Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt I SA/Kr 719/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2015-06-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6536 Ulgi w spłacaniu należności pieniężnych, do których nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej (art. 34 i 34a  ustaw
Hasła tematyczne: Ubezpieczenie społeczne
Skarżony organ: Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych/ZUS
Treść wyniku: uchylono zaskarżoną decyzję oraz poprzedz.ją decyzję z dnia 15.01.2015r.
Powołane przepisy: article: art. 28 ust 2, ust 3, ust.3a
journal: Dz.U. 2013 poz 1442
law: Ustawa z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych - tekst jednolity.
article: par. 3 ust. 1
journal: Dz.U. 2003 nr 141 poz 1365
law: ROZPORZĄDZENIE MINISTRA GOSPODARKI, PRACY I POLITYKI SPOŁECZNEJ z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne
article: art. 7, art. 10 par 1, art.11, art.77 par 1, art.80
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

|Sygn. akt I SA/Kr 719/15 | [pic] W Y R O K W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 11 czerwca 2015 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, w składzie następującym:, Przewodniczący Sędzia: WSA Jarosław Wiśniewski, Sędzia: WSA Maja Chodacka (spr.), Sędzia: WSA Urszula Zięba, Protokolant: sekr. sąd. Anna Boczkowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 czerwca 2015 r., sprawy ze skargi Z.F., na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, z dnia 25 marca 2015 r. Nr [...], w przedmiocie odmowy umorzenia należności na ubezpieczenie społeczne, zdrowotne i Fundusz Pracy, uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia 15 stycznia 2015 r.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia 25 marca 2015r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013r. poz. 267 ze zm.) w związku z art. 83 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2015r., poz. 121), po rozpatrzeniu wniosku skarżącego Z.F. o ponowne rozpatrzenie sprawy utrzymał w mocy decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w L. z dnia 15 stycznia 2015r.

Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji do organu wpłynął wniosek skarżącego o umorzenie należności z tytułu nieopłaconych składek. We wniosku skarżący wskazał, iż jest osobą bezdomną, prowadzącą działalność gospodarczą. Oświadczył, iż przed rozpoczęciem działalności utrzymywał się z zasiłku GOPS, który wystarczał wyłącznie na mleko. Z uwagi na powyższe, zdecydował się na rozpoczęcie działalności gospodarczej. Skarżący poinformował także, że posiada umiarkowany stopień niepełnosprawności, który umożliwia mu korzystanie z odpowiednich ulg i praw, z których jednak do chwili obecnej nie korzystał. Wskazuje, że jest świadomy swoich obowiązków wobec państwa, jednakże sytuacja finansowa w której się znalazł, a która uległa załamaniu z powodu braku zleceń, uniemożliwiała mu należyte wywiązywanie się z nich. Mimo wszystko skarżący ma nadzieję, że obecna sytuacja zmieni się na lepsze. Skarżący zawnioskował o umorzenie, rozłożenie na raty, zmniejszenie składek miesięcznych w ramach obowiązujących przepisów. Dodatkowo wskazał, że jest osobą nieposiadającą żadnego majątku oprócz starych narzędzi i 22-letniego samochodu.

Pismem z dnia 3 grudnia 2014r. skarżący poinformował, że wnosi o umorzenie zaległych składek w ramach pomocy de minimis.

Po rozpatrzeniu wniosku, Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział w L. odmówił wnioskodawcy umorzenia należności z tytułu nieopłaconych składek za okres od 12/2010r. do 10/2014r., w łącznej kwocie 32.355,56 zł.

Skarżący zwrócił się do Prezesa ZUS z prośbą o ponowne rozpatrzenie wniosku o umorzenie. Wskazał, iż z chwilą rozpoczęcia wykonywania działalności wywiązywał się z obowiązku opłacania składek. Dopiero niepowodzenia w prowadzeniu działalności związane z brakiem zleceń uniemożliwiły mu dokonywanie wpłat na poczet składek.

Organ odwoławczy, w wyniku przeprowadzonej analizy zebranego w sprawie materiału dowodowego nie stwierdził naruszenia przez Zakład przepisów prawa materialnego bądź procesowego w stopniu uzasadniającym uchylenie zaskarżonej decyzji. Stwierdzono, iż wydanie przez Zakład decyzji poprzedzone było postępowaniem zmierzającym do ustalenia aktualnej sytuacji życiowej i materialnej wnioskodawcy. Znalazło to oparcie w materiale dowodowym sprawy i w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wskazano na dokonane w sprawie ustalenia, a to fakt, iż z tytułu prowadzenia działalności gospodarczej skarżący zalega z opłatą składek na własne ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne oraz Fundusz Pracy za okres od 12/2010 do 10/2014 w kwocie 28.618,16 zł należności głównej plus odsetki liczone na dzień wpływu wniosku o umorzenie, tj.: 17.11.2014 r. w kwocie 3.711,00 zł oraz koszty upomnienia w wysokości 26,40 zł.

Należności za okres: 01-05/2011, 04-06/2012, 08-10/2012 objęte są administracyjnym postępowaniem egzekucyjnym prowadzonym przez Dyrektora Oddziału Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w L. W związku z powyższym, zobowiązany posiada również zadłużenie z tytułu kosztów egzekucyjnych w kwocie 224,40 zł. Administracyjne postępowanie egzekucyjne prowadzi wobec skarżącego również Naczelnik Urzędu Skarbowego w L, który dochodzi należności za okres od 12/2011 do 03/2012. Ponieważ niniejsze postępowanie w sprawie umorzenia należności rozpatrywane było w oparciu o ustawę o systemie ubezpieczeń społecznych, nie obejmowało postępowania w sprawie umorzenia kosztów egzekucyjnych.

Pan Z F (lat 59) prowadzi działalność gospodarczą w zakresie wykonywania konstrukcji i pokryć dachowych. Uzasadniając wniosek zobowiązany informuje, że jest osobą bezdomną, w poszukiwaniu pracy przemieszcza się po całej Polsce. Określając dochód z prowadzonej działalności gospodarczej wykazuje kwotę 2.165,00 zł za rok 2012; 408,00 zł za rok 2013 i 0,00 zł w roku 2014.

Wykazując stałe wydatki związane z utrzymaniem wskazuje z tytułu miesięcznych opłat za czynsz, energię, gaz kwotę 500,00 zł. Składając oświadczenie o stanie rodzinnym i majątkowym oraz sytuacji materialnej skarżący poinformował, że posiada samochód marki Ford z 1993r. o wartości 500,00 zł i stare narzędzia, innego majątku - nieruchomości, ruchomości oraz innych praw majątkowych i wierzytelności nie posiada. Nie posiada również zobowiązań wobec innych niż ZUS wierzycieli. Wnioskodawca jest po zawale serca, posiada orzeczenie o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności.

Ponieważ skarżący posiada status przedsiębiorcy, przedmiotem sprawy była również kwestia udzielenia pomocy publicznej w rozumieniu ustawy z 30 kwietnia 2004 r. o postępowaniu w sprawach dotyczących pomocy publicznej (Dz. U. z 2007 r., Nr 59, poz. 404 ze zm.).

Stosownie do art. 28 ust. 1 i 2 z zastrzeżeniem ust. 3 a ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, przesłanki całkowitej nieściągalności zostały określone w ust. 3 wymienionego powyżej artykułu, a wyliczenie zawarte w art. 28 ww. ustawy jest wyczerpujące, tj.: stanowi zamknięty katalog sytuacji, w których można uznać, iż ma miejsce całkowita nieściągalność należności z tytułu składek. Dopiero zaistnienie którejkolwiek z przesłanek określonych w tym przepisie, daje potencjalną możliwość umorzenia tych należności. Oznacza to jednak dla organu podejmującego rozstrzygnięcie tylko możliwość umorzenia należności z tytułu składek, a nie prawny obowiązek ich umorzenia.

Oceniając w świetle powyższego zaskarżoną decyzję, stwierdzono, iż Zakład w niniejszej sprawie dokonał właściwej oceny stanu faktycznego w kontekście przesłanek umorzenia zaległości, przeprowadził ich analizę i trafnie przyjął, że żadna z tych przesłanek nie zachodzi. Zatem w przedmiotowej sprawie może być wydana jedynie decyzja odmawiająca umorzenia przedmiotowych należności, bowiem inna naruszałaby prawo materialne.

Postępowanie w niniejszej sprawie prowadzone było również z uwzględnieniem art. 28 ust. 3a ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, w myśl którego należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne osób będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia mogą być w uzasadnionych przypadkach umarzane, pomimo braku ich całkowitej nieściągalności.

Warunki umorzenia należności w oparciu o przepis art. 28 ust. 3a ww. ustawy określone zostały w § 3 Rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31.07.2003 r. (Dz. U. z 2003 r. Nr 141 poz. 1365), zgodnie z którym umorzenie należności związane jest z wykazaniem przez zobowiązanego, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla niego i jego rodziny, a w szczególności w przypadku: 1) gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych; poniesienia strat materialnych w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia powodujących, że opłacenie należności z tytułu składek mogłoby pozbawić zobowiązanego możliwości dalszego prowadzenia działalności; przewlekłej choroby zobowiązanego lub konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiającej zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności.

Analiza przepisu § 3 rozporządzenia z 31 lipca 2003 r. wskazuje, iż to zobowiązany ma wykazać, że zaistniały okoliczności uzasadniające zwolnienie od obowiązku uiszczenia składek. Świadczy o tym sformułowanie użyte w tym przepisie "jeżeli zobowiązany wykaże". Po stronie wnioskodawcy spoczywa ciężar przedstawienia faktów istotnych dla rozstrzygnięcia jego wniosku o umorzenie należności z tytułu składek. Wynika to z tego, iż jedynie strona skarżąca posiada wiedzę o swoim stanie majątkowym i rodzinnym czyli o okolicznościach stanowiących podstawę do ewentualnego uwzględnienia jego wniosku. Inicjatywa dowodowa należy tutaj do wnioskodawcy, zaś organ obowiązany jest ocenić przedstawione przez niego okoliczności.

W rozpoznawanej sprawie, w przekonaniu organu, Zakład w sposób dostateczny wyjaśnił sytuację majątkową i rodzinną zobowiązanego i słusznie uznał, iż obecnie brak jest podstaw do umorzenia należności z tytułu składek, o których mowa w art. 28 ust.3a ustawy systemie ubezpieczeń społecznych.

W tym miejscu zaznaczono, że nawet w sytuacji spełnienia przesłanek, o których mowa w § 3 rozporządzenia z 31 lipca 2003 r., nie oznacza to automatycznie konieczności umorzenia należności z tytułu składek. Mimo spełnienia takich przesłanek organ może odmówić uwzględnienia wniosku strony o umorzenie, gdyż to do organu administracji należy, w ramach uznania administracyjnego, sposób rozstrzygnięcia sprawy. Dysponując środkami finansowymi z budżetu państwa, ZUS powinien postępować z największą ostrożnością, ważąc z jednej strony interes ubezpieczeń społecznych, a z drugiej strony ważny interes zobowiązanego.

W wyniku przeprowadzonej analizy sytuacji zobowiązanego, Zakład nie kwestionuje, iż skarżący aktualnie może posiadać problemy finansowe, jednak przedstawiony stan faktyczny nie daje podstawy do przyjęcia, że przesłanka art. 28 ust. 3a ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych została spełniona. Na tle treści wskazanego przepisu nie wystarczy, gdy zobowiązany wskaże na problemy finansowe uciążliwość w zapłacie należności. W takich przypadkach bowiem istnienie trudności jest oczywiste. Jak wynika z uzasadnienia wniosku o umorzenie, obecna sytuacja materialna zobowiązanego jest trudna, natomiast główną przyczyną tej sytuacji jest brak zleceń na świadczone usługi w ramach prowadzonej działalności. Jednak, zobowiązany - jak sam stwierdza - wraz ze wzrostem zapotrzebowania na usługi dekarsko-blacharskie poprawi się kondycja firmy. W tym miejscu wydaje się być zasadnym wskazanie, że zobowiązany wnioskując o umorzenie zwracał się jednocześnie z prośbą o rozłożenie zadłużenia na raty. Powyższe świadczy o tym, że w sytuacji życiowej w której się znajduje, posiada jednak zdolność do spłaty zadłużenia.

Ponadto na podstawie przestawionych przez stronę informacji organ nie jest w stanie określić faktycznych środków finansowych, jakie pozostają w dyspozycji zobowiązanego. Pan Z F nie wykazał żadnego źródła dochodu, jednocześnie wskazując wydatki, które ponosi w związku z utrzymaniem gospodarstwa domowego. Słusznym wydaje się wskazanie, że zobowiązany nie wykazuje żadnych zobowiązań pieniężnych, co sugeruje, iż na bieżąco wszelkie płatności są regulowane.

Dodatkowo jak słusznie organ pierwszej instancji stwierdził, w przedmiotowej sprawie nie można uznać, że zagrożona jest egzystencja wnioskodawcy, skoro zaspokaja podstawowe potrzeby życiowe bez korzystania ze wsparcia instytucji powołanych do niesienia pomocy w trudnej sytuacji finansowej. Okoliczność ta nie wyklucza oczywiście zarówno możliwości umorzenia należności z tytułu składek, jak i nie przemawia za odmową tego umorzenia. Zobowiązany, co prawda we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy wyjaśnia, dlaczego nie korzysta z pomocy społecznej wskazując na niechęć bycia na czyimś garnuszku. Powyższe wyjaśnienie nie zmienia jednak faktu, iż zobowiązany jest w stanie sam ponosić ciężar swojego utrzymania.

Jednocześnie organ wyjaśnia, iż wskazywana przez zobowiązanego okoliczność niepowodzenia w prowadzeniu działalności gospodarczej, nie może stanowić podstawy do umorzenia zobowiązań wobec ZUS, gdyż stanowiłoby to naruszenie zasady równości uczestników obrotu gospodarczego, a - jak sam zobowiązany wskazuje - prawo jest równe dla wszystkich. Dlatego też w sprawach o umorzenie należności z tytułu zaległych składek na podstawie art. 28 ust. 1 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych interes publiczny musi być szczególnie mocno akcentowany, bowiem akceptowanie stanu, w którym dopuszcza się niewywiązywanie się z obowiązku opłacania składek godzi w prawa innych opłacających składki osób i narusza nakreśloną art. 2a ust. 1 i 2 pkt. 2 tej ustawy zasadę równego traktowania ubezpieczonych. Ponadto działalność gospodarcza jest aktywnością profesjonalną, a ryzyko związane z jej realizacją ciąży na płatniku składek, który jako osoba prowadząca i monitorująca działalność gospodarczą, ponosi odpowiedzialność za regulowanie zobowiązań publicznoprawnych, w tym należności z tytułu składek.

Mając tak ustalony stan sprawy, Zakład słusznie uznał, iż wnioskodawca nie wykazał i nie udowodnił, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić przedmiotowych należności bez pozbawienia siebie i rodziny możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych, co oznacza brak podstaw do uznania za spełnioną przesłankę określoną w pkt. 1 § 3 rozporządzenia z dnia 31.07.2003 r.

Przechodząc do oceny rozstrzygnięcia w odniesieniu do przesłanek z § 3 ust. 1 rozporządzenia w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności, należy uznać, iż Zakład prawidłowo stwierdził, że w sprawie tej nie zaistniała przesłanka umorzenia należności wynikająca z § 3 ust. 1 pkt 2 tegoż rozporządzenia, ponieważ Pan Z.F. nie powoływał się na okoliczności wskazane w tym przepisie.

Prawidłowo Zakład również stwierdził brak przesłanki z § 3 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia. Zobowiązany nie wykazuje konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny. Powołuje się natomiast na własny stan zdrowia. Jak wynika z dokumentów, niepełnosprawność wnioskodawcy datuje się od 25.07.1998 r., natomiast rozpoczęcie działalności gospodarczej nastąpiło z datą 12.07.2010 r., zatem Zakład prawidło uznał, że niepełnosprawność zobowiązanego nie jest przeszkodą w prowadzeniu działalności gospodarczej, a tym samym ograniczeniem w osiąganiu dochodu. Pan Z.F. w uzasadnieniu wniosku oznajmia, że nie zrezygnuje z prowadzenia działalności dopóki żyje. Wnioskodawca nie udowodnił ani własnej choroby ani konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny pozbawiającej możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności. Tym samym za niespełniony należy uznać szczególny przypadek określony w pkt. 3 § 3 rozporządzenia z dnia 31.07.2003 r.

W związku z tym stwierdzono, iż organ odwoławczy nie znajduje podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji, tym samym do zmiany dotychczasowego stanowiska Zakładu.

Na powyższą decyzję skarżący wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje.

Na wstępie należy zaznaczyć, że niniejsza sprawa podlega rozpoznaniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie na mocy przepisu §1 pkt 2 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z 28 sierpnia 2008r. w sprawie przekazania rozpoznawania innym wojewódzkim sądom administracyjnym niektórych spraw z zakresu działania ministra właściwego do spraw finansów publicznych, Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych oraz Prezesa Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego (Dz. U. Nr 163, poz. 1016).

Art. 1 ustawy z 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) stanowi, że kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów wymienionych w art. 3 § 2 ustawy z 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r. poz. 270 ze zm.) sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem. W związku z tym, zgodnie z art. 145 § 1 tejże ustawy, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny, konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia przepisów prawa materialnego, bądź przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, albo też do naruszenia przepisów prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania albo stwierdzenia nieważności orzeczenia.

Mając powyższe na uwadze, a także okoliczność, że zgodnie z art. 134 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, co oznacza, iż Sąd zobowiązany jest dokonać oceny legalności zaskarżonej decyzji niezależnie od zarzutów podniesionych w skardze stwierdzić należy, że zaskarżona decyzja narusza przepisy prawa w sposób powodujący konieczność jej wyeliminowania z porządku prawnego, a skarga jest zasadna.

Ocenie w niniejszej sprawie podlegała trafność decyzji organu o odmowie umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne.

W pierwszej kolejności należy wskazać, iż Zakład nie wywiązał się należycie z obowiązku powtórnego rozpatrzenia podania (wniosku) skarżącego o ponowne rozpatrzenie sprawy. Istotą postępowania odwoławczego (tu odpowiednio: postępowania z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy) jest ponowne rozpatrzenie i rozstrzygnięcie sprawy, a w szczególności ustosunkowanie się do wszystkich zarzutów podniesionych w środku odwoławczym (por. wyrok WSA z 18.08.2010 r., sygn. akt IV SA/Wa 622/10, CBOSA).

Organ odwoławczy nie może zatem ograniczyć się tylko do kontroli decyzji wydanej uprzednio i odnieść się do argumentów zawartych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, lecz zobowiązany jest ponownie rozstrzygnąć sprawę.

Zgodnie natomiast z art. 107 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego decyzja zawiera uzasadnienie faktyczne i prawne, zaś stosownie do postanowień § 3 tego artykułu, uzasadnienie faktyczne decyzji zawiera w szczególności wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, uzasadnienie prawne zaś zawiera wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji z przytoczeniem przepisów prawa.

Uzasadnienie faktyczne i prawne jest zatem jednym z niezbędnych elementów decyzji. Proces rozumowania organu, wnioski dotyczące oceny dowodów oraz argumenty przemawiające za przyjęciem określonej opinii, winny znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji, tak by adresat, a nadto sąd dokonujący kontroli legalności aktu, miał możliwość zapoznania się nie tylko ze stwierdzeniem organu, ale również z analizą, jaką organ przeprowadził. Sądy administracyjne wielokrotnie wskazywały na wagę uzasadnienia decyzji. Naczelny Sąd Administracyjny na przykład w wyroku z 28 czerwca 2001r. sygn. akt III SA 1627/00 (LEX nr 83712) stwierdził, iż "jednym z istotnych warunków wpływających na umocnienie praworządności w administracji - jest obowiązek organów administracyjnych należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, którymi kierowały się te organy w toku załatwienia spraw. Motywy te powinny znaleźć swój wyraz także w uzasadnieniu faktycznym i prawnym decyzji, bowiem strony mają prawo znać argumenty i przesłanki ich podejmowania. Bez zachowania tego elementu decyzji, strony nie mają możliwości obrony słusznych interesów oraz prowadzenia polemiki z organem zarówno w odwołaniu, jak też w skardze do Sądu. Niezależnie od powyższego - uzasadnienie stanowi jeden z warunków sine qua non skutecznej kontroli decyzji administracyjnej. Prawidłowe uzasadnienie decyzji ma - zdaniem Sądu - nie tylko znaczenie prawne, ale i wychowawcze, bowiem pogłębia zaufanie uczestników postępowania do organów administracyjnych."

W przypadku, gdy organ podatkowy działa w ramach uznania administracyjnego (czyli tak jak w niniejszej sprawie, o czym niżej), szczególnie istotne znaczenie, obok wyczerpującego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz dokonania właściwej jego oceny, ma prawidłowa, spójna i logiczna argumentacja uzasadniająca podjęte rozstrzygnięcie. Z tego punktu widzenia uzasadnienie decyzji powinno odnosić się do okoliczności występującej w danej sprawie, a nie powielać schematy, które pasują do wszystkich rozpatrywanych spraw, niezależnie od występujących w nich stanów faktycznych. Powyższe wymogi dotyczą w szczególnym stopniu rozstrzygnięć negatywnych, które powinny być przekonująco i jasno uzasadnione, tak aby nie było wątpliwości, że wszystkie okoliczności sprawy zostały w należyty sposób rozważone i ocenione, a wydana decyzja jest ich logiczną konsekwencją.

Zdaniem Sądu zaskarżona decyzja nie spełnia standardów określonych powyżej wskazanymi przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego, ponieważ Zakład w treści uzasadnienia ograniczył się wyłącznie do kontroli decyzji uprzednio wydanej przez organ, nie rozpatrzył natomiast całej sprawy merytorycznie, czego konsekwencją jest wadliwe uzasadnienie zaskarżonej decyzji.

Jak wynika bowiem z uzasadnienia zaskarżonej decyzji organ bardzo szczegółowo przywołał przepisy prawa znajdujące zastosowanie w sprawie i ocenił w świetle tych przepisów działania dokonane przez Zakład w postępowaniu zainicjowanym wnioskiem o umorzenie należności. Brak natomiast w treści decyzji własnej oceny sprawy w ramach ponownie prowadzonego postępowania zainicjowanego wnioskiem o ponowne rozpoznanie sprawy. Innymi słowy organ ponownie rozpoznając sprawę nie kontroluje i ocenia dotychczasowych działań Zakładu, tylko ponownie przeprowadza postępowanie w sprawie i ponownie ją rozstrzyga merytorycznie.

Już ta okoliczność powoduje konieczność wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji, jednakże Sąd rozpoznający sprawę zwraca także uwagę na dalsze naruszenia przepisów postępowania.

Zgodnie z treścią art. 28 ust. 1 i 2 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, należności z tytułu składek, pod którym to pojęciem należy rozumieć składki, odsetki za zwłokę, koszty egzekucyjne, koszty upomnienia i dodatkową opłatę (art. 24 ust. 2 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych), mogą być umarzane w całości lub w części przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności.

Jak wynika z ust. 3 tego przepisu, całkowita nieściągalność, zachodzi, gdy: 1) dłużnik zmarł nie pozostawiając żadnego majątku lub pozostawił ruchomości niepodlegające egzekucji na podstawie odrębnych przepisów albo pozostawił przedmioty codziennego użytku domowego, których łączna wartość nie przekracza kwoty stanowiącej trzykrotność przeciętnego wynagrodzenia i jednocześnie brak jest następców prawnych oraz nie ma możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie; 2) sąd oddalił wniosek o ogłoszenie upadłości dłużnika lub umorzył postępowanie upadłościowe z przyczyn, o których mowa w art. 13 i art. 361 pkt 1 ustawy z 28 lutego 2003r. Prawo upadłościowe i naprawcze; 3) nastąpiło zaprzestanie prowadzenia działalności przy jednoczesnym braku majątku, z którego można egzekwować należności, małżonka, następców prawnych, możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie w rozumieniu przepisów ustawy z 29 sierpnia 1997r. Ordynacja podatkowa; 4) nie nastąpiło zaspokojenie należności w zakończonym postępowaniu likwidacyjnym; 4a) wysokość nieopłaconej składki nie przekracza kwoty kosztów upomnienia w postępowaniu egzekucyjnym; 5) naczelnik urzędu skarbowego lub komornik sądowy stwierdził brak majątku, z którego można prowadzić egzekucję albo gdy 6) jest oczywiste, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne. Powyższe wyliczenie stanowi zamknięty katalog sytuacji, w których można uznać, iż ma miejsce całkowita nieściągalność należności z tytułu składek. Dopiero zaistnienie którejkolwiek z przesłanek określonych w tym przepisie, daje potencjalną możliwość umorzenia tych należności.

Z powołanej treści przepisu art. 28 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych wynika, że należności z tytułu składek mogą być umarzane, na jego podstawie, wyłącznie w wymienionych w ust. 3 wypadkach całkowitej nieściągalności. Co do zasady, sytuacja życiowa i rodzinna dłużnika nie ma zatem żadnego znaczenia przy podejmowaniu decyzji o umorzeniu na podstawie art. 28 ust. 1, 2 i 3 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych.

Jednakże w art. 28 ust. 3a ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych przewidziano możliwość umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne w uzasadnionych przypadkach, pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. Art. 28 ust. 3a ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych ustanawia wyjątek od powyższej reguły i przewiduje możliwość umorzenia należności z tytułu składek pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. Wyjątek ten jest ustawowo ograniczony do jednej tylko grupy zobowiązanych i jednej kategorii zadłużenia tj. należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek. Chodzi o składki na ubezpieczenie społeczne małych przedsiębiorców, którzy sami płacą składki za swoje ubezpieczenie i są jednocześnie płatnikami i ubezpieczonymi. To właśnie te należności tej grupy dłużników mogą być umarzane mimo braku całkowitej nieściągalności, z uwagi na ważny interes osoby zobowiązanej, czyli z uwagi na konieczność ochrony małych i słabych ekonomicznie podmiotów gospodarczych.

Dotyczy to jednakże wyłącznie należności ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek (definicję ustawową płatnika składek zawiera art. 4 pkt 2 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych). Przesłanki umorzenia należności w oparciu o przepis art. 28 ust. 3a ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych określone zostały w § 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z 31 lipca 2003r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U. Nr 141, poz. 1365). Wskazanymi w tym akcie przesłankami umożliwiającymi umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne są okoliczności związane z wykazaniem przez zobowiązanego, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla niego i jego rodziny (w tej części przepis podlega wykładni ścisłej, tj. ani rozszerzającej ani zawężającej, zgodnie z zasadą exceptiones non sunt extendandae). Wypełniając upoważnienie ustawowe, Minister Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej wskazał przykładowe stany faktyczne, w których może nastąpić umorzenia zaległości. Zgodnie z tym rozporządzeniem, możliwość umorzenia należności istnieje np.: 1) gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych; 2) w przypadku poniesienia strat materialnych w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia powodujących, że opłacenie należności z tytułu składek mogłoby pozbawić zobowiązanego możliwości dalszego prowadzenia działalności oraz w razie 3) przewlekłej choroby zobowiązanego lub konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiającej zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności. Sąd zwraca uwagę, że wyliczenie to nie stanowi zamkniętego katalogu przypadków uzasadniających umorzenie zaległości z innej przyczyny niż całkowita nieściągalność, a jedynie przykładowe wskazanie różnych kategorii stanów faktycznych, które z całą pewnością mieszczą się w tej przesłance.

Zgodnie z regulacją przewidzianą w powołanych przepisach decyzja Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek ma charakter uznaniowy.

To oznacza, że organ przy wydawaniu decyzji o charakterze uznaniowym, obowiązany jest do rzetelnej i wnikliwej analizy wszelkich okoliczności sprawy w celu stwierdzenia, czy zostały spełnione określone w przepisach przesłanki. Dopiero w ten sposób przeprowadzona, gruntowna analiza stanu faktycznego sprawy, stanowi materiał, będący podstawą do wydania decyzji o charakterze uznaniowym. Szczególnie trzeba o tym pamiętać wtedy, kiedy organ ma pozbawić obywatela pewnych praw, nałożyć na niego obowiązek, ewentualnie tak, jak w przypadku rozpoznawanej sprawy, ma odmówić obywatelowi możliwości skorzystania z prawem przewidzianych uprawnień (por. wyrok NSA z 20 marca 2007r., sygn. akt: II GSK 345/06).

Przenosząc powyższe spostrzeżenia na grunt niniejszej sprawy stwierdzić należy, że w rozpoznawanej sprawie możliwość umorzenia zadłużenia skarżącego rozpatrywana była na podstawie przepisów przywołanego wyżej rozporządzenia, albowiem w sprawie nie zaistniał stan całkowitej nieściągalności.

Tymczasem organ wymieniając przesłanki zawarte w § 3 cyt. rozporządzenia lakonicznie stwierdził w każdym z przypadków, iż nie występują one w sprawie skarżącego.

Sąd podziela stanowisko ZUS, iż umorzenie zaległych składek jest zastrzeżone dla sytuacji szczególnie trudnych, gdy ze względu na znikome źródło dochodów, stan zdrowia i inne względy społeczne jest realnie niemożliwe wywiązywanie się przez płatnika z zobowiązań wobec Zakładu Ubezpieczeń Społecznych". Stanowiska tego organ nie odniósł w żaden sposób do sytuacji skarżącego i podnoszonych przez niego okoliczności, że dochód, jaki skarżący uzyskuje ze sporadycznie wykonywanych prac uniemożliwia opłacenie należności, nie odniesiono się w ogóle do sytuacji życiowej skarżącego i niekwestionowanego faktu, że jest on osobą bezdomną, z orzeczonym stopniem niepełnosprawności, po przebytym zawale serca. Wszystkie wątpliwości organu w sprawie (przykładowo dotyczące wskazanej kwoty miesięcznych kosztów utrzymania) nie zostały przez organ wyjaśnione, a ocenione na niekorzyść skarżącego. Bez wątpienia w niniejszym postępowaniu to skarżący ma obowiązek przedstawić swoją sytuację życiową, majątkową, finansową i zdrowotną, jeżeli jednak to uczyni (jak w niniejszej sprawie), a organ ma uzasadnione wątpliwości co do wiarygodności, czy kompletności złożonych wyjaśnień, to powinien wezwać stronę o złożenie stosownych wyjaśnień, czy dodatkowych dowodów.

Organ skupił się jedynie na fakcie, że skarżący posiada możliwości zarobkowe, nie odnosząc w pełni do jego potrzeb związanych ze złym stanem zdrowia i sytuacją życiową.

Mając na uwadze powyższe Sąd stwierdza, że w dalszym ciągu organ zobowiązany jest do przeanalizowania sytuacji skarżącego w aspekcie przesłanek dotyczących możliwości umorzenia zaległych składek. Jak już wyżej podkreślano, organ winien jest ocenić, a czego nie uczynił, czy istnieją realne (wykonalne) możliwości zaspokojenia przez skarżącego zaległych należności z tytułu składek.

Jak już wyżej wspomniano decyzja w przedmiocie umorzenia zadłużenia wobec ZUS z tytułu składek jest decyzją uznaniową, sam fakt spełnienia przesłanki daje Zakładowi możliwość umorzenia zadłużenia, nie stwarza jednak takiego obowiązku. Sąd podkreśla jednak, że wydając decyzję w przedmiocie umorzenia należności organ orzekający winien wziąć pod uwagę fakt, że ustawodawca przewidział możliwość umorzenia należności po spełnieniu określonych przesłanek, odmowa umorzenia nie może więc być traktowana jako zasada postępowania przy rozstrzyganiu tego typu spraw. Takie rozumowanie byłoby sprzeczne ze społeczną funkcją instytucji prawnej możliwości umorzenia zadłużenia posiadanego wobec ZUS.

Rozpoznając sprawę ponownie Prezes ZUS weźmie pod uwagę przedstawione wyżej stanowisko Sądu oraz fakt, że przepisy art. 28 ust. 3a cyt. ustawy oraz przepisy rozporządzenia ustanowione zostały w celu udzielenia pomocy (poprzez umorzenie zadłużenia) osobom znajdującym się w szczególnie trudnej sytuacji życiowej, a z taką sytuacją niewątpliwie mamy do czynienia w rozpoznawanej sprawie.

Sąd uznał, że zaskarżona decyzja została wydana także z naruszeniem art. 8 i 11 kodeksu postępowania administracyjnego, albowiem przesłanki, którymi kierował się organ wydając rozstrzygnięcie, nie są jasne ani przekonujące. Organ dokonał prawidłowego ustalenia stanu faktycznego, nie dokonał jednak jego prawidłowej oceny, zarówno w zakresie możliwości spłaty zadłużenia w dacie orzekania jak i w dalszej perspektywie czasowej, a także w zakresie skutków jakie pociągnęłaby dla skarżącego spłata zadłużenia, czym naruszył przepisy art. 7 i art. 77 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego. Organy zobowiązane są nadto merytorycznie rozpoznać sprawę w obu instancjach, w przypadku złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy.

W związku z powyższym Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku.