Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 680/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2024-10-15 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 61 ust. 4 w zw. z  art. 61 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2024 poz 1130
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Saniewski (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Joanna Janiszewska – Ziołek Asesor WSA Mariusz Pawełczak Protokolant Starszy sekretarz sądowy Krystyna Witt po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 października 2024 r. sprawy ze skargi A. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] czerwca 2024 r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy oddala skargę.


UZASADNIENIE

Pismem z [...] grudnia 2023 r. A. W. (tj. Skarżąca) wniosła o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie trzech budynków wolnostojących w zabudowie siedliskowej na działce o identyfikatorze [...] w miejscowości N. D..

Burmistrz Ł. decyzją z [...] marca 2024 r. nr [...] odmówił Skarżącej ustalenia warunków zabudowy dla zmiany zagospodarowania terenu polegającej na budowie trzech budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie siedliskowej, na terenie działki nr [...] obręb ewidencyjny N. D., gmina Ł..

Jako powód odmowy Burmistrz wskazał "niespełnienie" art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1130, zwanej w skrócie "u.p.z.p.").

Burmistrz podkreślił, że na etapie ustalania warunków zabudowy szczególnie istotne jest zbadanie czy zamierzenie inwestora deklarowane jako budowa wyłącznie trzech budynków mieszkalnych jednorodzinnych w ramach siedliska rolnego rzeczywiście będzie służyć prowadzonemu gospodarstwu rolnemu, a nie będzie w istocie zabudową mieszkaniową, co jest jednoznaczne z próbą obejścia obowiązującego prawa.

Burmistrz ustalił, że Skarżąca nie zamieszkuje na terenie gminy Ł.; jest właścicielem gruntów rolnych położonych na terenie gminy o łącznej powierzchni 10,453 ha. Posiadane przez nią grunty nie stanowią zorganizowanej całości – zorganizowanego gospodarstwa rolnego - na gruntach tych brak zabudowy zagrodowej. Zdaniem Burmistrza realizacja wyłącznie trzech budynków mieszkalnych jednorodzinnych na terenie niepowiązanym funkcjonalnie z gospodarstwem rolnym wskazuje na to, że budynki te nie będą wykorzystywane na potrzeby konkretnego gospodarstwa rolnego. Planowana inwestycja nie ma cech zabudowy zagrodowej, a tym samym brak jest możliwości ustalenia warunków zabudowy dla tej inwestycji.

Burmistrz zaznaczył, że w podobnym stanie faktycznym Skarżąca uzyskała pozytywną decyzję o warunkach zabudowy (decyzją z [...] października 2023 r. nr [...]). Decyzja ta nie stanowi jednak utrwalonej praktyki rozstrzygania w rozumieniu art. 8 § 2 ustawa z dnia [...] czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 572, zwanej w skrócie "k.p.a."), poza tą decyzją organ nie wydawał także podobnych rozstrzygnięć.

Odwołując się Skarżąca podkreśliła, że stosownie do art. 61 ust. 4 u.p.z.p. przepisów ust. 1 pkt 1 tego artykułu (tj. wymogu "dobrego sąsiedztwa") nie stosuje się do zabudowy zagrodowej w przypadku gdy powierzchnia gospodarstwa rolnego związanego z tą zabudową przekracza średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w danej gminie. Przepis ten nie wymaga, aby wnioskujący o ustalenie warunków zabudowy był rolnikiem czy zamieszkiwał na terenie gminy, gdzie znajduje się gospodarstwo rolne. Z przedłożonych przez Skarżącą dokumentów wynika zaś, że łączna powierzchnia gospodarstwa rolnego, z którą związana będzie planowana zabudowa wynosi 10,453 ha i przekracza średnią wielkość gospodarstwa rolnego na terenie gminy Ł..

Odwołująca podniosła ponadto, że jest wpisana do ewidencji producentów rolnych oraz składała wnioski o płatności obszarowe, co świadczy o fakcie osobistego prowadzenia gospodarstwa rolnego obejmującego gruntu rolne wskazane we wniosku.

W wyniku rozpatrzenia sprawy w postępowaniu odwoławczym Samorządowe Kolegium Odwoławcze (zwane dalej "Kolegium") decyzją z [...] czerwca 2024 r. nr SKO – 4212/96/2024 utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

Kolegium podniosło, że stosownie do art. 61 ust. 4 u.p.z.p, przepisów ust. 1 pkt 1 nie stosuje się do zabudowy zagrodowej, w przypadku gdy powierzchnia gospodarstwa rolnego związanego z tą zabudową przekracza średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w danej gminie. Kolegium zauważyło, że przepisy u.p.z.p. nie zawierają de?nicji legalnej pojęcia "zabudowy zagrodowej". Zgodnie z utrwalonymi w judykaturze poglądami na zabudowę zagrodową składa się zawsze zespół budynków, z których przynajmniej jeden musi mieć charakter mieszkalny, w obrębie jednego podwórza, choć niewykluczona jest również zabudowa rozproszona. Rzeczona zabudowa to w szczególności budynki mieszkalne, gospodarcze lub inwentarskie w rodzinnych gospodarstwach rolnych, hodowlanych, bądź w gospodarstwach leśnych. Opierając się na de?nicjach zawartych w słownikach języka polskiego przyjmuje się, ze "zabudowa zagrodowa" to zespół budynków obejmujący wiejski dom mieszkalny i zabudowania gospodarskie, położony w obrębie jednego podwórza (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 4 grudnia 2008 r., ll OSK 1536/07) lub w układzie rozproszonym (wyrok NSA z 23 listopada 2021 r., II OSK 1735/19). Sądy administracyjne wiążą pojęcie "zabudowy zagrodowej" z "siedliskiem" jako wyodrębnioną częścią gospodarstwa rolnego. Działka siedliskowa to taka działka, na której rolnik mieszka i pracuje, a zabudowa zagrodowa to zespół zabudowań na tej działce składający się z domu mieszkalnego i budynków gospodarczych (stodoły, obory, spichlerze). Zabudowa ta może być zwarta lub wolnostojąca, może znajdować się w tzw. jednym obejściu, ogrodzeniu, na zwartym obszarze lub w zabudowie rozproszonej. Często pojawia się również rozumienie tego pojęcia przy przyjęciu odniesienia do de?nicji zawartej w § 3 pkt 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2019 r. poz. 1065). W rozumieniu tego przepisu zabudowa zagrodowa to w szczególności budynki mieszkalne, budynki gospodarcze lub inwentarskie w rodzinnych gospodarstwach rolnych, hodowlanych lub ogrodniczych oraz w gospodarstwach leśnych. Niemniej powyższe rozumienie zabudowy zagrodowej nie może zostać uznane za de?nicję legalną tego pojęcia (por. wyrok NSA z 23 sierpnia 2007 r., II OSK 1118/06).

Zdaniem Kolegium Wnioskodawczyni nie wykazała, aby planowane przedsięwzięcie służyło prowadzeniu działalności o charakterze rolniczym. Trudno bowiem przyjąć, że budowa trzech budynków mieszkalnych jednorodzinnych stanowiła element zabudowy zagrodowej. O ile zwykle budowę "zagrody" inicjuje budowa budynku mieszkalnego, wokół którego powstaje zabudowa uzupełniająca tworząc funkcjonalną całość, to musi istnieć pewien związek funkcjonalny pomiędzy wszystkimi elementami zagrody (budynkiem mieszkalnym, budynkami inwentarskimi, urządzeniami).

Kolegium podkreśliło, że Skarżąca mieszka w B.. W gospodarstwie rolnym nie posiada żadnej zabudowy gospodarczej, brak jest zatem racjonalnego uzasadnienia dla przyjęcia, że planowane budynki stanowić będą element zabudowy zagrodowej inwestora. O ile można przyjąć, że budynek mieszkalny stanowiący element już istniejącej zabudowy gospodarczej lub budynek mieszkalny planowany wraz z budynkami gospodarczymi mogą być uznane za element zabudowy zagrodowej, to nie można takiego wniosku wywieść z planu budowy trzech budynków mieszkalnych jednorodzinnych, zważywszy na fakt, że inwestor złożył wniosek o jeszcze kilka inwestycji tego rodzaju.

Kolegium podniosło, że szczególny cel jaki przyświeca przewidzianemu w art. 61 ust. 4 u.p.z.p. wyjątkowi od wymogu kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu nakazuje właściwym organom administracji ustalenie czy dana zabudowa stanowi faktyczną bazę i zaplecze gospodarstwa rolnego i co za tym idzie może być uznana za zabudowę zagrodową. Na powyższą ocenę składa się także planowana przez wnioskodawcę zabudowa na działkach sąsiednich, bowiem zrealizowanie wszystkich planowanych budynków doprowadziłoby do stworzenia osiedla mieszkaniowego, a nie kompleksu o charakterze zabudowy zagrodowej

Kolegium podkreśliło, że nie można zaakceptować poglądu, że każde zlokalizowane na gruntach rolnych zamierzenie inwestycyjne powinno automatycznie być akceptowane przez organy, albowiem prowadziłoby to w sposób oczywisty do obejścia generalnej zasady dobrego sąsiedztwa, od której uprzywilejowanie inwestora w zakresie obiektów stanowiących zabudowę zagrodową stanowi tylko jeden z wyjątków.

Zdaniem Kolegium istotnym w rozpatrywanej sprawie jest to, że inwestor nawet nie uprawdopodobnił, że planowana zabudowa jest mu niezbędna do prowadzenia działalności rolniczej. Nie wymaga zaś wiedzy fachowej stwierdzenie, że budowa kilku budynków mieszkalnych jednorodzinnych na niezabudowanym terenie rolnym nie stanowi niezbędnego elementu dla prowadzenia działalności rolniczej polegającej na produkcji roślinnej.

W skardze do sądu administracyjnego A. W. wniosła o uchylenie decyzji Kolegium.

Skarżąca zarzuciła zaskarżonej decyzji naruszenie przepisów prawa materialnego:

- art. 61 ust. 4 u.p.z.p. poprzez jego błędną wykładnię, a mianowicie przyjęcie, że realizacja w ramach zabudowy zagrodowej wyłącznie budynków mieszkalnych powoduje, iż zabudowa nie może być uznana za zagrodową, podczas gdy art. 61 ust. 4 u.p.z.p. nie formułuje takiego warunku, a utrwalona wykładnia przepisu wskazuje, że zabudowa mieszkaniowe jest wręcz jedynym niezbędnym elementem zabudowy zagrodowej;

- naruszenie art. 61 u.p.z.p. poprzez jego błędną wykładnię, a mianowicie przyjęcie jako podstawy decyzji założenia, że realizacja budynków mieszkalnych nie stanowi niezbędnego elementu dla prowadzeni działalności rolniczej, podczas gdy przepis art. 61 ust. 4 u.p.z.p. nie formułuje takiego warunku, aby planowana zabudowa była niezbędna dla prowadzenia działalności rolniczej;

- art. 61 ust. 4 u.p.z.p. poprzez jego błędną wykładnię, a mianowicie przyjęcie, że niezbędnym warunkiem dla uznania, iż mamy do czynienia z zabudową zagrodową oraz gospodarstwem rolnym, określonych ww. przepisie jest to, aby Wnioskodawca zamieszkiwał na terenie gminy w której położona jest zabudowa zagrodowa oraz posiadał status rolnika, podczas gdy przepis art. 61 ust. 4 u.p.z.p. nie formułuje takiego warunku,

- art. 61 ust. 4 u.p.z.p. poprzez błędną wykładnię pojęcia zabudowy zagrodowej i przyjęcie, iż odnosi się ono wyłącznie do zespołu budynków w ramach których występują inne budynki niż mieszkalne, podczas gdy art. 61 ust. 4 u.p.z.p. nie formułuje takiego warunku,

- art. 61 ust. 4 u.p.z.p. w zw. z art. 553 k.c. i 461 k.c. poprzez wykładnię pojęcia gospodarstwa rolnego i brak zastosowania pojęcia gospodarstwa rolnego zawartego w kodeksie cywilnym,

- naruszenie konstytucyjnych zasad: równości wszystkich wobec prawa oraz równego traktowania wszystkich przez władze publiczne, wyrażonych w art. 32 ust. 1 Konstytucji RP oraz konstytucyjnego zakazu dyskryminacji kogokolwiek z jakiejkolwiek przyczyny, wyrażonego w art. 32 ust. 2 Konstytucji RP) poprzez przyjęcie, iż jedynie rolnicy zamieszkali na terenie gminy, w której planowana jest zabudowa zagrodowa i zamierzający rozbudować zabudowę zagrodową mogą uzyskiwać decyzje o warunkach zabudowy dla zabudowy zagrodowej zgodnie z art. 61 ust. 4 u.p.z.p.

Ponadto Skarżąca zarzuciła decyzji Kolegium naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy:

- art. 77 § 1 i art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego (w skrócie "k.p.a.") poprzez dowolną ocenę dowodów bez należytego ich rozpatrzenia poprzez uznanie, że planowana zabudowa nie posiada związku funkcjonalnego z gospodarstwem rolnym;

- art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a., poprzez dowolną ocenę dowodów bez należytego ich rozpatrzenia poprzez uznanie, że Wnioskodawca działa w celu obejścia prawa,

- art. 8 § 1 i 2 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania w sposób w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej oraz z pominięciem zasad proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania oraz odstąpienie bez uzasadnionej bez uzasadnionej przyczyny od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw;

- art. 6 u.p.z.p. w zw z art. art. 61 ust. 4 u.p.z.p. poprzez odmowę wydania warunków zabudowy w sytuacji gdy spełnione były przesłanki wydania jej określone ustawą i uzależnienie wydania decyzji od warunków nie wynikających wprost z ustawy;

- art. 7a § 1 k.p.a. poprzez rozstrzyganie wątpliwości co do treści normy prawnej na niekorzyść Wnioskodawcy;

- art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. poprzez niewzięcie pod uwagę dowodów potwierdzających spełnienie wymogu bycia rolnikiem - prowadzenia gospodarstwa rolnego w postaci i związku zabudowy z tym gospodarstwem, co miało istny wpływ na Wynik sprawy:

o wpisu do ewidencji producentów rolnych,

o wniosków o dopłaty obszarowe, z których wynika fakt osobistego prowadzenia gospodarstwa obejmującego grunty rolne na które wniosek jest składany,

o decyzji o wymiarze podatku rolnego,

o aktu notarialnego nabycia nieruchomości w 2007 r.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga jest niezasadna.

Oceniając zgodność z prawem zaskarżonej decyzji należy mieć w pierwszej kolejności na uwadze, że zaskarżona decyzja została wydana wskutek postępowania toczącego się na wniosek strony. W przypadku postępowania wszczynanego na wniosek strony (art. 61 § 1 k.p.a.) zasadą jest, że organ jest związany treścią wniosku inicjującego postępowanie. Przy czym wniosek strony wiąże organ co do treści żądania, natomiast podstawy prawne podejmowanej decyzji administracyjnej ustalane są przez ten organ na podstawie własnej oceny.

Organ zobowiązany był zatem ocenić, czy wskazana przez wnioskodawcę zabudowa w postaci trzech budynków mieszkalnych jednorodzinnych w konkretnych okolicznościach faktycznych sprawy może pełnić funkcję wskazanej we wniosku "zabudowy siedliskowej". Stwierdzenie, że wskazana we wniosku zabudowa w okolicznościach danej sprawy jest wprawdzie zabudową mieszkalną jednorodzinną ale "nie-siedliskową" oznacza niemożność ustalenia warunków zabudowy zgodnie z wnioskiem – tak samo jak niemożliwe byłoby ustalenie warunków zabudowy w przypadku gdyby wnioskodawca chciał ustalenia warunków zabudowy dla budynku mieszkalnego jednorodzinnego twierdząc, że takim budynkiem jest opisany we wniosku dziesięciopiętrowy wielomieszkaniowy budynek mieszkalny.

Należy zauważyć, że ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie posługuje się pojęciem "zabudowy siedliskowej" a jedynie pojęciem "zabudowy zagrodowej", przy czym tego ostatniego pojęcia nie definiuje. Słusznie wskazuje Kolegium na istniejącą w orzecznictwie sądów administracyjnych wykładnię ww. pojęć.

W orzecznictwie przyjmuje się, że przez zabudowę zagrodową należy rozumieć zespół budynków z których przynajmniej jeden musi mieć charakter mieszkalny. Tego rodzaju zabudowa to w szczególności budynki mieszkalne, gospodarcze lub inwentarskie w rodzinnych gospodarstwach rolnych, hodowlanych bądź w gospodarstwach leśnych. Związanie gospodarstwa rolnego z zabudową zagrodową należy rozumieć funkcjonalnie, przyjmując cywilistyczne rozumienie gospodarstwa (tj. rozumienie z art. z art. 553 ustawy z 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny). Zabudowa zagrodowa nie musi mieć charakteru zabudowy skupionej w obrębie siedliska (zabudowa siedliskowa), ale może mieć także charakter rozproszony. Związanie gospodarstwa rolnego z zabudową zagrodową – jak wyżej wskazano, należy bowiem rozumieć funkcjonalnie (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z 24 lipca 2024 r., sygn. II SA/Po 203/24 oraz przytaczane tam orzecznictwo, publ. LEX nr 3750762 oraz w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych dostępnej poprzez stronę internetową http://orzeczenia.nsa.gov.pl/).

Konsekwencją konieczności istnienia związku funkcjonalnego pomiędzy planowaną zabudową a gospodarstwem rolnym jest możliwość uznania, że dana zabudowa nie może pełnić roli zabudowy zagrodowej, gdyż nie jest związana w żaden sposób z produkcją rolną. Brak takiego związku może być dostrzegalny na pierwszy rzut oka np. w przypadku gdyby inwestor we wniosku o ustalenie warunków zabudowy jako obiekt budowlany mający być częścią zabudowy zagrodowej wskazał górniczą wieżę szybową. Brak związku funkcjonalnego może mieć w konkretnych okolicznościach sprawy także wymiar ilościowy, co dotyczy w szczególności budynków mieszkalnych. W orzecznictwie sądów administracyjnych nie ma wątpliwości, że taki rodzaj budynku jak budynek mieszkalny należy do obiektów budowlanych, które mogą być funkcjonalnie związane z gospodarstwem rolnym. Nie ma też wątpliwości, że jeden budynek mieszkalny jednorodzinny zalicza się do zabudowy zagrodowej, gdyż służy zaspokojeniu podstawowych potrzeb mieszkaniowych rolnika i jego rodziny. Nie oznacza to jednak, że każdy budynek mieszkalny musi być automatycznie uznawany za część zabudowy zagrodowej. Trudno byłoby np. uznać że częścią zabudowy zagrodowej jest dziesięciopiętrowy budynek mieszkalny wielorodzinny. Podobnie trudno byłoby uznać, że w do zabudowy zagrodowej należy zaliczyć budowę np. 100 budynków mieszkalnych jednorodzinnych. Rozstrzygnięcie, czy dany rodzaj i ilość budynków mieszkalnych można zaliczyć do zabudowy zagrodowej zależy od konkretnych okoliczności sprawy, które organ musi zbadać. Nie da się bowiem z góry wykluczyć sytuacji kiedy np. ze względu na wielkość i rodzaj gospodarstwa rolnego oraz utrudniony dojazd wynikający z oddalenia od szlaków komunikacyjnych dla prawidłowego funkcjonowania gospodarstwa rolnego konieczne jest funkcjonowanie nie tylko budynku mieszkalnego dla rolnika i jego rodziny, ale także budynku mieszkalnego dla innych niż rodzina rolnika osób pracujących stale w gospodarstwie rolnym.

W kontrolowanej sprawie zasadnie organ stwierdził, że planowane budynki nie mają związku funkcjonalnego z prowadzonym przez Skarżącą, a tym samym nie stanowią elementu zabudowy zagrodowej. Wprawdzie uzasadnienie tego twierdzenia nie jest pełne (co stanowi uchybienie art. 107 § 3 k.p.a.), tym niemniej stanowisko to znajduje oparcie w materiale dowodowym zgromadzonym w aktach sprawy, wobec czego uchybienie to nie miało wpływu na wynik sprawy.

Uzasadniając swoje stanowisko organ stwierdził, że gospodarstwo rolne Skarżącej dotychczas nie posiadało żadnej zabudowy zagrodowej. Zauważył, że Skarżąca mieszka w B.. Wskazał także, że Skarżąca oprócz złożenia niniejszego wniosku o warunki zabudowy dla trzech budynków mieszkalnych, złożyła wniosek o jeszcze kilka inwestycji tego rodzaju. Organ podkreślił także, że Skarżąca nawet nie uprawdopodobniła, że planowana zabudowa jest jej niezbędna do prowadzenia działalności rolniczej.

Z tak wskazanych faktów wynika, że Skarżąca swoje potrzeby mieszkaniowe realizuje w pewnej odległości od gospodarstwa rolnego. Jest faktem powszechnie znanym (weryfikowalnym z użyciem dostępnych w Internecie map), że B. oddalona jest od N. D. (tj. miejscowości gdzie znajduje się gospodarstwo rolne) o ok. 20 km. Brak w gospodarstwie rolnym jakiejkolwiek zabudowy zagrodowej, w tym zagrodowej zabudowy mieszkaniowej świadczyć może o tym, że Skarżąca jest w stanie prowadzić to gospodarstwo rolne (nabyte, jak twierdzi w skardze, w roku 2007) bez potrzeby zamieszkania w jego obrębie. Nie wyklucza to jednak, że taka potrzeba się pojawiła – czego organ dokładniej nie zbadał i nie analizował. Jednakże biorąc pod uwagę wcześniejsze rozważania Sądu należy uznać, że organ słusznie zwrócił uwagę, że Skarżąca, dotychczas prowadząca gospodarstwo rolne pomimo braku na nim jakiejkolwiek zabudowy zagrodowej, w tym mieszkalnej – wskazuje teraz na potrzebę budowy dla zapewnienia funkcjonowania tego gospodarstwa rolnego nie jednego, ale trzech budynków mieszkalnych objętych przedmiotowym wnioskiem oraz kolejnych budynków mieszkalnych, objętych odrębnymi wnioskami.

W tym miejscu należy wskazać, że w aktach sprawy znajduje się kopia wydanej na wniosek Skarżącej decyzji Burmistrza Ł. z [...] października 2023 r. o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych oraz budynku garażowego w ramach zabudowy zagrodowej na terenie działki nr [...] w obrębie N. D. (k. 20 akt administracyjnych organu odwoławczego).

W aktach znajduje się także pismo Burmistrza Ł. do pełnomocnika Skarżącej z [...] grudnia 2023 r. (k. 42 akt organu I instancji), z którego wynika, że Skarżąca oprócz przedmiotowego wniosku składała wnioski o ustalenie warunków zabudowy dla:

- dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie siedliskowej na działce nr [...],

- trzech budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie siedliskowej na działce nr [...],

- trzech budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie siedliskowej na działce nr [...].

W aktach sprawy znajdują się także przedstawione przez pełnomocnika Skarżącej kopie wniosków Skarżącej o przyznanie płatności obszarowych na rok 2023 i na rok 2024. Z porównania dołączonych do tych wniosków kopii map wynika, że działka nr [...] o powierzchni 8,44 ha objęta wnioskiem na rok 2023 (k. 37 akt organu odwoławczego) została podzielona na 15 działek, w tym jedna stanowiąca niejako "drogę wewnętrzną" dla pozostałych 14 działek (mapa do wniosku nr [...] – k. 69 akt administracyjnych organu odwoławczego). Wśród tych działek znajdują się wyżej wskazane działki nr [...] oraz objęta przedmiotowym wnioskiem działka nr [...] na których zgodnie z wydaną już decyzją o warunkach zabudowy oraz złożonymi wnioskami o warunki zabudowy miałoby się znaleźć w sumie 11 budynków mieszkalnych.

Należy zauważyć, że wydzielone działki, poza działką stanowiącą "drogę wewnętrzną" mają zbliżone powierzchnie (np. sąsiadujące ze sobą działki nr 650/22 i nr [...] mają po ok. 3500 m2 - k. 66 akt organu I instancji). Wydzielone działki obejmują całość poprzednio istniejącej działki nr [...] o powierzchni 8,44 ha, a więc stanowią zdecydowaną większość gospodarstwa rolnego Skarżącej obejmującego 10,453 ha.

Biorąc pod uwagę powyższe, w szczególności zważywszy na układ i wielkość wyżej opisanych działek wchodzących w skład gospodarstwa rolnego Skarżącej, należy uznać, że budowa wszystkich planowanych budynków (w tym trzech budynków mieszkalnych objętych przedmiotowym wnioskiem), jak słusznie zauważa Kolegium, doprowadziłoby do stworzenia osiedla mieszkaniowego, a nie kompleksu budynków o charakterze zabudowy zagrodowej. Trudno przy tym przyjąć, że składane wnioski obejmują rożne warianty zabudowy zagrodowej – jak tłumaczy Skarżąca w piśmie z [...] maja 2024 r. (k. 67 akt organu odwoławczego). Wnioski obejmują nie jedną, ale kilka różnych działek. Brak jest przy tym racjonalnego wytłumaczenia, dlaczego rolnik poszukując najlepszego miejsca pod zabudowę zagrodową wydziela jednocześnie aż 14 działek obejmujących większość gospodarstwa rolnego, przy czym są to działki sąsiadujące ze sobą na obszarze niewykazującym istotnych różnic co do ukształtowania i właściwości terenowych sprzyjających lub niesprzyjających zabudowie.

Powyższe wskazuje na zasadność twierdzenia organu, że wskazane we wniosku planowane trzy budynki mieszkalne, zważywszy na konkretne właściwości gospodarstwa rolnego oraz sposób jego wykorzystania przez Skarżącą, nie mogą być uznane za budynki wchodzące w skład planowanej zabudowy zagrodowej tj. budynki funkcjonalnie związane z prowadzeniem gospodarstwa rolnego. Nie jest zatem możliwe ustalenie warunków zabudowy zgodnie z wnioskiem Skarżącej, przy zastosowaniu wynikającego z art. 61 ust. 4 u.p.z.p. pominięcia badania, czy planowana zabudowa spełnia warunek "dobrego sąsiedztwa" wskazanego w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.

Słusznie przy tym organ zwrócił uwagę, że w odpowiedzi na kierowane w piśmie z [...] maja 2024 r. pytania (k. 67 akt organu odwoławczego) Skarżąca nie wyjaśniła w jakim zakresie budynki objęte wnioskami o ustalenie warunków zabudowy są niezbędne dla prawidłowego funkcjonowania gospodarstwa rolnego Skarżącej. Przy braku takiej odpowiedzi organ, stosownie do art. 80 k.p.a. winien swoją ocenę o możliwości zaliczenia danej zabudowy do "zabudowy zagrodowej" dokonać na podstawie całokształtu materiału dowodowego, a więc nie pomijając ww. okoliczności co do zmiany podziału geodezyjnego terenu gospodarstwa wskazujących, zgodnie z doświadczeniem życiowym, na możliwy, inny niż rolniczy sposób wykorzystania nieruchomości.

Mając na względzie treść zarzutów skargi należy ponadto podkreślić, że badanie, czy w konkretnych okolicznościach sprawy zabudowę wskazaną we wniosku o warunki zabudowy można zaliczyć do zabudowy zagrodowej nie jest równoznaczne z twierdzeniem, że w ramach zabudowy zagrodowej nie można realizować wyłącznie budynku mieszkalnego. Takie badanie nie jest także równoznaczne z twierdzeniem, że realizacja budynków mieszkalnych nie stanowi niezbędnego elementu dla prowadzenia działalności rolniczej ewentualnie twierdzeniem, że niezbędnym warunkiem dla uznania, iż mamy do czynienia z zabudową zagrodową jest to, aby wnioskodawca zamieszkiwał na terenie gminy w której położona jest zabudowa zagrodowa oraz posiadał status rolnika. Bezzasadne są zatem sformułowane w ten sposób w skardze zarzuty naruszenia art. 61 ust. 4 u.p.z.p. oraz przepisów Konstytucji. Z wcześniejszych rozważań Sądu wynika także, że nie doszło do zarzucanych przez Skarżącą naruszeń przepisów postępowania w sposób mających istotny wpływ na wynik sprawy.

Końcowo należy zaznaczyć, że stan faktyczny wynikający z akt sprawy odpowiada znanej Sądowi z urzędu w wielu sprawach sytuacji podziału nieruchomości rolnej na działki budowlane, a następnie po zabudowie jednej z nich budynkiem mieszkalnym, uzyskiwaniu warunków zabudowy i pozwoleń na budowę dla budynków mieszkalnych na kolejnych działkach oraz sprzedaży tak zainwestowanych nieruchomości.

Ze względu na powyższe, uznając, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 z późn. zm.), Sąd oddalił skargę.