Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt V SA/Wa 442/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2023-02-01 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Hasła tematyczne: Finanse publiczne
Skarżony organ: Minister Funduszy i Polityki Regionalnej
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Jadwiga Smołucha, Sędzia WSA - Monika Kramek, Sędzia WSA - Jarosław Stopczyński (spr.), Protokolant st. specjalista - Anna Wiśniewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 lutego 2023 r. sprawy ze skargi [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] na decyzję Ministra Funduszy i Polityki Regionalnej z dnia 20 grudnia 2021 r. nr DIR-IXa.7343.55.2018.DZ.12 w przedmiocie określenia kwoty dofinansowania przypadającej do zwrotu oddala skargę.


UZASADNIENIE

Przedmiotem oceny Sądu jest decyzja Ministra Funduszy i Polityki Regionalnej (dalej także jako: organ odwoławczy, organ II instancji, Minister) z dnia 20 grudnia 2021 r. znak: DIR-IXa.7343.55.2018.DZ.12 IK:737722 utrzymującą w mocy decyzję Polskiej Agencji Rozwoju Przedsiębiorczości (dalej także jako: PARP, organ I instancji) z dnia 15 marca 2018r. nr DK/21/2018 określającą [...] spółce z.o.o w [...] (dalej także jako: strona, skarżąca, spółka, beneficjent) zobowiązanie do zwrotu środków przekazanych na podstawie umowy o dofinansowanie nr [...] w kwocie 25913600,00 zł., wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych.

W uzasadnieniu własnej decyzji organ II instancji przywołał m.in. następujące okoliczności faktyczne i prawne: 19 października 2010 r. pomiędzy PARP, reprezentowaną przez [...] - Regionalną Instytucję Finansującą, dalej: "RIF", a "[...]" Sp. z o.o. została zawarta umowa o dofinansowanie.

Zgodnie z wnioskiem o dofinansowanie, na podstawie którego została zawarta umowa, celem Projektu było uruchomienie zakładu produkcyjnego wytwarzającego syntetyczny olej diesel drugiej generacji. Wynikiem inwestycji miało być wprowadzenie na rynek nowego produktu - oleju diesel drugiej generacji. Jego produkcja miała polegać na nowatorskiej metodzie katalitycznego bezciśnieniowego uolejenia, w której jako surowiec energetyczny można stosować biomasę, odpady roślinne (słoma, otręby, trociny), zwierzęce, odpady medyczne oraz odpady pochodzenia rafineryjnego. Olej diesel drugiej generacji miał być stosowany jako paliwo do wszelkiego rodzaju silników diesel bez konieczności dokonywania zmian w pojeździe. Produkt ten miał być przyjazny dla środowiska, tańszy w produkcji i bardziej wydajny niż konkurencyjne paliwa.

W ramach Projektu miał zostać wybudowany zakład produkcyjny, linia technologiczna do produkcji biodiesla, oraz niezbędne do tego maszyny i urządzenia.

W wyniku realizacji Projektu przewidziano do osiągnięcia następujące wskaźniki rezultatu, zmodyfikowane w aneksie nr 6 do Umowy:

liczba nowych miejsc pracy - 17 etatów (w tym dla kobiet - 9 etatów, w tym w dziale B+R - 2 etaty),

liczba nowych wyrobów - 1 szt.,

wprowadzenie innowacji organizacyjnej lub marketingowej - 1,

- wprowadzenie innowacji samodzielnie - 1,

rozwój/utworzenie własnego działu B+R lub nawiązanie współpracy z jednostką naukową -1,

wprowadzenie technologii środowiskowych lub rozwój eko-produktów produktu - 1,

zmniejszenie emisji dwutlenku węgla podczas spalania paliwa - 0,27 kg/l,

- zmniejszenie energochłonności produkcji - 13,91 MJ/galon,

wzrost wykorzystania energii odnawialnej w bilansie energetycznym - 8 454,50 MWh/rok

wzrost wykorzystania odpadów w procesie produkcyjnym - 26 000,00 t/rok,

wzrost wartości energetycznej paliwa - 44 MJ/kg,

likwidacja barier w dostępie do zatrudnienia - budowa toalety dla niepełnosprawnych - 1 szt.,

likwidacja barier w dostępie do zatrudnienia - utworzenie pokoju dla matki z dzieckiem - 1 szt.,

likwidacja barier w dostępie do zatrudnienia - zakup i montaż przewijaka - 1 szt.,

likwidacja barier w dostępie do zatrudnienia - budowa podjazdów dla wózków inwalidzkich -1 szt.,

likwidacja barier w dostępie do zatrudnienia - elastyczny czas pracy- 1 szt.,

wartość przychodów z tytułu wywozu na JRE (Jednolity Rynek Europejski) oraz eksportu produktu(-ów) będących wynikiem inwestycji w ciągu 30 m-cy po zakończeniu projektu - 10 042 704,00 PLN,

wartość całkowitych przychodów z tytułu sprzedaży produktu(-ów) będących wynikiem inwestycji w ciągu 30 m-cy po zakończeniu projektu - 47 822 400,00 PLN,

wskaźnik udziału eksportu w całkowitych przychodach - 21 %.

Zgodnie z wnioskiem o dofinansowanie nowe syntetyczne paliwo do silników diesel miało charakteryzować się następującymi cechami:

zdolność do samozapłonu mierzona liczbą cetanową - min. 70 (standardowa wartość dla tradycyjnego diesla to 51-55),

wartość energetyczna paliwa - 44 MJ/kg (większa niż w przypadku innych paliw),

energochłonność procesu - ok. 3,06 MJ energii do wyprodukowania 1l. paliwa (znacznie mniejsza niż w przypadku wytwarzania innych paliw),

zróżnicowanie wsadu surowcowego - do produkcji może być wykorzystywana biomasa, odpady organiczne, odpady tworzyw sztucznych, pochodzenia rafineryjnego i medycznego,

wykorzystanie do wytworzenia paliwa odnawialnych źródeł energii - biomasy, słomy, odpadów z obróbki drewna,

zmniejszenie emisji CO2 podczas spalania paliwa - o 90% w stosunku do diesla z ropy naftowej oraz o 66% w stosunku do biodiesla,

- brak emisji związków metali podczas spalania paliwa,

- przy jego produkcji nie powstają toksyczne dioksyny i furany.

W trakcie kontroli i prowadzonych działań pokontrolnych, zespół kontrolujący RIF ustalił brak realizacji następujących wskaźników rezultatu: "liczba nowych miejsc pracy, w tym zatrudnienie kobiet", "wzrost wykorzystania energii odnawialnej w bilansie energetycznym", "wzrost wykorzystania odpadów w procesie produkcyjnym", "wartość przychodów z tytułu wywozu na JRE oraz eksportu produktu(-ów) będących wynikiem inwestycji w ciągu 30 m-cy po zakończeniu projektu", "wartość całkowitych przychodów z tytułu sprzedaży produktu(-ów) będących wynikiem inwestycji w ciągu 30 m-cy po zakończeniu projektu" oraz "wskaźnik udziału eksportu w całkowitych przychodach’’.

Ze względu jednak na przedstawione założenia Spółki, że do końca okresu trwałości Projektu (tj. do 31 maja 2016 r.) osiągnie ona wskaźnik procentowego udziału przychodów z tytułu wywozu na JRE oraz eksportu produktów wytworzonych w wyniku realizacji inwestycji w całkowitych przychodach z tytułu sprzedaży produktów w 30 miesięcy po zakończeniu Projektu na poziomie nie niższym niż 21%, RIF zatwierdziła raport z kontroli z wynikiem pozytywnym. Jednocześnie Beneficjent został zobowiązany do przedłożenia sprawozdania z realizacji wskaźników rezultatu po zakończeniu I kwartału 2016 r.

Ze złożonych przez Beneficjenta wyjaśnień (m.in. pismo z 28 lutego 2017 r.) wynika, że Spółka nie osiągnęła wszystkich założonych wskaźników rezultatu. Pomimo upływu okresu trwałości Projektu realizacja inwestycji nie przełożyła się na uruchomienie produkcji syntetycznego oleju diesel drugiej generacji opisanego we wniosku o dofinansowanie, produkt końcowy nie miał parametrów umożliwiających jego produkcję na skalę przemysłową (zbyt wysoka zawartość siarki oraz stabilność paliwa niewystarczająca z punktu widzenia wymagań biznesowych i handlowych). Z tego względu PARP uznała, że Spółka nie zrealizowała głównego celu Projektu, tj. nie rozpoczęła produkcji nowego wyrobu - syntetycznego oleju diesel drugiej generacji o określonych cechach i funkcjonalnościach.

Z uwagi na nieosiągnięcie przez Beneficjenta celu i wskaźników Projektu, przewidzianych w Umowie, PARP pismem z 11 kwietnia 2017 r.,na podstawie art. 207 ust. 8 uofp, wezwała Beneficjenta do zwrotu całości wypłaconego dofinansowania wraz z odsetkami.

W związku z brakiem uregulowania przez Beneficjenta należności wynikającej z wezwania do zwrotu środków, Organ I instancji wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie zwrotu tych środków, o czym Strona została poinformowana zawiadomieniem z 24 października 2017 r.

Po przeprowadzeniu postepowania PARP wydała w dniu 15 marca 2018 r. decyzję (o której mowa na wstępie) określającą beneficjentowi zobowiązanie do zwrotu środków.

Organ odwoławczy podkreśla, że z całokształtu materiału dowodowego (m.in. z pisemnych wyjaśnień Beneficjenta) wynika, że nowy produkt w postaci syntetycznego oleju diesel drugiej generacji nie został wprowadzony na rynek, a jego produkcja na skalę masową nie została uruchomiona w okresie trwałości Projektu, czyli w okresie 3 lat po zakończeniu realizacji Projektu (okres trwałości Projektu upłynął w maju 2016 r.).

Beneficjent nie osiągnął na zakładanym poziomie następujących wskaźników rezultatu: "wzrost wykorzystania energii odnawialnej w bilansie energetycznym", "wzrost wykorzystania odpadów w procesie produkcyjnym", wskaźników dotyczących przychodów ze sprzedaży nowego produktu oraz liczby nowych miejsc pracy.

Realizacja Projektu nie przełożyła się na uruchomienie przez Spółkę produkcji oleju diesel drugiej generacji opisanego we wniosku o dofinansowanie.

Zdaniem Organu odwoławczego, biorąc pod uwagę wskazane powyżej wyjaśnienia w zakresie wykorzystania środków "niezgodnie z przeznaczeniem", w niniejszej sprawie wystąpiła przesłanka zwrotu dofinansowania wymieniona w art. 207 ust. 1 pkt 1 uofp.

Beneficjent także w odwołaniu, w przedłożonym 20 czerwca 2018 r. wydruku prezentacji, oraz piśmie z 3 lipca 2018 r. złożonych na etapie postępowania II instancji przyznał, że nie osiągnął wszystkich wskaźników rezultatu (w zakresie poziomu energii odnawialnej w łącznym zużyciu energii, wykorzystania materiałów odpadowych w procesie produkcyjnym, wskaźników dotyczących zatrudnienia i przychodów ze sprzedaży). Co istotne, Strona nadal nie uruchomiła produkcji nowego paliwa o określonych we wniosku właściwościach i parametrach (Spółka w toku postępowania odwoławczego wskazała, że obecnie produkowane paliwo zawiera zbyt wysokie zawartości siarki, tlenu i azotu).

Organ odwoławczy zaznacza przy tym, że zarówno cel Projektu, jak i wszystkie wskaźniki powinny zostać osiągnięte we wskazanych w Umowie terminach, zatem bez znaczenia dla sprawy będzie miało ewentualne osiągnięcie wskaźników w terminie późniejszym.

Beneficjent wykorzystał dofinansowanie niegodnie z przeznaczeniem, ponieważ wydatkowane przez niego środki - pomimo że zostały wykorzystane na zadania związane z Projektem - ostatecznie nie przyczyniły się do osiągnięcia jego głównego celu. Beneficjent nie rozpoczął bowiem produkcji nowego, innowacyjnego produktu - syntetycznego oleju diesel drugiej generacji o określonych właściwościach i parametrach. Dlatego też wykonanie całości zakresu rzeczowo- finansowego Projektu pozostaje bez znaczenia.

Umowa o dofinansowanie nie jest umową starannego działania, lecz jest umową celową. Strona otrzymała środki na realizację konkretnego celu na warunkach określonych w Umowie. Nie jest wystarczająca techniczna realizacja poszczególnych etapów Projektu, gdyż wszystkie te działania miały służyć celowi (tj. wprowadzeniu na rynek nowego paliwa o określonych we wniosku parametrach).

Nieosiągnięcie przez Beneficjenta celu i wskaźników określonych we wniosku o dofinansowanie stanowi naruszenie § 7 ust. 1 Umowy, zaś niezapewnienie trwałości efektów Projektu narusza postanowienia § 7 ust. 2 Umowy.

Opisane powyżej naruszenia umowy o dofinansowanie oraz brak zwrotu dofinansowania przez Beneficjenta w terminie (pomimo wezwania przez PARP do zwrotu środków pismem z 11 kwietnia 2017 r.) stanowią nieprawidłowość w rozumieniu art. 2 pkt 7 rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006. W konsekwencji stwierdzonych nieprawidłowości Organ odwoławczy uznaje, że wykorzystanie środków przyznanych na realizację przedmiotowego Projektu nastąpiło niezgodnie z przeznaczeniem oraz naruszeniem procedur określonych w art. 184 uofp, co wypełnia przesłanki opisane w art. 207 ust. 1 pkt 1 i 2 uofp w związku z art. 98 ust. 2 rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006. Naruszenia te wywołały negatywne skutki finansowe dla budżetu Unii Europejskiej, zgodnie z definicją nieprawidłowości przyjętą w art. 2 pkt 7 rozporządzenia.

Charakter nieprawidłowości został w tym przypadku określony jako finansowanie z budżetu Unii Europejskiej wydatków poniesionych niezgodnie z przeznaczeniem oraz niezgodnie z przepisami wspólnotowymi i krajowymi, tj. z postanowieniami umowy o dofinansowanie, co spowodowało powstanie rzeczywistej szkody. Organ odwoławczy, orzekając o obowiązku zwrotu przez Spółkę całości wypłaconego dofinansowania wraz z odsetkami, wziął pod uwagę charakter i wagę nieprawidłowości oraz straty finansowe, które zostały poniesione przez fundusze UE.

Szkoda ta w niniejszej sprawie jest równa 100% kwoty wypłaconego Beneficjentowi dofinansowania na realizację Projektu. Spółka nie osiągnęła zakładanego celu i wskaźników, do czego była zobowiązana na podstawie Umowy. Charakter i waga stwierdzonych nieprawidłowości nie pozwala na uznanie choćby części wydatków za kwalifikowalne z uwagi na fakt, że przekazane wsparcie nie przyczyniło się ostatecznie do realizacji Projektu. Ponieważ nie został osiągnięty główny cel Projektu, to żaden wydatek poniesiony na realizację Projektu nie mógł zostać uznany za kwalifikowalny. W tej sytuacji, wsparcie Beneficjenta środkami publicznymi w jakiejkolwiek wysokości jest niezasadne.

Odnosząc się do wyjaśnień Strony, iż obowiązek zwrotu całej kwoty dotacji oznaczałby natychmiastowe przerwanie działalności operacyjnej Spółki, zaniechanie wszelkich prowadzonych już prac badawczo-rozwojowych, zwolnienie całej załogi Spółki oraz jej upadłość, należy podkreślić, że przepisy uofp dotyczące rozliczenia środków publicznych mają charakter obligatoryjny, co oznacza, że jeśli zajdą przesłanki wskazane w art. 207 ust. 1 uofp, udzielone dofinansowanie podlega zwrotowi. Podnoszone przez Stronę powyższe okoliczności nie mogą więc doprowadzić do odstąpienia przez organ od dochodzenia zwrotu środków publicznych, ale mogą być ewentualnie przedmiotem postępowania w sprawie o udzielenie ulgi w spłacie zobowiązania.

Końcowo podkreśla się, że ani PARP, ani Organ odwoławczy nie kwestionują, iż powstał zakład produkcyjny i linia technologiczna. Organy wskazują jednak, że realizacja inwestycji nie przełożyła się na uruchomienie przez Spółkę produkcji oleju diesel drugiej generacji o określonych cechach i funkcjonalnościach. Spółka nie osiągnęła deklarowanych wskaźników rezultatu odnoszących się do osiągnięcia przychodów ze sprzedaży syntetycznego diesla w okresie trwałości Projektu i nie zrealizowała celu Projektu, do czego była zobowiązana postanowieniami Umowy. Dlatego też bez znaczenia pozostaje argumentacja Strony, iż osiągnęła wszystkie wskaźniki produktu i większość wskaźników rezultatu.

Organ II instancji podziela stanowisko PARP, że zdjęcia linii technologicznej nie mogą dowodzić, iż produkcja została uruchomiona, skoro z późniejszych wyjaśnień Spółki wynika, że biodiesel nie wszedł w fazę produkcji. Mogą one jedynie dowodzić, że powstała linia technologiczna, czego Organy nie kwestionują, niemniej jednak jak wskazano wyżej nie oznacza to realizacji celu Projektu.

Decyzję organu odwoławczego zaskarżyła spółka ,, [...]" zarzucając jej:

1) naruszenie art. 207 ust 1 pkt 1 oraz ust. 9 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 roku o finansach publicznych poprzez bezpodstawne uznanie, źe Dotacja została w całości wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem - w sytuacji, gdy Spółka wykonała całość zakresu rzeczowo-finansowego projektu oraz osiągnęła wszystkie wskaźniki produktu obowiązujące w przypadku projektu, w tym zakończyła w odnośnym terminie budowę zakładu produkcyjnego, włączając zmodernizowaną, uruchomioną i funkcjonującą linię technologiczną, zgodnie z warunkami i parametrami określonymi we wniosku o dofinansowanie, jak również osiągnęła większość wskaźników rezultatu obowiązujących w przypadku projektu,

2) naruszenie art. 98 ust. 2 rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006 z dnia 11 lipca 2006 roku ustanawiającego przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności i uchylającego rozporządzenie (WE) nr 1260/1999 poprzez jego niewłaściwe zastosowanie przy rozstrzygnięciu sprawy, a to poprzez bezpodstawne przyjęcie, że pomimo działania przez Beneficjenta z należytą starannością w celu realizacji projektu, wykonania całości zakresu rzeczowo-finansowego projektu oraz osiągnięcia wszystkich wskaźników produktu oraz większości wskaźników rezultatu Beneficjent jest jednak zobowiązany do zwrotu całości Dotacji, oraz

3) art. 67 ust. 1 oraz art. 60 pkt 6 Ustawy o finansach publicznych w zw. z art. 70 §1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa poprzez przyjęcie, że było dopuszczalne wydanie decyzji PARP nakazującej zwrot całości dotacji pomimo upływu przed dniem tej decyzji okresu pięciu od końca roku kalendarzowego, w którym część kwoty dotacji została wypłacona Beneficjentowi, jak również przyjęcie, że było dopuszczalne wydanie Skarżonej decyzji nakazującej zwrot całości dotacji pomimo upływu przed dniem tej ostatnio wspomnianej decyzji okresu pięciu lat od końca roku kalendarzowego, w którym całość kwoty dotacji została wypłacona Beneficjentowi, a także dodatkowo

4) naruszenie art. 66a ust. 1 Ustawy o finansach publicznych oraz art. 11 pkt 4 ustawy z dnia 7 lipca 2017 roku o zmianie ustawy i zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r., poz. 1475) poprzez bezzasadne przyjęcie, że pomimo braku w powyższej ustawie przepisów przejściowych dotyczących okresów przedawnienia rozpoczynających bieg przed dniem 2 września 2017 roku mają do nich zastosowanie reguły wskazane w art. 66a ust. 1 Ustawy o finansach publicznych (a w konsekwencji – bezzasadne przyjęcie, że do przedawnienia roszczeń związanych ze zwrotem dotacji mogą mieć zastosowanie reguły wyrażone w art. 66a ust, 1 Ustawy o finansach publicznych) – zaś w przypadku uznania, że reguły te mają jednak zastosowanie do okresów przedawnienia rozpoczynjących bieg przed dniem 2 września 2017 roku-

5) naruszenie art. 66a ust. 1 Ustawy o finansach publicznych poprzez uznanie, że reguły przedawnienia roszczeń określone w tym przepisie mają zastosowanie również do roszczeń, których bieg przedawnienia nie tylko rozpoczął się, ale również zakończył się przed dniem 2 września 2017 roku (jak w niniejszej sprawie w przypadku tej części dotacji, która została wypłacona Beneficjentowi w 2011 roku i która zgodnie z regułami przedawnienia obowiązującymi przed dniem 2 września 2017 roku została już objęta przedawnieniem z dniem 31 grudnia 2016 roku, a zatem przed wejściem w życie art. 66a ust. 1 Ustawy o finansach publicznych).

6) naruszenie art. 207 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 184 ust. 1 Ustawy o finansach publicznych, jak również naruszenie art. 6, art. 8 §1 oraz art. 11 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego w stopniu mającym wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, polegające na określeniu obowiązku zwrotu dotacji ze względu na rzekome naruszenie przez Spółkę procedur wskazanych w art. 184 ust. 1 Ustawy c Finansach Publicznych bez wyraźnego i precyzyjnego wskazania, jakie procedury ewentualnie z Umowy o dofinansowanie) zostały przez Spółkę naruszone,

7) naruszenie w stopniu mającym wpływ na rozstrzygnięcie sprawy zasady prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej (zasady zaufania), wyrażonej w art. 8 §1 KPA, jak również równolegle ugruntowanej (w postaci zasady pewności prawnej) w prawie unijnym, polegające na orzeczeniu obowiązku zwrotu Dotacji pomimo przeprowadzenia w stosunku do Spółki kilkakrotnych, zakończonych pozytywnym wynikiem kontroli w zakresie objętym obecnie zarzutami wskazanymi w Decyzji PARP, w tym kontroli potwierdzających, pomimo upływu okresu 30 miesięcy od dnia zakończenia projektu, że trwałość projektu została zachowana,

8) naruszenie w stopniu mającym wpływ na rozstrzygnięcie sprawy zasady czynnego udziału strony w postępowaniu, wyrażonej w art. 10 §1 w zw. z art. 75 §1 KPA, polegające na bezzasadnym odrzuceniu wniosków dowodowych Spółki bezpośrednio związanych z przedmiotem postępowania prowadzonego przez PARP w pierwszej instancji, w tym wniosku z dnia 18 grudnia 2017 roku o dopuszczenie dowodu z zeznań określonych świadków, oraz wniosku z dnia 13 lutego 2018 roku o dopuszczenie dowodów z dokumentów w postaci dokumentacji fotograficznej dowodzącej zakończenia budowy zakładu, w tym zmodernizowanej, uruchomionej i funkcjonującej linii technologicznej, zgodnie z warunkami i parametrami określonymi we wniosku o dofinansowanie.

Podnosząc powyższe zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji, oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o jej oddalenie.

Sąd zważył co następuje ;

Przeprowadzona kontrola legalności zaskarżonej skargą decyzji wykazała, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Sąd uznał bowiem, że w rozpoznawanej sprawie organ administracji orzekający w sprawie w zakresie ustalenia jej stanu faktycznego oraz przyporządkowania go regulacjom prawnym nie naruszył przepisów postępowania czy materialnoprawnych w stopniu o jakim mowa w art. 145 § 1 ppsa tj. mogącym mieć lub mającym wpływ na wynik sprawy administracyjnej .

Motywy rozstrzygnięcia znalazły natomiast wyraz w uzasadnieniu decyzji organu, sporządzonych w sposób poddający się ocenie sądowej.

Zasadniczy spór w niniejszej sprawie koncentrował się zarówno wokół kwestii prawidłowości dokonanych ustaleń faktycznych i niewyjaśnienia- zdaniem skarżącej, w sposób wszechstronny wszystkich okoliczności sprawy, jak też niezaistnienia w sprawie przesłanek z art. 207 ust. 1pkt. 2 ustawy o finansach publicznych do orzeczenia o zwrocie kwoty dofinansowania podlegającej zwrotowi ,oraz naruszenia art. 2 pkt 7 rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006 poprzez uznanie, że w sprawie zaistniała szkoda.

Mając na uwadze wskazane kwestie w pierwszej kolejności wskazać należy, że zgodnie z art. 70 ust. 1 lit. b rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006 państwa członkowskie są odpowiedzialne za zarządzanie programami operacyjnymi i ich kontrolę, w szczególności za pomocą zapobiegania, wykrywania i korygowania nieprawidłowości oraz odzyskiwania kwot nienależnie wypłaconych wraz z odsetkami z tytułu zaległych płatności w stosownych przypadkach. Państwa członkowskie zgłaszają te nieprawidłowości Komisji i informują Komisję na bieżąco o przebiegu postępowań administracyjnych i prawnych. Stosownie zaś do art. 98 ust. 2 (akapit 1) powołanego rozporządzenia, państwo członkowskie dokonuje korekt finansowych wymaganych w związku z pojedynczymi lub systemowymi nieprawidłowościami stwierdzonymi w operacjach lub programach operacyjnych. Korekty dokonywane przez państwo członkowskie polegają na anulowaniu całości lub części wkładu publicznego w ramach programu operacyjnego. Państwo członkowskie bierze pod uwagę charakter i wagę nieprawidłowości oraz straty finansowe poniesione przez fundusze.

Pojęcie "nieprawidłowości" zostało zdefiniowane w art. 2 pkt 7 powołanego wyżej rozporządzenia unijnego jako jakiekolwiek naruszenie przepisu prawa wspólnotowego wynikające z działania lub zaniechania podmiotu gospodarczego, które powoduje lub mogłoby spowodować szkodę w budżecie ogólnym Unii Europejskiej w drodze finansowania nieuzasadnionego wydatku z budżetu ogólnego. Definicja ta odpowiada pojęciu "nieprawidłowości" w rozumieniu art. 1 ust. 2 rozporządzenia Rady (WE, Euratom) nr 2988/95 z dnia 18 grudnia 1995 r. w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich (Dz. U. UE. L. z 1995 r., poz.312 str. 1), a według art. 4 ust. 1 tego aktu każda nieprawidłowość będzie pociągała za sobą z reguły cofnięcie bezprawnie uzyskanej korzyści m.in. poprzez zobowiązanie do zwrotu kwot pieniężnych należnych lub bezprawnie uzyskanych.

W myśl art. 2 ust. 4 rozporządzenia Rady (WE, Euratom) nr 2988/95 z zastrzeżeniem stosowanego prawa wspólnotowego, procedury dotyczące zastosowania wspólnotowych kontroli, środków i kar będą podlegały prawu Państw Członkowskich, przy czym w myśl art. 2 ust. 1 kontrole administracyjne, środki i kary wprowadza się w takim zakresie, w jakim jest to konieczne dla zapewnienia właściwego stosowania prawa wspólnotowego. Muszą one być skuteczne, proporcjonalne i odstraszające, w celu zapewnienia odpowiedniej ochrony interesów finansowych Wspólnot.

Zdaniem Sądu przepis art. 207 ust. 1 ustawy o finansach publicznych - określający przesłanki zwrotu przez beneficjenta określonych nim środków - konstytuuje, na zasadzie przewidzianej art. 2 ust. 4 rozporządzenia Rady (WE, Euratom) nr 2988/95. krajową instytucję prawną odzyskiwania środków nienależnie wypłaconych dla wypełnienia przez państwo członkowskie obowiązku z art. 4 ust. 1 tego aktu jak i z art. 70 ust.1 lit. b rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006. Oznacza to, że przesłanki zwrotu przez beneficjenta środków - przewidziane w art. 207 ust. 1 ustawy o finansach publicznych, należy interpretować z uwzględnieniem treści art. 2 pkt 7 rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006. Zatem fakt wykorzystania środków z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 184 ustawy o finansach publicznych może stanowić przesłankę zwrotu środków w rozumieniu art. 207 ust. 1 pkt 1 tej ustawy jeżeli naruszenie tych procedur stanowi nieprawidłowość w rozumieniu art. 2 pkt 7 rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006. Podobnie też wykorzystanie środków niezgodnie z przeznaczeniem ( art. 207 ust. 1 pkt 1 ustawy ) może stanowić przesłankę zwrotu tych środków jeżeli wykorzystanie takie stanowi nieprawidłowość w rozumieniu art. 2 pkt 7 rozporządzenia nr 1083/2006. W konsekwencji - w świetle przytoczonej wyżej definicji nieprawidłowości - stwierdzenie zaistnienia przesłanki z art. 207 ust. 1 pkt 2 ustawy wymaga ustalenia, że naruszenie określonych tym przepisem procedur wynikało z działania lub zaniechania beneficjenta, które spowodowało lub mogło spowodować szkodę w budżecie ogólnym EU w drodze finansowania nieuzasadnionego wydatku z budżetu ogólnego. Analogicznie też stwierdzenie przesłanki z pkt 2 ust. 1 art. 207 ustawy o finansach publicznych wymaga ustalenia ,że wykorzystanie środków niezgodnie z przeznaczeniem wynikało z działania lub zaniechania beneficjenta, które spowodowało lub mogło spowodować szkodę w budżecie ogólnym EU w drodze finansowania nieuzasadnionego wydatku z budżetu ogólnego.

W wyroku z dnia 21 kwietnia 2017 r. w sprawie II GSK 2073/15 ( baza orzeczeń nsa.gov.pl ) NSA odwołując się do treści art. 2 pkt 7 rozporządzenia nr 1083/2006 definiującego pojęcie "nieprawidłowości" wskazał, że naruszenie prawa unijnego lub krajowego skutkujące szkodą dla budżetu UE wiąże się z wydatkową stroną tego budżetu, a mianowicie ze sfinansowaniem lub ryzykiem sfinansowania nieuzasadnionego wydatku. W sytuacji więc, gdy z punktu widzenia przywołanego przepisu istota nieprawidłowości, o której w nim mowa, wiąże się z bezprawnym działaniem lub zaniechaniem skutkującym naruszeniem norm prawa unijnego lub krajowego, to za oczywiste uznać należy, że obowiązkiem organu krajowego jest (powinno być) skonfrontowanie wskazanego działania lub zaniechania z punktu widzenia jego zgodności z konkretnym wzorcem zachowania w celu ustalenia, czy doszło do jego naruszenia, a następnie, w razie ustalenia i potwierdzenia tego naruszenia, zastosowanie odpowiedniej normy konsekwencjnej ( vide: wyrok NSA z 21 stycznia 2015 r., sygn. akt II GSK 1960/13- baza orzeczeń nsa.gov.pl).

W związku z tym również, że na gruncie powołanego przepisu, prawodawca unijny używa pojęcia "działania lub zaniechania powodującego lub mogącego spowodować szkodę w budżecie ogólnym Unii Europejskiej w drodze finansowania nieuzasadnionego wydatku z budżetu ogólnego" nie może budzić wątpliwości, że szkoda o której mowa w tym przepisie, nie musi być konkretną stratą finansową, gdyż do stwierdzenia, że miała miejsce nieprawidłowość wystarczy, że istniało ryzyko, czy też zagrożenie, że szkoda ta powstanie ( vide: wyrok NSA z 19 marca 2013 r., sygn. akt II GSK 51/13 - baza orzeczeń.nsa.gov.pl).

NSA podkreślił też, że z orzecznictwa europejskiego wynika, iż beneficjent pomocy finansowanej, z racji jej przyznania i zatwierdzenia, nie nabywa żadnych ostatecznych praw do wypłaty kwoty pomocy, jeżeli nie przestrzega warunków, którymi to wsparcie finansowe zostało obwarowane, i które może być przyznane tylko wówczas, gdy beneficjent spełnia określone warunki. Budżet unijny pokrywa bowiem jedynie wydatki zgodne z przepisami unijnymi ( np. wyrok SPI z 22 maja 2007 r" C-500/04; wyrok TS z 19 stycznia 2006 r., C-240/03).

Ustawa o finansach publicznych w art. 207 ust. 1 nie używa terminu "nieprawidłowość" lecz terminów takich jak "wykorzystanie niezgodnie z przeznaczeniem", "wykorzystanie z naruszeniem procedur", "pobranie nienależnie lub w nadmiernej wysokości" Zastosowanie takiego nazewnictwa nie zmienia faktu, że zdarzenia określone w art. 207 ust. 1 ustawy są działaniami podejmowanymi na rachunek budżetu Unii w celu usuwania nieprawidłowości w rozumieniu art. 1 rozporządzenia nr 2988/95, skutkiem czego są to działania podejmowane w zakresie tego rozporządzenia. Są zatem częścią tej samej dyspozycji gwarantującej dobre zarządzanie funduszami Unii i ochronę jej interesów finansowych, wobec czego pojęcia użyte w art. 207 ust. 1 pkt 1-3 powinny być interpretowane w sposób jednolity z pojęciem "nieprawidłowości" w rozumieniu art. 1 ust. 2 rozporządzenia nr 2988/95, jak też art. 2 pkt 7 rozporządzenia nr 1083/2006 (vide: wyrok NSA z 18 maja 2017 r. w sprawie II GSK 4503/16 - baza orzeczeń nsa.gov.pl).

Ustawa o finansach publicznych ustanawia zasady wydatkowania środków publicznych, w tym środków z funduszy europejskich. W myśl jej art. 184 § 1 wydatki związane z realizacją programów i projektów ze wskazanych środków są dokonywane zgodnie z procedurami określonymi w umowie międzynarodowej lub innymi procedurami obowiązującymi przy ich wykorzystaniu. Stosownie zaś do art. 206 ustawy szczegółowe warunki dofinansowania projektu określa umowa o dofinansowanie, o której mowa w art. 26 ust. 1 pkt 5 ustawy zasadach prowadzenia polityki rozwoju.

Użyte w przepisie art. 184 pojęcie "innych obowiązujących procedur" należy interpretować zgodnie z art. 87 Konstytucji RP, a zatem oznacza ono przepisy szczególne o charakterze powszechnie obowiązującym, tzn. przepisy Konstytucji RP, ustaw, rozporządzeń oraz akty prawa miejscowego, jak również przepisy rozporządzeń unijnych, regulujące wydatkowanie środków europejskich. Za "inne obowiązujące procedury" należy uznać np. przepisy ustawy z dnia 29 stycznia 2004r. - Prawo zamówień publicznych. W literaturze przedmiotu wskazuje się ponadto, że "innymi obowiązującymi procedurami" są również zasady wydatkowania środków publicznych uregulowane w art. 44 ust. 3 i 4 ustawy, tzn. zasada dokonywania wydatków w sposób celowy i oszczędny, w sposób umożliwiający terminową realizację zadań oraz w wysokości i terminach wynikających z wcześniej zaciągniętych zobowiązań.

Orzecznictwo sądowe wypracowało też pogląd, że innymi obowiązującymi procedurami" mogą być również procedury, których obowiązek stosowania nie wynika z norm powszechnie obowiązującego prawa, lecz z postanowień umowy o dofinansowanie lub z postanowień innych aktów, które wiążą beneficjenta na mocy postanowień umowy o dofinansowanie.

Sąd orzekający podziela stanowisko wyrażone w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 stycznia 2014 r. sygn. akt II GSK 1546/12 ( vide: baza orzeczeń nsa.gov.pl), że przez "inne procedury obowiązujące przy wykorzystaniu środków europejskich", o których mowa w art. 184 w związku z art. 207 ust. 1 pkt 2 ustawy, rozumieć należy również postanowienia umowy o dofinansowanie, naruszenie których aktualizuje obowiązek zwrotu przyznanych środków. Podobnie co do uznania umowy o dofinansowanie jako innej procedury obowiązującej przy wykorzystaniu środków europejskich wypowiedział się NSA w wyroku z dnia 3 lutego 2017 r. w sprawie II GSK 1364/15 ( vide: baza orzeczeń nsa.gov.pl).

Zgodnie z art. 207 ust. 1 ustawy w przypadku, gdy środki przeznaczone na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich są: wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem ( pkt 1 ); wykorzystane z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 184 (pkt 2 );. pobrane nienależnie lub w nadmiernej wysokości (pkt 3) - podlegają zwrotowi przez beneficjenta wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych liczonymi od dnia przekazania środków, w terminie 14 dni od dnia doręczenia ostatecznej decyzji o zwrocie.

Beneficjenci mają zatem obowiązek zrealizować i rozliczyć swój projekt według zasad określonych w umowie o dofinansowanie.

Szczególny charakter umowy zawartej między właściwą instytucją zarządzającą a beneficjentem pomocy finansowej ze środków funduszy europejskich powoduje, że odpowiedzialność za wystąpienie okoliczności skutkujących obowiązkiem zwrotu środków opiera się na obiektywnych kryteriach niewypełnienia wszystkich warunków umowy. Nie ma zatem znaczenia to, czy można beneficjentowi przypisać bezpośrednio winę z tytułu zaistniałych zdarzeń i czy przyczyny skutkujące obowiązkiem zwrotu były zależne od beneficjenta. W razie stwierdzenia wystąpienia przesłanek z art. 207 ustawy organ nie bada winy czy też zamiaru beneficjenta, jego dobrej bądź złej wiary. W ustawie o finansach publicznych nie przewidziano żadnych okoliczności wystąpienia winy lub jej rodzaju, czy też zakresu udziału podmiotów trzecich w powstaniu sytuacji prowadzących do zwrotu środków. Podkreślenia wymaga, że beneficjent podpisując umowę o dofinansowanie projektu otrzymuje bezzwrotną pomoc pod warunkiem zrealizowania określonych w niej warunków. Zgodnie z art. 207 ustawy "sankcją" za ich niezachowanie jest zwrot środków pobranych nienależnie, wraz z odsetkami ( vide: wyrok WSA w Olsztynie z dnia 17 grudnia 2015 r. w sprawie I SA/O1 723/15 - baza orzeczeń.nsa.gov.pl).

Przepis art. 207 ust. 1 ustawy o finansach publicznych zawiera jednoznaczne unormowanie, że w przypadku wykorzystania środków niezgodnie z przeznaczeniem, wykorzystania ich z naruszeniem procedur lub pobrania ich nienależnie lub w nadmiernej wysokości organ jest zobowiązany do dochodzenia ich zwrotu wraz z odsetkami liczonymi w sposób wskazany w ustawie.

Ustawodawca jednoznacznie wskazał, że beneficjent zwraca środki wykorzystane lub pobrane w sposób określony w pkt 1-3 ust. 1 art. 207 ustawy wraz z odsetkami. W konsekwencji tego obowiązku organy orzekające o zwrocie środków przeznaczonych na realizację projektu, nie są właściwe do oceny obowiązku ich zwrotu z punktu widzenia zasad właściwych dla Kodeksu cywilnego ( przyczyny, zawinienie). Mają stwierdzić fakt istnienia umowy i stosownych postanowień w niej zawartych jako faktów istotnych dla prawa publicznego i w zależności od dokonanych ustaleń są zobowiązane do zastosowania właściwych przepisów.

W odniesieniu do umowy o dofinansowanie wskazać należy, że dla rozstrzygnięcia sprawy zwrotu pomocy unijnej istotny jest fakt jej zawarcia, oraz jej warunków.

Sąd podkreśla, że celem regulacji zawartej w art. 2 pkt 7 rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006 jest ochrona interesów finansowych Unii Europejskiej, w tym zapobieganie niewłaściwemu wydatkowaniu środków publicznych przyznanych na realizację projektów współfinansowanych z funduszy strukturalnych. Pojęcie szkody odnosić się będzie zatem do wszelkich uszczerbków w dobrach lub interesach prawnie chronionych, których poszkodowany doznał w brew swej woli. Bez znaczenia jest czy stan szkody powstał na skutek zamierzonego i zawinionego działania.

Mając na uwadze zawartą w analizowanym przepisie definicję "nieprawidłowości" należy przyjąć że przez przepisy prawa wspólnotowego, o których tutaj mowa, należy rozumieć zarówno przepisy prawa Unii Europejskiej, jak i prawa krajowego, a także obowiązujące w konkursie i naborze (również na etapie oceny) wytyczne, procedury i umowy. Podkreślić należy, że zarówno Komisja Europejska jak również Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej przyjmują szeroką wykładnię istnienia przesłanki naruszenia prawa wspólnotowego, obejmującą zarówno naruszenie prawa unijnego, jak i prawa krajowego. Przyjęcie takiej rozszerzającej wykładni naruszenia prawa oznacza, że do popełnienia "nieprawidłowości" w rozumieniu art. 2 pkt 7 rozporządzenia nr 1083/2006 dochodzi również wtedy, gdy naruszony został szeroko rozumiany przepis krajowy ustanawiający wymogi związane z wydatkowaniem środków finansowych budżetu Unii, obejmujący również wytyczne, procedury, regulaminy i umowy. Przez przepisy prawa wspólnotowego, o których mowa powyżej należy rozumieć zatem zarówno przepisy prawa Unii Europejskiej, jak i prawa krajowego, a także obowiązujące w konkursie i naborze wytyczne, procedury jak też zawieraną między instytucją zarządzającą a beneficjentem umowę o dofinansowanie.

W kwestii zwrotu całego dofinansowania pomimo przeprowadzenia w stosunku do Spółki kilkakrotnych, zakończonych pozytywnym wynikiem kontroli należy zauważyć, że wyniki kontroli kończyły się wynikiem pozytywnym, bowiem Strona deklarowała, iż ostateczne osiągnięcie zakładane wskaźniki. Strona w składanych wyjaśnieniach zadeklarowała, że do końca okresu trwałości Projektu osiągnie wskaźnik dotyczący przychodów ze sprzedaży. Mając to na uwadze , RIF w dobrej wierze przyjęła oświadczenia Beneficjenta i zaakceptowała raport z przeprowadzonej kontroli trwałości z wynikiem pozytywnym. Jednakże na podstawie dokumentów złożonych w późniejszym okresie okazało się, że Beneficjent nie osiągnął wskaźników przychodowych nawet w minimalnym zakresie.

Odnośnie zarzutu dotyczącego przedawnienia , należy wyjaśnić, że w aktualnie obowiązującym art. 66 a uofp ustawodawca przeniósł i doprecyzował na gruncie prawa krajowego regulację dotyczącą okresu przedawnienia i terminu rozpoczęcia biegu przedawnienia, która dotychczas obowiązywała jedynie w prawie unijnym, tj. w art. 3 rozporządzenia Rady (WE, EURATOM) nr 2988/95 z dnia 18 grudnia 1995 r. w sprawie (...)

W uzasadnieniu do ustawy z dnia 7 lipca 2017 r, o zmianie ustawy o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 1475), która wprowadziła art. 66a do ustawy o finansach publicznych, stwierdza się, że wynika to z potrzeby jednoznacznego ustalenia okresu przedawnienia oraz terminu rozpoczęcia biegu przedawnienia.

Art. 66a uofp to przepis materialny, który wobec braku odnoszących się do niego przepisów przejściowych w ustawie zmieniającej, zgodnie z zasadą obowiązywania nowego prawa wprost, powinien być stosowany od dnia wejścia w życie ustawy zmieniającej (tj. 2 września 2017 r.), zatem ma więc również zastosowanie w przedmiotowej sprawie.To zaś oznacza, że sprawie nie ma zastosowania art. 70 § 1 Ordynacji podatkowej. Od 2 września 2017 r. to art. 66a uofp określa termin przedawnienia zobowiązania do zwrotu środków, o których mowa w art. 60 pkt 6 uofp, który wynosi 5 lat, licząc od dnia, w którym decyzja o zapłacie odsetek albo decyzja określająca kwotę do zwrotu środków stała się ostateczna albo od dnia wypłaty salda końcowego, o którym mowa w art. 89 ust. 1 rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006, w zależności od tego, który z tych terminów nastąpi później. Biorąc pod uwagę, że wypłata salda końcowego w [...] nastąpiła 28 grudnia 2018 r., w tej sprawie nie zachodzi przesłanka przedawnienia.

Niezależnie od powyższego Sąd podnosi, że koniec okresu trwałości projektu skarżącej przypadał na maj 2016 rok. Nieprawidłowość miała charakter ciągły , a to oznacza że termin przedawnienia nie upłynął do czasu wydania decyzji organu I instancji.

Zatem w sprawie niniejszej bieg pięcioletniego terminu przedawnienia zobowiązania określonego decyzją nakazującą zwrot przedmiotowych środków rozpocznie się w dniu kiedy decyzja zobowiązująca do zwrotu środków stanie się ostateczna. Biorąc to pod uwagę należy uznać, że zarzut przedawnienia zobowiązania w rozpatrywanej sprawie jest niezasadny.

Zdaniem Sądu zgromadzony materiał dowodowy był kompletny i umożliwiał wydanie rozstrzygnięcia w sprawie. Z akt sprawy w sposób jednoznaczny wynika, że Beneficjent nie osiągnął wszystkich wskaźników rezultatu oraz nie uruchomił produkcji nowego diesla o określonych właściwościach. Znajdująca się w aktach sprawy dokumentacja fotograficzna, może jedynie potwierdzać, że został wybudowany zakład produkcyjny, ale nie dowodzi funkcjonowania linii technologicznej nowego produktu.

Produkt w postaci syntetycznego oleju diesel drugiej generacji nie został wprowadzony na rynek, a jego produkcja na skalę masową nie została uruchomiona w okresie trwałości projektu.

Mając zatem na względzie to wszystko o czym mowa powyżej Sąd skargę oddalił na podstawie art. 151 p.p.s.a. uznając iż żaden z jej zarzutów nie był trafny.