Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 651/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-11-19 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Włodzimierz Ryms /spr./ Sędziowie: Sędzia NSA Małgorzata Miron Sędzia WSA del. Marek Wroczyński Protokolant: starszy inspektor sądowy Agnieszka Majewska po rozpoznaniu w dniu 19 listopada 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej B. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 listopada 2013 r. sygn. akt VII SA/Wa 1803/13 w sprawie ze skargi M. S. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od B. W. na rzecz skarżącej M. S. kwotę 240 (słownie: dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 13 listopada 2013 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi M. S.-H., uchylił zaskarżoną decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2013 r. w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji.

W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy.

Decyzją z dnia [...] marca 1995 r. Prezydenta Miasta Zielona Góra udzielił A. C. pozwolenia na użytkowanie budynku mieszkalnego, jednorodzinnego, wolnostojącego wraz z dobudowanym garażem, na działce nr [...] przy ul. G. w Z., na podstawie art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. Nr 89, poz. 414) oraz art. 42 ust. 3 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz.U. Nr 38, poz. 229).

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2013 r. Lubuski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpoznaniu wniosku M. S.-H., stwierdził nieważność decyzji Prezydenta Miasta Zielona Góra z dnia [...] marca 1995 r. W uzasadnieniu organ wskazał, że zastosowanie art. 42 ust. 3 Prawa budowlanego z 1974 r., zamiast art. 59 Prawa budowlanego z 1994 r. rażąco narusza art. 57 ust. 1 pkt 2 oraz art. 59 ust. 1 Prawa budowlanego z 1994 r. Inwestor do wniosku z dnia 15 marca 1995 r. dołączył wprawdzie dokumenty określone w art. 57 Prawa budowlanego z 1994 r., jednak nie spełniają one wymogów tego przepisu. Pomimo ich niekompletności wydano decyzję o pozwoleniu na użytkowanie. Oświadczenie kierownika budowy (A. C., będącego równocześnie inwestora) "że budowa dom jednorodzinny została wykonana zgodnie z obowiązującymi warunkami technicznymi oraz: 1) zgodnie z projektem i pozwoleniem na budową z dnia [...] września 1979; 2) z następującymi zmianami w stosunku do rozwiązań projektu: Ze zmianami naniesionymi na dokumentacji, termin dobudowany garaż. Obiekt nadaje się do zamieszkania." pozostaje w sprzeczności z art. 57 ust. 1 pkt 2 lit. a Prawa budowlanego z 1994 r. Kwestionowaną decyzją zaakceptowano jednocześnie samowolnie wykonany garaż, co rażąco narusza prawo, a w efekcie umożliwia inwestorowi obejście obowiązujących przepisów. Budowa stanowi przykład samowoli budowlanej, o której mowa w art. 48 Prawa budowlanego z 1994 r.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] czerwca 2013 r., po rozpatrzeniu odwołania B. W., uchylił decyzję Lubuskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2013 r. i odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta Zielona Góra z dnia [...] marca 1995 r. udzielającej pozwolenia na użytkowanie. Organ odwoławczy wskazał, że sprawa dotyczy legalnie wybudowanego budynku mieszkalnego i samowolnie wzniesionego garażu. Budowę garażu zakończono przed 1 stycznia 1995 r., a zatem do oceny samowoli zastosowanie miała ustawa z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane. Dobudowany w granicy garaż nie ma okien i drzwi, jest wykonany z materiałów niepalnych, a wody opadowe, zgodnie z oświadczeniem B. W. złożonym w odwołaniu, odprowadzane są na własną działkę. Plan miejscowy z daty budowy nie zakazuje sytuowania obiektów w granicy działki. Skoro nie zachodziły przesłanki do nakazania rozbiórki na podstawie art. 37 ust. 1 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego z 1974 r., a budowa garażu nie naruszała warunków technicznych, wymagających działań w trybie art. 40 tej ustawy, organ wydał decyzję na podstawie art. 42 ust. 3 Prawa budowlanego z 1974 r. Kwestionowana decyzja zatem nie narusza rażąco prawa, nie wywołuje bowiem skutków niemożliwych do zaakceptowania w praworządnym państwie. Podstawę prawną kwestionowanego pozwolenia powinny stanowić wprawdzie przepisy Prawa budowlanego z 1994 r., jednak nie jest to uchybienie rażąco naruszające prawo, tym bardziej, że obiekt nie wymagał doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem. Ponadto organ wskazał, że częściowe usytuowanie budynku na sąsiedniej działce może być podstawą roszczeń odszkodowawczych w postępowaniu cywilnym. Nadto, sytuowanie obiektów w granicy dopuszczało rozporządzenie Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi M. S.-H., uchylił zaskarżoną decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Zdaniem Sądu pierwszej instancji nie można podzielić stanowiska organu odwoławczego, że decyzja Prezydenta Miasta Zielona Góra z dnia [...] marca 1995 r. nie jest dotknięta wadą kwalifikowaną, to jest wadą rażącego naruszenia prawa. Przede wszystkim obowiązkiem organu odwoławczego było skoncentrowanie się na badaniu pod kątem wad nieważnościowych decyzji udzielającej pozwolenia na użytkowanie, a nie legalizacji spornego garażu, w trybie art. 37 ust. 1 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego z 1974 r. W dacie wydania kwestionowanej decyzji ([...] marca 1995 r.) obowiązywała nowa ustawa Prawo budowlane z 1994 r., która nałożyła na organ wydający pozwolenia na użytkowanie szereg nowych obowiązków. Przepis art. 59 ust. 1 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego z 1994 r. wskazywał bowiem, że właściwy organ wydaje pozwolenie na użytkowanie obiektu budowlanego po protokolarnym stwierdzeniu na miejscu budowy zgodności wykonania obiektu z warunkami zabudowy i zagospodarowania terenu oraz warunkami pozwolenia na budowę, a także uporządkowania terenu budowy. Przywołany art. 57 Prawa budowlanego z 1994 r. nakładał na inwestora obowiązek dołączenia szeregu dokumentów. W przypadku stwierdzenia przez właściwy organ, że zgłoszony przez inwestora obiekt budowlany został wykonany m.in. z naruszeniem warunków określonych w pozwoleniu na budowę wymagane było uzyskanie pozwolenia na użytkowanie, o czym stanowił art. 55 ust. 1 Prawa budowlanego z 1994 r. W tej sprawie poprzednik prawny B. W. – A. C. (będący jednocześnie inwestorem i kierownikiem budowy) do pisma z dnia 14 marca 1995 r. "o dokonanie odbioru budynku mieszkalnego..." dołączył wymienione w art. 57 Prawa budowlanego z 1994 r. dokumenty, w tym dokumentację powykonawczą z naniesionym kolorem czerwonym zmianami w stosunku do projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją z dnia [...] września 1979 r. Ze zmian wynikało jednoznacznie, że inwestor oprócz budynku mieszkalnego jednorodzinnego wzniósł również garaż w granicy z działką sąsiednią, a więc w warunkach samowoli budowlanej. Wydając w opisanej sytuacji decyzję udzielającą pozwolenia na użytkowanie, na podstawie art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r. w zw. z art. 42 ust. 3 Prawa budowlanego z 1974 r. organ rażąco naruszył powołane przepisy. W art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r. przyjęto zasadę, że przepisy nowej ustawy stosuje się także do spraw będących w toku, tym bardziej więc stosuje się je do spraw, w których postępowanie wszczęto po wejściu w życie Prawa budowlanego z 1994 r. Wyjątek od tej zasady stanowi art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r., który wyłącza stosowanie art. 48 Prawa budowlanego z 1994 r. do obiektów, których budowę zakończono przed dniem wejścia w życie tej ustawy lub w stosunku do których przed tym dniem wszczęto postępowanie administracyjne (Prawo budowlane z 1994 r. weszło w życie z dniem 1 stycznia 1995 r.). Z przytoczonej wyżej, jasnej w swej treści regulacji, wynika zatem wprost, że wyłączenie stosowania przepisów tej ustawy po dniu 1 stycznia 1995 r. odnosi się tylko do art. 48, a to z kolei oznacza, że organ nie mógł zastosować art. 42 Prawa budowlanego z 1974 r. w postępowaniu zwyczajnym. Takim działaniem Prezydent Miasta Zielona Góra udzielił pozwolenia na użytkowanie bez dokonania protokolarnych sprawdzeń na miejscu budowy, w zakresie zgodności wykonania obiektu z warunkami zabudowy i zagospodarowania terenu oraz warunkami pozwolenia na budowę, o których mowa w art. 59 ust. 1 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego z 1994 r. Doprowadziło to do niedopuszczalnego - z punktu widzenia zasad praworządnego państwa - zalegalizowania, bo bez przeprowadzenia stosownego postępowania, powstałego w warunkach samowoli budowlanej garażu. Prezydent Miasta Zielona Góra wydał kontrolowaną w postępowaniu nieważnościowym decyzję pomimo, iż w dokumentacji załączonej do wniosku z dnia 14 marca 1995 r. inwestor wprost informował o zmianach polegających na budowie garażu. W tym stanie rzeczy Prezydent Miasta Zielona Góra wydając badaną decyzję w sposób rażący, w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., naruszył art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r. oraz art. 42 ust. 3 Prawa budowlanego z 1974 r. Z podanych przyczyn nie można było zgodzić się ze stanowiskiem Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, że skoro nie zachodziły przesłanki do nakazania rozbiórki garażu na podstawie art. 37 ust. 1 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego z 1974 r., to pomimo zastosowanie art. 42 ust. 3 Prawa budowlanego z 1974 r., uchybienie to nie stanowi rażącego naruszenie prawa.

W skardze kasacyjnej od wyroku B. W. zarzuciła naruszenie art. 59, art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r. oraz art. 42 ust. 3 Prawa budowlanego z 1974 r., a także art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Przepis art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r. zobowiązuje, w odniesieniu do samowoli budowlanej, do stosowania przepisów Prawa budowlanego z 1974 r. Nie moment wszczęcia postępowania jest istotny dla oceny obowiązywania Prawa budowlanego, ale "przedmiot" regulacji prawa budowlanego, tj. obiekt budowlany, którego wybudowanie nastąpiło przed 1 stycznia 1995 r. Proces budowlany pozostaje pewnym ciągiem uporządkowanych zdarzeń, z których wyłączenie jednego (pozwolenia na użytkowanie) i jego ocena na mocy innych regulacji oznacza naruszenie tej zasady. Ponadto w rozpoznawanej sprawie nie można mówić o rażącym naruszeniu prawa, albowiem nie było podstaw do orzeczenia rozbiórki na podstawie art. 37 ust. 1 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego z 1974 r., a budowa garażu nie naruszała warunków techniczno-budowalnych wymagających podjęcia działań w trybie art. 40 Prawa budowlanego z 1974 r. W takich okolicznościach sprawy Prezydent Miasta Zielonej Góry mógł wydać pozwolenie na użytkowanie garażu dobudowanego do budynku mieszkalnego. W przypadku budynku mieszkalnego inwestor był zobowiązany do uzyskania pozwolenia na użytkowanie z uwagi na dobudowanie garażu i jakkolwiek podstawę pozwolenia na użytkowanie powinny stanowić przepisy Prawa budowlanego z 1994 r., a nie art. 42 ust. 3 Prawa budowlanego z 1974 r., to tego uchybienia nie można zakwalifikować jako rażącego naruszenia prawa. Ponadto należy zwrócić uwagę, że kwestionowana decyzja funkcjonowała w obrocie prawnym przez okres 18 lat.

Przytaczając takie podstawy kasacyjne, skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i podlega oddaleniu. Podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty nie dają podstaw do przyjęcia, że Sąd pierwszej instancji naruszył wskazane w podstawach kasacyjnych przepisy art. 42 ust. 3 Prawa budowlanego z 1974 r., a także art. 59 w związku z art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r. oraz art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie prawidłowo przyjął, że ocena prawna kwestionowanej decyzji Prezydenta Miasta Zielona Góra z dnia [...] marca 1995 r. o pozwoleniu na użytkowanie budynku mieszkalnego z dobudowanym garażem, co do tego, czy kwestionowana decyzja narusza rażąco prawo, odnosi się do przepisów obowiązujących w dacie wydania kwestionowanej decyzji.

Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że Sąd pierwszej instancji uwzględnił skargę na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 217 ze zm.), dalej P.p.s.a., albowiem stwierdził naruszenie art. 42 ust. 3 Prawa budowlane z 1974 r., a także art. 59 w związku z art. 103 Prawa budowlanego z 1994 r. oraz art. 156 § 1 K.p.a. W ocenie Sądu pierwszej instancji, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego w postępowaniu nieważnościowym, uchylając decyzję Lubuskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego i odmawiając stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji z dnia [...] marca 1995 r. o pozwoleniu na użytkowanie budynku mieszkalnego z dobudowanym garażem, naruszył te przepisy, albowiem ocena prawna kwestionowanej decyzji, co do tego czy narusza ona rażąco prawo, odnosi się do przepisów obowiązujących w dacie wydania kwestionowanej decyzji, a nie w dacie wybudowania spornego obiektu budowlanego. Przedmiotem tego postępowania nie jest kwestia oceny legalności rozbudowy budynku mieszkalnego na podstawie art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego z 1974 r., lecz ocena decyzji o pozwoleniu na użytkowanie w kontekście przesłanek nieważnościowych. Stanowisko Sądu pierwszej instancji w tym zakresie jest prawidłowe.

Kwestionowana decyzja z dnia [...] marca 1995 r. jest oceniana w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji, co oznacza, że odmowa stwierdzenia nieważności tej decyzji, mogła być uznana za sprzeczną z prawem, albowiem istniały podstawy do przyjęcia, że zachodzi przyczyna nieważności tej decyzji określona w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. W postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji, przedmiotem rozstrzygnięcia jest kwestionowana decyzja według stanu prawnego w dniu jej wydania, a zatem w świetle art. 59 Prawa budowlanego z 1994 r. Jakkolwiek obiekt budowlany został wybudowany jeszcze w czasie obowiązywania Prawa budowlanego z 1974 r., to z uwagi na to, że postępowanie o udzielenie pozwolenia na użytkowanie zostało wszczęte (inwestor wystąpił z wnioskiem o pozwolenie na użytkowanie 15 marca 1995 r.) po wejściu w życie ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, w świetle art. 103 tego Prawa, w takich przypadkach zastosowanie mają przepisy Prawa budowlanego z 1994 r. Zgodnie z art. 103 ust. 1 Prawa budowlanego z 1994 r. do spraw wszczętych przed dniem wejścia w życie ustawy, a niezakończonych decyzją ostateczną, stosuje się przepisy tej ustawy. W przepisie tym ustawodawca dał więc pierwszeństwo zasadzie bezpośredniego działania nowego prawa. Wyjątek od tej zasady wprowadzono w art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r., który stanowi, iż przepisu art. 48 Prawa budowlanego z 1994 r. nie stosuje się do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy lub w stosunku do których przed tym dniem zostało wszczęte postępowanie administracyjne. Do takich obiektów stosuje się przepisy dotychczasowe. Wyjątek ten nie ma zastosowania w tej sprawie. Po pierwsze, sprawa nie dotyczy oceny legalności wykonanych robót budowlanych, a oceny, czy decyzja o pozwoleniu na użytkowanie obiektu nie narusza rażąco prawa. Po drugie, budowa spornego obiektu budowlanego została dokonana w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w decyzji o pozwoleniu na budowę, a zatem nie mogłaby być objęta dyspozycją art. 48 Prawa budowlanego z 1994 r.

Należy zatem podzielić stanowisko Sądu pierwszej instancji, że nie ma podstaw do stosowania przepisów art. 42 Prawa budowlanego z 1974 r. w związku z art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r. W świetle art. 103 Prawa budowlanego z 1994 r. nie miały zastosowania przepisy Prawa budowlanego z 1974 r. Tym samym prawidłowe jest stanowisko Sądu pierwszej instancji, że decyzja o pozwoleniu na użytkowanie wydana na podstawie art. 42 ust. 3 Prawa budowlanego z 1974 r. w związku z art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r. rażąco narusza prawo. Kwestia prawidłowości pozwolenia na użytkowanie powinna być rozważana na podstawie przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlanego, w brzmieniu tych przepisów obowiązujących w czasie wydawania tej decyzji.

Stosownie do przepisu art. 59 Prawa budowlanego z 1994 r., w brzmieniu tego przepisu w czasie wydawania kwestionowanej decyzji, pozwolenie na użytkowanie obiektu budowalnego mogło być wydane po protokolarnym stwierdzeniu zgodności wykonania obiektu z warunkami pozwolenia na budowę. W razie braku takiej zgodności organ był zobowiązany odmówić wydania pozwolenia (art. 59 ust. 5 Prawa budowlanego). Nie jest kwestionowane w tej sprawie, że inwestor wybudował budynek mieszkalny w sposób niezgodny z pozwoleniem na budowę, albowiem wybudował także garaż, który nie był objęty pozwoleniem na budowę. Dobudowanie garażu zostało ujawnione w projekcie budowlanym, który został przedłożony organowi. Oznacza to, że pozwolenie na użytkowanie zostało wydane z rażącym naruszeniem art. 59 ust. 1 pkt 1 i ust. 5 Prawa budowlanego w brzmieniu wówczas obowiązującym, albowiem z przepisów tych jednoznacznie wynikało, że w tych okolicznościach wydanie pozwolenia było niedopuszczalne. Oceny tej nie może podważać to, że decyzja o pozwoleniu na użytkowanie była wydawana wkrótce po wejściu w życie nowego Prawa budowlanego. Stwierdzenie nieważności pozwolenia na użytkowanie powoduje konieczność przeprowadzenia postępowania naprawczego, w którym dokonuje się oceny wykonanego obiektu budowlanego w celu doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem, na co trafnie zwrócił uwagę Sąd pierwszej instancji.

Na zmianę stanowiska w tej sprawie nie wpływa wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r., sygn. akt P 46/13, którym stwierdzono, że art. 156 § 2 K.p.a. w zakresie, w jakim nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy, jest niezgodny z art. 2 Konstytucji. Wyrok ten ma charakter zakresowy o pominięciu prawodawczym i nie powoduje zmiany normatywnej, w szczególności nie oznacza derogacji tego przepisu. W powołanym wyroku Trybunał Konstytucyjny wskazał na konieczność dokonania przez ustawodawcę stosownych zmian w prawie. Nie można zaś w drodze wykładni art. 156 § 2 w związku z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. określać terminu, po którego upływie byłby wyłączona możliwość stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa. Uwzględniając wszystkie okoliczności sprawy, w szczególności fakt, że budowa domu jednorodzinnego z garażem nastąpiła z istotnym odstępstwem od pozwolenia na budowę, co oddziałuje na prawa właścicieli sąsiedniej nieruchomości, upływ czasu od wydania kwestionowanej decyzji nie może uzasadniać odstąpienia od stwierdzenia jej nieważności z powodu rażącego naruszenia prawa.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.

O kosztach postępowania kasacyjnego Sąd orzekł na podstawie art. 204 pkt 2 P.p.s.a.