Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 631/23
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-12-19 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6159 Inne o symbolu podstawowym 615
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję I i II instancji
Odstąpiono od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania sądowego
Powołane przepisy: article: art. 37a ust. 1, art. 37a ust. 9, art. 37d ust. 1, ust. 4, ust. 5 i ust. 9
journal: Dz.U. 2020 poz 293
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - t.j.
article: art. 7 i art. 77 § 1
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c, art. 188, art. 206
journal: Dz.U. 2024 poz 935
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Sędziowie Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński (spr.) Sędzia del. WSA Piotr Broda Protokolant starszy inspektor sądowy Monika Dworakowska po rozpoznaniu w dniu 19 grudnia 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. Sp. z o.o. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 26 października 2022 r. sygn. akt II SA/Gd 357/22 w sprawie ze skargi M. Sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia 2 marca 2022 r. nr SKO Gd/863/21 w przedmiocie kary pieniężnej za umieszczenie tablic reklamowych 1. uchyla zaskarżony wyrok, zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu pierwszej instancji; 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania sądowego w całości.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 26 października 2022 r., sygn. akt II SA/Gd 357/22 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę M. sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia 2 marca 2022 r., nr SKO Gd/863/21 w przedmiocie kary pieniężnej za umieszczenie tablic reklamowych.

Powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Decyzją z 18 grudnia 2020 r. Dyrektor Gdańskiego Zarządu Dróg i Zieleni, działający z upoważnienia Prezydenta Miasta Gdańska (dalej: "organ pierwszej instancji"), na podstawie art. 37d ust. 1, 5 i 9 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2020 r., poz. 293 ze zm.) - dalej: "u.p.z.p.", oraz § 2 ust. 1 w zw. z § 13 ust. 5 uchwały Rady Miasta Gdańska nr XLVIII/1465/18 z dnia 22 lutego 2018 r. w sprawie ustalenia zasad i warunków sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń, ich gabarytów, standardów jakościowych oraz rodzajów materiałów budowlanych, z jakich mogą być wykonane, na terenie Miasta Gdańska (Dz. Urz. Woj. Pom. z 2018 r., poz. 1034) - dalej: "Uchwała Krajobrazowa", wymierzył "M." Spółce z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w W. (dalej: "Spółka", "Strona", "Skarżąca") karę pieniężną w kwocie 33.928,38 zł za umieszczenie w dniach od 18 sierpnia 2020 r. do 18 grudnia 2020 r. wolnostojącej dwustronnej tablicy reklamowej o powierzchni ekspozycji reklamy wynoszącej 18,48 m2 przy [...] w G., niezgodnie z przepisami Uchwały Krajobrazowej, nałożył na Spółkę obowiązek dostosowania ww. tablicy reklamowej do postanowień Uchwały Krajobrazowej bądź jej usunięcia oraz umorzył postępowanie w części dotyczącej wymierzenia kary pieniężnej i nałożenia obowiązku dostosowania ww. tablicy reklamowej do postanowień Uchwały Krajobrazowej albo jej usunięcia wobec A. J. prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą "T.".

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku po rozpoznaniu odwołania ww. Spółki decyzją z 2 marca 2022 r. uchyliło ją w części dotyczącej wysokości nałożonej kary, tj. 33.928,38 zł i w tej części orzekło 33.654,76 zł oraz użycia w punktach 1 i 2 określenia "tablicy reklamowej" orzekając w tej części: "tablicy reklamowej i urządzenia reklamowego".

Skargę na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego wniosła M. sp. z o.o. z siedzibą w W.

Wyrokiem z dnia 26 października 2022 r., sygn. akt II SA/Gd 357/22 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia 2 marca 2022 r. w przedmiocie kary pieniężnej za umieszczenie tablic reklamowych.

Od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę kasacyjną wniosła M. sp. z o.o. z siedzibą w W. podnosząc zarzuty naruszenia:

1. niewłaściwą wykładnię prawa materialnego, to jest art. 37d ust. 1 Ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 1073, dalej jako: ustawa lub ustawa planistyczna) polegająca na tym, że przepis o treści: "Podmiot, który umieścił tablicę reklamową niezgodnie z przepisami uchwały (...) - podlega karze ..." należy rozumieć, w ten sposób, że karze pieniężnej podlega: "Podmiot, który legalnie na podstawie pozwolenia na budowę umieścił tablicę, przed wprowadzeniem uchwały", a zatem w kontekście zwrotu "umieszczenia wbrew uchwale" rozumienie, że:

a. karę nakłada się na taki podmiot, który umieścił tablicę reklamową niezgodne z przepisami uchwały, której w dniu umieszczenia nie było - jednak została ona podjęta w późniejszym czasie, gdy tymczasem ww. przepis należy rozumieć w ten sposób, że:

b. karę nakłada się na podmiot, który dokonując umieszczania reklamy złamał obowiązujące w dniu dokonania tego czynu prawo, a zatem umieszczając reklamę nie dostosował jej do nakazów i zakazów wynikających z obowiązującej uchwały krajobrazowej.

2. ponieważ zwrot "kto umieścił tablicę niezgodnie z uchwałą" jest jasny i nie wymaga interpretacji, doszło do rażącego naruszenia prawa poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 37d ust. 1 ustawy, a w konsekwencji decyzja o nałożeniu kary wykroczyła poza dyspozycję art. 37d ust. 1 ustawy a tym samym została wydana bez podstawy prawnej a zatem doszło do naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.;

3. wadliwe zastosowanie art. 37d ust. 1 ustawy doprowadziło w konsekwencji także do karania wstecz za czyn, który w dniu dokonania był legalny i wynikał z uprawnienia określonego na podstawie pozwolenia budowlanego, a zatem doszło do naruszenia:

─ art. 42 ust. 1 Konstytucji RP w zw. z art. 2 Konstytucji RP - gdyż ukarany może być tylko ten, kto dopuścił się czynu zabronionego pod groźbą kary przez ustawę obowiązującą w czasie jego popełnienia,

─ art. 16 K.p.a. gdyż decyzja ostateczna (w tym uzyskane: pozwolenie na budowę, oraz pozwolenie na użytkowanie) powinna być wykonywana oraz wiąże organy i strony dopóty nie zostanie zmieniona, uchylona lub nie zostanie stwierdzona jej nieważność,

─ art. 31 ust. 3 Konstytucji RP oraz art. 6 KPA ze względu na naruszenie zasady legalności dokonanie wywłaszczenia własności urządzenia reklamowego oraz wywłaszczenia z prawa nabytego w drodze pozwolenia na budowę, bez wyraźnej podstawy ustawowej i bez odszkodowania.

4. wadliwego zastosowania prawa materialnego art. 37d ust 1 ustawy planistycznej, co było związane, w zakresie nałożenia kary pieniężnej z naruszeniem:

a. art. 1 ust 2 pkt 6 i 7 ustawy planistycznej poprzez nieuwzględnienie wartości ekonomicznych i prawa własności, oraz art. 1 ust. 2 pkt 2 ustawy planistycznej poprzez nadmierne uwzględnienie walorów krajobrazowych a zatem wadliwe zastosowanie prawa materialnego;

b. art. 32 ust. 2 Konstytucji RP poprzez wskazanie zasadności sankcjonowania uchwały Rady Miasta Gdańska Nr XLVIII/1465/18 z dnia 22 lutego 2018 r. (Dz. Urz. Woj. Pom. Nr 2018 poz. 1034 - dalej uchwała krajobrazowa) pomimo, iż ten akt wprowadza uprzywilejowaną pozycję terenów miasta, na których zmniejsza zakres ograniczeń reklamowych w sposób znaczący w stosunku do terenów prywatnych a tym samym nie chroni krajobrazu, co błędnie założył sąd;

c. art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego oraz przepisów prawa budowlanego dotyczących postępowań legalizacyjnych i rozbiórkowych w tym art. 30b ust. 1, w zw. z art. 31 ust. 1 i ust. 1a Prawa budowlanego, oraz art. 17a ustawy z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych - poprzez wadliwe założenie sądu, iż nie da się realizować celu uchwały bez procedury karania w trybie art. 37d ust. 1 ustawy planistycznej - gdy tymczasem wskazane przepisy pozwalają doprowadzić do usunięcia nielegalnych obiektów budowlanych oraz poprzez narzędzia fiskalne stymulować procesy dostosowawcze, a zatem wykładnia rozszerzająca karalność narusza inne prawem przewidziane procedury;

d. art. 140 K.c. w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 7 oraz art. 1 ust. 3 ustawy planistycznej poprzez pominięcie istniejącego legalnie sposobu zagospodarowania terenu i korzystania z nieruchomości, w tym rodzaju prowadzania na nim działalności gospodarczej w postaci usług gastronomicznych, które ze względu iż dedykowane dla klientów zmotoryzowanych wymagają stosowanego oznakowania. Wskazane usługi są realizowane zgodnie z dotychczasową polityką planistyczną gminy, zatem miasto powinno uwzględnić legalne oznakowanie tego typu działalności.

5. wadliwego zastosowania prawa materialnego art. 37d ust. 1 ustawy planistycznej, co było związane, w zakresie nałożenia obowiązku dostosowawczego z naruszeniem:

a. art. 288 § Kodeksu Karnego, gdyż wykonanie obowiązku usunięcia nośnika, nałożonego na stronę w związku z faktem zabetonowania słupa w fundamencie, będzie wiązało się ze zniszczeniem rzeczy, a zatem doszło do naruszenia art. 156 § 1 pkt 6 K.p.a., gdyż wykonanie decyzji wywołałby czyn zagrożony karą;

b. art. 30b ust. 1, w zw. z art. 31 ust 1 i ust. 1a Prawa budowlanego, gdyż zobowiązany w decyzji podmiot nie ma możliwości uzyskania wymaganych prawem pozwoleń na rozbiórkę, a usunięcie obiektu mającego konstrukcję nośną i fundamenty, na posadowienie którego uzyskano wcześniej decyzję o pozwoleniu na budowę - wymaga zgody organu na dokonanie rozbiórki - a zatem doszło do naruszenia art. 156 § 1 pkt 5 K.p.a., gdyż decyzja jest niewykonalna prawnie;

c. art. 93 pkt 2a oraz pkt 3 Prawa budowlanego, gdyż usunięcie zabetonowanego słupa wykonane bez wymaganej decyzji na rozbiórkę lub wykonania innych prac bez wymaganego pozwolenia podlega karze grzywny - a zatem doszło do naruszenia art. 156 § 1 pkt 6 K.p.a. gdyż wykonanie decyzji wywołałoby czyn zagrożony karą;

d. art. 140 § 1 K.c. oraz art. 336 § 1 K.c. - gdyż skarżąca nie jest właścicielem ani posiadaczem nośnika reklamowego, a zatem nie ma możliwości legitymowania się tytułem prawnym oraz posiadaniem i nie może faktycznie wejść w teren, aby usunąć reklamę - a zatem doszło do naruszenia art. 156 § 1 pkt 5 gdyż decyzja jest niewykonalna prawnie (pr. własności) i faktycznie (posiadanie);

e. art. 156 § 1 pkt 4 K.p.a., oraz art. 105 K.p.a. w zw. z art. 37d ust. 1 ustawy planistycznej, gdyż zobowiązano do usunięcia podmiot, którego nie można było ukarać decyzją o karze pieniężnej, a brak sprawy administracyjnej winien skutkować wydaniem decyzji o umorzeniu;

6. wadliwego zastosowania art. 37d ust. 1 ustawy planistycznej, w tym art. 37d ust. 1 w zw. z art. 2 pkt 16c ustawy planistycznej w zw. z art. 104 § 2 K.p.a. oraz art. 107 § pkt 5 i 6 K.p.a. poprzez sformułowanie obowiązku, z którego mylnie wynika, że chodzi o tablicę reklamową oraz nie wynika czy chodzi o usunięcie, czy też inne dostosowanie, co czyni rozstrzygnięcie niejasnym w zakresie dopuszczonej tam alternatywy;

7. art. 37d ust. 3 w zw. z art. 107 § 1 pkt 1 KPA przez brak wskazania, że organem jest prezydent Gdańska;

8. art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a., gdyż Sąd uznał, że nie bez znaczenia jest fakt, iż strona "nie wskazania wszystkich okoliczności mających wpływ na ustalenie obowiązku uiszczenia kary pieniężnej" - gdy tymczasem to organ jest obowiązany zebrać materiał dowodowy i ustalić stan sprawy, co jednocześnie świadczy o braku konsekwencji prawnej ze strony sądu wojewódzkiego, gdyż brak ustalenia istotnych okoliczności winien skutkować uchyleniem decyzji, w trybie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. - w celu umożliwienia prawidłowego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego przez organ I Instancji;

9. art. 7a K.p.a., gdyż organy obu instancji wątpliwości co do rozumienia sposobu karania, wynikających z zakresu rozumienia przepisu art. 37d ust. 1, powinny rozstrzygać na korzyść skarżącej - czego w sprawie nie uczyniono;

10. art. 128 K.p.a. w zw. z art. 136 § 1 K.p.a. - w zakresie w jakim Sąd zarzucił spółce, że nie przedstawiła dowodów oraz argumentacji, że nie jest stroną, wskazując, iż spółka "nie uczyniła tego również w odwołaniu, formułując w tym zakresie zarzuty w skardze nie poparła ich jakimkolwiek materiałem dowodowym z dokumentów, przerzucając ciężar udowodnienia faktów, z których chce wywodzić korzystne dla swojej sytuacji okoliczności, na Sąd" , gdy tymczasem odwołanie nie musi zgodnie z art. 128 K.p.a. zawierać ww. elementów; art. 136 § 1 K.p.a. oraz żaden przepis KKA i PPSA nie przewiduje prekluzji na składania środków dowodowych; na stronie nie spoczywa żaden prawnie określony obowiązek udowodnienia, że nie powinna zostać ukarana decyzją;

11. art. 81a K.p.a. w zakresie wątpliwości co do stanu faktycznego, własności urządzenia, umiejscowienia w fundamentach i ustalenia strony - gdyż wszelkie wątpliwości winny być rozstrzygane na korzyść strony;

12. wadliwe zastosowanie art. 37d ust. 1 spowodowało też nieakceptowalne z punktu widzenia legalności prawa skutki w postaci wywłaszczenia z praw nabytych bez odszkodowania, wynikające z uzyskanych uprawnień z ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę - przez co doszło do naruszenia zasady trwałości decyzji, wyrażonej w art. 16 K.p.a.;

13. niezastosowanie prawa materialnego:

a. art. 42 ust. 1 Konstytucji RP oraz art. 189c KPA, poprzez:

─ karanie za czyn, który w momencie dokonania nie był sprzeczny z prawem,

─ brak zastosowania przepisów względniejszych dla strony,

b. art. 189f § 1 pkt 1 KPA poprzez brak odstąpienia od karania, co na gruncie wskazanego przepisu było dopuszczalne, gdyby uznać, iż użyty w tym przepisie zwrot "strona zaprzestała naruszania prawa" ma zastosowanie do sytuacji dokonania czynu, w którym uchwała jeszcze nie obowiązywała, zaś przesłankę "znikomej wagi naruszenia" kwalifikować w związku wybudowaniem obiektu na podstawie pozwolenia na budowę a zatem biorąc pod uwagę jego legalność.

Niezależnie od powyższego, Spółka wystąpiła o rozważenie skierowania pytania do Trybunału Konstytucyjnego:

1. czy wykładnia art. 37d ust. 1 ustawy planistycznej umożliwiającą karanie za czynny dokonane przed uchwaleniem uchwał krajobrazowej, czyny które w dniu ich dokonania były legalne i wykonane na podstawie pozwolenia na budowę - jest zgodna z art. 42 ust. 1 i art. 2 Konstytucji?

2. czy nałożenie obowiązku usunięcia wybudowanej na postawie pozwolenia na budowę tablicy reklamowej nie stanowi niedozwolonego wywłaszczenia z prawa, gdyż dotyczy wyłączenia praw nabytych bez odszkodowania, a także czy zobowiązanie podmiotu trzeciego do usunięcia obiektu reklamowego nie stanowiącego własności zobowiązanego, w sytuacji, gdy zobowiązany nie jest w posiadaniu tego obiektu, nie stanowi naruszenia prawa własności, a zatem czy nie doszło do naruszenia art. 64 ust 1, 2 i 3 oraz art. 31 ust. 3 Konstytucji RP

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawione zostały argumenty mające, zdaniem skarżącej kasacyjnie Spółki, potwierdzać zasadność podniesionych zarzutów.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm., dalej jako "P.p.s.a."), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnymi jej podstawami, określonymi w art. 174 P.p.s.a. Nadto, zgodnie z treścią art. 184 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarga kasacyjna wniesiona przez M. sp. z o.o. z siedzibą w W. ma usprawiedliwione podstawy.

Na wstępie stwierdzić należy, że już po wydaniu zarówno zaskarżonej decyzji wymierzającej skarżącej, na podstawie art. 37d ust. 1 i 4 u.p.z.p., karę pieniężną za umieszczenie tablicy reklamowej niezgodnie z przepisami uchwały krajobrazowej miasta Gdańska, jak i zaskarżonego wyroku oddalającego skargę na tę decyzję, wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 kwietnia 2024 r., sygn. akt II OSK 1951/19 stwierdzono nieważność uchwały krajobrazowej w części dotyczącej tablic reklamowych i urządzeń reklamowych istniejących w dacie wejścia w życie uchwały, wzniesionych na podstawie zgody budowlanej. Wymienione orzeczenie Naczelnego Sądu Administracyjnego podjęte zostało po uznaniu przez Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z dnia 12 grudnia 2023 r., że art. 37a ust. 9 u.p.z.p. w zakresie, w jakim przewiduje obowiązek określenia w uchwale, o której mowa w art. 37a ust. 1, warunków i terminu dostosowania istniejących w dniu jej wejścia w życie, wzniesionych na podstawie zgody budowlanej, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych do zakazów określonych w tej uchwale, bez zapewnienia ustawowych podstaw i trybu dochodzenia odszkodowania przez podmioty, które są zobowiązane do ich usunięcia, jest niezgodny z art. 21 w związku z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

Treść powyższego wyroku należy uwzględnić w trakcie kontroli instancyjnej zaskarżonego wyroku stosując bezpośrednio przepisy art. 190 ust. 1 i 4 Konstytucji RP bez potrzeby odwoływania się do uchwały składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 grudnia 2009 r., sygn. akt I OPS 9/09 (ONSAiWSA 2010 r. nr 2, poz. 16), skoro przepis art. 37a ust. 9 u.p.z.p. objęty jest podstawami kasacyjnymi (oznaczenie go w petitum skargi kasacyjnej jako art. 39a ust. 9 stanowi oczywistą omyłkę, niedokładność redakcyjną).

Regulacja prawna zawarta w art. 37a ust. 9 u.p.z.p. od chwili wprowadzenia jej do systemu prawnego budziła wątpliwości natury konstytucyjnej. Jak wskazał NSA w wyroku z dnia 24 kwietnia 2024 r., sygn. akt II OSK 1951/19 wątpliwości nie dotyczyły samej dopuszczalności ingerencji polegającej na odebraniu, wynikającego z uzyskanej zgody budowlanej, prawa do korzystania z nieruchomości poprzez obowiązek likwidacji tablic reklamowych i urządzeń reklamowych, zgodnie z zasadami i warunkami w niej określonymi, lecz poprzez brak odpowiedniego mechanizmu kompensacyjnego z tytułu ograniczenia praw majątkowych podmiotów, które legalnie wzniosły tablice reklamowe lub urządzenia reklamowe. Wątpliwości sformułowane przez Naczelny Sąd Administracyjny w dwóch pytaniach prawnych podzielił w pełni Trybunał Konstytucyjny w powołanym wyroku z dnia 12 grudnia 2023 r., sygn. P 20/19. Orzeczenie to ma znaczenie dla prawidłowej wykładni przepisu art. 37a ust. 9 u.p.z.p. i w konsekwencji także art. 37d ust. 1 i 4 u.p.z.p. Ustawodawca w pierwszym z nich przyznał podmiotom okres pozwalający na dostosowanie się do zasad i warunków umieszczania tablic i urządzeń reklamowych przyjętych w uchwale reklamowej poprzez wyznaczenie minimalnej długości okresu dostosowawczego (co najmniej 12 miesięcy), a tym samym pozostawiając radzie gminy ustalenie konkretnych ram czasowych, które powinny uwzględnić uwarunkowania miejscowe, interesy podmiotów umieszczających nośniki reklamowe, jak również występujący na danym obszarze rzeczywisty (negatywny) wpływ istniejących nośników na walory estetyczne krajobrazu. Nie przewidział jednak ani możliwości wprowadzenia wyjątków w zakresie dostosowania tablic i urządzeń reklamowych do warunków określonych w uchwale krajobrazowej, ani określenia przez radę gminy przesłanek odpowiedzialności odszkodowawczej z tytułu poniesionej szkody legalnej w aktach prawa miejscowego, tak jak uczynił to ustawodawca konstruując przepis art. 17 ust. 2 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2024 r. poz. 1292) w przypadku ustanowienia zakazów i nakazów zawartych w uchwale rady gminy w sprawie parku krajobrazowego. Brak tego mechanizmu, stanowiącego pominięcie prawodawcze, sprawia, że w zakresie, w jakim art. 37a ust. 9 u.p.z.p. nie przewiduje takiego mechanizmu, okazał się niezgodny z art. 21 w związku z art. 2 Konstytucji RP. Uchwała krajobrazowa eliminuje bowiem skutek prawny zgody budowlanej na realizację wskazanych w niej tablic i urządzeń reklamowych powstałych przed wejściem w życie uchwały. Podmioty, które wystąpiły o pozwolenie na budowę takich tablic i urządzeń albo dokonały zgłoszenia robót lub zrealizowały te obiekty reklamowe bez pozwolenia lub zgłoszenia, jeśli ich realizacja nie była objęta reglamentacją organów administracji architektoniczno-budowlanej, działali w pełni legalnie, z przekonaniem, że zgoda budowlana w tym zakresie zabezpiecza ich interes i pozwala na prowadzenie bez przeszkód działalności reklamowej. Odebranie im możliwości prowadzenia tej działalności w sposób wynikających z udzielonej zgody, bez zapewnienia słusznego odszkodowania sprawia, że przepisy nie różnicują grup podmiotów, które działalność prowadziły legalnie oraz takich które wzniosły tablice i urządzenia reklamowe bez zgody budowlanej. Prowadzi to do naruszenia interesu podmiotów, które legalnie wzniosły tablice i urządzenia reklamowe objęte uchwałą krajobrazową ze względu na działalność legislacyjną.

W świetle stwierdzonej niekonstytucyjności art. 37a ust. 9 u.p.z.p. zgodzić się należy z autorem skargi kasacyjnej, uwzględniając jednakże argumentację przytoczoną w dalszym uzasadnieniu zgłoszonej podstawy kasacyjnej (piśmie procesowym z dnia 26 stycznia 2024 r.), że wprowadzenie w uchwale krajobrazowej regulacji, nakazującej dostosowanie zrealizowanych legalnie, gdyż na podstawie zgody budowlanej przed dniem jej wejścia w życie tablic lub urządzeń reklamowych, bez jakiegokolwiek mechanizmu kompensacyjnego (regulacji ochronnych), jest niezgodne z prawem.

W powołanym na wstępie wyroku NSA z 24 kwietnia 2024 r., sygn. akt II OSK 1951/19 wskazano, że skutkiem stwierdzenia niekonstytucyjności art. 37a ust. 9 u.p.z.p. jest to, że do czasu wprowadzenia regulacji ustawowej dotyczących podstaw i trybu dochodzenia odszkodowania za dostosowanie względnie usunięcie tablic reklamowych lub urządzeń reklamowych do zasad i warunków ich sytuowania, wzniesionych legalnie przed wejściem w życie uchwały krajobrazowej, nie jest dopuszczalne objęciem jego zakresem tych tablic lub urządzeń reklamowych (zob. także wyroki NSA z 24 kwietnia 2024 r., sygn. akt II OSK 1825/19, II OSK 2817/20 i II OSK166/18). Oznacza to, że nie jest możliwe nałożenie na te podmioty na podstawie art. 37d ust. 1 i 4 u.p.z.p. kary pieniężnej oraz obowiązku usunięcia tych tablic lub urządzeń reklamowych (zob. wyroki NSA z 9 kwietnia 2024 r., sygn. akt II OSK 266/23 i 25 kwietnia 2024 r., sygn. akt II OSK 625/23; wszystkie orzeczenia dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych).

Przedstawione rozważania dają wystarczające podstawy do przyjęcia, że usprawiedliwiony okazał się postawiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 37d ust. 1 i 4 w związku z art. 37a ust. 9 u.p.z.p. przez ich błędną wykładnię i w konsekwencji także niewłaściwe zastosowanie, co uzasadniało uchylenie zaskarżonego wyroku na podstawie art. 188 P.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a.

Zdaniem Sądu I instancji, uchwała krajobrazowa znajduje zastosowanie nie tylko do obiektów reklamowych zaplanowanych do realizacji w przyszłości na warunkach określonych w uchwale, ale także do istniejących, a wszystkie podmioty, które umieściły nośniki reklamowe przed wejściem w życie uchwały zobowiązane są do ich dostosowania do zasad i warunków określonych w uchwale w terminie w niej wskazanym. Zgodnie z tym co dotychczas rozważono w postępowaniu w sprawie dotyczącej wymierzenia kary pieniężnej za umieszczenie tablicy reklamowej lub urządzenia reklamowego niezgodnie z uchwałą krajobrazową zachodzi potrzeba różnicowania podmiotów, które swoją działalność prowadziły legalnie oraz takich, które obiekty reklamowe wzniosły poza porządkiem prawnym. Odmienne stanowisko Sądu I instancji spowodowało, że w okolicznościach rozpoznawanej sprawy ta istotna dla wyniku sprawy kwestia nie została wyjaśniona. Sąd nie wyjaśnił, czy tablica reklamowa została zrealizowana przed wejściem w życie uchwały krajobrazowej w sposób legalny, tj. na podstawie pozwolenia na budowę, zgłoszenia robót budowlanych względnie bez pozwolenia lub zgłoszenia, jeśli taka zgoda w świetle przepisów prawa budowlanego nie była wymagana. Z tego powodu procesowy zarzut odniesiony do art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 135 P.p.s.a. przez niezastosowanie tych przepisów w związku z art. 134 § 1 P.p.s.a. oraz art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. uznać należy za zasadny. Zaistniała zatem podstawa do uchylenia zaskarżonego wyroku i uwzględnienia skargi stosownie do art. 188 P.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a.

W postępowaniu kasacyjnym, po stwierdzeniu przez NSA wyrokiem z 24 kwietnia 2024 r., sygn. akt II OSK 1951/19 nieważności uchwały krajobrazowej miasta Gdańska w części dotyczącej tablic reklamowych i urządzeń reklamowych istniejących w dacie wejścia w życie uchwały wzniesionych na podstawie zgody budowlanej i z powołaniem się na wyrok TK z 12 grudnia 2023 r., sygn. akt P 20/19, pełnomocnik skarżącej wskazał, że tablica reklamowa została zrealizowana legalnie. Kwestia ta nie została dotychczas zweryfikowana, a ustalenia w tym zakresie, zgodnie z dotychczasowymi rozważaniami, mają istotny wpływ na wynik sprawy.

Gdyby okazało się, że skarżąca zrealizowała tablicę reklamową przed wejściem w życie uchwały krajobrazowej zgodnie z obowiązującymi wówczas przepisami, postępowanie w sprawie wymierzenia kary administracyjnej może okazać się bezprzedmiotowe z uwagi na brak podstaw do zastosowania sankcji administracyjnej w postaci wymierzenia kary pieniężnej za okres od wszczęcia z urzędu postępowania (art. 105 § 1 K.p.a.). W przeciwnym wypadku, gdyby tablica reklamowa została zrealizowana przez skarżącą nielegalnie, wówczas dopiero organ administracji miałby możliwość stosowania sankcji przewidzianych w art. 37d ust. 1 i 4 u.p.z.p.

Ponownie rozpoznając sprawę na drodze administracyjnej organ winien rozstrzygnąć kwestię, czy tablica reklamowa umieszczona została na nieruchomości legalnie, a następnie w zależności od poczynionych ustaleń ukierunkować dalsze postępowanie z uwzględnieniem oceny prawnej wynikającej z niniejszego wyroku.

O kosztach postępowania Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 206 P.p.s.a. przyjmując, że w okolicznościach rozpoznawanej sprawy zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek uzasadniający odstąpienie od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania w całości.