Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 764/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2024-11-21 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w części
Powołane przepisy: article: art. 91 ust. 1 i 4, art. 93 ust. 1, art. 101 ust. 1
journal: Dz.U. 2024 poz 609
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t. j.)
article: art. 14 ust. 8, art. 15 ust. 2 pkt 10, art. 17 pkt 6 lit. b, art. 24 ust. 1, art. 28 ust. 1
journal: Dz.U. 2023 poz 977
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r.  o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)
article: par. 4 pkt 9
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1587
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania  przestrzennego
article: par. 12 ust. 1
journal: Dz.U. 2021 poz 2404
law: Rozporządzenie Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 17 grudnia 2021 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu  zagospodarowania przestrzennego (t. j.)
article: art. 29
journal: Dz.U. 2023 poz 645
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maciej Busz Sędzia WSA Tomasz Grossmann (spr.) Sędzia WSA Józef Maleszewski Protokolant sekr. sąd. Iwona Maciak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 listopada 2024 r. sprawy ze skargi Wojewody Wielkopolskiego na uchwałę Rady Miasta Puszczykowa z dnia 26 września 2023 r. nr 512/23/VIII w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenów położonych w rejonie ulicy Mocka i Niwka Stara, obręb Niwka, arkusz 12 - część A 1. stwierdza nieważność § 13 pkt 3 lit. b zaskarżonej uchwały; 2. zasądza od Miasta Puszczykowa na rzecz skarżącego Wojewody Wielkopolskiego kwotę 480 zł (słownie: czterysta osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Na sesji w dniu 26 września 2023 r. Rada Miasta Puszczykowa (dalej jako "Rada Miasta" lub "Organ") podjęła uchwałę nr 512/23/VIII w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenów położonych w rejonie ulicy Mocka i Niwka Stara, obręb Niwka, arkusz 12 – część A (zwaną też dalej "Uchwałą", "Planem miejscowym" lub "Planem").

Pismem z 4 września 2024 r. (IR-XI.0552.69.2024.2) Wojewoda Wielkopolski (dalej jako "Wojewoda" lub "Skarżący"), reprezentowany przez r. W., wywiódł skargę na Uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, wnosząc o stwierdzenie jej nieważności w zaskarżonej części, tj. w zakresie § 13 pkt 3 lit. b, a także o zasądzenie od strony przeciwnej na rzecz Skarżącego kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi jej autor podał, że Uchwała wraz z dokumentacją prac planistycznych została doręczona Wojewodzie 2 października 2023 r. Jej podstawę prawną stanowiły przepisy art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2023 r. poz. 40, z późn. zm.; dalej w skrócie "u.s.g.") oraz art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2023 r. poz. 977, z późn. zm.; dalej w skrócie "u.p.z.p."). Następnie Wojewoda wyjaśnił, że w wyniku analizy Uchwały w zakresie zgodności z ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (w brzmieniu obowiązującym 26.9.2023 r.) w odniesieniu do zasad sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (dalej w skrócie "m.p.z.p.") stwierdził, że w § 13 pkt 3 lit. b Uchwały, w zakresie zasad modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji, ustalono zakaz lokalizacji nowych bezpośrednich zjazdów z drogi publicznej klasy głównej KDG na przyległe tereny 1U i 2U. Zdaniem Skarżącego wprowadzenie do Planu miejscowego ww. regulacji stanowi przekroczenie zakresu dopuszczalnych ustaleń planu miejscowego, określonych w art. 15 u.p.z.p. oraz stoi w sprzeczności z celem uchwalania planów miejscowych, określonym w przepisach art. 4 ust. 1 i art. 14 ust. 1 u.p.z.p. Autor skargi podkreślił, że kwestie związane z realizacją zjazdów w sposób kompleksowy zostały uregulowane w przepisach ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (obecnie: Dz. U. z 2024 r. poz. 320; dalej w skrócie "u.d.p."), w tym w szczególności w jej art. 29. Skoro zatem kwestie kompetencji i formy działania w zakresie budowy i przebudowy zjazdów zostały uregulowane w akcie rangi ustawowej, to niedopuszczalne jest regulowanie tej materii w sposób wtórny w uchwale w sprawie m.p.z.p. Kwestie dotyczące lokalizacji zjazdów z drogi publicznej rozstrzygane są w trybie postępowania administracyjnego – w formie decyzji administracyjnej, nie zaś procedury planistycznej i aktu prawa miejscowego. Związanie zarządcy drogi treścią planu miejscowego w zakresie obsługi komunikacyjnej określonych terenów, w tym możliwości lokalizacji zjazdów z dróg publicznych, skutkowałoby bezprzedmiotowością regulacji art. 29 u.d.p. i wydawanych na podstawie tych przepisów decyzji administracyjnych. Tymczasem ustawodawca uregulował, że dopuszczalność budowy zjazdu na drogę publiczną jest rozstrzygana w każdym indywidualnym przypadku przez zarządcę drogi publicznej. Skarżący zaznaczył, że stanowisko dotyczące sprzeczności zapisów m.p.z.p. zawierających zakazy budowy nowych zjazdów z art. 29 u.d.p. znajduje potwierdzenie w licznym orzecznictwie sądowym m.in. w wyrokach NSA (z 6.10.2016 r., II OSK 3276/14) i WSA (z 2.3.2016 r., II SA/Bd 1326/15; z 25.6.2015 r., II SA/Go 218/15; z 21.5.2024 r., II SA/Ol 184/24).

W konkluzji autor skargi stwierdził, że Rada Miasta, wprowadzając do treści Planu miejscowego zaskarżoną regulację, wykroczyła poza przyznany jej zakres delegacji ustawowej, naruszając tym samym zasadę działania w granicach i na podstawie prawa, co stanowi istotne naruszenie zasad sporządzania m.p.z.p.

W odpowiedzi na skargę Burmistrz Miasta Puszczykowa (dalej jako "Burmistrz"), zastępowany przez r. M., wniósł o oddalenie skargi, z uwagi na jej bezzasadność, oraz, "z daleko posuniętej ostrożności", o nieobciążanie organu kosztami postępowania. W uzasadnieniu pełnomocnik organu wskazał, że przy ocenie zaskarżonego uregulowania § 13 pkt 3 lit. b Uchwały należy mieć na uwadze, że Plan miejscowy przewiduje inną obsługę komunikacyjną terenów 1U i 2U – zgodnie z § 13 pkt 1 i 2 Uchwały. Natomiast z załącznika nr 1 do Uchwały, stanowiącego część graficzną Planu, wynika, że dla terenów 1U i 2U przewidziana jest obsługa komunikacyjna poprzez projektowaną drogę publiczną 1KDD, projektowaną drogę wewnętrzną 3 KDW i istniejącą drogę 2KDD. Nie jest więc tak, że zakaz ustanowiony w § 13 pkt 3 lit. b Uchwały pozbawia ww. tereny dostępu do drogi publicznej. Prawidłowość rozwiązania przyjętego w zaskarżonym ustaleniu planistycznych uchwały potwierdza wyrok NSA z 13 stycznia 2017 r. o sygn. akt II OSK 1018/15 oraz wyrok WSA w Poznaniu z 31 października 2017 r. o sygn. akt II SA/Po 731/12, których odnośne fragmenty zacytowano w odpowiedzi na skargę. Zdaniem pełnomocnika organu potwierdzają one, że zaskarżone uregulowanie nie stoi w sprzeczności z art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. Ponadto uregulowanie to jest wynikiem uwzględniania wniosków Wielkopolskiego Zarządu Dróg Wojewódzkich w Poznaniu (dalej w skrócie "WZDW"), przedstawionych do projektu Planu. Nieuwzględnienie tych wniosków, z dużą dozą prawdopodobieństwa skutkowałoby odmową uzgodnienia tego projektu, co byłoby równoznaczne z niemożliwością uchwalenia Planu miejscowego.

Z kolei motywując wniosek o nieobciążanie organu kosztami postępowania, pełnomocnik wskazał, że w rozpatrywanej sprawie składanie skargi nie było konieczne, gdyż Skarżący miał możliwość zakwestionowania zaskarżonej uchwały w trybie art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (dalej w skrócie "u.s.g.") – z której to możliwości nie skorzystał – co oznacza, że koszty zastępstwa procesowego nie są kosztami niezbędnymi do celowego dochodzenia praw Skarżącego. Uzasadnia to skorzystanie przez Sąd z art. 206 p.p.s.a.

Na rozprawie w dniu 21 listopada 2024 r. pełnomocniczka organu, r.pr. A. M., podtrzymała wnioski i wywody skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie wypada zauważyć, że skargę w niniejszej sprawie wywiódł Wojewoda Wielkopolski jako organ nadzoru w rozumieniu przepisów rozdziału 10 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (stan prawny na dzień wniesienia skargi: Dz. U. z 2024 r. poz. 609, z późn. zm.; w skrócie "u.s.g.").

W świetle art. 91 ust. 1 u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne, przy czym o nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia. Po upływie tego terminu organ nadzoru nie może już we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały (zarządzenia) organu gminy, a jedynie może zaskarżyć taki wadliwy, jego zdaniem, akt do sądu administracyjnego, zgodnie z art. 93 ust. 1 u.s.g. Realizując tę kompetencję, organ nadzoru nie jest skrępowany jakimkolwiek terminem do wniesienia skargi (zob. E. Żelasko-Makowska, Postępowanie nadzorcze w sprawie stwierdzenia nieważności aktu samorządowego, Warszawa 2024, s. 238-241; zob. także np. wyrok NSA z 15.07.2005 r., II OSK 320/05, ONSAiWSA 2006, nr 1, poz. 7 oraz postanowienia NSA: z 29.11.2005 r., I OSK 572/05; z 06.04.2009 r., II GSK 201/09; w braku odmiennego zastrzeżenia wszystkie orzeczenia przywoływane w niniejszym wyroku są dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych ze strony internetowej: orzeczenia.nsa.gov.pl, w skrócie "CBOSA").

W rozpoznawanej sprawie Wojewoda w ustawowym terminie nie orzekł o nieważności Uchwały - doręczonej mu, jak podano w skardze, 2 października 2023 r. - zatem był władny zaskarżyć ją po upływie ww. terminu, w trybie art. 93 ust. 1 u.s.g.

Korzystając z kompetencji przewidzianej w tym przepisie, organ nadzoru ma obowiązek szczegółowego wykazania w skardze na czym, jego zdaniem, polega naruszenie prawa przez kwestionowany akt. Prawidłowo skonstruowana skarga "nadzorcza" powinna zatem zawierać uzasadnienie przesłanek i podstaw prawnych zastosowania tego środka. Pozwala to organom jednostek samorządu terytorialnego (w skrócie "j.s.t.") na merytoryczną polemikę z zarzutami podniesionymi w skardze, zaś sądowi administracyjnemu na ocenę argumentów przedstawionych przez obie strony postępowania (tak trafnie E. Żelasko-Makowska, Postępowanie nadzorcze w sprawie stwierdzenia nieważności aktu samorządowego, Warszawa 2024, s. 237; por. też B. Dolnicki [w:] Ustawa o samorządzie powiatowym. Komentarz, pod red. B. Dolnickiego, Warszawa 2020, uw. 2 do art. 81).

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – odpowiednio: ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935; w skrócie "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów j.s.t.

Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze, w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim określonym w skardze przedmiotem zaskarżenia – który może obejmować całość albo tylko część określonego aktu lub czynności (zob.: J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011, uw. 1 do art. 134; a także wyroki NSA: z 05.03.2008 r., I OSK 1799/07; z 09.04.2008 r., II GSK 22/08; z 27.10.2010 r., I OSK 73/10), przy czym reguła ta odnosi się również do zaskarżania planów miejscowych (por. wyroki NSA: z 05.06.2014 r., II OSK 117/13; z 20.12.2022 r., II OSK 2150/21) – oraz rodzajem i treścią zaskarżonego aktu.

Tak sprawowanej kontroli sądowej została poddana w niniejszym postępowaniu uchwała nr 512/23/VIII Rady Miasta Puszczykowa z dnia 26 września 2023 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenów położonych w rejonie ulicy Mocka i Niwka Stara, obręb Niwka, arkusz 12 – część A, w zaskarżonej części, obejmującej § 13 pkt 3 lit. b tej uchwały.

Jest faktem notoryjnym, że zaskarżona uchwała została ogłoszona w Dzienniku Urzędowym Województwa Wielkopolskiego z 6 października 2023 r. (poz. 8819), weszła w życie po upływie 14 dni od dnia jej ogłoszenia (zob. § 18 Uchwały), tj. 21 października 2023 r., nie była dotąd nowelizowana i nadal obowiązuje.

Zarazem nie ulega wątpliwości, że Uchwała, jako podjęta w przedmiocie uchwalenia m.p.z.p., jest aktem prawa miejscowego - o czym wyraźnie stanowi art. 14 ust. 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (stan prawny na dzień podjęcia Uchwały: Dz. U. z 2023 r. poz. 977, z późn. zm.; w skrócie "u.p.z.p."). Tym samym bez wątpienia należy ona do kategorii aktów, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., zaskarżalnych do sądu administracyjnego.

Mając wszystko to na uwadze, Sąd uznał skargę Wojewody za dopuszczalną i przystąpił do jej merytorycznego rozpoznania, w granicach zaskarżenia oraz własnej kognicji.

Odnosząc się do określenia granic zaskarżenia, należy podkreślić, że Skarżący kwestionuje prawidłowość tylko części Uchwały, a mianowicie jej ustaleń zawartych w § 13 pkt 3 lit. b – na podstawie którego, w zakresie zasad modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji ustalono "zakaz lokalizacji nowych bezpośrednich zjazdów z drogi publicznej klasy głównej KDG na przyległe tereny 1U i 2U".

Wobec tego Sąd tylko w tej części poddał zaskarżoną Uchwałę merytorycznej kontroli w niniejszym postępowaniu sądowym, a to z uwagi na istniejące, co do zasady, związanie sądu administracyjnego (rzeczywistym) przedmiotem zaskarżenia.

Oceny, czy zaskarżony plan miejscowy jest obarczony wadą skutkującą stwierdzeniem jego nieważności przez sąd administracyjny na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., dokonuje się przez pryzmat przesłanek wynikających z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. W myśl tego ostatniego przepisu: "Istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części". Pojęcie "trybu sporządzania planu miejscowego" (zwanego też potocznie "procedurą planistyczną") – którego zachowanie stanowi przesłankę formalną zgodności m.p.z.p. z przepisami prawa – odnosi się do sekwencji czynności, jakie podejmuje organ w celu doprowadzenia do uchwalenia planu miejscowego, począwszy od uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu, a skończywszy na jego uchwaleniu. Natomiast pojęcie "zasad sporządzania planu miejscowego" – których przestrzeganie stanowi przesłankę materialną zgodności m.p.z.p. z przepisami prawa – należy wiązać z samym sporządzeniem (opracowaniem) aktu planistycznego, a więc z merytoryczną zawartością tego aktu (część tekstowa, graficzna i załączniki), zawartych w nim ustaleń, a także standardów dokumentacji planistycznej (por. wyroki NSA: z 11.09.2008 r., II OSK 215/08; z 25.05.2009 r., II OSK 1778/08; z 18.03.2021 r., II OSK 2150/20; z 14.12.2022 r., II OSK 3827/19; z 20.03.2024 r., II OSK 139/23).

A ponieważ m.p.z.p. jest aktem prawa miejscowego, to w pojęciu "zasad sporządzania planu miejscowego" mieszczą się również – obok ww. szczegółowych zasad sporządzania tego rodzaju aktów planistycznych, określonych przede wszystkim w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym – ogólne wymogi, jakie powinien spełniać każdy prawidłowo sporządzony akt prawa miejscowego (por.: wyrok WSA z 03.07.2019 r., IV SA/Po 1189/18; A. Ostrowska, Niepewność sytuacji prawnej jednostki w sferze stanowienia i obowiązywania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, Lublin 2020, s. 140).

W świetle konstytucyjnej regulacji źródeł prawa (art. 87-art. 94 Konstytucji RP) akt prawa miejscowego jest źródłem prawa: (1) powszechnie obowiązującego, a więc aktem o charakterze normatywnym, zawierającym normy generalne i abstrakcyjne; (2) o zasięgu lokalnym, tj. obowiązującym na obszarze działania organów, które go ustanowiły; (3) rangi podustawowej; (4) stanowionym na podstawie i w granicach ustaw; (5) wymagającym ogłoszenia.

Bardziej szczegółową regulację aktów prawa miejscowego stanowionych przez gminę zawiera ustawa o samorządzie gminnym. Jak wynika z jej art. 91 ust. 1 zd. pierwsze w zw. z ust. 4, uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna, chyba że naruszenie prawa ma charakter nieistotny.

Na gruncie ww. przepisów przyjmuje się, że pojęcie "sprzeczności z prawem" obejmuje sprzeczność postanowień aktu prawa miejscowego z jakimkolwiek aktem prawa powszechnie obowiązującego, w tym zwłaszcza z ustawą, ale także z rozporządzeniem (por. M. Bogusz, Usytuowanie aktów prawa miejscowego stanowionych przez organy samorządu terytorialnego w hierarchii źródeł prawa (kolejny przyczynek do dyskusji) [w:] Prawne formy działania stosowane przez organy samorządu terytorialnego. Księga jubileuszowa Profesora Krystiana Ziemskiego, pod red. M. Szewczyka i M. Jędrzejczak, Warszawa 2022, s. 18-19).

W myśl art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. w planie miejscowym określa się obowiązkowo "zasady modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej". Ta ogólna formuła została uszczegółowiona w § 4 pkt 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164 poz. 1587; w skrócie "rozp.proj.mpzp.") – które to rozporządzenie znajdowało zastosowanie do projektu Planu, gdyż uchwała o przystąpieniu do jego sporządzenia została podjęta 27 października 2020 r., a więc przed 24 grudnia 2021 r. (zob. § 12 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 17 grudnia 2021 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego; Dz. U. poz. 2404). W myśl przywołanego § 4 pkt 9 rozp.proj.mpzp.: "ustalenia dotyczące zasad modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej powinny zawierać:

a) określenie układu komunikacyjnego i sieci infrastruktury technicznej wraz z ich parametrami oraz klasyfikacją ulic i innych szlaków komunikacyjnych,

b) określenie warunków powiązań układu komunikacyjnego i sieci infrastruktury technicznej z układem zewnętrznym,

c) wskaźniki w zakresie komunikacji i sieci infrastruktury technicznej, w szczególności ilość miejsc parkingowych w stosunku do ilości mieszkań lub ilości zatrudnionych albo powierzchni obiektów usługowych i produkcyjnych".

Zdaniem Sądu, w tak określonym zakresie unormowań planistycznych nie mieści się zaskarżone ustalenie z § 13 pkt 3 lit. b Uchwały. I to pomimo że, prima facie, można by je zaliczyć do postanowień określających "zasady rozbudowy i budowy systemu komunikacji", w rozumieniu art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p., oraz "warunki powiązań układu komunikacyjnego", wzmiankowane w § 4 pkt 9 lit. b rozp.proj.mpzp.

Problematyka lokalizowania zjazdów z dróg publicznych została bowiem uregulowana w przywołanej w skardze ustawie z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (stan na dzień podjęcia Uchwały: Dz. U. z 2023 r. poz. 645, z późn. zm.; w skrócie "u.d.p.") – a przede wszystkim w jej art. 29, który w ustępach 1-6 stanowi, że:

"1. Budowa lub przebudowa zjazdu należy do właściciela lub użytkownika nieruchomości przyległych do drogi, po uzyskaniu, w drodze decyzji administracyjnej, zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację zjazdu lub przebudowę zjazdu, z zastrzeżeniem ust. 2.

2. W przypadku budowy lub przebudowy drogi budowa lub przebudowa zjazdów dotychczas istniejących należy do zarządcy drogi.

3. Zezwolenie na lokalizację zjazdu, o którym mowa w ust. 1, wydaje się na czas nieokreślony, z zastrzeżeniem ust. 5. W zezwoleniu na lokalizację zjazdu określa się miejsce lokalizacji zjazdu i jego parametry techniczne, a w zezwoleniu na przebudowę zjazdu – jego parametry techniczne, a także zamieszcza się, w przypadku obu zezwoleń, pouczenie o obowiązku:

1) przed rozpoczęciem robót budowlanych:

a) dokonania czynności wymaganych przepisami ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane,

b) uzyskania zezwolenia zarządcy drogi na prowadzenie robót w pasie drogowym;

2) uzgodnienia z zarządcą drogi projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego zjazdu - o ile projekt zagospodarowania działki lub terenu oraz projekt architektoniczno-budowlanego jest wymagany.

3a. Zezwolenie, o którym mowa w ust. 1, dołącza się do wniosku o pozwolenie na budowę oraz zgłoszenia budowy lub wykonania robót budowlanych, o których mowa w ustawie z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane.

4. Ze względu na warunki określone w przepisach wydanych na podstawie art. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane lub zasady wiedzy technicznej w rozumieniu art. 5 ust. 1 tej ustawy zarządca drogi może odmówić wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu lub jego przebudowę albo wydać zezwolenie na lokalizację zjazdu na czas określony.

5. Decyzja o wydaniu zezwolenia na lokalizację zjazdu, o którym mowa w ust. 1, wygasa, jeżeli w ciągu 3 lat od jego wydania zjazd nie został wybudowany.

6. Budowa lub przebudowa zjazdu na podstawie zezwolenia, o którym mowa w ust. 1, nie wymaga uzyskania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu."

– i jako taka nie mieści się w zakresie upoważnienia ustawowego z art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. (uszczegółowionego w § 4 pkt 9 rozp.proj.mpzp.), a w konsekwencji nie może być powielana, modyfikowana, dookreślana ani uzupełniana w planie miejscowym. Artykuł 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. nie może być bowiem interpretowany w taki sposób, iżby upoważniał radę gminy do normowania, w uchwalanym na jego podstawie m.p.z.p., wskazanych w tym przepisie kwestii z zakresu zagospodarowania terenów (tu: zasad modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji), które zostały już unormowane przez ustawodawcę w sposób zupełny, tj. nie przewidujący potrzeby dalszej regulacji, w innych ustawach, w tym przypadku w u.d.p. (por. wyrok WSA z 11.7.2019 r., IV SA/Po 242/19; por. też wyrok NSA z 11.10.2016 r., II OSK 3298/14).

Stanowisko to znajduje oparcie w dominującym, jak się wydaje, obecnie orzecznictwie sądów administracyjnych – które Sąd w niniejszym składzie podziela – zgodnie z którym w ramach udzielonej radzie gminy kompetencji uchwałodawczej brak jest uprawnienia dla organu planistycznego do decydowania o lokalizacji zjazdu. Powyższe leży w kompetencji innego organu, a mianowicie zarządcy drogi, który zgodnie z art. 29 ust. 1 u.d.p. uprawniony jest do przeprowadzenia indywidualnej oceny technicznych i infrastrukturalnych możliwości dostępu do drogi publicznej terenu nieruchomości do niej przyległej, z uwzględnieniem obowiązujących zasad bezpieczeństwa ruchu drogowego, w drodze decyzji administracyjnej. Związanie zarządcy drogi treścią m.p.z.p. co do obsługi komunikacyjnej określonych terenów, w tym możliwości lokalizacji zjazdów z drogi publicznej, byłoby sprzeczne z uregulowaniem zawartym w ww. przepisie. Ustalenia planu nie mogą odnosić się do lokalizacji konkretnych zjazdów i wjazdów (por. wyroki NSA: z 1.4.2011 r., II OSK 109/11; z 12.4.2017 r., II OSK 2097/15; z 5.12.2018 r., II OSK 108/17; z 29.3.2022 r., II OSK 981/21; z 13.6.2023 r., II OSK 459/22; a także wyroki WSA: z 20.2.2013 r., II SA/Wr 859/12 i II SA/Wr 14/13; z 25.6.2015 r., II SA/Go 218/15; z 10.4.2019 r., II SA/Bd 1298/18; z 7.4.2021 r., III SA/Po 630/20; z 14.2.2024 r., IV SA/Po 787/23; z 21.5.2024 r., II SA/Ol 184/24; z 23.5.2024 r., IV SA/Po 252/24; z 2.10.2024 r., IV SA/Po 644/24).

W konsekwencji należy uznać, że Rada Miasta przez wprowadzenie w ramach spornego ustalenia Planu zakazu lokalizacji nowych (bezpośrednich) zjazdów z drogi publicznej naruszyła ustawowe kompetencje zarządcy drogi w zakresie spraw dotyczących zjazdu z dróg publicznych, które winny być rozpatrywane wyłącznie na zasadach i w trybie określonych przepisami u.d.p. Związanie zarządcy drogi treścią m.p.z.p. w zakresie obsługi komunikacyjnej określonych terenów, w tym możliwości lokalizacji zjazdów z drogi publicznej, skutkowałoby bezprzedmiotowością regulacji art. 29 u.d.p. (zob. wyroki NSA: z 12.4.2017 r., II OSK 2097/15; z 5.12.2018 r., II OSK 108/17; z 13.6.2023 r., II OSK 459/22; tak też A. Plucińska-Filipowicz, A. Kosicki [w:] Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz aktualizowany, pod red. T. Filipowicza, A. Plucińskiej-Filipowicz i M. Wierzbowskiego, Warszawa 2024, uw. 43 do art. 15).

Wydaje się oczywistym, że źródła ograniczeń uznania administracyjnego zarządcy drogi w sprawach dotyczących określonych w planie zjazdów nie mogą stanowić przepisy prawa (w tym akty prawa miejscowego) z zakresu zagospodarowania i ładu przestrzennego. Przepisy ustawy o drogach publicznych, a w szczególności jej art. 29 ust. 1 i 2, stanowią regulację szczególną w stosunku do przepisów u.p.z.p., a przewidziane w niej instytucje i środki prawne, w tym akty indywidualne, realizują odmienne cele i zadania. Związanie zarządcy drogi treścią m.p.z.p. w zakresie obsługi komunikacyjnej określonych terenów, w tym możliwości lokalizacji zjazdów z drogi publicznej, skutkowałoby – jak to już wyżej wskazano – bezprzedmiotowością regulacji art. 29 u.d.p. i wydawanych na podstawie tych przepisów decyzji administracyjnych. Zarazem oznaczałoby to niedopuszczalne przesunięcie ustawowych kompetencji w zakresie rozstrzygania tej kategorii spraw z zarządcy drogi na radę gminy jako organ właściwy do uchwalenia m.p.z.p. Ponadto nie można nie zauważyć, że kwestia lokalizacji zjazdu z drogi publicznej rozstrzygana jest w trybie postępowania administracyjnego i w formie decyzji administracyjnej, nie zaś procedury planistycznej i aktu prawa miejscowego, jakim jest m.p.z.p. (por.: wyrok WSA z 20.2.2013 r., II SA/Wr 14/13; A. Plucińska-Filipowicz, A. Kosicki [w:] Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz aktualizowany, pod red. T. Filipowicza, A. Plucińskiej-Filipowicz i M. Wierzbowskiego, Warszawa 2024, uw. 43 do art. 15).

Odmienne stanowisko – jakoby zakaz statuowany w § 13 pkt 1 lit. b Uchwały był prawidłowy i mieścił się z zakresie dopuszczalnych ustaleń przewidzianych w art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. – sformułowane w odpowiedzi na skargę z powołaniem się zwłaszcza na wyrok NSA z 13 stycznia 2017 r. o sygn. akt II OSK 1018/15, w ocenie Sądu w niniejszym składzie nie zasługuje na akceptację. Należy przy tym zauważyć, że ww. wyrok NSA zapadł nie tylko w innym stanie faktycznym, ale także w istotnie odmiennych uwarunkowaniach prawnych, albowiem w sprawie ze skargi wniesionej przez osobę fizyczną na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g., a nie, jak w niniejszej sprawie, przez organ nadzoru (Wojewodę) na podstawie art. 93 ust. 1 u.s.g. Jest to o tyle różnica istotna, że – jak to zostało wyjaśnione w zapadłym w tamtej sprawie wyroku WSA w Łodzi z 12 grudnia 2014 r. o sygn. akt II SA/Łd 752/14 (od której skarga kasacyjna wniesiona przez skarżącego została oddalona ww. wyrokiem NSA o sygn. akt II OSK 1018/15) – "w postępowaniu toczącym się na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g., sąd orzekać może jedynie w «granicach» interesu prawnego skarżącego. W sytuacji więc, gdy skarżący wywodzi swój interes z prawa własności, to badanie zakwestionowanego zapisu może dotyczyć jedynie tej części, która dotyczy jego nieruchomości, nie zaś generalnej zasady zakazu realizacji zjazdów, zawartej w § 23 ust. 2 uchwały, a dotyczącej całego terenu drogi publicznej klasy głównej oznaczonej symbolem 1 KD-G, opisanej w § 23 ust. 1 uchwały. [...] wynikający z art. 15 ust. 2 pkt 10 ustawy nakaz skierowany do organu stanowiącego prawo miejscowe określenia zasad modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej z reguły nie oznacza możliwości formułowania generalnego zakazu budowy zjazdów. O tym bowiem, czy takie zjazdy będą budowane oraz o ich lokalizacji, decyduje zasadniczo właściwy organ w drodze aktu indywidualnego (art. 29 ust. 1 u.d.p.), co słusznie podnosi skarżący. Pogląd taki co do zasady prezentowany jest w orzecznictwie sądowoadministracyjnym w tym, w orzeczeniach przywołanych w skardze. Niemniej jednak zwrócić uwagę należy, co wywiedziono już wyżej, że samo stwierdzenie naruszenia prawa uchwałą, nie daje podstaw do uwzględnienia skargi wniesionej w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g., odmiennie niż dzieje się to w przypadkach skarg wnoszonych w trybie art. 93 ust. 1 tejże ustawy [...]. Oczywistym jest więc, że przywołane przez stronę skarżącą orzeczenia dotyczą zgoła odmiennej sytuacji prawnej, niż rozstrzygana w przedmiotowej sprawie. Nie można bowiem utożsamiać skargi organu nadzoru, składanej na podstawie art. 93 ust. 1 u.s.g., której celem jest właśnie wyeliminowanie z obrotu sprzecznej z prawem uchwały organu samorządu, ze skargą indywidualną w trybie art. 101 ust. 1 wskazanej ustawy, ograniczoną granicami naruszenia indywidualnego interesu skarżącego".

Odnosząc się z kolei do argumentu pełnomocnika organu, że zaskarżone ustalenie Planu miejscowego jest wynikiem uwzględnienia stanowiska zarządcy drogi (WZDW), którego nieuwzględnienie "z dużą dozą prawdopodobieństwa" skutkowałoby odmową uzgodnienia projektu tego Planu, należy zauważyć, że – po pierwsze – zgodnie z art. 24 ust. 1 u.p.z.p. uzgodnień projektu m.p.z.p. z właściwymi podmiotami, w tym z zarządcą drogi (art. 17 pkt 6 lit. b tiret trzecie u.p.z.p.), dokonuje się w trybie art. 106 k.p.a. Oznacza to, że na ewentualną odmowę uzgodnienia przysługuje organowi planistycznemu zażalenie, na podstawie art. 106 § 5 k.p.a. (w zw. z art. 24 ust. 1 u.p.z.p.). Po drugie, okoliczność, że sporne ustalenie planistyczne jest w istocie wyrazem woli zarządcy drogi, nie świadczy o jego niewadliwości, gdyż – jak to już wyżej wyjaśniono – wola zarządcy drogi w kwestii (nie)dopuszczalności lokalizacji zjazdu z drogi publicznej powinna się manifestować w trybie postępowania administracyjnego i w formie decyzji administracyjnej, nie zaś procedury planistycznej i aktu prawa miejscowego, jakim jest m.p.z.p.

Mając wszystko to na uwadze Sąd uznał, że zaskarżone postanowienie § 13 pkt 3 lit. b Uchwały nie może się ostać w obrocie prawnym jako wykraczające poza zakres władztwa planistycznego gminy, a tym samym w istotnym stopniu naruszające zasady sporządzania m.p.z.p.

W konsekwencji Sąd, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., stwierdził nieważność § 13 pkt 3 lit. b zaskarżonej Uchwały (pkt 1 sentencji wyroku).

O kosztach postępowania sądowego (pkt 2 sentencji wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a., uwzględniając wynagrodzenie należne pełnomocnikowi Skarżącego, ustalone zgodnie z § 15 ust. 1 w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r. poz. 1935, z późn. zm.), w wysokości 480 zł. Sąd nie znalazł podstaw do zastosowania wnioskowanego art. 206 p.p.s.a., jako że w kontrolowanej sprawie wniesienie skargi okazało się zasadne – i w tym sensie było konieczne – zaś wybór drogi doprowadzenia do stwierdzenia nieważności wadliwych postanowień aktu prawa miejscowego (czy przez wydanie rozstrzygnięcia nadzorczego, czy wniesienie skargi do sądu administracyjnego) został przez ustawodawcę pozostawiony swobodnemu uznaniu organu nadzoru. W konsekwencji obranie przezeń drogi postępowania sądowego nie może "automatycznie" wiązać się z jakimkolwiek ograniczeniem uprawnień procesowych skarżącego (organu nadzoru), w tym do skutecznego żądania zwrotu kosztów postępowania.