Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1198/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2023-09-15 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6361 Rejestr  zabytków
Hasła tematyczne: Zabytki
Skarżony organ: Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego
Treść wyniku: Uchylono postanowienie I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 31 par. 1 i  par. 2
journal: Dz.U. 2023 poz 775
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Tomasz Janeczko, Sędziowie sędzia WSA Mirosław Montowski, asesor WSA Anna Pośpiech-Kłak (spr.), , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 15 września 2023 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia [...] z siedzibą w W. na postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 27 kwietnia 2023 r. znak: DOZ-OAiK.650.949.2021.KS w przedmiocie wszczęcia postępowania i dopuszczenia do udziału w postępowaniu I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków nr [...] z dnia [...] czerwca 2021r.; II. zasądza od Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego na rzecz Stowarzyszenia [...] z siedzibą w W. kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego, zw. dalej "Ministrem", postanowieniem z dnia 27 kwietnia 2023 r., znak: DOZ-OAiK.65O.949.2021.KS, utrzymał w mocy postanowienie Dolnośląskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków, zw. dalej "DWKZ", z dnia 7 czerwca 2021 r., nr 386/2021, odmawiające wszczęcia z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie wpisu do rejestruj zabytków nieruchomych budynku przy ul. [...] w O. oraz odmawiające dopuszczenia Stowarzyszenia E. z siedzibą we W., zw. dalej "Stowarzyszeniem", do udziału na prawach strony w ww. postępowaniu.

Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Wnioskiem z dnia 25 lutego 2021 r. Stowarzyszenie skierowało do DWKZ wniosek m.in. o wszczęcie postępowania w przedmiocie wpisu do rejestru zabytków budynku położonego przy ul. [...] w O. oraz o dopuszczenie do udziału w ww. postępowaniu na prawach strony. Do wniosku załączono kopię dokumentu zawierającego informacje zawarte w Krajowym Rejestrze Sądowym, uwierzytelnioną kopię statutu Stowarzyszenia oraz dokumentację zawierającą m. in. opinię Narodowego Instytutu Dziedzictwa z dnia 29 września 2020 r. dotyczącą O.

W uzasadnieniu wniosku Stowarzyszenie wskazało, że zgodnie z celami statutowymi wyrażonymi w § 4 (pkt 9, 2,3) Statutu, działa na rzecz kultury, sztuki, ochrony dóbr kultury, rozwoju świadomości narodowej, obywatelskiej i kulturowej. Stowarzyszenie podniosło, że powyższe cele korespondują z interesem społecznym stanowiącym przesłankę udziału organizacji społecznej w postępowaniu dotyczącym wpisu układu ruralistycznego w miejscowości [...] do rejestru zabytków. Wskazano, że: układ ruralistyczny O. jest jednym z nielicznie zachowanych układów na terenie województwa dolnośląskiego, pozwalających odtworzyć sposób funkcjonowania miejscowości uzdrowiskowej jako całości, co wpłynie na rozwój turystyki w tym regionie; interes społeczny wyraża się w potrzebie kontroli społecznej w zakresie postępowań dotyczących ochrony układu ruralistycznego [...] wobec dotychczasowego braku ochrony w formie wpisu do rejestru zabytków; Stowarzyszenie posiada doświadczenie w sprawach dotyczących ochrony zabytków, a osoby z nim związane posiadają doświadczenie w działalności społecznej. Stowarzyszenie załączyło informacje dotyczące historii [...] oraz informacje dotyczące planów poszerzenia odkrywki T. i wpływu tych planów na zabudowę [...]. Stowarzyszenie poinformowało również, że postanowieniem DWKZ zostało dopuszczone do udziału w postępowaniu administracyjnym na prawach strony w przedmiocie wpisania do rejestru zabytków cmentarzyska wielofazowego w miejscowości Góry, jak również zostało dopuszczone do postępowania w przedmiocie wpisu do rejestru zabytków nieruchomości przy ul. [...] w [...].

DWKZ pismem z dnia 7 kwietnia 2021 r. wezwał Stowarzyszenie do uzupełnienia wniosku z dnia 25 lutego 2021 r. poprzez wykazanie interesu społecznego w sprawie wpisu do rejestru zabytków nieruchomości przy ul. [...] w [...].

W odpowiedzi na wezwanie, Stowarzyszenie pismem z dnia 14 kwietnia 2021 r., uzupełnionym kolejnym pismem 7 maja 2021 r. wskazało, że ww. budynek wybudowany został jako jeden z pierwszych murowanych zakładów kąpielowych. Ukształtowano go w formach łączących motywy neorenesansu i stylu kurortowego. Zwarta bryła budynku założona jest na rzucie prostokąta, dwukondygnacyjna z nieużytkowym poddaszem, nakryta dachem czterospadowym - mansardowym, pokrytym blachodachówką w kolorze naturalnej czerwienia, a w części płaskiej - papą. Elewacja frontowa została oblicowana cegłą klinkierową w kolorze żółtym. Środkową część budynku wyróżnia pseudoryzalit zwieńczony szczytem. W połać dachu symetrycznie wkomponowano facjatki z historycznym pokryciem z hełmów z blachy imitującej łuskę. Budynek zachował historyczną formę architektoniczną i posiada znaczącą wartość historyczną i artystyczną, a także naukową.

Stowarzyszenie wskazało również, że na wartość budynku położonego przy ul. [...] zwrócił uwagę Narodowy Instytut Dziedzictwa w opinii z dnia 29 września 2020 r., wskazując na zasadność wpisu obiektu do wojewódzkiej ewidencji zabytków. Stowarzyszenie przekazało również analizę dotyczącą zabytków O. autorstwa dra hab. R. Ł.

DWKZ postanowieniem z dnia 7 czerwca 2021 r., nr 386/2021, odmówił wszczęcia z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie wpisu do rejestru zabytków nieruchomych budynku położonego przy ul. [...] w [...] oraz odmówił dopuszczenia Stowarzyszenia do udziału na prawach strony w ww. postępowaniu. W uzasadnieniu postanowienia wskazał, że pierwsza z wymienionych w art. 31 k.p.a. przesłanek pozwalających na dopuszczenie organizacji społecznej została spełniona przez Stowarzyszenie. Z § 4 pkt 3 i 9 wynika, że celem działalności Stowarzyszenia jest kultura, sztuka, ochrona dóbr kultury i tradycji narodowej, pielęgnowanie polskości oraz rozwoju świadomości narodowej, obywatelskiej i kulturowej.

Odnosząc się do drugiej przesłanki wskazanej w art. 31 k.p.a., tj. interesu społecznego przejawiającego za wszczęciem postępowania i dopuszczeniem do niego organizacji społecznej. Ocenił, że przesłanka ta nie została spełniona. Podniósł, że załączone do wniosku materiały są rzetelnie przygotowanymi opracowaniami niebędącymi bezpośrednio związanymi z budynkiem przy ul. [...] w [...]. Wskazał również, iż Stowarzyszenie nie wykazało, że posiada specjalistyczną wiedzę merytoryczną w zakresie historii architektury czy urbanistyki, która byłaby pomocna w prowadzeniu postępowania dotyczącego wpisu do rejestru zabytków ww. budynku.

Pismem z dnia 15 czerwca 2021 r. Stowarzyszenie wniosło zażalenie na postanowienie DWKZ z dnia 7 czerwca 2021 r.

Po rozpatrzeniu zażalenia Minister stwierdził, że organizacja społeczna może w sprawie dotyczącej innej osoby występować z żądaniem wszczęcia postępowania lub dopuszczenia do udziału w postępowaniu, jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i gdy przemawia za tym interes społeczny. Organ administracji publicznej, uznając żądanie organizacji społecznej za uzasadnione, postanawia o wszczęciu postępowania z urzędu lub o dopuszczeniu organizacji do udziału w postępowaniu (art. 31 § 2 k.p.a.). Organizacja społeczna uczestniczy w postępowaniu na prawach strony (art. 31 § 3 k.p.a.). W ramach rozpatrywania ww. wniosków organ administracji publicznej bierze pod rozwagę jedynie przesłanki wymienione w art. 31 § 1 k.p.a. W związku z powyższym, w razie uznania za zasadne żądania organizacji społecznej, organ administracji publicznej, wydaje postanowienie o wszczęciu postępowania z urzędu. W takim wypadku stosuje odpowiednio przepisy kodeksu dotyczące wszczęcia postępowania z urzędu.

Odnośnie do pierwszej z wyżej wymienionych przesłanek warunkujących wszczęcie postępowania w trybie art. 31 § 1 k.p.a., tj. uzasadnienia żądania wszczęcia postępowania celami statutowymi organizacji Minister wskazał, że musi istnieć merytoryczne powiązanie przedmiotu postępowania administracyjnego z celami i zakresem działania (przedmiotem działalności) organizacji społecznej. Z reguły przedmiot i cel działania organizacji społecznej są określone w jej statucie, chyba że przepisy prawa nie wymagają uchwalenia statutu. Organ administracji publicznej jest zatem obowiązany ustalić z urzędu, czy cele określone w statucie organizacji społecznej uzasadniają jej udział w postępowaniu w sprawie dotyczącej innej osoby. W tym zakresie ocenia, czy między celami organizacji społecznej a przedmiotem sprawy administracyjnej rozstrzyganej w drodze decyzji administracyjnej istnieje powiązanie merytoryczne w sensie prawnym, a nie tylko faktycznym.

Wszczęcie postępowania na wniosek organizacji społecznej w sprawie dotyczącej innej osoby lub uczestnictwo takiej organizacji w postępowaniu administracyjnym na prawach strony musi być także uzasadnione interesem społecznym, tj. wystąpieniem drugiej z przesłanek wymienionych w art. 31 § 1 k.p.a. Rozstrzyganie powyższych kwestii musi być połączone z rozważeniem, czy za tym wszczęciem postępowania lub udziałem w nim przemawia interes społeczny, a stosowny wniosek organizacji musi zawierać wszelkie argumenty za nim przemawiające.

Przenosząc powyższe rozważania na stan niniejszej sprawy Minister stwierdził, że organ I instancji prawidłowo ocenił, że Stowarzyszenie jest organizacją społeczną, a ochrona zabytków należy do jego zadań statutowych, jak również to, że Stowarzyszenie nie uprawdopodobniło, że za wszczęciem postępowania w sprawie wpisu budynku położonego przy ul. [...] w O. oraz za udziałem Stowarzyszenia w tym postępowaniu przemawia interes społeczny.

Stowarzyszenie jako przesłankę przemawiającą za wszczęciem postępowania wskazało, iż budynek położony przy ul. [...] zachował historyczną formę architektoniczną i przedstawia istotne wartości zabytkowe, których zachowanie i ochrona leżą w interesie społecznym. Stowarzyszenie podniosło również, że w niniejszej sprawie w interesie społecznym należy "niewątpliwe skonfrontowanie dalszej nieskrępowanej ekspansji odkrywki Turów połączonej ze zniszczeniem około połowy zabytków O.z nieznacznym ograniczeniem tejże ekspansji i stworzeniem możliwości rozwoju regionu po zakończeniu ery węgla w oparciu o ochronę zabytków i turystykę."

Odnośnie do pierwszej z przesłanek przemawiających za wszczęcie postępowania w przedmiocie wpisu do rejestru zabytków budynku położonego przy ul. [...] w O. i dopuszczeniu Stowarzyszenia do udziału w tym postępowaniu na prawach strony Minister wskazał, że wpis do rejestru zabytków jest formą ochrony zabytków pociągającą za sobą najdonioślejsze skutki prawne wśród form przewidzianych ustawą o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Powoduje ona konieczność uzyskiwania na wszelkie prace dokonywane przy zabytku pozwoleń organu konserwatorskiego, jak również możliwość władczego wkroczenia w prawa i obowiązki właściciela poprzez środki nadzoru konserwatorskiego. W przypadku indywidualnego wpisu budynku do rejestru zabytków, ochroną konserwatorską obejmowane są nie tylko jego elementy zewnętrzne, ale także wnętrze. Zdaniem Ministra z tych względów do rejestru zabytków winno wpisywać się tylko zabytki o największym znaczeniu historycznym, artystycznym bądź naukowym, natomiast dla innych zabytków, o mniejszej wartości, winno się stosować inne formy ochrony wskazane w art. 7 ustawy oraz formy nienazwane, do których zaliczone mogą być gminna i wojewódzka ewidencja zabytków.

Minister zauważył, że w gminnej ewidencji zabytków prowadzonej przez Burmistrza Miasta i Gminy B. ujęty jest układ ruralistyczny [...], a więc przestrzenne założenie wiejskie, zawierające zespoły budowlane, pojedyncze budynki i formy zaprojektowanej zieleni, rozmieszczone w układzie historycznych podziałów własnościowych i funkcjonalnych, w tym ulic lub sieci dróg. Uznano, więc, że wieś [...] charakteryzuje się cechami, które uzasadniają objęcie jej szczególną formą ochrony ze względu na posiadaną przez nią wartość historyczną, artystyczną lub naukową.

W ocenie Ministra Stowarzyszenie nie wykazało, dlaczego ujęcie układu ruralistycznego [...] w gminnej ewidencji zabytków nie jest wystarczające dla zapewnienia ochrony budynkowi położonemu przy ul. [...] i powinien on zostać wpisany do rejestru zabytków. Podniesiona przez Stowarzyszenie argumentacja oraz załączone do wniosku dokumenty potwierdzają prawidłowość ujęcia układu ruralistycznego [...] w gminnej ewidencji zabytków i postulowanego przez Narodowy Instytut Dziedzictwa Narodowego (eksperckie i opiniodawcze wsparcie dla Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego) ujęcia budynku położonego przy ul. [...] w O. w wojewódzkiej ewidencji zabytków.

Odnosząc się do drugiej z okoliczności, mającej przemawiać za wszczęciem postępowania, Minister wskazał, że celem postępowania administracyjnego dotyczącego wpisu danego obiektu do rejestru zabytków jest zbadanie, czy obiekt ten posiada wszystkie cechy, o których mowa w definicji zabytku (art. 3 ustawy) a także dokonać oceny, czy ze względu na te wartości zabytek powinien być objęty formą ochrony konserwatorskiej o najdonioślejszych skutkach w sferze dopuszczalnego przepisami prawa ograniczenia praw jego właścicieli i posiadaczy. Organ ochrony konserwatorskiej nie bada więc czy inne, poza ww. przesłankami zostały spełnione. Oznacza to, że "skonfrontowanie dalszej nieskrępowanej ekspansji odkrywki Turów połączonej ze zniszczeniem około połowy zabytków O. z nieznacznym ograniczeniem tejże ekspansji i stworzeniem możliwości rozwoju regionu po zakończeniu ery węgla w oparciu o ochronę zabytków i turystykę" nie należy do zadań organów ochrony konserwatorskiej.

Jednocześnie Minister wyjaśnił, że sam fakt orzeczenia o odmowie wszczęcia postępowania na wniosek organizacji społecznej implikuje konieczność odmowy dopuszczenia organizacji do udziału w tym postępowaniu na prawach strony. Dopuszczenie takie jest bowiem możliwe wyłącznie w postępowaniu wszczętym i prowadzonym przez organ.

Skargę na postanowienie Ministra wniosło Stowarzyszenie. Zaskarżonemu postanowieniu w całości zarzucono:

1) naruszenie przepisów prawa materialnego, mających wpływ na treść rozstrzygnięcia, tj.:

- art. 12 Konstytucji poprzez jego niezastosowanie i uniemożliwienie działania organizacji społecznej w zakresie jej statutowej działalności;

- art. 9 ust. 1 w zw. z art. 3 pkt 1 i 2 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami w zw. art. 5 Konstytucji przez brak wszczęcia postępowania w sprawie wpisu rzeczonego zabytku do woj. rejestru zabytków mimo uprawdopodobnienia spełnienia przesłanek w tym zakresie;

2) naruszenie przepisów postępowania, mających wpływ na treść rozstrzygnięcia, tj.:

- art. 6, 7, 8 § 1, 77 § 1, 80 i 107 § 3 k.p.a. poprzez brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego sprawy oraz dokonanie nieprawidłowej oceny materiału dowodowego co skutkowało uznaniem, że brak jest interesu społecznego we wszczęciu postępowania w sprawie wpisania do rejestru zabytków nieruchomych budynku położonego przy ul. [...] w miejscowości [...], gm. B., pow. Z. i brak jest takowego interesu w dopuszczeniu Stowarzyszenia do takiego postępowania;

- art. 31 §1 i 2 k.p.a. poprzez niezastosowanie i uznanie, że należy odmówić Stowarzyszeniu udziału w postępowaniu na prawach strony, podczas gdy prawidłowe zastosowanie przepisu winno prowadzić do wniosku, że Stowarzyszenie ma prawo brać udział w postępowaniu na prawach strony.

Wskazując na powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego postanowienia, jak również postanowienia go poprzedzającego oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę Minister, podtrzymując dotychczasową argumentację, wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga zasługiwała na uwzględnienie z przyczyn, które nie zostały w niej podniesione, albowiem -w ocenie Sądu- zaskarżone postanowienie zapadło z istotnym naruszeniem prawa.

Przed wskazaniem dokładnych przyczyn, dla których Sąd uwzględnił skargę, przypomnieć należy, iż kontrola sądowoadministracyjna w niniejszej sprawie dotyczyła postanowienia Ministra z dnia 27 kwietnia 2023 r., utrzymującego w mocy postanowienie DWKZ w Warszawie z dnia 7 czerwca 2021 r. o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie wpisu do rejestru zabytków nieruchomych budynku położonego przy ul. [...] w [...] i odmowie dopuszczenia Stowarzyszenia do udziału na prawach strony w ww. postępowaniu.

Wskazane orzeczenia zapadły w związku z wnioskiem skarżącego Stowarzyszenia, które zwróciło się o wszczęcie z urzędu postępowania w ww. przedmiocie, powołując się przy tym na 31 k.p.a. Stąd też sprawa wymagała oceny z uwzględnieniem przepisów tego artykułu. Oba ww. orzeczenia zapadły bowiem w trybie przewidzianym w art. 31 k.p.a., a dokładnie – na podstawie art. 31 § 2 k.p.a.

Wskazać zatem należy, iż zgodnie z art. 31 § 1 k.p.a. organizacja społeczna może w sprawie dotyczącej innej osoby występować z żądaniem 1) wszczęcia postępowania, 2) dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu, jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i gdy przemawia za tym interes społeczny. Jak natomiast stanowi art. 31 § 2 k.p.a. organ administracji publicznej, uznając żądanie organizacji społecznej za uzasadnione, postanawia o wszczęciu postępowania z urzędu lub o dopuszczeniu organizacji do udziału w postępowaniu. Na postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania lub dopuszczenia do udziału w postępowaniu organizacji społecznej służy zażalenie.

Jak wynika z powyższego, treść art. 31 § 1 k.p.a. uzależnia możliwość wszczęcia postępowania oraz dopuszczenia organizacji społecznej do udziału w postępowaniu na prawach strony od spełnienia kumulatywnie dwóch przesłanek: a) jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji oraz b) przemawia za tym interes społeczny. Spełnienie powyższych warunków podlega ocenie właściwego organu administracji, przy czym nie spełnienie chociażby jednego z nich powoduje, że organ administracji winien odmówić wszczęcia postępowania na wniosek organizacji albo udziału tej organizacji w postępowaniu. O ile przesłanka związana z celem statutowym organizacji społecznej nie budzi wątpliwości i nie powoduje trudności w ustaleniu, o tyle pojęcie "interesu społecznego" wymaga każdorazowo indywidualnej oceny. Kryterium "interesu społecznego" stanowi bowiem kryterium niedookreślone, którego treść zmienia się w czasie w zależności od wartości uznawanych w społeczeństwie. Bezspornym natomiast pozostaje, iż udział organizacji społecznej w postępowaniu administracyjnym nie może służyć wyłącznie partykularnym interesom samej organizacji społecznej, jak również nie może prowadzić do naruszenia sfery prywatności stron postępowania poprzez nadmierne poszerzenie kręgu jego uczestników (por. J. Borkowski (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarza. Wyd. 11, Warszawa 2011, s. 214).

Stosując przywołaną regulację Minister uznał, że spełniona została pierwsza przesłanka z art. 31 § 1 k.p.a., tj. żądanie wszczęcia postępowania jest uzasadnione celami statutowymi Stowarzyszenia. Zgodnie bowiem z § 4 (pkt 2,3,9) statutu Stowarzyszenie działa na rzecz kultury, sztuki, ochrony dóbr kultury, rozwoju świadomości narodowej, obywatelskiej i kulturowej. Stanowisko to jest w ocenie Sądu prawidłowe i nie budzi wątpliwości.

Jednocześnie, w wydanym orzeczeniu Minister uznał, że w niniejszej sprawie brak jest interesu społecznego przemawiającego za wszczęciem z urzędu postępowania w sprawie wpisu do rejestru zabytków budynku położonego przy ul. [...] w [...]. Tym też uzasadnił konieczność utrzymania w mocy postanowienia organu I instancji, rozstrzygającego w sposób negatywny dla organizacji społecznej. Co ważne, podstawą oceny przez Ministra spełnienia ww. warunku odnoszącego się do interesu społecznego było stwierdzenie, iż interes społeczny w sprawie wpisu do rejestru zabytków przejawia się w posiadanych przez obiekt wartościach zabytkowych. Zdaniem Ministra należało zatem ustalić, czy wnioskowana do objęcia ochroną konserwatorską nieruchomość spełnia przesłanki zawarte w definicji legalnej zabytku (art. 3 pkt 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami). Analizując sprawę w takim zakresie organ ten podzielił stanowisko wynikające z postanowienia organu I instancji, wskazujące na to, iż przedmiot wniosku o wpis do rejestru zabytków nie spełnia definicji uregulowanej w ww. art. 3 pkt 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami.

Oceny tej, Sąd nie podziela, a to w szczególności z uwagi na błędne przyjęcie, iż interes społeczny, o którym mowa w art. 31 § 1 k.p.a., należy utożsamiać z posiadaniem przez obiekt wskazany we wniosku wartości zabytkowych. Zdaniem Sądu, taka ocena sprawy wykracza poza zakres postępowania przewidzianego w art. 31 § 1 i § 2 k.p.a. Postępowanie, o którym mowa w art. 31 k.p.a. ma za zadanie jedynie ustalić, czy organizacja społeczna wnioskująca o wszczęcie postępowania z urzędu lub o dopuszczenie do udziału w postępowaniu, spełniła kumulatywnie przesłanki wymienione w tym przepisie. Postępowanie przewidziane w art. 31 k.p.a. dotyczy więc w istocie kwestii formalnej, a wobec tego nie może sprowadzać się do merytorycznej oceny zasadności żądania organizacji społecznej. Na etapie postępowania mającego charakter formalny nie mogą bowiem podlegać badaniu przesłanki istotne w stadium rozpoznawczym, uzasadniające określone rozstrzygnięcie sprawy co do istoty. Nie można zatem, w ocenie Sądu, łączyć występowania interesu społecznego organizacji z wstępnym ustaleniem zasadności wnioskowanego przez nią sposobu zakończenia postępowania. Oceniając wartości zabytkowe budynku przy ul. [...] w [...], organy konserwatorskie dokonały zaś oceny sprawy objętej wnioskiem organizacji społecznej w kontekście przepisu art. 3 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, co na tym etapie postępowania należy uznać za niedopuszczalne. Analiza obiektu objętego wnioskiem organizacji o wpis do rejestru zabytków pod kątem wartości zabytkowych, winna mieć bowiem miejsce dopiero po wszczęciu postępowania w sprawie wpisu do rejestru zabytków, na etapie merytorycznego rozpoznawania sprawy, nie zaś na etapie wstępnym sprowadzającym się jedynie do oceny, czy możliwe jest w ogóle wszczęcie postępowania z urzędu, z wniosku organizacji, tj. w trybie art. 31 § 1 i § 2 k.p.a., w ww. przedmiocie.

Z tych też przyczyn Sąd uznał, iż zaskarżone postanowienie, jak i postanowienie je poprzedzające oparte na błędnej wykładni pojęcia interesu społecznego, nie może pozostać w obrocie prawnym. Przyjęty przez organy konserwatorskie sposób interpretacji wymienionego pojęcia spowodował, iż na etapie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie wpisu do rejestru zabytków, spór w sprawie przeniesiony został na ocenę wartości historycznych budynku przy ul. [...] w [...]. Tymczasem winien dotyczyć jedynie oceny, czy interes społeczny przemawia za prowadzeniem postępowania w takim przedmiocie. W efekcie, postanowienia wydane w trybie art. 31 § 2 k.p.a., w sposób nieuprawniony (bo bez dokładnej analizy sprawy, opartej na wyczerpująco ustalonym stanie faktycznym wynikającym ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego) przesądzają o braku podstaw do dokonania wpisu konkretnej nieruchomości do rejestru zabytków. Skutkiem tego, zarzuty skargi i argumenty w niej zawarte odnoszą się nie tyle do przesłanek uregulowanych w ww. art. 31, co do oceny przedmiotu wniosku w kontekście zapisów ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, i braku koniecznego w tym zakresie postępowania wyjaśniającego. Wadliwe działanie organów spowodowało więc przeniesienie sprawy na inny jej etap, tj. z formalnego na merytoryczny, pomimo zapadłego rozstrzygnięcia o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego.

Dodatkowo wskazać raz jeszcze należy, że pojęcie "interesu społecznego" (użyte w art. 31 k.p.a.), nie zostało ustawowo zdefiniowane, co oznacza, że pojęciu temu treść nadaje organ administracji publicznej w procesie stosowania norm prawa materialnego w konkretnej sprawie. Zdefiniowanie tego pojęcia wymaga więc nawiązania do przepisów ustawy materialnej, w oparciu o którą sprawa miałaby być rozpatrywana. Niemniej, w ocenie Sądu, nie może prowadzić to do analizy zasadności samego żądania organizacji społecznej.

Wskazać także trzeba, że organizacja społeczna występująca z żądaniem w trybie art. 31 k.p.a. powinna starać się wykazać, że za wszczęciem postępowania z urzędu bądź za dopuszczeniem jej do udziału w postępowaniu przemawia interes społeczny. To organizacja społeczna powinna uprawdopodobnić, że przyczyni się aktywnie do lepszego wypełnienia przez postępowanie administracyjne jego celów. Organizacja społeczna winna zatem wykazać potrzebę ochrony obiektywnie istniejącego interesu społecznego, a także wskazać jak realnie jest w stanie bronić interesu społecznego. Organizacja społeczna powinna również w tym zakresie wykazać, jakie posiada "kwalifikacje" do występowania w danej konkretnej sprawie. Musi bowiem istnieć merytoryczne powiązanie między przedmiotem sprawy a osiągnięciami, specjalizacją działania, a nie tylko celami tej organizacji. Organ administracji ma zaś obowiązek zweryfikowania, czy przedstawiona przez organizację społeczną argumentacja uzasadnia uwzględnienie jej żądania sformułowanego w oparciu o przepisy art. 31 k.p.a. Trzeba przy tym mieć na względzie, że ogólnikowość argumentacji nie stanowi braku wniosku, a rzeczą organu administracji publicznej jest zweryfikowanie, czy argumentacja przedstawiona przez organizację społeczną wskazuje na istnienie interesu społecznego, o którym mowa w ww. art. 31 k.p.a.

W konsekwencji Sąd uznał skargę za zasadną, choć z innych powodów niż zostały w niej podniesione.

Jednocześnie Sąd wyjaśnia, że z uwagi na stwierdzone w sprawie naruszenie art. 31 § 1 i 2 k.p.a., a to poprzez niewłaściwą ocenę przesłanki interesu społecznego, odstąpił od szczegółowego odniesienia się do postawionych w skardze zarzutów, sprowadzających się do polemiki ze stanowiskiem organu odnośnie posiadania przez obiekt wartości zabytkowych. Zarzuty te nie mogły odnieść oczekiwanego skutku i nie miały wpływu na ocenę zaskarżonego postanowienia, gdyż, jak zostało wyjaśnione wcześniej, już samo założenie, iż interes społeczny przemawiający za uwzględnieniem wniosku Stowarzyszenia należy rozumieć jako wykazanie posiadanych przez obiekt ww. wartości, jest nieuprawnione.

Orzekając ponownie w sprawie organ winien uwzględnić powyższe uwagi Sądu. Winien więc ponownie określić, na czym w tym konkretnym przypadku polega interes społeczny wymieniony w art. 31 k.p.a., a następnie dokonać oceny, czy interes społeczny Stowarzyszenia przemawia za wszczęciem z urzędu, na wniosek tej organizacji, postępowania w sprawie wpisu obiektu do rejestru zabytków. Nadto, orzekając w sprawie organ obowiązany jest wziąć pod uwagę, iż przy ocenie, czy za wszczęciem wnioskowanego postępowania administracyjnego przemawia interes społeczny, kluczową rolę powinna mieć argumentacja organizacji społecznej składającej wniosek w oparciu o art. 31 § 1 k.p.a. Rzeczą organu administracji publicznej jest zaś zweryfikowanie, czy argumentacja przedstawiona przez Stowarzyszenie wskazuje na istnienie interesu społecznego przemawiającego za wszczęciem z urzędu postępowania objętego jej wnioskiem. Decydująca w tym przypadku może okazać się zwłaszcza ta argumentacja, która wskazuje na brak wystarczającej skuteczności objęcia przedmiotowego obiektu alternatywnymi formami ochrony.

Oddzielnym od przesłanki interesu społecznego zagadnieniem, wykraczającym poza zakres rozstrzygania w trybie art. 31 § 2 k.p.a., jest natomiast kwestia wykazania posiadania przez obiekt wartości zabytkowych, co warto w tym miejscu raz jeszcze podkreślić.

W świetle powyższego, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji. O kosztach postępowania postanowiono zgodnie z art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a.