Postanowienie NSA, sygn. akt I OSK 677/23
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-05-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6076 Sprawy objęte dekretem o gruntach warszawskich
Hasła tematyczne: Odrzucenie skargi
Skarżony organ: Minister Rozwoju, Pracy i Technologii
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 105 § 1
journal: Dz.U. 2022 poz 2000
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 58 § 1 pkt 6, art. 134 § 1 art. 141 § 4 w zw. z art. 133 § 1, art. 184
journal: Dz.U. 2023 poz 259
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

.POSTANOWIENIE Dnia 10 maja 2023 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Iwona Bogucka po rozpoznaniu w dniu 10 maja 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Rozwoju i Technologii od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 sierpnia 2022 r., sygn. akt I SA/Wa 429/22 w sprawie ze skargi L.B. na pismo Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 6 grudnia 2021 r., znak DO3.7611.249.2019.RR w przedmiocie umorzenia postępowania z mocy prawa postanawia: oddalić skargę kasacyjną. .


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z 23 sierpnia 2022 r., sygn. akt I SA/Wa 429/22 odrzucił skargę L.B. na pismo Ministra Rozwoju i Technologii z 6 grudnia 2021 r., znak DO3.7611.249.2019.RR oraz zwrócił skarżącemu uiszczony od skargi wpis sądowy.

W uzasadnieniu postanowienia Sąd wskazał, że L.B. wniósł skargę na pismo Ministra Rozwoju i Technologii z 6 grudnia 2021 r., wydane w sprawie dotyczącej stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium Rady Narodowej w m.st. Warszawie z 8 maja 1968 r., nr GKM-V/6210/284/68/G, odmawiającego przyznania prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości warszawskiej, położonej przy ul. [..] (ul. [..]), ozn. nr hip. [..] - w części dotyczącej nieruchomości stanowiącej obecnie własność Skarbu Państwa - którym Minister poinformował skarżącego o umorzeniu postępowania nadzorczego z mocy prawa z dniem 16 września 2021 r. Zdaniem Sądu, skarga była niedopuszczalna, gdyż pismo z 6 grudnia 2021 r. nie mieści się w katalogu aktów i czynności poddanych kognicji sądu administracyjnego. Pismo to nie jest decyzją, ani postanowieniem, nie stanowi też aktu lub czynności w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 powołanej ustawy. Brak też jest przepisów szczególnych, które przewidywałyby w takiej sytuacji kontrolę sądowoadministracyjną, a pismo ma wyłącznie charakter informacyjny. Jednocześnie Sąd zaznaczył, że ewentualne umorzenie postępowania administracyjnego z mocy prawa musi być bezwzględnie potwierdzone deklaratoryjną decyzją administracyjną (art. 105 § 1 k.p.a), na którą stronie przysługuje prawo wniesienia skargi do sądu administracyjnego.

Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia wywiódł Minister Rozwoju i Technologii, a zaskarżając postanowienie w całości, wniósł o uchylenie postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, zasądzenie kosztów postępowania oraz rozpoznanie sprawy na rozprawie. Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie w skardze kasacyjnej zarzucono:

I. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. art. 134 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przez przekroczenie granic rozpoznania sprawy, co przejawiło się w dokonaniu oceny działania organu w związku z umorzeniem postępowania nadzorczego z mocy prawa, podczas gdy kognicja sądu ogranicza się do zbadania zasadności skargi na pismo z dnia 6 grudnia 2021 r.,

2. art. 141 § 4 w zw. z art. 133 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, poprzez niestaranne sformułowanie uzasadnienia postanowienia, co przejawia się w sformułowaniu skrajnie lakonicznego i nieprzekonującego uzasadnienia oceny konieczności wydania decyzji administracyjnej potwierdzającej umorzenie postępowania na mocy art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r., poz. 1491; dalej nowelizacja k.p.a.);

II. naruszenie prawa materialnego, tj.:

1. art. 105 § 1 k.p.a. przez błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że:

a. możliwe jest wydanie na podstawie tego przepisu decyzji deklaratoryjnej, podczas gdy wydawane na podstawie tego przepisu decyzje mają zawsze charakter konstytutywny,

b. wydawana na podstawie tego przepisu decyzja może odnosić się do innych niż bezprzedmiotowość postępowania przesłanek umorzenia postępowania.

2. z ostrożności procesowej, mając na uwadze lakoniczne i niejasne sformułowanie uzasadnienia, art. 104 § 1 k.p.a. w zw. z art. 2 ust. 2 nowelizacji k.p.a., przez niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, że wystarczającą podstawę do wydania przez organ decyzji administracyjnej potwierdzającej umorzenie postępowania z mocy prawa stanowi potrzeba zapewnienia stronom postępowania możliwości domagania się kontroli działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne, podczas gdy brak jest przepisu mogącego stanowić podstawę wydania takiej decyzji, co jest wynikiem celowego działania ustawodawcy, natomiast organy administracji zobowiązane są do działania na podstawie przepisów prawa, a ponadto strony posiadają możliwość domagania się kontroli działalności administracji publicznej poprzez składanie skarg na bezczynność organu.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej zawarto argumentację na poparcie powyższych zarzutów, wskazując, że przedmiotem kontroli Sądu było pismo informujące o umorzeniu z mocy prawa z dniem 16 września 2021 r. postępowania, zatem przedmiotem rozpoznania Sądu nie mógł być sposób postępowania organu w przedmiotowej sprawie w kontekście wejścia w życie przepisów nowelizacji k.p.a. Sąd I instancji, dokonując wykładni przepisu art. 2 ust. 2 nowelizacji k.p.a., bezzasadnie ocenił formę, w jakiej organ poinformował strony o zakończeniu postępowania administracyjnego, tym samym rozpatrzył zagadnienie nie mieszczące się w zakresie sprawy, a więc wyszedł poza granice sprawy, która powinna zostać ograniczona jedynie do oceny zasadności skargi na pismo z 6 grudnia 2021 r. Sąd przystąpił do oceny działań organu, które mogłyby podlegać ocenie jedynie w sprawie ze skargi na bezczynność organu.

Sąd, przekraczając granice sprawy, w sposób lakoniczny i nieprzekonujący uzasadnił swoje stanowisko. Zdaniem organu, nie sposób uznać za wystarczający argument Sądu, że dokonywane przez organ ustalenia dotyczące umorzenia postępowania z mocy prawa powinny zostać poddane kontroli sądu. Sąd nie przywołał bowiem żadnych przepisów ani żadnego relewantnego orzecznictwa sądowego na poparcie swojego stanowiska. W ten sposób Sąd I instancji niewątpliwie naruszył art. 141 § 4 p.p.s.a. w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż nie sposób odtworzyć toku rozumowania Sądu w powyższym zakresie. Jeśli Sąd I instancji dysponował jakąkolwiek przekonującą argumentacją na poparcie swojej tezy, to nie ujawnił jej w treści uzasadnienia postanowienia, pozbawiając organ możliwości szczegółowego odniesienia się do tej argumentacji. Zdaniem organu przy formułowaniu ocen w kwestiach kluczowych dla sprawy Sąd nie może kierować się wyłącznie swoim przeświadczeniem, lecz powinien sformułować uzasadnienie, które poddaje się kontroli instancyjnej.

W odniesieniu do zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego wskazano, że Sąd nie neguje dokonywanego na podstawie art. 2 ust. 2 nowelizacji k.p.a. umorzenia z mocy prawa postępowań spełniających zawarte w tym przepisie warunki, ani też faktu, że umorzenie postępowania z mocy prawa skutkowało zakończeniem postępowania w sprawie na równi z wydaniem w sprawie decyzji prawomocnej (gdyż ustawodawca nie przewidział żadnych środków odwoławczych służących do zanegowania skutku w postaci umorzenia postępowania z mocy prawa). Ustawodawca przewidując umorzenie z mocy prawa postępowań, w związku z wystąpieniem okoliczności wskazanych w art. 2 ust. 2 nowelizacji k.p.a., nie zamieścił jednocześnie w nowelizacji k.p.a. jakiegokolwiek przepisu mogącego stanowić podstawę prawną do wydania w tym zakresie decyzji deklaratoryjnej stwierdzającej to umorzenie (ani też odwołania do jakiegokolwiek przepisu mogącego stanowić taką podstawę), co było wynikiem jego celowego działania. Bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego, o której mowa w art. 105 § 1 k.p.a., nie była jednak ani przesłanką art. 2 ust. 2 nowelizacji k.p.a. (przepis ten przewiduje odmienną niż art. 105 § 1 k.p.a. przesłankę umorzenia postępowania, tj. upływ okresu ponad 30 lat od doręczenia decyzji do wszczęcia postępowania nadzorczego), ani też skutkiem tego przepisu. Skutkiem tym było bowiem umorzenie postępowań z mocy prawa, stanowiące ich zakończenie na równi z wydaniem prawomocnych decyzji. Umorzenie na mocy tego przepisu miało charakter jednorazowy, tj. doszło do niego w dniu wejścia w życie nowelizacji i obejmowało postępowania w sprawach o stwierdzenie nieważności decyzji będące w toku w tym dniu i spełniające ww. przesłankę umorzenia z mocy prawa. W wydawanej na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. decyzji organ może zatem odnosić się wyłącznie do zaistnienia przesłanki bezprzedmiotowości postępowania, nie zaś do przesłanek umorzenia wynikających z innych przepisów, w szczególności z art. 2 ust. 2 nowelizacji k.p.a. Kolejną przeszkodą do wydania w stanie faktycznym wynikającym z akt sprawy decyzji na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. byłby konstytutywny charakter takiej decyzji, wynikający z faktu, że decyzja ta kończy postępowanie w sprawie, a skutek ten następuje z chwilą jej wydania. Sąd tymczasem postuluje, aby organ wydał decyzję deklaratoryjną, odnoszącą się do zaistnienia przesłanek umorzenia postępowania z mocy prawa na podstawie art. 2 ust. 2 nowelizacji k.p.a. Wydanie decyzji o charakterze deklaratoryjnym na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. nie jest możliwe. Jednocześnie organ stwierdził, że nie byłoby możliwe również wydanie decyzji konstytutywnej na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. ponieważ brak jest możliwości ponownego umorzenia postępowania, które już raz zostało umorzone z mocy prawa. Skarżący kasacyjnie organ nie zgadza się z wywodem Sądu, że z faktu dokonywania przez organ ustaleń odnoszących się do spełnienia przesłanek umorzenia postępowania z mocy prawa na podstawie art. 2 ust. 2 nowelizacji k.p.a. wynika obowiązek skonkretyzowania sytuacji prawnej stron poprzez wydanie przez organ decyzji podsumowującej powyższe ustalenia. W ocenie skarżącego kasacyjnie taki obowiązek mógłby bowiem wynikać jedynie z precyzyjnego przepisu prawa.

W pierwszej kolejności należy zaznaczyć, iż nie każda sytuacja, w której organ dokonuje jakichkolwiek ustaleń, stanowi postępowanie administracyjne, które musi zostać zakończone poprzez wydanie decyzji. Nawet jednak w przypadku, gdy organ prowadzi postępowanie administracyjne, nie zawsze musi zostać ono zakończone wydaniem decyzji administracyjnej, ponieważ już z samej treści art. 104 § 1 k.p.a. wynika, że przepisy szczególne mogą zawierać odmienne regulacje w odniesieniu do sposobu zakończenia postępowania (m.in. ugodę administracyjną bądź milczące załatwienie sprawy). Żaden z przepisów nowelizacji k.p.a. nie stanowi i nie może stanowić podstawy prawnej do wydania decyzji stwierdzającej umorzenie postępowania z mocy prawa. Stosownego przepisu brak jest również w systemie prawa. Nie ma również możliwości zastosowania analogii z przepisu prawa. Możliwość zastosowania analogii z przepisu ustawy istnieje bowiem jedynie w przypadku wystąpienia rzeczywistej luki prawnej rozumianej jako niezamierzony przez ustawodawcę brak określonej regulacji prawnej, a nie, jak miało to miejsce w rozważanym przypadku, świadomego i celowego wyboru ustawodawcy. Powyższe skutkuje, wbrew stanowisku zajętemu przez Sąd w skarżonym kasacyjnie postanowieniu, brakiem możliwości wydania przez organ decyzji odnoszącej się do przesłanek wskazanych w art. 2 ust. 2 nowelizacji k.p.a.

Konsekwencją ww. uchybień jest błędne zajęcie przez Sąd stanowiska, że zakończenie postępowania nadzorczego wymaga wydania przez organ decyzji deklaratywnej na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. w sytuacji, gdy postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności ww. orzeczenia jest już zakończone i nie może zostać umorzone po raz drugi. Sąd zatem naruszył art. 2 ust. 2 nowelizacji k.p.a. w stopniu, który miał istotny wpływ na wynik sprawy.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżący wniósł o jej oddalenie, nie domagając się przeprowadzenia rozprawy oraz podkreślając, że wbrew stanowisku organu, Sąd nie naruszył art. 134 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Działanie Sądu mieści się w zbadaniu zasadności skargi na pismo z 6 grudnia 2021 r. Skoro skarga zawierała zarzuty co do "decyzji", a Sąd uznał, że zaskarżone pismo "decyzją" nie jest, pomimo tego, że powinno być, to w kognicji Sądu było odzwierciedlenie tego w uzasadnieniu postanowienia o odrzuceniu skargi. W odniesieniu do naruszenia art. 141 § 4 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w odpowiedzi na skargę kasacyjną podniesiono, że Sąd jednoznacznie wskazał, że w sytuacji, gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części, a podstawą prawną takiego rozumowania jest art. 105 § 1 k.p.a., zaś organ musi zbadać, czy zostały spełnione ustawowe przesłanki do umorzenia postępowania, a więc wydać decyzję deklaratoryjną na którą stronie przysługuje prawo wniesienia skargi do Sądu administracyjnego. Brak konieczności wydania decyzji w tym zakresie prowadziłby do pozbawienia strony możliwości obrony swoich praw. Fakt, że uzasadnienie nie jest długie, nie znaczy, że jest lakoniczne i niezrozumiałe. Naczelny Sąd Administracyjny rozważył, co następuje:

Stosownie do przepisu art. 182 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 259; dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny może rozpoznać na posiedzeniu niejawnym skargę kasacyjną od postanowienia wojewódzkiego sądu administracyjnego kończącego postępowanie w sprawie. Znajdując podstawę do zastosowania powołanego przepisu, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej. Stosownie do przepisu art. 176 p.p.s.a. skarga kasacyjna winna zawierać zarówno przytoczenie podstaw kasacyjnych, jak i ich uzasadnienie. Przytoczenie podstaw kasacyjnych oznacza konieczność konkretnego wskazania tych przepisów, które zostały naruszone w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, co ma istotne znaczenie ze względu na zasadę związania Sądu II instancji granicami skargi kasacyjnej.

Zarzuty skargi kasacyjnej koncentrują się na zakwestionowaniu wyrażonego przez Sąd I instancji stanowiska o konieczności zakończenia postępowania administracyjnego deklaratoryjną decyzją administracyjną, wobec nowelizacji kodeksu postępowania administracyjnego, która ustawą z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r., poz.1491) w przepisie art. 2 ust. 2 wprowadziła regulację stanowiącą, że postępowania administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia, wszczęte po upływie trzydziestu lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji lub postanowienia i niezakończone przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy ostateczną decyzją lub postanowieniem, umarza się z mocy prawa.

W ramach zarzutów naruszenia przepisów postępowania skarżący kasacyjnie organ wskazał na art. 134 § 1 p.p.s.a., naruszenia tego przepisu upatrując w przekroczeniu granic sprawy, w wyniku dokonania oceny działania organu w związku z umorzeniem postępowania nadzorczego z mocy prawa, podczas gdy kognicja Sądu ograniczona była do zasadności skargi na pismo z 6 grudnia 2021 r. W ocenie skarżącego kasacyjnie wyrażenie przez Sąd, na marginesie, stanowiska, że ewentualne umorzenie postępowania administracyjnego z mocy prawa musi być bezwzględnie potwierdzone deklaratoryjną decyzją administracyjną (art. 105 § 1 k.p.a) wskazuje na badanie sposobu działania organu w przedmiotowej sprawie w kontekście wejścia w życie przepisów nowelizacji k.p.a. W ocenie skarżącego kasacyjnie Sąd dokonał wadliwej wykładni przepisu art. 2 ust. 2 nowelizacji k.p.a. i oceniając formę, w jakiej organ poinformował o zakończeniu postępowania administracyjnego rozpatrzył zagadnienie nie mieszczące się w zakresie sprawy.

Zarzut ten okazał się nieskuteczny. Przede wszystkim, zgodnie z ugruntowanymi poglądami Naczelnego Sądu Administracyjnego w ramach zarzutu naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. nie można skutecznie kwestionować dokonanej przez Sąd I instancji oceny ustalonego stanu faktycznego z punktu widzenia jego zgodności lub niezgodności z mającym zastosowanie w sprawie stanem prawnym, czy też prawidłowości dokonanej przez ten Sąd oceny działań organu administracji publicznej pod kątem zachowania przepisów procedur obowiązujących ten organ (por.m.in. wyrok NSA z 25 marca 2011 r., I FSK 1862/09; wyrok NSA z dnia 11 kwietnia 2007 r., II OSK 610/06; postanowienie NSA z dnia 11 stycznia 2012 r., I OSK 2438/11; wyrok NSA z dnia 15 października 2015 r., I GSK 241/14). W ramach zarzutu naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. nie można także kwestionować prawidłowości zajętego stanowiska prawnego i wyrażonych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku poglądów (por. wyrok NSA z dnia 2 lipca 2015 r., I OSK 450/15), ani prawidłowości oceny materiału dowodowego (por. wyrok NSA z dnia 21 października 2010 r., I GSK 264/09, LEX nr 744745, wyrok NSA z 1 lipca 2022 r., III OSK 941/21, LEX nr 3395358). To, że skarżący kasacyjnie nie zgadza się z oceną okoliczności sprawy i wnioskami Sądu I instancji nie oznacza, że doszło do naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. Zakwestionowanie stanowiska prawnego Sądu nie mogło zatem być skuteczne w ramach postawienia zarzuty naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. O naruszeniu normy wynikającej z przepisu art. 134 § 1 p.p.s.a. można byłoby mówić, gdyby sąd wykroczył poza granice sprawy, w której została wniesiona skarga, albo – mimo wynikającego z tego przepisu obowiązku – nie wyszedł poza zarzuty i wnioski skargi, co w zawisłej sprawie nie miało miejsca. Stanowisko Sądu I instancji, że umorzenie postępowania z mocy prawa musi znaleźć odzwierciedlenie w wydaniu przez organ decyzji deklaratoryjnej, nie zostało wyrażone poza granicami sprawy. Jak wynika z wniesionej skargi, jakkolwiek skarżący wyszedł z założenia, że wnosi skargę na decyzję, to podstawą tego założenia było uznane, że rozstrzygnięcie proceduralne organu skutkujące zakończeniem postępowania powinno przybrać postać decyzji, w innym bowiem razie dochodzi do zamknięcia stronie prawa do sądu. Przedstawiony przez Sąd wniosek, iż umorzenie postępowania administracyjnego z mocy prawa musi być potwierdzone decyzją administracyjną pozostaje w ścisłym związku z argumentacją skargi oraz motywami rozstrzygnięcia o odrzuceniu skargi, wniesionej na pismo organu o charakterze informacyjnym.

Kolejnym zarzutem naruszenia przepisów postępowania objęto przepisy art. 141 § 4 w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a., uznając, że doszło do lakonicznego i nieprzekonującego uzasadnienia oceny konieczności wydania decyzji administracyjnej potwierdzającej umorzenie postępowania na mocy art. 2 ust. 2 nowelizacji k.p.a. Okoliczność, że skarżący kasacyjnie nie zgadza się z argumentacją Sądu I instancji zaprezentowaną w uzasadnieniu i uznaje ją za błędną nie świadczy o naruszeniu art. 141 § 4 p.p.s.a. Za pomocą zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a nie można bowiem skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, czy też stanowiska co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego, czy procesowego. Rozpoznanie zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. polega wyłącznie na zweryfikowaniu, czy uzasadnienie zawiera wszystkie prawem wymagane elementy (por. wyroki NSA z dnia 14 marca 2023 r., sygn. akt III OSK 1948/21, z dnia 28 marca 2023, sygn. akt III OSK 2009/21). W ramach zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie ma możliwości merytorycznego odniesienia się do ustaleń i ocen prawnych prezentowanych przez Sąd pierwszej instancji. Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. jest przepisem proceduralnym, regulującym wymogi uzasadnienia. O naruszeniu tej regulacji można mówić w przypadku, gdy uzasadnienie zaskarżonego orzeczenia nie spełnia jednego z ustawowych, wymienionych w jego treści warunków, co powoduje, że uzasadnienie nie pozwala na kontrolę kasacyjną orzeczenia. Dzieje się tak wówczas, gdy nie ma możliwości jednoznacznej rekonstrukcji podstawy rozstrzygnięcia. W niniejszej sprawie nie doszło do naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Uzasadnienie postanowienia dostatecznie jasno przedstawia tok rozumowania Sądu oraz określa podstawę prawną rozstrzygnięcia. Nie jest zasadny, powołany w powiązaniu z art. 141 § 4 p.p.s.a. zarzut dotyczący naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. Naruszenie określonej w art. 133 § 1 p.p.s.a. zasady orzekania na podstawie akt sprawy może stanowić podstawę kasacyjną wskazaną w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. jeżeli polega ono na: oddaleniu skargi, mimo niekompletnych akt sprawy; pominięciu istotnej części tych akt; oparciu orzeczenia na własnych ustaleniach sądu nie znajdujących odzwierciedlenia w aktach sprawy. Okoliczności tego rodzaju nie są przywoływane w skardze kasacyjnej. Jednocześnie należy odróżnić poddanie sądowej kontroli działalności administracji publicznej na podstawie innego materiału niż akta sprawy od wydania wyroku na podstawie akt sprawy. Przepis art. 133 § 1 p.p.s.a. nie służy kwestionowaniu ustaleń i oceny przyjętego w sprawie stanu faktycznego. Nie służy on również zwalczaniu wniosków, jakie zostały wyprowadzone przez sąd z materiału dowodowego sprawy.

Nie mogło dojść do uwzględnienia zarzutów dotyczących naruszenia prawa materialnego, tj. zarzutu naruszenia art. 105 § 1 k.p.a. w wyniku jego błędnej wykładni oraz postawionego "z ostrożności procesowej" zarzutu niewłaściwego zastosowania art. 104 § 1 k.p.a. w zw. z art. 2 ust. 2 nowelizacji k.p.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucając skargę na pismo organu z 6 grudnia 2022 r., nie mógł naruszyć powołanych przepisów k.p.a., skoro ich nie stosował. Skarga została bowiem uznana za niedopuszczalną i odrzucona w oparciu o art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a.

Jednocześnie Naczelny Sąd Administracyjny zwraca uwagę, że Rzecznik Praw Obywatelskich zakwestionował konstytucyjność przepisu art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy Kodeks postępowania administracyjnego, występując do Trybunału Konstytucyjnego z wnioskiem o zbadanie zgodności art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 1491) w zakresie w jakim uniemożliwia stwierdzenie wydania decyzji administracyjnej z naruszeniem prawa: 1) z art. 2 Konstytucji RP; 2) z art. 45 ust. 1 Konstytucji oraz z art. 77 ust. 2 Konstytucji; 3) z art. 64 ust. 1 i ust. 2 Konstytucji - przez to, że pozbawia prawnej ochrony prawo do wynagrodzenia szkody wyrządzonej czynem niedozwolonym (sygn. akt K 2/22). Organ ma świadomość ww. wniosku, co wynika z treści skargi kasacyjnej a równocześnie ma wiedzę, że w teorii prawa administracyjnego istnieje podział na indywidualne akty prawne - konstytutywne, które tworzą, zmieniają i znoszą stosunki administracyjnoprawne oraz akty deklaratoryjne, które jedynie potwierdzają istnienie określonych faktów, wywołujących skutki prawne. Za wydawaniem decyzji deklaratoryjnej przemawiają względy bezpieczeństwa prawnego i zachowanie prawa strony do poddania kontroli sądowej prawidłowości umorzenia postępowania. Nie ulega wątpliwości, że nie ma podstaw do poddania sądowej kontroli pisma informacyjnego (zob. postanowienia NSA z 10 sierpnia 2022 r. sygn. akt I OSK 716/22, z 4 października 2022 r. sygn. akt I OSK 1250/22, z 11 października 2022 r. sygn. akt I OSK 1602/22, z 19 października 2022 r. sygn. akt I OSK 1546/22, z 8 listopada 2022 r. sygn. akt I OSK 1548/22, z 9 listopada 2022 r. sygn. akt I OSK 1284/22, z 17 listopada 2022 r. sygn. akt I OSK 1845/22, z 18 listopada 2022 r. sygn. akt I OSK 1862/22, z 24 listopada 2022 r. I OSK 1869/22 oraz z 1 grudnia 2022 r. sygn. akt I OSK 1995/22, z 14 grudnia 2022 r., sygn. akt I OSK 1979/22). W przypadku stwierdzenia niekonstytucyjności przyjętego rozwiązania nie byłoby też podstaw do wznowienia postępowania, którego zakończenie nie zostało stwierdzone decyzją.

Nie znajdując podstaw do uwzględnienia skargi kasacyjnej wniesionej w niniejszej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny, w oparciu o art. 184 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji postanowienia.