Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 105/24
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-04-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6531 Dotacje oraz subwencje z budżetu państwa, w tym dla jednostek samorządu terytorialnego
Hasła tematyczne: Oświata
Skarżony organ: Minister Finansów
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 37 w zw. z art. 38
journal: Dz.U. 2021 poz 1672
law: Ustawa z dnia 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego (t. j.)
article: art. 141 § 4
journal: Dz.U. 2023 poz 259
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 71b ust. 3
journal: Dz.U. 2022 poz 2230
law: Ustawa z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (t. j.)

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Michał Kowalski (spr.) Sędzia NSA Małgorzata Grzelak Sędzia del. WSA Izabella Janson Protokolant Katarzyna Domańska po rozpoznaniu w dniu 5 kwietnia 2024 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Powiatu L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 lipca 2023 r. sygn. akt V SA/Wa 910/23 w sprawie ze skargi Powiatu L. na decyzję Ministra Rozwoju i Finansów z dnia 18 maja 2017 r. nr ST4.4750.540.2016.7.JAP w przedmiocie zobowiązania do zwrotu nienależnie uzyskanej kwoty części oświatowej subwencji ogólnej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Powiatu L. na rzecz Ministra Finansów kwotę 15.000 (piętnaście tysięcy) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 4 lipca 2023 r., sygn. akt V SA/Wa 910/23 na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (aktualnie: Dz. U. 2023 r., poz. 1634 – dalej jako p.p.s.a.) oddalił skargę Powiatu L. na decyzję Ministra Rozwoju i Finansów z dnia 18 maja 2017 r. nr ST4.4750.540.2016.7.JAP w przedmiocie zobowiązania do zwrotu nienależnie uzyskanej kwoty części oświatowej subwencji ogólnej.

Sąd I instancji orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Na skutek kontroli skarbowej przeprowadzonej w Powiacie L. w zakresie prawidłowości gospodarowania środkami publicznymi obejmującymi część oświatową subwencji ogólnej, w tym wykonywania obowiązków związanych z gromadzeniem danych stanowiących podstawę jej naliczenia na rok 2010, której ustalenia zawarto w wyniku kontroli z dnia 16 lipca 2014 r., Ministerstwo Edukacji Narodowej – pismem z dnia 4 listopada 2014 r. – poinformowało Ministra Finansów o uzyskaniu przez Powiat nienależnej kwoty części oświatowej subwencji ogólnej za rok 2010 w wysokości 2 245 676,26 zł w wyniku zawyżenia liczby uczniów przeliczeniowych o 514,5448.

Pismem z dnia 17 listopada 2014 r. Minister Finansów zawiadomił Powiat o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie zwrotu nienależnie uzyskanej kwoty części oświatowej subwencji ogólnej za rok 2010.

Decyzją z dnia 17 grudnia 2014 r. Minister Finansów – działając na podstawie art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego (t. j. Dz. U. z 2022 r., poz. 2267; zwanej dalej: "u.d.j.s.t.") – zobowiązał Powiat do zwrotu nienależnie uzyskanej kwoty części oświatowej subwencji ogólnej za rok 2010 w wysokości 2 245 676,26 zł.

Decyzją z dnia 26 czerwca 2015 r. Minister Finansów uchylił w całości decyzję własną z dnia 17 grudnia 2014 r. oraz zobowiązał Powiat do zwrotu nienależnie uzyskanej kwoty części oświatowej subwencji ogólnej za rok 2010 w wysokości 2 194 309, 50 zł.

Na skutek skargi Powiatu, wyrokiem z dnia 20 września 2016 r. o sygn. akt V SA/Wa 3619/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił decyzję Ministra Finansów z dnia 26 czerwca 2015 r. uznając, że nie poddaje się ona kontroli sądowoadministracyjnej, co do wysokości przyjętej przez organ nienależnie uzyskanej przez Powiat oświatowej subwencji ogólnej. Wskazał, że analiza dowodów i wnioski z niej płynące powinny znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji, które powinno wskazywać na podstawie jakich dowodów organ wydał rozstrzygnięcie oraz powody, dla których odmówił wiarygodności i mocy dowodowej dowodom nieuwzględnionym. Uzasadnienie decyzji powinno wyjaśniać, w sposób czytelny i możliwy do weryfikacji w oparciu o zebrany materiał dowodowy, jaka jest wysokość kwoty części oświatowej subwencji ogólnej za rok 2010, otrzymanej nienależnie przez Powiat.

W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy, zaskarżoną decyzją z dnia 18 maja 2017 r. Minister uchylił w części decyzję z dnia 17 grudnia 2014 r. i zobowiązał Powiat do zwrotu nienależnie uzyskanej kwoty części oświatowej subwencji ogólnej za rok 2010 w wysokości 2.102 785,00 zł.

Wyrokiem z dnia 23 maja 2018 r. o sygn. akt V SA/Wa 1355/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Powiatu. W uzasadnieniu wskazał, że organ wypełnił wytyczne wskazane w wyroku o sygn. akt V SA/Wa 3619/15, odnosząc się do stanowiska Powiatu zawartego w piśmie z dnia 15 grudnia 2014 r. oraz wyjaśniając z jakich powodów odmówił wiarygodności i mocy dowodowej wynikowi kontroli w: zakresie prawidłowości wyliczenia nienależnie uzyskanej przez Powiat kwoty części oświatowej subwencji ogólnej za rok 2010, w nim zawartej. Następnie sąd zaaprobował i powielił stanowisko zaprezentowane przez Ministra w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Po rozpoznaniu skargi kasacyjnej Powiatu, wyrokiem z dnia 9 listopada 2022 r. o sygn. akt I GSK 3268/18, Naczelny Sąd Administracyjny uchylił wyrok o sygn. akt V SA/Wa 1355/17 i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania sądowi pierwszej instancji. W uzasadnieniu podniósł, że sąd pierwszej instancji ograniczył się do powielenia stanowiska organu i tym samym pominął istotny element sprawowanej przez sąd administracyjny kontroli, jaki jest ocena zgodności z prawem postępowania organu administracji, która to ocena musi być rzeczywista, a więc odnosząca się do konkretnych okoliczności sprawy, czego sąd pierwszej instancji nie wykazał w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Sąd kasacyjny podkreślił przy tym, że w skardze sformułowano szereg "uwag i zastrzeżeń", wnosząc o uznanie ich, jako istotnych w sprawie, które dotyczyły wad ustaleń faktycznych w zakresie "liczby uczniów/wychowanków", jak i "orzeczeń o potrzebie kształcenia specjalnego", odwołując się do poszczególnych przypadków – szkół i osób. Ocena tych zarzutów wymagała ich rozważenia, czemu sąd pierwszej instancji winien dać wyraz w uzasadnieniu wyroku, czego jednak nie dokonał.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając zaskarżonym wyrokiem z dnia 4 lipca 2023 r., sygn. akt V SA/Wa 910/23 skargę Powiatu L. na decyzję Ministra Rozwoju i Finansów z dnia 18 maja 2017 r. w przedmiocie zobowiązania do zwrotu nienależnie uzyskanej kwoty części oświatowej subwencji ogólnej stwierdził, że aprobuje ustalenia faktyczne dokonane przez organ jako mające oparcie w zebranym materiale dowodowym oraz wskazujące na nieprawidłowe naliczenie części oświatowej subwencji ogólnej za 2010 r.

Sąd pierwszej instancji podkreślił, że podstawą zaliczenia danego dziecka do określonej grupy niepełnosprawności jest wyłącznie orzeczenie o potrzebie kształcenia specjalnego, określające formy tego kształcenia z uwzględnieniem rodzaju niepełnosprawności czy zaburzenia. Żaden inny dowód – poza tym orzeczeniem – nie uprawnia jednostki samorządu terytorialnego do uzyskania dopłat subwencyjnych objętych spornymi w sprawie wagami z tytułu kształcenia uczniów niepełnosprawnych. W przypadku braku właściwego orzeczenia nie było możliwe zaliczenie ucznia do grupy z określoną niepełnosprawnością. Dyrektorzy poszczególnych szkół nie są uprawnieni do ustalania we własnym zakresie, wobec braku "aktualnych" orzeczeń, występującego u uczniów, wychowanków rodzaju niepełnosprawności na podstawie poprzednio wydanych orzeczeń o potrzebie kształcenia specjalnego czy orzeczenia stwierdzającego niepełnosprawność.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie podzielił zaprezentowanego przez Ministra stanowiska, że sprostowanie orzeczenia nie może prowadzić do jego merytorycznej zmiany, a co za tym idzie, że nie można uznać ważności postanowień o sprostowaniu w zakresie posiadania niepełnosprawności sprzężonych. Postanowienia o sprostowaniu skutecznie modyfikują treść orzeczeń o potrzebie kształcenia specjalnego i jeśli nie zostały wyeliminowane z obrotu prawnego to były wiążące dla Ministra. W toku prowadzonego postępowania dotyczącego zwrotu subwencji należało je zdaniem WSA uwzględnić, przyjmując, że dowodzą one niepełnosprawności sprzężonej uczniów, wobec których orzeczenia te zostały wydane. Niemniej jednak powołane przez autora skargi orzeczenia o potrzebie kształcenia specjalnego nie były aktualne na dzień sprawozdawczy – 30 września 2009 r., co sprawiało, że nawet ich sprostowanie przed wydaniem decyzji I instancji, pozostawało bez wpływu na fakt, że uczniowie ci nie posiadali aktualnych na dzień sprawozdawczy orzeczeń o potrzebie kształcenia specjalnego.

Sąd pierwszej instancji uznał zarzuty naruszenia art. 7 Konstytucji RP, art. 6, art. 7, art. 8 i art. 77 § 1 k.p.a. za niezasadne. Przypomniał, że decyzja o zwrocie nie jest decyzją słusznością czy celowościową, lecz decyzją związaną, co sprawia, że organ nie może kierować się słusznym interesem strony czy też interesem społecznym rozumianym jako interes lokalnej wspólnoty samorządowej. Podobnie nie można było uwzględnić okoliczności, że przekazana Powiatowi kwota subwencji została już spożytkowana na cele związane z edukacją uczniów/wychowanków objętych poszczególnymi wagami.

Sąd nie dopatrzył się również by w sprawie doszło do naruszenia innych przepisów prawa materialnego, czy też przepisów postępowania. Zdaniem Sądu, ponownie przeprowadzone przez organ postępowanie administracyjne było wnikliwe i kompleksowe, realizowało zalecenia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wyrażone w wyroku o sygn. akt V SA/Wa 3619/15, zgromadzony materiał dowodowy został oceniony właściwie, a mające zastosowanie w sprawie przepisy zostały prawidłowo zinterpretowane. Dokonując oceny dowodów organ administracji nie przekroczył granic z art. 80 k.p.a., a zaskarżona decyzja zawiera wszystkie elementy wymagane przez art. 107 § 3 k.p.a.

W skardze kasacyjnej zaskarżano powyższy wyrok w całości wnosząc o jego uchylenie i uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji oraz o rozpoznanie niniejszej sprawy i umorzenie postępowania w przedmiocie zobowiązania do zwrotu nienależnie uzyskanej kwoty subwencji oświatowej za rok 2010, ewentualnie o jego uchylenie i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz rozpoznanie sprawy na rozprawie.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

I. naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 37 w zw. z art. 38 ust. 1 ustawy z dnia 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1453 ze zm.) poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 37 o dochodach jednostek samorządu terytorialnego, poprzez przyjęcie że stanowi on samodzielną podstawę do żądania zwrotu nienależnie otrzymanej subwencji, co w konsekwencji doprowadziło do niezastosowania na podstawie ustawowego odesłania odpowiednich przepisów ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa ( Dz. U. z 2017 r. poz. 201 ze zm.);

II. naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego polegające na niewłaściwym ustaleniu kwoty subwencji należnej za rok 2010, co miało decydujący wpływ na sposób ustalenia i wyliczenia kwoty nienależnie uzyskanej części oświatowej subwencji ogólnej podlegającej zwrotowi oraz par. 2 ust.1 pkt 9 rozporządzenia Ministerstwa Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 8 stycznia 2005 r. w sprawie określenia warunków organizowania kształcenia, wychowania i opieki dla dziećmi i młodzieży niepełnosprawnych oraz niedostosowanych społecznie w specjalnych przedszkolach, szkołach i oddziałach oraz w ośrodkach (Dz.U. nr 19, poz. 166), poprzez przyjęcie, że w kategorii "niepełnosprawności" nie mieści się "niedostosowanie społeczne", co uniemożliwia zakwalifikowanie niedostosowania społecznego i niepełnosprawności jako niepełnosprawności sprzężonej;

III. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 134 §1 i 135 p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a., czego skutkiem było przyjęcie przez organ orzekający w sprawie, że uczniowie wskazani w materiale dowodowym, stanowiącym podstawę rozstrzygnięcia i powołanym w przedmiotowej decyzji, a który stanowiły: wyniki kontroli Urzędu Kontroli Skarbowej we Wrocławiu z dnia 16 lipca 2014 r. oraz wyjaśnienia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 4 listopada 2014 r., nie spełniały warunków do wykazania w systemie informacji oświatowej a tym samym do uwzględniania przy kalkulacji części oświatowej subwencji ogólnej przy wagach dla uczniów ze specjalnymi potrzebami edukacyjnymi, co stanowi naruszenie zasady prawdy obiektywnej oraz zasady uwzględniania interesu publicznego i słusznego interesu obywateli,

IV. naruszenie przepisów postępowania co miało istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 1 i 2 p.p.s.a. oraz art. 3 § 1 p.p.s.a. poprzez nienależyte wykonanie obowiązku kontroli w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. czego skutkiem było sporządzenie wadliwego uzasadnienia zaskarżonego wyroku, nieodpowiadającego wymogom art. 141 § 4 p.p.s.a. polegające na całkowitym braku rozpoznania i dokonania oceny prawnej rozpoznania istoty zarzutów ze względu na czysto formalne podtrzymanie dotychczasowego stanowiska i jego uzasadnienie i nie ustosunkowanie się do braku prawidłowego uzasadnienia decyzji Ministra Finansów;

V. w trybie art. 174 pkt. 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania mający istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 1 i 2 w zw. z art. 145 §1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 134 §1 w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 6, art. 7, art. 8, art. 9 oraz art. 76 § 1 k.p.a., a także art. 77 §1 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a. polegające na oddaleniu zamiast uwzględnieniu skargi, a w konsekwencji nieuchyleniu decyzji organów administracji obu instancji, pomimo że nie zebrano i nie rozważono całego materiału dowodowego w niniejszej sprawie oraz nie wyjaśniono rzeczywistej liczby uczniów (wychowanków) wymagających potrzeby kształcenia specjalnego (odpowiadającej danej wadze), co skutkowało nienależytym i niewyczerpującym wyjaśnieniem Powiatowi w uzasadnieniach obu decyzji okoliczności faktycznych i prawnych, mających wpływ na ustalenie obowiązku Powiatu do zwrotu (rzekomo) nienależnie uzyskanej kwoty części subwencji oświatowej ogólnej za rok 2010 w wysokości 2 102 785,00 zł poprzez naruszenie zasady legalności oraz przestrzegania prawa, w tym przez brak wskazania w podstawie prawnej decyzji przepisu prawa stanowiącego podstawę rozstrzygnięcia decyzji co do jej istoty oraz nie zbadania przez Sąd, do czego był zobowiązany, legalności skarżonego rozstrzygnięcia z punktu, widzenia przepisów prawa, co miało istotny wpływ na wynik sprawy.

Strona przeciwna w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniosła o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionej podstawy.

W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej (podstaw kasacyjnych), chyba że zachodzą przesłanki nieważności postępowania sądowego wymienione w § 2 powołanego artykułu. Takich jednak przesłanek w niniejszej sprawie z urzędu nie odnotowano. Podobnie w trybie tym nie ujawniono podstaw do odrzucenia skargi ani umorzenia postępowania przed sądem pierwszej instancji, które obligowałyby Naczelny Sąd Administracyjny do wydania postanowienia przewidzianego w art. 189 p.p.s.a. (zob. uchwała NSA z dnia 8 grudnia 2009 r., sygn. akt II GPS 5/09, ONSAiWSA 2010, Nr 3, poz. 40).

Dokonując oceny zaskarżonego wyroku przez pryzmat postawionych w skardze kasacyjnej zarzutów, przede wszystkim należy odnieść się do najdalej idącego zarzutu, a mianowicie do zarzutu dotyczącego przedawnienia. Z zarzutem tym zgodzić się nie można. W zakresie przedawnienia zwrotu subwencji oświatowej nie znajdują zastosowania przepisy Ordynacji podatkowej, gdyż u.d.j.s.t. samodzielnie reguluje przedawnianie prawa do wydania decyzji w przedmiocie zwrotu. Zgodnie bowiem z art. 37 ust. 5 u.d.j.s.t., do decyzji o zwrocie nienależnej kwoty części oświatowej subwencji ogólnej przepis art. 36 ust. 8 tej ustawy stosuje się odpowiednio. Z tego ostatniego uregulowania wynika zaś, że decyzja o zwrocie nienależnej kwoty części subwencji ogólnej nie może być wydana po upływie 5 lat, licząc od końca roku budżetowego, za który sporządzono sprawozdanie z wykonania budżetu jednostki samorządu terytorialnego, zawierające dane stanowiące podstawę do wyliczenia subwencji. Te istotne dane dla liczenia początkowego terminu przedawnienia zwrotu części oświatowej subwencji ogólnej za rok 2010, to dane wskazane w systemie informacji oświatowej na dzień 30 września 2009 r. Tak więc przedawnienie prawa do wydania decyzji o zwrocie części oświatowej subwencji ogólnej za rok 2010 należy liczyć od końca 2009 r. Koniec tego terminu przypada zatem na 31 grudnia 2014 r. Decyzja o zwrocie spornej subwencji została wydana w pierwszej instancji w dniu 17 grudnia 2014 r., a więc w okresie, kiedy nie upłynął jeszcze 5 letni termin przedawnienia prawa do wydania decyzji o zwrocie. Zauważyć w tym miejscu należy – ze względu na to, że art. 36 ust. 8 u.d.j.s.t. stanowi o wydaniu decyzji o zwrocie subwencji w terminie 5 lat – że decyzja utrzymująca ją w mocy nie musi już być wydana w tym terminie. Warto w tym przedmiocie tytułem przykładu wskazać na wyrok Sądu Najwyższego, w którym sąd ten skonstatował, że nie stanowi przeszkody do utrzymania w mocy przez podatkowy organ odwoławczy decyzji w przedmiocie ustalenia wysokości zobowiązania podatkowego (art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a.) tylko ta okoliczność, że sprawa w postępowaniu odwoławczym została rozpoznana po upływie 5-letniego okresu przedawnienia przewidzianego w art. 7 ustawy z dnia 19 grudnia 1980 r. o zobowiązaniach podatkowych (Dz.U. Nr 27, poz. 111), jeżeli zaskarżona decyzja organu podatkowego pierwszej instancji została wydana przed upływem tego okresu (por. wyrok SN z dnia 27 czerwca 1983 r., sygn. akr III ARN 8/83, Opublikowany: OSNC 1984/1/16). Organ działający w drugiej instancji może też dokonać korekty zwrotu poprzez jego zmniejszenie. Organ odwoławczy rozpoznający odwołanie, czy też wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, nie kreuje w takim wypadku tego zwrotu, lecz kontroluje prawidłowość kwoty do zwrotu i w razie stwierdzenia wadliwości w tym przedmiocie dokonuje niezbędnej korekty. W kontekście zaistniałego sporu dotyczącego przedawnienia wypada też przywołać wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 maja 2018 r. o sygn. akt I GSK 760/18 w uzasadnieniu, do którego zauważono, że decyzja zobowiązująca jednostkę samorządu terytorialnego do zwrotu nienależnie uzyskanej części oświatowej subwencji ogólnej ma charakter konstytutywny. Do decyzji konstytutywnej (ustalającej) stosuje się przepisy działu III Ordynacji podatkowej, w których uregulowana została zarówno instytucja przedawnienia prawa do wydania decyzji wymiarowej, jak i przedawnienia zobowiązań podatkowych. Okres przedawnienia prawa do wydania decyzji w sprawie ustalenia zobowiązania podatkowego dotyczy tylko decyzji organu pierwszej instancji. Decyzja drugoinstancyjna i to zarówno utrzymująca w mocy decyzję organu pierwszej instancji, jak i uchylająca ją i ustalająca zobowiązanie w kwocie niższej niż wskazana w decyzji organu drugiej instancji, może być wydana również po upływie terminu przedawnienia prawa do wydania decyzji (por. Ordynacja podatkowa, Komentarz, B. Adamiak, J. Borkowski, R. Mastalski. J. Zubrzycki, Warszawa, 2012. Str. 379, podobnie: Ordynacja podatkowa Komentarz praktyczny, B. Brzeziński, M. Kalinowski, A. Olesińska, Gdańsk 2015, str. 364, Ordynacja podatkowa Komentarz S. Babiarz, B. Dauter. B. Gruszczyński, R. Hauser. A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Warszawa 2015 str. 450; wyroki NSA: z dnia 30 stycznia 2015 r. sygn. akt: II FSK 3232/12; z dnia 16 lutego 2022 r. o sygn. akt I GSK 2240/18; z dnia 4 listopada 2022 r. o sygn. akt I GSK 3188/18).

W kontekście pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej należy stwierdzić, że podstawą zaliczenia danego dziecka do określonej grupy niepełnosprawności jest orzeczenie o potrzebie kształcenia specjalnego, określające formy tego kształcenia z uwzględnieniem rodzaju niepełnosprawności czy zaburzenia. Żaden inny dowód, poza tym orzeczeniem, nie uprawnia jednostki samorządu terytorialnego do uzyskania dopłat subwencyjnych objętych spornymi w sprawie wagami z tytułu kształcenia uczniów niepełnosprawnych. W przypadku braku właściwego orzeczenia nie było możliwe zaliczenie ucznia do grupy z określoną niepełnosprawnością. W orzecznictwie wyrażany jest przy tym pogląd, który Naczelny Sąd Administracyjny w tym składzie podziela, że dyrektorzy poszczególnych szkół nie są uprawnieni do ustalania we własnym zakresie, wobec braku "aktualnych" orzeczeń, występującego u uczniów, wychowanków rodzaju niepełnosprawności na podstawie poprzednio wydanych orzeczeń o potrzebie kształcenia specjalnego czy orzeczenia stwierdzającego niepełnosprawność (por. wyrok NSA z dnia 8 marca 2013 r. o sygn. akt II GSK 2375/11).

W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku prawidłowo również przyjęto, że zasadny, aczkolwiek nieskuteczny, okazał się zarzut nieuwzględnienia przez organ postanowień właściwych poradni o sprostowaniu własnych orzeczeń o potrzebie kształcenia specjalnego. Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela zaprezentowanego przez Ministra stanowiska, że sprostowanie orzeczenia nie może prowadzić do jego merytorycznej zmiany, a co za tym idzie, że nie można uznać ważności postanowień o sprostowaniu w zakresie posiadania niepełnosprawności sprzężonych. W tym względzie Sąd podziela pogląd wyrażony przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 16 lutego 2022 r. o sygn. akt I GSK 2240/18 zapadłym w sprawie części oświatowej subwencji ogólnej Powiatu za 2011 r., zgodnie z którym postanowienia o sprostowaniu skutecznie zmodyfikowały treść orzeczeń o potrzebie kształcenia specjalnego i jeśli nie zostały wyeliminowane z obrotu prawnego to były wiążące dla Ministra. W toku prowadzonego postępowania dotyczącego zwrotu subwencji należało je zatem uwzględnić, przyjmując, że dowodzą one niepełnosprawności sprzężonej uczniów, wobec których orzeczenia te zostały wydane. Niemniej jednak słusznie w tym kontekście zauważono, że powołane przez autora skargi orzeczenia o potrzebie kształcenia specjalnego nie były aktualne na dzień sprawozdawczy, tj. 30 września 2009 r., gdyż zostały wydane w dniach: 17 czerwca 2008 r. – orzeczenie nr 111/07/08 (uczeń C.G.) i 19 sierpnia 2008 r. – orzeczenie nr 145/07/08 (uczeń J.A.), co sprawia, że nawet ich sprostowanie przed wydaniem decyzji I instancji, pozostawało bez wpływu na fakt, że uczniowi ci nie posiadali aktualnych na dzień sprawozdawczy orzeczeń o potrzebie kształcenia specjalnego. W konsekwencji, stosując powyżej omówione zasady i mając również na względzie istniejącą od dnia 22 kwietnia 2009 r. legalną definicję "niepełnosprawności sprzężonych", uchybienie organu w tym zakresie pozostawało bez wpływu na wynik sprawy.

W pozostałych zakresie zarzutów kwestionujących zaskarżony wyrok i decyzje, co do oceny pozostałych orzeczeń dotyczących niepełnosprawności, w ocenie NSA, podzielić nie można. Przede wszystkim NSA akceptuje ocenę WSA aprobującą zaskarżoną decyzję w zakresie oceny zwrotu subwencji oświatowej wypłaconej na osoby, które w ogóle nie były uczniami. Za oczywiste należy bowiem uznać, że subwencja przysługuje wyłącznie na uczniów pobierających naukę.

Nie można także zgodzić się z zarzutami dotyczącymi uczniów, u których brak orzeczeń o potrzebie kształcenia specjalnego na dzień 30 września 2010 r. Stosownie bowiem do treści art. 71b ust. 3 ustawy o systemie oświaty orzeczenia o potrzebie kształcenia specjalnego albo indywidualnego obowiązkowego rocznego przygotowania przedszkolnego i indywidualnego nauczania, a także o potrzebie zajęć rewalidacyjno-wychowawczych organizowanych zgodnie z odrębnymi przepisami były wydawane przez zespoły orzekające działające w publicznych poradniach psychologiczno-pedagogicznych, w tym w poradniach specjalistycznych. Na podstawie upoważnienia ustawowego zawartego w art. 71b ust. 6 ustawy o systemie oświaty Minister Edukacji Narodowej wydał rozporządzenie z dnia 18 września 2008 r. w sprawie orzeczeń i opinii wydawanych przez zespoły orzekające działające w publicznych poradniach psychologiczno-pedagogicznych, w którym między innymi zostały określone wzory orzeczeń. Ustalony wzór orzeczenia o potrzebie kształcenia specjalnego wymagał, by zespół orzekający określił z uwagi na jaki rodzaj zaburzeń i odchyleń rozwojowych dziecka, wymagających stosowania specjalnej nauki i metod pracy zachodzi potrzeba kształcenia specjalnego. Ponadto orzeczenie o potrzebie kształcenia, zgodnie z wzorem stanowiącym załącznik do rozporządzenia posiada datę jego wydania oraz czas, na jaki jest ono wydawane z uwagi na rodzaj zaburzeń i upośledzeń rozwojowych dziecka. Istotne jest również to, że zalecane w orzeczeniu formy i warunki kształcenia oraz stymulacji dziecka mają być przez placówkę realizowane w stosunku do danego dziecka a zalecany sposób nauki dziecka jest relatywizowany do konkretnych zaburzeń lub nieprawidłowości rozwojowych dziecka. Wobec tego, iż w danym konkretnym przypadku sytuacja rozwojowa dziecka może ulec zmianie, konieczne jest dostosowanie tych zaleceń do aktualnych potrzeb dziecka, organizacji nauki czy zajęć rewalidacyjno-wychowawczych. Z tego względu w określonych przypadkach orzeczenia o potrzebie kształcenia wydawane są na określony czas, czy to etapu edukacji, czy to okres nauki w danej szkole. Istotne znaczenie ma zatem to, jakie formy edukacji i warunki nauki zostały zalecone dziecku w związku z danym jego etapem rozwojowym uwzględniającym upośledzenie i na jaki okres, gdyż z tym wiąże się zróżnicowana wysokość subwencji. Poza sporem winna pozostawać okoliczność, że wskazane wyżej elementy i stwierdzenia znajdują się w orzeczeniu, o którym mowa w art. 71b ust. 3-3b ustawy o systemie oświaty.

W związku z powyższym podkreślić należy, że organ orzekający w sprawie zwrotu nienależnie pobranej kwoty części powiatowej, części oświatowej subwencji ogólnej jest związany treścią ostatecznego orzeczenia zespołu poradni psychologiczno-pedagogicznej także w zakresie daty wydania wspomnianego wyżej orzeczenia. Okoliczność ta ma istotne znaczenie z punktu widzenia podziału części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostek samorządu terytorialnego przy uwzględnieniu algorytmu bazującego wyłącznie na danych zawartych w systemie informacji oświatowej według stanu na dzień 30 września 2009 r. (załącznik do rozporządzenia z dnia 22 grudnia 2009 r. w sprawie sposobu podziału części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostek samorządu terytorialnego w roku 2010).

Ponadto z treści art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 19 lutego 2004 r. o systemie informacji oświatowej wynika, że dane w bazach danych oświatowych są aktualizowane i przekazywane na dzień 30 września każdego roku. Również w § 16 ust. 1 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 16 grudnia 2004 r. w sprawie szczegółowego zakresu danych w bazach danych oświatowych, zakresu danych identyfikujących podmioty prowadzące bazy danych oświatowych, terminów przekazywania danych między bazami danych oświatowych oraz wzorów wydruków zestawień zbiorczych, został wskazany termin 30 września każdego roku jako data, do której możliwe jest wprowadzanie danych do baz danych oświatowych. Oznacza to, że podmioty zobligowane do uzupełniania baz danych oświatowych mogą to czynić do dnia 30 września każdego roku poprzedzającego przyznanie subwencji oświatowej w określonej wysokości. Tak więc termin 30 września jest terminem ustawowym, a co najważniejsze jest to termin materialnoprawny. Powyższe skutkuje tym, że podmiot zobowiązany do uzupełniania i aktualizowania danych w bazie danych oświatowych nie ma podstaw do wprowadzenia do bazy danych oświatowych uczniów, wychowanków, którzy na tę datę nie spełniają ustawowych warunków, w tym nie posiadają orzeczenia o którym mowa w art. 71b ust. 3 ustawy o systemie oświaty wskazującego w sposób jednoznaczny, iż zostało ono wydane najpóźniej w dniu 30 września (por. wyrok NSA z dnia 9 maja 2018 r., sygn. akt I GSK 855/18, LEX nr 2527563).

W zakresie orzeczeń, co do których oceny niepełnosprawności sprzężonej dokonali dyrektorzy szkół lub takiej oceny dokonuje Powiat, stwierdzić należy, że nie są to podmioty w myśl obowiązujących przepisów, a mianowicie art. 71b ust. 3 u.s.o. uprawnione do dokonywania takiej kwalifikacji. Wskazać przy tym trzeba również na stanowisko judykatury, która jednolicie przyjmuje, że podstawą zaliczenia danego dziecka do określonej grupy niepełnosprawności jest wyłącznie orzeczenie o potrzebie kształcenia specjalnego, określające formy tego kształcenia z uwzględnieniem rodzaju niepełnosprawności czy zaburzenia (tak np. wyrok NSA z dnia 24 lipca 2013 r., II GSK 589/12, wyrok NSA z dnia 8 lutego 2013 r., II GSK 2092/11, wyrok NSA z dnia 8 marca 2013 r., II GSK 2375/11). Żaden inny dowód poza tym orzeczeniem nie uprawnia jednostki samorządu terytorialnego do uzyskania dopłat subwencyjnych objętych spornymi w sprawie wagami z tytułu kształcenia uczniów niepełnosprawnych. W przypadku braku właściwego orzeczenia nie było możliwe zaliczenie ucznia do grupy z określoną niepełnosprawnością. W orzecznictwie wyrażany jest pogląd, który NSA w całości podziela, że dyrektorzy poszczególnych szkół nie są uprawnieni do ustalania we własnym zakresie, wobec braku "aktualnych" orzeczeń, występującego u uczniów, wychowanków rodzaju niepełnosprawności na podstawie poprzednio wydanych orzeczeń o potrzebie kształcenia specjalnego czy orzeczenia stwierdzającego niepełnosprawność (por. wyrok NSA z dnia 8 marca 2013 r., II GSK 2375/11).

W ocenie NSA, niepełnosprawność lub też niepełnosprawność sprzężona powinna być zawarta w sentencji orzeczenia. Można również przyjąć ze względu na pojęcie i rolę diagnozy, że także w tym elemencie może być zawarta informacja o niepełnosprawności lub niepełnosprawności sprzężonej. Z tym że musi być to konkretnie w takiej diagnozie wskazane poprzez jednoznaczne i zgodne z obowiązującymi w tym zakresie przepisami powołanie niepełnosprawności lub niepełnosprawności sprzężonej występującej u danego dziecka.

Za nieusprawiedliwione należało uznać zarzuty dotyczące naruszenia przepisów regulujących sporządzanie uzasadnień, a mianowicie art. 141 § 4 p.p.s.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a. Uzasadnienie wyroku zawiera wszystkie elementy, odnosi się do istotnych dla sprawy kwestii spornych, tym samym poddaje się kontroli instancyjnej. Sąd I instancji nie musi odnosić się do wszystkich przedstawianych przez skarżącego zagadnień, wystarczy, że odniesie się do tych istotnych. W niniejszej sprawie WSA rozstrzygając sprawę bazował na treści decyzji zaskarżonej do Sądu, która szczegółowo rozważała wszystkie zagadnienia stanowiące przedmiot sporu pomiędzy stronami. To, że z wywodami tego uzasadnienia strona skarżąca kasacyjnie się nie zgadza nie oznacza naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Wbrew zarzutom stawianym przez Powiat decyzja wydana w wyniku ponownego rozpatrzenia zawiera istotne dla sprawy podstawy faktyczne i rozważania dotyczące konkretnych nieprawidłowości zakwestionowanych orzeczeń dotyczących niepełnosprawności i niepełnosprawności sprzężonej. Nie doszło zatem, w ocenie NSA, do naruszenia wskazanego powyżej przepisu dotyczącego uzasadnienia decyzji.

Niezasadny jest też zarzut dotyczący naruszenia art. 37 w zw. z art. 38 u.d.j.s.t. co do twierdzenia, że decyzja o zwrocie powinna być wydana na podstawie przepisów Ordynacji podatkowej, gdyż sama ustawa o dochodach jednostek samorządu terytorialnego przewiduje podstawę prawną do wydania takiej decyzji w art. 37 ust. 1 pkt 2 tej ustawy. W powołanym przepisie ustawodawca postanowił bowiem, że w przypadku gdy ustalona dla jednostki samorządu terytorialnego część oświatowa subwencji ogólnej jest wyższa od należnej, minister właściwy do spraw finansów publicznych, w drodze decyzji zobowiązuje do zwrotu nienależnej kwoty tej części subwencji, chyba że jednostka ta dokonała wcześniej zwrotu nienależnie otrzymanych kwot w zakresie subwencji za lata poprzedzające rok budżetowy.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a) w zw. z § 2 pkt 8 w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r., poz. 1935).