Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 164/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-03-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargi kasacyjne

SENTENCJA

Dnia 15 marca 2023 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Robert Sawuła Sędziowie: Sędzia NSA Paweł Miładowski (spr.) Sędzia del. WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka po rozpoznaniu w dniu 15 marca 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych Zachodniopomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Szczecinie oraz G. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 14 października 2021 r., sygn. akt II SA/Sz 724/21 w sprawie ze skargi G. K. na decyzję Zachodniopomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Szczecinie z dnia 29 kwietnia 2021 r., nr WOA.7721.53.2021.PP w przedmiocie sprzeciwu w sprawie zawiadomienia o zakończeniu budowy oddala skargi kasacyjne.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 14 października 2021 r., sygn. akt II SA/Sz 724/21, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie uchylił zaskarżoną decyzję Zachodniopomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, zwanego dalej "WINB", z dnia 29 kwietnia 2021 r., nr WOA.7721.53.2021.PP, którą na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735), zwanej dalej "K.p.a.", uchylono w całości decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Stargardzie z dnia 25 lutego 2021 r., nr 71/2021, i na podstawie art. 54 ust. 1 w zw. z art. 36a ust. 5 pkt 5 i art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2020 r. poz. 1333 ze zm.), zwanej dalej "P.b.", zgłoszono sprzeciw do zawiadomienia G. i J. K. z dnia 11 lutego 2021 r. o zakończeniu budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z zagospodarowaniem terenu, na terenie dz. nr [...], obręb [...], gmina S..

Sąd ocenił, że inwestorzy w sposób istotny (art. 36a P.b.) odstąpili od pozwolenia na budowę, ponieważ w ramach przedmiotowej inwestycji zamiast zrealizować szczelny bezodpływowy zbiornik zrealizowali przydomową oczyszczalnię ścieków. Inwestycja ta narusza więc treść decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (art. 36a ust. 5 pkt 5), jak również zwiększa obszar oddziaływania obiektu (art. 36a ust. 5a pkt. 2) i narusza przepisy techniczno-budowlane (art. 36 ust. 5a pkt 4). Zaistniały tym samym przesłanki do wniesienia sprzeciwu do zawiadomienia o zakończeniu budowy na podstawie art. 54 ust. 1 P.b. Niemniej w ocenie Sądu, zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. w zw. z art. 54 ust. 1 P.b. Wskazany w tym drugim przepisie termin, ma charakter materialnoprawny i określa czas, w którym może nastąpić ukształtowanie praw lub obowiązków jednostki w ramach administracyjnoprawnego stosunku materialnoprawnego. Do istoty terminów materialnoprawnych należy to, iż nie mogą być one przedłużane, ani też skracane. Choć w postępowaniu administracyjnym dotyczącym wydania decyzji o sprzeciwie mają, co do zasady zastosowanie przepisy K.p.a., to jednak nie będą one faktycznie mogły być stosowane w pełnym zakresie (por. wyrok NSA z 6 marca 2009 r., II OSK 307/08). Zdaniem Sądu, w wyniku zainicjowanej odwołaniem instancyjnej kontroli decyzji o sprzeciwie, organ II instancji nie mógł wydać orzeczenia reformatoryjnego, tj. uchylić zaskarżonego rozstrzygnięcia organu I instancji by ponownie wnieść sprzeciw, na odmiennych podstawach niż przyjął to organ stopnia podstawowego. Innymi słowy, w sytuacji w której organ II instancji stwierdził zasadność zgłoszenia sprzeciwu winien był – stosownie do treści art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. – utrzymać w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji.

Skargi kasacyjne od ww. wyroku wnieśli Zachodniopomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego oraz skarżąca – G. K..

Zachodniopomorski WINB swoją skargę kasacyjną oparł na przesłankach z art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Szczecinie oraz zasądzenie kosztów postępowania "z uwzględnieniem kosztów zastępstwa sądowego wg norm przepisanych".

Zaskarżonemu wyrokowi WINB zarzucił naruszenie prawa materialnego, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. przez błędną wykładnię art. 54 ust. 1 P.b. skutkującą przyjęciem, iż organ II instancji orzekł w postępowaniu odwoławczym o zgłoszeniu sprzeciwu w sprawie zawiadomienia o zakończeniu budowy mimo upływu terminu na skuteczne zgłoszenie przez organ nadzoru budowlanego takiego sprzeciwu. "A tymczasem z przepisu art. 54 ust. 1 P.b. jednoznacznie wynika, iż prawo organu administracji publicznej do wniesienia sprzeciwu jest prawem czasowo określonym (ograniczonym). Zatem, po upływie wskazanego w tym przepisie czasu (14 dni od dnia doręczenia organowi nadzoru budowlanego zawiadomienia o zakończeniu budowy), organ traci swoje uprawnienie (kompetencję) do wydania decyzji o sprzeciwie, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy".

Ponadto organ zarzucił naruszenie prawa procesowego, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. przez uznanie, że, w sytuacji opisanej w ramach ww. zarzutu naruszenia prawa materialnego, organ II instancji nie mógł wydać orzeczenia reformatoryjnego, tj. uchylić zaskarżonego rozstrzygnięcia organu I instancji by ponownie wnieść sprzeciw, na odmiennych podstawach niż przyjął to organ stopnia podstawowego. A zatem w sytuacji w której organ II instancji stwierdził zasadność zgłoszenia sprzeciwu winien był – stosownie do treści art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. – utrzymać w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy.

G. K. swoją skargę kasacyjną oparła na przesłance z art. 174 pkt 1 p.p.s.a., wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy temu Sądowi do ponownego rozpoznania; ewentualnie – uchylenie zaskarżonego wyroku w części obejmującej uzasadnienie i przekazanie sprawy temu Sądowi celem ponownego sporządzenia pisemnego uzasadnienia; oraz przyznanie skarżącemu kasacyjnie poniesionych niezbędnych kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

Zaskarżonemu wyrokowi skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów prawa, tj.

- art. 36a ust. 5 pkt 5 P.b. przez jego niewłaściwe zastosowanie i podzielenie stanowiska organów nadzoru budowlanego, że wykonanie przydomowej oczyszczalni ścieków zamiast szczelnego zbiornika na ścieki dla budynku objętego zgłoszeniem zakończenia budowy stanowiło istotne odstępstwo od zatwierdzonego projektu zagospodarowania działki lub terenu lub projektu i architektoniczno-budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę w zakresie ustaleń objętych decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu;

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 36a ust. 5 pkt 5 P.b. oraz w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. pozostającym w zw. z art. 54 P.b. przez uznanie, że podstawą do uchylenia zaskarżonej decyzji WINB stanowiło jedynie naruszenie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. w zw. z art. 54 P.b., tj. z uwagi na orzeczenie w postępowaniu odwoławczym o zgłoszeniu sprzeciwu w sprawie zawiadomienia o zakończeniu budowy mimo upływu terminu na skuteczne zgłoszenie przez organ nadzoru budowlanego takiego sprzeciwu. W rozpatrywanej sprawie zastosowanie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. powinno nastąpić nie tylko z uwagi na naruszenie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. w związku z art. 54 P.b., ale również z uwagi na naruszenie prawa materialnego, tj. art. 36a ust. 5 pkt 5 P.b. przez jego niewłaściwe zastosowanie przez organy nadzoru budowlanego i przyjęcie, że wykonanie przydomowej oczyszczalni ścieków zamiast szczelnego zbiornika na ścieki dla budynku objętego zgłoszeniem zakończenia budowy stanowiło istotne odstępstwo od zatwierdzonego projektu zagospodarowania działki lub terenu lub projektu architektoniczno-budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę w zakresie ustaleń objętych decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu.

Ponieważ strony wnoszące skargi kasacyjne zrzekły się rozprawy w trybie art. 182 § 2 p.p.s.a. i w sprawie nie żądano przeprowadzenia rozprawy, dlatego przedmiotowa sprawa podlegała rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skargi kasacyjne nie zasługiwały na uwzględnienie.

Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania.

Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargami kasacyjnymi wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał takiej kontroli zaskarżonego wyroku jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami obu skarg kasacyjnych.

Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie za niezasadne uznał zarzuty obu skarg kasacyjnych.

Wbrew twierdzeniom zawartym w skardze kasacyjnej organu, Sąd I instancji niewadliwie ocenił, że organ odwoławczy nie mógł w ramach zastosowania art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. wnieść skutecznie sprzeciwu na podstawie art. 54 ust. 1 P.b. Zgodnie z tym przepisem "do użytkowania obiektu budowlanego, na budowę którego wymagana jest decyzja o pozwoleniu na budowę albo zgłoszenie budowy, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1 i 2, można przystąpić, z zastrzeżeniem art. 55 i art. 57, po zawiadomieniu organu nadzoru budowlanego o zakończeniu budowy, jeżeli organ ten, w terminie 14 dni od dnia doręczenia zawiadomienia, nie zgłosi sprzeciwu w drodze decyzji. Przepis art. 30 ust. 6a stosuje się". Wskazany termin do wniesienia sprzeciwu jest terminem prawa materialnego, którego przedłużanie jest niedopuszczalne. Odnośnie tego rodzaju terminów utrwalony jest pogląd, iż uchylenie decyzji i orzeczenie o wniesieniu sprzeciwu przez organ odwoławczy na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. z przekroczeniem tego terminu, stanowi naruszenie prawa materialnego. Po tym terminie organ odwoławczy nie może wydać decyzji reformatoryjnej, gdyż jest pozbawiony kompetencji do wniesienia sprzeciwu (por. odpowiednio dotyczące materialnoprawnego charakteru terminu z art. 30 ust. 5 P.b. wyroki NSA: z 21 maja 2009 r., II OSK 724/08; z 14 marca 2012 r., II OSK 2471/10; z 13 lutego 2013 r., II OSK 1926/11; z 20 października 2015 r., II OSK 957/15; z 28 sierpnia 2018 r., II OSK 2199/16). Należy więc uznać, że jest to jeden z przypadków, gdy organ odwoławczy jest ograniczony w możliwościach podejmowania rozstrzygnięć przewidzianych w art. 138 K.p.a. Po upływie terminu do wniesienia sprzeciwu organ odwoławczy może jedynie utrzymać zaskarżoną decyzję w mocy (art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a.) albo uchylić decyzję organu I instancji i umorzyć postępowanie pierwszej instancji (art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. w zw. z art. 105 § 1 k.p.a.). Podkreślenia przy tym wymaga, że sama zmiana materialnoprawnej podstawy wydanej decyzji (w tym wypadku podstawy prawnej wniesienia sprzeciwu) nie wymaga uchylenia decyzji przez organ odwoławczy i wydania decyzji reformatoryjnej. Organ odwoławczy powinien w takiej sytuacji utrzymać w mocy decyzję organu I instancji na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. i w uzasadnieniu decyzji odwoławczej podać prawidłową podstawę prawną rozstrzygnięcia. Uzasadnienie faktyczne i prawne decyzji jest bowiem jej integralną częścią (art. 107 § 1 K.p.a.). Należy wskazać, że w swoim orzecznictwie Naczelny Sąd Administracyjny nie kwestionuje legalności wydania tego rodzaju rozstrzygnięć przez organ odwoławczy (por. wyroki NSA: z 20 marca 2013 r., II OSK 2228/11; z 18 grudnia 2013 r., II OSK 1602/12; z 18 marca 2015 r., II OSK 1940/13).

Dlatego zarzuty zawarte w skardze kasacyjnej organu, a dotyczące naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 54 ust. 1 P.b. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. – należało uznać jako pozbawione usprawiedliwionych podstaw.

Przechodząc zaś do zarzutów skargi kasacyjnej skarżącej G. K. należy stwierdzić, że niespornym jest w sprawie, że przydomowa oczyszczalnie ścieków została wybudowana w miejsce projektowanego bezodpływowego zbiornika ścieków, a ponadto ustalone dla przedmiotowej inwestycji warunki zabudowy nie dopuszczały budowy na terenie ww. działki przydomowej oczyszczalni ścieków. A zatem tego rodzaju okoliczności trafnie zostały uznane przez organy nadzoru budowlanego za istotne odstąpienie od warunków określonych w pozwoleniu na budowę, jakim dysponowali inwestorzy, którą tą ocenę zasadnie zaaprobował Sąd I instancji. Jeżeli inwestorzy nie uzyskali uprawnienia do zagospodarowania swojej nieruchomości w postaci możliwości dopuszczenia budowy przydomowej oczyszczalni ścieków (brak w tym zakresie uprawnienia wynikającego z decyzji o warunkach zabudowy), nie mogą aktualnie powoływać się, że skutecznie dokonali zgłoszenia budowy przydomowej oczyszczalni ścieków. Wynika to z tego, że budowa lub wykonywanie robót budowlanych objętych zgłoszeniem wymaga zgodności z prawem, w tym z decyzją o warunkach zabudowy, co wynika z art. 30 ust. 6 pkt 2 P.b. Ponadto dokonanie zgłoszenia budowy nie jest skutecznym sposobem na zmianę pozwolenia na budowę. W dalszym ciągu mamy do czynienia z decyzją z dnia 20 listopada 2017 r., nr 1157/2017, na budowę budynku jednorodzinnego, która swoim zakresem obejmowała realizację bezodpływowego zbiornika na nieczystości ciekłe, a nie przydomowej oczyszczalni ścieków. W omawianym zakresie nie jest też skuteczne powoływanie się w skardze kasacyjnej na wskazywane tam poglądy orzecznicze, ponieważ w okolicznościach niniejszej sprawy określony zakres prawa do zabudowy na nieruchomości inwestorów został określony w decyzji o warunkach zabudowy. Jak trafnie spostrzegł Sąd I instancji, w decyzji o warunkach zabudowy wskazano jednoznacznie, że czasowo dopuszcza się odprowadzanie ścieków do szczelnego zbiornika bezodpływowego, zaś z chwilą oddania do użytkowania wiejskiej sieci kanalizacyjnej istnieje obowiązek niezwłocznego włączenia się do ww. sieci. Ponadto jak w sprawie oceniono, decyzja o warunkach zabudowy jednocześnie nie dopuszcza możliwości wprowadzenia dla ww. działki rozwiązania polegającego na odprowadzaniu ścieków do przydomowej oczyszczalni ścieków. Tej oceny nie podważono skutecznie w skardze kasacyjnej. W świetle obowiązującego prawa nie znajduje zatem potwierdzenia stanowisko skarżącej, że, co prawda, realizacja przydomowej oczyszczalni ścieków nie odpowiada pozwoleniu na budowę i decyzji o warunkach zabudowy, jednak jest zgodna z prawem. Takiego stanowiska skarżącej nie usprawiedliwia to, że prawnie możliwe jest zrealizowanie przydomowej oczyszczalni ścieków na podstawie zgłoszenia. Taka potencjalnie prawna możliwość nie jest równoznaczna z pojęciem budowy "zgodnej z prawem". O czym już wyżej była mowa, zgłoszenie jest o tyle prawnie skuteczne, o ile zostały spełnione wszystkie prawne wymogi do jego dokonania. W postępowaniu wywołanym zgłoszeniem robót budowlanych ocenia się zgodność planowanych robót budowlanych z przepisami o planowaniu przestrzennym, w tym z decyzją o warunkach zabudowy dot. budowy domu jednorodzinnego. Natomiast w postępowaniu kontrolnym, w przypadku ustalenia przez organ nadzoru budowlanego, że wprawdzie dokonano zgłoszenia, ale finalnie wybudowano obiekt w taki sposób (np. z naruszeniem decyzji o warunkach zabudowy), który wiązałby się z wniesieniem na podstawie art. 30 ust. 6 P.b. sprzeciwu przez uprawniony organ – brak jest podstaw do twierdzenia, że dana inwestycja powstała legalnie. A zatem tego rodzaju ocena nie niweczy wskazywanego w skardze kasacyjnej ogólnego poglądu orzeczniczego, zgodnie z którym "nic nie stoi przy tym na przeszkodzie, aby inwestor dokonując zmiany swoich planów inwestycyjnych, zamiast przystąpić do budowy zbiornika bezodpływowego, na którego realizację uzyskał pozwolenie na budowę, dokonał następnie zgłoszenia budowy przydomowej oczyszczalni ścieków. (...) Skoro ustawodawca zadecydował o tym, że przedmiotowa inwestycja ze względu na je j charakter nie musi być realizowana na podstawie pozwolenia na budowę, lecz wystarczające jest jej zgłoszenie organowi architektoniczno-budowlanemu, to oczywiste jest, że nie można wymagać od inwestora, aby zamiast dokonać zgłoszenia, wystąpił o zmianę decyzji w sprawie pozwolenia na budowę w tym zakresie, czy też oczekiwał na je j wygaśnięcie. Nałożenie na inwestora takiego obowiązku pozostaje w wyraźnej sprzeczności z wolą ustawodawcy" (patrz wskazywany w skardze kasacyjnej wyrok NSA z 11 grudnia 2018 r., II OSK 429/18 i inne). Dlatego w okolicznościach niniejszej sprawy niewadliwie uznano, że zachodzi warunek z art. 36a ust. 5 pkt 5 P.b., ponieważ zaistniały podstawy do stwierdzenia, że doszło do realizacji inwestycji w warunkach istotnego odstąpienia od warunków pozwolenia na budowę w zakresie ustaleń decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Mamy bowiem do czynienia z oceną legalności budowy inwestycji dotyczącej budynku jednorodzinnego wraz z urządzeniami jako całości dla której budowy została wydana decyzja o warunkach zabudowy. W tych warunkach skarżąca nie może skutecznie zasłaniać się, że dla dokonania zgłoszenia budowy przydomowej oczyszczalni ścieków nie było wymagane uzyskanie decyzji o warunkach zabudowy. Ponadto na tym etapie postępowania kontrolnego ani organy nadzoru budowlanego, ani Sąd Administracyjny nie są uprawnione do kwestionowania legalności wydanej w niniejszej sprawie decyzji o warunkach zabudowy. Nie wykazano bowiem w skardze kasacyjnej aby ta decyzja nie pozostawała już w obrocie prawnym, co oznacza, że jest wiążąca w niniejszej sprawie dla oceny legalności zrealizowanej już budowy pod względem jej zgodności z pozwoleniem na budowę. A zatem tej ocenie nie przeczy prawna możliwość wyposażenia nieruchomości w zbiornik bezodpływowy nieczystości ciekłych lub w przydomową oczyszczalnię ścieków bytowych (patrz wskazywany w skardze kasacyjnej wyrok NSA z 29 listopada 2013 r., II OSK 1554/12). Ponadto w ramach tej oceny czym innym jest czy budowa przydomowej oczyszczalni ścieków nie narusza ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a czym innym niezgodność danej inwestycji z decyzją o warunkach zabudowy, co samo w sobie stanowi podstawę dla braku potwierdzenia legalności danej budowy.

Dlatego zarzuty zawarte w skardze kasacyjnej skarżącej, a dotyczące naruszenia art. 36a ust. 5 pkt 5 P.b. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 36a ust. 5 pkt 5 P.b. oraz w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. pozostającym w zw. z art. 54 P.b. – nie zawierają usprawiedliwionych podstaw.

Z tych względów, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.