Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 2604/23
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-07-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
658
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych/ZUS
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 149 par 1 pkt 1 i 3, 151
journal: Dz.U. 2024 poz 935
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
article: art. 1 ust 1, 2 ust 1, 13 ust 1
journal: Dz.U. 2022 poz 902
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.
Teza: Odmowa udostępnienia informacji publicznej w sytuacji nadużywania przez wnioskodawcę publicznego prawa podmiotowegodostępu do informacji publicznej powinna następować poprzez wydaniedecyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej.

TEZY

Odmowa udostępnienia informacji publicznej w sytuacji nadużywania przez wnioskodawcę publicznego prawa podmiotowegodostępu do informacji publicznej powinna następować poprzez wydaniedecyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej.


SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Jakimowicz (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Tamara Dziełakowska Sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak po rozpoznaniu w dniu 12 lipca 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 maja 2023 r., sygn. akt II SAB/Wa 798/22 w sprawie ze skargi M. M. na bezczynność Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia 20 września 2022 r. o udostępnienie informacji publicznej oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 30 maja 2023 r., sygn. akt II SAB/Wa 798/22 po rozpoznaniu skargi M. M. na bezczynność Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznej w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia 20 września 2022 r. o udostępnienie informacji publicznej, w punkcie 1 wyroku zobowiązał Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznej do rozpoznania wniosku M. M. z dnia 20 września 2022 r. o udostępnienie informacji publicznej w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; w punkcie 2 stwierdził, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; w punkcie 3 oddalił skargę w pozostałym zakresie; w punkcie 4 zasądził od Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznej na rzecz skarżącego kwotę 100 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Wyrok ten zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Pismem z dnia 20 września 2022 r. (data wpływu do organu – 23 września 2022 r.) M. M. jako dziennikarz społeczny (zwany dalej: skarżący, wnioskodawca), działając w oparciu o ustawę o dostępie do informacji publicznej zwrócił się do Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznej o udostępnienie informacji w przedmiocie:

1. informacji o sumie kosztów, jakie ZUS Oddział w Warszawie był zobowiązany przez Sąd zapłacić stronie odwołującej się od decyzji ZUS oddział w Warszawie w okresie:

a. od 1 stycznia 2018 r. do 31 grudnia 2018 r.

b. od 1 stycznia 2018 r. do 31 grudnia 2019 r.

c. od 1 stycznia 2018 r. do 31 grudnia 2020 r.

d. od 1 stycznia 2018 r. do 31 grudnia 2021 r.

e. od dnia 1 stycznia 2018r. do 31 lipca 2022 r.

2. sumy wyżej wskazanych kwot w punktach od a do e z podziałem na stanowiska poszczególnych Naczelników ZUS oddział w Warszawie oraz Dyrektora ZUS oddział w Warszawie, którzy owe uchylone przez Sąd decyzje wydali (bez nazwisk osób zatrudnionych na tym stanowisku);

3. informacji, czy wskazane w punktach od a do e kwoty były zapłacone w terminie 30 dni od dnia uprawomocnienia wyroku, a jeśli nie, to wskazać sumę odsetek ustawowych jakie przypadały za okres od prawomocności do dnia realnej zapłaty;

4. jeżeli jakieś zasądzone kwoty z punktów a do e nie zostały zapłacone, to proszę wskazać na jaką kwotę ZUS oddział w Warszawie jest dłużnikiem osób lub podmiotów wobec których Sąd uchyli decyzje tego organu z podziałem na lata;

5. jeżeli jakieś odsetki ustawowe z punktów a do e nie zostały zapłacone, to proszę wskazać na jaką kwotę ZUS oddział w Warszawie jest dłużnikiem osób lub podmiotów wobec których Sąd uchyli decyzje tego organu z podziałem na lata.

W dniu 27 września 2022 r. organ wezwał wnioskodawcę do doprecyzowania wniosku, poprzez wyjaśnienie użytego we wniosku określenia "oddział ZUS w Warszawie" i ewentualne wskazanie, którego konkretnego Oddziału dotyczy wniosek.

Pismem z dnia 4 października 2022 r. wnioskodawca poinformował, że chodzi mu o Centralę oraz wszystkie Oddziały ZUS w Warszawie.

W piśmie z dnia 11 października 2022 r., znak: 991100/0146-627,630,631,632,636/20922/ML, odnosząc się łącznie m.in. do wniosku skarżącego z dnia 20 września 2022 r., jak również do złożonych przez niego 5 kolejnych wniosków o udostępnienie informacji publicznej, organ wyjaśnił, że na podstawie ilości oraz treści dotychczasowych wystąpień stwierdzono, że kolejne wnioski składane do organu nie świadczą o zamiarze uzyskania informacji publicznej w celu jej wykorzystania dla dobra wspólnego, a o chęci uzyskania informacji dla indywidualnych, prywatnych potrzeb, jak również o zamiarze dręczenia organu, co stanowi nadużycie prawa do informacji publicznej.

Organ wskazał ponadto na istnienie wyraźnej korelacji pomiędzy kolejnymi żądaniami wnioskodawcy a przygotowaniem się do licznych spraw sądowych, prowadzonych zarówno w wyniku jego odwołań od rozstrzygnięć Zakładu, jak też w związku ze sprawą o wydanie wobec wnioskodawcy zakazu prowadzenia działalności gospodarczej. Podkreślił także, że prywatna motywacja w uzyskaniu informacji w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej może być uznana za przejaw nadużycia prawa do informacji publicznej. Wykładnia przepisów ustawy powinna być dokonywana zgodnie z jej celem, a niewątpliwie takim celem nie jest udzielanie informacji służących bezpośrednio lub pośrednio w uzyskiwaniu kontroli wnioskodawcy nad jego własnymi sprawami, lecz wspieraniu transparentności w kontekście wzmacniania kontroli społecznej nad działalnością władzy publicznej.

Organ wskazał, że w obecnym stanie faktycznym wnioskodawca w 2021 r. złożył do ZUS 17 wniosków, zawierających łącznie 61 szczegółowych pytań oraz 3-krotnie występował ze skargą do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, zaś w 2022 r. (do dnia 10 października 2022 r.) złożył 19 wniosków i wystąpień, zawierających łącznie 102 szczegółowych pytań oraz 6-krotnie występował ze skargą do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Organ ponadto zauważył, że wnioski skarżącego sporządzane są według przyjętego, powtarzającego się schematu pisma. Przytaczane w nich uzasadnienia są analogiczne w każdym ze złożonych wniosków, bowiem w każdym wniosku wnioskodawca informuje Zakład o licznie zgłaszających się pokrzywdzonych praktykami ZUS czytelnikach, którzy proszą o interwencję w ważnym interesie społecznym, a otrzymane informacje zamierza upublicznić na prowadzonym przez siebie portalu. Jednocześnie wnioskodawca nie uprawdopodobnił tezy, że ktokolwiek z pokrzywdzonych faktycznie jest takimi informacjami zainteresowany. Zdaniem organu samo powołanie się na upublicznienie informacji nie jest w żadnym razie tożsame z udowodnieniem, że wnioskodawca występuje w imieniu tej społeczności, a nawet, że dana społeczność w ogóle wie o wnioskach skierowanych do organu i jest zainteresowana pozyskaniem takich informacji.

Organ odnosząc się do twierdzeń wnioskodawcy o posiadanym statusie dziennikarza społecznego wyjaśnił, iż z punktu widzenia formalnego dziennikarz nie posiada żadnych specjalnych ustawowych udogodnień czy uprawnień w zakresie prawa do informacji publicznej. Organ podkreślił, że kolejne wystąpienia wnioskodawcy nie służą jakiemukolwiek dobru powszechnemu, i nie tylko nie prowadzą do chęci poprawy funkcjonowania urzędu, wręcz przeciwnie, stanowią dla niego dokuczliwość. W istocie nie służą one usprawnieniu realizacji przez organ zadań publicznych, a wręcz godzą w ich realizację, w tym również stanowią zagrożenie dla umożliwienia przez Prezesa ZUS realizacji przez inne osoby ich konstytucyjnego prawa do informacji, zgodnie z jego istotą i przeznaczeniem, gdyż nadużywanie prawa do informacji publicznej absorbuje organ, jego siły i środki, co może opóźniać realizacji wniosku. Organ wskazał ponadto, że z wniesionych przez wnioskodawcę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarg na bezczynność ZUS w przedmiocie rozpoznawania wniosków o udostępnienie informacji publicznej żadna ze spraw nie zakończyła się uznaniem jego roszczeń.

Pismem z dnia 16 listopada 2022 r. wnioskodawca wywiódł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w przedmiocie rozpoznania jego wniosku z dnia 20 września 2022 r. o udostępnienie informacji publicznej. Skarżący wniósł o: 1) osądzenie czy wnioskowane informacje o zarządzaniu finansami publicznymi przez organ administracji publicznej stanowią o informacji publicznej; a) jeśli są informacją publiczną to redakcja wnosi o zobowiązanie organu rentowego do udzielenia informacji publicznej; 2. osądzenie czy organ rentowy jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej w zakresie wniesionym przez redakcję; 3) osądzenie czy działanie organu rentowego w realizacji niniejszego wniosku o udzielenie informacji publicznej było zgodne z prawem, a jeśli doszło do złamania lub naruszenia prawa to by Sąd osądził jego stopień i szkodliwość społeczną oraz zasądził adekwatną grzywnę wobec Prezesa ZUS oraz Dyrektora D. W. - wysokość grzywny powinna mieć charakter odstraszający D. W. i innych pracowników organu administracji publicznej od łamania prawa w przyszłości; 4) zasądzenie zwrotu kosztów tego postępowania skarżącemu.

W odpowiedzi na skargę Prezes ZUS wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 30 maja 2023 r., sygn. akt II SAB/Wa 798/22 uwzględnił skargę M. M. na bezczynność Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznej w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia 20 września 2022 r. o udostępnienie informacji publicznej.

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wyjaśnił, że brak jest podstaw do przyjęcia, że skarżący wykorzystuje prawo do informacji dla celów gospodarczych, zawodowych lub na potrzeby prowadzenia indywidualnych sporów prawnych. Z przedstawionych przez organ informacji nie wynika też aby skarżący wykorzystywał tryb dostępu do informacji publicznej dla szykanowania osób piastujących funkcje publiczne. Sąd zauważył również, iż skarżący jest stroną wielu spraw dotyczących dostępu do informacji publicznej, jednakże w skardze podnosi, że działa w interesie publicznym bowiem stara się wykazać, że organ nieprawidłowo realizuje swoje zadania oraz dopuszcza się naruszeń prawa. Realizuje więc prawo do kontroli społecznej, które jest zawarte również w ustawie o dostępie do informacji publicznej. W ocenie Sądu I instancji, okoliczności niniejszej sprawy nie wskazują, że skarżący składając wniosek z dnia 20 września 2022 r. nadużył prawa do dostępu do informacji publicznej. Sąd uznał również, że wnioskowane przez skarżącego informacje nie mają związku ze "sprawą własną" skarżącego. Informacje, o które wnioskował skarżący dotyczą bowiem kosztów jakie poniosły jednostki ZUS na skutek określonych działań. Sąd wskazał, że przy odmowie udzielenia informacji z uwagi na to, iż dotyczy ona spraw związanych bezpośrednio z wnioskodawcą należy zachować szczególną ostrożność. Ustawa o dostępie do informacji publicznej, co do zasady nie nakazuje wykazania interesu prawnego czy faktycznego. Ponadto, odmienne rozumienie wspomnianej definicji prowadziłoby do wniosku, iż osoba inna niż wnioskodawca otrzymałaby zakres informacji, który odmówiono skarżącemu, z tej przyczyny iż dotyczył "spraw własnych". Zakładając tzw. racjonalność ustawodawcy, definicja taka nie może być prawidłowa w zestawieniu z omawianym stanem faktycznym i prawnym. Poza tym organ w żaden sposób nie wykazał z jaką konkretnie sprawą własną skarżącego wiąże się zakres wnioskowanych informacji.

Sąd I instancji uznał również, że w sprawie niniejszej zaistniały podstawy do stwierdzenia, że organ dopuścił się bezczynności. Podstawowe znaczenie przy analizie tej kwestii, w rozpoznawanym przypadku, ma okoliczność błędnego zastosowania przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. Skarżący jest zatem osobą uprawnioną do uzyskania wskazanych we wniosku informacji publicznych (o ile nie zachodzą przesłanki wyłączeniowe). Na podstawie art. 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej, prawo do informacji publicznej podlega bowiem ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych (art. 5 ust. 1), a także ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy (art. 5 ust. 2) oraz w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o przymusowej restrukturyzacji (art. 5 ust. 2a). W przypadku zaistnienia okoliczności ograniczających prawo do informacji publicznych na podstawie art. 5 ust. 1, ust. 2 lub ust. 2a ustawy o dostępie do informacji publicznej organ zobowiązany do udostępnienia informacji powinien, działając na podstawie art. 16 ustawy, wydać decyzję odmawiającą udostępnienia informacji, wyjaśniając podstawy faktyczne i prawne dokonanej odmowy. Ograniczenie przez ustawodawcę dostępu do informacji, na podstawie art. 5 ustawy, nie powoduje zmiany charakteru informacji jako publicznej. Jeżeli natomiast jakaś informacja publiczna nie może zostać udostępniona, to organ musi ustalić i wskazać, jakie informacje i na jakiej podstawie podlegają ochronie.

Podsumowując poczynione ustalenia Sąd I instancji stwierdził, że błędne poinformowanie skarżącego o braku woli w udostępnieniu wnioskowanej informacji – pismem z 11 października 2022 r. – nie stanowiło prawidłowej realizacji wniosku – zgodnej z przepisami ustawy o dostępie do informacji publicznej, a to oznacza, że organ uchybił ustawowemu – 14 dniowemu terminowi. Stąd też, w ocenie Sądu, zaszły podstawy do stwierdzenia, że organ pozostawał w bezczynności. Sąd I instancji uznał jednocześnie, że bezczynność ta nie nosiła cech rażącego naruszenia prawa oraz zobowiązał Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznej do rozpoznania wniosku M. M. z dnia 20 września 2022 r. o udostępnienie informacji publicznej w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy.

Mając na uwadze powołane okoliczności, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 149 § 1, § 1a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uznał złożoną skargę za zasadną w zakresie dostrzeżonej bezczynności organu.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, zaskarżając wyrok w części obejmującej pkt 1, 2 i 4 i wnosząc o jego uchylenie w powyższym zakresie i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania ewentualnie uchylenie wyroku w powyższym zakresie i rozpoznanie sprawy na podstawie art. 188 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego. Jednocześnie skarżący zrzekł się rozpoznania sprawy na rozprawie.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił:

1) naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

- art. 149 § 1 pkt 1 i 3 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez zobowiązanie Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych do rozpoznania wniosku M. M. z dnia 20 września 2022 r. o udostępnienie informacji publicznej, w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, a także poprzez stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności, podczas gdy organ w terminie przewidzianym przez ustawę z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, poinformował skarżącego o tym, że jego wniosek ma charakter nadużycia prawa do informacji publicznej, tym samym organ nie pozostaje w bezczynności w zakresie udostępnienia informacji publicznej, a skarga powinna zostać oddalona na podstawie art. 151 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi;

- art. 149 § 1 pkt 3 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez uznanie, że w sprawie doszło do bezczynności, podczas gdy w sytuacji nadużycia prawa do dostępu do informacji publicznej przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej, w tym art. 13 tej ustawy, nie mają zastosowania, a dodatkowo organ zachowując 14-dniowy termin przewidziany w tym przepisie udzielił skarżącemu odpowiedzi o sposobie rozpatrzenia wniosku;

2) naruszenie przepisów prawa materialnego, a mianowicie:

- art. 1 ust. 1 w zw. z art. 2 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie przez Sąd I instancji, iż skarżący składając wniosek z dnia 20 września 2022 r. nie nadużył prawa do dostępu do informacji publicznej, podczas gdy zgodnie z ugruntowanym w orzecznictwie stanowiskiem, nadużycie prawa dostępu do informacji publicznej polega na próbie skorzystania z tej instytucji dla osiągnięcia celu innego niż troska o dobro publiczne, jakim jest prawo do przejrzystego państwa i jego struktur, przestrzeganie prawa przez podmioty życia publicznego, jawność działania administracji i innych organów władzy publicznej, a w okolicznościach niniejszej sprawy nie może być wątpliwości, że wniosek skarżącego z dnia 20 września 2022 r. oraz jego pozostałe wnioski o udostępnienie informacji publicznej zostały złożone w celu zakłócenia funkcjonowania organu, szykanowania osób reprezentujących organ, prowadzenia sporów osobistych, wykorzystania informacji dla celów zawodowych oraz na potrzeby prowadzenia indywidualnych sporów prawnych;

- art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej poprzez niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie przez Sąd I instancji, że organ uchybił ustawowemu 14-dniowemu terminowi, ponieważ błędnie pismem z dnia 11 października 2022 r. poinformował skarżącego o braku woli w udostępnieniu wnioskowanej informacji, co nie stanowi prawidłowej realizacji wniosku, przez co organ pozostaje w bezczynności, podczas gdy w sprawie występują przesłanki do uznania, iż skarżący nadużył prawa do informacji publicznej, a organ prawidłowo poinformował o tym skarżącego, zachowując termin określony w art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, pomimo że przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej nie miały w sprawie zastosowania. Organ nie dopuścił się więc bezczynności w sprawie.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że ustawodawca przyjął szeroką definicję informacji publicznej, szeroko określił również krąg podmiotów zobowiązanych do udzielenia informacji publicznej, a także krąg podmiotów uprawnionych do jej uzyskania (art. 2 ust. 1 i art. 4 ust. 1 i 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej). W ustawie o dostępie do informacji publicznej nie określono również granic korzystania z prawa do informacji, a zatem brak jest jakichkolwiek ograniczeń zarówno co do liczby, jak i jakości żądanej informacji. Taki stan rzeczy powoduje, że w praktyce często dochodzi do nadużywania prawa do informacji do realizacji celów, które nie wynikają ani z Konstytucji RP, ani z ustawy o dostępie do informacji publicznej oraz celów, które są trudne do pogodzenia z założeniami całego systemu prawa, składającego się z leżących u jego fundamentów wartości i zasad aksjologicznych. Natomiast nadużycie prawa dostępu do informacji publicznej będzie polegało na próbie korzystania z jego instytucji dla osiągnięcia celu innego aniżeli troska i dobro publiczne, jakim jest prawo do przejrzystego państwa, jego struktur, przestrzeganie prawa przez podmioty życia publicznego, jawność administracji i innych organów. Przypadkiem kwalifikowanym w orzecznictwie sądowym i literaturze przedmiotu jako nadużycie prawa do informacji publicznej jest pozyskiwanie jej w celu zakłócenia funkcjonowania organu. W niniejszej sprawie organ uznał, że M. M. poprzez złożenie w dniu 20 września 2022 r. wniosku o udostępnienie informacji publicznej dąży do celów innych niż wynikające z przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej, a zatem jego działania mają charakter nadużycia prawa do informacji publicznej. Organ nie udzielił odpowiedzi zgodnie z żądaniem skarżącego, lecz w skierowanym do skarżącego piśmie z dnia 11 października 2022 r. wskazał, że wnioskowane informacje nie mogą zostać udostępnione w trybie dostępu do informacji publicznej. Udzielając powyższej odpowiedzi organ miał na względzie nie tylko wniosek skarżącego złożony w przedmiotowej sprawie, ale całe spektrum działań skarżącego, w tym wnioski złożone w okresie od 25 sierpnia do 26 września 2022 r., tj. 5 kolejnych wniosków, opisanych w części wstępnej niniejszego uzasadnienia. Łącznie w ciągu miesiąca skarżący złożył 6 wniosków, przy czym każdy z tych wniosków zawierał kilka odrębnych szczegółowych pytań. Należy wskazać dodatkowo, że na dzień przygotowywania odpowiedzi na skargę do WSA wnioskodawca złożył do ZUS: w 2021 r. 17 wniosków, zawierających łącznie 61 szczegółowych pytań oraz 3-krotnie występował ze skargą do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, zaś w 2022 r. (do dnia 10 października 2022 r.) 19 wniosków i wystąpień, zawierających łącznie 102 szczegółowe pytania oraz 6-krotnie występował ze skargą do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Organ ponadto zauważył, że wnioski skarżącego sporządzane są według przyjętego, powtarzającego się schematu pisma. Przytaczane w nich uzasadnienia są analogiczne w każdym ze złożonych wniosków, bowiem w każdym z nich wnioskodawca informuje Zakład o licznie zgłaszających się pokrzywdzonych praktykami ZUS czytelnikach, którzy proszą o interwencję w ważnym interesie społecznym, a otrzymane informacje zamierza on upublicznić na prowadzonym przez siebie portalu. Jednocześnie wnioskodawca nie przedstawił żadnych dowodów w tym zakresie, ani choćby nie uprawdopodobnił tezy, że ktokolwiek z pokrzywdzonych faktycznie jest takimi informacjami zainteresowany. Do złożonej skargi kasacyjnej organ załączył "Zestawienie spraw zainicjowanych przez skarżącego w latach 2021 r. - 2023 r.", z którego wynika, że we wskazanym okresie skarżący złożył 43 wnioski o udostępnienie informacji publicznej (przy czym każdy z tych wniosków zawierał od kilku do kilkunastu pytań). Ponadto skarżący wniósł 15 skarg do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, wnosił też do organu skargi w trybie Kodeksu postępowania administracyjnego i inne pisma. Na podstawie załączonych zestawień skarżący kasacyjnie zauważył, że wnioski, skargi, pisma były składane przez wnioskodawcę w krótkich odstępach czasowych, szereg wniosków złożonych zostało w odstępach jednodniowych, często kilka razy w miesiącu.

W ocenie skarżącego kasacyjnie zarówno częstotliwość, liczba, jak i treść kolejnych wniosków skarżącego zawierających szereg różnych pytań i żądań, a także kolejnych pism i skarg do WSA nie świadczy o zamiarze uzyskania informacji publicznej w celu jej wykorzystania dla dobra wspólnego, a o chęci uzyskania informacji dla indywidualnych, prywatnych potrzeb, jak również o zamiarze stworzenia uciążliwości dla organu, co należy zakwalifikować jako nadużycie prawa do informacji publicznej. Organ nie zgodził się ze stanowiskiem Sądu I instancji, iż skarżący składając wniosek z dnia 20 września 2022 r. nie nadużył prawa do dostępu do informacji publicznej. Sąd w żadnej mierze nie wypowiedział się szczegółowo na temat działań skarżącego, nie zinterpretował ani częstotliwości składania wniosków ani ich liczby czy liczby pytań w nich zawartych. Sąd nie dociekał również celu, w jakim skarżący działa, opierając się jedynie na jego gołosłownym twierdzeniu zawartym w skardze, że "działa w interesie publicznym bowiem stara się wykazać, że organ nieprawidłowo realizuje swoje zadania oraz dopuszcza się naruszeń prawa". Sąd nie wypowiedział się przy tym w żaden sposób na temat możliwości zakwalifikowania działań skarżącego jako skierowanych na wykorzystanie prawa do informacji w celu zakłócenia funkcjonowania organów administracji czyli działań świadczących o swoistym pieniactwie z wykorzystaniem prawa do informacji. W konsekwencji Sąd I instancji, nie uwzględnił występujących w sprawie przesłanek do zakwalifikowania go jako nadużycie prawa do informacji publicznej. Brak obiektywnej oceny całokształtu działań skarżącego i oparcie się przez Sąd jedynie na twierdzeniu skarżącego, że działa on w interesie publicznym bowiem stara się wykazać, że organ nieprawidłowo realizuje swoje zadania oraz dopuszcza się naruszeń prawa, jest wadliwe i skutkuje błędnym wyrokiem Sądu wydanym w przedmiotowej sprawie. Mając powyższe na uwadze, skarżący kasacyjnie nie zgodził się z zawartym w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku stwierdzeniem Sądu I instancji, iż organ dopuścił się bezczynności, ponieważ błędne poinformowanie skarżącego o braku woli w udostępnieniu wnioskowanej informacji nie stanowi prawidłowej realizacji wniosku, a to oznacza, że organ uchybił ustawowemu 14-dniowemu terminowi. Tym samym, uznanie działania skarżącego jako działania w warunkach nadużycia prawa do informacji publicznej powinno skutkować przyjęciem, że do rozpatrzenia wniosku w przedmiotowej sprawie nie będą miały zastosowania przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Odpowiedź na skargę kasacyjną złożył M. M. wnosząc o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 182 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj.: Dz.U. z 2024 r., poz. 935) - zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Z kolei według art. 182 § 3 p.p.s.a. na posiedzeniu niejawnym Naczelny Sąd Administracyjny orzeka w składzie jednego sędziego, a w przypadkach, o których mowa w § 2, w składzie trzech sędziów. Ponieważ w rozpoznawanej sprawie strona skarżąca kasacyjnie złożyła stosowny wniosek, a strona przeciwna nie przedstawiła odmiennych wniosków procesowych, skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 p.p.s.a.).

Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy.

W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie prawa materialnego, jak i naruszenie przepisów postępowania. W sytuacji, gdy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, co do zasady w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania (por. wyrok NSA z dnia 27 czerwca 2012 r., II GSK 819/11, LEX nr 1217424; wyrok NSA z dnia 26 marca 2010 r., II FSK 1842/08, LEX nr 596025; wyrok NSA z dnia 4 czerwca 2014 r., II GSK 402/13, LEX nr 1488113; wyrok NSA z dnia 17 lutego 2023 r., II GSK 1458/19; wyrok NSA z dnia 1 marca 2023 r., I FSK 375/20). Dopiero, bowiem po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy, albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd pierwszej instancji przepis prawa materialnego. Dla uznania za usprawiedliwioną podstawę kasacyjną z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. nie wystarcza samo wskazanie naruszenia przepisów postępowania, ale nadto wymagane jest, aby skarżący wykazał, że następstwa stwierdzonych wadliwości postępowania były tego rodzaju lub skali, iż kształtowały one lub współkształtowały treść kwestionowanego w sprawie orzeczenia (por. wyrok NSA z dnia 5 maja 2004 r., FSK 6/04, LEX nr 129933; wyrok NSA z dnia 26 lutego 2014 r., II GSK 1868/12, LEX nr 1495116; wyrok NSA z dnia 29 listopada 2022 r., I OSK 931/22).

Strona skarżąca kasacyjnie podniosła dwa zarzuty naruszenia przepisów postępowania. Zarzuty te okazały się bezskuteczne ze względu na ich wadliwą konstrukcję.

Strona skarżąca kasacyjnie zarzuca naruszenie art. 149 § 1 pkt 1 i 3 p.p.s.a. zarówno samodzielnie, jak i w powiązaniu z zarzutem naruszenia art. 151 p.p.s.a. poprzez zobowiązanie organu do rozpoznania wniosku skarżącego z dnia 20 września 2022 r. oraz poprzez stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności w sytuacji, gdy skarżący nadużywa swojego prawa dostępu do informacji publicznej, a zatem w sytuacji, w której przepisy ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2022 r., poz. 902) – dalej: u.d.i.p., nie mają zastosowania.

W odniesieniu do powyższych zarzutów należy podkreślić, że przepisy art. 149 § 1 pkt 1 i 3 p.p.s.a., które określają kompetencje sądu administracyjnego i ich zakres w fazie orzekania przez sąd administracyjny w sprawach skarg na bezczynność mają charakter ogólny (blankietowy), podobnie jak i inne przepisy określające kompetencje sądu administracyjnego w fazie orzekania, takie jak np. art. 146 § 1, art. 147, art. 145 § 1, art. 151, czy art. 58 § 1 p.p.s.a. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ugruntowane jest stanowisko, że tego typu przepisy nie mogą stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Strona skarżąca kasacyjnie chcąc powołać się na zarzut naruszenia tych przepisów zobowiązana jest bezpośrednio powiązać omawiany zarzut z zarzutem naruszenia konkretnych przepisów, którym – jej zdaniem – Sąd I instancji uchybił w toku rozpoznania sprawy. Jeśli z wyroku wynika, że Sąd I instancji częściowo uwzględnił skargę stwierdzając, że organ pozostawał w bezczynności w rozpoznaniu wniosku o udostępnienie informacji publicznej, a częściowo uznał skargę za niezasadną, to nie można Sądowi zobowiązującemu organ do załatwienia wniosku skarżącego w określonym zakresie i stwierdzającego, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, a w pozostałej części oddalającemu skargę zarzucić naruszenia przepisów art. 149 § 1 pkt 1 i 3 p.p.s.a. i art. 151 p.p.s.a., gdyż takie rozstrzygnięcie jest właśnie zgodne z dyspozycjami zastosowanych przez Sąd I instancji norm prawnych (por. wyrok NSA z dnia 1 września 2011 r., I OSK 1499/10; wyrok NSA z dnia 12 czerwca 2015 r., I OSK 2409/14; wyrok NSA z dnia 10 kwietnia 2015 r., I OSK 1084/14). Naruszenie tego rodzaju przepisów jest zawsze następstwem uchybienia innym przepisom (por. wyroki NSA: z dnia 30 kwietnia 2015 r., I OSK 1701/14, z dnia 29 kwietnia 2015 r., I OSK 1595/14, z dnia 29 kwietnia 2015 r., I OSK 1596/14, z dnia 24 kwietnia 2015 r., I OSK 1088/14, z dnia 8 kwietnia 2015 r., I OSK 71/15, z dnia 9 stycznia 2015 r., I OSK 638/14). Przepisy powyższe mogłyby stanowić samodzielną podstawę kasacyjną, gdyby strona skarżąca kasacyjnie zarzucała np. wadliwą wykładnię pojęć prawnych użytych przez ustawodawcę w tych przepisach, a zatem kierowała zarzuty bezpośrednio wobec norm zawartych w tych przepisach, a nie kwestionowała prawidłowości ich zastosowania jako następstwa uchybienia innym normom, które były lub powinny były być stosowane przed przejściem Sądu I instancji do wydania orzeczenia na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i § 1a p.p.s.a. i art. 151 p.p.s.a. Taka sytuacja jednak ponad wszelką wątpliwość nie występuje w niniejszej sprawie. Należy bowiem podkreślić – na podstawie analizy sformułowanych zarzutów i uzasadnienia skargi kasacyjnej – że strona skarżąca kasacyjne nie kwestionuje wykładni powyższych przepisów, lecz prawidłowość ocen i ustaleń w zakresie stanu faktycznego rzutujących na sposób rozpoznania wniosku skarżącego z dnia 20 września 2022 r. Konieczne było zatem powołanie w skardze kasacyjnej tych przepisów postępowania, które w ocenie strony skarżącej kasacyjnie naruszył Sąd I instancji przechodząc do rozpoznania sprawy i stwierdzając bezczynność organu w określonym zakresie, a także wykazanie, że naruszenia tych przepisów miały wpływ na wynik sprawy. Należy bowiem przypomnieć, że dla uznania za usprawiedliwioną podstawę kasacyjną z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. nie wystarcza samo wskazanie naruszenia przepisów postępowania, ale nadto wymagane jest, aby skarżący wykazał, że następstwa stwierdzonych wadliwości postępowania były tego rodzaju lub skali, iż kształtowały one lub współkształtowały treść kwestionowanego w sprawie orzeczenia (por. wyrok NSA z dnia 5 maja 2004 r., FSK 6/04, LEX nr 129933; wyrok NSA z dnia 26 lutego 2014 r., II GSK 1868/12, LEX nr 1495116). W skardze kasacyjnej poza wskazanymi wyżej ogólnymi przepisami art. 149 § 1 pkt 1 i 3 p.p.s.a. oraz art. 151 p.p.s.a. nie powołano jakichkolwiek innych przepisów postępowania. Powyższe uchybienia konstrukcyjne zarzutów naruszenia przepisów postępowania przesądziły o bezskuteczności tych zarzutów.

Nieskuteczne okazały się również podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia prawa materialnego.

W pierwszej kolejności strona skarżąca kasacyjnie wskazuje na art. 1 ust. 1 w związku z art. 2 ust. 1 u.d.i.p. upatrując niewłaściwego zastosowania tych przepisów w przyjęciu przez Sąd, że skarżący składając wniosek z dnia 20 września 2022 r. nie nadużył prawa dostępu do informacji publicznej, podczas gdy wniosek ten, jak i pozostałe wnioski skarżącego o udostępnienie informacji publicznej zostały złożone w celu zakłócenia funkcjonowania organu, szykanowania osób reprezentujących organ, prowadzenia sporów osobistych, wykorzystania informacji dla celów zawodowych oraz na potrzeby prowadzenia indywidualnych sporów prawnych. Strona skarżąca kasacyjnie kwestionuje zatem ocenę konkretnych zachowań faktycznych skarżącego, które w jej przekonaniu świadczą o nadużywaniu prawa dostępu do informacji publicznej, a które przez Sąd zostały ocenione jako zachowania akceptowalne i nie stanowiące działań niezgodnych z prawem. Strona skarżąca kasacyjnie usiłuje zatem zakwestionować ustalenia i oceny w zakresie stanu faktycznego w ramach zarzutu naruszenia prawa materialnego. Odwołuje się bowiem do oceny treści konkretnego wniosku, tj. wniosku z dnia 20 września 2022 r., z punktu widzenia oceny konkretnych zachowań skarżącego. W związku z powyższym należy przypomnieć, że próba zwalczenia ustaleń faktycznych poczynionych przez Sąd I instancji nie może następować przez zarzut naruszenia prawa materialnego (zob. wyrok NSA z dnia 29 stycznia 2013 r., I OSK 2747/12, LEX nr 1269660; wyrok NSA z dnia 6 marca 2013 r., II GSK 2327/11, LEX nr 1340137). Ocena zarzutu prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie konkretnego stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (zob. wyrok NSA z dnia 6 marca 2013 r., II GSK 2328/11, LEX nr 1340138; wyrok NSA z dnia 14 lutego 2013 r., II GSK 2173/11, LEX nr 1358369). Jeżeli skarżący uważa, że ustalenia faktyczne są błędne, ponieważ wadliwie oceniono treść złożonego wniosku na tle konkretnych zachowań skarżącego, to zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez błędne zastosowanie jest co najmniej przedwczesny. Zarzut naruszenia prawa materialnego nie może opierać się na wadliwym (kwestionowanym przez stronę) ustaleniu faktu (zob. wyrok NSA z dnia 13 marca 2013 r., II GSK 2391/11, LEX nr 1296051), a wniosek inicjujący postępowanie o udostępnienie informacji publicznej i podlegający ocenie w tym postępowaniu wchodzi właśnie w zakres stanu faktycznego sprawy, podobnie jak i ocena konkretnych, faktycznych zachowań skarżącego z punktu widzenia ich oceny jako zachowań sprzecznych z celem publicznego prawa podmiotowego dostępu do informacji publicznej. Błędne zastosowanie (bądź niezastosowanie) przepisów materialnoprawnych (również jako następstwo ich błędnej wykładni) zasadniczo każdorazowo pozostaje w ścisłym związku z ustaleniami stanu faktycznego sprawy i może być wykazane pod warunkiem wcześniejszego obalenia tych ustaleń czy też szerzej - dowiedzenia ich wadliwości. Gdy skarżący nie podważa skutecznie okoliczności faktycznych sprawy – jak to miało miejsce w realiach niniejszej sprawy - zarzuty niewłaściwego zastosowania prawa materialnego są zarzutami zasadniczo bezpodstawnymi (por. wyrok NSA z dnia 4 lipca 2013 r., I FSK 1092/12, LEX nr 1372071; wyrok NSA z dnia 1 grudnia 2010 r., II FSK 1506/09, LEX nr 745674; wyroki NSA: z dnia 11 października 2012 r., I FSK 1972/11; z dnia 3 listopada 2011 r., I FSK 2071/09).

Nie mógł odnieść skutku również kolejny zarzut naruszenia prawa materialnego, sformułowany jako zarzut niewłaściwego zastosowania art. 13 ust. 1 u.d.i.p. Istota tego zarzutu sprowadza się do twierdzenia strony skarżącej kasacyjnie, że prawidłową formą realizacji wniosku o udostępnienie informacji publicznej w sytuacji, gdy wnioskodawca nadużywa prawa do informacji publicznej, jest poinformowanie wnioskodawcy o braku woli udostępnienia wnioskowanej informacji, tak jak to uczynił organ w piśmie z dnia 11 października 2022 r. Bezskuteczność tego zarzutu wynika z trzech powodów.

Po pierwsze, art. 13 ust. 1 u.d.i.p., zgodnie z którym "Udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2" ma przede wszystkim charakter procesowy, a zatem co do zasady jego naruszenie nie podlega kwestionowaniu w ramach pierwszej podstawy kasacyjnej.

Po drugie, nawet jeśli przyjąć, że z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. wynika również norma kształtująca w czasie sposób korzystania z kompetencji do udostępniania informacji publicznej, a zatem norma ta ma również aspekty materialnoprawne, to w realiach niniejszej sprawy zarzut jej naruszenia nie mógłby odnieść skutku skoro sprowadza się do zakwestionowania ocen i ustaleń w zakresie stanu faktycznego, tj. oceny treści pisma z dnia 11 października 2022 r. stanowiącego odpowiedź na wniosek o udostępnienie informacji publicznej w kontekście zachowania skarżącego jako wypełniającego przesłanki nadużywania prawa.

Po trzecie wreszcie, nie jest prawidłowe stanowisko, zgodnie z którym właściwą formą realizacji wniosku o udostępnienie informacji publicznej w sytuacji, gdy wnioskodawca nadużywa prawa do informacji publicznej, jest poinformowanie wnioskodawcy o braku woli udostępnienia wnioskowanej informacji w formie zwykłego pisma. Forma reakcji organu na nadużywanie prawa dostępu do informacji publicznej pozostaje w ścisłym związku z charakterem zjawiska, jakim jest nadużywanie publicznego prawa podmiotowego dostępu do informacji publicznej. Odpowiedź na pytanie o formę, w jakiej powinna nastąpić reakcja organu na to zjawisko, wymaga uprzedniego uchwycenia istoty zjawiska i mechanizmu nadużywania prawa dostępu do informacji publicznej.

Można przyjąć, mając na uwadze wypowiedzi doktryny i orzecznictwa, że nadużycie publicznego prawa podmiotowego oznacza korzystanie z tego prawa i używanie instrumentów służących jego realizacji nie w celu zrealizowania wartości, którym to prawo ma służyć, chociaż z powoływaniem się na nie.

W polskim porządku prawnym, w którym konstytucyjne prawo podmiotowe dostępu do informacji publicznej ma charakter publicznego prawa podmiotowego o treści pozytywnej, prawodawca w żadnym miejscu nie wskazał wyraźnie, jakie wartości leżą u podstaw skonstruowania przez niego tego rodzaju prawa. Nie uczynił tego zwłaszcza w ustawie o dostępie do informacji publicznej. Określił jednak, że prawo dostępu do informacji publicznej jest prawem politycznym umieszczając art. 61 Konstytucji kreujący to prawo wśród unormowań dotyczących wolności i praw politycznych. Jest to pewna wskazówka w odkodowaniu tych wartości. Przyjmując, że u podstaw prawa dostępu do informacji publicznej jako prawa politycznego leżą wartości leżące również u podstaw sprawowania władzy w ustroju państwa, wśród których istotną pozycję zajmuje jawność, to nadużyciem prawa dostępu do informacji publicznej byłoby przy powoływaniu się na jawność życia publicznego jego wykorzystywanie po to, aby podejmować działania niezgodne z prawem (nie na podstawie i w granicach prawa), godzące w sprawność i rzetelność funkcjonowania instytucji publicznych, a także ukierunkowane na nieposzanowanie przyrodzonej i niezbywalnej godności człowieka bądź pozyskiwanie, gromadzenie i udostępnianie innych informacji o obywatelach niż niezbędne w demokratycznym państwie prawnym. Na takie wartości leżące u podstaw prawa dostępu do informacji publicznej wskazuje również Naczelny Sąd Administracyjny stwierdzając, że "Celem wprowadzenia prawa do informacji publicznej była realizacja idei jawności życia publicznego, jego demokratyzacja, dążenie do wzrostu zaufania społecznego do władzy publicznej, a w rezultacie poprawa funkcjonowania administracji publicznej. (...) Udostępnienie informacji publicznej wiąże się zawsze z zaangażowaniem personelu urzędniczego i określonych środków technicznych. Związane z tym obowiązki administracji nie są wobec tego obojętne dla efektywności wykonywania innych zadań publicznych. Zakres obowiązku informacyjnego państwa powinien być ukształtowany w taki sposób, aby zapewnić równowagę między korzyściami wynikającymi z zapewnienia dostępu do informacji a szeroko rozumianymi kosztami, jakie muszą ponieść w celu jego realizacji podmioty zobowiązane. Nadużywanie prawa do informacji może bowiem ograniczać dostęp do niej innym podmiotom i zakłócać funkcjonowanie urzędu. Dotyczy to zwłaszcza sytuacji, gdy intencje składającego wniosek nie mieszczą się w założeniach aksjologicznych, które legły u podstaw omawianej regulacji prawnej, w tym jeśli wniosek ma na celu udręczenie podmiotu rozpatrującego" (zob. wyrok NSA z dnia 30 sierpnia 2012 r., I OSK 799/12; wyrok z dnia 7 września 2019 r., I OSK 2687/17; wyrok NSA z dnia 11 lipca 2022 r., III OSK 2851/21; wyrok NSA z dnia 26 stycznia 2023 r., III OSK 7265/21).

Z charakteru konstrukcji nadużycia publicznego prawa podmiotowego, w tym również publicznego prawa dostępu do informacji publicznej, wynika, że zachowanie mające cechy nadużywania prawa nie powinno korzystać z ochrony prawnej (por. wyrok NSA z dnia 30 sierpnia 2012 r., I OSK 799/12). Odmowa ochrony nie następuje jednak poprzez zakwestionowanie przedmiotu określonego prawa, lecz wiąże się z odmową realizacji roszczenia, które z niego wynika, co w przypadku prawa dostępu do informacji publicznej powinno następować poprzez wydanie decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej. Jak stanowi art. 16 ust. 1 u.d.i.p. "Odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 przez organ władzy publicznej następują w drodze decyzji". W przepisie tym została zatem zawarta norma określająca formę działania organu właściwą w przypadku m.in. odmowy udostępnienia informacji publicznej. Norma to nie wiąże tej formy z konkretną materialną podstawą odmowy udostępnienia informacji publicznej, a zatem należy przyjąć, że dotyczy wszelkich podstaw odmowy udostępnienia takiej informacji.

Forma decyzji przewidziana dla reakcji organu na nadużywanie prawa dostępu do informacji publicznej znajduje dodatkowo uzasadnienie w specyfice samego mechanizmu nadużywania prawa dostępu do informacji publicznej. Należy mieć na uwadze, że kategoria nadużycia publicznego prawa podmiotowego dostępu do informacji publicznej nie jest wyrażona w tekście prawnym (przykładem posługiwania się przez ustawodawcę kategorią nadużycia prawa może być treść art. 5 ust. 4 ustawy z dnia 11 marca 2004 r. o podatku od towarów i usług – t.j.: Dz.U. z 2022 r., poz. 931, zgodnie z którym "W przypadku wystąpienia nadużycia prawa dokonane czynności, o których mowa w ust. 1, wywołują jedynie takie skutki podatkowe, jakie miałyby miejsce w przypadku odtworzenia sytuacji, która istniałaby w braku czynności stanowiących nadużycie prawa"), a zatem skuteczne kwestionowanie zjawiska nadużywania takiego prawa, w tym publicznego prawa podmiotowego do informacji publicznej, nie może nie odnosić się do motywów i celów stanowiących podstawę złożonego wniosku, a zatem do ocen i ustaleń w zakresie stanu faktycznego sprawy, a w konsekwencji możliwe jest w ramach drugiej podstawy kasacyjnej, tj. w ramach zarzutów naruszenia przepisów postępowania, dopiero w dalszej kolejności w powiązaniu z zarzutami niewłaściwego zastosowania przepisów, w których znajduje normatywną podstawę to prawo, czyli art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji w związku z art. 2 ust. 1 u.d.i.p. oraz przepisów określających sposób czynienia użytku z publicznego prawa podmiotowego dostępu do informacji publicznej z uwzględnieniem ogólnej konstytucyjnej normy wyrażonej w art. 82 Konstytucji RP, zgodnie z którym obowiązkiem obywatela polskiego jest m.in. troska o dobro wspólne.

Skoro mechanizm nadużywania prawa dostępu do informacji publicznej pozostaje w bezpośrednim związku z celami i motywami, które towarzyszą wnioskodawcy przy zgłoszeniu żądania udostępnienia informacji publicznej, a cele te i motywy mają charakter subiektywny i mogą mieć znaczenie przy ocenie sposobu czynienia użytku przez wnioskodawcę z przysługującego mu publicznego prawa podmiotowego dostępu do informacji publicznej, to istotną przeszkodą w diagnozowaniu nadużycia prawa dostępu do informacji publicznej może być nieznajomość tych właśnie motywów, jakimi kieruje się podmiot domagający się udzielenia mu informacji publicznej. Jest rzeczą oczywistą, że brak jakichkolwiek podstaw domagania się od takiego podmiotu wyjaśniania powodów, dla których chce on skorzystać z przysługującego mu publicznego prawa podmiotowego. W przypadku prawa dostępu do informacji publicznej ustawodawca wyraźnie tę oczywistość potwierdza stanowiąc w art. 2 ust. 2 u.d.i.p., że od osoby wykonującej prawo do informacji publicznej nie wolno żądać wykazania interesu prawnego lub faktycznego. Skoro jednak dla stwierdzenia nadużycia tego prawa niezbędne jest ustalenie pozorowania realizacji wartości leżących u jego podstaw, to konieczne jest poznanie rzeczywistego celu wystąpienia z wnioskiem o udostępnienie konkretnej informacji publicznej. Ustaleń w tym zakresie można dokonywać w oparciu o ocenę okoliczności faktycznych danej sprawy, w tym treści wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Pomocne może być stanowisko żądającego prezentowane w innych pismach kierowanych do podmiotu zobowiązanego. Znaczenie może mieć okoliczność ponawiania wniosków o udzielenie informacji publicznych już udostępnionych wnioskodawcy albo ogólnodostępnych (por. wyrok NSA z dnia 30 sierpnia 2012 r., I OSK 799/12). Wszystkie te okoliczności powinny być przez organ wskazane i ocenione z podaniem argumentacji dlaczego stanowią one podstawę dla przyjęcia przez organ, że podmiot korzystający z publicznego prawa podmiotowego dostępu do informacji publicznej nadużywa tego prawa. Gwarancji przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w tym zakresie i przedstawienia powodów kwalifikacji określonego zachowania jako nadużycia prawa dostępu do informacji publicznej nie daje forma zwykłego pisma informującego o nieudzieleniu informacji. Gwarancję taką daje natomiast zastosowanie w takim przypadku formy decyzji administracyjnej, która zgodnie z art. 107 § 1 pkt 6 i § 2 k.p.a. powinna zawierać uzasadnienia faktyczne i prawne, przy czym uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Forma decyzji czyni tym samym również realną kontrolę instancyjną odmowy udostępnienia informacji publicznej w przypadku nadużywania prawa dostępu do takiej informacji, jak i kontrolę sądowoadministracyjną. Dotarcie do motywów, jakimi kierował się organ kwalifikując określone zachowanie jako nadużycie prawa dostępu do informacji publicznej, jest niewątpliwie bardziej realne w przypadku analizy motywów decyzji administracyjnej niż lektury pisma informującego o nieudzieleniu informacji. Z tych powodów w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ugruntowane staje się stanowisko, zgodnie z którym odmowa udostępnienia informacji publicznej w sytuacji nadużywania przez wnioskodawcę publicznego prawa podmiotowego dostępu do informacji publicznej powinna następować poprzez wydanie decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej (wyroki NSA z dnia: 26 marca 2024 r., III OSK 1586/22; 22 marca 2024 r., III OSK 320/22; 20 marca 2024 r., III OSK 711/23; 20 lutego 2024 r., III OSK 2916/22; 17 października 2023 r., III OSK 2285/22; 29 września 2023 r., III OSK 5517/21; 24 marca 2023 r., III OSK 7440/21).

Skoro podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty okazały się nieskuteczne, Naczelny Sąd Administracyjny nie miał podstaw do jej uwzględnienia, co skutkowało oddaleniem skargi kasacyjnej w oparciu o art. 184 p.p.s.a.