Wyrok WSA w Białymstoku, sygn. akt II SA/Bk 389/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Data orzeczenia: 2023-06-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono sprzeciw wniesiony na podstawie art. 3 § 2a ustawy ppsa
Powołane przepisy: article: art. 3 pkt 20, art. 28 ust. 2
journal: Dz.U. 2021 poz 2351
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Roleder (spr.), po rozpoznaniu w Wydziale II na posiedzeniu niejawnym w dniu 28 czerwca 2023 r. sprawy ze sprzeciwu O. Spółdzielni M. w P. od decyzji Wojewody Podlaskiego z dnia 21 kwietnia 2023 r. nr AB-III.7840.5.1.2023.AT w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na rozbudowę oddala sprzeciw


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z 21 kwietnia 2023 r. znak AB-III.7840.5.1.2023.AT Wojewoda Podlaski (dalej powoływany także jako Wojewoda, organ odwoławczy), orzekając na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2022 r. poz. 2000 ze zm., dalej jako: k.p.a.), uchylił decyzję Starosty Łomżyńskiego (dalej powoływany także jako Starosta, organ pierwszej instancji) z 24 lutego 2023 r. znak ROŚB.6740.1.282.2022, w której odmówiono po przeprowadzeniu wznowionego postępowania uchylenia decyzji ostatecznej Starosty Łomżyńskiego nr 288/2022 (znak ROŚB.6740.1.282.2022) z 20 lipca 2022 r. zatwierdzającej O. Spółdzielni M. w P. (dalej powoływana jako "Inwestor", "wnosząca sprzeciw") projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na rozbudowę istniejącego budynku magazynowo-produkcyjnego o Centrum Badawczo-Rozwojowe wraz z infrastrukturą techniczną (przyłącza i instalacje), układem komunikacyjnym i zagospodarowaniem terenu (parking na 18 miejsc postojowych) na działkach nr [...], [...], [...] i [...], obręb ewidencyjny P.1, jednostka ewidencyjna P. oraz przekazał sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia.

Rozstrzygnięcia wydano w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Decyzją z 20 lipca 2022 r. nr 288/2022 znak ROŚB.6740.1.282.2022 Starosta Łomżyński zatwierdził projekt budowlany i udzielił Inwestorowi pozwolenia na rozbudowę istniejącego budynku magazynowo-produkcyjnego o Centrum Badawczo-Rozwojowe wraz z infrastrukturą techniczną (przyłącza i instalacje), układem komunikacyjnym i zagospodarowaniem terenu (parking na 18 miejsc postojowych) na działkach nr [...], [...], [...] i [...], obręb ewidencyjny P.1, jednostka ewidencyjna P.

W dniu 16 listopada 2022 r. A. M., D. G., M. G. oraz R. W. (dalej powoływane łącznie także jako wnioskodawczynie) złożyły do Starosty wniosek o wznowienie postępowania na podstawie art. 145 k.p.a. w sprawie ww. ostatecznej decyzji z 20 lipca 2022 r., wskazując w uzasadnieniu wniosku, że bez własnej winy nie brały udziału

w postępowaniu zakończonym tą decyzją.

W dniu 18 stycznia 2023 r. organ pierwszej instancji wezwał wnioskodawczynie na podstawie art. 64 § 2 k.p.a. w terminie 7 dni od doręczenia wezwania do wskazania podstawy prawnej żądania wznowienia oraz jednoznacznej daty powzięcia informacji o wydaniu decyzji. Wnioskodawczynie w odpowiedzi wskazały jako podstawę prawną art. 145 § 1 pkt 4 i 8 k.p.a. oraz poinformowały, że

o decyzji dowiedziały się w dniu 25 października 2022 r. z ustawionej tego dnia tablicy informacyjnej. W piśmie z 1 lutego 2023 r. Inwestor wskazał, że budowę rozpoczął 10 października 2022 r. i tego samego dnia wywiesił tablicę informacyjną.

W odpowiedzi na pismo Starosty z 23 stycznia 2023 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Łomży przekazał kopię zgłoszenia rozpoczęcia budowy dokonanego przez Inwestora.

Postanowieniem z 1 lutego 2023 r. Starosta wznowił postępowanie w sprawie, zaś decyzją z 24 lutego 2023 r. odmówił uchylenia decyzji ostatecznej nr 288/2022

z 20 lipca 2022 r. W uzasadnieniu tej decyzji organ pierwszej instancji stwierdził, że

z projektu budowlanego wynika, że obszar oddziaływania inwestycji nie wychodzi poza granicę nieruchomości, na której została zaprojektowana, w związku z czym

w ocenie Starosty wnioskodawczyniom nie przysługiwał status strony.

Odwołanie od powyższej decyzji złożyły wnioskodawczynie, wskazując, że

w ich ocenie inwestycja polegająca na budowie siedemnastometrowego budynku będzie oddziaływała na ich nieruchomości, zaś uciążliwość oraz immisje w sposób ponadnormatywny wpływają na całą ulicę i szersze otoczenie. Wyjaśniły, że według deklaracji w dokumentach główną funkcją będzie centrum badawczo-rozwojowe, ale pomieszczeń cichych będzie może 10%, reszta to produkcja.

Zaskarżoną decyzją Wojewoda uchylił decyzję organu pierwszej instancji w całości i przekazał sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia.

W ocenie organu odwoławczego w procesie zmierzającym do wyznaczenia obszaru oddziaływania obiektu, a tym samym stron postępowania nie chodzi

o wykazanie negatywnego wpływu inwestycji na działki znajdujące się w obszarze projektowanego obiektu. Wojewoda wskazał, że stronami w sprawie pozwolenia na budowę powinny być nie tylko osoby, których interes prawny zostaje naruszony określonym rozwiązaniem projektowym, ale też takie, na których nieruchomości obiekt projektowany może oddziaływać, nawet jeśli z projektu budowlanego wynika, że spełniono wszystkie wymagania wynikające z przepisów Prawa budowlanego

i przepisów odrębnych. Zdaniem Wojewody badanie zasadności zarzutów

w stosunku do projektowanej inwestycji może odbywać się wyłącznie w toku postępowania przy zapewnieniu czynnego udziału w postępowaniu właścicielom działek położonych w otoczeniu inwestycji. Organ odwoławczy uznał, że właściciel działki zlokalizowanej w odległości ok. 10 m (pomiar linijką) od granicy nieruchomości w niektórych przypadkach winien mieć możliwość sprawdzenia czy faktycznie zagospodarowanie i zabudowa nieruchomości inwestycyjnej nie spowodują naruszenia jego interesu prawnego, jakim jest zagospodarowanie w przyszłości własnego terenu, co powinno odbywać się w toku zwykłego, a nie nadzwyczajnego postępowania.

Wojewoda stwierdził, że przyznanie statusu strony nie musi oznaczać naruszenia interesu danego podmiotu, ale daje gwarancję jego udziału w badaniu tego problemu, zgodnie z zasadami procedury administracyjnej z art. 6, art. 7, art. 8, art. 9 i art. 10 k.p.a. Zdaniem organu odwoławczego Starosta obowiązany był do dokonania oceny czy w związku z realizacją inwestycji interes prawny wnioskodawczyń mógł zostać potencjalnie naruszony, czego organ ten nie dokonał.

Zdaniem Wojewody dokonana przez Starostę ocena statusu strony

w odniesieniu do wnioskodawczyń obarczona jest nieprawidłowościami w postaci naruszenia art. 7, art. 77 § 1, art. 8, art. 9 k.p.a. oraz art. 28 ust. 2 ustawy z dnia

7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 2021 r. poz. 2351 ze zm., dalej jako: u.p.b.) w zw. z art. 28 k.p.a. i art. 3 pkt 20 u.p.b. Organ odwoławczy wskazał, że nie przyznając wnioskodawczyniom statusu strony Starosta zastosował art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a., dopuszczając się naruszenia tego przepisu, gdyż w przypadku stwierdzenia, że przyczyny wznowienia faktycznie wystąpiła organ zobligowany jest do wydania decyzji na podstawie art. 151 § 1 pkt 2 albo na podstawie art. 151 § 2 k.p.a. Wojewoda zwrócił też uwagę, że żądanie wznowienia oparto również na art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a., zaś organ pierwszej instancji nie zbadał tej przesłanki.

Sprzeciw od decyzji Wojewody wniósł do sądu administracyjnego Inwestor reprezentowany przez pełnomocników, zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie:

I. przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 , art. 145 § 1 pkt 4 i 8 oraz art. 147 k.p.a. w zw. z art. 28 ust. 2 i art. 3 pkt 20 u.p.b. w zw. z art. 138 § 2 k.p.a. poprzez:

a) przyjęcie, że organ pierwszej instancji nie zbadał wszystkich okoliczności sprawy, z uwzględnieniem przepisów odrębnych, o których mowa w art. 3 pkt 20 u.p.b., podczas gdy z akt postępowania oraz uzasadnienia decyzji organu pierwszej instancji, jak również pozwolenia na budowę jednoznacznie wynika, że organ pierwszej instancji dokonał wszechstronnej i szczegółowej analizy okoliczności faktycznych na tle obowiązujących przepisów odrębnych, wprowadzających ograniczenia w zabudowie terenu wyznaczonego obszarem oddziaływania obiektu objętego pozwoleniem na budowę, w tym w szczególności w kontekście zarzutów podnoszonych przez uczestników postępowania, wskutek czego organ pierwszej instancji zasadnie przyjął, że działki uczestników postępowania nie znajdują się

w obszarze oddziaływania obiektu objętego pozwoleniem na budowę – co skutkowało niezasadnym uchyleniem decyzji organu pierwszej instancji;

b) przyjęcie, że organ pierwszej instancji nie zbadał przesłanki wznowienia postępowania w oparciu o wskazany przez uczestników postępowania art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a., podczas gdy wznowienie postępowania nastąpiło w oparciu o art. 145

§ 1 pkt 4, a z uwagi na fakt, że uczestnicy postępowania nie zostali uznani za stronę, nie przysługiwała im inicjatywa wszczęcia postepowania wznowieniowego na podstawie art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a., a ponadto uczestnicy postępowania nie wskazali decyzji lub orzeczenia sądu, które zostały uchylone lub zmienione i stanowiłyby podstawę do wydania pozwolenia na budowę, wskutek czego nie było podstaw do badania przez organ pierwszej instancji po wznowieniu postępowania przesłanki,

o której mowa w art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a. – co skutkowało niezasadnym uchyleniem decyzji organu pierwszej instancji;

c) uznanie, że "w niektórych przypadkach" właściciel działki zlokalizowanej

w odległości ok. 10 m mierzonej linijką od granicy nieruchomości, na której zlokalizowana jest inwestycja powinien mieć możliwość sprawdzenia czy faktycznie zagospodarowanie i zabudowa nieruchomości inwestycyjnej nie spowodują naruszenia interesu prawnego, jakim jest zagospodarowanie w przyszłości własnego terenu, podczas gdy organ odwoławczy w ogóle nie wskazał w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, jakie to "niektóre przypadki" występują w przedmiotowej sprawie, które miałyby uzasadniać status uczestników postępowania jako stron

w postępowaniu o udzieleniu pozwolenia na budowę – co skutkowało niezasadnym uchyleniem decyzji organu pierwszej instancji;

2. art. 81a § 1 w zw. z art. 138 § 2 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie w sprawie i przyjęcie, że w postępowaniu pojawiły się wątpliwości co do tego czy uczestnikom postępowania przysługuje status strony, które zdaniem organu odwoławczego powinny zostać rozstrzygnięte na korzyść uczestników postępowania poprzez uznanie ich za strony, podczas gdy ani z akt postępowania, ani z decyzji organu pierwszej instancji nie wynika, aby na jakimkolwiek etapie postępowania organ pierwszej instancji powziął wątpliwość co do statusu uczestników postępowania, a ponadto w sprawie w ogóle nie jest możliwe zastosowanie art. 81a § 1 k.p.a. z uwagi na fakt, że uczestnicy postępowania nie są stronami,

a przedmiotem postępowania nie jest nałożenie na stronę obowiązku bądź ograniczenie lub odebranie stronie uprawnienia – co skutkowało niezasadnym uchyleniem decyzji organu pierwszej instancji;

3. art. 138 § 2 k.p.a. poprzez uchylenie decyzji organu pierwszej instancji

i przekazanie sprawy temu organowi do ponownego rozpatrzenia, podczas gdy decyzja ta nie została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a ponadto brak jest wymagających wyjaśnienia okoliczności, które mają istotny wpływ na rozstrzygnięcie spraw;

II. przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 28 k.p.a. w zw. z art. 3 pkt 20 i art. 28 ust. 2 u.p.b. w zw. z art. 140 ustawy z dnia – Kodeks cywilny (Dz.U. z 2020 r. poz. 1740 ze zm., dalej jako k.c.), poprzez ich błędną wykładnię polegająca na uznaniu, że:

1. przepisem odrębnym, który wprowadza ograniczenia w zagospodarowaniu terenu w rozumieniu art. 3 pkt 20 u.p.b. może być art. 140 k.c., podczas gdy art. 140 k.c., stanowiący element cywilnoprawnego określenia treści i granic prawa własności nieruchomości nie może być podstawą interesu prawnego w sprawie administracyjnej dotyczącej udzielenia pozwolenia na budowę, co zostało przesądzone przez Naczelny Sąd Administracyjny;

2. stroną postępowania w przedmiocie pozwolenia na budowę może być właściciel nieruchomości sąsiedniej, która nie znajduje się w obszarze oddziaływania obiektu, w sytuacji gdy bliżej nieokreślony interes prawny może być potencjalnie naruszony, w tym poprzez potencjalne ograniczenia w jej zagospodarowaniu, podczas gdy podstawą do uznania właściciela nieruchomości sąsiedniej za stronę postępowania w przedmiocie pozwolenia na budowę może być wyłącznie położenie jego nieruchomości w obszarze oddziaływania obiektu, ustalonym zgodnie z art. 3 pkt 20 u.p.b., przy czym ograniczenie w zabudowie terenu musi wynikać

z konkretnego przepisu prawa materialnego, a występowanie potencjalnych ograniczeń w samym zagospodarowaniu terenu nie stanowi przesłanki do uznania właściciela działki sąsiadującej za stronę.

W uzasadnieniu sprzeciwu jego autor wskazał na prawidłowość decyzji organu pierwszej instancji, w szczególności w zakresie kręgu stron w postępowaniu,

a w związku z tym brak podstaw do wydania decyzji kasatoryjnej. W związku

z powyższym wnosząca sprzeciw wniosła o przekazanie sprawy do rozpoznania na rozprawie, uchylenie zaskarżonej decyzji, a także o zasądzenie na rzecz wnoszącej sprzeciw kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W odpowiedzi na sprzeciw Wojewoda wskazał, że nie znalazł podstaw do uwzględnienia wniesionego sprzeciwu, podtrzymał stanowisko podniesione w zaskarżonej decyzji i wniósł o jego oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje.

Sprzeciw okazał się niezasadny.

Mając na uwadze, że sprawa sądowoadministracyjna została zainicjowana sprzeciwem od decyzji wydanej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., w istotny sposób ograniczony jest w tej sprawie zakres oceny sądu. Zgodnie bowiem z art. 64e ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r. poz. 259 ze zm., dalej jako: p.p.s.a.), rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa

w art. 138 § 2 k.p.a.

Z uwagi na powyższe ramy prawne należy w niniejszej sprawie ocenić czy prawidłowe było uznanie Wojewody, że zaistniały przesłanki do wydania decyzji

o charakterze kasatoryjnym na podstawie art. 138 § 2 k.p.a.

W myśl tego przepisu organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję

w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania,

a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Rozstrzygnięcie niniejszej sprawy wymaga zatem odpowiedzi na pytanie czy decyzja Starosty Łomżyńskiego została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a jednocześnie czy zakres sprawy konieczny do wyjaśnienia miał istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Tę drugą przesłankę należy oceniać przez pryzmat przepisów prawa materialnego mogących mieć zastosowanie w danej sprawie (por. wyrok NSA z dnia 13 lutego 2019 r., sygn. akt II OSK 132/19, powołane w uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne na internetowej stronie bazy orzeczeń: http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Przedmiot kontroli w rozpoznawanej sprawie stanowi decyzja kasatoryjna wydana w ramach postępowania wznowieniowego przez Wojewodę w dniu

21 kwietnia 2023 r., którą uchylono decyzję Starosty Łomżyńskiego, odmawiającą uchylenia ostatecznej decyzji tego organu z 20 lipca 2022 r. w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielającej pozwolenia na rozbudowę w ww. zakresie.

Badaną podstawę wznowienia stanowił art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. W myśl tego przepisu w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. Tym samym przesłanka ta zaistnieje, jeśli w danym zakończonym decyzją ostateczną postępowaniu nie brały udziału wszystkie uprawnione strony. Konieczne jest

w związku z tym ustalenie kręgu stron w danym postępowaniu. W sprawie

o pozwolenie na budowę krąg ten określa się w art. 28 ust. 2 u.p.b. W myśl wskazanego przepisu stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Przepis ten stanowi lex specialis w stosunku do art. 28 k.p.a.

W rozpoznawanej sprawie spór odnosi się głównie do wykładni pojęcia obszaru oddziaływania obiektu, zdefiniowanego w art. 3 pkt 20 u.p.b., a którym ustawodawca posługuje się w art. 28 ust. 2 u.p.b., określając strony w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę. Ocena w tym zakresie determinuje bowiem zakres koniecznych ustaleń w postępowaniu wznowieniowym i zarazem prawidłowość decyzji w kontekście zastosowania art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., powołanego w żądaniu wznowienia postępowania przez A. M., D. G., M. G. oraz R. W.

Przez obszar oddziaływania obiektu ustawodawca w art. 3 pkt 20 u.p.b. nakazuje rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zabudowie tego terenu. W orzecznictwie wskazuje się, że legitymacja do występowania w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę jako strony związana jest, oprócz inwestora, z posiadaniem tytułu prawnego do nieruchomości (własność, użytkowanie wieczyste albo zarząd), która musi znajdować się

w obszarze oddziaływania obiektu, a więc w obszarze wyznaczonym na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem budowlanym ograniczenia w zagospodarowaniu terenu (art. 3 pkt 20 u.p.b.). Pojęcie to musi być więc doprecyzowane przy każdej inwestycji na podstawie cech indywidualnych obiektu oraz jego przeznaczenia w odniesieniu do przepisów odrębnych, na podstawie których można ustalić obszar wokół realizowanej inwestycji, który będzie wprowadzał związane z tym obiektem budowlanym ograniczenia

w zagospodarowaniu tego terenu (por. wyrok NSA z dnia 14 grudnia 2010 r., sygn. akt II OSK 1872/09).

Przy tym należy mieć na uwadze, że w świetle art. 3 pkt 20 u.p.b., prawidłowe stosowanie przez organ tego przepisu na potrzeby ustalenia kręgu stron postępowania zakłada każdorazowo ustalenie wszystkich przepisów odrębnych, które wprowadzają ograniczenia w zagospodarowaniu danego terenu i na ich podstawie wyznaczenie terenu w otoczeniu obiektu budowlanego będącego przedmiotem postępowania. Wyznaczenie takiego obszaru następuje

z uwzględnieniem funkcji, formy, konstrukcji projektowanego obiektu i innych jego cech charakterystycznych oraz sposobu zagospodarowania terenu znajdującego się w otoczeniu projektowanej (bądź kwestionowanej w trybie nadzwyczajnym) inwestycji budowlanej (por. wyrok NSA z dnia 1 marca 2023 r., sygn. akt II OSK 756/20).

W judykaturze utrwalony jest także pogląd, że art. 3 pkt 20 u.p.b. należy interpretować łącznie z art. 5 ust. 1 pkt 9 tej ustawy, który zobowiązuje do uwzględnienia w procesie inwestycyjnym poszanowania występujących w obszarze oddziaływania obiektu uzasadnionych interesów osób trzecich, co polega m.in. na umożliwieniu właścicielom (użytkownikom wieczystym) nieruchomości znajdujących się w tym obszarze skorzystania z prawa zabudowy w takim zakresie, w jakim przysługuje ono inwestorowi. Przy ustalaniu kręgu stron na podstawie art. 28 ust. 2 u.p.b. należy uwzględnić okoliczności związane z potencjalnym zagospodarowaniem i zabudową działek sąsiednich, gdy właściciele sąsiednich nieruchomości zgłoszą konkretne zastrzeżenia związane z własnymi planami inwestycyjnymi. W takich przypadkach zachodzi potrzeba dokonania wyważenia interesów inwestora

i właścicieli działek sąsiednich, a co za tym idzie uwzględnienia zarówno istniejącej na tych działkach zabudowy, jak i możliwości ich zabudowy w przyszłości.

Stroną postępowania na gruncie art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 u.p.b. powinny być nie tylko osoby, których prawa zostały jednoznacznie naruszone określonym rozwiązaniem projektowym, w tym sposobem usytuowania budynku od granicy działki budowlanej decydującym o stopniu zbliżenia inwestycji z zabudową mieszkalną znajdującą się na działce sąsiedniej, ale też takie, na których nieruchomości obiekt budowlany tylko potencjalnie może oddziaływać, nawet jeśli

z zatwierdzonego projektu budowlanego może wynikać, że inwestor spełnił wszystkie wymagania wynikające z u.p.b. i przepisów odrębnych (por. wyrok NSA z dnia

16 lutego 2023 r., sygn. akt II OSK 81/23 i powołane tam orzecznictwo).

W orzecznictwie wywodzi się ponadto, że istotnym elementem prawa sąsiedzkiego jest zapewnienie mechanizmów ochrony prawa własności zagrożonego następstwami wykonywania prawa własności przez właściciela. Wielokrotnie

w dotychczasowym swoim orzecznictwie Naczelny Sąd Administracyjny wskazywał, że własność i inne prawa majątkowe podlegają równej dla wszystkich ochronie prawnej. Każdy właściciel nieruchomości w każdym czasie ma prawo jej zabudowy, jednakże musi to się odbywać w taki sposób, aby nie utrudniać właścicielom nieruchomości korzystania z nich, w tym także podjęcia w przyszłości takich samych działań inwestycyjnych. Właściwe zastosowanie art. 5 ust. 1 pkt 9 p.b. w zw. z art. 140 k.c. wymaga więc, aby przy ustalaniu kręgu stron w sprawie pozwolenia na budowę uwzględnić wszelkie oddziaływanie na nieruchomości sąsiednie, które

w świetle prawa powszechnie obowiązującego mogłyby doprowadzić do ograniczenia właścicieli w realizacji uprawnień związanych z zagospodarowaniem, czy wykorzystaniem gruntów, do których przysługuje im tytuł prawny. Zadaniem organu jest każdorazowo takie wyważenie interesu stron, aby inwestycja była realizowana w sposób nienaruszający uzasadnionego interesu właściciela działki sąsiedniej, z zachowaniem jednakże uprawnień inwestora do realizacji zamierzenia budowlanego (por. wyrok NSA z dnia 10 sierpnia 2022 r., sygn. akt II OSK 2439/19

i powołane tam orzecznictwo).

W zaskarżonej decyzji Wojewoda przedstawił podobną argumentację, wychodząc z uzasadnionej konkluzji, że organ pierwszej instancji nie działał

w sposób odpowiadający powyższej wykładni. Tym samym nie można było uwzględnić argumentacji wyrażonej w sprzeciwie, kwestionującej stanowisko Wojewody. Starosta ograniczył się bowiem do sprawdzenia zatwierdzonego projektu budowlanego, nie biorąc pod uwagę czy zatwierdzona inwestycja będzie skutkowała ograniczeniem możliwości zabudowy na działkach sąsiednich. Nie musi to przesądzać o możności wydania pozwolenia na budowę, jednak wiązać z tym należy status strony dla właścicieli (użytkowników wieczystych) sąsiednich działek, o ile występuje tego rodzaju oddziaływanie, tj. ograniczenie potencjalnej zabudowy tych działek.

Pomijając rozważania w tym zakresie organ pierwszej instancji naruszył przepisy postępowania, co zauważył Wojewoda. W kontekście drugiej z przesłanek określonych w art. 138 § 2 k.p.a., tj. koniecznego do wyjaśnienia zakresu sprawy należy uznać, że badanie istnienia przesłanek wznowienia stanowi istotę sprawy na pierwszym etapie postępowania wznowieniowego. W przypadku uznania, że przesłanka z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. zaistniała, organ winien zgodnie z art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. uchylić decyzję dotychczasową i wydać nową decyzję rozstrzygającą

o istocie sprawy. Wyklucza to możliwość zastosowania art. 136 k.p.a., skoro to Wojewoda miałby po stwierdzeniu zaistnienia przesłanki wznowieniowej uchylić decyzję ostateczną i wydać nową decyzję merytoryczną. Bez wątpienia wykracza to poza uprawnienia organu odwoławczego, co prowadzi do wniosku, że Wojewoda zasadnie zastosował art. 138 § 2 k.p.a. i wydał zaskarżoną sprzeciwem decyzję.

Należy przy tym wyjaśnić, że niezasadnie wnosząca sprzeciw zarzuca organowi odwoławczemu, że ten nie wskazał okoliczności uzasadniających przypisanie statusu strony na podstawie art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 u.p.b. Wystarczające było bowiem stwierdzenie, że dostatecznych rozważań w tej kwestii nie dokonał organ pierwszej instancji, co w okolicznościach rozpoznawanej sprawy było równoznaczne z zaistnieniem podstaw określonych w art. 138 § 2 k.p.a. Nie stanowi w związku z tym błędu wskazanie przez Wojewodę jedynie potencjalnych źródeł interesu osób trzecich w kontekście art. 5 ust. 1 pkt 9 u.p.b. Wydając decyzję kasatoryjną Wojewoda był bowiem obowiązany wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Jednoznaczne rozstrzygnięcie tej kwestii z uwzględnieniem zaleceń organu odwoławczego stanowi zaś już zadanie organu pierwszej instancji.

Mając powyższe na względzie, na podstawie art. 151a § 2 w związku z art. 64e p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji.