Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 494/24
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-06-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6100 Nabycie mienia państwowego z mocy prawa przez gminę
658
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 14
journal: Dz.U. 2019 poz 710
law: Ustawa z dnia 28 marca 2003 r. o transporcie kolejowym - tekst jedn.
article: art. 17a ust. 3
journal: Dz.U. 1990 nr 32 poz 191
law: Ustawa z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Marian Wolanin Sędziowie: sędzia NSA Piotr Niczyporuk sędzia del. WSA Dariusz Chaciński (spr.) po rozpoznaniu w dniu 26 czerwca 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy Wrocław od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 10 października 2023 r. sygn. akt II SAB/Wr 184/23 w sprawie ze skargi Gminy Wrocław na bezczynność Wojewody Dolnośląskiego w przedmiocie stwierdzenia nabycia prawa własności nieruchomości 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu; 2. zasądza od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz Gminy Wrocław kwotę 560 (pięćset sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z 10 października 2023 r. II SAB/Wr 184/23, oddalił w całości skargę Gminy Wrocław na bezczynność Wojewody Dolnośląskiego w przedmiocie stwierdzenia nabycia prawa własności nieruchomości.

Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Skargą złożoną 31 marca 2023 r. Gmina Wrocław (dalej jako "skarżąca") zarzuciła Wojewodzie Dolnośląskiemu (dalej jako "wojewoda") bezczynność w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nabycia przez Gminę Wrocław, z mocy prawa, z dniem 27 maja 1990 r. prawa własności nieruchomości położonej we Wrocławiu, oznaczonej w operacie ewidencji gruntów i budynków jako działki: nr [...], obręb [...] (według stanu na dzień 27 maja 1990 r. nieruchomość stanowiła działkę nr [...], obręb [...]).

W skardze wskazano, że pismem z 11 sierpnia 2017 r. skarżąca poinformowała Wojewodę o zaistnieniu okoliczności faktycznych wskazujących na konieczność wszczęcia przez ten organ z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nabycia nieruchomości z mocy prawa, w trybie art. 5 ust. 1 ustawy z 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. z 1990 r. Nr 32, poz. 191 ze zm.; dalej: ustawa komunalizacyjna). Wojewoda pismem z 8 maja 2019 r. bezskutecznie zwrócił się do Dyrektora Oddziału Gospodarowania Nieruchomościami [...] o przekazanie dokumentów potwierdzających, że wskazane nieruchomości zostały przekazane przed dniem 27 maja 1990 r. w zarząd lub użytkowanie przedsiębiorstwa państwowego [...], ze szczególnym uwzględnieniem decyzji administracyjnych i protokołów zdawczo-odbiorczych przekazania nieruchomości. W ocenienie skarżącej, wskazane wyżej pismo Wojewody stanowi wyraz pierwszej czynności podjętej przez organ w sprawie potwierdzenia nabycia własności ww. nieruchomości przez Gminę Wrocław, a dzień 8 maja 2019 r. stanowi datę wszczęcia z urzędu postępowania komunalizacyjnego.

Pismem z 19 stycznia 2023 r. skarżąca wniosła ponaglenie, jednak Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji nie przychylił się do stanowiska skarżącej uznając "zażalenie" za nieuzasadnione. Ze stanowiskiem tego organu Gmina Wrocław także się nie zgadza.

Mając powyższe na względzie w skardze zażądano: stwierdzenia bezczynności z rażącym naruszeniem prawa, wyznaczenia terminu załatwienia sprawy do 2 miesięcy oraz zasądzenia na rzecz skarżącej kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie. Zaznaczył, że postępowanie komunalizacyjne oparte jest na zasadzie oficjalności, co wyklucza możliwość skutecznego zarzucenia organowi administracji bezczynności. Pismo skarżącej z 11 sierpnia 2017 r. nie mogło być potraktowane jako żądanie wszczęcia postępowania administracyjnego i nie mogło takiego postępowania uruchomić, bo wojewoda nie działa w tej sprawie na wniosek. Skutku wszczęcia postępowania nie można też wiązać z pismem wojewody z 8 maja 2019 r. skierowanym do Dyrektora Oddziału Gospodarowania Nieruchomościami [...] Celem tego wystąpienia było zebranie odpowiednich danych, w oparciu o które wojewoda mógłby ocenić ewentualną zasadność wszczęcia z urzędu postępowań komunalizacyjnych w różnych sprawach. Biorąc pod uwagę jego treść, zdaniem organu, nie można uznać, że stanowiło ono wyraz pierwszej czynności podjętej w sprawie komunalizacji przedmiotowych działek, a co za tym idzie było czynnością wszczynającą tego rodzaju postępowanie. Końcowo wojewoda zaznaczył, że przekazane przez skarżącą dokumenty (zaświadczenia, wypis z ewidencji gruntów, dokumentacja podziałowa), dotyczą co prawda spornej nieruchomości, jednakże w oparciu o ten materiał dowodowy nie można stwierdzić, że wojewoda dysponuje wystarczającym materiałem dowodowym do wszczęcia postępowania i załatwienia sprawy. Dokumentacja ta w żaden sposób nie odnosi się do decydującej kwestii, czy [...] dysponowały tytułem prawnym do nieruchomości.

Wspomnianym na wstępie wyrokiem z 10 października 2023 r. II SAB/Wr 184/23, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalił skargę. Wskazał, że skarga na bezczynność mogłaby odnieść oczekiwany skutek jedynie w sytuacji uprzedniego wszczęcia przez wojewodę postępowania komunalizacyjnego uregulowanego w art. 5 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej.

Pismo skarżącej z 11 sierpnia 2017 r. informujące o konieczności wydania decyzji komunalizacyjnej dotyczącej nabycia z mocy prawa własności przedmiotowej działki nie mogło rodzić skutku w postaci wszczęcia postępowania komunalizacyjnego na wniosek strony. W okresie tym postępowanie komunalizacyjne mogło być prowadzone wyłącznie z urzędu, co wykluczało możliwość jego uruchomiania z inicjatywy strony. Przepis art. 17a ust. 1 ustawy komunalizacyjnej, na który powołuje się pełnomocnik w skardze, stanowi, że gminy są zobowiązane do przekazywania wojewodom spisów inwentaryzacyjnych nieruchomości, które stały się własnością gmin z mocy prawa na podstawie art. 5 ust. 1 i 2. Termin przekazywania, o którym mowa w ust. 1, upływał z dniem 31 grudnia 2005 r. (ust. 2). Co istotne, obowiązujący do 17 kwietnia 2020 r. ustęp 3 tego artykułu stanowił, że w stosunku do nieruchomości, o których mowa w ust. 1, nieobjętych spisami przekazanymi do dnia 31 grudnia 2005 r., wojewoda wszczyna "z urzędu" postępowanie w sprawie potwierdzenia nabycia przez gminy własności nieruchomości.

Zakres zastosowania art. 17a ustawy komunalizacyjnej obejmował swoją hipotezą te nieruchomości, które z dniem 27 maja 1990 r., spełniając przesłanki określone w art. 5 ust. 1 i 2, stały się z mocy prawa własnością gmin, zaś decyzje wojewody zapadające w tych sprawach miały jedynie charakter deklaratoryjny. Tryb postępowania prowadzący do wydania takich decyzji przedstawiał się w ten sposób, że gminy sporządzały spisy inwentaryzacyjne obejmujące nieruchomości, które, w ich ocenie, spełniały wymogi z art. 5 ust. 1 i 2 ustawy komunalizacyjnej i które, co za tym idzie, stały się ich własnością ex lege. Złożenie do wojewody spisu inwentaryzacyjnego inicjowało postępowanie zmierzające do wydania decyzji komunalizacyjnej o charakterze deklaratoryjnym, a więc decyzji potwierdzającej w sposób prawnie wiążący fakt uzyskania przez gminę prawa własności. Spisy te podlegały weryfikacji w trakcie postępowania wyjaśniającego i w przypadku niespełnienia przesłanek komunalizacji z mocy prawa, określona nieruchomość nie znalazła się w wykazie zawartym w decyzji.

Konsekwencją nieobjęcia spisem inwentaryzacyjnym nieruchomości, co do której komunalizacja nastąpiła ex lege na podstawie art. 5 ust. 1 i 2 ustawy komunalizacyjnej, było przejście inicjatywy wydania decyzji komunalizacyjnej w gestię wojewody. Jeśli gmina nie dopełniła swoich obowiązków związanych ze sporządzeniem spisów inwetaryzacyjnych do 31 grudnia 2005 r., a okazałoby się, że są nieruchomości skomunalizowane z mocy prawa, to jedynie wojewoda, dysponując taką wiedzą, był władny podjąć z urzędu postępowanie, zawiadamiając o tym strony, i wydać stosowaną decyzję potwierdzającą.

Wobec tak ukształtowanego stanu prawnego należy stwierdzić, że w rozpatrywanej sprawie postępowanie w przedmiocie nabycia z mocy prawa własności nieruchomości nie mogło zostać wszczęte z inicjatywy skarżącej, bez dokonania określonych prawem czynności przez wojewodę. W szczególności zaś, ze względu na ustawowe zagwarantowanie prawa do wszczęcia tego postępowania z urzędu przez wojewodę, nie mogło zostać zawiązane bez jego woli, nawet jeśli wniosek w tym zakresie złożyła gmina, dysponująca interesem prawnym. Zatem w dniu wpływu do wojewody pisma skarżącej z 11 sierpnia 2017 r. nie nastąpiło wszczęcie postępowania administracyjnego w przedmiocie komunalizacji.

Skutku wszczęcia postępowania administracyjnego nie rodziła też okoliczność otrzymania przez skarżącą do wiadomości pisma wojewody z 8 maja 2019 r. Adresowane do [...] pismo z 8 maja 2019 r. stanowiło jedynie korespondencję, która niewątpliwie jest związana z przedmiotem oczekiwanego przez skarżącą postępowania, ale nie świadczy o dokonaniu czynności procesowej przewidzianej przepisami kpa w konkretnej sprawie. Miało bowiem ono charakter ogólny, dotyczyło kilkuset nieruchomości (dokładnie 274), których komunalizacją zainteresowana jest skarżąca, tak więc nie można z takim pismem wiązać skutku w postaci wszczęcia z urzędu postępowania w konkretnej sprawie. Zasadą jest, że pierwszą czynnością w sprawie jest zawiadomienie stron o wszczęciu postępowania z urzędu na podstawie art. 61 § 4 k.p.a. W przypadku braku wystosowania do strony takiego sformalizowanego zawiadomienia, przyjmuje się w orzecznictwie, że za dzień wszczęcia postępowania z urzędu należy przyjąć datę pierwszej czynności urzędowej wobec strony lub czynność podjętą w sprawie przez organ administracji publicznej z urzędu (zob. wyroki NSA z: 13 października 1999 r. IV SA1364/97 i z 20 stycznia 2010 r. II GSK 321/09). Tymczasem, jak wyżej wyjaśniono, powołane przez skarżącą pismo z 8 maja 2019 r. zawiera jedynie ogólne informacje, dotyczące ewentualnej komunalizacji gruntów pozostających w użytkowaniu wieczystym [...] SA, w związku z licznymi wystąpieniami skarżącej, sygnalizującymi konieczność wszczęcia z urzędu postępowań komunalizacyjnych. Zawarte w tym piśmie informacje w żaden sposób nie wskazują, że wojewoda wszczął z urzędu postępowanie w sprawie komunalizacji konkretnej nieruchomości. Wyraźnie natomiast zaznaczono w jego treści, że: "obecnie Wojewoda jako organ jest zobligowany do oceny przesłanego materiału dowodowego pod kątem wszczęcia z urzędu postępowań w sprawie komunalizacji przedmiotowych nieruchomości". Zgodzić się zatem należy z argumentacją wojewody, że celem tego wystąpienia było zebranie danych, w oparciu o które można byłoby ocenić ewentualną zasadność wszczęcia z urzędu postępowań komunalizacyjnych w różnych sprawach. Z całą pewnością nie stanowiło ono pierwszej czynności procesowej podjętej przez wojewodę w sprawie komunalizacji przedmiotowej nieruchomości, a co za tym idzie nie wszczynało z urzędu tego rodzaju postępowania. Przeciwny wniosek pozbawiałby wojewodę możliwości dokonania jakiegokolwiek rozeznania i oceny istnienia podstaw do wszczęcia postępowania z urzędu.

W związku z powyższym Sąd I instancji stwierdził, że postępowanie administracyjne w przedmiocie komunalizacji nie zostało wszczęte. Natomiast jedynie wtedy, gdy żądanie wszczęcia dotyczy postępowania wszczynanego na wniosek, możliwe jest wydanie postanowienia o odmowie jego wszczęcia, co wynika z art. 61a § 1 k.p.a.

Skoro więc nie doszło do wszczęcia postępowania komunaiizacyjnego, jak również nie było obowiązku wydania postanowienia odmawiającego jego wszczęcia na podstawie art. 61a § 1 k.p.a., zarzucany w skardze stan bezczynności nie wystąpił. Skarga podlegała zatem oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła Gmina Wrocław, zaskarżając wyrok w całości. Orzeczeniu zarzucono naruszenie:

1. prawa materialnego:

1.1. art. 14 ustawy o zmianie ustawy o transporcie kolejowym oraz niektórych innych ustaw z dnia 9 stycznia 2020 r. (Dz.U. z 2020 r. poz. 462, dalej: "ustawa o zmianie ustawy o transporcie kolejowym") w zw. z art. 17a ust. 3 ustawy komunalizacyjnej, który obowiązywał do 16 kwietnia 2020 r., poprzez ich pominięcie w rozpatrywanej sprawie i w konsekwencji błędne przyjęcie, że nie występował ustawowy obowiązek wojewody do wszczęcia i prowadzenia postępowania administracyjnego w przedmiocie potwierdzenia komunalizacji nieruchomości, która to nieruchomość nie została objęta spisem inwentaryzacyjnym, ale mimo to uległa komunalizacji z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 roku, podczas gdy:

- art. 17a ust. 3 ustawy komunalizacyjnej wskazywał na ustawowy bezwzględny obowiązek wojewodów do wszczęcia z urzędu postępowania w sprawie potwierdzenia nabycia przez gminy własności nieruchomości,

- art. 14 ustawy o zmianie ustawy o transporcie kolejowym wskazywał, że postępowania wszczęte i niezakończone decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie w/w ustawy, prowadzone na podstawie art. 17a ust. 3 ustawy komunalizacyjnej prowadzi się nadal na podstawie przepisów dotychczasowych.

W tej sytuacji prawnej do 16 kwietnia 2020 r. wojewoda zobowiązany był ustawowo do wszczęcia z urzędu postępowania w sprawie potwierdzenia nabycia przez Gminę Wrocław własności nieruchomości położonej we Wrocławiu, oznaczonej jako działki nr [...]obręb [...]- na dzień 27.05.1990 r. działka nr [...], obręb [...]oraz do prowadzenia w/w postępowania do czasu jego zakończenia.

2. przepisów postępowania:

2.1. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 12 § 1, art. 35 § 1 i § 3 k.p.a. oraz w zw. z art. 37 § 1 pkt 1) k.p.a., poprzez oddalenie skargi Gminy Wrocław w sytuacji kiedy w sprawie występowała jawna bezczynność Wojewody Dolnośląskiego i niczym nieusprawiedliwiona opieszałość w podejmowaniu przez w/w organ czynności w postępowaniu komunalizacyjnym, a także miało miejsce opieszałe, niesprawne i nieefektywne działanie organu, co stanowi o naruszeniu przepisów postępowania o rozpoznaniu sprawy w rozsądnym terminie;

2.2. art. 151 p.p.s.a., w związku z art. 12 § 1, art. 35 § 1 i § 3 oraz art. 37 § 1 pkt 1) k.p.a. oraz w związku z art. 7 i 77 k.p.a., poprzez oddalenie skargi Gminy Wrocław w sytuacji kiedy stanowisko organu o "braku wszczęcia postępowania komunalizacyjnego z urzędu" naruszało zarówno art. 7 i 77 k.p.a., ponieważ Wojewoda Dolnośląski pominął fakt istnienia w aktach sprawy pisma Wojewody Dolnośląskiego z 8 maja 2019 r. skierowanego do stron postępowania, tj. zarówno do [...], jak i do Gminy Wrocław. W/w pismo organu jasno wskazywało, że Wojewoda Dolnośląski podjął - tj. rozpoczął postępowanie administracyjne z udziałem stron: [...] oraz Gminy Wrocław, oczekując od [...] przedstawienia kompletnego materiału dowodowego w sprawie przekazania na rzecz przedsiębiorstwa państwowego [...] prawa użytkowania bądź zarządu do nieruchomości wyszczególnionych w załączniku do w/w pisma Wojewody Dolnośląskiego (tamże pod. poz. numerami [...] oraz [...]znajduje się nieruchomość wskazywana w postępowaniu ze skargi Gminy Wrocław na bezczynność Wojewody Dolnośląskiego);

2.3. naruszenie art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 12 § 1, art. 35 § 1 i § 3 oraz art. 37 § 1 pkt 1) k.p.a. oraz w zw. z art. 8 k.p.a., poprzez oddalenie skargi Gminy Wrocław w sytuacji kiedy działanie organu (Wojewody Dolnośląskiego) naruszało art. 8 k.p.a., ponieważ organy administracji publicznej zobowiązane są działać w sposób budzący zaufanie uczestników postępowań i kierować się zasadami bezstronności i równego traktowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny pominął, że organ administracji co prawda nie wydał postanowienia o wszczęciu postępowania komunalizacyjnego z urzędu (do czego do dnia 16 kwietnia 2020 r. był ustawowo zobligowany), lecz wszczął de facto to postępowanie - ustalając krąg stron postępowania (Gmina Wrocław oraz [...] ), ustalając przedmiot tego postępowania (komunalizacja) oraz kierując do [...] precyzyjne pytanie co do skompletowania materiału dowodowego, który służy bezpośrednio rozstrzygnięciu w kwestii komunalizacji. Takie czynności organu są klasycznymi czynnościami merytorycznymi w toku prowadzonego postępowania administracyjnego przez organy administracji publicznej. Samo uchybienie Wojewody Dolnośląskiego w postaci braku postanowienia o wszczęciu postępowania komunalizacyjnego z urzędu nie może wpływać na pogorszenie sytuacji strony w postępowaniu administracyjnym;

2.4. naruszenie art. 151 p.p.s.a., w zw. z art. 12 § 1, art. 35 § 1 i § 3 oraz art. 37 §1 pkt 1) k.p.a. oraz w zw. z art. 6 k.p.a., poprzez oddalenie skargi Gminy Wrocław w sytuacji kiedy działanie organu (Wojewody Dolnośląskiego) naruszyło art. 6 k.p.a., ponieważ organy administracji publicznej zobowiązane są działać na podstawie i w granicach przepisów prawa.

Wojewódzki Sąd Administracyjny przyjął bezkrytycznie za stanowiskiem Wojewody Dolnośląskiego, że występuje w k.p.a. instytucja prawna w postaci kierowania przez organy administracji publicznej do stron postępowania "korespondencji o ogólnym charakterze", która to korespondencja nie pozostaje w związku z prowadzonym postępowaniem administracyjnym - a tym samym - nie wywołuje jakichkolwiek skutków prawnych. Takiego sposobu działania/załatwiania spraw przez organy administracji publicznej k.p.a. po prostu nie przewiduje. Wojewódzki Sąd Administracyjny (a uprzednio Wojewoda Dolnośląski), nie sprecyzował podstawy prawnej "korespondencji o ogólnym charakterze", nie opisał też czy odpowiedzi/twierdzenia stron oraz ewentualne dokumenty przedstawiane przez strony w nawiązaniu do "korespondencji o ogólnym charakterze" podlegają już przepisom k.p.a., czy może nie są wiążące w żaden sposób dla uczestników postępowania oraz dla organu administracji i sądu administracyjnego. Zgromadzone w aktach sprawy pismo Wojewody Dolnośląskiego z 8 maja 2019 r. skierowane zarówno do [...], jak i do Gminy Wrocław, jasno wskazuje, że Wojewoda Dolnośląski podjął, tj. rozpoczął postępowanie administracyjne w sprawie komunalizacji, z udziałem [...] oraz Gminy Wrocław, oczekując od [...] przedstawienia kompletnego materiału dowodowego w sprawie przekazania na rzecz przedsiębiorstwa państwowego [...] prawa użytkowania bądź zarządu do nieruchomości wyszczególnionych w załączniku do w/w pisma Wojewody Dolnośląskiego. Przepisy k.p.a. nie przewidują gromadzenia przez organy administracji publicznej materiału dowodowego w sposób inny niż w ramach prowadzonego postępowania administracyjnego. Pozyskiwanie przez organ administracji publicznej materiału dowodowego w ramach luźnej korespondencji prowadzonej przez organ nie jest dopuszczalne przepisami prawa, jako naruszające art. 8 k.p.a. tak uzyskane dowody/informacje nie posiadałaby także jakiejkolwiek wiarygodności dowodowej.

Skarżąca kasacyjnie Gmina wniosła o uwzględnienie skargi kasacyjnej i uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości oraz o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Ponadto zrzekła się rozprawy oraz wniosła o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634) – p.p.s.a. – skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, albowiem zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. w tej sprawie nie wystąpiły.

Kontrolując zatem zgodność z prawem zaskarżonego wyroku w granicach skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył tę kontrolę do wskazanych w niej zarzutów. Rozpatrywana pod tym kątem skarga kasacyjna ma częściowo usprawiedliwione podstawy.

Sąd I instancji oddalił skargę Gminy Wrocław na bezczynność Wojewody Dolnośląskiego w przedmiocie komunalizacji uznając, że nie można mówić o bezczynności organu w sytuacji, gdy nie doszło do wszczęcia postępowania, a z art. 17a ust. 3 ustawy komunalizacyjnej wyraźnie wynikało, że postępowanie mogło być wszczęte tylko z urzędu (art. 17a ust. 3 ustawy komunalizacyjnej obowiązywał do 17 kwietnia 2020 r. i stanowił, że "W stosunku do nieruchomości, o których mowa w ust. 1, nieobjętych spisami przekazanymi do dnia 31 grudnia 2005 r., wojewoda wszczyna z urzędu postępowanie w sprawie potwierdzenia nabycia przez gminy własności nieruchomości. Przepisy art. 18 i 20 stosuje się odpowiednio").

Podstawową kwestią do rozstrzygnięcia jest zatem to, czy doszło do wszczęcia postępowania komunalizacyjnego z urzędu.

Zgodnie z art. 61 § 1 i 4 k.p.a. postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu, a o wszczęciu postępowania z urzędu lub na żądanie jednej ze stron należy zawiadomić wszystkie osoby będące stronami w sprawie. Datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej (§ 3). "Kodeks nie określa natomiast daty wszczęcia postępowania z urzędu. W doktrynie i orzecznictwie sądowym przyjęto, że jest to data podjęcia przez organ pierwszej czynności w sprawie, przy czym czynność ta powinna spełniać odpowiednie (ogólne) wymagania. W postanowieniu NSA w Warszawie z 4.03.1981 r., SA 654/81, ONSA 1981/1, poz. 15, stwierdzono, że: "Wobec faktu, że kodeks postępowania administracyjnego nie rozstrzyga sposobu ustalania daty wszczęcia postępowania administracyjnego z urzędu, za datę taką można uznać dzień pierwszej czynności urzędowej dokonanej w sprawie, której postępowanie dotyczy, przez organ do tego uprawniony, działający w granicach przysługujących mu kompetencji, pod warunkiem, że o czynności tej powiadomiono stronę"; w orzeczeniu NSA, SA 152/81, GP 1982/1, przyjęto: "Ustalając datę wszczęcia postępowania administracyjnego z urzędu bierze się pod uwagę pierwszą czynność dokonaną przez organ administracji państwowej na zewnątrz w stosunku do strony. Korespondencja wewnętrzna pomiędzy organami nie skutkuje wszczęcia postępowania" (A. Wróbel [w:] M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el. 2024, art. 61). Zauważyć także należy, że "W nauce nie ma sporu co do tego, że wszczęcie postępowania nie wymaga szczególnej formy i stanowi czynność materialno-techniczną (zob. B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks..., s. 380–382). Wyjątki stanowią uregulowany w przepisie art. 31 § 2 przypadek wszczęcia postępowania z urzędu, ale na żądanie organizacji społecznej oraz wszczęcie postępowania w trybach nadzwyczajnych. (...) Zawiadomienie o wszczęciu postępowania przybiera formę pisemną i powinno zostać skierowane do strony niezależnie od tego, czy wszczęcie następuje z urzędu, czy na wniosek" (J. Wegner [w:] Z. Kmieciak, M. Wojtuń, J. Wegner, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2023, art. 61).

Dodać do tego należy, że "Do ogólnych przesłanek jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego można zaliczyć następujące przesłanki pozytywne: istnienie sprawy podlegającej załatwieniu w postępowaniu jurysdykcyjnym, istnienie przedmiotu postępowania i jego podmiotu (strony postępowania), właściwość organu oraz złożenie stosownego wniosku – w przypadku postępowań, które mogą być uruchomione wyłącznie na wniosek. (...) W przypadku gdy przedmiot postępowania utraci swój byt w toku postępowania, powinno ono – co do zasady na podstawie przepisu art. 105 § 1 – ulec umorzeniu" (J. Wegner, j.w.).

Zastanowić należy się więc nad tym, czy w kontekście tego, co przedstawiono wyżej, Sąd I instancji właściwie ocenił treść i znaczenie pisma Wojewody Dolnośląskiego z 8 maja 2019 r., w którym organ zwrócił się do Dyrektora Oddziału Gospodarowania Nieruchomościami [...] we Wrocławiu o przekazanie dokumentów potwierdzających, że wskazane nieruchomości zostały przekazane przed dniem 27 maja 1990 r. w zarząd lub użytkowanie przedsiębiorstwa państwowego [...], ze szczególnym uwzględnieniem decyzji administracyjnych i protokołów zdawczo-odbiorczych przekazania nieruchomości. Pismo to zostało skierowane na zewnątrz aparatu administracji, do wiadomości potencjalnych stron postępowania komunalizacyjnego (Gminy Wrocław i [...]) z zaznaczeniem, że decydujące znaczenie dla rozstrzygnięcia będzie mieć kwestia udokumentowania tytułu prawnego [...] do przedmiotowych nieruchomości w dniu 27 maja 1990 r. Ewidentnie zatem pismo to zmierzało do zebrania materiału dowodowego w sprawie, której przedmiot organ sprecyzował odwołując się do wystąpień Gminy Wrocław o wszczęcie z urzędu postępowań w sprawie komunalizacji gruntów pozostających w użytkowaniu wieczystym [...] z siedzibą w Warszawie. Pismo określało więc przedmiot postępowania, jego strony, było skierowane do podmiotu zewnętrznego i bez wątpienia należy uznać je za pierwszą czynność w sprawie "komunalizacji gruntów pozostających w użytkowaniu wieczystym [...] z siedzibą w Warszawie". Błędne jest przy tym przekonanie organu i Sądu I instancji, chociaż nie wyrażone wprost, jakoby organ wszczynał postępowanie jurysdykcyjne z urzędu dopiero wówczas, gdy zgromadzi niezbędny materiał dowodowy i nabędzie przekonanie co do kierunku rozstrzygnięcia. Jak wyżej podkreślono, w przypadku gdy przedmiot postępowania utraci swój byt w toku postępowania, powinno ono – co do zasady na podstawie przepisu art. 105 § 1 – ulec umorzeniu.

Skoro tak, to zgodnie z orzecznictwem przywołanym wyżej, data doręczenia pisma z 8 maja 2019 r. stronom jest datą wszczęcia "z urzędu" postępowania komunalizacyjnego. Rację ma bowiem skarżąca kasacyjnie Gmina Wrocław, że w przeciwnym wypadku (bez uznania tego pisma za czynność w sprawie w ogólnym postępowaniu jurysdykcyjnym) Wojewoda Dolnośląski nie miałby podstawy prawnej do żądania informacji od Dyrektora Oddziału Gospodarowania Nieruchomościami [...] we Wrocławiu i informowania o tym stron postępowania.

Za zasadne należało zatem uznać zarzuty dotyczące naruszenia art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 8 § 1 k.p.a., gdyż Sąd I instancji niewłaściwie ocenił treść i znaczenie procesowe pisma Wojewody Dolnośląskiego z 8 maja 2019 r., które stanowiło czynność zmierzającą do zebrania materiału dowodowego w sprawie, o czym strony postępowania zostały poinformowane, co mogło prowadzić także do naruszenia zasady zaufania do działania organu administracji publicznej.

Ponieważ Sąd I instancji błędnie ocenił, że nie doszło do wszczęcia postępowania komunalizacyjnego "z urzędu", to nie oceniał sprawy na gruncie art. 149 p.p.s.a., co czyni przedwczesnym odnoszenie się do pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej, opartych na drugiej podstawie kasacyjnej, a także powoduje konieczność przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji z oceną prawną jak wyżej.

Rację ma też skarżąca kasacyjnie Gmina Wrocław, że przeszkody do kontynuowania wszczętego 8 maja 2019 r. postępowania nie stanowiło późniejsze uchylenie art. 17a ust. 3 ustawy komunalizacyjnej, o czym stanowi art. 14 ustawy z dnia 9 stycznia 2020 r. o zmianie ustawy o transporcie kolejowym oraz niektórych innych ustaw. Z tego ostatniego przepisu wynika bowiem, że "Postępowania wszczęte i niezakończone decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, prowadzone na podstawie art. 17a ust. 3 ustawy zmienianej w art. 3 prowadzi się na podstawie przepisów dotychczasowych."

Dla porządku zaznaczyć jedynie należy, że wyroki w zbliżonych sprawach zapadłe wcześniej, oceniały problem przez pryzmat innych podstaw kasacyjnych.

Mając to na uwadze, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w pkt 1 wyroku. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a.