Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 2446/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-04-08 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
659
Hasła tematyczne: Przewlekłość postępowania
Środki unijne
Skarżony organ: Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: § 26 ust. 2 i ust. 3
journal: Dz.U. 2013 poz 361
law: Rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy  finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego programem Rozwoju obszarów wiejskich na lata 2007-2013.
article: art. 141 § 4, art. 149 § 1 i 2, art. 185 § 1
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Zabłocka Sędzia NSA Anna Robotowska Sędzia del. WSA Henryka Lewandowska-Kuraszkiewicz (spr.) Protokolant Paulina Marchewka po rozpoznaniu w dniu 8 kwietnia 2016 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej "R." Spółki z o.o. w P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w S. z dnia 16 lipca 2014 r. sygn. akt I SAB/Sz 7/14 w sprawie ze skargi "R." Spółki z o.o. w P. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w B. w przedmiocie przyznania płatności rolnośrodowiskowej 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w S., 2. zasądza od Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w B. na rzecz "R." Spółki z o.o. w P. 380 (trzysta osiemdziesiąt) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 16 lipca 2014 r., sygn. akt I SAB/Sz 7/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w S. po rozpoznaniu sprawy ze skargi "R." Sp. z o.o. z siedzibą w P. (dalej: spółka, strona, skarżąca) na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w B. (dalej: Kierownik BP ARiMR) w przedmiocie przyznania płatności rolnośrodowiskowej na rok 2013 - oddalił skargę.

Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy:

W dniu [...] maja 2013 r. "R." Sp. z o.o. z siedzibą w P. złożyła wniosek o przyznanie na rok 2013 jednolitej płatności obszarowej (JPO), płatności z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW) i płatności rolnośrodowiskowej (PROW 2007-2013).

W dniu [...] sierpnia 2013 r. sporządzono "Notatkę z manualnej weryfikacji wniosków w rejestrze podmiotów wykluczonych", załączając wydruk z bazy dotyczącej Spółki.

Decyzją Nr [...] z dnia [...] października 2013 r. Kierownik BP ARiMR w B. przyznał spółce pomoc finansową ONW.

Postanowieniem z dnia [...] marca 2014 r. organ I instancji zawiesił postępowanie z urzędu w sprawie przyznania płatności rolnośrodowiskowej, wskazując na konieczność ustalenia przesłanek przewidzianych w art. 3 ust. 1-3 oraz art. 12 ust. 3-5 ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności (Dz. U. z 2004 r., Nr. 10, poz. 76 z późn. zm.), dalej: "ustawa o krajowym systemie ewidencji". Tego samego dnia i z tego samego powodu zawieszono również postępowanie w sprawie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2013.

Na ww. postanowienia spółka złożyła zażalenia.

W dniu [...] marca 2014 r. spółka wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w S. skargę na przewlekłe prowadzenie przez Kierownika BP ARiMR w B. postępowania w sprawie przyznania płatności rolnośrodowiskowej w ramach działania PROW 2007-2013 nr [...], zarzucając naruszenie:

1.art. 12 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 z późn. zm.), dalej: k.p.a., przez zaniechanie szybkiego załatwienia sprawy przy użyciu możliwie najprostszych środków,

2. art. 35 § 1-3 k.p.a. przez niezałatwienie sprawy w odpowiednim terminie,

3. art. 36 § 1 k.p.a. przez niedopełnienie obowiązku zawiadomienia strony o niezałatwieniu sprawy w terminie i przyczynach zwłoki.

Jednocześnie Spółka wniosła o:

1) zobowiązanie Kierownika BP ARiMR w B. do wydania decyzji kończącej postępowanie w sprawie w terminie 30 dni,

2) stwierdzenie, że przewlekłość postępowania miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa,

3) zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych z uwzględnieniem kosztów zastępstwa przez radcę prawnego według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę Kierownik BP ARiMR w B. (mylnie w uzasadnieniu Sądu oznaczony jako Dyrektor Izby Skarbowej w S.) wniósł o jej oddalenie.

W wykonaniu zobowiązania Sądu z dnia [...] maja 2014 r. Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR udokumentował stan postępowań zainicjowanych przez Spółkę zażaleniami na postanowienie Kierownika BP ARiMR w B. nr [...] z dnia [...] marca 2014 r. w przedmiocie zawieszenia z urzędu postępowania w sprawie przyznania płatności rolnośrodowiskowej za rok 2013 oraz na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawie przyznania płatności rolnośrodowiskowej, tj. załączył uwierzytelnione odpisy: postanowienia nr [...] z dnia [...] maja 2014 r. utrzymujące w mocy ww. postanowienie organu I instancji w przedmiocie zawieszenia postępowania oraz postanowienia nr [...] z dnia [...] maja 2014 r. uznające zażalenie w przedmiocie przewlekłości postępowania za bezzasadne.

Dodatkowo, spółka pismem z dnia [...] lipca 2014 r., podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie, wniosła o wymierzenie organowi grzywny z powodu przewlekłego prowadzenia postępowania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w S. uznał skargę za niezasadną. Przypomniał, że przedmiotem skargi w rozpoznawanej sprawie jest przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawie przyznania płatności rolnośrodowiskowej za 2013 rok w ramach działania PROW 2007-2013 przez Kierownika BP ARiMR w B.. Skarga taka mieści się w granicach kognicji WSA, określonych w art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 50 z późn. zm.,) dalej: "p.p.s.a.". Spółka wypełniła obwiązki warunki skutecznego wniesienia tego rodzaju skargi, określone w art. 52 § 1 p.p.s.a. Strona wyczerpała środki zaskarżenia, to jest wniosła na podstawie art. 37 § 1 k.p.a. do Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego ARiMR zażalenie z dnia [...] marca 2014 r. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Kierownika BP ARiMR w B.. Organ odwoławczy postanowieniem z dnia [...] maja 2014 r. uznał zażalenie za bezzasadne.

Sąd I instancji podkreślił, że wniesienie zażalenia w trybie art. 37 § 1 k.p.a. jest jedynie warunkiem formalnym rozpoznania skargi przez sąd. Stanowisko organu wyższego stopnia zajęte w tym trybie (a więc uznanie zażalenia za uzasadnione lub nieuzasadnione) nie ma znaczenia w świetle art. 52 § 1 p.p.s.a. Sąd zauważył, że nieistotne jest nawet, czy organ wyższego stopnia wypowie się w sprawie. Dlatego potraktował jako nie mające znaczenia dla kwestii dopuszczalności skargi to, że Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR uznał za bezzasadne powyższe zażalenie z dnia [...] marca 2014 r. na przewlekłość za skargę wniesioną w trybie art. 227 i następne k.p.a., a także, że udzielił odpowiedzi w trybie art. 237 i 238 k.p.a.

Przechodząc do merytorycznej oceny zasadności skargi Sąd wyjaśnił, że na gruncie postępowań w sprawie przyznania płatności rolnośrodowiskowych, przepisy ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego doznają ograniczeń w ich stosowaniu. Stosownie bowiem do art. 21 ust. 1 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z zastrzeżeniem zasad i warunków określonych w przepisach, o których mowa w art. 1 pkt 1, do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnej stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, chyba że przepisy ustawy stanowią inaczej. Zgodnie zaś z art. 19 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich, rozpatrzenie wniosku w sprawie przyznania pomocy powinno nastąpić w terminie niezbędnym do należytego wyjaśnienia sprawy, w tym do przeprowadzenia kontroli określonych w przepisach, o których mowa w art. 1 pkt 1. Ponadto § 26 ust. 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego programem Rozwoju obszarów wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. z 2013 r., poz. 361 ze zm.), dalej: "rozporządzenie z dnia 13 marca 2013 r.",- wydanego na mocy art. 29 ust. 1 pkt 1 i ust. 1a ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich – stanowi, że: "Kierownik biura powiatowego Agencji wydaje decyzje w sprawie przyznania pierwszej i kolejnych płatności rolnośrodowiskowych do dnia [...] marca roku następującego po roku, w którym został złożony wniosek o przyznanie tej płatności". Natomiast ust. 3 § 26 tegoż rozporządzenia stanowi, że: "O każdym przypadku niezałatwienia w terminie sprawy dotyczącej przyznania płatności rolnośrodowiskowej kierownik biura powiatowego Agencji zawiadamia na piśmie rolnika, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy".

Według Sądu I instancji, z przytoczonych wyżej przepisów wynika, że zarzuty skargi co do naruszenia art. 35 i 36 k.p.a. przez niezałatwienie sprawy w odpowiednim terminie oraz przez niedopełnienie obowiązku zawiadomienia w terminie o przyczynach zwłoki nie znalazły oparcia w okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy. Wprawdzie w rozpoznawanej sprawie nie załatwiono jej w terminie do dnia [...] marca 2014 r. (sobota), ale stan ten pozostawał w zgodzie z terminem szczególnym do załatwienia sprawy przyznania płatności rolnośrodowiskowej, przewidzianym w cytowanym wyżej § 26 ust. 2 rozporządzenia z dnia 13 marca 2013r. w zw. z art. 57 § 4 k.p.a. (jeżeli koniec terminu przypada na dzień ustawowo wolny od pracy, za ostatni dzień terminu uważa się najbliższy następny dzień powszedni). Sobota jest dniem równorzędnym z dniem ustawowo wolnym od pracy w rozumieniu art. 57 § 4 k.p.a. w myśl uchwały składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 czerwca 2011 r., sygn. akt I OPS 1/11.

Sąd I instancji stwierdził, że według art. 35 § 1 k.p.a. organy obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki, co w myśl art. 104 § 1 k.p.a. oznacza wydanie przez organ decyzji, chyba że przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego stanowią inaczej. Jeżeli organ administracji, zobowiązany do załatwienia sprawy, nie wydaje decyzji w prawem przewidzianym terminie, a zwłoka w rozpatrzeniu sprawy jest nieuzasadniona, wówczas dochodzi do bezczynności organu. Przepis art. 35 § 4 k.p.a. dopuszcza sytuację, że przepisy szczególne mogą określać inne terminy niż określone w § 3 art. 35 K.p.a. W niniejszej sprawie organ zobowiązany był załatwić sprawę przez wydanie decyzji do dnia [...] marca 2014 r., stosownie do § 26 ust. 2 rozporządzenia z dnia 13 marca 2013 r. w zw. z art. 57 § 4 K.p.a. Skoro [...] marca 2014 r. wypadał w sobotę, organ I instancji w najbliższy dzień roboczy - w dniu [...] marca 2014 r. (poniedziałek) zawiadomił spółkę o wszczęciu postępowania administracyjnego z urzędu co do prawidłowości wpisu do ewidencji producentów i numeru identyfikacyjnego (bezsporne) i w drodze postanowienia zawiesił postępowanie w sprawie przyznania płatności rolnośrodowiskowej za 2013 r., co skutkowało, że nie doszło ani do stanu bezczynności (gdyż organ uprawniony był załatwić sprawę w terminie do dnia [...] marca 2014 r.), ani też do stanu przewlekłości, gdyż w dniu [...] marca 2014 r. nastąpiło zawieszenie postępowania.

Odnosząc się do argumentów skarżącego, że zawieszenie postępowania w sprawie płatności nastąpiło z naruszeniem art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. (nie wystąpiło bowiem zagadnienie, które wymagałoby rozstrzygnięcia przez inny organ), jak również jest czynnością pozorną, mającą na celu wyłącznie usprawiedliwienie przewlekłości postępowania oraz sprawienie, że organ formalnie nie jest bezczynny, Sąd I instancji, powołując się na orzecznictwo sądowe stwierdził, że podjęcie rozstrzygnięcia o zawieszeniu postępowania w sprawie oznacza, iż bezczynność organu ustaje, a Sąd nie może uwzględnić skargi na bezczynność, co wynika z art. 103 k.p.a. (zawieszenie postępowania wstrzymuje bieg terminów przewidzianych w kodeksie) i art. 102 k.p.a. (w czasie zawieszenia postępowania organ administracji publicznej może podejmować czynności, ale niezbędne w celu zapobieżenia niebezpieczeństwu dla życia lub zdrowia ludzkiego albo poważnym szkodom dla interesu społecznego). Zdaniem Sądu, w drodze skargi na bezczynność organu nie można zwalczać postanowienia o zawieszeniu postępowania administracyjnego. Od powołanego postanowienia służą bowiem odrębne środki zaskarżenia, tj. zażalenie do organu II instancji, a następnie - na postanowienie wydane w drugiej instancji – skarga do sądu administracyjnego (art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a.). Sąd zauważył, że z akt sprawy nie wynikało, jakoby spółka skorzystała z trybu zaskarżenia postanowienia organu II instancji w przedmiocie zawieszenia postępowania i wywiodła nań skargę do wojewódzkiego sądu administracyjnego.

W postępowaniu wywołanym skargą na bezczynność bądź na przewlekłość, Sąd, rozpoznając sprawę tego rodzaju, nie wnika w merytoryczną i procesową poprawność wydanego przez organ aktu, a bada jedynie, czy w danej sprawie zostało wydane orzeczenie w zakreślonym przepisami terminie lub czy też doszło do stanu przewlekłości postępowania ze strony organów.

Jednakże, w ocenie Sądu I instancji, okoliczność zawieszenia postępowania - wobec wątpliwości zaistniałych w toku postępowania w sprawie przyznania płatności rolnośrodowiskowej na 2013 r. - uwarunkowana koniecznością ustalenia (w odrębnym postępowaniu), czy zostały spełnione ustawowe przesłanki wpisu do ewidencji producentów przez skarżącego na podstawie art. 3 ust.1-3 w związku z art. 12 ust. 3-5 ustawy o krajowym systemie ewidencji, a zatem koniecznością ustalenia istnienia warunku niezbędnego do przyznania płatności rolnych, nie pozostawała obojętna dla oceny zachowania Kierownika BP ARiMR co do zarzucanej mu skargą przewlekłości. Zdaniem Sądu I instancji, organ jednak nie pozostawał w stanie przewlekłości, gdyż ustalenie prawidłowości wpisu spółki do ewidencji producentów oraz numeru identyfikacyjnego, wobec zaistniałych w tym względzie w toku postępowania wątpliwości, stanowiło element konieczny w przedmiocie merytorycznego rozstrzygnięcia co do przyznania płatności rolnośrodowiskowej. Takie zachowanie organu pozostawało także w zgodzie z wyrażoną w art. 7 k.p.a. zasadą prawdy obiektywnej i wynikającym z niej obowiązkiem organu podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy.

Sąd nie podzielając stanowiska skarżącego, odwołał się także do przepisów unijnych, podnosząc, że nakładają na państwa członkowskie szereg obowiązków, w tym art. 20 rozporządzenia Rady (WE) 73/2009 z dnia 19 stycznia 2009 r. ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiającego określone systemy wsparcia dla rolników, zmieniające rozporządzenia (WE) nr 1290/2005, (WE) nr 247/2006, (WE) nr 378/2007 oraz uchylającego rozporządzenie (WE) nr 1782/2003 (Dz. U. L 30 z 31.1.2009, str. 16-99), dalej: "rozporządzenie nr 73/2009", zgodnie z którym państwa członkowskie przeprowadzają kontrole administracyjne wniosków o pomoc w celu weryfikacji warunków kwalifikowalności do pomocy. Kontrole administracyjne uzupełnia system kontroli na miejscu w celu zweryfikowania kwalifikowalności do pomocy. W tym celu państwa członkowskie sporządzają próbę kontrolną zawierającą listę gospodarstw rolnych. Państwa członkowskie mogą korzystać z technik teledetekcji i globalnego systemu nawigacji satelitarnej w celu przeprowadzania kontroli działek rolnych na miejscu. Natomiast w myśl art. 28 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 odnośnie do zasady wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli w ramach systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników przewidzianych w wymienionym rozporządzeniu oraz wdrażania rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007 w odniesieniu do zasady wzajemnej zgodności w ramach systemu wsparcia ustanowionego dla sektora wina (Dz. Urz. UE L 316 z 02.12.2009, str. 65, ze zm.), dalej: "rozporządzenie nr 1122/2009", kontrole administracyjne, o których mowa w art. 20 rozporządzenia nr 73/2009, pozwalają na wykrywanie nieprawidłowości, a w szczególności na ich automatyczne wykrywanie za pomocą narzędzi informatycznych, w tym kontroli krzyżowych. Odwołując się do orzecznictwa sądowoadministracyjnego, WSA podkreślił, że obowiązek niezwłocznego załatwienia sprawy nie może naruszać obowiązków spoczywających na organie z mocy innych przepisów. Do takich obowiązków należy przeprowadzenie przez kierownika biura powiatowego kontroli wynikających z wyżej wskazanych przepisów rozporządzeń unijnych, które wykonywane są w oparciu o system prowadzony zgodnie z ww. ustawą o krajowym systemie ewidencji. Zatem, Sąd I instancji nie zgodził się ze spółką, że organ dysponował w sprawie wszystkimi niezbędnymi dokumentami, a zobowiązany był jedynie zweryfikować złożony wniosek wraz załączonymi dokumentami, stosownie z procedurami przewidzianymi odrębnymi przepisami. Sąd nie dostrzegł, aby postępowanie w tej sprawie trwało dłużej, niż to było konieczne dla wyjaśnienia okoliczności faktycznych i prawnych, istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy. Tym samym uznał, że nie doszło do naruszenia art. 12 § 1 k.p.a.

W ocenie Sądu I instancji całokształt okoliczności faktycznych i prawnych występujących w rozpoznawanej sprawie wskazywał, że nie doszło do stanu przewlekłości postępowania w sprawie przyznania płatności rolnośrodowiskowej za 2013 rok w ramach PROW 2007-2013 i dlatego na mocy art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postepowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm.), dalej: p.p.s.a., skargę oddalił.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła do Naczelnego Sądu Administracyjnego "R." Sp. z o.o. z siedzibą w P., zaskarżając wyrok w całości. W oparciu o podstawę z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zarzuciła orzeczeniu naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy:

1) naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez:

a) nieuwzględnienie wszystkich okoliczności sprawy, w szczególności przedstawionych przez skarżącą w skardze do WSA z dnia [...] marca 2014 r. i piśmie skarżącej dotyczącego odpowiedzi na skargę organu z dnia [...] lipca 2014 r., a tym samym błędne ustalenie, iż w niniejszej sprawie nie doszło do stanu przewlekłości postępowania,

b) nieprawidłowe rozpoznanie i dokonanie oceny prawnej podniesionego przez spółkę w skardze zarzutu przewlekłości postępowania poprzez analogiczne stosowanie do instytucji przewlekłości orzecznictwa dotyczącego instytucji bezczynności

2) naruszenie art. 1 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a. poprzez naruszenie funkcji kontrolnej sądu polegającego na jedynie częściowej kontroli postępowania organu pod względem zgodności z prawem,

3) naruszenie art. 149 § 1 i 2 p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie skutkujące oddaleniem skargi,

4) naruszenie art. 151 p.p.s.a. poprzez jego zastosowanie i oddalenie skargi w sytuacji, gdy należało ją uwzględnić.

Wobec powyższego spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy w całości do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w S. na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. oraz o zasądzenie kosztów postępowania od Kierownika BP ARiMR w B..

Organ w odpowiedzi na skargę kasacyjną wnosił o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie kosztów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna jest zasadna i skutkuje uchyleniem zaskarżonego wyroku oraz przekazaniem sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w S..

Na wstępie należy podkreślić, że zgodnie z treścią art.174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, gdyż zgodnie z art.183 § 1 p.p.s.a. rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania, która w niniejszej sprawie nie wystąpiła.

Wobec takich regulacji poza sporem winna pozostawać okoliczność, iż wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, a uzasadnione jest odniesienie się do poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych.

Istota problemu w rozpatrywanej sprawie sprowadza się do odpowiedzi na pytanie czy Kierownik BP ARiMR w B. przewlekle prowadził postępowanie w sprawie przyznania płatności rolnośrodowiskowej za rok 2013 w ramach działania PROW 2007-2013, czy też zachowanie organu nie wskazywało, aby zaistniały przesłanki do stwierdzenia przewlekłości postępowania.

W orzecznictwie i doktrynie przyjmuje się, że pojęcie przewlekłości postępowania administracyjnego obejmuje: podejmowanie przez organ czynności zbędnych lub wykonywanie czynności pozornych, a także powstrzymywanie się od podejmowania czynności niezbędnych do rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy – co w konsekwencji prowadzi do nieracjonalnego przedłużenia terminu jej załatwienia (por. wyroki NSA z dnia 13 października 2015 r., sygn. akt II OSK 238/15, z dnia 9 października 2015 r., sygn. akt I OSK 1378/15 i powołane w nich stanowiska doktryny, opubl. orzeczenia.nsa.gov.pl).

Uwzględniając treść art. 3 § 1 i § 2 p.p.s.a. należy podkreślić, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności prawem, a kontrola ta obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na indywidualne akty i czynności, o których mowa w art.3 § 2 pkt 1-4 p.p.s.a., jak i na przewlekłe prowadzenie postępowania lub bezczynność organów administracji publicznej w tym zakresie (art.3 § 2 pkt 8 p.p.s.a.).

Sąd administracyjny rozpoznając skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania obowiązany jest do dokonania szeregu czynności, wśród których najpierw winien ustalić, czy sprawa, w której została wniesiona skarga, była sprawą określoną w art.3 § 2 pkt 1-4 p.p.s.a. Następnie winien rozważyć, czy skarga na przewlekłość jest dopuszczalna z punktu widzenia wyczerpania trybu warunkującego wniesienie takiej skargi. Po dokonaniu powyższych ustaleń sąd administracyjny winien przystąpić do dokonywania ustaleń, czy organowi administracji publicznej można przypisać przewlekłe prowadzenie postępowania.

Jak już podniesiono, pojęcie "przewlekłości postępowania" obejmuje opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy. Jest to stan sprawy, którego zaistnienie Sąd ocenia bez względu na to, czy organ podjął czynności w sprawie. Przy ocenie przewlekłości postępowania istotne jest bowiem i to, czy organ podejmował czynności niezbędne dla rozstrzygnięcia sprawy i to niezależnie od tego, czy strona zgłaszała określone żądania w tym zakresie (oczywiście w niniejszej sprawie zmodyfikowane z uwagi na treść art. 21 ust. 1 i 4 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich). O przewlekłości postępowania można mówić, gdy czas jego trwania przekracza rozsądne granice, przy uwzględnieniu terminowości i prawidłowości czynności podjętych przez organ, a także stopnia zawiłości sprawy i postawy samej strony. Przewlekłość w prowadzeniu postępowania wystąpi wówczas, gdy organ nie załatwia sprawy w terminie, nie pozostając jednocześnie w bezczynności, a podejmowane przez niego czynności procesowe nie charakteryzują się koncentracją niezbędną w świetle zasady szybkości postępowania (art. 12 k.p.a), względnie mają charakter czynności pozornych, nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy. Przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ zaistnieje zatem wówczas, gdy będzie mu można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, aby zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut prowadzenia czynności (w tym dowodowych) pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia (por. wyroki NSA: z dnia 26 października 2012 r., sygn. II OSK 1956/12; z dnia 28 lipca 2015 r., sygn. akt II OSK 3274/14, z dnia 9 kwietnia 2015 r., sygn. akt II GSK 363/14, opubl. orzeczenia.nsa.gov.pl).

Stwierdzenie przez sąd administracyjny, czy dane postępowanie można zakwalifikować jako dotknięte przewlekłością prowadzenia, wymaga wnikliwego zbadania sprawy, dokonania oceny toku podejmowania czynności, ustalenia faktów i okoliczności zależnych od działania organu i jego pracowników oraz stanu zastoju procesowego sprawy wynikającego z zaniechania lub wadliwości działań podejmowanych przez strony lub innych uczestników postępowania.

Niewątpliwie wskazane wyżej rozważania i ustalenia winny znaleźć się w pisemnych motywach podjętego przez Sąd I instancji orzeczenia. Stosownie bowiem do treści art.141 § 4 p.p.s.a. uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowiska pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Przy czym podkreśla się, że czynność polegająca na sporządzeniu uzasadnienia dokonywana jest już po rozstrzygnięciu sprawy i ma pewien sprawozdawczy charakter, a zatem sama przez się nie może wpłynąć co do zasady na treść rozstrzygnięcia jako na wynik sprawy. Pamiętać jednak należy, że uzasadnienie orzeczenia mimo, iż w procesie czynności związanych z wydaniem orzeczenia znajduje się na końcu tego procesu, to jest odzwierciedleniem procesu myślowego składu sędziowskiego i ewentualne błędy rozumowania zostają ujawnione dopiero po ich utrwaleniu na piśmie. Oznacza to, że tylko uzasadnienie spełniające określone ustawą warunki pozwala na kontrolę instancyjną zaskarżonego orzeczenia (vide uchwała składu siedmiu sędziów NSA z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09 ONSAiWSA 2010/3/39).

Poza sporem winna pozostawać okoliczność, że szczególne miejsce w pisemnych motywach wyroku zajmuje wskazanie podstawy rozstrzygnięcia i jej wyjaśnienie. Powinno ono mieć zwięzły charakter, ale pozwalający na ocenę, czy sąd administracyjny dołożył należytej staranności przy podejmowaniu rozstrzygnięcia, czy dokonał wszechstronnej analizy stanu faktycznego i prawnego sprawy, a zatem czy przeanalizował wszystkie wymagające rozważenia zagadnienia.

W związku z powyższym należy uznać, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie spełnia wszystkich wskazanych wymogów. Przede wszystkim Sąd I instancji nie przedstawił wzorca "przewlekłego prowadzenia postępowania", do którego odnosiłby zarzuty skarżącego, zresztą co do których całości także nie odniósł się.

Jak słusznie zauważył skarżący, Sąd I instancji oparł się na założeniu, że wydanie w dniu [...] marca 2014 r. postanowienia o zawieszeniu postępowania nastąpiło w terminie przewidzianym przez § 26 ust. 2 rozporządzenia z dnia 13 marca 2013 r. (Kierownik biura powiatowego Agencji wydaje decyzje w sprawie przyznania pierwszej i kolejnych płatności rolnośrodowiskowych do dnia [...] marca roku następującego po roku, w którym został złożony wniosek o przyznanie tej płatności.) w zw. z art. 57 § 4 k.p.a. (Jeżeli koniec terminu przypada na dzień ustawowo wolny od pracy, za ostatni dzień terminu uważa się najbliższy następny dzień powszedni.) i wydanie tego postanowienia spowodowało, że ewentualna przewlekłość ustaje (Sąd I instancji odwołał się do orzecznictwa odnoszącego się do bezczynności organu).

Ze stanowiskiem tym nie sposób się zgodzić. Sąd bowiem jedynie przytoczył treść § 26 ust. 2 rozporządzenia z dnia 13 marca 2013 r. i art. 19 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich (Rozpatrzenie wniosku w sprawie przyznania pomocy powinno nastąpić w terminie niezbędnym do należytego wyjaśnienia sprawy, w tym do przeprowadzenia kontroli określonych w przepisach, o których mowa w art. 1 pkt 1.). Z uzasadnienia wynikało, że przyjął, że terminem na załatwienie sprawy jest dzień [...] marca roku następującego po roku, w którym został złożony wniosek o przyznanie tej płatności, nie rozważając, iż rozpatrzenie wniosku w sprawie przyznania pomocy powinno nastąpić w terminie niezbędnym do należytego wyjaśnienia sprawy. Kwestia ta jest istotna, gdyż bezspornym było, iż wniosek powinien być złożony do dnia [...] maja roku, którego płatność dotyczy. Przekroczenie tego terminu powoduje rozmaite konsekwencje. Sąd pobieżnie ocenił działania organu w okresie od złożenia wniosku przez spółkę w dniu [...] maja 2013 r. do dnia [...] marca 2014 r. (była to sobota, więc do poniedziałku [...] marca 2014 r.) - kiedy najpóźniej powinna była zostać wydana decyzja, a zostało wszczęte postępowanie w sprawie prawidłowości nadania numeru ewidencyjnego i wydane postanowienie o zawieszeniu postępowania – w kontekście przesłanki, iż rozpatrzenie wniosku w sprawie przyznania pomocy powinno nastąpić w terminie niezbędnym do należytego wyjaśnienia sprawy. Zauważył WSA, że organ miał obowiązek przeprowadzenia szeregu czynności w sprawie, ale nie ocenił, czy je rzeczywiście przeprowadził i w terminie niezbędnym do należytego wyjaśnienia sprawy w rozumieniu art. 19 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich. Przy tej ocenie powinien także uwzględnić okoliczność wydania w dniu [...] października 2013 r. decyzji przyznającej spółce płatność ONW na rok 2013 na skutek rozpatrzenia wniosku również złożonego w dniu [...] maja 2013 r. Należy przy tym zauważyć, że jednym z warunków przyznania tej płatności jest także posiadanie przez wnioskodawcę numeru identyfikacyjnego nadanego mu w trybie przepisów o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności, zgodnie z § 2 pkt 4 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 11 marca 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Wspieranie gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW), objętego programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007 – 2013 (Dz. U. Nr 40, poz. 329 z późn. zm.). Sąd nie wyjaśnił, dlaczego w październiku 2013 r. numer identyfikacyjny był traktowany przez organ za prawidłowy i pozwalał na uzyskanie płatności ONW, a w marcu 2014 r. temu samemu numerowi odmówiono takiego przymiotu.

Co do prawidłowości samego postanowienia o zawieszeniu postępowania Sąd I instancji nie wyjaśnił, dlaczego w rezultacie odrzucił stanowisko skarżącego, że nie można odwoływać się do orzecznictwa wydanego w postępowaniach, w których zarzucano bezczynność organu.

Konstrukcja przewlekłości postępowania nie jest uzależniona od upływu formalnego terminu do załatwienia sprawy, zaś stwierdzenie przewlekłości postępowania następuje poprzez dokonanie oceny prawidłowości podejmowanych przez skarżony organ czynności, w tym w przedmiocie zawieszenia postępowania, w szczególności jego niepodjęcia mimo występujących ku temu podstaw. Uzasadnienia można poszukiwać w art. 184 Konstytucji RP, z którego wynika zasada sprawowania przez sąd administracyjny kontroli legalności funkcjonowania administracji publicznej (por. P. Kornacki, Skarga na przewlekłość postępowania administracyjnego, LEX 2014, Rozdz. 4 pkt 4.3.).

Wobec powyższego zasadny okazał się zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. i art. 1 w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a.

Skoro nie zostały wyjaśnione wszystkie zarzuty spółki dotyczące przewlekłego prowadzenia postępowania, to przedwczesnym było stanowisko Sądu I instancji, że skarga była bezzasadna, co w konsekwencji oznaczało naruszenie art. 151 p.p.s.a. i art. 149 § 1 i 2 p.p.s.a. (sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania zobowiązuje organ do wydania aktu, określając termin, a jednocześnie stwierdza czy bezczynność lub przewlekłość miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa i w przypadku, gdy postępowanie organu rażąco naruszało prawo może pociągać za sobą skutek przewidziany w § 2 art. 149, tj. wymierzenie grzywny nawet z urzędu, jeśli wniosku takiego skarga nie zawierała).

Z powyższych względów na mocy art. 185 § 1 p.p.s.a. orzeczono jak w pkt 1 wyroku. O kosztach orzeczono na mocy art. 203 pkt 1 p.p.s.a.