Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt II SA/Lu 692/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2023-09-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6181 Zajęcie nieruchomości i wejście na nieruchomość, w tym pod autostradę
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 15 ust. 2 i ust. 3, art. 15 ust. 3 pkt 4 i 4a
journal: Dz.U. 2023 poz 977
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r.  o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)
article: art. 6 pkt 3, art. 124 ust. 1 i ust. 3
journal: Dz.U. 2023 poz 344
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jerzy Parchomiuk (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Grymuza Asesor sądowy Brygida Myszyńska-Guziur Protokolant Starszy sekretarz sądowy Marzena Okoń po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 września 2023 r. sprawy ze skargi J. G. na decyzję Wojewody Lubelskiego z dnia 28 czerwca 2023 r. znak GN-V.7536.5.2023.NJ w przedmiocie zezwolenia na zajęcie części nieruchomości oddala skargę.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną do sądu decyzją z 28 czerwca 2023 r., po rozpatrzeniu odwołania J. G. (dalej jako: skarżący), Wojewoda Lubelski utrzymał w mocy decyzję Starosty Lubelskiego z 3 marca 2023 r., w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości.

Decyzja została wydana w następującym stanie sprawy:

Gmina Lublin zwróciła się do Starosty z wnioskiem w sprawie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości stanowiącej działki o nr [...] i [...], położone w miejscowości K., gm. G., będące własnością skarżącego, w związku z planowaną budową sieci kanalizacji sanitarnej.

Decyzją z 3 marca 2023 r., wydaną na podstawie art. 124 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (aktualnie: Dz. U z 2023 r., poz. 344, ze zm.; dalej jako: u.g.n.), Starosta orzekł o ograniczeniu sposobu korzystania z ww. nieruchomości, poprzez zezwolenie wnioskodawcy na założenie i przeprowadzenie przez ww. działki sieci kanalizacji sanitarnej. Starosta wskazał obszary stałego ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości, celem trwałego urządzenia elementów sieci kanalizacji sanitarnej oraz obszary niezbędne na czas budowy sieci kanalizacji sanitarnej w stosunku do obydwu działek. Obszary te zostały oznaczone na załączniku do decyzji. Jednocześnie Starosta zobowiązał właściciela nieruchomości do udostępniania Gminie części nieruchomości, w celu wykonania czynności związanych z konserwacją oraz usuwaniem awarii sieci kanalizacji sanitarnej, a także zobowiązał Gminę do przywrócenia nieruchomości do stanu poprzedniego, niezwłocznie po założeniu i przeprowadzeniu elementów sieci sanitarnej, a w przypadku, jeżeli przywrócenie nieruchomości do stanu poprzedniego będzie niemożliwe albo powoduje nadmierne trudności lub koszty, zobowiązał Gminę do inwentaryzacji szkód w formie protokolarnego ich opisu oraz przedłożenia protokołu w Starostwie.

Decyzją z tego samego dnia Starosta zezwolił Gminie na niezwłoczne zajęcie części ww. nieruchomości w związku z realizacją ww. inwestycji.

Od decyzji Starosty w przedmiocie ograniczenia własności nieruchomości skarżący wniósł odwołanie, podnosząc zarzuty naruszenia art. 124 u.g.n. oraz szeregu przepisów postępowania (brak prawidłowo przeprowadzonych rokowań z właścicielem, brak zbadania zgodności ograniczenia z ustaleniami planu miejscowego, błędne uznanie, że inwestycja służy interesowi publicznemu).

Po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z 28 czerwca 2023 r., Wojewoda utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

Uzasadniając rozstrzygnięcie, odnosząc się do zarzutu dotyczącego wadliwości rokowań, Wojewoda stwierdził, że w świetle dołączonych do wniosku Gminy dokumentów, nie ma wątpliwości, że wnioskodawca miał rzeczywistą wolę załatwienia sprawy na drodze cywilnoprawnej i wszczął w tym celu rokowania z właścicielem nieruchomości. Ponieważ art. 124 ust. 3 u.g.n. nie wprowadza żadnych szczegółowych wymogów co do ich formy i treści rokowań, to strony samodzielnie i dowolnie decydują nie tylko o tym, czy na ich skutek dojdą do porozumienia skutkującego dokonaniem czynności prawnej, lecz również o tym, kiedy je zakończyć. Zdaniem Wojewody nie można zgodzić się z zarzutem pozornych rokowań. Z kolei kwestie naprawienia ewentualnych szkód poniesionych przez właściciela będą rozpatrywane w odrębnym trybie, po zrealizowaniu inwestycji.

Zdaniem Wojewody niezasadny jest również zarzut niezgodności realizacji inwestycji z planem miejscowym. Zgodnie z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przedmiotowe działki leżą w terenie dróg wewnętrznych oznaczonych na rysunku symbolem [...]. Jak wynika z postanowień planu, na terenach dróg [...] dopuszcza się realizację urządzeń infrastruktury technicznej. Ponadto w postanowieniach planu wskazano, że dla skoncentrowanych zespołów zabudowy ustala się odprowadzenie ścieków sanitarnych do zbiorczego systemu kanalizacji sanitarnej. Z powyższego można wywnioskować, że zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego G. G. są wystarczające aby stanowić podstawę do zastosowania art. 124 ust. 1 u.g.n.

Zdaniem Wojewody chybiony jest również zarzut kwestionujący publiczny charakter inwestycji. Inwestycja tego rodzaju stanowi cel publiczny w rozumieniu art. 6 pkt 3 u.g.n., a jej zaliczeniu do inwestycji celu publicznego nie stoi na przeszkodzie to, że nie będzie służyła wszystkim odbiorcom ani nawet większości odbiorców z terytorium gminy. Realizowanie wodociągów i zaopatrzenia w wodę, kanalizacji, usuwania

i oczyszczania ścieków komunalnych, utrzymania czystości i porządku oraz urządzeń sanitarnych, wysypisk i unieszkodliwiania odpadów komunalnych, zaopatrzenia w energię elektryczną i cieplną oraz gaz mieści się bowiem w zadaniach własnych gminy.

W skardze do sądu administracyjnego J. G., reprezentowany przez pełnomocnika profesjonalnego, podniósł zarzuty naruszenia:

(1) art. 124 u.g.n., poprzez niewskazanie określonego przedziału czasu, na jaki wydano czasowe zezwolenie zajęcia nieruchomości;

(2) art. 124 ust. 3 u.g.n. poprzez przyjęcie, że Wójt Gminy podjął rokowania ze skarżącym oraz dołączył do wniosku stosowny dokument celem poświadczenia ich przeprowadzenia, podczas gdy rokowania te miały charakter pozorny, gdyż korespondencja skarżącego z organem była jednostronna, a ponadto organ nie przedstawił żadnych warunków uzyskania zgody, jak również nie powiadomił skarżącego o swoim stanowisku, do czego sam się zobowiązał i w konsekwencji czego należało przyjąć, że postawa organu nie była rzetelną, rzeczową, wzbudzającą zaufanie i nie koncentrowała się na należytym rozważeniu słusznego interesu indywidualnego, w tym wypadku: interesu skarżącego oraz interesu społecznego,

(3) art 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez nienależyte zgromadzenie materiału dowodowego oraz jego niewszechstronne rozważenie, wskutek czego:

- organ błędnie przyjął, że ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości pozostaje w zgodzie z planem miejscowym podczas gdy w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego nie określono dla obszaru obejmującego nieruchomość dopuszczalności realizacji celów publicznych tego rodzaju (budowa sieci kanalizacji sanitarnej),

- organ błędnie przydał inwestycji znamię realizacji celu publicznego podczas gdy nie służy ona interesowi publicznemu na poziomie samorządowym (lokalnym), a jedynie realizacji postulatów niewielkiej grupy właścicieli nieruchomości sąsiednich,

- organ pominął, że do jego powinności należało wyważenie interesu publicznego oraz słusznego interesu indywidualnego, tj. interesu skarżącego, co wyrażało się w zaniechaniu analizy, jaki przebieg inwestycji w postaci budowy sieci kanalizacji sanitarnej jest optymalny z punktu widzenia słusznego interesu indywidualnego, tj. prowadzi do zajęcia jak najmniejszej powierzchni nieruchomości, a także jak najmniejszej utraty wartości nieruchomości.

Mając na uwadze tak sformułowane zarzuty pełnomocnik skarżącego wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji Starosty z 3 marca 2023 r., a także o zasądzenie od organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Lubelski wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył co następuje:

Skarga podlega oddaleniu, gdyż zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem.

Zasadniczą podstawą prawną zaskarżonej decyzji był art. 124 u.g.n. Dla porządku należy przypomnieć, że w świetle ust. 1 tego przepisu, starosta, Starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, może ograniczyć, w drodze decyzji, sposób korzystania z nieruchomości przez udzielenie zezwolenia na zakładanie i przeprowadzenie na nieruchomości ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, jeżeli właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości nie wyraża na to zgody. Ograniczenie to następuje zgodnie z planem miejscowym, a w przypadku braku planu, zgodnie z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Z kolei w świetle ust. 3 przywoływanego artykułu, udzielenie zezwolenia, o którym mowa w ust. 1, powinno być poprzedzone rokowaniami z właścicielem lub użytkownikiem wieczystym nieruchomości o uzyskanie zgody na wykonanie prac, o których mowa w ust. 1. Rokowania przeprowadza osoba lub jednostka organizacyjna zamierzająca wystąpić z wnioskiem o zezwolenie. Do wniosku należy dołączyć dokumenty z przeprowadzonych rokowań.

Ograniczenie w drodze decyzji sposobu korzystania z nieruchomości wymaga spełnienia kilku przesłanek, o charakterze materialnym lub formalnym.

Po pierwsze, ograniczenie stanowi rodzaj ingerencji o skutku podobnym do wywłaszczenia (na co wskazuje nawet systematyka ustawy – umieszczenie w rozdziale 4 działu II, zatytułowanym: "Wywłaszczanie nieruchomości"), jest zatem dopuszczalne tylko wówczas, gdy jest konieczne dla realizacji inwestycji celu publicznego.

W ocenie Sądu nie jest zasadny zarzut skargi podważający charakter inwestycji jako realizującej cel publiczny. Pełnomocnik skarżącego opiera ten zarzut na spostrzeżeniu, że realną korzyść z realizacji inwestycji odniesie wyłącznie niewielka liczba właścicieli nieruchomości zabudowanych domami mieszkalnymi, położonych przy ul. [...] w K.. Zarzut ten jest niezasadny z kilku względów.

W świetle art. 6 pkt 3 u.g.n., do ustawowego katalogu celów publicznych zaliczana jest budowa i utrzymywanie publicznych urządzeń służących do zaopatrzenia ludności w wodę, gromadzenia, przesyłania, oczyszczania i odprowadzania ścieków oraz odzysku i unieszkodliwiania odpadów, w tym ich składowania. Budowa sieci kanalizacji sanitarnej niewątpliwie mieści się w powyższym wyliczeniu. Ustawodawca nie zawarł żadnych ilościowych czy jakościowych wymogów co do zakresu podmiotów, które mają osiągnąć korzyść z realizacji tego rodzaju inwestycji. Jest to z oczywistych względów niemożliwe – nie da się wyrazić takich wymogów w sposób abstrakcyjny, właściwy dla budowy normy prawnej. Co więcej – specyfika inwestycji – sieć kanalizacji sanitarnej – wskazuje, że żadnych takich kryteriów ilościowych czy jakościowych przyjąć się nie da. Sieć kanalizacyjna z istoty swojej jest inwestycją służącą zaspokojeniu potrzeb pewnej zbiorowości, bez znaczenia jak liczna jest ta zbiorowość. Czym innym jest natomiast prawidłowa kwalifikacja inwestycji. Mogą się zdarzyć sytuacje, w której jako sieć kanalizacyjną próbuje się kwalifikować indywidualne przyłącze dla danej nieruchomości, co kazałoby poddać w wątpliwość kwalifikację takiej inwestycji jako realizacji celu publicznego. Jednoznaczna ocena byłaby jednak możliwa wyłącznie w uwarunkowaniach konkretnego przypadku. Dla rozpoznawanej sprawy istotne jest jedynie to, że taki wątpliwy przypadek nie ma miejsca, inwestycja objęta wnioskiem to bez żadnych wątpliwości sieć kanalizacyjna, czego dowodzi już nawet prosta analiza map załączonych do wniosku. Co więcej, trudno nawet zgodzić się z tezą o "ograniczonym podmiotowo zakresie korzystających z inwestycji". Efektem realizacji inwestycji będzie doprowadzenie sieci kanalizacyjnej do 11 działek, zabudowanych budynkami mieszkalnymi. Trudno zatem tej inwestycji przypisać charakter indywidualny. Co więcej, treść wniosku Gminy wskazuje jednoznacznie, że inwestycja objęta zaskarżoną decyzją stanowi jedynie etap znacznie większego zamierzenia inwestycyjnego, obejmującego budowę sieci kanalizacji sanitarnej dla całej gminy K. (k. 39 akt adm.). W tej sytuacji nie może być wątpliwości, że inwestycja zmierza do realizacji celu publicznego określonego w art. 6 pkt 3 u.g.n.

Po drugie, w rozpoznawanej sprawie spełniona jest także przesłanka zgodności ograniczenia z planem miejscowym, zarzut skargi w tym zakresie jest nietrafny. Bezsporne w sprawie jest, że działki objęte ograniczeniem stanowią drogi (wypis z ewidencji gruntów, k. 44), leżą na obszarze przeznaczonym w aktualnie obowiązującym w Gminie [...] planie miejscowym (uchwała Nr XII/95/15 Rady Gminy [...] z dnia 17 września 2015 r., w sprawie zmiany miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego obowiązujących na obszarze Gminy [...] dla obszarów wsi: [...] [...], K., [...], [...], [...], N., [...], [...], [...], [...]) na terenie oznaczonym symbolem [...] – drogi wewnętrzne (oznaczenie: [...] – wyrys z planu, k. 27 akt adm.). Zgodnie z trafnie przywołanym w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji § 30 ust. 7 pkt b planu, na tego rodzaju terenach dopuszcza się realizację urządzeń infrastruktury technicznej.

Sąd w składzie orzekającym w rozpoznawanej sprawie podziela zdecydowanie dominujący w orzecznictwie pogląd, w świetle którego obowiązujące przepisy prawa nie wymagają dla spełnienia wynikającej z art. 124 ust. 1 u.g.n. przesłanki zgodności zamierzenia inwestycyjnego z planem miejscowym, zaznaczenia konkretnego przebiegu danej sieci w części graficznej planu lub wymienienia jej z nazwy w konkretnym przepisie planu. Z treści art. 15 ustawy z dnia 25 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2023 r., poz. 977 ze zm.; dalej jako: u.p.z.p.), w sposób jednoznaczny wynika, że elementy, które powinny być w planie określone obowiązkowo ustawodawca wymienił w art. 15 ust. 2 u.p.z.p. Natomiast w art. 15 ust. 3 u.p.z.p. stwierdził, że wymienione w tym przepisie elementy planu określa się w zależności od potrzeb. Zgodnie z art. 15 ust. 3 pkt 4 i 4a u.p.z.p. do tych elementów planu należy określenie granic terenów rozmieszczenia inwestycji celu publicznego o znaczeniu lokalnym lub o znaczeniu ponadlokalnym. W przepisie tym mowa o granicach terenów rozmieszczenia inwestycji, nie zaś o oznaczeniu przebiegu danej sieci. W momencie uchwalania planu organ nie dysponuje wiedzą o szczegółach technicznych przyszłej inwestycji. Rygorystyczne podejście do tej kwestii nie wynika z obowiązujących przepisów i nie uwzględnia w pełni ani występującej w tym względzie praktyki, ani realnych możliwości realizacji takiego wymogu w pracach planistycznych prowadzących do uchwalenia planu zagospodarowania zgodnie z u.p.z.p. Natomiast decyzja wydana na podstawie art. 124 ust. 1 u.g.n. powinna ściśle określać zakres ograniczenia praw do nieruchomości z uwagi na szczegółowe warunki techniczne konkretnej inwestycji i związane z tym potrzeby inwestora. Z tego też względu decyzja ograniczająca prawo do nieruchomości winna zawierać rozstrzygnięcie o obszarze zajętej nieruchomości i uwzględniać, że uszczuplenie władztwa właściciela lub użytkownika wieczystego nieruchomości może nastąpić tylko w zakresie niezbędnym do wykonania konkretnej inwestycji. Powyższa konkretyzacja obszaru ograniczenia praw do nieruchomości dokonuje się w granicach, w tym także przestrzennych, w których akty planistyczne przewidziały możliwość realizacji inwestycji celu publicznego. W tym zawiera się wypełnienie normy prawnej art. 124 ust. 1 zdanie drugie u.g.n. wymagającej zgodności ograniczenia prawa do nieruchomości z planem miejscowym lub decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. W orzecznictwie oraz w doktrynie wskazuje się na dopuszczalność wydawania decyzji wskazanych w art. 124 ust. 1 u.g.n. na podstawie zapisów wprawdzie przewidujących infrastrukturę na określonym terenie, jednakże nie określających precyzyjnie ich przebiegu, podkreślając jednocześnie, że im bardziej ogólne postanowienie planu miejscowego w zakresie dopuszczalności inwestycji o charakterze publicznym, tym większy margines swobody dla starosty w toku postępowania z art. 124 u.g.n. (zob. szerzej wyroki NSA z 26 stycznia 2022 r., I OSK 920/21; z 7 czerwca 2022 r., I OSK 831/19; z 26 maja 2023 r.,

I OSK 1021/22 oraz powoływane tam orzecznictwo i literatura). Na jeden z wyroków należących do tego – zdecydowanie dominującego aktualnie – nurtu orzeczniczego prawidłowo powołał się Wojewoda w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji (wyrok NSA z 29 marca 2023 r., I OSK 1204/22).

Przy przyjęciu takiej interpretacji pojęcia "zgodności ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości z planem miejscowym", należy uznać, że przywołane wyżej ogólne postanowienia planu miejscowego odnoszące się do lokalizowania urządzeń infrastruktury technicznej są wystarczające dla uznania analizowanej przesłanki za spełnioną.

Po trzecie, każde ograniczenie własności nieruchomości dla realizacji celu publicznego musi spełniać przesłankę niezbędności, która wynika z jednej strony z gwarancji ochrony prawa własności, z drugiej z zasady proporcjonalności. Są to dyrektywy kształtujące dopuszczalność stosowania instytucji wywłaszczenia i ingerencji o podobnym skutku (art. 21 ust. 2, art. 31 ust. 3, art. 64 ust. 3 Konstytucji RP). W tym kontekście należy umiejscowić stawiany w skardze zarzut braku wyważenia przez organy interesu publicznego oraz interesu indywidualnego. Zarzut ten jest nietrafny. Nieruchomość, której dotyczy ograniczenie stanowi drogę wewnętrzną, zarówno w świetle planu miejscowego, jak i ewidencji gruntów i tak jest też wykorzystywana. Ograniczenie ma dwojakiego rodzaju charakter: z jednej strony jest ograniczeniem trwałym – wyrażającym się w umieszczeniu w gruncie elementów sieci (studzienek i rur, o łącznej długości ok 140 m), z drugiej – czasowym – obejmującym konieczność udostępnienia nieruchomości na potrzeby przeprowadzenia robót budowlanych. Zakres trwałej ingerencji jest minimalny, biorąc pod uwagę proporcję obszaru zajęcia (33,14 m2 na działce nr [...] i 9,78 m2 na działce nr [...]) do ogólnej powierzchni działek (odpowiednio: 619 m2 i 208 m2). Uwzględniając charakter i przeznaczenie nieruchomości, rodzaj ograniczenia i jego minimalny zakres, nie sposób racjonalnie dopatrywać się naruszenia równowagi interesu publicznego i prywatnego, godzącej w konstytucyjne zasady ochrony własności i proporcjonalności. Wypada stwierdzić, że biorąc pod uwagę specyfikę inwestycji (sieć kanalizacyjna), trudno wyobrazić sobie ograniczenie o mniejszej skali ingerencji we własność tego rodzaju nieruchomości.

Po czwarte, w ocenie Sądu, wbrew zarzutom skargi, w rozpoznawanej sprawie spełniona została również przesłanka poprzedzenia udzielenia zezwolenia na ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości rokowaniami z właścicielami nieruchomości.

Jak wynika z przytoczonego wyżej art. 124 ust. 3 u.g.n. udzielenie zezwolenia, o którym mowa w ust. 1, powinno być poprzedzone rokowaniami z właścicielem lub użytkownikiem wieczystym nieruchomości o uzyskanie zgody na wykonanie prac, o których mowa w ust. 1. Użyte przez ustawodawcę sformułowanie "zgoda na wykonanie prac" ma bardzo szeroki zakres znaczeniowy, w istocie każda postać zgody właściciela jest odpowiednia.

W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowany jest pogląd, wskazujący, że w art. 124 ust. 3 u.g.n. nie przewidziano żadnych szczególnych wymagań co do trybu i formy rokowań poza wymaganiem, aby się faktycznie odbyły. W istocie więc o formie i charakterze rokowań decyduje sam inwestor. Istotne jest, aby obowiązek zainicjowania rokowań został dochowany, natomiast mogą się one zakończyć w dowolnym czasie, tzn. w tym w momencie, gdy jedna ze stron uzna, że nie ma szans na wypracowanie porozumienia. W konsekwencji przyjmuje się, że jeżeli strony poinformują się o wzajemnych stanowiskach i uznają propozycję drugiej strony za nieakceptowalną, istnieje możliwość zakończenia rokowań. Inaczej rzecz ujmując, w sytuacji, gdy druga strona (właściciel) stanowczo sprzeciwia się zaproponowanym warunkom wskazując, że są one nie do przyjęcia i przedstawia własne, ostateczne i jednoznaczne oczekiwania finansowe, które z kolei nie satysfakcjonują inwestora, ten ostatni ma prawo uznać, że dalsze rokowania nie doprowadzą do uzyskania konsensusu. Proces rokowań nie może bowiem przebiegać w nieskończoność, tj. dopóki jedna ze stron nie zmieni swojego stanowiska i nie przyjmie proponowanych warunków. W przeciwnym wypadku nigdy nie można byłoby wszcząć procedury co do wydania decyzji w oparciu o art. 124 ust. 1 u.g.n. Niemożność uzyskania zgody właściciela oznacza zatem stan, gdy nie odpowiedział on na zaproszenie do rokowań, sprzeciwił się wyrażeniu zgody albo też strony postawiły sobie wzajemnie takie warunki, że uznały je za niemożliwe do przyjęcia. Rokowania mogą być przy tym zakończone w dowolnym czasie, chociażby w przypadku, gdy w ocenie którejkolwiek ze stron nie ma szans na zawarcie porozumienia. W związku z tym, o zakończeniu rokowań mających na celu umożliwienie realizacji inwestycji, o której mowa w art. 124 ust. 1 u.g.n., decydować będzie co do zasady inwestor, który stwierdza bezskuteczność podjętych negocjacji. Podkreślenia przy tym ponownie wymaga, że rokowania (negocjacje) polegają na przedstawianiu przez strony swoich propozycji rozwiązania sporu bądź ukształtowania istotnych elementów stosunku. Oznacza to, że negocjacje mogą zostać uznane za bezskuteczne w sytuacji znacznej rozbieżności stron co do warunków przyszłego porozumienia. (por. przykładowo: wyroki NSA z 18 czerwca 2020 r., I OSK 2412/19; z 2 lipca 2020 r., I OSK 13/20; z 24 sierpnia 2020 r., I OSK 534/20; z 5 maja 2023 r., I OSK 867/22 oraz powoływane tam dalsze orzecznictwo).

Podkreśla się przy tym, że w postępowaniu toczącym się na podstawie art. 124 ust. 1 u.g.n. organ administracyjny - a za nim i sąd administracyjny - ustala jedynie fakt istnienia rokowań, nie bada zaś przyczyn braku zgody stron. Okoliczność więc, że w rokowaniach nie została zaproponowana konkretna suma pieniężna, bądź inwestor zaproponował właścicielowi warunki, które są dla niego niekorzystne, czy takie, które są dla niego nie do przyjęcia, nie podlega weryfikacji w postępowaniu prowadzącym do wydania decyzji na podstawie art. 124 ust. 1 u.g.n. Po wszczęciu tego postępowania, organ nie ma żadnych podstaw do prowadzenia postępowania dowodowego w przedmiocie przyczyn braku zgody stron prowadzących rokowania. Nie podlega kontroli sam tryb prowadzenia rokowań, a także powody, dla których nie dochodzi do zawarcia porozumienia. Kwestie takie jak: dobra albo zła wiara inwestora, czy też ekwiwalentność zaproponowanego świadczenia, pozostają poza zakresem kontroli organu administracji, a w konsekwencji także sądu administracyjnego (por. wyroki NSA z 14 lipca 2021 r., I OSK 358/21; z 26 maja 2023 r., I OSK 1021/22).

Z drugiej strony, brak bardziej szczegółowych regulacji prawnych dotyczących obowiązku przeprowadzenia rokowań nie może prowadzić do sytuacji, w której dochodzi do obejścia wymogu ustawowego poprzez zaproponowanie przez inwestora właścicielom nieruchomości takich warunków, które nawet bez dogłębnej znajomości rynku nieruchomości wskazują na całkowite oderwanie od realiów rynkowych.

W rozpoznawanej sprawie w ocenie Sądu taka sytuacja nie miała miejsca, co wynika z analizy dokumentacji przebiegu rokowań, dołączonej do wniosku Gminy.

Z dokumentów wynika, że Gmina (jako inwestor) trzykrotnie kierowała do skarżącego pismo zawierające prośbę o wyrażenie zgody na umieszczenie odcinka sieci kanalizacyjnej w działkach będących własnością skarżącego, przy czym dopiero trzecie pismo zostało skutecznie doręczone w dniu 4 listopada 2022 r. W piśmie Gmina przedstawiła swoją propozycję, która obejmowała zobowiązanie do odtworzenia stanu istniejącego drogi oraz pokrycie ewentualnych strat. Inwestor zapraszał również skarżącego na spotkanie w Urzędzie Gminy, mające na celu szczegółowe omówienie planu budowy kanalizacji i warunków prowadzenia robót.

W odpowiedzi, jeszcze w tym samym dniu skarżący skontaktował się telefonicznie z pracownikiem Urzędu upoważnionym do udzielania stosownych informacji i zasugerował zamiar sprzedaży działek Gminie (notka urzędowa, k. 26). W dniu 10 listopada 2022 r. do Urzędu wpłynęło pismo skarżącego z 6 listopada 2022 r. Skarżący jednoznacznie oświadczył, że nie wyraża zgody na realizację inwestycji na jego działach, bez wykupienia działek przez inwestora. Wyraził oczekiwanie na dalsze propozycje ze strony Gminy lub właścicieli działek, którzy mieli korzystać z inwestycji.

Gmina nie udzieliła odpowiedzi na pismo skarżącego z 6 listopada 2022 r. W dniu 16 listopada 2022 r. złożyła wniosek (datowany na 14 listopada) o wydanie decyzji w trybie at. 124 u.g.n.

Przedstawiony tok czynności wskazuje w ocenie Sądu na to, że w sprawie została spełniona przesłanka przeprowadzenia rokowań ze współwłaścicielami spornej nieruchomości, zgodnie z art. 124 ust. 3 u.g.n. Rokowania te były bezskuteczne, stanowiska stron nie pozwalały na znalezienie kompromisu. Strony przedstawiły swoje propozycje, ale charakter tych propozycji uniemożliwiał znalezienie rozwiązania kompromisowego.

Oceniając czynności podjęte w ramach rokowań, z uwzględnieniem braku prawnych kryteriów ich oceny na gruncie art. 124 ust. 3 u.g.n., należy brać pod uwagę, że w rozpoznawanej sprawie obiektem ograniczenia była nieruchomość stanowiąca drogę wewnętrzną, o takim przeznaczeniu w planie miejscowym (wyłączającym zatem jakąkolwiek zabudowę), charakter ingerencji i jej zakres wskazują na w istocie minimalne ograniczenie możliwości korzystania z własności (elementy trwałego ograniczenia umiejscowione w gruncie, zajmujące minimalna powierzchnie, pozostałe elementy ograniczenia mają charakter czasowy – wyłącznie na czas prowadzenia robót budowlanych, przy czym inwestor ma obowiązek przywrócić nieruchomość do stanu poprzedniego, a za straty mające charakter trwały i nieodwracalny, wypłacić odszkodowanie). W tych uwarunkowaniach rozbieżność stanowisk stron jest tak oczywista, że uniemożliwiała skuteczne osiągnięcie kompromisu. Trudno nie zgodzić się ze stanowiskiem inwestora (Gminy), odrzucającego żądanie wykupu całej nieruchomości, byłoby to po prostu nieracjonalne w świetle doświadczenia życiowego

i podstawowej chociażby znajomości reguł rynkowych. Oczywiście, pełnomocnik skarżącego ma rację, że w perspektywie standardów poszanowania drugiej strony rokowań inwestorowi wypadało odpowiedzieć na piśmie na żądanie skarżącego odnośnie wykupu nieruchomości, nie jest to jednak standard ujęty w jakiekolwiek ramy prawne mające zastosowanie przy stosowaniu instytucji administracyjnoprawnej, jaką jest ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości na podstawie art. 124 u.g.n. Nie można zatem dopatrywać się istnienia jakiejkolwiek wady prawnej mającej wpływ na prawidłowość spełnienia przesłanki przeprowadzenia rokowań z właścicielem. W realiach rozpoznawanej sprawy stanowiska stron były zbyt rozbieżne.

W ocenie Sądu niezasadny jest również zarzut naruszenia art. 124 u.g.n., poprzez niewskazanie określonego przedziału czasu, na jaki wydano czasowe zezwolenie zajęcia nieruchomości. Nie ma żadnych podstaw do formułowania takiego obowiązku organu wydającego decyzję na podstawie art. 124 u.g.n. Określenie przedziału czasowego ograniczenia w korzystaniu z nieruchomości występuje w przypadku innych form ograniczeń przewidzianych przepisami umieszczonymi w tym samym rozdziale ustawy o gospodarce nieruchomościami (art. 124b ust. 3, art. 125 ust. 3, art. 126). Takiej podstawy nie daje art. 124 u.g.n. Co więcej – żądanie określenia przedziału czasowego ograniczenia jest logicznie sprzeczne z istotą i charakterem tego ograniczenia, które polega wszak na zakładaniu i przeprowadzaniu na nieruchomości ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń. Z istoty swojej ograniczenia te mają dwojaki charakter: po pierwsze przejściowy – sprowadzający się do obowiązku udostępnienia nieruchomości na czas prowadzenia robót budowlanych związanych z realizacją inwestycji i znoszeniem wynikających z tego ograniczeń w korzystaniu z nieruchomości. Po drugie – charakter trwały – odnoszący się do tych elementów infrastruktury, które w sposób trwały zostaną umiejscowione na nieruchomości. Czas trwania pierwszego rodzaju ograniczenia wyznacza czas prowadzonych robót budowlanych, a nie decyzja starosty wydawana na podstawie art. 124 u.g.n. W drugim przypadku z oczywistych względów nie ma mowy o żadnym wyznaczeniu okresu czasu trwałego ograniczenia własności nieruchomości. Trzeba przy tym podkreślić, że w rozpoznawanej sprawie Starosta prawidłowo, bardzo precyzyjnie określił obszary obydwu rodzajów ograniczeń wynikających z udzielonego zezwolenia na założenie

i przeprowadzenie sieci kanalizacji sanitarnej.

W świetle powyższego, wszystkie podniesione w skardze zarzuty są niezasadne.

Mając powyższe na uwadze, nie znajdując podstaw do zakwestionowania zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, sąd oddalił skargę, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634).