Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 1476/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-03-10 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6037 Transport drogowy i przewozy
Hasła tematyczne: Transport
Skarżony organ: Inspektor Transportu Drogowego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 92a, art. 92c, zał. 3 lp. 2.5.1,
journal: Dz.U. 2019 poz 58
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym
article: art. 66 ust. 1
journal: Dz.U. 2018 poz 1990
law: Ustawa z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym - tekst jedn.
article: § 18 ust. 1 okt 13, § 21 ust. 1
journal: Dz.U. 2016 poz 2022
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 31 grudnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych pojazdów oraz zakresu ich niezbędnego  wyposażenia - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Dorota Dąbek (spr.) Sędzia NSA Krystyna Anna Stec Sędzia del. WSA Henryka Lewandowska- Kuraszkiewicz po rozpoznaniu w dniu 10 marca 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Głównego Inspektora Transportu Drogowego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 6 sierpnia 2019 r. sygn. akt II SA/Rz 471/19 w sprawie ze skargi R. W. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 27 lutego 2019 r. nr BP.0264.397.2018.0164.1154 w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym 1. uchyla zaskarżony wyrok w całości; 2. oddala skargę; 3. zasądza od R. W. na rzecz Głównego Inspektora Transportu Drogowego 550 (pięćset pięćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 6 sierpnia 2019 r., sygn. akt II SA/Rz 471/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w sprawie ze skargi R.W. (dalej: skarżący) na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego w Warszawie (dalej: GITD, organ) z dnia 27 lutego 2019 r., nr BP.0264.397.2018.0164.1154, w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym uchylił zaskarżona decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji oraz zasądził od Głównego Inspektora Transportu Drogowego w Warszawie na rzecz skarżącego kwotę 200 złotych tytułem zwrotu kosztów sądowych.

Zakwestionowana przez WSA decyzja Głównego Inspektora Transportu Drogowego z 27 lutego 2019 r. utrzymywała w mocy decyzję Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 5 marca 2018 r., nr WITD.DI.0152.IX0329/22/18, którą nałożono na skarżącego karę pieniężną w wysokości 5000 zł z tytułu wykonywania przewozu autobusem, który nie odpowiada wymaganym warunkom technicznym ze względu na rodzaj wykonywanego przewozu regularnego. W uzasadnieniu organ stwierdził, że materiał dowodowy zebrany w sprawie wskazuje w sposób niepodważalny, iż kontrolowany pojazd nie został prawidłowo oznakowany tj. nie został wyposażony w boczną tablicę kierunkową. Organ stwierdził, że w sprawie brak było podstaw do zastosowania regulacji z art. 92c ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2019 r., poz. 58 ze. zm., dalej: u.t.d.), gdyż przedsiębiorca nie przedstawił jakiegokolwiek dowodu przemawiającego za zastosowaniem tego przepisu.

Skargę na decyzję GITD do WSA w Rzeszowie wniósł skarżący

Sąd pierwszej instancji uchylił zaskarżoną decyzję i decyzję organu I instancji, podzielając argumentację przedstawioną w wyroku NSA z dnia 10 października 2017r., sygn. akt II GSK 4852/18, w którym odwołując się do art. 66 ust. 1 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. – Prawo o ruchu drogowym (j.t. Dz. U z 2018 r., poz. 1990 ze zm., dalej: p.r.d.) uznano, że ponieważ u.t.d oraz p.r.d. nie definiują pojęcia warunków technicznych pojazdu, to ustalenie jego treści nie może odwoływać się tylko do wykładni systemowej realizowanej w ramach jednego aktu prawnego jakim jest rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 31 grudnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych pojazdów oraz zakresu ich niezbędnego wyposażenia (j.t. Dz. U z 2016r., poz. 2022 ze zm.; dalej: rozporządzenie MI z dnia 31 grudnia 2002 r.). Zatem już na etapie delegacji ustawowej dla ministra wydającego rozporządzenie jednoznacznie rozróżniono warunki techniczne i wyposażenie. Z tego powodu niedopuszczalna jest sytuacja, w której warunki techniczne są pojęciem interpretowanym szerzej ze szkodą dla przedsiębiorcy, niż by to było możliwe. Sąd pierwszej instancji wskazał, że na gruncie art. 2 Konstytucji RP nie do zaakceptowania jest sytuacja, w której organ dokonuje rozszerzającej wykładni pojęcia warunków technicznych pojazdów, obejmując tym zakresem elementy wyposażenia, zwłaszcza że § 18 ust. 1 rozporządzenia z 31 grudnia 2002 r. jednoznacznie językowo posługuje się pojęciem wyposażenia. Temu terminowi nie można nadawać treści poprzez rozszerzające rozumienie terminu warunki dodatkowe, który pojawia się w tytule rozdziału 5 tego aktu, bo warunki dodatkowe to także warunki w zakresie wyposażenia o jakim stanowi § 18 ust. 1.

W zdaniu odrębnym od tego wyroku wyrażono pogląd, że brak tablic kierunkowych nie może być kwalifikowany jako wykonywanie przewozu autobusem, który nie spełnia wymagań w zakresie wyposażenia i oznakowania (op. 2.5.2. załącznika nr 3 do u.t.d.), lecz powinno być sankcjonowane karą przewidzianą w lp. 2.5.1. załącznika nr 3 do u.t.d.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Główny Inspektor Transportu Drogowego, zaskarżając go w całości i zarzucając:

1) naruszenie prawa, materialnego, tj. art. 66 ust. 1 p.r.d. oraz § 18 ust. 1 pkt 13 i § 21 ust. 1 rozporządzenia MI z dnia 31 grudnia 2002 r. poprzez ich błędną wykładnię, polegającą na mylnym przyjęciu przez Sąd I instancji, że termin "warunki techniczne" nie obejmuje wymaganego przepisami ww. rozporządzenia wyposażenia dodatkowego pojazdu, podczas gdy z przywołanych przepisów wynika, iż wyposażenie takie decyduje w rzeczy samej o tym, czy pojazd odpowiada warunkom technicznym wymaganym ze względu na rodzaj wykonywanego przewozu,

2) naruszenie prawa materialnego, a to art. 18b ust. 1 pkt 1 i art. 18b ust. 2 pkt 1 lit. b), art. 92a ust. 1 i ust. 6 u.t.d. oraz lp. 2.5.1 i lp. 2.5.2. załącznika nr 3 do ww. ustawy, poprzez ich błędną wykładnię, polegającą na mylnym przyjęciu przez Sąd I instancji, że na podstawie tych przepisów nie można nałożyć kary pieniężnej za stwierdzony w toku kontroli brak wyposażenia autobusu, którym wykonywane są regularne przewozy osób, w tablice kierunkowe, albowiem tablice kierunkowe informujące o trasie przejazdu autobusu należy zaliczyć do jego wyposażenia i oznakowania, o którym mowa w Ip. 2.5.2 załącznika nr 3 do u.t.d., a nie do warunków technicznych, podczas gdy tablice kierunkowe stanowią jeden z warunków technicznych autobusu, wymaganych ze względu na rodzaj wykonywanego przewozu regularnego, o którym mowa przepis lp. 2.5.1 przedmiotowego załącznika, zaś przepis lp. 2.5.2 załącznika przewiduje sankcję za brak wyposażenia i oznakowania, a więc również naruszenie w zakresie warunków technicznych autobusu, ale wymaganych nie ze względu na rodzaj przewozu (np. regularny), ale z uwagi na przewóz określonej kategorii pasażerów, np. dzieci do szkół, osób niepełnosprawnych, itp., dla którego rozporządzenie przewiduje jeszcze inne wymagania techniczne.

Skarżący kasacyjnie organ wniósł o wyznaczenie rozprawy i rozpoznanie przedmiotowej skargi na rozprawie, uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi strony, ewentualnie uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie, oraz o zasądzenie od strony przeciwnej na rzecz organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Skarżący R.W. nie wniósł odpowiedzi na skargę kasacyjną.

Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów, na podstawie zarządzenia Przewodniczącej Wydziału II Izby Gospodarczej NSA wydanego w oparciu o art. 15zzs4 ust. 3 w zw. z ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczeniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (tekst jedn. Dz.U. z 2021, poz. 2095 ze zm.).

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie należy przypomnieć, że stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę przyczyny nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, której w sprawie nie stwierdzono. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna w niniejszej sprawie została oparta na podstawie z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. i skierowano ją przeciwko wyrokowi, którym WSA uchylił decyzję GITD nakładającą na skarżącego karę pieniężną za naruszenie przewidziane w lp. 2.5.1. załącznika nr 3 do u.t.d., zgodnie z którym narusza przepisy o wykonywaniu przewozu drogowego osób (lp. 2) wykonywanie przewozu autobusem, który nie odpowiada wymaganym warunkom technicznym ze względu na rodzaj wykonywanego przewozu regularnego.

Stan faktyczny sprawy nie był kwestionowany przez autora skargi kasacyjnej, poza sporem pozostaje więc, że w dniu kontroli skarżący wykonywał krajowy transport drogowy osób, na linii regularnej, a autobus, którym był wykonywany przewóz nie posiadał bocznej tablicy kierunkowej. Istota sporu sprowadza się do tego, czy w stanie prawnym obowiązującym w dacie kontroli dopuszczalne było ukaranie wykonującego przewóz drogowy sankcją określoną w Ip. 2.5.1 załącznika nr 3 do u.t.d., a więc za wykonywanie przewozu autobusem, który nie odpowiada wymaganym warunkom technicznym ze względu na rodzaj wykonywanego przewozu regularnego.

Zdaniem autora skargi kasacyjnej skoro w wydanym na podstawie art. 66 ust. 1 p.r.d. rozporządzeniu MI z 31 grudnia 2002 r. w § 18 określającym liczne wymagania dotyczące warunków technicznych jakie powinien spełniać autobus wymieniono również tablice kierunkowe, a z § 21 ust. 1 tego rozporządzenia wynika, że autobus regularnej komunikacji powinien być wyposażony w tablice kierunkowe o których mowa w § 18 ust. 1 pkt 13 tj. czołową i boczną, to znaczy że ten element wyposażenia wchodzi w zakres szerszego pojęcia warunków technicznych.

Przed odniesieniem się do postawionych w skardze kasacyjnej zarzutów stwierdzić należy, że problem prawny, którego dotyczą te zarzuty, był już przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego m.in. w wyrokach: z 24 czerwca 2022r., (sygn. akt II GSK 299/19; to i kolejne cytowane orzeczenia dostępne w Internecie w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem http://orzeczenia.nsa.gov.pl), z14 października 2021 r. (sygn. akt II GSK 1269/18), z 15 marca 2019 r. (sygn. akt II GSK 40/17 i II GSK 246/17), z 19 czerwca 2018 r. (sygn. akt II GSK 2540/16), z 19 czerwca 2018r. (sygn. akt II GSK 2540/16), z 29 listopada 2018 r. (sygn. akt II GSK 3491/16), z 7 grudnia 2018 r. (sygn. akt 3938/16), z 29 listopada 2018 r. (sygn. akt II GSK 3491/16), z 28 września 2017 r. (sygn. akt II GSK 3563/15), z 16 lipca 2015 r. (sygn. akt II GSK 1556/14), z 23 czerwca 2015 r. (sygn. akt II GSK 1100/14), z 25 lutego 2015 r. (sygn. akt II GSK 2403/13), z 17 września 2014 r. (sygn. akt II GSK 904/13) i z 4 listopada 2011 r.(sygn. akt II GSK 1173/10). W tej sytuacji należy przyjąć, że stanowisko odnośnie do wykładni oraz stosowania wymienionych w skardze kasacyjnej przepisów jest utrwalone w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego. Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie podziela w całości to stanowisko, uznając że jest ono trafne również w okolicznościach tej sprawy.

Stanowisko to jest odmienne od prezentowanego w zaskarżonym wyroku, zgodne natomiast z poglądem przyjętym w zdaniu odrębnym od tego wyroku.

Trafnie zarzucono w skardze kasacyjnej błędną wykładnię przez Sąd art. 66 ust. 1 p.r.d. w zw. z § 18 ust. 1 pkt 13 i § 21 ust. 1 rozporządzenia MI z 31 grudnia 2002 r.

Powołany art. 66 ust. 1 p.r.d. przewiduje, że pojazd uczestniczący w ruchu ma być zbudowany, wyposażony i utrzymany tak, aby korzystanie z niego nie naruszało warunków określonych w art. 66 ust. 1 pkt 1–6 p.r.d. Umieszczając art. 66 w dziale III zatytułowanym "Pojazdy", w rozdziale 1 zatytułowanym "Warunki techniczne pojazdów", ustawodawca uznał, że obowiązki związane z budową pojazdów, ich wyposażeniem i utrzymaniem należy objąć wspólnym pojęciem "warunków technicznych pojazdów". Jednocześnie w art. 66 ust. 5 p.r.d. ustawodawca upoważnił ministra do wydania rozporządzenia określającego warunki techniczne pojazdów oraz zakres ich niezbędnego wyposażenia.

Jak trafnie wskazuje się w ww. orzeczeniach NSA, wykładnia przepisów rozporządzenia MI z 31 grudnia 2002 r. nie może nie uwzględniać przyjętej przez prawodawcę systematyki tego aktu prawnego. Istnienie reguł wykładni systemowej wiąże się z faktem, że zbiór norm prawnych obowiązujących w danym porządku prawnym winien być spójny i uporządkowany. Ustalając znaczenie przepisu prawnego interpretator powinien brać pod uwagę systematykę wewnętrzną aktu prawnego, w którym przepis ten mieści się i powinien przyjmować, że system prawa jest całością jednolitą i harmonijną (por. uchwałę Sądu Najwyższego z 16 marca 2000 r., sygn. akt I KZP 53/99). Wykładnia systemowa wewnętrzna prowadzić bowiem powinna do wyjaśnienia treści normy prawnej w związku z jej usytuowaniem w danym akcie prawnym i w powiązaniu z innymi jego przepisami (por. uchwałę NSA z 2 lipca 2001r., sygn. akt FPS 3/01).

W związku z powyższym wskazać należy, że dział III rozporządzenia MI z 31 grudnia 2002 r., zatytułowany "Warunki techniczne pojazdu samochodowego i przyczepy przeznaczonej do łączenia z tym pojazdem", obejmuje 13 rozdziałów, z czego przepisy zawarte w czterech pierwszych rozdziałach odnoszą się swym zakresem do wszystkich pojazdów samochodowych i przyczep, a przepisy umieszczone w rozdziałach od 5 do 13 działu III rozporządzenia MI z 31 grudnia 2002r. odnoszą się do wskazanych szczegółowo rodzajów pojazdów. Oznacza to, że autobusy winny spełniać warunki techniczne określone w przepisach działu III rozdział 1–4 rozporządzenia MI z 31 grudnia 2002 r., a nadto winny spełniać dodatkowe warunki określone w rozdziale 5 działu III tego rozporządzenia.

A zatem, mimo że przepis § 18 ust. 1 oraz § 21 ust. 1 rozporządzenia MI z 31 grudnia 2002 r. odwołuje się do wyposażenia autobusu, to jednak uwzględniając poczynione wyżej uwagi, stwierdzić należy, że ustawodawca zawarł w tych przepisach dodatkowe warunki techniczne, jakie powinien spełniać autobus uczestniczący w ruchu po drogach publicznych. Ponadto podkreślić należy, że w rozdziale 2 działu III rozporządzenia MI z 31 grudnia 2002 r. prawodawca zamieścił przepisy odnoszące się do wyposażenia pojazdów samochodowych oraz przyczep, które to wyposażenie stanowi o spełnieniu warunków technicznych jakim mają odpowiadać pojazdy samochodowe oraz przyczepy, na które wskazuje to rozporządzenie. Tak więc wyposażenie, o jakim stanowi rozdział 2 działu III rozporządzenia MI z 31 grudnia 2002r. oraz wyposażenie, o którym mowa w § 18 i w § 21 tego rozporządzenia, określa w sposób szczegółowy warunki techniczne jakie winien spełniać autobus.

Wyposażenie w tablicę kierunkową jest zatem warunkiem (wymogiem), który powinien spełniać autobus regularnej komunikacji publicznej. W rozumieniu art. 4 pkt 7 u.t.d. przewóz regularny to publiczny przewóz osób i ich bagażu w określonych odstępach czasu i określonymi trasami, na zasadach określonych w u.t.d. i w ustawie z 15 listopada 1984 r. Prawo przewozowe, a pojazd uczestniczący w ruchu – a więc także i pojazd, którym wykonywany jest przejazd regularny, co oznacza również autobus regularnej komunikacji publicznej – ma być tak zbudowany, wyposażony i utrzymany, aby korzystanie z niego nie zagrażało bezpieczeństwu osób nim jadących lub innych uczestników ruchu, nie naruszało porządku ruchu na drodze i nie narażało kogokolwiek na szkodę (art. 66 ust. 1 p.r.d.). Niepewność pasażerów co do trasy przejazdu może zaś w istotny sposób zagrozić tym wartościom poprzez zakłócenie ich realizacji.

Przywołany przepis ustawy Prawo o ruchu drogowym, na podstawie i w wykonaniu której wydane zostało omawiane rozporządzenie MI z 31 grudnia 2002 r., nie może więc pozostawać bez wpływu na prawną kwalifikację braku posiadania przez kontrolowany autobus bocznej tablicy kierunkowej, z uwagi na oczywistą w świetle tego przepisu funkcję tablicy kierunkowej. Zasadny okazał się zatem zarzut sformułowany w punkcie 1 petitum skargi kasacyjnej

W konsekwencji zasadnie też zarzucił skarżący kasacyjnie organ, że doszło również do naruszenia przez Sąd art. 18b ust. 1 pkt 1 i art. 18b ust. 2 pkt 1 lit. b u.t.d. oraz art. 92a ust. 1 i ust. 6 oraz lp. 2.5.1. i l.p.2.5.2. załącznika nr 3 do tej ustawy. Należy bowiem uznać, że skoro stosownie do § 18 ust. 1 pkt 13 oraz § 21 ust. 1 rozporządzenia MI z 31 grudnia 2002 r. autobusy regularnej komunikacji publicznej powinny być wyposażone w tablice kierunkowe, to brak tego wyposażenia rodzi skutek w postaci wykonywania przewozu regularnego w komunikacji publicznej autobusem nieodpowiadającym wymaganym warunkom technicznym ze względu na rodzaj wykonywanego przewozu regularnego i okoliczność ta uzasadnia zastosowanie sankcji określonej w Ip. 2.5.1. załącznika nr 3 do u.t.d.

Mając powyższe na uwadze należy uznać, że podniesione przez organ w skardze kasacyjnej zarzuty są zasadne. Nie jest bowiem prawidłowy pogląd Sądu zawarty w kontrolowanym wyroku, że organ dokonał niezgodnej z prawem wykładni przepisów Prawa o ruchu drogowym i rozporządzenia MI z 31 grudnia 2002 r. i że niezgodnie z prawem wymierzono karę pieniężną na podstawie art. 92a ust. 1 u.t.d. za naruszenie wymienione w lp. 2.5.1 załącznika nr 3 do u.t.d.

Z tego powodu zasługiwał na uwzględnienie wniosek o uchylenie zaskarżonego wyroku Sądu pierwszej instancji, wydanego na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. i Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 188 p.p.s.a., w punkcie pierwszym sentencji wyroku uchylił zaskarżony wyrok w całości.

Ponieważ istota sprawy była dostatecznie wyjaśniona, Naczelny Sąd Administracyjny uznał także za zasadne rozpoznać skargę i orzekając na podstawie art. 188 p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. - w punkcie drugim sentencji wyroku oddalił ją jako niezasadną.

O kosztach postępowania sądowego zasądzonych na rzecz organu orzeczono w punkcie trzecim sentencji wyroku na podstawie art. 209 w zw. z art. 203 pkt 2 i 205 § 2 i p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) w zw. z § 2 pkt 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz.U. 2018 r. poz. 265). Na koszty złożyła się uiszczona opłata od skargi kasacyjnej w kwocie 100 zł i wynagrodzenie za sporządzenie i wniesienie skargi kasacyjnej w kwocie 450 zł pełnomocnika skarżącego kasacyjnie organu, który reprezentował organ przed sądem pierwszej instancji.