Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 224/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-03-09 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184 w zw. z art. 182 § 2
journal: Dz.U. 2023 poz 259
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 15zz
journal: Dz.U. 2020 poz 374
law: Ustawa z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych  chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych
article: art. 136 ust. 7
journal: Dz.U. 2020 poz 1990
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Czesława Nowak–Kolczyńska (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska Sędzia del. WSA Anna Wesołowska po rozpoznaniu w dniu 9 marca 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 18 sierpnia 2021 r., sygn. akt I SA/Po 267/21, w sprawie ze skargi J. P., B. M., Z. J., J. B., L. N., P.N., E. N. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2021 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania o zwrot nieruchomości oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 18 sierpnia 2021 r., sygn. akt I SA/Po 267/21, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, po rozpoznaniu skargi J. P., B. M., Z. J., J. B., L. N., P.N., E. N. na decyzję Wojewody [...] z [...] stycznia 2021 r., nr [...], w przedmiocie umorzenia postępowania - uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzające ją decyzję Starosty [...] z [...] września 2020 r., nr [...] oraz zasądził od Wojewody [...] na rzecz skarżących kwotę 200,00 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Skargę kasacyjną od tego wyroku wywiódł Wojewoda [...] zarzucając:

- na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), powoływanej jako p.p.s.a., naruszenie prawa materialnego:

1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 1 pkt 14 ustawy z dnia 31 marca 2020 r. o zmianie ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych oraz niektórych ustaw (Dz.U. z 2020 r., poz. 568), zwany dalej ustawą z 31 marca 2020 r., na podstawie której do ustawy z dnia 2 marca 2020 r. dodany został art. 15zzr w zw. z art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 4 kwietnia 2019 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2019 r., poz. 801), powoływanej też jako ustawa zmieniająca u.g.n., polegające na przyjęciu błędnej wykładni przepisów i uznaniu, że bieg terminu do złożenia przez skarżącą wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości został zawieszony w okresie od 14 marca 2020 r. do 23 maja 2020 r., czego skutkiem, w ocenie WSA w Poznaniu, było złożenie ww. wniosku w ustawowym terminie, podczas gdy z prawidłowej wykładani przepisów można wywnioskować, że bieg ten uległ zawieszeniu w okresie od 31 marca 2020 r do 23 maja 2020 r., zaś w konsekwencji wniosek o zwrot nieruchomości został złożony po upływie terminu,

2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 4 ust. 2 i art. 5 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów (Dz.U. z 2019 r., poz. 1461) zwanej ustawą o ogłaszaniu aktów normatywnych w zw. z art. 3 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz.U. 2020, poz. 1740 z późn. zm., dalej k.c.) polegające na przyjęciu błędnej wykładni przepisów i uznaniu, że ustawa z dnia 31 marca 2020 r., (tj. tarcza 1.0) wprowadzająca do ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych art 15 zzr dopuszczała, iż zawieszenie terminów następuje z mocą wsteczną, tj. od dnia wprowadzenia stanu zagrożenia epidemicznego;

- na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania:

1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 105 § 1 k.p.a., polegające na przyjęciu błędnej wykładni przepisu i uznaniu, że w sprawie nie zaistniały przesłanki umorzenia postępowania, a w konsekwencji niezasadne uchylenie decyzji organu drugiej instancji i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji o umorzeniu postępowania,

2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 6 k.p.a. w świetle zasady wynikającej z art. 12 § 1 k.p.a., polegające na przyjęciu błędnej wykładni przepisów i w rezultacie uchylenie decyzji organu drugiej instancji i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji z nieuzasadnionym wskazaniem, co do dalszego sposobu postępowania, a mianowicie, że należy uwzględnić ocenę prawną przedstawioną w zaskarżonym wyroku, podczas gdy w każdym przypadku konieczne było wydanie przez oba organy decyzji o umorzeniu postępowania,

3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 8 § 1 k.p.a., polegające na przyjęciu błędnej wykładni przepisu i uznanie, że w prowadzonym postępowaniu organ odwoławczy naruszył zasadę zaufania jego uczestników do władzy publicznej, podczas gdy organ w zaskarżonym postanowieniu w sposób wyczerpujący wskazał stronie motywy, które w jego ocenie stanowią o bezzasadności przedstawionych zarzutów przy uwzględnieniu zasady proporcjonalności pomiędzy ochroną interesu społecznego a uzasadnioną ochroną interesu strony.

Skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, przedstawiając uzasadnienie zgłoszonych zarzutów. Jednocześnie skarżący kasacyjnie organ zrzekł się przeprowadzenia rozprawy w sprawie.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Prezydent Miasta [...] wniósł o jej uwzględnienie oraz uchylenie zaskarżonego wyroku (pismo z dnia 15 listopada 2021 r.).

Z kolei Skarżący J. P., B. M., Z. J., J. B., L. N, P. N. i E. N. odpowiadając na skargę kasacyjną, wnieśli o jej oddalenie (pismo z dnia 25 listopada 2021 r.).

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2023 r., poz. 259 ze zm.), powoływanej jako p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpatrywaniu sprawy na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany był jej granicami, z urzędu biorąc pod rozwagę tylko nieważność postępowania w przypadkach określonych w § 2, z których żaden w rozpoznawanej sprawie nie zachodził. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd ten, w odróżnieniu od wojewódzkiego sądu administracyjnego, nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej.

Na wstępie zaznaczyć należy, że sprawa została zainicjowana wnioskiem J. P., B. M., Z. J., J. B., L. N, P. N. i E. N. o zwrot nieruchomości położonej w P. przy ul. [...], stanowiącej działki oznaczone numerami: [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...], [...], [...], [...], [...] i [...] z arkusza mapy [...] obręb [...], który wpłynął do organu 23 lipca 2020 r.

Z tym, że co do części nieruchomości oznaczonej numerami działek: [...], [...], [...], [...], [...] i [...] sprawę prowadził Prezydent Miasta [...] w odrębnym postępowaniu.

Co do pozostałej części nieruchomości, objętej niniejszym postępowaniem, a dotyczącym działek oznaczonych numerami: [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...], Starosta [...] umarzając postępowanie wskazał, że art. 136 ust. 7 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U z 2020 r. poz. 1990 ze zm. – dalej jako "u.g.n"), stanowi, iż uprawnienie do zwrotu nieruchomości zbędnych na cel wywłaszczenia wygasa, jeżeli od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, upłynęło 20 lat, a w tym terminie uprawniony nie złożył wniosku, o którym mowa w ust. 3. Ponadto organ zaznaczył, że zgodnie z art. 2 ustawy z dnia 4 kwietnia 2019 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami, w przypadku gdy termin określony w art. 136 ust. 7 ustawy zmienianej, upłynął przed dniem wejścia w życie ustawy zmieniającej albo gdy od dnia wejścia jej w życie do upływu tego terminu pozostało nie więcej niż 12 miesięcy, wniosek o zwrot może zostać złożony w terminie 12 miesięcy od dnia wejścia w życie ustawy zmieniającej. Nowelizacja weszła w życie 14 maja 2019 r., a więc ostateczny termin na składanie wniosków o zwrot mijał 14 maja 2020 r. Jednak z powodu zawieszenia biegu terminów administracyjnych na podstawie art. 15zzr ustawy z dnia 31 marca 2020 r. o zmianie ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych oraz niektórych ustaw, bieg ww. dwunastomiesięcznego terminu został zawieszony 31 marca 2020 r. Z kolei ustawa z 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 (Dz.U. z 2020 r., poz. 875) zwana dalej nowelą z 14 maja 2020 r., uchyliła artykuł dotyczący zawieszenia terminów, a przepisy przejściowe wskazują, że terminy rozpoczęły bieg po upływie 7 dni od dnia wejścia w życie ustawy (tj. od 16 maja 2020 r.). Od 31 marca do 14 maja 2020 r. minęło 45 dni. Z powyższego organ wywiódł, że skoro terminy administracyjne zaczęły ponownie biec 24 maja 2020 r. (7 dni od dnia wejścia w życie ustawy), ostatecznym terminem na złożenie wniosku o zwrot nieruchomości wywłaszczonej ponad 20 lat temu, był 7 lipca 2020 r. Wniosek złożony 23 lipca 2020 r. organ pierwszej instancji uznał za spóźniony i umorzył postępowanie. Stanowisko to podzielił organ odwoławczy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uchylając obie te decyzje podkreślił, że od 14 marca 2020 r. na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej obowiązywał stan zagrożenia epidemicznego w związku z zakażeniami wirusem SARS-CoV-2 (rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 13 marca 2020 r., Dz.U. z 2020 r. poz. 433 – zwane dalej rozporządzeniem z 13 marca 2020 r.), zaś 20 marca 2020 r. w jego miejsce ogłoszono stan epidemii (rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 20 marca 2020 r. Dz.U. z 2020 r. poz. 491 – zwane dalej rozporządzeniem z 20 marca 2020 r.). W dniu 31 marca 2020 r. weszła natomiast w życie ustawa z dnia 31 marca 2020 r., mocą której do ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r., poz. 374), zwanej dalej ustawą z dnia 2 marca 2020 r., dodano art. 15 zzs. Powołany przepis art. 15 zzs ustawy z dnia 2 marca 2020 r. został uchylony 16 maja 2020 r., przy czym terminy zawieszone na jego podstawie rozpoczęły swój bieg dopiero od 24 maja 2020 r. (art. 46 pkt 20 i art. 68 ust. 1, 2, 6 i 7 ustawy z dnia 14 maja 2020 r.) Sąd Wojewódzki uznał, że organy prawidłowo ustaliły, że zawieszony termin do złożenia wniosku rozpoczął ponownie swój bieg 24 maja 2020 r., natomiast ocenił, iż organy błędnie ustaliły dzień, w którym termin do złożenia wniosku o zwrot nieruchomości uległ zawieszeniu. W ocenie Sądu I instancji nie zasługuje na uwzględnienie twierdzenie organu odwoławczego, że skoro art. 15zzs ustawy wszedł w życie 31 marca 2020 r., a ustawodawca nie nadał mu mocy wstecznej, to nie mógł mieć zastosowania w okresie od 14 marca 2020 r.

Sąd Wojewódzki powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych, wskazał że intencją ustawodawcy było uregulowanie kwestii biegu terminu zarówno w odniesieniu do uchylonego już, wyraźnie wymienionego w treści przepisu, stanu zagrożenia epidemicznego, jak i trwającego w chwili wejścia w życie przepisu stanu epidemii, obu ogłoszonych z powodu narastającego zagrożenia wywołanego niebezpieczeństwem zachorowania na COVID-19. Przyjęcie wykładni przeciwnej, tj. ograniczenie mocy obowiązującej przepisu art. 15 zzs ust. 1 oraz art. 15 zzr ustawy z dnia 2 marca 2020 r. do okresu od jego wejścia w życie do uchylenia, tzn. z wyłączeniem okresu stanu zagrożenia epidemicznego, stanowiłoby wyraz zaprzeczenia zasadzie racjonalności ustawodawcy.

Ponadto, Sąd I instancji stwierdził, że wprawdzie art. 15 zzs ust. 1 pkt 1 został wprowadzony do ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19 w dniu 31 marca 2020 r., to jednak zdaniem Sądu, skoro ustawodawca wskazał w nim wprost, że normuje on bieg terminów nie tylko w stanie epidemii, lecz także w stanie zagrożenia epidemicznego, to skutki ww. przepisu obejmują również terminy, których bieg przypada na okres od 14 marca 2020 r. do 31 marca 2020 r. W konsekwencji od 14 marca 2020 r. z mocy prawa nastąpiło zawieszenie biegu terminów procesowych i sądowych w postępowaniach sądowych, w tym sądowoadministracyjnych.

Sąd wskazał, że zgodnie z art. 5 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych, przepisy art. 4 nie wyłączają możliwości nadania aktowi normatywnemu wstecznej mocy obowiązującej, jeżeli zasady demokratycznego państwa prawnego nie stoją temu na przeszkodzie. WSA stwierdził więc, że ustawa z dnia 31 marca 2020 r. weszła w życie z dniem jej ogłoszenia. Nie oznacza to jednak, że niektórym jej przepisom ustawodawca nie mógł nadać mocy wstecznej. W przepisie art. 15zzs wystarczające do tego było użycie zwrotu "w okresie stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii".

Sąd pierwszej instancji uznał więc, że bieg terminu do złożenia przez skarżących wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości został zawieszony w okresie od 14 marca 2020 r. do 23 maja 2020 r. Przerwa w biegu terminu przedawnienia wynosiła 71 dni. Doliczenie 71 dni od 24 maja 2020 r. wskazuje, że termin roczny, o którym mowa w art. 2 ustawy zmieniającej u.g.n., którego bieg rozpoczął się 14 maja 2019 r. zakończył się 23 lipca 2020 r. W ocenie WSA skarżący złożyli wniosek o zwrot wywłaszczonej nieruchomości w ustawowym terminie, co oznaczało brak podstaw do zastosowania art. 105 § 1 k.p.a.

Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko zawarte w zaskarżonym wyroku.

Jednocześnie skład orzekający wyjaśnia, że co do części nieruchomości objętej powyższym wnioskiem o zwrot, oznaczonej numerami działek: [...], [...], [...], [...], [...] i [...], Prezydent Miasta [...] postanowieniem z [...] sierpnia 2020 r. nr [...] odmówił wszczęcia postępowania, a Wojewoda [...] postanowieniem z [...] lutego 2021 r., nr [...] utrzymał je w mocy. Wojewódzki Sąd Administracyjnego w Poznaniu wyrokiem z dnia 15 czerwca 2021 r., sygn. akt I SA/Po 384/21, uchylił oba postanowienia, a Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 26 sierpnia 2022 r., sygn. akt I OSK 1990/21, oddalił skargę kasacyjną Wojewody Wielkopolskiego od tego wyroku.

Skład orzekający w niniejszej sprawie podziela w pełni stanowisko i argumentację zawartą w zapadłym wcześniej wyroku, przyjmując ją jako własną, w zakresie tych samych zarzutów kasacyjnych i tożsamego przedmiotowo zagadnienia omawianego w obu sprawach, uwzględniając różne procesowo rozstrzygnięcia organów. Sprawy te, jak zostało to już wyżej zaznaczone zostały zainicjowane jednym wnioskiem "zwrotowym", lecz ze względu na strukturę własnościową nieruchomości nim objętej, orzekały w tych sprawach różne organy.

W rozpatrywanej sprawie, skargę kasacyjną oparto na obu podstawach wymienionych w art. 174 p.p.s.a., powołując zarzuty naruszenia prawa materialnego jak i przepisów postępowania. W takim przypadku, co do zasady w pierwszej kolejności badaniu podlegają zarzuty naruszenia prawa procesowego. Jednak w tym przypadku, w pierwszej kolejności należy rozpoznać zasadność zarzutów materialnoprawnych, albowiem wynik tej oceny będzie determinował ocenę zarzutów procesowych.

Zarzuty te są nieusprawiedliwione.

Wygaśnięcie uprawnień dotyczących zwrotu nieruchomości, o których mowa w art. 136 ust. 3 u.g.n., reguluje obowiązujący od 14 maja 2019 r. przepis art. 136 ust. 7 u.g.n., dodany przez art. 1 pkt 1 lit. f ustawy z dnia 4 kwietnia 2019 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zgodnie z jego treścią, uprawnienie do zwrotu, o którym mowa w ust. 3, wygasa, jeżeli od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, upłynęło 20 lat, a w tym terminie uprawniony nie złożył wniosku, o którym mowa w ust. 3. W takim przypadku właściwy organ nie ma obowiązku zawiadamiania oraz informowania, o którym mowa w ust. 2.

Powyższe oznacza zatem, że jeżeli w ciągu 20 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nastąpi sytuacja, gdy w świetle art. 137 u.g.n., nieruchomość lub jej część stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, to osoby uprawnione mogą złożyć wniosek o zwrot niezależnie od tego, czy organ podjął czynności, o których mowa w art. 136 ust. 2 u.g.n. Wskazać jednakże trzeba, że mocą art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 4 kwietnia 2019 r. wprowadzono zmiany w ustawie o gospodarce nieruchomościami, w tym dokonano modyfikacji normy wynikającej z art. 136 ust. 7 u.g.n. poprzez przyjęcie, że w przypadku gdy termin, o którym mowa w art. 136 ust. 7 u.g.n., upłynął przed dniem wejścia w życie ustawy zmieniającej albo gdy od dnia wejścia w życie ustawy z dnia 4 kwietnia 2019 r. do upływu tego terminu pozostało nie więcej niż 12 miesięcy, wniosek, o którym mowa w art. 136 ust. 3 u.g.n., (w brzmieniu nadanym ustawą zmieniającą), może zostać złożony w terminie 12 miesięcy od dnia wejścia w życie ustawy z dnia 4 kwietnia 2019 r. Zgodnie z art. 5 ustawy z dnia 4 kwietnia 2019 r. ustawa ta wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia, które nastąpiło 29 kwietnia 2019 r. Zatem wniosek o zwrot nieruchomości może być złożony najpóźniej do 14 maja 2020 r.

W przedmiotowej sprawie bezspornym jest, że od wywłaszczenia ww. nieruchomości, upłynęło 20 lat. Wobec tego zaktualizowała się dyspozycja art. 2 ust. 1 ustawy zmieniającej, określająca termin do złożenia wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości przez 12 miesięcy od dnia wejścia jej w życie, tj. do 14 maja 2020 r., tymczasem skarżący złożyli wniosek w dniu 23 lipca 2020 r.

Jednakże, istotnym dla sprawy jest fakt, że na podstawie art. 1 pkt 14 ustawy z dnia 31 marca 2020 r. o zmianie ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych oraz niektórych ustaw, do ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o zmianie ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r., poz. 374 i 567) został dodany art. 15zzr ust. 1. Zgodnie z jego treścią w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 bieg przewidzianych przepisami prawa administracyjnego terminów: 1) od zachowania których jest uzależnione udzielenie ochrony prawnej przed sądem lub organem; 2) do dokonania przez stronę czynności kształtujących jej prawa i obowiązki; 3) przedawnienia; 4) których niezachowanie powoduje wygaśnięcie lub zmianę praw rzeczowych oraz roszczeń i wierzytelności, a także popadnięcie w opóźnienie; 5) zawitych, z niezachowaniem których ustawa wiąże ujemne skutki dla strony; 6) do dokonania przez podmioty lub jednostki organizacyjne podlegające wpisowi do właściwego rejestru czynności, które powodują obowiązek zgłoszenia do tego rejestru, a także terminów na wykonanie przez te podmioty obowiązków wynikających z przepisów o ich ustroju – nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu na ten okres.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, w powołanym przepisie ustawodawca określił więc, że w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 następuje wstrzymanie rozpoczęcia biegu terminów przewidzianych w przepisach prawa administracyjnego i dokonuje się zawieszenia tych terminów, które rozpoczęły już bieg.

W tym zakresie, skład orzekający w pełni podziela pogląd wyrażony we wcześniejszych wyrokach NSA: z 26 sierpnia 2022 r., I OSK 1990/21 oraz I OSK 1991/21; z 18 maja 2022 r., I OSK 1776/21; z 25 marca 2022 r., I OSK 1223/21, w których uznano, że zawieszenie terminu, o którym mowa w art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 4 kwietnia 2019 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami w zw. z art. 15zzr ust. 1 następuje od 14 marca 2020 r., tj. od dnia wprowadzenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu zagrożenia epidemicznego w związku z zakażeniami wirusem SARS-CoV-2 (rozporządzenie Ministra Zdrowia z 13 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu zagrożenia epidemicznego).

Jak wskazano wyżej stan zagrożenia epidemicznego obowiązywał od 14 marca 2020 r. Odwołano go rozporządzeniem Ministra Zdrowia z dnia 20 marca 2020 r. (Dz. U. z 2020 r. poz. 490). Stan epidemii ogłoszono zaś w rozporządzeniu Ministra Zdrowia z dnia 20 marca 2020 r. (Dz. U. z 2020 r. poz. 491).

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego skoro norma zawarta w art. 15zzr ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. odsyła do "okresu obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19" z tą okolicznością wiążąc skutek w postaci nierozpoczęcia biegu lub zawieszenia terminów przewidzianych przepisami prawa administracyjnego, to przyjąć należy, że od 14 marca 2020 r. z mocy prawa nastąpiło zawieszenie biegu tych terminów. Fakt wejścia w życie powyższej regulacji 31 marca 2020 r. oznacza, że od tego momentu na przyszłość możliwe jest powoływanie się na skutki prawne, które norma ta wiąże z wcześniejszym faktem "okresu obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19", a zwłaszcza brak podstaw do twierdzenia, że doszło do sytuacji działania prawa wstecz w sposób niezgodny z zasadami demokratycznego państwa prawnego.

Zgodzić się należy z autorem skargi kasacyjnej, że w demokratycznym porządku prawnym prawo powinno działać w zasadzie na przyszłość, a nie wstecz, w tym znaczeniu, że powinno wiązać określone w nim skutki prawne ze zdarzeniami mającymi miejsce po jego wejściu w życie.

Zasada niedziałania prawa wstecz (lex retro non agit) jest adresowana przede wszystkim do ustawodawcy i zakazuje mu stanowić norm prawnych, które miałyby być stosowane do zdarzeń, sytuacji, które miały miejsce i zostały zakończone przed wejściem w życie tych norm.

W polskim porządku prawnym obowiązuje norma dopuszczająca możliwość nadania aktowi normatywnemu wstecznej mocy obowiązującej, jeżeli zasady demokratycznego państwa prawnego nie stoją temu na przeszkodzie (art. 5 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych). Retrospektywne wiązanie skutków prawnych z wcześniejszym faktem "okresu obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii, ogłoszonego z powodu COVID-19" pozostaje w związku z potrzebą gwarancji prawa do sądu w sytuacji nadzwyczajnej i jako takie nie jest sprzeczne z zasadami demokratycznego państwa prawnego (por. wyrok NSA z dnia 25 marca 2022 r., I OSK 1223/21).

Przepis art. 15zzr ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r., był uchwalany w oczywistych dla wszystkich, szczególnych warunkach, związanych z zagrożeniem epidemiologicznym. W takiej więc sytuacji, to jest w sytuacji, w której zachodziła potrzeba dokonania szybkich i jednocześnie zrozumiałych (dla jak najszerszej grupy osób) zmian legislacyjnych, nie można było dokonywać wykładni, wprowadzonych w takich warunkach przepisów bez uwzględnienia powyższych faktów.

Chociaż powołany przepis art. 15zzr ust. 1 wszedł w życie 31 marca 2020 r. to ustawodawca w sposób wyraźny wskazał w nim, że nierozpoczęcie biegu terminów, jak i zawieszenie terminów już rozpoczętych obowiązuje w czasie zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii. Skoro stan zagrożenia epidemicznego obowiązywał na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej od 14 marca 2020 r., to należy przyjąć, że od tej daty z mocy prawa nastąpił skutek wynikający z tej normy prawnej.

Naczelny Sąd Administracyjny podzielił więc wykładnię art. 15zzr ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. w zw. z art. 2 ust. 1 ustawy o zmianie u.g.n., dokonaną przez Sąd Wojewódzki i nie znalazł podstaw do uwzględnienia zarzutu naruszenia powyższych przepisów powołanych w skardze kasacyjnej w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. oraz art. 4 ust. 2 i art. 5 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych. Uznanie, że bieg terminu do złożenia wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości został zawieszony w okresie od 14 marca 2020 r. do 23 maja 2020 r. oznacza, że Skarżący złożyli swój wniosek w terminie. Brak było zatem podstaw do zastosowania przez organ art. 105 § 1 k.p.a., a w konsekwencji niezasadny był podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. powiązany z art. 105 § 1 oraz art. 6 w zw. z art. 12 § 1 i art. 8 k.p.a.

Z tych względów, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 2 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.