Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 557/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-11-19 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6111 Podatek akcyzowy
Hasła tematyczne: Opłaty administracyjne
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Dyrektor Izby Celnej
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 247 par. 1 pkt 3, art. 70 par. 1, art. 233 par. 1 i 2, art. 145 par. 2
journal: Dz.U. 2015 poz 613
law: Ustawa z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa - t.j.
article: art. 37o, art. 37q
journal: Dz.U. 2004 nr 256 poz 2571
law: Ustawa z dnia 27 października 1994 r. o autostradach płatnych oraz o Krajowym Funduszu Drogowym - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Dariusz Dudra Sędzia NSA Zofia Borowicz Sędzia del. WSA Piotr Kraczowski (spr.) Protokolant [...] Agata Zdunek po rozpoznaniu w dniu 19 listopada 2015 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Syndyka Masy Upadłości E. A.S. Oddział w Polsce w K. – K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w O. z dnia 20 listopada 2013 r., sygn. akt I SA/Op 683/13 w sprawie ze skargi Syndyka Masy Upadłości E. A.S. Oddział w Polsce w K. – K. na decyzję Dyrektora Izby Celnej w O. z dnia [...] sierpnia 2013 r., nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji w przedmiocie opłaty paliwowej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Syndyka Masy Upadłości E. A.S. Oddział w Polsce w K. – K. na rzecz Dyrektora Izby Celnej w O. 180 (sto osiemdziesiąt ) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu wyrokiem z 20 listopada 2013 r., sygn. akt I SA/Op 683/13 oddalił skargę Syndyka masy upadłości E. a.s. Oddział w Polsce w K. - K. (dalej: skarżąca) na decyzję Dyrektora Izby Celnej w O. z [...] sierpnia 2013 r., nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji określającej zobowiązanie w opłacie paliwowej za grudzień 2005 r.

Ze stanu faktycznego sprawy przyjętego przez Sąd I instancji wynika, że skarżąca złożyła w styczniu 2006 r. informację w sprawie opłaty paliwowej za grudzień 2005 r. deklarując kwotę 17.443,90 zł, która została ściągnięta w postępowaniu egzekucyjnym na podstawie tytułu wykonawczego [...].

W dniu 18 listopada 2010 r. działający w imieniu skarżącej pełnomocnik – radca prawny A. W. złożył wniosek o stwierdzenie nadpłaty w opłacie paliwowej za grudzień 2005 r. wraz ze skorygowaną informacją w sprawie opłaty paliwowej. Ponieważ powyższa korekta budziła wątpliwości, Naczelnik Urzędu Celnego w O. postanowieniem z 30 listopada 2010 r. wszczął z urzędu postępowanie w sprawie określenia zobowiązania w opłacie paliwowej za ten miesiąc. Postanowienie o wszczęciu postępowania, jak i wydana w jego następstwie decyzja z [...] marca 2011 r. zostały doręczone osobie, którą organ I instancji uznał za pełnomocnika skarżącej – to jest radcy prawnemu A. W. Wraz z odwołaniem od tej decyzji złożył on udzielone mu przez skarżącą pełnomocnictwo z 31 sierpnia 2006 r.

Z uwagi na to, że wobec skarżącej zostało wszczęte postępowanie upadłościowe i w dniu 21 grudnia 2010 r. został ustanowiony syndyk masy upadłości Dyrektor Izby Celnej w O. wezwał radcę prawnego A. W. do przedłożenia pełnomocnictwa do reprezentowania syndyka. W odpowiedzi na to wezwanie pełnomocnictwo udzielone przez syndyka złożyła radca prawny D. S.

W tym stanie rzeczy Dyrektor Izby Celnej w O., postanowieniem z [...] października 2011 r. stwierdził niedopuszczalność odwołania uznając, że decyzja organu I instancji z 2 marca 2011 r. nie weszła do obrotu prawnego.

Następnie Naczelnik Urzędu Celnego w O. postanowieniem z [...] czerwca 2012 r. wszczął z urzędu postępowanie w sprawie określenia zobowiązania w opłacie paliwowej za grudzień 2005 r. i [...] lipca 2012 r. wydał decyzję, określającą kwotę opłaty paliwowej za ten miesiąc w wysokości 17.444 zł. Decyzję tę, jak też postanowienie o wszczęciu postępowania, doręczono syndykowi masy upadłości skarżącej.

Z kolei decyzją z [...] lutego 2011 r. Naczelnik Urzędu Celnego w O. odmówił skarżącej stwierdzenia nadpłaty w opłacie paliwowej za grudzień 2005 r. w kwocie wnioskowanej przez skarżącą, tj. 17.443,90 zł. Dyrektor Izby Celnej w O. decyzją z [...] grudnia 2012 r. wydaną w wyniku odwołania skarżącej utrzymał w mocy decyzję z [...] lutego 2011 r.

Syndyk masy upadłości skarżącej pismem z 11 stycznia 2013 r. wniósł o stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika Urzędu Celnego w O. z [...] lipca 2012 r. Jako podstawę wniosku podał rażące naruszenie prawa, to jest: 1) art. 145 § 2 ustawy z 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2012 r., poz. 749 ze zm.), zwanej dalej: ord. pod. poprzez doręczenie decyzji stronie, zamiast pełnomocnikowi; 2) art. 208 § 1 ord. pod. w związku z art. 37o ust. 3 i art. 37q ustawy z dnia 27 października 1994 r. o autostradach płatnych oraz o Krajowym Funduszu Drogowym (Dz. U. z 2004 r. nr 256 poz. 2571 ze zm.), zwanej dalej: u.a.p., poprzez wydanie skarżonej decyzji po terminie przedawnienia obowiązku uiszczenia opłaty paliwowej. Równocześnie Syndyk wniósł także o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania od ww. decyzji organu I instancji.

Dyrektor Izby Celnej w O. decyzją z [...] kwietnia 2013 r. odmówił stwierdzenia nieważności decyzji z [...] lipca 2012 r. W uzasadnieniu stwierdził, że w sprawie nie doszło do rażącego naruszenia prawa, które skarżąca upatrywała w wydaniu decyzji pomimo upływu terminu przedawnienia. Zdaniem organu, wprawdzie sporna decyzja została doręczona stronie już po upływie przedawnienia, jednak nastąpiło przerwanie biegu tego terminu na podstawie art. 70 § 4 ord. pod. Wprowadzonym wobec spółki postępowaniu egzekucyjnym dokonano bowiem 11 sierpnia 2010 r. zajęcia wierzytelności, o czym spółka została powiadomiona 17 sierpnia 2010 r. Zastosowanie tego środka egzekucyjnego skutecznie przerwało bieg terminu przedawnienia. Jeśli zaś chodzi o zarzut z art. 145 § 2 ord. pod. organ wskazał, że pełnomocnictwo, które przywołuje strona, złożone zostało do sprawy wniosku o stwierdzenie nadpłaty, która jest odrębną sprawą w stosunku do sprawy określenia wysokości należnej opłaty paliwowej.

W wyniku odwołania od powyższej decyzji Dyrektor Izby Celnej w O., zaskarżoną do Sądu I instancji decyzją z [...] sierpnia 2013 r., utrzymał w mocy decyzję z [...] kwietnia 2013 r. W uzasadnieniu organ odwoławczy nie zgodził się ze stroną, że regulacje art. 37q i art. 37o ust. 3 u.a.p. wyłączają możliwość przerwania biegu terminu przedawnienia. Wskazał, że art. 37o ust. 3 u.a.p., jako przepis szczególny, wskazuje jednoznacznie termin przedawnienia, ale nie wyłącza możliwości jego przerwania bądź zawieszenia. Na poparcie powyższego organ odwołał się do wyroku WSA w Warszawie sygn. III SA/Wa 984/11 i wyroku WSA w Białymstoku, sygn. I SA/Bk 363/10, w których wyrażono pogląd o możliwości przerwania bądź zawieszenia przedawnienia terminu, w którym dopuszczalne jest określenie wysokości należnej opłaty paliwowej. W opinii organu, wbrew zarzutom odwołania, na ocenę o przerwaniu biegu przedawnienia nie miało również wpływu wydanie postanowienia o umorzeniu postępowania egzekucyjnego. W świetle bowiem art. 70 § 4 ord. pod. o tym czy doszło do przerwania biegu terminu przedawnienia decyduje okoliczność skutecznego zastosowania środka egzekucyjnego, o którym podatnik został powiadomiony. Nie ma więc znaczenia późniejsze umorzenie postępowania egzekucyjnego. Organ odwoławczy odwołał się przy tym do wyroku NSA z 7 marca 2012 r., sygn. II FSK 1680/10, w którym wyrażono pogląd, że uchylenie czynności egzekucyjnych wywołuje skutek ex nunc i tym samym konsekwencje wywołane przez zastosowane środki egzekucyjne jeszcze przed uchyleniem czynności egzekucyjnej pozostają w mocy.

Odnosząc się z kolei do zarzutu rażącego naruszenia art. 145 § 2 ord. pod. organ zauważył, że decyzja z [...] lipca 2012 r. została prawidłowo doręczona syndykowi masy upadłości skarżącej. Wbrew bowiem zarzutom odwołania, w przeprowadzonym przez organ I instancji postępowaniu, wszczętym postanowieniem z 19 czerwca 2012 r. i zakończonym powyższą decyzją, nie ujawnił się żaden pełnomocnik.

W skardze na powyższą decyzję skarżąca zarzuciła naruszenie:

- art. 247 § 1 pkt 3 w zw. z art. 208 § 1 ord. pod. w zw. z art. 37o ust. 3 u.a.p. w zw. z art. 37q u.a.p. oraz art. 145 § 2 ord. pod. poprzez niewłaściwą interpretację i w rezultacie niezastosowanie i odmowę stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji, choć została ona wydana z rażącym naruszeniem prawa;

- art. 121 § 1 ord. pod. przez niezastosowanie, polegające na prowadzeniu postępowania w sposób niebudzący zaufania do organów podatkowych.

Zdaniem skarżącej, do wydania decyzji w przedmiocie opłaty paliwowej doszło z rażącym naruszeniem prawa, gdyż wszelkie obowiązki w zakresie opłaty paliwowej za grudzień 2005 r. uległy przedawnieniu 31 grudnia 2010 r. Zatem wydanie i doręczenie stronie w dniu 27 lipca 2012 r. decyzji z [...] lipca 2012 r. nastąpiło z rażącym naruszeniem art. 208 § 1 ord. pod. Skarżąca podtrzymała pogląd, że z uwagi na szczególną regulację ustawy o autostradach zawartą w art. 37o ust. 3 nie miały w sprawie zastosowania przepisy Ordynacji podatkowej dotyczące przerwania biegu przedawnienia. Ponownie wskazała także na fakt wydania postanowienia o umorzeniu postępowania, co jej zdaniem skutkuje zniesieniem zastosowanych środków egzekucyjnych i w konsekwencji wyłącza możliwość przerwania biegu przedawnienia.

Ponadto decyzja w przedmiocie opłaty paliwowej winna być doręczona pełnomocnikowi skarżącej. Nie można twierdzić, jak czyni to organ, że postępowanie, w którym wydana była decyzja z [...] lipca 2012 r. stanowiło odrębne postępowanie od sprawy, w której pełnomocnik złożył pełnomocnictwo, bowiem obie sprawy dotyczyły określenia wysokości zobowiązania w opłacie paliwowej za grudzień 2005 r. Nadanie sprawie nowego numeru nie czyni z niej innej, odrębnej sprawy, zaś umocowany pełnomocnik nie jest obowiązany wskazywać w pełnomocnictwie numeru sprawy.

W odpowiedzi na skargę Dyrektor Izby Celnej w O. wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko.

WSA w Opolu oddalił tę skargę na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia

2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a. Sąd I instancji zauważył, że postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji nie może być poświęcone ponownej ocenie zasadności dokonanych rozstrzygnięć, lecz wyłącznie ustaleniu, czy decyzja, której wniosek o stwierdzenie nieważności dotyczy, obarczona jest wadami, których enumeratywny wykaz określa art. 247 § 1 ord. pod. Stwierdzenie nieważności może dotyczyć tylko takiej decyzji ostatecznej, która istnieje w obrocie prawnym, czyli została prawidłowo doręczona.

Sąd I instancji powołując się na treść art. 145 § 1 i 2 oraz art. 137 § 2 i 3 ord. pod. stwierdził, że momentem, od którego pełnomocnik wstępuje do sprawy jako reprezentant strony, jest złożenie do akt sprawy pełnomocnictwa lub jego odpisu. Organ nie ma obowiązku podejmowania poszukiwań i sprawdzania, czy ewentualnie w innej sprawie nie zostało przedłożone pełnomocnictwo strony. Dopiero skuteczne ustanowienie pełnomocnictwa poprzez złożenie do akt prawidłowego dokumentu pełnomocnictwa - obliguje organ do dokonywania doręczeń według zasady określonej w art. 145 § 2 ord. pod. W ocenie Sądu, organ prawidłowo uznał w zaskarżonej decyzji, że decyzja z [...] lipca 2012 r. została skutecznie doręczona syndykowi masy upadłości skarżącej. Powoływany przez stronę w skardze (a wcześniej we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji) dokument pełnomocnictwa został złożony w toku postępowania, które nie zostało skutecznie wszczęte. Decyzja z [...] marca 2011 r. określająca wysokość zobowiązania w opłacie paliwowej za grudzień 2005 r. jako doręczona nieuprawnionej osobie - radcy prawnemu A. W. nie weszła do obrotu prawnego, w związku z czym postanowieniem z 24 października 2011 r. Dyrektor Izby Celnej stwierdził niedopuszczalność wniesionego od niej odwołania. W uzasadnieniu tego postanowienia wydanego na podstawie art. 228 § 1 pkt 1 ord. pod. organ stwierdził, że z tożsamego powodu nie mogło dojść do skutecznego wszczęcia postępowania wymiarowego (postanowienie z [...] listopada 2010 r.), gdyż w przypadku postępowania wszczynanego z urzędu chwilą jego wszczęcia jest dzień doręczenia postanowienia o wszczęciu takiego postępowania samej stronie, a nie pełnomocnikowi (art. 165 § 4 ord. pod.). Natomiast pełnomocnictwo złożone 18 października 2011 r. udzielone radcy prawnemu D. S., powołane w skardze, dotyczyło postępowania odwoławczego od decyzji z [...] marca 2011 r., które zakończyło się wydaniem [...] października 2011 r. postanowienia stwierdzającego niedopuszczalność odwołania, skierowanego na adres tegoż pełnomocnika. W tym zatem zakresie nieprawidłowe jest stanowisko organu wyrażone w decyzji I instancji, iż ww. pełnomocnictwo załączone do pisma z 12 października 2011 r. zostało złożone w postępowaniu o stwierdzenie nadpłaty, jednak wadliwość tej argumentacji nie ma istotnego wpływu na wynik sprawy.

Sąd I instancji zauważył, że w związku ze stwierdzeniem wadliwego wszczęcia postępowania w sprawie wymiarowej i faktem niepozostawania w obrocie prawnym także decyzji wymiarowej z [...] marca 2011 r., ponownie wszczęto postępowanie w tym przedmiocie postanowieniem z [...] czerwca 2012 r. Zostało ono zakończone decyzją wymiarową z [...] lipca 2012 r., określającą wysokość zobowiązania w opłacie paliwowej za grudzień 2005 r., doręczoną również syndykowi masy upadłości jako stronie postępowania 27 lipca 2012 r. W przedstawionych okolicznościach nie można przyjąć kontynuacji reprezentacji strony także w nowym, wszczętym z urzędu postanowieniem z [...] czerwca 2012 r. postępowaniu wymiarowym, gdyż obowiązek doręczania przez organ pism pełnomocnikowi powstaje dopiero z chwilą przedłożenia dokumentu pełnomocnictwa do akt konkretnej sprawy (art. 137 § 3 zdanie pierwsze ord. pod.). Decyzja z [...] lipca 2012 r. została skutecznie doręczona skarżącej, zgodnie z art. 165 § 4 ord. pod. Była to nowa sprawa, odrębna od tej, w której wydano postanowienie stwierdzające niedopuszczalność odwołania. Sprawa, w której pełnomocnictwo zostało złożone (18 października 2011 r.), została zakończona wydaniem postanowienia stwierdzającego niedopuszczalność odwołania. Skoro nie doszło do prawidłowego wszczęcia postępowania, nie mogło ono być kontynuowane, jak niezasadnie twierdzi skarżąca. Nie może bowiem zakończyć się wydaniem decyzji postępowanie, które nie zostało skutecznie wszczęte. Skoro doręczenie postanowienia z [...] listopada 2010 r. o wszczęciu postępowania wymiarowego w sprawie określenia wysokości opłaty paliwowej za grudzień 2005 r. pełnomocnikowi nie mogło wywołać skutku prawnego, podobnie jak doręczenie wydanej w tym postępowaniu decyzji wymiarowej z [...] marca 2011 r., organ I instancji prawidłowo dokonał kolejnego wszczęcia postępowania i doręczył postanowienie o wszczęciu postępowania stronie (syndykowi) jak też następnie, wobec braku zgłoszenia się pełnomocnika do chwili wydania decyzji, w ten sam sposób doręczył również decyzję wymiarową z [...] lipca 2012 r., co prawidłowo stwierdził organ w zaskarżonej decyzji. Nie doszło zatem do naruszenia zarzucanego w skardze art. 145 § 2 ord. pod.

W ocenie Sądu I instancji, nie doszło także do rażącego naruszenia art. 208 § 1 pkt 3 i art. 145 § 2 ord. pod. Sąd I instancji powołał się na prezentowane w orzecznictwie rozumienie "rażącego naruszenia prawa". Wskazał, że naruszenie prawa ma charakter rażący, kiedy proste zestawienie treści przepisu z treścią decyzji wskazuje na ich wzajemną sprzeczność. Rażące naruszenie prawa nie ma miejsca, gdy na możliwy jest wybór różnych interpretacji danego przepisu, z których każda daje się uzasadnić z jednakową mocą.

Sąd I instancji podzielił stanowisko organu, że w stosunku do zarzutu wydania decyzji po upływie terminu przedawnienia brak było podstaw do stwierdzenia w ogóle naruszenia prawa, a tym bardziej rażącego naruszenia prawa. Zgromadzony w sprawie materiał dowodowy dawał bowiem podstawę do akceptacji stanowiska organu, że mimo doręczenia decyzji wymiarowej w sprawie opłaty paliwowej już po upływie terminu przedawnienia, należność z tego tytułu nie uległa przedawnieniu z uwagi na wystąpienie przesłanek przerywających bieg terminu przedawnienia na podstawie art. 70 § 4 ord. pod. Sąd za nietrafne uznał stanowisko skarżącej, że art. 37o ust. 3 u.a.p., jako lex specialis, wyłącza możliwość odpowiedniego zastosowania przepisów ustawy Ordynacja podatkowa w zakresie przerwania biegu przedawnienia. Ustawa o autostradach reguluje odrębnie kwestię przedawnienia obowiązku zapłaty opłaty paliwowej. Zgodnie z art. 37o ust. 3 u.a.p. obowiązek zapłaty opłaty paliwowej przedawnia się z upływem 5 lat, licząc od końca roku kalendarzowego, w którym zapłata powinna nastąpić. Z kolei art. 37q stanowi, że do opłaty paliwowej stosuje się odpowiednio przepisy ustawy Ordynacja podatkowa. Zdaniem Sądu słusznie organ uznał, że przepis ten wskazuje jednoznacznie termin przedawnienia, jednak nie wyłącza możliwości zastosowania przepisów Ordynacji podatkowej regulujących jego przerwanie bądź zawieszenie. Sąd nie zgodził się ze skarżącą, że art. 37o ust. 3 u.a.p. w sposób kompleksowy reguluje wszystkie kwestie związane z przedawnieniem obowiązku zapłaty opłaty paliwowej. Treść tego przepisu jasno wskazuje, że ujęto w nim wyłącznie termin przedawnienia obowiązku zapłaty opłaty paliwowej. Brak w ustawie o autostradach unormowań dotyczących przerwania biegu terminu przedawnienia, czy jego zawieszenia, pozwala stosownie do art. 37q u.a.p., na uzupełnienie tej luki odpowiednimi regulacjami ustawy Ordynacja podatkowa, a stanowisko takie jest jednolicie prezentowane w orzecznictwie. Tym samym Sąd za prawidłowe uznał stanowisko organu, że art. 37o ust. 3 u.a.p. nie sprzeciwia się zastosowaniu art. 70 § 4 ord. pod.

Zgodnie z treścią art. 70 § 4 ord. pod., bieg terminu przedawnienia zostaje przerwany wskutek zastosowania środka egzekucyjnego, o którym podatnik został zawiadomiony. Po przerwaniu biegu terminu przedawnienia biegnie on na nowo od dnia następującego po dniu, w którym zastosowano środek egzekucyjny. Taka sytuacja miała miejsce w rozpoznawanej sprawie, ponieważ wobec spółki prowadzone było postępowanie egzekucyjne na podstawie tytułów wykonawczych dotyczących zobowiązań z tytułu niezapłaconej opłaty paliwowej, w tym za grudzień 2005 r. na podstawie tytułu wykonawczego nr [...]. W toku prowadzonego postępowania kilkakrotnie zastosowano środki egzekucyjne wobec tych należności. Ostatnim skutecznie zastosowanym środkiem egzekucyjnym było zajęcie wierzytelności dokonane 11 sierpnia 2010 r., o którym strona została powiadomiona 17 sierpnia 2010 r. Tym samym słusznie stwierdził organ, że 11 sierpnia 2010 r. nastąpiło skuteczne przerwanie biegu pięcioletniego terminu przedawnienia określonego w art. 37o ust. 3 u.a.p. wskutek zastosowania środka egzekucyjnego, tj. zajęcia wierzytelności, o którym podatnik został zawiadomiony.

Sąd nie podzielił również argumentacji skarżącej, że bieg terminu przedawnienia nie nastąpił z tego względu, że tytuły wykonawcze na podstawie których zastosowano środki egzekucyjne zostały uchylone postanowieniem Dyrektora Izby Celnej z [...] grudnia 2010 r. o umorzeniu postępowania egzekucyjnego. Sąd powołał się stanowisko NSA wyrażone w wyroku z 7 marca 2012 r., II FSK 1680/10, że uchylenie tytułu wykonawczego, na podstawie którego prowadzono postępowanie egzekucyjne nie działa wstecz i nie unicestwia materialnego skutku (przerwania biegu przedawnienia) wywołanego dokonaną skutecznie czynnością egzekucyjną. Z tego powodu Sąd przyznał rację organu, że dla ustalenia, czy doszło do przerwania biegu terminu przedawnienia zgodnie z art. 70 § 4 ord. pod. rozstrzygająca jest sama okoliczność skutecznego zastosowania środka egzekucyjnego, o którym podatnik został powiadomiony i nie ma przy tym znaczenia późniejsze umorzenie postępowania egzekucyjnego.

W skardze kasacyjnej skarżąca zaskarżyła powyższy wyrok w całości, wnosząc o jego uchylenie w całości i rozpoznanie sprawy, ewentualnie o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

Skarżąca zarzuciła zaskarżonemu wyrokowi:

I. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie przepisów prawa materialnego, to jest art. 247 § 1 pkt 3 ord. pod. w zw. z art. 37o ust. 3 w zw. z art. 37q u.a.p. poprzez niewłaściwą interpretację, a w rezultacie niezastosowanie i odmowę stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji, choć została ona wydana z rażącym naruszeniem prawa;

II. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, to jest:

1) art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a., przez oddalenie skargi, mimo naruszenia przez stronę przeciwną przepisów prawa materialnego, o których mowa w części I podstaw kasacyjnych;

2) art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., przez oddalenie skargi, mimo naruszenia przez Stronę przeciwną przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 121 § 1 ord. pod. przez nieuwzględnienie w sprawie utrwalonej linii orzecznictwa sądowoadministracyjnego w podobnych sprawach i art. 247 § 1 pkt 3 w zw. z art. 145 § 2 oraz w zw. z art. 208 § 1 ord. pod. w zw. z art. 37o ust. 3 w zw. z art. 37q u.a.p. przez odmowę stwierdzenia nieważności decyzji.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor przedstawił argumentację na poparcie podniesionych zarzutów. Stwierdził, że Sąd podzielił stanowisko organu w przedmiocie wydania decyzji po upływie terminu przedawnienia, pomijając utrwaloną linię orzeczniczą (rażące naruszenie prawa procesowego: ar. 121 § 1 i art. 208 § 1 ord. pod.). Zdaniem wnoszącej skargę kasacyjną, rażące naruszenie art. 145 § 2 ord. pod. polegało na braku doręczenia decyzji określającej zobowiązanie w opłacie paliwowej ustanowionemu w sprawie pełnomocnikowi.

Dyrektor Izby Celnej w O. nie skorzystał z prawa wniesienia odpowiedzi na skargę kasacyjną.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, co oznacza, że Sąd jest związany podstawami określonymi przez ustawodawcę w art. 174 p.p.s.a. i wnioskami skargi zawartymi w art. 176 p.p.s.a.

Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego, czy też procesowego, określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zatem sam autor skargi kasacyjnej wyznacza zakres kontroli instancyjnej wskazując, które normy prawa zostały naruszone. Naczelny Sąd Administracyjny nie ma obowiązku ani prawa do domyślania się i uzupełniania argumentacji autora skargi kasacyjnej (por. wyrok NSA z 6 września 2012 r., sygn. I FSK 1536/11, LEX nr 1218336).

Przy skorzystaniu w skardze kasacyjnej z podstawy określonej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. zakres oceny Sądu jest ograniczony do badania, czy wskazane przepisy prawa materialnego zostały naruszone przez ich błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie i na czym to naruszenie polegało. Natomiast w myśl art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Sąd kontroluje, czy w trakcie orzekania przed sądem pierwszej instancji nie doszło do naruszenia przepisów postępowania sądowoadministracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie może więc samodzielnie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej ani uściślać bądź w inny sposób ich korygować. Dodać należy, iż zasada związania granicami skargi kasacyjnej nie dotyczy jedynie nieważności postępowania, o której mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a.

Postawione w skardze kasacyjnej zarzuty pozwalały na odniesienie się poprzez ich treść do zaskarżonego wyroku, jednak należało uznać je za nieusprawiedliwione.

Zarzuty te sprowadzają się w zasadzie do rażącego naruszenia prawa, przesłanki nieważności decyzji, o której mowa w art. 247 § 1 pkt 3 ord. pod., wskazywanej przez skarżącego kasacyjnie Syndyka w zakresie dwóch kwestii: przedawnienia zobowiązania w opłacie paliwowej oraz doręczenia decyzji określającej to zobowiązanie stronie zamiast jej pełnomocnikowi.

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przesłanka rażącego naruszenia prawa wiąże się z trzema okolicznościami: oczywistością naruszenia prawa, charakterem przepisu, który został naruszony oraz ekonomicznymi lub gospodarczymi skutkami, które wywołała. Rażąca sprzeczność ma wynikać w oczywisty sposób z prostego zestawienia ze sobą treści decyzji i treści przepisu (por. wyrok NSA z 15 lutego 2013 r., sygn. II FSK 1345/11, LEX nr 1358251). O rażącym naruszeniu prawa można mówić tylko w wypadku oczywistego naruszenia prawa, dającego się ustalić na podstawie prostego zestawienia treści konkretnej normy prawnej z treścią orzeczenia zapadłego w sprawie. Zastosowana w orzeczeniu norma prawna powinna być rozumiana jednolicie (por. wyrok NSA z 5 marca 2015 r., sygn. II FSK 252/13, LEX nr 1666148). Naruszenie prawa będzie miało cechę rażącego wtedy, gdy czynności postępowania organu podatkowego lub istota załatwienia sprawy są w swej treści zaprzeczeniem treści obowiązującej regulacji prawnej. Działanie organu w toku postępowania lub rozstrzygnięcie sprawy w decyzji w ogóle nie odpowiada nakazom wynikającym z prawa obowiązującego lub też łamie zakazy w nim ustanowione (por. wyrok NSA z 14 września 2010 r., sygn. II FSK 644/09, LEX nr 745784). Naruszenie prawa tylko wtedy powoduje nieważność aktu administracyjnego, gdy ma charakter "rażącego", tzn. gdy decyzja wydana została wbrew nakazowi lub zdarzeniu ustanowionemu w przepisie prawa, wbrew wszystkim przesłankom przepisu nadano prawa lub ich odmówiono, albo też wbrew tym przesłankom obarczono stronę obowiązkiem albo uchylono obowiązek (por. wyrok NSA z 8 listopada 2013 r., sygn. II FSK 2058/12, LEX nr 1441256).

W kontekście zaistniałego pomiędzy stronami sporu zauważyć dalej trzeba, że jeżeli w przedmiocie oceny możliwości stosowania i/lub wykładni określonej regulacji prawnej mają miejsce kontrowersje, spory i wątpliwości interpretacyjne, nie można w takim przypadku zasadnie mówić o rażącym naruszeniu prawa. Stanowisko to potwierdzone jest licznymi orzeczeniami sądów administracyjnych (por. J. Brolik, w: J. Brolik, C. Kosikowski, L. Etel, R. Dowgier, P. Pietrasz, S. Presnarowicz, M. Popławski, Ordynacja podatkowa. Komentarz, art. 247, LEX, 2013, wyd. V). Rażące naruszenie prawa, o którym mowa w art. 247 § 1 pkt 3 ord. pod., to naruszenie oczywiste, łatwo dostrzegalne, wyraźne, niewątpliwe. Przyjmuje się, że rażące naruszenie prawa nie może mieć miejsca, kiedy treść normy prawnej nie jest oczywista i daje możliwość różnych interpretacji, zatem błędna wykładnia prawa, co do zasady, nie może prowadzić do stwierdzenia nieważności decyzji (por. wyrok NSA z 21 marca 2013 r., sygn. I GSK 1394/11, LEX nr 1339551 oraz wyrok NSA z 21 marca 2013 r., sygn. I GSK 1393/11, LEX nr 1333821). Nie chodzi bowiem w tego typu przypadkach o błędy wykładni prawa, ale o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny (por. wyrok NSA z 6 listopada 2014 r., sygn. II FSK 2578/12, LEX nr 1591769 oraz wyrok NSA z 5 maja 2011 r., sygn. I FSK 761/10, LEX nr 989990). Występowanie rozbieżności w zakresie wykładni przepisu nie pozwala na uznanie aktu za rażąco naruszającego prawo, z uwagi na brak oczywistości takiego naruszenia (por. wyrok NSA z 13 maja 2014 r., sygn. I GSK 1490/12, LEX nr 1586048 oraz wyrok NSA z 18 lutego 2011 r., sygn. II FSK 1822/09, LEX nr 992225).

Nie można zatem uznać, że doszło do rażącego naruszenia prawa na tle przepisu, który w orzecznictwie sądowym jest różnie rozumiany – rozbieżnie interpretowany. Tym bardziej, gdy dany przepis jest odmiennie interpretowany w szeregu wyrokach kształtujących przeciwne linie orzecznicze, które doprowadziły w konsekwencji do podjęcia przez Naczelny Sąd Administracyjny uchwał w poszerzonym składzie i to także uchwał rozbieżnych.

W uchwale 7 sędziów NSA z 6 października 2003 r. sygn. FPS 8/03, (pub. w: Glosa 2004/7/32) stwierdzono, że zobowiązanie podatkowe przedawnia się, jeżeli termin przewidziany w art. 70 § 1 ord. pod. upłynął przed wydaniem decyzji organu odwoławczego. Zobowiązanie, które wygasło na skutek zapłaty, nie może wygasnąć po raz drugi na skutek przedawnienia. Oznacza to, że po zapłacie podatku termin przedawnienia już nie biegnie, jednak organ odwoławczy może wydać jedną z decyzji określonych w art. 233 § 1 i § 2 ustawy, umożliwiając podatnikowi uzyskanie zwrotu nadpłaconego podatku. Natomiast w uchwale 7 sędziów NSA z 3 grudnia 2012 r. sygn. I FPS 1/12, (pub. w: ONSAiWSA 2013/3/37) uznano, że w świetle art. 70 § 1 i art. 208 § 1 ord. pod., w brzmieniu obowiązującym od 1 września 2005 r., po upływie terminu przedawnienia nie jest dopuszczalne prowadzenie postępowania podatkowego i orzekanie o wysokości zobowiązania podatkowego, które wygasło przez zapłatę (art. 59 § 1 pkt 1 ord. pod.). Z kolei w uchwale pełnego składu Izby Finansowej NSA z dnia 29 września 2014 r. sygn. akt II FPS 4/13, (pub. w: ONSAiWSA 2015/1/1) skonstatowano, że w świetle art. 70 § 1 i art. 208 § 1 oraz art. 233 § 1 pkt 2 lit. a) ord. pod. w brzmieniu obowiązującym od dnia 1 września 2005 r. po upływie terminu przedawnienia nie jest dopuszczalne prowadzenie postępowania podatkowego i orzekanie o wysokości zobowiązania podatkowego, które wygasło przez zapłatę (art. 59 § 1 pkt 1 ord. pod.).

Z powołanych uchwał wynika, że pierwsza z nich była niekorzystna dla podatników, gdyż przewidywała, że po zapłacie podatku termin przedawnienia już nie biegnie, jednak organ odwoławczy może wydać jedną z decyzji określonych w art. 233 § 1 i § 2 ord. pod. Natomiast dwie uchwały późniejsze, z punktu widzenia zobowiązanych do poniesienia ciężaru podatkowego, były dla nich przychylne, bowiem stwierdzały, że po upływie terminu przedawnienia nie jest dopuszczalne prowadzenie postępowania podatkowego i orzekanie o wysokości zobowiązania podatkowego, które wygasło przez zapłatę.

Dodatkowo godzi się podkreślić okoliczności faktyczne związane z chronologią istotnych dla sprawy zdarzeń. Kwestionowana w trybie stwierdzenia nieważności decyzja określająca wysokość zobowiązania w opłacie paliwowej z [...] lipca

2012 r., została wydana w okresie, gdy w obrocie prawnym funkcjonowała uchwała 7 sędziów NSA z 6 października 2003 r., sygn. FPS 8/03. Uchwała ta była korzystna z punktu wiedzenia organów podatkowych, miały one zatem prawo do rozstrzygnięcia sprawy w myśl poglądu zaprezentowanego w tej uchwale. Uchwała zmieniająca ten pogląd zapadła zaś dopiero 3 grudnia 2012 r., sygn. I FPS 1/12. Jednoznacznie stwierdzić więc trzeba, że decyzja podważana w trybie stwierdzenia nieważności ze względu na rażące naruszenie prawa, została wydana i doręczona przed podjęciem uchwały z 3 grudnia 2012 r., czyli uchwały uniemożliwiającej po upływie terminu przedawnienia prowadzenie postępowania podatkowego i orzekanie o wysokości zobowiązania podatkowego, które wygasło przez zapłatę.

Po wydaniu uchwały z 3 grudnia 2012 r. nadal jednak istniały wątpliwości interpretacyjne co do możliwości merytorycznego orzekania w drodze decyzji o wysokości zobowiązania, po upływie terminu przedawnienia zobowiązania podatkowego w przypadku jego wcześniejszej zapłaty. Wątpliwości te zostały przedstawione i obszernie uzasadnione w postanowieniu NSA z 19 czerwca

2013 r., sygn. II FSK 513/13, którym to Sąd, to zagadnienie prawne budzące poważne wątpliwości, przedstawił do rozpoznania składowi siedmiu sędziów NSA. Następnie skład poszerzony NSA postanowieniem z 3 marca 2014 r., sygn. II FPS 4/13, postanowił przekazać to zagadnienie do rozstrzygnięcia pełnemu składowi Izby Finansowej. Spory odnoszące się do tego zagadnienia zostały rozstrzygnięte dopiero uchwałą całej Izby Finansowej z 29 września 2014 r., sygn. II FPS 4/13.

W przekonaniu Naczelnego Sądu Administracyjnego w sytuacji zaistnienia takich rozbieżności w wykładni, jak na gruncie art. 70 § 1 ord. pod., usuniętych dopiero w uchwale pełnego składu Izby Finansowej NSA, nie można mówić o rażącym naruszeniu prawa. Tym bardziej jeśli się zauważy, że kwestionowana w trybie stwierdzenia nieważności decyzja, wydana została w okresie funkcjonowania w obrocie prawnym uchwały, w której interpretacja spornego przepisu była tożsama z tą, jaką zaprezentował organ podatkowy w decyzji z [...] lipca 2012 r.

Jednocześnie za niezasadne Naczelny Sąd Administracyjny uznał zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia art. 37o u.a.p. w zw. z art. ust. 37q u.a.p.

Zgodnie z art. 37q u.a.p. – do opłaty paliwowej stosuje się odpowiednio przepisy ustawy Ordynacja podatkowa, z zastrzeżeniem art. 37o ust. 3. W myśl art. 37o ust. 3 u.a.p. – obowiązek zapłaty opłaty paliwowej przedawnia się z upływem 5 lat, licząc od końca roku kalendarzowego, w którym zapłata powinna nastąpić.

Prawidłowo Sąd I instancji wskazał, że treść art. 37o ust. 3 u.a.p. odnosi się wyłącznie do terminu przedawnienia obowiązku zapłaty opłaty paliwowej. Oznacza to, że skoro brak jest w ustawie o autostradach unormowań dotyczących przerwania biegu terminu przedawnienia i jego zawieszenia, to należy zgodnie z art. 37q u.a.p., stosować w tym zakresie odpowiednie regulacje ustawy Ordynacja podatkowa. Takie rozumienie powyższych uregulowań znajduje oparcie w orzecznictwie sądowoadministracyjnym (por. wyrok NSA z 25 kwietnia 2014 r. sygn. I GSK 1082/12 dostępny na: www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Zatem organ był uprawniony w stanie faktycznym niniejszej sprawy skorzystać z instytucji przerwania biegu terminu przedawnienia na skutek zastosowania środka egzekucyjnego, o jakim mowa w art. 70 § 4 ord. pod. Dodać też należy, że na gruncie art. 70 § 4 o.p. w dacie wydania decyzji ostatecznej aktualne były poglądy w orzecznictwie wyrażone w wyroku NSA z 7 marca 2012 r. sygn. II FSK 1680/10. A powstałe później na tym gruncie wątpliwości interpretacyjne zostały rozstrzygnięte w uchwale 7 sędziów NSA z 28 kwietnia 2014 r. sygn. I FPS 8/13 (pub. LEX nr 1451905, POP 2014/3/245-254).

Odnosząc się natomiast do drugiego ze spornych zagadnień – rażącego naruszenia prawa w zakresie doręczenia decyzji podnieść należy, co następuje.

Zasadnie Sąd I instancji wskazał, że nie może być podstawą wniosku o stwierdzenie nieważności zarzut rażącego uchybienia przepisom o doręczeniach. Stosownie bowiem do art. 212 ord. pod. organ podatkowy, który wydał decyzję, jest nią związany od chwili jej doręczenia. Zatem indywidualny akt administracyjny doręczony nieprawidłowo nie wywołuje dla strony skutków i oznacza brak wprowadzenia tego aktu do obrotu prawnego. Nie sposób zatem nie zauważyć, że skarżący przeczy sam sobie, z jednej strony twierdząc, że decyzja nie została skutecznie doręczona, a zatem nie weszła do obrotu prawnego, z drugiej zaś strony domagając się stwierdzenia nieważności takiej decyzji.

Poza tym wskazać należy, że rażące naruszenie prawa dotyczy decyzji jako indywidualnego aktu administracyjnego. Generalnie rażące naruszenie prawa dotyczy przepisów prawa materialnego, może dotyczyć prawa procesowego, ale wada ta musi tkwić w samej decyzji, a to oznacza, że z reguły jest następstwem naruszenia prawa materialnego.

Potwierdzeniem zaprezentowanego poglądu jest orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego, z którego wynika, że podstawą stwierdzenia nieważności decyzji może być rażące naruszenie każdego przepisu prawa, w tym również procesowego. Jednakże wada wskazująca na nieważność decyzji musi tkwić w samej decyzji, a to znaczy, iż z reguły jest następstwem rażącego naruszenia prawa materialnego. Nie będzie zatem uzasadniać stwierdzenia nieważności decyzji naruszenie przepisów postępowania, nawet o charakterze rażącym, jeżeli sama treść decyzji odpowiada prawu (por. J. Brolik, w: J. Brolik, C. Kosikowski, L. Etel, R. Dowgier, P. Pietrasz, S. Presnarowicz, M. Popławski, Ordynacja podatkowa. Komentarz, art. 247, LEX, 2013, wyd. V, także wyrok NSA z 15 lipca 2009 r., sygn. I FSK 731/08, LEX nr 552172 oraz wyrok NSA z 8 grudnia 2005 r., sygn. II FSK 27/05, LEX nr 187767). Nie każde naruszenie prawa, ale tylko naruszenie o wyjątkowej intensywności, powodujące wadę tkwiącą w samej decyzji, uzasadnia stwierdzenie jej nieważności (por. wyrok NSA z 16 listopada 2011 r., sygn. II FSK 839/10, LEX nr 1151394).

Doręczenie decyzji jest instytucją procesową wykraczającą poza samą decyzję. Nie można zatem nawet przy błędnym doręczeniu decyzji, niezgodnym z treścią art. 145 § 2 ord. pod. mówić o rażącym naruszeniu prawa, które tkwi w decyzji. Ewentualna wada w zakresie doręczenia decyzji, jako uchybienie o charakterze procesowym, może być usunięte na podstawie przepisów o wznowieniu postępowania. Na temat eliminowania wad procesowych poprzez wznowienie postępowania opowiedział się J. Brolik, w: J. Brolik, C. Kosikowski, L. Etel, R. Dowgier, P. Pietrasz, S. Presnarowicz, M. Popławski, Ordynacja podatkowa. Komentarz, art. 247, LEX, 2013, wyd. V (por. także wyrok NSA z 19 sierpnia 2010 r., sygn. II FSK 612/09, LEX nr 745766).

Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny uznał zarzuty skargi kasacyjnej za nieusprawiedliwione i oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 p.p.s.a., natomiast o kosztach postanowił w oparciu o art. 204 pkt 1 p.p.s.a.