Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 1986/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-04-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6142 Szkoły wyższe niepaństwowe, w tym  zawodowe
Skarżony organ: Minister Edukacji i Nauki
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak Sędziowie: Sędzia NSA Rafał Stasikowski (spr.) Sędzia del. WSA Dariusz Chaciński po rozpoznaniu w dniu 5 kwietnia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wyższej Szkoły [...] w B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 lipca 2019 r., sygn. akt II SA/Wa 2260/18 w sprawie ze skargi Wyższej Szkoły [...] w B. na postanowienie Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z dnia 5 października 2018 r., nr DSW.WUN.6014.58.2018.2.KN w przedmiocie niedopuszczalności wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 9 lipca 2019 r., sygn. akt II SA/Wa 2260/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Wyższej Szkoły [...]

w B. na postanowienie Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z 5 października 2018 r., nr DSW.WUN.6014.58.2018.2.KN, w przedmiocie niedopuszczalności wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy.

Wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

Postanowieniem z 5 października 2018 r., na podstawie art. 134 w zw. z art. 127

§ 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm.; zwanej dalej "k.p.a."), Minister Nauki i Szkolnictwa Wyższego stwierdził niedopuszczalność wniosku Wyższej Szkoły [...]

w B. z 20 sierpnia 2018 r. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z 31 lipca 2018 r., nr DSW.WUN.6014.49.2018.2.PD.

W uzasadnieniu wskazał, że decyzją z 29 grudnia 2017 r., nr DSW.WUN.6013.54.2017.5.PD, cofnął pozwolenie na utworzenie uczelni niepublicznej pod nazwą Wyższa Szkoła [...] w B., udzielone Wyższej Szkole [...] w W. na mocy decyzji Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z 17 października 1997 r., nr DNS 1-0145/327/TBM/97. Powyższa decyzja została utrzymana w mocy decyzją z 7 czerwca 2018 r., nr DSW.WUN.6013.16.2018.5.BK. Decyzją z 31 lipca 2018 r. Minister zarządził dokonanie odpowiednich wpisów w rejestrze uczelni niepublicznych i związków uczelni niepublicznych, pod liczbą porządkową "[...]", pod którą została wpisana uczelnia pn. Wyższa Szkoła [...] w B.. Pismem z 20 sierpnia 2018 r.

z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej ww. decyzją z 31 lipca 2018 r. wystąpiła Wyższa Szkoła [...] w B..

Organ wskazał, że zgodnie z art. 66 ust. 1 ustawy z dnia 27 lipca 2005 r. Prawo o szkolnictwie wyższym (t.j. Dz. U. z 2017 r.; poz. 2183 ze. zm.; dalej "p.s.w.") rektor kieruje działalnością uczelni i reprezentuje ją na zewnątrz, jest przełożonym pracowników, studentów i doktorantów uczelni. Stosownie do art. 30 § 3 k.p.a. strony niebędące osobami fizycznymi działają przez swych ustawowych lub statutowych przedstawicieli. Minister podał, że z uwagi na fakt, iż omawiany wniosek został opatrzony podpisem R. Z., a do podania nie załączono stosownego pełnomocnictwa do występowania w imieniu uczelni, Minister Nauki i Szkolnictwa Wyższego pismem z 24 sierpnia 2018 r. wezwał wnioskodawcę do uzupełnienia braków formalnych polegających na złożeniu do akt sprawy oryginału lub uwierzytelnionej kopii pełnomocnictwa udzielonego R. Z. lub podpisanie wniosku przez osobę uprawnioną. W dniu 12 września 2018 r. wpłynął oryginał pełnomocnictwa z 12 listopada 2015 r. udzielonego R. Z. przez rektora Wyższej Szkoły [...] w B., co uzupełniło brak formalny podania z 20 sierpnia 2018 r.

Stwierdzając niedopuszczalność wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Minister wskazał, że stroną postępowania zakończonego wydaniem decyzji z 31 lipca 2018 r. była Wyższa Szkoła [...] w W. - założyciel Wyższej Szkoły [...] w B.. Wobec powyższego Wyższa Szkoła [...] w B. nie posiada legitymacji procesowej do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy od decyzji z 31 lipca 2018 r. Ponadto we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Wyższa Szkoła [...] w B. w żaden sposób nie kwestionowała podmiotów uznanych za strony w ww. postępowaniu. W efekcie z przedłożonego wniosku z 20 sierpnia 2018 r.

o ponowne rozpatrzenie sprawy w sposób oczywisty, bez potrzeby jakiejkolwiek oceny merytorycznej, wynika brak interesu prawnego Wyższej Szkoły [...]

w B. w zaskarżeniu decyzji z 31 lipca 2018 r.

Skargę na powyższe postanowienie wniosła Wyższa Szkoła [...] w B..

W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o jej oddalenie, ewentualnie odrzucenie.

Oddalając skargę Sąd pierwszej instancji podniósł, że zaskarżone postanowienie nie narusza prawa. Za nietrafny Sąd ten uznał zarzut naruszenia przepisu art. 28 k.p.a., gdyż prawidłowo organ zastosował art. 134 k.p.a. Sąd wskazał, że niedopuszczalność odwołania (wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy) może wynikać zarówno z przyczyn o charakterze przedmiotowym, jak i podmiotowym. Zdaniem Sądu prawidłowo Minister Nauki i Szkolnictwa Wyższego stwierdził, że Wyższa Szkoła [...] w B. nie ma legitymacji procesowej do wniesienia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z 31 lipca 2018 r. w sprawie dokonania w rejestrze uczelni niepublicznych zmian wpisów, w tym m.in. wpisu w rubryce piątej. Stroną w tym postępowaniu był założyciel ww. Wyższej Szkoły - Wyższa Szkoła [...] w W.. Uczelnia, której nazwa objęta została zmianą wpisu, nie ma własnego interesu prawnego w tej sprawie.

W ocenie Sądu pierwszej instancji powołany w skardze § 7 ust. 2 rozporządzenia Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z dnia 29 września 2011 r. w sprawie sposobu prowadzenia oraz szczegółowego trybu udostępniania rejestru uczelni niepublicznych i związków uczelni niepublicznych (Dz. U. Nr 207, poz. 1234) nie stanowi podstawy do wyprowadzenia interesu prawnego Wyższej Szkoły [...] w B.

w niniejszej sprawie. O istnieniu interesu prawnego decydują bowiem przepisy prawa materialnego przyznające stronie określone uprawnienie lub nakładające obowiązek. Istnienie interesu prawnego oznacza wykazanie i ustalenie przepisu prawa powszechnie obowiązującego, na podstawie którego można żądać skutecznie czynności lub zaniechania organu. Przymiot strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. można wyprowadzić jedynie z przepisów prawa materialnego. Interes prawny w sprawie zakończonej decyzją z 31 lipca 2018 r. ma zaś założyciel.

Sąd ten zauważył, że jak wynika z decyzji z 31 lipca 2018 r. Wyższa Szkoła [...] w B. została postawiona w stan likwidacji z mocy prawa z dniem 7 czerwca 2018 r. w związku z decyzją Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z 29 grudnia 2017 r. w sprawie cofnięcia pozwolenia na utworzenie ww. uczelni. Stroną postępowania w sprawie cofnięcia pozwolenia był założyciel. Sąd przywołał art. 26 ust. 2 i art. 26 ust. 2b p.s.w. Podniósł, że w świetle tych przepisów zmiana wpisu w rejestrze nie została dokonana na wniosek. Tym bardziej nie sposób wyprowadzić w niniejszej sprawie interesu prawnego Wyższej Szkoły [...] w B.

w kwestionowaniu decyzji Ministra z 31 lipca 2018 r. Zdaniem Sądu w sprawie nie został naruszony żaden z przepisów powołanych w skardze, w tym art. 4 ust. 1 p.s.w.

W związku z powyższym Sąd pierwszej instancji, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.; dalej "p.p.s.a."), oddalił przedmiotową skargę.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła skarżąca Wyższa Szkoła [...] w B. reprezentowana przez adwokata, zaskarżając wyrok w całości. Wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi, względnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji. Nadto wniosła o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania oraz o rozpoznanie sprawy na rozprawie.

Na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła naruszenie prawa materialnego, a mianowicie:

I. art. 70 ust. 5 Konstytucji RP w zw. z art. 2 Konstytucji RP w zw. z art. 4 pkt 1 i 5 p.s.w. poprzez ich błędną wykładnię i w rezultacie przyjęcie, iż Uczelnia nie posiada interesu prawnego w złożeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, przez co pozbawiono skarżącą możliwości obrony swoich praw i interesów, uniemożliwiając jej skutecznie wniesienie wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy, w wyniku której nałożono na uczelnię sankcję administracyjną - powodującą zakończenie jej bytu prawnego;

II. art. 23a ust. 5 p.s.w. poprzez błędne przyjęcie, iż adresatem przedmiotowej decyzji o cofnięciu pozwolenia na utworzenie uczelni jest wyłącznie założyciel, podczas gdy decyzja taka dotyczy ogółu praw i obowiązków uczelni i jest skierowana do uczelni, decyduje o wszelkich jej prawach i obowiązkach, przez co skarżąca, pomimo iż nie była stroną w postępowaniu w przedmiocie wydania pozwolenia na utworzenie uczelni, to przez wzgląd na zmianę okoliczności prawnych winna być stroną w sprawie wydania decyzji o cofnięcie takowego pozwolenia;

III. art. 184 Konstytucji RP poprzez brak sprawowania realnej kontroli nad organem administracji jakim jest Minister Nauki i Szkolnictwa Wyższego, w sytuacji gdy odmawia się skarżącej prawa złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, podczas gdy decyzja wydana w toku tego postępowania jest decydująca dla dalszego losu i bytu skarżącej.

Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

IV. art. 1 § 1 i 2 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 28 k.p.a. w zw. z art. 127 § 3 k.p.a. w zw. z art. 134 k.p.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt. 3 k.p.a. poprzez odmówienie skarżącej przymiotu strony w toku postępowania administracyjnego, jak również odmówiono skarżącej prawa do złożenia wniosku

o ponowne rozpoznanie sprawy, przyjmując iż Uczelnia nie ma interesu prawnego do złożenia wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy, podczas gdy decyzja Ministra dotyczy bytu uczelni - ogółu jej praw i obowiązków. Ponadto nawet gdyby przyjąć, zgodnie z twierdzeniami Ministra, które Sąd przyjął bezkrytycznie za właściwe, w sprawie winna zostać wydana decyzja o umorzeniu postępowania a nie postanowienie o niedopuszczalności wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy;

V. art. 1 § 1 i 2 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, 8, 9 oraz art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a. polegające na oddaleniu zamiast uwzględnieniu skargi, a w konsekwencji nieuchyleniu postanowienia Ministra, pomimo że nie rozpoznano istoty sprawy poprzez potwierdzenie za Ministrem, iż Wyższa Szkoła [...] w B. nie ma interesu prawnego we wniesieniu wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy. W niniejszej sytuacji Sąd winien bardzo szczegółowo

i wnikliwie badać stan sprawy, albowiem w niniejszej sprawie dwuinstancyjność nie jest zachowana i w obu przypadkach orzekł ten sam organ - Minister.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Uczelnia odniosła się do powyższych zarzutów.

Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono.

Zarządzeniem z 3 stycznia 2023 r. Przewodnicząca Wydziału III Izby Ogólnoadministracyjnej, w związku z art. 15zzs4 ust. 3 w zw. z ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (j.t.: Dz. U. z 2021, poz. 2095 ze zm.) wyznaczyła w sprawie posiedzenie niejawne, o czym poinformowano strony wraz

z pouczeniem o możliwości uzupełnienia argumentacji uzasadnienia skargi kasacyjnej albo żądania jej oddalenia.

W tej sytuacji sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu, dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych.

Skarga kasacyjna jest niezasadna.

Zarzuty skargi kasacyjnej zostały oparte na obu postawach przewidzianych treścią art. 174 pkt 1 i pkt 2 p.p.s.a. W pierwszej kolejności Naczelny Sąd Administracyjny skontroluje poprawność przeprowadzonego przez Sąd pierwszej instancji procesu rekonstrukcji materialnoprawnej podstawy wydanego wyroku. Poprawność tej podstawy ma bowiem decydujący wpływ na właściwe wyznaczenie zakresu okoliczności faktycznych podlegających ustaleniu w ramach aktywności

o charakterze procesowym.

W pierwszym rzędzie zauważyć należy jednak, iż przedmiotem sądowej kontroli było postanowienie w przedmiocie niedopuszczalności wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy zakończonej decyzją Ministra z dnia 31 lipca 2018 r. dotyczącą dokonania zmian w rejestrze uczelni niepublicznych i związków uczelni niepublicznych. Dokonanie tych zmian w oparciu o decyzje z 31 lipca 2018 r. było bezpośrednią konsekwencją wydania ostatecznej decyzji z dnia 7 czerwca 2018 r. w przedmiocie cofnięcia pozwolenia na utworzenie uczelni. Z treści zarzutów oraz uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika, iż autor skargi kasacyjnej stoi na stanowisku, iż uczelnia dysponuje interesem w postępowaniu w przedmiocie postępowania o cofnięcie pozwolenia na utworzenie uczelni, a zatem gdy postępowanie dotyczy bytu samej uczelni. Skarga kasacyjna w swej konstrukcji koncentruje się właśnie na tych zagadnieniach. Tymczasem autor skargi kasacyjnej nie dostrzegł, że zaskarżone postępowanie dotyczyło wydania decyzji w przedmiocie wprowadzenia zmian w rejestrze uczelni niepublicznych sprowadzających się do dopisania, iż uczelnia znajduje się w stanie likwidacji. Już tylko te okoliczności przesądzają o nieskuteczności podniesionych zarzutów jako odnoszących się do innego przedmiotu postępowania administracyjnego. Przedmiotem tego postępowanie nie jest bowiem kwestia bytu prawnego uczelni (co było przedmiotem postępowania o cofnięcie pozwolenia na utworzenie uczelni), lecz wprowadzenia deklaratoryjnych zmian w rejestrze, będących bezpośrednią konsekwencją cofnięcia pozwolenia na utworzenia uczelni niepublicznej.

Na uwzględnienie nie zasługuje zarzut naruszenia art. 23a pkt 5 p.s.w. poprzez błędne przyjęcie, iż adresatem decyzji o cofnięciu pozwolenia na utworzenie uczelni jest wyłącznie założyciel, podczas gdy decyzja taka dotyczy ogółu praw i obowiązków uczelni i jest skierowana do uczelni niepublicznej. W ocenie skarżącej kasacyjnie Uczelni, jako podmiot mający nie tylko wyłącznie interes faktyczny, ale również prawny, powinna ona uczestniczyć w postępowaniu administracyjnym dotyczącym cofnięcia założycielowi pozwolenia na jej utworzenie.

Powołany w podstawie zarzutu art. 23a pkt 5 p.s.w. określa, w jakich układach faktycznych uaktywnia się kompetencja ministra do wydania decyzji administracyjnej

w przedmiocie cofnięcia pozwolenia na utworzenie uczelni niepublicznej. Krąg stron postępowania administracyjnego w takiej sprawie ustala się według zasad ogólnych, określonych treścią art. 28 w zw. z art. 1 § 1 k.p.a. i w zw. z art. 30 p.s.w. – obowiązującego w dniu wydania decyzji. Zmierzając do zakwestionowania dokonanej przez organ oceny co do braku przymiotu strony, wnoszący skargę kasacyjną powinien zarzucić naruszenie tych właśnie przepisów, lecz dotyczyć mogłoby to postępowania dotyczącego cofnięcia pozwolenia na utworzenie uczelni. Rozpoznawana sprawa dotyczy zaś zmian w rejestrze, a autor skargi kasacyjnej nie przywołuje żadnych przepisów prawa materialnego dotyczących tych zagadnień. Z tych względów zarzut ten nie mógł okazać się skuteczny.

Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela zarzutu naruszenia art. 184 Konstytucji RP poprzez brak sprawowania realnej kontroli nad organem administracji, jakim jest Minister Nauki i Szkolnictwa Wyższego, w sytuacji gdy odmawia się skarżącej Uczelni prawa do złożenia wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy przez organ, gdy to skarżąca jest najbardziej zainteresowanym podmiotem, dla której treść postanowienia organu jest decydująca co do jej dalszego bytu.

Powołany przepis Konstytucji RP wyznacza ustrojowy zakres sprawowania wymiaru sprawiedliwości przez sądy administracyjne, który polega na legalnościowej kontroli administracji publicznej. Zarzut jego naruszenia można by postawić, gdyby Sąd pierwszej instancji rozpoznał sprawę nie mieszczącą się w tak zakreślonej kompetencji. W kontrolowanej sprawie wojewódzki sąd administracyjny rozpoznał skargę na postanowienie stwierdzające niedopuszczalność odwołania, które stosownie do art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a. jest objęte kognicją sądów administracyjnych. Do naruszenia art. 184 Konstytucji RP zatem nie doszło.

Niezasadny jest zarzut naruszenia art. 70 ust. 5 w zw. z art. 2 Konstytucji RP

w zw. z art. 4 pkt 1 i 5 p.s.w. poprzez ich błędną wykładnię i w rezultacie przyjęcie, że uczelnia niepubliczna nie posiada interesu prawnego w złożeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, przez co pozbawiono skarżącą możliwości obrony swoich praw

i interesów, uniemożliwiając jej skutecznie wniesienie wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy, w wyniku której nałożono na uczelnię sankcję administracyjną powodującą zakończenie jej bytu prawnego.

Podnosząc powyższy zarzut, Uczelnia próbuje podważyć sformułowaną przez Sąd pierwszej instancji ocenę o nieposiadaniu przez nią przymiotu strony w sprawie poprzez zarzut naruszenia konstytucyjnej i ustawowej zasady autonomii uczelni oraz konstytucyjnej zasady demokratycznego państwa prawnego.

Ponownie przypomnieć należy, iż kontrolowane postanowienie dotyczy postępowania w przedmiocie dokonania zmian w rejestrze uczelni niepublicznych. Wprowadzenie zmian dotyczących uczelni w tym rejestrze było bezpośrednim następstwem wydania decyzji o cofnięciu pozwolenia na utworzenie uczelni.

Z powyższych względów za niezasadny należało uznać także zarzut IV i V skargi kasacyjnej. Są to zarzuty, które w swych ocenach mają analogiczny charakter, jak zarzut I., tyle że zostały oparte na innej podstawie normatywnej. Ocena prawna wyrażona w tych zarzutach jest błędna, na co Naczelny Sąd Administracyjny wskazał odnosząc się do zarzutu I. Przypomnieć także należy, iż zarzuty te, podobnie jak i zarzut I., ponownie odnoszą się do postępowania w przedmiocie cofnięcia pozwolenia na utworzenie uczelni niepublicznej, a rozpoznawana sprawa dotyczy wprowadzenia zmian w rejestrze uczelni niepublicznych co a limine oddziałuje na skuteczność zarzutów.

Mając na uwadze całość przedstawionych ocen prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.