Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 803/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-05-15 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6531 Dotacje oraz subwencje z budżetu państwa, w tym dla jednostek samorządu terytorialnego
Skarżony organ: Minister Finansów
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Piotr Pietrasz (spr.) Sędzia NSA Bogdan Fischer Sędzia del. NSA Anna Apollo Protokolant starszy asystent sędziego Agnieszka Cudna po rozpoznaniu w dniu 15 maja 2024 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Powiatu Otwockiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 października 2019 r. sygn. akt V SA/Wa 1802/18 w sprawie ze skargi Powiatu Otwockiego na decyzję Ministra Finansów z dnia 29 sierpnia 2018 r. nr ST4.4755.43.2018.7.FRKG w przedmiocie zobowiązania do zwrotu nienależnie uzyskanej kwoty części oświatowej subwencji ogólnej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Powiatu Otwockiego na rzecz Ministra Finansów 8100 (osiem tysięcy sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 3 października 2019 r., sygn. akt V SA/Wa 1802/18 oddalił skargę Powiatu Otwockiego na decyzję Ministra Finansów z dnia 29 sierpnia 2018 r. nr ST4.4755.43.2018.7.FRKG w przedmiocie zwrotu nienależnie uzyskanej części oświatowej subwencji ogólnej za rok 2013.

Powiat Otwocki zaskarżył powyższy wyrok w całości, opierając skargę kasacyjną na wskazanych w treści art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, dalej jako: p.p.s.a.) podstawach kasacyjnych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił:

1) naruszenie prawa materialnego tj.:

a) art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego (Dz. U z 2018 r., poz. 1530) poprzez jego błędne zastosowanie wskutek uznania, że Powiat Otwocki otrzymał na 2013 r. na uczniów i wychowanków Młodzieżowego Ośrodka Wychowawczego nr 5 w Józefowie i Powiatowego Gimnazjum Specjalnego nr 5 w Józefowie kwotę części oświatowej subwencji ogólnej, wyższą od należnej i w konsekwencji bezzasadne utrzymanie w mocy decyzji zobowiązującej Powiat Otwockiego do jej zwrotu;

b) art. 28 ustawy z dnia 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego oraz rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 20 grudnia 2012 r. w sprawie sposobu podziału części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostek samorządu terytorialnego w roku 2013 (Dz. U. z 2012 r. poz. 1541) poprzez ich niezastosowanie w stosunku do uczniów i wychowanków skierowanych do Młodzieżowego Ośrodka Wychowawczego Nr 5 w Józefowie i Powiatowego Gimnazjum Specjalnego nr 5 w Józefowie którzy nie korzystali jeszcze z zakwaterowania i w konsekwencji błędne uznanie, że subwencja nie przysługiwała na tychże wychowanków i uczniów;

c) art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 19 lutego 2004 r. o systemie informacji oświatowej (Dz. U. z 2019 r. poz. 1942) oraz rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 20 grudnia 2012 r. w sprawie sposobu podziału części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostek samorządu terytorialnego w roku 2013 poprzez ich błędną interpretację i bezzasadne przyjęcie, że co do uczniów i wychowanków, skierowanych do Młodzieżowego Ośrodka Wychowawczego Nr 5 w Józefowie i Powiatowego Gimnazjum Specjalnego nr 5 w Józefowie, którzy nie zgłosili się do placówki i nie korzystali z zakwaterowania w ośrodku na dzień 30 września 2012 r. brak było podstaw do wykazania ich w systemie informacji oświatowej wg stanu na dzień 30 września 2012 r. i tym samym brak było podstaw do uwzględnienia ich przy wadze P2 P4, P37, P43 przy naliczeniu części oświatowej subwencji ogólnej na rok 2013;

2. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 8 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257, dalej: k.p.a.) poprzez bezzasadne oddalenie skargi na decyzję Ministra Finansów, mimo że organ przyjął inną niż dotychczasowo stosowana przez organy interpretacji przepisów dotyczących udzielania subwencji co stanowi naruszenie zasady pogłębiania zaufania uczestników postępowania do władzy publicznej;

Wskazując na powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł na podstawie przepisu art. 176 § 1 pkt 3 w zw. z art. 185 § 1 p.p.s.a. o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Wniósł o rozpoznanie sprawy na rozprawie.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym. Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdził aby w rozpoznawanej sprawie wystąpiła którakolwiek z przesłanek nieważności postępowania – określonych w art. 183 § 2 p.p.s.a. – jak też aby zachodziły przesłanki wymagające uchylenia wydanego w sprawie orzeczenie oraz odrzucenia skargi lub umorzenia postępowania (art. 189 p.p.s.a.).

Jak wynika z art. 193 p.p.s.a. (zdanie drugie), uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Przepis ten wyznacza granice, w jakich NSA uzasadnia z urzędu wydany wyrok w przypadku oddalenia skargi kasacyjnej. Wskazana regulacja – będąca przepisem szczególnym – modyfikuje normę zawartą w art. 141 § 4 p.p.s.a., stosowanym odpowiednio w związku z art. 193 (zdanie pierwsze) p.p.s.a., w ten sposób, że pozwala Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu ograniczyć się do oceny zarzutów skargi kasacyjnej, umożliwiając tym samym pominięcie tych elementów uzasadnienia wyroku, które nie są niezbędne dla wyjaśnienia istoty rozstrzygnięcia NSA. Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że w rozpoznawanej sprawie przesłanka ta została spełniona.

Z art. 176 p.p.s.a. wynika, że skarga kasacyjna poza tym, że ma czynić zadość wymaganiom przypisanym dla każdego pisma procesowego, powinna zawierać przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Przez przytoczenie podstaw kasacyjnych należy rozumieć dokładne wskazanie takiej podstawy oraz określenie tych przepisów prawa, które zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną zostały naruszone przez sąd wydający zaskarżone orzeczenie. Uzasadnienie skargi kasacyjnej powinno zaś zawierać rozwinięcie zarzutów kasacyjnych przez wyjaśnienie na czym naruszenie polegało i przedstawienie argumentacji na poparcie odmiennej wykładni przepisu niż zastosowana w zaskarżonym orzeczeniu, umotywowanie niewłaściwego zastosowania przepisu, zaś w odniesieniu do uchybień przepisom procesowym wykazanie, że zarzucane uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W kontekście powyższych uwag, na rozpoznanie nie zasługiwał zarzut ujęty w punkcie 1 lit. a) petitum skargi kasacyjnej dotyczący błędnego zastosowania art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego. Nie ma możliwości skutecznego powoływania się na zarzut wadliwego zastosowania prawa materialnego w sytuacji, gdy nie zakwestionowano równocześnie ustaleń stanu faktycznego, na których oparto skarżone rozstrzygnięcie. Jest to konsekwencją faktu, że błędne zastosowanie (bądź niezastosowanie) przepisów materialnoprawnych zasadniczo każdorazowo pozostaje w ścisłym związku z ustaleniami stanu faktycznego sprawy i może być wykazane pod warunkiem wcześniejszego obalenia tych ustaleń czy też szerzej - dowiedzenia ich wadliwości. W rozpatrywanej skardze kasacyjnej nie zawarto zarzutów kwestionujących ustalenia stanu faktycznego poczynione przez organ administracyjny i zaaprobowane przez Sąd I instancji.

Również niezasadny okazał się zarzut zawarty w punkcie 1 lit. b) petitum skargi kasacyjnej. Po pierwsze, zarzucono naruszenie art. 28 ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego. Jednakże przepis ten składa się aż z 8 ustępów. Nie jest natomiast sprawą NSA domyślanie się, który konkretnie ustęp artykułu 28 ww. aktu prawnego kwestionował autor skargi kasacyjnej. Po drugie, zarzucono naruszenie rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej bez wskazania konkretnego przepisu tego aktu prawnego. W obu wyżej wymienionych przypadkach z uzasadnienia skargi kasacyjnej nie wynikało, jaki konkretnie ustęp art. 28 i jaki konkretnie przepis rozporządzenia kwestionował autor skargi kasacyjnej.

Z omawianego zarzutu wynika, że według autora skargi kasacyjnej subwencja przysługiwała konkretnym wychowankom i uczniom. Według Naczelnego Sądu Administracyjnego twierdzenie, że subwencja przysługuje na ucznia danej szkoły pozbawione jest podstaw prawnych. Tym bardziej, że – co należy wyeksponować – subwencja, w przeciwieństwie do instytucji dotacji, nie ma określonego (sprecyzowanego) przeznaczenia. Ów brak przeznaczenia należy rozumieć w ten sposób, że środki uzyskane z tytułu subwencji ogólnej (niezależnie od tego o jakiej części tej subwencji mowa, a zatem i w zakresie części oświatowej subwencji ogólnej) mają być przeznaczone na zadania realizowane przez daną jednostkę samorządu terytorialnego, niezależnie od tego jakiego rodzaju są to zadania tej j.s.t. (a zatem i wydatki z tym związane).

W odniesieniu do zarzutu zawartego w punkcie 1 lit. c petitum skargi kasacyjnej wskazać należy, że w uzasadnieniu skargi kasacyjnej nie dokonano wyjaśnień dotyczących wadliwej wykładni art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o systemie informacji oświatowej. W konsekwencji NSA nie mógł odnieść się do tak skonstruowanego, nieuzasadnionego, zarzutu.

Wreszcie niezasadny okazał się zarzut zawarty w punkcie 2 petitum skargi kasacyjnej. W pierwszej kolejności należy zwrócić uwagę, że autor skargi kasacyjnej, wbrew art. 174 pkt 2 p.p.s.a. nie wykazał, że naruszenie wymienionych przepisów postępowania mogło mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie.

Ponadto zgodnie z art. 8 § 2 k.p.a. organy administracji publicznej bez uzasadnionej przyczyny nie odstępują od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym. Zatem ze względu na uzasadnioną przyczynę organ administracji publicznej może odstąpić od utrwalonej praktyki. Zasada pogłębiania zaufania do obywateli nie może bowiem prowadzić do sytuacji, w której organ będzie zmuszony do wydawania decyzji naruszających przepisy prawa.

Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. i § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a) w zw. z § 2 pkt 7 w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r., poz. 1935).