Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 978/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-12-07 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6172 Notariusze i aplikanci notarialni
Hasła tematyczne: Zawody prawnicze
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 6, art. 7, art. 10, art. 107 § 3, art. 145 § 1 pkt 4, art. 154 § 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 1, art. 134 § 1 i 2, art. 141 § 4, art. 170, art. 188
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 1 § 1, art. 2 § 1 i 2
journal: Dz.U. 2014 poz 164
law: Ustawa z dnia 14 lutego 1991 r. - Prawo o notariacie - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Zabłocka Sędzia NSA Andrzej Skoczylas (spr.) Sędzia del. WSA Małgorzata Grzelak Protokolant Paulina Marchewka po rozpoznaniu w dniu 7 grudnia 2017 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej G. L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 listopada 2015 r. sygn. akt VI SA/Wa 1708/15 w sprawie ze skargi G. L. na uchwałę Komisji Egzaminacyjnej II stopnia przy Ministrze Sprawiedliwości ds. odwołań od wyników egzaminu notarialnego z dnia [...] kwietnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia bądź zmiany uchwały ustalającej wynik egzaminu notarialnego 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od G. L. na rzecz Komisji Egzaminacyjnej II stopnia przy Ministrze Sprawiedliwości ds. odwołań od wyników egzaminu notarialnego 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 3 listopada 2015 r., sygn. akt VI SA/Wa 1708/15, oddalił w całości skargę G. L. na uchwałę Komisji Egzaminacyjnej II Stopnia przy Ministrze Sprawiedliwości do spraw odwołań od wyników egzaminu notarialnego, z dnia [...] kwietnia 2015 r., o odmowie uchylenia bądź zmiany uchwały ustalającej wynik egzaminu notarialnego.

I

Z uzasadnienia wyroku wynika, że Sąd I instancji przyjął za podstawę rozstrzygnięcia następujące ustalenia.

G. L. złożyła wniosek o uchylenie bądź zmianę uchwały Komisji Egzaminacyjnej II Stopnia przy Ministrze Sprawiedliwości do spraw odwołań od wyników egzaminu notarialnego z dnia [...] listopada 2010 r., wskazując na naruszenie przepisów ustawy z dnia 14 lutego 1991 r. – Prawo o notariacie (t.j. Dz. U. z 2014 r., poz. 164 ze zm.); powoływanej dalej jako: p.o.n.), w tym: art. 74 § 3, poprzez przeprowadzenie egzaminu w sposób niezgodny z zakresem obowiązującej wiedzy, który nie obligował zdających do znajomości orzecznictwa Sądu Najwyższego; art. 74d, poprzez zaniechanie sformułowania w treści zadania problemu prawnego i zastąpienie poleceniem obligującym zdających do oceny sytuacji podczas, gdy pojęcia te nie są tożsame; art. 71f § 12 pkt 4 lit. b), poprzez zaniechanie określenia czasu pracy przeznaczonego na rozwiązanie zadania, a brak określenia czasu potrzebnego do opracowania zadania jest utrudnieniem mogącym mieć wpływ na przebieg egzaminu; art. 74e § 4, poprzez dokonanie oceny niezgodnie z ustawową skalą ocen, mimo obowiązku stosowania przedmiotowej skali, a stosowanie ustawowej skali ocen, jeżeli nie eliminuje, to z pewnością w sposób zasadniczy ogranicza luz decyzyjny i ewentualną dowolność; art. 74e § 2, poprzez zaniechanie sprawdzenia sposobu rozstrzygnięcia problemu w opracowanej opinii według ustawowego kryterium poprawności i zgodności z obowiązującą w tym zakresie wiedzą merytoryczną; art. 74h § 12, poprzez uchybienie treści art. 9 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1257; powoływanej dalej jako: k.p.a.) w zw. z art. 10 k.p.a., gdyż Komisja, wbrew obowiązkowi należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych oraz wbrew obowiązkowi zapewnienia stronie czynnego udziału w postępowaniu, ujawniła oceny cząstkowe dopiero po podjęciu uchwały.

Uchwałą z dnia [...] lipca 2014 r. Komisja Egzaminacyjna II Stopnia przy Ministrze Sprawiedliwości do spraw odwołań od wyników egzaminu notarialnego odmówiła uchylenia bądź zmiany wskazanej wyżej uchwały. Zdaniem Komisji, wskazywany przez wnioskodawczynię zakres naruszeń jest nieuzasadniony, bowiem w ramach egzaminu opinia prawna przez nią przygotowana nie została oceniona pozytywnie, co wpłynęło na końcową ocenę egzaminu. Wynik z egzaminu notarialnego został skontrolowany przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, który wyrokiem z dnia 6 kwietnia 2011 r. o sygn. akt VI SA/Wa 158/11 oddalił skargę G. L. na uchwałę z dnia [...] listopada 2010 r. Kolejno Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 23 stycznia 2013 r. o sygn. akt II GSK 1969/11 oddalił skargę kasacyjną wniesioną przez zainteresowaną od powyższego wyroku Sądu I instancji. Prawidłowość uchwały została zatem oceniona, a jej zmiana lub uchylenie nie może wynikać z subiektywnych odczuć strony co do jej niezgodności z prawem. Za zmianą bądź uchyleniem przedmiotowej uchwały winien przemawiać słuszny interes strony, który musi mieć oparcie w obowiązujących przepisach. Brak w tym zakresie takiej podstawy nie pozwala na zmianę bądź uchylenie ww. uchwały. W ocenie Komisji, również interes społeczny nie przemawia za uchyleniem lub zmianą wskazanej uchwały. Ustawodawca przewidział w art. 74 i art. 75 p.o.n. oraz w przepisach wykonawczych, sformalizowany i transparentny tryb sprawdzania, czy kandydat na stanowisko notariusza spełnia wysokie kryteria. Tryb ten dotyczy wszystkich zdających, a zatem jego naruszenie poprzez próbę doprowadzenia do bezzasadnej ponownej oceny merytorycznej pracy G. L., byłoby niezgodne z interesem społecznym.

Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy złożyła G. L. podnosząc, że osoby oceniające trzecią część egzaminu notarialnego dopuściły się oczywistego i rażącego naruszenia prawa, co w jej ocenie wskazuje na potrzebę uchylenia lub zmiany uchwały ze względu na słuszny interes strony i interes społeczny.

Uchwałą z dnia [...] kwietnia 2015 r. Komisja Egzaminacyjna II Stopnia przy Ministrze Sprawiedliwości do spraw odwołań od wyników egzaminu notarialnego utrzymała w mocy uchwałę wydaną w I instancji. W uzasadnieniu organ podniósł, że przekonanie wnioskodawczyni, iż jej praca została oceniona niesprawiedliwie zarówno w postępowaniu administracyjnym, jak i sądowym, nie jest wystarczającą przesłanką do uznania, że w sprawie występuje słuszny interes strony, uzasadniający uchylenie bądź zmianę kwestionowanej uchwały. Za takim rozstrzygnięciem nie przemawia także interes społeczny, ponieważ uchwała ta została poddana kontroli instancyjnej i sądowej, a jej wyniki wskazują, że nie narusza ona prawa.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą uchwałę G. L. wniosła o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, ewentualnie o rozpoznanie sprawy w trybie art. 132 k.p.a., poprzez uchylenie lub zmianę zaskarżonej uchwały.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wyrokiem z dnia 3 listopada 2015 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę.

Sąd I instancji wskazał na treść art. 154 § 1 k.p.a. i stwierdził, że postępowanie prowadzone w tym trybie jest postępowaniem nadzwyczajnym, którego przedmiotem nie jest merytoryczne rozpoznanie sprawy, lecz weryfikacja decyzji ostatecznej (uchwały) z uwagi na to, czy za zmianą (uchyleniem) przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony. Nie ma więc znaczenia dla dokonywania zmiany decyzji ostatecznej w tym trybie, czy decyzja jest zgodna z prawem, czy też wydana została z naruszeniem prawa, a zbadania sprawy w tym zakresie w istocie domagała się skarżąca. WSA podkreślił, że badanie interesu społecznego i słusznego interesu strony nie może polegać na ocenie prawidłowości decyzji ostatecznej. Przedmiotem postępowania prowadzonego na podstawie art. 154 § 1 k.p.a. nie jest bowiem kolejne merytoryczne rozpatrzenie sprawy dotyczącej ustalenia wyniku egzaminu notarialnego. W związku z powyższym Sąd uznał, że zarzuty odnoszące się do uchwały Komisji Egzaminacyjnej II Stopnia przy Ministrze Sprawiedliwości do spraw odwołań od wyników egzaminu notarialnego z dnia [...] listopada 2010 r., nie mogły mieć wpływu na ocenę legalności zaskarżonej uchwały z dnia [...] kwietnia 2015 r.

Sąd wskazał, że z art. 154 § 1 k.p.a. wynika, iż decyzja wydawana w tym trybie ma charakter uznaniowy, co nie oznacza jednak, że może być ona dowolna. Kontrola sądowa legalności decyzji odmawiającej zmiany bądź uchylenia decyzji ostatecznej w tym trybie musi jednakże ograniczać się do badania, czy dokonana przez organ ocena i rozstrzygnięcie wynikają z racjonalnych, logicznych motywów, czy uzasadnienie decyzji dotyczy wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności i nie narusza zasady z art. 7 k.p.a., nakazującej uwzględnienie z urzędu interesu społecznego oraz słusznego interesu strony. Oznacza to, że organ uprawniony do rozstrzygnięcia sprawy powinien ją załatwić zgodnie ze słusznym interesem strony, jeżeli nie stoi on w kolizji z interesem społecznym.

WSA podkreślił, że uwzględnienie interesu strony należy rozumieć w ten sposób, iż mając do wyboru możliwość korzystniejszego dla strony rozstrzygnięcia, niepozostającego jednak w kolizji z obowiązującym porządkiem prawnym, organ, działając w granicach uznania administracyjnego, przyjmuje ten sposób orzekania, zmieniając decyzję mniej korzystną dla strony. Nie mieści się jednak w takim pojęciu "interesu strony" orzekanie w sposób sprzeczny z przepisami prawa, choćby zostało ono potwierdzone orzeczeniami sądu wydanymi w innych sprawach. Sąd podniósł, że oceniając, czy w sprawie występuje słuszny interes strony, przemawiający za uchyleniem decyzji, należy brać pod uwagę nie subiektywne przekonanie strony o doznanej przez nią krzywdzie, lecz rozważyć okoliczności pozwalające ustalić, że zmiana decyzji jest słuszna i zasługuje na społeczną akceptację. Zmiana decyzji ostatecznej w trybie art. 154 § 1 k.p.a. nie może zaś prowadzić do wydania decyzji sprzecznej z prawem. Słuszny interes strony, w rozumieniu omawianego przepisu, musi znajdować oparcie w obowiązujących przepisach.

Sąd I instancji podniósł, że skarżąca wskazała, iż opinię, za którą na egzaminie otrzymała ocenę niedostateczną, opracowała zgodnie z obowiązującą wiedzą, orzecznictwem i poglądami doktryny, a mimo to nie uzyskała wyniku pozytywnego. Jej zdaniem, nie do przyjęcia jest, aby opinia sporządzona zgodnie z prawem i "komentarzem" została oceniona przez członków Komisji negatywnie, a niektóre elementy opisu istotnych zagadnień były sprzeczne z przepisami prawa, orzecznictwem i poglądami doktryny. W ocenie Sądu, taka argumentacja jednoznacznie wskazuje, że interes strony, który miałby przemawiać za uchyleniem lub zmianą uchwały z dnia [...] listopada 2010 r. jest interesem słusznym jedynie w subiektywnym odczuciu skarżącej.

WSA przypomniał też, że merytoryczne zarzuty wobec uchwały ustalającej wynik z egzaminu notarialnego były przedmiotem kontroli WSA w Warszawie, który wyrokiem z dnia 6 kwietnia 2011 r. o sygn. akt VI SA/WA 158/11 oddalił skargę G. L. na uchwałę z dnia [...] listopada 2010 r., a następnie NSA wyrokiem z dnia 23 stycznia 2013 r. o sygn. akt II GSK 1969/11 oddalił skargę kasacyjną strony od powyższego wyroku Sądu I instancji. Sąd podkreślił, że legalność kwestionowanej przez skarżącą uchwały ustalającej wynik egzaminu notarialnego została zatem prawomocnie zbadana, zaś sama uchwała została uznana za zgodną z prawem. Przekonanie skarżącej, że jej praca została oceniona niesprawiedliwie, nie jest więc wystarczającą przesłanką do uznania, że w sprawie występuje słuszny interes strony, w rozumieniu art. 154 § 1 k.p.a., uzasadniający uchylenie bądź zmianę kwestionowanej uchwały. Kolejne rozstrzyganie sprawy, polegające na ponownej merytorycznej ocenie pracy egzaminacyjnej skarżącej, nie jest także zgodne z interesem społecznym, skoro uchwała ustalająca wynik egzaminu notarialnego została uznana za legalną, a skarżąca swój wniosek o jej zmianę lub uchylenie oparła na zarzutach o jej niezgodności z prawem.

Sąd I instancji zaakcentował, iż wykonywanie zawodu notariusza, który jest osobą zaufania publicznego, wymaga spełnienia wysokich kryteriów zawodowych, uregulowanych w ustawie Prawo o notariacie. WSA podzielił stanowisko organu, iż ustawodawca przewidział sformalizowany i transparentny tryb sprawdzania, czy kandydat na stanowisko notariusza spełnia wysokie kryteria, łącznie z zapewnieniem postępowania odwoławczego i sądowoadministracyjnego. Tryb kontroli uchwały ustalającej wynik egzaminu notarialnego został wprowadzony celem wykluczenia jakichkolwiek podejrzeń co do nieprawidłowości przeprowadzenia tego egzaminu, jak i dokonanej oceny pracy egzaminacyjnej. Naruszanie trybu, który dotyczy wszystkich zdających, poprzez próbę doprowadzenia do ponownej oceny merytorycznej pracy skarżącej, w ocenie Sądu, z pewnością nie leży w interesie społecznym, w rozumieniu art. 154 § 1 k.p.a.

II

Skargę kasacyjną złożyła G. L., zaskarżając powyższy wyrok w całości i wnosząc o uwzględnienie skargi kasacyjnej w całości, uchylenie zaskarżonego orzeczenia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania, łącznie z kosztami zastępstwa procesowego zgodnie z obowiązującymi normami. Ewentualnie kasatorka wniosła o rozpoznanie sprawy w trybie art. 188 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.; powoływanej dalej jako: p.p.s.a.), mając na względzie rażące naruszenie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 154 k.p.a.

Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucono mające wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisów postępowania, tj.:

1. art. 145 § l pkt 1b p.p.s.a w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. wyrażające się w zaniechaniu dokonania faktycznych ustaleń w zakresie sformułowanego w skardze w pkt 2 zarzutu pozbawienia strony udziału w postępowaniu administracyjnym - art. 10 k.p.a., co wynika bezpośrednio z treści protokołu komisji odwoławczej, w którym wbrew § 3 art. 10 k.p.a., nie odnotowano przyczyn, dla których uniemożliwiono stronie wypowiedzenie się w zakresie zaniechania przeprowadzenia postępowania dowodowego dotyczącego nieprawidłowości podczas egzaminu, a także w zakresie sposobu przeprowadzenia postępowania dowodowego bez sformułowania tez dowodowych, co w efekcie doprowadziło do zaniechania ustalenia stanu faktycznego sprawy;

2. art. 154 k.p.a. w zw. z art. 74e § 2 p.o.n., przez uznanie, że w sprawie nie istnieją interes społeczny ani słuszny interes strony, przemawiający za uwzględnieniem wniosku;

3. naruszenie przepisów postępowania, skutkujące wadliwie ustalonym stanem faktycznym:

a) w zw. z art. 134 § 1 i 2 p.p.s.a. niewłaściwą ocenę prawną istniejącego stanu faktycznego wynikającego z akt sprawy, a w szczególności z opinii prawnych, dopuszczonych jako dowód w sprawie na posiedzeniu w dniu [...] kwietnia 2015 r. przez komisję odwoławczą - polegającą na odmowie ustalenia, że opinia prawna sporządzona przez stronę w toku egzaminu notarialnego w 2010 roku, jest poprawnym rozwiązaniem zadania , o jakim mowa w art. 74e § 2 p.o.n.;

b) w zw. z art. 134 § 1 i 2 p.p.s.a. i art. 1 p.p.s.a. poprzez zaniechanie kontroli działalności administracyjnej organu naruszającego reguły postępowania dowodowego,

- przy wydaniu postanowienia o dopuszczeniu dowodu z dokumentów (opinii prawnych) przez pominięcie faktów wymagających stwierdzenia ze wskazaniem konkretnych dokumentów;

- braku postanowienia dowodowego dotyczącego dowodów wnioskowanych przez stronę, a pominiętych w postanowieniu dowodowym;

- naruszenia przez organ art. 107 § 3 k.p.a. przez pominięcie w uzasadnieniu ustaleń faktycznych, wynikających z dowodów wymienionych w postanowieniu dowodowym, brak odniesienia do dowodów dopuszczonych przez organ oraz pominiętych w toku procesowania;

c) naruszenie przepisów postępowania art. 141 § 4 p.p.s.a. oraz art. 188 p.p.s.a. (zdanie drugie) przez pominięcie ustawowych elementów uzasadnienia i tym samym uchyleniem się przez Sąd od zajęcia stanowiska, co do stanu faktycznego (jego braku) w uzasadnieniu komisji odwoławczej oraz zaniechanie odniesienia do stanu prawnego wynikającego z akt sprawy;

d) w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. wyjście poza "granice sprawy" określonej dyspozycją art. 154 k.p.a. poprzez lakoniczne odwołanie się do argumentacji zawartej w orzeczeniach jakie zapadły w postępowaniu zwykłym, bez uwzględnienia i odniesienia się do poszczególnych dowodów - opinii prawnych przeprowadzonych przez organ, a obalających argumentację faktyczną sądów.

Szczegółową argumentację na poparcie zarzutów sformułowanych w petitum skargi kasacyjnej, przedstawiono w jej uzasadnieniu.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Komisja Egzaminacyjna II Stopnia wniosła o oddalenie w całości skargi kasacyjnej oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych

III

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zarzuty skargi kasacyjnej nie są uzasadnione i dlatego skarga nie może być uwzględniona.

Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Dodać należy, że w przypadku oparcia skargi kasacyjnej na naruszeniu prawa procesowego (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.) wnoszący skargę kasacyjną musi mieć na uwadze, że dla ewentualnego uwzględnienia skargi kasacyjnej niezbędne jest wykazanie wpływu naruszenia na wynik sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Ze wskazanych przepisów wynika, że wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.

Wychodząc z tego założenia, należy na wstępie zaznaczyć, że wobec niestwierdzenia z urzędu nieważności postępowania (art. 183 § 2 p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny ogranicza swoje rozważania do oceny zagadnienia prawidłowości dokonanej przez sąd I instancji wykładni wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa.

Uwzględniając istotę sporu prawnego rozpatrywanej sprawy, komplementarny charakter zarzutów kasacyjnych uzasadnia, aby rozpatrzeć je łącznie. W skardze kasacyjne sformułowano zarzuty naruszenia prawa procesowego, które sprowadzają się do błędnej wykładni i niewłaściwego zastosowania art. 145 § 1 pkt 1 b p.p.s.a w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. w zw. z art. 10 k.p.a., art. 134 § 1 i 2 p.p.s.a. i art. 1 p.p.s.a, art. 107 § 3 k.p.a. Podstawowym zagadnieniem prawnym, które znalazło się u podstaw wszystkich zarzutów kasacyjnych, było kwestionowanie prawidłowości przyjęcia, że w sprawie prowadzonej na podstawie art. 154 § 1 k.p.a. nie jest dopuszczalne kolejne merytoryczne rozpatrzenie sprawy dotyczącej ustalenia wyniku egzaminu notarialnego, a badanie interesu społecznego i słusznego interesu strony nie może polegać na ocenie prawidłowości decyzji ostatecznej. W zaskarżonym wyroku zauważono bowiem, że w innym przypadku, postępowanie prowadzone w trybie art. 154 § 1 k.p.a. stawałoby się konkurencyjne wobec zwykłego postępowania i byłoby niedopuszczalnym rozpoznaniem sprawy w III instancji.

Wskazane wyżej stanowisko Sądu I instancji jest w ocenie NSA zasadne. Naczelny Sąd Administracyjny w niniejszym składzie podziela bowiem prezentowany w nauce prawa i orzecznictwie pogląd, że postępowanie weryfikacyjne prowadzone na podstawie art. 154 k.p.a. jest postępowaniem w tej samej sprawie administracyjnej w znaczeniu materialnym, co sprawa rozstrzygnięta weryfikowaną decyzją. O tożsamości sprawy można mówić w świetle utrwalonych poglądów orzecznictwa oraz doktryny, gdy: a) w sprawie występują te same podmioty, b) w sprawie chodzi o tożsame pod względem treści prawa lub obowiązki, c) stan faktyczny sprawy nie jest zmieniony co do prawnie istotnych elementów, d) stan prawny jest niezmienny lub ciągły. Celem tego postępowania, będącego samodzielnym postępowaniem administracyjnym, jest ustalenie, czy zachodzą przesłanki do uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznej określone w art. 154 k.p.a. oraz czy ewentualnemu uchyleniu lub zmianie nie sprzeciwiają się przepisy szczególne. Organ administracji orzekający w trybie art. 154 k.p.a. przeprowadza kontrolę wydanej decyzji ostatecznej z jednego punktu widzenia, tj. bada, czy za zmianą albo uchyleniem przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony. Organ ten nie jest uprawniony do ponownego merytorycznego rozpatrywania sprawy (Piotr Przybysz, Komentarz do art. 154 i art. 155 Kodeksu postępowania administracyjnego, Lex 2017 oraz uchwała NSA z 3 listopada 2009 r., II GPS 2/09, ONSAiWSA 2010, nr 1, poz. 4 oraz powoływana tam literatura i orzecznictwo).

Ta konstatacja doprowadziła WSA do prawidłowej konkluzji, że z tego względu zarzuty skargi odnoszące się do rozstrzygnięcia zawartego w ostatecznej decyzji – uchwale Komisji Egzaminacyjnej II Stopnia przy Ministrze Sprawiedliwości do spraw odwołań od wyników egzaminu notarialnego z dnia [...] listopada 2010 r. nr [...] nie mogły mieć wpływu na ocenę legalności (zgodności z prawem) zaskarżonej uchwały tej Komisji z dnia [...] kwietnia 2015 r., wydanej w trybie art. 154 § 1 k.p.a.

Jak trafnie podniósł zarówno WSA, jak i organ administracji merytoryczne zarzuty podnoszone przez skarżącą wobec uchwały ustalającej wynik z jej egzaminu notarialnego były przedmiotem kontroli Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który wyrokiem z dnia 6 kwietnia 2011 r. o sygn. akt VI SA/WA 158/11 oddalił skargę na uchwałę Komisji Egzaminacyjnej II Stopnia przy Ministrze Sprawiedliwości do spraw odwołań od wyników egzaminu notarialnego z dnia [...] listopada 2010 r. nr [...]. Następie w toku kontroli instancyjnej Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 23 stycznia 2013 r. o sygn. akt II GSK 1969/11 oddalił wniesioną przez skarżącą skargę kasacyjną od powyższego wyroku Sądu I instancji.

Naczelny Sąd Administracyjny w niniejszej sprawie, podobnie jak Sąd I instancji, jest związany zacytowanymi wyżej orzeczeniami i dokonaną w nich wykładnią prawa.

W tym kontekście należy zauważyć, że w myśl art. 170 p.p.s.a. orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Ustanowiona w art. 170 p.p.s.a. zasada związania powoduje, że skutki wyroku sądu administracyjnego dotyczą każdego nowego postępowania prowadzonego w zakresie danej sprawy i obejmują zarówno postępowanie sądowoadministracyjne, w którym orzeczenie zostało wydane, postępowanie administracyjne, w którym zapadło zaskarżone rozstrzygnięcie administracyjne, jak również wszystkie przyszłe postępowania administracyjne i sądowoadministracyjne dotyczące danej sprawy administracyjnej. Moc wiążąca prawomocnego wyroku sądu administracyjnego związana jest z tożsamością stosunku prawnego będącego przedmiotem sprawy. W sytuacji, gdy sąd administracyjny w prawomocnym wyroku orzekł o zgodności z prawem (oddalił skargę) decyzji administracyjnej to kwestia ta co do zasady nie może być przedmiotem ponownego rozważania w postępowaniu. Moc wiążąca orzeczenia określona w art. 170 p.p.s.a. w odniesieniu do sądów oznacza, że muszą one przyjmować, iż dana kwestia prawna kształtuje się tak, jak stwierdzono w prawomocnym orzeczeniu. Zatem w kolejnym postępowaniu, w którym pojawia się dana kwestia, nie może ona już być ponownie badana (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 czerwca 2016 r., sygn. akt II FSK 1480/14, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Innymi słowy skoro sąd oddalił skargę na wskazaną uchwałę, to każdy kolejny sąd jest związany tym orzeczeniem i orzekanie na temat decyzji zbadanych uprzednio przez inny sąd stanowiłoby o naruszeniu art. 170 p.p.s.a. Należy przyjąć zatem, że skoro uchwała podlegała ocenie sądu i sąd oddalił skargę, to uchwała ta nie narusza prawa.

Nie ma zatem wątpliwości, iż prawidłowa jest ocena WSA, iż legalność kwestionowanej przez skarżącą uchwały ustalającej wynik egzaminu notarialnego została prawomocnie zbadana, zaś sama uchwała została uznana za zgodną z prawem.

Zarzuty i wywody skargi kasacyjnej w części podważającej takie stanowisko nie mogły zostać zatem z natury rzeczy uwzględnione, jako w sposób oczywisty sprzeczne z zasadą związania wynikającą z art. 170 p.p.s.a.

Trafnie zatem zauważono w zaskarżonym orzeczeniu, iż przekonanie G. L., że jej praca została oceniona niesprawiedliwie, nie jest wystarczającą przesłanką do uznania, że w sprawie występuje słuszny interes strony, w rozumieniu art. 154 § 1 k.p.a., uzasadniający uchylenie bądź zmianę kwestionowanej uchwały.

Słuszny interes strony, o którym mowa w art. 154 § 1 k.p.a. należy rozumieć jako interes prawny, a nie jako interes faktyczny podobnie, jak słuszny interes obywateli, o którym mowa w art. 7 k.p.a. Interes ten nie może być sprzeczny z interesem społecznym, obowiązkiem organu do kontroli przestrzegania prawa (art. 7 k.p.a.), czy też zasadą praworządności (art. 6 k.p.a.). Przy ocenie, czy w danej sprawie występuje słuszny interes strony przemawiający za uchyleniem decyzji, należy brać pod uwagę nie subiektywne przekonanie strony o jej pokrzywdzeniu, lecz dające się określić okoliczności dotyczące strony, które pozwalają stwierdzić, że jej żądanie uchylenia (zmiany) decyzji jest słuszne i zasługuje na społeczną aprobatę. W ocenie NSA interes społeczny przemawia za tym, aby zawód notariusza wykonywały osoby, które mogą sprostać stawianym przez ustawodawcę wysokim wymaganiom, które w zakresie sprawdzenia przygotowania prawniczego zdającego do samodzielnego i należytego wykonywania zawodu notariusza podlegają weryfikacji podczas egzaminu. Jest to oczywiste, skoro z istoty tego zawodu wynika, że notariusz jest powołany do dokonywania czynności, którym strony są obowiązane lub pragną nadać formę notarialną (czynności notarialnych), w zakresie swoich uprawnień działa, jako osoba zaufania publicznego, zaś czynności notarialne, dokonywane przez niego zgodnie z prawem, przybierają postać dokumentów urzędowych (art. 1 § 1, art. 2 § 1 i 2 ww. ustawy – Prawo o notariacie). W tym aspekcie praca osoby zdającej egzamin notarialny ma być potwierdzeniem zarówno jej wiedzy, jak i zdolności do samodzielnego wykonywania zawodu notariusza.

Zastosowanie art. 154 k.p.a. nie może prowadzić do obejścia prawa, które w tym przypadku (gdyby podzielić argumenty kasatora) prowadziłoby do ustanowienia nie przewidzianego przez przepisy prawa środka zmierzającego do ponownego rozpoznania sprawy zakończonej ostateczną decyzją administracyjną, niejako «w kolejnej instancji» oraz weryfikacji prawomocnych orzeczeń sądów administracyjnych (w tym przypadku zarówno wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 kwietnia 2011 r. o sygn. akt VI SA/WA 158/11, jak i wyroku NSA z dnia 23 stycznia 2013 r. o sygn. akt II GSK 1969/11).

Z powyższych powodów wskazane wyżej zarzuty skargi kasacyjnej należy uznać za pozbawione usprawiedliwionych podstaw.

W ocenie NSA nietrafny jest także zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. W tym kontekście należy wskazać, iż w orzecznictwie prezentowany jest pogląd, że wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a. w sytuacji, gdy sporządzone jest ono w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku. Funkcja uzasadnienia wyroku wyraża się i w tym, że jego adresatem, oprócz stron, jest także Naczelny Sąd Administracyjny. Tworzy to więc po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, który umożliwi przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia w sytuacji, gdy strona postępowania zażąda, poprzez wniesienie skargi kasacyjnej, jego kontroli (por. wyrok NSA z dnia 13 grudnia 2012 r. sygn. akt II OSK 1485/11, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Treść uzasadnienia powinna umożliwić zarówno stronom postępowania, jak i - w razie kontroli instancyjnej - Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu, prześledzenie toku rozumowania sądu i poznanie racji, które stały za rozstrzygnięciem o zgodności bądź niezgodności z prawem zaskarżonego aktu. Tworzy to po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, że w razie wniesienia skargi kasacyjnej nie powinno budzić wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, iż zaskarżony wyrok został wydany po gruntownej analizie akt sprawy i że wszystkie wątpliwości występujące na etapie postępowania administracyjnego zostały wyjaśnione (por. wyrok NSA z dnia 25 stycznia 2013 r. sygn. akt II OSK 1751/11, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Uzasadnienie zaskarżonego wyroku Sąd I instancji realizuje powyższe wymagania. Wynika z niego, jaki stan faktyczny został w tej sprawie przyjęty przez Sąd, dokonano też jego oceny, jak również zawarto rozważania dotyczące wykładni i zastosowania art. 154 § 1 i 2 k.p.a. To, że strona skarżąca nie zgadza się z dokonaną przez Sąd oceną prawną, nie oznacza, że został naruszony przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. i nie uprawnia do czynienia takiego zarzutu. Za pomocą tego zarzutu nie można bowiem zwalczać zaaprobowanej przez Sąd podstawy faktycznej rozstrzygnięcia, czy też stanowiska co do wykładni lub zastosowania prawa materialnego (wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 27 lipca 2012 r., sygn. akt I FSK 1467/11 oraz z dnia 13 maja 2013 r., sygn. akt II FSK 358/12, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl), a taką próbę podejmuje strona skarżąca kasacyjnie, polemizując ze stwierdzeniami zawartymi w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.

NSA w mniejszym składzie podziela stanowisko judykatury, iż Sąd I instancji w uzasadnieniu wyroku wypełniając przesłanki wynikające z treści art. 141 § 4 p.p.s.a. nie ma obowiązku odnosić się osobno do każdego z zarzutów skargi i do każdego z argumentów na ich poparcie, może je oceniać całościowo. Najistotniejsze jest to aby z wywodów Sądu wynikało dlaczego w sprawie nie doszło do naruszenia prawa wskazanego w skardze (por. wyrok NSA z 18 listopada 2016 r., sygn. akt II GSK 702/15, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Z kolei, jeżeli chodzi o zarzut procesowy, dotyczący naruszenia art. 188 p.p.s.a. (zdanie drugie), to w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, zarzut ten wynika z niezrozumienia zawartej w nim regulacji. Wspomniany przepis (w brzmieniu obowiązującym w dacie wniesienia skargi kasacyjnej) pozwalał Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu na uchylenie zaskarżonego orzeczenia i rozpoznanie skargi (a nie skargi kasacyjnej), jeżeli nie ma naruszeń postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a zachodzi jedynie naruszenie prawa materialnego. W tym przypadku zgodnie ze zdaniem drugim tego przepisu Sąd orzekał na podstawie stanu faktycznego przyjętego w zaskarżonym wyroku. Art. 188 p.p.s.a. dotyczy zatem wyłącznie postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym i nie ma odpowiedniego zastosowania do postępowania przed sądem I instancji. Z istoty regulacji zawartej w art. 188 p.p.s.a. wynika, że w żadnym wypadku nie mógł on zostać naruszony przez Sąd I instancji, bowiem omawianego przepisu Sąd ten nie stosował.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a) i w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 1804). W rozpoznawanej sprawie zwrot kosztów postępowania kasacyjnego na rzecz organu należny jest z tytułu udziału radcy prawnego reprezentującego Komisję Egzaminacyjną II Stopnia przed Naczelnym Sądem Administracyjnym oraz terminowego sporządzenia odpowiedzi na skargę kasacyjną.