Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt IV SA/Gl 818/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2018-12-07 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6335 Zwrot nienależnego świadczenia
Hasła tematyczne: Bezrobocie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 9, art. 76
journal: Dz.U. 2017 poz 1065
law: Ustawa z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy - tekst jedn.
article: art. 151
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Siudyka, Sędziowie Sędzia WSA Beata Kalaga-Gajewska (spr.), Sędzia WSA Edyta Żarkiewicz, Protokolant Starszy referent Damian Szczurowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 grudnia 2018 r. sprawy ze skargi A. K. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie zwrotu nienależnie pobranego zasiłku dla bezrobotnych oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją Prezydenta Miasta Z. z dnia [...]r., nr [...], wydaną na podstawie art. 9 ust. 1 pkt 14 lit. c), art. 76 ust. 1, ust. 2 pkt 1 i 2 oraz ust. 3 ustawy z dnia 20.04.2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (tekst jednolity: Dz. U. z 2017 r. poz. 1065 z późn. zm., w skrócie: "ustawa o promocji zatrudnienia") oraz art. 104 i art. 105 ustawy z dnia 14.06.1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 z późn. zm., w skrócie: "k.p.a."), orzeczono o umorzeniu postępowania w sprawie zwrotu przez A. K. (dalej: "skarżąca") nienależnie pobranego świadczenia, w części dotyczącej zasiłku dla bezrobotnych, za okres od 01.07 do 30.09.2014 r., w kwocie 1.850,30-zł., oraz zobowiązano ją do zwrotu nienależnie pobranych świadczeń, w łącznej kwocie 4.996,50-zł., tj. z tytułu wypłaconego zasiłku dla bezrobotnych, za okres od 01 do 12.10.2014 r., w kwocie 208,90-zł., a także stypendium stażowego, za okres od 13.10.2014 r. do 05.03.2015 r., w kwocie 4.787,60-zł. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, że wymienione świadczenia zostały wypłacone skarżącej mimo zaistnienia okoliczności powodujących ustanie prawa do ich pobierania, wobec przemilczenia informacji o podjęciu pracy. W rezultacie z zamiarem pośrednim skarżąca świadomie wprowadziła w błąd organ, co do okoliczności istotnych do ustalenia jej statusu, również na moment skierowania do odbycia stażu i przyznania w związku z nim stypendium.

W odwołaniu skarżąca podniosła, że nie zgadza się ze stwierdzeniem, że rzekomo miałaby nienależnie pobrać jakiekolwiek świadczenia. Jej zadaniem, organ zupełnie dowolnie traktuje kwestie dotyczące przedawnienia, bowiem w decyzji nie określił w sposób zrozumiały, jak liczy termin przedawnienia oraz gdzie upatruje jego przerwania, skoro wydano ją już po upływie 3 lat od daty wypłacenia ostatniego stypendium stażowego. W chwili zarejestrowania została poinformowana przez pracownika organu, że praca na umowę zlecenie, w niewielkim wymiarze godzinowym, nie ma żadnego wpływu na status osoby bezrobotnej. Z tego powodu wadliwie została pouczona o okolicznościach powodujących ustanie prawa do świadczeń. Zaoferowano jej jedynie treść przepisów ustawy bez żadnego ich wyjaśnienia i konsekwencją tego stanu rzeczy oraz faktycznie braku prawidłowego pouczenia jest konieczność zwrotu pobranych przez nią kwot. Dodatkowo zauważyła, że decyzja została podpisana i wydana przez osoby do tego nieupoważnione, tj. radcę prawnego i Kierownika Działu Ewidencji Świadczeń i Informacji.

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] r., nr [...] Wojewoda Śląski, działając na podstawie art. 76 ust. 1, ust. 2 pkt 1 i 2 oraz ust. 3 ustawy o promocji zatrudnienia, w trybie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., po rozpatrzeniu odwołania, utrzymał w mocy decyzję organu I instancji z dnia [...] r., w części zobowiązującej do zwrotu nienależnie pobranych świadczeń, w postaci zasiłku dla bezrobotnych za okres od 01 do 12.10.2014 r. i stypendium stażowego, za okres od 13.10.2014 r. do 05.03.2015 r., w łącznej kwocie 4.996,50-zł.

Zdaniem organu odwoławczego, z niekwestionowanych ustaleń faktycznych sprawy wynika, że pozostając w rejestrze osób bezrobotnych, w okresie od [...] r. do 11.04.2015 r., skarżąca czterokrotnie podejmowała inną pracę zarobkową nie informując o tym organu I instancji. Świadczyła pracę w trakcie pobierania zasiłku dla bezrobotnych, jak również w momencie skierowania i realizacji stażu, który stanowił podstawę do wypłaty z tego tytułu stypendium stażowego. Organ I instancji, w związku z powzięciem informacji wcześniej nieznanych, po przeprowadzeniu postępowania zmierzającego do wyeliminowania z obrotu prawnego niesłusznie wydanych decyzji i prawidłowego orzeczenia w przedmiocie statusu oraz przyznanych z tego tytułu świadczeń, zasadnie wszczął postępowanie w sprawie ich zwrotu jako nienależnie pobranych. Co więcej poinformował skarżącą o treści art. 76 ust. 3 ustawy o promocji zatrudnienia i w wyniku podjętych działań prawidłowo określił datę przerwania biegu przedawnienia, ostatecznie zobowiązując do zwrotu wypłaconych nienależnie świadczeń (zasiłku i stypendium stażowego) w okresie od 10.11.2014 r. do 02.06.2015 r. Skarżąca nie zaprzecza faktu nie przekazania informacji o podejmowanej pracy zarobkowej w ramach umowy zlecenia, czy umowy o dzieło W odwołaniu wskazała, że w chwili zarejestrowania została poinformowana przez pracownika organu, że praca na umowę zlecenie, w niewielkim wymiarze godzinowym, nie ma żadnego wpływu na status bezrobotnej. Pracownik, który dokonał rejestracji zaprzeczył formułowanym zarzutom, zwracając uwagę nie tylko na posiadane wieloletnie doświadczenie zawodowe (a tym samym wiedzę z zakresu stosowania przepisów ustawy), ale i treść oświadczeń oraz informacji, jakie skarżąca złożyła do akt i jakie otrzymała. Organ odwoławczy zapoznając się ze zgromadzonym w sprawie materiałem dowodowym, mając na uwadze podnoszone wobec organu I instancji zastrzeżenia ustalił, że nabywając status bezrobotnej została prawidłowo pouczona o obowiązku zapoznania się z treścią ustawy o promocji zatrudnienia. Jednocześnie powzięła informacje dotyczącą praw i obowiązków osoby bezrobotnej, oraz konsekwencjach związanych z nienależnie pobranym świadczeniem. Dowodami w sprawie są m.in. podpisane przez skarżącą oświadczenie zamieszczone w części D karty rejestracyjnej, oraz informacja z [...] r., a także egzemplarz informacji dla osób rejestrujących się wydany skarżącej w dniu 23.05.2014 r., w tym również oświadczenie z dnia [...] r., oświadczenie bezrobotnego skierowanego do odbycia stażu u organizatora z dnia 10.10.2014 r. Pouczenia, z jakimi skarżąca została zapoznana w rzeczywistości świadczą o tym, że miała świadomość tego, kto może w rejestrze osób bezrobotnych pozostawać, jakie należą do niej obowiązki, jakie okoliczności przemawiają za pozbawieniem statusu bezrobotnej i zwrotem wypłaconego świadczenia uznanego za nienależnie pobrane. Składając podpis pod dokumentem była świadoma jego treści i znaczenia, a organ ma prawo pozostawać w zaufaniu do wagi składanego podpisu (por. wyrok WSA w Łodzi sygn. akt III SA/Łd 289/15 z dnia 09.06.2015 r., dostępny w internetowej bazie orzeczeń NSA, dalej w skrócie: "CBOS"). W przypadku posiadania jakichkolwiek wątpliwości w każdej chwili mogła zwrócić się o ich wyjaśnienie.

Zgodnie z art. 74 ustawy o promocji zatrudnienia, bezrobotny jest obowiązany zawiadomić w ciągu 7 dni powiatowy urząd pracy o podjęciu zatrudnienia, innej pracy zarobkowej. Sankcje związane z niepoinformowaniem urzędu pracy o zmianach w danych zawartych w karcie rejestracyjnej, w tym podjęciu pracy zarobkowej, wywierają skutki w sferze uprawnień bezrobotnego, co wskazuje na konieczność rzetelnego wypełniania obowiązków przez bezrobotnego. Skarżąca w składanych oświadczeniach w sposób czytelny zobowiązała się do bezzwłocznego informowania o wszelkich zmianach danych zawartych w karcie rejestracyjnej (gdzie oświadczyła, że nie jest osobą zatrudnioną i nie wykonuje innej pracy zarobkowej). Ponadto, zobowiązała się do zwrotu nienależnie pobranego świadczenia w przypadkach niespełnienia tych warunków. Zgodnie z art. 71 ustawy o promocji zatrudnienia, prawo do zasiłku przysługuje bezrobotnemu, natomiast zgodnie z art. 53 ust. 6 tej samej ustawy, bezrobotnemu w okresie odbywania stażu przysługuje stypendium wypłacane przez starostę. Stosownie do postanowień art. 33 ust. 4 pkt 1 ustawy o promocji zatrudnienia starosta pozbawia statusu bezrobotnego, który nie spełnia warunków, o których mowa w art. 2 ust. 1 pkt 2 tej ustawy. W świetle tego przepisu bezrobotnym jest osoba niezatrudniona i niewykonująca innej pracy zarobkowej, zdolna i gotowa do podjęcia zatrudnienia w pełnym wymiarze czasu pracy obowiązującym w danym zawodzie lub służbie. W myśl art. 2 ust. 1 pkt 11 ustawy o promocji zatrudnienia ilekroć w ustawie jest mowa o innej pracy zarobkowej - oznacza to wykonywanie pracy lub świadczenie usług na podstawie umów cywilnoprawnych, w tym umowy agencyjnej, umowy zlecenia, umowy o dzieło (...). Zauważyć należy, że dla posiadania statusu osoby bezrobotnej konieczne jest nie tylko niezatrudnienie, ale także nie wykonywanie innej pracy zarobkowej. Fakt podjęcia jakiejkolwiek pracy zarobkowej, bez względu na okres, wysokość wynagrodzenia, skutkuje utratą statusu osoby bezrobotnej. Nie jest bowiem dopuszczalne prawnie równoległe posiadanie statusu osoby bezrobotnej i wykonywanie pracy zarobkowej. Jeżeli osoba bezrobotna aktywizuje swoją sytuację zawodową, to nie może zarazem pozostawać osobą o statusie bezrobotnego i korzystać z form i świadczeń przysługujących bezrobotnym wypłacanych ze środków publicznych, przeznaczonych na łagodzenie skutków bezrobocia (por. wyrok WSA w Łodzi sygn. akt III SA/Łd 81/14 z dnia 13.03.2014 r., CBOS). W każdej sytuacji bezrobotny, który uzyskuje środki pozwalające na utrzymanie, powinien to zgłosić i utracić na odpowiedni okres status oraz związane z nim uprawnienie. Niedopuszczalna jest sytuacja, w której bezrobotny nie dopełnia należytej staranności w kwestii posiadanych wobec organu zatrudnienia zobowiązań i korzysta z form pomocy oraz świadczeń, które przyznawane są w związku z dokonywaną wcześniej rejestracją. Zdaniem organu odwoławczego, zgromadzony w sprawie materiał dowodowy jest spójny i stanowi podstawę do tego aby stwierdzić, że mimo zaznajomienia się z posiadanymi prawami i obowiązkami nie dopełniła ich sama skarżąca i była w pełni świadoma podejmowanych przez siebie działań, wobec faktu zaistnienia okoliczności powodujących utratę statusu, w tym ustania prawa do pobierania przyznanego jej zasiłku dla bezrobotnych, jak również sama nie poinformowała o podjęciu innej pracy zarobkowej z dniem 01.07.2014 r. Co więcej podejmując staż i pobierając z tego tytułu stypendium stażowe, przemilczała informację że jest związana kolejną umową zlecenia i świadczy w jej ramach pracę. Zarówno fakt zaistnienia okoliczności powodujących ustanie prawa do jego pobierania, jak i świadomego wprowadzenia w błąd organu zatrudnienia został w sprawie wykazany, a co za tym idzie prawidłowe jest rozstrzygnięcie nakazujące zwrot nienależnie pobranego świadczenia, na podstawie art. 76 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy o promocji zatrudnienia. Orzeczenie zwrotu nienależnego świadczenia, może nastąpić jedynie po uprzednim ustaleniu, we właściwym trybie przewidzianym i w drodze decyzji, że danej osobie w konkretnie określonym okresie nie przysługiwał status osoby bezrobotnej i będące pochodną tego statusu pobierane świadczenie. W badanym przypadku, we wskazywanym zakresie orzeczenia zapadły i stały się ostateczne, ponieważ skarżąca nie zaskarżyła ich w postępowaniu odwoławczym. Decyzja organu I instancji została zaparafowana przez radcę prawnego oraz podpisana przez Kierownika Działu Ewidencji Świadczeń i Informacji, upoważnionego zgodnie z art. 9 ust. 7 ustawy o promocji zatrudnienia przez Prezydenta Miasta Z. do wydawania decyzji w trybie administracyjnym na podstawie upoważnienia z dnia 06.08.2012 r. Dodatkowo w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, pouczono skarżącą, że organ może odroczyć termin płatności lub rozłożyć na raty nienależnie pobrane świadczenie, albo po zasięgnięciu opinii powiatowej rady rynku pracy umorzyć należność w całości albo w części, na zasadach określonych art. 76 ust. 7 ustawy o promocji. Rozstrzygnięcie sprawy w tym zakresie następuje na wniosek strony, w odrębnym postępowaniu w drodze decyzji.

W skardze z dnia 23 lipca 2018 r. skarżąca zarzuciła organowi odwoławczemu obrazę przepisów prawa mającą istotny wpływ na treść zaskarżonej decyzji, a to art. 76 ust. 3 ustawy o promocji zatrudnienia w związku z art. 123 Kodeksu cywilnego, poprzez ich nieprawidłowe zastosowanie, bowiem w tej sprawie została wadliwie obliczona data przerwania biegu przedawnienia roszczeń. Zauważyła, że decyzją pierwszoinstancyjną Prezydenta Miasta Z. z dnia [...] r. umorzono częściowo postępowanie z uwagi na przedawnienie roszczeń, z czym się zgodziła i tego nie kwestionuje. Jednakże w pkt 2 tej decyzji zobowiązano ją do zwrotu nienależnie pobranych świadczeń w łącznej kwocie 4.996,50-zł. uznawszy roszczenie w tej części za nieprzedawnione za okres od 1 października 2014 r. do 5 marca 2015 r. Organy obu instancji przedstawiły jednak w swych decyzjach całkowicie błędne pojmowanie biegu przedawnienia oraz sposobu przerywania biegu przedawnienia w sprawach dotyczących nienależnie pobranych świadczeń. Kwestia przedawnienia roszczeń organu - powiatowego urzędu pracy, jest wyraźnie uregulowana w art. 76 ust. 3 ustawy o promocji zatrudnienia. Roszczenia te przedawniają się z 3 latami od dnia ich wypłaty. Wypłata wszystkich zasiłków dla bezrobotnych i stypendium stażowego nastąpiła natomiast ponad 3 lata przed wydaniem decyzji zobowiązującej mnie do zwrotu tych świadczeń. Roszczenia organu są zatem przedawnione w całości. Organ w międzyczasie nie przerwał w żaden sposób biegu terminu przedawnienia. Dopiero zaskarżona decyzja z dnia [...] r. może być uznana za przerywająca bieg terminu przedawnienia, jednakże wydano ją już po upływie 3 lat od daty wypłacenia ostatniego stypendium stażowego. Myli się organ I instancji uznając, iż przerwał bieg przedawnienia w niniejszej sprawie doręczając postanowienie, a następnie też decyzję, dotyczące wznowienia postępowania z urzędu m.in., co do statusu jako osoby bezrobotnej. Takie postępowanie wznowieniowe to zupełnie inne, niezależne postępowanie, od postępowania w sprawie zobowiązania konkretnej osoby do zwrotu nienależnie pobranych świadczeń. Jak to podkreślił Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w uzasadnieniu wyroku z dnia 4 lutego 2015 r. sygn. akt II SA/Po 846/14 (CBOS): "W tym miejscu należy wskazać, iż postępowanie w sprawie obowiązku zwrotu nienależnie pobranego świadczenia, stanowi odrębną sprawę administracyjną od prowadzonych uprzednio postępowań administracyjnych w sprawne wznowienia postępowań zakończonych ostatecznymi decyzjami, o przyznaniu skarżącej przedmiotowych świadczeń, utracie do nich prawa w związku z zakończeniem szkolenia oraz utracie statusu bezrobotnego z dniem (...).03.2011 r. Powyższe postępowania zmierzające do wyeliminowania w trybie nadzwyczajnym ostatecznych decyzji administracyjnych miały charakter porządkowy i były konsekwencją nowych okoliczności nie znanych organowi w dniu wydania powyższych decyzji. Tą nowa okolicznością było natomiast ustalenie, iż skarżąca podjęła pracę w dniu (...).05.2010 r. i nie powiadomiła o tym organu. Pozbawienie skarżącej statusu osoby bezrobotnej nie następowało jednakże na postawie rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu wznowieniowym, lecz na mocy decyzji wydanej przez starostę w odrębnym postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 33 ust. 4 pkt 1 ustawy. Zgodnie z tym przepisem Starosta z zastosowaniem art. 45 ust. 3 pozbawia statusu bezrobotnego, który nie spełnia warunków, o których mowa w art. 2 ust. 1 pkt 2 ustawy. Dopiero wydana w tym trybie ostateczna decyzja, otwiera możliwość wszczęcia postępowania o jakim mowa w art. 76 ust. 1 i ust 2 pkt 1 ustawy, czyli wydania decyzji nakładającej na świadczeniobiorcę obowiązek zwrotu nienależnie pobranego świadczenia. Zgodnie z treścią art. 123 § 1 ust 1 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny, do której to ustawy w kwestii przerwy biegu przedawnienia odsyła przepis art. 16 ust 5 ustawy, bieg terminu przedawnienia przerywa się przez każdą czynność przed sądem lub innym organem powołanym do rozpoznawania spraw lub egzekwowania roszczeń danego rodzaju, albo przed sądem polubownym przedsięwziętą bezpośrednio w celu dochodzenia lub ustalenia albo zaspokojenia lub zabezpieczenia roszczenia. Zgodzić się można w świetle tego przepisu, iż już samo wszczęcie postępowania administracyjnego zmierzającego do wydania decyzji, w trybie art. 76 ustawy nakładającej na świadczeniobiorcę obowiązek zwrotu świadczenia nienależnie pobranego przerywa bieg terminu przedawnienia roszczenia powiatowego urzędu pracy o zwrot świadczeń nienależnie pobranych. W żadnym jednak razie w ocenie Sądu wydanie postanowienia w przedmiocie wznowienia postępowań zakończonych ostatecznymi decyzjami o przyznaniu skarżącej przedmiotowych świadczeń i utracie do nich prawa w związku z upływem okresu pobierania czy utraty statusu bezrobotnego (ale w innej dacie i innych okolicznościach niż objęte kontrolowaną decyzją), ponieważ, o czym była mowa wyżej, postępowanie wznowieniowe stanowi odrębną sprawę administracyjna niż postępowanie w przedmiocie zwrotu świadczeń nienależnie pobranych. Przerwy biegu przedawnienia roszczeń powiatowego urzędu pracy, o których mowa w art 76 ust. 3 ustawy, nie można również upatrywać we wszczęciu postępowania w przedmiocie wydania przez Starostę decyzji na podstawie art. 33 ust. 4 pkt 1 ustawy, pozbawiającej skarżącą statusu bezrobotnego. Jest to wprawdzie decyzja konieczna do wszczęcia postępowania z art. 76 ust. 1 ustawy o promocji zatrudnienia w warunkach o których mowa w ust. 2 pkt 1 i 2 tego artykułu, nie jest ona jednak decyzją zmierzającą bezpośrednio (a więc zgodnie z wymogami zakreślonymi w art. 123 § 1 ust. 1 Kodeksu cywilnego do dochodzenia. ustalenia, zaspokojenia lub zabezpieczenia roszczeń powiatowego urzędu pracy o zwrot nienależnie pobranych świadczeń. W literaturze przedmiotu wskazuje się, iż czynność procesowa jest podjęta bezpośredni w celu dochodzenia, ustalenia, zaspokojenia lub zabezpieczenia roszczenia wówczas, gdy skutkiem tej czynności jest prowadzenie przez organ jakiegoś wyodrębnionego zespołu działań (postępowania w szerokim znaczeniu), które mogą zakończyć się wydaniem orzeczenia zasądzającego (bądź zawarciem ugody sądowej), wydaniem orzeczenia ustalającego czy zabezpieczającego lub też zaspokojeniem roszczenia (uzyskaniem świadczenia od zobowiązanego). Nie zmierza natomiast bezpośrednio do wymienionych celów czynność wszczynająca wyodrębniony zespół działań organu, zmierzający do innego skutku, choćby skutek ten był koniecznym warunkiem wszczęcia następnego zespołu działań, prowadzącego już do dochodzenia, ustalenia, zabezpieczenia czy zaspokojenia roszczenia (tak Kodeks cywilny - Komentarz pod redakcją Edwarda Gniewka, Wyd. C.H. Beck, Warszawa 2008 r., str. 282)." (cytat). Zdaniem skarżącej roszczenie organu w całości się przedawniło przed dokonaniem przez organ czynności, która rzeczywiście bezpośrednio zmierzałaby do dochodzenia, ustalenia, zaspokojenia lub zabezpieczenia roszczeń powiatowego urzędu pracy o zwrot nienależnie pobranych świadczeń.

W chwili rejestrowania się jako bezrobotna w 2014 r. skarżąca została poinformowana przez pracownika organu I instancji, że praca na umowie zlecenie w niewielkim wymiarze godzinowym nie ma żadnego wpływu na jej status jako osoby bezrobotnej. W dobrej wierze zatem rejestrowała się jako osoba bezrobotna, gdyż pracownik urzędu zapewnił, że może uzyskać status osoby bezrobotnej mimo pracy na umowie zlecenie, tym bardziej, że wymiar tej pracy był niewielki, co więcej, praca na umowie zlecenie odbywała się jedynie na tzw. "nocki" zatem mogła spełniać wszystkie obowiązki osoby bezrobotnej, w tym uczęszczać na szkolenia, staż i poszukiwać pracy. Pouczenia jakie zaoferowano skarżącej, to jedynie "goła" treść przepisów ustaw bez żadnego ich wyjaśnienia. Jest to jednak sprzeczne z zasadami dokonywania pouczeń określonymi m.in. w orzecznictwie sądowym. I tak wymienić można wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 17 sierpnia 2017 r. sygn. akt III SA/Łd 447/17 (CBOS), w którym w sposób jasny podano, że: "Pouczenie" o którym mowa w art. 16 ust. 2 ustawy musi mieć charakter rzeczywisty, a nie formalny. Powinno być zatem udzielone i zrozumiane w sposób dający pewność co do zaistnienia po stronie osoby pouczanej świadomości, że dane jej zachowanie spowoduje utratę prawa do świadczenia. Podobnie wypowiedział się Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z dnia 27 lutego 2013 r. sygn. akt: III SA/Kr 648/12 (CBOS): "Pouczenie nie może być uznane za należyte, gdy przytacza jedynie przepis ustawy bez jego wyjaśnienia. Pouczenie winno być jasne i czytelne, powinno zawierać wyczerpujące informacje o obowiązujących zasadach. Same przytoczenie przepisów bez wyjaśnienia staje się dla wnioskodawcy lub uprawnionego nieczytelne. Takie sformułowania są dla większości osób nieposiadających wykształcenia prawniczego zupełnie nieczytelne i nie mogą być traktowane jako pouczenie o tym, kiedy i jakie okoliczności osoba taka powinna wziąć pod uwagę w toku pobierania świadczenia. Konsekwencją braku prawidłowego pouczenia jest bruk obowiązku zwrotu pobranych kwot przez świadczeniobiorcę. choćby nawet z innych źródeł mógł on powziąć wiadomość o tychże okolicznościach." (cytat). W tych okolicznościach nie sposób zatem mówić o nienależnie pobranym świadczeniu. Skarżąca nie została bowiem prawidłowo pouczona, a wręcz została wprowadzona w błąd przez pracownika organu I instancji. Nie zmienia to faktu, że roszczenia organu I instancji, nawet gdyby jednak hipotetycznie byłyby zasadne, to i tak uległy w całości przedawnieniu.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumenty sformułowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302, zwanej dalej "p.p.s.a."), wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).

W tak określonym zakresie kognicji Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Przedmiotem skargi jest zaskarżona decyzja Wojewody Śląskiego z dnia [...] r., mocą której utrzymana została w mocy decyzja organu I instancji z dnia [...] r., w części zobowiązującej skarżącą do zwrotu nienależnie pobranych świadczeń, w postaci zasiłku dla bezrobotnych wypłaconego w okresie 1-12.10.2014r. i stypendium stażowego, za okres od 13.10.2014 r. do 05.03.2015 r., w łącznej kwocie 4.996,50-zł.

Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowił art. 76 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy o promocji zatrudnienia.

W myśl art. 76 ust. 1 ustawy o promocji zatrudnienia, osoba, która pobrała nienależne świadczenie pieniężne, jest obowiązana do zwrotu, w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji w przedmiocie obowiązku zwrotu nienależnie pobranego świadczenia pieniężnego, kwoty otrzymanego świadczenia wraz z przekazaną od tego świadczenia zaliczką na podatek dochodowy od osób fizycznych oraz składką na ubezpieczenie zdrowotne.

Przypadki, w których pobrane świadczenie uważa się za nienależnie pobrane wylicza w sposób wyczerpujący art. 76 ust. 2 ustawy o promocji zatrudnienia. Tak więc, za nienależne świadczenie pieniężne uważa się świadczenie pieniężne wypłacone: mimo zaistnienia okoliczności powodujących ustanie prawa do jego pobierania, jeżeli pobierający to świadczenie był pouczony o tych okolicznościach (pkt 1), oraz na podstawie nieprawdziwych oświadczeń lub sfałszowanych dokumentów albo w innych przypadkach świadomego wprowadzenia w błąd powiatowego urzędu pracy przez osobę pobierającą to świadczenie (pkt 2).

W odniesieniu do pkt 1 zasadne staje się wyjaśnienie, że chodzi o sytuację, w której bezrobotnemu przyznano prawo do świadczenia pieniężnego, jednak w okresie jego pobierania pojawiły się okoliczności powodujące ustanie prawa do jego otrzymywania, o czym bezrobotny ma obowiązek poinformować powiatowy urząd pracy. Warunkiem orzeczenia o obowiązku zwrotu pobranego świadczenia na tej podstawie jest zaistnienie równocześnie dwóch przesłanek obiektywnej - polegającej na tym, że świadczenie wypłacono zasadnie pomimo zaistnienia okoliczności skutkujących utratą prawa do jego pobierania oraz subiektywnej - polegającej na tym, że osoba, która to świadczenie pobrała była prawidłowo pouczona o okolicznościach skutkujących utratą uprawnień do tego świadczenia (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 08.11.2017 r. sygn. akt IV SA/Wr 326/17, CBOS).

Jako wyczerpujące znamiona art. 76 ust. 2 pkt 2 ustawy o promocji zatrudnienia, uznać należy zarówno działania podejmowane z zamiarem bezpośredniego wprowadzenia organu w błąd, jak i działania realizowane z zamiarem pośrednim, który przejawia się w tym, że działający nie ma bezpośredniego zamiaru wprowadzenia organu w błąd co do danej okoliczności, ale według wszelkiego prawdopodobieństwa mógł się spodziewać, że skutek taki nastąpi. Powyższe znajduje uzasadnienie w kontekście obowiązku organu dotyczącego pouczenia o okolicznościach mających znaczenie dla przyznania świadczenia. Uznać bowiem należy, że jego realizacja skutkuje powstaniem po stronie osoby ubiegającej się o przyznanie świadczenia obowiązku przewidywania skutków wprowadzenia organu w błąd co do okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia. Wprowadzenie organu w błąd, w przypadku braku bezpośredniości zamiaru, może nastąpić również przez przemilczenie istotnych okoliczności (por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 08 listopada 2012 r. sygn. akt IV SA/Gl 83/12, CBOS).

W sprawie podstawową kwestią było - mając na uwadze treść wskazanej regulacji - wyjaśnienie, czy zaistniały podstawy do uznania pobranego przez skarżącą zasiłku dla bezrobotnych i stypendium stażowego za "nienależnie pobrane świadczenie" w rozumieniu powyższych przepisów.

Z powołanego uregulowania wynika bowiem, że dla uznania świadczenia za nienależnie pobrane, konieczne jest wystąpienie wskazanych tam przesłanek, tj. muszą zaistnieć okoliczności powodujące ustanie prawa do pobierania świadczenia, pobierający świadczenie musi być wcześniej pouczony o konsekwencjach takich okoliczności, pobierający złożył nieprawdziwe oświadczenie lub sfałszował dokumenty albo zaszły inne przypadki świadomego wprowadzenia w błąd organu.

Wszystkie przesłanki wskazane w przepisie art. 76 ust. 2 pkt 2 ustawy o promocji zatrudnienia odwołują się do świadomości świadczeniobiorcy, do jego winy w ujęciu subiektywnym. Dlatego też organ był zobowiązany do ustalenia, czy nieuprawnione pobranie zasiłku dla bezrobotnych nastąpiło z "winy" skarżącej.

Jak wskazuje się w orzecznictwie sądów administracyjnych, wynika to z faktu, że zgodnie z art. 76 ust. 1 i ust. 2 ustawy o promocji, obowiązek zwrotu został połączony nie z samym tylko określeniem "nienależnego świadczenia", lecz z zaistnieniem "świadczenia nienależnie pobranego".

Wskazane określenia nie są zaś pojęciami tożsamymi. Zwraca się bowiem uwagę na to, że "nienależne świadczenie" jest określeniem obiektywnym i występuje między innymi wówczas, gdy świadczenie zostaje wypłacone bez podstawy prawnej lub gdy taka podstawa odpadła. Zatem pojęcie to nie nawiązuje do świadomości i woli jakiejkolwiek osoby. Natomiast określenie "świadczenie nienależnie pobrane" oznacza świadczenie pobrane przez osobę, której można przypisać określone cechy dotyczące stanu świadomości (woli) lub określone działania (zawinionego zaniechania).

Obowiązek zwrotu obciąża tylko tego, kto przyjął świadczenie w złej wierze, wiedząc, że mu się ono nie należy, co dotyczy zarówno osoby, która została pouczona o okolicznościach, w jakich nie powinna pobierać świadczeń, jak też tej osoby, która uzyskała świadczenie na podstawie nieprawdziwych oświadczeń, dokumentów albo w innych przypadkach świadomego wprowadzenia w błąd instytucji zobowiązanej do wypłaty świadczenia (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 14 grudnia 2009 roku sygn. akt I OSK 826/09; 6 października 2015 r. sygn. akt I OSK 555/14; 19 lipca 2016 r. sygn. akt I OSK 3263/14 i 14 lutego 2017 r. sygn. akt I OSK 2244/16, CBOS). Ponadto, dla uznania świadomego wprowadzenia organu w błąd istotne jest stwierdzenie, czy osoba była świadoma, że fakty które zataiła, bądź co do których poświadczyła nieprawdę, były istotne dla sprawy, a zatem czy zdawała sobie sprawę z ich znaczenia, co wiąże się z pouczeniem o tym, jakie okoliczności faktyczne są istotne dla rozstrzygnięcia indywidualnej i konkretnej sprawy oraz wyjaśnieniem zasad odpowiedzialności w przypadku nieuprawnionego korzystania ze świadczeń przysługujących osobom uznanym za bezrobotne.

Warunkiem wydania decyzji zobowiązującej do zwrotu nienależnie pobranego świadczenia jest uprzednie uchylenie lub zmiana decyzji, na podstawie której to świadczenie zostało przyznane. Uznanie świadczenia za nienależne i nałożenie obowiązku jego zwrotu, bez uprzedniego wzruszenia decyzji przyznającej to świadczenie, prowadziłoby do sytuacji w której istniałaby decyzja potwierdzająca prawo strony do danego świadczenia i jednocześnie decyzja uznająca to świadczenie za nienależne. W takiej sytuacji przepisy, w zależności od konkretnej materii sprawy i momentu ujawnienia się nowej okoliczności faktycznej, mogą przewidywać możliwość zmiany decyzji, jej uchylenia na mocy przepisu szczególnego, a jeżeli nieznana organowi okoliczność istniała już w momencie wydawania decyzji kształtującej konkretne uprawnienie, stanowić podstawę np. do wzruszenia prawomocnej decyzji w trybie wznowienia postępowania administracyjnego. Dopiero po uprawomocnieniu się decyzji uznającej, że strona nie spełniania przesłanek przyznania prawa do świadczenia, prawidłowym jest przeprowadzenie postępowania w sprawie o zwrot nienależnie pobranego świadczenia z określeniem okresu, za jaki zwrot ma nastąpić oraz wskazaniem kwoty zwrotu.

Jak wynika z akt administracyjnych sprawy skarżąca decyzją z dnia [...] r. nabyła z dniem [...] r. status osoby bezrobotnej, oraz od dnia [...] nabyła prawo do zasiłku dla bezrobotnych w wysokości 80% (k.11 akt administracyjnych).

W dniu pierwszej rejestracji, tj. w dniu 19 maja 2014 r. została pouczona o okolicznościach powodujących utratę statusu osoby bezrobotnej, a także o obowiązku powiadomienia urzędu pracy w ciągu 7 dni o podjęciu zatrudnienia i innej pracy zarobkowej oraz zaistnieniu innych okoliczności powodujących utratę statusu bezrobotnego albo utratę prawa do zasiłku (k. 2 ośwaidczenie skarżącej z dnia 19 maja 2014 r.). Z pouczenia bezspornie wynika, iż utrata statusu osoby bezrobotnej następuje w przypadku podjęcia zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. W złożonych oświadczeniach oraz w otrzymanej informacji, została pouczona o posiadanych prawach i obowiązkach, okolicznościach umożliwiających pozostawanie w ewidencji bezrobotnych, obowiązku zawiadomienia w ciągu 7 dni o podjęciu zatrudnienia, innej pracy zarobkowej (umowy zlecenie i o dzieło), a także zaistnieniu innych okoliczności powodujących utratę statusu osoby bezrobotnej, stanowiących podstawę do zwrotu wypłaconego świadczenia, uznanego za nienależnie pobrane. Następnie w dniu 23.09.2014 r. została zapoznana z ofertą stażu w firmie A i otrzymała skierowanie do pracy, wówczas również powzięła informacje o prawach i obowiązkach osoby skierowanej do odbycia stażu. Skarżąca realizowała staż w firmie A w okresie od 13.10.2014 r. do 05.03.2015 r., w związku z nim otrzymała decyzję znak: [...]z dnia [...] r., w której orzeczono o wstrzymaniu z dniem 13.10.2014 r. wypłaty zasiłku dla bezrobotnych oraz przyznaniu z dniem 13.10.2014 r. prawa do stypendium stażowego w wysokości 120% kwoty zasiłku. Wraz z kolejną decyzją z dnia [...] r. skarżąca utraciła prawo do zasiłku z dniem 27.11.2014 r., z powodu upływu okresu jego przysługiwania.

Decyzją Wojewody Śląskiego z dnia [...] r. została pozbawiona prawa do stypendium z dniem 06.03.2015 r., z powodu zakończenia realizacji stażu w firmie A. Dodatkowo, pozostając przez nieprzerwany okres 90 dni w sytuacji uniemożliwiającej aktywizację zawodową, decyzją z dnia [...] r. utraciła status bezrobotnej z dniem 12.04.2015 r. Z dalszych ustaleń dokonanych w sprawie wynika, że dopiero dnia 30.10.2017 r. organ I instancji powziął informacje wcześniej nieznane, z których wynikało, że posiadając w okresie od 19.05.2018 r. do 11.04.2015 r. jako osoba posiadająca status osoby bezrobotnej wykonywała inną pracę zarobkową w ramach: umowy zlecenie zawartej z B sp. z o.o., na okres od 01.07.2014 r. do 31.07.2014 r., umowy o dzieło zawartej z C sp. z o.o., w okresie od 08.08.2014 r. do 15.09.2014 r., umów zlecenie zawartych z B sp. z o.o., w okresach od 05.09.2014 r. do 30.09.2014r. i od 01.10.2014 r. do 31.10.2014r.

Organ I instancji nie był w posiadaniu powyższych informacji, dlatego postanowieniem doręczonym skarżącej w dniu 06.11.2017 r. wznowił z urzędu postępowanie w sprawie, po czym decyzją z dnia 16.11.2017 r. orzekł, m.in. o odmowie przyznania jej z dniem 13.10.2014 r. stypendium z tytułu odbywania stażu oraz utracie statusu osoby bezrobotnej oraz prawa do zasiłku dla bezrobotnych z dniem 01.07.2014 r. Podobne postępowanie przeprowadził Wojewoda Śląski w decyzji z dnia [...] r., nr [...].

Istotne jest, że skarżąca nie odwołała się od decyzji organu I instancji wydanego z dnia [...] r., wydanej już po wznowieniu z urzędu postępowania, w której orzeczono o odmowie przyznania skarżącej prawa do stypendium z dniem [...] r., oraz pozbawiono ją statusu osoby bezrobotnej i prawa do zasiłku dla bezrobotnych z dniem [...] r. Decyzja ta została doręczona skarżącej w dniu 21 listopada 2017 r. (k. 60 i 61 akt administracyjnych) i stała się ostateczna. Dodatkowo, skarżąca nie zaskarżyła również decyzji Wojewody Śląskiego z dnia [...] r.

Zważywszy na tę okoliczność organ I instancji prawidłowo wszczął z urzędu postępowanie w sprawie nienależnie pobranego świadczenia w postaci zasiłku dla bezrobotnych za okres od 01.07 do 12.10.2014 r. oraz stypendium stażowego za okres od 13.10.2014 r. do 05.03.2015 r., o czym poinformował skarżącą zawiadomieniem z dnia 19.02.2018 r.

W odpowiedzi na otrzymane zawiadomienie skarżąca podniosła, że w chwili rejestracji została poinformowana przez pracownika, że praca na umowę zlecenie w niewielkim wymiarze godzinowym nie ma żadnego wpływu na status, a wszczęcie postępowania uważa za bezpodstawne. Kwestionując wyliczone sumy zwróciła się o podanie podstawy prawnej wszczętego postępowania oraz wyliczenia nienależnie pobranych świadczeń.

Nawiązując do stawianych zarzutów organ I instancji przeprowadził wewnętrze postępowanie wyjaśniające, w ramach którego oświadczenie w sprawie złożył pracownik rejestrujący skarżącą w dniu [...] r. Ponadto, sporządził pismo z dnia 09.03.2018 r. (załączył kopie list wypłaconych świadczeń), w którym odniósł się do podniesionych okoliczności, oraz poinformował o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów, jak i przedłożenia dowodów. Skarżąca nie skorzystała z zaproponowanego i przysługującego jej prawa pomimo otrzymania zawiadomienia.

Bezspornie art. 76 ust. 1 ustawy o promocji zatrudnienia zobowiązuje organ do wydania decyzji w przedmiocie obowiązku zwrotu nienależnie pobranego świadczenia pieniężnego, kwoty otrzymanego świadczenia wraz z przekazaną od tego świadczenia zaliczką na podatek dochodowy od osób fizycznych oraz składką na ubezpieczenie zdrowotne

Zgodnie z art. 76 ust. 3 ustawy o promocji zatrudnienia, roszczenia z tytułu zasiłków, stypendiów i innych świadczeń pieniężnych finansowanych z Funduszu Pracy ulegają przedawnieniu z upływem 3 lat od dnia spełnienia warunków do ich nabycia przez uprawnioną osobę, a roszczenia powiatowego urzędu pracy ulegają przedawnieniu z upływem 3 lat od dnia ich wypłaty. Przy czym, stosownie do art. 76 ust. 5 ustawy o promocji zatrudnienia, w zakresie nieuregulowanym w ust. 2-4 stosuje się odpowiednio przepisy ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny (tekst jednolity: Dz. U. z 2018 r. poz. 1025, dalej: "k.c."), dotyczące przerwania biegu terminu przedawnienia. Wedle art. 123 § 1 k.c., bieg przedawnienia przerywa się:

1) przez każdą czynność przed sądem lub innym organem powołanym do rozpoznawania spraw lub egzekwowania roszczeń danego rodzaju albo przed sądem polubownym, przedsięwziętą bezpośrednio w celu dochodzenia lub ustalenia albo zaspokojenia lub zabezpieczenia roszczenia;

2) przez uznanie roszczenia przez osobę, przeciwko której roszczenie przysługuje,

3) przez wszczęcie mediacji.

Odpowiednie stosowanie przepisów oznacza bądź stosowanie ich wprost, bądź z modyfikacjami, a w pewnych okolicznościach może w ogóle wykluczać ich stosowanie. Właściwe przeniesienie zasad przewidzianych w art. 123 k.c., nie może nastąpić bez uwzględnienia specyfiki postępowania administracyjnego, w toku którego organ ma prawo dochodzić należności od osób, które pobrały nienależne świadczenie. Okoliczności i warunki umożliwiające powiatowemu urzędowi pracy do formalnego określenia (decyzją) wysokości nienależnie pobranego świadczenia są zgoła odmienne od tych, które mogą skutecznie przerwać bieg terminu przedawnienia roszczenia w procedurze cywilnej.

Przyjęcie tezy, że czynnością bezpośrednio zmierzającą do odzyskania nienależnie pobranych świadczeń jest jedynie wszczęcie postępowania niewątpliwie stawiałoby powiatowy urząd pracy w sytuacji daleko gorszej od sytuacji wierzyciela w postępowaniu cywilnym, przy jednoczesnym braku jakichkolwiek argumentów do wyprowadzania na korzyść osób, które pobrały nienależnie świadczenie, tak sprzyjającej im wykładni, która jednocześnie stałaby w sprzeczności z interesem społecznym, reprezentowanym przez powiatowy urząd pracy, w odzyskaniu nienależnie pobranych świadczeń z Funduszu Pracy.

Uprawnione zatem staje się stwierdzenie, że odpowiednio stosując rozwiązania związane z przedawnieniem roszczeń zawarte w art. 123 § 1 k.c., za czynność bezpośrednio związaną z odzyskaniem przez powiatowy urząd pracy nienależnie pobranych świadczeń, można uznać wszczęcie postępowania w przedmiocie wznowienia postępowania (por. wyrok WSA w Opolu sygn. akt II SA/Op 292/12 z dnia 25.09.2012 r. i WSA w Szczecinie sygn. akt II SA/Sz 1298/09 z dnia 10.03.2010 r., CBOS), dotyczącego statusu osoby bezrobotnej i związanych z nim świadczeń. To z kolei oznacza, że niezasadny jest podniesiony przez skarżącą zarzut dotyczący całkowitego przedawnienia się roszczenia określonego przez organ I instancji i utrzymanego w mocy zaskarżoną decyzją.

Nie ulega bowiem wątpliwości, że o ile w postępowaniu cywilnym za czynność bezpośrednio związaną z dochodzeniem roszczenia może być uznane wniesienie powództwa, to wydanie decyzji administracyjnej o zwrocie świadczeń uwarunkowane jest uprzednim przeprowadzeniem złożonej procedury, zainicjowanej wdrożeniem postępowania wznowieniowego, w wyniku którego musi nastąpić wyeliminowanie z porządku prawnego decyzji przyznającej stronie status osoby bezrobotnej i związane z tym świadczenia. Stąd też zarzut skargi w tym zakresie nie zasługuje na uwzględnienie. Jest rzeczą bezsporną, iż skarżąca w okresie pobierania zasiłku dla bezrobotnych i stypendium stażowego świadczyła pracę na podstawie umowy zlecenia. Okoliczność ta powodowała utratę statusu osoby bezrobotnej i utratę prawa do zasiłku dla bezrobotnych oraz stypendium stażowego.

Skarżąca miała świadomość konsekwencji prawnych świadczenia pracy na podstawie umowy zlecenia, a jej zachowaniu można przypisać cechy świadomego działania nakierowanego na uzyskanie zasiłku dla bezrobotnych i stypendium stażowego w złej wierze, a więc ze świadomością, że przywołane świadczenia jej nie przysługują. Przepis art. 76 ust. 1 ustawy o promocji zatrudnienia, stanowiący o obowiązku zwrotu nienależnie pobranego świadczenia, nie daje możliwości odstąpienia przez organ administracji od żądania ich zwrotu. Stosownie jednak do treści art. 76 ust. 7 ustawy o promocji zatrudnienia, starosta może odroczyć termin płatności lub rozłożyć na raty nienależnie pobrane świadczenie albo, po zasięgnięciu opinii powiatowej rady rynku pracy, umorzyć te należności w całości albo w części, jeżeli występuje jedna z przesłanek określonych w tym przepisie. Zatem skarżąca może ubiegać się w odrębnym postępowaniu o odroczenie płatności, rozłożenie jej na raty albo umorzenie nienależnie pobranego świadczenia. W tym też postępowaniu może powoływać się na sytuację życiową i zawodową.

Reasumując, zaskarżoną decyzją organ odwoławczy w sposób prawidłowy nałożył, w oparciu o przepis art. 76 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy o promocji zatrudnienia, obowiązek zwrotu nienależnie pobranych przez skarżącą świadczeń.

Mając powyższe na uwadze, Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku.