Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 551/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-07-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6041 Profilaktyka  i   rozwiązywanie  problemów alkoholowych, ustalanie liczby punktów sprzedaży,  zasad  usytuowania miejsc
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 147 § 1 w zw. z art. 3 § 2 pkt 5, art. 50 §1
journal: Dz.U. 2023 poz 259
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 12 ust. 3 w zw. z art. 1 ust. 1 art. 2 ust. 1 pkt 4
journal: Dz.U. 2019 poz 2277
law: Ustawa z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi.
article: art. 2 ust. 3, art. 101 ust. 1
journal: Dz.U. 2019 poz 506
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Rysz (spr.) Sędzia NSA Cezary Pryca sędzia del. WSA Izabella Janson Protokolant Izabela Kołodziejczyk po rozpoznaniu w dniu 12 lipca 2023 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Rady Gminy Wyryki od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 28 stycznia 2020 r. sygn. akt III SA/Lu 473/19 w sprawie ze skargi L. K. na uchwałę Rady Gminy Wyryki z dnia 20 czerwca 2018 r. nr XXXIX/195/2018 w przedmiocie ustalenia maksymalnej liczby zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych oraz określenia zasad usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych na terenie gminy 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie; 2. zasądza od L. K. na rzecz Rady Gminy Wyryki 775 (siedemset siedemdziesiąt pięć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie (dalej zwany "WSA" lub "Sądem pierwszej instancji") wyrokiem z 28 stycznia 2020 r., sygn. akt III SA/Lu 473/19, na podstawie art. 147 § 1 w zw. z art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 259; dalej zwanej "p.p.s.a."), po rozpoznaniu sprawy ze skargi L. K. prowadzącego działalność gospodarczą pod firmą S. (dalej zwanego "skarżącym") na uchwałę Rady Gminy W. z 20 czerwca 2018 r. nr XXXIX/195/2018 (dalej zwaną "uchwałą") w przedmiocie ustalenia maksymalnej liczby zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych oraz określenia zasad usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych na terenie Gminy W., w pkt I. stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w części obejmującej § 2 ust. 1 lit. b) i lit. d) – w zakresie odnoszącym się do placówek kulturalno-oświatowych oraz obiektów administracji publicznej; w pkt II. zasądził od Rady Gminy W. na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania.

Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie sprawy:

W dniu 20 czerwca 2018 r. Rada Gminy W. podjęła uchwałę na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (obecnie tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 506 z późn. zm.; dalej zwanej "u.s.g."), art. 12 ust. 1 i 3 ustawy z 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (obecnie tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 2277 z późn. zm.; dalej zwanej "ustawą o wychowaniu w trzeźwości") oraz po zasięgnięciu opinii jednostek pomocniczych gminy, zgodnie z którą (§ 2 ust. 1 uchwały) punkt sprzedaży i podawania napojów alkoholowych nie może być usytuowany w odległości mniejszej niż 100 m drogi mierzonej wzdłuż osi najkrótszego ciągu komunikacyjnego od każdego wejścia do lokalu/punktu sprzedaży do każdego wejścia do następujących obiektów: a) szkoły, przedszkola, punkty przedszkolne; b) placówki kulturalno-oświatowe; c) obiekty kultu religijnego (kościół, cmentarz, kaplica); d) obiekty administracji publicznej.

Skarżący w piśmie z 3 czerwca 2019 r. wezwał Radę Gminy W. do usunięcia naruszenia prawa zawartego we wskazanej wyżej uchwale. Skarżący wskazał, że sposób sformułowania zasad usytuowania miejsc sprzedaży napojów alkoholowych, poprzez wskazanie w pkt b § 2 ust. 1 uchwały w sposób ogólny placówek kulturalno-oświatowych, bez definicji o jakie placówki chodzi, powoduje dowolność interpretacyjną i możliwość działania z naruszeniem ustawy. Ponadto § 2 ust. 1 pkt d uchwały, stanowiący o obiektach administracji publicznej pozostawia w ocenie skarżącego luz interpretacyjny w określaniu jakich obiektów dotyczy i z jakich powodów należy odmierzać od nich 100 m odległości.

Organ nie odpowiedział na wezwanie skarżącego.

Skarżący wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie na ww. uchwałę Rady Gminy W. w części obejmującej § 2 ust. 1 lit. b i d, wnosząc o stwierdzenie jej nieważności w tym zakresie.

W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, że wejście w życie przedmiotowej uchwały określającej nowe zasady pomiaru odległości obiektów chronionych oraz wskazanie nowych obiektów chronionych, wśród nich obiektów administracji publicznej, naprzeciwko którego znajduje się jego sklep, uniemożliwiło prowadzenie działalności w zakresie sprzedaży napojów alkoholowych. W ocenie skarżącego spowodowało to naruszenie jego praw, a podjęte przez Radę Gminy działania wymierzone są bezpośrednio w niego.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o odrzucenie skargi jako złożonej przez osobę nieposiadającą legitymacji skargowej wskutek braku interesu prawnego, ewentualnie o oddalenie skargi jako oczywiście bezzasadnej. Organ zauważył, że uzasadnienie skarżonej uchwały odnosi się do treści uchwały nr XXXVII/179/18 Rady Gminy W. w sprawie uchwalenia Gminnego Programu Profilaktyki Rozwiązywania Problemów Alkoholowych, wskazującej na konieczność wyeliminowania dostępności do alkoholu w pobliżu urzędów i instytucji użyteczności publicznej. Realizując ten zapis podjęto uchwałę "odległościową", która chroni obiekty użyteczności publicznej sensu largo. W ocenie Gminy określenia użyte w uchwale nie pozostawiają wątpliwości jak należy rozumieć sformułowania "obiekt administracji publicznej" oraz "placówka kulturalno-oświatowa", stąd też Rada Gminy objęła te obiekty szczególną ochroną w kontekście zapobiegania alkoholizmowi. Ponadto w ocenie organu skarżący nie posiada legitymacji czynnej skargowej. Zaskarżona uchwała nie narusza żadnego interesu prawnego skarżącego. W niniejszej sprawie można mówić jedynie o naruszeniu interesu faktycznego.

Sąd pierwszej instancji wyrokiem z 28 stycznia 2020 r. uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie.

W pierwszej kolejności WSA uznał, że zaskarżona uchwała, wskutek wskazania za obiekty chronione: placówek kulturalno-oświatowych oraz obiektów administracji publicznej w pobliżu których położona jest nieruchomość skarżącego, narusza jego interes prawny.

WSA uznał, że wniesiona w niniejszej sprawie skarga na § 2 ust. 1 lit. b i lit. d tej uchwały zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona część uchwały jest sprzeczna z prawem. W ocenie Sądu zasadne są powołane w skardze zarzuty wydania uchwały z przekroczeniem granic upoważnienia ustawowego zawartego w art. 12 ust. 3 ustawy o wychowaniu w trzeźwości.

Sąd pierwszej instancji wskazał, że z przepisów art. 12 ust. 3 ustawy o wychowaniu w trzeźwości (będącego podstawą wydanej uchwały) wynika upoważnienie rady do uregulowania w drodze uchwały wskazanej w nim materii. WSA podkreślił, że zasady przyjęte w uchwale w tym przedmiocie muszą pozostawać w zgodzie z ogólnymi celami ustawy o wychowaniu w trzeźwości wyrażonymi w preambule oraz art. 1 i 2 ustawy.

Zdaniem WSA, poza zakres upoważnienia ustawowego zawartego w art. 12 ust. 3 ustawy, rozumianego jako zasady rozmieszczenia miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych na terenie gminy i ich usytuowanie względem miejsc chronionych, wykracza zapis na § 2 ust. 1 lit. b i lit. d zaskarżonej uchwały. Sąd pierwszej instancji uznał, że podstawę prawną dla tego rodzaju regulacji stanowi art. 14 ust. 6 ustawy o wychowaniu w trzeźwości, zgodnie z którym rada gminy może w innych niż wskazane w ustawie miejscach, obiektach lub na określonych obszarach gminy, ze względu na ich charakter, wprowadzić czasowy lub stały zakaz sprzedaży, podawania, spożywania oraz wnoszenia napojów alkoholowych.

Sąd pierwszej instancji przypomniał, że w wyroku z 23 stycznia 2018 r. (sygn. akt II GSK 2212/17) dotyczącym wcześniejszej uchwały Rady Gminy W. określającej zasady usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych jako miejsca wymagające szczególnej ochrony, Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, iż określenie obiektów chronionych, a mianowicie placówek kulturalnych i budynku Urzędu Gminy, pozostawia dowolność w określeniu rodzaju placówek kulturalnych z uwagi na ogólność sformułowania i brak definicji placówki kulturalnej. NSA w przywołanym wyroku wskazywał też, że Urząd Gminy nie powinien być wskazany jako obiekt chroniony. WSA uznał, że Rada Gminy w kolejnej uchwale nie zastosowała się do uwag zawartych w wyroku NSA.

WSA ponownie podkreślił, że lokalny prawodawca realizując wynikającą z art. 12 ustawy o wychowaniu w trzeźwości kompetencję do ustalenia zasad usytuowania na terenie gminy miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych, nie może abstrahować zarówno od realiów urbanistycznych obszaru, którego zasady te mają dotyczyć, jak również konsekwencji stosowania innych regulacji, w tym chociażby dotyczących swobody prowadzenia działalności gospodarczej.

Sąd pierwszej instancji uwzględniając skargę na uchwałę na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w części obejmującej § 2 ust.1 lit. b i lit d – w zakresie odnoszącym się do placówek kulturalno-oświatowych i obiektów administracji publicznej.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Rada Gminy W., zaskarżając go w części dotyczącej punktu I wyroku, wnosząc o jego zmianę w części dotyczącej punktu I wyroku w trybie art. 188 p.p.s.a., ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w części, tj. w pkt I i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie do ponownego rozpoznania, o rozpoznanie sprawy na rozprawie, a także o zasądzenie od skarżącego na rzecz organu kosztów postępowania według norm przypisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła, w trybie art. 174 pkt 1 p.p.s.a.:

I. naruszenie prawa materialnego, przez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie:

1. art. 12 ust. 3 w zw. z art. 1 ust. 1 art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy o wychowaniu w trzeźwości, poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu przez Sąd, że Rada Gminy nie wykonała w uchwale dyspozycji wynikającej z powołanego przepisu, tj. ustaliła niejednoznaczne i nieprecyzyjne zasady usytuowania na terenie gminy miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych podczas gdy przepisy ustawy o wychowaniu w trzeźwości stanowią, że rada gminy samodzielnie ustala w drodze uchwały, zasady usytuowania na terenie gminy miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych;

2. art. 2 ust. 3 u.s.g. poprzez naruszenie zasady samodzielności gminy;

II. przepisów postępowania:

1. art. 50 §1 p.p.s.a. poprzez przyjęcie i rozpoznanie skargi złożonej przez osobę niemającą legitymacji do złożenia skargi na uchwałę Rady Gminy, albowiem uchwała Rady Gminy nie narusza żadnego interesu prawnego skarżącego;

2. art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 12 ust. 3 ustawy o wychowaniu w trzeźwości, poprzez niewłaściwe uwzględnienie skargi na uchwałę Rady Gminy W. z 20 czerwca 2018 r., nr XXXIX/195/2018, w przedmiocie ustalenia maksymalnej liczby zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych oraz określenia zasad usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych na terenie Gminy W., przy czym naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy;

3. art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez jego niezastosowanie i brak wyjaśnienia w uzasadnieniu w jakim zakresie uchwala rady gminy narusza prawo poprzez objęcie ochroną placówek kulturalno-oświatowych i obiektów administracji publicznej.

Argumentację na poparcie zarzutów skarżąca przedstawiła w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., a zatem w zakresie wyznaczonym w podstawach kasacyjnych przez stronę wnoszącą omawiany środek odwoławczy, z urzędu biorąc pod rozwagę tylko nieważność postępowania, której przesłanki w sposób enumeratywny wymienione zostały w art. 183 § 2 tej ustawy, a które w niniejszej sprawie nie występują. Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę wnoszącą skargę kasacyjną naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego, czy też procesowego, określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Skarga kasacyjna oparta na obu podstawach z art. 174 p.p.s.a. okazała się uzasadniona, albowiem zasadny był jej zarzut dotyczący naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez brak wyjaśnienia w uzasadnieniu w jakim zakresie zaskarżona uchwała Rady Gminy W. narusza prawo przez objęcie ochroną placówek kulturalno – oświatowych i obiektów administracji publicznej.

W pierwszej jednak kolejności należało ustosunkować się do podnoszonego przez autora skargi kasacyjnej naruszenia art. 50 § 1 p.p.s.a. – przez przyjęcie i rozpoznanie skargi skarżącego, który zdaniem organu nie ma legitymacji czynnej skargowej do domagania się uchylenia zaskarżonej uchwały, ze względu na brak interesu prawnego. Dopiero bowiem wówczas, gdy są podstawy do ustalenia, czy zaskarżona uchwała narusza interes prawny skarżącego, możliwe jest dokonanie oceny, czy naruszenie to jest zgodne z prawem.

Tego zarzutu skargi kasacyjnej nie można było jednak podzielić, z tych przyczyn, że legitymacja skargowa skarżącego w zaskarżeniu uchwały rady gminy wywodzi się z art. 101 ust. 1 u.s.g. (na co zwrócił uwagę Sąd pierwszej instancji), zgodnie z którym każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętym przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Jak wskazuje się w doktrynie i orzecznictwie – zawarte w art. 50 § 1 p.p.s.a. określenie podmiotów, którym przysługuje legitymacja skargowa, oraz podstaw (przesłanek) tej legitymacji nie dotyczy wszystkich kategorii skarg z art. 3 § 2 i 3. Przepisy art. 98 ust. 3, art. 101 ust. 1 i art. 101a ust. 1 u.s.g., art. 85 ust. 3, art. 87 ust. 1 i art. 88 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym oraz art. 86 ust. 2, art. 90 ust. 1, art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie województwa a także art. 63 ust. 1 i art. 64 ust. 1 ustawy o wojewodzie i administracji rządowej w województwie wprowadzają bowiem bądź odmienne, niż zawarte w art. 50 § 1 p.p.s.a. określenie podmiotów, którym przysługuje skarga wnoszona na podstawie postanowień tych przepisów, bądź też – co stanowi regułę – odmienne, niż to wynika z art. 50 § 1 p.p.s.a., określenie podstaw tej legitymacji. W rezultacie należy stwierdzić, że postanowienia art. 50 § 1 mają charakter lex generalis i znajdują zastosowanie w takim zakresie, w jakim legitymacja skargowa nie została odmiennie określona w lex specialis [por. M. Bogusz, Podstawy zaskarżenia i wzruszenia uchwały organu gminy w trybie art. 101 ustawy o samorządzie terytorialnym, PiP 1994, z. 12, s. 59, i T. Woś (w:) T. Woś (red.), Postępowanie (2015), s. 181 i n.]. Skoro zatem legitymacja skargowa skarżącego do zaskarżenia uchwały rady gminy, która – jak twierdzi – narusza jego interes, opiera się na art. 101 ust. 1 u.s.g., to wskazywany w pkt II, 1 petitum skargi kasacyjnej artykuł 50 ust. 1 p.p.s.a. nie jest adekwatnym wzorcem kontroli do jej zbadania. Z kolei, omówiona na wstępie zasada dyspozycyjności przy rozpoznawaniu skargi kasacyjnej nie pozwala NSA uzupełniać, czy modyfikować zarzutów skargi kasacyjnej lub podstawiać w miejsce niewłaściwie wskazanych przepisów, przepisy adekwatne. Legitymacja skargowa co prawda podlega badaniu przez Sąd pierwszej instancji z urzędu, ale jej brak prowadzi do oddalenia skargi, a nie jej odrzucenia ( por. m.in. wyrok NSA z 27 września 2000r. II SA 2109/00 OSP 2001, nr 6, poz. 86). Dlatego też omawiany zarzut nie mógł podważyć stanowiska WSA co do istnienia interesu prawnego skarżącego.

Zasadny i skuteczny okazał się natomiast zarzut naruszenia przez WSA art. 141 § 4 p.p.s.a. (pkt II, 3 petitum skargi kasacyjnej). W pierwszej kolejności odnośnie do wskazanego jako naruszony – art. 141 § 4 p.p.s.a. zauważyć trzeba, że przepis ten określa elementy uzasadnienia wyroku. Zgodnie z nim uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowiska pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Aczkolwiek uzasadnienie sporządzane jest po wydaniu orzeczenia, sporządzenie go z uchybieniem zasad określonych w art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić mające wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisów postępowania (por. wyrok NSA z 19 grudnia 2007 r., sygn. akt I OSK 1868/06; treść tego, jak i dalej powoływanych orzeczeń jest dostępna w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl/). Taka sytuacja występuje przede wszystkim wtedy, gdy uzasadnienie orzeczenia sporządzone jest w sposób uniemożliwiający jego kontrolę instancyjną, w szczególności skutkiem braku wymaganych przez ustawodawcę elementów konstrukcyjnych (por. wyroki NSA: z 27 lutego 2008 r., sygn. akt II FSK 1771/06, z 20 stycznia 2009 r., sygn. akt I GSK 1185/07, z 17 lipca 2009 r., sygn. akt II FSK 592/08, z 10 października 2007 r., sygn. akt II GSK 204/07).

Funkcja uzasadnienia wyroku wyraża się i w tym, że jego adresatem, oprócz stron, jest także Naczelny Sąd Administracyjny. Tworzy to więc po stronie sądu pierwszej instancji obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, który umożliwi przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia w sytuacji, gdy strona postępowania zażąda, poprzez wniesienie skargi kasacyjnej, jego kontroli (por. wyrok NSA z 13 grudnia 2012 r., sygn. akt II OSK 1485/11). Treść uzasadnienia powinna umożliwić zarówno stronom postępowania, jak i – w razie kontroli instancyjnej – Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu, prześledzenie toku rozumowania sądu i poznanie racji, które stały za rozstrzygnięciem o zgodności bądź niezgodności z prawem zaskarżonego aktu.

Uzasadnienie zaskarżonego wyroku Sądu pierwszej instancji nie realizuje powyższych wymagań.

WSA kontrolując zgodność z prawem skarżonych zapisów uchwały powołał się na wyrok NSA z 23 stycznia 2018 r., II GSK 2212/17 dotyczący uchwały Rady Gminy W. nr XIII/48/2015 z 25 listopada 2015r. i przytaczając in extenso jego fragment "określenie obiektów chronionych, a mianowicie placówek kulturalnych i budynku Urzędu Gminy, to w tym zakresie przepis § 1 przedmiotowej uchwały Rady Gminy (poprzednia uchwała Rady Gminy W. z dnia 25 listopada 2015 r. nr XIII/48/2015) również został zasadnie zakwestionowany jako nieprecyzyjny i niezgodny z ustawą o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, a to z tego powodu, że pozostawia dowolność w określeniu rodzaju placówek kulturalnych z uwagi na ogólność sformułowania i brak definicji placówki kulturalnej, a poza tym dlaczego w tym przepisie znalazł się jako obiekt chroniony Urząd Gminy, którego ustawa nie wymienia jako obiektu chronionego" nie wyjaśnił jego znaczenia w rozpoznawanej sprawie dotyczącej przecież uchwały Rady Gminy W. z 20 czerwca 2018 r. Sąd pierwszej instancji czując się najwyraźniej związany treścią tego wyroku nie wskazał podstawy tego związania. Wyciągając wnioski odnośnie do wyjścia Rady Gminy, przy stanowieniu zaskarżonej uchwały poza upoważnienie ustawowe, nie skonfrontował tego z Gminnym Programem Profilaktyki i Rozwiązywania Problemów Alkoholowych – powołanym w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały – a tylko przywołując ten Program odwoływał się do ww. wyroku z 23 stycznia 2018 r. Nie wyjaśnił również dlaczego utożsamił budynek Urzędu Gminy, który był oceniany w tamtym postępowaniu pod kątem spełnienia warunków obiektu chronionego – z "obiektami administracji publicznej" wskazanymi w kontrolowanej uchwale jako obiekty chronione. Niezrozumiałe są również rozważania Sądu pierwszej instancji związane z wymienionymi w uchwale placówkami kulturalno – oświatowymi i pominięcie w tych rozważaniach funkcji omawianych placówek natomiast łączenie ich z definicją budynku (obiektu) użyteczności publicznej zawartą w Rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2019 r., poz. 1065).

Te braki w wywodach uzasadnienia wyroku Sądu pierwszej instancji uniemożliwiają jego kontrolę instancyjną, gdyż niemożliwe jest prześledzenie toku rozumowania prowadzącego do wniosku o nieważności kwestionowanych zapisów skarżonej uchwały. Uwzględnienie zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. ( zarzut II, 3 petitum skargi kasacyjnej) czyni przedwczesnym ustosunkowanie się do pozostałych zarzutów. Ponownie rozpoznając sprawę Sąd ustosunkuje się do wytkniętych wyżej kwestii, w pierwszej kolejności wyjaśniając jakie znaczenie w sprawie może mieć wyrok NSA z 23 stycznia 2018 r., sygn. akt II GSK 2212/17.

Z tych wszystkich względów, na podstawie art. 185 p.p.s.a. należało orzec jak w pkt 1 sentencji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 w związku z art. 205 § 2.