Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 3877/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-06-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6099 Inne o symbolu podstawowym 609
Hasła tematyczne: Wodne prawo
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 188 w zw. z art. 151 w zw. z art. 193
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 271 ust. 5
journal: Dz.U. 2018 poz 2268
law: Ustawa z dnia 20 lipca 2017 r Prawo wodne - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak Sędziowie: Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędzia del. WSA Paweł Mierzejewski (spr.) Protokolant: Starszy asystent sędziego Rafał Kopania po rozpoznaniu w dniu 18 czerwca 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Dyrektora Zarządu Zlewni w [...] Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 30 lipca 2020 r. sygn. akt II SA/Łd 976/19 w sprawie ze skargi [...] Zarządu Infrastruktury z siedzibą w [...] na decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni w [...] Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia 14 października 2019 r. nr WA.ZUO.5.470.1489.1.2019.MB w przedmiocie opłaty stałej za wprowadzanie ścieków bytowych do ziemi poprzez staw stabilizacyjny 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2. zasądza od [...] Zarządu Infrastruktury z siedzibą w [...] na rzecz Dyrektora Zarządu Zlewni w [...] Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie 387 (trzysta osiemdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 30 lipca 2020 r., sygn. akt II SA/Łd 976/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi po rozpoznaniu sprawy ze skargi [...] Zarządu Infrastruktury z siedzibą w [...] (dalej "skarżący") na decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni w [...] Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie (dalej "organ") z dnia 14 października 2019 r. nr WA.ZUO.5.470.1489.1.2019.MB w przedmiocie opłaty stałej za wprowadzanie ścieków bytowych do ziemi poprzez staw stabilizacyjny, uchylił zaskarżoną decyzję (pkt 1 sentencji) oraz zasadził od organu na rzecz skarżącego 370 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego (pkt 2 sentencji).

U podstaw rozstrzygnięcia wydanego przez Sąd pierwszej instancji legły następujące ustalenia oraz ocena prawna.

Decyzją z dnia 14 października 2019 r. nr WA.ZUO.5.470.1489.1.2019.MB, Dyrektor Zarządu Zlewni w [...]Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie, na podstawie art. 273 ust. 6 w związku z art. 273 ust. 5, art. 14 ust. 2 i 6 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2018 r., poz. 2268), powoływanej dalej jako: "u.p.w.", oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096), powoływanej dalej jako: "k.p.a.", określił [...] Zarządowi Infrastruktury w [...] za okres 30 kwietnia 2019 r. - 31 grudnia 2019 r. opłatę stałą w wysokości 1.059 złotych za wprowadzanie z terenu Kompleksu [...] w P. ścieków bytowych do ziemi poprzez staw stabilizacyjny na terenie działki o nr ew. [...], obr. [...] P.

W uzasadnieniu wydanej decyzji Dyrektor Zarządu Zlewni w [...]Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie wskazał, że w dniu 6 września 2019 r. ustalił, w formie Informacji rocznej nr 1489 ZZ, Ł., OS/2019, [...] Zarządowi Infrastruktury w [...] za okres 30 kwietnia 2019 r. - 31 grudnia 2019 r. opłatę stałą w wysokości 1.059 zł za wprowadzanie z terenu Kompleksu [...] w P. ścieków bytowych do ziemi poprzez staw stabilizacyjny na terenie działki o nr ew. [...], obr. [...] P. Jednocześnie w Informacji tej wskazano, że opłatę należy uiścić na rachunek Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie w czterech kwartalnych ratach płatnych we wskazanych terminach.

W dniu 7 października 2019 r. [...] Zarząd Infrastruktury w [...] złożył reklamację, w której zakwestionował sposób obliczenia opłaty oraz wniósł o ustalenie opłaty rocznej w oparciu o dopuszczalną roczną ilość odprowadzanych ścieków określoną w decyzji nr WA.RUZ.42.321.2018.MN z dnia 15 kwietnia 2019 r. Jednocześnie podniósł, że przyjęcie ilości odprowadzanych ścieków na poziomie wskazanym w Informacji oznaczałoby, że kilkakrotnie przekroczyłyby warunki dopuszczalnej rocznej ilości odprowadzanych ścieków określonych w pozwoleniu wodnoprawnym. Zdaniem [...] Zarządu Infrastruktury w [...], organ nie uwzględnił wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 11 kwietnia 2019 r., sygn. akt II SA/Sz 1226/18. Podkreślił, że przy obliczaniu opłaty stałej zastosowanie parametru maksymalnej sekundowej ilości odprowadzanych ścieków zamiast ilości dopuszczalnej rocznej prowadzi do uzyskania wyższej wartości zobowiązania finansowego, a więc jest to sytuacja mniej korzystna dla strony skarżącej.

W takich okolicznościach, zdaniem [...] Zarządu Infrastruktury w [...], jeśli przedmiotem postępowania administracyjnego jest nałożenie na stronę obowiązku, w szczególności o charakterze daniny publicznej, a taką są sporne opłaty, zastosowanie winna znaleźć zasada z art. 7a ust. 1 k.p.a.

Dyrektor Zarządu Zlewni w [...] Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie nie uznał powyższej reklamacji, motywując, że ustawodawca wyraźnie wskazuje, że w procesie ustalania wysokości opłaty stałej za odprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi, należy uwzględnić określoną w pozwoleniu wodnoprawnym albo w pozwoleniu zintegrowanym maksymalną ilości ścieków wprowadzanych do wód lub do ziemi, wyrażoną w m3/s (art. 271 ust. 5 u.p.w.). Dodał, że powyższa regulacja wynika z funkcji opłaty stałej, którą jest powiązanie jej wysokości z maksymalną ilością wprowadzanych ścieków do wód lub do ziemi, jaka może być zrzucona w jednostce czasu, stanowiącą także odzwierciedlenie gotowości środowiska wodnego do odbioru ścieków w ramach tej usługi wodnej. Określona w m3/s ilość wprowadzanych ścieków oznacza, że w każdej sekundzie można zrzucić tę ilość ścieków pod warunkiem, że nie przekroczy się limitu rocznego. Zdaniem Dyrektora Zarządu Zlewni Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie w [...]mylne jest zatem założenie, że wielkość określona w m3/s podlega sumowaniu i powinna równać się poborowi rocznemu.

Jednocześnie Dyrektor Zarządu Zlewni w [...]Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie powołując się na art. 273 ust. 6 u.p.w. wskazał, że [...] Zarząd Infrastruktury w [...] korzysta z usługi wodnej na podstawie pozwolenia wodnoprawnego znak: WA.RUZ.421.321.2018.MN z dnia 15 kwietnia 2019 r., udzielonego przez Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w [...] na wprowadzanie z terenu Kompleksu [...] w P. ścieków bytowych do ziemi poprzez staw stabilizacyjny na terenie działki o nr ew. [...], obr. [...] P. w ilości 0,01722 m3/s, co oznacza, że zgodnie z art. 298 pkt 1 u.p.w. obowiązany jest ponosić opłatę za usługi wodne.

W ocenie Dyrektora Zarządu Zlewni w [...]Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie zaistniała przesłanka obligująca do wydania decyzji określającej wysokość opłaty stałej za okres 30 kwietnia 2019 r. - 31 grudnia 2019 r., która wynosi 1.059 zł za wprowadzanie z terenu Kompleksu [...] w P. ścieków bytowych do ziemi poprzez staw stabilizacyjny na terenie działki o nr ew. [...], obr. [...] P., albowiem reklamacja nie została uznana.

Określenia wysokości opłaty stałej Dyrektor Zarządu Zlewni w [...]Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie dokonał w oparciu o normę prawną wynikającą z art. 271 ust. 5 u.p.w. oraz § 10 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 grudnia 2017 r. w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne (Dz.U. poz. 2502). Opłata za wprowadzanie z terenu Kompleksu [...] w P. ścieków bytowych do ziemi poprzez staw stabilizacyjny na terenie działki o nr ew. [...], obr. [...] P. została określona jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty, wynoszącej 250 zł, czasu wyrażonego w dniach, wynoszącego 246 dni i maksymalnego zrzutu określonego w pozwoleniu wodnoprawnym albo pozwoleniu zintegrowanym w ilości 0,01722 m3/s.

Skargę na powyższą decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni w [...]Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi [...] Zarząd Infrastruktury w [...], reprezentowany przez pełnomocnika w osobie radcy prawnego, zarzucając:

1. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 271 ust. 2 u.p.w. (powinno być ust. 5) , poprzez jego błędną wykładnię i nieprawidłowe zastosowanie poprzez nieprawidłowe naliczenie opłaty,

2. naruszenia przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, w postaci obrazy art. 7a § 1 k.p.a. nakazującego wątpliwości rozstrzygnąć na korzyść strony zobowiązanej do wniesienia opłaty,

3. naruszenia przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, w postaci obrazy art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie postępowania dowodowego w zakresie podniesionej w toku postępowania przez Skarżącego okoliczności, że ustalona opłata jest oparta o pobór dużo wyższy od wskazanego w pozwoleniu wodnoprawnym,

4. naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 107 § 3 k.p.a., mające istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy i błędne przyjęcie przez organ, że pozwolenie wodnoprawne dopuszcza tak wysoki, jak określony w zaskarżonej decyzji, pobór wody.

Wskazując na powyższe uchybienia pełnomocnik strony skarżącej wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji, zobowiązanie organu do wydania decyzji określającej wysokość opłaty na 6 zł oraz o zasądzenie na rzecz strony skarżącej zwrotu kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi pełnomocnik podniósł, że decyzją z dnia 17 grudnia 2018 r. (powinno być: z dnia 15 kwietnia 2019 r.) nr WA.RUZ.421.321.2018.MN.AN udzielono [...] Zarządowi Infrastruktury w [...] pozwolenia wodnoprawnego na usługę wodną – wprowadzanie z terenu Kompleksu [...] ścieków bytowych oraz wód opadowych w ilości Qmax = 0,03 [m3/s]; Qśr = 11,96 [m3/d]; Qdop = 31614 [m3/rok], z czego ilość wód opadowych i roztopowych wynosiła Qmax = 0,01278 [m3/s]; Qśr = 3,66 [m3/d]; Qdop = 585,45 [m3/rok]. Z Informacji z dnia 6 września 2019 r. WA.ZUO.5.470.1489.2019.MB wynika, że opłatę roczną organ wyliczył na podstawie zużycia maksymalnego Qmax =0,01722 [m3/s], co daje 1487,76 m3/d i 365988,96 m3 przez 246 dni. Wyliczenie sekundowe określone w zaskarżonej decyzji jest zatem wbrew określonym w pozwoleniu wodnoprawnym zużyciom dobowym i rocznym.

Jednocześnie pełnomocnik strony skarżącej podniósł, że organ dokonał naruszenia przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, w postaci obrazy art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie postępowania dowodowego w zakresie podniesionej w toku postępowania przez skarżącego okoliczności, że ustalona opłata jest oparta o pobór dużo wyższy od wskazanego w pozwoleniu wodnoprawnym. Miało także miejsce w ocenie skarżącego naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 107 § 3 k.p.a., mające istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy i błędne przyjęcie przez organ, że pozwolenie wodnoprawne dopuszcza tak wysoki, jak określony w zaskarżonej decyzji, pobór wody. W ocenie pełnomocnika strony skarżącej, organ wydając decyzję powinien zbadać dowody w sprawie i wyjaśnić wszystkie okoliczności sprawy, podczas gdy w niniejszej sprawie dokonano wyliczenia poboru sekundowego w oderwaniu od dowodów jakimi są decyzje pozwolenia wodnoprawne.

Zdaniem pełnomocnika strony skarżącej, uprawniony jest wniosek o uchylenie decyzji i wydanie decyzji przez organ uwzględniając ilości określone w pozwoleniu wodnoprawnym, przy zużyciu określonym w pozwoleniu wodnoprawnym, tak aby wskazana wielkość przez organ nie przewyższała ilości dopuszczalnych, czy to dobowej czy rocznej wskazanych w pozwoleniu. Zgodnie z pozwoleniem limit dobowy wynosi 18,3 m3/d, a roczny 3614,95 m3, a zatem 8,3 m3/d/86400=0,000009606481 m3/s x 250 zł x 246 dni = 5,907985815 zł. Opłata winna zatem wynosić 6 zł.

W odpowiedzi na skargę Dyrektor Zarządu Zlewni w [...]Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie wniósł o jej oddalenie, podtrzymując przy tym stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Na rozprawie w dniu 30 lipca pełnomocnik organu podtrzymał stanowisko organu zawarte w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Ponadto podniósł, że strona skarżąca powołała się mylnie na przepis art. 271 ust. 2 u.p.w. i na tej podstawie wniósł o oddalenie zarzutów skargi wraz z jej argumentacją.

Uwzględniając skargę na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2019 r., poz. 2325), dalej "P.p.s.a." Sąd pierwszej instancji wskazał, że Materialnoprawną podstawą kwestionowanego w niniejszej sprawie rozstrzygnięcia, na mocy którego ustalono stronie skarżącej wysokość opłaty stałej za wprowadzenie z terenu Kompleksu [...] w P. ścieków bytowych do ziemi poprzez staw stabilizacyjny na terenie działki o nr ew. [...], Obr. [...] P. za okres 30 kwietnia 2019 r. - 31 grudnia 2019 r. w wysokości 1.059 złotych, stanowił art. 271 ust. 5 u.p.w. (w skardze powołano błędnie art. 271 ust. 2 tej ustawy). Według wspomnianego przepisu, wysokość opłaty stałej za wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi ustala się jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty, czasu wyrażonego w dniach i określonej w pozwoleniu wodnoprawnym albo w pozwoleniu zintegrowanym maksymalnej ilości ścieków wprowadzanych do wód lub do ziemi, wyrażonej w m3/s (ust. 5). Podmiot obowiązany do ponoszenia opłat za usługi wodne wnosi opłatę stałą na rachunek bankowy Wód Polskich w 4 równych ratach kwartalnych nie później niż do końca miesiąca następującego po upływie każdego kwartału (ust. 6).

W tym miejscu podkreślić należy, że na tle wykładni przepisu art. 271 ust. 5 u.p.w., na co wielokrotnie zwracano uwagę w orzecznictwie sądów administracyjnych, rodzą się wątpliwości interpretacyjne prowadzące do ustalenia różnych wysokości opłaty stałej. Przepis wskazuje na sposób ustalania wysokości opłaty stałej za wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi. Ustala się ją jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty, czasu wyrażonego w dniach i maksymalnej ilości ścieków wprowadzanych do wód lub do ziemi, wyrażonej w m3/s, która może być zrzucona na podstawie pozwolenia wodnoprawnego albo pozwolenia zintegrowanego.

Sąd pierwszej instancji wskazał także, że zgodnie z § 10 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 grudnia 2017 r. w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne, jednostkowa stawka opłaty za usługi wodne za wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi w formie opłaty stałej wynosi 250 zł na dobę za 1 m3/s za określoną w pozwoleniu wodnoprawnym albo w pozwoleniu zintegrowanym maksymalną ilość ścieków wprowadzanych do wód lub do ziemi. Rozporządzenie przewiduje zatem stawkę jednostkową opłaty za 1m3/s, a opłata ma wymiar roczny.

Zdaniem Sądu pierwszej instancji, nie budzi tym samym wątpliwości stawka jednostkowa wynikająca z powołanego rozporządzenia, a także czas wyrażony w dniach (246). Wątpliwości interpretacyjne budzi natomiast maksymalna ilość ścieków, która może być wprowadzona do wód lub do ziemi, na podstawie pozwolenia wodnoprawnego. Wokół kwestii tej koncentruje się spór prawny, jaki wiodą strony w niniejszej sprawie.

Zmierzając do rozstrzygnięcia owego sporu w pierwszej kolejności należy zauważyć, że w przedmiotowej sprawie pozwolenie wodnoprawne udzielone stronie skarżącej, tj. decyzja Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w [...] z dnia 15 kwietnia 2019 r., wskazuje trzy poziomy ilości wprowadzanych ścieków, tj. w ilości: maksymalnej sekundowej = 0,03 m3/s, średniej dobowej = 11,96 m3/d i maksymalnej rocznej = 3614 m3/rok. Organ uznał, że przy obliczaniu opłaty stałej powinna zostać uwzględniona maksymalna ilość sekundowa. Ustawodawca nie wskazał jednak wprost w art. 271 ust. 5 u.p.w., który z wyżej wymienionych wskaźników zawartych w pozwoleniu wodnoprawnym powinien zostać użyty w celu wyliczenia opłaty rocznej za wprowadzanie ścieków do wód lub ziemi.

Zastosowanie powyższego wskaźnika maksymalnego sekundowego, jak to uczynił organ administracji w zaskarżonej decyzji, wydaje się nie być prawidłowe, gdyż tego rodzaju zrzut ścieków nie ma i nie może mieć charakteru stałego. Niewątpliwie ogranicza go wysokość maksymalnego zrzutu rocznego, przy czym przekroczenie zrzutu rocznego podlega karze określonej w art. 476 ust. 1 u.p.w.

Zdaniem Sądu meriti, w sytuacji, w której zasadniczym elementem wpływającym na wysokość opłaty, jest maksymalna ilość zrzutu ścieków (maksymalna wielkość wprowadzanych ścieków) na podstawie pozwolenia wodnoprawnego, a pozwolenie wodnoprawne określa różne wskaźniki, w tym maksymalny zrzut godzinowy, dobowy i roczny, a przy tym opłata stała określana jest w wymiarze rocznym, to logiczną i znajdującą językowe uzasadnienie jest taka wykładnia art. 271 ust. 5 u.p.w., zgodnie z którą dla ustalenia opłaty należy zastosować wskaźnik zrzutu rocznego (maksymalną wielkość roczną). Ten właśnie wskaźnik odzwierciedla rzeczywistą dopuszczalną, a zatem legalną, ilość odprowadzanych w skali roku do wód lub ziemi ścieków, którego może dokonać strona skarżąca. Zastosowanie przez organ w zaskarżonej decyzji wskaźnika sekundowego doprowadziło zatem do wymierzenia opłaty w wysokości nieodzwierciedlającej kosztów rzeczywistego, a także dopuszczalnego i legalnego, wprowadzania ścieków do wód lub do ziemi. Przekroczenie zaś zrzutu rocznego, jak wskazano powyżej, podlega karze określonej w art. 476 ust. 1 u.p.w. (tj. karze aresztu, ograniczenia wolności albo grzywny). Organ nie może przy tym zapominać, że skarżący w ramach prowadzonej działalności związany jest owym pozwoleniem wodnoprawnym (decyzja z dnia 15 kwietnia 2018 r.), w oparciu bowiem o tę decyzję korzysta z przedmiotowej usługi wodnej i decyzja ta wytycza ramy maksymalnego dla niego zrzutu rocznego, którego skarżący nie może przekraczać bez narażenia się na ową karę. To zaś oznacza, że organ nie może interpretować normy art. 271 ust. 5 u.p.w. w oderwaniu od pozostałych przepisów tej ustawy, w tym zwłaszcza powołanego wyżej art. 476 ust. 1 u.p.w.

Mając przy tym na uwadze brak jednoznacznego stanowiska ustawodawcy, można także, zdaniem Sądu pierwszej instancji, zarzucić organowi, że w przedmiotowej sprawie, wykorzystując do ustalenia opłaty stałej za odprowadzanie ścieków do wód lub ziemi maksymalny sekundowego wskaźnik tego zrzutu (maksymalną ilość) przewidzianą w pozwoleniu wodnoprawnym, wbrew dyspozycji art. 7a § 1 k.p.a., nie rozstrzygnął wątpliwości interpretacyjnych przepisu art. 271 ust. 5 u.p.w. na korzyść strony zobowiązanej do wniesienia opłaty. Warto przypomnieć, że zgodnie z art. 7a § 1 k.p.a., jeżeli przedmiotem postępowania administracyjnego jest nałożenie na stronę obowiązku bądź ograniczenie lub odebranie stronie uprawnienia, a w sprawie pozostają wątpliwości co do treści normy prawnej, wątpliwości te są rozstrzygane na korzyść strony, chyba że sprzeciwiają się temu sporne interesy stron albo interesy osób trzecich, na które wynik postępowania ma bezpośredni wpływ. Przepisu § 1 nie stosuje się: jeżeli wymaga tego ważny interes publiczny, w tym istotne interesy państwa, a w szczególności jego bezpieczeństwa, obronności lub porządku publicznego (pkt 1), w sprawach osobowych funkcjonariuszy oraz żołnierzy zawodowych (pkt 2). W ocenie Sądu w niniejszej sprawie nie występuje żadna z przesłanek wyłączających zastosowanie art. 7a § 1 k.p.a.

W konsekwencji powyższego należało uznać, że w niniejszej sprawie doszło do wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem przepisu art. 7a § 1 k.p.a. w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, co doprowadziło do naruszenia przepisu art. 271 ust. 5 u.p.w., poprzez ustalenie rocznej opłaty stałej w wysokości nieadekwatnej do dopuszczalnej rocznej wielkości za wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi. Organ działaniem tym dopuścił się również naruszenia art. 8 k.p.a.. Skarżący bowiem działając w zaufaniu do organu miał prawo oczekiwać, iż ustalenie rocznej opłaty stałej nastąpi w wysokości adekwatnej do dopuszczalnej rocznej wielkości za wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi, określonej w pozwoleniu wodnoprawnym, wydanym wszakże na jego wniosek.

Finalnie Sąd pierwszej instancji wskazał, że przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ zobowiązany będzie kierować się oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania, wyrażonymi przez Sąd w uzasadnieniu niniejszego wyroku. Ponadto Sąd meriti podniósł, że dokonanej oceny legalności zaskarżonej decyzji nie wykluczał przy tym podniesiony na rozprawie przez pełnomocnika organu fakt błędnego powołania w ramach zarzutu skargi art. 271 ust. 2 u.p.w. w miejsce powołanego powyżej art. 271 ust. 5 tej ustawy, jak bowiem wskazano na wstępie Sąd sprawując tę kontrolę rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył organ, zaskarżając wyrok w całości i wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania za obie instancje, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Ewentualnie skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd pierwszej instancji wraz z pozostawieniem temu sądowi rozstrzygnięcia o kosztach postępowania, w tym kosztach zastępstwa procesowego za obie instancje.

W piśmie procesowym z dnia 12 października 2020 r. organ wniósł o przeprowadzenie rozprawy.

Zaskarżonemu rozstrzygnięciu organ zarzucił naruszenie:

1) prawa materialnego przez błędną jego wykładnię, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) P.p.s.a. w zw. z art. 271 ust. 5 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. - Prawo wodne przez błędne przyjęcie, że zastosowany przez organ sposób określania wysokości opłaty stałej, polegający na użyciu do obliczenia opłaty stałej – maksymalnej wartości sekundowej zrzutu ścieków wskazanej w pozwoleniu wodnoprawnym w m3/s jest nieprawidłowy, gdyż dawałoby to podstawę do przyjęcia, że strona może zrzucać znacznie więcej ścieków, niż wynika to z pozwolenia wodnoprawnego w ciągu roku, oraz że prawidłowym byłoby przyjęcie jako poprawnego wskaźnika zrzutu rocznego, w sytuacji, w której przyjęty przez organ sposób liczenia opłaty jest prawidłowy, i oparty na literalnej wykładni art. 271 ust. 5 Prawa wodnego, który wprost nakazuje zastosowanie do obliczeń wskaźnika wyrażonego w m3/s;

2) przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w zw. z art. 7a § 1 i art. 8 k.p.a. przez uznanie, że organ powinien był przy wydawaniu zaskarżonej decyzji kierować się art. 7a § 1 k.p.a. i rozstrzygać wątpliwości interpretacyjne dotyczące art. 271 ust. 5 Prawa wodnego na korzyść strony i naruszył zasadę działania organu w sposób budzący zaufanie, bowiem określając wysokości opłaty stałej, powinien był użyć do jej obliczenia wskaźnika rocznego zrzutu ścieków do ziemi, zamiast maksymalnej wartości sekundowej zrzutu ścieków do ziemi, gdy w rzeczywistości wątpliwości co do treści normy art. 271 ust. 5 Prawa wodnego nie występują a organ wydając decyzję kierował się literalną wykładnią art. 271 ust. 5 oraz zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania przyjmując wobec strony postępowania ten sam model wyliczenia opłaty co wobec pozostałych podmiotów korzystających z wód powierzchniowych.

Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono.

Na rozprawie w dniu 18 czerwca 2024 r. pełnomocnik skarżącego wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej oraz o zasądzenie od skarżącego kasacyjnie na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy.

W świetle art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.), dalej "P.p.s.a.", skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 P.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.

W petitum skargi kasacyjnej podniesiono zarówno zarzut naruszenia prawa materialnego, jak i przepisów postępowania. W takim przypadku, co do zasady, w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania. Jednak w niniejszej sprawie zarzut naruszenia przepisów postępowania wiąże się w sposób bezpośredni z zarzutem naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisów prawa materialnego przez ich błędną wykładnię. Zatem ocena przez Naczelny Sąd Administracyjny zarzutu naruszenia przepisów postępowania wymaga uprzedniego odniesienia się do poprawności dokonanej przez Sąd pierwszej instancji wykładni art. 271 ust. 5 u.p.w. i jego zastosowania w realiach rozpoznawanej sprawy.

Skarżący kasacyjnie zarzucił Sądowi pierwszej instancji błędną wykładnię art. 271 ust. 5 u.p.w., podnosząc, że Sąd meriti błędnie zakwestionował przyjęcie wskaźnika sekundowego zrzutu ścieków jako maksymalnego sekundowego współczynnika wymienionego literalnie w pozwoleniu wodnoprawnym. W ocenie Sądu pierwszej instancji, w sytuacji, w której zasadniczym elementem wpływającym na wysokość opłaty, jest maksymalna ilość zrzutu ścieków (maksymalna wielkość wprowadzanych ścieków) na podstawie pozwolenia wodnoprawnego, a pozwolenie wodnoprawne określa różne wskaźniki, w tym maksymalny zrzut godzinowy, dobowy i roczny, a przy tym opłata stała określana jest w wymiarze rocznym, to logiczną i znajdującą językowe uzasadnienie jest taka wykładnia art. 271 ust. 5 u.p.w., zgodnie z którą dla ustalenia opłaty należy zastosować wskaźnik zrzutu rocznego (maksymalną wielkość roczną).

Należy w tym miejscu wskazać, że opłaty stałe zostały wprowadzone w ustawie z 20 lipca 2017 r. - Prawo wodne i obejmują one korzystanie przez podmioty uprawnione z usług wodnych w okresie od 1 stycznia 2018 r. Uchwalenie i wejście w życie tej ustawy było wynikiem realizacji spoczywającego na Polsce obowiązku implementacji do krajowego porządku prawnego Dyrektywy 2000/60/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 23 października 2000 r. ustanawiającej ramy wspólnotowego działania w dziedzinie polityki wodnej (Dz. Urz. WE L 327 z 22.12.2000, str. 1, z późn. zm. - Dz. Urz. UE Polskie wydanie specjalne, rozdz. 15, t. 5, s. 275). Z postanowień art. 9 Dyrektywy wynika postulat wprowadzenia systemowego rozwiązania zrównoważonego gospodarowania zasobami wodnymi poprzez zbudowanie systemu usług wodnych opartego na zasadzie zwrotu kosztów usług wodnych włączając koszty ekologiczne i materiałowe, uwzględniając analizę ekonomiczną wykonaną zgodnie z załącznikiem III oraz w szczególności zgodnie z zasadą "zanieczyszczający płaci". Przy czym państwom członkowskim pozostawiono swobodę w zakresie szczegółowych rozwiązań dotyczących sposobu ustalenia opłat za korzystanie z usług wodnych.

W związku z tym w przepisach u.p.w. wprowadzono katalog instrumentów ekonomicznych służących gospodarowaniu wodami, który przyczynić ma się do efektywnego i sprawnego gospodarowania zasobami wodnymi oraz do wydatkowania środków na działania związane z zapewnieniem dostępności wód o odpowiednich parametrach jakościowych i we właściwej ilości. Instrumentami ekonomicznymi służącymi gospodarowaniu wodami są zatem opłaty za usługi wodne, w tym m.in. za pobór wód podziemnych, zgodnie z art. 268 ust. 1 pkt 1 u.p.w. Stosownie do art. 270 ust. 8 u.p.w. opłata za usługi wodne za wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi składa się z opłaty stałej oraz opłaty zmiennej zależnej od ilości i jakości ścieków wprowadzanych w ramach pozwolenia wodnoprawnego albo pozwolenia zintegrowanego. Zasady ustalania wysokości opłaty stałej za wprowadzanie ścieków do określa art. 271 ust. 5 tej ustawy. Zgodnie z tym przepisem wysokość opłaty stałej za wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi ustala się jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty, czasu wyrażonego w dniach i określonej w pozwoleniu wodnoprawnym albo w pozwoleniu zintegrowanym maksymalnej ilości ścieków wprowadzanych do wód lub do ziemi, wyrażonej w m3/s.

Ustalenie danych o maksymalnej ilości ścieków wprowadzanych do wód lub do ziemi sprowadza się do zasięgnięcia informacji zamieszczonych w pozwoleniu wodnoprawnym, którym legitymuje się podmiot korzystający z usług wodnych. Podkreślić należy, że w przedmiotowej sprawie decyzja dotyczy opłaty stałej za okres 30 kwietnia – 31 grudnia 2019 r. Określając wysokość opłaty stałej organ odwołał się do zapisów zawartych w pozwoleniu wodnoprawnym, wydanym 15 kwietnia 2019 r., czyli na podstawie obecnie obowiązującej ustawy – Prawo wodne.

Należy zauważyć, że zgodnie z art. 403 ust. 2 pkt 3 obecnie obowiązującej ustawy – Prawo wodne, w dostosowaniu do rodzaju działalności, której dotyczy pozwolenie wodnoprawne, w pozwoleniu wodnoprawnym ustala się w szczególności ilość ścieków wprowadzanych do wód lub do ziemi, lub do urządzeń kanalizacyjnych, w tym maksymalną ilość m3 na sekundę, średnią ilość m3 na dobę oraz dopuszczalną ilość m3 na rok, oraz stan i skład wprowadzanych ścieków albo minimalny procent redukcji substancji zanieczyszczających w procesie oczyszczania ścieków, a w przypadku ścieków przemysłowych - dopuszczalne ilości substancji zanieczyszczających, w szczególności ilości substancji szczególnie szkodliwych dla środowiska wodnego, o których mowa w przepisach wydanych na podstawie art. 99 ust. 1 pkt 1, wyrażone w jednostkach masy przypadających na jednostkę wykorzystywanego surowca, materiału, paliwa lub powstającego produktu oraz przewidywany sposób i efekt ich oczyszczania.

W związku z tym, w odróżnieniu od sytuacji, gdy opłata stała ustalana jest w oparciu o pozwolenie wodnoprawne wydane na podstawie przepisów Prawa wodnego z 2001 r., nie ma konieczności dokonywania przeliczeń dopuszczalnej maksymalnej ilości ścieków wprowadzanych do wód lub ziemi, wyrażonej w m3 na sekundę, gdyż ilość ta jest wskazana w samym pozwoleniu wodnoprawnym. Uwzględniając zatem zasadę racjonalności działania ustawodawcy należy uznać, że skoro w pozwoleniu wodnoprawnym należy określić parametr dopuszczalnej ilości ścieków wprowadzanych do wód lub ziemi, określony w m3 na sekundę, to także do tego parametru odwołuje się ustawodawca w treści art. 271 ust. 5 u.p.w. Przepis ten nie wskazuje bowiem na konieczność dokonywania jakichkolwiek przeliczeń, lecz wprost odwołuje się do ilości ścieków wyrażonej w m3/s, określonej w pozwoleniu wodnoprawnym. Za takim rozumieniem powołanego przepisu przemawia także okoliczność, że na mocy art. 1 pkt 88 ustawy z dnia 11 września 2019 r. o zmianie ustawy - Prawo wodne oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2019 r. poz. 2170) do u.p.w. dodano art. 552a, który określił sposób ustalania opłat stałych m.in. za wprowadzanie ścieków do wód lub ziemi w przypadku, gdy pozwolenie wodnoprawne albo pozwolenie zintegrowane nie określa zakresu korzystania z wód w m3/s, czyli tak jak to miało miejsce w przypadku pozwoleń wodnoprawnych wydawanych na podstawie Prawa wodnego z 2001 r. Zgodnie z art. 552a pkt 1 u.p.w. w przypadku gdy pozwolenie wodnoprawne albo pozwolenie zintegrowane nie określa zakresu korzystania z wód w m3/s, ustalenia wysokości opłaty stałej za usługi wodne, o których mowa w art. 271 ust. 2-5, dokonuje się z uwzględnieniem wyrażonych w m3 na godzinę maksymalnych ilości możliwych do pobrania wód podziemnych albo powierzchniowych, określonych w pozwoleniach wodnoprawnych albo pozwoleniach zintegrowanych i przeliczonych na m3/s. Zatem także w odniesieniu do tych pozwoleń ustawodawca nie przyjął, że chodzi tu o parametr dotyczący dopuszczalnej rocznej ilości ścieków wprowadzanych od wód lub ziemi, jak wynika to z orzeczeń sądów administracyjnych wydawanych w odniesieniu do opłat stałych związanych z pozwolenia wodnoprawnymi wydanymi na podstawie Prawa wodnego z 2001 r., lecz poboru godzinowego, mimo że także w tym, przypadku ilość wprowadzonych ścieków ustalona w oparciu o ten współczynnik przekracza roczny limit wprowadzania ścieków do wód lub ziemi określony w pozwoleniu wodnoprawnym. W związku z tym odwołanie się w art. 271 ust. 5 u.p.w. do maksymalnej ilości wprowadzanych ścieków wyrażonej w m3/s, która może być wprowadzona na podstawie pozwolenia wodnoprawnego, było celowym zabiegiem ustawodawcy. Art. 403 ust. 2 pkt 3 w/w ustawy stanowi o tym, jakie parametry ustala się w pozwoleniu wodnoprawnym co do ilości wprowadzanych ścieków. Jest to maksymalna ilość w m3/s średnia ilość w m3 na dobę i dopuszczalna ilość w m3 na rok. Art. 271 ust. 5 koresponduje z art. 403 ust. 2 pkt 3 ustawy gdyż nakazuje uwzględniać wartości podane w pozwoleniu wodnoprawnym. W przypadku pozwoleń wodnoprawnych wydanych na podstawie obowiązującej obecnie ustawy Prawo wodne, nie ma wątpliwości, który z parametrów powinien być uwzględniony na potrzeby wyliczenia opłaty stałej, gdyż tylko jeden z nich dotyczy maksymalnej ilości wprowadzanych ścieków wyrażonej w m3/s.

Z taką sytuacją mamy do czynienia w sprawie niniejszej. Pozwolenie wodnoprawne znajdujące się w aktach administracyjnych zostało wydane na podstawie nowej ustawy Prawo wodne i zawiera parametry, zgodnie z art. 403 ust. 2 pkt 3 tej ustawy.

Nie ma zatem żadnych podstaw, aby dokonywać – jak uznał Sąd pierwszej instancji - przeliczenia parametrów, względnie swoistego matematycznego "łączenia" ich ze sobą, gdyż każdy z nich służy innemu celowi. W związku z tym nie należy dokonywać ich wzajemnych przeliczeń. Powyższy pogląd został już wyrażony w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (zob. w tej materii m.in. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 23 maja 2023 r.; sygn. akt III OSK 2261/21 oraz z dnia 5 kwietnia 2023 r.; sygn. akt III OSK 2070/21).

W świetle powyższych zapatrywań zarzut podniesiony w pkt 1 petitum skargi kasacyjnej uznać należało za zasadny.

W związku z powyższym na uwzględnienie zasługiwał także zarzut naruszenia przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy w związku z niezastosowaniem przez organ art. 7a i art. 8 § 1 k.p.a., pomimo istnienia wątpliwości prawnych, co do wykładni przepisu art. 271 ust. 5 u.p.w. Zgodnie z art. 7a § 1 k.p.a. jeżeli przedmiotem postępowania administracyjnego jest nałożenie na stronę obowiązku bądź ograniczenie lub odebranie stronie uprawnienia, a w sprawie pozostają wątpliwości co do treści normy prawnej, wątpliwości te są rozstrzygane na korzyść strony, chyba że sprzeciwiają się temu sporne interesy stron albo interesy osób trzecich, na które wynik postępowania ma bezpośredni wpływ. Z kolei zgodnie z art. 8 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego skoro z wyżej podanych względów nie zachodzą wątpliwości co do treści art. 271 ust. 5 u.p.w. organ nie naruszył wskazanej wyżej regulacji k.p.a. Wątpliwości, o jakich mowa w art. 7a § 1 k.p.a. w realiach sprawy nie miały miejsca. Podjęte przez organ działania nie mogły być nadto postrzegane jako naruszające art. 8 § 1 k.p.a.

Z tych względów i na podstawie art. 188 P.p.s.a. w związku z art. 151 P.p.s.a. oraz w związku z art. 193 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku.

O kosztach postępowania (orzeczenie jak w punkcie drugim sentencji wyroku) orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 w zw. z art. 205 § 2 i art. 209 P.p.s.a.