Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 5992/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-03-19 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6090 Budownictwo wodne, pozwolenie wodnoprawne
Hasła tematyczne: Wodne prawo
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 414 ust. 2 w zw. z art. 545 ust. 7
journal: Dz.U. 2020 poz 310
law: Ustawa z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędziowie sędzia NSA Piotr Korzeniowski (spr.) sędzia del. WSA Sławomir Pauter protokolant asystent sędziego Krzysztof Książek po rozpoznaniu w dniu 19 marca 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Rzeszowie Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 27 kwietnia 2021 r. sygn. akt II SA/Rz 1361/20 w sprawie ze skargi Województwa Podkarpackiego – Podkarpackiego Zarządu Dróg Wojewódzkich w Rzeszowie na decyzję Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Rzeszowie Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia 23 października 2020 r. nr RZ.RUZ.423.44.2020.JP w przedmiocie odmowy ustalenia kolejnego okresu obowiązywania pozwolenia wodnoprawnego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 27 kwietnia 2021 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie (dalej: Sąd I instancji), sygn. akt II SA/Rz 1361/20 po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 27 kwietnia 2021 r. sprawy ze skargi Województwa P. – P. Zarządu Dróg Wojewódzkich w R. (dalej: Zarząd Dróg Wojewódzkich, skarżący) na decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Rzeszowie - Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie w Warszawie (dalej: Dyrektor Regionalnego Zarządu, skarżący kasacyjnie) z 23 października 2020 r., nr RZ.RUZ.423.44.2020.JP w przedmiocie odmowy ustalenia kolejnego okresu obowiązywania pozwolenia wodnoprawnego, w pkt I. uchylił zaskarżoną decyzję i decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni w Krośnie – Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie (dalej: Dyrektor Zarządu Zlewni) z 30 czerwca 2020 r., nr RZ.ZUZ.1.4210.134.2020.KKn; a w pkt II. zasądził od Dyrektora Regionalnego Zarządu na rzecz strony skarżącej kwotę 780 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wskazał, że w stanie faktycznym sprawy jej istota sprowadza się do oceny stanowiska, czy na podstawie przytoczonych regulacji art. 414 ustawy p.w. możliwe jest – jak twierdzą orzekające w sprawie organy - przedłużenie pozwolenia wodnoprawnego wyłącznie w sytuacji, gdy operat w oparciu o który zostało ono wydane - sporządzony na podstawie przepisów poprzednio obowiązującej ustawy p.w. z 2001 r. – jest nadal aktualny co do zawartych w nim informacji, a przy tym spełnia wymogi (jest kompletny) w świetle obecnie obowiązującej p.w. W ocenie Sądu I instancji, stanowisko to nie zasługuje na aprobatę. Mimo że w ustawie p.w. z 2017 r. brak jest przepisów regulujących wprost taką sytuację, należy zauważyć, że według art. 545 ust. 7 tej ustawy, pozwolenia wodnoprawne wydane na podstawie przepisów poprzednio obowiązującej ustawy p.w. z 2001 r. zachowały moc. Ustawodawca nie nałożył przy tym na podmioty legitymujące się takimi pozwoleniami obowiązku dostosowania ich do aktualnego stanu prawnego.

Według Sądu I instancji, także w treści przytoczonego wyżej art. 414 ust. 6 p.w. z 2017 r. mowa jest o nieaktualności informacji zawartych w operacie wodnoprawnym oraz o zaistnieniu okoliczności o których mowa w art. 399 ust. 1 jako podstawach do odmowy przedłużenia przez organ właściwy w sprawach pozwoleń wodnoprawnych okresu obowiązywania operatu, nie zaś o jego niedostosowanej do wymogów wynikających z nowych przepisów formie.

W skardze kasacyjnej Dyrektor Regionalnego Zarządu, reprezentowany przez r.pr., na podstawie art. 173 §1, art. 177 § 1 ustawy z 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej p.p.s.a.), zaskarżył w całości wyrok Sądu I instancji.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

1. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego, a mianowicie:

- art. 414 ust. 3 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (tekst jedn.: Dz. U. z 2021 r., poz. 624 ze zm.) przez błędną wykładnię i przyjęcie przez Sąd, że z dyspozycji tego przepisu prawa wynika, iż treść oświadczenia o aktualności, na podstawie którego wydano dotychczasowe pozwolenie wodnoprawne, dotyczy wyłącznie aktualności danych stanu faktycznego w świetle którego opracowano operat wodnoprawny, podczas gdy z treści przepisu nie wynika, iż ustawodawca ograniczył wymóg aktualności danych do tych okoliczności;

- art. 414 ust. 3 w zw. z art. 414 ust. 6 w zw. z art. 399 ust. 1 pkt 1 i art. 396 ust. 1 pkt 1- 7 i pkt 8 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne poprzez błędną wykładnię i przyjęcie przez Sąd, że na mocy przepisu art. 414 ust. 6 tej ustawy przesłankami do wydania decyzji w przedmiocie odmowy ustalenia kolejnego okresu obowiązywania pozwolenia wodnoprawnego nie jest stwierdzenie braku informacji w dokumentach, o których mowa w art. 414 ust. 3 tej ustawy umożliwiających dokonanie oceny danych zawartych w operacie wodnoprawnym, na podstawie którego wydano dotychczasowe pozwolenia wodnoprawne, w świetle obowiązujących aktualnie wymogów prawnych co do formy i treści operatu wodnoprawnego na podstawie obecnie obowiązującej ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne;

2. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., naruszenie przepisów postępowania, które to naruszenie mogło mieć wpływ na wynik sprawy, a mianowicie: - "art. 145 §1 lit. c" i art. 135 p.p.s.a. oraz art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 §1, art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2021 r., poz. 7351 przez uwzględnienie skargi administracyjnej i uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu pierwszej instancji, z powodu przyjęcia, że organy nie zebrały i nie rozpatrzyły w sposób wyczerpujący materiału dowodowego w niniejszej sprawie, w tym przyjęcia, że organ może wzywać stronę postępowania administracyjnego do przedłożenia wyłącznie dodatkowych danych wskazujących na aktualność informacji wynikających z tego rodzaju operatu wodnoprawnego, który został opracowany w świetle wymogów ustawy Prawo wodne z 2001 r., a nie w zakresie okoliczności niezawartych w załączonym do wniosku operacie wodnoprawnym, a których wymóg posiadania przez operat wodnoprawny wynika z ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne, w konsekwencji uznaniem przedwczesności rozstrzygnięcia o odmowie ustalenia kolejnego okresu obowiązywania pozwolenia wodnoprawnego, wobec czego art. 151 p.p.s.a. nie został przez Sąd zastosowany, pomimo, iż w stanie faktycznym i prawnym sprawy zaistniały podstawy do jego zastosowania i oddalenia skargi.

Na podstawie art. 185 § 1, art. 188 i art. 203 p.p.s.a., wniesiono o: - uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy WSA w Rzeszowie do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie na rzecz organu kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa radcy prawnego według norm przepisanych, - ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości, rozpoznanie skargi i jej oddalenie oraz zasądzenie na rzecz organu kosztów postępowania wg norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa radcy prawnego według norm przepisanych.

Na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a,. Dyrektor Regionalnego Zarządu złożył wniosek o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że wbrew twierdzeniom Sądu zawartym w przedmiotowym wyroku z treści przepisu nie wynika, iż ustawodawca ograniczył wymóg aktualności danych do tych okoliczności faktycznych. Wydanie stosownego orzeczenia w oparciu o przepisy art. 414 ust. 2- 8 ustawy Prawo wodne wymaga udowodnienia m.in., że dołączony do wniosku operat sporządzony pod rządami uprzedniej ustawy spełnia obecne wymogi ustalone dla operatu wodnoprawnego oraz, że nie zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 399 ust. 1 ustawy Prawo wodne. W przypadku, gdy zastosowanie nowych regulacji faktycznie staje się niemożliwe do pozwoleń wodnoprawnych wydanych na mocy poprzednio obowiązującej ustawy Prawo wodne z 2001 r., to jednak nie oznacza, że należy dokonywać zawężającej wykładni "aktualności informacji" z art. 414 ust. 3 Prawa wodnego z 2017 r.

Przepis art. 545 ust. 7 ustawy Prawo wodne ma tylko taki skutek, że wydane pod rządami poprzedniej ustawy pozwolenia wodnoprawne zachowują moc do czasu na który zostały wydane bez względu na to czy ich treść (zawartość) odpowiada wymogom ustalonym w obecnie obowiązujących przepisach. Do czasu, na który udzielono pozwoleń wodnoprawnych ich beneficjenci nie mają obowiązku dostosowywania tych pozwoleń do obecnych przepisów. Jeżeli jednak upływa termin, na który były wydane takie pozwolenia to ich przedłużenie możliwe jest wyłącznie jeżeli spełniają wymogi (są kompletne) w świetle obecnie obowiązujących przepisów.

Zdaniem skarżącego kasacyjnie organu, w obecnym stanie prawnym podmiot powinien posługiwać się operatem wodnoprawnym zawierającym komplet informacji i danych wskazanych w treści obowiązujących przepisów ustawy Prawo wodne. Dokument ten powinien zawierać wszystkie niezbędne elementy, o których mowa w art. 409 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne, zaś norma zawarta w art. 414 ust. 3 tej ustawy umożliwia posługiwanie się tym dokumentem bez jego aktualizowania, o ile zawarte w nim informacje nie uległy zmianie. Chodzi tu przede wszystkim o zakres i sposób realizacji wnioskowanych uprawnień, ale również o uwarunkowania zewnętrzne znajdujące odzwierciedlenie m.in. w treści aktów określających warunki korzystania z wód regionu wodnego czy też zatwierdzających plany gospodarowania wodami.

Zdaniem skarżącego kasacyjnie organu, oświadczenie, o którym mowa w art. 414 ust. 3 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne jest niewystarczające w przypadku, gdy operat, sporządzony na podstawie przepisów uprzednio obowiązującej ustawy Prawo wodne, jest niekompletny (nie zawiera wszystkich wymaganych informacji) w świetle przepisów obecnie obowiązujących, nawet jeśli objęte nim treści dotyczące prowadzonych przez zakład działań są nadal prawdziwe. W takiej sytuacji konieczne jest sporządzenie nowego operatu wodnoprawnego, zawierającego dane umożliwiające weryfikację wniosku w kontekście treści dokumentów oraz wymagań, o których mowa w art. 396 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne i złożenie wniosku o udzielenie nowego pozwolenia wodnoprawnego. Analogiczne postępowanie jest wymagane w przypadku, gdy dane zawarte w operacie stracą aktualność, nawet jeśli dokument ten spełnia wymagania określone w art. 409 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne.

Wbrew twierdzeniom Sądu I instancji za uzasadnione i konieczne w świetle przepisów ustawy Prawo wodne z 2017 r., trzeba uznać wezwanie strony postępowania administracyjnego o sporządzenie opisu i lokalizacji urządzenia wodnego, w tym nazwy lub nr obrębu ewidencyjnego z numerem lub numerami działek ewidencyjnych oraz do podania współrzędnych w geodezyjnym układzie odniesienia PL-ETRF2000, gdyż jest to jeden z podstawowych parametrów, które ma zawierać decyzja, zgodnie z art. 403 ust. 2 pkt 12 ustawy Prawo wodne. Po drugie organ bezskutecznie wzywał stronę postępowania administracyjnego do podania informacji w zakresie ustaleń wynikających z planu zarządzania ryzykiem powodziowym, planu gospodarowania wodami na obszarze dorzecza i planu przeciwdziałania skutkom suszy, ponieważ nie wynikały one z załączonych do wniosku dokumentów. Stanowisko wnioskodawcy o odmowie dokonania czynności na wezwanie oraz pogląd Sądu zawarty w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie zasługują na uwzględnienie, ponieważ ustawodawca w art. 409 ust 1 pkt 6 ustawy Prawo wodne określił, że część opisowa operatu ma zawierać ustalenia wynikające z ww. planów. Wbrew twierdzeniom Sądu organ nie ma obowiązku samodzielnie pozyskiwać informacji, by uzupełnić wniosek i operat składany przez wnioskodawcę.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Niniejsza sprawa podlegała rozpoznaniu na posiedzeniu jawnym.

Skarga kasacyjna nie jest zasadna. Wszystkie zarzuty przedstawione w petitum skargi kasacyjnej oraz w jej uzasadnieniu nie zasługiwały na uwzględnienie.

W świetle art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.

W sytuacji, gdy w skardze kasacyjnej zarzuca się zarówno naruszenie prawa materialnego, jak i naruszenie przepisów postępowania, w pierwszej kolejności co do zasady rozpoznaniu podlega ostatnio wymieniony zarzut. Dopiero bowiem po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez Sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo, że nie został skutecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez Sąd I instancji przepis prawa materialnego, chyba, że postawiony w skardze kasacyjnej zarzut procesowy jest w istocie konsekwencją zarzutów dotyczących naruszenia prawa materialnego. W takiej sytuacji uzasadnione jest dokonanie jego oceny w ramach analizy tych właśnie zarzutów (materialnych).

Przypomnieć należy, że w niniejszej sprawie przedmiotem skargi Zarządu Dróg Wojewódzkich do Sądu była decyzja Dyrektora Regionalnego Zarządu z 23 października 2020 r. nr RZ.RUZ.423.44.2020.JP w przedmiocie odmowy ustalenia kolejnego okresu obowiązywania pozwolenia wodnoprawnego.

Nie jest zasadny zarzut dotyczący naruszenia "art. 145 § 1 lit. c" i art. 135 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 15, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 i art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm., dalej: k.p.a.). Odnosząc się do tego zarzutu wskazać należy, że Sąd I instancji dokonał prawidłowej kontroli ustaleń stanu faktycznego przeprowadzonych przez organy administracji publicznej w toku postępowania administracyjnego w przedmiocie odmowy ustalenia kolejnego okresu obowiązywania pozwolenia wodnoprawnego.

W petitum skargi kasacyjnej oraz w jej uzasadnieniu zarzucono naruszenie "art. 145 § 1 lit. c". W ustawie z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej: p.p.s.a.) nie występuje tak oznaczony przepis prawa. Najprawdopodobniej autor skargi kasacyjnej miał na myśli art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, p.p.s.a. zamiast jak błędnie wskazano w skardze kasacyjnej "art. 145 § 1 lit. c". Przytoczenie podstawy kasacyjnej musi być precyzyjne, gdyż - z uwagi na związanie sądu kasacyjnego granicami skargi kasacyjnej - Naczelny Sąd Administracyjny może uwzględnić tylko te przepisy, które zostały wyraźnie wskazane w skardze kasacyjnej jako naruszone. Nie jest natomiast władny badać, czy sąd administracyjny pierwszej instancji nie naruszył innych przepisów. W praktyce orzeczniczej Naczelnego Sądu Administracyjnego nie dochodzi do automatycznego dyskwalifikowania skarg kasacyjnych, w sytuacji gdy zarzuty kasacyjne nie w pełni spełniają wymogi konstrukcyjne określone w art. 176 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie może jednak zasadniczo we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej ani uściślać, bądź w inny sposób ich korygować, chyba że umożliwia to powołana choćby niedoskonale podstawa prawna, a wadliwość zarzutu jest możliwa do usunięcia poprzez analizę argumentacji uzasadnienia środka odwoławczego.

Zgodnie z ogólnymi zasadami postępowania administracyjnego, orzekające w niniejszej sprawie organy powinny stać na straży praworządności i podejmować kroki niezbędne do dokładnego ustalenia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli - art. 7 k.p.a. Nie można stwierdzić, że orzekające w niniejszej sprawie organy prawidłowo wykonały zobowiązanie do wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowy - art. 77 § 1 k.p.a. – oraz, że dopiero na podstawie całokształtu materiału dowodowego prawidłowo oceniły, czy dana okoliczność została udowodniona - art. 80 k.p.a. Rozpatrzenie całego materiału dowodowego jest związane z zasadą swobodnej oceny dowodów, która musi być dokonana zgodnie z normami prawa procesowego oraz z zachowaniem reguł tej oceny. Ocena ta musi opierać się na materiale dowodowym zebranym przez organ, z zastrzeżeniem wyjątków przewidzianych w przepisach prawa. Nie można uznać, że orzekające organy w tej sprawie dokonały wszechstronnej oceny całokształtu materiału dowodowego. Nie można stwierdzić, że orzekające organy przedstawiły rozumowanie, w wyniku którego ustaliły w przedmiotowej sprawie okoliczności faktyczne, które zgodne jest z zasadami logiki.

Organy realizując zasadę prawdy obiektywnej, zawartą w art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., zobowiązane są do wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Powyższe jednak nie sprawia, że strona jest zwolniona od obowiązku współdziałania w wyjaśnianiu okoliczności faktycznych sprawy, gdyż zobowiązana jest ona przedstawić w sprawie wszystkie informacje niezbędne do ustalenia jej stanu faktycznego, wskazać dowody mające, jej zdaniem, znaczenie w sprawie i udostępnić dowody znajdujące się w jej posiadaniu (por. wyroki NSA: z 27 czerwca 2019 r. I OSK 2168/17, z 18 grudnia 2018 r. I OSK 256/17, z dnia 27 lipca 2011 r., sygn. akt II OSK 1560/10).

Analiza zaskarżonego orzeczenia nie potwierdza zasadności zarzutu uchybienia przepisom proceduralnym, a mianowicie art. 7, art. 15, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3, art. 138 §1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm., dalej: k.p.a.). Skarżący kasacyjnie organ polemizując ze zgromadzonym w sprawie materiałem dowodowym nie wykazał wpływu podnoszonych naruszeń na wynik rozstrzygnięcia. O skuteczności zarzutów naruszenia przepisów postępowania formułowanych w ramach podstawy kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. nie decyduje zaś każde im uchybienie, lecz tylko takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przez "wpływ", o którym mowa na gruncie przywołanego przepisu, rozumieć należy istnienie związku przyczynowego pomiędzy uchybieniem procesowym stanowiącym przedmiot zarzutu skargi kasacyjnej, a wydanym w sprawie zaskarżonym orzeczeniem sądu administracyjnego pierwszej instancji, który to związek przyczynowy, jakkolwiek nie musi być realny, to jednak musi uzasadniać istnienie hipotetycznej możliwości odmiennego wyniku sprawy. Wynikającym z art. 176 p.p.s.a. obowiązkiem strony wnoszącej skargę kasacyjną jest więc nie tylko wskazanie podstaw kasacyjnych, lecz również ich uzasadnienie, co w odniesieniu do zarzutu naruszenia przepisów postępowania powinno się wiązać z uprawdopodobnieniem istnienia wpływu zarzucanego naruszenia na wynik sprawy. Autor skargi kasacyjnej zobowiązany jest więc wykazać, że gdyby do zarzucanego naruszenia przepisów postępowania nie doszło, wyrok sądu administracyjnego pierwszej instancji byłby inny. Wobec powyższego twierdzenia podniesione w ramach zarzutu procesowego skargi kasacyjnej należy uznać za stanowiące jedynie polemikę z oceną zawartą w wyroku Sądu I instancji. W związku z brakiem stosownej argumentacji Naczelny Sąd Administracyjny, związany skargą kasacyjną, nie miał możliwości prawnych i faktycznych do wnikliwszego zweryfikowania zaskarżonego orzeczenia z perspektywy zarzutów opartych na podstawie art. 174 pkt 2) p.p.s.a.

Nie jest zasadny zarzut dotyczący naruszenia art. 135 p.p.s.a. Przepis ten ma zastosowanie, gdy Sąd stosując przewidziane ustawą środki w stosunku do zaskarżonego aktu, dostrzeże możliwość końcowego załatwienia sprawy przez wzruszenie także innych aktów wydanych w granicach sprawy.

Słuszność jego zastosowania była w okolicznościach rozpoznawanej sprawy konsekwencją zasadności innych naruszeń prawa stwierdzonych przez Sąd I instancji. Te dotyczą zaś naruszenia przez organ przepisów postępowania wskazanych w uzasadnieniu wyroku Sądu I instancji, który prawidłowo uznał, że normy te zostały naruszone w stopniu uzasadniającym uchylenie decyzji. W konsekwencji prawidłowo też Sąd I instancji zastosował art. 135 p.p.s.a.

Nie zasługiwał na uwzględnienie zarzut dotyczący naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. zasadniczo wówczas, gdy uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia (zob. uchwała składu 7 sędziów NSA z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09) lub sporządzone jest w taki sposób, że nie jest możliwa kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku, albowiem funkcja uzasadnienia wyroku wyraża się i w tym, że jego adresatem, oprócz stron, jest także Naczelny Sąd Administracyjny, co tworzy po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, który umożliwi przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia w sytuacji, gdy strona postępowania zażąda jego kontroli, poprzez wniesienie skargi kasacyjnej.

Fakt więc, że stanowisko zajęte przez sąd administracyjny pierwszej instancji jest odmienne od prezentowanego przez wnoszącego skargę kasacyjną nie oznacza, iż uzasadnienie wyroku zawiera wady konstrukcyjne czy też, że jest wadliwe w stopniu uzasadniającym uchylenie wydanego w sprawie rozstrzygnięcia. Dlatego - co należy podkreślić - polemika z merytorycznym stanowiskiem sądu administracyjnego i pierwszej instancji nie może sprowadzać się do zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a.

Przez zarzut jego naruszenia nie można bowiem skutecznie zwalczać, ani prawidłowości przyjętego za podstawę orzekania stanu faktycznego, ani stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa (por. np. wyrok NSA z 21.12.2023 r., II GSK 819/22, LEX nr 3646549).

Nie jest zasadny zarzut dotyczący naruszenia art. 153 p.p.s.a. Zgodnie z treścią tego przepisu, ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Przez ocenę prawną, o której mowa w art. 153 p.p.s.a., rozumie się powszechnie wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich stosowania w rozpoznawanej sprawie. Ocena prawna może dotyczyć stanu faktycznego (np. braku wyjaśnienia w kontrolowanym postępowaniu administracyjnym istotnych okoliczności stanu faktycznego), wykładni przepisów prawa materialnego i procesowego oraz kwestii zastosowania określonego przepisu prawa do ustalonego stanu faktycznego. W zakresie oceny prawnej mieści się więc zarówno krytyka zaskarżonego rozstrzygnięcia w aspekcie prawnym (stosowania prawa), jak i wyjaśnienie, dlaczego stosowanie to zostało w danym konkretnym przypadku uznane przez sąd administracyjny za błędne, i jakie, zdaniem sądu, zastosowanie lub interpretacja przepisów prawnych powinny mieć miejsce, aby rozstrzygnięcie organu administracji publicznej mogło być uznane za zgodne z prawem. W uzasadnieniu wyroku Sądu I instancji prawidłowo przedstawiono ocenę prawną i wskazania co do dalszego postępowania. Wszystkie te elementy uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera, w tym podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz szczegółowe wyjaśnienie powodów, dla których Sąd I instancji uwzględnił skargę. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, stanowisko Sądu I instancji wyrażone w tym zakresie jest wystarczające i pozwala na poddanie zaskarżonego wyroku kontroli instancyjnej.

Nie jest zasadny zarzut dotyczący naruszenia art. 151 p.p.s.a. Sąd I instancji nie miał podstaw do zastosowania w niniejszej sprawie art. 151 p.p.s.a., ponieważ nie doszło do nieuwzględnienia skargi w całości albo w części. Zgodnie z treścią tego przepisu, w razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części. Taka sytuacja nie wystąpiła w niniejszej sprawie. W niniejszej sprawie Sąd I instancji po przeprowadzeniu postępowania na skutek złożonej skargi prawidłowo dostrzegł brak zgodności z prawem decyzji organów I i II instancji.

Wskazać należy, że sprawa, której przedmiotem jest ustalenia kolejnego okresu obowiązywania pozwolenia wodnoprawnego jest sprawą indywidualną w rozumieniu art. 1 ust. 1 k.p.a., co oznacza, że sprawa taka nie powinna być rozpatrywana w sposób ogólny, tak jak uczyniły to orzekające w sprawie organy Wód Polskich, ponieważ decyzje administracyjne wydane w niniejszej sprawie konkretyzują normy p.w., wyłącznie w odniesieniu do indywidualnie oznaczonego wnioskodawcy. Z mocy art. 80 k.p.a. organy Wód Polskich uprawnione są do swobodnej oceny materiału dowodowego, lecz ocena ta nie może nosić znamion dowolności. Dowody takie jak operat wodnoprawny i powołane przez organ II instancji dokumenty programowe i planistyczne dotyczące gospodarowani wodami powinny być ocenione we wzajemnej łączności z treścią operatu wodnoprawnego, a ocena materiału dowodowego powinna być pełna i wnikliwa. Organ Wód Polskich rozstrzygając sprawę nie może dokonywać jedynie pobieżnej i wybiórczej oceny materiału dowodowego, gdyż taka ocena, jeżeli miałaby podlegać kontroli sądu administracyjnego, powinna zostać zdyskwalifikowana jako element nie mogący stanowić podstawy faktycznej zastosowania normy prawa materialnego. Przedstawiona przez organ ocena materiału dowodowego nie spełniała wymogów wynikających z przepisu art. 80 k.p.a. Organ co najmniej przedwcześnie orzekł o odmowie ustalenia kolejnego okresu obowiązywania pozwolenia wodnoprawnego bez przeprowadzenia w sposób indywidualny oceny treści operatu wodnoprawnego w powiązaniu z pozostałym materiałem dowodowym zgromadzonym w sprawie.

Z uwagi na to, że zasadniczą podstawą wydania pozwolenia wodnoprawnego jest operat, istotnego znaczenia nabiera ocena treści operatu przez organ Wód Polskich. Operat - mimo że przepisy p.w. nie wymagają, aby był on przygotowywany przez osobę posiadającą wiadomości specjalne - stanowi dowód, który powinien podlegać ocenie także w trybie zasad ogólnych postępowania dowodowego, w tym w szczególności art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Zastrzeżenia (teoretyczne) dotyczące aktualności operatu, które wskazały orzekające w sprawie organy Wód Polskich nie mogą być gołosłowne, lecz powinny być poparte wiedzą specjalistyczną, które w sposób udokumentowany wskazują na brak jego aktualności zgodnie z przepisami ustawy z 20 lipca 2017 r. Prawo wodne.

Nie zasługiwały na uwzględnienie zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego. Sąd I instancji dokonał prawidłowej wykładni przepisów prawa materialnego wskazanych w petitum skargi kasacyjnej.

Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się zatem do oceny, czy na podstawie art. 414 ust. 2 i następne p.w. można było przedłużyć obowiązywanie pozwolenia wodnoprawnego, wydanego na podstawie przepisów poprzednio obowiązującej ustawy Prawo wodne z 2001 r. (jak twierdzi strona skarżąca), czy też należało odmówić ustalenia kolejnego okresu obowiązywania pozwolenia wodnoprawnego - jak rozstrzygnął organ w tej sprawie.

Zestawienie art. 545 ust. 7 z art. 414 ust. 2 p.w. z 2017 r. - przy uwzględnieniu faktu, ze pozwolenia wodnoprawne w poprzednim reżimie prawnym wydawane były nawet na okresy 20-letnie – prowadzi do wniosku, że wolą ustawodawcy było zastosowanie trybu przedłużenia obowiązywania pozwoleń na kolejne okresy także w stosunku do pozwoleń wydanych na podstawie ustawy p.w. z 2001 r. Czym innym jest zmiana warunków świadczenia usługi wodnoprawnej (takich jak zmiana ilości albo jakości odprowadzanych wód, zmiana sposobu korzystania z instalacji do odprowadzania wód itp.), a czym innym zmiana przepisów prawa określających warunki, jakie powinien spełniać operat wodnoprawny.

Argumentem wskazanym przez organy Wód Polskich obu instancji rozstrzygające niniejszą sprawę, przemawiającym za odmową ustalenia kolejnego okresu obowiązywania pozwolenia wodnoprawnego była nieaktualność informacji zawartych w operacie wodnoprawnym. W tym kontekście należy wskazać, że zgodnie z art. 414 ust. 3 p.w., do wniosku, o którym mowa w ust. 2, dołącza się operat, na podstawie którego wydano dotychczasowe pozwolenie wodnoprawne oraz oświadczenie, że zawarte w nim informacje zachowały aktualność. W niniejszej sprawie wnioskująca Spółka wypełniła ten warunek, przedkładając operat dołączony do wydanego wcześniej pozwolenia i oświadczając, że informacje w nim zawarte zachowały aktualność. Organy obu instancji ustaliły, że są podstawy do odmowy przedłużenia okresu obowiązywania pozwolenia wodnoprawnego na podstawie art. 414 ust. 6 p.w., uznały bowiem, że informacje zawarte w operacie wodnoprawnym nie są aktualne, a nieaktualność dokumentacji uniemożliwia przedłużenie pozwolenia wodnoprawnego, które byłoby możliwe tylko w razie braku zmian warunków pozwolenia.

Wskazać należy, że czym innym jest zmiana warunków świadczenia usługi wodnoprawnej, takich jak zmiana ilości albo jakości odprowadzanych wód, zmiana sposobu korzystania z instalacji do odprowadzania wód itp., a czym innym jest zmiana przepisów prawa określających warunki, jakie powinien spełniać operat wodnoprawny. W art. 545 ust. 7 p.w. ustawodawca wprowadził ogólną zasadę dotycząca obowiązywania pozwoleń wodnoprawnych wydanych na podstawie ustawy z 18 lipca 2001 r. Prawo wodne, zgodnie z którą pozwolenia wodnoprawne wydane na podstawie przepisów ustawy uchylanej w art. 573 zachowują moc. Art. 545 p.w. jest przepisem intertemporalnym. Celem tego przepisu jest ochrona praw nabytych wynikających z pozwoleń wodnoprawnych wydanych na podstawie ustawy z 18 lipca 2001 r. Prawo wodne. W piśmiennictwie wyrażono pogląd, który podziela NSA orzekający w tym składzie, według którego "Domagając się zagwarantowania wynikającego z Konstytucji RP prawa obywateli do równego traktowania przez wszystkie władze publiczne i ich równości wobec prawa, a także zakazu dyskryminacji z jakiegokolwiek powodu (art. 32) moglibyśmy oczekiwać, że we wszystkich przypadkach ustanawianych wymogów uzyskiwania pozwoleń administracyjnych już w ustawie nastąpi precyzyjne określenie wszystkich sytuacji faktycznych, w których organ administracji będzie musiał wydać oczekiwane pozwolenie lub wyczerpującego określenia okoliczności upoważniających go do wydania decyzji odmownych. Można bowiem mieć przekonanie, że szczegółowe określenie w ustawie przesłanek pozytywnych i/lub negatywnych przyszłych decyzji pozwoli na łatwą ocenę czy zasada równości jest respektowana (zob. D.R. Kijowski, Pozwolenia w administracji publicznej. Studium z teorii prawa administracyjnego, Białystok 2000, s. 287).

Stwierdzić również należy, że w art. 414 ust. 6 p.w. wyraźnie jest mowa o nieaktualności informacji zawartych w operacie wodnoprawnym, nie zaś o jego formie - niedostosowanej do wymogów wynikających z nowych przepisów. Organy obu instancji nie stwierdziły jednoznacznie braku aktualności jakichkolwiek informacji zawartych w operacie, a skarżąca podnosi, że okoliczności te nie uległy zmianie.

W art. 414 ust. 6 p.w. ustawodawca użył słów "W razie stwierdzenia". Oznacza to, że na organie spoczywa obowiązek stwierdzenia tego, co wynika z treści art. 414 ust. 6 p.w. Przepis ten wyznacza dla organu nakaz określonego zachowania się. Zachodzi tu brak możności wyboru określonego postępowania ze strony organu Wód Polskich jako adresata obowiązku wynikającego z ustawy.

Ustawodawca wprowadzając do p.w. przepisy art. 545 ust. 7 p.w. oraz art. 414 ust. 6 p.w. nie miał na celu uregulowanie jedynie teoretycznej możliwości przedłużenia pozwolenia wodnoprawnego. Z art. 545 ust. 7 p.w. wynika, że ustawodawca co do zasady nie wprowadził obowiązku uzyskiwania nowych pozwoleń wodnoprawnych w miejsce pozwoleń wydanych na podstawie przepisów dotychczasowych. Wprowadzając treść art. 545 ust. 7 p.w. ustawodawca miał świadomość, że pozwolenie wodnoprawne wydane na podstawie przepisów ustawy z 20 lipca 2017 r. Prawo wodne jest obecnie prawną formą zgody wodnoprawnej. Jest to całkowicie nowa instytucja prawna, która nie występowała w treści ustawy z 18 lipca 2001 r. Prawo wodne.

Organy orzekające w niniejszej sprawie nie wskazały jakie konkretne informacje zawarte w operacie wodnoprawnym nie są aktualne z punktu widzenia przepisów p.w. (ustawy z 20 lipca 2017 r. Prawo wodne), a nieaktualność dokumentacji w jakim indywidualnie stwierdzonym przez organ zakresie uniemożliwia przedłużenie terminu obowiązywania przedmiotowego pozwolenia wodnoprawnego. Z rozważań orzekających organów Wód Polskich wynika jedynie przypuszczenie, że informacje zawarte w operacie mogą być nieaktualne zgodnie z treścią ustawy z 20 lipca 2017 r. Prawo wodne. W ocenie Sądu, organ mógł poczynić samodzielnie ustalenia odnośnie zgodności operatu z treścią dokumentów, o których mowa w art. 396 ust. 1 pkt 1-7 p.w. oraz wymagań o których mowa w art. 396 ust. 1 pkt 8 p.w.

Odmowa ustalenia kolejnego okresu obowiązywania pozwolenia byłaby uzasadniona, gdyby wnioski z takiej specjalistycznej analizy informacji zawartych w operacie przeprowadzonej przez organ Wód Polskich byłyby sprzeczne z informacjami zawartymi w operacie przedłożonym przez wnioskodawcę występującego o ustalenie kolejnego okresu obowiązywania pozwolenia wodnoprawnego.

P.w., zastąpiło ustawę z 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (tekst jedn.: Dz. U. z 2015 r. poz. 469, ze zm.). Jak wynika z uzasadnienia do projektu p.w., zasadniczą przyczyną uchwalenia nowej ustawy było zapewnienie osiągnięcia celu dyrektywy 2000/60/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z 23 października 2000 r. ustanawiającej ramy wspólnotowego działania w dziedzinie polityki wodnej (Dz.U.UE.L.2000.327.1 z 22.12.2000 r. Ramowa Dyrektywa Wodna), jakim jest pełna realizacja zlewniowej polityki gospodarowania wodami spełniającej kryteria funkcjonalności i bezpieczeństwa oraz zrównoważonego rozwoju, efektywności ekonomicznej, trwałości ekosystemów i akceptacji społecznej zgodnie z zasadą zrównoważonego gospodarowania wodami, w tym także z gospodarczym korzystaniem z zasobów wodnych. W związku z tym konieczne było ukształtowanie rozwiązań prawnych, organizacyjnych, finansowych i technicznych w gospodarowaniu wodami, które zapewniają trwały i zrównoważony społeczno-gospodarczy rozwój kraju, z uwzględnieniem potrzeb gospodarczego wykorzystania wód oraz zapewnieniem dostępności zasobów wodnych o odpowiedniej jakości i we właściwej ilości (zob. uzasadnienie projektu ustawy dostępne na stronie: http://www.sejm.gov.pl). Ustawodawca w uzasadnieniu projektu ww. ustawy wyraźnie określił cel uchwalenia nowego aktu prawnego. Celem całościowym przyszłym traktowanym jako pożądany stan rzeczy do osiągnięcia w p.w. jest pełna realizacja zlewniowej polityki gospodarowania wodami, spełniającej kryteria funkcjonalności i bezpieczeństwa oraz zrównoważonego rozwoju, efektywności ekonomicznej, trwałości ekosystemów i akceptacji społecznej zgodnie z zasadą zrównoważonego gospodarowania wodami. Środkami do realizacji tak zakreślonego celu całościowego są instrumenty realizacji jego realizacji obejmujące rozwiązania: prawne, organizacyjne, finansowe i techniczne. Jednym z nowych rozwiązań prawnych jest uregulowany w art. 414 p.w. wniosek o ustalenie kolejnego okresu obowiązywania pozwolenia wodnoprawnego. Należy podkreślić, że organ nie był związany oświadczeniem strony skarżącej, że dane zawarte w poprzednim operacie nie uległy zmianie. Jeżeli postępowanie wyjaśniające doprowadziłoby do ustalenia konkretnych zmian w sposobie odprowadzania wód, ograniczeń wynikających z dokumentów planistycznych wskazanych przez organ, to należałoby odmówić przedłużenia okresu obowiązywania pozwolenia ze względu na nieaktualność informacji zawartych w poprzednim operacie. Bez uprzedniego poczynienia takich ustaleń, nie można było stwierdzić, jak uczyniły to organy, że niemożliwe stało się zweryfikowanie złożonego wniosku, a w konsekwencji wnioskowane przedłużenie okresu obowiązywania pozwolenia.

Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 p.p.s.a.