Postanowienie NSA, sygn. akt II GSK 1451/24
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-08-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6379 Inne o symbolu podstawowym 637
Hasła tematyczne: Wstrzymanie wykonania aktu
Skarżony organ: Komisja Nadzoru Finansowego
Treść wyniku: Oddalono wniosek
Powołane przepisy: article: art. 61 § 3
journal: Dz.U. 2024 poz 935
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wojciech Kręcisz po rozpoznaniu w dniu 27 sierpnia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej wniosku U. S.A. w W. w przedmiocie wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Komisji Nadzoru Finansowego z dnia 20 sierpnia 2019 r. nr DFF-ASI.456.1.2018.AS w całości albo w części w sprawie ze skargi kasacyjnej U. S.A. w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 maja 2023 r., sygn. akt VI SA/Wa 270/22 w sprawie ze skargi U. S.A. w W. na decyzję Komisji Nadzoru Finansowego z dnia 3 grudnia 2021 r. nr DFF.456.6.2019.WK w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie ustawy o funduszach inwestycyjnych postanawia: oddalić wniosek.


UZASADNIENIE

Komisja Nadzoru Finansowego decyzją z dnia 3 grudnia 2021 r., nr DFF.456.6.2019.WK, po rozpoznaniu wniosku S. S.A. w W. (obecnie U. S.A. w W.) o ponowne rozpatrzenie sprawy, uchyliła w części własną decyzję z dnia 20 sierpnia 2019 r., sygn. DFF-ASI.456.1.2018.AS, w zakresie punktu 1 (nałożenie na Spółkę kary pieniężnej w wysokości 5 000 000 zł), punktu 2 (nałożenie na Spółkę kary pieniężnej w wysokości 2 000 000 zł) oraz punktu 3 (cofnięcie Spółce zezwolenie) i w tym zakresie orzekła o:

1) nałożeniu na Spółkę kary pieniężnej w wysokości 4 750 000 zł za naruszenie art. 48 ust. 2a pkt 2 ustawy z dnia 27 maja 2004 r. o funduszach inwestycyjnych i zarządzaniu alternatywnymi funduszami inwestycyjnymi (Dz. U. z 2021 r. poz. 605 z późn. zm.) oraz art. 45a ust. 4a tej ustawy,

2) nałożeniu na Spółkę kary pieniężnej w wysokości 1 900 000 zł za naruszenie przez wymienione niestandaryzowane sekurytyzacyjne fundusze inwestycyjne zamknięte § 23 ust. 2 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 24 grudnia 2007 r. w sprawie szczególnych zasad rachunkowości funduszy inwestycyjnych (Dz. U. z 2007 r. Nr 249 poz. 1859 z późn. zm.) w brzmieniu obowiązującym przed wejściem w życie rozporządzenia Ministra Finansów, Funduszy i Polityki Regionalnej z dnia 28 grudnia 2020 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie szczególnych zasad rachunkowości funduszy inwestycyjnych (Dz. U. z 2020 r. poz. 2436) oraz postanowień statutów w zakresie wyceny aktywów wymienionych funduszy,

3) cofnięciu Spółce zezwolenia udzielonego decyzją Komisji z dnia 9 sierpnia 2010 r. (znak: DFLW/4030/12/75/09/10/71-1/ŁW) na:

a) wykonywanie działalności polegającej na tworzeniu specjalistycznych funduszy inwestycyjnych otwartych i funduszy inwestycyjnych zamkniętych, zarządzaniu tymi funduszami, w tym pośrednictwie w zbywaniu i odkupywaniu jednostek uczestnictwa, a także reprezentowaniu ich wobec osób trzecich oraz zarządzaniu unijnymi AFI, w tym wprowadzaniu ich do obrotu - za naruszenia, o których mowa w pkt 1 i 2 decyzji,

b) wykonywanie działalności polegającej na tworzeniu funduszy inwestycyjnych otwartych oraz funduszy zagranicznych, zarządzaniu nimi, w tym pośrednictwie w zbywaniu i odkupywaniu jednostek uczestnictwa, reprezentowaniu ich wobec osób trzecich oraz zarządzaniu zbiorczym portfelem papierów wartościowych - w związku z ustaleniem, że naruszenie, o którym mowa w pkt 1 decyzji, jest rażące.

W pozostałym zakresie Komisja Nadzoru Finansowego utrzymała w mocy własną decyzję z dnia 20 sierpnia 2019 r., tj. w zakresie punktu 4 (nadanie decyzji wydanej w I instancji rygoru natychmiastowej wykonalności w zakresie punktu 3) oraz punktu 5 (umorzenie postępowania administracyjnego w zakresie naruszenia przez Spółkę art. 48 ust. 2a pkt 2 oraz art. 45a ust. 4a ustawy z dnia 27 maja 2004 r. o funduszach inwestycyjnych i zarządzaniu alternatywnymi funduszami inwestycyjnymi).

Wyrokiem z dnia 24 maja 2023 r., sygn. akt VI SA/Wa 270/22, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę U. S.A. w W. na decyzję Komisji Nadzoru Finansowego z dnia 3 grudnia 2021 r., nr DFF.456.6.2019.WK, w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie ustawy o funduszach inwestycyjnych i cofnięcia zezwolenia na działalność w zakresie tworzenia i zarządzania funduszami inwestycyjnymi.

Ze skargą kasacyjną od tego wyroku wystąpiła U. S.A. w W., wnosząc m. in. o wstrzymanie przez sąd orzekający wykonania zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Komisji Nadzoru Finansowego z dnia 20 sierpnia 2019 r. w całości lub ewentualnie, na wypadek nieuwzględnienia tego wniosku, o wstrzymanie wykonania przez sąd orzekający wykonania zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Komisji Nadzoru Finansowego z dnia 20 sierpnia 2019 r. w zakresie odnoszącym się do kar pieniężnych nałożonych na Spółkę.

W uzasadnieniu wniosku Spółka wyjaśniła, że jej sytuacja finansowa uniemożliwia uiszczenie kar pieniężnych w wysokości wynikającej z zaskarżonej decyzji oraz, że nie dysponuje płynnymi aktywami, których spieniężenie pozwalałoby na uiszczenie tych kar. Podniosła, że jej rachunek bankowy jest zajęty przez organ egzekucyjny, a kwota dostępnych środków jest równa 0,00 zł, natomiast na pozostałych rachunkach bankowych nie znajdują się żadne środki. Spółka wskazała, że ze sprawozdania finansowego za 2022 r. wynika, że nie osiąga żadnych przychodów, lecz zanotowała stratę netto w kwocie 2.033.901,43 zł oraz, że jej kapitały własne są ujemne (-23.890.153,10 zł). Spółka podała również, że nie posiada żadnych środków trwałych, że posiada udziały w dwóch spółkach o łącznej wartości 5.000 zł oraz 104.500 zł, a ponadto, że posiada wierzytelność co do kwoty 250 000 zł, która została zapłacona jako kara pieniężna nałożona przez Komisję Nadzoru Finansowego, przy czym Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylił decyzję będącą podstawa nałożenia kary pieniężnej, a sprawa oczekuje na rozpatrzenie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Wyjaśniła również, że nie prowadzi działalności operacyjnej, nie generuje przychodów, natomiast ponosi koszty działalności.

W rekapitulacji Spółka podniosła, że nie powinno ulegać wątpliwości, że znajduje się w bardzo złej sytuacji finansowej i majątkowej, a wymagalność kar pieniężnych będzie skutkowała egzekucją niepłynnych aktywów i spieniężeniu ich po cenach "likwidacyjnych", co w konsekwencji spowoduje brak wystarczających środków na pokrycie pełnej kwoty kary pieniężnej prowadząc do jej niewypłacalności i upadłości i ustania jej bytu prawnego. Zdaniem Spółki szkoda, która powstałaby na skutek wykonania zaskarżonej decyzji nie ma charakteru wyłącznie finansowego. Jej naprawienie byłoby niemożliwe, ponieważ żadne działania naprawcze, czy rekompensujące organów państwa nie byłyby wystarczające dla przywrócenia Spółce bytu prawnego, a zatem konsekwencje byłyby nieodwracalne.

W zakresie odnoszącym się do cofnięcia zezwolenia wskazała natomiast, że w wyniku tego rozstrzygnięcia zaprzestała prowadzenia działalności gospodarczej, a więc możliwości generowania przychodu. Zdaniem Spółki, wykonanie zaskarżonej decyzji w tym zakresie może prowadzić do wyrządzenia znacznej szkody, a przede wszystkim spowodowania skutków niemożliwych do odwrócenia.

Do skargi kasacyjnej Spółka dołączyła dokumenty dotyczące jej obecnej sytuacji finansowej, zajęcia wierzytelności przed organy skarbowe, odpis tytułu wykonawczego, sprawozdanie finansowe za 2022 r. oraz zeznanie podatkowe CIT-8 za 2022 r.

Do pisma procesowego z dnia 22 grudnia 2023 r. Spółka załączyła postanowienie naczelnika urzędu skarbowego w sprawie umorzenia postępowania egzekucyjnego, z którego wynika, że organ umorzył postępowanie z powodu bezskuteczności egzekucji administracyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Wniosek nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935, dalej: "p.p.s.a.") po przekazaniu sądowi skargi sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części aktu lub czynności, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków.

Instytucja wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji służy ochronie tymczasowej przed negatywnymi i nieodwracalnymi skutkami, jakie mogłaby wywołać decyzja ostateczna, zanim zostanie przeprowadzona sądowoadministracyjna kontrola jej legalności. Ciężar dowodu w zakresie wykazania okoliczności, stanowiących podstawę do wstrzymania wykonania zaskarżanej decyzji, na podstawie art. 61 § 3 p.p.s.a., spoczywa na wnioskodawcy i sprowadza się do przedstawienia konkretnych zdarzeń, okoliczności i faktów, które mogłyby uprawdopodobnić, że wykonanie zaskarżonego aktu spowoduje powstanie niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody lub powstanie trudnych do odwrócenia skutków (zob. np. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 26 marca 2024 r., sygn. I GZ 321/24; 26 listopada 2007 r., sygn. II FZ 338/07; 10 maja 2011 r., sygn. II FZ 106/11; 28 września 2011 r., sygn. I FZ 219/11).

W tej mierze, z ugruntowanego już orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego wynika, że w rozumieniu art. 61 § 3 p.p.s.a. pierwsza z wymienionych przesłanek – mianowicie, przesłanka niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody – aktualizuje się w odniesieniu do szkody (majątkowej, a także niemajątkowej), która nie będzie mogła być wynagrodzona przez późniejszy zwrot spełnionego świadczenia lub jego wyegzekwowanie, ani też nie będzie możliwe przywrócenie rzeczy do stanu pierwotnego, co nastąpi w wypadkach, gdy grozi utrata przedmiotu świadczenia, który wskutek swych właściwości nie może być zastąpiony jakimś innym przedmiotem, a jego wartość nie miałaby znaczenia dla skarżącego, lub gdy zachodzi niebezpieczeństwo poniesienia straty na życiu i zdrowiu (zob. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 grudnia 2004 r., sygn. akt GZ 138/04; zob. również, jako jedne z wielu, np. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 13 kwietnia 2023 r., sygn. II GZ 94/23; 6 kwietnia 2023 r., sygn. II GZ 149/23; 7 grudnia 2022 r., sygn. III FZ 648/12). Spowodowanie zaś trudnych do odwrócenia skutków odnosi się do takich skutków prawnej lub faktycznej natury, które – raz zaistniałe – powodują istotną lub trwałą zmianę rzeczywistości, przy czym powrót do stanu poprzedniego może nastąpić tylko po dłuższym czasie lub przy stosunkowo dużym nakładzie sił i środków (postanowienie NSA z dnia 13 maja 2010 r., sygn. akt II FSK 182/10).

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, przesłanki przemawiające za wstrzymaniem wykonania zaskarżonej decyzji muszą być brane pod uwagę z uwzględnieniem celu wydania decyzji. Cofnięcie zezwoleń na wykonywanie określonej w zaskarżonej decyzji działalności ma istotne znaczenie dla rynku kapitałowego i ochrony interesów jego uczestników. Celem takiego rozstrzygnięcia było zapobieżenie zagrożeniom dla prawidłowego funkcjonowania tego rynku, a zatem wstrzymanie wykonania decyzji Komisji Nadzoru Finansowego w tym zakresie – nie przesądzając o zgodności z prawem tej części rozstrzygnięcia – mogłoby negatywnie wpłynąć na interes uczestników rynku kapitałowego (zob. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 października 2023 r., sygn. II GZ 400/22).

Jakkolwiek faktem jest, że decyzja administracyjna w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej niesie za sobą skutki finansowe, co wobec wysokości orzeczonej kary oraz nadania decyzji KNF rygoru natychmiastowej wykonalności w zakresie odnoszącym się do cofnięcia zezwolenia na prowadzenie określonej nią działalności powoduje, że siłą rzeczy skarżąca Spółka może wykazywać stratę oraz brak płynności finansowej, to jednak trzeba stwierdzić, że zaistnienie tego rodzaju skutków finansowych jest naturalną konsekwencją egzekucji administracyjnej, podobnie jak fakt regulowania zobowiązań, a instytucja wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu nie służy zabezpieczeniu strony przed jakimikolwiek skutkami egzekucji, lecz jedynie przed takimi, których ewentualne wygranie sporu sądowego mogłoby nie naprawić (zob. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 stycznia 2014 r., sygn. akt II FZ 1350/13). W art. 61 § 3 p.p.s.a. mowa jest bowiem o szkodzie, która nie będzie mogła być wynagrodzona przez późniejszy zwrot spełnionego (wyegzekwowanego) świadczenia, ani też nie będzie możliwe przywrócenie pierwotnego stanu rzeczy.

W świetle przedstawionych argumentów Naczelny Sąd Administracyjny doszedł do przekonania, że nie było podstaw do uwzględnienia wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji Komisji Nadzoru Finansowego, ani w całości, ani też w części odnoszącej się do nałożonych kar pieniężnych.

W związku z powyższym, na podstawie art. 61 § 3 w związku z art. 193 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji postanowienia.