Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 178/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-04-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: cart. 9 ust. 1 pkt 3 lit. a) i lit. b) w związku z art. 9 ust. 1a
journal: Dz.U. 2016 poz 58
law: Ustawa z dnia 19 grudnia 2003 r. o organizacji rynków owoców i warzyw oraz rynku chmielu - tekst jedn.
journal: Dz.U.UE.L 2007 nr 299 poz 1 art. 103a pkt 1 lit. a) i lit. b) oraz pkt 3 lit. a)
law: Rozporządzenie Rady (WE) nr 1234/2007 z dnia 22 października 2007 r. ustanawiające wspólną organizację rynków rolnych oraz przepisy  szczegółowe dotyczące niektórych produktów rolnych ("rozporządzenie o jednolitej wspólnej organizacji rynku")

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Salachna Sędzia NSA Beata Sobocha-Holc Sędzia NSA Bogdan Fischer (spr.) po rozpoznaniu w dniu 13 kwietnia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 października 2018 r. sygn. akt VIII SA/Wa 526/18 w sprawie ze skargi G. Sp. z o.o. w T. na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] kwietnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji dotyczącej uchylenia decyzji ostatecznej w przedmiocie przyznania pomocy finansowej ze środków z budżetu Unii Europejskiej, po wznowieniu postępowania 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa na rzecz G. Sp. z o.o. w T. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 24 października 2018 r. sygn. akt VIII SA/Wa 526/18 uchylił decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] kwietnia 2018 r nr [...] i poprzedzającą ją decyzję Dyrektora Mazowieckiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z [...] września 2016 r. nr [...] oraz zasądził od Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa na rzecz Grupy [...] spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w T. kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie sprawy.

W dniu 1 lutego 2012 r. "E." sp. z o.o. z siedzibą w miejscowości T., gmina [...] (dalej "Grupa", "spółka", "skarżąca", "strona") złożyła w Mazowieckim Oddziale Regionalnym Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej: ARiMR) wniosek o przyznanie pomocy finansowej na pokrycie kosztów związanych z utworzeniem grupy producentów owoców i warzyw i prowadzeniem działalności administracyjnej oraz na pokrycie części kwalifikowanych kosztów inwestycji ujętych w zatwierdzonym planie dochodzenia do uznania za okres od 1 lipca 2011 r. do 31 grudnia 2011 r. (II półrocze 2 roku realizacji planu dochodzenia do uznania). Decyzją nr [...] z dnia [...] marca 2012 r. (dalej również jako decyzja ostateczna) Dyrektor Mazowieckiego Oddziału Regionalnego ARiMR (dalej: Dyrektor ARiMR, organ I instancji) przyznał Spółce pomoc finansową:

- na pokrycie kosztów związanych z utworzeniem grupy producentów owoców i warzyw i prowadzeniem działalności administracyjnej w wysokości 62.462,82 zł oraz

- na pokrycie części kwalifikowanych kosztów inwestycji ujętych w zatwierdzonym planie dochodzenia do uznania (dalej: PDU) w wysokości 4.259.747,33 zł.

W ramach przeprowadzonej weryfikacji prawidłowości przyznania pomocy finansowej wstępnie uznanym grupom producentów, przekazano biegłemu kosztorysantowi do oceny kosztorys powykonawczy Grupy obejmujący w II półroczu 2 roku realizacji PDU realizację inwestycji budowlanej pn. "Budowa stacji transformatorowej". W okresie od 1 lipca 2011 r. do 31 grudnia 2011 r. kosztorysy powykonawcze dotyczące inwestycji wykonanych przez Grupę nie podlegały ocenie przez uprawnionego kosztorysanta. Biegły wskazał na nieprawidłowości w badanym kosztorysie z ogólną wartością kosztorysową robót w wysokości 210.000 zł netto, dotyczące pozycji nr 12 KNNR 5 0406-02 (analiza indywidualna) "zabudowa układu pomiarowego pośredniego - liczniki + przekładniki". Kosztorysant określił wartość tej pozycji na kwotę 17.523,91 zł, zamiast wskazanej przez Grupę kwoty 52.940,25 zł.

Organ I instancji ustalił, że wskazana przez uprawnionego kosztorysanta kwota do odliczenia w wysokości 35.416,34 zł, dotycząca ww. pozycji kosztorysu powykonawczego, jest nową okolicznością, która nie była znana organowi prowadzącemu pierwotne postępowanie, ale istniała w momencie wydania decyzji Nr [...] z dnia [...] marca 2012 r. Dlatego postanowieniem z dnia 8 lipca 2016 r. Dyrektor ARiMR, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2016 r., poz. 23) dalej "k.p.a.", wznowił z urzędu postępowanie zakończone decyzją ostateczną w sprawie przyznania pomocy finansowej dla Grupy. W ramach przeprowadzanych re-kontroli oraz postępowań wyjaśniających "ex-post" wykazano zawyżenie wartości inwestycji budowlanej, której wartość powinna być zredukowana z kwoty 210.000 zł netto na kwotę 174.583,66 zł netto. Zatem całkowite poniesione przez Grupę kwalifikowane koszty inwestycji wyniosły 5.644.246,76 zł netto i są mniejsze od zadeklarowanych pierwotnie o 35.416,34 zł netto.

W dniu 13 września 2016 r. Dyrektor ARiMR, działając na podstawie art. 151 § 1 pkt 2 w związku z art. 149 § 1 i art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. oraz art. 9 ust. 1 pkt 3 lit. a) i lit. b) w związku z art. 9 ust. 1a ustawy z dnia 19 grudnia 2003 r. o organizacji rynków owoców i warzyw, rynku chmielu (Dz.U. z 2016 r., poz. 58), zgodnie z art. 103a pkt 1 lit. a) i lit. b) oraz pkt 3 lit. a) rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007 z dnia 22 października 2007 r. ustanawiającego wspólną organizację rynków rolnych oraz przepisy szczegółowe dotyczące niektórych produktów rolnych (Dz. Urz. UE. L.2007.299.1 ze zm.), dalej "rozporządzenie o jednolitej wspólnej organizacji rynku", art. 47 ust. 1 lit. a) rozporządzenia Komisji (WE) nr 543/2011 z dnia 7 czerwca 2011 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007 w odniesieniu do sektora owoców i warzyw oraz sektora przetworzonych owoców i warzyw (Dz.Urz. UE.L.157.2011.1 ze zm.), dalej "rozporządzenie 543/2011", po rozpatrzeniu wznowionego postępowania dotyczącego decyzji ostatecznej Dyrektora ARiMR z dnia 20 marca 2012 r. nr 9007/675/22/12 w sprawie pomocy finansowej na pokrycie kosztów związanych z utworzeniem grupy producentów i prowadzeniem działalności administracyjnej oraz na pokrycie części kwalifikowanych kosztów inwestycji ujętych w zatwierdzonym planie dochodzenia do uznania, złożonego przez wstępnie uznaną Grupę - uchylił decyzję ostateczną w części dotyczącej przyznania pomocy finansowej na pokrycie części kwalifikowanych kosztów zatwierdzonym PDU za okres od 1 lipca 2011 r. do 31 grudnia 2011 r. (II półrocze 2 roku realizacji PDU) i orzekł o:

- przyznaniu pomocy finansowej na pokrycie części kwalifikowanych kosztów inwestycji ujętych w zatwierdzonym planie dochodzenia do uznania w wysokości 4.233.185,07 zł, z czego pomoc ze środków UE wynosi 2.822.123,38 zł,

- odmowie przyznania wnioskowanej kwoty pomocy finansowej na pokrycie części kwalifikowanych kosztów inwestycji ujętych w zatwierdzonym planie dochodzenia do uznania w wysokości 26.562,26 zł. Łączna kwota pomocy finansowej to 4.233.185,07 zł.

Od powyższej decyzji Grupa złożyła odwołanie, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i wydanie decyzji o odmowie uchylenia decyzji ostatecznej.

Decyzją z [...] kwietnia 2018 r., Nr [...] Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej: "Prezes ARiMR", "organ odwoławczy", "organ II instancji"), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.:

- uchylił w całości decyzję Dyrektora ARiMR z [...] września 2016 r. nr [...] o uchyleniu decyzji ostatecznej z dnia [...] marca 2012 r. nr [...] w zakresie dotyczącym przyznania pomocy finansowej na pokrycie części kwalifikowanych kosztów inwestycji ujętych w zatwierdzonym planie dochodzenia do uznania w wysokości 4.233.158,07 zł oraz odmowy przyznania pomocy finansowej na pokrycie części kwalifikowanych kosztów inwestycji ujętych w zatwierdzonym planie dochodzenia do uznania za okres od 1 lipca 2011 r. do 31 grudnia 2011 r. (II półrocze 2 roku realizacji PDU) w wysokości 26.562,26 zł,

- uchylił decyzję ostateczną nr [...] z [...] marca 2012 r. w części dotyczącej przyznania pomocy finansowej na pokrycie części kwalifikowanych kosztów inwestycji ujętych w zatwierdzonym planie dochodzenia do uznania oraz

- zawiesił płatność w sprawie wniosku Grupy o przyznanie pomocy finansowej na pokrycie kosztów związanych z utworzeniem grupy producentów owoców i warzyw i prowadzeniem działalności administracyjnej oraz na pokrycie części kwalifikowanych kosztów inwestycji ujętych w zatwierdzonym planie dochodzenia do uznania za okres od 1 lipca 2011 r. do 31 grudnia 2011 r. w części dotyczącej pomocy finansowej na pokrycie części kwalifikowanych kosztów inwestycji w wysokości 4.259.747,33 zł.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy podniósł, że w przedmiotowej sprawie postanowieniem z dnia [...] maja 2017 r., sygn. akt [...] Prokuratura Regionalna w [...] wszczęła śledztwo w sprawie doprowadzenia w celu osiągnięcia korzyści majątkowej w bliżej nieustalonym czasie, nie wcześniej niż w 2008 r. i nie później niż w grudniu 2016 r., w [...] przy ul. [...] do niekorzystnego rozporządzenia mieniem Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Warszawie w stosunku do mienia znacznej wartości w kwocie nie wyższej niż 21.302.659,77 zł, przez przedłożenie przez m.in. Grupę nierzetelnych dokumentów dotyczących okoliczności o istotnym znaczeniu dla otrzymywania dofinansowania ze środków finansowych krajowych oraz Unii Europejskiej oraz wprowadzenia pracowników ww. Agencji w błąd co do rzeczywistej wysokości ponoszonych kosztów inwestycyjnych, w konsekwencji czego Agencja Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Warszawie poniosła szkodę w kwocie nie niższej niż 21.302 659,77 zł, tj. o czyn z art. 286 § 1 k.k. w związku z art. 294 § 1 k.k. w zbiegu z art. 297 § 1 k.k. w związku z art. 11 § 2 k.k.

Organ II instancji powołał treść art. 115 ust. 2 rozporządzenia 543/2011, który jako wykonawczy akt wtórnego prawa UE obowiązuje bezpośrednio i ma charakter wiążący dla polskiego porządku prawnego. Zdaniem organu odwoławczego, okoliczność wszczęcia śledztwa w związku z podejrzeniem popełnienia oszustwa powinna być wzięta pod uwagę w toku postępowania wznowieniowego w ten sposób, że możliwe jest zakończenie postępowania wznowieniowego uchyleniem decyzji ostatecznej (w I instancji) i zawieszeniem płatności lub uchyleniem decyzji I instancji, wydanej w postępowaniu wznowieniowym, uchyleniem decyzji ostatecznej wydanej w postępowaniu zwykłym i zawieszeniem płatności na podstawie art. 115 ust. 2 rozporządzenia 543/2011.

Dyrektor ARiMR podkreślił, że zasadniczym celem zawieszenia postępowania na podstawie art. 115 ust. 2 rozporządzenia 543/2011 z uwagi na podejrzenie popełnienia przestępstwa jest zapewnienie skutecznej ochrony interesów finansowych UE. Środki wypłacane w ramach pomocy finansowej dla wstępnie uznanych grup producentów owoców i warzyw są środkami budżetowymi (z budżetu unijnego jak i krajowego) i jako takie podlegają szczególnej ochronie i muszą być wydatkowane zgodnie z zasadami gospodarności, efektywności i skuteczności oraz w sposób celowy i oszczędny, z zachowaniem zasad uzyskiwania najlepszych efektów z danych nakładów, oraz optymalnego doboru metod i środków służących osiągnięciu założonych celów.

Zdaniem organu odwoławczego, w niniejszej sprawie istnieje bezpośredni związek między śledztwem Prokuratury Regionalnej w Warszawie a prowadzonym postępowaniem administracyjnym. Jednocześnie organ II instancji zaznaczył, że wydanie rozstrzygnięcia w przedmiocie zawieszenia płatności nie oznacza dokonania ostatecznej oceny w toku postępowania wznowieniowego otrzymanej weryfikacji kosztorysu powykonawczego, w szczególności w zakresie, czy z przedmiotowej weryfikacji wynikają nowe okoliczności, o których mowa w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a.

Odnosząc się do argumentów i zarzutów podniesionych w odwołaniu Prezes ARiMR wskazał, że ich rozstrzyganie na obecnym etapie - z uwagi na obligatoryjne zawieszenie płatności - jest przedwczesne. Organ odwoławczy będzie mógł się do nich odnieść, rozstrzygając merytorycznie i ostatecznie sprawę.

Następnie skarżący złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który wydał w sprawie wyrok z dnia 24 października 2018 r. sygn. akt VIII SA/Wa 526/18. Sąd I instancji stwierdził, że kontrolowana decyzja Prezesa ARiMR zapadła w postępowaniu nadzwyczajnym na skutek wznowienia postępowania zakończonego decyzją ostateczną Dyrektora ARiMR z dnia 20 marca 2012 r. Podstawą wznowienia stał się art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Jak wynika z powyższego, zdaniem Sądu, organy obu instancji nie wykazały w sposób przekonywający, że w przedmiotowej sprawie zaistniały nowe okoliczności skutkujące wznowieniem postępowania, a następnie wydaniem przez organ I instancji decyzji w trybie art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a., tj. uchyleniem w części decyzji ostatecznej z dnia 20 marca 2012 r. i orzeczeniem na nowo o przyznaniu płatności na pokrycie części kwalifikowanych kosztów inwestycji ujętych w planie dochodzenia do uznania na niekorzyść strony (płatność mniejsza o 26.562,26 zł). Sąd I instancji podkreślił, że z akt postępowania zwyczajnego, w toku postępowania zrealizowana inwestycja była przedmiotem zarówno kontroli administracyjnej, jak i kontroli na miejscu. Kontrolą objęto faktury sprzedaży potwierdzające wartość produktów sprzedanych oraz inwestycje zrealizowane przez Grupę we wnioskowanym okresie. Z protokołu kontroli z dnia 9 marca 2012 r. wynika, że nie stwierdzono uchybień w odniesieniu do podmiotu kontrolowanego. Inspektorzy kontrolujący spółkę stwierdzili wartość wydatków na cele inwestycyjne tożsamą z wartością zadeklarowaną. Ocena dowodów dołączonych do wniosku była podstawą wydania decyzji ostatecznej z dnia 20 marca 2012 r., z której wynika, że brak było podstaw do redukcji kwoty pomocy finansowej na pokrycie części kwalifikowanych kosztów inwestycji ujętych w zatwierdzonym PDU. Postępowanie to zostało jednak wznowione z uwagi na uznanie, że wyszły na jaw nowe okoliczności związane z ujawnieniem przez specjalistę ds. kosztorysowania, powołanego przez organ I instancji w toku postępowania "ex-post" do kontroli kosztorysu Grupy, który nie był w ten sposób kontrolowany w postępowaniu zwyczajnym. W ocenie organu, stan faktyczny, którego dotyczy kosztorys powykonawczy, istniał na dzień wydania decyzji ostatecznej, ale nowe okoliczności nie były organowi wówczas znane, bez względu na przyczyny braku tej wiedzy (por. postanowienie o wznowieniu postępowania z dnia 8 lipca 2016 r.). W ocenie Sądu I instancji nie można jednak przyjąć, że dana okoliczność była nieznana organowi, który wydał decyzję, jeżeli wynikała ona z materiałów będących w dyspozycji tego organu. Sąd I instancji podkreślił, że organy w przedmiotowej sprawie ograniczyły się do wskazania, że informacja o zawyżeniu jednej pozycji w kontrolowanym kosztorysie, uzyskana podczas kontroli ex-post, stanowi okoliczność, stanowiącą podstawę do wznowienia postępowania zakończonego wydaniem decyzji ostatecznej. Zdaniem Sądu I instancji, organy obu instancji nie przedstawiły w sposób przekonujący argumentacji, z jakich względów powołaną okoliczność uznały za nową i istotną, jak również, czy istniała ona w dniu wydania decyzji ostatecznej i nie była znana organowi. Przedmiotowy kosztorys powykonawczy wraz z innymi złożonymi do wniosku dokumentami był przecież oceniany przez organ I instancji w postępowaniu zwykłym pod kątem kwalifikowalności i rynkowości kosztów poniesionych na budowę stacji transformatorowej (kontrola administracyjna i na miejscu). Brak kontroli złożonego kosztorysu przez uprawnionego kosztorysanta nie oznacza, że ten dowód nie był w ogóle przedmiotem kontroli w postępowaniu zwykłym. Sąd I instancji podkreślił, że Dyrektor ARiMR w żaden sposób nie ustosunkował się do zarzutów skarżącej zawartych w piśmie z dnia 2 września 2016 r., nie przekonał ani strony, ani Sądu, że informacja o zawyżeniu pozycji kosztorysowej z 22 kwietnia 2016 r. to nowa okoliczność w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., a nie odmienna ocena dowodu z postępowania zwyczajnego w postaci kosztorysu powykonawczego.

Prezes ARiMR zaakceptował zasadność wznowienia, nie odnosząc się również do zarzutów skarżącej w tym zakresie zawartych w odwołaniu, wydając zaskarżoną decyzję na podstawie art. 115 ust. 2 rozporządzenia 543/2011. Żaden z organów nie ocenił wiarygodności informacji Specjalisty ds. Kosztorysowania z 22 kwietnia 2016 r., na jakiej podstawie została ona wydana, jaką metodą, przy uwzględnieniu jakich parametrów czy danych stwierdzono, że jedna z pozycji kosztorysu powykonawczego ma zawyżoną wartość, dlaczego ta informacja istniała w dacie wydania decyzji ostatecznej, czy nie była znana organowi. Organy ponad wszelką wątpliwość winny wykazać ziszczenie się przesłanki wznowieniowej z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. W związku z powyższym, Sąd w pierwszej kolejności uznał zasadność zarzutów zawartych w skardze naruszenia przepisów postępowania: art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. w związku z art. 16 k.p.a. oraz art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.

Sąd I instancji podkreślił, że w przedmiotowej sprawie Prezes ARiMR powołał się na art. 115 ust. 2 rozporządzenia 543/2011 w związku z wszczęciem przez Prokuraturę Regionalną w Warszawie postanowieniem z dnia 5 maja 2017 r., sygn. akt RP I Ds. 29.2017 śledztwa w sprawie doprowadzenia w celu osiągnięcia korzyści majątkowej do niekorzystnego rozporządzenia mieniem ARiMR przez przedłożenie w tejże Agencji przez m.in. Grupę nierzetelnych dokumentów dotyczących okoliczności o istotnym znaczeniu dla otrzymania dofinansowania ze środków finansowych krajowych i Unii Europejskiej oraz wprowadzenia pracowników ARiMR w błąd co do rzeczywistej wysokości ponoszonych kosztów inwestycyjnych. Sąd I instancji podkreślił, że powołany przepis prawa europejskiego, jako akt wtórnego prawa UE, ma niewątpliwie charakter wiążący dla polskiego porządku prawnego, obowiązuje on bezpośrednio i nie jest tu wymagana dodatkowo jego transpozycja do prawa krajowego. Zasadniczym celem zawieszenia płatności na podstawie art. 115 ust. 2 rozporządzenia 543/2011 z uwagi na podejrzenie popełnienia przestępstwa jest zapewnienie skutecznej ochrony interesów finansowych UE. Organ odwoławczy posłużył się przepisem art. 115 ust. 2 rozporządzenia 543/2011 nie tylko do zawieszenia płatności w sprawie wniosku Grupy o przyznanie pomocy finansowej, ale również do uchylenia decyzji ostatecznej z 20 marca 2012 r. W tym zakresie jednak Prezes ARiMR uchylił się w swojej decyzji od rzetelnej oceny dopuszczalności zastosowania w sprawie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Decyzję ostateczną uchyla się bowiem na podstawie art. 151 § 1 k.p.a., gdy zajdzie co najmniej jedna z przesłanek z art. 145 § 1 k.p.a.

Sąd I instancji podkreślił, że art. 115 ust. 2 rozporządzenia 543/2011 został uchylony z dniem 1 czerwca 2017 r. na podstawie art. 79 pkt 3 w związku z art. 81 rozporządzenia 2017/891. Aktualnie w miejsce art. 115 ust. 2 rozporządzenia 543/2011 wszedł przepis art. 60 rozporządzenia 2017/891, z którego wynika, że państwa członkowskie zawieszają płatności i uznanie organizacji producentów lub zrzeszenia organizacji producentów, które są przedmiotem dochodzenia prowadzonego przez organ krajowy w związku z zarzutem oszustwa w odniesieniu do pomocy objętej rozporządzeniem (UE) nr 1308/2013, dopóki zarzut nie zostanie ustalony (ust. 1). Przedmiotowe postępowanie nadzwyczajne zostało zainicjowane postanowieniem o wznowieniu z dnia 8 lipca 2016 r. Organ administracji, wydając decyzję co do meritum sprawy we wznowionym postępowaniu, rozpoznaje sprawę na nowo. Zasadą jest zatem, że organ ten stosuje przepisy obowiązujące w chwili wydania decyzji w wyniku wznowienia postępowania. Organ administracji powinien jednak zastosować przepisy obowiązujące w dacie wydania decyzji, która została uchylona w wyniku wznowienia postępowania, jeżeli jest to decyzja deklaratoryjna, czyli stwierdzająca wyłącznie skutek prawny, który nastąpił z mocy prawa, a więc z mocą ex tunc.

Reasumując Sąd I instancji stwierdził, że organ odwoławczy, zobowiązany na skutek odwołania do merytorycznego rozpoznania sprawy po raz drugi (art. 15 k.p.a.), nie rozważył dostatecznie przesłanki wznowienia z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., ani podstaw z art. 151 § 1 k.p.a., tylko uchylił w całości decyzję organu I instancji, nie orzekając jednak co do istoty sprawy, zgodnie z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Jednocześnie dokonał błędnej wykładni przepisu prawa unijnego art. 115 ust. 2 rozporządzenia 543/2011, wskazując na jego obligatoryjność zastosowania w tym przypadku (co nie jest uprawnione), stosując go do płatności już wypłaconej i nie rozważając, czy może on być zastosowany, jeśli w dacie wydania zaskarżonej decyzji już nie obowiązywał.

Organ w skardze kasacyjnej na podstawie art. 173 § 1 i art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302), dalej jako "p.p.s.a."

A) na podstawie określonej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., tj. naruszenia przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a w szczególności naruszenia:

a) art. 37 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 48 § 3 p.p.s.a. w związku z art. 28 § 1 w związku z art. 29 p.p.s.a. w szczególności przez błędną wykładnię tych przepisów i niewłaściwe zastosowanie, przez przyjęcie, że osoba, która podpisała skargę, wykazała umocowanie do reprezentowania skarżącego, i wydanie wyroku w warunkach nieważności postępowania, albowiem w rzeczywistości do wykazania umocowania niedoszło, gdyż skarżący nie złożył odpisu z KRS obejmującego wykazanie umocowania do podpisania oświadczenia woli w imieniu spółki, w oryginale albo poświadczonego za zgodność z oryginałem;

b) art. 141 § 4 p.p.s.a. przez brak należytego wyjaśnienia podstaw prawnych rozstrzygnięcia i sporządzenie uzasadnienia wyroku w sposób uchybiający regułom przekonywania, przejawiający się w szczególności w braku interpretacji art. 115 ust. 2 rozporządzenia wykonawczego Komisji (UE) nr 543/2011 z dnia 7 czerwca 201 Ir. .ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007 w odniesieniu do sektora owoców i warzyw oraz sektora przetworzonych owoców i warzyw (Dz.U.UE L z dnia 15 czerwca 2011 r. ze zm.), w tym oceny jego obowiązywania i ustalenia zakresu jego zastosowania i normowania, a nadto - w braku wskazania co do dalszego postępowania w tym zakresie;

c) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. przez błędną wykładnię tych przepisów i niewłaściwe zastosowanie, w szczególności przez błędne przyjęcie, że nie zachodzi podstawa do wznowienia postępowania administracyjnego w postaci nowej okoliczności faktycznej, lecz doszło tylko do odmiennej oceny dowodu, która wznowienia nie uzasadnia, choć organy wyraźnie powoływały się na nową okoliczność faktyczną, która posiada cechy przesądzające o jej "nowości";

B) na podstawie określonej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a., tj. naruszenia przepisów prawa materialnego, a w szczególności naruszenia art. 145 §1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w związku z art. 115 ust. 2 rozporządzenia wykonawczego Komisji (UE) nr 543/2011 z dnia 7 czerwca 2011 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007 w odniesieniu do sektora owoców i warzyw oraz sektora przetworzonych owoców i warzyw (Dz.U.UE L z dnia 15 czerwca 2011 r. ze zm.) przez niewłaściwe zastosowanie tego przepisu, w szczególności przez przyjęcie, że ten ostatni przepis odnosi się tylko do płatności, które jeszcze nie zostały wykonane.

Mając powyższe na uwadze organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa przez radcę prawnego, na rzecz organu według norm przepisanych, rozpoznanie niniejszej skargi kasacyjnej na rozprawie. Wskazując na powyższe, organ przedstawił uzasadnienie wniesionych zarzutów oraz stanowisko w sprawie.

Skarżący odpowiadając na skargę kasacyjną organu wniósł o jej oddalenie, zasądzenie od organu na jego rzecz kosztów postępowania (w tym kosztów zastępstwa procesowego) według norm przepisanych. W pełni poparł stanowisko Sądu I instancji, jak również podtrzymał zarzuty zawarte w skardze do Sądu.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie należy wyjaśnić, że skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na skutek zarządzenia Przewodniczącej I Wydziału Izby Gospodarczej Naczelnego Sądu Administracyjnego wydanego na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 w zw. z ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 2095 ze zmianami).

W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej (podstaw kasacyjnych), chyba że zachodzą przesłanki nieważności postępowania sądowego wymienione w § 2 powołanego artykułu. Takich jednak przesłanek w niniejszej sprawie z urzędu nie odnotowano. Podobnie w trybie tym nie ujawniono podstaw do odrzucenia skargi ani umorzenia postępowania przed sądem pierwszej instancji, które obligowałyby Naczelny Sąd Administracyjny do wydania postanowienia przewidzianego w art. 189 p.p.s.a. (zob. uchwała NSA z dnia 8 grudnia 2009 r., II GPS 5/09; dostępne na stronie: www.orzeczenia.nsa.gov.pl; pozostałe powoływane orzeczenia tamże).

Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny dokonał kontroli zaskarżonego wyroku jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej, uznając sformułowane w niej zarzuty za niezasadne.

Zgodnie z art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a także 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 176 p.p.s.a., strona skarżąca kasacyjnie ma obowiązek przytoczyć podstawy skargi kasacyjnej wnoszonej od wyroku Sądu pierwszej instancji i szczegółowo je uzasadnić wskazując, które przepisy ustawy zostały naruszone, na czym to naruszenie polegało i jaki miało wpływ na wynik sprawy. Rola Naczelnego Sądu Administracyjnego w postępowaniu kasacyjnym ogranicza się do skontrolowania i zweryfikowania zarzutów wnoszącego skargę kasacyjną.

Skarga kasacyjna zbudowana została w oparciu o obie wskazane w art. 174 p.p.s.a. podstawy.

Odnosząc się do pierwszego zarzutu z art. 174 pkt 2 p.p.s.a., naruszenia art. 37 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 48 § 3 p.p.s.a. w związku z art. 28 § 1 w związku z art. 29 p.p.s.a. w szczególności przez błędną wykładnię tych przepisów i niewłaściwe zastosowanie, przez przyjęcie, że osoba, która podpisała skargę, wykazała umocowanie do reprezentowania skarżącego, i wydanie wyroku w warunkach nieważności postępowania, albowiem w rzeczywistości do wykazania umocowania niedoszło, gdyż skarżący nie złożył odpisu z KRS obejmującego wykazanie umocowania do podpisania oświadczenia woli w imieniu spółki, w oryginale albo poświadczonego za zgodność z oryginałem. Nie jest to zarzut usprawiedliwiony.

Jeżeli skarga nie może otrzymać prawidłowego biegu wskutek niezachowania warunków formalnych, przewodniczący wzywa stronę do jej uzupełnienia lub poprawienia w terminie siedmiu dni pod rygorem odrzucenia skargi, co w niniejszej sprawie miało miejsce. Jeżeli strona nie uzupełniła braków formalnych skargi, podlegała ona odrzuceniu. Za tego rodzaju brak należy uznać brak dokumentu potwierdzającego umocowanie podpisującego skargę w imieniu spółki. Zgodnie z art. 28 § 1 p.p.s.a., osoby prawne oraz jednostki organizacyjne mające zdolność sądową dokonują czynności w postępowaniu przez organy albo osoby uprawnione do działania w ich imieniu. Przedstawiciel ustawowy lub organ albo osoby, o których mowa w art. 28 p.p.s.a. mają obowiązek wykazać swoje umocowanie dokumentem przy pierwszej czynności w postępowaniu (art. 29 p.p.s.a.). Należy jednak zauważyć, że przepis art. 29 p.p.s.a. nie precyzuje, jaki dokument powinien przedłożyć podmiot wymieniony w art. 28 p.p.s.a., by wykazać swoje umocowanie. Sąd uznał praktykę wnoszących skargi spółek kapitałowych do przedłożenia aktualnego odpisu z rejestru przedsiębiorców KRS za prawidłową, za czym dodatkowo przemawia łatwość uzyskania takiego dokumentu (por. postanowienie NSA z dnia 27 kwietnia 2007 r., II FSK 615/06, LEX nr 340187). Zgodnie z art. 4 ust. 4aa ustawy o KRS pobrane samodzielnie wydruki komputerowe aktualnych informacji o podmiotach wpisanych do Rejestru mają moc zrównaną z mocą dokumentów wydawanych przez Centralną Informację, o których mowa w ust. 3, jeżeli posiadają cechy umożliwiające ich weryfikację z danymi zawartymi w Rejestrze. Z treści tego przepisu wynika, że strona postępowania może przedstawić samodzielnie pobrany wydruk komputerowy z rejestru, zamiast załączać dokument wydany przez Centralną Informację lub jego kopię poświadczoną za zgodność z oryginałem. Skoro ustawodawca zrównuje moc wydruku komputerowego z rejestru przedsiębiorców z mocą dokumentów wydawanych przez Centralną Informacje, to przesłany do Sądu pierwszej instancji wydruk informacji odpowiadającej odpisowi aktualnemu z rejestru przedsiębiorców, dotyczący spółki, pozostawał wystarczającym dokumentem dla wykazania należytego umocowania wspólnika do reprezentowania spółki (zob. postanowienie NSA z 26 lutego 2016 r., I FSK 2117/15).

Przechodząc do zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., skarżący kasacyjnie zarzuca brak należytego wyjaśnienia podstaw prawnych rozstrzygnięcia i sporządzenie uzasadnienia wyroku w sposób uchybiający regułom przekonywania, przejawiający się w szczególności w braku interpretacji art. 115 ust. 2 rozporządzenia 543/2011, w tym oceny jego obowiązywania i ustalenia zakresu jego zastosowania i normowania, a nadto w braku wskazania co do dalszego postępowania w tym zakresie. Nie jest to zarzut usprawiedliwiony.

Zgodnie z art. 141 § 4 p.p.s.a. uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania.

W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że jedynie niezajęcie przez sąd pierwszej instancji stanowiska co do zarzutów mających znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy, może prowadzić do stwierdzenia, że doszło do istotnego naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., co z kolei mogłoby skutkować uchyleniem zaskarżonego wyroku z tego powodu (por. np. wyrok NSA z 17 maja 2019 r., II OSK 1683/17). Nadto wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a. zasadniczo wówczas, gdy uzasadnienie sporządzone jest w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku. Funkcja uzasadnienia wyroku wyraża się bowiem i w tym, że jego adresatem, oprócz stron, jest także Naczelny Sąd Administracyjny, co tworzy po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, który umożliwi przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego wyroku. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że w rozpoznawanej sprawie uzasadnienie zaskarżonego wyroku odpowiada wzorcowi formalnemu określonemu w art. 141 § 4 p.p.s.a., pozwalając na odtworzenie toku myślowego sądu i kontrolę instancyjną orzeczenia.

Z treści uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika, że organ zarzuca WSA, że uchylił się od interpretacji przepisu intertemporalnego art. 80 ust. 3 rozporządzenia delegowanego Komisji (UE) 2017/891 uzupełniającego rozporządzenie Parlamentu Europejskiego I Rady (UE) nr 1308/2013 w odniesieniu do sektora owoców i warzyw oraz sektora przetworzonych owoców i warzyw, uzupełniające rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do kar, które mogą być zastosowane w tych sektorach, a także zmieniające rozporządzenie wykonawcze Komisji (UE) nr 543/2011 (Dz. Urz. L 138 z 2017 s. 4 ze zm.). Tymczasem, Prezes ARiMR w swej decyzji w ogóle nie rozważył tego przepisu, tylko zastosował art. 115 ust. 2 rozporządzenia 543/2011, bez żadnego wyjaśnienia i wskazania w zakresie dopuszczalności zastosowania tego przepisu w sprawie wobec jego uchylenia. WSA sformułował w tym zakresie klarowną uwagę, po uprzednim przedstawieniu stanu prawnego, i słusznie polecił organowi uwzględnić uwagi sądu w tym zakresie.

Przedstawiony przez skarżącego kasacyjnie argument, jakoby WSA nie poparł jakimkolwiek wywodem wniosku, że art. 115 ust. 2 rozporządzenia 543/2011 odnosi się jedynie do płatności, które nie zostały jeszcze wykonane, jest nieprawdziwy, ponieważ WSA wyraźnie wyjaśnił, podzielając stanowisko NSA wyrażone w wyroku z 24 czerwca 2015 r., II GSK 1011/14, iż art. 115 ust. 2 rozporządzenia 543/2011 jest przepisem prawa materialnego, a zawieszenie płatności należy rozumieć jako wstrzymanie wypłaty, wstrzymanie uprawnień do płatności na określony czas czy też wykluczenie możliwości jej przyznania. WSA podkreślił, że z literalnego brzmienia omawianego przepisu wynika, że odnosi się on do płatności, które jeszcze nie zostały wykonane (s. 12 uzasadnienia zaskarżonego wyroku). Z takimi zaś, w rozpoznawanej sprawie, nie mamy do czynienia.

W związku z powyższym nietrafne jest twierdzenie skarżącego kasacyjnie, że brak interpretacji art. 115 ust. 2 rozporządzenia 543/2011 miał wpływ na wynik sprawy, ponieważ utrudnia zaskarżenie i kontrolę wyroku WSA. Interpretacja taka znajduje się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, a to że skarżący kasacyjnie organ tej interpretacji nie podziela nie oznacza, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku narusza art. 141 § 4 p.p.s.a.

Ostatni z zarzutów sformułowanych na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. dotyczy naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. poprzez błędną wykładnię tych przepisów i niewłaściwe zastosowanie, w szczególności przez błędne przyjęcie, że nie zachodzi podstawa do wznowienia postępowania administracyjnego w postaci nowej okoliczności faktycznej, lecz doszło tylko do odmiennej oceny dowodu. Nie jest to zarzut usprawiedliwiony.

W pierwszej kolejności wskazać trzeba, że w uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono szeroką argumentację przemawiającą za dopuszczalnością wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Tymczasem, w uzasadnieniu decyzji Prezesa ARiMR – wydanej na skutek odwołania od decyzji wznowieniowej, kwestionującego dopuszczalność wznowienia postępowania – organ II instancji w tej kwestii, oprócz przywołania art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., wskazał jedynie, że "otrzymane do weryfikacji przez uprawnioną osobę kosztorysu powykonawczego co do zasady może stanowić podstawę do wznowienia postępowania. Nie można bowiem wykluczyć, że z przedmiotowego dokumentu wynikają nowe okoliczności faktyczne dotyczące inwestycji, które istniały w dniu wydania decyzji a które nie były znane organowi. (s. 5 decyzji, k. 1226 akt adm.) "Wyjaśnienie (...) czy takie okoliczności występowały powinno być przedmiotem postępowania wznowieniowego (...)" (s. 6 decyzji, k.1225 akt adm.). Zatem organ nie poczynił jakichkolwiek szerszych rozważań w zakresie możliwości wznowienia postępowania w sytuacji, gdy organ wszystkie informacje w chwili wydawania decyzji w trybie zwykłym posiadał i - co więcej - dokonał ich kontroli.

Na tle powyższego zauważyć należy, że ani przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego ani przepisy ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie pozwalają organowi administracji na uzasadnianie subsumcji przepisu dopiero na etapie skargi kasacyjnej od niekorzystnego wyroku WSA. Taki stan sprawy uzasadniał uchylenie decyzji i nakazanie organowi zbadanie oraz uzasadnienie, czy w sprawie zaszły podstawy do wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że uzasadnienie omawianego zarzutu skargi kasacyjnej w istocie potwierdza trafność zaskarżonego wyroku, gdyż argumenty powołanie w uzasadnieniu skargi kasacyjnej winny były znaleźć się w uzasadnieniu decyzji organu, a nie w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. Już z tego tylko powodu, przedmiotowy zarzut jest bezzasadny.

Rozpoznawany zarzut jest bezpodstawny także z innych względów. Niesłusznie bowiem skarżący kasacyjnie argumentuje, że WSA błędnie przyjął, iż przyczyną wznowienia postępowania była odmienna ocena dowodu z postępowania zwyczajnego, skoro z uzasadnienia uchylonych decyzji wynika, że była to nowa okoliczność, a nie nowy dowód. Odnosząc się do argumentu Prezesa ARiMR, że nową okolicznością uzasadniającą wznowienie postępowania jest wartość rynkowa inwestycji i że nie była ona znana organowi w postępowaniu zwyczajnym, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że WSA dokonał prawidłowej oceny w przedmiotowym zakresie i nie jest uzasadnione twierdzenie zawarte w skardze kasacyjnej jakoby Sąd I instancji orzekał w przekonaniu, iż w sprawie chodzi o nowy dowód lub odmienną ocenę dowodu z postępowania zwyczajnego, a nie nową okoliczność faktyczną. Przede wszystkim NSA podziela pogląd Sądu I instancji, że organ administracji publicznej, wznawiając postępowanie na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., zobowiązany jest wykazać, że będące przesłanką wznowienia postępowania nowe okoliczności i dowody są "rzeczywiście" nowe i istotne dla sprawy, a nadto te nowe dowody i okoliczności istniały w dniu wydania decyzji i nie były znane organowi (s. 11 zaskarżonego orzeczenia). Należy zauważyć, że w przypadku ustalenia ex post, iż wartość inwestycji zrealizowanej różni się (jest niższa) od wartości inwestycji, która oszacowana została w postępowaniu zakończonym decyzją ostateczną nie wypełnia przesłanek bycia nową okolicznością istniejącą w dniu wydania decyzji, a nieznaną organowi, który wydał decyzję. Nawet jeśliby uznać, że jest to nowa okoliczność, która nie była wcześniej znana organowi, to nie istniała ona w dniu wydania decyzji.

Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie wypowiadał się co do skutków błędów postępowania dowodowego dla dopuszczalności wznowienia postępowania, zarówno na tle przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, jak i tożsamych wznowieniowych przepisów Ordynacji podatkowej. I tak w wyroku NSA z 24 sierpnia 2017 r., II FSK 1840/15, wskazano, że "każde rozstrzygnięcie w sprawie, które uwzględnia odmienną ocenę okoliczności faktycznych istniejących w dniu wydania decyzji ostatecznej i były znane, lub powinny być znane organowi podatkowemu wydającemu tę decyzję, lecz zostały nieprawidłowo ocenione, wykracza poza skutki podatkowe, jakie wiązać trzeba z wyjściem na jaw nowych istotnych dla sprawy okoliczności i dowodów w rozumieniu art. 240 § 1 pkt 5 Ordynacji podatkowej. Natomiast błędna ocena stanu faktycznego pod względem prawnym nie stanowi podstawy wznowienia postępowania. Aby się tego ustrzec organ powinien prawidłowo stosować w toku postępowania zwykłego przepisy art. 122, art. 187 § 1 i art. 191 Ordynacji podatkowej wnosząc o dostarczenie określonych dowodów i wskazując na ich znaczenie procesowe. Wadliwość postępowania objawiająca się brakiem inicjatywy dowodowej organu podatkowego, mającej swe umocowanie w przepisach art. 122, art. 187 § 1 i art. 191 Ordynacji podatkowej, obciąża skutkami wyłącznie organ podatkowy a nie stronę postępowania’'.

Stanowisko wyrażone w ww. wyroku NSA znajduje oparcie w wielu innych wypowiedziach sądów administracyjnych. W wyroku z 27 września 2006 r., II OSK 1128/05, NSA wskazał, iż "błędna ocena okoliczności faktycznej nie jest tym samym co brak wiedzy o tej okoliczności. Dlatego też odmienna, a nawet błędna ocena dowodu, który istniał i był znany organowi nie może stanowić uzasadnienia wznowienia postępowania w trybie pkt 5 art. 145 § 1 k.p.a." W tym samym wyroku NSA zwrócił też uwagę, iż "fakt nierzetelnej analizy akt sprawy ujawnionej po wydaniu decyzji ostatecznej nie oznacza, że okoliczność wadliwie ustalona a wynikająca z posiadanego przez organ materiału dowodowego nie może być traktowana jako nieznana pozwalającej na wznowienie postępowania administracyjnego w trybie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a." Taki sam pogląd przyjął NSA w wyroku z 19 marca 2014 r., II GSK 20/13, w którym to orzeczeniu NSA podkreślił dodatkowo, że "błędna ocena okoliczności faktycznej nie jest tym samym, co brak wiedzy o tej okoliczności".

Zestawiając przywołane orzecznictwo z wyrokiem NSA z 20 lutego 2018 r., II GSK 1553/16, na który powołuje się skarżący kasacyjnie, można postawić tezę, iż błędy w postępowaniu dowodowym mogą uzasadniać wznowienie postępowania – ale tylko takie, które wynikają z braku wiedzy o istotnych dla sprawy okolicznościach, a nie z wadliwego ustalenia tych okoliczności. Bowiem błędne ustalenie okoliczności jest czymś innym niż niewiedza o okoliczności, stanowiąca przesłankę wznowienia postępowania administracyjnego. Wyrok NSA, na który powołuje się skarżący kasacyjnie nie dotyczy sytuacji, w której organy postępowania zwyczajnego wadliwie ustaliły istotne sprawy dla okoliczności, ale sprawy, w której organy postępowania zwyczajnego w ogóle nie ustaliły istotnej dla sprawy okoliczności. NSA wyraźnie bowiem podkreślił, iż "błędy w postępowaniu dowodowym w sprawie o przyznanie płatności nie mogą pozbawiać organu możliwości wznowienia postępowania z powołaniem się na okoliczności faktyczne nieznane mu w dniu wydania decyzji". W żaden sposób nie wynika z tego – co sugeruje skarżący kasacyjnie – jakoby NSA stwierdził, że dopuszczalne jest wznowienie postępowania na skutek błędów w postępowaniu dowodowym polegających na błędnym ustaleniu okoliczności.

Nieusprawiedliwiony okazał się także zarzut naruszenia prawa materialnego - naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 115 ust. 2 rozporządzenia 543/2011, poprzez niewłaściwe zastosowanie tego przepisu, w szczególności przez przyjęcie, że ten ostatni przepis odnosi się tylko do płatności, które jeszcze nie zostały wykonane.

W tym zakresie należy podzielić stanowisko spółki zawarte w odpowiedzi na skargę kasacyjną, że stanowisko organu jest sprzeczne ze stanowiskiem NSA wyrażonym w przywołanym już wyroku z 24 czerwca 2015 r., II GSK 1011/14. Skarżący kasacyjnie organ wprawdzie stwierdza, że "(...) z ww. wyroku wynikają wnioski odmienne", ale w żaden sposób nie wyjaśnia z jakich względów. Niezrozumiały jest zatem argument, iż skoro NSA w ww. wyroku (trafnie) potwierdził dopuszczalność zastosowania art. 115 ust. 2 rozporządzenia 543/2011, przed rozstrzygnięciem sprawy o przyznanie płatności, tj. zawieszenie prawa do płatności, to znaczy, że zaakceptował także wstrzymanie "już przyznanej płatności jak również do zawieszenia prawa do niej, a co za tym idzie, zawieszenia istnienia podstawy prawnej do jej wypłaty". Wypada zaznaczyć, że żaden organ nie może zawiesić istnienia podstawy prawnej. Podstawa prawna istnieje bowiem od chwili wejścia w życie przepisów do ich uchylenia. O istnieniu podstawy prawnej decyduje ustawodawca i Trybunał Konstytucyjny, a nie organy administracji. Wywód skargi kasacyjnej jest zatem w tym zakresie niezrozumiały, w szczególności w żaden sposób nie podważa wniosków wynikających z ww. wyroku NSA.

Bezpodstawny jest również argument, jakoby z faktu, że art. 115 ust. 2 rozporządzenia 543/2011 przewiduje możliwość zawieszenia uznania, wynikała możliwość zawieszenia przyznanej (i wypłaconej) już płatności. Zdaniem organu, rozumowanie WSA prowadziłoby do sytuacji, że zawieszenie, o którym mowa w przywołanej regulacji, mogłoby być zastosowanie wyłącznie na etapie postępowania "tylko w I instancji, w normalnym toku administracyjnym (...), co nie wydaje się być ani logiczne, ani tym bardziej racjonalne".

Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że wywód ten jest sprzeczny z istotą obu instytucji prawnych (uznania za organizację oraz przyznania płatności). Uznanie za organizację oraz przyznanie płatności, to dwie różne instytucje prawne, o innym charakterze. Uznanie za organizację ma charakter rozciągnięty (trwały) w czasie - wiąże się ze statusem grupy. Przyznanie płatności zaś to jednorazowe rozstrzygnięcie i czynność materialnotechniczna polegająca na wypłacie przyznanych środków.

Skarżący kasacyjnie nie uzasadnił dlaczego art. 115 ust. 2 miałby pozwalać na zawieszenie "podstawy prawnej do wypłaty", skoro rozporządzenie 543/2011 zawierało art. 123 regulujące warunki odzyskiwania nienależnie wypłaconej pomocy. Nie wyjaśnia on nawet jakie faktyczne skutki miałoby wywoływać owe "zawieszenie podstawy prawnej do wypłaty". Jeśli, jak sugeruje organ w dalszej części skargi kasacyjnej, miałyby to być skutki zbliżone do zawieszenia postępowania, to należy zwrócić uwagę, iż nie należy wykładać przepisów w taki sposób, aby powielały one unormowania zawarte w innych przepisach (w tym przypadku w art. 97 k.p.a.). Ponadto organ nie wyjaśnia czemu miałoby służyć zawieszenie postępowania w przedmiocie wypłaconej już płatności – i jak można zawiesić zakończone już postępowanie w przedmiocie płatności. Gdyby zaś tak rozumiany art. 115 ust. 2 rozporządzenia 543/2011 miał dawać podstawę do zawieszenia postępowania wznowieniowego, to prowadziłoby to do absurdalnej sytuacji, ponieważ ostatecznym celem wznowienia postępowania jest wzruszenie decyzji o przyznaniu pomocy, co umożliwi odzyskanie nienależnie wypłaconej kwoty. W konsekwencji, zawieszanie takiego postępowania byłoby zatem sprzeczne z potrzebą ochrony interesów finansowych UE, jak i najszybszego odzyskania ewentualnie nienależnie wypłaconych środków.

Niezasadny jest także argument, że stosowanie art. 115 ust. 2 rozporządzenia 543/2011 tylko do chwili wypłacenia środków finansowych oznaczałoby jego bardzo wąskie zastosowanie. Należałoby zadać pytanie: czy ograniczenie instytucji zawieszenia postępowania administracyjnego tylko do chwili wydania ostatecznej decyzji świadczy o jej wąskim zastosowaniu? Przeciwnie, szerokie przesłanki stosowania art. 115 ust. 1 rozporządzenia 543/2011 (znajdującego zastosowanie w przypadku jakichkolwiek podejrzeń), sprawiają, iż przepis ten znajdował bardzo szerokie zastosowanie i umożliwiał w zasadzie nieograniczone zawieszanie płatności w przypadku jakichkolwiek podejrzeń.

Nie jest także zrozumiałe dlaczego niewątpliwie wpadkowy charakter instytucji zawieszenia płatności miałby uzasadniać zawieszanie płatności już wypłaconej, co byłoby równoznaczne z podważeniem prawomocnej i ostatecznej decyzji administracyjnej. Skoro instytucja ta ma charakter wpadkowy, to tym bardziej nie może ona obalać prawomocnej i ostatecznej decyzji administracyjnej (art. 16 k.p.a.), którą to zasadę organ całkowicie ignoruje w swoich rozważaniach w skardze kasacyjnej. Po przyznaniu płatności nie toczy się już żadne postępowanie w przedmiocie przyznania płatności - żadna instytucja wpadkowa nie może zatem znajdować zastosowania w odniesieniu do prawomocnie przyznanej i wypłaconej kwoty. Postępowanie wznowieniowe nie jest głównym postępowaniem, jest osobnym postępowaniem. Art. 115 ust. 2 rozporządzenia 543/2011 nie stanowi lex specialis wobec art. 145 § 1 i art. 16 k.p.a., a więc nie może stanowić podstawy do uchylenia lub jakiegokolwiek podważenia prawomocnej i ostatecznej decyzji administracyjnej.

Wskazać należy, że odzyskanie pomocy w związku z oszustwem zostało wyraźnie uregulowane w art. 115 ust. 1 lit. b) i w art. 123 rozporządzenia 543/2011. Brak było zatem jakichkolwiek podstaw, by instytucji zawieszenia płatności z art. 115 ust. 2 nadawać charakter – jak określa to organ – "zawieszenia istnienia podstawy prawnej", a więc w istocie czasowego pozbawienia umocowania w akcie administracyjnym. Pozbawienie dokonanej już (prawomocnie) płatności w akcie administracyjnym mogło nastąpić wyłącznie w przypadkach wskazanych w art. 115 ust. 1 i w art. 123 rozporządzenia 543/2011. Przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego były już sprawy dotyczące omawianego zagadnienia. Skład rozpoznający niniejszą sprawę podziela w pełni pogląd wyrażony m.in. w wyrokach NSA: z dnia 17 listopada 2022 r., I GSK 69/19 oraz z dnia 5 stycznia 2022 r., I GSK 2735/18.

Z uwagi na powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za nieusprawiedliwioną i jako taką oddalił na podstawie art. 184 p.p.s.a.

Mając powyższe na uwadze, wobec braku usprawiedliwionych podstaw skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny – na podstawie art. 184 p.p.s.a. - orzekł jak w sentencji wyroku. Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania kasacyjnego znajduje uzasadnienie w dyspozycji art. 204 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2018r., poz. 265).