Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 992/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2024-10-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6320 Zasiłki celowe i okresowe
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono sprzeciw
Powołane przepisy: article: art. 2 ust. 1
journal: Dz.U. 2021 poz 2268
law: Ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Asesor WSA Jakub Chojnacki po rozpoznaniu w Gdańsku na posiedzeniu niejawnym w dniu 24 października 2024 r. sprawy ze sprzeciwu M. T. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia 9 sierpnia 2024 r., nr SKO Gd/4267/23 w przedmiocie zasiłku okresowego oddala sprzeciw.


UZASADNIENIE

Objęta sprzeciwem Pani M. T. (dalej: Skarżąca, Wnioskodawczyni) decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku (dalej: SKO, Kolegium, organ drugiej instancji) z 9 sierpnia 2024 r. w przedmiocie zasiłku okresowego, wydana została w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

Skarżąca pismem z 20 stycznia 2023 r. wniosła do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Gdyni o przyznanie między innymi zasiłku okresowego.

Prezydent Miasta Gdyni (dalej: Prezydent, organ pierwszej instancji) decyzję z 20 kwietnia 2023 r. odmówił przyznania wnioskowanego zasiłku.

Organ pierwszej instancji, uzasadniając odmowę przyznania wnioskowanego świadczenia, stwierdził że w wywiadzie środowiskowym ustalono, że Wnioskodawczyni prowadzi wspólne gospodarstwo domowe z matką. Nie posiada żadnego dochodu, utrzymuje się z zasiłku pielęgnacyjnego matki, świadczenia 500 +, zasiłku stałego matki oraz dotacji do czynszu. Łączny dochód obu pań wynosi 990,04 zł. Prezydent wskazał również, że posiada wiedzę z urzędu, że obie panie posiadają własne zasoby finansowe – w zeszłym roku była to kwota 19.000 zł, z czego wedle oświadczenia Wnioskodawczyni, 1.500 zł zostało przeznaczone na spłatę czynszu oraz zakup kuchenki gazowej.

Ponadto organ pierwszej instancji wskazał, że Skarżąca nie podejmuje leczenia zgodnie z zaleceniami ze szpitala, w którym przebywała. Neguje istnienie choroby bądź twierdzi, że nie może się leczyć. Wnioskodawczyni pomimo zaproponowanej pomocy przy uzyskaniu orzeczenia o niepełnosprawności, odmówiła pomocy. Wnioskodawczyni nie przyjmuje również przepisanych przez psychiatrę leków oraz zastrzyków.

W ocenie Prezydenta, Skarżąca nie spełnia przesłanek z art. 38 ustawy o pomocy społecznej, co uniemożliwia przyznanie zasiłku okresowego

SKO decyzją z 9 sierpnia 2024 r., uchyliło decyzję Prezydenta i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia.

Kolegium wskazało, że w toku postępowania organ pierwszej instancji nie zwrócił się do Wnioskodawczyni o uzupełnienie wniosku, w zakresie spełnienia przesłanek z art. 42 ustawy o pomocy społecznej. Pismem z 18 kwietnia 2023 r. Wnioskodawczyni dołączyła dokumenty dotyczące stanu zdrowia, jednakże nie zostały przez organ rozpatrzone (decyzja z 20 kwietnia 2023 r. została nadana na poczcie dnia 27 kwietnia 2023 r.).

SKO wskazało również, że w aktach sprawy znajduje się aktualizacja wywiadu środowiskowego jednak nie wynika z niej, że została przeprowadzona w miejscu zamieszkania Skarżące i Jej matki. W aktach znajduje się opis sytuacji do wywiadu z 24 stycznia 2023 r., jednak z dokumentów nie wynika, że są to ustalenia pracownika socjalnego dokonane podczas wywiadu środowiskowego podpisanego przez Skarżącą lub Jej matkę.

Zdaniem Kolegium, w niniejszej sprawie wywiad jest niezbędny celem ustalenia aktualnej, jak i z daty złożenia wniosku sytuacji rodzinnej, zdrowotnej i majątkowej rodziny. Ponadto, organ pierwszej instancji nie wskazał, jakie okoliczności spowodowały, że decyzjami z 14 października 2022 r i 12 grudnia 2022 r., przyznano Skarżącej zasiłek okresowy, a które to okoliczności ustały i obecnie zasadnym jest odmowa przyznania tego zasiłku. Ponownie rozpoznając sprawę należy zapewnić stronie czynny udział w postępowaniu zgodnie z artykułem 10 k.p.a. oraz ewentualnie pouczyć o uprawnieniach wynikających z artykułu 79a k.p.a.

We wniesionym do Sądu sprzeciwie od decyzji SKO, Skarżąca domagała się uchylenia decyzji organów obu instancji.

Wedle Skarżącej, nie było żadnego powodu do tego, aby SKO nie wydało decyzji merytorycznej w sprawie. Jej zdaniem, wskazywany zakres postępowania dowodowego mieści się w ramach kompetencji organu odwoławczego.

Skarżąca stwierdziła również, że postępowanie nie powinno być prowadzone długotrwale i przewlekle. Podniosła także, że twierdzenie Kolegium dotyczące tego, że wywiadu środowiskowego nie przeprowadzono w miejscu zamieszkania, nie znajduje podstaw w stanie faktycznym sprawy. Dalej Skarżąca wskazała, że wbrew twierdzeniom SKO, odnoszącym się do nieuwzględnienia przedstawionych zaświadczeń lekarskich - dowodów się nie rozpatruje, lecz należy je po prostu przyjąć i z nimi nie dyskutować.

SKO wniosło o oddalenie sprzeciwu jako bezzasadnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Sprzeciw nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 64a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935 - dalej jako "p.p.s.a."), od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (dalej: k.p.a.) skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Przy czym, zgodnie z treścią art. 64e p.p.s.a., rozpoznając sprzeciw, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a.

Sprzeciw nie jest środkiem prawnym służącym kontroli materialnoprawnej podstawy decyzji ani prawidłowości zastosowania przez organ drugiej instancji przepisów prawa procesowego niezwiązanych z podstawami kasacyjnymi. Sprzeciw jest wyrazem zakwestionowania przez stronę uchylenia decyzji organu pierwszej instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania temu organowi. Kontrola dokonywana przez sąd administracyjny w ramach tego środka ma więc wyłącznie charakter formalny i polega na badaniu, czy zaistniały w sprawie przesłanki wydania decyzji kasacyjnej. Dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., sąd nie jest więc władny odnosić się do jakichkolwiek innych kwestii, które nie wiążą się bezpośrednio z problematyką stosowanej przez organ odwoławczy normy z art. 138 § 2 k.p.a. Innymi słowy sąd rozpoznając sprzeciw powinien ocenić tylko te kwestie, które warunkują prawidłowość wydania decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. (wyrok NSA z 9 września 2020 r., sygn. akt I GSK 1170/20; wszystkie powoływane w niniejszym uzasadnieniu orzeczenia dostępne są w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl).

Zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Ponadto zgodnie z art. 138 § 2a k.p.a., jeżeli organ pierwszej instancji dokonał w zaskarżonej decyzji błędnej wykładni przepisów prawa, które mogą znaleźć zastosowanie w sprawie, w decyzji, o której mowa w § 2, organ odwoławczy określa także wytyczne w zakresie wykładni tych przepisów.

Sąd administracyjny w ramach kontroli zgodności z prawem rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. ocenia, czy organ odwoławczy powinien był merytorycznie rozstrzygnąć sprawę, czy też zaszła konieczność uzupełnienia postępowania dowodowego w takim zakresie, który z uwagi na obowiązek zachowania dwuinstancyjności postępowania (art. 15 k.p.a.) oraz wyjaśnienia istotnych okoliczności stanu faktycznego sprawy (art. 7 k.p.a.), uzasadniał przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, a jednocześnie w postępowaniu przed organem pierwszej instancji doszło do uchybień natury proceduralnej, które można określić jako istotne.

Organ odwoławczy co do zasady, a wynika to z treści art. 138 § 1 k.p.a., jest organem merytorycznie rozstrzygającym sprawę. Odstępstwem od tej zasady jest, wynikające z 138 § 2 k.p.a., uprawnienie organu odwoławczego do wydania decyzji kasacyjnej. Konstrukcja prawna decyzji kasacyjnej podejmowanej na podstawie wskazanego przepisu opiera się na dwóch kumulatywnych przesłankach, a mianowicie: wydaniu decyzji pierwszej instancji z naruszeniem przepisów postępowania, czyli przepisów kodeksowych lub przepisów o postępowaniu zawartych w ustawach szczególnych oraz uznaniu przez organ odwoławczy, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Wobec tego samo naruszenie przepisów postępowania przez organ pierwszej instancji, chociaż jest konieczną przesłanką uchylenia decyzji, nie może być uznane za przesłankę wystarczającą do podjęcia przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Zakończenie postępowania odwoławczego wydaniem tego typu decyzji wymaga bowiem dodatkowo stwierdzenia, że zachodzi konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego co do okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia. Chodzi więc o sytuację, w której zasada dwuinstancyjności postępowania wyłącza przeprowadzenie w tym zakresie uzupełniającego postępowania dowodowego, gdyż jego zakres wskazuje, że w swej istocie organ odwoławczy musiałby sam przeprowadzić postępowanie wyjaśniające odnośnie kwestii mogących mieć istotny wpływ na treść decyzji.

W niniejszej sprawie decyzja SKO nie została wydana z naruszeniem art. 138 § 2 k.p.a.

Przyznanie zasiłku okresowego uregulowane zostało w ustawie z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2021 r. poz. 2268 ze zm. – dalej "u.p.s."). Świadczenia z pomocy społecznej mają na celu umożliwienie przezwyciężania trudnych sytuacji życiowych, których osoby ubiegające się o pomoc nie są w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości oraz wspieranie osób i rodzin w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwiania im życia w warunkach odpowiadających godności człowieka (art. 2 ust. 1 u.p.s., art. 3 ust. 1 u.p.s.). Rodzaj, forma i rozmiar świadczenia powinny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy, a potrzeby osób i rodzin wnioskujących o pomoc powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej (art. 3 ust. 2, 3 i 4 u.p.s.). Zasiłek okresowy, przysługuje w szczególności ze względu na długotrwałą chorobę, niepełnosprawność, bezrobocie, możliwość utrzymania lub nabycia uprawnień do świadczeń z innych systemów zabezpieczenia społecznego osobie samotnie gospodarującej, której dochód jest niższy od kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej, a także rodzinie, której dochód jest niższy od kryterium dochodowego rodziny (art. 38 ust. 1 u.p.s.). Z treści art. 38 ust. 1 u.p.s. wynika, że zasiłek okresowy jest świadczeniem obligatoryjnym w sytuacji, gdy wnioskodawca spełnił przesłanki konieczne do jego przyznania. Natomiast odmowa przyznania pomocy społecznej, w tym zasiłku okresowego, jest uzasadniona wówczas, gdy w okolicznościach danej sprawy organ ustali brak wystąpienia przesłanek pozytywnych, a także w sytuacji wystąpienia którejkolwiek przesłanki negatywnej, określonej w art. 2 ust. 1, art. 3 ust. 1 i 4, art. 4, art. 11 ust. 2 i art. 12 u.p.s. Pomoc państwa ma bowiem charakter subsydiarny i pozwala na interwencję organów państwa tylko w takich przypadkach, w których osoba lub rodzina rzeczywiście nie mają możliwości samodzielnego przezwyciężenia trudności życiowych (por. wyrok WSA w Gdańsku z 14 lutego 2019 r., sygn. akt III SA/Gd 748/18, wyrok WSA w Gdańsku z 18 października 2023 r., sygn. akt II SA/Gd 894/22).

Wskazane przepisy prawa materialnego wyznaczają zakres niezbędnych ustaleń faktycznych, stanowiących podstawę rozstrzygania o zasadności przyznania zasiłku okresowego. Oznacza to, że ustalenie okoliczności życiowych opisanych we wskazanych przepisach jest warunkiem koniecznym orzekania w przedmiocie zasiłku okresowego. Braki w materiale dowodowym lub niepełne jego uwzględnienie będą świadczyły o wadach przeprowadzonego postępowania. Wady te mogą być sanowane przez organ odwoławczy w trybie art. 136 k.p.a., jednakże jedynie w sytuacji, gdy konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy nie ma istotnego wpływu na jej rozstrzygnięcie.

Sąd rozpoznający niniejszą sprawę podziela ocenę dokonaną przez SKO, że zakres uchybień w prowadzonym postępowaniu, których dopuścił się Prezydent nie może zostać sanowany przez organ drugiej instancji bez uszczerbku dla wynikającej z art. 15 k.p.a. zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Zakres koniecznych do ustalenia okoliczności sprawy ma niewątpliwie istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.

I tak, decyzję administracyjną o przyznaniu lub odmowie przyznania świadczenia wydaje się po przeprowadzeniu rodzinnego wywiadu środowiskowego (art. 106 ust. 4 u.p.s.). Wywiad taki służy ustaleniu sytuacji osobistej, rodzinnej, dochodowej i majątkowej osób oraz rodzin ubiegających się o świadczenie z pomocy społecznej (art. 107 ust. 1 u.p.s.). Rodzinny wywiad środowiskowy, przeprowadzany na podstawie art. 107 i nast. u.p.s., jak również jego aktualizacja, jest szczególnym dowodem w sprawie osoby korzystającej ze świadczeń z pomocy społecznej, który jest sporządzany we współdziałaniu z osobą zainteresowaną. Na wywiad składa się szereg czynności organu wykonywanych przez pracownika socjalnego, takich jak m.in. przesłuchanie strony i jej rodziny pod rygorem odpowiedzialności karnej za udzielenie nieprawdziwych informacji, wykorzystanie istotnych dla sprawy dokumentów oraz przeprowadzenie własnych obserwacji w celu zweryfikowania informacji uzyskanych z innych źródeł dowodowych, w szczególności z oświadczenia o stanie majątkowym, złożonego przez stronę. Wywiad jest specyficznym sposobem zbierania informacji o sytuacji strony, stanowiącym dla organu pomocy społecznej konieczne i podstawowe źródło informacji o sytuacji osobistej, rodzinnej i majątkowej osoby ubiegającej się o świadczenia, będący podstawą ustaleń faktycznych dokonywanych w decyzji administracyjnej i poddawanych prawnej ocenie (zob. wyrok WSA w Łodzi z 30 stycznia 2020 r. sygn. akt II SA/Łd 766/19). W konsekwencji jakiekolwiek niejasności co do sytuacji majątkowej strony w pierwszej kolejności winny być wyjaśnione w wywiadzie środowiskowym. Wywiad środowiskowy, jak i jego aktualizacja stanowią kluczowy dowód w postępowaniach z zakresu prawa pomocy, a zatem dokumenty sporządzone w oparciu o przeprowadzony wywiad nie mogą budzić żadnych wątpliwości formalnych. Zatem, jak słusznie zauważyło Kolegium, nie wiadomo jak zakwalifikować dokument zatytułowany "Opis sytuacji do wywiadu z 24.01.2023 r." niepodpisany ani przez Skarżącą ani przez Jej matkę. Zwłaszcza, że w nadesłanych aktach sprawy znajduje się aktualizacja wywiadu środowiskowego (k. nr 52-54 akt organu pierwszej instancji), jednakże nie sposób odczytać, kiedy została sporządzona (data zamieszczona na formularzu jest nieczytelna). Z treści tego dokumentu wynika jedynie, że Kierownik Dzielnicowego Ośrodka Pomocy Społecznej wniósł uwagi do dokumentu w dniu 20 kwietnia 2023 r., czyli w dniu wydania decyzji przez organ pierwszej instancji. Oznacza to, że nie sposób stwierdzić, czy na potrzeby rozstrzygnięcia o wniosku Skarżącej z 20 stycznia 2023 r. w ogóle sporządzono wywiad środowiskowy albo jego aktualizację. Nieczytelna data zamieszczona na dokumencie, uwagi naniesione przez Kierownika 3 miesiące później oraz brak wskazania w uzasadnieniu decyzji Prezydenta, który wywiad środowiskowy był podstawą ustaleń organu pierwszej instancji, powodują niedającą się rozstrzygnąć wątpliwość, czy na potrzeby niniejszego postępowania przeprowadzono wywiad środowiskowy lub jego aktualizację, co w konsekwencji prowadzi do konkluzji, że ustalenia stanu faktycznego sprawy mają charakter całkowicie dowolny i nie poparty żadnym dowodem. Stan ten potwierdza także zasadnie podnoszony przez SKO fakt pominięcia przez organ pierwszej instancji przedłożonych przy piśmie Skarżącej z 18 kwietnia 2023 r. dokumentów dotyczących stanu zdrowia (k. 61-66 akt organu pierwszej instancji.). Oznacza to w istocie, że organ pierwszej instancji wydał w sprawie niekorzystną dla Skarżącej decyzję bez ustalenia stanu faktycznego sprawy, co w żadnym razie nie mogło zostać zaakceptowane ani konwalidowane przez SKO.

W ocenie Sądu, Prezydenta nie tłumaczy w żadnej mierze to, że Skarżąca zainicjowała wiele postępowań. Należy podkreślić, że wszystkie okoliczności mające znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej powinny zostać ustalone w toku prawidłowo przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego. Zgodnie z art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Konsekwencją obowiązywania wskazanej zasady, jak i zasady praworządności (art. 6 k.p.a.) jest także regulacja zawarta w art. 107 § 1 k.p.a. Przepis ten wśród wymogów decyzji wskazuje obowiązek zawarcia w niej podstawy prawnej i uzasadnienia, które w myśl § 3 tego artykułu powinno w części faktycznej w szczególności obejmować wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś w uzasadnieniu prawnym wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Wyjaśnienie podstawy prawnej polega na wykładni przepisów stanowiących podstawę prawną rozstrzygnięcia zawartego w decyzji (por. wyrok NSA z dnia 23 lutego 1988 r. sygn. akt SA/Po 1317/87).

Dodatkowo wskazać należy, że SKO trafnie wskazało, że organ pierwszej instancji przed wydaniem decyzji, nie wskazał Skarżącej przesłanek zależnych od strony, które nie zostały na dzień wysłania informacji spełnione lub wykazane, co mogło skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony. Co prawda niezrozumiały i błędny jest wywód organu drugiej instancji dotyczący konieczności zastosowania w sprawie art. 42 u.p.s., w sytuacji gdy przepis ten nie odnosi się do zasiłku okresowego, niemniej uchybienie to w porównaniu z przytoczoną treścią przepisu uznać należy za zwykłą omyłkę i nie ma wypływu na wynik postępowania, a obowiązek informacyjny z art. 79a k.p.a. odnieść należy do przesłanek określonych w art. 38 u.p.s. Jednocześnie Sąd podziela pogląd SKO, odnoszący się do konieczności wyjaśnienia przez Prezydenta Miasta, jakie zmiany stanu faktycznego w porównaniu z uprzednio przyznanymi zasiłkami okresowymi, stanowią powód odmowy przyznania wnioskowanego świadczenia.

W przedmiotowym postępowaniu organ pierwszej instancji wydał decyzję z naruszeniem art. 7, 77 § 1, 10, 80, 79a i 107 § 3 k.p.a., powodując de facto konieczność wyjaśnienia zakresu sprawy w całości, czego nie mógł uczynić organ odwoławczy, w zakresie przysługujących mu kompetencji z art. 136 k.p.a.

Wobec powyższego Sąd na podstawie art. 151a § 2 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku.

Sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym, stosowanie do art. 64d § 1 p.p.s.a.