Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1241/23
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-06-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Minister Pracy i Polityki Społecznej
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Piotr Niczyporuk Sędziowie: Sędzia NSA Marek Stojanowski (spr.) Sędzia del. WSA Anna Wesołowska po rozpoznaniu w dniu 19 czerwca 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M.N. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 grudnia 2022 r., sygn. akt I SA/Wa 3173/21 w sprawie ze skargi M.N. na decyzję Ministra Rodziny i Polityki Społecznej z dnia 11 października 2021 r., nr DSZ.V.5321.1.959.2021.MK w przedmiocie ustalenia i zobowiązania do zwrotu nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych 1. oddala skargę kasacyjną; 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 14 grudnia 2022 r., sygn. akt I SA/Wa 3173/21, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu sprawy ze skargi M.N. (dalej również jako "skarżąca" lub "skarżąca kasacyjnie") na decyzję Ministra Rodziny i Polityki Społecznej (dalej również jako "Minister") z 11 października 2021 r. nr DSZ.V.5321.1.959.2021.MK w przedmiocie ustalenia i zobowiązania do zwrotu nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych, oddalił skargę.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła M.N., zaskarżając go w całości. Skarżąca kasacyjnie oparła skargę kasacyjną na następujących podstawach.

1. Naruszeniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) w zw. z art. 134 § 1 i art. 135 ustawy z dnia z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.2023.1634 t.j. , dalej również jako "p.p.s.a.") w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U.2021.735 t.j., dalej również jako "k.p.a.") - przez oddalenie skargi mimo załatwienia sprawy bez ustalenia istotnych okoliczności faktycznych;

2. naruszeniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) w zw. z art. 134 § 1 i art. 135 p.p.s.a.

w zw. z art. 30 ust. 1 ustawy z dnia z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U.2020.111 t.j., dalej również jako "u.ś.r.") – przez oddalenie skargi, mimo że organy administracji zastosowały ten ostatni przepis bez przesłanek ku temu.

Przy tak sformułowanych podstawach kasacyjnych, skarżąca wniosła

o uchylenie wyroku w całości oraz uchylenie w całości decyzji Ministra Rodziny

i Polityki Społecznej z 11 października 2021 r. DSZ-V.5321.1.959.2021.MK oraz poprzedzającej ją decyzji Wojewody Podkarpackiego z 27 listopada 2020 r.

nr PUW/002162/N/2020, względnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości

i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie

do ponownego rozpoznania. Ponadto, skarżąca kasacyjnie zrzekła się przeprowadzenia rozprawy, wniosła o zasądzenie na jej rzecz od Ministra Rodziny i Polityki Społecznej zwrotu kosztów postepowania oraz przyznanie od Skarbu Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono argumentację na jej poparcie.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie i zasądzenie na jego rzecz zwrotu kosztów postepowania kasacyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, zatem podlegała oddaleniu.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

W niniejszej sprawie skarga kasacyjna została oparta na dwóch zrzutach naruszenia przepisów postępowania. Zważywszy na sposób skonstruowania zarzutów oraz ich uzasadnienia, jak również na treść uzasadnienia zaskarżonego wyroku Sądu pierwszej instancji, stawiane w skardze kasacyjnej zarzuty można i należy rozpoznać łącznie.

Istotą sprawy, mając na uwadze podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty jest ocena czy świadczenia rodzinne, pobrane przez skarżąca za okres od 1 stycznia 2017 r. do 30 września 2017 r. są świadczeniami rodzinnymi nienależnie pobranymi i w konsekwencji czy uprawnione było zobowiązanie skarżącej kasacyjnie do ich zwrotu wraz z ustawowymi odsetkami za opóźnienie.

W ocenie Sądu kasacyjnego, nietrafnie zarzucono Sądowi pierwszej instancji naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) w zw. z art. 134 § 1 i art. 135 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. Materialnoprawną podstawą zaskarżonych decyzji były przepisy u.ś.r. - w brzmieniu obowiązującym na dzień wydania decyzji z 11 października 2021 r. Zgodnie z tymi przepisami osoba, która pobrała nienależnie świadczenia rodzinne, jest obowiązana do ich zwrotu (art. 30 ust. 1). Według art. 30 ust. 2 pkt 3 ustawy za nienależnie pobrane świadczenia rodzinne uważa się świadczenia rodzinne wypłacone w przypadku, o którym mowa w art. 23a ust. 5, tj. w przypadku gdy wojewoda w sytuacji, o której mowa w ust. 2, ustali, że mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego a organ właściwy uchylił decyzję przyznającą świadczenia rodzinne za okres od dnia, w którym osoba stała się uprawniona do świadczeń rodzinnych w innym państwie w związku ze stosowaniem przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, do dnia wydania decyzji o uchyleniu decyzji przyznającej świadczenia rodzinne. Z konstrukcji powołanych przepisów wynika więc, że decyzja wydawana w powyższym zakresie nie jest decyzją uznaniową, lecz jest aktem administracyjnym związanym ze stanem faktycznym, na który składają się trzy elementy:

1. przyznanie przez właściwy organ świadczenia rodzinnego;

2. stwierdzenie przez wojewodę, że w konkretnym stanie faktycznym po przyznaniu świadczenia rodzinnego znajdują zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego;

3. uchylenie z tej przyczyny przez właściwy organ swojej wcześniejszej decyzji przyznającej świadczenie rodzinne.

Zatem sam fakt, że świadczenie rodzinne zostało wypłacone stronie w warunkach opisanych w art. 23a ust. 5 u.ś.r. stanowi podstawę uznania tego świadczenia za nienależnie pobrane oraz zobowiązania do jego zwrotu (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z: 1 grudnia 2017 r., sygn. akt I OSK 2232/17 oraz z 27 kwietnia 2022 r., sygn. akt I OSK 1611/21).

W realiach rozpoznawanej sprawy fakt spełnienia powyższych przesłanek nie budzi wątpliwości. Nie jest w sprawie sporne, że decyzją z 16 listopada 2015 nr MOPS.4420.2.2015/2016, Burmistrz Miasta R. przyznał skarżącej zasiłek pielęgnacyjny na córkę M.N. bezterminowo, począwszy od 1 listopada 2015 r. Następnie ten sam organ, na podstawie art. 23a ust. 5 u.ś.r., decyzją z 18 października 2017 r. nr MOPS 4420/2/u/2016/2017 uchylił powyższą decyzję z uwagi na fakt, że organ ten otrzymał od Zastępcy Dyrektora Regionalnego Ośrodka Polityki Społecznej w Rzeszowie informację, że od 1 stycznia 2015 r. w sprawie mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego. Od decyzji tej skarżąca nie wniosła odwołania.

Decyzją z 6 czerwca 2018 r., nr PUW/005022/W/2018 Wojewoda Podkarpacki przyznał skarżącej zasiłek pielęgnacyjny na M.N. w okresie od 1 listopada 2015 do 31 grudnia 2016 r. oraz odmówił przyznania zasiłku pielęgnacyjnego w okresie od 1 stycznia 2017 r. Decyzją z 29 kwietnia 2019 r., nr SKO 4115.21.2019 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Przemyślu utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję z 6 czerwca 2018 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z 20 listopada 2019 r., sygn. II SA/Rz 736/19 oddalił skargę na decyzję z 29 kwietnia 2019 r. Wyrok ten jest prawomocny.

W tym kontekście wskazać należy, że kwestia prawidłowości decyzji uchylającej wcześniejszą decyzję, stanowiącą podstawę uprawnienia do świadczeń, stanowi osobną sprawę administracyjną, odrębną od sprawy uznania świadczenia za nienależnie pobrane czy nakazania jego zwrotu wraz z odsetkami ustawowymi, która mogła być i była przedmiotem odrębnej skargi do sądu administracyjnego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11 października 2017 r., sygn. akt I OSK 807/17). Z tego względu wszelkie okoliczności dotyczące uchylenia decyzji z 16 listopada 2015 r. w przedmiocie przyznania zasiłku rodzinnego, pomimo że są związane ze sprawą uznania tego świadczenia za nienależnie pobrane, dotyczą jednak odrębnej sprawy i nie mogą stanowić podstawy do uchylenia decyzji z 27 listopada 2020 r. i z 11 października 2021 r. Nie jest zatem możliwe w tym postepowaniu ustalanie okoliczności skorzystania ze świadczeń w innym państwie, czego domaga się skarżąca kasacyjnie.

W kontekście spełnienia przesłanek z art. 30 ust. 1 i art. 30 ust. 2 pkt 3 u.ś.r. istotne jest wyłącznie to, czy decyzja przyznająca świadczenie rodzinne została uchylona, a to nie jest w sprawie kwestionowane, bo decyzja uchylająca wcześniejszą decyzję o przyznaniu prawa do tego świadczenia funkcjonuje w obrocie prawnym, jest ostateczna i prawomocna. W ocenie Sądu kasacyjnego organy wywiązały się ze swoich obowiązków określonych w art. 7 i 77 § 1 k.p.a.

Organ nie naruszył również art. 107 § 3 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Uzasadnienia decyzji w niniejszej sprawie, zawierały niezbędne jego elementy, pozwalały na poznanie toku rozumowania organów orzekających. Za pomocą tego przepisu nie można kwestionować zasadności przyjętego przez organ stanowiska, tak w zakresie prawnym, jak faktycznym.

Z tych względów Sąd kasacyjny stwierdził, że Sąd Wojewódzki prawidłowo ocenił zastosowanie przez organy art. 30 ust. 1 u.ś.r.

Zasadnym jest ponadto wyjaśnienie, że zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przepis ten można naruszyć wtedy, gdy strona w postępowaniu sądowym wskazywała na istotne dla sprawy uchybienia popełnione na etapie postępowania administracyjnego bądź powołała w postępowaniu sądowym dowody, które zostały przez sąd a limine pominięte, względnie, gdy w postępowaniu administracyjnym popełniono uchybienia na tyle istotne, a przy tym oczywiste, iż bez względu na treść zarzutów sąd nie powinien był przechodzić nad nimi do porządku (zob. w tej materii m.in. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 17 kwietnia 2013 r.; sygn. akt I GSK 1151/11; 11 września 2012 r.; sygn. akt I OSK 1234/12 oraz 28 lutego 2012 r.; sygn. akt II OSK 2395/10), a także wtedy gdy sąd pierwszej instancji rozpoznając skargę dokonał oceny pod względem zgodności z prawem innej sprawy (w znaczeniu przedmiotowym i podmiotowym) lub z przekroczeniem granic danej sprawy (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 20 grudnia 2012 r.; sygn. akt II OSK 1580/11).

Żadna z powyższych okoliczności nie miała miejsca w jej realiach. Sąd pierwszej instancji orzekając w sprawie nie przekroczył w żaden sposób jej granic. Rozpoznając skargę niewątpliwie orzekał w granicach sprawy wyznaczonych treścią przepisów u.ś.r., a więc nie orzekał w granicach (w znaczeniu podmiotowym i przedmiotowym) innej sprawy niż ta, w której została wniesiona skarga.

Należy też wskazać, że w ramach zarzutu naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. nie można skutecznie kwestionować dokonanej przez Sąd oceny ustalonego stanu faktycznego z punktu widzenia jego zgodności lub niezgodności z mającym zastosowanie w sprawie stanem prawnym (zob. w tej materii m.in. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 25 marca 2011 r.; sygn. akt I FSK 1862/09 oraz 15 października 2015 r.; sygn. akt I GSK 241/14). W ramach zarzutu naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. nie można nadto skutecznie kwestionować prawidłowości zajętego stanowiska prawnego i wyrażonych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku poglądów ani prawidłowości oceny materiału dowodowego.

Zgodnie zaś z art. 135 p.p.s.a. sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.

Sąd może zastosować art. 135 p.p.s.a. jedynie w sytuacji, w której uwzględnia skargę (M. Jagielska, R. Stankiewicz, M. Grzywacz - op. cit., s. 636, nb 4; A. Kabat, w: B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. VII, Komentarz do art. 135 p.p.s.a., pkt 9, LEX). Skoro w rozpoznawanej sprawie Sąd I instancji skargę oddalił, to nie mógł zastosować powyższego przepisu.

Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w wyroku.

Od zasądzenia kosztów postępowania na rzecz organu odstąpiono na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a. z uwagi na charakter sprawy.