Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 872/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2024-12-04 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 3 ust. 1
journal: Dz.U. 2023 poz 977
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r.  o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz Sędziowie: Sędzia WSA Diana Trzcińska Asesor WSA Justyna Dudek-Sienkiewicz (spr.) Protokolant Specjalista Anna Rusajczyk po rozpoznaniu w dniu 4 grudnia 2024 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi T. N. i M. N. na uchwałę Rady Gminy Kosakowo z dnia 20 czerwca 2023 r., nr XCV/684/2023 w przedmiocie uchwalenia Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Kosakowo oddala skargę.


UZASADNIENIE

T. N. i M. N. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na uchwałę Rady Gminy Kosakowo z dnia 20 czerwca 2023 r. nr XCV/684/2023 w sprawie uchwalenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Kosakowo, wnosząc o stwierdzenie jej nieważności w części dotyczącej działek nr [...] i [...] obręb D., gmina K., ewentualnie o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości.

Zarzucono przy tym organowi naruszenie:

art 1 ust. 2 pkt 1i7 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przez nieuwzględnienie ładu przestrzennego oraz prawa własności przejawiające się w zmianie przeznaczenia działek skarżących z terenów mieszkaniowych na tereny rolnicze, a także we wprowadzeniu terenów rolniczych wśród intensywnej zabudowy mieszkaniowej;

art. 1 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przez przekroczenie władztwa planistycznego polegające na pominięciu interesu indywidualnego kosztem nieuzasadnionego prymatu interesu publicznego w zw. z art. 140 Kodeksu Cywilnego i art. 64 ust. 3 Konstytucji RP przez uznanie, że Rada Gminy może dowolnie ustalać przeznaczenie i potencjalny sposób zagospodarowania terenu, którego nie jest właścicielem;

art. 10 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przez nieuwzględnienie uwarunkowań wynikających z dotychczasowego przeznaczenia nieruchomości jako terenów zabudowy mieszkaniowej znajdujących się w zurbanizowanej okolicy oraz z dostępem do infrastruktury drogowej i technicznej i pomimo tego zmianę przeznaczenia nieruchomości skarżących na tereny rolnicze.

W uzasadnieniu skargi wskazano, że skarżący swój interes prawny do wystąpienia ze skargą wywodzą z faktu, iż zaskarżona uchwala bezpośrednio dotyczy ich uprawnień jako właścicieli nieruchomości objętych uchwalonym studium, tj. działek [...] i [...] położonych w D. Przedmiotowe nieruchomości w uprzednio obowiązującym studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania gminy Kosakowo przeznaczone były pod zabudowę, natomiast dokonana zaskarżoną uchwałą zmiana studium pozbawia ich możliwości zabudowy nieruchomości, co w sposób oczywisty godzi w ich interesy.

W ocenie skarżących przy aktualnym stopniu zurbanizowania oraz dalszych planach zabudowy w bezpośrednim sąsiedztwie działek [...] i [...] niemożliwe staje się prowadzenie na nich działalności rolniczej z uwagi na uciążliwości i skargi ze strony właścicieli zamieszkałych nieruchomości znajdujących się w pobliżu. Zmiana przeznaczenia terenu dokonana zaskarżoną uchwałą narusza ład przestrzenny powodując, że pośród terenów wysoce zurbanizowanych powstaje teren przeznaczony pod produkcję rolniczą, która koliduje z sąsiednimi zabudowaniami. Przy tym zgodnie z założeniami studium działki skarżących znajdują się w strefie umiarkowanego rozwoju, w którym zgodnie z zapisami studium powinny przeważać tereny zabudowy jednorodzinnej.

W odpowiedzi na skargę wniesiono o jej oddalenie wskazując, że obszar działek skarżących nie był objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, a w planie ogólnym zagospodarowania przestrzennego gminy Kosakowo z roku 1994 r. działki te stanowiły tereny rolne bez prawa zabudowy "R". Wobec działek tych nie wydano również decyzji o warunkach zabudowy. Były one użytkowane rolniczo i nie są uzbrojone w stopniu odpowiednim dla zabudowy mieszkalnej.

Organ wyjaśnił, że dla działek skarżących uchwalony został - już po wprowadzeniu do obrotu prawnego zaskarżonej uchwały - miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, uchwałą nr CI/730/2023 Rady Gminy Kosakowo z dnia 24 października 2023 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wschodniej części obrębu Dębogórze gmina Kosakowo. W akcie tym działki skarżących zakwalifikowane zostały do kategorii terenów rolniczych. Potwierdza to zatem zasadność rozwiązania przyjętego w studium i jest kontynuacją kierunku wyznaczonego przez miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego gminy Kosakowo z roku 1994.

Zdaniem organu działki skarżących nie spełniają wymogów wymienionych w art. 1 ust. 4 u.p.z.p., nie znajdują się bowiem na terenach o w pełni wykształconej zwartej strukturze funkcjonalno-przestrzennej. Ponadto, Gmina zabezpieczyła już wystarczającą powierzchnię terenów przeznaczonych pod zabudowę mieszkalną, nie ma więc potrzeby przeznaczania działek nr [...] i [...] pod tego rodzaju zabudowę tym bardziej, że znajdują się one w zwartym kompleksie gruntów rolnych, na których prowadzone są uprawy rolne. Są one oddzielone od terenów budowlanych drogą dojazdową i pasem zieleni izolacyjnej stanowiącym strefę ochronną rurociągów paliwowych i znajdują się poza zwartymi strukturami funkcjonalno-przestrzennymi. Organ nadmienił, że oprócz obszarów objętych skargą, skarżący są również właścicielami działek budowlanych niezabudowanych, które zlokalizowane są po wschodniej stronie strefy ochronnej rurociągów paliwowych, które zostały objęte przeznaczeniem pod zabudowę mieszkalną. Dowodzi to zdaniem organu, że kierował się on przy ustalaniu studium obiektywnymi kryteriami oraz że interes indywidualny skarżących został w odpowiednim stopniu zabezpieczony, ponieważ tylko część terenów skarżących przeznaczona została pod obszary rolne.

Przy tworzeniu studium kierowano się zasadą, że w pierwszej kolejności należy wykorzystać grunty przewidziane pod zabudowę w planie miejscowym, przylegające bezpośrednio do istniejącej zabudowy, a działki skarżących nie przylegają bezpośrednio do terenów zabudowanych. W ich sąsiedztwie nie występuje intensywna zabudowa wielorodzinna lecz budynki mieszkalne jednorodzinne w zabudowie wolnostojącej, bliźniaczej i szeregowej. Działki skarżących leżą w strefie umiarkowanego rozwoju, lecz poza zwartymi strukturami funkcjonalno-przestrzennymi (ZSFP). W strefie umiarkowanego rozwoju znajdują się wszystkie grunty, zarówno te zabudowane, jak i rolne oraz leśne w otoczeniu obszarów zabudowanych.

Organ wyjaśnił, że opracowanie nowego studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Kosakowo było podyktowane nowymi potrzebami związanymi z dynamicznym rozwojem Gminy Kosakowo, a także wynikało z uchwały Nr XVIII/130/2019 Rady Gminy Kosakowo z dnia 29 sierpnia 2019 r. w sprawie oceny aktualności studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, w której rekomenduje się częściową zmianę studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego w kierunku redukcji obszarów rozwojowych, zgodnie z zakresem wskazanym w opracowaniu (w obrębach Pogórze i Dębogórze). Wprowadzenie na działkach nr [...] i [...] nowej zabudowy wiązałoby się z koniecznością wykupu gruntów i budową nowych dróg dojazdowych oraz zapewnieniem infrastruktury technicznej w tych drogach. Umożliwienie zabudowy na tych terenach tylko pogorszy - i tak już trudną - sytuację Gminy związaną z zapewnieniem odpowiedniej infrastruktury dla wszystkich terenów, na których już teraz dopuszczona jest zabudowa mieszkalna. Mając to na uwadze, Gmina nie może - uwzględniając dyrektywy sytuowania nowej zabudowy z ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - przeznaczyć działek nr [...] i [...] pod zabudowę mieszkalną. Gmina Kosakowo nie jest w stanie ponieść takich kosztów, ponieważ nawet zapewnienie odpowiedniej infrastruktury dla terenów już obecnie przeznaczonych pod zabudowę przekracza możliwości finansowe Gminy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje.

Sąd nie uwzględnił skargi.

Podstawą wniesionej skargi jest art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2024r., poz. 609), dalej u.s.g., zgodnie z którym każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Skarżącym przysługuje prawo własności nieruchomości, stanowiących działki [...] i [...], położonych w obrębie ewidencyjnym D., gminie K., objętej zaskarżonym Studium gminy Kosakowo, którym dokonano zmiany dotychczasowego przeznaczenia działek z terenów o dominującej funkcji jednorodzinnej na tereny rolnicze. Tym samym istnieje związek pomiędzy sferą indywidualnych praw i obowiązków strony skarżącej, wynikających z norm prawa materialnego, kształtujących treść prawa własności, a zaskarżoną uchwałą, która wpływa na możliwość wykonywania przez nich przysługującego im prawa własności ww. nieruchomości. Sąd zgodził się, że w sprawie mamy do czynienia z naruszeniem ich interesu prawnego. W konsekwencji, na zasadzie art. 3 § 2 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r. poz. 935), dalej p.p.s.a., poddającego kognicji sądu administracyjnego skargi na akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej, w związku z art. 1 § 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych, Sąd poddał kontroli zgodność z prawem zaskarżonego studium.

Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. W przeciwnym razie Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddala skargę.

Przedmiotem skargi jest uchwała nr XCV/684/2023 Rady Gminy Kosakowo z dnia 20 czerwca 2023 r. w sprawie uchwalenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Kosakowo.

Procedura planistyczna podejmowania zaskarżonej uchwały została skontrolowana przez tutejszy Sąd w wyroku z dnia 29 maja 2024 r., sygn. akt II SA/Gd 690/23, w wyniku czego uznana została za przeprowadzoną prawidłowo. Wniesiona skarga nie zawiera zarzutów w tym zakresie. Sąd kwestię tę uznał za wyjaśnioną i bezsporną.

Przechodząc do dalszej kontroli zaskarżonego studium w zakresie wyznaczonym interesem prawnym skarżących wskazać należy na ogólne ramy prawne tej kontroli. Zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2023 r. poz. 977), dalej u.p.z.p., kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, należy do zadań własnych gminy. Przepis ten nie tylko udziela gminie kompetencji do przyjęcia określonego aktu, ale także zakreśla obszar kompetencyjny, wskazując kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy. Z regulacji odnoszących się do studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego wynika, że jest to dokument sporządzany przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta), obejmujący część tekstową i graficzną, w wykonaniu uchwały rady gminy, w celu określenia polityki przestrzennej gminy, w tym lokalnych zasad zagospodarowania przestrzennego (art. 9 ust. 1 w związku z art. 9 ust. 2 u.p.z.p.). Studium uchwala rada gminy rozstrzygając jednocześnie o sposobie rozpatrzenia uwag, o których mowa w art. 11 pkt 9. Tekst i rysunek studium oraz rozstrzygnięcie o sposobie rozpatrzenia uwag stanowią załączniki do uchwały o uchwaleniu studium (art. 12 ust. 1). Studium nie jest aktem prawa miejscowego (art. 9 ust. 5 u.p.z.p.), jednak, jak stanowi art. 9 ust. 4 u.p.z.p. ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych. Chociaż studium nie jest źródłem prawa powszechnie obowiązującego, to jego ustalenia będą się pośrednio przekładać na sytuację prawną jednostki. Mianowicie treść planu miejscowego, który stanowi akt prawa miejscowego, jest związana ustaleniami studium, co oznacza, że plan miejscowy nie może naruszać ustaleń studium (art. 20 ust. 1 u.p.z.p.).

Organy zaangażowane w procedury planowania i zagospodarowania przestrzennego, a więc także organy tworzące studium, związane są ogólnymi zasadami planowania i zagospodarowania przestrzennego. Przejawem tego związania jest art. 1 ust. 3 ustawy stanowiący: ustalając przeznaczenie terenu lub określając potencjalny sposób zagospodarowania i korzystania z terenu, organ waży interes publiczny i interesy prywatne, w tym zgłaszane w postaci wniosków i uwag, zmierzające do ochrony istniejącego stanu zagospodarowania terenu, jak i zmian w zakresie jego zagospodarowania, a także analizy ekonomiczne, środowiskowe i społeczne. Ponadto, w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a więc także i w studium, które jest instrumentem planowania i zagospodarowania przestrzennego, uwzględnia się, między innymi, prawo własności (art. 1 ust. 2 pkt 7), potrzeby interesu publicznego (art. 1 ust. 2 pkt 9).

Oprócz generalnych zasad planowania i zagospodarowania przestrzennego ustawodawca wprowadził regulacje odnoszące się wymogów, jakie studium ma spełniać, zarówno biorąc pod uwagę okoliczności otoczenia (uwarunkowania, elementy uwzględnianie przy tworzeniu studium), jak i treść studium (elementy określane w studium). Przepisy u.p.z.p. wskazują, w art. 10 ust. 1, uwarunkowania jakie należy uwzględnić w studium. W szczególności są to uwarunkowania wynikające z:

1) dotychczasowego przeznaczenia, zagospodarowania i uzbrojenia terenu;

2) stanu ładu przestrzennego i wymogów jego ochrony;

2a) diagnozy, o której mowa w art. 10a ust. 1 ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, przygotowanej na potrzeby strategii rozwoju gminy;

3) stanu środowiska, w tym stanu rolniczej i leśnej przestrzeni produkcyjnej, wielkości i jakości zasobów wodnych oraz wymogów ochrony środowiska, przyrody ikrajobrazu, w tym krajobrazu kulturowego;

4) stanu dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej;

4a) rekomendacji i wniosków zawartych w audycie krajobrazowym lub określenia przez audyt krajobrazowy granic krajobrazów priorytetowych;

5) warunków i jakości życia mieszkańców, w tym ochrony ich zdrowia, oraz zapewnienia dostępności osobom ze szczególnymi potrzebami, o których mowa w ustawie z dnia 19 lipca 2019 r. o zapewnianiu dostępności osobom ze szczególnymi potrzebami, zgodnie z uniwersalnym projektowaniem;

6) zagrożenia bezpieczeństwa ludności i jej mienia;

7) potrzeb i możliwości rozwoju gminy, uwzględniających w szczególności:

a) analizy ekonomiczne, środowiskowe i społeczne,

b) prognozy demograficzne, w tym uwzględniające, tam gdzie to uzasadnione, migracje na obszarach funkcjonalnych w rozumieniu art. 5 pkt 6a ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju,

c) możliwości finansowania przez gminę wykonania sieci komunikacyjnej i infrastruktury technicznej, a także infrastruktury społecznej, służących realizacji zadań własnych gminy,

d) bilans terenów przeznaczonych pod zabudowę;

8) stanu prawnego gruntów;

9) występowania obiektów i terenów chronionych na podstawie przepisów odrębnych;

10) występowania obszarów naturalnych zagrożeń geologicznych;

11) występowania udokumentowanych złóż kopalin, zasobów wód podziemnych oraz udokumentowanych kompleksów podziemnego składowania dwutlenku węgla;

12) występowania terenów górniczych wyznaczonych na podstawie przepisów odrębnych;

13) stanu systemów komunikacji i infrastruktury technicznej, w tym stopnia uporządkowania gospodarki wodno-ściekowej, energetycznej oraz gospodarki odpadami;

14) zadań służących realizacji ponadlokalnych celów publicznych;

15) wymagań dotyczących ochrony przeciwpowodziowej.

Z kolei obligatoryjna treść studium jest przedmiotem regulacji art. 10 ust. 2 u.p.z.p. i zawiera m.in. istotne dla realiów sprawy kierunki i wskaźniki dotyczące zagospodarowania oraz użytkowania terenów, w tym tereny przeznaczone pod zabudowę oraz tereny wyłączone spod zabudowy, uwzględniające bilans terenów przeznaczonych pod zabudowę (art. 10 ust. 2 pkt 1 lit. b).

Zasadniczy zarzut skarżących dotyczy nieuzasadnionej zmiany kierunku przeznaczenia działek skarżących z terenów o dominującej funkcji jednorodzinnej (takie przeznaczenie przewidziane zostało w poprzednio obowiązującym studium, co jest bezsporne) na tereny rolnicze. Powołuje się zatem strona skarżąca na art. 10 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., który stanowi, że w studium uwzględnia się uwarunkowania wynikające w szczególności z dotychczasowego przeznaczenia, zagospodarowania i uzbrojenia terenu. Gmina z kolei, nie kwestionując zmiany dotychczasowego przeznaczenia działek skarżących, podnosi, że stan zagospodarowania oraz uzbrojenia tych działek nie przemawia przeciwko zmianie ich przeznaczenia na tereny rolne (argument dotyczący art. 10 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.), a nadto, za takim ich przeznaczeniem przemawiają potrzeby i możliwości rozwoju gminy, co jest elementem również uwzględnianym w studium na podstawie art. 10 ust. 1 pkt 7 u.p.z.p.

W ocenie Sądu w sporze tym rację należy przyznać organowi. Wbrew twierdzeniom skarżących, choć ich interes prawny jak wskazano powyżej niewątpliwie został naruszony takimi ustaleniami studium, to jednak nastąpiło to w zgodzie z obowiązującymi przepisami prawa, a w szczególności organom gminy nie można zarzucić zasadnie przekroczenia granic władztwa planistycznego (o czym będzie jeszcze niżej).

Prawo własności w polskim porządku prawnym chronione jest w sposób szczególny, bowiem przepisom dotyczącym ochrony własności nadano rangę konstytucyjną. Prawo własności nie jest jednak nieograniczone. Norma art. 31 ust. 3 Konstytucji RP stanowi, iż ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw. Możliwość ograniczenia prawa własności została przewidziana w art. 64 ust. 3 Konstytucji RP, który stanowi, że własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności. Akty planistyczne gminy mogą, co do zasady, ingerować w sferę własności jednostek, kształtując sposób wykonywania tego prawa. W świetle art. 3 ust. 1 u.p.z.p. do zadań własnych gminy należy, co do zasady, kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Z dyspozycji art. 1 ust. 2 u.p.z.p. wynika, iż w planowaniu przestrzennym uwzględnia się: 1) wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury; 2) walory architektoniczne i krajobrazowe; 3) wymagania ochrony środowiska, w tym gospodarowania wodami i ochrony gruntów rolnych i leśnych; 4) wymagania ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej; 5) wymagania ochrony zdrowia oraz bezpieczeństwa ludzi i mienia, a także potrzeby osób ze szczególnymi potrzebami, o których mowa w ustawie z dnia 19 lipca 2019 r. o zapewnianiu dostępności osobom ze szczególnymi potrzebami (Dz. U. z 2022 r. poz. 2240); 6) walory ekonomiczne przestrzeni; 7) prawo własności; 8) potrzeby obronności i bezpieczeństwa państwa; 9) potrzeby interesu publicznego; 10) potrzeby w zakresie rozwoju infrastruktury technicznej, w szczególności sieci szerokopasmowych; 11) zapewnienie udziału społeczeństwa w pracach nad studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego oraz planem zagospodarowania przestrzennego województwa, w tym przy użyciu środków komunikacji elektronicznej; 12) zachowanie jawności i przejrzystości procedur planistycznych; 13) potrzebę zapewnienia odpowiedniej ilości i jakości wody, do celów zaopatrzenia ludności.

W art. 1 ust. 3 u.p.z.p. ustawodawca wskazuje na możliwość dokonywania zmian w zagospodarowaniu terenów z uwzględnieniem analiz ekonomicznych, środowiskowych i społecznych, przy czym w ust. 4 art. 1 wskazuje katalog przesłanek, którymi mają się kierować organy administracji publicznej przy określaniu przeznaczenia terenu, sposobów zagospodarowania i korzystania z terenu, w tym sytuowania nowej zabudowy przy jednoczesnym zrealizowaniu wymagań wynikających z zasad ładu przestrzennego, efektywnego gospodarowania przestrzenią i walorów ekonomicznych przestrzeni, w szczególności w pkt 4) dążenie do planowania i lokalizowania nowej zabudowy:

a) na obszarach o w pełni wykształconej zwartej strukturze funkcjonalno-przestrzennej, w granicach jednostki osadniczej w rozumieniu art. 2 pkt 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 2003 r. o urzędowych nazwach miejscowości i obiektów fizjograficznych (Dz. U. z 2019 r. poz. 1443), w szczególności poprzez uzupełnianie istniejącej zabudowy,

b) na terenach położonych na obszarach innych niż wymienione w lit. a, wyłącznie w sytuacji braku dostatecznej ilości terenów przeznaczonych pod dany rodzaj zabudowy położonych na obszarach, o których mowa w lit. a; przy czym w pierwszej kolejności na obszarach w najwyższym stopniu przygotowanych do zabudowy, przez co rozumie się obszary charakteryzujące się najlepszym dostępem do sieci komunikacyjnej oraz najlepszym stopniem wyposażenia w sieci wodociągowe, kanalizacyjne, elektroenergetyczne, gazowe, ciepłownicze oraz sieci i urządzenia telekomunikacyjne, adekwatnych dla nowej, planowanej zabudowy.

W przedmiotowej sprawie organ kierował się właśnie takimi względami, wyznaczonymi przez ustawodawcę. Zgodnie bowiem z art. 10 ust. 1 pkt 7 u.p.z.p., który stanowi dopełnienie wskazanych powyższej regulacji, w studium uwzględnia się uwarunkowania wynikające z potrzeb i możliwości rozwoju gminy, uwzględniających w szczególności:

a) analizy ekonomiczne, środowiskowe i społeczne,

b) prognozy demograficzne, w tym uwzględniające, tam gdzie to uzasadnione, migracje na obszarach funkcjonalnych w rozumieniu art. 5 pkt 6a ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju,

c) możliwości finansowania przez gminę wykonania sieci komunikacyjnej i infrastruktury technicznej, a także infrastruktury społecznej, służących realizacji zadań własnych gminy,

d) bilans terenów przeznaczonych pod zabudowę;

Zgodnie dalej z art. 10 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., w studium określa się w szczególności, uwzględniające bilans terenów przeznaczonych pod zabudowę, o którym mowa w ust. 1 pkt 7 lit. d:

a) kierunki zmian w strukturze przestrzennej gminy oraz w przeznaczeniu terenów, w tym wynikające z audytu krajobrazowego,

b) kierunki i wskaźniki dotyczące zagospodarowania oraz użytkowania terenów, w tym tereny przeznaczone pod zabudowę oraz tereny wyłączone spod zabudowy.

Ustawodawca przesądził, że kierunek studium w zakresie przeznaczenia terenów pod zabudowę determinuje treść bilansu. Opracowanie studium w sposób niezgodny ze sporządzonym bilansem terenów przeznaczonych pod zabudowę jest istotnym naruszeniem i uzasadnia stwierdzenie nieważności uchwały w całości (por. wyrok NSA z 12.03.2024 r., II OSK 1548/21, wyrok NSA z 12.10.2022 r., II OSK 627/20).

Sposób sporządzania bilansu terenów przeznaczonych pod zabudowę uregulowano w art. 10 ust. 5 u.p.z.p. Dokonując bilansu terenów przeznaczonych pod zabudowę formułuje się prognozy demograficzne, możliwości finansowe gminy, maksymalne zapotrzebowanie na nową zabudowę (wyrażone w ilości powierzchni użytkowej zabudowy) w podziale na funkcje zabudowy, szacuje się chłonność obszarów o w pełni wykształconej zwartej strukturze funkcjonalno-przestrzennej w granicach jednostki osadniczej i chłonność innych terenów przeznaczonych w planach miejscowych pod zabudowę. Dokonuje się porównania maksymalnego w skali gminy zapotrzebowanie na nową zabudowę oraz sumę powierzchni użytkowej zabudowy, w podziale na funkcje zabudowy (por. wyrok NSA z 12.03.2024 r., II OSK 1548/21, wyrok NSA z 12.10.2022 r., II OSK 627/20).

W rozdziale 11 zaskarżonego studium dokonano analizy potrzeb i możliwości rozwoju gminy, zawierającej analizę ekonomiczną, środowiskową, społeczną, prognozę demograficzną, bilans terenów przeznaczonych pod zabudowę, potrzeby inwestycyjne gminy wynikające z konieczności realizacji zadań własnych, związanych z lokalizacją nowej zabudowy, możliwości finansowania przez gminę wykonania sieci komunikacyjnych i infrastruktury technicznej oraz społecznej służących realizacji zadań własnych gminy.

Jak wyjaśnił organ w odpowiedzi na skargę, opracowanie nowego studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Kosakowo było podyktowane nowymi potrzebami związanymi z dynamicznym rozwojem Gminy Kosakowo, a także wynikało z uchwały Nr XVIII/130/2019 Rady Gminy Kosakowo z dnia 29 sierpnia 2019 r. w sprawie oceny aktualności studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, w której rekomenduje się częściową zmianę studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego w kierunku redukcji obszarów rozwojowych, zgodnie z zakresem wskazanym w opracowaniu (w obrębach P. i D.). Założeniem opracowania studium była zatem aktualizacja potrzeb i możliwości rozwoju gminy, uwzględniających w szczególności: analizy ekonomiczne, środowiskowe i społeczne, prognozy demograficzne, bilans terenów przeznaczonych pod zabudowę, a także wyznaczenie kierunków umożliwiających rozwój gminy, w szczególności: kierunków rozwoju systemów komunikacji i infrastruktury technicznej. Aktualizację studium wywołała: duża presja inwestycyjna, ciągły napływ mieszkańców zgłaszających swoje potrzeby i oczekiwania wobec władz Gminy. Od roku 2017 rokrocznie przybywa w Gminie ponad 200 nowych budynków mieszkalnych. Maksymalne wartości, zarówno dla budynków, jak i mieszkań, osiągnięto w roku 2019 - wybudowano wówczas 276 nowych budynków mieszkalnych a w nich 512 mieszkań. Pojawiły się problemy z brakiem miejsc dla dzieci i młodzieży w szkołach, z brakiem wody w gospodarstwach domowych oraz trudności transportowe - brak utwardzonych dróg, oświetlenia, odwodnienia etc. Jakość życia mieszkańców, w związku z nadmiernym przyrostem mieszkań i mieszkańców znaczenie się pogorszyła. Argumentacja ta wskazuje na racjonalne i obiektywne, a nadto znajdujące oparcie w ustawie, powody przystąpienia do aktualizacji studium.

Przechodząc do konkretnych rozwiązań planistycznych, wskazać należy, że ze stanowiącego część studium bilansu terenów przeznaczonych pod zabudowę wynika, że maksymalne w skali Gminy zapotrzebowanie na nową zabudowę mieszkaniową nie przekracza sumy powierzchni chłonności obszarów o w pełni wykształconej zwartej strukturze funkcjonalno-przestrzennej oraz chłonności planów miejscowych, wobec czego nie ma możliwości zaprojektowania nowych terenów pod tę funkcję zabudowy. Jak wynika z tabeli 11.12., gmina Kosakowo posiada obecnie nadwyżkę terenów pod zabudowę mieszkaniową w postaci 107.121 m2 powierzchni użytkowej.

Z kolei analizując potrzeby inwestycyjne gminy związane z realizacją zadań własnych związanych z lokalizacją nowej zabudowy wskazano, że na wykup czeka około 45 ha gruntów przeznaczonych w planach pod drogi publiczne. Przekłada się to na potrzebę wybudowania około 80 km dróg publicznych. Ponadto, uzbrojenie wszystkich terenów planowanej zabudowy w infrastrukturę techniczną wymaga rozbudowy sieci kanalizacyjnej i wodociągowej. Szacuje się, że aby zapewnić dostęp do infrastruktury technicznej wszystkim użytkownikom terenów przeznaczonych pod zabudowę w planach miejscowych, gmina powinna wybudować 41 km sieci wodociągowej i 38 km sieci kanalizacyjnej. Oszacowano również koszty związane z realizacją infrastruktury oświatowej i edukacyjnej. Założono, że łączne koszty rozbudowy infrastruktury technicznej, drogowej oraz społecznej, w perspektywie 30 letniej, wyniosą nie mniej niż 762,3 mln złotych. Natomiast analiza możliwości ich finansowania przez gminę wykazała, że wydatki związane z realizacją inwestycji drogowych znacznie przekraczają perspektywę 30-letnią i że Gmina nie posiada obecnie możliwości zwiększenia potrzeb inwestycyjnych, które wynikałyby z poszerzenia terenów pod dodatkową zabudowę mieszkaniową. W studium nie zaprojektowano nowych terenów zabudowy mieszkaniowej poza terenami zlokalizowanymi w obowiązujących planach miejscowych oraz obszarach o zwartej strukturze funkcjonalno-przestrzennej.

Bilans terenów przeznaczonych pod zabudowę stanowiący część studium w pełni odpowiada wymogom ustawowym. Jednym z elementów takiego bilansu jest - zgodnie z art. 10 ust. 5 pkt 5 lit. b u.p.z.p. - określenie potrzeb inwestycyjnych gminy. W przypadku, gdy takie potrzeby inwestycyjne przekraczają możliwości finansowania, o których mowa w pkt art. 10 ust. 5 pkt 5 lit. a, dokonuje się zmian w celu dostosowania zapotrzebowania na nową zabudowę do możliwości finansowania przez gminę wykonania sieci komunikacyjnej i infrastruktury technicznej oraz społecznej. Stanowi o tym art. 10 ust. 5 pkt 6 u.p.z.p.

Redukcja terenów rozwojowych w studium jest prawem Gminy. Taka potrzeba została przez Gminę wykazana jednoznacznie w treści studium. Opierając się na sporządzonym bilansie Rada Gminy trafnie uznała, że nie jest dopuszczalne wyznaczanie nowych terenów pod zabudowę mieszkaniową na terenie Gminy, gdyż obszary już zagospodarowane, o w pełni wykształconej, zwartej strukturze funkcjonalno-przestrzennej, a także objęte obowiązującymi miejscowymi planami zagospodarowania przestrzennego, posiadają wystarczającą chłonność, która w perspektywie 30 lat nie wskazuje na potrzebę przeznaczania nowych terenów pod zabudowę mieszkaniową. Zgodnie z art. 10 ust. 7 u.p.z.p określając zapotrzebowanie na nową zabudowę, o którym mowa w ust. 5 pkt 1, bierze się pod uwagę: 1) perspektywę nie dłuższą niż 30 lat; 2) niepewność procesów rozwojowych wyrażającą się możliwością zwiększenia zapotrzebowania w stosunku do wyników analiz nie więcej niż o 30%. Uwzględnienie perspektywy 30 lat i powiększenie zapotrzebowania o 30 % jest górną granicą , której gminie przekraczać nie wolno. Jest to jednak pespektywa tak odległa, że nie sposób uznać, że uchwalając studium i nie decydując się na przeznaczenie nowych terenów pod zabudowę mieszkaniową, Gmina naruszała zasady sporządzania studium.

Skarżący nie podważają treści bilansu, nie akceptują jednak kierunku polityki przestrzennej i rozstrzygnięć organów na tym tle w odniesieniu do ich działek. Powołują się w tym względzie na dotychczasowe przeznaczenie należących do nich działek. Jak jednak już wskazano, zmiana przeznaczenia działek jest dopuszczalna, o ile zostanie właściwie uzasadniona, a tak w tej sprawie jest. Oprócz bowiem bilansu terenów przeznaczonych pod zabudowę, z którego wynika potrzeba ograniczenia terenów przeznaczonych pod zabudowę do obszarów o w pełni wykształconej zwartej strukturze funkcjonalno-przestrzennej (działki skarżących leżą poza tym obszarem, co wynika z rysunku studium), gmina powołała również i inne argumenty. Wskazała w szczególności, że: działki nr [...] i [...] położone są w zwartym kompleksie gruntów rolnych, na których prowadzone są uprawy rolne i są oddzielone od terenów budowlanych drogą dojazdową i pasem zieleni izolacyjnej stanowiącym strefę ochronną od rurociągów paliwowych; inne działki należące do skarżących, zlokalizowane po wschodniej stronie strefy ochronnej rurociągów paliwowych otrzymały przeznaczenie pod zabudowę mieszkaniową, co świadczy o obiektywizmie i proporcjonalności przyjętych rozwiązań; grunty te nie są dostatecznie uzbrojone aby pełnić funkcję mieszkaniową.

Zdaniem skarżących z kolei przedmiotowe działki są odpowiednio przygotowane pod zabudowę, posiadają bowiem dostęp do dróg publicznych i mediów (energii elektrycznej, sieci wodociągowej i gazowej), a nadto leżą w strefie znacznego ożywienia inwestycyjnego i leżą w niewielkiej odległości od terenów zabudowanych.

Przypomnieć należy, że zgodnie z art. 10 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w studium uwzględnia się uwarunkowania wynikające w szczególności z dotychczasowego przeznaczenia, zagospodarowania i uzbrojenia terenu.

Językowo "uwzględnić" oznacza wziąć pod uwagę, czyli rozważyć, przeanalizować. Uwzględnienie nie musi jednak oznaczać obowiązku zastosowania się do czegoś, w realiach sprawy kontynuacji kierunku. Warunek uwzględnienia dotychczasowego przeznaczenia i zagospodarowania terenu nie oznacza jeszcze, że rada gminy, w ramach przysługującego jej władztwa planistycznego, nie może dokonać zmian i przekształceń w tym zakresie. Dokonanie przedmiotowych zmian musi być jednak poprzedzone dokładną analizą i oceną stanu faktycznego, jaki istnieje na terenie objętym projektem studium (zob. wyrok NSA z dnia 6 czerwca 2022 r. sygn. akt II OSK 2599/21). Zdaniem Sądu takiej analizy i oceny stanu faktycznego w sprawie dokonano, i analiza ta nie wykazuje arbitralności, nielogiczności, naruszenia proporcjonalności, równości wobec prawa, czy innego rodzaju błędów. Oprócz tego należy podkreślić, że obok przeznaczenia terenu, organ ma obowiązek uwzględnić także dotychczasowe zagospodarowanie i uzbrojenie terenu. W realiach sprawy dotychczasowe zagospodarowanie ani uzbrojenie nie predestynuje działek do funkcji zabudowy mieszkaniowej, wbrew twierdzeniem skarżących. Należy w tym miejscu przejść do podniesionego przez skarżących zarzutu w zakresie uzbrojenia terenu. Skarżący, zarzucając nieuwzględnienie istniejącego na ich działkach uzbrojenia terenu, nie wykazują przekonująco i wystarczająco istnienia tego uzbrojenia. W istocie rzeczy ograniczają się do stwierdzenia, że istnieje wystarczający dostęp do sieci drogowej i mediów. Takie stwierdzenie wyraża jedynie ocenę skarżących i nie znajduje poparcia w dokumentacji sprawy. Działki te stanowią część zwartego kompleksu terenów wykorzystywanych rolniczo. Sama bliskość drogi nie wskazuje na istnienie w pełni wykształconej struktury przydatnej dla mieszkalnictwa, ponieważ istotne są również inne, niż drogowe, aspekty uzbrojenia terenu. Z akt nie wynika, skarżący też tego nie podnosili, aby wobec przedmiotowych działek realizowane były jakiekolwiek działania w kierunku ich zabudowy, nie wydano wobec nich decyzji o warunkach zabudowy. Co oczywiste, nie było obowiązku działań właścicieli w tym kierunku, niemniej przy ustalaniu kierunków polityki przestrzennej trzeba wziąć pod uwagę także działania prawne w celu zrealizowania zamiarów inwestycyjnych, w tym zmierzających do zabudowy mieszkaniowej. Należy zaznaczyć, że nowelizacja studium stanowi dostosowanie tego dokumentu do aktualnych uwarunkowań, a uwarunkowania te wynikają między innymi z bieżącego stanu zagospodarowania terenu. W takim szerszym kontekście należy widzieć zwłaszcza sytuację działek nr [...] i [...], nie pomijając wskazanego przez organ, już znacznego w skali gminy przeznaczenia terenów pod zabudowę, możliwości finansowo - organizacyjnych gminy dla adaptacji w tym względzie kolejnych terenów.

Wskazanym w studium kierunkom nie należy również przypisywać naruszenia zasady proporcjonalności, skoro organ wyraźnie uwidocznił ważenie różnych interesów, wartości, wraz z przesłankami uzasadniającymi przyjęte zapisy. Organ uwydatnił lokalne uwarunkowania związane z dotychczasowym zagospodarowaniem przestrzeni, przekonująco wyjaśnił ograniczenia i uwarunkowania sprzeciwiające się poszerzaniu obszarów zabudowy, akcentując możliwości finansowe i organizacyjne gminy i opierając się na stosownym dokumencie (bilans). Część działek skarżących leżących w bezpośrednim sąsiedztwie terenów zabudowanych i po wschodniej stronie strefy ochronnej rurociągów paliwowych otrzymała przeznaczenie pod zabudowę mieszkaniową, zaś zmiana przeznaczenia dla działek [...] i [...], została właściwie usprawiedliwiona i uzasadniona, o czym była mowa wyżej. W konsekwencji ingerencja w sferę statusu jednostki pozostała w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do celów, których ochrona uzasadnia dokonane ograniczenie (zob. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 stycznia 1999 r. sygn. P 2/98). Sąd wziął przy tym pod uwagę kompetencje ustawowe gminy w zakresie realizacji zadania własnego w postaci ładu przestrzennego (art. 7 ust. 1 pkt 1 ustawy o samorządzie gminnym), kompetencje związane z władztwem planistycznym i realizacją polityki przestrzennej, i ocenił, że realizacja tych kompetencji wymaga pewnego zakresu samodzielności, w imię realizacji interesu ogólnego (publicznego). Dokonanie przez gminę określonych wyborów przeznaczeń w tym zakresie jest konieczne, o ile nie jest dowolne, nieusprawiedliwione, czego jednak w tej sprawie nie można było stwierdzić.

Reasumując, Sąd nie podzielił zarzutów kwestionujących zgodność z prawem zaskarżonego Studium. Z podanych powodów, na zasadzie art. 151 p.p.s.a. Sąd oddalił skargę.