Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1618/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-07-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Rozwoju~Minister Rozwoju, Pracy i Technologii
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 20 ust. 1
journal: Dz.U. 2010 nr 143 poz 963
law: Ustawa z dnia 8 lipca 2010 r. o szczególnych zasadach przygotowania do realizacji inwestycji w zakresie budowli przeciwpowodziowych

SENTENCJA

Dnia 12 lipca 2024 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Iwona Bogucka sędzia del. WSA Dariusz Chaciński po rozpoznaniu w dniu 12 lipca 2024 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych Ministra Rozwoju i Technologii i A. Sp. z o.o. z siedzibą w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 października 2021 r., sygn. akt I SA/Wa 2139/20 w sprawie ze skarg Województwa Małopolskiego i A. Sp. z o.o. z siedzibą w K. na decyzję Ministra Rozwoju z dnia 29 lipca 2020 r. nr DLI-IX.7618.12.2019.DM w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość 1. uchyla zaskarżony wyrok w całości i sprawę przekazuje do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego na rzecz Ministra Rozwoju i Technologii oraz A. Sp. z o.o. z siedzibą w K.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 21 października 2021 r. po rozpoznaniu sprawy ze skarg Województwa Małopolskiego i A. Sp. z o.o. w K. na decyzję Ministra Rozwoju z dnia 29 lipca 2020 r. nr DLI-IX.7618.12.2019.DM w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość - 1. uchylił zaskarżoną decyzję w części w jakiej utrzymuje ona w mocy pkt 3 decyzji Wojewody Małopolskiego z 25 września 2019 r. nr WS-II.7570.2.42.2015.KD oraz pkt 3 decyzji Wojewody Małopolskiego z 25 września 2019 r. nr WS-II.7570.2.42.2015.KD; 2. oddalił skargę A. Sp. z o.o. w K.; 3. zasądził od organu na rzecz Województwa Małopolskiego kwotę 1098 zł tytułem zwrotu wpisu sądowego.

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji przyjął następujące okoliczności faktyczne i prawne.

Nieruchomość położona w obrębie [...], ozn. jako działki nr [...] o pow. 0,0535 ha oraz [...] o pow.0,0135 ha decyzją Wojewody Małopolskiego z 14 czerwca 2013 r. o pozwoleniu na realizację inwestycji w zakresie budowli przeciwpowodziowej, utrzymaną w mocy decyzją Ministra Infrastruktury i Rozwoju z 2 lutego 2015 r., została przeznaczona pod rozbudowę lewego wału rzeki Wisły, wraz z rozbudową wału cofkowego rzeki Wisły.

Wojewoda Małopolski decyzją z 25 września 2019 r. orzekł o ustaleniu odszkodowania w wysokości 36.569 zł na rzecz A. Sp. z o.o. z siedzibą w K., za przejęcie z mocy prawa na rzecz Województwa Małopolskiego prawa własności opisanej nieruchomości przeznaczonej pod ww. inwestycję oraz zobowiązał Zarząd Województwa Małopolskiego w K., działający w imieniu Województwa Małopolskiego, do wypłaty odszkodowania jednorazowo w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna.

A. Sp. z o.o. z siedzibą w K. wniosła odwołanie od powyższej decyzji kwestionując prawidłowość sporządzonego operatu szacunkowego.

Odwołanie od powyższej decyzji wniósł również Małopolski Zarząd Melioracji i Urządzeń Wodnych w K. w likwidacji, reprezentowany przez likwidatora, wskazując, że zobowiązany do wypłaty odszkodowania powinien być obecny właściciel nieruchomości, tj. Skarb Państwa reprezentowany przez Wojewodę Małopolskiego, a nie Województwo Małopolskie.

Minister Rozwoju decyzją z 29 lipca 2020 r. utrzymał w mocy decyzję Wojewody Małopolskiego.

Organ odwoławczy zaznaczył, że podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 8 lipca 2010 r. o szczególnych zasadach przygotowania do realizacji inwestycji w zakresie budowli przeciwpowodziowych (Dz. U. z 2019 r. poz. 933 ze zm.), dalej - specustawa oraz przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U z 2020 r. poz. 65 ze zm.), dalej – u.g.n. wraz z przepisami wykonawczymi wydanymi w oparciu o ww. ustawę. Minister zaznaczył, że podstawę dla ustalenia wysokości odszkodowania za przejęcie z mocy prawa na rzecz Województwa Małopolskiego opisanej wyżej nieruchomości stanowią operaty szacunkowe z 1 sierpnia 2019 r., sporządzone na zlecenie Wojewody Małopolskiego przez rzeczoznawcę majątkowego M. P. Organ odwoławczy przytoczył treść art. 134 ust. 3 i ust. 4 oraz 154 ust. 1 u.g.n. oraz opisał sporządzone operaty szacunkowe, dokonane przez rzeczoznawcę majątkowego ustalenia oraz zastosowana metodę szacowania wartości nieruchomości i wskazując m.in., że badając przeznaczenie wycenianej nieruchomości biegły ustalił, że na dzień 14 czerwca 2013 r. nie była ona objęta miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie ze Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Miasta K., nieruchomość znajduje poza granicami terenów przeznaczonych do zainwestowania, w obszarze systemów zieleni i parków rzecznych - tereny zieleni. Biegły wskazał, że z uwagi na istniejące na terenie wycenianej nieruchomości części składowe związane na stałe z gruntem, nie można określić jej wartości rynkowej, gdyż takie nieruchomości nie występują w obrocie. Z uwagi na powyższe w stosunku do działki nr [...] określono wartość odtworzeniową, zgodnie z art. 135 u.g.n. Organ zaznaczył, że powyższe ustalenia w zakresie przeznaczenia nieruchomości, jak również analiza rynku nieruchomości niezabudowanych przeznaczonych pod tereny nieinwestycyjne, tj. pod tereny zieleni oraz nieruchomości przeznaczonych pod zabudowę przeciwpowodziową pozwoliły biegłemu na zastosowanie wyceny w oparciu o art. 134 ust. 3 u.g.n. Wycenę gruntu sporządzono dla aktualnego sposobu użytkowania, tj. na podstawie cen gruntów nabywanych pod tereny zieleni, z uwagi na wyższe ceny transakcyjne w porównaniu do cen nieruchomości przeznaczonych pod tereny wałów przeciwpowodziowych. Minister wskazał, że wyceniając przedmiotową nieruchomość, biegły zastosował podejście porównawcze, metodę korygowania ceny średniej. Do ostatecznej analizy porównawczej przyjął 13 transakcji nieruchomościami stanowiącymi grunty nabywane pod tereny zieleni i skorygował ich ceny. Na podstawie analizy zachowań rynku wyróżniono cechy rynkowe nieruchomości i ich wagi mające wpływ na wartość wycenianej działki. Przyjęto następujące cechy: lokalizacja (waga 30%), sąsiedztwo (waga 30%), ustalenia planistyczne (waga 15%), dostępność (waga 10%), kształt i uzbrojenie (waga 10%) oraz stan prawny (5%). W oparciu o powyższe wartości określono sumy współczynników korygujących. Następnie ustalono wartość 1 m² na poziomie 48,33 zł. Wartość gruntu działki nr [...] została oszacowana na kwotę 25.857 zł, natomiast działki nr [...] na kwotę 6.525 zł. Wartość odtworzeniowa części składowych występujących na działce nr [...] (ogrodzenie) biegły wycenił na kwotę 4.187 zł. Ostatecznie wartość szacowanej nieruchomości wyniosła 36.569 zł.

Minister zaznaczył, że analiza operatu szacunkowego nie wykazała zaistnienia nieprawidłowości, które mogłyby skutkować nieuznaniem tego dowodu. Zawiera on wszystkie elementy wymagane przepisami prawa. Zdaniem organu, biegły w sporządzonej wycenie prawidłowo wykazał, że cel nabycia ww. nieruchomości nie zwiększa jej wartości, co w konsekwencji sprowadziło się do ustalenia wartości wycenianej działki zgodnie z aktualnym sposobem użytkowania, a zatem, wartość nieruchomości ustalono w oparciu o transakcje nieruchomościami przeznaczonymi pod tereny zieleni. Autor operatu szacunkowego zastosował dopuszczalne prawem podejście oraz metodę wyceny, w sposób jasny i rzetelny scharakteryzował nieruchomości będące przedmiotem porównań z nieruchomością wycenianą, jak również wskazał na cechy rynkowe mające wpływ na wartość nieruchomości oraz odpowiadające im wagi procentowe. Z kolei różnice, w cechach wpływających na wartość biegły odpowiednio skorygował.

Odnosząc się do zarzutu A. Sp. z o.o. w K., przyjęcia przez biegłego do porównań transakcji nierynkowej, Minister wyjaśnił, że zgodnie z § 5 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. z 2004 r., Nr 207, poz. 2109 ze zm.), dalej - rozporządzenie, źródłem informacji o cenach transakcyjnych nie mogą być informacje o transakcjach, w których wystąpiły szczególne warunki zawarcia transakcji powodujące ustalenie ceny w sposób rażąco odbiegający od przeciętnych cen uzyskiwanych na rynku nieruchomości. To rzeczoznawca majątkowy przyjmując transakcję do analizy bada, czy sposób zawarcia transakcji wpływa na fakt, że jej cena odbiega od cen przeciętnych uzyskiwanych na rynku nieruchomości. W ocenie Ministra, taka sytuacja nie zaistniała, bowiem fakt sprzedaży nieruchomości sąsiadowi, który był jedynym zainteresowanym kupnem nieruchomości nie stanowi o jej nierynkowym charakterze.

Minister nie uznał również zarzutu dotyczącego błędnego przyznania ocen w stosunku do cech "sąsiedztwo" i "ustalenia planistyczne". Organ podkreślił, że biegły wskazał, że sąsiedztwo nieruchomości stanowią tereny zieleni nieurządzonej, obwałowania rzeki Wisły, rzeka Wisła, tereny przemysłowo-usługowe z obiektami produkcyjno-usługowymi, magazynowymi, [...], co potwierdza opis nieruchomości na str. 5 oraz dokumentacja fotograficzna. Ponadto zgodnie ze Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Miasta K., nieruchomość znajduje się poza granicami terenów przeznaczonych do zainwestowania, w obszarze systemów zieleni i parków rzecznych - tereny zieleni. Powyższe oznacza, że biegły słusznie przyznał ocenę "przeciętne" za cechę "sąsiedztwo" oraz ocenę "słabe" za cechę "ustalenia planistyczne", zgodnie z opisem cech, zamieszczonym na str. 9-11.

Zdaniem Ministra, nie można również zgodzić się ze skarżącym, że operaty szacunkowe w części w jakiej wskazują kryteria ocen poszczególnych cech rynkowych (tabele na str. 9-10 operatów) są niekompletne. To, że biegły podał opisy nieruchomości wyłącznie do oceny najwyższej i najniższej, wynika z zastosowanego podejścia i metody szacowania i odpowiada § 4 rozporządzenia oraz Krajowym Standardom Wyceny. Podane przez biegłego podstawowe dane dotyczące transakcji porównawczych, a mianowicie data transakcji, położenie nieruchomości, powierzchnia, cena jednostkowa, przeznaczenie i nr aktu notarialnego, stanowią wystarczającą, pozwalającą na identyfikację nieruchomości porównawczych w aspekcie cech rynkowych nieruchomości wycenianej.

Odnosząc się do zarzutu Małopolskiego Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych w K. w likwidacji, Minister podkreślił, że wnioskodawcą w sprawie wydania decyzji o pozwoleniu na realizację inwestycji przeciwpowodziowej było Województwo Małopolskie. Przedmiotowa nieruchomość, z dniem uostatecznienia się decyzji Wojewody Małopolskiego z 14 czerwca 2013 r., tj. z dniem 2 lutego 2015 r. stała się własnością Województwa Małopolskiego. Tym samy w zaskarżonej decyzji prawidłowo, jako podmiot zobowiązany do wypłaty odszkodowania, wskazano Zarząd Województwa Małopolskiego, w imieniu którego działa Małopolski Zarząd Melioracji i Urządzeń Wodnych w K. w likwidacji, reprezentowany przez likwidatora.

Organ odwoławczy zaznaczył, że z dniem 1 stycznia 2018 r. weszła w życie ustawa Prawo Wodne z dnia 20 lipca 2017 r. (Dz. U. z 2020 r. poz. 310 ze zm.). Na mocy art. 2 pkt 2 specustawy w zw. z art. 515 ustawy Prawo Wodne Wody Polskie zyskały status inwestora w miejsce marszałka województwa działającego w imieniu i na rzecz Skarbu Państwa oraz wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej. Jednocześnie z dniem 1 stycznia 2018 r. Małopolski Zarząd Melioracji i Urządzeń Wodnych w K. postawiony został w stan likwidacji. Zgodnie z art. 526 ustawy Prawo wodne, z dniem wejścia w życie ustawy (czyli z dniem 1 stycznia 2018 r.) Wody Polskie wykonują zadania marszałków województw związane z utrzymaniem wód oraz pozostałego mienia Skarbu Państwa związanego z gospodarką wodną, a także inwestycjami w gospodarce wodnej. Ponadto, zgodnie z art. 534 ust. 5 pkt 3 z dniem wejścia w życie ustawy Wody Polskie przystępują do toczących się postępowań sądowych i administracyjnych, których stronami są marszałkowie województw dotyczących spraw wynikających z przepisów ustawy uchylanej w art. 537 (czyli ustawy Prawo wodne z dnia 18 lipca 2001 r.).

Zdaniem Ministra, powyższe potwierdza, że z dniem 1 stycznia 2018 r. do zapłaty odszkodowania z tytułu wypłaty odszkodowania za przejęcie prawa własności nieruchomości przeznaczonych na realizację inwestycji przeciwpowodziowych powinno być zobowiązane Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie, jednakże jedynie w odniesieniu do nieruchomości przejętych na rzecz Skarbu Państwa. Skoro zaś w niniejszej sprawie, przejęcie nieruchomości nastąpiło na rzecz Województwa Małopolskiego, podmiotem zobowiązanym do wypłaty odszkodowania jest Zarząd Województwa Małopolskiego w K., działający w imieniu Województwa Małopolskiego.

Skargi na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosło Województwo Małopolskie oraz A. Sp. z o.o. z siedzibą w K.

W odpowiedzi na skargi Minister Rozwoju wniósł o ich oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Opisanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uwzględnił skargę Województwa Małopolskiego. Sąd I instancji stanął na stanowisku, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Wskazał, że samorząd województwa niewątpliwie wykonywał zadania w zakresie gospodarki wodnej, w tym ochrony przeciwpowodziowej, do dnia 31 grudnia 2017 r. Po zmianie stanu prawnego, tj. po wejściu w życie Prawa wodnego, od dnia 1 stycznia 2018 r. samorząd województwa utracił jakąkolwiek kompetencję do wykonywania wskazanych powyżej zadań. Świadczy o tym chociażby treść przepisu art. 526 Prawa wodnego, który stanowi o przejęciu przez WP dotychczasowych zadań marszałków województw w tym zakresie, jak też fakt, że w ustawie z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa uchylono pkt 9 ust. 1 w art. 14, który nakładał na województwo obowiązek realizacji zadań rządowych zleconych województwu w zakresie gospodarki wodnej, w tym ochrony przeciwpowodziowej. W konsekwencji powyższego, wszystkie kompetencje i obowiązki województwa dotyczące zadań zleconych z zakresu gospodarki wodnej, w tym utrzymania urządzeń melioracji wodnych podstawowych oraz prowadzenie inwestycji z tym związanych przeszło, z mocy prawa, na PGWP. W aktualnej sytuacji prawnej brak jest zatem podstawy prawnej uzasadniającej zapłatę odszkodowania przez Województwo Małopolskie. Sąd I instancji nie negował przy tym faktu, że objęte niniejszym postępowaniem odszkodowawczym nieruchomości przeznaczone na realizację inwestycji w zakresie opisanych w decyzji budowli przeciwpowodziowych stały się własnością Województwa Małopolskiego jednakże stanowią nieruchomość pod urządzeniem wodnym, będącym z mocy prawa własnością Skarbu Państwa. Zdaniem Sądu I instancji, należy mieć na uwadze, że w dniu wejścia życie Prawa wodnego, tj. 1 stycznia 2018 r., na podstawie art. 528 ust. 1 pkt 2 Prawa wodnego, PGWP stało się reprezentantem Skarbu Państwa oraz wykonawcą uprawnień właścicielskich Skarbu Państwa w stosunku do stanowiących własność Skarbu Państwa nieruchomości gruntowych położonych w międzywalu, nieruchomości pod wałami przeciwpowodziowymi oraz wałów przeciwpowodziowych wraz z urządzeniami wodnymi związanymi z nimi funkcjonalnie, przyległych do wód, o których mowa w art. 11 ust. 1 pkt 2 i 4 ustawy uchylanej w art. 573, a także położonych na tych nieruchomościach budynków oraz innych urządzeń. Powyższe, zdaniem Sądu I instancji, świadczy o tym, że od 1 stycznia 2018 r. uprawnienia właścicielskie co do objętych postępowaniem działek – jako stanowiących w tej dacie własność Skarbu Państwa – winno wykonywać PGWP, a nie Województwo Małopolskie, jak błędnie uznały organy obu instancji. WSA wyjaśnił także, że to właśnie PGWP reprezentuje Skarb Państwa w postępowaniu odszkodowawczym oraz wykonuje uprawnienia właścicielskie Skarbu Państwa w stosunku do nieruchomości przejętej na cele budowy urządzenia wodnego. W dotychczasowym orzecznictwie sądów administracyjnych zaaprobowano stanowisko, że na podstawie art. 534 ust. 5 Prawa wodnego, doszło do następstwa prawnego PGWP po marszałku województwa w postępowaniu administracyjnym i sądowoadministracyjnym. Przedmiot niniejszej sprawy nierozerwalnie wiąże się z materią regulowaną przepisami Prawa wodnego dotyczy bowiem realizacji inwestycji w zakresie budowli przeciwpowodziowych.

Mając to na uwadze Sąd I instancji uznał, że organy administracji wydały zaskarżoną decyzję oraz decyzję ją poprzedzającą z naruszeniem wskazanych powyżej przepisów prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, co powoduje konieczność ich wyeliminowania z obrotu prawnego. Organy nie poczyniły bowiem w niniejszej sprawie właściwych ustaleń, w konsekwencji naruszając także przepis art. 20 ust. 1 specustawy przeciwpowodziowej, ponieważ w sposób nieprawidłowy określiły podmiot zobowiązany do zapłaty odszkodowania.

Z powyższych względów, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej jako "P.p.s.a.), Sąd I Instancji orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji.

Odnosząc się do skargi A. Sp. z o.o. w K. Sąd I instancji stwierdził, że jest ona bezzasadna i podlega oddaleniu. Zdaniem Sądu I instancji, analiza materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, w tym zwłaszcza operatów szacunkowych sporządzonych przez rzeczoznawcę majątkowego M. P. prowadzi do wniosku, że ustalenie wysokości należnego odszkodowania nastąpiło zgodnie z prawem. WSA w pełni podzielił ustalenia faktyczne oraz oceny prawne zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Organ, w zgodzie z zasadami postępowania dowodowego, w tym art. 80 k.p.a. ocenił przedstawione operaty szacunkowe, prawidłowo uznając je za wiarygodny dowód w sprawie i przyjął za podstawę określenia wysokości odszkodowania (art. 134 ust. 1 i 2 u.g.n.). Wartość działek ustalono w operacie zgodnie z przepisami u.g.n. oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.). W operatach szacunkowych z 1 sierpnia 2018 r. przedstawiono sposób wyceny, w tym wybór podejścia oraz metody określenia wartości - zastosowano podejście porównawcze, metodę korygowania ceny średniej. Do ostatecznej analizy porównawczej biegły przyjął 13 transakcji nieruchomościami stanowiącymi grunty nabywane pod tereny zieleni i skorygował ich ceny. Sąd I instancji nie dostrzegł uchybień ani w dokonanym w wyborze nieruchomości ani w określeniu ich cech charakterystycznych. Rzeczoznawca scharakteryzował prawidłowo nieruchomość wycenianą. Dokonał prawidłowych ustaleń w zakresie przeznaczenia nieruchomości, jak również analizy rynku nieruchomości niezabudowanych przeznaczonych pod tereny nieinwestycyjne, tj. pod tereny zieleni oraz nieruchomości przeznaczonych pod zabudowę przeciwpowodziową. Wycenę gruntu sporządzono dla aktualnego sposobu użytkowania, tj. na podstawie cen gruntów nabywanych pod tereny zieleni, z uwagi na wyższe ceny transakcyjne w porównaniu do cen nieruchomości przeznaczonych pod tereny wałów przeciwpowodziowych. Sąd I instancji zgodził się ze stanowiskiem organu, że o wyborze podejścia i metody szacowania nieruchomości decyduje tylko rzeczoznawca. Również w zakresie wiedzy specjalnej pozostaje dobór do porównań nieruchomości podobnych. Zdefiniowanie rynku, jego obszaru i przeprowadzenie analizy, w tym także dotyczącej określania cech nieruchomości oraz współczynników korygujących, to również wiedza specjalna o charakterze specjalistycznym, a nie prawnym. WSA podkreślił, że w sytuacji, kiedy wartość nieruchomości jest określana przez biegłego, zastrzeżenia do wyceny i wkraczanie w wiadomości specjalne przez osobę, która nie dysponuje odpowiednimi kwalifikacjami w tej materii, nie może zasługiwać na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 157 ust. 1 u.g.n. pkt 1 oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego dokonuje organizacja zawodowa rzeczoznawców majątkowych. Z przepisów tej ustawy nie wynika natomiast obowiązek sporządzenia kolejnego operatu szacunkowego w danej sprawie tylko z tej przyczyny, że strona w sposób niezasadny kwestionuje operat sporządzony dla potrzeb wydanej decyzji ustalającej odszkodowanie. Jeżeli bowiem strona kwestionuje ustalenia spornego operatu, zastosowaną metodologię, dobór nieruchomości podobnych, ich cechy czy też przyjęte wskaźniki korygujące, wkraczając tym samym w wiedzę fachową powinna przedstawić stosowne dowody przemawiające za wadliwością takiego operatu. Natomiast wyłącznie subiektywne przekonanie strony o błędnie dokonanym przez rzeczoznawcę majątkowego opisie nieruchomości wycenianej, doborze cech nieruchomości wycenianej oraz doborze nieruchomości porównawczych, niepoparte stosownymi dowodami, nie może prowadzić do uznania, że zakwestionowany przez skarżącego operat został sporządzony niezgodnie z przepisami u.g.n. oraz rozporządzenia wykonawczego.

Skargi kasacyjne od powyższego wyroku wywiedli Minister Rozwoju i Technologii zaskarżając go w całości oraz A. Sp. z o.o. w K. w zakresie punktu 2.

Minister Rozwoju i Technologii zarzucił zaskarżonemu orzeczeniu naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 526, art. 528 ust. 1 pkt 2 i art. 534 ust. 5 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo Wodne (Dz. U. z 2021 r. poz. 2233, ze zm.) oraz art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 8 lipca 2010 r., o szczególnych zasadach przygotowywania inwestycji w zakresie budowli przeciwpowodziowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 1812, dalej jako: specustawa), poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie oraz przyjęcie, że organy dokonały wadliwej oceny stanu prawnego i w sposób nieprawidłowy określiły podmiot zobowiązany do zapłaty odszkodowania.

W oparciu o powyższy zarzut Minister wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, ewentualnie - o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Sądowi I instancji, a w każdym przypadku – o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

A. Sp. z o.o. w K. zarzuciła Sądowi I instancji:

I. naruszenie prawa materialnego, tj.:

1) art. 21 ust. 2 Konstytucji RP w zw. z art. 130 ust. 1 w zw. z art. 130 ust. 2 w zw. z art. 134 ust. 1 - ust. 3 w zw. z art. 135 u.g.n. w zw. z art. 20 ust. 1 i ust. 2 w zw. z art. 20 ust. 8 w zw. z art. 21 ust. 1 specustawy, poprzez niewłaściwe zastosowanie i zaakceptowanie określenia odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość, które nie jest słuszne, tzn. jest rażąco zaniżone (na co wskazuje m.in. wartość tejże nieruchomości w momencie nabycia przez skarżącą kasacyjnie, a także jej umiejscowienie oraz wartość okolicznych, podobnych nieruchomości);

2) art. 130 ust. 1 w zw. z art. 130 ust. 2 w zw. z art. 134 ust. 1 - ust. 3 w zw. z art. 135 u.g.n. w zw. z art. 20 ust. 1 i ust. 2 w zw. z art. 20 ust. 8 w zw. z art. 21 ust. 1 specustawy poprzez niewłaściwe zastosowanie i zaakceptowanie oparcia rozstrzygnięcia w sprawie (polegającego na określeniu odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość) na błędnych oraz sprzecznych operatach szacunkowych, co skutkowało rażącym zaniżeniem odszkodowania należnego skarżącej kasacyjnie;

3) art. 151 ust. 1 w zw. z art. 153 ust. 1 w zw. z art. 154 ust. 1 w zw. z art. 156 ust. 1 u.g.n. - poprzez niewłaściwe zastosowanie i zaakceptowanie określenia niskiej wartości rynkowej wywłaszczanych nieruchomości, błędne zastosowanie podejścia porównawczego, co implikowało rażące zaniżenie odszkodowania należnego skarżącej kasacyjnie;

II. naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) art. 134 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i lit. c) P.p.s.a. w zw. z art. 200 P.p.s.a. w zw. z art. 138 P.p.s.a. - poprzez niewłaściwe zastosowanie i nieprawidłowe sformułowanie sentencji wyroku w zakresie rozstrzygnięcia, tj. oddalenie skargi A. Sp. z o.o. w K. w całości, pomimo że skarżąca kasacyjnie zaskarżyła decyzję organu w całości, a więc również w części, która została uchylona w punkcie 1 wyroku, co prowadzi do sprzeczności rozstrzygnięcia zaskarżonego wyroku (Sąd jednocześnie uchylił zaskarżoną decyzję oraz oddalił skargę skarżącej kasacyjnie, której zakresem zaskarżenia i wnioskami była objęta decyzja Wojewody Małopolskiego w części uchylonej przez Sąd I instancji);

2) art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c) P.p.s.a. - poprzez niewłaściwe zastosowanie i bezpodstawne oddalenie skargi, w sytuacji gdy istniały podstawy do jej uwzględnienia oraz uchylenia zaskarżonej decyzji (i poprzedzającej ją decyzji) z powodu naruszenia przez organy (a zwłaszcza organ II instancji):

a) art. 80 w zw. z art. 84 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm,, dalej jako: "k.p.a.") - poprzez przekroczenie granic swobodniej oceny dowodów (dowolną ocenę dowodów, a także dowolną ocenę okoliczności istotnych dla sprawy, w tym: sprzeczne z orzecznictwem stwierdzenie, że organ, jak i Sąd administracyjny nie mogą badać prawidłowości oraz wartości dowodowej operatu rzeczoznawcy majątkowego) - co miało wpływ na wynik sprawy, ponieważ skutkowało rażącym zaniżeniem odszkodowania należnego Skarżącej kasacyjnie;

b) art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. - poprzez brak dokładnego wyjaśnienia istotnych okoliczności przedmiotowej sprawy, w tym m.in.: przyjęcia do wyceny transakcji nie spełniającej kryteriów transakcji wolnorynkowej; błędnego zastosowania metody porównawczej; niewłaściwej oceny wycenianych nieruchomości w zakresie sąsiedztwa i ustaleń planistycznych; niekompletności operatów szacunkowych - co miało wpływ na wynik sprawy, ponieważ skutkowało rażącym zaniżeniem odszkodowania należnego skarżącej kasacyjnie;

c) art. 8 § 1 k.p.a. - poprzez prowadzenie postępowania w sposób niebudzący zaufania jego uczestników (skarżącej kasacyjnie) do organów władzy publicznej - co miało wpływ na wynik sprawy, ponieważ skutkowało rażącym zaniżeniem odszkodowania należnego Skarżącej kasacyjnie;

d) art. 11 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. - poprzez lakoniczne oraz niewyczerpujące i niejasne uzasadnienie skarżonej decyzji oraz brak wyjaśnienia zasadności przesłanek, którymi organ kierował się wydając rozstrzygnięcie - co miało wpływ na wynik sprawy, ponieważ skutkowało rażącym zaniżeniem odszkodowania należnego skarżącej kasacyjnie;

3) art. 141 § 4 P.p.s.a - poprzez niewłaściwe zastosowanie oraz wadliwe, zupełnie lakoniczne, sprzeczne z przywołanym w skardze orzecznictwem sądów administracyjnych, a także nieodnoszące się do zarzutów skarżącej kasacyjnie - uzasadnienie zaskarżonego wyroku, co prowadzi do wniosku, że takie sformułowanie uzasadnienia uniemożliwia kontrolę instancyjną zaskarżonego wyroku.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca kasacyjnie Spółka wniosła o uchylenie punktu 2 zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, ewentualnie o uchylenie wyroku w zaskarżonej części i odpowiednie uchylenie decyzji Ministra Rozwoju z 29 lipca 2020 r.; a także - ewentualnie - odpowiednie uchylenie decyzji Wojewody Małopolskiego z 25 września 2019 r. w zakresie określającym zaniżone odszkodowanie. Skarżąca kasacyjnie wniosła również o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 935, dalej jako: P.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. W skardze kasacyjnej podniesione zostały zarzuty dotyczące naruszenia zarówno przepisów prawa materialnego, jak i przepisów postępowania. Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do oceny, czy w zaskarżonej decyzji słusznie do uiszczenia odszkodowania zobowiązano Województwo Małopolskie.

W tym celu analizie poddano treść decyzji Wojewody z 14 czerwca 2013 roku nr 5/13 o pozwoleniu na realizację inwestycji, zmienionej decyzją Ministra Infrastruktury i Rozwoju z 2 lutego 2015 r. Wynika z niej w sposób niebudzący wątpliwości, że działki ewidencyjne nr [...] i nr [...] stały się własnością Województwa Małopolskiego, a nie Skarbu Państwa. Przejście prawa własności na rzecz Województwa Małopolskiego nastąpiło z dniem gdy decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji stała się ostateczna. To na czyją rzecz przeszła własność działek miało i ma znaczenie dla ustalenia, od którego podmiotu – Skarbu Państwa, czy jednostki samorządu terytorialnego – byłemu właścicielowi przysługuje odszkodowanie.

W stanie faktycznym przedmiotowej sprawy inwestorem było Województwo Małopolskie, a nie Skarb Państwa, co jednoznacznie wynika z decyzji Wojewody Małopolskiego z 14 czerwca 2013 r. Jako wnioskodawcę wskazano w niej Województwo Małopolskie Zgodnie z art. 4 ust. 1 specustawy, decyzję o pozwoleniu na realizację inwestycji wydaje wojewoda na wniosek inwestora.

Wskazanie w decyzji o pozwoleniu na realizację inwestycji, że wnioskodawca (Województwo Małopolskie) był reprezentowany przez Dyrektora ds. Planowania i Przygotowania Inwestycji Małopolskiego Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych w K., czyli jednostki organizacyjnej realizującej w imieniu Marszałka Województwa Małopolskiego zadania z zakresu administracji rządowej nie oznacza, że rozpatrzony tą decyzją wniosek został złożony w imieniu Skarbu Państwa, a nie w imieniu Województwa Małopolskiego. Uprawnienie do działania w imieniu i na rzecz Skarbu Państwa w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na realizację inwestycji w zakresie budowli przeciwpowodziowych przyznano marszałkowi województwa dopiero od 12 lipca 2014 r. Zatem w dniu wydania decyzji Wojewody z 14 czerwca 2013 r. marszałek województwa działający w imieniu i na rzecz Skarbu Państwa oraz wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej nie mógł być stroną postępowania (inwestorem) w sprawie wydania pozwolenia na realizację inwestycji w zakresie budowli przeciwpowodziowych. Zgodnie z art. 2 pkt 2 specustawy inwestorem, a zatem wnioskodawcą, mogło być natomiast województwo, które może w takiej roli występować także w aktualnie obowiązującym stanie prawnym - również w dniu wydania zaskarżonej decyzji (art. 2 pkt 2 lit. c specustawy).

W art. 14 ust. 1 pkt 9 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa w brzmieniu obowiązującym na dzień wydania decyzji z 14 czerwca 2013 r. oraz na dzień uzyskania przez nią przymiotu ostateczności, wśród zadań wykonywanych przez samorząd o charakterze wojewódzkim, określonych ustawami wymieniono w szczególności prowadzenie gospodarki wodnej, w tym ochrony przeciwpowodziowej, a w szczególności wyposażenia i utrzymania wojewódzkich magazynów przeciwpowodziowych. Ochrona przed powodzią, w świetle art. 88a ust. 1 ówcześnie obowiązującej ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2005 r. Nr 239, poz. 2019 ze zm. – dalej "Prawo wodne 2001") była zadaniem zarówno organów administracji rządowej, jak i samorządowej. Przepis art. 14 ust. 2 ustawy o samorządzie województwa, przewidywał i przewiduje nadal, że ustawy mogą określać sprawy należące do zakresu działania województwa jako zadania z zakresu administracji rządowej, wykonywane przez zarząd województwa.

Z art. 14 ust. 4 Prawa wodnego z 2001 wynikało, że gospodarowanie innym niż grunty pokryte wodami mieniem związanym z gospodarką wodną, stanowiącym już własność Skarbu Państwa, wykonywane było przez właściwego miejscowo starostę, realizującego zadanie z zakresu administracji rządowej, lub odpowiednio organy oraz jednostki, o których mowa w art. 11 ust. 1, lub jednostki, którym to mienie zostało powierzone. Wśród organów wymienionych w art. 11 ust. 1 Prawa wodnego z 2001 wskazano (w pkt 4) marszałka województwa, który realizował to zadanie jako zadanie z zakresu administracji rządowej wykonywane przez samorząd województwa. Zatem Skarb Państwa, już jako nabywca gruntu niezbędnego pod inwestycję przeciwpowodziową, mógł być wówczas reprezentowany w zakresie gospodarki tym mieniem przez marszałka województwa realizującego zadania zlecone z zakresu administracji rządowej.

Jak nadmieniono powyżej dopiero z dniem 12 lipca 2014 r., mocą art. 4 pkt 1 ustawy z dnia 30 maja 2014 r. o zmianie ustawy - Prawo wodne oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 850 ze zm.), zmieniono brzmienie art. 2 pkt 2 specustawy w ten sposób, że marszałek województwa - działający w imieniu i na rzecz Skarbu Państwa oraz wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej – mógł występować jako inwestor w sprawach realizacji inwestycji w zakresie budowli przeciwpowodziowych. Nie ma jednak wątpliwości co do tego, że do 12 lipca 2014 r., zatem także w czasie procedowania wniosku, o którym rozstrzygnięto decyzją Wojewody z 14 czerwca 2013 r. przepisy specustawy nie przewidywały działania marszałka województwa w imieniu i na rzecz Skarbu Państwa. Marszałek województwa, zgodnie z ogólną normą zawartą w art. 43 ust. 1 ustawy o samorządzie województwa, reprezentował zatem w postępowaniu o wydanie pozwolenia województwo, a nie Skarb Państwa, co znajduje jednoznaczne odzwierciedlenie w decyzji Wojewody z 14 czerwca 2013 r., w której jako wnioskodawcę (inwestora) wskazano Województwo Małopolskie.

Zauważyć należy, że treść art. 20 ust. 1 specustawy pozostaje niezmieniona od dnia wejścia w życie tej ustawy. Nie uległa zmianie także w związku z wejściem w życie Prawa wodnego z 2017, chociaż w art. 497 tej ustawy wprowadzono zamiany szeregu innych przepisów specustawy, w tym art. 2 pkt 2, w szczególności przez uwzględnienie w definicji legalnej "inwestora" Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie, usunięcie z tej definicji marszałka województwa działającego w imieniu i na rzecz Skarbu Państwa oraz wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej, i pozostawienie w niej województwa. Należało zatem rozważyć, czy wejście w życie Prawa wodnego 2017 doprowadziło do zmiany treści normy prawnej zawartej w art. 20 ust. 1 w ten sposób, że odszkodowanie z tytułu przeniesienia własności nieruchomości, o których mowa w art. 9 pkt 5 lit. a, na rzecz jednostki samorządu terytorialnego (województwa) nie przysługuje (odpowiednio) od tej jednostki (województwa).

Mocą art. 534 ust. 1 pkt 4 Prawa wodnego z 2017, z dniem wejścia w życie ustawy Wody Polskie wstąpiły w prawa i obowiązki wynikające z zezwoleń udzielonych marszałkom województw lub wojewódzkim samorządowym jednostkom organizacyjnym, realizującym zadania, o których mowa w art. 11 ust. 1 pkt 4 (zadania z zakresu administracji rządowej wykonywane przez samorząd województwa – przyp. Sądu) ustawy uchylanej w art. 573, jeżeli ustawa lub decyzja o udzieleniu koncesji albo zezwolenia nie stanowią inaczej.

W przedmiotowej sprawie, jak wywiedziono powyżej, pozwolenia na realizację inwestycji w zakresie ochrony przed powodzią udzielono Województwu Małopolskiemu, a nie Marszałkowski Województwa Małopolskiego wykonującemu zadania z zakresu administracji rządowej. Zgodnie z art. 527 Prawa wodnego z 2017, z dniem wejścia w życie ustawy należności, zobowiązania, prawa i obowiązki Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej będącego państwową jednostką budżetową oraz regionalnych zarządów gospodarki wodnej będących państwowymi jednostkami budżetowymi stają się odpowiednio należnościami, zobowiązaniami, prawami i obowiązkami Wód Polskich.

Z powołanego przepisu nie wynika, że zobowiązaniami Wód Polskich stały się zobowiązania jednostek samorządu terytorialnego, w szczególności samorządów województw wynikające ze specustawy.

Przepis art. 534 ust. 5 pkt 3 Prawa wodnego z 2017 przewiduje, że z dniem wejścia w życie ustawy Wody Polskie przystępują do toczących się postępowań sądowych i administracyjnych, w których stroną jest marszałek województwa dotyczących spraw wynikających z przepisów ustawy uchylanej w art. 573, tj. Prawa wodnego 2001.

Sprawa rozstrzygnięta zaskarżoną decyzją nie jest sprawą wynikającą z Prawa wodnego z 2001, tylko ze specustawy, a postępowanie w tej sprawie zostało wszczęte po wejściu w życie Prawa wodnego z 2017. Nie wpływa też na określenie podmiotu, od którego należy się odszkodowanie z tytułu przejścia na własność Województwa Małopolskiego spornych nieruchomości norma zawarta w art. 535 ust. 3 Prawa wodnego z 2017 r., zgodnie z którym, z dniem wejścia w życie ustawy Wody Polskie są obowiązane realizować obowiązki wynikające z decyzji dotyczących przedsięwzięć inwestycyjnych zrealizowanych na wodach publicznych będących własnością Skarbu Państwa, o których mowa w art. 11 ust. 1 pkt 4 ustawy uchylanej w art. 573, oraz urządzeń melioracji wodnych podstawowych, o których mowa w art. 71 ustawy uchylanej w art. 573, finansowanych lub współfinansowanych ze środków, o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 2, 3 i 4 lit. d ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych, realizowanych dotychczas przez właściwe wojewódzkie jednostki organizacyjne w ramach działania "Poprawianie i rozwijanie infrastruktury związanej z rozwojem i dostosowywaniem rolnictwa i leśnictwa przez gospodarowanie rolniczymi zasobami wodnymi", objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013.

Prawo do odszkodowania, a w konsekwencji i obowiązek jego zapłaty wynika wprost z przepisu prawa, a nie z decyzji o pozwolenia na realizację inwestycji. W przypadku nieosiągnięcia porozumienia wysokość tego odszkodowania jest natomiast ustalana w odrębnym postępowaniu decyzją wojewody, co miało miejsce w okolicznościach rozpoznanej sprawy.

Powyższy wniosek odnosi się także do art. 536 ust. 1 i ust. 2 Prawa wodnego z 2017, z których wynika, że z dniem wejścia w życie ustawy Wody Polskie stają się stronami umów dotyczących przedsięwzięć inwestycyjnych na wodach publicznych będących własnością Skarbu Państwa, o których mowa w art. 11 ust. 1 pkt 2 i 4 ustawy uchylanej w art. 573, oraz urządzeń melioracji wodnych podstawowych, o których mowa w art. 71 ustawy uchylanej w art. 573, w tym umów finansowanych lub współfinansowanych ze środków, o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 2, 3 i 4 lit. d ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych, realizowanych dotychczas przez regionalne zarządy gospodarki wodnej, województwa, marszałków województw lub właściwe wojewódzkie jednostki organizacyjne, i zakończą realizację przedsięwzięć na podstawie tych umów i tych decyzji (ust. 1). Po zakończeniu realizacji przedsięwzięć, o których mowa w ust. 1, Wody Polskie są obowiązane realizować obowiązki wynikające z umów lub decyzji, o których mowa w ust. 1 (ust. 2).

Zgodnie z art. 545 ust. 3 pkt 13 Prawa wodnego z 2017, do spraw wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy dotyczących decyzji wydawanych na podstawie specustawy, stosuje się przepisy dotychczasowe.

Do spraw wszczętych po dniu wejścia w życie Prawa wodnego z 2017 stosuje się przepisy tej ustawy i znowelizowane nią przepisy innych ustaw (w tym specustawy) w brzmieniu nadanym przez Prawo wodne z 2017 r. W zakresie reguły określania podmiotu, od którego należy się odszkodowanie za nieruchomości zajęte pod inwestycję w zakresie budowli przeciwpowodziowych, którą to regułę ("od odpowiednio Skarbu Państwa albo jednostki samorządu terytorialnego") określono w art. 20 ust. 1 specustawy, w przepisach Prawa wodnego z 2017 nie zawarto natomiast odmiennych unormowań, ani nie zmieniono tą ustawą przepisów specustawy ( por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 13 lutego 2024 roku, wydany w sprawie IV SA/Wa 2542/23).

Nie ma znaczenia dla określenia podmiotu, od którego uczestnikowi postępowania należy się odszkodowanie, także art. 526 Prawa wodnego z 2017, zgodnie z którym z dniem wejścia w życie ustawy Wody Polskie wykonują zadania dotychczasowego Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej, dotychczasowych dyrektorów regionalnych zarządów gospodarki wodnej oraz marszałków województw związane z utrzymaniem wód oraz pozostałego mienia Skarbu Państwa związanego z gospodarką wodną, a także inwestycjami w gospodarce wodnej. Obowiązek wypłaty przez samorząd województwa odszkodowania za wywłaszczone na rzecz tej jednostki samorządu terytorialnego nieruchomości (ich części) niezbędne do realizacji na nich (w przyszłości) budowli przeciwpowodziowej nie jest zadaniem związanym z inwestycjami w gospodarce wodnej, które marszałek województwa realizował jako zadania zlecone z zakresu administracji rządowej. Odszkodowanie należne jest od samorządu województwa, a do jego wypłacenia – zgodnie z odpowiednio stosowanym art. 132 ust. 5 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2023 r. poz. 344 ze zm. – dalej "u.g.n."), wobec nieuregulowania tej kwestii w specustawie (art. 20 ust. 8 specustawy) – zobowiązany jest zarząd województwa, jako organ wykonawczy samorządu województwa, o czym prawidłowo rozstrzygnięto w decyzji Wojewody z 25 września 2019 r.

Zgodnie z art. 528 pkt 1 Prawa wodnego z 2017, z dniem wejścia w życie ustawy Wody Polskie reprezentują Skarb Państwa oraz wykonują uprawnienia właścicielskie Skarbu Państwa w stosunku do stanowiących własność Skarbu Państwa wód, o których mowa w art. 11 ust. 1 pkt 2-4 ustawy uchylanej w art. 573, lub ich części oraz gruntów pokrytych tymi wodami, z wyłączeniem gruntów pokrytych wodami, o których mowa w art. 11 ust. 1 pkt 3 ustawy uchylanej w art. 573. Stosownie z kolei do treści art. 529 Prawa wodnego z 2017, z dniem wejścia w życie ustawy Wody Polskie reprezentują Skarb Państwa oraz wykonują uprawnienia właścicielskie Skarbu Państwa w stosunku do stanowiących własność Skarbu Państwa urządzeń wodnych.

W świetle powyższych rozważań Naczelny Sąd Administracyjny doszedł do przekonania, wbrew stanowisku Sądu I instancji, że w utrzymanej w mocy zaskarżoną decyzją decyzji Wojewody Małopolskiego prawidłowo zobowiązano do wypłaty odszkodowania Zarząd Województwa Małopolskiego. Wadliwie zatem Kontrolowany Sąd uchylił decyzje obu instancji w części dotyczącej podmiotu zobowiązanego do odszkodowania. Skarga kasacyjna Ministra okazała się więc zasadna.

Nie można również odmówić zasadności zarzutom kasacji A. spółka z o.o. w K. Słusznie bowiem podmiot ten zarzucił sporządzonemu przez Sąd I instancji uzasadnieniu naruszenie art. 141 § 4 P.p.s.a. w stopniu, o którym mowa w art. 174 pkt.2 P.p.s.a. Zgodnie z art. 141 § 4 P.p.s.a uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Tymczasem w kontrolowanej sprawie uzasadnienie takich wymogów nie spełnia. Nie ustosunkowano się w nim do wszystkich zarzutów skargi. Zupełnie pominięto zarzuty odnoszące się do niewłaściwie oznaczonego podmiotu zobowiązanego do wypłaty odszkodowania. Ocena zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, szczególnie w zakresie odnoszącym się do operatów jest lakoniczna, pomija istotne okoliczności, konieczne z punktu widzenia sprawdzenia prawidłowości wyceny. Sąd I instancji bez pogłębionych rozważań ograniczył się do ogólnych sformułowań, że organ: "prawidłowo scharakteryzował nieruchomość wycenianą", "dokonał prawidłowego ustalenia w zakresie przeznaczenia nieruchomości, jak również analizy rynku nieruchomości ". Stwierdził, że jedynie ocenę organizacji zawodowej rzeczoznawców można z uwagi na fachową wiedzę ich członków można skonfrontować z treścią znajdujących się w aktach szacunków. Zdaniem Sądu I instancji, poza tymi specjalistami ani organ ani sąd administracyjny nie są kompetentni, by w sposób obiektywny przeprowadzić kontrolę operatu. Naczelny Sąd Administracyjny nie zgadza się z takim rozumowaniem. Operat szacunkowy, jako opinia biegłego w rozumieniu art. 84 § 1 k.p.a. stanowi istotny i konieczny dowód w sprawie i podlega, stosownie do dyspozycji art. 80 k.p.a, swobodnej ocenie organu administracji, a więc takiej jakiej podlega każdy inny dowód. Choć operat jest autorską opinią specjalisty, posiadającego w tym kierunku stosowną wiedzę oraz uprawnienia, to sporządzający go rzeczoznawca nie ma jednak pełnej swobody w określaniu wartości nieruchomości. Musi każdorazowo mieć na względzie regulacje prawne, normujące zasady oraz wytyczne dokonywanej wyceny. W takim też zakresie operat podlega ocenie dokonywanej przez organy w toku postępowania administracyjnego, kontrolowanej następnie przez sąd administracyjny. Konieczne jest więc zbadanie, czy operat został sporządzony zgodnie z przepisami prawa, czy opiera się na prawidłowych danych dotyczących szacowanej nieruchomości, nieruchomości przyjętych do porównania, czy jest logiczny i zupełny. Jedynie operat odpowiadający powołanym wymaganiom, oparty na prawidłowych i rzetelnych danych, stanowiących podstawę oszacowania wartości nieruchomości oraz zawierający wyczerpujące uargumentowanie wynikających z niego wniosków, może stanowić podstawę rozstrzygnięcia w sprawie ustalenia odszkodowania za nieruchomość przejętą pod drogę publiczną.

W uzasadnieniu wyroku Sądu I instancji winny znaleźć się powyższe rozważania. W przeciwnym wypadku uznać należy, że działania Sądu I instancji, tak jak w niniejszej sprawie naruszają nie tylko reguły z art. 141 § 4 P.p.s.a., ale także przepisy zawarte w art. 145 § 1 pkt 1lit.c P.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77§ 1, art. 80 i art. 84 § 1 k.p.a. w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, o którym mowa w art. 174 pkt.2 P.p.s.a..

W świetle powyższych rozważań uchylić należało zaskarżony wyrok i sprawę przekazać Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania na podstawie art. 185 § 1 P.p.s.a Ponownie prowadząc sprawę Kontrolowany Sąd uwzględni zawarte w niniejszym wyroku zapatrywania, tak co do podmiotu zobowiązanego do uiszczenia odszkodowania jak i oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego.

O kosztach postępowania kasacyjnego rozstrzygnięto na zasadzie art. 207 § 2 P.p.s.a.

Podstawą do rozpoznania skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym był przepis art. 182 § 2 P.p.s.a.