Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1090/23
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-12-10 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 132
journal: Dz.U. 2024 poz 1145
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j.)

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Piotr Niczyporuk Sędziowie: sędzia NSA Karol Kiczka sędzia del. WSA Joanna Skiba (spr.) po rozpoznaniu w dniu 10 grudnia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 października 2022 r., sygn. akt IV SA/Wa 1507/22 w sprawie ze skargi A. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 12 stycznia 2022 r. nr KOC/5344/Go/21 w przedmiocie waloryzacji odszkodowania oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 18 października 2022 r. sygn. akt IV SA/Wa 1507/22, po rozpoznaniu sprawy ze skargi A.M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] stycznia 2022 r. nr [...] w przedmiocie waloryzacji odszkodowania:

I. uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta m.st. Warszawy z [...] lipca 2021 r. nr [...];

II. zasądził od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie na rzecz skarżącej A.M. kwotę 697 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie zaskarżając wyrok w całości.

Orzeczeniu zarzucono:

1. naruszenie przepisów prawa materialnego w postaci niewłaściwego zastosowania przepisu art. 132 ust. 3 a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2020 r., poz. 1990 - dalej jako "u.g.n.") w miejsce art. 132 ust. 2 tej ustawy i w konsekwencji orzeczenie o waloryzacji odszkodowania, podczas gdy w sprawie zastosowanie powinna znaleźć zasada naliczenia odsetek ustawowych z tytułu opóźnienia (lub zwłoki) w terminowej wypłacie odszkodowania, które to naruszenie miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 ust. 1 pkt a) p.p.s.a.).

Na wypadek nieuwzględnienia powyższego zarzutu, skarżonemu wyrokowi zarzucono:

2. naruszenie przepisów prawa materialnego w postaci błędnej wykładni przepisu art. 132 ust. 1a i ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami poprzez przyjęcie, że waloryzacji odszkodowania należy dokonać za czas od wydania decyzji ustalającej odszkodowanie do dnia zapłaty odszkodowania, podczas gdy ewentualna waloryzacja powinna dotyczyć okresu pomiędzy uzyskaniem przez decyzję przymiotu ostateczności a dniem faktycznej wypłaty odszkodowania, które to naruszenie miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 ust. 1 pkt a) p.p.s.a.).

Ponadto skarżonemu orzeczeniu zarzucono:

3. naruszenie przepisów postępowania w sposób istotnie wpływających na wynik postępowania, tj. art. 153 p.p.s.a. w związku z art. 8 § 1 i 2 Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej k.p.a.) poprzez wydanie odmiennych orzeczeń w sprawach o bardzo zbliżonym stanie faktycznym, co spowoduje niejednolitość orzekania przez organy administracji publicznej, a w konsekwencji naruszenie zasady pogłębiania zaufania uczestników postępowania do władzy publicznej.

Wskazując na powyższe, wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Wojewódzkiemu Administracyjnemu w Warszawie oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Na podstawie art. 176 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oświadczono o zrzeczeniu się prawa do rozpoznania sprawy na rozprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie trzeba przypomnieć, że zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r. poz. 935; dalej jako "p.p.s.a."). Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 powołanej ustawy, zatem Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to zawężenie granic kontroli instancyjnej do podstaw kasacyjnych i zarzutów przedstawionych na ich uzasadnienie.

Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną, zostały określone w art. 174 p.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 tej ustawy przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Przez błędną wykładnię należy rozumieć nieprawidłowe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, natomiast przez niewłaściwe zastosowanie dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. - naruszenie przepisów postępowania - choć nie jest to wyraźnie wyartykułowane, może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w wypadku oparcia skargi kasacyjnej na tej podstawie skarżący powinien nadto wykazać możliwość istotnego wpływu wytkniętego uchybienia na wynik sprawy.

W niniejszej sprawie skarga kasacyjne została oparta na zarzutach naruszenia prawa materialnego jak i przepisów postępowania, jednak istota sporu wyznaczona przez zarzuty skargi kasacyjnej, w badanej sprawie ogniskuje się wokół wykładni przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami, dlatego zasadnym jest odniesienie się najpierw do zarzutów prawa materialnego.

Przed przystąpieniem do rozpoznania zarzutów skargi kasacyjnej należy przytoczyć najistotniejsze elementy orzeczenia. Sąd pierwszej instancji uchylił zaskarżone decyzje z dwóch powodów. Pierwszą kwestią była wada proceduralna polegająca na tym, że organ I instancji nie rozpatrzył merytorycznie sprawy, a jedynie wydał decyzję umarzającą postępowanie. W drugiej instancji organ natomiast zmienił rozstrzygnięcie w ten sposób, że uchylił decyzję Prezydenta z 27 lipca 2021 r. i odmówił waloryzacji odszkodowania ustalonego i przyznanego na rzecz odwołującej się na podstawie decyzji Starosty Wołomińskiego z 24 listopada 2020 r. Sąd I instancji wskazał, że w postępowaniu odwoławczym rozstrzygnięto po raz pierwszy merytorycznie sprawę. Naruszono w ten sposób zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego i już ta okoliczność dawała podstawę do uchylenia obu decyzji ze względów naruszenia przepisów postępowania. Drugim powodem było uznanie przez Sąd I instancji, że SKO wadliwie wskazało termin początkowy dla wyliczenia waloryzacji. Sąd Wojewódzki stwierdził, że organ odwoławczy powinien dokonać waloryzacji od 24 listopada 2020 r. do 7 kwietnia 2021 r., czyli w okresie między wydaniem decyzji przez Starostę Wołomińskiego rozstrzygającej o odszkodowaniu a kończąc w dniu wypłaty tego odszkodowania.

W skardze kasacyjnej Kolegium – stawiając wskazane w niej zarzuty naruszenia prawa materialnego- stara się wywieść, że sprawie zastosowanie powinna znaleźć zasada naliczenia odsetek ustawowych z tytułu opóźnienia, natomiast waloryzacji należy dokonać od momentu kiedy decyzja stała się ostateczna tj. dla niniejszej sprawy był to 26 lutego 2021 r. Zatem termin na wypłatę odszkodowania zdaniem Kolegium upływał 12 marca 2021 r.

Stanowisko Kolegium nie mogło znaleźć akceptacji w niniejszej sprawie z kilku powodów.

Po pierwsze przepis art. 132 ust. 3 u.g.n. stanowi o prawie jednostki do waloryzacji odszkodowania na dzień jego zapłaty. Jakkolwiek nie określa on in extenso formy prawnej, w jakiej należy dokonać waloryzacji, to jednak brak określenia formy decyzji do rozstrzygania spraw związanych z waloryzacją odszkodowania nie oznacza jeszcze, że taki tryb decyzyjny jest wyłączony. Dla oceny tej kwestii istotne jest to, że źródłem żądania waloryzacji odszkodowania jest akt administracyjny ustalający wysokość odszkodowania. Żądanie waloryzacji ustalonego w drodze decyzji odszkodowania nie powstaje zatem na tle stosunku cywilnoprawnego, lecz administracyjnego, a zatem spór co do wysokości zwaloryzowanego odszkodowania nie może zostać zakwalifikowany odmiennie niż sam spór o wysokość ustalonego odszkodowania (vide: wyrok NSA z dnia 12 stycznia 2012 r., I OSK 2013/11; wyrok NSA z dnia 20 stycznia 2009 r., I OSK 122/08; wyrok NSA z dnia 30 listopada 2012 r., I OSK 1297/11; wyrok NSA z dnia 15 maja 2018 r., I OSK 2650/17, www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Waloryzacja to dokonanie ustaleń w zakresie opóźnienia w zapłacie ustalonego odszkodowania, a następnie autorytatywne określenie wysokości odszkodowania. W przypadku gdy przepis prawa przyjmuje jednostronne, autorytatywne konkretyzowanie normy prawnej, formą tej autorytatywnej konkretyzacji jest forma decyzji administracyjnej. Taki kierunek wykładni art. 132 ust. 3 u.g.n. wynika z art. 2 Konstytucji RP, który stanowi, iż Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej. W demokratycznym państwie prawnym autorytatywna konkretyzacja normy prawnej musi zostać dokonana w formie prawnej, która gwarantuje jednostce prawo do obrony na drodze prawa. Skoro ustalenie odszkodowania następuje w formie decyzji administracyjnej, to również waloryzacja, która jest uaktualnieniem przyjętej wysokości odszkodowania wymaga zachowania formy decyzji administracyjnej. Przy czym decyzyjnego sposobu rozstrzygnięcia kwestii waloryzacji odszkodowania nie wyklucza także zakres podmiotów zobowiązanych do jej przeprowadzenia na gruncie art. 132 ust. 3 u.g.n. (vide: wyrok NSA z dnia 20 stycznia 2009 r., I OSK 122/08, www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

W tym miejscu należy zaakcentować, że pomimo, iż treść powołanego w skardze kasacyjnej art. 132 ust. 2 u,g,n. nie określa w sposób wyraźny formy prawnej, w jakiej należy dokonać waloryzacji, w przeciwieństwie do spraw związanych z wywłaszczeniem, odszkodowaniem czy np. zwrotem wywłaszczonej nieruchomości. Jednak brak określenia w ustawie formy decyzji do rozstrzygania spraw związanych z waloryzacją odszkodowania nie oznacza jeszcze, że taki tryb decyzyjny jest wyłączony. W sprawie istotne jest bowiem to, że źródłem żądania jest akt administracyjny - decyzja o wywłaszczeniu nieruchomości lub odrębna decyzja o ustaleniu odszkodowania. Żądanie waloryzacji ustalonego w drodze decyzji odszkodowania nie powstaje zatem na tle stosunku cywilnoprawnego, lecz administracyjnego. Stąd ewentualny spór co do prawa i wysokości zwaloryzowanego odszkodowania nie może zostać zakwalifikowany odmiennie niż spór o wysokość odszkodowania, który podlega rozstrzygnięciu w drodze decyzji administracyjnej (m.in. wyroki NSA z dnia 28 kwietnia 2020 r., sygn. akt I OSK 4426/18, z dnia 22 kwietnia 2010 r., sygn. akt I OSK 894/09 oraz z dnia 20 stycznia 2009 r., sygn. akt I OSK 122/08, CBOSA).

Zatem ocena dokonana przez Sąd I instancji, że orzekające w sprawie organy, po otrzymaniu wniosku o wypłatę ustalonego odszkodowania i ewentualnie o jego waloryzację winny natomiast zastosować tryb z art. 132 ust. 3 u.g.n., który wprost przewiduje, że wysokość odszkodowania ustalona w decyzji podlega waloryzacji na dzień jego zapłaty. Waloryzacji dokonuje organ, osoba lub jednostka zobowiązana do zapłaty odszkodowania. Według przywołanego przepisu istnieje zatem możliwość wystąpienia z wnioskiem o wypłatę dotychczas nie wypłaconego odszkodowania, a warunkiem jego wypłaty jest istnienie decyzji ustalającej odszkodowanie obraz brak jego wypłaty. Te właśnie przesłanki powinny być przedmiotem badania organów orzekających na gruncie przedmiotowej sprawy, czego w sprawie ewidentnie zabrakło, co zostało też dostrzeżone przez Wojewódzki Sąd Administracyjny.

Kolejno odnosząc się do początkowego terminu dla właściwego wyliczenia waloryzacji to zauważyć jednocześnie trzeba, że w myśl art. 130 ust. 1 u.g.n. wysokość odszkodowania ustala się według stanu, przeznaczenia i wartości, wywłaszczonej nieruchomości w dniu wydania decyzji o wywłaszczeniu. W przypadku gdy starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, wydaje odrębną decyzję o odszkodowaniu, wysokość odszkodowania ustala się według stanu i przeznaczenia nieruchomości w dniu pozbawienia lub ograniczenia praw, a w przypadkach, o których mowa w art. 98 ust. 3 i art. 106 ust. 1, według stanu i przeznaczenia nieruchomości odpowiednio w dniu wydania decyzji o podziale lub podjęcia uchwały o przystąpieniu do scalenia i podziału oraz jej wartości w dniu wydania decyzji o odszkodowaniu.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, jeśli do tego dodamy, że waloryzacji podlega "wysokość odszkodowania ustalona w decyzji" (art. 132 ust. 3 u.g.n.), to przyjąć należy, że początkowy termin naliczania waloryzacji odszkodowania wyznacza data wydania decyzji odszkodowawczej w pierwszej instancji. Na tę bowiem datę ustalana była wartość wywłaszczonej nieruchomości. Natomiast w przypadku, gdy organ odwoławczy po przeanalizowaniu materiału dowodowego zgromadzonego przez organ I instancji zmieni przyznaną kwotę odszkodowania, waloryzacja powinna być liczona od skorygowanej wartości odszkodowania i od daty wydania decyzji przez organ I instancji. Korekta wysokości odszkodowania przez organ odwoławczy oznacza bowiem ustalenie jego prawidłowej wartości od dnia wydania decyzji o odszkodowaniu, tak jakby została ona określona przez organ I instancji. W rezultacie oznacza to, że waloryzacja naliczana jest od dnia wydania decyzji odszkodowawczej w pierwszej instancji od kwoty ustalonej w decyzji ostatecznej w administracyjnym toku instancji.

Powyższe rozważania wskazują na prawidłowy wywód Sądu I instancji, że organ odwoławczy powinien dokonać waloryzacji od 24 listopada 2020 r. do 7 kwietnia 2021r., czyli w okresie między wydaniem decyzji przez Starostę Wołomińskiego rozstrzygającej o odszkodowaniu, a kończąc w dniu wypłaty tego odszkodowania.

Biorąc pod uwagę powyższe, należało uznać zarzuty naruszenia prawa materialnego za nieusprawiedliwione.

Odnosząc się na zakończenie do zarzutów naruszenia przepisów postępowania należało zauważyć, że nie podważały w istocie dokonanych przez Sąd I instancji ustaleń w zakresie naruszonej procedury administracyjnej tj. dwuinstancyjności postępowania. Zarzut odnosi się do wydania odmiennych orzeczeń w sprawach o bardzo zbliżonym stanie faktycznym, co spowoduje niejednolitość orzekania. Należy dostrzec, że przepis art. 153 p.p.s.a. ma charakter bezwzględnie obowiązujący, wobec czego ani organ administracji publicznej ani sąd administracyjny orzekając ponownie w tej samej sprawie nie mogą pominąć oceny prawnej wyrażonej wcześniej w orzeczeniu. Uregulowanie zawarte w art. 153 p.p.s.a. oznacza, że orzeczenie sądu administracyjnego wywiera skutki wykraczające poza zakres postępowania sądowoadministracyjnego, bo jego oddziaływaniem objęte jest także przyszłe postępowanie administracyjne w danej sprawie. Z kolei związanie samego sądu administracyjnego w rozumieniu art. 153 p.p.s.a. oznacza, że nie może on formułować nowych ocen prawnych, które są sprzeczne z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz zobowiązany jest do podporządkowania się w pełnym wymiarze oraz konsekwentnego reagowania w razie stwierdzenia braku zastosowania się organów administracji publicznej do wskazań w zakresie dalszego postępowania (zob. wyrok NSA z dnia 9 stycznia 2024 r. III FSK 667/23, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych - orzeczenia.nsa.gov.pl). Taka sytuacja nie miała miejsca w niniejszej sprawie.

Po pierwsze postępowanie sądowoadministracyjne dotyczące waloryzacji kwoty odszkodowania zawartej w decyzji starosty Wołomińskiego z 24 listopada 2020 r. dopiero w momencie wydania niniejszego orzeczenia wyczerpuje dostępne dla stron postępowania środki odwoławcze, a wyrażone w wyroku twierdzenia niejako uruchamiają oddziaływanie art. 153 p.p.s.a. na ewentualne przyszłe postępowania administracyjne w danej sprawie.

Po drugie przywołane w uzasadnieniu skargi kasacyjnej wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie o sygn. akt IV SA/Wa 1226/22 i IV SA/Wa 1227/22 były sprawami o podobnym stanie faktycznym to nie obejmowały tych samych podmiotów postępowania, tak jak i przedmiot tych postępowań był różny tj. sprawa dotyczyła innej nieruchomości.

Biorąc pod uwagę powyższe należało uznać zarzut naruszenia przepisów postępowania za bezzasadny.

Z tych względów skarga kasacyjna jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw podlegała oddaleniu zgodnie z art. 184 p.p.s.a. Sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 p.p.s.a.

Uzasadnienie zostało sporządzone zgodnie z art. 193 zd. drugie p.p.s.a., który wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, które przewidziano w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zd. pierwsze p.p.s.a. Uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W takim uzasadnieniu Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji.