Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2251/24
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-12-03 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6151 Lokalizacja dróg i autostrad
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: journal: M.P. 2023 poz 881 art. 31 ust. 2, art. 11 a ust. 1, art. 11 e, art. 11 f ust. 1 pkt 2
law: Uchwała nr 149 Rady Ministrów z dnia 23 sierpnia 2023 r. w sprawie ustanowienia wieloletniego rządowego programu "Posiłek w szkole i w  domu" na lata 2024-2028
article: art. 21 ust. 2, art. 31 ust. 3
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
article: art. 188, art. 203 pkt 2
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Arkadiusz Despot - Mładanowicz Sędziowie: sędzia NSA Jerzy Stankowski (spr.) sędzia del. WSA Grzegorz Antas Protokolant asystent sędziego Katarzyna Kudrzycka po rozpoznaniu w dniu 3 grudnia 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych Wojewody Pomorskiego i Gminy W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 29 maja 2024 r. sygn. akt II SA/Gd 152/24 w sprawie ze skargi J.P. na decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia 30 listopada 2023 r. nr WI-III.7821.1.8.2023.EK w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2. zasądza od J.P. na rzecz Wojewody Pomorskiego kwotę 610 (sześćset dziesięć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 29 maja 2024 r. sygn. akt II SA/Gd 152/24 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uchylił decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia 30 listopada 2023 r. nr WI-III.7821.1.8.2023.EK, w części dotyczącej działki nr [...] obręb [...]-K.

Zaskarżony wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych.

Decyzją z dnia 21 marca 2023 r., nr AB/RW-6740/45/23/W, wydaną na podstawie art 11 a ust. 1, art. 11 f ust. 1, art. 11 i ust. 1, art. 12 ust. 1 -4, art. 16 ust. 2 i art. 23 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. z 2023 r., poz, 162), Starosta Pucki, na wniosek Burmistrza W., zezwolił na realizację inwestycji drogowej pn.: Rozbudowa i przebudowa istniejącej drogi gminnej - ul. [...] w K.

Odwołanie od tej decyzji złożył J.P. podnosząc, że zatoka autobusowa została zaprojektowana na zjeździe do szkoły i bezpośrednio przed przejściem dla pieszych a inwestor nie wykazał się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Podkreślił przy tym, że pierwotny projekt zakładał prace na działce nr [...] tylko w zakresie przystanku autobusowego, zatem nie zgadza się on na zajęcie całej nieruchomości. Podniósł jednocześnie, że przystanek autobusowy został zaprojektowany wadliwie.

Po rozpoznaniu odwołania Wojewoda Pomorski decyzją z dnia 30 listopada 2023 r. nr WI-III.7821.1.8.2023.EK:

1. uchylił częściowo decyzję organu I instancji i orzekł w tym zakresie odpowiednio:

- o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej polegającej na rozbudowie drogi gminnej - ul.[...] w K., zlokalizowanej na: działkach w liniach rozgraniczających teren pasa drogowego: obręb [...] – K.: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...],; działkach stanowiących teren wód płynących: obręb [...] – K.: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], wskazując, że mapa z liniami rozgraniczającymi teren pasa drogowego oraz liniami określającymi obszar niezbędny dla obiektów budowlanych, oznaczona jako załącznik nr 1, stanowi integralną część niniejszej decyzji i zawiera linie rozgraniczające inwestycji;

- że niniejsza decyzja stanowi podstawę do dokonania odpowiednich wpisów w księgach wieczystych i katastrze nieruchomości;

- że, z dniem, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji stanie się ostateczna, własnością Gminy W. stają się nieruchomości, położone w obrębie [...] – K., stanowiące działki nr: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...],; jeżeli na tych nieruchomościach lub prawach ich wieczystego użytkowania zostały ustanowione ograniczone prawa rzeczowe - prawa te wygasają na mocy niniejszej decyzji a jeżeli przeznaczona na pasy drogowe nieruchomość gruntowa stanowiąca własność Skarbu Państwa albo jednostki samorządu terytorialnego została oddana w użytkowanie wieczyste - użytkowanie to wygasa;

- o ustaleniu obowiązku dokonania budowy i przebudowy istniejących sieci uzbrojenia terenu, innych dróg publicznych i zjazdów, wskazując konkretnie określone działki;

- o ustaleniu na potrzeby realizacji inwestycji tereny wód płynących, co do których zarządca drogi uprawniony jest do nieodpłatnego zajęcia na czas realizacji tej inwestycji, wskazując konkretne nieruchomości;

- o ustaleniu ograniczenia sposobu korzystania z wymienionych wyżej nieruchomości na potrzeby wykonania robót budowlanych na części tych nieruchomości, określonej w załączniku nr 1 do decyzji Starosty Puckiego z dnia 21 marca 2023 r., granicami terenu niezbędnego i w zakresie wskazanym w zatwierdzonym projekcie budowlanym i wskazując, że do ograniczeń tych stosuje się odpowiednio przepisy art. 124 ust. 4-7 i art. 124a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami;

- o określeniu linii rozgraniczających teren;

- o terminie i trybie wydania nieruchomości, wskazując, że na podstawie art. 16 ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, termin wydania nieruchomości lub wydania nieruchomości i opróżnienia lokali oraz innych pomieszczeń został określony na 120 dzień od dnia, w którym niniejsza decyzja stanie się ostateczna; decyzja, której został nadany rygor natychmiastowej wykonalności zobowiązuje do niezwłocznego wydania nieruchomości , opróżnienia lokali i innych pomieszczeń, uprawnia do faktycznego objęcia nieruchomości przez właściwego zarządcę drogi, uprawnia do rozpoczęcia robót budowlanych i uprawnia do wydania przez właściwy organ dziennika budowy a do egzekucji obowiązków wynikających z niniejszej decyzji mają zastosowanie przepisy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji;

- o zatwierdzeniu, rysunku nr 1 mapy przedstawiającej proponowany przebieg drogi, z zaznaczeniem terenu niezbędnego dla obiektów budowlanych oraz istniejące uzbrojenie terenu, stanowiącego załącznik nr 1 do niniejszej decyzji;

- o zatwierdzeniu, w miejsce uchylenia, nowej strony tytułowej Projektu Zagospodarowania Terenu, stanowiącej załącznik nr 2.1 do niniejszej decyzji;

- o zatwierdzeniu, w miejsce uchylenia, nowej strony tytułowej Projektu architektoniczno-budowlanego, stanowiącej załącznik nr 2.2 do niniejszej decyzji,

2. w pozostałej części decyzję organu I instancji utrzymał w mocy.

W uzasadnieniu Wojewoda wskazał, że na etapie postępowania odwoławczego wprowadzono zmiany obejmujące korektę linii rozgraniczających teren pasa drogowego ul. [...] w K., jak również skorygowano zajęcie nieruchomości: działki w liniach rozgraniczających teren pasa drogowego dróg gminnych, działki z których korzystanie będzie ograniczone, działki stanowiące teren wód płynących oraz skorygowany opis nieruchomości lub ich części, z których korzystanie będzie ograniczone. W odpowiedzi na wezwanie Wojewody z dnia 1 czerwca 2023 r. inwestor przedłożył bowiem mapę przedstawiającą proponowany przebieg drogi oraz wskazał działki w liniach rozgraniczających teren pasa drogowego dróg gminnych, działki, z których korzystanie będzie ograniczone, działki stanowiące teren wód płynących oraz skorygowany opis nieruchomości lub ich części, z których korzystanie będzie ograniczone. Konsekwencją tej korekty oraz wskazanych działań są dokonane zmiany w decyzji organu I instancji, szczegółowo określone w punkcie 1 decyzji. Konsekwencją tej korekty musiała być również zmiana niektórych załączników do decyzji zezwalającej na realizację inwestycji drogowej, co wiązało się ze zmianą zapisów w odpowiednich jednostkach redakcyjnych decyzji Starosty Puckiego.

Wojewoda wskazał także, że rozstrzygnięcie organu I instancji nie określiło terminu wydania nieruchomości, a zapis w decyzji organu I instancji, że decyzja, której został nadany rygor natychmiastowej wykonalności zobowiązuje do niezwłocznego wydania nieruchomości, opróżnienia lokali i innych pomieszczeń, uprawnia do faktycznego objęcia nieruchomości przez właściwego zarządcę drogi oraz uprawnia do rozpoczęcia robót budowlanych – jest niezgodny z prawem, bowiem wynikający z nadania decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności termin niezwłocznego wydania nieruchomości i opróżnienia lokali i innych pomieszczeń, o którym mowa w art. 17 ust. 3 specustawy drogowej, nie jest tożsamy z terminem wydania nieruchomości, o którym mowa w art. 16 ust. 2 tej ustawy. Uzyskanie przez decyzję waloru ostateczności skutkuje ustaniem rygoru natychmiastowej wykonalności, wobec czego wykonanie tej decyzji wynika z faktu jej ostateczności, a nie przymiotu natychmiastowej wykonalności. W związku w powyższym, Wojewoda uchylił w decyzji organu I instancji nieprecyzyjny zapisy dotyczący terminu wydania nieruchomości, orzekając w tym zakresie o ustaleniu terminu wydania nieruchomości na 120 dzień od dnia, w którym niniejsza decyzja stanie się ostateczna, czyniąc zadość obowiązkowi wynikającemu z art. 16 ust. 2 specustawy drogowej.

Wojewoda uznał, że w wyznaczonych liniach rozgraniczających ulice pozbawienie prawa własności jest konieczne a interes prawny skarżącego nie został naruszony.

Przedmiotowa inwestycja obejmuję budowę drogi gminnej ul. [...] w K. klasy D (dojazdowa). Zakres opracowania obejmuje rozbudowę ul. [...] na odcinku od skrzyżowania z ulicą [...], (DW [...],) do obiektu mostowego nad kanałem K. Na początkowym odcinku w rejonie występowania gęstej zabudowy miejskiej, ograniczającej fizycznie pas drogowy, zaprojektowano jednokierunkową drogę o szerokości 4 m oraz obustronne utwardzenia terenu. Całość będzie tworzyła tzw. woonerf, gdzie ruch zostanie uspokojony wniesieniami przejść dla pieszych oraz budową progu zwalniającego. Odcinek będzie charakteryzował się wysokimi walorami estetycznymi. Od skrzyżowania z ulicą [...], do mostu nad Kanałem K. zaprojektowano jezdnię o szerokości 5 m. Geometrię jezdni zaprojektowano zgodnie z obowiązującymi warunkami technicznymi dla dróg publicznych. Ze względu na strefę zamieszkania ruch pieszych odbywać się będzie po zaprojektowanych chodnikach oraz całą szerokością jezdni. Aby usprawnić obsługę transportu zbiorowego, w pasie drogowym ul. [...] zaprojektowano pętlę autobusową w pobliżu obiektu mostowego nad Kanałem K. i wejścia na plażę oraz zaprojektowano zatokę autobusową przy szkole podstawowej. Piesi użytkownicy dostaną do dyspozycji nowe chodniki oraz obiekty małej architektury. Wszystkie przejścia dla pieszych na ulicy [...] będą wyniesione i odpowiednio doświetlone. Działka nr [...], będąca współwłasnością skarżącego, w całości przewidziana jest pod poszerzenie pasa drogowego. W liniach rozgraniczających teren przedmiotowej inwestycji drogowej znalazły się jedynie te nieruchomości, bądź ich części, których przejęcie z mocy prawa na rzecz Gminy W. jest konieczne.

Wojewoda przytoczył stanowisko inwestora, iż zaprojektowana zatoka autobusowa spełnia wymagania określone w § 119 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie, natomiast zjazd publiczny z ul. [...] na teren Szkoły Podstawowej im. [...], został zaprojektowany zgodnie z § 77 i § 78 tego rozporządzenia. Zjazd ten zaprojektowano na skosie wjazdowym projektowanej zatoki autobusowej, co wbrew twierdzeniu skarżącego, nie stoi w sprzeczności z art. 49 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym. W odpowiedzi na rozpoznane mankamenty stanu istniejącego ul. [...], powstało rozwiązanie, które uporządkowuje pas drogowy, tworząc spójny, bezpieczny i czytelny układ drogowy. W związku z koniecznością pogodzenia interesów wszystkich użytkowników drogi, wzrost udziału ruchu pieszego, rowerowego oraz ruchu z wykorzystaniem urządzeń transportu osobistego (zwłaszcza hulajnóg elektrycznych), a także obserwowane wydłużenie sezonu turystycznego, koniecznym było wprowadzenie kompleksowego całorocznego rozwiązania w zakresie organizacji drogowego. Z uwagi na powyższe, jako zasadne uznano wprowadzenie na całym odcinku całorocznej strefy zamieszkania, w której obowiązują szczególne zasady ruchu drogowego, przyczyniające się do poprawy bezpieczeństwa i porządku. Za wprowadzeniem strefy zamieszkania na odcinku ul. [...], objętym postępowaniem o wydanie pozwolenia na realizację inwestycji drogowej, przemawiał szereg argumentów, w tym wynikające z ustawy o ruchu drogowym, m.in: w strefie pieszy korzysta z całej szerokości drogi i ma pierwszeństwo przed pojazdem oraz osobą poruszającą się przy użyciu urządzenia wspomagającego ruch (art. 11 ust. 5), w strefie osoba poruszająca się przy użyciu urządzenia wspomagającego ruch korzysta z całej szerokości drogi i ma pierwszeństwo przed pojazdem (art. 15a ust. 2), prędkość dopuszczalna pojazdu lub zespołu pojazdów w strefie zamieszkania wynosi 20 km/h (art. 20 ust. 2), zabrania się postoju w strefie zamieszkania w innym miejscu niż wyznaczone w tym celu (art. 49 ust. 2 pkt 4). Jednocześnie, z uwagi na przepisy obowiązujące w strefie zamieszkania, na odcinku ul. [...] objętym wnioskiem o wydaniem zezwolenia na realizację inwestycji drogowej, nie zaprojektowano klasycznych przejść dla pieszych w rozumieniu art. 2 pkt 11 ustawy - Prawo o ruchu drogowym, a jedynie przejścia sugerowane w rozumieniu art. 2 pkt 11a tej ustawy. Zasadność wprowadzenia strefy zamieszkania, a także przyjętych rozwiązań w zakresie organizacji ruchu drogowego dla projektowanego układu drogowego oraz ich zgodność z obowiązującymi przepisami potwierdził Starosta Pucki, zatwierdzając stałą zmianę organizacji ruchu drogowego dla docelowej rozbudowy i przebudowy ul. [...] w K. Starosta Pucki przy zatwierdzaniu docelowej organizacji ruchu drogowego nie stwierdził zagrożenia bezpieczeństwa ruchu drogowego.

W skardze do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Poznaniu J.P. wniósł o stwierdzenie nieważności ww. decyzji Wojewody Pomorskiego podnosząc, że decyzja ta wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa, była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały a ponadto zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa w zakresie załącznika graficznego PZT, gdzie zatoka autobusowa została zaprojektowana na zjeździe do szkoły i bezpośrednio przed przejściem dla pieszych.

Skarżący zarzucił też decyzji Wojewody:

- wydanie przez organ I instancji decyzji z naruszeniem art. 24 ust. 1 pkt 1 i 4 w zw. z art. 11c specustawy drogowej;

- naruszenie art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 11c specustawy drogowej przez niezebranie i nierozpatrzenie w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego;

- naruszenie art. 7 w zw. z art. 11c specustawy drogowej polegające na nieuwzględnieniu słusznego interesu skarżącego i przyjęcie, że wywłaszczenie należącej do niego nieruchomości wykorzystywanej dla celu prowadzonej działalności gospodarczej jest uzasadnione realizacją celu publicznego, podczas gdy decyzja zezwalająca na realizację inwestycji drogowej celu takiego nie realizuje;

- art. 21 ust. 1, art. 64 ust. 2 i 3 oraz art. 22 Konstytucji RP przez przyjęcie, że ingerencja w prawo własności skarżącego miała miejsce z zachowaniem zasady proporcjonalności i równości a nadto nie naruszała prawa do swobodnego prowadzenia działalności gospodarczej przez skarżącego oraz nie nadała w sposób nieuprawniony prymatu interesowi publicznemu nad interesem prywatnym.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko i argumentację przedstawione w zaskarżonej decyzji.

Wskazanym na wstępie wyrokiem z dnia 29 maja 2024 r. sygn. akt II SA/Gd 152/24 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uchylił ww. decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia 30 listopada 2023 r. nr WI-III.7821.1.8.2023.EK, w części dotyczącej działki nr [...] obręb [...]-K.

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji zaznaczył, że kontroli zaskarżonej decyzji dokonano w zakresie wyznaczonym granicami interesu prawnego skarżącego, wynikającego z przysługującego mu prawa własności do nieruchomości stanowiącej działkę nr [...], obręb [...] K.

Sąd I instancji stwierdził, że do wniosku o wydanie decyzji dołączono wszystkie dokumenty wymagane mocą art. 11d ust. 1, w tym wymagane opinie i decyzje administracyjne a nadto dokonano niezbędnych uzgodnień. Co więcej, zawiadomienie o wszczęciu postępowania dokonane zostało w zgodzie z treścią art. 11d ust. 5 specustawy drogowej. Ponadto, wydana decyzja spełnia wymagania określone w art. 11f ust. 1 a jej doręczenie dokonane zostało w zgodzie z art. 11f ust. 3 i 4 specustawy drogowej. Jednakże, w ocenie Sądu, ingerencja w prawo własności skarżącego – nie została w należyty sposób uzasadniona ani też wyjaśniona w zaskarżonej decyzji. Działka skarżącego nr [...] w całości została przewidziana pod poszerzenie pasa drogowego. Przy czym, na odcinku planowanej drogi, obejmującym m.in. działkę skarżącego, zaprojektowany jest szerszy w stosunku do pozostałej części nowo zaprojektowanej drogi, co jasno obrazuje załączona do decyzji Wojewody Pomorskiego mapa przedstawiająca proponowany przebieg drogi (rysunek nr 1). Poszerzenie zaplanowanej drogi, m.in. na ternie działki skarżącego nie zostało przy tym w żaden sposób uzasadnione i nie znajduje również uzasadnienia w aktach sprawy.

Charakter specustawy ustawy drogowej nie zwalnia organów administracji od rozpoznania indywidualnej sprawy zgodnie z zasadami wyrażonymi w Kodeksie postępowania administracyjnego, w tym ustanowionymi w art. 7, art. 8 ust. 1 i art. 11. Wprawdzie ustawodawca w specustawie drogowej zastosował rozwiązania dopuszczające ingerencję w prawo własności do nieruchomości przeznaczonych na inwestycje drogowe, to jednak nie oznacza, że wydanie decyzji w trybie tej szczególnej ustawy nie wymaga w indywidualnej sprawie weryfikacji wniosku inwestora pod kątem niezbędności wywłaszczenia konkretnej nieruchomości.

Interpretacja i stosowanie przepisów specustawy drogowej nie może pomijać wymogów wynikających z zasad konstytucyjnych gwarantujących ochronę własności prywatnej (art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 1 i 2 Konstytucji RP), jak też wskazujących na zakres i przesłanki wprowadzenia ograniczeń prawa własności (art. 21 ust. 2 oraz art. 64 ust. 3 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP).Dlatego nie można zaakceptować bez dodatkowych zastrzeżeń stanowiska Wojewody, że organ wydający decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej nie jest uprawniony do oceny celowości zamierzonej inwestycji, czy jej przebiegu i że organ nie może oceniać racjonalności czy też słuszności przyjętych we wniosku rozwiązań projektowych, gdyż postępowanie w sprawie zezwolenia na realizację danej inwestycji drogowej toczy się na wniosek zarządcy drogi, którym to wnioskiem organ administracji jest związany. Związanie organu wnioskiem inwestora nie oznacza jednak braku możliwości badania zasadności wybranej przez inwestora lokalizacji drogi. Jak w każdej sprawie budowlanej, organ nie może samodzielnie korygować dokumentacji projektowej, bądź wydać decyzji ustalającej parametry inwestycji niezgodnie z wnioskiem. Obowiązkiem organu jest jednak wyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności sprawy, tak by nie doszło do wydania decyzji niezgodnej z prawem.

W ocenie Sądu, dokonana w niniejszej sprawie ingerencja w prawo własności skarżącego w zakresie objętym kontrolowaną decyzją, nie została uzasadniona w wydanych w sprawie decyzjach, jak i nie znajduje racjonalnego uzasadnienia w aktach sprawy. Uzasadnienie przedstawione w decyzji nie dotyczy odcinka drogi, obejmującego działkę skarżącego, znajdującego się pomiędzy ul. [...] a ul. [...] Poszerzenie na tym odcinku jest przy tym znacznie szersze niż zaplanowana na odcinku pomiędzy ulicą [...] a mostem nad Kanałem K. droga o szerokości 5 m. Poszerzenie drogi m.in. na działce skarżącego nie znajduje w ogóle uzasadnienia i nie zostało wyjaśnione na żadnym etapie postępowania w niniejszej sprawie, również w kontekście zróżnicowania sytuacji pozostałych osób wywłaszczonych tą decyzją. Tym samym, nie została zweryfikowana kwestia realizacji wymogu niezbędności wywłaszczenia, stanowiąca jeden ze standardów zgodnego z prawem odejmowania prawa własności, w ramach zasady proporcjonalności.

W skardze kasacyjnej Gmina W. zaskarżyła ww. wyrok w całości zarzucając mu naruszenie:

1) art. 31 ust. 2 specustawy drogowej poprzez jego nieprawidłowe niezastosowanie, w sytuacji, gdy Sąd I instancji wydal wyrok po upływie 60 dni od dnia rozpoczęcia budowy drogi, a tym samym był zobligowany do wydania wyroku, w którym mógł jedynie stwierdzić, iż zaskarżona decyzja Wojewody Pomorskiego z dnia 30 listopada 2023 r. narusza prawo z przyczyn wskazanych w art. 145 § k.p.a. lub art. 156 § 1 k.p.a., zaś Sąd I instancji w realiach przedmiotowej sprawy uchylił ww. decyzję Wojewody Pomorskiego w części;

2) art. 11g ust. 3 specustawy drogowej poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie i uchylenie zaskarżonej decyzji Wojewody Pomorskiego w z pominięciem dyspozycji przepisu art. 31 ust. 2 ww. ustawy nakazującego wydanie wyroku obejmującego nakaz stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa z przyczyn wskazanych w "art. 145 § k.p.a. lub art. 156 § 1 k.p.a".;

3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a, poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie i uchylenie zaskarżonej decyzji Wojewody Pomorskiego, podczas gdy Sąd I instancji - na mocy art. 31 ust. 1 specustawy drogowej mógł stwierdzić, iż doszło do naruszenia prawa z art. 145 § 1 k.p.a. lub z art. 156 § 1 k.p.a.,

4) art. 145 § 1 pkt 3 p.p.s.a. w zw. z art. 31 ust. 2 specustawy drogowej w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie i uchylenie zaskarżonej decyzji Wojewody Pomorskiego, podczas gdy Sąd I instancji - na mocy art. 31 ust. 1 specustawy drogowej mógł stwierdzić, iż doszło do naruszenia prawa z art. 145 § 1 k.p.a. lub z art. 156 § 1 k.p.a., a ponadto brak podjęcia z urzędu czynności zmierzających do uzyskania informacji o dacie rozpoczęcia robót w sprawie;

5) art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez wadliwe sporządzenie uzasadnienia wyroku, niezawierającego ustosunkowania się do wszystkich zarzutów wskazanych w skardze oraz odpowiedzi na skargę, a tym samym ograniczono prawo skarżącej kasacyjnie do poznania wszystkich motywów i w przedmiocie uchylenia decyzji, co stanowi naruszenia gwarancji procesowych Gminy W. do pełnego i rzetelnego zakwestionowania ustaleń Sądu I instancji, a ponadto z uzasadnienia nie wynika, dlaczego Sąd w swych rozważaniach prawnych nie wziął pod uwagę dyspozycji przepisu art. 31 ust. 2 specustawy drogowej;

6) art. 153 p.p.s.a. poprzez brak dokładnego wskazania jakie dokładnie czynności organ administracji publicznej winien podjąć wskutek uwzględnia skargi, względnie jakimi wytycznymi się kierować.

Gmina wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku do ponownego rozpoznania,

ewentualnie, uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i stwierdzenie, iż zaskarżona decyzja Wojewody Pomorskiego z dnia 30 listopada 2023 roku o nr Wi¬lli.7821.1.8,2023.EK została wydana z naruszeniem prawa.

Wojewoda Pomorski w skardze kasacyjnej zaskarżył ww. wyrok w całości zarzucając mu naruszenie:

1) art. 11d ust. 1 pkt 3a w związku z art.11f ust. 1 pkt 4 specustawy drogowej poprzez ich błędną wykładnię i zastosowanie, polegające na bezpodstawnym przyjęciu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, że udzielenie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej nastąpiło w kształcie, który w nadmierny sposób ingerował w prawo własności działki nr [...]obręb [...]-K., a więc z naruszeniem uzasadnionych interesów osób trzecich, podczas gdy zawarty w art. 11f ust. 1 pkt 4 specustawy drogowej obowiązek uwzględnienia uzasadnionych interesów osób trzecich, należy interpretować w taki oto sposób, że chodzi tu o interesy obiektywnie uzasadnione. Skarżący powołuje się jedynie na interes subiektywny, upatrując go w uszczupleniu prawa własności, Niewątpliwie jest to naruszenie jego interesu, jednak nie jest on na tyle uzasadniony aby odstąpić od realizacji inwestycji. Oceniając to czy decyzja lokalizacyjna w sposób prawidłowy zapewnia poszanowanie uzasadnionych interesów osób trzecich należy mieć na względzie, że inwestor realizujący inwestycję drogową działa w interesie publicznym, który ma prymat nad interesem prawnym jednostki, o ile nie narusza jego interesu prawnego w sposób niezgodny z prawem, a czego Sąd pierwszej instancji w skarżonym orzeczeniu nie uwzględnił;

2) art. 11f ust. 1 pkt 4 specustawy drogowej w zw. z art. 29 ust. 2 ustawy o drogach publicznych poprzez ich błędną wykładnię, polegającą na bezpodstawnym przyjęciu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, że organy administracji orzekając w niniejszej sprawie i zezwalając na realizację inwestycji drogowej zobowiązane są do zbadania i oceny niezbędności realizacji celu inwestycji jako przesłanki ingerencji w prawo własności nieruchomości; w ocenie Sądu I instancji warunkiem uprawnionej ingerencji w prawo własności jest dokonanie przez organ administracji wcześniejszej analizy, czy konkretne wywłaszczenie jest niezbędne dla osiągnięcia zakładanego użytecznego celu, czy nie ma alternatywnych rozwiązań gwarantujących osiągnięcie tego samego celu przy mniej dotkliwej ingerencji; Związanie organu wnioskiem inwestora nie oznacza braku możliwości badania zasadności wybranej przez inwestora lokalizacji drogi, podczas gdy ustawodawca w przepisach prawa materialnego nie nałożył na orzekające w sprawie organy takiego obowiązku; organ zobowiązany jest do zbadania, czy inwestycja objęta wnioskiem o wydanie decyzji w sprawie z.r.i.d. może być prowadzona na zasadach i warunkach przewidzianych w trybie specustawy drogowej,

3) art. 11f ust. 1 pkt 4 specustawy drogowej poprzez ich błędną wykładnię, polegającą na bezpodstawnym przyjęciu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, że organy administracji orzekając w niniejszej sprawie i zezwalając na realizację inwestycji drogowej zaniechały oceny, czy nie ma alternatywnych rozwiązań gwarantujących osiągnięcie tego samego celu, przy mniej dotkliwej ingerencji w prawo własności poszczególnych nieruchomości, podczas gdy ustawodawca w przepisach prawa materialnego nie nałożył na orzekające w sprawie organy takiego obowiązku, przeciwnie - przepisy specustawy drogowej nie zobowiązują inwestora do przedstawienia różnych wariantów przebiegu planowanej inwestycji i nie ma on obowiązku uwzględniać oczekiwań stron postępowania. Organy orzekające w przedmiotowej sprawie nie posiadały kompetencji do wyznaczania i korygowania trasy inwestycji, czy też do zmiany proponowanych rozwiązań co do jej przebiegu, niemniej zwróciły się do inwestora o rozważenie innych rozwiązań, przekazując wnioski i zastrzeżenia skarżących, co znajduje odzwierciedlenia w aktach sprawy oraz uzasadnieniu decyzji;

4) art. 11d ust. 1 pkt 3a w zw. z art. 11f ust. 1 pkt 2, 4, 5 i 6 i art. 11i ust. 1 specustawy drogowej oraz art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i błędne przyjęcie, iż rzeczą organu jest w szczególności dokonanie oceny, czy nie ma alternatywnych rozwiązań gwarantujących osiągnięcie tego samego celu przy mniej dotkliwej ingerencji w prawo własności poszczególnych nieruchomości, nie wykluczając w sytuacji nieprzedstawienia przez inwestora alternatywnych rozwiązań projektowych, bądź niedokonania korekty przebiegu drogi, wydania decyzji odmownej, gdy tymczasem w orzecznictwie przyjmuje się, że organ administracji prowadzący postępowania w trybie specustawy drogowej nie może oceniać racjonalności czy słuszności przyjętych rozwiązań projektowych, gdyż postępowanie toczy się na wniosek zarządcy drogi, którym organ jest związany. W konsekwencji organ nie może dokonywać jakichkolwiek zmian w zakresie przebiegu czy parametrów technicznych drogi;

5) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. poprzez uwzględnienie przez Sąd skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji Wojewody Pomorskiego w części mimo, że nie istniały przesłanki do jej uchylenia, bowiem decyzja odpowiada prawu - organ administracji prowadząc postępowanie w trybie specustawy drogowej nie może oceniać racjonalności, czy też słuszności przyjętych we wniosku rozwiązań projektowych, gdyż postępowanie toczy się na wniosek zarządcy drogi, którym to wnioskiem jest związany;

6) art. 141 § 4 p.p.s.a. i art. 11d ust. 1 pkt 3a w zw. z art. 11 f ust. 1 specustawy drogowej i art. 35 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane poprzez wskazanie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku naruszeń w zakresie:

a) braku uwzględnienia uzasadnionych interesów i prawa własności skarżącego;

b) naruszenia konstytucyjnych zasad: proporcjonalności, demokratycznego państwa prawnego, ochrony prawa własności;

c) braku weryfikacji i rozważenia wykonania inwestycji w innym kształcie niż zaproponowanym przez inwestora

gdy tymczasem organ wezwał inwestora do wykazania zasadności inwestycji oraz dokonał ich oceny.

Wojewoda wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi w całości, a ponadto o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargi kasacyjne J.P. wniósł o ich oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skargi kasacyjne zasługiwały na uwzględnienie.

Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Z urzędu bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Skład orzekający w niniejszej sprawie nie znalazł podstaw do stwierdzenia nieważności postępowania toczącego się przed sądem pierwszej instancji.

Istota zarzutów podniesionych w obu złożonych w niniejszej sprawie skargach kasacyjnych sprowadza się do próby zakwestionowania stanowiska Sądu I instancji, iż ingerencja w prawo własności skarżącego w zakresie objętym kontrolowaną decyzją, nie znajduje racjonalnego uzasadnienia w aktach sprawy i nie została uzasadniona w wydanych w sprawie decyzjach, co z kolei skutkowało uwzględnieniem skargi złożonej przez J.P. i uchyleniem decyzji Wojewody w części. W skardze kasacyjnej Wojewody podkreśla się dodatkowo, że charakter prawny decyzji zezwalającej na realizację inwestycji drogowej, nie pozwala organowi rozpatrującemu wniosek o wydanie tego typu decyzji na ocenę założeń inwestycji opisanej we wniosku.

Zasadniczo przyznać należy rację skarżącemu kasacyjnie Wojewodzie, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego prezentowane jest stanowisko akcentujące związanie organu wydającego decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej wnioskiem inwestora. Podkreśla się, że w świetle przepisów specustawy drogowej, organy orzekające nie mają uprawnienia do oceny racjonalności, czy też słuszności przyjętych we wniosku rozwiązań projektowych, gdyż postępowanie w sprawie zezwolenia na realizację danej inwestycji drogowej toczy się na wniosek zarządcy drogi, którym to wnioskiem organ administracji jest związany. Regulacja zawarta w art. 11a ust. 1, art. 11e oraz art. 11f ust. 1 pkt 2 specustawy drogowej wskazuje na związanie organu określeniem linii rozgraniczających teren, w tym granicami pasów drogowych. Organ nie może dokonywać jakichkolwiek zmian, np. w zakresie lokalizacji, przebiegu oraz planowanych parametrów technicznych konkretnej inwestycji. Organ wydający zezwolenie realizacyjne nie może w ramach tych przepisów uznaniowo modyfikować przebiegu linii rozgraniczających oraz linii podziału, jeżeli zaproponowane rozwiązanie projektowe nie narusza prawa. Rolą orzekającego w sprawie organu jest sprawdzenie kompletności wniosku w świetle wymogów ustawowych oraz tego, czy koncepcja składającego wniosek mieści się w granicach wyznaczonych przez prawo (wyroki NSA z 3 września 2014 r., II OSK 1730/14; z 19 listopada 2018 r., OSK 2675/18; z 14 września 2021 r., II OSK 1332/21 oraz 21 września 2023 r., II OSK 1103/23; http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Kwestia dopuszczalności zastosowania ingerencji w prawo własności na gruncie specustawy drogowej jest ukształtowana całkowicie odmiennie niż w ramach postępowania wywłaszczeniowego prowadzonego w trybie ustawy o gospodarce nieruchomościami. Celem tej ustawy jest uproszczenie procedur dotyczących podejmowania aktów administracyjnych warunkujących rozpoczęcie budowy drogi publicznej. Akt ten przewiduje zintegrowanie w jednej decyzji administracyjnej rozstrzygnięć o ustaleniu lokalizacji drogi, zatwierdzeniu podziału nieruchomości, przejmowaniu nieruchomości na własność publiczną i zatwierdzeniu projektu budowlanego. Należy zwrócić uwagę, że proporcjonalność rozwiązań przyjętych w specustawie drogowej w zakresie ograniczenia prawa własności była przedmiotem badania Trybunału Konstytucyjnego w wyroku z 16 października 2012 r., sygn. akt K 4/10. W wyroku tym Trybunał stwierdził, że budowa bezpiecznych dróg w Polsce stanowi priorytetowy cel publiczny, gdyż jest konieczna zarówno dla ochrony środowiska, jak i zdrowia, wolności i praw konstytucyjnych całych społeczności (art. 31 ust. 3 Konstytucji RP); jest kwestią dobra wspólnego. Trybunał zwrócił uwagę, że po pierwsze, drogi są budowane nie w interesie państwa, jednostki samorządu terytorialnego czy zarządcy drogi, lecz w interesie wszystkich członków społeczeństwa, także tych wywłaszczanych. Po drugie, uproszczona procedura wywłaszczenia z mocy prawa podczas realizacji inwestycji liniowych, obejmujących wiele nieruchomości, jest metodą skuteczną. Po trzecie, lokalizacja (wytyczenie) drogi niejako narzuca listę nieruchomości, które muszą być zajęte, a zatem - wywłaszczone. Jeśli przyjmujemy, że przebieg drogi jest wyznaczany w sposób racjonalny przez grono specjalistów z zakresu transportu, geologii, ochrony środowiska, musimy też przyjąć nieuchronność zajęcia ściśle oznaczonych gruntów pod budowę drogi. Liniowy charakter inwestycji drogowych dyktuje w sposób naturalny pewne rozstrzygnięcia, w szczególności co do wyboru nieruchomości objętych decyzją. W żadnym razie nie może być w takiej sytuacji mowy o niedopuszczalnej ingerencji. Tym samym ingerencja w prawo własności była w pełni uzasadniona interesem publicznym, a ochrona własności polega w takiej sytuacji na zapewnieniu wywłaszczonemu słusznego odszkodowania (por. wyroki NSA z 14 września 2021 r., II OSK 1332/21 oraz 21 września 2023 r., II OSK 1103/23; http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Nie można jednak nie zgodzić się z Sądem I instancji, iż związanie wnioskiem inwestora nie oznacza konieczności bezrefleksyjnego wydania orzeczenia zgodnie z żądaniem inwestora, gdy decyzja pozostawałaby w sprzeczności z wymaganiami wynikającymi z przepisów prawa. Jak zauważył Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 19 września 2024 r., II OSK 1670/24, uproszczony tryb nabywania nieruchomości pod inwestycje drogowe nie może prowadzić do takich przypadków, gdy wnioskowana przez inwestora lokalizacja inwestycji skutkować będzie ewidentnym naruszeniem równowagi pomiędzy potrzebami interesu publicznego a prawami obywateli, którzy zgłaszają uprawnione zastrzeżenia co do planowanego wywłaszczenia ich nieruchomości. Decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej prowadzi wprost do odjęcia prawa własności. Z tego powodu oceniając zakres nieruchomości przejmowanych na rzecz Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego nie można zupełnie abstrahować od fundamentalnych standardów konstytucyjnych dotyczących wywłaszczenia. Zgodnie z art. 21 ust. 2 Konstytucji wywłaszczenie jest dopuszczalne jedynie wówczas, gdy jest dokonywane na cele publiczne i za słusznym odszkodowaniem. Art. 21 ust. 2 Konstytucji należy odczytywać w powiązaniu z innymi przepisami ustawy zasadniczej, przede wszystkim z art. 64 ust. 3 i art. 31 ust. 3. W szczególności przyjmuje się, że dodatkową przesłanką dopuszczalności wywłaszczenia jest niezbędność jego dokonania. Wprawdzie art. 21 ust. 2 nie formułuje tego w sposób wyraźny, ale skoro posługuje się określeniem "jedynie wówczas", to kryje to w sobie przeświadczenie o wyjątkowości tej ingerencji we własność prywatną. Dodatkowo przepis art. 31 ust. 3 Konstytucji dopuszcza ograniczenie wolności i praw jednostki, tylko gdy jest to "konieczne", co należy odnieść również do wywłaszczenia.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego rozpoznającego niniejsze skargi kasacyjnie błędnie jednak Sąd I instancji uznał, iż dokonana w tej sprawie ingerencja w prawo własności skarżącego w zakresie objętym kontrolowaną decyzją, nie została uzasadniona w wydanych w sprawie decyzjach, jak i nie znajduje racjonalnego uzasadnienia w aktach sprawy. W uzasadnieniu decyzji Wojewoda odniósł się do podnoszonych przez skarżącego w odwołaniu od decyzji organu I instancji wątpliwości w zakresie będącej jego własnością działki nr [...]. Przypomnieć trzeba, że jak wynika z akt sprawy, przedmiotowa inwestycja obejmuje budowę drogi gminnej ulicy [...] w K. klasy D (dojazdowa). Zakres opracowania obejmuje rozbudowę ul. [...] na odcinku od skrzyżowania z ul. [...] (DW [...]) do obiektu mostowego nad kanałem K. Odnosząc się do kwestionowanej przez skarżącego potrzeby poszerzenia jezdni na wysokości działki skarżącego organ wyjaśnił, że na początkowym odcinku zaprojektowano jednokierunkową drogę o szerokości 4m, co było uwarunkowane występowaniem w tym rejonie gęstej zabudowy miejskiej, ograniczającej fizycznie pas drogowy. Od skrzyżowania z ulicą [...] do mostu nad Kanałem K. zaprojektowano jezdnię o szerokości 5m. Geometrię jezdni zaprojektowano zgodnie z zobowiązującymi warunkami technicznymi dla dróg publicznych. Ze względu na strefę zamieszkania ruch pieszych odbywać się będzie po zaprojektowanych chodnikach oraz całą szerokością jezdni. Aby usprawnić obsługę transportu zbiorowego, w pasie drogowym ul. [...] zaprojektowano pętlę autobusową w pobliżu obiektu mostowego nad Kanałem K. i wejścia na plażę oraz zaprojektowano zatokę autobusową przy szkole podstawowej, a więc na wysokości działki będącej własnością skarżącego, która w całości przewidziana została pod poszerzenie pasa drogowego. Zasadnie zatem Wojewoda zarzuca Sądowi I instancji dokonanie wadliwej oceny, że decyzja w części dotyczącej nieruchomości skarżącego stanowiącej działkę nr [...] wydana została z naruszeniem przepisów prawa materialnego, tj. art. 11d ust. 1 pkt 3a w zw. z art. 11f ust. 1 pkt 4 specustawy drogowej oraz prawa procesowego, tj. art. 7, art. 77 § 7 i art. 107 § 3 k.p.a.

Mając na uwadze, że Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił argumentacji Sądu I instancji mającej przemawiać za uwzględnieniem skargi, zbędnym jest odnoszenie się w uzasadnieniu niniejszego wyroku do podnoszonej w skardze kasacyjnej Gminy W. kwestii niezastosowania art. 31 ust. 2 specustawy drogowej.

Ze względu na fakt, iż argumentacja przedstawiona w skardze na decyzję Wojewody koncentrowała się tylko i wyłącznie na omówionym powyżej zagadnieniu konieczności pozbawienia skarżącego prawa własności działki nr [...], Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok i oddalił skargę.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 w zw. z art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w pkt 1 wyroku. O kosztach postępowania Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a.