Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 966/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2024-04-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono decyzję II i I instancji
Powołane przepisy: article: art. 50, art. 51
journal: Dz.U. 2020 poz 1333
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marek Kraus (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz Asesor WSA Wojciech Wycichowski Protokolant Sekretarz Sądowy Julia Bednarek po rozpoznaniu w dniu 25 kwietnia 2024 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi D. L. na decyzję Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku z dnia 25 sierpnia 2023 r. nr WOP.7721.82.2021.KK w przedmiocie wykonania określonych robót budowlanych 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta na prawach powiatu w S. z dnia 7 października 2022 r. nr PINB.7141.26.2020, 2. zasądza od Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku na rzecz skarżącego D.L. kwotę 500 zł (pięćset złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

1. Zaskarżoną decyzją Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Gdańsku działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2023 r., poz. 775) – zwanej dalej k.p.a. oraz art. 51 ust. 1 pkt 2, art. 80 ust. 2 pkt 2 i art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tj. Dz. U. z 2023 r. poz. 682 z późn. zm.), art. 25 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r. poz. 471) uchylił decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta na prawach powiatu w Sopocie z dnia 7 października 2022 r. nakazującej właścicielce lokalu nr 1 – G. S. wykonanie, w terminie do 31 grudnia 2022 r. robót budowlanych w pomieszczeniach zlokalizowanych w piwnicy, przynależnych do mieszkania nr 1. w budynku przy ul. K. [...] w S. polegających na:

• zmianie przeznaczenia pomieszczenia łazienki na pomieszczenie gospodarcze -zlikwidowanie wentylacji (zamurowanie wlotu do przewodu kominowego) oraz trwałe odłączenie urządzeń higieniczno-sanitarnych,

• zmianie przeznaczenia kuchni na pomieszczenie gospodarcze - zlikwidowanie wentylacji (zamurowanie wlotu do przewodu kominowego),

• odłączenie wentylacji kotłowni z przewodu kominowego (pierwszego po prawej patrząc od strony ulicy K.) i podłączenie jej do przewodu kominowego (w którym aktualnie jest podłączona wentylacja kuchni piwnicy tj. ostatniego po prawej stronie)

- w zakresie terminu wykonania nałożonych obowiązków i wskazał nowy termin do dnia 29 grudnia 2023 r. oraz w pozostałym zakresie utrzymał powyższą decyzję w mocy.

2. Stan sprawy przedstawia się następująco:

2.1. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta na prawach powiatu w Sopocie ( dalej jako ,, PINB’’ lub ,,organ I instancji’’) od kwietnia 2019 r. prowadził postępowanie wyjaśniające w sprawie sposobu użytkowania pomieszczeń przynależnych do lokalu nr 1 zlokalizowanych w piwnicy budynku przy ul. K. [..] w S.

Postanowieniem z dnia 5 maja 2020 r. organ I instancji wszczął postępowanie w sprawie zmiany sposobu użytkowania części pomieszczeń przedmiotowego budynku z pomieszczeń o funkcji technicznej i gospodarczej na funkcję mieszkalną.

Postanowieniem z tego samego dnia organ nadzoru budowlanego na podstawie art. 71a ust. 1 ustawy Prawo budowlane:

1) wstrzymał użytkowanie pomieszczeń przynależnych do lokalu nr 1, zlokalizowanych w piwnicy budynku przy ul. K. [...] w S., jako pomieszczeń mieszkalnych,

2) nałożył na G. S. obowiązek przedstawienia w terminie trzech miesięcy od dnia zakończenia stanu epidemii COVID określonych dokumentów.

Następnie, analizując całość zgromadzonego materiału dowodowego, organ stwierdził, że złożone dokumenty nie potwierdzają, że pomieszczenia piwniczne lokalu nr 1 mogą być użytkowane jako pomieszczenia mieszkalne.

W konsekwencji dokonanych ustaleń, PINB decyzją z dnia 25 lutego 2021 r. nakazał G. S. przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania części budynku przy ul. K. [...] w S. tj. przywrócenie pomieszczeń zlokalizowanych w piwnicy, przynależnych do mieszkania nr 1 przy ul. K. [...] w S. do funkcji pomieszczeń technicznych i gospodarczych, poprzez:

- przeznaczenie dwóch pokoi mieszkalnych na pomieszczenia gospodarcze,

- przeznaczenie pomieszczenia łazienki na pomieszczenie gospodarcze - zlikwidowanie wentylacji (zamurowanie wlotu do przewodu kominowego) oraz trwałe odłączenie urządzeń higieniczno-sanitarnych,

- przeznaczenie kuchni na pomieszczenie gospodarcze - trwałe odłączenie kuchenki gazowej.

2.2. Od powyższej decyzji odwołanie wniosła G. S.

2.3. Decyzją z dnia 26 kwietnia 2021 r., wydaną na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego ( dalej jako ,, PWINB" lub ,,organ odwoławczy’’) uchylił decyzję organu I instancji z dnia 25 lutego 2021 r. w całości i przekazał temu organowi sprawę do ponownego rozpoznania.

Uzasadniając wydaną decyzję, organ wskazał, że przedmiotowe postępowanie dotyczy dokonanej zmiany sposobu użytkowania pomieszczeń technicznych i gospodarczych przynależnych do mieszkania nr 1 zlokalizowanych w piwnicy budynku przy ul. K. [...] w S., użytkowanych jako pomieszczenia mieszkalne, bez wymaganego zgłoszenia. Jednakże, ani z uzasadnień wydanych w sprawie postanowień z dnia 5 maja 2020 r. i 16 września 2020 r., ani też z uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie wynika, jaką konkretną datę lub okres czasu Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego przyjął jako ustaloną datę samowolnej zmiany sposobu użytkowania ww. pomieszczeń na pomieszczenia mieszkalne.

Nadto, organ odwoławczy stwierdził, że według informacji przekazanych przez Naczelnika Wydziału Urbanistyki i Architektury Urzędu Miasta pismem z dnia 17 grudnia 2019 r. (według posiadanych dokumentów):

• budowa budynku przy ul. K. [...] w S. była prowadzona na podstawie decyzji o pozwoleniu na wykonanie robót budowlanych z dnia 14 lipca 1959 r. Według zatwierdzonego projektu na poziomie piwnic znajdowały się: pralnia, sionka, piwnica, pomieszczenie z piecem c.o. i na opał oraz garaż,

• w dniu 30 lipca 1963r. zostało wydane pozwolenie na kontynuację robót budowlanych i na tym etapie nie został zatwierdzony projekt zamienny,

• pismem z dnia 26 maja 1997r. wniesiono o zmianę sposobu użytkowania piwnicy na pomieszczenia biurowe. W odpowiedzi na powyższe organ administracji architektoniczno-budowlanej nałożył na wnioskodawcę obowiązek uzupełnienia wniosku. W aktach Wydziału Urbanistyki i Architektury Urzędu Miasta brak dokumentów, z których wynikałoby, że wniosek z dnia 26 maja 1997 r. został skutecznie uzupełniony,

• w dniu 4 czerwca 2010r. zostało wydane zaświadczenie o samodzielności lokalu nr 1. Podstawą do jego wydania była inwentaryzacja lokalu, w skład którego, na poziomie piwnicy, weszły dwa pokoje, kuchnia, kotłownia, wc i wiatrołap. Takie same pomieszczenia zostały wymienione w inwentaryzacji, na podstawie której wydano zaświadczenie o samodzielności lokalu nr 1 z dnia 30 stycznia 2014 r.

W sytuacji prawnej, w której wydane były oba wyżej przywołane zaświadczenia organ administracji architektoniczno-budowlanej nie miał obowiązku sprawdzać zgodności przedłożonej inwentaryzacji z decyzją o pozwoleniu na budowę ani z innymi decyzjami potwierdzającymi zgodność funkcji pomieszczeń znajdujących się na poziomie piwnicy z przepisami.

Pismem z dnia 18 grudnia 2019 r. G.S. poinformowała, że inwestorzy nadbudowy ww. budynku – A. L. i D.L. zlecili architektowi prowadzącemu tę nadbudowę dokonanie inwentaryzacji domu jednorodzinnego w S. dla lokalu nr 1. Na tej podstawie Urząd Miasta wydał zaświadczenie z dnia 30 stycznia 2014 r. o samodzielności lokalu mieszkalnego z uwzględnieniem 1 kondygnacji budynku w lokalu nr 1.

W ocenie organu odwoławczego, w okolicznościach niniejszej sprawy PINB w Sopocie niezasadnie przyjął, że przeznaczenie na cele mieszkalne pomieszczeń piwnicznych przynależnych do lokalu nr 1 w przedmiotowym budynku stanowi zmianę sposobu użytkowania w rozumieniu art. 71 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, tzn. aby doszło do zmiany warunków bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotnych, higieniczno-sanitarnych, ochrony środowiska bądź wielkości lub układu obciążeń. Z akt sprawy nie wynika, aby w celu wprowadzenia funkcji mieszkalnej w przedmiotowych pomieszczeniach zostały wykonane jakiekolwiek prace ingerujące w zasadnicze elementy konstrukcyjne przedmiotowego budynku zaprojektowanego w 1959 r. jako jeden dom mieszkalny bez wyodrębnionych lokali, tzn. prace skutkujące zmianą wielkości lub układu obciążeń pomiędzy kondygnacjami piwnicy i parteru.

Zdaniem organu odwoławczego, w świetle zgromadzonego w aktach sprawy materiału dowodowego (w tym dokumentacji przedłożonej przez inwestora) przedmiotem oceny w trybie nadzoru budowlanego powinny być - zamiast zmiana sposobu użytkowania przedmiotowych pomieszczeń - roboty budowlane, w wyniku których powstał obecny układ pomieszczeń w kondycji piwnicy, w obrębie lokalu nr 1 w budynku przy ul. K. [...] w S. Właściwym trybem postępowania w niniejszej sprawie będzie tryb przepisów art. 50 i 51 ustawy Prawo budowlane, a nie tryb art. 71a tej ustawy, przy czym konieczne jest ponowne dokonanie przez organ I instancji ustaleń dotyczących stanu faktycznego przedmiotowej sprawy (w tym ustaleń odnośnie daty/dat i zakresu faktycznie wykonanych robót budowlanych łącznie z zajęciem stanowiska odnośnie kwalifikacji tych robót w oparciu o przepisy ustawy Prawo budowlane).

W decyzji kasacyjnej PWINB wskazał, że wszczęte w dniu 5 maja 2020 r. postępowanie dotyczy dokonanej zmiany sposobu użytkowania pomieszczeń technicznych i gospodarczych przynależnych do mieszkania nr zlokalizowanych w piwnicy budynku przy ul. K. [...] w S., użytkowanych jako mieszkalne bez wymaganego zgłoszenia. Według PWINB niezasadnie organ I instancji przyjął, że przeznaczenie na cele mieszkalne pomieszczeń piwnicznych przynależnych do lokalu nr 1 stanowi zmianę sposobu użytkowania w rozumieniu art. 71 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, tzn. aby doszło do zmiany warunków bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotnych, higieniczno-sanitarnych, ochrony środowiska bądź wielkości lub układu obciążeń.

Z akt sprawy nie wynika, aby w celu wprowadzenie funkcji mieszkalnej w pomieszczeniach piwnicznych zostały wykonane prace ingerujące w zasadnicze elementy konstrukcyjne budynku zaprojektowanego w 1959 r. jako jeden dom mieszkalny bez wyodrębnionych lokali. Podział budynku na lokale nr 1 i 2 jest podziałem wtórnym, co znalazło potwierdzenie w zaświadczeniach z 4 czerwca 2010 r. i 30 stycznia 2014 r. o samodzielności lokalu nr 1. Powyższe dało postawę do wniosku, że od 1959 r. pomieszczenia pralni, sionki, piwnicy, pomieszczenia z piecem c.o. i na opał oraz garażu – w poziomie kondygnacji piwnicy – pełniły funkcje pomieszczeń integralnie związanych z funkcją mieszkalną. W konsekwencji fakt wykorzystywania tych pomieszczeń obecnie jako mieszkalnych nie oznacza, że nastąpiła zmiana sposobu użytkowania części obiektu w rozumieniu art. 71 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane.

Oceny tej nie zmienia fakt, że na przestrzeni lat wymiary i kształt pomieszczeń uległy zmianie, tzn. w miejscu wrót garażowych powstała ściana z oknem i drzwiami, w miejscu garażu powstała łazienka i pomieszczenie piwniczne, w miejscu sionki powstał korytarz i pomieszczenie wc, w pralni powstała kuchnia, a w pomieszczeniu z piecem c.o. kotłowania. Wszystkie wprowadzone funkcje ww. pomieszczeń są integralnie związane z funkcją mieszkalną. Inwestorka w dniu 26 maja 1997 r. złożyła wniosek dotyczący zmiany sposobu użytkowania piwnicy na pomieszczenia biurowe. Jednak wobec jego nieuzupełnienia był on nieskuteczny.

Mając powyższe na uwadze, organ II instancji uchylił zaskarżoną decyzję w całości, a sprawa została przekazana do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, wobec konieczności ponownego dokonania przez organ I instancji ustaleń dotyczących stanu faktycznego przedmiotowej sprawy (w tym ustaleń odnośnie daty i zakresu faktycznie wykonanych robót budowlanych łącznie z zajęciem stanowiska odnośnie kwalifikacji tych robót w oparciu o przepisy ustawy Prawo budowlane).

2.4. Powyższa decyzja została zakwestionowana sprzeciwem wniesionym przez D. L. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku, który wyrokiem z dnia 28 lipca 2021 r., sygn. akt II SA/Gd 305/21 oddalił sprzeciw.

W ocenie Sądu, prawidłowo stwierdził organ odwoławczy, że niniejsza sprawie wymaga dokładnego ustalenia daty oraz zakresu wykonanych robót. Dopiero bowiem po dokonaniu precyzyjnych ustaleń w powyższym zakresie, możliwe będzie ich zakwalifikowanie na podstawie przepisów Prawa budowlanego, na co również trafnie wskazał organ odwoławczy. W tym zaś zakresie należy przyznać rację organowi odwoławczemu, jako że z akt administracyjnych nie wynika, jakie konkretnie prace i kiedy zostały wykonane w przynależnych do lokalu nr 1 pomieszczeniach zlokalizowanych w piwnicy budynku położnego przy ul. K. [...] w S. Bez właściwych ustaleń nie jest możliwe natomiast dokonanie przez Sąd oceny, czy zastosowano właściwy tryb postępowania, tj. czy powinno być ono prowadzone na podstawie art. 71 ustawy Prawo budowalne, jak uczynił to organ I instancji, czy też na podstawie art. 50 i 51 ustawy Prawo budowlane, jak sugeruje organ odwoławczy.

Z uwagi na powyższe, przeprowadzenie w niniejszej sprawie postępowania wyjaśniającego jest niezbędne w celu prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy. Ustalenie stanu faktycznego należy do etapu postępowania administracyjnego. Organ prowadzący postępowanie administracyjne obowiązany jest przestrzegać zasady prawdy obiektywnej. Oznacza to, że powinien on podjąć wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy.

2.5. W toku ponownego rozpatrzenia sprawy Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta na prawach powiatu w Sopocie wezwał G.S. do przedłożenia pisemnego oświadczenia dotyczącego wskazania daty oraz zakresu wykonanych robót budowlanych w pomieszczeniach piwnicznych, przynależnych do mieszkania nr 1 (tzn. jakie konkretnie prace i kiedy zostały wykonane w ww. pomieszczeniach oraz jaka jest aktualnie funkcja poszczególnych pomieszczeń w piwnicy przynależnych do mieszkania nr 1).

W piśmie z dnia 14 stycznia 2022 r. G. S. oświadczyła, że w lokalu nr 1 przy ul. K. [...] w S. zostały wykonane w latach 1985-1993, a w większości w 1992 r. i na przełomie 1992/1993r. następujące prace:

• wykonanie podłogi (wcześniej klepisko oraz w 1/2 wylewka betonowa) - izolacja, wylewka, panele podłogowe (w 2 pokojach), kafle (przedpokój, łazienka, pod schodami i pomieszczeniu, w którym wcześniej był piec na koks),

• wymiana pieca z koksowego na gazowy

• wymiana okien na okna marki Drutex i usunięcie krat (wcześniej okna były stare, drewniane z kratami),

• zamurowanie otworu drzwiowego pomiędzy pomieszczeniami przynależnymi do lokalu nr 1 i lokalu nr 2,

• wydzielenie pomieszczenia na wc,

• instalacja co i kanalizacyjna,

• instalacja elektryczna,

• wykonanie ścian działowych i okładziny z płyt karton-gips (wcześniej ściany nieotynkowane, widoczne bloczki i pustaki oraz cegły),

• wykonanie sufitu z płyt karton-gips,

• wymiana drzwi (wcześniejsze były wykonane samodzielnie, tzw. samoróbki).

G. S. poinformowała również, że w 1985 r. stan piwnic można było określić jako surowy (ściany bez tynku, brak posadzki - klepisko). Ostatnie wykończenie pomieszczeń sutereny do stanu w jakim pomieszczenia znajdują się obecnie nastąpiło na przełomie 1992/1993 r. w związku z rozpoczęciem przez nią działalności gospodarczej i chęcią otwarcia biura w pomieszczeniu sutereny.

Pismem z dnia 11 lutego 2022r. Państwo L. odnieśli się m.in. do pisma Pani S. informując m.in., że w pomieszczeniach piwnicznych zostały wprowadzone prace ingerujące w elementy konstrukcyjne budynku: przebudowa ścian w piwnicy, część z nich to ściany nośne, wykonanie fundamentu wewnętrznego (wylewka betonowa ...), zmiany w obrębie kominów. W pomieszczeniach piwnicznych przez około 20 lat było prowadzone biuro rachunkowe, także pomieszczenia piwniczne nie pełniły funkcji mieszkalnych od 1959r. Zakwestionowany został zakres oraz daty wykonanych prac.

W dniu 15 marca 2022 r. organ I instancji zobowiązał G. S. do przekazania szczegółowych informacji i dokumentów dotyczących istniejącej instalacji gazowej w pomieszczeniach zlokalizowanych w piwnicy lokalu nr 1.

W piśmie z dnia 21 marca 2022 r. G. S. poinformowała, że instalacja gazowa została zamontowana w latach 80 XX wieku.

Następnie pismem z dnia 20 kwietnia 2022 r. pełnomocnik Pani S. poinformował, że w analizie załączonej do poprzedniego pisma z dnia 14 stycznia 2022 r. wskazano, że w 1985r. w piwnicy znajdował się jeszcze piec węglowo-koksowy. Wszelkie prace wykończeniowe w piwnicy, odbyły się pomiędzy 1985r. a 1993r., w tym okresie nastąpiło zarówno wyposażenie pomieszczeń w nowe instalacje co. zasilane z kotła gazowego, jak i prawdopodobnie samo jego podłączenie do instalacji gazowej, Aktualnie podłączone do niej jest jedno urządzenie - piec dwufunkcyjny (brak kuchenki gazowej). Natomiast w odpowiedzi na pytanie o ingerencje w elementy konstrukcyjne pomieszczeń lokalu nr 1 znajdujących na kondygnacji -1 (nie pomieszczeń przynależnych) pełnomocnik wskazał, że według wiedzy G. S., takowych nie było.

Dnia 2 czerwca 2022 r. organ I instancji otrzymał protokół przeglądu technicznego przewodów kominowych z dnia 31 maja 2022 r., z którego wynikało, że: drożność przewodów kominowych - dobra, ciąg kominowy - dobry, ogólny stan przewodów kominowych - dobry, podłączenia do przewodów kominowych prawidłowe, piec CO gaz podłączony w pomieszczeniu piwnicy prawidłowo, wentylacja nawiewna i wywiewna zapewniona, w pomieszczeniu piwnicy znajduje się kuchenka gazowa - odłączona od instalacji gazowej - nieużytkowana, w pomieszczeniu kuchni na parterze podłączona w kuchni kuchenka gazowa - wentylacja pomieszczenia nawiewna i wywiewna zapewniona, brak podłączeń urządzeń ogrzewczych na opał stały. Przewody kominowe są drożne, sprawne i nadają się do eksploatacji.

Dnia 5 lipca 2022 r. złożony został protokół sprawdzenia instalacji gazowej sporządzony przez P. M. (upr. nr [...]) w dniu 4 lipca 2022 r. w kwestii szczelności tej instalacji. Według protokołu: w lokalu nr 1 jest kuchenka gazowa szczelna, piec dwufunkcyjny - szczelny, próba szczelności została wykonana z wynikiem pozytywnym, instalacja gazowa sprawna, nadaje się do bezpiecznej eksploatacji. Dnia 11 lipca 2022 r. P. M. telefonicznie doprecyzował, że kontrola z dnia 4 lipca 2022 r. obejmowała pomieszczenia piwnicy i parteru lokalu nr 1. Piec dwufunkcyjny znajdował się w pomieszczeniu piwnicznym, kuchenka gazowa zlokalizowana jest na parterze. Do instalacji gazowej w kuchni zlokalizowanej w piwnicy nie jest podłączona kuchenka gazowa.

Dnia 20 lipca 2022 r. przedłożony został kolejny protokół z przeglądu technicznego przewodów kominowych sporządzony przez mistrza kominiarskiego A.S., z którego wynika, że piec CO gaz podłączony w pomieszczeniu piwnicy - kotłownia -prawidłowo, wentylacja pomieszczenia kotłowni wywiewna zapewniona do przewodu kominowego grawitacyjnego, nawiew do kotłowni zapewniony z zewnątrz, w pomieszczeniu piwnicy znajduje się kuchenka gazowa - odłączona od instalacji gazowej - nieużytkowana. Przewody kominowe są drożne, sprawne i nadają się do eksploatacji. Na prośbę przedstawicieli organu I instancji mistrz kominiarski A. S. doprecyzował protokół z przeglądu technicznego przewodów kominowych w lokalu nr 1 w zakresie przekazania szkicu podłączeń do przewodów kominowych z mieszkania nr 1. Wskazał, że przewody kominowe są drożne, sprawne i nadają się do eksploatacji. Na szkicu podłączeń mistrz kominiarski wskazał, że do jednego przewodu kominowego (pierwszego od strony ulicy K. po prawej stronie, w piwnicy) podłączona jest wentylacja łazienki piwnicy mieszkania nr 1, wentylacja kuchni parteru mieszkania nr 1 oraz wentylacja kotłowni piwnicy mieszkania nr 1. Podłączenie wentylacji trzech pomieszczeń do jednego przewodu kominowego stanowi nieprawidłowość i niezgodność z przepisami warunków technicznych.

Analizując całość zebranego materiału dowodowego, w tym porównując dokumentację archiwalną z 1959 r. ze stanem aktualnym, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta na prawach powiatu w Sopocie stwierdził, że w pomieszczeniach piwnicznych przynależnych do lokalu nr 1 wykonane zostały roboty budowlane polegające na przebudowie tych pomieszczeń (nastąpiła zmiana parametrów użytkowych i technicznych pomieszczeń) w celu funkcjonowania najpierw biura, a następnie wynajmu pomieszczeń w celach mieszkalnych.

Z informacji podanej przez G. S. wynika, że ww. prace zostały wykonane w latach 1985 -1993, czyli w okresie obowiązywania ustawy Prawo budowlane z 1974 r. i rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975r. w sprawie nadzoru urbanistyczno-budowlanego. W tym okresie pozwolenia na budowę wymagało wykonywanie robót budowlanych w istniejącym budynku obejmujących wymianę m.in. ścian nośnych na rozwiązania o innych właściwościach technicznych. Wykonanie ścianek działowych i instalacji wewnętrznych (poza instalacją gazową) nie było wyszczególnione jako roboty budowlane wymagająca pozwolenia na budowę. Zatem ww. roboty budowlane, nie wymagały zgody organu architektoniczno-budowlanego.

Z pisma A. L. oraz D. L. z dnia 11 lutego 2022r. wynika, że ww. roboty budowlane zostały wykonane w okresie 1996 - 1997 (wylewka w piwnicy, wymiana okien, zamurowanie otworu pomiędzy piwnicą lokalu nr 1 i nr 2, instalacja co., kanalizacyjna, elektryczna, ściany działowe i okładziny ścian karton-gips, wymiana drzwi), czyli w okresie obowiązywania ustawy Prawo budowlane z 1994 r. Wówczas przebudowa pomieszczeń wymagała uzyskania pozwolenia na budowę (nie została zwolniona z tego obowiązku jako wymagająca zgłoszenia). Według organu I instancji w świetle ww. informacji, w dniu wszczęcia postępowania tj. w 2020r. wykonanie przebudowy (bez ingerencji w elementy konstrukcyjne budynku) nie wymagało uzyskania pozwolenia na budowę ani zgłoszenia. Natomiast "budowa, przebudowa" instalacji gazowej bez względu na datę realizacji (tj. od 1974 r.) wymagała uzyskania pozwolenia na budowę.

W związku z inwentaryzacją z 2014 r. obrazującą stan obecny pomieszczeń piwnicznych lokalu nr 1 organ I instancji stwierdził, że układ ścian wewnętrznych nośnych w budynku jest zgodny z dokumentacją archiwalną. Zmieniona została lokalizacja otworów wejściowych do obecnej kuchni i pomieszczenia przylegającego do kotłowni, zaślepione zostały dwa otwory drzwiowe pomiędzy kotłownią i pomieszczeniami zlokalizowanymi po prawej i lewej stronie (które wg dokumentacji archiwalnej były zaprojektowane). W związku z brakiem w dokumentacji organu architektoniczno-budowlanego dokumentów odbiorowych przedmiotowego budynku organ I instancji nie mógł jednoznacznie stwierdzić, czy na etapie zakończenia budowy tego budynku został on wykonany zgodnie z projektem, czy wykonane były zmiany w stosunku do zatwierdzonej dokumentacji projektowej. Z wyjaśnień G. S. wynika, że robót budowlanych w elementach konstrukcyjnych nie było, natomiast na wykonanie takich robót wskazują współwłaściciele lokalu nr 2, jednak nie precyzując, jakie konkretnie roboty budowlane zostały wykonane. Państwo L. wskazują, że do ingerencji w elementy konstrukcyjne doszło w latach 1996-1997r. W przypadku uznania, że ingerencja taka miała miejsce (uwzględniając rozbieżności pomiędzy dokumentacją archiwalną a stanem obecnym) to, według organu I instancji, przebudowa ścian wewnętrznych konstrukcyjnych w budynkach mieszkalnych jednorodzinnych w latach 1996-1997 wymagała uzyskania zgody organu architektoniczno-budowlanego. Przebudowa elementów konstrukcyjnych w budynkach mieszkalnych jednorodzinnych również wymagała zgody tego organu obecnie, jak i w dniu wszczęcia postępowania.

Po przenalizowaniu przedmiotowej sprawy Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta na prawach powiatu w Sopocie stwierdził, że:

- w kwestii przebudowy instalacji gazowej - przedłożone dokumenty, w tym protokół szczelności instalacji gazowej, potwierdzają, że instalacja gazowa jest szczelna, zatem może zostać zalegalizowana bez uwag;

- zmiany w stosunku do dokumentacji projektowej archiwalnej z 1959 r., tzn. dotyczące zmian w zakresie ścian konstrukcyjnych piwnicy - mogą być zalegalizowane.

Jak wskazali Państwo L., zmiany te zostały wykonane w latach 1996/1997. Prezydent Miasta Sopotu decyzją z dnia 14 czerwca 2012 r. zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na nadbudowę budynku i dobudowę schodów zewnętrznych do budynku jednorodzinnego. Stan techniczny budynku w dokumentacji z kwietnia 2012 r. nie budził wątpliwości i projektant uznał, że budynek ten może być nadbudowany. Według organu I instancji, skoro do ingerencji miało dojść 15/16 lat wcześniej to ingerencja ta nie wpłynęła negatywnie na stan techniczny całego budynku i umożliwiła wykonanie nadbudowy budynku. Wykonanie przebudowy pomieszczeń piwnicznych w kontekście spełnienia lub naruszenia przepisów warunków technicznych to stwierdzone przez organ I instancji nieprawidłowości dotyczą wyodrębnionego pomieszczenia higieniczno-sanitarnego oraz istniejącej wentylacji poszczególnych pomieszczeń piwnicznych lokalu nr 1. Z protokołu kominiarskiego z dnia 6 września 2022 r. wynika, że do jednego przewodu kominowego (pierwszego po prawej stronie patrząc od strony ul. K.) podłączone są trzy wentylacje tj. wentylacja kotłowni piwnicy, wentylacja łazienki piwnicy oraz wentylacja kuchni pierwszego piętra. Wszystkie te włączenia dotyczą mieszkania nr 1. Według wskazania organu I instancji, podłączenie trzech przewodów wentylacyjnych do jednego przewodu kominowego stanowi naruszenie przepisów warunków technicznych tj. § 141 pkt 2 zabraniającego stosowania zbiorczych przewodów wentylacji grawitacyjnej. W celu zapewnienia spełnienia przepisów warunków technicznych organ I instancji stwierdził, że należy wykonać roboty budowlane polegające na odłączeniu z ww. przewodu kominowego wentylacji łazienki piwnicy (poprowadzonej "leżakiem") i wentylacji kotłowni piwnicy oraz zamurować wloty po tych podłączeniach. W konsekwencji ww. robót do tego przewodu kominowego podłączona byłaby tylko wentylacja kuchni pierwszego piętra. Przewód wentylacyjny kotłowni należy podłączyć do przewodu kominowego, w którym obecnie znajduje się wentylacja kuchni piwnicy, a wentylację kuchni piwnicznej zlikwidować. Z uwagi na niespełnienie przez łazienkę zlokalizowaną w piwnicy przepisów warunków technicznych w zakresie wymaganej wysokości pomieszczenia i szerokości drzwi wejściowych oraz wobec braku wentylacji tej łazienki, według organu I instancji, należy zmienić funkcję tego pomieszczenia, na funkcję pomieszczenia gospodarczego. Istniejące ścianki działowe gipsowo-kartonowe (wydzielające pomieszczenie istniejącej łazienki piwnicy) mogą pozostać, gdyż sama ich konstrukcja nie budzi zastrzeżeń. W związku z likwidacją wentylacji pomieszczenia kuchennego piwnicznego, pomieszczenie to nie może pełnić funkcji kuchni i należy przywrócić funkcję pomieszczenia gospodarczego. Jak wynika z akt sprawy w istniejącej kuchni nie ma podłączonej do instalacji gazowej kuchenki gazowej (fakt ten potwierdzają osoby niezależne i nie będące stronami tego postępowania tj. mistrz kominiarski A. S. oraz osoba przeprowadzająca kontrolę instalacji gazowej A. M.) i stwierdzeniom tym organ I instancji dał wiarę

• w kwestii zmiany sposobu użytkowania pomieszczeń piwnicznych - organ I instancji podzielił stanowisko organu odwoławczego wyrażone w decyzji z dnia 26 kwietnia 2021 r. że zmiana przeznaczenia pomieszczeń integralnie związanych z funkcją mieszkalną tj. pralni, sionki, piwnicy, pomieszczenia z piecem co. i na opał oraz garażu na pomieszczenia mieszkalne nie stanowi zmiany sposobu użytkowania tych pomieszczeń. Fakt użytkowania okresowego przedmiotowych pomieszczeń jako biura, w sytuacji nie stwierdzenia takiej funkcji obecnie, jak i w czasie prowadzenia niniejszego postępowania pozostaje bez znaczenia dla niniejszej sprawy.

W oparciu o powyższe organ I instancji nałożył na G. S. obowiązek wykonania robót budowlanych opisanych na wstępie.

2.6. Pismem z dnia 31 października 2022 r. D. L. wniósł odwołanie od powyższej decyzji.

2.7. PWINB decyzją z dnia 25 sierpnia 2023 r. uchylił zaskarżoną decyzję w zakresie terminu wykonania nałożonych obowiązków i wskazał w tym zakresie nowy termin do dnia 29 grudnia 2023 r. oraz utrzymał zaskarżoną decyzję w pozostałym zakresie w mocy.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy stwierdził, że w świetle zgromadzonego materiału dowodowego, wskazań w decyzji z dnia 26 kwietnia 2021 r. i następnie w prawomocnym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 28 lipca 2021 r., sygn. akt II SA/Gd 305/21, organ pierwszej instancji prawidłowo ocenił przedmiotową sprawę w trybie przepisów art. 50 i 51 ustawy Prawo budowlane.

Organ odwoławczy rozpoznając sprawę uznał, że wobec sporu pomiędzy stronami dotyczącego prac w zakresie instalacji gazowej w zakresie oceny czy w wyniku "przebudowy" powstała faktycznie nowa - dodatkowa instalacja (odgałęzienie istniejącej) w celu zasilania w gaz urządzenia (urządzeń) znajdujące się w zaadaptowanych pomieszczeniach piwnicy oraz w zakresie przedłożonej dokumentacji odnoszącej się do instalacji gazowej, jak i przewodów kominowych łącznie z wentylacją pomieszczeń konieczne jest przedłożenie przez inwestorkę dokumentacji w postaci opracowania zawierającego kompleksową ocenę stanu całej instalacji gazowej w budynku przy ul. K. [...] w S. w zakresie lokalu (mieszkania) nr 1 i przynależnych do niego pomieszczeń. G. S. w odpowiedzi na wystosowane w dniu 12 lipca 2023 r. wezwanie dostarczyła opracowanie - "Inwentaryzacja budynku mieszkalnego dwulokalowego przy ul. K. [...] w S. instalacja gazowa" autorstwa mgr inż. A. G., uprawnienia nr [...].

W pkt 8 (8.1) tego opracowania został opisany stan istniejący instalacji gazowej wraz z oceną, że instalacja ta jest sprawa i nadaje się do użytku. Analiza przedłożonej dokumentacji doprowadziła organ odwoławczy do wniosku, że obecnie nie występuje konieczność interwencji w trybie nadzoru budowlanego wobec ww. instalacji gazowej. Jednocześnie organ odwoławczy uznał za zasadne obowiązki nałożone na G. S. w decyzji z 7 października 2022 r., z powodu upływu terminu na ich wykonanie uchylił ten termin i wyznaczył nowy.

Odnosząc się do zarzutów odwołania Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego podał, że kwestia wykorzystywania obecnie jako pomieszczeń stricte mieszkalnych pomieszczeń pralni, sionki, piwnicy, pomieszczenia z piecem co. i na opał oraz garażu - w poziomie kondygnacji piwnicy - została już oceniona w wydanej uprzednio decyzji kasacyjnej z dnia 26 kwietnia 2021 r.

3. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku na decyzję PWINB z dnia 25 sierpnia 2023 r. wniósł D. L.

Skarżący w złożonej skardze wniósł o uchylenie decyzji PWINB z dnia 25 sierpnia 2023 r. w zakresie legalizacji samowoli budowlanych wykonanych w piwnicy lokalu w S. przy ul. K. [...]. Polegających na zmianie sposobu użytkowania i zmianie rozkładu pomieszczeń piwnicznych oraz przebudowie instalacji gazowej. Skarżący podniósł, że decyzje PINB w Sopocie odnośnie likwidacji nielegalnych pomieszczeń kuchni i łazienki oraz odłączenie niezgodnych z Prawem budowlanym samowoli w podłączeniach do przewodów kominowych w piwnicy lokalu w S. przy ul. K.[...], są słuszne, choć spóźnione.

Skarżący wniósł o przywrócenie tzw. ,,pokojom’’ w piwnicy lokalu nr 1 ich jedynie możliwych pomieszczeń gospodarczych lub technicznych. Dodatkowo wniósł o wydanie decyzji nakazującej wybudowanie przegrody ogniotrwałej pomiędzy lokalami przy ul K. [...] i K. [...], tj. zamurowanie drewnianych drzwi. Pomimo prób wyeliminowania tego zagrożenia przez właścicieli lokalu nr 2, postawa G.S. to uniemożliwia.

Skarżący zakwestionował legalność działań organów nadzoru budowlanego i wniósł o nakazanie inwestorce przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania pomieszczeniom piwnicznym przynależnym do lokalu nr1 jako o funkcji gospodarczej i technicznej.

Skarżący podał, że błędnie organy przyjęły możliwość legalizacji instalacji gazowej i podłączonych do niej urządzeń bez wymaganej sprawnej działającej wentylacji w piwnicy i na parterze lokalu nr 1. Brak zainteresowania nadzoru budowalnego nieprawidłowościami w podłączeniach do kominów wentylacyjnych w pozostałych pomieszczeniach lokalu nr 1 jest niezrozumiałe dla skarżącego. Dodał że w dniu 21 sierpnia 2020 r. miało miejsce ulatnianie się gazu w piwnicznej kuchni lokalu nr 1 i późniejsza ekspertyza z 16 września 2020 r. jednoznacznie wskazywała na brak technicznych możliwości ponownego podłączenia gazu w lokalu nr 1.

W ocenie Skarżącego przebudowa piwnicy stanowi samowolę budowlaną. Składane w toku postępowania oświadczenia przez inwestorkę i dostarczane ekspertyzy są niezgodne z prawdą i nie mogą stanowić podstawy do legalizacji. PINB powołuje się na dokumenty nadbudowy budynku z 2012 r. pomimo, że nadbudowa i prace budowlane z nią związane w żaden sposób nie obejmowały piwnicy lokalu nr 1. Kluczowy dla całego postępowania "legalizacji" tych samowoli jest fakt, że pomieszczenia zlokalizowane w piwnicy lokalu nr 1 od roku 1959 poprzez kolejne lata nigdy nie spełniały wymogów technicznych dla pomieszczeń mieszkalnych i obecnie nadal ich nie spełniają. Wysokość pomieszczeń o funkcji mieszkalnej to minimum 2.50 m i odpowiedni stosunek powierzchni okien do podłogi 1:8. W przedmiotowej piwnicy pokój 003 pełniący wcześniej funkcję piwnicy ma wysokość 2,15 m, tak więc może pełnić tylko funkcje techniczne: magazyn, piwnica, garderoba, pokój 004 w piwnicy pierwotna nazwa pomieszczenia - piwnica, mają wysokość 2,22 m. Problem niespełnienia warunków technicznych dla funkcji mieszkalnych dotyczy wszystkich pomieszczeń w piwnicy lokalu nr 1. Jeżeli dodać do tego brak wymaganej szerokości i wysokości otworów drzwiowych oraz malutkie piwniczne okienka wraz z kratami w niektórych z nich to niemożliwy m staje się dopuszczenia uznania tych pomieszczeń jako pełniących funkcję mieszkalną.

Skarżący dodał, że od około 6 miesięcy pomieszczenia w poziomie piwnicy ponownie są wykorzystywane jako biura przez właścicielkę. Piętrzą się tam sterty segregatorów z dokumentami księgowymi, co z uwagi na brak ogniotrwałych przegród pomiędzy lokalami 1 i 2 stanowi bezpośrednie zagrożenie życia i zdrowia dla mieszkańców nieruchomości S. ul. K. [...].

4. W odpowiedzi na skargę Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie i wniósł o oddalenie skargi.

5. Na rozprawie w dniu 25 kwietnia 2024 r. uczestnik postępowania A. L. poparła stanowisko zawarte w skardze.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

6.1. Skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek nie wszystkie jej zarzuty są zasadne.

6.2. Na wstępie rozważań należy wskazać, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 2492) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem.

Z kolei przepis art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm., dalej jako "p.p.s.a.") stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne.

W wyniku takiej kontroli decyzja podlega uchyleniu w razie stwierdzenia przez Sąd: naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę wznowienia postępowania administracyjnego, lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, b i c p.p.s.a.).

Badając rozpoznawaną sprawę w tak zakreślonej kognicji, Sąd stwierdził, że doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i postępowania, które skutkowało koniecznością wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu pierwszej instancji.

6.3. Przedmiotem kontroli dokonywanej przez Sąd w niniejszej sprawie, z punktu widzenia kryterium legalności jest decyzja Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku z dnia 25 sierpnia 2023 r. utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji w przedmiocie nakazania właścicielce lokalu nr 1 – G. S. wykonanie, w terminie do 31 grudnia 2022 r. robót budowlanych w pomieszczeniach zlokalizowanych w piwnicy, przynależnych do mieszkania nr 1. w budynku przy ul. K. [...] w S. dotyczących niezgodnych z przepisami podłączeń do wentylacji i przewodów kominowych. Organ odwoławczy uchylając w części decyzję organu I instancji, dokonał jedynie modyfikacji terminu wykonania nałożonych obowiązków.

6.4. Z zaprezentowanego stanu sprawy wynika, że pierwotnie postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie toczyło się w oparciu o przepis art. 71 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Zgodnie z tym przepisem przez zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części rozumie się w szczególności podjęcie bądź zaniechanie w obiekcie budowlanym lub jego części działalności zmieniającej warunki: bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska bądź wielkość lub układ obciążeń. Jednak po wydaniu przez organ I instancji decyzji o nakazie przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania organ odwoławczy wobec wniesienia odwołania wydał decyzje kasacyjną. W decyzji tej organ odwoławczy zakwestionował prowadzenie postępowania w oparciu o przepis art. 71 Prawa budowlanego wywodząc, że przedmiotem oceny powinny być - zamiast zmiana sposobu użytkowania przedmiotowych pomieszczeń - roboty budowlane, w wyniku których powstał obecny układ pomieszczeń w kondycji piwnicy, w obrębie lokalu nr 1 w budynku przy ul. K. [...] w S. Za właściwy tryb postępowania w niniejszej sprawie uznał tryb przepisów art. 50 i 51 ustawy Prawo budowlane.

W tym miejscu wskazać należy, że znane jest Sądowi ugruntowane w orzecznictwie stanowisko, że w sytuacji zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego, która to zmiana wymaga wykonania robót budowlanych należy stosować tryb naprawczy, o którym mowa w art. 50-51 Prawa budowlanego. Pogląd taki wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 17 maja 2016 r., sygn. akt II OSK 2577/15 (orzeczenie dostępne są na stronie: https://orzeczenia.nsa.gov.pl – Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych zwanej dalej "CBOSA"), wskazując, iż zmiana sposobu użytkowania może nastąpić w trybie zgłoszenia unormowanym w art. 71 Prawa budowlanego wyłącznie wtedy, gdy nie wymaga przeprowadzenia robót budowlanych, które wymagałyby uzyskania pozwolenia na budowę. W przeciwnym wypadku zmiana sposobu użytkowania odbywa się w trybie wydania decyzji pozwalającej na budowę. W konsekwencji powyższego trzeba również przyjąć, że w sytuacji, gdy inwestor dokonuje samowolnej zmiany sposobu użytkowania, która związana była z wykonaniem robót budowlanych wymagających decyzji pozwalającej na ich realizację, organ nadzoru budowlanego zobligowany jest do przeprowadzenia postępowania naprawczego w oparciu o przepisy art. 50 i art. 51, obejmując jego zakresem także samowolną zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego. W tej sytuacji organ I instancji orzekając w postępowaniu naprawczym, powinien łącznie rozstrzygać o legalizacji zmiany sposobu użytkowania oraz wykonanych robót budowlanych. Pierwszeństwo jednak ma postępowanie prowadzone w trybie art. 50-51 Prawa budowlanego.

Takie stanowisko zostało usankcjonowane uchwałą Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 października 2016r. sygn. akt II OPS 1/16 ( CBOSA ).

6.5. Nie budzi wątpliwości Sądu, że stwierdzona przebudowa wentylacji poszczególnych pomieszczeń piwnicznych lokalu nr 1 w przedmiotowej nieruchomości (podłączenie trzech przewodów wentylacyjnych do jednego przewodu kominowego) stanowi naruszenie przepisów warunków technicznych i nałożenie obowiązków winno odbyć się na podstawie art. 51 ust. 1 pkt Prawa budowlanego.

Jednak nie podziela Sąd stanowiska zawartego w kontrolowanych rozstrzygnięciach, że zagadnienie zmiany sposobu użytkowania pomieszczeń piwnicznych (tzn. zmiana przeznaczenia pomieszczeń integralnie związanych z funkcją mieszkalną tj. pralni, sionki, piwnicy, pomieszczenia z piecem co. i na opał oraz garażu na pomieszczenia mieszkalne), nie wymagają odrębnego rozstrzygnięcia wobec stanowiska organu odwoławczego zawartego w decyzji kasacyjnej PWINB z dnia 26 kwietnia 2021 r. Decyzja kasacyjna organu odwoławczego zyskała aprobatę WSA w Gdańsku wobec oddalenia sprzeciwu wyrokiem z dnia 28 lipca 2021 r., sygn. akt II SA/Gd 305/21. Zaznaczyć jednak należy, że Sąd pozytywnie ocenił jedynie okoliczność istnienia wówczas w sprawie okoliczności wymagających wyjaśnienia i zasadność wydania przez organ odwoławczy rozstrzygnięcia na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. Sąd nie wypowiedział się w żadnej kwestii merytorycznej.

Przypomnieć należy, że postępowanie było prowadzone w sprawie administracyjnej wszczętej postanowieniem z dnia 5 maja 2020 r. dotyczącej zmiany sposobu użytkowania pomieszczeń technicznych i gospodarczych przynależnych do mieszkania nr 1 zlokalizowanych w budynku przy ul. K. [...] w S. użytkowanych jako mieszkalne bez wymaganego zgłoszenia. Przedmiotem postępowania jest sprawa administracyjna, o której mowa w art. 1 pkt 1 k.p.a. Pod pojęciem sprawy administracyjnej należy zaś rozumieć przewidziany prawem materialnym splot okoliczność faktycznych i prawnych, w których organ administracji publicznej stosuje normę administracyjnego prawa materialnego kształtując prawną sytuację adresata tej normy przez udzielenie (odmowę udzielenia bądź cofnięcie) stosownego uprawnienia albo nałożenie (bądź zwolnienie) określonego prawem obowiązku (por. wyrok NSA z dnia 17 sierpnia 2023 r., sygn. akt II OSK 484/23, CBOSA). Oznacza to, że czynność wszczęcia postępowania w sprawie administracyjnej rodzi obowiązek jej załatwienia, które odbywa się poprzez sformułowanie rozstrzygnięcia.

Natomiast zmiana podstawy prawnej procedowania z art. 71a na przepis art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego nie oznacza, że można pominąć rozstrzygnięcie w przedmiocie samowolnej zmiany sposobu użytkowania części budynku w poziomie piwnicy i garażu na cele mieszkaniowe, bez poprzedzenia procedurą uregulowaną w art. 71 ust. 2 ww. ustawy.

Nie podziela przy tym skład orzekający zapatrywania organu odwoławczego akceptującego stanowisko organu I instancji prezentowane w decyzji z dnia 7 października 2022 r., że przynależne do mieszkania nr 1 w budynku przy ul. K. [...] w S. pomieszczenia piwniczne, użytkowanej uprzednio jako garaż i pomieszczenia gospodarcze, mogą być traktowane jako mieszkalne i w sytuacji zmiany sposobu ich użytkowania nie materializuje się uprawnienie organów nadzoru budowlanego do weryfikacji czy te pomieszczenia mogą pełnić funkcję mieszkalną.

Podkreślenia ponownie wymaga, że oddalenie wyrokiem z dnia 28 lipca 2021 r., sygn. akt II SA/Gd 305/21 sprzeciwu wniesionego wobec decyzji PWINB z dnia 26 kwietnia 2021 r. oznacza jedynie, że Sąd zaakceptował stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji PWINB z dnia 26 kwietnia 2021 r., co do zasadności stwierdzenia przesłanki uchylenia decyzji organu pierwszej instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. w szczególności uznając konieczność dokonania precyzyjnych ustaleń jakie konkretnie prace i kiedy zostały wykonane. Natomiast organ odwoławczy w zaskarżonej decyzji podzielił błędną argumentację organu I instancji zawartą w decyzji z dnia 7 października 2022 r., wskazując, że kwestia zmiany sposobu użytkowania pomieszczeń piwnicznych tzn. zmian przeznaczenia pomieszczeń integralnie związanych z funkcją mieszkalną na pomieszczenia mieszkalne, została już oceniona w decyzji PWINB z dnia 26 kwietnia 2021r. Sąd orzekający w niniejszej sprawie nie podziela tego toku rozumowania, gdyż decyzja kasacyjna w swoim uzasadnieniu nie może zawierać wiążących ocen prawnych, zaś brak rozstrzygnięcia w przedmiocie wszczętej sprawy administracyjnej skutkuje wadliwością prawną wydanej decyzji.

Dodać również należy, że zaświadczenie Prezydenta Miasta Sopotu z dnia 16 października 2020 r. o zgodności sposobie użytkowania części obiektu budowlanego wydane na podstawie art. 71 ust. 2 pkt 4 i art. 71a ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane tj. pomieszczeń technicznych i gospodarczych obecnie użytkowanych jako pomieszczenia mieszkalne, z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru ograniczonego ulicami Obodrzyców i Mazowiecką oraz lasem i terenami kolejowymi w mieście Sopocie (uchwała Rady Miasta Sopotu nr XVII/312/2020 z dnia 23 lipca 2020 r., symbol planu M-2/01) nie przesądza o legalności zmienionego sposobu użytkowanie pomieszczeń piwnicznych jako mieszkalnych w świetle regulacji przepisów Prawa budowlanego.

Powyżej przywołane zaświadczenie stanowi jedynie o zgodności z planem użytkowania jako mieszkalnych pomieszczeń w poziomie piwnicy w budynku przy ul. K. [...] w S. Nie stanowi ono potwierdzenia, że lokal czy pomieszczenia w poziomie piwnicy spełniają wymogi lokalu przeznaczonego na stały pobyt ludzi, te zaś zostały określone w § 72-75 i innych rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr z 2022 r., poz. 1225 ze zm.). Niezasadnie omawianemu zaświadczeniu organy nadzoru budowlanego nadają moc dokumentu potwierdzającego legalność zmiany sposobu użytkowania czy też w ogóle jako nadające charakter mieszkalny tym pomieszczeniom.

Zgodnie z treścią § 71 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie wysokość pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi powinna odpowiadać wymaganiom określonym w poniższej tabeli, jeżeli przepisy odrębne, w tym dotyczące pomieszczeń pracy i pomieszczeń służby zdrowia, nie określają innych wymagań. Dla pokoi w budynkach mieszkalnych oraz sypialni 1-4-osobowych w budynkach zamieszkania zbiorowego rozporządzenie określa minimalną wysokość 2,5 m.

Tymczasem pomieszczenia piwniczne w budynku przy ul. K. [...] w S. już w 1959 r. zostały zaprojektowane jako o wysokości 2,25 i 2,10 m (por. strona 2 projektu domu mieszkalnego i pracowni [...] w S. przy ul. K. [...]). Z protokołu oględzin dokonanych w dniu 16 lipca 2020 r. wynika, że żadne z pomieszczeń w poziomie piwnicy nie posiada wysokości 2,5 m. Pomieszczenia kwalifikowane jako pokoje nie posiadają wentylacji, nie zostało ocenione czy posiadają wymagane przepisami oświetlenie dzienne dla pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi, o czym z kolei stanowi przepis § 57 ust. 2 ww. rozporządzenia. Pomieszczenie przeznaczone na pobyt ludzi powinno mieć zapewnione oświetlenie dzienne, dostosowane do jego przeznaczenia, kształtu i wielkości, z uwzględnieniem warunków określonych w § 13 oraz w ogólnych przepisach bezpieczeństwa i higieny pracy. W pomieszczeniu przeznaczonym na pobyt ludzi stosunek powierzchni okien, liczonej w świetle ościeżnic do powierzchni podłogi powinien wynosić co najmniej 1:8. natomiast w innym pomieszczeniu, w którym oświetlenie dzienne jest wymagane ze względów na przeznaczenie - co najmniej 1:12.

Brak poczynienia ustaleń i rozważań w omawianym zakresie prowadzi do wniosku, że organy obu instancji uchyliły się od dokonania oceny właściwego przedmiotu sprawy jakim jest okoliczność czy sporne pomieszczenia piwniczne budynku użytkowane na cele mieszkaniowe spełniają wymogi techniczne statuowane przywołanym rozporządzeniem i czy należy nakazać przywrócenie im poprzedniego sposobu użytkowania czy też nie.

Natomiast dopiero rozważanie co do wymogów wynikających z przepisów technicznych dla pomieszczeń mieszkalnych pozwoliłoby na ocenę czy w rozpatrywanym przypadku jest możliwości zastosowania procedury legalizacyjnej z uwagi na istniejące naruszenia warunków technicznych przez sporne pomieszczenia. Być może doprowadzenie pomieszczeń będących przedmiotem niniejszego postępowania do zgodności z przepisami techniczno-budowlanymi wiązałoby się z nakazem wykonania szeregu robót budowlanych, wymagających pozwolenia na budowę. Do tych kwestii organy nadzoru budowlanego nie odniosły się.

Nie budzi natomiast wątpliwości Sądu, że miała miejsce zmiana sposobu użytkowania pomieszczeń piwnicznych na mieszkalne, że wskutek tej zmiany zmieniły się warunki tak bezpieczeństwa pożarowego, jaki i zdrowotne oraz higieniczno-sanitarne, co jednoznacznie wypełnia przesłankę z art. 71 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego.

W niniejszej sprawie uchybiono przepisom prawa procesowego. Wydanie kwestionowanej decyzji nie zostało poprzedzone dokładnym wyjaśnieniem wszystkich istotnych okoliczności mających znaczenie dla podejmowanego w sprawie rozstrzygnięcia. Dokonana ocena nosi tym samym cechy dowolności. W szczególności organy nie wydały rozstrzygnięcia co do istoty sprawy, czyli samowolnej zmiany sposobu użytkowania pomieszczeń.

Mając na uwadze dokonane powyższe ustalenia Sąd stwierdził, że organy obu instancji nie rozważyły wszystkich istotnych kwestii oraz nie oceniły w sposób prawidłowy materiału dowodowego w sprawie, czym naruszyły art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. Powyższe zaś uchybienia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

6.6. Sąd przyznaje racje Skarżącemu, że organy winny rozstrzygnąć o nakazie przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania pomieszczeniom identyfikowanym jako pokoje w poziomie piwnicy po rozważeniu takiej możliwości.

Natomiast nie znalazły potwierdzenia w aktach sprawy oświadczenia Skarżącego o przeprowadzeniu przez G. S. jakichkolwiek robót budowlanych stanowiących ingerencję w konstrukcje budynku, czy wymagających pozwolenia na budowę czy zgłoszenia. Nie stanowi przedmiotu postępowania ocena czy drzwi oddzielające pomieszczenia piwniczne stanowiące odrębną własność spełniają wymogi pożarowe oraz to czy aktualnie inwestorka użytkuje swoją część prowadząc tam działalność gospodarczą czy jedynie przechowuje dokumentację księgową.

Dodatkowo należy wskazać, że z akt sprawy wyłania się nasilony konflikt sąsiedzko-rodzinny pomiędzy stronami (G. S. jest matką małżonki skarżącego, obie rodziny zamieszkują w budynku przy ul. K. [...]), który nakłada na organy procedujące w sprawie obowiązek szczególnej wnikliwości i ostrożności w ocenie wiarygodności oświadczeń składanych przez obie strony sporu i przestrzegania zasady bezstronności w ocenie stanowisk stron niniejszego postępowania.

6.7. Ponownie rozpoznając sprawę organ, mając na względzie stanowisko zawarte w uzasadnieniu niniejszego wyroku, wnikliwie oceni okoliczności sprawy związane ze zmianą sposobu użytkowania pomieszczeń w budynku przy ul. K. [...] w S., w poziomie piwnicy z gospodarczo-magazynowych na cele mieszkalne i w zależności od dokonanych ustaleń uzupełni zebrany materiał dowodowy.

6.8. Wobec stwierdzonych naruszeń prawa, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a., orzekł jak w punkcie 1 wyroku, uchylając zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji.

O kosztach postępowania (punkt 2 sentencji wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a.