Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 2888/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-11-22 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne: Środowiskowe uwarunkowania dla przedsięwzięcia
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 33 ust. 1
journal: Dz.U. 2018 poz 1614
law: Ustawa z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody - tekst jedn.
article: art. 81 ust. 1
journal: Dz.U. 2018 poz 2081
law: Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz  o ocenach oddziaływania na środowisko - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz Sędziowie: Sędzia NSA Teresa Zyglewska (spr.) Sędzia del. WSA Maciej Kobak Protokolant starszy asystent sędziego Joanna Ukalska po rozpoznaniu w dniu 22 listopada 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M.S. i W.P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 12 lutego 2020 r., sygn. akt II SA/Gd 477/19 w sprawie ze skargi M.S. i W.P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia 24 kwietnia 2019 r., nr SKO.460.5.2019 w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 12 lutego 2020 r., sygn. akt II SA/Gd 477/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku (dalej: Sąd I instancji) oddalił skargę M.S. i W.P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. (dalej: organ, SKO) z 24 kwietnia 2019 r., nr SKO.460.5.2019 w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia.

Z powyższym rozstrzygnięciem nie zgodzili się M.S. i W.P. (dalej: skarżący kasacyjnie) i w skardze kasacyjnej zarzucili zaskarżonemu wyrokowi naruszenie:

– art. 6 ust. 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska przez jego błędną wykładnię, a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie w sprawie, które doprowadziło do uznania, iż mimo braku niepewności co do skutków przedsięwzięcia na środowisko, Sąd ocenił działania organów administracyjnych przez pryzmat tej zasady;

– art. 33 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, które doprowadziło do wadliwego uznania, że planowane zamierzenie inwestycyjne może stanowić znaczące zagrożenie dla właściwego stanu ochrony obszaru Natura 2000;

– art. 81 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko w zw. z art. 34 ust. 1 i 2 ustawy o ochronie przyrody przez ich błędną wykładnię prowadzącą do wadliwych ustaleń w kwestiach nadrzędnego interesu publicznego, środków kompensacji przyrodniczej i braku alternatywnych rozwiązań dla przedsięwzięcia;

– art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przez jego niezastosowanie i nieuwzględnienie wszystkich naruszeń przez organy administracyjne rozstrzygające sprawę, także tych niestanowiących bezpośrednio przedmiotu zarzutów w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku, w tym w szczególności naruszenia przez organy orzekające art. 7 i 77 § 1 k.p.a.

Wobec tak sformułowanych zarzutów skarżący kasacyjnie wnieśli o uchylenie skarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, zasądzenie na rzecz skarżących kasacyjnie zwrotu kosztów postępowania, w tym także kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie z uwagi na złożony charakter i konieczność uszczegółowienia kontekstu sprawy.

W uzasadnieniu skarżący kasacyjnie przedstawili szczegółową argumentację przemawiającą za zasadnością skargi kasacyjnej.

Uzasadniając zarzut naruszenia art. 6 ust. 2 ustawy Prawo ochrony środowiska skarżący kasacyjnie wskazali, że Sąd I instancji błędnie założył, iż w jakiejkolwiek ocenie oddziaływania na środowisko należy jako punkt wyjścia przyjąć zasadę przezorności. Skarżący kasacyjnie zauważyli, że zasada przezorności może znaleźć zastosowanie tylko wtedy, gdy niepewność co do środowiskowych skutków inwestycji wynika z niedostatków wiedzy naukowej, a nie wtedy, gdy skutki te pozostają nierozpoznane z uwagi na zaniechania organów, ich pobieżny i niepełny ogląd sytuacji, czy nawet braki lub niejasności w dokumentacji przedłożonej przez stronę.

Powołując komunikat Komisji Europejskiej w sprawie zasady przezorności, skarżący kasacyjnie wskazali, że przedmiotowe przedsięwzięcie nie pozostaje inwestycją nowatorską, tak co do konstrukcji, celów, jak zastosowanych metod czy materiałów budowlanych. Zarówno elektrownie wodne, jak i budowle piętrzące wodę na rzekach, zbiorniki retencyjne, budowle melioracyjne, nie wspominając już o zabudowie zagrodowej, wznoszone tradycyjnymi metodami, są obiektami powszechnie od wielu lat funkcjonującymi, a ich wpływ na środowisko jest od dawna zbadany, udokumentowany i nie budzi żadnej naukowej niepewności. Oczywistym jest, iż w pewnym zakresie oddziałują na środowisko, ale przy zastosowaniu odpowiednich środków zapobiegawczych, które w przedmiotowej inwestycji skarżący kasacyjnie skrupulatnie zaprojektowali, oddziaływanie takie nie jest negatywne, a tym bardziej znacząco negatywne. Tego typu inwestycja stanowi wręcz wzorcowe odzwierciedlenie korelacji, jakie powinny zachodzić między ideą ochrony środowiska, a zasadą zrównoważonego rozwoju. Wpisuje się bowiem w nurt ekologiczny, jest elementem tradycyjnego korzystania ze środowiska. Skarżący kasacyjnie podkreślili, że zasada przezorności nie oznacza przy tym, iż należy unikać wszelkich niebezpieczeństw środowiskowych, jest to bowiem niemożliwe.

Zdaniem skarżących kasacyjnie Sąd I Instancji, zupełnie wbrew językowej i celowościowej wykładni normy art. 6 ust. 2 przywołanej ustawy, uznał w niniejszej sprawie, iż wynika z niej uprawnienie organu dokonującego oceny środowiskowych uwarunkowań przedsięwzięcia do odmowy pozytywnego ich uzgodnienia w sytuacji, w której "zgromadzony materiał dowodowy nie daje pewności, że planowane przedsięwzięcie nie będzie miało znaczącego negatywnego wpływu na obszar Natura 2000". Tym samym wywiódł, iż zasada przezorności daje uprawnienie organom do odmowy uzgodnienia środowiskowych uwarunkowań niezależnie od tego, jaka jest przyczyna niepewności co do wpływu inwestycji na środowisko i że odmowa taka jest jedynym możliwym środkiem zapobiegawczym wynikającym z zasady przezorności, mimo że z naukowego i technicznego punktu widzenia doskonale rozpoznane i powszechnie stosowane są rozwiązania zapobiegające ewentualnym negatywnym wpływom na środowisko tego typu inwestycji. I takie rozwiązania skarżący kasacyjnie w przedstawionej dokumentacji zaproponowali.

W konkluzji do powyższych rozważań wskazano, że błędna wykładnia przepisu art. 6 ust. 2 ustawy Prawo ochrony środowiska skutkowała przyjęciem, iż znajdzie on zastosowanie w niniejszej sprawie. Skoro jednak w odniesieniu do przedmiotowego przedsięwzięcia nie ma owej niepewności naukowej, a skutki planowanej działalności nie pozostają nierozpoznane, wręcz przeciwnie, są już od wielu lat analizowane, to żaden organ - ani administracyjny ani sądowy, nie mogą powoływać się na zasadę przezorności dla usprawiedliwienia swojego rozstrzygnięcia.

W ocenie skarżących kasacyjnie głównym uchybieniem Sądu I instancji pozostaje przyjęcie, że organ administracyjny w myśl zasady przezorności miał prawo, wobec rzekomej niepewności co do skutków inwestycji, odmówić wydania uzgodnień, gdy tymczasem organ ten w znacznej części pewność taką wyrażał, lecz robił to bezpodstawnie, subiektywnie, wbrew treści przedłożonego przez stronę skarżącą raportu oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Innymi słowy, uwaga Sądu winna skupić się nie tylko i nie tyle na ocenie prawidłowości zastosowania zasady przezorności, co na ocenie, czy rzeczywiście istniały podstawy do stwierdzenia, że wpływ przedsięwzięcia na środowisko pozostawał znaczący.

Skarżący kasacyjnie wskazali, że Sąd I instancji winien przede wszystkim zweryfikować wydane w sprawie rozstrzygnięcia, w tym przede wszystkim postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z 30 października 2018 r., w pierwszej kolejności badając, czy zaszły wszystkie ustawowe przesłanki z art. 33 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody. Badania tego w zasadzie zaniechał albo przeprowadził je zaledwie szczątkowo. Podkreślono, że kierowanie się bowiem przez Sąd - zupełnie niesłusznie i nietrafnie - zasadą przezorności, otworzyło drogę do stwierdzenia, iż brak pewności co do znaczącego negatywnego oddziaływania inwestycji na obszar Natura 2000, usprawiedliwia odmowę wydania środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia - bez badania de facto poszczególnych przesłanek takiej odmowy. Sąd nie analizował zatem szczegółowo, czy faktycznie inwestycja będzie znacząco oddziaływać na poszczególne aspekty środowiska, upraszczając sprawę i stwierdzając, że już sama zasada przezorności pozwalała na odmowę uzgodnienia środowiskowych uwarunkowań przedsięwzięcia.

Skarżący kasacyjnie zauważyli, iż przepis art. 33 ust. 1 ustawy prawo ochrony środowiska mówi o znaczącym oddziaływaniu rozumianym między innymi jako pogorszenie stanu siedliska. Żaden organ orzekający w sprawie, jak i Sąd I instancji nie wskazały na czym owo pogorszenie, przy takich śladowych parametrach powierzchni przedsięwzięcia, miałoby polegać. W szczególności Sąd, jako organ kontroli administracyjnosądowej winien takie uproszczenie zweryfikować. W ocenie skarżących kasacyjnie samo stwierdzenie, że skoro stan siedliska jest zły, to każda ingerencja jeszcze je pogorszy, jest zbyt lakoniczne, nieudokumentowane i nieudowodnione.

Podobne zarzuty skarżący kasacyjnie podnieśli w odniesieniu do kolejnego aspektu potwierdzonego przez Sąd "znaczącego oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko", a mianowicie jego wpływu na gatunki, dla których został wyznaczony obszar Natura 2000. Skarżący kasacyjnie opisując inwestycję, wskazali wyraźnie, że projektowana mała elektrownia wodna nie będzie powodować istotnych zagrożeń funkcjonowania ekosystemów rzeki, gdyż nie będzie usytuowana w biegu rzeki Ł., lecz w istniejącym przyległym kanale, a zatem nie powoduje przerwania szlaków migracyjnych ryb. W dokumentacji środowiskowej przygotowanej w sprawie przez stronę skarżącą opisano, że elektrownia ta będzie zlokalizowana poza obszarem siedlisk chronionych w ramach programu Natura 2000, z wykorzystaniem w przeważającej mierze istniejącego układu hydrotechnicznego, a miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego obrębu [...] dopuszcza realizację takich przedsięwzięć na tym terenie. Ponadto wskazano, iż inwestycja zakłada budowę przepławki, jako środka eliminującego ewentualne przeszkody w migracji ryb. Sąd I instancji natomiast uznał, iż Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Gdańsku prawidłowo ocenił że "nienaturalne wahania poziomów wód powodowane pracą elektrowni (....) mogą zakłócić przebieg tarła (wskutek zatrzymania przepływów) i inkubacji ikry". Tymczasem organ administracyjny potwierdził, iż do zatrzymania przepływów nie dojdzie, gdyż inwestycja nie będzie powodować przegradzania rzeki, a zatem może wpłynąć wręcz pozytywnie na miejsca tarliskowe. Zdaniem skarżących kasacyjnie, Sąd I instancji nie tylko nie poddał żadnej krytycznej analizie oceny dokonanej przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Gdańsku, lecz wręcz poprzestał na jej bardzo pobieżnej lekturze. W konsekwencji wywiódł niekorzystne dla skarżących kasacyjnie wnioski jeszcze dalej idące niż te, które sformułował organ administracyjny, stanowiące kompilację rzeczywistych konkluzji tego organu i ogólnej charakterystyki elektrowni wodnych niezwiązanej z przedmiotową sprawą.

Skarżący kasacyjnie zauważyli również, że Sąd I instancji nie odniósł się w żaden sposób do wielokrotnie podkreślanych przez skarżących kasacyjnie okoliczności istotnych dla oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko - faktu, iż elektrownia nie będzie posadowiona na samej rzece, lecz na kanale, a projektowanie rozwiązań w postaci przepławki wyeliminuje ryzyko w postaci zaburzeń migracji ryb. Bezspornie zaproponowanie przez skarżących kasacyjnie przepławki umożliwi rybom swobodny przepływ progu rzeki. W ten sposób ograniczy się negatywne oddziaływanie inwestycji na środowisko i w pełni zostanie zapewniona ochrona ryb. Zostało to przez Sąd całkowicie pominięte i nieuwzględnione w trakcie rozpoznawania niniejszej sprawy. W ślad za organem administracyjnym, także Sąd I instancji nie zbadał wnikliwie kwestii integralności obszaru Natura 2000 w odniesieniu do planowanej inwestycji. Ani w postępowaniu administracyjnym ani sądowoadministracyjnym nie wskazano przy tym, że rzekomy wpływ na integralność ma charakter znaczący, a jedynie taki mógłby skutecznie wyeliminować możliwość realizacji inwestycji skarżących kasacyjnie.

Odnosząc się do konkluzji Sądu I instancji, w których stwierdza on, iż w toku postępowania administracyjnego, ani w postępowaniu przed tym Sądem nie wykazano spełnienia warunków braku rozwiązań alternatywnych, skarżący kasacyjnie podnieśli, że zarówno w treści raportu oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, jak i w treści uzasadnienia skargi skierowanej do WSA jednoznacznie wskazywano, iż wyłączną alternatywą dla realizacji przedmiotowego przedsięwzięcia jest prowadzenie przez właścicieli nieruchomości działalności rolniczej, w tym hodowli, co powodować będzie daleko większe obciążenia dla środowiska, niż działalność będąca wynikiem realizacji przedmiotowego przedsięwzięcia. Faktycznej alternatywy dla takiego sposobu użytkowania po prostu nie ma. Spełnienie tego warunku wynikającego z ustawy nie zostało zresztą w żaden sposób zakwestionowane w toku niniejszego postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku poprzestał jedynie na stwierdzeniu, iż w jego ocenie skarżący kasacyjnie takiej przesłanki nie wykazali, nie wskazując jednocześnie wprost na przyczynę takich konkluzji.

Reasumując rozważania na temat nadrzędnego interesu publicznego i rozwiązań alternatywnych skarżący kasacyjnie zwrócili uwagę na okoliczność całkowicie pominiętą przez organy orzekające w sprawie, w tym Sąd I instancji, a mianowicie fakt, że planowane przedsięwzięcie nie jest odosobnionym pomysłem inwestycyjnym skarżących kasacyjnie, godzącym w plany rozwoju przedmiotowego obszaru. Otóż przystępując do jego realizacji, skarżący kasacyjnie odpowiedzieli na koncepcję szerszego przedsięwzięcia strategicznego o nazwie "[...]". Wskazano, że realizacja tego przedsięwzięcia "ma się przyczynić do udostępniania potencjalnym odbiorcom dziedzictwa naturalnego i kulturowego obszarów zlokalizowanych wzdłuż szlaków wodnych. Działania te pozwolą na stworzenie spójnej oferty turystycznej na wszystkich szlakach objętych przedsięwzięciem, potrzeba realizacji przedsięwzięcia wynika również z konieczności wzmocnienia wizerunku województwa pomorskiego, jako miejsca atrakcyjnego pod względem turystycznym i inwestycyjnym". Interesariuszami przedsięwzięcia są jednostki samorządu terytorialnego, osoby prywatne, operatorzy elektrowni wodnych i inne podmioty działające w pobliżu szlaków kajakowych, [...], [...], [...], Parki Narodowe i Krajobrazowe, Lasy Państwowe, zarządcy wód (RZGW, Zarząd Melioracji i Urządzeń Wodnych, Urząd Morski), zarządcy dróg, RDOŚ, instytucje ochrony przyrody oraz organizacje pozarządowe.

W ocenie skarżących kasacyjnie z postanowienia o odmowie uzgodnień środowiskowych przedsięwzięcia nie wynika również jednoznacznie, czy organ ocenił przedsięwzięcie jako znacząco oddziałujące na środowisko, czy jednak oddziaływania takiego nie zdołał ustalić, a więc niepewność co do skutków nakazała zastosować mu zasadę przezorności. Nie jest wewnętrznie spójne rozstrzygnięcie, w którym jednocześnie stwierdza się znaczące negatywne oddziaływanie i niemożność stwierdzenia takowego. Uznać w takim przypadku należy, iż organowi, wbrew stwierdzeniom Sądu I instancji, można jednak zarzucić brak wnikliwości w rozważeniu wszystkich aspektów sprawy i brak rozeznania w przedmiotowych unormowaniach prawnych. Całkowicie odmiennie bowiem, zdaniem skarżących kasacyjnie, przebiega procedura ocenna w sytuacji, gdy w sprawie występuje brak pełnego rozpoznania co do skutków przedsięwzięcia i odmowa następuje w oparciu o zasadę przezorności, a inaczej gdy organ stwierdza znaczące oddziaływanie i odmowa następuje na podstawie art. 33 ustawy o ochronie przyrody. Sąd I instancji nieścisłości i niespójności tej nie tylko nie uwzględnił, ale bezkrytycznie powtórzył ją w uzasadnieniu swojego orzeczenia, tak że nadal nie sposób stwierdzić jednoznacznie, czy wszystkie organy orzekające w sprawie, w tym i Sąd, uznały, że wpływ inwestycji na środowisko jest niemożliwy do ustalenia, czy też jest definitywnie oceniony jako znaczący.

Skarżący kasacyjnie zauważyli, że zasada przezorności, nawet gdyby miała zastosowanie w sprawie, nie mogła wyłączyć obowiązywania art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., zgodnie z którymi organ ma obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i wyczerpującego zebrania materiału dowodowego. Zdaniem skarżących kasacyjnie organ administracyjny działający w niniejszej sprawie obowiązkom tym nie sprostał, a Sąd I Instancji na skutek błędnej interpretacji zasady przezorności i niewłaściwego zastosowania, zaakceptował i usprawiedliwił taki stan rzeczy, co więcej w sposób nieuprawniony ciężar dowodu przerzucając całkowicie na skarżących kasacyjnie, gdy tymczasem to na organie spoczywał obowiązek pełnego ustalenia stanu faktycznego. Błędnie zrozumiana przez Sąd zasada przezorności skutkowała orzeczeniem, które akceptuje fakt, iż organ administracyjny zaniechał tych obowiązków.

Zauważono również, że organ administracyjny zaledwie śladowo, a Sąd I instancji w ogóle nie wskazał dlaczego nie przyjął argumentacji i wyjaśnień ekspertów sporządzających raport i jego uzupełnienia, bezkrytycznie dając wiarę ustaleniom organu administracyjnego tylko z uwagi na to, że jest to "organ wyspecjalizowany". Dokumentacja środowiskowa (raport z uzupełnieniami) przedłożona przez skarżących kasacyjnie nie była ich autorstwa, a wysoko wyspecjalizowanego podmiotu, spełniającego wymagania określone bezwzględnie obowiązującymi przepisami dla sporządzania tego typu dokumentacji. Nie można zatem, w ocenie skarżących kasacyjnie, a priori i bez pogłębionej analizy, a tak zdawał się to czynić Sąd I instancji, nadawać priorytet opiniom Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska. Sąd przyzwolił temu organowi na sui generis "uznanie administracyjne", mimo że w niniejszej sprawie o uznaniu administracyjnym nie może być mowy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 1634, t.j.) – dalej: p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd II instancji, który w odróżnieniu od sądu I instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

Skarga kasacyjna nie jest zasadna i nie zasługuje na uwzględnienie.

Istota zarzutów skargi kasacyjnej sprowadza się do zakwestionowania zasadności zastosowania w sprawie art. 33 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2018 r., poz. 1614 ze zm.) – dalej: u.o.p., a w konsekwencji odmowy wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia polegającego na budowie małej elektrowni wodnej "[...]" wraz z infrastrukturą towarzyszącą oraz odbudową progu z przepławką oraz gospodarowanie wodą w gospodarstwie rolnym, a także zagospodarowania działek zabudową zagrodową oraz towarzyszącą.

Zgodnie z art. 33 ust. 1 u.o.p., zabrania się, z zastrzeżeniem art. 34, podejmowania działań mogących, osobno lub w połączeniu z innymi działaniami, znacząco negatywnie oddziaływać na cele ochrony obszaru Natura 2000, w tym w szczególności:

1) pogorszyć stan siedlisk przyrodniczych lub siedlisk gatunków roślin i zwierząt, dla których ochrony wyznaczono obszar Natura 2000 lub

2) wpłynąć negatywnie na gatunki, dla których ochrony został wyznaczony obszar Natura 2000, lub

3) pogorszyć integralność obszaru Natura 2000 lub jego powiązania z innymi obszarami.

Konstrukcja przytoczonego powyżej przepisu wskazuje, że wyliczenie w punktach 1-3 jest jedynie wyliczeniem przykładowym, na co wskazuje użycie kwantyfikatora "w szczególności", a co za tym idzie także inne działania mogą zostać zakwalifikowane jako mogące znacząco negatywnie oddziaływać na cele ochrony obszaru Natura 2000. W rozpoznawanej sprawie jednak, mając na względzie treść zarzutów skargi kasacyjnej, istotne jest to, że w otwartym katalogu działań, które w ocenie ustawodawcy mogą znacząco negatywnie oddziaływać na cele ochrony obszaru Natura 2000 ustawodawca posłużył się alternatywą, na co wskazuje użycie spójnika "lub", a co oznacza, że przesłanką do odmowy realizacji konkretnego zamierzenia będzie już jedno z negatywnych oddziaływań na cele ochrony obszaru Natura 2000. Zaistnienie więc jednej z przesłanek wymienionych w art. 33 ust. 1 pkt 1-3 u.o.p. stanowić będzie podstawę do odmowy wydania decyzji w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań przedsięwzięcia.

Podkreślenia także wymaga, że przepis art. 33 ust. 1 u.o.p. stanowi, że "zabrania się, z zastrzeżeniem art. 34, podejmowania działań mogących, osobno lub w połączeniu z innymi działaniami, znacząco negatywnie oddziaływać na cele ochrony obszaru Natura 2000". Regulacja ta odnosi się więc nie tylko do działań, które z całą pewnością mogą znacząco negatywnie oddziaływać na cele ochrony obszaru Natura 2000, ale dotyczy działań, w odniesieniu do których istnieje możliwość takiego znaczącego negatywnego oddziaływania.

Oceniając w świetle powyższej uwagi zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 33 ust. 1 u.o.p. stwierdzić należy, że nie zasługuje on na uwzględnienie. Autor skargi kasacyjnej zarzuca bowiem, że Sąd I instancji nie analizował, czy "faktycznie inwestycja będzie znacząco oddziaływać na poszczególne aspekty środowiska". Przedstawione powyżej rozważania wskazują natomiast, że przepis art. 33 ust. 1 u.o.p. nie wymaga udowodnienia i niebudzącego wątpliwości wykazania, że działania związane z realizacją przedsięwzięcia będą znacząco negatywnie oddziaływać na cele ochrony obszaru Natura 2000, a jedynie wykazania możliwości znacząco negatywnego oddziaływania na cele ochrony obszaru Natura 2000. Przy czym, co należy podkreślić, nie chodzi jedynie o hipotetyczną możliwość znaczącego negatywnego oddziaływania przedsięwzięcia na cele ochrony obszaru Natura 2000, lecz możliwości potwierdzonej konkretnymi okolicznościami zaistniałymi w danej sprawie.

Możliwość negatywnego oddziaływania przedsięwzięcia na cele ochrony obszaru Natura 2000 musi mieć charakter znaczący, aby można było zastosować art. 33 ust. 1 u.o.p. Ustawodawca jednak nie zbudował definicji legalnej pojęcia "znaczącego negatywnego oddziaływania na cele ochrony obszaru Natura 2000". Pojęcie to jest pojęciem nieostrym, które każdorazowo musi zostać ocenione na bazie okoliczności faktycznych konkretnej sprawy. Dlatego też w każdym przypadku dokonywania takiej oceny, organ administracji prowadzący postępowanie powinien precyzyjnie wskazać, czym kierował się w tym zakresie. Z żadnego z przepisów prawa nie wynika wprost, jakie przedsięwzięcia mogą w znacząco negatywny sposób oddziaływać na obszary Natura 2000. Praktyczną pomocą w tym zakresie może być odwołanie się do wynikającej z art. 6 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2018 r., poz. 799 ze zm.) – dalej: p.o.ś., zasady przezorności. Jeżeli zatem z przeprowadzonej oceny będzie wynikało, że zagrożenia dla obszarów Natura 2000, wiążące się z realizacją planowanego przedsięwzięcia, będą znaczne, to organ wydający decyzję stanowiącą podstawę jego realizacji powinien podjąć środki zaradcze, w przeciwnym razie nie będzie można przyjąć, że realizował on w praktyce zasadę przezorności (K. Gruszecki, Ustawa o ochronie przyrody. Komentarz do art. 33 LEX).

Istota zasady przezorności sprowadza się do tego, by w sytuacji, gdy nie można wiarygodnie uzasadnić, że oddziaływanie na środowisko jest nieznaczące, można uznać, iż może być ono znaczące. Innymi słowy, sięgnięcie po środki ochrony środowiska, w tym reglamentacyjne, polegające na zakazie podejmowania pewnych działań, nie musi być następstwem wykazania szkodliwości tych działań, czyli jej udowodnienia w sposób wolny od wątpliwości, lecz może opierać się na uprawdopodobnieniu i wynikającej z niego hipotezie co do potencjalnego wpływu tych działań na środowisko. Oczywiście, hipoteza ta nie może być dowolna i musi być wywiedziona z racjonalnych przesłanek, które powinny dać się zweryfikować, niemniej nie musi być pewna w stopniu wykluczającym odmienną możliwą wersję wydarzeń (por. wyroki NSA z: 5 kwietnia 2017 r., sygn. akt II OSK 2002/15; 15 marca 2018 r., sygn. akt II OSK 2297/17; 20 listopada 2020 r., sygn. akt II OSK 1940/20).

Treść zasady przezorności określają dwa pojęcia: ryzyko i niepewność, które dotyczą mogącego wystąpić znaczącego oddziaływania na środowisko, które nie jest jeszcze w pełni rozpoznane (wyrok NSA z 23 stycznia 2020 r., sygn. akt II OSK 559/18).

Z powyższych rozważań wynika, że istotne znaczenie dla uznania, czy w sprawie zachodzi znaczące negatywne oddziaływanie na środowisko, a w rozpatrywanej sprawie na cele ochrony obszaru Natura 2000, ma zasada przezorności.

Również potencjalne ryzyko wystąpienia negatywnego oddziaływania na środowisko może być przesłanką zastosowania instrumentów prawnych zgodnych z zasadą przezorności, uregulowaną w art. 6 ust. 2 p.o.ś. (wyrok WSA w Poznaniu z 3 sierpnia 2017 r., sygn. akt II SA/Po 1033/16, LEX nr 2357187). W tym kontekście nieoparte na usprawiedliwionych podstawach są twierdzenia skargi kasacyjnej, że brak pewności co do znaczącego negatywnego oddziaływania inwestycji w sposób nieuprawniony otworzył drogę do wydania negatywnej decyzji w zakresie środowiskowych uwarunkowań.

Przy czym zauważyć należy, a co zostało podniesione w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, że organ administracji, w tym przypadku Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska wydając postanowienie odmawiające uzgodnienia decyzji w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań jedynie pomocniczo przywołał powyższą zasadę, albowiem stwierdzenia organu co do znacząco negatywnego odziaływania przedsięwzięcia na cele ochrony obszaru Natura 2000 mają charakter stanowczy.

Powyższe rozważania wskazują na niezasadność zarzutów skargi kasacyjnej dotyczących naruszenia art. 6 ust. 2 p.o.ś., albowiem zasada przezorności w rozpoznawanym przypadku stanowiła podstawę do wykładni stosowania art. 33 ust. 1 u.o.p. w zakresie rozumienia pojęcia działań mogących znacząco negatywnie oddziaływać na cele ochrony obszaru Natura 2000.

Odnosząc się zaś do zarzutu naruszenia art. 33 ust. 1 u.o.p. zauważyć należy, że przepis ten zbudowany jest z 3 punktów. Obowiązkiem autora skargi kasacyjnej było wskazanie, który z tych punktów stanowi podstawę skargi kasacyjnej (art. 176 p.p.s.a.). Obowiązku tego nie spełnia zarzut skargi kasacyjnej, jednakże z jej uzasadnia wynika, że zarzut ten dotyczy wszystkich punktów art. 33 ust. 1 u.o.p., co umożliwiło Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu rozpoznanie skargi kasacyjnej w tym zakresie.

Odnosząc się więc do zarzutu skargi kasacyjnej dotyczącego treści art. 33 ust. 1 pkt 1 u.o.p., a więc zakazu dotyczącego podejmowania działań mogących pogorszyć stan siedlisk przyrodniczych lub siedlisk gatunków roślin i zwierząt, dla których ochrony wyznaczono obszar Natura 2000 stwierdzić należy, że zarzut ten nie zasługuje na uwzględnienie.

Po pierwsze całkowicie nieuprawnione są twierdzenia skargi kasacyjnej, że siedliska te nie są objęte ochroną priorytetową, nie występują na nich gatunki chronione, a są to obszary w dużej mierze zdegradowane. Zdaniem skarżących kasacyjnie nie można mówić o znacznym negatywnym oddziaływaniu na środowisko w sytuacji, kiedy odnosi się to do siedlisk zdegradowanych, a zasady ochrony przyrody należy odnosić tylko do siedlisk cennym przyrodniczo.

W myśl art. 27a ust. 1 u.o.p. wyznaczenie obszaru specjalnej ochrony ptaków lub specjalnego obszaru ochrony siedlisk, zmiana jego granic lub likwidacja następują w drodze rozporządzenia ministra właściwego do spraw środowiska, które określa nazwę, położenie administracyjne, obszar i mapę obszaru, cel i przedmiot ochrony. Minister właściwy do spraw środowiska, wydając rozporządzenie, kieruje się stanem siedlisk przyrodniczych oraz gatunków roślin i zwierząt oraz koniecznością zachowania szczególnie cennych lub zagrożonych składników różnorodności biologiczne. Zmiana granic lub likwidacja obszaru specjalnej ochrony ptaków lub specjalnego obszaru ochrony siedlisk następuje, jeżeli jest to uzasadnione naturalnymi zmianami stwierdzonymi w wyniku monitoringu i nadzoru, o którym mowa w art. 31, oraz po uzyskaniu zgody Komisji Europejskiej (art. 27a ust. 3 u.o.p.)

Specjalne obszary ochrony siedlisk minister właściwy do spraw środowiska wyznacza po uzgodnieniu z Komisją Europejską w terminie 6 lat od dnia zatwierdzenia tego obszaru przez Komisję Europejską jako obszar mający znaczenie dla Wspólnoty (art. 27a ust. 4 u.o.p.). Zmiana granic specjalnych obszarów ochrony siedlisk czy specjalnej ochrony ptaków, a także ich likwidacja następuje w toku szczegółowo określonej procedury, a takie oceny nie może dokonać organ dokonujący uzgodnienia, jakim jest Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska. W rozpoznawanej zaś sprawie, realizacja przedsięwzięcia ma nastąpić na obszarze Natura 2000.

Przy czym z art. 2 ust. 2 Dyrektywy Rady 92/43/EWG z dnia 21 maja 1992 r. w sprawie ochrony siedlisk przyrodniczych oraz dzikiej fauny i flory (Dz.U. UE.L.1992.206.7) – dalej: dyrektywa siedliskowa, dyrektywa habitatowa, wynika że środki podejmowane zgodnie z dyrektywą mają na celu zachowanie lub odtworzenie, we właściwym stanie ochrony, siedlisk przyrodniczych oraz gatunków dzikiej fauny i flory będących przedmiotem zainteresowania wspólnoty. Spójne z powyższym są postanowienia art. 2 ust. 1 pkt 4 i 5 u.o.p. w myśl, których ochrona przyrody polega na zachowaniu, zrównoważonym użytkowaniu oraz odnawianiu zasobów, tworów i składników przyrody, w tym siedlisk przyrodniczych i siedlisk zagrożonych wyginięciem, rzadkich i chronionych gatunków roślin, zwierząt i grzybów. W związku z tym nie powinny być podejmowane działania pozostające w sprzeczności z podstawowymi założeniami ochrony przyrody. Założenia ochrony przyrody wbrew zarzutom skargi kasacyjnej zmierzają nie tylko do ochrony konserwatorskiej, a więc utrzymania w stanie niepogorszonym obszarów specjalnej ochrony ptaków lub specjalnych obszarów ochrony siedlisk, ale także do ochrony restytucyjnej, a więc mającej na celu ich odtworzenie. Zasadnie więc Sąd I instancji stwierdził, że niewłaściwy stan ochrony gatunków i siedlisk nie może być usprawiedliwieniem dla realizacji przedsięwzięć znacząco negatywnie oddziałujących na obszar Natura 2000. Nie chodzi przy tym o zachowanie statusu quo takiego obszaru specjalnego ochrony ptaków czy specjalnego obszaru siedlisk, których stan jest zły, lecz o poprawę struktur i procesów ekologicznych niezbędnych do osiągnięcia celu właściwego.

Przy czym wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej zarówno organ administracji, jak i Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazały na czym będzie polegać pogorszenie stanu siedlisk. W odniesieniu do stanu siedliska [...] Sąd I instancji podzielił stanowisko organu, że stan zachowania tego siedliska jest zły, a w konsekwencji likwidacja jednego z jego 42 stanowisk i jednego z 28 stanowisk monitorowanych doprowadzi do zmniejszenia powierzchni tego stanowiska, a w konsekwencji do pogorszenia stanu siedliska na tym stanowisku, jak i obszarze. Spowoduje to fragmentaryzację tego siedliska oraz wzrost czynników wpływających na integralność obszaru Natura 2000 [...]. Ponadto doprowadzi to także do znacznej ingerencji na obszarze inwestycji w układ hydrologiczny, co wpłynie na stan siedliska i może spowodować utratę części przedmiotu ochrony wskutek wdrożenia planowanych zmian. Organ ustalił, że w wyniku realizacji inwestycji zniszczeniu ulegnie 7,871 ha siedliska przyrodniczego, a więc jego 0,38%. Zauważyć przy tym należy, że wartość ta jest zbieżna z danymi wskazanymi w raporcie oddziaływania na środowisko. Skarżący kasacyjnie wywodzą, że organ w sposób nieuprawniony przyjął, że z uwagi na brak podania przez inwestorów dokładnych parametrów inwestycji należy przyjąć, że zniszczone zostanie 0,38% siedliska, tymczasem z doprecyzowanych informacji (uzupełnienie raportu z 4 lipca 2018 r.) wynika, że zabudowa zajmować będzie 0,34% siedliska. Odnosząc się do powyższych twierdzeń zauważyć należy, że nawet zmiana o 0,04% poziomu zniszczenia siedliska [...] nie przesądza o braku znaczącego negatywnego oddziaływania planowanej inwestycji na cele ochrony obszaru Natura 2000. W ocenie, czy zachodzi możliwość znaczącego negatywnego oddziaływania na cele ochrony obszaru Natura 2000 należy bowiem uwzględnić wszystkie okoliczności, które zostały przedstawione powyżej. Minimalna zmiana obszaru przy uwzględnieniu pozostałych elementów (w tym hydrologicznych) nie ma istotnego wpływu na ocenę możliwości zaistnienia znacząco negatywnego oddziaływania planowanej inwestycji na cele ochrony obszaru Natura 2000.

W odniesieniu zaś do siedliska o kodzie [...], zasadnie Sąd I instancji podzielił stanowisko organu, że budowa na jednym z jego płatów zbiornika wodnego o powierzchni 0,7 ha doprowadzi do całkowitej likwidacji tego płata siedliska, co będzie stanowiło 0,08% powierzchni siedliska zgodnie z danymi SFD, a 1,07% - zgodnie z wynikami inwentaryzacji przyrodniczej sporządzonej na potrzeby Planu Zadań Ochronnych w [...]. Zauważyć przy tym należy, że w miejsce torfowiska przejściowego i trzęsawiska planowane jest utworzenie zbiornika wodnego, co spowoduje utratę prawie całego płatu siedliska. Według dokumentacji przyrodniczej, celem działań ochronnych w siedlisku [...] jest utrzymanie niezmienionych powierzchni siedliska na wszystkich stanowiskach, przy czym co należy podkreślić wyraźnie w tym przypadku wskazano na stanowisko nr [...], stanowiące część działki nr [...], obręb [...], na której planowana jest realizacja przedsięwzięcia.

Wobec powyższego zasadnie Wojewódzki Sąd Administracyjny przyjął, ze realizacja planowanego przedsięwzięcia może pogorszyć stan siedlisk przyrodniczych, co oznaczać będzie znacząco negatywne oddziaływanie na obszar Natura 2000.

W konsekwencji jako niezasadny należało uznać zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 33. ust. 1 pkt 1 u.o.p. Przypomnieć przy tym ponownie należy, że z uwagi na konstrukcję powołanego przepisu do odmowy wydania decyzji ustalającej środowiskowe uwarunkowania wystarczające jest spełnienie jednej z wymienionych w art. 33 ust. 1 pkt 1-3 u.o.p. przesłanek. Zaistnienie więc warunku zawartego w art. 33 ust. 1 pkt 1 u.o.p. stanowiło wystarczającą przesłankę do negatywnego zaopiniowania przedsięwzięcia, a w konsekwencji wydania negatywnej decyzji w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań przedsięwzięcia.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie jest oparty na usprawiedliwionych podstawach zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 33 ust. 1 pkt 2 u.o.p. Zgodnie z tym przepisem zabrania się podejmowania działań mogących, osobno lub w połączeniu z innymi działaniami, znacząco negatywnie oddziaływać na cele ochrony obszaru Natura 2000, w tym w szczególności wpłynąć negatywnie na gatunki, dla których ochrony został wyznaczony obszar Natura 2000. W zaskarżonym postanowieniu organ wskazał na gatunki, dla ochrony których został wyznaczony obszar Natura 2000 oraz scharakteryzował wpływ planowanych działań inwestycyjnych na stan ich ochrony. Budowa małej elektrowni wodnej doprowadzi do zaburzeń naturalnego przepływu wody w rzece Ł., to jest dojdzie do ograniczenia bądź wyeliminowania naturalnego rytmu zalewów charakterystycznych dla podgórskiego charakteru rzeki Ł. Podzielić należy stanowisko Sądu I instancji, że nienaturalne wahania poziomów wód powodowane pracą elektrowni mogą prowadzić do wielorakich, negatywnych skutków dla ichtiofauny poniżej piętrzenia w zależności od gatunku, skali zjawiska, okresu i charakteru odcinka, a przede wszystkim mogą zakłócać przebieg tarła i inkubacji ikry.

Zauważyć przy tym należy, że organ stwierdził, iż pobór wód na potrzeby elektrowni może spowodować pozyskanie korzystnych miejsc tarliskowych, ale jednocześnie może spowodować utratę miejsc pełniących rolę schronień. Podkreślić przy tym należy, że twierdzenia co do zmiany przepływu wód rzeki Ł. na spokojniejszy zostały zawarte w raporcie, a co za tym idzie nie można zarzucić Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu, że w sposób nieuprawniony i bez analizy dokonał aprobaty tego stanowiska. Skarżący kasacyjnie podkreślają, że mała elektrownia wodna nie będzie realizowana na rzece i nie wpłynie to na migracje ryb, czego nie ocenił Sąd I instancji. Jednakże negatywne odziaływanie na gatunki, dla których ochrony został stworzony obszar Natura 2000, co wskazano wyżej, wynika już z samego raportu i związany jest z zaburzeniem rytmu naturalnego przepływu wody.

Zasadnie przy tym Sąd I instancji podkreślił rolę nieobowiązującego jeszcze projektu zarządzenia w sprawie ustalenia planu zadań ochronnych dla obszaru Natura 2000, według którego zagrożeniem dla gatunków ichtiofauny występujących w obszarze jest modyfikowanie funkcjonowania wód – budowa obiektów hydroenergetycznych, jazów piętrzących, a także zaburzeń w przepływach rzek.

Zasadnie więc Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że kierując się zasadą przezorności stwierdzić należy znaczący negatywny wpływ przedsięwzięcia na gatunki, dla których ochrony został wyznaczony obszar Natura 2000.

Nie zasługuje na uwzględnienie także zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 33 ust. 1 pkt 3 u.o.p. Zgodnie z powołanym przepisem zabrania się podejmowania działań mogących, osobno lub w połączeniu z innymi działaniami, znacząco negatywnie oddziaływać na cele ochrony obszaru Natura 2000, w tym w szczególności pogorszyć integralność obszaru Natura 2000 lub jego powiązania z innymi obszarami.

Realizacja planowanego przedsięwzięcia doprowadzi bowiem do pogorszenia integralności obszaru Natura 2000 w wyniku zasadniczej ingerencji w istniejący układ hydrologiczny, który doprowadzić może do zmiany czynników i procesów warunkujących występowanie siedlisk chronionych. Planowana inwestycja, z uwagi na swój charakter, wpływać będzie na zmianę funkcjonowania aktualnego stanu wodnego. Zauważyć należy, że realizacja planowanej inwestycji skutkować będzie zniszczeniem płata siedliska [...] oraz bezpośrednią ingerencją w płat siedliska [...], a w skutek tego jego fragmentaryzacją oraz wzrostem czynników wpływających na integralność obszaru Natura 2000. Zwrócić należy uwagę, że integralność obszaru należy interpretować szeroko biorąc pod uwagę komplet cech, czynników i procesów związanych z danym obszarem, które mogą mieć wpływ na cele jego ochrony. Należy do nich między innymi: stopień jednolitości (brak fragmentaryzacji) siedlisk, powierzchnia obszaru, warunki ekologiczne, w tym parametry fizyczne i chemiczne obszaru (np. stosunki wodne), wszelkie funkcjonalne połączenia i związki istniejące na tym obszarze i ich dynamika.

Podzielić więc należy stanowisko Sądu I instancji, że zgromadzony materiał dowodowy nie daje pewności, że planowane przedsięwzięcie nie będzie miało znaczącego negatywnego wpływu na obszar Natura 2000, a wręcz przeciwnie - uzasadnia ryzyko wystąpienia znaczącego negatywnego wpływu na cele ochrony obszaru Natura 2000, co przesądzało o braku podstaw do uwzględnienia zarzutu skargi kasacyjnej dotyczącego naruszenia art. 31 ust. 1 pkt 1-3 u.o.p.

Nie jest oparty na usprawiedliwionych podstawach zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 81 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2018 r., poz. 2081 ze zm.) – dalej: u.o.i.ś. w zw. z art. 34 ust. 1 i 2 u.o.p.

Zasadnie Sąd I instancji zwrócił uwagę, że działania mogące znacząco negatywnie oddziaływać na cele ochrony obszaru Natura 2000 mogą być realizowane w przypadku łącznego spełnienia trzech warunków:

- udowodniono brak alternatywnych rozwiązań nieoddziałujących znacząco negatywnie na obszar,

- wykazano występowanie koniecznych wymogów nadrzędnego interesu publicznego,

- zaproponowano skuteczne środki kompensujące zapobiegające utracie spójności sieci Natura 2000.

Odnosząc się do pierwszego z przedstawionych powyżej warunków stwierdzić należy, że skarżący kasacyjnie – pomimo wezwania organu - nie wykazali, że brak jest alternatywnych rozwiązań nieoddziałujących znacząco negatywnie na obszar Natura 2000, a w konsekwencji, że jedynym możliwym do realizacji wariantem jest wariant zaproponowany w raporcie.

Odnosząc się zaś do drugiej przesłanki dotyczącej konieczności występowania nadrzędnego interesu publicznego, w tym o charakterze społecznym lub gospodarczym to zauważyć trzeba, że i w tym zakresie nie można stwierdzić, że taki nadrzędny interes publiczny występuje. Autor skargi kasacyjnej powołując się na treść dyrektywy habitatowej stwierdził, że jako przykład koniecznych wymogów nadrzędnego interesu publicznego należy uznać zdrowie ludzkie, bezpieczeństwo publiczne i znacząco korzystne efekty środowiskowe. W związku z powyższym, zdaniem skarżących kasacyjnie do takich korzyści wpisujących się w spełnienie wymogów nadrzędnego interesu publicznego należą związane z realizacją planowanego przedsięwzięcia: działalność rekreacyjna, rekonstrukcyjna, odbudowa kanału, zapobieganie emisji dwutlenku węgla z uwagi na fakt wybudowania w ramach przedsięwzięcia elektrowni wodnej oraz znaczące ograniczenie skutków suszy i powodzi poprzez budowanie zbiorników retencyjnych.

Oceniając powyższą argumentację zauważyć należy, że interes publiczny, o którym mowa w art. 34 ust. 1 u.o.p. ma mieć status nadrzędny o charakterze społecznym lub gospodarczym. Nie każdy interes publiczny będzie mógł stanowić podstawę do wydania omawianego zezwolenia, ale będzie to interes o szczególnym statusie mający konkretny charakter o podłożu społecznym lub gospodarczym. Warunkiem niezbędnym jest jednak zawsze, aby korzyści z niego płynące miały faktycznie charakter ogólnospołeczny.

Przedmiotowa inwestycja obejmuje nie tylko budowę małej elektrowni wodnej wraz z infrastrukturą techniczną oraz odbudowę, remont i modernizację kanału, a także budowę towarzyszących urządzeń wodnych dla potrzeb małej elektrowni wodnej, a także budowę kanału. Ponadto w zakres inwestycji wchodzi zabudowa zagrodowa o powierzchni 2 ha obejmująca budynek mieszkalny i budynki gospodarcze do obsługi gospodarstwa rolnego ukierunkowanego na gospodarkę rybacką, produkcję roślinną oraz agroturystykę wraz z parkingiem o pow. 0,2 ha oraz wewnętrznym układem komunikacji. Wykonana ma zostać droga dojazdowa i most przez Ł. Projektowany jest także zbiornik (staw) retencyjny oraz zbiornik wodny do renaturyzacji. Przedsięwzięcie obejmuje także budowę pola biwakowego.

W tak opisanym rodzaju przedsięwzięcia nie można dopatrzeć się, aby spełniało ono konieczne wymogi nadrzędnego interesu publicznego o charakterze społecznym lub gospodarczym. Rację ma Wojewódzki Sąd Administracyjny, że przedsięwzięcie to związane jest z realizacją interesu indywidualnego. W realizacji tego przedsięwzięcia nie można dopatrzeć się charakteru ogólnospołecznego. Przypomnieć należy, że w tym przypadku nie chodzi o jakikolwiek interes publiczny, lecz taki interes publiczny, który posiada charakter nadrzędny.

Charakteru takiego nie można przypisać działalności rekreacyjnej planowanego przedsięwzięcia. Art. 6 ust. 4 dyrektywy habitatowej w ramach nadrzędnego interesu publicznego wymienia zdrowie ludzkie. Jednakże całkowicie wadliwe jest stanowisko skarżących kasacyjnie utożsamiające zdrowie ludzkie z rekreacją. Podobnie ewentualne ograniczenie emisji CO2 nie przesądza o zaistnieniu w tym wypadku nadrzędnego celu publicznego. Należy mieć bowiem na względzie cały zakres planowanej inwestycji. Planowana inwestycja obejmuje nie tylko budowę małej elektrowni wodnej, ale cały szereg innych przedsięwzięć, w tym związanych z budową zabudowań gospodarczych oraz agroturystyką. Przedsięwzięcie to należy ocenić całościowo w zakresie stwierdzenia, czy realizuje ono wymogi nadrzędnego interesu publicznego o charakterze społecznym lub gospodarczym.

Zasadnie więc Sąd I instancji uznał, że także ta przesłanka nie została spełniona, a co za tym idzie nie zachodzi już konieczność analizy kwestii związanych z ewentualnymi środkami kompensacyjnymi zapobiegającymi utracie spójności sieci Natura 2000.

Nie zasługuje na uwzględnienie zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 134 p.p.s.a. przez jego niezastosowanie i nieuwzględnienie wszystkich naruszeń przez organy administracyjne rozstrzygające sprawę, także tych niestanowiących bezpośrednio przedmiotu zarzutów w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku, w tym w szczególności naruszenia przez organy orzekające art. 7 i 77 § 1 k.p.a.

Wojewódzki Sąd Administracyjny dokonał bowiem całościowej i szczegółowej oceny zaskarżonej decyzji, w tym także oceny prawidłowości zastosowania przez organ art. 7 i 77 § 1 k.p.a. czemu dał wyraz w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Sąd I instancji stwierdził wprost, że organy orzekające w sprawie, w tym organ uzgadniający nie naruszyły wymogów zawartych w art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. i dokonały prawidłowych ustaleń faktycznych, w oparciu o kompletny materiał dowodowy i w sposób prawidłowy uzasadniły swoje rozstrzygnięcia.

Mając na względzie powyższe skarga kasacyjna jako nieoparta na usprawiedliwionych podstawach prawnych została oddalona na podstawie art. 184 p.p.s.a.