Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 778/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2024-12-19 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Uchylono zaskarżoną decyzję

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Józef Maleszewski (spr.) Sędzia WSA Maciej Busz Asesor sądowy WSA Jacek Rejman Protokolant st. sekr. sąd. Iwona Maciak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 grudnia 2024 r. sprawy ze skargi M. T. i L. T. na decyzję Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia 30 sierpnia 2024 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Inspektor Nadzoru Budowlanego na rzecz M. T. i L. T. solidarnie kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 30.08.2024 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta P. z dnia 9.07.2019 r. nr [...] umarzającą postępowanie administracyjne w sprawie wybudowania budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie bliźniaczej przy ul. [...] w P. z odstępstwami od projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją pozwolenia na budowę wydaną przez Prezydenta Miasta P. w dniu 11.07.2014 r. nr [...].

Powyższe decyzje wydano w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.

Pismem z dnia 10.11.2015 r. L. T. i M. T. (dalej jako skarżący) poinformowali Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta P. (dalej jako: PINB) o tym, iż inwestor robót budowlanych, prowadzonych na nieruchomości przy ul. [...] w P., podniósł swoją działkę o około 1 m ponad pierwotny poziom terenu.

Podczas kontroli w dniu 9.03.2016 r. ustalono, że na podstawie pozwolenia na budowę z dnia 11.07.2014 r. został wybudowany budynek mieszkalny jednorodzinny. Inwestor uzyskał zaświadczenie o ukończeniu robót budowlanych z dnia 5.11.2015 r. ([...]). Ustalono również, iż nie zakończono wszystkich robót budowlanych, związanych z zagospodarowaniem działki. Po analizie projektu budowlanego stwierdzono, że na projekcie zagospodarowania terenu przed wykonaniem budynku widnieje rzędna terenu 87,27 mnpm, natomiast na działce od strony północnej - rzędna 86,72 mnpm. Wobec tego uznano, iż spadek działki skierowany jest w kierunku północnym, a nie w kierunku działki skarżących.

W dniu 19.10.2017 r. pracownicy PINB przeprowadzili kontrolę na spornej nieruchomości, w trakcie której ustalono, iż latem 2017 r. Inwestorzy wykonali taras z elementów kompozytowych, który znajdował się w odległości 3,03 m od ogrodzenia z działką, względem czego zobowiązano Inwestorów do rozbiórki ww. tarasu, czego wykonanie zgłoszono pismem z dnia 10.12.2017 r. Wskazano też, że Inwestor wykonał operat geodezyjny z pomiaru wysokości wykonanej posadzki w poziomie przyziemia, która w rzeczywistości wynosi 88,00 mnpm, natomiast w projekcie 87,77 mnpm, tj. 23 cm. W związku z tym, wezwano projektanta wskazanego w projekcie budowlanym w celu udzielenia informacji dotyczących projektowanego budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie bliźniaczej przy ul. [...] w P.. Projektant uznał istniejące zagospodarowanie terenu w stosunku do projektowanego za zmianę nieistotną, wobec czego PINB nie stwierdził podstaw do wszczęcia z urzędu postępowania administracyjnego w tej sprawie i postanowieniem z dnia 21.08.2018 r. nr [...] ([...]) odmówił wszczęcia postępowania w sprawie samowolnego podniesienia terenu działki nr ew. [...] przy ul. [...] w P.. Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: WWINB) postanowieniem z dnia 4.10.2018 r. ([...]) uchylił zaskarżone postanowienie w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Organ powiatowy pismem z dnia 31.12.2018 r. ([...]) wszczął postępowanie w sprawie wybudowania budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie bliźniaczej (segment lewy) przy ul. [...] w P. (nr ew. [...], arkusz 21 obręb G.) z odstępstwami od projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją pozwolenia na budowę z dnia 11.07.2014 r.

Projektant obiektu obecne zagospodarowanie terenu (nie dotyczy tarasu) zakwalifikował jako nieistotne odstąpienie od projektu budowlanego.

Decyzją z dnia 9.07.2019 r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta P. umorzył postępowanie administracyjne w sprawie wybudowania budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie bliźniaczej z odstępstwami od projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją o pozwoleniu na budowę wydaną przez Prezydenta Miasta P. z dnia 11.07.2014 r. nr [...].

Uzasadniając wydaną decyzję, organ I instancji wskazał, że zgodnie z treścią art. 36a ust. 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2018 r., poz. 1202 ze zm., dalej: p.b.) "istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę stanowi odstąpienie w zakresie:

1) projektu zagospodarowania działki lub terenu, z wyjątkiem urządzeń budowlanych oraz obiektów malej architektury;

2) charakterystycznych parametrów obiektu budowlanego: kubatury, powierzchni zabudowy, wysokości, długości, szerokości i liczby kondygnacji obiektu budowlanego, z zastrzeżeniem ust. 5a;

3) zapewnienia warunków niezbędnych do korzystania z obiektu budowlanego przez osoby niepełnosprawne, o których mowa w art. 1 Konwencji o prawach osób niepełnosprawnych, sporządzonej w Nowym Jorku dnia 13 grudnia 2006 r., w tym osoby starsze;

4) zmiany zamierzonego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części;

5) ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, innych aktów prawo miejscowego lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu;

6) wymagającym uzyskania lub zmiany uzgodnień lub pozwoleń, które są wymagane di uzyskania pozwolenia na budowę lub dokonania zgłoszenia:

a) budowy, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt la, 2b i 19a, łub

b) przebudowy, o której mowa w art. 29 ust. 2 pkt lb ".

Wskazano, że na gruncie niniejszej sprawy z projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją o pozwoleniu na budowę nr [...] r. z dnia 11.07.2014 r. ([...]) wynika, że rzędna poziomu wybudowania budynku mieszkalnego wynosi 87,77 mnpm, natomiast różnice wynoszą maksymalnie 0,20 m. Na mapie z inwentaryzacją powykonawczą budynku sporządzoną przez J. K. nie wskazano rzędnych, jednakże fakt ten nie może działać na niekorzyść inwestora w niniejszym postępowaniu. Wykonany na zlecenie inwestora dodatkowy pomiar - operat geodezyjny wskazywał rzędną posadowienia na 88,00 mnpm. Uznano, że stwierdzona zmiana rzędnych może zostać uznana za nieistotne odstąpienie od projektu budowlanego.

W przewidzianym prawem terminie odwołanie od tej decyzji wnieśli skarżący podnosząc, że nie interesuje ich kwestia podniesienia podłogi w budynku, ale samowolnego podniesienia przez Inwestora poziomu terenu. Skarżący wskazali, że doszło do podniesienia terenu o 1 m, a konieczność zrealizowania przewidzianych decyzją o pozwoleniu na budowę miejsc postojowych spowoduje, że finalnie działka skarżącego znajdzie się "całkowicie w dole".

Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 7.10.2019 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

Uzasadniając swoje stanowisko, organ II instancji stwierdził, że podwyższenie nie powoduje zmiany naturalnego spływu wód opadowych w celu kierowania ich na teren sąsiedniej nieruchomości, pozostając w zgodzie z art. 5 ust. 1 pkt 9 p.b. Stwierdzono, że zmiana rzędnych może zostać uznana za nieistotne odstąpienie od projektu. A zatem decyzję organu I instancji należało uznać za prawidłową.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu rozpoznając skargę wywiedzioną od decyzji z dnia 07.10.2019 r. nr [...], wyrokiem z dnia 16.07.2020 r., sygn. akt: IV SA/Po 1064/19, uchylił tę decyzję.

Ponownie rozpoznając sprawę WWINB, wskazaną na wstępie decyzją z dnia 30.08.2024 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu swojej decyzji organ odwoławczy wskazał, że realizując zalecenia zawarte w ww. wyroku WSA, postanowieniem z dnia 19.01.2024 r. zlecił organowi I instancji:

- przeprowadzenie oględzin działki inwestora przy udziale skarżących w zakresie odstępstw od projektu budowlanego oraz stosowne udokumentowanie podjętych ustaleń,

- uzupełnienie akt sprawy o operat geodezyjny

- udokumentowanie przysługującego M. T. tytułu prawnego do nieruchomości położonej przy ul. [...] w P..

PINB w dniu 12.07.2024 r. przeprowadził czynności kontrolne na spornej nieruchomości (bez obecności skarżących z uwagi na brak zgody inwestora na wejście skarżących na teren jego nieruchomości) sporządzając protokół kontroli wraz z dokumentacją fotograficzną.

W dniu 17.07.2024r. do WWINB wpłynął uzupełniony przez PINB materiał dowodowy (zgodnie z zaleceniami WSA zawartymi w wyroku z dnia 16.07.2020 r.) uzupełniony o operat geodezyjny oraz dokument potwierdzający tytuł prawny M. T. do nieruchomości położonej przy ul. [...] w P. (wydruk z księgi wieczystej).

Organ II instancji uzasadnił, że przeprowadzona przez PINB kontrola w dniach 19.10.2017 r. oraz 12.07.2024 r. nie potwierdziła zarzutów skarżących. Jak następnie wyjaśnił WWINB, z ustaleń dokonanych przez PINB (załącznik nr i nr 2 do protokołu kontroli z dnia 12.07.2024 r.) wynika, że na tyłach nieruchomości wykonano taras (zgodnie ze szkicem), jest to taras wykonany z konglomeratu. Taras jest w odległości ok. 3 m od działki nr [...]. A. R. oświadczył, że taras powstał po zakończeniu budowy. Ponadto ustalono, że płyty ażurowe wykonano w przedniej części nieruchomości (zgodnie ze szkicem, zał. nr 2). Nie wykonano miejsc postojowych. Ustalono, że teren oznaczony na szkicu nr [...] jako nr [...] jest na podobnym poziomie, co budynek (brak skarpy, obniżenia) oraz teren dz. nr [...], natomiast teren oznaczony na załączniku nr 2 jako 2 jest obniżony o ok. 0,92 m, licząc od krawędzi budynku ozn. lit. A. A. R. oświadczył, że rzędne terenu nie zostały zmienione. Ustalono, że woda opadowa z dachu budynku odprowadzana jest na własną nieruchomość, za pośrednictwem rynien oraz rur spustowych oraz poprzez drenaż rozprowadzony na własną nieruchomość. Ustalono także, że poziom posadowienia parteru został zmieniony z uwagi na technologię wykonania ogrzewania podłogowego. Zgodnie z przekrojem B-B projektu architektoniczno-budowlanego poziom opierzenia domu sąsiada jest na tym samym poziomie - od elewacji frontowej, co potwierdzają oględziny. Elewacje budynków są w jednej linii, co oznacza, że nie są względem siebie wysunięte. A. R. oświadczył – zwraca uwagę na to, że nie zalewa nieruchomości sąsiedniej działki dz. [...] – nie otrzymał dowodu na ww. działanie."

Dalej WWINB podkreślił, że akta sprawy zostały uzupełnione o operat geodezyjny, w którym wskazano poziom posadowienia budynku na 88,00-0,00 mnpm. Projekt budowlany przewidywał poziom parteru na poziomie 87,77 - różnica zatem wynosi 23 cm. Wskazano, że według oświadczenia inwestora przed rozpoczęciem budowy naturalny spadek działki był skierowany do granicy w stronę ulicy [...] i tak pozostało. Wskazano, iż wymiary tarasu dokonane podczas kontroli PINB stanowią część tarasu przewidzianego w projekcie budowlanym zatwierdzonym decyzją o pozwoleniu na budowę, zaznaczonego w rzucie przyziemia. Projektant zagospodarowanie terenu zakwalifikował jako nieistotne odstąpienie od projektu budowlanego.

W ocenie organu odwoławczego w rozpoznawanej sprawie zastosowanie znajdzie przepis art. 36a ust. 5 p.b. w znowelizowanym brzmieniu (Dz.U. z 2024 r. poz. 725). Zgodnie bowiem z art. 28 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 13.02.2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r. poz. 471) do spraw, o których mowa w art. 25-27, stosuje się przepisy art. 36a ust. 5 i art. 40 ustawy zmienianej w art. 1 (tj. ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane) w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą.

Dalej organ odwoławczy przytoczył treść art. 36a ust. 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2024 r., poz. 725 ze zm., dalej: Prawo budowlane) i wskazał, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie wykazał, aby wykonane podczas realizacji przedmiotowej inwestycji zmiany ukształtowania terenu działki położonej przy ul. [...] w P. spowodowały przekierowanie naturalnego spływu wód opadowych na teren działki skarżących.

Zdaniem WWINB w sprawie nie doszło do zwiększenia obszaru oddziaływania obiektu poza działkę, na której obiekt budowlany został zaprojektowany, a tym samym nie naruszono § 29 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2022 r. poz. 1225 z późn. zm.; dalej warunki techniczne), który zakazuje dokonywanie zmiany naturalnego spływu wód opadowych w celu kierowania ich na teren sąsiedniej nieruchomości. Do naruszenia § 29 rozporządzenia z 12 kwietnia 2002 r. warunków technicznych wystarczające jest ustalenie, że dokonana zmiana naturalnego spływu wód opadowych spowodowała skierowanie ich na teren sąsiedniej nieruchomości. Nie jest tu wymagane, by zmiana ta spowodowała nadto szkody na gruntach sąsiednich. PINB podczas kontroli przeprowadzonej w dniu 12.07.2024 r. ustalił, że woda opadowa z dachu budynku odprowadzana jest na własną nieruchomość, za pośrednictwem rynien oraz rur spustowych oraz poprzez drenaż rozprowadzony na własną nieruchomość.

WWINB wyjaśnił, iż w niniejszym przypadku zmiana poziomu posadzki budynku mieści się we skazanych dozwolonych zmianach (tj. poniżej 2% określonych w art. 36a ust. 5a Prawa budowlanego - obowiązującego w dniu orzekania przez PINB).

Zdaniem organu odwoławczego, wobec braku naruszenia przepisów Prawa budowalnego w niniejszej sprawie organ powiatowy właściwie uznał, iż wystąpiła bezprzedmiotowość postępowania. Bezprzedmiotowość, o której mowa w art. 105 § 1 k.p.a. oznacza brak podstaw prawnych do merytorycznego rozpoznania danej sprawy w całości lub w części. Wiąże się to z brakiem któregoś z elementów stosunku materialnoprawnego, co skutkuje tym, że nie można załatwić sprawy przez jej rozstrzygnięcie co do istoty. Bezprzedmiotowość może mieć zatem charakter podmiotowy, jaki przedmiotowy, jednak zawsze oznacza brak przedmiotu postępowania. Tym przedmiotem jest konkretna sprawa, w której organ administracji publicznej jest władny i jednocześnie zobowiązany rozstrzygnąć na podstawie przepisów prawa materialnego o uprawnieniach lub obowiązkach indywidualnego podmiotu.

W niniejszej sprawie - zdaniem organu II instancji - przyczyna bezprzedmiotowości leży po stronie przedmiotu postępowania, gdyż budynek nie narusza przepisów Prawa budowlanego, inwestor wybudował przedmiotowy budynek zgodnie z posiadanym pozwoleniem na jego budowę. Jak wynika z ustaleń budynek został posadowiony bez istotnych odstąpień od pozwolenia na jego budowę a jego stan techniczny nie stwarza zagrożenia bezpieczeństwa dla życia i zdrowia ludzkiego oraz mienia, co w konsekwencji prowadziło do uznania prowadzonego w tej sprawie postępowania jako bezprzedmiotowego.

Odnosząc się do zarzutów odwołania, WWINB wskazał - co zostało także podkreślone w wyroku, który zapadł w sprawie - że taras powstał w 2017 r., natomiast -nwestor uzyskał zaświadczenie o zakończeniu robót wcześniej, tj. w dniu 2.11.2015 r., wobec czego kwestia tarasu może być przedmiotem odrębnego postępowania administracyjnego.

Skargę na powyższą decyzję wywiedli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skarżący wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i zarzucając, że organ II instancji nie uwzględnił faktów świadczących o niewypełnieniu wcześniejszych zaleceń zleconych PINB tj.:

1. przeprowadzone oględziny działki Inwestora odbyły się bez udziału skarżących;

2. nie uzupełniono akt sprawy o nowy operat geodezyjny,

3. wskazany z imienia i nazwiska urzędnik WWINB w swoim zawodowym działaniu kieruje się własnymi, prywatnymi ocenami/opiniami przy jednocześnie prezentowanym negatywnym/wrogim nastawieniu wobec strony sporu.

W ocenie skarżących decyzja wydana przez WWINB przeczy praworządności działania organu. Skarżący podkreślili, że problem nielegalnego podniesienia terenu na przedmiotowej nieruchomości istnieje od 10 lat, to jest od chwili budowania lewej części bliźniaka przez inwestora. Skarżący podnieśli, że organ I instancji nie zapoznał się z należytą uwagą z planami budowlanymi inwestycji, bowiem z planów tych wynika, że teren budowy inwestor zamierzał podnieść do wysokości jezdni ulicy [...]. Mówią o tym plany posadowienia fundamentów, które od strony północnej budynku na posesji przy ul. [...] są na tej samej głębokości co fundamenty od ulicy [...]. Biorąc pod uwagę spadek terenu będą one powyżej strefy przemarzania, która dla zachodniej części P. wynosi 0,8 m. W tej sytuacji dla Inwestora korzystnym było podniesienie terenu, co też wykonał nawożąc grubą warstwę ziemi. PINB nie został o tym fakcie poinformowany przez kierownika budowy ani geodetę.

W przekonaniu skarżących zmianie uległo podejście PINB do tematu podniesienia terenu na spornej działce. W dniu 22.09.2017 r. skarżący podkreślili, że kwestia podniesienia podłogi wewnątrz budynku stała się tematem zastępczym dla kwestii podniesienia terenu.

Następnie skarżący podnieśli, że nie byli obecni podczas kontroli organu, ponieważ inwestor odmówił zgody na ich obecność, co zostało zaakceptowane przez organ. W ten sposób strony zostały pozbawione możliwości wskazania i wyjaśnienia rozbieżności. Takie postępowanie - zdaniem skarżących - było niezgodnie z zaleceniem WWINB zawartym w postanowieniu z dnia 19.01.2024 r. Dalej skarżący wskazali, że w rozmowie po odbytej kontroli zostali poinformowani, że operat geodezyjny nie został wykonany, gdyż organ nie ma możliwości, ani uprawnień do jego wykonania.

Następnie skarżący zarzucili, że w dniu 17.07.2024 r. nie mógł wpłynąć do organu nowy operat geodezyjny, gdyż w dniu 31.07.2024 r., podczas zapoznawania się w siedzibie organu z dowodami załączonymi do akt sprawy nie było tego dokumentu.

Kolejno skarżący wskazali, że sporny teren jest obniżony 0,92 m - co jest jego poziomem naturalnym. Zatem te 0,92 m podwyższenia terenu to bezprawnie nawieziona ziemia.

Ponadto skarżący uznali, że nie jest dopuszczalne przyjęcie, że wody opadowe są odprowadzane z dachu budynku za pośrednictwem rynien na posiadłość inwestora. Zdaniem skarżących organ nie uwzględnił, że wodą pada także na pozostały teren, a nie tylko na dach.

Zdaniem skarżących organ WWINB nie wykonał zaleceń określonych w wiążącym wyroku WSA.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Pismem z dnia 23.11.2024 r. uczestnicy postepowania B.R. i A. R. wyjaśnili, że obniżenie terenu o 92 cm wynika z naturalnego obniżania się terenu od ul. [...] w stronę ul. [...], co ilustruje mapa znajdująca się w aktach sprawy.

Ponadto uczestnicy zaprzeczyli, ażeby ich działania spowodowały przekierowanie naturalnego spływu wód opadowych na teren działki skarżących. W ocenie uczestników nie jest też prawdą, ażeby odmówili oni zgody na obecność skarżącego w trakcie kontroli (skarżąca w ogóle się nie stawiła i nie wyrażała chęci uczestnictwa w kontroli). Uczestnicy wyjaśnili, że nie było przeszkód, aby skarżący uczestniczył w kontroli znajdując się na swojej nieruchomości.

Na rozprawie w dniu 12.12.2024 r. skarżący, którzy podtrzymali swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Skarżący M. T. podkreślił ponadto, że od 10 lat organy zajmowały się mniej istotną kwestią, jaką jest podwyższenie podłogi o 23 cm, zamiast problemem podniesienia poziomu gruntu na działce.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej.

Z brzmienia zaś art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935, zwanej dalej "p.p.s.a.") wynika, że w przypadku, gdy sąd stwierdzi bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem.

Nie ulega więc wątpliwości, że Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą zaskarżonym aktem z punktu widzenia kryterium legalności, to jest zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania prawa materialnego. Nadto zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną.

Przedmiotem niniejszego postępowania sądowoadministracyjnego jest ocena prawidłowości decyzji Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia 30.08.2024 r. nr [...] utrzymującej w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta P. z dnia 09.07.2019 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie wybudowania budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie bliźniaczej przy ul. [...] w P. z odstępstwami od projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją pozwolenia na budowę wydaną przez Prezydenta Miasta P. w dniu 11.07.2014 r. nr [...].

Należy podkreślić, że na kanwie niniejszej sprawy zapadł wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu 16.07.2020 r., sygn. akt: IV SA/Po 1064/19, którym uchylono uprzednią decyzję organu II instancji. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 30.08.2023 r., sygn. akt: II OSK 2946/20, oddalił skargę kasacyjną od ww. wyroku.

Powyższe skutkuje koniecznością zastosowania art. 153 oraz art. 170 p.p.s.a. W myśl art. 170 p.p.s.a orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Zgodnie zaś z art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Wskazać przy tym należy, że pomimo użycia w art. 153 p.p.s.a. określenia "orzeczenie" chodzi w nim nie o sentencję, lecz o uzasadnienie. Ocena prawna rozstrzygnięcia wiąże się bowiem w pierwszym rzędzie z wykładnią prawa, a ta może mieścić się jedynie w uzasadnieniu wyroku (por. wyrok NSA z dnia 15 stycznia 1998 r. sygn. II SA 1560/97 niepubl.). Przez "ocenę prawną" rozumie się wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich zastosowania w rozpoznanej sprawie. Pojęcie to obejmuje zarówno krytykę sposobu zastosowania normy prawnej w zaskarżonym akcie, jak i wyjaśnienie, dlaczego stosowanie tej normy przez organ, który wydał dany akt, zostało uznane za błędne, bądź za prawidłowe. "Wskazania co do dalszego postępowania" dotyczą zaś sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu uniknięcie błędów już popełnionych oraz wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie dla uniknięcia wadliwości w postaci np. braków w materiale dowodowym lub innych uchybień procesowych (zob. A. Kabat (w:) B. Dauter i in., Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2018, uw. 3 i 5 do art. 153). W świetle cytowanego art. 153 p.p.s.a. zarówno organ administracji publicznej ponownie rozpoznający sprawę, jak i wojewódzki sąd administracyjny, są, co do zasady, związani oceną prawną i wskazaniami wyrażonymi we wcześniejszym, prawomocnym wyroku. Jedynie wyjątkowo może dojść do utraty mocy wiążącej takich ocen i wytycznych: przede wszystkim w razie wskazanej w art. 153 p.p.s.a. zmiany stanu prawnego, powodującej, że pogląd sądu stanie się nieaktualny; a ponadto w razie zmiany, po wydaniu orzeczenia sądowego, istotnych okoliczności faktycznych, bądź też na skutek wzruszenia orzeczenia zawierającego ocenę prawną w przewidzianym do tego trybie (por. A. Kabat (w:) B. Dauter i in., Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2018, uw. 9 do art. 153).

W orzecznictwie ugruntowane jest stanowisko, że przepis art. 153 p.p.s.a. ma charakter bezwzględnie obowiązujący, co oznacza, że ani organ administracji publicznej, ani Sąd, orzekając ponownie w tej samej sprawie, nie mogą nie uwzględnić oceny prawnej i wskazań wyrażonych wcześniej w orzeczeniu sądu, gdyż są nimi związane. Ciążący na organie i na sądzie obowiązek podporządkowania się ocenie prawnej wyrażonej w wyroku sądu administracyjnego, może być wyłączony tylko w wypadku istotnej zmiany stanu prawnego lub faktycznego, czyniącej pogląd prawny nieaktualnym, a także w razie wzruszenia wyroku w trybie przewidzianym prawem (zob.m.in. wyrok NSA z 2 lutego 2023 r., I OSK 2142/20; wyrok NSA z 18.04.2023 r., II OSK 1222/20, LEX nr 3559810). W rozpatrywanej sprawie żadna z wymienionych okoliczności nie nastąpiła, a zatem orzekający Sąd jest związany wydanymi wcześniej na kanwie niniejszej sprawy wyrokami.

Związanie sądu administracyjnego, w rozumieniu art. 153 p.p.s.a., oznacza, że nie może on formułować nowych ocen prawnych sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania w razie stwierdzenia braku zastosowania się do wskazań w zakresie dalszego postępowania przed organem administracji publicznej (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 05.02.2020 r., sygn. akt I GSK 2107/19, LEX nr 3010165; wyrok NSA z 6.02.2023 r., II OSK 2767/21, LEX nr 3514567.).

Wskazać wobec powyższego należy, że WSA w Poznaniu w wiążącym zarówno Sąd w składzie obecnym, jak i organy wyroku nakazał, aby przy ponownym rozpatrywaniu sprawy WWINB uzupełnił materiał dowodowy w zakresie dotyczącym różnic w zakresie projektu zagospodarowania działki lub terenu, z uwagi na zmianę rzędnych, a ponadto w trybie w trybie art. 136 k.p.a. zlecił organowi I instancji przeprowadzenie oględzin działki inwestora przy udziale skarżących. Ponadto WSA wskazał, że konieczne jest również załączenie do akt sprawy operatu geodezyjnego powoływanego przez organ I instancji, na podstawie którego organy poczyniły ustalenia w sprawie oraz udokumentowanie przysługującego skarżącemu tytułu prawnego do nieruchomości z której wywodzi on swój interes prawny w sprawie.

Realizując wskazania Sądu WWINB postanowieniem z dnia 19.01.2024 r. zlecił organowi I instancji przeprowadzenie oględzin działki inwestora przy udziale skarżących w zakresie odstępstw od projektu budowlanego oraz udokumentowanie podjętych ustaleń, uzupełnienie akt sprawy o operat geodezyjny i udokumentowanie przysługującego skarżącemu tytułu prawnego do nieruchomości.

W piśmie z dnia 24.06.2024 r. PINB wskazał, że skarżący M. T. posiada prawo własności nieruchomości przy ul. [...] w P., na dowód czego przedstawił wydruk księgi wieczystej. W tym zakresie zrealizowano więc wskazania z wiążącego wyroku.

Należy zauważyć, że zgodnie z art. 36a ust. 5 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego (w znowelizowanym brzmieniu, co słusznie dostrzegł i wyjaśnił organ odwoławczy) istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu zagospodarowania działki lub terenu lub projektu architektoniczno-budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę stanowi odstąpienie w zakresie:

1. projektu zagospodarowania działki lub terenu, w przypadku zwiększenia obszaru oddziaływania obiektu poza działkę, na której obiekt budowlany został zaprojektowany;

2. charakterystycznych parametrów obiektu budowlanego dotyczących:

1) powierzchni zabudowy w zakresie przekraczającym 5%,

2) wysokości, długości lub szerokości w zakresie przekraczającym 2%,

3) liczby kondygnacji.

Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 30.08.2023 r., sygn. akt: II OSK 2946/20, oddalając skargę kasacyjną od orzeczenia WSA podkreślił, że zebrany w sprawie materiał dowodowy nie pozwala na weryfikację twierdzenia organów nadzoru budowlanego, iż odstępstwo w zakresie zmiany rzędnych terenu nie stanowiło istotnego odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego.

W ocenie Sądu orzekającego w niniejszej sprawie wskazania wyrażone w wyroku w sprawie IV SA/Po 1064/19 nie zostały prawidłowo zrealizowane.

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji WWINB zawarł następujące stwierdzenie: "zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie wykazał aby wykonane podczas realizacji przedmiotowej inwestycji zmiany ukształtowania terenu działki położonej przy ul. [...] w P. spowodowały przekierowanie naturalnego spływu wód opadowych na teren działki skarżących". Jednocześnie z uzasadnienia decyzji nie wynika, na czym te zmiany ukształtowania terenu miałyby polegać. Brak jest w tym zakresie samodzielnych ustaleń oraz oceny organu odwoławczego. Tym samym nie sposób przyjąć, że - pomimo przeprowadzenia kontroli na przedmiotowej nieruchomości - organ zrealizował zalecenia, do których był zobowiązany na podstawie wiążącego stanowiska zawartego w wyroku WSA w Poznaniu.

W ocenie Sądu w składzie orzekającym, wyrażony przez WWINB pogląd o nieistotnym odstąpieniu od projektu budowlanego pozostaje przedwczesny. Nadal bowiem - pomimo formalnego uzupełnienia materiału dowodowego - organ nie dokonał wyczerpujących ustaleń stanu faktycznego, przede wszystkim nie wyjaśnił jednoznacznie na czym polegały zmiany zagospodarowania terenu, a także, czy w sprawie miało miejsce odstępstwo od projektu budowlanego w zakresie ukształtowania terenu. Żeby to ustalić organ musi porównać obecny stan ukształtowania nieruchomości ze stanem określonym w projekcie budowlanym. Jeżeli z takiego porównania wynika odstępstwo od projektu budowlanego, to wówczas organ winien expressis verbis wskazać na czym to odstępstwo polega. Dopiero dokonanie takiej analizy pozwoliłoby organowi na ocenę istotności odstępstwa od projektu budowlanego w zakresie ukształtowania terenu. Tymczasem na kanwie niniejszej sprawy WWINB pominął wskazane wyżej etapy postepowania, arbitralnie przyjmując, że odstąpienie od projektu budowlanego nie było istotne.

Stanowisko organu co do odstępstwa od projektu budowlanego w zakresie posadowienia budynku pozostaje dla Sądu niezrozumiałe. Organ wskazał, że "w zakresie zmiany poziomu posadowienia budynku PINB wykazał, że różnica między rzędną przyjętą w zatwierdzonym projekcie, a wybudowanym budynkiem wynosi 23 cm (tj. 88,00 mnpm, zamiast projektowanego 87,77 mnpm), wskazać należy, iż w niniejszym przypadku zmiana poziomu posadzki budynku mieści się we skazanych dozwolonych zmianach (tj. poniżej 2%) określonych w art. 36a ust. 5a Prawa budowlanego...". Lektura tego passusu w żaden sposób nie pozwala na ustalenie w jaki sposób organ doszedł do wniosku, iż odstępstwo "mieści się (...) w dozwolonych zmianach (tj. poniżej 2%)". W szczególności brak jest wyjaśnienia jaki parametr obiektu budowlanego podlegał ocenie co do przekroczenia progu 2% wartości. Jedyną przywołaną przez organ wartością jest bowiem wysokość posadowienia posadzki wyrażona w metrach nad poziomem morza, który to parametr sam w sobie nie dotyczy przecież wysokości, długości ani szerokości obiektu budowlanego. Przyjęcie, że ocenie co do istotności odstąpienia od projektu budowlanego podlega wysokość posadowienia budynku nad poziomem morza prowadziłoby zresztą do absurdalnej konsekwencji: im większa wysokość nad poziomem morza, tym większy zakres dopuszczalnej (bo nieistotnej) zmiany tej wysokości. Organ nie wypowiedział się natomiast jasno co do tego czy zmiana poziomu posadowienia budynku powiązana jest ze zmianą jego wysokości, a tu zauważyć należy, że 2% wynikającej z projektu wysokości budynku równej 7,5 m (projekt budowlany k. 16) to 15 cm.

Dodatkowo zauważyć należy, że WWINB nadal nie odniósł się do stanowiska skarżących zawartego w odwołaniu, co do wyliczeń w zakresie zmiany rzędnych. W zapadłym uprzednio na kanwie niniejszej sprawy wyroku WSA wskazał, że "skarżący konsekwentnie wskazuje, że w jego ocenie doszło do podniesienia terenu o 1 m i co należy szczególnie zaakcentować, w odwołaniu wyjaśnił jak w jego ocenie należało obliczyć różnicę w poziomach rzędnych. Do przedstawionych przez Skarżącego wyliczeń w żaden sposób nie ustosunkowano się w decyzji organu II instancji, czym naruszono art. 11 k.p.a.". Stanowisko to pozostaje aktualne, gdyż zalecenie Sądu w tym zakresie nie zostało zrealizowane przez WWINB.

Ponadto, do akt sprawy zgodnie ze wskazaniami wyrażonymi w wyroku WSA, miał zostać dołączony operat geodezyjny. Taki dokument miał stanowić jedną z podstaw poczynienia ustaleń faktycznych w sprawie. Pismem z dnia 3.07.2024 r. inwestor przedłożył "operat geodezyjny" czyli mapę z inwentaryzacją powykonawczą budynku. Okoliczność ta odnotowana została w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, organ nie zajął jednak stanowiska co do istotności tego dokumentu w aspekcie zmiany ukształtowania terenu działki, a analiza akt sprawy prowadzi do wniosku, że załączony przez inwestora dokument znajdował się już wcześniej w kserokopii w aktach sprawy (k. 40 akt administracyjnych organu I instancji).

W ocenie Sądu zabrakło w niniejszej sprawie dogłębnej analizy zgromadzonego materiału dowodowego. Jest to tym bardziej istotne, że również Naczelny Sąd Administracyjny w swoim wyroku z dnia 30.08.2023 r., sygn. akt: II OSK 2946/20 dostrzegł, że przyjęcie przez organ nadzoru budowlanego, że stwierdzone odstępstwo stanowi nieistotne odstępstwo od zatwierdzonego projektu budowlanego, jest przedwczesne, ponieważ nie zostało w wystarczający sposób uzasadnione w oparciu o zebrany w sprawie materiał dowodowy, albowiem organ oparł się na przedłożonej przez stronę dokumentacji geodezyjnej, której brak było wówczas w aktach administracyjnych, nie dokonując przy tym samodzielnie weryfikacji zawartych w niej danych i nie poddając tego dowodu należytej ocenie.

Na marginesie zwrócić należy uwagę na mało staranne udokumentowanie przeprowadzonego postępowania dowodowego. Z kontroli 12.07.2024 r. sporządzony został protokół. Jak wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w wyroku z dnia 16 listopada 2017 r. w sprawie II SA/Po 641/17 (Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl) "...protokoły i dokumenty sporządzone w toku postępowania powinny być tak sporządzone, aby cała ich treść mogła być jednoznacznie odczytana. Przez czytelność protokołów i dokumentów należy rozumieć zewnętrzną komunikatywność treści w nich zawartych, potrzebną dla podjęcia prawidłowej decyzji merytorycznej. Nie ma tu żadnych wyłączeń, dlatego też prowadzący postępowanie winien tak zadbać o czytelność materiałów zgromadzonych w postępowaniu, by te również nie budziły wątpliwości co do swej pozornie czytelnej treści i nie stwarzały barier dla podjęcia prawidłowego rozstrzygnięcia. Wobec tego w przypadku nieczytelnego charakteru pisma pracownika organu koniecznym jest sporządzanie na komputerze czytelnego odpisu i dołączanie go do akt sprawy."

Sporządzony pismem ręcznym protokół z dnia 12.07.2024 r. jest mało czytelny, zasadne było zatem sporządzenie i dołączenie do akt jego czytelnego odpisu. Dokument ten sporządzony został jednak nieprawidłowo i niestarannie: jeżeli stosunkowo czytelne oznaczenie w punkcie 5 rękopisu protokołu adresu przy ul "N. " w maszynopisie zmienione zostało na ul. "N.", to zasadne mogą być wątpliwości co do wierności odpisu w zakresie mało czytelnych fragmentów rękopisu. Poza tym podkreślić należy, że odpis protokołu winien dokładnie oddawać treść jego rękopisu, bez jakichkolwiek poprawek czy modyfikacji, a już w części wstępnej w punkcie 6 zmieniono kolejność danych personalnych pracowników PINB; brak jest również tożsamości treści punktu 7 (poprawiono błąd w nazwisku jednej z osób, dopisano określenie "Inwestor", dopisano adresy co do obu osób). Również treść punktu 8 nie jest tożsama. Przykładowo wskazać można, że w odpisie protokołu znajduje się passus, którego brak w rękopisie (w tym wypadku zaznaczono wprawdzie, że "brak tego zapisu w protokole", należy jednak podkreślić, że odpis dokumentu nie jest miejscem na zamieszczanie dodatkowych wyjaśnień); w zakresie istotnych ustaleń faktycznych: dwudziesty trzeci wiersz rękopisu na stronie 2 rozpoczyna się słowami "wykonano obniżenie", słów tych nie zawiera odpis.

Podkreślić w tym miejscu, że także rękopis protokołu dotknięty jest wadami.

Jak podkreśla się w piśmiennictwie skreślenia i poprawki powinny być stwierdzone w protokole przed jego podpisaniem. Oznacza to wymóg ich wskazania w samym protokole. Ze względu na konieczność wykonania tej czynności przed podpisaniem protokołu, właściwym miejscem wskazania skreśleń i poprawek jest końcowa część protokołu. Znaczenie protokołu wymaga rzetelnego wskazania wszystkich skreśleń i poprawek. Nie wystarczy ograniczenie się do wskazania ich ilości. Należy przyjąć, że użyte w przepisie pojęcie "stwierdzenia" obejmuje także omówienie skreśleń i poprawek. Tylko takie działanie stanowi wyraz realizacji zasady pogłębiania zaufania (art. 8), chroni przed nieuprawnioną ingerencją w treść protokołu. (Łaszczyca Grzegorz, Martysz Czesław, Matan Andrzej, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Tom I. Komentarz do art. 1-103, wyd. III, LEX 2010).

Rękopis protokołu zawiera liczne skreślenia i poprawki, z których tylko niektóre są parafowane. W wierszu piątym rękopisu na stronie 2 rozpoczyna się zdanie w nawiasie, które ewidentnie zostało dopisane już po sporządzeniu tego fragmentu rękopisu. Tak istotne ingerencje w treść protokołu wymagały ich omówienia. Brak w końcowej części protokołu szczegółowego omówienia wszystkich skreśleń i poprawek nie pozwala na przyjęcie, że dochowany został wymóg z art. 71 zd. 2 k.p.a.

Opisane wyżej uchybienia w zakresie protokołowania czynności organu nie powinny mieć miejsca, zwłaszcza w sprawie, w której występują strony o przeciwstawnych interesach, które mogą uchybienia i niedoskonałości protokołu wykorzystywać na poparcie swych twierdzeń.

W tym stanie rzeczy na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. należało uchylić zaskarżoną decyzję organu II instancji. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy WWINB winien kierować się wiążącą oceną prawną i wskazaniami, co do dalszego postępowania wyrażonymi przez Sąd w uzasadnieniu niniejszego wyroku oraz poprzedniego wyroku WSA w Poznaniu 16.07.2020 r., sygn. akt: IV SA/Po 1064/19, bacząc by nie naruszono reguł postępowania oraz by rozstrzygnięcie odpowiadało prawu materialnemu. Przede wszystkim organ zobowiązany będzie dokonać ponownej kontroli na spornej nieruchomości, z której zostanie sporządzony, w prawidłowej formie, protokół. Na podstawie wszystkich zgromadzonych w sprawie dowodów organ poczyni ustalenia faktyczne oraz dokona jednoznacznej oceny, czy w sprawie miało miejsce odstępstwo od projektu budowlanego, a jeśli tak, to rolą organu będzie wyjaśnienie na czym ono polegało i ocena, czy jest ono istotne.

O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a., zasądzając na rzecz skarżących zwrot kosztów postępowania.