Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt II SA/Gl 345/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2024-07-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6157 Opłaty związane ze wzrostem wartości nieruchomości
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 36 ust. 4, art. 37 ust. 1, ust. 3, ust. 4
journal: Dz.U. 2023 poz 977
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r.  o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)
article: art. 154 ust. 1, art. 153 ust. 1
journal: Dz.U. 2023 poz 344
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t. j.)
article: art. 151
journal: Dz.U. 2024 poz 935
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Nowak, Sędziowie Asesor WSA Aneta Majowska (spr.), Sędzia WSA Artur Żurawik, Protokolant specjalista Magdalena Dąbek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 lipca 2024 r. sprawy ze skargi T. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia 4 stycznia 2024 r. nr SKO.UL/41.7/474/2023/24778/RS w przedmiocie opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości oddala skargę.


UZASADNIENIE

Pismem z dnia 14 lutego 2024 r. T. S. (dalej: Skarżący, Strona), wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia 4 stycznia 2024 r. nr SKO.UL/41.7/474/2023/24778/RS w przedmiocie opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości.

Zaskarżona decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym.

Decyzją z dnia 26 października 2023 r. nr [...], Wójt Gminy M. (dalej: organ pierwszej instancji), działając w oparciu o art. 36 ust. 4 oraz art. 37 ust. 1 i ust. 6 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz.U. z 2023 r., poz. 977 z późn. zm., dalej: u.p.z.p.), ustalił Skarżącemu opłatę w wysokości 13.680,00 zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości położonej w P., oznaczonej ewidencyjnie jako działka nr 1, obręb P., o powierzchni 2.848 m2, dla której na dzień zbycia nieruchomości Sąd Rejonowy w W. prowadził księgę wieczystą nr [...], na skutek uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszarów położonych w Gminie M. - etap IlIa w z związku z dokonanym zbyciem ww. nieruchomości.

W uzasadnieniu organ wskazał, iż w dniu 6 czerwca 2023 r. wpłynął do organu akt notarialny umowy sprzedaży nieruchomości [...] z dnia [...] r., z którego wynika zbycie przez Skarżącego nieruchomości opisanej powyżej.

W dniu [...] r. Rada Gminy M. Uchwałą Nr [...]zatwierdziła miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dla obszarów położonych w Gminie M. - etap lIla (Dz. Urz. Woj. Śl. z dnia [...] r., poz. [...]), w ramach którego zmianie uległo częściowo przeznaczenie działki numer 1 (ok. 1.250 m2). Na skutek tej zmiany przedmiotowa działka znajduje się na terenach oznaczonych symbolem 42/1.MN - tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i 42/1.R - tereny rolnicze. Bezpośrednio przed wejściem w życie tego planu działka nr 1 podlegała ustaleniom planu zagospodarowania przestrzennego Sołectwa P. zatwierdzonego Uchwałą Nr [...] z dnia [...] r. (Dz. Urz. Woj. Śl. z dnia [...] r., poz. [...]) i znajdowała się w terenach oznaczonych symbolem 42R - tereny rolnicze. Rada Gminy M. w § 11 ust. 2 Uchwały nr [...] z dnia [...] r. ustaliła stawkę procentową służącą naliczaniu opłaty związanej ze wzrostem wartości nieruchomości w wysokości 15%. Okoliczności te dały podstawę do wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie naliczenia opłaty jednorazowej o jakiej mowa w art. 36 ust. 4 u.p.z.p. Zawiadomieniem z dnia 27 czerwca 2023 r. Skarżący został powiadomiony o wszczętym z urzędu postępowaniu administracyjnym. W dniu [...] r. przeprowadzono oględziny nieruchomości. Ustalono, iż według stanu na dzień wejścia w życie planu miejscowego przedmiotowa działka położona była w P. przy ul. [...] w południowo-zachodniej części gminy M., blisko większych arterii komunikacyjnych - w odległości około 2 km od drogi wojewódzkiej nr [...] oraz około 3 km od zjazdu na autostradę [...]. Bezpośrednie jej sąsiedztwo stanowiły tereny luźnej zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i tereny rolnicze. Działka miała regularny, prostokątny kształt, teren o lekkim spadku w kierunku południowo-zachodnim, usytuowana około 400 m na zachód od ul. [...], dojazd boczną drogą gminną. Działka była niezabudowana, nieogrodzona, niezadrzewiona, nieuzbrojona, stanowiła pole rolne. W sąsiedztwie południowej granicy działki przechodziła linia elektryczna i wodociąg, w odległości około 70 m na północ znajdował się gazociąg.

Zgodnie z operatem szacunkowym z dnia [...] r., który został oceniony przez organ jako spełniający wymogi określone przepisami, wartość rynkowa działki nr 1 wynosi 122.000,00 zł, natomiast przed wejściem w życie planu wartość tej nieruchomości wynosiła 30.800,00 zł. Wzrost wartości nieruchomości to 91.200,00 zł co przy zastosowaniu 15% stawki określonej w Uchwale daje kwotę w wysokości 13.680,00 zł stanowiącą opłatę z tytułu wzrostu wartości nieruchomości spowodowanej zmianą miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Organ końcowo zwrócił uwagę, iż Skarżący został powiadomiony o możliwości zapoznania się z operatem i całością akt sprawy, a wobec niewniesienia przez Stronę żadnych uwag i zastrzeżeń, organ postanowił o nałożeniu opłaty w ww. wysokości.

Decyzja została doręczona w dniu [...] r.

Skarżący, reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, w ustawowym terminie złożył odwołanie od opisanej wyżej decyzji podnosząc zarzuty naruszenia art. 36 ust. 4 i art. 37 ust. 1 u.p.z.p. przez błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że pomimo zmiany przeznaczenia gruntu dotyczącej tylko części nieruchomości, wartość opłaty oblicza się dla całości nieruchomości, podczas gdy w takim przypadku wartość taką obliczać należy wyłącznie dla tej części nieruchomości, która objęta jest zmianą wynikającą z postanowień planu, co zdaniem Skarżącego doprowadziło do bezpodstawnego obciążenia obowiązkiem uiszczenia opłaty nienależnej, niewynikającej z normy art. 36 ust. 4 u.p.z.p. Skarżący zarzucił także wydanie powyższej decyzji z naruszeniem art. 7 w zw. z art. 77 § 1 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie: tekst jedn. 2024 r., poz. 572, dalej: k.p.a.), poprzez brak wyczerpującego, rzetelnego, należytego i wszechstronnego rozpatrzenia materiału sprawy, co doprowadziło do błędnej oceny i wniosków z dowodu z operatu szacunkowego, a w rezultacie do wydania decyzji na niekorzyść strony i stanowiło oczywiste naruszenie zasady pierwszeństwa słusznego interesu strony.

Pełnomocnik Strony akcentował, że organ pominął ustalenie, iż przeznaczenie gruntu o powierzchni 1598 m2 nie uległo zmianie - to nadal tereny rolnicze, zatem w tym zakresie nie mogło dojść do wzrostu wartości nieruchomości. Cena jednostkowa została natomiast błędnie w operacie ustalona dla całego gruntu.

Po rozpoznaniu odwołania, zaskarżoną w niniejszym postępowaniu decyzją nr SKO.UL/41.7/474/2023/24778/RS z dnia 4 stycznia 2024 r., działając na podstawie art. 2 ustawy z dnia 19 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 570) oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 36 ust. 1-4, art. 37 ust. 1, ust 6 i ust. 7 u.p.z.p., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji.

W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia organ odwoławczy w pierwszej kolejności zwięźle przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania i przywołał treść przepisów znajdujących zastosowanie w sprawie. Następnie wskazał, że nie budzi wątpliwości fakt, iż wejście w życie planu miejscowego z 2021 r. wpłynęło na przeznaczenie nieruchomości. Po wejściu w życie tego planu, a jednocześnie przed upływem 5 lat od tego momentu Skarżący zbył nieruchomość.

Dokonując oceny operatu szacunkowego Kolegium stwierdziło, że wartość nieruchomości ustalona została na dzień jej sprzedaży, zaś stan nieruchomości (stan przedmiotu wyceny) na dzień wejścia w życie planu z 2021 r. Do wyceny zastosowano podejście porównawcze, metodę porównywania parami. Do porównań przyjęto 5 transakcji nieruchomościami o przeznaczeniu rolnym, ponadto przyjęto 5 transakcji nieruchomościami o przeznaczeniu mieszanym (częściowo mieszkaniowym, częściowo rolnym). W ocenie organu odwoławczego, nieruchomości te spełniają wymogi pozwalające na uznanie je za nieruchomości podobne. Wyjaśnił, iż zgodnie z art. 4 pkt 16 u.g.n. jest to nieruchomość, która jest porównywalna z nieruchomością stanowiącą przedmiot wyceny, ze względu na położenie, stan prawny, przeznaczenie, sposób korzystania oraz inne cechy wpływające na jej wartość. Organ odwoławczy zauważył także, iż z danych zawartych w operacie szacunkowym wynika data sprzedaży każdej z nieruchomości podobnych, jej położenie, przeznaczenie, powierzchnia oraz cena. Natomiast w opisie nieruchomości o mieszanym przeznaczeniu podano także udział powierzchni przeznaczonej pod zabudowę do powierzchni całkowitej, a występujące odmienności zostały skorygowane. Następnie organ przywołał wyniki szacowania nieruchomości, tj. ustaloną wartość przed zmianą planu, która wynosiła 30.800,00 zł, oraz po zmianie 122.000,00 zł. Odnosząc się do zawartego w odwołaniu stwierdzenia o niekorzystnej wycenie Kolegium wskazało, że Skarżący sprzedał przedmiotową działkę za kwotę 160.000,00 zł. Natomiast dokonując oceny sporządzonego operatu stwierdziło, że nie zawiera on błędów, omyłek pisarskich lub rachunkowych, nie powołuje również nieobowiązujących przepisów prawa. Uwzględniając zatem stawkę procentową 15% zasadnie, w ocenie organu odwoławczego, została ustalona opłata od wzrostu wartości nieruchomości w wysokości 13.600,00 zł.

Decyzja została doręczona w dniu [...] r.

Z rozstrzygnięciem nie zgodził się Skarżący wnosząc skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach podnosząc względem zaskarżonej decyzji zarzuty naruszenia: 1) art. 36 ust. 4 i art. 37 ust. 1 u.p.z.p. – jak w treści odwołania; 2) "par 38" poprzez jego zastosowanie, podczas gdy organ pierwszej instancji nie oparł swojej decyzji na tym przepisie oraz jego błędną wykładnię, w wyniku której przyjęto, iż może w sposób dowolny dokonać wyceny całości lub części nieruchomości w sytuacji, gdy zmiana przeznaczenia nieruchomości dotyczy jedynie części gruntu; 3) art. 7 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. poprzez nierozpatrzenie w sposób wyczerpujący materiału dowodowego i oparcie rozstrzygnięcia na operacie sporządzonym w sposób nieprawidłowy, z pominięciem dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywatela.

W oparciu o tak sformułowane zarzuty pełnomocnik Skarżącego wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji, a także zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

W uzasadnieniu wskazał, iż zgodnie z danymi z protokołu oględzin, który stanowił podstawę merytoryczną operatu szacunkowego, zmianie przeznaczenia uległa wyłącznie część działki o powierzchni 1250 m2, a w operacie wskazano dodatkowo, że działka ma udział 44% powierzchni położonej na terenach z możliwością zabudowy. Podkreślał również w powołaniu na orzecznictwo sądów administracyjnych, iż dopuszczalne jest objęcie wyceną tylko tej części nieruchomości, co do której nastąpił wzrost wartości nieruchomości uzasadniający zastosowanie instytucji ulepszenia planistycznego, a część nieruchomości, której wartość nie wzrosła w wyniku uchwalenia planu w ogóle nie powinna być brana pod uwagę przy ustalaniu opłaty planistycznej. W rozpoznawanej sprawie większa część działki, która była przedmiotem wyceny - to jest 56 % - nie zmieniła swojego przeznaczenia i tym bardziej nie jest zasadnym obciążanie właściciela opłatą planistyczną obliczoną od 100% jej powierzchni. Wejście zatem w życie planu miejscowego z 2021 r. tylko w części - to jest w 44% - wpłynęło na zmianę przeznaczenia nieruchomości. Ponadto organ pierwszej instancji oparł decyzję o nieobowiązujące już przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 555), zatem nie mógł rozważyć możliwości z § 38 ust. 3 rozporządzenie Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 5 września 2023 r. w sprawie wyceny nieruchomości. Zdaniem strony skarżącej na uwagę zasługują błędy operatu, których organ odwoławczy nie dostrzegł, polegające na ustaleniu ceny jednostkowej dla całej nieruchomości. Zdaniem pełnomocnika Skarżącego badaniu powinien podlegać wzrost wartości działki nr 1 wyłącznie w części objętej oznaczeniem MN, zatem organ, w wadliwy sposób określając przedmiot operatu naruszył przepis art. 36 ust. 4 u.p.z.p. i ustalił opłatę w sposób nieprawidłowy, bezpodstawnie zawyżając jej wysokość.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji. Ponadto odnosząc się do zarzutów skargi odnotował, iż Kolegium dokonywało oceny operatu szacunkowego pod kątem zgodności z obowiązującymi przepisami, natomiast wskazanie przez organ pierwszej instancji, zgodności operatu z przepisami poprzednio obowiązującego rozporządzenia z 2004 r. nie oznacza, że Kolegium powinno powtórzyć ową omyłkę. Podkreślił także, iż na stronie [...] operatu wskazano 14 transakcji nieruchomościami, dla których określono udział powierzchni przeznaczonej pod zabudowę. W procesie wyceny jako jedną z cech wpływających na wartość nieruchomości wskazano udział powierzchni przeznaczonej pod zabudowę. Nie budzi zatem wątpliwości Kolegium, że w procesie wyceny uwzględniono fakt zmiany przeznaczenia tylko części nieruchomości.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje.

Na wstępie należy wskazać na regulację art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 2492 z późn. zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 935, dalej: p.p.s.a.), stosownie do której sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle art. 3 § 2 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (pkt 1). Zgodnie z brzmieniem art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. uchylenie zaskarżonej decyzji w całości albo w części następuje w przypadku stwierdzenia przez sąd naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Nie ulega zatem wątpliwości, że zaskarżona decyzja może ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. W przypadku nieuwzględnienia skargi sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części - art. 151 p.p.s.a.

Przedmiotem kontroli rozpoznawanej sprawy, w oparciu o wymienione powyżej kryteria, stała się opisana na wstępie decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego oraz poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji w przedmiocie opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości.

W wyniku analizy akt sprawy Sąd stwierdził, że skarga nie jest uzasadniona. Zaskarżone rozstrzygnięcie nie narusza bowiem ani prawa materialnego, ani też reguł procedury administracyjnej w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Tymczasem jak wyjaśniono, dopiero stwierdzenie tego rodzaju naruszenia prawa uzasadnia uwzględnienie skargi.

Ramy prawne kontroli sądowej skarżonej decyzji wyznaczają przede wszystkim przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Stosownie do treści art. 36 ust. 4 tej ustawy, jeżeli w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą wartość nieruchomości wzrosła, a właściciel lub użytkownik wieczysty zbywa tę nieruchomość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta pobiera jednorazową opłatę ustaloną w tym planie, określoną w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości. Opłata ta jest dochodem własnym gminy. Wysokość opłaty nie może być wyższa niż 30% wzrostu wartości nieruchomości. Z kolei zgodnie z art. 37 ust. 1 wysokość opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, o której mowa w art. 36 ust. 4, ustala się na dzień jej sprzedaży. Wzrost wartości nieruchomości stanowi różnicę między wartością nieruchomości określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego po uchwaleniu lub zmianie planu miejscowego a jej wartością, określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu, obowiązującego przed zmianą tego planu, lub faktycznego sposobu wykorzystywania nieruchomości przed jego uchwaleniem. Wójt, burmistrz albo prezydent miasta ustala opłatę, o której mowa w art. 36 ust. 4, w drodze decyzji, bezzwłocznie po otrzymaniu wypisu z aktu notarialnego, o którym mowa w ust. 5 (art. 37 ust. 6 u.p.z.p.). Ustalenie opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości jest ograniczone w czasie – pobiera się ją w przypadku zbycia nieruchomości w okresie 5 lat od dnia, w którym plan miejscowy albo jego zmiana stały się obowiązujące (art. 37 ust. 3 w zw. z art. 37 ust. 4 u.p.z.p.). Pomocniczymi w zakresie ustalenia tej opłaty przepisami są: ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 344 z późn. zm., dalej: u.g.n.) oraz rozporządzenie Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 5 września 2023 r. w sprawie wyceny nieruchomości (Dz. U. z 2023 r., poz. 1832; zastępujące: rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego).

Mając powyższe na względzie wskazać należy, że ustalenie opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości na podstawie powołanego przepisu musi zostać poprzedzone stwierdzeniem zaistnienia kumulatywnie przesłanek, a mianowicie: 1) nastąpiła zmiana bądź uchwalenie planu zagospodarowania przestrzennego, 2) miało miejsce zbycie nieruchomości przez właściciela lub wieczystego użytkownika przed upływem pięciu lat od dnia wejścia w życie tego planu, 3) nastąpił wzrost wartości nieruchomości w związku z uchwaleniem planu miejscowego lub jego zmianą, 4) w planie określono stawkę opłaty w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości. Stwierdzenie, iż chociażby jedna z tych przesłanek nie została spełniona, uniemożliwia ustalenie opłaty planistycznej. W przeciwnym wypadku wydanie decyzji w przedmiocie tej opłaty ma charakter obligatoryjny, od którego gmina nie może odstąpić (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 czerwca 2007 r. sygn. akt II OSK 921/06). Przesądzając o obowiązku wniesienia opłaty, o której mowa w art. 36 ust. 4 u.p.z.p., w przypadku wskazanych w tym artykule okoliczności, ustawodawca wykluczył tym samym możliwość zastosowania stawki zerowej (zob. Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 maja 2011 r. sygn. akt II OSK 979/10). W rozpoznawanej sprawie zaistniały łącznie wszystkie wymienione wyżej przesłanki.

Niesporne jest, że w związku z uchwałą Rady Gminy M. Nr [...] z dnia [...] r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszarów położonych w gminie M. - etap IIIa, przedmiotowa działka nr 1 o powierzchni 2.848 m2 została objęta symbolami: 42/1.MN - tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej (ok 1.250 m2, 44% ) i 42/1.R - tereny rolnicze. Uchwała została ogłoszona w Dzienniku Urzędowym Województwa Śląskiego dnia [...] r. poz. [...]. W § 11 wskazanego planu miejscowego ustalono stawkę procentową, na podstawie której ustala się opłatę, o której mowa w art. 36 ust. 4 u.p.z.p. w wysokości: 1) dla terenu oznaczonego symbolem 23/1.MN - 1%; 2) dla pozostałych terenów - 15%. W niniejszej sprawie ustalona stawka procentowa służąca naliczaniu opłaty związanej ze wzrostem wartości nieruchomości wynosi zatem 15%. W uprzednio obowiązującym planie miejscowym zatwierdzonym uchwałą Rady Gminy M. Nr [...] z dnia [...] r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego sołectwa P. (opubl. Dz. Urz. Woj. Śl. z dnia [...]r., poz. [...]) przedmiotowa działka była oznaczona symbolem 42R - tereny rolnicze. Nie ulega wątpliwości, że w odniesieniu do aktualnego oznaczenia w części terenu symbolem 42/1.MN, nie jest to tożsame przeznaczenie.

W niniejszej sprawie poza sporem pozostaje również fakt zawarcia przez Skarżącego w dniu [...] r. umowy przenoszącej własność przedmiotowej nieruchomości położonej w P. o numerze ewidencyjnym 1 oraz powierzchni 2.848 m2 (akt notarialny [...] Kancelaria Notarialna notariusza E. M. w W.). Zbycie nieruchomości nastąpiło zatem przed upływem pięciu lat od dnia wejścia w życie planu miejscowego (uchwała Rada Gminy M. Nr [...] z dnia [...] r.). Jak wynika z ww. aktu notarialnego strony umowy ustaliły cenę sprzedaży przedmiotowej nieruchomości na kwotę 160.000,00 zł (§ 2 aktu notarialnego).

Ustalając wzrost wartości nieruchomości w związki z uchwaleniem planu miejscowego organy oparły się na operacie rzeczoznawcy, który był podstawą wydanych decyzji. Według dominującego orzecznictwa sądowa kontrola legalności decyzji administracyjnych nie obejmuje weryfikacji wiadomości specjalnych przedstawionych przez rzeczoznawcę w operacie szacunkowym. Operaty szacunkowe niewątpliwie oceniane są przez organy, a następnie przez sąd administracyjny pod względem spełnienia określonych warunków formalnych. Organ na podstawie tego dokumentu może też samodzielnie ocenić jego wartość dowodową, może także w razie potrzeby żądać od rzeczoznawcy uzupełnienia tego dokumentu albo wyjaśnień co do jego treści (co w rozpoznawanej sprawie miało miejsce na skutek wniesionego odwołania od decyzji organu pierwszej instancji). Ocena wartości dowodowej operatów jest możliwa przez organ administracji i sąd administracyjny w sytuacji, gdy prosta analiza ich treści budzi wątpliwości co do spójności, logiczności, zupełności, ścisłości, gdy dotyczy pominięcia istotnych dla ustalenia wartości nieruchomości elementów (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 września 2016 r. sygn. akt II OSK 3065/14). Operat szacunkowy sporządzany przez uprawnionego rzeczoznawcę majątkowego jest podstawowym dowodem wzrostu wartości nieruchomości na skutek uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Na gruncie niniejszej sprawy biegli ustalili wartość nieruchomości objętej postępowaniem przed zmianą planu ustalając ją na kwotę 30.800,00 zł oraz wartość tej nieruchomości po zmianie tego planu przyjętego uchwałą Rady Gminy M. Nr [...] z dnia [...] r. wyceniając ją na kwotę 122.000,00 zł (str. [...] operatu szacunkowego z dnia [...] r., karta nr [...] i nast. akt administracyjnych). Tym samym w oparciu o te ustalenia, organ ustalił, iż w wyniku przyjęcia nowego planu nastąpił wzrost wartości przedmiotowej nieruchomości o 91.200,00 zł.

Stosownie do brzmienia art. 154 ust. 1 u.g.n. wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych. Z regulacji tej wynika w sposób jednoznaczny, iż to autor operatu a nie sąd, w oparciu o posiadane w tym zakresie wiadomości specjalne, dokonuje wyboru podejścia i metody selekcji nieruchomości i wybiera te, które stanowią następnie przedmiot jego badań.

Ani sąd, ani organ prowadzący postępowanie nie może wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego, ponieważ nie dysponuje wiadomościami specjalnymi, które posiada biegły. Niemniej jednak obowiązany jest do oceny operatu szacunkowego pod względem formalnym - czy został on sporządzony i podpisany przez uprawnioną osobę, czy zawiera wymagane przepisami prawa elementy treści, nie zawiera niejasności, pomyłek, braków, które powinny być sprostowane lub uzupełnione, aby dokument ten miał wartość dowodową (zob. m.in. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 13 grudnia 2018 r. sygn. akt II OSK 411/18; z dnia 17 marca 2020 r. sygn. akt II OSK 428/19; z dnia 12 stycznia 2021 r. sygn. akt II OSK 1408/19). Zgodnie z treścią operatu z dnia 9 października 2023 r. dla określenia wartości nieruchomości objętej postępowaniem rzeczoznawcy majątkowi zastosowali podejście porównawcze, metodą porównywania parami (str. [...] operatu szacunkowego). W myśl art. 153 ust. 1 u.g.n. podejście porównawcze polega na określeniu wartości nieruchomości przy założeniu, że wartość ta odpowiada cenom, jakie uzyskano za nieruchomości podobne, które były przedmiotem obrotu rynkowego. Ceny te koryguje się ze względu na cechy różniące nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej oraz uwzględnia się zmiany poziomu cen wskutek upływu czasu. Podejście porównawcze stosuje się, jeżeli są znane ceny i cechy nieruchomości podobnych do nieruchomości wycenianej. Jak wynika z rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 5 września 2023 r. w sprawie wyceny nieruchomości, przy stosowaniu podejścia porównawczego konieczna jest znajomość cen transakcyjnych nieruchomości podobnych do nieruchomości będącej przedmiotem wyceny, a także cech tych nieruchomości wpływających na poziom ich cen (§ 4). Przy metodzie porównywania parami porównuje się nieruchomość będącą przedmiotem wyceny, której cechy są znane, kolejno z nieruchomościami podobnymi, które były przedmiotem obrotu rynkowego i dla których znane są ceny transakcyjne, warunki zawarcia transakcji oraz cechy tych nieruchomości. Do porównań wybiera się co najmniej trzy nieruchomości ze zbioru nieruchomości podobnych stanowiącego podstawę wyceny. Korekty cen transakcyjnych dokonuje się na podstawie różnic ocen cech rynkowych nieruchomości wycenianej i nieruchomości przyjętych do porównań określonych w przyjętych skalach (§ 8 ust. 1).

Z zebranego materiał dowodowego wynika, że Skarżący nie podważał w toku postępowania wartości dowodowej operatu w zakresie wartości nieruchomości określonej przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego przed zmianą planu. Skarżący zakwestionował natomiast ustalenie wartości nieruchomości w związku z aktualnie obowiązującym planem miejscowym, podnosząc, że w przypadku zmiany przeznaczenia gruntu dotyczącej tylko części nieruchomości, wysokość opłaty należało obliczyć wyłącznie dla tej części nieruchomości, która objęta jest zmianą.

Jak wynika z akt nieruchomość objęta niniejszym postępowaniem to działka położona przy ul. [...], w południowo-zachodniej części gminy M. graniczącej z miastem J., położna blisko większych arterii komunikacyjnych w odległości ok. 2km od drogi wojewódzkiej nr [...] oraz około 3 m od zjazdu na autostradę [...] (w linii prostej około 200 m od autostrady), w sąsiedztwie - tereny luźnej zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i tereny rolnicze, działka o kształcie regularnym, prostokątnym, teren o lekkim spadku w kierunku południowo-zachodnim, usytuowana około 400 m na zachód od ul. [...] – droga asfaltowa, dojazd drogą gminną, w końcowym odcinku nieutwardzoną, w sąsiedztwie południowej granicy działki linia elektryczna i wodociąg, w odległości około 70 m na północ – gazociąg (str. [...] operatu szacunkowego). Z dokonanych ustaleń wynika również, że przed zmianą planu miejscowego oraz w dacie wejścia w życie aktualnego planu miejscowego wyceniana nieruchomość stanowiła grunt niezabudowany, nieogrodzony, niezadrzewiony, nieuzbrojony, działka ta stanowiła pole orne. Takie też ustalenia zostały przyjęte przez organy orzekające w sprawie i nie stanowiły one kwestii spornych.

Kontrola sądowoadministracyjna prowadzi do wniosku, iż biegli rzetelnie przedstawili poszczególne etapy szacowania wartości nieruchomości, szczegółowo omówili zastosowane podejście i metodykę wyceny, dokonali analizy i charakterystyki lokalnego rynku nieruchomości obejmującego gminę M. – odrębnie dla rynku nieruchomości przeznaczonych pod użytkowanie rolnicze oraz dla rynku nieruchomości przeznaczonych częściowo pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną oraz częściowo pod użytkowanie rolnicze, wyjaśnili przesłanki doboru nieruchomości porównawczych, określili cechy rynkowe nieruchomości oraz ustalili wpływ ww. cech na wartość nieruchomości. Operat zawiera szczegółowo przedstawione czynności prowadzące do określenia wartości nieruchomości przed zmianą planu miejscowego (pkt [...] operatu szacunkowego) oraz wartości nieruchomości po zmianie tego planu (pkt [...] operatu szacunkowego), przy omówieniu – odrębnie dla każdego z tych obliczeń, zestawienia rynkowych transakcji sprzedaży nieruchomości podobnych, ustalenia współczynnika korygującego, opisu transakcji przyjętych do porównania, charakterystyki wycenianej nieruchomości. Do szacowania wartości przedmiotowej nieruchomości przed zmianą planu miejscowego biegli przyjęli pięć nieruchomości, najbardziej w ocenie biegłych, podobnych do nieruchomości wycenianej z wyjaśnieniem, iż z zanotowanych siedmiu transakcji sprzedaży nieruchomości gruntowych, niezabudowanych, przeznaczonych pod użytkowanie rolnicze, bez dopuszczonej zabudowy kubaturowej, ze względu na dużą rozbieżność cenową 1 m2 do dalszej analizy nie przyjęto transakcji skrajnych (str. [...] operatu szacunkowego). Wartość nieruchomości przed zmianą planu miejscowego została ustalona na 30.800,00 zł (2848 m2 x 10,80 zł/m2), które to ustalenia nie były w sprawie przedmiotem sporu.

Podobnie do szacowania wartości nieruchomości po zmianie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego biegli przyjęli pięć nieruchomości, podobnych w ich ocenie, do nieruchomości wycenianej. W treści operatu wyjaśnili, iż rynek nieruchomości gruntowych niezabudowanych, położonych na terenach przeznaczonych na cele zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej charakteryzuje duży obrót, co jest związane z rozwojem aglomeracji miejskich, w przyjętym okresie na terenie gminy zanotowano 70 rynkowych transakcji sprzedaży takich nieruchomości, a średnia cena 1 m2 gruntu z tych transakcji wyniosła 49 zł. Wśród tych transakcji 16 dotyczyło sprzedaży działek gruntowych położonych częściowo na terenach zabudowy mieszkaniowej, jednorodzinnej i częściowo na terenach bez prawa zabudowy, podobnie jak działka wyceniana po zmianie planu miejscowego. Jak ustalono, ceny jednostkowe z tych transakcji znajdują się w dolnej części przedziału cenowego dla działek budowlanych (str. [...] operatu szacunkowego). Dokonując wyboru nieruchomości podobnych biegli zwrócili uwagę, że niższe ceny jednostkowe zanotowano dla nieruchomości o większych powierzchniach i mniejszym udziale powierzchni nieruchomości przeznaczonej pod zabudowę, wyższe ceny zanotowano dla nieruchomości o mniejszych powierzchniach i większym udziale powierzchni nieruchomości przeznaczonej pod zabudowę. Również w tym przypadku odrzucono nieruchomości skrajne.

Podkreślenia wymaga, iż w zestawieniu transakcji sprzedaży nieruchomości podobnych przyjętych do analizy, poza: położeniem nieruchomości, symbolami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, powierzchnią działki, ceną nieruchomości, ceną 1 m2, biegli podali również dla każdej transakcji procentowy udział powierzchni nieruchomości przeznaczonej pod zabudowę, do całkowitej powierzchni nieruchomości (str. [...] operatu szacunkowego). Na tej podstawie biegli określili wartość 1 m2 nieruchomości dla przeznaczenia w aktualnie obowiązującym planie na 41,83 zł/m2 oraz wartość rynkową wycenianej nieruchomości po uchwaleniu zmiany planu na 122.000,00 zł.

W niniejszej sprawie rzeczoznawcy w toku postępowania ustosunkowywali się również do zarzutów, które pojawiły się na skutek złożonego odwołania od decyzji organu pierwszej instancji, zauważając, iż na rynku lokalnym dostępna była dostateczna ilość transakcji sprzedaży nieruchomości o zbliżonej charakterystyce (o przeznaczeniu mieszkaniowo-rolnym), aby móc określić wartość całej nieruchomości wycenianej po zmianie części jej przeznaczenia. Zauważono także, że analiza nieruchomości podobnych do niewielkich nieruchomości gruntowych o przeznaczeniu mieszkaniowym poniżej 20 arów doprowadziła do ustaleń, iż cena średnia takich działek to około 85 zł/m2, zatem dla części działki o zmianie przeznaczenia 1.598 m2, to wartość 123.508,00 zł (pismo z dnia [...] r., karta nr [...] akt administracyjnych).

W odniesieniu do zarzutów skargi odnoszących się do ustaleń wartości nieruchomości po zmianie planu miejscowego, zauważyć należy, iż operat szacunkowy uwzględnia cechy nieruchomości wycenianej: uzbrojenie (ocena przeciętna – nieruchomości z dostępem do sieci elektrycznej i wodociągowej, sieci w odległości około 50 m od południowej granicy działki), dojazd (ocena dobra – bezpośredni dostęp do drogi publicznej), udział (ocena przeciętna – działka o udziale 44% powierzchni położonej na terenach z możliwością zabudowy), ograniczenia (ocena dobra – brak ograniczeń, str. 18 operatu szacunkowego). Niewątpliwie dokonując wyboru nieruchomości podobnych w operacie szacunkowym uwzględniono wielkość powierzchni działek i udział powierzchni nieruchomości przeznaczonej pod zabudowę w powierzchni całkowitej nieruchomości, jako podobnych do nieruchomości wycenianej. Ponadto w każdym przypadku zastosowano współczynnik korygujący, a tok tych obliczeń został szczegółowo przedstawiony na str. [...] operatu. Oceniając wartość dowodową przygotowanego w sprawie operatu szacunkowego nie budzi wątpliwości ustalenie organów orzekających w sprawie, iż został on sporządzony prawidłowo. Zauważenia wymaga, iż nie ma w obrocie nieruchomości identycznych. Jak trafnie wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 22 września 2017 r., sygn. akt I OSK 377/17, nieruchomość podobna w rozumieniu art. 4 pkt 16 u.g.n. nie jest równoznaczna z pojęciem nieruchomości identycznej. W operacie w sposób wystarczający rzeczoznawcy uzasadnili dobór nieruchomości, wybrane cechy wpływające na wartość, wyjaśnili jakimi przesłankami kierowali się badając rynek nieruchomości. Analizując operat pod względem formalnym podnieść należy, że sporządzony został przez uprawnione osoby i zawiera prawem wymagane elementy. Sąd nie dostrzegł przy tym oczywistych braków, które powinny zostać sprostowane czy uzupełnione.

Zwrócić uwagę należy, iż zgodnie z art. 157 ust. 1 u.g.n. oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego dokonuje organizacja zawodowa rzeczoznawców majątkowych. O taką ocenę można zatem wystąpić we własnym zakresie, co było uprawnieniem strony (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 czerwca 2016 r. sygn. akt II OSK 2600/14), z którego Skarżący nie skorzystał. Organ nie miał obowiązku, by czynić to z urzędu, skoro nie znalazł podstaw do zakwestionowania ustaleń zawartych w operacie.

Przepis art. 36 ust. 4 u.p.z.p. przewiduje jednorazową opłatę od wzrostu wartości nieruchomości, nie zaś jedynie części nieruchomości, dla której nastąpiła zmiana przeznaczenia. Jeżeli w związku ze zmianą planu miejscowego "wartość nieruchomości wzrosła", a z taką sytuacją niewątpliwie mamy do czynienia w niniejszej sprawie, opłata jednorazowa ustalana jest w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości. Przedmiotem zbycia, o którym mowa w art. 36 ust. 4 omawianej ustawy, została objęta cała nieruchomość o powierzchni 2.848 m2.

Nie można pominąć, że w rozpoznawanej sprawie, cała nieruchomość została objęta zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z dnia 14 kwietnia 2021 r. (zarówno w części której przeznaczenie uległo zmianie na 42/1.MN – tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej jak i w części o przeznaczeniu w nowym planie 42/1.R – tereny rolnicze), a nie tylko jej część o nowym przeznaczeniu 42/1.MN. Metodologicznie poprawne pozostaje porównanie nieruchomości wycenianej o ww. udziale powierzchni położonej na terenach z możliwością zabudowy do nieruchomości o podobnym udziale powierzchni o tym przeznaczeniu.

Jak zauważa się w orzecznictwie, jedynie w sytuacji, gdy następuje zbycie, wydzielonej po uchwaleniu planu, części nieruchomości pobierana jest ułamkowa kwota opłaty od wzrostu całej nieruchomości. Taka sytuacja jednak nie zachodzi w niniejszej sprawie. Nadto wycena jedynie części nieruchomości nie może być wymierna dla oceny wartości całej nieruchomości. Nawet w sytuacji, gdyby zmiana przeznaczenia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego dotyczyła tylko części nieruchomości, to i tak wycena powinna dotyczyć całej tej nieruchomości. Stwierdzić przy tym należy, że przeznaczenie jednej nieruchomości pod dwie różne funkcje ma niewątpliwy wpływ na jej wartość jako całości (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 17 maja 2012 r., sygn. akt II SA/Gd 46/12).

Na gruncie rozpoznawanej sprawy, w operacie szacunkowym do porównania przyjęto nieruchomości o podobnej powierzchni do wycenianej nieruchomości oraz podobnym udziale powierzchni o przeznaczeniu pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną oraz udziale powierzchni o przeznaczeniu rolniczym. Nieuzasadnione jest stanowisko skargi, iż błędnie przyjęto ustaloną wartość 1 m2 dla całej nieruchomości. Ustalona cena 42,83 zł/m2 uwzględniała przywołany wyżej szereg zmiennych, a nieruchomościami przyjętymi do porównania nie stały się nieruchomości o przeznaczeniu pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną (dla całej ich powierzchni), lecz nieruchomości o wskazanym udziale powierzchni o danym przeznaczeniu.

Sądowi znane są stanowiska prezentowane w orzecznictwie dotyczące objęcia wyceną jedynie części nieruchomości, także to przywołane w skardze, jednak stan faktyczny objęty wskazanymi rozstrzygnięciami nie dotyczy przedmiotowej sprawy. Przywołany w skardze wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 23 sierpnia 2023 r. sygn. akt II SA/Lu 638/23, obejmował sytuację, gdy tylko część powierzchni nieruchomości została objęta nowym planem miejscowym. Także wyrok tut. Sądu z dnia 15 marca 2019 r. sygn. akt II SA/Gl 791/18 (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 lipca 2022 r. sygn. akt II OSK 2515/19) dotyczył stanu faktycznego, w którym wskutek stwierdzenia nieważności uchwały w przedmiocie planu miejscowego w części obejmującej m.in. część zbytej nieruchomości (co do terenu o symbolu U, P), planem objęta była jedynie część zbytej nieruchomości, pozostałe części działek były położone poza obszarem objętym planem miejscowym.

Podniesione zarzuty skargi naruszenia art. 36 ust. 4 i art. 37 ust. 1 u.p.z.p., nie mogły zatem zostać uznane na uzasadnione (zarzut nr 1 petitum skargi).

Nieuzasadniony zostawał również zarzut naruszenia "par. 38" (zarzut nr 2 petitum skargi). Wobec treści § 85 ust. 2 rozporządzenia z dnia 5 września 2023 r. w sprawie wyceny nieruchomości (do wycen nieruchomości rozpoczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszego rozporządzenia stosuje się przepisy niniejszego rozporządzenia), w sprawie znalazły zastosowanie regulacje ww. rozporządzenia z dnia 5 września 2023 r. Przepisy te zostały prawidłowo uwzględnione w operacie szacunkowym z dnia [...] r., na co wskazano m.in. na str. [...] tego operatu. Przywołanie uprzednio obowiązującego rozporządzenia w uzasadnieniu decyzji organu pierwszej instancji nie było prawidłowe, jednak organ odwoławczy ponownie rozpoznając sprawę dokonał prawidłowej analizy stanu prawnego oraz zastosował obowiązujące rozporządzenie w sprawie wyceny nieruchomości.

Z przyczyn wskazanych powyżej Sąd nie dopatrzył się naruszenia przepisów postępowania, w tym podnoszonego w skardze naruszenia art. 7 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. poprzez nierozpatrzenie w sposób wyczerpujący materiału dowodowego i oparcie rozstrzygnięcia na operacie sporządzonym w sposób nieprawidłowy (zarzut nr 3 petitum skargi). Organy przeprowadziły postępowanie wyjaśniające w sposób pełny, prawidłowy i zupełny, uwzględniły przy tym dostępną dokumentację. Zebrany materiał dowodowy nie wymagał w ocenie Sądu uzupełnienia. Wydane w sprawie rozstrzygnięcia zostały przez orzekające organy należycie i wyczerpująco uzasadnione. Sąd także nie znalazł podstaw do kwestionowania oceny organów.

Prawidłowo także została ustalona wysokość opłaty stosownie do stawki przyjętej w obowiązującym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego (§ 11 pkt 2 tego planu, stawka 15%).

Wobec powyższych ustaleń - wzrost wartości przedmiotowej nieruchomości na skutek zmiany planu miejscowego wyniósł 91.200,00 zł, zatem opłata, o której mowa w art. 36 ust. 4 u.p.z.p. została prawidłowo ustalona na kwotę 13.680,00 zł.

Skarga nie mogła zatem odnieść skutku i jako nieuzasadniona podlegała oddaleniu. Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.

Orzeczenia przywołane w treści niniejszego uzasadnienia dostępne są w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych.