Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 808/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-07-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
658
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Jakimowicz (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak Sędzia del. WSA Dariusz Chaciński po rozpoznaniu w dniu 14 lipca 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J.M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 29 listopada 2021 r., sygn. akt: II SAB/Kr 153/21 w sprawie ze skargi J.M. przy udziale Prokuratora Prokuratury Rejonowej K. M.P. na bezczynność Dyrektora Zarządu Dróg Powiatowych w W. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 29 listopada 2021 r., sygn. akt: II SAB/Kr 153/21 oddalił skargę J.M. na bezczynność Dyrektora Zarządu Dróg Powiatowych w W. (dalej: organ) w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej

Wyrok ten zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Pismem z dnia 27 czerwca 2021 r., złożonym za pośrednictwem platformy ePUAP, J.M. zwrócił się do organu w trybie dostępu do informacji publicznej "o udostępnienie w formie elektronicznej za pośrednictwem platformy epuap projektu organizacji ruchu dla drogi powiatowej [...]".

W odpowiedzi na powyższy wniosek, organ pismem z dnia 8 lipca 2021 r. poinformował wnioskodawcę, że nie posiada wersji elektronicznej projektu organizacji ruchu dla drogi powiatowej [...].

Skargą z dnia 16 lipca 2021 r. na bezczynność organu J.M. zwrócił się do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie o zobowiązanie organu do załatwienia wniosku skarżącego z dnia 27 czerwca 2021 r. oraz zasądzenie od organu na jego rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych. Skarżący zarzucił organowi naruszenie art. 61 ust. 1 Konstytucji RP oraz art. 10 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej poprzez błędne zastosowanie polegające na nieudostępnieniu informacji publicznej na wniosek. W uzasadnieniu skargi stwierdzono, że odpowiedź organu nastąpiła w terminie niezgodnym z art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, a ponadto z pisma organu nie wynika, czy organ nie posiada wnioskowanej informacji jako takiej, czy nie posiada jej w żądanej przez skarżącego formie. Podkreślono również, że bezspornie organ jest podmiotem zobowiązanym do pełnienia funkcji zarządu dróg powiatowych, a tym samym wniosek obejmuje informację publiczną – dotyczy projektu organizacji ruchu w danej jednostce samorządu terytorialnego.

W odpowiedzi na skargę organ pismem z dnia 11 sierpnia 2021 r. wniósł o umorzenie postępowania wskazując, że odpowiedź na wniosek skarżącego została udzielona pismem z dnia 8 lipca 2021 r., w którym poinformowano, że organ nie dysponuje elektroniczną wersją projektu organizacji ruchu dla drogi powiatowej [...] - rozumianą jako wersja edytowalna. Organ ponadto uzupełnił swoją odpowiedź przesyłając do skarżącego za pośrednictwem platformy ePUAP skan wersji papierowej projektu organizacji ruchu dla drogi powiatowej [...]. Organ stwierdził, że skoro wniosek skarżącego o udostępnienie informacji publicznej został zrealizowany, to postępowanie w sprawie powinno być umorzone na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Wyrokiem z dnia 29 listopada 2021 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oddalił skargę J.M. na bezczynność Dyrektora Zarządu Dróg Powiatowych w W. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej.

W uzasadnieniu orzeczenia Sąd I instancji wskazał, że bezczynność podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji publicznej ma miejsce wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie podmiot ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub prowadził postępowanie, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu albo nie podjął stosownej czynności. W kontekście wniosku o udostępnienie informacji publicznej działanie organu może polegać na terminowym udostępnieniu informacji, jeśli organ ją wytworzył bądź jest w jej posiadaniu albo na odmowie udostępnienia informacji lub umorzeniu postępowania z przyczyn uregulowanych ustawą, bądź wreszcie na poinformowaniu, że żądane dane nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu ustawy. Konieczne jest jednak ustalenie, że podmiot, do którego zwrócił się wnioskodawca, był zobowiązany do udzielenia informacji publicznej oraz że żądana informacja miała charakter informacji publicznej w rozumieniu przepisów. W niniejszej sprawie Sąd I instancji uznał, że bezsprzecznie organ jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej oraz że wnioskowane dane mają charakter takich informacji. Sąd stwierdził, że bez znaczenia jest fakt uzupełnienia odpowiedzi organu poprzez przesłanie skanu papierowej wersji organizacji ruchu już po wniesieniu skargi, bowiem ocenie podlega jedynie fakt, czy odpowiedź organu na wniosek skarżącego spełniała wymogi z ustawy o dostępie do informacji publicznej, na co Sąd I instancji odpowiedział twierdząco. Zauważono, że organ, do którego zostało skierowane zapytanie w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej związany jest zakresem wniosku, natomiast skarżący zażądał przesłania lub udostępnienia elektronicznej wersji projektu organizacji ruchu dla drogi powiatowej [...], której organ nie posiadał w chwili złożenia zapytania. Tym samym organ wywiązał się z ustawowego obowiązku załatwienia wniosku.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł J.M. zaskarżając ten wyrok w całości, zrzekając się przeprowadzenia rozprawy, wnosząc o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie, uchylenie wyroku w całości i rozstrzygnięcie sprawy co do istoty poprzez stwierdzenie, iż organ dopuścił się bezczynności, orzeczenie o jej charakterze, umorzenie postępowania co do zobowiązania organu do udostępnienia wnioskowanej informacji i orzeczenie o kosztach postępowania, ewentualnie o uchylenie wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez WSA w Krakowie, zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego przez radcę prawnego, wedle norm przepisanych oraz zarzucając naruszenie:

1) przepisów postępowania, co mogło mieć istotny wpływ na wynik postępowania, a to art. 141 § 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - przez bezpodstawne przyjęcie, iż skarżący zwracał się o udostępnienie "edytowalnej wersji elektronicznej projektu organizacji ruchu", chociaż skarżący występował o udostępnienie mu "w formie elektronicznej za pośrednictwem platformy ePUAP projektu organizacji ruchu";

2) przepisów postępowania, co mogło mieć istotny wpływ na wynik postępowania, a to art. 14 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej - przez jego niezastosowanie w sytuacji, gdy organ nie miał możliwości udostępnienia informacji publicznej w formie żądanej przez skarżącego;

3) prawa materialnego, a to art. 14 ust. 2 w zw. z art. 4 ust. 3 ustawy o dostępie do informacji publicznej - przez ich błędną wykładnię, polegającą na niezasadnym utożsamieniu niemożności udostępnienia informacji publicznej w żądanej przez wnioskodawcę formie z nieposiadaniem informacji publicznej.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej strona skarżąca kasacyjnie zauważyła, że bez wątpienia przedmiotem wniosku skarżącego była informacja publiczna i organ informację tę posiadał. Jednakże "wyrok opiera się na błędnych ustaleniach faktycznych, niezrozumieniu procedur rządzących udostępnianiem informacji publicznej i opacznej wykładni pojęć ustawowych". Niezrozumiałe dla skarżącego kasacyjnie i pozostawione bez wyjaśnienia przez organ jest założenie, że skarżący domagał się przesłania "edytowalnej wersji elektronicznej organizacji ruchu drogi powiatowej [...]", bowiem takie żądanie nie wynika z jego wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Skarżący wskazał zarówno sposób udostępnienia - za pośrednictwem platformy ePUAP - jak również formę udostępnienia – elektroniczna, zatem jeśli organ nie miałby możliwości udostępnienia informacji publicznej w takiej formie, to winien był zastosować art. 14 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej - dotyczy to zarówno formy elektronicznej "edytowalnej" (gdyby skarżący faktycznie o nią występował), jak również formy elektronicznej "zwykłej". Błędnie tym samym dokonano przez organ, a następnie przez Sąd I instancji interpretacji pojęcia "formy udostępnienia informacji" oraz "posiadania informacji publicznej".

Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 182 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj.: Dz.U. z 2023 r., poz. 259) - zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Z kolei według art. 182 § 3 p.p.s.a. na posiedzeniu niejawnym Naczelny Sąd Administracyjny orzeka w składzie jednego sędziego, a w przypadkach, o których mowa w § 2, w składzie trzech sędziów. Ponieważ w rozpoznawanej sprawie strona skarżąca kasacyjnie złożyła stosowny wniosek, a strona przeciwna nie przedstawiła odmiennych wniosków procesowych, skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym.

Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 p.p.s.a.).

Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy.

W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie prawa materialnego, jak i naruszenie przepisów postępowania. Rozpoznając skargę kasacyjną w tak zakreślonych granicach, stwierdzić należy, że skarga ta nie zasługuje na uwzględnienie.

W sytuacji, gdy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, co do zasady w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania (por. wyrok NSA z dnia 27 czerwca 2012 r., II GSK 819/11, LEX nr 1217424; wyrok NSA z dnia 26 marca 2010 r., II FSK 1842/08, LEX nr 596025; wyrok NSA z dnia 4 czerwca 2014 r., II GSK 402/13, LEX nr 1488113; wyrok NSA z dnia 17 lutego 2023 r., II GSK 1458/19; wyrok NSA z dnia 1 marca 2023 r., I FSK 375/20). Dopiero bowiem po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy, albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd pierwszej instancji przepis prawa materialnego. Dla uznania za usprawiedliwioną podstawę kasacyjną z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. nie wystarcza samo wskazanie naruszenia przepisów postępowania, ale nadto wymagane jest, aby skarżący wykazał, że następstwa stwierdzonych wadliwości postępowania były tego rodzaju lub skali, iż kształtowały one lub współkształtowały treść kwestionowanego w sprawie orzeczenia (por. wyrok NSA z dnia 5 maja 2004 r., FSK 6/04, LEX nr 129933; wyrok NSA z dnia 26 lutego 2014 r., II GSK 1868/12, LEX nr 1495116; wyrok NSA z dnia 29 listopada 2022 r., I OSK 931/22).

W ramach pierwszego zarzutu naruszenia przepisów postępowania strona skarżąca kasacyjnie wskazuje na art. 141 § 4 p.p.s.a. upatrując naruszenia tego przepisu w "bezpodstawnym przyjęciu, iż skarżący zwracał się o udostępnienie "edytowalnej wersji elektronicznej projektu organizacji ruchu", chociaż skarżący występował o udostępnienie mu "w formie elektronicznej za pośrednictwem platformy ePUAP projektu organizacji ruchu". Niewątpliwie zatem strona skarżąca kasacyjnie wskazuje na wadliwą ocenę treści złożonego w sprawie wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Tak skonstruowany zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie mógł odnieść skutku.

Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. stanowi, że "uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie". Zarzut naruszenia w/w przepisu może być skutecznie postawiony jedynie w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów wymienionych w tym przepisie, i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki stan faktyczny i dlaczego przyjął za podstawę orzekania. Naruszenie to musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Za jego pomocą nie można natomiast skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, czy też stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego (zob. np. wyrok NSA z dnia 29 listopada 2022 r., sygn. akt: III OSK 6413/21). Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. jest przepisem proceduralnym, regulującym wymogi uzasadnienia, zarzut jego naruszenia poprzez "bezpodstawne przyjęcie (...)" nie mógł być skuteczny, bowiem Sąd I instancji ustalił stan prawny i faktyczny sprawy, a następnie przedstawił argumenty na poparcie swojego stanowiska. Fakt, że skarżący nie zgadza się z tymi ustaleniami nie daje podstaw do skutecznego podnoszenia zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Powołany zarzut stanowi tym samym próbę kwestionowania ustalonego przez sąd stanu faktycznego, co nie jest możliwe za pomocą zarzutu skierowanego wobec konstrukcji uzasadnienia orzeczenia. Chcąc skutecznie zakwestionować ustalenia faktyczne poczynione przez Sąd I instancji dotyczące treści żądania skarżącego należałoby wskazać przepisy, które stanowią podstawy i kryteria dokonywania oceny wniosków o udostępnienie informacji publicznej. Niewątpliwie standardy takie wyznacza zasada prawdy obiektywnej sformułowana w art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023, poz. 775 ze zm., dalej jako k.p.a.), zgodnie z którą "W toku postępowania organy administracji publicznej (...) podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy (...)". W ugruntowanych poglądach doktryny i orzecznictwa wskazuje się, że w katalogu zasad ogólnych k.p.a. mieszczą się i takie, które mają znaczenie dla całego prawa administracyjnego pełniąc funkcję jego części ogólnej. Do zasad takich należy zaliczyć m.in. te, które zostały sformułowane w art. 7 k.p.a. Właśnie ze względu na taki ich uniwersalny charakter swoją wagą i treścią wykraczają poza ramy k.p.a. i przez to mają zastosowanie i do innych postępowań niż te, które zostały uregulowane w k.p.a., a także do prawa materialnego oraz ustroju administracji (zob. np. Z. Cieślak, Zasady prawa administracyjnego, w: Z. Cieślak, I. Lipowicz, Z. Niewiadomski, Prawo administracyjne. Część ogólna, Warszawa 2000, s. 65; J. Zimmermann, Alfabet prawa administracyjnego, Warszawa 2022, s. 300). Naczelny Sąd Administracyjny wskazywał wielokrotnie, że "Postępowanie w sprawie udostępnienia informacji publicznej jest postępowaniem odformalizowanym i uproszczonym, w którym przepisy kodeksu postępowania administracyjnego znajdują zastosowanie dopiero na etapie wydania decyzji w trybie art. 16 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2022 r., poz. 902 – dalej: u.d.i.p.). Artykuł 10 ustawy nie określa żadnej formy ani też ram wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Nie oznacza to jednak, że do postępowania dotyczącego informacji publicznej nie stosuje się pewnych ogólnych zasad odnoszących się do postępowań administracyjnych. Mają one charakter uniwersalny i należy je odnosić do każdego działania władzy publicznej. Pozwalają adresatowi wniosku na jego zgodne z prawem rozpoznanie, zapewniają ponadto należytą ochronę praw przysługujących wnioskodawcy. Podmiot, do którego wniosek został skierowany nie jest upoważniony do jego modyfikacji, powinien zatem móc prawidłowo rozpoznać intencje strony" (por. np. uzasadnienie uchwały NSA z dnia 9 grudnia 2013 r., I OPS 7/13; wyrok NSA z dnia 19 lutego 2014 r., I OSK 903/13; wyrok NSA z dnia 18 października 2017 r., I OSK 3521/15; wyrok NSA z dnia 18 maja 2021 r., III OSK 1077/21). Dla zakwestionowania poprawności ustaleń i ocen w zakresie stanu faktycznego sprawy, a ocena treści wniosku o udostępnienie informacji publicznej jest oceną jednego z istotnych elementów sprawy udostępnienia informacji publicznej, konieczne byłoby zatem wskazanie na art. 10 ust. 1 u.d.i.p., zgodnie z którym "Informacja publiczna, która nie została udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej lub portalu danych, jest udostępniana na wniosek", z jednoczesnym powiązaniem go z normami wskazującymi sposób czynienia użytku z kompetencji do rozpoznania tego wniosku. Skoro zatem skarżący kasacyjnie uważa, że treść jego wniosku o udostępnienie informacji publicznej została nieprawidłowo odczytana przez organ stwierdzający, że skarżący żąda "edytowalnej wersji projektu organizacji ruchu" w sytuacji, gdy żądał on "projektu organizacji ruchu w formie elektronicznej", a ocena ta została następnie nietrafnie zaakceptowana przez Sąd I instancji, a zatem kwestionuje ustalenia i oceny w zakresie stanu faktycznego, to nie mógł odnieść skutku zarzut naruszenia w ten sposób przepisu, który odnosi się do konstrukcji uzasadnienia wyroku, a nie do kompetencji Sądu w zakresie kontroli ustaleń i ocen w zakresie stanu faktycznego sprawy.

Również drugi zarzut naruszenia przepisów postępowania okazał się nieskuteczny. W jego ramach strona skarżąca kasacyjnie upatruje naruszenia art. 14 ust. 2 u.d.i.p w niezastosowaniu tego przepisu w sytuacji, gdy organ nie miał możliwości udostępnienia informacji publicznej w formie żądanej przez skarżącego. Treść tego zarzutu wskazuje zatem, że jest on bezpośrednią konsekwencją twierdzeń strony skarżącej kasacyjnie o wadliwej ocenie treści złożonego w sprawie wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Skoro jednak wadliwości tej oceny nie podważono w skardze kasacyjnej, to również zarzut naruszenia art. 14 ust. 2 u.d.i.p. nie mógł odnieść skutku. Skoro Sąd I instancji przyjął, że treść wniosku dotyczyła informacji publicznej, której organ nie posiadał, a ustalenia tego nie podważono w skardze kasacyjnej, to konsekwentnie nie było podstaw stosowania art. 14 ust. 2 u.d.i.p., który dotyczy przeszkód w zakresie sposobu lub formy udostępnia informacji publicznej, a nie konsekwencji braku takiej informacji. Dodatkowo należy przypomnieć, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego prezentowane jest stanowisko, zgodnie z którym w świetle brzmienia art. 174 p.p.s.a. zasadniczo nie jest dopuszczalne formułowanie zarzutu skargi kasacyjnej jako zarzutu naruszenia przepisu prawa "poprzez jego niezastosowanie" czy "pominięcie" (por. wyrok NSA z 1 czerwca 2004 r., OSK 284/04, niepubl., wyrok NSA z dnia 3 grudnia 2008 r., I OSK 1807/07, LEX nr 525973; wyrok NSA z dnia 14 maja 2007 r., I OSK 1247/06, LEX nr 342527; wyrok NSA z dnia 28 marca 2007 r., I OSK 31/07, LEX nr 327781; postanowienie NSA z dnia 2 marca 2012 r., I OSK 294/12, LEX nr 1136684; wyrok NSA z dnia 25 kwietnia 2012 r., II OSK 329/12; wyrok NSA z dnia 6 grudnia 2013 r., I OSK 2255/12; wyrok NSA z dnia 8 września 2017 r., I OSK 3080/15). Należy się do tego poglądu przychylić z tym zastrzeżeniem, że nie dyskwalifikowałoby zarzutu skargi kasacyjnej wskazanie na niezastosowanie określonego przepisu jedynie wtedy, gdyby strona skarżąca kasacyjnie jednocześnie wskazała przepis, który w jej przekonaniu został wadliwie zastosowany zamiast przepisu przez nią wskazywanego - wraz z podaniem uzasadnienia tego stanowiska. Wymogu tego skarga kasacyjna nie spełnia.

Nie mógł odnieść skutku również zarzut naruszenia prawa materialnego. W ramach tego zarzutu strona skarżąca kasacyjnie upatruje błędnej wykładni art. 14 ust. 2 u.d.i.p. w związku z art. 4 ust. 3 u.d.i.p. w "niezasadnym utożsamieniu niemożności udostępnienia informacji publicznej w żądanej przez wnioskodawcę formie z nieposiadaniem informacji publicznej". Treść tego zarzutu, niezależnie od tego, że tym razem skarżący kasacyjnie traktuje art. 14 ust. 2 u.d.i.p. jako przepis prawa materialnego, również wskazuje, że podnosząc ten zarzut skarżący kasacyjnie nawiązuje do dokonanej przez organ i Sąd I instancji oceny treści złożonego w sprawie wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Tymczasem wykładnia prawa materialnego dotyczy wyłącznie sfery prawa, a nie sfery faktów. Wykładnia to bowiem proces myślowy prowadzący do odkodowania z przepisów prawnych norm prawnych wraz z ich percepcją, a zatem – innymi słowy – proces zmierzający do ustalenia treści norm prawnych. Kwestia faktów (ustalonych i ocenionych w oparciu o normy postępowania) jest brana pod uwagę w kolejnym etapie stosowania prawa, tj. w procesie subsumcji, w którym badane jest czy treść normy prawnej dotyczy określonych faktów, a zatem czy norma ta ma do nich zastosowanie i jakie są konsekwencje tego zastosowania. Proces subsumcji nie jest procesem dokonywania ocen i ustaleń w zakresie stanu faktycznego, lecz odnoszeniem tych ocen i ustaleń do treści normy prawnej. Jeśli zatem strona skarżąca kasacyjnie podnosi zarzuty błędnej wykładni prawa materialnego (a także niewłaściwego jego zastosowania), to argumentacja odnosząca się do ustaleń i ocen w zakresie stanu faktycznego w ramach tych zarzutów nie może być brana pod uwagę przez Naczelny Sąd Administracyjny, który związany jest granicami skargi kasacyjnej. Zgodnie z ugruntowanym już orzecznictwem sądowoadministracyjnym, podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię wykazać należy, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, że sąd stosując normę popełnił błąd subsumcji, czyli że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie odpowiada (lub nie odpowiada) stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. Jednocześnie należy podkreślić, że ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie ustalonego w sprawie stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (por. wyrok NSA z dnia 13 sierpnia 2013 r., II GSK 717/12, LEX nr 1408530; wyrok NSA z dnia 4 lipca 2013 r., I GSK 934/12, LEX nr 1372091; wyrok NSA z dnia 13 grudnia 2016 r., I OSK 250/15; wyrok NSA z dnia 1 lutego 2017 r., I OSK 721/15).

Przepis art. 14 u.d.i.p. stanowi w ust. 1, że "Udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot obowiązany do udostępnienia, nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób i w formie określonych we wniosku" (ust. 1), a w ust. 2 "Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w sposób lub w formie określonych we wniosku, podmiot obowiązany do udostępnienia powiadamia pisemnie wnioskodawcę o przyczynach braku możliwości udostępnienia informacji zgodnie z wnioskiem i wskazuje, w jaki sposób lub w jakiej formie informacja może być udostępniona niezwłocznie. W takim przypadku, jeżeli w terminie 14 dni od powiadomienia wnioskodawca nie złoży wniosku o udostępnienie informacji w sposób lub w formie wskazanych w powiadomieniu, postępowanie o udostępnienie informacji umarza się".

W doktrynie wskazuje się, że to w gestii wnioskodawcy leży określenie w swoim wniosku, w jakiej formie i w jaki sposób chciałby otrzymać żądane informacje. Sposób udostępnienia należy odnosić do tego, w jaki sposób uzyska się informację, a zatem oznacza on tryb, w jakim wnioskodawca domaga się, aby udzielono mu informacji. Sposobem jest więc doręczenie na wskazany adres, wysłanie pocztą elektroniczną, wysłanie przy pomocy ePUAP czy odebranie na miejscu w siedzibie podmiotu zobowiązanego lub wgląd do dokumentów na miejscu w siedzibie organu. Z kolei przez formę udzielenia informacji publicznej należy rozumieć postać, w jakiej wnioskodawca oczekuje jej pozyskania. Forma udostępnienia informacji publicznej odnosi się zatem do wszelkich czynności o charakterze technicznym, polegających na zmianie nośnika danych. Są to czynności, które prowadzą do przekazania informacji w formie takiej jak kopia ksero, skan, zgranie danych na nośnik zewnętrzny, skany wielkopowierzchniowe czy zmiana formatu danych. Z akt sprawy wynika, że skarżący kasacyjnie zwrócił się do organu o udostępnienie projektu organizacji ruchu "w formie elektronicznej za pośrednictwem platformy epuap". Żądanie skarżącego zostało tym samym jasno sformułowane poprzez wskazanie formy wniosku - elektronicznej i sposobu - przesłanie za pośrednictwem platformy ePUAP. Pojęcie "forma elektroniczna" projektu zostało uznane przez organ za tożsame z pojęciem "wersji edytowalnej" (ustalenia tego w skardze kasacyjnej skutecznie nie podważono) i finalnie organ, jako że nie posiadał informacji w żądanej formie, powiadomił o tym wnioskodawcę-skarżącego na podstawie art. 14 ust. 2 u.d.i.p.

W orzecznictwie sądów administracyjnych trafnie przyjmuje się, że "organ nie może odmówić udostępnienia informacji publicznej w sposób wskazany we wniosku, jeżeli dysponuje środkami technicznymi umożliwiającymi udostępnienie informacji w żądanej formie i w żądany sposób" (wyrok WSA w Kielcach z dnia 4 czerwca 2008 r., II SAB/Ke 23/08, LEX nr 516691). Natomiast w niniejszej sprawie ustalony przez organ i potwierdzony przez Sąd I instancji stan faktyczny wskazuje, że problemu nie stanowił sposób przesłania, a forma samej informacji – forma elektroniczna odczytana przez organ jako edytowalna wersja. Należy zatem stwierdzić, że skarżący przedmiotowym zarzutem próbuje uznać, że organ błędnie dokonał kwalifikacji wniosku o udostępnienie informacji publicznej, a takiego działanie nie można skutecznie poważać zarzutem błędnej wykładni art. 14 ust. 2 oraz art. 4 ust. 3 u.d.i.p.

Zgodnie z ugruntowanymi poglądami prezentowanymi w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego niedopuszczalne jest zastępowanie zarzutu naruszenia przepisów postępowania, zarzutem naruszenia prawa materialnego i za jego pomocą kwestionowanie ustaleń faktycznych. Próba zwalczenia ustaleń faktycznych poczynionych przez sąd pierwszej instancji nie może nastąpić przez zarzut naruszenia prawa materialnego (zob. wyrok NSA z dnia 29 stycznia 2013 r., I OSK 2747/12, LEX nr 1269660; wyrok NSA z dnia 6 marca 2013 r., II GSK 2327/11, LEX nr 1340137). Ocena zarzutu prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie konkretnego stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (zob. wyrok NSA z dnia 6 marca 2013 r., II GSK 2328/11, LEX nr 1340138; wyrok NSA z dnia 14 lutego 2013 r., II GSK 2173/11, LEX nr 1358369. Zarzut naruszenia prawa materialnego nie może opierać się na wadliwym (kwestionowanym przez stronę) ustaleniu faktu (zob. wyrok NSA z dnia 13 marca 2013 r., II GSK 2391/11, LEX nr 1296051). Gdy skarżący kasacyjnie nie podważa skutecznie okoliczności faktycznych sprawy, tj. nie czyni tego w ramach zarzutów naruszenia przepisów postępowania, lecz w ramach zarzutów naruszenia prawa materialnego, to tak skonstruowane zarzuty nie mogą odnieść skutku. Nie sposób zgodzić się tym samym ze skarżącym kasacyjnie, że w sposób przez niego wskazany, tj. przez "niezasadne utożsamienie niemożności udostępnienia informacji publicznej w żądanej przez wnioskodawcę formie z nieposiadaniem informacji publicznej" doszło do błędnej wykładni prawa materialnego.

Z powyższych przyczyn, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną nie znajdując podstaw do jej uwzględnienia.