Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 190/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-03-27 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6531 Dotacje oraz subwencje z budżetu państwa, w tym dla jednostek samorządu terytorialnego
Skarżony organ: Minister Finansów
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Wojciech Kręcisz Sędzia NSA Magdalena Bosakirska (spr.) Sędzia NSA Małgorzata Rysz Protokolant Nina Szyller po rozpoznaniu w dniu 27 marca 2014 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Gminy S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 6 listopada 2012 r. sygn. akt V SA/Wa 1438/12 w sprawie ze skargi Gminy S. na decyzję Ministra Finansów z dnia [...] kwietnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie zobowiązania do zwrotu części dotacji celowych 1. oddala skargę kasacyjną; 2. odstępuje od zasądzenia na rzecz Ministra Finansów zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wyrokiem z dnia 6 listopada 2012r., sygn. akt V SA/Wa 1438/12, oddalił skargę Gminy S. na decyzję Ministra Finansów z dnia [...] kwietnia 2012 r., nr [...], określającą kwotę dotacji przypadającej do zwrotu.

I

Z uzasadnienia wyroku wynika, że za podstawę rozstrzygnięcia Sąd I instancji przyjął następujące ustalenia.

Decyzją z [...] lutego 2012 r. Wojewoda W. orzekł, że kwota pobranej w 2010 r. przez Gminę S. dotacji celowej na realizację bieżącego zadania własnego, określonego w rozdziale 85213 - opłacanie składek na ubezpieczenia zdrowotne wynikających z przepisów o świadczeniach opieki zdrowotnej oraz 85216 - zasiłki stałe, została zawyżona odpowiednio o kwotę 1.335,17 zł i 14.455,71 zł, w związku z czym kwoty te podlegają zwrotowi do budżetu państwa wraz z odsetkami, zgodnie z art. 169 ust. 6 w zw. z art. 169 ust. 1 pkt 2, ust. 2 i ust. 4 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 157, poz. 1240 ze zm.; powoływanej dalej jako: u.f.p.).

W uzasadnieniu organ podniósł, że Gmina S. nie zastosowała przy realizacji zadań własnych gminy postanowień art. 128 ust. 2 u.f.p., ponieważ wydatki na wskazane zadania własne zostały w całości sfinansowane ze środków dotacji celowej.

W odwołaniu skarżąca wniosła o uchylenie powyższej decyzji. Powołała się na pisma W. Urzędu Wojewódzkiego w P. z dnia [...] sierpnia 2010 r. i Ministerstwa Finansów z dnia [...] października 2010 r., nr [...], oraz stwierdziła, że organ nie zastosował w sposób prawidłowy treści art. 38 ust. 3 ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o zmianie niektórych ustaw w związku ze zmianami w organizacji i podziale zadań administracji publicznej w województwie (Dz. U. Nr 92, poz. 753 ze zm.; powoływanej dalej jako: ustawa z 23 stycznia 2009 r.). Interpretacja powołanego przepisu pozostaje w sprzeczności z zaprezentowanymi w tych pismach stanowiskami organów. Niezasadne jest zatem posiłkowanie się niekorzystnym dla strony stanowiskiem Ministra Finansów zawartym w piśmie z [...] stycznia 2011r., nr [...]. Art. 38 ust. 3 ww. ustawy stanowi, że, w odniesieniu do zadań, o których mowa w art. 17 ust. 1 pkt 19 i 20 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2009 r. Nr 175, poz. 1362 ze zm.; powoływanej dalej jako: u.p.s.) nie stosuje się treści art. 115 ust. 1 tej ustawy. Zdaniem skarżącej, sporne zadania własne Gminy mogły być finansowane w całości z przyznanych na ten cel dotacji, ponieważ obowiązywał wówczas art. 108 ustawy z 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 249, poz. 2104) (obecnie art. 128 ust. 2 u.f.p.), który nie zawierał ograniczeń procentowych w zakresie wysokości przyznawanych dotacji celowych według odrębnych ustaw, a wykluczone zostało obowiązywanie art. 115 u.p.s., przewidującego ograniczenie wysokości dotacji do 50%.

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2012 r. Minister Finansów utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu wyjaśnił, że na podstawie art. 20 pkt 1 ustawy z 23 stycznia 2009 r., do określonych w art. 17 ust. 1 u.p.s. zadań własnych gmin o charakterze obowiązkowym dodano przyznawanie i wypłacanie zasiłków stałych oraz opłacanie składek na ubezpieczenie zdrowotne określonych w przepisach o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (pkt 19 i 20 art. 17 ust. 1 u.p.s.). Organ stwierdził, że dopiero na mocy art. 12 ustawy z dnia 22 grudnia 2011 r. o zmianie niektórych ustaw związanych z realizacją ustawy budżetowej (Dz. U. Nr 291, poz. 1707; powoływanej dalej jako: ustawa z 22 grudnia 2011 r.), art. 38 ust. 3 ustawy z 23 stycznia 2009 r. otrzymał brzmienie, z którego wynika, że w odniesieniu do zadań, o których mowa w art. 17 ust. 1 pkt 19 i 20 ustawy zmienianej w art. 20 w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, nie stosuje się art. 115 ust. 1 tej ustawy oraz art. 128 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych. Zdaniem Ministra, wyłączenie stosowania art. 128 ust. 2 u.f.p. nastąpiło dopiero ustawą z dnia 22 grudnia 2011 r. i obowiązuje od 1 stycznia 2012 r., w związku z czym zmiana ta nie miała zastosowania do stanu faktycznego. W ocenie organu, nie oznacza to jednak automatycznie, że z dniem 1 stycznia 2012 r. jednostki samorządu terytorialnego zostały zwolnione od ponoszenia jakichkolwiek wydatków związanych z wykonywaniem zadań własnych, związanych z realizacją przepisów ustawy o pomocy społecznej. Ewentualne zwolnienie powinno bowiem wynikać bezpośrednio z przepisu ustawy. Art. 128 ust. 2 u.f.p. (analogicznie art. 115 ust. 1 u.p.s.) jest przepisem określającym jedynie poziom przyznanej dotacji celowej, który nie może być przekroczony, chyba że przepisy ustaw odrębnych stanowią inaczej.

W stanie prawnym obowiązującym w 2010 r. nie obowiązywał żaden przepis znoszący skutki postanowień zawartych w art. 128 ust. 2 u.f.p. w zakresie realizowanego przez gminy zadania własnego, obejmującego opłacanie składek na ubezpieczenie zdrowotne określonych w przepisach o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych i wypłatę zasiłków stałych.

Wskazując na treść art. 169 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 i 4 u.f.p. organ stwierdził, że zwrotowi do budżetu państwa podlega część dotacji pobrana w nadmiernej wysokości. Dotacjami takimi są zaś dotacje otrzymane z budżetu państwa w wysokości wyższej niż określona w odrębnych przepisach, umowie lub wyższej niż niezbędna na dofinansowanie lub finansowanie dotowanego zadania.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. Gmina S. wniosła o uchylenie powyższej decyzji. W uzasadnieniu podtrzymała stanowisko zaprezentowane w odwołaniu od decyzji organu I instancji i podniosła, że Minister Finansów ograniczył się jedynie do przedstawienia regulacji prawnych dotyczących pomocy społecznej, finansów publicznych i zmian w organizacji i podziale zadań administracji publicznej, z których w jego ocenie wynika zasadność zastosowania art. 128 ust. 2 u.f.p. Zdaniem skarżącej, Minister nie odniósł się natomiast do zaprezentowanych przez nią zasad stosowania prawa, w szczególności wzajemnej relacji uregulowań tej samej rangi ustawowej, celu jaki przyświecał racjonalnemu ustawodawcy przy ich uchwalaniu oraz uwarunkowań wynikających z przejmowania przez jednostki samorządu gminnego zadań pomocy społecznej jako zadań własnych. Gmina wskazała ponadto, że jej stanowisko w zakresie wysokości należnych jej dotacji na realizację zadań własnych, obejmujących składki na ubezpieczenie zdrowotne i zasiłki stałe w roku 2010, było zgodne ze stanowiskiem Ministra Finansów w tym czasie.

W odpowiedzi na skargę Minister Finansów wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko.

Wyrokiem z dnia 6 listopada 2012 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę.

Sąd I instancji stwierdził, że z dniem 1 stycznia 2010 r. weszła w życie ustawa z dnia 27 sierpnia 2009r o finansach publicznych, która w art. 128 ust. 1 i 2 stanowi, iż udzielanie dotacji celowych dla jednostek samorządu terytorialnego określają odrębne ustawy, a kwota dotacji na dofinansowanie zadań własnych bieżących i inwestycyjnych nie może stanowić więcej niż 80% kosztów realizacji. Okoliczność, że pod rządami poprzedniej ustawy o finansach publicznych (art. 108) możliwe było sfinansowanie przedmiotowego zadania w 100% z dotacji celowej, nie może stanowić argumentu przemawiającego za tym, że nadal jest to możliwe. Ustawodawca jednoznacznie określił poziom dofinansowania zadań własnych gminy bieżących i inwestycyjnych, stanowiąc, iż całkowity koszt zrealizowanego zadania powinien zostać sfinansowany ze środków budżetu państwa najwyżej w 80%, natomiast 20% winna wyłożyć dana gmina. Użycie w art. 128 ust. 1 u.f.p. wyrazu "dofinansowanie" oznacza, że środki z budżetu państwa w postaci dotacji celowej mają na celu jedynie wsparcie realizacji określonego zadania własnego gminy, a zatem dotyczy części zadania, a nie jego całości. Zdaniem Sądu, takie rozumienie powyższej normy prowadzi do konkluzji, że finansowanie realizacji zadania w części spoczywa na jednostce samorządu terytorialnego. Również ściśle należy interpretować określenie "chyba, że odrębne ustawy stanowią inaczej". Nie chodzi zatem o jakiekolwiek domniemanie istnienia wyłączeń spod działania art. 128 ust. 2 u.f.p., gdyż tylko wyraźnie wskazane w innych obowiązujących przepisach (ustawach) wyłączenia będą miały skutek w postaci braku zastosowania górnego limitu dofinansowania.

Sąd wskazał, że poza sporem w rozpoznawanej sprawie jest, iż ustawa z 23 stycznia 2009 r. stanowi "odrębną ustawę" w rozumieniu ustawy o finansach publicznych. Taką ustawą jest również ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej, jednakże żaden z przepisów ustawy z 23 stycznia 2009 r. nie określał procentowego udziału dofinansowania przedmiotowego zadania, ani nie wyłączał stosowania art. 128 ust. 2 u.f.p. Art. 115 ust. 1 u.p.s. zawierający takie ograniczenie w odniesieniu do zadań własnych Gminy, których dotyczy rozpoznawana sprawa, został wyłączony na mocy art. 38 ust. 3 ustawy z 23 stycznia 2009 r. Wyłączenie stosowania art. 128 ust. 2 u.f.p. obowiązuje natomiast dopiero od 1 stycznia 2012 r., co wynika z noweli do ustawy z 23 stycznia 2009 r., zawartej w ustawie z dnia 22 grudnia 2011r. Przepis art. 38 ust. 3 ustawy z 23 stycznia 2009 r. został zmieniony art. 12 ww. noweli i zgodnie z nim, w odniesieniu do zadań, o których mowa w art. 17 ust. 1 pkt 19 i 20 u.p.s. nie stosuje się art. 115 ust. 1 tej ustawy oraz art. 128 ust. 2 u.f.p.

Zdaniem WSA, trafne jest stanowisko organów, że od dnia wejścia w życie ustawy o finansach publicznych z 2009 r. do dnia 1 stycznia 2012 r., czyli wejścia w życie wskazanej powyżej noweli, w stosunku do finansowania zadań określonych w art. 17 pkt 19 i 20 u.p.s. nie było wyłączenia stosowania spornego przepisu art. 128 ust. 2 u.f.p. Z chwilą wejścia w życie art. 128 u.f.p. nie dokonano wyłączenia stosowania jego ustępu 2 w odniesieniu do zadań, o jakich mowa w art. 17 ust. 1 pkt 19 i 20 u.p.s. W ocenie Sądu, w przypadku wejścia w życie przepisu, który ma zastosowanie do wszystkich dotacji udzielanych na dofinansowanie własnych zadań bieżących i inwestycyjnych, chyba, że przepisy odrębne stanowią inaczej - przy braku przepisu odrębnego w ustawie o pomocy społecznej, który przewidywałby wyższy lub całkowity poziom udzielania pomocy gminom w zakresie ich zadań własnych - zastosowanie ma ten właśnie przepis. Za niezasadne należało zatem uznać stanowisko Gminy, odnoszące się do wzajemnego stosunku (pierwszeństwa) ustaw w przypadku kolizji norm prawa późniejszego (ustawa o finansach z dnia 27 sierpnia 2009 r.) i o większej szczegółowości (ustawa z dnia 23 stycznia 2009 r.).

Sąd I instancji podniósł, że dotacje celowe z budżetu państwa na dofinansowanie bieżących zadań własnych gminy powinny odgrywać ograniczoną rolę wśród źródeł dochodów jednostek samorządu terytorialnego. Dowody zgromadzone w sprawie świadczą o tym, że pobrano środki finansowe wyższe niż konieczne, wynikające z limitu procentowego określonego w ustawie o finansach publicznych. Wobec powyższego zasadnie organ określił kwotę części dotacji celowej podlegającej zwrotowi.

Sąd nie zgodził się ze stanowiskiem skarżącej, iż decyzje organów naruszają powołane przez nią w skardze przepisy, gdyż dotacje celowe zostały przyznane na rok 2010 i mogły być przyznane tylko zgodnie z obowiązującymi przepisami. Ustawa o finansach publicznych z dnia 27 sierpnia 2009 r. weszła w życie 1 stycznia 2010 r. i nie można twierdzić, że wprowadzenie art. 128 ust. 2 miało charakter niespodziewany oraz naruszający zasady ochrony interesów w toku.

Za nieusprawiedliwiony WSA uznał również zarzut, że niezasadność decyzji miałaby wynikać z faktu zgodności działania Gminy z interpretacją art. 128 ust. 2 u.f.p., wynikającą z treści pism W. Urzędu Wojewódzkiego w P. z [...] sierpnia 2010 r. i Ministerstwa Finansów z dnia [...] października 2010 r. Stanowiska te były błędne i nie miały dla organu mocy wiążącej.

W ocenie Sądu, w rozpoznawanej sprawie nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego, ani też przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2013 r. poz. 267; powoływanej dalej jako: k.p.a). Zaskarżona decyzja zawiera bowiem właściwe uzasadnienie, odnosząc się do kluczowej kwestii prawidłowości zastosowania i rozumienia przepisów prawa. Stan faktyczny, co do przyznania dotacji w określonej wysokości oraz wyników postępowania kontrolnego w zakresie jej wydatkowania został właściwie ustalony. Sporna była jedynie prawidłowość zastosowania w sprawie art. 128 ust. 2 u.f.p. w kontekście art. 38 ust. 3 ustawy z 23 stycznia 2009 r., a co za tym idzie ustalenia na podstawie art. 169 ust. 1 pkt 2 w zw. z ust. 2 i 4 u.f.p. wysokości dotacji podlegającej zwrotowi. Sąd wskazał, że organy odniosły się do tych kwestii w uzasadnieniu swoich decyzji. Nie odniosły się zaś do rozbieżności zawartych w pismach Ministerstwa Finansów z 2010 r. i z 2011 r. w odniesieniu do interpretacji w zakresie stosowania art. 128 ust. 2 u.f.p. na tle art. 38 ust. 3 ustawy z 23 stycznia 2009 r. oraz do kwestii związanej z istniejącą kolizją przepisów wspomnianych ustaw. Uchybienia te nie miały jednak znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy. Według WSA, organy w sposób prawidłowy zebrały materiał dowodowy, należycie go oceniły, a decyzje wydane na jego podstawie odpowiadają prawu.

II

Skargę kasacyjną złożyła Gmina S.

Wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i orzeczenie reformatoryjnie w trybie art. 188 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.; powoływanej dalej jako: p.p.s.a.), uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Gmina wnosząca skargę kasacyjną na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła naruszenie prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie:

1. art. 128 ust. 2 u.f.p. i przyjęcie, że dotacja celowa przeznaczona w 100 % na realizację bieżących zadań własnych Gminy S., przekazana z budżetu państwa w 2010 r. w dziale 852 – Pomoc społeczna, rozdziały 85213 i 85216 pobrana została w nadmiernej wysokości i podlega zwrotowi do budżetu państwa wraz z odsetkami;

2. art. 169 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 u.f.p. i przyjęcie, że dotacja celowa przeznaczona w 100 % na realizację bieżących zadań własnych Gminy S., przekazana z budżetu państwa 2010 r. w dziale 852 – Pomoc społeczna, rozdziały 85213 i 85216 pobrana została w nadmiernej wysokości i podlega zwrotowi do budżetu państwa wraz z odsetkami;

3. art. 38 ust. 3 ustawy z 23 stycznia 2009 r. i przyjęcie, że dotacja celowa, przeznaczona w 100 % na realizację bieżących zadań własnych Gminy S., przekazana z budżetu państwa w 2010 r. w dziale 852 – Pomoc społeczna, rozdziały 85213 i 85216 pobrana została w nadmiernej wysokości i podlega zwrotowi do budżetu państwa wraz z odsetkami.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że uzasadnionym było twierdzenie, iż przepis art. 128 ust. 2 u.f.p. nie ma zastosowania do kwot dotacji przewidzianych na zasiłki stałe oraz opłacanie składek na ubezpieczenie zdrowotne wynikających z przepisów o świadczeniach opieki zdrowotnej. Stanowisko takie kasatorka oparła na treści pisma W. Urzędu Wojewódzkiego w P. Wydział Polityki Społecznej z [...] sierpnia 2010 r. oraz pisma Ministerstwa Finansów Departamentu Finansowania Sfery Budżetowej z [...] października 2010 r.

Zdaniem Gminy wnoszącej skargę kasacyjną, w rozpoznawanej sprawie doszło do rozbieżnego stosowania przepisów prawa dotyczących wspomnianych dotacji celowych. W jej ocenie, właściwym i jedynym do przyjęcia jest stanowisko, według którego w zakresie przewidzianych dotacji nie ma zastosowania art. 128 ust. 2 u.f.p. oraz art. 115 ust. 1 u.p.s., stosować należy zaś art. 38 ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. Finansowanie tych zadań osiąga wysokość 100 % otrzymanej dotacji celowej z budżetu państwa. Niewłaściwie zastosowano zatem przepis art. 169 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 u.f.p., gdyż dotyczy on sytuacji zwrotu dotacji m.in. pobranej w nadmiernej wysokości, co w sprawie nie miało miejsca. Stosując zaś przepis art. 38 ustawy z 23 stycznia 2009 r., finansowanie w zakresie zasiłków stałych oraz opłacania ww. składek, nie ma ograniczenia procentowego i może osiągnąć wysokość 100 % otrzymanej dotacji celowej z budżetu państwa. Zdaniem kasatorki, Sąd I instancji nie odniósł się do zaprezentowanych przez nią zasad stosowania przepisów prawa materialnego.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Minister Finansów wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko.

III

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, zatem podlega oddaleniu.

Na wstępie przypomnieć należy, że zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), co do zasady, sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Stwierdzenie to jest konieczne przed prowadzeniem dalszych rozważań w sprawie niniejszej, celem wyjaśnienia, że kontrola sądu administracyjnego nie polega na zbadaniu zasadności konkretnego uregulowania ustawowego, tylko na sprawdzeniu, jakie jest to uregulowanie, czy zostało prawidłowo zrozumiane przez organ stosujący prawo i prawidłowo zastosowane. Natomiast sądy administracyjne nie są uprawnione do jakiejkolwiek ingerencji w uregulowania ustawowe i są nimi związane.

Mając na uwadze powyższe można przystąpić do rozważenia trafności zarzutów kasacyjnych.

Istota problemu sprowadza się w istocie do ustalenia prawidłowości zastosowania do dotacji udzielonych gminie w 2010 r. na finansowanie przydzielonych jej ustawą z dnia 23 stycznia 2009 r. nowych zadań własnych, objętych art. 17 ust. 1 pkt 19 i 20 ustawy o pomocy społecznej, art. 128 ust. 2 u.f.p., który to przepis ograniczył możliwość finansowania zadań własnych bieżących i inwestycyjnych jednostek samorządu terytorialnego do poziomu 80% kosztów zadania, chyba, że odrębne ustawy stanowią inaczej.

Gmina stoi na stanowisku, że powołany art. 128 ust. 2 u.f.p. nie powinien mieć zastosowania do dotacji na cele objęte art. 17 ust. 1 pkt 19 i 20 ustawy o pomocy społecznej, gdyż został uchwalony już po nałożeniu nowych zadań na gminy ustawą z dnia 23 stycznia 2009 r. i uniemożliwia pełne finansowanie z dotacji tych nowych zadań, mimo iż w dacie ich przekazywania gminom (1 sierpnia 2009 r.) pełne finansowanie z dotacji w świetle treści art. 108 obowiązującej wówczas ustawy o finansach publicznych z dnia 20 grudnia 2005 r. było możliwe.

Oceniając tak zarysowany problem prawny uznać należy, że stanowisko Gminy jest nietrafne.

Ustawą z dnia 23 stycznia 2009 r. nałożono na gminy nowe zadania własne określone w art. 17 ust. 1 pkt 19 i 20 ustawy o pomocy społecznej. W dacie wejścia w życie nowego uregulowania (1 sierpnia 2009 r.) zadania dotyczące pomocy społecznej z mocy art. 115 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej mogły być finansowane z dotacji celowych z budżetu państwa w 50%. Aby uchylić to ograniczenie, w art. 38 ust. 3 ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. postanowiono, iż do zadań, o których mowa w art. 17 ust. 1 pkt 19 i 20 ustawy o pomocy społecznej art. 115 ust. 1 tej ustawy nie stosuje się.

W tym czasie, zgodnie z art. 108 obowiązującej wówczas ustawy o finansach publicznych z dnia 20 grudnia 2005 r., możliwość finansowania zadań własnych gminy z dotacji budżetowej nie była ograniczona. Zatem do końca 2009 r. nowe zadania nałożone na gminy mogły być w pełni finansowane z dotacji budżetowych.

Od 1 stycznia 2010 r. weszła w życie ustawa o finansach publicznych z 27 sierpnia 2009 r. Ta ustawa wprowadziła zmiany w możliwości finansowania zadań własnych gmin z dotacji budżetowych i jako zasadę wprowadziła w art. 128 § 2 dopuszczalność finansowania tych zadań z dotacji w 80%, chyba że odrębne ustawy stanowią inaczej. W ślad za tą zmianą nie została jednak wprowadzona do art. 38 ust. 3 ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. zmiana, polegająca na wyłączeniu stosowania art. 128 § 2 u.f.p. do zadań własnych gmin, objętych art. 17 ust. 1 pkt 19 i 20 ustawy o pomocy społecznej. Zatem od 1 stycznia 2010 r. weszło w życie ograniczenie możliwości finansowania z dotacji wydatków na zadania własne gmin, a jednocześnie nie wprowadzono przepisu odrębnego do ustawy o pomocy społecznej, który "stanowiłby inaczej" i wyłączał stosowanie ograniczenia. W tym stanie prawnym od 1 stycznia 2010 r. nastąpiło ograniczenie finansowania z dotacji budżetowych zadań własnych gmin z art. 17 ust. 1 pkt 19 i 20 ustawy o pomocy społecznej.

Na marginesie tylko wskazać można, że dopiero po dwóch latach, tj. od 1 stycznia 2012 r. uchylenie omawianego ograniczenia weszło w życie na mocy ustawy z dnia 22 grudnia 2011 r. o zmianie niektórych ustaw związanych z realizacją ustawy budżetowej (Dz. U. Nr 291, poz. 1707), którą to ustawą wprowadzono zmianę do art. 38 ust. 3 ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. i postanowiono, że do zadań własnych gminy, objętych art. 17 ust. 1 pkt 19 i 20 ustawy o pomocy społecznej również art. 128 § 2 u.f.p. nie stosuje się.

Zatem, w okresie od 1 stycznia 2010 r. do 1 stycznia 2012 r. wydatki własne gmin mogły być finansowane z dotacji budżetowych tylko w 80%, gdyż brak było przepisu prawa, który uchylałby to ograniczenie w stosunku do wydatków gmin na zadania własne z art. 17 ust. 1 pkt 19 i 20 ustawy o pomocy społecznej.

Mając na uwadze powyższe, uznać należy za nietrafny zarzut kasacyjny dotyczący niewłaściwego zastosowania art. 128 § 2 u.f.p. do rozliczenia dotacji za 2010r., gdyż w tym okresie gmina mogła z dotacji budżetowej finansować wydatki własne tylko w 80% i nie było przepisu prawa, który uchylałby to ograniczenie.

Trafne jest zatem stanowisko organu, że dotacja pobrana na finansowanie omawianych zadań własnych gminy w 100%, została pobrana w nadmiernej wysokości, gdyż mogła być pobrana tylko do wysokości 80% wydatków. Dotacja pobrana w nadmiernej wysokości, zgodnie z art. 169 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 u.f.p., podlega zwrotowi.

W tym stanie rzeczy zarzuty kasacyjne dotyczące błędnego zastosowania art. 38 ust. 3 ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. i art. 169 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 u.f.p., polegającego na przyjęciu, że dotacja przeznaczona w 100% na finansowanie zadań własnych gminy jako pobrana w nadmiernej wysokości podlega zwrotowi, są nietrafne.

Zważywszy powyższe Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art.184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.