Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 739/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2022-12-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono postanowienie I i II instancji

SENTENCJA

Dnia 14 grudnia 2022 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Aleksandra Kiersnowska-Tylewicz Sędziowie: Sędzia WSA Wiesława Batorowicz (spr.) Asesor WSA Sebastian Michalski po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 14 grudnia 2022 roku sprawy ze skargi M. C. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 26 lipca 2022 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Burmistrza Miasta i Gminy S. z dnia 29 kwietnia 2022 r., nr [...]; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz strony skarżącej kwotę 100 zł (słownie: sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

UZASDNIENIE

Pismem z dnia 15 lutego 2022 r. M. C. (zwany dalej "wnioskodawcą" lub "Skarżącym") zwrócił się do Burmistrza Miasta i Gminy S. (zwanego dalej "Burmistrzem" lub "organem I instancji") o wydanie zaświadczenia o zgodności z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego działki [...] na os[...] w S.. Obecnie teren ten był oznaczony dotąd jako 12 MN, ale w wyniku zmian, teren ten oznaczono symbolem 1 MN. Do wniosku dołączono kopię wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 23 września 2021 r. o sygn. akt II SA/Po [...], w którym nakazano przeprowadzenie procedury legalizacyjnej wybudowanej przez niego wiaty, zanim zostanie orzeczony nakaz rozbiórki.

Postanowieniem z dnia 18 lutego 2022 r., nr [...] Burmistrz odmówił wnioskodawcy wydania wnioskowanego zaświadczenia. Jak wynika z uchwały nr [...] Rady Miejskiej w S. z dnia 23 lutego 2021 r. w sprawie uchwalenia zmiany części miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obejmującego tereny położone w S. w rejonie ulic [...], [...], [...] i [...] (Dz. U. z 2022 r. poz. 2057, zwanej dalej "uchwałą nr [...]") teren obejmujący działkę wnioskodawcy został oznaczony na mapie stanowiącej załącznik do uchwały nr [...] symbolem 1 MN – teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Budynek będący przedmiotem postępowania zlokalizowany jest poza nieprzekraczalną linią zabudowy na wskazanym terenie. Stąd nie można było wydać zaświadczenia według oczekiwania wnioskodawcy.

Pismem z dnia 22 lutego 2022 r. wnioskodawca wezwał Burmistrza do przesłania jemu dokumentacji oraz informacji na temat obowiązującego planu miejscowego w okresie 01.01.2016-01.02.2021 dla działki [...].

W wyniku rozpoznania zażalenia na postanowienie organu I instancji wniesionego przez wnioskodawcę, postanowieniem z dnia 18 marca 2022 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze (zwane dalej "SKO", "Kolegium" lub "organem II instancji") uchyliło zaskarżone postanowienie w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Kolegium wyjaśniło, że wnioskodawca posiada prawny obowiązek uzyskania zaświadczenia zgodności zabudowy zrealizowanej w warunkach samowoli z obowiązującym planem miejscowym. Spełniono zatem warunek z art. 217 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 735 ze zmianami, zwanej dalej "k.p.a.").

Kolegium podkreśliło, że wydając zaświadczenie nie można dokonywać rozstrzygnięcia żadnej sprawy indywidualnej. Zaświadczenie wydaje się dla stwierdzenia, że dany stan rzeczy kształtuje się tak, a nie inaczej.

Organ II instancji wskazał, że wnioskodawca nieprecyzyjnie sformułował swój wniosek i powinien on zostać uzupełniony. Ten bowiem zażądał stwierdzenia, że stan zabudowy na jego działce jest zgodny z uchwałą nr [...]. Organ I instancji wskazał z kolei na niezgodność stanu zabudowy z planem miejscowym.

Pismem z dnia 7 kwietnia 2022 r. Burmistrz wezwał wnioskodawcę o doprecyzowanie jego wniosku. W odpowiedzi na wezwanie organu I instancji wnioskodawca uzupełnił wniosek. Swoje żądanie oparł o wydanie zaświadczenia o zgodności z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego dla działki [...] w S.. Wnioskodawca wniósł o wydanie takiego zaświadczenia, jakie jest potrzebne według organów nadzoru budowlanego.

Postanowieniem z dnia 29 kwietnia 2022 r., nr [...] Burmistrz odmówił wnioskodawcy wydania wnioskowanego zaświadczenia. Uzasadnienie postanowienia jest tożsame z poprzednio uchylonym przez SKO.

W terminowo wniesionym zażaleniu wnioskodawca zakwestionował postanowienie organu I instancji. Wnioskodawca wskazał, że w 2018 r. kiedy rozpoczął budowę wiaty obowiązywał poprzedni plan miejscowy. Wówczas linia zabudowy obejmowała całą działkę, a więc posadowienie jakiejkolwiek zabudowy było możliwe na całej jej powierzchni.

Rada Miejska w S. zmieniła ten plan w 2021 r. nie informując wnioskodawcy o tym fakcie. Wprowadzona zmiana znacząco ogranicza możliwości zabudowy działki.

Postanowieniem z dnia 26 lipca 2022 r., nr [...] Kolegium utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie. Organ II instancji rozpoczął swoje uzasadnienie od tożsamych rozważań, co w poprzednim postanowieniu. Ponadto stwierdził, że organ nadzoru budowlanego wymaga przedłożenia w postępowaniu legalizacyjnym zaświadczenia stwierdzającego zgodność zabudowy objętej tym postępowaniem z aktualnie obowiązującym planem miejscowym.

Jak wynika z dokumentacji przedłożonej do sprawy, budynek wnioskodawcy znajduje się poza granicami linii zabudowy. Analizie nie podlega natomiast nieobowiązujący już plan miejscowy.

Skarżący złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu kwestionując zaskarżonej postanowienie. Uzasadnienie skargi jest zbliżone do uzasadnienia zażalenia. Skarżący zrelacjonował przebieg postępowania w ostatnich latach. Stwierdził także, że celowa zmiana planu miejscowego ma na celu uniemożliwienie jemu jakiejkolwiek zabudowy, a w konsekwencji rozbiórkę jego budynku, który jest objęty postępowaniem legalizacyjnym.

Skarżący wniósł o uchylenie postanowienia SKO.

W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie. Organ II instancji podtrzymał swoje stanowisko, które jest tożsame z motywami zaskarżonego postanowienia. Kolegium odnosząc się do samej skargi stwierdziło, że Burmistrz może wydać jedynie zaświadczenie w kontekście obowiązującego planu miejscowego, a nie tego, który został uchylony.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.

Skarga zasługiwała na uwzględnienie, jednakże z innych względów niż podniesiono w jej treści.

Na wstępie należy wskazać, że sprawa została rozpoznana w trybie art. 119 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zmianami, zwanej dalej "p.p.s.a."). Powołany przepis stanowi: "Sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie". Niewątpliwie wniesiona skarga dotyczy postanowienia SKO wydanego w postępowaniu administracyjnym wydanym w wyniku rozpoznania zażalenia. Z tych względów, zarządzeniem z dnia 18 listopada 2022 r. Przewodniczący Wydziału II. tut. Sądu wyznaczył termin posiedzenia niejawnego na dzień 14 grudnia 2022 r. zaznaczając, że sprawa ma być skierowana do rozpoznana w trybie uproszczonym. Na podstawie art. 120 p.p.s.a. w trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 137 ze zmianami) sądy administracyjne sprawują kontrolę nad działalnością administracji publicznej przyjmując jako kryterium kontroli zgodność z prawem. Ponadto zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. w zakresie realizowanej kontroli, Sąd nie jest związany zarzutami skargi, w związku z czym to nie one wyznaczają kierunek analizy podejmowanej przez Sąd.

Przedmiotem skargi jest postanowienie SKO utrzymujące w mocy postanowienie Burmistrza w odmowy wydania zaświadczenia o zgodności zrealizowanej samowoli budowlanej z przepisami planu miejscowego. W wyniku rozpoznania skargi Sąd stwierdza, że zaskarżone postanowienie jak i poprzedzające je postanowienie Burmistrza nie odpowiadają prawu. Twierdzenie Sądu wynika z następującej argumentacji.

Podstawą prawną rozstrzygnięcia sprawy są przepisy k.p.a., ale również przepisy prawnobudowlane, gdyż wydanie zaświadczenia będącego niezbędnym elementem do przedstawienia w postępowaniu legalizacyjnym może mieć miejsce w oparciu o konkretną podstawę prawną. Zasadnie wskazały organy obu instancji, że Skarżący posiada interes prawny w tym, aby żądać takiego zaświadczenia. Jak bowiem stanowi art. 48 ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 2351 ze zmianami, zwanej dalej "p.b."): "W postanowieniu, o którym mowa w ust. 2, ustala się wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń budowy oraz nakłada obowiązek przedstawienia, w wyznaczonym terminie zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego". Tutejszy Sąd w wyroku z dnia 23 września 2021 r. o sygn. akt II SA/Po [...] uchylił decyzje o nakazie rozbiórki i polecił organom nadzoru budowlanego przeprowadzenie postępowania legalizacyjnego. Jednym z elementów tego postępowania jest właśnie uzyskanie zaświadczenia o zgodności samowoli budowlanej z planem miejscowym.

Tryb wydawania zaświadczenia został uregulowany w przepisach k.p.a. – dział VII. Istotne jest to, że w drodze zaświadczenia następuje wyłącznie stwierdzenie, że stan faktyczny lub prawny kształtuje się tak i tak. W drodze zaświadczenia nie można rozstrzygać żadnej sprawy indywidualnej, która miałaby polegać na konkretyzacji prawa lub obowiązku. Jest to niedopuszczalne. Z art. 217 § 2 k.p.a. wynika, że zaświadczenie wydaje się, jeżeli:

1) urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa;

2) osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego.

Bez wątpienia należy stwierdzić, że Skarżący spełnia przedstawione przesłanki. Wspomniany przepis art. 48 ust. 3 pkt 1 p.b. wymaga przedstawienia zaświadczenia o zgodności samowoli budowlanej z planem miejscowym. Poza tym, Skarżący ma interes prawny w uzyskaniu tegoż zaświadczenia, bowiem jego nieprzedstawienie będzie skutkować nakazem rozbiórki, o czym wspomniano już w wyroku o sygn. akt II SA/Po [...].

Rozstrzygnięcie niniejszej sprawy przez Sąd w składzie orzekającym zapadło w oparciu o dwa przepisy prawa, które mają w tej sprawie szczególną doniosłość. Pierwszy przepis to art. 133 § 1 p.p.s.a. Powołany przepis stanowi: "Sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy, chyba że organ nie wykonał obowiązku, o którym mowa w art. 54 § 2. Wyrok może być wydany na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym albo jeżeli ustawa tak stanowi". Na szczególną uwagę zasługuje fragment zacytowanego przepisu "na podstawie akt sprawy". Ponieważ sąd administracyjny jest tzw. "sądem nad prawem", a nie "sądem stanu faktycznego", sąd administracyjny nie może prowadzić samodzielnie postępowania wyjaśniającego. Jest to rolą organów administracji publicznej, co zresztą wynika z przepisów k.p.a. Sąd administracyjny orzeka na podstawie ustaleń poczynionych przez organ administracji publicznej. Jeżeli ustaleń nie poczyniono, nie można przeprowadzić kontroli sądowej. Przyjdzie jeszcze powrócić do przepisu art. 133 § 1 p.p.s.a.

Drugim przepisem jest art. 218 § 2 k.p.a. – "Organ administracji publicznej, przed wydaniem zaświadczenia, może przeprowadzić w koniecznym zakresie postępowanie wyjaśniające". Należy jedynie dopowiedzieć, że postępowanie wyjaśniające jest prowadzone według przepisów k.p.a. na zasadach ogólnych tj. regulujących postępowanie jurysdykcyjne. Wobec nakazu przeprowadzenia postępowania legalizacyjnego, a więc również przedłożenia zaświadczenia, organ administracji publicznej jest zobowiązany do przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, które pozwoli ustalić w sposób nie budzący wątpliwości to, czy samowola budowlana jest zgodna albo niezgodna z planem miejscowym.

Sąd administracyjny, aby poddać rozstrzygnięcia organów sądowej kontroli, musi posiadać kompletne akta sprawy, z których będzie wynikać cały proces myślowy organów. Należy zauważyć w tym miejscu, powracając przy okazji do art. 133 § 1 p.p.s.a., że akta sprawy, choć prawidłowo ponumerowane i prowadzone, nie zawierają żadnych dokumentów, na podstawie których organ administracji publicznej (rozpoznawczy i odwoławczy) prowadzili by postępowanie wyjaśniające. Skoro akta administracyjne nie zawierają treści ani załączników uchwały nr [...], Sąd w składzie orzekającym nie może poddać sprawy jakiejkolwiek kontroli. Akta sprawy są podstawą tejże kontroli, a wobec istotnych braków, sprawa nie może zostać należycie oceniona.

Jak zasadnie wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie: "Zaświadczenie, o którym mowa w art. 48 ust. 3 p.b., należy zakwalifikować jako zaświadczenie, którego wydania wymaga przepis prawa (art. 217 § 2 pkt 1 k.p.a.). Zaświadczenie to jednak nie jest wyłącznie urzędowym potwierdzeniem określonych faktów, gdyż organ wykonawczy gminy ma stwierdzić w nim o zgodności wybudowanego w warunkach samowoli budowlanej obiektu budowlanego z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. To oznacza, że organ w pierwszej kolejności dokonuje analizy i interpretacji aktu prawa miejscowego w odniesieniu do konkretnego stanu faktycznego. Dopiero po tak dokonanych ustaleniach organ może stwierdzić w wydanym zaświadczeniu, że zrealizowana inwestycja jest lub nie jest zgodna z obowiązującym w tym obszarze miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego." (wyrok WSA w Krakowie z dnia 10 grudnia 2018 r., sygn. akt II SA/Kr 1199/18, podobnie wyrok WSA w Gdańsku z dnia 6 grudnia 2017 r., sygn. akt II SA/Gd 725/17, dostępne w CBOSA). Zacytowane stanowisko jest powszechnie akceptowane w orzecznictwie nowszym. Organ właściwy do wydania zaświadczenia na podstawie art. 217 § 2 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 48 ust. 3 pkt 1 p.b. przed wydaniem zaświadczenia albo postanowienia o odmowie wydania zaświadczenia lub zaświadczenia o żądanej treści jest zobowiązany przeprowadzić postępowanie wyjaśniające, o którym mowa w art. 218 § 2 k.p.a., w celu ustalenia istotnych z uwagi na ustalenia obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu parametrów i funkcji samowolnie wybudowanego obiektu budowlanego (wyrok NSA z dnia 5 maja 2022 r., sygn. akt II OSK 1358/19, dostępny w CBOSA). Organ administracji publicznej nie może arbitralnie zdecydować bez utrwalonych akt sprawy o tym, czy samowola budowlana spełnia warunki wynikające z planu miejscowego albo ich nie spełnia. Jak już wskazano powyżej, taka sprawa nie poddawałaby się żadnej kontroli. Na chwilę obecną należy jednoznacznie stwierdzić, że popełniono błędy, które dyskwalifikują oba postanowienia. Zarówno SKO jak i Burmistrz nie przeprowadzili żadnego postępowania wyjaśniającego, które pozwoliłoby na konstatację, iż samowola budowlana na pewno odpowiada albo nie odpowiada warunkom wynikającym z planu miejscowego. Zaświadczenie z art. 48 ust. 3 pkt 1 p.b. jest aktem wiedzy organu i można je uznać za wystarczające wówczas, gdy podane w nim informacje są jasne, nie budzą wątpliwości organu. Co ważne zaświadczenie takie nie może być obarczone żadnym warunkiem (por. wyrok NSA z dnia 15 czerwca 2021 r., sygn. akt II OSK 3/21, dostępy w CBOSA).

Podsumowując dotychczasowe rozważania należy stwierdzić, że nie można wydać zaświadczenia albo postanowienia o odmowie wydania zaświadczenia w niniejszej sprawie bez przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, co znajdzie swoje odzwierciedlenie w aktach sprawy. W aktach powinna znaleźć się treść i załączniki uchwały nr [...], bowiem to względem tej uchwały należy prowadzić postępowanie legalizacyjne. Organy nie powinny martwić się o to, że prowadzenie postępowania wyjaśniającego może spowodować przekroczenie terminu z art. 217 § 3 k.p.a. Skoro Sąd w składzie orzekającym poleca przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego według przepisów o postępowaniu jurysdykcyjnym, to organ może skorzystać także z trybu przedłużenia terminu prowadzenia postępowania – art. 35-37 k.p.a.

Sąd w składzie orzekającym nie zgodził się z Skarżącym co do podstawy rozstrzygania przez organy administracji publicznej. Tak jak wskazano w art. 48 ust. 3 pkt 1 p.b. ustawodawca nakazuje wydanie zaświadczenia według obowiązującego planu miejscowego. Poprzez użycie słowa "obowiązującego" należy rozumieć obecnie obowiązującego, aktualnego (zob. wyrok WSA w Warszawie z dnia 1 grudnia 2020 r., sygn. akt VII SA/Wa 473/20, wyrok WSA w Białymstoku z dnia 8 kwietnia 2021 r., sygn. akt II SA/Bk 38/21, dostępne w CBOSA). Nie może być więc tak, że Burmistrz będzie oceniać zgodność samowoli budowlanej z planem miejscowy, który już nie obowiązuje, gdyż to zaprzeczałoby w ogóle istocie postępowania legalizacyjnego. Nie byłoby sensu prowadzenia tego postępowania. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny: "Zgodność z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oznacza zgodność z ustaleniami planu miejscowego obowiązującego w dacie rozstrzygania sprawy samowoli budowlanej. Pogląd ten znajduje oparcie w brzmieniu przepisu art. 48 ust. 2 p.b." (wyrok NSA z dnia 14 stycznia 2021 r., sygn. akt II OSK 1720/18, dostępny w CBOSA).

Niezasadne jest stanowisko Skarżącego, że nie wiedział o uchwaleniu nowego planu miejscowego. Sąd przypomina, że plan miejscowy nie jest wydawany w trybie postępowania administracyjnego, z czym wiązałoby się informowanie o wszelkich zmianach. Plan miejscowy jest aktem prawa miejscowego, który podlega ogłoszeniu we właściwym dzienniku urzędowym województwa. Nie można więc twierdzić, że Rada Miejska w S. intencjonalnie zmieniła plan, aby Skarżący nie mógł posadowić swojej inwestycji.

Mając powyższe na uwadze Sąd doszedł do przekonania o zasadności skargi jako takiej. Zarówno SKO jak i Burmistrz dopuścili się naruszeń prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy. W związku z tym Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 135 p.p.s.a. uchylił zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji (pkt I. sentencji wyroku).

O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 1 p.p.s.a. oraz § 2 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2021 r. 535). Sąd zasądził zwrot kosztów postępowania w wysokości 100 zł, co stanowi równowartość wpisu stałego od skargi (pkt II. sentencji wyroku).

Ponownie rozpoznając sprawę, organ I instancji będzie się kierować wiążącą oceną prawną i wskazaniami, co do dalszego postępowania wyrażonymi przez Sąd w uzasadnieniu niniejszego wyroku. Przede wszystkim Burmistrz przeprowadzi postępowanie wyjaśniające w oparciu o obowiązujący plan miejscowy, w którym zostanie ustalone dokładne położenie obiektu podlegającego postępowaniu legalizacyjnemu. Położenie tego obiektu zostanie następnie skonfrontowane z przepisami uchwały nr [...] z uwzględnieniem obowiązujących linii zabudowy. W oparciu o tak przeprowadzone postępowanie wyjaśniające organ I instancji zdecyduje o rozstrzygnięciu sprawy.