Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 846/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2024-09-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6361 Rejestr  zabytków
Hasła tematyczne: Ochrona dóbr kultury
Skarżony organ: Burmistrz Miasta
Treść wyniku: stwierdzono bezskuteczność czynności
Powołane przepisy: article: par 17
journal: Dz.U. 2011 nr 113 poz 661
law: Rozporządzenie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 26 maja 2011 r. w sprawie prowadzenia rejestru zabytków, krajowej,  wojewódzkiej i gminnej ewidencji zabytków oraz krajowego wykazu zabytków skradzionych lub wywiezionych za granicę niezgodnie z prawem

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Sebastian Pietrzyk Sędziowie: WSA Mirosław Bator (spr.) WSA Monika Niedźwiedź Protokolant: starszy referent sądowy Kamila Maśloch po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 września 2024 r. rozpoznawał sprawę ze skargi T. S. na czynność Burmistrza Miasta Zakopane z dnia 8 stycznia 2014 r. w przedmiocie włączenia karty adresowej zabytku do gminnej ewidencji zabytków – budynku mieszkalnego (d. domek hamernika) aleja [...] w Z. I. stwierdza bezskuteczność czynności Burmistrza Miasta Zakopane z dnia 8 stycznia 2014 r. w przedmiocie włączenia karty adresowej zabytku do gminnej ewidencji zabytków – budynku mieszkalnego (d. domek h. ) aleja [...] w Z.; II. zasądza od Gminy Miasta Zakopane na rzecz skarżącego T. S. kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Pismem z dnia 28 marca 2024 r. T. S. złożył skargę na czynność Burmistrza Miasta Zakopane z dnia 8 stycznia 2014 r. w przedmiocie włączenia karty adresowej zabytku do gminnej ewidencji zabytków – budynku mieszkalnego (d. domek [...] aleja [...] w Z.. Zaskarżonej czynności zarzucił naruszenie:

1/ art. 22 ust. 4 i 5 pkt. 3 w zw. z art. 3 pkt. 1 i 2 ustawy z dnia 23 lipca 2003 roku o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, polegające na ich niewłaściwym zastosowaniu poprzez: bezpodstawne i dowolne uznanie budynku przy al. [...] w Z. za zabytek w sytuacji, gdy nie posiada on cech zabytku w myśl art. 3 pkt 1 i 2 ustawy; włączenie karty adresowej przedmiotowego budynku do GEZ bez przeprowadzania odpowiednich czynności wyjaśniających czy budynek ten spełnia przesłanki definicji legalnej zabytku, a w szczególności nienależyte i niewystarczające zbadanie istotnych okoliczności sprawy oraz brak stosownego udokumentowania przez organ okoliczności uzasadniających objęcie budynku szczególną formą ochrony ze względu na posiadane przez niego ponadprzeciętne wartości historyczne, zabytkowe lub artystyczne;

2/ § 17 pkt 8 i 9 rozporządzenia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 26 maja 2011 roku w sprawie prowadzenia rejestru zabytków, krajowej, wojewódzkiej i gminnej ewidencji zabytków oraz krajowego wykazu zabytków skradzionych lub wywiezionych za granicę niezgodnie z prawem polegające na ich niezastosowaniu poprzez brak zawarcia w karcie adresowej zabytku informacji na temat historii; opisu i wartości, stanu zachowania oraz postulatów dotyczących konserwacji zabytku.

W uzasadnieniu skarżący podniósł, że jest współwłaścicielem zabudowanej nieruchomości gruntowej nr [...] i nr [...] (dawniej dz, ewid. [...]), obr. [...] położonej w Z., dla której Sąd Rejonowy w Z. V Wydział Ksiąg Wieczystych prowadzi KW nr [...] Nieruchomość zabudowana jest drewnianym budynkiem mieszkalnym przy Al. [...], [...] Z.. Z treści opracowanych dla wyżej wskazanego obiektu kart adresowych, jak również z treści wydanych przez Burmistrza Miasta Zakopane zarządzeń w sprawie prowadzonej przez ten organ ewidencji zabytków nie wynika jednoznacznie, jaka była dokładna podstawa prawna skarżonej czynności. Brak jest również informacji, aby przedmiotowy budynek był uprzednio ujęty w Wojewódzkiej Ewidencji Zabytków. W konsekwencji, należy dojść do przekonania, iż materialną podstawę skarżonej czynności stanowiły przepisy art. 22 ust. 4 i 5 pkt. 3 ustawy, zgodnie z którymi: wójt (burmistrz, prezydent miasta) prowadzi gminną ewidencję zabytków w formie zbioru kart adresowych zabytków nieruchomych z terenu gminy; (...) w gminnej ewidencji zabytków powinny być ujęte inne zabytki nieruchome wyznaczone przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta) w porozumieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków. Abstrahując w tym miejscu od podstawy prawnej skarżonej czynności, uznać należy, że z załączonych dokumentów jednoznacznie wynika, iż w stanie faktycznym doszło do włączenia karty adresowej budynku przy Al. [...] w Z. do GEZ. Tym samym, w ocenie strony skarżącej, ale również w oparciu o ugruntowane już stanowisko doktryny i orzecznictwa, na podstawie zaskarżonej czynności doszło do uznania nieruchomości stanowiącej współwłasność skarżącego za zabytkową, co w konsekwencji doprowadziło do istotnego naruszenia przysługującego mu prawa własności, jak również pozostałych współwłaścicieli. Objęcie budynku ochroną konserwatorską oznacza bowiem władcze wkroczenie w zespół uprawnień właściciela, kolidując z podstawowymi atrybutami prawa własności. Podkreślenia wymaga, iż de lege lata wpis do GEZ, mimo że nie został przez ustawodawcę wprost wymieniony w art. 7 ustawy jako jedna z form ochrony zabytków, to jednak w judykaturze zgodnie przyjmuje się, iż stanowi on quosi formę ochrony skutkującą nałożeniem na właściciela lub posiadacza zabytku określonych obowiązków i ograniczeń. Poza powstaniem licznych obowiązków o charakterze informacyjnym, zasadniczym skutkiem ujęcia zabytku w GEZ z uwagi na brzmienie art. 39 ust. 3 ustawy Prawo budowlane jest obowiązek każdorazowego uzgodnienia z wojewódzkim konserwatorem zabytków pozwolenia na budowę lub rozbiórkę obiektu budowlanego znajdującego się w gminnej ewidencji zabytków lub na obszarze wpisanym do tej ewidencji. W ocenie strony skarżącej są to działania wkraczające władczo w sferę prawa własności, a co za tym idzie ingerujące w interes prawny właścicieli nieruchomości uznanej za zabytkową. Wobec powyższego oczywistym jest, że niezgodne z prawem włączenie karty adresowej zabytku nieruchomego do GEZ narusza interesy skarżącego, co skutkować powinno zaktualizowaniem się po jego stronie czynnej legitymacji skargowej w niniejszym postępowaniu. W dalszej części skargi podniesiono, że aby dany budynek uznać za zabytek musi on charakteryzować się szczególnymi wartościami artystycznymi, historycznymi lub naukowymi. Nie stanowi samoistnych wartości zabytkowych, przemawiających za koniecznością wpisu do rejestru zabytków lub uznaniem za zabytek, data powstania budynku i jego oryginalność czy też wyjątkowość. Sam fakt powstania obiektu wczasach minionych nie powoduje, że jest on predestynowany do wpisania do rejestru zabytków, choć oczywiście przesądza o jego odbiorze jako obiektu o charakterze historycznym. Gdyby bowiem ustawodawca chciał, aby za zabytkowe traktować wyłącznie odpowiednio stare budynki, to wprowadziłby proste i precyzyjne kryterium wieku, czego jednak nie uczynił. Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy, zauważyć należy, że jak wynika z treści dołączonych do skargi kart adresowych, zaskarżona czynność polegająca na włączeniu karty adresowej zabytku do GEZ nie została poprzedzona jakimikolwiek czynnościami organu, które uzasadniałaby podjęcie takich a nie innych rozstrzygnięć w sprawie. Dodać należy, że z uwagi na uznaniowość włączenia karty ewidencyjnej budynku do gminnej ewidencji zabytków oraz konsekwencje wynikające z tego faktu dla właścicieli nieruchomości, działania organu - w tym przypadku burmistrza miasta - powinny być tym bardziej przejrzyste i w należyty sposób poparte odpowiednimi opiniami lub ekspertyzami specjalistów w danej dziedzinie oraz innymi czynnościami dowodowymi, które to w sposób jasny i niewątpliwy pozwalałaby właścicielom zabytku poznać i zrozumieć motywy działań organu, w wyniku których w sposób oczywisty dochodzi - niezależnie od ich do radykalnego ograniczenia prawa własności. W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się bowiem, że chociaż gminna ewidencja zabytków służy przede wszystkim do sporządzania programów opieki nad zabytkami przez województwa, powiaty i gminy, to jednak wpisy uskutecznione w niej prowadzą do ograniczenia uprawnień właścicielskich, zatem nie może być dowolności w dokonywaniu tych wpisów w oparciu o podstawę prawną z art. 22 ust. 5 pkt. 3 ustawy z 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (tak m.in. wyrok WSA w Warszawie z dnia 3 lipca 2013 roku, VII SA/Wa 2652/12). W analizowanej sprawie, w dokumentacji zgromadzonej przez Burmistrza Miasta Zakopane działającego przez Miejskiego Konserwatora Zabytków brak jest jakichkolwiek dokumentów lub informacji uzasadniających objęcie ww. nieruchomości ochroną konserwatorską z uwagi na zakwalifikowanie jej jako zabytkowej w znaczeniu przepisów ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. W szczególności informacji tych nie dostarcza karta adresowa budynku opracowana w 2008 roku, która oprócz jednego zdjęcia i przybliżonej daty powstania nie zawiera żadnych innych danych, które pozwalałaby na kontrolę instancyjną poczynionych przez organ ustaleń - poza lakonicznym: Zupełnie zmieniona forma architektoniczna przez kolejne doraźne modernizacje i remonty (sic!) - a tym samym zbadania legalności działania organu w kontekście zgodności tych działań z przepisami administracyjnego prawa materialnego. Brak jest przede wszystkim jakichkolwiek informacji w rubryce "historia, opis i wartości" (§ 17 ust. 1 pkt. 8 Rozporządzenia), które to informacje powinny być traktowane priorytetowo, gdyż ich celem jest wykazanie, jakie cechy budynku zidentyfikowane przez organ konserwatorski świadczą o tym, że stanowi on zabytek w myśl ustawowej definicji, którego zachowanie leży w interesie społecznym. Analogicznie w przedmiotowej karcie adresowej brak jest także odpowiednich informacji w rubryce stan zachowania i postulaty dotyczące konserwacji (§17 ust. 1 pkt. 9 rozporządzenia). Wskazane braki skutecznie uniemożliwiają poznanie i ocenę motywów działania organu, ale także polemikę z dokonanymi przez organ ustaleniami co do zabytkowego charakteru budynku. Znamiennym jest, iż te same uchybienia zostały powielone przez organ w kolejnej karcie adresowej opracowanej w 2018 roku. W tym kontekście na szczególną aprobatę zasługuje jednolicie już prezentowany w orzecznictwie pogląd, którego to przedstawiciele podkreślają, iż brak sformalizowania reguł postępowania wiążącego się z włączeniem karty zabytku do ewidencji nie oznacza, że dokonanie tej czynności może nastąpić bez analizy przyczyn uzasadniających jej dokonanie, jak też udokumentowania jej chociażby w uproszczonej formie. Powinien zostać sporządzony dokument z którego wynikałoby merytoryczne uzasadnienie, z jakich powodów materialnoprawnych organ obejmuje dany obiekt nieruchomy ww. kartą jako zabytek spełniający wymogi z art. 3 ustawy z 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. W szczególności potrzeba taka zachodzi z uwagi na jednostronny charakter czynności niezależne od woli właściciela zabytku. Te wymaga w demokratycznym państwie prawnym ochrona praw podmiotowych właściciela nieruchomości" (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 3 lipca 2023 roku, sygn. akt: II SA/Kr 49/23). W konkluzji skarżący wniósł o stwierdzenie bezskuteczności skarżonej czynności w zakresie w jakim dotyczy ona włączenia do GEZ karty adresowej budynku przy Al. [...] w Z..

W odpowiedzi na skargę Burmistrz Miasta Zakopane wniósł o jej odrzucenie bądź też oddalenie. Organ wskazał, że zarządzeniem Burmistrza Miasta Zakopane nr 7/2014 z dnia 8 stycznia 2014 r. w sprawie przyjęcia gminnej ewidencji zabytków Miasta Z. Burmistrz Miasta Zakopanego włączył do zbioru kart adresowych kartę adresową budynku zlokalizowanego przy ul. [...] w Z., która to karta w tejże ewidencji od tego czasu pozostaje (aktualizacja GEZ Zarządzeniem Burmistrza Miasta Zakopane nr 125/2021 z dnia 07.06.2021 r. poz. nr 503). Włączenie zostało dokonane w oparciu o art. 22, przy czym w wykazie obiektów ujętych w GEZ stanowiącym załącznik nr 1 do w/w zarządzenia nie dokonano rozróżnienia, które obiekty zostały wpisane ze wskazania burmistrza, a które w wykonaniu ustawowego obowiązku. Włączenie zostało dokonane w porozumieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków. Budynek mieszkalny dawny domek [...] położony jest przy Alei [...] Domek [...] powstał około 1850 roku przy drodze w południowej części Z.. Od 1874 roku była to droga utwardzona na początku żużlem wielkopiecowym jako jedna z pierwszych w Z. ulic o utwardzonej nawierzchni - już od poł. XIX w. Charakter alei nadawały dawnej drodze do K. piękne jesiony i jarzębiny sadzone wzdłuż niej podwójnym szpalerem jeszcze za czasów Homolacsów, niektóre z tych drzew rosną do tej pory. Do 1938 roku aleja ta była nazywana D. do K., obecnie to południowa dzielnica Z. niemal w całości leząca na terenie Tatrzańskiego Parku Narodowego, między Krokwią a Nosalem. Dawniej była to siedziba ośrodka hutniczego. Z początkiem XVIII w. gwarkowie królewscy odkryli w pobliskiej do dzisiejszych K. dolinie J. , nazywanej wtedy J. , zasobne złoża rudy żelaza. Początkowo w dzisiejszych Kuźnicach tylko ją magazynowano, przetapiano ją natomiast w hucie D. K.. Prawdopodobnie starosta nowotarski F. R.-P. ok. poł. XVIII w. założył pierwszą hutę żelaza w dolinie potoku B. . Już od 1766 r. występuje stara nazwa K. - H. . Od końca 1800 r. część praw górniczych w Tatrach nadano J. W. H. który w 1807 r stał się właścicielem kuźnickiej huty, która w rękach rodziny pozostała ponad poł wieku. Największy rozwój K. przypadł na lata 1834-1862, a szczyt rozwoju huty przypadł w 1850 roku czyli w tym samym, w którym wybudowany został zabytkowy budynek mieszkalny - dom H. . W drugiej połowie lat sześćdziesiątych produkcja w hucie stawała się coraz mniej opłacalna co spowodowało, że H. w 1969 roku sprzedali dobra zakopiańskie wraz z hutą. Produkcja żelaza w K. stopniowo zamierała a w 1881 roku zaniechano jej całkowicie. W 1889 roku dobra zakopiańskie wraz z hutą kupił W. , który początkowo rozważał ewentualność ponownego uruchomienia huty, ale stwierdził nieopłacalność takiego przedsięwzięcia i nakazał od 1890 roku burzyć hamry. Część kamienia pochodzącego z rozbiórki zużyto na budowę drogi w Kuźnicach. Domek H. a przetrwał do obecnych czasów w prawie niezmienionej formie i substancji, to ślad jednej z gałęzi kuźnickiego przemysłu w dzisiejszych czasach. Ponad sto siedemdziesiąt lat temu na łące pomiędzy drogą do dzisiejszych Kuźnic a zboczami Nosala (wschodnia strona doliny) stały długim rzędem domy mieszkających tu hamerników. Zazwyczaj były to niewielkie domy, kryte dachem z gontów lub dachówkami z surówki. Domy należały do pracowników zakładu, natomiast grunt pod nim pozostawał własnością H. Po tej prawej stronie doliny gdzie wznosił się szereg małych domków hamernickich i hawiarskich w okresie swej działalności przemysłowej była tu pełna życia, ruchliwa osada. Zachodnią stronę doliny zajmowały natomiast urządzenia przemysłowe - młoty i kuźnie, poruszane siłą wodną potoku. S. B., pionier narciarstwa w Polsce i długoletni dyrektor Szkoły Przemysłu Drzewnego w Z., w artykule zamieszczonym w "Ziemi" w 1937 roku pisze odnosząc się do roku 1877 - Wówczas Kuźnice inaczej wyglądały niż dzisiaj. Po lewej stronie drogi, idąc pod górę stał szereg białych domków hamerników, po prawej zaś kuźnie i walcownie. Był tam niemały ruch i hałas. Budynek mieszkalny dawny domek H. z ok 1850 rok założony jest na rzucie prostokąta z ryzalitem w dłuższym boku układu budynku. Ryzalit, czyli część budynku wysunięta przed lico na całej wysokości budynku mieszkalnego, wraz z dachem usytuowany jest na środku osi domku H.. Dzięki takiemu rozwiązaniu domek uzyskał wysuniętą werandę - ganek od frontu zamknięty dachem półszczytowym. W partii zabudowanego ganku występują szereg okien prostokątnych. Wejście do budynku znajduje się z boku ganku przy głównej ścianie budynku. W obrębie dachu półszczytowego znajduje się okno doświetlające poddasze. Ściany domku obite są deskowaniem w postaci podłużnych listewek przybijanych pionowo nadając im rytmiczny charakter. Pod deskowaniem prawdopodobnie występuje otynkowana ściana budynku. Budynek nakryty jest drewnianym dachem siodłowym z wydatnym okapem z poszyciem z blachy. Połać dachu jest wtórna, zmieniona ponieważ domy hamerników były oryginalnie kryte gontem lub dachówkami z surówki. Budynek ustawiony jest na wysokiej podmurówce prawdopodobnie z bloczków żużlowych. Z żużla wielkopiecowego były wykonywane klocki żużlowe, bloczki o wymiarach 30x18,5x14 cm, które były używane m. in. do budowy domków hamernickich, jako elementy fundamentowe. Budynek jest mocno rozbudowany w postaci dobudówek, które nie zakłócają pierwotnego charakteru domku. Dobudówki zlokalizowane są z boku budynku, nie wpływają negatywnie na całość założenia budynku. Należy podkreślić, że jest to przykład bardzo wartościowej, historycznej architektury, silnie osadzonej w lokalnej tradycji budownictwa przemysłowo mieszkalnego II połowy XIX wieku, tworzonej przez miejscowych ale i również przyjezdnych z zagranicy budowniczych i rzemieślników. Bazującej na wypracowywanych w przeszłości rozwiązaniach rzemieślniczych gdzie wybór technologii wiąże się z przemysłem i funkcjonalnością budynków oraz uwarunkowaniami geograficznymi. Do budowy wykorzystano dostępne na miejscu materiały budowlane, oraz te pochodzące z przemysłu hutniczego - żużel wielkopiecowy, dachówka z surówki, co wpłynęło na technikę budowy i sposób wykończenia budynku mieszkalnego. Budynek mocno osadzony jest w przestrzeni i układzie urbanistycznym tej części miasta, gdzie ostały się pojedyncze przykłady dawnej świetności i szczytowego rozwoju zakładów przemysłowo - hutniczych na tym terenie. Jest to zabytkowy, historyczny, bardzo wartościowy budynek - dom H., który podlega istotnej ochronie konserwatorskiej i ma olbrzymie znaczenie dla historii miasta i etapów jego rozwoju. Mało kto z tysięcy turystów i urlopowiczów udających się codziennie do K. zdaje sobie sprawę, że na trasie od ronda do dolnej stacji kolejki linowej na Kasprowy Wierch rozlokowane były w XVIII i WIW wieku zakłady hutnicze - kuźnice zakopiańskie. Budynek mieszkalny, Domek H. jest jednym z nielicznych pozostałości tej historii, istnienia hutnictwa w Kuźnicach, ostatnim świadectwem dawnych dziejów hutnictwa w Tatrach. Dom H. z 1850 roku posiada znaczące wartości stylowe i historyczne. Jest przykładem i przedstawieniem tego nader interesującego fragmentu historii hutnictwa na ziemiach polskich. Zachowanie budynku jest nie tylko celowe i pożyteczne - jest także koniecznością. Jak podkreśla się w orzecznictwie organy ochrony konserwatorskiej są organami "wyspecjalizowanymi" w przedmiocie oceny wartości zabytkowych obiektów, i na podstawie posiadanych przez siebie informacji oceniają, czy określony budynek powinien podlegać ochronie, jako zabytek w rozumieniu ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Postępowanie prowadzone przez organ ochrony zabytków ma w tej materii charakter uproszczony, a wpis odbywa się poprzez czynność materialno-techniczną w oparciu o stwierdzenie przez organ, na podstawie posiadanych dokumentów (np. jak w przedmiotowym przypadku opracowanych na potrzeby Wojewódzkiej Ewidencji Zabytków woj. Krakowskiego kart adresowych (tzw. fiszek z 1998r. i 1980r.). Przy ocenie budynku i jego kwalifikacji brano pod uwagę cechy stylu, materiał budowlany i technologię, w której budynek wzniesiono. Ponadto, istotnym kryterium oceny zabytku było również zachowanie go w oryginalniej substancji i formie, czyniącej go świadkiem minionych epok i sposobów budowania, a zatem przedstawia walory historyczne, artystyczne i naukowe niezależnie od stanu jego zachowania, wartości materialnej i intencji budowniczych. Brak zgromadzenia materiałów innych niż opracowane przez specjalistów z dziedziny architektury podhalańskiej karty adresowe, nie przekłada się automatycznie na brak podstaw faktycznych i prawnych dla dokonania wpisu w sytuacji spełniania przez budynek "ustawowego kryterium zabytku", co jest bezsporne w świetle jego wartości zabytkowych i historycznych opisanych wyżej oraz w dokumencie pn. "wartościowanie zabytku" stanowiącym załącznik do odpowiedzi na skargę. Zasadność włączenia karty została zweryfikowana przez wojewódzkiego konserwatorem zabytków w porozumieniu, z którym odbyło się włączenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje

Zgodnie z dyspozycją art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do przepisu art. 145 p.p.s.a. kontrola ta sprawowana jest w zakresie oceny zgodności zaskarżonych do sądu decyzji i postanowień z obowiązującymi przepisami prawa materialnego jak i przepisów proceduralnych - o ile ich naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. treść wydanej decyzji lub postanowienia.

Kontroli sądu w niniejszym postępowaniu poddana jest ocena legalności czynności materialno-technicznej, jaką było włączenia karty adresowej zabytku nieruchomego domu mieszkalnego (d. domek h. do gminnej ewidencji zabytków Miasta Z.. Organ wnosi odrzucenie skargi, z uwagi na przekroczenie terminu do jej w niesienia, a w razie nieuwzględnienia wniosku, o oddalenie skargi, przedmiotowy obiekt spełnia bowiem wszelkie kryteria, by uznać go za obiekt zabytkowy. W ocenie sądu czynność została podjęta wadliwie a skarżący nie przekroczył terminu do złożenia skargi.

W kwestii zachowania (przekroczenia) terminu do złożenia skargi, sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w pełni podziela pogląd prawny zaprezentowany przez Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 28 sierpnia II OSK 1499/24. W orzeczeniu tym odkreślono, że "zgodnie z art. 17 ust. 2 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw, przepisy art. 52 i art. 53 P.p.s.a., oraz przepisy ustaw zmienianych w art. 2, art. 6, art. 7 i art. 11, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, stosuje się do aktów i czynności organów administracji publicznej dokonanych po dniu wejścia w życie niniejszej ustawy. W myśl art. 53 § 2 P.p.s.a., w przypadkach, o których mowa w art. 52 § 3 i 4, skargę wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a jeżeli organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie, w terminie sześćdziesięciu dni od dnia wniesienia wezwania o usunięcie naruszenia prawa. Wniesienie skargi na zarządzenie organu gminy było zatem ograniczone jedynie terminem, o którym mowa w art. 53 § 2 P.p.s.a. W myśl art. 52 § 4 P.p.s.a., w przypadku innych aktów, jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi i nie stanowi inaczej, należy również przed wniesieniem skargi do sądu wezwać na piśmie właściwy organ do usunięcia naruszenia prawa. Termin, o którym mowa w § 3, nie ma zastosowania. Brak jednolitości w orzecznictwie sądów administracyjnych co do charakteru działań organu podjętych na podstawie art. 22 ust. 5 pkt 1-3 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, w powiązaniu ze stanowiskiem Gminy, mógł więc wpłynąć na to, że skarżąca wadliwie przyjęła początkowy moment rozpoczęcia biegu terminu do wniesienia skargi."

Organ wnosząc o odrzucanie skargi, z uwagi na brak terminowego wezwania do usunięcia naruszania prawa powołuje się na fakt nabycia nieruchomości przez skarżącego T. S. w drodze dziedziczenia (stwierdzenie nabycia spadku z dnia 31 lipca 2028 r. i akt poświadczenia dziedziczenia z dnia 11 maja 2021 r.). Samo zaś wezwanie do usunięcia naruszenia prawa zostało dokonane 30 stycznia 2024 r. W ocenie sądu zarzut ten jest bezpodstawny. Jak wskazano wyżej, termin do wezwania do usunięcia naruszenia prawa w dacie włączenia karty adresowej przedmiotowego obiektu do rejestru zabytków był bardzo restrykcyjny. Wynosił bowiem zaledwie 14 dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się lub mógł się dowiedzieć o wydaniu aktu lub podjęciu innej czynności. W ocenie sądu, organ który wnosi o odrzucenie skargi powołując się na przekroczenie tego terminu, w przypadku, gdy wezwanie o usunięcie naruszenia prawa zostało złożone, powinien wykazać, że wezwanie to faktycznie nastąpiło po terminie. W aktach sprawy brak jakiegokolwiek dowodu, że o włączeniu karty adresowej przedmiotowego obiektu, skarżący lub jego poprzednicy prawni, byli przez organ w jakimkolwiek terminie i formie informowani. Nie można więc przyjąć, że istnieją obiektywnie wykazane okoliczności, które miały by wskazywały fakt wiedzy skarżącego o dokonaniu tej czynności, w terminie wcześniejszym, niż czas poprzedzający bezpośrednio termin, w którym wezwał organ do usunięcia naruszenia prawa. Także nabycie nieruchomości nie daje podstaw do przyjęcia, że nabywca wiedział lub powinien wiedzieć, że nabywa obiekt wpisany do gminnej ewidencji zabytków, tym bardziej, że spadek skarżący objął kilka lat przed dokonaniem skarżonej czynności. Zgodnie z art. 9 ust 4 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 710 z późn. zm. (dalej; ustawa.) wpisanie zabytku nieruchomego do rejestru ujawnia się w księdze wieczystej danej nieruchomości na wniosek wojewódzkiego konserwatora zabytków, na podstawie decyzji o wpisie do rejestru tego zabytku. Brak jednak regulacji, by w księdze wieczystej nieruchomości ujawnić ujęcie karty adresowej danego obiektu w gminnej ewidencji zabytków. Dokładając najwyższej nawet staranności nabywca nieruchomości, w oparciu o analizę księgi wieczystej, nie musi mieć wiedzy, że nabywa obiekt ujęty w gminnej ewidencji zabytków. Wobec powyższego, sąd przyjmuje, że datą powzięcia wiedzy o czynności organu dokonanej 8 stycznia 2024 r. jest (zgodnie z oświadczeniem pełnomocnika skarżącego złożonym na rozprawie w dniu 20 września 2024 r.) był dzień 29 stycznia 2024 r. tj. jeden dzień przez złożeniem wezwania do usunięcia naruszenia prawa. Warto też zwrócić uwagę, na (podkreśla to też Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 28 sierpnia 2024 r. II OSK 1499/24), że w orzecznictwie kwestia, czy skardze podlegać może czynność materialno-techniczna (włączenie karty adresowej obiektu do gminnej ewidencji zabytków) czy zarządzenie o tym włączeniu są rozbieżności, także co do trybu skarżenia tego typu aktów i terminów w jakich skargi można wnosić (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego w dnia 14 września 2012 II OSK 1950/12). Znamiennym jest, że w skardze zakwestionowano trzy akty, czynność materialno-techniczną z dnia 8 stycznia 2014 r., zarządzenie 8 stycznia 2014 r. oraz zarządzenie z 7 czerwca 2024 r. Jako podstawę prawną zaskarżenia skarżący wskazał art 101 ust 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym w związku z art 3 § 6 P.p.s.a. Dopiero na rozprawie w dniu 20 września 2024 r. pełnomocnik skarżącego sprecyzował, że skarży czynność materialno-techniczną z 8 stycznia 2014 r. Kwestie te nie mogą być obojętne przy ocenie zachowania terminu do złożenia skargi, ewentualnie oceny zawinienia skarżącego przy dokonaniu tej czynność, przy czym jak mowa wyżej, sąd przyjmuje, że skarga została złożona w terminie.

Co zaś do merytorycznej zasadności skargi, wskazać należy, że przepis art. 3 pkt 1 ustawy pojęcie "zabytek" definiuje jako nieruchomość lub rzecz ruchomą, ich części lub zespoły, będące dziełem człowieka lub związane z jego działalnością i stanowiące świadectwo minionej epoki bądź zdarzenia, których zachowanie leży w interesie społecznym ze względu na posiadaną wartość historyczną, artystyczną lub naukową. Zgodnie z art. 21 ust. 1 ustawy, ewidencja zabytków jest podstawą do sporządzania programów opieki nad zabytkami przez województwa, powiaty i gminy. Z kolei przepis art. 22 ust. 4 ustawy stanowi, iż wójt (burmistrz, prezydent miasta) prowadzi gminną ewidencję zabytków w formie zbioru kart adresowych zabytków nieruchomych z terenu gminy.

Sposób prowadzenia ewidencji zabytków określa rozporządzenie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 26 maja 2011 r. w sprawie prowadzenia rejestru zabytków, krajowej, wojewódzkiej i gminnej ewidencji zabytków oraz krajowego wykazu zabytków skradzionych lub wywiezionych za granicę niezgodnie z prawem (Dz. U. Nr 113, poz. 661). Akt ten w § 17 wskazuje, jakie rubryki zawiera karta adresowa zabytku nieruchomego wpisanego do rejestru gminnego oraz określa jej wzór. Fakt, że przepis § 17 w stanie obowiązującym na dzień 14 lutego 2011 r. nie zawierał wymogu, by karta adresowa zabytku nieruchomego zawiera rubrykę - historia, opis i wartości (według stanu aktualnie obowiązującego taka rubryka jest obligatoryjna) nie przesądza, że brak jakiejkolwiek informacji w aktach sprawy, świadczący o zabytkowych charakterze obiektu, który do ewidencji gminnej został przyjęty jest prawnie obojętnym.

Włączenie karty adresowej do gminnej ewidencji zabytków nie jest formą ochrony zabytków - taką formę stanowi wpis do rejestru zabytków (art. 7 ustawy). Ewidencje zabytków w formie kart ewidencyjnych traktować należy zatem, jako swoisty środek wstępnej ochrony danego obiektu uznanego za zabytkowy i wiążący się z pewnymi ograniczeniami względem nieruchomości ujętej w takiej ewidencji. Z chwilą włączenia karty adresowej obiektu do gminnej ewidencji zabytków powstają bowiem obowiązki obciążające jego właściciela i posiadacza które to obowiązki określone są w przepisach art. 5 ustawy. Obowiązki te związane są ogólnie mówiąc z opieką nad zabytkiem i obowiązkami informacyjnym. Obowiązki związane z włączeniem danego obiektu do gminnej ewidencji zabytków wynikają także z innych przepisów. Dla przykładu są to obowiązki związane z uzgadniania z wojewódzkim konserwatorem zabytków decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, decyzji o warunkach zabudowy oraz decyzji o pozwoleniu na budowę lub rozbiórkę dla inwestycji planowanych na obszarach lub w odniesieniu do budynków ujętych w gminnej ewidencji zabytków (art. 53 ust. 4 pkt 2 oraz art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 39 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane). Dla właściciela lub posiadacza danego obiektu, kwestia wpisania tego obiektu do gminnej ewidencji zabytków ma doniosłe, prawne znaczenie, gdyż nakłada na niego obowiązki, jakich nie mają właściciele obiektów, które do tej ewidencji wpisane nie są. Postępowanie, jakie toczy się w tym przedmiocie, nie może być zatem pobieżne czy obarczone rażącymi brakami w ustaleniach dotyczących danego obiektu pod względem jego wartości historycznej, artystycznej lub naukowej.

Jak zasadnie wskazuje Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w wyroku z dnia 3 października 2019 r. II SA/Bk 569/19 czynność wpisania karty obiektu do wojewódzkiej ewidencji zabytków, w odróżnieniu od wpisania zabytku do rejestru zabytków nie ma jurysdykcyjnego charakteru, a kontrola legalności działania organu sprowadzać się powinna do badania zgodności tego działania jedynie z przepisami administracyjnego prawa materialnego. Działanie organu stanowi w takim przypadku czynność o charakterze materialno-technicznym z zakresu administracji publicznej dotyczącą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, zaskarżalną do sądu administracyjnego na mocy art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

W orzecznictwie przyjmuje się, że brak sformalizowania reguł postępowania wiążącego się z włączeniem karty zabytku do ewidencji nie oznacza, że dokonanie tej czynności może nastąpić bez analizy przyczyn uzasadniających jej dokonanie, jak też udokumentowania jej chociażby w uproszczonej formie. Jest oczywiste bowiem, że włączenie karty zabytku do ewidencji musi wynikać ze stwierdzenia przez organ, że obiekt charakteryzuje się cechami, które uzasadniają objęcie go szczególną formą ochrony ze względu na posiadaną przez niego wartość historyczną, artystyczną lub naukową. Tylko taki obiekt, który spełnia definicję zabytku może zostać ujęty w ewidencji (zob. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 września 2016 r. II OSK 254/15, z dnia 26 października 2016 r., II OSK 96/15, z dnia 20 listopada 2017 r. II OSK 2926/16). Organ ochrony zabytków na podstawie posiadanych przez siebie informacji ocenia, czy określony przedmiot powinien podlegać ochronie jako zabytek w rozumieniu ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami i nie prowadzi w tej sprawie żadnego postępowania, w którym właściciel lub posiadacz zabytku mógłby czynnie uczestniczyć. Dopiero w postępowaniu przed sądem administracyjnym, wszczętym na skutek skargi na czynność polegającą na włączeniu zabytku do gminnejj ewidencji zabytków, dopuszczalne jest badanie, czy organ administracji miał usprawiedliwione podstawy włączenia zabytku do ewidencji, czy też, że czynność ta nie była niczym uzasadniona (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 listopada 2018 r. sygn. II OSK 2225/18).

W niniejszej sprawie skarżący zarzucają, iż czynność dokonana przez organ tj. włączenie karty adresowej przedmiotowego budynku mieszkalnego (d. domek h. ) do gminnej ewidencji zabytków dokonana została bez należytego ustalenia, czy faktycznie obiekt ten nosi cechy, które uprawniają organ uznania go za obiekt zabytkowy. W ocenie sądu zarzut ten jest zasadny. Faktem jest, że cech zabytkowych tego obiektu nie opisuje też żaden z załączonych do akt sprawy dokumentów przekazanych sądowi jako akta administracyjne a sporządzonych przed dokonaniem zaskarżonej czynności. Organ powinien wykazać, że obiekt, którego kartę adresową włącza do gminnej ewidencji zabytków, charakteryzuje się cechami, które uzasadniają objęcie go szczególną formą ochrony ze względu na posiadaną przez niego wartość historyczną, artystyczną lub naukową, czego jednak organ poniechał. W ocenie sądu, dane zawarte w kartach ewidencyjnych i dokumenty znajdujące się w nadesłanych aktach sprawy nie wykazują, że przedmiotowy obiekt ma zabytkowy charakter, czego nie może zastąpić opis cech świadczących o jego zabytkowym charakterze, zawarty w odpowiedzi na skargę oraz sporządzony 6 czerwca 20224 r. (po wniesieniu skargi) opis przedmiotowego obiektu tytułowany jako "Wartościowanie zabytku", a dołączony do akt administracyjnych. Sąd administracyjny bada sprawę i wydaje wyrok na podstawie akt sprawy (art. art. 106 § 1, 133 § 1 P.p.s.a) a nie na podstawie opisów przedstawionych w pismach procesowych czy opisów sporządzonych po złożeniu skargi, na potrzeby toczącego się już postępowania.

Mając na uwadze wyżej wskazane okoliczności sąd na podstawie art. 146 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.