Wyrok WSA w Rzeszowie, sygn. akt II SA/Rz 931/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Data orzeczenia: 2024-12-18 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 156 § 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2024 poz 572
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.)
article: art. 61 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: art. 151
journal: Dz.U. 2024 poz 935
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Paweł Zaborniak Sędziowie NSA Stanisław Śliwa /spr./ WSA Maria Mikolik Protokolant starszy specjalista Anna Mazurek-Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 grudnia 2024 r. sprawy ze skargi H. J. i G. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie z dnia 10 czerwca 2024 r. nr SKO.415/81/2023 w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie ustalenia warunków zabudowy – skargę oddala –


UZASADNIENIE

Decyzją z 10 czerwca 2024 r. nr SKO.415/81/2023 Samorządowe Kolegium Odwoławcze (SKO) w Rzeszowie utrzymało w mocy decyzję własną z 29 listopada 2021 r. o odmowie stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji tego Organu z 16 sierpnia 2007 r. utrzymującej w mocy decyzję Burmistrza Miasta [...] z 31 maja 2007 r. w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, powołując w podstawie prawnej art. 127 § 3, art. 156 § 1 i art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 572), zwanej dalej "K.p.a."

Jak wynika z akt sprawy, w jednobrzmiących wnioskach z 29 czerwca 2021 r. G. J. i H. J. (dalej również: "Skarżący") zwrócili się do SKO w Rzeszowie o stwierdzenie nieważności wskazanej decyzji Burmistrza Miasta [...] z 31 maja 2007 r., która ustalała dla B. B. warunki zabudowy dla inwestycji w postaci budowy budynku mieszkalnego wielorodzinnego na dz. nr: [...], [...], [...], [...] i [...] przy ul. [...] w [...]. Wnioskodawcy zarzucili rażące naruszenie następujących przepisów prawa:

art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej "u.p.z.p.") poprzez wyrażenie zgody na budowę wielokondygnacyjnego wielorodzinnego budynku mieszkalnego pomimo tego, że na całym obszarze analizowanym zabudowa o takim charakterze nie występuje,

art. 61 ust. 6 i 7 u.p.z.p. w zw. z § 3 ust. 1 i § 9 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 roku w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (dalej także: "rozporządzenie MI z 2003 r.") z powodu pominięcia w dołączonej do decyzji analizie urbanistycznej wymaganej części tekstowej,

art. 61 ust. 6 i 7 u.p.z.p. w zw. z § 5, § 6, § 7 i § 8 rozporządzenia MI z 2003 r. poprzez nieprawidłowe przeprowadzenie analizy urbanistycznej okolicznej zabudowy oraz arbitralne ustalenie parametrów architektonicznych inwestycji w zakresie wskaźnika powierzchni zabudowy względem powierzchni działki budowlanej, dopuszczalnej szerokości i wysokości elewacji frontowej nowego budynku, a także kształtu połaci dachowych i wysokości głównej kalenicy tak, że pozostają one bez żadnego związku z cechami, gabarytami i formą architektoniczną dotychczasowej zabudowy w tej okolicy.

SKO w Rzeszowie, decyzją z 29 listopada 2021 r., odmówiło stwierdzenia nieważności swojej ostatecznej decyzji z 16 sierpnia 2007 r., która utrzymywała w mocy decyzję Burmistrza Miasta [...] z 31 maja 2007 r. W pierwszej kolejności Organ zauważył, że decyzją z 30 września 2020 r. nr GIA.6730.104.2020 Burmistrz Miasta [...], na podstawie art. 63 ust. 5 u.p.z.p., przeniósł swoją decyzję z 31 maja 2007 r. na [...] Spółka Jawna z siedzibą w R.

Następnie, Organ wskazał że od decyzji Burmistrza z 31 maja 2007 r. złożone zostało odwołanie, na skutek którego wydana została decyzja (w dniu 16 sierpnia 2007 r.) o utrzymaniu w mocy tego rozstrzygnięcia. Dlatego też, zgodnie ze stanowiskiem orzecznictwa sądowego, złożony w takich uwarunkowaniach wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Organu I instancji powinien być z urzędu potraktowany jako wniosek o wszczęcie postępowania nieważnościowego w sprawie zakończonej decyzją organu odwoławczego. Następnie, Kolegium wskazało, że zgodnie z art. 156 § 2 K.p.a. nie stwierdza się nieważności decyzji z przyczyn wymienionych w § 1, jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło dziesięć lat, a także gdy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne. Ze względu na to, że decyzja SKO w Rzeszowie z 16 sierpnia 2007 r. doręczona została Skarżącym w 2007 r., to od daty jej doręczenia upłynęło 14 lat. Z tego też względu złożony wniosek o stwierdzenie nieważności nie mógł zostać uwzględniony. Jednocześnie, według SKO, brak było podstaw do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa na podstawie art. 158 § 2 K.p.a., bowiem w sprawie nie zachodzi przesłanka z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., jako, że kwestionowana decyzja nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa.

Dalej, Kolegium zauważyło, że wbrew twierdzeniom Skarżących, w aktach

sprawy zalega dołączona do decyzji analiza urbanistyczna i jej części tekstowa. Wskazało, że celem postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest ustalenie, czy jest ona obarczona jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 K.p.a. Organ nie może zatem rozpatrywać sprawy co do jej istoty. Tymczasem, zarzucane w treści wniosku hipotetyczne naruszenia nie noszą znamion "rażących". Jak wyżej zasygnalizowano, dotyczą one oceny materiału dowodowego i odnoszą się do "rozstrzygnięcia istoty sprawy". Badanie takiej "istoty sprawy" miało miejsce w toku postępowania administracyjnego zakończonego decyzją z 16 sierpnia 2007 r.

Skarżący złożyli następnie jednobrzmiące wnioski o ponowne rozpatrzenie sprawy, zarzucając decyzji SKO w Rzeszowie z 29 listopada 2021 r. oraz poprzedzającym jej wydanie czynnościom procesowym naruszenie:

- art. 77 § 1 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. poprzez uchylenie się od rzetelnej oceny skali i charakteru wskazanych we wniosku uchybień obu skarżonych rozstrzygnięć

i uznanie ich bez wyraźnego powodu za nierażące, pomimo, iż to właśnie one miały kluczowe znaczenie dla kształtu obydwu kwestionowanych decyzji;

- art. 107 § 3 K.p.a. poprzez niekompletne uzasadnienie decyzji, w którym co prawda przywołano szereg przepisów prawa i wyroków sądów administracyjnych zapadłych

w postępowaniach dotyczących stwierdzenia nieważności skarżonych aktów administracyjnych, nie wskazano jednak w większości przypadków, jak rozstrzygnięcia te odnoszą się do rozpatrywanej sprawy;

- art. 107 § 1 pkt 7 i 9 K.p.a. w zw. z art. 52 § 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ("P.p.s.a.") poprzez niekompletne, a tym samym wprowadzające w błąd pouczenie dotyczące możliwych środków zakwestionowania wydanego rozstrzygnięcia;

- art. 35 § 1 i 3 K.p.a. poprzez przewlekłe prowadzenie postępowania, co z kolei, z racji uchwalonej w trakcie trwania postępowania nowelizacji ustawy Kodeks postępowania administracyjnego, mogło mieć istotny wpływ na wydanie niekorzystnego dla Nich rozstrzygnięcia;

- art. 36 § 1 K.p.a. poprzez niepoinformowanie o przedłużającym się terminie rozstrzygnięcia sprawy, przyczynach zaistniałej zwłoki i prawie do wniesienia ponaglenia, a także poprzez niewyznaczenie mimo ustawowego obowiązku nowego terminu załatwienia sprawy.

SKO w Rzeszowie, decyzją z 14 lutego 2022 r., utrzymało w mocy decyzję własną z 29 listopada 2021 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie, wyrokiem

z 24 listopada 2024 r. sygn. akt II SA/Rz 490/22, uchylił zaskarżone rozstrzygnięcie stwierdzając, że zapadło ono przedwcześnie tj. bez należytego wyjaśnienia istotnych dla rozpoznania sprawy kwestii. Sąd podkreślił, że SKO ograniczyło się do stwierdzenia, że kwestionowana decyzja w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.). Nie odniosło się zaś w jakikolwiek sposób do innych przesłanek, które winno było przeanalizować z urzędu. Sąd uznał za prawidłowe stwierdzenie Kolegium, że postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności jest samodzielnym postępowaniem, którego celem nie jest ponowne rozpoznanie sprawy co do jej istoty. Podkreślił jednak, że przesłanka stwierdzenia nieważności w postaci wydania decyzji z rażącym naruszeniem prawa ma specyficzny charakter. Do ustalenia, czy zaistniała ona w warunkach sprawy niezbędnym jest więc sięgnięcie do meritum, oczywiście w zakresie, który będzie wystarczający do stwierdzenia, czy organ w postępowaniu zwykłym dopuścił się naruszenia przepisów prawa i czy naruszenie to przybrało rażący charakter. W ocenie Sądu, konieczne jest więc poczynienie konkretnych rozważań co do tego, czy zachodzi oczywista sprzeczność między analizą a wymaganiami zabudowy i zagospodarowania terenu wynikającymi z przepisów prawa, czego w niniejszej sprawie zabrakło. Choć samo nieprawidłowe sporządzenie analizy nie może być automatycznie przesłanką stwierdzenia nieważności decyzji, to w ocenie Sądu, konieczne jest zbadanie, czy w warunkach sprawy ewentualne nieprawidłowości w tym zakresie nie doprowadziły do wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy pomimo braku spełnienia ustawowej przesłanki do jej wydania, co mogłoby świadczyć o rażącym naruszeniu prawa. W ocenie Sądu, konieczne jest wyjaśnienie, czy przyjęty do analizy obszar analizowany, jak też poszczególne parametry, o których mowa w rozporządzeniu MI z 2003 r. nie zostały przekroczone w wymiarze, który nie da się pogodzić z zasadą praworządnego działania organów administracji.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy SKO nie dopatrzyło się w stosunku do kwestionowanej decyzji wystąpienia żadnej z przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji wymienionych w art. 156 § 1 K.p.a., w szczególnego rażącego naruszenia prawa, dlatego decyzją z dnia 10 czerwca 2024 r. utrzymało w mocy decyzję z 29 listopada 2021 r. Zauważyło, że wady analizy nie mogą stanowić o rażącym naruszeniu prawa skutkującym stwierdzeniem nieważności decyzji. Tylko całkowite zaniechanie przeprowadzenia analizy lub nieusprawiedliwione odstąpienie od określenia koniecznych parametrów nowej zabudowy można byłoby traktować za rażące naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Inne natomiast uchybienia, w szczególności te, które związane są z ujawnieniem procesu decyzyjnego, jak braki w uzasadnieniu czy szczegółowości i kompletności analizy urbanistycznej lub jej wyników, można uznać za rażące naruszenie prawa tylko w przypadku, gdy wydane rozstrzygnięcie w ogóle nie znajduje odzwierciedlenia w zebranych materiałach, a porównanie planowanego zamierzenia budowlanego z otoczeniem, nasuwa oczywisty wniosek o naruszeniu zasady dobrego sąsiedztwa lub ładu przestrzennego. Odnosząc się do zarzutów Skarżących Kolegium podało, że zasady dobrego sąsiedztwa nie należy rozumieć jako dopuszczenie jedynie takiej zabudowy jaka istnieje w bezpośrednim sąsiedztwie terenu inwestycyjnego, czy nawet na terenie analizowanym objętym analizą urbanistyczną - zabudowy identycznej, wiernie odwzorowującej cechy i parametry istniejącej zabudowy. Chodzi o dopuszczenie takiej projektowanej zabudowy, która pod względem formy i gabarytów nie jest sprzeczna (nie koliduje) z zabudową już istniejącą na analizowanym obszarze, taką która mimo swoich odrębności i odstępstw od cech zabudowy istniejącej na terenie analizowanym nadal wpisuje się w całość urbanistyczną i w ład przestrzenny zastany na obszarze analizowanym. Dalej SKO podniosło, że decyzja Burmistrza Miasta [...] z 31 maja 2007 r. wydana została w odniesieniu do inwestycji, która w istocie polegała na nadbudowie poddasza mieszkalnego na istniejącym już na terenie inwestycji budynku mieszkalno-internatowym. Wniosek inwestora, od strony technicznej, sprowadzał się więc do zmiany konstrukcji dachu, w stosunku do poprzedniego projektu, z rozwiązania w postaci stropodachu pogrążonego na dach dwuspadowy mansardowy, co wiązało się ze zmianą wysokości i nadbudową budynku. Konsekwencją powyższego jest fakt, iż decyzja z 31 maja 2007 r. nie wprowadzała zmian, w stosunku do stanu już istniejącego, odnośnie do podnoszonych przez Skarżących takich parametrów jak wskaźnik powierzchni zabudowy do powierzchni działki czy dopuszczalnej szerokości czy wysokości elewacji frontowej. Wartości te wskazane zostały w w/w decyzji jak w stanie już istniejącym. Ponadto, na załącznikach nr 1 i nr 2 do wymienionej decyzji zaznaczony został istniejący wjazd na działkę objętą wnioskiem. Obszar analizowany przedstawiony na załączniku nr 2 został więc wyznaczony adekwatnie do wymogów wynikających z obowiązującego wówczas rozporządzenia. Niezależnie od tego, ewentualne błędne wyznaczenie obszaru analizowanego nie stanowi wystarczającej podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji o warunkach zabudowy. Kolegium podniosło też, że w sytuacji, gdy wniosek

o wydanie warunków zabudowy dotyczy już istniejącego obiektu budowlanego, to dla oceny spełnienia wymogów zasady dobrego sąsiedztwa oraz zachowania ładu przestrzennego konieczne jest uwzględnienie w ramach przeprowadzanej analizy urbanistyczno-architektonicznej przede wszystkim zabudowy już istniejącej na terenie inwestycyjnym. Mając to na uwadze Kolegium stwierdziło, że zmiana dokonana decyzją z 31 maja 2007 r. w zakresie takich parametrów jak wysokość głównej kalenicy dachu (do 17,5 m) oraz geometrii dachu, tj. kąta nachylenia (do 35°) i układu połaci dachowych nie uprawnia do stwierdzenia, że warunki te pozostają w oczywistej sprzeczności z dotychczasowym zagospodarowaniem terenu (w tym działek objętych wnioskiem). Punktem odniesienia winny być w tym wypadku przede wszystkim parametry dotyczące już istniejącego, częściowo zrealizowanego na podstawie wcześniej zatwierdzonej dokumentacji, budynku mieszkalno-internatowego na działkach objętych wnioskiem.

G. J. i H. J. złożyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie skargę na decyzję SKO z 10 czerwca 2024 r., zarzucając jej oraz poprzedzającym ją decyzjom naruszenie:

art. 7, art. 77 i art. 80 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. oraz art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. poprzez niewłaściwe przełożenie na grunt rozważanej sprawy okoliczności, w których decyzja o warunkach zabudowy może rażąco naruszać przepisy powołanej ustawy u.p.z.p. oraz towarzyszących jej rozporządzeń;

art. 80 K.p.a. w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. poprzez niewłaściwe i niekompletne ustalenie stanu faktycznego sprawy, przy całkowitym zignorowaniu urbanistycznego, architektonicznego i krajobrazowego otoczenia nowej inwestycji, co skutkowało bezpodstawnym uznaniem, że spełnia ona zasadę dobrego sąsiedztwa, mimo, że ani przy tej samej drodze publicznej, ani nawet na całym wyznaczonym obszarze analizowanym, nie występuje wielorodzinna zabudowa mieszkalna, podobnie jak nie sposób znaleźć na tym terenie budynków o tak znacznych gabarytach;

art. 107 § 3 K.p.a. w zw. z art. 61 ust. 6 i 7 u.p.z.p. oraz § 3 ust. 1 i § 9 ust. 2 rozporządzenia MI z 2003 r. poprzez nieuzasadnione przyjęcie, że dołączona do spornej decyzji analiza urbanistyczna posiada obowiązkową częścią opisową, mimo że zawartość wskazanego dokumentu takiego kryterium nie spełnia, a zatem należy uznać, że jest on tej części pozbawiony;

art. 80 K.p.a. w zw. z art. 61 ust. 6 i 7 u.p.z.p. oraz § 5, 6, 7 i 8 rozporządzenia MI 2003 r. poprzez nieuzasadnione przyjęcie, że ustalenie dla nowej zabudowy dowolnych parametrów, które ani nie wynikają z analizy urbanistycznej, ani w żaden sposób nie korespondują z dotychczasową zabudową, nie może zostać uznane za rażące naruszenie prawa;

art. 7, art. 77 i art. 107 w zw. z art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a. poprzez zignorowanie sygnalizowanej przez Nich istotnej okoliczności, polegającej na nieprzerwanym kontynuowaniu budowy spornego obiektu na podstawie wcześniejszego pozwolenia na budowę, dotyczącego budynku o innym przeznaczeniu, co automatycznie czyniło ustalone w tym samym czasie nowe warunki zabudowy bezprzedmiotowymi, zwłaszcza wobec zawartych w treści decyzji licznych odniesień do stanu istniejącego, który równolegle ulegał daleko idącym przekształceniom;

art. 153 i art. 170 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez częściowe zlekceważenie oceny prawnej i zaleceń co do dalszego postępowania, wyrażonych w prawomocnym wyroku WSA w Rzeszowie, sygn. II SA/Rz 490/22, a także całkowite zignorowanie ustaleń zawartych w innych, znanych Kolegium prawomocnych orzeczeniach tego Sądu, bezpośrednio lub pośrednio dotyczących planowanego budynku wielorodzinnego;

art. 35 § 1 i 3 K.p.a. poprzez przewlekłe prowadzenie postępowania, a także całkowite zbagatelizowanie i pominięcie tej kwestii w uzasadnieniu obu wydanych rozstrzygnięć, choć z racji uchwalonej w trakcie trwania postępowania nowelizacji ustawy Kodeks postępowania administracyjnego, mogło mieć to decydujący wpływ na wydanie niekorzystnej dla Nich decyzji.

Skarżący wnieśli o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji wraz z poprzedzającą ją decyzją z dnia 29 listopada 2021 r. oraz o stwierdzenie nieważności decyzji Kolegium z 16 sierpnia 2007 r. i decyzji Burmistrza Miasta [...] z 31 maja 2007 r., a jeśli to nie będzie możliwe, przynajmniej o stwierdzenie ich wydania z rażącym naruszeniem prawa. Wnieśli także o zasądzenie kosztów postępowania sądowego.

W odpowiedzi na skargę Organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Kontrola sądowa dotyczy rozstrzygnięć organów administracji publicznej wymienionych w art. 3 § 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.), zwanej dalej "P.p.s.a.". Jednym z nich jest decyzja administracyjna, o czym stanowi pkt 1 wskazanego unormowania. Sąd sprawuje ją pod kątem zgodności z prawem, bowiem tego wymaga art. 1 § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U.

z 2024 r. poz. 1267). Aby wyeliminować badaną decyzję z obrotu prawnego sąd musi zauważyć zaistnienie przyczyn z art. 156 K.p.a. i wówczas stwierdza jej nieważność (art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a.) albo też uznać, że doszło do: naruszenia prawa materialnego o wpływie na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, czy też innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy i wtedy uchyla skarżoną decyzję w całości lub w części (art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a.). Jeśli żadnego

z powyższych uchybień nie stwierdzi, to oddala złożoną skargę na podstawie art. 151 P.p.s.a. W uwarunkowaniach rozpoznawanej sprawy należy mieć jeszcze na względzie brzmienie art. 153 P.p.s.a., stosownie do którego ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Celem tego unormowania jest to, aby wykładnia przepisów prawa materialnego czy procesowego zaprezentowana w orzeczeniu sądowym oraz zalecenia dotyczące ponownego postępowania w sprawie zostały w tym ponownym postępowaniu uwzględnione, zarówno przez rozpoznające sprawę organy, jak i orzekający następnie sąd. Chodzi więc o to, by stwierdzone już raz przez sąd błędy w interpretacji przepisów prawa

w kontekście okoliczności faktycznych danej sprawy nie były następnie powielane,

a wydana w dalszym toku postępowaniu decyzja była prawidłowa tj. zgodna z istotnymi w sprawie unormowaniami prawnymi w rozumieniu nadanym im przez sąd.

Dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy istotne znaczenie mają de facto dwie kwestie. Pierwsza to fakt, że Sąd już się w niej wypowiadał i swoje stanowisko zawarł

w wyroku z 24 listopada 2022 r. sygn. akt II SA/Rz 490/22, którym obecnie wobec cytowanego art. 153 P.p.s.a. jest związany. Druga natomiast łączy się z trybem, w którym została wydana objęta skargą decyzja, a zatem z tym, że zapadła ona na skutek wniosku o stwierdzenie nieważności.

Powołanym wyrokiem Sąd uchylił dotychczas podjętą przez SKO w Rzeszowie decyzję o odmowie stwierdzenia nieważności swojej decyzji z 16 sierpnia 2007 r., która utrzymywała w mocy decyzję Burmistrza Miasta [...] z 31 maja 2007 r., ustalającą dla B. B. warunki zabudowy dla inwestycji w postaci budowy budynku mieszkalnego wielorodzinnego na działkach ewidencyjnych nr: [....], [...], [...], [...] i [...] przy ul. [...] w [...]. Sąd wyraził stanowisko, że skarżone rozstrzygnięcie zapadło przedwcześnie, a to bez rzetelnego rozważenia, czy objęta wnioskiem decyzja Burmistrza rzeczywiście nie jest dotknięta jakąkolwiek z przesłanek nieważności wymienionych w art. 156 K.p.a., w szczególności, czy nie wydano jej z rażącym naruszeniem prawa. Sąd zarzucił Kolegium, że skoncentrowało się faktycznie tylko na tej ostatniej przesłance (wskazanej w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.), natomiast nie odniosło się w jakikolwiek sposób do innych ustawowych powodów nieważności, co winno było uczynić z urzędu. Z kolei analizując, czy zaistniała okoliczność z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. nie oceniło, czy wskazane w decyzji warunki zabudowy nie naruszają przepisów prawa w stopniu mającym rażący charakter. Zdaniem Sądu, uzasadnienie SKO jest w tym zakresie lakoniczne i tym samym niewystarczające. Ogranicza się bowiem do stwierdzenia, że na załączniku graficznym zaznaczono obszar analizowany, a ponadto wskazano parametry istniejącej w tym obszarze zabudowy oraz średnie wskazane w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. Sąd zwrócił uwagę, że nie udokumentowano w sprawie faktu, czy sporządzający projekt decyzji o ustaleniu warunków zabudowy spełnia wymogi stawiane przez art. 60 ust. 4 u.p.z.p. Ponadto, zastrzeżenia Sądu wzbudził brak wskazania w analizie wjazdu głównego, który przesądza następnie o ustaleniu wielkości obszaru analizowanego, brak wyjaśnienia przyjętego wskaźnika wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej przed głównym wejściem (wysokość do okapu) do 12 m oraz nieuzasadnienie wielkości przyjętej jako kąt nachylenia dachu do 350.

W ocenie Sądu obecnie rozpoznającego sprawę, wydana w ponownym postępowaniu decyzja SKO jest prawidłowa. Organ ten naprawił swój błąd i należycie uzasadnił kontrolowane aktualnie rozstrzygnięcie. W pierwszej kolejności odniósł się więc do kwestii zachowania zasady dobrego sąsiedztwa wskazując, że nie można jej rozumieć jako możliwości dopuszczenia tylko takiej nowej zabudowy, która będzie wiernie odwzorowywała cechy i parametry zabudowy już istniejącej. Chodzi natomiast

o dopuszczenie zabudowy nie kolidującej pod tymi względami z obiektami występującymi na danym terenie. Podkreślił, że kwestionowana decyzja Burmistrza Miasta [...] z 31 maja 2007 r. wydana została w odniesieniu do legalnie zrealizowanej inwestycji, która polegała na nadbudowie poddasza mieszkalnego na istniejącym już na terenie inwestycji budynku mieszkalno-internatowym. Wniosek inwestora, od strony technicznej dotyczył więc faktycznie zmiany konstrukcji dachu, czego konsekwencją była z kolei zmiana wysokości i nadbudowa budynku. Przedmiotowa decyzja nie wprowadzała więc zmian w stosunku do stanu już istniejącego w zakresie podnoszonych przez Skarżących takich parametrów jak wskaźnik powierzchni zabudowy do powierzchni działki czy dopuszczalnej szerokości czy wysokości elewacji frontowej. Wielkości te wskazano w tej decyzji jak w stanie już istniejącym. Kolegium podkreśliło, że w takiej sytuacji, kiedy inwestycja polega na nadbudowie istniejącego obiektu, a tak właśnie jest w sprawie niniejszej, to jej wpisanie się w ład przestrzenny powinno uwzględniać przede wszystkim zabudowę już istniejącą na działce inwestora. Wówczas więc zmiana w zakresie takich parametrów jak wysokość głównej kalenicy dachu (do 17,5 m) oraz geometrii dachu, tj. kąta nachylenia (do 35°) i układu połaci dachowych nie uprawnia do stwierdzenia, że warunki te pozostają w oczywistej sprzeczności z dotychczasowym zagospodarowaniem terenu

(w tym działek objętych wnioskiem). Punktem odniesienia są bowiem w takim wypadku przede wszystkim parametry dotyczące już istniejącego, częściowo zrealizowanego na podstawie wcześniej zatwierdzonej dokumentacji budynku mieszkalno-internatowego na działkach objętych wnioskiem, a to nie wskazuje na naruszenie ładu przestrzennego.

Sąd stanowisko powyższe podziela. Rację ma więc Kolegium, gdy twierdzi, że nie można uzależnić nowego przedsięwzięcia budowlanego od istnienia w obszarze analizowanym obiektu o dokładnie tych samych rozmiarach, w którym jest prowadzona identyczna działalność, jak w obiekcie, którego dotyczy wniosek. Dokonując wykładni normy prawnej zawartej w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. należy w razie wątpliwości tak interpretować przepisy, aby uwzględnić swobodę korzystania z rzeczy przez uprawnionego w ustawowych granicach. Nie zawsze więc wąskie rozumienie reguły dobrego sąsiedztwa będzie adekwatne do potrzeb zachowania ładu przestrzennego. Należy bowiem pamiętać także o prawie każdego, kto ma prawo do terenu, aby w granicach określonych ustawą mógł ten teren zagospodarować (art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p.). Potwierdzeniem tego stanowiska jest zresztą treść rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 września 2003 r., które dopuszcza wyjątki od ustanowionych w nim reguł. W sytuacji więc, gdy wniosek o ustalenie warunków zabudowy odnosi się faktycznie do zmiany konstrukcji dachu i zmiany przeznaczenia poddasza na mieszkalne, to badając zachowanie ładu przestrzennego należy przede wszystkim uwzględnić obiekty funkcjonujące na terenie inwestycyjnym.

Ponadto, należy zauważyć, że w myśl § 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r., geometrię dachu tj. kąt nachylenia, wysokość głównej kalenicy

i układ połaci dachowych oraz kierunek głównej kalenicy dachu w stosunku do frontu działki ustala się odpowiednio do geometrii dachów występujących na obszarze analizowanym. W świetle sporządzonej w sprawie analizy, średni kąt nachylenia w obszarze analizowanym to 250, zaś kąt taki ustalony w decyzji to do 350. Z kolei, średnia wysokość głównej kalenicy to 15 m, a wielkość ta przyjęta w decyzji to do 17,5 m. Zdaniem Sądu, trudno przyjąć, że odstępstwo od przedstawionych średnich ma charakter rażący, a więc stanowi rażące naruszenie prawa pomimo, że analiza nie zawiera w tym względzie żadnego uzasadnienia.

Organ wskazał również, że na załącznikach nr 1 i nr 2 do decyzji Burmistrza zaznaczony został istniejący wjazd na działkę objętą wnioskiem. Obszar analizowany został więc wyznaczony adekwatnie do wymogów wynikających z rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. Sąd zauważa, że wprawdzie w dalszym ciągu nie zostało podane, który z dwóch zaznaczonych na wskazanych załącznikach wjazdów to wjazd główny, jednak przy przyjęciu, że przy badaniu zachowania ładu przestrzennego winna zostać uwzględniona głównie zabudowa istniejąca na działkach inwestycyjnych, bo wniosek dotyczy w istocie nadbudowy istniejącego budynku mieszkalno-internatowego, to brak powyższy nie miał dla rozstrzygnięcia sprawy istotnego znaczenia. Istniejący budynek mieszkalno-internatowy wyznaczył zatem kierunek zainwestowania na działkach inwestora. Wnioskowana zmiana rzeczywiście ingeruje fizycznie w sposób zagospodarowania analizowanego obszaru jedynie w zakresie kształtu dachu i funkcji poddasza, które ma zostać zagospodarowane do celów mieszkalnych.

Ponadto podnieść trzeba, że niewątpliwie, celem ustanowionej w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. zasady dobrego sąsiedztwa jest zagwarantowanie ładu przestrzennego jako takiego ukształtowania przestrzeni, który tworzy harmonijną całość. Nowa zabudowa powinna odpowiadać zabudowie istniejącej pod względem charakterystyki urbanistycznej (kontynuacja funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu) i architektonicznej (gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych). Jednakże badanie, czy cel ten zostanie osiągnięty w uwarunkowaniach konkretnej sprawy winno następować przede wszystkim w postępowaniu prowadzonym w trybie zwykłym. Natomiast przejście sprawy już do etapu postępowania nadzwyczajnego jakim jest m. in. postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności powoduje zaistnienie pewnych ograniczeń w tym zakresie. Organ je prowadzący może więc w takich sytuacjach zbadać tylko, czy ustalenia decyzji ustalającej konkretne warunki zabudowy, a opierające się na sporządzonej w sprawie analizie nie stoją w oczywistej sprzeczności z wynikami tej analizy bądź też z obowiązującymi w tym przedmiocie regulacjami prawnymi, świadcząc o występowaniu rażącego naruszenia prawa. Zatem o zaistnieniu przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji w postaci rażącego naruszenia prawa nie mogą przesądzać jakiekolwiek zastrzeżenia co do przeprowadzonej w sprawie analizy, a tylko takie, które wskazują na odstępstwo od wymogów prawnych nie dające się zaakceptować w aspekcie zasady praworządności. Chodzi więc o wady wyjątkowo ciężkie, które należy usunąć przez unicestwienie obarczonej tymi wadami decyzji administracyjnej. Stanowisko takie zostało już zaprezentowane w wydanym uprzednio w sprawie wyroku (sygn. akt II SA/Rz 490/22). Z tego też względu Organ nie mógł badać podniesionej przez Skarżących kwestii niewłaściwie wpisanych danych zawartych w analizie, a odnoszących się do średnich w zakresie poszczególnych parametrów zabudowy sąsiedniej, które mogły podlegać badaniu w postępowaniu zwykłym. W ramach postępowania nieważnościowego organ nie może dokonywać nowych lub dodatkowych ustaleń faktycznych ani przeprowadzać nowych dowodów, które miałyby na celu podważanie, czy też kwestionowanie stanu faktycznego sprawy zakończonej decyzją ostateczną. Oceny legalności decyzji ostatecznej dokonuje się na podstawie materiałów zgromadzonych w postępowaniu zwykłym zakończonym jej wydaniem. Zarzuty naruszenia prawa w zakresie czynienia ustaleń faktycznych należą więc do takich wadliwości, które mogą służyć do wzruszenia decyzji wyłącznie w trybie zwykłym (w trybie kontroli instancyjnej zainicjowanej odwołaniem).

Jak więc już stwierdził Sąd w powołanym wyroku z dnia 22 listopada 2024 r. (sygn. akt II SA/Rz 490/22), podstawą do stwierdzenia nieważności decyzji nie jest niewłaściwe przeprowadzenie analizy, ale oczywisty brak spełnienia ustawowej przesłanki wydania decyzji o warunkach zabudowy, w tym, spełnienia przez planowaną inwestycję zasady dobrego sąsiedztwa, określonej w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Z tym, że przy ocenie zaistnienia przesłanki stwierdzenia nieważności z art. 156 § 1 k.p.a., należy uwzględnić nie tylko wskazaną oczywistość naruszenia prawa, ale także charakter naruszonego przepisu i skutki tego naruszenia jako nie dające się pogodzić

z zasadami praworządności. Tego rodzaju wadliwości SKO w stanie faktycznym sprawy nie stwierdziło, a Sąd przychyla się do tego stanowiska. Fakt legalnego wzniesienia określonego obiektu budowlanego skutkuje tym, że obiekt ten kształtuje ład przestrzenny na danym terenie. Jak wynika z decyzji Burmistrza, gabaryty zabudowy istniejącej w obszarze analizowanym są zróżnicowane ze względu na różne jej funkcje. Sąsiednie działki przyległe do działek inwestycyjnych od strony północnej i południowej zabudowane są budynkami usługowo-produkcyjnymi, natomiast od strony zachodniej budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi. Przyjęte w decyzji Burmistrza ustalenia w zakresie dachu obiektu tj. kątu nachylenia i wysokości głównej kalenicy podano już wyżej i mimo, że stanowią odstępstwo od wskazanych w analizie średnich, to nie można uznać, że przyjęte przez Burmistrza parametry są "dowolne" i że w związku z tym mamy do czynienia z rażącym naruszeniem prawa w tym zakresie.

Kolegium zaznaczyło też, że nie dopatrzyło się w badanej sprawie wystąpienia żadnej z innych przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji określonych w art. 156 § 1 K.p.a. Wprawdzie nadal nie udokumentowano faktu sporządzenia projektu decyzji ustalającej warunki zabudowy przez uprawnioną osobę, jednak brak podstaw do przyjęcia, że niewypełnienie przez SKO tego zalecenia mogło przesądzić o konieczności uchylenia skarżonej decyzji.

Jak już wskazano w ramach przedmiotowego postępowania Sąd związany był swoim wcześniejszym wyrokiem z dnia 24 listopada 2022 r. (sygn. akt II SA/Rz 490/22), którego zalecenia zostały generalnie wykonane w ponownie prowadzonym postępowaniu. Kolegium wyjaśniło bowiem w dostateczny sposób, z jakich przyczyn nie jest możliwe przyjęcie, że kwestionowana przez Skarżących decyzja Burmistrza Miasta [...] z 31 maja 2007 r. dotknięta jest wadą w postaci rażącego naruszenia prawa. Ustalenie warunków zabudowy musi być poprzedzone wnikliwą, pełną i wyczerpującą analizą funkcji oraz cech zabudowy, której wyniki znajdują odzwierciedlenie w tej analizie. Analiza powinna więc dawać pełen obraz charakterystyki terenu sąsiedniego. Bez wątpienia, sporządzona w sprawie analiza wymogom powyższym nie odpowiada, jednak uchybienia w tym przedmiocie, aby spowodowały możliwość przyjęcia zaistnienia wady z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. muszą mieć charakter kwalifikowany, a występowanie takich nie zostało potwierdzone w uwarunkowaniach sprawy. Nie można się przy tym zgodzić z argumentacją Skarżących, że Organ nie przeprowadził wystarczającej analizy w istotnym dla sprawy zakresie, w szczególności, że "całkowicie zignorował" kwestię wyjaśnienia zasady dobrego sąsiedztwa, bowiem jego uzasadnienie zawiera stanowisko w tym zakresie. Skarżący podnieśli, że sentencja decyzji Burmistrza nie dotyczy przebudowy, rozbudowy czy nadbudowy obiektu. Stwierdzenie powyższe jest prawdziwe, jednak uzasadnienie decyzji, jak też dokumentacja sprawy (m. in. rysunki określone jako przekrój A-A i przekrój B-B) oddają rzeczywisty obraz sytuacji. W wydanej decyzji Organ I instancji wyjaśnił też, że pod pojęciem budowy należy także rozumieć nadbudowę budynku, wskazując stosowne regulacje prawne w tym zakresie. Nie można też zgodzić się z twierdzeniami Skarżących, że skoro poczynania poprzedniego inwestora doprowadziły do wzniesienia budynku, który już w swoim obecnym kształcie zupełnie nie pasuje do otoczenia, to "najwidoczniej nie były to działania właściwe i w pełni zgodne z prawem". Dopóki bowiem w obrocie prawnym nie pojawią się ostateczne i prawomocne decyzje, które tę niezgodność z prawem będą potwierdzały, to nie można jej wyprowadzać, posiłkując się takimi czy innymi argumentami. Natomiast zarzut przewlekłego prowadzenia postępowania nie mógł skutkować uwzględnieniem skargi. Ma on bowiem znaczenie w sprawie ze skargi kwestionującej bezczynność czy właśnie przewlekłe prowadzenie postępowania. Z przyczyn oczywistych nie mogły także stanowić przedmiotu oceny Sądu zgłaszane przez Skarżących nieprawidłowości w zakresie innych inwestycji realizowanych czy planowanych na działkach znajdujących się w otoczeniu działek, których dotyczy niniejsza sprawa. Zamierzonego skutku nie mógł też odnieść podniesiony przez Skarżących argument w postaci sprzeciwu lokalnej społeczności co do kształtu zabudowy na tym terenie, bowiem zgoda takiej społeczności nie stanowi jednej z przesłanek wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy.

Z wyłożonych względów, a więc wobec należytego wyjaśnienia przez Kolegium sprawy w ponownym postępowaniu, przede wszystkim przy uwzględnieniu wyroku

w sprawie sygn. akt II SA/Rz 490/22, skarga została oddalona na podstawie art. 151 P.p.s.a.