Uchwała NSA, sygn. akt II FPS 5/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-12-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6118 Egzekucja świadczeń pieniężnych
Hasła tematyczne: Egzekucyjne postępowanie
Treść wyniku: Podjęto uchwałę
Powołane przepisy: article: art. 19 § 2, art. 22 § 2 i § 3
journal: Dz.U. 1966 nr 24 poz 151
law: Ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji.
Teza: 1. W egzekucji administracyjnej należności pieniężnych art. 19 § 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2012 r., poz. 1015 ze zm.) nie określa w sposób wyłączny właściwości organu egzekucyjnego, będącego właściwym organem gminy o statusie miasta, wymienionej w odrębnych przepisach oraz gminy wchodzącej w skład powiatu warszawskiego.

2. Na podstawie art. 19 w związku z art. 22 § 2 i § 3 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2012 r., poz. 1015 ze zm.) do przeprowadzenia egzekucji administracyjnej należności pieniężnych określonych w art. 19 § 2 powyższej ustawy właściwym organem egzekucyjnym jest naczelnik urzędu skarbowego o ile zobowiązany zamieszkuje lub ma siedzibę, bądź też znany przed wszczęciem egzekucji majątek zobowiązanego lub większa jego część, znajduje się na terenie działania innej gminy niż ta jednostka samorządu terytorialnego, która ustaliła lub określiła dochodzoną należność.

TEZY

1. W egzekucji administracyjnej należności pieniężnych art. 19 § 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2012 r., poz. 1015 ze zm.) nie określa w sposób wyłączny właściwości organu egzekucyjnego, będącego właściwym organem gminy o statusie miasta, wymienionej w odrębnych przepisach oraz gminy wchodzącej w skład powiatu warszawskiego.

2. Na podstawie art. 19 w związku z art. 22 § 2 i § 3 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2012 r., poz. 1015 ze zm.) do przeprowadzenia egzekucji administracyjnej należności pieniężnych określonych w art. 19 § 2 powyższej ustawy właściwym organem egzekucyjnym jest naczelnik urzędu skarbowego o ile zobowiązany zamieszkuje lub ma siedzibę, bądź też znany przed wszczęciem egzekucji majątek zobowiązanego lub większa jego część, znajduje się na terenie działania innej gminy niż ta jednostka samorządu terytorialnego, która ustaliła lub określiła dochodzoną należność.


SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Marek Zirk-Sadowski, Sędzia NSA Adam Bącal (współsprawozdawca), Sędzia NSA Arkadiusz Cudak (sprawozdawca), Sędzia NSA Dariusz Dudra, Sędzia NSA Anna Dumas, Sędzia NSA Jan Rudowski, Sędzia NSA Jan Paweł Tarno, , Protokolant Ilona Makaruk, starszy asystent sędziego, po rozpoznaniu w dniu 8 grudnia 2014 r. na posiedzeniu jawnym w Izbie Finansowej z udziałem Prokuratora Prokuratury Generalnej Lucjana Nowakowskiego wniosku Prezesa Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 czerwca 2014 r., nr BO-4660-23/14 o podjęcie w trybie art. 264 § 1-3 w związku z art. 15 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270, z późn. zm.) uchwały wyjaśniającej: "1. Czy w egzekucji administracyjnej należności pieniężnych, art. 19 § 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2012 r. poz. 1015, z późn. zm.) w sposób wyłączny określa właściwość organu egzekucyjnego, będącego właściwym organem gminy o statusie miasta, wymienionej w odrębnych przepisach oraz gminy wchodzącej w skład powiatu warszawskiego? 2. W przypadku udzielenia odpowiedzi negatywnej na pytanie 1, czy na podstawie art. 19 w związku z art. 22 § 2 i § 3 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2012 r. poz. 1015, z późn. zm.) do przeprowadzenia egzekucji administracyjnej należności pieniężnych właściwym organem egzekucyjnym jest właściwy organ gminy o statusie miasta, wymienionej w odrębnych przepisach oraz gminy wchodzącej w skład powiatu warszawskiego, czy też naczelnik urzędu skarbowego, miejsca zamieszkania lub siedziby zobowiązanego, bądź w obszarze działania których znajduje się miejsce położenia składników majątku zobowiązanego?" podjął następującą uchwałę: 1. W egzekucji administracyjnej należności pieniężnych art. 19 § 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2012 r., poz. 1015 ze zm.) nie określa w sposób wyłączny właściwości organu egzekucyjnego, będącego właściwym organem gminy o statusie miasta, wymienionej w odrębnych przepisach oraz gminy wchodzącej w skład powiatu warszawskiego. 2. Na podstawie art. 19 w związku z art. 22 § 2 i § 3 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2012 r., poz. 1015 ze zm.) do przeprowadzenia egzekucji administracyjnej należności pieniężnych określonych w art. 19 § 2 powyższej ustawy właściwym organem egzekucyjnym jest naczelnik urzędu skarbowego o ile zobowiązany zamieszkuje lub ma siedzibę, bądź też znany przed wszczęciem egzekucji majątek zobowiązanego lub większa jego część, znajduje się na terenie działania innej gminy niż ta jednostka samorządu terytorialnego, która ustaliła lub określiła dochodzoną należność.


UZASADNIENIE

II FPS 5/14

Uzasadnienie

Wnioskiem z dnia 23 czerwca 2014 roku, Prezes Naczelnego Sądu Administracyjnego działając na podstawie art. 36 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U, Nr 153, poz. 1269, z późn. zm.) oraz art. 264 § 1-3 w związku z art. 15 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270, z późn. zm.) wystąpił o podjęcie uchwały w składzie siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego wyjaśniającej:

"1. Czy w egzekucji administracyjnej należności pieniężnych, art. 19 § 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2012 r. poz. 1015, z późn. zm.) w sposób wyłączny określa właściwość organu egzekucyjnego, będącego właściwym organem gminy o statusie miasta, wymienionej w odrębnych przepisach oraz gminy wchodzącej w skład powiatu warszawskiego?

2. W przypadku udzielenia odpowiedzi negatywnej na pytanie 1, czy na podstawie art. 19 w związku z art. 22 § 2 i § 3 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2012 r. poz. 1015, z późn. zm.) do przeprowadzenia egzekucji administracyjnej należności pieniężnych właściwym organem egzekucyjnym jest właściwy organ gminy o statusie miasta, wymienionej w odrębnych przepisach oraz gminy wchodzącej w skład powiatu warszawskiego, czy też naczelnik urzędu skarbowego, miejsca zamieszkania lub siedziby zobowiązanego, bądź w obszarze działania których znajduje się miejsce położenia składników majątku zobowiązanego?"

1. Uzasadniając wniosek Prezes Naczelnego Sądu Administracyjnego podniósł, że analiza orzecznictwa sądów administracyjnych wskazuje, że sprawy związane z egzekucją należności pieniężnych prowadzonych przez organ gminy, o którym mowa w art. 19 § 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2012 r. poz. 1015, z późn. zm.) u.p.e.a. dostarczają trudności w zakresie określenia właściwości tego organu, jako organu egzekucyjnego w sytuacji, gdy miejsce zamieszkania lub siedziba zobowiązanego umiejscowione są poza obszarem oddziaływania terytorialnego danej gminy. Podobne trudności występują, kiedy organ gminy o statusie miasta wymienionej w odrębnych przepisach oraz gminy wchodzącej w skład powiatu warszawskiego przed wszczęciem egzekucji stwierdzi, że majątek zobowiązanego lub większa jego część nie znajduje się na terenie jego działania, ustalonego wprzód na podstawie miejsca zamieszkania lub siedziby zobowiązanego. Powstaje zatem wątpliwość, czy zgodnie z regułami określonymi w art. 22 § 2 i 3 u.p.e.a. organ ten w omawianej sytuacji traci swoją właściwość miejscową i w związku z tym zobowiązany jest przekazać sprawę organowi właściwemu, przy czym nie jest możliwe jednoznaczne wskazanie organu egzekucyjnego właściwego do przeprowadzenia egzekucji w takim przypadku. Zrodziło to pytanie, czy organem tym może być organ innej gminy o statusie miasta wymienionej w załączniku do ustawy z dnia 24 listopada 1995 r. lub gminy wchodzącej w skład powiatu warszawskiego uprawniony do dochodzenia tego samego rodzaju należności pieniężnych w stosunku do organu gminy, który pierwotnie ustalił (określił) egzekwowaną należność pieniężną, na obszarze, której zamieszkuje zobowiązany lub też tam znajduje się jego majątek, bądź jego większa część, czy też właściwym może będzie naczelnik urzędu skarbowego miejsca zamieszkania, siedziby zobowiązanego albo miejsca położenia jego majątku? 2. Dalej Prezes Naczelnego Sądu Administracyjnego uzasadniając wniosek wskazał, że na gruncie przepisów art. 19 § 2 w związku z art. 22 § 2 i 3 u.p.e.a. pojawiła się także rozbieżność w orzecznictwie sądowoadministracyjnym dotycząca tego, czy art. 19 § 2 u.p.e.a. w sposób kompleksowy określa właściwość organu gminy, jako organu egzekucyjnego uprawnionego do prowadzenia na zasadach wyłączności egzekucji administracyjnej ustalonych lub określonych przez siebie należności pieniężnych, którego właściwości w tym zakresie nie wyłączają przepisy art. 22 § 2 i 3 u.p.e.a., określające zasady ustalania właściwości miejscowej organów egzekucyjnych. We wniosku zaznaczono, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego występują dwa odmienne stanowiska w tym przedmiocie. Jedno z nich zakłada, że art. 19 § 2 u.p.e.a. określający właściwość rzeczową organów gminy o statusie miasta wymienionej w odrębnych przepisach oraz gminy wchodzącej w skład powiatu warszawskiego jako organu egzekucyjnego wobec własnych wierzytelności ma moc bezwzględną, dlatego regulacja zawarta w art. 22 § 2 i 3 u.p.e.a. dotycząca zasad ustalania właściwości miejscowej organów egzekucyjnych nie może wyłączyć jego mocy. Wskutek tego organ ten pozostaje zawsze właściwy, nawet w sytuacji, gdy nie jest właściwy miejscowo. Zgodnie zaś z drugim poglądem, organ gminy o statusie miasta nie może prowadzić postępowania egzekucyjnego poza obszarem swojego oddziaływania, opierając w danej sprawie władztwo administracyjne jedynie na swojej właściwości rzeczowej. Ponadto, jak zauważył Prezes Naczelnego Sądu Administracyjnego, w zakresie drugiego poglądu następuje jego dalszy podział na dwa odmienne stanowiska. Zgodnie z pierwszym z nich, w związku ze zmianą właściwości miejscowej organu gminy będącego organem egzekucyjnym, w zakresie należności pieniężnych, właściwym organem w pierwszej kolejności jest organ innej gminy o statusie miasta wymienionej w odrębnych przepisach lub gminy wchodzącej w skład powiatu warszawskiego uprawniony do dochodzenia tego samego rodzaju należności pieniężnych, a w sytuacji, gdy taki organ nie występuje, właściwym organem egzekucyjnym do dochodzenia należności pieniężnych jest wówczas właściwy miejscowo naczelnik urzędu skarbowego. Według zaś drugiego stanowiska, w przypadku zmiany właściwości miejscowej gminnego organu egzekucyjnego, o którym mowa w art. 19 § 2 u.p.e.a., w następstwie wystąpienia przesłanek z art. 22 § 2 i 3 u.p.e.a., właściwym organem do prowadzenia egzekucji administracyjnej należności pieniężnych jest wyłącznie właściwy miejscowo naczelnik urzędu skarbowego. 2.1. W dalszej kolejności we wniosku podniesiono, że jedną z linii orzeczniczych Naczelnego Sądu Administracyjnego, odnoszącą się do kwestii ustalania właściwości administracyjnych organów egzekucyjnych, tworzą orzeczenia rozstrzygające spory kompetencyjne zaistniałe pomiędzy gminnymi organami egzekucyjnymi, a naczelnikami urzędów skarbowych. Tło tych spraw stanowiła egzekucja należności pieniężnych związanych z pobytem zobowiązanych w izbach wytrzeźwień. NSA rozstrzygając wyżej wskazane spory uznał za właściwy do prowadzenia egzekucji administracyjnej organ gminy, wywodząc jednocześnie, że "właściwości tej (rzeczowej) nie mogą wyłączyć przepisy dotyczące właściwości miejscowej, w tym (...) przepisy art. 22 § 2 i 3 u.p.e.a., przede wszystkim dlatego, że ustalenie (wybór) właściwego miejscowo organu następuje spośród organów w ramach tej samej właściwości rzeczowej. Nie mogą jej również wyłączyć (...) trudności "techniczne", czy też względy ekonomiki postępowania egzekucyjnego ("przyspieszenie postępowania egzekucyjnego oraz zmniejszenie jego kosztów") wobec jasnej i jednoznacznej regulacji wynikającej z art. 19 § 2 u.p.e.a, na mocy którego nastąpiło przekazanie właściwości do egzekucji przedmiotowych należności na rzecz Prezydenta m. st. Warszawy." Powyższy pogląd NSA wyraził w postanowieniach z 1 lutego 2013 r., sygn. akt II GW 18/12 i II GW 19/12 oraz w postanowieniu z 22 marca 2013 r., sygn. akt II FW 10/12. Ponadto, w postanowieniu z 25 czerwca 2008 r., sygn. akt II FW 2/08 Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzygając także spór kompetencyjny powstały w związku ze stosowaniem art. 19 § 2 u.p.e.a. wskazał, że wierzyciel będąc zarazem organem gminy o statusie miasta na podstawie odrębnych przepisów (vide: załącznik do ustawy z dnia 24 listopada 1995 r.), zgodnie z treścią art. 19 § 2 u.p.e.a. jest organem właściwym rzeczowo do prowadzenia egzekucji administracyjnej należnych mu wierzytelności. W takim przypadku wyłączona zostaje ogólna właściwość naczelnika urzędu skarbowego. Z kolei w postanowieniu z 20 czerwca 2011 r., sygn. akt II GW 3/11 NSA wywiódł, iż nie ma wątpliwości co do tego, że organ jednostki samorządu terytorialnego jest organem egzekucyjnym w zakresie egzekucji administracyjnej należności pieniężnych w zakresie opłat, do których ustalania lub określania i pobierania jest on upoważniony. Natomiast wątpliwym jest, czy jest organem egzekucyjnym w zakresie należności ustalanych i pobieranych przez organy innych jednostek samorządu terytorialnego, niż własne należności objęte wystawionym przez ten organ tytułem wykonawczym. Zatem właściwość organu samorządu terytorialnego, jako organu egzekucyjnego w myśl art. 19 § 2 u.p.e.a. ograniczona jest do własnych należności objętych wystawionymi przez te organy samorządu tytułami wykonawczymi. Pogląd ten został utrzymany w późniejszym orzecznictwie NSA. 2.2. Według stanowiska tworzącego drugą linię orzeczniczą NSA odnoszącą się do właściwości organu gminy będącego organem egzekucyjnym, o właściwości organu gminy o statusie miasta wymienionej w odrębnych przepisach oraz gminy wchodzącej w skład powiatu warszawskiego nie decyduje wyłącznie jego właściwość rzeczowa, lecz właściwość miejscowa. W wyroku z 18 maja 2012 r., sygn. akt II FSK 2309/10 NSA zwrócił uwagę na fakt, iż z treści art. 19 § 2 u.p.e.a. nie wynika, że właściwy organ gminy o statusie miasta lub gminy wchodzącej w skład powiatu warszawskiego jest organem egzekucyjnym tylko w tych sprawach, w których orzekł o ustaleniu bądź określeniu wysokości egzekwowanej następnie należności pieniężnej, albo też był właściwy miejscowo do orzeczenia w tym przedmiocie. Według tego stanowiska organem egzekucyjnym wskazanym w art. 19 § 2 ustawy jest właściwy organ gminy o statusie miasta, wymienionej w odrębnych przepisach, oraz gminy wchodzącej w skład powiatu warszawskiego, posiadający właściwość rzeczową do ustalania lub określania wysokości i pobierania podlegających egzekucji administracyjnej należności pieniężnych. W wyroku z 12 września 2012 r., sygn. akt II FSK 151/11 NSA wskazał natomiast, że nie budzi wątpliwości to, iż na podstawie art. 2 ust. 4 ustawy z 24 listopada 1995 r. o zmianie zakresu działania niektórych miast oraz o miejskich strefach usług publicznych (Dz. U. z 1997 r., Nr 36, poz. 224 ze zm.) w związku z art. 19 u.p.e.a. prezydent miasta, działając jako organ wykonawczy gminy o statusie miasta, jest organem egzekucyjnym w zakresie należności z tytułu podatku i opłat lokalnych, dla których organ gminy jest właściwy do ich ustalania i pobierania. W postanowieniu z 10 września 2013 r., sygn. akt I OW 126/13 NSA wywiódł, że z faktu, iż jednostki samorządu terytorialnego są zbiorowością o charakterze terytorialnym wynika także, że dla organów tego typu jednostek (w tym dla organu gminy o statusie miasta, o którym mowa w art. 19 § 2 u.p.e.a.) "konstytutywne znacznie ma właściwość miejscowa". Powoduje to, że organ gminy o statusie miasta (art. 19 § 2 u.p.e.a.) może prowadzić postępowanie egzekucyjne wyłącznie wtedy, kiedy jednocześnie posiada właściwość miejscową, zgodnie z art. 22 § 2 u.p.e.a. W tym kontekście, zgodnie z art. 18 u.p.e.a. w egzekucji administracyjnej znajdzie odpowiednie zastosowanie art. 19 k.p.a., który ustanawia ogólny obowiązek organu administracji publicznej przestrzegania swojej właściwości z urzędu. W wyrokach z 3 grudnia 2013 r., sygn. akt II GSK 1279/12 i II GSK 1880/12 Naczelny Sąd Administracyjny podzielił stanowisko wyrażone w postanowieniu z 10 września 2013 r., sygn. akt I OW 126/13, że organ gminy o statusie miasta (art. 19 § 2 u.p.e.a.) może prowadzić postępowanie egzekucyjne wyłącznie wtedy, kiedy jednocześnie posiada właściwość miejscową, zgodnie z art. 22 § 2 u.p.e.a. oraz, że zgodnie z art. 18 u.p.e.a. w egzekucji administracyjnej znajdzie odpowiednie zastosowanie art. 19 k.p.a., który ustanawia ogólny dla organu administracji publicznej obowiązek przestrzegania swojej właściwości z urzędu. 2.3. We wniosku podniesiono następnie, że w ramach linii orzeczniczej opisanej w pkt 2.2. wskazać można dalszą rozbieżność tworzącą podział na kolejne dwa stanowiska. Według pierwszego z nich, w następstwie zmiany właściwości organu gminy posiadającej status miasta wymienionej w odrębnych przepisach lub gminy wchodzącej w skład powiatu warszawskiego będącego jednocześnie organem egzekucyjnym ze względu na zlokalizowanie majątku zobowiązanego poza obszarem gminy, której organ określił (ustalił) dochodzoną należność, właściwym do prowadzenia egzekucji administracyjnej należności pieniężnej jest inny organ egzekucyjny uprawniony do dochodzenia tego samego rodzaju należności pieniężnych, którym może być w pierwszej kolejności organ innej gminy, spełniający ustawowe przesłanki bycia organem egzekucyjnym, a w sytuacji braku takiego organu, organem właściwym do prowadzenia egzekucji należności pieniężnej jest naczelnik urzędu skarbowego. Według drugiego stanowiska, w sytuacji zmiany właściwości miejscowej egzekucyjnego organu gminy, właściwym organem egzekucyjnym należności pieniężnych jest zgodnie z kryteriami wymienionymi w art. 22 § 2 i 3 u.p.e.a. właściwy miejscowo naczelnik urzędu skarbowego. W powołanym w pkt 2.2. postanowieniu NSA z 10 września 2013 r., sygn. akt I OW 126/13 Sąd w części poświęconej problematyce ustalania właściwości gminnych organów egzekucyjnych stwierdził, że w przypadku, gdy zobowiązany nie posiada majątku ani miejsca zamieszkania na terenie objętym właściwością miejscową gminy (dot. to sytuacji, gdy w świetle art. 22 § 2 u.p.e.a. właściwy organ gminy o statusie miasta wymienionej w odrębnych przepisach oraz gminy wchodzącej w skład powiatu warszawskiego nie jest właściwy miejscowo w danej sprawie) to w pierwszej kolejności należy zbadać, czy istnieje możliwość prowadzenia postępowania egzekucyjnego przez organ innej gminy o statusie miasta, o którym mowa w art. 19 § 2 u.p.e.a., jako właściwy miejscowo organ egzekucyjny uprawniony do dochodzenia tego samego rodzaju należności pieniężnych (...). Zdaniem Sądu w sytuacji, gdy nie ma takiego organu, to organem który powinien prowadzić postępowanie egzekucyjne jest organ egzekucyjny o właściwości ogólnej, czyli właściwy miejscowo naczelnik urzędu skarbowego. Stanowisko to zostało podzielone również w wyroku NSA z 3 grudnia 2013 r, sygn. akt II GSK 1279/12. Odmiennie wypowiedział się Sąd w postanowieniu z 30 grudnia 2013 r., sygn. akt I OW 192/13 na tle sprawy dotyczącej egzekucji wypłaconych świadczeń alimentacyjnych, gdzie uznał, że wydanie decyzji w sprawie zwrotu przez dłużnika alimentacyjnego należności z tytułu otrzymanych przez osobę uprawnioną świadczeń z funduszu alimentacyjnego należy do właściwości miejscowej organu właściwego wierzyciela. Decyzja tego organu może dotyczyć obowiązku dłużnika alimentacyjnego, zamieszkałego poza obszarem właściwości miejscowej tego organu. Natomiast w postanowieniach z 20 czerwca 2011 r., sygn. akt II GW 3/11 i z 22 października 2013 r., sygn. akt II FW 11/13 NSA stwierdził, że w myśl § 6 ust. 3 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 22 listopada 2001 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, jeżeli wierzycielowi będącemu jednocześnie organem egzekucyjnym nie jest znany znajdujący się na terenie jego działania majątek zobowiązanego, z którego może prowadzić egzekucję, kieruje on tytuł wykonawczy do organu egzekucyjnego uprawnionego do dochodzenia tego samego rodzaju należności pieniężnych, na którego terenie znajduje się majątek zobowiązanego. Zdaniem Sądu takiej interpretacji rozszerzającej oraz niezgodnej z przepisem rangi ustawowej art. 19 § 1 i 2 u.p.e.a. nie można również zastosować w odniesieniu do § 6 ust. 3 rozporządzenia z dnia 22 listopada 2001 r. 3. We wniosku o podjęcie uchwały wskazano w dalszej kolejności na pozostałe orzecznictwo NSA dotyczące omawianego zagadnienia prawnego. Przykładowo w wyroku z 20 grudnia 2012 r., sygn. akt II GSK 1908/11 NSA wyraził pogląd, że stosownie do art. 21 § 2 k.p.a. (który na mocy art. 18 u.p.e.a. ma zastosowanie do postępowania egzekucyjnego), jeżeli nie można ustalić właściwości miejscowej w sposób wskazany w § 1 art. 21 k.p.a. (odpowiednio: art. 22 § 2 i 3 u.p.e.a.), sprawa należy do organu właściwego dla miejsca, w którym nastąpiło zdarzenie powodujące wszczęcie postępowania, albo w razie braku ustalenia takiego miejsca - do organu właściwego dla obszaru dzielnicy Śródmieście w m. st. Warszawie. W postanowieniu z 23 maja 2013 r., sygn. akt II FW 1/13 NSA wskazał natomiast, że posłużenie się w art. 19 k.p.a. spójnikiem "i" oznacza konieczność spełnienia obydwu wynikających z niego wymagań, tj. posiadania przez dany organ zarówno właściwości rzeczowej, jak i miejscowej w sprawie. Wspomniany przepis ma odpowiednie zastosowanie w postępowaniu egzekucyjnym w związku z odesłaniem z art. 18 u.p.e.a. 4. Prezes Naczelnego Sądu Administracyjnego kierując wniosek do rozpoznania i rozstrzygnięcia prezentowanego zagadnienia prawnego w składzie siedmiu sędziów NSA podsumował zatem, że z dokonanego przeglądu orzecznictwa wynika, że występują dwa odmienne stanowiska dotyczące kwestii ustalania właściwości organów gmin o statusie miasta wymienionych w odrębnych przepisach oraz gmin wchodzących w skład powiatu warszawskiego, jako organów egzekucyjnych. Według jednego z poglądów, jeżeli organ gminy jest uprawniony do określenia lub ustalenia i poboru należności pieniężnych, co najczęściej oznacza, że jest wierzycielem należności pieniężnej, to jest on jednocześnie właściwym organem egzekucyjnym i nie traci tej właściwości ani w sytuacji, gdy miejsce zamieszkania, bądź siedziba zobowiązanego znajduje się poza terytorium jego oddziaływania, ani też w sytuacji, gdy składniki majątku zobowiązanego znajdują się poza obszarem jego właściwości terytorialnej. Zgodnie z drugim z poglądów, właściwość organu egzekucyjnego uzależniona jest od jego właściwości miejscowej, ustalanej na podstawie art. 22 u.p.e.a., co oznacza, że właściwym organem egzekucyjnym uprawnionym do prowadzenia egzekucji należności pieniężnych jest wyłącznie tylko taki organ egzekucyjny, który jest właściwy miejscowo. W ramach tego poglądu nastąpił dalszy podział, na dwa odmienne stanowiska. Według pierwszego, właściwość organu gminy o statusie miasta wymienionej w odrębnych przepisach oraz gminy wchodzącej w skład powiatu warszawskiego, jako organu egzekucyjnego, ulega zmianie w następstwie wystąpienia stanów faktycznych opisanych w art. 22 § 2 i 3 u.p.e.a., przy czym właściwym organem po zmianie właściwości miejscowej w pierwszej kolejności jest właściwy organ innej gminy o statusie miasta, o którym jest mowa w art. 19 § 2 u.p.e.a., jako właściwy miejscowo organ egzekucyjny upoważniony do dochodzenia tego samego rodzaju należności pieniężnych. Natomiast w sytuacji, gdy taki organ nie występuje, w dalszej kolejności organem egzekucyjnym, właściwym do prowadzenia egzekucji należności pieniężnych ustalonych lub określonych przez organ gminy, jest zgodnie z art. 22 § 2 i 3 u.p.e.a. właściwy miejscowo naczelnik urzędu skarbowego. Według drugiego stanowiska, w przypadku zmiany właściwości organu gminy o statusie miasta wymienionej w odrębnych przepisach oraz gminy wchodzącej w skład powiatu warszawskiego, będącego organem egzekucyjnym, w następstwie zmiany właściwości miejscowej w trybie art. 22 § 2 i 3 u.p.e.a., właściwym organem egzekucyjnym należności pieniężnych jest wyłącznie właściwy miejscowo naczelnik urzędu skarbowego.

Biorąc pod uwagę powyższe, w związku z występującą rozbieżnością orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego odnośnie tego, czy właściwość rzeczowa gminnego organu egzekucyjnego, o której mowa w art. 19 § 2 u.p.e.a. przy egzekucji należności pieniężnych jest właściwością bezwzględną decydującą o jego kompetencji do prowadzenia egzekucji, czy też właściwość tego organu w wyżej wskazanym zakresie uzależniona jest raczej od jego właściwości miejscowej ustalanej w oparciu o art. 22 § 2 i 3 u.p.e.a., a także z uwagi na fundamentalne znaczenie, jakie dla prawidłowego przeprowadzenia postępowania egzekucyjnego należności pieniężnych ustalonych (określonych) przez organy gminy, ma sporne zagadnienie, Prezes Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł o podjęcie uchwały wyjaśniającej.

5. Pismem z dnia 10 września 2014 roku Prokurator Prokuratury Generalnej wniósł o podjęcie uchwały następującej treści:

"1. W egzekucji administracyjnej należności pieniężnych, art. 19 § 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2012 r., poz. 1015 ze zm.) nie określa w sposób wyłączny właściwości organu egzekucyjnego, będącego właściwym organem gminy o statusie miasta, wymienionej w odrębnych przepisach oraz gminy wchodzącej w skład powiatu warszawskiego.

2. Na podstawie art. 19 w związku z art. 22 § 2 i 3 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2012 r., poz. 1015 ze zm.) w przypadku, gdy miejsce zamieszkania lub siedziba zobowiązanego albo położenie składników majątku zobowiązanego znajduje się poza obszarem właściwości miejscowej organu gminy o statusie miasta, wymienionej w odrębnych przepisach oraz gminy wchodzącej w skład powiatu warszawskiego do przeprowadzania egzekucji administracyjnej na rzecz takiej gminy właściwy jest naczelnik urzędu skarbowego miejsca zamieszkania lub siedziby zobowiązanego, bądź w obszarze działania, którego znajduje się miejsce położenia składników majątku zobowiązanego."

Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w składzie siedmiu sędziów zważył, co następuje:

6. Instytucja podejmowania uchwał na podstawie art. 15 § 1 pkt 2 p.p.s.a. jest szczególnym środkiem usuwania rozbieżności w orzecznictwie. Uchwały abstrakcyjne podejmowane są przez Naczelny Sąd Administracyjny w celu wyjaśnienia przepisów prawnych, których stosowanie wywołało rozbieżności w orzecznictwie sądów administracyjnych (art. 15 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Stosownie do treści art. 264 § 2 p.p.s.a. in principio uchwały te Naczelny Sąd Administracyjny podejmuje na wniosek Prezesa Naczelnego Sądu Administracyjnego, Prokuratora Generalnego, Rzecznika Praw Obywatelskich, Rzecznika Praw Dziecka. Zatem przesłanką ustawową dopuszczalności wniosku uprawnionego podmiotu o wydanie tego typu uchwały jest istniejąca rozbieżność w orzecznictwie sądów administracyjnych przy stosowaniu przepisów prawnych. Rozbieżność orzecznictwa, w rozumieniu art. 15 § 1 pkt 2 p.p.s.a. dotyczy sytuacji, gdy sądy administracyjne w oparciu o ten sam przepis prawny, wydają orzeczenia odmiennej treści. Jest to wynikiem różnej wykładni tej samej normy prawnej, czy też odmiennego zastosowania tego samego przepisu prawnego. Stan taki jest zaprzeczeniem jednolitości orzecznictwa, które jest niezwykle pożądane, zwłaszcza w zakresie sądowej kontroli legalności działalności. Adresaci norm prawa administracyjnego, a także organy administracji publicznej, powinni mieć pewność w zakresie stosowania prawa. Jednolitość orzecznictwa - dając stan stałości, pewności i bezpieczeństwa prawnego - służy respektowaniu zasady równości wobec prawa.

W rozpoznawanym wniosku przytoczono szereg orzeczeń Naczelnego Sądu Administracyjnego, dokonujących rozbieżnych interpretacji art. 19 § 2 u.p.e.a. oraz art. 22 § 2 i § 3 u.p.e.a. Zważywszy na to, że przepisy te odnoszą się do właściwości organu egzekucyjnego, sytuacja taka jest wielce niepożądana. Rolą Naczelnego Sądu Administracyjnego jest w takich sytuacjach wpływanie na jednolitość orzecznictwa sądów administracyjnych. Tym samym wniosek Prezesa Naczelnego Sądu Administracyjnego o podjęcie uchwały wyjaśniającej w trybie art. 15 § 1 pkt 2 p.p.s.a. jest zasadny.

7. W piśmiennictwie podkreśla się, że każdy organ powinien posiadać "wyłączność kompetencyjną" oraz "przejrzystość kompetencyjną" (zob. W. Góralczyk, Zasada kompetencyjności w prawie administracyjnym, Warszawa 1986, s. 19). Wyłączność kompetencyjna oznacza, że do podjęcia określonych czynności uprawniony jest wyłącznie jeden organ. Natomiast przejrzystość kompetencyjna zachodzi wówczas, gdy uprawnienia i obowiązki organów administracyjnych są jednoznacznie w sposób nie budzący wątpliwości określone.

Przepisy procesowe posługują się pojęciem właściwości. Normy te służą ścisłemu rozgraniczeniu kompetencji różnych organów procesowych. Ograniczają i uściślają zakres stosowania kompetencji. Pojęcie właściwości definiuje się jako zdolność prawną organu do rozpoznawania i rozstrzygania określonego rodzaju spraw w postępowaniu administracyjnym (zob. B. Adamiak w: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2012, s. 106).

Na gruncie ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji przez właściwość należy rozumieć dopuszczalność stosowania określonych środków przymusu egzekucyjnego. Ustawa ta reguluje dwa rodzaje właściwości organów egzekucyjnych, a mianowicie rzeczową i miejscową. Właściwość rzeczowa jest to zdolność prawna organu egzekucyjnego do stosowania środków przymusu w danej kategorii spraw. Z kolei właściwość miejscowa jest to zdolność prawna organu egzekucyjnego do realizacji swojej właściwości rzeczowej na obszarze określonej jednostki podziału terytorialnego kraju.

Organy egzekucyjne zobowiązane są na podstawie art. 19 k.p.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a. z urzędu przestrzegać swojej właściwości, zarówno rzeczowej jak i miejscowej. Brak właściwości organu, do którego złożono wniosek o wszczęcie postępowania egzekucyjnego nakłada obowiązek przekazania wniosku do organu właściwego na podstawie art. 65 k.p.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a. (zob. wyrok NSA z dnia 24.11.1998r., III SA 918/97, baza CBOSA). W sytuacji zaś, gdy wszczęto postępowanie, zobowiązany może podnieść zarzuty na podstawie art. 33 pkt 9 u.p.e.a.

8. Właściwość rzeczowa organów egzekucyjnych w zakresie egzekucji należności pieniężnych została określona w art. 19 u.p.e.a. Zgodnie z § 1 zasadniczym organem jest naczelnik urzędu skarbowego, który jest uprawniony do stosowania wszystkich środków egzekucyjnych w egzekucji administracyjnej należności pieniężnych, do zabezpieczania takich należności w trybie i na zasadach określonych w dziale IV, a także do realizacji wniosków o odzyskanie należności pieniężnych oraz podjęcie środków zabezpieczających należności pieniężne określonych w ustawie o wzajemnej pomocy, z zastrzeżeniem § 2-8. Z uwagi na tak szeroki zakres regulacji uznaje się naczelnika urzędu skarbowego za organ egzekucyjny o właściwości ogólnej, przeciwstawiając pozostałym organom egzekucyjnym, które zaliczane są do kategorii organów o właściwości szczególnej (zob. Z. Leoński w: R. Hauser, Z. Leoński, A. Skoczylas, Postępowanie egzekucyjne w administracji. Komentarz, Warszawa 2003, s. 68). W istocie bowiem jedynie naczelnik urzędu skarbowego ma tak szeroko zakreślone kompetencje w zakresie egzekucji świadczeń pieniężnych. Jedynie ten organ może stosować wszystkie środki egzekucyjne określone w art. 1a pkt 12a u.p.e.a. Pozostałe organy egzekucyjne mają zaś ściśle wyznaczony zakres kompetencji, znacznie węższy, ograniczony do konkretnie wskazanych środków egzekucyjnych, czy też egzekucji ściśle wskazanych należności pieniężnych. Stąd też wskazuje się, że przepis art. 19 § 1 u.p.e.a. ustala generalną właściwość naczelnika urzędu skarbowego (zob. W. Piątek, A. Skoczylas (w:) Postępowanie egzekucyjne w administracji. Komentarz pod red. R. Hausera i A. Skoczylasa, Warszawa 2012, s. 135)

9. Początkowo ustawa o postępowaniu egzekucyjnym w administracji w sprawach egzekucji należności pieniężnych przewidywała tylko jeden organ egzekucyjny. Według pierwotnego brzmienia ustawy był to organ administracji finansowej prezydium powiatowej rady narodowej. Następnie od 1 czerwca 1975 r. naczelnik gminy. Na podstawie ustawy z dnia 29 grudnia 1982 r. o urzędzie Ministra Finansów oraz urzędach i izbach skarbowych (Dz. U. Nr 45, poz. 289) poczynając od dnia 1 stycznia 1983 r. tym organem egzekucyjnym został urząd skarbowy. Z kolei z dniem 1 stycznia 1999 r. organem egzekucyjnym jest naczelnik urzędu skarbowego (ustawa z dnia 29 grudnia 1998r. o zmianie niektórych ustaw w związku z wdrożeniem reformy ustrojowej państwa, Dz. U. Nr 162, poz. 1126).

10. Poczynając od dnia 1 stycznia 1997 r. organem egzekucyjnym w zakresie świadczeń pieniężnych stały się niektóre gminy. Nastąpiło to w wyniku nowelizacji art. 2 ust. 4 ustawy z dnia 24 listopada 1995 r. o zmianie zakresu działania niektórych miast oraz o miejskich strefach usług publicznych (Dz.U. Nr 141, poz. 692). Gminy o statusie miast przejęły jako zadania własne, zadania i odpowiadające im kompetencje należące dotychczas do urzędów skarbowych, określone w art. 19 u.p.e.a. w zakresie należności z tytułów podatków i opłat, dla których organ gminy jest właściwy do ich ustalania i pobierania. Ustawa ta miała charakter pilotażowy. W ramach prac przygotowujących do przywrócenia powiatów miano "przetestować" zdolność samorządów dużych miast do przejęcia zadań realizowanych przez administrację rządową. Po wejściu w życie z dniem 1 stycznia 1999 r. drugiego etapu reformy samorządu terytorialnego na podstawie art. 87 ustawy z dnia 13 października 1998r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz.U. Nr 133, poz. 872) wyżej wskazane przejęte przez gminy o statusie miasta zadania stały się zadaniami i kompetencjami tych miast. Analogiczną regulację przyjęto również do gmin tworzących powiat warszawski (art. 88 powyższej ustawy). Natomiast po wejściu w życie tego etapu reformy samorządowej nie zdecydowano się przyznać kompetencji organu egzekucyjnego powiatom, czy też pozostałym gminom nieposiadającym statusu miasta.

11. W aktualnym brzmieniu art. 19 § 2 u.p.e.a. stanowi, że właściwy organ gminy o statusie miasta, wymienionej w odrębnych przepisach oraz gminy wchodzącej w skład powiatu warszawskiego jest organem egzekucyjnym uprawnionym do stosowania wszystkich środków egzekucyjnych, z wyjątkiem egzekucji z nieruchomości, w egzekucji administracyjnej należności pieniężnych, dla których ustalania lub określania i pobierania jest właściwy ten organ. Przepis powyższy, pomimo wielokrotnych nowelizacji, nie uwzględnia obecnego stanu prawnego wynikającego z ustawy z dnia 15 marca 2002 r. o ustroju miasta stołecznego Warszawy (Dz. U. Nr 41, poz. 361 ze zm.). Aktualnie nie ma bowiem powiatu warszawskiego. Zgodnie z art. 1 ust. 1 powyższej ustawy miasto stołeczne Warszawa jest gminą mającą status miasta na prawach powiatu. W ramach tej gminy funkcjonują obligatoryjne jednostki pomocnicze, a mianowicie dzielnice. W piśmiennictwie dominuje pogląd, że organem egzekucyjnym w rozumieniu art. 19 § 2 u.p.e.a. jest wyłącznie Prezydent miasta stołecznego Warszawy. Takiego przymiotu zaś nie posiadają burmistrzowie poszczególnych dzielnic (zob. T. Brzezicki, T. Morawski, Organ gminy o statusie miasta jako organ egzekucyjny należności pieniężnych – wybrane zagadnienia, Przegląd Prawa Lokalnego i Finansów Samorządu 2010, nr 9, s. 21; W. Grześkiewicz, Egzekucja administracyjna wykonywana przez organ samorządu terytorialnego potrzeba zmian, Samorząd Terytorialny 2012, nr 6, s. 70; L. Klat-Wiertelecka, Właściwość organu gminy jako organu egzekucyjnego, Nowe Zeszyty Samorządowe, 2005, nr 6, s. 29 i n.). Wniosek powyższy potwierdza treść art. 31 ustawy o ustroju miasta stołecznego Warszawy, który stanowi m.in., że ilekroć w odrębnych przepisach jest mowa o powiecie warszawskim należy przez to rozumieć miasto stołeczne Warszawa.

12. Organ egzekucyjny wskazany w art. 19 § 2 u.p.e.a. jest organem szczególnym. W porównaniu z naczelnikiem urzędu skarbowego posiada bowiem szereg ograniczeń. Po pierwsze, organ ten jest właściwy wyłącznie w zakresie egzekucji świadczeń pieniężnych. Po drugie, może stosować wszystkie środki egzekucyjne, określone w art. 1a pkt 12a u.p.e.a., z wyjątkiem egzekucji z nieruchomości. Po trzecie, uprawniony jest wyłącznie do egzekwowania należności, dla których ustalenia lub określania i pobierania jest właściwy. Zatem chodzi tu o sytuację, gdy istnieje tożsamość podmiotowa pomiędzy wierzycielem i organem egzekucyjnym. Po czwarte, organy te, w przeciwieństwie do naczelnika urzędu skarbowego, nie rozciągają swojej właściwości miejscowej na teren całego kraju. Spośród bowiem kilku tysięcy gmin, jedynie organy wykonawcze 46 gmin o statusie miasta oraz miasta stołecznego Warszawy, mają uprawnienia organu egzekucyjnego.

13. Przy tym należy podkreślić, że w zakresie egzekucji świadczeń pieniężnych, dla których organy gminy są właściwe dla ustalenia lub określania i pobierania, istnieje dwoistość w zakresie właściwości rzeczowej organów egzekucyjnych. Prezydent miasta jest organem egzekucyjnym w zakresie należności pieniężnych, dla których ustalenia lub określania i pobierania jest właściwy, a więc wtedy, gdy jest jednocześnie wierzycielem. W przypadku należności pieniężnych przysługujących pozostałym gminom organem egzekucyjnym jest naczelnik urzędu skarbowego. Jest to konsekwencją tego, że po dniu 1 stycznia 1999 r. i wprowadzeniu powiatów nie zdecydowano się kompetencji w tym zakresie przekazać pozostałym gminom, czy też powiatom. Jednocześnie zaś podtrzymano rozwiązania przyjęte w ramach wcześniejszego programu pilotażowego. Brak konsekwencji ustawodawcy zatem doprowadził do sytuacji, że w zakresie egzekucji pewnych świadczeń pieniężnych, a mianowicie należności, do których ustalania lub określania i pobierania uprawniony jest organ gminy mamy do czynienia z właściwością rzeczową dwóch różnych organów egzekucyjnych. W zależności od tego, która jednostka samorządu terytorialnego jest wierzycielem to tym organem egzekucyjnym będzie bądź naczelnik urzędu skarbowego, bądź też Prezydent miasta.

14. Kwestia właściwości miejscowej organów egzekucyjnych została określona w art. 22 u.p.e.a. Przepis § 2 wprowadza jako zasadę, że właściwość miejscową organu egzekucyjnego w egzekucji należności pieniężnych z praw majątkowych lub ruchomości ustala się według miejsca zamieszkania lub siedziby zobowiązanego. Wyjątki od tej zasady określono w § 2a-3a. Po pierwsze, w przypadku, gdy zobowiązany ma miejsce zamieszkania lub siedzibę na terenie państwa członkowskiego lub państwa trzeciego, organem egzekucyjnym, w egzekucji należności pieniężnych z praw majątkowych lub ruchomości, jest organ będący jednocześnie wierzycielem. W przeciwnym razie właściwość miejscową organu egzekucyjnego ustala się według siedziby wierzyciela (art. 22 § 2a u.p.e.a.). Po drugie, w sytuacji, gdy znany przed wszczęciem egzekucji majątek zobowiązanego lub większa jego część nie znajduje się na terenie działania organu egzekucyjnego ustalonego zgodnie z § 2 albo 2a, właściwość miejscową organu egzekucyjnego ustala się według miejsca położenia składników tego majątku (art. 22 § 3 u.p.e.a.). Po trzecie, jeżeli nie jest możliwe ustalenie organu egzekucyjnego zgodnie z § 2-3, właściwość tego organu ustala się według siedziby lub miejsca zamieszkania dłużnika zobowiązanego, który jest obciążony prawem majątkowym względem zobowiązanego (art. 22 § 3a u.p.e.a.). Należy wskazać, że przepis art. 22 § 2a i § 3 a u.p.e.a. został dodany z dniem 21 listopada 2013r., na podstawie ustawy nowelizującej z dnia 11 października 2013r. (Dz. U. poz. 1289).

Unormowanie zawarte w art. 22 u.p.e.a. reguluje właściwość miejscową organów egzekucyjnych wskazanych w art. 19 u.p.e.a. Wynika to wprost z wykładni językowej art. 22. Zawarte w tym przepisie regulacje odnoszą się do każdego organu egzekucyjnego, bo zawarte w nich reguły nie są zróżnicowane w zależności od rodzaju organu egzekucyjnego. Tym niemniej regulacja zawarta w tej normie prawnej w pełni jest dostosowana do naczelnika urzędu skarbowego. Przepis ten bowiem został uchwalony, gdy ustawa wspominała tylko o jednym organie egzekucyjnym w przypadku egzekucji świadczeń pieniężnych. Stąd też pewne niedostosowanie tej normy prawnej do przepisu art. 19 § 2 u.p.e.a. Skoro bowiem właściwość miejscowa to zdolność prawna organu do stosowania środków przymusu na obszarze określonej jednostki podziału terytorialnego kraju, a organy egzekucyjne wymienione w art. 19 § 2 u.p.e.a. nie obejmują zakresem swojej właściwości całego terytorium kraju, to mogą powstać uzasadnione wątpliwości w zakresie ustalenia właściwego organu egzekucyjnego.

15. Niewątpliwie analiza regulacji zawartych w art. 19 i 22 u.p.e.a. prowadzi do wniosku, że przepis art. 19 § 2 u.p.e.a. nie określa w wyłączny sposób właściwości organu egzekucyjnego, będącego właściwym organem gminy o statusie miasta, wymienionej w odrębnych przepisach oraz miasta stołecznego Warszawy. Powyższy przepis bowiem reguluje jedynie właściwość rzeczową organu egzekucyjnego o charakterze szczególnym. Z faktu, że sposób regulacji właściwości miejscowej tego organu egzekucyjnego, zawarty w art. 22 § 2-3a u.p.e.a., może wywoływać wątpliwości interpretacyjne, nie można wysnuwać wniosku, że art. 19 § 2 u.p.e.a. zawiera unormowania w zakresie właściwości rzeczowej i miejscowej. Ponadto wykładnia systemowa wewnętrzna przemawia za powyższą tezą. Przepis art. 19 u.p.e.a. odnosi się wyłącznie do właściwości rzeczowej zaś art. 22 u.p.e.a. do właściwości miejscowej. Skoro przepis art. 19 § 1 i § 2 u.p.e.a. reguluje wyłącznie kwestie związane z właściwością rzeczową, w żadnej mierze z tej normy prawnej nie można wyprowadzać wniosków w zakresie właściwości miejscowej. Rozumowanie takie było by bowiem wnioskowaniem contra legem. Również to, że unormowania dotyczące właściwości miejscowej, zawarte w art. 22 u.p.e.a. nie są w pełni dostosowane do regulacji zawartej w art. 19 § 2 u.p.e.a. w żadnej mierze nie może przesądzać o tym, że przepis ten w sposób wyłączny określa właściwość tego organu egzekucyjnego.

16. Uwzględniając powyższe odpowiedzi w zakresie ustalenia właściwości miejscowej organu egzekucyjnego z art. 19 § 2 u.p.e.a. należy szukać w unormowaniach zawartych w art. 22 u.p.e.a. W przypadku, gdy miejsce zamieszkania lub siedziby zobowiązanego znajduje się na terenie gminy o statusie miasta lub miasta stołecznego Warszawy, które ustalało lub określało dochodzoną należność pieniężną to niewątpliwie właściwym miejscowo jest organ wykonawczy tej jednostki samorządu terytorialnego (art. 22 § 2 u.p.e.a.). Również nie ma wątpliwości co do określenia właściwości miejscowej w przypadku, gdy zobowiązany ma miejsce zamieszkania lub siedzibę na terenie państwa członkowskiego lub państwa trzeciego. Organem egzekucyjnym, w egzekucji należności pieniężnych z praw majątkowych lub ruchomości, jest wówczas organ będący jednocześnie wierzycielem (art. 22 § 2a u.p.e.a.). Wątpliwości zachodzą w sytuacji, gdy zobowiązany zamieszkuje, czy też ma siedzibę poza obszarem oddziaływania terytorialnego danej gminy albo gdy majątek zobowiązanego lub jego większa część nie znajduje się na tym terenie.

17. Trzeba podkreślić, że jako zasadę wprowadzono, że właściwość miejscową organu egzekucyjnego w egzekucji należności pieniężnych z praw majątkowych lub ruchomości ustala się w pierwszej kolejności według miejsca zamieszkania lub siedziby zobowiązanego. Jest to uzasadnione przede wszystkim względami prakseologicznymi. Według tych przepisów właściwym miejscowo jest organ egzekucyjny najbliższy zobowiązanemu w stosunku, do którego stosowane są środki egzekucyjne. Ułatwia to dokonywanie czynności egzekucyjnych. Organ ten jest też najbardziej zorientowany w zakresie stanu majątkowego zobowiązanego. W ramach tego organu skoncentrowane także są wszystkie ewentualne postępowania egzekucyjne toczące się w stosunku do tego samego podmiotu. Z drugiej strony zaś sam zobowiązany jest w lepszej sytuacji prawnej, gdy postępowanie egzekucyjne prowadzone jest przez organ egzekucyjny najbliższy jego miejsca zamieszkania lub siedziby. Ułatwia to wnoszenie ewentualnych środków prawnych, umożliwiających obronę jego praw. Takie uregulowanie właściwości miejscowej usprawnia postępowanie egzekucyjne, realizując zasadę szybkości postępowania oraz obniża jego koszty. Ponadto dzięki temu taka egzekucja może być efektywniejsza.

Zasada określona w art. 22 § 2 u.p.e.a. zgodnie, z którą właściwość miejscowa uzależniona jest od miejsca zamieszkania lub siedziby zobowiązanego odnosi się do każdego organu egzekucyjnego w tym również do organu wykonawczego gminy o statusie miasta lub Prezydenta miasta stołecznego Warszawy. W przypadku, gdy to miejsce zamieszkania lub siedziby zobowiązanego, czy też położenia majątku nie znajduje się na obszarze oddziaływania terytorialnego tej jednostki samorządu terytorialnego organem egzekucyjnym jest organ wyznaczony według zasad przewidzianych w art. 22 § 2 lub § 3 u.p.e.a.

18. W sytuacji, gdy zobowiązany zamieszkuje lub ma siedzibę, bądź też znany przed wszczęciem egzekucji majątek zobowiązanego lub większa jego część znajduje się na terenie działania innej gminy o statusie miasta niż ta jednostka samorządu terytorialnego, która ustaliła lub określiła dochodzoną należność, powstają wątpliwości co do właściwego organu egzekucyjnego. Część składów orzekających uznawała, że tym organem jest właściwy miejscowo naczelnik urzędu skarbowego, część składów zaś przyjmowała, że jest nim właściwy organ gminy. Niewątpliwie trafny jest pierwszy pogląd. Naczelnik urzędu skarbowego jest podstawowym organem egzekucyjnym. Posiada on najszersze kompetencje w zakresie właściwości rzeczowej. Uprawniony jest przy tym do stosowania wszystkich środków egzekucyjnych co wynika z art. 19 § 1 u.p.e.a. Kompetencje tego organu są jedynie ograniczone poprzez przyznanie uprawnień innym organom (art. 19 § 1 u.p.e.a. in fine).

19. Z zestawienia treści art. 19 § 2 i art. 22 § 2 i 3 u.p.e.a. wynika, że organy wykonawcze gminy o statusie miasta oraz Prezydent miasta stołecznego Warszawy są organem egzekucyjnym właściwym rzeczowo i miejscowo w zakresie egzekucji należności pieniężnych ustalonych lub stwierdzonych przez organ tej jednostki samorządu terytorialnego tylko w takich sytuacjach, gdy zobowiązany zamieszkuje lub ma siedzibę na terenie oddziaływania tej gminy bądź też na jej terenie położony jest majątek zobowiązanego w znacznej części. Przy czym organ gminy jest organem egzekucyjnym tylko w takiej sytuacji, gdy jest jednocześnie wierzycielem. Natomiast w sytuacji, gdy zobowiązany zamieszkuje lub ma swą siedzibę na terenie innej gminy w tym również takiej, która posiada status miasta, organem egzekucyjnym jest zawsze właściwy miejscowo naczelnik urzędu skarbowego. Za tym wnioskiem przemawiają następujące argumenty.

Po pierwsze, naczelnik urzędu skarbowego jest organem egzekucyjnym o kompetencji ogólnej. Nie tylko zakres jego uprawnień jest najszerszy. Jednocześnie jego kompetencje doznają ograniczenia tylko w wypadkach ściśle określonych przez ustawodawcę.

Po drugie, naczelnik urzędu skarbowego jest również organem egzekucyjnym właściwym rzeczowo do egzekucji należności pieniężnych, które określa lub ustala organ wykonawczy gminy nieposiadającej statusu miasta. Nie ma więc przeszkód, aby prowadził egzekucję świadczeń pieniężnych należnych gminom o statusie miast.

Po trzecie, tylko w drodze wyjątku wyłączono z zakresu właściwości rzeczowej naczelnika urzędu skarbowego egzekucję analizowanych w niniejszej sprawie należności pieniężnych. Nastąpiło to, jak wcześniej wskazano w ramach tzw. programu pilotażowego, który polegał na przekazaniu części kompetencji, w tym również przysługujących naczelnikom urzędu skarbowego, na rzecz niektórych większych gmin.

Po czwarte, przewidziany w art. 19 § 2 u.p.e.a. wyjątek od zasady prowadzenia egzekucji świadczeń pieniężnych przez naczelnika urzędu skarbowego, należy interpretować w sposób ścisły, a nie rozszerzający. Brak jest zatem uzasadnionych argumentów za przyjęciem tezy, że prezydent miasta ma prowadzić egzekucję świadczeń pieniężnych, których wierzycielem jest inna tego typu gmina tylko z tego względu, że zobowiązany zamieszkuje bądź ma siedzibę lub posiada majątek na terenie oddziaływania tej jednostki samorządu terytorialnego. W takiej sytuacji zawsze właściwym organem jest naczelnik urzędu skarbowego.

Po piąte, ratio legis powierzenia niektórym jednostkom samorządu terytorialnego kompetencji organu egzekucyjnego w przypadku egzekucji świadczeń pieniężnych było ułatwienie i usprawnienie w zakresie realizacji zadań własnych. W ten sposób gmina, która posiadała kompetencje do określenia lub ustalenia tej należności pieniężnej, stanowiącej jej dochód, uzyskiwała możliwość jej sprawnego wyegzekwowania. W konsekwencji nastąpiło wzmocnienie pozycji prawnej tych jednostek samorządu terytorialnego, które w zakresie należności będących jej dochodami stawały się nie tylko wierzycielami ale i również organami egzekucyjnymi. Sprawne pozyskiwanie i realizowanie własnych dochodów umożliwia realizację zadań własnych gminy. W związku z tym nie jest racjonalne twierdzenie, że w zakresie należności pieniężnych należnych innej gminie, prezydent miasta na prawach powiatu ma również obowiązki organu egzekucyjnego. Niezbędny w tym zakresie aparat służyłby wtedy nie realizacji zadań własnych gminy, lecz innej jednostki samorządu terytorialnego.

Po szóste, za powyższą tezą przemawiają również względy wykładni celowościowej. W postanowieniu z dnia 30 grudnia 2013 r., I OW 192/13 (CBOSA), Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że jeżeli celem postępowania egzekucyjnego jest bezpośrednie i sprawne zapewnienie wykonania obowiązków przez zobowiązanego, to wyjątki od zasady, że organem egzekucyjnym w egzekucji administracyjnej należności pieniężnych jest naczelnik urzędu skarbowego, nie mogą prowadzić do desynchronizacji systemu organów egzekucyjnych.

Wreszcie należy zwrócić uwagę na przepis § 8 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 20 maja 2014 r. w sprawie trybu postępowania wierzycieli należności pieniężnych przy podejmowaniu czynności zmierzających do zastosowania środków egzekucyjnych (Dz. U. poz. 656). Przepis ten stanowi, że jeżeli wierzyciel będący jednocześnie organem egzekucyjnym, o którym mowa w art. 19 § 2 ustawy, nie jest właściwy ze względu na miejsce zamieszkania lub siedzibę zobowiązanego, przekazuje tytuł wykonawczy do właściwego miejscowo naczelnika urzędu skarbowego celem prowadzenia postępowania egzekucyjnego. Rozporządzenie to obowiązuje od dnia 21 maja 2014 r. i zostało wydane na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 6 § 2 u.p.e.a., która stanowiła, że Minister właściwy do spraw finansów publicznych określi, w drodze rozporządzenia, tryb postępowania wierzycieli należności pieniężnych przy podejmowaniu czynności, o których mowa w § 1, zapewniający terminowość i prawidłowość przesyłania do zobowiązanych upomnień, o których mowa w art. 15 § 1, a także terminowość i prawidłowość kierowania do organu egzekucyjnego wniosków egzekucyjnych i tytułów wykonawczych. Wprawdzie doprecyzowanie określenia właściwości rzeczowej nie powinno mieć miejsca w akcie wykonawczym do ustawy. Ponadto należy mieć uzasadnione wątpliwości, czy Minister Finansów w wyżej wskazanym rozporządzeniu przekroczył granice delegacji ustawowej. Tym niemniej ta regulacja wskazuje jednoznacznie na wolę prawodawcy w zakresie rozstrzygnięcia tego spornego zagadnienia.

20. Z tych powodów, na podstawie art. 264 § 1 p.p.s.a. oraz art. 264 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 15 § 1 pkt 2 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny w składzie siedmiu sędziów, podjął uchwałę - jak w sentencji.