Wyrok WSA w Szczecinie, sygn. akt II SA/Sz 3/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Data orzeczenia: 2023-09-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 645  Sprawy nieobjęte symbolami podstawowymi 601644 oraz od 646-652
Hasła tematyczne: Kara administracyjna
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art.151, art. 3 par. 2 pkt 2.
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 42, art. 48 ust. 1 i 2, art. 30 ust. 1 i 2.
journal: Dz.U. 2022 poz 623
law: Ustawa z dnia 23 grudnia 1994 r. o Najwyższej Izbie Kontroli

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Bukowiecka-Kleczaj Sędziowie Sędzia WSA Patrycja Joanna Suwaj (spr.), Asesor WSA Krzysztof Szydłowski po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 14 września 2023 r. sprawy ze skargi E. W. na postanowienie Dyrektora Delegatury Najwyższej Izby Kontroli z dnia [...] marca 2022 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej oddala skargę.


UZASADNIENIE

1. Kontrolerzy Najwyższej Izby Kontroli Delegatury w Szczecinie, wezwaniem z dnia 21 grudnia 2021 r., nr LSZ.411.004.2021, a następnie wezwaniem z dnia 19 stycznia 2022 r. o tym samym numerze, wezwali – na podstawie art. 42 ust. 1 ustawy z dnia 23 grudnia 1994 r. o Najwyższej Izbie Kontroli (Dz. U. z 2022 r. poz. 623, dalej przywoływana jako: "uNIK") – E. W. (dalej przywoływana jako: "Skarżąca"), do osobistego stawienia się w charakterze świadka w dniu 16 lutego 2022 r. o godz. 10.00, w siedzibie Najwyższej Izby Kontroli przy ul. Filtrowej 57 w Warszawie, w Sali im. Lecha Kaczyńskiego, w celu złożenia zeznań w sprawie programu "Polskie Szwalnie" . W wezwaniu wskazano, że na przesłuchanie należy stawić się z dowodem osobistym lub innym dokumentem stwierdzającym tożsamość. W wezwaniu zawarto ponadto pouczenie, że zgodnie z art. 48 ust. 1 uNIK, w razie niestawienia się na wezwanie bez uzasadnionej przyczyny może być na wezwanego nałożona kara pieniężna do wysokości minimalnego wynagrodzenia za pracę, określonego na podstawie przepisów o minimalnym wynagrodzeniu za pracę.

Wezwanie to doręczone zostało Skarżącej w dniu 19 stycznia 2022 r.

2. W odpowiedzi na powyższe wezwanie, w piśmie z 22 lutego 2022 r., na druku Kancelarii Sejmu, działający z upoważnienia Marszałka Sejmu pełnomocnik poinformował, że Marszałek Sejmu nie stawi się na przesłuchanie w charakterze świadka w dniu 25 lutego o godz. 8.30 w siedzibie NIK. Oświadczył, że przyczyny odmowy stawiennictwa zostały wskazane w piśmie Marszałka Sejmu z dnia 16 lutego 2022 r., znak EW.170.519.2022 BPSP.170.1.2022.5, a także w oświadczeniu Marszałka Sejmu umieszczonym w Systemie Informacyjnym Sejmu. W oświadczeniu tym m.in. wskazano, że wezwanie Marszałka Sejmu do stawienia się w charakterze świadka na przesłuchanie jest wydarzeniem bez precedensu a polski porządek prawny przyznaje Sejmowi względem NIK rolę nadrzędną. Ponadto, kontrowersyjne działania Mariana Banasia kierującego NIK względem Sejmu i jego organów w ostatnim czasie występują w koincydencji z procedurą rozpatrzenia wniosku Prokuratora Generalnego o uchylenie immunitetu Marianowi Banasiowi.

3. Kontrolerzy NIK Delegatury w Szczecinie postanowieniem z 16 lutego 2022 r. nr LSZ.411.004.2021 nałożyli – na podstawie art. 48 ust. 1 uNIK – na Skarżącą karę pieniężną w wysokości 3010 zł z powodu niestawienia się bez uzasadnionej przyczyny na wezwanie w charakterze świadka w celu przesłuchania w Najwyższej Izbie Kontroli. W uzasadnieniu postanowienia przywołano art. 42 uNIK, i wskazano, że świadkiem może być każda osoba, która ma wiedzę dotyczącą przedmiotu kontroli potrzebną do dokonania ustalenia stanu faktycznego. W kontroli I/21/003 Realizacja rządowego programu "Polskie Szwalnie" oraz przedsięwzięcia "Stalowa Wola" podmiotami kontrolowanymi przez NIK nie są ani Sejm, ani Marszałek Sejmu, a wezwanie do złożenia zeznań w charakterze świadka Pani E. W., powołanej do sprawowania funkcji publicznej, koniecznym było dla poczynienia ustaleń faktycznych toku postępowania kontrolnego przeprowadzonego w Agencji Rozwoju Przemysłu S.A. Podkreślono, że do złożenia zeznań wezwano osobę, a nie organ oraz, że nie ma żadnych podstaw prawnych, aby wykluczyć możliwość przeprowadzenia w postępowaniu kontrolnym dowodu z przesłuchania świadka w osobie Marszałka Sejmu.

Wskazano ponadto na bezzasadność twierdzeń Skarżącej, że polski porządek prawny przyznaje Sejmowi względem NIK rolę nadrzędną, powiem podległość, o której mowa w Konstytucji RP nie koreluje w żaden sposób z podporządkowaniem NIK Sejmowi i nie może przekreślać samodzielności organu kontroli państwowej.

4. Zażalenie na powyższe postanowienie złożył, w imieniu Marszałka Sejmu, na druku sejmowym pełnomocnik Skarżącej i wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia. Podniósł, że kara pieniężna została nałożona na Skarżącą w sposób sprzeczny z przepisami prawa, z: art. 48 ust. 1 uNIK, art. 48 ust. 1 w zw. z art. 42 ust. 1 uNIK, w zw. z art. 202 ust. 2 i art. 110 ust. 2 Konstytucji RP oraz art. 1 ust. 2 i art. 13 uNIK, art. 48 ust. 1 uNIK w zw. z art. 105 ust. 1 i 2 Konstytucji RP.

W uzasadnieniu wskazał, że zaskarżone postanowienie zostało wydane przez podmiot nieuprawniony, orzeczenie zapadło z uchybieniem immunitetu formalnego posła, a także z naruszeniem przepisów ustrojowych sankcjonujących podległość NIK względem Sejmu. Podniósł prawidłowość wezwania oraz, że została wskazana uzasadniona przyczyna niestawiennictwa w postaci publicznego oświadczenia dostępnego w Systemie Informacyjnym Sejmu, jak i w piśmie Marszałka Sejmu z dnia 16 lutego 2022 r.

5. Dyrektor Delegatury Najwyższej Izby Kontroli, po rozpatrzeniu zażalenia na podstawie art. 64a ust. 2 ustawy o NIK, postanowieniem z 9 marca 2022 r. nr LSZ.411.004.2021 utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie.

W uzasadnieniu postanowienia, odniósł do kwestii prawidłowości doręczenia wezwania uznając, że wezwanie datowane na dzień 19 stycznia 2022 r., dotyczące przesłuchania w dniu 16 lutego 2022 r. zostało odebrane w Kancelarii Sejmu w dniu 19 stycznia 2022 r. o godz. 12.50 i należy je uznać za prawidłowe. Następnie przytaczając przepisy prawa mające zastosowanie w sprawie wyjaśnił, że brak jest przepisów ustanawiających specjalny status świadków z uwagi na sprawowanie mandatu poselskiego lub funkcji organu Sejmu, zarówno w postępowaniach kontrolnych, jak też innych postępowaniach realizowanych na gruncie prawa polskiego. Skoro wśród adresatów normy z art. 42 ust. 1 uNIK znajduje się zarówno poseł na Sejm RP, jak też Marszałek Sejmu RP, to brak jest podstaw prawnych do odmowy przez Skarżącą, posłankę do Sejmu RP, pełniącą funkcję Marszałka Sejmu do stawienia się na wezwanie w postępowaniu kontrolnym prowadzonym przez NIK.

Odnosząc się do argumentów dotyczących wydania postanowienia przez podmiot nieuprawniony Dyrektor przytoczył art. 27, art. 30 ust. 1 i 2, art. 66a oraz art. 48 ust. 1 uNIK i wskazał, że z sentencji zaskarżonego postanowienia wynika, że zostało wydane przez zespół kontrolerski w składzie czteroosobowym a pod jego treścią własnoręczny podpis złożył każdy z kontrolerów wchodzących do zespołu. Podkreślił, że każda z osób, które złożyły podpis pod postanowieniem posiada status kontrolera i jest osobą uprawnioną do nałożenia kary pieniężnej w świetle art. 48 ust. 1 uNIK, zaś bez znaczenia dla skuteczności postanowienia pozostaje okoliczność, że orzeczenie zapadło z woli szerszego kręgu osób uprawnionych.

Dyrektor nie zgodził się ze stwierdzeniem Skarżącej, że wezwanie jest niedopuszczalne. Wyjaśnił, że Najwyższa Izba Kontroli jest niezależnym i naczelnym organem kontroli państwowej, który podlega jedynie Sejmowi RP. Oznacza to, że podległość, o której mowa w art. 202 ust. 2 Konstytucji ma przede wszystkim charakter funkcjonalny, nie hierarchiczny. Ponadto Skarżąca błędnie wywiodła, że immunitet formalny, z którego korzysta jako posłanka na Sejm uniemożliwia obciążenie świadka karą pieniężną w sprawie. Immunitet nie dotyczy prowadzonego na podstawie ustawy o NIK postępowania kontrolnego, a w szczególności nie stanowi bariery w przypadku nałożenia na posła wezwanego w charakterze świadka kary pieniężnej z tytułu niestawiennictwa bez uzasadnionej przyczyny.

6. Postanowienie powyższe stało się przedmiotem skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie przez Skarżącą jako Marszałka Sejmu, działającą przez profesjonalnego pełnomocnika, na druku Kancelarii Sejmu opatrzonym numerem BPSP.1133.4.2022.2. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił naruszenie przepisów postępowania, tj.:

1) art. 64a ust. 2 uNIK w zw. z art. 48 ust. 1 uNIK,

2) art. 42 ust. 1 uNIK w zw. z art. 202 ust. 2 i art. 110 ust. 2 Konstytucji RP oraz art. 1 ust. 2 i art. 13 uNIK

3) art. 105 ust. 1 i 2 Konstytucji RP

poprzez nieuwzględnienie zażalenia Marszałek Sejmu z dnia 25 lutego 2022 r. i utrzymanie w mocy postanowienia Zespołu Kontrolerskiego Delegatury NIK w Szczecinie z dnia 16 lutego 2022 r.

Podnosząc opisane zarzuty, rozwinięte w uzasadnieniu skargi, Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia i poprzedzającego je postanowienia z 16 lutego 2022 r.

7. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Delegatury Najwyższej Izby Kontroli wniósł o odrzucenie skargi, gdyż jego zdaniem w niniejszej sprawie brak jest kognicji sądu administracyjnego, ponieważ Najwyższa Izba Kontroli nie jest organem administracji i jej działalność nie podlega kontroli sądowoadministracyjnej, a w przypadku braku przesłanek do odrzucenia skargi wniósł o oddalenie skargi.

8. WSA w Szczecinie postanowieniem z dnia 12 sierpnia 2022 r., sygn. akt II SA/Sz 383/22 skargę odrzucił.

9. W wyniku zaskarżenia powyższego orzeczenia, Naczelny Sąd Administracyjny, postanowieniem z dnia 1 grudnia 2022 r. (sygn. akt III OSK 2604/22) uchylił zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że Sąd pierwszej instancji błędnie przyjął, że sprawa nie podlega kognicji sądu administracyjnego. NSA zauważył, że przedmiotem sprawy nie jest stricte działalność kontrolna NIK prowadzona wobec jednostki kontrolowanej, ale wyłącznie kwestia wpadkowa w ramach tego postępowania, tj. postanowienie kontrolerów NIK o ukaraniu świadka karą pieniężną. Kwestionowane rozstrzygnięcie, zdaniem NSA, ma charakter incydentalny i co istotne, nie jest skierowane osobiście do Skarżącej i kształtuje jej prawa i obowiązki. E. W. występuje tu jako osoba fizyczne, a nie jako piastun organu – Marszałek Sejmu i należy uznać, że sprawa dotyczy sytuacji prawnej jednostki (jej ukarania), ukształtowanej w sposób jednostronny i władczy przez organ – w ramach wykonywania przez organy NIK działalności administracji publicznej w szeroko pojętym rozumieniu konstytucyjnym, z którego to punktu widzenia nie ma znaczenia pozycja ustrojowa NIK.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje.

Skarga jest niezasadna, ponieważ zaskarżone postanowienie i utrzymane nim w mocy postanowienie organu pierwszej instancji są zgodne z prawem.

10. Na wstępie wywodu należy nakreślić ramy prawne sprawy a rozważania zacząć od kwestii proceduralnej, odnosząc się w pierwszej kolejności do stanowiska organu zaprezentowanego w odpowiedzi na skargę, że w niniejszej sprawie brak jest kognicji sądu administracyjnego. Przyjmując niniejszą sprawę do merytorycznego rozpoznania, Sąd – związany postanowieniem NSA z dnia 1 grudnia 2022 r., sygn. akt III OSK 2604/22 wziął także pod uwagę aktualne orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego, który już wielokrotnie i jednolicie wypowiadał się m.in. w postanowieniu z dnia 1 grudnia 2022 r., sygn. akt III OSK 2424/22, sygn. akt III OSK 2604/22, z dnia 28 lutego 2023 r., sygn. akt III OSK 91/23 i z dnia 14 marca 2023 r., sygn. akt III OSK 233/23 i III OSK 244/23, że "należy przyjąć, że w zakresie przedmiotowym, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 2 P.p.s.a., mieszczą się również postanowienia kontrolerów NIK o nałożeniu na świadka kary pieniężnej za niestawiennictwo na przesłuchanie." – a wyrażone w nich jednolite i ugruntowane stanowisko Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w pełni aprobuje. W jednobrzmiących uzasadnieniach powołanych wyżej postanowień Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że choć w orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowało się stanowisko, że działalność kontrolna Najwyższej Izby Kontroli nie podlega kognicji sądowoadministracyjnej (por. wyrok NSA z dnia 13 stycznia 2011 r., sygn. akt II GSK 1050/09), to jednak należy zauważyć, że przedmiotem niniejszej sprawy nie jest stricte działalność kontrolna NIK prowadzona wobec jednostki kontrolowanej, ale wyłącznie kwestia wpadkowa w ramach tego postępowania, tj. postanowienie kontrolerów NIK o ukaraniu świadka karą pieniężną na podstawie art. 48 ust. 1 ustawy NIK. Kwestionowane rozstrzygnięcie ma zatem charakter incydentalny i – co istotne – jest skierowane nie do jednostki kontrolowanej w zakresie prowadzonego postępowania kontrolnego, a więc w ramach wykonywania przez NIK swojej działalności ustawowej – kontroli administracji publicznej, ale – w ramach wezwania do złożenia zeznań w charakterze świadka w trybie art. 42 ustawy o NIK – zostało skierowane osobiście do skarżącego jako obywatela i kształtuje jego prawa i obowiązki. Skarżąca występuje tu bowiem jako osoba fizyczna, a nie jako piastun organu – Marszałek Sejmu. Należy zatem uznać, że sprawa dotyczy sytuacji prawnej jednostki (jej ukarania), ukształtowanej w sposób jednostronny i władczy przez organ – w ramach wykonywania przez organy NIK działalności administracji publicznej w szeroko pojętym rozumieniu konstytucyjnym, z którego to punktu widzenia nie ma znaczenia pozycja ustrojowa NIK. Jest to zatem w tym kontekście sprawa administracyjna dotycząca konkretnego obywatela, tym bardziej, że uiszczenie kary pieniężnej następuje z jego prywatnych środków. Powinien zatem istnieć system skutecznej kontroli sądowej, pozwalający stwierdzić, czy kara taka nie została nałożona w sposób naruszający prawo. W dalszej części uzasadnienia Naczelny Sąd Administracyjny wyraził pogląd, że w zakresie funkcjonalnym podmioty w ramach struktury NIK, umocowane zgodnie z ustawą do wymierzania kary pieniężnej, wykonują administrację publiczną. Ustawa powierzyła im bowiem kompetencję do stosowania środków dyscyplinujących względem świadków wzywanych w toku postępowania kontrolnego. Z kolei środek prawny w postaci wymierzenia dolegliwości pieniężnej wobec świadka jest konstrukcją występującą w wielu procedurach administracyjnych – stanowi przejaw władztwa administracyjnego względem podmiotu administrowanego. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, w analizowanej sytuacji musi istnieć prawna możliwość zbadania przez sąd, czy w tej konkretnej (wpadkowej) sytuacji doszło do zgodnego z prawem ograniczenia prawa obywatela. Tym bardziej, że sam ustawodawca w ustawie o NIK daje w takim przypadku osobie wezwanej w charakterze świadka możliwość złożenia zażalenia na postanowienie o nałożeniu kary pieniężnej (art. 48 ust. 2). Jest to zatem środek ochrony praw takiej osoby, wprowadzony w formie procedury, która jest charakterystyczna dla jurysdykcyjnej procedury administracyjnej. Kontrolerzy NIK orzekają w sposób władczy o nałożeniu na świadka kary pieniężnej, poprzez wydanie indywidualnego aktu stosowania prawa (w tym wypadku postanowienia), na które świadkowi służy zażalenie. Trudno zatem przyjąć w ocenie NSA, że w omawianej sytuacji mamy do czynienia z postępowaniem, które nie jest postępowaniem administracyjnym (jurysdykcyjnym) i że w związku z tym wydawane w jego wyniku akty, rozstrzygające przecież o legalności działania administracji wobec takiej osoby fizycznej, nie należą do tych, które podlegają kognicji sądu administracyjnego. W ramach przedstawionego stanu prawnego – wynikającego wprost z Konstytucji RP oraz z ustawy o NIK – w ocenie NSA nie sposób wyprowadzić wniosku, że droga sądowa wobec postanowień "wydanych w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie" w rozumieniu 3 § 2 pkt 2 P.p.s.a. przysługuje tylko w sytuacji wydania tych aktów w niejako "klasycznym" (tj. opartym na Kodeksie postępowania administracyjnego lub na Ordynacji podatkowej) postępowaniu administracyjnym. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że obecnie wszelkie władcze formy działania administracji publicznej, w tym tzw. inne akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a.) są kontrolowane przez sądy administracyjne. W tej sytuacji, zdaniem NSA, trudno uznać, że kontroli sądowoadministracyjnej podlegają "akty i czynności" wydane poza jakąkolwiek procedurą, a nie podlegają tej kontroli typowe akty administracyjne, tj. postanowienia, tylko dlatego, że zostały wydane w "postępowaniu administracyjnym" w szerokim tego słowa znaczeniu. NSA wskazał, że procesy konkretyzacji norm administracyjnego prawa materialnego, z uwagi na rozległość tego prawa i różnorodność materii, mogą przebiegać różnymi drogami. To z kolei uzasadnia wyodrębnienie określonych kategorii tych norm i w konsekwencji zróżnicowanie form postępowań, w których konkretyzacja ta jest dokonywana, co w konsekwencji powoduje, że mamy do czynienia z wielością postępowań administracyjnych dostosowanych do cech specyficznych norm materialnych, których konkretyzacji mają te postępowania służyć. Nie jest zatem uzasadnione budowanie definicji postępowania administracyjnego wyłącznie na "klasycznym", uregulowanym przepisami K.p.a. modelu postępowania administracyjnego jurysdykcyjnego, tj. postępowania, o którym mowa w art. 1 pkt 1 i 2 K.p.a.. Należy zatem uznać w ocenie NSA, że zaskarżone postanowienie jest postanowieniem w rozumieniu 3 § 2 pkt 2 P.p.s.a. Ponadto, jak słusznie zauważył Naczelny Sąd Administracyjny, że gdyby wolą ustawodawcy było wprowadzenie rozwiązań prawnych wyłączających kontrolę sądową w badanym zakresie, to taki zabieg ustawodawczy musiałby być wyraźny i powinien wskazywać rozwiązania, które zapewniałyby stronie określony poziom ochrony jej praw. W konsekwencji Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, że postępowanie w sprawie nałożenia kary pieniężnej, wywołane zażaleniem, o którym mowa w art. 48 ust. 2 ustawy o NIK, ma charakter "sprawy" w rozumieniu art. 45 ust. 1 Konstytucji RP. Tym samym taka interpretacja art. 3 § 2 pkt 2 P.p.s.a., która wyłącza kontrolę rozstrzygnięć organów NIK w omawianym zakresie, sprawowaną przez niezależny sąd administracyjny, podważa konstytucyjne prawo do sądu i jest sprzeczne z konstytucyjnym zakazem zamykania drogi sądowej. Podstawowym prawem jednostki jest bowiem możliwość weryfikacji wydanych wobec niej rozstrzygnięć organów w ramach wykonywania działalności administracji publicznej (bez względu na ich rodzaj) przez podmiot niezwiązany z nimi strukturalnie (organizacyjnie), którym jest sąd administracyjny. W konsekwencji, poszukując wykładni w zgodzie z przepisami Konstytucji RP, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że należy przyjąć, że w zakresie przedmiotowym, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 2 P.p.s.a., mieszczą się również postanowienia kontrolerów NIK o nałożeniu na świadka kary pieniężnej za niestawiennictwo na przesłuchanie.

Przedstawione wyżej orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego posiada walor ujednolicający orzecznictwo sądowoadministracyjne, a wyrazem przedstawionego kierunku orzecznictwa sądowoadministracyjnego jest także wyrok NSA wydany w tej sprawie. Linia orzecznicza Naczelnego Sądu Administracyjnego w tym zakresie jest jednolita i ukształtowana. Sąd rozpoznający tę sprawę związany jest przywołanym orzeczeniem NSA uznając tym samym, że sprawa podlega kognicji sądu administracyjnego.

11. Oceniając sprawę co do jej istoty, Sąd w pełni podziela stanowisko organu odwoławczego wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, które dostatecznie odzwierciedla rację decyzyjną, a także w pełni aprobuje pogląd wyrażony w tożsamej sprawie, w wyroku WSA w Warszawie z dnia 5 września 2023 (sygn. akt I SA/Wa 1134/23) i uznaje go za swój.

Zgodnie z art. 42 ust. 1 ustawy z dnia 23 grudnia 1994 r. o Najwyższej Izbie Kontroli, kontroler może wezwać pracownika jednostki kontrolowanej lub inną osobę do stawienia się w wyznaczonym miejscu i czasie w celu złożenia zeznań w charakterze świadka. W ust. 4 pkt 1-6 tego przepisu określone zostały obligatoryjne elementy, jakie w wezwaniu należy wskazać i są to: 1) nazwę i adres kontrolowanej jednostki organizacyjnej Najwyższej Izby Kontroli; 2) imię, nazwisko i adres osoby wzywanej; 3) podstawę prawną, charakter i cel wezwania; 4) datę, godzinę i miejsce stawienia się; 5) skutki prawne niezastosowania się do wezwania; 6) imię, nazwisko i stanowisko służbowe wzywającego. Ponadto, zgodnie z ust. 5 tego przepisu, wezwanie doręcza się za pośrednictwem operatora pocztowego lub innego podmiotu zajmującego się doręczaniem korespondencji albo na adres do doręczeń elektronicznych. Stosownie do art. 46 uNIK, przed rozpoczęciem przesłuchania kontroler obowiązany jest uprzedzić świadka o odpowiedzialności karnej za zeznanie nieprawdy lub zatajenie prawdy, a w sytuacji określonej w art. 45 informuje go o przysługujących mu uprawnieniach. W świetle przepisu art. 45 ust. 1 pkt 1 i 2 uNIK, prawo odmowy zeznań w charakterze świadka przysługuje: 1) pracownikowi jednostki kontrolowanej ponoszącemu odpowiedzialność za działalność będącą przedmiotem kontroli; 2) każdej osobie, jeżeli złożenie zeznań mogłoby ją lub osoby wymienione w art. 40 ust. 2 pkt 2 narazić na odpowiedzialność karną lub majątkową. Natomiast przepis art. 48 ust. 1 i 2 uNIK stanowi, że na osobę wezwaną w charakterze świadka, która mimo prawidłowego wezwania nie stawiła się bez uzasadnionej przyczyny we wskazanym czasie i miejscu, kontroler może nałożyć karę pieniężną do wysokości minimalnego wynagrodzenia za pracę określonego na podstawie przepisów o minimalnym wynagrodzeniu za pracę.

12. Z powołanych regulacji prawnych wynika, że obowiązkiem świadka jest stawienie się w wyznaczonym miejscu i czasie w celu złożenia zeznań. Oznacza to, że świadek nie może odmówić stawienia się na wezwanie, a każde niestawiennictwo powinno być usprawiedliwione. W przeciwnym wypadku, wobec osoby, która nie stawia się na wezwania zostaną wyciągnięte konsekwencje prawne, o których mowa w art. 48 ust. 1 uNIK. Świadek może nie stawić się na wezwanie kontrolera, ale tylko z przyczyn uzasadnionych. W doktrynie przyjmuje się, że za taką przyczynę można uznać np. chorobę potwierdzoną zwolnieniem lekarskim, pobyt w sanatorium, opłacone wczasy zagraniczne lub inny wyjazd urlopowy odpowiednio udokumentowany. Taką uzasadnioną przyczyną może być również zbieg wezwań wysłanych przez kontrolera i np. sąd. Nie można mówić o uzasadnionej przyczynie, jeśli świadek twierdzi, że wezwanie Marszałka Sejmu jest wydarzeniem bez precedensu a polski porządek prawny przyznaje Sejmowi względem NIK rolę nadrzędną. Także zastrzeżenia w stosunku do działalności Prezesa NIK takiej przyczyny nie stanowią. Świadek powinien stawić się na wezwanie i wyjaśnić kontrolerowi, okoliczności sprawy, w której został wezwany (jeśli są mu znane). W ten sposób nie narazi się na sankcje prawne w postaci kary pieniężnej za niestawiennictwo lub utrudnianie kontroli. Zatem usprawiedliwienie niestawiennictwa można uzasadniać jedynie obiektywnymi, istotnymi przeszkodami, których nie można było przezwyciężyć lub okolicznościami losowymi, niezależnymi od świadka (E. Jarzęcka-Siwik, B. Skwarka, Najwyższa Izba Kontroli. Komentarz do ustawy o Najwyższej Izbie Kontroli, wyd. III, s. 191). Stąd za niezasadny należy uznać argument Skarżącej o uzasadnionej przyczynie niestawiennictwa.

13. Nietrafione są również zarzuty skargi odnoszące się do faktu, że zaskarżone postanowienie w pierwszej instancji wydane zostało przez organ nieuprawniony. Sąd w tym zakresie w pełni podziela argumentację Organu odwoławczego.

Zgodnie z art. 30 ust. 1 uNIK kontrolę przeprowadzają pracownicy NIK, o których mowa w art. 66a, zwani dalej "kontrolerami". (...) Zgodnie z art. 30 ust. 2 tej ustawy, Prezes NIK, wiceprezesi, dyrektor generalny oraz kontrolerzy, o których mowa w art. 66a pkt 1-4, przeprowadzają kontrolę na podstawie legitymacji służbowej, a kontrolerzy, o których mowa w art. 66a pkt 5-9, przeprowadzają kontrolę na podstawie legitymacji służbowej i upoważnienia do przeprowadzenia kontroli, z zastrzeżeniem ust. 5. W ustępie 3 z kolei stanowi się, że upoważnienia do przeprowadzenia kontroli wydają: Prezes, wiceprezesi oraz dyrektorzy i wicedyrektorzy kontrolnych jednostek organizacyjnych NIK. W art. 66a uNIK wskazano stanowiska, na jakich zatrudnieni są kontrolerzy NIK. Z sentencji postanowienia z dnia 16 lutego 2022 r. wynika, że zostało wydane przez zespół kontrolerski w składzie czteroosobowym a pod jego treścią własnoręczny podpis złożył każdy z kontrolerów wchodzących do zespołu. Każda z osób, które złożyły podpis pod postanowieniem posiada status kontrolera i jest osobą uprawnioną do nałożenia kary pieniężnej w świetle art. 48 ust. 1 uNIK. Bez znaczenia dla skuteczności postanowienia pozostaje okoliczność, że orzeczenie zapadło z woli szerszego kręgu osób uprawnionych.

14. Za nieuzasadnione Sąd uznał zarzuty skargi wskazujące, że Skarżąca wykonuje mandat posła i pełni funkcję Marszałka Sejmu, stąd objęta jest immunitetem, co, Jej zdaniem, uniemożliwia wymierzenie kary pieniężnej na podstawie art. 48 ust. 1 ustawy o NIK.

Kara pieniężna została nałożona na Skarżącą z powodu nieusprawiedliwionego niestawienia się na przesłuchanie w charakterze świadka w postępowaniu kontrolnym. Przedmiotem zeznań miała być wiedza dotycząca realizacji rządowego programu "Polskie Szwalnie" i przedsięwzięcia "Stalowa Wola" objętych kontrolą nr I/21/003. Skarżąca występuje w sprawie jako osoba fizyczna, sprawa dotyczy więc Skarżącej jako konkretnej obywatelki, na co słusznie wskazał NSA w postanowieniu z dnia 1 grudnia 2022 r. (sygn. akt III OSK 2604/22). Brak jest zatem jakichkolwiek podstaw faktycznych i prawnych do twierdzenia, że kara została nałożona za działalność poselską czy działalność Marszałka Sejmu.

Ponadto rację ma Organ odwoławczy, twierdząc, że immunitet poselski (formalny) chroni posła przed odpowiedzialnością wyłącznie na gruncie prawa karnego procesowego i nie dotyczy prowadzonego na podstawie ustawy o NIK postępowania kontrolnego, a w szczególności nie jest przeszkodą do nałożenia na posła wezwanego w charakterze świadka kary pieniężnej z tytułu niestawiennictwa bez uzasadnionej przyczyny. Kara pieniężna wymierzona za niestawienie się w charakterze świadka w postępowaniu kontrolnym nie może być utożsamiana z pociągnięciem do odpowiedzialności karnej, o której mowa w art. 105 ust. 2 Konstytucji RP. Zakaz pociągnięcia parlamentarzysty do odpowiedzialności karnej przewidziany w art. 105 ust. 2 Konstytucji i art. 7 ust. 1 ustawy o wykonywaniu mandatu posła i senatora nie obejmuje zakazu stosowania kary pieniężnej przewidzianej w art. 48 ust. 1 ustawy o NIK. Fakt wykonywania mandatu posła na Sejm Rzeczypospolitej Polskiej, sprawowania funkcji Marszałka Sejmu, nie stanowi przeszkody prawnej do wezwania takiej osoby w charakterze świadka do złożenia zeznań.

Należy jeszcze raz podkreślić, że przed nałożeniem kary pieniężnej za niestawiennictwo nie chroni immunitet. Przepis art. 48 ust. 1 ustawy o NIK stanowi środek dyscyplinujący uczestników postępowania kontrolnego do wywiązywania się z ustawowego obowiązku złożenia zeznań. Można zatem sięgnąć do trybu wskazanego w przepisie art. 48 ust. 1 ustawy o NIK także dla zdyscyplinowania posła lub senatora po to, aby jako świadek w postępowaniu kontrolnym wykonał swój ustawowy obowiązek stawiennictwa i złożenia zeznań, przy czym uiszczenie kary pieniężnej następuje z jego prywatnych środków.

15. W świetle powyższego zarzuty skargi nie zasługiwały na uwzględnienie. Wysokość kary jest adekwatna do przewinienia - niewykonania ustawowego obowiązku złożenia zeznań i mieści się w granicach ustalonych rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 14 września 2021 r. w sprawie wysokości minimalnego wynagrodzenia za pracę oraz wysokości minimalnej stawki godzinowej w 2022 r. (Dz. U. 2021, poz. 1690), w świetle którego od dnia 1 stycznia 2022 r. minimalne wynagrodzenie za pracę zostało ustalone w wysokości 3010 zł. Skarżąca była bowiem pouczona o konsekwencji niestawiennictwa. Wezwanie do stawiennictwa zawierało wszystkie niezbędne wymogi określone w art. 42 ust. 1, 2, 4 i 5 ustawy o NIK.

Jej oświadczenie stanowiące odpowiedź na wezwanie oraz tezy stawiane w skardze stanowią próbę polemiki z potrzebą wzywania Skarżącej na świadka, co z pewnością nie należy do kompetencji Skarżącej, czy świadka w toku postępowania kontrolnego. Organy NIK wszechstronnie rozważyły zasadność nałożenia na skarżącą kary pieniężnej za niestawienie się w charakterze świadka na przesłuchanie bez uzasadnionej przyczyny we wskazanym czasie i miejscu i zasadnie orzekły o nałożeniu na Skarżącą kary pieniężnej w prawidłowej wysokości.

16. Niezależnie od powyższego, odnosząc się do zawartego w aktach sprawy wniosku Skarżącej o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym zwrotu wydatków – zgodnie ze spisem, na uwagę zasługuje art. 200 P.p.s.a. Zgodnie z normą wyrażoną w tym przepisie, zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw przysługuje skarżącemu od organu, który wydał zaskarżony akt lub podjął zaskarżoną czynność albo dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postepowania – w razie uwzględnienia skargi przez Sąd. Mając na uwadze treść rozstrzygnięcia wydanego w tej sprawie nie ulega wątpliwości, że zwrot kosztów postępowania Skarżącej nie przysługuje. Skarżąca nie wskazała także na żaden dokument, z którego wynikałoby, że jakiekolwiek koszty poniosła.

Sąd podkreśla, szczególnie w kontekście postanowienia NSA z dnia 1 grudnia 2022 r. (sygn. akt III OSK 2604/22), w którym Sąd wyraźnie wskazał, że Skarżąca w sprawie działa jako osoba fizyczna, nie zaś jako Marszałek Sejmu. Tymczasem cała korespondencja w imieniu Skarżącej, także po wydaniu powyższego orzeczenia prowadzona jest przez pełnomocnika z Kancelarii Sejmu na drukach sejmowych opatrzonych numerami (np. zażalenie na postanowienie WSA z dnia 28 kwietnia 2023, sygn. akt II SA/Sz 3/23 oddalające wniosek o wyłączenie sędziów), zaś wszelkie koszty (wpisy, opłaty kancelaryjne od wniosku o sporządzenie uzasadnienia) ponoszone są przez Kancelarię Sejmu z rachunku Kancelarii Sejmu.

17. Z powyższych względów Sąd oddalił skargę, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 z późn. zm.).

Wszystkie przytaczane orzeczenia dostępne są na stronie internetowej orzeczeń sądów administracyjnych: http://orzeczenia.nsa.gov.pl