Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 2911/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-11-22 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6135 Odpady
Hasła tematyczne: Odpady
Skarżony organ: Inspektor Ochrony Środowiska
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 3 ust. 1 pkt 6
journal: Dz.U. 2019 poz 701
law: Ustawa z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz Sędziowie: Sędzia NSA Teresa Zyglewska (spr.) Sędzia del. WSA Maciej Kobak Protokolant starszy asystent sędziego Joanna Ukalska po rozpoznaniu w dniu 22 listopada 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Zachodniopomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w Szczecinie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 5 marca 2020 r., sygn. akt II SA/Sz 892/19 w sprawie ze skargi B. sp. z o.o. w S. na zarządzenie pokontrolne Zachodniopomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w Szczecinie z dnia 8 lipca 2019 r., nr WI.7023.1.4.3.2019.JPG w przedmiocie zakwalifikowania produktu jako odpadu 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2. zasądza od B. sp. z o.o. w S. na rzecz Zachodniopomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w Szczecinie kwotę 580 (pięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 5 marca 2020 r., sygn. akt II SA/Sz 892/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie (dalej: Sąd I instancji) po rozpoznaniu sprawy ze skargi B. sp. z o.o. w S. (dalej: spółka) na zarządzenie pokontrolne Zachodniopomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w Szczecinie z 8 lipca 2019 r., nr WI.7023.1.4.3.2019.JPG w przedmiocie zakwalifikowania produktu jako odpadu, uchylił pkt 2, 3, 4 zaskarżonego zarządzenia pokontrolnego i zasądził od Zachodniopomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w Szczecinie na rzecz skarżącej B. sp. z o.o. w S. kwotę 680 (sześćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Zachodniopomorski Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska w Szczecinie (dalej: organ, WIOŚ), działając na podstawie art. 12 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 ustawy z dnia 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska (Dz. U. z 2018 r., poz. 1471 ze zm.) oraz ustaleń kontroli przeprowadzonej w dniach od 17 stycznia do 31 stycznia 2019 r. w biogazowni rolniczej w miejscowości S., eksploatowanej przez B. sp. z o.o. z siedzibą w S., wydał zarządzenie pokontrolne, którym zarządził:

1. przekazywanie odpadów zgodnie z art. 27 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz. U. z 2019 r., poz. 701 ze zm.) oraz zgodnie z pkt I.1 ppkt 4 lit. d i pkt II.9 decyzji Starosty Powiatu G. z [...] 2015 r., nr [...] udzielającej pozwolenia na wytwarzanie odpadów, które powstają w wyniku eksploatacji instalacji biogazowni o łącznej mocy 1,0 MW, z uwzględnieniem przetwarzania odpadów. Termin realizacji: niezwłocznie;

2. prowadzenie ewidencji ilości przetworzonego odpadu zgodnie z art. 66 ust. 1 ustawy o odpadach oraz zgodnie z pkt II.4 ww. decyzji Starosty Powiatu G. z [...] 2015 r. Termin realizacji: niezwłocznie;

3. przestrzeganie pkt I.2 ppkt 3 ww. decyzji Starosty Powiatu G. z [...] 2015 r. w zakresie dotyczącym rodzajów i ilości odpadów przewidzianych do przetworzenia w okresie roku. Termin realizacji: niezwłocznie;

4. składanie Marszałkowi Województwa Zachodniopomorskiego sprawozdania pod nazwą "Zbiorcze zestawienie danych o rodzajach i ilości odpadów, o sposobach gospodarowania instalacjach i urządzeniach służących do odzysku lub unieszkodliwiania tych odpadów" zgodnie z art. 237aa ust. 1 pkt 1 ww. ustawy o odpadach. Termin realizacji: 15 marca każdego roku za poprzedni rok kalendarzowy.

Jednocześnie organ wyznaczył termin przesłania pisemnej informacji o zakresie podjętych i zrealizowanych działań służących wyeliminowaniu wskazanych w zarządzeniu naruszeń na dzień 8 sierpnia 2019 r.

W uzasadnieniu podjętego zarządzenia pokontrolnego organ wskazał na motywy wydania poszczególnych obowiązków określonych w zarządzeniu.

Odnośnie obowiązku wymienionego w pkt 1 zarządzenia organ wskazał, że w roku 2018 na terenie biogazowni wytworzono odpad o kodzie 19 06 05 - ciecze z beztlenowego rozkładu odpadów zwierzęcych i roślinnych w ilości 29 781,20 Mg. Ustalono, że powyższy odpad przekazano podmiotowi nieposiadającemu decyzji na przetwarzanie powyższego odpadu w procesie odzysku RIO - obróbka na powierzchni ziemi przynosząca korzyści dla rolnictwa lub poprawę stanu środowiska, co stanowiło naruszenie art. 27 ust 2 pkt 1 ustawy o odpadach.

Wyjaśniając przyczynę nałożenia obowiązku opisanego w pkt 2 zarządzenia organ wskazał, że w trakcie kontroli ustalono, że do wytwarzania biogazu w wyniku beztlenowej fermentacji wykorzystywano jako "surowce" wysłodki, dla których nie prowadzono ewidencji ilości przetworzonego odpadu o kodzie 02 04 08 (wysłodki) w postaci karty ewidencji odpadu. Stanowiło to naruszenie art. 66 ust. 1 ustawy o odpadach oraz pkt II.4 decyzji Starosty Powiatu G. z [...] 2015 r., w którym organ zobowiązał kontrolowaną spółkę do prowadzenia ilościowej i jakościowej ewidencji odpadów zgodnie z obowiązującymi w tym zakresie przepisami oraz przyjętym katalogiem odpadów.

Co do obowiązku wskazanego w pkt 3 zarządzenia organ podał, że zgodnie pkt I.2 ppkt 3 decyzji Starosty Powiatu G. z [...] 2015 r. określającym rodzaje i ilości odpadów przewidzianych do przetworzenia w ciągu roku w obrębie biogazowni, jednym z odpadów określonym w tabeli nr 3 (Lp. 4) przewidzianym do przetwarzania jest odpad o kodzie 02 04 80 – wysłodki. Kontrolowana spółka w 2018 r. przetworzyła w przedmiotowej instalacji 4094,9 Mg więcej wymienionego odpadu, tym samym naruszyła powyższy punkt decyzji Starosty Powiatu G., zgodnie z którym, maksymalna ilość przetworzonego odpadu o kodzie 02 04 80 może wynieść 500,0 Mg/rok.

W zakresie zasadności obowiązku nałożonego w pkt 4 zarządzenia pokontrolnego organ wskazał, że w sprawozdaniu pod nazwą "Zbiorcze zestawienie danych o rodzajach i ilości odpadów, o sposobach gospodarowania nimi oraz o instalacjach i urządzeniach służących do odzysku i unieszkodliwiania tych odpadów’’ za 2018 r. złożonemu Marszałkowi Województwa Zachodniopomorskiego nie zawarto 4094,9 Mg przetworzonego odpadu o kodzie 02 04 80 (wysłodki). Sporządzenie powyższego sprawozdania, niezgodnie ze stanem rzeczywistym, stanowiło naruszenie art. 237aa ust. 1 pkt. 1 ustawy o odpadach.

Z powyższym rozstrzygnięciem nie zgodziła się spółka i w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie zarzuciła mu naruszenie przepisów art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 1997 r. Nr 78, poz. 483) w zw. z art. 69 w powiązaniu z art. 3 ust. 1 pkt 32 ustawy o odpadach. Spółka wniosła o uchylenie w całości zarządzenia pokontrolnego, sprostowania protokołu kontroli w pkt 2 naruszenia wykazanych w l.p. nr 2, 3 i 4 na str. 9 i 10 poprzez skreślenie ich treści oraz zasądzenie od organu kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Odnosząc się do zarzutów skargi wskazano, że prowadzący biogazownię rolniczą nie wykorzystywał wysłodków jako paszy do skarmiania zwierząt gospodarskich, czyli do celów paszowych, przedmiotowe wysłodki przetwarzano w biogazowni jako "substrat" w fermentatorach w procesie wytwarzania biogazu. Odwołując się do przepisu art. 2 pkt 1 ustawy z dnia 29 czerwca 2007 r. o organizacji hodowli i rozrodzie zwierząt gospodarskich (Dz. U. z 2017 r., poz. 2132) organ uznał, że bakterie nie mogą być zaliczone do zwierząt gospodarskich.

Na rozprawie w dniu 5 marca 2020 r. pełnomocnik strony skarżącej podtrzymał skargę, przy czym wycofał zawarty w niej wniosek o sprostowanie protokołu kontroli.

Rozpoznając skargę Sąd I instancji wskazał, że główny przedmiot sporu w niniejszej sprawie dotyczy kwestii kwalifikacji wysłodków buraczanych, które spółka nabyła, a następnie wykorzystała jako substrat w procesie działania prowadzonej biogazowni. Przyjęcie przez organ, że przedmiotowe wysłodki buraczane stanowiły odpad determinowało sformułowanie wobec strony skarżącej zaleceń zawartych w pkt 2-4 zarządzenia pokontrolnego.

Sąd I instancji zauważył, że w oparciu o posiadaną decyzję Starosty Powiatu G. z [...] 2015 r., nr [...], udzielającą pozwolenia na wytwarzanie odpadów, które powstają w wyniku eksploatacji instalacji biogazowni o łącznej mocy 1,0 MW, z uwzględnieniem przetwarzania odpadów, zmienionej decyzją Starosty Powiatu G. z [...] 2018 r., nr [...], spółka może przetwarzać w instalacji określone odpady z uwzględnieniem również ich ilości.

Sąd I instancji podał, że wysłodki buraczane, jako uboczny produkt produkcji cukru, mogą być w pewnych okolicznościach traktowane jako pasza albo odpad. O tym, czy wysłodki buraczane mogą być uznane za paszę decyduje m.in. to, czy spełniają określone właściwości fizyko-chemiczne.

WSA przyznał rację organowi, że zakupione przez spółkę wysłodki buraczane nie zostały przez nią wykorzystane jako pasza, co sugerować miałoby wyjaśnienie strony, jakoby wysłodkami zostały skarmione bakterie. Zdaniem Sądu I instancji organ trafnie uznał, że według art. 4 pkt 2 ustawy z dnia 22 lipca 2006 r. o paszach (Dz. U. z 2019 r., poz. 269), przez paszę należy rozumieć, zgodnie z definicją ustawową, paszę w rozumieniu art. 3 ust. 4 Rozporządzenia (WE) nr 178/2002 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 28 stycznia 2002 r. ustanawiającego ogólne zasady i wymagania prawa żywnościowego, powołujące Europejski Urząd ds. Bezpieczeństwa Żywności oraz ustanawiające procedury w zakresie bezpieczeństwa żywności z dnia 28 stycznia 2002 r. (Dz. Urz. UE. L Nr 31, str. 1). Ww. przepis stanowi, że "pasza" (lub "materiały paszowe") oznacza substancje lub produkty, w tym dodatki, przetworzone, częściowo przetworzone lub nieprzetworzone, przeznaczone do karmienia zwierząt. Natomiast z postanowień art. 2 pkt 1 ustawy z dnia 29 czerwca 2007 r. o organizacji hodowli i rozrodzie zwierząt gospodarskich (Dz. U. z 2017 r., poz. 2132) zwierzętami gospodarskimi są ściśle określone gatunki zwierząt (koniowate, bydło, jeleniowate utrzymywane w warunkach fermowych w celu pozyskania mięsa lub skór, jeżeli pochodzą z chowu lub hodowli zamkniętej, o których mowa w przepisach prawa łowieckiego, albo chowu lub hodowli fermowej, drób, świnie, owce, kozy, pszczoła miodna, zwierzęta futerkowe).

W ocenie Sądu I instancji z ww. przepisów wynika, że wysłodki buraczane nie mogły zostać uznane za materiał paszowy przeznaczony do karmienia bakterii w rozumieniu przedstawionych regulacji prawnych. Tym niemniej dla uznania, że zakupione przez spółkę wysłodki buraczane nie stanowiły paszy nabytej z cukrowni, nie jest wystarczające ustalenie, w jaki sposób zostały one wykorzystane przez nabywcę. Odpadem, w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 6 ustawy o odpadach, pod pewnymi warunkami może być substancja lub przedmiot. Ta szczególna natura odpadu jest związana z określonymi zachowaniami posiadacza odpadów.

Zdaniem Sądu I instancji, z nadesłanych przez organ dokumentów, w tym z protokołu z kontroli, nie wynika, czy wysłodki buraczane zostały przez cukrownię traktowane jako produkt (pasza) czy jako odpady, których pozbycie się nastąpiło poprzez ich sprzedaż. Jeśli cukrownia pozbyła się wysłodków buraczanych traktując je jako odpad, to winno to być wyjaśnione i również odpowiednio udokumentowane. Podkreślono, że organ nie wskazał przy tym w protokole z kontroli lub w zarządzeniu pokontrolnym regulacji prawnych, które stałyby na przeszkodzie wykorzystywania w biogazowni surowców innych niż odpady. Organ nie podjął zatem wszystkich możliwych czynności w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz nie wyjaśnił w sposób przekonujący zajętego stanowiska w kontekście zastosowanej wykładni pojęcia odpadu w odniesieniu do wykorzystywanych przez stronę skarżącą wysłodków buraczanych.

Z powyższym rozstrzygnięciem nie zgodził się organ i w skardze kasacyjnej, zaskarżając wyrok w całości zarzucił mu naruszenie przepisów prawa materialnego tj. błędną wykładnię:

– art. 3 ust. 1 pkt 6 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz.U. z 2020 r., poz. 797 ze zm.),

– art. 4 pkt 2 ustawy z dnia 22 lipca 2006 r. o paszach (Dz.U. z 2019 r., poz. 269 ze zm.), art. 3 ust. 4 rozporządzenia (WE) nr 178/2002 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 28 stycznia 2002 r. ustanawiającego ogólne zasady i wymagania prawa żywnościowego, powołującego europejski rząd ds. bezpieczeństwa żywności oraz ustanawiającego procedury w zakresie bezpieczeństwa żywności (Dz.U.UE.L.2002.31.1),

poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie oraz uznanie, że informacje zawarte w zarządzeniu pokontrolnym i protokole kontroli nie pozwalały organowi na wyjaśnienie i stwierdzenie, czy spółka przetwarzała odpady w postaci wysłodków buraczanych.

Wobec tak sformułowanych zarzutów organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, zasądzenie na rzecz skarżącego kasacyjnie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz rozpoznanie sprawy na rozprawie.

W uzasadnieniu WIOŚ przedstawił argumentację przemawiającą za zasadnością skargi kasacyjnej.

Organ wskazał, że przedmiotem sporu w niniejszej sprawie jest ocena ustaleń dotyczących niewłaściwego kwalifikowania wysłodków buraczanych wykorzystywanych przez spółkę w procesie wytwarzania biogazu. W celu dokonania oceny sposobu wykorzystywania przez spółkę wysłodków buraczanych należy w pierwszej kolejności zweryfikować wymagany przepisami sposób działania instalacji stanowiącej przedmiot kontroli.

WIOŚ zauważył, że zgodnie z decyzją Starosty G. z [...] 2015 r. znak [...] udzielającą spółce pozwolenia na wytwarzanie i przetwarzanie odpadów, procesy te mają odbywać się w ramach instalacji biogazowni. W myśl zapisów wskazanej decyzji na wytwarzanie i przetwarzanie odpadów, w biogazowni S. produkcja biogazu prowadzona będzie w oparciu o wykorzystanie substratów pochodzących z rolnictwa (gnojowica, wysłodki, uprawy roślin energetycznych, trawy w formie kiszonek itp.) oraz odpadów i produktów ubocznych z produkcji rolnej i przetwórstwa rolno-spożywczego. Organ zwrócił uwagę na podkreślenie rozróżnienia zastosowanego zarówno przez ustawodawcę, jak i przez organ udzielający zezwolenia na wytwarzanie i przetwarzanie odpadów, wskazujące na podział substancji tworzących biomasę na substancje pochodzenia biologicznego z rolnictwa oraz substancje stanowiące odpady przemysłowe lub komunalne. Wszystkie te substancje mają cechę wspólną, tj. ulegają biodegradacji, lecz nie do pominięcia jest sposób ich powstania. Analogicznie uregulowane zostało to w decyzji zezwalającej na wytwarzanie i przetwarzanie odpadów, w której podzielono substraty wykorzystywane do produkcji biogazu na pochodzące z rolnictwa oraz stanowiące odpady i produkty uboczne z produkcji rolnej i przetwórstwa rolno-spożywczego.

Zdaniem WIOŚ uznać należy, że zarówno zgodnie z przepisami ustawy o odnawialnych źródłach energii, jak i zgodnie z zapisami decyzji zezwalającej na wytwarzanie i przetwarzanie odpadów, wysłodki buraczane stanowią substrat wykorzystywany do produkcji biogazu w instalacji stanowiącej przedmiot kontroli. W związku tym należy dokonać kwalifikacji tej substancji w oparciu o podział określony przez ustawodawcę w przepisach ustawy o odnawialnych źródłach energii. Aby wysłodki buraczane mogły być uznane za substrat pochodzący z rolnictwa musiałyby stanowić efekt działalności wytwórczej w rolnictwie. Efektem takiej działalności są buraki, jako produkt wytwarzany w rolnictwie i stanowiące przedmiot podlegający dalszej obróbce w procesach produkcyjnych w ramach przetwórstwa rolno-spożywczego. W ocenie organu, wysłodki buraczane nie stanowią zatem substratu pochodzącego z rolnictwa, lecz odpad lub produkt uboczny z produkcji rolnej lub przetwórstwa rolno-spożywczego.

Zauważono również, że wobec faktu, iż wysłodki buraczane jako produkt uboczny procesu produkcji cukru stanowią substancję bogatą w składniki odżywcze wartościowe w procesie hodowli zwierząt, dopuszcza się uznanie jej za paszę w rozumieniu art. 4 pkt 2 ustawy o paszach oraz art. 3 ust. 4 rozporządzenia ustanawiającego ogólne zasady i wymagania prawa żywnościowego, powołującego europejski rząd ds. bezpieczeństwa żywności oraz ustanawiającego procedury w zakresie bezpieczeństwa żywności. Organ podkreślił, że warunkiem uznania tych substancji za paszę jest ich przeznaczenie. Wyłącznie przeznaczenie będzie wyznacznikiem określenia, czy dany produkt lub substancja stanowią produkt uboczny na mocy przepisu art. 11 ust. 5 ustawy o odpadach, czy stanowią odpad w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 6 tej ustawy.

W toku kontroli ustalone zostało, że spółka uzyskała zezwolenie na przetwarzanie odpadów dla celów produkcji biogazu w oparciu o określone w zezwoleniu substraty. Zdaniem organu nie ulega wątpliwości, że wykorzystywany przez spółkę przedmiot w postaci wysłodków buraczanych nie był przeznaczony do karmienia zwierząt. Tym samym nie mógł mieć statusu paszy, lecz z mocy przepisu art. 3 ust. 1 pkt 6 ustawy o odpadach stanowił odpad, którego wytwórca pozbył się poprzez sprzedaż.

Konkludując organ podkreślił, że cała przedstawiona analiza wynika z powszechnie obowiązujących przepisów prawa. Nie było zatem konieczne czynienie dodatkowych ustaleń w ramach kontroli poprzez weryfikowanie u podmiotu trzeciego (cukrowni) jego stosunku do powstałych w wyniku procesu produkcji cukru odpadów. Zdaniem WIOŚ stan faktyczny został ustalony prawidłowo i w sposób kompletny, a wobec stwierdzenia, że stan ten i postępowanie spółki odnośnie odpadów w postaci wysłodków buraczanych nie odpowiada normom prawnym oraz obowiązkom wynikającym z decyzji Starosty G. z [...] 2015 r. znak [...] udzielającej pozwolenia na wytwarzanie i przetwarzanie odpadów, nakazy wydane w zarządzeniu pokontrolnym były konieczne i uzasadnione.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 1634, t.j.) – dalej: p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd II instancji, który w odróżnieniu od sądu I instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

Skarga kasacyjna jest zasadna i zasługuje na uwzględnienie.

Zarzuty skargi kasacyjnej zmierzają do wykazania, że informacje zawarte w zarządzeniu pokontrolnym i protokole kontroli pozwalały organowi na stwierdzenie, że Spółka przetwarzała odpady w postaci wysłodków buraczanych.

Oceniając zasadność zarzutów skargi kasacyjnej należy odnieść się do uzasadnienia zaskarżonego wyroku, w którym Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że w oparciu o zgromadzony materiał dowodowy, w kontrolowanym przypadku wysłodki buraczane nie mogły zostać uznane za materiał paszowy. Jednakże zdaniem Sądu I instancji dla uznania, że zakupione przez stronę skarżącą wysłodki buraczane nie stanowiły paszy nabytej z cukrowni, nie jest wystarczające ustalenie, w jaki sposób zostały one wykorzystane przez nabywcę. Wojewódzki Sąd Administracyjny zaznaczył, że odpadem w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 6 ustawy o odpadach pod pewnymi warunkami może być substancja lub przedmiot, a ta szczególna natura odpadu jest związana z określonym zachowaniem posiadacza odpadu. Sąd I instancji podkreślił, że z dokumentów zgromadzonych przez organ nie wynika, czy wysłodki buraczane zostały przez cukrownię potraktowane jako produkt (pasza), czy jako odpady, których pozbycie się nastąpiło poprzez ich sprzedaż.

Odnosząc się do powyższego stanowiska Sądu I instancji zauważyć należy, że zgodnie z ustawową definicją odpadu z art. 3 ust. 1 pkt 6 ustawy o odpadach, przez odpady rozumie się każdą substancję lub przedmiot, których posiadacz pozbywa się, zamierza się pozbyć lub do których pozbycia się jest obowiązany. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej (dalej: TSUE) zakwalifikowanie jako "odpadów" wynika przede wszystkim z zachowania posiadacza i z rozumienia pojęcia "pozbywać się" (wyrok z 4 lipca 2019 r., Tronex, C-624/17, EU:C:2019:564, pkt 17 i przytoczone tam orzecznictwo). W odniesieniu do pojęcia "pozbywać się" z utrwalonego orzecznictwa wynika również, że należy je interpretować z uwzględnieniem celu dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady nr 2008/98/WE z 19 listopada 2008 r. w sprawie odpadów oraz uchylającej niektóre dyrektywy (Dz.Urz.UE.L z 2008 r. Nr 312, s. 3, - dalej: dyrektywa odpadowa"), którym zgodnie z motywem 6 tej dyrektywy jest zmniejszenie negatywnych skutków wytwarzania odpadów i gospodarowania nimi dla zdrowia ludzkiego i środowiska. Pojęcie to wymaga również wykładni w świetle art. 191 ust. 2 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (wersja skonsolidowana: Dz. Urz. UE z 2010 r. Nr C 83, s. 13) – dalej: TFUE, który stanowi, że polityka Unii Europejskiej w dziedzinie środowiska stawia sobie za cel wysoki poziom ochrony i opiera się w szczególności na zasadach ostrożności i działania zapobiegawczego. Wynika z tego, że pojęcia "pozbywać się", a zatem i pojęcia "odpadów" w rozumieniu art. 3 pkt 1 dyrektywy odpadowej, nie można interpretować w sposób zawężający. Pojęcie "pozbywać się" obejmuje zarówno "odzysk", jak i "unieszkodliwianie" danej substancji lub przedmiotu w rozumieniu art. 3 pkt 15 i 19 dyrektywy.

Z orzecznictwa TSUE wynika także, że to, czy są to "odpady" w rozumieniu dyrektywy odpadowej, należy potwierdzić w świetle wszystkich okoliczności, z uwzględnieniem celu tej dyrektywy i jej skuteczności, która nie powinna zostać naruszona. Pewne okoliczności mogą zatem stanowić wskazówkę występowania działania polegającego na pozbywaniu się, zamiaru pozbycia się lub zobowiązania do pozbycia się substancji lub przedmiotu w rozumieniu art. 3 pkt 1 dyrektywy odpadowej. Jednocześnie nie budzi wątpliwości, że pojęcie odpadów nie wyklucza substancji i przedmiotów, które mogą zostać ponownie gospodarczo wykorzystane. System nadzoru i gospodarowania ustanowiony dyrektywą odpadową ma bowiem na celu objęcie swoim zakresem wszystkich przedmiotów i substancji, których właściciel pozbywa się, nawet jeżeli mają one wartość handlową i są gromadzone z powodów handlowych do celów recyklingu, regeneracji lub ponownego wykorzystania (zob. podobnie wyroki: z 24 czerwca 2008 r., Commune de Mesquer, C-188/07, EU:C:2008:359, pkt 40; z 3 października 2013 r., Brady, C-113/12, EU:C:2013:627, pkt 42 i przytoczone tam orzecznictwo).

W wyroku z 14 października 2020 r. w sprawie C-629/19, TSUE wskazał ponadto, że należy zwrócić szczególną uwagę, czy rozpatrywany przedmiot lub substancja nie są już przydatne dotychczasowemu właścicielowi, a więc czy przedmiot lub substancja stanowią obciążenie, którego posiadacz zamierza się pozbyć. Gdy taka sytuacja rzeczywiście ma miejsce, istnieje ryzyko, że posiadacz pozbędzie się danego przedmiotu lub substancji, które do niego należą, w sposób mogący szkodzić środowisku, w szczególności porzucając, wysypując lub unieszkodliwiając je w niekontrolowany sposób. Ten przedmiot lub substancja, wchodząc w zakres pojęcia "odpadów" w rozumieniu dyrektywy odpadowej, podlegają przepisom tej dyrektywy, co oznacza, że odzyskiwania lub unieszkodliwiania przedmiotu lub substancji należy dokonać bez zagrażania zdrowiu ludzkiemu oraz bez stosowania procesów lub metod, które mogłyby szkodzić środowisku. W związku z tym stopień prawdopodobieństwa ponownego wykorzystania towaru, substancji lub produktu bez wstępnego przetwarzania stanowi istotną przesłankę ich kwalifikacji jako odpad. Uwzględniając obowiązek dokonania wykładni rozszerzającej pojęcia "odpadów", należy uznać, że dotyczy ono jedynie sytuacji, w których ponowne wykorzystanie takiego towaru lub substancji jest nie tylko możliwe, ale i pewne, bez konieczności poddania w tym celu uprzedniemu procesowi odzyskiwania odpadów, o którym mowa w załączniku II do dyrektywy odpadowej. W kontekście tych rozważań TSUE podkreśla konsekwentnie, że to organy krajowe są właściwe do oceny okoliczności faktycznych w ramach rozpoznawanych przez nich spraw i ustalenie, czy posiadacz przedmiotu lub substancji rzeczywiście miał zamiar ich "pozbycia się".

W rozpoznawanej sprawie nie występują żadne wątpliwości, że cukrownia zamierzała pozbyć się przedmiotowych wysłodków buraczanych poprzez ich sprzedaż.

Wbrew stanowisku zawartemu w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, to nie wytwórca (w tym przypadku cukrownia) dokonuje kwalifikacji danej substancji lub danego przedmiotu jako odpadu, ale okoliczności związane z pozbyciem się tej substancji lub przedmiotu, a w rozpatrywanym przypadku także okoliczności związane z ich wykorzystaniem.

Zgodnie z decyzją Starosty G. z [...] 2015 r. udzielającej Spółce pozwolenia na wytwarzanie i przetwarzanie odpadów, procesy te mają odbywać się w instalacji biogazowni, to jest zakładu produkującego biogaz. Biogaz to, zgodnie z art. 2 pkt 1 ustawy z 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii (Dz. U. z 2023 r., poz. 1436, t.j.) gaz uzyskany z biomasy, w szczególności z instalacji przeróbki odpadów zwierzęcych lub roślinnych, oczyszczalni ścieków oraz składowisk odpadów. Biomasa zdefiniowana jest jako ulegająca biodegradacji część produktów, odpadów lub pozostałości pochodzenia biologicznego z rolnictwa, w tym substancje roślinne i zwierzęce, leśnictwa i związanych działów przemysłu, w tym rybołówstwa i akwakultury, przetworzona biomasa, w szczególności w postaci brykietu, peletu, toryfikatu i biowęgla, a także ulegająca biodegradacji część odpadów przemysłowych lub komunalnych pochodzenia roślinnego lub zwierzęcego, w tym odpadów z instalacji do przetwarzania odpadów oraz odpadów z uzdatniania wody i oczyszczania ścieków, w szczególności osadów ściekowych, zgodnie z przepisami o odpadach w zakresie kwalifikowania części energii odzyskanej z termicznego przekształcania odpadów (art. 2 pkt 3 ustawy o odnawialnych źródłach energii). Zasadnie więc w skardze kasacyjnej podkreślono, że w rozpoznawanym przypadku wysłodki stanowią substrat wykorzystywany do produkcji biogazu.

Zgodnie z postanowieniami Rozporządzenia Komisji (UE) nr 68/2013 z dnia 16 stycznia 2013 r. w sprawie katalogu materiałów paszowych wysłodki buraczane uznawane są za materiał paszowy, jeśli spełniają normy wskazane w załączniku Katalogu Materiałów Paszowych, część C – Wykaz materiałów paszowych.

Zgodnie z art. 4 pkt 2 ustawy z dnia 22 lipca 2006 r. o paszach (Dz. U. z 2019 r., poz. 269) przez paszę należy rozumieć, paszę w rozumieniu art. 3 ust. 4 Rozporządzenia (WE) nr 178/2002 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 28 stycznia 2002 r. ustanawiające ogólne zasady i wymagania prawa żywnościowego, powołujące Europejski Urząd ds. Bezpieczeństwa Żywności oraz ustanawiające procedury w zakresie bezpieczeństwa żywności z dnia 28 stycznia 2002 r. Zgodnie z tym przepisem pasza oznacza substancje lub produkty, w tym dodatki, przetworzone, częściowo przetworzone lub nieprzetworzone, przeznaczone do karmienie zwierząt.

W myśl zaś art. 2 pkt 1 ustawy z dnia 29 czerwca 2007 r. o organizacji hodowli i rozrodzie zwierząt gospodarskich (Dz. U. z 2017 r., poz. 2132) zwierzętami gospodarskimi są ściśle określone gatunki zwierząt, a bakterie do nich nie są zaliczane.

Skoro wysłodki buraczane nie mogły zostać uznane za materiał paszowy, to należało je w tym przypadku zakwalifikować jako odpad, przy czym o kwalifikacji tej nie przesądza wytwórca, to jest cukrownia.

Z powyższych względów wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej należało uznać z zasadne.

Mając na względzie powyższe w oparciu o art. 188 p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.sa. uchylił zaskarżony wyrok i oddalił skargę.

O kosztach orzeczono w oparciu o art. 203 pkt 2 p.p.s.a.