaskarżoną decyzję odmowną naruszył art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. w związku z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 11 i art. 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 8 § 1 k.p.a., tym niemniej nie oznacza to, że w ten sposób naruszył też prawo Skarżącego do swobodnego wyrażania opinii oraz prawo Skarżącego do wolności wyrażania opinii, które niewątpliwie wiążą się z prawem do uzyskania informacji publicznej.

W ocenie Sądu uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie wskazuje też, że Prezes RCL naruszył ponadto i to w stopniu istotnym art. 61 ust. 1 Konstytucji RP, który daje każdemu obywatelowi prawo do uzyskania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Zakres i charakter prawa do informacji określają bowiem przepisy art. 61 ust. 1 i 2 oraz 3 Konstytucji RP. Z art. 61 ust. 3 Konstytucji wynika, że "ograniczenie prawa, o którym mowa w ust. 1 i 2, może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa (por. wyrok NSA z 21 kwietnia 2017r. sygn. akt I OSK 1953/15). Skoro organ, uzasadniając odmowę udzielenia wnioskowanej informacji odwołał się w zaskarżonej decyzji do przepisu prawa, który pozwala na ograniczenie dostępu do informacji publicznej - art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. – to niemożliwe jest uznanie, że naruszono w ten sposób art. 61 ust. 1, czy art. 61 ust. 2 Konstytucji RP.

Brak wyjaśnienia dlaczego informacja ta ma charakter informacji przetworzonej, o czym mowa wyżej, wskazywała na wyżej opisane wadliwości proceduralne i zarazem uzasadniające uwzględnienie skargi. W ocenie Sądu, na podstawie uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie można w żaden sposób zweryfikować, czy istotnie w sprawie mamy do czynienia z informacją przetworzoną, w rozumieniu wyżej wskazanym, a wypracowanym w dotychczasowym orzecznictwie, czy też nie.

Prezes RCL, rozpatrując ponownie sprawę, uwzględni ocenę prawną, sformułowaną w niniejszym uzasadnieniu.

5. Sąd, mając powyższe na względzie, za zasadne uznał uchylenie zaskarżonej decyzji, na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) P.p.s.a. (punkt pierwszy sentencji). Orzeczenie z punktu drugiego sentencji, o zasądzeniu od Prezesa RCL na rzecz Skarżącego wpisu od skargi, ma uzasadnienie w treści art. 200 i art. 209 P.p.s.a., gdyż Skarżący działał osobiście, a wpis sądowy był jedynym udokumentowanym kosztem związanym ze sprawą i wynosił 200 złotych.