Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 151/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2024-06-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono decyzję II i I instancji
Powołane przepisy: article: art. 12 ust. 1
journal: Dz.U. 2023 poz 162
law: Ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz Sędziowie: Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz Asesor WSA Justyna Dudek-Sienkiewicz (spr.) po rozpoznaniu w Gdańsku na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 19 czerwca 2024 r. sprawy ze skargi S. M. i A. M. na decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia 17 listopada 2023 r. nr NSP-VIII.7581.1.86.2023.AR w przedmiocie odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty Puckiego z dnia 1 marca 2023 r. nr GN.683.8.2017, 2. zasądza od Wojewody Pomorskiego na rzecz strony skarżącej S. M. i A. M. solidarnie kwotę 7400 zł (siedem tysięcy czterysta złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

S. M. i A. M. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia 17 listopada 2023 r., nr NSP-VIII.7581.1.86.2023.AR w przedmiocie odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość.

Zaskarżona decyzja wydana została w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Starosta Pucki wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej decyzją z dnia 29 marca 2017 r. zezwolił na realizację inwestycji drogowej pn. "Budowa ulicy [...] wraz z budową skrzyżowania z ul. [...] w miejscowości K., budową ulicy [...] w miejscowości P., budową zjazdów na działki przyległe, budową kanalizacji deszczowej, budową oświetlenia drogowego, budową kanału technologicznego, przebudową sieci wodociągowej oraz sieci teletechnicznej, rozbiórką istniejącej - kolidującej infrastruktury drogowej". Decyzją została objęta m.in. działka nr [...], która powstała z podziału działki nr [...]. Nieruchomość ta przeszła z mocy prawa na własność Gminy Kosakowo z dniem 2 czerwca 2017 r. Na dzień wydania decyzji z dnia 29 marca 2017 r. jej współwłaścicielami byli S. M. i A. M. na prawach wspólności ustawowej majątkowej małżeńskiej, a w dziale III księgi wieczystej nieruchomości wpisane było ograniczone prawo rzeczowe, natomiast dział IV pozostawał wolny od wpisów.

Starosta Pucki decyzją z dnia 21 maja 2018 r. ustalił na rzecz skarżących odszkodowanie w wysokości 182.430,15 zł z tytułu utraty prawa własności przedmiotowej nieruchomości, opierając się na operacie szacunkowym sporządzonym przez biegłą H. Z. w dniu 11 listopada 2017 r., oraz zobowiązał do jego wypłaty Wójta Gminy Kosakowo. Wojewoda Pomorski uchylił tę decyzję dnia 9 listopada 2018 r. w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Ponownie rozpoznając sprawę Starosta powołał rzeczoznawcę majątkowego M. B., który sporządził w dniu 12 sierpnia 2019 r. operat szacunkowy, wyceniając wartość działki gruntu na kwotę 111.956 zł, wartość uprawy ziemniaka na tej działce na kwotę 1730 zł, wartość części drzewa znajdującego sią na działce na kwotę 97 zł – łącznie 113.783 zł.

Kolejne operaty zostały sporządzone dnia 17 grudnia 2020 r. i 20 listopada 2022 r. Operat szacunkowy z dnia 17 grudnia 2020 r. (aneksowany dnia 18 marca 2021 r.) został sporządzony przez E. M. L. i określał wartość prawa własności przedmiotowej działki gruntu na kwotę 348.600 zł, wartość nasadzeń na gruncie na kwotę 4.200 zł, wartość ograniczonego prawa rzeczowego na działce nr [...] na kwotę 18.300 zł.

Z kolei operat szacunkowy z dnia 20 listopada 2022 r. sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego M. N. określał wartość rynkową prawa własności gruntu na kwotę 168.407 zł a wartość składników roślinnych na kwotę 6226 zł (łącznie 174.633 zł).

Starosta Pucki decyzją z dnia 1 marca 2023 r. ustalił na rzecz S. M. i A. M. odszkodowanie w wysokości 183.364,65 zł z tytułu utraty prawa własności przedmiotowej nieruchomości oraz zobowiązał do jego wypłaty Wójta Gminy Kosakowo.

Organ wyjaśnił, że rzeczoznawca majątkowy M. N. sporządził w dniu 20 listopada 2022 r. operat szacunkowy określający wartość przedmiotowej nieruchomości - przyjmując jej stan z dnia wydania przez Starostę Puckiego decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej tj. z dnia 29 marca 2017 r. - na kwotę 174633 zł. Działka znajduje się na terenie objętym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego wsi Kosakowo w gminie Kosakowo i położona jest na obszarze oznaczonym symbolem 1.3 KDZ- droga zbiorcza. Wartość rynkową gruntu ustalono stosując podejście porównawcze metodę porównywania parami. Nieruchomości gruntowe przeznaczone na cele drogowe są przedmiotem obrotu na rynku, a wystarczająca liczba transakcji stanowi bazę umożliwiającą dobór nieruchomości podobnych i określenia na tej podstawie wartości rynkowej nieruchomości stanowiącej przedmiot wyceny. Metodę porównywania parami zastosowano, ponieważ na analizowanym rynku nieruchomości nie było wystarczającej ilości transakcji nieruchomościami podobnymi umożliwiającej wycenę inną metodą. Oszacowania wartości składników roślinnych dokonano na podstawie poradnika Krzysztofa Zmarlickiego pt. "Szacownie wartości roślin sadowniczych na plantacjach towarowych, oraz upraw ogrodniczych w ogrodach działkowych i przydomowych przy ustaleniu odszkodowania za wywłaszczenie". Dane pozyskane z poradnika zaktualizowano o współczynnik 1,43, tj. o podany przez GUS poziom inflacji w okresie 2007-2022 r.

Zdaniem organu operat szacunkowy został wykonany zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa, jest jasny, logiczny, nie zawiera nieścisłości czy błędów bądź pomyłek oraz nie budzi wątpliwości co do swojej rzetelności i poprawności, a tym samym może stanowić podstawę do ustalenia wysokości odszkodowania za nieruchomość, której wartość została określona na podstawie cen transakcyjnych uzyskiwanych przy zbywaniu nieruchomości przewidzianych pod funkcję komunikacyjną.

Organ wskazał też, że przekazanie nieruchomości w formie protokołu nastąpiło 15 maja 2017 r., zaistniała więc przesłanka powiększenia wartości należnego odszkodowania o 5% wartości nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] o powierzchni 2306 m2, położonej w obrębie [...], karta mapy [...], gmina [...] dla której Sąd Rejonowy w Wejherowie prowadzi obecnie księgę wieczystą KW Nr [...].

Wojewoda Pomorski rozpoznając odwołanie skarżących, decyzją z dnia 17 listopada 2023 r. utrzymał w mocy decyzję Starosty Puckiego z dnia 1 marca 2023 r. w przedmiocie odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość.

Wojewoda podzielając ustalenia i ocenę prawną organu pierwszej instancji podkreślił, że aktualne przeznaczenie działki nr [...] - drogowe, ustalone na podstawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jest tożsame z przeznaczeniem zgodnym z celem wywłaszczenia. Wskazano, że rzeczoznawca majątkowy oszacował wartość nieruchomości przyjmując do porównania transakcje nieruchomościami niezabudowanymi przeznaczonymi pod komunikację z terenu gmin W., J., K., K. oraz gminy wiejskiej [...], które miały miejsce od grudnia 2019 r. do dnia wyceny. Biegły nie stwierdził wpływu współczynnika czasu na zmianę cen nieruchomości, w związku z czym nie zaktualizował ceny nieruchomości przyjętych do porównań i określił wartość prawa własności gruntu przedmiotowej nieruchomości na poziomie 73,03 zł/m2, jako średnią arytmetyczną z wartości uzyskanych z porównań w poszczególnych parach. Wartość rynkową działki nr [...] określono w konsekwencji na kwotę 168.407,00 zł, natomiast wartość składników roślinnych znajdujących się na niej, tj. wartość uprawy ziemniaków, na kwotę 6.226 zł. Zatem łączna wartość działki wraz z częściami składowymi roślinnymi wyniosła 174.633 zł. Zdaniem Wojewody wykonane przez rzeczoznawcę majątkowego obliczenia są prawidłowe, a przyjęte w wycenie założenia nie budzą zastrzeżeń. Wyjaśniono też, że operat szacunkowy z dnia 17 grudnia 2020 r. autorstwa rzeczoznawcy majątkowego E. M. L. sporządzony na zlecenie organu I instancji, z dniem 17 grudnia 2021 r. utracił ważność, zatem nie mógł być dowodem w postępowaniu administracyjnym.

Odnosząc się do kwestii podniesionych w odwołaniu dotyczącej naruszenia art. 175 ustawy o gospodarce nieruchomościami wskazano, że rzeczoznawca majątkowy nie ma obowiązku dokładnego wskazywania danych identyfikacyjnych nieruchomości wykorzystanych do wyceny jako nieruchomości podobnych.

Odnosząc się do zarzutu wskazującego na możliwość naruszenia art. 84 § 1 i 2 k.p.a. odnoszącego się do procedury wyboru biegłego, przyznano rację skarżącym, że w postanowieniu z dnia 18 listopada 2022 r. o powołaniu biegłego powinien zostać wskazany biegły sporządzający opinię w danej sprawie. Jednak w związku z art. 174 ust. 7 ww. ustawy, który wskazuje jako dopuszczalną formę wykonywania zawodu rzeczoznawcy majątkowego w ramach stosunku pracy lub umowy cywilnoprawnej u podmiotu prowadzącego działalność w zakresie szacowania nieruchomości, błąd organu nie wpływa na rozstrzygnięcie merytoryczne - operat został sporządzony przez M. N. w ramach umowy z firmą [...]. Ponadto, M. N. nie mogłaby być biegłym, gdyż nie jest rzeczoznawcą majątkowym, a jedynie właścicielem firmy, w ramach której M. N., na podstawie umowy cywilnoprawnej, sporządza operaty szacunkowe.

S. M. i A. M. w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku na decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia 17 listopada 2023 r., zarzucili naruszenie:

1/ § 3 ust. 2, § 5 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 roku w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego oraz art. 151 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, poprzez przyjęcie przez organ, że przy sporządzaniu operatu szacunkowego rzeczoznawca majątkowy w sposób dostateczny i prawidłowy przeanalizował rynki nieruchomości, z których przyjął wystarczającą ilość transakcji nieruchomościami podobnymi do nieruchomości wycenianej;

2/ naruszenie § 4 ust. 1 i 3, § 36 ust. 1 i 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 roku w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego oraz art. 134 ust. 2, art. .153 ust. 1 i art. 154 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, poprzez niedostrzeżenie przez organ, że przy sporządzeniu operatu szacunkowego rzeczoznawca w sposób nieprawidłowy dokonał analizy rynku nieruchomości w celu ustalenia cech rynkowych i ich wagi oraz w nieodpowiedni sposób dokonał doboru cech rynkowych nieruchomości podobnych oraz wykazał, iż dla analizowanego rynku nieruchomości właśnie taki dobór cech jest reprezentatywny. W nieprawidłowy sposób także przypisał poszczególnym cechom odpowiednie wielkości liczbowe (wagi) określające procentowo wpływ cech rynkowych na zróżnicowanie cen transakcyjnych nieruchomości o przeznaczeniu drogowym oraz dokonał opisu cech różniących oraz opisu zmienności poszczególnych cech,

3/ naruszenie § 4 ust. 1 i 3, § 5, § 36 ust. 1 i 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 roku w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego oraz art. 4 pkt 16 i 17, art. 134 ust. 2, art. 151 ust. 1, art. 153 ust. 1, art. 154 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, poprzez przyjęcie, iż przy sporządzaniu operatu szacunkowego wyceniając nieruchomość przy zastosowaniu podejścia porównawczego i metody porównywania nieruchomości parami rzeczoznawca majątkowy w sposób prawidłowy dokonał oceny przeznaczenia nieruchomości oraz dobrał właściwe nieruchomości porównawcze;

4/ naruszenie § 35 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 roku w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego poprzez nieprawidłowe określenie wysokości odszkodowania w zakresie wartości nakładów na nieruchomość;

5/ naruszenie art. 175 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz § 55 ust. 2 i § 56 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 roku w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, poprzez uznanie, że rzeczoznawca majątkowy zastosował się do zasad obowiązujących przy wycenie nieruchomości, tj. wykonał operat szacunkowy zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa, w sposób jasny i logiczny oraz że operat nie zawiera nieścisłości oraz nie budzi wątpliwości co do swojej rzetelności, a także zawiera wszystkie informacje niezbędne przy dokonaniu wyceny oraz, że w operacie tym przedstawiono w sposób wystarczający sposób dokonania wyceny.

6/ naruszenie art. 130 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez uznanie przez organ, iż operat szacunkowy wykonany przez rzeczoznawcę M. N. został sporządzony zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa;

7/ naruszenie art. 157 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez niezwrócenie się przez organ do organizacji zawodowej rzeczoznawców o ocenę sporządzenia prawidłowości operatu i przerzucenie odpowiedzialności w tym zakresie na skarżących, gdy organ był w pełni świadomy, iż skarżący kwestionują wycenę stanowiącą podstawę określenia wysokości odszkodowania i zgadzają się z opinią sporządzoną wcześniej w tej samej sprawie przez biegłego sądowego E. M. L.

8/ naruszenie art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. poprzez niezasadne uznanie przez organ, iż sporządzony na potrzeby postępowania operat szacunkowy mógł stanowić wiarygodną podstawę ustalenia odszkodowania.

9/ naruszenie art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. poprzez pominięcie znajdującego się w aktach sprawy operatu szacunkowego z dnia 17 grudnia 2020 roku, braku wskazania, z jakich przyczyn uznano, iż operat ten nie może stanowić podstawy dla wydania decyzji w przedmiotowej sprawie, braku wyjaśnienia z czego wynikają tak rażące różnice w wycenie przyjętej w obu operatach, a także z jakich względów sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego M. N. operat szacunkowy nie uwzględnia transakcji wskazanych przez poprzedniego biegłego, które miały miejsce w okresie po 1 grudnia 2019 roku;

10/ naruszenie art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. oraz art. 84 § 1 i 2 k.p.a. poprzez niedokonanie formalnej kontroli dowodu z opinii biegłego, obejmującej m.in. zbadanie tego, czy opinia została sporządzona i podpisana przez uprawnioną osobę, czy zawiera wymagane przepisami prawa elementy, czy jest logiczna i kompletna, czy nie zawiera niejasności, pomyłek, braków, które powinny zostać sprostowane lub uzupełnione;

11/ błąd w ustaleniach faktycznych sprawy (str. 9 uzasadnienia decyzji) polegający na uznaniu, iż skarżący nie kwestionowali operatu, albowiem nie złożyli kontroperatu, podczas gdy skarżący w toku całego postępowania powoływali się na prawidłowość operatu sporządzonego przez biegłego sądowego E. M. L. i ten właśnie operat uznać należy za kontroperat, za pomocą którego skarżący kwestionują dokonaną w sprawie wycenę.

W oparciu o tak sformułowane zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji i o przeprowadzenie dowodu z opinii rzeczoznawcy majątkowego, który w sposób rzetelny i w oparciu o prawidłowe przepisy prawa ustali wartość nieruchomości i odszkodowania.

W uzasadnieniu skargi podniesiono m.in., że w operacie szacunkowym rzeczoznawca majątkowy nie precyzuje, na jakiej podstawie dokonał wyboru rynku, a także czy dokonał wyboru transakcji na poziomie rynku lokalnego czy regionalnego. Zdaniem skarżących miały miejsce transakcje działkami o przeznaczeniu drogowym w dacie bliższej dacie wyceny, których rzeczoznawca nie ujął w sporządzonym operacie. Nie sposób również uznać, iż prawidłowo dokonano doboru atrybutów nieruchomości i wykazano, że taki właśnie dobór cech jest reprezentatywny. Co prawda rzeczoznawca majątkowy podjął próbę "dostosowania" operatu do wytycznych zawartych w decyzji Wojewody Pomorskiego z 2018 roku, lecz zastosowana przez biegłego metoda ograniczenia ilości ocen poszczególnych cech do jednej budzi wątpliwości. Zwrócono również uwagę na to, że organ powierzył sporządzenie opinii biegłej M. N., a nie M. N. Nie zaszły przy tym żadne szczególne okoliczności uzasadniające zmianę biegłego, a z akt sprawy nie wynika, z jakich względów już w dniu 18 listopada 2022 roku, w dniu udzielenia umowy zlecenia M. N., została zawarta umowa o dzieło z M. N., a także czy organ do dnia wydania operatu (20 listopada 2022 roku) zweryfikował kompetencje biegłego - zakładając, że przepisy postępowania administracyjnego dopuszczają powierzenie sporządzenia operatu szacunkowego osobie niewskazanej w postępowaniu dowodowym.

W odpowiedzi na skargę wniesiono o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje.

Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity Dz.U. z 2022 r., poz. 2492) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz.U. z 2023 r., poz. 259 z późn. zm.), powoływanej dalej jako p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd administracyjny bada więc co do zasady, czy zaskarżony akt administracyjny jest zgodny z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami proceduralnymi normującymi podstawowe zasady postępowania przed organami administracji publicznej.

Uchylenie zaskarżonej decyzji lub postanowienia w całości albo w części następuje w przypadku stwierdzenia przez sąd naruszenia przepisów prawa materialnego, jeżeli miało ono wpływ na wynik sprawy, lub naruszenia przepisów prawa procesowego, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a także dając podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi, sąd skargę oddala odpowiednio w całości albo w części (art. 151 p.p.s.a.). Ponadto należy wskazać, że zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.).

Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 119 pkt 2 P.p.s.a., w myśl którego sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy.

Kontroli Sądu poddane zostały decyzje orzekających w sprawie organów wydane w przedmiocie ustalenia odszkodowania za przejęcie przez Gminę Kosakowo z mocy prawa nieruchomości skarżących, położonej w obrębie [...], stanowiącej działkę nr [...] o pow. 2.306 mkw, w trybie specustawy drogowej, tj. w następstwie wydania decyzji z dnia 29 marca 2017 r. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej gminnej, obejmującej ww. działkę.

Podstawą prawną wydanych w sprawie decyzji były przepisy ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (tekst jedn. Dz.U. 2023 r., poz. 162 ze zm.), dalej jako specustawa drogowa. Zgodnie z art. 12 ust. 1 w zw. z art. 11f ust. 1 pkt 6 tej ustawy, decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej zatwierdza się podział nieruchomości, w związku z czym decyzja zrid zawiera m.in. oznaczenie nieruchomości lub ich części, według katastru nieruchomości, które stają się własnością Skarbu Państwa lub właściwej jednostki samorządu terytorialnego. W myśl art. 12 ust. 4 ustawy takie nieruchomości stają się z mocy prawa:

1) własnością Skarbu Państwa w odniesieniu do dróg krajowych,

2) własnością odpowiednich jednostek samorządu terytorialnego w odniesieniu do dróg wojewódzkich, powiatowych i gminnych

- z dniem, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna.

Zgodnie z art. 12 ust. 4f specustawy drogowej dotychczasowym właścicielom nieruchomości, użytkownikom wieczystym nieruchomości oraz osobom, którym przysługuje do nieruchomości ograniczone prawo rzeczowe przysługuje odszkodowanie za nieruchomości, o których mowa w ust. 4. Decyzję ustalającą wysokość odszkodowania wydaje organ, który wydał decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji w terminie 30 dni od dnia, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna (art. 12 ust. 4a i 4b). Przy czym, do ustalenia wysokości i wypłacenia odszkodowania, o którym mowa w ust. 4a, stosuje się odpowiednio przepisy o gospodarce nieruchomościami, z zastrzeżeniem art. 18 (art. 12 ust. 5).

Zasadnicza kwestia sporna dotyczy prawidłowej wykładni oraz właściwego zastosowania przepisów określających zasady postępowania dotyczące wyceny wywłaszczonych nieruchomości.

Wzorzec kontroli legalności zaskarżonej decyzji, tj. rozstrzygnięcia ustalającego odszkodowanie za wskazane powyżej wywłaszczone nieruchomości, stanowią więc przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2023 r. poz. 775 z późn. zm.), zwanej dalej k.p.a., oraz ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity Dz.U. z 2023 r. poz. 344 z późn. zm.), zwanej dalej u.g.n.

Zgodnie z art. 75 § 1 k.p.a. jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny.

Wywłaszczenie własności nieruchomości, użytkowania wieczystego lub innego prawa rzeczowego następuje za odszkodowaniem na rzecz osoby wywłaszczonej odpowiadającym wartości tych praw (art. 128 ust. 1 u.g.n.). Odszkodowanie ustala starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, w decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości z zastrzeżeniem ust. 5 (art. 129 ust. 1 u.g.n.). Starosta wydaje odrębną decyzję o odszkodowaniu, gdy nastąpiło pozbawienie praw do nieruchomości bez ustalenia odszkodowania, a obowiązujące przepisy przewidują jego ustalenie (art. 129 ust. 1 u.g.n.).

Ustalenie wysokości odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości (art. 130 ust. 2 u.g.n.).

Rzeczoznawca majątkowy sporządza na piśmie opinię o wartości nieruchomości w formie operatu szacunkowego (art. 156 ust. 1 u.g.n.).

Szczegółowe zasady wyceny nieruchomości przeznaczonych dla różnych celów, jako przedmiotu różnych praw oraz w zależności od rodzaju nieruchomości i jej przeznaczenia, w tym również rodzaje metod i technik wyceny nieruchomości oraz sposoby określania ich wartości przy zastosowaniu poszczególnych podejść, metod i technik wyceny, a także sposób sporządzania, formę i treść operatu szacunkowego, reguluje rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (tekst jednolity Dz.U. z 2021 r. poz. 555, dalej "rozporządzenie").

Operat szacunkowy może być wykorzystywany do celu, dla którego został sporządzony, przez okres 12 miesięcy od daty jego sporządzenia, chyba że wystąpiły zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników, o których mowa w art. 154 (art. 156 ust. 2 u.g.n.). Operat szacunkowy może być wykorzystywany po upływie wskazanego okresu, jeżeli jego aktualności zostanie potwierdzona przez rzeczoznawcę majątkowego (art. 156 ust. 4 u.g.n.).

Oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego dokonuje organizacja zawodowa rzeczoznawców majątkowych w terminie nie dłuższym niż 2 miesiące od dnia zawarcia umowy o dokonanie tej oceny, mając na względzie następujące zasady: organizacja zawodowa rzeczoznawców majątkowych wyznacza zespół oceniający w składzie co najmniej 2 rzeczoznawców majątkowych, a w ocenie nie mogą brać udziału rzeczoznawcy majątkowi, wobec których zachodzą przesłanki wymienione w art. 24 Kodeksu postępowania administracyjnego lub inne przesłanki, które mogą budzić uzasadnione wątpliwości co do ich bezstronności (art. 158 ust. 1 pkt 1-2 u.g.n.). Natomiast sporządzenie przez innego rzeczoznawcę majątkowego wyceny tej samej nieruchomości w formie operatu szacunkowego nie może stanowić podstawy oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego, o którym mowa w ust. 1 (art. 158 ust. 1 pkt 1-2 u.g.n.).

W przypadku gdy operat szacunkowy został sporządzony przez osoby powołane lub ustanowione przez sąd, o ocenę operatu może wnioskować tylko sąd (art. 157 ust. 3 u.g.n.). Przepisy ust. 1 i 3 stosuje się odpowiednio w przypadku rozbieżnych operatów szacunkowych określających wartość tej samej nieruchomości dla tożsamego celu wyceny (art. 157 ust. 4 u.g.n.).

W ocenie Sądu w okolicznościach niniejszej sprawy uzasadniony okazał się zarzut naruszenia przez organ art. 157 u.g.n. poprzez oparcie się na operacie szacunkowym z dnia 22 listopada 2022 r. sporządzonym przez rzeczoznawcę majątkowego M. N. i zaniechanie zwrócenia się do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych w celu weryfikacji tego operatu w sytuacji, w której strona powołuje się na inny operat znajdujący się w aktach sprawy, określający wartość tej samej nieruchomości w znacznie wyższej kwocie.

Należy bowiem zauważyć, że w aktach sprawy znajdują się dwa operaty szacunkowe, które zasadniczo różnią się w określeniu wartości wywłaszczonego prawa. Organy oparły się na operacie szacunkowym sporządzonym przez rzeczoznawcę majątkowego M. N. w dniu 20 listopada 2022r. Operat ten był aktualny w dacie orzekania. W operacie tym rzeczoznawca majątkowy oszacował wartość rynkową prawa własności gruntu na kwotę 168.407 zł, posługując się podejściem porównawczym (art. 153 ust. 1 u.g.n.), metodą porównywania parami (§4 ust. 3 rozporządzenia), a wartość składników roślinnych na kwotę 6226 zł, posługując się metodą kosztowo-dochodową. Wartość rynkową nieruchomości określono na dzień sporządzania wyceny, tj. na dzień 20 listopada 2022r. Do porównaniu przyjęto transakcje nieruchomościami niezabudowanymi przeznaczonymi pod komunikację z terenu gmin W., J., K., K. oraz gminy wiejskiej P., które miały miejsce od grudnia 2019 r. do dnia wyceny. Biegły nie stwierdził wpływu współczynnika czasu na zmianę cen nieruchomości, w związku z czym nie zaktualizował ceny nieruchomości przyjętych do porównań. Cena minimalna za metr kwadratowy przyjęta przez biegłego wynosiła 400 zł, a maksymalna 79,44 zł. Cecha rynkowa różnicująca nieruchomości przyjęte do porównania została przyjęta jedna – lokalizacja. Wartość prawa własności gruntu przedmiotowej nieruchomości określona została na poziomie 73,03 zł/m2, jako średnia arytmetyczna z wartości uzyskanych z porównań w poszczególnych parach.

Skarżący natomiast powołują się na znajdujących się w aktach, również wykonany na zlecenie organu, wcześniejszy operat szacunkowy, tj. operat sporządzony w dniu 17 grudnia 2020 r., aneksowany w dniu 18 marca 2021 r., przez rzeczoznawcę majątkowego E. M. L. Operat ten został aktualizowany na dzień 14 lipca 2021 r. Oszacowana wartość prawa własności działki gruntu wyniosła 348.600 zł, znacznie zatem przewyższając wartość określoną przez rzeczoznawcę majątkowego M. N. w operacie z dnia 20 listopada 2022r. Oszacowana wartość nasadzeń wyniosła 4.200 zł, a wartość ograniczonego prawa rzeczowego 18.300 zł. Wyceny dokonano w podejściu porównawczym, jednak przy zastosowaniu innej metody aniżeli rzeczoznawca M. N., tj. metody korygowania ceny średniej (§4 ust. 4 rozporządzenia). Do porównaniu przyjęto transakcje nieruchomościami drogowymi z terenu gmin W., K., P., które miały miejsce od 2017 r. do 2020 r. Jak ustaliła biegła, cena minimalna za metr kwadratowy wyniosła 61,80 zł, cena maksymalna 206,23 zł, a cena średnia 109,71 zł. Cechy rynkowe różnicujące nieruchomości przyjęte do porównania zostały przyjęte dwie – lokalizacja i powierzchnia.

Z powyższego operatu wynika ponad dwukrotnie wyższa wartość wywłaszczonej nieruchomości, mimo stosunkowo niewielkiego odstępu czasowego pomiędzy sporządzeniem obu operatów. Również okresy monitorowania rynku nieruchomości w obu operatach częściowo się pokrywają (obejmując 2019 r. i 2020 r.), podobnie jak lokalizacje nieruchomości przyjętych do porównania (z gmin W., K., P.). Jednocześnie rzeczoznawca M. N. badając rynek obrotu nieruchomościami drogowymi w okresie od grudnia 2019 r. do dnia wyceny, czyli do dnia 22 listopada 2022 r., nie stwierdził wpływu współczynnika czasu na zmianę cen nieruchomości, można zatem przyjąć, że ceny kształtowały się na równym poziomie. W tych okolicznościach fakt, że upłynął wskazany w art. 156 ust. 3 i ust. 4 u.g.n. okres umożliwiający wykorzystanie operatu sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego E. M. L., nie oznacza, że nie może on stanowić dowodu w postępowaniu administracyjnym w rozumieniu art. 75 § 1 k.p.a., tzw. kontroperatu, na który strona może się powoływać kwestionując operat z dnia 20 listopada 2022 r. Zawiera on wszak alternatywną wycenę, opierającą się m.in. na innej metodologii, innych cechach różnicujących, innej bazie nieruchomości uznanych za podobne, choć pochodzących z tego samego rynku i okresu monitorowania transakcji. Są zatem istotne rozbieżności pomiędzy dwoma operatami, które powinny zostać wyjaśnione.

Ocena prawidłowości sporządzenia operatu, zgodnie z art. 157 ust. 1 u.g.n. należy do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych. Jak wskazuje się w orzecznictwie, strona nie może oczekiwać od organu zwrócenia się o taką weryfikację do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych w sytuacji, gdy operat nie wzbudza wątpliwości organu co do jego prawidłowości. Jeżeli jednak strona przedkłada kontroperat, czy tak jak w niniejszej sprawie – powołuje się na wcześniejszy operat sporządzony na zlecenie organu znajdujący się w aktach sprawy – zawierający wnioski odmienne od przyjętej przez organ wyceny, to stanowi to podstawę do zwrócenia się przez organ do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych w celu skontrolowania prawidłowości sporządzanego operatu. Oba operaty różnią się na tyle, że ich ocena merytoryczna w aspekcie metodologicznym i w świetle wiedzy specjalistycznej, zwłaszcza standardów wyceny nieruchomości jakimi posługują się rzeczoznawcy, powinna zostać dokonana przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych.

Zasadny zatem okazał się zarzut naruszenia art. 157 ust. 1 u.g.n. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy poprzez niezwrócenie się do organizacji rzeczoznawców majątkowych o ocenę prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego przez rzeczoznawcę majątkowego M. N.

W świetle powyższego naruszenia pozostałe zarzuty skargi nie miały wpływu na treść rozstrzygnięcia.

Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 145 § 1 lit. c) i art. 135 p.p.s.a. uchylił obie wydane w sprawie decyzje.

Wskazania co do dalszego postępowania wynikają wprost z powyższych rozważań.

O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200, art. 205 § 2 p.p.s.a. i § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a w zw. z § 2 pkt 6 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (t.j. Dz.U. z 2023 r., poz. 1964).

Orzeczenia sądów administracyjnych przywołane w niniejszym uzasadnieniu dostępne są na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl.