Wyrok WSA w Olsztynie, sygn. akt II SA/Ol 334/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Data orzeczenia: 2023-10-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art.1
journal: Dz.U. 2022 poz 2492
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych - t.j.
article: art.133 par.1, art.134 par.1, art.151, art.153
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art.5 ust.1 pkt 9, art.35 ust.4
journal: Dz.U. 2018 poz 1202
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane.
article: par.3 pkt 1, par.12 ust.2
journal: Dz.U. 2015 poz 1422
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich  usytuowanie - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Katarzyna Matczak Sędziowie sędzia WSA Ewa Osipuk (spr.) sędzia WSA Tadeusz Lipiński Protokolant sekretarz sądowy Małgorzata Gaida po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 października 2023 r. sprawy ze skargi R. J. na decyzję Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją z 12 lipca 2018 r., Starosta O. (dalej jako: "Starosta", "organ pierwszej instancji"), na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2018 r., poz. 1202, dalej jako: "P.b."), po rozpatrzeniu wniosku z 15 grudnia 2016 r. B. K. prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą (...), (...), ul. (...) (dalej jako: "inwestor"), zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego o powierzchni zabudowy – 139,30m², powierzchni użytkowej – 552,15m² (w tym powierzchnia użytkowa 4 lokali mieszkalnych – 302,50m²) oraz kubaturze – 2103,00m³ (kategoria obiektu budowlanego – XIII) w O., ul. (...) na działkach nr (...) oraz nr (...).

Powyższa decyzja została wydana po ponownym rozpoznaniu sprawy w związku z uchyleniem przez Wojewodę Warmińsko-Mazurskiego (dalej jako: "Wojewoda", "organ odwoławczy"), orzeczeniami z 24 kwietnia 2017 r. oraz z 22 listopada 2017 r., uprzednio wydanych przez organ pierwszej instancji decyzji zatwierdzających projekt budowlany i udzielających pozwolenia na budowę ww. budynku – odpowiednio z 17 lutego 2017 r. oraz z 1 sierpnia 2017 r.

Organ pierwszej instancji po przeprowadzeniu uzupełniającego postępowania dowodowego uznał, że w niniejszej sprawie zostały spełnione warunki określone w art. 35 ust. 1 P.b. oraz w art. 32 ust. 4 P.b. Wskazał, że w myśl art. 4 P.b., każdy ma prawo zabudowy nieruchomości gruntowej, jeżeli wykaże prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, pod warunkiem zgodności zamierzenia budowlanego z przepisami. Zgodnie zaś z art. 7a k.p.a., wątpliwości należy rozstrzygać na korzyść inwestora. W związku z czym, organ pierwszej instancji uznał, że w rozpatrywanym przypadku nazwanie inwestycji jako budowa budynku mieszkalnego wielorodzinnego jest prawidłowa. Jednocześnie wskazano, że budowa budynku na granicy z sąsiednimi działkami jest możliwa, jeżeli planowana inwestycja jest zgodna z obowiązującymi przepisami.

Odwołanie od powyższej decyzji wniósł R. D.J. (dalej jako: "strona", "skarżący"), właściciel działki nr (...), sąsiadującej z działką nr (...), zarzucając organowi pierwszej instancji:

1) niewyjaśnienie, czy objęte pozwoleniem zamierzenie jest budową, czy rozbudową budynku istniejącego na działce nr (...);

2) nierozstrzygnięcie wątpliwości związanych z prawem do dysponowania przez inwestora nieruchomością na cele budowlane;

3) niezbadanie i niewyjaśnienie wpływu inwestycji na uzasadniony interes w myśl art. 5 P.b., polegający przede wszystkim na: wykonaniu budowy na granicy działki, ograniczeniu dostępu światła dziennego przez istniejące okna do pomieszczeń, zwłaszcza do pomieszczeń na parterze, nieuwzględnieniu rodzaju istniejącej na działce nr (...) zabudowy jako zabudowy wolnostojącej, nieuwzględnieniu, że budynek na działce sąsiedniej nr (...) nie ma charakteru budynku szeregowego;

4) niewłaściwą analizę nasłonecznienia uwzględniającą jedynie okna brzegowe;

5) nieprawidłowe wyliczenie współczynnika zabudowy.

Wojewoda, decyzją z 20 grudnia 2018 r., uchylił w całości zaskarżoną decyzję i orzekł o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę opisanego wyżej budynku mieszkalnego.

W uzasadnieniu wydanego rozstrzygnięcia Wojewoda podał, że teren inwestycji objęty jest ustaleniami Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego dla terenu położonego w O. przy ul. (...), zatwierdzonego uchwałą Rady Miejskiej w O. z dnia 25 maja 2016 r. i zlokalizowany jest na terenie oznaczonym jako 1MU.

W ocenie organu odwoławczego przedłożony przez inwestora projekt budowlany jest niezgodny z ustaleniami obowiązującego na tym terenie planu miejscowego i nie spełnia warunku wynikającego z § 13 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2015 r. poz. 1422 z późn. zm.), dalej jako: "rozporządzenie z dnia 12 kwietnia 2002 r.", gdyż odległość projektowanego budynku od innych obiektów, umożliwiająca naturalne oświetlenie tych pomieszczeń, została w sposób nieuprawniony ustalona jak dla zabudowy śródmiejskiej, podczas gdy teren inwestycji nie leży w strefie zabudowy śródmiejskiej i nie może skorzystać ze zmniejszenia parametrów zacieniania oraz nasłonecznienia. a to oznacza, że odległość między budynkami wynosząca 5,5 m, powinna wynosić minimalnie 9,0 m, a nie połowę tej wartości jak przyjęto w projekcie.

Wyjaśniono, że terenu inwestycji nie można zaliczyć do terenu zabudowy śródmiejskiej, gdyż nie stanowi intensywnej zabudowy na obszarze funkcjonalnego śródmieścia - istniejąca przy ulicy zabudowa ma jedynie częściowo wykształconą zabudowę o charakterze śródmiejskim, a ponadto brak jest na tym terenie widocznej intensywnej zabudowy, po drugiej stronie ulicy występują ciągi garażowe, jak również teren ten nie leży na obszarze funkcjonalnego śródmieścia, a przy ulicy brak jest punktów użyteczności publicznej, usługowych, itp., charakterystycznych dla funkcjonalnego śródmieścia, przy czym jako śródmieście wskazana jest część terenów pomiędzy ul. P., a rzeką L. zgodnie z Miejscowym Planem Zagospodarowania Przestrzennego (...) w O., zatwierdzonym uchwałą Rady Miasta O. nr (...) z dnia 30 listopada 2010 r.

Organ odwoławczy podniósł, że o zabudowie śródmiejskiej nie może też przesądzać zapis w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta, zaliczający ten teren do terenów zurbanizowanych tworzących centrum miasta. Z definicji zabudowy śródmiejskiej wynika, że obszar ten musi stanowić faktyczne lub przewidywane w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego centrum miasta. Musi to być zgrupowanie intensywnej zabudowy na obszarze śródmieścia, określonej w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, a dopiero w przypadku braku planu miejscowego, można posłużyć się studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Skoro zaś, ustalając plan miejscowy dla tego terenu, nie zawarto w nim zapisu o zabudowie śródmiejskiej, choć taki zapis można było umieścić, to należy uznać, że nie było intencją planistów, aby na tym obszarze istniała możliwość zmniejszania parametrów oświetlenia.

Wojewoda stwierdził także nieprawidłowe usytuowanie budynku względem granicy z działką nr (...), gdyż z projektu zagospodarowania działki wynika, że budynek nie jest zlokalizowany bezpośrednio przy granicy działki, a w odległości 13 cm od tej granicy. Takie usytuowanie budynku jest niezgodne z § 12 ust. 2 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r., dopuszczającym sytuowanie w odległości 1,5 m od granicy lub bezpośrednio przy tej granicy. Z projektu zagospodarowania działki załączonego do decyzji o pozwoleniu na budowę z 4 lipca 1995 r., wydanej na budowę budynku na działce nr (...) wynika, że część budynku "wychodzi" poza granice działki nr (...) na działkę nr (...), prawdopodobnie o 13 cm. Okoliczność ta znajduje potwierdzenie w systemie informacji przestrzennej O. Wskazano także, że opisana powyżej decyzja o pozwoleniu na budowę z 4 lipca 1995 r. obejmuje również budowę garażu na działce nr (...), co jest istotne ze względu na brak informacji o zakończeniu całości tej budowy. W aktach organu pierwszej instancji znajduje się jedynie zgłoszenie do użytkowania części mieszkalnej. Projektowany budynek "wchodzi" na dach istniejącego budynku sąsiedniego na działce nr (...), gdyż dach ten o ponad 50 cm wykracza poza granice własnej działki, jak również na studzienki piwniczne istniejące przy budynku sąsiednim na działce nr (...), gdyż studzienki te wykraczają poza granice własnej działki.

Podkreślono, że możliwość lokalizacji budynku na granicy działki budowlanej, zapisana w planie miejscowym, nie przesądza ostatecznie o warunkach technicznych czy budowlanych, jakie musi spełniać projektowana inwestycja, nie przesądza również o bezwzględnej możliwości takiej lokalizacji. Zapis taki wiąże jedynie organ administracji architektoniczno-budowlanej w zakresie, w jakim realizacja inwestycji nie doprowadzi do naruszenia ładu przestrzennego obszaru, na którym ma być zrealizowana budowa. Dopiero organ wydający pozwolenie na budowę musi wiążąco wypowiedzieć się m.in. na temat usytuowania, obrysu i układu istniejących i projektowanych obiektów budowlanych, ze wskazaniem wymiarów rzędnych i wzajemnych odległości obiektów.

Ponadto, w ocenie Wojewody, decyzja organu pierwszej instancji jest niezgodna z art. 5 ust. 1 pkt 9 P.b. poprzez naruszenie uzasadnionych interesów właścicieli sąsiedniej działki nr (...), wynikających z prawa własności w odniesieniu do "wystających" elementów budynku istniejącego. W tej sytuacji wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę skutkowałoby zaakceptowaniem ingerencji we własność osoby trzeciej, gdyż organ niejako usankcjonowałby rozbiórkę "wystających" elementów sąsiedniego budynku, stanowiącego własność strony, które powstały zgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym.

Niezbędnym dla uzyskania pozwolenia na budowę będzie zawarcie w planie miejscowym zapisu o zabudowie śródmiejskiej lub zmniejszenie wysokości budynku oraz (poprzez działania administracyjne bądź cywilne) doprowadzenie do stanu zgodnego z prawem wskazanych wyżej nieprawidłowości, występujących na granicy działek nr (...) i nr (...) (dach, studzienki, okna piwniczne, okna, przebieg granicy), a także stwierdzenie wygaśnięcia decyzji w części dotyczącej budowy garażu na działce nr (...).

Zaznaczono, że dla terenu inwestycji (1MU) określono w planie miejscowym maksymalny wskaźnik powierzchni zabudowy wynoszący 80%. Skoro zatem dla planowanej inwestycji wskaźnik ten wynosi 65,70%, to jest on zgodny z zapisami planu miejscowego. Natomiast średni współczynnik zabudowy na działkach nr (...), nr (...), nr (...) oraz nr (...), wynoszący 61,39%, nie jest wiążący dla inwestora, a parametr ten mógł, co najwyżej, stanowić odniesienie do ustalenia tego wskaźnika w planie miejscowym, w którym jednak ustalono wartość wskaźnika na maksymalnie 80%, co jest wiążące dla inwestora.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie po rozpatrzeniu skargi M.K. i B. K. wyrokiem z dnia 21 marca 2019 r., sygn. akt II SA/Ol 113/19, uchylił decyzję Wojewody z dnia 20 grudnia 2018 r.

W uzasadnieniu wydanego rozstrzygnięcia Sąd wskazał, że w przedmiotowej sprawie niesporne jest, że w planie miejscowym obejmującym teren planowanej inwestycji nie przewidziano obszarów zabudowy śródmiejskiej, wobec czego kwalifikowanie terenu inwestycji do tego rodzaju zabudowy musi odbywać się z uwzględnieniem tej części definicji, zawartej w § 3 pkt 1 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r., która odnosi się do obszaru "zgrupowanej intensywnej zabudowy na obszarze funkcjonalnego śródmieścia, który to obszar stanowi faktyczne centrum miasta lub dzielnicy miasta". Podkreślono, że zdefiniowany w tym przepisie termin "zabudowa śródmiejska" bazuje na dwóch zasadniczych elementach, które decydują o uznaniu danej zabudowy za "śródmiejską". Po pierwsze, zabudowa ta musi mieć charakter intensywny, to znaczy typowy dla charakteru, wielkości i cech zabudowy danego miasta (np. zgrupowanie zabudowań w wielkomiejskiej aglomeracji jest znacznie większe niż mieście małym lub średnim). Po drugie, zabudowa ta musi znajdować się na obszarze funkcjonalnego śródmieścia, przy czym nie chodzi tu o kryterium formalne (położenia na terenie dzielnicy "Śródmieście" lub terenu miejskiego ściśle centralnego), lecz o kryterium funkcji zabudowy, która – zgodnie z dalszą częścią definicji – ma "faktycznie" stanowić centrum miasta lub centrum dzielnicy miasta. Z definicji tej wynika zatem szerokie rozumienie zabudowy śródmiejskiej, która obejmuje nie tylko jeden teren centralny miasta (zazwyczaj w mniejszych miastach), lecz także wielość "terenów centrotwórczych" w dzielnicach miast.

Sąd uznał, że teren inwestycji spełnia ww. elementy definicji zabudowy śródmiejskiej, co w świetle § 13 ust. 4 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. uprawniało do zmniejszenia nie więcej niż o połowę odległości, o których mowa w § 13 ust. 1 pkt 1. Podniesiono, że zabudowa ul. Z., przy której planowana jest przedmiotowa inwestycja, jak również ulic sąsiednich ma charakter intensywny, typowy dla charakteru, wielkości i cech zabudowy miasta O., na co wskazują ustalenia w uchwalonym dla tego terenu planie miejscowym wskaźników dla projektowanych obiektów: max. wskaźnik intensywności zabudowy, max. wskaźnik powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki, wysokość zabudowy, wskazanie możliwości zabudowy w granicy z sąsiednią działką budowlaną (co umożliwia kontynuację istniejącej przy ulicy zabudowy szeregowej w zwartej pierzei). Ponadto, zarówno na tej ulicy, jak i w bezpośrednim jej sąsiedztwie, znajdują się charakterystyczne dla funkcjonalnego śródmieścia punkty usługowe i użyteczności publicznej, tj. przychodnia, placówka bankowa, biblioteka gminna z siedzibami stowarzyszeń i Warsztatami Terapii Zajęciowej oraz dwie placówki aptek, punkty usługowe, handlowe i gabinety lekarskie, kancelaria prawna, itp., ulokowane w parterach budynków istniejących w pierzei ulicy, przy której planowana jest inwestycja.

Podkreślono, że przeciwko zakwalifikowaniu terenu inwestycji do zabudowy śródmiejskiej nie może przemawiać formalne wyodrębnienie śródmieścia w uchwale Rady Miasta dotyczącej miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego innego terenu. Kwalifikacja ta dokonywana jest bowiem w oparciu o kryterium funkcji zabudowy, a nie o kryterium formalne. Przy ustalaniu funkcji zabudowy za dopuszczalne uznać zaś należy posiłkowanie się ustaleniami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta, w którym teren inwestycji zaliczono do terenów zurbanizowanych tworzących centrum miasta. Zaznaczono przy tym, że także w planie miejscowym dla tego terenu wskazano, że na tym obszarze jest już częściowo wykształcona zabudowa o charakterze śródmiejskim.

W ocenie Sądu, w niniejszej sprawie nie doszło także do naruszenia § 12 ust. 2 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. ze względu na usytuowanie projektowanej inwestycji w odległości 13 cm od granicy. Podkreślono, że w § 12 ust. 2 cytowanego rozporządzenia mowa jest o sytuowaniu budynku "bezpośrednio przy granicy", a nie "w granicy". W okolicznościach niniejszej sprawy warunek ten należy uznać za spełniony, skoro jak wynika z wyjaśnień skarżących, a co znajduje potwierdzenie w projekcie budowlanym, w poziomie ław fundamentowych projektowanego budynku na działce nr (...), elementy budynku projektowanego (ławy fundamentowe), są posadowione bezpośrednio przy granicy działki nr (...), z zachowaniem niezbędnej "odsadzki", tj. odległości od krawędzi ławy fundamentowej przy murowaniu ściany piwnic. Skoro projekt budowlany został sporządzony przez osobę legitymującą się stosownymi uprawnieniami budowlanymi, to brak jest podstaw do zakwestionowania przez Sąd wyjaśnień skarżących, że jest to powszechnie stosowane rozwiązanie konstrukcyjne, zgodne z zasadami wiedzy technicznej i polskimi normami, służące bezpieczeństwu konstrukcji i zapobiegające "przekroczeniu" granicy działki sąsiedniej (nr (...)) przy posadowieniu budynku projektowanego bezpośrednio przy granicy działki (§ 203 i 204 ust. 5 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r.).

Odnosząc się do naruszenia art. 5 ust. 1 pkt 9 P.b. Sąd wskazał, że wynikający z art. 35 ust. 1 P.b. zakres badania dokumentacji przez organy administracji architektoniczno-budowlanej jest ograniczony i skupia się wokół kwestii wynikających wprost z obowiązujących w tym zakresie przepisów. Organy te, w ramach postępowania w przedmiocie pozwolenia na budowę nie mogą rozstrzygać spraw cywilnych, a w tym tych związanych z usunięciem skutków naruszenia prawa własności. Istnienie "wystających" elementów budynku nie może uzasadniać zawieszenia postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę, bowiem w tym postępowaniu bada się prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, a nie wszelkie istniejące, czy potencjalne spory, do których rozpatrzenia właściwy jest sąd powszechny.

Sąd zauważył również, że decyzja o pozwoleniu na budowę z 4 lipca 1995 r, wydana na budowę budynku i garażu na działce nr (...) i nr (...), w części dotyczącej budowy garażu, wygasła z mocy art. 37 ust. 1 P.b., ponieważ zgodnie z przywołanym przepisem, budowa garażu na działce nr (...) nie została rozpoczęta przed upływem 2 lat od dnia, w którym decyzja o pozwoleniu na budowę stała się ostateczna.

Naczelny Sąd Administracyjny, wyrokiem z dnia 18 października 2022 r., sygn. akt II OSK 2409/19, oddalił skargę kasacyjną wywiedzioną przez R. D. J. i stwierdził, że Sąd pierwszej instancji nie dopuścił się naruszenia § 3 pkt. 1 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r., przyjmując, że sporna inwestycja realizowana ma być w zabudowie śródmiejskiej. Wyjaśniono, że ww. przepis w brzmieniu mającym zastosowanie w niniejszej sprawie przewidywał, że przez zabudowę śródmiejską rozumie się zgrupowanie intensywnej zabudowy na obszarze funkcjonalnego śródmieścia, który to obszar stanowi faktyczne lub przewidywane w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego centrum miasta lub dzielnicy miasta. Zgodnie z definicją zawartą w § 3 pkt 1 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia

2002 r., zabudowa śródmiejska musi mieć charakter intensywny, to znaczy typowy dla charakteru, wielkości i cech zabudowy danego miasta (np. zgrupowanie zabudowań w wielkomiejskiej aglomeracji jest znacznie większe niż mieście małym lub średnim) i musi znajdować się na obszarze funkcjonalnego śródmieścia, co oznacza, że prawodawca odwoływał się nie do kryterium formalnego lecz do kryterium funkcji zabudowy, która ma "faktycznie" lub "planistycznie" (zgodnie z przeznaczeniem określonym w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego), stanowić centrum miasta lub centrum dzielnicy miasta. Podniesiono, że obowiązywanie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie jest wymogiem obligatoryjnym dla ustalenia obszaru funkcjonalnego śródmieścia, a takie ustalenie może wynikać z okoliczności faktycznych poczynionych w oparciu o stan istniejącej zabudowy na tym terenie.

Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że rację ma Sąd pierwszej instancji stwierdzając, że teren inwestycji znajduje się na obszarze stanowiącym funkcjonalne i faktyczne centrum miasta, który to obszar cechuje się zgrupowaną, intensywną i gęstą zabudową. Uzasadniając swoje stanowisko Sąd pierwszej instancji wyjaśnił w sposób przekonujący, że zabudowa ul. Z., przy której planowana jest inwestycja, jak również ulic sąsiednich, ma charakter intensywny, typowy dla charakteru, wielkości i cech zabudowy miasta O. Oceny tej nie może zmienić okoliczność występowania ciągów garażowych. Sąd pierwszej instancji dokonał bowiem kompleksowej oceny obszaru mającego stanowić zabudowę śródmiejską, a nie jej wycinku, który miałby przeczyć takiej kwalifikacji obszaru.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w sprawie nie doszło także do naruszenia § 12 ust. 2 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. Powołując się na orzecznictwo sądowoadministracyjne, wskazano, że bezpośredniości lokalizowania ściany budynku bez otworów przy granicy, bądź też w odległości 1,5 m od granicy wyklucza takie rozumienie normy zawartej w § 12 ust. 2 powołanego rozporządzenia, które dopuszcza usytuowanie budynku w dowolnej odległości od granicy z sąsiednią działką budowlaną, byleby mieściła się w przedziale od 1-1,5 m. Zwrócono przy tym uwagę na fakt, że skarżący kasacyjnie nie zakwestionował ustalonego w sprawie stanu faktycznego. Sąd pierwszej instancji przyjął natomiast na podstawie wyjaśnień skarżących oraz na podstawie projektu budowlanego, że w poziomie ław fundamentowych projektowanego budynku na działce nr (...), elementy budynku projektowanego (ławy fundamentowe) są posadowione bezpośrednio przy granicy działki nr (...), z zachowaniem niezbędnej "odsadzki", tj. odległości od krawędzi ławy fundamentowej przy murowaniu ściany piwnic.

Niezasadny jest również zarzut naruszenia art. 5 ust 1 pkt 9 P.b., bowiem Sąd pierwszej instancji trafnie uznał, że kwestia wystających elementów zabudowy znajdującej się na działce nr (...) nie ma charakteru administracyjnego, lecz cywilny. Wskazano, że na etapie wydawania decyzji udzielającej pozwolenia na budowę organ administracji architektoniczno-budowlanej nie jest właściwy do rozstrzygania sporów sąsiedzkich. Obowiązkiem organu było także zbadanie, czy inwestor legitymuje się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, a ocena w tym zakresie została dokonana przez Wojewodę w sposób wadliwy.

Wojewoda, po ponownym rozpoznaniu odwołania, decyzją z dnia 21 lutego

2023 r. utrzymał w mocy decyzję Starosty O. z dnia 12 lipca 2018 r., zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę przedmiotowego budynku mieszkalnego wielorodzinnego.

W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że mając na uwadze ocenę prawną i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniach Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego, należy stwierdzić, ze inwestor spełnił wymagania określone w art. 32 ust. 4 P.b. Podniesiono, że inwestor złożył oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, a projektowany budynek odpowiada ustalonemu podstawowemu przeznaczeniu na terenie oznaczonym symbolem 1MU – zabudowa mieszkaniowa. Projektowaną zabudowę zlokalizowano w granicy działki i zabudowa ta odpowiada ustalonym w planie miejscowym zasadom kształtowania zabudowy oraz wskaźnikom zagospodarowania terenu. Projekt zagospodarowania terenu przedmiotowej budowy odpowiada wymaganiom określonym w rozporządzeniu z dnia 12 kwietnia 2002 r.

Natomiast podnoszone przez stronę kwestie wystających elementów zabudowy znajdującej się na działce nr (...), nie mają charakteru administracyjnego, lecz cywilny. Jak wynika z załączonych dokumentów do pozwolenia na budowę oraz księgi wieczystej prowadzonej przez Sąd Rejonowy w O., inwestor jest właścicielem działki nr (...), dla której nie ma ustanowionych ograniczeń oraz służebności na rzecz innej nieruchomości.

Zaznaczono przy tym, że za rozwiązania konstrukcyjne budynku i sposobu jego posadowienia pełną odpowiedzialność biorą osoby sprawujące samodzielne funkcje techniczne w budownictwie – projektanci. Organ administracji architektoniczno-budowlanej nie ma uprawnień do kwestionowania przyjętych rozwiązań projektowych, zaś dokumentacja budowlana uwzględnia bliskość projektowanego budynku do działki strony.

Na powyższą decyzję strona wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie, domagając się jej uchylenia w całości.

Skarżący podniósł, że zaskarżona decyzja narusza art. 5 ust. 1 pkt 9 P.b., czego wyrazem jest naruszenie interesów skarżącego jako właściciela działki sąsiedniej nr (...), wynikających m.in. z prawa własności. Wskazał, że budowa przy granicy działki może mieć miejsce wyłącznie wyjątkowo, gdy istnieją ku temu uzasadnione przyczyny i gdy budowa przy granicy z nieruchomością sąsiednią lub w zbliżeniu do niej nie narusza zasad współżycia społecznego, jak też nie zakłada korzystania z sąsiedniej nieruchomości. Skarżący wskazał przy tym na zasadę równości wobec prawa, określoną w art. 32 ust. 1 Konstytucji RP.

Zdaniem skarżącego zaskarżoną decyzją Wojewoda dopuszcza ingerencję w jego własność, bowiem sankcjonuje rozbiórkę "wystających" elementów jego budynku. Tymczasem decyzja o pozwoleniu na budowę nie może naruszać własności osób trzecich bez ich zgody. Dodał, że elementy te powstały zgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym obejmującym inwestycję, którą realizował na należących do niego wówczas działkach nr (...) i nr (...). Ponadto, wyrokiem z dnia 17 lutego 2020 r. Sąd Okręgowy w S. (...), ostatecznie została uporządkowana kwestia naruszeń jego interesów wynikających z prawa własności w odniesieniu do "wystających" elementów budynku, zaś w myśl art. 365 Kodeksu postępowania cywilnego orzeczenie to ma moc wiążącą.

W odpowiedzi na skargę, organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia.

Na rozprawie przed tutejszym Sądem w dniu 24 października 2023 r. skarżący podtrzymał skargę i argumenty w niej zawarte. Podkreślił, że w uchwalonym planie miejscowym nie ma pojęcia zabudowy śródmiejskiej. Ulica Z. nie jest uwzględniona w tym planie. Podniósł, że wcześniejsze orzeczenie tutejszego Sądu w zakresie stwierdzenia istnienia zabudowy śródmiejskiej jest zbyt arbitralne. Jednocześnie podzielił stanowisko komentarza do Kodeksu postępowania cywilnego, że w tutejszego sprawie ma miejsce związanie wyrokiem Sądu Okręgowego w Suwałkach z 2020 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2022 r. poz. 2492) oraz art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 259 z późń. zm., dalej jako: "p.p.s.a."), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności zaskarżonego aktu, czyli ocenia jego zgodność z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa, według stanu prawnego i faktycznego sprawy z daty jego podjęcia, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że zadaniem sądu administracyjnego jest wyłącznie sprawdzenie, czy zaskarżony akt prawny został wydany zgodnie z przepisami prawa materialnego oraz czy przy jego wydaniu nie zostały naruszone przepisy postępowania w stopniu wymagającym jego uchylenia.

Dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji w świetle powołanych wyżej kryteriów oraz w oparciu o akta sprawy, zgodnie z art. 133 § 1 p.p.s.a., Sąd stwierdził, że brak jest podstaw do jej wyeliminowania z obrotu prawnego.

Podnieść należy, że niniejsza sprawa była przedmiotem rozpoznania przez tutejszy Sąd, który wyrokiem z dnia 21 marca 2019 r., sygn. akt II SA/Ol 113/19, uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody z 20 grudnia 2018 r. w przedmiocie uchylenia decyzji Starosty z 12 lipca 2018 r. i orzeczenia o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę przedmiotowego budynku mieszkalnego, zaś Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 18 października 2022 r., sygn. akt II OSK 2409/19, oddalił skargę kasacyjną wniesioną przez R. D. J. od powyższego wyroku tutejszego Sądu.

Wskazać należy, że zgodnie z art. 153 p.p.s.a., ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia. Przez ocenę prawną należy rozumieć wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich stosowania w rozpoznawanej sprawie. Ocena prawna dotyczy więc prawidłowości zastosowania w konkretnej sprawie określonych przepisów prawa, pozostających w logicznym związku z treścią rozstrzygnięcia (por. wyrok NSA z dnia 25 listopada 2014 r., sygn. akt II FSK 3065/12, dostępny w CBOSA). Wskazania co do dalszego postępowania, o których mowa w art. 153, są natomiast konsekwencją oceny prawnej i dotyczą sposobu procedowania w toku ponownego rozpatrzenia sprawy, w celu uniknięcia popełnienia błędów. Wytyczają one kierunek, w którym powinno zmierzać ponowione postępowanie, dla uniknięcia wadliwości w postaci np. uchybień procesowych związanych z wyjaśnieniem sprawy (por. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 3 września 2014 r., sygn. akt II SA/Gd 278/14, dostępne w CBOSA).

Z powołanego przepisu wynika bezwzględny obowiązek zastosowania się przez organ administracji do poglądu prawnego i wynikających z niego wytycznych co do dalszego biegu postępowania, który może być wyłączony tylko w razie istotnej zmiany stanu faktycznego lub zmiany przepisów prawa. Jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 16 grudnia 2010 r., sygn. akt I OSK 263/10 (dostępny w CBOSA), organ administracji rozpatrując sprawę ponownie powinien zastosować się do oceny prawnej zawartej w uzasadnieniu wyroku, bez względu na poglądy prawne wyrażone w orzeczeniach sądowych wydanych w innych sprawach. Niezastosowanie się przez organ administracji przy ponownym rozstrzyganiu do oceny prawnej wyrażonej przez sąd w wyroku, narusza zasadę związania organu oceną prawną i oznacza, że podjęte w ten sposób rozstrzygnięcie jest wadliwe. Zgodnie bowiem z art. 153 p.p.s.a., sąd kontrolujący rozstrzygnięcia wydane w ponowionym wskutek wcześniejszego wyroku postępowaniu, również nie może formułować nowych ocen prawnych sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz jest zobowiązany do podporządkowania się temu wyrokowi oraz kontroli skarżonego rozstrzygnięcia pod kątem zastosowania się organu do wskazań co do dalszego postępowania. Zasadniczym kryterium legalności decyzji wydanej w postępowaniu ponowionym wskutek wyroku sądu administracyjnego jest więc zastosowanie się do wyrażonej przez ten sąd oceny prawnej oraz podporządkowania się wytycznym co do dalszego postępowania.

W powołanym wyroku Naczelny Sąd Administracyjny skonkludował, że Sąd pierwszej instancji zasadnie uznał, że sporna inwestycja realizowana ma być w zabudowie śródmiejskiej. Podkreślono, że obowiązywanie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie jest wymogiem obligatoryjnym dla ustalenia obszaru funkcjonalnego śródmieścia, a takie ustalenie może wynikać z okoliczności faktycznych poczynionych w oparciu o stan istniejącej zabudowy na tym terenie. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego rację ma Sąd pierwszej instancji, że teren inwestycji znajduje się na obszarze stanowiącym funkcjonalne i faktyczne centrum miasta, który to obszar cechuje się zgrupowaną, intensywną i gęstą zabudową. Wskazano, że zabudowa ul. Zielonej, przy której planowana jest inwestycja, jak również ulic sąsiednich ma charakter intensywny, typowy dla charakteru, wielkości i cech zabudowy miasta O.

Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że w sprawie nie został naruszony § 12 ust. 2 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. Jak bowiem ustalono, w poziomie ław fundamentowych projektowanego budynku na działce nr (...), elementy budynku projektowanego (ławy fundamentowe) są posadowione bezpośrednio przy granicy działki nr (...), z zachowaniem niezbędnej "odsadzki", tj. odległości od krawędzi ławy fundamentowej przy murowaniu ściany piwnic.

Niezasadny jest również zarzut naruszenia art. 5 ust 1 pkt 9 P.b., bowiem jak słusznie uznał Sąd pierwszej instancji, kwestia wystających elementów zabudowy znajdującej się na działce nr (...) nie ma charakteru administracyjnego, lecz cywilny, zaś na etapie wydawania decyzji udzielającej pozwolenia na budowę organ administracji architektoniczno-budowlanej nie jest właściwy do rozstrzygania sporów sąsiedzkich. Ponadto, wskazano, że ocena, czy inwestor legitymuje się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, została dokonana przez Wojewodę w sposób wadliwy.

W ocenie składu orzekającego tutejszego Sądu, organ odwoławczy, rozpoznając ponownie niniejszą sprawę, prawidłowo zastosował się do wskazanej powyżej oceny prawnej i przeprowadził postępowanie zgodnie z obowiązującymi w tym zakresie przepisami prawa, w celu ustalenia, czy zgromadzony w sprawie materiał dowodowy pozwala na zatwierdzenie przedłożonego projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę przedmiotowego budynku mieszkalnego.

Wskazać należy, że decyzja o pozwoleniu na budowę ma charakter związany, a zatem w sytuacji, gdy inwestor spełni wymagania określone w art. 35 ust. 1 P.b. oraz w art. 32 ust. 4 P.b., organ administracji architektoniczno-budowlanej nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę (art. 35 ust. 4 P.b.).

Przepis art. 35 ust. 4 P.b. nie dopuszcza jakiejkolwiek uznaniowości w sprawie wydania pozwolenia na budowę, ani możliwości uzależnienia wydania tego pozwolenia od spełniania dalszych warunków, np. od zgody sąsiadów. Jeśli zatem organ oceni przedłożony projekt jako zgodny z prawem, nie może odmówić wydania pozwolenia na budowę.

W związku z powyższym kompletność projektu budowlanego, jego sporządzenie i sprawdzenie przez osoby z odpowiednimi uprawnieniami, zgodność projektu z ustaleniami planu miejscowego i innymi przepisami, w tym techniczno-budowlanymi oraz dysponowanie przez inwestora nieruchomością na cele budowlane, obligatoryjnie skutkuje wydaniem decyzji pozytywnej. W rozpoznawanej sprawie warunki te zostały spełnione.

Odnosząc się do podniesionych przez skarżącego zarzutów, wskazać należy, że stosownie do § 3 pkt 1) rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r., przez zabudowę śródmiejską należy rozumieć zgrupowanie intensywnej zabudowy na obszarze śródmieścia, określonej w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, a w przypadku braku planu miejscowego w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy.

W świetle powyższej definicji o uznaniu danej zabudowy za "śródmiejską" decydują dwa zasadnicze elementy. Po pierwsze, zabudowa ta musi mieć charakter intensywny, to znaczy typowy dla charakteru, wielkości i cech zabudowy danego miasta. Po drugie, zabudowa ta musi znajdować się na obszarze funkcjonalnego śródmieścia, co oznacza odwołanie się do kryterium funkcji zabudowy, która ma faktycznie lub planistycznie (zgodnie z przeznaczeniem określonym w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego) stanowić centrum miasta lub centrum dzielnicy miasta. Z definicji tej wynika zatem szerokie rozumienie zabudowy śródmiejskiej, która obejmuje nie tylko jeden teren centralny miasta, lecz także wielość "terenów centrotwórczych" w dzielnicach miast (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 października 2018 r., sygn. akt II OSK 2442/16, dostępny w CBOSA).

Usytuowanie w zabudowie śródmiejskiej wynikać może więc z faktycznej lokalizacji w funkcjonalnym centrum miasta i organ może abstrahować od ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

W świetle powyższych rozważań, biorąc pod uwagę zgromadzony w niniejszej sprawie materiał aktowy, należy stwierdzić, że lokalizacja planowanej inwestycji nie nasuwa wątpliwości co do jej usytuowania w zabudowie śródmiejskiej, przez co dopuszczalne jest stosowanie pomniejszonych odległości przy ustalaniu, czy zachowany jest dostęp naturalnego oświetlenia.

Zauważyć bowiem należy, że definicja zabudowy śródmiejskiej ma zastosowanie nie tylko do centralnej zabudowy, która jako taka jest przewidywana w miejscowym planie, ale również do zabudowy planowanej do realizacji w miejscach jeszcze niezabudowanych i nieobjętych planem miejscowym, ale znajdujących się na obszarze funkcjonalnego śródmieścia, czyli takim obszarze, który mimo istniejących na nim terenów jeszcze niezabudowanych już jest faktycznie traktowany jako śródmiejski ze względu na zwartą (intensywną) zabudowę i o określonych funkcjach charakterystycznych dla centrum jednostki administracyjnej (handel, usługi, urzędy itd.). Przy czym, nie chodzi tu tylko o centralną część miasta, ale również dzielnicy.

Nie budzi wątpliwości, że zabudowa ulicy Z., przy której planowana jest przedmiotowa inwestycja, jak również ulic sąsiednich ma charakter intensywny, typowy dla charakteru, wielkości i cech zabudowy miasta O. Wskazują na to przede wszystkim ustalenia w uchwalonym dla tego terenu planie miejscowym wskaźników dla projektowanych obiektów: max. wskaźnik intensywności zabudowy, max. wskaźnik powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki, wysokość zabudowy, wskazanie możliwości zabudowy w granicy z sąsiednią działką budowlaną. W konsekwencji wyznaczone w planie miejscowym wskaźniki umożliwiają kontynuację istniejącej przy ulicy zabudowy szeregowej w zwartej pierzei. Ponadto, jak ustalono, zarówno na ulicy Z., jak i w bezpośrednim jej sąsiedztwie, znajdują się charakterystyczne dla funkcjonalnego śródmieścia punkty usługowe i użyteczności publicznej, między innymi: przychodnia, placówka bankowa, biblioteka gminna z siedzibami stowarzyszeń oraz apteki, punkty usługowe, handlowe i gabinety lekarskie, kancelaria prawna, ulokowane w parterach budynków istniejących w pierzei ulicy, przy której planowana jest inwestycja. Oceny tej nie może zmienić okoliczność występowania ciągów garażowych.

Podkreślić należy, że kwalifikacja terenu inwestycji do zabudowy śródmiejskiej dokonywana jest w oparciu o kryterium funkcji zabudowy, a nie o kryterium formalne. Dlatego też przeciwko zakwalifikowaniu terenu inwestycji do zabudowy śródmiejskiej nie może przemawiać brak wyodrębnienia śródmieścia w obowiązującym planie miejscowym, czy też wyodrębnienie innego terenu jako śródmieście. Jednocześnie dopuszczalne jest przy ustalaniu funkcji zabudowy odwoływanie się do ustaleń Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta, w którym teren inwestycji zaliczono do terenów zurbanizowanych tworzących centrum miasta.

Powyższe, prowadzi do wniosku, że obszar planowanej zabudowy, zgodnie z § 3 pkt 1 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r., powinien być traktowany jako teren śródmiejski.

Zgodnie zaś z § 12 ust. 2 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r., który znajduje zastosowanie w niniejszej sprawie, sytuowanie budynku w przypadku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, dopuszcza się w odległości 1,5m od granicy lub bezpośrednio przy tej granicy, jeżeli plan miejscowy przewiduje taką możliwość.

Jak podnosi się w orzecznictwo sądów administracyjnych, wyklucza się takie rozumienie § 12 ust. 2 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r., aby ściana bez otworów mogła być usytuowana w dowolnej odległości od granicy, byleby mieściła się w przedziale od 0-1,5 m. Może być usytuowana albo w odległości 1,5 m, albo bezpośrednio przy granicy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 czerwca 2018 r., sygn. akt II OSK 1823/16, dostępny w CBOSA).

Natomiast analiza przedłożonego projektu budowlanego oraz wyjaśnień inwestora wskazuje, że w poziomie ław fundamentowych projektowanego budynku na działce nr (...), elementy budynku projektowanego (ławy fundamentowe) są posadowione bezpośrednio przy granicy działki nr (...), z zachowaniem niezbędnej "odsadzki", tj. odległości od krawędzi ławy fundamentowej przy murowaniu ściany piwnic. Jest to powszechnie stosowane rozwiązanie konstrukcyjne, zgodne z zasadami wiedzy technicznej i polskimi normami, zapobiegające "przekroczeniu" granicy działki sąsiedniej przy posadowieniu budynku projektowanego bezpośrednio przy granicy działki. W toku prowadzonego postępowania skarżący nie zakwestionował powyższych ustaleń.

Zauważyć przy tym należy, że w sytuacji, gdy projektowana inwestycja mieści się w zakresie reguł projektowania i sytuowania budynków wyznaczonych przepisami prawa, w tym przepisami szczególnymi, nie można nawet z faktu dążenia do maksymalnego odpowiadającego inwestorowi wykorzystania powierzchni działki wyprowadzać wniosków zmierzających do ograniczenia prawa do swobodnego dysponowania nieruchomością, w tym jej zabudowy zgodnie z wolą inwestora.

Nie jest również zasadny zarzut naruszenia art. 5 ust 1 pkt 9 P.b., bowiem kwestia wystających elementów zabudowy znajdującej się na działce nr 2236 nie ma charakteru administracyjnego, lecz cywilny, zaś na etapie wydawania decyzji udzielającej pozwolenia na budowę organ administracji architektoniczno-budowlanej nie jest właściwy do rozstrzygania sporów sąsiedzkich.

Zakres ochrony uprawnień osób trzecich, do której zobowiązany jest organ, wyznaczają przepisy prawa materialnego. Nie chodzi bowiem o wszelkie utrudnienia, jakie może przynieść planowane przedsięwzięcie, a jedynie o takie, które mogą dotyczyć naruszeń interesów prawnych, a nie interesów faktycznych innych osób (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 czerwca 2023 r., sygn. akt II OSK 1960/20, dostępny w CBOSA). Ochrona wynikająca z art. 5 ust. 1 pkt 9 P.b. nie ma bowiem charakteru absolutnego.

Dodać też należy, że interes osób trzecich chroniony przepisem art. 5 ust. 1 pkt 9 P.b. nie może naruszać art. 4 P.b., zgodnie z którym każdy ma prawo zabudowy nieruchomości gruntowej, jeżeli wykaże prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, pod warunkiem zgodności zamierzenia budowlanego z przepisami (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 lutego 2020 r., sygn. akt II OSK 1010/18, dostępny w CBOSA).

W świetle powyższych rozważań uznać należy, że zaskarżona decyzja wydana została w oparciu o właściwie ustalony stan faktyczny i przy prawidłowym zastosowaniu obowiązujących w tym zakresie przepisów prawa, zgodnie z art. 153 p.p.s.a. Organ odwoławczy dokonał właściwej oceny zgromadzonego materiału dowodowego, który był kompletny i wyczerpujący, pozwalający na wydanie rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie.

Mając powyższe na względzie Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę oddalił.