Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 1167/23
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-12-21 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6379 Inne o symbolu podstawowym 637
Hasła tematyczne: Bankowe prawo
Skarżony organ: Komisja Nadzoru Finansowego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 3 par. 1 i 2 pkt 1, art. 133 par. 1, art. 134 par. 1, art. 141 par. 4, art. 151, art. 190
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 30
journal: Dz.U. 2018 poz 685
law: Ustawa z dnia 1 marca 2018 r. o zmianie ustawy o obrocie instrumentami finansowymi oraz niektórych innych ustaw
article: art. 7, art. 77 par. 1, art. 84 par. 1
journal: Dz.U. 2023 poz 775
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.)
article: art. 1 par. 1 i 2
journal: Dz.U. 2022 poz 2492
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych - t.j.
article: art. 22 ust. 1c pkt 3, art. 228 ust. 2 pkt 1 i 2, art. 228 ust. 4b pkt 1-7
journal: Dz.U. 2018 poz 1355
law: Ustawa z dnia 27 maja 2004 r. o funduszach inwestycyjnych i zarządzaniu alternatywnymi funduszami inwestycyjnymi (t.j.)
article: art. 28 ust. 6
journal: Dz.U. 2023 poz 120
law: Ustawa z dnia 29 września 1994 r. o rachunkowości (t.j.)
article: par. 23 ust. 2, par. 24 ust. 1 pkt 1 i 2, par. 30
journal: Dz.U. 2007 nr 249 poz 1859
law: Rozporządzenie Ministra Finansów z dnia 24 grudnia 2007 r. w sprawie szczególnych zasad rachunkowości funduszy inwestycyjnych

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Sieńczyło-Chlabicz Sędzia NSA Mirosław Trzecki (spr.) Sędzia del.WSA Wojciech Sawczuk Protokolant Agata Skorupska po rozpoznaniu w dniu 12 grudnia 2023 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej A. S.A. w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 lutego 2023 r. sygn. akt VI SA/Wa 2981/22 w sprawie ze skargi A. S.A. w W. na decyzję Komisji Nadzoru Finansowego z dnia 19 listopada 2019 r. nr DPS.456.22.2019.MZ w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów ustawy o funduszach inwestycyjnych i zarządzaniu alternatywnymi funduszami inwestycyjnymi 1. uchyla zaskarżony wyrok; 2. uchyla zaskarżoną decyzję; 3. zasądza od Komisji Nadzoru Finansowego na rzecz A. S.A. w W. 30 987 (trzydzieści tysięcy dziewięćset osiemdziesiąt siedem) złotych tytułem częściowego zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 28 lutego 2023 r., sygn. akt VI SA/Wa 2981/22, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę A. S.A. w W. na decyzję Komisji Nadzoru Finansowego z 19 listopada 2019 r. w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów ustawy o funduszach inwestycyjnych i zarządzaniu alternatywnymi funduszami inwestycyjnymi.

Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie sprawy:

Postanowieniem z 3 grudnia 2018 r. wszczęto z urzędu postępowanie administracyjne w przedmiocie nałożenia kary administracyjnej na A.S.A. w W. (dalej "skarżąca") na podstawie art. 228 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 228 ust. 1 ustawy z dnia 27 maja 2004 r. o funduszach inwestycyjnych i zarządzaniu alternatywnymi funduszami inwestycyjnymi (Dz. U. Nr 2018 r. poz. 1355, ze zm.; dalej "ustawa o funduszach inwestycyjnych") w brzmieniu obowiązującym przed wejściem w życie ustawy z dnia 1 marca 2018 r. o zmianie ustawy o obrocie instrumentami finansowymi i niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2018 r. poz. 685; dalej "ustawa zmieniająca"). Następnie postanowieniem z 5 kwietnia 2019 r. rozszerzono postępowanie administracyjne o prowadzenie postępowania w przedmiocie nałożenia sankcji administracyjnej na skarżącą na podstawie art. 228 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 228 ust. 1 ustawy o funduszach inwestycyjnych w brzmieniu obowiązującym przed wejściem w życie ustawy zmieniającej.

Decyzją z 25 czerwca 2019 r. Komisja Nadzoru Finansowego(dalej "KNF") nałożyła na skarżącą kary pieniężne w wysokości 600 000 zł oraz w wysokości 600 000 zł w związku z naruszeniem przez A. Fundusz Inwestycyjny Otwarty Parasolowy (dalej "A. FIO") § 23 ust. 2 w zw. z § 24 Ministra Finansów z dnia 24 grudnia 2007 r. w sprawie szczególnych zasad rachunkowości funduszy inwestycyjnych (Dz. U. z 2007 r. Nr 249, poz. 1859; dalej "rozporządzenie"), w związku z wyceną akcji C. S.A. (obecnie C. S.A.; dalej "C.") w okresie od 28 grudnia 2017 r. do 20 kwietnia 2018 r. i od 21 kwietnia 2018 r. do 21 września 2018 r. oraz kary pieniężne w wysokości 1 000 000 zł i w wysokości 300 000 zł w związku z naruszeniem przez Fundusze § 23 ust. 2 w zw. z § 24 rozporządzenia, w związku z wyceną akcji spółki C. 29 grudnia 2017 r., 31 stycznia 2018 r., 28 lutego 2018 r. oraz 29 marca 2018 r.

Decyzją z 19 listopada 2019 r. KNF, po rozpoznaniu wniosku skarżącej o ponowne rozpatrzenie sprawy, uchyliła w całości decyzję z 25 czerwca 2019 r. i jednocześnie nałożyła na skarżącą:

I. na podstawie art. 228 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 228 ust. 1 pkt 2 ustawy o funduszach inwestycyjnych, w brzmieniu obowiązującym przed wejściem w życie ustawy zmieniającej, karę pieniężną w wysokości 570 000 zł, w zw. z naruszeniem przez A. FIO § 23 ust. 2 w zw. z § 24 rozporządzenia, w związku z wyceną akcji spółki C. w okresie od 28 grudnia 2017 r. do 20 kwietnia 2018 r.;

II. na podstawie art. 228 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 228 ust. 1 pkt 2 ustawy o funduszach inwestycyjnych karę pieniężną w wysokości 570 000 zł, w związku z naruszeniem przez A. FIO § 23 ust. 2 w zw. z § 24 rozporządzenia, w związku z wyceną akcji spółki C. w okresie od 21 kwietnia 2018 r. do 21 września 2018 r.;

III. na podstawie art. 228 ust. 2 pkt 2 w zw. z art. 228 ust. 1c pkt 3 ustawy o funduszach inwestycyjnych w brzmieniu obowiązującym przed wejściem w życie ustawy zmieniającej, karę pieniężną w wysokości 950 000 zł w zw. z naruszeniem przez:

[...]

§ 23 ust. 2 w zw. z § 24 rozporządzenia, w związku z wyceną akcji spółki C. 29 grudnia 2017 r., 31 stycznia 2018 r, 28 lutego 2018 r. oraz 29 marca 2018 r.;

IV. na podstawie art. 228 ust. 2 pkt 2 w zw. z art. 228 ust. 1c pkt 3 ustawy o funduszach inwestycyjnych karę pieniężną w wysokości 285 000 zł w związku z naruszeniem przez:

[...]

§ 23 ust. 2 w zw. z § 24 rozporządzenia, w związku z wyceną akcji spółki C. 30 kwietnia 2018 r., 30 maja 2018 r., 29 czerwca 2018 r., 31 lipca 2018 r. oraz 31 sierpnia 2018 r.

KNF uznała, mając na uwadze brzmienie art. 30 ustawy zmieniającej, że kara administracyjna za zachowania zaistniałe przed wejściem życie ustawy zmieniającej powinna być wymierzona według przepisów dotychczasowych, czyli obowiązujących przed wejściem w życie ustawy zmieniającej.

KNF podtrzymała stanowisko, że Fundusze, zarządzane przez skarżącą, dopuściły się naruszenia § 23 ust. 2 w zw. z § 24 rozporządzenia. Przyjęta przez Fundusze metoda wyceny akcji nie spełniała podstawowego warunku, o jakim mowa w § 23 ust. 2 rozporządzenia, tzn. wycena nie odzwierciedlała wartości godziwej akcji C. KNF stwierdziła, że Fundusze nie dokonały ustalenia wartości akcji spółki C., która mogłaby zostać uznana za wiarygodnie oszacowaną wartość godziwą. Wartość aktywa odniesiono do jego kursu z aktywnego rynku, tj. NewConnect, nie dokonując właściwej korekty, która w tym przypadku powinna być dokonana z uwagi na znacząco niski wolumen obrotu tymi akcjami lub brak jakichkolwiek transakcji na akcjach C. w dniach wyceny.

KNF nie znalazła żadnych okoliczności uzasadniających dokonanie wyceny wartości godziwej tych akcji w oparciu o ich kurs z rynku NewConnect. Jednocześnie w toku postępowania prowadzonego w przedmiocie rozpoznania wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy ustaliła, że obecna sytuacja finansowa skarżącej uległa pogorszeniu w stosunku do sytuacji finansowej ustalonej w toku postępowania zakończonego decyzji z 25 czerwca 2019 r. W związku z powyższym organ nadzoru uznał za zasadne nałożenie na Towarzystwo kar pieniężnych w łącznej wysokości 2 375 000 zł.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 28 kwietnia 2020 r., sygn. akt VI SA/Wa 105/20, oddalił skargę spółki na ww. decyzję KNF.

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 1 lipca 2022 r., sygn. akt II GSK 1064/20, uchylił powyższy wyrok i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania.

NSA za zasadny uznał zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisu art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634; dalej "p.p.s.a.").

Wyrokiem z 28 lutego 2023 r. WSA w Warszawie ponownie oddalił skargę.

Sąd uznał, że skarżąca naruszyła § 23 ust. 2 w zw. z § 24 rozporządzenia w zakresie wyceny składników aktywów, bowiem wycena ta nie była korygowana poprzez zastosowanie odpowiedniego modelu z § 30 ww. rozporządzenia, tzn. wycena nie odzwierciedlała wartości godziwej akcji C. Innymi słowy wycena akcji C. była dokonywana w oparciu o nieskorygowany kurs akcji tej spółki notowany na rynku NewConnect.

Sąd uznał, że prezentowana przez skarżącą wykładnia przepisów rozporządzenia była sprzeczna z brzmieniem oraz celem ww. przepisu. W sytuacji bowiem, gdy mowa jest znacząco niskim wolumenie obrotów na danym składniku aktywów, brzmienie ww. rozporządzenia odnosi się do jego niskiego poziomu w kontekście do wszystkich akcji danej spółki, której akcje są notowane na rynku NewConnect. W treści zaskarżonej decyzji wskazywano na marginalną wielkość wolumenu obrotu akcjami C. na rynku NewConnect w stosunku do liczby akcji spółki (62,18% wszystkich akcji spółki) posiadanych przez Fundusze na dzień 31 grudnia 2017 r. Wobec tego ograniczenie rozumienia znaczącego niskiego wolumenu wyłącznie do nadzwyczajnie niskiego poziomu w dniu dokonywania wyceny w porównaniu do pozostałych dni notowań skutkowałoby przyjęciem, iż stale niski wolumen obrotów na danej spółce jest miarodajny dla dokonywania wyceny takiego aktywa. Jednak takie stanowisko sprzeczne jest z rolą wolumenu obrotów na rynku kapitałowym, którego poziom wyznacza stopień zainteresowania inwestorów oraz wielkość ich zaangażowania kapitałowego przy zawieraniu transakcji. Jeżeli więc poziom wolumenu pozostaje stale niski, to nie może on tym samym stanowić miarodajnej podstawy do przyjęcia wyceny danego składnika aktywów. Z uwagi na powyższe Sąd nie podzielił stanowiska skarżącej, że przedstawiona przez Komisję wykładnia przepisów rozporządzenia była wykładnią rozszerzającą bądź stanowiła usankcjonowanie dopiero planowanych zmian w treści ww. rozporządzenia.

WSA wskazał, że wbrew twierdzeniom skarżącej, art. 228 ust. 1 ustawy o funduszach inwestycyjnych w brzmieniu obowiązującym przed wejściem w życie ustawy zmieniającej był względniejszy dla strony w stosunku do brzmienia obowiązującego po wejściu w życie ustawy zmieniającej. Zmiana art. 228 ust. 1 ustawy o funduszach inwestycyjnych nie dotyczyła bowiem wyłącznie zmiany spójnika "lub" na "albo", ale przede wszystkim doprecyzowała kwestię wyboru maksymalnego wymiaru kary pieniężnej. Z tego względu Sąd podzielił stanowisko organu, że przy zastosowaniu ww. przepisu w brzmieniu obowiązującym po wejściu w życie ustawy zmieniającej, wobec przypadków naruszeń zaistniałych przed 21 kwietnia 2018 r., spółka poniosłoby surowsze konsekwencje w związku z koniecznością zastosowania maksymalnego wymiaru kary, niż w przypadku nałożenia kary podstawie art. 228 ust. 1 ustawy o funduszach inwestycyjnych w brzmieniu obowiązującym przed wejściem w życie ustawy zmieniającej. Sąd uznał, że KNF zasadnie rozdzieliła stwierdzone naruszenia na zaistniałe przed 21 kwietnia 2018 r., do których zastosowanie ma art. 228 ust. 1 ustawy o funduszach inwestycyjnych w brzmieniu obowiązującym przed wejściem w życie ustawy zmieniającej, oraz po 21 kwietnia 2018 r., do których zastosowała się art. 228 ust. 1 ww. ustawy w brzmieniu nadanym przez ustawę zmieniającą. Z kolei w odniesieniu do naruszeń wskazanych w pkt III zaskarżonej decyzji KNF prawidłowo zastosowała art. 228 ust. 2 oraz art. 228 ust. 1c pkt 3 ustawy o funduszach inwestycyjnych w brzmieniu obowiązującym przed wejściem w życie ustawy zmieniającej.

Zdaniem WSA, nie można było podzielić stanowiska skarżącej, że delikt administracyjny stwierdzony w niniejszym postępowaniu miał charakter ciągły, bowiem obowiązek wyceny zgodnie z ww. przepisami rozporządzenia jest uregulowany i aktualizuje się w zależności od Funduszy, codziennie bądź co miesiąc. Inaczej mówiąc każda wycena (niezależnie od jej częstotliwości) stanowi odrębną czynność, której wykonanie niezgodnie z przepisami prawa skutkuje odrębnym naruszeniem prawa. Z uwagi na powyższe Sąd uznał za bezzasadne stanowisko skarżącej o naruszeniu przez KNF zasady ne bis in idem poprzez czterokrotne ukaranie spółki za pojedynczy delikt administracyjny.

Sad wskazał, że usunięcie naruszeń nie ma wpływu na zasadność zastosowania wobec spółki środka sankcyjnego w postaci nałożenia kar pieniężnych. W związku z wykonywaniem zadań nałożonych przez prawodawcę, na podstawie i w granicach art. 228 ustawy o funduszach inwestycyjnych, Komisja wszczęła z urzędu postępowanie wobec spółki w związku z podejrzeniem naruszenia § 23 ust. 2 w zw. z § 24 rozporządzenia. Powyższe oznacza, iż Komisja działała zgodnie z przepisami prawa, określającymi szczegółowo zakres właściwości organu nadzoru. Zatem Komisja na skutek stwierdzonych uchybień spółki w zakresie prawidłowej wyceny akcji C. zasadnie zastosowała środek sankcyjny. Wobec tego Sąd uznał, że nałożenie kar pieniężnych przez Komisję w wysokości określonej w decyzji było uzasadnione ich funkcją represyjną oraz prewencyjną, która utrwali znaczenie dokonywania prawidłowej wyceny aktywów należących do Funduszy, mając na uwadze wpływ powyższych obowiązków na interesy uczestników funduszy inwestycyjnych. Natomiast podnoszona przez skarżącą kwestia podjęcia działań w celu usunięcia naruszeń została uwzględniona przez organ przy określaniu wymiaru nałożonych kar pieniężnych.

Sąd uznał, że wbrew stanowisku skarżącej Komisja, ustalając wysokość kary pieniężnej, wzięła uwagę wszystkie przesłanki ustawowe wskazane w art. 288 ust. 4b ustawy o funduszach inwestycyjnych. Natomiast nie można było uznać, że potencjalne korzyści majątkowe osiągnięte przez spółkę miałyby stanowić jedyną miarodajną podstawę do ustalenia wysokości kary pieniężnej. Organ zobowiązany był do uwzględnienia szeregu przesłanek i oceny ich znaczenia w danej sprawie. Ponadto wysokość nałożonych kar miała za zadanie realizować ich podstawowe funkcje, tj. prewencyjną i represyjną. Wysokość nałożonych kar pieniężnych była uzależniona od maksymalnych wymiarów kar pieniężnych, jakie były stosowane w związku ze stwierdzonymi naruszeniami, co znalazło odzwierciedlenie w zaskarżonej decyzji, a następnie podlegało szczegółowej analizie Sądu. Ponadto, Komisja zbadała możliwość zastosowania art. 189f § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r., poz. 775; dalej "k.p.a."). Sąd uznał, że z uwagi na fakt, że waga naruszenia prawa nie była znikoma, zasadnie Komisja nie odstąpiła od nałożenia na stronę kar pieniężnych na podstawie art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. Natomiast nie znalazły zastosowania w niniejszej sprawie przesłanki z art. 189f § 1 pkt 2 i § 2 k.p.a.

Sąd doszedł do przekonania, że niedoszło do naruszenia naczelnych zasad postępowania administracyjnego, w tym zasady prawdy obiektywnej wyrażonej w art. 7 k.p.a. uzupełnionej postanowieniami art. 77 § 1 k.p.a., jak również zasadami i celami określonymi w ustawie o funduszach inwestycyjnych. Organ poczynił niezbędne ustalenia faktyczne, a rozstrzygnięcie zostało osadzone w realiach prawidłowo ustalonych okoliczności i nie miało cech dowolności. Organ wyjaśnił motywy swej decyzji, a powołanych argumentów nie sposób uznać jako przekraczające ramy uznania administracyjnego. Natomiast rozbieżność w ocenie postępowania dowodowego dokonana przez spółkę wynikała przede wszystkim z odmiennej interpretacji § 24 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia. Z tego też względu interpretacja użytego przez ustawodawcę pojęcia znaczącego niskiego poziomu wolumenu obrotów determinowała sposób przeprowadzenia przez organ nadzoru postępowania dowodowego oraz ocenę wniosków dowodowych składanych przez spółkę, a organ dokonał prawidłowej interpretacji tego przepisu.

Sąd stwierdził, że nie doszło do naruszenia art. 7a w zw. z art. 81a k.p.a. Z treści tego przepisu jasno również wynikało, że zasada rozstrzygania wątpliwości prawnych na korzyść strony dotyczyła jedynie wątpliwości co do treści normy prawnej, a nie wątpliwości dotyczących prawidłowego ustalenia rzeczywistego stanu faktycznego zaistniałego w rozpatrywanej sprawie. Powoływanie się natomiast przez skarżącą na odmienną ocenę zgromadzonego materiału dowodowego nie świadczyło o tym, że w tej kwestii wystąpiły niedające się usunąć wątpliwości, w rozumieniu analizowanego przepisu.

WSA nie dostrzegł również naruszenia art. 10 w zw. z art. 78 k.p.a. poprzez oddalenie niemal wszystkich wniosków dowodowych spółki, które w jej ocenie, miały fundamentalne znaczenie dla sprawy. Uznał, że Komisja dogłębnie przeanalizowała wszystkie wnioski dowodowe złożone przez skarżącą, zasadnie uznając, że powołane przez spółkę wnioski dowodowe nie zmierzały do wyjaśnienia meritum sprawy, a dotyczyły okoliczności, których wykazanie nie miało znaczenia dla odpowiedzialności administracyjnej skarżącej.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła skarżąca, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie, ewentualnie o jego uchylenie w całości i rozpoznanie skargi poprzez jej uwzględnienie, rozpoznanie sprawy na rozprawie i zasądzenie kosztów postępowania sądowego.

Zarzuciła:

(i) rażące naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. normy z § 23 ust. 2 w związku z § 24 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 rozporządzenia poprzez błędną wykładnię kryterium "znacząco niskiego" wolumenu obrotu, o którym mowa w § 24 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia, która to błędna wykładnia prowadziła do błędnego uznania, że na określone dni wyceny aktywów Funduszy zarządzanych przez A. doszło do naruszenia tego wymogu przez A. i popełnienia deliktu administracyjnego, podczas gdy prawidłowa wykładnia tego przepisu powinna doprowadzić Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie do wniosku, że wolumen był standardowy, wobec czego nie mógł zostać uznany przez ten Sąd za znacząco niski.

Powołana wyżej błędna wykładnia przepisów prawa materialnego z art. § 23 ust. 2 w związku z § 24 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 rozporządzenia miała istotny wpływ na wynik sprawy, skutkowała ona bowiem tym, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że Fundusze zarządzane przez A. kiedykolwiek dopuściły się (nieokreślonych przez KNF oraz WSA w Warszawie) deliktów administracyjnych, gdzie gdyby WSA w Warszawie dokonał prawidłowej wykładni ww. przepisów, to tym samym WSA w Warszawie dostrzegłby to, że Komisja Nadzoru Finansowego nie była w jakimkolwiek przypadku uprawniona uznać tego, że A. powinien ponosić odpowiedzialność administracyjną z tytułu inkryminowanego popełnienia deliktów administracyjnych związanych z wyceną aktywów, a tym samym Komisja Nadzoru Finansowego nie była w jakimkolwiek przypadku uprawniona zastosować wobec A. jakiegokolwiek instrumentu odpowiedzialności administracyjnej z tego tytułu.

Powyższe uchybienie, jakiego dopuścił się WSA w Warszawie, skutkowało zaś tym, że WSA w Warszawie oddalił skargę A., gdzie powinien był ją uwzględnić z uwagi dopuszczenie się przez Komisję Nadzoru Finansowego naruszenia ww. przepisów prawa, a tym samym z uwagi na to, że decyzja wydana przez KNF była całkowicie nieprawidłowa. Gdyby bowiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie dokonał prawidłowej wykładni powołanych wyżej przepisów prawa materialnego, to doszedłby do konkluzji, że ustalony przez Komisję Nadzoru Finansowego stan sprawy był nieprawidłowy, a zatem zachodziła przesłanka do uchylenia w całości decyzji KNF i uwzględnienia w całości skargi A.;

(ii) rażące naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. normy z § 23 ust. 2 w związku z § 24 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 rozporządzenia, poprzez niewłaściwe zastosowanie na gruncie niniejszej sprawy przepisu z § 24 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia i przyjęcie, że na określone dni wyceny aktywów Funduszy zarządzanych przez A. ustalenie wartości godziwej akcji C. powinno być dokonywane na podstawie § 24 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia, znajdującego zastosowanie do znacząco niskiego wolumenu obrotu, podczas gdy na te dni wyceny aktywów Funduszy zarządzanych przez A. do ustalenia wartości tych akcji należało zastosować § 24 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia, który stosuje się do standardowego wolumenu obrotu.

Powołana wyżej błędna wykładnia przepisów prawa materialnego z art. z § 23 ust. 2 w związku z § 24 ust. 1 pkt 1 i 2 rozporządzenia miała istotny wpływ na wynik sprawy, skutkowała ona bowiem tym, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że ustalenie wartości godziwej akcji C. na określone dni wyceny aktywów Funduszy zarządzanych przez A. na gruncie niniejszej sprawy powinno być realizowane na podstawie § 24 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia, znajdującego zastosowanie do znacząco niskiego wolumenu obrotu, podczas gdy do ustalenia wartości tych akcji należało zastosować § 24 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia, który stosuje się do standardowego wolumenu obrotu. W rezultacie WSA w Warszawie w sposób nieuzasadniony niewłaściwie zastosował na gruncie niniejszej sprawy przepis z § 24 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia, gdzie właściwym przepisem, jaki powinien znaleźć zastosowanie w niniejszej sprawie, był tylko i wyłącznie przepis z § 24 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia.

Powyższe skutkowało zaś tym, że WSA w Warszawie oddalił skargę A., gdzie powinien był ją uwzględnić z uwagi na dopuszczenie się przez Komisję Nadzoru Finansowego naruszenia ww. przepisów prawa materialnego, a tym samym z uwagi na to, że decyzja była w nieprawidłowa. Gdyby bowiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie dokonał prawidłowej wykładni powołanych wyżej przepisów prawa materialnego, to doszedłby do konkluzji, że ustalony przez Komisję Nadzoru Finansowego stan faktyczny sprawy był nieprawidłowy (tj. niezgodny ze stanem prawdy obiektywnej), wobec czego nie było uzasadnione to, aby KNF przyjęła, że na gruncie niniejszej sprawy zastosowanie znajdował przepis z § 24 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia, gdzie właściwym przepisem, jaki powinien znaleźć zastosowanie w niniejszej sprawie, był tylko i wyłącznie przepis z § 24 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia, a zatem nie zmaterializowała się przesłanka nałożenia na A. administracyjnych kar pieniężnych;

(iii) rażące naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. normy z § 23 ust. 2 w związku z § 24 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 rozporządzenia, poprzez niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że w okresie od 28 grudnia 2017 r. do 21 września 2018 r. wartość akcji C. przyjmowana do celów wyceny aktywów funduszy zarządzanych przez A. nie stanowiła wartości godziwej akcji w rozumieniu § 23 ust. 2 w związku z § 24 rozporządzenia z uwagi na zastosowanie niewłaściwej metody jej ustalenia, podczas gdy aktywa Funduszy były wyceniane właściwie na podstawie wartości godziwej oszacowanej zgodnie z § 24 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia lub na podstawie § 24 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia (skorygowanej zgodnie z § 30 rozporządzenia).

Powołane wyżej niewłaściwe zastosowanie przepisów prawa materialnego z art. § 23 ust. 2 w związku z § 24 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 rozporządzenia miało istotny wpływ na wynik sprawy, skutkowało ono bowiem tym, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że na gruncie niniejszej sprawy zastosowana została niewłaściwa metoda wyceny aktywów Funduszy zarządzanych przez A., wobec czego w okresie od 28 grudnia 2017 r. do 21 września 2018 r. wartość akcji C. przyjmowana do celów wyceny nie stanowiła wartości godziwej akcji w rozumieniu § 23 ust. 2 w związku z § 24 rozporządzenia, co skutkowało przypisaniem A. odpowiedzialności administracyjnej.

Powyższe skutkowało zaś tym, że WSA w Warszawie oddalił skargę A., gdzie powinien był ją uwzględnić z uwagi na brak dopuszczenia się przez A. jakiegokolwiek naruszenia prawa, a tym samym z uwagi na to, że decyzja KNF została wydana z naruszeniem przepisów prawa. Gdyby bowiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie dostrzegł to, że w istocie nie doszło do popełnienia jakiegokolwiek deliktu administracyjnego przez Fundusze w zakresie dokonywania wyceny aktywów, a tym samym WSA w Warszawie dostrzegłby to, że Komisja Nadzoru Finansowego nie była w jakimkolwiek przypadku uprawniona uznać tego, że A. powinien ponosić odpowiedzialność administracyjną z tytułu rzekomego naruszenia przez Fundusze przepisów rozporządzenia, wobec Komisja Nadzoru Finansowego nie była w jakimkolwiek przypadku uprawniona zastosować wobec A. jakiegokolwiek instrumentu odpowiedzialności administracyjnej z tego tytułu, to WSA w Warszawie uwzględniłby w całości skargę A. w miejsce jej oddalenia;

(iv) rażące naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. normy z art. 228 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy o funduszach inwestycyjnych w związku z § 23 ust. 2 w związku z § 24 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 rozporządzenia w związku z art. 30 ustawy zmieniającej w związku z art. 2, art 7 oraz art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz art. 6 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności z 4 listopada 1950 r. (Dz.U. z 1993 r. Nr 61, poz. 284 ze zm.; dalej: "EKPCz"), poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, że dokonywana regularnie wycena wartości godziwej składnika lokat Funduszy zarządzanych przez A. w postaci akcji spółki C. stanowi cztery, a nie jeden czyn, podlegający ocenie pod kątem nałożenia administracyjnej sankcji pieniężnej na podstawie art. 228 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy o funduszach inwestycyjnych, co skutkowało czterokrotnym nałożeniem na Towarzystwo na podstawie ww. przepisu administracyjnej sankcji pieniężnej za pojedynczy czyn.

Powołana wyżej błędna wykładnia przepisów prawa materialnego z art. 228 ust. 2 pkt 1 i pkt 2 ustawy o funduszach inwestycyjnych w związku z § 23 ust. 2 w związku z § 24 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 rozporządzenia w związku z art. 30 ustawy zmieniającej w związku z art. 2, art. 7 oraz art. 31 ust. 3 Konstytucji RP oraz art. 6 EKPCz miała istotny wpływ na wynik sprawy, skutkowała ona bowiem tym, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił w całości skargę A., gdzie powinien był ją uwzględnić z uwagi na dopuszczenie się przez Komisję Nadzoru Finansowego naruszenia prawa w zakresie naruszenia zasady ne bis in idem.

Gdyby bowiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie dokonał prawidłowej wykładni powołanego wyżej przepisu prawa materialnego, to doszedłby do konkluzji, że nie było prawidłowe działanie KNF polegające na przyjęciu, że dokonywana regularnie wycena wartości godziwej składnika lokat Funduszy zarządzanych przez A. w postaci akcji spółki C. nie stanowi czynu ciągłego, a zatem nie stanowi ona jednego czynu, a cztery czyny. Przedmiotowe naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy sądowoadministracyjnej, gdyby bowiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie dopuścił się tego naruszenia, to Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uwzględniłby skargę A. w całości, w miejsce jej nieuprawnionego oddalenia;

(v) rażące naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. normy z art. 228 ust 2 pkt 1 i 2 ustawy o funduszach inwestycyjnych w związku z § 23 ust. 2 w związku z § 24 ust. 1 pkt 1 i 2 rozporządzenia w związku z art. 30 ustawy zmieniającej w związku z art. 2, art. 7 oraz art. 31 ust. 3 Konstytucji RP oraz art. 6 EKPCz, poprzez błędną wykładnię ww. przepisów polegającą na arbitralnym przyjęciu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, że w związku z dyspozycją art. 30 ustawy zmieniającej należy podzielić jeden czyn naturalny A. na czyn popełniony przed wejściem w życie ustawy zmieniającej i przypadający po jej wejściu w życie.

Powołana wyżej błędna wykładnia przepisu prawa materialnego z art. 228 ust. 2 pkt 1 i pkt 2 ustawy o funduszach inwestycyjnych w związku z § 23 ust. 2 w związku z § 24 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 rozporządzenia w związku z art. 30 ustawy zmieniającej w związku z art. 2, art. 7 oraz art. 31 ust. 3 Konstytucji RP oraz art. 6 EKPCz, miała istotny wpływ na wynik sprawy, skutkowała ona bowiem tym, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że prawidłowe było działanie KNF polegające na podzieleniu przypisywanego Funduszom deliktu administracyjnego na czyn popełniony przed wejściem w życie ustawy zmieniającej i przypadający po jej wejściu w życie.

Powyższe skutkowało zaś tym, że WSA w Warszawie oddalił w całości w sposób niezasadny skargę A., gdzie powinien był ją uwzględnić z uwagi na dopuszczenie się przez Komisję Nadzoru Finansowego naruszeń przepisów prawa. Gdyby bowiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie dokonał prawidłowej wykładni powołanych wyżej przepisów prawa materialnego, to doszedłby do konkluzji, że Komisja Nadzoru Finansowego nie była uprawniona do podzielenia jednego czynu A. na czyn popełniony przed wejściem w życie ustawy zmieniającej i przypadający po jej wejściu w życie. Przedmiotowe naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy sądowoadministracyjnej, gdyby bowiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie dopuścił się tego naruszenia, to Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uwzględniłby skargę A. w całości, w miejsce jej nieuprawnionego oddalenia;

(vi) rażące naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. normy z art. 228 ust. 2 pkt 1 i pkt 2 ustawy o funduszach inwestycyjnych w związku z § 23 ust. 2 w związku z § 24 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 rozporządzenia w związku z art. 228 ust. 4b pkt 1-7 ustawy o funduszach inwestycyjnych, poprzez ich błędną wykładnię, która sprowadzała się do naruszenia zasady określoności deliktu administracyjnego poprzez brak wskazania tego, jak każdy z rzekomych deliktów administracyjnych wpłynął na wysokość administracyjnej kary pieniężnej, a także niedokonania niezbędnej indywidualizacji administracyjnych kar pieniężnych w stosunku do poszczególnych deliktów administracyjnych, za których popełnienie przepisywana jest A. odpowiedzialność administracyjna.

Gdzie zgodnie z art. 228 ust. 2 pkt 1 i pkt 2 ustawy o funduszach inwestycyjnych, w związku z § 23 ust. 2 w związku z § 24 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 rozporządzenia w związku z art. 228 ust. 4b pkt 1-7 ustawy o funduszach inwestycyjnych, KNF była zobligowana, aby ocenić wystąpienie przesłanek z art. 228 ust. 4b pkt 1 ustawy o funduszach inwestycyjnych w odniesieniu do pojedynczego, zidentyfikowanego deliktu administracyjnego.

Powołana wyżej błędna wykładnia przepisów prawa materialnego, tj. przepisów z art. 228 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy o funduszach inwestycyjnych w związku z § 23 ust. 2 w związku z § 24 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 rozporządzenia w związku z art. 228 ust. 4b pkt 1-7 ustawy o funduszach inwestycyjnych miała istotny wpływ na wynik sprawy, skutkowała ona bowiem tym, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że KNF prawidłowo dokonała miarkowania przesłanek z art. 228 ust. 4b ustawy o funduszach inwestycyjnych w odniesieniu do inkryminowanych naruszeń oceniając je en bloc, gdzie uwzględniając dorobek doktryny oraz orzecznictwa sądów administracyjnych KNF powinna była ocenić spełnienie się przesłanek z art. 228 ust. 4b ustawy o funduszach inwestycyjnych w odniesieniu do każdego, zindywidualizowanego i konkretnego deliktu administracyjnego.

Powyższe skutkowało zaś tym, że WSA w Warszawie oddalił w całości skargę A., gdzie powinien był ją uwzględnić w całości z uwagi na dopuszczenie się przez Komisję Nadzoru Finansowego rażącego naruszenia przepisu z art. 228 ust. 4b ustawy o funduszach inwestycyjnych w związku z art. z art. 228 ust. 2 pkt 1 i pkt 2 ustawy o funduszach inwestycyjnych w związku z § 23 ust. 2 w związku z § 24 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 rozporządzenia. Gdyby bowiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie dokonał prawidłowej wykładni powołanych wyżej przepisów prawa materialnego, to doszedłby do konkluzji, że zachodziła przesłanka do uchylenia w całości Decyzji KNF, wobec czego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie powinien był uwzględnić w całości skargę A., w miejsce jej nieuzasadnionego oddalenia;

(vii) rażące naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. normy z art. 228 ust. 2 pkt 1 i pkt 2 ustawy o funduszach inwestycyjnych w związku z § 23 ust. 2 w związku z § 24 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 rozporządzenia, poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, polegające na utrzymaniu w mocy sankcji administracyjnej w sytuacji, gdy rzekome naruszenia zostały usunięte przez A. jeszcze przed wszczęciem postępowania w sprawie poprzez uczynienie zadość stanowisku Komisji Nadzoru Finansowego i zaaprobowanie wyłącznie represyjnej funkcji sankcji administracyjnej; które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy sądowoadministracyjnej, gdyby bowiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie dopuścił się tego naruszenia, to Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uwzględniłby w całości skargę A. w miejsce jej oddalenia;

(viii) rażące naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. normy z art. 134 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2492, dalej "p.u.s.a.") w związku z art. 2 i 7 Konstytucji RP, poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że kontrola sądów administracyjnych nad działalnością administracji publicznej odnoszącą się do wydania decyzji administracyjnych opartych o uznanie administracyjne nie podlega pełnej kontroli, podczas gdy wniosek taki nie znajduje uzasadnienia ani w powszechnie obowiązujących przepisach prawa, jak również w praktyce orzeczniczej sądów administracyjnych; które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik niniejszej sprawy, bowiem uchybienie to skutkowało błędnym przyjęciem przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie tego, że decyzja wydana przez KNF była prawidłowa, co wynikało z braku rzeczywistego przeprowadzenia przez Sąd pierwszej instancji funkcji kontrolnej wobec czynności podjętych i decyzji wydanej przez KNF; co skutkowało niezasadnym oddaleniem w całości skargi A. przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, gdyby bowiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie dopuścił się tego naruszenia, to Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uwzględniłby w całości skargę A. w miejsce jej oddalenia;

(ix) rażące naruszenie przepisu z art. 190 p.p.s.a. poprzez niedostosowanie się przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w toku ponownego rozpatrywania niniejszej sprawy sądowoadministracyjnej do wykładni prawnej przedstawionej przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 1 lipca 2022 r., sygnatura: II GSK 1064/20, do czego Sąd ten był zobligowany zgodnie z treścią wyżej wskazanego przepisu; które to uchybienie skutkowało niedokonaniem przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie materialnej kontroli działań Komisji Nadzoru Finansowego na gruncie niniejszej sprawy, sprzecznie z wiążącą wykładnią dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny; co skutkowało nieprawidłowym przyjęciem przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w pełni stanowiska Komisji Nadzoru Finansowego jak własnego stanowiska i bezkrytycznym uznaniem za prawidłowe błędnych okoliczności wskazanych przez Komisję Nadzoru Finansowego istotnych dla wydania rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie sądowoadministracyjnej, wobec czego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w sposób nieprawidłowy oddalił w całości skargę A., w miejsce jej uwzględnienia;

(x) rażące naruszenie przepisów prawa proceduralnego, tj. normy z art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 134 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 1 p.u.s.a. oraz w związku z art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 p.p.s.a., poprzez oddalenie skargi A. na skutek niewłaściwej realizacji funkcji kontrolnej sprawowanej przez sąd administracyjny, polegającej na tym, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie rozstrzygnął merytorycznie w granicach sprawy, w tym nie dokonał oceny zasadności zarzutów przedstawionych przez A. w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, ograniczając się do całościowego uznania za własne stanowiska KNF zajętego w zaskarżonej decyzji; które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik niniejszej sprawy sądowoadministracyjnej, bowiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w miejsce dokonania rzeczywistej kontroli decyzji, do czego był zobowiązany na gruncie p.p.s.a., w sposób nieuzasadniony odstąpił od dokonania oceny zasadności zarzutów przedstawionych przez A. w skardze, co prowadziło do nieuzasadnionego oddalenia skargi A.; podczas gdy jeżeli Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie dopuściłby się tego naruszenia, to Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uwzględniłby skargę A. (w miejsce jej oddalenia);

(xi) rażące naruszenie przepisów prawa proceduralnego, tj. normy z art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w związku art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez brak dokonania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie – w ramach przeprowadzonego postępowania sądowoadministracyjnego – samodzielnej weryfikacji i oceny zarzutów przedstawionych przez A. w skardze, ograniczając się do uznania stanowiska Komisji Nadzoru Finansowego za swoje, co powoduje, że Sąd pierwszej instancji dokonał kontroli legalności decyzji KNF jedynie pozornie, podczas gdy wyżej wymienione przepisy obligują Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie do pełnej i szczegółowej weryfikacji oraz oceny legalności działania organu administracji oraz wydanego przezeń aktu administracyjnego; które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyby bowiem WSA w Warszawie nie dopuścił się tego naruszenia, to WSA w Warszawie uwzględniłby w całości skargę A., w miejsce jej oddalenia;

(xii) rażące naruszenie przepisów postępowania, mianowicie normy z art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. i w związku z art. 7 i z art. 77 § 1 k.p.a. poprzez oddalenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie skargi A. w sytuacji, gdy decyzja została oparta na błędnie ustalonym stanie faktycznym sprawy; podczas gdy zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej Komisja Nadzoru Finansowego i rozkładem ciężaru dowodu w postępowaniu administracyjnym Komisja Nadzoru Finansowego obowiązana była podjąć wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyby bowiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie dostrzegł to, że Komisja Nadzoru Finansowego nieprawidłowo ustaliła stan faktyczny sprawy, to Sąd ten uwzględniłby skargę A. w miejsce jej oddalenia;

(xiii) rażące naruszenie przepisów prawa proceduralnego, tj. normy z art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 133 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 7 w związku z art. 78 § 1, art. 7a § 1, art. 77 § 1, art. 80, a także art. 81a k.p.a,, poprzez oddalenie skargi, pomimo iż decyzja Komisji została wydana z zaniechaniem czynności niezbędnych do wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia zawisłej sprawy, bez zebrania pełnego materiału dowodowego i bez wszechstronnego rozważenia zebranych dowodów, z przyjęciem licznych domniemań na niekorzyść A., co skutkowało bezpodstawnym przyjęciem przez WSA w Warszawie za KNF, że w okresie od 28 grudnia 2017 r. do 21 września 2018 r. Fundusze inwestycyjne zarządzane przez A. dokonywały wyceny wartości akcji C. niezgodnie z rozporządzeniem; które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy sądowoadministracyjnej, bowiem gdyby Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie dopuścił się tego naruszenia, a zatem dostrzegłby deficyty w zakresie ustalonego przez Komisję Nadzoru Finansowego stanu faktycznego wynikające z wadliwego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, które uzasadniały wyeliminowanie decyzji z obrotu prawnego, to Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uwzględniłby w całości skargę A., w miejsce jej oddalenia;

(xiv) rażące naruszenie przepisu prawa proceduralnego, tj. normy z art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez ogólnikowe i niespójne sformułowanie uzasadnienia wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie i przedstawienie fragmentów decyzji KNF jako własnego stanowiska Sądu w taki sposób, że nie jest możliwe odtworzenie operacji logicznych przeprowadzonych przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, które doprowadziły do oddalenia skargi; podczas gdy w uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny zobowiązany jest zamieścić pełne i przejrzyste wyniki kontroli sądowoadministracyjnej oraz należycie wyjaśnić podstawy prawne będące podstawą rozstrzygnięcia, a rozważania Sądu dotyczące legalności działań administracji nie mogą przybierać jedynie formy ogólnikowych stwierdzeń nie poddających się kontroli instancyjnej; które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy sądowoadministracyjnej, gdyby bowiem WSA w Warszawie nie dopuścił się tego naruszenia, to WSA w Warszawie uwzględniłby w całości skargę A. w miejsce jej oddalenia;

(xv) rażące naruszenie przepisu prawa proceduralnego, tj. art. 133 § 1 p.p.s.a. przez błędne ustalenie stanu faktycznego w oderwaniu od materiału dowodowego zawartego w aktach sprawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zignorował tym samym, że orzekanie "na podstawie akt sprawy" oznacza, iż sąd administracyjny pierwszej instancji przy ocenie legalności aktu administracyjnego ma obowiązek brania pod uwagę okoliczności, które z tych akt wynikają, gdzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie pominął w szczególności okoliczności istotne dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy wynikające z pisma A. z 25 kwietnia 2018 r.; które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik niniejszej sprawy sądowoadministracyjnej, gdyby bowiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie dopuścił się tego naruszenia i przeprowadziłby rzetelną analizę akt sprawy, nie zaś ograniczał się wyłącznie do przytoczenia stanowiska KNF wyrażonego w treści decyzji, to wówczas doszedłby do wniosku, iż nie było podstaw do oddalenia skargi A., co prowadziłoby do tego aby Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uwzględnił w całości skargę A., w miejsce jej oddalenia;

(xvi) rażące naruszenie przepisów postępowania, a mianowicie normy z art. 134 § 1 p.p.s.a, poprzez niewłaściwą realizację funkcji kontrolnej sprawowanej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie polegającą na tym, że na gruncie przedmiotowej sprawy Sąd pierwszej instancji nie dostrzegł naruszeń prawa dokonanych przez Komisję przy wydawaniu decyzji (o których to naruszeniach była szczegółowo mowa w skardze kasacyjnej) i nie odniósł się do nich w ogólności w uzasadnieniu wyroku; co skutkowało tym, że Sąd pierwszej instancji dokonał kontroli legalności decyzji jedynie pozornie, podczas gdy wyżej wymienione przepisy obligują Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie do pełnej i szczegółowej weryfikacji oraz oceny legalności działania organu administracji oraz wydanego przezeń aktu administracyjnego; które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyby bowiem WSA w Warszawie nie dopuścił się tego naruszenia, to WSA w Warszawie uwzględniłby w całości skargę A., w miejsce jej niezasadnego oddalenia.

(xvii) rażące naruszenie przepisów postępowania, tj. normy z art. 151 p.p.s.a., poprzez nieprawidłowe oddalenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie skargi pomimo okoliczności, że decyzja była nieprawidłowa (a tym samym ziściła się podstawa do uwzględnienia skargi A. przez ten Sąd); podczas gdy wyżej wymienione przepisy obligują Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie do pełnej i szczegółowej weryfikacji oraz oceny legalności działania organu administracji oraz wydanego przezeń aktu administracyjnego; które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyby bowiem WSA w Warszawie nie dopuścił się tego naruszenia, to WSA w Warszawie uwzględniłby skargę A. w miejsce jej oddalenia.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie i zasadzenie kosztów postępowania.

W piśmie z 5 lipca 2023 r. skarżąca przedstawiła nowe uzasadnienie podstaw kasacyjnych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie, choć nie wszystkie jej zarzuty są zasadne.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) albo naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą i nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich ani w inny sposób korygować. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym nie polega zatem na ponownym rozpoznaniu sprawy ad meritum w jej całokształcie, lecz uzasadnione jest odniesienie się jedynie do zarzutów kasacyjnych.

Ze skargi kasacyjnej wynika, że spór prawny w rozpatrywanej sprawie dotyczy oceny prawidłowości stanowiska Sądu pierwszej instancji, który kontrolując zgodność z prawem decyzji Komisji Nadzoru Finansowego w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za naruszenie przepisów ustawy o funduszach inwestycyjnych stwierdził, że decyzja ta nie jest niezgodna z prawem, co uzasadniało oddalenie wniesionej na nią skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku – najogólniej rzecz ujmując – wynika, że według Sądu pierwszej instancji, przeprowadzone przez organ administracji ustalenia faktyczne – wobec ich prawidłowości – uzasadniały przyjęcie ich za podstawę wyrokowania w rozpatrywanej sprawie, zaakceptowanie dokonanej na ich podstawie oceny, że na podstawie art. 228 ust. 2 pkt 1 w związku z art. 228 ust. 1 pkt 2 oraz na podstawie art. 228 ust. 2 pkt 2 w związku z art. 228 ust. 1c pkt 3 ustawy o funduszach inwestycyjnych organ zasadnie nałożył na A. kary pieniężne w łącznej wysokości 2 275 000 zł.

Skarżąca kasacyjnie spółka oparła skargę kasacyjną na obu podstawach określonych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., tj. na naruszeniu prawa materialnego poprzez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie i naruszeniu przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegały zarzuty naruszenia przepisów postępowania, ponieważ dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został skutecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd przepis prawa materialnego.

W niniejszej sprawie istotne znaczenie dla wytyczenia zakresu rozpoznania ma okoliczność, że przedmiotem kontroli kasacyjnej Naczelnego Sądu Administracyjnego jest wyrok WSA z 28 lutego 2023 r., który został wydany po wyroku NSA z 1 lipca 2022 r., sygn. akt II GSK 1064/20. Wyrokiem tym NSA uchylił wyrok WSA w Warszawie z 28 kwietnia 2020 r., sygn. akt VI SA/Wa 105/20r., i sprawę przekazał temu Sądowi do ponownego rozpoznania. NSA za zasadny uznał zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. W ocenie Sądu drugiej instancji WSA nie odniósł się do kwestii dotyczącej przypisania skarżącej spółce odpowiedzialności za naruszenie § 23 ust. 2 w związku z § 24 rozporządzenia, jak również nie dokonał analizy przesłanek zawartych w treści wskazanych wyżej przepisów rozporządzenia warunkujących zastosowanie sankcji określonych w art. 228 ustawy o funduszach inwestycyjnych. Ponadto Sąd pierwszej instancji nie dokonał weryfikacji dokonanej przez organ oceny wielkości wolumenu obrotu na akcjach C. WSA nie przedstawił także swojego stanowiska w zakresie postępowania wyjaśniającego przeprowadzonego przez organ w kwestii odmowy przeprowadzenia wnioskowanego przez spółkę postępowania dowodowego oraz zarzutu naruszenia art. 228 ust. 4b pkt 4 ustawy o funduszach inwestycyjnych.

Z uwagi na przyczynę uchylenia – w trybie art. 185 § 1 p.p.s.a. – wyroku WSA z 28 kwietnia 2020 r. Naczelny Sąd Administracyjny za zasadne uznał łączne rozpoznanie dwóch najdalej idących zarzutów procesowych, tj. naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. (punkt xiv petitum skargi kasacyjnej) i naruszenia art. 190 p.p.s.a. (pkt iv petitum skargi kasacyjnej).

Odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutu naruszenia art. 190 p.p.s.a. przypomnieć należy, że zgodnie treścią tego przepisu sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Przepis ten reguluje, ogólnie rzecz ujmując, konsekwencje uwzględnienia skargi kasacyjnej przez NSA i uchylenia zaskarżonego orzeczenia w całości lub w części przy jednoczesnym przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania. W świetle regulacji zawartej w art. 190 p.p.s.a. nie może budzić wątpliwości, że obowiązkiem Naczelnego Sądu Administracyjnego rozpoznającego skargę kasacyjną w sprawie, która była wcześniej przedmiotem rozstrzygnięcia przez ten Sąd, jest najpierw ustalenie, czy uzasadnienie wcześniejszego orzeczenia zawiera wykładnię prawa i jakich norm prawnych ona dotyczy. Następnie Sąd drugiej instancji jest zobligowany do oceny zarzutów skargi kasacyjnej przez pryzmat tej wykładni.

Wymaga wyjaśnienia, że związanie sądu, któremu sprawa została przekazana, wykładnią prawa obejmuje jedynie wykładnię tych przepisów prawa, które były rozpatrywane przez Naczelny Sąd Administracyjny w ramach oceny zarzutów kasacyjnych, w tym przede wszystkim zarzutów, które stanowiły podstawę uchylenia zaskarżonego orzeczenia, musi ponadto pozostawać w logicznym związku z treścią orzeczenia sądu administracyjnego, w którym została sformułowana. Natomiast wskazania co do dalszego postępowania stanowią z reguły konsekwencje oceny prawnej. Dotyczą one sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu uniknięcie błędów już popełnionych oraz wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie dla uniknięcia wadliwości w postaci np. braków w materiale dowodowym lub innych uchybień procesowych.

Mając na uwadze wszystkie wyżej omówione zasady stosowania art. 190 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym sprawę uznał, że wbrew twierdzeniom zawartym w pkt ix petitum skargi kasacyjnej WSA w zaskarżonym wyroku zastosował się do wskazań i zaleceń wyroku NSA 1 lipca 2022 r. (sygn. akt II GSK 1064/20). Dotyczyły one – tak jak to już wskazano wyżej – przede wszystkim poprawności sporządzenia uzasadnienia wyroku.

Obecnie autor skargi kasacyjnej ponownie zarzucił Sądowi pierwszej instancji naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez ogólnikowe i niespójne sformułowanie uzasadnienia zaskarżonego wyroku i przedstawienie fragmentów decyzji KNF jako własnego stanowiska w taki sposób, że nie jest możliwe odtworzenie operacji logicznych, które doprowadziły Sąd do oddalenia skargi.

Przypomnieć należy, że przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. określa niezbędne elementy, jakie powinno zawierać prawidłowo sporządzone uzasadnienie wyroku. Powinno ono mianowicie zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie, a ponadto jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji – wskazania co do dalszego postępowania. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić skuteczną samodzielną podstawę kasacyjną, gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów wymienionych w tym przepisie, w tym gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy nie zawiera stanowiska sądu odnośnie do stanu faktycznego przyjętego jako podstawa zaskarżonego rozstrzygnięcia (por. uchwała NSA z 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09, a także wyroki NSA: z 19 lutego 2019 r., sygn. akt II GSK 5379/16; z 20 sierpnia 2009 r., sygn. akt II FSK 568/08). Naruszenie to musi być na tyle istotne, aby można było uznać, że mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), co strona skarżąca kasacyjnie powinna wykazać.

W ocenie NSA, uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie elementy konstrukcyjne przewidziane w tym przepisie. W uzasadnieniu WSA przedstawił bowiem opis tego, co działo się w sprawie w postępowaniu przed organami administracji publicznej oraz przedstawił stan faktyczny przyjęty za podstawę wyroku, wskazując, z jakich przyczyn skarga nie zasługiwała na uwzględnienie, co umożliwia przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego wyroku. Wbrew stanowisku autora skargi kasacyjnej Sąd pierwszej instancji wskazał podstawę prawną zaskarżonego wyroku. To zaś, że skarżąca kasacyjnie nie podziela tego stanowiska i uważa, że uzasadnienie wyroku jest niepełne, pozbawione analizy wszystkich zarzutów skargi, nie stanowi skutecznej przesłanki uwzględnienia zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. (por. wyrok NSA z 29 kwietnia 2015 r., sygn. akt II GSK 470/14). Podkreślić bowiem należy, że nie można mylić dostateczności uzasadnienia z siłą jego przekonywania i trafnością wskazanych w nim argumentów. Celem uzasadnienia jest wprawdzie przekonanie stron postępowania o trafności rozstrzygnięcia, ewentualna wadliwość argumentacji bądź prezentowanie przez stronę innego poglądu niż wskazany w uzasadnieniu nie stanowi jednak o naruszeniu przez sąd art. 141 § 4 p.p.s.a., gdy uzasadnienie zawiera wszystkie wymagane prawem elementy. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego – wbrew poglądowi skarżącej kasacyjnie – uzasadnienie zaskarżonego wyroku pozwala na odtworzenie toku rozumowania Sądu, który doprowadził do stanowiska o zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, a tym samym możliwa była kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku. Uzasadnienie to spełnia zatem wymogi przewidziane w art. 141 § 4 p.p.s.a.

W odpowiedzi na formułowany w uzasadnieniu zarzutu kasacyjnego sposób naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. (brak rzetelnej analizy zarzutów skargi) należy podnieść, że nie ulega wątpliwości, że w świetle tego przepisu, skoro jednym z elementów uzasadnienia orzeczenia jest przytoczenie zarzutów skargi, to sąd powinien odnieść się do nich. Tym niemniej – jak podkreśla się w orzecznictwie – sąd pierwszej instancji nie jest zobowiązany odnosić się w uzasadnieniu wydawanego orzeczenia do zarzutów i argumentacji niemających istotnego znaczenia dla oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu, albowiem pominięcie w uzasadnieniu wyroku rozważań dotyczących zarzutów nieistotnych dla rozstrzygnięcia sprawy nie stanowi naruszenia przepisów postępowania sądowoadministracyjnego o istotnym wpływie na wynik sprawy (por. np. wyroki NSA z: 5 grudnia 2018 r., sygn. akt II GSK 4421/16; 17 lutego 2011 r., sygn. akt I OSK 1824/10; 14 kwietnia 2010 r., sygn. akt I OSK 850/09; 9 grudnia 2010 r., sygn. akt II OSK 1766/10; 28 lipca 2015 r., sygn. akt II OSK 851/15). Poza tym należy dodać, że ustawodawca, określając warunki formalne uzasadnienia wyroku sądu pierwszej instancji, nie nakazuje formalizowania poszczególnych części uzasadnienia, w tym zakresie pozostawia sądowi pewien zakres swobody. Prawo wymaga, aby z uzasadnienia wyroku wynikało, jak sąd pierwszej instancji odnosi się do problemów będących przedmiotem skargi (por. wyrok NSA z 14 kwietnia 2021 r., sygn. akt II GSK 912/18).

Oznacza to, że brak odniesienia się wojewódzkiego sądu administracyjnego do niektórych zarzutów lub twierdzeń zawartych w skardze nie stanowi sam w sobie uchybienia skutkującego koniecznością uchylenia zaskarżonego wyroku. Jedynie pominięcie zarzutów i argumentów istotnych oraz – co należy podkreślić – wykazanie w skardze kasacyjnej takiego właśnie ich charakteru może stanowić uzasadnioną podstawę do uchylenia wyroku sądu administracyjnego pierwszej instancji. Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że okoliczność, że w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie analizowano merytorycznie wszystkich zarzutów podniesionych w skardze, nie stanowi naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. To, że Sąd pierwszej instancji nie odniósł się odrębnie do każdego z zarzutów skargi, nie ma istotnego znaczenia dla rozstrzygnięcia rozpoznawanej sprawy, ponieważ ocena Sądu pierwszej instancji odnośnie do tychże zarzutów wynikała jasno z całokształtu uzasadnienia wyroku tego Sądu. Z wywodów Sądu jednoznacznie wynikało, dlaczego w jego ocenie, nie doszło do naruszenia prawa wskazanego w skardze.

NSA uznał, że zawarty w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wywód w sposób logiczny i jasny przedstawia stanowisko Sądu pierwszej instancji co do zasad prawidłowego prowadzenia przez organ postepowania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu przywołał zarzuty A., naruszenia art. 7, art. 7a § 1, art. 77 k.p.a. w związku z art. 81a k.p.a., art. 78 § 1 k.p.a., a także naruszenia § 23 ust. 2 i § 24 rozporządzenia, a następnie ocenił, czy w postępowaniu administracyjnym doszło do naruszenia tych przepisów. Uzasadnienie w tym zakresie nie jest obszerne, ale nie zawiera deficytu, który uniemożliwiałby kontrolę instancyjną zaskarżonego wyroku. Wywody Sądu w zupełności wystarczają do poznania stanowiska co do omawianych zarzutów skargi.

Nie można zaakceptować więc poglądu autora skargi kasacyjnej, że Sąd pierwszej instancji nie odniósł się w dostatecznie szczegółowo do zarzutów procesowych skargi ,poprzestając na lakonicznym stwierdzeniu, że działanie KNF było prawidłowe oraz że Sąd nie rozważył dostatecznie prawnych okoliczności sprawy. Sąd nie ograniczył się jedynie do "przekopiowania" stanowiska KNF, a odniósł się w sposób jasny i wyczerpujący do wszystkich istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności stanu prawnego i faktycznego i wyjaśnił, dlaczego uznał, że nie podzielił stanowiska A.

Stanowisko, jakie zajął Sąd w sporze między stronami, jest poprzedzone spójnym i logicznym wywodem przedstawiającym przyjęty kierunek interpretacji i zastosowania w okolicznościach danego stanu faktycznego rozpoznawanej sprawy przepisów. Uzasadnienie umożliwia stronie nie zgadzającej się z wyrokiem merytoryczną polemikę poprzez podniesienie zarzutów kasacyjnych z punktu widzenia naruszenia norm materialnoprawnych i przepisów postępowania.

Nie można też uznać, że doszło do naruszenia art. 141 § 1 p.p.s.a. przez przyjęcie przez WSA za własne stanowiska zajętego przez KNF w sprawie administracyjnej prowadzonej wobec A. Sąd w uzasadnieniu odniósł się do stanowiska organu co do wykładanych i zastosowanych przepisów. To, że Sąd wskazał, że podziela stanowisko organu (np. "należało podzielić stanowisko Komisji", "organ zasadnie uznał" czy "za zasadne należało uznać stanowisko KNF") nie świadczyło o bezkrytycznym przyjęciu przez WSA stanowiska zajętego przez KNF, a wręcz przeciwnie – o jego przeanalizowaniu i zaakceptowaniu jako prawidłowego. Również więc w tym zakresie omawiany zarzut nie mógł zostać uwzględniony.

Wbrew twierdzeniom skarżącej kasacyjnie spółki analiza uzasadnienia zaskarżonego wyroku pozwala stwierdzić, że Sąd pierwszej instancji przedstawił jasny i czytelny jurydyczny wywód co do naruszeniu przez A. przepisów § 23 i 24 rozporządzenia w zakresie wyceny aktywów. Pozwala na prześledzenie toku rozumowania Sądu i poznania racji, które stały u podstaw wydania zaskarżonego wyroku

Nie mogły zostać uwzględnione także zarzuty kasacyjne podniesione w punktach x, xi oraz vi petitum skargi kasacyjnej. Zostały one sformułowane jako zarzuty procesowe dokonania niewłaściwej, pozornej kontroli zaskarżonej decyzji polegającej odpowiednio na naruszeniu:

- art. 151 p.p.s.a. w związku z art.134 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 1 p.u.s.a., w związku z art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 p.p.s.a. poprzez ograniczenie się do całościowego uznania za własne stanowiska KNF i odstąpienie od dokonania oceny zasadności zarzutów przedstawionych w skardze,

- art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w związku z art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez brak dokonania samodzielnej weryfikacji i oceny zarzutów przedstawionych w skardze,

- art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez pominięcie naruszeń prawa dokonanych przez Komisję przy wydawaniu zaskarżonej decyzji.

O naruszeniu normy wynikającej z wielokrotnie powołanego przepisu art. 134 § 1 p.p.s.a. można byłoby mówić, gdyby sąd wykroczył poza granice sprawy, w której została wniesiona skarga, albo – mimo wynikającego z tego przepisu obowiązku – nie wyszedł poza zarzuty i wnioski skargi, np. nie zauważając naruszeń prawa, które nie były powołane przez skarżącego, a które sąd pierwszej instancji zobowiązany był uwzględnić z urzędu (por. wyrok NSA z 8 grudnia 2022 r., sygn. akt III OSK 1961/21). W ramach zarzutu naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. nie można natomiast kwestionować dokonanej przez sąd oceny ustalonego stanu faktycznego z punktu widzenia jego zgodności lub niezgodności z mającym zastosowanie w sprawie stanem prawnym, czy też prawidłowości dokonanej przez sąd oceny działań organu administracji publicznej pod kątem zachowania przepisów procedur obowiązujących ten organ. Nie można również w ramach zarzutu naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. kwestionować prawidłowości zajętego stanowiska prawnego i wyrażonych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku poglądów (por. wyrok NSA z 9 listopada 2022 r., sygn. akt I OSK 109/22), do czego zmierzała skarżąca kasacyjnie spółka. Twierdzenia o naruszeniu art. 134 § 1 p.p.s.a. nie może uzasadniać sam tylko rezultat sądowoadministracyjnej kontroli legalności zaskarżonej decyzji, który nie koresponduje z oczekiwaniami strony będącej adresatem kontrolowanej decyzji.

Zdaniem NSA, zarzut naruszenia samego przepisu art. 134 § 1 p.p.s.a., jak również w powiązanymi z innymi wskazanymi wyżej przepisami nie jest w niniejszej sprawie zasadny. W skardze kasacyjnej nie powołano żadnych argumentów zmierzających do wykazania, że Sąd dokonał oceny pod względem zgodności z prawem innej sprawy lub z przekroczeniem granic rozpoznawanej sprawy. Uzasadnienie tego zarzutu koncentruje się natomiast na kwestionowaniu zgodności z prawem poglądu, że w stanie faktycznym i prawnym tej sprawy nie było podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji KNF. Tak skonstruowany zarzut, wskazujący jako podstawę kasacyjną art. 134 p.p.s.a., nie może zostać uwzględniony. Rozstrzygnięcie "w granicach danej sprawy", o jakim mowa w powołanym przepisie, oznacza wyłącznie to, że sąd nie może uczynić przedmiotem rozpoznania innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę. Taka zaś sytuacja w rozpoznawanej sprawie nie miała miejsca.

Nie było też możliwe uwzględnienie powiązanego z art. 134 p.p.s.a. zarzutu naruszenia przepisów art. 1 p.u.s.a. w związku z art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 p.p.s.a. Wskazane przepisy mają charakter ustrojowy. Pierwszy normuje zakres i kryterium kontroli działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne. Przepis ten mógłby stanowić skuteczną podstawę kasacyjną tylko wówczas, gdyby sąd przyjął inne, niż legalność, kryterium kontroli. Wykazując naruszenie tego przepisu strona może wywodzić, że sąd niezasadnie wyszedł poza kryterium kontroli działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem (tzn. wskazać, że nie zaistniał przypadek, w którym "ustawy stanowią inaczej"). Na taki sposobów naruszenia art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. w skardze kasacyjnej nie wskazano. Natomiast art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 p.p.s.a. zakreśla właściwość sądów administracyjnych, stanowiąc, że sądy te sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Do jego naruszenia mogłoby dojść wyłącznie wówczas, gdyby skarga w ogóle nie została przez sąd rozpoznana lub wbrew ustalonym w tym przepisie wymogom sąd administracyjny uchylił się od kontroli działalności administracji publicznej, bądź też zastosował w ramach tej kontroli środki nieprzewidziane w ustawie. Ewentualne naruszenie przez sąd przy rozstrzygnięciu sprawy prawa materialnego czy procesowego nie oznacza, że sąd ten uchybił wynikającemu z ww. regulacji zakresowi kontroli działalności administracji publicznej, jak i że nie zastosował środków określonych w ustawie. W kontrolowanej sprawie WSA rozpoznał przedmiotową skargę, orzekał sprawie, w której był właściwy, w oparciu o stosowne kryterium legalności.

Za nieuzasadniony należy uznać zarzut naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a., który według autora skargi kasacyjnej polega na błędnym ustaleniu stanu faktycznego w oderwaniu od materiału dowodowego zawartego w aktach sprawy, w szczególności pominięcie istotnego dowodu w postaci pisma A. z 25 kwietnia 2018 r.

Z art. 133 § 1 p.p.s.a. wynika, że sąd administracyjny orzeka na podstawie akt sprawy, rozpatrując ją na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie wydania zaskarżonego aktu. Obowiązek wydania wyroku na podstawie akt sprawy oznacza orzekanie na podstawie materiału dowodowego znajdującego się w aktach sprawy. Rzeczą Sądu kontrolującego legalność zaskarżonej decyzji jest więc zbadanie, czy wydane w sprawie przez organ rozstrzygnięcie zostało oparte na istotnych w sprawie faktach udokumentowanych w aktach sprawy. Konsekwencją powyższego, jak podkreśla się w orzecznictwie, jest to, że naruszenie zasady określonej w art. 133 § 1 p.p.s.a., może stanowić, w ramach art. 174 pkt 2 p.p.s.a., usprawiedliwioną podstawę kasacyjną, jeżeli polega w szczególności na: 1) oddaleniu skargi, mimo niekompletnych akt sprawy, 2) pominięciu istotnej części tych akt, 3) przeprowadzeniu postępowania dowodowego z naruszeniem przesłanek wskazanych w art. 106 § 3 p.p.s.a. i 4) oparciu orzeczenia na własnych ustaleniach sądu, tzn. dowodach lub faktach nieznajdujących odzwierciedlenia w aktach sprawy, o ile nie znajduje to umocowania w art. 106 § 3 p.p.s.a. (por. np. wyrok NSA z 26 maja 2010 r., sygn. akt I FSK 497/09). Naruszeniem art. 133 § 1 p.p.s.a. będzie więc takie przeprowadzenie kontroli legalności zaskarżonego aktu, które doprowadzi do przedstawienia przez sąd administracyjny pierwszej instancji stanu sprawy w sposób oderwany od materiału dowodowego zawartego w aktach sprawy i ustaleń dokonanych w zaskarżonym akcie administracyjnym, przy jednoczesnym niekwestionowaniu tych ustaleń (por. wyrok NSA z 19 października 2010 r., sygn. akt II OSK 1645/09). Reasumując, do naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. mogłoby dojść, gdyby sąd pominął dokonane w sprawie ustalenia faktyczne, czy też dokonał własnych. Na takie naruszenia skarga kasacyjna jednak nie wskazuje. Sąd wydając zaskarżony wyrok, oparł się na materiale zgromadzonym przez organy administracji, nie pominął żadnych dowodów, nie orzekał na podstawie dowodów nieistniejących. Wbrew twierdzeniom skarżącej kasacyjnie w aktach sprawy znajduje się pismo A. z 25 kwietnia 2018 r., nie doszło zatem do sytuacji wskazanej w zarzucie, że pismo to zostało pominięte. Podnieść przy tym należy, że przyjęcie w art. 133 § 1 p.p.s.a. zasady, że sąd administracyjny orzeka na podstawie akt sprawy, oznacza, że sąd ten rozpatruje sprawę na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego aktu. Jednakże, jak trafnie podkreśla się w orzecznictwie NSA, zarzut naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. nie może służyć kwestionowaniu ustaleń i oceny ustalonego w sprawie stanu faktycznego (por. wyroki NSA z: 14 września 2011 r., sygn. akt II GSK 858/10, 5 kwietnia 2012 r., sygn. akt I OSK 1749/11, 7 marca 2013 r., sygn. akt II GSK 2374/11), co próbowano czynić omawianym zarzucie kasacyjnym.

W ramach zarzutów naruszenia przepisów postępowania w skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie art. 7 i 77 § 1 k.p.a. polegające na uznaniu, że zaskarżona decyzja KNF nie została oparta na podstawie prawidłowo ustalonego stanu faktycznego. Zdaniem skarżącej kasacyjnie spółki, KNF nierzetelnie zebrała materiał dowodowy, a Sąd pierwszej instancji bezkrytycznie przychylił się do wniosków i ocen Komisji, czym nie zrealizował obowiązku weryfikacyjnego prawidłowości ustalenia stanu faktycznego. Zdaniem spółki KNF dokonała selektywnego i subiektywnego wyboru materiału dowodowego, a WSA dokonał jedynie pozornej kontroli legalności zaskarżonej decyzji, przyjmując za własne ustalenia organu.

Przede wszystkim należy podnieść, że w myśl zasady prawdy obiektywnej w toku postępowania organy administracji publicznej z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy (art. 7 k.p.a.) oraz obowiązane są w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 k.p.a.).

Odnosząc się do powyższego zarzutu naruszenia wskazanych wyżej przepisów k.p.a., Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że kontrolowana przez Sąd pierwszej instancji decyzja została wydana w postępowaniu, które zostało przeprowadzone zgodnie ze standardami procedury administracyjnej. Ze zgromadzonego w aktach materiału dowodowego oraz wydanej w tej sprawie decyzji wynika, że zostały wyjaśnione istotne okoliczności sprawy, których wyjaśnienie było konieczne do zastosowania przepisów prawa materialnego. Ponadto z uzasadnienia zaskarżonego wyroku jednoznacznie wynika, że Sąd pierwszej instancji dokonał prawidłowej kontroli zaskarżonej decyzji, w tym dokonanej oceny zebranych w sprawie dowodów w zakresie istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności faktycznych i prawnych.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego – wbrew zarzutom skargi kasacyjnej – Sąd pierwszej instancji zgodnie z prawem uznał, że w toku postępowania administracyjnego nie doszło do naruszenia wskazanych przepisów k.p.a. przy gromadzeniu i ocenie materiału dowodowego w zakresie ustaleń faktycznych determinowanych treścią przepisów art. 228 ust. 2 pkt 1 i pkt 2, art. 228 ust.1c pkt 3 ustawy o funduszach inwestycyjnych oraz § 23 ust. 2 w związku z § 24 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 rozporządzenia w związku z art. 30 ustawy zmieniającej. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że Sąd pierwszej instancji dokonał prawidłowej oceny zaskarżonego aktu w zakresie istotnych dla rozstrzygnięcia okoliczności faktycznych i prawnych. Podnoszone w tym zakresie zarzuty skarżącej kasacyjnie sprowadzają się w istocie rzeczy do prezentowania własnych ocen stanu faktycznego i prawnego sprawy.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, tak skonstruowany i uzasadniony zarzut kasacyjny nie może stanowić skutecznej podstawy dla wykazania wadliwości ustaleń faktycznych przyjętych w rozpoznawanej sprawie za podstawę wyrokowania, jak również podważenia słuszności oceny Sądu pierwszej instancji, że ustalenia stanowiące faktyczną podstawę wydania kontrolowanej decyzji są prawidłowe.

Z uwagi na treść przepisów art. 7 i 77 § 1 k.p.a. oraz ich funkcje – o których trzeba wnioskować również na podstawie argumentu z ogólnej systematyki wewnętrznej ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego – nie sposób jest twierdzić, że zarzut ich naruszenia może służyć skutecznemu kwestionowaniu prawidłowości ustaleń faktycznych przyjętych za podstawę wyrokowania w sprawie, w tym zwłaszcza w sposób proponowany przez stronę skarżącą kasacyjnie. Nie można bowiem a priori dyskwalifikować ustaleń jedynie na tej podstawie, że zostały one dokonane przez organ, a nie na podstawie opinii biegłego.

Należy podkreślić, że Komisja Nadzoru Finansowego jest wyspecjalizowanym organem administracyjnym powołanym do sprawowania nadzoru nad szeroko rozumianym rynkiem finansowym. Komisja ma między innymi za zadanie czuwać nad prawidłowym wykonywaniem przez emitentów obowiązków informacyjnych, w tym nad rzetelnym przekazywaniem przez nich informacji okresowych zawierających sprawozdania finansowe, stanowiących dla inwestorów źródło wiedzy o sytuacji finansowej emitenta, a w przypadku stwierdzenia naruszenia prawa Komisja jest uprawniona do zastosowania sankcji administracyjnej. W celu prawidłowego wykonywania swoich zadań KNF musi posiadać specjalistyczną wiedzę z obszaru objętego jej nadzorem i zatrudniać osoby posiadające wiedzę merytoryczną w zakresie działalności KNF, a więc także w zakresie rachunkowości.

Biorąc to pod uwagę, NSA uznał, że nie jest uzasadnione czynione a priori przez skarżącą założenie o braku wystarczających kompetencji Komisji w zakresie prowadzenia w tej sprawie postępowania wyjaśniającego i dokonywanie oceny merytorycznej w zakresie wyceny wartości godziwej akcji C. i w konsekwencji pogląd o konieczności powołania biegłego w celu rzetelnej i obiektywnej oceny powyższego zagadnienia.

Zgodnie z art. 84 § 1 k.p.a. organ może zwrócić się do biegłego o wydanie opinii, jeżeli w sprawie wymagane są wiadomości specjalne. Celem dowodu z opinii biegłego nie jest ustalenie faktów mających znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, lecz jedynie udzielenie organowi administracji publicznej wyjaśnień niezbędnych do rozstrzygnięcia sprawy (por. wyrok SN z 17 lipca 1969 r., I CR 140/69, OSN 1970, nr 5, poz. 85).

Dowód z opinii biegłego powinien być zatem dopuszczony dopiero wówczas, gdy po przeprowadzeniu postępowania dowodowego co do okoliczności faktycznych okaże się, że pełna ocena wyników tego postępowania wymaga bliższego poznania reguł istniejących w danej dziedzinie. Biegły powinien więc odnieść się do konkretnych kwestii przedstawionych mu jako budzące wątpliwości lub wyjaśnić obowiązujące zasady ogólne w danej dziedzinie. Rolą biegłego nie jest bowiem, co sugeruje skarżąca kasacyjnie, dokonywanie ustaleń faktycznych rozpoznawanej sprawy, lecz wypowiedzenie się co do tych okoliczności poprzez wyrażenie opinii na podstawie posiadanych przez siebie wiadomości fachowych i na podstawie swego doświadczenia zawodowego (por. E. Iserzon, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, teksty, wzory i formularze, Warszawa 1970, s. 178 , wyrok NSA z 15 września 2010 r., sygn. akt II OSK 1717/09).

Nie ma racji skarżąca kasacyjnie, że ustalenie przez KNF okoliczności faktyczne dotyczących wyceny wartości godziwej akcji C. wymagało wiadomości specjalnych, których sama Komisja nie posiadała.

Z uwagi na istotę przyjętych w k.p.a. regulacji odnoszących się do zasad prowadzenia postępowania wyjaśniającego i dowodowego w sprawie administracyjnej, nie powinno budzić żadnych wątpliwości, że to organ administracji, a nie biegły ustala stan faktyczny sprawy oraz podejmuje w niej rozstrzygnięcie adekwatne do poczynionych ustaleń. Biegły nie wyręcza więc organu, w realizacji jego funkcji orzeczniczych, a dowód z opinii biegłego, o ile zostanie przeprowadzony, również podlega swobodnej ocenie organu.

Dodać należy, że w orzecznictwie przyjmuje się, że w procedurze administracyjnej nie ma obowiązku przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego nawet wówczas, gdy wyjaśnienie sprawy wymaga wiadomości szerszych niż przeciętne w danej dziedzinie (por. wyrok NSA z 26 października 2016 r., sygn. akt II OSK 950/15).

Nie można zgodzić się ze stanowiskiem skarżącej spółki, że korespondencja mailowa pracowników A. stanowiła wyłączną podstawę ustaleń KNF co do nieprawidłowości stosowania modelów wyceny akcji C. Zauważyć trzeba, że korespondencja ta stanowiła jeden z dowodów wskazujących na brak zaangażowania A. w skorygowaniu wyceny akcji C. i zastosowania § 24 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia. Przeczą temu szczegółowe wskazane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji dowody.

W odniesieniu do zarzutu naruszenia art. 151 p.p.s.a. "przez nieprawidłowe oddalenie (...) skargi pomimo okoliczności, że decyzja była nieprawidłowa" w pierwszej kolejności należy zauważyć, że sposób w jaki został on sformułowany wskazuje na to, że autor skargi kasacyjnej zarzuca niewłaściwe zastosowanie art. 151 p.p.s.a. w stanie faktycznym sprawy.

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wielokrotnie podkreślano, że powyższy przepis ma charakter ogólny (blankietowy), wskazuje on, jakie rozstrzygnięcie podejmuje sąd administracyjny w przypadku, gdy skarga nie jest uwzględniona. Unormowanie to daje zatem sądowi administracyjnemu kompetencję do podejmowania przewidzianego prawem rozstrzygnięcia. Podkreśla się również, że naruszenie art. 151 p.p.s.a. nie może być samoistną podstawą skargi kasacyjnej. Strona skarżąca kasacyjnie chcąc powołać się na zarzut naruszenia tego przepisu zobowiązana jest bezpośrednio powiązać omawiany zarzut z zarzutem naruszenia konkretnych przepisów, którym – jej zdaniem – sąd pierwszej instancji uchybił w toku rozpoznania sprawy. Naruszenie wymienionego przepisu jest zawsze następstwem uchybienia innym przepisom, czy to procesowym, czy też materialnym (por. wyrok NSA z 30 kwietnia 2015 r., sygn. akt I OSK 1701/14).

Ocenę zasadności zarzutów naruszenia prawa materialnego poprzedzić należy kilkoma uwagami natury ogólnej opartymi na ugruntowanych poglądach prezentowanych w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego. W orzecznictwie tym przyjmuje się powszechnie, że nie można skutecznie powoływać się na zarzut błędnego zastosowania lub niezastosowania prawa materialnego, o ile równocześnie nie zostaną także skutecznie zakwestionowane ustalenia faktyczne, na których oparto skarżone rozstrzygnięcie (por. np. wyrok NSA z 31 stycznia 2013 r., sygn. akt I OSK 1171/12). Próba zwalczenia ustaleń faktycznych poczynionych przez sąd pierwszej instancji nie może nastąpić przez zarzut naruszenia prawa materialnego (por. np. wyroki NSA z: 29 stycznia 2013 r., sygn. akt I OSK 2747/12; 6 marca 2013 r., sygn. akt II GSK 2327/11). Ocena zarzutu prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie konkretnego stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżąca uznaje za prawidłowy (por. np. wyroki NSA z: 6 marca 2013 r., sygn. akt II GSK 2328/11; 14 lutego 2013 r., sygn. akt II GSK 2173/11). Zarzut naruszenia prawa materialnego nie może opierać się na wadliwym (kwestionowanym przez stronę) ustaleniu faktu (por. np. wyrok NSA z 13 marca 2013 r., sygn. akt II GSK 2391/11).

Podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię, autor skargi kasacyjnej powinien wskazać, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego – że sąd, stosując przepis, popełnił błąd subsumcji, czyli że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi, jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia.

Zarzuty naruszenia prawa materialnego wymagają zatem należytej precyzji w ich konstruowaniu w konkretnej sprawie (por. wyrok NSA z 3 października 2013 r., sygn. akt II FSK 1020/12).

Ocena tych zarzutów kasacyjnych, zważywszy na sposób, w jaki zostały one postawione, skonstruowane oraz uzasadnione, nie może pomijać faktu, że w przypadku skargi kasacyjnej – będącej kwalifikowanym środkiem zaskarżenia – czytelność sformułowanego w niej komunikatu jest istotna z tego powodu, że ustawa wiąże powstanie określonych skutków procesowych nie tylko z samym wniesieniem tego pisma (jak w przypadku skargi czy też zażalenia), ale także z jego treścią (zob. wyrok NSA z 13 października 2017 r., sygn. akt II FSK 1445/17).

Przy ocenie zarzutów skargi kasacyjnej nie można również pomijać konsekwencji wynikających z zasady dyspozycyjności obowiązującej w postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym – o której mowa była na wstępie – a która wyraża się również w tym, że Sąd ten nie może domniemywać granic zaskarżenia wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego, albowiem te wyznaczają zarzuty skargi kasacyjnej, a nie jest dopuszczalna rozszerzająca wykładnia zakresu zaskarżenia i jego kierunków, uzupełnianie, konkretyzowanie, uściślanie lub interpretowanie niejasno sformułowanych zarzutów kasacyjnych, czy też nadawanie im innego znaczenia niż wynika to z ich treści i towarzyszącej im argumentacji, czy też stawianie jakichkolwiek hipotez w zakresie uzasadnienia podstaw kasacyjnych i domniemywanie tym samym intencji wnoszącego skargę kasacyjną (zob. np. wyroki NSA z: 10 marca 2021 r., sygn. akt II OSK 1492/18; 19 stycznia 2021 r., sygn. akt II OSK 2523/20; 17 grudnia 2020 r., sygn. akt II GSK 832/18; 29 października 2020 r., sygn. akt I GSK 285/18; 16 lipca 2020 r., sygn. akt I GSK 611/20; 4 grudnia 2019 r., sygn. II FSK 2031/18; 17 lutego 2015 r., sygn. akt II OSK 1695/13).

Już na wstępie uznać należy, że w zakresie zarzutów naruszenia prawa materialnego rozpoznawana skarga kasacyjna została błędnie sformułowana. Przede wszystkim autor skargi kasacyjnej nie wskazał, jakie przepisy ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zostały naruszone przez Sąd pierwszej instancji. Skarga kasacyjna jest środkiem prawnym służącym zaskarżaniu wyroków wojewódzkich sądów administracyjnych. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wielokrotnie podkreślano, że powołanie zarzutów w oderwaniu od będących podstawą zaskarżonego wyroku przepisów postępowania sądowego nie może być uznane za spełniające przesłanki podstaw kasacyjnych, gdyż przedmiotem kontroli w postępowaniu kasacyjnym, stosownie do treści art. 173 § 1 p.p.s.a., jest orzeczenie sądu (por. m.in. wyrok NSA z 31 marca 2013 r., II FSK 925/10). Tymczasem w rozpoznawanej skardze kasacyjnej żadnego zarzutu naruszenia prawa materialnego nie powiązano z jakimkolwiek przepisem postępowania sądowoadministracyjnego. Nie sprecyzowano zatem wyraźnie, na czym – zdaniem skarżącej kasacyjnie – polegało naruszenie prawa przez Sąd pierwszej instancji.

Dodać należy, że wzorcami kontroli wyroku sądu pierwszej instancji, które winny być wskazane w zarzutach skargi kasacyjnej, są normy odniesienia (wyprowadzane z przepisów nakazujących, zakazujących lub dozwalających, wyznaczających zakres, kryteria i zasady kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne – np. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c bądź art. 151 p.p.s.a.) oraz normy dopełnienia (normy wynikające z przepisów normujących postępowanie przed organami administracji publicznej; por. uzasadnienie uchwały I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010/1/1, cz. III.2, s. 21-23; cz. III.4, s. 38-39). Normy te należy powołać łącznie.

Niewątpliwie brak powiązania zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego z przepisami ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi stanowi istotną wadę poważnie ograniczającą zakres przeprowadzonej kontroli. Jednakże w świetle orzecznictwa brak ten nie uzasadnia stwierdzenia, że skarga kasacyjna nie spełnia ustawowych wymogów określonych w art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a. i podlega odrzuceniu (por. wyrok NSA z 11 maja 2006 r., sygn. akt II FSK 684/05).

Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela zarzutów naruszenia prawa materialnego sformułowanego w pkt od i do iii petitum skargi kasacyjnej. Tak jak to wcześniej wskazano, wykładnia prawa to wyjaśnienie, objaśnienie, ustalenie znaczenia, sensu interpretowanej normy prawa, to osąd odnośnie do prawnej wartości sprawy, ustalenia jednoznacznego rozumienia określonego przepisu prawa materialnego lub procesowego, przypisywania im odpowiedniego znaczenia. Przy postawieniu zarzutu błędnej wykładni na autorze skargi kasacyjnej ciąży obowiązek wykazania, że sąd mylnie zrozumiał treść lub znaczenie stosowanego przepisu prawa albo nie zrozumiał intencji prawodawcy bądź też zastosował nieobowiązujący przepis (por. wyroki NSA z: 5 czerwca 2014 r., sygn. akt I OSK 294/14, 6 lutego 2015 r., sygn. akt II OSK 2233/13). Przy zarzucie błędnej wykładni prawa materialnego autor skargi kasacyjnej powinien wykazać, w czym strona upatruje wadliwości interpretacji dokonanej przez sąd, czy błąd tkwi w treści zrekonstruowanej normy, przebiegu procesu wykładni, sposobie wykorzystania poszczególnych dyrektyw wykładni (por. wyroki NSA z: 20 lipca 2011 r., sygn. akt II FSK 335/10; 15 marca 2011r., sygn. akt II OSK 540/10), a także musi wykazać, jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia.

Tymczasem pełnomocnik skarżącej kasacyjnie w omawianych zarzutach kasacyjnych i w ich uzasadnieniu powoływał się na pojęcie błędnej wykładni pojęcia "znacząco niskiego" wolumenu obrotu, o którym mowa w § 24 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia, jakiej miał dokonać Sąd pierwszej instancji, jednakże nie przedstawił prawidłowej – jego zdaniem – wykładni tego przepisu. Uzasadnienie omawianego zarzutu jest bardzo obszerne, podobnie jak zresztą jak pozostałych zarzutów kasacyjnych, jednakże generalnie ogranicza się do odrzucenia wykładni ww. przepisów zaprezentowanej przez Sąd pierwszej instancji.

W istocie argumentacja skarżącej kasacyjnie spółki dotycząca zarzutu naruszenia prawa materialnego sprowadza się do zarzutu błędnego zastosowania powołanego wyżej przepisu rozporządzenia. Jej zdaniem, w okolicznościach rozpoznawanej sprawy brak jest podstaw do nałożenia na nią kary pieniężnej za naruszenie przepisów ustawy o funduszach inwestycyjnych, które zostały szczegółowo wskazane w zaskarżonej decyzji. Zauważyć tez trzeba, że zdecydowana część uzasadnienia zarzutów z pkt i-iii skargi kasacyjnej dotyczy ustaleń faktycznych, a nie istoty - zarzutu błędnej wykładni pojęcia "znacząco niskiego" wolumenu obrotu.

W zarzucie naruszenia § 23 ust. 2 w związku z § 24 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 rozporządzenia (pkt i petitum skargi kasacyjnej) podniesiono, że doszło do błędną wykładnię pojęcia "znacząco niskiego" wolumenu obrotu, która to błędna wykładnia prowadziła do błędnego uznania, że na określone dni wyceny aktywów Funduszy zarządzanych przez A. doszło do naruszenia wymogu przez A. i popełnienia deliktu administracyjnego, podczas gdy prawidłowa wykładnia tego przepisu powinna doprowadzić do wniosku, że wolumen był standardowy, wobec czego nie mógł zostać uznany przez ten Sąd za znacząco niski.

Autor skargi kasacyjnej zarzucił Sądowi pierwszej instancji błąd logiczny polegający na przyjęciu, że niski free float automatycznie determinuje niski wolumen obrotu, podczas gdy są to pojęcia zupełnie od siebie odrębne. Wolumen reprezentuje liczbę akcji, które są przedmiotem obrotu w określonym czasie, natomiast free flout reprezentuje całkowitą liczbę akcji które mogą być faktycznie przedmiotem obrotu.

W uzasadnieniu omawianego zarzutu nie ma żadnych dalszych szczegółowych wywodów, które wskazywałyby, na czym polega wadliwa wykładnia pojęcia "znacząco niski poziom wolumenu obrotu", o którym mowa w § 24 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia i jaka powinna być jego jednoznaczna interpretacja. Ograniczono się do wyliczeń wskazujących na to, że free float na poziomie przekraczającym poziom 37,82%, a taki – w ocenie spółki – był w określone dni wyceny aktywów Funduszy zarządzanych przez A. w okresie od grudnia 2017 r. do września 2018 r., nie powinien być kwalifikowany jako niski, a jako standardowy.

Pkt 11-24 uzasadnienia skargi kasacyjnej odnosiły się do zagadnień nie wskazanych w zarzucie (brak uprawnień KNF do ustalenia wartości godziwej akcji C., niska płynność rynku NewConnect) oraz dotyczyły ustaleń faktycznych związanych z wyceną akcji C. na rynku NewConnect, wobec czego zgodnie z już kilkakrotnie wskazaną zasadą dyspozycyjności NSA nie uwzględnił ich przy ocenie ww. zarzutu.

Naczelny Sąd Administracyjny podzielił pogląd Sądu pierwszej instancji, że stale niski poziom wolumenu akcji nie może stanowić miarodajnej podstawy do przyjęcia wyceny danego składnika aktywów. Sąd słusznie uznał, że w takim przypadku wycenę akcji C. na rynku wtórym NewConnect, która w okresie od 28 grudnia 2017 r. do września 2018 r. była właśnie na takim poziomie, odnieść należy do ogólnej liczy akcji C. posiadanych przez A. Takie rozumienie § 24 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia jest zgodne z celem powyższej regulacji, która zmierza do określenia zasad, jakie należy zastosować dla określenia wartości godziwej akcji, gdy na rynku kapitałowym istnieje znacząco niski stopień zainteresowania inwestorów. Sąd pierwszej instancji słusznie zaakceptował stanowisko KNF, które zostało szczegółowo uzasadnione w zaskarżonej decyzji. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że przy wycenie akcji C. i oznaczeniu znacząco niskiego poziomu wolumenu obrotów tych akcji należy wziąć pod uwagę nie free float, lecz liczbę akcji posiadanych przez A. i porównać je do wolumenu obrotów w dniach wyceny. Fakt, że skarżąca spółka nie podziela wykładni § 24 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia nie świadczy o tym, że wykładnia pojęcia znacząco niski wolumen obrotów nie jest prawidłowa.

Wg ustawowej definicji zawartej w art. 28 ust. 6 ustawy z dnia 29 września 1994 r. o rachunkowości (Dz. U. z 2023 r. poz. 120 ze zm.; dalej "ustawa o rachunkowości"), do której odsyła § 2 pkt 20 rozporządzenia, wartością godziwą jest kwota, za jaką dany składnik aktywów mógłby zostać wymieniony, a zobowiązanie uregulowane na warunkach transakcji rynkowej, pomiędzy zainteresowanymi i dobrze poinformowanymi, niezwiązanymi ze sobą stronami.

KNF prawidłowo uznała, że punktem odniesienia dla ustalenia wartości godziwej akcji C. na rynku wtórnym NewConnect powinna być cena, za jaką A. nabył akcje C. od Banku BPS, czyli 1,33 zł za jedną akcję. Za taką cenę A. zbył 1.350 200 szt akcji w dniu 29 grudnia 2017 r. Wycena akcji C. na poziomie 5,90 zł za jedną akcję nie oddaje wartości godziwej w rozumieniu art. 28 ust. 6 ustawy o rachunkowości. Obligowało to A. do skorygowania tej wyceny, co było uzasadnione przede wszystkim niskim popytem na akcje C. na rynku NewConnect.

W konsekwencji uznać trzeba, że kolejny zarzut ii petitum skargi kasacyjnej niewłaściwego zastosowania § 23 ust. 2 w związku z § 24 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia nie zasługuje na uwzględnienie.

Skarżąca kasacyjnie całą swoją uwagę koncentruje na kwestionowaniu ustaleń faktycznych, twierdząc, że wycena akcji C. zawsze odpowiadała wartości godziwej w rozumieniu art. 28 ust. 6 ustawy o rachunkowości. Zarzuca Sądowi pierwszej instancji braku rozważań co do kwestii wystąpienia nadzwyczajnych zdarzeń, które wpływały lub mogły wpływać na obrót akcjami C. powodujących anomalie na rynku. Według skarżącej kasacyjnie spółki WSA nie dokonał oceny płynności rynku i analiz akcji obracanych na rynku oraz nie odniósł się do właściwych metod wyceny akcji C. w celu określenia wartości godziwej akcji w rozumieniu § 23 ust. 2 w związku z § 24 rozporządzenia.

Trafnie Sąd pierwszej instancji uznał, że delikt administracyjny A. polegał na tym, że spółka dokonywała wyceny akcji C. w oparciu o notowania ich na rynku NewConnect, która to wycena nie była korygowana na podstawie § 24 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia przez zastosowanie odpowiedniego modelu wskazanego w § 30 rozporządzenia. Trzeba zauważyć, że wycena składnika aktywów dla profesjonalnego uczestnika rynku kapitałowego jest podstawową kwestią związaną z prowadzoną działalnością. A. zobowiązany był zatem do dokonywania wyceny zgodnie z przepisami rozporządzenia w określonych dniach, w zależności od tego, czy aktywa należały do funduszu inwestycyjnego otwartego, czy też do funduszu inwestycyjnego zamkniętego. Brak skorygowanej wyceny akcji C. uniemożliwił uzyskanie wiarygodnie oszacowanej wartości godziwej akcji C. Taki jest celem regulacji § 23 i 24 rozporządzenia.

Na uwzględnienie zasługuje natomiast zarzut błędnej wykładni i zastosowania art. 228 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy o funduszach inwestycyjnych. Sąd pierwszej instancji stanął na stanowisku, że dokonywana regularnie w okresie od 28 grudnia 2017 r. do września 2018 r. wycena składnika lokat Funduszy zarządzanych przez A. w postaci akcji spółki C. niespełniająca przesłanki wymienionej w § 24 ust. 1 pkt 2 w związku z § 30 rozporządzenia (wartości godziwej akcji C.) nie stanowi czynu ciągłego, lecz cztery odrębne czyny, co w konsekwencji skutkowało czterokrotnym wymierzeniem kary pieniężnej za każdy pojedynczy czyn trwający określony czas na podstawie art. 228 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy o funduszach inwestycyjnych.

Konstrukcja czynu ciągłego istniejąca w procedurze karnej nie ma swojego odpowiednika w procedurze administracyjnej. Tym niemniej inkryminowane czyny A. polegające na nieskorygowaniu w okresie od 28 grudnia 2017 r. do września 2018 r. wyceny akcji C. na podstawie § 24 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia w oparciu o metody wskazane w § 30 rozporządzenia mają charakter zbliżony do "czynu ciągłego". Czyny te zostały popełnione (wycena akcji spółki C.) z wykorzystaniem tej samej sposobności, w regularnych odstępach czasu (codziennie jeśli chodzi o fundusze otwarte, co miesiąc gdyż zaś chodzi o fundusze zamknięte). Przedmiotem ochrony powyższego uregulowania jest to samo dobro. W świetle korespondencji mailowej pracowników A., o której mowa w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, należy przyjąć, że zachowanie A. polegające na używaniu tej samej metody wyceny wartości akcji C. niezgodnej z § 24 ust.1 pkt 2 w związku z § 30 rozporządzenia było zachowaniem świadomym, z wykorzystaniem z góry powziętego zamiaru. Powyższe okoliczności przemawiają za uznaniem, że inkryminowane zachowania A. należy potraktować jako czyn o charakterze ciągłym, jako wielokrotne, trwające oznaczony czas zachowanie naruszające ww. przepisy rozporządzenia.

Stanowisko Sądu pierwszej instancji, akceptujące pogląd KNF, że w rozpoznawanej sprawie nie mamy do czynienia z czynem ciągłym nie jest zatem usprawiedliwione.

Sąd pierwszej instancji niewłaściwie zaakceptował podzielenie jednego deliktu administracyjnego – z uwagi na zmianę stanu prawnego – na delikt popełniony przed wejściem w życie ustawy zmieniającej i na popełniony po jej wejściu w życie. Takiego sztucznego zabiegu nie uzasadniał art. 30 ustawy zmieniającej. Jeśli określone zachowanie podmiotu nadzorowanego naruszało przepisy ustawy zmienionej w art. 1 lub art. 8 w brzmieniu dotychczasowym, to zgodnie z art. 30 ustawy zmieniającej KNF powinna była wymierzyć sankcję administracyjną zgodnie z dotychczasowymi przepisami, chyba że sankcja administracyjna nałożona zgodnie z przepisami ustaw zmienianych w art. 1 lub art. 8, w brzmieniu nadanym przez ustawę zmieniającą, byłaby bardziej łagodna dla takiego podmiotu nadzorowanego.

Nie można tracić z pola widzenia, że inkryminowane zachowanie skarżącej kasacyjnie spółki stanowiło czyn o charakterze ciągłym trwający od 28 grudnia 2017 r. do września 2018 r. W zakresie opisu deliktu administracyjnego postępowanie A. cały czas miało taką samą postać. Czyn zarzucany skarżącej spółce cały czas stanowił więc ten sam delikt administracyjny – nieskorygowanie akcji C. w oparciu o § 24 ust. 1 pkt 2 w związku z § 30 rozporządzenia do wartości godziwej w rozumieniu art. 28 ust. 6 ustawy o rachunkowości. Jedyne różnice wynikały z zastosowanie w niniejszej sprawie maksymalnej wysokości sankcji grożącej za popełnienie deliktu administracyjnego określonego w art. 228 ustawy o funduszach inwestycyjnych. Zmiana brzmienia art. 228 ustawy o funduszach inwestycyjnych dotyczyła zmiany spójnika "lub" (w brzmieniu przed wejściem w życie ustawy zmieniającej) na "albo" (brzmienie obowiązującym po wejściu w życie ustawy zmieniające) i ustalenia maksymalnej wysokości kary pieniężnej, jaką można wymierzyć za popełnienie deliktu z art. 228 ustawy o funduszach inwestycyjnych.

Zdaniem NSA, w opisanej sytuacji, gdy czyn stanowi jeden delikt administracyjny polegający na tym samym zachowaniu trwającym określony czas, a w tym czasie stan prawny uległ zmianie jedynie w zakresie sankcji administracyjnej, to dla oceny prawnej powyższego czynu należy stosować przepisy obowiązujące w chwili konkretyzacji się tego stosunku administracyjnoprawnego, natomiast dla zastosowania sankcji (nałożenia kary pieniężnej) organ powinien zastosować te przepisy, które okażą się bardziej korzystne dla strony.

Jeżeli zatem doszło do zmiany zasad ustalenia maksymalnej wysokości kar wymierzanych na podstawie art. 228 ustawy o funduszach inwestycyjnych, natomiast pozostałe kwestie związane z opisem deliktu administracyjnego, tj. zaniechanie ustalenia wartości godziwej akcji C. w oparciu o § 24 ust. 1 pkt 2 w związku z § 30 rozporządzenia, nie uległy zmianie, to zgodnie z art. 30 ustawy zmieniającej należy stosować w zakresie wymierzenia sankcji przepisy względniejsze, co wynika również z ogólnych zasad stosowania przepisów prawa represyjnego. Sąd pierwszej instancji dopuścił się zatem wadliwej wykładni i zastosowania art. 30 ustawy zmieniającej polegającej na przyjęciu, że zachowanie A. inkryminowane polegające na wycenie wartości godziwej akcji C. należy podzielić na czyn popełniony przed wejściem w życie ustawy zmieniającej i przypadający po jej wejściu w życie. Skoro czyn zaistniał pod rządami ustawy o funduszach inwestycyjnych w brzmieniu obowiązującym do 28 grudnia 2017 r. i trwał w niezmienionej postaci do września 2018 r., to brak jest podstaw do podziału tego czynu ciągłego na dwa, których jedynym wyznacznikiem jest zmiana stanu prawnego w zakresie sankcji za ten sam delikt administracyjny.

Chodzi też o to, aby A. poniosła odpowiedzialność na podstawie jednego przepisu sankcjonującego i jednej sankcji za jeden czyn, który trwa przez określony czas.

Powtórzyć jeszcze raz należy, że A. miała obowiązek wyceny aktywów funduszu, który powinien odbywać się zgodnie z zasadami określonymi w rozporządzeniu. Jeżeli chodzi o wyceną jednostek uczestnictwa (akcji) codziennie, natomiast w przypadku certyfikatów inwestycyjnych funduszy zamkniętych – co miesiąc. Naruszenie tych obowiązków stanowiło odrębne naruszenia określone w dwóch różnych przepisach: gdy naruszenie dotyczy funduszy otwartych sankcje należy wymierzyć na podstawie art. 228 ust. 2 pkt 1 w związku z art. 228 ust. 1 pkt 2 ustawy o funduszach inwestycyjnych, natomiast gdy naruszenie dotyczy działalności funduszy zamkniętych – podstawą wymierzenia kary pieniężnej są przepisy art. 228 ust. 2 pkt 2 w związku z art. 228 ust. 1 pkt 2 ustawy o funduszach inwestycyjnych.

Innymi słowy, KNF powinna wymierzyć A. jedną karę pienieżnej za jeden delikt administracyjny na podstawie art. 228 ust. 2 pkt 1 w związku z 228 ust. 1 pkt 2 ustawy o funduszach inwestycyjnych (fundusze otwarte) i drugą karę za drugi delikt na podstawie art. 228 ust. 2 pkt 2 w związku z art. 228 ust. 1c pkt 3 ustawy o funduszach inwestycyjnych (fundusze zamknięte), stosując do wymiary kary łagodniejsze (względniejsze) na podstawie art. 30 ustawy zmieniającej. Zdaniem NSA w sytuacji, gdy stronie skarżącej kasacyjnie przypisano naruszenie przepisów ustawy o funduszach inwestycyjnych powstałe w okresie od 28 grudnia 2017 r. do września 2018 r., a organ administracji orzekał w sprawie o nałożenie kary pieniężnej za to naruszenie już pod rządami znowelizowanej ustawy o funduszach inwestycyjnych, powinnością organu było ocenić prawidłowość stosowanego w sprawie reżimu prawnego, a mianowicie stanu prawnego adekwatnego ze względu na jej stan faktyczny. W odniesieniu do decyzji nakładających karę pieniężną za naruszenie obowiązków wynikających z przepisów prawa, bez wątpienia stosunek administracyjnoprawny (materialny) pomiędzy stroną a organem administracji publicznej w takiej sprawie nawiązuje się (powstaje) z datą zdarzenia, ponieważ ten moment wyznacza treść obowiązku administracyjnoprawnego, a decyzja administracyjna wydana w takiej sprawie konkretyzuje stosunek administracyjnoprawny oraz potwierdza jego istnienie, określając wysokość sankcji za naruszenie obowiązku wynikającego z przepisów prawa (por. uchwała składu 7 sędziów NSA z dnia 10 kwietnia 2006 r., sygn. akt I OPS 1/06).

Prowadzi to do wniosku, że stanem prawnym miarodajnym dla prawnej oceny danego zdarzenia jest stan prawny z daty jego zaistnienia. Gdy chodzi o czyn o charakterze ciągłym, tak jak w rozpoznawanej sprawie, należy przyjąć, że stanem prawnym jest data początkowa, od której liczy się o czas naruszenia przepisów ustawy o funduszach inwestycyjnych i rozporządzenia.

Brak jest podstaw do tego – jak uczyniła KNF i zaakceptował to WSA – aby dzielić delikt administracyjny w zależności od daty zmiany przepisów, w taki sposób, że w konsekwencji dochodzi do sytuacji wymierzenia za jeden czyn o charakterze ciągłym wielu kar pieniężnych, a nie jednej sankcji administracyjnej.

W konsekwencji opisana wyżej błędna wykładnia i zastosowanie przepisów art. 228 ust. 1 i 2 ustawy o funduszach inwestycyjnych doprowadziła w konsekwencji do naruszenia art. 228 ust. 4b pkt 1-7 ustawy o funduszach inwestycyjnych.

Słusznie w zarzucie vi petitum skargi kasacyjnej jej autor podnosi, że na skutek naruszenia art. 228 ust. 1 i 2 ustawy o funduszach inwestycyjnych doszło do naruszenia zasady określoności deliktu administracyjnego. Nie wskazano bowiem, jak każdy z dwóch deliktów administracyjnych popełniony przez A. wpłynął na wysokość administracyjnej kary pieniężnej. Mogło to mieć wpływ na wysokość kary pienieżnej poprzez brak ich indywidualizacji w stosunku do poszczególnych deliktów administracyjnych oraz ich prawidłowego miarkowania w oparciu o kryteria wskazane w art. 228 ust. 4b pkt 1-7 ustawy o funduszach inwestycyjnych.

Organ powinien dokonać szczegółowej oceny i w uzasadnieniu przedstawić okoliczności i przesłanki, które wpłynęły na wysokość kary pienieżnej w odniesieniu do każdego zidentyfikowanego deliktu administracyjnego. Dokonując miarkowania kary pieniężnej, organ powinien ją odnieść do konkretnego deliktu administracyjnego i wskazać, w czym ogniskują się konkretne przesłanki wymierzenia kary pienieżnej i uzasadnić, jaki mają one wpływ na wysokość kary administracyjnej. Poza tym KNF powinna dostosować dolegliwości tej kary administracyjnej do realiów funkcjonowania rynku funduszy inwestycyjnych w Polsce.

Dokonując miarkowania, KNF powinna również mieć na uwadze, aby wymierzona kara była adekwatna do stopnia dokonanych naruszeń prawa i odpowiedzialności A. za te naruszenia. Organ powinien również poddać ocenie zachowanie A., która jeszcze przed wszczęciem postępowania w niniejszej sprawie usunął stwierdzone naruszenia w zakresie wyceny wartości godziwej akcji C.

W tym miejscu należy również wskazać, że kara określona na podstawie art. 228 ustawy o funduszach inwestycyjnych wymierzana jest w ramach uznania administracyjnego z tym, że jej granica maksymalna wynikają ze wspomnianego przepisu. Rozstrzygnięcie uznaniowe podlega kontroli sądu w ograniczonym zakresie, kontroli podlega proces wydania decyzji (spełnienie przez organ wymogów proceduralnych) oraz proces ustalania stanu faktycznego, włącznie z przyjętymi przez organ kryteriami ocen tego stanu. Kontrola sądowa nie obejmuje natomiast celowości i zakresu podjętej decyzji. Nie może bowiem obejmować tej części treści decyzji, która wiąże się z realizowaniem określonej polityki administracyjnego stosowania prawa (rozumienia celowości administracyjnej, czy roli słuszności w kształtowaniu treści decyzji) w ramach luzów decyzyjnych stworzonych przez podstawy decyzji uznaniowej. Organ winien zadbać o to, aby decyzja nie posiadała cech dowolności. Kontrola sądowa obejmuje bowiem, obok m.in. wyboru sposobu załatwienia sprawy także to, czy skorzystanie z przyznanej w ten sposób swobody decyzyjnej nie oznaczało podjęcia decyzji dowolnej. Podobnie, kontroli sądowej podlega także samo uzasadnienie decyzji uznaniowej z punktu widzenia powiązania ustaleń faktycznych z rekonstruowaną normą prawną oraz z wyrażeniami normatywnymi, określającymi przesłanki aktualizacji upoważnienia do decyzji uznaniowej. W sprawie zaś kontrolowanej przez Sąd pierwszej instancji uzasadnienie decyzji nie wyjaśniało dostatecznie motywów rozstrzygnięcia, ani też kryteriów dokonanych ocen, co nie odpowiadało wskazanym wyżej zasadom wydawania decyzji uznaniowej.

NSA uznał za dopuszczalne w okolicznościach rozpoznawanej sprawy objęcie w ramach jednego postępowania administracyjnego wymierzenie w stosunku do tego samego podmiotu – A. – w jednej decyzji administracyjnej dwóch kar pieniężnych za dwa wyodrębnione w sentencji decyzji delikty administracyjne popełnione w tych samych okolicznościach. Warunkami, które należy spełnić, i które zostały spełnione, jest rozstrzygnięcie przez KNF w sentencji decyzji co do każdego z osobna deliktu administracyjnego i taki sam sposób uzasadnienia. Za takim postępowaniem przemawia przede wszystkim ekonomika procesowa, która nakazuje ograniczenie szeregu formalności związanych z prowadzeniem wielu postępowań administracyjnych co do tych samych rodzajów naruszeń w stosunku do jednej strony.

Mając powyższe na uwadze, NSA na podstawie art. 188 p.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.

O kosztach orzeczono na podstawie art. 206 p.p.s.a. NSA zasądził połowę kosztów, na które składały się poniesione przez skarżącą opłaty sądowe i wynagrodzenie pełnomocnika za występowanie przed sądami obu instancji, ponieważ uzasadniony okazał się tylko jeden zarzut skargi kasacyjnej. Oznacza to, że w znacznej części skarga kasacyjna nie była uzasadniona.