Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 6378/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-01-31 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Komendant Policji
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 9 ust. 1
journal: Dz.U. 2020 poz 1610
law: Ustawa z dnia 14 sierpnia 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych nadzorowanych przez ministra  właściwego do spraw wewnętrznych, o zmianie ustawy o Służbie Więziennej oraz niektórych innych ustaw.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Tamara Dziełakowska Sędziowie: Sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz (spr.) Sędzia del. WSA Beata Jezielska po rozpoznaniu w dniu 31 stycznia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Komendanta Wojewódzkiego Policji w Gorzowie Wielkopolskim od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 23 czerwca 2021 r., sygn. akt II SA/Go 255/21 w sprawie ze skargi A.B. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 2 lutego 2021 r., nr K.F.1241.2.2021.EK w przedmiocie odmowy wypłaty wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim, wyrokiem z dnia 23 czerwca 2021 r., sygn. akt II SA/Go 255/21, po rozpoznaniu sprawy ze skargi A.B., uchylił zaskarżoną decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 2 lutego 2021 r., nr K.F.1241.2.2021.EK oraz poprzedzającą ją decyzję Komendanta Powiatowego Policji [...] z dnia 30 listopada 2020 r., nr K-1241.37.2019.AS w przedmiocie odmowy wypłaty wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop.

Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Wnioskiem z dnia 20 listopada 2018 r. A.B. zwrócił się do Komendanta Powiatowego Policji [...] o ponowne ustalenie i wypłatę wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy, powołując się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15 (Dz. U. z 2018 r. poz. 2102).

Komendant Powiatowy Policji [...], decyzją z dnia 30 listopada 2020 r., nr K-1241.37.2019.AS, wydaną na podstawie art. 114 ust. 1 pkt 2 i art. 115a ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2020 r., poz. 360 ze zm., dalej "ustawa o Policji") oraz art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 14 sierpnia 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych nadzorowanych przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych, o zmianie ustawy o Służbie Więziennej oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. 2020 r., poz. 1610; dalej "ustawa o szczególnych rozwiązaniach"), odmówił wypłaty wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy w związku ze zwolnieniem ze służby w Policji. W uzasadnieniu decyzji podał, że ekwiwalent został ustalony i wypłacony w oparciu o obowiązującą w dacie zwolnienia ze służby w Policji , tj. na dzień 10 kwietnia 2015 r., treść art. 115a ustawy o Policji, stanowiącego, że wysokość tego ekwiwalentu wynosi 1/30 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym. Zgodnie z art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach, przepis art. 115a ustawy o Policji w znowelizowanym brzmieniu stosuje się do spraw dotyczących wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy wszczętych i niezakończonych przed dniem 6 listopada 2018 r. oraz do spraw dotyczących wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy policjantowi zwolnionemu ze służby od dnia 6 listopada 2018 r. Oznacza to, że ekwiwalent pieniężny za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy za okres przed dniem 6 listopada 2018 r. ustala się na zasadach poprzednio obowiązujących. W tej sytuacji organ uznał żądanie wyrównania ekwiwalentu za bezzasadne.

Komendant Wojewódzki Policji w Gorzowie Wlkp., po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z dnia 2 lutego 2021 r., nr K.F.1241.2.2021.EK, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję z dnia 30 listopada 2020 r., podtrzymując stanowisko organu I instancji. Zdaniem organu odwoławczego, skoro Trybunał nie odroczył utraty mocy obowiązującej przepisu art. 115a ustawy o Policji, zatem w zakresie, w jakim określa on ekwiwalent pieniężny za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego w wymiarze 1/30 części miesięcznego uposażenia utracił on moc obowiązującą z dniem ogłoszenia wyroku, tj. 6 listopada 2018 r. Przepis art. 9 ustawy o szczególnych rozwiązaniach jest przepisem powszechnie obowiązującym, zaś organ administracji publicznej nie może odmówić zastosowania tego przepisu, dopóki nie zostanie on derogowany na mocy wyroku Trybunału. Organ administracyjny nie ma bowiem kompetencji do badania zgodności przepisu ustawy z Konstytucją, w konsekwencji nie może odmówić jego zastosowania. Z uwagi na zwolnienie odwołującego się ze służby w Policji przed dniem 6 listopada 2018 r. i wobec faktu, że w jego sprawie nie toczy się postępowanie o wypłatę spornego ekwiwalentu wszczęte przed dniem 6 listopada 2018 r., wnioskodawcy – zgodnie z art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach – nie służy prawo ustalenia należnego ekwiwalentu przy uwzględnieniu wysokości 1/21 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami.

Z powyższą decyzją nie zgodził się wnioskodawca, który wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Powołanym na wstępie wyrokiem, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp., na podstawie art. 145 § 1pkt 1 lit. a w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej "P.p.s.a."), uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie.

W motywach rozstrzygnięcia Sąd pierwszej instancji podniósł, że istota sporu sprowadza się do odpowiedzi, czy skarżącemu przysługuje wyrównanie ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop na podstawie art. 115a ustawy o Policji w znowelizowanym brzmieniu, tj. przy uwzględnieniu wysokości 1/21 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami.

Następnie Sąd pierwszej instancji przypomniał, że akt normatywny uchylony (w całości lub w części) na skutek orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego, niezależnie od odroczenia utraty jego mocy obowiązującej, traci cechę domniemania konstytucyjności. Przepis uznany przez Trybunał za niekonstytucyjny ma taki charakter od samego początku, tj. od dnia jego wejścia w życie. W przypadku derogacji przepisu prawa z powodu jego niezgodności z wzorcem konstytucyjnym sytuację jednostki normuje bezpośrednio art. 190 ust. 4 Konstytucji RP, który stwarza jednostce możliwość ponownego rozpatrzenia danej sprawy na podstawie zmienionego stanu prawnego, ukształtowanego w następstwie orzeczenia Trybunału. Celem ustawowej procedury, realizującej normę art. 190 ust. 4 Konstytucji RP, musi być więc realne zagwarantowanie skutku w postaci uprawnienia do ponownego rozstrzygnięcia sprawy w nowym stanie prawnym, ustalonym orzeczeniem Trybunału Konstytucyjnego. Skutkiem zatem wyroku Trybunału z dnia 30 października 2018 r., K 7/15, jest przyjęcie, że art. 115a ustawy o Policji w zakresie w jakim ustalał wysokość ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego w wymiarze 1/30 części miesięcznego uposażenia, jest niezgodny z art. 66 ust. 2 i art. 33 ust. 3 zdanie drugie Konstytucji RP, od dnia wejścia niekonstytucyjnej regulacji w życie, tj. od 19 października 2001 r. Skarżącemu przysługuje zatem uprawnienie do żądania wyrównania otrzymanego ekwiwalentu pieniężnego z powołaniem się na wyrok Trybunału.

W ocenie Sądu pierwszej instancji, w sprawie wystąpiła wtórna niekonstytucyjność. Norma odkodowana z art. 115a ustawy o Policji w brzmieniu nadanym ustawą o szczególnych rozwiązaniach w zw. z art. 9 ust. 1 tej ustawy, dotknięta została wtórną niekonstytucyjnością, gdyż nie odpowiada standardom konstytucyjnym zakreślonym w wyroku Trybunału w sprawie K 7/15. wejście w życie ustawy o szczególnych rozwiązaniach, zmieniającej treść art. 115a ustawy o Policji, jedynie częściowo doprowadziło do realizacji wyroku Trybunału z dnia 30 października 2018 r. Stwierdzona w sprawie wtórna niekonstytucyjność nie dotyczy nowej normy prawnej w całości, tj. w zakresie określenia sposobu obliczania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop, gdyż ten – co do zasady – został dostosowany do wymogów konstytucyjnych zgodnie z wyrokiem TK, ale części tej normy, która w art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach ograniczyła czasowe ramy jej zastosowania.

Z tych przyczyn Sąd pierwszej instancji uznał, że decyzje podjęte w niniejszej sprawie przez organy Policji naruszają art.115a ustawy o Policji w zw. z art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach poprzez błędną wykładnię normy zrekonstruowanej w oparciu o te przepisy. W szczególności nie można przyjąć, aby art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach stanowił przeszkodę do zastosowania w stanie faktycznym sprawy art.115a ustawy o Policji w brzmieniu obowiązującym od dnia 1 października 2020 r. Taka interpretacja wynika z przyjęcia wtórnej, oczywistej niekonstytucyjności normy odczytywanej z omawianych regulacji i nie było podstaw, aby z tego powodu odmawiać skarżącemu prawa do wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop.

Rozpoznając sprawę ponownie organ będzie miał na uwadze przedstawioną ocenę prawną, wedle której art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach nie może stanowić przeszkody do zastosowania w stanie sprawy art. 115a ustawy o Policji w brzmieniu obowiązującym od 1 października 2020 r. Rozstrzygając o zasadności wniosku, organ weźmie pod rozwagę treść art. 107 ust. 1 ustawy o Policji. Zgodnie z tym przepisem roszczenia z tytułu prawa do uposażenia i innych świadczeń oraz należności pieniężnych ulegają przedawnieniu z upływem 3 lat od dnia, w którym roszczenie stało się wymagalne.

Z powyższym wyrokiem nie zgodził się Komendant Wojewódzki Policji w Gorzowie Wielkopolskim, który wniósł skargę kasacyjną. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie:

1. art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach poprzez jego niewłaściwe zastosowanie przejawiające się odmową jego zastosowania z uwagi na oczywistą niekonstytucyjność, podczas gdy nie zaistniały przesłanki do takiego uznania, a sąd miał obowiązek rozpatrzyć sprawę w oparciu o ten przepis;

2. art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach przez błędną jego wykładnię, polegającą na przyjęciu, że organy obu instancji były uprawnione do rozstrzygania o wtórnej niekonstytucyjności tego przepisu, co skutkowałoby wydaniem decyzji administracyjnej z pominięciem obowiązującego przepisu prawa, co do którego Trybunał Konstytucyjny nie orzekł o jego niezgodności z Konstytucją RP;

3. art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach przez błędną jego wykładnię, polegającą na przyjęciu, że stosowanie tego przepisu do funkcjonariuszy Policji, którzy odeszli na emeryturę/rentę po 19 października 2001 r. a przed dniem 6 listopada 2018 r., narusza zasadę mocy wiążącej ostatecznych orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego, podczas gdy przepis ten nie został poddany kontroli konstytucyjnej przed Trybunałem Konstytucyjnym, co w konsekwencji doprowadziło do niewłaściwego uznania, iż brak jest podstaw do stosowania tego przepisu w sprawie;

4. art. 184 i 188 pkt 1 Konstytucji RP przez błędne ich zastosowanie, polegające na dokonaniu kontroli zgodności przepisu ustawy, tj. art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach, z Konstytucją RP, podczas gdy o zgodności przepisu ustawy z Konstytucją RP orzeka Trybunał Konstytucyjny;

5. art. 107 ust. 1 ustawy o Policji poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, że roszczenia z tytułu prawa do uposażenia i innych świadczeń oraz należności pieniężnych ulegają przedawnieniu z upływem 3 lat od dnia, w którym roszczenie stało się wymagalne - co nastąpiło w dniu 6 października 2019 r., tj. w dniu wejścia w życie orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego, w sytuacji gdy prawo do ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystane urlopy wypoczynkowe powstaje z dniem rozwiązania stosunku służbowego i z tym dniem staje się wymagalne, tj. z dniem 10 kwietnia 2015 r., a zatem roszczenie skarżącego jako, że stało się wymagalne w tym dniu to uległo przedawnieniu z dniem 10 kwietnia 2018 r.;

6. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. poprzez odmowę zastosowania art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach, co spowodowało wydanie wyroku uwzględniającego skargę, w sytuacji gdy zastosowanie tego przepisu, nie powodującego wątpliwości w zakresie interpretacyjnym, powinno prowadzić do oddalenia skargi;

7. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. poprzez jego zastosowanie, wynikające z przyjęcia, że art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach jest niezgodny z Konstytucją RP, co spowodowało wydanie wyroku uwzględniającego skargę, w sytuacji gdy zastosowanie tego przepisu, nie powodującego wątpliwości w zakresie interpretacyjnym, powinno prowadzić do oddalenia skargi;

8. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w zw. z art. 135 P.p.s.a. poprzez uznanie, iż w sprawie doszło do naruszenia przez organy obu instancji przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, w sytuacji gdy zaskarżone decyzje zostały wydane w oparciu o przepisy prawa obowiązujące w chwili wydania obu decyzji;

9. art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez błędne udzielenie wskazówek, co do dalszego postępowania i nakazanie organom przy ponownym rozpatrywaniu wniosku o wypłatę wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy, uwzględnienie oceny prawnej wyrażonej w zaskarżonym wyroku i pominięcie art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach, podczas gdy przepis ten korzysta z domniemania konstytucyjności.

Wskazując na powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gorzowie Wlkp.; zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa prawnego, według norm przepisanych; rozpatrzenie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym oraz zawieszenie postępowania na podstawie art. 125 § 1 pkt 1 P.p.s.a., gdyż rozstrzygnięcie sprawy zależy od wyniku innego postępowania toczącego się przed Trybunałem Konstytucyjnym.

Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

Odnosząc się w pierwszej kolejności do zawartego w skardze kasacyjnej wniosku o zawieszenie postępowania z uwagi na toczące się przed Trybunałem Konstytucyjnym postępowanie w sprawie o sygn. akt P 7/21 o zbadanie zgodności art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach z Konstytucją, należy wyjaśnić, że w praktyce Naczelnego Sądu Administracyjnego w latach 2021 – 2023 zawieszono wiele tożsamych spraw ze skarg kasacyjnych od wyroków wojewódzkich sądów administracyjnych uwzględniających skargi byłych funkcjonariuszy Policji zwolnionych ze służby przed 6 listopada 2018 r. na decyzje organów Policji odmawiające wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystane urlopy do wysokości wynikającej z aktualnego brzmienia art. 115a o Policji wprowadzonego ustawą o szczególnych rozwiązaniach. W okresie tym Naczelny Sąd Administracyjny w wielu tego typu sprawach oddalił również zażalenia na postanowienia wojewódzkich sądów administracyjnych zawieszające postępowania ze skarg funkcjonariuszy na decyzje organów Policji odmawiające im wyrównania ekwiwalentu (por. przykładowo postanowienia NSA: z 4 sierpnia 2021 r., III OSK 5220/21 i 5195/21, z 16 grudnia 2021 r., III OZ 1250/21 i III OZ 1255/21, 13 stycznia 2022 r., III OSK 5406/21 i III OZ 1355/21 oraz z 9 lutego 2022 r., III OSK 6076/21 i III OZ 53/22, z 14 grudnia 2022 r., III OSK 6907/21). Konieczność zawieszania tych spraw w oparciu o fakultatywną podstawę zawieszenia przewidzianą w art. 125 § 1 pkt 1 P.p.s.a. ze względu na zadane Trybunałowi Konstytucyjnemu pytanie prawne WSA w Białymstoku nie wywoływała w zasadzie jakichkolwiek rozbieżności w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego. Jak wynika z uzasadnień tych rozstrzygnięć Naczelny Sąd Administracyjny, decydując o wstrzymaniu toku postępowań w sprawach ekwiwalentów funkcjonariuszy zwolnionych ze służby przed 6 listopada 2018 r. w oczekiwaniu na orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego w sprawie P 7/21, kierował się przede wszystkim potrzebą zapewnienia równego i sprawiedliwego potraktowania wszystkich zainteresowanych a to, jak wskazywał, najpełniej może zostać osiągnięte jedynie w przypadku wyeliminowania normy prawnej z porządku prawnego wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego wywołującym taki sam skutek wobec wszystkich adresatów normy prawnej. Analiza orzecznictwa wskazuje jednak, że w ostatnim czasie sprawy dotyczące wyrównania ekwiwalentu funkcjonariuszom, którzy odeszli ze służby przed 6 listopada 2018 r. są sukcesywnie podejmowane bez dalszego oczekiwania na wyrok Trybunału. Powodem zmiany stanowiska jest długość postępowania sądowego i obawa dotycząca naruszenia praw skarżących do rozpoznania ich spraw w rozsądnym terminie (por. przykładowo postanowienia NSA: z 5 lipca 2023 r., III OSK 5188/21, z 7 lipca 2023 r., III OSK 5204/21 i III OSK 5221/21 czy z 11 lipca 2023 r., III OSK 6907/21 i III OSK 902/21). Dodatkowo należy zauważyć, że podstawa zawieszenia postępowania wskazana w art. 125 § 1 pkt 1 P.p.s.a. ma charakter fakultatywny oraz że w następstwie wyroku Trybunału Konstytucyjnego strona ma możliwość żądania wznowienia postępowania w oparciu o art. 272 § 1 P.p.s.a. Ponadto zachodzi także obawa, że z uwagi na stanowisko Sejmu RP zajęte wobec pytania WSA w Białymstoku wnioskujące o umorzenie postępowania przed Trybunałem z uwagi na konieczność i możliwość prokonstytucyjnej wykładni art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach (por. pismo z dnia 9 czerwca 2022 r., nr BAS-WAK-842/21 w sprawie P 7/21 dostępne na stronie internetowej TK) czas oczekiwania na merytoryczne rozstrzygnięcie Trybunału może okazać się bezowocny. Kierując się zatem względami celowości, sprawiedliwości, jak również ekonomiki procesowej, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że wniosek o zawieszenie postępowania, w aktualnych uwarunkowaniach zarówno faktycznych jak i prawnych, nie może być uwzględniony. Uwzględnienie wniosku godziłoby w konstytucyjne gwarancje obywatela do sprawiedliwego i jawnego rozpatrzenia sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki przez właściwy, niezależny, bezstronny i niezawisły sąd.

Przechodząc do merytorycznego rozpoznania sprawy należy zauważyć, że zasadniczy problem w sprawie odnosi się do odkodowania treści art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach, przy czym Sąd pierwszej instancji przyjął, że część normy, która w art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach ograniczyła czasowe ramy jej zastosowania w okresie między wejściem w życie przepisu 115a ustawy o Policji, w poprzednio obowiązującym i niekonstytucyjnym brzmieniu a dniem 6 listopada 2018 r., jest w sposób oczywisty niekonstytucyjny, co uprawnia go do odmowy zastosowania takiej normy. W skardze kasacyjnej organ w istocie zakwestionował uprawnienie sądu do takiego działania, uznając je za przekroczenie kompetencji i wkroczenie w sferę zastrzeżoną dla Trybunału Konstytucyjnego.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, stanowisko Sądu pierwszej instancji o wtórnej niekonstytucyjności części regulacji zawartej w art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach nie jest prawidłowe, tym niemniej wyrok pomimo błędnego w tym zakresie uzasadnienia odpowiada prawu, co ostatecznie przesądziło o konieczności oddalenia skargi kasacyjnej (art. 184 P.p.s.a.).

Na wstępie przypomnieć należy, że od dnia opublikowania wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r., K 7/15, czyli od 6 listopada 2018 r., część art. 115a ustawy o Policji (w brzmieniu uwzględniającym współczynnik ekwiwalentu pieniężnego w wysokości 1/30 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym) została wyeliminowana z obrotu prawnego i nie może stanowić podstawy orzekania o wysokości ekwiwalentu za niewykorzystany urlop (por. wyrok NSA z 23 lutego 2021 r., sygn. akt III OSK 2832/21, LEX nr 3146689). Oznacza to, że niekonstytucyjny przepis stracił moc obowiązującą i nie może być podstawą orzeczenia w procesie stosowania prawa niezależnie od tego, czy rozstrzygnięcie dotyczy stanu faktycznego sprzed ogłoszenia orzeczenia Trybunału czy też zaistniałego po tej dacie. Nie ulega bowiem wątpliwości, iż orzeczenie Trybunału o niezgodności z Konstytucją RP, umową międzynarodową lub z ustawą aktu normatywnego, na podstawie którego zostało wydane prawomocne orzeczenie sądowe, ostateczna decyzja administracyjna lub rozstrzygnięcie w innych sprawach, stanowi podstawę do wznowienia postępowania, uchylenia decyzji lub innego rozstrzygnięcia na zasadach i w trybie określonych w przepisach właściwych dla danego typu postępowania. W przypadku derogacji przepisu prawa z powodu jego niezgodności z wzorcem konstytucyjnym, sytuację jednostki normuje bezpośrednio art. 190 ust. 4 Konstytucji RP, na co zasadnie zwrócił uwagę Sąd pierwszej instancji.

Po wydaniu wyroku Trybunału z dnia 30 października 2018 r., K 7/15, w dniu 1 października 2020 r. weszła w życie ustawa o szczególnych rozwiązaniach. Przepis art. 1 pkt 16 tej ustawy nadał nowe brzmienie art. 115a ustawy o Policji. Jednocześnie ustawodawca w art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach zawarł przepis o charakterze intertemporalnym, regulujący zasady stosowania art. 115a ustawy o Policji w znowelizowanym brzmieniu. Z art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach wynika, że art. 115a ustawy o Policji w brzmieniu znowelizowanym stosuje się do spraw dotyczących wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy wszczętych i niezakończonych przed dniem 6 listopada 2018 r. oraz do spraw dotyczących wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy policjantowi zwolnionemu ze służby od dnia 6 listopada 2018 r. Natomiast ekwiwalent pieniężny za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy za okres przed dniem 6 listopada 2018 r. ustala się na zasadach wynikających z przepisów ustawy o Policji w brzmieniu obowiązującym przed dniem 6 listopada 2018 r. Przy obliczaniu wysokości ekwiwalentu pieniężnego przysługującego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy za 2018 r. określa się proporcję liczby dni niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego przysługującego przed dniem 6 listopada 2018 r. oraz od 6 listopada 2018 r.

W procesie wykładni art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach fundamentalne znaczenie ma treść zdania drugiego art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach, zgodnie z którym ekwiwalent pieniężny za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy za okres przed dniem 6 listopada 2018 r. ustala się na zasadach wynikających z przepisów ustawy o Policji w brzmieniu obowiązującym przed dniem 6 listopada 2018 r. Regulacja zdania drugiego art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach odwołuje się do zasad ustalania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy wynikających z przepisów ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu obowiązującym przed dniem 6 listopada 2018 r. Nie budzi wątpliwości stanowisko wyrażone w uzasadnieniu wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r., K 7/15, zgodnie z którym: "użycie przez ustawodawcę słowa "ekwiwalent" na oznaczenie świadczenia pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy uzasadnia wniosek, że chodzi o równowartość niewykorzystanych urlopów. Ekwiwalent za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy jest "zastępczą formą" wykorzystania urlopu w sytuacji zwolnienia ze służby, która powoduje prawną i faktyczną niemożliwość realizacji tych świadczeń w naturze. Innymi słowy, po ustaniu stosunku służby, prawo do urlopu przekształca się w świadczenie pieniężne, będące, jak sama nazwa wskazuje, jego ekwiwalentem. Obowiązek wypłaty obciąża Policję (pracodawcę), ponieważ w czasie służby w tej formacji funkcjonariusz nabył powyższe uprawnienia, których z powodu wykonywania obowiązków służbowych nie mógł zrealizować w naturze". W treści art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach ustawodawca nie utożsamia pojęcia zasad ustalania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy z treścią art. 115a ustawy o Policji, stanowiąc wyraźnie w zdaniu pierwszym art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach o "stosowaniu art. 115a ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą", a w zdaniu drugim art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach, o ustalaniu ekwiwalentu "na zasadach wynikających z przepisów ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu obowiązującym przed dniem 6 listopada 2018 r.", a tym samym rozróżniając sposób obliczania wysokości ekwiwalentu w oparciu o ustawowo wskazany przelicznik i wypłaty ekwiwalentu od zasad jego ustalania.

Odwołanie się zatem przez ustawodawcę w zdaniu drugim art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach do "zasad", a nie do niekonstytucyjnego przelicznika w wysokości 1/30 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego policjantowi na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym, nie może być interpretowane jako powtórzenie niekonstytucyjnych przepisów ustawy o Policji, wbrew wyrokowi Trybunału Konstytucyjnego i nakazanie stosowania do obliczania ekwiwalentu za niewykorzystany urlop z okresu przed dniem 6 listopada 2018 r., (czyli sprzed daty publikacji orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego) uregulowań, które utraciły moc w następstwie wydania wskazanego wyroku. Przyjęcie za prawidłową wykładnię przepisów przejściowych zastosowaną przez organ oznaczałoby, że w drodze regulacji intertemporalnych próbuje się ograniczyć zakres zastosowania wyroku Trybunału, co narusza konstytucyjną zasadę powszechnej mocy obowiązującej wyroków Trybunału, które wiążą również ustawodawcę.

Zasady, o których mowa w art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach, wymagają uwzględnienia przy wykładni art. 115a ustawy o Policji wyroku Trybunału z dnia 30 października 2018 r., K 7/15, na co wielokrotnie już zwracały uwagę wojewódzkie sądy administracyjne oraz NSA, a także projektodawca w uzasadnieniu projektu ustawy o szczególnych rozwiązaniach, wskazując, iż projekt przewiduje wprowadzenie rozwiązań prawnych mających na celu wdrożenie wyroku Trybunału. Skoro orzeczenie Trybunału usunęło z systemu prawnego niekonstytucyjne brzmienie art. 115a ustawy o Policji w zakresie współczynnika 1/30, to posłużenie się przez ustawodawcę w art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach sformułowaniem "na zasadach wynikających z przepisów ustawy" oznacza, że należy stosować art. 115a ustawy o Policji w brzmieniu obowiązującym przed nowelizacją, jednak z wyłączeniem tej jego części (dotyczącej współczynnika ekwiwalentu w wysokości 1/30), która została uznana za sprzeczną z przepisami ustawy zasadniczej i którą należy wypełnić treścią wyroku Trybunału. Z tej też przyczyny, na mocy art. 190 Konstytucji RP, nie tylko sądy, ale również organy administracji publicznej, powinny dokonywać wykładni art. 115a ustawy o Policji w związku z art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach, zgodnie z ustawą zasadniczą. Przeciwne rozumienie art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach prowadzi do stosowania wyroku Trybunału jedynie na przyszłość (od dnia jego publikacji), z wyłączeniem skutku retroaktywnego, co niewątpliwie narusza art. 190 ust. 4 Konstytucji RP. Wprawdzie przyznanie (naliczenie w wymaganej wysokości) i wypłata ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany przez policjanta urlop stanowi czynność materialno-techniczną i nie wymaga wydania decyzji administracyjnej, a więc uruchomienia nadzwyczajnego trybu wznowienia postępowania z art. 145a k.p.a., to jednak nie uzasadnia odstąpienia od konieczności przywrócenia stanu zgodnego z prawem. Wówczas trudno byłoby mówić o ekwiwalentności wypłaconego funkcjonariuszowi Policji przed 6 listopada 2018 r. świadczenia za niewykorzystany urlop, o czym wyraźnie rozstrzygnął Trybunał w wyroku w sprawie K 7/15, a tym samym o zrealizowaniu zagwarantowanego konstytucyjnie prawa do urlopu - art. 66 ust. 2 Konstytucji RP (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 20 października 2022 r., sygn. akt II PSKP 122/21, OSNP 2023 r., nr 4, poz. 42, dotyczący ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy z okresu sprzed 6 listopada 2018 r. należnego funkcjonariuszowi Służby Ochrony Państwa).

Przedstawiona wyżej wykładnia art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach nie daje podstaw do przyjęcia wtórnej niekonstytucyjności norm wskazanych przez Sąd pierwszej instancji, a zatem i do odmowy ich stosowania z tego powodu. Wbrew twierdzeniu Sądu pierwszej instancji z treści art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach nie wynika wniosek, że ustawodawca postanowił, że wobec policjantów zwolnionych ze służby przed dniem 6 listopada 2018 r., którzy nie wykorzystali urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego za okres przed dniem ogłoszenia wyroku Trybunału Konstytucyjnego, czyli przed dniem 6 listopada 2018 r., zastosowanie ma art. 115a ustawy o Policji w brzmieniu uznanym przez Trybunał Konstytucyjny za niezgodny z Konstytucją.

Jednakże nie do zaakceptowania jest również dokonana przez organy Policji literalna wykładnia art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach, która uniemożliwia zastosowanie zgodnych z Konstytucją RP zasad obliczania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy. Zasadnie zatem Sąd pierwszej instancji uchylił decyzje organu I i II instancji.

Zatem żądanie skarżącego powinno zostać uwzględnione z zastosowaniem poprzednio obowiązującego art. 115a ustawy o Policji w brzmieniu ukształtowanym wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r. oraz treścią art. 66 ust. 2 Konstytucji RP. Innymi słowy, wysokość ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy za okres przed 6 listopada 2018 r. ustala się na zasadach wynikających z przepisów ustawy o Policji w brzmieniu obowiązującym przed 6 listopada 2018 r., co implikuje obowiązek obliczenia go według zasad podanych w tej ustawie w brzmieniu ukształtowanym wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r., K 7/15. Trybunał w motywach swojego wyroku stwierdził bowiem, że "Świadczeniem ekwiwalentnym za przepracowany dzień urlopu jest wynagrodzenie za jeden dzień roboczy. Taki sposób obliczania wartości jednego dnia urlopu wynika z faktu, że urlop wypoczynkowy liczony jest wyłącznie w dniach roboczych. Interpretację taką wspiera także treść art. 121 ust. 1 ustawy o Policji, który ustala wysokość uposażenia przysługującego policjantowi w razie wykorzystania urlopu. Ekwiwalent będący substytutem urlopu powinien więc odpowiadać wartości tego świadczenia w naturze. Przyjęcie w art. 115a ustawy o Policji wskaźnika 1/30 części miesięcznego uposażenia policjanta oznacza, że wypłacanej policjantowi należności za jeden dzień niewykorzystanego urlopu nie można nazwać rekompensatą ekwiwalentną, co prowadzi do naruszenia "istoty" corocznego płatnego urlopu chronionego przez art. 66 ust. 2 Konstytucji". W konsekwencji liczbę dni urlopu przysługującego skarżącemu za okres przed 6 listopada 2018 r. należy pomnożyć przez wysokość wynagrodzenia przysługującego mu za 1 dzień roboczy na dzień zwolnienia ze służby. Prawidłowym w tej sytuacji będzie posłużenie się aktualnie obowiązującym współczynnikiem ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy wynoszącym 1/21, albowiem przyjęta przez ustawodawcę wartość średnia, jako odwołująca się do zasad, o których mowa w art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach, została uznana za ekwiwalentną względem 1 dnia urlopu wypoczynkowego i w pełni realizuje zasadę sprawiedliwości społecznej (art. 2 Konstytucji RP). Po ustaleniu wysokości przysługującego skarżącemu ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop według podanych powyżej zasad należy określić różnicę pomiędzy kwotą wymaganą, a już wypłaconą.

Zamierzonego skutku nie mógł odnieść zarzut naruszenia art. 184 i art. 188 pkt 1 Konstytucji RP. Sąd pierwszej instancji nie stwierdził w żadnym miejscu uzasadnienia zaskarżonego wyroku, że art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach jest niezgodny z Konstytucją RP, a tym samym nie naruszył art. 184 i art. 188 pkt 1 Konstytucji RP. Sąd pierwszej instancji, dokonując wykładni art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach, do czego miał kompetencję, stanął na stanowisku, zgodnie z którym nie można przyjąć, aby art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach stanowił przeszkodę do stosowania art. 115a ustawy o Policji w brzmieniu obowiązującym od dnia 1 października 2020 r. nadanym ustawą o szczególnych rozwiązaniach, do stanów faktycznych zaistniałych przed tym dniem. Częściowa wadliwość argumentacji przytoczonej przez Sąd pierwszej instancji na uzasadnienie powyższego stanowiska nie skutkowała wadliwością rezultatu wykładni, nie mogła również tym bardziej skutkować przekroczeniem kompetencji w ramach sprawowanej władzy sądowniczej.

Nieskuteczny okazał się także zarzut naruszenia art. 107 ust. 1 ustawy o Policji. Za nieprawidłowe należało uznać twierdzenia skarżącego kasacyjnie organu jakoby art. 107 ust. 1 ustawy o Policji, zgodnie z którym: "roszczenia z tytułu prawa do uposażenia i innych świadczeń oraz należności pieniężnych ulegają przedawnieniu z upływem 3 lat od dnia, w którym roszczenie stało się wymagalne", stał w niniejszej sprawie na przeszkodzie czynności wyliczenia i wypłaty ekwiwalentu za niewykorzystany urlop. Skarżący nie mógł bowiem przed wydaniem orzeczenia przez Trybunał Konstytucyjny i jego ogłoszeniem wystąpić z żądaniem wypłacenia wyrównania ekwiwalentu za niewykorzystany urlop, gdyż dopiero z chwilą wejścia w życie wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r., K 7/15, a więc od dnia 6 listopada 2018 r., powstało po stronie byłego funkcjonariusza Policji zwolnionego ze służby po 19 października 2001 r. roszczenie o wypłatę wyrównania należnego ekwiwalentu. Innymi słowy, z chwilą wejścia w życie orzeczenia Trybunału rozpoczął się bieg terminu przedawnienia roszczeń wynikających z tego wyroku.

Skoro zarzuty naruszenia prawa materialnego okazały się nieskuteczne, to tym samym, w realiach niniejszej sprawy, nie mogły odnieść zamierzonego skutku zarzuty naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) P.p.s.a. w związku z art. 135 P.p.s.a., sformułowane jako zarzuty naruszenia prawa będące konsekwencją naruszenia prawa materialnego. W sytuacji, gdy Sąd pierwszej instancji, stwierdził naruszenie przepisów prawa materialnego, a Naczelny Sąd Administracyjny podzielił to stanowisko, to zachodziły przesłanki do wyeliminowania zaskarżonych decyzji z obrotu prawnego w oparciu o przepisy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) P.p.s.a. w związku z art. 135 P.p.s.a. Z tego samego powodu nieskuteczny okazał się zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. przez błędne udzielenie wskazówek co do dalszego postępowania. Abstrahując od tego, że treść art. 141 § 4 P.p.s.a. i ugruntowane na tle jego wykładni poglądy orzecznictwa wskazują, że w ramach tego zarzutu nie można skutecznie kwestionować prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, czy też stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego. Przepis ten bowiem jest przepisem proceduralnym, regulującym wymogi uzasadnienia. W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia tego przepisu, Naczelny Sąd Administracyjny, zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z powyższej normy prawnej. Sformułowane wskazania co do dalszego postępowania są bezpośrednią logiczną konsekwencją rezultatu wykładni art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach, w związku z art. 115a ustawy o Policji, którego to rezultatu strona skarżąca kasacyjnie skutecznie nie podważyła zarzutami naruszenia prawa materialnego.

Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżony wyrok mimo częściowo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu, dlatego na mocy art. 184 P.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.

Ponownie rozpatrując sprawę, organy Policji uwzględnią wykładnię prawa zaprezentowaną w niniejszym uzasadnieniu i ustalą wysokość należnego skarżącemu ekwiwalentu przy przyjęciu zasad jakie obowiązywały w chwili jego odejścia ze służby ale przy zastosowaniu nowego brzmienia art. 115a ustawy o Policji wprowadzonego ustawą o szczególnych rozwiązaniach. Różnica pomiędzy tak wyliczoną kwotą, a wypłaconą przy odejściu ze służby powinna być skarżącemu wypłacona w ramach wyrównania wypłaconego świadczenia.