Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SAB/Po 43/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2023-06-30 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6272 Wizy, zezwolenie na zamieszkanie na czas oznaczony, na osiedlenie się, wydalenie z terytorium Rzeczypospolitej Polskiej
659
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Zobowiązano do dokonania czynności

SENTENCJA

Dnia 30 czerwca 2023 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Aleksandra Kiesnowska-Tylewicz Sędziowie: Sędzia WSA Wiesława Batorowicz (spr.) Asesor WSA Paweł Daniel po rozpoznaniu w dniu 30 czerwca 2023 roku na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi O. L. na przewlekłość Wojewody w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego UE I. zobowiązuje Wojewodę do rozpoznania wniosku strony skarżącej z dnia 16 września 2022 r., zarejestrowanego pod numerem sprawy: [...] w terminie 30 dni od dnia doręczenia organowi odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; II. stwierdza, że Wojewoda dopuścił się przewlekłości; III. stwierdza, że przewlekłość nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; IV. oddala skargę w pozostałym zakresie; V. zasądza od Wojewody na rzecz strony skarżącej kwotę 597 zł (słownie: pięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem niniejszej sprawy jest skarga O. L. (ob. [...], zwanej dalej "wnioskodawczynią" lub "skarżącą") na przewlekłe prowadzenie przez Wojewodę (zwanego dalej "Wojewodą" lub "organem") postępowania w sprawie udzielenia jej zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego UE. Zarzucany stan przewlekłości powstał w oparciu o poniżej przedstawiony stan faktyczny i prawny.

Dnia 16 września 2022 r. do [...] Urzędu Wojewódzkiego w P. wpłynął wniosek skarżącej o udzielenie jej jako cudzoziemce zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego UE. Z wniosku skarżącej wynika, że na stałe mieszka na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej od 2017 r. Przed tą datą przyjeżdżała do Polski turystycznie. Obecnie pobyt wnioskodawczyni w Polsce wiąże się z wykonywaną przez nią pracą. Do wniosku przedłożono kopię paszportu, dokumenty potwierdzające zatrudnienie, certyfikat znajomości języka polskiego, deklaracje podatkowe oraz ubezpieczeniowe, a także umowę najmu mieszkania.

Pismem z dnia 19 grudnia 2022 r. wnioskodawczyni, działając przez swojego pełnomocnika – adw. P. L. – wniosła ponaglenie na przewlekłość Wojewody. Wnioskodawczyni wskazała, że minęły ponad trzy miesiące odkąd złożyła wniosek o udzielenie jej zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego UE w [...] Urzędzie Wojewódzkim w P., a mimo to nie została nawet wezwana do uzupełnienia braków formalnych jej wniosku. Nie było żadnego kontaktu. Jak wynika z art. 223 w związku z art. 210 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 2354 z późn. zm., zwanej dalej "u.c."), sprawa o udzielenie wnioskowanego zezwolenia powinna zakończyć się w terminie sześciu miesięcy. Minęły już trzy miesiące, a Wojewoda nie zrobił nic. Chociaż przepisu u.c. w zakresie terminu załatwienia sprawy stanowią lex specialis w stosunku do przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2000, zwanej dalej "k.p.a.") w kontekście terminów załatwiania sprawy, nadal obowiązuje przepis art. 35 § 1 i 2 k.p.a., które obligują organ administracji publicznej do działania bez zbędnej zwłoki. Wnioskodawczyni zwróciła uwagę, że Wojewoda często podnosi w sprawach z jego udziałem, że bezczynność, czy też przewlekłość nie podlegają sankcjonowaniu z uwagi na przepisy ustawy z dnia 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa (Dz. U. z 2022 r. poz. 583 z późn. zm., zwanej dalej "ustawą o pomocy obywatelom Ukrainy"), które zawiesiły wszystkie postępowania z udziałem cudzoziemców do końca 2022 r. Z tego względu żaden cudzoziemiec nie może złożyć skargi na bezczynność do sądu, bezprzedmiotowe mają stać się wszystkie sprawy złożone po dniu 24 lutego 2022 r. Jak wynika z Konstytucji RP, każdy ma prawo do sprawiedliwego rozpoznania jego sprawy przez niezależny sąd. Wprowadzenie takiej regulacji jak ustawa o pomocy obywatelom Ukrainy pozbawia cudzoziemców ochrony prawnej przez sąd. Prawo do sądu jest więc gwarantowanym prawem i jest respektowane w każdym porządku prawnym, co ma pierwszeństwo przed każdą ustawą, która w jakikolwiek sposób chciałaby to ograniczyć. Obecna sytuacja sprawia, że wnioskodawczyni nie może realizować swoich innych uprawnień, nie może korzystać z różnych usług.

Pismem z dnia 21 grudnia 2022 r., Wojewoda pozostawił ponaglenie bez rozpoznania. Uznano bowiem, że w myśl art. 37 § 3a k.p.a. ponaglenie pozostawia się bez rozpoznania, jeżeli nie upłynął jeszcze termin wskazany w art. 35 k.p.a. albo w przepisach szczególnych. Wojewoda powołał przepis art. 100c ust. 1 pkt 1 ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy, w myśl której wszystkie postępowania z udziałem cudzoziemców są zawieszone do dnia 31 grudnia 2022 r.

Dnia 9 lutego 2023 r. Wojewoda przekazał wniosek skarżącej do zweryfikowania przez Komendanta Placówki Staży Granicznej w P.. Pismem z dnia 10 lutego 2023 r. Wojewoda wezwał wnioskodawczynię do osobistego stawienia się w siedzibie organu, a także uzupełnienie braków formalnych.

Dnia 19 marca 2023 r. skarżąca złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, w której wskazała na opieszałość Wojewody w prowadzeniu postępowania z jej udziałem, zarejestrowanym pod sygn. [...] w sprawie udzielenia zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego UE. Skarżąca wniosła o zobowiązanie organu do wydania decyzji w sprawie w ciągu dwóch tygodni od dnia otrzymania akt sprawy wraz z prawomocnym wyrokiem, stwierdzenie, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania, przyznanie skarżącej sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w przepisach prawa, rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym, a także zasądzenie zwrotu kosztów postępowania sądowego. Skarżąca zaapelowała do Sądu, aby ten nie stosował przepisu art. 100d ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy.

Uzasadnienie skargi jest bardzo podobne do uzasadnienia ponaglenia. Skarżąca nadmieniła, że po wniesieniu ponaglenia, organ podjął działania po kolejnych dwóch miesiącach i była to jego pierwsza aktywność w sprawie. Przez pięć z sześciu miesięcy nie działo się nic. Kiedy skarżąca została wezwana przez organ, aby stawić się w jego siedzibie, otrzymała propozycję terminu – 28 kwietnia 2023 r., a więc kolejne dwa i pół miesiąca czekania. Wojewoda trwoni czas na dokonywanie czynności, które mógł podjąć już na początku sprawy. W pozostałym zakresie, uzasadnienie skargi jest tożsame z uzasadnieniem ponaglenia.

Wojewoda złożył odpowiedź na skargę, w której wniósł o oddalenie skargi w całości. Organ wskazał, ze termin do wydania decyzji o zezwoleniu na pobyt rezydenta długoterminowego UE biegnie od momentu, w którym złożył wniosek w sprawie, stawił się w siedzibie organu lub wniosek jest wolny od braków formalnych. Dopiero wtedy można mówić o wszczęciu postępowania.

Wojewoda podniósł, że wejście w życie ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy doprowadziło do zawieszenia wszystkich postępowań z udziałem cudzoziemców, a w jeżeli termin się nie rozpoczął, złożenie wniosku nie inicjuje postępowania. Termin ten jest nadal zawieszony, ponieważ nowelizacja ustawy przedłużyła zawieszenie do dnia 24 sierpnia 2023 r. Wojewoda twierdzi, że użycie w ustawie określenia "cudzoziemiec" bez wprowadzenia osobnej definicji sprawia, że należy je interpretować tak jak w przepisie art. 3 pkt 2 u.c. Dlatego organ uważa, że zawieszenie wszystkich postępowań administracyjnych dotyczy wszystkich cudzoziemców bez wyjątku.

Dalej Wojewoda przeszedł do wyjaśnienia, że [...] Urząd Wojewódzki w P. wraz ze wszystkimi jego delegaturami boryka się z ponadnormatywnym wpływem spraw. Z tego względu, postępowania ulegają wydłużeniu i trudno o terminowe załatwienie spraw. Do tego dochodzi także częsta rotacja kadry urzędniczej.

Wojewoda wniósł o oddalenie żądań skarżącej dotyczących przyznania sumy pieniężnej. Zdaniem organu, tylko w rażących sytuacjach można stosować tak dolegliwy środek dyscyplinowania organu administracji publicznej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Skarga zasługiwała na uwzględnienie, jednakże nie w pełnym zakresie.

Na wstępie należy wskazać, że sprawa została rozpoznana w trybie art. 119 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 259 z późn. zm., zwanej dalej "p.p.s.a."). Powołany przepis stanowi: "Sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania". Niewątpliwie wniesiona skarga dotyczy przewlekłości Wojewody w przedmiocie rozpoznania wniosku skarżącej o udzieleniu jej zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego UE. Z tych względów, zarządzeniem z dnia 23 maja 2023 r. Przewodnicząca Wydziału II tut. Sądu wyznaczyła termin posiedzenia niejawnego na dzień 30 czerwca 2023 r. zaznaczając, że sprawa ma być skierowana do rozpoznana w trybie uproszczonym. Na podstawie art. 120 p.p.s.a. w trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2492), sądy administracyjne sprawują kontrolę nad działalnością administracji publicznej, przyjmując jako kryterium kontroli zgodność z prawem. Ponadto zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. w zakresie realizowanej kontroli, Sąd nie jest związany zarzutami skargi, w związku z czym nie wyznaczają one kierunku analizy podejmowanej przez Sąd.

Zgodnie z art. 52 § 1 p.p.s.a. skargę (w tym także skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania wskazaną w art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a.) można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka. Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub ponaglenie, przewidziany w ustawie (art. 52 § 2 p.p.s.a.).

Złożenie ponaglenia wywiera skutek wyczerpania przez stronę przysługujących jej środków zaskarżenia (art. 52 § 1 p.p.s.a.), a tym samym umożliwia skuteczne wniesienie skargi na bezczynność/przewlekłe prowadzenie postępowania organu pozostającego w zwłoce i niepodejmującego w ustawowym terminie aktów wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1-3 p.p.s.a. W sprawach tego rodzaju skarg nie ma znaczenia, jaki okres upłynął pomiędzy ponagleniem wniesionym w trybie art. 37 § 1 k.p.a., a skargą do sądu administracyjnego. Warunkiem formalnym skargi jest wyłącznie złożenie takiego ponaglenia w toku postępowania, którego prowadzenie w sposób przewlekły albo samą bezczynność kwestionuje się w skardze (por. postanowienie NSA z dnia: 10 października 2013 r., sygn. akt I OZ 893/13 oraz 2 września 2020 r. sygn. II OSK 3732/18, dostępne na stronie: https://orzeczenia.nsa.gov.pl – Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, zwana dalej "CBOSA"). Nie budzi wątpliwości Sądu, że w okolicznościach badanej sprawy stosowny tryb został wyczerpany – ponaglenie złożono pismem z dnia 19 grudnia 2022 r. Bez znaczenia pozostaje fakt pozostawienia ponaglenia bez rozpoznania. Wystarczy bowiem sam fakt złożenia ponaglenia, aby następnie skutecznie złożyć skargę na przewlekłość prowadzenia postępowania.

Przechodząc do merytorycznego rozpoznania przedmiotowej skargi, należy zauważyć, że w niniejszym postępowaniu kluczowym obowiązkiem Sądu było zbadanie, czy zarzucana w skardze przewlekłość Wojewody rzeczywiście istniała – tak w dacie wniesienia skargi, jak i w dacie wyrokowania – a jeśli tak, to czy miały one charakter rażący.

Zauważyć należy, iż stan "przewlekłego prowadzenia postępowania" wyodrębniono z dotychczasowego pojęcia "bezczynności" w celu rozszerzenia ochrony prawnej stron przed naruszaniem przez organy terminowego załatwiania spraw. Zgodnie z art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. bezczynność to stan, w którym nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. (a więc w terminie dodatkowym wyznaczonym przez organ). Przewlekłość z kolei odnosi się do oceny sprawności działania organu – w myśl art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a. przewlekłe prowadzenie postępowania będzie miało miejsce, jeżeli jest ono prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy. Przewlekłość w prowadzeniu postępowania występuje wówczas, gdy organ nie załatwiając sprawy w terminie, podejmuje czynności opieszale, naruszając zasadę szybkości postępowania z art. 12 k.p.a., a podejmowane przez niego czynności mają charakter pozorny lub nieistotny dla merytorycznego załatwienia sprawy (por. wyrok NSA z dnia: 5 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 1031/12, 3 września 2013 r., sygn. akt II OSK 891/13, 7 maja 2014 r., sygn. akt I OSK 2595/13, dostępne w CBOSA). Zatem, przez pojęcie "przewlekłego prowadzenia postępowania" należy rozumieć sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny, poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu, bądź wykonywanie czynności pozornych i zbędnych.

Warto dodać, że stwierdzenie, iż organ działa przewlekle musi być warunkowane formalnym prowadzeniem działań w celu załatwienia sprawy. Innymi słowy, organ nie może się uchylić od zarzutu przewlekłości, jeżeli prowadzi postępowanie administracyjne. Sąd badając przewlekłość kontroluje sprawność załatwienia sprawy.

Skarżąca zarzuca Wojewodzie przewlekłość w sprawie rozpoznania jej wniosku o przyznanie jej zezwolenia na pobyt czasowy. Wniosek ten został złożony w piśmie z dnia 16 września 2022 r. Dnia 19 grudnia 2022 r. wniesiono ponaglenie, które nie zostało rozpoznane, gdyż Wojewoda pozostawił je bez rozpoznania. Wojewoda w odpowiedzi na skargę, przyjął twierdzenie, że z uwagi na fakt, iż wniosek skarżącej zawiera liczne braki formalne, nie doszło do skutecznego wszczęcia postępowania administracyjnego. Dodatkowo, Wojewoda uznał, że wejście w życie ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy, a także jej zmian doprowadziło do zawieszenia wszystkich postępowań w sprawach o udzielenie cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy. Sąd w składzie orzekającym nie podzielił stanowiska Wojewody przez co nie można było stwierdzić, że organ ten nie dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania. Co więcej, widać wewnętrzną sprzeczność w postępowaniu Wojewody. Organ stwierdził, że w myśl art. 100c ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy, żadne postępowanie nie zostaje wszczęte, a postępowanie wszczęte zostaje zawieszone, by następnie, na skutek wniesienia ponaglenia, pismem z dnia 9 i 10 lutego 2023 r. rozpocząć działania procesowe zmierzające jednak do załatwienia sprawy. Wojewoda jest zatem niekonsekwentny i nie pozostaje wierny swoim poglądom. Skoro Wojewoda z całym przekonaniem uważa, że w art. 100c ust. 1 pkt 1 lit. c oraz art. 100d ust. 1 pkt 1 lit. c ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy doszło do zawieszenia postępowań rozpoczętych, a nierozpoczęte nie toczą się, to Wojewoda nie ma prawa podejmować jakichkolwiek czynności procesowych w sprawie. W tej sytuacji Wojewoda nie powinien procedować wniosku skarżącej. W tym bowiem ujawnia się istota zawieszenia postępowania administracyjnego. Chociaż zawieszenie postępowania administracyjnego nastąpiło z mocy prawa, co wprost wynika z ww. przepisów ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy, to jednak skutek zawieszenia tego postępowania jest taki sam, jakby doszło do tego na podstawie art. 97 § 1 k.p.a. Skutek zawieszenia postępowania reguluje art. 102 k.p.a. – "W czasie zawieszenia postępowania organ administracji publicznej może podejmować czynności niezbędne w celu zapobieżenia niebezpieczeństwu dla życia lub zdrowia ludzkiego albo poważnym szkodom dla interesu społecznego". Ustawodawca wyłącza więc możliwość dokonywania jakichkolwiek czynności poza tymi, które wskazano w zacytowanym przepisie i w okolicznościach, jakie zostały w tym przepisie przywołane. Wojewoda nie miał prawa więc dokonywać żadnych czynności procesowych. Moment wszczęcia postępowania administracyjnego jest inny, niż wskazuje to Wojewoda, jednakże do tego przyjdzie jeszcze powrócić w dalszych rozważaniach.

W pierwszej kolejności należy odnieść się do kwestii zasadniczej, najmocniej akcentowanej przez Wojewodę. Zdaniem Wojewody, ustawa o pomocy obywatelom Ukrainy, a ściślej jej przepis art. 100c ust. 1 pkt 1 lit. c tej ustawy doprowadził czasowo do tego, że w okresie wejścia w życie tego przepisu (15 kwietnia 2022 r.) do dnia 31 grudnia 2022 r., a obecnie 24 marca 2024 r., bieg terminu na załatwienie spraw dotyczących między innymi udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego UE w postępowaniach prowadzonych przez wojewodę nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu na ten okres. Na gruncie niniejszej sprawy jest to nieprawdziwe twierdzenie. Nieprawdziwość tego twierdzenia wynika z faktu, że ustawa o pomocy obywatelom Ukrainy nie znajduje zastosowania w niniejszej sprawie. Aby temu dowieźć należy zwrócić uwagę po pierwsze na tytuł omawianej regulacji: "Ustawa (...) o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa". Sam tytuł ustawy wskazuje kto jest adresatem norm wysłowionych w niej. Po drugie, zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy: "Ustawa określa szczególne zasady zalegalizowania pobytu obywateli Ukrainy, którzy przybyli na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej z terytorium Ukrainy w związku z działaniami wojennymi prowadzonymi na terytorium tego państwa, oraz obywateli Ukrainy posiadających Kartę Polaka, którzy wraz z najbliższą rodziną z powodu tych działań wojennych przybyli na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej". Z kolei ust. 3 powołanego przepisu wskazuje, jakie obszary pomocy obywatelom Ukrainy zostały uregulowane w ustawie: "Ustawa reguluje:

1) szczególne zasady powierzenia pracy obywatelom Ukrainy, przebywającym legalnie na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej;

2) pomoc zapewnianą przez wojewodów, jednostki samorządu terytorialnego oraz inne podmioty obywatelom Ukrainy;

3) utworzenie Funduszu Pomocy w celu finansowania lub dofinansowania realizacji zadań na rzecz pomocy obywatelom Ukrainy;

4) niektóre uprawnienia obywateli Ukrainy, których pobyt na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej jest uznawany za legalny;

5) szczególne zasady przedłużania okresów legalnego pobytu obywateli Ukrainy oraz wydanych im przez organy polskie dokumentów dotyczących uprawnień w zakresie wjazdu i pobytu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej;

6) niektóre uprawnienia obywateli polskich i obywateli Ukrainy będących studentami, nauczycielami akademickimi lub pracownikami naukowymi wjeżdżającymi z terytorium Ukrainy;

7) szczególne regulacje dotyczące kształcenia, wychowania i opieki dzieci i uczniów będących obywatelami Ukrainy, w tym wsparcia jednostek samorządu terytorialnego w realizacji dodatkowych zadań oświatowych w tym zakresie;

8) szczególne zasady organizacji i funkcjonowania uczelni w związku z zapewnianiem miejsc na studiach dla obywateli Ukrainy, o których mowa w ust. 1;

9) szczególne zasady podejmowania i wykonywania działalności gospodarczej przez obywateli Ukrainy, przebywających legalnie na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej;

10) szczególne zasady prowadzenia dystrybucji produktów leczniczych przeznaczonych na pomoc humanitarną na terytorium Ukrainy przez Rządową Agencję Rezerw Strategicznych".

Nie podejmując szczegółowej analizy zacytowanego przepisu już można spostrzec, że adresatami przepisów tej ustawy są obywatele Ukrainy, którzy uciekli z terytorium swojego państwa w związku z wybuchem wojny, jaki nastąpił w dniu 24 lutego 2022 r. Potwierdzeniem stanowiska Sądu w składzie orzekającym jest uzasadnienie do projektu ustawy (zob. uzasadnienie do rządowego projektu ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa, druk sejmowy nr 2069, przyjęty przez Sejm Rzeczypospolitej Polskiej IX kadencji, dostępny na stronie: https://www.sejm.gov.pl/sejm9.nsf/druk.xsp?nr=2069). Projektodawca, a finalnie ustawodawca przyjął, że ustawa o pomocy obywatelom Ukrainy jest desygnowana tylko dla tych obywateli Ukrainy, którzy opuścili swój kraj w związku z wojną (s. 2-3 uzasadnienia projektu ustawy). A zatem, cudzoziemca, który przybył do Polski w związku z wojną wybuchłą na Ukrainie, jest rozumiany na gruncie tej ustawy odmiennie, niż czyni się to w u.c.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu stwierdził w prawomocnym wyroku, że zakres podmiotowy i przedmiotowy ustawy zawężają komu ma być świadczona w ramach niej pomoc. Sąd w składzie orzekającym w pełni podziela ten pogląd. Jak wskazał bowiem wspomniany Sąd: "Rozstrzygając sprawę Sąd miał na uwadze fakt wejścia w życie w dniu 15 kwietnia 2022 r. - z mocą od dnia 24 lutego 2022 r., z wyjątkami - ustawy z dnia 8 kwietnia 2022 r. o zmianie ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2022 r., poz. 830), w tym dodany wskazaną ustawą art. 100c ust. 1-4, dotyczący prowadzonych przez wojewodę postępowań w zakresie udzielenia cudzoziemcom zezwoleń na pobyt czasowy, pobyt stały, pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiego oraz zmian i cofnięcia tych zezwoleń. Oceniając wprowadzone regulacje Sąd uznał, że wobec ściśle określonego w art. 1 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa (Dz. U. z 2022 r., poz. 583 ze zm.) zakresu podmiotowego i przedmiotowego tej ustawy, jak i braku w tym zakresie zmian w ustawie o cudzoziemcach oraz p.p.s.a., przepisy te nie mają zastosowania w postępowaniu toczącym się przed Wojewodą w tej sprawie, a w konsekwencji w kontroli legalności tego postępowania dokonywanej przez sąd administracyjny." (wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 26 maja 2022 r., sygn. akt IV SAB/Wr 215/22, zob. także wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 7 grudnia 2022 r., sygn. akt III SAB/Wr 1140/22, wyrok WSA w Poznaniu z dnia 14 grudnia 2022 r., sygn. akt II SAB/Po 179/22, dostępne w CBOSA). Godzi się zauważyć, że Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu orzekał w zacytowanym wyroku w sprawie obywatela Ukrainy, jednakże ten nie przybył na terytorium Rzeczypospolitej Polski w związku z wojną rozpoczętą w dniu 24 lutego 2022 r. Również w niniejszej sprawie widać, że skarżąca nie przybyła do Polski w związku z wojną na Ukrainie. Skarżąca od lat przebywa na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Jej wniosek, który zainicjował całą sprawę jest kolejnym wnioskiem, z uwagi na wygaśnięcie jej poprzedniego zezwolenia na pobyt czasowy. Nie ma zatem żadnego związku pomiędzy pobytem skarżącej na terenie Polski a wojną na Ukrainie.

Dalej, należy zauważyć, że ustawa jest regulacją szczególną, która na zasadzie wyjątków reguluje zagadnienia związane z pomocą obywatelom Ukrainy i legalizacją ich pobytu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej (tzw. "specustawa"). Ogólne zasady legalizacji pobytu cudzoziemca reguluje u.c. W zakresie nieuregulowanym projektem ustawy do zezwolenia na pobyt czasowy zastosowanie będą miały przepisy u.c. (s. 16 uzasadnienia projektu ustawy). Ten zamysł projektodawcy znalazł wreszcie swoje odzwierciedlenie w akcie normatywnym. Zgodnie z art. 38 ust. 2 ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy: "W zakresie nieuregulowanym w niniejszej ustawie do zezwolenia na pobyt czasowy, o którym mowa w ust. 1, stosuje się przepisy ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach". Należy jednak zwrócić uwagę, że zacytowany przepis został uchylony z dniem 23 stycznia 2023 r., a więc nie ma już żadnego "łącznika" z przepisami u.c.

Mając na względzie wyjątkowość regulacji ustawy względem przepisów u.c., teoria prawa, a za nią dogmatyka oraz orzecznictwo podkreślają, że w takiej sytuacji rzeczony wyjątek, który także jest normą prawną, nie może podlegać wykładni rozszerzającej (exceptiones non sunt extendendae). Innymi słowy, wyjątek od zasady musi być interpretowany ściśle według znaczenia, jakie nadał jemu prawodawca. Na rzecz przedstawionego stanowiska przemawia następujące uzasadnienie. Otóż nie można dopuścić wykładni rozszerzającej względem wyjątku od zasady, czy też zasad, ponieważ wyjątek ten sam w sobie powoduje konieczność przyjęcia odrębnych założeń i efektów wykładni prawa w odniesieniu do przepisów ogólnych, które znajdują zastosowanie dla całości materii normatywnej. Stanowisko teorii prawa jest powszechnie akceptowane w orzecznictwie. Tylko dla przykładu można powołać stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego: "Zasadę nierozszerzania wyjątków należy odnieść do wszystkich sposobów interpretacji stosowanych względem przepisu. Nieuzasadnione jest zatem dążenie do przyjęcia tego z możliwych wariantów zrozumienia normy, który obejmie jak największą ilość stanów faktycznych, z pominięciem ratio legis czy względów systemowych." (wyrok NSA z dnia 23 marca 2022 r., sygn. akt III OSK 4520/21, dostępny w CBOSA). To z kolei oznacza i potwierdza, że przepisy ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy, na którą powołuje się Wojewoda, nie mają zastosowania do innych cudzoziemców, niż obywatele Ukrainy, a także obywateli Ukrainy, którzy nie uszli ze swojej ojczyzny w związku z wojną.

Wyjątkowość przepisów ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy wymaga odczytywania jej przepisów tak, jak skonstruował je ustawodawca. Nie zmienia tego fakt użycia przez ustawodawcę określenia "cudzoziemiec" w przepisie art. 100c ust. 1 pkt 1 lit. c, ani art. 100d ust. 1 pkt 1 lit. c ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy, na który powołuje się także Wojewoda. Tak jak wskazano, komentowana ustawa znajduje zastosowanie do tych cudzoziemców, którzy są obywatelami Ukrainy opuszczającymi terytorium tego państwa w związku wojną. Ustawodawca, co istotne, nie czyni odesłania do definicji "cudzoziemca" z art. 3 pkt 2 u.c. W swojej racjonalności, gdyby ustawodawca rzeczywiście chciał, aby cudzoziemiec, o którym mowa w art. 100c ust. 1 pkt 1 lit. c i art./ 100d ust. 1 pkt 1 lit. c ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy był utożsamiany z cudzoziemcem, o którym mowa w art. 3 pkt 2 u.c., to zawarłby w tym przepisie odesłanie. Tego zaś nie uczynił. Znając konsekwencje o przyjęciu statusu ustawy szczególnej (tzw. "specustawy") nie można przyjąć, że skoro nie zdefiniowano terminu "cudzoziemiec" to należy rekonstruować jego znaczenie w oparciu o przepisy u.c. Na poparcie tej tezy, warto zwrócić uwagę na treść art. 100a ust. 1 ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy. W myśl tego przepisu, ustawodawca odsyła do pojęcia cudzoziemca w rozumieniu art. 2 ust. 1 lub 2 decyzji wykonawczej Rady Unii Europejskiej nr 2022/382 z dnia 4 marca 2022 r., w której stwierdza się istnienie masowego napływu wysiedleńców z Ukrainy. W powołanej decyzji wykonawczej stwierdza się, że wysiedleńcami są następujące osoby opuszczające Ukrainę począwszy od dnia 24 lutego 2022 r. w związku z inwazją wojskową rozpoczętą w tym dniu przez rosyjskie siły zbrojne: obywatele Ukrainy zamieszkujący Ukrainę przed 24 lutego 2022 r. (art. 2 ust. 1 lit. a), bezpaństwowcy lub obywatele państw trzecich innych niż Ukraina, którzy przed dniem 24 lutego 2022 r. korzystali z ochrony międzynarodowej lub równoważnej ochrony krajowej w Ukrainie (art. 2 ust. 1 lit. b) oraz członkowie rodzin tych wszystkich osób (art. 2 ust. 1 lit. c).

Powyżej powołane przepisy aż nadto wskazują, że ustawa o pomocy obywatelom Ukrainy znajduje zastosowanie do obywateli Ukrainy uchodzących przed wojną, a określenie "cudzoziemiec" nie jest tożsame z cudzoziemcem, o którym mowa w art. 3 pkt 2 u.c. Intencjonalne podkreślanie w tekście ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy, że pomoc i legalizacja pobytu mają zastosowanie do obywateli Ukrainy, a określenie ich mianem cudzoziemców nie sprawia, że to pojęcie obejmuje także obywateli państw trzecich, innych niż Ukraina, a także obywateli Ukrainy, którzy nie przybyli do Polski w związku z wojną.

Żaden więc z powyżej zacytowanych, czy też powołanych przepisów nie znajduje zastosowania do obywateli Ukrainy, których pobyt nie jest wywołany wojną. Z tego względu nie można było zgodzić się z Wojewodą, że postępowanie administracyjne wywołane wnioskiem skarżącej nie toczy się, albo zostało czasowo zawierzone w myśl art. 100c ust. 1 pkt 1 lit. c czy art. 100d ust. 1 pkt 1 lit. c ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy. "Tym samym nie ulega wątpliwości, iż użycie w art. 100c ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy pojęcia »cudzoziemiec« nie jest tożsame z cudzoziemcem, o którym mowa w art. 3 pkt 2 ustawy o cudzoziemcach." (wyrok WSA w Poznaniu z dnia 5 lipca 2022 r., sygn. akt II SAB/Po 99/22, dostępny w CBOSA).

Poza głównym nurtem rozważań należy dodatkowo zaznaczyć, że zawieszenie biegu wszystkich możliwych postępowań zainicjowanych wnioskami cudzoziemców jest rozwiązaniem dalece uniemożliwiającym skorzystanie z konstytucyjnej zasady prawa do sądu (art. 45 Konstytucji RP). Jak stanowi z kolei art. 77 ust. 2 Konstytucji RP, nie można nikomu zamknąć drogi sądowej w celu dochodzenia sprawiedliwości wobec naruszenia konstytucyjnych praw i wolności (zob. wyrok TK z dnia 10 maja 2000 r., sygn. akt K 21/99, "Orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego" 2000, nr 4, zob. także P. Tuleja, Komentarz do art. 45 [w:] Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, pod red. P. Tulei, LEX/el. 2021). "Prawo do sądu jest także konstytucyjnym prawem podmiotowym, którego istota wyczerpuje się w takich uprawnieniach jak: dostęp do sądu, dostęp do właściwej procedury oraz wiążące rozstrzygnięcie sprawy, a nadto można dodać uprawnienie do odpowiedniego ukształtowania ustroju i pozycji organów rozpoznających sprawy. Prawo do sądu pełni funkcję gwarancyjną i służy ochronie innych praw podmiotowych i swobód. Jego realizacja następuje wtedy, gdy wykonywanie pozostałych praw stało się całkowicie lub częściowo niemożliwe bądź wtedy, gdy korzystanie z zagwarantowanych wolności stało się całkowicie lub częściowo niemożliwe. Dlatego też prawo do sądu postrzegane jest jako podstawowy środek ochrony wszystkich wolności i praw, nie tylko o randze konstytucyjnej." (D. Lis-Staranowicz, Konstytucyjne środki ochrony wolności i praw [w:] Wolności i prawa człowieka w Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, pod red. M. Chmaja, Warszawa 2016, s. 241). Prawo do sądu przysługuje absolutnie każdemu.

Wobec niewątpliwie istniejącej przewlekłości, cudzoziemiec nie mógłby skorzystać z prawa domagania się ochrony sądowej, gdyż każda skarga na przewlekłość nie mogłaby zostać rozpoznana. Jest to rozwiązanie niemożliwe do pogodzenia z zasadą demokratycznego państwa prawnego urzeczywistniającego zasadę sprawiedliwości społecznej (zob. W. Klaus (red.), Ustawa o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa. Komentarz, LEX/el. 2022).

Skarżąca jest obywatelką Ukrainy. Z dokumentów zgromadzonych w toku postępowania wynika, że skarżąca zamieszkuje w Poznaniu. Od 2017 r. wykonuje pracę na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Skarżąca nie mogła zatem przybyć do Polski w związku z wojną na Ukrainie. Z tego względu, muszą znaleźć zastosowanie przepisy u.c. na zasadach ogólnych.

Nie można zatem przyjąć, tak jak oczekiwałby tego Wojewoda, że wszczęcie postępowania następuje od momentu, w którym wniosek skarżącej staje się kompletny. Kompletność wniosku pozwala jedynie na nadanie dalszego biegu sprawie, w celu jej skutecznego zakończenia, ale sama nie przesądza o wszczęciu postępowania. Podobnie uznał tut. Sąd w podobnej sprawie, co Sąd w składzie orzekającym w pełni akceptuje (zob. wyrok WSA w Poznaniu z dnia: 19 maja 2022 r., sygn. akt II SAB/Po 236/21, 21 czerwca 2022 r., sygn. akt II SAB/Po 14/22, dostępne w CBOSA). Nadal bowiem pozostają aktualne wnioski orzecznictwa oraz doktryny co do momentu wszczęcia postępowania administracyjnego. W tym zakresie należy rozpocząć od przywołania treści art. 61 § 3 i 3a k.p.a. Stanowią one odpowiednio: "Datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej [§ 3]. Datą wszczęcia postępowania na żądanie strony wniesione drogą elektroniczną jest dzień wystawienia dowodu otrzymania, o którym mowa w art. 41 ustawy z dnia 18 listopada 2020 r. o doręczeniach elektronicznych [§ 3a]". Wszczęcie postępowania następuje więc w momencie, w którym wpływa żądanie strony. Nie jest przy tym istotne, że żądanie jest obarczone brakami formalnymi. Trzeba w tym miejscu zwrócić uwagę na dwa aspekty przemawiające na rzecz prawidłowości tej konstatacji. Po pierwsze, w demokratycznym państwie prawa niedopuszczalnym byłaby niemożność wszczęcia postępowania z uwagi na niekompletność wniosku strony, ponieważ ta okoliczność nie mogłaby prowadzić w następstwie tego do objęcia ochroną prawną strony postępowania. Strona nie wiedząc o brakach formalnych nie mogła by w żaden sposób domagać się podjęcia działań prowadzących do załatwienia jej sprawy, ponieważ postępowanie formalnie nie zostałoby wszczęte, a organ administracji publicznej nie mógłby w żaden sposób zareagować. "W wielu orzeczeniach akcentuje się konieczność wszczęcia postępowania jako swoistego następstwa realizacji praw obywatelskich. W szczególności wskazuje się, że organ administracji nie może odmówić wszczęcia postępowania na wniosek strony, mimo oceny, że żądanie strony jest bezzasadne z przyczyn formalnych lub merytorycznych. Ten kierunek orzecznictwa chroniący prawa obywatela poprzez stworzenie możliwości weryfikacji stanowiska organu administracji państwowej poprzez uruchomienie środków zaskarżania był wzmacniany i uzupełniany." (R. Hauser, Wszczęcie postępowania administracyjnego, "Ruch Prawniczy, Ekonomiczny i Socjologiczny" 1998, nr 1, s. 6, a także: wyrok NSA z dnia 18 stycznia 1989 r., sygn. akt III SA 908/88, "Gazeta Prawnicza" 1989, nr 2, s. 8, wyrok WSA w Krakowie z dnia 4 kwietnia 2008 r., sygn. akt I SA/Kr 938/07, dostępny w CBOSA). Obrona praw obywatelskich objawiająca się w tym, że strona na podstawie posiadanego przez nią interesu prawnego może dochodzić swojego publicznego prawa podmiotowego, musi prowadzić do każdorazowego wszczęcia postępowania administracyjnego, bez znaczenia, czy wniosek strony spełnia warunki formalne, czy też nie. Oczywiście, niekompletność wniosku uniemożliwi procedowanie go i sprawne zakończenie postępowania, jednakże nie zmienia to faktu, że postępowanie zostaje wszczęte. Jest to bowiem stanowisko jednolite od lat. "Jak już wcześniej wspomniano, wszczęcie postępowania administracyjnego następuje również na skutek wniesienia podania nieczyniącego zadość wymaganiom ustalonym w przepisach prawa." (uchwała NSA z dnia 3 września 2013 r., sygn. akt I OPS 2/13, dostępna w CBOSA). Przywołana uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego prowadzi do drugiego aspektu, który świadczy o zasadności twierdzenia Sądu w składzie orzekającym. Naczelny Sąd Administracyjny we wskazanej uchwale podkreślił, że nieuzupełnienie braków formalnych prowadzi do zakończenia postępowania administracyjnego w ten sposób, że organ administracji publicznej wystosowuje do strony pismo, w którym, na podstawie art. 64 § 2 k.p.a., zawiadamia się stronę o pozostawieniu jej wniosku bez rozpoznania. Należy podkreślić, że Naczelny Sąd Administracyjny traktuje o zakończeniu postępowania, a więc musiało dojść do jego wszczęcia pomimo niekompletności wniosku. Ten fakt potwierdza również wykładnia systemowa wewnętrzna prowadzona w ramach przepisów k.p.a. Przepis art. 64 § 2 k.p.a. jest ulokowany w dziale II pt. "Postępowanie", a ściślej mówiąc, w rozdziale I pt. "Wszczęcie postępowania". Zastosowanie art. 64 § 2 k.p.a. jest więc możliwe dopiero po wszczęciu postępowania administracyjnego. Wezwanie do uzupełnienia braków formalnych, a następnie pozostawienie pisma bez rozpoznania w sytuacji zaniechania strony uzupełnienia tych braków następuje dopiero po wszczęciu postępowania. Tym samym, nie można uznać daty uzupełnienia braków formalnych wniosku za datę wszczęcia postępowania i od tej daty liczyć terminu do załatwienia sprawy przez organ (wyrok WSA w Warszawie z dnia 21 marca 2007 r., sygn. akt VII SA/Wa 181/07, dostępny w CBOSA). Jak to już wcześniej zostało stwierdzone, datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej (art. 61 § 3 k.p.a.) nawet jeżeli to podanie nie czyni zadość wymaganiom ustalonym w przepisach prawa (wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 29 kwietnia 2015 r., sygn. akt II SAB/Go 5/15, dostępny w CBOSA).

Tym samym argumentacja Wojewody, przedstawiona w odpowiedzi na skargę, nie mogła zostać uznana za prawidłową. Postępowanie administracyjne zostało wszczęte z momentem, w którym wpłynął wniosek skarżącej do Wojewody, tj. 16 września 2022 r. Od tego dnia należało więc liczyć termin, jaki przewidział ustawodawca, na załatwienie sprawy administracyjnej zawisłej przed Wojewodą. W tym celu, należy odnieść się do przepisów art. 35 i art. 36 k.p.a. Zgodnie z art. 35 § 3 k.p.a. sprawa wymagająca przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego powinna być zakończona w terminie miesiąca od wszczęcia postępowania administracyjnego. Gdyby uznać, że sprawa z wniosku skarżącego jest skomplikowana ze względu na wielość czynności dowodowych, sprawa powinna być zakończona w terminie dwóch miesięcy od momentu wszczęcia postępowania administracyjnego. Przepis art. 223 w związku z art. 210 u.c., sprawy o udzielenie zezwolenie na pobyt rezydenta długoterminowego UE są załatwiane w terminie sześciu miesięcy.

Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy należy zaznaczyć, że postępowanie administracyjne zostało zainicjowane w dniu 16 września 2022 r. Od tego momentu rozpoczął się bieg terminu do załatwienia sprawy. Biorąc pod uwagę przepis art. 223 i art. 210 u.c., Wojewoda miał sześć miesięcy na wydanie decyzji. Ponaglenie zostało wniesione w dniu 19 grudnia 2022 r., a skarga na przewlekłość jest z dnia 19 marca 2023 r. Skarga została więc wniesiona po upływie sześciu miesięcy. Przez zdecydowaną większość czasu, co zresztą podniosła skarżąca w ponagleniu i w skardze, Wojewoda nie wykonał żadnej czynności zmierzającej do załatwienia sprawy. Czynności te zostały podjęte dopiero na skutek wniesienia ponaglenia, pomimo tego, że Wojewoda twierdził niezmiennie o istniejącym stanie zawieszenia postępowania administracyjnego. Przez ponad trzy miesiące nie podjęto żadnych czynności, a więc istotnie można było mówić o przewlekłości. W wyniku toczącego się postępowania, Wojewoda był zobowiązany wezwać skarżącą do wyczerpującego usunięcia braków formalnych według art. 64 § 2 k.p.a. jak tylko wpłynął wniosek, a następnie przystąpić do rozpoznania sprawy, by najpóźniej w terminie sześciu miesięcy od momentu wpłynięcia wniosku załatwić sprawę. Wojewoda mógł przecież, w razie potrzeby, przedłużyć termin do zakończenia sprawy. Zaniechanie Wojewody było długotrwałe, a więc przewlekłość jest stanem niebudzącym wątpliwości Sądu. Z tego względu bezspornym jest to, że Wojewoda dopuścił się przewlekłości i w ten właśnie sposób orzeczono o tym, na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. (pkt II sentencji wyroku).

Sprawa nie została bowiem załatwiona w terminie określonym w art. 210 u.c. Wojewoda doszedł do przekonania, że postępowanie administracyjne nie zostało wszczęte, na co nie wskazywał żaden przepis prawa. Na szczególne podkreślenie zasługuje to, że Wojewoda nawet nie wezwał skarżącej do uzupełnienia braków formalnych zaraz po wpłynięciu jego wniosku. Zwlekał z tym kilka miesięcy. Sąd rozumie ten stan rzeczy, ponieważ, jak jest to od wielu lat podkreślane, a w ostatnim roku już szczególnie, każda delegatura [...] Urzędu Wojewódzkiego mierzy się z ponadnormatywnym wpływem spraw cudzoziemców. Ten wpływ jest tak wielki, że następuje paraliż działania Wojewody i nie może być mowy o terminowości załatwiania spraw. Sąd nie akceptuje tego stanu rzeczy, tj. przewlekłości, jednakże okoliczności faktyczne muszą mieć wpływ na orzeczenie o rażącym charakterze naruszenia prawa. Z tego względu, Sąd w składzie orzekającym doszedł do przekonania, że przewlekłość Wojewody nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, o czym przesądzono na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a. (pkt III sentencji wyroku). Kwalifikacja naruszenia prawa jako rażącego musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. "Rażącym naruszeniem prawa, co wymaga powtórzenia, jest naruszenie ciężkie, które nosi cechy oczywistej i wyraźnej sprzeczności z obowiązującym prawem, niezasługujące na zaakceptowanie w demokratycznym państwie prawa i wywołujące dotkliwe skutki społeczne lub indywidualne." (por. B. Adamiak i J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 1998 r., s. 808-812). Dla uznania rażącego naruszenia prawa, co także wymaga powtórzenia, nie jest wystarczające sama wielomiesięczna przewlekłość przez organ ustawowych terminów załatwienia sprawy (por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 5 grudnia 2019 r., sygn. akt III SAB/Gl 285/19, zob. także wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 9 stycznia 2020 r. sygn. akt III SAB/Wr 1110/19, dostępne CBOSA). Postawę Wojewody musiałaby cechować długotrwała i niezrozumiała bierność, szczególnie, że z art. 210 u.c. wynika jasno termin sześciomiesięczny na wydanie decyzji w sprawie. Ten przepis nie stanowi o momencie wszczęcia postępowania administracyjnego. Sąd w składzie orzekającym doszedł do przekonania, że Wojewoda nie zlekceważył obowiązków wynikających z art. 64 § 2 k.p.a. Wojewoda pozostawał w błędnym przekonaniu o momencie wszczęcia postępowania. Błąd ten został wywołany nieprawidłową wykładnią, a nie celowym opóźnianiem załatwiania sprawy.

Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę w pozostałym zakresie – tj. przyznanie skarżącej sumy pieniężnej (pkt IV sentencji wyroku). Zgodnie z art. 149 § 2 p.p.s.a.: "Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6". Wskazany przepis ma charakter uznaniowy. Sąd w składzie orzekającym stoi na stanowisku, że nieuznanie, iż organ administracji publicznej dopuścił się przewlekłości o charakterze rażącym, nie uzasadnia zastosowania tak drastycznych środków dyscyplinujących. Suma pieniężna, o której mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a jest środkiem dyscyplinująco-represyjnym o charakterze dodatkowym, który powinien być stosowany z rozwagą, a więc w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu w załatwieniu sprawy. Odnosić go należy do sytuacji, gdy oceniając całokształt działań organu, można dojść do przekonania, że działania te noszą znamiona celowego unikania podjęcia rozstrzygnięcia w sprawie, co stanowi zaprzeczenie zasady demokratycznego państwa prawnego, a jednocześnie nadal pozostaje obawa, że bez tej dodatkowej sankcji organ nadal nie będzie respektować obowiązków wynikających z przepisów prawa (zob. wyrok NSA z dnia 28 lipca 2020 r., sygn. akt II GSK 127/20, dostępny w CBOSA).

Przepis art. 149 § 2 p.p.s.a. ma charakter uznaniowy, więc Sąd doszedł do przekonania, że skoro skarżąca nie przedstawiła metodyki obliczenia kwot, jakie należało, jego zdaniem zasądzić, Sąd był zmuszony do oddalenia skargi w tym zakresie. W sytuacji, w której Sąd orzeka w ramach uznaniowości, ciężar przekonania Sądu o zasadności zastosowania środków dyscyplinujących spoczywa na wnioskodawcy.

Ponieważ przed dniem wyrokowania przez Sąd nie zapadła decyzja, o której wydanie ubiega się skarżąca, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Sąd zobowiązał Wojewodę do wydania w terminie 30 dni od dnia doręczenia jemu odpisu prawomocnego wyroku decyzji administracyjnej w związku z rozpoznaniem wniosku skarżącej z dnia 16 września 2022 r., zarejestrowanego pod nr sprawy: [...] (pkt I sentencji wyroku).

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 2 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 535) oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1800). Sąd zasądził zwrot kosztów postępowania sądowego w kwocie 597 zł, na co złożyło się: 100 zł – wpis od skargi na przewlekłość, 480 zł – opłata dla adwokata reprezentującego skarżącą w postępowaniu przed sądem administracyjnym I instancji oraz 17 zł – opłata od pełnomocnictwa (pkt V sentencji wyroku).