Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1486/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2017-05-09 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Nadzór budowlany
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 50, art. 51
journal: Dz.U. 2016 poz 290
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jacek Bursa Sędziowie: WSA Magda Froncisz (spr.) WSA Małgorzata Łoboz Protokolant: st. sekr. sąd. Dorota Solarz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 kwietnia 2017 r. sprawy ze skargi Z.M. na decyzję nr [...] [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 15 września 2016 r., znak: [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku wykonania robót budowlanych I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. na rzecz skarżącej Z.M. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] decyzją nr [...] z dnia 18 kwietnia 2016 r., znak: [...], po rozpatrzeniu sprawy: "robót budowlanych związanych z nadbudową budynku mieszkalnego o pomieszczenia mieszkalne w kubaturze dachu na działce nr ewid. [...] obr. [...] położonej w Z. w rejonie ul. [...] w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę zawartych w decyzji Starosty [...] nr [...] z dnia 10.05.2002r., znak: [...] w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na nadbudowę budynku mieszkalnego w kubaturze dachu na działce nr ewid. [...] obr. [...] położonej w Z. przy ul. [...] oraz wykonaniu przyłącza kanalizacji sanitarnej na działkach nr ewid. [...], [...] obr. [...] oraz decyzji Wojewody [...] z dnia 27.11.2003r. znak: [...] stwierdzającej nieważność decyzji Starosty [...] nr [...] z dnia 10.05.2002 r. znak: [...] w części obejmującej pozwolenie na wykonanie przyłącza kanalizacji sanitarnej na działkach nr ewid. [...], [...] obr. [...]", nałożył na inwestorów Z. M. i J. M. obowiązek wykonania ściany w budynku oznaczonym numerem administracyjnym ul. [...] w Z. położonym na działce nr ewid. [...] obr. [...] w miejscu styku z budynkiem o numerze ewidencyjnym ul. [...] działka nr ewid. [...] obr. [...], stanowiącej oddzielenie przeciwpożarowe, w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, w terminie do 31 sierpnia 2016 r.

Jako podstawę prawną decyzji organ wskazał art. 51 ust. 1 pkt 2 w związku art. 51 ust. 7 oraz art. 80 ust. 2 pkt 1 i art. 83 ust. 1 ustawy z ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2016 r., poz. 290 ze zm.), dalej "P.b.", oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2016 r., poz. 23), dalej "K.p.a.".

W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że 4 marca 2016 r. wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie ww. robót budowlanych. Postępowanie to zostało zainicjowane pismem M. S. z 25 września 2015 r. w sprawie "wydania decyzji nakazującej wykonanie własnej ściany przeciwpożarowej (...)" oraz uzupełnieniem zawartym w piśmie z 1 grudnia 2015 r.

Organ podczas przeprowadzania czynności kontrolnych w ramach prowadzonego postępowania sprawdzającego pod znakiem [...] w dniu 16 lutego 2016 r., ustalił że:

Z. M. i J. M. uzyskali od Starosty [...] decyzję nr [...] z 10 maja 2002 r., znak : [...], w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na nadbudowę budynku mieszkalnego w kubaturze dachu na działce nr ewid. [...] obr. [...] położonej w Z. przy ul. [...] oraz wykonaniu przyłącza kanalizacji sanitarnej na działkach nr ewid. [...], [...] obr. [...] oraz decyzję Wojewody [...] z 27 listopada 2003 r. znak: [...] stwierdzającą nieważność ww. decyzji Starosty [...] nr [...] w części obejmującej pozwolenie na wykonanie przyłącza kanalizacji sanitarnej na działkach nr ewid. [...], [...] obr[...],

Z zapisów zawartych w projekcie budowlanym wynikało, że budynek przy ul. [...] zaprojektowano jako samodzielny obiekt, posiadający niezależną konstrukcję w tym własną ścianę na styku z ścianą budynku przy ul. [...],

Pomimo zaprojektowania budynku przy ul. [...] jako samodzielnej konstrukcji, inwestorzy Z. M. i J. M., realizując inwestycję oparli konstrukcję części nadbudowanej na ścianie, która przed rozpoczęciem inwestycji była wspólną ścianą oddzielającą budynek przy ul. [...] od budynku nr [...],

Z. M. i J. M. do dnia kontroli nie przystąpili do wykonywania zaprojektowanej własnej ściany, która wydzieliłaby budynek przy ul. [...] w Z. w przestrzeni jako samodzielny obiekt budowlany i stanowiłaby równocześnie ścianę oddzielenia przeciwpożarowego.

Organ stwierdził, że przed PINB w [...] toczyło się kilka postępowań administracyjnych w sprawie budynku położonego na działce nr ewid. [...] obr. [...] w Z. przy ul. [...]. Dwa dotyczyły prowadzenia robót budowlanych przez Z. i J. M. przy nadbudowie budynku mieszkalnego w sposób istotnie odbiegający od warunków ustalonych w pozwoleniu na budowę. Kolejne postępowanie administracyjne w sprawie "stanu technicznego budynków przy ul. [...] i [...] w Z." zostało zainicjowane wystąpieniem Prokuratury Rejonowej w Z. z 26 sierpnia 2009 r. oraz pismem A. i M. S. z 24 sierpnia 2009 r.

Organ stwierdził także, że w dniu 15 lutego 2016 r. wpłynęło do PINB w [...] zawiadomienie o zakończeniu budowy i przystąpieniu do użytkowania obiektu budowlanego po jego nadbudowie wzniesionego na podstawie decyzji Starosty [...] nr [...] z 10 maja 2002 r., znak : [...]. Kierownik budowy wpisem w dzienniku budowy z [...] stycznia 2016 r. stwierdził, że wszystkie roboty budowlane zostały zakończone i obiekt nadaje się do użytkowania. Kontrola przeprowadzona przez przedstawicieli organu nadzoru budowlanego [...] lutego 2016 r. po zakończeniu procesu inwestycyjnego nie potwierdziła wykonania ściany w budynku przy ul. [...] na styku z budynkiem sąsiednim o numerze ewidencyjnym [...] przy ul. [...] w Z.. Złożenie zawiadomienia o zakończeniu budowy z urzędowym potwierdzeniem niewykonania ściany na styku z budynkiem sąsiednim dały podstawę wszczęcia naprawczego postępowania administracyjnego.

Kwestia niewykonania ściany oddzielenia przeciwpożarowego była również przedmiotem postępowania administracyjnego znak: [...], lecz organ wówczas nie znalazł przesłanek do wszczęcia w tym przedmiocie postępowania. Podczas czynności kontrolnych przeprowadzonych [...] stycznia 2014 r. w ramach powyższego postępowania ustalono między innymi, że:

1. Projektant powyższego zamierzenia inwestycyjnego wykazał, że budynek [...] własności J. i Z. M. - rys.5 i 6 posiada oddzielną ścianę od budynku nr [...] własności państwa S.;

2. Na poddaszu zostały wykonane wszystkie roboty budowlane, tj. konstrukcyjne i wykończeniowe;

3. Zmieniono układ klatki schodowej w kondygnacji strychu - poprzednio miała być od strony południowej - czyli od budynku [...], a wykonano od strony północnej jako jednobiegowe;

4. W drugiej kondygnacji dachu wykonano elementy konstrukcyjne oraz rozpoczęto roboty wykończeniowe;

5. W kondygnacji poddasza i strychu wykonano jedną ścianę między budynkiem [...] i [...] ;

6. Obecnie między budynkiem [...] i [...] od piwnicy poprzez parter, I piętro, II piętro - jest wybudowana jedna ściana.

Organ wskazał, że w dacie powyższej kontroli roboty budowlane jeszcze trwały, a budowa wspomnianej ściany była elementem projektu budowlanego i na tym etapie procesu inwestycyjnego nie było potrzeby podejmowania działań władczych. To inwestor, w porozumieniu z kierownikiem budowy jako osobą posiadającą odpowiednią wiedzę techniczną, decydują o kolejności prowadzenia robót budowlanych; organ nadzoru może reagować tylko w sytuacji zagrożenia, co na tamtym etapie nie zaistniało.

Organ stwierdził, że zbieg przesłanek dał podstawę do wszczęcia przez organ nadzoru budowlanego postępowania w sprawie prowadzenia robót budowlanych w sposób istotnie odbiegający od warunków określonych w pozwoleniu na budowę (art. 50 ust. 1 P.b.). Zawiadomieniem z 9 marca 2016 r. poinformowano strony o wszczęciu postępowania administracyjnego. Ponieważ roboty zostały zakończone, organ odstąpił od wydawania postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych.

Organ przywołał treść art. 50 ust. 1, ust. 7, art. 51 ust. 1 pkt 3 P.b. Wskazał, że w powyższym przypadku stwierdził za niecelowe i zbędne wzywanie inwestora do wykonania i przedłożenia projektu budowlanego zamiennego, gdyż zakres istotnych odstępstw polega na niewykonaniu pewnej części zamierzenia inwestycyjnego. Projekt zamienny byłby w rzeczywistości powielaniem obowiązującego projekt budowlanego będącego załącznikiem do decyzji o pozwoleniu na budowę i byłby czynnością narażającą inwestora tylko na niepotrzebne koszty.

Organ stwierdził, że w rozpatrywaniu sprawy wziął pod uwagę zalecenia zawarte w wyrokach Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 10 kwietnia 2013 r. sygn. VII SA/Wa 2279/12 oraz WSA w Krakowie z 7 października 2015 r., sygn. II SA/Kr 932/15, przytaczając obszerne fragmenty ww. uzasadnień.

Interpretując ustalenia dokonane przez sądy organ wskazał, że w obydwu przypadkach składy orzekające przychylały się do zasadności i potrzeby wykonania przez inwestorów ściany na styku z budynkiem sąsiednim, pełniącej rolę przegrody oddzielenia przeciwpożarowego. Różnica, zdaniem organu, polega na zasadności zastosowania w sprawie art. 51 ust. 1 pkt 2 albo pkt 3 P.b. Organ przyjął jako właściwą podstawę z art. 51 ust. 1 pkt 2 P.b.

Następnie organ stwierdził, że przed rozpoczęciem procesu inwestycyjnego budynki mieszkalne przy ul. [...] i [...]d [...] stanowiły odrębne przedmioty własności, natomiast pod względem techniczno-budowlanym stanowiły jeden obiekt budowlany - budynek mieszkalny jednorodzinny w zabudowie bliźniaczej.

Zdaniem organu w dacie budowy był to natomiast budynek mieszkalny dwurodzinny. Z założeń projektowych wynikało, że po zakończeniu procesu inwestycyjnego powstaną dwa samodzielne budynki mieszkalne, stanie się to przez wybudowanie przez inwestorów dodatkowej ściany na własnej działce nr ewid. [...] obr. [...] stanowiącej przegrodę oddzielenia przeciwpożarowego.

Organ stwierdził, że z zebranych materiałów dowodowych wynika, że inwestorzy nie wykonali zaprojektowanej ściany na własnej działce, a ponadto oparli stropy nadbudowanej części na ścianie położonej na działce sąsiedniej o numerze ewid. [...] obr. [...]. Organ nadzoru budowlanego uznał, że inwestorzy w sposób istotny odstąpili od warunków pozwolenia na budowę przez niewykonanie własnej ściany i opierając stropy części nadbudowanej na ścianie, która znajduje się na działce sąsiednie nr ewid. [...] obr. [...]. Niewydzielanie budynku z przestrzeni spowodowało sytuację niezgodną nie tylko z projektem budowlanym, ale również z przepisami, w tym przeciwpożarowymi, gdyż w obecnym stanie nadal obiekt przy ul. [...] i [...] stanowi jedną całość.

Organ wskazał, że zgodnie z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2015 r. poz. 1422), dalej "rozporządzenie" - części budynku wydzielone ścianami oddzielenia przeciwpożarowego w pionie - od fundamentu do przekrycia dachu mogą być traktowane jako oddzielne budynki (§ 210). Organ przywołał również definicję budynku z art. 3 pkt. 2 i 2a P.b.

Dalej organ stwierdził, że w toku postępowania administracyjnego prowadzonego pod sygnaturą akt. [...] na obecnych działkach nr ewid. [...] i [...] obr. [...]w drugiej połowie ubiegłego stulecia powstał budynek mieszkalny dwurodzinny, trzykondygnacyjny z dachem jednospadowym. Na początku obecnego wieku właściciele działki nr ewid. [...] obr.[...] wystąpili o pozwolenie na nadbudowę swojej części. Zatwierdzając projekt budowlany i udzielając pozwolenia na budowę organ administracji architektoniczno-budowlanej uznał, że część budynku mieszkalnego własności państwa Z. i J. M. stanowi oddzielny budynek w myśl cytowanej normy § 210 rozporządzenia. Stało się to poprzez zaprojektowanie ściany oddzielenia przeciwpożarowego, o której mowa w § 235 ust. 1 i 2. Wykonanie ściany oddzielenia przeciwpożarowego wynika, zdaniem organu, również z przepisu w § 272 ust. 3 rozporządzenia.

Kwestia oceny "istotności odstąpienia" pozostawiona została uznaniu administracyjnemu. Istotnym odstąpieniem od zatwierdzonego projektu budowlanego, będzie takie odstąpienie, które spowoduje zmianę ustalonych w decyzji warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, zmianę przeznaczenia obiektu budowlanego, jego usytuowania oraz zmianę warunków określonych w art. 5 P.b.

Organ przywołał również art. 36a ust. 5 P.b. Stwierdził, że niespełnienie wymagań zawartych w art. 5 ust. 1 pkt. 1b P.b., przez niewybudowanie ściany oddzielenia przeciwpożarowego, stanowi istotną zmianę warunków pozwolenia na budowę nawet w sytuacji, gdy pozostałe parametry obiektu są zgodne założeniami projektowym.

Powołując się na orzecznictwo sądowe organ wskazał, że jeżeli dana inwestycja nie odpowiada wymogom wynikającym z przepisów prawa, to obowiązkiem organów nadzoru budowlanego jest zbadanie, czy i jakie czynności muszą być wykonane, aby doprowadzić tę inwestycję do stanu zgodnego z prawem, zaś stosowna ocena powinna zostać zawarta w uzasadnieniu decyzji administracyjnej. Organ nadzoru budowlanego musi więc wykazać, które roboty budowlane są niezgodne z prawem, na czym ta niezgodność polega i w jaki sposób inwestor może doprowadzić te roboty budowlane do stanu zgodnego z prawem.

Organ stwierdził, że jedynym możliwym sposobem doprowadzenia robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem jest wydanie nakazu z art. 51 ust. 1 pkt 2 P.b.

Z. M. wniosła od opisanej na wstępie decyzji odwołanie, wnosząc o jej uchylenie i orzeczenie co do istoty sprawy poprzez umorzenie postępowania albo przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu zarzutów podniosła, że zaskarżona decyzja dotknięta jest kwalifikowaną wadą skutkującą jej nieważnością. Sprawa ta była już bowiem wcześniej rozstrzygnięta inną decyzją ostateczną, a to decyzjami [...]WINB w [...] z 26 maja 2015 r. znak: [...] oraz z 30 kwietnia 2015 r. znak: [...], którymi umorzono postępowania.

Ponadto sporna ściana została wybudowana w sposób zgodny z projektem, jako pionowe przedłużenie ściany istniejącej od fundamentów do trzeciej kondygnacji. Projekt budowlany, dotyczący robót opisanych w decyzji w niniejszej sprawie, obejmował nadbudowę budynku ponad ostatnią kondygnację. Na niższych kondygnacjach nie projektowano żadnych robót budowlanych i takowych nie wykonywano.

Zarzuciła, że gdyby nawet z jakichś względów zachodziła konieczność budowy dodatkowej ściany, organ I instancji winien był rozważyć na kogo nałożyć obowiązek, być może solidarnie na właścicieli budynku nr [...] i [...].

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] decyzją nr [...] z dnia 15 września 2016 r. znak: [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 104 K.p.a., art. 51 ust. 1 pkt 2 i ust. 7 oraz art. 80 ust. 2 pkt 2 i art. 83 ust. 2 P.b. uchylił zaskarżoną decyzję w części dotyczącej terminu wykonania nałożonego obowiązku i orzekł nowy termin wykonania robót budowlanych do dnia 31 grudnia 2016 r., w pozostałej części utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że odnośnie robót budowlanych związanych z nadbudową ww. budynku mieszkalnego prowadzono szereg postępowań administracyjnych.

Organ stwierdził, że pod sygnaturą znak: [...] przed organem I instancji toczyło się postępowanie administracyjne w sprawie robót budowlanych prowadzonych przy nadbudowie budynku mieszkalnego o pomieszczenia w kubaturze dachu na działce nr ewid. [...] obr. [... ] w Z. przy ul. [...] w sposób istotnie odbiegający od warunków określonych w decyzji pozwolenia na budowę wydanej przez Starostę [...] z dnia 10 maja 2002 r. nr [...] znak: [...] oraz zatwierdzonego projektu budowlanego.

W toku ww. postępowania zostało wydane postanowienie PINB nr [...] z dnia 26 kwietnia 2004 r., znak: [...] w przedmiocie wstrzymania ww. robót budowlanych. Postanowienie to utraciło ważność, bowiem w ciągu dwóch miesięcy od dnia jego doręczenia nie została wydana decyzja w trybie art. 51 ust. 1 pkt 1-3 P.b. i tym samym zostało zakończone.

Następnie postanowieniem nr [...] z dnia 9 listopada 2006 r., znak: [...] organ I instancji ponownie wstrzymał ww. roboty budowlane. Kontynuując tak wszczęte postępowanie decyzją nr [...] z dnia 27 listopada 2006r., znak: [...] PINB, na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 nałożył na Z. i J. M. obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego.

W dalszej kolejności decyzją nr [...] z dnia 10 września 2008 r., znak: [...] wydaną na podstawie art. 51 ust. 3 pkt 2 P.b. organ I instancji nakazał doprowadzenie przedmiotowego obiektu do stanu poprzedniego poprzez rozebranie nadbudowanej części budynku mieszkalnego.

Następnie, po rozpatrzeniu odwołania od ww. decyzji, [...]WINB wydał decyzję z 26 kwietnia 2010 r., znak: [...], którą uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

W toku ponownie prowadzonego postępowania PINB wydał decyzję nr [...] z 2 czerwca 2011 r., znak: [...], którą nałożono na inwestorów obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego.

Decyzją z 30 grudnia 2011 r., znak: [...] [...]WINB uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

W konkluzji organ odwoławczy stwierdził, że postępowanie znak: [...] w sprawie ww. robót budowlanych zostało ostatecznie zakończone decyzją organu I instancji nr [...] z dnia 29 października 2012 r., znak: [...], którą umorzono postępowanie administracyjne.

Organ odwoławczy podkreślił, że w decyzji [...]WINB z dnia 30 grudnia 2011 r., znak: [...], wskazano na fakt pozostawania w obrocie prawnym decyzji PINB nr [...] z 27 listopada 2006 r., znak: [...], jednakże uczyniono to w celu wykazania wadliwości decyzji PINB nr [...] z 2 czerwca 2011 r., znak: [...]. Należy mieć bowiem na uwadze, że obie decyzje (zarówno ta nr [...] z dnia 27 listopada 2006 r., znak: [...], jak i nr [...] z dnia 2 czerwca 2011 r., znak: [...]) nakładały na inwestorów obowiązek sporządzenia projektu budowlanego zamiennego. Tymczasem mając na uwadze etapowość postępowania naprawczego w trybie art. 50-51 P.b., PINB nie powinien był wydawać kolejnej decyzji nakładającej obowiązek sporządzenia projektu budowlanego zamiennego w przypadku, gdy w obrocie prawnym funkcjonowała ostateczna decyzja nakładająca taki obowiązek, a przejść do etapu sprawdzenia obowiązku nałożonego decyzją PINB nr [...] z 27 listopada 2006 r., znak: [...].

Organ odwoławczy stwierdził, że powyższe znalazło potwierdzenie w decyzji [...]WINB nr [...] z 30 kwietnia 2015 r., znak: [...], którą utrzymano w mocy decyzję PINB nr [...] z dnia 21 maja 2014 r. znak: [...], którą umorzono postępowanie administracyjne w sprawie wykonywania przez Z. i J. M. ww. robót budowlanych, wszczęte w związku z wnioskiem M. S. z 28 czerwca 2013 r., w którym M. S. żądał od organu budowlanego podjęcia czynności polegających na kontroli prawidłowości prowadzenia przez J. M. robót budowlanych na działce nr ewid. . obr. . związanych z rozbudową budynku mieszkalnego niezgodnie z projektem budowlanym w sposób zagrażający życiu i zdrowiu.

Organ odwoławczy podkreślił, że ww. postępowanie jest bezprzedmiotowe z uwagi na fakt, iż sprawa robót budowlanych prowadzonych przy nadbudowie budynku mieszkalnego o pomieszczenia w kubaturze dachu na działce nr ewid. [...] obr. [...] w Z. przy ul. [...] w sposób istotnie odbiegający od warunków określonych w decyzji pozwolenia na budowę została rozstrzygnięta decyzją PINB nr [...] z dnia 29 października 2012 r., znak: [...] i organy nadzoru budowlanego nie mogą ponownie orzekać w tej sprawie.

Organ stwierdził w uzupełnieniu, że odnośnie niewykonania spornej ściany oddzielenia przeciwpożarowego w budynku mieszkalnym zlokalizowanym na działce nr ewid. [...] obr. [...] w Z. przy ul. [...] toczyło się również postępowanie w trybie art. 66 P.b., ostatecznie zakończone wyrokiem WSA w Krakowie z 7 października 2015 r., sygn. akt II SA/Kr 932/15 oddalającym skargę na decyzję [...]WINB nr [...] z 26 maja 2015 r., znak: [...] umarzającą postępowanie.

Następnie organ odwoławczy stwierdził, że w konsekwencji ww. decyzji [...]WINB oraz wyroku WSA zostało wszczęte niniejsze postępowanie.

Organ uznał, że podstawą materialnoprawną skarżonej decyzji jest art. 51 ust. 1 pkt 2 oraz ust. 7 P.b. Wyjaśnił, że przepisy art. 50 i art. 51 P.b. regulują tryb i zasady tzw. postępowania naprawczego. Zasadniczym celem tego postępowania jest zbadanie przez organ nadzoru budowlanego, czy roboty budowlane zostały wykonane w warunkach określonych w art. 50 ust. 1 P.b.

Organ stwierdził także, że decyzję na podstawie przepisu art. 51 ust. 1 pkt 2 P.b. wydaje się w sytuacjach określonych w art. 50 ust. 1 pkt 1-3 P.b.

Następnie organ odwoławczy ustalił, że organ I instancji prawidłowo zastosował procedurę naprawczą określoną w art. 50 - 51 P.b., mając na uwadze prawomocny wyrok WSA w Krakowie z dnia 7 października 2015 r., sygn. akt II SA/Kr 932/15, którego obszerne fragmenty przytoczono.

Dalej organ wskazał, że pomimo, iż w niniejszym stanie faktycznym ściana zlokalizowana pomiędzy lokalem mieszkalnym nr[...] i [...] przy ul. [...] w Z. znajduje się w odpowiednim stanie technicznym, to jednak nie spełnia wymogów przeciwpożarowych, na co wskazuje ekspertyza inż. S G. Jak wskazał bowiem ww. ekspert, powyższy stan nie wynika ze zużycia technicznego przedmiotowej ściany, ale z faktu, iż na skutek robót budowlanych w przedmiotowej ścianie zlokalizowano wnękę licznikową (wykonaną na pełną grubość ściany), w której do blatu drewnianego stanowiącego zamknięcie przedmiotowej wnęki od strony lokalu mieszkalnego państwa M., przymocowany został licznik elektryczny państwa S.. Dodatkowo po zrealizowaniu robót budowlanych polegających na nadbudowie ww. budynku mieszkalnego, istniejący stan faktyczny nie odzwierciedlał stanu wskazanego w projekcie budowlanym przedmiotowej nadbudowy (w projekcie budowlanym nadbudowy wskazano bowiem na istnienie dwóch oddzielnych ścian pomiędzy lokalami mieszkalnymi nr [...] i [...] stanowiącymi oddzielenie przeciwpożarowe ww. lokali mieszkalnych, w rzeczywistości w tym miejscu wykonana została tylko jedna ściana).

Powyższe zostało zdaniem organu potwierdzone w prawomocnym wyroku WSA w Warszawie z dnia 10 kwietnia 2013 r., sygn. akt VII SA/Wa 2279/12.

Organ stwierdził, że niewykonanie przedmiotowej ściany spowodowało sytuację nie tylko niezgodności z zatwierdzonym projektem budowlanym, ale i niezgodność z przepisami dotyczącymi bezpieczeństwa przeciwpożarowego.

Organ przywołał § 207 i § 235 rozporządzenia. Stwierdził, że w decyzji [...]WINB nr [...] z dnia 26 maja 2015. r., znak: [...] jak i w wyroku WSA w Krakowie z dnia 7 października 2015 r., sygn. akt II SA/Kr 932/15 wskazano na konieczność nakazania w niniejszym przypadku w oparciu o art.51 ust. 1 pkt 2 P.b. wykonania określonych robót budowlanych celem doprowadzenia budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie bliźniaczej, zlokalizowanego przy ul. [...] w Z. do stanu zgodnego z przepisami w zakresie ochrony przeciwpożarowej.

Organ wyjaśnił, że roboty budowlane związane z przedmiotową inwestycją zostały faktycznie zakończone, czego potwierdzeniem jest znany [...]WPNB z urzędu fakt złożenia przez J. M. zawiadomienia o zakończeniu budowy, które wpłynęło na dziennik podawczy PINB w dniu 15 lutego 2016 r., wobec którego organ I instancji wniósł decyzją nr [...] z dnia 4 maja 2016 r., znak: [...] na podstawie art. 54 P.b. sprzeciw wobec przystąpienia do użytkowania. W wyniku wniesionego odwołania od ww. decyzji przed organem zostało wdrożone postępowanie odwoławcze, znak: [...]. Postanowieniem nr [...] z dnia 28 lipca 2016 r., znak: [...], postępowanie w sprawie odwołania J. M. oraz Z. M. od decyzji PINB nr [...] z 4 maja 2016 r., znak: [...] zawieszono z urzędu do czasu ostatecznego zakończenia niniejszego postępowania prowadzonego pod znakiem: [...] w sprawie odwołania J. M. i Z. M., od decyzji PINB nr [...] z dnia 18 kwietnia 2016 r., znak: [...].

Z. M. wniosła na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. Wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji jako naruszającej prawo, tj. naruszającej art. 138 § 1, art. 136 oraz art. 107 § 3, art. 6, 7, 8, 10, 11, 12, 16, art. 80, art. 61 § 4 K.p.a., a także art. 51 ust. 1 pkt. 2 P.b., które to naruszenia miały istotny wpływ na wynik sprawy oraz o zasądzenie kosztów postępowania według nom przepisanych.

Skarżąca opisała zasady postępowania administracyjnego wynikające z przepisów, których naruszenie podniosła.

Podniosła, że rozpoznając sprawę organ odwoławczy obowiązany jest ponownie rozpatrzyć ją w całości i dokonać oceny prawidłowości decyzji organu I instancji, po ponownym zapoznaniu się ze stanem faktycznym sprawy i dokonaniu jego oceny. Po to ustanowiono dwuinstancyjne postępowanie administracyjne, aby organ II instancji mógł poprawić, uzupełnić, wyjaśnić i ustalić to, czego nie zrobił, bądź zrobił źle, organ I instancji.

Skarżąca podkreśliła, że od momentu wszczęcia niniejszego postępowania do jego zakończenia PINB nie przeprowadził żadnych czynności dowodowych, sprawdzających. Ostatnie czynności kontrolne przedmiotowego budynku przeprowadzone były przez inspektorów PINB [...] stycznia 2014 r. w sprawie znak [...], która została umorzona. Podczas tej kontroli wskazano, że zakres wykonanych robót budowlanych stwierdzonych w tym dniu, jest tożsamy ze stanem faktycznym stwierdzonym w sprawie znak [...] umorzonej wcześniej. Ponieważ nadbudowa została wykonana już w 2003 r., to zakres wykonanych robót budowlanych, stwierdzony w wyżej wymienionych postępowaniach administracyjnych, jest tożsamy z obecnym stanem faktycznym, tożsame są również strony wszystkich wymienionych postępowań.

Skarżąca stwierdziła, że w takiej sytuacji niedopuszczalne jest ponowne rozpoznanie sprawy i wydanie decyzji merytorycznej, jeśli wcześniej sprawa tożsama pod względem podmiotowym i przedmiotowym, dotycząca tego samego stanu prawnego w niezmienionym stanie faktycznym, została rozstrzygnięta decyzją ostateczną i decyzja ta nie została następnie uchylona, czy też zmieniona w sposób prawem przewidziany.

Skarżąca podkreśliła, że zasada trwałości decyzji administracyjnej, jako jedna z podstawowych zasad postępowania administracyjnego, została wskazana w art. 16 K.p.a. Ponowne rozpatrzenie sprawy i wydanie kolejnej decyzji administracyjnej w sprawie uprzednio rozstrzygniętej inną ostateczną decyzją administracyjną, stanowi naruszenie przepisów prawa, skutkujące stwierdzeniem nieważności takiej decyzji.

Skarżąca obszernie opisała stan faktyczny i prawny sprawy. Opisała rzeczywisty stan techniczny spornej ściany.

Podniosła, że przepisy rozporządzenia weszły w życie w grudniu 2002 r., wiele lat po powstaniu budynku, a także już po zatwierdzeniu projektu nadbudowy w maju 2002 r.

Zarzuciła, że zaskarżona decyzja została wydana przez organ nadzoru budowlanego, nie tylko co do aktualnie zrealizowanej nadbudowy, ale w odniesieniu również do części obiektu budowlanego objętego decyzją o pozwoleniu na użytkowanie, gdyż budynek wybudowany został 50 lat temu i cały czas był użytkowany, co w sposób oczywisty wykracza poza przewidziany ustawą Prawo budowlane zakres kompetencji organów nadzoru budowlanego.

Skarżąca nadmieniła, że wykonanie projektu budowlanego zamiennego jest niezbędnym elementem trybu określonego w art. 51 ust. 1 pkt 3 P.b. W przedmiotowej sprawie PINB stwierdził w uzasadnieniu przedmiotowej decyzji, iż "niecelowe i zbędne byłoby wzywanie inwestora, do wykonania i przedłożenia projektu budowlanego zamiennego byłby on czynnością narażającą inwestora na niepotrzebne koszty." Taki projekt zamienny został już wykonany i opłacony przez skarżącą. Projekt ten nie wszedł do obiegu prawnego, a zwrócono go dopiero po 5 latach /[...]/.

Skarżąca stwierdziła, że ten sam projektant, który w ich projekcie mylnie wykazał istnienie dwóch odrębnych ścian na styku budynków bliźniaczych, wykonał w 2006 r. inwentaryzację powykonawczą architektoniczno-budowlaną i ocenę stanu technicznego i zgodności wykonania z przepisami, normami i zasadami wiedzy technicznej i projekt budowlany zmian i przeróbek - ich budynku, wykonał również w roku 2004 dokumentację projektową nadbudowy budynku bliźniaczego nr [...], w oparciu o który ich sąsiedzi dokonali nadbudowy swojej części budynku. W tych dokumentach projektant przedstawia już jedną wspólną ścianę, która spełnia wymogi przepisów w zakresie ochrony przeciwpożarowej. Wykonany przez tego samego projektanta projekt zamienny, do złożenia którego inwestorzy-właściciele budynku nr [...] państwo S. zostali zobowiązani w 2015 r., został przez PINB zatwierdzony. W związku z powyższym można wysnuć wniosek, że przedmiotowa wspólna ściana została przez inwestorów A. i M. S. naprawiona. Skoro ww. projekt został zatwierdzony jako zgodny z przepisami, to nie istnieje zagrożenie pożarowe, które mogłaby stwarzać przedmiotowa wspólna ściana. We wszystkich projektach budowlanych wykazano, że wspólna ściana spełnia rolę ściany przeciwpożarowej.

Skarżąca uznała, że organy naruszyły przepisy postępowania określone w art. 7, art. 77 § 1 i art. 17 § 3 K.p.a., a także przepisy prawa materialnego - art. 51 ust. 1 pkt. 2 P.b., ponieważ nie zebrały i nie rozpatrzyły całego materiału dowodowego w sprawie. Decyzja organu I instancji została wydana w toku realizacji legalnej budowy, przed dokonaniem zawiadomienia o zakończeniu budowy. Oznacza to, że w świetle obowiązujących przepisów prawa, budowa nie została zakończona. Z treści uzasadnienia decyzji wynika również, że część robót budowlanych nie została wykonana, a zatem niedopuszczalne jest wydanie decyzji w zw. z art. 51 ust. 7 P.b.

Podniosła, że zdaniem PINB doprowadzenie do stanu zgodnego z prawem, to dokonanie podziału jednego budynku na dwa, a w tym ma pomóc wymurowanie przez inwestorów ściany o właściwościach przeciwpożarowych, bez dokonywania "rozcięcia" ścian biegnących poprzecznie do przedmiotowej ściany. W efekcie, zdaniem skarżącej, gdyby wykonany został nakaz organów nadzoru budowlanego, mielibyśmy do czynienia w dalszym ciągu z jednym budynkiem, który posiadałby dwie równoległe ściany "przeciwpożarowe".

Skarżąca dodała także, że sporna ściana powstała jedynie "wirtualnie" poprzez pomyłkę projektanta, sporządzającego inwentaryzację budowlaną. Na podstawie błędnej inwentaryzacji opracowany został projekt budowlany. W przekonaniu projektanta część budynku stanowiła niezależny obiekt i dlatego też w poziomie nieprzebudowywanych kondygnacji zostały naniesione dwie równoległe ściany.

Skarżąca stwierdziła, że nakaz wykonania zinwentaryzowanej ściany, jako środek do doprowadzenia realizowanej budowy do stanu zgodnego z prawem, należy uznać za rażące naruszenie prawa.

Skarżąca wskazała ponadto, że organy PINB nie wskazały na przepis prawa, stawiający inwestorowi warunek wykonania dodatkowej ściany oddzielenia pożarowego w obrębie jednego budynku. Oczywiście, gdybyśmy mieli do czynienia z dwoma budynkami, zlokalizowanymi bezpośrednio przy granicy, to oba te budynki musiałyby posiadać ściany oddzielenia pożarowego. Zastosowanie ściany oddzielenia pożarowego wymagane jest również w przypadku przekroczenia dopuszczalnej powierzchni strefy pożarowej.

W piśmie z dnia 7 kwietnia 2017 r. uczestnik M. S. wniósł o oddalenie skargi.

Na rozprawie w dniu 26 kwietnia 2017 r. pełnomocnik skarżącej, a zarazem uczestnik J. M., podniósł, że w projekcie sąsiada nie ma w ogóle ścian oddzielenia przeciwpożarowego, na co posiada dokumenty.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje.

Przepis art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016, poz. 1066) stanowi, iż sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy wojewódzki sąd administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną lub postanowienie z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Zgodnie z treścią art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), dalej "P.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134 P.p.s.a.).

Zgodnie z treścią art. 145 § 1 P.p.s.a. w przypadku, gdy Sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego albo inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi Sąd oddala skargę w oparciu o art. 151 P.p.s.a.. Wskazać również należy, że zgodnie z przepisem art. 133 § 1 P.p.s.a. Sąd wydaje wyrok na podstawie akt sprawy.

Orzekanie "na podstawie akt sprawy" oznacza, iż sąd przy ocenie legalności decyzji bierze pod uwagą okoliczności, które z akt tych wynikają i które legły u podstaw zaskarżonego aktu. Podstawą orzekania przez sąd administracyjny jest zatem materiał dowodowy zgromadzony przez organ administracji publicznej w toku postępowania, na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia (por. wyrok NSA z 9 lipca 2008 r., sygn. II OSK 795/07, LEX nr 483232).

Mając na uwadze treść powołanych wyżej przepisów, a także okoliczności niniejszej sprawy wynikające z akt administracyjnych w zakresie zgromadzonego materiału dowodowego oraz przebiegu postępowania należy stwierdzić, że skarga zasługuje na uwzględnienie, choć nie w pełni z przyczyn wskazanych w jej uzasadnieniu.

W niniejszej sprawie przedmiotem kontroli Sądu - pod względem legalności – były decyzje w przedmiocie nałożenia na inwestorów J. M. i Z. M. obowiązku wykonania ściany w budynku oznaczonym numerem administracyjnym ul. [...] w Z. położonym na działce nr ewid. [...] obr. [...] w miejscu styku z budynkiem o numerze ewidencyjnym ul. [...] działka nr ewid. [...] obr. [...], stanowiącej oddzielenie przeciwpożarowe, w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem.

Podstawę materialnoprawną rozstrzygnięć obu instancji stanowił przede wszystkim przepis art. 51 ust. 1 pkt 2 w związku art. 51 ust. 7 P.b.

Należy podkreślić, że organy prowadziły postępowanie w sprawie "robót budowlanych związanych z nadbudową budynku mieszkalnego o pomieszczenia mieszkalne w kubaturze dachu na działce nr ewid. [...] obr. [...] położonej w Z. w rejonie ul. [...] w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę zawartych w decyzji Starosty [...] nr [...] z 10 maja 2002 r., znak: [...] w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na nadbudowę budynku mieszkalnego w kubaturze dachu na działce nr ewid. [...] obr. [...] położonej w Z. przy ul. [...] (...)".

W pierwszej kolejności należy rozpoznać zarzut nieważności postępowania administracyjnego. W ocenie skarżącej organy nadzoru budowlanego w sposób niedopuszczalny wszczęły i ponownie prowadziły postępowanie dotyczące wykonanych robót budowlanych w sprawie, w której uprzednio wydały już ostateczną decyzję umarzając postępowanie.

Stanowisko to nie jest zasadne, bowiem nie uwzględnia faktu, że w okolicznościach niniejszej sprawy PINB w dniu 4 marca 2016 r. wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie ww. robót budowlanych. Postępowanie to zostało zainicjowane pismem M. S. z 25 września 2015 r. w sprawie "wydania decyzji nakazującej wykonanie własnej ściany przeciwpożarowej (...)".

Co prawda, jak trafnie wskazał organ, co do zasady postępowania z zakresu nadzoru budowlanego wszczyna się z urzędu, jednakże aktywność późniejszej strony postępowania - sąsiada skarżącej – M. S. wymagała przedsięwzięcia przez organ czynności procesowych.

Co więcej, przywołane przez skarżącą poprzednio wydane przez organy rozstrzygnięcia, w tym decyzja [...]WINB z 30 kwietnia 2015 r. znak: [...] utrzymująca w mocy decyzję PINB nr [...] z dnia 21 maja 2014 r. znak: [...], którą umorzono postępowanie administracyjne w sprawie wykonywania przez Z. i J. M. ww. robót budowlanych, wszczęte w związku z wnioskiem M. S. z 28 czerwca 2013 r., w którym M. S. żądał od organu budowlanego podjęcia czynności polegających na kontroli prawidłowości prowadzenia przez J. M. robót budowlanych na działce nr ewid. [...] obr. [...] związanych z rozbudową budynku mieszkalnego niezgodnie z projektem budowlanym w sposób zagrażający życiu i zdrowiu, jak też przede wszystkim decyzja PINB w [...] nr [...] z dnia 29 października 2012 r., znak: [...] umarzająca postępowanie w postępowaniu zapoczątkowanym postanowieniem PINB nr [...] z dnia 9 listopada 2006 r., znak: [...], wydawane były w postępowaniach, w których organy usiłowały zastosować przesłanki wskazane w art. 50 ust. 1 pkt 4 P.b. (przed nowelizacją P.b. ustawą z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz.U. z 2003 r., nr 80, poz. 718) wchodzącej w życie 11 lipca 2003 r., odpowiadający mu treścią był art. 50 ust. 1 pkt 3 P.b.), to jest "prowadzenie robót budowlanych wykonywanych w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę, projekcie budowlanym lub w przepisach".

W postępowanie zaś wszczętym w związku z pismem M. S. z 25 września 2015 r. za podstawę prawną organ przyjął odmiennie, niż wskazano powyżej, art. 51 ust. 1 pkt 2 P.b., który stanowi o prowadzeniu robót budowlanych w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska.

W związku z powyższym pomiędzy ww. sprawami, a sprawą niniejszą, nie zachodzi tożsamość w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a..

Odnośnie powoływanych przez organy fragmentów uzasadnień wyroków WSA w Warszawie z 10 kwietnia 2013 r. sygn. VII SA/Wa 2279/12 oraz WSA w Krakowie z 7 października 2015 r., sygn. II SA/Kr 932/15, trzeba zdecydowanie odróżnić związanie wyrokiem w sprawie (art. 153 P.p.s.a.) z kwestią związania prawomocnym rozstrzygnięciem (art. 170 P.p.s.a.).

W doktrynie wskazuje się, że prawomocność stanowi cechę zgodności z prawem nadaną decyzji ostatecznej wyrokiem sądu administracyjnego w takim zakresie, w jakim sąd ten może skontrolować zgodność z prawem zaskarżonej decyzji. W związku z tym, w zakresie faktów i dowodów znanych sądowi orzekającemu i istniejących w dniu orzekania przez ten sąd, decyzja wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Z kolei odnośnie okoliczności i dowodów powstałych później lub nieznanych sądowi w dniu orzekania zasada ta nie ma zastosowania i możliwe jest wzruszenie prawomocnej decyzji w trybie wznowienia postępowania (tak T. Woś w: T.Woś (red.), H. Knysiak - Molczyk, M. Romańska Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. V, wyd. Lexis Nexis 2012).

Ocena prawna wiąże w danej sprawie, natomiast związanie prawomocnym wyrokiem może odnosić się do innych postępowań w zakresie, w jakim rozstrzyga określoną kwestię prawną, która ma znaczenie dla rozstrzygnięcia w innej sprawie (por. wyrok NSA z 20 lipca 2005 r. sygn. II GSK 104/05 powołane orzeczenia dostępne na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Art. 170 P.p.s.a. gwarantuje zachowanie spójności i logiki działania organów państwowych, zapobiegając funkcjonowaniu w obrocie prawnym rozstrzygnięć nie do pogodzenia w całym systemie sprawowania władzy.

Należy jednak podkreślić, że ocena, iż P.p.s.a. przez "orzeczenie" rozumie nie tylko sentencję, lecz także uzasadnienie dotyczy art. 153, a nie art. 170, zgodnie z którym wiąże sama sentencja – rozstrzygnięcie - prawomocnego orzeczenia.

Mając powyższe na uwadze trzeba wskazać, że wyrok WSA w Warszawie z 10 kwietnia 2013 r. sygn. VII SA/Wa 2279/12 wydany był w sprawie nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia 27 listopada 2003 r., znak: [...]; stwierdzającej, na wniosek K. Z. T. Z. oraz J. Z. , nieważność decyzji Starosty [...] z dnia 10 maja 2002 r., Nr [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej Z. i J. M. pozwolenia na nadbudowę budynku mieszkalnego o pomieszczenia mieszkalne w kubaturze dachu na działce nr ew. [...] obr. [...] położonej w Z. przy ul. [...] oraz wykonanie przyłącza kanalizacji sanitarnej na dz. nr ew. [...], [...] obr. [...], w części dotyczącej wykonania przyłącza kanalizacji sanitarnej na dz. nr ew. [...], [...] obr. [...].

Z kolei wyrok WSA w Krakowie z 7 października 2015 r., sygn. II SA/Kr 932/15, był wydany w sprawie stanu technicznego budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie bliźniaczej położonego w Z. przy ul. [...] - działka nr ewid. [...] obr. [...] oraz [...] - działka nr ewid. [...] obr. [...], wobec nałożenia przez PINB w [...], na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 3 P.b., na współwłaścicieli ww. budynku Z. M. i J. M., nakazu usunięcia nieprawidłowości poprzez wykonanie własnej ściany oddzielenia przeciwpożarowego w budynku oznaczonym numerem administracyjnym [...] w Z. położonym na działce nr ewid. [...] obr. [...] - zgodnie z zaleceniami zawartymi w pkt 6.5 (str. 16) ekspertyzy technicznej opracowanej przez inż. S. G. posiadającego uprawnienia budowlane do wykonywania samodzielnej funkcji kierownika budowy i robót w specjalności konstrukcyjno-budowlanej oraz warunkami decyzji Starosty [...] nr [...] z dnia 10 maja 2002r., znak: [...] w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę dla Z.i J. M. na nadbudowę budynku mieszkalnego w kubaturze dachu na działce nr ewid. [...] obr. [...] położonej w Z. przy ul[...] oraz wykonaniu przyłącza kanalizacji sanitarnej na działkach nr ewid. [...], [...] obr. [...] i decyzji Wojewody [...] z dnia 27 listopada 2003r. znak: [...] stwierdzającej nieważność decyzji Starosty [...] nr [...] z dnia 10 maja 2002r. znak: [...] w części obejmującej pozwolenie na wykonanie przyłącza kanalizacji sanitarnej na działkach nr ewid. [...], [...] obr. [...].

Mimo zatem, że zarówno sprawa niniejsza, jak i wymienione powyżej, dotyczyły tego samego budynku, to z uwagi na różne materialnoprawne podstawy wydanych decyzji, jak i różne tryby postępowania organów administracyjnych, nie sposób uznać, że wyroki te zostały wydane w tej samej sprawie. Zatem nie mógł znaleźć zastosowania art. 153 P.p.s.a., a art. 170 P.p.s.a., z wszelkimi tego konsekwencjami.

Przechodząc do istoty sprawy należy wskazać, że przepis art. 50 w powiązaniu z art. 51 P.b. reguluje sposób prowadzenia postępowania naprawczego, właściwego w przypadkach innych, niż określone w art. 48 ust. 1 pkt 1 lub w art. 49b ust. 1 tej ustawy.

Stosownie do treści art. 50 ust. 1 P.b. w brzmieniu aktualnym dla zaskarżonego rozstrzygnięcia, w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49b ust. 1, właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych wykonywanych:

1) bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia lub

2) w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska, lub

3) na podstawie zgłoszenia z naruszeniem art. 30 ust. 1, lub

4) w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę, projekcie budowlanym lub w przepisach.

Na podstawie art. 51 ust. 1 P.b. przed upływem 2 miesięcy od dnia wydania postanowienia, o którym mowa w art. 50 ust. 1, właściwy organ w drodze decyzji:

1) nakazuje zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego albo

2) nakłada obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania, albo

3) w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę - nakłada, określając termin wykonania, obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz - w razie potrzeby - wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem; przepisy dotyczące projektu budowlanego stosuje się odpowiednio do zakresu tych zmian.

Występujący w cytowanym przepisie wyraz "albo" jest spójnikiem wyrażającym możliwą wymienność, a nie wzajemne wyłączanie się zdań równorzędnych lub ich części (por. znaczenie słownika słowa "albo" w: Słownik języka polskiego, t. I pod redakcją naukową M. Szymczyka, Warszawa 1978, s. 30). W związku z tym należy stwierdzić, że regulowana przepisem art. 50 P.b. instytucja wstrzymania robót budowlanych stanowi tylko jeden z elementów sprawy, która z założenia ma zakończyć się decyzją (decyzjami) wydaną na podstawie art. 51 P.b. Postanowienie o wstrzymaniu robot budowlanych ma charakter incydentalny, prewencyjny w sprawie o szerszych granicach, w ramach której badana jest "legalność" budowy i w której zapada rozstrzygnięcie w formie decyzji administracyjnej. Jeżeli zatem po wstrzymaniu robót zostanie dowiedzione, że roboty wykonywane są również w inny sposób, niż ten, ze względu na który doszło do wstrzymania, to nie ma przeszkód, aby wydać w toku prowadzonego postępowania decyzję załatwiającą to dowiedzione później naruszenie prawa (por. wyrok WSA we Wrocławiu z 7 listopada 2014 r., sygn. II SA/Wr 84/14).

Trzeba jednak wskazać, że w niniejszej sprawie kwestionowane roboty budowlane zostały faktycznie wykonane w latach 2002-2003, co potwierdzają kontrole pracowników organu nadzoru budowlanego. Zatem z całą pewnością w latach 2012-2016, mimo braku formalnego zakończenia procesu budowlanego przez zgłoszenie kierownika budowy, nie były prowadzone żadne prace, mogące być przedmiotem nowych postępowań w oparciu o art. 50 ust. 1 P.b. Na powyższe wskazuje sam organ I instancji stwierdzając, że ponieważ roboty zostały zakończone, organ odstąpił od wydawania postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych.

Trzeba też zdecydowanie podkreślić, że jednoznacznie w judykaturze i piśmiennictwie wskazuje się, że zgodnie z art. 50 ust. 4 P.b. postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych traci moc prawną po upływie 2 miesięcy od dnia doręczenia, chyba że w tym terminie została wydana decyzja, o której mowa w art. 50a pkt 2 albo w art. 51 ust. 1 P.b.. Nie ulega wątpliwości, że termin 2 miesięcy jest okresem, w którym organ nadzoru budowlanego powinien przeprowadzić niezbędne postępowanie wyjaśniające i ewentualnie wdrożyć postępowanie naprawcze. Należy podkreślić, że termin, o jakim mowa w art. 50 ust. 4 P.b. jest terminem materialnoprawnym. Wobec tego nie jest dopuszczalne jego przywrócenie, ani przedłużenie. (zob. M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks Postępowania Administracyjnego, Komentarz, Zakamycze 2000, s. 360, wyrok NSA z 16 stycznia 2008 r., sygn. II OSK 1833/06 LEX nr 510756).

Upływ tego terminu i niepodjęcie jednej z decyzji przewidzianych przepisem art. 51 P.b. oznacza, że ustaje zakaz prowadzenia robót budowlanych. W takiej sytuacji nie jest już możliwe wydanie decyzji na podstawie art. 51 ust. 1 (por. wyrok NSA z 8 kwietnia 2010 r., sygn. II OSK 625/09, Prawo budowlane. Komentarz pod red. Z. Niewiadomskiego, Wydawnictwo C.H. Beck, 2009 r.). Natomiast nie ma przeszkód, aby organ mógł wydać inne merytoryczne rozstrzygnięcie, określone w ustawie Prawo budowlane, kończące postępowanie, gdyż nadal istnieje przedmiot postępowania (por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 4 czerwca 2008r. sygn. II SA/Gl 978/07, wyrok WSA w Gliwicach z 5 maja 2016 r., sygn. II SA/Gl 158/16).

Postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych może być wydane tylko raz w warunkach budowy tego samego obiektu budowlanego (wykonywania robót budowlanych).

W przedmiotowej sprawie wystąpiła taka sytuacja. Pierwsze postanowienie w przedmiocie wstrzymania ww. robót budowlanych na podstawie art. 50 ust. 1 P.b. zostało wydane przez organ stopnia powiatowego 26 kwietnia 2004 r. (nr [...], znak: [...]). Postanowienie to utraciło ważność, bowiem w ciągu dwóch miesięcy od dnia jego doręczenia nie została wydana decyzja w trybie art. 51 ust. 1 pkt 1-3 P.b. i tym samym postępowanie zostało zakończone.

Z kolei postanowienie nr [...] z dnia 9 listopada 2006 r., znak: [...], którym organ I instancji ponownie wstrzymał ww. roboty budowlane, zostało poddane kontroli przez [...]WINB, a ostatecznie całe postępowanie w sprawie ww. robót budowlanych zostało ostatecznie zakończone decyzją organu I instancji nr [...] z dnia 29 października 2012 r., znak: [...], którą umorzono postępowanie administracyjne.

Powyższe okoliczności trafnie dostrzegł organ odwoławczy wskazując, że ww. postępowanie jest bezprzedmiotowe z uwagi na fakt, iż sprawa robót budowlanych prowadzonych przy nadbudowie budynku mieszkalnego o pomieszczenia w kubaturze dachu na działce nr ewid. [...] obr. [...] w Z. przy ul[...] w sposób istotnie odbiegający od warunków określonych w decyzji pozwolenia na budowę została rozstrzygnięta decyzją PINB nr [...] z dnia 29 października 2012 r., znak: [...] i organy nadzoru budowlanego nie mogą ponownie merytorycznie orzekać w tej sprawie.

Niezrozumiałe jest zatem, dlaczego w oparciu o dorozumianą przez organy, a nie zawartą w uzasadnieniach ww. wyroków WSA w Warszawie i WSA w Krakowie, treść rozważań sądów, organy nie wyciągnęły konsekwentnych i logicznych wniosków ze swoich prawidłowych stwierdzeń.

Odnosząc zatem przedstawiony stan prawny do okoliczności niniejszej sprawy należy wskazać, że wydanie zaskarżonej decyzji, po utracie ważności postanowienia nr [...] z dnia 26 kwietnia 2004 r., znak: [...], o wstrzymaniu robót budowlanych, bez wykazania jakichkolwiek dodatkowych robót nieobjętych ww. postanowieniem, stanowi o naruszeniu przez organy obu instancji przepisów art. 50 ust. 1 pkt 2 i ust. 4 P.b. Nie można bowiem wielokrotnie powtarzać procedury przewidzianej w art. 50 ust. 1 P.b., a decyzja oparta o dyspozycję z art. 51 ust. 1 P.b. może być co do zasady wydana tylko w terminie dwóch miesięcy od wydania postanowienia, o którym mowa w art. 50 ust. 1 P.b..

Trzeba przy tym wskazać, że hipotetycznie nie jest wykluczone wydanie przez organ nadzoru budowlanego decyzji, o jakiej mowa w art. 51 ust. 1 pkt 2 P.b., pomimo uprzedniego ostatecznego umorzenia postępowania administracyjnego prowadzonego w kierunku zastosowania regulacji z art. 51 ust. 1 pkt 3 P.b., ale tylko w sytuacji, gdyby organ wykazał, że od początku jedynie właściwym byłoby prowadzenie postępowania zmierzającego do wydania decyzji z art. 51 ust. 1 pkt 2 P.b., a umorzone postępowanie administracyjne prowadzone w kierunku zastosowania regulacji z art. 51 ust. 1 pkt 3 P.b., było prowadzone w oparciu o błędne przesłanki.

Z uwagi na naruszenie przez organ przepisów art. 6, 7, 8 K.p.a. oraz mając na uwadze stanowisko przedstawione powyżej, nie było zasadne odnoszenie się do pozostałych zarzutów skargi, jak i do szeregu spornych kwestii między sąsiadami (Państwo M. i Państwo S.) i organami nadzoru budowlanego, mającymi odzwierciedlenie w licznych postępowaniach administracyjnych i wyrokach sądowych, jako nie mających istotnego znaczenia dla rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie.

Na marginesie należy wskazać, że stwierdzenie przez organy, że sądy we wskazanych wyrokach z 10 kwietnia 2013 r. sygn. VII SA/Wa 2279/12 oraz z 7 października 2015 r., sygn. II SA/Kr 932/15 przychylały się do zasadności i potrzeby wykonania przez inwestorów ściany na styku z budynkiem sąsiednim, pełniącej rolę przegrody oddzielenia przeciwpożarowego, jest nadinterpretacją treści uzasadnień ww. wyroków. W uzasadnieniach tych nie wywiedziono w żadnym stopniu, że należy w sprawie przedmiotowych robót zastosować w sprawie art. 51 ust. 1 pkt 2 albo pkt 3 P.b.. W szczególności trzeba wyjaśnić, że użyte w uzasadnieniu wyroku z 7 października 2015 r., sygn. II SA/Kr 932/15, a powoływane przez organy sformułowanie: "Zupełnie odrębnym zagadnieniem jest - z uwagi na zebrany dotychczas materiał dowodowy w niniejszej sprawie - możliwość rozważenia przez organ nadzoru budowlanego I instancji kwestii zasadności nakazania, w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt. 2 P.b., wykonania określonych robót budowlanych celem doprowadzenia przedmiotowego budynku do stanu zgodnego z prawem, w tym przepisami w zakresie ochrony przeciwpożarowej" zostało w nieuprawniony sposób odniesione przez organy do przedmiotowych robót budowlanych, co do których, jak wskazano wyżej, nie jest możliwe co do zasady prowadzenie ponownego postępowania na podstawie art. 50 ust. 1 w zw. z art. 51 ust. 1 P.b..

W ponownie prowadzonym postępowaniu organ zastosuje się do przedstawionych powyżej rozważań i wyda stosowny akt administracyjny, uwzględniając okoliczności faktyczne i prawne sprawy. Organ winien także rozważyć, czy ma znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy podnoszona przez skarżącą kwestia dotycząca braku ścian oddzielenia przeciwpożarowego w projekcie nadbudowy budynku mieszkalnego oznaczonego jako ul. [...], własności Państwa S..

Mając powyższe na uwadze, z uwagi na naruszenie ww. przepisów postępowania, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, zgodnie z regulacją z art. 135 P.p.s.a., iż sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Skoro także i decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem wskazanych wyżej przepisów, jej uchylenie stało się konieczne, o czym Sąd orzekł, jak w pkt I sentencji wyroku.

O kosztach postępowania Sąd orzekł w pkt II sentencji, na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 P.p.s.a., zasądzając od organu na rzecz skarżącej kwotę 500 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. Na zasądzoną kwotę składa się uiszczony wpis od skargi w wysokości 500 zł.