Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt III SA/Wr 244/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2024-10-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Sejmik Województwa
Treść wyniku: *Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 73 ust. 8 pkt 2
journal: Dz.U. 2022 poz 1079
law: Ustawa z dnia 28 kwietnia 2022 r. o zasadach realizacji zadań finansowanych ze środków europejskich w perspektywie finansowej 2021-2027

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anetta Chołuj, Sędziowie Sędzia WSA Andrzej Nikiforów (sprawozdawca), Sędzia WSA Katarzyna Borońska, , Protokolant Z-ca Kierownika Sekretariatu Monika Tarasiewicz, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 2 października 2024 r. sprawy ze skargi Gmina Ścinawa na uchwałę Zarządu Województwa Dolnośląskiego z dnia 28 maja 2024 r. nr 4/VII/24 w przedmiocie nieuwzględnienia protestu od negatywnej oceny formalnej projektu oddala skargę.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi Gminy Ścinawa (dalej: "skarżącą" lub "strona skarżąca") jest uchwała Zarządu Województwa Dolnośląskiego (dalej: Instytucja Zarządzająca lub IZ) Nr 4/VII/24 z dnia 28 maja 2024r. w sprawie nieuwzględnienia protestu Gminy Ścinawa od negatywnej oceny formalnej wniosku o dofinansowanie projektu FEDS.02.07-IZ.00-0002/24 pn. "Budowa szlaku rowerowego na terenie miasta Ścinawa".

Zaskarżoną uchwałę wydano w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Skarżąca złożyła wniosek o dofinansowanie projektu pn.: "Budowa szlaku rowerowego na terenie miasta Ścinawa".

Pismem z 8 kwietnia 2024 r., nr DEFR-W-V.432.23.2024 Instytucja Zarządzająca poinformowała o negatywnym wyniku oceny wniosku. Poinformowała skarżącą, że wniosek został negatywnie oceniony w ramach oceny formalnej z powodu niespełnienia następujących kryteriów: 1) "Kwalifikowalność wydatków w ramach projektu", 2) "Poprawność wypełnienia złożonego wniosku".

Strona skarżąca wniosła protest od powyższej informacji – kwestionując stanowisko merytoryczne organu.

Instytucja Zarządzająca opisaną na wstępie uchwałą nie uwzględniła protestu.

W pierwszej kolejności odniosła się do oceny kryterium formalnego ,,Kwalifikowalność wydatków w ramach projektu". Wskazała, że w ramach przedmiotowego kryterium weryfikacji podlega:

- czy wszystkie typy wydatków przedstawione do dofinansowania w ramach projektu są kwalifikowalne,

- czy wydatki wskazane w projekcie wpisują się w rodzaje wydatków dopuszczalnych do dofinansowania zgodnie z krajowymi wytycznymi dotyczących kwalifikowalności wydatków na lata 2021-2027 aktualnymi na dzień ogłoszenia naboru, Regulaminem wyboru projektów, odpowiednimi rozporządzeniami właściwego ministra określającymi zasady udzielania pomocy publicznej/ de minimis oraz Rozporządzeniami UE 2021/1060 i 2021/1058 (w szczególności Artykułu 7 Rozporządzenia 2021/1058).

IZ nadmieniła, że pismem z dnia 1 marca 2024 r. skarżąca została wezwana do dokonania korekty wniosku o dofinansowanie m.in. w zakresie kryterium formalnego ,,Kwalifikowalność wydatków w ramach projektu". W piśmie podniesiono, iż w opisie zadania pn. ,,Organizacja kampanii informacyjno-edukacyjnej" wnioskodawca wskazał, że ,,W ramach prelekcji edukacyjnych koszty będą obejmować organizacje prelekcji, wynagrodzenie prelegentów, moderatorów, catering". ION, odwołując się do wytycznych dotyczących kwalifikowalności wydatków na lata 2021-2027, wniosła o przedstawienie - w polu ,,Opis i uzasadnienie zadania" – wyjaśnienia niezbędności poniesienia wydatków dotyczących cateringu do zrealizowania celów projektu lub o usunięcie tych wydatków z projektu albo o przeniesienie ich do wydatków niekwalifikowanych. Wnioskodawca w piśmie przewodnim do uzupełnionej/poprawionej wersji wniosku o dofinansowanie - odnosząc się do zadania pn. ,,Organizacja kampanii informacyjno - edukacyjnej" - wyjaśnił jedynie, że ,,Wydatek dotyczy działań polegających na zwiększeniu świadomości ekologicznej społeczeństwa związane bezpośrednio z realizowanym projektem co stanowi koszt bezpośredni w projekcie". IZ argumentowała, że jak wskazano w Podrozdziale 2.2 Wytycznych dotyczących kwalifikowalności wydatków na lata 2021-2027 wydatek jest kwalifikowany, jeżeli jest niezbędny do realizacji celów projektu i został poniesiony w związku z realizacją projektu lub jego przygotowaniem. Z Regulaminu wyboru projektów właściwego dla naboru nr FEDS.02.07-lZ.00-056/23 wynika, iż do objęcia dofinansowaniem kwalifikuje się projekt i wydatki w projekcie spełniające wymogi kwalifikowalności. Na etapie oceny wniosków o dofinansowanie projektu analizie poddana jest potencjalna kwalifikowalność wydatków ujętych we wniosku. Wydatki niespełniające wymogów kwalifikowalności określonych w wytycznych i/lub wymogów wynikających z przepisów prawa krajowego i unijnego są niekwalifikowalne (Załącznik nr 1 do Regulaminu).

Polemizując ze stanowiskiem zawartym w proteście IZ nadmieniła, że o kwalifikowalności wydatku nie stanowi fakt, czy dany wydatek jest ,,podstawowym elementem wydarzenia jakim jest organizacja kampanii lub czy jest ,,głównym celem" albo przeciwnie -,,pobocznym elementem przedsięwzięcia". IZ podkreśliła, że wszystkie wydatki objęte danym zadaniem - bez względu na ich "udział" w ogólnej wartości całego zadania (kategorii budżetowej) - powinny spełniać wymogi kwalifikowalności lub powinny zostać usunięte z projektu albo przeniesione do kosztów niekwalifikowanych. Zgodnie z przytoczonym zapisem wytycznych, wydatek jest kwalifikowany jeżeli jest niezbędny do realizacji celów projektu. W przedmiotowej sprawie, niezbędność ta nie wynika z zapisów dokumentacji aplikacyjnej, ani też nie została wyjaśniona przez wnioskodawcę w toku uzupełniania/korekty wniosku o dofinansowanie. IZ, po dokonaniu analizy zapisów dokumentacji aplikacyjnej, podtrzymało stanowisko o braku uzasadnienia dla konieczności zakupienia usługi cateringu w związku z realizacją zadania pn. Kampania informacyjno-edukacyjna, w ramach którego Wnioskodawca zaplanował przeprowadzenie ,,prelekcji edukacyjnych na terenie gminy Ścinawa (w kluczowych miejscach, odwiedzanych zarówno przez mieszkańców jak również turystów, w tym na świetlicach wiejskich)". Przedmiotowa kampania, zgodnie z informacją zawartą we wniosku o dofinansowanie, miała zostać skierowana do różnych grup wiekowych. Przy tym dopiero w proteście wnioskodawca wyjaśniła, że catering ,,nie będzie dotyczył "dostarczania posiłków np. obiadów" a ma na celu możliwość zakupu drobnych rzeczy, które bardzo często w takich wydarzeniach są uzupełnieniem kampanii np. ciastka, cukierki, lizaki zwłaszcza dla najmłodszych uczestników takich wydarzeń". W tym kontekście IZ zaakcentował, że postępowanie odwoławcze nie służy ponownemu poprawieniu/uzupełnianiu wniosku o dofinansowanie i/lub składaniu wyjaśnień, które nie były przedmiotem oceny, ale przeprowadzeniu weryfikacji, czy wniosek o dofinansowanie w kształcie w jakim został złożony (i uzupełniony) został oceniony zgodnie z prawem, z kryteriami wyboru projektów i zasadami oceny wniosków o dofinansowanie właściwymi dla danego naboru, co znajduje potwierdzenie w orzecznictwie sądów administracyjnych. Organ rozpatrujący odwołanie od oceny negatywnej wniosku kontroluje jedynie prawidłowość oceny dokonanej przez instytucję zarządzającą. Brak podstawy prawnej do twierdzenia, że na tym etapie postępowania możliwa jest jakakolwiek korekta, czy uzupełnienie wniosku. Dlatego wyjaśnienie Wnioskodawcy, którego zabrakło na etapie oceny wniosku o dofinansowanie, pozostaje bez wpływu na wynik weryfikacji dokonywanej przez IZ.

Jeżeli chodzi o kryterium formaIne ,,Poprawność wypełnienia złożonego wniosku" IZ wskazało, że w jego ramach weryfikacji podlega czy: 1. wszystkie wypełnione pola wniosku o dofinansowanie zawierają treść określoną wymogami i zakresem wskazanym w instrukcji wypełnienia wniosku oraz treścią Regulaminu; 2. zapisy we wniosku i załącznikach są ze sobą spójne i dotyczą tego samego projektu, w szczególności czy całkowita wartość robót budowlanych (jeśli dotyczy) nie jest wyższa niż w kosztorysie np. budowlanym; 3. wniosek posiada komplet załączników i oświadczeń wskazanych w Regulaminie oraz wynikających z wezwania ION do uzupełnienia przez Wnioskodawcę; 4. załączniki i oświadczenia zawierają wszystkie strony dotyczące projektu, są czytelne i zostały wypełnione zgodnie z instrukcjami ich wypełnienia; 5. oświadczenia zostały podpisane przez osobę/osoby upoważnioną/upoważnione do reprezentowania Wnioskodawcy (dotyczy także dokumentów przedkładanych przez Partnera/Partnerów). Dla oceny pozytywnej wszystkie ww. warunki muszą zostać spełnione (jeśli dotyczą).

IZ wskazała, że powołanym wcześniej pismem z 1 marca 2024 r. wezwano skarżącą do dokonania korekty wniosku o dofinansowanie m.in. w zakresie wskaźników projektu. W związku z faktem, że wybrano wskaźnik produktu pn. ,,Liczba wspartych form ochrony przyrody", wniesiono o wyjaśnienie przyczyny nieuwzględnienia we wniosku o dofinansowanie wskaźnika rezultatu pn. ,,Powierzchnia wspartych obszarów chronionych". W ramach w/w wskaźnika produktu wnioskodawca wykazał formy ochrony przyrody, które występują również w ramach wskaźnika rezultatu ,,Powierzchnia wspartych obszarów chronionych". IZ zwróciła uwagę, że jeżeli Wnioskodawca stwierdziłby, że ww. wskaźnik rezultatu nie jest adekwatny do zakresu projektu, wówczas należało usunąć powiązany z nim wskaźnik produktu pn. ,,Liczba wspartych form ochrony przyrody". W innym przypadku, wnioskodawca został poproszony o uwzględnienie w sekcji C wskaźnika rezultatu pn. ,,Powierzchnia wspartych obszarów chronionych" Przy tym wnioskodawca został pouczony iż wprowadzane zmiany wynikającej z powyższych uwag mogą wpłynąć na konieczność wniesienia poprawek w innych częściach dokumentacji w celu zapewnienia spójności danych". Wnioskodawca przedłożył poprawioną/uzupełnioną wersję wniosku o dofinansowanie, z której usunął wskaźnik produktu pn. ,,Liczba wspartych form ochrony przyrody", uzasadniając w piśmie przewodnim, że korekta została dokonana ,,ze względu na dużą odległość planowanego szlaku rowerowego od Parku Krajobrazowego "Dolina Jezierzycy'" oraz rezerwatu przyrody "Uroczysko Wrzosy" (ok. 15 km).

W tym aspekcie IZ wyjaśniła, że główną funkcją wskaźników jest zmierzenie, na ile cel główny projektu został zrealizowany. Wskaźniki służą ilościowej prezentacji działań podjętych w ramach projektu i ich rezultatów. W trakcie realizacji projektu wskaźniki powinny umożliwiać mierzenie jego postępu względem celów projektu. Wybór wskaźników projektu powinien być powiązany z typem realizowanego przedsięwzięcia i planowanymi działaniami, które Wnioskodawca zamierza podjąć w ramach projektu. Do celu głównego projektu Wnioskodawca powinien dobrać odpowiednie wskaźniki produktu i rezultatu bezpośredniego, które muszą być logicznie powiązane z projektem spójne. Wnioskodawca ma obowiązek uwzględnić we wniosku o dofinansowanie wszystkie adekwatne wskaźniki produktu oraz rezultatu, odpowiadające celowi projektu, z tabel zamieszczonych w Załączniku nr 2 do Regulaminu.

Dlatego IZ konsekwentnie argumentowała, że usunięcie ww. wskaźnika produktu pn. ,,Liczba wspartych form ochrony przyrody" oraz nie wybranie wskaźnika rezultatu pn. ,,Powierzchnia wspartych obszarów chronionych" powoduje, iż wskaźniki, które pozostały w sekcji C uzupełnionej/poprawionej wersji wniosku o dofinansowanie nie są spójne i reprezentatywne względem sformułowanego przez Wnioskodawcę celu projektu (Wnioskodawca pozostawił tylko 1 wskaźnik produktu pn. ,,Długość utworzonych szlaków turystycznych"). Powyższe pozostaje w sprzeczności z wymogami dotyczącymi prawidłowego doboru wskaźników określonymi w Załączniku nr 2 do Regulaminu.

W skardze strona zarzuciła, że ww. akt narusza prawo w sposób istotny dla oceny wniosku. Wniosła o uwzględnienie skargi i orzeczenie, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny oraz o przekazanie sprawę organowi w celu ponownego rozpatrzenia podjętego przez niego rozstrzygnięcia w przedmiocie nieuwzględnienia protestu. Ponadto wniosła o zasądzenie kosztów procesu, w tym kosztów zastępstwa procesowego wedle norm przepisanych.

Motywując takie stanowisko strona w pierwszej kolejności zakwestionowała stanowisko Instytucji Zarządzającej w aspekcie jej oceny zasadności kosztów cateringu, jako elementu kosztów organizacji "kampanii informacyjno-promocyjnej". Wskazała, że w katalogu wydatków niekwalifikowalnych nie wskazano cateringu. Dalej podała, że chociaż wydatek na ten cel nie stanowi podstawowego elementu wydarzenia, a jedynie jego element poboczny, to jednak jest niezbędny do osiągnięcia celów projektu. Argumentowała, że różnorodna forma prowadzenia kampanii informacyjno-edukacyjnej przyciąga więcej osób zainteresowanych wydarzeniem i zachęca różne grupy do działania. Beneficjent planując wydatki w tej kategorii wykorzystał doświadczenie w tym zakresie z realizacji innych projektów, gdzie były organizowane różnego rodzaju kampanie edukacyjne w trakcie, których wskazane w projekcie wydatki planował i które przyczyniały się do ich sukcesu. Podkreśliła także, że "catering" w rozumieniu w jakim słowo to było wykorzystywane nie oznacza "dostarczania posiłków np. obiadów" a ma na celu możliwość zakupu drobnych produktów spożywczych, które są normalnym elementem wydarzenia (prelekcji) np. ciastka, cukierki, lizaki zwłaszcza dla najmłodszych uczestników. Strona skarżąca powołała się w tym miejscu na treść wniosku i złożony protest.

W następnej kolejności skarżąca zakwestionowała ocenę odnośnie kryterium "Poprawność wypełnienia złożonego wniosku" – spójność wniosku. Wskazała, że dokonując rozpatrzenia wniosku i protestu Instytucja Zarządzająca stanęła na stanowisku, że skoro we wniosku nie zastosowano wskaźnika produktu "Obszary chronione" ani "Liczba wspartych form ochrony przyrody", to błędem istotnym dla jego oceny jest użycie tych sformułowań w pozostałej części wniosku. W ocenie skarżącej rozumowanie takie jest nielogiczne i podtrzymała ona stanowisko wyrażone w tym zakresie w proteście. Podkreśliła, że Regulamin konkursu nie zakazują takiego działania, które w istocie było opisem stanu faktycznego na przebiegu planowanego szlaku rowerowego celem wykazania realizacji celów naboru. Argumentowała, że obszary chronione oraz formy ochrony przyrody istnieją w sąsiedztwie planowanego szlaku i informacje podane przez skarżącą były prawdziwe. Nawet gdyby uznać je za nieistotne z punktu widzenia oceny wniosku, to z oczywistych względów jako takie nie mogą być uznane za uzasadniające jego negatywną ocenę.

W odpowiedzi na powyższą skargę, Instytucja Zarządzająca podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie wniosła o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga podlega oddaleniu.

Zgodnie z art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod kątem jej zgodności z obowiązującym prawem. Przy tym na podstawie art. 3 § 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze. zm. dalej: p.p.s.a.), sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach.

Takimi przepisami szczególnymi są m.in. przepisy ustawy z dnia 28 kwietnia 2022 r. o zasadach realizacji zadań finansowanych ze środków europejskich w perspektywie finansowej 2021-2027 (Dz. U. z 2022 r. poz. 1079 ze zm. - dalej: ustawa wdrożeniowa), które określają m.in. sposób wyboru projektów do dofinansowania oraz procedurę odwoławczą w sprawach dotyczących oceny projektów finansowanych ze środków europejskich. Jedynie w zakresie nieuregulowanym w tej ustawie do postępowania przed sądami administracyjnymi stosuje się odpowiednio przepisy ustawy p.p.s.a., o czym stanowi art. 76 ustawy wdrożeniowej.

Zgodnie z art. 73 ust. 1 ustawy wdrożeniowej, w przypadku nieuwzględnienia protestu, negatywnej ponownej oceny projektu lub pozostawienia protestu bez rozpatrzenia na podstawie art. 64 ust. 3, art. 70 ust. 1 lub art. 77 ust. 2 pkt 1 wnioskodawca może w tym zakresie wnieść skargę do sądu administracyjnego, zgodnie z art. 3 § 3 p.p.s.a.

W wyniku rozpatrzenia skargi, sąd może, stosownie do art. 73 ust. 8 ustawy wdrożeniowej: uwzględnić skargę, stwierdzając, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny, przekazując jednocześnie sprawę właściwej instytucji w celu ponownego rozpatrzenia podjętego przez nią rozstrzygnięcia w przedmiocie nieuwzględnienia protestu, o którym mowa w art. 69 ust. 1 pkt 2, albo w przedmiocie negatywnej ponownej oceny, o której mowa w art. 69 ust. 4 pkt 2 (pkt 1 lit. a); orzec, że pozostawienie protestu bez rozpatrzenia było nieuzasadnione, przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia właściwej instytucji, która pozostawiła protest bez rozpatrzenia (pkt 1 lit. b); oddalić skargę w przypadku jej nieuwzględnienia (pkt 2) oraz umorzyć postępowanie w sprawie, jeżeli jest ono bezprzedmiotowe (pkt 3).

Jak wynika z art. 45 ust. 1 i 2 ustawy wdrożeniowej, właściwa instytucja przeprowadza postępowanie w zakresie wyboru projektów do dofinansowania w sposób przejrzysty, rzetelny i bezstronny oraz zapewnia wnioskodawcom równy dostęp do informacji o warunkach i sposobie wyboru projektów do dofinansowania oraz równe traktowanie wnioskodawców.

Wymienione w tym przepisie zasady przeprowadzenia postępowania dotyczą każdego etapu konkursu - począwszy do momentu przygotowywania regulaminu konkursu i formularza aplikacyjnego, aż po zakończenie samego postępowania konkursowego. Zasady te mają charakter normatywny i stanowią gwarancję równego traktowania wszystkich potencjalnych beneficjentów pomocy unijnej.

Zgodnie z art. 43 ustawy wdrożeniowej, wybrany do dofinansowania może zostać wyłącznie projekt spełniający kryteria wyboru projektów, które – jak stanowi art. 51 ust. 1 pkt 3 tej ustawy – określa regulamin wyboru projektów.

Oceny projektu w zakresie spełniania kryteriów wyboru projektów dokonuje komisja oceny projektów (art. 54 ust. 1 ustawy wdrożeniowej), której wynik podlega następnie zatwierdzeniu przez właściwą instytucję (art. 56 ust. 2 ustawy wdrożeniowej). Z art. 56 ust 5 ustawy wdrożeniowej wynika, że negatywną oceną jest każda ocena w zakresie spełniania przez projekt kryteriów wyboru projektów, na skutek której projekt nie może być zakwalifikowany do kolejnego etapu oceny lub wybrany do dofinansowania.

Dalej, jak stanowi art. 63 ustawy wdrożeniowej, wnioskodawcy, w przypadku negatywnej oceny projektu, o której mowa w art. 56 ust. 5 i 6, wybieranego w sposób konkurencyjny, przysługuje prawo wniesienia protestu w celu ponownego sprawdzenia złożonego przez niego wniosku w zakresie spełniania kryteriów wyboru projektów. Następnie zaś, w przypadku nieuwzględnienia protestu, stronie przysługuje prawo wniesienia skargi do sądu administracyjnego.

Wymaga w tym miejscu wyjaśnienia, że sąd administracyjny nie jest uprawniony do weryfikacji oceny projektu dokonanej przez organ, jeśli nie zostanie stwierdzone, że naruszono prawo w zakresie procedury konkursowej, a także jeśli nie zostanie stwierdzone naruszenie norm wynikających z ustawy wdrożeniowej. Kontrola legalności działań instytucji zarządzającej w procesie wyboru projektu do dofinansowania jest więc ograniczona. Konsekwentnie, Sąd nie jest więc uprawniony do weryfikacji dokonanej przez ekspertów oceny pod względem merytorycznym, np. przez odmienną ocenę założeń projektu i przyznanie określonej liczby punktów ocenianemu projektowi, lecz wyłącznie do kontroli oceny projektu dokonanej przez organ w kontekście przestrzegania kryteriów tej oceny, takich jak równość, przejrzystość, bezstronność, niezmienność i rzetelność, wywodzonych z przepisów ustawy wdrożeniowej, a także kompletności tej oceny i jasności przyjętych kryteriów (por. wyrok WSA w Poznaniu z 6 lutego 2019 r., III SA/Po 760/18).

W takiej więc sytuacji kontrola sądowoadministracyjna sprowadza się w szczególności to zbadania, czy argumentacja zaskarżonego rozstrzygnięcia protestu nie jest dowolna, to znaczy mieści się w granicach logicznego rozumowania, jest spójna, wyczerpująca, odpowiada generalnym standardom prawa, doświadczenia życiowego, pozostaje w związku z ustalonymi kryteriami, w sposób jasny, niebudzący wątpliwości prezentuje przesłanki dokonanej oceny (por. wyrok WSA we Wrocławiu z 19 czerwca 2024 r., III SA/Wr 177/24).

Podkreślić również należy, że organ rozpatrujący protest jest związany jego zakresem i ustawa wdrożeniowa nie upoważnia go do dokonywania analizy przeprowadzonej oceny w całokształcie okoliczności sprawy, czy też wniosku, lecz tylko w kontekście zarzutów podniesionych w proteście; organ rozpoznający protest nie może wyjść poza treść środka zaskarżenia, zatem złożenie protestu uprawnia do kontroli oceny projektu w zakresie w nim wskazanym. W konsekwencji tego zakres złożonego protestu wyznacza także zakres sądowej kontroli dokonanej oceny wniosku skarżącego. Konsekwencją uznania, że organ rozpoznający protest nie może wyjść poza treść środka zaskarżenia, jest to, że również sąd rozpoznający skargę na rozstrzygnięcie organu w sprawie protestu nie może tego uczynić (zob. wyrok NSA z 22 marca 2019 r., I GSK 205/19 oraz przywołane tam orzecznictwo).

Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadzała się do oceny stanowiska zawartego w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały Instytucji Zarządzającej dotyczącego zawartej tam negatywnej oceny merytorycznej projektu objętego wnioskiem o dofinansowanie w zakresie kryteriów formalnych.

W ocenie Sądu, ocena merytoryczna wniosku skarżącej o dofinansowanie projektu dokonana została w sposób, który prawa nie narusza. Konsekwentnie, zasadnicze argumenty tej oceny a także motywy zaskarżonej uchwały Instytucji Zarządzającej Sąd przyjmuje jako własne.

W pierwszej kolejności wskazać należy, że przedmiotowy konkurs przeprowadzany jest w oparciu o Regulamin wyboru projektów w ramach programu FEDS 2021-2027, cel szczegółowy EFRR.CP2.VII - Wzmacnianie ochrony i zachowania przyrody, różnorodności biologicznej oraz zielonej infrastruktury, w tym na obszarach miejskich, oraz ograniczanie wszelkich rodzajów zanieczyszczenia, Priorytet 2. Fundusze Europejskie na rzecz środowiska na Dolnym Śląsku, Działanie 2.7 Ochrona przyrody i klimatu, Typ projektu: 2.7.D Zrównoważone szlaki rowerowe dotyczące kanalizowania ruchu turystycznego na obszarach chronionych lub w ich bezpośrednim sąsiedztwie. Nabór nr FEDS.02.07-IZ.00-056/23 (dalej: Regulamin wyboru projektów), stanowiący załącznik do zarządzenia nr 22/2023 Dyrektora Dolnośląskiej Instytucji Pośredniczącej z dnia 5 lipca 2023 r. Stanowiąc ramy prawne, wedle których organizowany jest konkurs, określa on cel i zakres naboru, zasady jego organizacji, warunki uczestnictwa, sposób wyboru projektów oraz pozostałe informacje niezbędne podczas przygotowywania wniosków o dofinansowanie realizacji projektu w ramach programu FEDS 2021-2027.

Regulamin wyboru projektów wskazuje również, że "przystąpienie do konkursu jest równoznaczne z akceptacją przez wnioskodawcę postanowień Regulaminu" (pkt 2 Postanowienia ogólne).

Dla naboru obowiązują Kryteria wyboru projektów w ramach FEDS 2021-2027, przyjęte Uchwałą Nr 46/23 Komitetu Monitorującego Program Fundusze Europejskie dla Dolnego Śląska 2021-2027 z 10 listopada 2023 r., a także kryteria zatwierdzone Uchwałą Nr 33/23 Komitetu Monitorującego FEDS 2021-2027 z 13 września 2023 r., zamieszczone są na stronie internetowej FEDS 2021-2027 oraz pod naborem: Kryteria wyboru projektów w ramach Programu Fundusze Europejskie dla Dolnego Śląska 2021-2027 (FEDS 2021-2027) - kryteria formalne i merytoryczne ogólne (zob. https://rpo.dolnyslask.pl/wp-content/uploads/2023/09/za%C5%82.-do-Uchwa%C5%82y-KM-33-kryteria-og%C3%B3lne-zmiana.pdf).

Odnosząc się do kryteriów negatywnie zweryfikowanych podczas oceny, należy wskazać, że "Kryteria wyboru projektów w ramach FEDS 2021-2027" przewidują m.in. dwa następujące Kryteria formalne ogólne - Kryteria obligatoryjne – których spełnienie jest niezbędne dla możliwości otrzymania dofinansowania. Przy tym należy nadmienić, że niespełnienie ww. kryteriów oznacza negatywną ocenę projektu. Jednocześnie dopuszcza się jednorazowe wezwanie wnioskodawcy do poprawy/uzupełnienia wniosku w zakresie skutkującym spełnianiem kryterium.

Pierwszym spornym kryterium formalnym ogólnym jest "Kwalifikowalność wydatków w ramach projektu". Kryterium to zostało zdefiniowane w następujący sposób:

"Czy wszystkie typy wydatków przedstawione do dofinansowania w ramach projektu są kwalifikowalne?

Czy wydatki wskazane w projekcie wpisują się w rodzaje wydatków dopuszczalnych do dofinansowania zgodnie z krajowymi wytycznymi dotyczących kwalifikowalności wydatków na lata 2021-2027 aktualnymi na dzień ogłoszenia naboru, Regulaminem wyboru projektów, odpowiednimi rozporządzeniami właściwego ministra określającymi zasady udzielania pomocy publicznej/ de minimis oraz Rozporządzeniami UE 2021/1060 i 2021/1058 (w szczególności Artykułu 7 Rozporządzenia 2021/1058)?

Uzasadnienie każdego planowanego do poniesienia wydatku w projekcie musi dotyczyć celu projektu, zakresu i zakładanych wskaźników produktu i/lub rezultatu. Ogólne uzasadnienia (np. wydatek konieczny do realizacji projektu) nie spełniają wymogu kryterium.

Należy sprawdzić, czy charakter planowanych wydatków w uzasadniony sposób odpowiada celom projektu oraz czy wydatki są niezbędne i związane wyłącznie z realizacją zaplanowanych działań.

W przypadku projektów, w których część kosztów kwalifikowalnych jest rozliczana według uproszczonych metod rozliczania (np. w formie stawki ryczałtowej) weryfikowane jest czy pozostałe zadeklarowane koszty kwalifikowalne projektu nie są kosztami, które obligatoryjnie muszą być rozliczane według uproszczonej metody.

W przypadku stosowania w projekcie o całkowitej wartości do 200 000 EUR metody uproszczonej w postaci kwoty ryczałtowej weryfikacji podlegają przyjęte kwoty ryczałtowe w każdym zadaniu (wydatki zadania objętego kwotą muszą być niezbędne, zasadne a ich szacowanie rzetelne), przyjęte wskaźniki rozliczające każde zadanie (każda kwota ryczałtowa musi mieć przypisany co najmniej jeden wskaźnik odzwierciedlający istotę zadania) oraz wskazane dokumenty potwierdzające osiągnięte rezultaty każdego zadania".

Dalej należy wskazać, że obligatoryjnym załącznikiem Regulaminu konkursu są "Wytyczne dotyczące kwalifikowalności wydatków na lata 2021-2027". Zgodnie z treścią tych wytycznych (Podrozdział 2.2. Ogólne warunki kwalifikowalności), Wydatek jest kwalifikowalny m.in., jeżeli "jest niezbędny do realizacji celów projektu i został poniesiony w związku z realizacją projektu lub jego przygotowaniem, o ile SZOP lub regulamin wyboru projektów dopuszcza kwalifikowalność kosztów związanych z przygotowaniem projektu" (pkt. 1 lit. e).

Przy tym zgodnie z Regulaminem, do objęcia dofinansowaniem kwalifikuje się projekt i wydatki w projekcie spełniające wymogi kwalifikowalności. Jednocześnie na etapie oceny wniosków o dofinansowanie projektu analizie poddana jest potencjalna kwalifikowalność wydatków ujętych we wniosku. Wydatki niespełniające wymogów kwalifikowalności określonych w Wytycznych dotyczących kwalifikowalności wydatków na lata 2021-2027 i/lub wymogów wynikających z przepisów prawa krajowego i unijnego są niekwalifikowalne (zob. Kwalifikowalność projektu i wydatków finansowanych w ramach EFRR z FEDS 2021-2027 - Załącznik nr 1 do Regulaminu wyboru projektów w ramach programu Fundusze Europejskie dla Dolnego Śląska 2021-2027 nr naboru FEDS.02.07-IZ.00-056/23).

Przenosząc powyższe na grunt rozpoznawanej sprawy należy wskazać, że skarżąca w ramach zadania pn. "Organizacja kampanii informacyjno – edukacyjnej" zaplanowała prelekcje edukacyjne, w ramach których przewidziano koszty "cateringu". Bezspornym jest w sprawie to, że w ramach tego kosztu skarżąca została wezwana do wyjaśnienia niezbędności poniesienia ww. kosztu (ewentualnie usunięcie wydatku z projektu lub przeniesienie do wydatków niekwalifikowanych). Bezspornym jest również to, że skarżąca nie dostosowała się do wezwania, czego skutkiem była negatywna ocena wniosku w aspekcie kryterium "Kwalifikowalności wydatków w ramach projektu".

Sąd przede wszystkim zaznacza, że należało uznać poprawność takiego wezwania. Zgodnie ze słownikowym znaczeniem "Catering" oznacza "usługę polegająca na przygotowywaniu i dostarczaniu na zamówienie gotowych potraw lub na organizacji przyjęć" (zob. https://sjp.pwn.pl/sjp/catering;2553028.html). Oznacza to, że rozumiany według potocznego znaczenia "catering" nie może zostać uznany jako element "niezbędny" do realizacji celów projektu oraz poniesiony "w związku" z realizacją projektu lub jego przygotowaniem w rozumieniu przytoczonej wyżej definicji.

Przy tym należy również powtórzyć, że uzasadnienie każdego planowanego do poniesienia wydatku w projekcie musi dotyczyć celu projektu, zakresu i zakładanych wskaźników produktu i/lub rezultatu. Z kolei ogólne uzasadnienia (np. wydatek konieczny do realizacji projektu) nie spełniają wymogu kryterium.

Skarżąca pomimo wystosowanego wezwania do skorygowania wniosku nie usunęła tego wydatku. Nie wyjaśniła także niezbędności poniesienia ww. kosztu. Dało to więc organowi uzasadnioną podstawę do negatywnej oceny projektu (zgodnie z powołanymi wyżej Kryteriami wyboru projektów).

Sąd dostrzega, że sama skarżąca zarówno w skardze jak i we wcześniejszym proteście w istocie przyznała niekwalifikowalność spornego wydatku forsując własne rozumienie "cateringu" w sposób oczywiście odbiegający od jego potocznego pojęcia, tj "zakupu drobnych produktów spożywczych, które są normalnym elementem wydarzenia (prelekcji) np. ciastka, cukierki".

Należy jednak wskazać, podzielając przy tym zapatrywanie Instytucji Zarządzającej, że taki zabieg był spóźniony, ponieważ postępowanie zainicjowane protestem nie służy merytorycznej konwalidacji wniosku. Postępowanie w ramach protestu a następnie postępowanie sądowoadministrcayjne służy wyłącznie do kontroli oceny projektu dokonanej przez organ w kontekście przestrzegania kryteriów tej oceny, takich jak równość, przejrzystość, bezstronność, niezmienność i rzetelność, wywodzonych z przepisów ustawy wdrożeniowej, a także kompletności tej oceny i jasności przyjętych kryteriów.

W tym zakresie negatywna ocena projektu była uzasadniona i nie naruszyła żadnej ze wspomnianych dyrektyw.

Podobne uwagi należało odnieść także do negatywnej oceny kryterium "Poprawność wypełnienia złożonego wniosku". Kryterium to zostało zdefiniowane w następujący sposób:

"Weryfikacji podlegać będzie czy: (...) 2. Zapisy we wniosku i załącznikach są ze sobą spójne i dotyczą tego samego projektu, w szczególności czy całkowita wartość robót budowlanych (jeśli dotyczy) nie jest wyższa niż w kosztorysie np. budowlanym; (...)".

W sprawie także jest bezsporne, że skarżący pierwotnie wybrał wskaźnik produktu pn. ,,Liczba wspartych form ochrony przyrody". W związku z tym wniesiono o wyjaśnienie przyczyny nieuwzględnienia we wniosku o dofinansowanie wskaźnika rezultatu pn. ,,Powierzchnia wspartych obszarów chronionych". IZ zwróciła uwagę, że jeżeli Wnioskodawca stwierdziłby, że ww. wskaźnik rezultatu nie jest adekwatny do zakresu projektu, wówczas należało usunąć powiązany z nim wskaźnik produktu pn. ,,Liczba wspartych form ochrony przyrody". W innym przypadku, wnioskodawca został poproszony o uwzględnienie wskaźnika rezultatu pn. ,,Powierzchnia wspartych obszarów chronionych". Wnioskodawca przedłożył poprawioną/uzupełnioną wersję wniosku o dofinansowanie, z której usunął wskaźnik produktu pn. ,,Liczba wspartych form ochrony przyrody". Niemniej pozostały we wniosku zapisy odnoszące się do wspierania form ochrony przyrody (zob. str. 9-10 uzasadnienia zaskarżonej uchwały).

W ten sposób należy podzielić konkluzję Instytucji Zarządzającej nie została zachowana elementarna spójność wniosku (w szczególności w zakresie celów projektu oraz finalnie pozostawionego wskaźnika. Obszerna argumentacja organu jest zupełna i logiczna.

W ocenie Sądu, Instytucja Zarządzająca rozpatrując protest, nie naruszyła przepisów i warunków konkursu wynikających z dokumentacji konkursowej. Nie naruszono również przepisów postępowania obowiązujących w ramach konkursu. W tym kontekście należy wskazać, że prawidłowa ocena kryteriów formalnych wniosku służy dyrektywie równego traktowania wnioskodawców. A jednocześnie kwestionowana ocena nie zaburzyła tej zasady.

Dlatego też Sąd, na podstawie art. 73 ust. 8 pkt 2 ustawy wdrożeniowej, oddalił skargę, jako nie podlegającą uwzględnieniu.