Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt III SA/Lu 456/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2024-11-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: Art. 151; art. 153;
journal: Dz.U. 2024 poz 935
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
article: art. 39 ust. 1 i ust. 3;
journal: Dz.U. 2024 poz 320
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jerzy Drwal (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia WSA Ewa Ibrom Sędzia WSA Iwona Tchórzewska po rozpoznaniu w dniu 14 listopada 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi K. L. S. z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie z dnia [...] czerwca 2024 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zezwolenia na lokalizację wolnostojących reklam w pasie drogowym oddala skargę.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] 2024 r. (nr [...]) Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję wydaną z upoważnienia Prezydenta Miasta Lublin z dnia [...] 2023 r. (nr [...]) w przedmiocie odmowy wydania skarżącej K. L. S. z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w L. zezwolenia na lokalizację reklamy w pasie drogowym drogi wojewódzkiej.

Do wydania powyższych decyzji doszło w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

We wniosku z dnia 8 lutego 2022 r. [...] L. S. z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w Lublinie zwróciła się do Zarządu Dróg i Mostów w Lublinie o wydanie zezwolenia na lokalizację w pasie drogowym ul. [...] w L. – 3 sztuk masztów o wysokości 6 m wraz z umieszczonymi na tych masztach 3 sztukami flag o wymiarach 1,4 m x 3,5 m. Skarżąca wyjaśniła, że wszystkie części masztu są wymienialne, flagi mogą być prane, regenerowane lub wymieniane na nowe. Uzasadniając lokalizację reklamy podniosła, że flagi reklamowe poza formą promocji firmy stanowią drogowskaz dla klientów. Do wniosku załączyła fakturę zakupu 3 sztuk masztów z dnia 25 stycznia 2022 r., opis aluminiowego masztu, wizualizację flagi i dwa zdjęcia obrazujące usytuowanie masztów w pasie drogowym.

Decyzją z dnia 9 marca 2022 r. Prezydent Miasta Lublin odmówił skarżącej wydania zezwolenia na lokalizację wolnostojących reklam w formie masztu z flagami (3 szt.) w pasie drogowym drogi wojewódzkiej nr [...] – ul. [...] (działka ew. nr [...] [...] [...]) w L..

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Lublinie decyzją z dnia 23 września 2022 r. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

Wyrokiem z dnia 23 marca 2023 r., sygn. akt III SA/Lu 580/23, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie uchylił decyzję SKO z dnia 23 września 2022 r. oraz decyzję wydaną z upoważnienia Prezydenta Miasta Lublin przez Zastępcę Dyrektora Zarządu Dróg i Mostów w Lublinie ds. Przygotowania Inwestycji z dnia 9 marca 2022 r.

W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że zarówno zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji naruszają przepisy postępowania, tj. art. 7, art. 11, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy oraz przepisy prawa materialnego – art. 39 ust. 3 pkt 2 ustawy o drogach publicznych, co uzasadniało wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji organów obu instancji.

Sąd wyjaśnił, że organy powołując się na przesłankę zagrożenia bezpieczeństwa w ruchu drogowym wskazały jedynie na ogólne i całkowicie hipotetyczne zagrożenie bezpieczeństwa ruchu drogowego, którego prawidłowości w materiale dowodowym sprawy nie sposób zweryfikować. Zwrócił również uwagę, że w sprawie organy w istocie w ogóle nie przeprowadziły postępowania dowodowego, skoro doszły do przekonania, że uwzględnienie wniosku może zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego. Organy obu instancji w ogóle nie ustaliły i nie wskazały w uzasadnieniu swoich decyzji, szczegółowego miejsca lokalizacji tych reklam, w jakiej odległości reklama będzie zlokalizowana od skrzyżowania z sygnalizacją świetlną i przejściem dla pieszych, w jakiej odległości od samej drogi wojewódzkiej, a w konsekwencji, jakie faktycznie będzie oddziaływanie proponowanych reklamy na użytkowników ruchu drogowego i bezpieczeństwo tego ruchu. Jest to tym bardziej istotne, że na terenie Lublina tego rodzaju reklamy już się znajdują. Także przy drogach wojewódzkich. Okoliczności te nie zostały w toku postępowania w żaden bliższy sposób wyjaśnione.

W przedmiotowej sprawie organy zaniechały zatem podstawowego ustalenia, czy i jakie ewentualnie negatywne skutki wiązać się mogą z umieszczeniem reklamy w formie 3 masztów z flagami w pasie drogowym ul. [...] w L., a przede wszystkim, czy są one rzeczywiste. Okoliczność ta miała podstawowe znaczenie dla odmowy wydania decyzji lokalizacyjnej na podstawie art. 39 ust. 3 pkt 2 ustawy o drogach publicznych, w związku z czym zaniechanie jej wyjaśnienia świadczy o naruszeniu przez organ art. 77 § 1 k.p.a., świadczy bowiem o niewyjaśnieniu wszystkich okoliczności faktycznych istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy.

Sąd zalecił by ponownie rozpoznając sprawę organy winny ustalić, w jakiej odległości od skrzyżowania i przejścia dla pieszych mają zostać zlokalizowane reklamy, o które wnioskowała skarżąca, a następnie rozważyć, jakie zagrożenie bezpieczeństwa ruchu drogowego mogłoby spowodować umieszczenie wolnostojącej reklamy w formie masztów z flagami w ściśle ustalonym miejscu pasa drogowego przy ul. [...] w L..

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy decyzją z dnia [...] 2023 r., Dyrektor Zarządu Drugi i Mostów w Lublinie działając z upoważnienia Prezydenta Miasta Lublin odmówił skarżącej wydania zezwolenia na lokalizację wolnostojących reklam w formie masztu z flagami (3 szt.) w pasie drogowym drogi wojewódzkiej nr [...] – ul. [...] (działka ew. nr [...] [...], [...]) w L..

Po rozpatrzeniu odwołania skarżącej, Samorządowe kolegium Odwoławcze w Lublinie utrzymało w mocy decyzji organu I instancji.

W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że materialnoprawną podstawę decyzji stanowił przepis art. 39 ust. 1 i ust. 3 ustawy z dnia 31 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2024 r. poz. 320 z późn. zm., dalej jako "ustawa o drogach publicznych").

Kolegium stwierdziło, że decyzja organu pierwszej instancji jest zgodna z prawem. Lokalizacja wolnostojących reklam w formie masztu z flagami (3 szt.) w pasie drogowym drogi wojewódzkiej nr [...] na ul. [...] w L. zagrażałaby bezpieczeństwu ruchu drogowego w tym rejonie. Lokalizacja ta znajdowałaby się bowiem w obrębie dużego skrzyżowania ul. [...] z sygnalizacją świetlną, z przejściami dla pieszych, z czterema pasami ruchu (dwa pasy ruchu do jazdy na wprost i dwa pasy do skrętu). Organ odwoławczy podniósł, że proponowana lokalizacja 3 masztów reklamowych w pasie drogowym wskazana została w miejscu, gdzie ich funkcjonowanie zagrażać będzie bezpieczeństwu ruchu drogowego, tj. w obszarze oddziaływania skrzyżowania i w niewielkiej odległości od przejść dla pieszych. W tych miejscach zabrania się lokalizowania obiektów niezwiązanych z potrzebami ruchu drogowego. Droga, aby była czytelna i zrozumiała dla użytkownika, nie powinna wprowadzać dodatkowych bodźców wizualnych rozpraszających kierowców, których uwaga powinna być skupiona na sytuacji panującej na drodze. Lokalizacja wnioskowanych masztów wpływałaby negatywnie na bezpieczeństwo użytkowników ruchu, dlatego zarządca drogi dbając o bezpieczeństwo na drodze zasadnie nie dopuścił do takiej sytuacji zagrażającej zdrowiu, a nawet życiu użytkowników ruchu drogowego.

Organ odwoławczy nie uwzględnił zarzutu naruszenia art. 7 w związku z art. 77 § 1 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 572, dalej jako "k.p.a.") podnosząc, że organ pierwszej instancji na tyle wyjaśnił stan faktyczny sprawy, zebrał wystarczający materiał dowodowy (zdjęcie pasa drogowego wraz ze skrzyżowaniem, informacje o działce nr [...] stanowiącej pas drogowy drogi wojewódzkiej nr [...] przy ul. [...], załączniki do wniosku) oraz prawidłowo ocenił całokształt materiału dowodowego, że możliwe było wydanie merytorycznego rozstrzygnięcia. Za chybiony Kolegium uznało również zarzut naruszenia art. 10 k.p.a. Organ wyjaśnił bowiem, że zbędne było wysłanie do strony pisma w trybie art. 10 § 1 k.p.a., gdyż materiał dowodowy w sprawie nie uległ zmianie. Wpływu na niewysłanie do strony pisma w tym trybie na zapadłe w sprawie rozstrzygnięcie strona odwołująca nie wykazała.

Za zasadny natomiast organ uznał zarzut naruszenia art. 40 § 2 k.p.a. Jednakże w jego ocenie, niedoręczenie decyzji pełnomocnikowi strony odwołującej, ale nie miał on wpływu na zapadłe w sprawie rozstrzygnięcie.

W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądy Administracyjnego w Lublinie skarżąca [...] L. S. z o.o. z siedzibą w L. zaskarżyła powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie w całości.

Zaskarżonej decyzji zarzuciła:

1) naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, to jest:

a) art. 7 w zw. z art. 77 § 1, art. 80 k.p.a., w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez niewyczerpujące zebranie i rozpatrzenie materiału dowodowego, niepodjęcie jakichkolwiek kroków mających na celu ustalenie stanu faktycznego i w konsekwencji nieustalenie ponad wszelką wątpliwość, że lokalizacja obiektów w pasie drogowym nie wpływa na rozproszenie uwagi przez kierujących pojazdami, co doprowadziło do błędnego ustalenia przez organ, iż lokalizacja obiektów w pasie drogowym zagrażać będzie bezpieczeństwu w ruchu drogowym;

b) art. 28 k.p.a. w zw. z art. 40 k.p.a. poprzez brak doręczenia decyzji pełnomocnikowi strony;

c) art. 10 k.p.a. poprzez niezapewnienie możliwości wypowiedzenia się strony co do zebranych dowodów i materiałów przed wydaniem decyzji, co miało istotny wpływ na wynik sprawy polegający na braku możliwości ustosunkowania się do zebranych materiałów;

d) art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. polegającego na bezzasadnym utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji organu I instancji, w sytuacji gdy prawidłowe było uchylenie przedmiotowej decyzji i przekazanie do ponownego rozpoznania.

2) naruszenie przepisów prawa materialnego, to jest:

a) art. 39 ust. 3 pkt 2 ustawy o drogach publicznych poprzez dokonanie nieprawidłowej wykładni pojęcia "zagrożenia bezpieczeństwa ruchu drogowego" i uznanie, że lokalizacja obiektów reklamowych będzie wprowadzać dodatkowe bodźce wizualne rozpraszające uwagę kierowców, co w konsekwencji stanowiło podstawę do odmowy wydania zezwolenia na lokalizacje w pasie drogowym.

Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji oraz o zwrot kosztów postepowania.

W uzasadnieniu skargi skarżąca podniosła, powołanie się przez organy obu instancji na przesłankę zagrożenia bezpieczeństwa w ruchu drogowym jest zbyt ogólne i oparte na domniemaniach.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Lublinie wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje:

Skarga nie jest zasadna.

Zaskarżoną decyzją ponownie odmówiono skarżącej wydania zezwolenia na lokalizację wolnostojących reklam w formie masztu z flagami (3 szt.) w pasie drogowym drogi wojewódzkiej nr [...] – przy ul. [...] w L. (działka ew. nr [...] [...] [...]). Materialnoprawną podstawą zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy o drogach publicznych.

Zgodnie z art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy o drogach publicznych, zabrania się dokonywania w pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego. W szczególności zabrania się lokalizacji lub umieszczania urządzeń obcych, przedmiotów i materiałów niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego.

Stosownie do art. 39 ust. 3 pkt 2 ustawy o drogach publicznych, w brzmieniu obowiązującym na dzień złożenia wniosku o wydanie zezwolenia, w szczególnie uzasadnionych przypadkach lokalizowanie w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam, może nastąpić wyłącznie za zezwoleniem właściwego zarządcy drogi, wydawanym w drodze decyzji administracyjnej - zezwolenie nie jest wymagane w przypadku zawarcia umowy, o której mowa w ust. 7 lub w art. 22 ust. 2, 2a lub 2c. Jednakże właściwy zarządca drogi:

1) może odmówić wydania zezwolenia na umieszczenie w pasie drogowym urządzeń i infrastruktury, o których mowa w ust. 1a, wyłącznie, jeżeli ich umieszczenie spowodowałoby zagrożenie bezpieczeństwa ruchu drogowego, naruszenie wymagań wynikających z przepisów odrębnych lub miałoby doprowadzić do utraty uprawnień z tytułu gwarancji lub rękojmi w zakresie budowy, przebudowy lub remontu dróg;

1a) odmawia wydania zezwolenia na umieszczenie w pasie drogowym infrastruktury telekomunikacyjnej, jeżeli w kanale technologicznym istnieją wolne zasoby;

2) odmawia wydania zezwolenia na umieszczenie w pasie drogowym reklam, jeżeli ich umieszczenie mogłoby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń, lub zmniejszenie jej trwałości, lub zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego oraz w przypadkach, gdy reklamy nie spełniają warunków, o których mowa w art. 42a.

Reklamą zgodnie z art. 4 pkt 23 ustawy o drogach publicznych – jest umieszczona w polu widzenia użytkownika drogi tablica reklamowa lub urządzenie reklamowe w rozumieniu art. 2 pkt 16b i 16c ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a także każdy inny nośnik informacji wizualnej, wraz z jej elementami konstrukcyjnymi i zamocowaniami, niebędący znakiem drogowym, o którym mowa w przepisach wydanych na podstawie art. 7 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym, ustawionym przez gminę znakiem informującym o obiektach zlokalizowanych przy drodze, w tym obiektach użyteczności publicznej, znakiem informującym o formie ochrony zabytków lub tablicą informacyjną o nazwie formy ochrony przyrody w rozumieniu art. 115 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody.

W rozpoznawanej sprawie, skarżąca Spółka złożyła wniosek o wydanie zezwolenia na lokalizację trzech wolnostojących reklam w formie masztów o wysokości 6,0 m wraz z flagami o wymiarach 1,40 m x 3,50 m umieszczonych w pasie drogowym drogi wojewódzkiej nr [...] ([...]) w L..

Po ponownym rozpoznaniu sprawy na skutek uchylenia przez Sąd decyzji obu instancji, Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję wydaną z upoważnienia Prezydenta Miasta Lublin odmawiającą wydania wnioskowanego zezwolenia. Odmowę Kolegium uzasadniło zagrażaniem bezpieczeństwa ruchu drogowego bowiem reklama znalazłaby się w obszarze skrzyżowania i niewielkiej odległości od przejść dla pieszych.

Wyjaśnić należy, że zgodnie z art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935, dalej jako "p.p.s.a.") ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu, wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie.

Ocena prawna może odnosić się zarówno do przepisów prawa materialnego, jak i procesowego, jak również kwestii zastosowania określonego przepisu prawa jako podstawy do wydania takiej, a nie innej decyzji.

Z przepisu art. 153 p.p.s.a. wynika, że związanie organów oraz sądów dotyczy nie tylko oceny prawnej, ale także wskazań co do dalszego postępowania. Między oceną prawną a wskazaniami co do dalszego postępowania zachodzi ścisły, immanentny związek. Ocena prawna dotyczy dotychczasowego postępowania tych organów w sprawie, podczas gdy wskazania określają sposób ich postępowania w przyszłości. Wskazania stanowią więc konsekwencję oceny prawnej. Ich celem jest zapobieżenie w przyszłości błędom stwierdzonym przez sąd administracyjny w trakcie kontroli zaskarżonego rozstrzygnięcia, nie zaś aprioryczne rozstrzygnięcie problemów związanych z treścią przyszłego rozstrzygnięcia organu.

Wskazania co do dalszego postępowania powinny zostać sformułowane przez sąd w sposób niewątpliwy oraz niedopuszczający różnych interpretacji. Wskazania te powinny być konkretne i jednoznacznie sformułowane, tak aby w prowadzonym ponownie na skutek wyroku postępowaniu umożliwić organowi administracji usunięcie wszystkich uchybień, z powodu których sąd uchylił zaskarżoną decyzję.

Wskazania mają wytyczać kierunek działalności organu przy ponownym rozpoznaniu sprawy, ale nie mogą zawierać apriorycznego rozstrzygnięcia problemów związanych z treścią przyszłego rozstrzygnięcia. Również jeśli chodzi o poszczególne dowody, wskazania sądu nie mogą naruszać zasady swobodnej oceny dowodów (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 lutego 2005 r., sygn. akt FSK 1576/04).

Przepis art. 153 p.p.s.a. ma charakter bezwzględnie obowiązujący, wobec czego ani organ administracji publicznej, ani sąd administracyjny orzekając ponownie w tej samej sprawie, nie mogą pominąć oceny prawnej wyrażonej wcześniej w orzeczeniu sądu, gdyż ocena ta wiąże ich w sprawie. Związanie sądu administracyjnego oznacza, że nie może on w przyszłości, orzekając w tej samej sprawie, formułować nowych ocen prawnych, które są sprzeczne z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz jest zobowiązany do podporządkowania się mu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania w razie stwierdzenia braku zastosowania się organu administracji publicznej do wskazań w zakresie dalszego postępowania. Naruszenie przez organ administracji publicznej art. 153 p.p.s.a. w razie złożenia skargi powoduje konieczność uchylenia zaskarżonego aktu. Natomiast niezastosowanie się przez sąd do oceny prawnej przewidzianej w art. 153 p.p.s.a. jest naruszeniem prawa stanowiącym podstawę do wniesienia skargi kasacyjnej (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.).

Rozpoznając ponownie niniejszą sprawę organy były zatem związane oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi w wyroku z dnia 23 marca 2023 r., sygn. akt III SA/Lu 580/22.

Analiza zaskarżonej decyzji wskazuje, że organ w zgodzie z treścią art. 153 p.p.s.a. zrealizował wytyczne, co do dalszego postępowania. Wyczerpująco wyjaśnił okoliczności stanu faktycznego i prawnego sprawy oraz odniósł się do zarzutów formułowanych przez skarżącą Spółkę. Prawidłowe ustalenia faktyczne i ich prawna ocena dokonana przez organ stanowiły uzasadnioną podstawę do wydania zaskarżonej decyzji w przedmiocie domowy wydania zezwolenia na lokalizację trzech wolnostojących reklam w pasie drogowym drogi wojewódzkiej nr [...] w L.. Uwzględniając wytyczne Sądu wyrażone w uzasadnieniu wyroku w sprawie o sygn. akt III SA/Lu 580/23, organ mimo niedokonania pomiarów odległości między planowanym posadowieniem reklam a ich odległością od skrzyżowania i przejścia da pieszych, wyczerpująco zgromadził i rozpatrzył materiał dowodowy w sprawie a następnie ocenił, że umieszczenie reklam w pasie drogowym, w miejscu o którym mowa we wniosku skarżącej z dnia 8 lutego 2022 r., może zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego. Organ oparł się w szczególności na znajdujących się w aktach sprawy zdjęciach potencjalnej lokalizacji reklam, załączonej do wniosku z dnia 8 lutego 2022 r. specyfikacji reklamy, informacje o działce nr [...] z Wewnętrznego Portalu Mapowego.

Na podstawie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego organ prawidłowo ocenił, że proponowana przez skarżącą lokalizacja 3 masztów reklamowych w pasie drogowym wskazana została w miejscu, gdzie ich funkcjonowanie zagrażać będzie bezpieczeństwu ruchu drogowego, tj. w obszarze oddziaływania skrzyżowania z sygnalizacja świetlną i z czterema pasami ruchu (dwa pasy ruchu do jazdy na wprost i dwa pasy do skrętu) oraz w niewielkiej odległości od przejść dla pieszych. Sąd podziela również stanowisko Kolegium, zgodnie z którym droga, aby była czytelna i zrozumiała dla użytkownika, nie powinna wprowadzać dodatkowych bodźców wizualnych rozpraszających kierowców, których uwaga powinna być skupiona na sytuacji panującej na drodze. Lokalizacja wnioskowanych masztów wpływałaby negatywnie na bezpieczeństwo użytkowników ruchu, dlatego zarządca drogi dbając o bezpieczeństwo na drodze zasadnie nie dopuścił do takiej sytuacji zagrażającej zdrowiu, a nawet życiu użytkowników ruchu drogowego. Wnioski organu potwierdzają zdjęcia lokalizacji przedmiotowych masztów oraz mapa sytuacyjno-wysokościowa i informacje o działce z wewnętrznego portalu mapowego. Proponowana lokalizacja w powiązaniu z rozmiarami trzech reklam w formie masztów o wysokości 6,0 m wraz z flagami o wymiarach 1,40 m x 3,50 m, może oddziaływać na użytkowników ruchu drogowego i bezpieczeństwo tego ruchu.

W ocenie Sądu, organy przeprowadziły w wystarczającym zakresie postępowanie wyjaśniające, ustalając na podstawie zebranych dowodów, że reklamy objęte wnioskiem zlokalizowane będą w miejscu gdzie ich funkcjonowanie zagrażać będzie bezpieczeństwu ruchu drogowego, tj. w obszarze oddziaływania skrzyżowania i w niewielkiej odległości od przejść dla pieszych. Odmowa wydania zgody na umieszczenie reklam została podjęta z powołaniem się na okoliczności, że nośniki reklamowe usytuowane byłyby bezpośrednio w sąsiedztwie ruchliwego skrzyżowania oraz przejścia dla pieszych, dodatkowo są one stosunkowo wysokie (3m), co mogłoby powodować rozpraszanie użytkowników drogi – przede wszystkim kierujących pojazdami, do których reklamy te są skierowane. Podkreślono także, że droga, aby była czytelna i zrozumiała dla użytkownika, nie powinna wprowadzać dodatkowych bodźców wizualnych rozpraszających kierowców, których uwaga powinna być skupiona na sytuacji panującej na drodze. Lokalizacja wnioskowanych masztów wpływałaby negatywnie na bezpieczeństwo użytkowników ruchu, dlatego zarządca drogi dbając o bezpieczeństwo na drodze zasadnie nie dopuścił do takiej sytuacji zagrażającej zdrowiu, a nawet życiu użytkowników ruchu drogowego. Ustalenia te oraz ich ocenę uznać należy za prawidłowe, przy czym jest oczywiste, że zasadniczym powodem wydania decyzji odmownej jest sprzeczność żądania strony z wymogami bezpieczeństwa uczestników ruchu drogowego, co słusznie wyeksponowano w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Podzielić należy pogląd wyrażony przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 25 października 2012 r. (sygn. akt II GSK 1547/11) w przypadku stwierdzenia, iż usytuowanie urządzenia pozakomunikacyjnego w pasie drogowym może zagrażać np. bezpieczeństwu ruchu drogowego, organ zobowiązany do zapewnienia warunków dla bezpiecznego ruchu drogowego odmówi wydania zezwolenia. W tym także orzeczeniu NSA stwierdził, że to na wnioskodawcy ciąży obowiązek wykazania, iż zachodzi "szczególnie uzasadniony przypadek" pozwalający na wydanie zezwolenia. Natomiast obowiązkiem organów orzekających jest ustalenie zaistnienia tejże przesłanki i jej ocena, przy czym w świetle systemowych założeń analizowanych przepisów, zarządca drogi będzie zobowiązany do oceny, czy zajęcie pasa drogowego na lokalizacje niedozwolonego co do zasady urządzenia jest dopuszczalne, tzn. czy nie będzie powodować niszczenia drogi lub naruszać zadań organu drogą zarządzającego m.in. obowiązku zapewnienia warunków bezpieczeństwa ruchu drogowego. (por. również wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 31 lipca 2013 r., sygn. akt II GSK 749/12)

Równie zasadne jest stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu wyroku NSA II GSK 293/2009, zgodnie z którym "Zarządca drogi ma prawo, realizując określoną politykę zarządzania pasem drogowym, przyjąć ogólną regułę, że z uwagi na priorytet zasady bezpieczeństwa w ruchu drogowym nad jakimikolwiek innymi interesami (zarówno interesami gospodarczymi strony, jak i interesami finansowymi miasta) nie będzie wyrażał zgody na umieszczanie reklam w obrębie skrzyżowań, które są zawsze miejscami niebezpiecznymi i wymagającymi szczególnej uwagi ze strony kierowców".

Zaprezentowane wyżej poglądy Naczelnego Sądu Administracyjnego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie podziela w całości.

Wynika z nich, że odmawiając udzielenia zezwolenia na zamieszczenie reklamy w okolicach skrzyżowania zarządca drogi nie ma obowiązku prowadzić w każdej sprawie osobnego postępowania dowodowego, celem wykazania, że zamieszczenie reklamy zagrozi bezpieczeństwu w ruchu drogowym. Innymi słowy, zarządca drogi może przyjąć swoiste "domniemanie", iż zamieszczenie reklamy w odległości mniejszej niż 50 m od skrzyżowania zagraża bezpieczeństwu w ruchu drogowym. Jest to założenie racjonalne, oparte na doświadczeniu życiowym i nie wymaga przeprowadzania wszechstronnych dowodów na jego poparcie. Konsekwentne stosowanie tego założenia w praktyce organów administracji jest przy tym zgodne z zasadą przewidywalności działania administracji publicznej, związaną z nakazem pogłębiania zaufania obywateli do państwa (art. 8 k.p.a.). Podgląd ten wyrażony został w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 31 lipca 2013 r., sygn. akt II GSK 749/12.

W powołanym wyżej wyroku Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że brzmienie art. 39 ust. 1 w zw. z ust. 3 wskazuje, na odmienny [...] rozkładu ciężaru dowodu, [...]. Skoro bowiem zakaz umieszczania reklam w pasie drogowym jest zasadą (art. 39 ust. 1), a odstąpienie od tego zakazu wyjątkiem (art. 39 ust. 3), to należy uznać, że to wnioskodawca powinien przedstawić argumenty i dowody na to, że zamieszczenie reklam na obszarze sąsiadującym ze skrzyżowaniem nie spowoduje w konkretnych okolicznościach zagrożenia dla bezpieczeństwa ruchu drogowego. Ponadto wnioskodawca winien wykazać, że zamieszczenie reklamy jest "szczególnie uzasadnionym przypadkiem"."

W tym stanie sprawy, niezasadny jest zarzut naruszenia art. 7 w zw. z art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. W ocenie Sądu bowiem organy rozpoznające sprawę wyczerpująco zebrały i rozpatrzyły materiał dowodowy. Jak wynika z przytoczonego wyżej orzecznictwa NSA, to na skarżącym a nie na organach spoczywał obowiązek wykazania, że zamieszczenie 3 masztów reklamowych na działce nr [...] w L. w pasie drogi wojewódzkiej nie spowoduje zagrożenia dla bezpieczeństwa ruchu drogowego. Na podstawie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, organy oceniły, że umieszczenie wnioskowanych reklam w pasie drogowym w pobliżu ruchliwego skrzyżowania, w pobliży sygnalizacji świetlnej oraz przejścia dla pieszych może działać rozpraszająco na uczestników ruchu drogowego a w konsekwencji powodować zagrożenie dla bezpieczeństwa ruchu drogowego. Zdaniem Sądu, organ zastosował się do wytycznych zawartych w uzasadnieniu wyroku o sygn. akt III SA/Lu 580/20 i po dokonaniu ustaleń faktycznych ocenił, że reklamy mogą zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego. Zdaniem Sądu, ocenia organu nie ma charakteru oceny dowolnej.

Bezzasadny jest również zarzut naruszenia art. 28 k.p.a. w zw. z art. 40 k.p.a. poprzez brak doręczenia decyzji pełnomocnikowi strony. Jak wynika z akt sprawy, decyzja organu odwoławczego została prawidłowo doręczona pełnomocnikowi skarżącej w dniu 25 czerwca 2024 r. W zaskarżonej decyzji Kolegium słusznie wskazało, że decyzja organu I instancji nie została doręczona pełnomocnikowi strony lecz stronie. Jednakże zdaniem organu, które Sąd podziela, naruszenie to nie miało wpływu na rozstrzygnięcie. Pełnomocnik strony złożył odwołanie od tej decyzji w ustawowym terminie.

Odnosząc się do naruszenia art. 10 § 1 i 2 k.p.a. wskazać należy, że skarżąca nie została poinformowana przez Kolegium o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, jednakże naruszenie to nie wpłynęło na wynik sprawy. Skarżąca w skardze nie podniosła nowych okoliczności ani nie przedstawiła dowodów, które mogłyby mieć wpływ na wynik sprawy, a których nie mogła powołać lub przedstawić w postępowaniu administracyjnym i które mogłyby mieć istotny wpływ na wynik sprawy

Wbrew też zarzutom skargi nie zachodziły podstawy uzasadniające uchylenie przez organ odwoławczy decyzji organu I instancji, co stanowi o bezzasadności zarzutu naruszenia art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a.

Wbrew zarzutom skargi organy dokonały prawidłowej wykładni art. 39 ust. 3 pkt 2 ustawy o drogach publicznych. Organ wyjaśnił użyte w tym przepisie pojęcie "zagrożenia bezpieczeństwa ruchu drogowego" i prawidłowo uznał, że lokalizacja obiektów reklamowych będzie wprowadzać dodatkowe bodźce wizualne rozpraszające uwagę kierowców, w sytuacji gdy powinni oni skupić się na tym co dzieje się w obrębie skrzyżowania. Zwłaszcza, że obiekty reklamowe miały zostać zlokalizowane przy ruchliwym skrzyżowaniu, z sygnalizacja świetlną i w pobliżu przejścia dla pieszych.

W ocenie Sądu, decyzja o odmowie wydania zezwolenia na lokalizacje trzech wolnostojących reklam w formie masztów w pasie drogowym drogi wojewódzkiej nr [...] (ul. [...] w L.) została wydana bez przekroczenia granic uznania administracyjnego.

Z tych względów na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę należało oddalić.

Sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym. W świetle art. 119 pkt 2 p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy W sprawie zachodziła wymieniona wyżej przesłanka. Jak wynika z akt niniejszej sprawy, wniosek taki został złożony przez organ w odpowiedzi na skargę, zaś skarżąca nie zażądała przeprowadzenia rozprawy.