Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 2641/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2023-04-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6100 Nabycie mienia państwowego z mocy prawa przez gminę
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 145 § 1 pkt 1 lit c, art. 135
journal: Dz.U. 2023 poz 259
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Bożena Marciniak (spr.), Sędziowie sędzia WSA Marta Kołtun-Kulik, sędzia WSA Przemysław Żmich, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 25 kwietnia 2023 r. sprawy ze skargi M. P., E. D., G. B., A. R. i M. Z. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 9 września 2022 r. nr DAP-WN-727-71/2022/ACh w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 24 czerwca 2022 r. nr DAP-WPK-727-1-440/2021/MSte 2. zasądza od Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji na rzecz M. P., E. D., G. B., A. R. i M. Z. solidarnie kwotę 680 (sześćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Decyzją z [...] września 2022 r., nr [...], Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, po rozpoznaniu wniosku M. P., E. D., G. B., A. R. i M. Z. o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymał w mocy własną decyzję z [...] czerwca 2022 r., nr [...], o umorzeniu postępowania administracyjnego.

Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym;

Decyzją z 18 marca 1992 r., nr [...], Wojewoda Zamojski stwierdził nabycie przez Gminę Zwierzyniec z mocy prawa nieodpłatnie własności nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów obręb Zwierzyniec, gmina Zwierzyniec, oznaczonej numerami [...], [...], [...], [...], uregulowanej w księdze wieczystej Nr [...], zgodnie ze sporządzonym spisem, opisanej w karcie inwentaryzacyjnej nr [...], stanowiącej integralną część decyzji.

Wnioskiem z [...] września 2021 r. M. P., E. D., G. B., A. R. i M. Z. wystąpili o stwierdzenie nieważności powyższej decyzji.

Decyzją z 24 czerwca 2022 r. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji umorzył postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności powyższej decyzji.

Z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej powyższą decyzją wystąpili M. P., E. D., G. B., A. R. oraz M. Z..

Decyzją z [...] września 2022 r. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji utrzymał w mocy własną decyzję z [...] czerwca 2022 r.

W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia organ odwoławczy przywołał treść stanowiącego podstawę materialnoprawną kwestionowanej decyzji art. 5 ust. 1 ustawy z 10 maja 1990 r. i wskazał, że przy komunalizacji z mocy prawa decydujące znaczenie ma stan faktyczny i prawny nieruchomości w dniu wejścia w życie ww. ustawy, tj. w dniu 27 maja 1990 r.

Organ podniósł, że zbadania wymaga czy wnioskodawcy wykazali legitymację do żądania stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej. Stronami postępowania komunalizacyjnego są Skarb Państwa, jako dotychczasowy właściciel mienia oraz właściwa gmina, która w wyniku postępowania komunalizacyjnego stała się nowym właścicielem nieruchomości. Inne podmioty mogą brać udział w postępowaniu komunalizacyjnym jeżeli wykażą, że mienie to stanowi ich własność i nie podlega komunalizacji.

W ocenie Ministra, analiza zebranych dowodów, w tym decyzji komunalizacyjnej oraz stanowiącej jej integralną część karty inwentaryzacyjnej nieruchomości (nr karty 21), odpisu księgi wieczystej KW Nr [...], wyjaśnień Sądu Rejonowego w Z. zawartych w piśmie z 14 lutego 2022 r., a także dokumentacji przedstawionej przez wnioskodawców, nie potwierdza posiadania przez nich legitymacji do skutecznego wszczęcia postępowania nieważnościowego wobec decyzji z 18 marca 1992 r.

Minister podniósł, że zgodnie z art. 5 ust. 1 ustawy z 10 maja 1990 r. przedmiotem komunalizacji mogło być wyłącznie mienie ogólnonarodowe (państwowe). Tym samym z komunalizacji wyłączone zostało mienie należące do innych podmiotów i stanowiące ich własność.

Ponadto, jak wynika z karty inwentaryzacyjnej nr [...], stanowiącej integralną część decyzji komunalizacyjnej, dla działki nr [...] z obrębu Zwierzyniec (odpowiadającej obecnej działce ewidencyjnej nr [...], obręb [...], jednostka ewidencyjna Zwierzyniec), jak również dla pozostałych objętych komunalizacją działek nr [...], [...], [...], prowadzona była księga wieczysta nr KW [...] (aktualnie nr KW [...]). Z pisma Starostwa Powiatowego w Zamościu z [...] czerwca 2013 r. wynika, że działki wymienione w powyższej księdze (nr [...], [...], [...] i [...]) zmieniły oznaczenie i weszły w działkę nr [...]. Z treści wskazanej księgi wynika również, że właścicielem objętej nią nieruchomości jest Gmina Zwierzyniec.

Organ podniósł również, że z wyjaśnień przedstawionych w piśmie Sądu Rejonowego w Z. z 14 lutego 2022 r. wynika, że w KW Nr [...] na dzień 27 maja 1990 r. jako właściciel działki [...] w dziale II Księgi wieczystej ujawniony byt Skarb Państwa - Zakłady [...] na podstawie wniosku z 13 września 1971 r., nr dz. kw [...].

Organ przywołał treść art. 3 ust. 1 ustawy z 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece i wyjaśnił, że przepis ten wyraża zasadę jawności materialnej, która polega na tym, że księga wieczysta ujawnia stan prawny nieruchomości, dla której jest prowadzona. Konsekwencją tej zasady jest domniemanie wiarygodności ksiąg wieczystych, polegające na tym, że prawo jawne z księgi wieczystej jest wpisane zgodnie z rzeczywistym stanem prawnym. O tym zaś, czy doszło do nabycia prawa własności rozstrzygać może jedynie sąd cywilny. Organ administracyjny nie jest bowiem uprawniony do dokonywania własnej oceny, czy w danym przypadku działała rękojmia wiary publicznej ksiąg wieczystych. Dlatego wzruszenie wpisu w księdze wieczystej nie może się odbywać w postępowaniu komunalizacyjnym, czy też w postępowaniu nadzorczym wobec decyzji komunalizacyjnej, w których z całą pewnością nie rozstrzyga się sporów o własność, ale w postępowaniu przed sądami powszechnym.

Ponadto, zdaniem Ministra, dla niniejszej sprawy bez znaczenia pozostaje powołana przez wnioskodawców okoliczność zaskarżenia do Ministra Rolnictwa decyzji Wojewody Lubelskiego z 30 września 2020 r. (umarzającej postępowanie w sprawie wniosku skarżących o stwierdzenie, że nieruchomość objęta niniejszym postępowaniem stanowiąca własność J. Z. nie podpadała pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN z 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej). Kluczowe w niniejszym postępowaniu było bowiem ustalenie legitymacji do skutecznego jego wszczęcia, a dalej ustalenie stanu prawnego nieruchomości istniejącego w dacie 27 maja 1990 r., jak również w dniu wydania decyzji komunalizacyjnej. W szczególności konieczne było ustalenie czy w tych datach nieruchomość stanowiła własność Skarbu Państwa czy też innego podmiotu. Tymczasem jak wynika z ww. decyzji Wojewody Lubelskiego z 30 września 2020 r. ustalono w niej wyłącznie brak dowodów, które potwierdziłyby, że m. in. przedmiotowa nieruchomość stała się własnością Skarbu Państwa w trybie dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej.

Organ dodał, że w kwestionowanej decyzji komunalizacyjnej wnioskodawcy nie zostali ustaleni jako strony postępowania.

Minister wskazał również, że zarówno w postepowaniu komnalizacyjnym, jak też postępowaniu nadzwyczajnym przedmiotem rozstrzygnięcia nie mogła być i nie jest kwestia uregulowania czy to stanu prawnego danej nieruchomości, zasiedzenia nieruchomości, wprowadzenia zmian w ewidencji gruntów i budynków, uzgodnienia treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym, sprostowania zapisów księgi wieczystej, czy też wreszcie dokonania rozgraniczenia nieruchomości. Wszystkie te kwestie mogą stanowić przedmiot odrębnych postępowań prowadzonych przed innymi organami administracji publicznej lub sądami i w odrębnym trybie. W konsekwencji, wobec bezprzedmiotowości postępowania, podlegać musiało ono umorzeniu na podstawie art. 105 § 1 k.p.a.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji złożyli M. P., E. D., G. B., A. R. i M. Z. zaskarżając ją w całości, a w szczególności w części dotyczącej działki nr [...] odpowiadającej aktualnej działce nr [...].

Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie:

1) art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 105 § 1 k.p.a. w zw. z art. 28 k.p.a. w zw. z art. 5 ust. 4 w zw. art. 18 ust. 1 Przepisów wprowadzających ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych w zw. z art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej w zw. z § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z 6 września 1944 r. poprzez błędne przyjęcie, że skarżący nie mają interesu prawnego a tym samym legitymacji do zainicjowania postępowania administracyjnego, podczas gdy są oni następcami prawnymi właściciela spornej nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów obrębu Zwierzyniec numerem [...], odpowiadającej dawnej działce nr [...] oraz działkom nr [...], nr [...] i nr [...] z obrębu Zwierzyniec, a w sprawie działki nr [...] prowadzone jest postępowanie administracyjne przed Ministrem Rolnictwa i Rozwoju Wsi (sprawa [...]) o stwierdzenie, że nieruchomość składająca się z działki nr [...] (odpowiadająca dz. nr [...]) nie podpadała pod działanie art. 2 ust. 1 lit e) dekretu z 6 września 1944 r., a która to nieruchomość nigdy nie została przejęta na podstawie tego dekretu, a zatem nie mogła być skomunalizowana jako nieruchomość nie stanowiąca własności Skarbu Państwa, tym bardziej, że działki nr [...], nr [...], nr [...] i nr [...] w dniu 27 maja 1990 r. były ujawnione wyłącznie w księdze hipotecznej pn. "[...]", prowadzonej przez Sąd Rejonowy w Z. Wydział Ksiąg Wieczystych, które w tym wykazie w dziale I były ujawnione pn. "[...]", w której do dnia dzisiejszego jako jedyny właściciel w dziale II wpisany jest ojciec skarżących (ich poprzednik prawny) J. Z. na podstawie wpisu z 16 grudnia 1947 r. (por. wyrok WSA w Warszawie z 4 kwietnia 2022 r., I SA/Wa 2481/21, orzeczony w takiej samej sprawie tylko dot. innej działki), a ponadto doszło do umorzenia postępowania wbrew utrwalonej linii orzeczniczej, w której przyjmuje się zgodnie, że ostateczna decyzja w przedmiocie niepodpadania nieruchomości pod działanie art. 2 ust. 1 lit e) dekretu z 6 września 1944 r. rozstrzyga wiążąco kwestię braku nabycia przez Skarb Państwa prawa własności bezprawnie przejętej nieruchomości, co potwierdza przywołane w skardze orzecznictwo sądów administracyjnych, zatem umorzenie postępowania na wskazanej na wstępie podstawie prawnej do czasu prawomocnego zakończenia postępowania w przedmiocie niepodpadania pod działanie dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej było niedopuszczalne,

2) art. 28 k.p.a. w zw. z art. 157 § 2 k.p.a. w zw. z art. 5 ust. 4 w zw. art. 18 ust. 1 Przepisów wprowadzających ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych w zw. z art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu z 6 września 1944 r. w zw. z § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu z 6 września 1944 r. poprzez błędne przyjęcie, że skarżący nie mają bezpośredniego i aktualnego interesu prawnego do bycia stroną postępowania nieważnościowego, podczas gdy dopiero prejudycjalne postępowanie administracyjne (jakie jest prowadzone przed Ministrem Rolnictwa i Rozwoju Wsi) potwierdzi, że sporna działka nr [...] (odpowiadająca dz. nr [...]) nie podpadała pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu z 6 września 1944 r., a wszystkie działki o nr [...], nr [...], nr [...] i nr [...] objęte decyzją Wojewody Zamojskiego z 18 marca 1992 r. w dniu 27 maja 1990 r. były ujawnione wyłącznie w księdze hipotecznej pn. "[...]" prowadzonej przez Sąd Rejonowy w Z. Wydział Ksiąg Wieczystych, które w tym wykazie w dziale I były ujawnione pn. "[...]", w której do dnia dzisiejszego jako jedyny właściciel w dziale II wpisany jest ojciec skarżących (ich poprzednik prawny) J. Z. na podstawie wpisu z dnia 16 grudnia 1947 r.,

3) art. 7 k.p.a. oraz art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a. poprzez brak wszechstronnego rozważenia materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, polegający na:

a) błędnej ocenie i nierzetelnym przenalizowaniu skutków prawnych decyzji Wojewody Zamojskiego z 18 marca 1992 r. oraz karty inwentaryzacyjnej wraz z protokołem przejęcia nieruchomości poprzez stwierdzenie, że działka oznaczona obecnie nr [...] stanowi nieruchomość gminną, skoro w dniu wejścia w życie ustawy z 10 maja 1990 r. działka ta stanowiła własność osoby fizycznej, to jest J. Z., czyli nie była nieruchomością państwową podlegającą przekazaniu na mocy powyższej ustawy,

b) nieprawidłowej ocenie następstw faktu, że przed Ministrem Rolnictwa i Rozwoju Wsi (sprawa [...]) toczy się postępowanie w przedmiocie stwierdzenia, że objęta niniejszym postępowaniem działka nr [...] nie podpadała pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu z 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej,

c) oczywiście błędnym przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego w zakresie dowodów powołanych przez skarżących w sprawie oraz błędnej ocenie dowodów zgromadzonych w postępowaniu administracyjnym, a zwłaszcza braku oceny treści a) pisma Sądu Rejonowego w Z. VI Wydział Ksiąg Wieczystych z 7 czerwca 2010 r., L.Dz.ko. [...], zaświadczenia Sądu Rejonowego w Z. VI Wydział Ksiąg Wieczystych z 9 czerwca 2011 r., L. Dz. Odp. [...], dokumentu odpisu z działu II akt księgi hipotecznej nr hip [...] oraz odpisu z dawnej księgi hipotecznej [...] lit. A dział I i II,

4) art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 126 k.p.a., art. 7 k.p.a. oraz art. 8 § 1 i 2 k.p.a. poprzez zaniechanie ustalenia w toku postępowania administracyjnego rzeczywistego stanu prawnego spornej nieruchomości na dzień 27 maja 1990 r. i w konsekwencji błędnego wyjaśnienia sprawy polegającego na tym, że pomimo toczącego się prejudycjalnego postępowania administracyjnego przed Ministrem Rolnictwa i Rozwoju Wsi (sprawa [...]) w sprawie ustalenia przez organ niepodpadania pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu z 6 września 1944 r., które to postępowanie administracyjne było Ministrowi znane i nie było kwestionowane, a mimo to Minister utrzymał w mocy decyzję o umorzeniu postępowania i błędnie przyjął, że doszło do komunalizacji nieruchomości. pomimo że wiedział, że w dniu 27 maja 1990 r. Skarb Państwa nie był właścicielem spornej nieruchomości, a nieruchomość została przekazana gminie nieodpłatnie, a zatem z rażącym naruszeniem art. 5 ust. 1 w zw. art. 18 ust. 1 ustawy z 10 maja 1990 r.,

5) art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 105 § 1 k.p.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 5 ust. 4 w zw. art. 18 ust. 1 ustawy z 10 maja 1990 r. poprzez bezzasadne utrzymanie w mocy decyzji o umorzeniu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej w przedmiocie nabycia przez Gminę Zwierzyniec własności działki nr [...] (odp. nr [...]), podczas gdy działka ta nie stanowiła w dniu 27 maja 1990 r. własności Skarbu Państwa (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 4 marca 2011 r., I OSK 676/10, LEX nr 1079799), pomimo że doszło do ich nieodpłatnego przekazania oraz pomimo toczącego się prejudycjalnego postępowania administracyjnego przed Ministrem Rolnictwa i Rozwoju Wsi w sprawie ustalenia niepodpadania pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu z 6 września 1944 r. przedmiotowej działki nr [...],

6) art. 3 ustawy o księgach wieczystych i hipotece z 6 lipca 1982 w zw. z 2 § 1 i 3 K.p.c. w zw. z art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu z 6 września 1944 r. w zw. z § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych w sprawie wykonania dekretu z 6 września 1944 r., poprzez bezpodstawne przyjęcie wbrew poglądowi ugruntowanemu w orzecznictwie, że podważenie domniemania wynikającego z art. 3 ustawy o księgach wieczystych i hipotece jest w postępowaniu administracyjnym i sądowoadministracyjnym niedopuszczalne oraz pominięcie faktu, że na skutek wydania decyzji w trybie § 5 rozporządzenia w przedmiocie niepodpadania nieruchomości pod działanie dekretu PKWN o przeprowadzeniu reformy rolnej dochodzi do restytucji z mocą wsteczną przynależnego pierwotnemu właścicielowi tytułu prawnorzeczowego do tej nieruchomości, a prawo własności majątku ziemskiego wraca "w naturze" do właściciela, a tym samym zaskarżona decyzja narusza zagwarantowane Konstytucją RP prawo do sądu oraz zasadę proporcjonalności,

7) art. 365 § 1 k.p.c. w zw. z art. 3 ustawy o księgach wieczystych i hipotece, poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że podważenie domniemania z art. 3 ustawy o księgach wieczystych i hipotece w niniejszej sprawie naruszałoby powołaną ostatnio normę, podczas gdy w rzeczywistości w takiej sytuacji organ nadzoru nie ustala niezgodności wpisu z rzeczywistym stanem prawnym w sentencji orzeczenia, lecz jedynie w uzasadnieniu (jako przesłankę rozstrzygnięcia), a tym samym z obaleniem domniemania w takim postępowaniu nie wiążą się skutki przewidziane w art. 365 k.p.c. (por. wyrok Sądu Najwyższego z 17 czerwca 1960 r., sygn. akt 3 CR 328/60, Lex nr 1634043);

8) art. 8 § 1 i 2 k.p.a. poprzez wydanie decyzji naruszającej zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów władzy publicznej oraz sprzecznej z utrwaloną praktyką organów administracji publicznej od blisko 30 lat, co potwierdzają przywołane w skardze wyroki sądów administracyjnych oraz decyzje organów administracji),

9) art. 2 w zw. z art. 8 ust. 2 Konstytucji poprzez wydanie decyzji naruszającej zasadę ochrony zaufania obywatela do państwa i stanowionego przez nie prawa oraz bezpieczeństwa prawnego jednostki,

10) art. 1 Protokołu nr 1 do EKPCz i art. 14 EKPCz poprzez bezprawne wywłaszczenie poprzednika prawnego skarżących z objętej postępowaniem nieruchomości z naruszeniem prawa krajowego obowiązującego w dacie wywłaszczenia (nacjonalizacji) oraz poprzez wytworzenie stanu niepewności skarżących z powodu przeszkód, za które odpowiedzialne są władze RP, a także art. 14 EKPCz poprzez nierówne traktowanie, które nie jest obiektywne i racjonalnie usprawiedliwione, to znaczy, że owo nierówne traktowanie nie zmierza do realizacji legitymowanego celu, a dodatkowo, że między zastosowanymi środkami a zamierzonym celem nie istnieje racjonalny stosunek proporcjonalności, a także poprzez nieuzasadnione odejście od utrwalonej linii orzeczniczej w podobnych sprawach,

11) art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i niezawieszenie postępowania do czasu zakończenia postępowania administracyjnego przed Ministrem Rolnictwa i Rozwoju Wsi w sprawie [...] dotyczącej rozpoznania odwołania od decyzji Wojewody Lubelskiego z 30 września 2020 r., którą umorzono postępowanie administracyjne w sprawie wniosku skarżących o stwierdzenie, że nieruchomość objęta niniejszym postępowaniem stanowiąca własność J. Z. nie podpadała pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu z 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej,

12) art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a. w zw. z art. 5 ust. 1 w zw. art. 18 ust. 1 ustawy z 10 maja 1990 r. poprzez ich błędną wykładnię i odmowę stwierdzenia nieważności decyzji, pomimo że stwierdzenie nabycia z mocy prawa własności nieruchomości nie będącej mieniem ogólnonarodowym było niedopuszczalne (wyrok WSA w Warszawie z 4 kwietnia 2022 r., I SA/Wa 2481/21),

13) art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a. w zw. z art. 5 ust. 1 w zw. art. 18 ust. 1 ustawy z 10 maja 1990 r. poprzez błędną wykładnię i odmowę stwierdzenia nieważności decyzji, pomimo że sporna nieruchomość stanowiła w dniu 27 maja 1990 r. własność poprzednika prawnego skarżących,

14) art. 6 Europejskiej Konwencji Praw Człowieka i Podstawowych Wolności sporządzonej w Rzymie dnia 4 listopada 1950 r. i art. 14 tej Konwencji w zw. z art. 1 Protokołu nr 1 Konwencji poprzez brak realizacji wymogów dotyczących jednolitego stosowania prawa, prawa do rzetelnego, publicznego procesu sądowego obejmującego też zasadę pewności prawnej, a także zasady pewności prawnej gwarantującej stabilność prawną i przyczyniającą się do publicznego zaufania do organów administracyjnych, oraz zlekceważenie obowiązku utrzymywania spójności orzeczeń administracyjnych.

Powołując się na powyższe skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych

W obszernym uzasadnieniu skargi rozwinięto argumentację na poparcie podniesionych w niej zarzutów.

W odpowiedzi na skargę Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

W piśmie procesowym z 30 marca 2023 r. skarżący podtrzymali zarzuty skargi przedstawiając dodatkową argumentację na ich poparcie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga okazała się zasadna.

Kontroli Sądu w niniejszej sprawie podlegała decyzja Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, którą organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 24 czerwca 2022 r. o umorzeniu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody Zamojskiego z 18 marca 1992 r. stwierdzającej nabycie przez Gminę Zwierzyniec z mocy prawa nieodpłatnie własności nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów obręb Zwierzyniec, gmina Zwierzyniec, oznaczonej numerami [...], [...], [...], [...], uregulowanej w księdze wieczystej Nr [...], zgodnie ze sporządzonym spisem, opisanej w karcie inwentaryzacyjnej nr [...], stanowiącej integralną część decyzji.

Powodem umorzenia postępowania było uznanie przez organy obu instancji, że skarżący nie posiadają w sprawie przymiotu strony, a tylko taki podmiot, stosownie do art. 157 § 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735), dalej zwanej "k.p.a.", uprawniony jest do skutecznego zainicjowania postępowania o stwierdzenie nieważności.

O tym, kto jest stroną postępowania rozstrzyga z kolei art. 28 k.p.a., zgodnie z którym jest nią każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Istoty interesu prawnego należy z kolei upatrywać w jego związku z konkretną normą prawa materialnego, na podstawie której w postępowaniu administracyjnym określony podmiot, w określonym stanie faktycznym, może domagać się konkretyzacji jego uprawnień lub obowiązków, bądź żądać przeprowadzenia kontroli określonego aktu w celu ochrony jego sfery praw i obowiązków przed naruszeniami dokonanymi tym aktem i doprowadzenia tego aktu do stanu zgodnego z prawem.

Podstawę materialnoprawną kwestionowanej decyzji komunalizacyjnej stanowił art. 5 ust 1 ustawy z 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.), zwanej dalej "ustawą z 10 maja 1990 r." Zgodnie z powołanym przepisem, mienie ogólnonarodowe (państwowe) staje się w dniu wejścia w życie niniejszej ustawy, tj. w dniu 27 maja 1990 r., z mocy prawa mieniem właściwych gmin.

W utrwalonym orzecznictwie sądów administracyjnych trafnie przyjmuje się, że stronami postępowania komunalizacyjnego są co do zasady wyłącznie Skarb Państwa – jako dotychczasowy właściciel nieruchomości i gmina – jako podmiot nabywający własność nieruchomości. Ich bowiem praw i obowiązków bezpośrednio dotyczą skutki decyzji komunalizacyjnej. Inne osoby, aby mogły uczestniczyć w postępowaniu komunalizacyjnym (mieć w nim przymiot strony), a więc również mogły skutecznie żądać weryfikacji ostatecznej decyzji komunalizacyjnej w trybie stwierdzenia jej nieważności, musiałyby wykazać, że w dacie komunalizacji (tj. w dniu 27 maja 1990 r.), to im, a nie Skarbowi Państwa, przysługiwał tytuł prawnorzeczowy do nieruchomości, który stałby na przeszkodzie komunalizacji (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 29 czerwca 2010 r., sygn. akt I OSK 1178/09, Lex nr 594943).

Przy tym nie jest wystarczające samo powoływanie się na taki tytuł prawnorzeczowy, lecz konieczne jest jego udokumentowanie na 27 maja 1990 r. Jak bowiem słusznie podnosi się w orzecznictwie, spór w kwestii praw właścicielskich do skomunalizowanej nieruchomości jest zagadnieniem, którego wynik przesądza o posiadaniu przez stronę interesu prawnego warunkującego jej udział w charakterze strony w postępowaniu w przedmiocie stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji komunalizacyjnej. Rozstrzygnięcie tej kwestii powinno poprzedzać postępowanie administracyjne. W konsekwencji brak przedłożenia dokumentu potwierdzającego istnienie praw rzeczowych, według stanu na dzień 27 maja 1990 r., uniemożliwia dowodzenie, że określony podmiot miał i ma interes prawny we wszczęciu postępowania nadzwyczajnego w celu wzruszenia decyzji komunalizacyjnej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 20 stycznia 2021 r., sygn. akt I OSK 2188/20, Lex nr 3124128). Tym samym bez istnienia dokumentu stwierdzającego prawo rzeczowe do skomunalizowanej nieruchomości, według stanu na 27 maja 1990 r., nie można stwierdzić istnienia interesu prawnego i przymiotu strony w postępowaniu komunalizacyjnym oraz w postępowaniu nadzwyczajnym go dotyczącym.

Po analizie zebranego materiału dowodowego Sąd uznał, że w niniejszej sprawie organy przedwcześnie zanegowały interes prawny skarżących.

Swój interes prawny w niniejszej sprawie skarżący wywodzą z okoliczności, że w toku pozostaje postępowanie w sprawie niepodpadania spornej nieruchomości stanowiącej własność ich poprzednika prawnego pod działanie przepisów dekretu z 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej. W tym zakresie Sąd podziela stanowisko organu nadzoru, że nawet ewentualne przedstawienie przez skarżących ostatecznej decyzji orzekającej, że sporna nieruchomość nie podpadała pod działanie przepisów wskazanego dekretu nie spowoduje automatycznie przyznania im przymiotu strony w postępowaniu nadzorczym nad komunalizacją. Tego rodzaju decyzja nie oznacza bowiem automatycznie posiadania prawa własności do nieruchomości w dacie jej ustawowej komunalizacji. To zaś właśnie ten moment, jak już wyjaśniono wyżej, jest kluczowy w punktu widzenia możliwości wzruszenia decyzji komunalizacyjnej (por. wyrok WSA w Warszawie z 27 lutego 2021 r., sygn. akt. I SA/Wa 1633/19, Lex nr 3265464).

Pomimo jednak prawidłowego stanowiska organu w tej kwestii Sąd uznał, że zaskarżone rozstrzygnięcia zostały wydane z mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy naruszeniem przepisów postępowania, to jest art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.

W toku postępowania skarżący konsekwentnie podnosili bowiem, że w dacie komunalizacji dla spornej nieruchomości prowadzona była księga wieczysta dawna pn. "[...] lit. A". Wskazywali, że w dziale II tej księgi na wniosek z 16 grudnia 1947 r., wpisem z 21 grudnia 1947 r., będącym pierwszym wpisem po dacie wejścia w życie przepisów dekretu z 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej, ujawniono, że dobra [...] nabył J. Z. na mocy prawa spadkowego po zmarłym 5 maja 1939 r. ojcu M. Z.. Skarżący podkreślali, że J. Z. jest nadal ujawniony w dawnej księdze wieczystej w dziale II jako właściciel działek o nr [...], [...], [...] i [...], które nigdy z tej księgi nie zostały przeniesione do innej księgi wieczystej. Zdaniem skarżących, powyższe oznacza, że przedmiotowe nieruchomości w dniu wejścia w życie ustawy z 10 maja 1990 r. stanowiły wyłączną własność poprzednika prawnego skarżących i nie stanowiły mienia ogólnonarodowego. Na potwierdzenie powyższego skarżący powołali się na pismo Sądu Rejonowego w Z. z 7 czerwca 2010 r., L. Dz. ko. 32/10, zaświadczenie Sądu Rejonowego w Z. VI Wydział Ksiąg Wieczystych z 9 czerwca 2011 r., L. Dz. Odp. 120/11 oraz dział pierwszy majętności ziemskiej [...] zwaną, składającą się z dóbr - m. in. na str. 3 pod pkt 12 wpisano, że składa się "[...]" z wsiami: "a [...]" oraz w dalszej kolejności wpisy z działu II i III wraz ze statutami [...].

Po analizie zebranego materiału dowodowego Sąd uznał, że w okolicznościach rozpoznawanej sprawy organy wadliwie nie poddały jakiejkolwiek analizie i ocenie powyżej wskazanego wpisu w księdze wieczystej [...], a w konsekwencji nie poddały ocenie tego czy przedmiotowa nieruchomość jest regulowana dwoma księgami wieczystymi, to jest KW Nr [...] założoną z wniosku z 13 września 1971 r. oraz księgą hipoteczną [...], w której jako właściciel ujawniony jest poprzednik prawny skarżących J. Z..

Wyjaśnić trzeba, że zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy z 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece, księgi wieczyste prowadzi się w celu ustalenia stanu prawnego nieruchomości. Jak trafnie podnosi się w doktrynie, domniemanie prawne zgodności wpisu w księdze wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym jest nieodłącznym atrybutem ksiąg wieczystych (por. E. Gniewek w: System prawa prywatnego, Prawo Rzeczowe, Tom 4, Wydawnictwo C.H. Beck, Instytut Nauk Prawnych PAN, Warszawa 2007, s. 113, 120123 i 135). W uzasadnieniu wyroku z 21 lipca 2004 r. SK 57/2003 (OTK ZU 2004/7A poz. 69) Trybunał Konstytucyjny wskazał, że powyższe domniemanie wyraża jedną z fundamentalnych zasad prawa wieczystoksięgowego, która jakkolwiek nie stanowi elementu instytucji rękojmi wiary publicznej ksiąg wieczystych, to w istotny sposób ją uzupełnia, tworząc spójny system materialnego prawa ksiąg wieczystych. Trybunał podkreślił, że domniemanie zgodności wpisu z rzeczywistym stanem prawnym prowadzi do odwrócenia reguł dowodowych, bowiem jego wprowadzenie oznacza, że nie jest w tym wypadku konieczne wykazanie prawdziwości wpisu przez osobę, która ma w tym interes prawny, ale wykazanie przez stronę przeciwną niezgodności wpisu z rzeczywistym stanem prawnym. Taki pogląd dominuje również w orzecznictwie Sądu Najwyższego (wyroki z 10 grudnia 1993 r., sygn. akt I CRN 202/93, 6 grudnia 2000 r., sygn. akt III CKN 325/2000, 21 marca 2001 r., sygn. akt III CKN 325/2000, 5 kwietnia 2006 r., sygn. akt IV CSK 177/2005 oraz uchwała składu siedmiu sędziów z 18 maja 2010 r., sygn. akt III CZP 134/2009, OSNC 2010/10 poz. 131). Zatem do czasu skutecznego obalenia domniemania z art. 3 ustawy o księgach wieczystych i hipotece wiązać ono będzie wszystkich, w tym organy administracji i sądy. Dopóki domniemanie to nie zostanie obalone, to osoba, której prawo własności jest ujawnione w księdze wieczystej ma podstawę do powoływania treści wpisu księgi wieczystej, w celu wykazania stanu prawnego danej nieruchomości. W ocenie Sądu, podejmując rozstrzygnięcie pozostające w związku ze stanem prawnym nieruchomości organ obowiązany jest uwzględnić omawiane zasady. Przy tym obalenie domniemania wynikającego z wpisu w księdze wieczystej może nastąpić w procesie o uzgodnienie treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym (art. 10 ust. 1 ustawy z 6 lipca 1982 r.), jedynie jeśli chodzi o uzgadniane wpisów aktualnych. Gdy zaś wpis ma charakter już historyczny, to jedyną drogą dla wykazania jego nieprawidłowości jest proces o ustalenie prowadzony w trybie art. 189 k.p.c.

Biorąc powyższe pod uwagę, w ocenie Sądu, w stanie faktycznym rozpoznawanej sprawy powinnością organu było wyjaśnienie, czy księga wieczysta [...] miała w dacie istotnej dla komunalizacji, to jest w dacie 27 maja 1990 r., status czynnej księgi wieczystej, czy też była wówczas przeniesioną do archiwum zamkniętą księgą wieczystą.

Wskazać bowiem trzeba, że w dacie komunalizacji obowiązywało rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości z 14 lipca 1986 r. w sprawie prowadzenia ksiąg wieczystych założonych przed dniem 1 stycznia 1947 r. oraz utraty mocy prawnej niektórych takich ksiąg (Dz. U. z 1986 r. Nr 28 poz. 141), które regulowało zasady prowadzenia ksiąg wieczystych założonych przed 1 stycznia 1947 r., w tym zasady zamykania ksiąg dawnych. Mając na uwadze przepisy ustrojowe wynikające z powyższego rozporządzenia, w związku z faktem, że wpis prawa własności w księdze hipotecznej [...], jak też w pozostałych dwóch księgach hipotecznych, w tym "[...] Nr hip. [...]", obejmujących dobra [...], nastąpił po dniu 31 grudnia 1946 r., nie można wykluczyć, że księga ta jest nadal czynna i nie utraciła mocy prawnej.

W tej sytuacji za przedwczesne uznać trzeba stwierdzenie organu, że w stanie faktycznym sprawy walor dowodowy posiada jedynie KW Nr [...] (obecnie KW Nr [...]). Gdyby bowiem okazało się, że dla spornej nieruchomości prowadzone są dwie czynne księgi wieczyste, a w jednej z nich (KW [...]) jako właściciel ujawniony jest, według stanu na 27 maja 1990 r., poprzednik prawny skarżących J. Z., to wówczas, zdaniem Sądu, istniałby dowód potwierdzający interes prawny skarżących w kwestionowaniu decyzji komunalizacyjnej.

W przypadku istnienia w dacie komunalizacji dwóch ksiąg wieczystych zawierających sprzeczne wpisy w zakresie prawa własności nie działa domniemanie z art. 3 ustawy o księgach wieczystych i hipotece, że ujawnione w księdze wieczystej prawo jest wpisane zgodnie z rzeczywistym stanem prawnym. Istnienie dwóch ksiąg wieczystych dla jednej nieruchomości - z różnymi wpisami prawa własności - w sposób oczywisty nie pozwala na osiągnięcie ustawowego celu instytucji księgi wieczystej, jakim jest ustalenie stanu prawnego nieruchomości. W takiej sytuacji instytucje ustawowe służące osiągnięciu celu prowadzenia ksiąg wieczystych nie mogą mieć zastosowania, mogłoby to bowiem prowadzić do skutków godzących w porządek prawny (por. uchwała Sądu Najwyższego z 24 października 2003 r., sygn. akt III CZP 70/03).

Zdaniem Sądu, w opisanej sytuacji dwie sprzeczne ze sobą księgi wieczyste nie pozwalałyby organowi na ustalenie na ich podstawie stanu prawnego spornej nieruchomości w dacie komunalizacji. Tylko wówczas ostateczna decyzja orzekająca, że sporna nieruchomość nie podlegała pod działanie przepisów dekretu PKWN o reformie rolnej stanowiłaby tytuł prawny potwierdzający interes prawny wnioskodawców do bycia stroną postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej.

Gdyby zaś okazało się, że stan prawny spornej nieruchomości na datę komunalizacji dokumentuje jedynie KW Nr [...] (obecnie KW Nr [...]), gdyż KW [...] ma status zamkniętej księgi wieczystej, to wówczas deklaratoryjna (potwierdzająca historyczny stan prawny) decyzja orzekająca, że sporna nieruchomość nie podlegała pod działanie przepisów dekretu PKWN o reformie rolnej byłaby niewystarczająca do wykazania statusu strony postępowania nieważnościowego w rozumieniu art. 28 k.p.a. W takim przypadku stan prawny nieruchomości w dacie komunalizacji potwierdzałaby treść działu II KW Nr [...] (obecnie KW Nr [...]). W konsekwencji takim stanem prawnym ujawnionym wówczas w tej księdze, na mocy art. 3 ustawy o księgach wieczystych i hipotece, organ nadzoru byłby związany, co rzutowałoby na ocenę legitymacji skarżących do bycia stroną postępowania nieważnościowego.

W tej sytuacji Sąd podzielił podniesioną w skardze i piśmie procesowym z 30 marca 2023 r. argumentację, że wskazany sporny element stanu faktycznego i prawnego sprawy ma istotne znaczenie dla prawidłowości zaskarżonego rozstrzygnięcia i powinien zostać wyjaśniony w postępowaniu nadzorczym prowadzonym przez organ.

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 135 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259) orzekł jak w pkt 1 sentencji. O kosztach postępowania (pkt 2 sentencji) orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz.U. z 2015 r. poz. 1800 ze zm.). Rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym nastąpiło na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2021 r. poz. 2095 ze zm.).

Prowadząc postępowanie ponownie organ dokona oceny legitymacji skarżących do bycia stroną postępowania nieważnościowego w rozumieniu art. 28 w związku z art. 157 § 2 k.p.a. W pierwszej kolejności organ powinien wyjaśnić, z udziałem sądu wieczystoksięgowego, czy według stanu na 27 maja 1990 r. KW [...] miała status czynnej czy też zamkniętej księgi wieczystej. Po wyjaśnieniu tej kwestii Minister, mając na uwadze zaprezentowaną przez Sąd ocenę prawną, podejmie stosowne rozstrzygnięcie, które uzasadni zgodnie z wymogami wynikającymi z art. 107 § 3 k.p.a.