Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 777/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2023-03-16 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 28, art. 29 ust. 1 pkt 5, art. 30 ust. 6 pkt 2
journal: Dz.U. 2021 poz 2351
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.
article: art. 5 ust. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2022 poz 1297
law: Ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach - t.j.
article: art. 147 par. 1, art. 152 par. 1
journal: Dz.U. 2023 poz 259
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 101 ust. 1
journal: Dz.U. 2022 poz 559
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Danuta Rzyminiak-Owczarczak Sędziowie Sędzia WSA Edyta Podrazik (spr.) Asesor WSA Paweł Daniel po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 16 marca 2023 r. sprawy ze skargi P. B. na decyzję Wojewody z dnia 12 września 2022 r. nr [...] w przedmiocie sprzeciwu wobec zgłoszenia zamiaru budowy oddala skargę


UZASADNIENIE

Starosta [...] decyzją z dnia 14 lipca 2022 r., nr [...], działając na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm.; dalej: "K.p.a.") oraz art. 30 ust. 6 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 2351 ze zm.; dalej: "Prawo budowlane"), po rozpatrzeniu wniosku P. B. z dnia 27 czerwca 2022 r., wniósł sprzeciw w sprawie przyjęcia zgłoszenia zamiaru budowy przydomowej oczyszczalni ścieków na terenie działki nr [...], ark. [...] w G. przy ulicy [...].

W uzasadnieniu organ I instancji wyjaśnił, że w dniu 27 czerwca 2022 r. P. B. dokonał zgłoszenia zamiaru budowy przydomowej oczyszczalni ścieków na terenie działki nr [...], ark. [...] położonej w G. przy ulicy [...]. Do zgłoszenia załączył oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, fragment mapy z wrysowaną lokalizacją wnioskowanej oczyszczalni oraz protokół z oceny właściwości wyrobu.

Dalej organ I instancji wskazał, że zarówno we wniosku jak i w oświadczeniu o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane inwestor wpisał numer działki [...], natomiast w ewidencji gruntów taka działka nie widnieje. Organ I instancji ustalił, że działka, na której wrysowana jest wnioskowana oczyszczalnia ma numer ewidencyjny [...] i znajduje się na terenie oznaczonym w uchwale nr [...] z dnia 23 listopada 2011 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu zabudowy mieszkaniowo- usługowej osiedla W. przy ul. [...] w G. symbolem [...]

Następie organ I instancji wyjaśnił, że budowa obiektu, o którym mowa powyżej podlega obowiązkowi zgłoszenia właściwemu organowi administracji architektoniczno-budowlanej. Po dokonaniu analizy zgodności zgłoszenia z zapisami uchwały nr [...] z dnia 23 listopada 2011 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu zabudowy mieszkaniowo - usługowej osiedla W. przy ul. [...] w G. stwierdzono, że zgodnie z § 5 ust. 3 pkt 4 oraz ust. 10 pkt 5, 6 i 7 tej uchwały, na obszarze oznaczonym symbolem planu 3MN/U występuje zakaz lokalizacji przydomowych oczyszczalni ścieków, a odprowadzanie ścieków bytowych przewiduje się do sieci kanalizacji sanitarnej, przy czym do czasu realizacji sieci kanalizacyjnej dopuszcza się odprowadzanie ścieków do szczelnych zbiorników bezodpływowych zlokalizowanych na terenie działki budowlanej. Wobec tego organ I instancji odstąpił od wydania postanowienia mającego na celu ustalenie właściwego numeru działki ewidencyjnej, położonej jednoznacznie na wyżej opisanym obszarze oznaczonym symbolem planu 3MN/U oraz nałożenia na inwestora obowiązku uzupełnienia ewentualnych braków i nieprawidłowości. Powyższe nie wpłynęłoby na rozstrzygnięcie sprawy.

W odwołaniu z dnia 31 lipca 2022 r. do Wojewody P. B. wniósł o zmianę decyzji w taki sposób aby możliwe było przeprowadzenie prac wskazanych w zgłoszeniu oraz o wydanie postanowienia, które ustaliłoby właściwy numer działki ewidencyjnej.

W uzasadnieniu odwołujący wyjaśnił, że jest właścicielem działki [...] ark. [...] w G. przy ul. [...], na której aktualnie prowadzi budowę budynku jednorodzinnego. W związku z powyższym i zgodnie z art. 5 ust 1 pkt 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 1297; dalej: "u.c.p.g."), nakładającym na właścicieli nieruchomości obowiązek zapewnienia utrzymania czystości i porządku przez przyłączenie nieruchomości do istniejącej sieci kanalizacyjnej, lub w przypadku gdy budowa sieci kanalizacyjnej jest technicznie lub ekonomicznie nieuzasadniona, wyposażenia nieruchomości w zbiornik bezodpływowy, odwołujący dokonał zgłoszenia przydomowej oczyszczalni ścieków. Zgłoszenie motywowane było brakiem możliwości przyłączenia nieruchomości do sieci kanalizacyjnej. Brak istnienia warunków technicznych pozwalających na podłączenie działki wskazanej w zgłoszeniu do sieci kanalizacji sanitarnej został potwierdzony przez Przedsiębiorstwo Wodociągów I Kanalizacji W G. Sp. z o.o. Przedsiębiorstwo potwierdziło dodatkowo, że aktualne plany inwestycyjne nie zakładają budowy sieci kanalizacyjnej na terenie objętym zgłoszeniem, wobec czego podłączenie takie nie będzie możliwe również w dającej się do przewidzenia przyszłości.

Dalej odwołujący podkreślił, że Starosta [...] jest zobowiązany do respektowania również innych, poza planem miejscowym, aktów prawnych powszechnie obowiązujących, tj. ustaw oraz wydanych na ich podstawie aktów wykonawczych. Nie może on dokonywać wykładni przepisów prawa miejscowego w oderwaniu od zapisów innych aktów prawa powszechnie obowiązującego. W kontekście zgłoszenia należy przede wszystkim wskazać na art. 5 ust 1 pkt u.c.p.g. stanowiący, że w przypadku braku sieci kanalizacyjnej właściciel nieruchomości posiada prawo wyboru wyposażenia swojej nieruchomości w zbiornik bezodpływowy lub przydomową oczyszczalnie ścieków. Starosta [...] nie może abstrahować od tego, że ustawodawca, na mocy wskazanego wyżej przepisu przyznał właścicielowi nieruchomości prawo wyboru, tj. możliwość wyboru wyposażenia nieruchomości w zbiornik bezodpływowy lub przydomową oczyszczalnię ścieków w przypadku braku sieci kanalizacyjnej. Odwołujący zaznaczył, że powyższe zostało wielokrotnie potwierdzone w orzecznictwie sądów administracyjnych.

Wojewoda decyzją z dnia 12 września 2022 r., nr [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji.

Uzasadniając wydane rozstrzygnięcie organ odwoławczy wskazał, że zaskarżony sprzeciw został wniesiony w terminie nienaruszającym przepisu art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego. Zgłoszenie wpłynęło do Starostwa Powiatowego w G. w dniu 27 czerwca 2022 r., natomiast sprzeciw z dnia 14 lipca 2022 r. nadano do inwestora w dniu 15 lipca 2022 r., a zatem przed upływem 21-dniowego terminu, o którym mowa we wskazanym przepisie.

Dalej organ odwoławczy wskazał, że podstawą prawną zaskarżonej decyzji wnoszącej sprzeciw był art. 30 ust. 6 pkt 2 Prawa budowlanego, zgodnie z którym organ administracji architektoniczno-budowlanej wnosi sprzeciw, jeżeli budowa lub wykonywanie robót budowlanych objętych zgłoszeniem narusza ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, decyzji o warunkach zabudowy, inne akty prawa miejscowego lub inne przepisy. Ustawowe określenie "wnosi sprzeciw" oznacza, że rozstrzygnięcie w tym zakresie nie jest pozostawione uznaniu organu, lecz jest on zobligowany do wniesienia sprzeciwu w sytuacji, gdy wystąpi przynajmniej jedna z okoliczności wymienionych w art. 30 ust. 6 Prawa budowlanego. W związku z powyższym organ I instancji stwierdziwszy sprzeczność planowanego zamierzenia inwestycyjnego z zapisami obowiązującego planu miejscowego, zobligowany był do zgłoszenia sprzeciwu wobec dokonanego zgłoszenia zamiaru realizacji robót budowlanych. Dopóki legalność planu miejscowego (jako aktu prawa miejscowego) nie zostanie zakwestionowana w odpowiednim trybie, taki akt ma moc powszechnie obowiązującą i jest elementem porządku prawnego. Oceny w tym przedmiocie nie zmienia przekonanie strony co do wadliwości tego przepisu.

Nawiązując do niejasności dotyczącej numeru ewidencyjnego działki, na której ma być realizowana przedmiotowa inwestycja organ odwoławczy ustalił, że działka ta ma aktualnie numer [...] (ark. [...]. Wojewoda uzyskał od Wydziału Architektury i Urbanistyki w Urzędzie Miejskim w G. informacje w sprawie przekształceń granic i numeracji działki o numerze ewid. [...] (ark. [...], zlokalizowanej przy ul. [...] w G.. Działka nr [...] (ark. [...] została podzielona na działki o nr [...] i [...], na podstawie decyzji Prezydenta Miasta G. zatwierdzającej podział nieruchomości z dnia 18 listopada 2021 r., znak [...] Działka nr [...] (powstała w drodze podziału działki [...]) została następnie podzielona na działki o nr [...] i [...], na podstawie decyzji Prezydenta Miasta G. zatwierdzającej podział nieruchomości z dnia 14 lipca 2022 r., znak [...]

W związku z § 5 ust. 3 pkt 4 oraz ust. 10 pkt 5-7 planu miejscowego, który na obszarze oznaczonym symbolem [...] (na którym zlokalizowana jest przedmiotowa działka) zakazuje lokalizacji przydomowych oczyszczalni ścieków, a odprowadzanie ścieków bytowych przewiduje do sieci kanalizacji sanitarnej, przy czym do czasu realizacji sieci kanalizacyjnej dopuszcza odprowadzanie ścieków do szczelnych zbiorników bezodpływowych, zlokalizowanych na terenie działki budowlanej, ustalono że na terenie objętym inwestycją nie można zrealizować zgłoszonych robót budowlanych. W rozpoznanej sprawie organ I instancji prawidłowo ocenił więc, że zamierzona inwestycja pozostaje w sprzeczności z art. 30 ust. 6 pkt 2 Prawa budowlanego i w konsekwencji zasadne było wniesienie sprzeciwu wobec zgłoszenia.

W skardze z dnia 14 sierpnia 2022 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu P. B. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji Starosty [...] oraz zasądzenie od Wojewody na jego rzecz kwoty [...]zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, które to naruszenie miało wpływ na treść rozstrzygnięcia, polegające w szczególności na wadliwej wykładni § 5 ust. 3 pkt 4 oraz ust. 10 pkt 5-7 uchwały nr [...] Rady Miasta [...] z dnia 23 listopada 2011 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu zabudowy mieszkaniowo-usługowej osiedla W. przy ul. [...] w G. w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 2 u.c.p.g., co bezpośrednio implikowało naruszenie art. 30 ust. 6 pkt 2 Prawa budowlanego przez jego nieuzasadnione zastosowanie.

W uzasadnieniu skarżący wskazał, że zgodnie z hierarchią aktów prawnych, uchwały rady gminy muszą respektować postanowienia innych aktów powszechnie obowiązujących takich jak ustawy oraz wydane na ich podstawie akty wykonawcze. Powyższe bezpośrednio implikuje również sposób wykładni aktów prawa miejscowego. Nie może się ona dokonywać bowiem w oderwaniu od innych aktów prawa powszechnie obowiązującego. Jak wskazuje orzecznictwo, stosowanie prawa miejscowego powinno odbywać się w sposób, który sprzyja uzyskaniu efektu spójności, braku wewnętrznej sprzeczności systemu prawa oraz komplementarności regulacji prawnych w danym zakresie. Nie ulega natomiast wątpliwości, że zgodnie z wykładnią systemową, interpretacja przepisów planu miejscowego w zakresie zgłoszenia powinna być dokonana przede wszystkim z uwzględnieniem art. 5 ust. 1 pkt 2 u.c.p.g. Przepis ten wskazuje, że właściciele nieruchomości zapewniają utrzymanie czystości i porządku przez przyłączenie nieruchomości do istniejącej sieci kanalizacyjnej, lub w przypadku gdy budowa sieci kanalizacyjnej jest technicznie lub ekonomicznie nieuzasadniona, wyposażenie nieruchomości w zbiornik bezodpływowy nieczystości ciekłych lub w przydomową oczyszczalnię ścieków bytowych, spełniające wymagania określone w przepisach odrębnych. Z treści powyższego przepisu wynika, że w przypadku braku sieci kanalizacyjnej właściciel nieruchomości może wyposażyć nieruchomość w zbiornik bezodpływowy nieczystości ciekłych lub w przydomową oczyszczalnię ścieków bytowych. Zatem przesłanką zobowiązania przyłączenia do sieci jest jej istnienie oraz realna i techniczna możliwość jej dokonania. W związku z powyższym należy wskazać, że systemowa wykładnia zapisów planu miejscowego nie może abstrahować od faktu, że w przypadku braku sieci kanalizacyjnej prawodawca przyznał właścicielowi nieruchomości prawo wyboru, czy wyposaży swoją nieruchomość w zbiornik bezodpływowy czy przydomową oczyszczalnię ścieków.

Zastosowanie prawidłowej wykładni prowadzi do konstatacji, że zgoda na wykonanie na działce budowlanej przydomowej oczyszczalni ścieków może być udzielona gdy inwestor wykaże w sposób jednoznaczny, że nie ma możliwości przyłączenia uzbrojenia działki lub bezpośrednio budynku do sieci kanalizacyjnej. W tym zakresie należy wskazać, że zgłoszenie zamiaru budowy przydomowej oczyszczalni ścieków motywowane było brakiem możliwości przyłączenia nieruchomości do sieci kanalizacyjnej. Brak istnienia warunków technicznych pozwalających na podłączenie działki wskazanej w zgłoszeniu do sieci kanalizacji sanitarnej został potwierdzony przez Przedsiębiorstwo Wodociągów I Kanalizacji w G. sp. z o.o. Wbrew twierdzeniom zawartym w decyzji Wojewody, skarżący nie wyraził przy tym w odwołaniu przekonania co do wadliwości planu miejscowego, a tym bardziej w żaden sposób nie podważał jego legalności. Ograniczył się jedynie do wskazania potrzeby przeprowadzenia interpretacji zapisów planu miejscowego w świetle innych obowiązujących aktów prawnych.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Skarga okazała się niezasadna.

Kontroli Sądu poddano decyzję Wojewody z dnia 12 września 2022 r., nr [...], utrzymującą w mocy decyzję Starosty [...] z dnia 14 lipca 2022 r., nr [...], o zgłoszeniu sprzeciwu w sprawie przyjęcia zgłoszenia zamiaru budowy przydomowej oczyszczalni ścieków na terenie działki nr [...], art. [...] w G. przy ul. [...].

Na wstępie koniecznej jest poczynienie pewnych uwag o charakterze ogólnym.

Z art. 28 Prawa budowlanego wynika, że rozpoczęcie procesu inwestycyjnego powinno być co do zasady poprzedzone uzyskaniem pozwolenia na budowę. Wyjątkiem od tej zasady jest m. in. art. 29 Prawa budowlanego, który określa przypadki, gdy pozwolenie co prawda nie jest wymagane, natomiast konieczne jest zgłoszenie budowy organowi administracji architektoniczno-budowlanej. Takim przypadkiem jest budowa oczyszczalni ścieków o wydajności do 7,50 m3 na dobę, co wynika z art. 29 ust. 1 pkt 5 Prawa budowlanego. Jednocześnie w świetle art. 30 ust. 6 pkt 2 Prawa budowlanego organ administracji architektoniczno-budowlanej wnosi sprzeciw, jeżeli budowa lub wykonywanie robót budowlanych objętych zgłoszeniem narusza ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, decyzji o warunkach zabudowy, inne akty prawa miejscowego lub inne przepisy.

W rozpoznawanej sprawie organy Starosta [...] zgłosił sprzeciw wobec zgłoszenia zamiaru budowy przydomowej oczyszczalni ścieków na terenie działki nr [...] uznając, że planowana budowa narusza ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Argumentacja ta została zaakceptowała przez organ odwoławczy, który ustalił dodatkowo, że planowana inwestycja ma zostać w istocie zrealizowana na działce o numerze [...], powstałej w wyniku podziału działki nr [...], która z kolei powstała z podziału działki [...] (k. [...] akt adm. organu odwoławczego i k. [...] akt adm. organu I instancji). Natomiast skarżący wskazuje, że wykładania planu miejscowego powinna być dokonana z uwzględnieniem treści art. 5 ust. 1 pkt 2 u.c.p.g.

Zdaniem Sądu stanowisko organów rozstrzygających w sprawie jest prawidłowe.

W kontekście powyższego wyjaśnienia wymaga, że w sprawie nie jest kwestionowane, że teren, na którym inwestor zaplanował budowę przydomowej oczyszczalni ścieków znajduje się na terenie oznaczonym w uchwale nr [...] Rady Miasta [...] z dnia 23 listopada 2011 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu zabudowy mieszkaniowo-usługowej osiedla W. przy ul. [...] w G. (publ. Dz. Urz. Woj. Wlkp. z 2012 r., poz. [...]) symbolem 3MN/U. Zgodnie z § 5 ust. 1 pkt 4, dla terenów oznaczonych na rysunku planu symbolem 1-7 MN/U, dla którego obowiązują ustalenia niniejszego paragrafu, w zakresie przeznaczenia terenów ustala się odprowadzenie ścieków bytowych zgodnie z ust. 10, pkt 5 i 6. Jak przy tym wynika z § 5 ust. 10 pkt 5, w zakresie zasad modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej, ustala się odprowadzanie ścieków bytowych do sieci kanalizacji sanitarnej, przy czym do czasu realizacji sieci kanalizacyjnej dopuszcza się odprowadzanie ścieków do szczelnych zbiorników bezodpływowych zlokalizowanych na terenie działki budowlanej. Co przy tym istotne, w § 5 ust. 10 pkt 7 planu miejscowego w zakresie zasad modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej, ustalono zakaz lokalizacji przydomowych oczyszczalni ścieków.

Z powyższego wynika, że lokalny prawodawca założył, że ścieki docelowo z poszczególnych nieruchomości odbierane będą przez kanalizację sanitarną. Natomiast do czasu wybudowania tego rodzaju infrastruktury przewidziano możliwość gromadzenia nieczystości ciekłych jedynie w szczelnym zbiorniku bezodpływowym, popularnie nazywanym szambem. Jednocześnie wprowadzono wyraźny zakaz odprowadzania ścieków do przydomowej oczyszczalni ścieków.

Prawidłowa była więc konkluzja organów rozstrzygających w sprawie, że budowa objęta zgłoszeniem narusza ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, co w konsekwencji nakładało na organ I instancji obowiązek zgłoszenia sprzeciwu stosownie do art. 30 ust. 6 pkt 2 Prawa budowlanego.

Odnosząc się do argumentacji skarżącego wskazać należy, że w istocie stosownie do treści art. 5 ust. 1 pkt 2 u.c.p.g., właściciele nieruchomości zapewniają utrzymanie czystości i porządku przez przyłączenie nieruchomości do istniejącej sieci kanalizacyjnej lub, w przypadku gdy budowa sieci kanalizacyjnej jest technicznie lub ekonomicznie nieuzasadniona, wyposażenie nieruchomości w zbiornik bezodpływowy nieczystości ciekłych lub w przydomową oczyszczalnię ścieków bytowych, spełniające wymagania określone w przepisach odrębnych; przyłączenie nieruchomości do sieci kanalizacyjnej nie jest obowiązkowe, jeżeli nieruchomość jest wyposażona w przydomową oczyszczalnię ścieków spełniającą wymagania określone w przepisach odrębnych.

Nie przesądzając kwestii niezgodności przepisów prawa miejscowego z przepisami ustawy, zauważyć trzeba, że jej ocena nie może nastąpić w trakcie rozstrzygania spraw przez organy administracji, które nie zostały wyposażone w narzędzia do rozwiązania w praktyce tego rodzaju problemu. W tym zakresie reprezentatywne jest stanowisko judykatury, że organy administracji architektoniczno-budowlanej, czy inne organy administracji publicznej, nie są uprawnione do dokonywania rozproszonej kontroli uregulowań planów miejscowych z prawem ustawowym lub konstytucyjnym (zob. wyroki WSA w Krakowie: z dnia 23 maja 2018 r., sygn. akt II SA/Kr 458/18, a także z dnia 30 listopada 2021 r., sygn. akt II SA/Kr 1022/21 – wszystkie powołane w niniejszym wyroku orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są pod adresem https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Należy przy tym podkreślić, że zbliżone sprawy dotyczące sprzeczności planów miejscowych z art. 5 ust. 1 pkt 2 u.u.c.g. były rozstrzygane, ale w drodze kwestionowania uchwał poprzez skargę w trybie art. 101 ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2022 r., poz. 559 ze zm.; dalej: "u.s.g.") (zob. wyrok WSA w Olsztynie z dnia 25 lutego 2020 r., sygn. akt II SA/Ol 3/20; wyrok WSA w Gliwicach z dnia 21 października 2019 r., sygn. akt II SA/Gl 684/19).

Tego typu problemy teoretycznie mogą być rozstrzygane przez sądy administracyjne, gdyż możliwość pominięcia przepisu sprzecznego z ustawą daje art. 178 ust. 1 Konstytucji RP. Jednakże na tle wspomnianego zagadnienia w orzecznictwie sądów administracyjnych zarysowały się dwa przeciwne stanowiska. Zgodnie z pierwszym z nich, nie jest dopuszczalna ocena zgodności z prawem przepisu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jako swoistego prejudykatu w sprawie dotyczącej zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych. Plan zagospodarowania przestrzennego jest bowiem aktem powszechnie obowiązującego prawa miejscowego i może być kwestionowany w określonym trybie (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 13 listopada 2019 r., sygn. akt II SA/Po 430/19, por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 20 stycznia 2023 r., sygn. akt II SA/Gl 1454/22). Zwolennicy tej koncepcji wskazują, że wyeliminowanie wadliwego aktu z obrotu następuje w określonym postępowaniu, którego granice zakreśla przedmiot sprawy. W tym też postępowaniu bada się ewentualne istotne naruszenia prawa. Skutek prawny wadliwości uchwały wynika ze skutków, jakie wywiera orzeczenie sądu administracyjnego ustalające, że kontrolowany akt istotnie narusza prawo. W świetle art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 259 ze zm.; dalej: "P.p.s.a.") stwierdzenie, że dany akt istotnie narusza prawo skutkuje jego nieważnością orzekaną przez sąd administracyjny w wyroku. Chodzi w tym przypadku o sankcję nieważności uchwały rady gminy rozumianą w sposób zgodny z jurysdykcyjnie i doktrynalnie przyjmowaną koncepcją "nieważności aktu" jako stwierdzenia, że akt ten zostaje zniesiony, nie wywołując skutków prawnych od momentu jego wydania. Orzeczenie sądu stwierdzające nieważność ma tym samym charakter rozstrzygnięcia deklaratoryjnego wywołującego skutek ex tunc. Oznacza to, że dopóki dany akt funkcjonuje w obrocie, wywiera skutki prawne. Co do zasady, sąd nie może zatem badać prawidłowości wydania uchwały w innych postępowaniach, bowiem model kontroli takich aktów w przypadku indywidualnych zarzutów wynika z art. 101 u.s.g. Pominięcie stosowania danego aktu może wystąpić tylko w sytuacjach wyjątkowych. Przepisy uchwały w okresie jej obowiązywania muszą być traktowane jednolicie jako wiążące, a więc mogą one być stosowane do sytuacji poprzedzających ich wyeliminowanie z obrotu prawnego i oddziaływać na sytuację prawną podmiotów, które zobowiązywane były do ich przestrzegania. Jednostkowe pominięcie stosowania danego aktu prowadziłoby więc do naruszenia konstytucyjnej zasady równości. W ocenie zwolenników tej koncepcji, można pominąć określony akt, gdyby jego zastosowanie prowadziło do niedających się pogodzić z porządkiem konstytucyjnym zasad a więc np. gdyby jego zastosowanie implikowało naruszenie np. zasad niedyskryminacji lub równości, ale nie w przypadku, gdy odmowa zastosowania przyjętego rozwiązania mogła być źródłem takiej nierówności. Dodatkowym argumentem są skutki prawne obowiązywania aktu w razie uwzględnienia skargi o stwierdzenie nieważności aktu. Zgodnie z art. 152 § 1 P.p.s.a., w razie uwzględnienia skargi na akt lub czynność, nie wywołują one skutków prawnych do chwili uprawomocnienia się wyroku, chyba że sąd postanowi inaczej. Przepisu § 1 nie stosuje się do aktów prawa miejscowego. Oznacza to, że akty prawa miejscowego obowiązują do chwili uprawomocnienia się wyroku w razie uwzględnienia skargi na dany akt. Ustawodawca tworzy więc swego rodzaju parasol ochronny dla takich aktów aż do ostatecznego, prawomocnego zakończenia postępowania. Zakwestionowaniem trwałości takiego aktu byłoby pominięcie stosowania go w innym postępowaniu a więc wcześniejszej derogacji niż przewidziana ogólnymi regułami obowiązywania, nawet wadliwego aktu (por. wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 10 grudnia 2019 r., sygn. akt II SA/Bd 782/19).

Z kolei drugie stanowisko dopuszcza możliwość orzeczenia przez sąd wyłącznie w oparciu o przepis ustawowy, a to art. 5 ust. 1 pkt 2 u.u.c.g. z pominięciem sprzecznych z tym przepisem zapisów planu miejscowego (zob. zdanie odrębne do wyroku WSA w Krakowie z dnia 22 maja 2018 r., sygn. akt II SA/Kr 458/18; wyrok WSA w Krakowie z dnia 28 marca 2018 r., sygn. akt II SA/Kr 150/18 - ze zdaniem odrębnym).

Zdaniem składu orzekającego z przyczyn systemowych należy opowiedzieć się za pierwszym z zaprezentowanych stanowisk, albowiem przepisy ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym przewidują i regulują tryby postępowań, w wyniku których może dojść do wyeliminowania z obrotu (stwierdzenia nieważności) planu lub jego części. Po pierwsze akt ten podlega kontroli Wojewody, który własnym działaniem lub poprzez wniesienie skargi do sądu administracyjnego może doprowadzić do stwierdzenia nieważności uchwały (art. 90 i następne). Po wtóre zapisy planu mogą być skutecznie kwestionowane w kierowanej do sądu administracyjnego skardze indywidualnej osoby, której interes prawny został naruszony (art. 101 ustawy). Dopóki w tych trybach zapis planu nie został usunięty, dopóty służy mu domniemanie zgodności z prawem. To domniemanie organ, a następnie Sąd rozpoznający sprawę z zakresu prawa budowlanego, w której warunkiem zgody na realizację inwestycji jest brak sprzeczności z planem, muszą uwzględnić.

Opowiadając się za tym stanowiskiem Sąd miał przy tym na uwadze również to, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest aktem normatywnym wydanym przez gminę. Zgodnie zaś z art. 165 ust. 2 Konstytucji RP, samodzielność jednostek samorządu terytorialnego podlega ochronie sądowej. W orzecznictwie podnosi się, że samodzielność samorządu stanowi podstawową i immanentną cechę samorządu gminnego i dotyczy nie tylko sfery prywatnoprawnej, ale także publicznoprawnej. Samodzielność publicznoprawna gminy oznacza, że jest ona zdecentralizowanym podmiotem władzy publicznej, działającym na podstawie i w granicach wynikających z przepisów obowiązującego prawa i w tym zakresie jakakolwiek ingerencja podmiotu zewnętrznego dopuszczalna jest tylko w przypadku wprost wskazanym w przepisie ustawy i musi być powiązana z prawem do ochrony tejże samodzielności. Z tak przyznaną samodzielnością w zakresie wykonywania zadań publicznych musi być oczywiście powiązana ochrona owej samodzielności, która realizuje się poprzez konstytucyjną gwarancję ochrony sądowej samorządu (zob. wyrok WSA w Warszawie z 29 maja 2018 r. sygn. akt II SA/Wa 2103/17). Jak wskazuje się natomiast w piśmiennictwie, z art. 165 ust. 2 Konstytucji RP wynika wolność jednostek samorządu terytorialnego od arbitralnej ingerencji ze strony innych organów władzy publicznej (P. Czarny [w:] Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, wyd. II, red. P. Tuleja, LEX/el. 2021, art. 165).

Wobec tego, zdaniem Sądu, dokonanie w niniejszej sprawie incydentalnej kontroli zgodności z § 5 ust. 10 pkt 5 i 7 uchwały nr [...] Rady Miasta [...] z dnia 23 listopada 2011 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu zabudowy mieszkaniowo-usługowej osiedla W. przy ul. [...] w G. z art. 5 ust. 1 pkt 2 u.c.p.g. nastąpiłoby z naruszeniem art. 165 ust. 2 Konstytucji RP. Gmina G. nie jest bowiem stroną ani uczestnikiem niniejszego postępowania. Tymczasem jedną z podstawowych gwarancji rzetelnej ochrony sądowej, jest udział zainteresowanego podmiotu w postępowaniu przed sądem, przy zapewnieniu mu możliwości prezentacji własnego stanowiska co do faktów i prawa. Jak już przy tym wskazano, istnieje możliwość kwestionowania rozwiązań zawartych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego przed sądem administracyjnym w odpowiedniej procedurze, która z jednej strony umożliwia jednostce formułowanie zarzutu co do hierarchicznej niezgodności normy prawa miejscowego z ustawą, a z drugiej strony zapewnia udział w tym postępowaniu organowi jednostki samorządu terytorialnego, który ten akt wydał. Jak bowiem wynika z art. 101 ust. 1 u.s.g., każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Nie bez znaczenia jest zatem również i to, że kontrola legalności aktów prawa miejscowego sprawowana przez sąd administracyjny w odpowiedniej procedurze jest szeroko dostępna z uwagi na brzmienie przytoczonego przepisu ustawy o samorządzie gminnym – w szczególności w świetle ograniczonego katalogu podmiotów mogących wszcząć postępowanie (przed Trybunałem Konstytucyjnym) w przedmiocie kontroli hierarchicznej zgodności norm w przypadku innych, niż miejscowe, aktów normatywnych. Wypada przy tym zauważyć, że Konstytucja nie przyznaje organom wydającym inne (niż prawo miejscowe) powszechnie obowiązujące akty normatywne prawa do sądowej ochrony ich samodzielności, co w szczególności umożliwia incydentalną kontrolę rozporządzeń przez sądy w postępowaniach, w których nie bierze udziału organ wydający taki akt normatywny. Również i w tym miejscu należy jednak podkreślić, że w uwagi na brzmienie art. 79, art. 122 ust. 3, art. 191 i art. 193 Konstytucji RP, możliwość wszczęcia przed TK kontroli zgodności rozporządzenia z prawem hierarchicznie wyższym jest nieporównywalnie bardziej ograniczona podmiotowo niż w przypadku kontroli aktów prawa miejscowego dokonywanej przez sądy administracyjne w odpowiedniej procedurze (art. 101 u.s.g.) (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 28 lutego 2022 r., sygn. akt VII SA/Wa 2452/21).

Choć przy tym skarżący podniósł w skardze, że nie podważa legalności zapisów planu miejscowego, a jedynie uważa, że jego zapisy winny być wykładane w zgodzie z art. z art. 5 ust. 1 pkt 2 u.c.p.g., to w przypadku gdy w § 5 ust. 10 pkt 7 planu miejscowego w zakresie zasad modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej, ustalono wyraźny zakaz lokalizacji przydomowych oczyszczalni ścieków, nie sposób mówić o jakiejkolwiek wykładni tego zapisu w zgodzie z art. 5 ust. 1 pkt 2 u.c.p.g. Zapis ten może zostać podważony wyłącznie poprzez wniesienie skargi do sądu administracyjnego na plan miejscowy w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g.

Mając powyższe na uwadze, Sąd działając na podstawie art. 151 P.p.s.a., oddalił skargę.

Niniejsza sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na mocy pkt 1 zarządzenia Przewodniczącego Wydziału II z dnia 16 listopada 2022 r. wydanego w oparciu o art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 2095 ze zm.).