Postanowienie NSA, sygn. akt III OSK 467/23
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-06-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6262 Radni
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono zażalenie

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Beata Cieloch Sędziowie: Sędzia NSA Bogdan Fischer (sprawozdawca) Sędzia NSA Hanna Kamińska Sędzia NSA Tomasz Kolanowski Sędzia NSA Sylwester Marciniak Sędzia NSA Małgorzata Miron Sędzia NSA Jolanta Rudnicka po rozpoznaniu w dniu 13 czerwca 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia sędziego NSA Rafała Stasikowskiego na postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 grudnia 2023 r. sygn.akt III OSK 467/23 w przedmiocie wyłączenia sędziego NSA Rafała Stasikowskiego z wniosku G. C. o zbadanie spełnienia przez sędziego wymogów niezawisłości i bezstronności w trybie art. 5a ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych w sprawie ze skargi kasacyjnej Wojewody Opolskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 8 listopada 2022 r. sygn.akt II SA/Op 165/22 w sprawie ze skargi G. C. na zarządzenie zastępcze Wojewody Opolskiego z dnia [...] kwietnia 2022 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego postanawia: oddalić zażalenie. V.S.


UZASADNIENIE

Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 11 grudnia 2023 r sygn. akt. III OSK 467/23, na wniosek skarżącego, na podstawie art. 5a § 13 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137 z późn. zm., dalej: p.u.s.a.) postanowił wyłączyć od rozpoznania sprawy III OSK 467/23 sędziego Naczelnego Sądu Administracyjnego R. S. Wniosek złożono w sprawie ze skargi kasacyjnej G. C., wniesionej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 8 listopada 2022 r. sygn. akt II SA/Op 165/22 oddalającego skargę tego skarżącego na zarządzenie zastępcze Wojewody Opolskiego w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego Rady Miejskiej w B.

W uzasadnieniu postanowienia powołano okoliczności dotyczące powołania sędziego na stanowisko sędziego Naczelnego Sądu Administracyjnego oraz jego postępowania w okresie sprawowania służby sędziowskiej. Sąd pierwszej instancji zwrócił uwagę na pełnienie przez sędziego funkcje w organach sądów powszechnych, nadzwyczajnie szybki awans sędziego na stanowisko sędziego NSA, oraz postępowanie sędziego po powołaniu, polegające na sformułowanych przez rzecznika dyscyplinarnego zarzutach związanych z doniesieniami medialnymi o udziale sędziego w akcji dyskredytującej innych sędziów. Sąd pierwszej instancji zwrócił uwagę na to, że jedno z postępowań dyscyplinarnych zostało zawieszone, a drugie – umorzone w wyniku interwencji nadzwyczajnego rzecznika dyscyplinarnego, powołanego przez Prezydenta RP za kontrasygnatą Prezesa Rady Ministrów. Okoliczności te, zdaniem Sądu pierwszej instancji świadczą o spełnieniu przesłanek wyłączenia sędziego. Sąd ten zaakcentował, że sytuacja sędziego może w odczuciu społecznym osłabiać zaufanie do bezstronności sędziów NSA. Dodał, że sędzia, którego postanowienie dotyczy sam w dniu 11 grudnia 2023 r. wniósł o wyłączenie od orzekania w przedmiotowej sprawie. Powołał się na dobro wymiaru sprawiedliwości, koincydencję czasową powołania na urząd sędziego NSA z wcześniejszym pełnieniem funkcji w organach sądów powszechnych, które mogą u skarżącego, jak i w odbiorze społecznym uproszczone przekonanie o związkach z organami władzy publicznej. Zwrócił ponadto uwagę na szczególny charakter sprawy, w której złożono wniosek w trybie art. 5a § 1 p.u.s.a.

W zażaleniu sędzia zaskarżył postanowienie Sądu pierwszej instancji w całości i wniósł o jego uchylenie i oddalenie wniosku lub umorzenie postępowania, ewentualnie o uchylenie postanowienia i oddalenie wniosku o wyłączenie od rozpoznania sprawy.

Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił naruszenie następujących przepisów prawa:

1. art. 179, art. 144 ust. 3.pkt.17, art. 2 i 10, ust. 1 i 2 Konstytucji przez orzekanie na podstawie art. 5a § 1 p.u.s.a., zawierającego rozwiązania prawne sprzecznym z powołanymi przepisami Konstytucji;

2. art. 5a § 1 i 13 p.u.s.a. w związku z art. 179 w zw. z art., 144 ust. 3 pkt 17 w zw. z art. 2 i 10 ust. 1 i 2 Konstytucji, przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, prowadzące do dokonania kontroli wykonywania przez Prezydenta RP jego prerogatyw w zakresie powoływania sędziów oraz pozbawieniem sędziego inwestytury (władzy sędziowskiej), nadanej na czas nieokreślony, co nie mieści się w zakresie kompetencji władzy sądowniczej i prowadzi do zachwiania zasady podziału i równowagi władz;

3. art. 5a § 1 p.u.s.a. przez błędną wykładnię, polegającą na niewłaściwej interpretacji zwrotu "okoliczności towarzyszących jego powołaniu" prowadzących do naruszenia przepisów Konstytucji i dokonania kontroli wykonywania przez Prezydenta RP jego prerogatyw w zakresie powoływania sędziów oraz pozbawieniem sędziego (skarżącego) inwestytury (władzy sędziowskiej) nadanej na czas nieokreślony, co nie mieści się w zakresie kompetencji władzy sądowniczej i prowadzi do zachwiania zasady podziału i równowagi władz, czym naruszono przepisy art. 179 w zw. z art. 144 ust. 3 pkt 17 w zw. z art. 2 i 10 ust. 1 i 2 Konstytucji, w miejsce prawidłowej wykładni zwrotu "okoliczności towarzyszących jego powołaniu" w taki sposób, który wiąże je ze zdarzeniami mającymi miejsce obok tej procedury, czyli okolicznościami towarzyszącymi sformalizowanej procedurze powołania sędziego, co w następstwie doprowadziło do niewłaściwego zastosowania przepisu art. 5a § 1 w zw. z § 13 p.u.s.a. prowadzącego do wyłączenia sędziego;

4. art. 5a § 5 pkt 2 i § 13 w zw. z art. 5a § 1 p.u.s.a. oraz w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a. przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na rozpoznaniu sprawy na podstawie okoliczności ustalonych przez skład NSA z urzędu, a nie na podstawie okoliczności wskazanych we wniosku strony postępowania sądowoadministracyjnego o przeprowadzenie testu niezawisłości i bezstronności sędziego, a więc nie "na podstawie akt sprawy";

5. art. 5a § 1 i 13 p.u.s.a. przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na rozpoznaniu sprawy bez zbadania okoliczności postępowania sędziego po jego powołaniu na urząd sędziego (sądu administracyjnego) mimo, iż z treści przepisów wynika obowiązek przeprowadzenia testu "z uwzględnieniem okoliczności towarzyszących jego powołaniu i jego postępowania po powołaniu", a więc bez zbadania wszystkich okoliczności sprawy i wydania orzeczenia bez dostatecznego wyjaśnienia sprawy;

6. art. 5a § 4 p.u.s.a. przez niewłaściwe zastosowanie polegające na nie zawiadomieniu skarżącego o składzie sądu wyznaczonego do przeprowadzenia postępowania o przeprowadzenie badania niezawisłości i bezstronności sędziego;

7. art. 19 i 21 p.p.s.a. przez orzekanie w sprawie sędziów: Wojciecha Mazura, Teresy Zyglewskiej, Zofii Flasińskiej i Piotra Korzeniowskiego, którzy ze względu na istnienie okoliczności tego rodzaju, że mogły wywołać uzasadnione wątpliwości co do ich bezstronności w danej sprawie, powinni byli złożyć wnioski o wyłączenie ich od rozpoznania tej sprawy, co mogło mieć istoty wpływ na wynik rozpoznawanej sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie.

W pierwszej kolejności podnieść należy, że w stanie prawnym od dnia 15 lipca 2022 r., gdy weszły w życie przepisy ustawy z dnia 9 czerwca 2022 r. o zmianie ustawy o Sądzie Najwyższym oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2022 poz. 1259), funkcjonują dwie instytucje umożliwiające prewencyjne badanie bezstronności sędziego, a mianowicie wniosek o wyłączenie sędziego, przewidziany w art. 19 p.p.s.a. oraz wniosek z art. 5a p.u.s.a. Przedmiotem tego ostatniego jest badanie spełnienia przez sędziego wymogów niezawisłości i bezstronności z uwzględnieniem okoliczności towarzyszących jego powołaniu i jego postępowania po powołaniu, jeżeli w okolicznościach danej sprawy może to doprowadzić do naruszenia standardu niezawisłości lub bezstronności, mającego wpływ na wynik sprawy, z uwzględnieniem okoliczności dotyczących uprawnionego oraz charakteru sprawy. Z kolei przesłanką wyłączenia sędziego na podstawie art. 19 p.p.s.a. jest istnienie okoliczności tego rodzaju, że mogłyby wywołać uzasadnioną wątpliwość co do jego bezstronności w danej sprawie. Chodzi tu o wszystkie powiązania podmiotowe i przedmiotowe ze stronami postępowania oraz ze sprawą. Przesłanek i trybów wyłączenia fakultatywnego zamieszczonych obecnie w przepisach prawa procesowego i ustrojowego nie można stosować zamiennie. Zgodnie z uchwałą NSA 3 kwietnia 2023 r., I FPS 3/22, ONSAiWSA 2024/4/52 przyjęto w niniejszej sprawie, że określenie "niezawisłość" jest szersze niż "bezstronność".

Postępowania uruchamiane na podstawie art. 5a § 1 p.u.s.a. i art. 19 p.p.s.a. mają zatem charakter rozłączny i wnioski na tych podstawach podlegają odrębnemu rozpoznaniu. A zatem złożenie przez sędziego wniosku w trybie art. 19 p.p.s.a., nota bene w dniu posiedzenia, którego przedmiotem była ocena żądania skarżącego wystosowanego na podstawie art. 5a § 1 p.u.s.a. nie mogło tamować jego załatwienia.

Zasadnie zatem Sąd pierwszej instancji dokonał merytorycznej weryfikacji wniosku skarżącego. Wynik tego postępowania był prawidłowy, z uwagi na następujące argumenty.

Sąd pierwszej instancji dokonał wszechstronnej oceny materiału niezbędnego do rozpoznania wniosku. Nie można zgodzić się z autorem zażalenia, zarzucającego nieuprawnione przeprowadzenie postępowania dowodowego z urzędu. Wyjaśnić zatem należy, że skarżący w swoim wniosku podał pewne informacje i okoliczności mające świadczyć o zasadności żądania. Z przyczyn oczywistych, to jest niejawności akt osobowych sędziego nie dysponował on dowodami, ani nawet skonkretyzowanymi danymi o istnieniu dowodów potwierdzających sformułowane tezy; opierał się na doniesieniach medialnych. W tej sytuacji nie tylko prawem, ale i obowiązkiem Sądu pierwszej instancji, dokonującego rzetelnego rozpoznania wniosku było zweryfikowanie twierdzeń skarżącego z dostępnym Sądowi materiałem. Wynikający z art. 5 § 5 pkt 2 p.u.s.a. obowiązek wnioskodawcy wskazania dowodów na poparcie twierdzeń o spełnieniu przesłanek wyłączenia sędziego można zatem uznać za spełniony także wtedy, gdy żądanie opiera się na dających się zweryfikować na podstawie znanego Sądowi, a niedostępnego dla wnioskodawcy materiału dowodowego. Wbrew stanowisku sędziego, Sąd pierwszej instancji niezwykle starannie dokonał ustaleń, prawidłowo odczytując zwrot ustawowy "okoliczności towarzyszące jego powołaniu". Analizował bowiem sytuacje dotyczące osoby sędziego związane z powołaniem na urząd sędziego NSA, nie podważając samego powołania sędziego na ten urząd. Przeciwnie – ocena dokonana przez Sąd pierwszej instancji wyrażona została w kontekście danej sprawy, co akcentowano w zaskarżonym postanowieniu. Nie ma zatem mowy o naruszeniu wskazanych w zażaleniu przepisów Konstytucji czy ingerencji w uprawnienia konstytucyjne głowy państwa.Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko Sądu pierwszej instancji, że w tej sprawie wystąpiły unormowane w art. 5a § 1 p.u.s.a. przesłanki uzasadniające wyłączenie sędziego od rozpoznania sprawy. Niezawisłość sędziowską zwykle opisuje się w dwóch aspektach: wewnętrznym (sumienia, przekonań i uprzedzeń własnych) i zewnętrznym, a więc wpływów czynników docierających do niego z otoczenia, w szczególności ze strony władzy publicznej. Emanacją zewnętrznej odsłony niezawisłości jest bezstronność sędziego w podejmowanych czynnościach procesowych i wydawanym orzeczeniu (zob. R. Hauser, Konstytucyjna zasada niezawisłości sędziowskiej, Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego 2015/1, s. 9-10). O niezachowaniu niezawisłości można mówić wówczas, gdy którykolwiek z wymienionych elementów determinuje postrzeganie świata przez sędziego w ten sposób, że wpływa na jego decyzje orzecznicze. Do naruszenia standardu niezawisłości dochodzi nie tylko wówczas, gdy tego rodzaju wpływ zostanie wykazany, ale także, a może przede wszystkim gdy jest on nawet tylko potencjalny, ale dochodzi do zachwiania istotnej wartości społecznej w postaci postrzegania postawy sędziego w odbiorze powszechnym (postanowienie SN z 7 stycznia 2010 r., II PO 6/09, LEX nr 577831).

Treść wniosku sędziego z 11 grudnia 2023 r. świadczy o tym, że pierwszy z tych elementów został zachwiany. Skoro sędzia, kierując się własnym odczuciem w tej sprawie dążył do wyłączenia go od orzekania, to tego stanu kwestionować nie sposób. Na uwagę zasługuje fakt, że sędzia powołał się na okoliczności, które w tej, konkretnej sprawie stanowiły najistotniejszy aspekt uwzględnienia żądania strony, to jest odbioru społecznego postawy sędziego w kontekście wykonywanych przez niego wcześniej obowiązków. Te zaś kwestie odnoszą się już do zewnętrznego ujęcia niezawisłości. Polityczny charakter sporu sądowego, który sędzia miał rozstrzygać w sytuacji jego wcześniejszych związków z osobami sprawującymi władzę polityczną niewątpliwie może prowadzić do utraty przymiotu niezawisłości w tej sprawie. Nie bez konsekwencji dla rozpoznania tej sprawy pozostają także podniesione przez Sąd pierwszej instancji zachowania sędziego, które stały się przyczyną uruchomienia postępowań dyscyplinarnych. Postępowanie niniejsze nie służy oczywiście dokonywaniu ocen w tym zakresie, bo kompetencja ta przysługuje wyłącznie rzecznikowi dyscyplinarnemu i sądowi dyscyplinarnemu. Jednakże powszechnie podawane w mediach informacje na temat działalności grupy sędziów skierowanych przeciwko innym sędziom, a służących realizacji określonych zamiarów politycznych może w odbiorze społecznym rodzić wątpliwości co do zachowania bezstronności w sprawach z czynnikiem politycznym. Nie jest rolą sądu rozpoznającego niniejszy wniosek dokonywanie ponownej oceny kandydatów w konkursie na wolne stanowisko sędziowskie i wywodu Sądu pierwszej instancji nie należy w ten sposób rozumieć. Nie podważono utrwalonego już poglądu NSA, zgodnie z którym postępowanie w trybie 5a p.u.s.a. nie może służyć merytorycznej ocenie uchwały Krajowej Rady Sądownictwa, bo to nie mieści się w wynikającej z tego przepisu kompetencji NSA (postanowienie NSA z 22 sierpnia 2022 r., II GSK 1396/22, LEX nr 3396211). Analiza akt osobowych sędziego służyła Sądowi pierwszej instancji wyłącznie do rozważenia przesłanek zachowania standardu niezawisłości i bezstronności sędziego, a odnoszących się do okoliczności powołania na urząd sędziego NSA oraz wcześniej pełnionych funkcji i ewentualnych związków z organami władzy publicznej.

Dodać należy, że zaskarżone postanowienie wydano w konkretnej sprawie i tylko w tej sprawie wyłączenie sędziego obowiązuje. Nie cechuje go rozszerzona skuteczność. Dlatego nie można zgodzić się ze stanowiskiem sędziego, upatrującego w postanowieniu pozbawienia go stanowiska, czy władzy sędziowskiej. Przeciwnie, na wynik tego postępowania istotny wpływ miał przedmiot postępowania, nasycony sporem politycznym. Postawa sędziego przed powołaniem na urząd sędziego NSA świadczy, na co sam sędzia w swoim wniosku o wyłączenie zwrócił uwagę, o możliwym negatywnym odczuciu skarżącego i odbiorze społecznym wobec zasiadania sędziego w składzie orzekającym tej właśnie sprawy.

Podniesiony przez sędziego zarzut uwzględnienia przez Sąd pierwszej instancji wniosku – wbrew wyrokowi Trybunału Konstytucyjnego w sprawie KP 1/23 – jest nieuzasadniony, dlatego że przedmiotem kontroli konstytucyjnej była wyłącznie regulacja dopuszczająca uruchomienie postępowania o zbadanie niezawisłości lub bezstronności sędziego przez właściwy sąd, wprowadzona przez dodany do art. 5a § 3a. Z tego rodzaju sytuacją nie mamy jednak w tej sprawie do czynienia, dlatego ten zarzut jest nietrafny i nie wymaga szerszego wywodu.

Jeżeli zaś chodzi o postulowane w zażaleniu prawo do informacji o składzie sądu rozpoznającego wniosek, to stanowisko sędziego jest nieuzasadnione, bowiem przepisów procesowych o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie stosuje się w tym zakresie do procedury zainicjowanej wnioskiem z art. 5a § 1 p.u.s.a.

Skierowany z kolei wobec członków składu orzekającego w pierwszej instancji zarzut o braku bezstronności nie znajduje uzasadnienia, dlatego że jest on ogólnikowy; nie wskazano żadnych konkretnych okoliczności mogących potwierdzać tezy zażalenia. Nie podano zatem informacji, które można byłoby poddać merytorycznej ocenie.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w postanowieniu.