Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 67/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-07-03 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Odstąpiono od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz Sędziowie: Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Sędzia del. WSA Jan Szuma (spr.) po rozpoznaniu w dniu 3 lipca 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej E. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 1 września 2021 r., sygn. akt II SA/Rz 743/21 w sprawie ze skargi L. T. i R. T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] grudnia 2020 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy 1. prostuje oczywistą omyłkę pisarską w komparycji zaskarżonego wyroku w ten sposób, że w miejsce numeru zaskarżonej decyzji "[...]" wpisuje "[...]", 2. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę, 3. odstępuje od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego w całości.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 1 września 2021 r., sygn. akt II SA/Rz 743/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie, po rozpoznaniu sprawy ze skargi L. T. i R. T. , uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie (zwanego dalej "Kolegium") oraz utrzymaną przez nią w mocy decyzję Prezydenta Miasta Rzeszowa (zwanego dalej "Prezydentem") o ustaleniu na rzecz E. P. warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pod nazwą: "Budowa budynku mieszkalnego wielorodzinnego z częścią usługowo - handlową oraz parkingiem podziemnym oraz budowa ekranu akustycznego" na działkach nr [...], [...], [...], [...] obr. [...] przy ul. [...] w Rzeszowie.

W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd pierwszej instancji, przedstawiwszy uwarunkowania prawne instytucji warunków zabudowy, wyjaśnił, że sposób ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określa rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588 z późn. zm., dalej "r.MI") wydane na podstawie art. 61 ust. 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (na datę zaskarżonej decyzji tekst jednolity Dz. U. z 2020 r. poz. 293 z późn. zm., dalej "u.p.z.p."). W rozporządzeniu tym wprowadzono pojęcie obszaru analizowanego (§ 3 ust. 1 r.MI) ustanawiając obowiązek jego wyznaczenia wokół działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy i przeprowadzenia na nim analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p. Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy zasadniczej lub w przypadku jej braku, kopii mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujących teren, którego wniosek dotyczy i obszar, na który inwestycja będzie oddziaływać, w skali 1:500 lub 1:1000 (§ 3 ust. 2 r,MI w zw. z art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p.). Przepis § 3 ust. 2 r.MI określa minimalne granice obszaru analizowanego. Jest to odległość nie mniejsza niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, co najmniej jednak 50 metrów. Pojęcie "frontu działki" zdefiniowane zostało w § 2 pkt 5 r.MI jako część działki budowlanej, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę.

Przenosząc powyższe na realia sprawy Sąd pierwszej instancji stwierdził, że jego wątpliwości budzi przyjęcie przez organy, że front działki to ta część terenu inwestycji, która przylega do drogi publicznej - ulicy [...] o długości 60 m. Sąd wyjaśnił, że teren inwestycji składa się z 4 działek. Są to dwie działki od [...]nr [...] i nr [...] oraz dwie działki nr [...] i nr [...]. Te działki właśnie (nr [...] i nr [...]) przylegają do drogi publicznej. Z decyzji Prezydenta wynika, że włączenie do drogi (inwestycję w pasie drogowym ulicy) należy zaprojektować po uzgodnieniu z właściwym Zarządcą Drogi przy spełnieniu warunków przez niego podanych.

Sąd zauważył, że pismem z dnia [...] sierpnia 2020 r.. znak [...] Miejski Zarząd Dróg w Rzeszowie poinformował, że "zgodnie z § 77 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2.03.1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi i ich usytuowanie (Dz. U. z 2016 r. poz. 124, ze zm.), zjazd z drogi powinien być zaprojektowany i wybudowany w sposób odpowiadający wymaganiom wynikającym z jego usytuowania i przeznaczenia, a w szczególności powinien być dostosowany do wymagań bezpieczeństwa ruchu na drodze, wymiarów gabarytowych pojazdów, dla których jest przeznaczony, oraz do wymagań ruchu pieszych. Według § 76a pkt 1) zjazd prowadzący do nieruchomości gruntowych na których prowadzona jest lub planowane jest prowadzenie działalności gospodarczej lub działalności o charakterze publicznym lub na których usytuowana jest lub planowane jest usytuowanie nieruchomości budynkowej lub lokalowej, w których prowadzona jest lub planowane jest prowadzenie działalności gospodarczej lub działalności o charakterze publicznym, winien mieć parametry zjazdu publicznego, określone w § 78 ust. 2 powołanego wyżej rozporządzenia".

Sąd wskazał dalej, że w ramach inwestycji przewiduje się budowę budynku mieszkalnego, wielorodzinnego z częścią usługowo-handlową oraz parkingiem podziemnym, a więc zmienia dotychczasowy sposób użytkowania terenu. Istniejący zjazd z ul. [...] na działkę nr [...] nie posiada parametrów zjazdu publicznego, dlatego należy go przebudować. Przebudowę zjazdu należy zaprojektować na warunkach i po uzgodnieniu z Miejskim Zarządem Dróg w Rzeszowie.

Sąd pierwszej instancji podkreślił, że z analizy urbanistycznej nie wynika, czy istniejący, planowany zjazd położony jest na działce nr [...] czy na działce nr [...] [błędnie wskazano "[...]"], czy też na obu działkach. Pewną wskazówką w tym zakresie jest decyzja Prezydenta z dnia [...] lipca 2019 r. o zatwierdzeniu podziału działek, między innymi działki nr [...] na działki nr [...] i nr [...]. Z jej uzasadnienia wynika, że podział ma na celu wydzielenie działki nr [...] i działki nr [...] pod drogę zewnętrzną.

Mając na uwadze powyższe, wracając do kwestii prawidłowości wyznaczenia obszaru analizy, Sąd stwierdził, że przyjęty przez organy sposób wyznaczenia frontu działki jest więc wadliwy i nie znajduje odzwierciedlenia w przepisach cytowanego rozporządzenia. Przez "front działki", stosownie do § 2 pkt 5 r.MI należy rozumieć część działki budowlanej, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę. Za front działki w analizowanej sprawie można uznać działkę przeznaczoną pod inwestycję, to jest działkę nr [...], bowiem niewątpliwie to z niej będzie odbywał się wjazd na działkę, natomiast rozszerzenie odcinka, określającego "front działki" o całą długość działki nr [...] nie zostało należycie wyjaśnione. Należy także zauważyć, że część działki pełniąca funkcję frontu nie musi koniecznie pokrywać się z całym bokiem przylegającym bezpośrednio lub pośrednio do drogi publicznej, bowiem wjazd lub wejście może nie odbywać się na całej szerokości działki przylegającej do drogi publicznej, lecz jedynie na jej określonym fragmencie i właśnie ten fragment zgodnie z § 2 pkt 5 rozporządzenia stanowi front działki.

Podsumowując Sąd stwierdził, że w analizowanych okolicznościach sprawy organ za front działki przyjął odcinek, na który składa się suma frontów obu działek, tj. nr [...] i nr [...], co już stanowi o naruszeniu cytowanego § 2 pkt 5 r.MI (Sąd przywołał na poparcie tego poglądu wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego o sygn. akt II OSK 2650/15). Z kolei niewyjaśnienie w sposób pewny szerokości frontu działki "stawia pod znakiem zapytania prawidłowość wyznaczenia obszaru analizowanego i zgodności poszczególnych parametrów z przepisami rozporządzenia".

Dalej Sąd zauważył, że z przyjętego obszaru analizowanego wyłączono pewną grupę nieruchomości z zupełnie nieokreślonych przyczyn. Niektóre z pominiętych działek znajdują się nawet w bliższej odległości od terenu inwestycji niż działki, na których znajduje się zabudowa wielorodzinna, a które zostały w przeprowadzonej analizie urbanistycznej uwzględnione. W ocenie Sądu taki sposób przeprowadzenia analizy urbanistycznej narusza § 3 ust. 1 r.MI, a w konsekwencji również art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.

Wątpliwości Sądu budziła również prawidłowość ustalenia wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej. W analizie urbanistycznej (pkt 1.4. lit. b) organ wskazał, że wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej istniejącej na działkach sąsiednich wynosi od 2,5 m do około 12 m. Choć wskazywał, jakoby ta wysokość górnej krawędzi elewacji występowała na działkach sąsiednich, to w rzeczywistości przeanalizował, tak jak w przypadku pozostałych parametrów – wszystkie działki poddane analizie w ramach całego obszaru analizowanego. Organ więc od razu przeszedł do ustalania wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej w oparciu o wielkość występującą w obszarze analizowanym bez wskazania przyczyn, dla który odstąpił od zasady, wskazanej w § 7 ust. 1 r.MI. Wskazano ogólnikowo, że zgodnie z § 7 ust. 4 r.MI, omawianą wysokość ustalono nawiązując do wysokości zabudowy istniejącej na działkach sąsiednich oraz wniosku inwestora, czyli od 2,5 m do 15,5 m. Sąd pierwszej instancji zauważył przy tym, że najwyższa wysokość górnej elewacji frontowej, jaka obecnie występuje w obszarze analizowanym wynosi 12 m. W przypadku wnioskowanej inwestycji wysokość ta wynosi 15,5 m, a więc jest o 3,5 m wyższa od najwyższych budynków występujących obecnie w obszarze analizowanym. W analizie nie wskazano natomiast przyczyn, dla takiego przekroczenia wysokości obiektu i przyjęcia innych parametrów niż wynikające z treści rozporządzenia.

Sąd zauważył też, że przedmiotem wniosku inwestora była budowa 4 – metrowego ekranu akustycznego. W sprecyzowanym żądaniu wniosku z dnia 6 marca 2020 r. jest on wymieniony jako element planowanej inwestycji. Na załączniku graficznym do tego pisma wskazano, że ekran ma być postawiony w granicy z działką nr [...]. Organy konsekwentnie milczą w sprawie warunków zabudowy dla ekranu akustycznego. Nic w tej mierze nie wynika także z analizy urbanistycznej. Zdaniem Sądu już ta okoliczność pozwala na przyjęcie braku ustaleń co do tego elementu inwestycji i uzasadnia stwierdzenie naruszenia art. 7, art. 77, art. 80 i art. 107 § 1 – 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1[...] r. Kodeks postępowania administracyjnego (na datę zaskarżonej decyzji tekst jednolity Dz. U. z 2020 r., poz. 256 z późn. zm., dalej "K.p.a.").

W uzasadnieniu wyroku Sąd poruszył także zagadnienie proceduralne związane z kolizją postępowania o ustalenie warunków zabudowy i procedury planistycznej. W toku postępowania Biuro Rozwoju Miasta Rzeszowa dwukrotnie informowało (w pismach z 3 grudnia 2019 r. oraz 13 stycznia 2020 r.), że wnioskowana inwestycja koliduje z inwestycjami publicznymi przewidzianymi w projekcie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Teren inwestycji znajduje się w obrębie terenu przeznaczonego w projekcie planu pod zieleń urządzoną (samorządowy park osiedlowy), a inny fragment inwestycji znajduje się w obrębie terenu przeznaczonego pod publiczną drogę zbiorczą w ciągu ul. [...]. Rada Miasta Rzeszowa podjęła uchwałę z dnia [...] sierpnia 2004 r., nr [...] w sprawie przystąpienia do sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "[...] – [...] – [...]".

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyjaśnił dalej, że przypuszczalnie inwestycja może być ulokowana na obszarze, co do którego istnieje obowiązek sporządzenia planu miejscowego, co może się wiązać z obowiązkiem zawieszenia postępowania o ustalenie warunków zabudowy (art. 62 ust. 2 u.p.z.p.).

W kontekście powyższego Sąd pierwszej instancji zaznaczył, że z uwagi na projektowane w miejscowym planie przeznaczenie części terenu pod samorządowy park osiedlowy oraz drogę publiczną, organy rozpoznające sprawę powinny wyjaśnić, czy teren ten został w studium określony jako obszar przestrzeni publicznej, stosownie do art. 10 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p. Obszary przestrzeni publicznej należą do terenów, dla których istnieje obowiązek sporządzenia planu miejscowego.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł inwestor – E. P. zarzucając naruszenie:

1. art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z § 3 ust. 1 r.MI poprzez błędne przyjęcie, że w analizie urbanistycznej niesłusznie wyłączona została pewna grupa nieruchomości z nieokreślonych przyczyn. Zdaniem skarżącego prawidłowa wykładnia wymienionych przepisów pozwala na przyjęcie, że na potrzeby wykonania analizy urbanistycznej i ustalenia spełnienia zasady dobrego sąsiedztwa (art. 61 ust. 1 pkt. 1 u.p.z.p.) decydujące znaczenie mają działki sąsiednie, dostępne z tej samej drogi publicznej;

2. art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z § 7 ust. 1, 2, 3 i 4 r.MI polegające na niesłusznym przyjęciu, że ustalenie wysokości górnej elewacji frontowej w wysokości odbiegającej od wartości maksymalnej tego wskaźnika na działkach sąsiednich narusza zasadę dobrego sąsiedztwa. Prawidłowa wykładnia i zastosowanie wymienionych przepisów powinna prowadzić do wniosku, że dopuszczalne jest ustalenie innej wysokości górnej elewacji frontowej, jeżeli wynika to z analizy urbanistycznej i nie jest tutaj niezbędne szczegółowe uzasadnienie tego odstępstwa, gdyż przepisy r.MI, a w szczególności § 7 ust. 4 nie przewidują takiego wymogu;

3. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (na datę zaskarżonego wyroku tekst jednolity Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 z późn. zm., dalej "P.p.s.a.") w zw. z art. 7, 77 § 1 i 80 K.p.a. oraz art. 151 P.p.s.a. poprzez błędne przyjęcie, iż w badanej sprawie organy obu instancji nie wyjaśniły, jakie jest przeznaczenie terenu objętego wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy w studium kierunków i uwarunkowań zagospodarowania przestrzennego. Zdaniem E. P. wbrew stanowisku Sądu pierwszej instancji, okoliczność ta była badana, w szczególności przez organ pierwszej instancji pod kątem obligatoryjnego zawieszenia postępowania na podstawie art. 62 ust. 2 u.p.z.p., a jedynie wobec niekwestionowania tej okoliczności przez inne strony postępowania nie zostało to wyartykułowane w uzasadnieniu decyzji;

4. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 1-3 K.p.a. oraz art. 151 P.p.s.a. poprzez błędne przyjęcie, iż w badanej sprawie organy obu instancji naruszyły przepisy poprzez brak ustaleń w przedmiocie budowy ekranu akustycznego

5. art. 9 ust. 4 i ust. 5 oraz art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p. polegające na błędnym przyjęciu, że decyzja o warunkach zabudowy nie może pozostawać w sprzeczności ze studium kierunków i uwarunkowań zagospodarowania przestrzennego w zakresie ustalenia przeznaczenia obszaru inwestycji objętego ustaleniem warunków zabudowy.

6. § 2 pkt 5 r.MI w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. polegające na niewłaściwym przyjęciu, że front działki został niewłaściwie określony poprzez zsumowanie działek nr [...] oraz działki [...]. Zdaniem E. P. prawidłowa wykładnia i zastosowanie wymienionych powinny prowadzić do wniosku, że jeżeli inwestycja jest prowadzona na kilku działkach, to suma części działek przylegających do drogi z których odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę może stanowić front działki

7. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 151 P.p.s.a. poprzez uchylenie zaskarżonym wyrokiem decyzji obu instancji, podczas gdy Sąd pierwszej instancji powinien był oddalić skargę.

Wskazując na powyższe E. P. wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie. Wystąpił także o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjne zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy.

W myśl art. 183 § 1 P.p.s.a. (obecnie tekst jednolity Dz. U. z 2023 r., poz. 259 z późn. zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpatrywanej sprawie nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważnością postępowania sądowego, określone w art. 183 § 2 pkt 1-6 P.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów wyartykułowanych w podstawach skargi kasacyjnej.

Przed przystąpieniem do dalszego, merytorycznego wywodu Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że w myśl art. 156 § 1 P.p.s.a. sąd może z urzędu sprostować w wyroku niedokładności, błędy pisarskie lub inne oczywiste omyłki. Zgodnie z art. 156 § 3 P.p.s.a., jeżeli sprawa toczy się przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, Sąd ten może sprostować wyrok pierwszej instancji. W realiach niniejszej sprawy zaszła konieczność rektyfikacji sentencji zaskarżonego wyroku, co Naczelny Sąd Administracyjny uczynił w punkcie 1. sentencji wyroku. Orzeczenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie zawierało oczywistą omyłkę w numerze zaskarżonej decyzji.

Odnosząc się do zarzutów skargi kasacyjnej należy w pierwszej kolejności odnieść się do poruszonego w niej podstawowego zagadnienia dotyczącego procedury ustalania warunków zabudowy, jakim jest sposób wyznaczenia bazowego parametru odległościowego dla wyznaczenia obszaru analizowanego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zakwestionował wydane decyzje wskazując, że teren inwestycji przylegający do ul. [...] składa się z dwóch działek nr [...] oraz [...] i suma ich frontów została przyjęta jako odległość bazowa na potrzeby wyznaczenia obszaru analizy. Zdaniem Sądu pierwszej instancji kwestia ta wymaga dokładnego wyjaśnienia, zwłaszcza, że wedle ustaleń za front działki należy uznać działkę przeznaczoną pod inwestycję, to jest działkę nr [...], z której będzie odbywał się wjazd na działkę. Wątpliwości Sądu budziło rozszerzenie odcinka określającego front działki o całą długość działki nr [...]. Z kolei E. P. uważa, że wedle prawidłowej wykładni § 2 pkt 5 r.MI w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., jeżeli inwestycja jest prowadzona na kilku działkach, to suma części działek przylegających do drogi z których odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę może stanowić front działki.

Analizę powyższego zagadnienia należałoby rozpocząć od przypomnienia, że w myśl § 3 ust. 2 r.MI (w brzmieniu na datę zaskarżonej decyzji): "Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów". Z kolei zgodnie z § 2 pkt 5 r.MI przez front działki należy rozumieć "część działki budowlanej, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę".

Oceniając zarzut skargi kasacyjnej w kontekście stanowiska Sądu pierwszej instancji należy przede wszystkim przyznać, że § 2 pkt 5 r.MI rzeczywiście literalnie odnosi się do "działki budowlanej", a więc pojedynczej działki ewidencyjnej. Jednak zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego nie uprawnia to do tak restrykcyjnego podejścia, jak zaprezentowano w zaskarżonym wyroku, to jest uznania, że pojęcie do zawsze musi by odnoszone do jednej, konkretnej działki, w granicach której ulokowany zostanie zjazd z drogi. Należy zwrócić uwagę, że § 3 ust. 2 r.MI, który posługuje się tym pojęciem, stanowi się też o szerokości frontu działki "objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy". W praktyce, i zresztą są to przypadki nierzadkie, wnioski o ustalenie warunków zabudowy obejmują jednolicie, jako teren inwestycji, dwie lub więcej działek ewidencyjnych, które mają faktycznie wspólny "front". W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, jeżeli więc w danym przypadku teren inwestycji składa się jednolicie z kilku działek budowlanych, to przez "front działki" należy rozumieć także "front działek", będący tą ich częścią, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę.

Powyższa wykładnia znajduje uzasadnienie w przepisach u.p.z.p. (w brzmieniu z daty zaskarżonej decyzji), które posługują się przede wszystkim pojęciem "terenu" inwestycji (zob. np. art. 52, art. 53 ust. 3 w zw. z art. 64 ust. 1, czy art. 61 ust. 1-4 u.p.z.p.). Także delegacja ustawowa dla r.MI, obok pojęcia "działki", zawiera odniesienie do pojęcia "terenu" (zob. art. 61 ust. 7 pkt 2 u.p.z.p.). Całościowe spojrzenie na regulacje ustawowe uprawnia więc do wniosku, że proces ustalania warunków zabudowy należy odnosić przede wszystkim do terenu inwestycji, który może stanowić jedną albo kilka działek ewidencyjnych. Stanowisko, że "frontem działki", którego szerokość stanowi wartość bazową dla wyznaczenia obszaru analizy, może być również "front działek", koresponduje z takim zamysłem ustawodawcy. Wszakże w takim ujęciu dla większego kompleksu działek stanowiącego teren inwestycji prowadzi się proporcjonalnie szerszą analizę urbanistyczną.

Uzupełniając powyższy wywód warto zaznaczyć, że w obecnym stanie prawnym reguły ustalania obszaru analizy przeniesione zostały bezpośrednio do ustawy (art. 61 ust. 5a u.p.z.p., tekst jednolity Dz. U. z 2023 r., poz. 977). Prawodawca nieco je jednak zmodyfikował wskazując, że parametrem bazowym dla ustalania obszaru analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu jest właśnie "front terenu". Wprawdzie nadal odnosi się go do "działki budowlanej" (zob. art. 61 ust. 5a zd. 2 u.p.z.p.), lecz użyte nowe określenie stanowi czytelną sugestię, że "front terenu" może stanowić także sumę szerokości takich działek, jeżeli przylegają do drogi. Tak też zdaje się wynikać z uzasadnienia projektu nowelizacji u.p.z.p. (ustawa z dnia 17 września 2021 r., Dz. U. poz. 1986), gdzie wskazano, że celem zmian było "sprecyzowanie sposobu ustalenia obszaru analizowanego, który nie odnosi się do działki, ale do terenu inwestycji. W związku z tym konieczne było doprecyzowanie definicji frontu terenu" (zob. Druk Sejmowy Sejmu IX kadencji nr 1534).

Podsumowując stwierdzić należy, że zastrzeżenia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie dotyczące sposobu wyznaczenia parametru "frontu działki" – nie są zasadne. Skarżący kasacyjnie ma rację, że skoro jego inwestycja przylega do ul. [...] na odcinku dwóch działek [...] i [...], to front tych działek łącznie stanowi "front działki" w rozumieniu § 2 pkt 5 r.MI, a jego szerokość mogła posłużyć jako wartość bazowa dla określenia szerokości obszaru analizowanego.

W tym miejscu można dodać, że Sąd pierwszej instancji, na poparcie swego stanowiska, nietrafnie powołał się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 czerwca 2017 r., w sprawie o sygn. akt II OSK 2650/15 (orzeczenia.nsa.gov.pl). Z ustaleń dotyczących stanu faktycznego tej sprawy wynika, że dotyczyła on specyficznej sytuacji, gdzie inwestor jako teren inwestycji zakreślił we wniosku nie tylko własną działkę budowlaną, ale i sąsiednie działki miejskie stanowiące drogę publiczną, a przeznaczone pod organizację miejsc parkingowych. Taki szczególny stan faktyczny wymagał więc rzeczywiście ustalenia, jaka działka w istocie jest działką przeznaczoną pod inwestycję. W niniejszej sprawie mamy do czynienia z zupełnie inną sytuacją. Projektowane zagospodarowanie obejmuje wszystkie działki [...], [...], [...], [...] jednolicie i bez wątpliwości stanowią one teren inwestycji.

Zasadny jest także kolejny zarzut kasacyjny dotyczący prawidłowości sporządzenia analizy urbanistycznej – odnoszący się do art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z § 3 ust. 1 r.MI. W ocenie E. P. nie są trafne zastrzeżenia Sądu pierwszej instancji co do pominięcia niektórych działek znajdujących się w granicach obszaru analizy.

Analiza urbanistyczna znajdująca się w aktach sprawy obejmuje 57 zabudowanych działek budowlanych dostępnych z tej samej drogi publicznej, przy której zaprojektowano lokalizację inwestycji – ul. [...] w Rzeszowie. Są to działki w otoczeniu wymienionej ulicy i tworzące czytelne otoczenie urbanistyczne projektowanej inwestycji, a dane o zabudowie pozwalają wyprowadzić wnioski dotyczące wskaźników i parametrów dla nowej zabudowy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zarzucił organowi, że pominął określoną grupę nieruchomości. Sąd jednak nie sprecyzował, które konkretnie działki na ma myśli. Zaznaczył jedynie, że "znajdują się nawet w bliższej odległości od terenu inwestycji niż działki, na których znajduje się zabudowa wielorodzinna, a które zostały w przeprowadzonej analizie urbanistycznej uwzględnione".

Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela tych zastrzeżeń. Weryfikacja obszaru analizy pozwala ustalić, że pominięte grupy działek znajdują się na [...] obszaru analizowanego i obejmują działki [...], [...], [...], [...] i [...], [...] oraz [...]. Trzeba jednak zauważyć, że są to grupy zabudowań znajdujące się w odrębnych kompleksach dostępnych wyraźnie z innych dróg publicznych – ul. [...] i z [...]. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego pominięcie tych działek nie było błędem dyskwalifikującym analizę. Trzeba bowiem podkreślić, że baza działek zabudowanych stanowiących wzorzec dla projektowanej inwestycji jest stosunkowo obszerna i obejmuje całą zabudowę dostępną z ul. [...] i stanowiącą jej urbanistyczne otoczenie. Uwzględniono też ponadto niektóre zabudowania w kompleksie zabudowy dostępnym z bliższej części [...] (np. działki nr [...], [...], [...], [...] czy [...]), lecz w tym przypadku było to uzasadnione z uwagi na lokalizację tych nieruchomości niemalże w bezpośrednim sąsiedztwie inwestycji.

Zasadny jest zarzut dotyczący naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z § 7 ust. 1, 2, 3 i 4 r.MI poprzez nieuzasadnione – w ocenie Sądu pierwszej instancji – ustalenie wartości wysokości górnej elewacji frontowej w wysokości odbiegającej od wartości maksymalnej tego wskaźnika na działkach sąsiednich.

Naczelny Sąd Administracyjny zauważa po pierwsze, że projekt decyzji o warunkach zabudowy został przygotowany, stosownie do wymogu z art. 60 ust. 4 u.p.z.p., przez mgr inż. arch. M. P. . Oznacza to, że wykwalifikowana osoba, która bazowała przecież na danych o zabudowie w obszarze analizowanym, nie miała zastrzeżeń dotyczących ustalenia określonych parametrów nowej zabudowy. Po drugie, w samej analizie urbanistycznej wskazano też, że ustalenie wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej na poziomie do 15,5 m stanowić będzie nawiązanie do wysokości zabudowy w otoczeniu. Wprost powołano się przy tym na § 7 ust. 4 r.MI.

W tym miejscu Naczelny Sąd Administracyjny podkreśla, że wskazując na powyższe nie podważa wyrażanego w orzecznictwie poglądu, iż odstępstwa od bazowych reguł wyznaczania wskaźników i parametrów dla nowej zabudowy, na które dozwala r.MI, powinny być uzasadnione. Taki wymóg należy jednak "egzekwować" proporcjonalnie do okoliczności. Jeżeli w danym przypadku dochodzi do istotnej zmiany wskaźników i parametrów nowej zabudowy względem zastanej, na przykład nowa zabudowa jest znacznie szersza, gdyż tworzyć ma pierzeję albo jest znacznie wyższa, gdyż tworzy dominantę wysokościową, to rzeczywiście trzeba oczekiwać uzasadnienia dla takiego wyłomu. W niniejszej sprawie mamy do czynienia z obszarem, w którym w stosunkowo bliskim sąsiedztwie, przy tej samej drodze publicznej, znajdują się budynki mieszkalne wielorodzinne o wysokości 12 m. Wysokość projektowanej zabudowy dopuszczono na poziomie do 15,5 m, co oznacza, że może być ona wyższa od otaczającej zabudowy wielorodzinnej w zasadzie o jedną kondygnację.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, w konkretnych okolicznościach sprawy ocenianej indywidualnie, przy uwzględnieniu danych o charakterystyce zabudowy w obszarze inwestycji położonym przy ul. [...] w Rzeszowie, uznać należy, że było możliwe dopuszczenie projektowanej zabudowy o wysokości elewacji frontowej na poziomie 15,5 m. Parametr ten wynikał bowiem z analizy urbanistycznej, został zaakceptowany przez autora projektu decyzji posiadającego stosowne kwalifikacje stosownie do art. 60 ust. 4 u.p.z.p., a przy tym nie jawi się jako wymagający szczególnego uzasadnienia wyłom w sferze ładu przestrzennego.

Trafny w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego jest także zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1 i 80 K.p.a. oraz art. 151 P.p.s.a. poprzez błędne przyjęcie, iż w badanej sprawie organy obu instancji nie wyjaśniły jakie jest przeznaczenie terenu objętego wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy w studium kierunków i uwarunkowań zagospodarowania przestrzennego – w kontekście przesłanki obligatoryjnego zawieszenia postępowania określonej w art. 62 ust. 2 u.p.z.p. Prawdą jest, że Biuro Rozwoju Miasta Rzeszowa zgłaszało, iż projektowana inwestycja koliduje z projektowanym planem miejscowym "[...] – [...] – [...]". Zbyt daleko idące byłoby jednak wnioskowanie, że w obrębie działek inwestora mamy do czynienia z obszarem przestrzeni publicznej. Wedle ustaleń Sądu pierwszej instancji działki nr [...], [...], [...], [...] w obowiązującym studium przeznaczone są pod zabudowę jednorodzinną i w części pod drogę publiczną zbiorczą.

W tym miejscu należy wyjaśnić, że eksponowany przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie przepis art. 62 ust. 2 u.p.z.p. jako przesłankę obligatoryjnego zawieszenia postępowania o ustalenie warunków zabudowy wskazuje taką oto okoliczność, że teren inwestycji znajduje się na obszarze, w odniesieniu do którego istnieje obowiązek sporządzenia planu miejscowego.

Zgodnie z art. 10 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p., w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy określa się obszary, dla których obowiązkowe jest sporządzenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na podstawie przepisów odrębnych, w tym obszary wymagające przeprowadzenia scaleń i podziału nieruchomości, a także "obszary przestrzeni publicznej". W świetle definicji wspomnianego obszaru, zawartej w art. 2 pkt 6 u.p.z.p., jest nim obszar o szczególnym znaczeniu dla zaspokojenia potrzeb mieszkańców, poprawy jakości ich życia i sprzyjający nawiązywaniu kontaktów społecznych ze względu na jego położenie oraz cechy funkcjonalno-przestrzenne, określony w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin. Za obszar przestrzeni publicznej może więc być uznany teren, który spełnia łącznie dwojakiego rodzaju przesłanki: materialne, związane z jego znaczeniem, położeniem i cechami oraz, co szczególnie jest istotne w rozpatrywanej sprawie, formalne, łączące się z określeniem danego obszaru w studium. W konsekwencji jeżeli dany teren nie zostanie określony jednoznacznie w studium jako obszar przestrzeni publicznej, to takiego obszaru nie stanowi (zob. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 października 2022 r., sygn. akt II OSK 1384/21 oraz z dnia 12 marca 2022 r., sygn. akt II OSK 3979/19).

Przenosząc powyższe na realia niniejszej sprawy wskazać należy, że z zebranej dokumentacji nie wynika, że mamy do czynienia z obszarem przestrzeni publicznej, określonym w obowiązującym studium. Wprawdzie w aktach administracyjnych nie ma studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Rzeszowa, lecz nie musi to oznaczać, że zachodzi usprawiedliwiona konieczność uchylenia decyzji z uwagi na potencjalną możliwość zastosowania art. 62 ust. 2 u.p.z.p. W niniejszej sprawie postępowanie prowadził w pierwszej instancji Prezydent Miasta Rzeszowa, będący zarazem organem planistycznym. Organ ten, posiadając z urzędu pełen dostęp do danych o obowiązującym studium, obowiązany do uwzględnienia tej kwestii z urzędu, nie wspomina, że mamy do czynienia z wyznaczonym w nim obszarem przestrzeni publicznej, objętym obowiązkiem sporządzenia planu miejscowego. Odnotowano natomiast, że w 2004 r. zainicjowano dla terenu inwestycji procedurę sporządzania planu miejscowego i to przepisy tego planu kolidują z zaprojektowanym w decyzji o warunkach zabudowy przeznaczeniem. To tylko potwierdza, że organ pierwszej instancji brał pod uwagę ewentualność zawieszenia postępowania, lecz uznał, iż zachodzą podstawy do wydania pozytywnej decyzji o ustaleniu warunków zabudowy.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w świetle okoliczności sprawy i zebranej dokumentacji nie ma więc podstaw, aby domniemywać, że mamy do czynienia z wyznaczonym studialnie obszarem przestrzenni publicznej oraz uchylać z tego powodu decyzji ze wskazaniem na konieczność prowadzenia postępowania wyjaśniającego co do treści studium.

Trafny jest zarzut naruszenia art. 9 ust. 4 i 5 w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p. poprzez błędne przyjęcie, że decyzja o warunkach zabudowy nie może pozostawać w sprzeczności ze studium kierunków i uwarunkowań zagospodarowania przestrzennego. W zaskarżonym wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie stwierdził, że "studium gminne jako akt polityki przestrzennej gminy jest w określonych granicach pośrednio wiążące także w postępowaniach o ustalenie warunków zabudowy dla terenów objętych obszarem studium. Organy gminy nie mogą bowiem podważać wiążących aktów wewnętrznych, które zawierają jednostronnie wiążące, precyzyjne i jasno określone unormowania, także w postępowaniach administracyjnych zmierzających do wydawania aktów stosowania prawa względem podmiotów zewnętrzny". Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela powyższego poglądu. Studium, jako akt kierownictwa wewnętrznego, określa politykę przestrzenną gminy i wiąże wewnętrznie organy gminy przy sporządzaniu i uchwalaniu planów miejscowych. Jego ustalenia, do momentu w którym nie znajdą się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, nie wiążą powszechnie i nie mogą stanowić materialnoprawnej podstawy do rozstrzygania przez organ administracji publicznej w sprawie indywidualnej. Natomiast decyzje o warunkach zabudowy, zgodnie z art. 4 ust. 2 u.p.z.p., określają sposoby zagospodarowania i warunki zabudowy terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Ich treść jest wypadkową ogólnego porządku planistycznego kształtowanego przez ustawy oraz inne akty normatywne o powszechnej mocy obowiązującej. Zatem ustalenia zawarte w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy nie mogą z uwagi na ich wewnętrzy charakter wiązać organu wydającego decyzję administracyjną. Ta bowiem jest wydawana na podstawie przepisów powszechnie obowiązujących. Tym samym dopuszcza się sytuację, w której decyzja o warunkach zabudowy będzie zawierać ustalenia odmienne od ustaleń przyjętych w studium. Tak więc to, że gmina w studium planuje przeznaczyć dany teren pod określoną zabudowę, nie ma znaczenia dla dopuszczalności wydania warunków zabudowy.

W skardze kasacyjnej przedstawiono także zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 151 P.p.s.a. Zdaniem E. P. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie uczynił nieprawidłowo uchylając decyzje obu instancji, gdy tymczasem powinien oddalić skargę. Zarzut ten można określić jako pośrednio usprawiedliwiony, z wyraźnym jednak zastrzeżeniem, że wadliwość doboru podstawy prawnej wyroku (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a.) była następstwem chybionego stanowiska co do stwierdzonych po stornie organów naruszeń prawa (o czym wyżej).

Ostatni zarzut skargi kasacyjnej E. P. dotyczy naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 1-3 K.p.a. oraz art. 151 P.p.s.a. poprzez błędne przyjęcie, iż w badanej sprawie organy obu instancji naruszyły przepisy poprzez brak ustaleń w przedmiocie budowy ekranu akustycznego. Naczelny Sąd Administracyjny dostrzega, że wniosek inwestora obejmował budowę ekranu akustycznego, co wynikało z nazwy inwestycji. Ekran akustyczny został też wyrysowany na rysunkach projektowych w granicy z działką [...]. Prawdą jest zarazem, że wydana decyzja o warunkach zabudowy nie rozstrzyga o ekranie akustycznym. Może to mieć ewentualne znaczenie dla inwestora w procesie projektowania i uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego pominięcie w decyzji o warunkach zabudowy ustaleń dotyczących ekranu akustycznego (wspomniano go tylko w nazwie inwestycji), przy braku zastrzeżeń ze strony wnioskodawcy, nie oznacza automatycznie, że decyzja ta narusza prawo. Warunki zabudowy określają w wystarczającym zakresie funkcje nowej zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej oraz usługowej oraz wyznaczają jej wymagane cechy, wskaźniki i parametry. Brak wykreślenia położenia i ustalenia cech ekranu akustycznego nie czyni decyzji wadliwą. Trzeba przy tym dodać, że oczywiście nie zwalnia to inwestora z obowiązku przestrzegania, na etapie projektowania, wymagań z zakresu ochrony akustycznej.

W tym stanie rzeczy, wobec uznania zarzutów skargi kasacyjnej za usprawiedliwione, zachodziła podstawa do uchylenia zaskarżonego wyroku. Zarazem Naczelny Sąd Administracyjny, stwierdziwszy, iż sprawa jest dostatecznie wyjaśniona, zdecydował się też rozpoznać skargę L. T. i R. T. – orzekając o jej oddaleniu. W skardze eksponowano, sygnalizowaną już wyżej, kwestię dopuszczalności wydania decyzji o warunkach zabudowy dla działek nr [...], [...], [...], [...] w kontekście przeznaczenia terenu przyjętego w procedowanym planie miejscowym "[...] – [...] – [...]". Zgodnie z art. 62 ust. 1 u.p.z.p. postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia warunków zabudowy można zawiesić z uwagi na toczące się postępowanie planistyczne. W niniejszej sprawie organ nie skorzystał z przewidzianej w tym przepisie możliwości. Zawieszenie postępowania jest jednak w tym przypadku fakultatywne, dlatego też nie ma podstaw, aby twierdzić, iż doszło do naruszenia prawa.

Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela także zastrzeżeń przedstawionych w skardze dotyczących spełnienia zasady dobrego sąsiedztwa. Inwestycja w zakresie funkcji, wskaźników i parametrów znajduje odzwierciedlenie w wynikach analizy urbanistycznej. Nieco szersze uprawnienia inwestor uzyskał jedynie w odniesieniu do dopuszczalnej wysokości budynku. Nie jest to jednak znaczne odstępstwo i zostało ono przewidziane w analizie urbanistycznej z powołaniem na § 7 ust. 4 r.MI. Wysokość budynku została także zaaprobowana projekcie decyzji sporządzonym przez osobę uprawnioną stosownie do art. 60 ust. 4 u.p.z.p.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny orzekł o uchyleniu zaskarżonego wyroku i o oddaleniu skargi na podstawie art. 188 w zw. z art. 151 P.p.s.a.

O odstąpieniu od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, z uwagi na okoliczności uchylenia zaskarżonego wyroku, orzeczono w punkcie 3. sentencji wyroku na podstawie art. 207 § 2 P.p.s.a.