Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1272/24
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-07-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon po rozpoznaniu w dniu 18 lipca 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 20 lutego 2024 r. sygn. akt II SA/Rz 2010/23 w sprawie ze sprzeciwu J. B. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie z dnia 25 października 2023 r. nr ... w przedmiocie odmowy wydania decyzji o warunkach zabudowy oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 20 lutego 2024 r., sygn. akt II SA/Rz 2010/23, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie, na podstawie art. 151a § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej p.p.s.a.), oddalił sprzeciw J. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie z dnia 25 października 2023 r. nr SKO.415/400/2023 w przedmiocie odmowy wydania decyzji o warunkach zabudowy.

J. B. złożył skargę kasacyjną, którą zaskarżył powyższy wyrok w części, zarzucając Sądowi I instancji naruszenie:

1. naruszenie art. 61 ust. 1 pkt. 1, 2 i ust. 3 oraz ust. 5 oraz art, 10 ust. 2a i art. 15 ust. 3 pkt. 3 a ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz § 3 ust. 1 w zw. z § 9 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząc oddziaływać na środowisko, które to naruszenie, w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a., miało wpływ na wynik sprawy;

2. naruszenie art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a. polegającym na niewyjaśnieniu stanu faktycznego, oraz przez pominięcie, że systemy fotowoltaiczne są kwalifikowane jako zabudowa przemysłowa, a w sąsiedztwie projektowanej inwestycji brak jakichkolwiek obiektów przemysłowych stąd lokalizacja takiej inwestycji narusza zasadę tzw. "dobrego sąsiedztwa", które to naruszenie w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., miało istotny wpływ na wynik sprawy,

3. naruszenie art. 6 pkt. 2 u.g.n. przez uznanie, ze infrastruktura jaką inwestor zamierza wybudować nie stanowi celu publicznego;

4. naruszenie art. 13 ust. 1 pkt 3 ustawy o planowaniu przestrzennym, który stanowi, że plan miejscowy sporządza się dla obszaru, na którym przewiduje się zadania dla realizacji lokalnych celów publicznych, z wyjątkiem zadań związanych z budową urządzeń infrastruktury technicznej w granicach pasa drogowego, stąd planowane w tej sprawie inwestycja powinna być powiązane z planowaniem przestrzennym bowiem stanowi cel publiczny;

Mając na uwadze powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku, uchylenie w całości decyzji organów pierwszej i drugiej instancji oraz zasądzenie od organu kosztów postępowania sądowego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie należy wskazać, że zgodnie z art. 193 zd. 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r. poz. 1634; dalej: p.p.s.a.) uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji oraz Sąd pierwszej instancji. Stan faktyczny i prawny sprawy rozstrzygniętej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny przedstawiony został w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.

Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu.

Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności, skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach przytoczonych w niej podstaw.

Z uwagi na sposób sformułowania zarzutów kasacyjnych, konieczne jest szersze odniesienie do reguł proceduralnych obowiązujących przy rozpoznawaniu sprzeciwu wnoszonego do sądu administracyjnego na podstawie art. 64a p.p.s.a. stanowiącego, że od decyzji, o której mowa w art. 132 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego, skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw.

Podkreślenia wymaga, że zgodnie z art. 64e p.p.s.a., rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Przypomnieć również trzeba, że według treści art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Z kolei art. 151a stanowi w §1, że sąd, uwzględniając sprzeciw od decyzji, uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a., zaś w myśl §2, w przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji sąd oddala sprzeciw.

Przytoczone regulacje ustawowe stwarzają wątpliwości interpretacyjne, znajdujące wyraz w niejednolitym stanowisku judykatury i doktryny co do zakresu rozpoznania przez sąd sprawy wywołanej sprzeciwem od decyzji.

Z jednej bowiem strony akcentuje się, że sprzeciw od decyzji powoduje wszczęcie postępowania o ograniczonym zakresie, obejmującego kontrolę decyzji kasacyjnej z uwzględnieniem tylko kryteriów formalnych.

Z drugiej strony podnosi się, że w praktyce ustalenie, czy decyzja kasacyjna została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, wymagać będzie także dokonania oceny z uwzględnieniem treści przepisów prawa materialnego, których dotyczy decyzja. W takim jednak przypadku wskazuje się, że norma prawa materialnego będzie stanowić jedno z kryteriów oceny przesłanek postępowania (art. 138 § 2 k.p.a.), a nie przedmiot rozpoznania sądu administracyjnego (zob. B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. II. Lex, el. 2021, komentarz do art. 64e).

Zasadniczo w orzecznictwie akcentowane jest to, że sprzeciw nie jest środkiem służącym kontroli materialnoprawnej podstawy decyzji. Sąd bowiem ocenia jedynie, czy w okolicznościach sprawy organ odwoławczy słusznie uznał, że zostały spełnione wymogi do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a.; natomiast nie bada kwestii związanych z innymi zagadnieniami natury pozaprocesowej, łączącymi się z oceną legalności wydanego w postępowaniu administracyjnym aktu (por. wyroki NSA z dnia 12 marca 2024 r. II OSK 241/24, 27 lutego 2024 r. II OSK 118/24).

Na ułomności regulacji w zakresie instytucji sprzeciwu oraz wynikające z nich trudności w praktyce orzeczniczej zwracają uwagę przedstawiciele doktryny. Wojciech Piątek przede wszystkim wskazał, że w postępowaniu zainicjowanym sprzeciwem od decyzji nie stosuje się art. 134 § 1 p.p.s.a., tylko właśnie art. 64e p.p.s.a., który węziej wyznacza ramy przedmiotowe rozpatrywanej sprawy. Dostrzegając problem oddzielenia w realiach konkretnej sprawy administracyjnej oceny naruszenia przepisów postępowania od regulacji natury materialnoprawnej, jednocześnie wyraził pogląd, że: "wypowiadanie poglądów dotyczących rozumienia przepisów prawa materialnego przy okazji rozpatrywania sprzeciwu, nawet jeżeli miałoby ono zmierzać do wskazania sposobu zastosowania regulacji procesowej, nie może spotkać się z aprobatą" (zob. W. Piątek, Zakres przedmiotowy rozpoznania przez sąd sprzeciwu od decyzji. Glosa do wyroku WSA z dnia 20 lutego 2018 r. II SA/Bk 940/17).

Podobnie wypowiedział się Paweł Daniel wskazując, że w ramach rozpoznawania sprzeciwu zostaje wyłączona możliwość oceny przez sąd problematyki prawidłowego zastosowania przepisów prawa materialnego (zob. P. Daniel, Ograniczenia sądowej kontroli w sprawach zainicjowanych sprzeciwem. Glosa do wyroku NSA z dnia 7 czerwca 2018 r. II OSK 1319/18).

Nawiązując do powyższej argumentacji należy dodatkowo zauważyć, że przepisy art. 64e i art. 151a § 1 p.p.s.a. obowiązujące przy rozpoznaniu sprzeciwu od decyzji kasacyjnej wyraźnie ograniczają kontrolę sądową do przesłanek wydania decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., a zatem ocena sądu nie obejmuje przewidzianych w art. 138 § 2a k.p.a. wytycznych organu odwoławczego w zakresie wykładni przepisów prawa, które mogą znaleźć zastosowanie w sprawie.

Takie rozwiązanie potwierdza, że wiążąca wypowiedź sądu w wyroku wydanym w następstwie sprzeciwu ograniczona jest do oceny, czy w rozpatrywanej sprawie zaistniały warunki procesowe do wydania decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a.

Wyznaczając zakres sądowej kontroli decyzji kasatoryjnych trzeba mieć na uwadze, że według założenia ustawodawcy sprzeciw nie ma być środkiem służącym kontroli materialnoprawnej podstawy decyzji ani prawidłowości zastosowania przez organ drugiej instancji przepisów prawa procesowego niezwiązanych z podstawami kasatoryjnymi (por. uzasadnienie projektu ustawy nowelizującej, druk sejmowy nr 1186, s. 61).

Podkreślenia wymaga to, że założony przez ustawodawcę formalny charakter kontroli sądowej w ramach rozpoznawania sprzeciwu od decyzji kasacyjnych powiązany został z wprowadzeniem rozwiązań proceduralnych mających na celu usprawnienie postepowań administracyjnych i sądowych. W tym kontekście zasadnicze znaczenie ma przepis art. 64b p.p.s.a., ograniczający krąg stron i uczestników postępowania w przedmiocie sprzeciwu. Mianowicie stronami są wyłącznie skarżący oraz organ, który wydał decyzję. Z uwagi na tak zmodyfikowany zakres podmiotowy spraw wywołanych sprzeciwem oraz ograniczenie kontroli sprawowanej przez sąd drugiej instancji (art. 151a § 3 p.p.s.a.) przyjąć należy, że sprzeciw nie jest środkiem służącym kontroli materialnoprawnej podstawy decyzji.

W orzecznictwie ugruntowane jest stanowisko, że ze względu na skutki prawne wynikające z art. 170 i art. 153 p.p.s.a. należy wykładać przepisy art. 64e i art. 151a § 1 p.p.s.a. w ten sposób, że określone w tych przepisach granice rozpoznania sprawy przez sąd administracyjny na skutek sprzeciwu nie obejmują oceny decyzji kasacyjnej w takim zakresie, w jakim przesądzałoby to o prawach podmiotów, które z uwagi na art. 64b § 3 p.p.s.a. nie mogą brać udziału w postępowaniu przed sądem administracyjnym (por. wyroki NSA z 29 sierpnia 2019 r. II OSK 2030/19, 16 grudnia 2020 r. II OSK 3076/20, 19 października 2023 r. II OSK 2336/23, 5 marca 2024 r. II OSK 151/24).

Wobec powyższego należy założyć, że szersza kontrola sądowa, mająca wpływ na prawa i obowiązki stron w danej sprawie jest możliwa dopiero w postępowaniu ze skargi na decyzję ostateczną, kończącą postępowanie administracyjne, w którym zagwarantowane jest prawo do sądu wszystkim stronom sprawy administracyjnej oraz pełna dwuinstancyjność postępowania sądowego.

Powyższe uwagi odnoszą się do niniejszej sprawy, w której występują podmioty o sprzecznych interesach prawnych. Dlatego zaznaczyć należy, że zawarta w zaskarżonym wyroku ocena Sądu Wojewódzkiego ograniczona jest do stwierdzenia zaistnienia w sprawie przesłanek do wydania decyzji kasacyjnej (art. 138 § 2 k.p.a.), ale nie przesądza o meritum sprawy. Jeszcze raz należy zwrócić uwagę, że przepis art. 64e p.p.s.a., jako lex specialis w stosunku do art. 134 § 1 p.p.s.a., w sposób zasadniczy różnicuje postępowania sądowe w przedmiocie sprzeciwu bądź skargi.

Zgodnie z art. 134 i art. 145 p.p.s.a. skarga otwiera postępowanie sądowoadministracyjne prowadzące do kontroli legalności decyzji administracyjnej pod kątem prawidłowego zastosowania przez organ przepisów prawa materialnego, jak i norm o charakterze proceduralnym. Natomiast art. 64e p.p.s.a. wyraźnie zawęża kontrolę sądową do oceny "jedynie" przesłanek warunkujących wydanie decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a.

Gdyby zakres orzekania miałby jednak dotyczyć przepisów prawa materialnego, determinujących rozstrzygnięcie kasacyjne organu odwoławczego, oznaczałoby to kontynuowanie rozwiązań prawnych istniejących w dotychczasowym stanie prawnym, który został przez ustawodawcę w sposób istotny zmieniony. Tymczasem szczególną cechą odróżniającą sprzeciw od skargi w postępowaniu sądowoadministracyjnym jest właśnie ograniczony zakres kontroli sądowej w przedmiocie decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a.

Uprawnione jest więc wnioskowanie, że w postępowaniu sądowym zainicjowanym sprzeciwem sąd administracyjny nie ocenia w sposób wiążący prawidłowości wykładni i zastosowania przepisów prawa materialnego, w ramach których organ odwoławczy stwierdził potrzebę wydania decyzji kasatoryjnej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a.

Z tych względów nie mogły odnieść skutku zarzuty kasacyjne oparte wyłącznie na przepisach prawa materialnego, bez powiązania ich z regulacją art. 64e p.p.s.a, a zwłaszcza art. 138 § 2 k.p.a.

Zaznaczyć należy, że w sprawie rozpoznawanej w następstwie sprzeciwu nie ma zastosowania art. 145 czy art. 151 p.p.s.a., bowiem rozstrzygnięcia sądu podejmowane są na podstawie art. 151a p.p.s.a.

Tym samym bezskuteczne okazały się zarzuty kasacyjne, w których wskazano na naruszenie przepisów art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) oraz lit. c) p.p.s.a.

Jednocześnie warto zauważyć, że na dalszym etapie postępowania, gdy wydana zostanie merytoryczna decyzja w przedmiocie warunków zabudowy dla spornej inwestycji, wówczas strony postępowania będą mogły w ramach przysługujących środków prawnych (odwołanie, skarga, skarga kasacyjna) sformułować zarzuty zarówno w zakresie naruszeń przepisów postępowania, jak też przepisów prawa materialnego. Również w trakcie ponownego rozpoznania sprawy, w następstwie decyzji SKO z 25 października 2023 r.. strona zachowuje uprawnienie do zgłoszenia zastrzeżeń dotyczących stanu faktycznego i prawnego sprawy.

Ponadto wskazać trzeba, że przedstawiona w skardze kasacyjnej argumentacja, w części związana z zarzutem niewyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy (art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.) potwierdza potrzebę ponownego rozpoznania sprawy.

Rację ma bowiem strona skarżąca, że w dotychczasowym postępowaniu pominięta została kwestia dopuszczalności ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu inwestycji na częściach działek ewidencyjnych, zwłaszcza w sytuacji, gdy przewidziana powierzchnia pod przedmiotowe instalacje fotowoltaiczne wynosi 0,9999 ha. W decyzjach organów obu instancji nie wskazano z jakich przyczyn miałoby być uzasadnione wyodrębnienie właśnie takiej powierzchni terenu inwestycji. Wynika z tego, że przy rozpatrywaniu sprawy nie uwzględniono ukształtowanego w orzecznictwie stanowiska, zgodnie z którym przez teren będący przedmiotem decyzji, o której mowa w art. 59 ust. 1 u.p.z.p., należy rozumieć obszar jednej lub kilku określonych działek ewidencyjnych, a nie tylko fragment działki ewidencyjnej, na którym inwestor zaplanował realizację inwestycji. Wyjątkowo dopuszcza się możliwość objęcia części działki ewidencyjnej decyzją o warunkach zabudowy, gdy wynika to ze szczególnych uwarunkowań danej sprawy, sam jednak charakter inwestycji w zakresie instalacji fotowoltaicznych takim szczególnym przypadkiem nie jest (por. wyroki NSA z dnia: 13 lipca 2023 r. II OSK 749/22, 9 marca 2023 r. II OSK 2157/21, 22 lutego 2023 r. II OSK 552/20, 3 sierpnia 2021 r. II OSK 1351/21, 23 września 2020 r. II OSK 1069/20, 3 lipca 2019 r. II OSK 2153/17, 16 stycznia 2018 r. II OSK 743/17, 1 marca 2016 r. II OSK 1626/14).

Ze względów wyżej omówionych podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty nie mogły podważyć rozstrzygnięcia Sądu Wojewódzkiego, w efekcie którego zaakceptowana została decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego podjęta na podstawie art. 138 § 2 k.p.a.

W konsekwencji orzeczono o oddaleniu skargi kasacyjnej, zgodnie z art. 184 p.p.s.a.

-----------------------

7