Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SAB/Wr 553/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2024-10-15 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
658
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: *Oddalono skargę w całości
Powołane przepisy: article: art. 35,  art. 37 par. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 53a
journal: Dz.U. 2021 poz 2351
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Wojciech Śnieżyński, Sędziowie: asesor WSA Dominik Dymitruk, sędzia WSA Adam Habuda (spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w Wydziale II w dniu 15 października 2024 r. sprawy ze skargi E. L. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Powiecie Wrocławskim w przedmiocie prowadzenia robót budowlanych związanych z budową nawierzchni ulicy oddala skargę w całości.


UZASADNIENIE

E. L. (dalej: skarżący) pismem z dnia 7 maja 2024 r. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Powiecie Wrocławskim (dalej: PINB) żądając nakazania organowi wydania decyzji w związku błędnym wykonaniem nawierzchni ulicy. Skarżący zarzucił, że organ milczy, jest bezczynny, i zwrócił się o nakazanie załatwienia sprawy w terminie miesiąca.

Skargę poprzedziło następująco ukształtowane postępowanie.

Skarżący pismem z dnia 4 października 2021 r. w sprawie "wykonania nawierzchni przy ul. [...] w obrębie posesji z ul [...] i [...] a przyległymi do [...] i posesji [...] nr [...]" poinformował PINB o nieprawidłowościach, jakie jego zdaniem, zaszły przy realizacji inwestycji, i konsekwencjach z tego wynikłych dla jego posesji. PINB w korespondencji z dnia 11 października 2021 r. przedstawił kompetencje, jakimi dysponuje, podając art. 83 ust. 1 Prawa budowlanego. Organ podkreślił, że w przypadku ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę nie ma kompetencji do zmiany elementów materialnoprawnych tej decyzji oraz zatwierdzonych rozwiązań projektowych. Z tych powodów organ nie odnalazł podstaw do wszczęcia postępowania w zgłoszonej sprawie. W związku z pismem skarżącego z dnia 20 października 2021 r., w którym wskazał on niezgodności inwestycji z projektem, organ dwukrotnie przeprowadził kontrolę budowy drogi na działce nr [...] (16 grudnia 2021 r. oraz 27 stycznia 2022 r.), pozyskał dokumentację dotyczącą przebudowy drogi (korespondencją z 4 lutego 2022 r. oraz w dniu 16 grudnia 2022 r.). W piśmie do Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: DWINB) z dnia 2 marca 2022 r. skarżący zwrócił uwagę na brak odpowiedzi ze strony PINB na jego pismo z 20 października 2021 r. i zawnioskował o spowodowanie wykonania nawierzchni zgodnie z projektem.

PINB w Powiecie Wrocławskim korespondencją z dnia 22 marca 2022 r. w odpowiedzi na pisma skarżącego z 20 października 2021 oraz 8 lutego 2022 r. wskazał na podjęte czynności, wyjaśnił, że odwodnienie jezdni ma się odbywać powierzchniowo, zostało wykonane według projektu, a różnice rzędnych wysokościowych uznał za niewielkie (ok. 5 cm), i ocenił jako zmiany nieistotne. W rezultacie organ uznał, że nie ma podstaw do wszczęcia postępowania administracyjnego.

DWINB pismem do skarżącego z dnia 23 marca 2022 r. wskazał na bezczynność organu I instancji w rozpoznaniu jego skargi z 2 marca 2022 r., i poinformował przy tym, że postępowanie w przedmiotowej sprawie wszczyna się z urzędu, jednak organ nie odnalazł ku temu przesłanek w ustalonych okolicznościach. Jednocześnie DWINB podkreślił, że 22 marca 2022 r. PINB zawiadomił skarżącego o sposobie załatwienia jego skargi, co oznacza, że nie jest on w tej chwili bezczynny. Pismem z dnia 17 maja 2022 r. Główny Urząd Nadzoru Budowlanego poinformował skarżącego, w odpowiedzi na pismo z 12 kwietnia 2022 r., że brak podstaw do interwencji wobec DWINB, a organy udzieliły stosownej odpowiedzi.

W piśmie do PINB z dnia 14 lipca 2022 r. skarżący wskazał na podtrzymanie skargi w zakresie wykonania nawierzchni ulicy, oceniając różnice względem projektu jako duże. Kolejne pisma od skarżącego w tej sprawie wpłynęły do organu dnia 27 lutego 2023 r. oraz 14 grudnia 2023 r. (pismo od pełnomocnika skarżącego wzywające do rozpoznania sprawy - skargi z dnia 14 lipca 2022 r.).

Skarżący pismem z dnia 22 lutego 2024 r. złożył ponaglenie. Przy piśmie przekazującym PINB ponownie wskazał, że analiza materiału dowodowego wykazała brak podstaw do wszczęcia postępowania administracyjnego, a organ poinformował skarżącego o sposobie załatwienia jego wniosku. Pisma skarżącego z 14 lipca 2022 oraz 27 lutego 2023 r. stanowiły ponowienie skargi, wobec czego organ nie wystosował kolejnej odpowiedzi.

Pismem z dnia 15 lutego 2024 r. skarżący wniósł do organu odwoławczego kolejną skargę, na bezczynność PINB w sprawie dotyczącej przebudowy drogi. Organ II instancji poinformował w odpowiedzi pełnomocnika skarżącego (pismo z 22 kwietnia 2024 r.), że skarga nie zawiera nowych okoliczności, a jedynie powiela zarzuty, wobec których już się odniesiono. Organ zaakcentował, że działając w formule policyjnej PINB nie jest związany wnioskiem i samodzielnie decyduje o wszczęciu postępowania, a w sprawie nie dopatrzono się istotnego odstępstwa od warunków projektu.

W odpowiedzi na skargę adresowaną do Sądu PINB w Powiecie Wrocławskim zwrócił się jej oddalenie, i rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym. Organ poinformował o działaniach, jakie podjął w związku z wnioskiem skarżącego o interwencję. W ocenie organu brak było podstaw do podjęcia dalszych działań, a pisma skarżącego z 27 lutego 2023 r. oraz 14 grudnia 2023 r. dotyczyły sprawy, co do której już się względem skarżącego wypowiedziano.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:

Skargę należało oddalić.

Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935), dalej także jako p. p. s. a., kontrola sądowa działalności administracji publicznej obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Według art. 149 §1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a). W razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części sąd, na zasadzie art. 151 p.p.s.a. oddala skargę odpowiednio w całości albo w części.

Przedmiotem skargi jest bezczynność zarzucana PINB w sprawie prac budowlanych przy nawierzchni drogi, które według skarżącego zostały wykonane nieprawidłowo.

Według art. 37§1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 572), dalej k.p.a., bezczynność następuje wtedy, gdy nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36§1. Z przepisu wynika, że warunkiem zaistnienia bezczynności jest pojawienie się sprawy administracyjnej, a więc sytuacji, w której organ ma obowiązek skorzystać z przyznanej mu przepisami kompetencji prawnej. A contrario nie może być mowy o bezczynności, jeśli nie ma sprawy administracyjnej, którą organ administracyjny zobowiązany jest załatwić w prawem przewidzianej formie.

W kontrolowanej sprawie, reagując na wnioski skarżącego, PINB przeprowadził kontrole, które wykazały realizację prac zgodnie z przepisami. Trzeba podkreślić, że kwestionowana przez skarżącego inwestycja została zrealizowana na podstawie niezakwestionowanych decyzji administracyjnych. W rezultacie przeprowadzonych kontroli organ nie skonstatował nieprawidłowości skutkujących potrzebą wszczęcia postępowania w celu ich usunięcia.

Zgodnie z informacjami dostępnymi w aktach sprawy, PINB pismem z dnia 22 marca 2022 r. poinformował skarżącego o braku podstaw do wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie prac budowlanych przy drodze. Tym samym organ ustosunkował się do stanowiska skarżącego sformułowanego we wcześniejszej korespondencji, zainicjowanej pismem z 4 października 2021 r.

W przedmiotowej sprawie, ewentualnych nieprawidłowości prac budowlanych przy nawierzchni drogi, postępowanie może być wszczęte wyłącznie z urzędu, na co wprost wskazuje art. 53a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane: postępowania uregulowane w niniejszym rozdziale wszczyna się z urzędu (rozdział zatytułowany jest: postępowanie w sprawie wszczęcia i prowadzenia robót budowlanych z naruszeniem ustawy). Ochrona praw skarżącego wymaga jednak analizy przez organ, czy mają miejsce przesłanki przemawiające za wszczęciem postępowania z urzędu. Zdaniem Sądu organ wywiązał się z tego obowiązku prowadząc czynności wyjaśniające, dokonując stosownych kontroli w terenie (dwukrotnie: 16 grudnia 2021 r. i 27 stycznia 2022 r.) oraz analizując dokumentację budowlaną. Jednocześnie trzeba zauważyć, że dnia 22 marca 2022 r. PINB skierował do skarżącego pismo, w którym poinformował go o dokonanych ustaleniach, które przełożyły się na brak podstaw do wszczęcia z urzędu postępowania administracyjnego. W związku z tym PINB oznajmił skarżącemu efekt czynności wyjaśniających. Kolejne pisma skarżącego (z 14 lipca 2022 r., z 27 lutego 2023 r., z 14 grudnia 2023 r.) stanowią wyraz jego dezaprobaty dla poczynionych przez organ ustaleń w zakresie prac budowlanych przy drodze, i skupiają się na kwestii, co do której PINB już się względem skarżącego wypowiedział, nie widząc podstaw do wszczęcia postępowania.

Skarga wystosowana do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu obejmuje zarzut bezczynności PINB, a jej żądanie dotyczy nakazania organowi wydania decyzji w związku z błędnym wykonaniem nawierzchni ulicy. Patrząc na chronologię sprawy, nie sposób przyjąć, aby w dniu złożenia skargi (7 maja 2024 r.) organ był bezczynny, skoro 22 marca 2022 r. do skarżącego wystosowano pismo informujące o niezasadności jego stanowiska w sprawie prac przy drodze, toteż wyjaśniono brak podstaw do wszczęcia z urzędu postępowania administracyjnego. Trzeba podkreślić, że w przypadku skargi na bezczynność przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu, lecz brak ich podjęcia w określonej formie oraz w określonym terminie (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 sierpnia 2023 r., sygn. akt I OSK 1616/21). W realiach sprawy z takim brakiem nie mamy do czynienia, postępowanie administracyjne wszczynane jest z urzędu, a organ wyjaśnił, dlaczego nie odnalazł powodów do wszczęcia postępowania. Co do następnych pism skarżącego, Sąd podzielił ocenę organów w zakresie uznania, że stanowią one podtrzymanie jego zastrzeżeń w kwestii zrealizowanych prac budowlanych, a odpowiedź w tym względzie została już uprzednio przedstawiona. W rezultacie organowi nie można przypisać bezczynności, a co za tym idzie, także pozostałe żądania skarżącego w postaci nakazania organowi wydania decyzji nie mogły przynieść spodziewanego przez niego rezultatu. Sąd uwzględnił poglądy orzecznictwa, zgodnie z którymi nie może spowodować oczekiwanego przez skarżącego skutku skarga wniesiona po zakończeniu postępowania administracyjnego, skoro zasadniczym celem skargi na bezczynność jest usunięcie stanu bezczynności (zob. uchwała NSA z 22 czerwca 2020 r. sygn. akt II OPS 5/19, wyrok NSA z 15 września 2020 r. sygn. akt II OSK 1271/20).

Z podanych powodów, na podstawie art. 151 p.p.s.a. Sąd oddalił skargę.