Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2231/23
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-03-20 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Grzegorz Czerwiński (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Robert Sawuła sędzia del. WSA Anna Szymańska Protokolant sekretarz sądowy Marta Berska po rozpoznaniu w dniu 20 marca 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wspólnoty Mieszkaniowej Nieruchomości położonej w B. przy ul. [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 25 maja 2023 r. sygn. akt II SA/Bk 171/23 w sprawie ze skargi Wspólnoty Mieszkaniowej Nieruchomości położonej w B. przy ul. [...] na decyzję Wojewody Podlaskiego z dnia 25 czerwca 2021 r. nr AB-II.7840.6.10.2020.PA w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i pozwolenia na budowę oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z 25 maja 2023 r., sygn. akt II SA/Bk 171/23 oddalił skargę Wspólnoty [...] w B. przy ul. [...] (dalej jako skarżąca lub Wspólnota) na decyzję Wojewody Podlaskiego z dnia 25 czerwca 2021 r., nr AB-II.7840.6.10.2020.PA w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowalnego i udzielenia pozwolenia na budowę.

Powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym w sprawie.

Decyzją z dnia 4 września 2020 r. Prezydent Miasta Białegostoku, po rozpoznaniu wniosku P. Sp. z o.o. z siedzibą w B. (dalej jako "inwestor), działając na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 35 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2020 r. poz. 1333, dalej: "p.b."), zatwierdził projekt budowlany i udzielił inwestorowi pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego Nr [...] z czterema lokalami handlowymi, garażami wielostanowiskowymi oraz wewnętrzną instalacją gazową, doziemnymi instalacjami: kanalizacji deszczowej z dwoma zbiornikami retencyjnymi podziemnymi, instalacją elektryczną, oświetlenia terenu oraz 16 miejscami postojowymi w terenie, trzema murkami oporowymi i zagospodarowaniem terenu na działkach nr [...] ... [...] w obrębie nr [...], przy ul. [...] w B..

Prezydent stwierdził, że projekt budowlany spełnia przesłanki z art. 35 p.b. Jest zgodny z decyzją Prezydenta Miasta Białegostoku: z dnia [...] 2016 r. nr [...] o warunkach zabudowy oraz z dnia 4 września 2015 r. znak DOŚ-II.6220.2.2015 o środowiskowych uwarunkowaniach stwierdzającą brak potrzeby przeprowadzania oceny oddziaływania na środowisko przedsięwzięcia polegającego na budowie budynków mieszkalnych wielorodzinnych wraz z garażami i infrastrukturą techniczną. Jest kompletny i posiada wymagane opinie, uzgodnienia, pozwolenia oraz informację dotyczącą bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, o której mowa w art. 20 ust. 1 pkt 1b p.b., jak również został wykonany i sprawdzony przez osoby posiadające, wymagane uprawnienia. Projekt zagospodarowania terenu jest przy tym zgodny z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi. Następnie szczegółowo odniósł się do poszczególnych kwestii świadczących o spełnieniu przez projekt budowlany ustawowych wymagań z art. 35 p.b. i spełnienie wymogów z art. 32 ust. 4 p.b., co skutkowało udzieleniem pozwolenia na budowę.

Postanowieniami z dnia 8 września 2020 r. znak: DAR-I.6740.43.2020 oraz z dnia 28 października 2020 r. znak: DAR-I.6740.43.2020, Prezydent Miasta Białegostoku sprostował decyzję z dnia 4 września 2020 r. w zakresie oczywistych omyłek, w tym między innymi w zakresie daty jej wydania.

W wyniku odwołania Wspólnoty od powyższej decyzji Wojewoda Podlaski decyzją z 25 czerwca 2021 r. nr AB-II.7840.6.10.2020.PA utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Organ po analizie akt sprawy uznał za konieczne przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego w trybie art. 136 K.p.a. ponieważ dostrzeżone wady nie uzasadniały wydania decyzji kasatoryjnej. W tym zakresie organ odwoławczy postanowieniem z 13 stycznia 2021 r. nr AB-II.7840.6.10.2020.PA, zlecił Prezydentowi przeprowadzenie postępowania w celu uzupełnienia materiału dowodowego, zobowiązał również do uzupełnienia materiału dowodowego inwestora, w ramach art. 35 ust. 3 p.b. Oceniając uzupełniony materiał dowodowy, organ odwoławczy stwierdził, że inwestor spełnił wszystkie wymagania, od których uzależnione było zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę dla wnioskowanej inwestycji.

W obszernym uzasadnieniu decyzji, organ II instancji przedstawił szczegółowo stan sprawy, omówił projekt budowlany w aspekcie dowodów zebranych przez organ I instancji oraz uzupełnionych w postepowaniu odwoławczym i stwierdził spełnienie przesłanek z art. 35 p.b. Wskazał podstawy zobowiązania inwestora do uzyskania wyjaśnień organu wydającego decyzję o warunkach zabudowy w zakresie rozumienia jej zapisów. Kolejno odniósł się do stawianych w odwołaniu zarzutów, uznając je za niezasadne. Organ odwoławczy za nieistotne uznał wskazywane w odwołaniu nieprawidłowości w projekcie budowlanym w postaci m.in. nieczytelnych w adnotacji, braku autoryzacji naniesionych zmian, czy autoryzacji wykonanych przez niewłaściwego projektanta. Zauważył, że zostały one w toku postępowania usunięte. Według Wojewody zaprojektowana droga pożarowa spełniała warunki drogi wewnętrznej i mogła być wykorzystywana przez mieszkańców np. na potrzeby gospodarcze, czy techniczne. Mogła również służyć za dojazd wszystkim służbom.

Po rozpoznaniu skargi Wspólnoty na powyższą decyzję Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z 17 grudnia 2021 r. sygn. akt II SA/Bk 635/21, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji.

Sąd uznał, że organ odwoławczy korzystając z możliwości dodatkowego przeprowadzenia postępowania dowodowego w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie, uczynił to z rażącym naruszeniem art. 136 § 1 K.p.a.

Po rozpoznaniu skargi kasacyjnej Wspólnoty od powyższego wyroku Naczelny Sąd Administracyjny, wyrokiem z 24 stycznia 2023 r., sygn. akt II OSK 782/22, uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania WSA w Białymstoku. Zdaniem NSA, zasadnie skarżący kasacyjnie zarzucił sądowi I instancji naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 35 ust. 1 i 3 p.b. oraz art. 15, art. 136 § 1 i art. 138 § 2 K.p.a., albowiem zgodzić się należy ze stanowiskiem uczestnika postępowania, że dostrzeżone przez Wojewodę Podlaskiego wadliwości postępowania przed organem I instancji mogły zostać usunięte w toku postępowania odwoławczego bez naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania. Zakres materiału dowodowego rozpatrywanego przez Wojewodę Podlaskiego, zdaniem NSA, nie uległ w kontrolowanej sprawie istotnej zmianie w stosunku do dokumentacji projektowej, która była podstawą rozstrzygnięcia organu I instancji.

Na etapie ponownego postępowania przed Sądem I instancji Wspólnota wniosła o zawieszenie postępowania sądowoadministracyjnego do czasu rozstrzygnięcia przez SKO w Białymstoku jej zażalenia na postanowienie Prezydenta Miasta Białegostoku z 17 lutego 2021 r. w przedmiocie wyjaśnienia wątpliwości co do treści decyzji o warunkach zabudowy, które stanowiło w jej ocenie rozstrzygnięcie, od którego zależy wynik niniejszej sprawy. Kolejną podstawą zawieszenia miało być ujawnienie czynu, którego ustalenie w drodze karnej lub dyscyplinarnej mogłoby wywrzeć wpływ na rozstrzygnięcie sprawy sądowoadministracyjnej w związku ze złożonymi przez nią zawiadomieniami o podejrzeniu popełnienia przestępstwa w związku z postępowaniem administracyjnym.

Ponadto Wspólnota wystąpiła o dopuszczenie dowodów uzupełniających z analizy zgodności pozwoleń na budowę z decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach zespołu zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej wraz z garażami podziemnymi i parkingami naziemnymi zlokalizowanego w Białymstoku przy ul. [...] sporządzonej przez mgr inż. W. G. w marcu 2023 r., na okoliczność, że powierzchnia użytkowa garaży i parkingów w etapach objętych pozwoleniami na budowę nr [...], [...], [...] wynosi 17 352,57 m2 na terenie przedsięwzięcia (parking podziemny i miejsca parkingowe w terenie) poza pasem drogowym ul. [...] i przekracza wartość określoną w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach - 11.401 m - o około 5.952 m2, niezgodności projektu architektoniczno-budowlanego z wymaganiami ochrony środowiska sprecyzowanymi w ostatecznej decyzji organu I instancji; analizy nr [...] z lutego 2023 r. sporządzonej przez mgr inż. arch. A. S. , na okoliczność uchybień zaskarżonej decyzji w zakresie oceny projektu budowlanego jako zgodnego z przepisami prawa, ułomności dowodów zgromadzonych w toku uzupełniającego postępowania dowodowego, a także niezgodności projektu architektoniczno-budowlanego z wymaganiami ochrony środowiska sprecyzowanymi w decyzji Prezydenta Miasta Białegostoku z 4 września 2015 r. o środowiskowych uwarunkowaniach.

Skarżąca wystąpiła o przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego z zakresu architektury i ochrony środowiska na okoliczność wykazania czy projekt budowlany złożony przez inwestora zawiera błędy i niezgodności z przepisami prawa budowlanego uniemożliwiające wydanie pozwolenia na budowę i realizację inwestycji i sprzeczności projektu budowlanego z decyzją Prezydenta Miasta Białegostoku z 4 września 2015 r. o środowiskowych uwarunkowaniach.

Ponadto wskazano, że Wojewoda Podlaski postanowieniem z dnia 13 stycznia 2021 r. zalecającym w trybie ast. 136 K.p.a. Prezydentowi Miasta Białegostoku udzielenie odpowiedzi na pytanie dotyczące decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach naruszył art. 106 § 5 K.p.a., albowiem organ I instancji udzielił odpowiedzi w trybie zwykłym a nie postanowieniem, odbierając tym samym skarżącej możliwość złożenia zażalenia.

W odpowiedzi na wniosek o zawieszenie postępowania, A. sp.k. w B., pismem z 12 maja 2023 r., wniósł o wydanie postanowienia o odmowie zawieszenia postępowania.

Na rozprawie w dniu 16 maja 2023 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny odmówił zawieszenia postępowania; dopuścił dowód z dokumentów zawnioskowanych przez skarżącą w piśmie z dnia 11 maja 2023 r.; oddalił wniosek o dopuszczenie dowodu z opinii biegłego z zakresu architektury i ochrony środowiska na okoliczności wskazane w tym piśmie.

Wskazanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku, oddalił skargę Wspólnoty.

Sąd przedstawił przedmiot zaskarżenia w niniejszej sprawie i zauważył, że rozpoznając przedmiotową sprawę związany był wykładnią prawa, dokonaną w tej sprawie przez NSA w wyroku z 24 stycznia 2023 r., sygn. akt II OSK 782/22 stosownie do treści art. 190 P.p.s.a. Wyjaśnił, że nie może formułować nowych ocen prawnych, sprzecznych z poglądem wyrażonym we wcześniejszym orzeczeniu NSA, jak również nie może odstąpić od wskazań co do dalszego postępowania.

Sąd I instancji dokonując kontroli zaskarżonej decyzji oraz działając w ramach związania wyrokiem NSA z dnia 24 stycznia 2023 r., sygn. akt II OSK 782/22, wskazał, że w myśl art. 138 § 2 K.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Stwierdzenie naruszenia przepisów postępowania pozostaje w ścisłym związku z niewyjaśnieniem zakresu sprawy o istotnym znaczeniu dla jej rozstrzygnięcia. Kasatoryjne rozstrzygnięcie może zatem zapaść w sytuacji, gdy wątpliwości organu II instancji co do stanu faktycznego nie da się wyeliminować w trybie art. 136 K.p.a. Konieczność natomiast uzupełnienia w niewielkim zakresie postępowania dowodowego przez przeprowadzenie określonych dowodów mieści się w kompetencjach organu odwoławczego do uzupełnienia postępowania, wyłączając dopuszczalność wydania decyzji kasacyjnej. Organ odwoławczy ma bowiem obowiązek nie tylko dokonać kontroli prawidłowości rozstrzygnięcia organu I instancji, ale co do zasady zobowiązany jest rozpatrzyć całość sprawy i orzec merytorycznie. Na organie odwoławczym ciążą przy tym te same, co na organie I instancji, obowiązki w zakresie wyczerpującego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i zgromadzenia pełnego materiału dowodowego (art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a.).

Z uwagi na powyższe Sąd podzielił stanowisko NSA zaprezentowane w ww. wyroku, że dostrzeżone przez Wojewodę Podlaskiego wadliwości postępowania przed organem I instancji mogły zostać usunięte w toku postępowania odwoławczego bez naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania. Zakres przeprowadzanego przez organ administracji architektoniczno-budowlanej postępowania wyjaśniającego w rozpatrywanej sprawie wyznaczał art. 35 ust. 1 p.b. Zgodnie z brzmieniem ww. przepisu wyznaczonego datą złożenia przez inwestora wniosku z 24 lutego 2020 r., przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego organ sprawdza: 1) zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 8 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach odziaływania na środowisko (Dz. U. z 2020 r. poz. 283 ze zm., dalej: "u.o.o.ś."; 2) zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi; 3) kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń oraz informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, o której mowa w art. 20 ust. 1 pkt 1b p.b., oraz zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7 p.b.; 4) wykonanie - w przypadku obowiązku sprawdzenia projektu, o którym mowa w art. 20 ust. 2 p.b., także sprawdzenie projektu - przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane i legitymującą się aktualnym na dzień opracowania projektu - lub jego sprawdzenia - zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7 p.b. Jak wynika z treści art. 35 ust. 3 p.b., w razie stwierdzenia naruszeń, w zakresie określonym w ust. 1, organ administracji architektoniczno-budowlanej nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając termin ich usunięcia, a po jego bezskutecznym upływie wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę. W razie spełnienia wymagań określonych w ust. 1 oraz w art. 32 ust. 4, organ administracji architektoniczno-budowlanej nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę – o czym stanowi art. 35 ust. 4 p.b.

Zdaniem Sądu, zakres materiału dowodowego rozpatrywanego przez Wojewodę Podlaskiego, nie uległ w kontrolowanej sprawie istotnej zmianie w stosunku do dokumentacji projektowej, która była podstawą rozstrzygnięcia organu I instancji. Okoliczność uzupełnienia materiału dowodowego w następstwie zastosowania się przez organ I instancji i inwestora do obowiązków nałożonych w wydanych przez organ odwoławczy dwóch postanowieniach z 13 stycznia 2020 r. (k. 165 i k. 174 akt adm.) nie oznacza, że w toku postępowania odwoławczego organ ten dokonał ustaleń istotnych dla rozstrzygnięcia, które zmieniały kryteria merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy udzielenia inwestorowi pozwolenia na budowę dla wnioskowanej inwestycji zlokalizowanej na działkach nr [...] ... [...] w B.. Zakres przedmiotowy postępowań przeprowadzonych przez Prezydenta Miasta Białegostoku i Wojewodę Podlaskiego pozostawał bowiem tożsamy co do okoliczności mających wpływ na rozstrzygnięcie sprawy.

Sąd wskazał, że odstąpienie przez Prezydenta Miasta Białegostoku od udokumentowania przeprowadzonej analizy planowanego zamierzenia w zakresie jej zgodności z wymaganiami wydanej przez ten organ decyzji z 4 września 2015 r. o środowiskowych uwarunkowaniach, utrzymanej w mocy decyzją SKO w Białymstoku z 28 stycznia 2016 r. znak 408.364/F-1/XIV/15, nie oznaczało, że za niedopuszczalną należało uznać w kontekście dyspozycji art. 136 § 1 K.p.a. weryfikację przez Wojewodę stanowiska organu I instancji odnośnie do spełnienia warunku określonego w art. 35 ust. 1 pkt 1 p.b. W tym zakresie organ zobowiązany był wyłącznie potwierdzić, czy parametry projektowanej inwestycji po zsumowaniu ich z parametrami wcześniej zrealizowanych dwóch innych inwestycji nie uchybiają, zgodnie z deklaracją inwestora, ustaleniom wynikającym z decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, co ujawniało włączone do akt zestawienie i towarzyszące mu wyjaśnienie. Również mieściło się w uprawnieniu do przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego wezwanie inwestora przez organ do wypowiedzenia się odnośnie do zgłoszonych przez Wspólnotę Mieszkaniową w odwołaniu kwestii spornych, jak i do doprowadzenia przedłożonego projektu budowlanego do pełnej zgodności z przepisami rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz. U. z 2018 r. poz. 1935), rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2019 r. poz. 1065 ze zm.) oraz rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 24 lipca 2009 r. w sprawie przeciwpożarowego zaopatrzenia w wodę oraz dróg pożarowych (Dz. U. Nr 124, poz. 1030 ze zm.).

Sąd uznał, że także włączenie w skład materiału dowodowego postanowienia Prezydenta Miasta Białegostoku z 17 lutego 2021 r. wyjaśniającego na wniosek inwestora wątpliwości co do treści decyzji z [...] 2016 r. ustalającej warunki zabudowy trudno traktować jako działanie sprzeczne z art. 136 § 1 K.p.a. w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 1 p.b. Zakres rozbieżności zaistniałej pomiędzy stanowiskami inwestora i odwołującego, odnoszącymi się do sposobu rozumienia poszczególnych warunków oraz szczegółowych zasad zagospodarowania terenu i jego zabudowy sprawiał, że Wojewoda Podlaski zobowiązał inwestora do przedłożenia stanowiska Prezydenta Miasta Białegostoku dotyczącego spornych zagadnień. Nie wchodząc w ocenę, czy działanie takie było konieczne w świetle treści decyzji z [...] 2016 r., Sąd za niewątpliwe uznał, że było ono nakierowane, jak wskazał Wojewoda Podlaski w postanowieniu z 13 stycznia 2021 r. (pkt 2), wyłącznie na niepozostawienie w omawianym przedmiocie "żadnych niedomówień i domyśleń". Sąd zauważył, że o ile organ odwoławczy, wykazując się inicjatywą dowodową, w ramach wydanych 13 stycznia 2021 r. postanowień, czynnościami wyjaśniającymi w kontrolowanej sprawie objął szeroki merytorycznie zakres zagadnień unormowanych w art. 35 ust. 1 p.b., o tyle przyjąć trzeba, że czynności te zasadniczo miały charakter wyłącznie porządkujący, sprowadzając działanie inwestora przede wszystkim do poprawienia i uściślenia części rozwiązań projektowych, jak też uszczegółowienia zamieszczonych w projekcie wyjaśnień celem potwierdzenia jego zgodności z przepisami. Kierując się wymiarem jakościowym a nie ilościowym kwestii, które podlegały na żądanie organu odwoławczego wyjaśnieniu, Sąd stwierdził, że zachodziły w sprawie warunki uzasadniające, by dostrzeżone nieprawidłowości zostały uzupełnione na etapie odwoławczym.

Jakkolwiek postępowanie, mające na celu usunięcie wad w zakresie określonym w art. 35 ust. 1 pkt 1-4 p.b. powinno być zgodnie z art. 35 ust. 3 p.b. przeprowadzone, co do zasady, przed organem administracji architektoniczno-budowlanej I instancji, to nie powinno się wykluczać możliwości usunięcia stwierdzonych przez organ odwoławczy w trakcie postępowania odwoławczego nieprawidłowości obarczających przedstawiony przez inwestora projekt budowlany. Sąd zauważył, że organ odwoławczy w trybie art. 136 § 1 K.p.a. jest uprawniony do przeprowadzenia postępowania dowodowego celem rozstrzygnięcia nie tylko nieistotnych, ale również doniosłych prawnie wątpliwości dotyczących zgodności z prawem przedsięwzięcia objętego wnioskiem o udzielenie pozwolenia na budowę, w szczególności, gdy na tym tle są formułowane odmienne stanowiska przez inwestora i inne strony postępowania (por. wyrok NSA z 20 października 2022 r., II OSK 841/21). Zasada dwuinstancyjności, wyrażona w art. 15 K.p.a. tworzy obowiązek merytorycznego rozpoznania sprawy przez organ administracji architektoniczno-budowlanej II instancji, który nie może ograniczyć się jedynie do kontroli prawidłowości decyzji zaskarżonej w toku instancji (por. wyrok NSA z 7 lipca 2022 r., II OSK 1332/19).

Przechodząc do badania przeprowadzonego przez organ architektoniczno-budowlany postępowania pod kątem pozostałych podnoszonych przez autora skargi naruszeń Sąd wyjaśnił, że w cytowanym wyżej przepisie art. 35 ust. 1 p.b. określono czynności sprawdzające jakich powinien dokonać organ w zakresie kompletności wniosku (co do formy i wymaganej prawem treści) oraz jego zgodności z przepisami prawa. Z jego treści wynika, że w sprawie o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego na terenie, na którym obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, lub gdy w przypadku jego braku wydana została decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, podstawowym obowiązkiem organu jest zbadanie zgodności zaproponowanych rozwiązań z ustaleniami wynikającymi z tych aktów. Ocena w tym zakresie ma istotne znaczenie, gdyż plan miejscowy (a w przypadku jego braku decyzja o warunkach zabudowy) określa w sposób wiążący m.in. przeznaczenie, parametry i wskaźniki kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym linie zabudowy, gabaryty obiektów i wskaźniki intensywności zabudowy i inne, kształtując tym samym sposób wykonywania prawa własności nieruchomości.

W świetle przywołanych przepisów Sąd stwierdził, że zakres merytorycznej oceny wniosku o pozwolenie na budowę i projektu budowlanego obejmuje badanie projektu w zakresie określonym w art. 35 ust. 1 oraz ust. 3–5 p.b., a więc przede wszystkim zgodności z przepisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (gdy został uchwalony), lub decyzją o warunkach zabudowy (jak w rozpoznawanej sprawie) i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska, zgodności projektu zagospodarowania z przepisami w szczególności z warunkami techniczno-budowlanymi, przy uwzględnieniu kompletności przedłożonego projektu.

W związku z powyższym Sąd uznał, że kompletność projektu budowlanego, jego sporządzenie i sprawdzenie przez osoby z odpowiednimi uprawnieniami, zgodność projektu z decyzją o warunkach zabudowy i innymi przepisami, w tym techniczno-budowlanymi oraz dysponowanie przez inwestora nieruchomością na cele budowlane, obligatoryjnie skutkuje wydaniem decyzji pozytywnej. Natomiast ustalenie oczywistej niezgodności projektu budowlanego z powyższymi przepisami i aktami, obliguje organ do wydania decyzji o odmowie udzielenia pozwolenia na budowę. Ponieważ postępowanie w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę jest ściśle określone przepisami pb., decyzja o pozwoleniu na budowę ma charakter związany, a nie uznaniowy. W razie spełnienia wskazanych w niej przesłanek, organ ma obowiązek wydać decyzję o pozwoleniu na budowę. Sąd wskazał, że postępowanie w sprawie pozwolenia na budowę jest postępowaniem wnioskowym i ograniczone jest zakresem wniosku inwestora. Organ administracji architektoniczno-budowlanej sprawdza zgodność projektu budowlanego z przepisami prawa, natomiast nie posiada kompetencji do korygowania zamierzeń inwestycyjnych, bowiem takie uprawnienie posiada wyłącznie inwestor.

Zdaniem Sądu, niezasadne były zarzuty skarżącej odnośnie braku podstaw do udzielenia inwestorowi pozwolenia na budowę przedmiotowej inwestycji. Organ odwoławczy zasadnie stwierdził, że decyzja Prezydenta Miasta Białegostoku czyni zadość wymogom przepisów prawa, a przedłożone do zatwierdzenia materiały są wystarczające do udzielenia pozwolenia na przedmiotową budowę, w związku z powyższym, wbrew twierdzeniom skarżącej Wspólnoty Mieszkaniowej, brak było podstaw do odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę.

W uzasadnieniu skarżonej decyzji wykazano spełnienie zgodności projektu budowlanego z decyzją o warunkach zabudowy i decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach. Przedstawiono wymagania każdej z tych decyzji w zestawieniu z rozwiązaniami i parametrami przyjętymi w projekcie budowlanym. Z wnioskiem o wyjaśnienie wątpliwości w zakresie treści decyzji o warunkach zabudowy występował sam inwestor i to jemu organ udzielił odpowiedzi. W wyniku rozpatrzenia wniosku inwestora, Prezydent Miasta Białegostoku - Departament Urbanistyki Urzędu Miejskiego w Białymstoku - postanowieniem z dnia 17 lutego 2021 r. wyjaśnił na podstawie art. 113 § 2 K.p.a. wątpliwości co do treści decyzji o warunkach zabudowy, dlatego też wszelkie ustalenia w zakresie zgodności spornej inwestycji z decyzją Prezydenta Miasta Białegostoku z dnia [...] 2016 r. opierały się na decyzji o warunkach zabudowy w zestawieniu z ostatecznym postanowieniem Prezydenta Miasta Białegostoku z dnia 17 lutego 2021 r. Organ administracji architektoniczno-budowlanej natomiast, dokonując oceny pod względem zgodności projektu budowlanego z decyzją o warunkach zabudowy, zobowiązany jest uwzględnić wszystkie jej zmiany bądź wyjaśnienia wydane przez organ, który ją wydał. Wyjaśnienia w rozpoznawanej sprawie pochodzą bowiem - jak słusznie zauważył organ odwoławczy, od organu, który posiada najgłębszą wiedzę, co do intencji i znaczenia wydanej decyzji o warunkach zabudowy. Dlatego też Sąd uznał, że zestawienie przedstawionych w uzupełnionym na etapie postępowania odwoławczego projekcie budowlanym parametrów nie budzi wątpliwości, co do ich zgodności.

Sąd zauważył, że na potrzeby planowanej inwestycji Inwestor uzyskał także decyzję Prezydenta Miasta Białegostoku z dnia 4 września 2015 r., znak: DOŚ-II.6220.2.2015, utrzymaną w mocy przez SKO decyzją z 28 stycznia 2016 r., znak: 408.364/F-l/XIV/15. Decyzja ta została wydana z uwzględnieniem m.in. skali i wielkości przedsięwzięcia. Wskazano w niej, że planowana budowa nie może przekroczyć charakterystycznych paramentów wziętych pod uwagę przy wydawaniu tej decyzji. Jak słusznie zauważył organ odwoławczy, wnioskowane obecnie zamierzenie inwestycyjne jest trzecim przedsięwzięciem inwestora polegającym wymogom decyzji o uwarunkowaniach środowiskowych, a co za tym idzie zachodzi konieczność dokonania weryfikacji wszystkich inwestycji (łącznie z obecnie wnioskowaną) pod kątem ich zgodności z charakterystycznymi parametrami dotyczącymi m.in. wielkości dopuszczalnej powierzchni użytkowej budynku, powierzchni zajmowanej przez obiekty budowlane, czy ilości miejsc postojowych. Mając na uwadze podnoszone przez skarżącą w toku postępowania zarzuty, postanowieniem z 13 stycznia 2021 r., nałożono na organ I instancji m.in. obowiązek sprawdzenia i wykazania w aktach sprawy rzeczywistych parametrów inwestycji o nr [...] i [...], zadeklarowanych w wydanych już przez ten organ pozwoleniach na budowę w odniesieniu do tych zamierzeń; uzupełnienie dokumentacji o informację, czy parametry nie uległy zmianie podczas budowy, a co za tym idzie - czy są aktualne oraz zestawienie ich łącznie z obecnie wnioskowaną inwestycją nr [...], w celu sprawdzenia zgodności z przepisami. W odpowiedzi na powyższe wraz z pismem z dnia 25 lutego 2021 r., znak ADR-1.6740.43.2020, Prezydent uzupełnił materiał dowodowy oraz szczegółowo wykazał, że zrealizowane inwestycje nr [...] i [...] oraz obecnie projektowane zamierzenie nr [...] - łącznie mieszczą się w ramach planowanego przedsięwzięcia i są realizowane stopniowo, zgodnie z przyjętymi wcześniej założeniami karty informacyjnej przedsięwzięcia oraz decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Organ przeanalizował przy tym wydane dla inwestycji nr [...] i nr [...] decyzje o pozwoleniu na użytkowanie, sprawdzając jednocześnie, czy parametry poszczególnych inwestycji, które zostały już zrealizowane nie odbiegają od parametrów wskazanych w zatwierdzonych projektach budowlanych. Ponadto w celu potwierdzenia prawidłowości danych określonych w projektach budowlanych z danymi określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach organ zobowiązał inwestora do przedłożenia szczegółowego rozliczenia parametrów inwestycji nr [...], nr [...] i nr [...]. W odpowiedzi na powyższe, pismem z dnia 19 lutego 2021 r. inwestor przedłożył szczegółowe rozliczenie parametrów wszystkich inwestycji. Ponadto opinię w sprawie zgodności parametrów określonych w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach z parametrami wskazanymi przez Inwestora, wydał także Departament Ochrony Środowiska (pismo z dnia 24 lutego 2021 r.)., który potwierdził, że zrealizowane już inwestycje wraz z obecnie projektowaną nr [...] łącznie - mieszczą się w ramach planowanego przedsięwzięcia i są realizowane zgodnie z przyjętymi założeniami karty informacyjnej przedsięwzięcia w oparciu, o którą wydano decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach. W ocenie Sądu, analiza zebranego materiału dowodowego wykazuje zgodność projektu budowlanego z decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach. Sąd zauważył, że powierzchnia przeznaczona do przekształcenia w wyniku realizacji przedsięwzięcia stanowić będzie teren o powierzchni ponad 2 ha, tj. do 22.000 m2 (zgodnie z 21 stroną decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach). Wszystkie trzy zamierzenia obejmują powierzchnie terenów o wielkościach wynoszących odpowiednio: 7.445,62 m2, 5.856,7 m2 i 8.264,00 m2 dając łącznie 21.566,32 m2 i wypełniając tym samym powyższy warunek. Spełnione zostały również parametry powierzchni zabudowy budynków, powierzchni garaży i parkingów w budynkach oraz powierzchni użytkowej miejsc parkingowo-postojowych wraz z infrastrukturą na terenie inwestycji. Parametry te zostały oddzielnie policzone i przedstawione w decyzji organu II instancji. Sąd w pełni podzielił powyższe stanowisko, w tym przyjęty przez organy sposób wyliczenia ww. powierzchni oraz wyjaśnienia i wskazania co składa się na omawiane powierzchnie. Stanowisko to jest zbieżne z pismem Prezydenta Miasta Białegostoku z dnia 25 lutego 2021 r., w którym jednoznacznie wskazano, że zrealizowane inwestycje nr [...] i [...] oraz obecnie projektowane zamierzenie nr [...] - łącznie mieszczą się w ramach planowanego przedsięwzięcia i są realizowane stopniowo, zgodnie z przyjętymi wcześniej założeniami karty informacyjnej przedsięwzięcia oraz decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.

Przechodząc do kolejnego aspektu, badanego w ramach art. 35 ust. 1 p.b., Sąd podkreślił, że ocena zgodności projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi została, po nowelizacji p.b. z 2003 r., znacznie ograniczona jeśli chodzi o kompetencje organu architektoniczno-budowlanego, w wyniku uchylenia ust. 2 tego przepisu. Wprowadzona została zasada wyłącznej odpowiedzialności projektanta oraz osoby sprawdzającej za projekt architektoniczno-budowlany. Od 11 lipca 2003 r. organ administracji architektoniczno-budowlanej nie jest zatem uprawniony do badania zgodności całości projektu budowlanego z innymi przepisami prawa, w tym z przepisami techniczno-budowlanymi (warunkami technicznymi), a powinien skontrolować wyłącznie projekt zagospodarowania działki (stanowiący fragment projektu budowlanego) z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi. Organ, badając zgodność projektu zagospodarowania działki z przepisami techniczno-budowlanymi, nie analizuje i nie ocenia jednak rozwiązań technicznych projektowanego zamierzenia. W myśl art. 20 ust. 2 p.b., projektant ma zapewnić sprawdzenie projektu architektoniczno-budowlanego pod względem zgodności z przepisami, w tym techniczno-budowalnymi, przez osobę posiadającą uprawnienia budowlane do projektowania bez ograniczeń w odpowiedniej specjalności. Natomiast w myśl art. 20 ust. 4 p.b., projektant, a także sprawdzający, o którym mowa w ust. 2, do projektu budowlanego dołącza oświadczenie o sporządzeniu projektu budowlanego, zgodnie z obowiązującymi przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej. Uprawnienia kontrolne organu administracji architektoniczno- budowlanej zostały ograniczone do przypadków ściśle określonych w art. 35 ust. 1 p.b., tym przypadkiem nie jest badanie zgodności projektu budowlanego, pod kątem przyjętych rozwiązań projektowych i możliwości technicznych jego wykonania (tak m.in. NSA w wyroku z 1 października 2021, II OSK 175/21).

Sąd stwierdził, że z akt kontrolowanej sprawy nie wynika, aby niezgodności w opisanym wyżej zakresie wystąpiły. Zastrzeżenia takie wniosła skarżąca wskazując na błędną w jej ocenie wykładnię § 3 ust. 17 warunków technicznych, definiującego pojęcie kondygnacji podziemnej i skutkującego nieprawidłowymi ustaleniem, że kondygnacja garażu [...] jest w istocie kondygnacją nadziemną (a nie podziemną). W tym zakresie Sąd wskazał, że w zatwierdzonym projekcie budowlanym - przekroju A-A (str. 131 projektu) w sposób szczegółowy zobrazowano spełnienie ww. wymagań dla garażu [...] i innych pomieszczeń na tej kondygnacji podziemnej. Kwestionowana kondygnacja z uwagi na jej zagłębienie powyżej połowy jej wysokości w świetle, poniżej poziomu terenu przylegającego do projektowanego budynku, wypełnia wymagania kondygnacji podziemnej. Nie można się również zgodzić z argumentacją skarżącej, że kondygnacja ze wszystkich stron powinna być zagłębiona, aby spełniać warunki kondygnacji podziemnej, bo nie wynika to z jej definicji legalnej. Wykładnia cytowanego przepisu musi uwzględniać zmiany, jakie w tym względzie zostały dokonane rozporządzeniem Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia 14 listopada 2017 zmieniającym rozporządzenie w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2017 r. poz. 2285), które weszło w życie z dniem 1 stycznia 2018 r. I tak pierwotnie, przed zmianą, § 3 pkt 17 rozporządzenia stanowił, że kondygnacją podziemną jest kondygnacja zagłębiona ze wszystkich stron budynku, co najmniej do połowy jej wysokości w świetle poniżej poziomu przylegającego do niej terenu, a także każdą usytuowaną pod nią kondygnację. Sąd zauważył, że różnica pomiędzy wersją pierwotną i obecną polega zatem na rezygnacji w przywołanym rozporządzeniu zmieniającym z wymogu zagłębienia "ze wszystkich stron budynku", co nie może pozostawać bez wpływu na dokonywaną wykładnię. Zestawienie brzmienia obydwu definicji pozwala stwierdzić, że istotą wprowadzonej z dniem 1 stycznia 2018 r. zmiany w treści § 3 pkt 17 warunków technicznych, było właśnie zrezygnowanie z przesłanki zagłębienia kondygnacji ze wszystkich stron poniżej poziomu przylegającego do niego terenu. Porównanie to wskazuje jednoznacznie, że obecnie nie postawiono wymogu dla uznania za kondygnację podziemną, aby kondygnacja ta była zagłębiona ze wszystkich stron. Ukształtowanie terenu w niniejszej sprawie wynika z przyjętej koncepcji zagospodarowania całego terenu inwestycji nawiązujących do rzędnych terenów przyległych. Kwestionowana część podziemna budynku, została zaprojektowana na styku z częścią podziemną budynku [...] (usytuowanego na działce nr [...] bezpośrednio graniczącej z terenem inwestycyjnym). Ponadto ukształtowanie terenu wskazuje na naturalny spadek 0,6 % w kierunku północnym (tj. w głąb terenu inwestycyjnego i działek skarżącej). Naturalna różnica wysokości terenu inwestycyjnego wynosi ok. 2,44 m (rzędna najwyższa znajduje się na działce nr [...] i wynosi 146,29 m n.p.m., a najniższa na działce nr 409,15, tj. 143,85 m n.p.m.). Dodatkowo cała ulica [...] ma naturalny spadek między zjazdami wynoszący ok. 1,3%. Projektowany poziom posadowienia każdego z budynków jest konsekwencją tych spadków oraz istniejących rzędnych terenu dróg, obiektów i terenów sąsiednich, infrastruktury technicznej podziemnej oraz przyjętych rozwiązań funkcjonalno-przestrzennych i wymagań ochrony pożarowej. Poziom posadowienia parterów, stropów nad garażami podziemnymi i wejść do lokali użytkowych jest prawie taki sam dla każdego budynku. Dlatego też Sąd uznał za chybione zarzuty związane z odległością kondygnacji podziemnej od granic działki. Zgodnie z § 12 ust. 9 warunków technicznych, odległości podziemnej części budynku, a także budowli podziemnej spełniającej funkcje użytkowe budynku, znajdujących się całkowicie poniżej poziomu otaczającego terenu, od granicy działki budowlanej nie ustala się. Jak natomiast wynika z zatwierdzonego projektu budowlanego (w tym ekspertyzy technicznej budynku) parter istniejącego budynku zlokalizowanego na działce o nr [...] oraz parter budynku projektowanego - posadowiono na tej samej rzędnej (oba budynki stykają się stanowiącymi równocześnie ich kondygnacje podziemne). Niezrozumiałe według Sądu jest w tym zakresie powoływanie się przez skarżącą, na opinię Małopolskiej Okręgowej Izby Architektów (nr [...]), gdyż dotyczy ona interpretacji § 6 warunków technicznych w zakresie liczenia wysokości projektowanego budynku (a nie definicji kondygnacji podziemnej).

Odnosząc się do kolejnego zarzutu skargi, w zakresie powierzchni biologicznie czynnej Sąd wyjaśnił, że zgodnie z § 39 warunków technicznych, na działkach budowlanych, przeznaczonych pod zabudowę wielorodzinną, budynki opieki zdrowotnej (z wyjątkiem przychodni) oraz oświaty i wychowania co najmniej 25% powierzchni działki należy urządzić jako powierzchnię terenu biologicznie czynnego, jeżeli inny procent nie wynika z ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Natomiast przez teren biologiczne czynny należy rozumieć teren o nawierzchni urządzonej w sposób zapewniający naturalną wegetację roślin i retencję wód opadowych, a także 50% powierzchni tarasów i stropodachów z taką nawierzchnią oraz innych powierzchni zapewniających naturalną wegetację roślin, o powierzchni nie mniejszej niż 10 m2, oraz wodę powierzchniową na tym terenie (§ 3 pkt 22 warunków technicznych). Sąd zauważył, że z akt kontrolowanej sprawy wynika, że planowana inwestycja przewiduje 26% terenu biologicznie czynnego (2.154,20 m2), z czego 8,3% (690,80 m2) wynosi powierzchnia terenu biologicznie czynnego na stropie nad garażem (1.381,70 m2/2), zaś 17,7% (1.463,40 m2) wynosi powierzchnia zieleni w terenie (str. 3.1.2 projektu budowlanego). Sąd zgodził się w tym zakresie ze skarżącą, że wymóg 25% powierzchni biologicznie czynnej musi dotyczyć powierzchni działki, bez możliwości zaliczenia 50% powierzchni tarasów i stropodachów. Zgodnie bowiem z literalną i celowościową wykładnią cytowanego wyżej przepisu, sposób liczenia powierzchni biologicznie czynnej nie zależy od tego, czy będzie usytuowana na stropie kondygnacji podziemnej, czy też nadziemnej danego obiektu.

W zakresie zarzutu braku powołania biegłych celem sporządzenia opinii dotyczących weryfikacji zastosowanych rozwiązań projektowych, przyjętych w projekcie budowlanym parametrów (w tym m.in. wysokości i zaprojektowanych terenów biologicznie czynnych), Sąd wyjaśnił, że zgodnie z art. 75 § 1 K.p.a. jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny. Powyższy przepis doznaje pewnej konkretyzacji w art. 84 § 1 K.p.a., zgodnie z którym, gdy w sprawie wymagane są wiadomości specjalne, organ administracji publicznej może zwrócić się do biegłego lub biegłych o wydanie opinii. Analizując cytowany przepis, można dojść do wniosku, że dowód z opinii biegłego powinien być dopuszczony wówczas, gdy po przeprowadzeniu postępowania dowodowego co do okoliczności faktycznych okaże się, że pełna ocena jego wyników wymaga bliższego poznania reguł istniejących w danej dziedzinie (por. NSA w wyroku z 28 września 2010 r., II OSK 242/09). W niniejszej sprawie zastosowanie tego dowodu, tj. opinii biegłego, zdaniem skarżącej, miałoby prowadzić do zbadania czy zawarte w projekcie budowlanym parametry są wiarygodne. A co za tym idzie - powołany biegły miałby dokonać weryfikacji twierdzeń stron i sprawdzenia projektantów z wywiązania się ze swoich obowiązków. Odnosząc się do powyższego Sąd zauważył, że do dokonania oceny w tym zakresie, nie była konieczna wiedza specjalna, w zupełności wystarczały bowiem informacje zawarte w zatwierdzonym projekcie budowlanym, sporządzonym przez uprawnionego projektanta oraz samodzielna ocena przedłożonych przez Wspólnotę Mieszkaniową analiz pod względem tego, czy podważają one wiarygodność sporządzonych przez uprawnione osoby treści, znajdujące się w projekcie budowlanym. W ocenie Sądu, słusznie wskazano w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że analiza ta nie wykazała aby projekt budowlany zawierał sprzeczne, czy niewiarygodne informacje w tym zakresie. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym ukształtowało się stanowisko, że skoro projektant pełni samodzielne funkcje techniczne, a jego kwalifikacje potwierdzone są zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7 p.b., to ponosi on odpowiedzialność za zgodność przyjętych w projekcie budowlanym rozwiązań projektowych z przepisami prawa oraz zasadami wiedzy technicznej. Sąd podkreślił, że planowana inwestycja po jej zrealizowaniu, aby mogła być użytkowana, będzie musiała uzyskać pozwolenie na użytkowanie. Jednym z warunków uzyskania pozwolenia jest złożenie przez kierownika budowy oświadczenia o zgodności wykonania obiektu budowlanego nie tylko z projektem budowlanym lub warunkami pozwolenia na budowę, ale także przepisami. Zgodność inwestycji z przepisami (art. 57 ust. 1 pkt 2 lit. a) p.b.), to także spełnienie wymogu w zakresie kwestionowanej przez skarżącą minimalnej powierzchni biologicznie czynnej. Dlatego Sąd uznał, że zarzuty w tym zakresie nie zasługiwały na uwzględnienie.

Przechodząc do zarzutu skargi, odnoszącego się do szerokości elewacji frontowej Sąd wyjaśnił, że elewacja frontowa - od ul. [...], została określona prawidłowo. Szerokość elewacji frontowej, o której mowa m.in. w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, określać powinna linia prosta łącząca dwa najdalej oddalone od siebie punkty w widoku budynku od strony frontu działki. Racjonale jest przy tym, aby odległość ta mierzona była dla "ściany" (fasady) frontowej, nie wliczając bocznych, wystających elementów budynku (z wyjątkiem sytuacji, w której de facto są one elementem elewacji frontowej). Jednocześnie, zgodnie z § 2 pkt 5 ww. rozporządzenia, przez front działki należy rozumieć, cześć działki budowlanej. która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę. W zatwierdzonym projekcie budowlanym, front działki, a co za tym idzie również elewację frontową, określono od ul. [...], od której usytuowano podstawowy wjazd i wejście na teren działki i do budynku. Niezależnie od powyższego Sąd powołał się na treść decyzji o warunkach zabudowy, w której stwierdzono, że: "za front działki organ przyjął część działki budowlanej z której odbywa się główny wjazd na działkę, w tym przypadku od strony ul. [...]". Również od ul. [...] wyznaczono linię zabudowy (którą co do zasady wyznacza się właśnie od frontu działki). Sąd wyjaśnił, że w zatwierdzonym projekcie budowlanym elewacja frontowa wynosi 28,05 m, co jest zgodne z decyzją o warunkach zabudowy, w której określono szerokość elewacji frontowej na 35 m (z tolerancją do 20%), co w praktyce oznacza możliwość ustalenia takiej szerokości od 28-42 m. Przyjęcie zaś argumentacji prezentowanej przez skarżącą, że za elewację frontową należy uznać elewację zachodnią - spowodowałoby rażące naruszenie gabarytów projektowanego budynku (dot. elewacji frontowej), które określone zostały w decyzji o warunkach zabudowy.

Odnosząc się do zarzutu dotyczącego konieczności sprawdzenia projektu budowlanego przez osobę posiadającą odpowiednie uprawnienia - projektanta o specjalności drogowej, Sąd stwierdził, że wykonanie projektu drogowego z uwagi na treść art. 20 ust. 3 p.b., nie wymaga sprawdzenia. Zakres części drogowej projektu budowlanego, ogranicza się bowiem do zaprojektowania dojazdu wewnętrznego na terenie inwestycji oraz miejsc postojowych. Nie ma w nim powiązań z infrastrukturą drogową miejską, ani projektów skomplikowanych lokalizacyjnie i wysokościowo. Nie zachodzi potrzeba zabezpieczenia skomplikowanych i złożonych inwestycji drogowych (np. mostów, czy wiaduktów) wymagających sprawdzenia w celu ochrony przed doprowadzeniem do poważnych konsekwencji np. katastrofy budowalnej wynikającej z błędnego zaprojektowania. Sąd nie zgodził się z wykładnią dokonaną przez stronę skarżącą, że potrzeba sprawdzenia projektu budowlanego musi się odnosić do całego projektu budowlanego - a nie do części związanej z daną specjalnością projektanta. Sąd zgodził się w tym zakresie z Wojewodą, że nie można założyć, że osoba sporządzająca projekt drogowy ma obowiązek brać na siebie odpowiedzialność za cały projekt budowlany (np. za część konstrukcyjną bądź sanitarną), gdyż nie wynika to z jej specjalności, a co za tym idzie nie ma do tego odpowiednich uprawnień. Za bezcelowe w sprawie Sąd uznał wymaganie sprawdzenia projektu budowlanego w zakresie wykonanej drogi wewnętrznej, czy parkingów - które są obiektami o prostej konstrukcji. Zarzuty w tym zakresie Sąd uznał za chybione.

W zakresie podnoszonych przez skarżącą zarzutów dotyczących miejsc postojowych Sąd wskazał, że planowane zamierzenie inwestycyjne spełnia również wymagania dotyczące orientacyjnej ilości miejsc postojowych określonej na 900 (odpowiednio inwestycje obejmują: 143 + 157 + 192 = 492 miejsca postojowe dla 3 inwestycji). W zakresie wskazywania braku ich umiejscowienia przy drodze pożarowej oraz niefunkcjonalność tej drogi, podkreślić trzeba, że zaprojektowana droga pożarowa spełnia warunki drogi wewnętrznej i może być wykorzystywana przez mieszkańców np. na potrzeby gospodarcze, czy techniczne, może również służyć za dojazd wszystkim służbom. Nie jest przy tym konieczne umiejscowienie przy niej miejsc postojowych. Projektowana droga spełnia wymogi przepisów prawa, natomiast organ architektoniczno-budowlany nie jest uprawiony do wymagania od inwestora usytuowania miejsc postojowych w innych miejscach niż wskazane w projekcie budowlanym. Za przyjęte rozwiązania i usytuowanie miejsc postojowych odpowiada dysponent wniosku o pozwolenie na budowę i to od niego zależy jaki kształt i zakres ma dana inwestycja. Zauważyć przy tym trzeba, że brak jest przepisu prawa mówiącego, że droga pożarowa nie może jednocześnie stanowić dojazdu do wejść, czy przejazdu np. dla karetek czy śmieciarki. Jak natomiast podkreślił inwestor w piśmie z dnia 31 maja 2021 r., zaprojektowany dojazd do budynku w formie ciągu pieszo jezdnego szerokości 5 m wraz z dojściami do klatek schodowych i dojazdem do śmietnika umożliwia komunikację z drogi publicznej do budynku i urządzeń z nim związanych odpowiednio do przeznaczenia i sposobu użytkowania. Dojazd umożliwia obsługę gospodarczą (np. dojazd karetek, śmieciarki, dowóz mebli, poczty, osób niepełnosprawnych). Parametry techniczne drogi pozwalają przy tym na czasowy postój niepowodujący niedrożności dojazdu. Inwestor zaakcentował także, że w projekcie nie przewidziano miejsc postojowych przy drodze pożarowej z uwagi na wymogi odległościowe, zawarte w przepisach prawa oraz z przyczyn czysto praktycznych, tj. w celu uniknięcia niekontrolowanego postoju samochodów. Z uwagi na powyższe Sąd zarzuty w tej kwestii również uznał za bezzasadne.

W zakresie miejsc zależnych, tj. miejsc postojowych, do których dostęp może odbywać się przez inne miejsca postojowe (określonych w projekcie również jako "podwójnie zależne") Sąd wyjaśnił, że rozwiązania takie są obecnie często stosowane w praktyce projektowej. Problematyka tzw. miejsc postojowych zależnych, znalazła również odzwierciedlenie w wyrokach sądów administracyjnych. I tak, WSA w Warszawie w prawomocnym wyroku z dnia 25 lutego 2013 r., VII SA/Wa 1841/12, uznał za spełniający wymagania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w zakresie ilości miejsc postojowych, projekt budowlany, w którym przewidziano zlokalizowane na platformach miejsca parkingowe zależne, mimo że w toku postępowania, strony podnosiły, że miejsca parkingowe usytuowane na platformach, jako niezgodne z przepisami technicznymi i winny zostać wyeliminowane z projektu budowlanego. Z kolei WSA w Krakowie w prawomocnym wyroku z dnia 7 kwietnia 2016 roku (II SA/Kr 1544/15) wyjaśnił, że charakter zależny miejsc postojowych wynika z faktu możliwości korzystania z nich za pośrednictwem innego miejsca postojowego, co nie zmienia charakteru takiego miejsca, jako miejsca na stałe przewidzianego do parkowania pojazdów. W wyroku tym Sąd wskazał, że jedynymi kryteriami, które musi spełniać miejsce postojowe są określone wymiary wynikające z § 21 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych. Podobnie WSA we Wrocławiu w prawomocnym wyroku z dnia 11 maja 2016 r., II SA/Wr 778/15 podzielił pogląd, że w sytuacji, gdy nie ma przepisu, który zabraniałby urządzania miejsc postojowych w systemie zależnym, rozwiązanie takie należy uznać za zgodne z prawem.

Sąd podzielił stanowisko Wojewody, że organ rozpatrujący wniosek o pozwolenie na budowę nie jest władny nakazać inwestorowi przyjęcia innego zakresu inwestycji, zastosowania konkretnych innych rozwiązań technicznych i zmiany podanych parametrów zabudowy, zgodnie z wolą właścicieli sąsiednich nieruchomości (w tym m.in. zwiększenia powierzchni placu zabaw, zmiany lokalizacji drogi pożarowej, innego rozmieszczenia pomieszczeń w projektowanym budynku, zmiany lokalizacji wejść, innego rozmieszczenia miejsc postojowych czy zapewnienia nasłonecznienia pomieszczeń mieszkalnych i placu zabaw przez dłuższy czas niż nakazują przepisy). Organ administracji architektoniczno-budowlanej uprawniony jest bowiem do oceny przedłożonego przez inwestora wraz z wnioskiem projektu budowlanego, który decyduje o kształcie i parametrach inwestycji oraz zakresie projektowanych robót. Jak zostało już wyjaśnione powyżej, przepis art. 35 ust. 1 p.b. reguluje zakres obowiązków organu architektoniczno-budowlanego, mających na celu kompleksowe sprawdzenie projektu budowlanego, w fazie wyjaśniającej postępowania administracyjnego, zaś przepisy tej ustawy nie dopuszczają żadnej uznaniowości w sprawie wydania pozwolenia na budowę - w razie spełnienia wymagań (...) organ administracji architektoniczno-budowlanej nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę (art. 35 ust. 4 p.b.). Organ nie ma też możliwości uzależnienia wydania pozwolenia od spełniania warunków innych, niż te przewidziane ustawowo (np. od zgody sąsiadów, czy zwiększenia ponad wymagane przepisy parametrów). Sąd zauważył, że od 11 lipca 2003 r. organ nie jest uprawniony do badania zgodności projektu budowlanego z innymi przepisami prawa, w tym z przepisami techniczno-budowlanymi. Uprawnienia kontrolne organu, który prowadzi postępowanie w sprawie o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę, zostały ograniczone wyłącznie do kompetencji obejmującej sprawdzenie zgodności projektu budowlanego z ustaleniami w rozpoznawanym przypadku decyzji o warunkach zabudowy, a także wymaganiami ochrony środowiska oraz do sprawdzenia wymogów z art. 35 ust. 1 pkt 3-5 prawa budowlanego. W ocenie Sądu, rozszerzenie uprawnień organu, jakiej domaga się skarżąca (wskazując brak dogłębnej analizy organów w kwestii m.in.: naturalnej wegetacji roślin i retencji wód opadowych na powierzchni stropowej garażu, samodzielnego przeliczenia parametrów wysokościowych terenu inwestycyjnego, zapewnienia wentylacji mieszkań, prawidłowości zaprojektowanych aneksów kuchennych i zapewnienia ich bezpośredniego dostępu do okna, przeliczenia powierzchni np. garaży, czy terenu), oznaczałaby w istocie przywrócenie uchylonej zasady oceny materialnych rozwiązań projektu budowlanego przez organ i stanowiłaby naruszenie kardynalnej zasady związania organów administracji publicznej prawem. Sąd stwierdził, że tylko projekt zagospodarowania terenu podlega kontroli właściwych organów w pełnym zakresie, tj. pod względem zgodności z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi, która w niniejszej sprawie została przeprowadzona w sposób skrupulatny i wykazała, że projekt zagospodarowania terenu inwestycji jest w pełni zgodny z warunkami technicznymi. Za bezzasadne zatem Sąd uznał zarzuty odnoszące się np. do miejsc postojowych, czy decyzji o uwarunkowaniach środowiskowych (m.in. wykazanie spełnienia wszystkich charakterystycznych parametrów w niej określonych), czy zarzuty dotyczące zgodności projektu budowlanego z innymi przepisami prawa (m.in. zaprojektowanej wentylacji i przewietrzenia mieszkań, rozmieszczenia okien i drzwi, zapewnienia oświetlenia naturalnego części mieszkań, zaprojektowanej lokalizacji lokali i pomieszczeń itp.).

Sąd zauważył, że organ odwoławczy nie miał także podstaw do badania prawidłowości wydania, czy oceny warunków zawartych w rozstrzygnięciach Prezydenta Miasta Białegostoku (Departamentu Urbanistyki Urzędu Miejskiego w Białymstoku, czy Departamentu Ochrony Środowiska Urzędu Miejskiego w Białymstoku) i podejmowanych przez ten organ działań. Strona miała możliwość zakwestionowania tych rozstrzygnięć podejmując odrębne przewidziane przepisami prawa działania, czego jednak nie uczyniła, zaś organ architektoniczno-budowlany prowadząc postępowanie, jest nimi związany.

Sąd nie zgodził się ze skarżącą, że organ zignorował jej uwagi i zastrzeżenia przedkładane w toku postępowania. Stwierdził, że nie uwzględnienie ich nie stanowi jednocześnie, że zostały pominięte. Organ dokonał ich szczegółowej analizy, czego wynikiem było odniesienie w zaskarżonej decyzji do wszelkich uwag, uznając je jednocześnie za bezzasadne.

W zakresie akcentowanego przez skarżącą braku uwzględnienia przez organy orzekające w sprawie jej uzasadnionych interesów w postaci korzystania z jej miejsc postojowych przez mieszkańców nowopowstałej inwestycji (w ocenie skarżącej osoby, które nie zdołają zaparkować auta na działkach objętych wnioskiem inwestora, będą zmuszone do poszukiwania jakiegokolwiek miejsca do zaparkowania, np. na terenach sąsiednich - w tym skarżącej - co już się dzieje w kontekście zrealizowanych inwestycji nr [...] i [...] i stanowi naruszenie interesów osób trzecich, w tym zwłaszcza skarżącej), czy też korzystania z jej placów zabaw oraz innych naruszeń w tym zakresie Sąd wskazał, że rzeczywiste naruszenie art. 5 ust. 1 pkt 9 p.b. przez organ administracyjny może mieć tylko miejsce łącznie z inną normą prawa budowlanego, tj. ustawy lub aktu wykonawczego. Stwierdzenie, czy decyzja o pozwoleniu na budowę narusza uzasadnione interesy osób trzecich, o czym mowa w art. 5 ust. 1 pkt 9 p.b., następuje poprzez ocenę, czy decyzja ta narusza konkretną normę budowlaną leżącą w interesie prawnym określonej osoby trzeciej. Skarżąca powinna wskazać jaka norma techniczno-budowlana została naruszona, w wyniku czego doszło do naruszenia jej uzasadnionego interesu. W innym wypadku zarzut taki należy ocenić jedynie jako subiektywną ocenę strony (por. M. Goss [w:] Prawo budowlane. Komentarz, red. D. Sypniewski, Warszawa 2022, art. 5). Przepis art. 5 ust. 1 p.b. zawiera bowiem jedynie ogólne zasady, które podlegają skonkretyzowaniu w innych przepisach p.b. i aktach wykonawczych. Wyznacznikiem zakresu, w jakim wydający decyzję organ ma obowiązek chronić uprawnienia osób trzecich, są przepisy prawa materialnego. Przepis ten nie daje bowiem samodzielnej podstawy prawnej dającej legitymację procesową w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę. Ochrona, wynikająca z art. 5 ust. 1 pkt 9 p.b., nie ma charakteru absolutnego. Nie chodzi bowiem o wszelkie utrudnienia, jakie może przynieść planowane przedsięwzięcie, a jedynie o takie, które mogą dotyczyć naruszeń interesów prawnych a nie interesów faktycznych innych osób (vide: wyrok NSA z 21 grudnia 2022 r., II OSK 2290/21). W zakresie podnoszonego przez skarżącą korzystania z jej nieruchomości z uwagi na niewystarczającą ilość miejsc postojowych w planowanej inwestycji, czy też za mały plac zabaw Sąd wyjaśnił, że organ administracji dokonując zatwierdzenia projektu budowlanego nie może oceniać go pod kątem każdej możliwej niedogodności dla właścicieli sąsiednich działek. Zaplanowana ilość miejsc postojowych oraz wielkość planu zabaw odpowiada przepisom prawa. Nie można uzależniać zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania pozwolenia na budowę od hipotetycznej oceny, czy realizacja tego projektu może np. spowodować hipotetyczną możliwość kolizji bądź, że mieszkańcy nowego budynku będą chcieli korzystać z miejsc postojowych skarżącej. Ani bowiem usytuowanie, ani parametry projektowanej zabudowy, ani też dojazd do niej, w żaden sposób nie ograniczają korzystania z nieruchomości sąsiednich - i to w sposób dotychczasowy, jak również w sposób stanowiący kontynuację projektowanej zabudowy. W uzasadnieniu skarżonej decyzji szczegółowo wyjaśniono, że realizacja inwestycji nie wykluczy możliwości ich zabudowania. W ocenie Sądu, podnoszone przez skarżącą twierdzenia dotyczące m.in. nieodpowiadającego jej usytuowania wjazdu na działkę, zbyt wąskiego w jej ocenie wjazdu na teren, stwierdzeń dotyczących zagrożeń kolizjami, wskazywanych przez niektórych mieszkańców utrudnień występujących przy innych budynkach, założeń o dysfunkcyjności drogi pożarowej, założeń o konieczności korzystania przez przyszłych właścicieli z sąsiednich placów zabaw, miejsc parkingowych, czy braku poczucia bezpieczeństwa, wynikającego z realizacji przedmiotowej inwestycji, odnoszą się do interesu faktycznego skarżącej i w żaden sposób nie ograniczają sfery przysługujących jej praw. Organ odwoławczy w toku postępowania wyważył interesy zarówno inwestora, jak i skarżącej, w tym np. zobowiązując inwestora do uzupełnienia lub zmodyfikowania projektu budowlanego, za każdym razem, kiedy wskutek pism i wniosków skarżącej powziął jakiekolwiek wątpliwości, co do rzetelności projektu budowlanego, lub zasadności zaplanowanych w nim rozwiązań. W konsekwencji doszło do takiego załatwienia wniosku inwestora, który gwarantuje zrealizowanie przysługującego mu prawa do zabudowy nieruchomości, a skarżącej umożliwi dotychczasowe korzystanie z jej nieruchomości z możliwością zmiany jej zagospodarowania w przyszłości. Sąd wskazał, że ochrona interesów osób trzecich w procesie inwestycyjnym nie może prowadzić do sytuacji, w której to osoby trzecie, a nie inwestorzy - właściciele nieruchomości, na której mają powstać planowane inwestycje, będą decydowali o dopuszczalności wybudowania obiektów budowlanych, miejscu posadowienia takich obiektów, czy rodzaju obiektu budowlanego (zob. wyrok NSA z 16 listopada 2005 r. II OSK 672/05, Lex nr 203713). Ochrona interesów, o których mowa w art. 5 pkt 9 p.b. nie może sięgać tak daleko, aby uniemożliwiać inwestorowi realizację zamierzenia budowlanego, gdy jest ono zgodne z przepisami prawa. Zgodnie bowiem z art. 4 p.b. każdy ma prawo zabudowy nieruchomości gruntowej, jeżeli wykaże prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, pod warunkiem zgodności zamierzenia budowlanego z przepisami. Przepis ten formułuje zasadę wolności zabudowy, która ma swoje źródło w art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, nakazujących poszanowanie wolności i własności. Z tego względu również zarzuty skargi w zakresie naruszenia interesów osób trzecich Sąd uznał za bezzasadne.

Sąd nie zaakceptował również zarzutów wskazanych w analizie sporządzonej przez mgr inż. W. G. w marcu 2023 r. oraz analizie nr [...] z lutego 2023 r. sporządzonej przez mgr inż. arch. A. S. . Wyjaśnił, że zgodnie z powołanym już wyżej art. 75 § 1 K.p.a., jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny. Przez pojęcie środka dowodowego w postępowaniu administracyjnym należy rozumieć wszelkie źródła prawdziwych informacji umożliwiających dowodzenie (patrz: Barbara Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", C.H. Beck 2017, s. 430). Rezultatem procesu dowodzenia uzyskanym na podstawie określonych środków dowodowych jest dowód istnienia lub nieistnienia określonego faktu albo prawdziwości lub nieprawdziwości określonego twierdzenia o tym fakcie. W tym ujęciu istnieje zatem różnica między pojęciem środka dowodowego oraz pojęciem dowodu. Dowód jako wynik procesu dowodzenia jest pojęciem "konkretnym", natomiast środki dowodowe można traktować w sposób abstrakcyjny jako pewne typy źródeł informacji (B. Adamiak, op. cit. s. 430, za W. Dawidowiczem "Zarys procesu administracyjnego"). Analizy przedstawione na zlecenie strony nie są jednak opinią biegłego w rozumieniu art. 84 § 1 K.p.a., gdyż na tej podstawie to organ administracji publicznej, a nie strona, powołuje biegłego (por. m.in. wyrok NSA z 1 marca 2007 r., II OSK 359/06, ONSA i wsa 2007/6/145; wyrok NSA z 13 września 2007 r., II OSK 1212/06). Nie ma jednak przeszkód do uznania złożonych przez stronę analiz za dowód w rozumieniu art. 75 § 1 K.p.a. Ich przydatność należy oceniać na podstawie wartości merytorycznej (por. wyrok NSA z 17 listopada 2020 r., I OSK 126/10; wyrok NSA z 19 kwietnia 1[...] r., III SA 2069/92).

Sąd uznał, że przedłożone przez stronę analizy prywatne, stanowią źródło ustaleń faktycznych, które mogą mieć znaczenie dla sprawy. Przedłożone analizy zostały więc dopuszczone jako dowód w sprawie i podlegały ocenie w powiązaniu z pozostałym zebranym w sprawie materiałem dowodowym. Sąd stwierdził, że ustalony przez organy stan faktyczny nie jest błędny lub niepełny, a analizy prywatne, sporządzone na zlecenie skarżącej, nie mogły być podstawą do dokonania innych ustaleń, niż poczyniły to organy w tej sprawie. W ocenie Sądu, analizy te stanowiły w zasadzie powtórzenie argumentacji skargi, do czego Sąd odniósł się już we wcześniejszej części uzasadnienia, uznając podnoszone przez skarżącą zarzuty za chybione.

W ocenie Sądu na uwzględnienie nie zasługiwały też pozostałe zarzuty skargi. Przeprowadzone postępowanie nie naruszało wskazanych wyżej przepisów prawa materialnego, jak również przepisów procesowych, tj. art. 7, art. 15, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a. Nie naruszono również zasady zaufania do organów władzy publicznej (art. 8 § 1 K.p.a.).

Skarżąca wniosła skargę kasacyjną od powyższego wyroku, zaskarżając go w całości.

Skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów prawa procesowego mające istotny wpływ na wynik sprawy tj:

1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c PPSA w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że organy I i II instancji prawidłowo ustaliły stan faktyczny sprawy, oceniając właściwie cały zebrany materiał dowodowy, w tym zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej oraz zasadą pogłębiania zaufania obywateli do organów administracji publicznej pomimo, że przeprowadzone przez Organ II instancji uzupełniające postępowanie dowodowe nie doprowadziło do wyjaśnienia w sposób nie budzący wątpliwości stanu faktycznego istotnego dla rozstrzygnięcia sprawy, a mianowicie sprawdzenia projektu budowlanego pod względem zgodności z przepisami prawa w zakresie opisanym w art. 35 ustawy Prawo budowlane i w efekcie nie dało podstaw do zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę.

2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 K.p.a. poprzez niewłaściwą ocenę przez Sąd I instancji uchybień jakich dopuścił się organ II instancji w toku postępowania odwoławczego i uznanie, że:

a. postanowienie Prezydenta Miasta Białegostoku z dn. 17 lutego 2021 r. w przedmiocie wyjaśnienia wątpliwości co do treści decyzji o warunkach zabudowy, pomimo utraty waloru ostateczności z uwagi na jego skuteczne zaskarżenie przez skarżącą do SKO w Białymstoku ma pełną moc dowodową i może być źródłem ustaleń faktycznych i oceny w zakresie zgodności projektu budowlanego z decyzją o warunkach zabudowy,

b. pismo Dyrektora Departamentu Architektury do Wojewody Podlaskiego z dn. 25 lutego 2021 r., a więc pochodzące od organu I instancji, którego decyzja stała się przedmiotem kontroli instancyjnej przez Wojewodę Podlaskiego, a potwierdzające wydane w I instancji rozstrzygniecie i ustalenie, że planowane przedsięwzięcie budowlane jest zgodne z ustaleniami decyzji z dn. 4 września 2015 r. o środowiskowych uwarunkowaniach jest miarodajnym dla rozstrzygnięcia sprawy dowodem, zwalniającym organ II instancji od samodzielnego i wszechstronnego wyjaśnienia istotnych zagadnień, co w okolicznościach niniejszej sprawy świadczyło o iluzoryczności postępowania odwoławczego,

c. dopuszczony - na wniosek skarżącej - dowód z ekspertyz: 1) analizy zgodności pozwoleń na budowę z decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach zespołu zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej wraz z garażami podziemnymi i parkingami naziemnymi zlokalizowanego w B. przy ul. [...] sporządzonej przez mgr inż. W. G. w marcu 2023 r. oraz 2) analizy nr [...] z lutego 2023 r. sporządzonej przez mgr inż. arch. A. S. , a więc analiz prywatnych, sporządzonych na zlecenie Wspólnoty Mieszkaniowej nie mógł być podstawą do dokonania innych ustaleń, niż poczyniły to organy w tej sprawie pomimo, iż wskazywały na liczne uchybienia i nieprawidłowości w zakresie złożonego przez Inwestora projektu budowlanego, szczegółowo i wyczerpująco uzasadnione z odwołaniem do przepisów prawa, a w efekcie stanowiły źródło ustaleń faktycznych istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, choć niekorzystnych z punktu widzenia interesów Inwestora,

3. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 106 K.p.a. poprzez niewłaściwą ocenę przez Sąd I instancji uchybień jakich dopuścił się organ II instancji w toku postępowania odwoławczego w zakresie, w jakim odpowiedź na postanowienie Wojewody Podlaskiego z dn. 13 stycznia 2021 r. zlecające w trybie art. 136 K.p.a. Prezydentowi Miasta Białegostoku przeprowadzenie postępowania uzupełniającego dot. szczegółowej oceny zgodności przedsięwzięcia i udzielenie odpowiedzi na pytania dotyczące decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, nastąpiła w tzw. trybie zwykłym a nie w trybie postanowienia, odbierając tym samym skarżącej możliwość złożenia zażalenia zmierzającego do zakwestionowania kluczowych, lecz nieprawdziwych informacji udzielonych przez organ I instancji, który stwierdził, iż planowane przedsięwzięcie budowlane jest zgodne z ustaleniami decyzji z dn. 4 września 2015 r. o środowiskowych uwarunkowaniach, w sytuacji, gdy nie jest, albowiem sprzeczność dotyczy rażącego przekroczenia wskazanych parametrów w zakresie powierzchni użytkowych garaży, parkingów (poza pasem drogowym), którą określono na 11 401 m2 (a jak wynika z opisów technicznych dotyczących pozwoleń na budowę nr [...], [...], [...], powierzchnie użytkowe garaży, parkingów (poza pasem drogowym) wynoszą 17 352,57 m2, co przekracza wartość określoną w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach o około 5952 m2 i co stanowi ponad 52% większą powierzchnię niż ustalono w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach).

4. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 77 § 1 i art. 84 § 1 i 2 K.p.a. wobec uznania, że dowód z opinii biegłego z zakresu architektury na okoliczność wykazania czy projekt budowlany złożony przez Inwestora zawiera błędy i niezgodności z przepisami prawa budowlanego uniemożliwiające wydanie pozwolenia na budowę i realizację inwestycji oraz z zakresu ochrony środowiska na okoliczność wykazania sprzeczności projektu budowlanego z decyzją Prezydenta Miasta Białegostoku z dnia 4 września 2015 r. o środowiskowych uwarunkowaniach zespołu zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej wraz z garażami podziemnymi i parkingami naziemnymi zlokalizowanego w B. przy ul. [...] jest zbędny, bowiem do dokonania oceny w tym zakresie, nie była konieczna wiedza specjalna, w zupełności wystarczały bowiem informacje zawarte w zatwierdzonym projekcie budowlanym, sporządzonym przez uprawnionego projektanta oraz samodzielna ocena przedłożonych przez Wspólnotę Mieszkaniową analiz pod względem tego, czy podważają one wiarygodność sporządzonych przez uprawnione osoby treści, znajdujące się w projekcie budowlanym w sytuacji, gdy skarżąca przedstawiła 4 ekspertyzy architektoniczne i analizę z zakresu decyzji środowiskowej, które obnażyły braki i błędy w projekcie budowalnym, niezauważone lub pominięte przez organy w toku nieudolnie przeprowadzonej analizy, zaś poziom skomplikowania sprawy, w tym obszerność, szczegółowość i wielowątkowość projektu był tego rodzaju, że wymagał wiadomości, którymi organy nie dysponowały.

5. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 7 i art. 10 K.p.a. wobec uznania, że naruszenie praw skarżącej w toku postępowania odwoławczego przez Wojewodę Podlaskiego w związku z przeprowadzonym uzupełniającym postępowaniem dowodowym na skutek wydanych postanowień z dnia 13 stycznia 2021 r. w postaci: 1) uniemożliwienia jej (na skutek niedoręczenia postanowienia Prezydenta Miasta Białegostoku z dn. 17 lutego 2021 r. w przedmiocie wyjaśnienia wątpliwości decyzji o warunkach zabudowy) wniesienia środka zaskarżenia na powyższe postanowienie (co nastąpiło dopiero w dn. 24 kwietnia 2023 r. i do daty wyrokowania przez Sąd nie rozstało rozpoznanie przez SKO w Białymstoku), 2) pozbawienie skarżącej prawa zaskarżenia stanowiska Prezydenta Miasta Białegostoku w zakresie udzielonych odpowiedzi na pytanie dotyczące decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, nie miały wpływu na wynik postępowania odwoławczego, a co więcej rażąco błędnego uznania przez sąd, że skarżąca "miała ona możliwość zakwestionowania rozstrzygnięć, podejmując odrębne przewidziane przepisane prawa działania", a czego zdaniem Sądu nie uczyniła.

6. art. 125 § 1 pkt. 1 i 2 ustawy P.p.s.a. wobec stwierdzenia braku podstaw do zawieszenia przez Sąd z urzędu postępowania pomimo, iż rozstrzygnięcie sprawy zależało od wyniku innego toczącego się postępowania administracyjnego, a mianowicie rozpoznania przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Białymstoku zażalenia Wspólnoty Mieszkaniowej z dnia 24 kwietnia 2023 r. wywiedzionego na postanowienie Prezydenta Miasta Białegostoku z dn. 17 lutego 2021 r. w przedmiocie wyjaśnienia wątpliwości co do treści decyzji Prezydenta Miasta Białegostoku z dn. [...] 2016 r. nr [...] ustalającej warunkach zabudowy, które zostało wydane na wniosek Inwestora P. Sp. z o.o. z siedzibą w B. z dnia 8 lutego 2021 r. w związku z zobowiązaniem nałożonym na Inwestora przez Wojewodę Podlaskiego w toku postępowania odwoławczego od decyzji o wydaniu pozwolenia na budowę.

7. art. 141 § 4 P.p.s.a. wobec braku odniesienia się przez Sąd w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do wszystkich zarzutów poniesionych przez skarżącą w zakresie uchybień w toku procedowania organów, jak również niezgodności projektu budowlanego z konkretnymi przepisami prawa, a nadto braku wyjaśnienia powodów, dla których sąd odmówił mocy dowodowej dopuszczonych jako dowód w sprawie analiz: 1) zgodności pozwoleń na budowę z decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach zespołu zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej wraz z garażami podziemnymi i parkingami naziemnymi zlokalizowanego w B. przy ul. [...] sporządzonej przez mgr inż. W. G. i 2) analizy nr [...] z lutego 2023 r. sporządzonej przez mgr inż. arch. A. S. , a także wyjaśnienia dostrzeżonych przez Sąd błędów popełnionych przez ekspertów, wskutek których nie mogły być one źródeł ustaleń faktycznych w sprawie, a co z kolei czyni kontrolę sądową zaskarżonej decyzji w tym zakresie iluzoryczną.

Wskazując na naruszenie przepisów prawa materialnego skarżąca zarzucił naruszenie:

1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (P.p.s.a.) w zw. z art. 35 ust. 1 ustawy Prawo budowlane poprzez jego błędną wykładnię prowadzącą do przyjęcia, iż w ramach merytorycznej oceny wniosku o pozwolenie na budowę i projektu budowlanego organ administracji architektoniczno-budowlanej nie jest uprawniony do badania zgodności całości projektu budowlanego z przepisami techniczno-budowlanymi (warunkami technicznymi) pomimo, że zadaniem organów administracji architektoniczno-budowlanej jako organów specjalistycznych powołanych do rozstrzygania spraw z zakresu szeroko rozumianego prawa budowlanego jest dokonanie weryfikacji projektu budowlanego nie tylko w zakresie oczywistych omyłek czy niejasności, ale też nieprawidłowości merytorycznych ustaleń i rozwiązań zawartych w projekcie budowlanym mających charakter techniczny,

2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (P.p.s.a.) w zw. z art. 35 ust. 1 ustawy Prawo budowlane poprzez jego błędną wykładnię prowadzącą do uznania, iż decyzja Wojewody Podlaskiego z dnia 25 czerwca 2021 roku w zakresie oceny zgodności procedowanego projektu budowlanego z decyzją o warunkach zabudowy, wymaganiami ochrony środowiska oraz zgodności projektu zagospodarowania z przepisami w szczególności z warunkami techniczno- budowlanymi jest prawidłowa i nie narusza przepisów prawa, w sytuacji, gdy:

a) zatwierdzony projekt budowlany narusza postanowienia decyzji o warunkach zabudowy, która przewiduje budowę jednego budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażami, usługami i handlem w parterze, które to garaże, usługi i handel miały być wyłącznymi, tj. jedynymi dopuszczalnymi funkcjami parteru, a nie jak ustalił Organ II instancji, że w poziomie parteru można zaprojektować lokale mieszkalne,

b) zatwierdzony projekt budowlany narusza postanowienia decyzji o warunkach zabudowy w zakresie ustalenia elewacji frontowej, którą projektant wskazał jako elewację od strony ul. [...], pomimo, że nie jest związana bezpośrednio z drogą główną, w której nie zaprojektowano bezpośrednich głównych wejść do zasadniczej funkcji budynku, tj. funkcji mieszkalnych oraz nie posiada własnego reprezentacyjnego i wielofunkcyjnego przedpola, a w efekcie stanowi elewację boczną,

c) zatwierdzony projekt budowlany narusza postanowienia decyzji o warunkach zabudowy, albowiem projektowana wysokość budynku została przekroczona o co najmniej 1,81 m względem dopuszczonej w decyzji o warunkach zabudowy maksymalnej wysokości 22 m,

d) planowane przedsięwzięcie budowlane nie jest zgodne z ustaleniami decyzji z dn. 4 września 2015 r. o środowiskowych uwarunkowaniach, albowiem powierzchnia użytkowa garaży i parkingów w etapach objętych pozwoleniami na budowę nr [...], [...], [...] wynosi 17 352,57 m2 na terenie przedsięwzięcia (parking podziemny i miejsca parkingowe w terenie) poza pasem drogowym ulicy [...] i przekracza wartość określoną w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach - 11 401 m2 o około 5 952 m2 i co stanowi ponad 52% większą powierzchnię niż ustalono w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, a co świadczy o sprzeczności projektu architektoniczno-budowlanego z wymaganiami ochrony środowiska sprecyzowanymi w ostatecznej decyzji Prezydenta Miasta Białegostoku z dnia 4 września 2015 r. o środowiskowych uwarunkowaniach, znak: DOŚ-II.6220.2.2015,

e) wbrew stanowisku Sądu, iż garaż [...] stanowi kondygnacje podziemną pomimo, że z uwagi na jego cechy szczególnie dotyczące rzeczywistej wysokości jego zagłębienia jest kondygnacją naziemną, co potwierdza treść § 3 pkt. 17 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie i określona w nim definicja kondygnacji podziemnej, z której wynika wprost, iż "należy przez to rozumieć kondygnację zagłębioną poniżej poziomu przylegającego do niej terenu co najmniej w połowie jej wysokości w świetle, a także każdą usytuowana pod nią kondygnację" co oznacza, że jeżeli ponad 50% wysokości w świetle połowy kondygnacji znajduje się powyżej poziomu przylegającego do niej terenu, nie można jej uznać za kondygnację podziemną,

f) przepis § 39 w związku z § 3 pkt 22 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie nie wyklucza możliwości realizacji terenu biologicznie czynnego nie musi dotyczyć powierzchni działki, ale też innych powierzchni (i poziomów), tj. powierzchni stropodachów i tarasów, jednak zobowiązuje by co najmniej 25% powierzchni działki urządzić jako teren biologicznie czynny - a teren powierzchnia tarasu, stropodachu nie jest powierzchnią działki, jeśli nie znajduje się pod lub bezpośrednio na terenie. W efekcie powierzchnia stropodachu nad garażem [...] nie może być zaliczona do powierzchni biologicznie czynnej, ponieważ można go zaliczyć do powierzchni działki (terenu) oraz nie posiada nawierzchni, która umożliwia naturalną wegetację roślin i retencję wód opadowych,

g) 17 miejsc postojowych w garażach podziemnych zaprojektowanych zostało bez żadnych dojazdów, jedno za drugim. Zaprojektowane garaże nie spełniają zatem wymogów techniczno-budowlanych, gdyż nie zapewniają możliwości bezkolizyjnego korzystania z tych garaży, a ponadto nie zapewniają bezpieczeństwa korzystających z garaży i mieszkańców budynku. Ponieważ inwestor nie zabezpieczył dostępu do 17 miejsc postojowych w garażu nr [...] i nr [...] (do których nie zaprojektował żadnych dojazdów), nie można ich uznać za stanowiska postojowe i tym samym nie można ich zakwalifikować do całkowitego bilansu wymaganych stanowisk postojowych.

h) powierzchnia zabudowy inwestycji jest niezgodna z decyzją o warunkach zabudowy, a to wobec błędnego nieuwzględnienia powierzchni garażu [...] przy obliczaniu powierzchni zabudowy, w efekcie czego wskaźnik projektowanej zabudowy w stosunku do terenu przekracza 50 %.

Na podstawie tak sformułowanych zarzutów skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości, uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Ponadto skarżąca domaga się zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego wraz z kosztami zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz rozpoznania skargi kasacyjnej na rozprawie.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawione zostały argumenty mające, zdaniem skarżącej kasacyjnie, potwierdzać zasadność podniesionych zarzutów.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną A. Spółka komandytowa z siedzibą w B. wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej, zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – tekst jedn. Dz.U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm., dalej jako "P.p.s.a."), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnymi jej podstawami, określonymi w art. 174 P.p.s.a. Nadto, zgodnie z treścią art. 184 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarga kasacyjna wniesiona przez Wspólnotę Mieszkaniową Nieruchomości położonych w B. przy ul. [...] nie miała uzasadnionych podstaw.

Zasadniczą kwestią w niniejszej sprawie jest rozstrzygnięcie czy Sąd I instancji prawidłowo uznał, że w sprawie o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę organy architektoniczno-budowlane ustaliły wszystkie istotne kwestie rzutujące na ocenę czy przedmiotowa inwestycja spełnia wymogi określone w art. 35 ust. 1 ustawy Prawo budowlane i art. 32 ust. 4 tej ustawy.

Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela zarzutu naruszenia przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a. w sposób wskazany w zarzucie skargi kasacyjnej. W prawomocnym wyroku NSA z 24 stycznia 2023 r. sygn. akt II OSK 782/22, jednoznacznie przesądzone zostało, że ustalenia stanu faktycznego dokonane przez organ odwoławczy nie naruszały art. 136 K.p.a. i stanowiły zgodne z zasadą dwuinstancyjności prowadzenie postępowania dowodowego, które nie kwalifikowało się jako naruszenie przepisów postępowania z art. 138 § 2 K.p.a. Wobec tego Sąd I instancji jak i obecnie rozstrzygający sprawę NSA z racji związania ww. wyrokiem stosownie do art. 190 P.p.s.a. nie mógł odmiennie ocenić postępowania dowodowego prowadzonego przez organ odwoławczy. Wówczas stwierdzono, że przeprowadzone przez organ odwoławczy dodatkowe postępowanie dowodowe zmierzało do rozstrzygnięcia doniosłych prawnie wątpliwości dotyczących zgodności z prawem przedsięwzięcia objętego wnioskiem o udzielenia pozwolenia na budowę, w szczególności, gdy na tym tle formułowane są odmienne stanowiska inwestora i strony postępowania. NSA uznał wtedy, że organ odwoławczy miał prawo przeprowadzić dodatkowe czynności dowodowe zmierzające do wyjaśnienia stanu faktycznego w sprawie nie będąc ograniczonym jedynie do kontroli prawidłowości zaskarżonej decyzji w toku instancji. Organ odwoławczy w zaskarżonej decyzji szczegółowo przedstawił argumenty z powodu, których doszedł do wniosku, że projekt budowlany odpowiadał przepisom prawa w zakresie w jakim podlegał kontroli organów architektoniczno-budowlanych w postępowaniu o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Ponowne przytaczanie argumentacji organu odwoławczego jest niecelowe. Wobec tego podniesiony zarzut skargi kasacyjnej zmierzający do zakwestionowania działań organu odwoławczego, które doprowadziły do ustalenia w sposób wyczerpujący stanu faktycznego w sprawie pod kątem zgodności projektu budowlanego z prawem należało uznać za bezzasadny.

Zdaniem NSA, postanowienie Prezydenta Miasta Białegostoku z dnia 17 lutego 2021 r. w przedmiocie wyjaśnienia wątpliwości co do treści wydanej przez ten organ decyzji o warunkach zabudowy dla przedmiotowej inwestycji z dnia [...] 2016 r. nr [...] mogło stanowić dla organu odwoławczego podstawę do dokonania ustaleń stanu faktycznego w zakresie zgodności planowanej inwestycji z warunkami decyzji o warunkach zabudowy stosownie do art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane bowiem ustalenia samej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu jaki i wyjaśnienie ich treści w w/w postanowieniu było dla organu wiążące. Jak słusznie zauważył Sąd I instancji, organ odwoławczy nie miał podstaw do zakwestionowania ustaleń Prezydenta Miasta Białegostoku w zakresie rozumienia ustalonych dla inwestycji warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Mógł jedynie dokonać oceny czy projekt architektoniczno-budowlany i projekt zagospodarowania terenu przedstawiony przez inwestora jest zgodny z wymogami tej decyzji i z ustaleniami z niej wynikającymi, które były przedmiotem udzielonych wyjaśnień. Organ odwoławczy takiej oceny dokonał i doszedł do słusznego przekonania, że wymóg z art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane został dochowany. Okoliczność zakwestionowania przez Wspólnotę postanowienia Prezydenta Miasta Białegostoku z dnia 17 lutego 2021 r. zażaleniem Wspólnoty z 24 kwietnia 2023 r. nie miało znaczenia dla prawidłowości zaskarżonej decyzji bowiem w chwili wydawania tej decyzji przez Wojewodę Podlaskiego 25 czerwca 2021 r. postanowienie nie było przedmiotem zażalenia. Na marginesie zauważyć należy, że termin do wniesienia zażalenia wynosi 7 dni od doręczenia lub ogłoszenia stronie postanowienia podlegającego zaskarżeniu. Wątpliwa wydaje się zatem skuteczność złożonego przez Wspólnotę dopiero w dniu 24 kwietnia 2023 r. zażalenia do SKO w Białymstoku skoro postanowienie wyjaśniające warunki zabudowy jest datowane na 17 lutego 2021 r. i widnieje na nim adnotacja organu, że jest ostateczne od 3 marca 2021 r. W gronie adresatów był wskazany zarząd skarżącej Wspólnoty.

Zdaniem NSA, pogłębiona i szczegółowa analiza treści uzasadnienia decyzji organu odwoławczego w zakresie zgodności projektu architektoniczno-budowlanego i projektu zagospodarowania terenu pod kątem zgodności z wymogami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu i jej wyjaśnieniami słusznie została uznana przez Sąd I instancji za potwierdzającą zgodność przyjętych w projekcie budowlanym parametrów inwestycji i rozwiązań architektonicznych z warunkami zabudowy i zagospodarowania terenu określonymi w tej decyzji. Zarówno organ odwoławczy jaki i Sąd I instancji przeprowadzili pogłębioną analizę zapisów decyzji o warunkach zabudowy względem rozwiązań projektu budowlanego we wszystkich kwestiach, które stanowiły dla Wspólnoty podstawę formułowanych zarzutów.

Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko Sadu I instancji, że organ architektoniczno-budowlany, dokonując oceny pod względem zgodności projektu budowlanego z decyzją o warunkach zabudowy, zobowiązany jest uwzględnić wszystkie jej zmiany bądź wyjaśnienia wydane przez organ, który ją wydał. Skoro wyjaśnienia pochodzą od organu, który posiada najgłębszą wiedzę odnośnie do intencji i znaczenia ustalonych warunków zabudowy, to zaprezentowane przez organ odwoławczy, w wyniku uzupełnionego przez inwestora projektu budowlanego, parametry inwestycji należało uznać za zgodne z warunkami zabudowy dla przedmiotowej inwestycji.

W ocenie NSA, wnioski organu jak i Sądu z przeprowadzonej oceny były prawidłowe i brak jest podstaw do kwestionowania stanowiska, że parametry inwestycji i przyjęte rozwiązania w projekcie architektoniczno-budowlanym i w projekcie zagospodarowania terenu (po ich uzupełnieniu przez inwestora) są zgodne z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy oraz złożonymi wyjaśnieniami Prezydenta w tym zakresie.

Mając na uwadze, że od 11 lipca 2003 r. (nowelizacja art. 35 ustawy Prawo budowlane poprzez uchylenie ust. 2 tego przepisu) projektant oraz osoba sprawdzająca projekt budowlany ponosi wyłączną odpowiedzialność za projekt architektoniczno-budowlany Sąd I instancji słusznie zauważył, że organ architektoniczno-budowlany nie jest zatem uprawniony do badania zgodności całości projektu budowlanego z innymi przepisami prawa, w tym przepisami techniczno-budowlanymi (warunkami technicznymi). Powinien jedynie skontrolować projekt zagospodarowania działki stanowiący fragment projektu budowlanego z przepisami, w tym przepisami techniczno-budowlanymi. Organ nie bada zgodności projektu budowlanego pod kątem przyjętych rozwiązań projektowych i możliwości technicznych jego wykonania.

Zdaniem NSA, pismo Prezydenta Miasta Białegostoku - Dyrektora Departamentu Architektury z 25 lutego 2021 r. będące odpowiedzią na zobowiązanie w postanowieniu Wojewody z 13 stycznia 2021 r. do uzupełnienia informacji odnośnie do dotrzymania przez inwestycje wymogów decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach z 4 września 2015 r. mogło stanowić wiarygodny dowód w sprawie pozwalający wyjaśnić zgłaszane przez Wspólnotę sporne kwestie jak każdy dowód, który pozwala ustalić stan faktyczny w sprawie. Skarżąca nie kwestionuje samej potrzeby nałożenia obowiązku na organ I instancji, ale udzielone informacje. Skoro uzyskane dane pozwoliły ocenić zgodność inwestycji z wydaną decyzją środowiskową, to nie można twierdzić, że organ odwoławczy oceniając wartość dowodową przekazanych informacji odmiennie od zapatrywań Wspólnoty naruszył prawo. Jak wynika z pisma Prezydenta z 25 lutego 2021 r. zrealizowane inwestycje nr [...] i [...] oraz obecnie projektowane zamierzenie nr 3 - łącznie mieszczą się w ramach planowanego przedsięwzięcia i są realizowane stopniowo, zgodnie z przyjętymi wcześniej założeniami karty informacyjnej przedsięwzięcia oraz decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Jak słusznie zauważył Sąd I instancji Wojewoda przeanalizował wydane dla inwestycji nr [...] i nr [...] decyzje o pozwoleniu na użytkowanie, sprawdzając jednocześnie, czy parametry poszczególnych inwestycji, które zostały już zrealizowane nie odbiegają od parametrów wskazanych w zatwierdzonych projektach budowlanych. Ponadto w celu potwierdzenia prawidłowości danych określonych w projektach budowlanych z danymi określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach organ zobowiązał inwestora do przedłożenia szczegółowego rozliczenia parametrów inwestycji nr 1, nr 2 i nr 3. W odpowiedzi na powyższe, pismem z dnia 19 lutego 2021 r. inwestor przedłożył szczegółowe rozliczenie parametrów wszystkich inwestycji. Ponadto opinię w sprawie zgodności parametrów określonych w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach z parametrami wskazanymi przez Inwestora, wydał także Departament Ochrony Środowiska (pismo z dnia 24 lutego 2021 r.), który potwierdził, że zrealizowane już inwestycje wraz z obecnie projektowaną nr 3 łącznie - mieszczą się w ramach planowanego przedsięwzięcia i są realizowane zgodnie z przyjętymi założeniami karty informacyjnej przedsięwzięcia w oparciu, o którą wydano decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach. Z powyższego wynika, że analiza zebranego przez Wojewodę materiału dowodowego potwierdziła zgodność projektu budowlanego z decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach. W ocenie NSA, wbrew temu co sugeruje skarżąca kasacyjnie, ani Sąd I instancji oceniając legalność zaskarżonej decyzji ani organ odwoławczy nie naruszył zasad postępowania dowodowego dołączając pismo Prezydenta z 25 lutego 2021 r. do ustaleń stanu faktycznego. Mając dodatkową wiedzę organ zweryfikował ją (porównanie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie budynków nr [...] i [...] z zatwierdzonymi projektami budowlanymi). Wystąpił też o szczegółowe rozliczenie parametrów wszystkich inwestycji. Całość zgromadzonego w ten sposób materiału dowodowego pozwoliła uznać za wiarygodne dane przekazane przez Prezydenta Miasta Białegostoku - Dyrektora Departamentu Architektury w piśmie z 25 lutego 2021 r. i wykorzystanie go do ustaleń stanu faktycznego w sprawie.

Dla oceny zaskarżonej decyzji pod względem zgodności projektu budowlanego z art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy Prawo budowlane wystarczające było ustalenie wynikające z ww. dokumentów. Szczegółowo wykazał to Sąd I instancji stwierdzając, że powierzchnia przeznaczona do przekształcenia w wyniku realizacji przedsięwzięcia stanowić będzie teren o powierzchni ponad 2 ha, tj. do 22.000 m2 (zgodnie z 21 stroną decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach). Wszystkie trzy zamierzenia obejmują powierzchnie terenów o wielkościach wynoszących odpowiednio: 7.445,62 m2, 5.856,7 m2 i 8.264,00 m2 dając łącznie 21.566,32 m2 i wypełniając tym samym powyższy warunek. Słusznie Sąd zauważył, że spełnione zostały również parametry powierzchni zabudowy budynków, powierzchni garaży i parkingów w budynkach oraz powierzchni użytkowej miejsc parkingowo-postojowych wraz z infrastrukturą na terenie inwestycji. Parametry te zostały oddzielnie policzone i przedstawione w decyzji organu II instancji.

Wobec tego Sąd I instancji zasadnie zaakceptował przyjęty przez organy sposób wyliczenia ww. powierzchni oraz wyjaśnienia i wskazania co składa się na omawiane powierzchnie. Skoro organ doszedł do wniosków zbieżnych z pismem Prezydenta Miasta Białegostoku z 25 lutego 2021 r., to słusznie uznał to pismo za wiarygodne i ustalił na jego podstawie stan faktyczny w sprawie. Okoliczność, że Wspólnota kwestionuje przyjęte w sprawie ustalenia nie oznacza, że były one wadliwe.

W ocenie NSA, Sąd I instancji nie dokonał wadliwej oceny zaskarżonej decyzji, uznając, że dowód z przedłożonych przez Wspólnotę ekspertyz: 1) analizy zgodności pozwoleń na budowę z decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach zespołu zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej wraz z garażami podziemnymi i parkingami naziemnymi zlokalizowanego w B. przy ul. [...] sporządzonej przez mgr inż. W. G. w marcu 2023 r. oraz 2) analizy nr [...] z lutego 2023 r. sporządzonej przez mgr inż. arch. A. S. , nie wnosi istotnych ustaleń do stanu faktycznego sprawy. Analizy te w świetle zgromadzonych już dowodów są niewiarygodne albowiem kwestionuje się w nich ustalenia, które na podstawie już zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego organ uznał za wiarygodne i prawidłowe, a Sąd nie dopatrzył się w tym zakresie naruszeń prawa. Organ nie mógł oceniać zasadności i celowości przyjętych w projekcie rozwiązań bowiem wykraczało to poza jego kompetencje wynikające z art. 35 ustawy Prawo budowlane. Projektant posiadający uprawnienia do pełnienia samodzielnych funkcji technicznych wykazane w zaświadczeniu ponosi odpowiedzialność za zgodność przyjętych w projekcie rozwiązań z przepisami prawa i zasadami wiedzy technicznej. W istocie analizy prywatne przedłożone przez skarżącą w toku postępowania sądowoadministracyjnego nie mogły być podstawą do dokonania innych ustaleń, niż poczyniły to organy w tej sprawie pomimo, iż wskazywały na liczne uchybienia i nieprawidłowości w zakresie złożonego przez Inwestora projektu budowlanego, bowiem nie podważyły dokonanych już ustaleń faktycznych organów, które miały znaczenie dla wydania zaskarżonej decyzji. Sąd słusznie uznał, że powtórzenie w analizach zarzutów skargi, które Sąd w uzasadnieniu wyroku uznał za chybione nie mogło doprowadzić do uwzględnienia skargi.

W ocenie NSA, uzyskanie przez Wojewodę w ramach postępowania uzupełniającego informacji na skutek zobowiązania Prezydenta Miasta Białegostoku do przeprowadzenia szczegółowej oceny zgodności przedsięwzięcia i udzielenia odpowiedzi na pytania dotyczące decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach nie było wyjaśnieniem decyzji z art. 113 § 2 K.p.a., które przyjmuje postać postanowienia, podlegającego zaskarżeniu. Zatem dla przeprowadzenia postępowania dowodowego w zakresie oceny ustaleń zgodności inwestycji z decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach wystarczające było uzyskanie od organu zobowiązanego odpowiedzi w zwykłej formie a nie w postaci postanowienia. Uznać zatem należało, że Sąd I instancji nie naruszył art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 106 K.p.a.

Z analizy zebranego w sprawie materiału dowodowego wynika, że powierzchnia miejsc parkingowo-postojowych wraz z infrastrukturą na terenie inwestycji wynosi odpowiednio: 490 m2 + 397 m2 + 1.461 m2 = 2348 m2, natomiast powierzchnia miejsc parkingowo-postojowych w garażach podziemnych wraz z infrastrukturą wynosi odpowiednio: 1.610,00 m2 + 2.258,10 m2 + 3.250,63 m2 = 7.118,73 m2. Zatem łączna suma powierzchni miejsc parkingowo-postojowych wraz z infrastrukturą wynosi 9.446,73 m2 i spełnia wymóg z decyzji środowiskowej, która określała powierzchnię miejsc parkingowo-postojowych na 11.401 m2. Czym innym jest powierzchnia użytkowa garaży a czy innym powierzchnia samych miejsc parkingowo-postojowych. Powierzchnia użytkowa garaży to cała powierzchnia kondygnacji podziemnych liczona po zewnętrznym obrysie budynku. Obejmuje ona garaże, komórki lokatorskie, komunikacje budynków z klatkami schodowymi oraz pomieszczenia techniczne i gospodarcze. Organ uzyskał dane, że ta powierzchnia użytkowa garaży wynosi odpowiednio: 6.018 m2 + 4.978 m2 + 8.602 m2 = 19.598 m2 i jest mniejsza niż parametr ten ustalony w decyzji środowiskowej na dopuszczalnym poziomie 19.627 m2. Zatem różnica o 5 952 m2 przewyższająca dopuszczoną powierzchnię miejsc parkingowo-postojowych na terenie inwestycji (11.401 m2) nie odzwierciedla rzeczywistości bowiem powierzchnia samych miejsc postojowo-parkingowych (garażowych i na poziomie terenu) na 3 budynkach wynosiła 9.446,73 m2. W garażu wynosiła 7.118,73 m2 a zatem twierdzenie, że powierzchnia użytkowa miejsc parkingowo-postojowych wynosi 14.481,37 m2 jest błędne.

Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej dowód z opinii biegłego odnośnie do prawidłowości rozwiązań przewidzianych w projekcie budowlanym czy też odnośnie do zgodności projektu budowlanego z decyzją środowiskową w istocie był zbędny. W okolicznościach sprawy do wydania zaskarżonej decyzji wystarczyło, że uprawniony projektant i osoba sprawdzająca ten projekt potwierdziły jego zgodność z przepisami prawa, w tym z wymogami decyzji środowiskowej wydanej dla przedmiotowej inwestycji. Wojewoda przeprowadził w uzasadnieniu decyzji analizę danych koniecznych do oceny zgodności projektu z decyzją środowiskową i wynika z niej, że projekt został dostosowany do tych wymogów i jest z nimi zgodny. Przeprowadzanie oceny samego projektu budowalnego, choćby w zakresie zagospodarowania terenu, bowiem organ miał obowiązek ustalić jego zgodność z przepisami, także nie wymagała opinii biegłego bowiem wystarczyło porównać dane z tego projektu z obowiązującymi przepisami, w tym techniczno-budowlanymi. Organ odwoławczy jak wynika z treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji takiej analizy dokonał i doszedł do słusznego, w ocenie NSA, wniosku, że do naruszenia przepisów prawa nie doszło (zbadał zachowanie norm odległości budynku od granicy działki, w tym od działek Wspólnoty bezpośrednio sąsiadujących z terenem inwestycji, norm oświetlenia i nasłonecznienia, odległości od znajdujących się w terenie budynków).Organ doszedł do wniosku, że projektowany budynek jest w większej odległości od działek sąsiednich niż wymagają przepisy wobec czego słusznie uznał, że zarzut przesłaniania zabudowy na działkach sąsiednich był bezzasadny. Zbadano czy miejsca postojowe dla osób niepełnosprawnych zostały zaprojektowane i czy są odpowiedniej wielkości. Nie badano aspektu ilości tych miejsc, bowiem ocena w tym zakresie spoczywała na projektancie. Śmietnik został zaprojektowany i usytuowany zgodnie z przepisami. Organ wyjaśnił, że również parametr powierzchni biologicznie czynnej na poziomie 26% został zachowany bowiem dopuszczalne prawem było zaliczenie 50% powierzchni zapewniającej naturalną wegetację roślin i retencję wód opadowych jako zieleni na stropie nad garażem. Przy lokalizacji placu zabaw i placu rekreacji zachowane zostały normy odległościowe i usytuowanie na co najmniej 30% powierzchni biologicznie czynnej. Organ przeanalizował dostarczoną przez inwestora ekspertyzę odnośnie wpływu planowanej zabudowy (po granicy z sąsiednią działką) na budynek na działce nr [...] i doszedł na jej podstawie do wniosku, że nie spowoduje to zagrożenia dla bezpieczeństwa użytkowników istniejącego budynku oraz nie obniży to jego przydatności do użytkowania. Ocena zgodności inwestycji z wymogami dotyczącymi bezpieczeństwa przeciwpożarowego również była pozytywna. Wobec powyższego przeprowadzanie dowodu z opinii biegłego nie było uzasadnione skoro organ na podstawie wiarygodnych dokumentów doszedł do wniosku, że inwestycja została zaprojektowana zgodnie z wymogami art. 35 ustawy Prawo budowlane. Analizy przedłożone przez Wspólnotę nie podważyły zgromadzonej w sprawie dokumentacji oraz projektu budowlanego sporządzonego przez uprawnione osoby zatem ich wnioski nie stanowiły miarodajnej oceny dla wykazania zgodności inwestycji z prawem. Wbrew temu co podnosi skarżąca kasacyjnie nie była to analiza nieudolna, pomijająca braki projektu budowlanego. Organ przeprowadził w sposób wyczerpujący analizę zgodności projektu budowlanego z przepisami prawa pomimo wielu kwestii, do których musiał się odnieść.

Zdaniem NSA, nie doszło w sprawie do naruszenia przez organy praw skarżącej do dokładnego wyjaśnienia sprawy mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli czy do zapewnienia jej czynnego udziału w każdym stadium postępowania i wypowiedzenia się odnośnie do zebranego materiału dowodowego przed wydaniem decyzji. Z listy adresatów Postanowienia Prezydenta Miasta Białegostoku z 17 lutego 2021 r. wynika, że do osób reprezentujących Zarząd skarżącej Wspólnoty zostało ono nadane. Skoro tak, to Wspólnota miała możliwość w terminie zaskarżyć to postanowienie, jednak tego z nieznanych przyczyn nie dokonała i postanowienie stało się ostateczne 3 marca 2021 r. Doręczenie pełnomocnikowi Skarżącej uwierzytelnionego odpisu tego postanowienia w trybie art. 73 § 2 K.p.a. nie dowodzi, że bieg terminu do jego zaskarżenia biegnie na nowo i możliwe było jego zaskarżenie po 2.5 roku od wydania.

Stanowisko Prezydenta odnośnie do zgodności inwestycji z decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach co prawda nie podlegało zaskarżeniu, ale jako materiał dowodowy mogło i było przez Wspólnotę kwestionowane. Organ zasadnie jednak uznał, że formułowane w tym zakresie zarzuty były niezasadne.

Sąd nie naruszył art. 125 § 1 pkt 1 i 2 P.p.s.a. Sąd na rozprawie ocenił argumentację wniosku skarżącej o zawieszenie postępowania z uwagi na powoływaną przesłankę wpływu innego rozstrzygnięcia na wynik niniejszej sprawy i zdaniem NSA słusznie uznał, że w istocie taki związek pomiędzy rozpatrzeniem zażalenia na Postanowienie Prezydenta z 17 lutego 2021 r. przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Białymstoku, a wydaniem wyroku w niniejszej sprawie nie występował. Poznał też argumentację inwestora za odmową zawieszenia postępowania. Wobec tego korzystając z uprawnienia do samodzielnej oceny czy wniosek był zasadny uznał, że zasługuje on na oddalenie.

Mając na uwadze dotychczasowe rozważania za bezzasadny NSA uznał także zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 141 § 4 P.p.s.a. Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej uzasadnienie zaskarżonego wyroku odpowiada wymogom uzasadnienia przewidzianym w tym przepisie, w szczególności możliwe było poznanie zarzutów skargi, stanu faktycznego w sprawie i motywów jakimi kierował się Sąd oddalając skargę.

Zdaniem NSA, chybiony jest zarzut skargi kasacyjnej naruszenia przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a w zw. z art. 35 ust. 1 ustawy Prawo budowlane poprzez jego błędną wykładnię prowadzącą do przyjęcia, iż w ramach merytorycznej oceny wniosku o pozwolenie na budowę i projektu budowlanego organ administracji architektoniczno-budowlanej nie jest uprawniony do badania zgodności całości projektu budowlanego z przepisami techniczno-budowlanymi (warunkami technicznymi). Sąd I instancji jednoznacznie wyjaśnił, że uprawnienia organu architektoniczno-budowlanego do oceny zgodności projektu budowlanego zostały ograniczone na mocy nowelizacji art. 35 ust. 1 ustawy Prawo budowlane z 2003 r. Od lipca 2003 r. organ ten kontroluje zgodność z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi wyłącznie część projektu budowlanego jakim jest projekt zagospodarowania terenu. Następnie jak wynika z treści uzasadnienia wyroku Sąd dokonał rzeczowej i szczegółowej analizy rozwiązań przyjętych w projekcie zagospodarowania z przepisami, w tym przepisami techniczno-budowlanymi np. w kontekście właściwego rozumienia definicji pojęcia kondygnacji podziemnej, ustaleń dochowania określonej w decyzji o warunkach zabudowy powierzchni biologicznie czynnej, określenia elewacji frontowej, wyznaczenia miejsc postojowych, miejsc postojowych zależnych.

Z analizy treści uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że za bezpodstawny uznać należało zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w zw. z art. 35 ust. 1 ustawy Prawo budowlane poprzez jego błędną wykładnię prowadzącą do uznania, że zaskarżona decyzja w zakresie oceny zgodności procedowanego projektu budowlanego z decyzją o warunkach zabudowy, wymaganiami ochrony środowiska oraz zgodności projektu zagospodarowania z przepisami w szczególności z warunkami techniczno- budowlanymi jest prawidłowa i nie narusza przepisów prawa. W ocenie NSA, Sąd I instancji przedstawił w sposób jasny i nie budzący wątpliwości wystarczającą argumentację, z której bezsprzecznie wynika, że zaskarżona decyzja w zakresie kwestionowanym przez Wspólnotę była jednak prawidłowa, tzn. projekt budowany spełniał wymogi określone w art. 35 ust. 1 i art. 32 ust. 4 ustawy Prawo budowlane, a zatem organ zobligowany był do wydania zaskarżonej decyzji. W ocenie NSA argumentację Sądu I instancji należało podzielić i uznać za prawidłową. Przytaczanie kolejny raz powodów takiej oceny Sądu I instancji jest niecelowe.

Zauważyć należy, że Sąd nie wypowiadał się odnośnie, zdaniem skarżącej kasacyjnie, wadliwego przeznaczenia parteru projektowanego budynku mieszkalnego wielorodzinnego również na lokale mieszkalne, gdy decyzja o warunkach zabudowy przewidywała w parterze garaż, usługi i handel. W ocenie NSA wskazane funkcje przeznaczenia parteru jak wynika z decyzji o warunkach zabudowy są funkcjami dopuszczonymi do realizacji w planowanym budynku (zabudowa mieszkaniowa z usługami i handlem). Nie wynika z tego, że na parterze wielorodzinnego budynku mieszkalnego inwestor nie mógł zaprojektować również lokali mieszkalnych. Takie rozumienie wypaczałoby prawo inwestora do zagospodarowania działki zgodnie z głównym przeznaczeniem budynku jakie stanowiło zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna. Projekt budowlany wskazuje na budynek mieszkalny wielorodzinny wraz z garażami i lokalami handlowymi zatem odpowiada rodzajowi zabudowy przewidzianemu w decyzji o warunkach zabudowy. Projekt nie przewiduje takiej funkcji, której decyzja o warunkach zabudowy nie przewidywała. To do inwestora należy wybór jakie dopuszczone funkcje zrealizuje i w jakim zakresie. Nie jest zobligowany uwzględnić każdy z dopuszczonych rodzajów funkcji w przedłożonym projekcie.

W realiach sprawy nie doszło też do przekroczenia dopuszczalnej wysokości budynku, bowiem jak wynika z przedłożonych do akt sprawy wyliczeń inwestora zarówno wysokość elewacji frontowej przy wejściach do lokali użytkowych jak i przy wejściu głównym jest mniejsza od 22 m liczonych od średniego poziomu terenu przed głównym wejściem do budynku przewidzianych w decyzji o warunkach zabudowy i wynosi odpowiednio 16,46 m i 21,86 m.

Wobec powyższego postawione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia wskazanych tam przepisów zarówno prawa procesowego jak i materialnego nie mogły skutkować uchyleniem wyroku.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.