Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 570/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2023-07-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6100 Nabycie mienia państwowego z mocy prawa przez gminę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2023 poz 259
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 5 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 1990 nr 32 poz 191
law: Ustawa z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Gabriela Nowak, Sędziowie: sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj, sędzia WSA Joanna Skiba (spr.), Protokolant referent Anna Kaczyńska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 lipca 2023 r. sprawy ze skargi [...] S.A. w W. na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia 30 grudnia 2022 r. nr KKU 97/21 w przedmiocie stwierdzenia nabycia przez gminę mienia Skarbu Państwa oddala skargę.


UZASADNIENIE

Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa (KKU), po rozpatrzeniu odwołania [...][...][...] S.A. w Warszawie ([...]), decyzją z 30 grudnia 2022 r. nr KKU-97/21 utrzymała w mocy decyzją Wojewody [...] z dnia 20 kwietnia 2021 r. nr NWXVa.7532.252.2017 stwierdzającej nabycie przez Gminę [...], z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r., nieodpłatnie prawa własności nieruchomości państwowej oznaczonej na mapie z projektem udziału przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego pod numerem [...] jako działka nr [...] o powierzchni [...] ha, wydzielona z działki nr [. ..] o powierzchni [...] ha, objętej księgą wieczystą nr [...] Sądu Rejonowego [...].-[...] w [...].

Decyzja Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej została wydana w oparciu o następujące ustalenia faktyczne i prawne. Wojewoda [.. . ] zawiadomieniem z 12 marca 2020 r. wszczął z urzędu postępowanie komunalizacyjne w sprawie stwierdzenia nabycia przez Gminę [. . . ] prawa własności opisanej wyżej nieruchomości. Następnie decyzją z 20 kwietnia 2021r. stwierdził nieodpłatne nabycie z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r. przez Gminę [...] jej prawa własności. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wskazał, że w dacie 27 maja 1990 r. działka nr [...] o powierzchni [....] ha oznaczona była użytkiem "dr" (drogi), własność Publiczne drogi i wody. Projektowana działka nr [...] również oznaczona jest użytkiem "dr" (drogi). Z akt sprawy wynika, że grunt oznaczony jako projektowana działka nr [...] zajęty był w dacie komunalizacji pasem drogowym ulicy [...]. Ulica [...] w [...] na mocy uchwały nr XI/56/86 Miejskiej Rady Narodowej w [...] z dnia 27 lutego 1986 r. zaliczona została do kategorii dróg lokalnych miejskich. Wojewoda dodał, że pismem z dnia 27 marca 2017 r. Prezydent Miasta [...] przekazał mapę z projektem podziału działki nr [...] na działki nr [...] i nr [...]. Wojewoda następnie wskazał, że zgodnie z art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm. dalej ustawa komunalizacyjna), mienie ogólnonarodowe (państwowe) należące do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego (z wyłączeniem mienia określonego w art. 11 i art. 12 ww. ustawy staje się w dniu wejścia w życie niniejszej ustawy z mocy prawa mieniem właściwych gmin.

Z kolei zgodnie z art. 34 Kodeksu cywilnego, w brzmieniu obowiązującym w dniu 27 maja 1990 r., w powiązaniu z ówczesnym brzmieniem art. 6 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1989 r. Nr 14, poz. 74), mieniem należącym do wyżej opisanych podmiotów były te prawa majątkowe Skarbu Państwa, które nie znajdowały się pod zarządem innych niż Państwo państwowych osób prawnych. Skora taka sytuacja miała miejsce w przedmiotowej sprawie, zdaniem Wojewody wystąpiły przesłanki do komunalizacji przedmiotowej nieruchomości.

Nie zgadzając się z powyższym rozstrzygnięciem [...][...][...] S.A. z siedzibą w [...] złożyły odwołanie wnosząc o zmianę zaskarżonej decyzji poprzez odmowę stwierdzenia nabycia prawa własności przedmiotowej nieruchomości na rzecz Gminy [....], ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania.

Po rozpatrzeniu tego odwołania Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa decyzją z 30 grudnia 2022 r. utrzymała decyzję Wojewody [...] w mocy. W ocenie Komisji w sprawie spełnione zostały wszystkie przesłanki z art. 5 ust. 1 ustawy z 10 maja 1990 r. prowadzące do nabycia przez gminę z mocy prawa własności mienia ogólnonarodowego (państwowego), jako należącego wówczas do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego. Organ odwoławczy przywołał treść stanowiącego podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych, a także art. 11 ww. ustawy zawierającego przesłanki wyłączające ustawową komunalizację. Organ wskazał, że istotną kwestią związaną z art. 5 ust. 1 ustawy z 10 maja 1990 r. jest ustalenie, czy analizowane mienie należało w dniu 27 maja 1990 r. do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego. W ocenie organu odwoławczego, akta sprawy nie potwierdzają aby w formie prawem przewidzianej przedmiotowa nieruchomość została oddana w zarząd lub użytkowanie na rzecz [...][...][...] S.A. Tylko zaś wówczas nieruchomość ta nie należałaby do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego. Wobec powyższego, Komisja uznała, że przedmiotowa nieruchomość, jako nierozdysponowana w formie prawem przewidzianej, należała w dniu 27 maja 1990 r. do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego. W ocenie Komisji, zebrany materiał dowodowy nie potwierdza również istnienia negatywnych przesłanek do komunalizacji spornej nieruchomości określonych w art. 11 ust. 1 ustawy z 10 maja 1990 r.

Dalej, odwołując się do poglądów wyrażonych w orzecznictwie sądów administracyjnych, w tym m.in. w uchwałach składów 7 sędziów NSA z 27 lutego 2017 r. I OPS 2/16 oraz z 26 lutego 2018 r. I OPS 5/17, Komisja wywodziła, że udowodnienie prawa zarządu lub prawa użytkowania nieruchomości wymagało zaś dysponowania stosownym dokumentem, o którym mowa w art. 38 ust. 2 obowiązującej wówczas ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, tj. decyzją terenowego organu administracji państwowej o oddaniu gruntu w zarząd, zawartą za zezwoleniem tego organu umową o przekazaniu nieruchomości między państwowymi jednostkami organizacyjnymi, bądź umową o nabyciu nieruchomości. Takim jednak [...] w odniesieniu do przedmiotowej nieruchomości się nie legitymuje.

W sprawie nie miało także zastosowanie wyłączenie nieruchomości spod komunalizacji w oparciu o art. 11 ustawy komunalizacyjnej. W wykazie przedsiębiorstw państwowych i jednostek organizacyjnych wykonujących zadania o charakterze ogólnokrajowym lub ponadwojewódzkim określonym rozporządzenie Rady Ministrów z 9 lipca 1990 r. (Dz.U. Nr 51, poz. 301), brak bowiem przedsiębiorstwa państwowego [...][...][...]. Przedsiębiorstwo to w dniu 27 maja 1990 r. nie wykonywało także zadań należących do właściwości organów administracji rządowej, sądów oraz organów władzy państwowej. Fakt, iż jego organem założycielskim był minister nie oznacza, że wykonywane przez nie zadania należą do właściwości organów administracji rządowej.

Skargę na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniosły [...][...][...] S.A. w [...].

Zaskarżonej decyzji zarzucono:

1) naruszenie przepisów postępowania tj.

a. art. 7 oraz art. 8 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2022 r. poz. 2000 ze zm.; dalej: KPA) poprzez brak podjęcia działań niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy,

b. art. 77 § 1 KPA oraz art. 80 KPA w zw. z art, 75 § 1 ab initio KPA poprzez niezebranie i nierozpatrzenie w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego;

2) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (dalej: UWST) w związku z art. 11 ust. 1 UWST poprzez bezzasadne przyjęcie, że Gmina [...] z dniem 27 maja 1990 r. nabyła prawo własności Nieruchomości, podczas gdy materiał dowodowy zgromadzony w sprawie nie jest wystarczający dla dokonania takiego ustalenia, nadto w niniejszej sprawie zachodzą przesłanki wyłączenia możliwości komunalizacji, stąd Nieruchomość nie mogła stać się mieniem komunalnym w oparciu o art. 5 ust. 1 pkt 1 UWST.

W oparciu o tak sformułowane zarzuty rozwinięte w motywach skargi [...] wniosła o uchylenie zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji w całości oraz o zwrot kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa wniosła o jej oddalenie i jednocześnie podtrzymała stanowisko prezentowane dotychczas w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga jest niezasadna i podlega oddaleniu.

Stwierdzenie nabycia przez Gminę [...] z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r. nieodpłatnie własność nieruchomości położonej w [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako [...] o powierzchni [...] ha, na podstawie art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy komunalizacyjnej, wynikało z ustalenia, że przedsiębiorstwu państwowemu [...] nie przysługiwało w dniu 27 maja 1990 r. prawo zarządu tej nieruchomości. To zaś wobec faktu, że nie legitymowało się ono dokumentem potwierdzającym uzyskanie prawa zarządu (użytkowania) przedmiotowej nieruchomości, co z kolei doprowadziło tak Wojewodą [...] jak i Krajową Komisję Uwłaszczeniową do konkluzji, że jako składnik mienia państwowego należała ona wówczas do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego. Stanowisko to, zdaniem Sąd, jest prawidłowe i znajduje uzasadnienie w obowiązujących przepisach prawa.

Przywołany art. 5 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej przewiduje, że jeżeli dalsze przepisy nie stanowią inaczej, mienie ogólnonarodowe (państwowe) należące do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego, przedsiębiorstw państwowych dla których rady narodowe i terenowe organy administracji państwowej stopnia podstawowego pełnią funkcję organów założycielskich, zakładów i innych jednostek organizacyjnych podporządkowanych powołanym wyżej organom staje się w dniu wejścia w życie niniejszej ustawy (tj. w dniu 27 maja 1990 r.) z mocy prawa mieniem właściwych gmin. Zgodnie z utrwalonym w orzecznictwie sądów administracyjnych poglądem, podzielanym przez skład orzekający w niniejszej sprawie, użyte w tym przepisie sformułowanie "należące do" oznacza przynależność mienia państwowego do określonego podmiotu w sensie prawnym, a nie faktycznym (vide wyrok NSA z 23 lutego 2010 r. I OSK 593/09, Lex nr 595433; wyrok WSA w Warszawie z 7 grudnia 2010 r., I SA/Wa 1109/10 Lex nr 750573). W tym stanie rzeczy samo faktyczne władanie nieruchomością przez inny podmiot nie stanowi negatywnej przesłanki uniemożliwiającej komunalizację mienia, która w trybie art. 5 ust. 1 powołanej ustawy następowała z mocy prawa z dniem jej wejścia w życie, tj. 27 maja 1990 r. Podstawowym zatem zagadnieniem istotnym dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy było zbadanie, czy istotnie w ww. dacie przedsiębiorstwo [...] dysponowało tytułem prawnym do nieruchomości, co wykluczałoby możliwość jej komunalizacji – jak twierdzi skarżąca. Czy też władanie nieruchomością przez nie było jedynie władztwem faktycznym – jak utrzymują organy.

Niewątpliwie przedsiębiorstwo państwowe [...] (poprzednik prawny skarżącej spółki) nie dysponowało żadnym indywidualnym aktem dotyczącym przedmiotowej nieruchomości, czy to w formie decyzji, umowy, czy też protokołu zdawczo-odbiorczego, który ustanowiłby na niej zarząd bądź użytkowanie. Zarząd ów (dziś trwały zarząd) jest bowiem prawną formą władania nieruchomością. Dla oceny kwestii jego istnienia (jako przeszkody komunalizacji) mają znaczenie dwie kwestie: dzień wejścia w życie ustawy oraz obowiązujące wówczas przepisy pozwalające stwierdzić, że w tym dniu określone mienie należało do przedsiębiorstw państwowych pod określonym tytułem prawnym. Obowiązująca w tym czasie ustawa z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. - jak trafnie podnosiły organy - przewidywały powstanie zarządu w ściśle określony sposób. Stosownie do jej art. 38 ust. 2 mogło to więc nastąpić w drodze: 1) decyzji terenowego organu administracji państwowej o oddaniu gruntu w zarząd, 2) zawartej za zezwoleniem tego organu, umowy o przekazaniu nieruchomości między państwowymi jednostkami organizacyjnymi, 3) względnie umowy o nabyciu nieruchomości. Tylko zatem dysponowanie przez [...] tego rodzaju tytułem prawnym świadczyłby, że nieruchomość w dniu 27 maja 1990 r. nie należała do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej i z tego powodu nie podlegała komunalizacji z mocy prawa. Tymczasem jak już zaznaczono, tego rodzaju indywidualnym aktem skarżący nie dysponują. To natomiast, że przy ustaleniu przysługiwania przedsiębiorstwu państwowemu [...] prawa zarządu w odniesieniu do pozostającego w jego dyspozycji mienia nieruchomego decydujące znaczenie odgrywa okoliczność, czy legitymuje się ono decyzją o ustanowieniu prawa zarządu (użytkowania), względnie stosowną umową, jeszcze przed 2017 r. było niemal powszechnie przyjmowane w orzecznictwie sądów administracyjnych. Pojawiające się niekiedy odmienne zapatrywania na to zagadnienia (czego przykładem może być pogląd sformułowany w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 6 września 2010 r. I OSK 1401/09, Lex nr 745005) miały charakter odosobniony. Ostatecznie kwestia ta rozstrzygnięta została w przywoływanej przez KKU uchwale składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 27 lutego 2017 r. I OPS 2/16 (ONSAiWSA 2017/4/59) oraz uchwale z 26 lutego 2018 r. I OPS 5/17 (ONSAiWSA 2018/3/42), w których stwierdzono, że "Pozostawanie nieruchomości we władaniu przedsiębiorstwa [...] bez udokumentowanego prawa w sposób określony w art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. [...] oznacza, że nieruchomość ta należała w dniu 27 maja 1990 r. do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego w rozumieniu art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym ustawę o pracownikach samorządowych". Skład orzekający w sprawie pogląd wyrażony w uchwałach i przedstawioną na jego poparcie argumentację podziela.

Zgodnie natomiast z art. 6 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, w brzmieniu obowiązującym na dzień wejścia w życie ustawy komunalizacyjnej, terenowe organy administracji państwowej zarządzały gruntami państwowymi, które nie zostały oddane w zarząd, użytkowanie lub użytkowanie wieczyste. To natomiast, że terenowym organ administracji państwowej, o którym mowa w tym przepisie jest organ stopnia podstawowego – jak zasadnie zwracała uwagę Komisja - przesądza art. 3 ust. 2 przywołanej ustawy stanowiąc, iż ilekroć w ustawie jest mowa o radach narodowych lub terenowych organach administracji państwowej bez bliższego określenia, rozumie się przez to rady narodowe stopnia podstawowego lub terenowe organy administracji państwowej stopnia podstawowego o właściwości szczególnej do spraw geodezji i gospodarki gruntami. Brak zatem tytułu prawnego [...] w dniu 27 maja 1990 r. do stanowiącej własność państwową spornej nieruchomości, potwierdzonego decyzją administracyjna względnie umową, o których mowa w art. 38 ust. 2 u.g.g., oznacza - jak stwierdzono w uchwałach z 2017 i 2018 r. - że należała ona wówczas w rozumieniu art. 5 ust. 1 ustawy z 10 maja 1990 r. do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego. W tym stanie rzeczy chybiony jest podnoszony przez [...][...][...] SA zarzut naruszenia art. 7,8,77,80 KPA w zakresie nieustalenia, czy nieruchomość objęta postępowanie należała do terenowego organu administracji państwowej i jakiego stopnia był to organ.

Nie można także uznać za zasadny zarzutu PKP SA, dotyczącego naruszenia art. 11 ust. 1 pkt 2 ustawy komunalizacyjnej poprzez jego niezastosowanie, a przez to brak uznania, że na jego podstawie przedmiotowa nieruchomość podlegała wyłączeniu spod komunalizacji. Przepisu ten stanowi, że "składniki mienia ogólnonarodowego (państwowego), o których mowa w art. 5 ust. 1-3, nie stają się mieniem komunalnym, jeżeli należą do przedsiębiorstw państwowych lub jednostek organizacyjnych wykonujących zadania o charakterze ogólnokrajowym lub ponadwojewódzkim". W ustępie 2 art. 11 zawarto jednak upoważnienie dla Rady Ministrów, do określenia w drodze rozporządzenia, wykazu przedsiębiorstw i jednostek, o których mowa w ust. 1 pkt 2. Dnia 9 lipca 1990 r. Rada Ministrów wydała rozporządzenie w sprawie wykazu przedsiębiorstw państwowych i jednostek organizacyjnych, których mienie nie podlegało komunalizacji. Jednakże przedsiębiorstwo państwowe [...][...][...] – na co zasadnie zwracała uwagę Komisja - w tym wykazie ujęte nie zostało.

Rację ma zatem Komisja (a wcześniej Wojewoda [...]) formułując ocenę o spełnieniu w okolicznościach faktycznych rozpoznawanej sprawy wszystkich materialnoprawnych przesłanek warunkujących komunalizacji przedmiotowej nieruchomości. Stąd zarzut naruszenia przez nią art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z 10 maja 1990 r., oparty na kwestionowaniu "należenia" w dniu 27 maja 1990 r. nieruchomości do terenowego organu administracji stopnia podstawowego oraz tezie o przynależeniu jej wówczas (w ramach zarządu) do [...][...][...], pozbawiony jest usprawiedliwionych podstaw.

Z tych względów Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku.