Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 609/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2023-09-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6322 Usługi opiekuńcze, w tym skierowanie do domu pomocy społecznej
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 119 pkt 2, art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a i c, art. 135
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 7, art. 12, art. 54, art. 59 ust. 1 i 2, art. 60 ust. 1, ust. 2 pkt 1, art. 61 ust. 1 pkt 2, ust. 2 pkt 2 lit. b, art. 64, art. 64a, art. 103 ust. 2
journal: Dz.U. 2021 poz 2268
law: Ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej
article: art. 6, art. 7, art. 8 par. 1, art. 77 par. 1, art.80, art. 107 par. 3
journal: Dz.U. 2022 poz 2000
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Robert Adamczewski Sędziowie Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski Asesor WSA Beata Czyżewska (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 19 września 2023 r. sprawy ze skargi Z. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia 18 kwietnia 2023 r. znak: SKO.4115.75.2023 w przedmiocie ustalenia odpłatności za pobyt w domu pomocy społecznej uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Pabianic z dnia 20 marca 2023 r. nr 5026.3/ODP/ZP/2023. ał


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z 18 kwietnia 2023 r. znak: SKO.4115.75.2023 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi, po rozpatrzeniu odwołania Z. P., utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta Pabianic z 20 marca 2023 r. nr 5026.3/ODP/ZP/2023 w przedmiocie ustalenia opłaty za pobyt matki T. D. w Domu Pomocy Społecznej w P.

Z akt sprawy wynika, że decyzją z 20 marca 2023 r. Prezydent Miasta Pabianic, na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz.U. z 2022 r., poz. 2000 z późn.zm. - dalej w skrócie "k.p.a."), art. 59, art. 61, art. 64 pkt 2, art. 64a, art. 106 ust. 1 i 4, art. 110 ust. 7 i 8 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (tekst jedn.: Dz.U. z 2021 r., poz. 2268 z późn.zm. - dalej w skrócie "u.p.s."), ustalił opłatę jaką powinien ponosić Z. P. za pobyt matki T. D. w Domu Pomocy Społecznej w P. w wysokości 1953,84 zł miesięcznie od 15 marca 2023 r. - od momentu umieszczenia T. D. w DPS. Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie organ wskazał, że Prezydent Miasta Pabianic decyzją z 24 lutego 2023 r. nr 5026.3.DPS.O.2023/RK ustalił odpłatność T. D. za pobyt w Domu Pomocy Społecznej w P. Z. P. jest synem T. D., zatem jest osobą zobowiązaną do alimentacji, czyli do częściowego lub całkowitego pokrywania kosztów związanych z pobytem mamy w Domu Pomocy Społecznej w P. W dniu 8 lutego 2023 r. przeprowadzono ze Z. P. wywiad środowiskowy, natomiast 20 lutego 2023 r. strona złożyła oświadczenie, w którym zwróciła się z prośbą o ponowne zweryfikowanie sytuacji dochodowej z uwagi na fakt, iż w miesiącu lutym 2023 r. uległ zmianie dochód rodziny. W toku postępowania wyjaśniającego organ ustalił, że Z. P. ma 64 lata, prowadzi wspólne gospodarstwo domowe z żoną. Od miesiąca lutego 2023 r. źródłem utrzymania rodziny jest wynagrodzenie za pracę strony w wysokości 3317,27 zł oraz emerytura jego żony w wysokości 2236,57 zł. Łączny dochód rodziny wynosi 5553,84 zł, co w przeliczeniu na osobę w rodzinie wynosi 2776,92 zł. Kryterium dochodowe dwuosobowej rodziny wynosi 3600,00 zł (600,00 zł x 2 os x 300%). Dochód rodziny wynosi 5553,84 zł i przewyższa kryterium dochodowe o kwotę 1953,84 zł (5553,84 zł - 3600,00 zł). A więc różnica między dochodem rodziny, a obliczonym kryterium wynosi 1953,84 zł. Jest to kwota, którą strona jest zobowiązana zapłacić za pobyt mamy w domu pomocy społecznej.

W odwołaniu od powyższej decyzji Z. P. wniósł o jej uchylenie w całości, podnosząc zarzuty naruszenia art. 7, art. 12, art. 54, art. 64 pkt 2 i 7 oraz art. 104 ust. 4 u.p.s. Zdaniem odwołującego w sprawie nie zachodziła podstawa do skierowania jego matki do domu pomocy społecznej. Nadto matka posiada oszczędności i mieszkanie, które winny zostać uwzględnione przez organ przy ustaleniu odpłatności za jej pobyt w DPS. Odwołujący przedstawił obszernie sytuację osobistą, rodzinną i majątkową w jakiej się znajduje i wskazał, że organ pierwszej instancji nie wziął jej pod uwagę przy ustalaniu opłaty za pobyt w DPS. W przekonaniu odwołującego organ nie zastosował art. 104 ust. 4 u.p.s., ponadto w rozpatrywanej sprawie organ winien zastosować art. 64 pkt 2 i 7 u.p.s. i zwolnić go w całości lub w części z opłaty. Odwołujący podkreślił, że nie utrzymuje z matką kontaktów od 30 lat, został przez nią wydziedziczony, w związku z czym nie powinien ponosić opłat za pobyt matki w DPS.

Powołaną na wstępie decyzją z 18 kwietnia 2023 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., art. 8 ust. 3 i ust. 4, art. 59 ust. 1, art. 60, art. 61, art. 64, art. 106 ust. 1 i 4 u.p.s., utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji.

W jej uzasadnieniu Kolegium wyjaśniło, że pobyt w domu pomocy społecznej jest odpłatny do wysokości średniego miesięcznego kosztu utrzymania mieszkańca, zgodnie z art. 60 ust. 1 u.p.s. Wielkość ta jest ustalana zgodnie z zasadami określonymi w art. 60 ust. 2-6 u.p.s. i podlega ogłoszeniu w trybie przewidzianym ustawą. Górna granica odpłatności jest zatem wielkością znaną, podlegającą ogłoszeniu w wojewódzkim dzienniku urzędowym, ustawa reguluje też skutki zmian jej wysokości dla ustalania odpłatności (art. 60 ust. 4 u.p.s.). Krąg podmiotów zobowiązanych do ponoszenia opłaty za pobyt w DPS określa art. 61 ust. 1 pkt 1-3 u.p.s. Są nimi: mieszkaniec domu, a w przypadku osób małoletnich przedstawiciel ustawowy z dochodów dziecka, małżonek, zstępni przed wstępnymi oraz gmina, z której osoba została skierowana do DPS. Obowiązek odpłatności obciąża wymienione podmioty w kolejności określonej ustawą. Jeżeli zatem osoba umieszczona w DPS nie jest w stanie ponosić pełnych kosztów pobytu, obowiązek wnoszenia tych opłat spoczywa kolejno na małżonku, a w następnej kolejności na zstępnych oraz wstępnych, na końcu zaś na gminie. Określony w art. 60 ust. 1 pkt 3 u.p.s. obowiązek gminy w zakresie odpłatności ma charakter gwarancyjny, powstaje w zakresie, w jakim pozostałe podmioty obowiązane do wnoszenia opłat nie pokrywają kosztów pobytu (art. 61 ust. 2 pkt 3 u.p.s.). Ze względu na zmiany w wysokości dochodu osób zobowiązanych do ponoszenia odpłatności oraz ze względu na zdarzenia losowe, związane ze śmiercią małżonka lub kolejnych zstępnych (wstępnych), krąg osób mających zgodnie z ustawą ponosić koszty pobytu w DPS jego mieszkańca może ulegać zmianie. Oznacza to, że nie jest wystarczające jednorazowe rozstrzygnięcie, kto i w jakiej wysokości jest obowiązany do ponoszenia przedmiotowych kosztów. W toku trwającego pobytu osoby skierowanej do domu pomocy może dochodzić do zmian w tym zakresie. Model trybu ustalania obowiązku ponoszenia opłat przez określone osoby oraz egzekwowania od nich tego obowiązku winien tę okoliczność uwzględniać, zapewniając sprawność realizacji zasady odpłatności za pobyt w DPS, zgodnie z zasadą pomocniczości. Nie sposób też pominąć faktu, że katalog osób zobowiązanych do ponoszenia odpłatności za pobyt osoby w domu pomocy społecznej pokrywa się częściowo z katalogiem osób, na których ciąży obowiązek alimentacyjny wynikający z ustawy Kodeks rodzinny i opiekuńczy. Zgodnie z art. 128 ustawy Kodeks rodzinny i opiekuńczy (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 1359 ze zm. - dalej "k.r.o."), obowiązek dostarczania środków utrzymania, a w miarę potrzeby także środków wychowania (obowiązek alimentacyjny) obciąża krewnych w linii prostej oraz rodzeństwo. Art. 129 § 1 k.r.o. stanowi, że obowiązek alimentacyjny obciąża zstępnych przed wstępnymi, a wstępnych przed rodzeństwem; jeżeli jest kilku zstępnych lub wstępnych - obciąża bliższych stopniem przed dalszymi.

W postępowaniu administracyjnym prowadzonym w sprawie opłaty nie ma zastosowania art. 1441 zd. pierwsze k.r.o., który pozwala zobowiązanemu na uchylenie się od obowiązku alimentacyjnego względem uprawnionego, jeżeli żądanie alimentów jest sprzeczne z zasadami współżycia społecznego. Obowiązek zstępnego wywodzący się z art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.s., chociaż pozostaje w funkcjonalnym związku z przepisami Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego o alimentacji, nie jest obowiązkiem alimentacyjnym, lecz publicznoprawnym ciężarem powstającym z chwilą przyjęcia osoby skierowanej do DPS. Poniesienie tego ciężaru ma na celu pokrycie określonych w trybie administracyjnym kosztów utrzymania mieszkańca w DPS. Zobowiązany do ponoszenia opłaty może ubiegać się o zastosowanie instytucji zwolnienia z opłaty przewidzianej w art. 64.

Kolegium wskazało również, że w myśl art. 103 ust. 2 u.p.s. kierownik ośrodka pomocy społecznej ustala w drodze umowy z małżonkiem, zstępnymi przed wstępnymi mieszkańca domu wysokość wnoszonej przez nich opłaty za pobyt tego mieszkańca w domu pomocy społecznej, biorąc pod uwagę wysokość dochodów i możliwości, przy czym opłata ta nie powinna być zwiększana w przypadku gdy jedna z osób jest zwalniana z odpłatności z mocy prawa lub z powodów, o których mowa w art. 64. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych organ odwoławczy stwierdził, że przewidziany w art. 61 ust. 1 u.p.s. obowiązek wnoszenia opłat za pobyt w domu pomocy musi zostać skonkretyzowany i zindywidualizowany w stosunku do każdej z osób, które miałyby takie opłaty ponosić, bądź to w drodze umowy zawartej na podstawie art. 103 ust. 2 u.p.s., bądź też w drodze decyzji wydanej na podstawie art. 59 ust. 1 w związku z art. 61 ust. 1 i 2 u.p.s. Odmowa zawarcia umowy przez osobę zobowiązaną przez ustawę do ponoszenia opłat, skutkuje wydaniem stosownej decyzji ustalającej wysokość tych opłat.

Kolegium nadmieniło, że rozbieżności w orzecznictwie na tle interpretacji powyższego przepisu zostały rozstrzygnięte najnowszą uchwałą NSA z 11 czerwca 2018 r., sygn. akt I OPS 7/17, w której NSA przesądził, że ustalanie wysokości opłaty za pobyt w DPS ma charakter alternatywny tzn. że organ może ustalić taką opłatę zarówno w drodze decyzji, jak i umowy (alternatywa łączna). Z uzasadnienia tej uchwały wynika, że umowa może uzupełniać decyzję i odwrotnie, decyzja może uzupełniać umowę. Dlatego należy przyjąć, że o tym, jaką formą określona będzie wysokość opłaty za pobyt w DPS, będzie decydował organ administracji, a strona nie ma prawa domagać się ustalenia opłaty w innej formie.

Zgodnie z w/w stanowiskiem orzecznictwa, przewidziany w art. 61 ust. 1 u.p.s. obowiązek ponoszenia opłat za pobyt w DPS musi być skonkretyzowany w stosunku do każdej z osób, które miałyby takie opłaty ponosić, bądź to w drodze umowy zawartej na podstawie art. 103 ust. 2 u.p.s., bądź też w drodze decyzji wydanej na podstawie art. 59 ust. 1 w zw. z art. 61 ust. 1 i 2 u.p.s. Odmowa zawarcia umowy (aneksu do umowy) przez osobę zobowiązaną do ponoszenia opłat skutkuje wydaniem stosownej decyzji ustalającej wysokość tych opłat. Zatem, mimo nie zawarcia umowy (aneksu do umowy), na stronę mógł zostać nałożony obowiązek w drodze decyzji administracyjnej.

W ocenie organu odwoławczego w sprawie bezspornym jest, że Z. P. jest synem (zstępnym) T. D., mieszkanki Domu Pomocy Społecznej w P. Na gruncie niniejszego stanu faktycznego kluczowe dla ustalenia obowiązku i wysokości odpłatności Z. P. za pobyt mamy w DPS jest ustalenie dochodu na osobę w rodzinie. Organ pierwszej instancji ustalił, iż Z. P. ma 64 lata, prowadzi wspólne gospodarstwo domowe z żoną. Od miesiąca lutego 2023 r. źródłem utrzymania rodziny jest wynagrodzenie strony za pracę w wysokości 3317,27 zł oraz emerytura jego żony w wysokości 2236,57 zł. Łączny dochód rodziny wynosi 5553,84 zł, co w przeliczeniu na osobę w rodzinie wynosi 2776,92 zł. Kryterium dochodowe dwuosobowej rodziny wynosi 3600,00 zł (600,00 zł x 2 os x 300%). Dochód rodziny wynosi 5553,84 zł i przewyższa kryterium dochodowe o kwotę 1953,84 zł (5553,84 zł - 3600,00 zł = 1953,84 zł). A więc różnica między dochodem rodziny, a obliczonym kryterium wynosi 1953,84 zł. Jest to kwota, którą odwołujący jest zobowiązany zapłacić za pobyt mamy w domu pomocy społecznej. Jednakże po uwzględnieniu wniosku Z. P. o całkowite lub częściowe zwolnienie z opłaty za pobyt mamy T. D. w DPS, organ pierwszej instancji decyzją z 7 kwietnia 2023 r. uwzględniając szczególne okoliczności (tj. trudną sytuację zdrowotną żony Z. P. oraz jego wydziedziczenie przez matkę) zwolnił stronę częściowo z tej opłaty w wysokości 1453,84 zł i tym samym utrzymał opłatę w wysokości 500,00 zł miesięcznie od 15 marca 2023 r. do 28 lutego 2024 r.

Następnie, Kolegium zwróciło uwagę na treść art. 64, art. 64a, art. 64b u.p.s. i stwierdziło, że w literaturze wskazuje się, iż zwolnienie z ponoszenia opłaty, jak również odmowa zwolnienia przyjmują formę decyzji administracyjnej. Zwolnienie z opłaty mieści się w granicach dyskrecjonalnych działań administracji. Swoboda decyzyjna organów w sprawie, o której mowa w art. 64 u.p.s., jest związana nie tylko z orzekaniem w warunkach uznania administracyjnego, lecz także z upoważnieniem do swobodnej oceny stanu faktycznego sprawy w zakresie sytuacji (osobistej, majątkowej, dochodowej, rodzinnej) osoby wnoszącej opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej i ubiegającej się o całkowite lub częściowe zwolnienie od obowiązku ponoszenia tej opłaty. W sprawie o częściowe lub całkowite zwolnienie z obowiązku ponoszenia opłat za pobyt w domu pomocy społecznej właściwe organy dysponują więc podwójną swobodą decyzyjną, której zakresem są objęte ocena prawna stanu faktycznego sprawy oraz wybór rodzaju rozstrzygnięcia sprawy - decyzja pozytywna albo decyzja negatywna. Okoliczności wymienione w komentowanym artykule podano jedynie przykładowo, nie stanowią one katalogu zamkniętego. Tym samym wystąpienie innych przesłanek nie czyni niemożliwym zwolnienia z obowiązku wnoszenia opłat za pobyt osoby bliskiej w domu pomocy społecznej. Skorzystanie z uprawnień wymaga zbadania sytuacji materialnej, osobistej i rodzinnej wnioskodawcy w ramach rodzinnego wywiadu środowiskowego, jego przeprowadzenie przed wydaniem rozstrzygnięcia w sprawie zwolnienia jest obligatoryjne. Z treści art. 64 u.p.s. wynika, że zwolnienie z opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej może dotyczyć sytuacji, w której określona opłata została ustalona w sposób przewidziany przepisami prawa. Przyjęcie takiego założenia sugeruje posłużenie się przez ustawodawcę zwrotem "osoba wnosząca opłatę", a więc osoba, co do której obowiązek ten został ustalony. Nie sposób do tej kategorii osób zaliczyć podmiotów, co do których nie doszło jeszcze do skonkretyzowania ich obowiązku w decyzji ostatecznej. Nie znając zakresu takiego obowiązku, wnioskodawca nie może stwierdzić, czy mu podoła, czy też powinien wystąpić z wnioskiem o całkowite lub częściowe zwolnienie z nieustalonej jeszcze opłaty. Rozstrzygnięcie w przedmiocie zwolnienia z opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej może zostać wydane dopiero po ostatecznym określeniu wysokości opłaty miesięcznej za pobyt. Przed skonkretyzowaniem tej wartości nie jest możliwe wydanie decyzji na podstawie art. 64 u.p.s. O zasadności żądania organ powinien wypowiedzieć się w odrębnym postępowaniu. Odrębność ta polega na tym, że najpierw musi istnieć prawomocnie orzeczony obowiązek, a dopiero potem możliwe jest zwolnienie z tego obowiązku. Zagadnienie zwolnienia jest przedmiotem odrębnego postępowania administracyjnego, aniżeli to dotyczące obowiązku ponoszenia opłaty w określonej wysokości.

Równocześnie Kolegium zwróciło uwagę, że strona złożyła wniosek o zwolnienie jej z obowiązku ponoszenia wskazanej opłaty prawidłowo go argumentując, a co za tym idzie słusznie spowodował on wszczęcie postępowania w tej sprawie i wydanie stosownej decyzji.

Odnosząc się do zarzutu skierowania i umieszczenia T. D. w DPS Kolegium stwierdziło, że było to przedmiotem odrębnych postępowań, których stroną była T. D. Procedura związana z przyjęciem danej osoby do domu pomocy społecznej składa się z trzech etapów. Etap pierwszy i drugi obejmuje wydanie przez organ pierwszej instancji właściwy dla danej osoby decyzji o skierowaniu (etap pierwszy) i umieszczeniu (etap drugi) w danej placówce.

Podsumowując Kolegium uznało, że organ prowadzący postępowanie w pierwszej instancji, wypełnił swoje obowiązki wynikające z art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a., art. 107 § 1 i 3 k.p.a.

W skardze na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi wywiedzionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi Z. P. wniósł o uchylenie decyzji organów obu instancji i zwolnienie go w całości z obowiązku ponoszenia opłat za pobyt matki w DPS oraz rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym. Skarżący podniósł zarzuty naruszenia:

1. art. 8 § 1 k.p.a., poprzez prowadzenie postępowania w sposób naruszający zaufanie uczestnika do władzy publicznej,

2. art. 7, art. 11, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. (w zw. z art. 140 i art. 144 k.p.a.), przez niewywiązanie się przez organ z obowiązku dokładnego ustalenia stanu faktycznego sprawy, a w szczególności przez niezebranie całego oraz nierozpatrzenie już zebranego materiału dowodowego i niedokonanie jego wszechstronnej, całościowej oceny, a także brak precyzyjnego wyjaśnienia podstawy faktycznej i prawnej tej decyzji, co uniemożliwia właściwe zapoznanie się z motywami działania organu, zrozumienie tych motywów, a w rezultacie ustosunkowanie się do nich w rzeczowy i wyczerpujący sposób,

3. art. 7 i art. 54 u.p.s., poprzez brak spełnienia przesłanek do jego zastosowania wobec T. D.,

4. art. 12 u.p.s., poprzez brak ustalenia przez organ sytuacji majątkowej T. D., która powinna mieć wpływ na jej obowiązek płatności za pobyt,

5. art. 64 pkt 2 i 7 u.p.s., poprzez brak przeprowadzenia rzetelnego rodzinnego wywiadu środowiskowego, brak uwzględnienia okoliczności w postaci choroby żony D. P., śmierci syna Ł. P. i konieczności spłaty po nim długów, a także rażące zachowanie T. D. wobec skarżącego, poprzez jego wydziedziczenie w testamencie,

6. art. 104 ust. 4 u.p.s., poprzez brak jego zastosowania do niniejszej sprawy i obciążenie skarżącego w całości obowiązkiem zapłaty za pobyt T. D. w Domu Pomocy Społecznej w P., mimo, iż skarżący ma trudną sytuację osobistą i materialną.

W uzasadnieniu skargi jej autor stwierdził, że obecna sytuacja jest dla niego niezrozumiała, ponieważ organ pierwszej instancji decyzją z 7 kwietnia 2023 r. nr 5026.3.ZP/zw/2023 zwolnił go częściowo z odpłatności za pobyt mamy w Domu Pomocy Społecznej w P. w części kwoty w wysokości 1453,84 zł. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi decyzją z 25 kwietnia 2023 r. nr SKO.4115.82.2023 uchyliło powyższą decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji. Z treści uzasadniania decyzji Kolegium wynika, iż organ nie poczynił wyczerpujących i prawidłowych ustaleń faktycznych i trudno wnioskować, dlaczego organ zwolnił stronę tylko w wysokości 75%, a nie 80%, czy 90%. Zdaniem skarżącego, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi uznało, iż kwota płatności w wysokości 500,00 złotych jest za wysoka, a organ zgodnie z wytycznymi Kolegium ma ponownie przeprowadzić rzetelny wywiad środowiskowy i ustalić prawidłowy stan faktyczny. Skarżący miał nadzieję, że będzie zobowiązany do płatności kwoty 500,00 złotych, jednakże obecnie podczas wywiadu środowiskowego został poinformowany, że skoro Kolegium decyzją z 18 kwietnia 2023 r. utrzymało w mocy decyzję zobowiązującą do odpłatności w kwocie 1953,84 zł, to ta decyzja, jeżeli nie zostanie zaskarżona do sądu będzie prawomocna i skarżący będzie zobowiązany do zapłaty za pobyt matki w Domu Pomocy Społecznej w kwocie ustalonej w decyzji z 20 marca 2023 r. Z jednej strony skarżący został częściowo zwolniony z opłaty, a z drugiej ma jednak ponosić pełną odpłatność. Zdaniem autora skargi decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z 18 kwietnia 2023 r. jest niezasadna i dlatego powinna zostać uchylona w całości. W dalszej części skargi skarżący analogicznie jak w odwołaniu przedstawił obszernie swoją sytuację osobistą, rodzinną i majątkową, której organ nie uwzględnił w toku postępowania w przedmiocie ustalenia opłaty za pobyt matki w DPS, z której skarżący powinien zostać zwolniony w całości.

Odpowiadając na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w motywach zaskarżonej decyzji oraz rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym. Ustosunkowując się do zarzutów skargi Kolegium podkreśliło, że okoliczności dotyczące sytuacji rodzinnej czy też wzajemnej relacji skarżącego z matką nie mogą mieć znaczenia w sprawie ustalenia opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej. Wobec charakteru publicznoprawnego zobowiązania nie ma potrzeby badania życia rodzinnego strony i mieszkańca DPS. Na powstanie obowiązku odpłatności nie wpływa bowiem w żaden sposób osobisty stosunek osoby potencjalnie zobowiązanej względem mieszkańca DPS. W postępowaniu administracyjnym prowadzonym w sprawie opłaty nie ma zastosowania art. 1441 zd. 1 k.r.o. Odnosząc się do zarzutu skierowania i umieszczenia T. D. w Domu Pomocy Społecznej w P., zgodnie z jej wolą, organ podkreślił, że było to przedmiotem odrębnych postępowań, których stroną była T. D. Jeśli chodzi o stan zdrowia matki Z. P., organ stwierdził, że nie jest władny zająć stanowiska bowiem nie posiada wiedzy medycznej w zakresie jej schorzeń i chorób. Stan zdrowia osoby kierowanej do domu pomocy społecznej jest badany w odrębnym postępowaniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna.

Sąd rozpoznał sprawę niniejszą w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym zgodnie z art. 119 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz.U. z 2023 r., poz. 1634 - dalej w skrócie "p.p.s.a."), stanowiącym, że sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. W rozpatrywanej sprawie z wnioskiem o rozpoznanie sprawy w omawianym wyżej trybie wystąpiły obie strony postępowania.

Według art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz.U. z 2022 r., poz. 2492) w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, sąd administracyjny bada, czy zaskarżony akt administracyjny (decyzja, postanowienie), jest zgodny z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami prawa procesowego normującymi podstawowe zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a (art. 134 § 1 p.p.s.a.).

W rozpatrywanej sprawie zasadniczą osią sporu pomiędzy stronami postępowania jest ustalenie, czy organy obu instancji prawidłowo ustaliły odpłatność Z. P. za pobyt matki T. D. w Domu Pomocy Społecznej w P.

Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta Pabianic stanowiły przepisy ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 2021 r., poz. 2268). Zgodnie z treścią art. 59 ust. 1 i 2 u.p.s. w brzmieniu obowiązującym w dacie orzekania przez organy obu instancji, decyzję o skierowaniu do domu pomocy społecznej i decyzję ustalającą opłatę mieszkańca domu za jego pobyt w domu pomocy społecznej wydaje organ gminy właściwej dla tej osoby w dniu jej kierowania do domu pomocy społecznej. Decyzję o umieszczeniu w domu pomocy społecznej wydaje organ gminy prowadzącej dom pomocy społecznej lub starosta powiatu prowadzącego dom pomocy społecznej. W przypadku regionalnych domów pomocy społecznej decyzję wydaje marszałek województwa, z zastrzeżeniem ust. 5.

Według art. 60 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 u.p.s. pobyt w domu pomocy społecznej jest odpłatny do wysokości średniego miesięcznego kosztu utrzymania mieszkańca, z zastrzeżeniem ust. 3. Średni miesięczny koszt utrzymania mieszkańca w domu pomocy społecznej o zasięgu gminnym - ustala wójt (burmistrz, prezydent miasta) i ogłasza w wojewódzkim dzienniku urzędowym, nie później niż do dnia 31 marca każdego roku.

Jak stanowi zaś art. 61 u.p.s. obowiązani do wnoszenia opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej są w kolejności:

1) mieszkaniec domu, a w przypadku osób małoletnich przedstawiciel

ustawowy z dochodów dziecka,

2) małżonek, zstępni przed wstępnymi,

3) gmina, z której osoba została skierowana do domu pomocy społecznej,

- przy czym osoby i gmina określone w pkt 2 i 3 nie mają obowiązku wnoszenia opłat, jeżeli mieszkaniec domu ponosi pełną odpłatność (ust. 1).

Opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej wnoszą:

1) mieszkaniec domu, nie więcej jednak niż 70% swojego dochodu, a w przypadku osób małoletnich przedstawiciel ustawowy z dochodów dziecka, nie więcej niż 70% tego dochodu;

2) małżonek, zstępni przed wstępnymi - zgodnie z umową zawartą w trybie art. 103 ust. 2:

a) w przypadku osoby samotnie gospodarującej, jeżeli dochód jest wyższy niż 300% kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej, jednak kwota dochodu pozostająca po wniesieniu opłaty nie może być niższa niż 300% tego kryterium,

b) w przypadku osoby w rodzinie, jeżeli posiadany dochód na osobę jest wyższy niż 300% kryterium dochodowego na osobę w rodzinie, z tym że kwota dochodu pozostająca po wniesieniu opłaty nie może być niższa niż 300% kryterium dochodowego na osobę w rodzinie;

3) gmina, z której osoba została skierowana do domu pomocy społecznej - w wysokości różnicy między średnim kosztem utrzymania w domu pomocy społecznej a opłatami wnoszonymi przez osoby, o których mowa w pkt 1 i 2 (ust. 2).

Opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej mogą wnosić osoby niewymienione w ust. 2 (ust. 2a).

W przypadku, o którym mowa w ust. 2a, gmina wnosi opłatę w wysokości różnicy między średnim kosztem utrzymania w domu pomocy społecznej a opłatami wnoszonymi przez osoby, o których mowa w ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 2a (ust. 2b).

W przypadku, o którym mowa w ust. 2a, art. 103 ust. 2 stosuje się odpowiednio (ust. 2c).

W przypadku odmowy przez osoby, o których mowa w ust. 1 pkt 2, zawarcia umowy, o której mowa w art. 103 ust. 2, wysokość ich opłaty za pobyt mieszkańca domu w domu pomocy społecznej ustala w drodze decyzji organ gminy właściwej zgodnie z art. 59 ust. 1, z uwzględnieniem ograniczeń, o których mowa w ust. 2 pkt 2 i art. 103 ust. 2 (ust. 2d).

W przypadku odmowy przez osoby, o których mowa w ust. 1 pkt 2, zawarcia umowy, o której mowa w art. 103 ust. 2, oraz niewyrażenia zgody na przeprowadzenie rodzinnego wywiadu środowiskowego, wysokość ich opłaty za pobyt mieszkańca domu w domu pomocy społecznej ustala, w drodze decyzji, organ gminy właściwej zgodnie z art. 59 ust. 1, w wysokości różnicy między średnim kosztem utrzymania w domu pomocy społecznej a opłatą wnoszoną przez mieszkańca domu i opłatami wnoszonymi przez inne osoby obowiązane, o których mowa w ust. 1 pkt 2 (ust. 2e).

Wysokość opłaty za pobyt mieszkańca domu w domu pomocy społecznej, o której mowa w ust. 2e, ustala się proporcjonalnie do liczby osób obowiązanych do jej wnoszenia (ust. 2f).

W przypadku niewywiązywania się osób, o których mowa w ust. 2 pkt 1 i 2 oraz ust. 2a, z obowiązku opłaty za pobyt mieszkańca domu w domu pomocy społecznej, ustalonego w decyzji lub umowie, o której mowa w art. 103 ust. 2, opłaty te zastępczo wnosi gmina, z której osoba została skierowana do domu pomocy społecznej. Wydatki gminy podlegają ściągnięciu w trybie przepisów o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Przepis art. 104 ust. 3-8 stosuje się odpowiednio (ust. 3).

Stosownie do treści art. 64 u.p.s. osoby wnoszące opłatę lub obowiązane do wnoszenia opłaty za pobyt mieszkańca domu w domu pomocy społecznej można zwolnić z tej opłaty częściowo lub całkowicie, na ich wniosek, po przeprowadzeniu rodzinnego wywiadu środowiskowego, w szczególności jeżeli: pkt 1 - wnoszą opłatę za pobyt innych członków rodziny w domu pomocy społecznej, ośrodku wsparcia lub innej placówce; pkt 2 - występują uzasadnione okoliczności, zwłaszcza długotrwała choroba, bezrobocie, niepełnosprawność, śmierć członka rodziny, straty materialne powstałe w wyniku klęski żywiołowej lub innych zdarzeń losowych; pkt 3 - małżonkowie, zstępni, wstępni utrzymują się z jednego świadczenia lub wynagrodzenia; pkt 4 - osoba obowiązana do wnoszenia opłaty jest w ciąży lub samotnie wychowuje dziecko; pkt 5 - osoba obowiązana do wnoszenia opłaty lub jej rodzic przebywała w rodzinie zastępczej, rodzinnym domu dziecka lub placówce opiekuńczo-wychowawczej, na podstawie orzeczenia sądu o ograniczeniu władzy rodzicielskiej osobie kierowanej do domu pomocy społecznej lub mieszkańcowi domu; pkt 6 - osoba obowiązana do wnoszenia opłaty przedstawi wyrok sądu oddalający powództwo o alimenty na rzecz osoby kierowanej do domu pomocy społecznej lub mieszkańca domu; pkt 7 - osoba obowiązana do wnoszenia opłaty wykaże, w szczególności na podstawie dokumentów dołączonych do wniosku, rażące naruszenie przez osobę kierowaną do domu pomocy społecznej lub mieszkańca domu obowiązku alimentacyjnego lub innych obowiązków rodzinnych względem osoby obowiązanej do wnoszenia opłaty. Osobę obowiązaną do wnoszenia opłaty za pobyt mieszkańca domu w domu pomocy społecznej zwalnia się całkowicie z tej opłaty, na jej wniosek, pod warunkiem że przedstawi prawomocne orzeczenie sądu o pozbawieniu tego mieszkańca władzy rodzicielskiej nad tą osobą i oświadczy, że władza rodzicielska nie została przywrócona lub prawomocne orzeczenie sądu o skazaniu tego mieszkańca za umyślne przestępstwo ścigane z oskarżenia publicznego popełnione na szkodę osoby obowiązanej do wnoszenia opłaty, jej zstępnego, małoletniego lub pełnoletniego nieporadnego ze względu na wiek, stan psychiczny lub fizyczny rodzeństwa lub jej rodzica, chyba że skazanie uległo zatarciu. Zwolnienia te obejmują zstępnych osoby zwolnionej z opłaty za pobyt mieszkańca domu w domu pomocy społecznej (art. 64a u.p.s.).

Jednocześnie zgodnie z art. 103 ust. 2 u.p.s. kierownik ośrodka pomocy społecznej albo dyrektor centrum usług społecznych, o którym mowa w ustawie z dnia 19 lipca 2019 r. o realizowaniu usług społecznych przez centrum usług społecznych, ustala w drodze umowy z małżonkiem, zstępnymi przed wstępnymi mieszkańca domu wysokość wnoszonej przez nich opłaty za pobyt tego mieszkańca w domu pomocy społecznej, biorąc pod uwagę wysokość dochodów i możliwości.

Wyjaśnić przede wszystkim należy, że aktualne brzmienie przepisów art. 61, art. 64 i art. 64a u.p.s. jest efektem nowelizacji ustawy o pomocy społecznej dokonanej mocą ustawy z dnia 19 lipca 2019 r. o zmianie ustawy o pomocy społecznej oraz ustawy o ochronie zdrowia psychicznego (Dz.U. z 2019 r., poz. 1690 - przywoływanej dalej w skrócie jako "ustawa zmieniająca", "ustawa nowelizująca"), która weszła w życie z dniem 4 października 2019 r. Mianowicie, na mocy art. 1 pkt 7 lit. a ustawy zmieniającej w art. 61 u.p.s. po ust. 2c dodano ust. 2d-2f. Natomiast zgodnie z art. 1 pkt 7 lit. b ustawy zmieniającej ust. 3 art. 61 u.p.s. otrzymał nowe brzmienie. Zmiana dokonana na podstawie art. 1 pkt 8 lit. a ustawy nowelizującej dotyczyła także art. 64 u.p.s., gdzie wprowadzenie do wyliczenia otrzymało brzmienie: "Osoby wnoszące opłatę lub obowiązane do wnoszenia opłaty za pobyt mieszkańca domu w domu pomocy społecznej można zwolnić z tej opłaty częściowo lub całkowicie, na ich wniosek, po przeprowadzeniu rodzinnego wywiadu środowiskowego, w szczególności jeżeli:".

Jak wynika z uzasadnienia projektu ustawy nowelizującej (VIII.3524) jednym z celów, które przyświecały ustawodawcy przy dokonywaniu zmiany pierwotnych zapisów ustawy o pomocy społecznej było uwzględnienie postulatów osób, których rodzice zostali skierowani do domu pomocy społecznej. Ustawa poszerzy katalog sytuacji, w których można zwolnić z obowiązku wnoszenia opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej. Celem projektowanej ustawy było także doprecyzowanie niektórych przepisów postępowania w zakresie przyznawania, udzielania i wypłaty świadczeń z zakresu pomocy społecznej. Zmiany dotyczące art. 59 ustawy o pomocy społecznej (art. 1 pkt 6 projektu) miały charakter porządkujący i wynikały z potrzeby ujednolicenia praktyki występującej w różnych ośrodkach pomocy społecznej w zakresie wydawania decyzji o odpłatności za pobyt w domu pomocy społecznej.

W uzasadnieniu projektu ustawy podniesiono także, że stroną decyzji o odpłatności powinien być, co do zasady, jedynie mieszkaniec domu. Na podstawie art. 103 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej, w przypadku ponoszenia odpłatności za pobyt członka rodziny w domu pomocy społecznej przez osoby określone w art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy o pomocy społecznej, wysokość ponoszonej przez nich odpłatności jest ustalana w umowie zawartej z kierownikiem ośrodka pomocy społecznej. Forma umowy wyklucza w tym przypadku wydanie decyzji. W celu uniknięcia sytuacji, w których mieszkaniec domu pomocy społecznej otrzymuje decyzję o odpłatności, w której są zawarte rozstrzygnięcia o odpłatności jego rodziny czy też gminy, istnieje potrzeba wprowadzenia jasnej regulacji, że decyzja o odpłatności określa jedynie odpłatność mieszkańca domu.

Jak wynika następnie z uzasadnienia projektu ustawy nowelizującej odmowa podpisania umowy z gminą, w sytuacji gdy doszło do przeprowadzenia rodzinnego wywiadu środowiskowego i ustalenia dochodu osoby zobowiązanej, powinna skutkować wydaniem przez gminę decyzji o odpłatności, w której należy uwzględnić, że odpłatność mogą ponosić jedynie osoby, których dochód przekracza 300% kryterium dochodowego, i jednocześnie dochód osoby lub rodziny po potrąceniu opłaty nie może być niższy niż 300% kryterium dochodowego.

W sytuacji gdy osoba zobowiązana nie zgodzi się nie tylko na podpisanie umowy, ale też na przeprowadzenie rodzinnego wywiadu środowiskowego, gmina wyda decyzję o odpłatności w wysokości różnicy między średnim kosztem utrzymania w domu pomocy społecznej a opłatą wnoszoną przez mieszkańca i opłatami wnoszonymi przez inne osoby obowiązane. W przypadku, gdy więcej niż jedna osoba zobowiązana do ponoszenia odpłatności odmawia podpisania umowy oraz przeprowadzenia rodzinnego wywiadu środowiskowego, pozostała opłata (stanowiąca różnicę między średniomiesięcznym kosztem a opłatami wnoszonymi przez mieszkańca oraz innymi osobami, których odpłatność została ustalona w drodze umowy lub decyzji podjętej w wyniku ustalenia odpłatności po przeprowadzeniu rodzinnego wywiadu środowiskowego) obciąża te osoby proporcjonalnie (w częściach równych).

Z uzasadnienia projektu ustawy wynika również, że nowelizuje ona brzmienie art. 64 ustawy o pomocy społecznej (art. 1 pkt 8 projektu) poszerzając katalog sytuacji, w których można zwolnić z obowiązku wnoszenia opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej o sytuacje nienależytego wykonywania władzy rodzicielskiej przez osobę kierowaną do domu pomocy społecznej lub będącą już mieszkańcem domu w stosunku do zobowiązanego do wnoszenia opłaty dziecka. Zwolnić będzie można również wnuka (lub dalsze osoby zstępne) osoby kierowanej do domu pomocy społecznej lub mieszkańca domu. Zmiana wychodzi naprzeciw postulatom osób, których rodzice zostali skierowani do domu pomocy społecznej, a w przeszłości zachowywali się w stosunku do swoich dzieci w sposób rażąco naganny. Z uwagi na konieczność określenia w ustawie precyzyjnych przesłanek zwalniania z opłat wskazano na sytuację ograniczenia władzy rodzicielskiej z jednoczesnym skierowaniem dziecka przez sąd do rodziny zastępczej, placówki opiekuńczo-wychowawczej lub rodzinnego domu dziecka (dodany art. 64 pkt 5), a także sytuację, w której sąd wydał wyrok oddalający powództwo o alimenty przeciwko osobie zobowiązanej do wnoszenia opłat (dodany art. 64 pkt 6). Zmiana poszerzyła też możliwość zwalniania z obowiązku wnoszenia opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej, obok osób wnoszących opłatę, również osób zobowiązanych do wnoszenia opłat zgodnie z przepisami ustawy, ale jeszcze ich niewnoszących.

Z przywołanych wyżej unormowań jasno wynika, że pobyt mieszkańca w domu pomocy społecznej jest odpłatny. Ustawodawca precyzyjnie określił zarówno katalog podmiotów na, których spoczywa obowiązek ponoszenia opłat, tryb ustalania opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej oraz sposób, w jaki należy ustalić wysokość rozważanej opłaty. Nie budzi wobec tego wątpliwości, że obowiązek odpłatności za pobyt w domu pomocy społecznej obciąża w pierwszej kolejności mieszkańca domu, a dopiero wówczas, gdy wnoszona przezeń opłata nie pokrywa w pełni średniego miesięcznego kosztu jego utrzymania (pobytu) w domu pomocy społecznej, małżonka, zstępnych przed wstępnymi, gminę, z której osoba została skierowana do domu pomocy społecznej. W aktualnym stanie prawnym zasadą jest ustalenie wobec mieszkańca odpłatności za jego pobyt w domu pomocy społecznej w drodze decyzji administracyjnej. Decyzja w tym przedmiocie zgodnie z art. 59 ust. 1 u.p.s. powinna zostać wydana w dniu skierowania tej osoby do domu pomocy społecznej. Natomiast, w stosunku do podmiotów wymienionych w art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.s. w zw. z art. 61 ust. 2 pkt 2 u.p.s., czyli małżonka, zstępnych, wstępnych organ w pierwszej kolejności winien dążyć do ustalenia opłaty za pobyt członka rodziny w domu pomocy społecznej w drodze umowy, o której mowa w art. 103 ust. 2 u.p.s. Dopiero w przypadku, gdy osoby zobowiązane odmówią zawarcia umowy przewidzianej w art. 103 ust. 2 u.p.s., organ winien uruchomić decyzyjny tryb ustalenia odpłatności za pobyt członka rodziny w domu pomocy społecznej. A zatem, przywołaną wyżej nowelizacją ustawodawca jednoznacznie wyznaczył dwa alternatywne tryby, w ramach których może nastąpić konkretyzacja obowiązku spoczywającego na podmiotach wymienionych w art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.s. - umowny i administracyjny, dając jednak w tym wypadku pierwszeństwo zastosowania trybowi umownemu.

W przypadku trybu administracyjnego (decyzyjnego) ustawodawca rozróżnił dwie sytuacje. Pierwsza, przewidziana została w art. 61 ust. 2d u.p.s., gdy osoby zobowiązane odmawiają zawarcia umowy, o której mowa w art. 103 ust. 2 u.p.s., aczkolwiek godzą się na przeprowadzenie rodzinnego wywiadu środowiskowego. Wówczas wysokość ich opłaty za pobyt mieszkańca w domu pomocy społecznej ustala się z uwzględnieniem ograniczeń, o których mowa w art. 61 ust. 2 pkt 2 u.p.s. i art. 103 ust. 2 u.p.s. Druga sytuacja, uregulowana została w art. 61 ust. 2e u.p.s. i ma miejsce w przypadku, gdy zobowiązany odmawia zawarcia umowy w rozumieniu art. 103 ust. 2 u.p.s., a także odmawia przeprowadzenia rodzinnego wywiadu środowiskowego. W takim przypadku wysokość opłaty ustalanej w drodze decyzji obciążającej zobowiązanego winna odpowiadać różnicy między średnim miesięcznym kosztem utrzymania w domu pomocy społecznej a opłatą wnoszoną przez mieszkańca domu i opłatami wnoszonymi przez inne osoby zobowiązane, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.s. W tym jednak wypadku przy ustalaniu opłaty kluczowe znaczenie będzie miało kryterium dochodowe, jako że w pierwszym z omawianych przypadków, czyli wówczas, gdy osoba zobowiązana odmówiła zawarcia umowy choć wyraziła zgodę na przeprowadzenie rodzinnego wywiadu środowiskowego, organ powinien uwzględnić nie tylko kryterium dochodowe, o którym mowa w art. 61 ust. 2 pkt 2 u.p.s., ale także możliwości osoby zobowiązanej. Pod pojęciem "możliwości osoby zobowiązanej" rozumieć należy sytuację osobistą, zdrowotną, rodzinną i majątkową zobowiązanego, która może rzutować na ocenę jego zdolności do ponoszenia obciążeń finansowych związanych z pobytem członka rodziny w domu pomocy społecznej. Interpretację pojęcia "możliwości osoby zobowiązanej" ustawodawca pozostawia organowi, co oznacza, że w rezultacie to do organu należy ocena "możliwości" ponoszenia opłaty przez zobowiązanego, która to ocena powinna być poczyniona zgodnie z zasadami wynikającymi z kodeksu postępowania administracyjnego.

Sąd przenosząc poczynione dotychczas uwagi na grunt rozpatrywanej sprawy stwierdził, że skarżący będąc synem T. D. (zstępnym) bezspornie jest podmiotem, na którego z mocy art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.s. ustawodawca nałożył obowiązek ponoszenia opłat za pobyt matki T. D. w domu pomocy społecznej. Z zebranego w sprawie materiału dowodowego wynika, że organ pierwszej instancji uruchomił kontrolowane obecnie postępowanie administracyjne przedwcześnie. Uczynił to bowiem zanim wydał decyzję o skierowaniu T. D. do domu pomocy społecznej. Z treści zawiadomienia z 25 stycznia 2023 r. wynika, że w trybie art. 61 § 1 i 4 k.p.a. zostało wszczęte postępowanie "w sprawie ustalenia dopłaty do pobytu matki, Pani T. D. ubiegającej się o skierowanie do Domu Pomocy Społecznej". Tymczasem, jak stwierdził w uzasadnieniu decyzji z 20 marca 2023 r. organ pierwszej instancji, T. D. dopiero na mocy decyzji z 24 lutego 2023 r. została skierowana do domu pomocy społecznej. Podkreślić w tym miejscu trzeba, że w dniu skierowania do domu pomocy społecznej organ bez wątpienia powinien wydać decyzję o ustaleniu opłaty mieszkańca za jego pobyt w domu pomocy społecznej. Co jednak istotne, decyzja o skierowaniu do domu pomocy społecznej poprzedza kolejny etap postępowania, jakim jest wydanie decyzji o umieszczeniu w domu pomocy społecznej. Obowiązek ponoszenia opłat za pobyt członka rodziny przez podmioty wymienione w art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.s. (małżonka, zstępnych, wstępnych) powstaje dopiero od momentu umieszczenia członka rodziny w domu pomocy społecznej, co w rozpatrywanej sprawie miało prawdopodobnie miejsce od dnia 15 marca 2023 r. i wchodzi w rachubę wyłącznie wówczas, gdy opłata wnoszona przez mieszkańca domu pomocy społecznej nie pokrywa średniego miesięcznego kosztu jego utrzymania, ustalonego zgodnie z wymogami art. 60 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 u.p.s. W aktach sprawy niniejszej próżno jednak poszukiwać decyzji o skierowaniu T. D. do Domu Pomocy Społecznej w P. i ustaleniu jej odpłatności z tego tytułu jak i decyzji o umieszczeniu T. D. w DPS w P., których uprzednie wydanie warunkowało prowadzenie kontrolowanego postępowania i rzutowało w istotnym stopniu na jego wynik. Gdyby bowiem organ pierwszej instancji orzekł o odmowie skierowania matki skarżącego do domu pomocy społecznej, wówczas bezcelowe, a co za tym idzie bezprzedmiotowe byłoby prowadzenie postępowania administracyjnego w przedmiocie ustalenia odpłatności skarżącego za pobyt matki w domu pomocy społecznej. Analogicznie sytuacja wyglądałaby wówczas, gdyby co prawda została wydana decyzja o skierowaniu T. D. do domu pomocy społecznej i o ustaleniu z tego tytułu jej odpłatności w wysokości pokrywającej w pełni średni miesięczny koszt utrzymania mieszkańca określony zgodnie z art. 60 ust. 2 u.p.s.

Niezależnie od powyższego stwierdzić należy, że w realiach sprawy niniejszej ani akta administracyjne, ani treść wydanych na gruncie rozpatrywanej sprawy decyzji organów obu instancji nie wyjaśnia i nie uzasadnia zaniechania zawarcia ze skarżącym umowy w trybie art. 103 ust. 2 u.p.s., która jak zostało to już podniesione na wstępie rozważań w obecnym stanie prawnym ma pierwszeństwo przed trybem administracyjnym (decyzyjnym). Lektura zebranego w sprawie materiału dowodowego prowadzi wręcz do wniosku, że organ od razu uruchomił administracyjny tryb ustalenia opłaty. Co za tym idzie, na podstawie zgromadzonego materiału aktowego nie może twierdzić, że w przypadku skarżącego miała miejsce odmowa zawarcia rzeczonej umowy, skoro organ nawet nie podjął próby jej zawarcia. Powyższe świadczy o naruszeniu przepisów art. 6, art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. w zw. z art. 103 ust. 2 u.p.s., w stopniu istotnie rzutującym na wynik sprawy.

Nie budzi przy tym wątpliwości, że zarówno przy zawarciu umowy, jak i przy wydaniu decyzji organ powinien wziąć pod uwagę te same przesłanki określające wysokość opłaty, o czym stanowi art. 61 ust. 2d u.p.s., z którego wynika, że ustalając w drodze decyzji wysokość opłaty za pobyt mieszkańca w domu pomocy społecznej, organ gminy powinien uwzględnić ograniczenia, o których mowa w ust. 2 pkt 2 i art. 103 ust. 2 u.p.s.

W rozpatrywanej sprawie przy ustaleniu wysokości spornej opłaty organ pierwszej instancji, a w ślad za nim Kolegium nie ustrzegły się błędów istotnie rzutujących na wynik sprawy. Mianowicie, pomimo tego, że skarżący nie odmówił zawarcia umowy, o której stanowi art. 103 ust. 2 u.p.s., ponieważ taka propozycja nie została mu w ogóle przedstawiona, nie odmówił również wyrażenia zgody na przeprowadzenie rodzinnego wywiadu środowiskowego, to określając wysokość opłaty organy obu instancji, kierowały się wyłącznie wytycznymi wynikającymi z art. 61 ust. 2 pkt 2 lit. b u.p.s. Z poczynionych przezeń ustaleń wynika, że Z. P. prowadzi wspólne gospodarstwo domowe z żoną. Od miesiąca lutego 2023 r. źródłem utrzymania rodziny jest wynagrodzenie strony za pracę w wysokości 3317,27 zł oraz emerytura jego żony w wysokości 2236,57 zł. Łączny dochód rodziny wynosi 5553,84 zł, co w przeliczeniu na osobę w rodzinie wynosi 2776,92 zł. Kryterium dochodowe dwuosobowej rodziny wynosi 3600,00 zł (600,00 zł x 2 os x 300%). Dochód rodziny wynosi 5553,84 zł i przewyższa kryterium dochodowe o kwotę 1953,84 zł (5553,84 zł - 3600,00 zł). Różnica między dochodem rodziny, a obliczonym kryterium wynosi 1953,84 zł i jest to - według organów obu instancji - kwota, którą odwołujący jest zobowiązany płacić za pobyt mamy w domu pomocy społecznej.

Powyższe stanowisko jest błędne i nie zasługuje na aprobatę.

W rozumieniu art. 8 ust. 1 pkt 2 i ust. 3 u.p.s. prawo do świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej, z zastrzeżeniem art. 40, art. 41, art. 53a i art. 91, przysługuje osobie w rodzinie, w której dochód na osobę nie przekracza kwoty 600 zł, zwanej dalej "kryterium dochodowym na osobę w rodzinie". Za dochód uważa się sumę miesięcznych przychodów z miesiąca poprzedzającego złożenie wniosku lub w przypadku utraty dochodu z miesiąca, w którym wniosek został złożony, bez względu na tytuł i źródło ich uzyskania, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej, pomniejszoną o: miesięczne obciążenie podatkiem dochodowym od osób fizycznych i koszty uzyskania przychodu; składki na ubezpieczenie zdrowotne określone w przepisach o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych oraz ubezpieczenia społeczne określone w odrębnych przepisach; kwotę alimentów świadczonych na rzecz innych osób.

Według art. 6 pkt 3 i 4 u.p.s. przez "dochód na osobę w rodzinie" należy rozumieć dochód rodziny podzielony przez liczbę osób w rodzinie; natomiast pod pojęciem "dochodu rodziny" ustawodawca rozumie sumę miesięcznych dochodów w rodzinie.

W judykaturze sądów administracyjnych ugruntował się pogląd, według którego prawidłowy sposób ustalenia opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej powinien polegać na obliczeniu wysokości dochodu na osobę w rodzinie podmiotu zobowiązanego w sposób określony w art. 6 ust. 3 u.p.s., a następnie odjęciu od tej kwoty sumy odpowiadającej 300% kryterium dochodowego na osobę w rodzinie. Wynik powyższego działania o matematycznego (o ile stanowi liczbę dodatnią) stanowić będzie górną granicę opłaty, jaką można obciążyć daną osobę zobowiązaną (vide: wyroki NSA z: 23 października 2018 r. sygn. akt I OSK 2776/17, 10 maja 2017 r. sygn. akt I OSK 2820/16, 21 lutego 2021 r. I OSK 935/19 oraz wyroki Wojewódzkich Sądów Administracyjnych w: Łodzi z 12 października 2021 r. sygn. akt II SA/Łd 242/21, 10 września 2020 r. sygn. akt II SA/Łd 499/20, 22 stycznia 2022 r. sygn. akt II SA/Łd 538/21, 15 stycznia 2021 r. sygn. akt II SA/Łd 457/20, Poznaniu z 8 marca 2013 r. sygn. akt II SA/Po 884/12, Warszawie z 22 stycznia 2020 r. sygn. akt I SA/Wa 1282/19, Rzeszowie z 3 grudnia 2019 r. sygn. akt II SA/Rz 649/19 – dostępne na www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Trzeba mieć na względzie, że obowiązek wnoszenia opłat za pobyt osoby bliskiej w domu pomocy społecznej jest określany w stosunku do konkretnej osoby i obciąża wyłącznie tę osobę w ramach przypadającego na nią "dochodu na osobę w rodzinie". Przyjąć zatem należy, że dochód przypadający na osobę w rodzinie jest podstawą do ustalenia zobowiązania danej osoby w oparciu o art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.s., jeżeli na osobie tej ciąży ustawowy obowiązek ponoszenia opłaty.

Wychodząc z tych przesłanek organy powinny uwzględnić, że dochód rodziny skarżącego wynosi 5553,84 zł. Składa się na niego suma wynagrodzenia skarżącego, wynoszącego 3317,27 zł, które winno zostać obliczone zgodnie z wytycznymi zdefiniowanymi w art. 8 ust. 3 u.p.s. oraz emerytury żony w wysokości 2236,57 zł. W przeliczeniu na osobę w rodzinie daje to kwotę 2276,92 zł (5553,84 zł : 2 osoby w rodzinie = 2776,92 zł). Kryterium dochodowe na osobę w rodzinie wynosi 600 zł, zaś 300% tego kryterium stanowi kwota 1800 zł. Różnica pomiędzy dochodem na osobę w rodzinie a 300 % kryterium dochodowego na osobę w rodzinie, to jest kwota 976,92 zł (2776,92 zł - 1800 zł = 976,92 zł) stanowi zatem górną granicę opłaty, jaką można było obciążyć skarżącego za pobyt jego mamy w domu pomocy społecznej. W niniejszej sprawie organ pierwszej instancji nie dość, że ustalił sporną opłatę w wysokości dwukrotnie wyższej, to jeszcze nie wziął w ogóle pod uwagę "możliwości zobowiązanego", czyli jego sytuacji osobistej, zdrowotnej, rodzinnej i majątkowej, co zresztą bez bliższej refleksji zaaprobowało Kolegium wydając zaskarżoną decyzję. W rezultacie orzekające w sprawie organy wadliwie zastosowały przepis art. 61 ust. 2 pkt 2 lit. b u.p.s., stwierdzone zaś uchybienie bez wątpienia rzutowało na wynik sprawy.

Sąd przechodząc następnie do kwestii ewentualnego zwolnienia skarżącego na jego wniosek z opłaty w całości lub w części stwierdził, że organ odwoławczy motywując kontrolowaną decyzję przytoczył co prawda aktualne w dacie orzekania brzmienie art. 64 u.p.s., choć przywołał w tym zakresie poglądy judykatury wypracowane na tle art. 64 u.p.s. w brzmieniu sprzed jego nowelizacji dokonanej ustawą z 19 lipca 2019 r. o zmianie ustawy o pomocy społecznej oraz ustawy o ochronie zdrowia psychicznego (Dz.U. 2019 r., poz. 1690), które obecnie utraciły swoją aktualność. Następnie zaś stwierdził, że strona złożyła wniosek o zwolnienie jej z obowiązku ponoszenia wskazanej opłaty prawidłowo go argumentując, a co za tym idzie słusznie spowodował on wszczęcie postępowania w tej sprawie, i wydanie stosownej decyzji. Przepis art. 64 u.p.s. w brzmieniu sprzed nowelizacji uprawniał do ubiegania się o zwolnienie z opłat jedynie osoby wnoszące opłatę. Obecnie, w wyniku zmiany brzmienia art. 64 u.p.s., która nastąpiła z dniem 4 października 2019 r., na mocy art. 1 pkt 8 lit. a ustawy zmieniającej, prezentowany w orzecznictwie pogląd o ograniczeniu w tym przepisie kręgu osób uprawionych do ubiegania się o zwolnienie z opłaty do osób wnoszących opłaty stał się nieaktualny. Oznacza to, że strona obowiązana do wnoszenia opłaty może złożyć wniosek o zwolnienie z tej opłaty częściowo lub całkowicie w toku postępowania o ustalenie wysokości opłaty. Organ jest wówczas zobowiązany do orzeczenia o zwolnieniu z tej opłaty w decyzji ustalającej ich wysokość (vide: wyroki NSA z 11 stycznia 2023 r. sygn. akt I OSK 318/22, 12 lipca 2023 r. sygn. akt I OSK 1588/22, 11 marca 2022 r. sygn. akt I OSK 1644/21). Innymi słowy, złożenie przez zobowiązanego stosownego wniosku na etapie postępowania pierwszoinstancyjnego jak i postępowania odwoławczego nakłada na organ obowiązek jego rozpatrzenia i orzeczenia o zwolnieniu z opłat w decyzji ustalającej ich wysokość. Nie ma podstaw do twierdzenia, jak uczyniło to Kolegium, że wniosek taki powinien zostać rozpatrzony dopiero po uprawomocnieniu się decyzji ustalającej wysokość odpłatności. Brak rozstrzygnięcia w przedmiocie zwolnienia skarżącego w całości lub w części z opłat w decyzji ustalającej wysokość opłaty za pobyt mamy w domu pomocy społecznej świadczy o naruszeniu przez organ art. 64 u.p.s., co czyni trafnym podniesiony w tym zakresie zarzut skargi. Na marginesie powyższych uwag dodać należy, że choć przepis art. 64 u.p.s. nie został zastosowany przez organy orzekające w sprawie, to wadliwie stanowił podstawę prawną wydanych na gruncie rozpatrywanej sprawy decyzji organów obu instancji. Analogicznie rzecz się przedstawia w przypadku art. 64a u.p.s., powołanego jako podstawa materialnoprawna decyzji organu pierwszej instancji.

Przechodząc na zakończenie rozważań do oceny zarzutów skargi, Sąd w świetle stwierdzonych wyżej uchybień, za trafne uznał zarzuty naruszenia prawa procesowego, a mianowicie art. 7, art. 8 § 1, art. 11, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a.

W toku kontrolowanego postępowania Sąd nie stwierdził natomiast naruszenia przepisów art. 7 i art. 54 u.p.s. Postępowania administracyjne w sprawie skierowania, a następnie umieszczenia T. D. w domu pomocy społecznej są odrębnymi postępowaniami od badanego obecnie postępowania w przedmiocie ustalenia opłaty, którą powinien ponosić skarżący za pobyt matki w domu pomocy społecznej. W toku rozważanego postępowania organ, wbrew odmiennemu stanowisku skarżącego, nie był uprawniony do badania przesłanek, które zadecydowały o skierowaniu, a następnie o umieszczeniu T. D. w Domu Pomocy Społecznej w P.

W sprawie nie doszło również do naruszenia art. 12 u.p.s. Stan majątkowy T. D. nie mógł rzutować ani na wysokość opłaty wnoszonej przez mieszkańca domu, ani na wysokość opłaty, którą winien ponosić skarżący.

Ustosunkowując się do zawartego w skardze wniosku skarżącego o zwolnienie w całości z obowiązku ponoszenia opłat za pobyt matki w domu pomocy społecznej, należy zwrócić uwagę, że Sąd administracyjny nie posiada kompetencji do orzekania w tym zakresie. Do wydania rozstrzygnięcia w tym przedmiocie właściwy jest wyłącznie organ administracyjny.

Podsumowując, Sąd doszedł do przekonania, że zaskarżona decyzja wraz z poprzedzającą ją decyzją organu pierwszej instancji zostały wydane z naruszeniem przepisów prawa procesowego i materialnego, które to naruszenia miały istotny wpływ na wynik sprawy.

Z powyższych względów Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a. uchylił decyzje organów obu instancji.

Kontynuując postępowanie organ uwzględni zaprezentowaną w niniejszym uzasadnieniu ocenę prawną i wskazania co do dalszego postępowania. Przede wszystkim organ przeprowadzi prawidłowe postępowanie w przedmiocie ustalenia opłaty za pobyt matki skarżącego w domu pomocy społecznej. W tym celu ustali aktualną sytuację dochodową skarżącego, dokona poprawnego określenia wysokości opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej, biorąc pod uwagę możliwości skarżącego. Ponadto uwzględni, że skarżący w toku postępowania zwrócił się z wnioskiem o zwolnienie w całości z opłaty za pobyt matki w domu pomocy społecznej.

ds