Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 1452/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2018-11-28 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6017 Samodzielne funkcje techniczne w budownictwie
Hasła tematyczne: Uprawnienia do wykonywania zawodu
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 22 ust. 3
journal: Dz.U. 2014 poz 768
law: Ustawa z dnia 9 maja 2014 r. o ułatwieniu dostępu do wykonywania niektórych zawodów regulowanych.
article: par. 16, par. 17, par. 22 pkt 2,
journal: Dz.U. 2014 poz 1278
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia 11 września 2014 r. w sprawie samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie.
article: art. 151
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Wieczorek Sędziowie Sędzia WSA Aneta Lemiesz (spr.) Sędzia WSA Danuta Szydłowska Protokolant st. spec. Łukasz Skóra po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 listopada 2018 r. sprawy ze skargi J. C. na decyzję Krajowej Komisji Kwalifikacyjnej Polskiej Izby Inżynierów Budownictwa z dnia [...] czerwca 2018 r. nr [...] w przedmiocie uprawnień zawodowych oddala skargę


UZASADNIENIE

Decyzją nr [...] z dnia [...] czerwca 2018 r. Krajowa Komisja Kwalifikacyjna Polskiej Izby Inżynierów Budownictwa ("Krajowa Komisja", "organ odwoławczy"), na podstawie art. 138 § 1 w związku art. 127 § 1 k.p.a. oraz art. 36 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o samorządach zawodowych architektów oraz inżynierów budownictwa (Dz. U. z 2016 r., poz. 1725) - po rozpatrzeniu odwołania Pana J. C. - utrzymała w mocy decyzję [...] Okręgowej Izby Inżynierów Budownictwa z dnia [...] marca 2018 r. w sprawie odmowy nadania specjalizacji techniczno-budowlanej do projektowania w zakresie śródlądowych budowli hydrotechnicznych.

Do wydania niniejszej decyzji doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym:

We wniosku z dnia 22 listopada 2017 r. Pan J. C. ("strona", "skarżący") wystąpił do [...] Okręgowej Izby Inżynierów Budownictwa o nadanie specjalizacji techniczno - budowlanej do projektowania w zakresie śródlądowych budowli hydrotechnicznych.

Do wniosku dołączył decyzję z dnia [...] grudnia 2010 r. o nadaniu uprawnień budowlanych w specjalności konstrukcyjno-budowlanej do projektowania i do kierowania robotami budowlanymi bez ograniczeń oraz oświadczenie potwierdzające odbycie praktyki zawierające wyszczególnienie obiektów budowlanych, przy projektowaniu których brał udział, a także wypełniony formularz osobowy.

Decyzją z dnia [...] marca 2018 r. Okręgowa Komisja Kwalifikacyjna [...] Okręgowej Izby Inżynierów Budownictwa odmówiła nadania J. C. żądanej specjalizacji techniczno-budowlanej.

W uzasadnieniu decyzji organ I instancji podniósł, że wnioskodawca posiada uprawnienia budowlane w specjalności konstrukcyjno-budowlanej, a w ramach tej specjalności w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia 11 września 2014 r. w sprawie samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie (Dz. U z 2014 poz. 1278) - dalej "rozporządzenie z 2014 r." - nie wyodrębniono specjalizacji techniczno - budowlanej "śródlądowe budowle hydrotechniczne".

Strona wniosła odwołanie od powyższej decyzji, a Krajowa Komisja w zaskarżonej decyzji uznała, że nie zasługuje ono na uwzględnienie.

Organ odwoławczy na wstępie zauważył, że skarżący złożył wniosek o nadanie specjalizacji techniczno-budowlanej w okresie obowiązywania rozporządzenia z 2014 r. Następnie organ przywołał § 16 i § 17 ww. rozporządzenia i wskazał, że z przepisów tych wynika, że dopuszczalność nadania specjalizacji techniczno - budowlanej uzależniona jest od wyodrębnienia jej w załączniku nr 4 do rozporządzenia w ramach określonej specjalności budowlanej. Ponadto osoba ubiegająca się o nadanie specjalizacji musi legitymować się uprawnieniami budowlanymi bez ograniczeń w specjalności, w której wyodrębniono daną specjalizację.

Krajowa Komisja przypomniała, że skarżący ubiega się o nadanie specjalizacji techniczno - budowlanej w zakresie śródlądowych budowli hydrotechnicznych.

Zgodnie z treścią załącznika nr 4 do rozporządzenia, w ramach specjalności konstrukcyjno - budowlanej, wyodrębniono zaś następujące specjalizacje techniczno - budowlane: geotechnika, obiekty budowlane budownictwa ogólnego, obiekty budowlane budownictwa przemysłowego, obiekty budowlane na terenach wpływów górniczych, budowle wysokościowe, rusztowania i deskowanie wielofunkcyjne.

Mając na uwadze treść ww. załącznika organ odwoławczy stwierdził, że w ramach specjalności konstrukcyjno - budowlanej nie wyodrębniono specjalizacji techniczno - budowlanej "śródlądowe budowle hydrotechniczne". Specjalizacja ta została natomiast wyodrębniona w ramach specjalności hydrotechnicznej.

Organ zaznaczył, że w dacie nadania uprawnień wnioskodawcy obowiązywało rozporządzenie Ministra Transportu i Budownictwa z dnia 28 kwietnia 2006 r. w sprawie samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie (Dz. U. z 2006 r. Nr 83, poz. 578 ze zm.), dalej "rozporządzenie z 2006 r.".

Zgodnie z treścią załącznika nr 2 do tego rozporządzenia, w ramach specjalności konstrukcyjno-budowlanej wyodrębniono specjalizację techniczno - budowlaną "budowle hydrotechniczne".

Utrata mocy rozporządzenia obowiązującego w dniu nadania stronie uprawnień budowlanych nastąpiła w związku z wejściem w życie ustawy z dnia 9 maja 2014 r. o ułatwieniu dostępu do wykonywania niektórych zawodów regulowanych (Dz. U. z 2014 r. poz. 768). W ustawie tej przewidziano co prawda - w art. 22 ust. 3 - przepisy dostosowawcze, ale nie regulują one omawianej materii.

Powyższym przepisem rozstrzygnięto bowiem jedynie kwestie ważności i zakresu decyzji administracyjnych o nadaniu uprawnień budowlanych wydanych przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 9 maja 2014 r. Powołany przepis nie daje jednak podstaw do nadawania po dniu wejścia w życie ww. ustawy nowych uprawnień na podstawie przepisów dotychczasowych.

Zachowanie w mocy uprawnień nadanych na podstawie przepisów uchylanych oraz zasady stosowania nowych przepisów do takich uprawnień, względnie określenie przepisów właściwych do rozpoznawania tzw. spraw w toku, stanową odrębne kwestie, które powinny być uregulowane w przepisach przejściowych. W tym zakresie organ odwołał się do przepisów rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz.U. z 2016 r., poz. 283) i wskazał, że w rozporządzeniu z 2014 r. brak jest przepisów przejściowych w ww. zakresie.

Nie jest także - zdaniem organu odwoławczego - dopuszczalny wniosek, że uprawnienia budowlane w specjalności konstrukcyjno - budowlanej nadane przed wejściem w życie ustawy z dnia 9 maja 2014 r. obejmują specjalność inżynieryjną hydrologiczną. Powołany art. 22 ust. 3 nakazuje stosować do oceny zakresu uprawnień przepisy dotychczasowe, a pojęcie specjalności inżynieryjnej hydrologicznej na gruncie tych przepisów w ogóle nie występuje. Skoro ustawa - Prawo budowlane posługuje się pojęciem specjalności konstrukcyjno - budowlanej i specjalności inżynieryjnej hydrologicznej, to uzasadniony jest wniosek, że specjalności te nie są tożsame.

Z kolei zastosowanie do wniosku strony nieobowiązującego rozporządzenia z 2006 r. wymagałoby, wobec braku przepisów przejściowych, wykreowania przez organy nowej normy prawnej, która przewidywałby, że "W stosunku do osób ubiegających się o nadanie specjalizacji techniczno-budowlanej, które przed wejściem w życie rozporządzenia uzyskały uprawnienia budowlane bez ograniczeń w specjalności wymaganej na podstawie przepisów dotychczasowych oraz rozpoczęły odbywanie wymaganej praktyki, stosuje się przepisy dotychczasowe". Jednakże działanie takie wykraczałoby poza granice stosowania prawa.

W ocenie Krajowej Komisji rozwiązania przyjęte przez prawodawcę nie są właściwe, gdyż osoby takie, jak wnioskodawca, powinny mieć prawną możliwość uzyskania specjalizacji techniczno-budowlanej na dotychczasowych zasadach. Jednakże w wyżej opisanym stanie prawnym organy nie mogą podjąć innej decyzji.

Na decyzję Krajowej Komisji z dnia [...] czerwca 2018 r. strona wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Zaskarżyła powyższą decyzję w całości, zarzucając jej naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

- art. 22 pkt 3 ustawy o ułatwieniu dostępu do wykonywania niektórych zawodów regulowanych w zw. z art. 14 pkt 1 ust. 2 ustawy - Prawo budowlane w zw. z § 17 pkt 1 ust. 1 i 2 rozporządzenia z 2006 r. w przedmiocie odmowy uznania uprawnień przysługujących skarżącemu z mocy ustawy deregulacyjnej, a także w ograniczeniu należnych i nabytych przez skarżącego uprawnień, gdyż organ II instancji powinien był uznać uprawnienia skarżącego, które przysługiwały mu z tytułu uprawnień wcześniej nabytych, a ponadto organ II instancji powinien skarżącemu przyznać przysługujące prawo do uzyskania specjalizacji w zakresie specjalności, jak i nadać przedmiotowa specjalizację,

- art. 22 pkt 3 ustawy deregulacyjnej w zw. z art. 14 pkt 1 ust. 3 lit. d ustawy -Prawo budowlane w zw. z § 13 pkt 10 rozporządzenia z 2014 r. w przedmiocie ograniczenia uprawnień skarżącego, tj. nieuznania, że uzyskanie przez skarżącego w poprzednim stanie prawnym specjalności konstrukcyjno-budowlana uprawnia do korzystania z praw w niniejszym stanie prawnym ograniczonych dla specjalności inżynieryjno-hydrotechnicznej, gdyż organ Il instancji w niniejszej sprawie powinien był uznać nabycie przez skarżącego specjalności inżynieryjno-hydrotechnicznej z urzędu, jako zawierającej się w uprzednim stanie prawnym w ramach specjalności konstrukcyjno-budowlanej,

- § 22 ust. 2 nowego rozporządzenia w przedmiocie nieuwzględnienia wymienionego przepisu i uznania go za niemający znaczenia dla sprawy, a z którego wynikają istotne prawa skarżącego, gdyż zgodnie z zasadami a minori ad maius organ II instancji powinien był zastosować uznany przepis jako zawierający normy korzystne dla skarżącego i należne skarżącemu, a pojęcie uprawnienia w ramach specjalności interpretować również jako odnoszące się do specjalizacji w ramach specjalności.

Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji.

W uzasadnieniu skarżący wskazał m.in., że organ powinien uwzględnić prawa

nabyte pod rządami rozporządzenia z 2006 r. Skarżący bowiem w okresie obowiązywania tych przepisów nabył uprawnienia do specjalizacji w zakresie budowli hydrotechnicznych, gdyż posiadał specjalność konstrukcyjno - budowlaną, co po spełnieniu dodatkowych warunków - które spełnił - dawało mu możliwość ubiegania się o tę specjalizację.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Skarga jest nieuzasadniona. Organ prawidłowo bowiem zastosował w tej sprawie prawo do niewadliwie ustalonego - i niespornego - stanu faktycznego.

I tak, wskazać należy, że inicjujący postępowanie administracyjne wniosek skarżącego z dnia 22 listopada 2017 r., skierowany do [...] Okręgowej Izby Inżynierów Budownictwa o nadanie specjalizacji techniczno-budowlanej "śródlądowe budowle hydrotechniczne", podlegał załatwieniu na podstawie przepisów rozporządzenia z 2014 r.

Jak wynika z przepisów § 16 i § 17 ww. rozporządzenia (przywołanych już przez organ odwoławczy) możliwość nadania określonej specjalizacji techniczno - budowlanej uzależniona jest od wyodrębnienia jej w załączniku nr 4 do rozporządzenia. Ponadto osoba ubiegająca się o nadanie specjalizacji musi legitymować się uprawnieniami budowlanymi bez ograniczeń w specjalności, w której wyodrębniono daną specjalizację.

W załączniku nr 4 do rozporządzenia, w ramach specjalności konstrukcyjno-budowlanej wyodrębniono takie specjalizacje techniczno – budowlane jak geotechnika, obiekty budowlane budownictwa ogólnego, obiekty budowlane budownictwa przemysłowego, obiekty budowlane na terenach wpływów górniczych, budowle wysokościowe, rusztowania i deskowanie wielofunkcyjne. Natomiast specjalizacja techniczno - budowlana "śródlądowe budowle hydrotechniczne" wyodrębniona została w ramach specjalności hydrotechnicznej.

Skarżący uzyskał uprawnienia budowlane w specjalności konstrukcyjno-budowlanej przed wejściem w życie ww. rozporządzenia.

W obowiązującym wówczas rozporządzeniu z 2006 r. w załączniku nr 2 w ramach specjalności konstrukcyjno - budowlanej wyodrębniono specjalizację techniczno-budowlaną "budowle hydrotechniczne".

Z dniem jednak uchylenia uprzednio obowiązującego rozporządzenia, wobec braku przepisów przejściowych, nie mogło już ono stanowić podstawy rozstrzygnięć organów administracji publicznej.

Także przepis art. 22 ust. 3 ustawy z dnia 9 maja 2014 r. - który stanowi, że uprawnienia budowlane uzyskane przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy zachowują ważność w zakresie wynikającym z przepisów przejściowych - nie daje podstaw do nadawania, po dniu wejścia w życie ww. ustawy, uprawnień na podstawie przepisów dotychczasowych. Dotyczy on jedynie kwestii ważności i zakresu decyzji administracyjnych o nadaniu uprawnień budowlanych wydanych przed dniem wejścia w życie ww. ustawy.

Prawidłowy w tym zakresie wywód znalazł się w zaskarżonej decyzji. Organ wskazał tam, że wobec braku przepisów przejściowych (międzyczasowych), należało zastosować do skarżącego nowe regulacje. Sąd wskazuje, że milczenie ustawodawcy co do reguły intertemporalnej uznawane jest za przejaw jego woli bezpośredniego działania nowego prawa, chyba że przeciw zastosowaniu go przemawiają ważne racje systemowe lub aksjologiczne. O zasadzie bezpośredniego stosowania nowego prawa wypowiadał się Trybunał Konstytucyjny m.in. w postanowieniu z dnia 13 czerwca 2011 r., sygn. akt SK 26/09, oraz w wyroku z 8 grudnia 2009 r., sygn. SK 34/08. Za stosowaniem nowego prawa przemawia ogólna zasada prawa intertemporalnego, dająca - w razie wątpliwości, czy należy stosować prawo dotychczasowe czy nowe - pierwszeństwo nowemu prawu.

Przyjmuje się przy tym, że z retroaktywnym działaniem prawa mamy do czynienia wtedy, gdy nowe prawo stosuje się do zdarzeń "zamkniętych w przeszłości", tj. zakończonych przed wejściem w życie nowych przepisów. Tak rozumianą retroaktywność odróżnia się od retrospektywności prawa, która ma miejsce, gdy przepisy nowego prawa regulują zdarzenia bądź stosunki prawne o charakterze "otwartym", "ciągłym", takie, które nie znalazły jeszcze swego zakończenia ("stosunki w toku"), które powstały pod rządami dawnego prawa i trwają dalej, po wejściu w życie nowej regulacji.

I z taką właśnie sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Skarżący uzyskał uprawnienia budowlane w specjalności konstrukcyjno-budowlanej pod rządami poprzednio obowiązujących przepisów, tj. wtedy, kiedy - zgodnie z treścią załącznika nr 2 do rozporządzenia z 2006 r. - w ramach tej specjalności wyodrębniona była specjalizacja "budowle hydrotechniczne". W § 25 ust. 1 ww. rozporządzenia wskazano jednak, że o nadanie specjalizacji techniczno-budowlanej może ubiegać się wyłącznie osoba posiadająca uprawnienia budowlane bez ograniczeń w specjalności, w której wyodrębniono tę specjalizację (...) Zgodnie zaś z § 26 nadanie specjalizacji techniczno-budowlanej wymagało odbycia, po uzyskaniu uprawnień budowlanych, pięcioletniej praktyki we właściwej specjalności, w zakresie specjalizacji, przy sporządzaniu projektów, w przypadku specjalizacji do projektowania, lub na budowie, w przypadku specjalizacji do kierowania robotami budowlanymi.

Skarżący uzyskał ww. uprawnienia w 2010 r., tj. przed wejściem w życie nowych przepisów. Nie odbył jednak pięcioletniej praktyki we właściwej specjalności. Tak więc przed uchyleniem rozporządzenia z 2006 r. nie spełniał jeszcze warunków do ubiegania się o nadanie określonej specjalizacji techniczno-budowlanej. W związku z powyższym mają do niego zastosowanie przepisy obowiązujące w chwili konkretyzacji tego stosunku, czyli już nowe prawo. A to prawo nie przewiduje specjalizacji "budowle hydrotechniczne" w ramach specjalności konstrukcyjno-budowlanej. Tak więc takie uprawnienia nie mogły zostać skarżącemu nadane.

Przepis § 22 pkt 2 rozporządzenia z 2014 r. nie mógł znaleźć zastosowania w tej sprawie ani bezpośrednio (dotyczy bowiem szczególnych zasad uzyskiwania uprawnień budowalnych) ani - jeśli ma być zachowana zasada legalizmu, w myśl której organy władzy publicznej działają tylko na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji RP, art. 6 k.p.a.) - w drodze analogii.

Braku w systemie podobnej regulacji w zakresie nadawania określonej specjalizacji techniczno - budowlanej nie może także zaradzić Sąd poprzez posłużenie się wnioskowaniem a fortiori, czy argumentami "prokonstytucyjnymi". Zauważony brak regulacji w ww. zakresie oznacza tylko tyle, że ustawodawca nie zdecydował się na inne uregulowanie takich sytuacji, w jakiej znalazł się także skarżący.

Ani organy, ani Sąd nie mają instrumentów do zmiany prawa. Sąd w ramach swej kognicji może kontrolować zaskarżoną decyzję administracyjną jedynie z punktu widzenia jej zgodności z prawem (legalności). Nie może natomiast dokonywać kontroli zaskarżonego aktu pod względem jego słuszności, czy też celowości, jak również nie może rozpatrywać sprawy kierując się zasadami współżycia społecznego. Zasady współżycia społecznego mają zastosowanie w prawie administracyjnym jedynie wówczas gdy znajdują odzwierciedlenie w przepisach prawa materialnego.

Reasumując Sąd stwierdza, że nie doszło w sprawie do takiego naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, jak również nie doszło do naruszenia prawa materialnego. Krajowa Komisja w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji w sposób obszerny wyjaśniła podstawę prawną rozstrzygnięcia.

Sąd w całości zgadza się z przeprowadzoną przez organ wykładnią przepisów prawa, które miały zastosowanie w sprawie.

Wobec niezasadności zarzutów skargi oraz niestwierdzenia przez Sąd z urzędu tego rodzaju uchybień, które mogłyby mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia, które sąd ma obowiązek badać z urzędu - skargę należało oddalić.

Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302), orzekł jak w sentencji wyroku.