Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 6686/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-05-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 1 ust. 1 i 2, art. 2 ust. 1, art. 5 ust. 2
journal: Dz.U. 2019 poz 1429
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - tekst jedn.
article: art. 3 ust. 1 pkt 15, art. 8 ust. 1
journal: Dz.U. 2020 poz 283
law: Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz  o ocenach oddziaływania na środowisko - t.j.
article: art. 3 pkt 39
journal: Dz.U. 2020 poz 1219
law: Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Mirosław Wincenciak Sędziowie: sędzia del. WSA Tadeusz Lipiński (spr.) sędzia NSA Teresa Zyglewska po rozpoznaniu w dniu 18 maja 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Fundacji F. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 8 kwietnia 2021 r. sygn. akt III SA/Gl 156/21 w sprawie ze skargi Fundacji F. na decyzję Prezesa Wyższego Urzędu Górniczego w Katowicach z dnia 29 grudnia 2020 r. nr PR.016.15.2020 ldz.37326/12/2020/WS w przedmiocie informacji publicznej 1/ uchyla zaskarżony wyrok i sprawę przekazuje do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach, 2/ zasądza od Prezesa Wyższego Urzędu Górniczego w Katowicach na rzecz Fundacji F. kwotę 477 (słownie: czterysta siedemdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 8 kwietnia 2021 r., III SA/Gl 156/21, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę Fundacji F. [...] (dalej: Fundacja) na decyzję Prezesa Wyższego Urzędu Górniczego w Katowicach (dalej: Prezes WUG) z 29 grudnia 2020 r., nr PR.016.15.2020, w przedmiocie informacji publicznej.

Z uzasadnienia wyroku wynika, że zaskarżoną decyzją Prezes WUG utrzymał w mocy decyzję Dyrektora Okręgowego Urzędu Górniczego [...] (dalej: Dyrektor OUG) z 5 listopada 2020 r. odmawiającą udostępnienia – na wniosek Fundacji z 16 września 2020 r. – informacji publicznej o "Planie ruchu odkrywkowego zakładu górniczego Kopalnia Węgla Brunatnego [...] na okres od 1 maja 2020 r. do 31 grudnia 2025 r." (dalej Plan) w zakresie pkt 1 ppkt 2, pkt 2, pkt 4 -13, pkt 15-19 oraz załączników nr 1 -7 do Planu. W ocenie Prezesa WUG, właściwie przyjęto, że istnieją przesłanki zarówno formalne, jak i materialne, dla uznania, że żądane przez Fundację informacje w objętym decyzją zakresie stanowią tajemnicę przedsiębiorcy, a w konsekwencji zasadne jest zastosowanie w tym zakresie art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2019 r. poz. 1429 ze zm.; dalej: u.d.i.p.) w zw. z art. 11 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (Dz. U. z 2020 r. poz. 1913; dalej: u.z.n.k.) dla odmowy jej udostępnienia.

Fundacja złożyła skargę na decyzję Prezesa WUG w części, w jakiej utrzymał w mocy decyzję Dyrektora OUG odmawiającą udostępnienia informacji w zakresie punktów 4, 5, 6 i 9 Planu.

Oddalając skargę, Sąd I instancji w pierwszej kolejności stwierdził, że z wniosku Fundacji z 16 września 2020 r. wynika wprost, że podstawę prawną jego złożenia stanowiły przepisy u.d.i.p. Wskazanie we wniosku ram prawnych, w jakich wniosek ten powinien być procedowany, daje podstawę do uznania, że organy obu instancji zasadnie ograniczyły się do załatwienia tego wniosku w trybie określonym w u.d.i.p. Sąd zauważył, że zarzuty odnoszące się do aspektu ochrony środowiska pojawiły się dopiero w skardze, lecz jak wskazała sama Fundacja, postępowanie w trybie u.d.i.p. jest odrębne od postępowania o wydanie decyzji środowiskowej. Tryby określone w przepisach szczególnych nie mogą być natomiast stosowane zamiennie w stosunku do u.d.i.p. Jeśli zatem zamiarem Fundacji było uzyskanie określonych informacji w związku z toczącym się w drugiej instancji postępowaniem o wydanie decyzji środowiskowej i w oparciu o ustawę z dnia 3 października 2008 r. o udostępnieniu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2020 r. poz. 283 ze zm.; dalej: u.u.i.ś.), co zostało podniesione dopiero w skardze, to powinna była wystąpić o jej udzielenie w trybie u.u.i.ś., a nie w trybie u.d.i.p. Jeśli zaś chodziło o uzyskanie wiedzy o Planie, pozostającego poza zakresem postępowania poprzedzającego wydanie decyzji środowiskowej, to zarzuty oparte o u.u.i.ś. w postępowaniu prowadzonym w trybie u.d.i.p. są chybione.

Przechodząc do prawidłowości rozstrzygnięcia podjętego na gruncie u.d.i.p. Sąd I instancji zauważył, że w sprawie nie jest kwestionowane to, iż plan ruchu zakładu górniczego stanowi informację publiczną, a Dyrektor OUG jest podmiotem zobowiązanym do jej udzielenia. W ocenie Sądu, w warunkach niniejszej sprawy prawidłowa jest odmowa ujawnienia Planu w części objętej skargą, tj. co do punktów 4, 5, 6 i 9 w oparciu o tajemnicę przedsiębiorcy. Badając spełnienie aspektu formalnego, koniecznego dla stwierdzenia istnienia tej tajemnicy Sąd zauważył, że Plan opatrzony jest oznaczeniem "tajemnica spółki". Podjęte zostały działania mające na celu zachowanie danych zawartych w Planie w poufności, a zatem spełniona została przesłanka formalna. Spełniona została także przesłanka materialna, bowiem wnioskowane informacje stanowią – w ocenie Sądu – tajemnicę, której ujawnienie mogłoby zaszkodzić interesom ekonomicznym spółki, w tym poprzez fakt uzyskania przez podmioty konkurencyjne takich danych technicznych lub organizacyjnych, których pozyskanie wiązało się dla niej z kosztami lub których ujawnienie może się wiązać z nieuprawnionymi korzyściami dla podmiotów trzecich. Sąd uznał tym samym, że w niniejszej sprawie zachodzi wyjątek od zasady udzielania informacji publicznej przewidziany w art. 5 ust. 2 u.d.i.p.

Konkludując Sąd zauważył, że skoro Fundacja sama podała u.d.i.p. jako podstawę swego wniosku i była to podstawa adekwatna do treści zapytania, to organy w sposób uprawniony ograniczyły się do zbadania zasadności tego żądania na gruncie tej ustawy.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła Fundacja. Zaskarżając przedmiotowy wyrok w całości, na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.; dalej: p.p.s.a.), zarzuciła Sądowi I instancji naruszenie prawa materialnego przez błędne zastosowanie, tj.:

1/ art. 2 ust. 1 u.d.i.p. w zw. z art. 5 ust. 2 u.d.i.p. w zw. z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. w zw. z art. 1 ust. 2 u.d.i.p. poprzez ich błędne zastosowanie i przyjęcie, że wnioskowane informacje stanowią informację publiczną, w sytuacji gdy informacje te stanowią informację o środowisku, i w efekcie błędne utrzymanie w mocy decyzji, która błędnie odmawia udostępnienia informacji publicznej,

2/ art. 8 ust. 1 u.u.i.ś. w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 15 u.u.i.ś. w zw. z art. 3 pkt 39 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2020 r. poz. 1219 ze zm.; dalej: p.o.ś.) poprzez ich niezastosowanie i brak uznania wnioskowanych informacji za informację o środowisku, a tym samym brak zastosowania u.u.i.ś. do oceny zasadności rozpatrzenia wniosku Fundacji, a w efekcie błędne utrzymanie w mocy decyzji, która błędnie odmawia udostępnienia wnioskowanych informacji.

W oparciu o przytoczoną podstawę kasacyjną Fundacja wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, a także o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

W uzasadnieniu Fundacja podniosła, że Sąd I instancji błędnie uznał, że wszystkie informacje zawarte w planie ruchu zakładu górniczego mają wyłącznie charakter informacji publicznej. Sąd nie uwzględnił faktu, że dokument ten zawiera dane różnego rodzaju, z których część stanowi informacje publiczne, zaś część informację o środowisku. W ocenie Fundacji wszystkie informacje, stanowiące fragment Planu, a objęte skargą, dotyczą kwestii złoża kopaliny, warunków geologicznych, hydrologicznych, stosunków wodnych, sposobu zagospodarowania złoża kopaliny, a w związku z tym środowiska, którego definicja zawarta jest w art. 3 pkt 39 p.o.ś. Informacje te stanowią zatem informację o środowisku i powinny zostać udostępnione w trybie u.u.i.ś. Nie zachodzą przy tym żadne okoliczności z art. 16 u.u.i.ś., które mogłyby uzasadnić odmowę udostępnienia tych informacji. Fundacja dodała jednocześnie, że złożyła wniosek o udostępnienie Planu w oparciu o u.d.i.p., jednakże podstawa wniosku nie była dla organów wiążąca. Wniosek dotyczył bardzo szerokiego zakresu informacji i Fundacja nie posiadała wiedzy na temat szczegółowych danych zawartych w dokumencie będącym przedmiotem wniosku.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Prezes WUG wniósł o jej oddalenie oraz o obciążenie Fundacji kosztami postępowania.

Odnosząc się do odpowiedzi na skargę kasacyjną Fundacja, uzupełniając argumentację, podtrzymała dotychczasowe zarzuty i wnioski.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.

W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, albo na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259 ze zm.) - dalej: p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami wniesionej skargi kasacyjnej. Powyższe oznacza, że sąd nie jest upoważniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, sąd uprawniony jest jedynie do oceny zaskarżonego orzeczenia w granicach przedstawionych w skardze kasacyjnej.

W niniejszej sprawie skarga kasacyjna została wywiedziona na podstawie określonej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a., tj. naruszeniu przepisów prawa materialnego poprzez błędne ich zastosowanie.

Zgodnie z art. 1 ust. 2 u.d.i.p. przepisy ustawy nie naruszają przepisów innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi. Przepis ten jest normą kolizyjną, która wyłącza stosowanie przepisów u.d.i.p. tylko w sytuacji, w której inna ustawa reguluje ten sam zakres. Pozwala to na wyodrębnienie dwóch grup informacji podlegających udostępnieniu tj. na zasadach i w trybie określonym w u.d.i.p. oraz takich, które ujawnia się na zasadach i w trybie przewidzianym w ustawach szczególnych. W przypadku kolizji przepisy zawarte w ustawach odrębnych mają pierwszeństwo i wyłączają też stosowanie u.d.i.p. (por. wyrok NSA z dnia 26 lutego 2020 r., sygn. akt I OSK 3322/18).

Taką ustawą szczególną jest u.u.i.ś., która zgodnie z art. 1 pkt 1 lit. a określa zasady i tryb postępowania w sprawach udostępniania informacji o środowisku i jego ochronie. Oznacza to, że przepisy u.d.i.p. nie znajdują zastosowania w takim zakresie, w jakim zasady i tryb dostępu do żądanych informacji określa u.u.i.ś. (por. wyrok NSA z dnia 7 grudnia 2016 r., sygn. akt I OSK 462/15).

Tym samym u.u.i.ś. stanowi lex specialis w stosunku do u.d.i.p. co oznacza, że żądania związane z informacjami dotyczącymi środowiska podlegają rozpatrzeniu w ramach prawnych wyznaczonych przepisami u.u.i.ś. - tak w zakresie udostępnienia tego rodzaju informacji, jak i odmowy ich udostępnienia. Przepisy u.d.i.p. nie znajdują zastosowania w takim zakresie, w jakim zasady i tryb dostępu do żądanych informacji określa u.u.i.ś. Nie ma również znaczenia podstawa prawna, na którą powołał się wnioskodawca, gdyż nie może ona podważać stosowania normy ustawowej z art. 1 ust. 2 u.d.i.p. (wyrok NSA z dnia 7 grudnia 2016 r., sygn. akt I OSK 462/15).

Jednocześnie podkreśla się, że nie istnieje dualizm prawny w zakresie udostępniania informacji objętych dyspozycją art. 8 i art. 9 u.u.i.ś. Nie ma podstaw, by wskazywać na wybrane elementy podlegające udostępnianiu na podstawie u.u.i.ś., a pozostałe w oparciu o przepisy u.d.i.p. (por. wyrok NSA z dnia 24 lutego 2016 r., sygn. akt I OSK 2257/14).

W rozpatrywanej sprawie rzeczą bezsprzeczną jest, że Fundacja wnosząc o udostępnienie informacji, jak i w czasie prowadzonego postępowania administracyjnego powoływała się na przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej. Organy administracji rozpoznając jednak przedmiotowy wniosek powinny rozważyć, czy żądana informacja nie jest informacją o środowisku i tym samym czy nie jest wyłączone stosowanie przepisów u.d.i.p. Dlatego też błędne jest przekonanie Sądu I instancji, że organy obu instancji zasadnie ograniczyły się do załatwienia wniosku strony w trybie określonym w u.d.i.p., skoro zarzuty odnoszące się do aspektu ochrony środowiska pojawiły się dopiero w skardze.

Trafnie natomiast Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdza, że w orzecznictwie sądowym wskazuje się, że wnioskodawca nie tyle ma wybór, w trybie jakiej ustawy chce uzyskać wiadomości, lecz że takiego wyboru nie ma i możliwość uzyskania wiedzy w oparciu o inną ustawę wyłącza możliwość skorzystania z u.d.i.p. Z powyższego stwierdzenia wynika jednak taki wniosek, jaki przedstawiono we wcześniejszej części uzasadnienia tj. że o tym w jakim trybie należy udzielić informacji o środowisku decyduje treść żądania, a nie powoływanie się na konkretny przepis.

W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd w sposób jednoznaczny przesądził, że pytania wnioskodawcy z uwagi na powołanie się przez Fundację na u.d.i.p. powinny być rozpoznane w jej trybie. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie jest to stanowisko prawidłowe. W kontekście powyższego zwrócić jednak należy uwagę na to, że jeżeli organ I instancji rozpoznał sprawę wyłącznie w oparciu o przepisy u.d.i.p., to Prezes Wyższego Urzędu Górniczego powoływał się również na przepisy u.u.i.ś. ( str. 5 decyzji ). W świetle uzasadnienia decyzji organu odwoławczego, pomimo utrzymania w mocy decyzji Dyrektora Okręgowego Urzędu Górniczego w dużym stopniu niewiadomą pozostaje to czy uznał on, że wniosek powinien być rozpoznany w trybie u.i.d.p. czy szczególnym.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, pomimo powoływania się przez Fundację w postępowaniu administracyjnym na u.d.i.p. żądane dane dotyczą informacji o środowisku i tym samym wniosek powinien być rozpoznany w trybie u.u.i.ś.

Zwrócić uwagę należy również na to, że organ II instancji powoływał się m. in. na przepis art. 16 ust. 1 pkt 7 u.u.i.ś. stanowiący, że władze publiczne mogą odmówić informacji o środowisku i jego ochronie po rozważeniu interesu publicznego przemawiającego za udostępnieniem informacji w konkretnym przypadku, jeżeli udostępnienie tych informacji może naruszyć ochronę informacji o wartości handlowej, w tym danych technologicznych, dostarczonych przez osoby trzecie i objętych tajemnicą przedsiębiorstwa, jeżeli osoby te złożyły wniosek o wyłączenie tych informacji z udostępnienia, zawierający szczegółowe uzasadnienie dotyczące możliwości pogorszenia ich pozycji konkurencyjnej.

W rozpoznawanej sprawie wniosek taki został złożony, wydaje się jednak, że odniesienie się do możliwości pogorszenia pozycji konkurencyjnej po zestawieniu argumentacji z treścią zadanych pytań jest zbyt ogólne. W obecnym stanie sprawy nie jest zrozumiałe jak na pogorszenie konkurencyjności wpłynąć może np. informacja o ogólnej charakterystyce geologicznej i hydrologicznej złoża.

Dlatego też wobec naruszenia przepisów prawa materialnego podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. zaskarżony wyrok należało uchylić i sprawę przekazać do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 i art. 205 § 2 p.p.s.a.

Podstawą do rozpoznania skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym był przepis art. 182 § 2 i 3 in fine p.p.s.a.