Wyrok WSA w Olsztynie, sygn. akt II SA/Ol 69/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Data orzeczenia: 2024-04-04 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Prawo miejscowe
Skarżony organ: Burmistrz Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w części
Powołane przepisy: article: art. 1, art. 3 ust. 1, art. 4 ust. 1, art. 6 ust. 2, art. 28 ust. 1
journal: Dz.U. 2023 poz 977
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r.  o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)
article: art. 91, art. 101 ust. 1
journal: Dz.U. 2023 poz 40
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t.j.
article: art. 7, art. 31 ust. 3, art. 64 ust. 3
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Katarzyna Matczak Sędziowie Sędzia WSA Tadeusz Lipiński Asesor WSA Grzegorz Klimek (spr.) Protokolant Starszy referent Aneta Krygielska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 kwietnia 2024 r. sprawy ze skargi L. Sp. z o.o. na uchwałę Rady Miejskiej w Morągu z dnia 27 sierpnia 2021 r., nr XXVIII/413/21 w sprawie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru miasta Morąg I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części dotyczącej działki o nr [...]; II. zasądza od Gminy Morąg na rzecz L. Sp. z o.o. kwotę 797 zł (siedemset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Reprezentowana przez pełnomocnika L. sp. z o.o. z siedzibą w M. (dalej: skarżąca, spółka), powołując się na art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2022 r. poz. 559 – u.s.g.), wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie skargę na uchwałę nr XXVIII/413/21 Rady Miejskiej w Morągu (dalej: Rada, organ) z dnia 27 sierpnia 2021 r. w sprawie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru miasta Morąg w części dotyczącej działki nr [...] w Morągu przy ul. [...] obręb [...]. Zaskarżonej uchwale zarzuciła naruszenie:

- art. 21 ust. 1 w zw. z art. 31 ust. 3, art. 64 ust. 1 i ust. 3 oraz art. 75 Konstytucji RP w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 7 oraz art. 6 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2023 r. poz. 997 – u.p.z.p.) poprzez nadmierną ingerencję w istotę prawa własności skarżącej - w ten sposób, że dokonana zmiana nie znajduje jakiegokolwiek racjonalnego, faktycznego i celowego uzasadnienia, uniemożliwia realizację inwestycji skarżącej poprzez brak ochrony prawnej oraz koliduje z wcześniej wydanym pozwoleniem na budowę;

- art. 28 ust. 1 u.p.z.p. poprzez naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego w postaci przekroczenia granic przysługującego gminie władztwa planistycznego, prowadzącego do niezgodnego z zasadą równości i zasadą proporcjonalności ograniczenia prawa własności skarżącej w odniesieniu do nieruchomości, co do której wprowadzono zmianę zagospodarowania, podczas gdy skarżąca legitymuje się ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę na przedmiotowej nieruchomości, zaś zmiana ta w sposób istotny i dotkliwy ogranicza możliwość wykorzystywania ww. działki do celów realizacji inwestycji gwarantowanych w istocie wydanym pozwoleniem na budowę;

- art. 140 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (k.c.) w zw. z art. 31 ust. 3 oraz art. 21 ust. 1 oraz art. 64 Konstytucji RP - poprzez ingerencję planu miejscowego w prawo własności skarżącej wbrew konstytucyjnej zasadzie proporcjonalności;

- art. 140 k.c. w zw. z art. 2 Konstytucji RP - w ten sposób, że na skutek zmienionej treści planu skarżąca została narażona na niepewność co do przysługujących jej praw i obowiązków, a także realną stratą ekonomiczną - co godzi w konstytucyjne zasady: zaufania do organów władzy publicznej oraz stanowionego przez nie prawa, a także poprawnej legislacji;

- art. 64 ust. 3 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP oraz w zw. z art. 1 Protokołu Nr 1 do Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności sporządzonej w Rzymie w dniu 4 listopada 1950 r. - w ten sposób, że plan nadmiernie ingeruje w treść przysługującego skarżącej prawa własności oraz narusza zasadę, iż ograniczenie prawa własności może nastąpić jedynie w drodze ustawy;

- art. 9 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (k.p.a.) poprzez brak należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego.

W uzasadnieniu skargi wskazano, że w 2018 r. spółka rozpoczęła inwestycję pod nazwą: "Budowa budynku produkcyjnego wraz z infrastrukturą techniczną i placem manewrowym w Morągu przy ul. [...] dla L. Spółka z o.o. na działkach nr [...], [...], [...], [...], [...], [...] w Morągu przy ul. [...] obręb [...]" prowadzoną na podstawie umowy o roboty budowlane, w której L. Sp. z o.o. z siedzibą w M. jest zamawiającym. Dla inwestycji wydano decyzję z dnia [...] r. o pozwoleniu na budowę. Decyzja nie wygasła do dnia rozpoczęcia robót budowlanych przez wykonawcę. Inwestor dochował staranności rozpoczynając budowę i prowadząc dziennik oraz nie przerwał budowy na okres dłuższy niż 3 lata. Decyzję o pozwoleniu na budowę wydano na podstawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru miasta Morąg (uchwała nr XXIII/340/12 Rady Miejskiej w Morągu z dnia 27 września 2012 r.). Przedmiotowy teren znalazł się w powyższej zmianie planu na granicy oznaczeń 7P i 1P - tereny obiektów produkcyjnych, składów i magazynów. Na przedmiotowym terenie nie występowało oznaczenie drogi lokalnej KDL (tereny publicznych ulic lokalnych). W dniu 27 sierpnia 2021 r. ponownie uchwalono zmianę miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru miasta Morąg (uchwała nr XXVIII/413/21). W zmianie planu przedmiotowy teren znalazł się w obszarze następujących oznaczeń: 7P i 1P - tereny obiektów produkcyjnych, składów i magazynów i 12KDL - terenu publicznych ulic lokalnych. Oznaczenie 12KDL przebiega przez całość działki nr [...], a więc przez sam środek inwestycji skarżącej. Zaskarżona uchwała w części dotyczącej działki nr [...] w Morągu przy ul. [...] obręb [...] narusza interes prawny skarżącej w postaci ingerencji w prawo własności nieruchomości i uniemożliwienia realizacji inwestycji. Zaskarżoną uchwałą ograniczono sposób wykonywania przez skarżącą przysługującego jej prawa własności, tym bardziej że skarżąca posiada ostateczną decyzję o pozwoleniu na budowę. Rada planem miejscowym dokonała nadmiernej ingerencji w istotę prawa własności skarżącej i naruszyła zasadę proporcjonalności. Naruszenie to przyjęło postać pominięcia słusznych uprawnień właścicielskich w trakcie dokonywania zmiany przeznaczenia gruntów, obejmujących działkę będącą własnością skarżącej w planie miejscowym. Pomimo, że na wskazanej nieruchomości, zgodnie z ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały realizowana była inwestycja. Skoro zatem zaskarżoną uchwałą, ustanawiającą na działkach skarżącej drogę, Rada ograniczyła sposób wykonywania własności przez skarżącą to winna to uczynić proporcjonalnie do dyktowanych interesem publicznym potrzeb ingerencji w sferę praw i wolności bowiem w takim przypadku istnieje po stronie gminy obowiązek ważenia interesu publicznego oraz indywidualnego. Tymczasem postanowienia planu wpływają na realizację uprawnień spółki wynikających z wydanej decyzji o pozwoleniu na budowę. Spółka pozbawiona została ochrony prawnej dla realizacji swojej inwestycji - budowy nowego zakładu produkcyjnego, który stanowić będzie miejsce pracy dla wielu mieszkańców regionu. Zgodnie bowiem ze zmienionym planem zagospodarowania przez środek nieruchomości skarżącej przebiegać miałaby droga. Inwestycja zaś prowadzona jest na terenie dotychczas oznaczonym jako tereny obiektów produkcyjnych, składów i magazynów zgodnie z uzyskanym pozwoleniem na budowę. Zmiana planu miejscowego z 2021 r. następowała w czasie, gdy formalnie trwała już realizacja inwestycji a decyzja o pozwoleniu na budowę była ostateczna. Wprowadzenie do planu miejscowego przebiegu publicznej ulicy lokalnej na terenie trwającego procesu budowlanego (a nie dotyczącego budynku tymczasowego) nie pozwala w żadnym wypadku uznać, aby wymóg proporcjonalności został zachowany. Wskazując na powyższe pełnomocnik skarżącej wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały nr XXVIII/413/21 Rady Miejskiej w Morągu w sprawie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru miasta Morąg w części dotyczącej działki nr [...] w Morągu przy ul. [...] obręb [...] oraz zasądzenie od Rady zwrotu kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę pełnomocnik organu wniósł o jej oddalenie. Przytaczając treść art. 34 ust. 2 oraz art. 65 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 u.p.z.p. podniósł, że z żadnego przepisu ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ani innych regulacji nie wynika konieczność dostosowania zapisów planu miejscowego do wydanych przed jego uchwaleniem decyzji o pozwoleniu na budowę. Ustalenia planu miejscowego muszą być zgodne ze studium, nie zaś z wydanymi decyzjami o warunkach zabudowy i pozwoleniami na budowę. Na gruncie niniejszej sprawy należy zatem stwierdzić, że plan miejscowy w zaskarżonej części nie narusza istoty prawa własności skarżącej, a jedynie ogranicza sposób jej wykonywania, przez co nie narusza praw konstytucyjnych skarżącej. Skarżąca może bowiem kontynuować budowę na podstawie pozwolenia na budowę, które stało się ostateczne przed uchwalaniem zmiany planu miejscowego. Opracowanie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Morąg było realizowane zgodnie z ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego w zaskarżonej części jest zgodny ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, które przesądziło o przebiegu tego układu komunikacyjnego. Rozwiązując obsługę komunikacyjną istniejących i planowanych terenów zainwestowania uwzględniano podłączenie tych terenów do drogi publicznej, w tym konkretnym przypadku zaprojektowano obsługę drogą 12KDL po istniejącym śladzie użytkowanego pasa drogowego. W ocenie autorów planu obsługa tego ternu nie jest możliwa bez tej drogi (np. p-poż).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 – p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. Sąd uwzględniając skargę na akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5, stwierdza nieważność aktu w całości lub w części albo stwierdza, że został wydany z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.). Przepisy te korespondują z art. 91 u.s.g., który przewiduje, że uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne.

Spółka wniosła skargę opierając się na art. 101 ust. 1 u.s.g. W myśl tego przepisu każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Z cytowanego art. 101 ust. 1 u.s.g. wynika, że na stronie skarżącej spoczywa obowiązek wykazania się nie tylko indywidualnym interesem prawnym lub uprawnieniem – jak ma to miejsce na gruncie art. 28 k.p.a. oraz art. 50 p.p.s.a. – ale jeszcze zaistniałym w dacie wnoszenia skargi "naruszeniem" tego interesu prawnego lub uprawnienia. Interes prawny skarżącego, do którego wprost nawiązuje art. 101 ust. 1 u.s.g., musi wynikać z normy prawa materialnego kształtującej sytuację prawną wnoszącego skargę, przy czym winny ów interes cechować: bezpośredniość, indywidualność, konkretność i realny charakter. Dodatkowy wymóg zaistnienia "naruszenia" takiego interesu prawnego (uprawnienia) nakłada na skarżącego obowiązek wykazania, że istnieje określony związek pomiędzy jego indywidualną, prawnie gwarantowaną sytuacją, a zaskarżoną uchwałą, skutkujący ograniczeniem lub pozbawieniem danego podmiotu konkretnych uprawnień lub nałożeniem konkretnych obowiązków (por. wyrok WSA w Krakowie z 29 czerwca 2009 r., II SA/Kr 560/09, publ.: orzeczenia.nsa.gov.pl – CBOSA). Samo powołanie się na sprzeczność kwestionowanej uchwały z prawem nie legitymuje jeszcze do skutecznego wniesienia skargi w trybie art. 101 u.s.g. – gdyż skarga ta nie ma charakteru actio popularis – lecz niezbędne jest jeszcze wykazanie przez skarżącego naruszenia jego prawnie chronionego interesu prawnego lub uprawnienia. Dopiero po wykazaniu tej okoliczności, sąd administracyjny jest władny przystąpić do merytorycznej kontroli zaskarżonej uchwały.

Uprzedzając zatem zasadnicze merytoryczne rozważania w sprawie należy odnieść się do kwestii naruszenia interesu prawnego spółki zaskarżoną uchwałą. W tym zakresie należy wskazać, że niekwestionowane pozostaje, że spółka jest właścicielką działki o nr [...], która zgodnie z zaskarżoną uchwałą przeznaczona została pod teren drogi publicznej (12KDL). Skarżąca naruszenia jej interesu prawnego upatruje w przekroczeniu przez organ władztwa planistycznego i naruszeniu zasad proporcjonalności i równości.

Podkreślić trzeba, że wykazanie przez skarżącego naruszenia jego interesu prawnego jest nie tylko warunkiem skutecznego wniesienia skargi w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g., ale też determinuje zakres merytorycznej kontroli zaskarżonego aktu. Zasadniczo rozstrzyganie przez sąd dotyczy tych części planu miejscowego, których ustalenia pozostają w związku z indywidualnym interesem podmiotu skarżącego i powodują dla niego następstwa w postaci ograniczenia bądź pozbawienia konkretnych uprawnień właścicielskich do danej nieruchomości. Wobec powyższego merytoryczna kontrola zaskarżonego aktu dokonywana jest w granicach wyznaczonych prawną ochroną przysługującą skarżącemu mającemu tytuł prawny do oznaczonej nieruchomości objętej planem, natomiast uwzględnienie skargi powinno zasadniczo skutkować stwierdzeniem nieważności zaskarżonej uchwały w części wyznaczonej indywidualnym interesem skarżącego. Natomiast kontrola uchwały podjętej w przedmiocie miejscowego zagospodarowania przestrzennego powinna być dokonana w szerszym zakresie o tyle, o ile łączy się z naruszeniem interesu prawnego skarżącego (por. wyrok NSA z dnia 25 czerwca 2015 r., sygn. II OSK 115/15, CBOSA). Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy należy zatem wyjaśnić, że skarżąca posiadała legitymację do tego aby skutecznie dochodzić stwierdzenia nieważności uchwały - w części - wyznaczonej jej indywidualnym interesem, a więc dotyczącej jej działki. W tym zakresie skarżąca mogła skutecznie dochodzić stwierdzenia nieważności uchwały.

W myśl art. 28 ust. 1 u.p.z.p. nieważność uchwały rady gminy w całości lub w części powoduje naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, istotne naruszenie trybu jego sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie. Zasady sporządzania planu miejscowego dotyczą treści merytorycznej, a więc jego zawartości, kwestii nienaruszenia ustaleń studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego oraz stanowiska organów uzgadniających i opiniujących, nieprzekroczenia władztwa planistycznego oraz zachowania standardów dokumentacji planistycznej. Podstawą uwzględnienia skargi na uchwałę dotyczącą planu jest zatem wyłącznie naruszenie obiektywnego porządku prawnego oraz przekroczenie przysługującego gminie, z mocy art. 3 ust. 1 oraz art. 1 u.p.z.p. władztwa planistycznego.

Przystępując do oceny zasadności złożonej skargi Sąd miał na uwadze, że Rada Gminy posiada kompetencję do ingerowania w interesy prywatne podmiotów indywidualnych, nawet w sposób niekorzystny dla nich. Dopuszczalność ingerencji planów w prawo własności jest niezaprzeczalna i znajduje jednoznaczne umocowanie zarówno w art. 64 ust. 3 Konstytucji RP jak i w art. 6 ust. 1 u.p.z.p. Zarazem jednak nie może ujść z pola widzenia, że plany miejscowe, choć będące aktami prawa ustanawianymi samodzielnie przez uprawniony organ w ramach przyznanej kompetencji prawotwórczej, są zarazem aktami prawnymi usytuowanymi najniżej w hierarchii aktów prawnych. Oznacza to, że dopuszczalność ingerencji planów miejscowych w prawo własności (umocowanej konstytucyjnie i ustawowo) nie stoi w sprzeczności z koniecznością uwzględniania w procesie planowania szeroko uregulowanych reguł tego procesu zawartych w ustawie. Od organów gminy należy nadto oczekiwać poszanowania dla akceptowanych i stanowiących fundament państwa prawa zasad, takich jak w szczególności zasada proporcjonalności. Władztwo planistyczne gminy nie jest zupełnie dowolne i niczym nieograniczone, ponieważ przy jego wykonywaniu organ uchwałodawczy ma obowiązek uwzględnić wartości wymienione w art. 1 ust. 2 i 3 u.p.z.p. Zastrzec przy tym należy, że żadna z tych wartości nie posiada prymatu względem innej wartości. W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że interes publiczny nie ma na gruncie u.p.z.p. prymatu pierwszeństwa w odniesieniu do interesu jednostki. Przyjęte w u.p.z.p. rozwiązania prawne oparte są na zasadzie równowagi interesu ogólnopaństwowego, interesu gminy i interesu jednostki. Oznacza to obowiązek rozważnego wyważenia praw indywidualnych (interesów obywateli) i interesu publicznego, a także uwzględnienia aspektów racjonalności działań i proporcjonalności ingerencji w sferę wykonywania prawa własności, chronionego Konstytucją RP. Ma to szczególne znaczenie w przypadku kolizji interesów. Wskazuje się także, że poszanowanie prawa własności jest jedynym z wielu elementów podlegających uwzględnieniu w procesie planowania przestrzennego. Kreowanie poprzez plan miejscowy polityki przestrzennej na szczeblu gminy niejednokrotnie wymaga rozstrzygania konfliktów pomiędzy interesem indywidualnym a interesem publicznym, bądź pomiędzy sprzecznymi ze sobą interesami indywidualnymi. W razie kolizji przyznanie prymatu jednemu interesowi ponad drugim wymaga zatem każdorazowo porównania wartości chronionych z tymi, które w efekcie wprowadzanej regulacji ulec mają ograniczeniu. W konsekwencji uczynienie jednego z interesów nadrzędnym wymaga rozwagi i umotywowania (zob.: wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 października 2016 r., II OSK 165/16; 29 maja 2015 r., II OSK 2661/13; 21 czerwca 2016 r., II OSK 2541/14 i 1 października 2015 r., II OSK 269/14, CBOSA). Innymi słowy władztwo planistyczne daje gminie prawo ingerencji w uprawnienia właścicielskie, niemiej jednak ingerencja taka nie oznacza dowolności i arbitralności w tym zakresie. Ingerencja taka może mieć miejsce tylko na podstawie i w granicach obowiązujących ustaw (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 grudnia 2016 r., OSK 673/15, CBOSA).

Wyjaśnić zatem należy, że naruszenie prawa polegające na nadużyciu władztwa planistycznego logicznie rzecz ujmując wyraża się w działaniu organu gminy zasadniczo w obszarze przyznanych kompetencji (art. 3 ust. 1 u.p.z.p.), tyle tylko, że z ich przekroczeniem, to jest działaniem nieuzasadnionym okolicznościami. Zdaniem Sądu uchwalenie zaskarżonego miejscowego planu wiązało się z nadużyciem władztwa planistycznego polegającego na przyjęciu środków nieadekwatnych i nieproporcjonalnych do osiągnięcia zamierzonych celów.

Odnosząc się zatem do kwestii lokalizacji drogi (12KDL) na terenie działki skarżącej (nr [...]) należy wskazać, że ustalanie przebiegu dróg w planie miejscowym powinno być poprzedzone bardzo wnikliwą analizą stanu faktycznego i prawnego, aby do niezbędnego minimum ograniczać sytuacje, w których Gmina planuje tego typu drogi na gruntach prywatnych. Chodzi bowiem o to, aby w sposób realny zaspokoić usprawiedliwione potrzeby lokalnej społeczności w zakresie dostępu do drogi publicznej, a taką gwarancję daje jedynie niewątpliwe ustalenie, że realizacja drogi nie napotka przeszkód niezależnych od gminy (np. spotka się z oporem właścicieli nieruchomości, na których jej przebieg został przewidziany w miejscowym planie - por. wyrok NSA z 17 kwietnia 2018 r., sygn. akt II OSK 1410/16, CBOSA).

W ocenie Sądu, dokumentacja planistyczna nie potwierdza zasadności przeznaczenia terenu działki nr [...] pod teren drogi publicznej (12KDL). Argumentacja odpowiedzi na skargę koncentruje się w tym zakresie na wykazaniu, że zaprojektowano obsługę drogą 12KDL po istniejącym pasie drogowym, a obsługa tego terenu nie jest możliwa bez tej drogi (np. p-poż.). Należy zwrócić uwagę, że dotychczas teren działki skarżącej ([...]) pozostawał przeznaczony, zgodnie z pozwoleniem na budowę, m.in. na plac manewrowy (por. geoportal.gov.pl). Powyższa okoliczność sugeruje, że lokalizacja (wybudowanie) drogi publicznej na działce skarżącej nie generowałaby dla Gminy takich kosztów jakie organ musiałby ponieść budując drogę w innej lokalizacji. Wybudowanie drogi na terenie działki skarżącej byłoby korzystniejsze finansowo dla Gminy, ale nie niemożliwe na innej działce. Ponadto, należy zauważyć, że organ nie rozważał możliwości lokalizacji drogi na innych działkach (nawet na działkach sąsiednich należących do skarżącej), co po raz kolejny sugeruje chęć zmniejszenia kosztów inwestycji. Również realne zapotrzebowanie społeczności lokalnej na tę drogę nie jest oczywiste i w żaden sposób nie zostało wykazane. Nie uzasadniono dlaczego komunikacyjna "obsługa tego terenu" musi odbywać się przez działkę skarżącej, a w innym przypadku nie jest możliwa. Z kolei na rozprawie pełnomocnik skarżącej podniósł, że spółka ma już zaplanowaną drogę przeciwpożarową do ul. [...].

Mając powyższe na uwadze, nie sposób nie dostrzec, że w sprawie organ nie przedstawił w zasadzie żadnych konkretnych przyczyn, które uzasadniały - w sposób przekonujący - przyjęcie rozwiązania zakładającego stworzenie drogi kosztem działki nr [...]. Zawarta w odpowiedzi na skargę argumentacja nie przekonuje o zasadności takiego rozwiązania.

Przyjęte w niniejszej sprawie rozwiązanie, polegające na przeznaczeniu działki nr [...] pod drogę prowadzi do nadmiernego ograniczenia prawa własności skarżącej (art. 64 ust. 3 Konstytucji) i jest rażąco nieproporcjonalne (art. 31 ust. 3 Konstytucji). Skoro uchwalając plan miejscowy Rada może ingerować w wykonywanie prawa własności, to taka ingerencja musi uwzględniać zasadę proporcjonalności wynikającą z art. 31 ust. 3 Konstytucji, zgodnie z którą ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób, a same ograniczenia nie mogą naruszać istoty wolności i praw. Przy czym w świetle art. 64 ust. 3 Konstytucji RP ingerencja w sferę prawa własności musi pozostawać w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia. Rolą organu planistycznego jest właśnie wyważenie interesu publicznego i interesów prywatnych, tak aby w jak największym stopniu zabezpieczyć i rozwiązać potrzeby wspólnoty, jednak w jak najmniejszym naruszając prawa właścicieli nieruchomości objętych planem (por. wyrok NSA z 20 listopada 2020 r., sygn. akt II OSK 1464/18, CBOSA).

Zgodnie z art. 3 ust. 1 u.p.z.p. kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, należy do zadań własnych gminy. Z treści powyższego przepisu wynika, iż ustawodawca powierzył gminie kompetencje w zakresie władczego przeznaczania i ustalania zasad zagospodarowania terenu. Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 7 lutego 2001 r. sygn. akt K 27/00 (publ. OTK 2001/2/29) wskazał, iż organy gminy właściwe do sporządzenia projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i następnie do uchwalenia tego planu, muszą się kierować ogólnymi zasadami określonymi w art. 1 ust. 1 i 2 u.p.z.p., przepisami innych ustaw regulującymi określone sprawy szczegółowe z zakresu gospodarki przestrzennej oraz przepisami Konstytucji RP. Fakt nadania gminie władztwa planistycznego uprawniającego do autonomicznego decydowania o przeznaczeniu i zagospodarowaniu terenu, nie stoi jednocześnie w sprzeczności z koniecznością uwzględniania racjonalności w działaniu gminy w tym zakresie, realizującej się w przyjmowaniu finalnych, optymalnych rozwiązań planistycznych. Jednocześnie, Sąd rozpoznający niniejszą sprawę, miał na uwadze, że przepis art. 4 ust. 1 u.p.z.p. nie może stanowić legitymacji do nieograniczonej swobody w działaniach planistycznych, bowiem gminy w tych czynnościach są zobligowane do uwzględniania obowiązujących przepisów prawa w ramach nadrzędnej dyrektywy, sformułowanej w art. 7 Konstytucji RP (zob. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 12 maja 2010r., sygn. akt II SA/Wr 144/10, CBOSA). Tym samym, wszelkie ograniczenia własności, ustanowione w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego, muszą być zgodne z normami konstytucyjnymi wyznaczającymi granice ingerencji prawodawczej w prawo własności, a naruszenie tego wymogu może stanowić podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały. Prawo własności podlega ochronie przewidzianej w art. 64 ust. 3 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Jak wskazano powyżej, z przepisów tych wynika, iż własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie w jakim nie narusza ona istoty prawa własności. Ograniczenia te mogą być ustanawiane tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób oraz wtedy, gdy nie naruszają istoty wolności i praw.

Ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują wraz z innymi przepisami prawa sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Zgodnie z art. 6 ust. 2 u.p.z.p., każdy posiada prawo – w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego - do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny oraz ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób. Władztwo planistyczne gminy stanowi uprawnienie organu do legalnej ingerencji w sferę wykonywania prawa własności, nie stanowi jednak władztwa absolutnego i nieograniczonego, gdyż gmina wykonując je ma obowiązek działać w granicach prawa, kierować się interesem publicznym, wyważać interesy publiczne z interesami prywatnymi, uwzględniać aspekt racjonalnego działania i proporcjonalności ingerencji w sferę wykonywania prawa własności. A zatem kształtowanie polityki przestrzennej gminy powinno odbywać się z jednej strony z uwzględnieniem prawa osoby posiadającej tytuł prawny do nieruchomości do jej zagospodarowania, zaś z drugiej strony z uwzględnieniem prawa do podejmowania działań, które w ramach ograniczonych m. in. zasadami współżycia społecznego, pozwolą zrealizować zasadę zrównoważonego rozwoju, a jednocześnie służyć będą zaspokajaniu zbiorowych potrzeb wspólnoty lokalnej. Wszystkie wymienione elementy powinny być rozpatrywane łącznie, a proporcjonalność ingerencji w sferę wykonywania poszczególnych praw własności winna być oceniana przez pryzmat ogólnych założeń planu.

Co do zasady należy więc przyjąć, że władztwo planistyczne przysługujące gminie, prowadzić może do ograniczeń w wykonywaniu prawa własności nieruchomości objętych planem. Aby władztwo planistyczne nie cechowało się dowolnością, nie przekraczało granic uznania planistycznego, czyli, aby nie doszło do nadużycia władztwa, organ musi respektować reguły składające się na istotę zasady proporcjonalności. Należy zatem wskazać na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 26 kwietnia 1995 r., sygn. akt K 11/94 (OTK 1995/1/12), w którym stwierdzono, że dla oceny, czy doszło do naruszenia zasady proporcjonalności konieczne jest udzielenie odpowiedzi na trzy pytania: 1/ czy wprowadzona regulacja ustawodawcza jest w stanie doprowadzić do zamierzonych przez nią skutków; 2/ czy regulacja ta jest niezbędna dla ochrony interesu publicznego, z którym jest powiązana, oraz 3/ czy efekty wprowadzanej regulacji pozostają w proporcji do ciężarów nakładanych przez nią na obywatela. Należy stwierdzić, iż treść art. 31 ust. 3 Konstytucji nie daje podstaw do ustalenia generalnie kryteriów uszczegóławiających sposób korzystania z zasady proporcjonalności. Dopiero wskazanie praw i wolności, które mają być ograniczane w zestawieniu z prawami lub wolnościami chronionymi umożliwia ustalenie, czy przesłanki objęte tą zasadą są spełnione (por. wyrok NSA z dnia 30 lipca 2010 r., II OSK 1053/10, CBOSA).

Mając na uwadze powyższe, Sąd stwierdził, że przyjęte w planie rozwiązanie nadmiernie i nieproporcjonalnie ingeruje w prawa właścicielskie skarżącej, pozbawiając ją praktycznie prawa własności do działki. Dokumentacja akt sprawy nie daje przy tym odpowiedzi dlaczego planowana droga musi przebiegać właśnie przez działkę skarżącej. Podkreślenia wymaga, że ograniczenie właścicieli w ich prawie własności, czego można spodziewać się po miejscowym planie zagospodarowania, uzasadnia tylko cel publiczny, ale także tylko wówczas, gdy innego rozwiązania, choć go szukano, nie można było znaleźć. Z akt sprawy nie wynika aby Gmina w ogóle rozważała lokalizację drogi na innych działkach. Nie może jednak budzić wątpliwości, że przeznaczenie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego działki skarżącej pod drogę musi zostać racjonalnie uzasadnione, aby stwierdzić, że nie stanowi ono naruszenia tzw. władztwa planistycznego.

Mając na uwadze powyższe stwierdzić należy, że analiza przyjętych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego rozwiązań planistycznych doprowadziła do wniosku, że Gmina uchwalając zaskarżony plan w granicach zakreślonych interesem prawnym skarżącej, przekroczyła granice władztwa planistycznego, zasadę równości oraz zasadę proporcjonalności, w takim stopniu, że skutkuje to stwierdzeniem nieważności zaskarżonej uchwały w części tekstowej i graficznej w stosunku do działki [...].

W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w części, o czym orzekł w pkt. I sentencji wyroku.

O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 2 p.p.s.a., w pkt. II sentencji wyroku. Zasądzone od organu na rzecz skarżącej koszty postępowania, stanowią: kwota uiszczonego wpisu od skargi oraz wynagrodzenie pełnomocnika i opłata od pełnomocnictwa.