Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 521/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2024-07-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Minister Gospodarki Pracy i Polityki Społecznej
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 5 ust. 2
journal: Dz.U. 2022 poz 902
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.
article: art. 11 ust. 2
journal: Dz.U. 2022 poz 1233
law: Ustawa z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (t. j)
article: art. 151
journal: Dz.U. 2024 poz 935
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Kołodziej (spr.), Sędzia WSA Joanna Kube, Asesor WSA Anna Pośpiech-Kłak, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 26 lipca 2024 r. sprawy ze skargi O. Sp. z o. o. z siedzibą w [...] na decyzję Prezesa Urzędu Regulacji Energetyki z dnia [...] stycznia 2024 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej oddala skargę


UZASADNIENIE

Prezes Urzędu Regulacji Energetyki (Prezes URE) decyzją z [...] stycznia 2024 r. nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 775, z późn. zm.) oraz art. 16 ust. 2 w zw. z art. 17 ust. 2 i art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2022 r. poz. 902); zwanej dalej u.d.i.p., po rozpoznaniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymał w mocy własną decyzję z [...] grudnia 2023 r. nr [...] odmawiającą O. "[...]" Sp. z o.o. z siedzibą w [...] udostępnienia informacji publicznej w części dotyczącej przekazania pisma z [...] marca 2023 r. stanowiącego wniosek przedsiębiorstwa energetycznego: [...] z siedzibą w [...] o zatwierdzenie taryfy dla dystrybucji energii eklektycznej na okres 12 miesięcy od dnia wprowadzenia taryfy do stosowania wraz z załącznikami z wyłączeniem wydruku z CEIDG .

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wskazał, że [...] listopada 2023 r. do Prezesa URE wpłynął wniosek O. "[...]" Sp. z o.o. z siedzibą w [...]; zwany dalej wnioskodawcą o udostępnienie informacji publicznej poprzez przekazanie "pisma z dnia [...] marca 2023 roku stanowiącego wniosek przedsiębiorstwa energetycznego: [...] z siedzibą w [...] o zatwierdzenie taryfy dla dystrybucji energii elektrycznej na okres 12 miesięcy od dnia wprowadzenia taryfy do stosowania wraz z załącznikami".

Pismem z [...] grudnia 2023 r. udostępniono wnioskodawcy dwa zanonimizowane dokumenty, tj. wniosek z [...] marca 2023 r. oraz oświadczenie upoważnionych przedstawicieli przedsiębiorstwa energetycznego. Pozostałe dokumenty, jako stanowiące tajemnicę [...] z siedzibą w [...]; zwanego dalej [...], nie mogły zostać udostępnione w trybie u.d.i.p..

W związku z powyższym Prezes URE decyzją z [...] grudnia 2023 r. odmówił wnioskodawcy udostępnienia informacji publicznej, określonej przez [...] jako tajemnica przedsiębiorcy, z uwagi na art. 5 ust. 2 u.d.i.p., który stanowi, że prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na (...) tajemnicę przedsiębiorcy.

Po rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Prezes URE decyzją z [...] stycznia 2024 r. utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie wskazując, że w związku z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16 lutego 2021 r., sygn. akt III OSK 3172/21 zwrócił się do [...] o podanie, które informacje i dokumenty zgromadzone w postępowaniu o zatwierdzenie taryfy, w części dotyczącej wniosku o zatwierdzenie taryfy dla dystrybucji energii elektrycznej podlegają ochronie. Podkreślił, że w uzasadnieniu powołanego wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego stwierdzono, powołując się na doktrynę, że "w sytuacji, gdy po złożeniu wniosku o udostępnienie informacji skierowane zostanie do przedsiębiorcy pytanie o szczegóły dotyczące tajemnicy przedsiębiorcy lub o ewentualną rezygnację z ochrony konkretnych informacji, to nie będzie ono spóźnione. Można je bowiem traktować jako element swoistego postępowania wyjaśniającego" Uważa się zatem, że podmiot zobowiązany, do którego zwrócono się o udostępnienie informacji powinien ocenić, czy określone dane podlegają ujawnieniu, a w ramach takiej oceny może podjąć działania zmierzające do uzyskania stanowiska przedsiębiorcy. Ponadto przedsiębiorca, powierzając swoje dane zobowiązanemu, działa w zaufaniu do dyskrecji organów państwowych i nie musi posiadać wiedzy, że mogą zostać upublicznione, dlatego powinien mieć prawo do późniejszego wskazania, że określone informacje podlegają tajemnicy przedsiębiorcy. Dodał również, że zastrzeżenie, iż określone dane są objęte tajemnicą przedsiębiorstwa nie jest wiążące dla podmiotu, do którego wpłynął wniosek o ich udostępnienie, powinien on bowiem ocenić, czy jest spełniona przesłanka materialna tajemnicy przedsiębiorcy, a więc czy dane dotyczą informacji o charakterze technicznym, technologicznym, organizacyjnym przedsiębiorstwa lub innych informacji posiadających wartość gospodarczą, których ujawnienie naruszyłoby interes gospodarczy przedsiębiorcy oraz czy znaczenie zastrzeżonych danych jest proporcjonalnie większe, niż racje przemawiające za udostępnieniem informacji publicznej.

Zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem za tajemnicę przedsiębiorstwa należy uznać tylko takie informacje, które łącznie spełniają trzy przesłanki: są nieujawnione do wiadomości publicznej, posiadają wartość gospodarczą (np. informacje techniczne, technologiczne, organizacyjne), przedsiębiorca podjął co do nich niezbędne działania w celu zachowania poufności. W opinii Prezesa URE wszystkie te przesłanki zostały przez [...] wypełnione, co zostało szczegółowo opisane w uzasadnieniu decyzji z [...] grudnia 2023 r.

Prezes URE zaznaczył, że zgodnie z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z 31 stycznia 2017 r., sygn. akt II GSK 842/16 stosownie do treści art. 18 ust. 1 i art. 23 ust 1 w zw. z art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (t.j. Dz.U. z 2003 r. Nr 153, poz. 1503, z późn. zm.) za ujawnienie tajemnicy przedsiębiorstwa organ administracji może ponieść odpowiedzialność, a takie działanie organu może zostać uznane za czyn naruszający zasadę zaufania obywateli do państwa.

Odnosząc się do tezy wnioskodawcy, że dowolne kształtowanie taryf oraz dowolne określanie prognoz lub innych czynników jest niedopuszczalne, a weryfikacja założeń wniosku dotyczącego zatwierdzenia taryfy, także przez odbiorców energii, zapewniają przejrzystość działań przedsiębiorstw energetycznych organ wyjaśnił, że jedynym podmiotem uprawnionym do analizy i weryfikacji przedłożonej przez przedsiębiorstwo taryfy jest Prezes URE.

Zgodnie z art. 47 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 1997 r. – Prawo energetyczne (Dz. U. z 2022 r. poz. 1385, z późn. zm.); zwane dalej ustawą - Prawo energetyczne, przedsiębiorstwo energetyczne, posiadające koncesję ustala taryfę dla energii elektrycznej oraz proponuje okres jej obowiązywania. Przedłożona taryfa podlega zatwierdzeniu przez Prezesa URE, o ile jest zgodna z zasadami i przepisami, o których mowa w art. 44-46 ustawy - Prawo energetyczne.

Wskazał, że w art. 23 ust 1 ustawy – Prawo energetyczne ustawodawca powierzył Prezesowi URE zadania równoważenia interesów ekonomicznych wszystkich uczestników rynku energetycznego (przedsiębiorstw energetycznych, odbiorców), przy czym to Prezes URE w postępowaniu o zatwierdzenie taryfy chroni interes ekonomiczny odbiorców końcowych, ponieważ dostęp do akt postępowania administracyjnego zarówno toczącego się, jak i zakończonego, przysługuje jedynie stronie tego postępowania czyli w niniejszym przypadku przedsiębiorstwu energetycznemu.

W doktrynie prezentowany jest pogląd, zgodnie z którym strona jest w zasadzie jedynym podmiotem upoważnionym do wglądu do akt sprawy, bowiem ochrona jej interesu wymaga wyłączenia akt postępowania administracyjnego z powszechnej dostępności. Osoby trzecie z reguły mają prawo jedynie do informacji o organizacji pracy organów prowadzących postępowanie, w szczególności o czasie, trybie i miejscu oraz kolejności rozpatrywania spraw - art. 5 ust. 4 u.d.i.p.

Skoro zatem ustawodawca postanowił wyłączyć akta postępowania administracyjnego z powszechnej dostępności wskazując, że jest to niezbędne w celu ochrony interesu strony postępowania, to zakładając racjonalność zachowania ustawodawcy trudno uznać, że tym samym w u.d.i.p. dał każdemu dostęp do akt tego postępowania w celu ich weryfikacji.

Gdyby intencją ustawodawcy było rozszerzenie kręgu osób upoważnionych do wglądu w akta postępowania administracyjnego o np. odbiorców, to odpowiednie zapisy znalazłyby się w K.p.a., czy też w u.d.i.p.

Odnosząc się do uwagi wnioskodawcy, że sam fakt stwierdzenia, że w danym dokumencie znajdują się informacje objęte tajemnicą, taką jak tajemnica danych osobowych, nie stanowią podstawy do odmowy udostępnienia informacji publicznej co do całości dokumentu Prezes URE stwierdził, że podstawą odmowy udostępniania informacji publicznej w decyzji z [...] grudnia 2023 r. było objęcie przez [...] danych i dokumentów tajemnicą przedsiębiorcy, a nie "tajemnicą (...) danych osobowych".

Pismem z [...] lutego 2024 r. O. "[...]" Sp. z. o.o. z siedzibą w [...] wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Prezesa URE z [...] stycznia 2024 r. nr [...] wnosząc o jej uchylenie i zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych.

Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzuciła naruszenie:

1. przepisów prawa materialnego, tj. art. 5 ust. 2 u.d.i.p. w zw. z art. 11 ust. 2 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji w zw. z art. 23 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 1997 r. – Prawo energetyczne, poprzez ich błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że dokumenty zgromadzone w toku postępowania administracyjnego o zatwierdzenie taryfy dla usługi dystrybucji energii elektrycznej przez [...], w tym liczba jego pracowników, wysokość ich wynagrodzenia, planowanego zużycia energii, wielkości zamówionych mocy oraz kalkulacja przychodów dla dystrybucji, zawierają informacje stanowiące tajemnicę przedsiębiorstwa, podczas gdy dane i informacje zawarte we wniosku o zatwierdzenie taryfy są istotnym elementem faktograficznym, mającym bezpośredni wpływ na wysokość opłat, które ponoszą odbiorcy końcowi, a tym samym nie stanowią tajemnicy przedsiębiorstwa,

2. przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 107 § 3 K.p.a. w zw. z art. 16 ust. 2 u.d.i.p., poprzez niepełne wskazanie podstawy prawnej rozstrzygnięcia i brak wyjaśnienia przez organ, na czym polegać ma wartość gospodarcza danych zawartych we wniosku o zatwierdzenie taryfy przez [...] oraz w jaki sposób ujawnienie treści wniosku mogłoby negatywnie wpłynąć na pozycję konkurencyjną [...] i wyrządzić mu szkodę.

Strona skarżąca wskazała, że sposób ustalenia taryfy, poza treścią samego wniosku, stanowi ważne źródło informacji dotyczącej sposobu kształtowania się stawek związanych z wysokością taryfy zatwierdzanej przez Urząd Regulacji Energetyki. Sposób ten ma doniosły charakter i wbrew twierdzeniu organu nie zaburza równowagi konkurencyjnej, ani też nie stanowi samo w sobie tajemnicy przedsiębiorstwa. Co więcej, stanowi istotny element informacji publicznej koniecznej do przejrzystego realizowania zadań publicznych przez przedsiębiorstwo energetyczne. Przedsiębiorstwo, mimo iż nie jest jednostką publiczną, pełni ważną, publiczną rolę, wobec czego zainteresowany korzysta z prawa do uzyskania informacji publicznej w zakresie treści wniosku o zatwierdzenie taryfy wraz z wskazaniem na sposób kształtowania się taryfy.

Zaznaczyła, że dane takie jak treść wniosku oraz dokumentacja stanowiąca źródło ujawnionych we wniosku danych, stanowią informację publiczną m.in. dlatego, że przedsiębiorstwo energetyczne wykonuje swoje działania nie tylko w interesie jednostkowym, ale także w interesie publicznym. Tylko udostępnienie danych, także stanowiących załączniki do wniosku, pozwalają na równoważenie interesów przedsiębiorstw energetycznych i odbiorców paliw i energii. Żądane informacje nie mogą być traktowane tylko jako element treści wniosku składanego przez wnioskodawcę - przedsiębiorstwo energetyczne, działającego jako strona postępowania administracyjnego. URE wykonuje swoje zadania na podstawie danych przedstawionych jako załączniki do wniosku z [...] marca 2023 r., które stanowią istotny element faktograficzny i podstawę do realizowania przez Prezesa URE zadań publicznych związanych z regulowaniem działalności przedsiębiorstw energetycznych w celu równoważenia interesów przedsiębiorstw energetycznych i odbiorców paliw i energii. Podkreślił, że dowolne kształtowanie taryf oraz dowolne określanie prognoz lub innych czynników jest niedopuszczalne, a weryfikacja założeń wniosku dotyczącego zatwierdzenia taryfy, także przez odbiorców energii, zapewniają przejrzystość działań przedsiębiorstwa energetycznego. Sama wysokość taryfy dopuszczalnej do zatwierdzenia regulują przepisy prawa powszechnie obowiązującego i nakładają na przedsiębiorstwa energetyczne obowiązki w zakresie stosowania odpowiednich zasad kalkulowania cen taryfowych oraz ustalania taryfy (zob. art. 45 ust. 1 i n.u.p.e.), co oznacza, że normy publicznego prawa gospodarczego znacząco ograniczają swobodę rynkową i kontraktową podmiotów sektora energetycznego.

Przedsiębiorstwo energetyczne, na podstawie art. 47 ust 1 i 2 ustawy – Prawo Energetyczne, posiadające koncesję, ustala taryfę dla energii elektrycznej oraz proponuje okres jej obowiązywania, propozycja ta podlega zatwierdzeniu przez Prezesa URE, jeśli wniosek odpowiada przepisom art. 44-46 ustawy – Prawo Energetyczne. Fakt braku możliwości wglądu do dokumentacji stanowiącej podstawę zatwierdzenia taryfy przez Prezesa URE utrudnia wykonanie kontroli prawidłowości.

Tak więc sam fakt stwierdzenia, że w danym dokumencie znajdują się informacje objęte tajemnicą, taką jak tajemnica danych osobowych, nie stanowią podstawy do odmowy udostępnienia informacji publicznej co do całości dokumentu, który w swojej treści posiada informacje, które objęte są tajemnicą oraz nie podlegają udostępnieniu. Odmowa udostępnienia całości dokumentu w takich przypadkach jest niedopuszczalna, a organ nie podjął czynności mających na celu anonimizację danych, co do których stwierdza, że korzystają one z ochrony i jako takie nie podlegają udostępnieniu jako informacje publiczne.

Organ przyjął jednak, że dokumenty w całości stanowią tajemnicę i w żadnym wypadku, ani w żadnej części załączniki do wniosku nie mogą być udostępnione. Art. 5 ust 2 u.d.i.p., w zakresie jakim pozwala na ograniczenie dostępu do informacji publicznej, nie oznacza bezwzględnego zakazu udostępnienia informacji zawierających informacje objęte tajemnicą. Ze stanowiskiem organu nie sposób się zgodzić, a podjęcie takich czynności jak anonimizacja stosownych fragmentów treści załączników jest możliwa i służy realizacji prawa do dostępu do informacji publicznej przy jednoczesnym poszanowaniu praw podmiotów trzecich. Organ nie podjął jednak działań zmierzających do udostępnienia danych także z wykorzystaniem narzędzi pozwalających na ochronę praw innych osób.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe argumenty faktyczne i prawne.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2492), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Chodzi więc o kontrolę aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywaną pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słuszności.

Sądowa kontrola zaskarżonej decyzji dokonana według powyższego kryterium wykazała, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Jak stanowi przepis art. 1 ust. 1 powołanej ustawy, każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu i ponownemu wykorzystaniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie. Ta ogólna i nieprecyzyjna definicja została przez ustawodawcę uszczegółowiona w przepisie art. 6 ust. 1 tej ustawy poprzez przykładowe, w formie katalogu otwartego, wyliczenie informacji posiadających przymiot informacji publicznych.

W świetle orzecznictwa informacją publiczną w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej jest każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytwarzana lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa (por. wyrok NSA z 25 marca 2003 r. sygn. akt II SA 4059/02, publik. - Lex Polonica nr 361165). Wskazać trzeba przy tym, że taka informacja musi dotyczyć sfery istniejących już faktów i danych. Za informację publiczną uznaje się m.in. treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do szeroko rozumianego organu władzy publicznej lub podmiotu niebędącego organem administracji publicznej, lecz wykonującego zadania publiczne. Są nią zarówno dokumenty bezpośrednio przez te podmioty wytworzone, jak i dokumenty, których używają one przy realizacji przewidzianych prawem zadań, nawet gdy nie pochodzą wprost od nich.

Takie rozumienie pojęcia "informacji publicznej", uwzględniające treść art. 61 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 ze zm.), uzyskało również akceptację doktryny (por. M. Jaśkowska, Dostęp do informacji publicznych w świetle orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, Toruń 2002, s. 28; M. Bidziński, M. Chmaj, P. Szustakiewicz, Ustawa o dostępie do informacji publicznej, Komentarz, C. H. Beck 2010, s. 22).

Za szerokim rozumieniem omawianego pojęcia opowiada się również Trybunał Konstytucyjny, który w wyroku z dnia 13 listopada 2013 r., sygn.. P 25/12 (OTK-A 2013/8/122, Dz. U. 2013/1435) stwierdził, że "... w doktrynie prawnej i orzecznictwie pojęcie informacji publicznej i sprawy publicznej jest rozumiane szeroko. Polega ono na ustaleniu nie tylko na podstawie art. 1 ust. 1 u.d.i.p., lecz także, a nawet przede wszystkim, na podstawie art. 61 Konstytucji. Skoro prawo do informacji publicznej ma charakter konstytucyjny, to ustawy je dookreślające powinny być interpretowane w taki sposób, aby gwarantować obywatelom i innym jednostkom szerokie uprawnienia w tym zakresie, a wszelkie wyjątki powinny być rozumiane wąsko. Wymienione przepisy są podstawą przyjęcia, że informację publiczną stanowi każda wiadomość wytworzona przez szeroko rozumiane władze publiczne i osoby pełniące funkcje publiczne lub odnoszące się do władz publicznych, a także wytworzona lub odnosząca się do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Informacją publiczną jest zatem treść dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej, związanych z nim bądź go dotyczących".

Krąg podmiotów obowiązanych do udostępnienia informacji publicznej został określony w art. 4 ust. 1 i 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, stanowiącym, że są nimi władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne (...), będące w posiadaniu takich informacji, co wynika z kolei z ust. 3 powołanego przepisu. W myśl art. 4 ust. 1 pkt 1 powołanej ustawy, obowiązane do udostępnienia informacji są przede wszystkim organy władzy publicznej.

Z powyższych rozważań bezspornie wynika spełnienie w niniejszej sprawie zarówno przesłanki przedmiotowej, jak i podmiotowej, warunkujących procedowanie w ramach przepisów u.d.i.p. Informacje żądane od Prezesa Urzędu Regulacji Energetyki przez O. "[...]" Sp. z o.o. z siedzibą w [...] wnioskiem z [...] grudnia 2023 r. stanowią informację publiczną w rozumieniu u.d.i.p. Należą one do obszaru działalności organu, o której mowa w art. 1 i art. 6 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Organ do którego zainteresowana strona skarżąca zwróciła się o udostępnienie informacji, jest podmiotem władzy publicznej wskazanym w powyższej ustawie do udostępnienia tej informacji, ewentualnie do wydania decyzji przewidzianej w treści art. 16 tej ustawy.

W rozpoznawanej sprawie przedmiot sporu sprowadza się do rozstrzygnięcia, czy Prezes URE prawidłowo wydał w dniu [...] grudnia 2023 r. decyzję o odmowie udostępnienia stronie skarżącej żądanej informacji w części dotyczącej wniosku wraz z załącznikami i czy prawidłowo rozstrzygnięcie to utrzymał w mocy decyzją z [...] stycznia 2024 r. po rozpoznaniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy.

Konstytucyjnie prawo obywatela do informacji o charakterze publicznym, wynikające w art. 61 ust. 1 Konstytucji RP, nie jest nieograniczone. Sama Konstytucja w przepisie art. 61 ust. 3 stanowi, że ograniczenie prawa do informacji może nastąpić ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa.

Natomiast przepis art. 5 ust. 2 u.d.i.p. przewiduje, iż prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzania i wykonywania funkcji, oraz w przypadku gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa.

Przepisy u.d.i.p. nie zawierają definicji pojęcia "tajemnica przedsiębiorcy". Przy akceptacji orzecznictwa i doktryny na potrzeby stosowania art. 5 ust. 2 u.d.i.p. przyjmuje się definicję pojęcia "tajemnica przedsiębiorstwa", którą zawiera przepis art. 11 ust. 2 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (Dz. U. z 2022 r. poz. 1233, z późn. zm.). Zgodnie z jego treścią przez tajemnicę przedsiębiorstwa rozumie się nieujawnione do wiadomości publicznej informacje techniczne, technologiczne, organizacyjne przedsiębiorstwa lub inne informacje posiadające wartość gospodarczą, które jako całość lub w szczególnym zestawieniu i zbiorze ich elementów nie są powszechnie znane osobom zwykle zajmującym się tym rodzajem informacji albo nie są łatwo dostępne dla takich osób, o ile uprawniony do korzystania z informacji lub rozporządzania nimi podjął, przy zachowaniu należytej staranności, działania w celu utrzymania ich w poufności.

Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z dnia 5 kwietnia 2013 r. o sygn. akt I OSK 192/13 (dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych) oraz z dnia 5 lipca 2013 r. o sygn. akt I OSK 511/13 (Lex nr 1368966), na tajemnicę przedsiębiorcy składają się dwa elementy: materialny (np. szczegółowy opis sposobu wykonywania usługi, jej koszt) oraz formalny (wola utajnienia danych informacji). Tajemnicę przedsiębiorcy wyprowadza się z tajemnicy przedsiębiorstwa i pojęcia te w zasadzie pokrywają się zakresowo, choć tajemnica przedsiębiorcy w niektórych sytuacjach może być rozumiana szerzej. Tajemnicę przedsiębiorcy stanowią informacje znane jedynie określonemu kręgowi osób i związane z prowadzoną przez przedsiębiorcę działalnością, wobec których podjął on wystarczające środki ochrony w celu zachowania ich poufności (nie jest wymagana przesłanka gospodarczej wartości informacji jak przy tajemnicy przedsiębiorstwa). Informacja staje się tajemnicą, kiedy przedsiębiorca przejawi wolę zachowania jej jako niepoznawalnej dla osób trzecich. Nie traci natomiast swojego charakteru przez to, że wie o niej pewne ograniczone grono osób zobowiązanych do dyskrecji (np. pracownicy przedsiębiorstwa). Utrzymanie danych informacji jako tajemnicy wymaga podjęcia przez przedsiębiorcę działań zmierzających do wyeliminowania możliwości dotarcia do nich przez osoby trzecie w normalnym toku zdarzeń, bez konieczności podejmowania szczególnych starań. Przedstawione stanowisko Sąd w niniejszej sprawie podziela i przyjmuje jako własne.

Wśród dokumentów objętych przez [...] tajemnicą przedsiębiorcy są arkusze EPD, dostępne na stronie internetowej URE w zakładce: "Taryfy- założenia", "Założenia do kalkulacji i redakcji taryf pozostałych przedsiębiorstw (energia elektryczna)", które każde przedsiębiorstwo energetyczne jest zobowiązane przedłożyć jako załączniki do wniosku o zatwierdzenia taryfy. Dane zawarte w tych arkuszach obejmują:

- ZAŁACZNIK 1_EPD Dane ogólne o przedsiębiorstwie (w tym: liczba zatrudnionych osób w przedsiębiorstwie, liczba zatrudnionych osób w działalności koncesjonowanej);

- ZAŁĄCZNIK 2_EPD Dane o odbiorcach dystrybucja;

- ZAŁĄCZNIK 3_EPD Zakup usług dystrybucyjnych ogółem (potrzeby własne, potrzeby odbiorców, różnica bilansowa);

- ZAŁĄCZNIK 4_EPD Koszty zakupu usług dystrybucyjnych dla potrzeb dostawy odbiorcom wraz z zakupem usług dystrybucyjnych związanych z różnicą bilansową dla odbiorców;

- ZAŁĄCZNIK 5_EPD Dane o kosztach - dystrybucja (zużycie materiałów i energii, usługi obce, podatki i opłaty, wynagrodzenia, świadczenia na rzecz pracowników, amortyzacja, pozostałe koszty rodzajowe, koszty zakupu usług dystrybucyjnych lub przesyłowych, koszty zakupu energii na pokrycie różnicy bilansowej);

- ZAŁĄCZNIK 6_EPD Kalkulacja stawek opłat w dystrybucji;

- ZAŁĄCZNIK 7_EPD Wynik w dystrybucji;

- ZAŁĄCZNIK 7a_EPD Arkusz kalkulacji przychodu dla dystrybucji;

- ZAŁĄCZNIK 8_EPD Stawki opłat (netto) zastosowane do symulacji płatności odbiorców przedsiębiorstwa;

- ZAŁĄCZNIK 9_EPD Arkusz porównania stawek opłat własnych (składnik zmienny i stały stawki sieciowej oraz abonament);

- ZAŁĄCZNIK 10_EPD Symulacja płatności (netto) odbiorców przedsiębiorstwa wg. stawek stosowanych i proponowanych;

- ZAŁĄCZNIK 10a_EPD Symulacja płatności (netto) odbiorców przedsiębiorstwa - porównanie do dostawcy.

W związku z powyższym żądanie strony skarżącej dotyczące udostępnienia wniosku o zatwierdzenie taryfy dla dystrybucji energii elektrycznej [...], którego załącznikiem są powyżej wskazane arkusze EPD, jest w istocie żądaniem o podanie wszystkich danych źródłowych (wolumeny zakupu i sprzedaży energii elektrycznej, poziomy mocy umownej, liczba odbiorców, baza kosztowa, klucze podziałowe) zarówno w zakresie planowanym, jak i wykonanym, na podstawie których dokonano kalkulacji stawek opłat zawartych w taryfie dla energii elektrycznej. Informacje o szczegółowej kalkulacji opłat są danymi mającymi szczególnie istotne znaczenie z punktu widzenia działalności [...]. Odnoszą się bowiem do sposobu kształtowania polityki cenowej tego przedsiębiorcy.

Z uwagi na powyższe niezasadny jest zarzut strony skarżącej dotyczący braku "wyjaśnienia przez organ administracji, na czym polegać ma wartość gospodarcza danych zawartych we wniosku o zatwierdzenie taryfy", gdyż dane sensytywne traktują właśnie o informacjach związanych z wykonywaniem działalności dystrybucyjnej.

Na uwzględnienie nie zasługuje również twierdzenie strony skarżącej, że zachodzi "brak wyjaśnienia przez organ administracji (...) w jaki sposób ujawnienie treści wniosku mogłoby negatywnie wpłynąć na pozycję konkurencyjną [...]". Należy zauważyć, że w przypadku ujawnienia danych zawartych we wniosku taryfowym, jako przykład można podać wykorzystanie ich w Business Intelligence, czyli w procesie analizy biznesowej, która polega na przetwarzaniu dostępnych danych w informacje, a tych z kolei w precyzyjną wiedzę. Tym samym konsekwencją pozyskania danych np. o wysokości wynagrodzeń pracowników [...] (Załącznik l_EPd i Załącznik 5_EPd) może być próba przejęcia ich przez inną firmę.

W świetle powyższego nie może wywołać skutków prawnych także zarzut strony skarżącej dotyczący naruszenia art. 5 ust. 2 u.d.i.p. w związku z art. 11 ust. 2 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji poprzez ich błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że dokumenty zgromadzone w toku postępowania administracyjnego o zatwierdzenie taryfy dla usługi dystrybucji energii elektrycznej przez [...], w tym liczba jego pracowników, wysokość ich wynagrodzenia, planowanego zużycia energii, wielkości zamówionych mocy oraz kalkulacja przychodów dla dystrybucji, zawierają informacje stanowiące tajemnicę przedsiębiorstwa, podczas gdy dane i informacje zawarte we wniosku o zatwierdzenie taryfy są istotnym elementem faktograficznym, mającym bezpośredni wpływ na wysokość opłat; które ponoszą odbiorcy końcowi, a tym samym nie stanowią tajemnicy przedsiębiorstwa. Powyżej wymienione informacje, które zawierają dane objęte tajemnicą przedsiębiorstwa w rozumieniu art. 5 ust. 2 u.d.i.p. i art. 11 ust. 2 u.z.n.k., nie mogą zostać udostępnione osobom trzecim przez organ, który ma ustawowy obowiązek takie informacje chronić.

Również za niezasadny uznać należy zarzut strony skarżącej dotyczący naruszenia art. 107 § 3 K.p.a. w zw. z art. 16 ust. 2 u.d.i.p. poprzez niepełne wskazanie podstawy prawnej rozstrzygnięcia i brak wyjaśnienia przez organ administracji, na czym polegać ma wartość gospodarcza danych zawartych we wniosku o zatwierdzenie taryfy przez [...] oraz w jaki sposób ujawnienie treści wniosku mogłoby negatywnie wpłynąć na pozycję konkurencyjną [...] i wyrządzić mu szkodę.

W ocenie Sądu wbrew zarzutom strony skarżącej, w decyzji została wskazana pełna podstawa prawna jej wydania, tj. art. 16 ust. 2 w zw. z art. 5 ust. 2 u.d.i.p., które to przepisy wskazano jako mające w tej sprawie zastosowanie. Skarżąca natomiast nie wyjaśniła, na czym ma polegać niepełne wskazanie podstawy prawnej rozstrzygnięcia. Z kolei z zgodnie z art. 107 § 3 K.p.a., uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji jest zgodne z treścią powołanego przepisu. Zawiera wskazanie ustalonych faktów, jak i przytoczenie oraz wyjaśnienie zastosowanych przepisów prawa, w tym art. 5 ust. 2 u.d.i.p.

Odnosząc się zaś do zarzutu strony skarżącej dotyczącego ochrony danych osobowych należy stwierdzić, że organ odmówił dostępu do informacji publicznej ze względu na ochronę tajemnicy przedsiębiorstwa, a nie na ochronę danych osobowych (por. też s. 3 zaskarżonej decyzji). Co więcej, nieprawdziwy jest zarzut, że "organ nie podjął czynności mających na celu anonimizację danych", ponieważ dokumenty, które zostały udostępnione stronie skarżącej, zostały częściowo zanonimizowane.

Należy w tym miejscu dodatkowo odwołać się do stanowiska Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wyrażonego w prawomocnym wyroku z 28 października 2020 r., sygn. akt II SA/Wa 1257/20, w tożsamej sprawie w przedmiocie odmowy udostępnienia dokumentów przedłożonych w wystąpieniu o zatwierdzenie taryfy dla usług dystrybucji energii elektrycznej, gdzie zarzuty podniesione w skardze były analogiczne do tych z niniejszej sprawy. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że "(...) za niezasadne uznać należy podniesione w skardze zarzuty, dotyczące naruszenia przepisów prawa materialnego oraz prawa procesowego. Wynikają one najprawdopodobniej z przyjęcia błędnego poglądu, że to wnioskodawca w rzeczywistości decyduje, które informacje mogą stanowić tajemnicę przedsiębiorcy, a które nie są takową objęte. Tymczasem o tym, czy określone informacje stanowią tajemnice przedsiębiorcy, organ decyduje in concreto. Nie jest możliwe ogólne wskazanie, bez odniesienia się do okoliczności konkretnej sprawy i zakresu informacji żądanej wnioskiem, które informacje są objęte tajemnicą przedsiębiorcy".

Sąd w rozpoznawanej sprawie do powyższego stanowiska w pełni się przychyla.

Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935), orzekł jak w sentencji wyroku.