Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2432/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-12-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
658
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Przewlekłość postępowania
Skarżony organ: Minister Rozwoju
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 185 w zw. z art. 186, art. 183 § 2 pkt 2 i 5 w zw. z art. 25 § 1 i art. 124 § 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Iwona Bogucka (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Mariola Kowalska Sędzia NSA Piotr Niczyporuk po rozpoznaniu w dniu 14 grudnia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Rozwoju i Technologii od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 września 2022 r., sygn. akt IV SAB/Wa 312/22 w sprawie ze skargi J.P., M.W.1, G.W., J.W., E.K., M.W.2, P.W., M.W.3, N.G. i W.W. na bezczynność i przewlekłość w prowadzeniu przez Ministra Rozwoju i Technologii postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżony wyrok w całości i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; 2. odstępuje od zasądzenia na rzecz Ministra Rozwoju i Technologii zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 2 września 2022 r., sygn. akt IV SAB/Wa 312/22 po rozpoznaniu sprawy ze skargi J.P., M.W.1, G.W., J.W., E.K., M.W.2, P.W., M.W.3, N.G. i W.W. na bezczynność i przewlekłość w prowadzeniu przez Ministra Rozwoju i Technologii postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, w punkcie I. zobowiązał Ministra Rozwoju i Technologii do wydania rozstrzygnięcia w przedmiocie wniosku z dnia 11 grudnia 2019 r. o stwierdzenie nieważności decyzji wydanej przez Urząd Spraw Wewnętrznych Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Białymstoku z dnia 16 grudnia 1970 r. w sprawie nr USW.IV-60/147/70 w zakresie odszkodowania za działki o nr [..] i działki nr [..] w terminie jednego miesiąca od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; w punkcie II. stwierdził, że Minister Rozwoju i Technologii dopuścił się bezczynności i przewlekłości w rozpoznaniu wniosku, o którym mowa w punkcie I wyroku; w punkcie III. stwierdził, że bezczynność i przewlekłość Ministra Rozwoju i Technologii, o której mowa w punkcie II wyroku miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; w punkcie IV. przyznał od Ministra Rozwoju i Technologii na rzecz skarżących, solidarnie, sumę pieniężną; w punkcie V. oddalił skargę w pozostałej części; w punkcie VI. zasądził od Ministra Rozwoju i Technologii na rzecz skarżących solidarnie zwrot kosztów postępowania sądowego.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Skarżący pismem z 11 grudnia 2019 r. (wpływ do organu 14 grudnia 2019 r.) wnieśli do Ministra Rozwoju o stwierdzenie nieważności decyzji wydanej przez Urząd Spraw Wewnętrznych Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Białymstoku z dnia 16 grudnia 1970 r. w sprawie nr USW.IV-60/147/70 w części dotyczącej odszkodowania za działki o nr [..] i [..], które zgodnie z decyzją przysługiwało T.W., W.W. i J.W.

Prowadząc postępowanie, organ pismem z 27 lutego 2020 r. zwrócił się do Archiwum Państwowego w Białymstoku o nadesłanie oryginałów lub uwierzytelnionych kopii całości akt archiwalnych związanych z ww. decyzją, ewentualnie o wskazanie miejsca ich składowania. Archiwum odpowiedziało na wezwanie Ministra pismem z dnia 16 marca 2020 r. (wpływ do organu 20 marca 2020 r.), informując, że nie wypożycza materiałów archiwalnych, przy czym istnieje możliwość wykonania uwierzytelnionych reprodukcji z wybranych materiałów. Do pisma została załączona płyta DVD-R ze skanem dokumentów.

Pismem z 27 stycznia 2021 r. Minister zawiadomił strony postępowania o niezałatwieniu sprawy w terminie ze względu na konieczność zgromadzenia materiału dowodowego i wskazał przewidywany termin załatwienia sprawy na dzień 31 marca 2021 r.

Pismem z dnia 15 czerwca 2021 r. (wpływ do organu 18 czerwca 2021 r.) pełnomocnik skarżących wniosła ponaglenie do niezwłocznego załatwienia sprawy.

Pismem z dnia 8 lipca 2021 r. organ zawiadomił strony m. in. o możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym postępowania, o niezałatwieniu sprawy w terminie i wyznaczył nowy termin załatwienia sprawy na 31 sierpnia 2021 r. W tym samym dniu wystosował wezwania: do Sądu Rejonowego w Białymstoku o informację czy zostało przeprowadzone postępowanie spadkowe po H.Z. z d. W. oraz I.M. z d. W. i o ewentualne nadesłanie odpisu postanowienia spadkowego, a także do pełnomocnika Wnioskodawców o informacje na temat postępowania spadkowego po ww. zmarłych spadkobierczyniach adresatów pierwotnej decyzji.

Pismem z 18 października 2021 r. organ poinformował strony, że postępowanie administracyjne w przedmiocie stwierdzenia nieważności przedmiotowej decyzji uległo umorzeniu z mocy prawa z dniem 16 września 2021 r. na podstawie art. 9 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735,1491; dalej: k.p.a.) w zw. z art. 2 ust 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 1491; dalej: ustawa o zmianie k.p.a.).

W dniu 3 kwietnia 2022 r. pełnomocnik skarżących wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na bezczynność i przewlekłość postępowania prowadzonego przez Ministra Rozwoju i Technologii. W skardze zawnioskowano o zobowiązanie organu do rozpatrzenia wniosku w terminie jednego miesiąca od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, ustalenie, iż bezczynność oraz przewlekłość miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, przyznanie solidarnie na rzecz skarżących sumy pieniężnej w kwocie 25.000 zł i zasądzenie na ich rzecz zwrotu kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o jej odrzucenie, jako wniesionej po zakończeniu postępowania administracyjnego, ewentualnie o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga jest zasadna.

Zdaniem Sądu I instancji, organ nie ma racji twierdząc, że postępowanie w sprawie zostało zakończone w związku ze skierowaną do skarżących informacją z 18 października 2021 r. i dlatego skarga na bezczynność i przewlekłe prowadzenie przedmiotowego postępowania powinna podlegać odrzuceniu. Sąd I instancji wyjaśnił, że w orzecznictwie i doktrynie obowiązuje zasada domniemania załatwiania spraw w formie decyzji administracyjnej. Takiego obowiązku nie uchyla przepis prawa stanowiący, że postępowanie ulega umorzeniu z mocy prawa. Istnienie takiej normy prawa oznacza, że wydana na jej podstawie decyzja będzie miała jedynie charakter deklaratoryjny, nie zaś konstytutywny. Sąd wskazał, że przesłanki do umorzenia postępowania mogą wymagać przeprowadzenia postępowania dowodowego i być przedmiotem sporu. Organ jest zatem zobowiązany zbadać, czy przesłanki te zostały spełnione w danym postępowaniu, a jeżeli uzna, że skutek w postaci umorzenia postępowania nieważnościowego z mocy prawa wystąpił, ma obowiązek wydać decyzję o umorzeniu postępowania jako skonkretyzowany akt stosowania prawa w sprawie indywidualnej. W przeciwnym razie strona postępowania zostałaby pozbawiona możliwości kontroli prawidłowości umorzenia postępowania zarówno w postępowaniu odwoławczym, jak i sądowoadministracyjnym. W związku z powyższym, Sąd uznał, że w dacie orzekania przez Sąd organ nie rozpoznał sprawy. Pismo z 18 października 2021 r. informujące o umorzeniu postępowania z mocy prawa nie zawiera elementów istotnych decyzji administracyjnej, określonych w art. 107 § 1 k.p.a., nie może zostać uznane za decyzję i dlatego Sąd zobowiązał Ministra Rozwoju i Technologii do wydania rozstrzygnięcia w przedmiocie wniosku, uznając termin jednego miesiąca od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy za wystarczający do oceny całokształtu materiału dowodowego i podjęcia rozstrzygnięcia.

Sąd I instancji szczegółowo opisał postępowanie administracyjne i stwierdził, że od dnia złożenia wniosku do dnia wydania wyroku trwa ono już ponad 32 miesiące, a w sprawie trudno znaleźć argumenty przemawiające za usprawiedliwieniem tak długiego czasu postępowania. Organ pierwszą czynność w sprawie podjął po upływie ponad 2 miesięcy od dnia wpływu wniosku wszczynającego postępowanie, a więc już po upływie terminu na załatwienie sprawy, wynikającego z art. 35 § 3 k.p.a., następnie, po otrzymaniu w dniu 20 marca 2020 r. dokumentów z Archiwum Państwowego w Białymstoku nie wykazywał żadnego zainteresowania sprawą przez 11 miesięcy, a następnie podejmował czynności w dużych odstępach czasu, nie dotrzymując ustalanych przez siebie terminów i przedłużając postępowanie do 31 sierpnia 2021 r. Jedynym okresem usprawiedliwiającym brak działań w przedmiotowym postępowaniu jest okres zawieszenia biegu terminów ze względu na stan epidemii od 14 marca 2020 r. do 24 maja 2020 r. oraz podjętego przez organ działania (wezwania do uzupełnienia braków w materiale dowodowym). Po wpływie wniosku w dniu 14 grudnia 2019 r., w terminie ustawowym organ nie podjął żadnych czynności zmierzających do załatwienia sprawy, a następnie podejmowane działania były podejmowane w bardzo dużych odstępach czasu i były iluzoryczne, w oczekiwaniu na wejście w życie nowelizacji k.p.a. z 2021 r. W ocenie Sądu I instancji okoliczności te uzasadniają zarówno zarzut bezczynności, jak też zarzut przewlekłości w prowadzeniu postępowania, jak również uznanie, że przewlekłość i bezczynność miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Organ w sposób rażący naruszył art. 12 w zw. z art. 35 k.p.a., gdyż przewlekle prowadząc przedmiotowe postępowanie doprowadził do tego, że trwa ono wielokrotnie dłużej, niż powinno. Sąd przyjął, że ocena o rażącym naruszeniu przepisów prawa dotyczy okresu zwłoki od 25 maja 2020 r. (data wyłączenia stosowania przepisów o bezczynności organów na podstawie przepisów ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych i jej nowelizacji) do czasu skierowania do strony pisma z dnia 18 października 2021 r., informującego o zakończeniu postępowania. Brak jakichkolwiek działań i dalsze przekraczanie terminu do załatwienia sprawy przypadające po dniu 18 października 2021 r. wynikały już tylko z błędnej interpretacji przepisów przez organ i niesłusznego przekonania o tym, że sprawa została zakończona. Prezentowane w tej sprawie podejście organu wskazuje na zaniedbania, ponieważ obiektywne trudności związane z dużą ilością tego typu spraw, które wpłynęły do organu nie mogą usprawiedliwić tak znacznego wydłużenia toku postępowania w tej sprawie.

Mając na względzie, że skarżący oczekują na rozstrzygnięcie sprawy przez organ prawie trzy lata, Sąd I instancji uznał, że stan niepewności stworzony przez organ uzasadnia przyznanie skarżącym rekompensaty w postaci sumy pieniężnej. Jej wysokość Sąd I instancji określił na kwotę 3.000 zł i oddalił skargę w pozostałej części, tj. żądania zasądzenia sumy pieniężnej przekraczającej zasądzona kwotę.

W skardze kasacyjnej Minister Rozwoju i Technologii zaskarżył wyrok Sądu I instancji w zakresie pkt I, II, III, IV i VI i wniósł o jego uchylenie w tym zakresie i oddalenie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w części dotyczącej pkt I, II, III, IV i VI i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Sądowi I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Minister zrzekł się przeprowadzenia rozprawy.

Sądowi I instancji zarzucono:

1. naruszenie prawa materialnego, tj.:

a) art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 1491; dalej: nowelizacja k.p.a.) w zw. z art. 105 § 1 w zw. z art. 104 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r., poz. 775; dalej k.p.a.), przez błędną wykładnię polegającą na niewłaściwym uznaniu, że przepis prawa stanowiący, że postępowanie ulega umorzeniu z mocy prawa, którym w niniejszej sprawie jest art. 2 ust. 2 nowelizacji k.p.a., nie uchyla obowiązku zakończenia sprawy administracyjnej wydaniem decyzji administracyjnej, podczas gdy z treści art. 2 ust. 2 nowelizacji k.p.a. wynika jednoznacznie, że umorzenie postępowania następuje z mocy prawa po zaistnieniu obiektywnych, wskazanych w tym przepisie przesłanek a zarazem brak jest podstawy prawnej w nowelizacji k.p.a., jak i samym k.p.a. do wydania decyzji deklaratoryjnej stwierdzającej ten skutek;

b) art. 105 § 1 k.p.a. w zw. z art. 2 ust. 2 nowelizacji k.p.a. przez niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, że organ powinien umorzyć postępowanie (w formie decyzji), które wcześniej uległo umorzeniu z mocy samego prawa;

c) 104 § 1 k.p.a. w zw. z art. 2 ust. 2 nowelizacji k.p.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, że wystarczającą podstawę do wydania decyzji administracyjnej potwierdzającej umorzenie z mocy prawa postępowania, stanowi obowiązująca w doktrynie i orzecznictwie zasada domniemania załatwiania spraw w formie decyzji administracyjnej oraz potrzeba zapewnienia stronom postępowania możliwości kontroli instancyjnej oraz sądowoadministracyjnej działalności organu, podczas, gdy brak jest przepisu mogącego stanowić podstawę do wydania takiej decyzji, co jest wynikiem celowego działania ustawodawcy, natomiast organy administracji publicznej są zobowiązane do działania na podstawie przepisów prawa.

2. naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) art. 141 § 4 w zw. z art. 133 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 259; dalej p.p.s.a.) poprzez sformułowanie nieprzekonującego uzasadnienia (kluczowej dla sprawy) oceny o konieczności wydania decyzji administracyjnej potwierdzającej umorzenie postępowania na mocy art. 2 ust. 2 nowelizacji k.p.a. i nieodniesienie się do obszernego uzasadnienia stanowiska organu zawartego w odpowiedzi na skargę;

b) art. 3 § 1 w zw. z art. 133 § 1 i art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 2 ust. 2 nowelizacji k.p.a. poprzez:

- wadliwą kontrolę działania Ministra Rozwoju i Technologii dokonaną z pominięciem całokształtu okoliczności sprawy, z których wynikało, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej Urzędu Spraw Wewnętrznych w Białymstoku z dnia 16 grudnia 1970 r., znak USW.IV- 60/147/70 w części dotyczącej odszkodowania za działki o nr [..] i nr [..] zostało umorzone z mocy prawa na podstawie art. 2 ust. 2 nowelizacji k.p.a., z dniem 16 września 2021 r., a więc z tym dniem zostało zakończone, o czym organ poinformował w piśmie z dnia 18 października 2021 r.;

- uchylenie się przez Sąd od rozpoznania istoty sprawy, tj. od oceny, na postawie akt sprawy i stanowiska organu zawartego w odpowiedzi na skargę oraz w piśmie z dnia 18 października 2021 r., czy zaistniały okoliczności wskazane w art. 2 ust. 2 nowelizacji k.p.a., powodujące skutek w postaci umorzenia postępowania nadzorczego z mocy prawa;

c) art. 149 § 1 pkt 1 i 3 p.p.s.a. w zw. z art. 2 ust. 2 nowelizacji k.p.a. poprzez uwzględnienie skargi na bezczynność i przewlekłość i niezasadne zobowiązanie organu do wydania decyzji kończącej postępowanie w sytuacji, gdy postępowanie w sprawie objętej skargą na bezczynność i przewlekłość uległo umorzeniu z mocy prawa, z dniem 16 września 2021 r., a więc w dacie orzekania przez Sąd było już zakończone;

d) art. 141 § 4 w zw. z art. 153 p.p.s.a. poprzez sformułowanie w uzasadnieniu kwestionowanego orzeczenia wiążącej organ oceny prawnej o konieczności wydania decyzji administracyjnej w sprawie, która uległa umorzeniu z mocy prawa na skutek ziszczenia się przesłanek wskazanych w art. 2 ust. 2 nowelizacji k.p.a., która to ocena spowoduje wydanie przez organ decyzji administracyjnej bez istniejącej w obowiązujących przepisach podstawy prawnej;

e) art. 149 § 1a w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a. i art. 35 § 3 i § 5 k.p.a. poprzez uznanie, że bezczynność oraz przewlekłe prowadzenie przez organ postępowania w okresie od dnia 25 maja 2020 r. do dnia 18 października 2021 r. miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa, która to ocena dokonana została z pominięciem całości okoliczności indywidualnych sprawy oraz występujących w sprawie przyczyn usprawiedliwiających bezczynność i przewlekłość organu, a które miały wpływ na długość postępowania;

f) art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 oraz art. 133 § 1 p.p.s.a. poprzez przyznanie na rzecz skarżących sumy pieniężnej w kwocie 3000 zł pomimo braku istnienia okoliczności wskazujących o konieczności zastosowania środka dyscyplinującego organ do zakończenia postępowania w sprawie oraz obiektywnego braku dolegliwości i niedogodności po stronie skarżących na skutek zwłoki organu w rozpoznaniu sprawy z uwagi na charakter tej sprawy.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej zawarto obszerną argumentację na poparcie powyższych zarzutów.

Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono.

Pismem z 10 maja 2023 r. pełnomocnik skarżących zawiadomiła o śmierci stron postępowania. Do akt sprawy dołączono postanowienie Sądu Rejonowego w Białymstoku XI Wydział Cywilny z 23 lutego 2023 r. sygn. akt XI Ns 910/22, w którym stwierdzono, że spadek po J.P., zmarłej [..] kwietnia 2022 r. nabyli: G.W., B.P., P.W. oraz M.W.3. Ponadto, dołączono postanowienie Sądu Rejonowego w Grajewie I Wydział Cywilny z 1 grudnia 2022 r. sygn. akt I Ns 291/22, w którym stwierdzono, że spadek po M.W., zmarłym [..] lutego 2022 r. nabyli: J.W., M.W.3 oraz P.W.

Zarządzeniem z 10 maja 2023 r. pełnomocnik skarżących została wezwana do wskazania adresów następców prawnych zmarłych, względnie o nadesłanie pełnomocnictw do reprezentowania następców prawnych w postępowaniu sądowym. W piśmie z 16 czerwca 2023 r. pełnomocnik podała, że przedkłada prawomocne postanowienia spadkowe i przedłożyła poświadczone za zgodność z oryginałem ich kopie. Nie nadesłano pełnomocnictw do reprezentowania w postępowaniu następców prawnych zmarłych, w szczególności zmarłej J.P.

Naczelny Sąd Administracyjny rozważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Zgodnie z art. 186 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając skargę kasacyjną uchyla wyrok także w części niezaskarżonej, jeżeli zachodzi nieważność postępowania. Przesłanki nieważności określa art. 183 § 2 p.p.s.a. Nieważność postępowania zachodzi w szczególności, jeżeli strona nie miała zdolności sądowej (art. 183 § 2 pkt 2 p.p.s.a.) lub jeżeli strona została pozbawiona możności obrony swych praw (art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a.). Zdolność sądową definiuje art. 25 p.p.s.a., zgodnie z § 1 tego przepisu, osoba fizyczna, osoba prawna lub organ administracji publicznej mają zdolność występowania przed sądem administracyjnym jako strona (zdolność sądowa). Orzeczenia nie można wydać w stosunku do osoby zmarłej, a jeśli takie zostało wydane, to jest ono obarczone wadą nieważności i powinno być usunięte z obrotu prawnego. Rozstrzygnięcie skierowane do osoby nieżyjącej wywołuje konieczność wyeliminowania go z obrotu prawnego z przyczyny, o której mowa w art. 183 § 2 pkt 2 p.p.s.a. (zob. B. Dauter [w:] A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, B. Dauter, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. II, LEX/el. 2021, art. 183).

Z poczynionych na etapie postępowania kasacyjnego ustaleń wynika, że w sprawie zaistniały przesłanki nieważności postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 pkt 2 i pkt 5 p.p.s.a., co uzasadnia uchylenie wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, bez rzeczowego rozpoznania zarzutów skargi kasacyjnej. Wskazują na to ustalenia dotyczącej śmierci dwóch stron postępowania. M.W.1, wskazany w skardze jako skarżący, zmarł [..] lutego 2022 r., z kolei, skarżąca J.P. zmarła [..] kwietnia 2022 r. Skargę na bezczynność i przewlekłe prowadzenie przez Ministra Rozwoju i Technologii postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia nadano 6 kwietnia 2022 r.

Naczelny Sąd Administracyjny dostrzega, że okoliczność śmierci stron nie była znana Sądowi I instancji w dniu wydania zaskarżonego wyroku, jakkolwiek byli oni reprezentowani przez zawodowego pełnomocnika, to z akt sprawy nie wynika, by pełnomocnik czy inne strony postępowania, które miały wszak wiedzę o jego prowadzeniu, zgłosiły ten fakt Sądowi. Okoliczność ta nie usuwa jednak wadliwości postępowania przeprowadzonego przed Sądem I instancji.

W odniesieniu do M.W.1 należy stwierdzić, że w dacie wniesienia skargi nie posiadał zdolności sądowej, nie mógł więc stać się stroną postępowania sądowego. Zdolność sądowa podmiotów postępowania sądowoadministracyjnego jest bezwzględną przesłanką procesową (art. 25 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 64 § 1 k.p.c.). Cecha ta pozwala na skuteczne przeprowadzenie ważnego postępowania przed sądem administracyjnym z udziałem danego podmiotu w charakterze strony. Utrata zdolności sądowej przez osobę fizyczną następuje z chwilą śmierci (art. 8 § 1 k.c.) Wprawdzie M.W.1 działał w postępowaniu przez pełnomocnika, jednakże pełnomocnictwo to wygasło z chwilą śmierci mocodawcy (art. 43 p.p.s.a.). W orzecznictwie przyjmuje się, że w razie śmierci strony pełnomocnik legitymowany jest do podejmowania niezbędnych czynności procesowych zmierzających do zawieszenia postępowania. Oznacza to, że pełnomocnik nie może podejmować innych, niż zmierzające do zawieszenia postępowania, czynności procesowych (postanowienie NSA z 19 czerwca 2008 r. sygn. akt II OSK 1864/06). Wyłączone jest w takim przypadku wnoszenie skargi do sądu administracyjnego. W niniejszej sprawie, w dniu wniesienia skargi do Sądu I instancji, M.W. nie miał już zdolności sądowej przysługującej osobie fizycznej. Z tego powodu jego skarga podlegała odrzuceniu, zgodnie z art. 58 § 1 pkt 5 p.p.s.a., nie mogła natomiast być merytorycznie rozpoznana, jej rozpoznanie skutkuje nieważnością postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny nie miał przy tym podstaw w niniejszej sprawie, do ograniczenia zakresu nieważności postępowania wyłącznie w odniesieniu do skargi M.W., albowiem w sprawie zaistniała także inna podstawa nieważności postępowania, związana ze skutkami zgonu J.P.

Skarżąca J.P. zmarła po wniesieniu skargi, przed wydaniem wyroku przez Sąd I instancji. W takiej sytuacji powinno nastąpić z urzędu zawieszenie postępowania na podstawie art. 124 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w celu wskazania następców prawnych strony skarżącej, skoro przedmiot postępowania nie odnosił się wyłącznie do praw i obowiązków ściśle związanych z osobą zmarłej (art. 124 § 3 P.p.s.a.). Z akt sprawy wynika natomiast, że następcy prawni zmarłej skarżącej nie zostali wskazani w postępowaniu przed Sądem I instancji. W konsekwencji postępowanie zostało przeprowadzone bez ich udziału, co oznacza, że jako strony tego postępowania, zostali oni pozbawieni swoich praw (art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a.). W okolicznościach niniejszej sprawy należy przy tym podkreślić, że pełnomocnik reprezentujący pozostałe strony postępowania, jak też będący uprzednio pełnomocnikiem zmarłej, mimo wezwania, nie przedłożył pełnomocnictwa do reprezentowania znanych mu następców zmarłej. Okoliczność ta nie pozwala Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu na uznanie, że ich prawa były chronione, mieli oni wiedzę o prowadzonym postępowaniu sądowym i przesłanka nieważności nie zaistniała. Z grona następców prawnych zmarłej, ustalonych postanowieniem Sądu Rejonowego w Białymstoku XI Wydział Cywilny z 23 lutego 2023 r. sygn. akt XI Ns 910/22, jedynie G.W. była również skarżącą w niniejszej sprawie. Pozostałe trzy osoby nie brały udziału w postępowaniu, nie udzieliły również pełnomocnictwa pełnomocnikowi biorącemu udział w dotychczasowym postępowaniu. Pod tym względem stan faktyczny sprawy jest odmienny od sprawy rozpoznanej przez Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 15 listopada 2023 r., I OSK 590/23, zaś Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest uwzględnić przesłankę nieważności postępowania z urzędu.

Mając na uwadze podane argumenty, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 i art. 186, w zw. z art. 183 § 2 pkt 2 i 5 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji. O odstąpieniu od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego na rzecz organu postanowiono na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a., uznając przypadek za szczególnie uzasadniony ze względu na podstawę i powody uchylenia zaskarżonego wyroku. Podstawą do rozpoznania skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym był przepis art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a.