Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1736/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-11-22 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 129 ust. 5 pkt 3
journal: Dz.U. 2020 poz 1990
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - t.j.
article: art. 11
journal: Dz.U. 1958 nr 31 poz 138
law: Ustawa z dnia 22 maja 1958 r. o terenach dla budownictwa domów jednorodzinnych w miastach i osiedlach.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jolanta Rudnicka (spr.) Sędziowie sędzia NSA Monika Nowicka sędzia del. WSA Joanna Skiba po rozpoznaniu w dniu 22 listopada 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej I. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 24 maja 2022 r. sygn. akt I SA/Po 46/22 w sprawie ze skargi I. G. na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia 26 listopada 2021r. nr SN-III.7534.79.2021.8 w przedmiocie umorzenia postępowania jako bezprzedmiotowe oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 24 maja 2022 r. sygn. akt I SA/Po 46/22, oddalił skargę I. G.j na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia 26 listopada 2021r. nr SN-III.7534.79.2021.8 w przedmiocie umorzenia postępowania.

W uzasadnieniu Sąd wskazał na następujący stan faktyczny i prawny sprawy:

I. G. wnioskiem z 13 maja 2020 r. wystąpiła do Starosty Kaliskiego o ustalenie wysokości i wypłatę odszkodowania za wywłaszczoną część nieruchomości położonej przy ul. [...] (dawniej [...]), której właścicielką była zmarła w dniu 3 czerwca 1985 r. jej matka – W. D. z domu M. Jako podstawę wniosku wskazano art. 129 ust. 5 pkt 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2021 r., poz. 1990 ze zm. – dalej "u.g.n."). Wniosek, zgodnie z właściwością, został przekazany Prezydentowi Miasta Kalisza.

Prezydent Miasta Kalisza decyzją z dnia 19 sierpnia 2021 r., nr WGM.6821.0008.2020.MG, umorzył postępowanie:

- w przedmiocie ustalenia i wypłaty odszkodowania z tytułu przejęcia przez Skarb Państwa nieruchomości położonej w Kaliszu przy ul. [...], ul. [...] o pow. 4087 m2 na mocy decyzji Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w Kaliszu Wydziału Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej nr 9/17/62 z 2 czerwca 1962 r. zatwierdzającej plan podziału nieruchomości o pow. 1,2384 ha sporządzony przez Miejską Pracownię Geodezyjną nr ks. zam. [...],

- w przedmiocie ustalenia i wypłaty odszkodowania za nieruchomość przy ul. [...] o pow. 2008 m2 w związku z decyzją Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w Kaliszu Wydział Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej nr 9/32/62 z 20 lipca 1962 r. zatwierdzającą plan podziału nieruchomości o pow. 1.0039 ha sporządzony przez Miejską Pracownię Geodezyjną nr ks. zam. [...].

W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, że Prezydium Miejskiej Rady Narodowej Wydział Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej w Kaliszu decyzją z dnia 2 czerwca 1962 r., zatwierdziło plan podziału nieruchomości położonej w Kaliszu przy ul. [...] i ul. [...], zapisanej w tabeli likwidacyjnej nr [...] "[...]" o pow. 1.2384 ha. W uzasadnieniu tej decyzji wskazano, że w/w nieruchomość znajduje się na terenach przeznaczonych w zatwierdzonym planie zagospodarowania przestrzennego miasta Kalisza pod budownictwo jednorodzinne oraz zostały dokonane czynności przewidziane w art. 6 ustawy z dnia 22 maja 1958 r. o terenach dla budownictwa domów jednorodzinnych ( Dz. U. Nr 31, poz. 138), powoływanej dalej, jako u.t.b.d.j. i § 5 pkt 4 oraz 15 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 12 grudnia 1958 r. w sprawie postępowania przy podziale i rozgraniczeniu nieruchomości na terenach budownictwa domów jednorodzinnych ( Dz.U.1959, Nr 1, poz.1). Do powyższej decyzji załączono plan podziału stanowiący jej integralną część. Następnie Prezydium Miejskiej Rady Narodowej Wydział Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej w Kaliszu decyzją z dnia 12 lipca 1962 r. zakończyło podział i wprowadziło nowy stan własności na obszarze objętym podziałem nieruchomości położonej w Kaliszu przy ul. [...] ul. [...], zapisanej w tabeli likwidacyjnej nr [...]"[...]" o pow. 1.2384 ha.

Prezydent Miasta Kalisza wskazał, że przedmiotem podziału był grunt, na który składały się działki od numeru [...] do [...] o łącznej powierzchni 1.2384 ha. W wykazie powierzchni objętej podziałem wyszczególniono działki (nr: [...]), które pozostały przy dotychczasowych właścicielach (J. M. w 1/3 części, J. K. M. w 1/3 części, W. W. z M. z męża D. w 1/3 części) o łącznej powierzchni 8.297 m2 oraz działki (nr: [...]), które przeszły bez odszkodowania na rzecz Skarbu Państwa na podstawie art. 11 u.t.b.d.j. o łącznej powierzchni 4087 m2. Powierzchnia 4087 m2, która zgodnie z decyzją Prezydium Miejskiej Rady Narodowej Wydział Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej w Kaliszu z dnia 2 czerwca 1962 r. przeszła na własność Skarbu Państwa stanowi 33% z powierzchni 1.2384 ha objętej podziałem. W dniu 24 października 1962 r. w księdze wieczystej nr [...] wpisano jako własność Skarbu Państwa - Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w Kaliszu działki nr [...] położone w Kaliszu przy ul. [...] i ul. [...].

Organ I instancji podał, że Prezydium Miejskiej Rady Narodowej Wydział Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej w Kaliszu decyzją z 20 lipca 1962 r. zatwierdziło plan podziału nieruchomości położonej w Kaliszu przy ul. [...], zapisanej w tabeli likwidacyjnej nr [...] "[...]".

W uzasadnieniu decyzji podano, że zgodnie z art. 8 i art. 13 ustawy z dnia 25 czerwca 1948 r. o podziale nieruchomości na obszarach miast i niektórych osiedli (Dz. U. Nr 35 poz. 240 ze zm. – dalej "u.p.n.o.m."), 20% terenu dzielonego zostaje przekazane bez odszkodowania na rzecz Skarbu Państwa. Prezydent Miasta Kalisza ustalił, że przedmiotem podziału był grunt, na który składały się działki o numerach: [...] o pow. 0.6458 ha, [...] o pow. 0.1573 ha, [...] o pow. 0.2008 ha o łącznej pow. 1.0039 ha. Podano, że w wykazie powierzchni objętej podziałem wskazano grunt pozostały przy dotychczasowym właścicielu (J. Z. M., J. K. M., W. W. z M. D.) stanowiący działkę nr [...] o pow. 0.1573 ha i działkę nr [...] o pow. 0.6458 ha. Przy działce nr [...] o pow. 0.2008 ha zamieszczono opis: "działka przechodząca bez odszkodowania na własność Skarbu Państwa na podstawie art. 13 ustawy z dnia 25.06.1948 r." Powierzchnia 0.2008 ha, która zgodnie z decyzją Prezydium Miejskiej Rady Narodowej Wydział Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej w Kaliszu z 20 lipca 1962 r miała przejść na własność Skarbu Państwa stanowi 20% z powierzchni 1.0039 ha objętej podziałem.

Organ I instancji ustalił także, że działce nr [...], która miała być umową przekazana na własność Skarbu Państwa odpowiada obecnie działka nr [...], stanowiąca własność Miasta Kalisza. Z uwagi na fakt, że poprzedni właściciele nie przenieśli prawa własności działki nr [...] (obecnie nr [...]) na rzecz Skarbu Państwa, a w/w działka była w samoistnym posiadaniu Skarbu Państwa – nabył on działkę nr [...] w dniu 1 stycznia 1985 r. w drodze zasiedzenia, co zostało potwierdzone postanowieniem Sądu Rejonowego w Kaliszu Wydział I Cywilny z 23 września 2004r. sygn. akt I Ns 1000/03. Postanowienie to stanowiło podstawę założenia księgi wieczystej nr [...], w której jako właściciela wpisano Skarb Państwa.

Wojewoda Wielkopolski decyzją z dnia 3 stycznia 2005 r., stwierdził, że działka nr [...], jako przeznaczona w planie zagospodarowania przestrzennego Miasta Kalisza na cele rolne w dniu 1 lipca 2000 r. z mocy prawa, nieodpłatnie, na podstawie art. 13 ust. 2 ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa stała się własnością Miasta Kalisza.

W. D. (nazwisko rodowe M.) zmarła w dniu 3 czerwca 1985 r. Spadek po niej nabyły z mocy ustawy córki: I. A. G. oraz A. J. D.-G. w 1/2 części każdy z nich. W związku z tym, organ uznał, że I. G., jako jedna z osób uprawnionych, złożyła wniosek o ustalenie odszkodowania za przedmiotowe nieruchomości.

Mając na względzie ustalony w sprawie stan faktyczny organ I instancji stwierdził, że podstawą przejęcia z mocy prawa na rzecz Skarbu Państwa 33% z powierzchni podzielonej nieruchomości przy ul. [...], ul. [...] był art. 11 u.t.b.d.j., natomiast nieruchomość przy ul. [...] została nabyta z mocy prawa w drodze cywilnoprawnej (na podstawie przepisów Kodeksu cywilnego) poprzez jej zasiedzenie, niezależnie od podziału dokonanego w trybie przepisów u.p.n.o.m. Organ podkreślił, że podział przeprowadzony w trybie przepisów u.p.n.o.m. nie powodował przejścia własności nieruchomości na Skarb Państwa z mocy samego prawa, lecz konieczne było zawarcie przez właścicieli i Skarb Państwa umowy w formie aktu notarialnego (art. 13 powołanej ustawy). W przypadku nieruchomości przy ul. [...] nie doszło do zawarcia umowy bezpłatnie przenoszącej własność działki nr [...].

Według organu w chwili przejęcia przez Skarb Państwa własności nieruchomości przy ul. [...], ul. [...] o pow. 4087 m2 na mocy decyzji nr 9/17/62 z dnia 2 czerwca 1962 r. oraz w dniu 20 lipca 1962 r., tj. na chwilę wydania decyzji nr 9/32/62 dotyczącej podziału nieruchomości przy ul. [...], nie było podstawy prawnej do wypłaty odszkodowania na rzecz współwłaścicieli tych nieruchomości, a pozbawienie prawa do odszkodowania odbyło się w ramach obowiązującego poprzednio porządku prawnego. Ponadto organ wskazał, że w obecnych regulacjach nie istnieją normy materialnoprawne, które przewidywałby możliwość wypłaty odszkodowania za grunt przejęty w trybie art. 11 u.t.b.d.j., ani za grunt nabywany w trybie art. 13 u.p.n.o.m.

Prezydent Miasta Kalisza stwierdził, że z uwagi na nabycie działki nr [...] (dawnej działki nr [...]) w drodze zasiedzenia nie doszło do jej wywłaszczenia, a więc w tym przypadku nie jest nawet konieczne rozstrzyganie, czy istnieją przepisy, które przewidywałby możliwość wypłaty odszkodowania.

Uwzględniając powyższe organ I instancji stwierdził brak podstaw prawnych do wypłaty odszkodowania i umorzył postępowanie, jako bezprzedmiotowe.

Wojewoda Wielkopolski decyzją z dnia 26 listopada 2021 r., nr SN-III.7534.79.2021.8, utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

Na w/w decyzję skarżąca wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu.

Powołanym na wstępie wyrokiem z dnia 24 maja 2022 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę, podzielając stanowisko organów administracji orzekających w sprawie.

W ocenie Sądu I instancji, w niniejszej sprawie dla zastosowania art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. do stanu, jaki zaistniał w przeszłości, konieczne jest, by nastąpiło pozbawienie prawa do nieruchomości bez ustalenia odszkodowania mimo, że obowiązujące w tej dacie przepisy przewidywały ustalenie odszkodowania. Ponadto taki obowiązek musi również wynikać z przepisów, które obecnie obowiązują. Wobec tego w sytuacji, gdy utrata własności nieruchomości następowała w oparciu o przepis, który przewidywał przejęcie jej na własność Skarbu Państwa bez odszkodowania, nie można do skutków takiego przejęcia stosować art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n.

Wobec tego Sąd stwierdził, że skoro materialnoprawną podstawę decyzji Prezydium Miejskiej Rady Narodowej Wydział Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej w Kaliszu z dnia 2 czerwca 1962 r., mocą której przejęto na rzecz Skarbu Państwa część przedmiotowej nieruchomości, stanowił przepis art. 11 u.t.b.d.j., który nie dawał podstaw do uzyskania odszkodowania, prawnej możliwości przyznania rekompensaty za wywłaszczenie należałoby poszukiwać w obecnie obowiązujących przepisach ustawy o gospodarce nieruchomościami. Sąd zauważył, że przepisy te nie przewidują jednak możliwości ustalenia odszkodowania za nieruchomość przejętą w trybie art. 11 u.t.b.d.j. Zgodnie bowiem z art. 216 ust. 1 u.g.n. przepisy rozdziału 6 działu III tej ustawy stosuje się odpowiednio do nieruchomości przejętych lub nabytych na rzecz Skarbu Państwa na podstawie art. 6 lub art. 47 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, ustawy z dnia 22 maja 1958 r. o terenach dla budownictwa domów jednorodzinnych w miastach i osiedlach, ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. o terenach budowlanych na obszarach wsi, art. 22 ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach, ustawy z dnia 6 lipca 1972 r. o terenach budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego oraz o podziale nieruchomości w miastach i osiedlach oraz do nieruchomości wywłaszczonych na rzecz państwowych i spółdzielczych przedsiębiorstw gospodarki rolnej, jak również do gruntów wywłaszczonych na podstawie odrębnych przepisów w związku z potrzebami Tatrzańskiego Parku Narodowego. Ustawodawca nie przewidział natomiast odpowiedniego zastosowania przepisów Rozdziału 5 działu III u.g.n. (w tym art. 128 u.g.n.) "Odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości" do nieruchomości nabytych na rzecz Skarbu Państwa albo gminy na podstawie ustawy o terenach dla budownictwa domów jednorodzinnych w miastach i osiedlach.

Zdaniem Sądu oznacza to, że obowiązujące aktualnie przepisy, pomimo że przewidują możliwość zwrotu nieruchomości przejętej przez państwo w trybie art. 11 u.t.b.d.j., nie dają podstawy ustalenia odszkodowania za tę nieruchomość.

Wobec tego Sąd uznał, że w sytuacji, gdy utrata własności nieruchomości następowała w oparciu o przepis, który przewidywał przejęcie jej na własność Skarbu Państwa bez odszkodowania, nie można do skutków takiego przejęcia stosować art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n.

W ocenie Sądu organ odwoławczy trafnie zwrócił też uwagę na skutki prawne wynikające z prawomocnego postanowienia Sądu Rejonowego w Kaliszu, Wydział I Cywilny z dnia 23 września 2004 r. (sygn. akt I Ns 1000/03), stwierdzającego nabycie przez Skarb Państwa przedmiotowej nieruchomości przez zasiedzenie z dniem 1 stycznia 1985 r. Oznacza to, że Skarb Państwa stał się właścicielem tej nieruchomości poza procedurą wywłaszczenia, co wyklucza domaganie się ustalenia odszkodowania na podstawie przepisów odnoszących się do nieruchomości wywłaszczonych na podstawie decyzji administracyjnej.

Od powyższego wyroku skarżąca, reprezentowana przez radcę prawnego, wniosła skargę kasacyjną, wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Zrzeczono się rozprawy.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie:

- prawa materialnego przez błędną jego wykładnię, poprzez przyjęcie za podstawę oddalenia skargi niekorzystnej dla skarżącej interpretacji przepisów zawartych w art. 129 ust. 5 u.g.n. podczas, gdy inna interpretacja, co do której nie wyjaśniono przekonująco przyczyny jej nieuwzględnienia (a ściśle odpowiadająca zaistniałemu stanowi faktycznemu) także mogła mieć zastosowanie w sprawie fundamentalnej, konstytucyjnej zasady praworządności,

- art. 21 i 64 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej, w szczególności, poprzez zignorowanie utrwalonego orzecznictwa wyrażonego w szczególności w powołanej dalej uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z 2021 r.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podkreślono fakt odmiennych uregulowań prawnych w zakresie przejścia wywłaszczonych nieruchomości na własność organu wywłaszczającego (obecnie Miasta Kalisza). Wskazano, że o ile ustawa z 1958 r. w art. 11 określała decyzję o wywłaszczeniu jako samoistną przesłankę do ujawnienia prawa własności w księdze wieczystej, o tyle ustawa z 1948 r., wymagała od gminy — przed wpisem do księgi wieczystej – sporządzenia umowy z wywłaszczonym o przejęciu gruntów na własność – czego z niewiadomych przyczyn zaniechano. Zaznaczono, że legalizacja w drodze zasiedzenia nastąpiła dopiero w 2004 r. postanowieniem Sądu Rejonowego w Kaliszu w oparciu o de facto fikcję prawną.

Podano, że z uwagi na fakt, iż do 1963 r. wywłaszczony grunt (łąka) pozostawał w niezmienionym stanie, W. W. D. (właścicielka pozostałej części nieruchomości) podpisała z ówczesnym Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w Kaliszu umowę dzierżawy, która trwała do lat 80-tych a następnie sprzedała nieruchomość zlokalizowaną przy ul. [...]. Nowa właścicielka również podpisała z Urzędem Miejskim w Kaliszu umowę dzierżawną na wywłaszczony grunt, która trwa nadal. Żadnej inwestycji do chwili obecnej nie poczyniono.

W ocenie skarżącej kasacyjnie, skoro Sąd dostrzegł rozbieżność interpretacyjną prawa, powinien dokonać przekonującego wywodu prawniczego w celu rozstrzygnięcia dualizmu interpretacyjnego, gdyż skarżąca jako osoba fizyczna niewyposażona w wiedzę fachową jest stroną słabszą wobec prawa.

Wskazano, na rozbieżność orzecznictwa i podniesiono, że w przyjętej przez Naczelny Sąd Administracyjny uchwale z dnia 22 lutego 2021 r., sygn. akt I OPS 1/20, zawarto pogląd, iż odszkodowanie o którym mowa w art. 36 ust.1 o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości może być od 1 stycznia 1998 r. ustalone na podstawie art.129 ust.5 pkt 3 u.g.n. dla spadkobiercy właściciela nieruchomości. Zaakcentowano również konieczność realizacji konstytucyjnej zasady słusznego odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości. Nadto w w/w uchwale podkreślono, że art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n dotyczy sytuacji, gdy wywłaszczenie już nastąpiło, ale bez ustalenia odszkodowania lub gdy nieruchomość została przejęta na rzecz Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego bez decyzji o wywłaszczeniu np. z mocy prawa.

Skarżąca kasacyjnie podkreśliła, że w orzecznictwie utrwalił się pogląd, iż art.129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. ma zastosowanie także do stanów faktycznych zaistniałych przed wejściem w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami, nawet wówczas, gdy nie przewidywały one odszkodowania za wywłaszczenie. Wskazano, że sądy administracyjne podkreślały, iż brak jest podstaw do różnicowania sytuacji prawnej podmiotów, które objęte były dyspozycją art. 11 ustawy z dnia 22 maja 1958 r. od innych podmiotów, które powinny otrzymać odszkodowanie na podstawie art.7 ustawy z 12 marca 1958 r.

Zaznaczono, że w demokratycznym państwie prawa odszkodowanie powinno być nieodłącznym elementem wywłaszczenia i może być ustalane w oparciu o art. 129 ust.5 pkt 3 u.g.n, także dla spadkobiercy wywłaszczonego właściciela nieruchomości. Powyższy przepis ma bowiem charakter gwarancyjny, samoistny i materialnoprawny a zatem posiada zdolność samodzielnego kreowania nowej sprawy administracyjnej – odszkodowawczej. Wskazano, że Naczelny Sąd administracyjny w wyroku z dnia 27 kwietnia 2009 r., sygn. akt I OSK 650/08 stwierdził, że w ramach tego przepisu ustawodawca nie ograniczył dopuszczalności ustalania odszkodowania w trybie administracyjnym za pozbawianie praw do nieruchomości jedynie decyzją administracyjną, lecz za pozbawienie tych praw w każdej formie o charakterze władczym bez ustalenia odszkodowania rekompensującego skutki tego pozbawienia.

Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm. – dalej "p.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania.

W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej.

Skoro w niniejszej sprawie pełnomocnik skarżącej kasacyjnie – na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. – zrzekł się rozprawy, a strona przeciwna w ustawowym terminie nie zawnioskowała o jej przeprowadzenie, to rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a.

Skargę kasacyjną oparto wyłącznie na podstawie określonej w art.174 pkt 1 p.p.s.a., podnosząc zarzuty naruszenia prawa materialnego. W ramach tych zarzutów wskazano, jako naruszone art.129 ust.5 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz art. 21 i art.64 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

W związku z powyższym należy zwrócić uwagę, że skarga kasacyjna jest sformalizowanym środkiem zaskarżenia i powinna w sposób precyzyjny wskazywać przepis, którego naruszenie podnosi. Art. 175 § 1 p.p.s.a. przewiduje obowiązek sporządzenia skargi kasacyjnej przez profesjonalnego pełnomocnika, co wiąże się z regulacją zawartą w art. 183 § 1 p.p.s.a., stanowiącą o tym, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. W sprawie będącej przedmiotem rozpoznania podniesiono zarzut naruszenia art. 129 ust.5 u.g.n. Przepis ten stanowi, że:" Starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, wydaje odrębną decyzję o odszkodowaniu: 1) w przypadkach, o których mowa w art. 98 ust. 3, art. 106 ust. 1 i art. 124-126; 2) na wniosek podmiotu realizującego cel publiczny lub właściciela wywłaszczonej nieruchomości;3) gdy nastąpiło pozbawienie praw do nieruchomości bez ustalenia odszkodowania, a obowiązujące przepisy przewidują jego ustalenie." W skardze kasacyjnej jej autor powinien precyzyjnie określić, który z trzech punktów art.129 ust.5 zaskarża. Brak precyzji w prawidłowym określeniu zarzutu jest niewątpliwie dużym mankamentem wniesionej skargi kasacyjnej, aczkolwiek z uwagi na wskazanie na str.5 uzasadnienia tej skargi prawidłowo określonego przepisu art.129 ust.5 pkt 3 u.g.n. Naczelny Sąd Administracyjny odniesie się do istoty zagadnienia prawnego, powstałego w sprawie, przyjmując, że wskazano, jako naruszony art.129 ust.5 pkt 3 u.g.n.

Istotą niniejszej sprawy jest rozstrzygnięcie, czy na podstawie art. 129 ust.5 pkt 3 u.g.n. można domagać się ustalenia odszkodowania z tytułu przejęcia przez Państwo nieruchomości w trybie art. 11 ustawy z dnia 22 maja 1958 r. o terenach dla budownictwa domów jednorodzinnych w miastach i osiedlach (Dz. U. Nr 31 poz. 138 ze zm. – dalej jako: "u.t.b.d.j.").

Zgodnie z art. 129 ust.5 pkt 3 u.g.n., starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, wydaje odrębną decyzję o odszkodowaniu: gdy nastąpiło pozbawienie praw do nieruchomości bez ustalenia odszkodowania, a obowiązujące przepisy przewidują jego ustalenie.

Obecnie nie budzi już wątpliwości, że przepis ten ma zastosowanie także do stanów faktycznych, które miały miejsce przed wejściem w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami. W orzecznictwie wypracowano bowiem pogląd o możliwości zastosowania art.129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. do stanów faktycznych powstałych przed wejściem w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami, czyli do stanów faktycznych polegających na odjęciu, przejęciu lub ograniczeniu prawa własności bez ustalenia odszkodowania ( por. wyroki NSA z: 27 października 2017 r., sygn. I OSK 3158/15; 9 listopada 2017 r., sygn. I OSK 23/16; 27 lutego 2018 r., sygn. I OSK 908/16; 27 sierpnia 2019, sygn. I OSK 1840/19). Posiłkowano się uchwałą NSA z dnia 10 kwietnia 2006 r., I OPS 1/06, w której stwierdzono, że w sytuacjach, kiedy ustawodawca nie wypowiada się wyraźnie w kwestii przepisów przejściowych, należy przyjąć, że nowa ustawa ma z pewnością zastosowanie do zdarzeń prawnych powstałych po jej wejściu w życie, jak i do tych, które miały miejsce wcześniej jednak trwają dalej – po wejściu w życie nowej ustawy.

Nie oznacza to jednak, że art.129 ust.5 pkt 3 u.g.n. może stanowić samodzielną podstawę do wydawania decyzji ustalającej odszkodowanie w każdym przypadku, w którym doszło do pozbawienia byłego właściciela nieruchomości jej własności bez ustalenia odszkodowania. Wykładnia przepisu art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. nie może bowiem polegać na nadawaniu mu tak odmiennej treści od tej jaką nadał mu ustawodawca. Dlatego też, dla zastosowania przepisu art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. do stanu, jaki zaistniał w przeszłości, konieczne jest by nastąpiło pozbawienie prawa do nieruchomości bez ustalenia odszkodowania mimo, że obowiązujące w tej dacie przepisy przewidywały ustalenie odszkodowania.

Zgodnie z art. 11 u.t.b.d.j., z gruntów objętych podziałem 33% ogólnej powierzchni przechodzi na własność Państwa bez odszkodowania z przeznaczeniem na cele użyteczności publicznej oraz jako działki budowlane umożliwiające prezydiom rad narodowych prowadzenie właściwej gospodarki terenami. Przejście tych gruntów na własność Państwa następuje w stanie wolnym od wszelkich obciążeń z dniem uprawomocnienia się decyzji o zatwierdzeniu podziału. Decyzja ta stanowi podstawę do ujawnienia prawa własności w księgach wieczystych. Zgodnie zaś z art. 12 powołanego aktu, w przypadkach gdy obszar, którego podział ma być przeprowadzony, obejmuje dwie lub więcej nieruchomości, nieruchomości te w celu dokonania podziału łączy się w jedną całość (ust.1). Po dokonaniu podziału właściciele poszczególnych nieruchomości złączonych w jedną całość otrzymują własność działki lub działek o łącznej powierzchni odpowiadającej powierzchni, jaką posiadali przed dokonaniem podziału, zmniejszonej o 33% (ust. 2).

Z treści przywołanego przepisu wynika bezspornie, że pozbawienie własności w trybie tego przepisu następowało bez odszkodowania.

Ponadto w myśl art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n., obowiązek ustalenia odszkodowania musi również wynikać z przepisów, które obecnie obowiązują. Nie można podzielić stanowiska skarżącej kasacyjnie, że powyższy przepis może być podstawą przyznania odszkodowania, bowiem przepis ten (art. 129 ust.5 pkt 3 u.g.n.) ma charakter procesowy, nie zaś materialnoprawny. Nie jest on samoistną podstawą do ustalenia odszkodowania, ale materialnoprawny obowiązek ustalenia odszkodowania musi wynikać z odrębnych i obowiązujących podstaw prawnych, zwłaszcza w przypadkach ujętych w art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. Jest to stanowisko już ugruntowane w orzecznictwie. W chwili obecnej, przyjmuje się w orzecznictwie, że art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. stanowi podstawę do przyznania odszkodowania za już dokonane pozbawienie prawa do nieruchomości i tym samym może być on stosowany do spraw zaszłych, w których doszło do pozbawienia prawa do nieruchomości bez ustalonego odszkodowania. Przepis ten "uaktualnia" regulacje prawne, które przewidywały przyznanie odszkodowania za odjętą nieruchomość, a do wydania aktu o odszkodowaniu nie doszło. Jak już wskazano przepis art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. nie zawęża podstaw prawnych, na jakich może dojść do pozbawienia praw do nieruchomości, co pozwala brać pod uwagę szeroki zakres przypadków, ale nie jest jednocześnie normą upoważniającą bezpośrednio do wydania aktu o odszkodowaniu. Obowiązek ustalenia odszkodowania musi wynikać z odrębnych podstaw prawnych, zatem ustalenie odszkodowania może nastąpić, jeżeli przepisy prawa przewidują i przewidywały przyznanie odszkodowania za określony sposób lub formę pozbawienia praw do nieruchomości. W każdym zatem przypadku należy ocenić, czy pozbawienie praw przed wejściem w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami nastąpiło w takiej formie prawnej lub przy zastosowaniu takiej instytucji prawnej, która znajduje odzwierciedlenie w obecnie obowiązującej formie przejmowania praw do nieruchomości na cel publiczny. W sytuacji więc, gdy utrata własności nieruchomości następowała w oparciu o przepis, który przewidywał przejęcie jej na własność Skarbu Państwa bez odszkodowania, nie można do skutków takiego przejęcia stosować art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n.

Powoływana w skardze kasacyjnej uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 lutego 2021 r., I OPS 1/20 odpowiada na pytanie: 1. czy odszkodowanie, o którym mowa w art. 36 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64 ze zm.), może być od dnia 1 stycznia 1998 r. ustalone na podstawie art. 129 ust. 5 pkt 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2020 r. poz. 65 ze zm.) dla spadkobiercy właściciela nieruchomości wymienionej w art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości? 2. Czy odszkodowanie, o którym mowa w art. 36 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, może być ustalone na podstawie art. 129 ust. 5 pkt 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2020 r. poz. 65 ze zm.) również na rzecz nabywcy nieruchomości w drodze umowy zawartej po dniu czasowego zajęcia tej nieruchomości w trybie określonym w art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości? Uchwała ta nie dotyczy zatem istoty przedstawionego w niniejszej sprawie zagadnienia. W jej uzasadnieniu Naczelny Sąd Administracyjny wyraźnie jednak zaznaczył, że: "Literalna wykładnia art. 129 ust. 5 pkt 3 prowadzi wprost do wniosku, że dyspozycją tego przepisu objęta jest wyłącznie taka sytuacja, gdy nastąpiło pozbawienie właściciela praw do nieruchomości, bez ustalenia odszkodowania, a obowiązujące przepisy przewidują jego ustalenie." Przedstawiony wyżej pogląd – zdaniem składu orzekającego – należało zatem obecnie traktować jako dominujący w orzecznictwie.

Zatem, pozbawienie prawa do nieruchomości (wywłaszczenie) bez odszkodowania, to jednak tylko jedna z przesłanek określonych w art.129 ust.5 pkt 3 u.g.n. Z przepisu tego wynika bowiem jeszcze warunek, aby obowiązujące obecnie przepisy przewidywały ustalenie odszkodowania. W tej części przepis ma wyraźnie charakter blankietowy, nakazując wskazanie normatywnej podstawy do ustalenia odszkodowania w obowiązującym stanie prawnym.

Skoro zatem art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. jest przepisem blankietowym, to do przyznania odszkodowania konieczne jest, aby istniała konkretna norma materialna, która przewiduje takie prawo obecnie oraz taka norma obowiązująca w dniu wywłaszczenia. Inaczej jest natomiast, gdy ówcześnie obowiązujące przepisy nie przewidywały odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość, tak jak to miało miejsce w niniejszej sprawie, tj. w przypadku gdy grunt był przejęty w trybie art. 11 u.t.b.d.j. W takiej sytuacji nie można przyjąć, że należne jest odszkodowanie. Nie było bowiem podstawy prawnej do jego wypłaty, a pozbawienie prawa do odszkodowania odbyło się zgodnie z obowiązującym poprzednio porządkiem prawnym. Poza tym, w obecnych regulacjach nie istnieje norma prawna, która przewidywałby możliwość wypłaty odszkodowania za grunt przejęty w trybie art. art. 11 u.t.b.d.j.

Biorąc powyższe pod uwagę, a przede wszystkim fakt, iż w aktualnym porządku prawnym nie było podstaw prawnych do wydania orzeczenia w przedmiocie odszkodowania za grunty odstąpione bezpłatnie na rzecz Skarbu Państwa na cele wymienione w art. 11 u.t.b.d.j., uznać należy, że nie można było stwierdzić, iż istniała materialnoprawna podstawa do wydania w tym przypadku decyzji o ustaleniu i wypłacie odszkodowania. Prawidłowo zatem Sąd I instancji podzielił pogląd orzekających w sprawie organów o bezprzedmiotowości postępowania w sprawie ustalenia odszkodowania za wskazaną na wstępie nieruchomość.

Odnośnie natomiast do żądania odszkodowania za grunt położony w Kaliszu przy ul. [...] ( obecnie działka nr [...]), to wskazać należy, że podział przeprowadzony w trybie ustawy z dnia 25 czerwca 1948 r. o podziale nieruchomości na obszarach miast i niektórych osiedli (Dz. U. Nr 35 poz. 240 ze zm. – dalej "u.p.n.o.m."), nie powodował przejścia własności nieruchomości na Skarb Państwa z mocy samego prawa, lecz konieczne było zawarcie przez właścicieli i Skarb Państwa umowy w formie aktu notarialnego. Art. 13 ust.1 powołanej ustawy stanowił, że właściciel nieruchomości, podlegającej podziałowi, obowiązany jest odstąpić bezpłatnie na własność gminy grunty - przeznaczone w planie zagospodarowania przestrzennego pod ulice, place, drogi - na cele użyteczności publicznej, jak również na cele przyszłej polityki terenowej osiedla w ilości, nie przekraczającej 20% wartości wszystkich działek, obliczonej w myśl art. 16.

W przypadku nieruchomości przy ul. [...] nie doszło do zawarcia umowy bezpłatnie przenoszącej własność działki nr [...] ( obecnie nr [...]). Nabycie prawa własności przez Skarb Państwa nastąpiło z dniem 1 stycznia 1985 r. w drodze zasiedzenia, co zostało potwierdzone postanowieniem Sądu Rejonowego w Kaliszu Wydział I Cywilny z 23 września 2004r. sygn. akt I Ns 1000/03. Postanowienie to stanowiło podstawę założenia księgi wieczystej nr [...], w której jako właściciela wpisano Skarb Państwa.

W tych okolicznościach nie było żadnych podstaw prawnych do ustalenia odszkodowania. Słusznie wskazał organ odwoławczy, że organy administracji nie mogą orzekać o odszkodowaniu za nieruchomość, która została zajęta w całości lub w części przez podmiot publicznoprawny poza procedurą wywłaszczenia, w drodze cywilnoprawnej.

W odniesieniu do podniesionego w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia przepisów Konstytucji, należy zaznaczyć, że przepisy Konstytucji RP są przepisami o charakterze ogólnym i stanowią wzorzec dla oceny wszystkich aktów prawnych obowiązujących w Polsce. Zasada nadrzędności Konstytucji RP wyraża się w tym, że organy państwa są obowiązane do uszczegółowiania przepisów konstytucyjnych w aktach niższego rzędu. W związku z tym, brak było podstaw do przyjęcia, by przepisy art. 21 i art. 64 Konstytucji RP mogły być w takiej sytuacji samodzielną podstawą dla konkretnego uprawnienia majątkowego danej osoby. Podstawą takiego uprawnienia mógłby być bowiem jedynie obecnie obowiązujący przepis ustawowy.

Wobec tego należy stwierdzić, że zarzuty skargi kasacyjnej są niezasadne, a zaskarżony wyrok odpowiada prawu.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 1 i § 2 p.p.s.a., orzekł, jak w sentencji.