Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 8339/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2024-02-28 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6036 Inne sprawy dotyczące dróg publicznych
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność uchwały w części
Powołane przepisy: article: art. 147 § 1, art. 200 w zw. z art. 205 § 2
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grażyna Śliwińska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Urszula Wilk Asesor WSA Łukasz Jarocki Protokolant starszy referent Agnieszka Stefańska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 lutego 2024 r. sprawy ze skargi Wojewody [...] na uchwałę Rady Miasta M. z dnia 28 kwietnia 2005r. nr [...] w sprawie nadania kategorii drogi gminnej drogom publicznym na terenie Miasta M. 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części, w obrębach od [...], obejmującej: - § 1 pkt 3: ul. ...]. - w zakresie: dz. ew. nr [...]; - § 1 pkt 4: ul. [...]- w zakresie dz. ew. nr [...]; - § 1 pkt 5: ul. [...] - obręb [...] w całości; - § 1 pkt 7: ul. [...]; - § 1 pkt 8 ul. [...]; 1 - § 1 pkt 9: ul. [...]. - w zakresie dz. ew. nr [...]; - § 1 ust. 10: ul. [...]; - § 1 pkt 12: ul. [...] - w zakresie: dz. ew. nr [...]; - § 1 pkt 13: ul. [...] - w zakresie dz. ew. nr [...]; - §1 pkt 14: ul. [...] - w zakresie: obrębu [...] w całości; dz. ew. nr [...]; - § 1 pkt 15: ul. [...]; - § 1 pkt 16: ul. [...]; - § 1 pkt 17: ul. [...] w zakresie obrębu [...] w całości; - § 1 pkt 18: ul. [...]; - § 1 pkt 19: ul. [...]; - § 1 pkt 20: ul. [...] - w zakresie dz. ew. nr [...]; - § 1 pkt 21: ul. [...]; - § 1 pkt 22: ul. [...] - w zakresie obrębu [...] w całości; w zakresie dz. ew. nr [...]; - § 1 pkt 23: ul. [...]; - § 1 pkt 24 ul. [...] - w zakresie: dz. ew. nr [...] - § 1 pkt 25: ul. [...]. - w zakresie: dz. ew. nr [...]obręb [...]; - § 1 pkt 26: ul. [...]. - w zakresie dz. ew. nr [...]; - § 1 pkt 27: ul. [...]; - § 1 pkt 28: ul. [...]; - § 1 pkt 29: ul. [...] - w zakresie: dz. ew. nr [...] obręb [...]; dz. ew. nr [...] - § 1 pkt 30: ul. [...] - w zakresie dz. ew. nr [...]; - § 1 pkt 32: ul. [...]; 2 - § 1 pkt 33: ul. [...] - w zakresie: dz. ew. nr [...] w całości; - § 1 pkt 34: ul. [...] - w zakresie dz. ew. nr [...]; - § 1 pkt 35: ul. [...] - w zakresie dz. ew. nr [...]; - § 1 pkt 36: ul. [...].; - § 1 pkt 37: ul. [...]- w zakresie dz. ew. nr [...]; - § 1 pkt 38: ul. [...] - w zakresie dz. ew. nr [...]; - § 1 pkt 42: ul. [...] - w zakresie dz. ew. nr [...]; - § 1 pkt 43: ul. [...] - w zakresie: dz. ew. nr [...]; - § 1 pkt 44: ul. [...]. - w zakresie dz. ew. nr [...]; - § 1 pkt 45: ul. [...] - w zakresie obrębu [...] w całości; - § 1 pkt 47: ul. [...] - w zakresie: dz. ew. nr [...]; - §1 pkt 48: ul. [...] - w zakresie: obrębu [...] w całości; dz. ew. nr [...] - § 1 pkt 49: ul. [...]; - § 1 pkt 51: ul[...] - w zakresie dz. ew. nr [...]; - § 1 pkt 52: ul[...]; - § 1 pkt 53: ul. [...] - w zakresie: dz. ew. nr [...] - § 1 pkt 54: ul. [...] - w zakresie dz. ew. nr [...]; - § 1 pkt 55: ul. [...] - w zakresie: dz. ew. nr [...] 3 - § 1 pkt 56: ul. [..] - w zakresie: dz. ew. nr [...] obręb [...] - § 1 pkt 57: ul. [...] - w zakresie: dz. ew. nr [...] - § 1 pkt 60: ul. [...]; - § 1 pkt 61: ul. [...]; - § 1 pkt 62: ul. [...]; - § 1 pkt 64: ul. [...]; - § 1 pkt 65: ul. [...]; - § 1 pkt 66: ul. [...].; - § 1 pkt 67: ul. [...]; - § 1 pkt 68: ul. [...]. - w zakresie: dz. ew. nr [...] - § 1 pkt 77: ul. [...] - w zakresie: dz. ew. nr [...] - § 1 pkt 78: ul. [...]; - § 1 pkt 79: ul. [...]; - § 1 pkt 80: ul. [...] - w zakresie dz. ew. nr [...] - § 1 pkt 81: ul. [...]; - § 1 pkt 87: ul. [...]; - § 1 pkt 88: ul. [...].; - § 1 pkt 89: ul. [...]- w zakresie dz. ew. nr [...]; - § 1 pkt 90: ul. [...] - w zakresie dz. ew. nr [...]; - §1 pkt 91: ul. [...] - w zakresie: obrębu [...] - §1 pkt 92: ul. [...]. - w zakresie: obrębu [...] 4 - § 1 pkt 96: ul. [...] - w zakresie: dz. ew. nr [...]; - §1 pkt 97: ul. [...] - w zakresie: dz. ew. nr [...] - § 1 pkt 98: ul. [...]; - § 1 pkt 99: ul. [...] - w zakresie dz. ew. nr [...]; - § 1 pkt 100: ul. [...]; - § 1 pkt 101: ul. [...]; - § 1 pkt 102: ul. [...] - w zakresie: dz. ew. nr [...] - § 1 pkt 103: ul. [...]; - § 1 pkt 104: ul. [...]; - § 1 pkt 106: ul. [...].; - § 1 pkt 107: ul. [...]; - § 1 pkt 108: ul.[...]; - § 1 pkt 109: ul. [...] - w zakresie dz. ew. nr [...]; - § 1 pkt 110: ul. [...] - w zakresie dz. ew. nr [...] - § 1 pkt 111: ul. [...] - w zakresie dz. ew. nr [...] 2. zasądza na rzecz skarżącego Wojewody [...] od Miasta M. kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. 5


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi Wojewody [...] (dalej też jako "skarżący") do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie jest uchwała Nr [...] Rady Miasta M. z [...] kwietnia 2005 r. w sprawie nadania kategorii dróg gminnych drogom publicznym na terenie Miasta M. w obrębach od [...] do [...] .

Wniósł o orzeczenie nieważności uchwały Nr [...] Rady Miasta M. z dnia 28 kwietnia 2005 r. w sprawie nadania kategorii dróg gminnych drogom publicznym no terenie Miasta M. w obrębach od [...]do [...] - zwanej dalej uchwałą, w części:

ul. [...]- w zakresie: dz. ew. nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] obręb [...]; dz. ew. nr [...], [...]obręb [...] (§ 1 pkt 3);

ul. [...]. - w zakresie dz. ew. nr [...], [...], [...], [...], [...], [...] obręb [...] (§ 1 pkt 4);

ul. [...]. - obręb [...] w całości (§ 1 pkt 5);

ul. [...] (§ 1 pkt 7);

ul. [...] (§ 1 pkt 8);

ul. [...]F. - w zakresie dz. ew. nr [...] obręb [...] (§ 1 pkt 9);

ul. [...] (§ 1 ust. 10);

ul. [...]. - w zakresie: dz. ew. nr[...] , [...] obręb [...] ; dz. ew. nr [...] obręb [...]; obręb [...] w całości; obręb [...] w całości (§ 1 pkt 12);

ul. [...]. - w zakresie dz. ew. nr [...] , [...] , [...] , [...] , [...], [...], [...], [...], [...], [...],[...],[...] obręb [...] (§ 1 pkt 13);

ul. [...]. - w zakresie: obrębu [...] w całości; dz. ew. nr [...] , [...], [...] [...] [...], [...] , [...], [...] , [...] , [...], [...], [...], [...], [...], [...]obręb [...] (§1 pkt 14); .

ul. [...] (§ 1 pkt 15);

ul. [...]{§ 1 pkt 16);

ul. [...]w zakresie obrębu [...] w całości (§ 1 pkt 17);

ul. [...] (§ 1 pkt 18);

ul. [...] (§ 1 pkt 19); r

ul. [...]. - w zakresie dz. ew. nr [...] [...] , [...] , [...] obręb [...] " (§1 pkt 20);

ul. [...] (§ 1 pkt 21);

ul. [...]- w zakresie obrębu [...] w całości; w zakresie dz. ew. nr [...] , [...], [...], [...] obręb [...] (§ 1 pkt 22);

ul. [...] (§ 1 pkt 23);

ul. [...]. - w zakresie: dz. ew. nr [...] , [...] , [...] , [...] obręb [...] ; obręb [...] w całości (§ 1 pkt 24);

ul. [...]. - w zakresie: dz. ew. nr [...] , [...] [...],[...]obręb [...]; obręb [...] w całości; dz. ew. nr [...], [...], [...] , [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] [...][...], [...],[...]obręb [...]; dz. ew. nr [...], [...],[...], [...]obręb [...] (§ 1 pkt 25);

ul. [...]. - w zakresie dz. ew. nr [...]obręb [...] (§ 1 pkt 26);

ul. [...] (§ 1 pkt 27);

ul. [...] (§ 1 pkt 28);

ul. [...] - w zakresie: dz. ew. nr [...] obręb [...]; dz. ew. nr [...], [...]obręb [...]; obręb [...] w całości (§ 1 pkt 29);

ul. [...]- w zakresie dz. ew. nr [...] obręb [...] (§ 1 pkt 30);

ul. [...] (§ 1 pkt 32);

ul. w zakresie: dz. ew. nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] [...] [...] [...] [...] [...] obręb [...]; obręb [...]w całości (§ 1 pkt 33);

ul. [...]. w zakresie dz. ew. nr [...], [...]obręb [...] (§ 1 pkt 34);

ul. [...]A. - w zakresie dz. ew. nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] [...] obręb [...] (§ 1 pkt 35); .

ul. [...] (§ 1 pkt 36);

ul. [...]. - w zakresie dz. ew. nr [...], [...] obręb [...] (§ 1 pkt 37);

ul. [...]w zakresie dz. ew. nr [...] obręb [...] (§ 1 pkt 38);

ul. [...]. - w zakresie dz. ew. nr [...], [...], [...], [...], obręb [...] (§ 1 pkt 42);

ul. [...].- w zakresie: dz. ew. nr [...] obręb [...]; dz. ew. nr [...], [...], [...], [...], [...], [...],[...] obręb [...]; dz. ew. nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] obręb [...] (§ 1 pkt 43);

ul. [...]. - w zakresie dz. ew. nr [...] obręb [...] (§ 1 pkt 44);

ul. [...].- w zakresie obrębu [...] w całości (§ 1 pkt 45);

ul. [...]- w zakresie: dz. ew. nr [...], [...], [...] , [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] [...] obręb [...] ; dz. ew. nr [...] , [...] , [...],[...], [...], [...] [...], [...],[...], [...], [...], [...],[...], [...]obręb [...] (§ 1 pkt 47);

ul. [...] - w zakresie: obrębu [...] w całości; dz. ew. nr [...], [...],[...], [...], [...], obręb [...] (§1 pkt 48);

ul. [...] (§ 1 pkt 49);

ul. [...]- w zakresie dz. ew. nr [...] , [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...],, [...] , [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...],, [...] , [...], [...], [...], [...], [...], [...], obręb [...] (§ 1 pkt 51);

ul. [...] (§ 1 pkt 52);

ul. [...] - w zakresie: dz. ew. nr [...] obręb [...] ; obręb [...] w całości (§ 1 pkt 53);

ul. [...]- w zakresie dz. ew. nr [...], [...], [...]obręb [...] (§ 1 pkt 54);

ul. [...]- w zakresie: dz. ew. nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...]obręb [...]; dz. ew. nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] [...], [...] , [...] [...],[...],[...] obręb [...]; dz. ew. nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], obręb [...]; dz. ew. nr [...],[...],[...] [...] , [...] , [...] , [...] , [...],[...],[...], [...], [...], [...], [...], [...],[...], [...] [...],[...], [...] obręb [...] (§ 1 pkt 55);

ul. [...]- w zakresie: dz. ew. nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...]obręb [...]; dz. ew. nr [...], [...], [...], [...] obręb [...] (§ 1 pkt 56);

ul. [...]- w zakresie: dz. ew. nr [...], [...], [...], [...], [...], [...]obręb [...] obręb [...] w całości; obręb [...] w całości; dz. ew. nr [...],[...][...], [...], [...], [...], [...], [...],[...], [...], [...], [...][...], [...], [...] obręb [...] (§ 1 pkt 57);

ul. [...] (§ 1 pkt 60);

ul. [...] (§ 1 pkt 61);

ul. [...] (§ 1 pkt 62);

ul. [...] (§ 1 pkt 64);

ul. [...] (§ 1 pkt 65);

ul. [...] (§ 1 pkt 66);

ul. [...] (§ 1 pkt 67);

ul. [...]- w zakresie: dz. ew. nr [...], [...], [...], [...] obręb [...] ; dz. ew. nr [...], [...], [...], [...], [...] [...], [...], [...], [...], [...] obręb [...]; dz. ew. nr [...], [...] obręb [...] (§ 1 pkt 68);

ul. [...] - w zakresie: dz. ew. nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...]obręb [...]; obręb [...]w całości; obręb [...] w całości (§ 1 pkt 77);

ul. [...] (§ 1 pkt 78);

ul. [...] (§ 1 pkt 79);

ul. [...]- w zakresie dz. ew. nr [...], [...],[...], [...], [...], [...], [...], [...],[...] [...] (§ 1 pkt 80);

ul. [...] (§ 1 pkt 81); '

ul. [...] (§ 1 pkt 87);

ul. [...] (§ 1 pkt 88);

ul. [...] - w zakresie dz. ew. nr [...], [...] obręb [...] (§ 1 pkt 89);

ul. [...] - w zakresie dz. ew. nr [...] obręb [...] (§ 1 pkt 90);

ul. [...] - w zakresie: obrębu 05-20 w całości; dz. ew. nr 25/1 obręb [...] (§1 pkt 91);

ul. [...] - w zakresie: obrębu [...] w całości; dz. ew. nr [...], [...] obręb [...] (§1 pkt 92);

ul. [...] - w zakresie: dz. ew. nr [...] [...] obręb [...]; obręb [...] w całości; dz. ew. nr [...], [...],[...],[...],obręb [...]; obręb [...]w całości; dz. ew. nr [...], [...],[...],[...],[...],[...],obręb [...]; dz. ew. nr [...],[...],[...],[...],[...], [...] ,[...], ,[...], ,[...], ,[...], ,[...], ,[...], ,[...], ,[...]obręb [...]; dz. ew. nr [...], [...], [...], [...],[...], [...]obręb [...]; dz. ew. nr [...],[...]obręb [...]; obręb [...]w całości; * dz. ew. nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] obręb [...] (§ 1 pkt 96);

ul. [...] - w zakresie: dz. ew. nr [...] obręb [...]; obręb [...]w całości (§1 pkt 97);

ul. [...] (§ 1 pkt 98);

ul. [...]- w zakresie dz. ew. nr [...]obręb [...] (§ 1 pkt 99);

ul. [...] (§ 1 pkt 100);

ul. [...] (§ 1 pkt 101);

ul. [...]- w zakresie: dz. ew. nr [...] [...] [...] [...] obręb [...];dz. ew. nr [...], [...],[...],[...]obręb [...] (§ 1 pkt 102);

ul. [...] (§ 1 pkt 103);

ul. [...] (§ 1 pkt 104);

ul. [...]. (§ 1 pkt 106);

ul. [...] (§ 1 pkt 107);

ul. [...] (§ 1 pkt 108);

ul. [...]- w zakresie dz. ew. nr [...], [...], [...]obręb [...] (§ 1 pkt 109);

ul. [...] - w zakresie dz. ew. nr [...], [...], [...], [...], [...] obręb [...] (§ 1 pkt 110);

ul. [...] - w zakresie dz. ew. nr [...] obręb [...]; [...] obręb [...] (§ 1 pkt 111);

2. Wniósł o zasądzenie na rzecz Wojewody [...] kosztów postępowania według norm przepisanych.

Zaskarżonej uchwale Skarżący zarzucił istotne naruszenie art. 7 ust. 2 w zw. z art. 2a ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2004 r. Nr 204, poz. 2086, z późn. zm. - publikator obowiązujący na dzień podjęcia zaskarżonej uchwały - zwanej dalej "udp").

Podniósł, że w świetle tych norm, droga gminna jest jedną z kategorii dróg publicznych (art. 2 ust. 1 udp), natomiast art. 2a ust. 2 udp, dodany do tej ustawy z dniem 1 stycznia 1999 r. ustawą z dnia 24 lipca 1998 r. o zmianie niektórych ustaw określających kompetencje organów administracji publicznej - w związku z reformą ustrojową państwa (Dz. U. Nr 106, poz. 668, z późn. zm.) stanowi wprost, że drogi gminne stanowią własność właściwego samorządu gminy. Oznacza to, że do kategorii dróg gminnych można zaliczyć jedynie te drogi, które stanowią własność danego samorządu gminnego.

Skarżący wskazał, że w toku przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego ustalono, że w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały, część dróg wskazanych w treści jej postanowień nie znajdowała się na gruntach stanowiących własność Miasta M. wskazał, że na podstawie informacji uzyskanych od Burmistrza Miasta M., w piśmie z 15 listopada 2022 r. (znak GNP.680.58.2022.JO) ustalono, że część gruntów (zaznaczonych kolorem pomarańczowym na kopii uchwały, stanowiącej załącznik do tegoż pisma - Ad. 1), stanowi własność gminy. W stosunku do działek, o których mowa w Ad. 2 pisma 1, gmina nabyła prawo własności na podstawie decyzji Wojewody [...] w trybie art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. z 1998 r. Nr 133, poz. 872, z późn. zm.). W Ad. 3 ww. pisma wskazano działki, co do których toczy się postępowanie przed Wojewodą M. w trybie art. 73 cyt. ustawy, mające na celu stwierdzenie nabycia z mocy prawa własności nieruchomości zajętych pod drogi. Co do pozostałych działek "znajdowały się pod zarządem oraz w samoistnym władaniu Gminy, a nieznaczna ich część stanowi własność innych podmiotów".

Skarżący podnosił, że do dnia dzisiejszego nie podjęto konstruktywnych działań zmierzających do uregulowania stanu prawnego wszystkich gruntów z terenu Miasta M., w celu uporządkowania sektora własności komunalnej. Uchwała o zaliczeniu drogi do kategorii dróg publicznych powinna być poprzedzona czynnościami zmierzającymi do przejęcia własności drogi przez podmiot publicznoprawny (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 28 maja 2009 r., sygn. akt I OSK 148/09). Nie ma możliwości zaliczenia drogi do kategorii dróg gminnych, w odniesieniu do drogi, która nie jest własnością gminy (wyrok NSA z 2 czerwca 2016 r sygn. akt I OSK 179/16).

Zdaniem Skarżącego, w pierwszym etapie gmina musi być dysponentem prawa własności gruntów, po których przebiega droga, co do której planowane jest podjęcie uchwały zaliczającej ją do kategorii dróg gminnych. Drugim etapem może być podjęcie stosownej uchwały w tym zakresie. Brak jest podstawy prawnej automatycznego przejścia prawa własności gruntu zajętego pod drogę na rzecz jednostki samorządu gminnego, z chwilą wejścia w życie uchwały o zaliczeniu ulicy do kategorii dróg gminnych. Sąd Najwyższy w postanowieniu z 15 stycznia 2015 r. sygn. akt IV CSK 315/14 wyraził stanowisko, że art. 2a udp nie przewiduje przejścia z mocy prawa własności gruntu na rzecz któregokolwiek z podmiotów w nim wymienionych i w konsekwencji należy go wykładać w ten sposób, że od 1 stycznia 1999 r. zaliczenie drogi do danej kategorii jest możliwe tylko w odniesieniu do dróg położonych na nieruchomościach stanowiących już własność właściwego podmiotu.

Odnosząc powyższe do niniejszej sprawy stwierdził, że mamy do czynienia z sytuacją, w której Rada Miasta M. podejmując zaskarżoną uchwałę, dopuściła się rażącego naruszenia przepisów udp. Oznacza to, że akt ten dotknięty jest wadą prawną, który nadal funkcjonuje w obrocie prawnym. Nie podjęto też działań naprawczych w tym zakresie, co znajduje potwierdzenie w cytowanym wyżej piśmie Miasta M., odnośnie istnienia na jego terenie działek (wskazanych w treści uchwały) pozostających pod zarządem w samoistnym władaniu - stanowiących własność innych podmiotów.

W odpowiedzi na skargę Miasto M. wniosło o umorzenie postępowania. Wskazało m.in., że skarga Wojewody [...] jest wynikiem oparcia jej na orzecznictwie i doktrynie ukształtowanych w przeważającej części dopiero wiele lat po podjęciu zaskarżonej uchwały. Jego zdaniem, jeszcze przez co najmniej dziesięć lat po podjęciu uchwały nr [...] pojawiały się wątpliwości w zakresie możliwości nadania kategorii drogi gminnej drodze, która nie stanowiła własności danej gminy. Ograniczenia w tym zakresie nie wskazuje przede wszystkim wprost żaden przepis ustawy o drogach. W wyniku podjęcia uchwały nie został, jej zdaniem, naruszony żaden przepis, dlatego Rada Miasta działała w usprawiedliwionym przeświadczeniu, że kształtowanie sieci dróg na terenie gminy nie jest uzależnione od uprzedniego przejęcia własności nieruchomości po których przebiegają. Także Wojewoda [...], działając jako organ nadzoru, nie znalazł podstaw do stwierdzenia nieważności przedmiotowej uchwały na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym.

Miasto M. przyznało brak podjęcia skutecznych działań zmierzających do uzyskania własności wszystkich nieruchomości, które stały się przedmiotem zaskarżonej uchwały. Wskazywało, że częściowo jest to skutkiem trwających nadal postępowań na podstawie art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, a częściowo brakiem środków pieniężnych na wykup w innym trybie nieruchomości, na których te drogi przebiegają. Położone są one peryferyjnie na terenie gminy, są nieutwardzone, a na ich terenie nie są w najbliższych latach planowane inwestycje drogowe, ponieważ w ramach ograniczonego budżetu środki na drogi lokowane są, z konieczności, w sposób uwzględniający potrzeby lokalnej społeczności, a więc na drogi o znacznie wyższym nasileniu ruchu.

Wskazało dodatkowo, że ewentualne stwierdzenie przez Sąd nieważności zaskarżonej uchwały może skutkować tym, że część nieruchomości położonych w sąsiedztwie dróg wyłączonych w ten sposób z kategorii dróg gminnych zostanie pozbawiona dostępu do drogi publicznej, co będzie miało istotny negatywny wpływ na wydanie właścicielom tych nieruchomości decyzji o warunkach zabudowy z uwagi na brzmienie art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2023 r., poz. 977).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga jest uzasadniona, chociaż Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy – ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U z 2023r. poz. 1634 ze zm., dalej ,, p.p.s.a.").

Odnosząc się do odpowiedzi na skargę należy podkreślić, że zgodnie zaś z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2022, poz. 2492), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów odnoszących się do słuszności rozstrzygnięcia.

Dokonana w świetle powyższych kryteriów sądowa kontrola zaskarżonej decyzji prowadzi do wniosku, że skarga zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 2a ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U.2004.204.2086 ze zm.) drogi krajowe stanowią własność Skarbu Państwa.

Zgodnie natomiast z art. 2a ust. 2 drogi wojewódzkie, powiatowe i gminne stanowią własność właściwego samorządu województwa, powiatu lub gminy.

W myśl art. 7 ustawy:

1. Do dróg gminnych zalicza się drogi o znaczeniu lokalnym niezaliczone do innych kategorii, stanowiące uzupełniającą sieć dróg służących miejscowym potrzebom, z wyłączeniem dróg wewnętrznych.

2. Zaliczenie do kategorii dróg gminnych następuje w drodze uchwały rady gminy po zasięgnięciu opinii właściwego zarządu powiatu.

3. Ustalenie przebiegu istniejących dróg gminnych następuje w drodze uchwały rady gminy.

W ocenie Sądu, Skarżący prawidłowo wskazał, że do kategorii dróg gminnych można zaliczyć jedynie te drogi, które stanowią własność danego samorządu gminnego i stanowiły o tym wprost normy prawne obowiązujące w dacie wydania zaskarżonej uchwały.

Podniesiony w odpowiedzi na skargę zarzut, że powołane orzecznictwo jest z daty późniejszej, nie ma znaczenia, ponieważ cytowane normy pozostały bez zmian do chwili obecnej.

Należy zatem przyznać rację Skarżącemu, że uchwała o zaliczeniu drogi do drogi publicznej powinna być poprzedzona czynnościami zmierzającymi do przejęcia własności drogi przez podmiot publicznoprawny. Droga, która nie jest własnością gminy nie może być zaliczona do dróg gminnych. Uchwała, którą zalicza się drogę do dróg gminnych drogę, która nie jest własnością gminy, narusza w istotny sposób art. 7 ust. 1 i 2 ustawy o drogach publicznych.

Wykładnia językowa tych norm została zaakceptowana w orzecznictwie (m.in. w wyrokach NSA z dnia 2 czerwca 2016 r. sygn. akt I OSK 179/16, z dnia 28 maja 2009 r., sygn. akt I OSK 148/09; z dnia 17 lipca 2014 r., sygn. akt I OSK 708/14 i z dnia 3 lipca 2015 r., sygn. akt I OSK 796/15).

Na gruncie niniejszej sprawy pozostaje poza sporem, że wymienione w skardze nieruchomości, objęte przedmiotową uchwałą nie należą do Miasta M., co potwierdza także Miasto M. w odpowiedzi na skargę.

Z powyższych względów, klasyfikacja dróg publicznych na określone kategorie dokonywana jest ze względu na funkcję w sieci drogowej, kryteria położenia drogi oraz podmiot będący jej właścicielem.

W ocenie Sądu, w konsekwencji Rada Miasta M. w zaskarżonej uchwale – w części obejmującej działki nie będące jej właścicielem naruszyła prawo materialne poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 7 ust. 2, w związku z art. 1, art. 2 ust. 1 oraz art. 2a ust. 2 udp. Nie miała bowiem podstaw do uznania, że podjęcie uchwały o zaliczeniu dróg do kategorii dróg gminnych nie wymaga legitymowania się prawem własności do nieruchomości, po których te drogi przebiegają.

Ma rację skarżący, że wszelkie działania, które nie znajdują uzasadnienia w przepisie aktu normatywnego wyższego rzędu stanowią istotne naruszenia prawa. Natomiast okoliczność, że kwestionowana uchwała stanowi jednocześnie akt prawa miejscowego i w konsekwencji normatywny akt wykonawczy oznacza, że Rada Miasta M., zaliczając do kategorii dróg gminnych drogi usytuowane na nieruchomościach, co do których gmina nie legitymuje się prawem własności, działała z naruszeniem norm ustawowych określonych w przepisach udp.

Zdaniem Sądu, wadliwe zaliczenie w części uchwały nieruchomości, do kategorii dróg gminnych, co do których gmina nie legitymuje się prawem własności, powoduje konieczność orzeczenia o nieważności takiego aktu.

Skoro zaskarżona uchwała narusza art. 7 ust. 2 w zw. z art. 2a ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2004 r. Nr 204, poz. 2086, z późn. zm), z tego względu skarga podlegała uwzględnieniu, jak w wyroku, poprzez stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części, w obrębach od [...]do [...] .

Z przyczyn wskazanych powyżej, wadliwe zaliczenie w części uchwały nieruchomości, do kategorii dróg gminnych, co do których gmina nie legitymuje się prawem własności, powoduje konieczność orzeczenia o nieważności takiego aktu w części zaskarżonej skargą na mocy art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.2023, poz.1634 t.j.).

O kosztach postępowania w kwocie 480 złotych Sąd rozstrzygnął na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 2 pkt 5 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U.2018.265 t.j.).