Postanowienie NSA, sygn. akt II GW 27/23
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-08-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 652  Sprawy ubezpieczeń zdrowotnych
643  Spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego (art. 22 § 1 pkt 1 Kpa) oraz między tymi organami
Skarżony organ: Wójt Gminy
Treść wyniku: Oddalono wniosek

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Rysz Sędzia NSA Wojciech Kręcisz Sędzia del. WSA Marek Leszczyński (spr.) po rozpoznaniu w dniu 17 sierpnia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej wniosku Wójta Gminy [...]1 z dnia 14 lutego 2023 r. o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Wójtem Gminy [...]1 a Wójtem Gminy [...]2 w przedmiocie potwierdzenia prawa do świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych postanawia: oddalić wniosek.


UZASADNIENIE

Wnioskiem z dnia 14 lutego 2022 r. Wójt Gminy [...]1, działając na podstawie art. 4 w zw. z art. 15 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r., poz. 259; dalej: p.p.s.a.) oraz art. 22 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r., Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 2000 ze zm.; dalej: k.p.a.), wniósł o rozstrzygnięcie przez Naczelny Sąd Administracyjny sporu o właściwość pomiędzy nim a Wójtem Gminy [...]2 i wskazanie Wójta Gminy [...]2 jako organu właściwego do rozpoznania wniosku C. w B.1 w sprawie wydania decyzji potwierdzającej prawo do ubezpieczenia zdrowotnego finansowanego ze środków publicznych dla M.N. (dalej: zainteresowany).

W uzasadnieniu wniosku wskazano, że w dniu 19 stycznia 2023 r. do Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w [...]1 (dalej: GOPS w [...]1), z Ośrodka Pomocy Społecznej w [...]2 (dalej: OPS w [...]2), w trybie art. 65 k.p.a., przekazano wniosek C. w B.1 o objęcie zainteresowanego pomocą w formie ubezpieczenia zdrowotnego finansowanego ze środków publicznych. Wraz z wnioskiem do tego organu wpłynęły dokumenty dotyczące próby ustalenia miejsca pobytu zainteresowanego. Z ustaleń OPS w [...]2 wynika, że zainteresowany nie przebywa i nie zamieszkuje na terenie Gminy [...]2, nie jest tam również zameldowany. Pracownik socjalny tego Ośrodka trzykrotnie próbował przeprowadzić rozeznanie sytuacji pod wskazanym we wniosku adresem Z., ul. [...], ale nie zastał tam zainteresowanego. Również wysłane do niego pismo pod ten adres wróciło z adnotacją "nie podjęto w terminie".

Ponadto, jak ustalił OPS w [...]2, ostatnie zameldowanie na pobyt stały zainteresowany miał w P. przy ul. [...]. W związku z tym Ośrodek ten wystąpił do Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w P. z prośbą o ustalenie, czy zainteresowany zamieszkuje pod adresem zameldowania na pobyt stały. Jednakże pismo wysłane przez Ośrodek poznański pod adres w P. również wróciło z adnotacją "nie podjęto w terminie".

Ponadto GOPS w [...]1 zwrócił się do C. w B.1 w celu ustalenia, w jakich okolicznościach M.N. został przyjęty do szpitala. Ustalono, że został on przywieziony do placówki z B. w B.2 celem konsultacji i przebywał w szpitalu w B. od 25.08.2022 r. do 26.08.2022 r.

Z pozyskanych natomiast informacji od B. w B.2 wynika, że zainteresowany przebywał na Oddziale [...] dwukrotnie: od 24.08.2022 r. do 25.08.2022 r. oraz od 26.08.2022 r. do 02.09.2022 r. Przy pierwszym przyjęciu został dowieziony przez ZRM w asyście funkcjonariuszy Policji. W dniu 25.08.2022 r. został przekazany do Oddziału [...] w B. W dniu 26.08.2022 r. ponownie został przyjęty do Oddziału [...]. Z pisma w/w szpitala wynika, iż zainteresowany wskazał, że zamieszkuje w Z., [...], ul. [...]. Adres ten został także potwierdzony telefonicznie przez jego brata. Jednocześnie adres ten jest zgodny z adresem podanym w piśmie C. w B.1. Zatem skoro z posiadanych dokumentów wynika, iż wskazywanym przez zainteresowanego miejscem zamieszkania są Z. w gminie [...]2, to organem właściwym w niniejszej sprawie będzie Wójt Gminy [...]2.

W odpowiedzi na wniosek Wójt Gminy [...]2 wniósł o wskazanie, że organem właściwym w sprawie jest gmina B.3 - na postawie art. 21 § 1 pkt 3 k.p.a. - jako gmina ostatniego pobytu zainteresowanego lub na podstawie art. 21 § 2 k.p.a. - jako gmina miejsca zdarzenia, powodującego wszczęcie postępowania i w tym celu wniósł o wezwanie do udziału w sprawie Prezydenta Miasta B.3. Ewentualnie, wniósł o wskazanie, że Wójt Gminy [...]2 jest organem właściwym miejscowo w sprawie, na podstawie art. 21 § 1 pkt 3 k.p.a. - jako gmina tymczasowego ostatniego znanego miejsca pobytu zainteresowanego w okresie od czerwca do sierpnia 2022 r. na terenie ogródków działkowych w gminie [...]2, tj. przed zdarzeniem skutkującym konieczność ustalenia prawa zainteresowanego do świadczeń zdrowotnych finansowanych ze środków publicznych.

Dodatkowo Wójt Gminy [...]2 wyjaśnił, że w dniu 24 marca 2023 r. z pracownikiem OPS w [...]2 skontaktował się J.N. będący kuzynem M.N. i oświadczył, że w miesiącach czerwiec – sierpień 2022 r. na działce nr [...] w ogródkach działkowych Z. ul. [...] przebywał M.N., który pomagał mu w pracach porządkowo – budowlanych. Poinformował też, że ten ostatni może przebywać u swojej matki A.W. w P. przy ul. [...]. Wobec tego organ wystąpił do MOPR w P. o przeprowadzenie wywiadu z zainteresowanym i zobowiązał się przesłać ten wywiad do NSA.

W dniu 18 maja 2023 r. wpłynął do NSA kwestionariusz rodzinnego wywiadu środowiskowego przeprowadzony przez Miejski Ośrodek Pomocy Rodzinie w P. z dnia 18 kwietnia 2023 r. dotyczący zainteresowanego oraz oświadczenie zainteresowanego z dnia 18 kwietnia 2023 r. W kwestionariusza wskazano, że zainteresowany obecnie przebywa u matki pod adresem P. [...], ul. [...], ale za kilka dni ma zamiar się wyprowadzić do W. lub K. W okresie od maja do października 202 r. przebywał u brata J.N. w Z. przy ul. [...] – działki ROD, działka nr [...]. Ponadto wskazano, że zainteresowany bardzo często zmienia miejsca zamieszkania: P. – Ś., K., G., R., K., S., B.

Natomiast w oświadczeniu zainteresowany podał, że w okresie od maja 2022 r. do października 2022 r. przebywał u brata J.N. w Z., ul. [...], Działki ROD, nr działki [...], zaś od 13 czerwca do 10 lipca 2022 r. pracował w M.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 15 § 1 pkt 4 w zw. z art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 259 ze zm., dalej: p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: NSA, sąd drugiej instancji) rozstrzyga spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Przez spór o właściwość, o którym mowa w art. 4 p.p.s.a., należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej, jednocześnie uważają się za właściwe do załatwienia konkretnej sprawy (spór pozytywny) lub też żaden z nich nie uważa się za właściwy do jej załatwienia (spór negatywny). Spór między organami jednostek samorządu terytorialnego, niemającymi wspólnego dla nich organu wyższego stopnia, jest sporem o właściwość, rozstrzyganym przez sąd administracyjny (art. 22 § 1 pkt 1 k.p.a.). Rozstrzyganie sporów o właściwość, należących do sądów administracyjnych, objęte jest właściwością NSA (art. 15 § 1 pkt 4 p.p.s.a.).

W rozpoznawanej sprawie zaistniał negatywny spór o właściwość w przedmiocie wskazania organu właściwego do wydania decyzji potwierdzającej prawo – na podstawie przepisów ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych – do świadczeń opieki zdrowotnej dla M.N. w związku z jego leczeniem w C. w B.1. Zgodnie z art. 54 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz. U. z 2022 r., poz. 2561 ze zm.; dalej: ustawa o świadczeniach), dokumentem potwierdzającym prawo do świadczeń opieki zdrowotnej świadczeniobiorcy, o którym mowa w art. 2 ust. 1 pkt 2, jest decyzja wójta (burmistrza, prezydenta) gminy właściwej ze względu na miejsce zamieszkania świadczeniobiorcy, potwierdzająca to prawo.

Kwestia ustalenia organu właściwego do wydania decyzji określonej w art. 54 ust. 1 ustawy o świadczeniach była już przedmiotem rozważań NSA (por. m.in. postanowienie NSA z 25 stycznia 2019 r., sygn. akt II GW 40/18). Art. 54 ust. 1 ustawy o świadczeniach stanowi lex specialis w stosunku do przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r., poz. 775; dalej: k.p.a.), nie reguluje jednak kwestii właściwości organu w sytuacji braku możliwości ustalenia miejsca zamieszkania świadczeniobiorcy. W tej materii brak jest możliwości zastosowania ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2016 r., poz. 930 ze zm.; dalej: ustawa o pomocy społecznej), w szczególności jej art. 101 ust. 1 i 2, zgodnie z którym właściwość miejscową gminy ustala się według miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie (ust. 1) a w przypadku osoby bezdomnej właściwą miejscowo jest gmina ostatniego miejsca zameldowania tej osoby na pobyt stały (ust. 2). Wprawdzie ustawa o świadczeniach stanowi w art. 54 ust. 3 pkt 3, że decyzję, o której mowa w ust. 1, wydaje się m. in. po stwierdzeniu spełniania kryterium dochodowego, o którym mowa w art. 8 ustawy o pomocy społecznej, jednak treść regulacji nie pozwala uznać, że przytoczony przepis odsyła do ustawy o pomocy społecznej, także co do ustalania właściwości organu.

W sytuacji więc, gdy na podstawie przepisów szczególnych nie można wskazać organu właściwego do rozpatrzenia sprawy, subsydiarnie zastosowanie powinny znaleźć zasady zawarte w przepisach k.p.a., normujące ogólne reguły ustalania właściwości miejscowej organu administracji publicznej. Stosowanie przepisów k.p.a. jest bowiem wyłączone tylko w takim zakresie, w jakim przepisy szczególne zawierają odmienne uregulowania. Skoro zatem art. 54 ust. 1 ustawy o świadczeniach nie pozwala na określenie właściwości organu w przypadku braku możliwości ustalenia miejsca zamieszkania świadczeniobiorcy i brak w tej kwestii także innych przepisów szczególnych, to ustalanie właściwości miejscowej organu następuje z uwzględnieniem regulacji zawartych w art. 21 § 1 i 2 k.p.a. (por. m.in. postanowienie NSA z 25 maja 2023 r., sygn. akt II GW 20/23).

Zgodnie z art. 21 § 1 pkt 3 k.p.a. właściwość miejscową organu administracji publicznej ustala się według miejsca zamieszkania (siedziby) w kraju, zaś w braku miejsca zamieszkania w kraju – według miejsca pobytu strony lub jednej ze stron, a jeśli nie ma w kraju miejsca zamieszkania (siedziby) lub pobytu – według ostatniego miejsca zamieszkania (siedziby) lub pobytu w kraju. Brzmienie przepisu wskazuje zatem, że według ogólnej zasady, ustalenia organu właściwego miejscowo do załatwienia sprawy dokonuje się według miejsca zamieszkania strony lub ewentualnie według miejsca jej pobytu. Dopiero w sytuacji braku możliwości ustalenia miejsca zamieszania lub pobytu strony, organ właściwy miejscowo określa się według ostatniego miejsca zamieszkania lub ostatniego miejsca pobytu.

Rozważając zastosowanie art. 21 § 1 pkt 3 k.p.a. do ustalenia właściwości miejscowej organu w sprawie wydania decyzji potwierdzającej prawo do świadczeń opieki zdrowotnej, trzeba mieć na względzie treść regulacji szczególnej w stosunku do unormowań k.p.a. zawartej w przytoczonym wyżej art. 54 ust. 1 ustawy o świadczeniach. Przepis ten wskazuje jednoznacznie, że wolą ustawodawcy było powiązanie właściwości miejscowej organu wyłącznie z miejscem zamieszkania świadczeniobiorcy, nie zaś – jak stanowi art. 21 § 1 pkt 3 k.p.a. – ewentualnie z miejscem pobytu strony, czy miejscem, w którym nastąpiło zdarzenie powodujące wszczęcie postępowania. Zatem w sytuacji braku miejsca zamieszkania świadczeniobiorcy, właściwość miejscową organu właściwego do wydania decyzji, o której mowa w art. 54 ust. 1 ustawy o świadczeniach, tzn. decyzji potwierdzającej prawo do świadczeń opieki zdrowotnej ustala się według ostatniego miejsca zamieszkania świadczeniobiorcy.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy stwierdzić trzeba, że zarówno Wójt Gminy [...]1, jak i Wójt Gminy [...]2 uznali się za organy niewłaściwe z uwagi na fakt, że zainteresowany nie zamieszkuje na terenie objętym ich właściwością miejscową. Przy czym z dokumentacji wynika, że ani pod adresem Z. ul. [...] (działka ROD), ani pod adresem P. [...], ul. [...] (miejsce zamieszkania matki zainteresowanego), zainteresowany nie mieszka. Jak sam bowiem oświadczył, często zmienia adresy przebywania i nadal ma zamiar gdzieś się wyprowadzić (W. lub K.). Natomiast jak ustalił OPS w [...]2, ostatnie zameldowanie na pobyt stały zainteresowany posiadał w P. przy ul. [...]. Oznaczałoby to, że organem właściwym do załatwienia sprawy potwierdzenia prawa do świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych dla M.N. jest Prezydent Miasta P., który jednak nie bierze udziału w niniejszym postępowaniu sądowym.

W związku z powyższym należy zauważyć, że Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga spór o właściwość poprzez wskazanie organu właściwego do załatwienia konkretnej sprawy administracyjnej. W okolicznościach faktycznych i prawnych rozpoznawanej sprawy nie jest to możliwe, gdyż ani Wójt Gminy [...]1, ani Wójt Gminy [...]2, tj. żaden z organów administracji biorących udział w niniejszym postępowaniu sądowym, nie jest organem właściwym do potwierdzenia prawa do świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych dla M.N.

Z tych względów, złożony w tej sprawie wniosek o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Wójtem Gminy [...]1 a Wójtem Gminy [...]2, podlegał oddaleniu.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 151 w zw. z art. 15 § 2 i art. 64 § 3 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji postanowienia.