Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1882/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-06-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6365 Inne zezwolenia, zgody i nakazy z zakresu ochrony zabytków
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184, art. 204 pkt 1
journal: Dz.U. 2023 poz 259
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 28
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 6, art. 21 ust. 1 oraz art. 22 ust. 1 i ust. 2
journal: Dz.U. 2018 poz 716
law: Ustawa z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Roman Ciąglewicz (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Sędzia del. WSA Mirosław Gdesz Protokolant asystent sędziego Sebastian Juszczak po rozpoznaniu w dniu 6 czerwca 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej K. D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 stycznia 2020 r. sygn. akt VII SA/Wa 1751/19 w sprawie ze skargi K. D. na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 21 maja 2019 r. znak DOZ-OAiK.650.98.2019.BKW w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od K. D. na rzecz Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) zł tytułem zwrotów kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Uzasadnienie.

Wyrokiem z dnia 16 stycznia 2020 r., sygn. akt VII SA/Wa 1751/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę K. D. na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 21 maja 2019 r., znak DOZ-OAiK.650.98.2019.BKW, w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł K. D. Wyrok zaskarżył w całości. Zarzucił:

1. naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy:

a) art. 145 § 1 pkt 1) lit. c) P.p.s.a. oraz art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 7 K.p.a. i art. 77 § 1 K.p.a. poprzez nienależytą kontrolę legalności wydanych w sprawie decyzji i niedostrzeżenie, że organy nie dokonały prawidłowej oceny materiału dowodowego w postaci projektu budowlanego i nie dostrzegły, że projekt obejmuje przebudowę budynku; mogło to mieć wpływ na wynik sprawy, gdyż prawidłowa ocena treści projektu powinna prowadzić do konkluzji, że zakres planowanych robót wykracza poza czynność zachowawczą a w związku z tym zainicjowanie przez zarząd wspólnoty postępowania administracyjnego w celu uzyskania pozwolenia Konserwatora na prowadzenie tych prac powinno być poprzedzone uzyskaniem przez zarząd zgody wspólnoty;

b) art. 145 § 1 pkt 1) lit. c) P.p.s.a. oraz art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 P.p.s.a. i art. 135 P.p.s.a. w zw. z art. 61 § 1 K.p.a. w zw. z art. 7 K.p.a., 77 § 1 K.p.a. i 80 K.p.a. poprzez nienależytą kontrolę legalności wydanych w sprawie decyzji i niedostrzeżenie, że organy nie zbadały statusu podmiotu występującego w wnioskiem o pozwolenie konserwatorskie i nie wyjaśniły, czy pełnomocnik inicjujący postępowanie był należycie umocowany do działania w imieniu wspólnoty, w tym nie zażądały złożenia uchwały wspólnoty, z której by wynikało uprawnienie zarządu do złożenia wniosku o pozwolenie konserwatorskie. Miało to istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż zarząd udzielił pełnomocnictwa bez wymaganej zgody wspólnoty do dokonania tej czynności, a zatem postępowanie zostało zainicjowane przez podmiot nieuprawniony;

c) art. 145 § 1 pkt 1) lit. c) P.p.s.a. oraz art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 P.p.s.a., art. 135 P.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt. 3 K.p.a. i art. 105 § 1 K.p.a. w zw. z art. 28 K.p.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające oddaleniu skargi i przyjęciu, że umorzenie postępowania odwoławczego przez Ministra było uzasadnione, podczas gdy umorzenie postępowania odwoławczego było nieprawidłowe, gdyż jako współwłaściciel nieruchomości miał on interes prawny do działania w postępowaniu, skoro jego uprawnienie nie zostało skonsumowane przez działanie wspólnoty poprzez zarząd należycie umocowany przez wspólnotę do wystąpienia o pozwolenie konserwatorskie.

2. naruszenie przepisów prawa materialnego:

a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) P.p.s.a. w zw. z art. 22 ust. 1 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, że zarząd wspólnoty był uprawniony do wystąpienia o pozwolenie konserwatorskie na prace objęte projektem budowlanym wykonanym przez H. W. ([...]) bez zgody wspólnoty wyrażonej w formie uchwały i zakwalifikowanie działań zarządu jako czynności nieprzekraczającej zwykłego zarządu, podczas gdy planowane prace wykraczają poza zakres prac zmierzających do zachowania substancji budynku w należytym stanie, w tym obejmują jego przebudowę i stanowią czynność przekraczającą zakres zwykłego zarządu, a w związku z tym również działania w postępowaniu administracyjnym związane z tymi pracami budowlanymi, w tym działania w toku postępowania o uzyskanie pozwolenia konserwatorskiego stanowią czynności przekraczające zwykły zarząd i wymagają uchwały wspólnoty upoważniającej zarząd do ich podjęcia;

b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) P.p.s.a. w zw. z art. 22 ust. 2 ustawy o własności lokali w zw. z art. 22 ust. 3 pkt. 5 ustawy o własności lokali poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na niezastosowaniu tych przepisów w stanie faktycznym sprawy, mimo iż roboty budowlane, których dotyczyła zgoda MWKZ obejmują przebudowę budynku, a zatem czynność należącą do katalogu czynności przekraczających zwykły zarząd (art. 22 ust. 3 pkt 5 ust. u.w.l.), a zatem do realizacji tej inwestycji, w tym działania w postępowaniach administracyjnych z nią związanych wymagana była zgoda wspólnoty w formie uchwały;

c) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) P.p.s.a. w zw. z art. 28 K.p.a. w zw. z art. 27 u.w.l. w zw. z art. 5 u.o.z. poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, że członek wspólnoty mieszkaniowej i współwłaściciel nieruchomości nie posiada indywidualnej legitymacji w postępowaniu administracyjnym, które zarząd inicjuje z naruszeniem art. 22 ust. 2 i 3 u.w.l. tj. bez wymaganej uchwały wspólnoty.

Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i uchylenie decyzji MKIDN z dnia 21 maja 2019 r. (znak DOZ- OAiK.650.98.2019.BKW) oraz poprzedzającej jej decyzji MWKZ nr W/3892/2018 z dnia 18 grudnia 2018 r.; ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu; zasądzenie od organu na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego i opłaty skarbowej od pełnomocnictwa, według norm przepisanych oraz o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej, zasądzenie na rzecz organu administracyjnego niezbędnych kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów wynagrodzenia pełnomocnika organu oraz o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Przepis art. 193 zdanie drugie P.p.s.a. wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, które przewidziano w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zdanie pierwsze P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji.

W myśl art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. Nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważność postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 – 6 P.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów wyartykułowanych w podstawach skargi kasacyjnej.

Pierwszy z zarzutów materialnych podnosi naruszenie to naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w związku z art. 22 ust. 1 ustawy o własności lokali poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, że zarząd wspólnoty był uprawniony do wystąpienia o pozwolenie konserwatorskie na prace objęte projektem budowlanym.

Odniesienie się do tego zagadnienia poprzedzić trzeba uwagami dotyczącymi zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. oraz art. 151 P.p.s.a. w związku z art. 134 § 1 P.p.s.a., art. 135 P.p.s.a. w związku z art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a. i art. 105 § 1 K.p.a. w związku z art. 28 K.p.a. poprzez uznanie, że umorzenie postępowania odwoławczego było uzasadnione, podczas gdy umorzenie postępowania odwoławczego było nieprawidłowe, gdyż jako współwłaściciel nieruchomości miał on interes prawny do działania w postępowaniu, skoro jego uprawnienie nie zostało skonsumowane przez działanie wspólnoty poprzez zarząd nienależycie umocowany przez wspólnotę do wystąpienia o pozwolenie konserwatorskie.

Zarzut nie jest zasadny.

Podstawę materialną decyzji Mazowieckiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków stanowił przepis art. 36 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2018 r. poz. 2067), dalej także: "ustawa o ochronie zabytków". Zgodnie z tym przepisem, pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków wymaga m.in. prowadzenie robót budowlanych przy zabytku wpisanym do rejestru. Czynna legitymacja procesowa w tej sprawie uwarunkowana jest przepisem art. 36 ust. 5 ustawy o ochronie zabytków, który stanowi, że pozwolenia, o których mowa w ust. 1 i 1a, wydaje się na wniosek osoby fizycznej lub jednostki organizacyjnej posiadającej tytuł prawny do korzystania z zabytku wpisanego na Listę Skarbów Dziedzictwa albo do rejestru, wynikający z prawa własności, użytkowania wieczystego, trwałego zarządu albo ograniczonego prawa rzeczowego lub stosunku zobowiązaniowego.

Przedmiotem wniosku jest remont elewacji budynku stanowiącego współwłasność właścicieli lokali mieszkalnych położonych w budynku nr [...] przy ul. B. [...] w Warszawie. Ogół właścicieli lokali położonych w tym budynku tworzy Wspólnotę Mieszkaniową Nieruchomości B. [...] w Warszawie, dalej także: "Wspólnota Mieszkaniowa", "Wspólnota".

Interes prawny do udziału w postępowaniu opartym na art. 36 ust. 1 pkt 1 posiada niewątpliwie Wspólnota Mieszkaniowa.

To, czy legitymację do udziału w tym postępowaniu mają inne osoby, uzależnione jest od spełniania przez inną osobą wymogu posiadania interesu prawnego w rozumieniu art. 28 K.p.a. Według art. 28 K.p.a., stroną postępowania administracyjnego może być jedynie podmiot, którego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie.

Interes prawny właściciela lokalu stanowiącego odrębną nieruchomość nie może być rozważany w oderwaniu od przepisów ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (w dacie wydania zaskarżonej decyzji: Dz. U. z 2018 r. poz. 716 ze zm. – obecnie: Dz. U. z 2021 r. poz. 1048), dalej: "ustawa o własności lokali". Ustawa ta określa, obok sposobu ustanawiania odrębnej własności lokali, prawa i obowiązki właścicieli tych lokali oraz zarząd nieruchomością wspólną. Przepisy tej ustawy regulują szczególny układ stosunków między właścicielami wyodrębnionych lokali na tle ich udziałów w prawie własności wspólnej nieruchomości jako prawie związanym z własnością lokali. Z tego względu mają one charakter szczególnych w stosunku do Kodeksu cywilnego. W związku z tym art. 199-209 K.c. mogą mieć w tych sprawach zastosowanie tylko subsydiarnie w sprawach nieuregulowanych w ustawie z dnia 24 czerwca 1994 r. Od razu zauważyć można, że zarząd nieruchomością wspólną w ramach wspólnoty mieszkaniowej ma szczególny charakter, gdyż służy nie tylko ochronie interesu indywidualnego współwłaścicieli, jak jest to w wypadku zwykłej współwłasności w częściach ułamkowych, lecz przede wszystkim ma zapewnić ochronę interesu zbiorowego wspólnoty (patrz: "Kodeks cywilny. Komentarz. Tom II. Własność i inne prawa rzeczowe", pod red. Jacka Gudowskiego, WK 2016, pkt 4 do art. 199-205; uchwała SN z dnia 7 października 2009 r., sygn. akt III CZP 60/09, OSNC 2010/4/50).

Na sytuację prawną właściciela lokalu wpływa przede wszystkim przynależność właściciela lokalu do wspólnoty mieszkaniowej, którą tworzy ogół właścicieli lokali wchodzących w skład nieruchomości (art. 6 ustawy o własności lokali). Wspólnota jest podmiotem, którego uprawnienia wprost wpływają na zakres uprawnień współwłaścicieli lokali tworzących tę wspólnotę. Chodzi przy tym nie tylko o uprawnienia i obowiązki materialnoprawne i proceduralne, określone w art. 6 zdanie drugie ustawy o własności lokali. Dotyczy to także zarządu nieruchomością wspólną. Zarząd, w znaczeniu przedmiotowym, tj. zarządzanie nieruchomością wspólną, sprawowany jest przez zarząd w rozumieniu podmiotowym, wyłoniony sposób określony w art. 18 ust. 1 lub art. 18 ust. 3 ustawy o własności lokali. Zarządzanie w znaczeniu przedmiotowym, jak wynika pośrednio z treści art. 21 tej ustawy, polega na kierowaniu sprawami wspólnoty mieszkaniowej i reprezentowaniu jej na zewnątrz oraz w stosunkach między wspólnotą, a poszczególnymi właścicielami lokali. Tak rozumiane zarządzanie obejmuje czynności prawne, w tym rozporządzanie rzeczą, czynności faktyczne, np. remont, konserwacja, i czynności polegające na załatwianiu spraw urzędowych dotyczących rzeczy wspólnej, przed urzędami i sądami ("Kodeks cywilny. Komentarz. Tom II. Własność i inne prawa rzeczowe", pod red. Jacka Gudowskiego, WK 2016, pkt 1 do art. 199-205; Marcin Uliasz "Czynności przekraczające zakres zwykłego zarządu. Cz. I", Monitor Prawniczy 2002/18/825 – 827; postanowienie NSA z dnia 12 grudnia 2018 r., sygn. akt II OZ 1298/18).

Z art. 6, art. 21 ust. 1 oraz art. 22 ust. 1 i ust. 2 ustawy o własności lokali wynika, że w sprawach dotyczących nieruchomości wspólnej, kierowanie i reprezentowanie należy do wspólnoty mieszkaniowej, reprezentowanej przez zarząd. Czynności prawne, czynności faktyczne oraz załatwianie spraw przed urzędami i sądami, odnoszące się do nieruchomości wspólnej, należą zatem do kompetencji wspólnoty mieszkaniowej, która reprezentuje interesy właścicieli lokali. Przepisy art. 6 i art. 21 ustawy o własności lokali wskazują ponadto, że rozstrzygnięcia administracyjne załatwiające sprawy dotyczące nieruchomości wspólnej, odnoszą się do praw i obowiązków wspólnoty mieszkaniowej.

Spory między właścicielami lokali, a wspólnotą mieszkaniową, na tle ewentualnej niewłaściwej, czy nierzetelnej reprezentacji interesów właściciela lokalu przez wspólnotę są rozstrzygane w drodze cywilnoprawnej (art. 25 ustawy o własności lokali). Tak rozumianą sytuację prawną właściciela lokalu wobec zarządu nieruchomością wspólną potwierdza przepis art. 27 zdanie drugie ustawy, z którego wynika, iż prawo i obowiązek właściciela lokalu, współdziałania w zarządzie nieruchomością wspólną, nie uchybia przepisom art. 21 ust.1 i art. 22 ust.1 ustawy o własności lokali. W sytuacjach zatem dla których zastrzeżona jest kompetencja wspólnoty mieszkaniowej, za członków wspólnoty mieszkaniowej działa wyłącznie wspólnota. Do sytuacji takich należy podejmowanie czynności określonych w art. 21 ust. 1 (prawnych, faktycznych i procesowych), odnoszących się do nieruchomości wspólnej.

Właściciel lokalu (członek wspólnoty) może wykazać swój indywidualny interes prawny w sprawach nie dotyczących nieruchomości wspólnej. Indywidualna obrona członka wspólnoty sprowadza się, jak określono w piśmiennictwie, do jego "własnych spraw mieszkaniowych" (patrz: Gerard Bieniek, Zenon Marmaj "Własność lokali. Komentarz", C.H. Beck, Warszawa 2003, s. 94). W sprawach dotyczących nieruchomości wspólnej interes właściciela lokalu, jako członka wspólnoty mieszkaniowej, jest chroniony przez wspólnotę mieszkaniową, działającą poprzez zarząd lub zarządcę ustanowionego w trybie art. 18 ust.1 lub art. 18 ust.3 ustawy o własności lokali.

Uznanie właściciela lokalu za stronę jest wyjątkiem. Może mieć miejsce w sytuacji, gdy wykaże on, że planowana inwestycja będzie miała - w powiązaniu z odpowiednimi przepisami prawa materialnego - bezpośredni wpływ na jego prawa lub obowiązki, że będzie ingerować w wykonywane przez niego prawo własności do lokalu (patrz m.in. wyrok NSA z dnia 15 lutego 2017 r., sygn. akt II OSK 671/15; wyrok NSA z dnia 22 kwietnia 2015 r., sygn. akt II OSK 2266/13).

Jak zatem trafnie przyjął Sąd pierwszej instancji, właściciel lokalu stanowiącego odrębną własność powinien wykazać, że planowana inwestycja będzie miała w powiązaniu z przepisami prawa materialnego, bezpośredni wpływ na jego prawa lub obowiązki, że będzie ingerować w wykonywanie przez niego prawa własności do lokalu (por. uzasadnienie wyroku NSA z dnia 28 stycznia 1986 r., sygn. akt II SA 2192/85, ONSA 1986/1/7, przy czym podkreślić trzeba, że w dacie orzekania w tamtej sprawie nie obowiązywała jeszcze ustawa o własności lokali; wyrok NSA z dnia 6 lipca 2018 r., sygn. akt II OSK 1996/16).

Z decyzji konserwatorskiej zezwalającej na działania polegające na remoncie elewacji budynku mieszkalnego nie wynikają żadne obowiązki i indywidualne uprawnienia dla skarżącego jako właściciela lokalu.

Skoro skarżący nie wykazał aby rozstrzygnięcie sprawy o zezwolenie konserwatorskie na remont elewacji budynku położonego przy ul. B. [...] dotyczyło jego indywidualnego interesu prawnego, odrębnego od wspólnego interesu prawnego współwłaścicieli lokali objętych Wspólnotą Mieszkaniową, w postępowaniu odwoławczym należało wydać, na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a., decyzję o umorzeniu postępowania odwoławczego.

Pozostałe zarzuty kasacji dotyczą zagadnień, które mogą być skutecznie podniesione przez strony postępowania.

Niezależnie od tego, że skarżący nie miał w postępowaniu administracyjnym przymiotu strony, możliwe jest odniesienie się do tych kwestii, jako usprawiedliwiających, zdaniem skarżącego, jego udział w sprawie.

Teza sformułowana przez skarżącego, według której, ma prawo do występowania w sprawie w charakterze strony z uwagi na błędy w reprezentacji Wspólnoty, jest nietrafna nie tylko z uwagi na opisaną powyżej relację między wspólnotą mieszkaniową a członkiem wspólnoty będącym właścicielem lokalu i współwłaścicielem części wspólnych nieruchomości.

Ponadto, jak już wynika z poprzedzających rozważań, wystąpienie przez Zarząd Wspólnoty z wnioskiem o zezwolenie konserwatorskie na remont elewacji mieściło się w kompetencjach Zarządu, jako czynność z zakresu zwykłego zarządu.

W myśl art. 22 ust. 1 ustawy o własności lokali, zarząd kieruje sprawami wspólnoty mieszkaniowej i reprezentuje ją na zewnątrz. Zgodnie zaś z art. 22 ust. 1 tej ustawy, czynności zwykłego zarządu podejmuje zarząd samodzielnie. Tylko do podjęcia przez zarząd czynności przekraczającej zakres zwykłego zarządu potrzebna jest uchwała właścicieli lokali wyrażająca zgodę na dokonanie tej czynności oraz udzielająca zarządowi pełnomocnictwa do zawierania umów stanowiących czynności przekraczające zakres zwykłego zarządu w formie prawem przewidzianej. Czynności polegające na reprezentowaniu przed organami administracyjnymi i sądami, zmierzające do ochrony rzeczy wspólnej, są czynnościami zachowawczymi, a co za tym idzie są czynnościami zwykłego zarządu.

Wśród czynności procesowych wyróżnia się w literaturze te, które zmierzają do szeroko pojętej ochrony wspólnego prawa (powództwo negatoryjne i windykacyjne, wniosek o wpis prawa własności w księdze wieczystej, powództwo o naprawienie szkody w rzeczy wspólnej), do zapewnienia prawidłowego korzystania z rzeczy (wniosek o ustanowienie drogi koniecznej), ulepszenia rzeczy (wniosek o pozwolenie na budowę) - (por. Grzegorz Karaszewski [w:] "Kodeks cywilny. Komentarz aktualizowany", pod red. M. Balwickiej-Szczyrby, A. Sylwestrzak, LEX/el. 2023, pkt 2 do art. 199; Gerard Bieniek, Zenon Marmaj "Własność lokali. Komentarz", C.H. Beck, 2008, s. 160; Aleksander Turlej [w:] R. Strzelczyk, A. Turlej "Własność lokali", C.H. Beck 2010, s. 446).

Wniosek złożony przez Wspólnotę Mieszkaniową reprezentowaną przez Zarząd Wspólnoty o zgodę na wykonanie robót budowlanych przy zabytku, polegających na remoncie elewacji budynku, a więc części wspólnej nieruchomości, zmierzał w kierunku zachowania rzeczy wspólnej. Był więc czynnością procesową nieprzekraczającą zakresu zwykłego zarządu. Do podjęcia tej czynności nie była potrzebna uchwała właścicieli lokali.

W związku z procesowymi i materialnymi zarzutami opartymi na tezie, według której, planowane roboty stanowią przebudowę, a nie remont, możliwe jest, mimo braku legitymacji procesowej skarżącego, spostrzeżenie, że czym innym jest uprawnienie zarządu wspólnoty do wykonania czynności zachowawczej polegającej na złożeniu wniosku do organu administracji publicznej o przyznanie uprawnienia (w tym przypadku zgody na wykonanie robót budowlanych), a czym innym jest posiadanie tytułu prawnego do korzystania z zabytku.

W postępowaniu przed wojewódzkim konserwatorem zabytków inwestor ma obowiązek wykazania się tytułem prawnym do korzystania z zabytku (art. 36 ust. 5 ustawy o ochronie zabytków).

Kontrowersja w omawianym zakresie sformułowana w skardze kasacyjnej dotyczy tego, czy do wykazania się tytułem prawnym, Zarząd Wspólnoty Mieszkaniowej Nieruchomości B. [...] w Warszawie powinien wraz z wnioskiem o zgodę konserwatorską przedłożyć uchwałę Wspólnoty Mieszkaniowej upoważniającej do takiej czynności, czy też o tytule świadczą kompetencje Zarządu Wspólnoty z tytułu sprawowanego zarządu nieruchomością wspólną.

Najpierw doprecyzować trzeba, że zgoda konserwatorska uzyskana w trybie art. 36 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami nie jest wystarczająca dla legalnego wykonania robót. Wymagana jest nadto akceptacja organu administracji architektoniczno-budowlanej, w formie przewidzianej prawem w okresie wykonywania robót. Niezależnie od tego, również w postępowaniu o uzyskanie zgody konserwatorskiej, wykazanie się przez zarząd tytułem prawnym nie powinno być oderwane od charakteru planowanych robót budowlanych.

W analizie tego zagadnienia należy najpierw odnotować treść art. 22 ust. 3 ustawy o własności lokali. W myśl tego przepisu, czynnościami przekraczającymi zakres zwykłego zarządu są w szczególności:

5) udzielenie zgody na nadbudowę lub przebudowę nieruchomości wspólnej, na ustanowienie odrębnej własności lokalu powstałego w następstwie nadbudowy lub przebudowy i rozporządzenie tym lokalem oraz na zmianę wysokości udziałów w następstwie powstania odrębnej własności lokalu nadbudowanego lub przebudowanego.

Jak zauważono w piśmiennictwie, w braku wyczerpującej definicji ustawowej pojęć: czynności zwykłego zarządu i czynności przekraczające zakres zwykłego zarządu, o tym, czy dana czynność może być zaliczona do określonych czynności, decydują okoliczności konkretnej sprawy i zespół obiektywnych kryteriów, pozwalających ustalić ważność danej czynności dla losów rzeczy wspólnej (por. Marcin Uliasz "Czynności przekraczające zakres zwykłego zarządu. Cz. I", Monitor Prawniczy 2002/18/825 – 827).

Kwalifikacja robót (remont, czy przebudowa), a co za tym idzie obowiązek przedłożenia przez Zarząd uchwały Wspólnoty o zgodzie na przeprowadzenie robót budowlanych przy elewacji budynku, w tym także co do balkonu, którego gabaryty kwestionuje skarżący, pozostają poza zakresem niniejszego postępowania, którego przedmiot determinuje zaskarżoną decyzja.

Ocenę organu w tym zakresie może bowiem kwestionować tylko podmiot będący stroną postępowania.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną. Na podstawie art. 204 pkt 1 P.p.s.a. zasądzono od K. D. na rzecz Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego kwotę 360 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.