Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 261/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2023-05-16 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6100 Nabycie mienia państwowego z mocy prawa przez gminę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2023 poz 259
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Łukasz Trochym (spr.), asesor WSA Nina Beczek, sędzia WSA Przemysław Żmich, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 16 maja 2023 r. sprawy ze skargi [...] S.A. w W. na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia 20 października 2022 r. nr KKU 241/21 w przedmiocie stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r. prawa własności nieruchomości oddala skargę.


UZASADNIENIE

Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa (dalej jako "Komisja/organ") decyzją z [...] października 2022 r., nr [...], utrzymała w mocy decyzję Wojewody [...] (dalej jako "Wojewoda/organ I instancji") z [...] listopada 2021 r., nr [...], stwierdzającą nabycie przez Gminę [...] z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r., nieodpłatnie prawa własności nieruchomości państwowych, położonych na terenie Gminy [...], a obecnie na terenie Gminy [...], oznaczonych w ewidencji gruntów działkami nr: [...] o pow. [...] ha, [...] o pow. [...] ha, [...] o pow. [...] ha, [...] o pow. [...] ha, [...] o pow. [...] ha, [...] o pow. [...] ha, [...] o pow. [...] ha, obręb ewidencyjny [...], objętych księgą wieczystą nr [...], oraz [...] o pow. [...] ha, [...] o pow. [...] ha, [...] o pow. [...] ha, [...] o pow. [...] ha, obręb ewidencyjny [...], objętych księgą wieczystą nr [...].

Komisja przedstawiła w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji następujący stan faktyczny i prawny sprawy.

Decyzją z [...] listopada 2021 r. Wojewoda, działając na podstawie art. 5 ust. 1 pkt 1 i art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz.U. Nr 32, poz. 191 z późn.zm.), stwierdził nieodpłatne nabycie przez Gminę [...], z mocy prawa, z dniem 27 maja 1990 r., prawa własności opisanych powyżej nieruchomości.

W uzasadnieniu swojej decyzji Wojewoda wyjaśnił, że nieruchomości opisane w sentencji jego decyzji stanowiły w dniu 27 maja 1990 r. własność Skarbu Państwa. Wojewoda zaznaczył również, że z pisma Starosty [...] z [...] maja 2020 r. wynika, że w dniu 27 maja 1990 r. w rejestrze ewidencji gruntów w odniesieniu do działek wymienionych w sentencji figurował jako właściciel Skarb Państwa, a jako osoba władająca gruntem: Przedsiębiorstwo Państwowe [...] w [...]. Zgodnie z wypisem z rejestru gruntów sporządzonym przez Starostę [...] w dniu [...] marca 2015 r., przedmiotowe działki opisane były użytkiem "[...]" - tereny kolejowe, a jako właściciel wpisany był Skarb Państwa - zarządca [...] Spółka Akcyjna. W toku prowadzonego postępowania Wojewoda otrzymał również pismo [...] S.A. [...] w [...] z [...] maja 2019 r. w którym wyjaśniono, że objęte niniejszym postępowaniem działki nie są zajęte infrastrukturą kolejową.

Z kolei, w miejscowym planie ogólnym zagospodarowania przestrzennego – według Wojewody - obowiązującym w dniu 27 maja 1990 r., uchwalonym przez Gminną Radę Narodową w [...] Uchwałą Nr [...] z dnia [...] czerwca 1983 r., opisane w sentencji decyzji działki położone były w terenie oznaczonym symbolem [...] (drogi gminne). Z przedłożonych przez Wójta Gminy [...] wyjaśnień wynika, że działki oznaczone nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] stanowią fragment drogi publicznej ul. [...] (nr drogi [...] "od granicy gminy [...] ([...]) [...] - [...]), a działki ozn. nr [...], [...], [...] stanowią fragment ul. [...] (nr drogi [...] "[...]").

Wojewoda wskazał następnie, iż jak wynika z treści pisma Podinspektora w Wydziale Gospodarowania Nieruchomościami Skarbu Państwa i Gospodarki Mieniem z 9 lutego 2017 r., Starosta nie dysponuje innymi dokumentami potwierdzającymi zarząd [...] na przedmiotowych działkach niż wpisy w ewidencji gruntów i budynków. Potwierdzeniem tego – w ocenie Wojewody – iż w odniesieniu do przedmiotowej nieruchomości brak jest dokumentów wskazujących na jej przekazanie w zarząd na rzecz [...] (ujawnionego uprzednio w ewidencji gruntów) jest wystąpienie [...] S.A. z wnioskiem o uwłaszczenie (wniosek z [...] lutego 2015 r.) przedmiotowej nieruchomości w oparciu o art. 34 ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego Polskie Koleje Państwowe. Przepis ten przewiduje, że grunty będące własnością Skarbu Państwa, znajdujące się w dniu 5 grudnia 1990 r. w posiadaniu [...], co do których [...] nie legitymowało się dokumentami o przekazaniu mu tych gruntów w formie prawem przewidzianej i nie legitymuje się nimi do dnia wykreślenia z rejestru przedsiębiorstw państwowych, stają się z dniem wejścia w życie ustawy, z mocy prawa przedmiotem użytkowania wieczystego [...]. Wobec powyższego roszczenie uwłaszczeniowe [...] oparte o ww. przepis cyt. ustawy z 8 września 200 r. nie może mieć, w opinii Wojewody, wpływu na niniejsze rozstrzygnięcie, które odnosi się do stanu nieruchomości w dniu 27 maja 1990 r.

Odwołanie od powyższej decyzji Wojewody złożyły [...] S.A. z siedzibą w [...] (dalej jako "[...] SA/Skarżąca").

Po rozpatrzeniu złożonego przez [...] SA odwołania, Komisja, decyzją z [...] października 2022 r., nr [...], utrzymała w mocy decyzję Wojewody z [...] listopada 2021 r.

W uzasadnieniu swojej decyzji Komisja wyjaśniła, że w pełni zgadza się i aprobuje ustalenia faktyczne organu I instancji. Komisja obszernie przytoczyła mający zastosowanie w niniejszej sprawie stan prawny i dokonała jego omówienia. W szczególności organ przywołał treść art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych i wyjaśnił tryb i zasady stosowania tego przepisu. Organ wyjaśnił również i szeroko omówił, w świetle dotychczas obowiązujących przepisów prawa oraz orzecznictwa sądów administracyjnych, znaczenie i rozumienie użytego w powołanych przepisach pojęcia "należące do". W szczególności wskazał, że zarówno wydzielanie, jak i obejmowanie przez państwowe osoby prawne (w tym przedsiębiorstwa państwowe), przekazywanych im przez właściwy organ państwa, państwowych nieruchomości gruntowych w zarząd, następowało przed dniem 27 maja 1990 r., w trybie określonym art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, a wcześniej w użytkowanie, na podstawie ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach, które przeszło potem w zarząd. Komisja stwierdziła, że z przepisu art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości wynikało, że zarząd nieruchomości był ustanawiany w drodze decyzji terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego albo za zezwoleniem tego organu na podstawie umowy o przekazanie nieruchomości między państwowymi jednostkami organizacyjnymi, bądź umowy o nabycie nieruchomości - i wszystkie państwowe jednostki miały, wynikający z art. 38 i nast., obowiązek uregulowania stanu prawnego gruntów faktycznie przez nie wówczas użytkowanych, niezależnie od tego, kiedy i od kogo przejętych. Skoro zatem w myśl art. 6 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, w brzmieniu obowiązującym na dzień 27 maja 1990 r., terenowy organ administracji państwowej, sprawując zarząd gruntu, który nie został oddany w zarząd, użytkowanie lub użytkowanie wieczyste, mógł powierzyć sprawowanie zarządu takiego gruntu, utworzonemu w tym celu przedsiębiorstwu bądź innej państwowej jednostce organizacyjnej, oznaczało to, że organ ten był uprawniony do tego gruntu. Jeśli zatem organ mógł w taki władczy sposób, zadysponować wspomnianym gruntem, to w sensie normatywnym, należało przyjąć, że grunt ten "należał do" terenowego organu administracji państwowej. Organ wskazał ponadto, że zgodnie z art. 6 ust. 1 ustawy gruntowej, grunty państwowe, które nie zostały oddane w zarząd, użytkowanie lub użytkowanie wieczyste były zarządzane przez terenowy organ administracji rządowej. Organ wyjaśnił przy tym, że akty regulujące status prawny [...] oraz akty ustawowe i wykonawcze, na podstawie, których przeprowadzono nacjonalizację kolei, mają charakter ogólnych aktów normatywnych i również nie regulowały stanu prawnego konkretnej nieruchomości, lecz mogły stanowić podstawę do podejmowania aktów indywidualnych dotyczących poszczególnych składników mienia ogólnonarodowego. [...] SA nie wykazało natomiast, aby dysponowało takim indywidualnym aktem dotyczącym przedmiotowej nieruchomości. Mając na uwadze powyższe, organ stwierdził, że brak jest i było przepisu, który nabycie nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa na potrzeby określonego przedsiębiorstwa państwowego np. wskutek umowy lub decyzji uwłaszczeniowej, łączył ex lege z powstaniem uprawnienia dla tego przedsiębiorstwa. Mając na uwadze powyższe Komisja uznała, że sporna nieruchomość należała do ówczesnego terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego i jako taka podlegała komunalizacji w trybie art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. na rzecz Gminy [...].

Na ww. decyzję Komisji skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła [...] SA. W skardze do Sądu zarzuciła zaskarżonej decyzji Komisji naruszenie następujących przepisów prawa, tj.:

1) art. 7 oraz art. 8 k.p.a. poprzez brak podjęcia działań niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy;

2) art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a. w zw. z art. 75 § 1 ab initio k.p.a. poprzez niezebranie i nierozpatrzenie w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego;

3) art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (t.j. Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.,) w związku z art. 11 ust. 1 tejże ustawy poprzez bezzasadne przyjęcie, że Gmina [...] z dniem 27 maja 1990 r. nabyła prawo własności nieruchomości, podczas gdy materiał dowodowy zgromadzony w sprawie nie jest wystarczający dla dokonania takiego ustalenia, nadto w niniejszej sprawie zachodzą przesłanki wyłączenia możliwości komunalizacji, stąd Nieruchomość nie mogła stać się mieniem komunalnym w oparciu o art. 5 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy.

[...] SA wniosła zatem o uchylenie zaskarżonej decyzji, jak i poprzedzającej ją decyzji Wojewody oraz o rozpatrzenie sprawy poprzez odmowę stwierdzenia nabycia nieruchomości przez Gminę [...], a gdyby nie było to możliwe – przekazanie sprawy organowi do ponownego rozpoznania, jak też o zasądzenie kosztów postępowania od organu na rzecz [...] SA.

W uzasadnieniu skargi wskazano na argumenty przemawiające zdaniem Skarżącej za zasadnością skargi.

W odpowiedzi na skargę Komisja wniosła o jej oddalenie.

Zarządzeniem Przewodniczącej Wydziału I Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 25 czerwca 2021 r. niniejsza sprawa została skierowana do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym w trybie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych, o czym strony zostały powiadomione.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

skarga jest niezasadna.

Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r., poz. 2492) w związku art. 3 § 1 i § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 259 ze zm., dalej jako "p.p.s.a."), kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów wymienionych w art. 3 § 2 p.p.s.a., sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem. W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c p.p.s.a.), a także, gdy decyzja lub postanowienie organu dotknięte jest wadą nieważności, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Ponadto, zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, co oznacza, iż Sąd zobowiązany jest dokonać oceny legalności zaskarżonej decyzji niezależnie od zarzutów podniesionych w skardze. Sąd stosuje przy tym przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.).

Przedmiotem kontroli Sądu była decyzja wydana przez Komisję utrzymująca w mocy decyzję Wojewody z [...] listopada 2021 r. dotyczącą komunalizacji mienia stanowiącego własność Skarbu Państwa w trybie art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm., dalej jako "ustawa komunalizacyjna"). Decyzja komunalizacyjna ma charakter deklaratoryjny, co oznacza, że stwierdza ona stan faktyczny i prawny istniejący w dniu wejścia w życie ustawy komunalizacyjnej, tj. w dniu 27 maja 1990 r. Zgodnie z treścią art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy komunalizacyjnej, jeżeli dalsze przepisy nie stanowią inaczej, mienie ogólnonarodowe (państwowe) należące do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego staje się w dniu wejścia w życie niniejszej ustawy (tj. w dniu 27 maja 1990 r.) z mocy prawa mieniem właściwych gmin.

Zdaniem Sądu, organ prawidłowo ustalił, że przedsiębiorstwu państwowemu [...] (dalej jako "[...]") nie przysługiwało do spornych nieruchomości (działek nr: [...] o pow. [...] ha, [...] o pow. [...] ha, [...] o pow. [...] ha, [...] o pow. [...] ha, [...] o pow. [...] ha, [...] o pow. [...] ha, [...] o pow. [...] ha, [...] o pow. [...] ha, [...] o pow. [...] ha, [...] o pow. [...] ha, [...] o pow. [...] ha) w dniu 27 maja 1990 r. prawo zarządu. Nie wykazane bowiem zostało spełnienie ustawowej przesłanki warunkującej istnienie po stronie [...] prawa zarządu, tj. dokumentu potwierdzającego uzyskanie prawa zarządu (użytkowania) przedmiotowej nieruchomości, co z kolei doprowadziło organ do prawidłowej konkluzji, że jako składnik mienia państwowego nieruchomość należała wówczas do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego. A zatem Komisja prawidłowo uznała, że sporna nieruchomość należała do ówczesnego terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego i jako taka podlegała komunalizacji w trybie art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. na rzecz Gminy [...].

Zdaniem Sądu, dokonana przez Komisję ocena rozpatrywanej sprawy, jak i rozważania prawne, są prawidłowe i znajdują uzasadnienie w obowiązujących przepisach prawa.

Należy wskazać, że w zasadzie istota przedmiotowej sprawy sprowadzała się do wykładni pojęcia mienia "należącego do". W ocenie Sądu, wbrew stanowisku [...] SA, rację ma zarówno Wojewoda, jak i Komisja, że użyte w przepisie art. 5 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej przez ustawodawcę sformułowanie "należące do" oznacza przynależność mienia państwowego do określonego podmiotu w sensie prawnym, a nie faktycznym. Powyższe potwierdza liczne orzecznictwo sądowe. Tytułem przykładu należy tylko wskazać wyrok NSA z 23 lutego 2010 r., sygn. akt I OSK 593/09, Lex nr 595433, czy wyrok WSA w Warszawie z 7 grudnia 2010 r., sygn. akt I SA/Wa 1109/10, Lex nr 750573.

W tym stanie rzeczy faktyczne władanie nieruchomością przez inny podmiot nie stanowi negatywnej przesłanki komunalizacji mienia, która w trybie art. 5 ust. 1, następowała z mocy prawa z dniem wejścia ustawy komunalizacyjnej w życie.

Podstawowym zagadnieniem istotnym dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy było zatem ustalenie stanu prawnego i faktycznego spornej nieruchomości, a przede wszystkim ustalenie, czy w dacie 27 maja 1990 r. [...] dysponowało tytułem prawnym do przedmiotowych nieruchomości, co wykluczałoby możliwość jej komunalizacji, czy też władanie nieruchomością przez [...] było jedynie władztwem faktycznym. Przy czym ustalenie stanu prawnego i faktycznego przedmiotowej nieruchomości na dzień 27 maja 1990 r. musi być oparte o obowiązujące w tym dniu przepisy. Powoływanie się zatem przez [...] SA na przepisy art. 34 ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe" (Dz. U. Nr 84, poz. 948 ze zm.) i skutki poszczególnych regulacji zawartych w tej ustawie, dla oceny stanu prawnego komunalizowanej nieruchomości na dzień 27 maja 1990 r., jest w tym postępowaniu chybione. Przepisy powołanej ustawy, która weszła w życie po dniu 27 maja 1990 r., mogą dotyczyć jedynie mienia stanowiącego aktualnie własność ogólnonarodową (państwową), komunalizowanego w trybie art. 5 ust. 3 i ust. 4 ustawy komunalizacyjnej, nie mogą natomiast odnosić się do mienia już skomunalizowanego z mocy art. 5 ust. 1 i ust. 2 tej ustawy, gdyż mienie to już w dniu 27 maja 1990 r. stało się mieniem komunalnym i od tej daty nie jest już mieniem państwowym. Linia orzecznicza dotycząca interpretacji art. 34 ww. ustawy jest już utrwalona i poza kilkoma wyjątkami jednolita (por. wyroki NSA: z 18 lutego 2014 r. sygn. akt I OSK 1711/12; z 19 grudnia 2013 r. sygn. akt I OSK 1212/12, sygn. akt I OSK 1211/12, sygn. akt I OSK 1255/12, I OSK 1370/12; z 22 listopada 2013 r. sygn. akt I OSK 1091/12; z 2 października 2013 r. sygn. akt I OSK 822/12 i I OSK 823/12; z 11 września 2013 r. sygn. akt I OSK 748/12, I OSK 727/12; z 13 marca 2013 r. sygn. akt I OSK 1716/12; z 6 lutego 2013 r. sygn. akt I OSK 1697/11, I OSK 1687/11, I OSK 1696/11, I OSK 1698/11; z 3 stycznia 2013 r. sygn. akt I OSK 1476/11, I OSK 1503/11, I OSK 1475/11, z 18 czerwca 2013 r. sygn. akt I OSK 45/12; z 18 kwietnia 2013 r. sygn. akt. I OSK 1941/11 i sygn. akt I OSK 1830/11; z 2 lutego 2012 r. sygn. akt. I OSK 282/11).

Mając na uwadze powyższe należy wskazać, że nie ulega wątpliwości (czego

w zasadzie [...] SA nie kwestionuje), że [...] w dacie 27 maja 1990 r. nie dysponowało żadnym aktem dotyczącym przedmiotowych nieruchomości (tj. decyzją, umową, protokołem zdawczo-odbiorczym), który ustanowiłby zarząd lub użytkowanie. Dokumentów kreujących prawo zarządu nie odnaleziono, a tym samym uprawniony był wniosek, że [...] władało nieruchomością wyłącznie w sposób faktyczny. Zgodnie bowiem z art. 6 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, w brzmieniu obowiązującym na dzień wejścia w życie ustawy komunalizacyjnej, terenowe organy administracji państwowej zarządzały gruntami państwowymi, które nie zostały oddane w zarząd, użytkowanie lub użytkowanie wieczyste.

Podkreślić należy, że zarząd (dziś trwały zarząd), to prawne formy, które uprawniają określony podmiot do władania nieruchomością. Natomiast sam fakt korzystania przez przedsiębiorstwo z nieruchomości, co do zasady tego prawa nie kreuje. Obowiązująca natomiast w tym czasie ustawa o gospodarce gruntami

i wywłaszczaniu nieruchomości przewidywała powstanie zarządu do gruntu w ściśle określonych wypadkach – enumeratywnie wymienionych w przepisach tej ustaw. Tak więc stosownie do art. 38 ust. 2 tej ustawy dowodem potwierdzającym istnienie prawa zarządu państwowej jednostki organizacyjnej mogły być: 1) decyzja o oddaniu w zarząd, 2) zawarta za zezwoleniem tego organu, umowa o przekazaniu nieruchomości między państwowymi jednostkami organizacyjnymi, 3) bądź umowa

o nabyciu nieruchomości. Tego rodzaju dokumentami [...], jak już zaznaczono, nie dysponowało. Zgodnie natomiast z art. 87 ust. 2 tej ustawy, zainteresowane jednostki, które nie legitymowały się dokumentami o przekazaniu gruntów, wydanymi w formie prawem przewidzianej, a były w dniu 1 sierpnia 1988 r. posiadaczami gruntów stanowiących własność Skarbu Państwa, mogły złożyć wniosek o uregulowanie stanu prawnego do posiadanego gruntu. Oznacza to, że takie prawo do gruntu jak zarząd, użytkowanie, użytkowanie wieczyste nie mogło powstać w sposób dorozumiany (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 lutego 2006 r., sygn. akt I OSK 1295/05). Jednocześnie stosownie do ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach, którą zastąpiła ustawa z dnia 29 kwietnia 1985 r., państwowe jednostki organizacyjne mogły uzyskać tytuł prawny do gruntu w postaci użytkowania na podstawie decyzji administracyjnej. Użytkowanie to z dniem wejścia w życie ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r., w myśl art. 87 ust. 1, przekształcało się w prawo zarządu. Istotne jest również, że decyzja o oddaniu nieruchomości w zarząd powinna była określać jej położenie, powierzchnię, mieć załączoną mapę sytuacyjną oraz wskazywać sposób i cel korzystania z niej (uchwała składu siedmiu sędziów Sądu Najwyższego z dnia 23 września 1993 r. sygn. akt III CZP 81/93, OSNC z 1994 r. nr 2, poz. 27; Lex nr 3959).

W ocenie Sądu, Komisja w rozpatrywanej sprawie zasadnie przyjęła, że na dzień 27 maja 1990 r., z którym ustawa komunalizacyjna wiąże skutek w postaci przejścia na właściwe gminy prawa do mienia ogólnonarodowego spełniającego przesłanki określone w art. 5 ust. 1 i 2 tej ustawy, [...] nie legitymowało się tytułem prawnym do spornej nieruchomości, którego istnienie uniemożliwiałoby komunalizację. Jak wynika z akt sprawy, w dniu 27 maja 1990 r. sporne nieruchomości stanowiły własność Skarbu Państwa i pozostawały jedynie we władaniu [...], co wynika m.in. z ewidencji gruntów. W niniejszej sprawie nie ma natomiast żadnego dowodu, że sporne grunty znajdowały się w zarządzie [...]. Dowodu takiego nie przedstawiła także sama [...] SA.

Ponadto, wbrew zarzutom [...] SA, prawa zarządu do spornych nieruchomości nie sposób wywieść z mających charakter ogólny aktów normatywnych dotyczących funkcjonowania [...]. Zarząd ten musiał, jak to już wyżej wskazano, jednoznacznie wynikać z decyzji administracyjnej wydanej na podstawie przepisów szczególnych, regulujących gospodarowanie nieruchomościami państwowymi.

Sąd zwraca uwagę, że po odzyskaniu przez Polskę niepodległości w 1918 r., weszła w życie ustawa z dnia 12 czerwca 1924 r. o zakresie działania Ministra Kolei Żelaznych i o organizacji urzędów kolejowych (Dz. U. Nr 57, poz. 580). Następnie, 28 września 1926 r. weszły w życie:

1) rozporządzenie Prezydenta RP z dnia 24 września 1926 r. w sprawie ustanowienia urzędu Ministra Komunikacji (Dz. U. Nr 97, poz. 567), oraz;

2) rozporządzenie Prezydenta RP z dnia 24 września 1926 r. o utworzeniu przedsiębiorstwa "Polskie Koleje Państwowe" (Dz. U. Nr 97, poz. 568).

Z art. 4 tego ostatniego rozporządzenia wynikało, że przedsiębiorstwo "Polskie Koleje Państwowe" prowadzi eksploatację wszystkich linii kolejowych, zarządzanych dotychczas przez Ministerstwo Komunikacji, i w tym celu obejmuje w zarząd powierniczy i użytkowanie cały ich majątek nieruchomy. Dnia 2 grudnia 1930 r. zmieniony został art. 2 tego ostatniego rozporządzenia, na mocy art. 1 pkt 2 rozporządzenia Prezydenta RP z dnia 29 listopada 1930 r. w sprawie zmian i uzupełnień rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 24 września 1926 r. o utworzeniu przedsiębiorstwa "Polskie Koleje Państwowe" (Dz.U. Nr 82, poz. 641). Do art. 2 dodano nowy ustęp w brzmieniu: "organom przedsiębiorstwa "Polskie Koleje Państwowe" służą wszystkie publiczno-prawne uprawnienia dotychczasowego państwowego zarządu kolejowego". Ze zmiany tej wynika, że organy PKP zastąpiły państwowe jednostki organizacyjne - zarządy kolejowe, funkcjonujące dotychczas w strukturach administracji kolejowej. Z dniem 3 sierpnia 1948 r., na mocy art. 1 pkt 19 dekretu z dnia 28 lipca 1948 r. o zmianie rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 24 września 1926 r. o utworzeniu przedsiębiorstwa "Polskie Koleje Państwowe" (Dz. U. Nr 36, poz. 255), zarząd powierniczy stał się zarządem.

Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu uchwały składu siedmiu sędziów z 27 lutego 2017 r. sygn. akt I OPS 2/16, zgodnie z art. 4 ust. 1 rozporządzenia Prezydenta RP z dnia 24 września 1926 r. o utworzeniu przedsiębiorstwa Polskie Koleje Państwowe, w brzmieniu jednolitym ustalonym obwieszczeniem Ministra Komunikacji z dnia 5 grudnia 1930 r. (Dz.U. R.P. Nr 97, poz. 568), a następnie i art. 4 ust. 1 tego rozporządzenia w brzmieniu jednolitym, ustalonym obwieszczeniem Ministra Komunikacji z dnia 12 sierpnia 1948 r. (Dz. U. Nr 43, poz. 312), przedsiębiorstwo "Polskie Koleje Państwowe" uzyskało z mocy ustawy zarząd powierniczy, który następnie uległ przekształceniu w zarząd poprzez skreślenie użytego w tekście przedwojennym słowa "powierniczy". Jednakże na mocy art. 46 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 2 grudnia 1960 r. o kolejach (Dz.U. Nr 54, poz. 311) utraciło moc rozporządzenie Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 24 września 1926 r. o utworzeniu przedsiębiorstwa "Polskie Koleje Państwowe", a skutek ten – zgodnie z art. 47 tej ustawy następował z dniem jej ogłoszenia, tj. z dniem 8 grudnia 1960 r. Ustawa o kolejach z 1960 r. nie zawierała żadnych postanowień w zakresie określenia tytułu prawnego do nieruchomości posiadanych przez [...]; w szczególności nie potwierdzała prawa zarządu tego przedsiębiorstwa do jakichkolwiek gruntów z czego – uznając koncepcję racjonalnego ustawodawcy - wyprowadzić należy wniosek, że nie było intencją ustawodawczą utrzymanie tego prawa. Według Naczelnego Sądu Administracyjnego skutkiem prawnym, wywołanym uchyleniem rozporządzenia Prezydenta RP z 1926 r. przez ustawę z 1960 r., było m.in. to, że wolą suwerena uchylony został tytuł prawny (ustawowy) do zarządczego władania gruntami przez [...], które tym samym utraciły 8 grudnia 1960 r. zarząd nieruchomościami, przyznany rozporządzeniem z 1926 r., gdyż zarząd powstały ex lege nie może istnieć bez ważnej i obowiązującej podstawy prawnej jego powstania. Ustawa o kolejach nie potwierdziła bowiem przysługiwania tego szczególnego prawa w rozdziale 2 "Przedsiębiorstwo Polskie Koleje Państwowe", przyznając temu przedsiębiorstwu uprawnienie wyłącznie do "budowy, utrzymania i eksploatacji kolei użytku publicznego". Oznacza to również, że nie było wolą ustawodawcy potwierdzenie przysługiwania [...] zarządu, o którym stanowiło uchylone rozporządzenie Prezydenta z 1926 r. po zmianach.

Jak wskazał z kolei Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu uchwały składu siedmiu sędziów z 26 lutego 2018 r., sygn. akt I OPS 5/17, pełna wykładnia – językowa, systemowa i celowościowa - art. 46 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 2 grudnia 1960 r. o kolejach prowadzi do wniosku, zgodnie z którym 8 grudnia 1960 r. odpadła podstawa normatywna prawa zarządu PKP. Wykładnia językowa przepisu stanowiącego, że traci moc rozporządzenie Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 24 września 1926 r. o utworzeniu przedsiębiorstwa "Polskie Koleje Państwowe" nie pozostawia wątpliwości, że z chwilą wejścia w życie ustawy z dnia 2 grudnia 1960 r. o kolejach podstawy normatywne prawa zarządu [...] (które to prawo wynikało ex lege) przestały istnieć, skoro utraciły moc przepisy, w których podstawy te były zawarte, a zatem od tego momentu [...] nie legitymowało się tytułem prawnym do nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa. [...] chcąc powołać się na prawo zarządu po wejściu w życie ustawy z dnia 2 grudnia 1960 r. o kolejach powinno udokumentować tego rodzaju tytuł prawny do nieruchomości powołując się na zdarzenia, które po tej dacie stanowiły w polskim porządku prawnym podstawę uzyskania prawa zarządu, tj. decyzję administracyjną właściwego organu lub umowę.

Wyjaśnić przy tym należy, że moc wiążąca uchwał Naczelnego Sądu Administracyjnego polega na tym, że we wszystkich sprawach składy orzekające sądów administracyjnych (Naczelnego Sądu Administracyjnego i Wojewódzkich Sądów Administracyjnych) są związane zapadłymi uchwałami.

W ocenie Sądu, Komisja zasadnie zatem przyjęła, że na dzień 27 maja 1990 r., z którym ustawa komunalizacyjna wiąże skutek w postaci przejścia na właściwe gminy prawa do mienia ogólnonarodowego spełniającego przesłanki określone w art. 5 ust. 1 i 2 tej ustawy, [...] nie legitymowało się tytułem prawnym do spornych nieruchomości, którego istnienie uniemożliwiałoby komunalizację. Komisja rozpatrzyła przy tym całokształt materiału dowodowego i dokonała prawidłowej oceny przesłanek komunalizacji w odniesieniu do przedmiotowych nieruchomości oraz w należyty sposób uzasadniła zajęte stanowisko. Rozpoznając przedmiotową sprawę Sąd nie dopatrzył się ponadto naruszenia przez organy administracji przepisów kodeksu postępowania administracyjnego. Sąd nie stwierdził także naruszenia wskazanych w skardze przepisów prawa procesowego, tj. art. 7, 8, 77 § 1, 75 i 80 k.p.a.

Mając na uwadze powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę.

Stosownie do brzmienia art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 1842 ze zm.), rozpoznanie niniejszej sprawy nastąpiło na posiedzeniu niejawnym – por. uchwała składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 30 listopada 2020 r., sygn. akt II OPS 1/20 (CBOSA).