Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1025/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2024-01-29 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6136 Ochrona przyrody
Hasła tematyczne: Ochrona przyrody
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: uchylono zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję w części
Powołane przepisy: article: art 84
journal: Dz.U. 2004 nr 92 poz 880
law: Ustawa z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody
article: art 145 par 1 pkt 1 lit a
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Agnieszka Nawara-Dubiel Sędziowie: Sędzia WSA Mirosław Bator Sędzia WSA Joanna Człowiekowska (spr.) Protokolant: sekretarz sądowy Katarzyna Cyganik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 stycznia 2024 r. sprawy ze skargi Gminy Miasta Tarnowa - Zarządu Dróg i Komunikacji w T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 21 czerwca 2023 r., znak SKO.OŚ/4170/410/2021 w przedmiocie zezwolenia na usunięcie drzew oraz ustalenia opłaty za usunięcie drzew I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz pkt 5 poprzedzającej ją decyzji Marszałka Województwa Małopolskiego Nr [...] z dnia 22 września 2021r.; II. umarza postępowanie administracyjne w zakresie rozstrzygnięcia zawartego w pkt 5 decyzji Marszałka Województwa Małopolskiego Nr [...] z dnia 22 września 2021r. tj. w zakresie rozstrzygnięcia o przeksięgowaniu uiszczonej opłaty; III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie na rzecz strony skarżącej Gminy Miasta Tarnowa - Zarządu Dróg i Komunikacji w T. kwotę 806 (słownie: osiemset sześć) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 22 września 2021 r. znak: OT/470/19/2021/AZ Marszałek Województwa Małopolskiego:

1. zezwolił Gminie Miasta Tarnowa na usunięcie 8 szt. drzew, z naliczeniem opłaty, kolidujących z planowaną inwestycją, szczegółowo opisanych wraz z lokalizacją w Tabeli nr 1, a to drzew nr 1, 2, 5, 7,11,12, 14, 15 z gatunku lipa drobnolistna, znajdujących się na działce nr [...] obręb [...] w T., przy ul. [...],

2. ustalił termin usunięcia drzew, o których mowa w punkcie 1, od dnia 01.06.2023 r. do dnia 31.12.2023 r., zaznaczając, że po tym terminie konieczne jest uzyskanie nowego zezwolenia.

3. za usunięcie drzew, o których mowa w punkcie 1, naliczył opłatę w kwocie 27.650 (dwadzieścia siedem tysięcy sześćset pięćdziesiąt) złotych, obliczoną według stawek określonych w Tabeli nr 2.

4. ustalił termin uiszczenia opłaty 14 dni od daty 01.06.2023 r., tj. do dnia 15.06.2023 r.

5. odmówił przeksięgowania uiszczonej opłaty w wysokości: 26.835 zł (dwadzieścia sześć tysięcy osiemset trzydzieści pięć) złotych, ustalonej w decyzji Marszałka Województwa Małopolskiego, znak: OT/470/22//2019/AZ Nr 64/T/2019 z dnia 24.04.2019 r.

Od powyższej decyzji odwołanie złożyła Gmina Miasta Tarnowa – Zarząd Dróg i Komunikacji w Tarnowie w części zawierającej orzeczenie w przedmiocie odmowy przeksięgowania uiszczonej opłaty w wysokości [...], ustalonej w decyzji Marszałka Województwa Małopolskiego z dnia 24 kwietnia 2019 r.

Decyzją z dnia 21 czerwca 2023 r. znak: SKO.OŚ/4170/410/2021 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie utrzymało w mocy decyzję Marszałka Województwa Małopolskiego z dnia 22 września 2023 r.

Organ odwoławczy przestawił dotychczasowy przebieg postępowania oraz wyjaśnił, że przedmiotem postępowania pozostaje jedynie punkt 5 decyzji z dnia 22 września 2021 r.

Organ wskazał, że ustawodawca nie przewidział w przepisach systemu prawa administracyjnego ani zwrotu opłaty za usunięcie drzew ani też możliwości jej "przeksięgowania". Ustawa o ochronie przyrody jak i ustawa Ordynacja podatkowa, na którą powołuje się Strona odwołująca nie posługuje się też pojęciem "przeksięgowania".

W ocenie Kolegium żądanie przeksięgowania opłaty za usuniecie drzew, stanowi de facto żądanie zaliczenia nadpłaty powstałej w efekcie stwierdzenia wygaśnięcia decyzji Marszałka Województwa Małopolskiego znak: OT/470/22/2019/AZ Nr 64/T/2019 z dnia 24 kwietnia 2019 r. ustalającej opłatę za usunięcie drzew na poczet zaległości lub przyszłych zobowiązań (opłaty za usunięcie drzew ustalonej w decyzji z dnia 24 kwietnia 2019 r.) w rozumieniu Ordynacji podatkowej. Przyjmując jednak nawet, iż w sprawie znalazłyby zastosowanie przepisy Ordynacji podatkowej, dla możliwości dokonania wnioskowanego przez Stronę zaliczenia uiszczonej opłaty za usunięcie drzew (wynikającej z decyzji z dnia 24 kwietnia 2019 r.) na zaległości lub przyszłe zobowiązania (wynikające z decyzji z dnia 22 września .2021 r.), to i tak zasadnicze znaczenie ma istnienie samej nadpłaty (czyli generalnie nadpłaconego lub nienależnie zapłaconego zobowiązania pieniężnego - art. 72 O.p.).

Organ odwoławczy wskazał następnie, że decyzją z dnia 2 lipca 2021 r. Samorządowe Kolegium Odwoławczego w Krakowie utrzymało w całości w mocy decyzję Marszałka Województwa Małopolskiego z dnia 23 marca 2021 r. stwierdzającą wygaśnięcie decyzji dnia 24 kwietnia 2019 r. i odmawiającą zwrotu uiszczonej opłaty za usunięcie drzew w wysokości: 26 835,00 zł ustalonej w decyzji Marszałka Województwa Małopolskiego z dnia 24 kwietnia 2019 r. Decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 2 lipca 2021 r. jest decyzją ostateczną i prawomocną. Odmowa zwrotu uiszczonej na podstawie decyzji Marszałka Województwa Małopolskiego z dnia 24 kwietnia 2019 r. opłaty za usunięcie drzew, stanowi więc potwierdzenie braku istnienia nadpłaty, która mogłaby ewentualnie podlegać zwrotowi (art. 76 Op). Kolegium w decyzji z dnia 2 lipca 2021 r. stwierdziło, że podstawa naliczenia opłaty była prawidłowa i nie zaistniały podstawy do stwierdzenia, aby była ona nienależna. Orzeczenie Kolegium w tym zakresie funkcjonuje w obrocie (decyzja jest ostateczna i prawomocna), zatem brak jest podstaw do ponownego orzekania w zakresie "istnienia nadpłaty", a w konsekwencji możliwości jej zaliczenia na poczet zaległości lub zobowiązań przyszłych.

Na powyższą decyzję Gmina Miasto Tarnów - Zarząd Dróg i Komunikacji

w Tarnowie wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, zarzucając rozstrzygnięciu naruszenie przepisów:

- art. 157 § 2 k.p.a, w zw. art. 156 § 1 pkt 2 w zw. art. 84 i 87 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody oraz art. 6, 7 i 8 § 1 k.p.a, poprzez wydanie rozstrzygnięcia przez organ opierając się na decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 2 lipca 2021 r., pomimo iż decyzja ta została wydana z rażącym naruszeniem prawa oraz zaniechanie przez organ wszczęcia z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności tej decyzji, co stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji w całości w oparciu art. 156 § 1 pkt 2 kpa;

- art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, brak wyczerpującego rozpatrzenia materiału dowodowego zebranego w sprawie i w konsekwencji przyjęcie, że w niniejszej sprawie nie występuje nadpłata, która mogłaby ulegać zaliczeniu na poczet nowo wydanej decyzji.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2497) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2023 r. poz. 1634, dalej: p.p.s.a.). sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach tej kontroli sąd bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze - w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu, stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. Z istoty kontroli wynika również, że zgodność z prawem zaskarżonej decyzji lub postanowienia podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie podejmowania zaskarżonego aktu. Na podstawie art. 145 § 1 p.p.s.a. uwzględnienie skargi na decyzję lub postanowienie następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (pkt 1 lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (pkt 1 lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 1 lit. c); a także w przypadku stwierdzenia przyczyn powodujących nieważność aktu lub wydanie go z naruszeniem prawa (pkt 2 i pkt 3). W przypadku uznania, że skarga nie ma uzasadnionych podstaw, podlega ona oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a.

Skarga okazała się zasadna, chociaż sąd nie podzielił zarzutów w niej sformułowanych.

Kwestią sporną w rozpatrywanej sprawie jest zaliczenie na poczet opłaty z tytułu usunięcia drzew ustalonej w decyzji Marszałka Województwa Małopolskiego z 22 września 2021 r., wcześniej uiszczonej opłaty w wysokości 26.835 zł, która ustalona była w decyzji Marszałka Województwa Małopolskiego z 24 kwietnia 2019 r. Okoliczność uiszczenia przez skarżącą opłaty jest w sprawie bezsporna.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w zaskarżonej obecnie decyzji uznało, że ustawodawca nie przewidział w przepisach systemu prawa administracyjnego ani zwrotu opłaty za usunięcie drzew ani też możliwości jej "przeksięgowania". Uznano, że żądanie przeksięgowania opłaty za usuniecie drzew stanowi de facto żądanie zaliczenia nadpłaty na poczet nowej opłaty, a brak tej nadpłaty stwierdza w istocie decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławcze z 2 lipca 2021 r., którą orzeczono o odmowie zwrotu uiszczonej opłaty w wysokości 26.835,00 zł.

Sąd podziela stanowisko Kolegium, wskazując, że w okolicznościach sprawy brak było podstaw do orzekania o zwrocie wcześniej uiszczonej opłaty, jej "przeksięgowania", czy też stwierdzenia istnienia nadpłaty opłaty za usunięcie drzew.

Wyjść należy od tego, że elementy decyzji zezwalającej na usunięcie drzewa lub krzewu określa przede wszystkim art. 83d ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz.U. 2023 r. poz. 1336, dalej: u.o.p.). Stanowi on mianowicie, że zezwolenie na usunięcie drzewa lub krzewu określa: 1) imię, nazwisko i adres albo nazwę i siedzibę wnioskodawcy; 2) miejsce usunięcia drzewa lub krzewu; 3) nazwę gatunku drzewa lub krzewu; 4) obwód pnia drzewa mierzony na wysokości 130 cm, a w przypadku gdy na tej wysokości drzewo: a) posiada kilka pni - obwód każdego z tych pni, b) nie posiada pnia - obwód pnia bezpośrednio poniżej korony drzewa; 5) wielkość powierzchni, z której zostanie usunięty krzew; 6) wysokość opłaty za usunięcie drzewa lub krzewu; 7) termin usunięcia drzewa lub krzewu. Zgodnie natomiast z art. 84 ust. 1 u.o.p. posiadacz nieruchomości ponosi opłaty za usunięcie drzewa lub krzewu. Jak przy tym stanowi art. 84 ust. 2 u.o.p. opłaty naliczane są w zezwoleniu na usunięcie drzewa lub krzewu i pobierane przez organ właściwy do wydania tego zezwolenia. Ustawa określa również sposób naliczania tych opłat (art. 85 u.o.p.). Przywołane przepisy nie umożliwiają zatem orzekania w przedmiocie innych kwestii, niż wymienione, ani też ustalania opłaty w inny sposób, niż podano w przepisach ustawy o ochronie przyrody. W szczególności nie przewidują mechanizmu zaliczania wcześniej uiszczonej opłaty, ustalonej w innej decyzji, na poczet nowej opłaty.

Rację ma również organ odwoławczy, że decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z 2 lipca 2021 r. utrzymana została w mocy decyzję Marszałka Województwa Małopolskiego z 23 marca 2021 r., nr 21/T/2021, którą orzeczono o stwierdzeniu wygaśnięcia decyzji nr 64/T/2019 z 24 kwietnia 2019 r. zezwalającej na wycięcie drzew, ustalającą sporną opłatę, a także o odmowie zwrotu uiszczonej opłaty wy wysokości 26.835 ustalonej w decyzji Marszałka Województwa Małopolskiego z 24 kwietnia 2019 r. W tej sytuacji należało uznać, że kwestia zwrotu opłaty 26.885 zł została rozstrzygnięta na drodze administracyjnej, jak twierdzi organ, ostatecznie i prawomocnie.

W tym miejscu sąd wyjaśnia, że nie jest przedmiotem kontroli tut. Sądu decyzja Kolegium z 2 lipca 2021 r (w przedmiocie wygaśnięcia i odmowy zwrotu opłaty). Nie mieści się ona w granicach sprawy rozstrzyganej obecnie przez sąd i nie mógłby znaleźć zastosowania, w przypadku toczącego się postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z 2 lipca 2021 r. art. 56 P.p.s.a., zgodnie z którym w razie wniesienia skargi do sądu po wszczęciu postępowania administracyjnego w celu zmiany, uchylenia, stwierdzenia nieważności aktu lub wznowienia postępowaniu, postępowanie sądowe podlega zawieszeniu.

Pomimo tego, że sąd podzielił co do meritum stanowisko Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie wyrażone w decyzji z 21 czerwca 2023 r., decyzja ta podlegała uchyleniu z dwóch przyczyn. Obie przyczyny dotyczą błędnie sformułowanego rozstrzygnięcia.

Po pierwsze, skoro prawidłowe jest stanowisko organu, że nie było podstaw prawnych do orzekania o zwrocie opłaty, postępowanie w tym przedmiocie było bezprzedmiotowe. W konsekwencji należało je umorzyć na podstawie art. 105 § 1 k.p.a., zgodnie z którym gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. W przedmiotowej sprawie organ pierwszej instancji nie umorzył postępowania, lecz orzekł merytorycznie: "odmawia się przeksięgowania uiszczonej opłaty w wysokości 26835,00 zł". Tak też orzekło Kolegium, utrzymując w mocy zaskarżoną decyzję.

Po drugie, nie ulega wątpliwości, że odwołanie strony skarżącej, sformułowane w piśmie z 6 października 2021 r., obejmowało wyłącznie punkt 5 decyzji Marszałka Województwa Małopolskiego, tj. punkt dotyczący odmowy przeksięgowania opłaty. Kwestię tę dostrzegło Kolegium, przywołując w uzasadnieniu stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego zawarte w wyroku NSA z 11 października 2018 r., I OSK 221/18, zgodnie z którym, jeżeli odwołujący się jednoznacznie wskazuje, że zaskarża decyzję pierwszoinstancyjną w określonej, wyodrębnionej części, to jednocześnie zakreśla granice kompetencji organu odwoławczego. Organ ten (z wyjątkiem sytuacji określonej w art. 139 k.p.a.) nie może w takiej sytuacji dokonać kontroli niezaskarżonej części decyzji, bowiem oznaczałoby to poddanie weryfikacji tej części rozstrzygnięcia, która uzyskała walor ostateczności, jak też działanie organu z urzędu. Kolegium słusznie stwierdziło, że decyzja organu I instancji zawiera wyodrębnione, samodzielne rozstrzygnięcia, mogące samodzielnie funkcjonować w obrocie prawnym, jak też, że niezaskarżone rozstrzygnięcie zawarte w punktach od 1 do 4 decyzji organu I instancji, od którego strona nie wniosła skutecznie odwołania, stało się ostateczne (art. 16 § 1 k.p.a.), a w konsekwencji stwierdziło, że przedmiotem postępowania pozostaje jedynie punkt 5 decyzji Marszałka. Rzecz jednak w tym, że tego prawidłowego stanowiska organu odwoławczego nie oddaje sentencja decyzji, która w ocenie Sądu obejmuje całość rozstrzygnięcia organu I instancji. Na pierwszej stronie decyzji Kolegium z 21 czerwca 2023 r. wskazano bowiem na rozpatrzenie odwołania pełnomocnika Gminy Miasta Tarnowa od decyzji Marszałka Województwa Małopolskiego z dnia 22.09.2021 r., przywołano treść pięciu punktów tej decyzji oraz rozstrzygnięcie "utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję". Żadne sformułowanie nie naprowadza na ograniczenie zakresu rozstrzygnięcia Kolegium do części decyzji Marszałka.

Zgodnie z art. 107 § 1 pkt 5 k.p.a. decyzja powinna określać rozstrzygnięcie. Rozstrzygnięcie zawarte w decyzji stanowi jej istotę, wyrażającą rezultat stosowania normy prawa materialnego do konkretnego przypadku, w kontekście okoliczności faktycznych sprawy na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego. Rozstrzygnięcie przesądza o istocie sprawy; nie można go więc ani domniemywać, ani wyprowadzać z treści uzasadnienia; powinno ono być wyrażone wprost w sentencji decyzji w sposób precyzyjny, bez niedomówień i możliwości różnej interpretacji (zob. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 26 lutego 2020 r., II SA/Po 1040/19, orzeczenia.nsa.gov.pl).

W tej sytuacji, wobec naruszenia przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, sąd w punkcie I uchylił zaskarżoną decyzję oraz punkt 5 decyzji Marszałka Województwa Małopolskiego Nr 92/2/2021 z 22 września 2021 r. na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. Wobec tego, że w zakresie objętym punktem 5 wskazanej decyzji Marszałka Województwa Małopolskiego sąd stwierdził podstawę do umorzenia postepowania administracyjnego, w punkcie II sentencji umorzył postępowanie administracyjne w tej części. O kosztach postanowiono w punkcie III sentencji wyroku na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 P.p.s.a.