Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1608/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-03-20 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 81 i art. 83 ust. 1
journal: Dz.U. 2019 poz 1186
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Sędziowie: sędzia NSA Robert Sawuła (spr.) sędzia del. WSA Anna Szymańska Protokolant sekretarz sądowy Marta Berska po rozpoznaniu w dniu 20 marca 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Kujawsko-Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 13 stycznia 2021 r. sygn. akt II SA/Bd 898/20 w sprawie ze skargi A.P. na decyzję Kujawsko-Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 15 lipca 2020 r. nr WINB-WOP.7721.164.2019.BL w przedmiocie doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

1. Wyrokiem z 13 stycznia 2021 r., II SA/Bd 898/20, Wojewódzki Sąd Administracyjny (powoływany dalej jako: WSA) w Bydgoszczy w sprawie ze skargi A.P. na decyzję Kujawsko-Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Bydgoszczy (KPWINB) z 15 lipca 2020 r. nr WINB-WOP.7721.164.2019.BL, w przedmiocie doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, w pkt 1. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] (PINB) z 16 października 2019 r. nr PINB.SO-422/Św.37-63/17, w pkt 2. zasądził zwrot kosztów postępowania. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

2.1. Jak wynika z ustaleń sądu wojewódzkiego, w/w decyzją z 16 października 2019 r., PINB, działając na podstawie art. 104 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2018, poz. 2096, K.p.a.), art. 40 ustawy z 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229 ze zm., uPb 1974), w zw. z art. 103 ust. 2, oraz art. 81 i art. 83 ust. 1 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. 2019, poz. 1186, uPb), w celu doprowadzenia do stanu zgodnego z przepisami zrealizowanej bez pozwolenia na budowę rozbudowy i nadbudowy budynku mieszkalnego, zlokalizowanego na terenie działek nr [...], [...] i [...] w obrębie ewidencyjnym [...], jednostce ewidencyjnej [...], nakazał inwestorowi – R.G. w części rozbudowanej (oznaczonej jako pom. K1) zdemontować istniejący bieg schodowy na poddasze, zaślepić otwór w stropie, zamurować wskazane w projekcie otwory drzwiowe prowadzące do klatki schodowej oraz wymienić istniejący bieg schodowy do piwnicy, w terminie do dnia 30 marca 2020 r. W uzasadnieniu tejże decyzji PINB wyjaśnił, że przeprowadził kontrolę zabudowy znajdującej się na działkach o numerach ewidencyjnych nr [...], [...], w miejscowości [...]. Z dokonanych ustaleń wynika, że znajduje się tam budynek w zwartej zabudowie, przylegający do sąsiednich obiektów na działce nr [...] (graniczącej z przedmiotową działką nr [...]). Ustalono, że obiekt zlokalizowany jest na dwóch działkach – nr [...] i nr [...], jest budynkiem murowanym, dwukondygnacyjnym, częściowo podpiwniczonym, z dachem jednospadowym o konstrukcji stalowo-drewnianej z pokryciem z papy. R.G. oświadczył, że działka nr [...] jest jego własnością, wskazał również, że docieplenie ścian elewacyjnych od strony działki nr [...] wykonał w 2013 r., oraz że stan obecny istnieje od chwili nabycia nieruchomości, czyli od 1991 r. i nie wykonywał żadnej nadbudowy, ani rozbudowy.

2.2. jak dalej wynika z ustaleń sądu pierwszej instancji, 5 kwietnia 2016 r. właściciel działki nr [...] – A.T. – obecnie A.P. (decyzja kierownika Urzędu Stanu Cywilnego w [...] z 8.07.2016 r., o zmianie imion i nazwiska rodowego), przekazał postanowienie Sądu Rejonowego w [...] I Wydział Cywilny z [...] listopada 2015 r., [...], oddalające wniosek R.G. o zasiedzenie tej nieruchomości. Na podstawie pozyskanych dokumentów PINB ustalił, że przedmiotowy obiekt składa się z budynków oznaczonych na mapach ewidencyjnych numerami ewidencyjnymi: [...], [...], [...] i obecnie zgodnie z wypisami z rejestru gruntów i wypisu z kartoteki budynków znajduje się na terenie działek nr [...] (należącej do A.P.), nr [...] (należącej do R.G.) i nr [...] (należącej do R.G. oraz S.K. i S.K.). Aktualnie całym budynkiem dysponuje R.G. Ponadto ustalono, że budynki, które zajmuje obecnie R.G. sprzedano odmiennie, niż wskazywały granice geodezyjne i są niezgodne z granicami wynikającymi z dokumentacji z 1971 r. Budynki te zostały sprzedane zgodnie z dokumentacją inwentaryzacyjną z 1961 r., z zachowaniem granic geodezyjnych działek z 1973 r., natomiast R.G. o tym, że przedmiotowy budynek częściowo znajduje się na działce [...], powziął wiedzę dopiero w styczniu 2015 r., po nabyciu tej nieruchomości przez A.T. (obecnie A.P.). Po analizie uzyskanych opisów technicznych przedmiotowego budynku z lat 1958 i 1974 oraz porównaniu z aktualnym stanem faktycznym stwierdzonym podczas kontroli przeprowadzonej w dniu 5 lutego 2016 r., organ powiatowy ustalił, iż została dokonana przebudowa, rozbudowa i nadbudowa spornego budynku z jednoczesną zmianą sposobu użytkowania, na które nie uzyskano decyzji o pozwoleniu na budowę.

2.3. W wyroku wskazano następnie, że w związku z powyższym, PINB wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie przebudowy, rozbudowy i nadbudowy wcześniej istniejącego budynku mieszkalno-magazynowego, użytkowanego obecnie jako budynek mieszkalno-handlowy, bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę. Z treści złożonych przez A.P. wyjaśnień wynikało, że jest on właścicielem działki nr [...] od stycznia 2015 r. Ponadto oświadczył, iż oczekuje rozbiórki przedmiotowego budynku. Wyjaśnienia w niniejszej sprawie złożył również R.G., który oświadczył, że w 1991 r. nabył użytkowanie wieczyste terenu, na którym znajduje się cały przedmiotowy budynek, a w 1998 r. prawo to zostało przekształcone w prawo własności. Ponadto wyjaśnił, że nabył budynki dokładnie takie, jak opisane zostały w opisie technicznym sporządzonym przez biegłego Z.S. w dniu 16 stycznia 1974 r. Od 1991 r. do 1993 r. trwały główne roboty związane z rozbudową, nadbudową, a w latach 1993-94 prace wykończeniowe. Na potwierdzenie oświadczenia, R.G. przedłożył umowę z 5 września 1995 r. dotyczącą sprzedaży samochodu należącego do niego oraz zdjęcie tego samochodu na tle przedmiotowego budynku, który ukazywał stan po wykonanych robotach budowlanych. Zdjęcia ukazują również syna R.G. w wieku ok. 3 lat, który urodził się w 1991 r. R.G. oświadczył, iż nie występował z wnioskiem o udzielenie pozwolenia na budowę i nie posiada żadnych dokumentów potwierdzających legalność wykonanych robót budowlanych. Jednocześnie wyraził chęć legalizacji przedmiotowego budynku.

2.4. Sąd wojewódzki ustalił, że PINB postanowieniem na podstawie art. 56 uPb 1974 nałożył na R.G. obowiązek dostarczenia określonych dokumentów zawierających m. in. inwentaryzację budynku mieszkalno-handlowego wraz z ekspertyzą techniczną wykonanych robót budowlanych. A.P. przedłożył do akt sprawy kserokopię wyroku Sądu Okręgowego w B. z [...] listopada 2016 r., [...], oddalającego apelację R.G. od postanowienia Sądu Rejonowego w [...] z [...].11.2015 r. (I [...]) w sprawie zasiedzenia nieruchomości. R.G. wniósł o wyłączenie dowodu w postaci zgody właściciela nieruchomości do dysponowania gruntem na cele budowlane w przypadku legalizacji części przedmiotowego budynku, znajdującej się na terenie działki nr [...] w [...]. Do akt sprawy dołączono opinię biegłego sądowego z dziedziny geodezji, sporządzona na okoliczność ustalenia przebiegu granicy pomiędzy nieruchomościami położonymi w miejscowości [...], oznaczonymi nr [...], nr [...], nr [...], [...] i [...], z której wynika, że granice pomiędzy ww. działkami przebiegają prawidłowo.

2.5. Jak dalej wynika z wyroku, PINB na podstawie art. 40 uPb 1974, decyzją z 11 czerwca 2018 r., nakazał R.G. wykonanie określonych prac w celu doprowadzenia do stanu zgodnego z przepisami, wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę budynku mieszkalno-handlowego, zlokalizowanego na terenie działek nr [...], [...] i [...], a KPWINB, decyzją z 3 sierpnia 2018 r., uchylił tę decyzję PINB w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi powiatowemu.

2.6. Jak dalej ustalił sąd wojewódzki, PINB 8 października 2018 r. przeprowadził kontrolę na działkach o nr [...], nr [...] i nr [...] w [...], w jej trakcie R.G. oświadczył, że roboty budowlane polegające na rozbudowie, nadbudowie i przebudowie wykonał osobiście. Ze sporządzonego w dniu kontroli protokołu wynikało również, że inwestor "w poziomie parteru i piętra powiększył powierzchnię zabudowy o klatkę schodową, zabudowę podcienia oraz dobudowę od szczytu budynku. Ponadto, dokonał nadbudowy polegającej na zmianie kąta nachylenia dachu nad częścią budynku znajdującą się na dz. [...]. Istniejące pomieszczenia mieszkalne na parterze zaadaptował po przebudowie na usługowo-handlowe, natomiast pomieszczenia na piętrze zaadaptował na pomieszczenia mieszkalne. Nie zmienił wysokości budynku oraz dachu nad częścią budynku znajdującą się na działce nr [...]". A.P. przedłożył projekt rozbiórki części budynku znajdującej się na działce nr [...], który został zatwierdzony decyzją Starosty [...] Nr [...] z dnia 4 października 2018 r., znak: [...]. Do protokołu kontroli załączony został szkic graficzny wraz z wymiarami budynku i odległościami od granic działek sąsiednich oraz dokumentację fotograficzną. Organ powiatowy zwrócił się do Głównego Urzędu Geodezji i Kartografii w Warszawie o udostępnienie zdjęć lotniczych przedmiotowej nieruchomości z okresu najbliższego dacie 1 stycznia 1995 r., celem jednoznacznego ustalenia stanu zabudowy. W odpowiedzi na powyższe, pismem z dnia 3 października 2018 r. poinformowano, że w centralnym zasobie geodezyjnym i kartograficznym brak jest zdjęć lotniczych wykonanych dla ww. nieruchomości w latach 1993-1995.

2.7. W wyroku wskazano następnie, że po ponownej analizie zebranego materiału dowodowego, PINB decyzją z 7 listopada 2018 r., nakazał R.G. wykonanie określonych w niej prac w celu doprowadzenia do stanu zgodnego z przepisami, wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę budynku mieszkalno-handlowego, zlokalizowanego na terenie działek nr [...], [...] i [...] w obrębie ewidencyjnym [...], jednostce ewidencyjnej [...] w terminie do 30 kwietnia 2019 r. Od powyższej decyzji odwołanie złożył A.P. Wyrokując w sprawie II SA/Bd 898/20 kolejno wskazano, że KPWINB decyzją z 18 lutego 2019 r., uchylił w całości w/w decyzję organu powiatowego i przekazał mu sprawę do ponownego rozpatrzenia.

2.8. W wyroku ujawniono dalej, że PINB uzyskał od Starostwa Powiatowego w [...] informację, że prowadzone przez organ administracji architektoniczno-budowlanej postępowanie w sprawie wydania decyzji o pozwoleniu na rozbiórkę budynku handlowego, trzech budynków gospodarczych, budynku mieszkalnego i garażowego zlokalizowanych na działkach nr [...], [...], [...] w obrębie ewidencyjnym [...], jednostce ewidencyjnej [...], pozostało bez rozpoznania, z uwagi na nieusunięcie przez A.P. braków formalnych do wniosku. Burmistrz [...] poinformował PINB, że w okresie od 1991 r. do 1 września 2008 r. nie wydano stosownej decyzji lokalizacyjnej oraz warunków zabudowy dla przebudowy, rozbudowy i nadbudowy ww. obiektu na przedmiotowy budynek mieszkalno-handlowy, jednocześnie przekazując kopie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego od 1991 r. do czasów obecnych z zastrzeżeniem, że w okresie od 1.01.2004 r. do 1.09.2008 r. przedmiotowe działki nie były objęte obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego.

W dniu 24 maja 2019 r. PINB przeprowadził kolejną kontrolę w sprawie budynku mieszkalno-handlowego, w trakcie której inwestor oświadczył, że budynek został rozbudowany o pomieszczenia nr [...] i [...] (w poziomie parteru), [...] i [...] (w poziomie poddasza), które leżą na działce nr [...] oraz część pomieszczenia [...] o szerokości 2,51 m leżącego na działce nr [...]. Ponadto inwestor oświadczył, że podwyższył pomieszczenia oznaczone jako [...], [...], [...], [... ]w ten sposób: nad pomieszczeniem jest dach o kącie nachylenia 60° (na szerokość klatki schodowej) oraz 5° na pozostałej części, nad pomieszczeniami [...] i [...] jest dach jednospadowy. Nadmienił, że budynek w stanie poprzednim posiadał zadaszenie jednospadowe. Podwyższył ściankę kolankową od strony podwórza o dwie warstwy (o ok. 0,5 m) zmienił kąt nachylenia dachu, a z drugiej strony dach został przymocowany do ściany na tej samej wysokości. W miejscu klatki schodowej wcześniej było jedynie zejście do piwnicy. Podkreślił, że nad pomieszczeniami [...], [...], [...] dachu nie zmieniał – kształt dachu i obrys zewnętrzny budynku pozostały bez zmian. Ponadto ustalono następujące roboty budowlane potwierdzające wykonanie przebudowy: zmieniono lokalizację wewnętrznych schodów [...], wykonano ścianki działowe tylko na poddaszu, w piwnicy nie dokonano przebudowy. Inwestor potwierdził, że prace te były wykonane w jednym czasie, trwały do 1994 r. W tym budynku zamieszkał ok. 1990 r., wtedy był to budynek mieszkalny; wówczas otworzył na parterze sklep odzieżowy, który funkcjonował do ok. 2015 r. Obecnie budynek jest użytkowany jako mieszkalny. Z jego wiedzy wynika, że budynek ten został wybudowany ok. 1930 r. Inwestor poinformował PINB o toczącym się postępowaniu sądowym w sprawie cywilnej dotyczącej własności działki nr [...], a także, że wcześniejszy wniosek o rozgraniczenie został przez sąd oddalony, lecz w wyniku odwołania sprawa została przekazana do ponownego rozpatrzenia, a postępowanie to nie zostało jeszcze zakończone.

2.9. Dalej w wyroku II SA/Bd 898/20 przywołano, że PINB decyzją z 16 października 2019 r. znak: PINB.SO-422/Św.37-63/17, nakazał R.G. w części rozbudowanej (oznaczonej jako pom. K1) budynku mieszkalnego, zlokalizowanego na terenie działek nr [...], [...] i [...] w obrębie ewidencyjnym [...], jednostce ewidencyjnej [...] zdemontować istniejący bieg schodowy na poddasze, zaślepić otwór w stropie, zamurować wskazane w projekcie otwory drzwiowe prowadzące do klatki schodowej oraz wymienić istniejący bieg schodowy do piwnicy, w terminie do 30 marca 2020 r.

PINB wyłączył zakres dotyczący wykonanej przebudowy, co do której postanowił przeprowadzić odrębne postępowanie na podstawie art. 50-51 uPb. PINB po przeanalizowaniu zgromadzonego materiału z uwagi na zlikwidowanie działalności handlowej w części parterowej, odstąpił od przeprowadzenia postępowania w trybie art. 71a uPb.

2.10. W wyroku ujawniono, że odwołanie od powyższej decyzji PINB wniósł A.P., a KPWINB po jego rozpatrzeniu, powołaną na wstępie decyzją z 15 lipca 2020 r., uchylił w całości decyzję organu I instancji i w tym zakresie nakazał R.G. – inwestorowi samowolnie wykonanych robót budowlanych polegających na wykonaniu rozbudowy i nadbudowy budynku mieszkalnego (na mapach ewidencyjnych oznaczonego numerami ewid. [...], [...], [...]) zlokalizowanego na terenie działek nr [...], [...] i [...] w obrębie ewidencyjnym [...], jednostce ewidencyjnej [...], w wyniku których:

• część przedmiotowego budynku mieszkalnego (nr [...]), znajdująca się na działce nr [...] rozbudowano o pomieszczenie (oznaczone na dokumentacji technicznej zatytułowanej "Inwentaryzacja budowlana oraz ekspertyza stanu technicznego" sporządzonej przez inż. A.K., tech. Z.S. i inż. A.P. w styczniu 2017 roku) - jako [...] i [...] w poziomie parteru oraz o pomieszczenia [...], [...] i korytarz w poziomie poddasza o powierzchni 10,29 m²,

• część przedmiotowego budynku mieszkalnego (nr [...]), znajdującego się na działce nr [...] rozbudowano w ten sposób, że nad wcześniej istniejącym zejściem do piwnicy (na rzucie piwnicy oznaczonym jako pomieszczenie [...] o wymiarach 3,35 m x 1,14 m o powierzchni zabudowy 3,82 m², zlokalizowanym na działce nr [...]) wybudowano ściany z bloczków betonu komórkowego, wewnątrz wykonano schody, nad tą częścią wykonano dach jednospadowy o nachyleniu 5°,

• część przedmiotowego budynku mieszkalnego (nr [...]), znajdującego się na działce nr [...] rozbudowano o część parterową zlokalizowaną na działce nr [...], tj. pomieszczenie [...] o powierzchni zabudowy wynoszącej 9,55 m² z dachem jednospadowym przełamanym,

• część przedmiotowego budynku mieszkalnego (nr [...]), znajdującego się na działce nr [...] nadbudowano w ten sposób, że pomieszczenia: [...], [...] i [...] zostały podwyższone o ściankę kolankową z dwóch warstw bloczków z betonu komórkowego (0,5 m) od strony podwórza oraz wykonano nad nimi dach o dwóch kątach nachylenia (5° i 60°). Na szerokości pomieszczenia [...] wynoszącej 4,2 m i nad pomieszczeniem [...] i [...] wykonano dach o nachyleniu 5° (dach ten został przedłużony, nad pomieszczenie K1). Nad częścią pomieszczenia [...] o wymiarach 2,38 m x 1,14 m został wykonany dach o nachyleniu 60°;

1. rozebrać istniejący bieg schodowy prowadzący na poddasze w rozbudowanej części budynku oznaczonej jako pomieszczenie K1, znajdującej się na działce nr [...],

2. zaślepić powstały po rozbiórce biegu schodowego na poddasze otwór w stropie, w sposób wskazany w "Inwentaryzacji budowlanej oraz ekspertyzie stanu technicznego" sporządzonej przez inż. A.K., tech. Z.S. i inż. A.P. w styczniu 2017 roku,

3. zamurować wskazane w ww. "Inwentaryzacji budowlanej oraz ekspertyzie stanu technicznego" otwory drzwiowe prowadzące na klatkę schodową ze schodami na poddasze (pomieszczenie [...]) – w terminie do 31.12.2020 r.

2.11. Sąd pierwszej instancji przywołał obszerne motywy decyzji organu odwoławczego, z których wynika, że roboty budowlane nakazano wykonać zgodnie z inwentaryzacją budowlaną oraz ekspertyzą stanu technicznego sporządzoną w styczniu 2017 roku, wskazano ponadto, że nadzór nad wykonywaniem nałożonych obowiązków należy powierzyć osobie posiadającej uprawnienia budowlane odpowiedniej specjalności, przynależnej do właściwej izby samorządu zawodowego, a o wykonaniu nałożonych obowiązków pisemnie poinformować PINB. Po wykonaniu wskazanych w decyzji obowiązków, inwestor zobowiązany został do uzyskania pozwolenia na użytkowanie zgodnie z art. 42 ust. 1 uPb 1974. W ocenie organu II instancji, PINB właściwie uznał, że w niniejszej sprawie nie zachodzą przesłanki określone w art. 37 uPb, a zatem istnieje możliwość zalegalizowania samowolnie wykonanej rozbudowy i nadbudowy istniejącego budynku mieszkalnego, po dokonaniu niezbędnych robót budowlanych. Wyjaśniono również, że zgodnie z utrwaloną linią orzeczniczą sądów administracyjnych, żaden z przepisów art. 37 oraz art. 40 uPb 1974 nie nakłada na organy obowiązku badania prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, ani też nie uzależnia wydania decyzji na podstawie art. 37 lub 40 uPb 1974 od tego, czy obiekt został usytuowany w całości, albo z przekroczeniem granicy działki stanowiącej własność inwestora. Nie można więc domniemać takiego obowiązku, skoro nie wynika wprost z przepisów prawa, w tym zakresie przywołano wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11 września 2015 r., II OSK 112/14. Wobec powyższego, w ocenie organu odwoławczego, PINB dokonał wszystkich istotnych ustaleń faktycznych potrzebnych do wydania rozstrzygnięcia w kontrolowanym postępowaniu administracyjnym. Organ odwoławczy nie doszukał się naruszeń obowiązujących przepisów prawa materialnego czy przepisów postępowania administracyjnego, w tym wskazanych w odwołaniu, które miałyby wpływ na wynik sprawy i skutkowałyby koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji, korekta rozstrzygnięcia organu powiatowego (w wyroku oczywiście niezasadnie określonego mianem "sentencji" – uwaga Sądu) spowodowana była nieprecyzyjnie wskazanym przez PINB zakresem samowolnie wykonanej rozbudowy i nadbudowy przedmiotowego budynku mieszkalnego oraz nałożonego obowiązku. Z tego względu organ odwoławczy na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a., uchylił decyzję I instancji w całości i orzekł co do istoty sprawy, doprecyzowując nałożony na inwestora obowiązek m. in. poprzez określenie wymiarów rozbudowy i nadbudowy budynku oraz zakresu niezbędnych do wykonania robót budowlanych. Ponadto organ odwoławczy poinformował, że niewykonanie przez zobowiązanego obowiązków określonych w niniejszej decyzji, skutkować będzie wydaniem przez PINB decyzji nakazującej rozbiórkę (art. 37 ust. 1 i 5 uPb 1974).

3.1. W skardze do sądu na powyższą decyzję KPWINB A.P. zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego – art. 37 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 uPb 1974 w zw. z art. 103 ust. 2 uPb poprzez błędną wykładnię i uznanie, że prowadząc postępowanie legalizacyjne obiektu budowlanego pobudowanego przed 1 stycznia 1995 r. bez pozwolenia na budowę, organ nadzoru budowlanego bada tylko przesłanki określone w art. 37 ust. 1 pkt 1 i 2 uPb 1974 i w konsekwencji nieustalenie, czy inwestor dysponował i czy dysponuje nadal tytułem prawnym do nieruchomości, na której wybudowano obiekt budowlany w warunkach samowoli budowlanej i od tej okoliczności uzależniać wydanie decyzji o rozbiórce obiektu budowlanego. Skarżący zarzucił także naruszenie przepisów postępowania tj. art. 7, art. 77 § 1 i 80 K.p.a., polegające na nie uwzględnieniu całości materiału dowodowego zebranego w sprawie, wydanie decyzji na w oparciu o niekompletny materiał dowodowy, a w konsekwencji na błędnie ustalonym stanie faktycznym, nie uwzględniając interesu strony, w tym nieustalenie jaki wpływ ma wykonana inwestycja na prawa osób trzecich (właścicieli nieruchomości sąsiednich). W oparciu o tak sformułowane zarzuty wniósł o uwzględnienie skargi i uchylenie zaskarżonych decyzji w całości.

3.2. Skarżący stwierdził, że organy administracji nie ustaliły dokładnie, jaka część jego działki została ograniczona co do sposobu użytkowania w wyniku działań inwestora, a tym samym nie zbadały należycie okoliczności istotnej dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy.

3.3. W odpowiedzi na skargę organ wojewódzki wniósł o jej oddalenie.

4.1. Opisanym na wstępie wyrokiem WSA w Bydgoszczy skargę uwzględnił.

4.2. W motywach tego orzeczenia sąd pierwszej instancji stwierdził, że słusznie uznano, iż rozbudowa i nadbudowa przedmiotowego budynku mieszkalnego nie znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę, zatem nie zaistniała przesłanka zawarta w ust. 1 pkt 1 art. 37 uPb 1974 i w tej sytuacji PINB zobowiązany był też do zbadania drugiej przesłanki zawartej w art. 37 ust. 1 pkt 2 uPb 1974. W rozpoznawanej sprawie nie ma sporu, kto jest właścicielem działki nr [...], gdyż jest nim skarżący. Nie jest też sporne, że rozbudowa i nadbudowa miała miejsce na działce nr [...], której inwestor nie jest właścicielem.

4.3. W ocenie sądu wojewódzkiego organy nie rozważyły jednak i nie objęły zakresem postępowania wyjaśniającego istotnej w świetle art. 37 ust. 2 przesłanki "innych ważnych przyczyn" w zw. z art. 29 ust. 5 uPb 1974 i okoliczności związanych z granicami ewidencyjnymi działki nr [...] należącej do skarżącego i czy sporna nadbudowa i rozbudowa "w sposób istotny oddziałuje" na działkę, której jest on właścicielem. Sąd wojewódzki zwrócił uwagę, że skarżący nie godzi się na istnienie spornego obiektu na działce będącej jego własnością. Już ta okoliczność jest na tyle istotna, że niezależnie od reżimu prawnego (przepisy uPb 1974 albo uPb) oraz trybu sankcjonowania lub legalizacji samowoli budowlanej, organy orzekające w sprawie były zobowiązane uwzględnić w swej ocenie prawnej zagadnienie naruszenie praw rzeczowych skarżącego (lub także jego poprzedników prawnych). Sąd pierwszej instancji zaznaczył przy tym, że uczestnik (inwestor) nie uzyskał korzystnego rozstrzygnięcia w sprawie o stwierdzenie zasiedzenia. W ocenie sądu a quo, ponownie rozpoznając sprawę, organy będą zobowiązane dokonać takiej oceny, czy i w jakim zakresie brak prawa do dysponowania działką nr [...] na cele budowlane może być ze względu na upływ czasu i brak lub nie, aktywnej postawy właścicieli tej działki w zakresie dochodzenia naruszonego prawa, przeszkodą do uznania, że zachodzi "inna ważna przyczyna", o której mowa w art. 37 ust. 2 uPb 1974.

5.1. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł KPWINB – zastępowany przez profesjonalnego pełnomocnika – zaskarżając to orzeczenie w całości.

5.2. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzuca się:

I. na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postepowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2019, poz. 2325, Ppsa) naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez ich niewłaściwe zastosowanie:

1) art. 37 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 w zw. z art. 29 ust. 5 uPb 1974 poprzez uznanie, iż decyzje obu instancji zostały wydane bez uwzględnienia w administracyjnym postępowaniu wyjaśniającym przesłanki "innych ważnych przyczyn" zawartej w art. 37 ust. 2 ww. ustawy oraz czy sporna nadbudowa i rozbudowa "w sposób istotny oddziałuje na działkę" będącą we własności skarżącego;

2) art. 40 uPb 1974 poprzez uznanie, iż organy nadzoru budowlanego nie uwzględniły zagadnienia naruszenia praw rzeczowych skarżącego (lub także jego poprzedników prawnych);

II. na podstawie art. 174 pkt 2 Ppsa naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

1) art. 141 § 4 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) Ppsa poprzez brak wskazania i wyjaśnienia przez sąd w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku przepisów postępowania oraz przepisów prawa materialnego, których naruszenia dopuściły się orzekające w sprawie organy obu instancji, a przez to brak wyjaśnienia podstaw prawnych oraz przyczyn uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji PINB, czego skutkiem jest brak wykazania zasadności uchylenia przez sąd tych decyzji, pozbawienie organów informacji o przesłankach rozstrzygnięcia, jak i uniemożliwienie wykonania wyroku i wskazań co do dalszego postępowania;

2) art. 134 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) Ppsa, tj. rozstrzygnięcie sprawy poza jej granicami, poprzez przyjęcie za podstawę oceny legalności działania orzekających w niniejszej sprawie organów, wyłącznie twierdzenia skarżącego, iż organy nadzoru pierwszej kolejności winny poczynić prawidłowe ustalenia i dokonanie w ich kontekście oceny zaistnienia przesłanki z art. 37 ust. 2 uPb 1974, co skutkowało niezasadnym uchyleniem zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji PINB;

3) art. 133 § 1 Ppsa poprzez nieuwzględnienie całokształtu materiału dowodowego zawartego w aktach sprawy;

4) niewłaściwym zastosowaniu art. 150 Ppsa poprzez uwzględnienie skargi w sytuacji, gdy decyzja KPWINB nie została wydana z naruszeniem przepisów postępowania i brak jest uchybień mających istotny wpływ na wynik sprawy;

5) naruszeniu art. 151 Ppsa w zw. z art. 40 uPb 1974 poprzez niezastosowanie i nieoddalenie skargi.

5.3. Skarżący kasacyjnie organ wnosi o: uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Bydgoszczy, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi, zasądzenie od skarżącego na rzecz organu administracyjnego kosztów postępowania według norm prawem przepisanych, rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

5.4. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wpierw obszernie zrekapitulowano przebieg postępowania administracyjnego oraz zarzuty skargi. Organ wojewódzki starając się rozwinąć podstawy kasacyjne podkreśla, że zrealizowana rozbudowa i nadbudowa istnieje od początku lat 90-tych XX wieku, a jej legalność została zakwestionowana dopiero po ponad 20 latach. Tym samym zarzut sądu wojewódzkiego braku uwzględnienia art. 37 ust. 2 uPb 1974 nie znajduje oparcia, albowiem nie występują pozytywne przesłanki wymienione w art. 37 ww. ustawy, które wykluczyłyby możliwość zastosowania art. 40 tejże ustawy w niniejszej sprawie.

5.5. Uczestnik postępowania – R.G. – w piśmie z 15 stycznia 2024 r. poinformował, że toczyło się przed Sądem Rejonowym w [...] I Wydział Cywilny postępowanie sądowe z jego powództwa o przeniesienie własności działki za wynagrodzeniem. Ostatecznie, aktem notarialnym z 20 października 2021 r. nastąpiło przeniesienie przez A.P. na rzecz uczestnika prawa własności nieruchomości oznaczonej geodezyjnie jako działka nr [...] łącznie z budynkiem objętym postępowaniem legalizacyjnym. Sąd postanowił dopuścić dowód z kopii aktu notarialnego, dołączonego do w/w pisma uczestnika.

5.6. Na termin rozprawy nikt się nie stawił.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

6.1. Zgodnie z art. 183 § 1 Ppsa (Dz. U. 2023, poz. 1634 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W myśl art. 174 Ppsa, skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego skarga kasacyjna nie jest oparta na usprawiedliwionych podstawach. Uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów kasacyjnych (art. 193 zd. 2 Ppsa).

6.2. Całkowicie chybiony jest zarzut niewłaściwego zastosowania art. 150 Ppsa. Niezależnie od tego, że zarzutu naruszenia tego przepisu nie uzasadniono w jakikolwiek sposób, wbrew dyspozycji art. 176 § 1 pkt 2 Ppsa, to przepisu tego – stanowiącego, iż "W sprawach skarg na akty i czynności niewymienione w art. 145-148 sąd uwzględniając skargę uchyla lub stwierdza bezskuteczność aktu lub czynności" – z racji przedmiotu skargi (decyzja administracyjna), sąd wojewódzki w ogóle nie mógł zastosować.

6.3. Nie jest uzasadniony zarzut naruszenia art. 133 § 1 Ppsa, stawiając go organ wojewódzki wywodzi, że sąd pierwszej instancji nie uwzględnił "całokształtu materiału dowodowego". Stawiając taki zarzut należałoby wykazać, jakie to elementy tegoż materiału dowodowego sąd a quo pominął, w skardze kasacyjnej brak takiego wskazania, co czyni podniesiony zarzut naruszenia tegoż przepisu gołosłownym.

6.4. Nie jest usprawiedliwiony zarzut naruszenia art. 134 § 1 Ppsa, jakoby sąd pierwszej instancji rozstrzygać miał poza granicami sprawy. Jest to twierdzenie zupełnie chybione, sąd wojewódzki uchylając zaskarżoną i poprzedzającą ją decyzję nie wyszedł poza granice danej sprawy, a to, iż uwzględnił zarzut skarżącego odnośnie naruszenia przepisu prawa materialnego, nie czyni tego zarzutu usprawiedliwionym. Skarżącemu kasacyjnie organowi umyka istota treści art. 134 § 1 Ppsa, wedle którego "Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a" (to ostatnie zastrzeżenie nie dotyczy przedmiotowej sprawy – uwaga Sądu). Brak związania powołaną podstawą prawną nie wykluczał odmiennej oceny materialnoprawnej sądu pierwszej instancji, gdy idzie o przesłanki dopuszczalnej legalizacji w reżimie przepisów uPb 1974 samowolnie wykonanych robót budowlanych.

6.5. Nie jest skuteczny zarzut naruszenia art. 141 § 4 Ppsa, wedle którego uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie, a jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Z naruszeniem art. 141 § 4 Ppsa mamy do czynienia w przypadku, gdy uzasadnienie nie odpowiada wymogom tego przepisu, przy czym nie każde naruszenie art. 141 § 4 Ppsa może stanowić skuteczną podstawę skargi kasacyjnej, a jedynie takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 Ppsa). Uzasadnienie wyroku powinno być tak sporządzone, aby wynikało z niego dlaczego sąd uznał zaskarżone orzeczenie za zgodne lub niezgodne z prawem.

Powołany przepis można naruszyć w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, jeżeli uzasadnienie orzeczenia nie pozwala jednoznacznie ustalić przesłanek, jakimi kierował się wojewódzki sąd administracyjny podejmując zaskarżone orzeczenie, a wada ta nie pozwala na kontrolę kasacyjną orzeczenia, lub brak jest uzasadnienia któregokolwiek z rozstrzygnięć sądu, albo gdy uzasadnienie obejmuje rozstrzygnięcie, którego nie ma w sentencji orzeczenia. Uzasadnienie sporządzone z uchybieniem reguł określonych w tym przepisie może stanowić naruszenie przepisów postępowania, które mogłoby mieć istotny wpływ na wynik sprawy tylko w przypadku, jeżeli zawarta w nim ocena prawna (art. 153 Ppsa) miałaby pierwszoplanowe znaczenie dla wadliwego, końcowego załatwienia sprawy. Zatem błędne uzasadnienie orzeczenia stanowi podstawę kasacyjną wymienioną w art. 174 pkt 2 Ppsa, jeżeli prowadzi do niezgodnego z prawem załatwienia sprawy. Uogólniając, należy stwierdzić, że do sytuacji, w której wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić usprawiedliwioną podstawę skargi kasacyjnej, należy zaliczyć tę, gdy nie pozwala ono na kontrolę kasacyjną orzeczenia. Taka sytuacja nie zachodzi w przedmiotowej sprawie.

Ponadto, zgodnie z art. 184 Ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli nie ma usprawiedliwionych podstaw albo jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. Sąd pierwszej instancji uchylając zaskarżoną decyzję powołał się m. in. na dyspozycję art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa, który stanowi podstawę uwzględniania skargi przez sąd administracyjny, gdy oceni, że doszło do naruszenia przepisów postępowania, innych niż dających podstawę do wznowienia postępowania, które to naruszenia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Innymi słowy, sąd uwzględniając skargę winien wskazać, jakie to przepisy postępowania zostały naruszone, nadto argumentować, że były to tego typu naruszenia, które "mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy". W zaskarżonym wyroku brak jest jednak wskazania jakichkolwiek przepisów postępowania, które miałby naruszyć organ II instancji, a które wyczerpywałyby przesłankę uwzględnienia skargi z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa. W tym tylko zakresie skarżący kasacyjnie słusznie wytknął sądowi pierwszej instancji brak wskazania w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku owych przepisów postępowania, które nie stanowiąc podstawy do wznowienia postępowania, zostały naruszone przez organ wojewódzki, a które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

6.6. Nie jest skuteczny za to zarzut naruszenia art. 141 § 4 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a Ppsa, wbrew twierdzeniu skarżącego kasacyjnie KPWINB w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku sąd pierwszej instancji wskazał jednoznacznie te przepisy prawa materialnego, które zostały naruszone w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy.

6.6. Istota sprawy sprowadza się do oceny trafności zarzutu naruszenia art. 37 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 w zw. z art. 29 ust. 5 uPb 1974. Sąd pierwszej instancji – zdaniem Sądu Naczelnego w tym składzie – nie dopuścił się niewłaściwego zastosowania przepisu art. 37 ust. 2 w zw. z art. 29 ust. 5 uPb 1974.

Podzielić należy to stanowisko sądu a quo, w którym wsparto się dorobkiem judykatury, przywołując zasadnicze motywy zawarte w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11 lutego 2014 r., II OSK 2192/12 (CBOsa.nsa.gov.pl), gdzie opowiedziano się za tym, aby w ramach prawidłowej wykładni art. 37 ust. 2 uPb 1974 r. istniała potrzeba badania prawa inwestora do nieruchomości, jak również badania stanu prawnego nieruchomości. W cyt. wyroku wskazano, że z dyspozycji przywołanej wyżej normy prawa materialnego wynika, iż można nakazać rozbiórkę samowolnie wybudowanego obiektu, jeżeli jest to uzasadnione innymi ważnymi przyczynami niezależnie od tego, że zrealizowana budowa jest zgodna z przepisami o planowaniu przestrzennym, jak również nie powoduje niebezpieczeństwa dla ludzi lub mienia czy też niedopuszczalnego pogorszenia warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia. Przede wszystkim przez określenie "inna przyczyna" w rozumieniu art. 37 ust. 2 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. należy rozumieć taką przyczynę, której ustalenie i jej ocena prawna mieści się w zakresie działania organu administracji państwowej właściwego w sprawach nadzoru nad budownictwem (por. wyrok NSA z dnia 15 września 1987 r., IV SA 430/87, publikowany: Seminarium Pr. Bud. 1988/1). W przywołanym wyroku, którego motywy Sąd Naczelny w tym składzie podziela, przekonująco wyłuszczono, że wymóg posiadania prawa do gruntu wprawdzie nie został wprost wymieniony w art. 37 uPb 1974 jako przesłanka nakazania przymusowej rozbiórki, co nie oznacza, iż brak dysponowania nieruchomością na cele budowlane nie jest przedmiotem oceny organów nadzoru budowlanego badających kwestie samowoli budowlanej w ramach ww. normy. Niewątpliwie organy nadzoru budowlanego nie są uprawnione w ramach tej normy do rozstrzygania sporów własnościowych związanych z prawem do gruntu, bo do tego właściwe są sądy powszechne, ale organy te zobowiązane są ustalić prawo inwestora do terenu, na którym wzniesiono samowolnie obiekt budowlany. Obowiązek ten nie dotyczy tylko i wyłącznie oceny w ramach postępowania o pozwolenie na budowę (art. 28 i 29 uPb 1974), ale jest również przewidziany, gdy oceniana jest samowola zrealizowana niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie jego budowy w kontekście "innej ważnej przyczyny" uzasadniającej przecież wydanie decyzji o przymusowej rozbiórce albo przejęciu na własność Państwa bez odszkodowania i w stanie wolnym od obciążeń obiektu budowlanego lub jego części (art. 37 ust. 2 cyt. ustawy).

6.7. W konsekwencji powyższych uwag nie jest usprawiedliwiony zarzut naruszenia art. 40 uPb 1974, skoro nie zostało wykluczone zastosowanie normy z art. 37 ust. 2 uPb 1974.

7.1. Z wyłuszczonych przyczyn uznać należało, że zaskarżony wyrok, przy częściowo błędnym uzasadnieniu, odpowiadał prawu, z tego względu skargę kasacyjną oddalono w myśl art. 184 Ppsa.

7.2. Ponownie rozpoznając sprawę PINB uwzględni nową okoliczność w sprawie, którą jest nabycie prawa własności działki nr [...] zabudowanej przedmiotowym budynkiem przez inwestora, już po dacie wydania wyroku przez sąd pierwszej instancji.