Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 1432/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2023-06-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6076 Sprawy objęte dekretem o gruntach warszawskich
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 145a par. 1, art. 151 par. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2022 poz 2000
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 151
journal: Dz.U. 2023 poz 259
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Marta Kołtun-Kulik sędzia WSA Monika Sawa asesor WSA Anna Milicka-Stojek (spr.) Protokolant referent Magdalena Murawska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 czerwca 2023 r. sprawy ze skargi "[...]" sp. z o.o. z siedzibą w [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 31 marca 2022 r. nr KOC/75/Go/22 w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji oddala skargę.


UZASADNIENIE

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] (dalej jako "Kolegium" lub "organ") decyzją z [...] marca 2022 r. nr, po rozpatrzeniu wniosku [...] Sp. z o.o. w [...] (dalej jako "skarżąca") o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymało w mocy własną decyzję z [...] grudnia 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji Kolegium z [...] sierpnia 2007 r. nr [...].

Decyzja wydana została w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Kolegium decyzją z [...] sierpnia 2007 r. nr [...] stwierdziło nieważność orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej [...] z [...] sierpnia 1954 r. nr [...] o odmowie przyznania prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...], hip. [...], w części dotyczącej dz. nr [...] (dalej również jako "odmowne orzeczenie dekretowe").

Skarżąca w dniu [...] czerwca 2015 r. wystąpiła z wnioskiem o wznowienie postępowania zakończonego decyzją Kolegium z [...] sierpnia 2007 r. powołując się na wydany przez Trybunał Konstytucyjny wyrok z 12 maja 2015 r. sygn. akt P 46/13 opublikowany w Dzienniku Ustaw z 21 maja 2015 r. (Dz.U z 2015 r. poz. 702).

Kolegium postanowieniem z [...] lutego 2016 r. nr [...], utrzymanym w mocy postanowieniem z [...] września 2016 r. nr [...], działając na podstawie art. 149 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2016 r. poz. 23 ze zm.), powoływanej dalej jako "K.p.a.", odmówiło wznowienia postępowania w sprawie oceniając, że skarżąca nie dochowała miesięcznego terminu z art. 145a K.p.a. (który w tym wypadku miał upłynąć w dniu 21 czerwca 2015 r.), w jakim można skutecznie wnieść podanie o wznowienie postępowania. W postanowieniu z [...] września 2016 r. Kolegium dodało również, że stosownie do art. 145a § 1 K.p.a. można żądać wznowienia postępowania w przypadku, gdy Trybunał Konstytucyjny orzekł o niezgodności aktu normatywnego z Konstytucją, umową międzynarodową lub ustawą, na podstawie którego została wydana decyzja. Tymczasem powołany wyrok Trybunału Konstytucyjnego orzekł o niezgodności z ustawą z dnia 2 kwietnia 1997 r. – Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej (Dz.U. Nr 78 poz. 483 ze zm.), powoływaną dalej jako "Konstytucja RP", art. 156 § 2 K.p.a. w sposób zakresowy i nie powodujący utraty mocy obowiązującej tego przepisu, który nie był zresztą podstawą prawną kwestionowanej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 2 lutego 2017 r. sygn. akt I SA/Wa 1835/16 uchylił ww. postanowienia i wskazał, że powołanie się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego i złożenie wniosku o wznowienie postępowania z zachowaniem terminu obligowało Kolegium do wznowienia postępowania, a dopiero następnie do oceny, czy ze względy na swój zakresowy charakter ów wyrok przystaje do sprawy zakończonej ostateczną decyzją Kolegium.

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 21 marca 2019 r. sygn. akt I OSK 1368/17 oddalił skargę kasacyjną od ww. wyroku.

Kolegium postanowieniem z [...] października 2021 r. nr [...] wznowiło postępowanie w sprawie, a następnie decyzją z [...] grudnia 2021 r. nr [...] orzekło o odmowie uchylenia własnej decyzji nadzorczej z [...] sierpnia 2007 r. W uzasadnieniu decyzji wskazało, że skoro wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 12 maja 2015 r. nie miał zastosowania w niniejszej sprawie, to należy stwierdzić, że przesłanka wznowienia określona w art. 145a § 1 K.p.a. nie wystąpiła i w związku z tym brak jest podstaw do uchylenia decyzji z [...] sierpnia 2007 r.

Kolegium decyzją z [...] marca 2022 r., po rozpatrzeniu wniosku skarżącej o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymało w mocy własną decyzję z [...] grudnia 2021 r. i wskazało, że zgodnie z art. 149 § 2 K.p.a. wydanie postanowienia o wznowieniu postępowania stanowi podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania co do przyczyn wznowienia, jeżeli zaś przyczyny wznowienia rzeczywiście wystąpiły - co do rozstrzygnięcia istoty sprawy. Zgodnie z art. 151 § 1 pkt 1 K.p.a, organ administracji publicznej, po przeprowadzeniu postępowania określonego w art. 149 § 2 K.p.a. odmawia uchylenia decyzji dotychczasowej, gdy stwierdzi brak podstaw do jej uchylenia na mocy art. 145 § 1 K.p.a. lub art. 145a K.p.a. W niniejszej sprawie skarżąca w złożonym wniosku powołała się na przesłankę wznowienia z art. 145a § 1 K.p.a., wskazując na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 12 maja 2015 r. sygn. akt P 46/13 (który wszedł w życie w dniu 21 maja 2015 r.), a w którym to Trybunał Konstytucyjny uznał, że art. 156 § 2 K.p.a. w zakresie, w jakim nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy, jest niezgodny z art. 2 Konstytucji RP. Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu ww. wyroku stwierdził między innymi, że wyrok stwierdzający niekonstytucyjność art. 156 § 2 K.p.a. w zakresie opisanym w sentencji ma charakter zakresowy o pominięciu prawodawczym. Wyrok taki nie powoduje zmiany normatywnej w szczególności nie oznacza derogacji tego przepisu. Stwierdzenie niekonstytucyjności w zakresie pominięcia prawodawczego nakłada na ustawodawcę obowiązek rozszerzenia unormowania art. 156 § 2 K.p.a., przewidującego ograniczenie możliwości stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy. Powyższy wyrok jest zatem wyrokiem zakresowym o pominięciu prawodawczym, który nie spowodował zmiany normatywnej, w szczególności nie dokonał derogacji przepisu, o którego niezgodności z Konstytucją RP orzekł, na co słusznie zwróciło uwagę Kolegium w decyzji pierwszej instancji. Trybunał Konstytucyjny zobowiązał ustawodawcę do rozszerzenia unormowania w art. 156 § 2 K.p.a., przewidującego ograniczenia możliwości stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił "znaczny upływ czasu", a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy. Słusznie więc wskazało Kolegium, że z powołanego przez skarżącą wyroku wynika, że nie doszło do zmiany normatywnej przepisu będącego przedmiotem oceny Trybunału Konstytucyjnego, zaś adresatem wyroku jest ustawodawca, który powinien rozszerzyć zastosowanie art. 156 § 2 K.p.a.

W skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skardze na powyższą decyzję skarżąca wniosła o uchylenie decyzji obu instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania, zarzucając organowi naruszenie:

1. art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 145a § 1 oraz art. 156 § 2 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 in fine K.p.a. poprzez zaniechanie dokonania wszechstronnej analizy stanu faktycznego i prawnego sprawy polegające na braku należytego zbadania wystąpienia w niniejszej sprawie przesłanki wznowieniowej z art. 145a K.p.a., a w konsekwencji: (i) błędne przyjęcie, że wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 12 maja 2015 r. sygn. akt P 46/13 będący podstawą wniosku skarżącej z 22 czerwca 2015 r. o wznowienie postępowania nie znajduje zastosowania w niniejszej sprawie oraz (ii) brak należytego zbadania przez organ kwestii wpływu tzw. przedawnienia administracyjnego na dopuszczalność stwierdzenia decyzją Kolegium z [...] sierpnia 2007 r. nieważności orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej [...] z [...] sierpnia 1954 r. o odmowie przyznania prawa własności czasowej do gruntu dawnej nieruchomości warszawskiej, po upływie 53 lat od jego wydania, podczas gdy obowiązek dokonania wszechstronnej analizy stanu faktycznego i prawnego sprawy wynika wprost z art. 7 i art. 77 K.p.a. - powyższe naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ prawidłowo stosując ww. przepisy organ powinien przyjąć, że wyrok Trybunału Konstytucyjnego znajduje zastosowanie w niniejszej sprawie, a tzw. przedawnienie administracyjne powinno być badane zgodnie z dyrektywami wynikającymi z ww. wyroku Trybunału Konstytucyjnego oraz z ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r. poz. 1491), powoływanej dalej jako "ustawa nowelizująca K.p.a.", zaś w konsekwencji organ powinien stwierdzić, że w sprawie została spełniona powołana przez skarżącą przesłanka wznowieniowa z art. 145a K.p.a., a kontrolowana w trybie wznowienia decyzja Kolegium z [...] sierpnia 2007 r., z naruszeniem prawa, tj. kontrolowanego wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego art. 156 § 2 K.p.a., stwierdzała nieważność odmownego orzeczenia dekretowego;

2. art. 145a § 1 w zw. z art. 151 § 1 pkt 1 K.p.a. poprzez błędne przyjęcie przez organ, że mimo wydania wyroku Trybunału Konstytucyjnego oraz tego, że kontrolowana w trybie wznowienia postępowania decyzja z [...] sierpnia 2007 r. stwierdzała nieważność odmownego orzeczenia dekretowego z 13 sierpnia 1954 r. po 53 latach od jego wydania, w niniejszej sprawie nie została spełniona przesłanka wznowieniowa określona w art. 145a K.p.a. i w konsekwencji, że zasadne było wydanie rozstrzygnięcia, o którym mowa w art. 151 § 1 pkt 1 K.p.a., podczas gdy prawidłowo oceniając sprawę i uwzględniając stanowisko zawarte w wyroku Trybunału Konstytucyjnego organ winien przyjąć, że w sprawie spełniona została przesłanka wznowieniowa określona w art. 145a K.p.a., a to wobec niezgodności z Konstytucją RP art. 156 § 2 K.p.a. w zakresie, w jakim przepis ten nie uwzględniał tzw. przedawnienia administracyjnego i dopuszczał stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej wydanej z rażącym naruszeniem prawa w sytuacji, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu;

3. art. 2 Konstytucji RP poprzez brak uwzględnienia przez organ, że stwierdzenie nieważności odmownego orzeczenia dekretowego z 13 sierpnia 1954 r. po 53 latach od jego wydania, było niedopuszczalne, podczas gdy takie stanowisko prowadzi do naruszenia zasady demokratycznego państwa prawa, a w szczególności zasady pewności prawa i zasady zaufania obywatela do państwa;

4. art. 107 § 3 w zw. art. 8 § 1 w zw. z art. 11 w zw. z art. 15 K.p.a. poprzez brak należytego wyjaśnienia w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji podstawy prawnej rozstrzygnięcia i brak odniesienia się przez organ do wszystkich argumentów faktycznych i prawnych podniesionych przez skarżącą w toku postępowania, w tym we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy z [...] stycznia 2022 r., a także brak wyjaśnienia, dlaczego organ odmówił słuszności tym argumentom, a w konsekwencji naruszenie podstawowych zasad postępowania administracyjnego: zasady przekonywania, zasady zaufania do władzy publicznej oraz zasady dwuinstancyjności i wynikającego z niej prawa skarżącej do ponownego rozpatrzenia sprawy, podczas gdy obowiązek zawarcia w uzasadnieniu decyzji należytego wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz odniesienia się przez organ do argumentów podnoszonych przez odwołującego, a także prowadzenia postępowania z poszanowaniem ww. zasad postępowania wynika wprost z powołanych przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, powyższe naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ prawidłowo stosując ww. przepisy organ powinien uwzględnić stanowisko prezentowane przez skarżącą w postępowaniu i dać temu wyraz w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji;

5. art. 190 ust. 1 Konstytucji RP, art. 1 pkt 1 ustawy nowelizującej K.p.a. oraz art. 7 Konstytucji RP w zw. z art. 6 K.p.a., poprzez pominięcie mocy wiążącej wyroku Trybunału Konstytucyjnego i niezastosowanie się do wskazań wynikających z tego wyroku oraz stanowiącej jego konsekwencję zmiany normatywnej w postaci ustawy nowelizującej K.p.a., a przez to wydanie rozstrzygnięcia sprzecznego z zasadą legalizmu, zgodnie z którą organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa, podczas gdy wydanie rozstrzygnięcia wypełniającego zasadę legalizmu wymagało zastosowania się przez organ do wskazań wynikających z wyroku Trybunału Konstytucyjnego oraz ustawy nowelizującej K.p.a.;

6. art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 K.p.a. poprzez utrzymanie w mocy wadliwej decyzji pierwszoinstancyjnej, podczas gdy uzasadnione było uchylenie w całości przez organ tej decyzji i orzeczenie co do istoty sprawy zgodnie ze stanowiskiem skarżącej prezentowanym w toku postępowania administracyjnego (wznowieniowego).

W obszernym uzasadnieniu skargi skarżąca przywołała argumentację na poparcie powyższych zarzutów i wskazała, że w jej ocenie, z uwagi na upływ ponad 50 lat od daty wydania odmownego orzeczenia dekretowego, które przez kilkadziesiąt lat kształtowało stan prawny, korzystało z cech trwałości i domniemania zgodności z prawem oraz było traktowane jako zdarzenie wywołujące skutki w obrocie prawnym, stwierdzenie jego nieważności było niedopuszczalne. Skoro tak, to z perspektywy aktualnego w dacie rozstrzygania o stwierdzeniu nieważności tego orzeczenia (tj. przed wejściem w życie ustawy nowelizującej K.p.a.) brzmienia art. 156 § 2 K.p.a., termin dziesięciu lat jest najwłaściwszym, do którego należy odnieść ramy czasowe przesłanki z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga jest niezasadna.

Zaskarżona decyzja Kolegium wydana została w postępowaniu nadzwyczajnym, zainicjowanym wnioskiem skarżącej z [...] czerwca 2015 r. o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją z [...] sierpnia 2007 r. (stwierdzającą nieważność odmownego orzeczenia dekretowego). Jako podstawę prawną wniosku skarżąca podała art. 145a § 1 K.p.a., zgodnie z którym można żądać wznowienia postępowania w przypadku, gdy Trybunał Konstytucyjny orzekł o niezgodności aktu normatywnego z Konstytucją, umową międzynarodową lub z ustawą, na podstawie którego została wydana decyzja. Skarżąca podniosła bowiem, że w dniu 21 maja 2015 r. wszedł w życie wyrok Trybunału Konstytucyjnego o sygn. akt P 46/13 dotyczący art. 156 § 2 K.p.a., który to przepis był podstawą wydania kwestionowanej obecnie decyzji z 17 sierpnia 2007 r.

Jak wskazuje się w literaturze, art. 145a § 1 K.p.a. nie uzasadnia możliwości żądania wznowienia przez sam tylko fakt wydania orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego o niezgodności przepisu z Konstytucją RP. Muszą tutaj bowiem wystąpić dwie przesłanki: zarówno wydanie takiego orzeczenia przez Trybunał, jak i utrata mocy obowiązującej aktu normatywnego (por. Jaśkowska Małgorzata, Wilbrandt-Gotowicz Martyna, Wróbel Andrzej, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el. 2022).

Tymczasem w przywołanym przez skarżącą wyroku o sygn. akt P 46/13, Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że w zakresie, w jakim art. 156 § 2 K.p.a. nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy, jest niezgodny z art. 2 Konstytucji RP. Trybunał wskazał również, że wyrok stwierdzający niekonstytucyjność art. 156 § 2 K.p.a. w zakresie opisanym w sentencji ma charakter zakresowy o pominięciu prawodawczym. Wyrok taki nie powoduje zmiany normatywnej, w szczególności nie oznacza derogacji tego przepisu. Stwierdzenie niekonstytucyjności w zakresie pominięcia prawodawczego nakłada na ustawodawcę obowiązek rozszerzenia unormowania art. 156 § 2 K.p.a., przewidującego ograniczenia możliwości stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy. Trybunał Konstytucyjny wskazał na konieczność dokonania wykładni art. 156 § 2 w związku z art. 156 § 1 pkt 2 in fine K.p.a. nie tylko z uwzględnieniem zasady praworządności, przewidzianej w art. 7 Konstytucji RP, ale również z uwzględnieniem, wynikających z art. 2 Konstytucji RP, zasady pewności prawa oraz zasady zaufania obywatela do państwa (por. pkt 10.6 uzasadnienia ww. wyroku).

W ocenie Sądu, prawidłowo w tej sytuacji Kolegium uznało, że brzmienie ww. wyroku Trybunału Konstytucyjnego nie pozwala przyjąć, że rozstrzygnięcie w nim zawarte może stanowić podstawę do uchylenia ostatecznej decyzji we wznowionym postępowaniu administracyjnym. Skarżąca twierdzi natomiast, że skoro Trybunał Konstytucyjny stwierdził niekonstytucyjność art. 156 § 2 K.p.a. w ww. zakresie, to oznacza, że przepis ten powinien zostać zastosowany we wznowionym postępowaniu w brzmieniu uwzględniającym wyrok Trybunału Konstytucyjnego, poprzez dokonanie przez organ wykładni użytego w tym wyroku określenia "znacznego upływu czasu".

Jak jednak trafnie podkreśla się w ugruntowanym orzecznictwie sądów administracyjnych (por. m.in. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 7 października 2020 r. sygn. akt II OSK 2082/18; z 9 lutego 2021 r. sygn. akt I OSK 2215/20; z 2 czerwca 2022 r. sygn. akt III OSK 5120/21; https://cbois.nsa.gov.pl), nie można w drodze wykładni art. 156 § 2 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. określać terminu, po którego upływie byłaby wyłączona możliwość stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa. Odmienne odczytanie zakresowego wyroku Trybunału Konstytucyjnego prowadziłoby do wykreowania i arbitralnego ustalenia przez organ normatywnej treści negatywnej przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji obarczonej wadą z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., nieprzewidzianej w stanie prawnym obowiązującym w dniu wydania kwestionowanej decyzji. Taki sposób działania organu, a w dalszej kolejności Sądu, byłby nie do pogodzenia z zasadą pewności prawa.

Wyjaśnić trzeba, że Trybunał Konstytucyjny wydając wyrok z 12 maja 2015 r. i uznając w nim, że art. 156 § 2 K.p.a. jest niezgodny z art. 2 Konstytucji RP w zakresie, w jakim nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, nie przesądził, że czas ten powinien być taki sam, jak chociażby w odniesieniu do przesłanek z art. 156 § 1 pkt 1, 3, 4 i 7 K.p.a., czyli dziesięć lat (w brzmieniu sprzed nowelizacji). Trybunał Konstytucyjny uznał jedynie, że w tym zakresie "ustawodawca dysponuje swobodą w wyborze instrumentów prawnych służących realizacji wskazanych przez Trybunał wartości konstytucyjnych" (por. pkt 10.7 uzasadnienia tego wyroku).

Na marginesie zauważyć również trzeba, że w projekcie ustawy nowelizującej K.p.a., zgłoszonym w dniu 25 marca 2021 r., zaproponowano, by do art. 156 K.p.a. dodać § 3 w brzmieniu: "Nie stwierdza się nieważności decyzji, która została wydana z rażącym naruszeniem prawa, jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło trzydzieści lat, a decyzja ta była podstawą nabycia prawa lub stwarza uzasadnione oczekiwanie nabycia prawa". Tymczasem ostatecznie, w celu dostosowanie systemu prawa do ww. wyroku Trybunału Konstytucyjnego, ustawodawca zdecydował się na zmianę brzmienia art. 156 § 2 K.p.a. (zmieniony przez art. 1 pkt 1 ustawy nowelizującej K.p.a.) oraz dodanie § 3 w art. 158 K.p.a. (dodany przez art. 1 pkt 2 ustawy nowelizującej K.p.a.), wskazując w nich, że nie stwierdza się nieważności decyzji z przyczyn wymienionych w art. 156 § 1 K.p.a., jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło dziesięć lat, a także gdy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne (art. 156 § 2 K.p.a.), jak też nie wszczyna się postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji, o której mowa w art. 156 § 2, upłynęło trzydzieści lat (art. 158 § 3 K.p.a.).

Jak trafnie zauważył zatem Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 8 listopada 2021 r. sygn. akt I OSK 219/19 (LEX nr 3320195), przyjęcie przez organ w takiej sytuacji jakiegokolwiek terminu, który, jego zdaniem świadczyłby o "znacznym upływie czasu" oznaczałoby w istocie nie tyle dokonanie prokonstytucyjnej wykładni prawa a stanowienie prawa, do czego ani organ administracji publicznej ani sąd administracyjny nie są uprawnieni.

Wobec powyższego nie można podzielić stanowiska skarżącej, że ustalenie znaczenia określenia "znacznego upływu czasu" powinno spoczywać na stosującym prawo organie, zamiast na ustawodawcy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 23 listopada 2018 r. sygn. akt I OSK 3/17, LEX nr 2632369). Trudno byłoby bowiem pogodzić z zasadą pewności prawa dokonywanie przez organy administracji publicznej ad casum, czy w sprawie doszło do znacznego upływu czasu (i jaki miałby to być czas w okolicznościach danej sprawy), a w konsekwencji, czy należy stosować art. 156 § 2 K.p.a. z uwzględnieniem treści wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 12 maja 2015 r.

W ocenie Sądu, przed wejściem w życie nowelizacji art. 156 § 2 K.p.a., tj. przed 16 września 2021 r., organy zobowiązane były do stosowania tego przepisu w brzmieniu nadanym mu przez ustawodawcę (tym bardziej, że kwestionowana w niniejszym postępowaniu decyzja wydana została w 2007 r.). Takie stanowisko znajduje potwierdzenie również w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w którym wskazuje się, że wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 12 maja 2015 r., jako mający charakter zakresowy o pominięciu prawodawczym, nie może stanowić podstawy do uchylenia, we wznowionym postępowaniu administracyjnym, ostatecznej decyzji stwierdzającej nieważność decyzji (por. wyroki z 20 lipca 2021 r. sygn. akt I OSK 4194/18, LEX nr 3207198 oraz z 26 sierpnia 2021 r. sygn. akt I OSK 423/21, LEX nr 3217112). W ostatnim z ww. wyroków Naczelny Sąd Administracyjny trafnie stwierdził, że wyrok z 12 maja 2015 r. jest negatywnym wyrokiem zakresowym o pominięciu ustawodawczym, rodzi to określone trudności w praktyce orzeczniczej. Zakwestionowanie zgodności z Konstytucją określonego uregulowania, także ze względu na pominięcie ustawodawcze, podważa domniemanie konstytucyjności i rodzi zwłaszcza po stronie sądów, obowiązek uwzględnienia wykładni prokonstytucyjnej, ale w przypadkach stosowania zakwestionowanego przepisu.

Z taką sytuacją nie mamy natomiast do czynienia w niniejszej sprawie, albowiem nie dotyczyła ona decyzji wydanej w toku postępowania o stwierdzenie nieważności, w którym ewentualnie mogłaby zaistnieć kwestia przesłanek negatywnych do stwierdzenia nieważności decyzji (jak chociażby upływ czasu). Kontrolowana w niniejszej sprawie decyzja wydana została bowiem w postępowaniu o wznowienie postępowania w trybie art. 145a § 1 K.p.a., zatem badaniu podlegały przesłanki do uchylenia decyzji dotychczasowej ze względu na orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego. W konsekwencji powoływane w skardze orzeczenia sądów administracyjnych, w których kontroli poddane zostały decyzje wydane w toku postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji, nie zaś w postępowaniu o wznowienie postępowania zakończonego decyzją stwierdzającą nieważność orzeczenia, nie zdołały podważyć prawidłowości zaskarżonego rozstrzygnięcia.

W konsekwencji za niezasadne należy uznać zarzuty skargi dotyczące naruszenia norm konstytucyjnych, tj. art. 2, art. 7 oraz art. 190 ust. 1 Konstytucji RP, jak też art. 145a § 1 oraz art. 156 § 2 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 in fine K.p.a. oraz art. 1 pkt 1 ustawy nowelizującej K.p.a. Jeszcze raz podkreślić trzeba, że organ orzekający w niniejszej sprawie nie miał uprawnienia do samodzielnego interpretowania określenia "znacznego upływu czasu", zaś dokonana ustawą nowelizującą K.p.a. zmiana normatywna nie miała żadnego znaczenia dla sposobu rozstrzygnięcia wznowionej sprawy nadzorczej, skoro Kolegium słusznie uznało, że powoływana podstawa wznowieniowa nie zaistniała. Kolegium nie było zatem również uprawnione do dokonania prokonstytucyjnej wykładni art. 156 § 2 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., celem ponownej oceny zasadności stwierdzenia nieważności ostatecznego orzeczenia administracyjnego, ponieważ zagadnienie to wykraczałoby poza zakres rozstrzygnięcia organu wznowieniowego.

Wobec prawidłowej interpretacji przez Kolegium znaczenia prawnego wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 12 maja 2015 r., za niezasadne Sąd uznał również podniesione w skardze zarzuty dotyczące naruszenia art. 145a § 1 w zw. z art. 151 § 1 pkt 1 K.p.a. Kolegium wnikliwie i wszechstronnie rozpatrzyło przy tym stan faktyczny sprawy (art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a.), szczegółowo wyjaśniło motywy, jakimi kierowało się przy jej rozstrzyganiu oraz uzasadniło swoje decyzje (art. 107 § 1 i § 3 K.p.a.). Z kolei w zaskarżonej decyzji nie naruszono ani określonej w art. 15 K.p.a. zasady dwuinstancyjności postępowania, ani też art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 K.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji pierwszej instancji.

Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r. poz. 259 ze zm.), orzekł jak w sentencji.