Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 627/24
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-09-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6313 Cofnięcie zezwolenia na broń
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Komendant Policji
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 7, art. 8, art. 10 § 1, art. 73 § 1
journal: Dz.U. 2022 poz 2000
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 3 § 1 i § 2 pkt 1
journal: Dz.U. 2024 poz 935
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Dorota Dąbek Sędzia NSA Małgorzata Rysz Sędzia del. WSA Marek Krawczak (spr.) po rozpoznaniu w dniu 26 września 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej J. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 października 2023 r. sygn. akt VI SA/Wa 4431/23 w sprawie ze skargi J. K. na postanowienie Komendanta Głównego Policji z dnia 12 maja 2023 r. nr EA-b-639/610/23 w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od J. K. na rzecz Komendanta Głównego Policji 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: "WSA", "Sąd I instancji") wyrokiem z dnia 27 października 2023 r., sygn. akt VI SA/Wa 4431/23 w sprawie ze skargi J. K. (dalej: "skarżący") na postanowienie Komendanta Głównego Policji z dnia 12 maja 2023 r., nr EA-b-639/610/23 w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia, oddalił skargę.

Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Komendant Stołeczny Policji w dniu 13 września 2022 r. wszczął z urzędu postępowania administracyjne w sprawie cofnięcia skarżącemu pozwolenia na broń palną bojową do ochrony osobistej i broń palną myśliwską do celu łowieckiego. W toku tych postępowań, pismami z 29 grudnia 2022 r. ustanowiony przez skarżącego pełnomocnik wniósł o sporządzenie i przesłanie na adres jego kancelarii kopii wszystkich dokumentów zalegających w aktach tych postępowań. Pismem z 11 stycznia 2023 r. organ I instancji poinformował pełnomocnika skarżącego, iż zgodnie z art. 73 k.p.a. nie jest zobowiązany do wykonywania kserokopii dokumentów znajdujących się w aktach sprawy i przesyłania ich wnoszącemu. Zaznaczył, że strona ma prawo wglądu w akta sprawy, sporządzenia z nich notatek, kopii lub odpisów. Prawo to przysługuje również po zakończeniu postępowania. Strona może żądać uwierzytelnienia odpisów lub kopii akt sprawy lub wydania jej z akt sprawy uwierzytelnionych odpisów, o ile jest to uzasadnione ważnym interesem strony. Wskazał też, że w trakcie zapoznania się z dokumentami w siedzibie organu można dokonać fotografii wybranych dokumentów bez wnoszenia dodatkowej opłaty skarbowej. Z kolei w przypadku żądania uwierzytelnionych odpisów z akt postępowania administracyjnego, wymagana jest opłata skarbowa w wysokości 5 zł od każdej pełnej lub zaczętej strony, a obowiązek wniesienia opłaty powstaje z chwilą złożenia wniosku. Pismami z 20 lutego 2023 r. pełnomocnik ponowił żądanie sporządzenia i przesłania na adres jego kancelarii kopii dokumentów z akt tych postępowań. Pismem z 22 marca 2023 r. organ I instancji podtrzymał stanowisko zawarte w piśmie z 11 stycznia 2023 r.

Skarżący złożył zażalenie do Komendanta Głównego Policji na ww. pismo z 22 marca 2023 r. zarzucając, że brak wydania przez organ w tej sprawie postanowienia uniemożliwia zaskarżenie tego rozstrzygnięcia. Niemniej z pisma tego wynika, że organ odmówił stronie wydania z akt sprawy kopii dokumentów, a o charakterze pisma decyduje jego treść, a nie tytuł. Skarżący wniósł więc o uchylenie w całości "postanowienia" z 22 marca 2023 r.

Po zapoznaniu się z zebranym materiałem dowodowym oraz z zażaleniem Komendant Główny Policji zaskarżonym postanowieniem stwierdził niedopuszczalność zażalenia, na podstawie art. 134 k.p.a., z przyczyn przedmiotowych. W uzasadnieniu stwierdził, że zaskarżone zażaleniem pismo z 22 marca 2023 r. ma jedynie charakter informacyjny i stanowi wypełnienie obowiązku określonego w art. 9 i art. 10 k.p.a.

Organ podniósł, iż przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego jednoznacznie wskazują, od jakiego rodzaju rozstrzygnięć i jakie środki odwoławcze przysługują stronie postępowania. Są to odwołania od decyzji (art. 127 § 1 k.p.a.) oraz zażalenia na postanowienia (art. 141 § 1 k.p.a.), jednakże w tym drugim przypadku wprowadzony został warunek, że na wydane w toku postępowania postanowienia służy stronie zażalenie, gdy Kodeks postępowania administracyjnego tak stanowi. Wbrew poglądowi pełnomocnika skarżącego, pismo z 22 marca 2023 r. nie jest decyzją, ani postanowieniem i nie przysługuje od niego żaden środek odwoławczy. Co więcej, gdyby organ odwoławczy uznał, że pismo to jest postanowieniem, oznaczałoby to, że kwestia odmowy sporządzenia i przesłania na adres kancelarii pełnomocnika skarżącego kopii wszystkich dokumentów z akt tych postępowań administracyjnych, została już ostatecznie rozstrzygnięta, ponieważ analogiczne pismo Komendant Stołeczny Policji wydał w dniu 11 stycznia 2023 r. Strona, ani jej pełnomocnik pisma tego jednak nie zaskarżyli. Ocena pełnomocnika, iż pismo z 22 marca 2023 r. jest de facto postanowieniem, na które służy zażalenie, jest więc nie tylko bezzasadna, ale i niekonsekwentna. Niezależnie od powyższego, w sytuacji, gdy organ nie wyda żądanych kopii, ani postanowienia, o którym mowa w art. 74 § 2 k.p.a., strona, która żąda czynności może bronić się, składając skargę do właściwego sądu administracyjnego na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżący zaskarżył powyższe postanowienie wnosząc o jego uchylenie oraz uchylenie postanowienia Komendanta Stołecznego Policji z 22 marca 2023 r. i zasądzenie kosztów postępowania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę stwierdził, że pismo Komendanta Stołecznego Policji z 22 marca 2023 r. informujące pełnomocnika skarżącego o możliwości sporządzania kopii lub odpisów dokumentów znajdujących się w aktach sprawy nie mogło być zaskarżone zażaleniem, gdyż nie stanowi ono postanowienia w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego. Nie zawiera bowiem rozstrzygnięcia, a stanowi jedynie ogólną informację na temat obowiązujących regulacji prawnych oraz możliwości wykonania w siedzibie organu fotokopii akt.

Sąd I instancji wskazał, że zgodnie z treścią art. 73 § 1 k.p.a. strona ma prawo wglądu w akta sprawy, sporządzania z nich notatek, kopii lub odpisów. Prawo to przysługuje również po zakończeniu postępowania. Stosownie zaś do treści art. 73 § 2 k.p.a. strona może żądać uwierzytelnienia odpisów lub kopii akt sprawy lub wydania jej z akt sprawy uwierzytelnionych odpisów, o ile jest to uzasadnione ważnym interesem strony. Istotnie Naczelny Sąd Administracyjny w powołanej w skardze uchwale składu siedmiu Sędziów z dnia 8 października 2018 r., sygn. akt I OPS 1/18 stwierdził, że rekonstruując wzór zachowania organu administracji w przedmiocie udostępniania akt na podstawie art. 73 § 1 i § 2 k.p.a. należało wyjść poza jego literalne brzmienie i zgodnie z systemowymi regułami wykładni rozszerzyć zakres uprawnień strony, tak aby w razie uzasadnionej potrzeby mogła żądać od organu sporządzenia kopii dokumentów z akt sprawy. Jak jednakże trafnie zauważył organ, uchwała ta dotyczy sporządzenia kopii dokumentów z akt sprawy, a nie "całości akt sprawy", a ponadto żądanie takie musi być uzasadnione ważnym interesem strony, czego w rozpoznawanej sprawie nie uczynił reprezentujący skarżącego profesjonalny pełnomocnik.

W skardze kasacyjnej od wyroku z 27 października 2023 r. skarżący na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj.:

1. art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 lit c) p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zarzutów naruszenia przez organ niżej wskazanych norm:

a) art. 7 k.p.a., i art. 8 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie okoliczności, iż w sprawie organ prowadził postępowania z naruszeniem zasady pogłębiania zaufania obywateli do Państwa, w szczególności poprzez brak rozpoznania w drodze postanowienia wniosku pełnomocnika skarżącego o sporządzenie i doręczenie pełnomocnikowi skarżącego kopii dokumentów znajdujących się w aktach sprawy, pomimo iż organ zobligowany był do rozpoznania wniosku skarżącego w formie postanowienia;

b) art. 8 k.p.a., art 10 k.p.a. i art. 73 § 2 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie okoliczności, iż organ prowadził postępowanie w sposób naruszający zasadę pogłębiania zaufania obywateli do Państwa, w szczególności poprzez bezzasadną odmowę sporządzenia i doręczenia pełnomocnikowi odwołującego kopii dokumentów znajdujących się w aktach sprawy, jak również odmowy wydania postanowienia w tym przedmiocie, co doprowadziło do uniemożliwieniu skarżącemu czynnego udziału w postępowaniu i obrony swoich praw.

2. art. 1 § 1 i 2 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 1 i § 2 pkt 1) p.p.s.a. oraz art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a. poprzez wadliwą kontrolę działalności administracji publicznej i oddalenie skargi w sytuacji, gdy postanowienie organu była wadliwe, naruszające przepisy postępowania administracyjnego wskazane przez skarżącego w wywiedzionej skardze.

Uwzględniając powyższe, na podstawie art. 176 § 1 pkt 3 p.p.s.a. w zw. z art. 185 § 1 p.p.s.a. oraz art. 203 pkt 1 p.p.s.a., wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Z ostrożności procesowej, na wypadek uznania przez Naczelny Sąd Administracyjny, iż istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, wniósł o wydanie na podstawie art. 188 p.p.s.a. orzeczenia uchylającego w całości wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 października 2023 r. w sprawie o sygn. akt VI SA/Wa 4431/23 i rozpoznanie skargi, a w konsekwencji wniósł o uchylenie w całości postanowienia Komendanta Głównego Policji z dnia 12 maja 2023 r., znak EA-b-639/610/23 oraz poprzedzającego je postanowienia Komendanta Stołecznego Policji z dnia 22 marca 2023 r., znak PA-B-SII-23/1419/KR/MZ/Dp-361/23/W w całości i przekazanie sprawy organowi do ponownego rozpatrzenia.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie i zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Przepis art. 183 § 1 p.p.s.a. stanowi, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. Nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważność postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 - 6 p.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów wyartykułowanych w podstawach skargi kasacyjnej.

Na wstępie stwierdzić należy, że zaskarżony wyrok odpowiada prawu.

Zgodnie z art. 73 § 1 k.p.a. strona ma prawo wglądu w akta sprawy, sporządzania z nich notatek, kopii lub odpisów. Prawo to przysługuje również po zakończeniu postępowania.

W niniejszej sprawie, skarżący kasacyjnie wystąpił do organu o wydanie kopii dokumentów z akt sprawy dotyczącej cofnięcia pozwoleń na posiadanie broni palnej bojowej do celów ochrony osobistej oraz broni palnej myśliwskiej do celów łowieckich.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, w realiach faktycznych tej sprawy, podania pełnomocnika skarżącego zostały ostatecznie załatwione w dniu 23 marca 2023 r., kiedy to organ I instancji kolejny raz poinformował pełnomocnika o możliwości dokonywania przeglądu akt w siedzibie urzędu, dokonywania fotografii wybranych dokumentów oraz, że poświadczenie zgodności odpisu, wypisu lub kopii, dokonanego przez organy administracji rządowej lub samorządowej wymaga wniesienia opłaty skarbowe. A zatem organ administracji zasadniczo umożliwił pełnomocnikowi skarżącego dostęp do akt. Potwierdza to fakt, iż strona osobiście w dniu 25 stycznia 2023 r. w siedzibie organu zapoznała się aktami spraw i wykonała ich fotokopie (k. 139 akt administracyjnych). Zapoznanie się z aktami sprawy nastąpiło po otrzymaniu pisma organu I instancji z dnia 11 stycznia 2023 r. informującego pełnomocnika, iż strona ma prawo wglądu w akta sprawy, sporządzenia z nich notatek, kopii lub odpisów. W tej sytuacji nie było podstaw do wydania przez organ postanowienia o odmowie umożliwienia stronie przeglądania akt sprawy, sporządzania z nich notatek, kopii i odpisów, o którym mowa w art. 74 § 2 k.p.a.

Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela również stanowiska strony skarżącej, w tej konkretnej sprawie, że organy doprowadziły do niemożności i braku zapewnienia czynnego udziału skarżącego w postępowaniu, naruszając tym samym podstawowe zasady postępowania administracyjnego, w tym art. 7, 8 i 10 § 1 k.p.a. Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej z treści art. 73 § 1 k.p.a. wynika jedynie, że uprawnienie w nim sformułowane skierowane jest do strony i to od jej aktywności (wgląd w akta, sporządzanie notatek etc.) uzależnione jest skorzystanie z niego. Potwierdza to też § 1a tego przepisu, zgodnie z którym czynności określone w § 1 są dokonywane w lokalu organu administracji publicznej w obecności pracownika tego organu. Co więcej, przepis ten wskazuje na możliwość sporządzenia kopii z akt, a nie kopii akt (całych), o co wnosił skarżący kasacyjnie. W związku z powyższym, art. 73 § 1 k.p.a. nie nakłada na organ bezwzględnego obowiązku sporządzenia i dostarczenia stronie postępowania, na jej żądanie, kopii całości akt administracyjnych danej sprawy.

Z kolei uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego, wydana w składzie siedmiu sędziów tego sądu, z dnia 8 października 2018 r., sygn. akt I OPS 1/18, ONSAiWSA 2019/1/1 wskazuje, że dokonując systemowej wykładni art. 73 § 1 i 2 k.p.a. należało rozszerzyć zakres uprawnień strony, tak aby w razie uzasadnionej potrzeby mogła żądać od organu sporządzenia kopii dokumentów z akt sprawy, a nie jak sugeruje skarżący kasacyjnie całych akt sprawy i to w każdym przypadku. Takie rozumienie art. 73 § 1 k.p.a. nie oznacza zatem bezwzględnego związania organu żądaniem strony o wydanie kserokopii dokumentów z akt sprawy, lecz wprowadza ograniczenia mające wykluczyć nieuzasadnioną odmowę załatwienia wniosku w tym przedmiocie. W sentencji uchwały zawarto quasi-ogranicznik działania organu polegającego na sporządzeniu przez organ kopii "dokumentacji zgromadzonej w aktach sprawy", sprowadzający się do wskazania granic obowiązku organu - jego "możliwości technicznych i organizacyjnych".

Tym samym w realiach tej sprawy uznać należy, że Sąd I instancji dokonując oceny zaskarżonego postanowienia prawidłowo uznał, iż pismo Komendanta Stołecznego Policji z dnia 22 marca 2023 r. nie stanowi postanowienia w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego. Stanowi tylko ogólną informację na temat obowiązujących we wskazanym zakresie regulacji prawnych oraz możliwości wykonania w siedzibie organu fotokopii akt.

Dlatego też Naczelny Sąd Administracyjny uznał zarzuty skargi kasacyjnej, a to naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 lit c) p.p.s.a. w zw. z art. 7 i 8 k.p.a. oraz art. 8 k.p.a., art 10 k.p.a. i art. 73 § 2 k.p.a. za nieusprawiedliwione.

Brak jest również podstaw przypisania Sądowi I instancji naruszenia art. 1 § 1 i 2 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 1 i § 2 pkt 1, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) oraz art. 151 p.p.s.a.

Przede wszystkim należy zauważyć, iż w ustawie Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie ma jednostki redakcyjnej takiej jak "art. 1 § 1 i 2". Wątpliwości wynikających z wadliwego sformułowania omawianego zarzutu nie rozwiewa uzasadnienie skargi kasacyjnej, w którym w ogóle się do niego nie odniesiono. Naczelny Sąd Administracyjny ze względu na ograniczenia wynikające z przepisu art. 183 § 1 p.p.s.a., nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich bądź korygować. To do autora skargi kasacyjnej należy bowiem wskazanie konkretnych przepisów prawa, które w jego ocenie zostały naruszone przez sąd pierwszej instancji oraz precyzyjne wyjaśnienie, na czym polegała błędna wykładania lub niewłaściwe zastosowanie i jaki miało to wpływ na wynik sprawy. Natomiast uzasadnienie skargi kasacyjnej powinno przedstawić argumenty mające na celu wskazanie zasadności podniesionych wcześniej zarzutów. Przytoczenie podstaw kasacyjnych nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny obowiązek odniesienia się do wszystkich podniesionych zarzutów (patrz: uchwała NSA z 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09). Jest to jednak możliwe wyłącznie wówczas, gdy skarżący kasacyjnie poprawnie określi przepisy, jakie jego zdaniem naruszył wojewódzki sąd administracyjny. Ponieważ omawiany zarzut wzmiankowanego wymogu nie spełnia, nie mógł wywrzeć oczekiwanych skutków procesowych.

Niezasadnie Sądowi I instancji zarzucono naruszenie art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 p.p.s.a. Przepisy art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 p.p.s.a. regulują właściwość sądu administracyjnego, która w rozpatrywanej sprawie z całą pewnością nie została naruszona.

W zakresie odnoszącym się do zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. i 151 p.p.s.a. należy stwierdzić, iż są to tzw. przepisy wynikowe, których naruszenie jest zawsze następstwem złamania przez sąd pierwszej instancji innych przepisów, co ma tę konsekwencję, że nie może on stanowić samoistnej podstawy skargi kasacyjnej (vide: wyrok NSA z dnia 19 stycznia 2012 r., II OSK 2077/10,wyrok NSA z 4 marca 2014 r., II OSK 2387/12). Aby zarzut naruszenia tych przepisów mógł wywołać zamierzony przez stronę skutek w postaci uwzględnienia skargi kasacyjnej, konieczne jest wskazanie konkretnych przepisów ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, które zostały przez sąd pierwszej instancji naruszone w ten sposób, że sąd ten nie dostrzegł naruszenia przez organ normatywnego wzorca postępowania i przez to bezpodstawnie uznał ich działania w sprawie za prawidłowe. Skoro zaś NSA nie stwierdził naruszenia przepisów powołanych powyżej, to nie doszło do naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. i 151 p.p.s.a.

Z powyższych względów, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania kasacyjnego orzekając na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a.