Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 723/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-07-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Tomasz Bąkowski (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Paweł Miładowski sędzia del. WSA Jan Szuma po rozpoznaniu w dniu 11 lipca 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej L.W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 15 października 2021 r., sygn. akt II SA/Kr 649/21 w sprawie ze skargi L.W. na uchwałę Rady Miasta Krakowa z dnia 11 marca 2020 r., nr XXXVII/946/20 w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Dla wybranych obszarów przyrodniczych miasta Krakowa" – etap C oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 15 października 2021 r., sygn. akt II SA/Kr 649/21, oddalił skargę L.W. na uchwałę Rady Miasta Krakowa nr XXXVII/946/20 z dnia 11 marca 2020 r., w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Dla wybranych obszarów przyrodniczych miasta Krakowa" – etap C.

Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

L.W. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę w której domagała się stwierdzenia nieważności powyższej uchwały w części dotyczącej nieruchomości składającej się z działek nr [...]1 i [...]2 położonej w K. obręb ew. nr [...] – K. zakwalifikowanej w planie jako 55.ZP.1 – o przeznaczeniu pod publicznie dostępne parki. Zaskarżonej uchwale zarzuciła naruszenie prawa materialnego:

– art. 6 ust. 1 i 2 w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 7 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn.: Dz.U. z 2020 r. poz. 293 ze zm., dalej: "u.p.z.p.") przez nadużycie władztwa planistycznego i nieuzasadnione względami interesu publicznego dowolne ograniczenie sposobu wykonywania prawa własności nieruchomości przez właścicieli działek nr [...]2 i [...]3, które choć zabudowane i wykorzystywane od wielu lat dla prowadzonej tam działalności gospodarczej zostały przeznaczone na cele publicznie dostępnych parków;

– art. 6 ust. 1 i 2 w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p. przez nadużycie władztwa planistycznego i nieuwzględnienie przy planowaniu interesu indywidualnego właściciela, w szczególności wieloletniego sposobu korzystania z nieruchomości, sposobu zagospodarowania oraz planów inwestycyjnych właściciela, które zostały prawomocnie ustalone w postępowaniu administracyjnym o ustalenie warunków zabudowy;

– art. 64 ust. 2 i 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 ze zm., dalej: "Konstytucja RP") oraz art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, art. 140 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. – Kodeks cywilny (tekst jedn.: Dz. U. z 2019 r. poz. 1145 ze zm., dalej: "k.c.") przez istotne i niekonieczne z punktu widzenia interesu społecznego ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości przez właściciela, zakaz wznoszenia budynków i niemożliwość rozbudowy istniejącego budynku, co spowodowało w konsekwencji naruszenie zasady proporcjonalności przy planowaniu w sytuacji, gdy przy poszanowaniu zasad ochrony przyrody możliwe było dopuszczenie rozbudowy istniejących nieruchomości, co zresztą zostało przez organ gminy ostatecznie stwierdzone w decyzji WZiZT wydanej w stosunku do przedmiotowej nieruchomości, która dopuszczała możliwość zabudowy nieruchomości poprzez budowę na nich nawet większych budynków, niż istniejące obecnie.

Skarżąca wniosła również o przeprowadzenie dowodu z załączonego do skargi dokumentu na okoliczność akceptacji przez Prezydenta Miasta Krakowa przeznaczenia terenu.

W uzasadnieniu skarżąca wskazała, że należąca do niej nieruchomość została zakwalifikowana w uchwalonym planie, jako "teren zieleni urządzonej 55.Z.P.1 o przeznaczeniu pod publicznie dostępne parki i zieleńce".

Zdaniem skarżącej zaskarżona uchwała w sposób diametralny zmienia możliwość korzystania z nieruchomości oraz zmienia możliwość zagospodarowania nieruchomości na zamierzone cele. Zamierzenia inwestycyjne zostały zatwierdzone w decyzji Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 16 sierpnia 2010 r., nr AU-2/7331/2349/10 o ustaleniu warunków zabudowy. W ramach wskazanej decyzji ustalono warunki zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn. "Budowa budynku wielorodzinnego mieszkalno-usługowego z 1-stanowiskową myjnią samochodową oraz infrastrukturą techniczną na terenie działek nr [...]2, [...]1, obr. [...] K. wraz z budową zjazdu z działki drogowej nr [...]4 obr. j.w. przy ul. P. w K.". Nieruchomość stanowiąca przedmiotową działkę jest nieruchomością, zabudowaną od wielu lat użytkowaną dla prowadzonej działalności gospodarczej. Na nieruchomości znajduje się budynek w ramach którego prowadzona jest myjnia samochodowa oraz przylegająca do niej pizzeria. Skarżąca zamierzała zmienić zakres wykorzystania swojej nieruchomości w zakresie rozbudowania posiadanych na nieruchomości budynków.

Zdaniem skarżącej, organy Gminy Miejskiej Kraków rażąco naruszyły wskazane zasady planowania, gdyż istniały prawnie uzasadnione i potwierdzone przez organ gminy inne sposoby zagospodarowania nieruchomości stanowiącej własność.

W odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta Krakowa wniósł o oddalenie skargi.

W ocenie organu podniesione w skardze zarzuty są bezzasadne i nie stanowią podstaw do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w całości lub części.

Według obowiązującego Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa, nieruchomość skarżącej znajduje się w terenie zieleni urządzonej oznaczonej na rysunku Studium symbolem ZU. Dla ww. terenu określone zostały w Studium następujące funkcje zagospodarowania terenu:

Funkcja podstawowa – Różnorodne formy zieleni urządzonej (w tym obejmującej parki, skwery, zieleńce, parki rzeczne), zieleń izolacyjna, zieleń forteczną, zieleń założeń zabytkowych wraz z obiektami budowlanymi, ogrody działkowe, ogrody zoologiczne i botaniczne;

Funkcja dopuszczalna – Zabudowa realizowana jako terenowe obiekty i urządzenia sportowe, obiekty budowlane obsługujące tereny zieleni, takie jak: wypożyczalnie sprzętu sportowego, kawiarnie, cukiernie, oranżerie, cieplarnie, obiekty małej architektury, ogródki jordanowskie, urządzenia wodne, które nie zmniejszają określonego wskaźnika powierzchni biologicznie czynnej, wody powierzchniowe, stawy oraz zbiorniki wodne poeksploatacyjne, różnorodne formy zieleni nieurządzonej, lasy, grunty rolne, cmentarze i grzebowiska dla zwierząt, jeżeli zostały wskazane w tabelach strukturalnych jednostek urbanistycznych.

Uwzględniając ustalenia Studium działki ewidencyjne o nr [...]1 (o pow. ok 952 m2) i [...]2 (o pow. ok 292 m2), znajdują się w terenie o przeznaczeniu pod publicznie dostępne parki (55.ZP.1), którego dotyczą § 6 ust. 1 i § 17 miejscowego planu.

Odnosząc się do podniesionej w skardze informacji o wydanej decyzji o warunkach zabudowy oraz uzyskanych pozwoleniach na budowę organ wyjaśnił, że treść decyzji o warunkach zabudowy nie rozstrzyga o przeznaczeniu terenu, lecz jedynie określa prawnie dopuszczalny sposób zagospodarowania nieruchomości w przypadku braku ustaleń planu miejscowego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Wskazał, że analiza akt planistycznych pozwala na dokonanie oceny, że zaskarżony plan został uchwalony z zachowaniem procedury określonej w art. 17 u.p.z.p.

Sąd ocenił oczekiwania skarżącej co do przeznaczenia jej nieruchomości pod zabudowę wielorodzinną mieszkalno-usługową jako pozostające w sprzeczności z ustaleniami studium, albowiem studium nie przewiduje na tym terenie takiego kierunku zagospodarowania. Natomiast okoliczność uzyskania przez skarżącą decyzji ustalającej warunki zabudowy w 2010 r. nie miała wpływu na ustalenie w miejscowym planie możliwego sposobu zagospodarowania nieruchomości.

W ocenie Sądu, objęcie działek skarżącej terenem oznaczonym symbolem 55.ZP.1 stanowiło uprawnione działanie gminy. Park K. stanowi zwarty, jednorodny obszar, w dużej mierze już zagospodarowany. Jego utworzenie koresponduje i uzupełnia przeznaczenie pozostałego terenu objętego postanowieniami zaskarżonej uchwały. W interesie publicznym jest zachowanie enklawy zieleni w centrum miasta na całym obszarze objętym postanowieniami planu.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniosła L.W., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika. Wyrok zaskarżono w całości.

Wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego:

– art. 64 ust. 3 Konstytucji RP, art. 140 k.c. jak i naruszenie art. 1 ust. 2 pkt. 7 u.p.z.p. przez istotne i niekonieczne z punktu widzenia interesu społecznego ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości przez właścicieli, zakaz wznoszenia jakichkolwiek budynków i urządzeń co spowodowało w konsekwencji naruszenie zasady proporcjonalności przy planowaniu w sytuacji, gdy przy poszanowaniu zasad ochrony celów o charakterze społecznym można było osiągnąć również odpowiednią ochronę praw podmiotowych właściciela indywidualnego;

– art. 6 ust. 1 i 2 u.p.z.p. przez nadużycie władztwa planistycznego, to jest nieuzasadnione względami interesu publicznego dowolne ograniczenie sposobu wykonywania prawa własności nieruchomości przez właściciela działki nr [...]1 i [...]2 oraz faktyczne zajęcie nieruchomości skarżącej na publicznie dostępne tereny parków i zieleńców, nie znajdujące podstawy w obowiązującym prawie co stanowi również naruszenie art. 4 ust. 1 u.p.z.p.

Naruszenie prawa procesowego, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy:

– art. 141 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej: "p.p.s.a.") przez brak w uzasadnieniu wyroku Sądu I instancji szczegółowego odniesienia się jakie względy – poza samą tylko "zbieżnością" z postanowieniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego – przemawiały za przeznaczeniem nieruchomości stanowiącej własność skarżącej pod parki i zieleńce oraz za wprowadzeniem związanych z tym ograniczeń, nakazów lub zakazów oraz jaka była waga tych względów, aby ograniczyć w sposób zasadniczy prawa własności przysługujące skarżącej.

Na podstawie powyższych zarzutów wniesiono o uchylenie w całości wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 15 października 2021 r., sygn. akt I SA/Kr 649/21 (wskazanie: "I" zamiast: "II" NSA uznał za oczywistą omyłkę) i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie na rzecz skarżącej kosztów postępowania według norm prawem przypisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym po stwierdzeniu spełnienia ustawowych warunków przewidzianych w art. 182 § 2 p.p.s.a. Pełnomocnik skarżącej kasacyjnie, który wniósł skargę kasacyjną, zrzekł się rozprawy, zaś strona przeciwna nie zażądała przeprowadzenia rozprawy.

Według art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności sprawę rozpoznano w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej.

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i podlega oddaleniu.

Sformułowane w skardze kasacyjnej zarzuty nie zasługują na uwzględnienie. Zawierają one istotne braki formalne. Autor skargi kasacyjnej nie wskazał prawnej podstawy zaskarżenia określonej w p.p.s.a. Ponadto w zarzutach tych zbrakło wskazania, czy naruszenie prawa materialnego polegało na błędnej wykładni czy na niewłaściwym zastosowaniu, a także które z poszczególnych przepisów zostały naruszone przez błędną wykładnię, a które przez niewłaściwe zastosowanie. Wskazanie, że Sąd I instancji dopuścił się naruszenia przepisów prawa materialnego bez dookreślenia, czy naruszenie to polegało na błędnej wykładni czy na niewłaściwym zastosowaniu, a także które z poszczególnych przepisów zostały naruszone przez błędną wykładnię, a które przez niewłaściwe zastosowanie, jest nieprawidłowe.

Należy ponadto wyjaśnić, że Sąd I instancji nie stosuje bezpośrednio przepisów prawa materialnego, lecz kontroluje ich zastosowanie przez organy administracji. Autor skargi kasacyjnej w dwóch pierwszych podstawach kasacyjnych zarzuca wprost Sądowi I instancji naruszenie prawa materialnego obejmujące przepisy art. 64 ust. 3 Konstytucji RP, art. 140 k.c. oraz art. 1 ust. 2 pkt 7, art. 6 ust.1 i 2, a także art. 141 p.p.s.a., nie określając przy tym, jak już wyżej zasygnalizowano, w jaki sposób doszło do naruszenia prawa materialnego. Zarzuty oparte na podstawie kasacyjnej wymienionej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. winny wykazać, że Sąd I instancji dopuścił się naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. W rozpoznawanej skardze kasacyjnej nie wskazano na czym miałoby polegać naruszenie prawa materialnego. Sposób przedstawienia zarzutów skargi kasacyjnej opartych na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a., nie spełnia zatem ustawowego kryterium sformułowania zarzutu kasacyjnego błędnej wykładni prawa materialnego lub niewłaściwego zastosowania tego prawa, o którym stanowi art. 174 pkt 1 p.p.s.a.

Wypada przy tym odnotować, że obowiązek sformułowania podstaw kasacyjnych jest jedną z normatywnych przyczyn ustanowienia przez ustawodawcę w art. 175 p.p.s.a. wymogu sporządzenia skargi kasacyjnej przez profesjonalnego pełnomocnika, tj. adwokata lub radcę prawnego, bądź przez inne osoby wymienione w tym przepisie.

Zatem jedynie na marginesie należy zauważyć, że przeznaczenie w planie miejscowym nieruchomości skarżącej kasacyjnie pod publicznie dostępne parki koreluje z ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa, z których wynika, że nieruchomość skarżącej kasacyjnie jest położona w obszarze oznaczonym symbolem ZU, dla którego funkcję podstawową stanowią: różnorodne formy zieleni urządzonej (w tym obejmującej parki, skwery, zieleńce, parki rzeczne), zieleń izolacyjna, zieleń forteczną, zieleń założeń zabytkowych wraz z obiektami budowlanymi, ogrody działkowe, ogrody zoologiczne i botaniczne. Zgodnie zaś z art. 9 ust. 4 u.p.z.p., ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych. Nie można więc w takich okolicznościach twierdzić, że przyjęte w planie miejscowym rozwiązania stanowią nadużycie władztwa planistycznego, przynajmniej w odniesieniu do zaskarżonej uchwały.

Błędne byłoby też stwierdzenie, że zaskarżone ustalenia planu miejscowego prowadzą do naruszenia konstytucyjnej zasady proporcjonalności oraz ochrony przed naruszeniem istoty własności (art. 64 ust. 3 Konstytucji RP), której ustawowe rozwinięcie znajduje się w art. 140 k.c. oraz art. 6 u.p.z.p. Otóż ustalenia planu obejmujące teren nieruchomości skarżącej kasacyjnie nie wyłączają możliwości korzystania z nieruchomości w sposób dotychczasowy. W myśl § 6 ust. 1 zaskarżonej uchwały: "Tereny, których przeznaczenie plan miejscowy zmienia, mogą być wykorzystywane w sposób dotychczasowy do czasu ich zagospodarowania zgodnie z planem."

Poza tym, zagospodarowanie przedmiotowej nieruchomości, zgodnie z ustaleniami zaskarżonej uchwały, wymaga nabycia jej przez Gminę. To zaś może nastąpić w drodze umowy bądź w wyniku wywłaszczenia. W tym kontekście istotną rolę gwarancyjną dla skarżącej kasacyjnie pełni prognoza skutków finansowych uchwalenia zaskarżonego planu, w której to uwzględniono wydatki związane z nabyciem nieruchomości prywatnych przeznaczonych pod publicznie dostępny park (55.ZP.1).

Nie mógł również odnieść zamierzonego skutku zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 141 p.p.s.a.

W pierwszej kolejności należy zauważyć, że art. 141 p.p.s.a. składa się z pięciu paragrafów (§ 1, § 2, § 2a, § 3 i § 4). W ponoszonym zarzucie nie sprecyzowano zaś, którą konkretnie jednostkę redakcyjną tego artykułu czyni się przedmiotem zarzutu. Naczelny Sąd Administracyjny, orzekający w granicach skargi kasacyjnej nie może zaś domyślać się podstaw skargi kasacyjnej. (wyrok NSA z 2.03.2023 r., II OSK 1620/22, LEX nr 3518730).

Gdyby nawet przyjąć, na co wskazuje treść sformułowanego zarzutu, że naruszonym przepisem miałby być art. 141 § 4 p.p.s.a., to i tak zarzut ten nie zasługiwał na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 141 § 4 p.p.s.a.: "Uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania." Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie wymagane elementy konieczne dla oceny legalności kontrolowanej uchwały, a zatem zostało sporządzone zgodnie z art. 141 § 4 p.p.s.a.

Z powołanego przepisu nie wynika bowiem, że Sąd musi się odnieść do wszystkich argumentów podnoszonych przez strony. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera stanowisko Sądu I instancji co do kwestii istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy. Podkreślenia wymaga, że z art. 141 § 4 p.p.s.a. nie wynika dla sądu administracyjnego obowiązek szczegółowego omówienia w uzasadnieniu każdej okoliczności, czy każdego argumentu lub twierdzenia, jakie pojawiło się w badanej sprawie. Uzasadnienie wyroku ma być "zwięzłe", co należy rozumieć w ten sposób, że sąd administracyjny powinien się odnieść wyłącznie do kwestii istotnych z punktu widzenia rozstrzygnięcia sprawy, aby nie czynić wywodu nadmiernie rozbudowanym, a przez to niejasnym (wyrok NSA z 29.02.2008 r., II FSK 1801/06, LEX nr 488006).

Ponadto, należy podkreślić, że zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie może służyć skutecznemu zwalczaniu merytorycznego stanowiska przyjętego przez Sąd I instancji, w tym stanu faktycznego sprawy, czy też dokonanej wykładni prawa materialnego (por. wyrok NSA z 13.10.2021 r., II OSK 311/21, LEX nr 3331946).

W tym stanie rzeczy, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.