Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 1967/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2018-04-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Minister Finansów
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję
Powołane przepisy: article: art. 4 ust. 1, art. 8
journal: Dz.U. 2016 poz 1167
law: Ustawa z dnia 5 sierpnia 2010 r. o ochronie informacji niejawnych - tekst jedn.
article: art. 11 ust. 4
journal: Dz.U. 2003 nr 153 poz 1503
law: Ustawa z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Marcinkowska (spr.), Sędziowie WSA Andrzej Góraj, Janusz Walawski, Protokolant specjalista Sylwia Mikuła, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 kwietnia 2018 r. sprawy ze skargi T. S. na decyzję Ministra Rozwoju i Finansów z dnia [...] października 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Ministra Rozwoju i Finansów z dnia [...] sierpnia 2017 r., 2. zasądza od organu Ministra Rozwoju i Finansów na rzecz skarżącej T. S. kwotę 200 (słownie: dwieście) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Minister Rozwoju i Finansów decyzją z dnia [...] października 2017 r. nr [...] wydaną na podstawie art. 138 § 2 w zw. z art. 127 § 3 K.p.a. w zw. z art. 16 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2016 r. poz. 1764, z późn. zm., dalej "u.d.i.p.") oraz art. 1 ust. 1, art. 4 ust. 1 oraz art. 5 ustawy z dnia 5 sierpnia 2010 r. o ochronie informacji niejawnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1167, z późn. zm.), utrzymał w mocy swoją wcześniejszą decyzję z dnia [...] sierpnia 2017 r. nr [...] odmawiającą udostępnienia T. S. informacji publicznej w postaci wyroku Trybunału Arbitrażowego wydanego w sprawie [...] przeciwko [...].

Do wydania powyższych decyzji doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Pismem z dnia [...] czerwca 2017 r. T. S. wystąpiła do Ministra Finansów "o udostępnienie informacji publicznej w zakresie wyroku trybunału arbitrażowego wydanego w sprawie [...] przeciwko [...]".

Pismem z dnia [...] czerwca 2017 r. Minister Rozwoju i Finansów zwrócił się do T. S. o doprecyzowanie wniosku z dnia [...] czerwca 2017 r.

W odpowiedzi na powyższe wezwanie, w piśmie z dnia [...] lipca 2017 r. T. S. sprecyzowała, że wnosi o "udostępnienie wyroku trybunału arbitrażowego wydanego w sprawie [...] przeciwko [...] ([...]) wydanego [...] lutego 2017 r.".

Pismem z dnia [...] lipca 2017 r. organ wezwał wnioskodawczynię do uzupełnienie braków formalnych wniosku, poprzez własnoręczne jego podpisanie bądź dostosowanie podania do wymogów określonych w art. 63 § 3a K.p.a., pod rygorem pozostawienia wniosku bez rozpoznania.

W dniu [...] lipca 2017 r. do organu wpłynął wniosek podpisany własnoręcznie przez T. S.

Decyzją z dnia [...] sierpnia 2017 r. nr [...] wydaną na podstawie art. 16 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej oraz art. 1 ust. 1, art. 4 ust. 1 oraz art. 5 ustawy z dnia 5 sierpnia 2010 r. o ochronie informacji niejawnych, Minister Rozwoju i Finansów odmówił udostępnienia informacji publicznej w postaci wyroku Trybunału Arbitrażowego wydanego w sprawie [...] przeciwko [...], z uwagi na ochronę informacji niejawnych oraz tajemnicy przedsiębiorcy.

W złożonym wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy T. S. zarzuciła, że organ błędnie zastosował ustawę z dnia 8 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej. Wyroki sądów arbitrażowych, podobnie jak wyroki sądów powszechnych, stanowią bowiem informację publiczną, co znajduje potwierdzenie w ugruntowanej linii orzeczniczej Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Brak jest natomiast podstawy prawnej do zakwalifikowania wyroków jako "informacji niejawnej" w rozumieniu ustawy z dnia 5 sierpnia 2010 r. o ochronie informacji niejawnych. Skarżąca zarzuciła, że organ nie wskazał żadnego wyroku lub poglądu doktryny, który uzasadniałby takie stanowisko. Taki pogląd nie znajduje też uzasadnienia w przepisach, jest sprzeczny z Konstytucją i prowadziłby do dyskrecjonalnego obchodzenia przez organ prawa obywateli do dostępu do informacji publicznej. Skarżąca zarzuciła ponadto, że uzasadnienie decyzji nie spełnia wymogów przewidzianych w przepisach, zwłaszcza w art. 107 K.p.a. Organ nie wskazał bowiem w uzasadnieniu, czy, kiedy i jaką klauzulę ("ściśle tajne", "tajne", "zastrzeżone" lub "poufne") nadano wyrokowi będącemu przedmiotem wniosku o udostępnienie informacji publicznej. W sytuacji natomiast, gdy wyrokowi nie nadano takiej klauzuli, to tym bardziej podlega on udostępnieniu na wniosek.

Minister Rozwoju i Finansów, w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy, decyzją z dnia [...] października 2017 r. nr [...] wydaną na podstawie art. 138 § 2 w zw. z art. 127 § 3 K.p.a. w zw. z art. 16 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej oraz art. 1 ust. 1, art. 4 ust. 1 oraz art. 5 ustawy z dnia 5 sierpnia 2010 r. o ochronie informacji niejawnych, utrzymał w mocy swoją wcześniejszą decyzję z dnia [...] sierpnia 2017 r.

W uzasadnieniu decyzji organ podkreślił, że przedmiotem wniosku T. S. było udostępnienie wyroku Trybunatu Arbitrażowego wydanego w sprawie przeciwko [...]. W opinii Ministra Rozwoju i Finansów, ujawnienie wnioskowanego dokumentu byłoby niekorzystne z punktu widzenia interesów państwa, jak również miałoby szkodliwy wpływ na inne postępowania, w których stroną jest [...].

Ponadto, jak wynika z zasad postępowania przyjętych przez Trybunał Arbitrażowy ([...]), dokumenty przedkładane jako dowody w prowadzonym postępowaniu arbitrażowym uznane zostały za poufne. Ma to chronić interesy obu stron występujących w przedmiotowym postępowaniu, zarówno [...], jak również spółki inicjującej postępowanie arbitrażowe. W toku postępowania arbitrażowego przedkładane bowiem były dokumenty dotyczące przeciwników procesowych pozywających [...]. Informacje te posiadają określoną wartość gospodarczą i objęte są w całości tajemnicą przedsiębiorcy. Tym samym, w wyroku Trybunału zawarte są m.in. informacje stanowiące tajemnicę przedsiębiorcy.

Powołując się na treść art. 5 ust. 1 u.d.i.p. organ podkreślił, iż w przypadku ustalenia, że dostęp do danej informacji mającej charakter informacji publicznej jest ograniczony ze względu na ustawowo chronioną tajemnicę należy wydać decyzję odmowną w trybie art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Organ zaznaczył jednocześnie, iż nie kwestionuje faktu posiadania przez wyroki sądów arbitrażowych walorów informacji publicznej.

Odnosząc się do zarzutu braku podstawy prawnej do zakwalifikowania wyroków jako informacji niejawnych w rozumieniu ustawy o ochronie informacji niejawnych, Minister Rozwoju i Finansów stwierdził, iż zarzut ten nie zasługuje na uwzględnienie. W decyzji z dnia [...] sierpnia 2017 r. wyraźnie przytoczono bowiem orzeczenia potwierdzające zajęte przez Ministra Rozwoju i Finansów stanowisko, w szczególności wyrok NSA z dnia 21 września 2012 r. (sygn. akt I OSK 1393/12), zgodnie z którym "Zgodnie z ustawą z dnia 5 sierpnia 2010 r. o ochronie informacji niejawnych (Dz. U. Nr 182, poz. 1228) ochrona informacji niejawnych przybiera dwie postaci. (...) Odnosi się to do informacji niejawnych w ogóle, a nie tylko tych, którym nadano klauzulę tajności (za czym przemawia dodatkowo art. 7 tej ustawy). Dla takiej ochrony zatem wystarczy element materialny, tzn. że stanowią one informacje, których nieuprawnione ujawnienie spowodowałoby lub mogłoby spowodować szkody dla [...] albo byłoby niekorzystne z punktu widzenia jej interesów, także w trakcie ich opracowywania oraz niezależnie od formy i sposobu ich wyrażania (art. 1 ust. 1 analizowanej tu ustawy). Informacja niejawna zatem jest chroniona bez względu na to, czy osoba uprawniona uznała za stosowne oznaczyć ją odpowiednia klauzulą. Jest ona bowiem niejawna ze względu na zagrożenia wynikające z jej treści lub sposobu jej uzyskania, a nie w następstwie klasyfikacji."

Nie można również zgodzić się z zarzutem, że przyjęcie przez Ministra Rozwoju i Finansów takiego stanowiska jest sprzeczne z Konstytucją RP, gdyż w świetle art. 61 ust. 3 Konstytucji RP prawo do informacji publicznej nie ma charakteru absolutnego.

Odnosząc się natomiast do zarzutu braku właściwego uzasadnienia decyzji z dnia [...] sierpnia 2017 r. organ podniósł, iż w decyzji tej wyraźnie wskazano, że ochrona informacji na podstawie przepisów o ochronie informacji niejawnych nie jest uwarunkowana nadaniem tej informacji odpowiedniej klauzuli. Stanowisko to zostało poparte orzeczeniami sądów administracyjnych. Zatem nie można się zgodzić ze stroną, że uzasadnienie decyzji nie spełnia wymogów przewidzianych w art. 107 K.p.a.

W skardze na powyższą decyzję skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżąca zarzuciła organowi:

1. naruszenie art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez brak zastosowania oraz nieudostępnienie informacji publicznej w postaci wskazanej we wniosku o udostępnienie informacji publicznej;

2. naruszenie przepisów art. 2 ust. 1, art. 3 ust. 1 pkt 1, art. 10 oraz art. 13 u.d.i.p. poprzez niewłaściwe zastosowanie oraz nieudostępnienie informacji publicznej w postaci wskazanej we wniosku o udostępnienie informacji publicznej;

3. naruszenie przepisu art. 5 ust. 1, art. 5 ust. 2 u.d.i.p., 4 ust. 1 ustawy z dnia 5 sierpnia 2010 r. o ochronie informacji niejawnych oraz art. 11 ust. 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji, poprzez niewłaściwe zastosowanie oraz nieudostępnienie informacji publicznej w postaci wskazanej we wniosku o udostępnienie informacji publicznej;

4. naruszenie art. 107 § 3 K.p.a., poprzez uzasadnienie decyzji I instancji i decyzji II instancji w sposób, który nie zawiera uzasadnienia prawnego.

Wskazując na powyższe, wniosła o uchylenie zaskarżonych decyzji Ministra Rozwoju i Finansów, wykonanie czynności związanych z prawidłowym rozpatrzeniem wniosku o udostępnienie informacji publicznej zgodnie z u.d.i.p. oraz zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi przedstawiając dotychczasowy przebieg postępowania w sprawie skarżąca zarzuciła, iż brak jest podstawy prawnej do zakwalifikowania wyroków jako "informacji niejawnej" w rozumieniu ustawy z dnia 5 sierpnia 2010 r. o ochronie informacji niejawnych. Podkreśliła, że organ nie wskazał żadnego wyroku lub poglądu doktryny, który uzasadniałby takie stanowisko. Taki pogląd nie znajduje też uzasadnienia w przepisach, jest sprzeczny z Konstytucją i prowadziłby do dyskrecjonalnego obchodzenia przez organ prawa obywateli do dostępu do informacji publicznej. Wyroki nie spełniają bowiem przesłanek wskazanych w ustawie o ochronie informacji niejawnych, które pozwoliłyby na ich zakwalifikowanie jako informacji niejawnej. Dlatego też wyrokowi nie nadano żadnej z klauzul, o których mowa w art. 5 tej ustawy.

Zaznaczyła też, że jej wniosek dotyczył informacji publicznej w postaci wyroku trybunału arbitrażowego w sprawie inwestycyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 12 kwietnia 2017 r. sygn. akt I OSK 1522/15 wyjaśnił natomiast, że tego typu wyrok odnosi się do sporu, w którym stroną jest państwo i wobec tego spór nie ma charakteru wyłącznie prywatnego.

Organ nie wykazał też, że spełnione zostały przesłanki do odmowy udostępnienia informacji publicznej z uwagi na ochronę tajemnicy przedsiębiorcy.

W ocenie skarżącej, nie została spełniona przesłanka formalna tajemnicy przedsiębiorcy, gdyż przedsiębiorca nie podjął żadnych działań w celu zachowania poufności wyroku. Ponadto organ nie wskazał, aby wyrok spełnił przesłanki materialne tajemnicy przedsiębiorcy.

Obie decyzje Ministra Rozwoju i Finansów zawierają natomiast uzasadnienia, które sprowadzają się do zacytowania przepisów ustaw oraz fragmentów wyroków sądów administracyjnych (wydanych w sprawach, które dotyczyły informacji publicznych innych niż wyroki sądów - dlatego nie są istotne w niniejszej sprawie). Organ nie uzasadnia jednak, dlaczego w jego ocenie wyrok stanowi informację niejawną lub tajemnicę przedsiębiorcy. W rezultacie powód odmowy udostępnienia informacji publicznej jest nieweryfikowalny.

Wydanie decyzji w powyższym stan faktyczny prowadzi do naruszenia nie tylko przepisów ustaw, ale również art. 61 Konstytucji RP.

Minister Rozwoju i Finansów w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie podtrzymując w całości stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonych decyzji. Organ zaznaczył przy tym, że postępowanie arbitrażowe nie jest jeszcze ostatecznie zakończone, bowiem wnioskowany wyrok trybunału arbitrażowego został zaskarżony, co rozpoczęło postępowanie post-arbitrażowe.

Organ podniósł ponadto, że ograniczenia w dostępie do informacji publicznej (w dostępie do dokumentów urzędowych) są przewidywane także w prawodawstwie Unii Europejskiej. W myśl art. 4 ust. 2 rozporządzenia (WE) Parlamentu Europejskiego i Rady Nr 1049/2001 z dnia 30 maja 2001 r. w sprawie publicznego dostępu do dokumentów parlamentu Europejskiego, Rady i Komisji (Dz.U. UE. L. 2001.145.43), odmowa udostępnienia dokumentów może nastąpić m.in. ze względu na ochronę postępowania sądowego. Zgodnie zaś z art. 4 ust. 3 tego rozporządzenia, ograniczenia w dostępie do dokumentów publicznych mogą obejmować te sprawy, w przypadku których decyzja nie została jeszcze wydana przez instytucję, jeśli ujawnienie takiego dokumentu poważnie naruszyłoby proces podejmowania decyzji, chyba że za ujawnieniem przemawia interes publiczny. W ocenie organu, regulacje te są o tyle istotne, że rozporządzenie Nr 1049/2001 stanowi podstawę wyrokowania przez Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej w sprawach o udostępnienie informacji.

Odmowa udostępnienia informacji publicznej w niniejszej sprawie wynikała natomiast z potrzeby ochrony interesów [...], która jest stroną będącego w toku postępowania w zakresie międzynarodowego arbitrażu. Ujawnienie dokumentów dotyczących toczącego się postępowania mogłoby niekorzystnie wpłynąć na osiągnięcie pozytywnego dla [...] rozstrzygnięcia i zaszkodzić jej międzynarodowej wiarygodności.

Organ zaznaczył, że ujęte w ustawie o ochronie informacji niejawnych regulacje mają charakter lex specialis w stosunku do ustawy o dostępie do informacji publicznej. Jak wynika z jej art. 1 ust. 1 ustawa określa zasady ochrony informacji, których nieuprawnione ujawnienie spowodowałoby lub mogłoby spowodować szkody dla [...] albo byłoby z punktu widzenia jej interesów niekorzystne. Przedwczesne udostępnienie wyroku wydanego w ramach ostatecznie niezakończonego międzynarodowego arbitrażu mogłoby natomiast naruszyć interes [...].

Z kolei art. 4 ust. 1 tej ustawy wskazuje, że informacje niejawne mogą być udostępnione wyłącznie osobie dającej rękojmie zachowania tajemnicy i tylko w zakresie niezbędnym do wykonywania przez nią pracy lub pełnienia służby na zajmowanym stanowisku lub wykonywania czynności zleconych. Ugruntowane orzecznictwo sądów administracyjnych (I OSK 2718/15; I OSK 1312/15; II SA/Wa 146/17; ) wskazuje, że wymóg ten odnosi się do informacji niejawnych w ogóle, a nie tylko tych, którym nadano klauzulę tajności (za czym przemawia dodatkowo art. 7 ustawy o ochronie informacji niejawnych). Dla takiej ochrony wystarczy zatem element materialny, tzn. że stanowią one informacje, których nieuprawnione ujawnienie spowodowałoby lub mogłoby spowodować szkody dla [...] albo byłoby z punktu widzenia jej interesów niekorzystne, także w trakcie ich opracowywania oraz niezależnie od formy i sposobu ich wyrażania (art. 1 ust. 1 ustawy o ochronie informacji niejawnych). Informacja niejawna chroniona jest zatem bez względu na to, czy osoba uprawniona uznała za stosowne oznaczyć ją odpowiednią klauzulą. Jest ona bowiem niejawna z uwagi na zagrożenia wynikające z jej treści, lub sposobu jej uzyskania, a nie w następstwie klasyfikacji i klauzulowania.

Organ zaznaczył, iż w toku postępowania nie zostało udowodnione, że skarżąca spełnia obydwie przesłanki udostępnienia informacji niejawnej, a zatem przekazanie T. S. wnioskowanej informacji mogłoby stanowić naruszenie ustawy o ochronie informacji niejawnych.

W opinii Ministra Rozwoju i Finansów, ujawnienie wnioskowanego przez skarżącą dokumentu mogłoby stanowić również naruszenie tajemnicy przedsiębiorcy. W toku postępowania arbitrażowego przedkładane były bowiem dokumenty dotyczące przeciwników procesowych pozywających [...]. Informacje te posiadają określoną wartość gospodarczą i objęte są w całości tajemnicą przedsiębiorcy. Świadczy o tym, m.in. fakt wynikający z zasad postępowania, że dokumenty przedkładane jako dowody uznane zostały za poufne. Dlatego też, Minister Rozwoju i Finansów, jako uczestnik postępowania, nie może ich ujawnić.

Organ za niezasadny uznał też zarzut, że Minister Rozwoju i Finansów pominął w swoich decyzjach wyjaśnienie powołanych przepisów prawa. Zarówno decyzja z [...] sierpnia 2017 r., jak i decyzja z [...] października 2017 r. w sposób jasny i precyzyjny komunikowały bowiem skarżącemu podstawę prawną i przesłanki faktyczne odmowy udostępnienia informacji publicznej, na tyle, na ile było to możliwe w związku z ochroną informacji niejawnych. Minister Rozwoju i Finansów nie mógł posłużyć się konkretnymi i bezpośrednimi argumentami w celu uzasadnienia decyzji, gdyż wartością nadrzędną była ochrona informacji, a co za tym idzie ochrona interesów [...].

Organ zaznaczył jednocześnie, że w przedmiotowej sprawie zastępstwo [...] przed trybunałem orzekającym w stosunkach międzynarodowych wykonywane było przez [...]. Zgodnie natomiast z art. 38 ustawy z dnia 15 grudnia 2016 r. o Prokuratorii Generalnej Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 2016 r. poz. 2261), dokumenty związane z wykonywaniem zastępstwa, wydawaniem opinii, sporządzaniem raportów, analiz i stanowisk, udziałem w negocjacjach i mediacjach oraz w postępowaniach przed organami międzynarodowymi, a także informacje i dokumenty stanowiące podstawę dokonania takich czynności są objęte tajemnicą Prokuratorii Generalnej (art. 38 ust. 1). Dokumenty sporządzone w związku z czynnościami, o których mowa w ust. 1, przez Prokuratorię Generalną, podmiot reprezentujący Skarb Państwa, organ lub osobę zastępowaną mogą być udostępnione przez właściwą jednostkę albo osobę prawną po zakończeniu sprawy (art. 38 ust. 2). Sprawa z powództwa [...] przeciwko [...] nie została natomiast zakończona. Wyrok trybunału arbitrażowego został zaskarżony. Ujawnienie wnioskowanego wyroku nie jest zatem możliwe również z uwagi na przytaczane przepisy ustawy o Prokuratorii Generalnej Rzeczypospolitej Polskiej, zakazujące udostępniania dokumentacji przed zakończeniem sprawy. Tym samym, ujawnienie wyroku nie tylko stanowiłoby naruszenie tajemnicy Prokuratorii Generalnej, do której przestrzegania zobligowany w niniejszej sprawie jest również Minister Rozwoju i Finansów, ale również wywołać by mogło wpływ na toczące się postępowanie odwoławcze.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Sąd administracyjny wykonuje wymiar sprawiedliwości, poddając kontroli decyzje wydawane przez organy administracji publicznej pod względem ich zgodności z prawem, badając czy właściwie zastosowano przepisy prawa materialnego i przestrzegano przepisów proceduralnych w postępowaniu administracyjnym. Sąd jest władny wzruszyć zaskarżoną decyzję tylko w przypadku stwierdzenia naruszenia prawa. Art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm., dalej jako P.p.s.a.) określa w jakich sytuacjach decyzje podlegają uchyleniu. Podkreślenia przy tym wymaga, że stosownie do art. 134 P.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Dokonując oceny zasadności skargi T. S. na decyzję Ministra Rozwoju i Finansów w świetle powyższych kryteriów Sąd doszedł do przekonania, że zasługuje ona na uwzględnienie.

W niniejszej sprawie, co nie jest przedmiotem sporu, żądana informacja w postaci wyroku Trybunału Arbitrażowego wydanego w sprawie [...] przeciwko [...] posiada przymiot informacji publicznej w myśl art. 1 ust. 1 w związku z art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2016 r. poz. 1764 ze zm., dalej u.d.i.p.), a Minister Rozwoju i Finansów jest podmiotem obowiązanym do udostępnienia informacji publicznej stosownie do przepisu art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.

Wydając decyzję o odmowie udostępnienia ww. orzeczenia Trybunału Arbitrażowego organ powołał się na art. 5 u.d.i.p., zgodnie z którym prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych (ust. 1), a także ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa (ust. 2).

Organ wskazał, iż w sprawie zachodzi przesłanka ograniczenia dostępu do wnioskowanej informacji publicznej ze względu na ochronę informacji niejawnych oraz ochronę tajemnicy przedsiębiorcy.

Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się zatem do kwestii zasadności odmowy udostępnienia żądanej informacji publicznej z uwagi na objęcie jej ochroną jako informacji niejawnej oraz tajemnicy przedsiębiorcy.

Pojęcie informacji niejawnych, o których mowa w art. 5 ust. 1 u.d.i.p., należy wywodzić z brzmienia art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 5 sierpnia 2010 r. o ochronie informacji niejawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 412). Zgodnie z tym przepisem, informacje niejawne to informacje, których nieuprawnione ujawnienie spowodowałoby lub mogłoby spowodować szkody dla [...] albo byłoby z punktu widzenia jej interesów niekorzystne, także w trakcie ich opracowywania oraz niezależnie od formy i sposobu ich wyrażania.

Ochrona informacji niejawnych zgodnie z ustawą o ochronie informacji niejawnych przybiera dwie postaci. Po pierwsze, zgodnie z art. 4 ust. 1 ww. ustawy, informacje takie mogą być udostępnione wyłącznie osobie dającej rękojmię zachowania tajemnicy i tylko w zakresie niezbędnym do wykonywania przez nią pracy lub pełnienia służby na zajmowanym stanowisku albo wykonywania czynności zleconych. Wymóg ten odnosi się do informacji niejawnych w ogóle, a nie tylko tych, którym nadano klauzulę tajności (za czym przemawia dodatkowo art. 7 ustawy o ochronie informacji niejawnych). Dla takiej ochrony wystarczy zatem element materialny, tzn. że stanowią one informacje, których nieuprawnione ujawnienie spowodowałoby lub mogłoby spowodować szkody dla [...] albo byłoby z punktu widzenia jej interesów niekorzystne, także w trakcie ich opracowywania oraz niezależnie od formy i sposobu ich wyrażania (art. 1 ust. 1 ustawy o ochronie informacji niejawnych). Informacja niejawna chroniona jest zatem bez względu na to, czy osoba uprawniona uznała za stosowne oznaczyć ją odpowiednią klauzulą. Jest ona bowiem niejawna z uwagi na zagrożenia wynikające z jej treści, lub sposobu jej uzyskania, a nie w następstwie klasyfikacji i klauzulowania. Jednocześnie art. 8 ustawy o ochronie informacji niejawnych przewiduje drugą postać ochrony, o szerszym zakresie, w stosunku do informacji niejawnych, którym nadano klauzulę tajności. Mogą być one bowiem udostępnione wyłącznie osobie uprawnionej, zgodnie z przepisami ustawy dotyczącymi dostępu do określonej klauzuli tajności; muszą być przetwarzane w warunkach uniemożliwiających ich nieuprawnione ujawnienie, zgodnie z przepisami określającymi wymagania dotyczące kancelarii tajnych, bezpieczeństwa systemów teleinformatycznych, obiegu materiałów i środków bezpieczeństwa fizycznego, odpowiednich do nadanej klauzuli tajności; a także muszą być chronione odpowiednio do nadanej klauzuli tajności z zastosowaniem środków bezpieczeństwa określonych w ustawie i przepisach wykonawczych wydanych na jej podstawie.

W niniejszej sprawie Minister Rozwoju i Finansów odmawiając udostępnienia żądanego wyroku Trybunału Arbitrażowego powołał się na ochronę informacji niejawnych w znaczeniu materialnym.

Z kolei zgodnie z art. 11 ust. 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (Dz. U. z 2018, poz. 419) tajemnicę przedsiębiorstwa stanowią nieujawnione do wiadomości publicznej informacje techniczne, technologiczne, organizacyjne przedsiębiorstwa lub inne informacje posiadające wartość gospodarczą, co do których przedsiębiorca podjął niezbędne działania w celu zachowania ich poufności. Tajemnicę przedsiębiorcy, o której mowa w art. 5 ust. 2 u.d.i.p., wyprowadza się z tajemnicy przedsiębiorstwa i pojęcia te w zasadzie pokrywają się zakresowo, chociaż tajemnica przedsiębiorcy w niektórych sytuacjach może być rozumiana szerzej.

Odmowa udostępnienia informacji publicznej z powołaniem się na tajemnicę przedsiębiorcy wymaga zatem po pierwsze odniesienia się do definicji legalnej tajemnicy przedsiębiorstwa, następnie zbadania treści żądanej informacji w świetle przesłanek zamieszczonych w tej definicji, a dopiero w następstwie tego wykazanie, że zaistniały wszystkie wymienione w niej przesłanki, niezbędne dla wydania decyzji o odmowie dostępu do informacji publicznej na podstawie powyższego przepisu.

Dane informacje stanowią tajemnicę przedsiębiorstwa w rozumieniu art. 11 ust. 4 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji, jeżeli spełnione zostały łącznie trzy przesłanki – 1) są to informacje o charakterze technicznym, technologicznym, organizacyjnym przedsiębiorstwa lub inne informacje posiadające wartość gospodarczą, 2) są to informacje poufne, tzn. nie zostały ujawnione do wiadomości publicznej, 3) przedsiębiorca podjął niezbędne działania w celu zachowania poufności takich informacji. Brak spełnienia choćby jednej z nich dyskwalifikuje daną informację jako tajemnicę przedsiębiorstwa (por. M. Filipek, Zaświadczenie z KRK jako tajemnica przedsiębiorstwa, Zam. Publ. 2010/9/20-23

Na tajemnicę przedsiębiorcy składają się dwa elementy: materialny (np. szczegółowy opis, stosowanych technologii, urządzeń) oraz formalny – wola utajnienia danych informacji (por. wyrok NSA z 5 kwietnia 2013 r., I OSK 193/13, publ. https://cbois.nsa.gov.pl).

Mariusz Jabłoński w opracowaniu – Udostępnienie informacji publicznej w formie wglądu do dokumentów, wyd. PRESSCOM Spółka z o. o. Wrocław 2013, str. 131 wskazał, iż: "możliwość ograniczenia prawa na podstawie tajemnicy przedsiębiorcy wchodzi w grę, gdy spełnione są przesłanki: 1) brak wcześniejszego upublicznienia określonych informacji znajdujących się w dokumentacji wniesionej przez przedsiębiorcę; 2) uprawdopodobnienie, że informacje te mają ze względu na swój charakter, sposób zastosowania itp. szczególną wartość gospodarczą, co w konsekwencji ich ujawnienia mogłoby narazić takiego przedsiębiorcę na szkodę; 3) podjęcie przez przedsiębiorcę niezbędnych działań w celu zachowania poufności takich informacji (treść dokumentacji) – powinny one nastąpić w momencie składania odpowiednich dokumentów; ich brak dyskwalifikuje możliwość ograniczenia dostępu do tego typu dokumentów ze względu na tego rodzaju przesłankę, w szczególności gdy zastrzeżenie tajemnicy mogłoby nastąpić po wcześniejszym wpłynięciu wniosku o udostępnienie informacji".

Dodać należy, iż art. 61 ust. 3 Konstytucji RP wyznacza granice dopuszczalnej ingerencji w zakres prawa do informacji publicznej wskazując, że jego ograniczenie może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach wartości takie jak: ochrona wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochrona porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa. Ograniczenia dostępności informacji publicznej i kryteria ważenia kolidujących ze sobą wartości podlegają ocenie z punktu widzenia zasady proporcjonalności określonej w art. 31 ust. 3 Konstytucji. Ograniczając prawną sferę wolności konstytucyjnej obywatela, przepis ustawy musi uczynić to w taki sposób, który przede wszystkim nie naruszy jej istoty i nie spowoduje zachwiana relacji konstytucyjnego dobra, które jest ograniczone. Wskazana regulacja winna być dostosowana do celu, jaki temu ograniczeniu przyświeca, który to cel musi być również kwalifikowany w kategorii wartości konstytucyjnej. Chodzi zatem o prawidłowe wyważenie proporcji, jakie muszą być zachowane, by przyjąć, że dane ograniczenie wolności nie narusza konstytucyjnej hierarchii dóbr (wyrok NSA z dnia 6 grudnia 2012 r. I OSK 2022/12, publ. https://cbois.nsa.gov.pl).

Przechodząc do oceny zaskarżonej decyzji Sąd stwierdził, iż z jej uzasadnienia nie wynika zasadność przesłanek, którymi kierował się Minister Rozwoju i Finansów. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ stwierdził, iż ujawnienie wnioskowanego wyroku Trybunału Arbitrażowego byłoby niekorzystne z punktu widzenia interesów państwa. Ujawnienie tego wyroku miałoby również szkodliwy wpływ na inne postępowania, w których stroną jest [...]. Ponadto, w wyroku tym zawarte są informacje stanowiące tajemnicę przedsiębiorcy. W toku postępowania arbitrażowego przedkładane bowiem były dokumenty dotyczące przeciwników procesowych pozywających [...]. informacje te posiadają określoną wartość gospodarczą i objęte są w całości tajemnicą przedsiębiorcy. W opinii ministra Rozwoju i Finansów wolą przedsiębiorcy było objęcie treści całego wyroku poufnością, a treść całego wyroku stanowi informację techniczną, technologiczną, organizacyjną lub inną posiadającą realnie znaczenie dla przedsiębiorcy. Świadczy o tym, m. in. ww. fakt wynikający z zasad postępowania, że dokumenty przedkładane jako dowody uznane zostały za poufne.

Analizując powyższe stanowisko organu, zgodzić należy się ze skarżącą, że organ nie przedstawił przekonującej argumentacji, która uzasadniałaby odmowę udostępnienia całości ww. wyroku z uwagi na ochronę informacji niejawnych oraz ochronę tajemnicy przedsiębiorcy. Już bowiem wstępna lektura tego wyroku pozwala przyjąć, że stanowisko organu nie jest prawidłowe. O ile bowiem nie można wykluczyć, że istnieje potrzeba wyłączenia jawności tego dokumentu w niezbędnym zakresie, czego nie kwestionuje również skarżąca, nie sposób przyjąć, że cała treść wnioskowanego wyroku Trybunału Arbitrażowego zawiera informacje niejawne, których nieuprawnione ujawnienie spowodowałoby lub mogłoby spowodować szkody dla [...] albo byłoby z punktu widzenia jej interesów niekorzystne, a także, że treść tego wyroku w całości stanowi informację techniczną, technologiczną, organizacyjną lub inną posiadającą realne znaczenie dla przedsiębiorcy. Wyrok ten zawiera bowiem elementy i fragmenty niewątpliwie irrelewantne z perspektywy zarówno interesów [...], jak i indywidualnego interesu gospodarczego przedsiębiorcy. Przekazanie informacji w toku postępowania arbitrażowego przez stronę nie świadczy natomiast samo przez się o tym, że przedsiębiorca obejmuje te informacje w całości wolą zachowania w poufności, a tym bardziej, że spełniają one materialną przesłankę odmowy udostępnienia informacji publicznej z uwagi na tajemnicę przedsiębiorcy.

Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 12 kwietnia 2017 r. sygn. akt I OSK 1522/15 (publ. https://cbois.nsa.gov.pl) nie ma podstaw do twierdzenia, że każda informacja objęta sporem w arbitrażu inwestycyjnym spełnia przesłanki tajemnicy przedsiębiorcy z uwagi na jego istotę. Odmowa może dotyczyć tylko tych informacji i w tym zakresie, w jakim są objęte zamanifestowaną wolą objęcia ich poufnością przez przedsiębiorcę i mają charakter informacji technicznej, technologicznej, organizacyjnej lub innej posiadającej realnie wartość gospodarczą, której zasadność ochrony przeważa nad prawem dostępu do informacji wyrażonym w art. 61 ust. 1 Konstytucji. Ocena tego rodzaju informacji powinna być dokonana i przedstawiona w uzasadnieniu decyzji w sposób umożliwiający kontrolę stanowiska organu przez sąd administracyjny. Nie można też tracić z pola widzenia, że żądanie wniosku odnosi się do orzeczenia wydanego w arbitrażu inwestycyjnym, a zatem takiego, w którym stroną sporu jest państwo. Wobec tego spór nie ma charakteru wyłącznie prywatnego. W tym kontekście NSA wskazał, że [...] jest dobrem wspólnym wszystkich obywateli i władzę zwierzchnią w niej sprawuje Naród (art. 1 i 4 ust. 1 Konstytucji), zatem jego członkowie mają prawo do wiedzy o treści rozstrzygnięć odnoszących się do [...].

W stanie faktycznym niniejszej sprawy nie zasługuje też, w ocenie Sądu, na akceptację argumentacja organu przedstawiona w odpowiedzi na skargę odwołująca się do regulacji zawartej w art. 38 ustawy z dnia 15 grudnia 2016 r. o Prokuratorii Generalnej Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 2016 r. poz. 2261). Wniosek T. S. dotyczył bowiem udostępnienia treści wyroku Trybunału Arbitrażowego, a nie dokumentacji wytworzonej przez Prokuratorię Generalną na potrzeby reprezentowania [...] w postępowaniu przed Trybunałem Arbitrażowym.

Zaznaczyć w tym miejscu należy, że zgodnie z art. 16 ust. 1 i 2 u.d.i.p., do decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, z wyjątkami przewidzianymi w pkt 1 - 2 (ust. 2). Z powyższego wynika, że organ wydając ww. rozstrzygnięcie ma obowiązek w sposób wyczerpujący rozpatrzyć zgromadzony materiał dowodowy (art. 7 i 77 § 1 K.p.a.), a także należycie umotywować swoje stanowisko w sprawie. Decyzja o odmowie udostępnienia informacji publicznej winna zawierać elementy wymienione w art. 107 § 1 i 3 w zw. z art. 11 K.p.a., w tym prawne i faktyczne uzasadnienie. Zaskarżona decyzja, w ocenie Sądu, tych wymogów nie spełnia. Organ nie wyjaśnił bowiem w sposób należyty i przekonujący, z jakich względów odmówił dostępu do całości żądanego wyroku powołując się jedynie ogólnikowo na ochronę informacji niejawnych oraz ochronę tajemnicy przedsiębiorcy.

Powyższe uchybienia obligowały Sąd do uchylenia obu wydanych w sprawie decyzji. Rozpatrując ponownie wniosek T. S. o udostępnienie informacji publicznej organ podda rzetelnej analizie treść żądanego wyroku Trybunału Arbitrażowego w kontekście ww. ograniczeń wynikających z art. 5 ust. 1 i 2 u.d.i.p., uwzględniając przy tym dokonaną przez Sąd ocenę prawną.

Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) P.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i 205 § 1 P.p.s.a.