Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt III SA/Po 42/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2023-04-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6195 Funkcjonariusze Straży Pożarnej
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Prawo miejscowe
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały
Powołane przepisy: article: art. 1 ust. 3, art. 8 , art. 15 ust. 1 i 2, art. 48
journal: Dz.U. 2021 poz 2490
law: Ustawa z dnia 17 grudnia 2021 r. o ochotniczych strażach pożarnych - t.j.
article: art. 40 ust. 1
journal: Dz.U. 2021 poz 1372
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Walentyna Długaszewska Sędzia WSA Izabela Paluszyńska Asesor sądowy WSA Arkadiusz Skomra (sprawozdawca) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 28 kwietnia 2023 r. sprawy ze skargi Prokuratora Regionalnego w Poznaniu na uchwałę Rady Miejskiej Rakoniewic z dnia 7 lutego 2022 r. nr XXXIV/255/2022 w przedmiocie ustalenia wysokości ekwiwalentu pieniężnego za udział członków ochotniczej straży pożarnej w działaniach ratowniczych, akcji ratowniczej, szkolenia lub ćwiczeniach pożarniczych organizowanych przez Państwową Straż Pożarną lub gminę stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości.


UZASADNIENIE

Rada Miejska Rakoniewic w dniu 7 lutego 2022 r. podjęła uchwałę Nr XXXIV/255/2022 w sprawie ustalenia wysokości ekwiwalentu pieniężnego za udział członków ochotniczych straży pożarnych w działaniach ratowniczych, akcji ratowniczej, szkolenia lub ćwiczeniach pożarniczych organizowanych przez Państwową Straż Pożarną lub gminę.

Skargę na powyższą uchwałę wniósł Prokurator Regionalny w Poznaniu zarzucając jej:

1. istotne naruszenie prawa, tj. art. 7 i art. 94 Konstytucji RP, art. 40 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2021 r., poz. 1372 ze zm.) oraz art. 15 ust. 1 i 2 ustawy z 17 grudnia 2021 r. o ochotniczych strażach pożarnych (Dz.U. z 2021 poz. 2490) poprzez ustalenie w § 1 § 2 zaskarżonej uchwały ekwiwalentu pieniężnego za uczestnictwo w działaniu ratowniczym i szkoleniu pożarniczym "członków ochotniczych straży pożarnych", podczas gdy przepisy art. 15 ust. 1 w zw. z ust. 2 ustawy z 17 grudnia 2021 r. o ochotniczych strażach pożarnych uprawniają radę gminy (miasta) do ustalania ekwiwalentu pieniężnego za uczestnictwo we wskazanych wyżej działaniach "strażakowi ratownikowi OSP", w konsekwencji czego zaskarżona uchwała, poszerzając zakres podmiotowy przepisów ustawowych, wychodzi poza zakres regulacji przekazanej radom gmin (miast) na podstawie ustawy kompetencyjnej,

2. istotne naruszenie prawa, tj. art. 7 i art. 94 Konstytucji RP, art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, art. 15 ust. 1 i 2 ustawy o ochotniczych strażach pożarnych, poprzez ustalenie wysokości ekwiwalentu pieniężnego za uczestnictwo w działaniu ratowniczym (§ 1) i szkoleniu pożarniczym (§ 2) z pominięciem uczestnictwa w akcji ratowniczej i ćwiczeniu, czym w sposób nieuprawniony zawężono zakres przysługującego ekwiwalentu pieniężnego, nie wypełniając w pełnym zakresie obecnie obowiązującej delegacji ustawowej,

3. istotne naruszenie prawa, tj. art. 7 i art. 94 Konstytucji RP, art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, art. 15 ust. 2 ustawy o ochotniczych strażach pożarnych, poprzez ustalenie mocą zaskarżonej uchwały ekwiwalentu pieniężnego za uczestnictwo w działaniu ratowniczym i szkoleniu pożarniczym: "za każdą godzinę udziału w działaniu ratowniczym" i "za każdą godzinę udziału w szkoleniu pożarniczym organizowanym przez Państwową Straż Pożarną lub gminę", podczas gdy przepisy art. 15 ust. 2 ustawy, uprawniają radę gminy (miasta) do ustalenia ekwiwalentu pieniężnego " naliczanego za każdą rozpoczętą godzinę od zgłoszenia wyjazdu z jednostki ochotniczej straży pożarnej", a nadto art. 15 ust. 1 nie ogranicza ekwiwalentu wyłącznie do szkoleń pożarniczych organizowanych przez Państwową Straż Pożarną lub Gminę,

4. istotne naruszenie prawa tj. art. 2 Konstytucji RP oraz § 143 i § 126 ust. 1 w zw. § 32 ust. 1 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (tj. Dz.U. z 2016r. poz. 283 ze zm.) polegające na ustaleniu w § 4 uchwały, iż "Traci moc poprzednio obowiązującą uchwała Nr. XLI/310/2018 z dnia 10 października 2018r.", podczas gdy uchwała ta utraciła moc obowiązującą z mocy prawa z dniem 1 stycznia 2022r., a zatem z dniem, w którym została wyeliminowana podstawa prawna do jej podjęcia.

Wskazując na powyższe Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości oraz o rozpoznanie skargi w trybie uproszczonym.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie wskazując, iż Rada Miejska Rakoniewic nie naruszyła w istotny sposób przepisów wymienionych w pierwszym z zarzutów skargi poprzez ustalenie ekwiwalentu pieniężnego, o którym mowa w art. 15 ust. 1 ustawy, dla "członków ochotniczych straży pożarnych" zamiast dla "strażaków ratowników OSP". Organ zwrócił uwagę, że kwestionowany zwrot został użyty jedynie w tytule uchwały, a nie jej przepisach merytorycznych (w § 1 ani § 2 nie występuje określenie "członków ochotniczych straży pożarnych"). Zgodnie natomiast z stanowiskiem orzecznictwa "Nazwa aktu prawnego nie jest prawotwórcza, nie stanowi prawa, jak również nie jest podstawą orzekania w sprawie - są nią tylko przepisy prawa skonkretyzowane w poszczególnych artykułach" (tak wyrok WSA w Warszawie z dnia 20 kwietnia 2006 r. I SA/Wa 1079/05, LEX nr 221987). Zbyt daleko idący jest zatem zarzut przekroczenia delegacji ustawowej sformułowany w oparciu o zwrot użyty w tytule uchwały.

Ponadto organ wskazał, iż działanie ratownicze jest pojęciem szerszym od akcji ratowniczej, co potwierdza porównanie definicji zawartych w art. 2 pkt 2 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o ochronie przeciwpożarowe oraz art. 7 pkt 1 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej. Zawiera ono w sobie także akcje ratownicze organizowane i kierowane przez Państwową Straż Pożarną. Z kolei w przypadku "szkoleń" oraz "ćwiczeń" wobec braku w ustawie o ochotniczych strażach pożarnych definicji legalnej, pojęcia te można uznać za synonimy. Zgodnie z słownikiem języka polskiego "szkolić" to inaczej "ćwiczyć". Pomimo braku dosłownego użycia w § 1 i § 2 uchwały wszystkich czynności wymienionych w ustawie, za które przysługuje ekwiwalent pieniężny, należy przyjąć, że zaskarżona uchwała dotyczy również udziału w "akcjach ratowniczych" oraz "ćwiczeniach", o czym świadczy powołany w podstawie prawnej jej podjęcia art. 15 ust. 2 ustawy.

Organ wyjaśnił, iż za istotne naruszenie prawa nie może zostać uznane określenie w uchwale, że ekwiwalent pieniężny ustala się "za każdą godzinę" udziału w działaniu ratowniczym oraz szkoleniu zamiast "za każdą rozpoczętą godzinę". O istotnym naruszeniu prawa można by mówić, gdyby w uchwale postanowiono, że ekwiwalent pieniężny przysługuje "za każdą pełną godzinę". Zwrot, iż ekwiwalent pieniężny przysługuje "za każdą godzinę" nie narusza w istotny sposób art. 15 ust. 2 ustawy, w który przewiduje, że ekwiwalent pieniężny nalicza się za każdą rozpoczętą godzinę.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 2 Konstytucji RP oraz § 143 i § 126 ust. 1 w związku z § 32 ust. 1 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów w sprawie Zasad techniki prawodawczej organ podniósł, iż Skarżący pomija, że w art. 48 ustawy zawarto przepis przejściowy, zgodnie z którym uchwały, o których mowa w art. 15 ust. 2, podejmuje się po raz pierwszy w terminie do dnia 30 czerwca 2022 r.. Przepis ten należy rozumieć w ten sposób, że w okresie między wejściem w życie ustawy o ochotniczych strażach pożarnych, a dniem 30 czerwca 2022 r. zachowały moc uchwały w sprawie ekwiwalentu pieniężnego podjęte na podstawie uchylonych tą ustawą przepisów ustawy o ochronie przeciwpożarowej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.

W pierwszej kolejności wskazać należy, że niniejsza sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym. Skarżący wniósł o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym, na podstawie art. 119 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. 2023 r. poz. 259, dalej jako: "P.p.s.a.") zgodnie z którego treścią sprawa może zostać rozpoznana w trybie uproszczonym jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w tym trybie, a żadna z pozostałych stron w terminie 14 dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy.

W przedmiotowej sprawie stosowny wniosek złożył Prokurator, a organ oświadczył, iż nie żąda przeprowadzenia rozprawy oraz wyraża zgodę na rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym.

Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r., poz. 2492) oraz art. 3 § 1 P.p.s.a., sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem

Kontrola ta, zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 P.p.s.a., obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Jeżeli akt prawny, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. wydany zostanie z naruszeniem prawa, to stosownie do art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględnia skargę, stwierdzając jego nieważność w całości lub w części. Unormowanie to nie określa jakiego rodzaju naruszenia prawa są podstawą do stwierdzenia przez sąd nieważności uchwały. Doprecyzowanie przesłanek określających kompetencje sądu administracyjnego w tym zakresie następuje w ustawach samorządowych lub przepisach szczególnych.

Podstawy do stwierdzenia nieważności uchwały organu gminy wyznaczają przepisy ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn.: Dz. U. z 2021 r., poz. 1372 ze zm. powoływanej dalej jako "u.s.g."). Uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne (art. 91 ust. 1 u.s.g.).

W ustawie o samorządzie gminnym przewidziano dwa rodzaje naruszeń prawa, które mogą powstać przy uchwalaniu aktów przez organy gminy. Mogą być to naruszenia istotne lub nieistotne (art. 91 ust. 1 i 4 u.s.g.). W doktrynie i orzecznictwie za istotne naruszenie prawa uznaje się uchybienia prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do takich zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (zob. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, Samorząd Terytorialny 2001, z. 1-2, str. 101 102).

Stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić więc tylko wtedy, gdy pozostaje ona w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawa, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika wprost z treści tego przepisu. Nie jest zatem konieczne rażące naruszenie, warunkujące stwierdzenie nieważności decyzji czy postanowienia, o jakim mowa w art. 156 § 1 k.p.a. Za nieistotne naruszenie prawa należy natomiast uznać takie naruszenie, które jest mniej doniosłe w porównaniu z innymi przypadkami wadliwości, jak np. nieścisłość prawna czy też błąd, który nie ma wpływu na istotną treść aktu organu gminy. Takie naruszenia są jedynie przesłanką do wskazania, że akt został wydany z naruszeniem prawa, ale nie stanowią przesłanki do stwierdzenia jego nieważności.

W przypadku aktów wydawanych przez jednostki samorządu terytorialnego, które mają obowiązek działać na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji RP), istotnym jest przede wszystkim ustalenie, czy akt podlegający kontroli odpowiada przepisom prawa upoważniającym do jego wydania. Wykorzystywanie kompetencji przez organy państwowe nie jest wyrazem arbitralności ich działania, lecz wynikiem realizacji przekazanych im uprawnień. Dlatego każda norma kompetencyjna musi być interpretowana i realizowana tak, aby nie naruszała przepisów aktów prawnych wyższego rzędu. Zakres upoważnienia musi być zawsze ustalany przez pryzmat zasad demokratycznego państwa prawnego, działania w granicach i na podstawie prawa, z uwzględnieniem przepisów regulujących daną dziedzinę. Zgodnie z art. 40 ust. 1 u.s.g. na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Przepis ten upoważnia radę gminy do wydawania aktów prawa miejscowego, których zadaniem jest wykonanie upoważnienia zawartego w ustawie szczególnej, w granicach i zakresie przedmiotowym w nim określonym, z uwzględnieniem specyfiki i potrzeb danej gminy. Odstąpienie od tej zasady narusza związek formalny i materialny pomiędzy aktem wydawanym w ramach delegacji ustawowej a ustawą, co z reguły stanowi istotne naruszenie prawa.

Materialnoprawną podstawę do wydania zaskarżonej uchwały stanowiły przepisy ustawy z dnia 17 grudnia 2021 r. o ochotniczych strażach pożarnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 2490, dalej jako: "ustawa").

Zgodnie z art. 15 ust. 1 i ust. 2 tej ustawy strażak ratownik Ochotniczej Straży Pożarnej, który uczestniczył w działaniu ratowniczym, akcji ratowniczej, szkoleniu lub ćwiczeniu, otrzymuje, niezależnie od otrzymywanego wynagrodzenia, ekwiwalent pieniężny (ust. 1). Wysokość ekwiwalentu pieniężnego ustala, nie rzadziej niż raz na 2 lata, właściwa rada gminy w drodze uchwały. Wysokość ekwiwalentu pieniężnego nie może przekraczać 1/175 przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego brutto, ogłoszonego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego w Dzienniku Urzędowym Rzeczypospolitej Polskiej "M.P." na podstawie ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2021 r. poz. 291, z późn. zm.) przed dniem ustalenia ekwiwalentu pieniężnego, naliczanego za każdą rozpoczętą godzinę od zgłoszenia wyjazdu z jednostki ochotniczej straży pożarnej. Ekwiwalent pieniężny jest wypłacany z budżetu właściwej gminy (ust. 2).

Jak trafnie wskazał Prokurator, art. 15 ust. 1 ustawy posługuje się pojęciem "strażak ratownik Ochotniczej Straży Pożarnej", które nie jest tożsame z pojęciem "członek Ochotniczej Straży Pożarnej", użytym w zaskarżonej uchwale. Zgodnie z art. 1 ust. 3 ustawy ochotnicze straże pożarne zrzeszają członków ochotniczych straży pożarnych, zwanych dalej "strażakami Ochotniczej Straży Pożarnej".

Jak wynika natomiast z art. 8 ustawy "strażakiem ratownikiem Ochotniczej Straży Pożarnej" jest strażak Ochotniczej Straży Pożarnej, który spełnia określone w nim wymagania, mianowicie: (1) ukończył 18 lat, a nie ukończył 65 lat, z zastrzeżeniem art. 9 ust. 1, (2) posiada aktualne ubezpieczenie, o którym mowa w art. 10 ust. 1 pkt 2, (3) posiada aktualne orzeczenie lekarskie stwierdzające brak przeciwwskazań do udziału w działaniach ratowniczych, (4) odbył szkolenie z zakresu bezpieczeństwa i higieny pracy, (5) ukończył z wynikiem pozytywnym szkolenie podstawowe przygotowujące do bezpośredniego udziału w działaniach ratowniczych.

Analiza powyższej regulacji prawnej nie pozostawia wątpliwości, że pojęcie "strażaka ratownika Ochotniczej Straży Pożarnej", o którym mowa w art. 15 ust. 1 ustawy, jest węższe niż pojęcie "członka ochotniczych straży pożarnych", o jakim mowa w zaskarżonej uchwale. W konsekwencji, co trafnie zaakcentował Prokurator, zaskarżona uchwała wychodzi poza zakres podmiotowy regulacji przekazanej radom gmin na podstawie ustawy kompetencyjnej i przyznaje uprawnienia grupie członków Ochotniczej Straży Pożarnej, której uprawnień nie przyznaje ustawa.

W tym miejscu zgodzić należy się z organem, iż co do zasady nazwa aktu prawnego nie jest prawotwórcza. Jednakże z uwagi na brak jakiejkolwiek regulacji w kwestionowanych przepisach kwestii komu przysługuje ekwiwalent pieniężny przyjąć należy, iż to tytuł aktu jednoznacznie wskazuje kto jest jego adresatem.

Tym samym skoro zwrot "członków ochotniczych straży pożarnych" został użyty jedynie w tytule uchwały, a w jej przepisach merytorycznych (w § 1 ani § 2 zaskarżonej uchwały) brak jest określenia adresata zaskarżonego aktu, to przyjąć należy, iż dotyczy on członków ochotniczych straży pożarnych, a nie jak sugeruje organ w odpowiedzi na skargę strażaka ratownika Ochotniczej Straży Pożarnej. Podkreślenia wymaga, iż zaskarżony akt w żadnym przepisie nie posługuje się zwrotem "strażak ratownik Ochotniczej Straży Pożarnej".

Wobec powyższego zgodzić należy się z Prokuratorem, iż zaskarżona uchwała, poszerzając zakres podmiotowy przepisów ustawowych, wychodzi poza zakres regulacji przekazanej radom gmin czy miast na podstawie ustawy kompetencyjnej.

W tym miejscu wskazać należy, iż w zaskarżonej uchwale Rada ustaliła wysokość ekwiwalentu pieniężnego za uczestnictwo w działaniu ratowniczym (§ 1) i szkoleniu pożarniczym (§ 2), a pominęła uczestnictwo w akcji ratowniczej i ćwiczeniu, pomimo, że zgodnie z art. 15 ust. 1 ustawy również za powyższe przysługuje ekwiwalent pieniężny.

Tym samym Rada w sposób nieuprawniony zmodyfikowała postanowienia ustawy, będąc upoważnioną wyłącznie do określenia wysokości ekwiwalentu. Z tych też względów nie można zgodzić się z organem, iż zaskarżona uchwała dotyczy również udziału w "akcjach ratowniczych" oraz "ćwiczeniach".

W tym miejscu odwołać należy się do art. 2 ustawy. Zgodnie z pkt. 1 art. 2 ustawy ilekroć w ustawie jest mowa o działaniach ratowniczych - należy przez to rozumieć działania, o których mowa w art. 2 pkt 2 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o ochronie przeciwpożarowej (Dz. U. z 2022 r. poz. 2057). Natomiast pod pojęciem akcji ratowniczych - należy przez to rozumieć akcje, o których mowa w art. 7 pkt 1 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej (Dz. U. z 2022 r. poz. 1969) (art. 2 pkt 2 ustawy).

W myśl art. 2 pkt 22 ustawy o ochronie przeciwpożarowej pod pojęciem działań ratowniczych należy rozumieć każdą czynność podjętą w celu ochrony życia, zdrowia, mienia lub środowiska, a także likwidację przyczyn powstania pożaru, wystąpienia klęski żywiołowej lub innego miejscowego zagrożenia.

Natomiast w myśl art. 7 pkt 1 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej ilekroć w ustawie jest mowa o akcjach ratowniczych - rozumie się przez to działania organizowane i kierowane przez Państwową Straż Pożarną.

Tym samym nie można, jak czyni to organ, stawiać równości pomiędzy akcjami ratowniczymi, a działaniami ratowniczymi, gdyż powyższe pozostawałoby w oczywistej sprzeczności z przepisami prawa.

Ponadto nie można zgodzić się z organem, iż pojęcia "szkoleń" oraz "ćwiczeń" wobec braku w ustawie o ochotniczych strażach pożarnych definicji legalnej należy uznać za synonimy. Powyższe prowadziłoby do nieuprawnionego uznania, iż ustawodawca pomimo posługiwania się dwoma pojęciami przypisał im jedno znaczenia.

Za zasadny Sąd uznał również zarzut błędnego zapisu, iż ekwiwalent przysługuje "za każdą godzinę udziału w działaniu ratowniczym" i "za każdą godzinę udziału w szkoleniu pożarniczym organizowanym przez Państwową Straż Pożarną lub gminę" podczas gdy przepis art. 15 ust. 2 ustawy, uprawniają radę gminy (miasta) do ustalenia ekwiwalentu pieniężnego " naliczanego za każdą rozpoczętą godzinę od zgłoszenia wyjazdu z jednostki ochotniczej straży pożarnej".

Zgodnie z art. art. 15 ust. 2 ustawy wysokość ekwiwalentu pieniężnego ustala, nie rzadziej niż raz na 2 lata, właściwa rada gminy w drodze uchwały. Wysokość ekwiwalentu pieniężnego nie może przekraczać 1/175 przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego brutto, ogłoszonego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego w Dzienniku Urzędowym Rzeczypospolitej Polskiej "Monitor Polski" na podstawie art. 20 pkt 2 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2021 r. poz. 291, z późn. zm.) przed dniem ustalenia ekwiwalentu pieniężnego, naliczanego za każdą rozpoczętą godzinę od zgłoszenia wyjazdu z jednostki ochotniczej straży pożarnej.

W tym miejscu warto wskazać, iż poprzednio obowiązujące przepisy tj. art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o ochronie przeciwpożarowej (t. j. Dz.U. z 2021 r. poz. 869) stanowił, że wysokość ekwiwalentu nie może przekraczać 1/175 przeciętnego wynagrodzenia, ogłoszonego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego w Dzienniku Urzędowym Rzeczypospolitej Polskiej "Monitor Polski" na podstawie art. 20 pkt 2 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych przed dniem ustalenia ekwiwalentu, za każdą godzinę udziału w działaniu ratowniczym lub szkoleniu pożarniczym.

Porównanie przytoczonych przepisów, prowadzi do wniosku, że w obowiązującym stanie prawnym ustawodawca doprecyzował moment, od którego naliczany jest przedmiotowy ekwiwalent pieniężny.

Podkreślić należy, iż obecnie obowiązujący art. 15 ust. 2 ustawy wyraźnie wskazuje, że omawiany ekwiwalent pieniężny ma być naliczany "za każdą rozpoczętą godzinę od zgłoszenia wyjazdu z jednostki ochotniczej straży pożarnej". Należy przez to rozumieć, że ekwiwalent powinien zostać ustalony w stawce godzinowej z oznaczeniem momentu rozpoczęcia naliczania godzin, za które przysługuje ekwiwalent. Jest to wytyczna delegacji ustawowej, więc organ stanowiący gminy został zobowiązany do ustalenia wysokości ekwiwalentu pieniężnego "za każdą rozpoczętą godzinę od zgłoszenia wyjazdu". Realizacja tak określonego obowiązku wymagała, aby Rada Gminy w akcie podustawowym dała precyzyjnie wyraz temu, że ustalona przez nią wysokość ekwiwalentu dotyczy właśnie każdej rozpoczętej godziny od zgłoszenia wyjazdu z jednostki ochotniczej straży pożarnej. Oczywiste powinno być, że doprecyzowanie momentu rozpoczęcia naliczania ekwiwalentu dotyczy tylko zdarzeń wymagających wyjazdu z jednostki ochotniczej straży pożarnej. Dopiero takie wskazanie pozwala na prawidłową realizację delegacji ustawowej z art. 15 ust. 2 ustawy i zapewnienia zachowanie spójności przepisów.

Natomiast wbrew stanowisku organu, nie można uznać, że naruszenie powyższe ma charakter nieistotny. Fakt użycia zwrotu "za każdą godzinę udziału w działaniu ratowniczym" i "za każdą godzinę udziału w szkoleniu pożarniczym organizowanym przez Państwową Straż Pożarną lub gminę", a "za każdą rozpoczętą godzinę od zgłoszenia wyjazdu z jednostki ochotniczej straży pożarnej" skutkować może w określonych sytuacjach (np. udział w akcji poniżej godziny) odmową przyznania omawianego ekwiwalentu, co pozostawałoby w sprzeczności z regulacją ustawową.

Wprowadzenie przez Radę Miejską modyfikacji regulacji ustawowych jest niedopuszczalne i niezgodne z zasadami legislacji. Przepisy zaskarżonej uchwały mają jedynie "uzupełniać" przepisy rangi ustawowej kształtujące prawa i obowiązki wymienionych w nich podmiotów, z tego powodu nie jest dopuszczalne stosowanie innego nazewnictwa tych podmiotów niż zawarte w ustawie.

Powyższe odnieść również należy do kwestii ograniczenia w zaskarżonej uchwale ekwiwalentu wyłącznie do szkoleń pożarniczych organizowanych przez Państwową Straż Pożarną lub Gminę.

W art. 3 punkt 6 ustawy przewidziano bowiem wprost, że przedmiotowe ćwiczenia albo szkolenia mogą być organizowane przez Państwową Straż Pożarną, gminę lub "inne uprawnione podmioty". Tym samym ograniczenie ekwiwalentu wyłącznie do szkoleń pożarniczych organizowanych przez Państwową Straż Pożarną lub Gminę nastąpiło z przekroczeniem przekazanej kompetencji.

Nie budzi zatem wątpliwości, że zaskarżona uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z zakresem regulacji przekazanej radom gmin na podstawie ustawy o ochotniczych strażach pożarnych (ustawy kompetencyjnej), zmieniając wprowadzoną omówionym przepisem zasadę.

Tymczasem, podejmując akty prawa miejscowego w oparciu o normę ustawową organ stanowiący musi ściśle uwzględniać wytyczne zawarte w upoważnieniu. Odstąpienie od tej zasady narusza związek formalny i materialny między tym aktem a ustawą, co z reguły stanowi istotne naruszenie prawa. Naczelną zasadą prawa administracyjnego jest zakaz domniemania kompetencji, zaś normy kompetencyjne powinny być intepretowane w sposób ścisły. Jeżeli więc organ stanowiący wychodzi poza wytyczne zawarte w upoważnieniu, a taka sytuacja wystąpiła w sprawie, to mamy do czynienia z przekroczeniem kompetencji, a więc z istotnym naruszeniem prawa, co w konsekwencji musi skutkować stwierdzeniem nieważności aktu (por.: wyrok o sygn. akt I SA/Gl 484/18).

Odnosząc się zaś do czwartego zarzutu skargi należy podnieść, że ustawa o ochotniczych strażach pożarnych z 17 grudnia 2021 r. weszła w życie z dniem 1 stycznia 2022 r. Uprzednio kwestia ekwiwalentu pieniężnego za udział w działaniu ratowniczym lub szkoleniu pożarniczym członków ochotniczych straży pożarnych regulowana była przepisami art. 28 ust. 1–6 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o ochronie przeciwpożarowej. W art. 28 ust. 1 ustawy o ochronie przeciwpożarowej zawarta była delegacja ustawowa upoważniająca radę gminy do określenia wysokości ekwiwalentu. Rada Miejska wypełniła obowiązek wynikający z powołanego, poprzednio obowiązującego upoważnienia ustawowego, wydając nr XLI/310/2018 z dnia 10 października 2018r.

Ustawa o ochotniczych strażach pożarnych z 2021 r. uchylając poprzednio obowiązujące regulacje dotyczące ekwiwalentów z tytułu udziału w akcjach ratowniczych i szkoleniach dla członków ochotniczych straży pożarnych nie wprowadziła przepisów przejściowych, które utrzymywałyby czasowo w mocy przepisy prawa miejscowego uchwalone pod rządami poprzednio obowiązującego w tym zakresie prawa.

Zgodnie z regulacją § 32 ust. 1 załącznika do rozporządzenia w sprawie zasad techniki prawodawczej, jeżeli uchyla się ustawę, na podstawie której wydano akt wykonawczy, albo uchyla się przepis ustawy upoważniający do wydania aktu wykonawczego, przyjmuje się, że taki akt wykonawczy traci moc obowiązującą odpowiednio z dniem wejścia w życie ustawy uchylającej albo z dniem wejścia w życie przepisu uchylającego upoważnienie do wydania tego aktu. Regulację tę stosuje się na podstawie § 143 załącznika do rozporządzenia w sprawie zasad techniki prawodawczej także do aktów prawa miejscowego.

W konsekwencji należy przyjąć, że poprzednio obowiązujący akt prawa miejscowego, określający wysokość ekwiwalentów należnych członkom OSP utracił moc obowiązującą z dniem 1 stycznia 2022 r. (w dacie utraty mocy obowiązującej przez zawierający upoważnienie ustawowe do jego wydania przepis art. 28 ust. 1 ustawy o ochronie przeciwpożarowej).

Naruszało zatem prawo w sposób istotny stwierdzenie przez Radę w zaskarżonej uchwale, że traci moc uchwała nr XLI/310/2018 z dnia 10 października 2018r., skoro uchwała ta nie obowiązywała już od 1 stycznia 2022 r. Tym samym regulacja zawarta w § 4 zaskarżonej uchwały, dotycząca uchylenia wcześniejszej uchwały jest nieprawidłowa, gdyż uchyla akt już nieobowiązujący.

Sąd miał przy tym na uwadze, iż zgodnie zaś z art. 48 ustawy uchwały, o których mowa w art. 15 ust. 2 ustawy, podejmuje się po raz pierwszy w terminie do dnia 30 czerwca 2022 r.

Jednakże, w ocenie Sądu, powyższego przepisu nie można interpretować tak jak oczekuje tego organ tj. iż w okresie między wejściem w życie ustawy, a dniem 30 czerwca 2022 r. zachowały moc uchwały w sprawie ekwiwalentu pieniężnego podjęte na podstawie uchylonych tą ustawą przepisów ustawy o ochronie przeciwpożarowej.

Odnosząc się do powyższego wskazać należy, iż zgodnie § 33 ust. 1 załącznika do rozporządzenia w sprawie zasad techniki prawodawczej jeżeli akt wykonawczy wydany na podstawie uchylanego albo zmienianego przepisu upoważniającego nie jest niezgodny z nową albo znowelizowaną ustawą, można go wyjątkowo zachować czasowo w mocy do dnia wejścia w życie przepisów wykonawczych wydanych na podstawie nowego albo zmienionego przepisu upoważniającego, nadając przepisowi przejściowemu brzmienie:

1) "Dotychczasowe przepisy wykonawcze wydane na podstawie art. ... ustawy, o której mowa w art. ... (artykuł uchylający dotychczasową ustawę), zachowują moc do dnia wejścia w życie przepisów wykonawczych wydanych na podstawie art. ... niniejszej ustawy, jednak nie dłużej niż ... (oznaczenie dnia albo okresu wyrażonego w miesiącach)." - w przypadku zachowywania czasowo w mocy aktu wykonawczego wydanego na podstawie uchylanego przepisu upoważniającego;

2) "Dotychczasowe przepisy wykonawcze wydane na podstawie art. ... ustawy zmienianej w art. ... (artykuł wprowadzający zmiany w dotychczasowej ustawie), zachowują moc do dnia wejścia w życie przepisów wykonawczych wydanych na podstawie art. ... ustawy zmienianej w art. ... (artykuł wprowadzający zmiany w dotychczasowej ustawie), w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, jednak nie dłużej niż ... (oznaczenie dnia albo okresu wyrażonego w miesiącach)." - w przypadku zachowywania czasowo w mocy aktu wykonawczego wydanego na podstawie zmienianego przepisu upoważniającego.

Mając na uwadze powyższe przepisy podkreślić należy, iż art. 48 ustawy nie może być traktowany jako przepis przejściowy. Tym samym skoro ustawa nie zawiera przepisów przejściowych, które dawałyby podstawę do utrzymania w mocy uchwał w sprawie wysokości ekwiwalentu dla strażaków ochotniczej straży pożarnej, podejmowanych na podstawie poprzednio obowiązującej ustawy, która została uchylona. Wobec braku w ustawie przepisów przejściowych w omawianym zakresie, należało uznać, że akty prawa miejscowego wydane na podstawie poprzednio obowiązującej ustawy, utraciły moc z dniem wejścia w życie ustawy, a przepis art. 48 ustawy należy traktować jako przepis wymuszający podjęcie przez Rady do określonego dnia uchwał o których mowa w art. 15 ust. 2 ustawy.

Reasumując, wskazać należy, że w rozstrzyganej sprawie organ uchwałodawczy wykroczył poza zakres upoważnienia ustawowego zawartego w art. 15 ust. 2 ustawy, co stanowiło istotne naruszenie prawa i skutkować musiało stwierdzeniem nieważności zaskarżonej uchwały w całości.

W tym stanie sprawy Sąd, na podstawie art.147 § 1 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.