Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 767/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2023-12-20 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: 138 par. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2022 poz 2000
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 52, art. 59, art. 61, art. 64
journal: Dz.U. 2022 poz 503
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)

SENTENCJA

Dnia 20 grudnia 2023 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Michał Zbrojewski, Sędziowie Sędzia WSA Jarosław Czerw, Asesor WSA Tomasz Porczyński (spr.), , , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 20 grudnia 2023 roku sprawy ze skargi Z. N. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia 26 czerwca 2023 roku nr SKO.4150.201.2023 w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji oddala skargę. ał


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 26 czerwca 2023 r., nr SKO.4150.201.2023 wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz.U. z 2023 r. poz. 775) – dalej: k.p.a.; art. 59, art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn.: Dz.U. z 2022 r. poz. 503) - dalej: u.p.z.p.; Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi po rozpatrzeniu odwołania M.B. od decyzji Wójta Gminy Zgierz z dnia 15 maja 2023 r., nr 255/2023 o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie [...] budynków mieszkalnych jednorodzinnych wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną na działkach o nr ew. [...], [...],[...] obręb G., gm. Z.,

1. uchyliło kwestionowaną odwołaniem decyzję w części pkt I "Wymagania dotyczące nowej zabudowy i zagospodarowania terenu";

2. w zakresie określonym w pkt 1 orzekło co do istoty ustalając pkt I "Wymagania dotyczące nowej zabudowy i zagospodarowania terenu" w brzmieniu:

1) Przeznaczenie działek - teren działek nr ew. [...], [...] i [...], obręb G., w obszarze wyznaczonym przez linie rozgraniczające teren inwestycji, oznaczone na załączniku graficznym, przeznacza się pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną.

2) Linie rozgraniczające teren inwestycji oraz inne ustalenia określono na załączniku graficznym, który jest integralną częścią niniejszej decyzji.

3) W celu ustalenia wymagań dla budynków mieszkalnych jednorodzinnych należy określić następujące warunki:

a) budynki mieszkalne jednorodzinne należy projektować jako obiekt wolnostojący, bez kondygnacji podziemnej lub podpiwniczenia, w obszarze wyznaczonym przez linie rozgraniczające teren inwestycji,

b) szerokość elewacji frontowej, znajdującej się od strony frontu terenu, wyznacza się dla nowej zabudowy na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym, z tolerancją do 20%, która wynosi 11,20 metra - od 8,96 metra do 13,44 metra, zgodnie z § 6 ust. 1 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego,

c) wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej - od 3,0 m do 5,5 m (zgodnie z wnioskiem); geometria dachu jednospadowy, dwuspadowy lub wielospadowy, o kierunku głównej kalenicy dachu w stosunku do frontu terenu skośnym, prostopadłym lub równoległym, zgodnie z § 8 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, o kącie nachylenia głównych połaci od 20° do 40° (zgodnie z wnioskiem)

d) wysokość głównej kalenicy od 5, 18 m do 9,5 m (zgodnie z wnioskiem)

e) budynki należy lokalizować w ustalonej na załączniku graficznym obowiązującej linii zabudowy, zgodnie z § 4 ust. 4 Rozporządzenia Ministra Rozwoju Technologii z dnia 17 grudnia 2021 r. zmieniające rozporządzenie w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

f) wyznacza się wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni terenu, który wynika z analizy, o której mowa w § 5 ust. 2 Rozporządzenia Ministra Rozwoju Technologii z dnia 17 grudnia 2021 r. zmieniające rozporządzenie w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznaczono na podstawie, wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego i należy zachować od średniego z obszaru analizowanego tj. 8, 57 % do 17,70% (wskaźnik wnioskowany i istniejący na działce nr ew. [...] z obszaru analizowanego). Takie rozwiązanie nie ogranicza możliwości zagospodarowania terenu objętego wnioskiem oraz nawiązuje do istniejącej zabudowy. W tym stanie rzeczy, analiza pozwala na uwzględnienie wniosku inwestora w zakresie wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu.

3. w pozostałej części utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji.

Z dokonanych w sprawie ustaleń faktycznych wynika, iż o ustalenie warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji Z.N. (skarżący, inwestor) wystąpił wnioskiem z dnia 4 maja 2022 r. (uzupełnionym pismem z dnia 5 sierpnia 2022 r.) Z treści przedłożonej dokumentacji wynika, że inwestor na wskazanych wyżej działkach ewidencyjnych planuje realizację przedsięwzięcia budowlanego polegającego na budowie [...] budynków mieszkalnych jednorodzinnych wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną o następujących charakterystycznych parametrach budynków: szerokość elewacji frontowej 12-18 m, liczba kondygnacji naziemnych 2, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, gzymsu lub attyki 3-5,5 m, wysokość głównej kalenicy lub wysokość budynków 8,5-9,5 m, dachy wielospadowe o kącie nachylenia 20-400, projektowany prostopadłe i równoległe kierunki głównej kalenicy w stosunku do frontu działki. Planowana powierzchnia zabudowy określona została w przedziale 900-1100 m2, powierzchnia biologicznie czynna 6624-6824 m2, powierzchnia podlegająca przekształceniu 1500-1700 m2.

Z akt sprawy wynika również, iż Wójt Gminy Zgierz dwukrotnie, decyzjami z dnia 4 października 2022 r. oraz z dnia 21 stycznia 2023 r. rozstrzygał w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Powyższe decyzje, zostały uchylone przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi odpowiednio decyzjami z dnia 17 listopada 2022 r. oraz z dnia 17 marca 2023 r. Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcia Kolegium wskazywało na konieczność ustalania parametrów zabudowy co do zasady w oparciu o średnie wartości występujące w obszarze analizowanym, a odstępstwo od powyższej reguły, na zasadzie wyjątku winno zawsze być uzasadnione wynikami sporządzonej analizy urbanistyczno-architektonicznej. Brak jest natomiast możliwości ustalania tych parametrów poprzez ich odniesienia do wartości najniższej i najwyższej występujących w obszarze analizowanym, co miało miejsce w rozpoznawanej sprawie.

W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy wskazaną na wstępie decyzją z dnia 15 maja 2023 r. Wójt Gminy Zgierz ustalił na wniosek Z.N. warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie [...] budynków mieszkalnych jednorodzinnych wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną na działkach o nr ew. [...], [...], [...] obręb G., gm. Z. określając w pkt I decyzji "Wymagania dotyczące nowej zabudowy i zagospodarowania terenu", w pkt II "Warunki i wymagania w zakresie ochrony i kształtowania ładu przestrzennego", w pkt III "Warunki i wymagania w zakresie ochrony środowiska, przyrody", w pkt IV "Warunki obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji", w pkt V "Wymagania dotyczące praw osób trzecich". Integralną cześć decyzji stanowi załącznik graficzny nr 1 w skali 1:1000, opisany w pkt VI decyzji.

Wydanie powyższej decyzji poprzedzono analizą urbanistyczną (załącznik nr 2 i 3), autorstwa M. R. – mgr gospodarki przestrzennej, obszaru analizowanego wyznaczonego wokół objętych wnioskiem inwestora działek ewidencyjnych nr [...], [...], [...], stosownie do wymogów art. 61 ust. 5a u.p.z.p., w promieniu 411 m, odpowiadającym trzykrotności szerokości frontu terenu inwestycji wynoszącego 137 m. W wyniku przeprowadzonej analizy stwierdzono, iż w obszarze analizowanym występuje istniejąca zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna wraz z uzupełniającymi zabudowaniami gospodarczymi, co pozwala na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu (art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.). Stwierdzono także, iż w sprawie spełnione zostały pozostałe przesłanki warunkujące wydanie decyzji lokalizacyjnej, określone w art. 61 ust. 1 pkt 2-6 ustawy.

Odwołanie od powyższej decyzji wniósł uczestnik postępowania M. B., który zarzucał, iż podjęte rozstrzygnięcie jest tożsame z podejmowanymi wcześniej decyzjami organu I instancji w sprawie, uchylanymi następnie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi. Odwołujący się podkreślał, iż ustalone warunki zabudowy dla inwestycji pozostają w sprzeczności z dotychczasowym kierunkiem zabudowy w analizowanym obszarze oraz zasadą ładu przestrzennego, w szczególności, co do wysokości i ilości kondygnacji budynków mieszkalnych, z uwzględnieniem układu połaci dachowych oraz ich kąta nachylenia.

Wskazaną na wstępie decyzją z dnia 26 czerwca 2023 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi uchyliło pkt I decyzji organu I instancji i w tym zakresie orzekło co do meritum sprawy. W pozostałym zakresie kwestionowana odwołaniem decyzja została utrzymana w mocy.

Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie Kolegium wskazało, iż z uwagi na fakt, że zarówno tryb i zasady postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy, jak i przesłanki, których spełnienie warunkuje prawidłowe rozpatrzenie złożonego wniosku inwestora były przedmiotem rozpoznania Kolegium w poprzednio wydanych w sprawie decyzji, aktualnie ocenie poddano kwestie wykonania przez organ I instancji zaleceń organu odwoławczego zawartych w tych rozstrzygnięciach.

Dalej jak wynika z treści podjętej decyzji oraz przedstawionej przez Kolegium argumentacji, organ zakwestionował poprawność ustalenia parametrów nowej zabudowy w zakresie: geometrii dachu, tj. wysokości głównej kalenicy budynków, kąta nachylenia połaci dachowych, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej oraz wskaźnika powierzchni nowej zabudowy.

W powyższym zakresie, na co wskazuje treść uchylonego pkt I ppkt 3 lit. c decyzji Wójta Gminy Zgierz, geometrię dachu (kąt nachylenia, wysokość głównej kalenicy i układ połaci dachowych, a także kierunek głównej kalenicy dachu w stosunku do frontu terenu) ustalono odpowiednio do geometrii dachów występujących na obszarze analizowanym, jako płaski o wysokości kalenicy od 2 metra do 12 metrów lub o kącie nachylenia od 5 stopni do 60 stopni, o wysokości kalenicy od 2 metra do 12 metrów, i układzie połaci dachowych jako jednospadowy, dwuspadowy lub wielospadowy, o kierunku głównej kalenicy dachu w stosunku do frontu terenu skośnym, prostopadłym lub równoległym, zgodnie z § 8 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (dalej rozporządzenie). Wskazane wartość odpowiadały wartościom minimalnym i maksymalnym istniejących w obszarze analizowanym budynków.

Odnośnie wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy (pkt I pkt 3 lit. d decyzji organu I instancji) wyznaczono inny wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni terenu, który wynika z analizy wyznaczonego obszaru analizowanego (§ 5 ust. 2 rozporządzenia). Wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznaczono na podstawie, wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego i należy zachować do 17,70% (wskaźnik dla działki z obszaru analizowanego nr ew. [...]). Przyjmując wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy, który wynosi 17,70 %, a powierzchnia terenu inwestycji wynosi 8324 m2, to powierzchnia zabudowy dla projektowanych budynków wyniesie 1473,35 m2. Takie rozwiązanie nie ogranicza możliwości zagospodarowania terenu objętego wnioskiem oraz nawiązuje do istniejącej zabudowy. W tym stanie rzeczy, analiza pozwala na uwzględnienie wniosku inwestora w zakresie wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu. Biorąc pod uwagę zróżnicowane wielkości tego parametru w obszarze analizowanym, nie przyczyni się do naruszenia ładu przestrzennego w otoczeniu inwestycji. Wskaźnik ten bowiem nadal zawiera się w przedziale parametrów występujących w obszarze analizowanym. Potwierdzają to dane zawarte w tabelarycznej części analizy urbanistycznej. Dodatkowo, z uwagi na fakt, że wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu określona w niniejszej decyzji jest większa od średniej w obszarze analizowanym zasadnym jest wskazanie, że ustalenie średniej wielkości tego parametru dla całego obszaru nie oznacza, iż tak ustalony wskaźnik jest bezwzględnie wiążący dla rozstrzygnięcia w danej sprawie.

Ponadto jak wynika z pkt I ppkt 3 lit. f uchylonej przez Kolegium części decyzji organu I instancji, nie wyznaczono parametru wysokości gzymsu lub attyki dla nowej zabudowy, jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich, zgodnie z § 7 powołanego wyżej rozporządzenia, ponieważ ww. elementy nie występują. Organ I instancji zaznaczył, iż czym innym jest wysokość budynku, a czym innym wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki; elewacja jest to zewnętrzna powierzchnia ściany budynku (lico budynku), gzyms to element architektoniczny w postaci poziomej listwy wystającej przed lico muru, zaś attyka to górny element budynku w postaci ścianki, względnie balustrady osłaniającej dach; w przypadku budynków najwyższa cześć dachu niewątpliwie wyznaczała będzie wysokość budynku, lecz wielkość ta nie zawsze tożsama będzie z parametrem o jakim mowa w § 7 ust. 1 rozporządzenia, to jest górną krawędzią elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki; prawodawca nie definiuje wprawdzie pojęcia wysokości elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki jednakże odwołując się do zasad wykładni językowej należy przyjąć, iż pojęcie to oznacza odległość od najwyższego widocznego punktu w budynku do średniego poziomu terenu przed głównym wejściem do budynku.

Kwestionując prawidłowość ustalenia powyższych parametrów Kolegium stwierdziło, iż zostały one po raz kolejny określone przez organ I instancji w sposób nieuzasadniony. Kolegium odwołując się do ugruntowanego orzecznictwa sądów administracyjnych, podtrzymało dotychczas prezentowane stanowisko, co do konieczności ustalania parametrów nowej zabudowy, co do zasady w oparciu o średnie wartości występujące w obszarze analizowanym, a odstępstwo od powyższej reguły, na zasadzie wyjątku winno zawsze być uzasadnione wynikami sporządzonej na potrzeby danej sprawy analizy urbanistyczno-architektonicznej. Brak jest natomiast możliwości ustalania tych parametrów poprzez ich dowolne odniesienia do wartości najniższej i najwyższej występujących w obszarze analizowanym, bez jednoczesnego wykazania, że taki zabieg jest w realiach sprawy usprawiedliwiony okolicznościami odnoszącymi się do zachowania ładu przestrzennego.

Zdaniem Kolegium zasadność ustalenia parametru dla wysokości głównej kalenicy budynku w przedziale od 2 do 12 m, nie została w jakikolwiek sposób uargumentowana przez organ I instancji. Skoro zatem średnia dla wysokości kalenic z obszaru analizowanego wynosi 5,18 m to w ocenie organu odwoławczego wartość ta stanowić winna punkt wyjścia dla ustalenia przedmiotowego parametru. Z uwagi natomiast na fakt, że inwestor w złożonym wniosku wskazuje, iż planuje wysokość kalenicy do 9,5 m to akceptowalne, w ocenie Kolegium jest ustalenie tej wartość od (średniej) 5,18 do 9,5 m. (wnioskowanej), gdyż w obszarze analizowanym istnieją obiekty o tej wysokości.

Odnośnie kwestii parametru wysokości elewacji frontowej budynków, zdaniem Kolegium zasadnym jest ustalenie tego parametru zgodnie z wnioskiem inwestora od 3 do 5,5 m, gdyż te wartości występują w obszarze analizowanym, nie naruszą ukształtowanego ładu przestrzennego i są powiązane z funkcjami i cechami zagospodarowania i zabudowy zastanej.

Z tych samych przyczyn w ocenie organu odwoławczego należało zmienić ustalony parametr wskaźnika zabudowy, który został określony przez organ I instancji tylko w konkretnej wartości. Stąd też Kolegium wyznaczyło powyższy parametr w przedziale od 8,57% (średnia na obszarze analizowanym) do 17,70% (wskaźnik wnioskowany i istniejący w obszarze analizowanym na działce ew. [...]).

Reasumując Kolegium stwierdziło, iż mając na uwadze zebrany materiał dowodowy sprawy, nowe ustalone dla planowanej inwestycji wymagania znajdują oparcie w wynikach analizy funkcji oraz cech zabudowy, która to obrazuje stan zagospodarowania nieruchomości położonych w obszarze analizowanym. Obiekty, które powstaną w oparciu o ustalone parametry będą komponowały się z istniejącymi już budynkami w otoczeniu planowanej inwestycji, co pozwoli na zachowanie ładu przestrzennego.

W skardze wywiedzionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi Z.N. kwestionował zmiany wprowadzone przez organ odwoławczy. Podkreślał, iż ustalone na jego wniosek, decyzją organu I instancji parametry nowej zabudowy, są przez niego akceptowalne i nie doszukuje się w nich jakichkolwiek nieprawidłowości. Zaznaczył, że podana we wniosku z dnia 4 maja 2022 r. wartość parametru wysokości głównej kalenicy w przedziale 8,5 do 9,5 m wynikała z faktu, iż jako nieprofesjonalny inwestor nie posiada odpowiednich narzędzi do bardziej precyzyjnego określenia swoich oczekiwań. Co więcej, w następstwie zapoznania się z wynikami sporządzonej analizy urbanistycznej liczył na ustalenie korzystniejszych w tym zakresie parametrów, zgodnie z obowiązująca procedurą. W ocenie skarżącego zmiana powyższego parametru, jak i zbyteczna analiza innych parametrów, w tym nieznajdujące uzasadnienia naniesienie dopisków "zgodnie z wnioskiem", świadczą o tendencyjnym zainteresowaniem problemem przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze, które rozpatruje sprawę według treści złożonego wniosku, a nie według wyników przeprowadzonej analizy urbanistycznej. Świadczy o tym sposób uzasadnienia zaskarżonej decyzji, który w ocenie skarżącego jedynie "gmatwa i rozciąga prosty problem". Skarżący podkreślił, że w obszarze analizowanym występują trzy budynki mieszkalne o wysokości głównej kalenicy od 10 do 12 m, a co za tym idzie strona nie znajduje logiki dla decyzji zmniejszającej tę wartość dla planowanej przez nią inwestycji.

Z powyższych względów skarżący wnosił o zmianę ustalonych warunków zabudowy na zgodne z decyzją Wójta Gminy Zgierz z dnia 15 maja 2023 r.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi wnosiło o jej oddalenie argumentując, jak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Organ wnosił o rozpoznanie skargi w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym na podstawie ar.t 119 pkt 2 p.p.s.a.

Pismem procesowym z dnia 4 października 2023 r. zatytułowanym uzupełnienie skargi, strona skarżąca ponowiła argumentację wniesionej skargi zarzucając dodatkowo, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie zapoznaje się i ignoruje pisma organu I instancji. Zdaniem skarżącego organ odwoławczy w sposób niezrozumiały i natarczywy bazuje na złożonym przez niego wniosku o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji, w sposób bezpodstawny lawiruje w kwestii wysokości kalenicy dopuszczając się de facto plagiatu warunków zabudowy ustalonych przez Wójta Gminy Zgierz, co w ocenie strony świadczy o braku merytorycznego uzasadnienia podjętego rozstrzygnięcia. Skarżący wniósł o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W pierwszej kolejności wskazać należy, że skarga Z.N. została rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, stosownie do uprawnienia wynikającego z art. 119 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz.U. z 2023 r. poz. 1634) - dalej: p.p.s.a. W myśl powołanego przepisu sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów (art. 120 p.p.s.a.).

W rozpoznawanej sprawie z żądaniem rozpoznania skargi w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym wystąpiła zarówno strona skarżąca, jak i organ administracji. Pozostałe strony postępowania (uczestnicy postępowania) po zawiadomieniu o powyższym wniosku, w zakreślonym prawem terminie nie wnosiły o przeprowadzenie rozprawy.

Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2022 r. poz. 2492) w związku z art. 3 § 1 p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach tej kontroli sąd administracyjny nie przejmuje sprawy administracyjnej do jej końcowego załatwienia, lecz ocenia, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie naruszono reguł postępowania administracyjnego i czy prawidłowo zastosowano prawo materialne. Uchylenie zaskarżonej decyzji lub postanowienia w całości albo w części następuje w przypadku stwierdzenia przez sąd naruszenia przepisów prawa materialnego, jeżeli miało ono wpływ na wynik sprawy, lub naruszenia przepisów prawa procesowego, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a także w przypadku zaistnienia przesłanek do wznowienia postępowania - art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. W razie nieuwzględnienia skargi, podlega ona oddaleniu odpowiednio w całości albo w części (art. 151 p.p.s.a.). Ponadto, zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a.

Podstawę prawną zaskarżonego rozstrzygnięcia stanowiły przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz.U. z 2023 r. poz. 775) – dalej: k.p.a.; oraz ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn.: Dz.U. z 2022 r. poz. 503) - dalej: u.p.z.p.

Zgodnie z treścią art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. organ odwoławczy wydaje decyzję, w której uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy albo uchylając tę decyzję - umarza postępowanie pierwszej instancji w całości albo w części.

W niniejszej sprawie, jak już wcześniej wskazano Z.N. zaskarżył decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia 26 czerwca 2023 r. orzekającą o uchyleniu na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., w części – w zakresie pkt I "Wymagania dotyczące nowej zabudowy i zagospodarowania terenu" – decyzji Wójta Gminy Zgierz z dnia 15 maja 2023 r. o ustaleniu na wniosek skarżącego warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie [...] budynków mieszkalnych jednorodzinnych wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną na działkach o nr ew. [...],[...],[...] obręb G., gm. Z.; oraz utrzymującą w/w decyzję w pozostałym zakresie w mocy.

Dalej wskazać należy, że stosownie do art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., każdy ma prawo w granicach określonych ustawą do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich.

Jak wynika z art. 4 ust. 1 u.p.z.p. ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. W przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (ust. 2). Konstrukcja art. 4 u.p.z.p. wskazuje, że ustalanie sposobu zagospodarowania terenu w drodze decyzji o warunkach zabudowy następuje wyjątkowo, gdyż zasadą winno być ustalanie zagospodarowania terenu w drodze uchwalania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego.

Zgodnie z art. 59 ust. 1 u.p.z.p. zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Przepis art. 50 ust. 2 stosuje się odpowiednio.

W rozpoznawanej sprawie bezspornym pozostaje, że objęta zaskarżoną decyzją inwestycja położna jest na terenie, na którym brak jest aktualnie obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Tym samym stosownie do powołanego wyżej art. 59 ust. 1 u.p.z.p. ustalenie, na wniosek inwestora, warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji wymagało wydania decyzji administracyjnej podjętej na podstawie art. 61 u.p.z.p.

Stosownie do treści art. 60 ust. 1 u.p.z.p. decyzję o warunkach zabudowy wydaje, z zastrzeżeniem ust. 3, wójt, burmistrz albo prezydent miasta po uzgodnieniu z organami, o których mowa w art. 53 ust. 4, i uzyskaniu uzgodnień lub decyzji wymaganych przepisami odrębnymi. Sporządzenie projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy powierza się osobie, o której mowa w art. 5, albo osobie wpisanej na listę izby samorządu zawodowego architektów posiadającej uprawnienia budowlane do projektowania bez ograniczeń w specjalności architektonicznej albo uprawnienia budowlane do projektowania i kierowania robotami budowlanymi bez ograniczeń w specjalności architektonicznej (art. 60 ust. 4 u.p.z.p.).

W myśl art. 61 ust. 1 u.p.z.p. wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1. co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2. teren ma dostęp do drogi publicznej; 3. istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4. teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; 5. decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi; 6. zamierzenie budowlane nie znajdzie się w obszarze: a) w stosunku do którego decyzją o ustaleniu lokalizacji strategicznej inwestycji w zakresie sieci przesyłowej, o której mowa w art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 24 lipca 2015 r. o przygotowaniu i realizacji strategicznych inwestycji w zakresie sieci przesyłowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 428, 784 i 922), ustanowiony został zakaz, o którym mowa w art. 22 ust. 2 pkt 1 tej ustawy, b) strefy kontrolowanej wyznaczonej po obu stronach gazociągu, c) strefy bezpieczeństwa wyznaczonej po obu stronach rurociągu.

W celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół terenu, o którym mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1a, na kopii mapy zasadniczej lub mapy ewidencyjnej dołączonej do wniosku o ustalenie warunków zabudowy obszar analizowany w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu terenu, jednak nie mniejszej niż 50 metrów, i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w ust. 1. Przez front terenu należy rozumieć tę część granicy działki budowlanej, która przylega do drogi publicznej lub wewnętrznej, z której odbywa się główny wjazd na działkę (art. 61 ust. 5a u.p.z.p.).

Warunki, zgodnie z którymi określa się cechy nowej zabudowy zostały zdefiniowane w wydanym na podstawie art. 61 ust. 6 u.p.z.p. rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1588 ze zm.) – dalej: rozporządzenie, w brzmieniu obowiązującym od dnia 3 stycznia 2022 r.

W ocenie Sądu rozpoznającego przedmiotową skargę sporządzona na potrzeby niniejszego postępowania analiza urbanistyczna, autorstwa - mgr gospodarki przestrzennej M. R., podmiotu uprawnionego w rozumieniu art. 5 ust. 4 u.p.z.p., której zarówno cześć opisowa, jak i część graficzna stanowią integralny załącznik do decyzji organu I instancji, odpowiada powyższym wymogom. Granice obszaru analizowanego wyznaczone zostały zgodnie z art. 61 ust. 5a u.p.z.p., na kopii mapy zasadniczej w skali 1:1000, zgodnej z wymogami określonymi w art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., wokół granicy terenu planowanej inwestycji (działek ewidencyjnych o nr [...], [...], [...]) w przewidzianej prawem odległości odpowiadającej trzykrotnej szerokości frontu terenu, o którym mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1a ustawy ( wynoszącego 137 m), to jest 411 m.

W wyniku przeprowadzonej analizy urbanistycznej ustalono, że w obszarze analizowanym występuje istniejąca zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna wraz z uzupełniającymi zabudowaniami gospodarczymi, co pozwala na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu (art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.). Stwierdzono także, iż w sprawie spełnione zostały pozostałe przesłanki warunkujące wydanie decyzji lokalizacyjnej, określone w art. 61 ust. 1 pkt 2-6 ustawy.

Powyższe ustalenia, co do zasady nie są kwestionowane przez strony postępowania i nie budzą jakichkolwiek wątpliwości Sądu rozpoznającego niniejszą skargę.

Sporną pomiędzy stronami pozostaje natomiast kwestia podjęcia przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi, w wyniku rozpatrzenia odwołania uczestnika postępowania, decyzji reformatoryjnej w zakresie ustalonych decyzją organu I instancji parametrów nowej zabudowy określonych w § 1 pkt 2, 4 i 5 powołanego wyżej rozporządzenia z 2003 r. Pomimo bowiem, iż skarżący w treści wniesionej skargi kwestionuje jedynie zasadność odmiennego ustalenia parametru wysokości głównej kalenicy projektowanych budynków, zaskarżona decyzja obejmowała zakresem swojego rozstrzygnięcia dodatkowo parametry dopuszczalnego kąta nachylenia połaci dachowych, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej budynków oraz wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni terenu.

Zgodnie z § 5 ust. 1 rozporządzenia wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego. Dopuszcza się wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w art. 61 ust. 5a ustawy (§ 5 ust. 2 rozporządzenia).

Natomiast jak wynika z § 7 ust. 1 rozporządzenia wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki wyznacza się dla nowej zabudowy jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Wysokość, o której mowa w ust. 1, mierzy się od średniego poziomu terenu przed głównym wejściem do budynku (§ 7 ust. 2 rozporządzenia). Jeżeli wysokość, o której mowa w ust. 1, na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas przyjmuje się jej średnią wielkość występującą na obszarze analizowanym (§ 7 ust. 3 rozporządzenia). Dopuszcza się wyznaczenie innej wysokości, o której mowa w ust. 1, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w art. 61 ust. 5a ustawy (§ 7 ust. 4 rozporządzenia).

Stosownie zaś do § 8 rozporządzenia geometrię dachu (kąt nachylenia, wysokość głównej kalenicy i układ połaci dachowych, a także kierunek głównej kalenicy dachu w stosunku do frontu terenu) ustala się odpowiednio do geometrii dachów występujących na obszarze analizowanym.

Wskazać należy, iż w orzecznictwie sądów administracyjnych wypracowanym na gruncie powyższych przepisów ukształtował się pogląd, który to pogląd Sąd rozpoznający niniejszą skargę w pełni podziela, iż co do zasady wymienione w § 4-8 rozporządzenia cechy i parametry zabudowy objętej decyzją o warunkach zabudowy ustala się w oparciu średnie wartości tych parametrów zabudowy występującej w obszarze analizowanym. Wyjątkowo, możliwe jest odstępstwo od tej reguły, które uzasadnione być winno wynikami sporządzonej w sprawie analizy urbanistyczno-architektonicznej. Podkreślić jednak należy, iż taki stan prawny nie oznacza jednak, że parametry inwestycji, dla której ustalane są warunki zabudowy, mogą być określane przez odniesienie ich zawsze do wartości najwyższych (maksymalnych) występujących w obszarze analizowanym. Fakt, iż przepisy rozporządzenia nie określają przesłanek dopuszczenia wyjątków, a jedynie wymagają, aby "wynikało to z analizy" nie oznacza bowiem dowolności. Odstępstwo od parametrów średnich winno zatem zostać uzasadnione przekonywującymi przesłankami zawartymi w sporządzonej na potrzeby danego postępowania analizie urbanistyczno-architektonicznej (por. wyroki WSA w Łodzi z 20 października 2022 r., II SA/Łd 566/22; z 4 lutego 2015 r., II SA/Łd 993/14; wyrok WSA w Gdańsku z 15 września 2022 r., II SA/Gd 170/22; wyroki WSA w Poznaniu z 4 listopada 2020 r., IV SA/Po 984/19; z 3 grudnia 2020 r., IV SA/Po 985/19; www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Zaznaczyć również należy, co w rozpoznawanej sprawie istotne, iż z brzmienia art. 52 ust. 1 u.p.z.p., który to przepis stosownie do treści art. 64 ust. 1 ustawy znajduje odpowiednie zastosowanie do decyzji o warunkach zabudowy, wywieść należy zasadę związania organu lokalizacyjnego treścią wniosku o ustalenie tych warunków dla konkretnej planowanej inwestycji. Wydając decyzję o warunkach zabudowy organ jest związany wnioskiem inwestora i nie może samodzielnie modyfikować, czy też zmieniać podstawowych cech planowanej inwestycji, do jakich zaliczyć należy w szczególności wymiary obiektów, które zamierza wznieść inwestor (por. wyrok WSA w Poznaniu z 7 lipca 2021 r., IV SA/Po 215/21; wyrok WSA w Szczecinie z 2 września 2021 r., II SA/Sz 757/21; www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Podkreślić również należy, że powoływana wyżej analiza architektoniczno-urbanistyczna, jako niezbędny element każdorazowego postępowania w sprawie o ustalenie warunków zabudowy, poprzedzający podjęcie decyzji w tym przedmiocie, pomimo powierzenia przez ustawodawcę kompetencji do jej sporządzenia przez określony prawem, uprawniony podmiot, stanowi dowód w sprawie, podlegający ocenie pod kątem jej zgodności z przepisami prawa, a także wskazań wiedzy, doświadczenia życiowego i logicznego rozumowania, która to ocena sprawowana jest przez organ lokalizacyjny, stosownie do obowiązku wynikającego z art. 80 w zw. z art. 7 k.p.a.

W rozpoznawanej sprawie nie jest kwestionowane przez żadną ze stron postępowania, że ustalając warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji Wójt Gminy Zgierz ustalił dopuszczalne parametry nowej zabudowy w zakresie geometrii dachu (wysokość górnej kalenicy oraz kątów nachylenia połaci dachowych) odwołując się jedynie do wartości minimalnych i maksymalnych zastanych w obszarze analizowanym, a w zakresie wskaźnika powierzchni nowej zabudowy poprzez wskazanie jedynie wartości maksymalnej, pomijając średnie wartości wynikające z sporządzonej na potrzeby niemniejszego postępowania analizy urbanistycznej i nie uzasadniając takiego rozstrzygnięcia przekonywującymi przesłankami wynikającymi z tej analizy. Ponadto, co w sprawie bezsporne, wbrew żądaniu strony wnioskującej zaniechał ustalenia parametru wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki dla nowej zabudowy pomimo, co wynika z akt sprawy, możliwości zastosowania § 7 ust. 3 rozporządzenia. Wobec powyższego, skoro na gruncie rozpoznawanej sprawy Wójt Gminy Zgierz, pomimo zaleceń organu odwoławczego zawartych w uzasadnieniach podejmowanych w sprawie decyzji kasacyjnych, konsekwentnie bez należytego uzasadnienia znajdującego odniesienie w wynikach sporządzonej na potrzeby prowadzonego postępowania analizy urbanistycznej, odstąpił w wyżej wskazanym zakresie, od obowiązującej zasady ustalania parametrów dla nowej zabudowy w oparciu o zastane wartości średnie, jak również wobec wykroczenia w tym zakresie poza granice wniosku skarżącego z dnia 4 maja 2022 r., zasadnym było uchylenie w tej części decyzji organu I instancji przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze i orzeczenie w tym zakresie, co do istoty sprawy. Podkreślić należy, iż zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie wymagał uzupełnienia i był wystarczający do podjęcia przez Kolegium decyzji reformatoryjnej na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.

Jednocześnie mając na uwadze wskazane wyżej zasadę związania organu treścią wniosku o ustalenie warunków zabudowy, jak i dowodowy charakter analizy architektoniczno-urbanistycznej, podlegającej ocenie organu lokalizacyjnego, za nieuzasadnione uznać należy zarzuty skargi, co do: "braku zdolności precyzyjnego określenia swoich oczekiwań w złożonym w dniu 4 maja 2022 r. wniosku o ustalenie warunków zabudowy", "nieuzasadnionej zmiany i zbytecznej analizy innych parametrów świadczących o tendencyjnym zainteresowaniem problemem przez organ odwoławczy mającym na celu gmatwanie i rozciąganie prostego problemu", czy też "rozpatrywania sprawy według treści złożonego wniosku, a nie według wyników przeprowadzonej analizy urbanistycznej".

Sąd stwierdza nadto, iż wbrew stanowisku skarżącego prowadząc postępowanie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi działało na podstawie i w granicach obowiązującego prawa (art. 6 k.p.a.), w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się wyrażonymi w art. 8 k.p.a. zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania. Dokonane w sprawie ustalenia faktyczne (art. 7 k.p.a.), jak i przeprowadzoną ocenę zgromadzonego materiału dowodowego (art. 77 § 1 w zw. z art. 80 k.p.a.) uznać należy za wystarczające do załatwienia sprawy, a uzasadnienie wydanego rozstrzygnięcia odpowiada wymogom określonym w art. 107 § 3 k.p.a.

Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił.