Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt III SA/Łd 419/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2025-01-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6260 Statut
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w całości
Powołane przepisy: article: art. 3 § 2 pkt 56, art. 147 § 1, art. 3 § 2 pkt 5 i 6, art. 134 § 1, art. 133 § 1, art. 54 § 2, art. 200, art. 205 § 2
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 1 § 1 i 2
journal: Dz.U. 2024 poz 1267
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.)
article: art. 91, art. 5, art. 5a, art. 35, art. 18 ust. 2 pkt 15
journal: Dz.U. 2023 poz 40
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t.j.
article: art. 156 § 1
journal: Dz.U. 2023 poz 775
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.)

SENTENCJA

Dnia 8 stycznia 2025 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Alberciak, Sędziowie Sędzia WSA Anna Dębowska (spr.), Sędzia WSA Joanna Wyporska-Frankiewicz, Asystent sędziego Beata Drożdż, Protokolant, w składzie następującym: po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 stycznia 2025 roku sprawy ze skargi Wojewody Łódzkiego na uchwałę Rady Gminy Rzeczyca z dnia 28 marca 2024 roku nr LXVI/445/2024 w sprawie zmiany statutów sołectw Gminy Rzeczyca 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości; 2. zasądza od Gminy Rzeczyca na rzecz strony skarżącej Wojewody Łódzkiego kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

28 marca 2024 r. Rada Gminy Rzeczyca, na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 7, art. 35 ust. 1 oraz art. 40 ust. 2 pkt 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn.: Dz. U. z 2023 r., poz. 40 ze zm.), zwanej dalej "u.s.g.", podjęła uchwałę nr LXVI/445/2024 w sprawie zmiany statutów sołectw Gminy Rzeczyca.

W skardze na powyższą uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi Wojewoda Łódzki wniósł o stwierdzenie jej nieważności w całości oraz o zasądzenia na jego rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Zaskarżonej uchwale Wojewoda Łódzki zarzucił istotne naruszenie prawa, tj. art. 35 ust. 1 u.s.g. oraz § 10 ust. 4-5 załącznika do uchwały nr XXXVI/285/2013 Rady Gminy Rzeczyca z dnia 30 grudnia 2013 r. w sprawie wprowadzenia Regulaminu Konsultacji Społecznych (Dz. Urz. Woj. Łódź. z 2014 r., poz. 583), zwanego dalej "Regulaminem Konsultacji Społecznych", poprzez brak prawidłowego przeprowadzenia konsultacji społecznych w przedmiocie zmiany statutów sołectw Gminy Rzeczyca.

W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał, że zawiadomieniem o wszczęciu postępowania nadzorczego z 23 kwietnia 2024 r. zwrócił się do Rady Gminy Rzeczyca o złożenie wyjaśnień, czy projekt zmiany statutów został poddany konsultacjom społecznym z mieszkańcami. W wyjaśnieniach udzielonych 26 kwietnia 2024 r. Sekretarz Gminy Rzeczyca, działający z upoważnienia Wójta Gminy Rzeczyca, poinformował, że stosowne konsultacje zostały przeprowadzone oraz załączył dokumenty potwierdzające ich przeprowadzenie, tj. zarządzenie nr 14/2024 Wójta Gminy Rzeczyca z 15 marca 2024 r. w sprawie przeprowadzenia konsultacji z mieszkańcami Gminy Rzeczyca w sprawie zmiany statutów sołectw Gminy Rzeczyca wraz z ogłoszeniem o konsultacjach, stanowiącym załącznik nr 1 do zarządzenia oraz raportem z przeprowadzonych konsultacji społecznych z mieszkańcami Gminy Rzeczyca w sprawie projektu uchwały w sprawie zmiany statutów sołectwa Gminy Rzeczyca. Zaskarżona uchwała z 28 marca 2024 r. została podjęta na podstawie upoważnienia ustawowego zawartego w art. 35 ust. 1 u.s.g., z którego to wynika, że ustawodawca nałożył na radę gminy obowiązek przeprowadzenia konsultacji z mieszkańcami przed uchwaleniem lub zmianą dotychczas uchwalonego statutu jednostki pomocniczej. Konsultacje te, chociaż mają charakter jedynie opiniodawczy, a ich wynik nie jest wiążący dla rady gminy, są jednak obligatoryjne. Ich nieprzeprowadzenie w przypadku uchwały podejmowanej na podstawie art. 35 u.s.g. stanowi istotne naruszenie prawa, które skutkować powinno nieważnością zaskarżonej uchwały.

Zdaniem skarżącego konsultacje społeczne w sprawie zmiany statutów sołectw Gminy Rzeczyca zostały przeprowadzone z naruszeniem § 10 ust. 4-5 Regulaminu Konsultacji Społecznych. Wójt Gminy Rzeczyca zarządzeniem nr 14/2024 z 15 marca 2024 r. zarządził przeprowadzenie konsultacji i społecznych z mieszkańcami Gminy Rzeczyca w sprawie projektu uchwały w sprawie zmiany statutów sołectw Gminy Rzeczyca. Z ogłoszenia o konsultacjach, które stanowi załącznik nr 1 do zarządzenia, wynika, że konsultacje zostały przeprowadzone w dniach 20-27 marca 2024 r. Zgodnie zaś z § 10 ust. 4-5 Regulaminu Konsultacji Społecznych, ogłoszenie publikowane jest co najmniej 14 dni przed terminem rozpoczęcia konsultacji, z zastrzeżeniem ust. 5 (ust. 4), w uzasadnionych przypadkach ogłoszenie może być publikowane co najmniej 7 dni przed terminem ich rozpoczęcia (ust. 5). Oznacza to, że w przypadku rozpoczęcia konsultacji 20 marca 2024 r. ogłoszenie o konsultacjach powinno być opublikowane najpóźniej 5 marca 2024 r., a w przypadkach uzasadnionych – 12 marca 2024 r. Wydanie przez Wójta Gminy Rzeczyca 15 marca 2024 r. zarządzenia spowodowało, że przeprowadzenie konsultacji w terminie 20-27 marca 2024 r. nie jest zgodne z postanowieniami Regulaminu Konsultacji Społecznych, ponieważ nie zostały zachowane terminy wskazane w § 10 ust. 4-5. Skarżący ustalił, że ogłoszenie o przeprowadzeniu konsultacji na stronie internetowej Biuletynu Informacji Publicznej zostało zamieszczone 20 marca 2024 r., również z naruszeniem postanowień Regulaminu Konsultacji Społecznych. W konsekwencji konsultacje miały iluzoryczny charakter, bowiem terminy, w których podejmowane były przez Wójta Gminy Rzeczyca czynności oraz zarządzony termin konsultacji pozbawiły mieszkańców sołectw prawa do wyrażenia opinii i zgłoszenia uwag w ramach konsultacji społecznych w zakresie tak istotnej kwestii jak zmiana statutu sołectw. Wskazane uchybienie proceduralne stanowi istotne naruszenie prawa, skutkujące koniecznością stwierdzenia nieważności uchwały w całości. Takie działanie jest implikowane tym, że skutek prawomocnego orzeczenia stwierdzającego nieważność uchwały pozbawia moc ją obowiązywania ze skutkiem ex tunc, co oznacza, że taka uchwała nie funkcjonowała nigdy w obrocie prawnym.

W odpowiedzi na skargę organ administracji wniósł o jej oddalenie podnosząc, że uchwałodawca, konstruując sposób prowadzenia konsultacji społecznych, dał Wójtowi Gminy Rzeczyca swobodę w sposobie przeprowadzenie konsultacji społecznych. W przypadku zaskarżonej uchwały konsultacje społeczne zostały przeprowadzone w formie zbierania opinii lub propozycji na piśmie, w tym drogą elektroniczną oraz z możliwością korzystania z formularza konsultacyjnego. Informacja o nich została poprzedzona akcją informacyjną w postaci ogłoszeń dokonanych na tablicach ogłoszeń Urzędu Gminy Rzeczyca, położonych na terenie wszystkich sołectw oraz w Biuletynie Informacji Publicznej, co wskazuje na to, że organ zadbał o realną możliwość przeprowadzenia konsultacji społecznych, a mieszkańcy gminy mogli w różnych formach przedstawić swoje stanowisko.

Na rozprawie 8 stycznia 2025 r. pełnomocnik skarżącego oświadczył, że popiera skargę i wnosi o zasądzenie kosztów postępowania. Pełnomocnik organu administracji wniósł o oddalenie skargi i o zasądzenie kosztów postępowania. Pełnomocnik organu administracji powołał się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z 4 lipca 2024 r., sygn. akt III SA/Łd 356/24.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna.

W pierwszej kolejności wskazać należy, że stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2024 r., poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Natomiast zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5–6 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej oraz skarg na akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej.

W myśl art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Przy czym, zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Oznacza to, że sąd bada w pełnym zakresie treść zaskarżonego aktu pod względem jego zgodności z prawem, a nie tylko w zakresie wskazanym w skardze.

Podstawy do stwierdzenia nieważności uchwały organu gminy wyznaczają przepisy ustawy o samorządzie gminnym.

W myśl art. 91 ust. 1 u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne.

Zgodnie z art. 91 ust. 4 u.s.g., w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, że uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa. Przepisy art. 91 ust. 1 oraz ust. 4 u.s.g. wyróżniają więc dwie kategorie wad uchwał lub zarządzeń organów gminy: istotne naruszenie prawa i nieistotne naruszenie prawa.

W orzecznictwie wskazuje się, że tylko istotne naruszenie prawa stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały organu gminy, a więc uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być zaakceptowane w demokratycznym państwie prawnym, które wpływają na treść uchwały lub zarządzenia (por. wyrok NSA z 11 lutego 1998 r., II SA/Wr 1459/07, publ. OSS 1988, nr 3, poz. 79 oraz wyrok NSA z 8 lutego 1996 r., SA/Gd 327/95). Do takich naruszeń zalicza się między innymi naruszenie przepisów wyznaczających kompetencje do wydania aktu lub brak podstawy prawnej, bądź naruszenie przepisów prawa ustrojowego lub przepisów prawa materialnego przez wadliwą ich wykładnię oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał, jeżeli na skutek tego naruszenia zapadła uchwała innej treści, niż gdyby naruszenie to nie wystąpiło (vide: M. Stahl, Z. Kmieciak "Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny" w: Samorząd terytorialny 2001, z. 1-2, s. 101-1023). O istotnym naruszeniu prawa można zatem mówić wówczas, gdy naruszenie dotyczy przepisów prawa ustrojowego, materialnego czy procedury podejmowania aktów (por. wyroki NSA z 11 lutego 1998 r., II SA/Wr 1459/97; z 26 lipca 2012 r., I OSK 679/12). Przy czym "istotne" naruszenie prawa uzasadniające stwierdzenie nieważności aktu organu samorządu terytorialnego ma miejsce wyłącznie w sytuacji jednoznaczności treści prawa wskazanego jako naruszone, pozwalającej na odczytanie jako oczywistej, sprzeczności pomiędzy treścią przepisu naruszonego, a unormowaniem wynikającym z aktu samorządu terytorialnego (por. np. wyrok WSA w Olsztynie z 12 lipca 2012 r., I SA/Ol 255/12).

Stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić więc tylko wtedy, gdy pozostaje ona w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawa, co jest oczywiste oraz wynika wprost z treści tego przepisu. Nie jest zatem konieczne rażące naruszenie, warunkujące stwierdzenie nieważności decyzji czy postanowienia, o jakim mowa w art. 156 § 1 k.p.a.

Za nieistotne naruszenie prawa należy natomiast uznać takie naruszenie, które jest mniej doniosłe w porównaniu z innymi przypadkami wadliwości, jak np. nieścisłość prawna czy też błąd, który nie ma wpływu na istotną treść aktu organu gminy. Takie naruszenia są jedynie przesłanką do wskazania, że akt został wydany z naruszeniem prawa, ale nie stanowią przesłanki do stwierdzenia jego nieważności.

Wskazać zatem trzeba, że zgodnie z art. 5 ust. 1 i 2 u.s.g. gmina może tworzyć jednostki pomocnicze: sołectwa oraz dzielnice, osiedla i inne. Jednostką pomocniczą może być również położone na terenie gminy miasto. Jednostkę pomocniczą tworzy rada gminy, w drodze uchwały, po przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami lub z ich inicjatywy.

Jak stanowi art. 5 ust. 3 u.s.g., zasady tworzenia, łączenia, podziału oraz znoszenia jednostki pomocniczej określa statut gminy.

Stosownie do art. 5a ust. 1 i 2 u.s.g. w wypadkach przewidzianych ustawą oraz w innych sprawach ważnych dla gminy mogą być przeprowadzane na jej terytorium konsultacje z mieszkańcami gminy. Zasady i tryb przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami gminy określa uchwała rady gminy, z zastrzeżeniem ust. 7. Rada gminy jest zatem zobowiązana do określenia w sposób kompletny i wyczerpujący zasad oraz trybu przeprowadzenia konsultacji z mieszkańcami z jej mieszkańcami. Konsultacje adresowane są do mieszkańców gminy. Uczestnikami procesu konsultacji społecznych przeprowadzanych na podstawie art. 5a ust. 1 i 2 u.s.g. są jednak zawsze dwa podmioty. Pierwszym jest organ konsultujący (decydent) uprawniony do rozstrzygania o sposobie wykonywania zadań publicznych. Jego rolą jest rozstrzygnięcie sprawy, która była przedmiotem konsultacji, a także zorganizowanie konsultacji społecznych pod względem prawnym oraz technicznym. Podmiotem konsultującym są organy gminy, gdyż tylko one posiadają kompetencje do rozstrzygania o sprawach publicznych ważnych dla lokalnej wspólnoty samorządowej. Drugim uczestnikiem konsultacji społecznych jest zbiorowy podmiot konsultowany, czyli mieszkańcy jednostki samorządu terytorialnego przeprowadzającej konsultacje (por. B. Dolnicki (red.), Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, Warszawa 2018 r., Lex/el).

Jednym z przepisów, w którym ustawa o samorządzie gminnym wprowadza wymóg przeprowadzenia obligatoryjnych konsultacji społecznych, jest art. 35 ust. 1 u.s.g. stanowiący, że organizację i zakres działania jednostki pomocniczej określa rada gminy odrębnym statutem, po przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami.

W myśl art. 35 ust. 3 u.s.g. statut jednostki pomocniczej określa w szczególności: 1) nazwę i obszar jednostki pomocniczej, 2) zasady i tryb wyborów organów jednostki pomocniczej, 3) organizację i zadania organów jednostki pomocniczej, 4) zakres zadań przekazywanych jednostce przez gminę oraz sposób ich realizacji, 5) zakres i formy kontroli oraz nadzoru organów gminy nad działalnością organów jednostki pomocniczej. Uchwała dotycząca nadania statutu jednostki pomocniczej (sołectwa) powinna zostać podjęta dopiero po przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami tej jednostki pomocniczej, której samorząd pomocniczy ma być uregulowany statutem.

Inaczej mówiąc, dla spełnienia wymogu, o którym mowa w art. 35 ust. 1 u.s.g. konieczne jest zatem uprzednie przeprowadzenie konsultacji z mieszkańcami tego sołectwa, któremu statut ma być nadany (por. np. wyrok WSA w Krakowie z 4 września 2018 r., III SA/Kr 288/18 oraz powołane tam: wyrok WSA w Gdańsku z 19 października 2012 r., II SA/Gd 458/12; wyrok WSA w Krakowie z 10 października 2013 r., III SA/Kr 66/13 i wyrok NSA z 3 września 2013 r., II OSK 652/13).

W dotychczasowym orzecznictwie Naczelny Sąd Administracyjny prezentował stanowisko, że obligatoryjnym konsultacjom z zainteresowanymi mieszkańcami, przed przyjęciem statutu jednostki pomocniczej, podlegają jedynie sprawy organizacji i zakresu działania jednostki pomocniczej. Obligatoryjne konsultacje obejmują jedynie "wycinek" regulacji statutowej. Pozostałe zagadnienia, które mogą być określone w statucie, mogą być konsultowane, ale już tylko fakultatywnie (por. wyroki NSA z 9 czerwca 2010 r., II OSK 378/10; z 1 września 2010 r., II OSK 1310/10 oraz z 17 listopada 2010 r., II OSK 1896/10). Stanowisko takie podzielane jest również przez część doktryny (A. Skoczylas [w:] Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz (red. R. Hauser, Z. Niewiadomski), wyd, 1, Legalis). W doktrynie prezentowane jest również odmienne stanowisko, że przeprowadzanie konsultacji z mieszkańcami stanowi obligatoryjny element procedury uchwalania przez radę gminy statutu jednostki pomocniczej oraz dokonywania w nim zmian niezależnie od rodzaju spraw, których te zmiany dotyczą (B. Jaworska-Dębska [w:] Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz (red. P. Chmielnicki, LEX/el.).

Rozbieżność poglądów dotyczących zakresu obligatoryjnych konsultacji nie ma jednak znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy. Niezależnie bowiem czy obowiązek przeprowadzenia konsultacji z mieszkańcami dotyczy całej regulacji statutowej czy tylko jej części, niewątpliwie nieprzeprowadzenie konsultacji w ogóle stanowi istotne naruszenie art. 35 ust. 1 u.s.g. i w konsekwencji prowadzi do stwierdzenia nieważności uchwały w całości (por. wyrok NSA z 3 września 2013 r., II OSK 652/13). Konsultacje społeczne są bowiem jedną z istotniejszych instytucji demokracji bezpośredniej w gminie, jak też sposobem partycypacji obywatelskiej w podejmowaniu decyzji publicznych, umożliwiającym mieszkańcom zajęcie stanowiska w określonych sprawach. Chodzi tu o udział mieszkańców w procesie decyzyjnym, jako konsultantów wypracowujących kształt podejmowanych decyzji rekomendujących rozwiązania, czy wreszcie dzielących z organami gminy odpowiedzialność za podejmowane decyzje. Pomimo niewiążącego charakteru konsultacje pozostają zatem ważnym elementem procesu decyzyjnego. Służą jego uspołecznieniu. Są formą uczestniczenia elementu zewnętrznego w procesie podejmowania decyzji. Sąd podziela prezentowane w orzecznictwie stanowisko, że nie jest wystarczającym formalne przeprowadzenie konsultacji społecznych. Konsultacje te muszą mieć bowiem wymiar rzeczywisty. Obowiązek przeprowadzenia konsultacji z mieszkańcami musi być rozumiany jako rzeczywiste omówienie z mieszkańcami proponowanych zmian i wyrażenie przez nich opinii w tym zakresie (por. np. wyrok WSA w Krakowie z 18 listopada 2021 r., III SA/Kr 760/21; wyrok NSA z 26 czerwca 2020 r., II OSK 3930/19). Niewystarczające jest poprzestanie na zorganizowaniu spotkania, w czasie którego informuje się wybranych tylko uczestników tego spotkania o zamiarze wprowadzenia zmian do obowiązującego statutu jednostki pomocniczej, i to nawet bez szczegółowego omówienia tych zmian (A. Skoczylas [w:] Ustawa o samorządzie..., op.cit.). Za konsultacje społecznie nie mogą zostać zatem uznane działania ograniczające się do poinformowania społeczności lokalnej o zamiarze przyjęcia statutu jednostki pomocniczej, czy też jedynie przedstawienie tej społeczności gotowego projektu statutu (B. Jaworska-Dębska [w:] Ustawa o samorządzie.., op.cit.). Procedura konsultacyjna nie może być wyczerpana jedynie poprzez powiadomienie społeczności lokalnej o planowanym przedsięwzięciu i możliwości wyrażenia opinii. Zrealizowanie obowiązku zapewnienia mieszkańcom udziału w procesie współdecydowania, zgłaszania konkretnych zastrzeżeń i propozycji, współudziału w wypracowaniu ostatecznych rozwiązań wymaga nie tylko powiadomienia mieszkańców o planowanych przedsięwzięciach, ale także o formach i terminach, w których możliwe jest zaopiniowanie konkretnych projektów, złożenie dodatkowych wniosków i propozycji oraz podjęcie dyskusji nad kształtem ostatecznych rozwiązań. Aktywizacja członków społeczności lokalnej i potwierdzenie słuszności angażowania się w istotne sprawy wspólnoty samorządowej wymaga przejrzystych zasad prowadzenia konsultacji, weryfikacji ich rezultatów i informowania mieszkańców o ostatecznych wynikach (por. np., wyrok WSA w Gliwicach z 12 marca 2007 r., IV SA/Gl 1456/06; wyrok WSA w Krakowie z 18 listopada 2021 r., III SA/Kr 760/21).

Konsultacje przeprowadza się jednak zgodnie z postanowieniami uchwały rady gminy ustalającej zasady i tryb przeprowadzania konsultacji. Wymagane jest bowiem przepisami prawa najpierw podjęcie uchwały w przedmiocie konsultacji z mieszkańcami, a dopiero następnie faktyczne przeprowadzenie takich konsultacji (por. np. wyrok WSA w Krakowie z 15 lutego 2019 r., III SA/Kr 1322/18). O legalności działania organu rozstrzyga to, czy konsultacje poprzedzające określenie organizacji i zakresu działania jednostki pomocniczej odrębnym statutem przeprowadzone zostały na podstawie regulacji zawartych w uchwale określającej zasady i tryb przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami, stosownie do art. 5a ust. 2 u.s.g. Ustalenie, że konsultacje zostały przeprowadzone w rozumieniu art. 35 ust. 1 u.s.g., może nastąpić wyłącznie przez stwierdzenie zgodności pomiędzy regulacjami uchwały z art. 5a ust. 2 u.s.g. a procedurą konsultacyjną faktycznie przeprowadzoną przez organ gminy (por. np. wyrok WSA w Poznaniu z 9 lipca 2020 r., IV SA/Po 250/20). Przywołane powyżej poglądy judykatury sąd orzekający w tej sprawie w pełni akceptuje i podziela. Podzielił je także Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi w powołanym przez pełnomocnika organu administracji na rozprawie 8 stycznia 2025 r. wyroku z 4 lipca 2024 r., sygn. akt III SA/Łd 356/24.

W stanie faktycznym niniejszej sprawy rozstrzygnięcia wymagało zatem czy można uznać, że konsultacje poprzedzające podjęcie zaskarżonej uchwały rzeczywiście zostały przeprowadzone zgodnie z trybem przeprowadzania konsultacji uregulowanym w Regulaminie Konsultacji Społecznych stanowiącym załącznik do będącej aktem prawa miejscowego uchwały Rady Gminy Rzeczyca z 30 grudnia 2013 r. nr XXXVI/285/2013 w sprawie wprowadzenia Regulaminu Konsultacji Społecznych, która została wydana na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 w związku z art. 5a ust. 2 u.s.g.

W myśl § 8 Regulaminu Konsultacji Społecznych konsultacje przeprowadza się w co najmniej jednej formie spośród niżej podanych: 1) otwartego spotkania z mieszkańcami umożliwiającego wyrażenie opinii oraz składanie propozycji i opinii do protokołu; 2) warsztatów dla mieszkańców gminy Rzeczyca umożliwiających zdobycie wiedzy na temat konsultowanego przedsięwzięcia i wypracowanie rozwiązań, z warsztatów sporządza się protokół zawierający zgłoszone opinie i propozycje; 3) zbierania opinii lub propozycji na piśmie, w tym drogą elektroniczną, z możliwością wykorzystania formularza konsultacyjnego; 4) innej formie konsultacji, w tym zapewniającej szeroki dostęp mieszkańców gminy Rzeczyca do uczestnictwa w konsultacjach.

Jak natomiast stanowi § 10 Regulaminu Konsultacji Społecznych konsultacje powinny być poprzedzone akcją informacyjną, w szczególności na stronie internetowej pod adresem http://www.rzeczyca.pl/, w Biuletynie Informacji Publicznej oraz na tablicach ogłoszeń Urzędu Gminy Rzeczyca (ust. 1). Wskazane jest bezpośrednie informowanie mieszkańców, w szczególności za pośrednictwem sołtysów (ust. 2). Ogłoszenie konsultacji, zwane dalej ogłoszeniem, powinno zawierać przedmiot i cel konsultacji, termin konsultacji, zasięg i formy konsultacji, a w przypadku, o którym mowa w § 9, dodatkowo nazwę podmiotu, któremu Wójt Gminy Rzeczyca powierzył przeprowadzenie konsultacji (ust. 3). Ogłoszenie publikowane jest co najmniej 14 dni przed terminem rozpoczęcia konsultacji, z zastrzeżeniem ust. 5 (ust. 4). W uzasadnionych przypadkach ogłoszenie może być publikowane co najmniej 7 dni przed terminem ich rozpoczęcia (ust. 5).

W tym miejscu należy podkreślić, że stosownie do art. 133 § 1 p.p.s.a. sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy, chyba że organ nie wykonał obowiązku, o którym mowa w art. 54 § 2. Przepis art. 54 § 2 p.p.s.a. nakłada z kolei na organ administracji obowiązek przekazania sądowi skargi wraz z kompletnymi i uporządkowanymi aktami sprawy i odpowiedzią na skargę, w postaci papierowej lub elektronicznej, w terminie trzydziestu dni od dnia jej otrzymania.

Przedłożone przez organ administracji wraz z odpowiedzią na skargę dokumenty nie pozwalają przyjąć, aby przed przyjęciem zaskarżonej uchwały zostały przeprowadzone konsultacje zapewniające mieszkańcom rzeczywistą możliwość wzięcia w nich udziału.

W rozpoznawanej sprawie nie jest sporne, że nie został zachowany termin tak co najmniej czternastodniowy, w jakim powinno zostać opublikowane ogłoszenie o konsultacjach, jak i siedmiodniowy termin, o których stanowi § 10 ust. 4 i ust. 5 Regulaminu Konsultacji Społecznych. Konsultacje odbyły się bowiem w terminie 20-27 marca 2024 r., wobec czego ogłoszenie konsultacji winno zostać opublikowane najpóźniej 5 marca 2024 r., a gdyby nawet zachodził uzasadniony przypadek, co jednak nie zostało przez organ administracji wykazane, to 12 marca 2024 r. Tymczasem dopiero 15 marca 2024 r., a więc na pięć dni przed rozpoczęciem konsultacji, Wójt Gminy Rzeczyca wydał zarządzenie nr 14/2024 w sprawie przeprowadzenia konsultacji z mieszkańcami Gminy Rzeczyca w sprawie zmiany statutów sołectw Gminy Rzeczyca. Co więcej, w zarządzeniu tym wprawdzie określono, że wchodzi ono w życie z dniem podjęcia, lecz z akt sprawy nie wynika nawet kiedy faktycznie i gdzie ogłoszenie o konsultacjach zostało opublikowane i czy faktycznie treść projektu uchwały została udostępniona mieszkańcom. Organ administracji nie odniósł się do twierdzenia skarżącego zawartego w skardze, że ogłoszenie o przeprowadzeniu konsultacji na stronie internetowej Biuletynu Informacji Publicznej zostało w nim zamieszczone dopiero 20 marca 2024 r., a więc w pierwszym dniu konsultacji. Z akt sprawy nie wynika także, aby stosownie do wymogu określonego w § 10 ust. 1 Regulaminu Konsultacji Społecznych, konsultacje były poprzedzone akcją informacyjną, w szczególności na stronie internetowej pod adresem http://www.rzeczyca.pl/, w Biuletynie Informacji Publicznej oraz na tablicach ogłoszeń Urzędu Gminy Rzeczyca.

Taki sposób prowadzenia konsultacji nie tylko naruszał § 10 ust. 1, ust. 4 i ust. 5 Regulaminu Konsultacji Społecznych w związku z art. 35 ust. 1 u.s.g., lecz w rzeczywistości uniemożliwił jak najszerszemu kręgowi mieszkańców zapoznanie się z niezbędnymi informacjami o planowanych zmianach i nie stwarzał im realnej możliwości sformułowania uwag lub propozycji, a następnie rozważenie tych uwag przez organ gminy. Należy przy tym podkreślić, że zaskarżona uchwała została podjęta następnego dnia po zakończeniu konsultacji, bo już 28 marca 2024 r., co dodatkowo świadczy o tym, że konsultacje te nie miały charakteru rzeczywistego.

Wyjaśnić w tym miejscu należy, że powołanym przez pełnomocnika organu administracji wyrokiem z 4 lipca 2024 r., sygn. akt III SA/Łd 356/24 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi oddalił skargę Gminy Rzeczyca na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Łódzkiego z 27 marca 2024 r. nr PNIK-I.4131.244.2024, którym stwierdzono nieważność uchwały Rady Gminy Rzeczyca nr LXV/435/2024 z 29 lutego 2024 r. w sprawie zmiany statutów sołectw Gminy Rzeczyca. W uzasadnieniu tego wyroku sąd stwierdził wprawdzie, że w sprawie tej doszło do faktycznego umożliwienia mieszkańcom wyrażenia opinii i zgłoszenia uwag do projektu zmian statutów, lecz ocena ta wyraźnie odnosiła się m. in. do okoliczności wydania przez Wójta Gminy Rzeczyca 5 lutego 2024 r. zarządzenia nr 9/2024 w sprawie przeprowadzenia konsultacji z mieszkańcami Gminy Rzeczyca w sprawie zmiany statutów sołectw Gminy Rzeczyca a nie zarządzenia nr 14/2024 z 15 marca 2024 r. w sprawie przeprowadzenia konsultacji z mieszkańcami Gminy Rzeczyca w sprawie zmiany statutów sołectw Gminy Rzeczyca. Z akt sprawy sygn. akt III SA/Łd 356/24 wynika, że zarządzenie nr 9/2024 Wójta Gminy Rzeczyca 5 lutego 2024 r. w sprawie przeprowadzenia konsultacji z mieszkańcami Gminy Rzeczyca w sprawie zmiany statutów sołectw Gminy Rzeczyca poprzedzało konsultacje, które rozpoczęły się 21 lutego 2024 r. i zakończyły 28 lutego 2024 r., a więc odbyły się one po upływie piętnastu dni od jego wydania (k. 15-17 akt sprawy sygn. akt III SA/Łd 356/24). W sprawie o sygn. akt III SA/Łd 356/24 sąd nie oceniał więc prawidłowości procedury przeprowadzenia konsultacji z mieszkańcami na podstawie zarządzenia Wójta Gminy Rzeczyca z 15 marca 2024 r. Stan faktyczny sprawy o sygn. akt III SA/Łd 356/24 nie jest zatem tożsamy ze stanem faktycznym mającym miejsce w rozpoznawanej sprawie.

Mając powyższe na uwadze uznać należy, że zaskarżona uchwała została podjęta z istotnym naruszeniem prawa uzasadniającym stwierdzenie jej nieważności w całości na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a.

O kosztach postępowania sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c i § 15 ust. 1 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2023 r., poz. 1935 ze zm.).

ds