Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 638/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-06-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6042 Gry losowe i zakłady wzajemne
Hasła tematyczne: Gry losowe
Skarżony organ: Dyrektor Izby Administracji Skarbowej
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 89 ust. 1 pkt 3, art. 89 ust. 4, art. 90 ust. 1
journal: Dz.U. 2018 poz 165
law: Ustawa z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych - tekst jedn.
article: art. 189a § 2 pkt 2, art. 189d
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 177 § 1, art. 183 § 1, art. 184, art. 206, art. 207 § 2
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Rysz (spr.) Sędzia NSA Wojciech Kręcisz Sędzia del. WSA Wojciech Sawczuk Protokolant asystent sędziego Marcin Bubiński po rozpoznaniu w dniu 20 czerwca 2024 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej T. F. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 23 grudnia 2019 r. sygn. akt III SA/Kr 382/19 w sprawie ze skargi T. F. na decyzję Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] z dnia 25 lutego 2019 r. nr 1201-IOA.4246.138.2018 w przedmiocie kary pieniężnej z tytułu urządzania gier na automatach poza kasynem gry 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od T. F. na rzecz Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] 2700 (dwa tysiące siedemset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie (dalej: "WSA", "Sąd pierwszej instancji") wyrokiem z 23 grudnia 2019 r., sygn. akt III SA/Kr 382/19, oddalił skargę T. F. (dalej zwanego: "skarżącym") na decyzję Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] (dalej zwanego: "DIAS [...]", "organem II instancji") z 25 lutego 2019 r., wydaną w przedmiocie kary pieniężnej z tytułu urządzania gier na automatach poza kasynem gry.

Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Funkcjonariusze [...] Urzędu Celno-Skarbowego w [...] w dniu 1 kwietnia 2017 r., przeprowadzili kontrolę w lokalu "[...]" w K., w zakresie przestrzegania przepisów o grach hazardowych. Na okoliczność przeprowadzonych czynności sporządzono protokół. W lokalu stwierdzono dwa urządzenia do gier M. oraz H. odłączone od zasilania, których wygląd i wyposażenie właściwe było dla typowych automatów do gier hazardowych. Na automatach nie było informacji o ich rejestracji przez właściwego Naczelnika Urzędu Celno-Skarbowego, dokumentów takich nie przedstawił również obecny przy kontroli prowadzący lokal – T. F.. Na urządzeniach umieszczone były naklejki z informacją: "M. Sp. z o. o. w organizacji ul. S., [...] W.". Podjęta przez kontrolujących próba przeprowadzenia gier kontrolnych na ww. automatach nie powiodła się. Z uwagi na stwierdzony w wyniku oględzin charakter automatów, brak dokumentów rejestracyjnych jak również fakt, że posiadacz lokalu nie jest podmiotem, o którym mowa w art. 15j ustawy o grach hazardowych, automaty zatrzymano i przewieziono do magazynu [...] Urzędu Celno-Skarbowego Delegatura w N., gdzie następnie automaty zostały poddane ekspertyzie przez biegłego.

Wszczęto postępowanie administracyjne. W wyniku przeprowadzonej ekspertyzy tych automatów biegły sądowy sporządził dwie opinie, z 22 i 23 marca 2018 r., w których wykazał, iż sporne automaty są urządzeniami do gier w rozumieniu ustawy o grach hazardowych, a dostępne na nich gry są grami hazardowymi na automatach w rozumieniu tej ustawy.

W wyniku przeprowadzonego postępowania Naczelnik [...] Urzędu Celno-Skarbowego w [...], decyzją z 16 listopada 2018 r. wymierzył T. F. karę pieniężna w wysokości 200.000 zł.

W wyniku rozpatrzenia wniesionego przez skarżącego odwołania, DIAS w [...], działając na podstawie art. 233 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa oraz art. 8 i art. 91 ustawy z 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych (Dz. U. z 2018 r. poz. 165, ze zm., dalej zwanej "u.g.h.", "ustawą o grach hazardowych") - utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

DIAS w [...] przywołał treść art. 2 ust. 3, 4 i 5, a także art. 23a ust. 1 i 2 oraz art. 15j u.g.h. Wskazał ponadto, że w oparciu o art. 89 ust. 1 pkt 3 u.g.h., karze pieniężnej podlega posiadacz zależny lokalu, w którym znajdują się niezarejestrowane automaty do gier i w którym prowadzona jest działalność gastronomiczna, handlowa lub usługowa. Zgodnie z art. 89 ust. 4 pkt 3 u.g.h. wysokość kary pieniężnej w tym przypadku wynosi 100 tys. zł od każdego automatu. Podstawą wymierzenia kary pieniężnej, o której mowa jest w art. 89 ust.1 pkt 3 u.g.h. jest istnienie w sposób łączny następujących przesłanek:

- ustalenie posiadacza zależnego lokalu w którym prowadzona jest działalność gastronomiczna, handlowa lub usługowa i w którym znajdują się automaty;

- ustalenie w sposób jednoznaczny charakteru automatów do gier tj. chodzi o automaty do gier w rozumieniu ustawy o grach hazardowych, a więc takich, które umożliwiają urządzanie gier na automatach w rozumieniu u.g.h.;

- ustalenie, że automaty są niezarejestrowane.

Dalej DIAS w [...] wskazał, że zgodnie z zapisami w umowie najmu powierzchni z 27 marca 2017 r. skarżący był wynajmującym, posiadającym tytuł prawny do lokalu w K., w którym prowadził działalność gastronomiczną pod nazwą [...]. Zatem w dniu przeprowadzenia kontroli był posiadaczem zależnym lokalu w rozumieniu ww. przepisu, w którym prowadzona była działalność gastronomiczna. Automaty do gier znajdowały się wewnątrz lokalu w sali konsumpcyjnej koło stolików klientów pizzerii. Z opinii biegłego sądowego, sporządzonej po przeprowadzeniu badań automatów, wynika ich hazardowy charakter w rozumieniu art. 2 ust. 3 i 4 u.g.h. Na automatach możliwa jest aktywacja losowań w trybie autostartu. Umożliwiają one rozpoczęcie nowych gier przez wykorzystanie punktów uzyskanych w poprzednich grach. Gry dostępne na spornych automatach mają również charakter komercyjny, bowiem rozpoczęcie gry uwarunkowane jest wpłatą określonej kwoty przez grającego. Automaty mają zamontowany moduł do realizacji wypłat bezpośrednich w postaci gotówki i wypłacają wygrane. Automaty te nie zostały zarejestrowane przez naczelnika urzędu celnego (w stanie prawnym obowiązującym do 1 marca 2017 r. uprawnionego do rejestracji), ani przez naczelnika urzędu celno - skarbowego.

Z uwagi na fakt, że zaistniały wszystkie przesłanki, o których mowa w art. 89 ust 1 pkt 3 u.g.h., oraz że, skarżący nie jest podmiotem, o którym mowa w art. 15j u.g.h., organ odwoławczy podzielił stanowisko organu pierwszej instancji, że skarżący podlega karze pieniężnej, jako posiadacz zależny lokalu, w którym znajdują się niezarejestrowane automaty do gier i w którym prowadzona jest działalność gastronomiczna, handlowa lub usługowa. Ponieważ w lokalu znajdowały się dwa niezarejestrowane automaty, zasadne było wymierzenie kary w łącznej wysokości 200.000 zł stosownie do dyspozycji art. 89 ust. 4 pkt 3 u.g.h. W świetle art. 89 ust. 1 pkt 3 u.g.h kluczowe znaczenie ma, więc fakt, że automaty "znajdują się" w danym lokalu a nie kwestia rodzaju władztwa nad nimi. Bez znaczenia dla oceny tej przesłanki jest zatem, czy posiadacz zależny lokalu automaty "posiada" czy je "dzierży". Dla wymierzenia kary pieniężnej z ww. przepisu istotne i wystarczające jest w tym wypadku stwierdzenie, że automaty hazardowe znajdowały się w lokalu, co w analizowanej sprawie stwierdzili kontrolujący w protokole kontroli z 1 kwietnia 2017 r. oraz przesłuchiwani w charakterze świadków G. G. - właściciel automatów i T. F. Z umowy najmu powierzchni z 27 marca 2017 r. wynika, że została ona zawarta "dla celów przechowywania dwóch urządzeń elektronicznych" w lokalu [...] w K.

Dla wymierzenia kary pieniężnej nie ma znaczenia fakt, iż zabezpieczone podczas kontroli urządzenia nie posiadały niezbędnych elementów do ich uruchomienia, były zablokowane w sposób całkowicie uniemożliwiający wypłatę pieniędzy, posiadały nieaktywne przyciski. Kwestia użytkowania automatów przez właściciela lokalu nie wchodzi bowiem w zakres przesłanek, których mowa w art. 89 ust. 1 pkt 3 u.g.h. Przepisy ustawy o grach hazardowych nie uzależniają wymiaru kary od stopnia zawinienia ani innych przesłanek subiektywnych. Ponadto u.g.h. w art. 8 i art. 91 wprost odsyła do odpowiedniego stosowania przepisów Ordynacji podatkowej do postępowań w sprawach określonych w ustawie oraz do kar pieniężnych. W przepisach u.g.h. brak jest natomiast odesłania do stosowania, w jakimkolwiek zakresie, przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 935 ze zm., dalej zwanej "k.p.a."). Dlatego – zdaniem organu odwoławczego - w przedmiotowej sprawie nie znalazł również zastosowania przepis art. 189c k.p.a.

Z materiału dowodowego jednoznacznie wynika, że kontrola w [...] miała miejsce w dniu 1 kwietnia 2017 r., a więc w dacie obowiązywania znowelizowanej ustawy o grach hazardowych. Decyzja nakładająca karę w związku z naruszeniami ujawnionymi w kontroli została wydana w dniu 16 listopada 2018 r., a więc w dacie obowiązywania tej samej znowelizowanej ustawy. Zatem w tym przypadku nie było możliwości wymiaru innej kary za ujawnione przewinienie. Ponadto T. F. posiadał do tego lokalu tytuł prawny, co czyniło z niego posiadacza zależnego lokalu.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na powyższą decyzję wniósł skarżący. WSA w Krakowie opisanym na wstępie wyrokiem z 23 grudnia 2019 r., sygn. akt III SA/Kr 382/19, na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.; dalej zwanej: "p.p.s.a."), oddalił skargę na ww. decyzję DIAS w [...].

W uzasadnieniu Sąd pierwszej instancji przywołał – za organem II instancji – brzmienie mających zastosowanie w sprawie przepisów, a następnie stwierdził, że poza sporem jest, że w przedmiotowej sprawie zastosowanie znajdują przepisy u.g.h. w brzmieniu obowiązującym od 1 kwietnia 2017 r., bowiem kontrola w lokalu, w którym prowadził działalność gastronomiczną skarżący została przeprowadzona w dniu 1 kwietnia 2017 r. Zatem w rozpoznawanej sprawie, stan prawny i faktyczny dotyczący naruszenia przez skarżącego zasad prowadzenia gier hazardowych został ukształtowany w całości po wejściu w życie zmiany u.g.h. DIAS w [...] prawidłowo zastosował w sprawie - obowiązujące w dacie stwierdzenia naruszenia prawa przez stronę - regulacje art. 89 ust. 1 pkt 3 i ust. 4 pkt u.g.h. stanowiące, że karze pieniężnej podlega posiadacz zależny lokalu, w którym znajdują się niezarejestrowane automaty do gier i w którym prowadzona jest działalność gastronomiczna, handlowa lub usługowa; oraz że wysokość tej kary wynosi 100.000 zł od każdego automatu.

Wbrew stanowisku zawartemu w skardze sporne automaty odpowiadały swymi cechami regulacji art. 2 ust. 3 u.g.h. Stanowisko to znajduje oparcie w poczynionych w sprawie ustaleniach, bazujących na zgromadzonych dowodach, obejmujących m.in. opinie biegłego sądowego z 22 i 23 marca 2018 r. sporządzone po przeprowadzeniu badań automatów. Zgodnie z tą opinią automaty udostępniają grającemu gry losowe, na wynik których gracz nie ma wpływu ani nie może przewidzieć ich rezultatu. Ponadto na automatach możliwa jest aktywacja losowań w trybie autostartu. Gry dostępne na spornych automatach mają charakter komercyjny, bowiem rozpoczęcie gry uwarunkowane jest wpłatą określonej kwoty przez grającego. Jak wynika z powyższych ustaleń, gry na badanych urządzeniach organizowano w celach komercyjnych. Wynik gry nie zależał od umiejętności (zręczności) gracza bądź jego zdolności psycho-motorycznych. Grający nie miał realnego wpływu na to w jakiej konfiguracji zatrzymują się i układają symbole skutkujące wygraną, gry miały charakter losowy, co wyczerpuje przesłanki określone w art. 2 ust. 3 i 4 u.g.h.

Sąd pierwszej instancji wskazał, że nie jest sporne, iż urządzenia znajdowały się w lokalu niebędącym kasynem gry, bez wymaganej koncesji na prowadzenie kasyna gry w rozumieniu art. 6 ust. 1 u.g.h., a także nie posiadały poświadczenia rejestracji oraz umieszczonego numeru rejestracji, o którym mowa w art. 23a u.g.h. Jak również, że opisane na wstępie urządzenia stanowiące przedmiot badania, należały do G. G. (P.) jako podnajemcy, co jednak nie uwalnia skarżącego z odpowiedzialności, bowiem zainstalowane były w lokalu będącym w dyspozycji strony. Jak zeznał skarżący - jest najemcą [...] od marca 2017 r. Zgodnie z zapisami umowy najmu powierzchni z 27 marca 2017 r. skarżący był wynajmującym posiadającym tytuł prawny do lokalu w K., w którym prowadził działalność gastronomiczną. Był zatem posiadaczem zależnym i dysponentem lokalu. Z protokołu kontroli wynika także, że automaty do gier znajdowały się wewnątrz lokalu w sali konsumpcyjnej koło stolików. Skarżący przesłuchany w charakterze świadka wskazał, że w marcu 2017 r. wynajął powierzchnię pod przechowywanie automatów. Czynsz za najem powierzchni pod automaty wynosił ok. 200 zł miesięcznie, zaś z przedstawionej umowy wynika, że było to 50 zł miesięcznie. Twierdzenie skarżącego jakoby część powierzchni użytkowej lokalu w K. została tylko na okres od 1 kwietnia 2017 r. do 7 kwietnia 2017 r. udostępniona P. w celu magazynowania dwóch urządzeń elektronicznych nie znajduje uzasadnienia w świetle zebranego materiału dowodowego. Przede wszystkim skarżący nie podnosił tej okoliczności podczas kontroli, a wręcz twierdził, że nie są to automaty do gier i były przygotowane do wywiezienia ich przez właściciela. Automaty jak wynika z opinii biegłego sądowego były takimi automatami i eksploatowano je dzień wcześniej, co obiektywnie poddaje w wątpliwość zeznania G. G., który twierdził, że automaty były oddane na przechowanie i stwierdził, że nie ma możliwości włączenia urządzenia, które jest przygotowane do transportu. Opinie biegłego wbrew twierdzeniom skarżącego są dowodem i nie zawierają żadnych sprzeczności. Zostały prawidłowo ocenione przez organ i ocenę tą podziela Sąd. Podkreślić należy, że na automacie [...] ostatnie losowanie wykonane zostało w dniu 31 marca 2017 r., a więc w przeddzień kontroli funkcjonariuszy urzędu celno – skarbowego.

Niewiarygodne w ocenie WSA w Krakowie jest, aby skarżący prowadząc działalność gastronomiczną w wynajętym lokalu nie miał wiedzy kto i w jakim celu wstawia w nim automat do gier. W ocenie Sądu pierwszej instancji, organy prawidłowo ustaliły, że skarżący był posiadaczem zależnym lokalu stanowiącym przedmiot najmu. Przepisy u.g.h. nie definiują pojęcia posiadacza zależnego. Zgodnie z art. 336 k.c. posiadaczem rzeczy jest zarówno ten, kto nią faktycznie włada jak właściciel (posiadacz samoistny), jak i ten, kto nią faktycznie włada jak użytkownik, zastawnik, najemca, dzierżawca lub mający inne prawo, z którym łączy się określone władztwo nad cudzą rzeczą (posiadacz zależny). Skarżący faktycznie władał lokalem w dacie kontroli jako najemca, a w szczególności prowadził w tym lokalu działalność gastronomiczną, nie ulega wątpliwości że był posiadaczem zależnym. Sąd pierwszej instancji uznał, że skarżący wypełnia dyspozycję przepisu art. 89 ust. 1 pkt 3 u.g.h.

W sprawie nie jest przy tym sporne, że urządzenia znajdowały się w lokalu niebędącym kasynem gry, bez wymaganej koncesji na prowadzenie kasyna gry w rozumieniu art. 6 ust. 1 u.g.h., a także nie posiadały poświadczenia rejestracji oraz umieszczonego numeru rejestracji, o którym mowa w art. 23a u.g.h.

W ocenie Sądu pierwszej instancji postępowanie w niniejszej sprawie, wbrew zarzutom skargi, prowadzone było prawidłowo z poszanowaniem reguł procesowych, wynikających z art. 121, 122, 124 i 187 § 1 O.p., a organy obu instancji - co najmniej dostatecznie - wyjaśniły i wykazały w uzasadnieniach decyzji, jakie zebrane dowody (i poczynione na ich podstawie ustalenia) przesądziły o zakwalifikowaniu stanu faktycznego sprawy według art. 2 ust. 3 i ust. 4 oraz art. 89 ust. 1 pkt 3 w zw. z ust. 4 pkt 1 lit. a u.g.h. Sąd uznał za bezzasadne zarzuty skargi mające charakter procesowy. Oceniając przeprowadzone w sprawie postępowanie należy zauważyć, że na organy nałożony został obowiązek podjęcia wszelkich niezbędnych działań w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, czemu towarzyszy obowiązek zebrania i wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego (art. 122 i 187 § 1 O.p.). Warunkiem prawidłowego ustalenia stanu faktycznego sprawy jest nie tylko zebranie wszystkich istotnych dla sprawy dowodów, ale również ich prawidłowa ocena. Oceny tej organ powinien dokonać na podstawie własnej wiedzy oraz doświadczenia życiowego, a o jej prawidłowości decyduje to, czy wyciągnięte przez organ wnioski mają logiczne uzasadnienie (art. 191 O.p.). Dowodem jest wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem (art. 180 § 1 O.p.). Przeprowadzane dowody powinny być przydatne do dokładnego ustalenia stanu faktycznego i mają zbliżać sprawę do jej wyjaśnienia. Wyniki rozpatrzenia dowodów, dające obraz stanu faktycznego, powinny być przekonująco umotywowane i znajdować odzwierciedlenie w uzasadnieniu rozstrzygnięcia, obrazując proces myślowy, który doprowadził do podjęcia określonych ustaleń i w konsekwencji wydania takiego, a nie innego rozstrzygnięcia. Zdaniem Sądu, w rozpatrywanej sprawie organy nie uchybiły powyższym regułom postępowania w celu ustalenia stanu faktycznego sprawy. Zebrany w sprawie materiał dowodowy jest kompletny, podjęto wszelkie działania zmierzające do ustalenia stanu faktycznego sprawy. Organ poddał prawidłowej analizie i ocenie zawarte umowy: użyczenia lokalu oraz najmu i podnajmu części lokalu.

Sąd pierwszej instancji stwierdził, że ustaleniom dokonanym przez organy obu instancji nie można zarzucić dowolności czy sprzeczności, bowiem zostały one oparte o zgromadzony wyczerpująco i należycie oceniony materiał dowodowy. Organy wskazały dowody, na których oparły rozstrzygnięcie oraz podały powody odmówienia wiarygodności innym dowodom. Ocena stanu faktycznego w przedmiotowej sprawie jest logiczna i zgodna z obowiązującymi przepisami prawa.

Odnosząc się do zarzutów skargi, WSA w Krakowie wyjaśnił, że art. 8 i art. 91 u.g.h. wprost odsyła do odpowiedniego stosowania przepisów Ordynacji podatkowej do postępowań w sprawach określonych w ustawie oraz do kar pieniężnych. W przepisach ustawy brak jest natomiast odesłania do stosowania w jakimkolwiek zakresie przepisów Kodeksu postepowania administracyjnego. Ponadto organy nie miały możliwości zastosowania starej ustawy skoro już w dniu kontroli weszła w życie znowelizowana ustawa o grach hazardowych. Zaś do tych postepowań nie znajduje zastosowania Kodeks postepowania administracyjnego, a zatem również art. 189c K.p.a.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył skarżący wnosząc o uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, a także zasądzenie od organu na jego rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa według norm przepisanych. Ponadto, wniósł o rozważenie przedstawienia do rozstrzygnięcia składowi siedmiu Sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego zagadnienia prawnego: czy w sytuacji gdy przepisy ustawy z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych w przypadku wymierzenia kary pieniężnej na podstawie art. 89 ust. 1 pkt 3 tej ustawy oraz przepisy ordynacji podatkowej, którą stosuje się do postępowania o wymierzenie kary, nie przewidują miarkowania kary administracyjnej, w zakresie ewentualnego miarkowania mogą być stosowane odpowiednio przepisy kodeksu postpowania administracyjnego, a to 189a § 2 pkt 2 w zw. z art. 189d k.p.a.?

Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono na podstawie art. 174 pkt p.p.s.a.:

1/ naruszenie prawa materialnego, polegający na niezastosowaniu przepisu 189a § 2 pkt 2 w zw. z art. 189d k.p.a. w zw. z art. 89 ust 1 pkt 3 ustawy z 19 listopada 2009 roku o grach hazardowych (dalej jako: u.g.h.) i nałożenie przez organ kary pieniężnej, przy wymierzeniu której pominięte zostały istotne okoliczności sprawy, a które powinny zostać przez organ przeanalizowane, czego odzwierciedlenie powinno znajdować się w uzasadnieniu decyzji o nałożeniu kary pieniężnej, to jest: wagę i okoliczności naruszenia prawa, oraz czas trwania tego naruszenia, częstotliwość niedopełniania w przeszłości obowiązku albo naruszania zakazu wynikającego z ustawy o grach hazardowych tego samego rodzaju co niedopełnienie obowiązku albo naruszenie zakazu, w następstwie którego ma być nałożona kara, uprzednie ukaranie za to samo zachowanie za przestępstwo, przestępstwo skarbowe, wykroczenie lub wykroczenie skarbowe, stopie przyczynienia się strony, na którą jest nakładana administracyjna kara pieniężna, do powstania naruszenia prawa, działania podjęte przez stronę dobrowolnie w celu uniknięcia skutków naruszenia prawa, wysokość korzyści, którą strona osiągnęła, lub straty, której uniknęła, warunki osobiste strony, na którą administracyjna kara pieniężna jest nakładana.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono argumentację na poparcie postawionego w jej petitum zarzutu.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie, zasądzenie kosztów postępowania, a także zrzekł się rozprawy.

Na rozprawie w Naczelnym Sądzie Administracyjnym w dniu 20 czerwca 2024 r. pełnomocnik skarżącego wskazał, że w związku z art. 189a § 2 pkt 2 może być stosowany art. 189f ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, a także cofnął wniosek o przedstawienie zagadnienia prawnego składowi siedmiu sędziów NSA.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie jest zasadna i nie zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie przypomnienia wymaga, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, a mianowicie sytuacje enumeratywnie wymienione w § 2 tego przepisu.

Skarga kasacyjna jest sformalizowanym i profesjonalnym środkiem prawnym, co oznacza, że sposób ujęcia jej zarzutów wyznacza granice rozpoznawania sprawy kasacyjnej. Powinna ona zawierać przytoczenie podstaw kasacyjnych oraz ich uzasadnienie (art. 176 p.p.s.a.). Przytoczenie podstaw kasacyjnych to wskazanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, które w ocenie skarżącego zostały naruszone przez sąd pierwszej instancji i precyzyjne wyjaśnienie, na czym polegało niewłaściwe zastosowanie lub błędna wykładnia prawa materialnego, bądź wykazanie istotnego wpływu naruszenia prawa procesowego na rozstrzygnięcie sprawy przez sąd pierwszej instancji. Zmiana lub rozszerzenie podstaw kasacyjnych ograniczone jest natomiast, określonym w art. 177 § 1 p.p.s.a., terminem do wniesienia skargi kasacyjnej. Co podkreślane jest zgodnie w doktrynie i orzecznictwie, po upływie terminu z art. 177 § 1 p.p.s.a, na podstawie art. 183 § 1 p.p.s.a., możliwe jest jedynie przytoczenie nowego uzasadnienia podstaw kasacyjnych, które może polegać na wskazaniu nowej lub zmodyfikowanej argumentacji na ich poparcie. Nie można natomiast w ramach nowego uzasadnienia podstaw kasacyjnych powoływać dalszych przepisów naruszonych zdaniem skarżącego, czy też dokonywać zmiany formy zarzucanego sądowi pierwszej instancji naruszenia prawa. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.

Mając powyższe na względzie, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że podniesiona na rozprawie przez pełnomocnika strony skarżącej modyfikacja zarzutu skargi kasacyjnej polegająca na dodaniu jako naruszonego art. 189 f k.p.a ( w związku z art. 189a § 2 pkt 2 ), stanowi w istocie niedopuszczalną próbę rozszerzenia przez granic wskazanych podstaw i zarzutów kasacyjnych. W świetle przedstawionych uwag wprowadzających, stanowiska pełnomocnika prezentowane na rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, nie można było uznać za "przytoczenie nowego uzasadnienia podstaw kasacyjnych", o którym mowa w art. 183 § 1 p.p.s.a. W skardze kasacyjnej ( lub w ewentualnym późniejszym piśmie procesowym, wniesionym z zachowaniem terminu wskazanego w art. 177 § 1 p.p.s.a.) nie sformułowano zarzutu naruszenia art. 189f k.p.a., rozpoznaniu podlega zatem jedyny podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut oparty na art. 174 p.p.s.a. (bez wskazania przez kasatora jednostki redakcyjnej), konwalidowany następczo stwierdzeniem, że dotyczy on naruszenia prawa materialnego. W tym zakresie należy wskazać, że w orzecznictwie przyjmuje się, iż błędne nazwanie naruszenia kategorii przepisów (np. naruszenie przepisów postępowania naruszeniem prawa materialnego) nie stoi na przeszkodzie uznaniu, że przez wskazanie konkretnego przepisu zostały określone granice skargi kasacyjnej (por. np. wyrok NSA z 10 lipca 2008 r., sygn. akt II OSK 808/07), wobec czego należało rozpoznać tak określony zarzut.

Z jego treści wynika, że spór prawny w rozpatrywanej sprawie dotyczy oceny prawidłowości stanowiska Sądu pierwszej instancji, który kontrolując zgodność z prawem decyzji DIAS w [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za urządzenie gier na automatach poza kasynem gry stwierdził, że decyzja ta jest zgodna z prawem, co uzasadniało oddalenie skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a. Skarżący kasacyjnie kwestionuje niezasadne niezastosowanie przez organ administracji publicznej art. 189a § 2 pkt 2 w zw. z art. 189d k.p.a. w zw. z art. 89 ust. 1 pkt 3 ustawy z 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych (Dz. U. z 2018 r. poz. 165, ze zm., dalej zwanej "u.g.h.", "ustawą o grach hazardowych"), w zakresie błędnego, w jego ocenie, przyjęcia przez Sąd pierwszej instancji, że w sprawie nie znajdują zastosowania przepisy Działu IVa k.p.a. i w stosunku do postępowań prowadzonych na podstawie ustawy o grach hazardowych wykluczone jest odesłanie do stosowania przepisów k.p.a. w tym zakresie. W ocenie skarżącego kasacyjnie odesłanie z art. 8 oraz art. 91 u.g.h do przepisów Ordynacji podatkowej nie przesądza jednak o takim rozwiązaniu spornej kwestii.

W tym miejscu przypomnienia zatem wymaga, że art. 8 ustawy o grach hazardowych stanowi, że do postępowań w sprawach określonych w ustawie stosuje się odpowiednio przepisy ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa, chyba że ustawa stanowi inaczej. Z kolei, art. 91 ustawy o grach hazardowych stanowi, że do kar pieniężnych stosuje się odpowiednio przepisy ustawy z 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa. Z przepisu art. 8 ustawy o grach hazardowych jednoznacznie wynika, że odnosi się on do zagadnień natury procesowej w sprawach poddanych regulacji ustawy z dnia 19 listopada 2009 r., a mianowicie, że w sprawach tych – a ściślej rzecz ujmując, że w postępowaniach w tychże sprawach – mają odpowiednie zastosowanie (procesowe) przepisy ustawy – Ordynacja podatkowa, chyba że ustawa o grach hazardowych stanowi inaczej.

Jeżeli więc – co w omawianym zakresie ma zasadnicze znaczenie – przepisy Działu IVa k.p.a. mają charakter regulacji prawnomaterialnej, to siłą rzeczy nie sposób jest wykluczyć, czy też wyłączyć ich stosowania w sprawach nakładania kar pieniężnych na podstawy ustawy o grach hazardowych na tej tylko podstawie, że w postępowaniach w wymienionych sprawach ma odpowiednie zastosowanie ustawa – Ordynacja podatkowa. Zwłaszcza, że chodzi o jej odpowiednie stosowanie w zakresie, w jakim miałoby się to odnosić do (samego) postępowania, z zastrzeżeniem, że ustawa o grach hazardowych nie stanowi inaczej (por. wyrok NSA z 22 czerwca 2022 r., sygn. akt II GSK 784/20).

Wobec istoty oraz funkcji sankcji administracyjnej, administracyjna kara pieniężna nakładana na podstawie art. 89 ustawy o grach hazardowych z całą pewnością nie należy do przedmiotu regulacji wymienionej ustawy, albowiem nie jest zobowiązaniem podatkowym w rozumieniu art. 5 ustawy – Ordynacja podatkowa. O nakładaniu lub wymierzaniu administracyjnej kary pieniężnej lub udzielaniu ulg w jej wykonaniu stanowią zaś przepisy Działu IVa ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego.

Z punktu widzenia oceny trafności stanowiska Sądu pierwszej instancji w omawianym zakresie, nie można tracić z pola widzenia celów towarzyszących zmianom wprowadzonym ustawą z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw – którą zostały dodane przepisy Działu IVa ("Administracyjne kary pieniężne") – oraz funkcji przepisów wymienionego Działu, o czym trzeba wnioskować na podstawie uzasadnienia projektu wskazanej ustawy nowelizującej. Wprowadzane w omawianym zakresie zmiany motywowane były tym, że "Kary administracyjne w polskim prawie bardzo często stanowią dotkliwą sankcję za naruszenie prawa, niekiedy nawet surowszą niż kary wymierzane za popełnienie wykroczenia, wykroczenia karnoskarbowego, przestępstwa bądź przestępstwa karnoskarbowego. Jednocześnie w systemie prawnym brak jest reguł ogólnych określających zasady ich nakładania i wymierzania, co skutkuje znaczącym zróżnicowaniem sytuacji podmiotów podlegających ukaraniu, szczególnie w zakresie instytucji łagodzących obiektywny charakter odpowiedzialności administracyjnej [...] niejednokrotnie nakładanie kar administracyjnych cechuje automatyzm oraz nieuwzględnianie przyczyn i okoliczności dopuszczenia się naruszenia. [...] sankcje administracyjne przybierają w wielu przypadkach bardziej rygorystyczną postać niż sankcje karne, np. gdy nie przewidziano przedawnienia nałożenia administracyjnej kary pieniężnej. [...] automatyzm nakładania kar i brak uwzględniania okoliczności danej sprawy nie sprzyja zapewnieniu sprawiedliwego [...] działania administracji. Stan taki budzi [...] zastrzeżenia z uwagi [...] w szczególności na zasadę proporcjonalności. Z tego względu w orzecznictwie i doktrynie postuluje się, aby w przypadkach, gdy wyraźne brzmienie przepisu nie stoi temu na przeszkodzie, wykładać przepisy dotyczące kar administracyjnych, dążąc do rozszerzenia gwarancji procesowych praw obywatela oraz obowiązywania zasady zaufania do organów państwa."

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego nie jest to bez znaczenia dla wniosku odnośnie do zakresu stosowania przepisów działu IVa k.p.a., w tym również w zakresie, w jakim miałoby się to odnosić do administracyjnych kar pieniężnych nakładanych na podstawie ustawy o grach hazardowych. Zwłaszcza, gdy ponownie podkreślić, że przepisy te mają charakter regulacji prawnomaterialnej.

Przy tym, z art. 189a k.p.a. – który w § 1 stanowi, że w sprawach nakładania lub wymierzania administracyjnej kary pieniężnej lub udzielania ulg w jej wykonaniu stosuje się przepisy niniejszego działu – oraz zawartych w jego § 2 i § 3 zastrzeżeń wynika, że przepisy Działu IVa k.p.a. mogą mieć zastosowanie w danej sprawie w całości (§ 1) lub w pewnym zakresie (§ 2), albo tak jak w sprawach nakładania lub wymierzania przez organ administracji publicznej kar na podstawie przepisów o postępowaniu w sprawach o wykroczenia, odpowiedzialności dyscyplinarnej, porządkowej lub z tytułu naruszenia dyscypliny finansów publicznych, nie mieć w ogóle zastosowania (§ 3).

Wobec celu zmian wprowadzonych przywołaną ustawą nowelizującą z dnia 7 kwietnia 2017 r., funkcji przepisów Działu IVa k.p.a. oraz konwencji językowej, którą na gruncie art. 189a k.p.a. operuje ustawodawca, i która – jak należałoby przyjąć – nie jest bez znaczenia dla zakresu stosowania omawianej regulacji prawnej w sprawie, której przedmiotem jest nałożenie administracyjnej kary pieniężnej, za uzasadniony należałoby uznać wniosek, że regulacja ta ma również zastosowanie w sprawach nakładania administracyjnych kar pieniężnych na podstawie ustawy o grach hazardowych.

Nie ma zatem racji Sąd pierwszej instancji, który wykluczył stosowanie Działu IV a k.p.a. w tej kategorii spraw. Błędna ocena tej kwestii nie mogła jednak doprowadzić do uchylenia zaskarżonego wyroku z przyczyn już wcześniej wspomnianych, a mianowicie dlatego, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, będąc związany podniesionymi w niej zarzutami. Jedyny zarzut, jaki został postanowiony w skardze kasacyjnej nie może być uznany za skutecznie podważający zgodność z prawem zaskarżonego wyroku.

Wymaga w tym miejscu podkreślenia, że z powołanego w petitum skargi kasacyjnej art. 189a k.p.a. oraz zawartych w § 2 i § 3 tego przepisu zastrzeżeń wynika, że przepisy Działu IVa k.p.a. mogą mieć zastosowanie w danej sprawie w całości (§ 1) lub w pewnym zakresie (§ 2), albo nie mieć w ogóle zastosowania (§ 3), a wobec tego niezbędne było wykazanie możliwości pełnego lub częściowego zastosowania w rozpoznawanej sprawie wymienionego jako naruszony przepisu prawa.

Należy podnieść, że wynikająca z art. 189d k.p.a. swoboda organu administracji publicznej w zakresie wymiaru administracyjnej kary pieniężnej może mieć miejsce tylko wtedy, gdy przepis przewidujący karę, albo inny przepis szczególny, jednocześnie przewiduje swobodę organu co do jej wymiaru i jedynie w zakresie, w jakim przepis szczególny nie określa dyrektyw wymiaru tej kary pieniężnej, co innymi słowy oznacza, że wymieniony przepis prawa nie może mieć zastosowania w przypadkach, gdy przepis szczególny przewiduje, że za naruszenie prawa wymierza się karę w wysokości ściśle określonej w ustawie. Tak sytuacja ma właśnie miejsce na gruncie art. 89 ust. 4 pkt 3 u.g.h., który określa wysokość kary pieniężnej na 100 tys. zł od każdego automatu. Pogląd ten akceptowany jest w orzecznictwie oraz doktrynie (por. A. Wróbel [w:] M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el. 2024, art. 189(d), por. np. wyrok NSA z 14 marca 2024 r., sygn. akt II GSK 1369/21).

Podstawą wymierzenia kary pieniężnej, o której mowa w art. 89 ust. 1 pkt 3 u.g.h. jest stwierdzenie zaistnienia następujących przesłanek: ustalenie posiadacza zależnego lokalu w którym prowadzona jest działalność gastronomiczna, handlowa lub usługowa i w którym znajdują się automaty; ustalenie w sposób jednoznaczny charakteru automatów do gier tj. chodzi o automaty do gier w rozumieniu ustawy o grach hazardowych, a więc takich, które umożliwiają urządzanie gier na automatach w rozumieniu u.g.h.; ustalenie, że automaty są niezarejestrowane. Ich łączne spełnienie powoduje obowiązek nałożenia kary administracyjnej w ściśle określonej przepisem art. 89 ust. 4 pkt 3 u.g.h. kwocie, co powoduje, że art. 189d k.p.a. nie może znaleźć w sprawie zastosowania, a tym samym przesądza to o nietrafności podniesionego przez skarżącego kasacyjnie zarzutu, co powoduje, że nie mógł on wzruszyć zaskarżonego wyroku, mimo częściowo błędnego uzasadnienia.

W tej sytuacji Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną, o czym orzeczono na podstawie art. 184 p.p.s.a. in fine.

W pkt 2 wyroku Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 206 i art. 207 § 1 i 2 p.p.s.a. odstąpił od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania w części, do kwoty 2.700 zł, którą to na podstawie art. 204 pkt 1 i art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a) w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a) w zw. z § 2 pkt 6 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r. poz. 1935 ze zm.) zasądził na rzecz organu od skarżącego, uznając, że zachodzi uzasadniony (art. 206), a nawet szczególnie uzasadniony (art. 207 § 2) przypadek, unormowany w tych przepisach. Naczelny Sąd Administracyjny – odstępując od częściowego zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego od skarżącego na rzecz organu – kierował się tym, że na skutek wadliwej oceny możliwości zastosowania Działu IVa k.p.a. w postępowaniu w przedmiocie kary pieniężnej na gruncie u.g.h. organ oraz WSA przyczyniły się do powstania kosztów po stronie skarżącego kasacyjnie.