Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt V SA/Wa 820/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2023-09-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 4, art. 27
journal: Dz.U. 2015 poz 349
law: Ustawa z dnia 20 lutego 2015 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz  Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Beata Blankiewicz-Wóltańska, Sędzia WSA - Monika Kramek, Asesor WSA - Agnieszka Dauter-Kozłowska (spr.), Protokolant referent Patrycja Młynarczyk, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 sierpnia 2023 r. sprawy ze skargi [...] sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Dyrektora Mazowieckiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Warszawie z dnia 19 stycznia 2023 r. nr ONW/5/2023 w przedmiocie odmowy przyznania płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami (ONW) na rok 2021 oddala skargę.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z 19 stycznia 2023 r., nr ONW/5/2023 Dyrektor Mazowieckiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Warszawie, po rozpatrzeniu odwołania [...] Sp. z o.o. (dalej: "skarżąca"), utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w [...] [...] w [...] (dalej: "organ pierwszej instancji") z 26 września 2022 r., nr [...] o odmowie przyznania płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami (ONW) na rok 2021.

W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że 10 kwietnia 2021 r. skarżąca wniosła o przyznanie płatności na rok 2021 na podstawie § 5 ust. 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2015 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (Dz.U. poz. 364, dalej: "rozporządzenie"). We wniosku skarżąca zadeklarowała do płatności ONW działki rolne o łącznej powierzchni 84,16 ha.

W wyniku przeprowadzonego przez organ pierwszej instancji postępowania wyjaśniającego ustalono, że [...], będący pełnomocnikiem skarżącej, jest również pełnomocnikiem spółek: [...] Sp. z o.o., [...] S.A., [...] Sp. z o.o., [...] Sp. z o.o., [...] Sp. z o. o. oraz [...], które to podmioty także złożyły wnioski o przyznanie płatności na rok 2021. Według danych zawartych w KRS adres zamieszkania, adres korespondencyjny skarżącej jest tożsamy z adresami siedzib/zamieszkania, przedstawionych powyżej podmiotów. Jednocześnie zgodnie z danymi zawartymi w KRS oraz w systemie informatycznym ARiMR (ZSZiK) w wyżej wymienionych spółkach pojawiają się ci sami członkowie zarządu, wspólnicy lub pełnomocnik. Zgodnie z powyższym organ uznał, że podmioty te powiązane są ze sobą osobowo i kapitałowo. Podkreślił, że tworzenie wielu podmiotów prawa krajowego przez tą samą osobę lub grupę osób fizycznych i prawnych i jednoczesne ubieganie się o przyznanie płatności w ramach poszczególnych jednostek zarządzanych przez ten sam podmiot, jest postrzegane jako stworzenie sztucznych warunków w celu uzyskania korzyści sprzecznych z celem wsparcia. W taki sposób dochodzi do próby ominięcia przepisów modulacyjnych (ograniczenie kwoty płatności w zależności od deklarowanej do płatności powierzchni działek rolnych) wprowadzonych w związku z realizacją celu systemu Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich, jakim jest zrównoważony rozwój tych obszarów.

Na podstawie tych wszystkich ustaleń organ pierwszej instancji decyzją z 26 września 2022 r. odmówił przyznania skarżącej płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami (ONW).

Po rozpatrzeniu odwołania skarżącej, organ decyzją z 19 stycznia 2023 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Powołując się na art. 60 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej, zarządzania nią i monitorowania jej oraz uchylającego rozporządzenia Rady (EWG) nr 352/78, (WE) nr 165/94, (WE) nr 2799/98, (WE) nr 814/2000, (WE) nr 1290/2005 i (WE) nr 485/2008 (Dz. Urz. UE L 347 z 20.12.2013, dalej: "rozporządzenie nr 1306/2013"), art. 4 ust. 3 rozporządzenia nr 2988/95 z dnia 18 grudnia 1995 r. w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich (Dz.U.UE.L.1995.312.1, dalej: "rozporządzenie nr 2988/95), jak również orzecznictwo Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej, organ wskazał, że obejście prawa dotyczy sytuacji, gdy działanie danej osoby zmierza do innego niż typowe w danych okolicznościach, wynikających z przepisów prawa, ukształtowania stosunków faktycznych lub prawnych po to tylko, by osiągnąć zamierzony przez taką osobę skutek prawny. Sztuczny podział gospodarstwa polega na stworzeniu sytuacji składania wniosków przez kilka osób w ramach jednego większego gospodarstwa, aby w ten sposób uzyskać większe płatności, niż gdyby o tę samą powierzchnię wnioskował jeden podmiot. W praktyce będzie to występować w przypadku modulacji płatności lub ograniczenia powierzchniowego.

W ocenie organu, deklaracja przez kilka podmiotów powiązanych ze [...] gruntów i podziału 300 ha gospodarstwa na kilka sztucznie stworzonych mniejszych gospodarstw wskazuje na sztuczny podział jednego gospodarstwa rolnego w celu ominięcia modulacji płatności ONW, płatności redystrybucyjnej, płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej. Ominięcie zatem przepisów modulacyjnych poprzez składanie wniosków przez większą liczbę podmiotów powiązanych ze sobą jest sprzeczne ze zrównoważonym celem rozwoju rolnictwa. Deklarowane do płatności powierzchnie dowodzą, że [...] i powiązane z nim osoby w sposób sztuczny stworzyły warunki do otrzymania korzyści w sprzeczności z celami sektorowego prawodawstwa rolnego, a wniosek skarżącej o przyznanie płatności na rok 2021 został złożony w wyniku tych działań.

Organ wskazał także, że pomiędzy poszczególnymi spółkami istnieją powiązania ekonomiczne chociażby poprzez wzajemne dzierżawienie gruntów przez skarżącą spółce [...] SA, [...] Sp. z o. o., [...] Sp. z o. o. oraz [...]. Umowy dzierżawy gruntów rolnych były formalnie zawierane między odrębnymi podmiotami (spółkami z o.o. i osobami fizycznymi/osobami prawnymi), jednakże uwzględniając reprezentację spółek - po obu stronach działały te same osoby. Z tych przyczyn, działalność rolnicza skarżącej jest prowadzona w ramach większego gospodarstwa rolnego, a skarżąca została wykorzystana w celu uzyskania większych kwot dopłat poprzez ominięcie obowiązujących limitów. Zdaniem organu, pomimo tego, że skarżąca w rzeczywistości nie powstała tylko i wyłącznie na potrzeby uzyskania wyższych płatności, to jednak została ona w tym celu wykorzystana. Składanie wniosków o płatności przez skarżącą nie miało na celu ekonomiki działalności rolniczej, czy też nie chodziło o optymalizację działalności rolniczej, a jedynie obejście przepisów prawa w celu osiągnięcia określonych korzyści, jakimi było otrzymanie płatności z pominięciem stawek degresywnych w różnych konfiguracjach. Doszło więc do stworzenia sztucznych warunków w sprzeczności z celami sektorowego prawodawstwa rolnego.

Skarżąca wniosła na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, domagając się jej uchylenia oraz uchylenia decyzji organu pierwszej instancji, a także zasądzenia od organu na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie:

- przepisów prawa materialnego, tj.:

1. § 2 oraz § 3 rozporządzenia poprzez bezpodstawną odmowę przyznania wnioskowanych płatności w sytuacji spełnienia wszystkich formalno-prawnych warunków;

2. art. 64 ust. 2 oraz art. 77 ust. 2 rozporządzenia nr 1306/2013 poprzez niezastosowanie powyższych przepisów, w sytuacji kiedy organ dopuścił się nieprawidłowości podczas ustalania zaistnienia przesłanek zastosowania przepisu art. 60 rozporządzenia nr 1306/2013, jak również błędnie ocenił materiał dowodowy;

3. art. 60 rozporządzenia nr 1306/2013 poprzez jego błędną wykładnię i niezasadne zastosowanie na skutek błędnego uznania przez organ, że w sprawie doszło do stworzenia przez stronę sztucznych warunków w celu pobierania zwiększonych dopłat do gruntów rolnych i poprzez sztuczny podział gospodarstwa rolnego na kilka mniejszych, stwarzając pozory prowadzenia działalności rolniczej na gruntach, w celu zawyżenia przysługującej rolnikowi - skarżącej kwoty płatności ONW, podczas gdy w rzeczywistości żadne działania skarżącej nie stoją w sprzeczności z celami systemu wsparcia unijnego,

4. art. 4 ust. 3 rozporządzenia nr 2988/95 w sytuacji, gdy w świetle zebranego w sprawie materiału dowodowego przepis ten nie ma zastosowania, wobec bezpodstawnego zakwestionowania prowadzenia działalności rolniczej przez skarżącą na nie mających w sprawie żadnego znaczenia podstawach, w części nieprawdziwych, jak wskazuje organ, że: nie posiada własnego zaplecza maszynowego; wykonuje prace rolne przy pomocy zewnętrznych podmiotów na podstawie ustnych umów; nie posiada dokumentów potwierdzających odbiór prac; nie prowadzi innej działalności niż rolnicza; ma powiązania osobowo-kapitałowe między spółkami; ma tożsamy adres siedziby i adresu do korespondencji; nie ma naturalnych granic pomiędzy działkami; jej zyski osiągnięte z prowadzonej działalności są bardzo niewielkie, w stosunku do ponoszonych kosztów; grunty deklarowane przez skarżącą mieszczą się w przedziale 29 ha a 60 ha; że skarżąca rozpoczęła uczestnictwo w ramach tego samego pakietu i wariantu działania rolno-środowiskowo-klimatycznego; korzysta ona z usług zewnętrznych, podczas gdy te elementy nie decydują o statusie użytkownika gruntów rolnych; co jak zostało wskazane w zarzutach dotyczących naruszenia przepisów postępowania, nie ma żadnego uzasadnienia aby być podstawą do zastosowania niniejszego przepisu;

- przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 138 § 2 k.p.a., polegające na bezpodstawnym utrzymaniu w mocy decyzji organu pierwszej instancji, braku uchylenia tej decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia, pomimo że decyzja pierwszej instancji została wydana z naruszeniem przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, wobec zastosowania wobec skarżącej przepisów dotyczących stwarzania sztucznych warunków do otrzymania płatności i braku udowodnienia przez organ stworzenia przez skarżącą sztucznych warunków do otrzymania płatności;

2. art. 8 k.p.a. poprzez brak pogłębiania zaufania obywateli do organów administracji publicznej poprzez wydawanie odmiennych decyzji w przypadku tożsamych stanów faktycznych i prawnych - skarżąca otrzymywała dopłaty za poprzednie lata przy identycznym stanie faktycznym i prawnym;

3. art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. poprzez nieprawidłowe uzasadnienie decyzji, niewystarczające wyjaśnienie przyczyn, z powodu których organ utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji, brak wyjaśnienia konkretnych przyczyn nieuwzględnienia zarzutów podniesionych w odwołaniu skarżącej, nieprecyzyjne i wewnętrznie sprzeczne uzasadnienie wydanej decyzji, poprzez pominięcie szeregu wymienionych powyżej okoliczności faktycznych i prawnych, braku sensowego uzasadnienia odnoszącego się do skarżącej, wskazujących na stworzenie przez nią warunków wymaganych do uzyskania dopłat w sposób sztuczny, w sprzeczności z celami sektorowego prawodawstwa rolnego, omijania przez skarżącą limitów powierzchni gospodarstwa w celu uzyskania większych dopłat, wskazujących na celowość działania skarżącej, brak uzasadnienia dlaczego nagle uznano, że tworzone są sztuczne warunki, gdy przy wcześniejszych decyzjach organ pierwszej instancji przyznał płatności, mając wiedzę o stanie prawnym skarżącej, tym bardziej miał wiedzę, że [...] jest pełnomocnikiem w innych spółkach (jest on znany wszystkim pracownikom biura Powiatowego od wielu lat!), brak sensownego uzasadnienia decyzji organu wobec zarzutu zaistnienia obiektywnych i subiektywnych czynników niezbędnych dla stwierdzenia stworzenia sztucznych warunków;

4. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. polegające na zaakceptowaniu przez organ faktu, iż organ pierwszej instancji nie rozpatrzył wyczerpująco całego materiału dowodowego, brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz w większej mierze na ustaleniu błędnego stanu faktycznego w sprawie, zinterpretowanie wszelkich niejasności na niekorzyść skarżącej, tym samym niezasadne przyjęcie stworzenia sztucznych warunków przez skarżącą, pomimo że:

- skarżąca wykazała, iż prowadzi na deklarowanych do płatności działkach działalność rolniczą, w tym osobiście podejmuje decyzje dotyczące gospodarstwa, osobiście i wyłącznie czerpie z niego korzyści – organ w żaden sposób nie uzasadnił, dlaczego zgadza się z organem pierwszej instancji, który wywnioskował odmiennie, uzasadnienie decyzji wydaje się jedynie schematem uzasadnienia, powieleniem uzasadnienia organu pierwszej instancji, bez żadnej głębszej analizy stanu faktycznego konkretnej sprawy;

- jest jedynym właścicielem (na podstawie aktów notarialnych zakupu nieruchomości rolnych – [...], [...]) oraz jest faktycznym użytkownikiem działek objętych wnioskiem;

- fakt powiązania osobą [...] jest zupełnie nieistotny w sprawie, jest on jedynie osobą będącą pełnomocnikiem, w celu kontaktu z organem (doskonale znany pracownikom organu od wielu lat!), nie podejmującą żadnych decyzji dotyczących gospodarstwa - organ nie wykazał w żaden sposób jego roli w decyzyjności czy sprawowaniu kontroli nad gospodarstwem skarżącej i innymi gospodarstwami;

- organ zdaje się przeczyć możliwości funkcjonowania skarżącej w działalności rolniczej, pomimo iż sam nadał jej numer producenta rolnego;

- organ wykazał się ignorancją dotyczącą kodeksu spółek handlowych, kwestionując możliwość funkcjonowania spółki w systemie działalności rolniczej, posiadania gospodarstw i zarządzania gospodarstwem - istotą spółki kapitałowej jest istnienie powiązań kapitałowych i osobowych, czego organ zupełnie zdaje się nie rozumieć, mając na uwadze treść uzasadnienia decyzji;

- zupełne pominięcie przez organ faktu, który niewątpliwe działa na korzyść skarżącej, iż utrzymuje ona swoje gospodarstwo w najlepszej kulturze rolnej, przyczynia się do utrzymania walorów posiadanego gospodarstwa rolnego;

- bezzasadnie organ wyklucza skarżącą z możliwości bycia rolnikiem, z uwagi na:

- nieposiadanie przez nią własnego zaplecza maszynowego - nie każdego rolnika stać na taki luksus - organ nie przeanalizował możliwości finansowych spółki, ponadto nie przedstawił argumentów jakie ma to znaczenie w kontekście stwarzania sztucznych warunków;

- wykonywanie prac przez zewnętrzne podmioty na podstawie ustnych umów - organ znów wykazał się nieznajomością przepisów, tym razem kodeksu cywilnego, który dopuszcza takie umowy i traktuje je jako równorzędne w stosunku do umów w formie pisemnej, organ nie wyjaśnił jakie ma to znaczenie w sprawie;

- nie prowadzi innej działalności niż rolnicza - jakie ma to znaczenie?;

- brak dokumentów potwierdzających odbiór prac - w sytuacji gdy skarżąca oświadczyła organowi, iż odbiór prac nastąpił bez zastrzeżeń, zatem protokołów nie sporządzano, również w tym przypadku brak jakiegokolwiek uzasadnienia, jakie ma znaczenie w sprawie;

- powiązania osobowo-kapitałowe między spółkami - z przepisów prawa nie wynika taki zakaz;

- tożsamy adres siedziby i adres do korespondencji - organ nie wskazał argumentów jaki to ma wpływ na prowadzenie przez skarżącą własnego gospodarstwa rolnego oraz czy miało to wpływ na osiągnięcie realizowanych celów związanych z programem;

- brak naturalnych granic pomiędzy działkami - zupełnie niezrozumiałe co organ miał na myśli i jakie ma to znaczenie w sprawie;

- zyski osiągnięte przez skarżącą z prowadzonej działalności są bardzo niewielkie, w stosunku do ponoszonych kosztów - użyty argument jest kuriozalny, organ powinien mieć pełną świadomość, że prowadzenie gospodarstwa w dzisiejszych czasach jest utrudnione, a dopłaty są tą specjalną formą wsparcia i rekompensaty utraconych dochodów;

- grunty deklarowane przez skarżącą mieszczą się w przedziale 29 ha a 60 ha - co wskazuje na tezę, iż grunty w tym przedziale automatycznie wskazują na sztuczny podział;

- organ wskazuje na nieprawdziwą informację, iż każda ze spółek rozpoczęła uczestnictwo w ramach tego samego pakietu i wariantu działania rolno-środowiskowo- klimatycznego - wystarczy przeanalizować materiał dowodowy, aby uznać to za zupełnie nieprawdziwy argument;

5. art. 9 i 11 k.p.a. przez niedostateczne wyjaśnienie podstaw i przesłanek utrzymania w mocy decyzji organu pierwszej instancji.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 60 rozporządzenia nr 1306/2013, bez uszczerbku dla przepisów szczególnych, osobom fizycznym ani prawnym nie przyznaje się jakichkolwiek korzyści wynikających z sektorowego prawodawstwa rolnego, jeżeli stwierdzono, że warunki wymagane do uzyskania takich korzyści zostały sztucznie stworzone w sprzeczności z celami tego prawodawstwa. Przepis ten jest interpretowany z uwzględnieniem treści art. 4 ust. 3 rozporządzenia nr 2988/95, stanowiącym, że działania skierowane na pozyskanie korzyści w sposób sprzeczny z odpowiednimi celami prawa wspólnotowego mającymi zastosowanie w danym przypadku poprzez sztuczne stworzenie warunków w celu uzyskania tej korzyści, prowadzą do nieprzyznania lub wycofania korzyści.

Z przepisów tych wynika, że celem stworzenia sztucznych warunków jest uzyskanie korzyści sprzecznych z celami danego systemu wsparcia. Pomimo braku definicji pojęcia warunków sztucznie stworzonych, przyjmuje się, że dotyczy ono takich sytuacji, w których można przyjąć na podstawie istniejących okoliczności faktycznych, że nie miałyby one miejsca gdyby podmiot działał rozsądnie, kierując się zgodnymi z prawem motywami innymi niż uzyskanie korzyści sprzecznej z celami systemu wsparcia (por. wyroki NSA: z 15 listopada 2019 r., sygn. akt I GSK 563/19 i z 18 listopada 2022 r., sygn. akt I GSK 2148/18).

W uzasadnieniu wyroku Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej z 12 września 2013 r. w sprawie C-434/12, dotyczącego wykładni art. 4 ust. 8 rozporządzenia nr 65/2011, który ze względu na zbieżność z treścią art. 60 rozporządzenia nr 1306/2013 pozostaje w dalszym ciągu aktualny (por. wyroki NSA z 23 listopada 2022 r., sygn. akt I GSK 29/19 oraz z 13 września 2022 r., sygn. akt I GSK 2852/18), wskazano, że organ, dokonując oceny sprawy w konkretnych jej okolicznościach, jest obowiązany wykazać, że doszło do łącznego wystąpienia elementu obiektywnego (ogół obiektywnych okoliczności, z których wynika, że pomimo formalnego poszanowania przesłanek przewidzianych w stosownych uregulowaniach, cel realizowany przez te uregulowania nie został osiągnięty) i elementu subiektywnego (wola uzyskania korzyści wynikającej z uregulowań unijnych poprzez sztuczne stworzenie wymaganych dla jej uzyskania przesłanek). Ponadto, dokonując wykładni pojęcia "stworzenie sztucznych warunków do uzyskania płatności", Trybunał wskazał, że sąd krajowy może oprzeć się nie tylko na elementach takich jak więź prawna, ekonomiczna lub personalna pomiędzy osobami zaangażowanymi w podobne projekty inwestycyjne, lecz także na wskazówkach świadczących o istnieniu zamierzonej koordynacji pomiędzy tymi osobami.

W najnowszym orzecznictwie dotyczącym wykładni art. 60 rozporządzenia 1306/2013, tj. w wyroku z 7 kwietnia 2022 r., w sprawie C-176/20 Trybunał wyjaśnił, że ze sztucznymi warunkami w rozumieniu tego przepisu mamy do czynienia wówczas, gdy "z jednej strony z ogółu obiektywnych okoliczności wynika, że pomimo formalnego poszanowania warunków przewidzianych we właściwym uregulowaniu cel realizowany przez to uregulowanie nie został osiągnięty, a z drugiej strony wykazano wolę uzyskania korzyści wynikającej z uregulowania Unii poprzez sztuczne stworzenie warunków wymaganych dla jej uzyskania". W wyroku tym Trybunał nie odwołał się już do kierunkowego działania wnioskodawcy, a więc do wyłącznego celu jego działania. Oznacza to, że obecny pogląd został złagodzony w porównaniu do poprzedniego wyroku TSUE z 12 września 2013 r., C-434/12, gdzie o sztucznym tworzeniu warunków można było mówić jedynie wówczas, gdy wyłącznym celem działania wnioskodawcy było uzyskanie nienależnej pomocy.

W ocenie Sądu, organ – wbrew zarzutom skargi – prawidłowo zastosował art. 60 rozporządzenia nr 1306/2013 oraz art. 4 ust. 3 rozporządzenia nr 2988/95 i w tym kontekście w sposób właściwy wyinterpretował przesłanki sztucznych warunków w rozumieniu tych przepisów, nie uzależniając ich wystąpienia od takiego zamiaru skarżącej, który skierowany był wyłącznie na uzyskanie korzyści sprzecznej z celami systemu wsparcia.

Z prawidłowo przedstawionych ustaleń organu wynika, że uwzględniając definicję rolnika i gospodarstwa należy uznać skarżącą, tj. właściciela działek oraz podmioty, którym wydzierżawiła swoje działki rolne, tj. [...], [...], [...] oraz [...] za jedno gospodarstwo.

Ustosunkowując się w pierwszej kolejności do argumentu skarżącej, że w latach wcześniejszych płatności były jej przyznawane i nie było zastrzeżeń do prowadzonej przez nią działalności rolnej, Sąd podziela stanowisko organu w tym zakresie, że oceny, czy nie doszło do stworzenia sztucznych warunków dokonuje się z pewnej perspektywy czasowej na podstawie szeregu okoliczności. Oznacza to, że pojedyncze okoliczności z jednego wniosku o płatność mogą nie stwarzać podejrzenia stworzenia sztucznych warunków, lecz całokształt ustaleń sprawy daje zupełny inny obraz prawidłowości ubiegania się o poszczególne płatności. Tak więc to ogólna klauzula "stworzenia sztucznych warunków" z natury musi zawierać kryteria oceny ex post działań już przeprowadzonych przez beneficjenta. Kryteria te umożliwiają ustalenie, które ze wskazanych działań nie są akceptowane i jaki jest skutek nieakceptacji postępowania beneficjenta. Dlatego fakt, że organy w latach poprzednich przyznawały skarżącej płatności, oznacza tylko tyle, że wówczas nie dokonywały analizy takiej sprawy pod kątem stworzenia sztucznych warunków. Nie istnieje konstrukcja prawna, która nakazywałaby przyznawać płatności za dany rok tylko z tego powodu, że były one przyznane w latach poprzednich. Każda sprawa administracyjna stanowi jedną odrębną całość, co oznacza, że decyzje w zakresie przyznania płatności za poprzednie lata nie mają wpływu na wynik sprawy danej, będącej przedmiotem kontroli administracyjnej (por. wyrok NSA z 22 października 2019 r., sygn. akt I GSK 499/19).

Ustalenie bowiem mechanizmów działania mającego na celu stworzenie sztucznych warunków może nastąpić dopiero po pewnym czasie, po analizie składanych wniosków, a ustalenie stworzenia sztucznych warunków jest zagadnieniem skomplikowanym i czasochłonnym. W momencie wydawania pierwotnych decyzji w sprawie skarżącej, która składała wnioski już od 2008 r., organy takich ustaleń jeszcze nie posiadały, nie dokonały jeszcze szczegółowego porównania wniosku będącego przedmiotem rozstrzygania z wnioskami innych osób, gdzie szczegółowa analiza tych porównań w sensie powiązań osobowych, prawnych, funkcjonalnych, technicznych doprowadziła do ustaleń stworzenia sztucznych warunków. Przy ocenie sztucznego stworzenia warunków organ nie ograniczył się do sprawdzenia działań samej skarżącej. Ustalił, że powiązania osobowe i kapitałowe dotyczyły także innych beneficjentów.

Skarżąca, która składała wnioski o przyznanie pomocy od 2008 r. oddała część gruntów w dzierżawę spółkom: [...], [...] (która jest wspólnikiem skarżącej i posiada całość jej udziałów), [...] oraz [...]. Wszystkie umowy dzierżawy podpisywane były w tych samych datach (dwie w dniu 7 marca 2019 r. oraz dwie 19 lutego 2020 r.) oraz miały taką samą treść. Wydzierżawienie zatem tych gruntów przez skarżącą miało na celu stworzenie warunków do pobierania płatności przez te podmioty. Biorąc pod uwagę powierzchnię gruntów rolnych wydzierżawioną od skarżącej i zadeklarowaną do przyznania płatności przez wszystkich ww. czterech dzierżawców, suma pomniejszeń płatności uzupełniających w oparciu o współczynniki korygujące byłaby mniejsza niż w przypadku ubiegania się o przyznanie płatności przez jednego faktycznego użytkownika wydzierżawionych gruntów do tej samej powierzchni co czterech poszczególnych wnioskodawców. Grunty deklarowane przez poszczególne podmioty stanowią gospodarstwa rolne o powierzchni pomiędzy 29 ha a 60 ha. To przekonuje Sąd o sztucznie stworzonych warunkach. W przedmiotowej sprawie mamy do czynienia z wzajemnym wydzierżawianiem gruntów przez powiązane ze sobą podmioty. Dzierżawa gruntów została wykorzystana w przedmiotowej sprawie w celu obejścia przepisów i uzyskania korzystniejszych płatności w sposób sprzeczny z celami systemu wsparcia.

Wszystkie powyższe podmioty są jedynie formalnie samodzielnymi gospodarstwami (mają własny numer ewidencyjny, majątek, konto), ale analiza składu personalnego wskazuje, że są ze sobą ściśle powiązane. Według danych zawartych w KRS wszystkie te podmioty mają ten sam adres siedziby, jak również ten sam adres korespondencyjny przy ul. [...], [...]. Obręb wszystkich wydzierżawionych działek w [...]h, gmina [...] w województwie [...] jest ten sam. Na wszystkich wydzierżawionych działkach prace polowe wykonuje ta sama osoba, tj. [...] (Gospodarstwo Rolne [...]), jak również zakres tych prac jest wszędzie analogiczny i polega na koszeniu, zgrabianiu siana i jego belowaniu wraz ze zwozem siana. Także inne rachunki, takie jak ekspertyzy ornitologiczne zlecane są tym samym osobom.

Nie przekonuje Sądu argumentacja skarżącej, że wydzierżawia nieruchomości w innym województwie dla znanych jej spółek/podmiotów, co wpływa na bezpieczeństwo relacji pomiędzy wydzierżawiającym a dzierżawcą i tym samym zmniejsza ryzyko konfliktów na tle umowy dzierżawy oraz że istnieje większa pewność i stabilność w wykonywaniu umów dzierżawy. Argument ten nie przekonuje w kontekście składanych przez te podmioty wniosków o przyznanie pomocy finansowej na wydzierżawiane grunty. Nie ma znaczenia kiedy powstały ww. spółki, znaczenie ma kiedy zaczęły wnioskować o przyznanie pomocy finansowej. Z materiału dowodowego sprawy wynika, że każde z tych gospodarstw rozpoczęło uczestnictwo w ramach tego samego pakietu i wariantu działania rolno-środowiskowo-klimatycznego. Powierzchnia zgłaszana do płatności była natomiast w różnych schematach pomocowych. Składanie bowiem kilku odrębnych wniosków miało na celu ominięcie przepisów modulacyjnych. W tym kontekście zasadny jest argument organu, że składanie wniosków przez te podmioty miało na celu obejście przepisów prawa celem osiągnięcia określonych korzyści, jakimi było otrzymanie wyższych płatności z pominięciem stawek degresywnych.

Zdaniem Sądu, utworzenie podmiotów, powiązanych ze sobą osobowo, kapitałowo i organizacyjnie, a następnie złożenie kilku odrębnych wniosków o przyznanie płatności rolnych na poszczególne działki rolne, z pominięciem modulacji, która ogranicza przyznanie pomocy ze względu na powierzchnię gruntów rolnych wskazuje na stworzenie sztucznych warunków do uzyskania płatności rolnych. Bez znaczenia pozostaje bowiem to, że skarżąca formalnie mogła wykazać się posiadaniem gruntów rolnych uprawianych rolniczo oraz to, że posiadała wyodrębnienie organizacyjno-prawne. Nie wyklucza to bowiem tego, przy zaistnieniu dodatkowych okoliczności, że mamy do czynienia z podjęciem przez podmioty czynności prawnych i faktycznych wprawdzie bezpośrednio nieobjętych zakazem prawnym, ale które w istocie zmierzają do osiągnięcia skutku zakazanego przez prawo.

Okoliczność powiązania osobowo-kapitałowego ww. podmiotów świadcząca o stworzeniu sztucznych warunków nie wynika wprost z przepisów, co zarzuca skarżąca – jednak okoliczność ta wynika z orzecznictwa sądów krajowych, jak również orzecznictwa unijnego. W powołanym wyroku z 12 września 2013 r. w sprawie C-434/12 TSUE stwierdził, że sąd krajowy może oprzeć się nie tylko na elementach takich jak więź prawna, ekonomiczna lub personalna pomiędzy osobami zaangażowanymi w podobne projekty inwestycyjne, lecz także na wskazówkach świadczących o istnieniu zamierzonej koordynacji pomiędzy tymi osobami. W ocenie Sądu, ta więź personalna, jak również zamierzona koordynacja w niniejszej sprawie wystąpiły.

W przedmiotowej sprawie wykazana została zatem przesłanka obiektywna, gdyż jedynie w formalny sposób spełnione zostały przez skarżącą (i pozostałych wnioskodawców, którzy dzierżawią od skarżącej grunty) warunki przyznania wnioskowanej płatności. Wydzierżawienie gruntów należących do skarżącej pomiędzy kilku beneficjentów i utworzenie tym samym kilku mniejszych gospodarstw miało jedynie na celu wyłącznie uniknięcie skutków ograniczenia płatności dla dużych beneficjentów i to nie tylko przysługujących w ramach danej płatności, lecz również płatności z innych tytułów. Natomiast w kwestii subiektywnej przesłanki stworzenia sztucznych warunków, wykazane zostało w postępowaniu administracyjnym, że przyczyną stworzenia sztucznych warunków była wola uzyskania korzyści poprzez dążenie do uzyskania wsparcia ze środków pomocowych w wysokości wyższej niż byłaby należna w sytuacji, gdyby skarżąca złożyła jeden wniosek o przyznanie płatności do całego gospodarstwa. Sąd uznał, że w wystarczający sposób organ zobrazował powiązania osobowe i organizacyjne pomiędzy skarżącą i pozostałymi podmiotami, którym skarżąca wydzierżawiła grunty rolne na przestrzeni 2021 r. oraz w latach wcześniejszych. W ten sposób organ ujawnił koordynację działań w celu pozyskania wyższego wsparcia niż to, które przysługiwałoby w sytuacji niewystąpienia stworzenia sztucznych warunków.

Tym samym niezasadny jest zarzut dotyczący naruszenia przepisów prawa materialnego, tj. § 2 oraz § 3 rozporządzenia, bowiem w świetle przedstawionych okoliczności wskazujących na zaistnienie sztucznych warunków w rozumieniu, powołanych na wstępie rozważań, przepisów unijnych, spełnienie formalno-prawnych przesłanek do przyznania wnioskowanej płatności, o których mowa w powołanych przepisach rozporządzenia, nie ma znaczenia. Istota bowiem wystąpienia sztucznych warunków polega właśnie na tym, że mimo formalnego przestrzegania wymogów stawianych przez przepisy prawa warunkujących przyznanie wnioskowanej pomocy (na które to przesłanki powołuje się skarżąca), cel tych rozwiązań prawnych nie zostaje osiągnięty, co też miało miejsce w niniejszej sprawie.

Odnosząc się natomiast do naruszenia przepisów postępowania, należy wskazać, że w art. 4 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 - Dz.U. z 2022 poz. 1234, dalej: "ustawa PROW") zawarto klauzulę ograniczającą zakres stosowania przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Zgodnie z tymi przepisami, do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnej stosuje się postanowienia Kodeksu postępowania administracyjnego, chyba że przepisy ustawy stanowią inaczej. Ograniczenie stosowania przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego wynika z art. 27 ust. 1 ustawy PROW, w których w pkt od 1 do 4 przyjęto, że: 1) organ stoi straży praworządności; 2) jest zobowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy; 3) udziela stronom, na ich żądanie, niezbędnych pouczeń co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania; 4) zapewnia stronom, na ich żądanie, czynny udział w każdym stadium postępowania i na ich żądanie, przed wydaniem decyzji administracyjnej, umożliwia im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, z zastrzeżeniem, że nie stosuje się wtedy art. 79a i art. 81 kpa. Zaś w art. 27 ust. 2 ustawy PROW przyjęto, że strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniu są obowiązane przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek; ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne.

Z powyższego wynika, że ustawodawca w istotny sposób ograniczył zastosowanie zasad ogólnych postępowania administracyjnego unormowanych w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego. Odstąpił bowiem od tzw. zasady prawdy materialnej wyrażonej w art. 7 k.p.a., a rozwijanej w dalszych przepisach m.in. art. 77 k.p.a., zgodnie z którą organy administracji publicznej w toku postępowania podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. Organy nie są natomiast zobowiązane do działania z urzędu w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego tak, jak tego wymaga art. 7 k.p.a. Ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne. W sprawie z wniosku o płatność to na osobie ubiegającej się o jej przyznanie ciąży obowiązek wykazania spełnienia, w rzeczywisty sposób, warunków do jej otrzymania, zaś organ, odmawiając przyznania płatności, tj. wywodząc skutki prawne w związku ze sztucznym tworzeniem warunków, jest zobowiązany wykazać, że doszło do stworzenia sztucznych warunków. W sprawach dotyczących stworzenia sztucznych warunków zastosowanie mają przepisy dwóch omówionych na wstępie rozważań rozporządzeń unijnych nr 2988/95 i nr 1306/2013, które interpretowane są w ten sposób, że na organie spoczywa obowiązek wykazania okoliczności potwierdzających przyjmowaną przez niego tezę, że doszło do stworzenia sztucznych warunków, zaś strona postępowania ma obowiązek przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek. Wykazanie przez organ stworzenia sztucznych warunków może być kwestionowane przez stronę i wówczas na niej spoczywa ciężar wykazania materiałem dowodowym niezasadności stanowiska organu.

W ocenie Sądu, przeprowadzone w tym zakresie przez organ postępowanie dowodowe potwierdziło w sposób nie budzący wątpliwości fakt stworzenia sztucznych warunków do uzyskania wsparcia. W uzasadnieniu decyzji organ wykazał, że chronologia zdarzeń dotycząca skarżącej, jednoznacznie wskazuje na stworzenie sztucznych warunków w celu uzyskania wsparcia. Skarżąca w skardze nie wskazała natomiast na żadne okoliczności faktyczne, które skutecznie podważałyby wiarygodność ustaleń poczynionych przez organ. Organy przeprowadziły w tym zakresie wyczerpujące postępowanie dowodowe w sposób odpowiadający procedurze administracyjnej, jak również prawidłowo zastosowały przepisy prawa materialnego mające zastosowanie w przedmiotowej sprawie, co w konsekwencji skutkowało wydaniem decyzji o odmowie przyznania płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami (ONW) na rok 2021.

Tym samym organ nie dopuścił się naruszenia powołanych w skardze przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 8, art. 9, art. 11, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 1 i § 3 w zw. z art. 138 k.p.a., których naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r. poz. 1634), skargę oddalił.