Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1708/24
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-11-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6076 Sprawy objęte dekretem o gruntach warszawskich
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 158 § 2
journal: Dz.U. 2022 poz 2000
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodnicząca: sędzia NSA Jolanta Rudnicka Sędziowie: sędzia NSA Monika Nowicka sędzia del. WSA Joanna Skiba (spr.) po rozpoznaniu w dniu 14 listopada 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J.L., M.M., M.W. i Z.M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 listopada 2023 r. sygn. akt I SA/Wa 954/23 w sprawie ze skargi J.L., M.M., M.W. i Z.M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] kwietnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 17 listopada 2023 r., sygn. akt I SA/Wa 954/23, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: "WSA w Warszawie", "Sąd pierwszej instancji") uchylił zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie (dalej: "Kolegium") z [...] kwietnia 2020 r., nr [...] oraz decyzję Kolegium z [...] maja 2019 r. nr [...] i umorzył postępowanie administracyjne (pkt 1 wyroku), a także zasądził od Kolegium na rzecz J.L., M.M., M.W. i Z.M. solidarnie kwotę 200 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego (pkt 2 wyroku).

Wskazany na wstępie wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Naczelnik Dzielnicy Warszawa-Wola decyzją z [...] marca 1974 r., znak [...], po rozpatrzeniu wniosku z [...] października 1948 r., odmówił dawnej właścicielce H.W. przyznania prawa użytkowania wieczystego do gruntu nieruchomości warszawskiej położonej przy ul. [...], ozn. nr hip. "[...]" rej. hip. [...] dz. nr [...]; obecnie część dz. ew. nr [...] i [...] z obrębu [...], stanowiąca własność m.st. Warszawy.

W dniu [...] listopada 2011 r. do Kolegium wpłynął wniosek następców prawnych H.W.– M.W., G.S., J. L., Z.M. i M.M. o stwierdzenie nieważności powyższej decyzji Naczelnika Dzielnicy Warszawa-Wola.

Na podstawie aktu poświadczenia dziedziczenia Rep. A nr [...] z [...] września 2013 r. spadek po G.S. nabyli L.S. i D.J.

Pismem z 9 lutego 2018 r. L.S. i D.J., a następnie pismem z 12 marca 2018 r. J.L., Z.M., M.M. i M.W. cofnęli przedmiotowy wniosek w części dotyczącej działki ew. [...], dla której jest prowadzona księga wieczysta nr [...].

Kolegium decyzją z [...] maja 2019 r., nr [...], umorzyło postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika Dzielnicy Warszawa-Wola z [...] marca 1974 r., znak [...], odmawiającej dawnej właścicielce H.W., przyznania prawa użytkowania wieczystego do gruntu o pow. 828,4 m², położonego w Warszawie przy ul. [...], ozn. hip. "[...]" rej. hip. [...] dz. nr [...].

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Kolegium wskazało, że w niniejszej sprawie po wydaniu decyzji odmawiającej przyznania prawa do gruntu została wydana [...] listopada 1975 r. przez Urząd Dzielnicowy Warszawa Wola Wydział Terenów decyzja nr [...] ustalająca odszkodowanie za przedmiotową nieruchomość, co w konsekwencji oznacza, że osoba na rzecz której odszkodowanie przyznano lub też jej spadkobiercy nie mają interesu prawnego w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji odmawiającej przyznania prawa do gruntu i nie może być uznana za stronę tego postępowania. Stwierdzenie nieważności decyzji nie mogłoby bowiem rodzić obowiązku przyznania tego prawa skoro przyznano już odszkodowanie.

Ponadto Kolegium podało, że rozpatrując sprawę organ administracji publicznej jest zobowiązany do stosowania aktualnie obowiązujących przepisów prawa, zatem bez wątpienia także ustawy z dnia 9 marca 2017 r. o szczególnych zasadach usuwania skutków prawnych decyzji reprywatyzacyjnych dotyczących nieruchomości warszawskich wydanych z naruszeniem prawa (Dz. U. z 2018 r. poz. 2267), której art. 30 ust. 1 pkt 7 nakazuje ocenić jako wadliwą decyzję reprywatyzacyjną wydaną mimo przyznania na podstawie przepisów odrębnych świadczenia (odszkodowania) w związku z przejściem własności nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa. Taki stan zaistniałby w niniejszej sprawie. Kwestionowana decyzja została wydana w warunkach nieważności o co wnosiły jej strony, będące następcami prawnymi właścicielki gdyby zgodnie z oczekiwaniami wnioskodawców stwierdzono nieważność kwestionowanej decyzji czy choćby tylko wydanie jej z naruszeniem prawa.

W konsekwencji Kolegium uznało, że z uwagi na stwierdzony w sprawie brak przesłanki podmiotowej (brak przymiotu strony) zasadnym było umorzenie niniejszego postępowania nieważnościowego. Dodatkowo, w kontekście art. 30 ust. 1 pkt 7 wspomnianej ustawy z dnia 9 marca 2017 r., zachodzi także brak podstawy do wydania decyzji reprywatyzacyjnej (brak przesłanki przedmiotowej), gdyż zostało już wydane świadczenie (odszkodowanie). Następnie Kolegium, decyzją z [...] kwietnia 2020 r., utrzymało w mocy własną decyzję z [...] maja 2019 r., podzielając w pełni argumenty zaprezentowane w uzasadnieniu tej decyzji.

WSA w Warszawie wyrokiem z 23 listopada 2020 r., sygn. akt I SA/Wa 1555/20, stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji Kolegium z [...] kwietnia 2020 r (pkt 1 wyroku), odrzucił skargę R.C., D.J. i L.S. (pkt 2 wyroku) oraz orzekł o kosztach postępowania (pkt 3 wyroku).

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło Kolegium, zaskarżając wyrok w części dotyczącej pkt 1 i 3 sentencji.

Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: "NSA") wyrokiem z 23 marca 2023 r., sygn. akt I OSK 282/22, uchylił wspomniany wyrok o sygn. akt I SA/Wa 1555/20 w zaskarżonej części i przekazał sprawę WSA w Warszawie do ponownego rozpatrzenia (pkt 1 wyroku) oraz odstąpił od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości (pkt 2 wyroku).

W ocenie NSA Sąd pierwszej instancji błędnie przyjął, że w przedmiotowej sprawie została spełniona przesłanka z art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. Nie obejmuje ona skierowania decyzji do osoby zmarłej, i to zarówno przed wszczęciem postępowania, jak i w jego trakcie. Nietrafnie zatem WSA w Warszawie uznał konieczność wyeliminowania decyzji z obrotu prawnego jako wydanej w warunkach nieważności.

Zdaniem NSA w okolicznościach sprawy naruszenie prawa polega na określeniu L.S. jako strony postępowania administracyjnego w decyzji umarzającej postępowanie. Wobec tego WSA w Warszawie ponownie rozpatrując sprawę odniesie się do oceny prawnej NSA przedstawionej w uzasadnieniu wyroku. Jednocześnie NSA stwierdził, że ponieważ rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło w jej granicach, a skarga ta obejmowała zaskarżeniem pkt 1 i 3 wyroku Sądu pierwszej instancji, to zawarte rozstrzygniecie w pkt 1 wyroku NSA odnosi się do zaskarżonego pkt 1 i 3 wyroku WSA w Warszawie i w tym zakresie sprawa została przekazana temu Sądowi do ponownego rozpatrzenia

Po ponownym rozpoznaniu sprawy WSA w Warszawie powołanym na wstępie wyrokiem z 17 listopada 2023 r., sygn. akt 954/23, uchylił zaskarżoną decyzję Kolegium z [...] kwietnia 2020 r., nr [...] oraz decyzję Kolegium z [...] maja 2019 r., nr [...] i umorzył postępowanie administracyjne.

W uzasadnieniu orzeczenia Sąd pierwszej instancji wskazał, że w rozpoznawanej sprawie NSA stwierdził, iż pomimo faktu zgonu jednej ze stron postępowania – L.S. zmarłego 5 sierpnia 2019 r., a więc przed wydaniem przez Kolegium zaskarżonej decyzji, nie zachodzi konieczność wyeliminowania tej decyzji z obrotu prawnego jako wydanej w warunkach nieważności.

WSA w Warszawie wskazał, że stosownie do treści art. 105 k.p.a., gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. Sprawa administracyjna jest przy tym bezprzedmiotowa wtedy, gdy nie ma materialnoprawnych podstaw do władczej, w formie decyzji administracyjnej, ingerencji organu administracyjnego. Wówczas jakiekolwiek rozstrzygnięcie merytoryczne pozytywne, czy negatywne staje się prawnie niedopuszczalne. Skutki umorzenia postępowania polegają na tym, że toczącego się prawidłowo postępowania od czasu zaistnienia przyczyn określonych w ustawie procesowej, nie prowadzi się dalej i kończy się bez osiągnięcia celu, dla którego postępowanie zostało wszczęte. Decyzja o umorzeniu postępowania nie rozstrzyga o materialnoprawnych uprawnieniach i obowiązkach strony, lecz wywiera skutek procesowy wobec braku przesłanek do merytorycznego orzekania co do istoty sprawy.

W opinii Sądu pierwszej instancji w przedmiotowej sprawie naruszenie prawa polega na określeniu nieżyjącego L.S. jako strony postępowania administracyjnego w decyzji umarzającej postępowanie administracyjne, jednak uchybieniu temu nie można przypisać cech rażącego naruszenia prawa. Według WSA w Warszawie wskazanie przez Kolegium L.S. jako strony postępowania wynikało z niewiedzy organu odwoławczego o jego śmierci, zatem jest to naruszenie procesowe. Niewątpliwie określenie kręgu stron przez organ rodzi określone konsekwencje prawne: procesowe oraz materialne. Wadliwe określenie tego kręgu nie zawsze jednak, zdaniem Sądu pierwszej instancji, należy kwalifikować jako wydanie decyzji z rażącym naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

WSA w Warszawie zauważył, że kwestionowaną decyzją umorzono postępowanie, a zatem naruszenie to nie spowodowało określenia uprawnienia lub obowiązku w stosunku do osoby zmarłej. Wskazanie wśród stron postępowania osoby zmarłej w decyzji umarzającej postępowanie w przypadku wielości stron postępowania nie stanowi rażącego naruszenia prawa, w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Określenie osoby zmarłej jako strony decyzji formalnie kończącej postępowanie skutkuje pominięciem następców prawnych tej osoby. Tego rodzaju naruszenie prawa może być kwalifikowane jako podstawa wznowienia postępowania administracyjnego w oparciu o przepis art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Skoro wśród wad prawnych prawodawca wymienia niezawiniony brak udziału strony w postępowaniu, to ta przesłanka, a w konsekwencji tryb wznowienia postępowania administracyjnego powinny mieć zastosowanie w przypadku tego rodzaju naruszeń prawa.

Przechodząc do merytorycznej kontroli zaskarżonej decyzji Sąd pierwszej instancji uznał, że została ona wydana z naruszeniem art. 105 § 1 k.p.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

WSA w Warszawie podniósł, że bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego, o której stanowi art. 105 § 1 k.p.a. oznacza, że brak jest któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego, a wobec tego nie można wydać decyzji załatwiającej sprawę przez rozstrzygnięcie jej co do istoty. Bezprzedmiotowość postępowania może wynikać z kilku różnych przyczyn - podmiotowych lub przedmiotowych. Wystąpienie przesłanki o charakterze podmiotowym lub przesłanki o charakterze przedmiotowym zamyka dopuszczalność rozstrzygnięcia sprawy co do jej istoty. Przesłanki te mają charakter samoistny, co oznacza, że wystąpienie którejkolwiek z nich skutkuje bezprzedmiotowością postępowania.

Zdaniem WSA w Warszawie postępowanie jest bezprzedmiotowe również wtedy, gdy ten, kto miałby wystąpić w roli adresata rozstrzygnięcia nie ma legitymacji do wystąpienia w postępowaniu toczącym się w konkretnej sprawie administracyjnej. Innymi słowy przesłanka umorzenia postępowania o charakterze podmiotowym, sprowadza się do braku strony postępowania mającej interes prawny w uzyskaniu rozstrzygnięcia.

Przenosząc powyższe na grunt rozpoznawanej sprawy Sąd pierwszej instancji nie zgodził się z zaprezentowanym stanowiskiem Kolegium. Przede wszystkim zauważył, że stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej stanowi wyjątek od ogólnej zasady trwałości decyzji, o której mowa w art. 16 k.p.a., toteż może mieć miejsce jedynie w przypadku, gdy decyzja dotknięta jest w sposób niewątpliwy jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Stwierdzenie nieważności decyzji z powodu rażącego naruszenia prawa wymaga ustalenia, że naruszenie prawa ma charakter oczywisty, wyraźny, niewątpliwy i tkwi w samej decyzji. Oznacza to, iż obowiązkiem organu jest zbadanie prawidłowości decyzji pod kątem wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. w stanie faktycznym i prawnym istniejącym w dacie wydania kwestionowanej decyzji. Późniejsze zdarzenia, jak wydanie w terminie późniejszym decyzji przyznającej odszkodowanie, czy wejście w życie ustawy o szczególnych zasadach usuwania skutków prawnych decyzji reprywatyzacyjnych dotyczących nieruchomości warszawskich wydanych z naruszeniem prawa pozostaje bez znaczenia dla obowiązku organu rozpatrzenia sprawy co do jej istoty, a więc zbadanie czy kwestionowana decyzja została wydana w warunkach nieważności postępowania, o co wnosiły jej strony, będące następcami prawnymi właścicielki przedmiotowej nieruchomości, a więc osobami mającymi interes prawny w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji odmawiającej ich poprzedniczce prawnej przyznania prawa użytkowania przedmiotowej nieruchomości.

W tej sytuacji WSA w Warszawie uchylił zaskarżoną decyzję jak również decyzję ją poprzedzającą i umorzył w całości nadzorcze postępowanie administracyjne w stosunku do decyzji dekretowej z 1974 r. Podstawę prawną w tym zakresie stanowił art. 145 § 3 p.p.s.a. w zw. z art. 158 § 3 k.p.a. w zw. z art. 2 ust. 1 ustawy z 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r., poz. 1491, dalej: "ustawa/ustawa nowelizująca") w zw. z art. 105 § 1 k.p.a.

Sąd pierwszej instancji wskazał, że ustawa nowelizująca weszła w życie 16 września 2021 r. a więc już po wydaniu przez Kolegium zaskarżonej decyzji. Zmieniła ona brzmienie art. 156 § 2 k.p.a. i dodała paragraf 3 do art. 158 k.p.a. Ten ostatni przepis stanowi, że jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji, o której mowa w art. 156 § 2 k.p.a., upłynęło trzydzieści lat, nie wszczyna się postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Zgodnie zaś z art. 2 ust. 1 ustawy, do postępowań administracyjnych w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie ustawy ostateczną decyzją (lub postanowieniem), stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego w brzmieniu nadanym ustawą nowelizującą. Według z kolei art. 2 ust. 2 ustawy postępowania administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczęte po upływie trzydziestu lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji i niezakończone przed dniem wejścia w życie ustawy nowelizującej ostateczną decyzją (lub postanowieniem), umarza się z mocy prawa.

W ocenie WSA w Warszawie powyższe oznacza, że aktualnie ustawodawca dopuszcza stwierdzenie nieważności decyzji w ciągu dziesięciu lat od jej doręczenia lub ogłoszenia. W przypadku, gdy od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło więcej, niż dziesięć lat, ale mniej, niż trzydzieści lat, dopuszczalne jest procedowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, ale organ nie może stwierdzić jej nieważności, a jedynie wydanie jej z naruszeniem prawa (art. 158 § 2 k.p.a.). Natomiast po upływie trzydziestu lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji została wyłączona możliwość wszczęcia postępowania bądź prowadzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji (art. 158 § 3 w zw. z art. 2 ust. 1 ustawy). Następuje tu bowiem przedawnienie możliwości kontroli w trybie nadzorczym decyzji zapadłej przed 30-stu laty, czyli przed 16 września 1991 r. Wobec tego Sąd pierwszej instancji zważył, że w obecnym stanie prawnym, nawet gdy postępowanie nadzorcze zostało wszczęte przed upływem 30 lat od daty kontrolowanej decyzji, to z chwilą upływu ww. 30-letniego terminu odpada możliwość kontynuowania postępowania, staje się ono bezprzedmiotowe i podlega umorzeniu na podstawie art. 105 § 1 k.p.a.

Zdaniem WSA w Warszawie skoro w kontrolowanej sprawie wnioskiem nadzorczym objęto orzeczenie z 1974 r. a postępowanie nadzorcze w jego zakresie nie zostało zakończone przed 16 września 2021 r., a przy tym od wejścia do obrotu ww. decyzji upłynęło ponad 30 lat - to postępowanie nadzorcze jako niedopuszczalne po upływie tak określonego w k.p.a. terminu podlegało umorzeniu jako bezprzedmiotowe. W sprawie wystąpiła tzw. następcza bezprzedmiotowość postępowania. Ma ona miejsce wtedy, gdy w toku postępowania odpadnie przesłanka decydująca o dopuszczalności jego prowadzenia, czyli o istnieniu sprawy administracyjnej, która może podlegać merytorycznemu rozpatrzeniu przez organ administracji. Owa następcza bezprzedmiotowość postępowania ma miejsce w wyniku wejścia w życie przepisów ustawy nowelizującej 13 k.p.a., ograniczających terminem maksymalnie 30 lat możliwość oceny decyzji administracyjnej w trybie nadzorczym.

Sąd pierwszej instancji podkreślił, że w kontrolowanej sprawie zarówno decyzja z 2019 r. jak i decyzja z 2020 r., orzekały w przedmiocie nieważności decyzji z 1974r., a aktualnie nie ma możliwości stwierdzenia nieważności decyzji z 1974 r., w związku z czym zasadnym było umorzenie postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie.

Skargę kasacyjną od wyroku WSA w Warszawie z 17 listopada 2023 r., sygn. akt I SA/Wa 954/23, wywiedli J.L., M.W., Z.M. i M.M. (dalej: "skarżący kasacyjnie") zaskarżając ten wyrok w części dotyczącej umorzenia postępowania administracyjnego i zarzucając naruszenie:

I. przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2023 r. poz. 1634 z późn. zm.; dalej "p.p.s.a.") w zw. z art. 156 § 1 i 2 oraz 158 § 2 k.p.a., poprzez niezastosowanie art. 158 § 2 k.p.a. i umorzenie postępowania zamiast stwierdzenia wydania decyzji Naczelnika Dzielnicy Warszawa Wola z [...] marca 1974 r. z naruszeniem prawa bądź przekazania organowi do rozpatrzenia sprawy pod względem stwierdzenia wydania decyzji Naczelnika Dzielnicy Warszawa Wola z [...] marca 1974 r. z naruszeniem prawa. Sąd Administracyjny w przedmiotowej sprawie sam stwierdził, iż postępowanie organów administracji publicznej dotknięte było wadami, które uniemożliwiły prawidłowe ustalenie stanu faktycznego w sprawie, przede wszystkim w postaci niezbadania czy kwestionowana decyzja Naczelnika Dzielnicy Warszawa Woła dnia [...] marca 1974 roku została wydana w warunkach nieważności postępowania a o co wnosiły strony będące następcami prawnymi właścicielki przedmiotowej nieruchomości. A więc osobami mającymi interes prawny w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji odmawiającej jej poprzedniczce prawnej przyznania prawa użytkowania przedmiotowej nieruchomości, i w tej sytuacji stwierdzając, iż niemożliwe jest już na tym etapie stwierdzenie nieważności tejże decyzji nie wskazał organom by zbadały sprawę pod kontem wydania decyzji na podstawie art. 158 § 2, co miało istotny wpływ na wynik postępowania.

2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a. i 158 § 2 k.p.a. poprzez niezastosowanie normy wyrażonej w art. 158 § 2 k.p.a. podczas gdy w toku postępowania organy administracji publicznej winny stać na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. A Sąd mimo wskazania błędnych działań organów administracji i uchylając obie decyzje Kolegium nie orzekł o wydaniu decyzji Naczelnika Dzielnicy Warszawa Wola z [...] marca 1974 r. z naruszeniem prawa bądź nie przekazał do rozpatrzenia tej kwestii organom administracji.

3) art. 145 § 3 p.p.s.a. poprzez umorzenie postępowania w sytuacji, gdy winien sam orzec bądź przekazać sprawę do rozpoznania organom wskazując to co sam stwierdził w uzasadnieniu, iż organ nie mógł stwierdzić nieważności, a jedynie wydanie decyzji z naruszeniem prawa zgodnie z art. 158 § 2 k.p.a.

II. prawa materialnego poprzez niezastosowanie art. 7 dekretu warszawskiego i nie przyjęcie, iż zaistniały przesłanki do ustanowienia na rzecz H.W. prawa użytkowania wieczystego co do gruntu o pow. 828,4 m² położonego w Warszawie przy ul. [...] ozn. hip. "[...]" rej hip [...] dz. nr [...] r. a wobec tego istnieje podstawa do stwierdzenia, iż decyzja Naczelnika Dzielnicy Warszawa Wola z dnia [...] marca 1974 roku została wydana z naruszeniem prawa.

Mając na uwadze powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wnieśli o uwzględnienie skargi kasacyjnej poprzez uchylenie zaskarżonego wyroku w części dotyczącej umorzenia postępowania oraz rozpatrzenie sprawy ze względu na dostateczne jej wyjaśnienie i stwierdzenie iż decyzja Naczelnika Dzielnica Warszawa Wola z [...] marca 1974 r. została wydana z naruszeniem prawa, a także o zasądzenie, na rzecz skarżących kasacyjnie kosztów postępowania według norm przepisanych. Ewentualnie gdy NSA nie uzna powyższego wniosku z zasadny skarżący kasacyjnie wnieśli o uwzględnienie skargi kasacyjnej poprzez uchylenie zaskarżonego wyroku w części dotyczącej umorzenia postępowania i przekazanie sprawy celem wydania przez WSA w Warszawie wyroku przekazującego organom administracyjnym sprawy do wyjaśnienia pod względem wydania decyzji w przedmiocie stwierdzenia, iż decyzja Naczelnika Dzielnica Warszawa Wola z [...] marca 1974 r. została wydana z naruszeniem prawa oraz o zasądzenie, na rzecz skarżących kasacyjnie kosztów postępowania według norm przepisanych

Skarżący kasacyjnie, mając na względzie treść art. 176 § 2 p.p.s.a., oświadczyli, że zrzekają się rozprawy.

Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 202 r. Prawo postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r. poz. 935; dalej jako p.p.s.a.) NSA rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. oraz nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które NSA rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach złożonej skargi kasacyjnej.

Stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a. NSA rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Taka sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie.

Punktem wyjścia do rozpoznania skargi kasacyjnej jest rozważenie postawionych w niej zarzutów naruszenia prawa procesowego, które wszystkie końcowo sprowadzają się do twierdzenia skarżących kasacyjnie, że w okolicznościach przedmiotowej sprawy wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika Dzielnicy Warszawa-Wola z [...] marca 1974 r. powinien zostać rozpoznany i skutkować rozstrzygnięciem, że ww. decyzja została wydana z naruszeniem prawa, a zatem umorzenie postępowania jest niewłaściwe. Przy czym NSA zaznacza, że wbrew twierdzeniu skarżących kasacyjnie WSA w Warszawie w zaskarżonym wyroku nie wypowiedział się w sposób zacytowany w pkt 1 zarzutu skargi kasacyjnej o wadach w postępowaniu organów, które uniemożliwiły prawidłowe ustalenie stanu faktycznego.

W przedmiotowej sprawie w pierwszej kolejności na względzie należy mieć związanie WSA w Warszawie oceną prawną zawartą w wyroku NSA z 23 marca 2023r., sygn. akt I OSK 282/22, a dotyczącą braku przesłanek stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji Kolegium skierowanej do zmarłego 5 sierpnia 2019 r. L.S.. W sytuacji tej nie zachodzi bowiem konieczność wyeliminowania ww. decyzji z obrotu prawnego jako wydanej w warunkach nieważności, co też prawidłowo uznał Sąd pierwszej instancji w zaskarżonym wyroku z 17 listopada 2023r. Ponadto WSA w Warszawie zasadnie również uznał w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że stwierdzenie nieważności decyzji z powodu rażącego naruszenia prawa wymaga ustalenia, czy naruszenie prawa ma charakter oczywisty, wyraźny, niewątpliwy i tkwi w samej decyzji. Wobec tego obowiązkiem organu jest zbadanie prawidłowości decyzji pod kątem wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. w stanie faktycznym i prawnym istniejącym w dacie wydania kwestionowanej decyzji. Natomiast późniejsze zdarzenia, jak wydanie w niniejszej sprawie decyzji przyznającej odszkodowanie, czy wejście w życie ustawy o szczególnych zasadach usuwania skutków prawnych decyzji reprywatyzacyjnych dotyczących nieruchomości warszawskich wydanych z naruszeniem prawa, pozostają bez znaczenia dla obowiązku organu rozpatrzenia sprawy co do jej istoty, a więc zbadania czy kwestionowana decyzja została wydana w warunkach nieważności postępowania, o co wnosiły jej strony, będące następcami prawnymi właścicielki przedmiotowej nieruchomości, czyli osobami mającymi interes prawny w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji odmawiającej ich poprzedniczce prawnej przyznania prawa użytkowania przedmiotowej nieruchomości. W konsekwencji Sąd pierwszej instancji słusznie zaznaczył, że spadkobiercy dawnej właścicielki nieruchomości posiadali interes prawny w sprawie o stwierdzenie nieważności kwestionowanej decyzji odmownej Naczelnika Dzielnicy Warszawa-Wola z [...] marca 1974 r. i niewątpliwe byli stroną takiego postępowania jak również mogli wszcząć wniosek w przedmiocie stwierdzenia nieważności wspomnianego orzeczenia organu administracji. Sąd Wojewódzki nie zajął natomiast stanowczego stanowiska – wbrew twierdzeniom skarżących - odnośnie wydania tej decyzji w warunkach nieważności .

Odnosząc się natomiast do podważanej w skardze kasacyjnej zasadności umorzenia przez Sąd pierwszej instancji postępowania nadzorczego z wniosku o stwierdzenie nieważności NSA wskazuje, że w sytuacji zaistniałej w niniejszej sprawie podstawową kwestią jest to, iż zastosowanie mają przepisy ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. poz. 1491, dalej; "ustawa nowelizująca"), która weszła w życie z dniem 16 września 2021 r.

Zgodnie z art. 2 ust. 1 ustawy nowelizującej do postępowań administracyjnych w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia, wszczętych i niezakończonych przed dniem jej wejścia w życie ostateczną decyzją lub postanowieniem, stosuje się przepisy k.p.a. w brzmieniu nadanym ustawą. Natomiast postępowania administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia, wszczęte po upływie trzydziestu lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji lub postanowienia i niezakończone przed dniem wejścia w życie ustawy ostateczną decyzją lub postanowieniem, umarza się z mocy prawa (art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej). Oznacza to, że wobec upływu trzydziestu lat od wejścia do obrotu prawnego kwestionowanej w postępowaniu nadzorczym decyzji, do dnia złożenia wniosku inicjującego to postępowanie, zaistniała podstawa do jego obligatoryjnego umorzenia. Z chwilą wejścia w życie ustawy nowelizującej, czyli 16 września 2021 r. organy administracji utraciły bowiem możliwość merytorycznej oceny takiej decyzji, a prowadzone w tym przedmiocie postępowania podlegają umorzeniu z mocy ustawy. Z kolei zgodnie z art. 158 § 3 k.p.a., jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło trzydzieści lat, nie wszczyna się postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności. Analiza przepisów art. 158 § 3 k.p.a. oraz art. 2 ust. 1 i 2 ustawy nowelizującej rozpatrywanych łącznie, przy uwzględnieniu ratio legis ich wprowadzenia, a także kontekstu aksjologicznego wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 12 maja 2015 r., sygn. akt P 46/13, jak również potrzeba respektowania zasady trwałości decyzji administracyjnych (art. 16 k.p.a.) oraz ukształtowanych nimi stosunków prawnych, prowadzi do wniosku, że w przyjętych w nowelizacji k.p.a. rozwiązaniach zamierzeniem ustawodawcy było ustanowienie nie tylko normy zakazującej wszczynania po 16 września 2021 r. nowych postępowań nadzorczych w stosunku do decyzji doręczonych (ogłoszonych) przed trzydziestu laty, ale także norma prawna zakazująca prowadzenia postępowań w sprawach o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnych, choćby postępowania te toczyły się wiele lat przed jej wprowadzeniem (por. wyrok NSA z 25 września 2024 r., sygn. akt I OSK 851/23 i przywołane tam bogate orzecznictwo oraz piśmiennictwo - s. M. Miron w artykule "Znaczenie ostatecznej i prawomocnej decyzji w obrocie cywilnoprawnym", opublikowanym w Nowym Przeglądzie Notarialnym nr 1 z 2022 r.).

Konstytucyjnie wzmacnia to stanowisko zasada sformułowana w art. 184 Konstytucji RP, zgodnie z którą NSA oraz inne sądy administracyjne sprawują, w zakresie określonym w ustawie, kontrolę działalności administracji publicznej. Jednocześnie sądy administracyjne stosują środki określone w ustawie, a takowym jest przepis art. 145 § 3 p.p.s.a., nakładający obowiązek umorzenia postępowania administracyjnego przez sąd.

W rozpoznawanej sprawie wniosek o stwierdzenie nieważności kwestionowanej decyzji odmownej został złożony w 2011 r., czyli przed wejściem w życie ustawy nowelizującej, a zmiana stanu prawnego nastąpiła w toku postępowania. Prawidłowo zatem Sąd pierwszej instancji, zgodnie z wyżej wskazanymi regulacjami prawnymi, umorzył postępowanie w rozpoznawanej sprawie. Obowiązek umorzenia postępowania bezwzględnie wynikał bowiem z wyżej cytowanych przepisów i charakteru normy art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej. Jednocześnie nie doszło zaskarżonym wyrokiem do naruszenia zasady reformationis in peius. Zasadnie zatem Sąd Wojewódzki zastosował regulację określoną w art. 145 § 3 p.p.s.a.

W tym miejscu należy przypomnieć przyczyny wprowadzenia omawianych zmian ustawy nowelizującej do Kodeksu postępowania administracyjnego. Przede wszystkim zgodnie z treścią art. 156 § 2 k.p.a. przed nowelizacją przepis ten stanowił, że nie stwierdza się nieważności decyzji z przyczyn wymienionych w § 1 pkt 1, 3, 4 i 7, jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło dziesięć lat, a także gdy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne. Jeżeli natomiast decyzja była dotknięta pozostałymi - niewymienionymi w tym przepisie wadami, a więc wadami z pkt 2, 5 i 6 art. 156 § 1 k.p.a. – nie istniała żadna granica czasowa uniemożliwiająca stwierdzenie nieważności decyzji. W tym stanie prawnym Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 12 maja 2015 r., sygn. akt P 46/13 zasygnalizował potrzebę stabilizacji stanu prawnego ukształtowanego decyzjami ostatecznymi i utrwalenia praw nabytych z takich decyzji, podnosząc, że pozostaje to w interesie porządku publicznego.

Nowelizacja k.p.a. dokonana przepisami ustawy zmieniającej, jak wynika z jej uzasadnienia, miała na celu dostosowanie systemu prawa do wyżej powołanego wyroku Trybunału Konstytucyjnego, w którym stwierdzono niezgodność art. 156 § 2 k.p.a. z Konstytucją RP. Z treści powołanego wyroku wynika, że art. 156 § 2 k.p.a. w zakresie, w jakim nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy, jest niezgodny z art. 2 Konstytucji RP. Trybunał przypomniał, że możliwość stwierdzenia nieważności decyzji jest wyjątkiem od zasady poszanowania trwałości ostatecznej decyzji administracyjnej. Jednocześnie podniósł, że brak wyłączenia dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej z przyczyny (wady) określonej w art. 156 § 1 pkt 2 in fine k.p.a., po znacznym upływie czasu, skutkuje destabilizacją porządku prawnego. W tym kontekście Trybunał Konstytucyjny zwrócił uwagę, że ustawodawca określając przesłanki stwierdzania nieważności decyzji oraz zakres ich zastosowania, powinien brać pod uwagę wszystkie zasady mieszczące się w klauzuli państwa prawnego, przewidzianej w art. 2 Konstytucji RP, a odstępstwa od zasady trwałości decyzji ostatecznej (do których trzeba zaliczyć możliwość stwierdzenia nieważności decyzji) nie powinny naruszać wynikających z art. 2 Konstytucji RP zasad bezpieczeństwa prawnego oraz ochrony zaufania jednostki do państwa i stanowionego przez nie prawa.

Trybunał zaakcentował także, że żadna z zasad, które w analizowanym przypadku są konkurencyjne, nie ma charakteru absolutnego. W ocenie Trybunału ustawodawca ma wręcz obowiązek kształtowania regulacji prawnych, które będą sprzyjały wygaszaniu - wraz z upływem czasu - stanu niepewności. Niezbędne jest zatem ustanowienie odpowiednich granic dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji. Wskazano przy tym, że trwałość decyzji organów władzy publicznej nie może być pozorna. Taka pozorność występowałaby nie tylko, jeżeli ustawodawca nie przewidywałby ograniczeń wzruszalności ostatecznych decyzji, ale również jeżeli ograniczenia te nie byłyby wystarczające dla zachowania zasady zaufania obywatela do państwa i zasady pewności prawa. Ustawodawca nie może bowiem z jednej strony deklarować trwałości decyzji z uwagi na jej ostateczność, a z drugiej strony przewidywać, nieograniczoną terminem, możliwość wzruszania decyzji.

Zatem sama potrzeba wprowadzenia terminu przedawnienia stwierdzenia nieważności decyzji, od których wydania upłynęło kilkadziesiąt lat, nie powinna budzić wątpliwości z punktu widzenia zasad konstytucyjnych. Wprowadzenie tych zmian było też wynikiem orzecznictwa, w którym wskazywano na potrzebę wprowadzenia cezury czasowej (por. przykładowo: wyroki NSA z: 10 stycznia 2019 r., sygn. I OSK 1822/18, Lex nr 2608345, 15 czerwca 2020 r., sygn. I OSK 2024/19, Lex nr 3045626, 28 kwietnia 2017 r., II OSK 2099/15, Lex nr 2315653; 15 lipca 2020 r., sygn. I OSK 2825/19, Lex Nr 3049848).

Wymaga jednak podkreślenia, że nowelizacja kodeksu postępowania administracyjnego, wprowadzona ustawą z dnia 16 września 2021 r. nie spowodowała zmiany treści art. 158 § 2 k.p.a. Z tego powodu nie można twierdzić, że przepis ten może stanowić samodzielną podstawę roszczenia. Na powyższe nie wpływa również fakt dodania § 3 do art. 158 k.p.a. Przepis bowiem zawarty w art. 158 § 3 k.p.a. nie stanowi uzupełnienia dla regulacji zawartej w art. 158 § 2 k.p.a., bo odnosi się tylko do kwestii możliwości wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ze względu na upływ czasu.

Zgodnie z treścią art. 158 § 2 k.p.a., jeżeli nie można stwierdzić nieważności decyzji na skutek okoliczności, o których mowa w art. 156 § 2, organ administracji publicznej ograniczy się do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie stwierdził nieważności decyzji. Jak z powyższego zatem wynika, treść przepisu, zawartego w art. 158 § 2 k.p.a., nie zawiera żadnych przesłanek, przy spełnieniu których byłoby prawnie dopuszczalne wydanie decyzji stwierdzającej, że inna decyzja administracyjna została wydana z naruszeniem prawa. Powyższe zaś jest o tyle jeszcze bardziej istotne, iż decyzja wydawana przy zastosowaniu tego przepisu jest decyzją wydawaną w trybie nadzwyczajnym. Z tego powodu zatem muszą być dokładnie określone warunki, w których tego rodzaju decyzja może być wydana. Ponadto z treści analizowanego przepisu wprost wynika, iż odsyła on do decyzji wydawanej generalnie w oparciu o art. 156 k.p.a., wprowadzając tylko szczególną unormowanie dla decyzji spełniającej przesłanki do uznania jej za nieważną. Należą do nich sytuacje, w których od dnia doręczenia lub ogłoszenia takiej decyzji upłynęło dziesięć lat a także, gdy decyzja taka wywołała nieodwracalne skutki prawne. Z tej przyczyny nadal nie jest możliwe uczynienie z przepisu art. 158 § 2 k.p.a. samodzielnej podstawy roszczenia, a więc twierdzenie, że po dniu 16 września 2021 r. kodeks postępowania administracyjnego przewiduje także nowy tryb postępowania nadzwyczajnego (o stwierdzenie wydania decyzji z naruszeniem prawa) nie było uzasadnione. Zatem pogląd o braku samodzielności regulacji prawnej, zawartej w art. 158 § 2 k.p.a., wyrażony m. in. w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 19 grudnia 2018 r. (sygn. akt II OSK 293/17) i z dnia 7 stycznia 2009 r. (sygn. akt I OSK 1481/07) należało uznać za aktualny.

Odnosząc się natomiast do zawartego w skardze kasacyjnej naruszenia prawa materialnego NSA wskazuje, że zarzut ten nie poddaje się kontroli instancyjnej albowiem został wadliwie skonstruowany. Warunek przytoczenia podstaw zaskarżenia i ich uzasadnienia nie jest bowiem spełniony, gdy skarga kasacyjna zawiera wywody zmuszające sąd kasacyjny do domyślania się, który przepis prawa skarżący miał na uwadze podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego lub przepisów postępowania. Przepis ten musi być wskazany wyraźnie (por. m.in. postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 7 kwietnia 1997 r., sygn. akt III CKN 29/97; postanowienia NSA: z dnia 8 marca 2004 r., sygn. akt FSK 41/04; z dnia 1 września 2004 r., sygn. akt FSK 161/04; z dnia 24 maja 2005 r., sygn. akt FSK 2302/04). Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym - zdaniem strony skarżącej kasacyjnie - uchybił sąd, określenia, jaką postać miało to naruszenie, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia (por. również wyrok NSA z dnia 1 sierpnia 2013 r., sygn. akt I OSK 746/12 oraz wyrok NSA z dnia 8 maja 2014 r., sygn. akt I GSK 1005/12).

Powyższych wymogów nie spełnia postawiony w skardze kasacyjnej zarzut prawa materialnego w postaci wskazania niezastosowania "art. 7 dekretu warszawskiego", gdyż przepis ten składa się z jednostek redakcyjnych (ust. 1-5), których skarżący kasacyjnie nie wskazali. Ponadto również nie wskazali, że zarzut dotyczy przepisu zawartego w dekrecie z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz.U z 1945 r., nr 50, poz. 279) a jedynie oznaczyli powoływany akt prawny jako "dekret warszawski", co nie spełnia wymogów prawidłowego formułowania zarzutów kasacyjnych. Wobec braku precyzyjnego wskazania, o które z jednostek inkryminowanego przepisu chodzi i w jakim dokładnie akcie prawnym przepis ten się znajduje, nie jest możliwe merytoryczne odniesienie się przez NSA do tak sformułowanego zarzutu prawa materialnego. Nie jest rolą tego Sądu domyślanie się, czy też precyzowanie intencji autora skargi kasacyjnej.

Niemniej jednak NSA wyjaśnia, że w związku podniesioną przez skarżących kasacyjnie kwestią niezastosowania "art. 7 dekretu warszawskiego", w trybie nieważnościowym organ nie załatwia ponownie sprawy administracyjnej zakończonej kontrolowaną decyzją, ale orzeka, czy taki akt administracyjny jest obarczony jedną z wad określonych w art. 156 § 1 k.p.a. Przedmiotem jest sprawa procesowa, a nie sprawa administracyjna w ujęciu materialnym. Postępowanie to ma na celu wyjaśnienie kwalifikowanej niezgodności decyzji administracyjnej z prawem, a nie ponowne rozpoznanie zakończonej sprawy w jej całokształcie, tak jak ma to miejsce w postępowaniu odwoławczym (por. wyrok NSA z 20 grudnia 2023 r., sygn. akt II OSK 1451/23 i cyt. tam orzecznictwo). W postępowaniu tym organ nie może zatem przejść do merytorycznego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej materialnej. Do tego natomiast jak wydaje się zmierzają skarżący kasacyjnie.

Wobec przedstawionych okoliczności sprawy przeprowadzona przez NSA sądowoadministracyjna kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku prowadzi do wniosku, że zarzuty skargi kasacyjnej są nieuprawnione, a Sąd pierwszej instancji zaskarżony wyrokiem prawidłowo uchylił obydwie decyzje Kolegium i umorzył postępowanie nadzorcze w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Dzielnicy Warszawa-Wola z [...] marca 1974 r., znak [...].

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za pozbawioną usprawiedliwionych podstaw, co skutkowało jej oddaleniem na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 2 p.p.s.a.