Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 447/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-07-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6037 Transport drogowy i przewozy
Hasła tematyczne: Transport
Skarżony organ: Dyrektor Izby Administracji Skarbowej
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 5a ust. 1, art. 92a ust. 1, 3, 6, 7, art. 92c ust. 1, art. 93 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2019 poz 58
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Zbigniew Czarnik Sędzia NSA Gabriela Jyż Sędzia del. WSA Marek Sachajko (spr.) Protokolant Anna Zapała po rozpoznaniu w dniu 25 lipca 2023 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Olsztynie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 5 grudnia 2019 r. sygn. akt II SA/Ol 807/19 w sprawie ze skargi K.P. na decyzję Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Olsztynie z dnia 23 sierpnia 2019 r. nr 2801-IOC.48.23.2019.MŚ w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym 1. uchyla zaskarżony wyrok w całości; 2. oddala skargę; 3. zasądza od K.P. na rzecz Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Olsztynie 2900 (dwa tysiące dziewięćset) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie (dalej: WSA) wyrokiem z dnia 5 grudnia 2019 r. w sprawie ze skargi K.P. (dalej: strona, skarżąca) na decyzję Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Olsztynie (dalej: organ) z dnia 23 sierpnia 2019 r., nr 2801-IOC.48.23.2019.MŚ w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów ustawy o transporcie drogowym uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji oraz zasądził od Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Olsztynie na rzecz skarżącej kwotę 400 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie prawnym i faktycznym.

W dniu 10 maja 2019 r., na drodze krajowej numer 16, funkcjonariusze Służby Celno-Skarbowej dokonali kontroli zespołu pojazdów, którym kierował S.P.. W pojeździe znajdował się również właściciel pojazdu A.P.. Kontrola objęła swoim zakresem sprawdzenie spełnienia określonych w ustawie z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2019 r., poz. 58 ze zm., dalej: u.t.d.) wymogów do wykonywania przewozów drogowych. W wyniku kontroli sporządzony został protokół z listą stwierdzonych naruszeń, wskazującą na wykonywanie przewozu drogowego z wyłączonym tachografem, brak karty kierowcy oraz brak ważnego prawa jazdy.

Przesłuchany w charakterze świadka kierowca - S.P. zeznał, że A.P. jest jego znajomym, w dniu kontroli poprosił go żeby pojechał jako kierowca, jego ciężarówką, po towar do Elbląga. Podał, że nie świadczył tego usługowo, a jedynie w ramach koleżeńskiej przysługi. A.P. wiedział, że kierowca nie posiada karty kierowcy, dlatego nie włączył tachografu. Wszystkie dokumenty związane z przewozem posiada A.P.. Przesłuchany w charakterze świadka A.P. zeznał, że posiada licencję przewoźnika. W momencie wydania licencji był właścicielem firmy, ale w zeszłym roku przekazał ją córce. Córka nie starała się o licencję przewoźnika. Ze względu na brak prawa jazdy, poprosił kolegę aby pojechał z nim po towar do Elbląga. Była to sytuacja wyjątkowa, ponieważ zatrudniony kierowca nie mógł dotrzeć do pracy. Tachograf znajdujący się w pojeździe jest sprawny i posiada ważną legalizację. Jednakże nie został włączony ponieważ S.P. nie miał karty kierowcy. Ponadto, w toku postępowania, na podstawie dokumentu CMR ustalono, że skontrolowany przewóz wykonywała firma "[...]" Usługi Transportowe K.P..

Naczelnik Warmińsko-Mazurskiego Urzędu Celno-Skarbowego w Olsztynie, uznając że nastąpiło naruszenie przepisów dot. wykonywania transportu drogowego, decyzją z dnia 12 lipca 2019 r. nałożył, działając na podstawie art. 5a ust. 1, art. 92a ust. 1, 3, 6, 7 oraz art. 93 ust. 1 i 2 u.t.d., na K.P. – "[...]" Usługi Transportowe K.P. karę pieniężną w kwocie 12000 zł.

W odwołaniu od powyższej decyzji skarżąca podniosła, że zdecydowała się na prowadzenie firmy z powodu trudnej sytuacji, w której znalazł się jej ojciec. Wszelkie kwestie prawne i finansowe dotyczące funkcjonowania firmy zostały ustalone z doradcą podatkowym. Wskazała, że pracuje zawodowo w Warszawie, a ojciec bez jej wiedzy doprowadził do nadużyć prawnych. W dniu 10 maja 2019 r. bez jej wiedzy powierzył pojazd S.P., który nie posiadał uprawnień do kierowania pojazdem i który nie jest zatrudniony w firmie "[...]". Podniosła, że prowadzi firmę od stycznia 2019 r., jednak z tego tytułu nie uzyskała żadnych korzyści finansowych. W związku z zaistniałą sytuacją postanowiła zakończyć działalność gospodarczą.

Po rozpatrzeniu odwołania, Dyrektor Administracji Skarbowej w Olsztynie, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096, dalej: k.p.a.), decyzją z dnia 23 sierpnia 2019 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Podniósł, że zebrany materiał dowodowy nie potwierdza, by podmiot wykonujący przewóz nie miał wpływu na powstanie naruszenia, czy też nie mógł jego przewidzieć. Strona nie przedstawiła dowodów na poparcie swoich twierdzeń. Organ wskazał, że na przewoźniku spoczywa ciężar odpowiedzialności za ewentualne skutki działań osób, którymi w wykonywaniu działalności gospodarczej się posługuje. Zgodnie bowiem z zasadą ryzyka pracodawcy (tzw. ryzyko osobowe) to pracodawca obciążony jest skutkami niewłaściwego doboru pracowników i zmuszony jest ponosić straty wynikłe wskutek ich niezaradności i braku należytego przygotowania do pracy. Wskazał, że odpowiedzialność przedsiębiorcy łagodzi przepis art. 92c ust. 1 u.t.d., jednak zastosowanie powyższego przepisu jest możliwe, gdy przedsiębiorca wykaże stosownymi dowodami, że nie miał wpływu na powstanie naruszenia lub, że wystąpiły zdarzenia, których nie mógł przewidzieć. To bowiem przedsiębiorca wywodzi skutki prawne z nich wynikające i to na nim spoczywa ciężar wykazania tych okoliczności i udowodnienia okoliczności objętych ich hipotezą, a w przedmiotowej sprawie skarżąca takich okoliczności nie wykazała. Skarżąca wskazała, że ojciec bez jej wiedzy i zgody dopuszczał się nadużyć, dlatego w jej ocenie nie miała wpływu na powstanie naruszeń. Wskazała, że na stałe mieszka w Warszawie przez co również nie miała bezpośredniego nadzoru. Przedsiębiorstwo w rzeczywistości prowadzi ojciec i to on podejmował decyzje i nie informował strony o podjętych czynnościach. Nie mogła przewidzieć komu ojciec powierzy kierowanie pojazdem, ponadto ojciec zapewnił ją, że licencja na prowadzenie firmy nie jest potrzebna, a podczas rejestracji firmy w urzędzie nikt nie wymagał od niej dokumentów licencyjnych. Organ wskazał, że nie może uznać powyższych wyjaśnień jako wystarczających do zwolnienia strony z odpowiedzialności za naruszenia ustawy o transporcie drogowym. Dla zwolnienia się z odpowiedzialności przewoźnik musi wykazać, że dołożył należytej staranności, organizując przewóz. Z ustaleń dokonanych w niniejszej sprawie przez organ wynika, że skarżąca podjęła się wykonywania transportu drogowego w ramach prowadzonej działalności gospodarczej. Powinna zatem posiadać wiedzę, jakiego zezwolenia będzie wymagała zamierzona działalność. Brak możliwości kontroli kierowcy nie zwalnia przedsiębiorcy z odpowiedzialności wynikającej z art. 92a u.t.d. Niewiedza, jak i brak doświadczenia w prowadzeniu działalności gospodarczej pozostają bez wpływu na zasadność kary. Skarżąca prowadziła działalność gospodarczą we własnym imieniu i na własny rachunek i to jej firma realizowała przedmiotowy transport. Samo zarejestrowanie danego podmiotu gospodarczego we właściwych rejestrach i ewidencjach nie stanowi o rzetelnym działaniu takiego podmiotu. Udział ojca w prowadzeniu tej działalności i powierzenie mu czynności związanych z organizowaniem transportu było świadomą decyzją strony. Odpowiedzialności administracyjnej strony nie zmienia powierzenie pewnych czynności ojcu i brak świadomości strony o podejmowanych działaniach, stanowi to raczej o braku nadzoru i lekkomyślnym podejściu do prowadzenia działalności gospodarczej. Każdy przedsiębiorca podejmujący działalność w określonej dziedzinie obowiązany jest zapoznać się szczegółowo z regulacjami prawnymi mającymi w tego rodzaju działalności zastosowanie.

W skardze złożonej do WSA na ww. decyzję z dnia 23 sierpnia 2019 r. skarżąca wskazała, że decyzja jest niesprawiedliwa i krzywdząca oraz podjęta wbrew art. 78 Konstytucji RP. Stwierdziła, że przy rejestracji firmy nikt nie informował jej o potrzebie uzyskania licencji oraz zezwolenia na wykonywanie zawodu przewoźnika. Dodała, że z dniem 31 lipca 2019 r. wyrejestrowała firmę.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie. WSA stwierdził, że zgodnie z art. 92a ust. 1 u.t.d. podmiot wykonujący przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem z naruszeniem obowiązków lub warunków przewozu drogowego podlega karze pieniężnej w wysokości od 50 złotych do 12000 złotych za każde naruszenie. WSA wskazał, że odpowiedzialność przedsiębiorcy za naruszenia przepisów u.t.d. ma rozszerzony zakres, a wobec tego, ponosi on konsekwencje zarówno niewłaściwej organizacji przedsiębiorstwa, jak i braku należytego nadzoru nad osobami, którymi się posługuje (kierowcami). Jest to bowiem odpowiedzialność o charakterze administracyjnym, która nie jest oparta na zasadzie winy, a do stwierdzenia jej zaistnienia wystarczające jest - co do zasady - stwierdzenie naruszenia przepisów o transporcie drogowym, nawet jeżeli doszło do niego w sposób niezawiniony. Za działalność przedsiębiorstwa wykonującego transport drogowy zawsze ponosi odpowiedzialność to przedsiębiorstwo i na nim spoczywa ciężar odpowiedzialności za ewentualne skutki działań osób, którymi w wykonywaniu działalności gospodarczej się posługuje, niezależnie od charakteru stosunku prawnego łączącego przedsiębiorcę z taką osobą. Odpowiedzialność ta ma charakter obiektywny.

WSA stwierdził, że w niniejszej sprawie organy w oparciu o ustalenia dokonane podczas kontroli i przesłuchania świadków stwierdziły, że kierowca wykonując przewóz drogowy nie włączył tachografu, nie posiadał ważnego prawa jazdy i karty kierowcy. Jest to okoliczność bezsporna. WSA stwierdził, że organy obu instancji nie uwzględniły argumentacji przewoźnika pozwalającej na zastosowanie art. 92c u.t.d. uznając, że ma ona jedynie na celu uniknięcie odpowiedzialności. Zgłoszone przez przewoźnika wyjaśnienia wskazywały, że bez jego wiedzy doszło do nadużyć prawnych. Ustawodawca przewidział w art. 92c ust. 1 pkt 1 u.t.d., że nie wszczyna się postępowania w sprawie nałożenia kary pieniężnej, o której mowa w art. 92a ust. 1, na podmiot wykonujący przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem, a postępowanie wszczęte w tej sprawie umarza się między innymi w sytuacji, gdy okoliczności sprawy i dowody wskazują, że podmiot wykonujący przewozy lub inne czynności związane z przewozem nie miał wpływu na powstanie naruszenia, a naruszenie nastąpiło wskutek zdarzeń i okoliczności, których podmiot nie mógł przewidzieć (art. 92c ust. 1 pkt 1 u.t.d.) Wskazane w tym przepisie przesłanki, zwalniające z odpowiedzialności, odnoszą się do okoliczności o charakterze obiektywnym, a więc takich, których przy najdalej idących staraniach przedsiębiorca nie mógł i nie był w stanie przewidzieć.

WSA wskazał, że orzekające w sprawie organy uznały, że w okolicznościach przedmiotowej sprawy to K.P. de facto wykonywała międzynarodowy transport drogowy rzeczy, bez wymaganej licencji wspólnotowej, gdyż licencja nr TU-046012 wystawiona na A.P. nie została, w trybie art. 13 ust. 2 u.t.d., na nią przeniesiona. Za powyższym - w ocenie organów – przemawia także prowadzenie przez K.P. działalności gospodarczej w zakresie transportu drogowego towarów, jak również fakt zawarcia przez stronę z A.P. w dniu 1 stycznia 2019 r. umowy użyczenia ciągnika siodłowego wraz z naczepą ciężarową, którymi w dniu 10 maja 2019 r. wykonywany był przewód drogowy rzeczy.

Sąd podał, że zgodnie z art. 1 ust. 1 pkt 1 i pkt 3 u.t.d., akt ten określa m.in. zasady podejmowania i wykonywania krajowego transportu drogowego (pkt 1) oraz niezarobkowego krajowego przewozu drogowego (pkt 3). W art. 3 ust. 1 u.t.d. wskazane zostały natomiast przewozy drogowe, wykonywane zarówno pojazdami samochodowymi, jak i zespołami pojazdów, do których przepisy tej ustawy nie mają zastosowania. WSA podkreślił, że wyliczenie tych wyłączeń stanowi katalog zamknięty, co oznacza, że niedopuszczalne jest w tym zakresie stosowanie wykładni rozszerzającej i odstępowanie od stosowania przepisów ustawy w odniesieniu do innych przewozów drogowych rzeczy niż te, o których mowa w art. 3 ust. 1 pkt 2 u.t.d.. Z definicji przewozu drogowego, ustalonej w art. 4 ust. 6a u.t.d. wynika, że obejmuje on transport drogowy lub niezarobkowy przewóz drogowy, a także inny przewóz drogowy w rozumieniu przepisów rozporządzenia nr 561/2006. Transport drogowy zdefiniowany został w art. 4 pkt 3 u.t.d, a zatem oznacza on krajowy transport drogowy, którego definicję sformułowano w art. 4 pkt 1 u.t.d. lub międzynarodowy transport drogowy, określony w art. 4 pkt 2 u.t.d, a także każdy przejazd drogowy wykonywany przez przedsiębiorcę pomocniczo w stosunku do działalności gospodarczej, niespełniający warunków, o których mowa w pkt 4 (art. 4 pkt 3 lit.a) oraz działalność gospodarczą w zakresie pośrednictwa przy przewozie rzeczy (art. 4 pkt 3 lit.b). Przepis art. 4 lit a rozporządzenia nr 561/2006 stanowi natomiast, że przewóz drogowy oznacza każdą podróż odbywaną w całości lub części po drogach publicznych przez pojazd, z ładunkiem lub bez, używanym do przewozu osób lub rzeczy.

W świetle wskazanych powyżej regulacji WSA przyjął, że transportem drogowym, który zaliczany jest do przewozu drogowego, jest nie tylko podejmowanie i wykonywanie działalności gospodarczej w zakresie przewozu osób lub rzeczy, na warunkach określonych w art. 4 pkt 1 i pkt 2 u.t.d., ale w myśl art. 4 pkt 3 lit.a u.t.d. - transportem drogowym jest także każdy faktyczny przejazd drogowy wykonywany przez przedsiębiorcę pomocniczo w stosunku do działalności gospodarczej, która to nie polega na wykonywaniu transportu drogowego, jeśli nie stanowi on przewozu na potrzeby własne. Nawet jeśli przedsiębiorca nie prowadzi działalności gospodarczej w zakresie przewozu rzeczy, to wykonywany przez niego przewóz drogowy (tylko pomocniczo w stosunku do prowadzonej działalności, jeśli nie spełnia on kumulatywnych warunków przewozu na potrzeby własne określonych w art. 4 pkt 4 u.t.d.), uznać należy za transport drogowy, na wykonywanie którego - zgodnie z art. 5 ust. 1 u.t.d. - wymagane było uzyskanie odpowiedniej licencji, przy czym jego uznanie za transport drogowy jest niezależne od tego, czy spełnia on formalne wymogi prowadzenia działalności w zakresie transportu drogowego, o którym mowa w art. 4 pkt 1 i pkt 2 ustawy i to nawet wówczas, gdy wykonywany był tylko jednorazowo, czy incydentalnie.

Konkludując, każdy podmiot (przedsiębiorca) podejmujący i wykonujący transport drogowy w zakresie określonym w art. 5 ust. 1 u.t.d. jest zobowiązany posiadać licencję na wykonywanie przewozu drogowego rzeczy. Obowiązek posiadania licencji uprawniającej do wykonywania transportu drogowego dotyczy podmiotów faktycznie wykonujących działalność odpowiadającą definicji transportu drogowego zawartej w art. 4 u.t.d., nawet w przypadku, gdy taka działalność nie została przez podmiot zgłoszona jako przedmiot prowadzenia przez niego działalności gospodarczej. Wykonywanie bowiem transportu drogowego musi być traktowane jako działanie faktyczne polegające na przewozie osób lub rzeczy odpowiadające definiowaniu transportu drogowego, z tym jednak, że nie musi stanowić przedmiotu trwale prowadzonej działalności gospodarczej, a tym bardziej ewidencjonowanej. Zdaniem WSA z przepisów art. 4 pkt 1-3, art. 5-5b oraz art. 92 ust. 1 i 4 u.t.d. nie można bowiem wyprowadzić wniosku, że przewóz osób lub rzeczy bez licencji podlega sankcji tylko wtedy, gdy dokonujący przewozu podmiot prowadzi działalność gospodarczą w zakresie transportu drogowego o wszelkich cechach wynikających z przepisów o swobodzie działalności gospodarczej i jej ewidencjonowaniu. Gdyby taka była wola ustawodawcy, nałożenie kary pieniężnej za wykonywanie transportu drogowego bez wymaganej licencji w praktyce byłoby niemożliwe, gdyż jedną z podstawowych cech działalności gospodarczej w zakresie transportu drogowego jest właśnie prowadzenie jej na podstawie licencji.

WSA stwierdził, że podmiotem wykonującym przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem z naruszeniem obowiązków lub warunków przewozu drogowego w rozumieniu art. 92a ust. 1 u.t.d. jest przewoźnik drogowy w rozumieniu art. 4 pkt 15 u.t.d., tj. przedsiębiorca uprawniony do wykonywania działalności gospodarczej w zakresie transportu drogowego, faktycznie wykonujący działalność gospodarczą w zakresie przewozu osób lub rzeczy pojazdami samochodowymi, nawet jeśli ma ona charakter incydentalny (jednorazowy), przy czym własnym działaniem organizuje tenże przewóz drogowy i nadzoruje jego wykonanie, czyli przedsiębierze czynności efektywnie zapewniające jego realizację.

WSA stwierdził, że uznanie K.P. za wykonującą przewód drogowy rzeczy było co najmniej przedwczesne. Sąd ten wskazał, że skarżąca na rozprawie podała, że faktycznie nie prowadziła działalności gospodarczej pod firmą którą założyła, że wszystkie czynności i płatności z rachunku jej firmy dokonywał jej ojciec – A.P.. Nie zorganizowała, ani nie zarządzała, a nawet nie wiedziała o wyjedzie pojazdu w dniu 10 maja 2019 r., którego pasażerem był jej ojciec.

W świetle powyższego priorytetowym w okolicznościach przedmiotowej sprawy było przedsiębranie czynności dowodowych ukierunkowanych na ustalenie podmiotu faktycznie dokonującego przewodu rzeczy, mając na uwadze okoliczności powyżej już ujawnione. Ustalenie ewentualnie innych okoliczności towarzyszach przejazdowi – w tym połączone z ewentualną weryfikacją twierdzeń skarżącej, gdyby były one podważane - będzie wymagało dalszych czynności wyjaśniających, które – jak powyżej podano – winny być ukierunkowane na ustalenie podmiotu faktycznie wykonującego przewoź drogowy w świetle kryteriów powyżej wskazanych.

Mając na uwadze powyższe naruszenia tj. art. 7, 77 § 1, 80 i art. 107 § 3 k.p.a., które mogły mieć istotny wpływ na wynik postępowania, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a. orzekł jak w pkt 1 wyroku i uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję organu pierwszej instancji. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a.

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną złożył organ zaskarżając wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie w całości. Skarżący kasacyjnie organ zarzucił wyrokowi:

I. naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj. uchybienie przepisom ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi:

1) art. 3 § 1 i § 2 pkt 1, art.133, art.134 § 1, art. 141 § 4 , art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 151 p.p.s.a. w związku w z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art.107 § 3 K.p.a. poprzez niewłaściwą kontrolę działalności organów oraz bezpodstawne zastosowanie środków przewidzianych w ustawie - Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi do usuwania naruszenia prawa w rozstrzygnięciach administracyjnych, poprzez bezzasadny zarzut niepełnego postępowania dowodowego, co spowodowało uchylenie decyzji zamiast oddalenia skargi.

2) art. 3 § 1, art.133, art.134, art. 141 § 4, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a. i art. 151 p.p.s.a poprzez uchylenie decyzji, mimo że zebrany przez organ materiał dowodowy okazał się być wystarczający i nie budzący wątpliwości,

3) art. 3 § 1, art.133, art.134, art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez pominięcie istotnych okoliczności sprawy, których całkowity ogląd daje podstawę do podjęcia rozstrzygnięcia na podstawie dotychczas zgromadzonego materiału dowodowego.

4) art. 141 § 4 w zw. z art.153 p.p.s.a. poprzez wydanie wiążącej organ błędnej oceny prawnej w zakresie niewyjaśnienia istotnych, zdaniem Sądu, okoliczności oraz zawarcie w uzasadnieniu wyroku błędnych wskazań co do dalszego postępowania organu w związku z w/w naruszeniami prawa procesowego;

II. naruszenie prawa materialnego tj. art. 92 a ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz.U. z 2018 r., poz. 58 ze zm.) poprzez błędne zastosowanie (niezastosowanie).

W konkluzji organ wniósł uchylenie wyroku w całości i oddalenie skargi, ewentualnie przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, zasądzenie kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego wg norm przepisanych. Ponadto wniósł o rozpoznanie sprawy na rozprawie.

Strona nie złożyła odpowiedzi na skargę kasacyjną.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna okazała się uzasadniona.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nieważność postępowania w ujęciu art. 183 § 2 p.p.s.a. nie występowała. Kontrola kasacyjna zaskarżonego wyroku może być zatem dokonana wyłącznie w zakresie zdeterminowanym podstawami, na których została oparta skarga kasacyjna. Skarga kasacyjna jest bowiem środkiem odwoławczym wysoce sformalizowanym, a jej granice wyznaczone są przez podstawy i wnioski. Zatem sam autor skargi kasacyjnej wyznacza zakres kontroli instancyjnej, wskazując, które normy prawa zostały naruszone. Przytoczenie podstawy kasacyjnej musi więc być precyzyjne, gdyż – z uwagi na związanie sądu kasacyjnego granicami skargi kasacyjnej – Naczelny Sąd Administracyjny może uwzględnić tylko te przepisy, które zostały wyraźnie wskazane w skardze kasacyjnej jako naruszone. Nie jest natomiast władny badać, czy sąd administracyjny pierwszej instancji nie naruszył innych przepisów. Naczelny Sąd Administracyjny nie jest zatem uprawniony do powtórnego badania zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego w jego całokształcie.

Skargę kasacyjną, w granicach której orzeka Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 174 p.p.s.a., można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podstawa prawna skargi kasacyjnej polegająca na naruszeniu przepisów postępowania powinna zatem zawierać wskazania, w jakiej postaci przejawia się naruszenie prawa procesowego oraz uprawdopodobnienie istnienia potencjalnego związku przyczynowego między uchybieniem procesowym a rozstrzygnięciem sprawy.

W niniejszej sprawie skarga kasacyjna skarżącego oparta została na obu podstawach kasacyjnych unormowanych w art. 174 p.p.s.a.

Powyższy zakres zaskarżenia ma tę konsekwencję, że jako pierwsze rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia prawa procesowego, gdyż dopiero uznanie za prawidłowe poczynionych w sprawie ustaleń faktycznych umożliwia ocenę prawidłowości zastosowania normy materialnoprawnej. Ocenę prawidłowości subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przepis prawa materialnego można przeprowadzić dopiero wówczas, gdy okaże się, że stan faktyczny przyjęty w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został skutecznie podważony (por. np. wyrok NSA z dnia 27 czerwca 2012 r., sygn. akt II GSK 819/11, wyrok NSA z dnia 26 marca 2010 r., sygn. akt II FSK 1842/08 – dost. w CBOiS - orzeczenia.nsa.gov.pl).

W pierwszej kolejności należy odnieść się do zarzutu naruszenia przepisu postępowania tj. art. 141 § 4 p.p.s.a. Skarżący kasacyjnie upatruje go w błędnej ocenie prawnej w zakresie niewyjaśnienia istotnych, zdaniem Sądu, okoliczności oraz zawarcie w uzasadnieniu wyroku błędnych wskazań co do dalszego postępowania organu w związku z w/w naruszeniami prawa procesowego.

W związku z tak sformułowanym zarzutem należy podkreślić, że zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. może być skutecznie postawiony w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania (por. uchwałę NSA z 15 lutego 2010 r., sygn. akt: II FPS 8/09, LEX nr 552012, wyrok NSA z 20 sierpnia 2009 r., sygn. akt: II FSK 568/08, LEX nr 513044). Naruszenie to musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Za jego pomocą nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, czy też stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego. Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. jest przepisem proceduralnym, regulującym wymogi uzasadnienia. W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z powyższej normy prawnej.

Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowiska strony przeciwnej, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera zatem wszystkie ustawowo wymagane elementy i zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego poddaje się kontroli instancyjnej, tj. pozwala w wystarczającym stopniu na ustalenie sposobu rozumowania przez Sąd pierwszej instancji i jego ocenę. Z wywodów Sądu wynika, dlaczego w jego ocenie doszło do naruszenia prawa wskazanego w skardze i co stanowiło podstawę prawną rozstrzygnięcia zawartego w zaskarżonym wyroku. WSA dokonał analizy zarówno stanu faktycznego, jak i stanu prawnego oraz dokonał oceny działania organów administracji publicznej w przedmiotowym zakresie. To, że stanowisko to okazało się niezgodne z oczekiwaniami strony skarżącej kasacyjnie nie może stanowić o skuteczności zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Dodać też trzeba, że zarzutem naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można kwestionować poprawności rozstrzygnięcia, ani podważać ustaleń faktycznych. Należy też wskazać, że sąd pierwszej instancji nie ma normatywnego obowiązku odniesienia się do wszystkich zarzutów zawartych w skardze.

Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że pozostałe zarzuty proceduralne są zasadne. Organy prawidłowo ustaliły na podstawie zgromadzonych w sprawie dowodów, że przewóz dokonywany dnia 10 maja 2019 r., na drodze krajowej numer 16 był wykonywany był przez K.P., prowadzącą działalność gospodarczą pod nazwą "[...]" Usługi Transportowe. Okoliczność ta została ustalona m.in. na podstawie dokumentu CMR, wyjaśnień strony z dnia 9 lipca 2019 r. oraz zeznań świadków – A.P. oraz S.P.. Ponadto z CEIDG wynika, że K.P. prowadzi działalność gospodarczą, w ramach której jako przeważająca działalność wpisana została działalność PKD 49.41.Z – transport drogowy towarów. Ponadto z dokumentu CMR wynika, że towar miał został przewieziony do miejscowości J. w Finlandii. Jako przewoźnik została wpisana na tym dokumencie "[...]" Usługi Transportowe - K.P. z siedzibą w P. Jak wynika także ze zgromadzonego materiału dowodowego w postępowaniu administracyjnym strona nie posiada licencji na wykonywanie międzynarodowego zarobkowego przewozu drogowego rzeczy. Po przeprowadzeniu postępowania Naczelnik Warmińsko-Mazurskiego Urzędu Celno-Skarbowego w Olsztynie, uznając że nastąpiło naruszenie przepisów dot. wykonywania transportu drogowego, decyzją z dnia 12 lipca 2019 r. nałożył, działając na podstawie art. 5a ust. 1, art. 92a ust. 1, 3, 6, 7 oraz art. 93 ust. 1 i 2 u.t.d., na K.P. – "[...]" Usługi Transportowe K.P. (skarżąca) karę pieniężną w kwocie 12000 zł. Powyższa kara pieniężna została nałożona za popełnienie następujących deliktów unormowanych w załączniku nr 3 do ustawy o transporcie drogowym (Dz. U. z 2019 r., poz. 58 ze zm., dalej: u.t.d.):

1.1. Wykonywanie transportu drogowego bez wymaganego zezwolenia na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego lub bez wymaganej licencji. Nałożona została kara pieniężna w wysokości 12.000 zł;

6.2.1. Niewłaściwa obsługa lub odłączenie homologowanego i sprawnego technicznie tachografu, skutkujące nierejestrowaniem na wykresówce lub na karcie kierowcy aktywności kierowcy, prędkości pojazdu lub przebytej drogi. Nałożona została kara pieniężna w wysokości 5.000 zł;

6.3.1. Wykonywanie przewozu drogowego pojazdem wyposażonym w tachograf cyfrowy przez kierowcę nieposiadającego własnej, ważnej karty kierowcy. Nałożona została kara pieniężna w wysokości 2.000 zł.

W sprawie bezspornym jest, że w czasie kontroli pojazdu, którym wykonywany był międzynarodowy transport drogowy rzeczy.

Następnie Dyrektor Administracji Skarbowej w Olsztynie, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego decyzją z dnia 23 sierpnia 2019 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że prawidłowe sformułowanie podstawy skargi kasacyjnej opierającej się na podstawie z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. – naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie - musi polegać na wskazaniu postaci naruszenia prawa materialnego. Błędna wykładnia to mylne zrozumienie treści przepisu, mylne odczytanie dyspozycji lub sankcji. Z kolei, naruszenie prawa przez niewłaściwe zastosowanie to błąd subsumcji, czyli wadliwe uznanie, że ustalony w sprawie stan faktyczny odpowiada hipotezie określonej normy prawnej.

Oceniając zarzut naruszenia prawa materialnego zawarte w skardze kasacyjnej, stwierdzić należy, że istota tego zarzutu sprowadza się do niewłaściwego niezastosowania prawa materialnego. Skarżący kasacyjnie organ podnosi w ramach tej kategorii zarzutów naruszenie art. 92a ust. 1 ustawy o transporcie drogowym.

Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że zgodnie z art. 92a ust. 1 u.t.d. podmiot wykonujący przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem z naruszeniem obowiązków lub warunków przewozu drogowego, podlega karze pieniężnej w wysokości od 50 zł do 12000 zł za każde naruszenie. Stosownie zaś do art. 92a ust. 3 u.t.d. suma kar pieniężnych, o których mowa w ust. 1, nałożonych za naruszenia stwierdzone podczas jednej kontroli drogowej, nie może przekroczyć kwoty 12000 zł. Wykaz naruszeń obowiązków lub warunków przewozu drogowego, o których mowa w ust. 1, wysokość kar pieniężnych za poszczególne naruszenia, a w przypadku niektórych naruszeń numer grupy naruszeń oraz wagę naruszeń wskazane w załączniku I do rozporządzenia Komisji (UE) 2016/403 określa załącznik nr 3 do ustawy (art. 92a ust. 7 u.t.d.). Kary pieniężne określone w załączniku nr 3 do ustawy zostały ustalone w sposób sztywny. Powyższe oznacza, że decyzja o nałożeniu kary ma charakter związany i w razie stwierdzenia w czasie kontroli drogowej naruszenia obowiązków lub warunków wykonywania przewozu drogowego organ – co do zasady – zobowiązany jest do ustalenia kary pieniężnej w wysokości określonej w załączniku i nałożenia jej w wysokości nie wyższej, niż wynikająca z art. 92a ust. 3 u.t.d. Natomiast odstąpienie od nałożenia kary i zwolnienie się przez podmiot wykonujący przewóz drogowy z odpowiedzialności możliwe jest jedynie w sytuacji wystąpienia okoliczności przewidzianych dla poszczególnych przypadków w art. 92b i art. 92c u.t.d. Organy w sposób prawidłowy przeprowadziły postępowanie administracyjne i nałożyły karę pieniężną za popełnione delikty w wysokości 12.000 zł, uwzględniając treść art. 92a ust. 1 u.t.d. ponadto organ odwoławczy szczegółowo uzasadnił brak zastosowania instytucji wyłączenia odpowiedzialności na podstawie art. 92c u.t.d.

Skarżąca wykazywała zarówno w toku postępowania administracyjnego, jak i sądowego na możliwość wyłączenia jej odpowiedzialności z uwagi na wystąpienie przesłanek z art. 92c ust. 1 pkt 1 u.t.d. Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że zgodnie z tym przepisem nie wszczyna się postępowania w sprawie nałożenia kary pieniężnej, o której mowa w art. 92a ust. 1, na podmiot wykonujący przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem, a postępowanie wszczęte w tej sprawie umarza się, jeżeli okoliczności sprawy i dowody wskazują, że podmiot wykonujący przewozy lub inne czynności związane z przewozem nie miał wpływu na powstanie naruszenia, a naruszenie nastąpiło wskutek zdarzeń i okoliczności, których podmiot nie mógł przewidzieć. Podkreślić należy, że skarżąca K.P. nie przedstawiła jakichkolwiek okoliczności uzasadniających wyłączenie odpowiedzialności skarżącej. Podkreślić należy, że odpowiedzialność przewoźnika jest niezależna od winy czy dobrej lub złej woli, wystarczające jest stwierdzenie samego faktu naruszenia polegającego na wykonywaniu przejazdu z naruszeniem normatywnych zasad jego wykonywania. Brak winy przedsiębiorcy w wystąpieniu naruszeń nie może stanowić podstawy wyłączenia jego odpowiedzialności. Nie wystarczy wykazanie braku winy, lecz wymagane jest pozytywne wykazanie podjęcia w ramach organizacji przewozu wszystkich niezbędnych środków, a w konsekwencji dowiedzenie, że do naruszenia doszło na skutek obiektywnych, nadzwyczajnych i nieprzewidywalnych okoliczności, na które przedsiębiorca nie miał wpływu. Obowiązkiem przedsiębiorcy (przewoźnika) jest wprowadzenie takich organizacyjnych rozwiązań, które będą dyscyplinować osoby wykonujące na jego rzecz usługi kierowania pojazdem i eliminować naruszenia. Przedsiębiorca ma możliwość reagowania na działania osób, którymi posługuje się przy wykonywaniu transportu drogowego m.in. przez bieżącą kontrolę dokumentacji obrazującej czas pracy kierowcy i stosowanie w przypadku stwierdzenia naruszeń właściwych środków dyscyplinujących (por. wyroki NSA: z 28 kwietnia 2022 r., sygn. akt II GSK 46/22; 13 stycznia 2015 r., sygn. akt II GSK 2098/13, z 15 października 2015 r., sygn. akt II GSK 1990/14, z 12 marca 2015 r., sygn. akt II GSK 262/14, z 14 kwietnia 2016 r., sygn. akt II GSK 2527/14). Podkreślić należy, że skarżąca na żadnym etapie postępowania administracyjnego, jak również w skardze nie wskazała jako przyczyny stwierdzonych naruszeń okoliczności mających charakter nadzwyczajny, których wystąpienie jest niezbędne do zastosowania normy art. 92c u.t.d. Uprawniona jest zatem ocena organu o niewykazaniu przez stronę przesłanek uprawniających organ do zastosowania w sprawie przepisu art. 92c u.t.d. Przesłankami takimi nie może być fakt zamieszkania ponad 200 kilometrów od siedziby firmy, powierzenie prowadzenia działalności gospodarczej ojcu i brak zainteresowania prowadzoną działalnością gospodarczą.

Z tych wszystkich względów uznając, że zarzuty skargi kasacyjnej były (poza zarzutem naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a.) uzasadnione i skutecznie podważyły prawidłowość kontrolowanego wyroku, Naczelny Sąd Administracyjny zaskarżony wyrok uchylił.

Zgodnie natomiast z art. 188 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny w razie uwzględnienia skargi kasacyjnej, uchylając zaskarżone orzeczenie, rozpoznaje skargę, jeżeli uzna, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona.

Skorzystanie z możliwości reformatoryjnego rozstrzygnięcia, jaką daje powołany przepis, zachodzi zatem w sprawach, w których nie ma konieczności ponownego badania istotnych dla sprawy kwestii przez Sąd pierwszej instancji. Taki stan rzeczy – zdaniem składu orzekającego NSA – ma miejsce w rozpatrywanym przypadku.

Uznając zatem, że organ nie naruszył przepisów prawa procesowego, jak i prawa materialnego, na podstawie art. 188 i art. 151 p.p.s.a. orzeczono jak w pkt 1 i 2 sentencji wyroku.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 1804 ze zm.) i zasądzono od K.P. na rzecz Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Olsztynie 2900 złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.