Wyrok WSA w Rzeszowie, sygn. akt II SA/Rz 733/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Data orzeczenia: 2023-06-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: oddalono sprzeciw
Powołane przepisy: article: art. 138 § 2
journal: Dz.U. 2022 poz 2000
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 50 ust. 1 pkt 1 , ust. 3
journal: Dz.U. 2021 poz 2351
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.
article: art. 151a § 2
journal: Dz.U. 2023 poz 259
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SNSA Jerzy Solarski po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 6 czerwca 2023 r. sprawy ze sprzeciwu Gminy [...] od decyzji Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 4 kwietnia 2023 r. nr OA.7721.16.1.2023 w przedmiocie nałożenia obowiązku - sprzeciw oddala -


UZASADNIENIE

Podkarpacki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: "WINB"), po rozpoznaniu odwołania H.B. (dalej: "Odwołująca"), decyzją z 4 kwietnia 2023 r. nr OA.7721.16.1.2023, na podstawie art.138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2022, poz.2000 ze zm., dalej: "K.p.a."), uchylił decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] (dalej: "PINB") z 30 grudnia 2022 r. nr PINB.5160.22.2021 nakładającą na Gminę [...] (dalej: "Gmina"/"Inwestor") obowiązek:

- zaprojektowania i wykonania w granicach istniejącego pasa drogowego miejsca do wymijania się osób ze szczególnymi potrzebami, o długości nie mniejszej niż 2,00 m i szerokości nie mniejszej niż 1,80 m przy wykonanym chodniku o szerokości 1,00 m,

uzyskania pozwolenia wodnoprawnego w związku z wykonaną przebudową rowu otwartego na rów kryty wraz z wykonanym wylotem do istniejącego rowu melioracyjnego oraz wykonanymi dwoma studzienkami kanalizacyjnymi (budowa kanalizacji deszczowej) na działce nr 447,

- uzyskania od zarządców sieci pozytywnych opinii w zakresie kolizji (skrzyżowania) wykonanego rowu krytego z siecią gazową gsD80 oraz siecią wodociągową woD100 na działce nr [...], przy przebudowie drogi gminnej na działkach nr [...], [...], [...], [...] w miejscowości [...], w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem w terminie do 30 kwietnia 2023 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

W uzasadnieniu stwierdzone zostało, że na drodze gminnej zlokalizowanej na działce nr [...] przy ul. [...] w [...], pomiędzy posesjami od nr [...] do nr [...]z lewej strony drogi gminnej, wykonany został chodnik o długości 100 m i szerokości 1 m z kostki brukowej. Uczestniczący w kontroli przedstawiciel Gminy oświadczył, że chodnik zlokalizowany jest w całości w pasie drogi gminnej i stanowi jej przebudowę oraz, że Inwestor nie posiada żadnych dokumentów dotyczących tej przebudowy. W związku z tym PINB wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie przebudowy drogi wraz z wykonaniem chodnika, bez wymaganego zgłoszenia budowy właściwemu organowi. Następnie postanowieniem z 22 grudnia 2021 r., na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 1 oraz ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2021 r. poz. 2351 ze zm., dalej: "P.b."), wstrzymał przedmiotową przebudowę drogi wraz z wykonaniem chodnika i nałożył obowiązek przedstawienia oceny technicznej wykonanych robót w terminie 30 dni od dnia doręczenia postanowienia. Gmina przedłożyła ocenę techniczną wykonanych robót. Na tej podstawie PINB, decyzją z dnia 21 lutego 2022 r., w oparciu o przepis art. 51 ust.1 pkt 2 P.b., nałożył na Gminę obowiązek poszerzenia chodnika wykonanego przy przebudowie drogi w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem, w terminie do dnia 3 czerwca 2022 r. W uwzględnieniu odwołania Odwołującej, WINB decyzją z dnia 7 czerwca 2022 r. uchylił tę decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez PINB. W uzasadnieniu opisano szereg nieprawidłowości z jednoczesnym wskazaniem kwestii, które wymagają wyjaśnienia.

Rozpatrując powtórnie sprawę PINB przeprowadził kolejne oględziny i na ich podstawie postanowieniem z 24 października 2022 r., w oparciu o przepis art. 50 ust. 1 pkt 1 oraz ust. 3 P.b., ponownie wstrzymał prowadzenie robót budowlanych przy przebudowie drogi gminnej na działkach nr [...], [...], [...], [...], bez wymaganego zgłoszenia budowy oraz nałożył obowiązek przedstawienia oceny technicznej wykonanych robót, w terminie 30 dni od dnia doręczenia postanowienia. Następnie, w oparciu o przedłożoną opinię techniczną, decyzją z dnia 30 grudnia 2022 r., na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 P.b., nałożył na Gminę obowiązki szczegółowo na wstępie opisane. PINB uznał, że roboty budowlane na działkach nr [...], [...], [...], [...] zostały wykonane w granicach pasa drogowego i mieszczą się w definicji przebudowy a ich stan nie wymaga dodatkowych zabezpieczeń.

Odwołująca zakwestionowała także tę decyzję. WINB rozpoznając odwołanie wskazał na wstępie, że w postępowaniu administracyjnym prowadzonym w sprawie legalności robót i obiektów budowlanych zasadnicze znaczenie ma dokładne ustalenie stanu faktycznego oraz właściwe zakwalifikowanie wykonanych robót budowlanych. Jednoznaczne ustalenia dotyczące zakresu wykonanych robót i prawidłowa kwalifikacja zrealizowanych robót decydują o tym czy ich legalizacja powinna być prowadzona w trybie wskazanym w art. 48 i art. 49, czy też w trybie art. 50-51 P.b. Przewidziane w przepisach tryby postępowania w stosunku do obiektów czy robót budowlanych realizowanych z naruszeniem prawa (art. 48 oraz art. 50) wykluczają się wzajemnie a zastosowanie jednej z tych procedur uzależnione jest od stanu faktycznego i kwalifikacji prawnej danej sprawy. Wskazując na zakres wykonanych robót, do których PINB przeprowadził postępowanie w trybie art. 50-51 P.b. uznał, że wykonany zakres robót mieści się w definicji przebudowy drogi. Wobec tego PINB wdrożył niewłaściwy tryb postępowania a niezależnie od tego, prowadząc postępowanie na podstawie art. 50-51 P.b. popełnił szereg nieprawidłowości, które zostały opisane.

Przedstawiając argumentację prawną WINB stwierdził, że nie można uznać, aby wykonany zakres robót był przebudową drogi gminnej w granicach istniejącego pasa drogowego. Stwierdził, że jest to rozbudowa drogi, która kwalifikowana jest jako budowa drogi, czyli przypadek odpowiadający normie prawnej wynikającej z art. 48 P.b. Budowa drogi bez wymaganego pozwolenia na budowę wymaga wdrożenia przez organ nadzoru budowlanego procedury przewidzianej w art. 48 P.b. Zatem z uwagi na konieczność przeprowadzenia postępowania w całości i wydania decyzji rozstrzygającej sprawę co do istoty oraz z uwagi na zasadę dwuinstancyjności postępowania, niemożliwym jest wydanie rozstrzygnięcia merytorycznego co do istoty, ponieważ uchylając zaskarżoną decyzję i orzekając co do istoty sprawy (art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a.), organ odwoławczy nie może rozstrzygać w oparciu o inny przepis prawa materialnego, niż wcześniej uczynił to organ I instancji.

Sprzeciw od decyzji złożyła Gmina, zarzucając naruszenie przepisów prawa procesowego, tj. art. 138 § 2 K.p.a. przez bezpodstawne uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia temu organowi, pomimo braku przesłanek do zastosowania powołanego przepisu i wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i rozstrzygnięcie o kosztach postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu Gmina podkreśliła, że organ odwoławczy może wydać decyzję kasatoryjną i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia, gdy postępowanie w pierwszej instancji zostało przeprowadzone z naruszeniem norm prawa procesowego, a więc gdy organ pierwszej instancji w istocie nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w takim zakresie, że miało to istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia. Gmina wskazała, że naruszenie norm prawa procesowego dotyczy wyłącznie przepisów regulujących postępowanie wyjaśniające a nie jakichkolwiek przepisów postępowania, chyba że organ odwoławczy wykaże, że naruszenie tych innych przepisów miało wpływ na postępowanie wyjaśniające. W rezultacie jako niedozwolone należy oceniać takie uzasadnianie decyzji kasacyjnej, które jest dyktowane naruszeniem przez organ pierwszoinstancyjny norm prawa materialnego, zarówno w aspekcie niewłaściwej ich wykładni lub zastosowania. Wynika to z faktu, że decyzja wydawana na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. nie może kształtować stosunku materialnoprawnego. Skarżąca podniosła, że postępowanie prowadzone przez PINB było prowadzone zgodnie z K.p.a., w szczególności zgodnie z art. 7 i art. 77 K.p.a., co miało wyraz także przy rozpisywaniu dogodnych dla stron terminów kontroli. Z tych przyczyn brak było podstaw do wydania zaskarżonej decyzji kasatoryjnej. PINB prawidłowo przeprowadził postępowanie dowodowe oraz dokonał prawidłowej kwalifikacji robót, jako przebudowy drogi gminnej, tj. inwestycji niewymagającej uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę. Gmina dodała, że nie uchyla się od obowiązku dokonania zgłoszenia wykonywania robót wynikających z przepisów ustawy - Prawo budowlane, jednakże nie może dojść do sytuacji, w której działania legalizacyjne czy naprawcze wykonanego zamierzenia budowlanego przekroczą wartość realizacji całej inwestycji.

W odpowiedzi na sprzeciw WINB wniósł o jego oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje:

sprzeciw jest nieuzasadniony.

Zgodnie z art. 64e ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym - Dz. U. z 2023 r., poz. 259 ze zm., dalej "P.p.s.a."), rozpoznając sprzeciw sąd dokonuje jedynie oceny istnienia przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a. Wynika to także z treści art. 151a § 1 zd. 1 P.p.s.a., zgodnie z którym sąd uwzględniając sprzeciw od decyzji, uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 K.p.a. Zaznaczyć należy, że w orzecznictwie zauważa się, że przepis art. 64e P.p.s.a. należy rozumieć w ten sposób, że sąd administracyjny rozpoznając sprzeciw od decyzji ocenia istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a. przez pryzmat przepisów prawa materialnego mogących mieć zastosowanie w danej sprawie (por. wyroki NSA z dnia 13 lutego 2019 r. sygn. II OSK 132/19 oraz z dnia 26 listopada 2019 r., sygn. II OSK 3311/19). W przeciwnym bowiem wypadku instytucja sprzeciwu, która ma na celu przyspieszenie całego postępowania, traciłaby swoje znaczenie.

Stosownie do art. 138 § 2 K.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Przypomnieć w tym miejscu należy poglądy orzecznictwa, zgodnie z którymi zwrot - "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie" - jest równoznaczny z nieprzeprowadzeniem przez organ I instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, co uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (zob. np. wyroki NSA z dnia 24 marca 2022 r., sygn. II OSK 997/21, z dnia 12 kwietnia 2022 r., sygn. III FSK 4699/21). Natomiast istota zasady dwuinstancyjności postępowania wyrażonej w art. 15 k.p.a., polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu przez dwa różne organy administracji sprawy tożsamej pod względem przedmiotowym i podmiotowym. Zachowanie zasady dwuinstancyjności wymaga więc nie tylko podjęcia dwóch kolejnych rozstrzygnięć przez dwa właściwe w sprawie organy, ale konieczne jest, aby rozstrzygnięcia te zapadły w wyniku przeprowadzenia przez każdy z tych organów postępowania merytorycznego tak, aby dwukrotnie oceniono dowody i przeanalizowano wszystkie istotne okoliczności spraw (zob. wyrok NSA z dnia 6 grudnia 2022 r. sygn. II OSK 3780/19). Sąd utożsamia się z tymi poglądami.

W rozpoznawanej sprawie WINB przeanalizował wykonane roboty budowlane i ocenił je pod kątem przepisów prawa materialnego. Ocena ta doprowadziła organ odwoławczy do wniosku, że do samowolnie wykonanych robót budowlanych PINB zastosował niewłaściwe przepisy prawa materialnego.

Nie zajmując stanowiska odnośnie do oceny wykonanych robót budowlanych, które – co jest bezsporne – zrealizowane zostały bez pozwolenia na budowę względnie zgłoszenia robót budowlanych, a więc nie przesądzając kwestii materialnoprawnych wskazać należy, że skoro zakres postępowania wyjaśniającego determinują przepisy prawa materialnego, to postępowanie wyjaśniające zarówno PINB, jak i WINB musi być prowadzone w oparciu o te same unormowania. Przy samowoli budowlanej ma to pryncypialne znaczenie, bowiem dla legalizacji samowoli budowlanej, o jakiej mowa w art. 48 P.b. przewidziany jest zupełnie inny tryb postępowania, niż w przypadku postępowania naprawczego przewidzianego przepisem art. 50 - 51 P.b. Prowadzi to do wniosku, że zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania, WINB zasadnie zadecydował o wydaniu decyzji przewidzianej przepisem art. 138 § 2 K.p.a. Dla zachowania tej zasady niezbędnym jest bowiem, aby te same regulacje prawa materialnego determinowały nie tylko ocenę zgromadzonych dowodów, ale również właściwy, taki sam tryb postępowania organów nadzoru budowlanego obu instancji.

Z tych przyczyn Sąd sprzeciw oddalił, na podstawie art. 151a § 2 P.p.s.a.