Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt I SA/Kr 794/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2018-12-07 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: uchylono zaskarżone decyzje
Powołane przepisy: article: art. 7, art. 15, art. 77, art. 103
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia: WSA Stanisław Grzeszek (spr.) Sędziowie: WSA Inga Gołowska WSA Urszula Zięba Protokolant st. sekretarz: Iwona Sadowska - Białka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 grudnia 2018 r. sprawy ze skarg A. O. na decyzje Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia 18 maja 2018 r. Nr [...], [...], [...] w przedmiocie przyznania płatności w ramach systemu wsparcia bezpośredniego, przyznania płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami oraz przyznania płatności rolnośrodowiskowej na 2016 rok I. uchyla zaskarżone decyzje, II. zasądza od Dyrektora M. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w K. na rzecz skarżącej koszty postępowania w kwocie [...]zł (dwa tysiące dziewięćdziesiąt jeden złotych).


UZASADNIENIE

W dniu 28 kwietnia 2016 r. A. O. złożyła w Biurze Powiatowym ARiMR w N. S. wniosek o przyznanie na 2016 r. jednolitej płatności obszarowej (JPO), płatności za zazielenienie (PZ), płatności dodatkowej (PD), płatności dla młodych rolników oraz płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami (ONW). Strona zadeklarowała do płatności JPO, płatności za zazielenienie, płatności dodatkowej łączną powierzchnię 18,90 ha, do płatności ONW – strefa górska łączną powierzchnię 16,75 ha oraz 2,15 ha do płatności ONW – strefa ze specyficznymi utrudnieniami.

A. O. wniosła także o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013, w wariancie 4.1 (Ochrona siedlisk lęgowych ptaków - PRŚ 4.1), w wariancie 4.7 (Półnaturalne łąki świeże - PRŚ 4.7), w wariancie 5.1 (Ochrona siedlisk lęgowych - Natura 2000 - PRŚ 5.1), w wariancie 5.4 (łąki trzęślicowe i selernicowe - Natura 2000 - PRŚ 5.4).

W/w wniosek (jego zakres) dotyczył przyznania płatności PRŚ do obszaru opisanego jako działka rolna: A1 (o powierzchni 8,52 ha, położona na działce ewidencyjnej nr 15 deklarowana do płatności PRŚ 4.1 – TUZ); B1 (o pow. 0,94, położona na działce ewidencyjnej nr 15 deklarowanej do płatności PRŚ 4.7 -TUZ); C1 (2,15 ha, działka ewidencyjna nr 108, deklarowana do płatności PRŚ 5.4 -TUZ); D1 (3,51 ha, działka ewidencyjna nr 24, deklarowana do płatności PRŚ 5.1 - TUZ); E1 (1 ,68 ha, działka ewidencyjna nr 26, deklarowana do płatności PRŚ 5.1 - TUZ).

Postępowania zainicjowane wnioskiem strony dotyczącym ww.:

- płatności obszarowych za 2016 r. zostało zakończone decyzją Kierownika Biura Powiatowego ARiMR z dnia 14 czerwca 2017 r. nr [...]. Na mocy ww. decyzji powierzchnię uprawnioną do płatności JPO/PZ/PD ustalono na poziomie 17,54 ha i przyznano stronie płatności na 2016 r. w kwocie: JPO – [...] zł, PZ – [...] zł, PD – [...] zł, płatność dla młodych rolników [...] zł, oraz kwotę z tytułu zwrotu dyscypliny finansowej - [...] zł. Różnica pomiędzy powierzchnią deklarowaną a stwierdzoną wyniosła 7,75%. Zawyżenie powierzchni dotyczyło działki rolnej oznaczonej jako A, C, D, E, F. Łączna powierzchnia obszaru wykluczonego z płatności JPO/PZ/PD wyniosła 1,36 ha;

- płatności ONW za 2016 r. zostało zakończone decyzją Kierownika Biura Powiatowego ARiMR z dnia 19 lipca 2017 r. nr [...]. Na mocy tej decyzji powierzchnia uprawniona do płatności ONW została ustalona na poziomie 15,59 ha - strefa górska (pow. deklarowana 16,75 ha), w strefie ze specyficznymi utrudnieniami powierzchnia na poziomie 1,95 ha (pow. deklarowana 2,15 ha). Różnica pomiędzy powierzchnią deklarowaną a stwierdzoną wyniosła 7,44% - strefa górska oraz 10,26% - strefa ze specyficznymi utrudnieniami. Zawyżenie powierzchni dotyczyło działki rolnej oznaczonej jako A, B, C, D, E, F. Łączna powierzchnia obszaru wykluczonego z płatności ONW wyniosła 1,36 ha.;

- płatności rolnośrodowiskowej (PROW 2007-2013), na 2016 r. zostało zakończone decyzją Kierownika Biura Powiatowego ARiMR z dnia 14 czerwca 2017 r. nr [...]. Na mocy tej decyzji powierzchnia uprawniona do płatności rolnośrodowiskowej PROW 2007-2013 na 2016 r. została ustalona na poziomie: PRŚ 4.1. - 7,53 ha (różnica pow. zadeklarowane stwierdzoną wyniosła 13,15%), PRŚ 5.1 - 5,08 ha (różnica wyniosła 2,17%), PRŚ 5.4 - 1,95 ha (różnica wyniosła 10,26%). Łączna powierzchnia obszaru wykluczonego z płatności rolnośrodowiskowej na 2016r. wyniosła 1,30 ha.

Postępowania odwoławcze zostały zakończone decyzjami Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego ARiMR z dnia 16 października 2017 r. nr [...], nr [...], nr [...], którymi uchylono ww. rozstrzygnięcia i przekazano sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ l instancji.

W efekcie ponownego rozpatrzenia sprawy, Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w N. S. decyzjami:

- z dnia 20 grudnia 2017 r. nr [...], ustalił powierzchnię uprawnioną do płatności JPO/PZ/PD oraz dla młodych rolników na poziomie 17,54 ha, tj. na tym samym poziomie jak w decyzji poprzedniej. Przyznano płatności JPO w wysokości [...] zł, płatność za zazielenienie (PZ) – [...] zł, płatność dodatkowa (PD) – [...] zł, płatność dla młodych rolników – [...] zł oraz kwota z tytułu zwrotu dyscypliny finansowej - [...] zł;

- z dnia 28 listopada 2017 r. nr [...], ustalił powierzchnię uprawnioną do płatności ONW w strefie górskiej na poziomie 15,59 ha, a w strefie ze specyficznymi utrudnieniami na poz. 1,95 ha. Ostatecznie strona otrzymała kwotę płatności ONW górskie w wysokości [...] zł i ONW specyficzne utrudnienia w wysokości [...] zł;

- z dnia 20 grudnia 2017 r. nr [...], ustalił powierzchnię uprawnioną do płatność rolnośrodowiskowej na poziomie PRŚ 4.1. - 7,53 ha (deklarowana 8,52 ha), PRŚ 5.1 - 5,08 ha (deklarowana 5,19 ha), PRŚ 5.4 - 1,95 ha (deklarowana 2,15 ha), PRŚ 4.7 - 0,94 ha (deklarowana 0,94 ha), tj. na tym samym poziomie jak w decyzji wcześniejszej. Przyznano płatności [...] zł w wariancie [...] zł w wariancie [...] zł w wariancie 5.1 i [...] zł w wariancie 5.4.

W odwołaniach A. O. wyraziła swoje niezadowolenie z tak podjętych rozstrzygnięć, wnosząc o uwzględnienie w płatnościach wielkości działek rolnych odzwierciedlających wyniki kontroli na miejscu z dnia 6 września 2017 r. dotyczących działek 24, 26, 155 położonych w Wojkowej, przeprowadzenie kontroli działek nr [...] lub przeprowadzenie kontroli wszystkich działek rolnych w jej obecności, co w ocenie strony, pozwoli rozwiązać wszystkie wątpliwości.

Dyrektor M. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa decyzjami z dnia 18 maja 2018 r. nr [...], nr [...], nr [...] utrzymał w mocy decyzje organu I instancji.

W uzasadnieniach organ odwoławczy wskazał, że w zakresie płatności JPO/PZ/PD, płatności ONW oraz płatności PRŚ łączna powierzchnia uprawniona (tzw. powierzchnia stwierdzona) do przedmiotowych płatności była mniejsza niż łączna powierzchnia niż łączna powierzchnia, którą strona zadeklarowała we wniosku o przyznanie tych płatności. Zakwestionowany obszar w ramach poszczególnych płatności (działek rolnych zadeklarowanych w ramach tych płatności) został wykluczony z wniosku strony i potraktowany jako zawyżenie łącznej powierzchni uprawnionej do tych płatności.

Jak wskazał organ II instancji, łączna powierzchnia zadeklarowana do płatności JPO/PZ/PD, ONW została ustalona na poziomie: 18,90 ha, natomiast łączna powierzchnia uprawniona do płatności JPO/PZ/PD została ustalona na poziomie 17,50 ha.

Różnica między łączną powierzchnią zadeklarowaną do tych płatności, a łączną powierzchnią uznaną za uprawnioną do płatności wyniosła 1,36 ha i obejmowała zadrzewienia i zakrzaczenia.

Wykluczenia szczegółowo opisane w decyzjach obu instancji dotyczyły działek ewidencyjnych; nr [...]

Natomiast w przypadku płatności rolnośrodowiskowych (PRŚ) łączna powierzchnia zadeklarowana do płatności: PRŚ 4.1 została ustalona na poziomie 8,52 ha, a powierzchnia uprawniona na poziomie 7,53 ha, PRŚ 4.7 powierzchnia zadeklarowana 0.94 ha, a powierzchnia uprawniona 0.94 ha, PRŚ 5.1 powierzchnia zadeklarowana 5,19 ha, a uprawniona 5,08 ha, PRŚ 5,4 powierzchnia zadeklarowana 2,15 ha, a powierzchnia uprawniona 1,95 ha.

Różnica między łączną powierzchnią zadeklarowaną do płatności w ramach wszystkich wariantów płatności PRŚ, a łączną powierzchnią uznaną za uprawnioną wyniosła 1,36 ha i obejmowała zadrzewienia i zakrzaczenia.

Wykluczenia szczegółowo opisane w decyzjach obu instancji dotyczyły działek ewidencyjnych nr [...]

Organ II instancji wskazał, że w przypadku działek rolnych odwołującej, odnośnie których nie stwierdzono różnić między powierzchnią zadeklarowaną a uprawnioną, za uprawnione do wsparcia uznano powierzchnie zadeklarowane w ramach tych działek.

Wielkość różnicy między łączną powierzchnią zadeklarowaną, a uznaną za uprawnioną oraz dodatkowo w przypadku płatności JPO/PZ/PD także łączna wielkość powierzchni uznanej za uprawnioną do wsparcia były bezpośrednią przyczyną wydania decyzji organu I instancji jak i niniejszych.

Organ II instancji wskazał, że ww. niezgodności ustalono przede wszystkim na podstawie wyników kontroli terenowej oraz porównania powierzchni zadeklarowanych we wniosku strony z powierzchniami referencyjnymi (maksymalnie potencjalnie uprawnionymi do płatności wg ARiMR, określanymi także jako powierzchnie ewidencyjno-gospodarcze (PEG), maksymalne kwalifikowalne obszary bądź działki odniesienia lub działki referencyjne) wyliczonych dla poszczególnych działek ewidencyjnych przez ARiMR i zapisanych w prowadzonym przez ARiMR systemie identyfikacji działek rolnych (LPIS). System LPIS ustanowiony jest w oparciu o powszechnie obowiązujące przepisy prawa wspólnotowego, które wymuszają jego stosowanie w Polsce jako państwie funkcjonującym w ramach tzw. wspólnej polityki rolnej UE.

Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej Dyrektor ARiMR) podkreślił, że dla rozstrzygnięcia spraw, zwłaszcza odnośnie działek [...] ważne były wyniki kontroli terenowej na miejscu w zakresie kwalifikowalności powierzchni oraz wymogów wzajemnej zgodności wykonanej odnośnie gospodarstwa strony i opisanej w protokole nr [...] (kontrola z dnia 10 listopada 2016 r. B. w K.) oraz [...] (kontrola z dnia 22-27 lutego 2017 r. B. w R.). Czynności sprawdzające w jej ramach przeprowadzili dysponujący odpowiednimi upoważnieniami pracownicy Biura Kontroli na Miejscu M. OR ARiMR oraz z uwagi na rozproszony charakter gospodarstwa pracownicy Biura Kontroli na Miejscu ARiMR w R.. Wspomniane czynności polegały m.in. na ustaleniu granic i powierzchni zadeklarowanych przez stronę działek rolnych, zweryfikowaniu grup upraw wskazanych przez stronę na tych działkach i stwierdzeniu stanu tych działek, co dot. m.in. tego, czy ich powierzchnie były w dobrej kulturze rolnej. Lokalizacja w terenie obszarów zadeklarowanych do płatności odbyła się na podstawie danych dot. działek ewidencyjnych (położenie geograficzne, granice i wielkość), na których strona umiejscowiła w swym wniosku poszczególne działki rolne. Pomiary powierzchni uprawnionych do płatności zostały dokonane przy pomocy odbiorników nawigacji satelitarnej (GPS), umożliwiających odpowiednio dokładne obliczenia dot. obwodu i powierzchni kontrolowanego terenu. Następnie ww. analizę uzupełniono o fizyczną inspekcję terenową kontrolowanych terenów, nakierowane na bezpośrednią weryfikację poprawności analiz dokonanych na podstawie zdjęć i naniesienie ewentualnych poprawek. Rezultaty kontroli utrwalono w powyższych protokołach i materiale fotograficznym.

W opinii organu odwoławczego, okoliczności niniejszych spraw nie pozwalały na przyznanie płatności w żądanej wysokości.

Według organu odwoławczego obszar wykluczony z płatności nie był do nich uprawniony, ponieważ niemożliwe było uznanie tego obszaru w przypadku płatności JPO/PZ/PD za grunty będące kwalifikującymi się hektarami do płatności za rok którego dotyczył wniosek, a w przypadku płatności ONW i PRŚ za użytki rolne, na których w okresie, którego dotyczył wniosek była prowadzona prawidłowa działalność rolnicza.

Organ odwoławczy podkreślił, że odnośnie zakwestionowanych gruntów przyjęto, że nie były one: użytkami rolnymi; uprawnioną do płatności częścią gospodarstwa rolnego strony; terenem na którym była prowadzona działalność rolnicza w okresie, którego dot. wniosek strony.

Wyniki kontroli opartej o inspekcję terenową oraz o fotografie lotnicze nie pozwalały na uznanie, że na całej powierzchni zadeklarowanej odnośnie kwestionowanych działek rolnych, zgodnie z normami i wymogami, prowadzona była przez stronę działalność rolnicza uprawniająca do otrzymania żądanych płatności.

Organ odwoławczy charakteryzując zakwestionowane działki ewidencyjne nr [...] wskazał, że łączna powierzchnia wykluczona z płatności wyniosła w przypadku ww. działek ewidencyjnych - 1,36 ha (o 0,06 ha więcej niż w przypadku 2015 r. z uwagi na różnice dot. działki [...]), odliczenia dotyczyły zakrzaczeń i grupowych zadrzewień widocznych na wszystkich dostępnych ARiMR zdjęciach lotniczych ww. działek oraz ujętych na zdjęciach z kontroli. Maksymalna powierzchnia potencjalnie uprawniona do płatności według ARiMR w granicach działek ewidencyjnych nr [...] aktualna na dzień wydania decyzji organu I instancji została wyliczona na zdjęciu lotniczym z dnia 22 lipca 2015 r. oraz na podstawie kontroli terenowej na miejscu w zakresie kwalifikowalności powierzchni oraz wymogów wzajemnej zgodności.

Powyższe ustalenia jak podkreślił organ II instancji, potwierdzają zdjęcia lotnicze i satelitarne obejmujące obszar ww. działek rolnych z dnia 22 lipca 2015 r. (system informatyczny ARiMR IACS plus), z 2015 r., (ogólnodostępny program Geoportal), z dnia 29 września 2016 r. (ogólnodostępny program Google Earth), z dnia 10 kwietnia 2017 r. oraz z dnia 15 maja 2017 r. (ogólnodostępny program Terraserver).

Dyrektor ARiMR wyjaśnił, że w przypadku działek rolnych [...] położonych odpowiednio na działkach ewidencyjnych nr: [...] materiały spraw wskazują, że odwołująca zawyżyła powierzchnię faktycznie użytkowaną. Na ww. działkach zakwestionowany obszar był zadrzewiony oraz zakrzaczony. Teren wyłączony z płatności charakteryzował się miejscami zwartym zadrzewieniem, świadczącym o długim (wieloletnim) okresie, w którym nie wykonano żadnych zabiegów agrotechnicznych, (np. koszenie, orka, usuwanie zakrzaczeń, zadrzewień, niszczenie samosiejek).

W opinii organu odwoławczego, zakwestionowany w niniejszych sprawach obszar nie pozwalał na zakwalifikowanie go do żadnego z wyjątków umożliwiających przyznanie płatności do tego obszaru. W szczególności obszar ten nie stanowił uprawnionego do płatności zagajnika o krótkiej rotacji (wierzby lub topoli do 8 lat bądź brzozy do lat 10), nie był uprawnioną do płatności szkółką drzew i krzewów (art. 4 lit. j rozporządzenia (UE) nr 1307/2013).

Nie był także terenem jakiejkolwiek działalności pozarolniczej, który mógłby zostać zaliczony do obszaru uprawnionego do płatności i nie był sam w sobie elementem krajobrazu, który mógłby się kwalifikować do żądanych płatności (tj. o szerokości nie większej niż 2 m). Nie był również na tyle mało zadrzewionym, aby uznać, że drzewa te zupełnie nie przeszkadzały w użytkowaniu rolniczemu tego obszaru (do 100 drzew na 1 ha - proporcjonalnie do całości powierzchni kwalifikowanej do płatności).

Organ II instancji podkreślił, że na wszystkich dostępnych zdjęciach widać korony regularnie położonych drzew i krzewów. Obecność roślin tego rodzaju nie świadczy o użytkowaniu rolniczym danego gruntu. Stan ten, w ocenie organu II instancji jest ewidentny, kwestionowany rejon jest zakrzaczony i zadrzewiony.

Odwołująca nie odliczyła tych obszarów deklarując swoje działki do płatności. Na zdjęciach aktualnych dla spraw, faktura i barwa kwestionowanej części działki strony jest także wyraźnie inna od części uznanych za uprawnione do płatności lub działek sąsiednich użytkowanych rolniczo. Kwestionowane części działek mają intensywnie zieloną barwę, a widoczne ciemno zielone plamy wskazują na występowanie szaty roślinnej terenu w postaci zwartych zadrzewień i zakrzaczeń, które uniemożliwiają prowadzenie działalności rolniczej zgodnie z normami.

W ocenie Dyrektora ARiMR, materiały zgromadzone w sprawach pozwalały i pozwalają wystarczająco jednoznacznie określić powierzchnię, sposób użytkowania i stan poszczególnych działek rolnych odwołującej w okresie istotnym dla niniejszych spraw. Dotyczy to w szczególności granic użytkowania rolniczego, w obrębie, których ustalano powierzchnię uprawnioną do płatności w ramach poszczególnych działek rolnych. Zdjęcia lotnicze działek odwołującej są na tyle czytelne, że nie można mówić o takim przesunięciu granic widocznych na tych działkach, czy też istnieniu na tych zdjęciach takich zacienień bądź niedokładności, które znacząco wpływałyby na wyniki ww. pomiarów.

Z uwagi na charakterystykę (zakrzewienia - a więc obiekty stosunkowo trwałe -płatności JPO/PZ/PD, specyficzna faktura i barwa świadcząca o braku usunięcia niepożądanej roślinności - płatność ONW i PRŚ wykluczonego terenu), organ II instancji uznał również, że ww. zdjęcia lotnicze zachowają pełną przydatność do ustalenia powierzchni uprawnionej do płatności za rok, którego dotyczą niniejsze decyzje.

Dyrektor ARiMR wyjaśnił, że efekty czynności wyjaśniających, nie pozwalały na uznanie, że w przypadku zakwestionowanych obszarów były to tereny faktycznie użytkowane rolniczo zgodnie z normami i wymogami przez cały rok, za który starano się do tych obszarów o ww. płatności, na powierzchni wskazanej we wniosku.

Według organu odwoławczego nieprawidłowości, jakie stwierdzono obciążają producenta. Brak jest okoliczności, które pozwoliłyby ocenić tą kwestię inaczej. Przy ocenie uchybień przyjmuje się obiektywny miernik staranności, jakiej można wymagać od strony należycie dbającej o swoje interesy.

Zdaniem Dyrektora ARiMR w przypadku osoby prowadzącej gospodarstwo, uprawnione jest domniemanie, że znane jej są podstawy mechanizmów związanych z płatnościami, z których chce ona skorzystać. W związku z tym to sama strona powinna postarać się o to, by dane z wniosku o płatności odpowiadały rzeczywistości oraz odpowiednio wcześnie powiadomić ARiMR o ewentualnych zmianach w tym zakresie. Zwłaszcza, że składając wniosek strona podpisała się pod ujętym w tym wniosku oświadczeniem, że znane są jej zasady przyznawania żądanych płatności. Podpis pod wnioskiem o płatności oznaczał zatem swego rodzaju poręczenie znajomości zasad, w oparciu o które przyznawane są te płatności, gwarancję rzetelności deklarowanych we wniosku informacji, jak i zgodę na poddanie weryfikacji tych informacji. Zgodnie z obowiązującymi przepisami organ l instancji nie mógł zignorować stanu stwierdzonego w wyniku czynności kontrolnych. Rozstrzygając sprawy wniosków o płatności ARiMR musi bowiem respektować wymogi związane z udzielaniem wsparcia danego rodzaju i podobnie traktować rolników w podobnych sytuacjach. Brak uwzględnienia ww. nieprawidłowości byłby możliwy, gdyby w okolicznościach tej konkretnej sprawy strona nie była w stanie ich uniknąć bądź usunąć. Zdaniem ARiMR, nic takiego nie zachodzi. Nie złożono wniosku całkowicie poprawnego pod względem faktycznym, a strona ani nie wycofała się prawidłowo z wątpliwej zawartości swojego wniosku, ani terminowo nie wprowadziła żadnych zmian w tej mierze.

Organ odwoławczy wyjaśnił, że zgodnie z obowiązującymi przepisami brak jest możliwości zignorowania stanu stwierdzonego w wyniku czynności kontrolnych. Rozstrzygając sprawy wniosków o płatności ARiMR musi bowiem respektować wymogi związane z udzielaniem wsparcia danego rodzaju.

Zdaniem organu II instancji odwołująca nie uprawdopodobniła, iż przy dochowaniu należytej staranności i bez swojej winy nie mogła dochować wszystkich wymogów z żądanymi płatnościami za 2016 r. W ocenie stanu faktycznego istotny wieloletni charakter zadrzewień i zakrzaczeń (fotografie z 2016 r. i 2017 r.) oraz zawartość ortofotomap z 2015 r. wskazuje na ten sam stan faktyczny. Oznacza to, iż w 2015 r., stan roślinności nie mógł być inny. Wysokość oraz zagęszczenie drzew i zakrzaczeń wskazuje, że okres wzrostu tej roślinności trwał co najmniej kilka lat i mógł rozpocząć się znacznie wcześniej niż w 2015 r.

Nadto organ odwoławczy wskazał, że ortofotomapy są zdjęciami lotniczymi, które tak przetworzono, aby właśnie możliwy był na nich wiarygodny pomiar powierzchni odległości. Wiarygodny oznacza w tym wypadku taki, który jest niepodatny na naturalną zmienności rzeźby fotografowanego z wysokości terenu. Z uwagi na wymogi dotyczące tworzenia takich ortofotomap (wynikające tak z zapisów Prawa geodezyjnego, jak i aktów wspólnotowych dot. jakości kontroli opartych o GIS/LPIS) brak jest podstaw do odrzucania ortofotomap jako źródła informacji o sytuacji na działkach zgłaszanych do płatności. Dotyczy to także działek na terenach górskich i o bardzo urozmaiconej szacie roślinnej. Zwłaszcza w przypadku gdy podstawą takich ortofotomap były zdjęcia wykonane w czasie zbliżonym do spraw strony (zdjęcia wykonano w roku 2015, a kontrolę terenową w 2016 r. i 2017 r.).

Analiza zawartości zdjęć lotniczych wykorzystanych do ustalania powierzchni uprawnionej do wsparcia nie wskazuje na to, aby zawierały one takie przekłamania, które skutkowałyby zasadniczymi różnicami dot. ustalania ww. powierzchni. Zdjęcia te można zresztą skonfrontować ze zdjęciami z innych źródeł niż agencyjne, a także z wynikami kontroli terenowych dot. tego samego obszaru i wszystkie te materiały zasadniczo nie różnią się.

Organ II instancji uznał, że najbardziej wiarygodne dane dotyczące stanu działek zawiera raport z kontroli terenowej. Było to m.in. wynikiem tego, że kontrola ta była wykonana w roku, którego dotyczy wniosek (oraz na początku roku kolejnego), a zdjęcia lotnicze (oficjalnie dostępne w systemach informatycznych ARiMR) dzielił od tego czasu dłuższy okres. Istotne były ponadto żądania strony dotyczące przeprowadzenia takiej kontroli, brak takiej inspekcji w latach ubiegłych, a także chęć sprawdzenia i uzupełnienia danych z ww. zdjęć lotniczych.

I w przypadku zdjęć oraz inspekcji terenowej wykluczenia z płatności objęły praktycznie ten sam obszar, o silnym zwartym zakrzaczeniu i zadrzewieniu. Był to teren wyraźnie różniący się od niezakwestionowanej części działek o charakterze pastwiskowym. Bez wątpliwości przyjęto zatem, że w tych rejonach działek niemożliwe było prowadzenie przez odwołującą prawidłowej i efektywnej działalności rolniczej.

Dyrektor ARiMR wskazał, że wykluczone obszary zadrzewień nie spełniały warunków z art. 9 rozporządzenia 640/2014, regulującego możliwość wliczania takich i podobnych obszarów do terenów uprawnionych do płatności. Były to bowiem obszary zbyt szerokie (ponad 2 m) i zbyt gęsto zadrzewione. Podkreślił również, że odwołująca nie zawiadamiała ARiMR o ewentualnych problemach dotyczących użytkowania swoich działek (np. w związku z pasami ochronnymi) mimo, iż nawet na samym formularzu wniosku wypisano taki obowiązek.

Dyrektor ARiMR stwierdził, iż organ l instancji w swoich rozstrzygnięciach prawidłowo określił działki, na których stwierdzono ww. uchybienia oraz w sposób właściwy i wyczerpujący wskazał okoliczności, które miały na to wpływ. Analiza zgromadzonego w sprawach materiału dowodowego bezspornie wykazuje, że część zadeklarowanych przez odwołującą działek nie kwalifikowała się do płatności.

W przypadku stwierdzenia różnicy między powierzchnią zadeklarowaną i uprawnioną do płatności (zatwierdzoną) obszarowych zastosowanie znajdują art. 18 i 19a rozporządzenia nr 640/2014. Jeżeli w odniesieniu do danej grupy upraw, obszar zgłoszony do pomocy obszarowej przekracza obszar zatwierdzony, pomoc oblicza się na podstawie obszaru zatwierdzonego, pomniejszonego o 1,5-krotność stwierdzonej różnicy.

Zawyżenie powierzchni uprawnionej wyniosło w przypadku płatności JPO - 7,75%, ONW strefa górska 7,44 %, PRŚ 4.1.-13,15%, PRŚ 5.1- 2,17 %, PRŚ 5.4- 10,26 %.

Konsekwencją takich zawyżeń było przyznanie płatności PRŚ 5.4 i 4.1 w odpowiednim pomniejszeniu, a płatności PRŚ 5.1 do powierzchni stwierdzonej (art. 16 ust. 6 ww. rozporządzenia). Z kolei w decyzjach dotyczących płatności JPO/PZ/PD i płatności ONW, zgodnie z art. 19a ust. 2 ww. rozporządzenia, wobec strony zastosowano zmniejszenie kary o płatności przysługujące do 1,02 ha (płatność JPO), do 0,87 ha (płatność ONW), ponieważ zawyżenie nie przekraczało 10%. W przypadku natomiast płatności ONW specyficznego utrudnienia zawyżenie wyniosło 10,26 %, co uniemożliwiło, zastosowanie zmniejszenia kary.

W skargach do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie A. O. wniosła o uchylenie zaskarżonych decyzji oraz poprzedzających je decyzji organu I instancji, oraz o zasądzenie na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania.

Skarżąca w uzasadnieniu skargi podniosła, że wszystkie użytkowane działki rolne położone są w terenach wybitnie chronionych (Natura 2000, Parki Krajobrazowe, Obszary Chronione, Obszary Górnicze, itp.) i każda z nich ma bezpośrednio styczność z ciekami wodnymi, potokami, stanowiąc naturalną bazę ich zasilania poprzez źródła, wycieki, jary i spływ powierzchniowy. A działki położone w Wojkowej (nr [...] i [...]) znajdują się w strefie ochronnej ujęcia wody pitnej dla uzdrowiska K. .

Jak podkreśliła, oczywistym jest więc, że tereny źródliskowe występujące na działkach rolnych chronione są naturalnymi strefami buforowymi (w tym roślinnością drzewiastą), których utrzymanie staje się powinnością wynikającą nie tylko z ogólnych przepisów a także z zapisów planu zagospodarowania przestrzennego Gminy M. o wyznaczenie wzdłuż cieków pasów ochronnych o szerokości 15 metrów. Ponadto wszystkie działki mają bezpośrednią styczność z powierzchniami leśnymi, a największa działka rolna nr [...] położona w S. o powierzchni ewidencyjnej 20,48 ha jest nim całkowicie otoczona.

Skarżąca wyjaśniła, że wszystkie działki położone w Wojkowej o nr [...] leżą w terenach osuwiskowych i erozyjnych z czynnymi zapadliskami i oberwaniami ziemi, co również zostało odzwierciedlone w zapisach MPZP Gminy M. z zaleceniem ich zalesienia.

W ocenie skarżącej, duże spadki terenu, wielostronne nachylenia nie tylko utrudniają prowadzenie gospodarstwa rolnego, ale także w bezpośrednim powiązaniu, czy wręcz przenikaniu ze starodrzewem zaciemniają rzeczywisty obraz powstający na podstawie ortofotomap. Zdjęcia eliminują także "wykluczając" z płatności kępy drzew będące naturalną ostoją i schronieniem dla wypasanych zwierząt. Grupy drzew są nieodzowne w gospodarce pasterskiej. Pozwalają zapewnić realizację podstawowej zasady rolnika o zachowaniu dobrostanu zwierząt.

W odpowiedzi na skargi Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa wniósł o ich oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawach.

W uzupełnieniu skargi z dnia 15 i 16 października 2018 r. skarżąca wskazała, że kontrole z dnia 22 lutego 2017 r. i z dnia 6 września 2017 r. jednoznacznie eliminują - między innymi wcześniejsze wyłączenie z PEG-U na podstawie właśnie ortofotomap - powierzchnię, która w danym roku stanowiła obowiązkową część działki nieskoszonej, a wynikającą ze zobowiązania rolnośrodowiskowego. W ocenie skarżącej takie stosowanie orofotomapy jest błędem karygodnym i niedopuszczalnym.

Skarżąca podkreśliła nadto, że wszystkie zaskarżone decyzje są sprzeczne z wynikami kontroli terenowej z dnia 10 listopada 2016 r. i nie uwzględniają tolerancji pomiaru oraz strefy buforowej, co jest sprzeczne z art. 34 ust. 1 rozporządzenia WE 1122/2009.

W odpowiedzi na uzupełnienie skargi, organ II instancji nie podzielił wątpliwości skarżącej. Wskazał, że bez względu na zastosowaną technikę i metodę pomiaru, tolerancja pomiaru obliczana jest zawsze jako iloczyn obwodu działki rolnej i szerokości strefy buforowej (1,25 m) wokół granic działki rolnej, zgodnie ze wzorem: tolerancja [m2] = obwód działki rolnej [m] * szerokość strefy buforowej [m]. Tolerancja pomiaru jest konsekwencją pewnych naturalnych niedokładności wynikających ze sposobu działania przyrządów pomiarowych (mierników GPS) oraz kształtu i powierzchni mierzonego tymi przyrządami terenu. Każdy rodzaj przyrządów mierniczych wykorzystywanych przez ARiMR (typ mierników GPS) ma wyznaczany poziom tolerancji pomiaru (tzw. walidacja), tak aby spełniały one wymogi dotyczące wiarygodności pomiarów wykonywanych z ich pomocą. Ostateczny wynik pomiaru danej działki (powierzchnia stwierdzona) jest efektem uwzględnienia powierzchni zadeklarowanej, powierzchni zmierzonej i tolerancji. Jeżeli różnica między powierzchnią zadeklarowaną a zmierzoną jest mniejsza od poziomu tolerancji (w m2 lub a/ha), wówczas za powierzchnię stwierdzoną (uprawnioną do płatności) przyjmuje się powierzchnię zadeklarowaną. Jeżeli w/w wartość jest większa powierzchnię stwierdzoną ustala się na poziomie zmierzonym. Zaznaczyć należy również, że płatności są przyznawane maksymalnie do powierzchni zadeklarowanych (ponieważ wsparcie jest przyznawane na wniosek i do konkretnych działek wskazanych w tym wniosku).

Organ odwoławczy wyjaśnił nadto, że zgodnie z art. 8 ust. 1 pkt 4 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, § 3 ust. 2 rozporządzenia ONW PROW 2014-2020 oraz § 18 ust. 3 rozporządzenia rolnośrodowiskowego nie można dokonać żadnych płatności na rzecz obszarów wykraczających poza ustalona w systemie informacji geograficznej powierzchnie referencyjną. Poczynione w ramach obu tych kontroli ustalenia nie są sprzeczne ale uzupełniają się. W związku z powyższym zignorowanie wyników kontroli administracyjnej (obejmującej m.in. analizę zdjęć lotniczych) a oparcie się jedynie na wynikach jednej z kontroli na miejscu byłoby wątpliwe np. z uwagi na brzmienie art. 74 ust. 1 i 3 rozporządzenia 1306/2013 oraz art. 3 ust 2 pkt. 1 i 2, art. 27 ust 1 pkt. 1 i 2 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego.

Dyrektor ARiMR podkreślił, że zgodnie z treścią zaskarżonych decyzji za najbardziej wiarygodne odnośnie powierzchni uprawnionej na działkach skarżącej w 2016 r. uznano wyniki z kontroli z dnia 10 listopada 2016 r. oraz 22-27 lutego 2017 r., a stało się tak dlatego, że kontrola była wykonana w roku, którego dotyczył wniosek (oraz na początku roku kolejnego). Wynikało to m.in. z tego, że zdjęcia lotnicze dostępne w systemie IACS pochodziły z 2015 r., kontrola była tu bardziej adekwatnym i wiarygodnym źródłem informacyjnym odnośnie stanu działek za 2016r.

Następnie organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z załącznikiem graficznym dołączonym do wniosku o przyznanie płatności na 2016 r. działka rolna C została zadeklarowana na połowie działki ewidencyjnej nr [...]. Na podstawie analizy materiału graficznego z zaznaczoną przez skarżącą granicą/pow. działki rolnej C oraz szkicu z kontroli na miejscu, kępa drzew o której pisze skarżąca, iż nie została uwzględniona w zadeklarowanej powierzchni, nie została wykluczona przez stronę z płatności. Powierzchnia, która została stwierdzona podczas kontroli na miejscu wyniosła na ww. działce rolnej 1,95 ha, a nie 2,22 ha jak twierdzi strona. Ponadto fotografia nr [...] wykonana podczas kontroli terenowej obrazuje różnicę między terenem użytkowanym rolniczo, a obszarem wykluczonym z płatności (tj. ww. kępą drzew).

Z analizy dokumentacji pokontrolnej oraz obrazu ortofotomapy wynika, że w ramach działki rolnej C zakwalifikowano obszar na którym znajdowała się uprawa trwałego użytku zielonego (TUZ), wykluczono natomiast tereny, na których występuje las oraz grupowe zadrzewienia, zakrzaczenia. Występujące na wyłączonym z płatności obszarze na ww. działce rolnej zadrzewienia oraz zakrzaczenia nie są rozrzucone, lecz stanowią zwarte zgrupowania, skutecznie - według organu l i II instancji - uniemożliwiające prowadzenie działalności rolniczej. Stwierdzonych zadrzewień/zakrzaczeń nie można było uznać za część powierzchni uprawnionej z uwagi na ich zagęszczenie. Zdaniem organu, w sprawie skarżącej niemożliwe było przyjęcie, że drzewa te i krzewy zupełnie nie przeszkadzały w użytkowaniu rolniczemu tego obszaru. Zadrzewienia grupowe nie są kwalifikowalne, nawet jeśli ich zagęszczenie rozmieszone na całej działce byłoby mniejsze niż 100 drzew/ha, ponieważ utrudniają one prowadzenie działalności rolniczej. Działka rolna została zmierzona zgodnie z faktycznym stanem użytkowania, co zostało udokumentowane fotograficznie i na szkicach pomiarów oraz plikach GPS.

W pismach procesowych z dnia 10, 15 i 24 listopada 2018 r. skarżąca podtrzymała dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, działając na podstawie art. 111 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, postanowił połączyć do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy o sygn. akt I SA/Kr 794/18 do I SA/Kr 796/18 i prowadzić je pod sygnaturą akt I SA/Kr 794/18.

Powyższy przepis stanowi, że sąd może zarządzić połączenie kilku oddzielnych spraw toczących się przed nim w celu ich łącznego rozpoznania lub także rozstrzygnięcia, jeżeli pozostają one ze sobą w związku. W rozpoznawanych sprawach skargi ze względu na osobę skarżącej, stan faktyczny i istotę spornych zagadnień, a także tożsamość podnoszonych zarzutów, pozostawały ze sobą w związku w rozumieniu ww. przepisu., pomimo, że zaskarżone decyzje dotyczyły różnych rodzajów płatności. Uzasadnione było więc połączenie tych spraw (tym bardziej, że sama skarżąca objęła wszystkie decyzje jedną skargą) do łącznego ich rozpoznania i rozstrzygnięcia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., powoływanej dalej jako "p.p.s.a.") sąd sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej i bada legalność zaskarżonego aktu administracyjnego stosownie do przepisu art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2107) nie będąc w sprawowaniu tej kontroli związany granicami skargi – zarzutami, wnioskami oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).

W ramach tej kognicji Sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu administracyjnego nie naruszono przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania.

Stosownie do treści art. 7 i art. 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm., powoływanej dalej jako "k.p.a.") organ prowadzący postępowanie administracyjne obowiązany jest do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, jak też obowiązany jest w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, a wynika tego rozpatrzenia zamieścić w uzasadnieniu decyzji.

Sąd - mając na względzie art. 107 § 1-3 k.p.a. zwraca uwagę na to, że uzasadnienie decyzji musi spełniać wymogi, które są niezbędne do skontrolowania jej legalności przez sąd administracyjny, ale przede wszystkim decyzja administracyjna powinna być jasna i zrozumiała dla stron w takim stopniu, by każda przeciętna osoba niemająca przygotowania prawniczego mogła zrozumieć intencje organu wydającego decyzję. Organ uzasadniając decyzję powinien to uczynić zgodnie z wymogami zawartymi w treści art. 107 § 3 k.p.a., czyli uzasadnienie decyzji powinno być zrozumiałe nie tylko dla jego autora, ale przede wszystkim dla strony, zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 8 k.p.a. Co więcej prawidłowo zredagowane pod względem merytorycznym i prawnym uzasadnienie decyzji administracyjnej ma podstawowe znaczenie dla stosowania zasady przekonywania wyrażonej w art. 11 k.p.a., a realizowanej na podstawie art. 107 § 3 k.p.a. Mocą przywołanej zasady organ jest zobowiązany do wyjaśnienia stronom zasadności przesłanek, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy. Uzasadnienie decyzji powinno być elementem decydującym o przekonaniu strony, co do trafności rozstrzygnięcia. Zasada przekonywania nie zostanie zaś zrealizowana, gdy organ pominie milczeniem niektóre twierdzenia strony, czy nie odniesie się do faktów istotnych dla danej sprawy.

Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpoznawanych spraw, stwierdzić należy, że uzasadnienia zaskarżonych decyzji, dotyczących płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (JPO/PZ/PD), płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami (ONW) płatności rolnośrodowiskowych (PRŚ) na 2016 r. tych wymogów nie wypełniają.

Wszystkie zaskarżone decyzje charakteryzują się jednobrzmiącymi uzasadnieniami, co samo w sobie nie jest nieprawidłowe, bowiem wydane zostały po rozpatrzeniu jednobrzmiących odwołań skarżącej i weryfikacji prawidłowości rozstrzygnięć organu I instancji w zasadniczej kwestii będącej przedmiotem prowadzonego postępowania administracyjnego tj. ustalenia, że łączna powierzchnia uprawniona (tzw. powierzchnia stwierdzona) do w/w płatności była mniejsza niż łączna powierzchnia, którą skarżąca zadeklarowała we wnioskach o przyznanie tych płatności. Wszystkie trzy decyzje potwierdziły zasadność wykluczenia z płatności, zakwestionowanych obszarów w ramach poszczególnych płatności (JPO/PZ/PD, ONW, PRŚ).

Organ II instancji przyjął za udowodnione, że różnica między łączną powierzchnia zadeklarowaną do płatności, a łączną powierzchnią uznaną za uprawnioną do płatności wyniosła 1,36 ha i zgodnie z decyzjami organu I instancji obejmowała zadrzewienia i zakrzaczenia.

Wykluczenia opisane w zaskarżonych decyzjach w przypadku płatności JPO/PZ/PD i ONW dotyczyły działek ewidencyjnych: nr [...]

W toku postępowania administracyjnego, a później w skargach, spór koncentrował się wokół, bezpodstawnego (zdaniem skarżącej) wykluczenia określonych areałów, szczegółowo wymienionych w decyzjach na działkach ewidencyjnych nr [...] i [...].

Zarzuty stawiane zaskarżonym rozstrzygnięciom dotyczyły dokonania niewłaściwych ustaleń, co do powierzchni uprawnionych do płatności poprzez oparcie się na fotografiach lotniczych (ortofotomapach) oraz kontroli na miejscu przeprowadzonej w dniach 22-27 lutego 2017 r., a pominięciu wyników kontroli przeprowadzonej w dniu 10 listopada 2016 r., a także kontroli z dnia 6 września 2017r.

Przeprowadzona kontrola treści zaskarżonych decyzji, wskazuje na szereg wątpliwości, przede wszystkim, co do ustaleń faktycznych, które legły u podstaw wydanych rozstrzygnięć, a przede wszystkim brak w nich jest jednoznacznego wskazania w oparciu o jakie narzędzia (kontrola administracyjna, kontrola terenowa na miejscu) ustalone zostały obszary wykluczone z płatności na działkach ewidencyjnych nr [...] i [...].

Organ odwoławczy we wszystkich zaskarżonych decyzjach stwierdził, że cyt. "Dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy (zwłaszcza odnośnie działek A oraz C) ważne były także wyniki kontroli terenowej na miejscu w zakresie kwalifikowalności pow. oraz wymogów wzajemnej zgodności wykonanej odnośnie gospodarstwa strony i opisanej w protokole nr [...] (kontrola z dnia 10 listopada 2016 r. B. w K.) oraz [...] (kontrola z dnia 22-27.02..2017 r. B. w R.)...". W dalszej części wskazał, w przypadku płatności JPO/PZ/PD oraz płatności ONW, że cyt. "wyniki w/w kontroli opartej o fot. lotnicze, nie pozwalały na uznanie, że na całej powierzchni zadeklarowanej odnośnie poniżej omówionych działek rolnych, zgodnie z normami i wymogami, prowadzona była przez stronę działalność rolnicza uprawniająca do otrzymania żądanych płatności", a w przypadku płatności PRŚ, że cyt. "wyniki w/w wymienionej kontroli opartej o inspekcję terenową oraz fot. lotnicze nie pozwalały na uznanie, że na całej powierzchni zadeklarowanej odnośnie poniżej omówionych działek rolnych, zgodnie z normami i wymogami, prowadzona była przez stronę działalność rolnicza uprawniająca do otrzymania żądanych płatności".

Tak skonstruowane uzasadnienie nie daje jednoznacznej odpowiedzi, czy powyższe rozstrzygnięcia zostały wydane na podstawie wyników pozyskanych z kontroli administracyjnej przeprowadzonej w oparciu o ortofotomapy, czy też na podstawie wyników pozyskanych z kontroli terenowej na miejscu, a jeżeli tak, to z której kontroli: z dnia 10 listopada 2016 r. czy z dnia 22-27 lutego 2017 r.

Tym bardziej, że w odpowiedziach na skargi Dyrektor ARiMR sugerował z kolei, że ustalenia dotyczące powierzchni uprawnionej oparto o łączną analizę wyników kontroli terenowej, zdjęć lotniczych działek strony i zapisów w systemie ewidencji działek rolnych (LPIS).

Jest to o tyle istotne, że skarżąca, kwestionując ustalenia co do powierzchni uprawnionych do płatności, zarzuciła, że wszystkie zaskarżone decyzje są sprzeczne z wynikami kontroli terenowej z dnia 10 listopada 2016 r., a na etapie postępowania administracyjnego, w odwołaniu wnosiła o uwzględnienie w płatnościach, wielkości działek rolnych odzwierciedlających wyniki kontroli na miejscu z dnia 6 września 2017 r. dotyczących działek nr [...] położonych w W. oraz przeprowadzenie kontroli działek nr [...] W zaskarżonych decyzjach organ odwoławczy w ogóle nie odniósł do wyników kontroli z dnia 6 września 2017 r. Należy dodać, że skarżąca również w pismach stanowiących uzupełnienie skarg odwoływała się do kontroli z 6 września 2017 r., również i w tym przypadku organ II instancji odpowiadając w piśmie z dnia 25 października 2018 r. w tej kwestii nie przedstawił żadnego stanowiska.

Według Sądu wątpliwości, które nasuwa lektura uzasadnień zaskarżonych decyzji nie są możliwe do zaakceptowania. Dopiero szczegółowa analiza rozstrzygnięć organu I instancji w konfrontacji ze zgromadzonym w aktach sprawy materiałem dowodowym, pozwala przypuszczać, że w przypadku działek ewidencyjnych nr [...], wykluczeń określonych obszarów dokonano w oparciu kontrolę terenową na miejscu przeprowadzoną w dniach 22-27 lutego 2017 r., zaś w przypadku działek ewidencyjnych nr [...] powierzchnie uprawnione do płatności ustalono na podstawie kontroli administracyjnej w oparciu o ortofotomapy.

Jednakże nie jest rzeczą Sądu poszukiwanie wyjaśnienia istotnych dla sprawy okoliczności faktycznych w aktach sprawy, zastępując w tym zakresie organ odwoławczy, który realizując zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego opisaną w art. 15 k.p.a., obowiązany był w swoich rozstrzygnięciach rozpatrując jeszcze raz, na skutek wniesionych odwołań, przedmiotowe sprawy, w sposób niebudzący wątpliwości, opisać źródłowy materiał dowodowy.

Uzasadnienie rozstrzygnięcia powinno być tak sporządzone, aby umożliwiało stronie zapoznanie się z motywami, którymi kierował się organ, a także kontrolę prawidłowości rozstrzygnięcia przez sąd administracyjny. Treść uzasadnienia winna obrazować szczegółowy tok rozumowania organu, które doprowadziło do wydania konkretnego rozstrzygnięcia, oraz wskazywać i wyjaśniać przesłanki faktyczne, jakimi kierował się organ podejmując konkretne rozstrzygnięcie. Uzasadnienie decyzji wydawanej przez organ odwoławczy winno nadto zawierać szczegółowe ustosunkowanie się do zarzutów zawartych w odwołaniu (por. wyrok WSA z dnia 28 sierpnia 2014 r., sygn. akt II SA/Go 441/14).

Uzasadnienie decyzji powinno zawierać dokładną analizę rozpoznawanej sprawy oraz w sposób jasny wskazywać, dlaczego w ustalonym stanie faktycznym niezbędne stało się wydanie takiego, a nie innego rozstrzygnięcia. Prawidłowo sformułowane uzasadnienie decyzji powinno odzwierciedlać poszczególne etapy prowadzonego postępowania administracyjnego, w tym postępowania dowodowego, nadto wskazać, jakie fakty ustalono oraz zawierać opis dokonanej subsumcji. Prawidłowe uzasadnienie decyzji ma nie tylko znaczenie prawne, ale i wychowawcze, bowiem pogłębia zaufanie uczestników postępowania do organów administracyjnych. Motywy decyzji winny odzwierciedlać rację decyzyjną i wyjaśnić tok rozumowania prowadzącego do zastosowania konkretnego przepisu prawa materialnego w ustalonym stanie faktycznym. Motywy decyzji powinny być tak ujęte, aby strona mogła zrozumieć i w miarę możliwości zaakceptować zasadność przesłanek faktycznych i prawnych, którymi kierował się organ przy załatwianiu sprawy (wyrok WSA z dnia 7 stycznia 2009 r., sygn. akt II SA/Wa 1245/08, wyrok WSA z dnia 16 lipca 2008 r., sygn. akt I SA/Sz 151/08).

Wyjaśnienia ze strony organu odwoławczego wymagała także kwestia uwzględnienia w procesie wydawania zakwestionowanych decyzji o przyznaniu płatności na 2016 r. wyników kontroli terenowej na miejscu z dnia 10 listopada 2016r.

Jak już wcześniej zasygnalizowano, organ odwoławczy w uzasadnieniach przywołuje jako podstawę faktyczna wydanych przez organ I instancji rozstrzygnięć, protokół z kontroli terenowej na miejscu z dnia 10 listopada 2016 r., gdy tymczasem skarżąca wprost i wielokrotnie zarzucała, że wszystkie wydane decyzje stoją w sprzeczności z wynikami kontroli zawartymi w protokole kontroli terenowej z dnia 10 listopada 2016 r., które jej zdaniem, potwierdzają zgodność powierzchni zadeklarowanej z powierzchnią stwierdzoną uwzględniając tolerancję pomiaru na bazie strefy buforowej.

Szczegółowa analiza treści decyzji organu I instancji, prowadzi do wniosku, że uzasadnione są zastrzeżenia zgłoszone przez skarżącą, ponieważ organ I instancji ustaleń kontroli z dnia 10 listopada 2016 r. nie przyjął, tłumacząc, że "w przypadku działek ewidencyjnych nr [...] i [...] powierzchnie działek rolnych D, E, F stwierdzone w kontroli na miejscu przeprowadzonej w dniu 10.11. 2016 r. przez B. w K., utrwalone w raporcie z czynności kontrolnych nr [...] zostały na podstawie kontroli administracyjnej pomniejszone do wartości powierzchni PEG ustalonej na podstawie pomiarów powierzchni ewidencyjno-gospodarczej (PEG) w systemie LPIS/GIS. I tak w przypadku działki nr [...] z analizy dokumentacji pokontrolnej z kontroli terenowej (szkiców z pomiarów oraz dokumentacji fotograficznej) wynikało, że powierzchnia zmierzona działki rolnej D wyniosła 3,47 ha i jedynie przy zastosowaniu tolerancji pomiaru 0,15 ha, przyjęto powierzchnię stwierdzoną 3,51 ha, równą powierzchni zadeklarowanej. Jednakże po przeprowadzeniu kontroli administracyjnej opartej na analizie ortofotomapy, ustalona w odniesieniu do działki ewidencyjnej nr [...] powierzchnia wyniosła ostatecznie 3,47 ha, co odpowiada powierzchni zmierzonej bez uwzględnienia tolerancji pomiaru. Podobna sytuacja wystąpiła w przypadku działek ewidencyjnych nr [...]

W zaskarżonych rozstrzygnięciach Dyrektora ARiMR, oprócz lakonicznego stwierdzenia, że dla rozstrzygnięć w rozpoznawanych sprawach ważne były ustalenia kontroli terenowej na miejscu z dnia 10 listopada 2016 r., brak jest jakiejkolwiek oceny, czy sposób weryfikacji ustaleń kontroli na działkach ewidencyjnych 24, 26 i 155, m. in. poprzez odrzucenie przyjętej przez kontrolujących tolerancji pomiaru jest prawidłowy, i znajduje uzasadnienie w stanie faktycznym i prawnym dotyczącym kontrolowanych płatności.

Zaskarżone decyzje zawierają dużo informacji, które jednak nie zawsze są przydatne dla zrozumienia przez stronę postępowania istotnych motywów rozstrzygnięcia. Tymczasem w spornym zakresie sporządzone uzasadnienia decyzji organu II instancji są chaotyczne i dalece niewystarczające, i pozostają w pewnej opozycji do treści uzasadnień decyzji organu I instancji, bo de facto wydane rozstrzygnięcia, wbrew twierdzeniom organu odwoławczego, nie opierają się bezpośrednio na ustaleniach zawartych w raporcie z kontroli na miejscu z dnia 10 listopada 2016 r., skoro te ustalenia poprzez kontrolę administracyjną zostały w istotny sposób zweryfikowane i zmienione (z pierwotnej wersji, korzystnej dla skarżącej na wersję dla niej niekorzystną).

Nadmienić również trzeba, że organ odwoławczy miał możliwość ustosunkowania się do powyższej kwestii w toku postępowania przed tut. Sądem, jednakże w pisemnej odpowiedzi na pisma procesowe skarżącej z dnia 15 i 16 października 2018 r. przeprowadził mało zrozumiały wywód, co do sposobu (techniki) w jaki jest obliczana tolerancja pomiaru, w żaden jednak sposób nie odnosząc tych rozważań do konkretnych działań w tym zakresie, podjętych przez organ I instancji odnośnie działek ewidencyjnych nr [...] i [...].

Uzasadnienia zaskarżonych decyzji z wyżej omówionych powodów, są niezrozumiałe i tym samym nie pozwalają w sposób niebudzący wątpliwości odczytać jakimi przesłankami kierował się organ odwoławczy akceptując sposób ustalenia płatności JPO/PZ/PD, ONW i PRŚ przez organ I instancji. Decyzje te w takim kształcie są nieczytelne nie tylko dla skarżącej, ale także dla Sądu, co uniemożliwia dokonanie pełnej i merytorycznej kontroli tych decyzji w postępowaniu sądowym w kontekście zastosowanych przepisów prawa materialnego oraz pozostałych zarzutów zawartych w skargach i pismach procesowych skarżącej.

Wobec powyższego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a orzekł jak w sentencji.

O kosztach postępowania nie orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a.