Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt III SA/Wr 471/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2023-06-30 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6532 Sprawy budżetowe jednostek samorządu terytorialnego
Hasła tematyczne: Finanse publiczne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: *Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 35 ust. 1
journal: Dz.U. 2022 poz 2082
law: Ustawa z dnia 27 października 2017 r. o finansowaniu zadań oświatowych - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anetta Makowska-Hrycyk Sędziowie Sędzia WSA Andrzej Nikiforów (sprawozdawca) Asesor WSA Anna Kuczyńska – Szczytkowska , Protokolant Referent Karolina Młynarczyk, , po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 13 czerwca 2023 r. sprawy ze skargi G. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Legnicy z dnia 14 marca 2022r., nr SKO/SR-418/7/2022 w przedmiocie określenia kwoty dotacji pobranej w nadmiernej wysokości i dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem oraz ustalenia do zwrotu kwoty dotacji i określenia terminu naliczania odsetek za zwłokę uchyla zaskarżoną decyzję.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z 14 marca 2022 r. (nr SKO/SR-418/7/2022) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Legnicy (dalej: SKO, Kolegium, organ odwoławczy), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm., dalej jako: k.p.a.), utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta Głogowa (dalej: Prezydent Miasta, organ dotujący, organ I instancji) z 21 grudnia 2021 r. (nr WEKiS.DE.18.2021) zobowiązującą G. S. prowadzącego Przedszkole Niepubliczne K. w G. (dalej: strona, strona skarżąca), do dokonania zwrotu do budżetu miasta Głogów z tytułu: dotacji pobranej w nadmiernej wysokości na kwotę 10.967,52 zł, wykorzystania dotacji niezgodnie z przeznaczeniem na kwotę 106.670,37 zł.

Z akt administracyjnych wynika m.in., że Prezydent Miasta pismem z 19 listopada 2021 r. zawiadomił stronę o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie wykorzystania dotacji niezgodnie z przeznaczeniem oraz pobrania dotacji w nadmiernej wysokości.

Organ I instancji decyzją z 21 grudnia 2021 r. nakazał dokonanie zwrotu do budżetu miasta Głogów ww. kwot dotacji wraz z odsetkami naliczonymi jak dla zaległości podatkowych od poniższych kwot dotacji z tytułu pobrania dotacji w nadmiernej wysokości: od 6 listopada 2021 r. do dnia zapłaty od kwoty 10.967,52 zł oraz z tytułu wykorzystania dotacji niezgodnie z przeznaczeniem od 14 grudnia 2020 r. do dnia zapłaty od kwoty 106.670,37 zł.

Po rozpoznaniu odwołania strony Kolegium decyzją z 14 marca 2022 r. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Jak wynika z uzasadnienia rozstrzygnięcia organ odwoławczy podzielił ustalenia faktyczne oraz interpretację przepisów prawa dokonane przez Prezydenta.

Strona skarżąca jest organem prowadzącym przedszkole niepubliczne. Na dofinansowanie zadań tego przedszkola w zakresie kształcenia, wychowania, opieki w tym profilaktyki społecznej otrzymał dotację oświatową, która w okresie od dnia 1 stycznia 2020 r. do dnia 31 grudnia 2020 r. wyniosła 1.725.556,48 zł, a w l półroczu 2021 r., tj. od dnia 1 stycznia 2021 r. do dnia 30 czerwca 2021 r. wyniosła 877.016,14 zł.

W rozpatrywanej sprawie istotne dla rozstrzygnięcia elementy stanu faktycznego wynikają z protokołu kontroli z dnia 11 października 2021 r. nr [...]. Odnośnie pobrania dotacji w nadmiernej wysokości, w trakcie prowadzonej kontroli porównano stan faktyczny dotyczący liczby wychowanków wykazywanych w ewidencji przedszkola z liczbą uczniów wynikających ze składanych informacji do Urzędu Miejskiego w Głogowie za rok 2020 i pierwsze półrocze 2021 r. Ponadto, kontroli poddano karty zgłoszeń dzieci do przedszkola oraz umowy cywilnoprawne zawierane z rodzicami dzieci przez organ prowadzący, o świadczenie usług w zakresie wychowania, nauczania i opieki, obejmujący ww. okres. W wyniku szczegółowej analizy tych dowodów oraz na podstawie ewidencji uczniów w dziennikach zajęć, zbadania obecności dzieci, stwierdzono rozbieżności skutkujące w rezultacie stwierdzeniem, że nadmiernie została pobrana dotacja w kwocie 10.967,52 zł. Z protokołu kontroli wynika, że nadmiernie pobrana dotacja dotyczy dzieci:

a) L. W. za okres od 1 kwietnia 2020 r. do 31 sierpnia 2020 r. w łącznej kwocie 4.569,80zł (913,96 zł x 5 miesięcy);

b) A. C. za okres od 1 maja 2020 r. do 31 sierpnia 2020 r. w łącznej kwocie 3.655,84zł (913,96 zł x 4 miesiące);

c) M. S. za okres od 1 sierpnia 2020 r. do 31 sierpnia 2020 r. w łącznej kwocie 913,96zł (913,96 zł za jeden miesiąc);

d) J. K. za okres od 1 lipca 2020 r. do 31 sierpnia 2020 r. w łącznej kwocie 1 827,92zł (913,9 6zł x 2 miesiące).

Tym samym Kolegium uznało, że prawidłowe jest stanowisko organu I instancji o konieczności zwrotu dotacji pobranej w nadmiernej wysokości w kwocie 10.967,52 zł. Dodatkowo organ odwoławczy nadmienił, że strona w odwołaniu także nie kwestionowała prawidłowości tych ustaleń.

Kolegium dokonało także sprawdzenia zgodności wykorzystania dotacji z celami określonymi w art. 35 u.f.z.o. Wskazało, że w toku kontroli zakwestionowano wydatki, które zostały rozliczone z dotacji udzielonej w 2020 r. i dotyczą ujętych w zestawieniu wydatków na:

- wynagrodzenia i pochodne od wynagrodzeń (33.700,22 zł);

- czynsz, opłaty za wynajem pomieszczeń (3,00 zł);

- zakup energii, wody, ciepła, opłaty za media, opłaty eksploatacyjne (2.960,14 zł);

- remonty bieżące (nie będące wydatkiem inwestycyjnym) (3.350,00 zł);

- środki czystości (162,32 zł);

- środki dydaktyczne służące procesowi dydaktyczno-wychowawczemu (12,99 zł);

- meble (1.840,00 zł);

- pozostałe wydatki poniesione na cele działalności przedszkola, w tym związane z realizacją zadań organu prowadzącego, o którym mowa w art. 10 ust. 1 Prawo oświatowe (75.609,22 zł).

W odniesieniu do rozliczonego z dotacji wydatku ujętego w zestawieniu jako wynagrodzenia a dotyczącego premii świątecznych, uznaniowych i pochodnych od wynagrodzeń zakwestionowano: składki na Fundusz Pracy organu prowadzącego przedszkole w kwocie 721,08 zł, premie świąteczne i składki na ubezpieczenie społeczne w łącznej kwocie 6.585,70 zł, premie i składki na ubezpieczenie społeczne dla pracownika P. S. (K.) w kwocie 20.369,44 zł, premię uznaniową dla pracownika P. S. (K.) w kwocie 6.024,00 zł.

Kolegium w pierwszej kolejności podzieliło stanowisko organu I instancji, który zakwestionował wydatki na składki na Fundusz Pracy organu prowadzącego przedszkole w kwocie 721,08 zł. Wskazano, że na stronie jako organie prowadzącym ciążył zatem obowiązek odprowadzania powyższych składek, a wydatek ten nie może być uznany za kwalifikowany w rozumieniu 35 u.f.z.o. Odprowadzenie składek do ZUS może zostać sfinansowane z dotacji oświatowej jedynie w przypadku, gdy osoba objęta ubezpieczeniem została zatrudniona w danej placówce, a pobierane z tego tytułu wynagrodzenie stanowić będzie podstawę wymiaru składek ubezpieczeniowych. Zadania i potrzeby organu prowadzącego szkołę nie podlegają finansowaniu ze środków publicznych, bo nie są związane z celem udzielenia tej dotacji.

Odnośnie pokrytych kwotą dotacji premii, organ odwoławczy zauważył, że prawo pracy dopuszcza wypłatę pochodnych wynagrodzenia (dodatki, premie itp.). Jednak, o ile na gruncie prawa pracy każda otrzymana przez pracownika kwota jest traktowana jako wynagrodzenie pracownicze, nawet, jeżeli jej wypłata nie byłaby przewidziana w umowie, to inaczej kwestia ta jest oceniana w procedurze rozliczania oraz kontroli dotacji oświatowych. Kolegium podzieliło stanowisko organu I instancji, iż z dotacji nie można było pokryć wydatku na premie świąteczne i premie uznaniowe. Jak argumentowało SKO, już w kontekście jednoznacznej nazwy, tj. "premia świąteczna, premia uznaniowa" stwierdzić należy, że wydatek ten nie służył realizacji celów dotacji. Kolegium wyjaśniło, że oprócz kontekstu świątecznego premii, premia uznaniowa służyła, tak jak w przypadku P. S. (K.) podniesieniu wysokości jej wynagrodzenia, która - według zawartej w odwołaniu argumentacji - pełni w przedszkolu funkcję dyrektora d.s. administracyjnych. Natomiast jak wskazała strona, jej wynagrodzenie roczne nawet nie zbliża się do wynagrodzenia określonego w art. 35 u.f.z.o., a ponadto zarabia miesięcznie zdecydowanie mniej od pozostałych osób świadczących pracę.

Zdaniem Kolegium, "polityka płacowa" strony, opierająca się na premiach świątecznych i premiach uznaniowych, nie służyła celom określonym w art. 35 ust. 1 u.f.z.o. Co także istotne, podczas kontroli ustalono, że poza wynagrodzeniem zasadniczym wypłacono P. S. (K.), premie uznaniowe, tj.: za marzec – maj 2020 r. po 300,00 zł; za czerwiec 2020 r. - 500,00 zł; za lipiec 2020 r., - 500,00 zł i 17.011,39 zł; za sierpień – wrzesień 2020 r. po 500,00 zł; za listopad 2020 r. - 6.024,00 zł, nawet wówczas gdy przebywała na urlopie rodzicielskim, zasiłku chorobowym, zasiłku opiekuńczym. Powyższe ustalenia zostały dokonane na podstawie przedłożonej dokumentacji ZUS oraz list płac, z których wynika, iż pracownik w 2020 r., w którym została wypłacona wspomniana premia przebywał na:

- urlopie rodzicielskim od 1 stycznia 2020 r. do 20 lutego 2020 r,;

- zasiłku chorobowym od 16 października 2020 r. do 25 października 2020 r.;

- zasiłku opiekuńczym od 9 listopada 2020 r. do 10 listopada 2020 r.;

- zasiłku opiekuńczym od 12 listopada 2020 r. do 13 listopada 2020 r.;

- zasiłku opiekuńczym od 16 listopada 2020 r. do 20 listopada 2020 r.;

Kolegium dodało, że poza wymienionym pracownikiem inni pracownicy również otrzymywali premie, których maksymalna kwota wynosiła 360,00 zł brutto. Przy tym zaznaczyło, że premia uznaniowa przyznana P. S. (K.) stanowiła 567 % wynagrodzenia zasadniczego pracownika. Premię uznaniową, co wynika z jej uzasadnienia, wypłacono miedzy innymi za "wzorowe wykonywanie obowiązków". Kolegium podzieliło więc stanowisko organu I instancji, że wypłacone premie nie służyły realizacji celów dotacji związanych z kształceniem, wychowaniem i opieką, w tym profilaktyką społeczną. Przy tym wyraziło zapatrywanie, że Organ nie jest uprawniony aby ingerować w decyzje pracodawcy, a więc pracodawca niewątpliwie mógł premiować pracowników przedszkola, tyle tylko, że nie kosztem dotacji uzyskanej na zupełnie inne cele.

Odnośnie wydatku wynikającego z faktury nr [...] z dnia 31 stycznia 2020 r. zawyżono o 3,00 zł. Organ nie kwestionował zasadności wydatków, który dot. czynszu, opłat za wynajem pomieszczeń.

Kolegium podzieliło stanowisko organu I instancji co do braku zasadności wydatku w kwocie 2,960,14 zł na zakup energii dla lokali których adresy nie pokrywały się z siedzibami prowadzonych przedszkoli. Uznało zatem, że dotacja została wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem, bo na pokrycie wydatków nie związanych z działalnością przedszkola.

Co do zakwestionowanej kwoty 3.350,00 zł na remonty bieżące nie będące wydatkiem inwestycyjnym Kolegium wskazało, że wydatek ten został ujęty w dokumencie księgowym nr [...], faktura nr [...] z dnia 16 kwietnia 2020 r. wystawionym przez X. Na wymienionej fakturze jako rodzaj usługi widnieje opis sporządzony przez wystawiającego fakturę "aplikacja powłoki ochronnej" oraz dopisek organu prowadzącego "cyklinowanie podłóg w przedszkolu". W toku czynności kontrolnych ustalono, iż aplikacja powłoki ochronnej została wykonana na samochód w wyniku czego zdaniem kontrolującego, wydatek nie może zostać zakwalifikowany do rozliczenia dotacji, ponieważ nie wiąże się bezpośrednio z celami określonymi w art. 35 u.f.z.o. Na podstawie wpisu w CEiDG ustalono, iż przeważający kod działalności firmy X. to 45.20.Z - Konserwacja i naprawa pojazdów samochodowych, z wyłączeniem motocykli. Pozostałe kody PKD - wykonywanej działalności gospodarczej to: 45.20.Z Konserwacja i naprawa pojazdów samochodowych, z wyłączeniem motocykli, 45.11.Z Sprzedaż hurtowa i detaliczna samochodów osobowych i furgonetek, 45.32.Z Sprzedaż detaliczna części i akcesoriów do pojazdów samochodowych, z wyłączeniem motocykli, 73.11.Z Działalność agencji reklamowych. Z kolei oferta firmy zamieszczona na stronie internetowej nie zawiera takiego rodzaju usługi jak zawarł w opisie wydatku organ prowadzący przedszkole. Z ogólnego opisu na stronie internetowej wynika iż jest to "firma specjalizująca się w profesjonalnym wizerunku Twojego pojazdu". W toku postępowania kontrolnego, kontrolujący skierował zapytanie do pracownika firmy, jaki rodzaj usługi kryje się pod nazwą "aplikacja powłoki ochronnej" i w odpowiedzi uzyskał informację, iż jest to aplikacja powłoki na samochodzie i standardowo wpisywana jest na fakturze marka oraz nr rejestracyjny pojazdu, chyba że klient sobie po prostu nie życzy wpisywania tych danych. W trakcie kontroli poproszono organ prowadzący przedszkole o złożenie stosownych wyjaśnień. Kontrolowany podtrzymał swoje stanowisko, iż jest to cyklinowanie podłogi oraz wyjaśnił, iż była to usługa cyklinowania podłogi drewnianej w szatni, w przedszkolu. Dlatego SKO podzieliło stanowisko organu I instancji, że wspomniana kwotę dotacji wydatkowano niezgodnie z jej przeznaczeniem, ponieważ brak jest związku pomiędzy poniesionym wydatkiem (aplikacja powłoki ochronnej), a celem dotacji. Przy tym Kolegium nie dało wiary, iż organ prowadzący przedszkole, nie jest w stanie odróżnić na czym polega aplikacja powłoki a cyklinowanie podłogi, a tym samym jaka usługa i przez jaką firmę została de facto wykonana.

Odnośnie wydatku w wysokości 162,32 zł (środki czystości) Kolegium wskazało, że pierwsza kwota wynika z dokumentu księgowego nr [...] - faktura nr [...] z dnia 29 lutego 2020 r. wystawiona przez A.. Na wymienionej fakturze jako rodzaj usługi widnieje opis sporządzony przez wystawiającego fakturę "[...]" oraz dopisek właściciela "artykuły na zajęcia [...] dla dzieci". W toku czynności kontrolnych ustalono, iż jest to [...], do [...], do [...] a wiec środek specjalnego przeznaczenia, w wyniku czego zdaniem kontrolującego wydatek nie może zostać zakwalifikowany do rozliczenia dotacji. Druga kwota wynika z dokumentu księgowego nr [...] - paragon fiskalnego nr [...] z NIP nabywcy z dnia 30 listopada 2020 r. wystawiony przez [...][...] Sklep nr [...]. Na wymienionym paragonie jako rodzaj usługi widnieje opis sporządzony przez wystawiającego "[...]". W toku czynności kontrolnych ustalono, iż są to kosmetyki dla dorosłych do twarzy, w tym farba i szampon oraz pęsety, w wyniku czego zdaniem kontrolującego wydatek nie może zostać zakwalifikowany do rozliczenia dotacji. Kolegium podzieliło żartem ocenę organu I instancji, że poniesione z dotacji ww. wydatki, nie mają związku z celami określonymi w art. 35 u.f.z.o.

Organ II instancji nie podzielił także zasadności wydatku w wysokości 12,99 zł (środki dydaktyczne służące procesowi dydaktyczno - wychowawczemu.) – ponieważ wskazał, że został on ujęty w dokumencie księgowym nr [...] - faktura nr [...] z dnia 25 sierpnia 2020 r. wystawiona przez E. S.A. Na wymienionej fakturze jako rodzaj usługi widnieje opis sporządzony przez wystawiającego fakturę "[...]". Wskazał, że jest to podręcznik do klasy I szkoły podstawowej, a do przedszkola uczęszczają dzieci od 2,5 roku do 6 lat. A zatem nie może zostać uznany za wydatek celowy, ponieważ w żaden sposób nie sposób powiązać wydatku z edukacją przedszkolną. Argumentację powyższą wzmacnia dodatkowo fakt, iż jak ustalono podczas kontroli, książka figuruje na wykazie podręczników do religii szkoły podstawowej, do której to uczęszcza córka strony.

Odnośnie wydatku pokrytego z dotacji na meble w kwocie 1.840,00 zł, organ odwoławczy zakwestionował kwotę 740,00 zł, którą ujęto w dokumencie księgowym nr [...] Faktura nr [...] z dnia 9 marca 2020 r. wystawiona przez J. sp. z o.o. opłacona gotówką. Na wymienionej fakturze jako nazwa artykułu widnieje opis sporządzony przez wystawiającego fakturę "[...]". Kolegium podzieliło ocenę organu I instancji, że wydatek nie może zostać zakwalifikowany do rozliczenia dotacji. Podobnie jak wydatek na kwotę 1.100,00 zł, ujęty w dokumentach księgowych pod nr [...] - faktura nr [...] z dnia 27 czerwca 2020 r. wystawiona przez J. sp. z o.o. opłaconej gotówką. Na wymienionej fakturze jako nazwa artykułu widnieje opis sporządzony przez wystawiającego fakturę "[...]" i dopisek organu prowadzącego przedszkole "szafka na zabawki". W trakcie prowadzonych czynności kontrolnych, w drodze zapytania skierowanego do pracownika wystawcy faktury ustalono, iż na fakturach bądź też paragonach nie są używane pełne nazwy a zakup dotyczy materaca. Kolegium podzieliło więc stanowisko organu I instancji, że wydatek na ramę łóżka i materac o wymiarach 160 cm na 200 cm, nie może zostać zakwalifikowany do rozliczenia dotacji, ponieważ nie wiąże się z celami określonymi w art. 35 u.f.z.o. Wskazało jednocześnie, że zgodnie z zasadami wiedzy, logiki i doświadczenia życiowego wydatek ten nie ma żadnego związku z zadaniami w zakresie kształcenia, wychowania i opieki, w tym profilaktyki społecznej realizowanymi przez osobę prowadzącą przedszkole. W trakcie kontroli poproszono organ prowadzący przedszkole o złożenie stosownych wyjaśnień. Kontrolowany utrzymywał, że jest to "szafka" i w załączeniu do wyjaśnień załączył zdjęcie części szafy. Niemniej SKO uznało, że z dokumentów księgowych jednoznacznie wynika jaki wydatek został pokryty z dotacji, tak więc wyjaśnienia strony, w kontekście przedstawionych dowodów, nie zasługują na uwzględnienie.

Kolegium dalej wskazało, że w ramach wydatków ujętych w zestawieniu z rozliczenia dotacji jako "pozostałe wydatki na cele działalności przedszkola, w tym związane z realizacją zadań organu prowadzącego, o którym mowa w art. 10 ust. 1 ustawy Prawo oświatowe" ujęto zakup odzieży, obuwia męskiego i damskiego, obuwia dziecięcego w rozmiarze większym niż dla dziecka przedszkolnego, torby, torebek i innych rzeczy damskich bądź męskich na kwotę 30.749,88 zł. Odzież była kupowana między innymi w sklepie V, P. - producent eleganckiej odzieży męskiej, [...] S.A. oferującej odzież marki [...],[...],[...] itd., [...] S.A., [...] - [...],[...] S.A. - garnitury, marynarki, koszule z ekskluzywnie wyselekcjonowanych tkanin renomowanych marek, co wynika z dokumentów księgowych o numerach: [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...]. Opis na dokumentach księgowych wskazywał, że są to "artykuły na zajęcia sportowe w przedszkolu, artykuły na zajęcia taneczne, artykuły na przedstawienie, artykuły na bal przebierańców w przedszkolu, artykuły na teatrzyk, artykuły na zakończenie roku gr. [...] czy też zabawka interaktywna". Tymczasem SKO podzieliło zapatrywanie, że - zestawiając "nazwę artykułu nabytego" zawartą na fakturze z opisem na fakturze sporządzoną przez organ prowadzący przedszkole – należało dojść do wniosku, że na zajęciach sportowych wykorzystywane są półbuty męskie ze skóry licowej o rozmiarze [...] (dokument księgowy nr [...]), skarpety damskie [...] o rozmiarze [...] (dokument księgowy [...]), bokserki [...] rozmiar [...] (dokument księgowy [...]), maski do spania (dokument księgowy nr [...]), koszula [...] rozmiar [...] (dokument księgowy [...]), na przedstawieniach czy balach przebierańców koszule męskie (dokument księgowy nr [...]), koszule męskie rozmiar [...][...] (dokument księgowy nr [...]), koszulki damskie, męskie (dokument księgowy nr [...]), bluzki damskie rozmiar [...] (dokument księgowy nr [...]), torebka za 1.339,00 zł (dokument księgowy nr [...]), okulary, przeciwsłoneczne damskie (dokument księgowy nr [...]), marynarka rozmiar [...], garnitur rozmiar [...], koszula rozmiar [...], spinki mankietowe, skarpety rozmiar [...] (dokument księgowy nr [...]), buty damskie rozmiar [...] (dokument księgowy nr [...]), spodnie rozmiar [...], pasek, skarpetki rozmiar [...] (dokument księgowy nr [...]), półbuty rozmiar [...] (dokument księgowy nr [...]), koszulka, bluzka, figi [...], buty rozmiar [...] (dokument księgowy nr [...]), golfy, skarpety rozmiar [...] (dokument księgowy nr [...],[...]), a za zabawkę interaktywną służy top męski (dokument księgowy nr [...]).

Organ odwoławczy za niezgodnie z przeznaczeniem dotacji uznał wydatki w kwocie 2.755,53 zł, którymi pokryto zakup napoi gazowanych typu [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...], oranżady, napoi izotonicznych, napoi energetycznych, drinków proteinowych, kawy, chipsów oraz pralin z alkoholem oraz odkamieniacza w płynie i płynu do czyszczenia ekspresu. Podzielił przy tym zapatrywanie organu I instancji, że w żywieniu zbiorowym w przedszkolu powinno się uwzględnić rekomendacje z zakresu prawidłowego żywienia dzieci i młodzieży, a także rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 26 lipca 2016 roku w sprawie grup środków spożywczych przeznaczonych do sprzedaży dzieciom i młodzieży w jednostkach systemu oświaty oraz wymagań, jakie muszą spełnić środki spożywcze stosowane w ramach żywienia zbiorowego dzieci i młodzieży w tych jednostkach (Dz. U. z 2016 r., poz. 1154). Kolegium uznało więc, że ww. zakupy nie były przeznaczone dla dzieci w wieku przedszkolnym.

Kolegium jako niezgodnie z przeznaczeniem uznało wydatki na kwotę 3.472,36 zł ujęte w dokumentacji księgowej pod numerami: [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...]. Z opisów na dokumentach wynika, iż są to wydatki na konsumpcję "na spotkaniach z rodzicami, zebraniach, spotkanie kadry, rada rodziców, Dzień nauczyciela i własną konsumpcję". Podczas kontroli ustalono także, że w grupie tych wydatków są wydatki na konsumpcję w dni wolne, tj. sobota, niedziela, w które to dni przedszkole jest nieczynne (dokument księgowy nr [...],[...]) oraz wydatki w okresie kiedy przedszkola były zamknięte (dokument księgowy nr [...], nr [...], nr [...]). Kolegium podzieliło więc stanowisko organu I instancji, że pokrycie wydatków na konsumpcję jest niezgodne z celami dotacji, ponieważ adresatem poczynionych wydatków winny być dzieci uczęszczające do przedszkola, na które przysługuje dotacja a nie dorośli.

Kolejnym wydatkiem, który wg SKO został wykorzystany niezgodnie z przeznaczeniem była kwota dotacji w wysokości 3.596,07 zł, ujętą w dokumentacji księgowej pod numerami: [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...], [...],[...],[...]. Były to wydatki na kosmetyki, maszynki do golenia, podpaski, perfumy, wkłady olejowe do zniczy itp. Kosmetyki były kupowane między innymi na stronie internetowej [...] ([...] marka profesjonalnych kosmetyków wysokiej jakości dla salonów kosmetyczny oraz pielęgnacji domowej), [...] ([...] sieć perfumerii, specjalizująca się w sprzedaży kosmetyków zarówno dla mężczyzn jak i dla kobiet), [...] (sklep i hurtownia z profesjonalnymi kosmetykami i akcesoriami do włosów) oraz [...], [...], Hurtowni "[...]" Sp.j., [...] Sp. z o.o., [...] Sp. z o.o. Kolegium podzieliło ocenę przedstawioną w decyzji przez organ I instancji, że wydatek na zakup kosmetyków specjalistycznych czy wody perfumowanej nie jest wydatkiem celowym. Faktu tego nie zmienia opis na dokumentach księgowych, tj. "artykuły na zajęcia chemiczne w przedszkolu". Organ odwoławczy wskazał, że wydatkowane z dotacji kwoty na zakup ww. artykułów, świadczą o wykorzystaniu dotacji niezgodnie z przeznaczeniem. Brak jest związku między poniesionymi z dotacji wydatkami, a celem udzielonej dotacji.

Za wydatek niezgodny z przeznaczeniem SKO uznało kwotę 1.107,28 zł, która została ujęta w dokumentach księgowych o numerach: [...],[...],[...],[...],[...],[...]`. Z wymienionych dokumentów wynika, że kwotą dotacji pokryto wydatki na odżywki, suplementy diety, żywność dietetyczną ze strony internetowej [...] (batony proteinowe, frużelina, gazowany napój funkcyjny polecany sportowcom wszystkich dyscyplin na każdym poziomie wytrenowania, zarówno w czasie pracy nad kondycją i siłą, jak i w okresie budowania masy czy rzeźbienia sylwetki, keczup, aminokwasy BCAA w proszku wspierające organizm w trakcie treningu oraz po zakończeniu przeznaczone dla sportowców na każdym poziomie zaawansowania, pomagające w regeneracji po ciężkim wysiłku i ciężkiej pracy, suplementy diety np. [...] w kapsułkach z opisu wynika, iż jest polecany w szczególności kobietom, [...] w kapsułkach - w opisie produkt przeznaczony dla osób powyżej 18 roku życia i inne); zdrową, ekologiczną żywność A. L. ze strony internetowej [...] (natural energy drink - w opisie produktu zamieszczono, iż nie zaleca się stosowania u dzieci, kobiet w ciąży i karmiących piersią oraz niewskazany dla osób wrażliwych na kofeinę, smoothie szt. 3, batony, kawa); napój stosowany w celach profilaktycznych w okresie intensywnego treningu i wzmożonego wysiłku ([...] - z opisu wynika, iż należy przechowywać w miejscu niedostępnym dla małych dzieci), suplementy diety ([...] w tabletkach - z opisu wynika, iż jest to suplement diety dla osób w wieku [...], przechowywanie: w sposób niedostępny dla małych dzieci; [...] - ostrzeżenia - produkt nie jest przeznaczony dla dzieci, przechowywanie: w sposób niedostępny dla małych dzieci), kolagen do picia+L-lizyna (ostrzeżenia: produkt jest przeznaczony dla osób dorosłych, przechowywanie: w sposób niedostępny dla małych dzieci). Na dokumentach księgowych wydatki opisano jako "artykuły na zajęcia kulinarne", "artykuły na doświadczenia/zajęcia chemiczne" "artykuły na zajęcia w przedszkolu". Kolegium podzieliło stanowisko organu I instancji, że wydatki te pokryte kwotą dotacji świadczą o wykorzystaniu dotacji niezgodnie z przeznaczeniem i mogą być kwalifikowane do rozliczenia dotacji. Stwierdziło bowiem, że wykorzystywanie na zajęciach kulinarnych czy też chemicznych z dziećmi, jak to określiła osoba prowadząca przedszkole suplementów diety, gdzie produkty są przeznaczone dla osób dorosłych oraz mają być przechowywany w sposób niedostępny dla małych dzieci oraz napoi funkcyjnych jest mało prawdopodobne i niebezpieczne.

Jak wskazało Kolegium, kolejny wydatek niezgodny z przeznaczeniem został ujęty w dokumentach księgowych o numerach: [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] i obejmuje kwotę 14.012,30 zł, Wymienione dokumenty zawierają wydatki na usługi hotelowe/noclegowe i związane z nimi usługi gastronomiczne, opłatę za parking i opłatę miejscową w następujących okresach: 12 luty 2020 r. - 16 luty 2020 r., 13 luty 2020 r. - 16 luty 2020 r.; 1 lipca 2020 r. - 7 lipca 2020 r.; 1 października 2020 r. - 4 października 2020 r. SKO wskazało, że w trakcie procesu kontrolnego poproszono organ prowadzący przedszkole o złożenie wyjaśnień. Ze złożonych wyjaśnień wynika, iż były to szkolenia wewnętrzne organizowane przez organ prowadzący przedszkole, o tematyce związanej z prowadzeniem placówki oświatowej. Szkolenia nie były organizowane przez firmy zewnętrzne. Przy tym wyjazdy służbowe organizowane były dla pracowników zatrudnionych przedszkolu celem podnoszenia kwalifikacji oraz pogłębiania wiedzy. Mimo prośby kontrolującego o okazanie potwierdzeń wpłat za ww. usługi, potwierdzeń odbycia się szkoleń, np. certyfikatów szkolenia pracowników, wskazanie którzy pracownicy byli na szkoleniu i ile osób oraz okazanie delegacji osób, które odbyły szkolenie - stosownych dokumentów nie otrzymano. Odnośnie zapłaty strona oświadczyła cyt.," iż na dzień sporządzenia pisma żaden z dotychczasowych kontrahentów nie wytoczył powództwa w stosunku do mojej osoby celem dochodzenia należności wynikającej z ww. faktur" ponadto napisał: "Jestem osobą fizyczną prowadzącą działalność gospodarczą, płace z konta firmowego, czasem konta prywatnego oraz gotówką, stąd nie jestem w stanie uzyskać wszystkich dowodów zapłaty".

Zdaniem organu, przedłożone dokumenty księgowe, są jedynie dowodem na to, że zostały poniesione koszty, a dowodem na poniesienie wydatku w przypadku tych dokumentów jest przelew środków pieniężnych na rachunek wystawcy. A ponieważ organ prowadzący przedszkole nie przedłożył dokumentu, że płatność została dokonana tym samym nie udowodnił, że wydatek został faktycznie poniesiony i przez kogo został poniesiony. Odnosząc się z kolei do materii pokrywania z dotacji na wydatki bieżące kosztów szkoleń, w pierwszej kolejności należy zauważyć, że w art. 35 ust. 1 pkt 1 u.f.z.o. ustawodawca jasno wskazał, że tego rodzaju środki otrzymane m.in. od gminy mogą być przeznaczone wyłącznie na pokrycie wydatków bieżących placówki wychowania przedszkolnego, szkoły i placówki, obejmujących każdy wydatek poniesiony na cele działalności placówki wychowania przedszkolnego, szkoły lub placówki. Kolegium podzieliło stanowisko organu I instancji, że nie można uznać wydatków na usługi hotelowe/noclegowe i związane z nimi usługi gastronomiczne, opłatę za parking i opłatę miejscową za wydatki dokonane w sposób celowy, skoro nie jest wiadomym czy wydatkowane środki służyły działalności przedszkola. W tym kontekście wskazał, że organ I instancji nie otrzymał od strony informacji na temat: kto uczestniczył w szkoleniu, w jakim wymiarze czasu, jakiej konkretnie materii te szkolenia dotyczyły (program szkolenia), czy też zaświadczeń potwierdzających uczestnictwo w szkoleniu. Trudno zatem stwierdzić czy szkolenia służyły oświacie (kształceniu).

Za wydatek niezgodny z przeznaczeniem Kolegium uznało - ujęte w dokumentach księgowych: nr [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] – wydatki na kurs języka angielskiego dla dorosłych i kurs języka angielskiego dla [...] latków na kwotę 1.136,00 zł. Za wydatki niekwalifikowalne uznano wydatki na kurs języka angielskiego. Zdaniem organu odwoławczego, wydatki te nie są kwalifikowalne do rozliczenia z dotacji, gdyż nie wiążą się bezpośrednio z celami określonymi w art. 35 u.f.z.o. Nie można ich powiązać z realizacją zadań placówki wychowania przedszkolnego w zakresie kształcenia, wychowania i opieki, ponieważ nie dotyczą one wychowanków przedszkola. Z uwagi na fakt, iż, do przedszkola uczęszczają dzieci od 2,5 roku do 6 lat nie mogą być uznane za wydatek celowy, zgodnie z art. 44 ust. 3 u.f.p., podobnie jak wydatek na kurs języka angielskiego dla dorosłych.

Za niezgodny z przeznaczeniem Kolegium uznało także - ujęty w dokumencie księgowym pod nr [...] - wydatek na zakup pokrowca w kwocie 69,00 zł. Na wymienionej fakturze jako nazwa towaru widnieje opis sporządzony przez wystawiającego fakturę "pokrowiec" oraz dopisek organu prowadzącego przedszkole "pokrowiec na kuferek do zabawek". Na podstawie wpisu w CEiDG ustalono, iż firma A(1) posiada podstawowy kod PKD 47.42.Z - Sprzedaż detaliczna sprzętu telekomunikacyjnego prowadzona w wyspecjalizowanych sklepach. Tak więc SKO zgodziło się z organem I instancji, że opis sporządzony przez organ prowadzący na fakturze, nie świadczy o tym, że zakupiony "pokrowiec", to "pokrowiec na kuferek do zabawek". Skoro "kuferek" służy przechowywaniu przedmiotów (w tym przypadku zabawek), tak więc jaki sens miałby zakup pokrowca na przedmiot, który służy przechowywaniu. W związku z powyższym wydatek nie może zostać zakwalifikowany do rozliczenia dotacji, ponieważ nie wiąże się bezpośrednio z celami określonymi w art. 35 u.f.z.o. W trakcie kontroli poproszono organ prowadzący przedszkole o złożenie stosownych wyjaśnień. G. S. podtrzymał swoje stanowisko, oraz wyjaśnił, iż kuferek/pudełko (a nie pokrowiec przypis Kolegium) znajduje się w przedszkolu przy ul. [...]. Zdaniem Kolegium, strona jest zobowiązana do dołożenia nadzwyczajnej staranności celem wiarygodnego udokumentowania poniesionych przez siebie wydatków na cele zgodne z przeznaczeniem dotacji. Biorą pod uwagę powyższe, organ odwoławczy także uznał, że wyjaśnienia te nie zasługują na uwzględnienie.

Następnie SKO zakwestionowało zasadność wydatkowania kwoty 358,99 zł, ujętej w dokumencie księgowym - nr [...], nr [...]. Wyjaśniono, że pierwszy z wymienionych dokumentów zawiera wydatek na zakup maszynki do włosów [...], natomiast drugi zawiera wydatek na zakup noża i nasadki do maszynki [...]. Na pierwszej z wymienionych faktur organ przedszkola umieścił opis "artykuł na zajęcia w przedszkolu", a na drugiej brak jest jakiejkolwiek adnotacji. W trakcie kontroli poproszono organ prowadzący przedszkole o złożenie stosownych wyjaśnień. Kontrolowany podtrzymał swoje stanowisko i dopisał, że jest to "artykuł przeznaczony do zorganizowania zajęć fryzjerskich w przedszkolu, na wyposażeniu przedszkola". Przy tym strona nie wyjaśniła dokładnie, na czym miałyby polegać zajęcia fryzjerskie. Biorąc pod uwagę, iż instrukcje używania maszynki zawierają opis, iż sprzęt nie jest przeznaczony do użytkowania przez osoby (w tym dzieci) o ograniczonej zdolności fizycznej, czuciowej, psychicznej, lub osoby nie mające doświadczenia lub znajomości sprzętu zdaniem kontrolującego wykorzystanie maszynki do włosów na zajęciach z dziećmi jest mało prawdopodobne i niebezpieczne. Dodatkowo organ odwoławczy nadmienił, że z wpisu w CEiDG wynika, że strona wykonuje działalność gospodarczą, która posiada jeden z kodów PKD nr 96.02.Z Fryzjerstwo i pozostałe zabiegi kosmetyczne. Kolegium podzieliło stanowisko organu I instancji, że pokryte z dotacji wydatki na zakup maszynki do włosów [...], na zakup noża i nasadki do maszynki [...], nie podlegają finansowaniu z dotacji, ponieważ brak jest bezpośredniego związku między wydatkami, a celem udzielonej dla niepublicznego przedszkola dotacji.

Za wydatek niezgodny z przeznaczeniem, Kolegium uznało - ujęty w dokumentach księgowych o numerach: [...],[...],[...],[...] wydatek na kwotę 804,85 zł. Organ odwoławczy wskazał, że pierwszy z wymienionych dokumentów zawiera wydatek na zakup końcówek do irygatora, pasty remineralizującej i zawiera opis organu prowadzącego przedszkole "artykuł na zajęcia chemiczne", drugi zawiera wydatek na zakup irygatora z końcówkami, natomiast trzeci i czwarty zawiera wydatek na zakup końcówek do szczoteczek i te dokumenty nie zawierają opisu organu prowadzącego przedszkole. W trakcie kontroli poproszono organ prowadzący przedszkole o złożenie stosownych wyjaśnień, tj. wskazanie w którym punkcie przedszkola znajduje się irygator, kiedy odbywały się zajęcia, w jakiej grupie i dla kogo zostały zakupione końcówki do szczoteczek oraz przedłożenie potwierdzeń wpłaty. Strona wyjaśniła, iż "artykuły potrzebne były do przeprowadzenia zajęć higienicznych w przedszkolu". Oceniając celowość analizowanego zakupu organ odwoławczy wskazał, że Ministerstwo Zdrowia i Główny Inspektorat Sanitarny, korzystając ze wsparcia konsultantów krajowych w dziedzinach: epidemiologii, pielęgniarstwa pediatrycznego i stomatologii dziecięcej wydał zalecenia organizacyjne dotyczące szczotkowania zębów u dzieci w przedszkolach w okresie epidemii koronawirusa SARS-CoV-2. Biorąc pod uwagę powyższe uznał, że brak jest bezpośredniego związku między wydatkami poniesionymi przez organ prowadzący na zakup irygatora i końcówek do irygatora czy pasty remineralizująca [...] - zakup tej pasty ujęty w dowodzie księgowym- nr [...]. Z opisu tego produktu umieszczonego na stronie internetowej wynika, że pasta może być używana zarówno przez dorosłych jak i dzieci powyżej 7 roku życia. Z kolei do przedszkola uczęszczają dzieci w wiek od 2,5 do 6 lat.

Za niezgodny z przeznaczeniem Kolegium uznało ujęty, w dokumencie księgowym - nr [...] - wydatek w kwocie 130.00 zł za zakup biletów weekendowych do [...] w P. (bilet normalny szt. 2 i bilet rodzinny szt. 1 tj. 2 dorosłych i do 4 dzieci). W trakcie kontroli poproszono stronę o złożenie stosownych wyjaśnień tj. wskazanie, w jakim dniu jaka liczba i które dzieci były w [...], z kim były dzieci oraz jakim środkiem lokomocji odbył się dojazd i okazanie potwierdzeń zapłaty. W złożonych wyjaśnieniach organ prowadzący przedszkole odpisał, iż była to "rezerwacja biletu, wycieczka nie doszła do skutku w związku ze złą pogodą". Uznano zatem, że wydatek nie może zostać zakwalifikowany do rozliczenia dotacji, ponieważ nie wiąże się bezpośrednio z celami określonymi w art. 35 u.f.z.o. Co więcej, strona nie przedłożyła dokumentów zapłaty. Dodano, że liczba zakupionych biletów oraz termin na jaki zostały zakupione (przedszkole jest zamknięte w weekendy) wskazuje raczej, że wydatek ten jest wydatkiem prywatnym prowadzącego przedszkole.

Za niezgodny z przeznaczeniem Kolegium uznało ujęty, w dokumencie księgowym - nr [...] i nr [...] – wydatek na kwotę 428,15 zł obejmujący zakup plecaka i patyczków do liczenia, nożyczek, śniadaniówki, zeszytów, tornistra, bloków, papieru kolorowego, teczki z gumką, kredek pastele, plasteliny. Organ odwoławczy wskazał, że ilość i rodzaj zakupionych rzeczy wskazuje, że jest to wyprawka dla pierwszoklasisty. W trakcie czynności kontrolnych poproszono organ prowadzący przedszkole o złożenie wyjaśnień dla kogo został przeznaczony zakupiony plecak, tornister i wyprawka szkolna. W złożonych wyjaśnieniach strona napisała, iż "artykuły zakupione były na potrzeby edukacyjne dzieci w przedszkolu w najstarszej grupie 6 lat". Organ I instancji wskazał, że potwierdzeń wpłat nie okazano, a więc nie da się stwierdzić przez kogo został poniesiony wydatek i wykluczyć, że nie był to wydatek prywatny prowadzącego przedszkole tak jak zakup książki. Brak dowodu zapłaty jest oceniany w kontekście dotacji jako wydatek niezgodny z przeznaczeniem.

Za niezgodny z przeznaczeniem Kolegium uznało - ujęty w dokumencie księgowym nr [...] - wydatek na kwotę 57,00 zł obejmujący zakup wkładów czyszczących do golarki [...]. Organ odwoławczy wskazał, że brak jest bezpośredniego związku między wydatkiem a celem udzielonej dotacji.

Kolejno kwotę 2.388,99 zł uznano za wydatek niezgodny z przeznaczeniem, który wynika ona z następujących dokumentów: nr [...], nr [...]. Jak wyjaśniono, pierwszy z wymienionych dokumentów zawiera wydatek za zakup konsoli, drugi natomiast wydatek na zakup gry. W trakcie kontroli poproszono o złożenie wyjaśnień odnośnie do jakich celów jest wykorzystywana została zakupiona konsola i przez kogo oraz do jakich celów ma służyć zakupiona gra i czy jest to na pewno gra przeznaczona dla dzieci w przedszkolu. Ponadto poproszono o okazanie potwierdzeń wpłaty za zakupione rzeczy. Odnośnie pierwszego zakupu organ prowadzący przedszkole napisał, że "artykuł zakupiony dla dzieci w przedszkolu jako gra - rozrywka", a drugiego "zakup gry jako rozrywka dla dzieci w przedszkolu". Potwierdzeń wpłaty, żeby ustalić przez kogo został poniesiony wydatek nie przedłożono. Organ ustalił, że zakupiona gra jest przeznaczona dla dorosłych (opis na grze przedział wiekowy - 18+) Kolegium podzieliło więc zapatrywanie, że oba wydatki mają charakter prywatny. Bez znaczenia jest w tym kontekście nie przedłożenie dowodu zapłaty.

Także jako niezgodny z przeznaczeniem uznano wydatek na kwotę 1.230,00

za usługę geodezyjną - wykonanie badań pionowości ścian budynku przedszkola przy ul. [...] w G. W trakcie kontroli poproszono o okazanie potwierdzenia zapłaty oraz okazanie dokumentacji z badania pionowości ścian. Organ prowadzący przedszkole nie okazał żadnego z dokumentów. W złożonych wyjaśnianiach napisał, że "badanie pionowości ścian potrzebne do oszacowania zakresu remontu sal w przedszkolu ". Z przedłożonej do kontroli dokumentacji oraz złożonych wyjaśnień wynika, iż remont dwóch sal zabaw w przedszkolu przy ul. [...] został udokumentowany dokumentem księgowym nr [...] z datą wystawienia 26 maja 2020 r. i dokumentem księgowym z datą nr [...] z datą wystawienia 24 czerwca 2020 r., czyli wynika z tego ze badanie odbyło się już po remoncie. Zdaniem kontrolującego, przedłożony dokument księgowy jest jedynie dowodem na to, że został poniesiony koszt, a dowodem na poniesienie wydatku jest przelew środków pieniężnych na rachunek wystawcy. A ponieważ organ prowadzący przedszkole nie przedłożył dokumentu, że płatność została dokonana tym samym nie udowodnił, że wydatek został faktycznie poniesiony i przez kogo został poniesiony. Kolegium nie zakwestionowało, że organ prowadzący odpowiada za jej działalność, a do jego zadań należy m.in. zapewnienie warunków działania szkoły lub placówki, w tym bezpiecznych i higienicznych warunków nauki, wychowania i opieki, wykonywanie remontów obiektów szkolnych/przedszkolnych oraz zadań inwestycyjnych w tym zakresie. Jednakże jednocześnie był zobligowany nie tylko do udokumentowania wydatku poprzez przedłożenie faktury i przelewu, ale także winien przedłożyć wykonaną dokumentację geodezyjną, celem powiązania zasadności wydatku za usługę geodezyjną z działalnością przedszkola, czego w istocie nie uczynił, również na etapie postępowania odwoławczego. Korzystając ze wsparcia dla działalności placówki niepublicznej organ prowadzący winien zadbać o potwierdzenie dokonywanych wydatków, które w sposób bezsporny wskazywać będzie na jej wydatkowanie zgodnie z celami, dla których została ona udzielona.

Za niezgodny z przeznaczeniem uznano wydatek na kwotę 2.398,00 zł który wynika z dokumentu nr [...] - zakup dwóch aparatów [...]. W trakcie kontroli poproszono o okazanie potwierdzenia zapłaty. Organ prowadzący przedszkole nie okazał dokumentu. W złożonych wyjaśnianiach napisał, że "aparat fotograficzny zakupiony dla przedszkola przy ul. [...]". Wskazano, że zakupione aparaty są to rozbudowane aparaty kompaktowe przeznaczone dla osób zawodowo zajmujących się fotografią". Kolegium zatem stwierdziło, że nie można uznać, aby były przeznaczone dla dzieci do nauki fotografii, gdyż taki aparat fotograficzny powinien cechować się połączeniem funkcjonalności z prostotą użytkowania. Tak więc pokryty kwotą dotacji wydatek, w ocenie Kolegium, nie stanowił pomocy dydaktycznej, służącej do realizacji programów nauczania, programów wychowawczo - profilaktycznych, czy zadań statutowych przedszkola.

Za niezgodny z przeznaczeniem uznano wydatek na kwotę 1.220,00 zł. Który wynika z dokumentów: nr [...], nr [...] - wydatki na sesje zdjęciowe. W trakcie kontroli poproszono o wskazanie gdzie i kiedy odbyła się sesja , czyja to była sesja oraz okazanie potwierdzeń zapłaty. W złożonych wyjaśnianiach organ prowadzący przedszkole napisał, że "dotyczy sesji zdjęciowej dzieci w przedszkolu". Organ prowadzący do odwołania dołączył potwierdzenie zapłaty za poniesiony wydatek. Zdaniem Kolegium, nie zmienia to faktu, że poniesione z dotacji wydatki na sesje zdjęciowe nie mieszczą się w art. 35 u.f.z.o.

Podobnie, za wykorzystaną niezgodnie z przeznaczeniem Kolegium uznało kwotę 572,00 zł wydatkowaną z dotacji na sesje zdjęciowe dzieci (nr dokumentów księgowych: [...],[...]).Jak wynika z decyzji organu I instancji, analiza zapisów w dziennikach zajęć wykazała, iż w okresie [...] r. w przedszkolu odbywały się zajęcia opiekuńcze, opiekuńczo-wychowawcze, spacer po okolicy, zabawy na placu zabaw, zajęcia kulinarne dekoracja lodów, w żadnym z przedłożonych dzienników nie odnotowano informacji, że w przedszkolu odbyła się sesja zdjęciowa. Podobna sytuacja ma miejsce w miesiącu październiku 2020 r., gdzie również w przedłożonych do kontroli dziennikach nie ma informacji o sesji zdjęciowej dzieci przedszkolnych. Reasumując, zdaniem Kolegium usługi fotograficzne, świadczone przez przedsiębiorców zewnętrznych, nie są wydatkami związanymi z celami dotacji oświatowych.

Za niezgodny z przeznaczeniem uznano wydatek na kwotę 131,82 zł, wynikający z dokumentu nr [...] - "wydatek na zakup tortu okolicznościowego". W trakcie kontroli poproszono o wskazanie na jaką okoliczność został zakupiony tort oraz okazanie potwierdzenia zapłaty. W złożonych wyjaśnianiach organ prowadzący przedszkole napisał, że cyt. "tort zakupiony na okoliczność urodziny przedszkola", natomiast potwierdzenia zapłaty nie okazał. Strona do odwołania dołączyła potwierdzenie zapłaty za tort. Kolegium uznało, że nie zmienia to faktu, iż wydatek pokryty z dotacji, jest niezgodny z przeznaczeniem dotacji. Jak ustalono w toku postępowania kontrolnego, na dokumencie zakupu widnieje data [...] r., tj. sobota, a przedszkole jest nieczynne w sobotę, ponadto na dokumencie widnieje jako miejsce wystawienia W., miejscowość oddalona ok. 40 km od G. oraz w trakcie prowadzonych czynności kontrolujący ustalił, iż [...] r. prowadzący przedszkole zawarł związek małżeński. Ponadto analiza zapisów w dziennikach zajęć wykazała, iż w okresie 14 lipca 2020 r. -23 lipca 2020 r. w przedszkolu odbywały się zajęcia opiekuńcze, opiekuńczo-wychowawcze, spacer po okolicy, zabawy na placu zabaw, zajęcia kulinarne dekoracja lodów, w żadnym z przedłożonych dzienników nie odnotowano informacji, że w przedszkolu odbywały się "urodziny przedszkola" jak to określił w złożonych wyjaśnieniach organ prowadzący przedszkole. W świetle zebranego materiału dowodowego nie można uznać celowość tego wydatku.

Za wydatek niezgodny z przeznaczeniem uznano kwotę 4.030,00 zł wynikający z następujących dokumentów o numerach: [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...]. Kolegium wskazało, ze wymienione dokumenty zawierają wydatki na zakup kompozycji kwiatowych. W trakcie kontroli poproszono o wyjaśnienie dla kogo ewentualnie do czego używane były zakupione kompozycje kwiatowe. Zgodnie ze złożonymi wyjaśnieniami "zakupione kompozycje kwiatowe przeznaczone są na wystrój sal oraz na zajęcia florystyczne dzieci". Biorąc pod uwagę to, że były to kompozycje kwiatowe (układ elementów zestawionych ze sobą w taki sposób, aby tworzyły one harmonijną całość), podczas kontroli przedszkola kontrolujący uznali za wiarygodną pierwszą część wyjaśnień, natomiast druga część wyjaśnień była nie do przyjęcia zdaniem kontrolującego, gdyż sama nazwa wskazuje, że nie są to pojedyncze kwiaty, które mogłyby być wykorzystywane na zajęciach przez dzieci. W poczynionych wydatkach były też inne wydatki na kwiaty, których kontrolujący nie kwestionował z uwagi na fakt, iż uważał, że faktycznie mogły być wykorzystywane na zajęciach przez dzieci. W trakcie kontroli poproszono osobno również o wskazanie przeznaczenia kompozycji kwiatów (dokument księgowy nr [...]) oraz okazanie potwierdzenia zapłaty. W złożonych wyjaśnianiach organ prowadzący przedszkole napisał "zakup kwiatów do ogródka, który mieści się przy przedszkolu na ul. [...] - ogródek wizerunkowo-edukacyjny", natomiast potwierdzenia zapłaty nie okazał. Zdaniem kontrolującego przedłożony dokument księgowy jest jedynie dowodem na to, że został poniesiony koszt, a dowodem na poniesienie wydatku jest przelew środków pieniężnych na rachunek wystawcy. A ponieważ organ prowadzący przedszkole nie przedłożył dokumentu, że płatność została dokonana tym samym nie udowodnił, że wydatek został faktycznie poniesiony i przez kogo został poniesiony. Kontrolujący miał ponadto poważne wątpliwości do złożonych przez organ prowadzący przedszkole wyjaśnień, ponieważ w trakcie prowadzonych czynności kontrolujący ustalił, iż [...] r. prowadzący przedszkole zawarł związek małżeński, kompozycje najprawdopodobniej były przeznaczone na to wydarzenie. Dokument ten oraz dokument nr [...] (tort) i nr [...] (usługa cateringowa) zostały wystawione przez podmioty działające na terenie W. Ponadto zdjęcie z sesji ślubnej zamieszczone na stronie internetowej [...] zostało wykonane na terenie Hotelu T. również położonego w tej samej miejscowości, a faktura za usługę cateringowa jest wystawiona przez T. M. P. we W. Wreszcie analiza zapisów w dziennikach zajęć wykazała, iż w okresie [...] r. w przedszkolu odbywały się zajęcia opiekuńcze, opiekuńczo -wychowawcze, spacer po okolicy, zabawy na placu zabaw, zajęcia kulinarne dekoracja lodów, w żadnym z przedłożonych dzienników nie odnotowano informacji, że w przedszkolu został założony jak to określił w złożonych wyjaśnieniach organ prowadzący przedszkole "ogródek wizerunkowo-edukacyjny". Organ prowadzący do odwołania dołączył dokument zapłaty. Biorąc jednak powyższe pod uwagę, poniesiony wydatek na zakup kompozycji kwiatowych, zdaniem Kolegium nie podlegał finansowaniu w ramach dotacji.

Kolegium uznało za wydatek niezgodny z przeznaczeniem wydatek na kwotę 4.961,00 zł ujęty w dokumencie nr [...] (wydatek na catering). Organ odwoławczy wskazał, że podczas kontroli poproszono o wskazanie, jakiej uroczystości dotyczyła usługa cateringowa, kiedy i gdzie się odbyła, kto uczestniczył oraz okazanie potwierdzenia zapłaty. W złożonych wyjaśnianiach organ prowadzący przedszkole napisał "dotyczy urodzin przedszkola organizowanych dla każdej naszej placówki", na pozostałe pytania nie udzielił odpowiedzi i potwierdzenia zapłaty nie okazał. Potwierdzenie zapłaty organ prowadzący przedszkole przedstawił w postępowaniu odwoławczym. Jak wynika z ustaleń zawartych w protokole kontroli jak również wyjaśnień organu I instancji (vide: pismo z dnia 3 marca 2022 r.), wyżywienie w przedszkolach przy ul [...] i ul. [...] w G., odbywa się na miejscu (przedszkola posiadają własną kuchnię i blok żywieniowy). Natomiast w przedszkolu przy ul [...] wyżywienie zapewnia firma cateringowa. Zatem tylko przy ul [...] w G., przedszkole korzysta z cateringu. W tym kontekście wydatkowanie dotacji na catering dla każdej placówki przedszkola prowadzonego przez stronę, nie ma uzasadnienia.

Co także istotne, podczas kontroli organ prowadzący przedszkole nie przedłożył umowy o świadczenie usług cateringowych, jak również nie wyjaśnił, w jaki sposób zorganizowane jest żywienie dla dzieci w przedszkolu, kto dostarcza posiłki (firma zewnętrzna czy samodzielnie dowożone). Ponadto kwota wydatkowana na catering a wynikająca z tej faktury nie wskazuje na to, aby wydatek dotyczył działalności przedszkola wraz z oddziałami. Na podstawie innej umowy o świadczenie usług cateringowych z roku 2019, wiążącej stronę z wykonawcą w okresie od 2 stycznia 2020 r. do 31 sierpnia 2020 r. ustalono, że dzienna racja żywieniowa dla jednego dziecka przedszkolnego wraz z kosztami przygotowania i dostarczania posiłku wynosi 10,50 zł (dot. przedszkola przy ul [...] - tak w umowie). Tak więc dzieląc poniesiony wydatek wynikający z faktury na catering, tj. kwotę 4.961,00 zł na 171 dzieci (przy założeniu, że w [...] r. wszystkie dzieci były obecne), wydatek na wyżywienie jednego dziecka wynosił 29,01 zł, co jest mało prawdopodobne, w świetle przytoczonych dowodów.

Kontrolujący, w trakcie prowadzonych czynności ponadto ustalił, iż dnia [...] r. prowadzący przedszkole zawarł związek małżeński, a usługa cateringowa prawdopodobnie związana była z przyjęciem weselnym. Dokument ten oraz dokument nr [...] (tort) i nr [...] (kompozycje z kwiatów żywych) zostały wystawione przez podmioty działające na terenie W. Ponadto zdjęcie z sesji ślubnej zamieszczone na stronie internetowej [...] zostało wykonane na terenie Hotelu T. również położonego w tej samej miejscowości. Tymczasem analiza zapisów w dziennikach zajęć wykazała, iż w okresie [...] r. w przedszkolu odbywały się zajęcia opiekuńcze, opiekuńczo - wychowawcze, spacer po okolicy, zabawy na placu zabaw, zajęcia kulinarne dekoracja lodów, w żadnym z przedłożonych dzienników nie odnotowano informacji, że w przedszkolu odbywała się uroczystość urodzin przedszkola. Strona, pomimo żądania organu, nie przedstawiła dowodu potwierdzającego iż rzeczywiście usługa cateringowa dotyczyła "urodzin przedszkola", kiedy i gdzie się odbyła, kto w niej uczestniczył. Organ zaś w sposób logiczny dokonał analizy dowodów księgowych, które zdaniem Kolegium są wiarygodne i zasługują na aprobatę. Zgodził się zatem z organem I instancji uznającym niecelowość tego wydatku.

W skardze na powyższą decyzję Kolegium strona zarzuciła:

1. Naruszenie prawa materialnego:

a) art. 35 ust. 1 u.f.z.o. w związku z art. 124 ust. 3, art. 131, art. 236 ust. 2 i 3, art. 252 ust. 1 pkt 1 i ust. 6 u.f.p., poprzez błędną wykładnię, a w konsekwencji przyjęcie, iż wydatki poniesione na premie dla pracowników (zatrudnionych na podstawie umowy o pracę) nie realizują celów określonych w art. 35 ust. 1 u.f.z.o. i wobec powyższego nie stanowią wydatku bieżącego, który może być pokrywany z dotacji, jako realizujący cele należące do zadań placówek niepublicznych z zakresu kształtowania, wychowania i opieki, o których mowa w art. 35 ust. 1 u.f.z.o.;

b) art. 35 ust. 1 u.f.z.o. poprzez błędne uznanie, iż premie oraz premie świąteczne nie stanowią wynagrodzenia za pracę i w związku z tym nie mogą być uznane jako wydatek kwalifikowalny do rozliczeń z dotacji;

c) art. 35 ust. 1 u.f.z.o. poprzez wkroczenie w kompetencje organu prowadzącego placówkę do określenia wysokości wynagrodzenia pracowników zatrudnionych w przedszkolu, poprzez badanie zasadności wypłaty części wynagrodzenia, jaką jest premia uznaniowa;

d) art. 13, art. 22 ust. 1, art. 29 § 1, art. 78 § 1 Kodeksu pracy, w związku z art. 35 ust. 1 u.f.z.o., poprzez błędną wykładnię i uznanie, że premie wypłacane pracownikom przez skarżącego nie stanowią wynagrodzenia pracowników na podstawie stosunku pracy i w związku z tym nie realizują celów określonych w art. 35 ust. 1 u.f.z.o., wobec czego wydatek ten nie może być pokryty z dotacji oświatowej;

e) art. 35 ust. 1 u.f.z.o. w związku z art. 10 ust. 1 u.p.o., w związku z art. 236 § 2 u.f.p., poprzez błędną, wykładnię i całkowicie swobodne uznanie, iż remont dokonany przez firmę M. D. nie stanowi remontu bieżącego;

f) art. 236 § 2 u.f.p., w związku z art. 35 ust. 1 u.f.z.o. poprzez ich błędną wykładnie, a tym samym brak kwalifikacji wydatków poniesionych i udowodnionych przez skarżącego jako wydatki bieżące celem prowadzenia i funkcjonowania działalności oświatowej;

2. Naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia, tj:

a) sprzeczność istotnych ustaleń faktycznych z treścią materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie tj. naruszenie art 80 k.p.a. polegające na ustaleniu, że skarżący nie mógł pokryć kosztów zakupu artykułów spożywczych z subwencji oświatowej, co stoi w sprzeczności z pismem organu dotującego z 7 maja 2015 r. sygn. [...];

b) sprzeczność istotnych ustaleń faktycznych z treścią materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie — tj. naruszenie art. 80 k.p.a. polegające na ustaleniu, iż przedmioty takie jak odzież, meble jak również sprzęt elektroniczny oraz szkolenia nie służą wyłącznie do realizacji celów oświatowych, co stanowi naruszenie art. 35 u.f.z.o., w związku z art. 236 § 2 u.f.p., poprzez całkowicie subiektywne odczucie i opinię wyrażoną przez organ wydający skarżoną decyzję i tym samym ustalenie, iż wydatki te nie są wydatkami bieżącymi;

c) naruszenie art. 6 k.p.a., poprzez niedziałanie na podstawie przepisów prawa;

d) naruszenie art. 7 k.p.a., poprzez niestanie na straży praworządności, niepodjęcie wszelkich czynności zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, jak chociażby niepoczynienie ustaleń faktycznych i odniesienie się oraz braku weryfikacji i odniesień do zarzutów zawartych w zastrzeżeniach do protokołu, a tym samym całkowicie subiektywne podejście do przedmiotowej sprawy;

e) naruszenie art. 8 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania w sposób niebudzący zaufania jego uczestników do władzy publicznej, niekierowanie się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania;

Stawiając powyższe zarzuty, strona skarżąca wniosła o uchylenie decyzji i umorzenie postępowania ewentualnie o uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2492), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Ocenie sądu podlega zatem zgodność aktów administracyjnych z przepisami prawa materialnego i procesowego. Przy czym sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, jak też powołaną podstawą prawną, jest natomiast związany granicami sprawy (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym, Dz. U. z 2023 r. poz. 259, dalej jako: p.p.s.a.).

Podkreślić należy, że sądowa kontrola prawidłowości rozstrzygnięcia organu obejmuje badanie zarówno poprawności interpretacji i zastosowania norm prawnych, jak i poprawności przeprowadzonych czynności procesowych oraz dokonanej przez organ oceny zebranego materiału dowodowego. Sąd administracyjny nie dokonuje bowiem własnych ustaleń w sprawie, ale poddaje ocenie poprawność ustaleń poczynionych przez organ w postępowaniu administracyjnym.

W tak określonym zakresie kognicji Sąd uznał skargę za zasadną, choć nie podzielił wszystkich ze zgłoszonych przez stronę zarzutów.

Na samym wstępie konieczne jest przedstawienie podstawy prawnej rozstrzygnięć, które zapadły w sprawie. Zgodnie z art. 252 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2022 r. poz. 1634 z późn. zm., dalej jako: u.f.p.) dotacje udzielone z budżetu jednostki samorządu terytorialnego:

1) wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem,

2) pobrane nienależnie lub w nadmiernej wysokości

podlegają zwrotowi do budżetu wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, w ciągu 15 dni od dnia stwierdzenia okoliczności, o których mowa w pkt 1. Stosownie zaś do art. 252 ust. 5 u.f.p., zwrotowi do budżetu jednostki samorządu terytorialnego podlega ta część dotacji, która została wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem, nienależnie udzielona lub pobrana w nadmiernej wysokości. Kwoty dotacji podlegające zwrotowi, w przypadku o którym mowa w wyżej wskazanym przepisie, stanowią nieopodatkowane należności budżetowe o charakterze publiczno-prawnym (art. 60 u.f.p.).

Przy tym oceniając legalność zaskarżonej decyzji należy przyjąć generalne założenie, że wykorzystanie dotacji niezgodnie z przeznaczeniem polega - w szczególności - na zapłacie ze środków pochodzących z dotacji, za inne zadania niż te, na które dotacja była udzielna albo na realizację innych celów niż cele wskazane w przepisach odrębnych stanowiących o sposobie udzielania i rozliczania dotacji.

Dalej wyjaśnić należy, że sprawa niniejsza dotyczy tzw. dotacji oświatowej, której środki beneficjent zobligowany jest spożytkować na realizację zadań określonych w art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 27 października 2017 r. o finansowaniu zadań oświatowych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2082 z późn. zm., dalej jako: u.f.z.o.). Zatem każdy wydatek, który pokryty został z dotacji, winien być poddany weryfikacji pod kątem jego zgodności ze wspomnianym przepisem. Brak owej zgodności uzasadnia twierdzenie o jego wydatkowaniu niezgodnie z przeznaczeniem, a w dalszej kolejności o potrzebie jego zwrotu.

Zgodnie z art. 35 ust. 1 u.f.z.o. (wg brzmienia obowiązującego od dnia 1 stycznia 2020 r.), dotacje, o których mowa w art. 15-21, art. 25, art. 26, art. 28-31a i art. 32, są przeznaczone na dofinansowanie realizacji zadań placówek wychowania przedszkolnego, szkół lub placówek w zakresie kształcenia, wychowania i opieki, w tym kształcenia specjalnego i profilaktyki społecznej. Dotacje mogą być wykorzystane wyłącznie na:

1) pokrycie wydatków bieżących placówki wychowania przedszkolnego, szkoły i placówki, obejmujących każdy wydatek poniesiony na cele działalności placówki wychowania przedszkolnego, szkoły lub placówki, w tym na:

a) roczne wynagrodzenie osoby fizycznej zatrudnionej na podstawie umowy o pracę w przedszkolu, innej formie wychowania przedszkolnego, szkole lub placówce w przeliczeniu na maksymalny wymiar czasu pracy - w wysokości nieprzekraczającej:

– 250% 12-krotnego średniego wynagrodzenia nauczyciela dyplomowanego, o którym mowa w art. 30 ust. 3 pkt 4 ustawy z dnia 26 stycznia 1982 r. - Karta Nauczyciela (Dz. U. z 2021 r. poz. 1762 oraz z 2022 r. poz. 935, 1116, 1700 i 1730) - w przypadku publicznych przedszkoli, innych form wychowania przedszkolnego, szkół i placówek oraz niepublicznych przedszkoli, o których mowa w art. 17 ust. 1, oddziałów przedszkolnych w niepublicznych szkołach podstawowych, o których mowa w art. 19 ust. 1, i niepublicznych innych form wychowania przedszkolnego, o których mowa w art. 21 ust. 1,

– 150% 12-krotnego średniego wynagrodzenia nauczyciela dyplomowanego, o którym mowa w art. 30 ust. 3 pkt 4 ustawy z dnia 26 stycznia 1982 r. - Karta Nauczyciela - w przypadku niepublicznych przedszkoli, oddziałów przedszkolnych w niepublicznych szkołach podstawowych i niepublicznych innych form wychowania przedszkolnego niewymienionych w tiret pierwszym, oraz niepublicznych szkół i placówek,

aa) roczne wynagrodzenie osoby fizycznej zatrudnionej na podstawie umowy cywilnoprawnej w publicznym lub niepublicznym przedszkolu, innej formie wychowania przedszkolnego, szkole lub placówce oraz osoby fizycznej prowadzącej publiczne lub niepubliczne przedszkole, inną formę wychowania przedszkolnego, szkołę lub placówkę, jeżeli odpowiednio pełni funkcję dyrektora przedszkola, szkoły lub placówki albo prowadzi zajęcia w innej formie wychowania przedszkolnego - w wysokości nieprzekraczającej odpowiednio kwot określonych w lit. a,

b) sfinansowanie wydatków związanych z realizacją zadań organu prowadzącego, o których mowa w art. 10 ust. 1 ustawy - Prawo oświatowe, oraz zadania, o którym mowa w art. 83 ust. 6 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (Dz. U. z 2021 r. poz. 1212, z późn. zm.),

Zasadne jest przy tym odniesienie się również do adekwatnych – na datę dokonania kontroli – przepisów ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. - Prawo oświatowe (Dz. U. z 2023 r. poz. 900 z późn. zm.), dalej u.p.o. I tak, w myśl art. 10 ust. 1 u.p.o., organ prowadzący szkołę lub placówkę odpowiada za jej działalność. Do zadań organu prowadzącego szkołę lub placówkę należy w szczególności:

1) zapewnienie warunków działania szkoły lub placówki, w tym bezpiecznych i higienicznych warunków nauki, wychowania i opieki;

2) zapewnienie warunków umożliwiających stosowanie specjalnej organizacji nauki i metod pracy dla dzieci i młodzieży objętych kształceniem specjalnym;

3) wykonywanie remontów obiektów szkolnych oraz zadań inwestycyjnych w tym zakresie;

4) zapewnienie obsługi administracyjnej, w tym prawnej, obsługi finansowej, w tym w zakresie wykonywania czynności, o których mowa w art. 4 ust. 3 pkt 2-6 ustawy z dnia 29 września 1994 r. o rachunkowości (Dz. U. z 2019 r. poz. 351) i obsługi organizacyjnej szkoły lub placówki;

5) wyposażenie szkoły lub placówki w pomoce dydaktyczne i sprzęt niezbędny do pełnej realizacji programów nauczania, programów wychowawczo-profilaktycznych, przeprowadzania egzaminów oraz wykonywania innych zadań statutowych;

6) wykonywanie czynności w sprawach z zakresu prawa pracy w stosunku do dyrektora szkoły lub placówki;

7) przekazanie do szkół dla dzieci i młodzieży oraz placówek, o których mowa w art. 2 pkt 7, z wyjątkiem szkół artystycznych realizujących wyłącznie kształcenie artystyczne, informacji o podmiotach wykonujących działalność leczniczą udzielających świadczeń zdrowotnych w zakresie leczenia stomatologicznego dla dzieci i młodzieży, finansowanych ze środków publicznych.

Naświetliwszy normatywne tło przedmiotowej sprawy Sąd w pierwszej kolejności wskazuje, że w istocie bezsporna była poprawność zaskarżonego rozstrzygnięcia Kolegium w zakresie stwierdzenia dotacji pobranej w nadmiernej wysokości na kwotę 10.967,52 zł. Wskazana część pobranej dotacji dotyczyła zgłoszonych dzieci, które – jak wynikało z przeprowadzonej kontroli - w zakwestionowanych okresach nie uczęszczały do przedszkola. Jak wynika z akt sprawy, strona nie negowała powyższego ustalenia w pisemnych zastrzeżeniach do protokołu kontroli z dnia 21 października 2021 r. Co więcej, strona wyraziła stanowisko, że – w tej części – jest gotowa zwrócić zakwestionowaną dotację.

Należy ponadto wskazać, że powyższych ustaleń strona także nie negowała – w sposób bezpośredni lub pośredni - ani w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji, ani też w rozpatrywanej skardze. A zatem Sąd uznając za prawidłowe ustalenia faktyczne organów w przedmiotowej kwestii - które zostały dokonane w oparciu o analizę i porównanie dostępnych dokumentów - stwierdził, że zaskarżone rozstrzygnięcie w zakresie ustalenia wysokości dotacji pobranej w nadmiernej wysokości było prawidłowe.

Sporne w niniejszej sprawie (co do zasady) okazało się natomiast rozstrzygnięcie w zakresie stwierdzenia wykorzystania dotacji niezgodnie z przeznaczeniem na kwotę 106.670,37 zł.

W tym miejscu Sąd wskazuje, że dotacje przeznaczane na realizację zadań placówki wychowania przedszkolnego ograniczone są do zakresu ich celowości oraz do bieżących jej wydatków. Są one zatem przeznaczane na dofinansowanie realizacji zadań placówki wychowania przedszkolnego w zakresie kształcenia, wychowania i opieki, przy czym mogą być wyłącznie wydatkowane na pokrycie jej bieżących wydatków placówki. A zatem należy zaakceptować założenie, że rola dotacji oświatowej nie polega na subsydiowaniu wszelkiej działalności prowadzonej przez placówkę wychowania przedszkolnego bądź jednostkę prowadzącą, czy też pokrywaniu wszelkich jej wydatków (por. m.in. wyrok NSA z 25 września 2015 r., II GSK 1769/14, z 8 maja 2014 r. II GSK 229/13, z 19 marca 2014 r. II GSK 1858/12, z 26 sierpnia 2014 r., II GSK 1002/13).

W przedstawionym kontekście, dokonując interpretacji pojęcia "wykorzystania dotacji niezgodnie z przeznaczeniem", przypomnieć należy, że polega ono - w szczególności - na zapłacie ze środków pochodzących z dotacji za inne zadania niż te, na które dotacja została udzielona. Dotacja oświatowa może zostać wykorzystana wyłącznie na te wydatki bieżące danej szkoły (przedszkola) lub placówki, które realizować będą zadania w zakresie kształcenia, wychowania i opieki, w tym profilaktyki społecznej. Wobec tego, zapłata ze środków pochodzących z dotacji za inne zadania niż te, na które dotacja została udzielona, czyli na realizację innych celów niż cele wskazane w przepisach u.f.z.o. - niezwiązanych z procesem kształcenia, wychowania i opieki, w tym kształcenia specjalnego i profilaktyki społecznej, oraz zarazem nie stanowiących wydatków bieżących szkoły (przedszkola) lub placówki - winna być kwalifikowana jako wydatkowanie tej części dotacji niezgodnie z przeznaczeniem.

Przechodząc do meritum sprawy wpierw trzeba wskazać, że z treści powołanych powyżej przepisów jednoznacznie wynika, iż dotacja oświatowa może być przeznaczona min. na wynagrodzenie osoby fizycznej zatrudnionej na podstawie umowy o pracę w przedszkolu (art. 35 ust. 1 pkt 1 u.f.z.o.).

Jak natomiast wynika z uzasadnienia decyzji Kolegium, a także z poprzedzającej ją decyzji Prezydenta, organy obu instancji zgodnie zakwestionowały wydatki na wynagrodzenia i pochodne od wynagrodzeń w łącznej kwocie 33.700,22 zł, na które złożyły się: składki na Fundusz Pracy organu prowadzącego przedszkole (strony skarżącej) w kwocie 721,08 zł, premie świąteczne pracowników i składki na ubezpieczenie społeczne w łącznej kwocie 6.585,70 zł, premie i składki na ubezpieczenie społeczne dla pracownika P. S. (K.) w kwocie 20.369,44 zł, premia uznaniowa dla pracownika P. S. (K.) w kwocie 6.024,00 zł.

W tym kontekście Sąd uznał za uzasadnione stanowisko Kolegium dotyczące braku uwzględnienia zasadności wydatku na składki na Fundusz Pracy organu prowadzącego przedszkole. Słuszne jest bowiem zapatrywanie organów, że wydatek ten nie może być uznany za kwalifikowany w rozumieniu 35 u.f.z.o., ponieważ składka na ubezpieczenie społeczne może zostać sfinansowane z dotacji oświatowej jedynie w przypadku, gdy osoba objęta ubezpieczeniem została zatrudniona w danej placówce. W takiej też sytuacji pobierane z tego tytułu wynagrodzenie stanowić będzie podstawę wymiaru składki.

Sąd zakwestionował natomiast – jako przedwczesne – stanowisko organów dotyczące nieuwzględnienia wydatków na: premie świąteczne pracowników (i związane z tym składki na ubezpieczenie społeczne) a także premii w tym premii uznaniowej (i związanej z tym składki na ubezpieczenie społeczne) dla pracownika P. S. (K.).

Należy zaznaczyć, że w stanie prawnym istniejącym w dacie orzekania przez organy administracyjne (a także w okresie, którego dotyczyła kontrola) obowiązuje przepis art. 35 ust. 1 pkt 1 lit a u.f.z.o., według którego wydatkiem bieżącym placówki wychowania przedszkolnego jest min. wydatek na roczne wynagrodzenie osoby fizycznej zatrudnionej na podstawie umowy o pracę w niepublicznym przedszkolu w wysokości nieprzekraczającej 150% 12-krotnego średniego wynagrodzenia nauczyciela dyplomowanego, o którym mowa w art. 30 ust. 3 pkt 4 ustawy z dnia 26 stycznia 1982 r. - Karta Nauczyciela.

Przy tym można nadmienić, że celem tej regulacji jest uszczegółowienie art. 35 ust. 1, w zakresie przepisów dotyczących ograniczenia kwoty środków z dotacji, wypłacanych z budżetów jednostek samorządu terytorialnego, przeznaczonych na wynagrodzenia osób zatrudnionych w szkołach i placówkach publicznych i niepublicznych prowadzonych przez osoby prawne niebędące jednostkami samorządu terytorialnego lub osoby fizyczne (zob. uzasadnienie do projektu ustawy z dnia 22 listopada 2018 r. o zmianie ustawy - Prawo oświatowe, ustawy o systemie oświaty oraz niektórych innych ustaw).

Należy w tym kontekście przypomnieć, że Kolegium utrzymując w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji stwierdziło, że prawo pracy dopuszcza wypłatę pochodnych wynagrodzenia (dodatki, premie itp.). Jednocześnie jednak zaznaczyło, że o ile na gruncie prawa pracy każda otrzymana przez pracownika kwota jest traktowana jako wynagrodzenie pracownicze, nawet, jeżeli jej wypłata nie byłaby przewidziana w umowie, to inaczej kwestia ta jest oceniana w procedurze rozliczania oraz kontroli dotacji oświatowych. Kolegium wskazało, że z jednoznacznej nazwy, "premia świąteczna, premia uznaniowa" wynika, że wydatek ten nie służył realizacji celów dotacji. Przy tym wyjaśniło, że oprócz kontekstu świątecznego premii, premia uznaniowa służyła - tak jak w przypadku P. S. (K.) -podniesieniu wysokości wynagrodzenia. Kolegium za organem I instancji wyraziło więc zapatrywanie, że "polityka płacowa" strony, opierająca się na premiach świątecznych i premiach uznaniowych, nie służyła celom określonym w art. 35 ust. 1 u.f.z.o. Co także istotne, organ odwoławczy całkowicie zakwestionował premie wypłacane P. S. (K.) wskazując na ich ponadnormatywną wysokość. Przy tym jednocześnie Kolegium dodało, że poza wymienionym pracownikiem inni pracownicy również otrzymywali premie, których maksymalna kwota wynosiła 360,00 zł brutto.

A zatem Sąd orzekający w niniejszej sprawie dostrzega, że chociaż organ odwoławczy wyraził zapatrywanie, że nie jest uprawniony ingerować w decyzje pracodawcy co do premiowania pracowników przedszkola, to jednak wypłata takich dodatków nie może nastąpić kosztem dotacji uzyskanej na zupełnie inne cele.

W tym kontekście Sąd uznał, że argumentacja Kolegium – powielająca stanowisko organu pierwszej instancji - nie spełnia wymogów prawidłowego uzasadnienia, a ponadto jest wewnętrznie niespójna.

Przede wszystkim należy mieć na uwadze, że rozpatrzenie materiału dowodowego przez organ administracyjny powinno znaleźć odzwierciedlenie w prawidłowym uzasadnieniu rozstrzygnięcia. Nie powinno zatem budzić wątpliwości, że organ odwoławczy – podobnie jak organ pierwszej instancji winien jest w pełni respektować przepisy art. 107 pkt 6, w związku z § 3 k.p.a., które – wśród obligatoryjnych elementów decyzji przewidują jej uzasadnienie. Przy tym uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa.

W przypadku decyzji, której przedmiotem jest nałożenie obowiązku w postaci zwrotu dotacji (jako decyzji nakładającej obowiązek), konieczność należytego uzasadnienia decyzji dodatkowo akcentuje kodeksowa zasada ogólna przekonywania. Wedle art. 11 k.p.a. organy administracji publicznej powinny wyjaśniać stronom zasadność przesłanek, którymi kierują się przy załatwieniu sprawy, aby w ten sposób w miarę możności doprowadzić do wykonania przez strony decyzji bez potrzeby stosowania środków przymusu. Nie budzi zaś wątpliwości Sądu, że zagrożenie zastosowaniem przymusu państwowego wchodzi w grę w szczególności w przypadku decyzji, której dotyczy rozpatrywana skarga.

Podsumowując, prawidłowe uzasadnienie decyzji organu odwoławczego, który utrzymuje w mocy rozstrzygnięcie w przedmiocie zwrotu dotacji powinno w sposób jednoznaczny oraz przekonujący relacjonować przebieg własnej analizy zgromadzonego materiału dowodowego w aspekcie ustalenia przewidzianych w przepisach prawa materialnego przesłanek jej wydania. Dotyczy to w szczególności sytuacji, gdy strona – tak jak w niniejszej sprawie – w odwołaniu kwestionowała poprawność ustaleń organu pierwszej instancji co do wykładni art. 35 ust. 1 u.f.z.o.

Przede wszystkim, organ przesądzając o konieczności zwrotu wydatków na sporne premie (a także pochodnych wydatków na składki) nie wyjaśnił podstawy prawnej decyzji w kontekście ustalenia normatywnego zakresu pojęcia "wynagrodzenia" do którego odnosi się przytoczony wcześniej art. 35 ust. 1 u.f.z.o.

Z jednej bowiem strony Kolegium przyznało w uzasadnieniu kwestionowanej decyzji, że prawo pracy dopuszcza wypłatę pochodnych wynagrodzenia w postaci premii, a jednocześnie zakwestionowało zasadność takiego wydatku w zakresie premii świątecznej wypłaconej wszystkim pracownikom, a także premii (w tym premii uznaniowej) wypłaconej tylko jednemu pracownikowi, tj. P. S. (K.).

W tym miejscu pojawiła się też wspomniana wyżej istotna niespójność argumentacji organów obu instancji. Z jednej bowiem strony zakwestionowały one premię świąteczną, którą wypłacono (co do zasady) wszystkim pracownikom przedszkola, z drugiej zaś strony jako nieuzasadniony uznano wydatek na premię (premię miesięczną oraz premię uznaniową) wypłaconą tylko jednemu pracownikowi - P. S. (K.). Oznacza, to że nie kwestionując premii comiesięcznych wypłacanych wszystkim pozostałym pracownikom organy nie zajęły czytelnego i spójnego stanowiska, czy taki składnik wynagrodzenia w ogóle jest zgodny z art. 35 ust. 1 pkt 1 u.f.z.o.

Przy tym Sąd orzekający w niniejszej sprawie wyraża zapatrywanie, że z samego faktu stwierdzonej dysproporcji pomiędzy premiami (premią uznaniową) wypłacaną P. S. (K.) a premiami wypłacanymi pozostałym pracownikom nie można wywieść, że zakwestionowany składnik wynagrodzenia jest nienależnie wydatkowany.

Co więcej, organy obu instancji - wbrew obowiązkowi wynikającemu z powołanych przepisów procesowych - nie przytoczyły w uzasadnieniach swoich rozstrzygnięć pełnej treści normy art. 35 ust. 1 pkt 1 lit a u.f.z.o., w zakresie określonego tam limitu wysokości wynagrodzenia osoby zatrudnionej w przedszkolu (150% 12-krotnego średniego wynagrodzenia nauczyciela dyplomowanego, o którym mowa w art. 30 ust. 3 pkt 4 ustawy z dnia 26 stycznia 1982 r. - Karta Nauczyciela).

A zatem organy nie rozważyły, czy aktualne brzmienie art. 35 ust. 1 pkt 1 lit a u.f.z.o. poprzez wprowadzenie jednoznacznego limitu jest jedynym normatywnym wyznacznikiem maksymalnej wysokości wynagrodzenia pracownika. Jest to o tyle istotne, że strona skarżąca konsekwentnie powoływała treść ww. normy art. 35 ust. 1 pkt 1 lit a u.f.z.o. wskazując, że wynagrodzenie P. S. (K.) nie przekroczyło ustawowej wysokości.

Podsumowując, Kolegium w uzasadnieniu kwestionowanego rozstrzygnięcia nie wykazało, że - stosownie do wymogu art. 107 § 1 pkt 6, w związku z § 3, a także art. 11 Kpa – dokonało właściwych ustaleń prawnych niezbędnych w kontekście prawidłowego zastosowania wskazanego przepisu prawa tj. art. 35 ust. 1 pkt 1 u.f.z.o., tj., przesądzenia o rzeczywistym charakterze wypłaconych premii oraz ich relacji do obowiązującego wzorca normatywnego zawartego w przepisach u.f.z.o.

W tym stanie rzeczy uzasadnione było przyjęcie, że organ odwoławczy, przy wydaniu zaskarżonej decyzji, naruszył powołane wyżej normy procesowe art. 107 § 1 pkt 6, w związku z § 3 oraz art. 11 Kpa. Z tego też powodu zaskarżone rozstrzygnięcie – a konkretnie jego uzasadnienie – w omawianym zakresie nie poddaje się kontroli sądu administracyjnego. Z kolei Sąd orzekający w niniejszej sprawie nie ma podstaw do zajęcia stanowiska odnośnie materialnej podstawy decyzji oraz jej ewentualnej poprawności.

W pozostałym zakresie – dotyczącym dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem - zarzuty skargi nie zasługiwały na uwzględnienie. W ocenie Sądu ustalenia faktyczne organów w zakresie konieczności zwrotu dotacji w aspekcie dotyczącym pozostałej grupy wydatków były prawidłowe.

Otóż zdaniem Sądu organy w sposób wszechstronny rozważyły zasadność każdego z zakwestionowanych wydatków, czemu dały wyraz w prawidłowym i kompletnym uzasadnieniu. W tym bowiem aspekcie logicznie i kompleksowo przeanalizowały ich legalność przez pryzmat normatywnych kryteriów związku z kształceniem, wychowaniem i opieką. W tym też konkretnym zakresie chybione okazały się formułowane przez stronę zarzuty naruszenia zarówno przepisów procesowych jak i przepisów prawa materialnego.

Należy przypomnieć, że z brzmienia art. 35 ust. 1-3 u.f.z.o. nie sposób przyjąć, iż dotacja może być wydatkowana na każdy cel związany z działalnością placówki oświatowej. Przepis ten zezwala na finansowanie z dotacji wyłącznie takich wydatków bieżących, które związane są z realizacją zadań placówki w zakresie kształcenia, wychowania i opieki, w tym kształcenia specjalnego i profilaktyki społecznej. W konsekwencji ponownie należy przypomnieć, że dotacja nie ma na celu sfinansowania wszelkich potrzeb organu prowadzącego przedszkole, zwłaszcza w takiej sferze, w ramach której nie sposób oddzielić możliwości korzystania z danej usługi w celach prywatnych, od celów ściśle związanych z prowadzoną działalnością edukacyjną.

Należy też zaakcentować, że organy prawidłowo uwzględniły dyrektywy celowości, oszczędności, a także uzyskania najlepszych efektów z danych nakładów.

W tym miejscu nie można stracić z pola widzenia normy z art. 126 u.f.p. W myśl tego przepisu dotacje to podlegające szczególnym zasadom rozliczania środki z budżetu państwa, budżetu jednostek samorządu terytorialnego oraz z państwowych funduszy celowych przeznaczone na podstawie niniejszej ustawy, odrębnych ustaw lub umów międzynarodowych, na finansowanie lub dofinansowanie realizacji zadań publicznych. Dotacje należą przy tym do wydatków budżetu państwa na podstawie art. 124 ust. 1 pkt 1 u.f.p., dlatego uwzględnić należy zasady przewidziane w art. 44 ust. 3 u.f.p. Zgodnie z jego treścią, wydatki publiczne powinny być dokonywane: 1) w sposób celowy i oszczędny, z zachowaniem zasad: a) uzyskiwania najlepszych efektów z danych nakładów, b) optymalnego doboru metod i środków służących osiągnięciu założonych celów, 2) w sposób umożliwiający terminową realizację zadań, 3) w wysokości i terminach wynikających z wcześniej zaciągniętych zobowiązań.

Nie można zaakceptować stanowiska, że powyższe dyrektywy nie wiążą się z oceną legalności wydatków. Sąd orzekający w niniejszej sprawie stoi na stanowisku, że ocena zasadności wydatków dokonywana przez pryzmat art. 35 ust. 1 u.f.z.o. musi uwzględniać treść cytowanego wyżej art. 44 ust. 3 u.f.p. Odmienne zapatrywanie prowadziłoby bowiem do przyjęcia stanowiska, że legalne są każde wydatki związane z kształceniem, wychowaniem i opieką, w tym niecelowe, nieoszczędne a także takie, w których nakłady przynoszą minimalne efekty (zob. wyrok WSA we Wrocławiu z 12 kwietnia 2023 r., III SA/Wr 621/21 oraz wyrok WSA w Białymstoku z 19 maja 2023 r., I SA/Bk 83/23).

Tymczasem wydatki szczegółowo omówione przez organy wydatki a przytoczone na wstępie uzasadniania wyroku, istotnie nie spełniały normatywnych warunków przewidzianych w art. 35 ust. 1 u.f.z.o., w związku z art. 44 ust. 3 u.f.p.

Przy tym Sąd w pełni zaaprobował generalne założenie orzekających w sprawie organów, że to na podmiocie dotowanym spoczywa ciężar wykazania, że otrzymana kwota dofinansowania została skonsumowana na realizację preferowanych przez dotującego celów.

Jako własne Sąd przyjął słuszne stwierdzenie Kolegium, że strona skarżącą jest zobowiązana do dołożenia nadzwyczajnej staranności celem wiarygodnego udokumentowania poniesionych przez siebie wydatków na cele zgodne z przeznaczeniem dotacji. To po stronie organu prowadzącego istnieje obowiązek rozliczenia się ze środków otrzymanej dotacji, w tym przedstawienia odpowiednim organom podmiotu dotującego dokumentów źródłowych umożliwiających ocenę prawidłowości wykorzystania otrzymanej dotacji. Nie może dojść do sytuacji aby beneficjent miał otrzymywać dotację bez żadnych obowiązków po jego stronie, a w szczególności w zakresie wykazania faktu wydatkowania dotacji zgodnie z jej celami (zob. wyrok NSA z 6 czerwca 2017 r., II GSK 5746/16).

Celnie organ odwoławczy dostrzegł, że to prowadzący przedszkole, któremu przekazano przedmiotową dotację, był zobligowany do prowadzenia rzetelnej i szczegółowej dokumentacji po to właśnie, aby wykazać, że przyznane z tej dotacji publiczne środki zostały spożytkowane na cele prawem określone. To na organie prowadzącym przedszkole spoczywał ciężar udowodnienia tego faktu i to w jego interesie było zgromadzenie takich dowodów, które bez cienia wątpliwości potwierdzą prawidłowość wykorzystania dotacji. Tymczasem dokonane przez stronę skarżącą na dokumentach księgowych opisy, nie wystarczają - zdaniem Kolegium - do uznania, że wydatki mogą być kwalifikowane do rozliczenia dotacji.

Taką generalna konkluzję można odnieść do wszystkich zakwestionowanych wydatków poniesionych na np. na meble, kosmetyki, ubrania, szkolenia pracowników przedszkola, itd.

W tym kontekście należy uznać, że uzasadnienie skargi nie podważyło prawidłowości ustaleń faktycznych organów. Zawierało jedynie gołosłowną polemikę sprowadzającą się w istocie do przerzucenia ciężaru wykazania legalności i racjonalności wydatków na organy.

Nieprzekonujące argumenty strony skarżącej nie podważyły oczywistej konkluzji, że zakwestionowane wydatki nie miały żadnego logicznego oraz bezpośredniego związku z celami oświatowymi. Np. wydatki na produkty spożywcze – chociaż co do zasady dopuszczalne – dotyczyły artykułów nie przeznaczonych dla małych dzieci (napoje gazowane, chipsy, praliny).

Przy tym należy jeszcze raz zaakcentować, że ustalenia organów nie zostały oparte na – jak zarzucono w skardze – na "subiektywnych odczuciach" lecz były wynikiem poprawnie przeprowadzonego postepowania wyjaśniającego przy zapewnieniu czynnego udziału strony.

Mając jednak na uwadze omówione wcześniej naruszenie przepisów postępowania - w kontekście zastosowania normy art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. a u.f.z.o. – Sąd, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 135 p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję Kolegium oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta.