Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 2324/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2023-05-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 61 ust 1
journal: Dz.U. 2021 poz 741
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym -  t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Jarecka, Sędziowie sędzia WSA Mirosław Montowski, asesor WSA Anna Pośpiech – Kłak (spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 10 maja 2023 r. sprawy ze skargi L. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 24 sierpnia 2022 r. nr KOC/4764/Ar/22 w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie na rzecz L. z o.o. z siedzibą w W. kwotę 997 (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie decyzją z dnia 24 sierpnia 2022 r., znak KOC/4764/Ar/22, utrzymało w mocy decyzję Zarządu Dzielnicy [...]z dnia [...] maja 2022 r., nr [...], ustalającą warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku wielorodzinnego z usługami w parterze oraz dwukondygnacyjnym garażem podziemnym, o wskaźniku wielkości powierzchni zabudowy do powierzchni terenu inwestycji: 0,60 i 7 kondygnacjach zlokalizowanej na działce ewid. nr [...].

Do wydania zaskarżonej decyzji doszło w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Zarząd Dzielnicy [...] ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku wielorodzinnego z usługami w parterze oraz dwukondygnacyjnym garażem podziemnym, o wskaźniku wielkości powierzchni zabudowy do powierzchni terenu inwestycji: 0,60 i 7 kondygnacjach zlokalizowanej na działce nr [...].

W decyzji zawarto następujące warunki: Rodzaj zabudowy - mieszkaniowa wielorodzinna; funkcja zabudowy - mieszkalna z uzupełniająca funkcją usługową w parterze budynku. Wnioskowany obszar inwestycji położony jest w centrum miasta, w sąsiedztwie wielofunkcyjnej zabudowy śródmiejskiej o funkcji mieszkalnej wielorodzinnej i usługowej: biurowej, zamieszkania zbiorowego, kultury, nauki, oświaty, służby zdrowia, administracji publicznej, kultu religijnego, opieki społecznej, handlowej, gastronomicznej, przemysłowej, magazynowej. Teren objęty wnioskiem położony jest w południowo-wschodnim narożniku kwartału zwartej zabudowy pierzejowej o intensywnym wykorzystaniu terenu. Teren posiada dostęp do dróg publicznych: ul[...] . Dwa istniejące zjazdy z ulicy [...].

Zgodnie z ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w ramach projektu budowlanego należało dążyć do uzyskania ładu przestrzennego, tzn. do takich rozwiązań przestrzennych, które tworzyć będą harmonijną całość oraz uwzględniać w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno-gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne. Warunek ten spełniać będą następujące zasady rozwiązań urbanistycznych i architektonicznych wynikające z przeprowadzonej analizy obszaru i uzgodnień: Obowiązujące linie zabudowy (dotyczą również: nadwieszeń, wykuszy, pochylni dla niepełnosprawnych, schodów, garażu podziemnego, wejść do budynków): od strony ul. [...] - jako przedłużenie wycofanej linii zabudowy budynku na sąsiedniej działce ewid. nr [...] (ul. [...] ) - zgodnie załącznikiem graficznym nr 1; od strony ul. [...] - w linii rozgraniczającej ulicy - zgodnie załącznikiem graficznym nr 1.; dopuszcza się wycofanie fragmentu obowiązującej linii zabudowy w zakresie umożliwiającym ominiecie objętych ochroną drzew; dopuszcza się wycofanie obowiązującej linii zabudowy na odległość określoną w art. 43. ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tj. Dz.U. z 2021 r., poz. 1376, ze zm.). Wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki - od 0,60 do 0,68. Wskaźnik powierzchni biologicznie czynnej - min. 25%. Szerokość elewacji frontowej - 53 m z tolerancja 20%. Wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej od 24 m do 25 m, z dopuszczeniem obniżenia wysokości elewacji ul. [...] (w sposób uskokowy) do wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej budynku przy ul. [...] [...] (dz. nr [...]) Geometria dachu: o dach płaski; o wysokości kalenicy (najwyższego punktu dachu) - jak wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej jej gzymsu lub attyki; o dopuszcza się lokalizację urządzeń technicznych na dachu budynku (powyżej górnej krawędzi elewacji frontowej) ukrytych za osłonami maskującymi, pod warunkiem: wycofania ich od lica elewacji o min. 5,0 m; maksymalnej wysokość nad poziomem terenu - 27,5 m. Szczegółowe rozwiązania architektoniczno-budowlane planowanego zamierzenia ustalone zostaną na etapie postępowania prowadzonego na podstawie przepisów ustawy - Prawo budowlane oraz przepisów wykonawczych do ustawy w tym rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budyniu i ich usytuowanie.

Teren objęty wnioskiem nie jest położony na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią. Planowane zamierzenie nie jest inwestycją figurującą w rozporządzeniu Rady Ministrów w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz nie kwalifikuje się do przeprowadzenia postępowania wynikającego z przepisów ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko.

Dla planowanego przedsięwzięcia obowiązują następujące warunki z zakresu ochrony środowiska: w trakcie przygotowywania i realizacji inwestycji należy zapewnić oszczędne korzystanie z terenu ( art. 74 ust. 1 ustawy Prawo ochrony środowiska ); w trakcie prac budowlanych inwestor realizujący przedsięwzięcie jest obowiązany uwzględnić ochronę środowiska na obszarze prowadzenia prac, a w szczególności ochronę gleby, zieleni, naturalnego ukształtowania terenu i stosunków wodnych (art. 75 ust. 1 ww. ustawy); w projekcie budowlanym należy określić sposób zagospodarowania mas ziemnych w związku z realizacją inwestycji. W celu ochrony urządzeń melioracji wodnych, zaleca się: przestrzegać zapisów ustawy - Prawo wodne przy wykonywaniu planowanej inwestycji; ustalenie w terenie lokalizacji urządzeń melioracji wodnych w miejscu planowanej inwestycji; w przypadku kolizji zamierzonego przedsięwzięcia z urządzeniami melioracji wodnych projekt zagospodarowania podlega uzgodnieniu z właściwym organem Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie; w przypadku kolizji zamierzonego przedsięwzięcia z urządzeniami melioracji wodnych dokonać ich przebudowy lub likwidacji na obszarze planowanej inwestycji na własny koszt, natomiast w przypadku inwestycji liniowej stosownie do potrzeb należy prace budowlane prowadzić ręcznie w miejscach zbliżeń z siecią drenarską; przekazanie do właściwego organu Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie dokumentacji powykonawczej z przebudowy i likwidacji urządzeń melioracji wodnych celem uaktualnienia ewidencji melioracji wodnych prowadzonej przez PGW Wody Polskie. Zgodnie z pismem Wydziału Ochrony Środowiska z dnia 11 czerwca 2021 r. wnioskowana działka jest otwartym terenem, niezagospodarowanym, na którym znajduje się roślinność ruderalna oraz 4 drzewa - 3 klony oraz dąb szypułkowy. Najcenniejszym egzemplarzem jest dąb, który jest soliterem o bardzo dużej wartości dendrologicznej i przyrodniczej. Dlatego też Wydział Ochrony [...]uważa, że przy zagospodarowaniu nieruchomości należy bezwzględnie drzewo to pozostawić w miejscu jego pierwotnego posadowienia, wyznaczyć przy tym strefę bezpieczeństwa, obejmującym rzut korony na ziemie +1 m. Wydział Ochrony Środowiska zwraca również uwagę na drzewa rosnące poza wspomnianą działką w pasie drogi ul. [...] - topola i klon jesionolistny, na nieruchomości przylegającej do działki nr [...]; od strony ul. [...] - klon i śliwa ałycza; przy przystanku od ul. [...] - jesion wyniosły. Korona jesionu, w około 1/3 części Swojego obwodu, znajduje się nad działką nr [...], natomiast większa jej część pochylona jest w stronę chodnika oraz jezdni. Dlatego też, zdaniem Wydziału Ochrony Środowiska dla [...], w sprawie postępowania z tym drzewem, stanowisko powinien zając Zarząd Zieleni [...], który sprawuje zarząd nad zielenią przyuliczna ul. [...]. Korony pozostałych drzew nie "wchodzą" na teren omawianej nieruchomości. W przypadku kolizji projektowanej inwestycji z istniejącą zielenią, należy uzyskać stosowne zezwolenie wymagane prawem. Szczegółowy zakres obowiązków wynikających z art. 75 ustawy - Prawo ochrony środowiska zostanie określony w pozwoleniu na budowę.

Wnioskowana działka nr [...] nie jest objęta ochroną konserwatorską.

Teren przedmiotowej nieruchomości znajduje się w zasięgu istniejącej sieci miejskiej infrastruktury technicznej. Istniejące uzbrojenie terenu jest wystarczające dla realizacji planowanego zamierzenia. Planowaną inwestycję należy podłączyć do istniejącej infrastruktury inżynieryjnej - według umów zawartych między inwestorem a właściwymi jednostkami organizacyjnymi. Możliwość zaopatrzenia obiektu w media z miejskiej sieci infrastruktury technicznej określili ich gestorzy: elektroenergetyki (pismo innogy [...] z 4 listopada 2021 r.); sieci ciepłowniczej (pismo [...] z 17 listopada 2021 r.); sieci wodociągowej i kanalizacyjnej (pismo MPWiK w [...] S.A. nr [...] z 19 listopada 2021 r.). Ewentualna przebudowa istniejących przyłączy kolidujących z planowaną inwestycją lub budowa nowych możliwa jest na warunkach określonych przez gestorów poszczególnych mediów. Realizacja ewentualnych przekładek i budowa nowych odcinków sieci po nowych trasach wymaga uzyskania odrębnej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Dokumentacja projektowa wymaga uzgodnienia w Biurze Geodezji i Katastru Urzędu [...]-w Wydziale Koordynacji Usytuowania Projektowanych Sieci Uzbrojenia Terenu.

Przedmiotowa nieruchomość posiada dostęp do drogi publicznej: z ul. [...] (istniejące dwa zjazdy) i z ul. [...]. Wnioskowana inwestycja przewiduje likwidację istniejących zjazdów i wykonanie nowego zjazdu z ulicy [...] (do garażu podziemnego) oraz lokalizację na przedmiotowej działce 91 miejsc postojowych dla samochodów osobowych w dwukondygnacyjnym garażu podziemnym. Przepisy odrębne nie wymagają realizacji miejsc parkingowych na terenie objętym ww. zamierzeniem inwestycyjnym.

Usytuowanie infrastruktury technicznej w liniach rozgraniczających ulicy należy projektować w oparciu o przepisy ustawy o drogach publicznych, a także rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie. Obiekty budowlane zlokalizowane przy drogach należy sytuować od zewnętrznej krawędzi jezdni w odległościach określonych przepisami ustawy o drogach publicznych. Zgodnie z art. 43 ust. 2 ww. ustawy w szczególnie uzasadnionych przypadkach usytuowanie obiektu budowlanego przy drodze w odległości mniejszej niż określona w ustawie może nastąpić wyłącznie za zgodą zarządcy drogi wydaną przed uzyskaniem pozwolenia na budowę.

Zgodnie z art. 53 ust 4 pkt 9 u.p.z.p. uzyskano stanowisko zarządcy dróg ul. [...] i ul. [...] Zarządu Dróg Miejskich, który pismem z dnia 7 kwietnia 2022 r. (znak sprawy: [...]) uzgodnił projekt niniejszej decyzji o warunkach zabudowy z poniższą informacją: Zgodnie z art. 35 ust. 3 ustawy o drogach publicznych zmiana zagospodarowania terenu przyległego do pasa drogowego w zakresie włączenia do drogi ruchu drogowego spowodowana tą zmianą, podlega uzgodnieniu z zarządcą drogi. Włączenie ruchu drogowego związanego z obsługą inwestycji warunkowane jest zapewnieniem stosownego poziomu bezpieczeństwa ruchu drogowego. W przypadku stwierdzenia pogorszenia warunków bezpieczeństwa ruchu drogowego na skutek wpływu ruchu związanego z inwestycją niedrogową, zarządca drogi zastrzega sobie możliwość odmowy uzgodnienia zmiany zagospodarowania terenu przyległego do pasa drogowego. Na podstawie art. 16 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, budowa lub przebudowa drogi spowodowana inwestycją niedrogową należy do inwestora tego przedsięwzięcia. Szczegółowe warunki budowy lub przebudowy drogi określone zostaną w umowie pomiędzy zarządcą drogi a inwestorem, którą należy zawrzeć przed dokonaniem uzgodnienia wynikającego z art, 35 ust. 3 ww. ustawy. Zjazd z drogi do obiektu powinien być zaprojektowany i wybudowany w sposób odpowiadający wymaganiom wynikającym z jego usytuowania i przeznaczenia, a w szczególności powinien być dostosowany do wymagań bezpieczeństwa ruchu na drodze, wymiarów gabarytowych pojazdów, dla których jest przeznaczony oraz do wymagań ruchu pieszych, na warunkach określonych w rozporządzeniu Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie. Ponadto zjazd publiczny powinien być usytuowany zgodnie z warunkami określonymi w § 113 ust. 7 oraz § 170 ust. 1. Na podstawie art. 29 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, budowa lub przebudowa zjazdu należy do właściciela lub użytkownika nieruchomości przyległych do drogi po uzyskaniu, w dradze decyzji administracyjnej, zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację zjazdu lub przebudowę zjazdu. Ponadto na podstawie art. 29 ust. 4, przed wydaniem decyzji o lokalizacji lub przebudowie zjazdu, niezbędne będzie uzyskanie wszelkich odstępstw od obowiązujących przepisów określonych w rozporządzeniu Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie, w przypadku ich niespełnienia. Miejsca parkingowe dla obsługi inwestycji nie mogą być zlokalizowane w projektowanym pasie drogowym ul. [...] i ul. [...]. Obiekty budowlane usytuowane przy drogach należy lokalizować od zewnętrznych krawędzi jezdni w odległości określonej w ustawie o drogach publicznych. W szczególnie uzasadnionych przypadkach usytuowanie obiektu budowlanego przy drodze w odległości mniejszej niż określona może nastąpić wyłącznie za zgodą zarządcy drogi. Zabrania się w pasie drogowym lokalizacji obiektów budowlanych, umieszczania urządzeń, przedmiotów i materiałów niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego. W szczególnie uzasadnionych przypadkach lokalizowanie w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz zajęcie pasa drogowego na ww. cele może nastąpić wyłącznie za zezwoleniem właściwego zarządcy drogi, wydawanym w drodze decyzji administracyjnej.

Wnioskowany teren nie jest objęty ochroną w trybie przepisów ustawy - Prawo geologiczne i górnicze.

Zakres ochrony interesów osób trzecich określono w § 2 pkt 7 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy. W ramach projektu budowlanego, należy stosować rozwiązania chroniące interesy osób trzecich przed: a) pozbawieniem: dostępu do drogi publicznej; możliwości korzystania z wody, kanalizacji, energii elektrycznej i cieplnej oraz ze środków łączności; dostępu światła dziennego do pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi; uciążliwościami powodowanymi przez hałas, wibracje, zakłócenia elektryczne, promieniowanie; zanieczyszczeniem powietrza, wody i gleby.

Wymagania powyższe mają charakter zasad ogólnych i nie zwalniają wnioskodawcy od zachowania dalej idących wymagań zawartych w przepisach ustawy Prawo budowlane i przepisach wykonawczych do ustawy oraz przepisach odrębnych (art.: przepisach kodeksu cywilnego z zakresu wykonywania prawa własności).

Od powyższej decyzji odwołanie złożyła spółka [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] podnosząc, że decyzja została wydana z naruszeniem prawa.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie utrzymało w mocy decyzję I instancji.

W uzasadnieniu przytoczono treść art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2021 r., poz. 741 ze zm.), zw. dalej "u.p.z.p.", stwierdzając, że ocena spełnienia warunku winna zostać dokonana poprzez analizę funkcji i cech zabudowy i zagospodarowania terenu, w oparciu o przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W § 2 pkt 2 i 3 ww. rozporządzenia podana jest definicja funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu oraz definicja cech zabudowy i zagospodarowania terenu, natomiast § 3 wskazuje na konieczność dokonania analizy funkcji i cech oraz sposób ich dokonania. Przepisy ustawy oraz rozporządzenia wymagają od organu ustalenia w decyzji o warunkach zabudowy takich parametrów jak: obwiązującą linię nowej zabudowy, wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, szerokość elewacji frontowej, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu łub attyki, geometrię dachu. Zgodnie z § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego właściwy organ w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany (w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów) i przeprowadza na nim analizę. W przedmiotowej sprawie obszar analizowany został wyznaczony w sposób zgodny z § 3 ust. 2 rozporządzenia w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu miejscowego. Przeprowadzona na nim analiza spełnia wymagania wskazane w ww. rozporządzeniu. Działki sąsiednie, dostępne z tej samej drogi publicznej, zagospodarowane są w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących planowanej inwestycji, zarówno w zakresie kontynuacji funkcji, jak i cech, parametrów zabudowy oraz zagospodarowania terenu.

Wskazano, iż w granicach obszaru analizowanego występuje zabudowa o funkcji mieszkalnej wielorodzinnej, usługowej (biurowej, zamieszkania zbiorowego, kultury, nauki, oświaty itp.). W wyniku planowanej inwestycji ma powstać budynek o funkcji mieszkalnej wielorodzinnej. W związku z powyższym organ I instancji zasadnie ustalił, że planowana inwestycja stanowi kontynuację zabudowy handlowo-usługowej. Parametry projektowanej analizy zostały również ustalone prawidłowo i wynikają z przeprowadzonej analizy przez organ I instancji. Prawidłowo również ostała ustalona linia zabudowy. W opinii SKO w sytuacji gdy działka na której planowana jest inwestycja znajduje się przy skrzyżowaniu dróg publicznych, dopuszczalne jest ustalenie linii zabudowy zarówno od jednej jak i drugiej drogi publicznej. Zauważono, że linię zabudowy wyznacza się od drogi publicznej, wobec tego skoro działka położona jest przy dwóch drogach publicznych linię zabudowy należy wyznaczyć zarówno od jednej jak i drugiej drogi. Obowiązująca linia zabudowy została ustalona - od strony ul. [...] - jako przedłużenie wycofanej linii zabudowy budynku na sąsiedniej działce nr ew. [...] (ul. [...]), od strony ul. [...] - w linii rozgraniczającej ulicy. Istniejącą linie zabudowy pierzei ul. [...] tworzą : - na zachód elewacje budynków przy ul. [...]i ul. [...] [...] - wycofana od Unii rozgraniczającej ulicy o około 4m. na wschód - elewacja budynku ul. [...] , zlokalizowana w linii rozgraniczającej ulicy.

Nadto z § 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania, wynika, że obowiązującą linię nowej zabudowy na działce objętej wnioskiem wyznacza się, jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Wykładni tego przepisu należy dokonywać w powiązaniu z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Pozwala to wówczas wykazać, iż wolą ustawodawcy było, by linia zabudowy wyznaczana była wyłącznie od strony drogi publicznej. W ten sposób następuje bowiem określenie minimalnego obszaru niepodlegającego zabudowie z uwagi na jego przyleganie do drogi publicznej, z jednoczesnym zachowaniem ustawowego wymogu kontynuacji parametrów zagospodarowania terenu, wynikających z usytuowania zabudowy względem drogi publicznej na działkach sąsiednich.

Odnosząc się do zarzutów odwołania organ II instancji stwierdził, że niski budynek zlokalizowany przy ul. [...]. mimo, iż posiada wycofaną od linii rozgraniczającej ulicy [...] elewację szczytową nie powinien być brany pod uwagę przy wyznaczaniu linii zabudowy gdyż z punktu widzenia zachowania ładu przestrzennego stanowi zabudowę o niskim standardzie przestrzennym przeznaczoną do przekształceń uzupełniających narożną pierzeję ulic [...] i [...] Powyższe należało odnieść również do wąskiej elewacji szczytowej oficyny budynku przy ul. [...]. Wskaźniki powierzchni zabudowy do powierzchni działek gruntu w obszarze analizowanym kształtują się od 0,16 do 1, przy czym w części opisowej sporządzonej analizy terenu szczegółowo wskazano wskaźniki zabudowy dla konkretnych nieruchomości z uwzględnieniem znajdującej się na nich zabudowy. Organ pierwszej instancji ustalił wskaźnik dla ww. działki, będącej przedmiotem zainwestowania, w wysokości od 0,60 do 0,68 jako nawiązującego do średniego wskaźnika w obszarze analizowanym.

Powyższe ustalenie odpowiadało § 5 ust. 1 i 2 rozporządzenia, w myśl którego wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego. Dopuszcza się wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, jeżeli wynika to z analizy zagospodarowania obszaru.

Zgodnie zaś z zasadami sporządzania analizy urbanistyczno-architektonicznej, wszystkie działki znajdujące się w granicach obszaru analizowanego powinny być brane pod uwagę przy sporządzaniu analizy urbanistyczno-architektonicznej dla określenia charakteru terenu i sposobu jego zagospodarowania, jednak tylko działki zabudowane budynkami są brane pod uwagę do określania powierzchni zabudowy, wskaźników nowej zabudowy - szerokości, wysokości, geometrii dachu. Brak jest jakichkolwiek przepisów upoważniających organ do obliczania wskaźnika zabudowy jednostki referencyjnej znajdującej się w obszarze analizowanym jako udział zabudowy w odniesieniu do łącznej powierzchni jednolitego terenu funkcjonalnego jednego obiektu.

Podano, że zgodnie z § 6 ust. 1 i 2 rozporządzenia, szerokość elewacji frontowej, znajdującej się od strony frontu działki, wyznacza się dla nowej zabudowy na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym, z tolerancją do 20%. Dopuszcza się wyznaczenie innej szerokości elewacji frontowej, jeżeli wynika to z analizy urbanistycznej. Średnia zaś szerokość elewacji frontowej w obszarze analizowanym wynosi 37,9 m. Szerokość elewacji frontowej waha się od 8m do 130 m Organ pierwszej instancji, ustalił ten wskaźnik zabudowy na 53 m z tolerancją 20%. Ustalenie takie SKO uznało za prawidłowe, gdyż mieści się w wartościach szerokości elewacji frontowej występującej w obszarze analizowanym.

Stosownie zaś do § 7 rozporządzenia, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki wyznacza się dla nowej zabudowy jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich (ust. 1). Wysokość, o której mowa w ust. 1. mierzy się od średniego poziomu terenu przed głównym wejściem do budynku (ust. 2). Jeżeli wysokość, o której mowa w ust. 1, na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas przyjmuje się jej średnią wielkość występującą na obszarze analizowanym (ust. 3). Dopuszcza się wyznaczenie innej wysokości, o której mowa w ust. i, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 (ust. 4). W świetle powyższego ustalenie wysokości górnej elewacji frontowej projektowanego budynku jako wysokości nawiązującej do wysokości budynków znajdujących się w bezpośrednim sąsiedztwie SKO uznało za prawidłowe.

Z kolei w myśl § 8 rozporządzenia w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudów i zagospodarowania terenu, w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego geometrię dachu (kąt nachylenia. wysokość głównej kalenicy i układ połaci dachowych, a także kierunek głównej kalenicy dachu w stosunku do frontu działki) ustala się odpowiednio do geometrii dachów występujących na obszarze analizowanym. Organ pierwszej instancji ustalił, że w analizowanym obszarze budynki posiadają zróżnicowane dachy. Zdaniem Kolegium, w związku z powyższym dopuszczalne jest zaakceptowanie dla planowanej inwestycji dachu o parametrach wskazanych w decyzji organ I instancji.

W związku z powyższym organ II instancji stwierdził, że planowana inwestycja zapewnia kontynuację, o której mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Planowana inwestycja ma dostęp do drogi publicznej. Teren inwestycji znajduje się w zasięgu istniejącej sieci infrastruktury technicznej, a tym samym została wypełniona przesłanka z art. 61 ust. 1 pkt 3 ustawy. Teren inwestycji nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze, a decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Skargę na tę decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła spółka [...], zaskarżając ją w całości i zarzucając naruszenie:

1) art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. i art. 138 § 2 K.p.a. polegające na tym, że SKO w Warszawie utrzymało w mocy decyzję organu I instancji, zamiast jej uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, w sytuacji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem:

- § 1, § 4 i § 9 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez wydanie przez organ I instancji decyzji wewnętrznie sprzecznej, tj. wyznaczenie treścią decyzji obowiązującej linii zabudowy w sposób odmienny od obowiązującej linii zabudowy wyznaczonej przez organ I instancji w załączniku graficznym do decyzji stanowiącym jej integralną część oraz wydanie decyzji orzekającej ponad żądanie, bowiem treść decyzji wyznacza obowiązującą linię zabudowy w sposób odmienny od linii zabudowy wnioskowanej przez inwestora, podczas gdy materiały stanowiące załącznik do decyzji w przedmiocie warunków zabudowy jako wyznacznik dla przyszłej zabudowy nie mogą być obarczone jakimikolwiek wadami czy niejasnościami powodującymi wątpliwości co do przyjętych parametrów, a organ nie może orzekać ponad żądanie;

2) art. 7, art. 77, art. 80 K.p.a. oraz art. 107 § 3 K.p.a. poprzez niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i niezebranie - a w związku z tym i nierozpatrzenie - całości materiału dowodowego, co doprowadziło do pobieżnego i niestarannego sporządzenia analizy urbanistycznej;

3) § 1, § 4 i § 9 ust. 1 rozporządzenia poprzez wyznaczenie dla inwestycji dwóch linii zabudowy (jednej - od strony ul. [...], a drugiej - od strony ul. [...]), podczas gdy przepisy dopuszczają wyznaczenie wyłącznie jednej linii zabudowy, co znajduje potwierdzenie między innymi w kilkunastu przytoczonych w uzasadnieniu wyrokach;

4) § 4 ust. 4 rozporządzenia, art. 7, art. 11, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 K.p.a. poprzez wyznaczenie przebiegu linii zabudowy dla inwestycji od strony ul. [...] w oparciu o założenie, że stanowi ona kontynuację linii zabudowy budynku przy ul. [...] oraz budynku przy ul. [...] [...], podczas gdy tak nie jest;

5) § 6 ust. 1 i 2 rozporządzenia poprzez przyjęcie szerokości elewacji frontowej wynoszącej 52 m z tolerancją 20 %, a zatem dopuszczenie inwestycji o elewacji frontowej wynoszącej 42,4 m, podczas organ I instancji w decyzji wskazał, że zbyt krótka elewacja nie pozwoli na uzupełnienie pierzei kwartału zawierającego wnioskowany teren;

6) § 5 ust. 1 rozporządzenia poprzez wadliwe wyznaczenie wielkości wskaźnika powierzchni zabudowy, polegające na:

- ustaleniu średniej wielkości wskaźnika zabudowy poprzez uwzględnienie wyłącznie działek zabudowanych i pominięcie działek niezabudowanych, które pod względem funkcjonalnym są bezpośrednio powiązane z przyjętymi do obliczeń działkami zabudowanymi;

- pominięciu przy obliczaniu średniej wielkości wskaźnika zabudowy następujących działek zabudowanych występujących w obszarze analizowanym: nr [...], działka ewidencyjna nr [...], działka ewidencyjna nr [...].

7) art. 11 oraz art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak uzasadnienia przez organ przyjęcia wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki od 0,60, podczas gdy organ winien wyjaśnić, dlaczego dopuścił odstępstwo od średniego wskaźnika powierzchni nowej zabudowy nadziemnej w stosunku do powierzchni działki dla analizowanego obszaru, który wg organu wynosi 0,68.

8) art. 61 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z § 5 ust 1 rozporządzenia poprzez wydanie decyzji dla inwestycji o wnioskowanym wskaźniku powierzchni zabudowy w stosunku powierzchni zabudowy do powierzchni działki od 0,56 do 0,68, podczas gdy wnioskowany przez inwestora wskaźnik zabudowy wynosi 0,56 zatem organ orzekł ponad żądanie, w sytuacji gdy był związany zakresem wniosku inwestora.

9) art. 7 oraz 77 § 1 K.p.a. w zw. z art. 60 ust. 1 w zw. art 53 ust. 4 u.p.z.p. poprzez brak zwrócenia się do Zarządu Zieleni [...] w przedmiocie postępowania z drzewem (jesion), którego korona w około 1/3 części swojego obwodu znajduje się nad działką nr [...] z obrębu [...], natomiast część pochylona jest w kierunku chodnika, podczas gdy z pisma Wydziału Ochrony [...]z dnia 11 czerwca 2021 r. wynika, że w tej sprawie stanowisko winno zostać zajęte przez Zarząd Zieleni [...], co oznacza, że organ nie zebrał w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, a także naruszył zasadę prawdy obiektywnej, a także iż nie dokonał wymaganego przepisami uzgodnienia,

Strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i zasądzenie na jej rzecz od organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2022 r., poz. 2492 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022, poz. 329), zw. dalej "P.p.s.a.", sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Sąd uwzględnia skargę w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a.), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b P.p.s.a.) oraz innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a.). W przypadkach, gdy zachodzą przyczyny określone w art. 156 K.p.a. lub w innych przepisach sąd stwierdza nieważność decyzji (art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a.).

Skarga jest zasada albowiem zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Przedmiotem sprawy jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 24 sierpnia 2022 r., utrzymująca w mocy decyzję Zarządu Dzielnicy [...] z dnia 16 maja 2022 r. ustalająca warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z usługami w parterze, garażem podziemnym oraz niezbędną infrastrukturą i zagospodarowaniem terenu zlokalizowanej na działce nr [...] obrębie [...], przy ul. [...] [...]. Organ odwoławczy rozpatrywał tę sprawę, dokonując oceny spełnienia przesłanek określonych w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. oraz w przepisach rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zw. dalej jako "rozporządzenie". Kolegium dość ogólnikowo stwierdziło, że w przedmiotowej sprawie obszar analizowany został wyznaczony w sposób zgodny z § 3 ust. 2 rozporządzenia, a przeprowadzona na nim analiza spełnia wymagania wskazane w ww. rozporządzeniu. Ustalone linie i wskaźniki zabudowy są prawidłowe. Zostały też spełnione przesłanki z art. 61 ust. 1 u.p.z.p.

W ocenie Sądu, zasadne są zarzuty skargi naruszenia przez organ II instancji art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 K.p.a. Uzasadniony jest w tym zakresie również zarzut skargi dotyczący naruszenia 11 K.p.a.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji przytoczyło po kolei przepisy regulujące wydanie decyzji o warunkach zabudowy, stwierdzając ogólnie, iż decyzja organu I instancji spełnia wymagania ustalone w przytoczonych regulacjach. Zauważyć należy, iż ustalone przez organ I instancji wskaźniki urbanistyczne najczęściej stanowiły odstępstwa od zasad ogólnych wyznaczania poszczególnych wskaźników przewidzianych w przepisach rozporządzenia, co obligowało również organ odwoławczy – jako organ merytorycznie załatwiający sprawę administracyjną – do szczegółowego uzasadnienia przejętych odstępstw. Pobieżne rozpoznanie tej sprawy przez organ odwoławczy i zdawkowe powtórzenie ustaleń organu I instancji nie stanowiło wyczerpującego merytorycznego rozpoznania sprawy przez organ II instancji. Ustalenie warunków zabudowy musi być bowiem poprzedzone przeprowadzeniem postępowania wyjaśniającego w zakresie spełnienia przesłanek, o których mowa w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. i wymogów określonych w rozporządzeniu i nie może sprowadzać się jedynie do zacytowania ustaleń decyzji organu I instancji i wskazania, że parametry inwestycji zostały ustalone prawidłowo w oparciu o analizę urbanistyczno-architektoniczną. Dodać należy, iż Sądowi wiadomo z urzędu, że spraw dotyczących warunków zabudowy dla inwestycji planowanych przez różnych inwestorów na działce nr [...]jest wiele, podobnie jak tożsamych zarzutów podnoszonych w tych sprawach przez tę samą stronę odwołującą się, zatem organ II instancji powinien rzetelnie i wnikliwie rozpoznać tę sprawę i szczegółowo odnieść się do podnoszonych przez Spółkę zarzutów.

Zgodnie z art. 107 § 3 K.p.a. uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie spełnia tych wymogów w zakresie oceny prawidłowości sporządzenia analizy urbanistycznej, prawidłowości dokonanych na jej podstawie ustaleń okoliczności faktycznych sprawy dotyczących, m.in. wyznaczonych linii zabudowy, wskaźnika powierzchni zabudowy, szerokości elewacji frontowej na tym terenie. Organ odwoławczy nie wypowiedział się również co do prawidłowości przeprowadzonego postępowania przez organ I instancji i dokonanych uzgodnień.

Podkreślenia wymaga, że Sąd nie może zastępować organu administracji publicznej i poszukiwać argumentów przemawiających za zasadnością wskazanego przez niego stanowiska, dokonywać samodzielnie stosownych ustaleń i ocen, czy też udzielać odpowiedzi na zarzuty podniesione w toku postępowania odwoławczego. Zadaniem Sądu jest bowiem ocena zgodności z prawem zaskarżonego rozstrzygnięcia, nie zaś badanie we własnym zakresie i wyjaśnianie kluczowych dla postępowania administracyjnego kwestii przez organ nierozważonych. Zarzuty sformułowane w niniejszej skardze kierowane są w zasadzie do rozstrzygnięcia organu I instancji, a więc w tym przypadku Sąd musiałby w przeważającej części zastąpić organ II instancji w rozpoznaniu tych zarzutów i dokonaniu oceny faktycznej i prawnej sprawy, co naruszałoby zasadę dwuinstancyjności postępowania wyrażoną art. 15 K.p.a.

Uwzględniając powyższe, stwierdzić należy, że sprawa nie została należycie rozpatrzona przez organ odwoławczy, a to pozostaje w sprzeczności z dyspozycją art. 7, art. 77 § 1, art. 15, art. 11 oraz art. 107 § 3 K.p.a. Zaistniałe zaniechane organu ocenić należy, jako dające podstawę do stwierdzenia naruszenia przepisów proceduralnych w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Nie można bowiem wykluczyć, że wnikliwa analiza sprawy, spowodowywałaby inne rozstrzygnięcie.

Rozpoznając sprawę ponownie, organ odwoławczy powinien rozpatrzeć wniesione odwołanie, odnieść się do podnoszonych przez spółkę zarzutów dotyczących m.in. prawidłowości sporządzenia analizy urbanistycznej i ustalenia wskaźników zabudowy na jej podstawie i przedstawić w tym zakresie własne oceny i rozważania.

Z powyższych przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 , art. 15, art. 11 oraz art. 107 § 3 K.p.a. uchylił zaskarżoną decyzję. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 P.p.s.a.