Wyrok WSA w Kielcach, sygn. akt II SA/Ke 372/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach
Data orzeczenia: 2020-08-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6260 Statut
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność uchwały w części
Powołane przepisy: article: art. 151, art. 147 par. 1
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 19 ust. 4 i 5, art. 6 ust. 3
journal: Dz.U. 2018 poz 1152
law: Ustawa z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Chobian (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Armański, Sędzia WSA Jacek Kuza, Protokolant Starszy inspektor sądowy Urszula Opara, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 sierpnia 2020 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Skarżysku-Kamiennej na uchwałę Rady Miasta Skarżyska - Kamiennej z dnia 25 kwietnia 2019 r. nr IX/43/2019 w przedmiocie uchwalenia regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków na terenie gminy I. stwierdza nieważność § 8 ust. 1 i 2, § 9 ust. 1, 2 i 3 oraz § 18 ust. 1 pkt 2 załącznika nr 1 do zaskarżonej uchwały; II. oddala skargę w pozostałej części.


UZASADNIENIE

Uchwałą z dnia 25 kwietnia 2019 r. nr IX/43/2019, podjętą na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 506 ze zmianami), zwaną dalej "u.s.g." oraz art. 19 ust. 1 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1152 ze zmianami), zwaną dalej "ustawą", Rada Miasta Skarżysko-Kamienna uchwaliła Regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków na terenie Gminy Skarżysko Kamienna, stanowiący załącznik do uchwały (§ 1 uchwały - zwany dalej "Regulaminem").

W § 7 ust. 3 Regulaminu postanowiono, że wraz z wnioskiem, o którym mowa w ust. 1, wnioskodawca przedstawia Przedsiębiorstwu: dokument określający aktualny stan prawny nieruchomości, zgodnie z art. 6 ust. 4 ustawy (pkt 1). W ust. 4 tego przepisu wskazano zaś, że w przypadku korzystania z nieuregulowanego stanu prawnego, wnioskodawca określa swój status do zajmowanej nieruchomości.

Stosownie do treści § 8 ust. 1 Regulaminu umowa zawierana jest na czas nieokreślony. Zgodnie z ust. 2 tego paragrafu umowa może zostać zawarta na czas określony w przypadku gdy: tytuł prawny do nieruchomości przyłączonej do sieci został ustanowiony na czas określony (pkt 1); umowa dotyczy obiektu w budowie - do momentu zgłoszenia przez Odbiorcę lub stwierdzenia przez służby Przedsiębiorstwa poboru wody i/lub odprowadzania ścieków z nieruchomości Odbiorcy do celów socjalno-bytowych (pkt 2).

W § 9 ust. 1 Regulaminu postanowiono, że wszelkie zmiany faktyczne i prawne skutkujące zmianą treści umowy Odbiorca powinien zgłaszać w Przedsiębiorstwie w ciągu 7 dni licząc od wystąpienia zmiany. Zgodnie z ust. 2 ww. przepisu nie wymaga zmiany umowy zastosowanie przez Przedsiębiorstwo nowej taryfy lub grupy taryfowej. W myśl ust. 3 tego przepisu zmiana okresu rozliczeniowego stanowi zmianę umowy.

Zgodnie zaś z treścią § 18 ust. 1 do wniosku, o którym mowa w § 17, osoba ubiegająca się o przyłączenie do sieci: składa oświadczenie o dysponowaniu tytułem prawnym do nieruchomości, której dotyczy wniosek lub wskazuje okoliczności uprawdopodobniające fakt korzystania z nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym (pkt 1); załącza mapę sytuacyjną, określającą usytuowanie nieruchomości, którą planuje się przyłączyć do sieci, względem istniejących sieci wodociągowej i/lub kanalizacyjnej oraz innych obiektów i urządzeń uzbrojenia terenu (pkt 2).

Powyższą uchwałę w części, a mianowicie § 7 ust.3 pkt 1, ust.4, § 8 ust.1 i 2, § 9 ust. 1, 2 i 3, § 18 ust. 1 pkt 1 i 2 jej załącznika zaskarżył Prokurator Rejonowy w Skarżysku – Kamiennej, zarzucając istotne naruszenie przepisów prawa materialnego:

art. 19 ust. 5 pkt 2 w zw. z art. 6 ust. 3 ustawy, poprzez określenie w § 8 i § 9 ust. 1, ust. 2 i ust. 3 Regulamin czasu na jaki umowa o dostarczanie wody i odprowadzanie ścieków zostaje zawarta z odbiorcą usług i okoliczności, które nie wymagają zmiany umowy, podczas, gdy rada gminy nie jest upoważniona do wpływania na treść umowy zawartej pomiędzy przedsiębiorstwem wodno kanalizacyjnym, a odbiorcą usług, gdyż elementy umowy takie jak czas na jaki została zawarta i warunki jej zmiany podlegają przepisom prawa cywilnego i są ustalane przez strony tejże umowy;

art. 19 ust. 5 pkt 4 w zw. z art. 6 ust. 4 ustawy, poprzez nałożenie w § 7 ust. 3 pkt 1 Regulaminu na osobę, która ubiega się o przyłączenie do sieci załączenia do wniosku dokumentu określającego tytuł prawny do korzystania z nieruchomości, której wniosek dotyczy oraz w § 7 ust. 4 Regulaminu określenia swojego statusu do zajmowanej nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym, a także w § 18 ust. 1 pkt 1 Regulaminu złożenia przez osobę ubiegającą się o przyłączenie do sieci wraz z wnioskiem oświadczenia o dysponowaniu tytułem prawnym do nieruchomości, której dotyczy wniosek lub wskazanie okoliczności uprawdopodobniających fakt korzystania z nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym, podczas, gdy w świetle art. 6 ust. 4 ustawy Rada Gminy nie jest władna do nakładania na odbiorcę usług konieczności dostarczenia dokumentu określającego tytuł prawny do nieruchomości bądź uprawdopodobnienia faktu korzystania z nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym;

art. 19 ust. 5 pkt 4 ustawy w zw. z art. 29a ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1202), poprzez przekroczenie delegacji ustawowej i nałożenie w § 18 ust. 1 pkt 2 Regulaminu na osobę, która ubiega się o przyłączenie do sieci załączenia do wniosku mapy sytuacyjnej określającej usytuowanie nieruchomości względem istniejących sieci wodociągowej i kanalizacyjnej oraz innych obiektów i urządzeń uzbrojenia terenu, podczas, gdy ww. przepis ustawy Prawo budowlane wskazuje, że budowa przyłącza wymaga sporządzenia jedynie planu sytuacyjnego na kopii aktualnej mapy zasadniczej lub mapy jednostkowej przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, zatem brak jest podstaw prawnych do nałożenia przez ubiegającego się o przyłączenie jego nieruchomości do sieci innych dokumentów niż wymagane przez Prawo budowlane.

W oparciu o powyższe zarzuty Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w opisanej wyżej części.

W odpowiedzi na skargę Rada Miasta Skarżysko-Kamienna wniosła o jej nieuwzględnienie, podnosząc, że regulamin jest adresowany do mieszkańców miasta, którzy powinni wiedzieć w jakich okolicznościach umowa będzie z nimi zawarta na czas nieoznaczony, w związku z czym Regulamin nie wykracza poza delegację ustawową. Podobnie wskazanie przez osobę ubiegającą się o przyłączenie tytułu prawnego do nieruchomości nie jest wymogiem naruszający przepisy. To, że osoba władająca nieruchomością bez tytułu prawnego ma prawo do przyłączenia do sieci wodociągowej jest bezsporne. Przedsiębiorstwo ma natomiast prawo wiedzieć jaki tytuł w chwili zawierania umowy ma kontrahent i zawarcie takiej zasady nie narusza przepisów prawa.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach, zważył co następuje:

Skarga częściowo zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 oraz art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, przy czym uwzględniając skargę na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej, Sąd stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.

Zgodnie z art. 94 Konstytucji RP organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Wskazana regulacja konstytucyjna, odnośnie rady gminy, jako organu jednostki samorządu terytorialnego, znajduje swoje odzwierciedlenie w art. 40 ust. 1 w zw. z art. 41 ust. 1 u.s.g., stosownie do którego radzie gminy przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy, na podstawie upoważnień ustawowych. W przypadku spraw dotyczących dostarczania wody i odprowadzania ścieków, upoważnienie takie zawiera, regulująca tę problematykę, ustawa o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków. Z mocy art. 19 ust. 3 tej ustawy, rada gminy uchwala regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków. który z mocy z art. 19 ust. 4 jest aktem prawa miejscowego. Regulamin ten, stosownie do art. 19 ust. 5 ustawy, określa katalog zagadnień podlegających uregulowaniu, stanowiąc, że regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków określa prawa i obowiązki przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego oraz odbiorców usług, w tym:

1. minimalny poziom usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków;

2. warunki i tryb zawierania umów z odbiorcami usług;

3. sposób rozliczeń w oparciu o ceny i stawki opłat ustalone w taryfach;

4. warunki przyłączania do sieci;

5. warunki techniczne określające możliwości dostępu do usług wodociągowo-kanalizacyjnych;

6. sposób dokonywania przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne odbioru wykonanego przyłącza;

7. sposób postępowania w przypadku niedotrzymania ciągłości usług i odpowiednich parametrów dostarczanej wody i wprowadzanych do sieci kanalizacyjnej ścieków;

8. standardy obsługi odbiorców usług, w tym sposoby załatwiania reklamacji oraz wymiany informacji dotyczących w szczególności zakłóceń w dostawie wody i odprowadzaniu ścieków;

9. warunki dostarczania wody na cele przeciwpożarowe.

Wykonawczy charakter aktu prawa miejscowego oraz zasada prymatu nad nim ustawy w hierarchii źródeł prawa, obligują organ realizujący ustawową normę kompetencyjną w zakresie tworzenia aktu prawa miejscowego do wydawania tych aktów wyłącznie w granicach upoważnienia ustawowego, celem uszczegółowienia zapisów ustawowych. Regulacje zawarte w akcie prawa miejscowego mają na celu jedynie uzupełnienie przepisów powszechnie obowiązujących rangi ustawowej, kształtujących prawa i obowiązki ich adresatów.

W świetle poczynionych rozważań za niezgodne ze wskazanymi przepisami (w szczególności z normą upoważniającą, z konstytucyjną zasadą praworządności wyrażoną w art. 7 Konstytucji RP i z wynikającymi z przepisów konstytucyjnych warunkami legalności aktu wykonawczego) należy uznać wszelkie odstępstwa w akcie prawa miejscowego od granic upoważnienia ustawowego, a więc - odnosząc powyższe do okoliczności niniejszej sprawy - od katalogu spraw enumeratywnie wymienionych w art. 19 ust. 5 ustawy, a przekazanych do unormowania regulaminem dostarczania wody i odprowadzania ścieków. Odnieść to należy zarówno do zakresu spraw, które mają być objęte regulaminem, ale także do kwestii związanych z zakazem obejmowania, zastępowania czy też zmieniania nim materii ustawowej i zamieszczania w regulaminie przepisów z nią sprzecznych. Powyższy wniosek wynika zarówno z istoty upoważnienia ustawowego, jak i z prawa adresatów norm prawnych do dobrej legislacji.

Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku w sprawie o sygn. II OSK 1562/13 (dostępnym internetowej bazie orzecznictwa sądów administracyjnych), zasady techniki prawodawczej znajdują odpowiednie zastosowanie także na gruncie stanowienia przepisów gminnych. Stanowisko takie prezentował Naczelny Sąd Administracyjny na gruncie uchwały nr 147 Rady Ministrów z dnia 5 listopada 1991 r. w sprawie zasad techniki prawodawczej (M.P. Nr 44, poz. 310) i jest aktualne pod rządem rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 283 ze zm.), zwanego dalej "rozporządzeniem". To, że samorząd terytorialny uczestniczy w sprawowaniu władzy publicznej i przysługującą mu w ramach ustaw istotną część zadań publicznych wykonuje w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność (art. 16 ust. 2 Konstytucji RP), a jednostki samorządu terytorialnego wykonują swoje zadania za pośrednictwem organów stanowiących i wykonawczych (art. 169 ust. 1 Konstytucji RP) nie oznacza, że samorząd może działać poza granicami prawa. Jak stanowi art. 7 Konstytucji RP organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Jeśli zatem określone kwestie zostały uregulowane w ustawach, to organy gminny nie mogą regulować tych kwestii odmiennie, chyba że przepis upoważniający wyraźnie na to zezwala. Nie można także zamieszczać w uchwale i zarządzeniu przepisów prawnych niezgodnych z ustawą, na podstawie której są one wydawane, oraz z innymi ustawami i ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi, a także przepisów prawnych niezgodnych z rozporządzeniami (por. § 116 w związku z § 143 oraz § 136 rozporządzenia).

Rada gminy, uchwalając przepisy prawa miejscowego, winna to czynić w zgodzie z postanowieniami wskazanego rozporządzenia, stanowiącego, w myśl art. 87 ust. 1 Konstytucji RP, źródło powszechnie obowiązującego prawa. W związku z tym winna ona uwzględnić regulacje § 115 i § 135 w zw. z § 143 załącznika do rozporządzenia, z których wynika, że w akcie wykonawczym zamieszcza się tylko przepisy regulujące sprawy przekazane do unormowania w przepisie upoważniającym. Powinna także wziąć pod uwagę przepisy § 118 i § 137 w zw. z § 143 rozporządzenia stanowiące, że w akcie wykonawczym nie powtarza się tego, co zostało wcześniej przez prawodawcę unormowane w przepisie powszechnie obowiązującym (w ustawie upoważniającej lub w innym akcie normatywnym - innej ustawie, ratyfikowanej umowie międzynarodowej, czy rozporządzeniu).

Zaskarżona przez Prokuratora uchwała Rady Miasta Skarżysko-Kamienna została wydana na podstawie art. 19 ust. 3 ustawy. Z kolei zakres regulaminu określony został w cyt. wyżej art. 19 ust. 5 tej ustawy.

Odnosząc się do zarzutu zawartego w pkt 1 petitum skargi należy stwierdzić, że rację ma Prokurator, że organ podejmując zaskarżoną uchwałę przekroczył delegację ustawową zawartą w art. 19 ust. 5 pkt 2 ustawy, określając w § 8 ust. 1 i ust. 2 oraz § 9 ust. 1, ust. 2 i ust. 3 Regulaminu czas na jaki umowa o dostarczanie wody i odprowadzanie ścieków zostaje zawarta z odbiorcą usług i okoliczności, które nie wymagają zmiany umowy. Skład orzekający w niniejszej sprawie w całości podziela argumentację, jaka legła u podstaw wyroku tut. Sądu w sprawie o sygn. II SA/Ke 500/20, ze skargi (o identycznej treści ) tego samego Prokuratora na uchwałę co prawda innego organu, ale o identycznej treści, jeśli chodzi o będące przedmiotem tej skargi zapisy regulaminu. Mianowicie, żaden przepis prawa nie upoważnia organów gminy do wykorzystywania posiadanych kompetencji władczych do bezpośredniego ingerowania w działalność przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego, które może posiadać osobowość prawną i świadczy usługi na podstawie umów cywilnoprawnych, o czym stanowi wyraźnie art. 6 ust. 1 ustawy. Zgodnie z tym unormowaniem dostarczanie wody lub odprowadzanie ścieków odbywa się na podstawie umowy. Musi więc być respektowana zasada swobody zawierania umów. W myśl art. 3531 Kodeksu cywilnego strony zawierające umowę mogą ułożyć stosunek prawny według swego uznania, byleby jego treść lub cel nie sprzeciwiały się właściwości (naturze) stosunku, ustawie ani zasadom współżycia społecznego. Z unormowania tego wynika, że ograniczyć to prawo może tylko przepis rangi ustawowej. Stosownie zaś do art. 6 ust. 3 ustawy umowa o zaopatrzenie w wodę lub odprowadzanie ścieków, zawarta między przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym a odbiorcą usług, zawiera w szczególności postanowienia dotyczące:

1) ilości i jakości świadczonych usług wodociągowych lub kanalizacyjnych oraz warunków ich świadczenia;

2) sposobu i terminów wzajemnych rozliczeń;

3) praw i obowiązków stron umowy;

3a) warunków usuwania awarii przyłączy wodociągowych lub przyłączy kanalizacyjnych będących w posiadaniu odbiorcy usług;

4) procedur i warunków kontroli urządzeń wodociągowych i urządzeń kanalizacyjnych;

5) ustaleń zawartych w zezwoleniu, o których mowa w art. 18;

6) okresu obowiązywania umowy oraz odpowiedzialności stron za niedotrzymanie warunków umowy, w tym warunków wypowiedzenia.

Z przepisu tego wynika, że kwestie dotyczące m. in. praw i obowiązków stron, sposobu i terminów wzajemnych rozliczeń, okresu obowiązywania umowy, czy odpowiedzialności stron za niedotrzymanie warunków umowy, w tym warunki jej wypowiedzenia, rozwiązania, winny być uregulowane w umowie o świadczenie usług, a więc przez strony tej umowy, nie zaś w akcie prawa miejscowego. Nie może budzić wątpliwości, że określenie tych elementów przez radę gminy stanowi niedopuszczalną ingerencję w treść umowy zawartej pomiędzy odbiorcą a przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym, do czego organ stanowiący gminy nie jest upoważniony. Treść takiej umowy, co należy podkreślić, podlega przepisom prawa cywilnego, a podmiot zewnętrzny - rada gminy - nie ma podstaw prawnych, aby na treść takiej umowy wpływać (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 19 września 2013 r., sygn. akt IV SA/Po 425/13 i wyrok WSA w Gliwicach z dnia

3 czerwca 2013 r., sygn. akt II SA/Gl 150/13, publikowane: orzeczenia.nsa.gov.pl). Skoro ustawodawca w treści art. 6 ust. 3 ustawy określił, jakie w szczególności postanowienia winna zawierać umowa o zaopatrzenie w wodę lub odprowadzenie ścieków, przewidując jednoznacznie pisemną formę takiej czynności prawnej (art. 6 ust. 1 ustawy), brak jest podstawy prawnej do regulowania w drodze aktu prawa miejscowego kwestii dotyczących: czasu na jaki umowa jest zawierana oraz przypadków w jakich może być zawarta na czas określony, jak to uregulowane zostało w § 8 ust. 1 i ust. 2 Regulaminu, a także określenia obowiązku zgłaszania przez odbiorcę wszelkich zmian faktycznych i prawnych skutkujących zmianą treści umowy w ciągu 7 dni od wystąpienia zmiany, wskazanie, że zmiany umowy nie wymaga wprowadzenie nowej taryfy lub grupy taryfowej oraz, że zmiana okresu rozliczeniowego stanowi zmianę umowy - jak postanowiono w § 9 ust. 1, ust. 2 i ust. 3 Regulaminu. Z treści art. 6 ust. 3 ustawy wyraźnie wynika, że tego rodzaju materia winna być zawarta w umowie, a w konsekwencji brak jest podstaw do tego, aby była objęta postanowieniami regulaminu. Podkreślić należy, że zgodnie z art. 19 ust. 5 pkt 2 ustawy regulamin powinien określać "szczegółowe warunki i tryb zawierania umów z odbiorcami usług". Zakres tej delegacji ustawowej należy odnosić do sposobu dochodzenia do zawarcia umowy o zaopatrzenie w wodę i odprowadzenie ścieków, a nie tego z kim i na jakich zasadach może być zawarta. Czas trwania umowy, zasady wypowiedzenia umowy, określenie treści umowy, regulowanie zasad wypowiedzenia umowy są domeną umowy i ich powtarzanie za ustawą jest istotnym naruszeniem prawa (tak WSA w Rzeszowie w wyroku z dnia 6 marca 2018 r., sygn. akt II SA/Rz 1289/17, orzeczenia.nsa.gov.pl)

Rada gminy, uchwalając regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków, nie jest władna do unormowania treści przyszłych umów cywilnoprawnych z odbiorcami w ramach aktu prawa miejscowego. Zamiarem ustawodawcy było bowiem pozostawienie tych kwestii do rozstrzygnięcia w umowach zawieranych przez strony, a więc w ramach czynności o charakterze cywilnoprawnym. Źródłem praw i obowiązków stron powinna być zatem przede wszystkim umowa, a regulamin winien określać jedynie te kwestie, które zostały wskazane w art. 19 ust. 5 ustawy (por. wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z dnia 1 lutego 2018 r., sygn. akt II SA/Go 1128/17, orzeczenia.nsa.gov.pl).

Natomiast za niezasadny uznać należy zarzut zawarty w pkt 2 skargi, dotyczący przekroczenia przez Radę Miasta delegacji ustawowej, poprzez nałożenie na wnioskodawcę w § 7 ust. 3 pkt 1 Regulaminu obowiązku przedstawienia przedsiębiorstwu dokumentu określającego aktualny stan prawny nieruchomości, zaś w § 7 ust. 4 Regulaminu obowiązku określenia przez wnioskodawcę swojego status do zajmowanej nieruchomości w przypadku korzystania z nieruchomości o nieuregulowany stanie prawnym oraz wskazanie w § 18 ust. 1 pkt 1 Regulaminu, że do wniosku o przyłączenie do sieci wnioskodawca składa oświadczenia o dysponowaniu tytułem prawnym do nieruchomości lub wskazuje okoliczności uprawniających fakt korzystania z nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym. Zdaniem Sądu zarzut ten tylko wówczas zasługiwałby na uwzględnienie, gdyby treść art. 6 ust. 4 ustawy była inna i brzmiała: "umowa, o której mowa w ust. 1 może być zwarta z każdym." Skoro jednak ustawodawca w art. 6 ust. 4 wskazał, że "umowa o zaopatrzeniu w wodę lub odprowadzaniu ścieków może być zawarta z osobą, która posiada tytuł prawny do korzystania z nieruchomości, do której ma być dostarczana woda lub z której mają być odprowadzane ścieki, albo z osobą, która korzysta z nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym", z przepisu tego wynika, że nie z każdym może być zawarta umowa, a jedynie z osobą, która dysponuje tytułem prawnym do korzystania z nieruchomości bądź osobą, która korzysta z nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym. Przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne ma prawo żądać od osoby ubiegającej się o zawarcie umowy, jak i od osoby ubiegającej się o podłączenie nieruchomości do sieci, aby wykazała się albo tytułem prawnym do korzystania z nieruchomości albo też wykazała, że jest posiadaczem nieruchomości (poprzez określenie swojego statusu, tak jak to przewidziano w zakwestionowanym § 7 ust.4 oraz § 18 ust. 1 pkt 1 Regulaminu), tylko bowiem na tej podstawie może ustalić, czy dana osoba jest uprawniona do ubiegania się o podłączenie nieruchomości do sieci oraz o zawarcie umowy). Taka regulacja ma na celu wykluczenie możliwości podłączenia nieruchomości do sieci na wniosek osoby nieposiadającej żadnego tytułu do nieruchomości i nie będącej jej posiadaczem, czy tez zawarcia z taką osobą umowy. Przedsiębiorstwo winno posiadać możliwość zweryfikowania uprawnienia wnioskującego o zawarcie umowy czy też o podłączenie nieruchomości do sieci. Wbrew zarzutom skargi takie regulacje mieszczą się w delegacji ustawowej zawartej w § 19 ust. 5 pkt 2 i 4 ustawy (są to bowiem warunki zawierania umów i warunki przyłączenia do sieci).

Natomiast za uzasadniony uznać należy zarzut zawarty w pkt. 3 skargi, że brak jest podstaw do żądania załączenia do wniosku wskazanej w § 18 ust. 2 Regulaminu mapy sytuacyjnej, określającej usytuowanie nieruchomości, którą planuje się przyłączyć do sieci, względem istniejących sieci wodociągowej i/lub kanalizacyjnej oraz innych obiektów i urządzeń uzbrojenia terenu. Wymóg taki nie znajduje oparcia w przepisach ustawy, a w szczególności w jej art. 15 ust. 4. Ponadto, mając na uwadze regulacje zawarte w ustawie z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. - w brzmieniu obowiązującym w dacie podjęcia uchwały - Dz. U. z 2018 r., poz. 1202 ze zmianami), wskazać należy, że regulamin w zaskarżonej części nakłada na osobę ubiegającą się o podłączenie nieruchomości do sieci większe obowiązki niż te, które zostały określone w odniesieniu do przyłączy wodociągowych i kanalizacyjnych w prawie budowlanym ( plan sytuacyjny na kopii aktualnej mapy zasadniczej lub mapy jednostkowej przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego). Wskazać należy, że bez wyraźnego ustawowego upoważnienia gminny uchwałodawca nie jest uprawniony do nakładania na obywateli większych obowiązków, aniżeli te, które wynikają z ustaw. Powyższe unormowanie zostało więc wydane z przekroczeniem ustawowego upoważnienia, skoro zgodnie z art. 94 Konstytucji RP stanowienie prawa miejscowego następuje na podstawie i w granicach upoważnień ustawowych.

Mając na uwadze wszystkie wskazane wyżej okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach orzekł jak w pkt I sentencji wyroku na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a., stwierdzając nieważność § 8 ust. 1 i ust. 2, § 9 ust. 1, 2 i 3 oraz § 18 ust. 1 pkt 2 załącznika nr 1 do zaskarżonej uchwały.

W pozostałej części, w odniesieniu do § 7 ust. 3 pkt 1 i ust. 4 oraz § 18 ust. 1 pkt 1 Regulaminu, skarga jako niezasadna podlegała na podstawie art. 151 P.p.s.a.