Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 437/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2024-11-06 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono decyzję II i I instancji
Powołane przepisy: article: art. 129 ust. 5 pkt 3
journal: Dz.U. 2024 poz 1145
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Krzysztof Kaszubowski Asesor WSA Jakub Chojnacki po rozpoznaniu w dniu 6 listopada 2024 roku w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi B. B., P. B., S. D., W. B. i R. B. na decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia 23 lutego 2024 roku, nr NSP-VIII.7581.1.198.2023.IK w przedmiocie odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Starosty Wejherowskiego z dnia 31 maja 2023 roku, nr GN.683.3.37.dg.2018.IP; 2. zasądza od Wojewody Pomorskiego solidarnie na rzecz skarżących B. B., P. B., S. D., W. B. i R. B. kwotę 7.485 (siedem tysięcy czterysta osiemdziesiąt pięć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

B. B., P. B., S. D., W. B. i R. B. (dalej jako: skarżący) wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na decyzję Wojewody Pomorskiego (dalej jako: Wojewoda) z 23 lutego 2024 r., nr NSP-VIII.7581.1.198.2023.IK, którą uchylono decyzję Starosty Wejherowskiego (dalej jako: Starosta), wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej, z 31 maja 2023 r., nr GN.683.3.37.dg.2018.1P i ustalono odszkodowanie w łącznej wysokości 36 156,00 zł za pozbawienie prawa własności nieruchomości oznaczonej jako działki nr: [....] o pow. 660 m2 i [...] o pow. 248 m2, położonej w obrębie G., gmina W., dla której Sąd Rejonowy w Wejherowie IV Wydział Ksiąg Wieczystych prowadzi księgę wieczystą nr [...], wydzielonej na podstawie decyzji Naczelnika Gminy Wejherowo nr 8414/34/90 z 22 maja 1990 r. o zatwierdzeniu projektu podziału nieruchomości stanowiącej działkę nr [...] (zapisanej w KW [...]) i przeznaczonej pod drogi oraz orzeczono o przyznaniu ustalonego odszkodowania: B. B., M. B., P. B., S. D., W. B. oraz R. B. - każdemu w wysokości odpowiadającej 1/5 części udziału w prawie własności ww. nieruchomości. Do wypłaty ww. odszkodowania Wojewoda zobowiązał Starostę w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna.

Skarga została wniesiona w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Decyzją z 22 maja 1990 r., nr 8414/34/90 Naczelnik Gminy Wejherowo (dalej jako: Naczelnik), zatwierdził projekt podziału nieruchomości położonej w G., oznaczonej jako działka nr [...], KW nr [...], stanowiącej własność H. i M.B. W punkcie drugim sentencji przedmiotowej decyzji zapisano "Działki nr [...]- 660 m2, [...] – 248 m2, stanowiące drogi przechodzą na Skarb Państwa bez odszkodowania". Przedmiotowa decyzja, zgodnie z pieczęcią urzędową, stała się ostateczna w dniu 25 maja 1990 r.

Z postanowienia Sądu Rejonowego w Wejherowie Wydział I Cywilny z 16 stycznia 2004 r., sygn. akt I Ns 1235/03, wynika, że spadek po zmarłym w dniu 7 stycznia 2001 r. H. B. nabyli: M. T. B. - żona w 5/2 części spadku oraz dzieci: S. B.D., P. W. B., R. B. B., W.H. B. i B.B. - każde z nich w 3/20 części spadku.

Pismem z dnia 31 października 2018 r. ww. osoby wystąpiły do Starosty o ustalenie odszkodowania w związku z przejęciem przez Skarb Państwa własności nieruchomości gruntowej położonej w miejscowości G., gmina W., oznaczonej jako działki nr: [...] o pow. 660 m2 oraz [...] o pow. 248 m2, które decyzją Naczelnika z 22 maja 1990 r., nr 8414/34/90 z mocy prawa przeszły na własność Skarbu Państwa.

Pismem z 16 września 2019 r. wnioskodawcy złożyli wniosek dowodowy - decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z 30 sierpnia 2019 r., nr SKO Gd/1696/19, w której stwierdzono nieważność decyzji wydanej przez Naczelnika Gminy Wejherowo z 22 maja 1990 r., nr RG - 8414/34/90 w części,

tj. w zakresie orzeczenia o przejściu na własność Skarbu Państwa nieruchomości gruntowej poł. w miejscowości G., dz. nr [...] o pow. 660 m2 oraz nr [...] o pow. 248 m2 bez odszkodowania.

W toku postępowania Wójt Gminy Wejherowo - pismem z 21 stycznia 2021 r. poinformował, iż nie posiada dokumentów z przeprowadzonych negocjacji w sprawie uzgodnienia wysokości odszkodowania za działki nr: [...] i [...], położone w G. Archiwum Państwowe w Gdańsku Oddział w Gdyni pismem z 19 kwietnia 2021 r. również wyjaśniło, iż nie odnaleziono akt dotyczących spraw związanych z podziałem geodezyjnym oraz uzgodnień co do wysokości odszkodowania za objęte postępowaniem działki pomiędzy Naczelnikiem Gminy Wejherowo a M. i H.B. Także Pomorski Urząd Wojewódzki w Gdańsku - pismem

z 9 czerwca 2021 r. poinformował, iż bez wskazania sygnatury akt sprawy prowadzonej przez tutejszy organ nie jest w stanie jednoznacznie stwierdzić, czy dokumentacja dotycząca spraw związanych z podziałem geodezyjnym oraz uzgodnień co do wysokości odszkodowania za objęte postępowaniem działki pomiędzy Naczelnikiem Gminy Wejherowo a M. i H. B. została przekazana do jego archiwum.

Następnie, w dniu 24 czerwca 2021 r., przesłuchano w charakterze świadka D. R., pełniącego w dniu 22 maja 1990 r. funkcję Naczelnika Gminy Wejherowo. Oświadczył on, że nie pamięta jakie w tamtym czasie były procedury ustalenia odszkodowania za przejmowane grunty, nie pamięta też czy pracownicy Urzędu Gminy Wejherowo byli upoważnieni do rozmów w sprawie odszkodowań, oraz czy pracownicy informowali właścicieli o prawie do odszkodowań.

W dniu 1 grudnia 2021 r. organ przesłuchał w charakterze świadka A. S., pracującego w dniu 22 maja 1990 r. w Urzędzie Gminy Wejherowo na stanowisku Geodety, który stwierdził, że rozmowy, jeżeli były, to odbywały się pomiędzy wnioskodawcami a Wójtem lub pracownikiem wydziału gospodarki gruntami. Nie miał on też wiedzy, jakie okoliczności spowodowały, że w decyzji został zawarty zapis, iż działki przejmuje się bez odszkodowania. Świadek oświadczył też, że nie pamięta, choć myśli, że nie były w tej konkretnej sprawie prowadzone rozmowy o odszkodowaniu z małżonkami B.

W dniu 23 lutego 2023 r. rzeczoznawca majątkowy sporządził operat szacunkowy nr [...], w którym ustalił wartość rynkową przedmiotowych działek tj. działki nr [...] - na kwotę 26 281,00 zł oraz działki nr [...] -na kwotę 9 875,00 zł (łączna wartość - 36 156,00 zł).

Postanowieniem z 8 marca 2022 r. Starosta uwzględnił żądanie dowodowe strony, poprzez przeprowadzenie dowodu z protokołów z przesłuchań stron, tj. protokołu rozprawy z 4 października 2019 r., sporządzonego w ramach sprawy toczącej się przed Sądem Rejonowym w Wejherowie pod sygn. akt I C 349/19 oraz protokołu rozprawy z 15 października 2021 r., sporządzonego w ramach sprawy toczącej się przed Sądem Rejonowym w Wejherowie pod sygn. akt I C 349/19.

Z ww. protokołów wynikało, że strony nie wiedziały, że przysługuje im odszkodowanie za przejęte działki pod drogi. M. B. w protokole z 4 października 2019 r. stwierdziła wprost, iż Gmina z nimi nie rozmawiała na temat odszkodowania, a i nie wiedzieli, że coś takiego może istnieć. Natomiast dzieci Państwa B. stwierdziły, iż ich ojciec nie wiedział o możliwości odszkodowania i miał żal do Gminy, że musiał oddać grunt zajęty pod drogi za darmo, aby podział doszedł do skutku.

W tak ustalonym stanie faktycznym Starosta - decyzją z 31 maja 2023 r. ponownie - wcześniejsza decyzja z 23 stycznia 2020 r., nr GN.683.3.37.dg.2018.IP, została uchylona decyzją Wojewody z 22 lipca 2022 r., nr NSP-VIII.7581.1.40.2020.IK, umorzył postępowanie w sprawie ustalenia i wypłaty odszkodowania za przedmiotowe działki nr [...] i [...].

Zdaniem organu, treść decyzji Naczelnika Gminy Wejherowo z 22 maja 1990 r. - traktująca o przejściu własności nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa, oceniana przez pryzmat treści aktualnie obowiązującego przepisu art. 98 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2023 r., poz. 344 ze zm.), dalej jako "u.g.n.", oraz treści wyroku Sądu Najwyższego z 18 stycznia 2018 roku wydanego w sprawie o sygn. akt: V CSK 261/17, a także wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 30 października 2018 r., sygn. akt I OSK 31/17, uzasadnia wniosek, iż M. i H. B. zrzekli się prawa do odszkodowania za wywłaszczone na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości.

W odwołaniu od tej decyzji B. B., P. B., S. D., W. B. i R. B. zakwestionowali twierdzenia organu o cywilnoprawnym uzgodnieniu kwestii odszkodowania, na skutek czego błędnie orzeczono o umorzeniu postępowania w sprawie. Ponadto zarzucono, że ustalenie odszkodowania winno zostać dokonane w oparciu o inny operat, niż operat z dnia 23 lutego 2023 r., gdyż ten jest w sposób rażący niewiarygodny.

W dniu 10 sierpnia 2023 r. odwołujący się przedłożyli kontroperat z 31 lipca 2023 r., sporządzony przez biegłą A. K., w którym wartość rynkową przedmiotowych działek ustalono na łączną kwotę 171 200,00 zł.

W piśmie z 17 sierpnia 2023 r. biegły S. B. ustosunkował się do zarzutów stron.

Pismem z 30 listopada 2023 r. wnioskodawcy poinformowali Wojewodę, iż w dniu 21 października 2023 r. zmarła M. B., zaś jej spadkobiercami na mocy aktu poświadczenia dziedziczenia z 29 listopada 2023 r. - Repertorium A nr [...], zostały dzieci: B. B., P. B., S. D., W. B. i R. B., każde w 1/5 części udziału.

Na skutek rozpoznania odwołania Wojewoda - decyzją z 23 lutego 2024 r. - uchylił zaskarżoną decyzję organu I instancji i orzekł o ustaleniu na rzecz wnioskodawców (oprócz zmarłej M. B., której spadkobiercami są pozostali wnioskodawcy) odszkodowania w łącznej wysokości 36.156,00 zł za pozbawienie prawa własności nieruchomości oznaczonej jako działki nr: [...] i [...] oraz zobowiązał do jego wypłaty Starostę w terminie 14 dni.

W uzasadnieniu wskazano, że wydzielenie działek nr: [...] i [...], nastąpiło na mocy decyzji podziałowej, wydanej na podstawie art. 12 ust. 5 ustawy z 29 kwietnia 1985 roku o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości (Dz. U. z 1989 r., nr 14, poz. 74 ze. zm.) – w skrócie "u.g.g.". W zaświadczeniu z 10 stycznia 2023 r., nr RGPN.6727.1.14.2023.AP, Wójt wskazał, iż działki nr: [...] i [...], położone w G., na dzień 22 maja 1990 r. objęte były miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego Gminy Wejherowo, uchwalonym uchwałą Gminnej Rady Narodowej Wejherowo nr XI/51/86 z dnia 11 lutego 1986 r., opublikowaną w Dzienniku Urzędowym Województwa Gdańskiego nr 8 z dnia 30 czerwca 1986 r. Jednocześnie poinformował, iż - z uwagi na brak w zasobach gminy kompletnych materiałów, nie ma możliwości wskazania planistycznego przeznaczenia przedmiotowych działek. Jak zauważył Wojewoda, na dzień wydania decyzji podziałowej obowiązywała ustawa z dnia 12 lipca 1984 r. o planowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1989 r., nr 17, poz. 99), która nie nakładała obowiązku ustalenia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego linii rozgraniczających ulice, place oraz drogi publiczne. Zatem dla zgodności podziału nieruchomości, przewidującego m. in. wydzielenie jednej z działek pod drogę, nie było konieczne, aby w planie tym taka droga została przewidziana. Obowiązek sporządzania planu dla terenów, na których przewidziano realizację lokalnych celów publicznych, wprowadziła dopiero ustawa z 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 89, poz. 415), która weszła w życie z dniem 1 stycznia 1995 r. Natomiast na gruncie art. 12 ust. 5 u.g.g. jedną z przesłanek koniecznych do spełnienia dla przejścia za odszkodowaniem własności działki na własność gminy, było przeznaczenie tej działki pod budowę ulicy, przy czym ulica ta nie musiała być zaliczona do żadnej z kategorii dróg publicznych. Ważne natomiast, by ulica ta miała charakter ogólnodostępny i była przeznaczona do obsługi działek powstałych w wyniku podziału nieruchomości.

W świetle tego organ I instancji ustalił, że działki nr [...] i [...], zostały wydzielone pod projektowane ulice, co potwierdza projekt podziału. Obecnie działka nr [...] stanowi część ulicy W., a działka nr [...] stanowi część ulicy R., które wchodzą w skład sieci ulic tworzących układ komunikacyjny miejscowości, obecnie stanowią własność Gminy W. i jest prowadzona dla nich księga wieczysta nr [...]. W związku z powyższym wydzielone działki tworzą sieć dróg, które mogą służyć zarówno właścicielom przyległych działek budowlanych jak i ogółowi mieszkańców wsi.

Przechodząc do kwestii możliwości orzeczenia w tej sprawie o odszkodowaniu Wojewoda zauważył, że samo odszkodowanie powinno być poprzedzone uzgodnieniami, zgodnie z art. 98 ust. 3 u.g.n., wobec czego Starosta, zgodnie z zaleceniami Wojewody zawartymi w decyzji z 22 lipca 2020 r. nr NSP-VIII.7581.1.40.2020.IK, przeprowadził poszukiwania dokumentacji potwierdzającej, czy pomiędzy Państwem M. i H. B. a Naczelnikiem Gminy Wejherowo doszło do uzgodnienia kwestii odszkodowania, przy zastosowaniu regulacji właściwych stosunkom cywilnym.

Jednakże, zdaniem organu odwoławczego, ocena Starosty w zakresie ww. uzgodnień była nieprawidłowa. Wojewoda stwierdził bowiem, że na podstawie analizy zeznań świadków nie można przyjąć, że doszło pomiędzy stronami do uzgodnienia wysokości odszkodowania za przedmiotową nieruchomość (zrzeczenia się odszkodowania), co wykluczałoby możliwość jego ustalenia w postępowaniu administracyjnym.

Oceniając dalej sporządzony na potrzeby niniejszego postępowania operat z 23 lutego 2023 r. Wojewoda wskazał, że w operacie tym nie zastosowano zasady korzyści, ponieważ aktualny i alternatywny sposób przeznaczenia nieruchomości jest tożsamy. Jak wyjaśniono w operacie, nie jest możliwe ustalenie planistycznego przeznaczenia przedmiotowych części nieruchomości, wobec czego ich wartość określono przy uwzględnianiu celu zawartego w decyzji podziałowej. Rzeczoznawca ustalił przeznaczenie ww. działek na podstawie aktualnego sposobu użytkowania oraz zgodnie z celem wywłaszczenia - tj. drogowym. Analizie poddano więc rynek nieruchomości gruntowych przeznaczonych lub/i zajętych pod tereny dróg lub ulic z obszaru gminy W., gminy L. i gminy S., w okresie od 1 stycznia 2020 r. do dnia wyceny. Ze względu na to, iż na analizowanym rynku nieruchomości występowała ograniczona ilość transakcji kupna - sprzedaży nieruchomości podobnych, biegły rozszerzył zakres czasowy zaznaczając, że nie wystąpił wyraźny trend czasowy zmiany cen. W omawianym operacie szacunkowym biegły - wyceniając wartość gruntu - zastosował podejście porównawcze, metodę porównywania parami. W konsekwencji uzyskano łączną kwotę wartości wycenianych nieruchomości – 36.156, 00 zł.

Wojewoda ocenie poddał też kontroperat przedłożony przez wnioskodawców, uznając go za nieprawidłowy. W operacie tym biegła ustaliła przeznaczenie działek jako nieruchomości przeznaczone pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, na podstawie decyzji Naczelnika nr 8331/33/1990 z dnia 23 maja 1990 r., zatwierdzającej plan realizacyjny, co skutkowało zastosowaniem przez biegłą zasady korzyści z art. 134 ust. 4 u.g.n. W związku z powyższymi ustaleniami, biegła dokonała analizy rynku transakcji nieruchomości podobnych, według przeznaczenia pod zabudowę mieszkaniową oraz według przeznaczenia pod komunikację, i stwierdziła, że tereny o przeznaczeniu mieszkalnym jednorodzinnym są droższe niż działki o przeznaczeniu drogowym, w związku z czym przedmiotowe nieruchomości oszacowała zgodnie z przeznaczeniem mieszkaniowym jednorodzinnym. Analizie poddano rynek nieruchomości gruntowych przeznaczonych pod budownictwo jednorodzinne z obszaru gminy W., w okresie od lipca 2021 r. do dnia wyceny. Rzeczoznawca majątkowy stwierdziła, iż w okresie od sierpnia 2021 roku zanotowano niewielki wzrost cen nieruchomości gruntowych niezabudowanych przeznaczonych pod budownictwo mieszkaniowe. Na podstawie analizy obliczono trend zmiany cen na poziomie 5%. Biegła zastosowała podejście porównawcze, metodę korygowania ceny średniej. W konsekwencji uzyskała łączną wartość rynkową nieruchomości na poziomie 171.200,00 zł.

Jednakże, jak zauważył Wojewoda, w dacie podziału działek dla gminy Wejherowo uchwalony został miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, zaś plan realizacyjny, w tym wydawanie decyzji zatwierdzających plan realizacyjny, stanowiło wówczas instrument prawny z zakresu problematyki prawa budowlanego. Ponadto, w projekcie podziału z 30 kwietnia 1990 r., który został opracowany na podstawie planu realizacyjnego, działka nr [...] oznaczona jest jako ul/RV i ul/RVI, natomiast działka nr [...] oznaczona jest jako ul/RVI. W związku z tym, że nie ma możliwości ustalenia przeznaczenia na podstawie obowiązującego wówczas planu miejscowego oraz z uwagi, że powstałe w wyniku podziału działki nr: [...] i [...] stanowią wąskie działki drogowe (o szerokościach ok. 3 m i 8 m), należało oszacować wartość ww. działek zgodnie z celem wywłaszczenia, czyli na podstawie analizy transakcji nieruchomości podobnych drogowych. Organ zgodził się zatem z ustaleniami biegłego S. B., który dokonał wyceny na podstawie analizy transakcji nieruchomości podobnych przeznaczonych pod drogę (zgodnie z celem wywłaszczenia), a nie - jak to uczyniła biegła A. K., na podstawie analizy nieruchomości porównawczych przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową (zgodnie z planem realizacyjnym). Co więcej, w piśmie z 17 sierpnia 2023 r. biegły S. B. wyjaśnił, że do operatu szacunkowego jedynie załączono postanowienie Wójta Gminy Wejherowo z 19 stycznia 2023 r., nr RGP.6727.2.2.2023.AP, w tej sprawie, a nie ustalono na jego podstawie przeznaczenia planistycznego przedmiotowych części nieruchomości.

Reasumując, sporządzony na zlecenie stron operat szacunkowy z 31 lipca 2023 r., zdaniem Wojewody nie może stanowić podstawy do ustalenia odszkodowania za przedmiotowe działki. Natomiast operat z 23 lutego 2023 r. nie zawiera wad i niejasności, które wykluczałyby go jako dowód w sprawie. Organ ustalił więc na rzecz wnioskodawców odszkodowanie na podstawie tego operatu z 23 lutego 2023 r.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skarżący zarzucili naruszenie przepisów, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. art. 7, art. 8, art. 77 § 1 oraz art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r., poz. 572) dalej "k.p.a.", w związku z art. 156 ust. 3 i 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2024 r., poz. 1145), dalej jako "u.g.n.", poprzez uznanie operatu szacunkowego biegłego S. B. sporządzonego w dniu 23 lutego 2023 r. za wiarygodny dowód w sprawie, mimo że w dacie orzekania przez Wojewodę dowód ten nie spełniał wymogu przewidzianego w art. 156 ust. 3 u.g.n., albowiem upłynął 12-miesięczny termin aktualności operatu, a organ nie uzyskał potwierdzenia jego aktualności;

2. art. 7, art. 8, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. w zw. z § 36 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 roku w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. z 2021 r. poz. 555), dalej jako "rozporządzenie w sprawie wyceny", a także art. 154 ust. 2 oraz art. 130 ust. 2 u.g.n., poprzez uznanie operatu szacunkowego biegłego S. B. sporządzonego w dniu 23 lutego 2023 roku za wiarygodny dowód w sprawie, mimo że obarczony jest on szeregiem wad i nieścisłości, a zwłaszcza mimo tego, iż:

a) w świetle przedstawionych przez biegłego dokumentów niejasnym pozostaje, w jakiej formie prawnej wykonuje on zawód rzeczoznawcy majątkowego, a w szczególności czy prowadzi indywidualną działalność gospodarczą w ww. zakresie, albo czy jest wspólnikiem spółki osobowej prowadzącej działalność w zakresie rzeczoznawstwa majątkowego, podczas gdy przepisy art. 174 i kolejne u.g.n. wykluczają wykonywanie tego zawodu w innej formie niż indywidulana działalność gospodarcza albo spółka osobowa;

b) biegły nie przedstawił polisy ubezpieczeniowej, o której mowa w art. 175 ust. 5 u.g.n., wystawionej dla biegłego S. B., a polisa, której odpis załączono do operatu, wystawiona została na inną osobę;

c) biegły ograniczył badanie przeznaczenia wycenianej nieruchomości w dacie wywłaszczenia do przyjęcia przeznaczenia wskazanego w decyzji podziałowej Naczelnika Gminy Wejherowo nr 8414/34/90 z dnia 22 maja 1990 r. i na podstawie tegoż dokumentu przyjął do wyceny przeznaczenie wycenianej nieruchomości pod ulicę;

d) biegły zaniechał zbadania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obejmującego przeznaczenie wywłaszczonych działek (w skrócie MPZP), opierając ustalenie co do braku ww. dokumentu tylko na informacjach pochodzących do Wójta Gminy Wejherowo;

e) na potrzeby wyceny biegły przyjął przeznaczenie nieruchomości pod ulicę, mimo iż ze znajdującej się w aktach sprawy decyzji Naczelnika Gminy Wejherowo z 23 maja 1990 roku, którą zatwierdzono plan realizacyjny dla działki nr [...] (z której wydzielono wywłaszczone działki), wynika iż działka nr [...] przeznaczona była w dacie podziału, wedle MPZP, pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną - takie więc przeznaczenie winno zostać przyjęte przy wycenie wartości przedmiotowych działek;

3. art. 7, art. 8, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a., poprzez nieprawidłową ocenę przez organ dowodów w postaci:

a) decyzji Naczelnika Gminy Wejherowo z 23 maja 1990 r., którą zatwierdzono plan realizacyjny dla działki nr [...] (z której wydzielono wywłaszczone działki), poprzez błędne stwierdzenie, iż dokument ten nie daje podstaw do ustalenia, że działka nr [...] w dacie jego wydania przeznaczona była pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, co z kolei stanowi o tym, że wyceniane działki przeznaczone zostały pod ulicę dopiero w związku z wydaniem decyzji podziałowej, zaś w momencie jej wydania cała nieruchomość przeznaczona była pod zabudowę mieszkaniową, podczas gdy wynika to z treści tegoż dokumentu, w której wskazano ponadto, iż jest on zgodny z ustaleniami obowiązującego MPZP, które to naruszenie skutkowało błędnym uznaniem za prawidłowo sporządzony operatu S. B., a w konsekwencji, ustaleniem należnego skarżącym odszkodowania w zaniżonej wysokości,

b) operatu szacunkowego rzeczoznawcy majątkowego A. K., albowiem ocena organu w tym zakresie sprowadza się wyłącznie do błędnego założenia, iż autorka operatu mylnie ustaliła przeznaczenie wycenianej nieruchomości, gdyż oparła się w tym zakresie na decyzji Naczelnika Gminy Wejherowo z 23 maja 1990 roku, przy jednoczesnym całkowitym zaniechaniu szerszej analizy tegoż dowodu;

4. art. 7, art. 8, art. 75 § 1, art. 77 § 1 oraz art. 86 k.p.a., poprzez niepodjęcie przez organ z urzędu wszelkich czynności dowodowych niezbędnych do:

a) pozyskania MPZP obejmującego przeznaczenie wywłaszczonych działek, a zwłaszcza niezwrócenie się z zapytaniem w tym zakresie do Archiwum Państwowego w Gdańsku i nieprzeprowadzenie kwerendy dokumentów będących w posiadaniu Pomorskiego Urzędu Wojewódzkiego w Gdańsku;

b) dokładnego wyjaśnienia, w jaki sposób faktycznie użytkowany był fragment działki nr [...], z którego wydzielono działki nr [...] oraz [...] na dzień 23 maja 1990 roku, a zwłaszcza niepodjęcie próby pozyskania dowodów z zeznań ewentualnych świadków oraz nieprzesłuchanie skarżących celem ustalenia tej okoliczności;

- co mogło doprowadzić do błędnych ustaleń w zakresie przeznaczenia wycenianej nieruchomości, a w konsekwencji do zaniżenia wysokości należnego skarżącym odszkodowania,

5. art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1 art. 78 § 1 oraz art. 89 § 2 k.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie przez organ dowodu z opinii innego niż biegły S. B. rzeczoznawcy majątkowego, a to mimo złożenia przez skarżących wniosku w tym zakresie, a także mimo zgromadzenia w aktach sprawy przeciwstawnych opinii biegłych, które to naruszenie mogło doprowadzić do poczynienia przez organ błędnych ustaleń w zakresie przeznaczenia wycenianej nieruchomości, a w konsekwencji do zaniżenia wysokości należnego skarżącym odszkodowania;

6. art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1 art. 89 § 2 k.p.a. poprzez nieprowadzenie z urzędu rozprawy administracyjnej celem przesłuchania biegłej A. K. oraz biegłego S. B., a to mimo, iż mogłoby to przysłużyć się wyjaśnieniu sprawy przy udziale ww. biegłych, a zwłaszcza doprowadzić do ustalenia przeznaczenia wycenianej nieruchomości przewidzianego w MPZP lub do ustalenia faktycznego sposobu użytkowania nieruchomości w dacie podziału, które to naruszenie mogło doprowadzić z kolei do poczynienia przez organ błędnych ustaleń w zakresie przeznaczenia wycenianej nieruchomości, a w konsekwencji do zaniżenia wysokości należnego skarżącym odszkodowania;

7. art. 8 oraz art. 107 § 1 pkt 6 k.p.a. polegające na niewyjaśnieniu w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji w sposób wyczerpujący zastrzeżeń podnoszonych w toku sprawy w stosunku do operatu szacunkowego autorstwa biegłego S. B. i ograniczeniu uzasadnienia w tym zakresie do bezrefleksyjnego uznania ww. operatu za w pełni wiarygodny dowód w sprawie.

Mając to na uwadze skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie na ich rzecz od organu zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

W uzasadnieniu podniesiono, że przedmiotowe odszkodowanie ustalone zostało w oparciu o operat, który nie mógł być już wykorzystany do celu, w którym został sporządzony, a to z uwagi na datę jego powstania. Operat sporządzono w dniu 23 lutego 2023 r., a żaden z rozpatrujących sprawę organów nie pozyskał jego aktualizacji.

Ponadto, nawet teoretyczne przyjęcie, że dzień, w którym wydano zaskarżoną decyzję był czysto formalnie ostatnim dniem, w którym brak było konieczności potwierdzenia aktualności operatu, nie uprawniałoby to do stwierdzenia, iż działanie Wojewody w tym zakresie było właściwe i pozbawione wpływu na prawidłowość rozstrzygnięcia. Konieczność zadbania przez organ o dysponowanie możliwie aktualną wyceną nieruchomości na dzień orzekania, wynika bowiem również z szerzej rozumianych obowiązków spoczywających na gospodarzu postępowania. Co też istotne, art. 156 ust. 3 u.g.n. nie daje możliwości orzekania w oparciu o operat w każdej sytuacji, w której nie upłynęło jeszcze 12 miesięcy od jego sporządzenia, lecz możliwość taka istnieje, chyba że wystąpiły zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników, o których mowa w art. 154 u.g.n.. W kontekście powyższego strony przywołały fakt notoryjny, a więc zasadniczy wzrost cen nieruchomości obserwowany nieustanie w ostatnich latach i związaną z nim inflację, co rzutuje na ceny nieruchomości porównawczych, a więc jeden z czynników, o których mowa w art. 154 ust. 1 u.g.n. Skarżący podnieśli też, że z punktu widzenia zasady pogłębiania zaufania do organów administracji istotne jest również, iż im bliżej do daty utraty aktualności przez operat, z tym większą ostrożnością organ, zobligowany do czuwania nad zachowaniem interesów strony postępowania i niepodrywania jej zaufania do swoich działań, winien podchodzić od możliwości ustalenia odszkodowania w oparciu o taki dokument. Tymczasem w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji brak jest jakichkolwiek merytorycznych rozważań, co do aktualności operatu.

Niezależnie od tego ww. operat posiada inne istotne uchybienia. Mianowicie przepis art. 154 ust. 2 u.g.n. formułuje jednoznaczny, obligatoryjny model ustalania przeznaczenia nieruchomości. Nakłada on na biegłego obowiązek każdorazowego zapoznania się z właściwymi aktami normatywnymi, w oparciu o które dokonuje on wiążących ustaleń w zakresie przeznaczenia nieruchomości wycenianej. Przepis ten nie przewiduje możliwości przyjęcia, iż nie jest możliwym ustalenie przeznaczenia nieruchomości, a w związku z tym przyjęcia na potrzeby wyceny przeznaczenia ustalonego w oparciu o treść decyzji wywłaszczeniowej. Takiemu ustaleniu sprzeciwia się też § 36 ust. 1 rozporządzenia w sprawie wyceny, w którym przewidziano, że przeznaczenie nieruchomości ustala się zgodnie z art. 154 u.g.n. bez uwzględnienia ustaleń decyzji.

Również w orzecznictwie zakwestionowano prawidłowość ustalania przeznaczenia nieruchomości wycenianej wyłącznie w oparciu o zaświadczenie wydane przez właściwy organ gminy. Rzeczoznawca majątkowy, dokonując szacowania nieruchomości, ma obowiązek samodzielnego przeanalizowania stanu prawnego nieruchomości przy uwzględnieniu regulacji zawartych w planach miejscowych. Żaden przepis prawa nie pozwala rzeczoznawcy na to, by określając przeznaczenie gruntu w doniosłej dla dokonania oceny dacie, analizę stanu prawnego oparł na zaświadczeniu wystawionym przez organ wykonawczy gminy. Natomiast rzeczoznawca, jak i orzekający organ, jako informację wystarczającą w zakresie ustalenia przeznaczenia wycenianej nieruchomości przyjęli, iż Urząd Gminy Wejherowo nie dysponuje pełną dokumentacją dotyczącą fragmentu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obejmującego wywłaszczoną nieruchomość w dacie wydania decyzji podziałowej, mimo iż jednocześnie jednoznacznie wskazywano, że nieruchomość była objęta ustaleniami takiego planu.

Wobec tego, zdaniem skarżących, w sprawie należało zestawić powyższe informacje dotyczące planu z treścią decyzji Naczelnika Gminy Wejherowo z 23 maja 1990 r., którą zatwierdzono plan realizacyjny dla działki nr [...]. Z rozstrzygnięcia tego jednoznacznie wynika zaś, że działka nr [...] w dacie jego wydania przeznaczona była pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, co z kolei stanowi o tym, że wyceniane działki nr [...] i [...] przeznaczone zostały pod ulicę dopiero w związku z wydaniem decyzji podziałowej, zaś w momencie jej wydania cała nieruchomość przeznaczona była pod zabudowę mieszkaniową. Biegły powinien był także uwzględnić, iż we wspomnianej decyzji wskazano, że dokument ten jest zgodny z ustaleniami obowiązującego wówczas planu miejscowego. Także poczyniona przez Wojewodę w oparciu o właściwe przepisy konstatacja, iż w planach miejscowych w stanie na 1990 rok nie trzeba było rozgraniczać dróg, uzasadnia wniosek, iż cały przedmiotowy obszar, objęty planem realizacyjnym, był przeznaczony pod zabudowę.

Co więcej, nawet gdyby uznać, iż w sprawie brak jest możliwości ustalenia przeznaczenia nieruchomości w oparciu o obowiązujący miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, a w razie jego braku, o obowiązujące studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy lub decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, biegły nie powinien był przyjmować założenia co do przeznaczenia nieruchomości na potrzeby wyceny (albowiem obowiązujące przepisy nie dają mu takiej możliwości), a oprzeć się na faktycznym sposobie użytkowania nieruchomości w dacie jej wywłaszczenia, czego autor opinii również zaniechał. Gdyby zaś biegły stwierdził, iż zgormadzony w sprawie materiał dowodowy nie daje mu w swoim obecnym kształcie możliwości wydania opinii, powinien był zgłosić to Wojewodzie, na którym spoczywał obowiązek wyczerpującego przeprowadzenia postępowania dowodowego. Nieuprawnione było więc oparcie się na oświadczeniu Wójta, gdyż instytucja zaświadczenia z art. 75 §2 k.p.a. zasadniczo nie jest przeznaczona do dokonywania ustaleń w zakresie okoliczności, które są sporne między stronami postępowania administracyjnego. W żadnym zaś razie zaświadczenie takie nie może korzystać z pierwszeństwa przy ustalaniu stanu faktycznego.

Natomiast, jeżeli kluczowa dla rozstrzygnięcia sprawy kwestia przeznaczenia nieruchomości nie dawała się jednoznacznie rozstrzygnąć w oparciu o inne ustawą przewidziane dowody, a organ przyjął, iż dowodem wystarczającym w tym zakresie nie jest decyzja Naczelnika Gminy Wejherowo, którą zatwierdzono plan realizacyjny, powinien był podjąć wszelkie czynności dowodowe niezbędne w pierwszej kolejności do pozyskania części graficznej obowiązującego w dacie wywłaszczenia MPZP obejmującego przeznaczenie wywłaszczonych działek. Możliwe było chociażby zwrócenia się przez Wojewodę z zapytaniem do Archiwum Państwowego w Gdańsku lub przeprowadzenie kwerendy dokumentów będących w posiadaniu Pomorskiego Urzędu Wojewódzkiego w Gdańsku. Jeżeli zaś dalej ww. kwestia nie dałaby się ostatecznie rozstrzygnąć, organ powinien był podjąć wszelkie czynności dowodowe niezbędne do dokładnego wyjaśnienia, w jaki sposób faktycznie użytkowany był fragment działki nr [..], z którego wydzielono działki nr [...] oraz [...] na dzień 23 maja 1990 r. W zakresie możliwości Wojewody niewątpliwie leżało pozyskanie dowodów z zeznań ewentualnych świadków oraz przesłuchanie skarżących w zakresie tejże okoliczności. Jak zauważono Starosta Wejherowski, poszukując dowodów mogących potwierdzać zaistnienie w przeszłości cywilnoprawnych uzgodnień obejmujących odszkodowanie należne za przedmiotowe nieruchomości, dokonał przesłuchania pracowników Gminy Wejherowo i w ocenie skarżących brak jest podstaw do przyjęcia, iż podobna inicjatywa dowodowa nie była możliwa w kontekście ustalenia faktycznego sposobu użytkowania nieruchomości w dacie podziału. Wojewoda powinien więc ustalić dane świadków, mogących mieć wiedzę co do sposobu użytkowania przedmiotowej nieruchomości. Wprawdzie dowód z przesłuchania stron jest dowodem posiłkowym i może być przeprowadzony wówczas, gdy - po wyczerpaniu środków dowodowych lub z powodu ich braku, pozostały niewyjaśnione fakty istotne dla rozstrzygnięcia sprawy, lecz właśnie taka sytuacja zachodzi w niniejszej sprawie, jeżeli przyjąć za zasadne stanowisko Wojewody co do dowodów zaproponowanych dotychczas przez stronę skarżącą. Organ nie ustalił bowiem innych dowodów mogących posłużyć stwierdzeniu, w jaki sposób użytkowana była przedmiotowa nieruchomość w dacie wywłaszczenia.

Wreszcie, organ ten winien był przeprowadzić dowód z opinii innego rzeczoznawcy majątkowego, o co strona wnosiła w piśmie z 28 marca 2023 r. Organ dysponował dwoma zupełnie odmiennymi opiniami, zaś materiał dowodowy, w oparciu o który poczynione zostały kluczowe dla wyceny ustalenia, skutkował, przynajmniej według biegłego S. B., koniecznością czynienia oderwanych od przepisów prawa, czysto teoretycznych założeń co do przeznaczenia wycenianej nieruchomości. Organ powinien był więc powziąć wątpliwości, dla których rozwiania konieczne było przeprowadzenie dowodu z opinii innego biegłego, mogącego potwierdzić zasadność stanowiska któregoś z rzeczoznawców, których wyceny zaległy dotąd w aktach sprawy.

Zdaniem skarżących, Wojewoda nie przeprowadził też rozprawy administracyjnej celem przesłuchania biegłej A. K. oraz biegłego S. B., mimo iż w sprawie oczywista jest sprzeczność między interesami skarżących - uprawnionych z tytułu wywłaszczenia nieruchomości, a Gminą Wejherowo, od której pochodzą informacje, w obliczu których biegły S. B., a w konsekwencji również Wojewoda, przyjęli drogowe przeznaczenie nieruchomości w dacie wywłaszczenia. Tak więc, przeprowadzenie rozprawy administracyjnej uznać należało za wskazane dla prawidłowego rozpatrzenia przedmiotowego problemu.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Skargę należało uwzględnić, choć nie wszystkie podniesione w niej zarzuty były zasadne.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2022 r., poz. 2492) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi

(Dz.U. z 2024 r., poz. 935) dalej "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozpoznając skargę rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a, zatem uwzględnia w granicach danej sprawy wszelkie naruszenia prawa a także przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozważanym wypadku. Jeżeli zaś podczas tej kontroli sąd nie dopatrzy się naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b), innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c), oddala skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.

Sądowej kontroli poddano reformatoryjną decyzję Wojewody, którą uchylono decyzję organu I instancji umarzającą postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia i wypłaty odszkodowania za pozbawienie skarżących prawa własności działek nr [...] i [...], położonych w obrębie G., gmina W., które na skutek podziału przeszły na rzecz Skarbu Państwa z przeznaczeniem pod drogi. Zdaniem organu I instancji w niniejszej sprawie doszło do załatwienia kwestii odszkodowania w trybie cywilnoprawnym, gdyż w decyzji podziałowej znalazł się zapis, że działki wydzielone pod drogi "przechodzą na Skarb Państwa bez odszkodowania". Stanowisko to Wojewoda uznał za błędne wskazując, że ww. zapis decyzji podziałowej został uznany za nieważny. Wobec tego nie istniały przeszkody do ustalenia odszkodowania za odjęte prawo własności na rzecz byłych właścicieli i spadkobierców byłych właścicieli działek przeznaczonych pod drogi. Wobec tego, w oparciu o sporządzony w toku postępowania operat szacunkowy, Wojewoda ustalił na rzecz uprawnionych odszkodowanie i zobowiązał do jego wypłaty Starostę Wejherowskiego.

Zdaniem Sądu, pogląd Wojewody o tym, iż w sprawie było możliwe ustalenie odszkodowania jest prawidłowy, jednakże zarówno decyzja organu I, jak i II instancji wymaga uchylenia, gdyż przy ich wydawaniu doszło do naruszenia zarówno przepisów materialnych, jak i błędów proceduralnych, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. wysokość ustalonego odszkodowania.

Kontrolowane decyzje zostały wydane na podstawie przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2024 r., poz. 1145 ze zm.), dalej jako "u.g.n.". W szczególności zastosowanie miał w tej sprawie przepis art. 129 ust. 5 pkt 3 tej ustawy, który stanowi, że starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, wydaje odrębną decyzję o odszkodowaniu gdy nastąpiło pozbawienie praw do nieruchomości bez ustalenia odszkodowania, a obowiązujące przepisy przewidują jego ustalenie. Wprawdzie przedmiotowe działki zostały wydzielone i przeszły na własność podmiotu publicznego na podstawie nieobowiązującej już ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1989 r., nr 14, poz. 74 ze zm.), dalej jako "u.g.g.", lecz w orzecznictwie sądowym ugruntowana jest teza, że regulacja

art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. znajduje zastosowanie także do stanu faktycznego sprzed jej wejścia w życie (tj. przed 1 stycznia 1998 r.), o ile uprawnienie do odszkodowania nie zostało wcześniej zrealizowane, w szczególności w drodze decyzji administracyjnej (zob. m.in. wyroki NSA z dnia 6 marca 2012 r., sygn. akt I OSK 397/21; z dnia 13 maja 2016 r., sygn. akt I OSK 91/14; z dnia 27 lutego 2018 r., sygn. akt I OSK 908/16; z dnia 26 stycznia 2022 r., sygn. akt I OSK 515/19; z dnia 8 maja 2024 r., sygn. akt I OSK 24/23, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Rozpoznając tę sprawę Starosta uznał, że doszło już do zrealizowania prawa do odszkodowania poprzez ustalenie między organem i właścicielami, które znalazło wyraz w decyzji podziałowej, że działki przechodzą na własność Skarbu Państwa bez odszkodowania. Organ uznał, że zapis ten oznacza, że właściciele dzielonej nieruchomości zrzekli się prawa do odszkodowania, a zatem nie można mówić o istnieniu stanu, w którym nie doszło do porozumienia w tej sprawie pomiędzy stroną a uprawnionym organem, co z kolei przesądza o wyłączeniu możliwości załatwienia kwestii odszkodowania w postępowaniu administracyjnym. Organ nie wziął pod uwagę jednak, że ostateczną decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego z 30 sierpnia 2019 r., nr SKO Gd/1696/19, stwierdzono nieważność decyzji podziałowej Naczelnika Gminy z dnia 22 maja 1990 r w części dotyczącej zapisu o przejściu wydzielonych pod drogi działek na rzecz Skarbu Państwa bez odszkodowania. Oznacza to, że na podstawie tego nieistniejącego zapisu Starosta nie mógł uznać, iż w sprawie doszło do zrealizowania prawa odszkodowawczego – w trybie cywilnoprawnym, tj. poprzez zrzeczenie się odszkodowania. Brak było więc przeszkód do ustalenia tego odszkodowania w drodze decyzji administracyjnej, co słusznie stwierdził Wojewoda. Natomiast w ocenie Sądu, postępowanie wyjaśniające i dowody, na których oparł się organ II instancji ustalając wysokość tego odszkodowania, zawierały istotne wady i nie mogły prowadzić do prawidłowego ustalenia wysokości tego odszkodowania.

Należy zauważyć, że w myśl art. 130 ust. 2 u.g.n. ustalenie wysokości odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości . Operat szacunkowy wpływa zatem bezpośrednio na treść decyzji ustalającej wysokość odszkodowania należnego wywłaszczonemu, a zatem winien spełniać wymogi formalne określone w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. z 2004 r., nr 207, poz. 2109 ze zm.), dalej jako "rozporządzenie". Tylko operat szacunkowy spełniający warunki formalne, ale również operat oparty na prawidłowych danych dotyczących szacowanej nieruchomości, właściwym doborze nieruchomości podobnych oraz właściwym wychwyceniu cech różniących te nieruchomości od nieruchomości wycenianej i właściwym ustaleniu współczynników korygujących, może stanowić podstawę prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy.

Podkreślić należy, że operat szacunkowy stanowi opinię sporządzoną w oparciu o wiedzę specjalistyczną rzeczoznawcy majątkowego. Organ natomiast ma obowiązek - w ramach prowadzonego postępowania - ustalić stan faktyczny całej sprawy objętej tym postępowaniem i dokonać prawidłowej subsumpcji pod właściwe przepisy prawa. W związku z tym organy administracji publicznej obowiązane są dokonać oceny operatu szacunkowego pod względem formalnym oraz ocenić jego wartość dowodową, stosownie do art. 80 k.p.a. Należy bowiem zauważyć, że ocena dowodu z operatu szacunkowego zbliżona jest do oceny dowodu z opinii biegłego, gdyż operat pełni podobną rolę (art. 84 § 1 k.p.a.). Dowód z opinii biegłego jako jedyny nie jest oceniany z punktu widzenia wiarygodności, lecz podlega uznaniu - bądź nie - przez decydenta procesowego (organ administracji publicznej, sąd). Konieczność oceny operatu nie zwalnia organu administracji publicznej od zweryfikowania podejścia rzeczoznawcy majątkowego do wyceny oraz metody i techniki szacowania przyjętych przez niego (zob. wyrok NSA z dnia 31 stycznia 2012 r., sygn. akt I OSK 2085/11, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.gov.pl). Dlatego też o ile należy zgodzić się, że organ administracji nie może wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego, to jednak nie sposób uznać, że rolą organu administracji jest wyłącznie ocena sporządzonej wyceny tylko pod względem zachowania warunków formalnych dokumentu i logiki wywodu, bez jakiegokolwiek wkraczania w jego merytoryczną treść. Zakaz wkraczania w merytoryczną zasadność operatu należy rozumieć bowiem w ten sposób, że organ administracji nie może zamiast rzeczoznawcy majątkowego i wbrew jego opinii przyjąć, że wartość nieruchomości jest inna niż przyjął to rzeczoznawca majątkowy. Organ administracji może natomiast, a wręcz jest do tego obowiązany, jako jedyny podmiot uprawniony do oceny tego rodzaju dowodu, domagać się wyjaśnień od rzeczoznawcy majątkowego w razie, gdy operat - czy to zdaniem organu administracji, czy strony postępowania zawiera błędy lub stwierdzenia nieodpowiadające rzeczywistemu stanowi rzeczy (zob. m.in. wyroki NSA: z dnia 26 stycznia 2006 r., sygn. akt II OSK 459/05; z dnia 18 stycznia 2012 r., sygn. akt I OSK 961/11; z dnia 3 grudnia 2013 r., sygn. akt II OSK 1611/12; z dnia 8 stycznia 2016 r., sygn. akt I OSK 364/15; wyrok WSA w Poznaniu z dnia 6 marca 2013 r., sygn. akt IV SA/Po 46/13; WSA w Warszawie z dnia 10 grudnia 2010 r., sygn. akt I SA/Wa 1682/10 oraz z dnia 27 lutego 2009 r., sygn. akt I SA/Wa 869/08 - wszystkie dostępne w CBOSA).

W niniejszej sprawie operat szacunkowy sporządzony na zlecenie organu został wykonany przy zastosowaniu podejścia porównawczego. Jest to jedno z podejść szacowania umożliwiających określenie wartość rynkowej nieruchomości, które zakłada, że wartość nieruchomości wycenianej odpowiada cenom, jakie uzyskano za nieruchomości podobne, które były przedmiotem obrotu rynkowego (art. 153 ust. 1 zdanie pierwsze u.g.n.). Podejście to stosuje się, jeżeli są znane ceny i cechy nieruchomości podobnych do nieruchomości wycenianej. Istotą podejścia porównawczego jest istnienie odpowiedniej ilości uprzednio sprzedanych nieruchomości, porównywalnych do nieruchomości mającej być przedmiotem wyceny. Zakres podobieństwa nieruchomości, których ceny brane są pod uwagę w podejściu porównawczym został wyraźnie określony w art. 4 pkt 16 u.g.n. Przepis ten - definiując pojęcie nieruchomości podobnej, wskazuje, że jest to nieruchomość porównywalna z nieruchomością stanowiącą przedmiot wyceny, ze względu na położenie, stan prawny, przeznaczenie, sposób korzystania oraz inne cechy wpływające na jej wartość.

Dla niniejszej sprawy istotne znaczenie ma też fakt, że podstawę ustalenia wysokości odszkodowania stanowi, z zastrzeżeniem art. 135 u.g.n., wartość rynkowa nieruchomości, przy określaniu której uwzględnia się w szczególności jej rodzaj, położenie, sposób użytkowania, przeznaczenie, stan nieruchomości oraz aktualnie kształtujące się ceny w obrocie nieruchomościami (art. 134 ust. 1 i 2 u.g.n.). Cechą, do której odwołuje się zarówno art. 4 pkt 16 u.g.n., jak i art. 134 ust. 2 u.g.n., jest "przeznaczenie", a zatem generalne pominięcie tej cechy lub błędne jej określenie dla przedmiotu wyceny, uznać należy za naruszenie prawa podważające prawidłowość dokonanego oszacowania.

Należy przy tym zauważyć, iż sposób ustalania przeznaczenia nieruchomości również stanowi kategorię prawną. Jak przewiduje bowiem art. 154 ust. 1 i 2 u.g.n., w brzmieniu obowiązującym w dacie sporządzania omawianego operatu, wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych. W przypadku braku planu miejscowego przeznaczenie nieruchomości ustala się na podstawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Dopiero w przypadku braku studium lub decyzji, o których mowa w ust. 2, rzeczoznawca majątkowy uwzględnia faktyczny sposób użytkowania nieruchomości (ust. 3). W ocenie Sądu konstrukcja tego przepisu jest jasna i nie wymaga głębszych zabiegów interpretacyjnych. Z jego treści w sposób jednoznaczny i nie budzący wątpliwości wynika kolejność działań, do jakich zobowiązany jest rzeczoznawca majątkowy ustalający przeznaczenie nieruchomości. Co istotne, przepis ten nie zawiera odesłania do innych regulacji prawnych, nie zawiera zastrzeżenia "chyba, że ustawa stanowi inaczej" lub "chyba, że przepis szczególny stanowi inaczej", co mogłoby ewentualnie stanowić podstawę do odstąpienia od określonej w nim procedury ustalania przeznaczenia nieruchomości (zob. wyrok NSA z dnia 30 czerwca 2016 r., sygn. akt I OSK 2431/14, dostępny w CBOSA).

Natomiast ocena prawidłowości zastosowania tego przepisu przez rzeczoznawcę, w ocenie Sądu, mieści się w kompetencjach organu administracji i nie wkracza w wiedzę specjalną biegłego, gdyż kwestia przyjęcia określonego przeznaczenia nieruchomości wycenianej wynika wprost z ww. przepisu prawa, zaś organ jest władny ocenić operat szacunkowy pod względem formalnym, tj. czy zawiera wymagane prawem elementy. Skoro zaś ustalenie przeznaczenia nieruchomości podlegającej wycenie jest takim elementem, a sposób jego ustalania wynika wprost z przepisu, to ocena organu w tym zakresie nie może zostać uznana za wkraczającą w merytoryczną zawartość opinii rzeczoznawcy.

W okolicznościach niniejszej sprawy, aby dokonać takiej oceny w sposób kompletny i nienaruszający art. 80 k.p.a., organ powinien w pierwszej kolejności jednoznacznie ustalić, czy dla ówczesnej działki [...], z której powstały objęte niniejszym postępowaniem działki, w dacie wydawania decyzji podziałowej obowiązywał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, gdyż kwestia ta miała kluczowe znaczenie dla prawidłowości zastosowania art. 152 ust. 2 u.g.n. w tej sprawie, a następnie ustalenia zbioru nieruchomości podobnych do wycenianej

i w konsekwencji wartości rynkowej wartości nieruchomości.

Jak wynika zaś z akt sprawy, zgodnie z zaświadczeniem Wójta Gminy

z 10 stycznia 2023 r. nr RGPN.6727.1.14.2023.AP, działki nr [...] i [...], położone w G., na dzień 22 maja 1990 r. objęte były miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego Gminy Wejherowo, uchwalonym uchwałą Gminnej Rady Narodowej Wejherowo nr XI/51/86 z dnia 11 lutego 1986 r., opublikowaną w Dzienniku Urzędowym Województwa Gdańskiego nr 8 z dnia 30 czerwca 1986 r. Fakt ten jest niesporny. Jednocześnie organ ten poinformował, iż z uwagi na brak w zasobach gminy kompletnych materiałów nie ma możliwości wskazania przeznaczenia przedmiotowych działek. Wobec powyższego, w operacie sporządzonym na zlecenie organu rzeczoznawca stwierdził, że nie jest możliwe ustalenie planistycznego przeznaczenia przedmiotowych części nieruchomości, w związku z czym ich wartość ustalił przy uwzględnieniu aktualnego sposobu użytkowania oraz zgodnie z celem wywłaszczenia, tj. drogowym. Tymczasem, jak wskazuje treść art. 154 ust. 2 i 3 u.g.n. to przeznaczenie planistyczne jest przeznaczeniem, które w pierwszej kolejności należy badać, jeżeli nieruchomość takim planem była objęta. W niniejszej sprawie nie budzi wątpliwości i nie było kwestionowane, że dla działki nr [...] plan miejscowy obowiązywał, lecz ustalenie jego treści nie jest możliwe ze względu na brak dokumentów planistycznych w gminie.

Zdaniem Sądu sam brak możliwości odnalezienia ww. dokumentacji w zasobie gminy nie może stanowić automatycznej przesłanki do zastosowania w wycenie innego przeznaczenia wskazanego dalej w art. 154 ust. 2 i 3 u.g.n., bowiem zgodnie z regułami dowodowymi postępowania administracyjnego, wobec wątpliwości w tym zakresie, zanim Wojewoda zaakceptował ustalenia biegłego i przyjęte przez niego przeznaczenie, winien zwrócić się do Archiwum Państwowego w Gdańsku - celem wyjaśnienia kwestii planistycznego przeznaczenia nieruchomości, bądź też do innych organów, które mogłyby być w posiadaniu dokumentów planistycznych. Brak takich działań stanowił istotne naruszenie art. 7 k.p.a., albowiem organ nie podjął wszelkich będących w jego kompetencjach czynności zmierzających do ustalenia stanu faktycznego sprawy. W konsekwencji nie była możliwa rzetelna ocena prawidłowości zastosowania przez biegłego regulacji art. 154 ust. 2 u.g.n. i przyjętego przez niego przeznaczenia wycenianych nieruchomości.

Ponadto, należy zauważyć, że biegły w operacie z 23 lutego 2023 r. przyjął przeznaczenie nieruchomości, jakie przewidywała decyzja podziałowa, co jest wprost sprzeczne z regulacją § 36 § 1 rozporządzenia w sprawie wyceny, który stanowi, że przeznaczenie nieruchomości na cele drogowe przyjmuje się zgodnie z art. 154 u.g.n. bez uwzględnienia ustaleń decyzji (zezwalającej na realizację inwestycji drogowej lub wydzielającej działki pod drogę – przypis Sądu). Co więcej, w orzecznictwie wskazuje się, że branie pod uwagę przy ustalaniu wartości nieruchomości sposobu użytkowania nieruchomości w chwili dokonywania wywłaszczenia służy uzyskaniu adekwatności odszkodowania do sposobu, w jaki osoby wywłaszczane wykonywały swoje prawo, i utraty możliwości wykorzystywania nieruchomości w ten sposób (zakłada się, że sposób ten był najbardziej dla nich użyteczny). Odszkodowanie winno bowiem odzwierciedlać faktyczną wartość utraconego prawa, dlatego kierowanie się innym przeznaczeniem nieruchomości niż to, które wynika z obowiązujących dla tej nieruchomości regulacji miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, winno być ostatecznością (zob. wyrok NSA z dnia 1 czerwca 2017 r., sygn. akt I OSK 2311/15, dostępny w CBOSA).

Tak więc, pomimo dokonanej przez Wojewodę oceny operatu szacunkowego z 23 lutego 2023 r. co do jego zgodności z przepisami prawa, należy stwierdzić, że wyniki tej oceny okazały się błędne, a wycena ta nie mogła stanowić podstawy do ustalenia odszkodowania. Co też istotne, organ odwoławczy orzekał w dniu 23 lutego 2024 r., a więc zgodnie z art. 156 ust. 3 u.g.n., w ostatnim dniu ważności omawianego operatu. Wbrew zarzutom skargi, operat ten mógł więc jeszcze stanowić podstawę orzekania organu, jeżeli byłby prawidłowo sporządzony.

Odnosząc się natomiast do operatu szacunkowego przedłożonego przez skarżących należy stwierdzić, że organ odwoławczy dokonał również jego oceny, a ocena ta ujawniła, że zawiera on wady dyskwalifikującego go jako dowód w sprawie.

Zdaniem Sądu słusznie wskazał Wojewoda, że w operacie tym błędnie ustalono przeznaczenie ówczesnej działki nr [...] opierając się na decyzji Naczelnika z dnia 23 maja 1990 r. zatwierdzającej plan realizacyjny dla ww. działki na cele budownictwa mieszkalnego jednorodzinnego. Należy bowiem zauważyć, że zgodnie z art. 8 ustawy z dnia 12 lipca 1984 r. o planowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 35, poz. 185 ze zm.), na podstawie której przyjęto ten plan realizacyjny, sprawy planów realizacyjnych obejmujących zagospodarowanie działek budowlanych lub terenów inwestycji określały przepisy Prawa budowlanego. W związku z tym w orzecznictwie sądowym nie budzi wątpliwości, że nie sposób przyjmować przeznaczenia nieruchomości w rozumieniu art. 154 ust. 1 u.g.n. na podstawie przepisów Prawa budowlanego wówczas obowiązującego. Treść art. 154 ust. 1 u.g.n. odnosi się wyłącznie do przeznaczenia nieruchomości w planie miejscowym i nie ma podstaw, aby dokonywać wykładni rozszerzającej i obejmować nim również dawne plany realizacyjne (zob. wyroki NSA z dnia 29 kwietnia 2016 r., sygn. akt I OSK 1718/14; z dnia 11 sierpnia 2020 r., sygn. akt I OSK 93/20, dostępne w CBOSA).

Ponadto ustalenie przez biegłą, że działka przed podziałem przeznaczona była na cele mieszkaniowe, a w decyzji podziałowej działki nr [...] i [...] przeznaczono pod drogę, skutkowało zastosowaniem przez nią tzw. zasady korzyści, przy czym - jak wynika z wyceny, zastosowano zasadę korzyści wynikającą z art. 134 ust. 4 u.g.n., nie zaś z § 36 rozporządzenia w sprawie wyceny. Natomiast, zdaniem Sądu, przy ustaleniu wartości rynkowej nieruchomości przejętej w trybie specustawy drogowej (lub na skutek podziału nieruchomości – § 36 ust. 6 pkt 2 rozporządzenia) "zasada korzyści" uregulowana w art. 134 ust. 4 u.g.n. w ogóle nie może znaleźć zastosowania (zob. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 16 października 2024 r., sygn. akt II OSK 544/24, dostępny w CBOSA).

Z powyższych względów należało uznać, że - wbrew twierdzeniom skarżących, przedłożony przez nich operat szacunkowy również nie mógł stanowić podstawy do ustalenia wysokości odszkodowania w tej sprawie. Jednocześnie też nie ulega wątpliwości, że Wojewoda dokonał oceny tego dowodu i wskazał przyczyny, dla których nie uwzględnił wniosków płynących z tej wyceny przy ustalaniu wysokości odszkodowania. Wobec tego zarzuty skargi koncentrujące się wokół braku oceny materiału dowodowego w postaci kontroperatu nie są zasadne.

Reasumując, zdaniem orzekającego Sądu, w niniejszej sprawie – biorąc pod uwagę dotąd przeprowadzone dowody, istniały przesłanki do ustalenia w drodze administracyjnej odszkodowania za odjęcie prawa własności działek nr [...] i [...], które z mocy prawa, na skutek dokonania podziału na gruncie u.g.g., przeszły na własność Skarbu Państwa pod drogi, jak uznał do Wojewoda. Wobec tego konieczne było powołanie rzeczoznawcy majątkowego, który dokona szacowania wartości tych nieruchomości. W niniejszej sprawie taki operat został sporządzony, jednakże zawiera on kluczową wadę, która eliminuje jego przydatność dla rozstrzygnięcia sprawy – mianowicie nie ustalono w nim w sposób właściwy przeznaczenia ww. działek, co świadczy o błędnej ocenie tego dowodu przez Wojewodę.

W tym stanie rzeczy Sąd, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w związku z art. 135 p.p.s.a., uchylił zarówno zaskarżoną decyzję, jak i poprzedzającą ją decyzję, albowiem zakres koniecznych do wyjaśnienia kwestii istotnie wpływa na rozstrzygnięcie sprawy i wymaga ponownego procedowania przez organy obu instancji.

O kosztach postępowania Sąd orzekł w punkcie drugim wyroku na podstawie art. 200, art. 202 § 2 i art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a w zw. z § 2 pkt 6 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2023 r., poz. 1964 ze zm.), zasądzając od Wojewody solidarnie na rzecz skarżących zwrot kwoty 7.485 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania, na które składał się uiszczony wpis od skargi (2000 zł), opłata skarbowa od pełnomocnictw (85 zł) oraz wynagrodzenie adwokata (5400 zł).

Ponownie prowadząc postępowanie organy, zgodnie z treścią art. 153 p.p.s.a., uwzględnią ocenę prawną sformułowaną w niniejszym uzasadnieniu. W szczególności podejmą działania jednoznacznie wyjaśniające planistyczne przeznaczenie działki nr [...] w dacie wydawania decyzji podziałowej.