Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 402/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2024-08-01 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6039 Inne, o symbolu podstawowym 603
Hasła tematyczne: Lotnicze prawo
Skarżony organ: Prezes Urzędu Lotnictwa Cywilnego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 28
journal: Dz.U. 2024 poz 572
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.)
article: art. 152 par. 1, art. 168 par. 1, art. 61 par. 2 i 3, art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c, art. 200, art. 205 par. 1 i 2, art. 209
journal: Dz.U. 2024 poz 935
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
journal: Dz.U.UE.L 2009 nr 70 poz 11 art. 11 ust. 7, art. 6, art. 13 ust. 1
law: Dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady 2009/12/WE z dnia 11 marca 2009 r. w sprawie opłat lotniskowych
article: art. 77, art. 77c, art. 77d ust. 1, ust. 3, ust. 5, ust. 6, art. 77e ust. 1, art. 77h,
journal: Dz.U. 2023 poz 2110
law: Ustawa z dnia 3 lipca 2002 r. Prawo lotnicze (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Dziedzic-Chojnacka Sędziowie Sędzia WSA Tomasz Sałek (spr.) Asesor WSA Anna Fyda-Kawula Protokolant st. sekr. sąd. Jadwiga Rytych po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 sierpnia 2024 r. sprawy ze skargi W. [...] (W.) na decyzję Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego z dnia [...] listopada 2023 r. nr [...] w przedmiocie zmiany taryfy opłat lotniskowych 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja wywołuje skutki prawne do chwili uprawomocnienia się wyroku; 3. zasądza od Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego na rzecz W. [...] (W.) kwotę 697 zł (słownie: sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

1 UZASADNIENIE

Prezes Urzędu Lotnictwa Cywilnego (dalej też jako "Organ", "Prezes Urzędu" lub "Prezes ULC") decyzją z dnia [...] listopada 2023 r. nr [...], działając na podstawie art. 104 § 1 i § 2 w zw. z art. 107 § 4 i art. 130 § 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2024 r. poz. 572, ze zmianami, dalej też jako "k.p.a.") oraz art. 77d ust. 1 i ust. 3 ustawy z dnia 3 lipca 2002 r. Prawo lotnicze (tekst jednolity Dz. U. z 2023 r. poz. 2110., dalej też jako "prawo lotnicze"), zatwierdził zmiany poszczególnych postanowień taryfy opłat lotniskowych na lotnisku użytku publicznego [...] w W. (Dziennik Urzędowy Urzędu Lotnictwa Cywilnego z 2012 roku poz. 116, z 2014 r. poz. 74, z 2015 r. poz. 59, z 2016 r. poz. 176, z 2017 r. poz. 532, z 2018 r. poz. 58, z 2019 r. poz. 74, z 2020 r. poz. 52 oraz z 2021 r. poz. 66, dalej też jako "Taryfa"), które zostały mu przedstawione przez P. S.A. z siedzibą w W., będącą podmiotem zarządzającym lotniskiem użytku publicznego [...] w W. (dalej też jako "Zarządzający", "P." lub "Uczestnik").

Organ podkreślił, że stosowny wniosek Zarządzającego, złożony na podstawie art. 77d ust. 1 ustawy Prawo lotnicze, wpłynął do niego w dniu 31 sierpnia 2023 r., przy czym Uczestnik przedstawił wymagane uzasadnienie, o którym mowa w § 17 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia 8 sierpnia 2014 r. w sprawie opłat lotniskowych (Dz. Urz. z 2014 r. poz. 1074, dalej jako "rozporządzenie ws. opłat lotniskowych"). Prezes Urzędu zaznaczył w pierwszej kolejności, że zgodnie z art. 77d ust. 1 ustawy Prawo lotnicze, zmianę taryfy opłat lotniskowych na lotnisku użytku publicznego obsługującym w ciągu roku więcej niż 5 000 000 pasażerów, przedstawia się Prezesowi Urzędu do zatwierdzenia w drodze decyzji administracyjnej. Mając na uwadze fakt, że lotnisko użytku publicznego [...] w W. (dalej też w skrócie jako "PL [...]") obsłużyło w roku 2022 14 389 143 pasażerów (zgodnie z danymi będącymi w posiadaniu Prezesa Urzędu), nie budziło wątpliwości organu, że w odniesieniu do złożonego przez Zarządzającego wniosku o zmianę taryfy opłat lotniskowych na PL [...] zastosowanie będzie miał tryb określony w art. 77d ust. tej ustawy. Organ zwrócił przy tym uwagę, że, mając na uwadze art. 77 ust. 1 ustawy Prawo lotnicze, zarządzający lotniskiem użytku publicznego przed wprowadzeniem lub zmianą opłat lotniskowych opracowuje projekt taryfy opłat lotniskowych z wyszczególnieniem wysokości opłat standardowych, dodatkowych i zniżek od tych opłat wraz z zasadami ich naliczania i udzielania oraz przeprowadza konsultacje projektu taryfy opłat lotniskowych z przewoźnikami lotniczymi stale korzystającymi z danego lotniska lub podmiotami ich reprezentującymi, w szczególności działającym na danym lotnisku komitetem przewoźników lotniczych lub stowarzyszeniami przewoźników lotniczych. Mając powyższe na uwadze, organ podkreślił, że w ramach wniosku PPL przekazał dokumenty, potwierdzające przeprowadzenie konsultacji, o których mowa w art. 77 ust. 1 oraz 77c ust. 1 ustawy Prawo lotnicze. Zarządzający pismem z 17 kwietnia 2023 r., zwrócił się bowiem do podmiotów, o których mowa w art. 77 ust. 1 ustawy Prawo lotnicze, z wnioskiem o przedstawienie informacji dotyczących w szczególności prognoz ruchu, rodzaju i liczby eksploatowanych statków powietrznych oraz ich działalności na zarządzanym przez siebie lotnisku, jednocześnie wskazując, że zakres informacji wymaganych do przekazania został uszczegółowiony w § 13 ust. 1 rozporządzenia ws. opłat lotniskowych. Powyższe pismo zostało skierowane do 73 przewoźników stale korzystających z lotniska, natomiast Zarządzający otrzymał odpowiedzi od 14 spośród nich. W związku z otrzymanymi przez Uczestnika informacjami zwrotnymi od tychże podmiotów oraz mając na uwadze art. 77 ust. 1 ustawy Prawo lotnicze w zakresie ich planów dotyczących PL [...] a także uwzględniając § 14 ust. 1 pkt 2) rozporządzenia ws. opat lotniskowych Zarządzający skierował do wspomnianych podmiotów kolejne pismo datowane na dzień 3 lipca 2023 r., przedstawiające do konsultacji zmianę poszczególnych postanowień Taryfy opłat lotniskowych, obowiązującej na PL [...] (stanowiącej następnie przedmiot wniosku złożonego do Prezesa ULC).

Mając na uwadze powyższe ustalenia, Prezes Urzędu uznał pismo Uczestnika z dnia 3 lipca 2023 r., jako pismo rozpoczynające konsultacje, o których mowa w art. 77 ust. 1 ustawy Prawo lotnicze. Organ uznał za zasadnie zaznaczyć, że PPL rozpoczął wymagane konsultacje z zachowaniem terminu wynikającego z § 14 ust. 1 rozporządzenia ws. opłat lotniskowych, tj. nie później niż na miesiąc przed przewidywanym dniem przedstawienia Taryfy do zatwierdzenia Prezesowi Urzędu. Prezes ULC podkreślił zarazem, że dokonał weryfikacji spełnienia przez Zarządzającego wymogu, o którym mowa w § 15 ust. 1 rozporządzenia ws. opłat lotniskowych, w myśl którego, zarządzający lotniskiem użytku publicznego, o którym mowa w art. 77c ust. 1 ustawy Prawo lotnicze, w ramach konsultacji oraz corocznych konsultacji przedstawia informacje na temat podstaw przyjętych do określenia systemu i wysokości wszystkich opłat lotniskowych na danym lotnisku, które obejmują w szczególności informacje wykazane w pkt. od 1) do 10) ww. paragrafu. [...] przekazał bowiem konsultowanym podmiotom w szczególności informacje w zakresie:

- wykazu usług i elementów infrastruktury udostępnianych w zamian za pobierane opłaty lotniskowe na PL [...],

- metody ustalania opłat lotniskowych na PL [...],

- proponowanej daty wejścia w życie Taryfy, która została ustalona na 1 grudnia 2023 r.,

- ogólnej struktury kosztów i przychodów PL [...],

- przychodów osiąganych z tytułu poszczególnych opłat lotniskowych poniesione w roku obrotowym poprzedzającym rok, w którym są prowadzone konsultacje, oraz koszty prognozowane w odniesieniu do roku, w którym są prowadzone konsultacje, oraz do roku, w którym nowe opłaty mają wejść w życie,

- bezzwrotnych środków publicznych z których sfinansowano albo planuje się sfinansować koszty udostępniania i utrzymania obiektów i urządzeń oraz usług, których dotyczą opłaty lotniskowe;

- prognozy w zakresie ruchu lotniczego na PL [...],

- szacowanego stopnia wykorzystania infrastruktury PL [...] w kontekście paramentów koordynacyjnych,

- planu inwestycyjnego PL [...] i jego wpływu na przepustowość tego lotniska,

- informację w zakresie postępowania Zarządzającego w zakresie możliwości uwzględnienia przez zarządzającego lotniskiem przy ustalaniu wysokości opłat lotniskowych konieczności zgromadzenia środków własnych na finansowanie długoterminowych przedsięwzięć inwestycyjnych o dużej skali oraz

- listę tras strategicznych.

Jednocześnie w ramach pisma, uznanego przez Prezesa Urzędu za pismo rozpoczynające proces konsultacji, [...] wyznaczył podmiotom uczestniczącym w procesie konsultacji taryfy na dzień 20 lipca 2023 roku termin na złożenie ewentualnych opinii co do jej treści, zgodnie z wymogiem § 14 ust. 2 rozporządzenia ws. opłat lotniskowych. I w trakcie trwania konsultacji Zarządzający, w wyznaczonym terminie otrzymał pisemne stanowiska dotyczące proponowanych zmian od następujących podmiotów: I., organizacji reprezentującej S., A., L., E. oraz P. Podmioty te zgłosiły zastrzeżenia do proponowanych zmian Taryfy na PL [...] oraz wyraziły oczekiwanie co do zmiany planowanego terminu jej wejścia w życie, jak również wskazały, że ich zdaniem proces konsultacji zmiany taryfy nie został przeprowadzony w sposób prawidłowy. Dalej organ podniósł, że w ramach konsultowania zmian, z inicjatywy Zarządzającego, w dniu w dniu 26 lipca 2023 roku odbyło się spotkanie (zorganizowane w formule mieszanej, tj. przedstawiciele niektórych podmiotów wzięli osobisty udział w spotkaniu, dodatkowo PPL umożliwił także uczestnictwo w sposób zdalny, za pośrednictwem dedykowanych do obsługi tego procesu narzędzi), w którym wzięli udział przedstawiciele następujących pomiotów: E. ([...]), E., E., L., P., Q., R., B., S., T. oraz przedstawiciele Urzędu Lotnictwa Cywilnego (p. k. nr 93 akt administracyjnych a następnie, drogą mailową, Zarządzający udzielił użytkownikom lotniska odpowiedzi na pytania zadane w trakcie konsultacji (k. od numeru 195 do 207 akt administracyjnych). Z kolei, już w trakcie postępowania prowadzonego przed Prezesem Urzędu, skierował on do Zarządzającego wezwanie do złożenia dodatkowych pisemnych wyjaśnień lub złożenia dodatkowych dokumentów w toczącym się postępowaniu administracyjnym (odpowiednio pismami z 11 września 2023 roku, z 12 września 2023 r., z 5 października 2023 r. oraz z 31 października 2023 r.), przy czym, jak zaznaczył organ w skarżonej decyzji, Zarządzający w ramach odpowiedzi przekazał swoje stanowisko w zakresie każdego z otrzymanych pytań. I finalnie, Prezes Urzędu stwierdził, iż konsultacje taryfy zostały przeprowadzone zgodnie z art. 77 ust. 1 ustawy Prawo lotnicze oraz zgodnie z § 14 i 15 rozporządzenia ws. opłat lotniskowych. Mając powyższe na uwadze Prezes Urzędu podkreślił, że nie odnalazł przesłanek wskazujących zasadność zgłaszania uwag do sposobu przeprowadzenia konsultacji. W ocenie Prezesa Urzędu przekazane przez Zarządzającego informacje, dodatkowe wyjaśnienia i dokumenty mogą zostać uznane za potwierdzające, iż proces konsultacji taryfy został przeprowadzony w sposób prawidłowy i zapewniający, przewoźnikom stale korzystającym z PL [...], pełne prawo do udziału w nich.

Organ zatwierdzając zmiany poszczególnych postanowień taryfy opłat lotniskowych, zgodnie z wnioskiem Uczestnika, podkreślił jednocześnie, że wchodzą one w życie z dniem 1 grudnia 2023 r.

Na wspomnianą decyzję Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego z dnia [...] listopada 2023 r. nr [...], W. Węgry (dalej też "Skarżący" lub "[...]") wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zarzucając:

1) naruszenie przepisów prawa stanowiące podstawę do stwierdzenia nieważności Decyzji, stosownie do art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2024 r., poz. 935, dalej zwana "p.p.s.a."), tj.:

(a) art. 152 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 77d ust. 5 ustawy Prawo lotnicze, poprzez zatwierdzenie przez Prezesa ULC zmian do Taryfy z uwzględnieniem jej wersji nieobowiązujących (w związku z uchyleniem przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie decyzji Prezesa ULC wprowadzającymi zmiany do Taryfy w latach 2019-2021), co stanowi rażące naruszenie prawa skutkujące nieważnością Decyzji zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.;

2) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, względnie stanowi podstawę wznowienie postępowania administracyjnego, stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 lit. b i c p.p.s.a., tj.:

(a) art. 77d ust. 5 w zw. z art. 77d ust. 1 i 3, oraz art. 77 ust. 1 prawa lotniczego poprzez zatwierdzenie przez Prezesa ULC taryfy pomimo że, zakres konsultowanych zmian nie obejmował wszystkich zmian Dotychczasowej Taryfy 2018 w związku z uchyleniem przez WSA w Warszawie decyzji Prezesa ULC wprowadzającymi zmiany do Taryfy w latach 2019-2021. Naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem doprowadziło do zatwierdzenia zmiany taryfy, podczas gdy działając zgodnie z prawem Prezes ULC powinien był odmówić jej zatwierdzenia;

(b) art. 28 k.p.a. w zw. z art. 77d ust. 1 oraz 3, art. 67 ust. 1 praw lotniczego, art. 3 ust. 5 rozporządzenia Rady (EWG) nr 95/93 z dnia 18 stycznia 1993 r. w sprawie wspólnych zasad przydzielania czasu na start lub lądowanie w portach lotniczych Wspólnoty ("Rozporządzenie"), art. 2 lit. g Rozporządzenia oraz art. 2 lit. a Rozporządzenia, wykładanymi w świetle brzmienia i celu dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2009/12/WE z dnia 11 marca 2009 r. w sprawie opłat lotniskowych ("Dyrektywa"), w sposób wskazany w wyroku Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej ("TSUE") z dnia 21 listopada 2019 r., sygn. C-379/18 ("Wyrok TSUE"), poprzez błędne przyjęcie, że:

- postępowanie w sprawie zatwierdzenia przez Prezesa ULC, w oparciu o art. 77d ust. 1 prawa lotniczego, zmiany taryfy opłat lotniskowych, wchodzącej w życie w trakcie sezonu rozkładowego i skutkującej ograniczeniem prawa do uzyskania zniżek od opłat lotniskowych za korzystanie z infrastruktury koordynowanego portu lotniczego, nie dotyczy interesu prawnego użytkownika lotniska (w tym w szczególności przewoźnika lotniczego, któremu wcześniej zostały przyznane prawa wykorzystania pełnego zakresu infrastruktury koordynowanego portu lotniczego niezbędnej do świadczenia usługi lotniczej w koordynowanym porcie lotniczym w konkretnym terminie do celów lądowania lub startu, tj. czasy na start lub lądowanie - tzw. "Sloty" - w sezonie rozkładowym, w którym taka zmiana taryfy opłat lotniskowych ma wejść w życie),

a w konsekwencji, że:

- taki użytkownik lotniska (w szczególności przewoźnik lotniczy posiadający Sloty) nie posiada środków prawnych służących ochronie przysługujących mu praw, w tym w dalszej kolejności prawa do bezpośredniego zaskarżenia decyzji administracyjnej wydanej w tym postępowaniu,

podczas gdy prawidłowa wykładnia wskazanych przepisów prowadzi do wniosku, że zatwierdzenie przez Prezesa ULC zmiany taryfy opłat lotniskowych w koordynowanym porcie lotniczym, dotyczy interesu prawnego użytkownika lotniska, w tym w szczególności przewoźnika lotniczego, któremu wcześniej zostały przyznane Sloty, zatem taki użytkownik lotniska powinien być uznany za stronę postępowania uprawnioną m.in. do bezpośredniego zaskarżenia decyzji wydanej w tym postępowaniu, względnie Prezes ULC powinien był przeprowadzić dodatkowe, własne konsultacje dot. zmiany taryfy ze stałymi użytkownikami lotniska, w tym ze Skarżącym, w ramach postępowania administracyjnego. Naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem doprowadziło do nieuznania przez Prezesa ULC W. za stronę postępowania w sprawie zatwierdzenia zmiany taryfy, wszczętego na wniosek P. , a w konsekwencji do pozbawienia Skarżącego udziału w całym postępowaniu (choćby w ramach dodatkowych konsultacji prowadzonych w jego toku), wskutek tego zaskarżona decyzja została wydana przedwcześnie (przed przeprowadzeniem wymaganych konsultacji), a udział W. w postępowaniu skutkowałby odmową zatwierdzenia zmiany taryfy. Dodatkowo, okoliczność ta stanowi zarazem wadę kwalifikowaną decyzji, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., co daje podstawę do wznowienia postępowania;

(c) naruszenie art. 10 § 1 w związku z art. 28 k.p.a. w zw. z art. 77d ust. 1 oraz 3, art. 67 ust. 1 prawa lotniczego, art. 3 ust. 5 Rozporządzenia, art. 2 lit. g Rozporządzenia oraz art. 2 lit. a Rozporządzenia, wykładanymi w świetle brzmienia i celu Dyrektywy, w sposób wskazany w Wyroku TSUE, poprzez pozbawienie Skarżącego możliwości udziału w postępowaniu, dotyczącego jego interesu prawnego. Skarżącego nie powiadomiono o wszczęciu postępowania, ani o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań; nie doręczono decyzji, ani nie przeprowadzono z jego udziałem dodatkowych konsultacji w toku postępowania administracyjnego przed Prezesem ULC. Miało to istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem doprowadziło do zatwierdzenia zmiany taryfy niezgodnie z przepisami prawa, podczas gdy zmiany taryfy zostały zatwierdzone przedwcześnie, a zapewnienie należytego udziału Skarżącego w postępowaniu skutkowałoby odmową zatwierdzenia taryfy w tym kształcie. Dodatkowo, decyzja jest obarczona wadą kwalifikowaną, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., co stanowi podstawę wznowienia postępowania;

3) naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a., tj.:

(a) art. 77d ust. 5 w zw. z art. 75 ust. 1, art. 76 ust. 3 art. 77d ust. 3 prawa lotniczego oraz § 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia 8 sierpnia 2014 r. w sprawie opłat lotniskowych, poprzez zatwierdzenie taryfy w całości przez Prezesa ULC, pomimo, że jest ona niezgodna z prawem lotniczym, w związku z określeniem w niej sądu właściwego dla rozstrzygania sporów wynikających z taryfy, pomimo braku ku temu podstawy prawnej (zgodnie z obowiązującymi przepisami w taryfie określa się wyłącznie opłaty lotniskowe oraz zasady zwolnień z opłat lotniskowych), co miało wpływ na wynik sprawy, bowiem doprowadziło do zatwierdzenia zmiany taryfy zawierającej postanowienia, których nie powinna zawierać zgodnie z przepisami prawa.

Mając na uwadze powyższe zarzuty Skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji w całości, zaś ewentualnie, w razie nieuwzględnienia powyższego wniosku, o jej uchylenie w całości a ponadto w każdym przypadku o zwrot od Prezesa ULC na jego rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Prezes Urzędu Lotnictwa Cywilnego w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie w całości jako bezzasadnej; skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym a także dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z dokumentu w postaci pisma Zarządzającego z dnia 26 października 2022 r. w sprawie zakończenia procesu konsultacji bez dokonywania zmian w taryfie dla lotniska [...].

W toku postępowania zarówno Skarżący (karta nr 122 akt sądowych), jak i Prezes ULC (karta nr 107 akt sądowych) podtrzymali swoje stanowiska, natomiast uczestnik – [...] z siedzibą w W., wniósł o oddalenie skargi, zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, zawieszenie niniejszego postępowania do czasu rozstrzygnięcia spraw o sygnaturach: VII SA/Wa 5/20, II GSK 1599/22, VI SA/Wa 1135/22, II GSK 1115/22 a także, w razie uwzględnienia skargi, wydanie przez Sąd postanowienia na podstawie art. 152 § 1 p.p.s.a. w przedmiocie dalszego wywoływania skutków prawnych przez decyzję do czasu ponownego rozpoznania sprawy. W ocenie Uczestnika, mając na względzie brak naruszenia przez decyzję kryteriów determinujących obowiązek zmiany taryfy, określonych w art. 77d ust. 5 prawa lotniczego, zasadne jest (w przypadku wyroku uchylającego decyzję) dalsze wywoływanie skutków prawnych przez zaskarżoną decyzję do czasu ponownego rozpoznania sprawy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje;

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2022 roku, poz. 2492), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów odnoszących się do słuszności rozstrzygnięcia.

W ramach tej kontroli sąd stosuje przewidziane prawem środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 "p.p.s.a."). Z kolei zgodnie z art. 145 § 1 p.p.s.a. Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli miało ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach. Nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi (art. 134 p.p.s.a.).

Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji w wyżej zakreślonych granicach, Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie.

Sąd podzielił bowiem co do zasady stanowisko wyrażone uprzednio w wyrokach tutejszego Sądu z dnia 17 lutego 2022 roku w sprawie o sygn. akt VI SA/Wa 3/21 oraz z dnia 17 maja 2022 roku sygn. akt VI SA/Wa 139/22, odnośnie konieczności stwierdzenia naruszenia przez Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego art. 11 ust. 7 dyrektywy 2009/12, w sytuacji, w której zaniechał on obowiązku przeprowadzenia w toku postępowania administracyjnego wymaganych powyższym przepisem konsultacji z zainteresowanymi stronami a również z taką sytuacją mamy do czynienia na gruncie niniejszej sprawy.

Należy mieć bowiem na uwadze kluczową w realiach przedmiotowej sprawy kwestię, że w istocie przepisy prawa krajowego, które legły u podstaw wydania zaskarżonej decyzji Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego z dnia [...] listopada 2023 r., stanowią transpozycję przepisów wspomnianej dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2009/12/WE z dnia 11 marca 2009 r. w sprawie opłat lotniskowych.

W punkcie (2) jej preambuły wskazano przy tym, że niezbędne jest stworzenie wspólnych ram określających najważniejsze elementy opłat lotniskowych oraz sposób ich ustalania, ponieważ przy braku takich ram mogą nie być spełnione podstawowe wymogi w stosunkach między zarządzającymi portami lotniczymi a użytkownikami tych portów.

Z kolei w punkcie (11) preambuły zaznaczono, że opłaty lotniskowe powinny być niedyskryminacyjne. Należy wprowadzić obowiązkową procedurę regularnych konsultacji pomiędzy zarządzającymi portami lotniczymi a użytkownikami tych portów, w której ramach każda ze stron miałaby możliwość odwołania się do niezależnego organu nadzorującego w przypadku zakwestionowania przez użytkowników portu lotniczego decyzji w sprawie opłat lotniskowych lub zmiany systemu pobierania tych opłat.

Zgodnie z artykułem 1 Dyrektywy 2009/12/WE z dnia 11 marca 2009 r. w sprawie opłat lotniskowych, ustala ona wspólne zasady nakładania opłat lotniskowych w portach lotniczych we Wspólnocie. Jednocześnie w myśl jej artykułu 2 pkt 3), do celów tejże dyrektywy "użytkownik portu lotniczego" oznacza każdą osobę fizyczną lub prawną odpowiedzialną za przewóz pasażerów, poczty lub ładunków drogą powietrzną do lub z danego portu lotniczego.

Kluczowymi natomiast dla oceny prawidłowości skarżonego rozstrzygnięcia są następujące przepisy artykułu 6 wspomnianej dyrektywy 2009/12/WE z dnia 11 marca 2009 r. "Konsultacje i środki odwoławcze":

"1. Państwa członkowskie zapewniają wprowadzenie obowiązkowej procedury regularnych konsultacji między zarządzającym portem lotniczym a użytkownikami portu lotniczego albo przedstawicielami lub stowarzyszeniami użytkowników portu lotniczego, dotyczących funkcjonowania systemu opłat lotniskowych, wysokości opłat lotniskowych oraz - odpowiednio - jakości świadczonych usług. Konsultacje takie odbywają się przynajmniej raz w roku, o ile strony nie postanowią inaczej w trakcie ostatnich przeprowadzonych konsultacji. Jeśli zostało zawarte wieloletnie porozumienie między zarządzającym portem lotniczym a użytkownikami portu lotniczego, konsultacje odbywają się zgodnie z postanowieniami takiego porozumienia. W każdym przypadku państwa członkowskie zachowują prawo do wystąpienia o częstsze prowadzenie konsultacji.

2. Państwa członkowskie zapewniają, w miarę możliwości, wprowadzanie zmian systemu lub wysokości opłat lotniskowych w drodze porozumienia pomiędzy zarządzającym portem lotniczym a użytkownikami portu lotniczego. W tym celu zarządzający portem lotniczym przedkłada użytkownikom portu lotniczego wszelkie propozycje zmian systemu lub wysokości opłat lotniskowych wraz z uzasadnieniem proponowanych zmian nie później niż na cztery miesiące przed ich wejściem w życie, chyba że występują wyjątkowe okoliczności, których uzasadnienie przedstawia się użytkownikom portu lotniczego. Zarządzający danym portem lotniczym organizuje konsultacje w sprawie proponowanych zmian z udziałem użytkowników portu lotniczego i uwzględnia ich opinie przed podjęciem decyzji. Zarządzający portem lotniczym zwykle publikuje podjętą decyzję lub zalecenie nie później niż dwa miesiące przed jej wejściem w życie. W przypadku gdy pomiędzy zarządzającym portem lotniczym a użytkownikami nie zostało osiągnięte porozumienie w sprawie proponowanych zmian, zarządzający portem lotniczym uzasadnia swoją decyzję, uwzględniając opinie wyrażone przez użytkowników portu lotniczego.

3. W przypadku sporu w sprawie decyzji o opłatach lotniskowych podjętej przez zarządzającego portem lotniczym, państwa członkowskie zapewniają każdej ze stron możliwość ubiegania się o interwencję niezależnego organu nadzorującego, o którym mowa w art. 11, który bada zasadność zmian systemu lub wysokości opłat lotniskowych.

4. Zmiana systemu lub wysokości opłat lotniskowych wprowadzona przez zarządzającego portem lotniczym - o ile została zakwestionowana przed niezależnym organem nadzorującym - nie może wejść w życie przed zbadaniem sprawy przez ten organ. Niezależny organ nadzorujący w okresie czterech tygodni od przedstawienia mu sprawy podejmuje tymczasową decyzję o wprowadzeniu w życie zmiany opłat lotniskowych, chyba że ostateczna decyzja może zostać podjęta w tym samym terminie.

5. Państwo członkowskie może odstąpić od stosowania ust. 3 i 4 w odniesieniu do zmian wysokości lub struktury opłat lotniskowych w tych portach lotniczych, dla których:

a) istnieje obowiązkowa procedura na mocy prawa krajowego, zgodnie z którą opłaty lotniskowe lub ich maksymalną wysokość ustala lub zatwierdza niezależny organ nadzorujący; lub

b) istnieje obowiązkowa procedura na mocy prawa krajowego, zgodnie z którą niezależny organ nadzorujący bada - regularnie lub w odpowiedzi na wnioski zainteresowanych stron - czy w takich portach ma miejsce skuteczna konkurencja. W przypadku gdy jest to uzasadnione wynikami takiego badania, państwa członkowskie postanawiają, że opłaty lotniskowe lub ich maksymalna wysokość są określane lub zatwierdzane przez niezależny organ nadzorujący. Decyzję tę stosuje się tak długo, jak to konieczne, w oparciu o badanie przeprowadzone przez ten organ.

Procedury, warunki i kryteria stosowane do celów niniejszego ustępu przez państwo członkowskie są adekwatne, obiektywne, niedyskryminujące i przejrzyste.".

Z kolei artykuł 11 dyrektywy 2009/12/WE z dnia 11 marca 2009 r. w sprawie opłat lotniskowych "Niezależny organ nadzorujący" stanowi, że:

"1. Państwa członkowskie wyznaczają lub powołują niezależny organ jako swój krajowy niezależny organ nadzorujący, po to aby zapewnić prawidłowe stosowanie środków podejmowanych zgodnie z przepisami niniejszej dyrektywy oraz wykonywać przynajmniej te zadania, które zostały przydzielone na mocy art. 6. Organem tym może być podmiot, któremu państwo członkowskie zleciło stosowanie dodatkowych środków regulacyjnych, o których mowa w art. 1 ust. 5, w tym zatwierdzanie systemów opłat lotniskowych lub wysokości opłat lotniskowych, pod warunkiem że podmiot ten spełnia wymogi określone w ust. 3 niniejszego artykułu.

2. Zgodnie z prawem krajowym niniejsza dyrektywa nie uniemożliwia niezależnemu organowi nadzorującemu przekazywania - pod jego nadzorem i przy jego pełnej odpowiedzialności - zadania wprowadzenia w życie niniejszej dyrektywy innym niezależnym organom nadzorującym, pod warunkiem że wprowadzanie w życie odbywa się zgodnie z takimi samymi normami.

3. Państwa członkowskie gwarantują niezależność organu nadzorującego, zapewniając jego odrębność prawną i niezależność funkcyjną od jakiegokolwiek zarządzającego portem lotniczym i przewoźnika lotniczego. Państwa członkowskie, które zachowują prawo własności względem portów lotniczych, zarządzających portami lotniczymi lub przewoźników lotniczych lub które zachowują kontrolę nad zarządzającymi portami lotniczymi lub przewoźnikami lotniczymi, zapewniają aby zadania związane z tym prawem własności lub z kontrolą nie zostały powierzone niezależnemu organowi nadzorującemu. Państwa członkowskie zapewniają bezstronne i przejrzyste wykonywanie uprawnień przez niezależny organ nadzorujący.

4. Państwa członkowskie zgłaszają Komisji nazwę i adres niezależnego organu nadzorującego, informacje o przydzielonych mu zadaniach i zakresie odpowiedzialności oraz informacje o środkach zastosowanych w celu zapewnienia zgodności z ust. 3.

5. Państwa członkowskie mogą utworzyć mechanizm finansowania dla niezależnego organu nadzorującego, który może obejmować nałożenie opłaty na użytkowników portów lotniczych i zarządzających portami lotniczymi.

6. Państwa członkowskie zapewniają podjęcie - w odniesieniu do sporów, o których mowa w art. 6 ust. 3 - środków mających na celu:

a) ustanowienie procedury rozstrzygania sporów między zarządzającym portem lotniczym a użytkownikami portu lotniczego;

b) określenie warunków, na jakich można zażądać rozstrzygnięcia sporu przez niezależny organ nadzorujący. Organ ten w szczególności odrzuca skargę, którą uważa za nienależycie uzasadnioną lub nieodpowiednio udokumentowaną; oraz

c) określenie kryteriów rozpatrywania sporów w celu ich rozstrzygnięcia.

Wspomniane procedury, warunki i kryteria są niedyskryminacyjne, przejrzyste i obiektywne.

7. Przy weryfikacji zasadności zmiany systemu lub wysokości opłat lotniskowych zgodnie z art. 6, niezależny organ nadzorujący uzyskuje od zainteresowanych stron dostęp do niezbędnych informacji i jest zobowiązany do konsultacji z zainteresowanymi stronami w celu podjęcia decyzji. Bez uszczerbku dla art. 6 ust. 4 organ ten wydaje ostateczną decyzję możliwie jak najszybciej, a w każdym przypadku w terminie czterech miesięcy od przedstawienia mu sprawy. W wyjątkowych i należycie uzasadnionych przypadkach okres ten może zostać przedłużony o dwa miesiące. Decyzje niezależnego organu nadzorującego są wiążące, bez uszczerbku dla kontroli parlamentarnej lub sądowej, zgodnie z procedurą mającą zastosowanie w państwie członkowskim.

8. Niezależny organ nadzorujący publikuje roczne sprawozdanie ze swojej działalności."

Artykuł 13 ustęp 1 wspomnianej dyrektywy stanowi z kolei, że "państwa członkowskie wprowadzają w życie przepisy ustawowe, wykonawcze i administracyjne niezbędne do wykonania niniejszej dyrektywy w terminie do dnia 15 marca 2011 r. Niezwłocznie powiadamiają o tym Komisję.".

I na gruncie prawa krajowego, celem wdrożenia do krajowego porządku prawnego, dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2009/12/WE z dnia 11 marca 2009 r. w sprawie opłat lotniskowych, ustawą z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy – Prawo lotnicze (Dz. U. z 2013 r., poz. 134) zmieniono w tejże ustawie między innymi odnośnik do ustawy, art. 1 ust. 4, art. 23 ust. 2 pkt 4, art. 54 ust. 2a, art. 75 ust. 1 i 2, art. 76, art. 77, art. 202a ust. 2 a także dodano art. 77a-77k, art. 78a.

Uwzględniając brzmienie relewantnych dla sprawy przepisów ustawy – Prawo lotnicze (w brzmieniu aktualnym na dzień wydania skarżonej decyzji) zauważyć należy, że w myśl art. 77 ust. 1 prawa lotniczego zarządzający lotniskiem użytku publicznego przed wprowadzeniem lub zmianą opłat lotniskowych opracowuje projekt taryfy opłat lotniskowych z wyszczególnieniem wysokości opłat standardowych, dodatkowych i zniżek od tych opłat wraz z zasadami ich naliczania i udzielania oraz przeprowadza konsultacje projektu taryfy opłat lotniskowych z przewoźnikami lotniczymi stale korzystającymi z danego lotniska lub podmiotami ich reprezentującymi, w szczególności działającym na danym lotnisku komitetem przewoźników lotniczych lub stowarzyszeniami przewoźników lotniczych.

Zarządzający lotniskiem może przeprowadzić konsultacje także z innymi podmiotami korzystającymi z obiektów, urządzeń lub usług, o których mowa w art. 75 ust. 1. Konsultacje dotyczą wysokości, struktury, zasad naliczania opłat lotniskowych oraz udzielania zniżek od tych opłat.

Z kolei zgodnie z art. 77 ust. 3 prawa lotniczego celem powyższych konsultacji jest przekazanie informacji dotyczących proponowanych opłat lotniskowych i uzyskanie opinii podmiotów, o których mowa w ust. 1, oraz osiągnięcie przez strony porozumienia w sprawie taryfy opłat lotniskowych w możliwie najszerszym zakresie. Art. 77 ust. 4 prawa lotniczego stanowi, że podmioty, o których mowa w ust. 1, przedstawiają opinie wraz z uzasadnieniem, w szczególności dotyczącym wpływu proponowanych zmian na ich sytuację ekonomiczno-operacyjną. Zarządzający lotniskiem użytku publicznego przed podjęciem decyzji w sprawie taryfy opłat lotniskowych rozpatruje przedstawione z uzasadnieniem opinie, a w przypadku ich nieuwzględnienia sporządza uzasadnienie, które przekazuje niezwłocznie podmiotom, o których mowa w ust. 1. W myśl art. 77 ust. 5 prawa lotniczego Prezes ULC może zażądać od zarządzającego lotniskiem użytku publicznego przedstawienia dokumentacji potwierdzającej właściwe przeprowadzenie konsultacji, o których mowa w ust. 1, w tym opinii podmiotów, o których mowa w ust. 1, oraz uzasadnienia ich nieuwzględnienia.

Art. 77c ust. 1 prawa lotniczego wprowadza zaś obowiązek dodatkowych corocznych obowiązkowych konsultacji dla zarządzającego tzw. dużym lotniskiem, tj. lotniskiem użytku publicznego obsługującym w ciągu roku więcej niż 5 000 000 pasażerów albo - jeżeli żadne lotnisko użytku publicznego w Rzeczypospolitej Polskiej nie spełnia tego kryterium - lotniskiem użytku publicznego, które w roku kalendarzowym poprzedzającym rozpoczęcie konsultacji obsłużyło największą liczbę pasażerów spośród lotnisk na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Konsultacje te winny dotyczyć funkcjonowania systemu opłat lotniskowych, wysokości tych opłat oraz jakości usług świadczonych w zamian za opłaty lotniskowe.

Z kolei w myśl art. 77d ust. 1 prawa lotniczego zarządzający tzw. dużym lotniskiem, czyli lotniskiem użytku publicznego, o którym mowa w art. 77c ust. 1, po przeprowadzeniu konsultacji, o których mowa w art. 77 ust. 1, przedstawia do zatwierdzenia Prezesowi ULC, z co najmniej kwartalnym wyprzedzeniem przed planowanym dniem wejścia w życie, taryfę opłat lotniskowych wraz z jej uzasadnieniem. Zgodnie z art. 77d ust. 3 Prawa lotniczego powyższe stosuje się odpowiednio do zmiany poszczególnych postanowień taryfy opłat lotniskowych, z zastrzeżeniem ust. 4, który nie dotyczy niniejszej sprawy.

Art. 77d ust. 5 prawa lotniczego stanowi, że Prezes ULC, w drodze decyzji administracyjnej, odmawia zatwierdzenia taryfy opłat lotniskowych albo jej części lub nakazuje jej zmianę, w przypadku gdy jest ona niezgodna z zasadami dotyczącymi ustalania opłat lotniskowych ustalonymi w Konwencji, o której mowa w art. 3 ust. 2, prawie lotniczym, przepisach prawa Unii Europejskiej lub w przepisach międzynarodowych, w tym gdy zarządzający lotniskiem nie dopełnił obowiązku przeprowadzenia konsultacji zgodnie z art. 77 lub art. 77c. W decyzji Prezes Urzędu określa, czy zarządzający lotniskiem użytku publicznego jest obowiązany do ponownego przeprowadzenia konsultacji, o których mowa w art. 77 ust. 1, biorąc pod uwagę zakres nakazanej zmiany oraz jej wpływ na przewoźników lotniczych.

W myśl art. 77d ust. 6 w związku z art. 77e ust. 1 Prawa lotniczego Prezes ULC może, w drodze decyzji administracyjnej, odmówić zatwierdzenia taryfy opłat lotniskowych albo jej części lub nakazać jej zmianę, w przypadku gdy w sposób istotny i nieuzasadniony odbiega ona od informacji przedstawionych w zatwierdzonym planie generalnym lub gdy zarządzający lotniskiem użytku publicznego nie dopełnił obowiązku rozpoczęcia negocjacji z przewoźnikami lotniczymi w sprawie jakości usług świadczonych przez zarządzającego lotniskiem użytku publicznego.

I uwzględniając zarówno brzmienie przepisów ustawy – Prawo lotnicze, jak i przepisów Dyrektywy 2009/12/WE z dnia 11 marca 2009 r. w sprawie opłat lotniskowych, zdaniem Sądu, Prezes ULC przy wydaniu skarżonej decyzji naruszył art. 11 ust. 7 dyrektywy 2009/12 poprzez nieprzeprowadzenie w toku postępowania administracyjnego wymaganych tym przepisem konsultacji z zainteresowanymi stronami.

W ocenie Sądu, jest to naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, gdyż nie można wykluczyć, że w toku tych konsultacji zainteresowane strony, mogły złożyć swoje stanowiska, z których wynikałby dla organu obowiązek wydania decyzji o innej treści niż skarżona. Na pewno zaś organ musiałby ustosunkować się w decyzji do stanowisk podmiotów, składających swoje uwagi w ramach konsultacji, przed organem.

Sąd podkreśla, że obowiązek przeprowadzenia konsultacji przez zarządzającego portem lotniczym przed wszczęciem postępowania w sprawie zatwierdzenia taryf opłat lotniskowych wynika z innego przepisu dyrektywy 2009/12 (tj. art. 6 ust. 2). Przeprowadzenie tych konsultacji przez zarządzającego nie można uznać za wystarczające i tym samym zwalniające organ z przeprowadzenia przez niego konsultacji z zainteresowanymi stronami, który to obowiązek wynika z art. 11 ust. 7 dyrektywy 2009/12. Uzupełniająco tylko dodać należy, że procedura corocznych, regularnych konsultacji przeprowadzanych przez zarządzającego portem lotniczym przewidziana jest z kolei w art. 6 ust. 1 dyrektywy 2009/12.

Sąd ponownie pragnie podkreślić, że w myśl art. 11 ust. 7 zdanie 1 dyrektywy 2009/12: "Przy weryfikacji zasadności zmiany systemu lub wysokości opłat lotniskowych zgodnie z art. 6, niezależny organ nadzorujący uzyskuje od zainteresowanych stron dostęp do niezbędnych informacji i jest zobowiązany do konsultacji z zainteresowanymi stronami w celu podjęcia decyzji". Przepis ten nie budzi żadnych językowych wątpliwości interpretacyjnych – nakazuje on bowiem niezależnemu organowi nadzorującemu (w Polsce – Prezesowi ULC) przeprowadzenie "przy weryfikacji zasadności zmiany wysokości opłat lotniskowych" konsultacji z zainteresowanymi stronami.

Konsultacje powinny zatem być ewidentnie przeprowadzone przez Prezesa ULC przed wydaniem decyzji w sprawie. Tym bardziej, że w motywie 12 dyrektywy 2009/12 stwierdza się również, że interwencja tego organu ma na celu zapewnienie poszanowania bezstronności decyzji oraz prawidłowego i skutecznego stosowania tej dyrektywy. I powyższe konsultacje, w ocenie Sądu, służą osiągnięciu tychże celów. Irrelewantną przy tym dla konieczności realizacji powyższego obowiązku przez organ jest zawarta w załączonym do odpowiedzi na skargę piśmie Zarządzającego z dnia [...] października 2022 roku nr [...], informacja co do zakończenia procesu corocznych konsultacji dotyczących wysokości opłat lotniskowych, z przewoźnikami stale korzystającymi z portu lotniczego.

Sąd podkreśla, że nawet, jeżeli przepis art. 11 ust. 7 zdanie 1 dyrektywy 2009/12 nie został prawidłowo implementowany do polskiego porządku prawnego, to organ nie może zasłaniać się taką okolicznością. W tym kontekście należy bowiem wskazać, iż państwo członkowskie nie może powoływać się na przepisy niewdrożonej lub nieprawidłowo wdrożonej dyrektywy przeciwko jednostkom (tak np. wyroki w sprawach 14/86 Pretore di Salo/X, 80/86 Kolpinghuis Nijmegen, C 168/95 Arcaro, w sprawach połączonych C 387/02, C 391/02 oraz C 403/02 Berlusconi i in. oraz C 321/05 Kofoed). Ponadto, jak wskazał TSUE w wyroku w sprawie 148/78 Ratti, państwo członkowskie, które jest winne niewykonania bądź nienależytego wykonania dyrektywy, nie może czerpać korzyści wobec jednostek z tego tytułu. Jak wskazał TS UE w punkcie 63 Wyroku TS UE: "(...) sądy krajowe mają obowiązek interpretować zasady proceduralne mające zastosowanie w zawisłych przed nich sprawach w miarę możliwości w taki sposób, aby zasady te (czyli zasady postępowania w sprawach mających na celu zapewnienie ochrony praw, które jednostki wywodzą z prawa Unii – przypis własny Sądu) mogły znaleźć zastosowanie, które przyczynia się do urzeczywistnienia celu w postaci zagwarantowania skutecznej ochrony sądowej praw, które jednostki wywodzą z prawa Unii (zob. podobnie wyrok z dnia 13 marca 2007 r., Unibet, C-432/05, EU:C:2007:163, pkt 44)". Sąd zwrócił także uwagę na podnoszoną przez TS UE w punkcie 62 wyroku TS UE zasadę skuteczności.

Zdaniem Sądu zatem, zasada skuteczności prawa unijnego wymaga, aby mimo ewentualnego braku przepisów krajowych implementujących wprost obowiązek konsultacji przez Prezesa ULC wynikający z art. 11 ust. 7 dyrektywy 2009/12, organ ten powinien takie konsultacje z zainteresowanymi stronami przeprowadzić, np. informując na swojej stronie internetowej o prowadzeniu postępowania w sprawie wraz z wyznaczeniem odpowiedniego terminu dla zainteresowanych stron do zajęcia stanowiska w sprawie.

Rozpoznając zatem sprawę ponownie, Prezes ULC będzie więc zobligowany do przeprowadzenia w toku postępowania administracyjnego zainicjowanego wnioskiem Zarządzającego z dnia 31 sierpnia 2023 roku o zatwierdzenie zmiany poszczególnych postanowień taryfy opłat lotniskowych na lotnisku użytku publicznego [...] w W., do konsultacji z zainteresowanymi stronami, w tym użytkownikami portu lotniczego, na podstawie art. 11 ust. 7 dyrektywy 2009/12.

Jednocześnie podkreślenia wymaga, w świetle sformułowanych w skardze zarzutów odnośnie naruszenia przez organ art. 28 k.p.a., że bynajmniej użytkownik lotniska nie ma statusu strony postępowania w sprawie zatwierdzenia lub zmiany taryfy. Otóż w myśl przywołanego już powyżej przepisu art. 11 ust. 7 dyrektywy 2009/12: "Przy weryfikacji zasadności zmiany systemu lub wysokości opłat lotniskowych zgodnie z art. 6, niezależny organ nadzorujący uzyskuje od zainteresowanych stron dostęp do niezbędnych informacji i jest zobowiązany do konsultacji z zainteresowanymi stronami w celu podjęcia decyzji. Bez uszczerbku dla art. 6 ust. 4 organ ten wydaje ostateczną decyzję możliwie jak najszybciej, a w każdym przypadku w terminie czterech miesięcy od przedstawienia mu sprawy. W wyjątkowych i należycie uzasadnionych przypadkach okres ten może zostać przedłużony o dwa miesiące. Decyzje niezależnego organu nadzorującego są wiążące, bez uszczerbku dla kontroli parlamentarnej lub sądowej, zgodnie z procedurą mającą zastosowanie w państwie członkowskim". Z kolei w punkcie 58 wyroku Trybunału Sprawiedliwości z dnia 21 listopada 2019 r. C-379/18, wskazano, że użytkownicy portu lotniczego są "zainteresowanymi stronami" w rozumieniu art. 11 ust. 7 dyrektywy 2009/12. Zdaniem Sądu zatem, z brzmienia art. 11 ust. 7 dyrektywy 2009/12 wynika, że użytkownicy portu lotniczego jako "zainteresowane strony", biorące udział w konsultacjach przed niezależnym organem nadzorującym, nie są stronami postępowania administracyjnego prowadzonego przez ten organ. Co nie zmienia faktu, że użytkownik portu lotniczego, pomimo braku statusu strony w postępowaniu administracyjnym w przedmiocie zatwierdzenia zmiany taryf opłat lotniskowych, ma, po pierwsze, uwzględniając dyspozycję art. 77h Prawa lotniczego, możliwość zapoznania się ze zmianami taryf zatwierdzonymi przez Prezesa ULC a także w dalszej kolejności ewentualnego zaskarżenia wydanej przez organ w tym przedmiocie decyzji do sądu administracyjnego.

Sąd nie podzielił nadto zarzutu Skarżącego dotyczącego naruszenia art. 152 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 77d ust. 5 prawa lotniczego. Otóż wbrew prezentowanemu w skardze stanowisku organ nie naruszył art. 152 § 1 p.p.s.a. Przepis ten stanowi, iż w razie uwzględnienia skargi na akt lub czynność, nie wywołują one skutków prawnych do chwili uprawomocnienia się wyroku, chyba że sąd postanowi inaczej. Z przepisu tego wynika, że orzeczenie, które nie ma przymiotu prawomocności nie ma mocy wiążącej, a tym samym nie wywiera skutków prawnych. Zgodnie z art. 168 § 1 p.p.s.a. orzeczenie sądu staje się prawomocne, jeżeli nie przysługuje co do niego środek odwoławczy.

W niniejszej sprawie w dacie wydania przez Prezesa ULC skarżonej decyzji, wyroki tutejszego Sądu o sygn. akt VI SA/Wa 3/21 oraz akt VI SA/Wa 139/22, były nieprawomocne, ponieważ zostały wniesione od nich skargi kasacyjne. Żaden z nich nie wywołał zatem skutku w postaci wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji zatwierdzających poprzednie zmiany taryfy opłat lotniskowych.

Podkreślenia przy tym wymaga, że w myśl jednolitego orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego regulacja zawarta w art. 152 § 1 p.p.s.a. wywiera taki sam skutek co wstrzymanie wykonania aktu lub czynności na podstawie art. 61 § 2 i 3 tej ustawy (p. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 kwietnia 2017 r., II FSK 457/17, z dnia 10 października 2017 r., II FSK 2825/17, z dnia 27 stycznia 2016, II GSK 3698/15, a także z dnia 24 kwietnia 2018 r., II FSK 2561/17). Podobnie bowiem jak w przypadku wstrzymania wykonania aktu lub czynności na podstawie art. 61 § 2 i 3, tak w przypadku regulacji z art. 152 § 1 p.p.s.a. akt lub czynność nie podlega po prostu wykonaniu w ograniczonym czasie, co nie rzutowało jednakże na możliwość procedowania przez Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego kolejnego wniosku Zarządzającego dotyczącego zatwierdzenia zmiany poszczególnych postanowień taryfy opłat lotniskowych.

Biorąc powyższe pod uwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.

Jednocześnie, w oparciu o dyspozycję wspomnianego art. 152 § 1 p.p.s.a. Sąd stwierdził w punkcie drugim sentencji wyroku, że zaskarżona decyzja wywołuje skutki prawne do chwili uprawomocnienia się wyroku. Sąd uwzględnił bowiem szereg skutków prawnych wywołanych zatwierdzeniem przez Prezesa ULC zmian do taryfy opłat lotniskowych, w tym między innymi ogłoszenie ich w Dzienniku Urzędowym Urzędu Lotnictwa Cywilnego, zamieszczenie w Zintegrowanym Pakiecie Informacji Lotniczych a także podanie przez Zarządzającego lotniskiem do publicznej wiadomości przez jej zamieszczenie na stronie internetowej, w efekcie czego, aktualna taryfa funkcjonuje już w obrocie, determinując z jednej strony realizację wynikających z niej obowiązków o charakterze finansowym, nie tylko przez Skarżącego ale i pozostałych użytkowników portu lotniczego [...] a z drugiej wpływając niewątpliwie na zakres działań podjętych już przez Zarządzającego w obszarze planowania wydatków i przychodów.

O zwrocie kosztów postępowania Sąd rozstrzygnął w punkcie 3 sentencji wyroku, na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 1 i 2 p.p.s.a. oraz art. 209 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (tekst jednolity Dz.U. 2023, poz. 1964). Na zasądzoną na rzecz Skarżącego od Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego kwotę 697 zł składają się przy tym wpis od skargi w kwocie 200 zł, opłata skarbowa od pełnomocnictwa w kwocie 17 zł oraz wynagrodzenie profesjonalnego pełnomocnika skarżącego w osobie adwokata w kwocie 480 złotych.