Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 2300/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2023-12-12 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6144 Szkoły i placówki oświatowo-wychowawcze
Hasła tematyczne: Szkolnictwo wyższe
Skarżony organ: Minister Edukacji i Nauki
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 23 a pkt 5 w zw z art 30
journal: Dz.U. 2023 poz 742
law: Ustawa z dnia 20 lipca 2018 r. Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Grzegorz Rudnicki, Sędziowie: sędzia WSA Artur Kuś (spr.), asesor WSA Iwona Ścieszka, Protokolant: specjalista Monika Gąsińska - Goc, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 grudnia 2023 r. sprawy ze skargi Wyższej Szkoły [...] im. [...] z siedzibą w W. na decyzję Ministra Edukacji i Nauki z dnia 5 lipca 2023 r. znak: DSW-WUN.8012.7.2023.5.MZ w przedmiocie uchylenia decyzji ostatecznej oddala skargę


UZASADNIENIE

1. Zaskarżoną decyzją z 5 lipca 2023 r. znak DSW-WUN.8012.7.2023.5.MZ Minister Edukacji i Nauki (dalej: "organ", "Minister") na podstawie art. 154 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2023 r. poz. 775, dalej: "k.p.a.") w zw. z art. 104 k.p.a. po rozpoznaniu wniosku Wyższej Szkoły [...]z siedzibą w [...] (dalej: "skarżąca", "założyciel") o uchylenie w trybie art. 154 § 1 k.p.a. decyzji Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z 29 grudnia 2017 r. znak: DSW.WUN.6013.54.2017.5.PD cofającej pozwolenie na utworzenie Wyższej Szkoły [...]z siedzibą w [...]utrzymanej w mocy decyzją własną z 7 czerwca 2018 r. znak: DSW.WUN.6013.16.2018.5.BK - odmówił uchylenia ww. decyzji.

Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Minister Nauki i Szkolnictwa Wyższego decyzją z 29 grudnia 2017 r. znak: DSW.WUN.6013.54.2017.5.PD cofnął pozwolenie na utworzenie Wyższej Szkoły [...]z siedzibą w [...]. Następnie Minister Nauki i Szkolnictwa Wyższego decyzją z 7 czerwca 2018 r. znak DSW.WUN.6013.16.2018.5.BK utrzymał w mocy, zaskarżoną wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy, własną decyzję z 29 grudnia 2017 r.

Po rozpoznaniu skargi od powyższej decyzji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 13 maja 2019 r. sygn. akt II SA/Wa 1648/18 oddalił skargę. Następnie założyciel - Wyższa Szkoła [...]z siedzibą w [...]- wniosła skargę kasacyjną od powyższego wyroku.

Minister zasygnalizował, że w konsekwencji uzyskania przez decyzję cofającą pozwolenie na utworzenie Wyższej Szkoły [...]z siedzibą w [...]przymiotu ostateczności Minister Nauki i Szkolnictwa Wyższego decyzją z 31 lipca 2018 r. znak DSW.WUN.6014.49.2018.2.PD dokonał wpisu w rejestrze uczelni niepublicznych i związków uczelni niepublicznych (obecnie: ewidencja uczelni niepublicznych) w przedmiocie zmiany nazwy uczelni w związku z postawieniem tej uczelni w stan likwidacji, poprzez dodanie do jej nazwy oznaczenia "w likwidacji", tj. "Wyższa Szkoła [...]z siedzibą w [...]w likwidacji".

Niezależnie od powyższego skarżąca wnioskiem z 30 kwietnia 2019 r. wniosła o uchylenie w trybie art. 154 § 1 k.p.a. decyzji Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego cofających założycielowi pozwolenia na utworzenie trzech uczelni niepublicznych: Szkoły Głównej [...]z siedzibą w [...], Uczelni im. [...]w likwidacji oraz Wyższej Szkoły [...]z siedzibą w [...]w likwidacji.

Nadto Minister zwrócił uwagę, że niniejsza decyzja rozstrzyga wniosek skarżącej z dnia 30 kwietnia 2019 r. w części dotyczącej Wyższej Szkoły [...] z siedzibą w [...]w likwidacji.

Skarżąca we wniosku z 30 kwietnia 2019 r. wskazała, że w stosunku do ww. uczelni, podjęła działania, które miały wyprowadzić uczelnie z zadłużenia i pozwoliłyby na dalsze funkcjonowanie tych podmiotów. Skarżąca przejmując przedmiotowe uczelnie miała pełną świadomość zadłużenia oraz kłopotów finansowych tych szkół. Realizowane plany naprawcze ww. instytucji zakładały redukcję zatrudnienia kadry administracyjnej, zwiększenie przychodów z działalności dydaktycznej, rozbudowanie bazy sprzętów dydaktycznych, to jest zakup sprzętu dydaktycznego na potrzeby szczególnie kierunków inżynierskich, to jest sprzętu geodezyjnego, laboratoriów inżynierii i ochrony środowiska oraz zawierały prognozę projektowanych zysków i strat na kolejne pięć lat. Na te cele nowy założyciel przeznaczył środki w wysokości około 300 tyś. zł. Zostały zawarte także umowy i porozumienia z przedsiębiorcami, dotyczące kształcenia dualnego i praktyk zawodowych.

Nadto, skarżąca podniosła, że w wyniku podjętych działań przejęte uczelnie zaczęły spłacać swoje zobowiązania i istniała realna możliwość spłaty wszystkich zobowiązań. Podjęte przez Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego decyzje cofające pozwolenia na utworzenie ww. uczelni wstrzymały działania naprawcze. Z uwagi na istniejące wciąż problemy administracyjne w przejętych uczelniach pomimo poprawy ich sytuacji finansowej, zaniedbane zostały obowiązki sprawozdawcze składne w Zintegrowanym Systemie Informacji o Szkolnictwie Wyższym i Nauce POL-on, co spowodowało podjęcie czynności nadzorczych przez Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego.

Mając świadomość tych niedociągnięć skarżąca zwróciła się z wnioskiem o uchylenie decyzji cofających pozwolenia na utworzenie ww. uczelni niepublicznych z uwagi na interes społeczny oraz słuszny interes strony. W ocenie skarżącej uchylenie tych decyzji pozwoli na spłatę zobowiązań wobec Skarbu Państwa, ZUS oraz pracowników. Nadto uchylenie decyzji cofających pozwolenia na utworzenie ww. uczelni niepublicznych umożliwi studentom kształcenie oraz podnoszenie kwalifikacji na poszukiwanych obecnie na rynku specjalnościach. Wpłynie także na rozwój społeczności lokalnej, pozwoli zatrudnić pracowników oraz dostarczy kadry, zaś założyciel będzie w stanie zapobiec niepowetowanej szkodzie związanej z nietrafioną inwestycją.

Minister wyjaśnił, że w związku z faktem, iż na moment złożenia wniosku z 30 kwietnia 2019 r. o uchylenie w trybie art. 154 § 1 k.p.a. decyzji z 29 grudnia 2017 r. w przedmiocie cofnięcia pozwolenia na utworzenie Wyższej Szkoły [...]z siedzibą w [...], wyrok WSA w Warszawie z 13 maja 2019 r. nie był prawomocny, Minister Nauki i Szkolnictwa Wyższego postanowieniem z 18 lipca 2019 r. zawiesił postępowanie w sprawie z wniosku z 30 kwietnia 2019 r.

Następnie Naczelny Sąd Administracyjny, po rozpoznaniu skargi kasacyjnej skarżącej od ww. wyroku WSA w Warszawie wyrokiem z 6 grudnia 2022 r., sygn. akt III OSK1705/21, oddalił skargę kasacyjną.

W dniu 10 marca 2023 r. do Ministerstwa Edukacji i Nauki wpłynął odpis prawomocnego wyroku WSA w Warszawie z 13 maja 2019 r., sygn. akt II SA/Wa 1648/18, ze stwierdzeniem daty jego prawomocności i uzasadnieniem.

W związku z ustaniem przyczyny zawieszenia postępowania Minister postanowieniem z 14 kwietnia 2023 r. podjął zawieszone postępowanie.

Następnie, zawiadomieniem z 22 maja 2023 r. Minister poinformował stronę postępowania o przysługujących jej uprawnieniach wynikających z art. 10 § 1 k.p.a. Jednocześnie na podstawie art. 79a k.p.a. Minister wskazał, że w świetle orzecznictwa i doktryny decyzja cofająca pozwolenie na utworzenie uczelni niepublicznej pn. Wyższa Szkoła [...]z siedzibą w [...]stanowi decyzję, na mocy której strona nabyła prawo, w związku z czym stwierdził, że strona nie spełniła przesłanek, określonych w art. 154 § 1 k.p.a., przemawiających za wydaniem rozstrzygnięcia zgodnie z ww. żądaniem strony, co może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony.

W piśmie z 22 maja 2023 r. Minister poinformował, że stronie przysługuje prawo zapoznania się z aktami sprawy oraz wypowiedzenia się co do zebranego materiału dowodowego.

W uzasadnieniu ww. decyzji z 5 lipca 2023 r. Minister przytoczył treść art. 154 § 1 k.p.a. i wskazał, że zastosowanie przepisu wymaga spełnienia łącznego następujących przesłanek: 1) decyzja ostateczna nie tworzy praw dla żadnej ze stron postępowania, 2) za uchyleniem lub zmianą takiej decyzji przemawiają interes społeczny lub słuszny interes strony.

Zaznaczył jednocześnie, że zastosowanie powyższego przepisu, wymaga zatem łącznego spełnienia trzech przesłanek, tj.: ustalenia, że decyzja jest ostateczna, nie tworzy praw dla żadnej ze stron postępowania oraz, że za uchyleniem lub zmianą takiej decyzji przemawiają interes społeczny lub słuszny interes strony.

Wyjaśnił również, że ocena, czy strona nabyła lub nie nabyła praw na podstawie decyzji ostatecznej, powinna być dokonywana w oparciu o treść rozstrzygnięcia zawartego w takiej decyzji.

Ponadto wskazał, że podstawę prawną ostatecznej decyzji Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z 29 grudnia 2017 r. cofającej pozwolenie na utworzenie uczelni niepublicznej pn. Wyższej Szkoły [...]z siedzibą w [...]stanowił art. 23a pkt 5 w zw. z art. 30 nieobowiązującej już ustawy z dnia 27 lipca 2005 r. - Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce (Dz.U. z 2017 r. poz. 2183, ze zm., dalej: "p.s.w.").

Minister przytoczył treść art. 23a ust. 5 p.s.w. oraz art. 30 p.s.w., a także przytoczył m.in. treść uzasadnień wyroków WSA w Krakowie z 6 listopada 2015 r. sygn. akt II SA/Kr 1052/15 oraz WSA w Poznaniu z 21 lipca 2022 r. sygn. akt II SA/Po 320/22. Ponadto wskazał, że w rezultacie wydania decyzji Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z 29 grudnia 2017 r. cofającej pozwolenia na utworzenie Wyższej Szkoły [...]z siedzibą w [...]niewątpliwie ukształtowana została sytuacja prawna założyciela tej uczelni.

Dalej Minister stwierdził, że wskutek cofnięcia pozwolenia na utworzenie uczelni na założyciela został nałożony obowiązek powołania likwidatora (art. 27 ust. 3 p.s.w.). Zaznaczył, że na podstawie art. 26 ust. 2 oraz art. 27 ust. 4 pkt 1 p.s.w. w zw. z art. 199 ust. 4 ustawy z dnia 3 lipca 2018 r. Przepisy wprowadzające ustawę prawo o szkolnictwie wyższym i nauce (Dz. U. z 2018 r. poz. 1669) zasadnym jest uznanie, że w wyniku decyzji o cofnięciu pozwolenia na utworzenie uczelni założyciel przejął obowiązki organów uczelni, a także obowiązek prowadzenia postępowania likwidacyjnego.

Zdaniem organu powyższe okoliczności przesądzają, że do ostatecznych decyzji w przedmiocie cofnięcia pozwolenia na utworzenie uczelni niepublicznej nie może mieć zastosowania tryb z art. 154 k.p.a..

Dodatkowo Minister wskazał, że w orzecznictwie sądów administracyjnych dominuje zapatrywanie, że organy administracji są związane wnioskiem strony co do trybu uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznej. Zaznaczył, że u podstaw tej koncepcji - wyłożonej najpełniej w wyroku NSA z 4 listopada 2016 r. II OSK 2532/15 - legło przekonanie, że przepisy art. 154 k.p.a. i 155 k.p.a. tworzą odrębne od siebie tryby postępowania.

Organ przypomniał, że zawiadomieniem z 22 maja 2023 r. poinformował stronę postępowania o przysługujących jej uprawnieniach wynikających z art. 10 § 1 k.p.a. oraz, na podstawie art. 79a k.p.a. wskazał, że w świetle orzecznictwa i doktryny decyzja cofająca pozwolenie na utworzenie uczelni niepublicznej pn. Wyższej Szkoły [...]z siedzibą w [...]stanowi decyzję, na mocy której strona nabyła prawo, w związku z czym stwierdził, że strona nie spełniła przesłanek, określonych w art. 154 § 1 k.p.a., przemawiających za wydaniem rozstrzygnięcia zgodnie z ww. żądaniem strony, co może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony.

Wskazał jednocześnie, że pomimo skutecznego doręczenia zawiadomienia z 22 maja 2023 r., skarżąca nie skorzystała z uprawnień wynikających z art. 10 k.p.a. poprzez np. odniesienie się do informacji przekazanych w piśmie organu oraz przedstawienie własnego stanowiska w zakresie podstawy prawnej wniosku.

Dalej Minister wyjaśnił, że w uzasadnieniu wniosku o uchylenie decyzji Ministra w przedmiocie cofnięcia pozwolenia na utworzenie Wyższej Szkoły [...] z siedzibą w [...]skarżąca wskazała, jako okoliczności przemawiające za uchyleniem tego rozstrzygnięcia, działania naprawcze podjęte przez założyciela oraz uczelnię (podjęcie tych działań miało miejsce jeszcze przed wydaniem zaskarżonej decyzji z 29 grudnia 2017 r.) Dodatkowo skarżąca wskazała, że wydanie decyzji z 29 grudnia 2017 r. w przedmiocie cofnięcia pozwolenia na utworzenie uczelni, wstrzymało te działania naprawcze. Ponadto zaznaczyła, że z treści wniosku wynika, iż skarżąca upatruje istnienie interesu społecznego oraz słusznego interesu strony, w tym iż uchylenie decyzji z 29 grudnia 2017 r. pozwoli na spłatę zobowiązań wobec Skarbu Państwa, ZUS i pracowników. Umożliwi kształcenie studentów, wpłynie na rozwój społeczności lokalnej, pozwoli zatrudnić pracowników, dostarczy kadry o poszukiwanych kwalifikacjach. Natomiast skarżąca będzie w stanie zapobiec niepowetowanej szkodzie związanej z nietrafioną inwestycją.

Zdaniem organu oceniając czy w danej sprawie występuje słuszny interes strony przemawiający za uchyleniem decyzji, należy wziąć pod uwagę nie subiektywne przekonanie strony o doznanej przez nią szkodzie, lecz rozważyć okoliczności, które pozwalają ustalić, że żądanie strony (uchylenie decyzji) jest słuszne i zasługuje na społeczną akceptację.

W związku z powyższym Minister wskazał, że z decyzji z 29 grudnia 2017 r. cofającej pozwolenie na utworzenie Wyższej Szkoły [...]z siedzibą w [...], utrzymanej w mocy własną decyzją z 7 czerwca 2018 r., której uchylenia w trybie art. 154 § 1 k.p.a. żąda skarżąca, wynika, że w sprawie wystąpiły okoliczności określone w art. 23a pkt 5 p.s.w., a mianowicie liczne naruszenia przepisów prawa, brak zaprzestania w wyznaczonym terminie działalności niezgodnej z prawem, brak usunięcia przez założyciela oraz uczelnię skutków działalności niezgodnej z prawem, a także brak realizacji we wskazanym terminie wniosków i zaleceń wynikających z kontroli Ministra. Wskazał również, że Minister Nauki i Szkolnictwa Wyższego, działając na podstawie art. 6 ust. 3 ustawy o kontroli w administracji rządowej w powiązaniu z art. 33 ust. 1 p.s.w., przeprowadził w Wyższej Szkole [...]z siedzibą w [...]kontrolę zgodności działania organów uczelni z przepisami prawa, statutem oraz uzyskanymi uprawnieniami, a także z treścią uzyskanego pozwolenia na działalność, funkcjonowania systemu pomocy materialnej dla studentów finansowanej z budżetu państwa w 2013 r. z uwzględnieniem kryteriów: legalności, rzetelności i gospodarności. Kontrolą objęty został okres lat akademickich 2012/2013 oraz 2013/2014. Skontrolowaną działalność oceniono negatywnie. W decyzji cofającej pozwolenie na utworzenie Wyższej Szkoły [...]z siedzibą w [...]Minister stwierdził, że brak ciągłości zapewnienia wymaganego minimum kadrowego wpływa bezpośrednio na brak możliwości zapewnienia odpowiednich standardów kształcenia, a tym samym narusza wskazane powyżej przepisy p.s.w. oraz wydane na jej podstawie rozporządzenie w sprawie warunków prowadzenia studiów. Nadto w zaskarżonej decyzji Minister wskazał, że uczelnia nie realizuje podstawowych zadań określonych w art. 13 p.s.w., w tym zadań w zakresie kształcenia studentów. Podniósł, że dokonane przez uczelnię naruszenia nie mają charakteru jednorazowego, lecz są długotrwałe, wielokrotne oraz godzą w dobro i interesy studentów. Organ wskazał również, że zarówno uczelnia jak i założyciel, pomimo wielokrotnych napomnień i wezwań, nie zaprzestali działalności niezgodnej z przepisami prawa i nie usunęli skutków stwierdzonych naruszeń. Wyjaśnił ponadto, że w decyzji z 7 czerwca 2018 r. utrzymującej w mocy decyzję z 29 grudnia 2017 r. w przedmiocie cofnięcia pozwolenia na utworzenie uczelni organ wskazał, że stwierdzone przez Ministra naruszenia były istotne i miały charakter trwały, zaś podjęte przez uczelnię oraz jej założyciela działania, które trzeba uznać za właściwe, są niewystarczające. Mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, Minister stwierdził, że rodzaj (waga danego naruszenia) oraz zakres (skala wpływu naruszenia na funkcjonowanie uczelni) przemawiały za cofnięciem pozwolenia na utworzenie Wyższej Szkoły [...]z siedzibą w [...].

Minister stwierdził, że skarżąca będąca adresatem decyzji cofającej pozwolenie na utworzenie uczelni, czyli decyzji nakładającej sankcję na założyciela za określone zachowanie nieodpowiadające prawu (w tym przypadku uczelnia, której jest założycielem nie zrealizowała zaleceń i wniosków sporządzonych w wyniku kontroli, w sposób istotny i długotrwały naruszała przepisy prawa), nie może uchylić się od konsekwencji wynikających z tej decyzji poprzez zastosowanie trybu z art. 154 k.p.a. Minister jako organ nadzoru nad uczelniami niepublicznymi cofając założycielowi pozwolenie na utworzenie Wyższej Szkoły [...]z siedzibą w [...]w istocie dążył do usunięcia stanu niezgodnego z prawem, tj. do postawienia w stan likwidacji (w konsekwencji do zlikwidowania) uczelni, która naruszała prawo i nie gwarantowała właściwego poziomu kształcenia.

Nadto zauważył, że fakt podjęcia przez założyciela oraz uczelnię opisanych działań był znany organowi przed wydaniem decyzji cofającej pozwolenie na utworzenie uczelni. Zdaniem Ministra w istocie, więc skarżąca odwołuje się do okoliczności, które były przedmiotem oceny w toku postępowania zakończonego decyzją cofającą pozwolenie na utworzenie uczelni.

Odnosząc się zaś do podniesionej we wniosku przez założyciela kwestii zapobieżenia niepowetowanej szkodzie związanej z nietrafioną inwestycją Minister podkreślił, że "słuszny interes strony" o którym mowa w art. 154 § 1 k.p.a., to nie każdy interes strony (rozstrzygnięcie zgodne z wolą strony), ale przede wszystkim interes mający prawne uzasadnienie. Wyjaśnił jednocześnie, że "Słuszny interes" to taki, który nie narusza prawa (nie sankcjonuje stanu niezgodnego z prawem).

W świetle powyższych rozważań Minister stwierdził, że okoliczności przedstawione przez skarżącą nie zasługują na społeczną akceptację. Minister w rozpoznawanej sprawie nie dostrzega przejawu interesu społecznego lub słusznego interesu strony, który przemawiałby za uchyleniem decyzji z 29 grudnia 2017 r. cofającej pozwolenia na utworzenie uczelni oraz utrzymującej w mocy decyzji z 7 czerwca 2018 r.

Dalej Minister przytoczył treść uzasadnień wyroków NSA z 29 stycznia 2013 r. sygn. akt II OSK 1646/11, NSA z 29 lutego 2012 r. sygn. akt II GSK 26/11 oraz NSA z 29 lutego 2012 r. sygn. akt II OSK 2341/10 i wskazał, że decyzja, której zmiany w trybie art. 154 k.p.a. domaga się skarżąca, została wydana w oparciu o przepisy art. 23a pkt 5 p.s.w. w zw. z art. 30 p.s.w., które utraciły swą moc z dniem 1 października 2018 r. w związku z wejściem w życie przepisów ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. - Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce (Dz.U. z 2023 r. poz. 742, dalej: "p.s.w.n."). Nadto wskazał, że obecnie obowiązujące przepisy p.s.w.n. nie przewidują trybu cofnięcia pozwolenia na utworzenie uczelni niepublicznej. Minister wskazał, że obecnie najbardziej dolegliwym środkiem nadzoru nad działalnością uczelni niepublicznych jest nakaz likwidacji uczelni niepublicznej, którego przesłanki, tryb i formę reguluje art. 430 p.s.w.n.

Minister biorąc pod uwagę pogląd wyrażony w ww. orzeczeniach sądów administracyjnych, że wzruszenie ostatecznej decyzji administracyjnej w oparciu o art. 154 k.p.a. ma ograniczone możliwości czasowe, ponieważ uwarunkowane jest koniecznością prowadzenia przez organy postępowania w ramach tego samego stanu faktycznego i prawnego, również ta okoliczność przemawia przeciwko uwzględnieniu wniosku skarżącej.

Wskazał również, że w sprawie zmianie uległ stan faktyczny, bowiem zgodnie z przekazywanymi do Ministra informacjami, założyciel prowadzi czynności likwidacyjne Wyższej Szkoły [...]z siedzibą w [...]w likwidacji.

Minister mając powyższe na uwadze stwierdził, że z uwagi na niespełnienie przesłanek wymienionych w art. 154 k.p.a., zasadna jest odmowa uchylenia decyzji Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z 29 grudnia 2017 r. cofającej pozwolenie na utworzenie Wyższej Szkoły [...]z siedzibą w [...], utrzymanej w mocy własną decyzją z 7 czerwca 2018 r.

2. Skargę na ww. decyzję Ministra z 5 lipca 2023 r. złożyła skarżąca i domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji w całości oraz zasądzenia zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych zarzuciła naruszenie art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. i w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego.

Skarżąca w uzasadnieniu skargi wskazała, że zaskarża ww. decyzję w związku z brakiem jej legalności i zasadności.

3. W odpowiedzi na skargę pełnomocnik Ministra, podtrzymał dotychczasowe stanowisko organu i odnosząc się do argumentów skarżącej wskazał, dlaczego nie uważa ich za uzasadniające. Ponadto wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje.

Skarga nie jest zasadna.

1. Istota sprawy sprowadza się do oceny zgodności z prawem decyzji organów podjętych w trybie art. 154 § 1 k.p.a. o odmowie uchylenia decyzji Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z 29 grudnia 2017 r. cofającej pozwolenie na utworzenie Wyższej Szkoły [...]z siedzibą w [...], utrzymanej w mocy decyzją własną z 7 czerwca 2018 r.

2. W pierwszej kolejności wskazać trzeba, że zaskarżone decyzje oparte zostały o art. 154 § 1 k.p.a., zgodnie z którym decyzja ostateczna, na mocy której żadna ze stron nie nabyła prawa, może być w każdym czasie uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony.

Celem postępowania prowadzonego w trybie art. 154 § 1 k.p.a. jest wyłącznie weryfikacja decyzji ostatecznej w kontekście istnienia przesłanek wymienionych w treści tego przepisu. Przedmiotem tego postępowania nie może być natomiast (ponowne) merytoryczne rozpatrzenie sprawy. Prawna możliwość zastosowania trybu przewidzianego w art. 154 § 1 k.p.a. uwarunkowana jest zatem prowadzeniem postępowania w ramach tego samego stanu prawnego i faktycznego, co wyklucza wiązanie zaistnienia słusznego interesu strony m.in. z modyfikacją stanu faktycznego, który w ramach badania przesłanek wydania decyzji podlegał uwzględnieniu przez organ administracji publicznej (por. wyrok NSA z 6 lutego 2023 r., sygn. akt II OSK 2765/21). W trybie art. 154 k.p.a. nie mogą być uchylane lub zmieniane tzw. decyzje związane, przy wydaniu których przepisy prawa nie pozwalają organom na swobodne uznanie i ta okoliczność powinna być brana pod uwagę w pierwszej kolejności (por. wyrok WSA w Warszawie z 24 czerwca 2021 r., sygn. akt VII SA/Wa 620/21). Nabycie prawa, o którym mowa w art. 154 § 1 k.p.a. należy rozumieć szeroko. Może ono bowiem nastąpić nie tylko w decyzji przyznającej uprawnienia, ale także w decyzji nakładającej na strony obowiązek lub powinność określonego zachowania. Każde indywidualne rozstrzygnięcie, które ma znamiona rozstrzygnięcia merytorycznego w sprawie i kształtuje sytuację prawną strony, należy traktować jako rozstrzygnięcie, na podstawie którego strona nabyła prawo (por. wyrok WSA w Warszawie z 9 kwietnia 2021 r., sygn. akt VII SA/Wa 2329/20).

2. W ocenie Sądu, zaskarżone rozstrzygnięcia nie naruszają przepisów prawa materialnego i procesowego z kilku zasadniczych względów.

Po pierwsze – ze stanu faktycznego i prawnego sprawy wynika, że decyzją z 29 grudnia 2017 r. Minister cofnął pozwolenie na utworzenie Wyższej Szkoły [...] z siedzibą w [...]a po rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy decyzją z 7 czerwca 2018 r. utrzymał ją mocy. Następnie WSA w Warszawie wyrokiem z 13 maja 2019 r. (sygn. akt II SA/Wa 1648/18) oddalił skargę a NSA wyrokiem z 6 grudnia 2022 r. (sygn. akt III OSK 1705/21) oddalił skargę kasacyjną. Sądy administracyjne stwierdziły, że Minister wydając sporną decyzję nie dopuścił się naruszenia przepisów procedury administracyjnej, a w szczególności art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a., a także art. 107 § 3 k.p.a., albowiem w sposób prawidłowy ustalił zarówno stan faktyczny sprawy, jak i wyjaśnił wszystkie istotne okoliczności niniejszej sprawy, wskazując w sposób dokładny w uzasadnieniu decyzji, jakie przyczyny legły u podstaw podjęcia rozstrzygnięcia. Wskazano, że działanie zgodne z prawem, w ramach uprawnień nadzorczych przyznanych Ministrowi, nie może być uznane za naruszenie autonomii szkół wyższych. W związku z tym zasadność merytorycznego rozstrzygnięcia w przedmiocie cofnięcia pozwolenia na utworzenie uczelni niepublicznej została przesądzona i nie może być ponownie merytorycznie rozpoznawana w trybie art. 154 § 1 k.p.a.

Po drugie – nietrafiony jest zarzut naruszenia art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. oraz w zw. z art. 107 § 3 k.p.a., tj. niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. Wskazać należy, że skarżący ograniczył się jednie do prostego sformułowania zarzutu, lecz nie uargumentował w treści uzasadnienia skargi, w jaki sposób organ naruszył ww. przepisy, a w szczególności jakich czynności, które dokładnie wyjaśniłyby stan faktyczny, nie podjął. Zgodnie z art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Zgodnie zaś z art. 77 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. W art. 7 k.p.a. i art. 77 §1 k.p.a. została wyrażona zasada prawdy obiektywnej. Zgodnie z nią organ administracyjny obowiązany jest podjąć wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, a także wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. W niniejszej sprawie skarżący nie podjął żadnej próby rozwinięcia zarzutów odnośnie do naruszenia przepisów postępowania administracyjnego. Organy w niniejszej sprawie przedstawiły w rozstrzygnięciach proces ustalania stanu faktycznego i zastosowania do niego przepisu prawa, wskazując, że rozstrzygnięcie, mimo że jest niekorzystne dla założyciela Wyższej Szkoły [...]z siedzibą w [...]w likwidacji, tj. Wyższej Szkoły [...]z siedzibą w [...], jest zasadne, gdyż w danej sytuacji i przy obowiązującym stanie prawnym organ nie mógł postąpić inaczej. Podkreślić należy, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym wyraźnie wskazuje się, że podjęcie przez organ rozstrzygnięcia odmiennego od oczekiwanego przez stronę skarżącą w sytuacji, gdy organ prawidłowo zebrał materiał dowodowy, a ocena tego materiału jest logiczna, nie przekroczył zasady swobodnej oceny dowodów, oraz wskazał prawidłową podstawę prawną, nie oznacza niezgodności zaskarżonej decyzji (postanowienia) z prawem. Okoliczność, że strona nie została przekonana co do przyjętego w sprawie rozstrzygnięcia, nie oznacza naruszenia zasady przekonywania. Strona ma bowiem prawo do własnego subiektywnego przekonania o zasadności jej zarzutów, zaś przekonanie to nie musi mieć odzwierciedlenia w obowiązujących przepisach prawnych i ich wykładni (por. wyrok WSA w Łodzi z 29 kwietnia 2009 r., sygn. akt I SA/Łd 1329/08).

Po trzecie – Minister w zaskarżonej decyzji zbadał czy w sprawie zaistniały przesłanki szczegółowo określone w art 154 § 1 k.p.a. i w konsekwencji prawidłowo uznał, że te przesłanki w rozpatrywanej sprawie nie zostały spełnione. Organ zasadnie wskazał, że decyzja Ministra z 29 grudnia 2017 r. w przedmiocie cofnięcia pozwolenia na utworzenie Wyższej Szkoły [...]z siedzibą w [...]jest decyzją, na mocy której strona nabyła prawo, bowiem niewątpliwie ukształtowana została sytuacja prawna założyciela tej uczelni. Już samo to dyskwalifikuje tę decyzję jako możliwą do weryfikacji w trybie art. 154 § 1 k.p.a. Dodatkowo organ ocenił istnienie pozostałych przesłanek wynikających z tego przepisu, wykazując brak podstaw do uchylenia decyzji o cofnięciu pozwolenia na utworzenie Wyższej Szkoły [...]z siedzibą w [...], albowiem interes społeczny (tj. podjęcie działań naprawczych, które umożliwią kształcenie studentów, rozwój społeczności lokalnej, wykształcenie kadry o poszukiwanych kwalifikacjach w świetle negatywnej oceny działalności uczelni dokonanej w trakcie jej kontroli, a także, w sytuacji gdy cofnięcie założycielowi pozwolenia na utworzenie ww. uczelni było sankcją za długotrwałe naruszanie prawa, które nie gwarantowało właściwego poziomu kształcenia) nie przemawia za uchyleniem tej decyzji, a podnoszony interes strony przedstawiony przez założyciela jako "zapobiegnięcie niepowetowanej szkodzie związanej z nietrafioną inwestycją", przez co należy rozumieć "przejęcie" pozwolenia na utworzenie ww. uczelni niepublicznej od uprzedniego założyciela, nie jest "słuszny'’ w rozumieniu art. 154 § 1 k.p.a. Wskazano, że strona, tj. założyciel uczelni niepublicznej, będąca adresatem decyzji cofającej pozwolenie na utworzenie uczelni, czyli decyzji nakładającej sankcję na założyciela za określone zachowanie nieodpowiadające prawu (w tym przypadku uczelnia, której jest założycielem nie zrealizowała zaleceń i wniosków sporządzonych w wyniku kontroli, w sposób istotny i długotrwały naruszała przepisy prawa), nie może uchylić się od skutków wynikających z tej decyzji, a tym samym uniknąć konsekwencji swych zawinionych działań i zaniechań, poprzez zastosowanie trybu z art. 154 k.p.a. Minister jako organ nadzoru nad uczelniami niepublicznymi cofając założycielowi pozwolenie na utworzenie Wyższej Szkoły [...]z siedzibą w [...]w istocie dążył do usunięcia stanu niezgodnego z prawem, tj. do postawienia w stan likwidacji (w konsekwencji do zlikwidowania) uczelni, która naruszała prawo i nie gwarantowała właściwego poziomu kształcenia. Minister w zaskarżonej decyzji wskazał również na brak możliwości uchylenia decyzji w przedmiocie cofnięcia pozwolenia na utworzenie Wyższej Szkoły [...]z siedzibą w [...]ze względu na zmianę stanu prawnego sprawy, a mianowicie brak przepisów, na podstawie których decyzja ta została wydana. Decyzja, której zmiany w trybie art. 154 k.p.a. domaga się skarżąca, została wydana w oparciu o art. 23a pkt 5 p.s.w. w zw. z art. 30 p.s.w., które utraciły swą moc z dniem 1 października 2018 r. w związku z wejściem w życie przepisów ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. - Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce (Dz.U. z 2023 r. poz. 742, dalej: "p.s.w.n."). Obecnie obowiązujące przepisy p.s.w.n. nie przewidują trybu cofnięcia pozwolenia na utworzenie uczelni niepublicznej. Aktualnie najbardziej dolegliwym środkiem nadzoru nad działalnością uczelni niepublicznych jest nakaz likwidacji uczelni niepublicznej, którego przesłanki, tryb i formę reguluje art. 430 p.s.w.n.

3. Podsumowując, należy wskazać, że decyzje organów są prawidłowe i zgodne z prawem.

Wskazane w art. 154 § 1 k.p.a. przesłanki mają charakter równoważny, co oznacza, że muszą one zostać spełnione łącznie, a niezaistnienie jednej z nich skutkuje niemożnością zmiany lub uchylenia decyzji (por. wyrok NSA z 16 czerwca 2020 r., sygn. akt II OSK 3719/19). W orzecznictwie wskazuje się, że możliwe jest zastosowanie przyjętego w art. 154 § 1 k.p.a. rozwiązania skutkującego zmianą lub uchyleniem decyzji ostatecznej wówczas, gdy zostaną spełnione dwie przesłanki. Warunek pierwszy jest spełniony, gdy na mocy decyzji ostatecznej żadna ze stron nie nabyła prawa, drugi, gdy przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Przy czym niespełnienie pierwszej przesłanki powoduje, że zbędne jest badanie zaistnienia przesłanki drugiej (por. wyrok NSA z 5 grudnia 2019 r., sygn. akt I OSK 1047/17). Tymczasem w niniejszej sprawie:

a) decyzja Ministra w przedmiocie cofnięcia pozwolenia na utworzenie Wyższej Szkoły [...] z siedzibą w [...]jest decyzją, na mocy której strona "nabyła prawo", bowiem ukształtowana została sytuacja prawna założyciela tej uczelni; w trybie art. 154 § 1 k.p.a. mogą być uchylane wyłącznie decyzji, w których strona "nie nabyła prawa";

b) brak było podstaw do uchylenia decyzji o cofnięciu pozwolenia na utworzenie Wyższej Szkoły [...]z siedzibą w [...], albowiem "interes społeczny" nie przemawia za uchyleniem tej decyzji;

c) podnoszony przez skarżącego "interes strony" nie był również "słuszny";

d) nie było również możliwości uchylenia decyzji w przedmiocie cofnięcia pozwolenia na utworzenie Wyższej Szkoły [...]z siedzibą w [...]ze względu na zasadniczą zmianę stanu prawnego sprawy, a mianowicie brak przepisów, na podstawie których decyzja ta została wydana; przypomnieć trzeba, że decyzja cofająca takie pozwolenie wydana została w 2017 r. a 1 października 2018 r. weszła w życie nowa ustawa z dnia 20 lipca 2018 r. Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce (tj. Dz.U. z 2023 r. poz. 742).

4. Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę jako bezzasadną.