Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 947/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2017-03-30 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 51 ust. 1 pkt 1, art. 51 ust. 4
journal: Dz.U. 2013 poz 1409
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. a,  art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 135
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 107 § 3
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Donata Starosta (spr.) Sędziowie WSA Ewa Kręcichwost-Durchowska WSA Anna Jarosz Protokolant st. sekr. sąd. Monika Zaporowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 marca 2017 r. sprawy ze skarg Ł.W., D.W. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2016 r., nr [...] w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta P. z dnia [...] maja 2016 r. nr [...]; 2. uchyla decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta P. z dnia [...] marca 2015 r. nr [...]; 3. uchyla postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta P. z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...]; 4. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. na rzecz Ł.W. kwotę 997 zł (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania; 5. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. na rzecz D.W. kwotę 997 zł (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną w niniejszej sprawie decyzją z dnia [...] sierpnia 2016 r. nr [...] Inspektor Nadzoru Budowlanego (zwany dalej "WINB") utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta P. z dnia [...] maja 2016 r. nr [...].

Zaskarżona decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym.

Na podstawie czynności kontrolnych przeprowadzonych w dniach [...] października 2014 r. oraz [...] listopada 2014 r. na terenie nieruchomości przy ul. [...] / ul. [...] (dz. nr [...] ark. [...] obręb N.) w P. PINB ustalił, że na wskazanym terenie prowadzona jest rozbudowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego, na podstawie decyzji pozwolenia na budowę z dnia [...] listopada 2013 r., nr [...] zmienionej decyzją z dnia [...] marca 2014 r., nr [...] PINB ustalił ponadto, że inwestycja realizowanego jest z istotnymi odstępstwami od zatwierdzonego pozwolenia na budowę tj. dokonano zmiany powierzchni zabudowy, co spowodowane było powiększeniem powierzchni zabudowy w stosunku do zatwierdzonej dokumentacji projektowej, której powierzchnia została powiększona w kierunku południowym i wschodnim - do granicy z działką nr [...], zwiększono ilość kondygnacji poprzez wykonanie schodów żelbetowych ze stropem teriva "oddzielającym właściwą przestrzeń strychu o wysokości pozwalającej na swobodne poruszanie się, zmieniono kubaturę obiektu oraz zmianę zagospodarowania terenu. PINB ustalił również że budynek w tylnej części nieruchomości realizowany jest niezgodnie z pozwoleniem na budowę z dnia [...] listopada 2000 r. nr [...]

Postanowieniem z dnia [...] lutego 2015 r. nr [...] PINB wstrzymał inwestorowi Ł. W. (zwanemu dalej również "skarżącym"), prowadzenie robót budowlanych.

Decyzją z dnia [...] marca 2015 r. nr [...] PINB na podstawie art. 51 ust .1 pkt 3 ustawy z dnia 7 dnia 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2013 r. poz. 1409; zwanej dalej "p.b.") nałożył na skarżącego obowiązek przedłożenia projektu zamiennego rozbudowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego znajdującego się na terenie nieruchomości przy ul. [...] / ul. [...] w P..

Następnie decyzją z dnia [...] maja 2015 r. Prezydent Miasta P. uchylił ostateczna decyzję własną z dnia [...] listopada 2013 r., nr [...], zmienioną decyzją z dnia [...] marca 2014r, nr [...]

W dniu [...] czerwca 2015 r. skarżący przedłożył trzy egzemplarze projektu budowlanego zamiennego rozbudowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego w P. przy ul. [...]

Postanowieniem z dnia [...] lipca 2015 r. PINB wezwał skarżącego do usunięcia nieprawidłowości w złożonym projekcie, m.in. wskazano: "w projekcie należy zamieścić przekrój przez klatkę schodową rozbudowanej części budynku - wskazano, że przedłożona dokumentacja projektowa narusza zapisy obowiązującego planu miejscowego w zakresie ilości kondygnacji - aktualnie budynek posiada w części nadziemnej - parter, 1 piętro i 2 piętro - w części dotyczącej klatki schodowej. Ponadto wskazano, że zaprojektowane rozwiązanie wydziela antresolę nad pomieszczeniem opisanym na rzucie poddasza jako pokój o powierzchni 49,82 m2 natomiast utworzona antresola ma powierzchnię 52,03 m2.

W dniu [...] października 2015 r. skarżący ponownie złożył ponownie projekt zamienny. Po dokonaniu niezbędnych poprawek skarżący w dniu [...] lutego 2016 r. po raz kolejny przedłożył projekt zamienny ww. inwestycji.

Decyzją z dnia [...] maja 2016 r. nr [...] PINB na podstawie art. 51 ust. 4 p.b. odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego rozbudowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie wolnostojącej realizowanej na terenie nieruchomości przy ul. [...] / ul. [...] (dz. nr [...] ark. [...], obręb N.) w P..

W odwołaniu skarżący wniósł o zmianę decyzji PINB i wydanie o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego, ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji i skierowanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez PINB. Do odwołania dołączono nowy projekt zamienny.

Zaskarżoną w niniejszej sprawie decyzją z dnia [...] sierpnia 2016 r. nr [...] WINB utrzymał w mocy decyzję PINB z dnia [...] maja 2016 r.

W uzasadnieniu WINB wyjaśnił, że wszczęcie postępowania nastąpiło w dniu [...] lutego 2015r. zatem zgodnie z art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 20 lutego 2015r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2015r. poz. 443) postępowanie należało prowadzić na podstawie przepisów dotychczasowych.

WINB wyjaśnił, że istotne odstępstwo od udzielonego pozwolenia na budowę polegało w niniejszej sprawie na zwiększeniu długości projektowanego budynku z 10,80 m - na 13,64 m, szerokości projektowanego budynku z 5,50 m - na 12,37 m, wysokości projektowanego budynku z 8,28 m - do 9,71 m, powierzchni zabudowy z 49,25 m2 - na 110,14m2, kubatury z 357,3 m3 - na 655,8 m3 oraz ilości kondygnacji.

WINB zaznaczył, że projekt budowlany zamienny nie może sankcjonować istotnych odstępstw sprzecznych z przepisami prawa, w tym decyzją o warunkach zabudowy (lub planem miejscowym), której treścią organ nadzoru budowlanego w postępowaniu naprawczym jest związany. Uwzględnienia dotychczas wykonanych robót budowlanych nie można zatem rozumieć w inny sposób, jak tylko w ten, że te, które przepisów nie naruszają powinny zostać ujęte bez zmian w projekcie budowlanym zamiennym, zaś pozostałe winny zostać jednocześnie objęte nakazem doprowadzenia ich do stanu zgodnego z prawem, czyli projekt budowlany zamienny powinien je ujmować w takim kształcie, jaki ma być efektem doprowadzenia ich do stanu zgodnego z prawem.

Następnie WINB wyjaśnił, że zgodnie z art. 51 ust. 4 p.b. po upływie terminu lub na wniosek inwestora, właściwy organ sprawdza wykonanie obowiązku, o którym mowa w ust. 1 pkt 3, i wydaje decyzję w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i pozwolenia na wznowienie robót budowlanych albo - jeżeli budowa została zakończona - o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego. W decyzji tej nakłada się obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Zdaniem WINB niewykonanie obowiązku wykonania projektu budowlanego zamiennego należy rozumieć szeroko, bowiem obejmuje ono zarówno stan obiektywnej bierności adresata w wykonaniu decyzji wydanej w trybie art. 51 ust. 1 pkt 3 p.b., jak i stan,

w którym nie można było zatwierdzić przedstawionego projektu budowlanego ze względu na jego sprzeczność z przepisami prawa albo też przedstawienie przez adresata tej decyzji rozwiązań, które nie uwzględniały nałożonego obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych.

WINB podkreślił, iż pomimo że w postanowieniu z dnia [...] lipca 2015 r. PINB wskazał szereg nieprawidłowości w przedłożonym projekcie zamiennym (w tym "aktualnie budynek posiada w części nadziemnej - parter, 1 piętro i 2 piętro" czyli III kondygnacje nadziemne, czy "dokładnego wyjaśnienia - obliczenia wskazującego ilość - powierzchnię wypełnień otworów materiałem przepuszczającym światło w ścianie oddzielenie pożarowego"), uzupełniony projekt nadal zawiera szereg nieprawidłowości, mimo jego trzykrotnego poprawiania. W ocenie

WINB zastosowane w projekcie budowlanym zamiennym rozwiązania nadal naruszają ustalenia Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego obszaru "[...]" - uchwała Rady Miasta P. nr [...] z dnia [...]. ([...]), a także naruszają wymagania zawarte w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (t.j. Dz. U. z 2015r. poz. 1422; zwanego dalej "rozporządzeniem z dnia 12 kwietnia 2002 r.").

Jak wyjaśnił WINB antresola to górna część kondygnacji lub pomieszczenia znajdująca się nad przedzielającym je stropem pośrednim, co oznacza, że antresola mieści się w przestrzeni wyznaczonej przez ograniczające kondygnację powierzchnie stropów górnego i dolnego. Jej podstawę stanowi strop pośredni. Natomiast w przedstawionym przez inwestora projekcie zamiennym "antresolę" wydzielono nad pomieszczeniem opisanym jako pokój o pow. 45,52m2, natomiast utworzona "antresola" ma pow. 49,0716 m2, zatem powierzchnia "antresoli" jest większa niż powierzchnia pomieszczenia znajdującego się pod nią. W ocenie WINB pomieszczenie to nie może zostać uznane za antresolę, a inwestor wykonał dodatkową kondygnację (trzecią) - niezgodnie z planem miejscowym. Wykonanie III kondygnacji nadziemnych potwierdza także wykonanie odrębnej klatki schodowej prowadzącej z parteru do włazu na dach ze spocznikami na każdej z kondygnacji.

WINB stwierdził ponadto, że pokój z aneksem kuchennym jest przeznaczony na pobyt stały ludzi i ma powierzchnię 27,76 m2, 1:8 tej powierzchni to 3,47 m2. Natomiast powierzchnia okiem w tym pomieszczeniu, liczona w świetle ościeżnic to 3,0136 m2. Zatem jest mniejsza niż 1:8 powierzchni pomieszczenia wobec czego nie jest zgodna z § 57 ust. 1 rozporządzenia z dnia [...] kwietnia 2002 r.

WINB stwierdził również, że zgodnie z § 232 ust 6 rozporządzenia z dnia [...] kwietnia 2002 r. w ścianie oddzielenia przeciwpożarowego dopuszcza się wypełnienie otworów materiałem przepuszczającym światło, takim jak luksfery, cegła szklana lub inne przeszklenie, jeżeli powierzchnia wypełnionych otworów nie przekracza 10% powierzchni ściany. Jak natomiast wynika z obliczeń dokonanych przez WINB ilość wypełnień otworów w ścianie północnej jak i południowej narusza ww. przepis rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r.

Skargę na decyzję WINB złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu Ł. W. zarzucając tej decyzji naruszenie:

1) art. 51 ust. 4 p.b. w zw. z art. 6 k.p.a. poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, a w konsekwencji utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego, podczas gdy decyzja podjęta na podstawie art. 51 ust. 4 p.b. może być wyłącznie decyzją pozytywną tj. może dotyczyć wyłącznie zatwierdzenia projektu budowlanego (a nie odmowy zatwierdzenia);

2) art. 7 w zw. z art. 77 § 1 i art. 80, art. 9 oraz art. 15 w zw. z art. 136 k.p.a., w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 3 p.b. oraz art. 50 ust. 3 p.b. poprzez naruszenie przez organ I i II instancji wynikającego z wyżej wskazanych przepisów obowiązku informowania strony o okolicznościach mających istotne znaczenie dla jej praw i obowiązków, obowiązku przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, w tym zaniechanie uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie przez organ II instancji, czego konsekwencją jest brak ustalenia prawdy obiektywnej i brak dokładnego wyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy, co przejawia się w szczególności w:

- braku jakichkolwiek ustaleń w co do istniejącego stanu wykonanych robót budowlanych (nieuzasadnione odstąpienie od zobowiązania inwestora do przedłożenia inwentaryzacji wykonanych robót budowlanych na podstawie art. 50 ust. 3 p.b., podczas gdy tego rodzaju inwentaryzacja była nieodzowna dla prawidłowego ustalenia stanu faktycznego sprawy i dla podjęcia dalszych czynności w postępowaniu);

- zaniechania jakichkolwiek ustaleń (spowodowanego brakiem inwentaryzacji, o której mowa powyżej) co do tego jakie roboty lub czynności należałoby przeprowadzić w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem (w efekcie czego, organ nie wydał w tym zakresie rozstrzygnięcia na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 p.b.),

3) art. 8, art. 9, art. 10 i art. 11 k.p.a., przez prowadzenie postępowania w sposób podważający zaufanie strony do organów państwa i odstąpienie przez organ od generalnej zasady, iż postępowanie naprawcze zmierzać winno przede wszystkim w kierunku "zalegalizowania" wykonanych robót budowlanych, w tym:

- odstąpienie od zasady czynnego udziału skarżącego w postępowaniu będące konsekwencją braku zawiadomienia skarżącego o ewentualnych brakach lub wadach przedłożonego projektu budowlanego zamiennego w sytuacji gdy Skarżący wielokrotnie deklarował, iż jest gotowy ewentualne braki, gdyby tylko organ takowe dostrzegł, poprawić i uzupełnić;

- odstąpienie przez organ od zobowiązania Inwestora na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 3 p.b. do wykonania określonych robót lub czynności celem doprowadzenia wykonywanych robót do stanu zgodnego z prawem, co przy jednoczesnym uznaniu, że wykonane roboty nie są zgodne z prawem i zobowiązaniu Inwestora do przedłożenia projektu zawierającego wierne odzwierciedlenie wykonanych robót - musiało skutkować przedłożeniem przez Inwestora takiego projektu, który z góry skazany był w ocenie organu na niepowodzenie jako niemogący stanowić podstawy legalizacji wykonanych robót;

- uznaniu przez organ, iż zaproponowana antresola narusza definicję wskazaną w warunkach technicznych w sytuacji gdy przewidziany w projekcie kształt i sposób urządzenia antresoli jest efektem zastosowania się przez Inwestora i działania przez niego w zaufaniu do sugestii organu zawartych w postanowieniu zobowiązującym do usunięcia nieprawidłowości projektu budowlanego co do tego, iż "gdyby wejście z pomieszczenia, nad którym utworzono antresolę, odbywałoby się bezpośrednio z tego pomieszczenia, a klatka schodowa kończyłaby swój bieg na poziomie kondygnacji opisanej w projekcie budowlanym zamiennym, jako poddasze - wówczas takie rozwiązanie nie naruszy zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego".

4) art. 138 § 2 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i nieuchylenie decyzji PINB z dnia 2 maja 2016 r. odmawiającej zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego rozbudowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie wolnostojącej realizowanej w sposób istotnie odbiegający od decyzji o pozwoleniu na budowę w sytuacji, gdy zachodziły podstawy do jej uchylenia.

Skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji WINB i poprzedzającej ją decyzji PINB, a także uchylenie decyzji PINB nr [...] z dnia [...] marca 2015 r. oraz poprzedzającego tą decyzję postanowienia z PINB nr [...] z dnia [...] lutego 2015 r. w przedmiocie wstrzymania prowadzenia robót budowlanych. Skarżący wniósł również o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

Skarga została zarejestrowana pod sygn.. akt IV SA/Po 947/16.

Skargę na decyzję WINB złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego również D. W. zarzucając tej decyzji naruszenie:

- art. 79 § 1 i 2 k.p.a., poprzez odstąpienie organu administracji publicznej od zasady czynnego udziału Skarżącego w postępowaniu przed PINB,

- art. 51 ust. 4 p.b. w zw. z art. 51 ust. 1 pkt. 3 p.b. oraz w związku z art. 7 k,p.a., a także art. 77 § 1 k.p.a. poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, a w konsekwencji utrzymanie w mocy decyzji PINB o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego podczas, gdy w toku postępowania przed PINB wydana została wyłącznie decyzja nr [...] z dnia [...] marca 2015 roku w przedmiocie zobowiązania inwestora do przedłożenia projektu budowlanego zamiennego, a PINB ani WINB nie przeprowadziły należycie postępowania dowodowego i nie dokonały oceny prawidłowości ich wykonania pod względem technicznym;

- art. 75 § 1, art. 78 §1 oraz art. 136 k.p.a. w zw. z art. 35 ust. 3 w zw. z art. 51 ust. 1 pkt. 3 p.b. poprzez ich niezastosowanie i odstąpienie od wezwania Inwestora do usunięcia stwierdzonych błędów lub wyjaśnienia niejasności w przedłożonym projekcie zamiennym, mimo ich stwierdzenia w toku postępowania,

- § 3 pkt. 16 oraz pkt. 19 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. poprzez uznanie, iż antresola ujęta w przedłożonym projekcie zamiennym stanowi odrębną kondygnację, co stoi w sprzeczności z treścią obowiązujących przepisów prawa,

- § 232 ust. 6 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. w zw. z art. 7 i 77 k.p.a. poprzez błędy w ustaleniach stanu faktycznego sprawy i uznanie, iż na przedstawione rozwiązania projektowe nie spełniają przewidzianych przepisami prawa wymogów stosunku powierzchnia całej ściany.

Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji, decyzji PINB oraz wydanej w toku postępowania przed PINB decyzji nr [...] z dnia [...] marca 2015 r., a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

Skarga została zarejestrowana pod sygn. akt IV SA/Po 948/16.

Postanowieniem z dnia 15 listopada 2016 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu połączył do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy o sygn. akt IV SA/Po 947/16 i IV SA/Po 948/16 oraz postanowił dalej prowadzić je pod sygn. akt IV SA/Po 947/16.

Wojewódzki Sad Administracyjny zważył, co następuje:

Skargi są zasadne.

Zaskarżona decyzja zapadła w toku postępowania prowadzonego w trybie przepisów art. 50-51 p.b. WINB ustalił, że roboty budowlane polegające na rozbudowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie wolnostojącej stanowią istotne odstępstwo od decyzji udzielającej pozwolenia na budowę i zatwierdzającej projekt budowlany z dnia [...] listopada 2013r., znak [...] zmienionej decyzją z dnia [...] marca 2014r, nr [...], znak [...] Organ ustalił, iż istotne odstępstwo od pozwolenia na budowę stanowi zmiana długości projektowanego budynku z 10,80m - na 13,64m, szerokości projektowanego budynku z 5,50m - na 12,37m, wysokości projektowanego budynku z 8,28m - do 9,71m, powierzchni zabudowy z 49,25m2 - na 110,14m2, kubatury z 357,3m3 - na 655,8m3 oraz ilości kondygnacji.

Tym samym w ocenie Sądu wszczęcie postępowania w trybie art. 50-51 p.b. było w pełni uzasadnione. Przepisy te regulują tryb tzw. postępowania naprawczego, którego zasadniczym celem jest doprowadzenie robót budowlanych wykonanych

w sposób określony w art. 50 ust. 1 pkt 1-4 p.b. do stanu zgodnego z prawem. Przywołany przepis w pkt 1 przewiduje, że w przypadkach innych niż określone

w art. 48 ust. 1 lub w art. 49b ust. 1 właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych wykonywanych bez wymaganego pozwolenia

na budowę albo zgłoszenia. Z kolei zgodnie z art. 51 ust. 1 p.b. przed upływem

2 miesięcy od dnia wydania postanowienia, o którym mowa w art. 50 ust. 1, właściwy organ w drodze decyzji:

1) nakazuje zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego albo

2) nakłada obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych

w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego

z prawem, określając termin ich wykonania, albo

3) w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego

lub innych warunków pozwolenia na budowę - nakłada, określając termin wykonania, obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz - w razie potrzeby - wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem; przepisy dotyczące projektu budowlanego stosuje się odpowiednio do zakresu tych zmian.

W przypadku wykonania obowiązku, o którym mowa w ust. 1 pkt 3 organ wydaje decyzję na podstawie art. 51 ust. 4 p.b. o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego. Natomiast w przypadku niewykonania w terminie obowiązku, o którym mowa w ust. 1 pkt 3, właściwy organ wydaje decyzję nakazującą zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego. Decyzja wydana na podstawie art. 51 ust. 4 lub ust. 5 p.b. kończy postępowanie naprawcze.

W rozpoznawanej WINB prawidłowo uznał, że wykonane roboty budowlane maja charakter istotnego odstępstwa od pozwolenia na budowę, wobec czego zasadnym było wydanie decyzji w trybie art. 51 ust. 1 pkt 3 p.b. Zaznaczyć trzeba, że istotne odstępstwa od projektu budowlanego mogą mieć charakter odstępstw, które nie naruszają przepisów prawa materialnego i będą mogły podlegać legalizacji oraz odstępstw, które z uwagi na naruszenie przepisów prawa nie będą mogły być przez organ zaakceptowane. Zwrócić należy uwagę, że na podstawie omawianego przepisu organ nadzoru budowlanego może nałożyć na inwestor dwojakiego rodzaju obowiązki. Po pierwsze organ nadzoru budowlanego może zobowiązać inwestora do przedłożenia projektu budowlanego zamiennego. Po drugie organ uprawniony jest do nałożenia na inwestora obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Tak więc już na tym etapie postępowania obowiązkiem organu nadzoru budowlanego jest dokonanie oceny czy istnieje możliwość doprowadzenia robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Wszelkie kwestie dotyczące istotności odstępstw od projektu oraz możliwości ich legalizacji powinny być przez organ rozważone na etapie wydawania decyzji przewidzianej w art. 51 ust. 1 pkt 3 p.b. Organ nadzoru budowlanego musi stwierdzić, czy dotąd wykonane roboty budowlane są zgodne z prawem i ewentualnie nałożyć na inwestora obowiązek wykonania czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, aby sporządzony w sprawie projekt budowlany zamienny nie zawierał rozwiązań, które naruszałyby prawo. (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 maja 2011 r., sygn. II OSK 794/10, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Podkreślić należy, że organ nadzoru budowlanego może wydać decyzję na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 p.b. tylko jeden raz. Po jej wydaniu organ nie ma już możliwości ponowienia zobowiązania przewidzianego w tym przepisie, ani wydania jakiejkolwiek innej decyzji umożliwiającej doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego z przepisami. Tak więc prawidłowe nałożenie obowiązku na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 p.b. determinuje możliwość doprowadzenia robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 czerwca 2005 r., sygn. akt OSK 1554/04, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Decyzja wydana na podstawie art. 51 ust. 4 lub ust. 5 p.b. kończy postępowanie naprawcze.

W rozpoznawanej sprawie organ zakończył postępowanie naprawcze wydaniem decyzji o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego stwierdzając, że roboty budowlane zostały wykonane niezgodnie z ustaleniami Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego obszaru "[...]" - uchwała Rady Miasta P. nr [...] z dnia [...] [...]), a także naruszają wymagania zawarte w rozporządzeniu z dnia 12 kwietnia 2002 r.

Jak już wskazano we wcześniejszej części uzasadnienia doprowadzenie robót budowlanych wykonanych z istotnym odstępstwem od udzielonego pozwolenia na budowę, do stanu zgodnego z prawem uzależnione jest od prawidłowego nałożenia obowiązku na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 p.b. Obowiązkiem organów na tym etapie postepowania jest dokładne ustalenie jakie roboty zostały wykonane z istotnym odstępstwem od udzielonego pozwolenia na budowę oraz przesądzenie czy roboty te mogą zostać doprowadzone do stanu zgodnego z prawem poprzez nałożenie na inwestora obowiązku przedłożenia projektu budowlanego zamiennego. Celem ustalenia zakresu wykonanych robót budowlanych organ nadzoru budowlanego uprawniony jest do nałożenia na inwestora na podstawie art. 50 ust. 3 p.b. obowiązku przedstawienia inwentaryzacji wykonanych robót budowlanych lub odpowiednich ocen technicznych bądź ekspertyz.

W rozpoznawanej sprawie WINB stwierdził, iż roboty budowlane naruszają ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w zakresie ilości kondygnacji obiektu budowlanego. Czego dowodzi rozstrzygnięcie wydane przez PINB roboty budowlane wykonane w taki sposób nie mogły zostać doprowadzone do stanu zgodnego z prawem tylko i wyłącznie poprzez nałożenie na inwestora obowiązku przedłożenia projektu budowlanego zamiennego. Okoliczność naruszenia ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego była już znana organowi na etapie wydawania decyzji na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 p.b. W ocenie Sądu to właśnie na tym etapie postępowania naprawczego organ powinien przesądzić w jakim zakresie roboty mogą zostać doprowadzone do stanu zgodnego z prawem poprzez zobowiązanie inwestora do przedłożenia projektu budowlanego zamiennego. Natomiast zakresie w jakim omawiane roboty budowlane nie mogły już zostać doprowadzone do stanu zgodnego z prawem poprzez zobowiązanie inwestora do przedłożenia projektu budowlanego zamiennego, obowiązkiem organu nadzoru budowlanego było orzeczenie na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 p.b. o nakazie wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem.

W ocenie Sądu PINB na etapie wydawania decyzji, o której mowa w art. 51 ust. 1 pkt 3 p.b. w sposób błędny doszedł do przekonania, że zobowiązanie inwestora do przedłożenia projektu budowlanego zamiennego może zakończyć postępowanie naprawcze doprowadzeniem robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Trafnie zarzucono w skardze, iż przed wydaniem decyzji na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 p.b. nie zobowiązał inwestora do przedłożenia inwentaryzacji obiektu budowlanego. O ile z art. 50 ust. 3 p.b. wynika, że organy nadzoru budowlanego może nałożyć obowiązek przedłożenia inwentaryzacji obiektu budowlanego, a więc zobowiązanie to nie jest obligatoryjne, to stwierdzone w niniejszej sprawie uchybienia wskazują, iż niezbędnym było wydanie postanowienia na podstawie art. 50 ust. 3 p.b. Błąd popełniony przez PINB na tym etapie postępowania rzutował na nieprawidłowy bieg dalszej części postępowania i w konsekwencji na brak możliwości zakończenia postępowania poprzez doprowadzenie wszystkich wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Powyższe uchybienie stanowiło podstawę do uchylenia na podstawie art. 135 p.p.s.a. decyzji PINB z dnia [...] marca 2015 r. nr [...].

Ponadto wskazać trzeba, że postępowanie naprawcze w przypadku istotnego odstępstwa od pozwolenia na budowę kończy się wydaniem decyzji na podstawie art. 51 ust. 4 p.b. w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego lub też wydaniem decyzji na podstawie art. 51 ust. 5 p.b. nakazującej zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego. W rozpoznawanej sprawie organ zakończył sprawę wydaniem decyzji o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego. Oznacza to, że pomimo formalnego zakończenia postępowania, roboty budowlane, których dotyczyło niniejsze postępowanie w żaden sposób nie zostały doprowadzone do stanu zgodnego z prawem. Wprawdzie WINB dokonując wykładni przepisu art. 51 ust. 4 i 5 p.b. stwierdził, że odmawiając zatwierdzenie projektu budowlanego zamiennego organ nadzoru budowlanego "określa dalsze losy obiektu budowlanego tj. wydaje decyzję nakazującą zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego", niemniej jednak WINB nie dostrzegł, iż decyzja PINB – kończące postępowanie w sprawie przedmiotowego obiektu budowlanego – rozstrzygała jedynie o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego. Innymi słowy PINB zakończył postępowanie decyzją odmawiającą zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego, nie rozstrzygając jednocześnie o dalszym losie obiektu budowlanego.

Sąd zauważa jednocześnie, że decyzje organów obydwu instancji nie spełniają wymogu z art. 107 § 3 k.p.a. Stwierdzenie przez organ nadzoru budowlanego, że przedłożony projekt budowlany zamienny nie może doprowadzić robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem ze względu na naruszenie ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wymagał od organu jednoznacznego ustalenia i wyjaśnienia w uzasadnieniu decyzji jakie są ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na przedmiotowej nieruchomości oraz porównanie tych ustaleń z parametrami obiektu budowlanego objętego niniejszym postępowaniem. WINB z uzasadnieniu decyzji stwierdził jedynie, że wskazane w projekcie rozwiązania naruszają ustalenia Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego obszaru "[...]". Niezbędnym było jednak dokładne wskazanie jakie parametry nowej zabudowy zostały przewidziane dla nieruchomości na której zrealizowany został obiekt budowlany objęty niniejszym postępowanie oraz porównanie tych parametrów z nowowybudowanym obiektem.

Prowadząc ponownie postępowanie PINB raz jeszcze oceni możliwość doprowadzenia wykonanych przez inwestora robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. W zależności od dokonanych ustaleń, z uwzględnieniem wytycznych wynikających z niniejszego wyroku organ wyda rozstrzygnięcie na podstawie art. 51 ust. 1 p.b.

Ze wskazanych powyżej powodów Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji PINB z dnia [...] maja 2016 r. nr [...]. Ponadto na podstawie art. 135 ww. ustawy Sąd orzekł o uchyleniu decyzji PINB z dnia [...] marca 2015 r. nr [...] oraz postanowienia PINB z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...]. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 w związku z art. 205 ww. ustawy, zasądzając na rzecz każdego ze skarżących kwotę stanowiąca równowartość uiszczonego wpisu od skargi (500 zł), opłaty skarbowej od pełnomocnictwa (17 zł) oraz wynagrodzenia pełnomocnika (480 zł) ustalonego na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2015 r. poz. 1804).