Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 957/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2023-07-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono sprzeciw od decyzji administracyjnej - art 64a ppsa
Powołane przepisy: article: art. 138 § 2
journal: Dz.U. 2022 poz 2000
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 6 lipca 2023r. sprawy ze sprzeciwu A. Z. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 31 marca 2023r., znak: DOA.7110.317.2018.JOO w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala sprzeciw


UZASADNIENIE

Główny inspektor Nadzoru Budowlanego (GINB) decyzją z 31 marca 2023r. DOA.7110.317.2018.JOO, na mocy art. 138 § 2 k.p.a., po rozpatrzeniu odwołania P. Sp. z o.o. – uchylił decyzję Wojewody Opolskiego (Wojewoda) z 4 czerwca 2018 r., IN.1.7721.5.6.2018.MHB stwierdzającą nieważność decyzji Starosty [...] (Starosta) z [...] grudnia 2017 r., nr [...] zmieniającej decyzję własną z [...] sierpnia 2016 r., Nr [...] zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą P. Sp. z o.o. pozwolenia na budowę budynku mieszkalno-usługowego, przy ul. [...] w K. (dz. nr [...], [...]).

Organ wskazał, że decyzją z 19 lipca 2018 r. uchylił ww. decyzję z 4 czerwca 2018 r. i umorzył postępowanie organu I instancji. WSA w Warszawie wyrokiem z 20 marca 2019 r., VII SA/Wa 2025/18, oddalił skargę A. Z. NSA wyrokiem z 23 czerwca 2022 r., II OSK 2521/19, uchylił powyższy wyrok i zaskarżoną decyzję. Sąd wskazał, że ustalając legitymację skarżącej w postępowaniu nieważnościowym organ winien ustalić obszar oddziaływania obiektu w nowym kształcie. Określić oddziaływanie pierwotnej inwestycji, uwzględniając zmiany wynikające z decyzji z [...] grudnia 2017 r. Błędne było stanowisko Sądu I instancji i GINB, że stroną postępowania byli wyłącznie właściciele, użytkownicy wieczyści i zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania części obiektu objętej zmianą pozwolenia, a nie całej inwestycji. Procedura zmiany pozwolenia na budowę dotyczy obiektu jako całości, a nie części aktualnie realizowanej.

GINB zaznaczył, że stanowisko NSA jest wiążące w świetle art. 153 p.p.s.a. i wskazał, że – zgodnie z art. 157 § 2 k.p.a. - należy ustalić, czy podanie wniósł podmiot mający przymiot strony. Następnie ponownie podkreślił, że w sprawie pozwolenia na budowę interes prawny ustala się w oparciu o art. 28 ust. 2 Prawo budowlane, który jako przepis szczególny względem art. 28 k.p.a., ogranicza pojęcie strony do: inwestora oraz właścicieli, użytkowników wieczystych lub zarządców nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu zdefiniowanego w art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego. Przepis ten zmieniono ustawą z 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy Prawo Budowlane oraz niektórych innych ustaw. Zgodnie jednak z art. 25 tej ustawy do spraw uregulowanych ustawą zmienianą w art. 1, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, przepisy ustawy zmienianej w art. 1 stosuje się w brzmieniu dotychczasowym. Oceniając legitymację prawną A. Z., należało zatem uwzględnić przepisy obowiązujące w dniu złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności.

Podkreślił, że w świetle wyroku NSA należy ustalić przymiot strony wnioskodawczyni co do obszaru oddziaływania pierwotnej inwestycji i zmian wynikających z decyzji z [...] grudnia 2017 r. Wskazał, że nie brała ona udziału w postępowaniu zakończonym decyzją z [...] grudnia 2017 r., a swój interes prawny wywodzi z prawa własności działki nr ew. [...] (KW nr [...]).

Z opisu technicznego (pkt 1.0) do projektu zamiennego wynika, że przewiduje się instalację gazową z rur PE-HD od projektowanego gazomierza przy istniejącym kurku głównym gazu z reduktorem do kurka odcinającego 040 na ścianie budynku i od kurka odcinającego do urządzeń gazowych w kotłowniach obiektu.

Z projektu zatwierdzonego decyzją pierwotną ([...] sierpnia 2016 r.) zaś wynika, że obejmuje on budynek mieszkalno-usługowy, trzykondygnacyjny o wysokości 10,8 m (przekrój A-A), 3 m od granicy z dz. [...] (opis tech. do pzd, pkt 1.1).

Zdaniem GINB, obszar oddziaływania, wyznaczony decyzją pierwotną w związku z decyzją z [...] grudnia 2017 r., obejmuje działkę nr ew. [...]. Z pierwotnego projektu nie wynika, aby ściana od granicy z działką nr [...], bez otworów okiennych, była ścianą oddzielenia przeciwpożarowego dla budynku o klasie ZL III.

Zgodnie zaś z § 271 ust. 1 rozporządzenia MI z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, odległość między zewnętrznymi ścianami budynków niebędącymi ścianami oddzielenia przeciwpożarowego, a mającymi na powierzchni większej niż 65% klasę odporności ogniowej (E), dla budynków ZL nie powinna być mniejsza niż 8 m.

Analiza projektu wskazuje, że budynek może ograniczać zagospodarowanie działki nr ew. [...]. A. Z., aby zachować 8 m, musiałaby odsunąć obiekt od granicy działki nr [...] o więcej niż 3 i 4 m ( § 12 ust. 1 pkt 1 i 2 ww. rozporządzenia.

GINB podniósł, że Wojewoda Opolski decyzją z 4 czerwca 2018 r. stwierdził nieważność decyzji z [...] grudnia 2017 r., wobec wyeliminowania - we wznowionym postępowaniu - decyzji z [...] sierpnia 2016 r. oraz wskazał, że decyzja wydana w trybie art. 36a ust. 1 Prawa budowlanego jest decyzją zależną od decyzji pierwotnej o pozwoleniu na budowę. Jeśli decyzja zależna była oparta na decyzji, którą usunięto z obrotu prawnego, to rażąco narusza prawo. Jednak decyzji z [...] sierpnia 2016 r. nie usunięto z obrotu prawnego, gdyż decyzją z [...] grudnia 2017 r. została ona zmieniona w trybie art. 36a Prawa budowlanego. Postanowieniem z [...] października 2016 r. organ wznowił - na wniosek A. Z., na mocy 145 §1 pkt 4 k.p.a. - postępowanie w sprawie zakończonej decyzją z [...] sierpnia 2016 r., a decyzją z [...] października 2016 r. odmówił jej uchylenia. Wojewoda decyzją z 16 stycznia 2017 r. uchylił ww. decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Decyzją z [...] lutego 2017 r. Starosta stwierdził, że decyzję z [...] sierpnia 2016 r. wydano z naruszeniem prawa, ale mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca decyzji dotychczasowej. Decyzją z 15 maja 2017 r. Wojewoda Opolski uchylił ww. decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Starosta decyzją z [...] lipca 2017 r. uchylił decyzję z [...] sierpnia 2016 r., zatwierdził projekt i pozwolił na budowę zgodnie z załącznikiem nr 1. Wojewoda Opolski decyzją z 29 września 2017 r. uchylił decyzję z [...] lipca 2017 r. i umorzył postępowanie organu I instancji. Uchylenie decyzji z [...] lipca 2017 r. skutkowało powrotem do obrotu prawnego decyzji z [...] sierpnia 2016 r. Z decyzji z 29 września 2017r., natomiast nie wynika, aby organ uchylił decyzję z [...] sierpnia 2016 r, a to oznacza, że pozostaje ona w obrocie prawnym.

Nadto, wydając decyzję z 4 czerwca 2018 r. organ wskazał tylko na brak w obrocie prawnym decyzji pierwotnej, co nie miało miejsca. Nie przeprowadził zbadał jednak zgodności decyzji z [...] grudnia 2017 r. z przepisami obowiązującymi w dacie jej wydania. Dlatego należało zastosować art. 138 § 2 k.p.a.

GINB zaznaczył, że nie był uprawniony do merytorycznej oceny decyzji, gdyż skutkowałoby to prowadzeniem postępowania po raz pierwszy, co narusza art. 15 k.p.a. Orzekając ponownie Wojewoda winien zatem merytorycznie ocenić decyzję o zmianie pozwolenia na budowę, w świetle z art. 156 § 1 k.p.a.

Skargę na tą decyzję złożyła A. Z. i wznosząc o jej uchylenie zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy:

- art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. i art. 105 § 1 k.p.a., poprzez bezpodstawne uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, mimo braku ku temu przesłanek;

- art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. w zw. z art. 105 k.p.a., art. 15 k.p.a. i art. 78 Konstytucji RP poprzez bezpodstawne uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, co pozbawiło skarżącą prawa do merytorycznego zbadania sprawy;- art. 7, 77, 80 k.p.a. w zw. z art. 28 i 3 ust. 20 Prawa budowlanego, bowiem wydaniu takiej decyzji przeczy stan faktyczny i ustalenia Wojewody co do usunięcia z obrotu prawnego decyzji z [...] sierpnia 2016 r. we wznowionym postępowaniu;

- art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. w zw. z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, wbrew procesowemu charakterowi zaskarżonej decyzji, GINB ponownie rozstrzygnął sprawę merytorycznie co do ustalonego stanu faktycznego sprawy;

- art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., który w tej sprawie nie miał zastosowania.

W uzasadnieniu skargi wskazała, że decyzja z [...] grudnia 2017 r. jest zależna od decyzji pierwotnej z [...] sierpnia 2016 r., którą - wbrew twierdzeniom GINB - wyeliminowano we wznowionym postępowaniu, a więc nie może bez niej funkcjonować.

Skarżąca przedstawiła przebieg ww. postępowania wznowieniowego wskazując, że decyzją z [...] października 2016 r. organ odmówił uchylenia ww. decyzji twierdząc, że skarżąca nie jest stroną postępowania. Wojewoda Opolski decyzją z 16 stycznia 2017 r. uchylił ww. decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Starosta decyzją z [...] lutego 2017 r. stwierdził, że decyzję pierwotną wydano z naruszeniem prawa (art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.), ale zapadłaby decyzja tożsama w swej treści. Wojewoda decyzją z 15 maja 2017 r. uchylił ww. decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Starosta decyzją z [...] lipca 2017 r. uchylił decyzję z [...] sierpnia 2016 r. i zatwierdził nowy projekt i udzielił pozwolenia na budowę, zgodnie z załącznikiem nr 1. Skarżąca podkreśliła, że projekt ten sporządzono dla inwestycji już zrealizowanej na mocy decyzji z [...] sierpnia 2016 r. Następnie Wojewoda decyzją z 29 września 2017 r. uchylił decyzję z [...] lipca 2017 r. i umorzył postępowanie.

Dalej skarżąca przytoczyła art. 105 § 1 i art. 138 § 1 pkt. 2 k.p.a. wskazując, że umorzenie całego postępowania wyeliminowało z obrotu wszystkie wydane w nim orzeczenia, w tym decyzję z [...] sierpnia 2016 r. Pomimo tego Starosta uwzględnił wniosek inwestora z 6 listopada 2017 r. i decyzją z [...] grudnia 2017 r. zmienił - w trybie art. 36a ust. 1 Prawa budowlanego - usuniętą z obrotu prawnego (na skutek umorzenia postępowania organu I instancji) decyzję z [...] sierpnia 2016 r. – co do przebiegu instalacji i lokalizacji urządzeń gazowych, w którym skarżącej nie uznano za stronę.

Dlatego 20 grudnia 2017 r. wniosła o wznowienie postępowania zakończonego decyzją z [...] grudnia 2017r. Starosta decyzją z [...] lutego 2018 r. stwierdził, że decyzję z [...] grudnia 2017 r. wydano z naruszeniem prawa, gdyż skarżąca, jako strona, nie brała w nim udziału. Decyzją z 21 marca 2018 r. Wojewoda utrzymał w mocy ww. decyzję.

Skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności decyzji z [...] grudnia 2017 r., na mocy art. 156 § 1 pkt 2-3 i pkt 7 k.p.a. Wojewoda decyzją 4 czerwca 2018 r. stwierdził jej nieważność podnosząc, że wniosek złożyła strona, gdyż wnioskodawczyni jest właścicielką działki nr [...] i bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu zakończonym decyzją z [...] sierpnia 2016 r. Powinna zatem brać udział również w postępowaniu w sprawie zmiany pozwolenia na budowę. Art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego stosuje się też, przy rozpatrywaniu wniosku w trybie art. 36a tej ustawy.

GINB decyzją z 19 lipca 2018 r. uchylił decyzję z 4 czerwca 2018 r. i umorzył postępowanie uznając, że skarżąca nie jest stroną postępowania. WSA w Warszawie wyrokiem z 20 marca 2019 r., VII SA/Wa 2025/18, oddalił skargę skarżącej na tą decyzję. NSA wyrokiem z 23 czerwca 2022 r., II OSK 2521/19, uchylił ww. wyrok i zaskarżoną decyzję podnosząc, że skarżąca jest stroną postępowania, a procedura zmiany pozwolenia na budowę dotyczy całego obiektu, a nie części.

Zdaniem skarżącej, GINB nie miał podstaw do przyjęcia, że decyzja z [...] sierpnia 2016 r. nadal jest obrocie prawnym, skoro decyzję z [...] grudnia 2017 r. wydano w trybie art. 36a cyt. ustawy, a więc jest decyzją zależną od decyzji z [...] sierpnia 2016 r.

Dalej skarżąca ponownie przedstawiła przebieg postępowania wznowieniowego, podkreślając m.in., że w uzasadnieniu decyzji z 15 maja 2017 r. Wojewoda wprost stwierdził, że decyzję z [...] sierpnia 2016 r. wydano z rażącymi naruszeniami Prawa budowlanego i je opisał, co jest dowodem w tej sprawie. Dlatego Starosta stwierdził, że naruszeń wytkniętych w ww. decyzji nie da się wyeliminować i decyzją z [...] lipca 2017 r. uchylił decyzję z [...] sierpnia 2016 r., a która była już zrealizowana na mocy decyzji z [...] sierpnia 2016 r. Wojewoda decyzją z 29 września 2017 r. uchylił decyzję z [...] lipca 2017 r. i umorzył postępowanie.

Dalej, powołując się na art. 105 § 1 k.p.a. i art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., skarżąca powtórzyła, że umorzenie całego postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę skutkowało usunięciem z obrotu prawnego wszystkich wydanych w nim orzeczeń, w tym decyzji z [...] sierpnia 2016 r. i zablokowało dalsze procedowanie w tym zakresie.

Zdaniem skarżącej, słusznie w decyzji 4 czerwca 2018 r. Wojewoda wskazał, że badana decyzja rażąco narusza prawo, bo nie można było zmieniać decyzji z [...] sierpnia 2016 r., której (ze względu na uprzednie umorzenie postępowania) nie było już w obrocie prawnym. Potwierdzeniem słuszności stanowiska Wojewody jest też ww. wyrok NSA wskazujący, że skarżąca jest stroną tego postępowania a zmiana pozwolenia dotyczy obiektu jako całości.

Dodała, że od wyroku NSA do wydania skarżonej decyzji GINB nie podjął żadnych czynności wyjaśniających, pozostawał bezczynny i przedłużał postępowanie. Polemizował jedynie z prawidłowymi ustaleniami Wojewody i wyciągnął błędne wnioski, co do rzekomego naruszenia przepisów prawa.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie do art. 64a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023r. poz. 259, dalej: p.p.s.a.), , od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw.

Natomiast w świetle art. 64e p.p.s.a., rozpoznając sprzeciw, sąd ocenia jedynie spełnienie przesłanek z art. 138 § 2 k.p.a. Z art. 151a § 1 p.p.s.a. wynika, że Sąd, uwzględniając sprzeciw uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. Sąd może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a.

Kontrola sądowa przeprowadzona w oparciu o powyższe kryteria wykazała, że zaskarżona sprzeciwem decyzja Głównego inspektora Nadzoru Budowlanego z 31 marca 2023r. nie narusza art. 138 § 2 k.p.a.

Przypomnieć trzeba, że stosownie do art. 138 § 2 k.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

W orzecznictwie podkreśla się, że "przesłanki określone w art. 138 § 2 k.p.a. nie mogą być rozpatrywane samoistnie, a ich treść winna być interpretowana łącznie z art. 136 k.p.a., określającym granice postępowania wyjaśniającego przed organem odwoławczym, w których mieści się przeprowadzenie dowodu lub kilku dowodów. W konsekwencji, jeżeli przeprowadzenie przez organ II instancji postępowania w oparciu o art. 136 k.p.a. nie daje możliwości prawidłowego załatwienia sprawy w postępowaniu drugoinstancyjnym, bądź zachodzi konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w szerszym zakresie niż przewiduje art. 136 § 1 k.p.a. wydanie decyzji kasacyjnej nie narusza art. 138 § 2 k.p.a.

Decyzja kasacyjna może być zatem wydana "w szczególności wówczas, gdy organ pierwszej instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w całości lub prowadził postępowanie wyjaśniające, lecz nie ustalił istotnej części okoliczności faktycznych sprawy (a z uwagi na zasadę dwuinstancyjności nie jest możliwe uzupełnienie postępowania dowodowego w oparciu o art. 136)" (zob. A. Golęba [w:] Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. II, red. H. Knysiak-Sudyka, Warszawa 2019, art. 138). Analiza art. 138 § 2 w zw. z art. 136 k.p.a. prowadzi więc do wniosku, że wydanie decyzji kasacyjnej występuje zawsze w sytuacji, gdy rozpatrzenie i rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy naruszałoby zasadę dwuinstancyjności postępowania (por. wyrok NSA z 3 marca 2020 r. sygn. II GSK 3928/17, LEX nr 3038246). W konsekwencji, jeżeli zakres koniecznego uzupełnienia postępowania dowodowego wskazuje, że organ odwoławczy musiałby sam je przeprowadzić odnośnie kwestii mogących mieć bezpośredni wpływ na treść decyzji, przyjęcie koncepcji, że jest władny wydać decyzję rozstrzygającą sprawę co do istoty prowadziłoby do sytuacji, w której sprawa de facto byłaby rozstrzygana w jednej instancji, co pozbawiałoby stronę prawa do dwukrotnego rozpoznania sprawy i mogłoby być zwalczane wyłącznie w postępowaniu sądowoadministracyjnym (zob. wyrok NSA z 3 lutego 2017 r. sygn. akt I OSK 2456/16, LEX nr 2299924).

Mając na uwadze powyższe, zasadnie Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego zastosował art. 138 § 2 k.p.a. i uchylił zaskarżoną decyzją decyzję Wojewody Opolskiego z 4 czerwca 2018 r. stwierdzającą nieważność decyzji Starosty [...] z [...] grudnia 2017 r. zmieniającej - w trybie art. 36a Prawa budowlanego - decyzję własną z [...] sierpnia 2016 r. o pozwoleniu na budowę opisanego budynku mieszkalno-usługowego oraz przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Z uzasadnienia decyzji z 4 czerwca 2018 r. wynika bowiem wprost, że Wojewoda stwierdził nieważność decyzji z [...] grudnia 2017 r., przyjmując za podstawę okoliczność, że - we wznowionym postępowaniu decyzja z [...] sierpnia 2016 r. została usunięta z obrotu prawnego, a skoro decyzja z [...] grudnia 2017 r. – zmieniała, na mocy art. 36a ust. 1 Prawa budowlanego decyzję pierwotną, to jest decyzją od niej zależną. W konsekwencji przyjął, że wydanie decyzji zależnej, w oparciu o decyzję pierwotną, która nie funkcjonuje już w obrocie prawnym, rażąco narusza prawo (art. 156 §1 pkt 2 k.p.a.)

O ile rację ma organ I instancji, że decyzja zmieniająca decyzję uprzednią o pozwoleniu na budowę (z [...] sierpnia 2017r.) jest decyzją od niej zależną, to błędnie wskazuje, że decyzja ostateczna o pozwoleniu na budowę została usunięta z obrotu prawnego.

Z analizy akt sprawy wynika bowiem, że – po wznowieniu postępowania na wniosek skarżącej (145 §1 pkt 4 k.p.a), w sprawie zakończonej decyzją z [...] sierpnia 2016 r., Starosta decyzją z [...] października 2016 r. odmówił jej uchylenia. Wojewoda decyzją z 16 stycznia 2017 r. uchylił ww. decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia Staroście. W kolejnej fazie tego postepowania decyzją z [...] lutego 2017 r. Starosta stwierdził, że decyzję z [...] sierpnia 2016 r. wydano z naruszeniem prawa, ale mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej treści decyzji dotychczasowej. Wojewoda i decyzją z 15 maja 2017 r. uchylił ww. decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Następnie Starosta decyzją z [...] lipca 2017 r. uchylił decyzję z [...] sierpnia 2016 r., zatwierdził projekt budowlany i pozwolił na budowę zgodnie z załącznikiem nr 1. Wojewoda Opolski decyzją z 29 września 2017 r. uchylił decyzję z [...] lipca 2017 r. i umorzył postępowanie organu I instancji.

Tym samym – wbrew stanowisku Wojewody i zarzutom skargi - powróciła do obrotu prawnego decyzja z [...] sierpnia 2016 r.

W konsekwencji, oparcie decyzji z 4 czerwca 2018 r. wyłącznie na braku w obrocie prawnym decyzji pierwotnej, musiało skutkować powrotem sprawy do ponownego rozpoznania, w celu przeprowadzenia oceny wszystkich przesłanek dających podstawę do stwierdzenia nieważności, wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a.

Z tej przyczyny nie mógł organ odwoławczy – czego w istocie domagała się skarżąca - przeprowadzić tej oceny po raz pierwszy w postępowaniu drugoinstancyjnym, gdyż wówczas naruszyłby zasadę dwuinstancyjności postepowania, o której mowa w art. 15 k.p.a., na co słusznie zwrócił uwagę GINB Zachowanie zasady dwuinstancyjności postępowania wymaga bowiem nie tylko podjęcia dwóch kolejnych rozstrzygnięć przez organy obu instancji, ale konieczne jest, aby zapadły one w wyniku przeprowadzenia przez każdy z tych organów postępowania merytorycznego tak, aby dwukrotnie oceniono dowody i przeanalizowano wszystkie istotne okoliczności sprawy. Działanie organu odwoławczego nie ma bowiem charakteru tylko kontrolnego, ale jest merytoryczne.

Podobnie, zarzucane w skardze kwestie związane z ewentualną bezczynnością, czy przedłużaniem postępowania przez organ odwoławczy nie mogły odnieść oczekiwanego skutku, bowiem nie dotyczyły przedmiotu tej sprawy.

W tym stanie rzeczy polemika GINB "z prawidłowymi ustaleniami Wojewody" okazała się prawidłowa.

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie - na podstawie art. 151a § 2 p.p.s.a. - sprzeciw oddalił.