Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt III SA/Gd 660/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2023-05-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6195 Funkcjonariusze Straży Pożarnej
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Prawo miejscowe
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność aktu prawa miejscowego w całości
Powołane przepisy: article: art. 147 § 1
journal: Dz.U. 2023 poz 259
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 87 ust. 2 i art. 7
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
article: art. 15 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2021 poz 2490
law: Ustawa z dnia 17 grudnia 2021 r. o ochotniczych strażach pożarnych - t.j.
article: art. 91 ust. 1 i 4
journal: Dz.U. 2023 poz 40
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t.j.
article: § 32 ust. 1 i § 143
journal: Dz.U. 2016 poz 283
law: Rozporządzenie Prezesa Rady Ministów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jolanta Sudoł (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Bartłomiej Adamczak Sędzia WSA Paweł Mierzejewski Protokolant: Starszy asystent sędziego Konrad Milczanowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 maja 2023 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Kwidzynie na uchwałę Rady Gminy Stary Dzierzgoń z dnia 30 czerwca 2022 r., nr III/20/22 w sprawie ustalenia wysokości ekwiwalentu pieniężnego dla strażaka ratownika Ochotniczych Straży Pożarnych Gminy Stary Dzierzgoń za udział w działaniu ratowniczym, akcji ratowniczej, szkoleniu lub ćwiczeniu stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości.


UZASADNIENIE

W dniu 30 czerwca 2022 r. Rada Gminy Stary Dzierzgoń podjęła uchwałę

nr 111/20/22 w sprawie ustalenia wysokości ekwiwalentu pieniężnego dla strażaka ratownika Ochotniczych Straży Pożarnych Gminy Stary Dzierzgoń za udział

w działaniu ratowniczym, akcji ratowniczej, szkoleniu lub ćwiczeniu.

W podstawie prawnej podjętej uchwały wymieniono przepisy art. 18 ust. 2

pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity:

Dz. U. z 2022 r., poz. 559, 583, 1005 i 1079), zwanej dalej w skrócie: "u.s.g." oraz

art. 15 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 17 grudnia 2021 r. o ochotniczych strażach pożarnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 2490), zwanej dalej w skrócie: "u.o.s.p.".

Przepis § 1 uchwały przyjął brzmienie: "Ustala się wysokość ekwiwalentu pieniężnego przysługującego dla strażaka ratownika Ochotniczych Straży Pożarnych Gminy Stary Dzierzgoń za udział w działaniach ratowniczych lub akcjach ratowniczych, szkoleniu lub ćwiczeniu pożarniczym w wysokości:

1) za każdą rozpoczętą godzinę udziału w działaniu ratowniczym lub akcji ratowniczej - 20,00 zł;

2) za każdą rozpoczętą godzinę udziału w szkoleniu lub ćwiczeniu pożarniczym

- 10,00 zł".

W § 3 uchwały wskazano na utratę mocy uchwały nr 11/18/19 Rady Gminy Stary Dzierzgoń z dnia 28 czerwca 2019 r. w sprawie ustalenia wysokości ekwiwalentu pieniężnego dla członków Ochotniczych Straży Pożarnych z terenu Gminy Stary Dzierzgoń.

W § 4 uchwały wskazano, że uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni

od ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Pomorskiego, z mocą obowiązującą od dnia 1 stycznia 2022 r.

W dniu 30 września 2022 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego

w Gdańsku wpłynęła przekazana przez Radę Gminy Stary Dzierzgoń skarga Prokuratora Rejonowego w Kwidzynie na opisaną uchwałę.

Wnosząc o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości Prokurator podniósł zarzuty istotnego naruszenia prawa, tj. przepisów:

1) art. 40 ust. 1 u.s.g. w zw. z art. 15 ust. 2 u.o.s.p. poprzez ustalenie mocą § 1

pkt 1 zaskarżonej uchwały ekwiwalentu pieniężnego za uczestnictwo w działaniu ratowniczym, akcji ratowniczej naliczanego "za każdą rozpoczętą godzinę udziału w działaniu ratowniczym lub akcji ratowniczej", podczas gdy przepis

art. 15 ust. 2 u.o.s.p. uprawniał Radę Gminy w Starym Dzierzgoniu do ustalenia ekwiwalentu pieniężnego "naliczanego za każdą rozpoczętą godzinę

od zgłoszenia wyjazdu z jednostki ochotniczej straży pożarnej", w konsekwencji czego zaskarżona uchwała pozostaje sprzeczna z zakresem regulacji przekazanej radzie na podstawie ustawy kompetencyjnej;

2) art. 40 ust. 1 u.s.g. w zw. z art. 15 ust. 2 u.o.s.p. poprzez ustalenie mocą § 1

pkt 2 zaskarżonej uchwały ekwiwalentu pieniężnego za uczestnictwo

w ćwiczeniu i szkoleniu naliczanego "za każdą rozpoczętą godzinę udziału

w szkoleniu lub ćwiczeniu pożarniczym", podczas gdy przepis art. 15 ust. 2 u.o.s.p. uprawniały Radę Gminy w Starym Dzierzgoniu do ustalenia ekwiwalentu pieniężnego "naliczanego za każdą rozpoczętą godzinę od zgłoszenia wyjazdu z jednostki ochotniczej straży pożarnej" w konsekwencji czego zaskarżona uchwała pozostaje sprzeczna z zakresem regulacji przekazanej radzie na podstawie ustawy kompetencyjnej;

3) art. 40 ust. 1 u.s.g. w zw. z art. 15 ust. 2 u.o.s.p. poprzez ustalenie mocą § 1

pkt 2 zaskarżonej uchwały, że ekwiwalent należny jest uprawnionym podmiotom za udział w "ćwiczeniu pożarniczym", podczas gdy art. 15 ust. 2 w zw. z art. 15 ust. 1 u.o.s.p. wskazuje, iż ekwiwalent powinien być wypłacany za udział

w ćwiczeniu, co zawęża zakres przepisu określonego przez ustawę i wychodzi poza zakres regulacji przekazanej radom gmin (miast) na podstawie ustawy kompetencyjnej;

4) art. 40 ust. 1 u.s.g. w zw. z art. 38 pkt 12 w zw. z art. 57 u.o.s.p. poprzez ustalenie w § 3 utratę mocy uchwały nr 11/18/19 Rady Gminy Stary Dzierzgoń

z dnia 28 czerwca 2019 r. w sprawie ustalenia wysokości ekwiwalentu pieniężnego dla członków Ochotniczych Straży Pożarnych z terenu Gminy Stary Dzierzgoń, albowiem wskazana uchwała utraciła swoją moc obowiązującą

1 stycznia 2022 r. w dniu wyeliminowania z porządku prawnego podstawy jej podjęcia.

Uzasadniając podniesione zarzuty Prokurator wskazał, że przepis art. 15 ust. 2 u.o.s.p. nie daje możliwości modyfikacji ustawowego zapisu w brzmieniu: "naliczanego za każdą rozpoczętą godzinę od zgłoszenia wyjazdu z jednostki". Wszelkie próby zmiany zasad naliczania ekwiwalentu są zatem niedopuszczalne. Zapis znajdujący się w uchwale "za każdą rozpoczętą godzinę udziału" wprowadza dowolność uznania momentu (zdarzenia) uprawniającego do wypłacenia ekwiwalentu pieniężnego przez strażaków ratowników OSP, bowiem pojęcie to jest węższe od regulacji przyjętej

przez ustawodawcę. Wprowadzając odmienną zasadę naliczenia ekwiwalentu dla strażaków ratowników OSP doszło do nieuprawnionej modyfikacji art. 15 ust. 2.

Wadliwym jest też użycie sformułowania "ćwiczenie pożarnicze". Przepis art. 15 ust. 1 u.o.s.p., że ekwiwalent strażakowi ratownikowi należy się za udział w szkoleniu lub ćwiczeniu. Użycie sformułowania "ćwiczenie pożarnicze" wybiega poza regulację ustawową i jest niedopuszczalną modyfikacją przepisu prawa który wskazuje, że ekwiwalent należy się za każde ćwiczenie, w którym bierze udział strażak ratownik OSP, a nie tylko za ćwiczenie pożarnicze. Rada nie może uzupełniać zapisów ustawowych.

Kolejnym błędnym zapisem jest § 3 rzeczonej uchwały, albowiem przewiduje

on utratę mocy poprzednio obowiązującej uchwały. Skarżący wskazał, że ustawa z dnia 17 grudnia 2021 r. o ochotniczych strażach pożarnych (Dz.U. z 2021 r., poz. 2490)

nie zawiera przepisów przejściowych, które utrzymywałyby w mocy uchwały w sprawie wysokości ekwiwalentu dla strażaków OSP podejmowanych na podstawie poprzednio obowiązującej ustawy, czyli art. 28 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o ochronie przeciwpożarowej. Jednocześnie przepis ten został uchylony mocą art. 38 pkt 12 u.o.s.p. Z treści art. 57 u.o.s.p. wynika, że ustawa wchodzi w życie z dniem 1 stycznia 2022 r., z wyjątkiem art. 44, który wchodzi w życie z dniem 1 lipca 2022 r.

Zatem poprzednie uchwały w sprawie wysokości ekwiwalentu dla strażaków OSP utraciły swoją moc obowiązującą 1 stycznia 2022 r., w dniu wyeliminowania podstawy prawnej ich podjęcia.

Następnie, po przywołaniu treści przepisów art. 15 ust. 1 i ust. 2 u.o.s.p. prokurator wskazał, że podejmując akty prawa miejscowego w oparciu o normę ustawową organ stanowiący musi ściśle uwzględniać wytyczne zawarte

w upoważnieniu. Odstąpienie od tej zasady narusza związek formalny i materialny między tym aktem a ustawą, co z reguły stanowi istotne naruszenie prawa. Naczelną zasadą prawa administracyjnego jest zakaz domniemania kompetencji, zaś normy kompetencyjne powinny być intepretowane w sposób ścisły, literalny. Jeżeli więc organ stanowiący wychodzi poza wytyczne zawarte w upoważnieniu, a taka sytuacja wystąpiła w przedmiotowej sprawie, to mamy do czynienia z przekroczeniem kompetencji,

a więc z istotnym naruszeniem prawa, co w konsekwencji musi skutkować stwierdzeniem nieważności aktu.

Brak zgodnego z zapisami ustawy kompetencyjnej określenia wysokości ekwiwalentu należnego strażakom ratownikom OSP stanowi istotne naruszenie prawa, ponieważ kwestia poprawnego określenia ekwiwalentu ma zasadnicze znaczenie

dla realizacji całej uchwały. Prawidłowe określenie poszczególnych elementów ekwiwalentu, momentu rozpoczęcia naliczania ekwiwalentu jest niezbędne

do wykonania całej uchwały. Tym samym zasadnym jest stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości.

Powołując się na orzecznictwo sądowo-administracyjne Prokurator wskazał,

że do istotnych wad uchwały, których wystąpienie skutkuje stwierdzeniem nieważności, zalicza się naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję organów jednostek samorządu terytorialnego do podejmowania uchwał, naruszenie podstawy prawnej podjętej uchwały, naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego poprzez wadliwą ich interpretację oraz przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał. Nie może zmienić tego nawet ewentualne przyjęcie zawartych

w skardze postulatów w nowej uchwale i uchylenie uchwały zaskarżonej.

Uchylenie przez organ gminy zaskarżonej uchwały nie powoduje bezprzedmiotowości skargi. Uchylenie bowiem zaskarżonej uchwały oznacza wyeliminowanie jej przepisów ze skutkiem od daty uchylenia (skutek ex nunc). Oznacza to, że wymienione przepisy od daty podjęcia uchwały do daty ich skreślenia w drodze uchwały zmieniającej traktowane być muszą jako istniejące i wiążące. Kontrola sądowa polega na ocenie legalności aktu prawa miejscowego i dokonywana jest według stanu prawnego

i faktycznego z daty podjęcia aktu. Kontrola ta w każdym przypadku ustalenia sprzeczności aktu prawa miejscowego z obowiązującym prawem, prowadzi

do stwierdzenia nieważności takiego aktu. Stwierdzenie nieważności uchwały wywołuje skutki od chwili podjęcia uchwały (skutek ex tunc). Stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały przez Sąd oznacza więc, że w tym zakresie wskazane unormowania należy traktować tak, jakby nie były podjęte. W konsekwencji stwierdzić należy, że kontrola działalności administracji publicznej, do której powołane zostały sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego niezależnie od ich uchylenia po wniesieniu skargi do sądu. Celem tej kontroli jest bowiem ocena zgodności aktu prawa miejscowego z prawem od chwili jego uchwalenia.

W odpowiedzi na skargę Rada Gminy Stary Dzierzgoń wniosła o oddalenie skargi jako bezpodstawnej w całości, ewentualnie oddalenie skargi w zakresie stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w całości i stwierdzenie nieważności

§ 3 zaskarżonej uchwały.

Odnosząc się do zarzutów nr 1 i 2 skargi organ gminy wyjaśnił, że uchwała

nie wprowadza modyfikacji ustawowego zapisu zawartego w art. 15 ust. 2 u.o.s.p. Mając na uwadze przywołany zakres delegacji ustawowej rada gminy ustaliła wysokość świadczenia za daną jednostkę. W przypadku art. 15 u.o.s.p. tą jednostką jest rozpoczęta godzina uczestnictwa w opisanych w tym przepisie aktywnościach strażaka ratownika. Jednocześnie jednak od ustalenia wysokości świadczenia należy oddzielić kwestię sposobu liczenia "rozpoczętej godziny", za którą należny jest ekwiwalent.

Te materie w sposób wyłączny i jednoznaczny reguluje art. 15 ust. 2 u.o.s.p. stanowiąc, że "rozpoczęta godzinę" należy liczyć "od zgłoszenia wyjazdu z jednostki ochotniczej straży pożarnej". Wychodząc z powyższego założenia organ odstąpił od powtórzenia regulacji ustawowej w zakresie sposobu liczenia "rozpoczętej godziny" uczestnictwa

w działaniu ratowniczym, akcji ratowniczej, szkoleniu lub ćwiczeniu.

Rada Gminy Stary Dzierzgoń zgodnie z Zasadami Techniki Prawodawczej,

a także ugruntowanym w tym zakresie poglądem judykatury nie powtórzyła

w zaskarżonej uchwale zapisu "od zgłoszenia wyjazdu z jednostki ochotniczej straży pożarnej". Każde unormowanie wykraczające poza udzielone upoważnienie stanowi bowiem naruszenie normy upoważniającej i zarazem naruszenie konstytucyjnych warunków legalności aktu prawa miejscowego wydanego na podstawie upoważnienia ustawowego. Nieuzasadnione są więc zarzuty zawarte w punktach 1 i 2 skargi. Nie stanowi również naruszenia prawa, wskazane jako wadliwe użycie w § 1 uchwały sformułowania "ćwiczeniu pożarniczym". Ustawodawca co prawda posługuje się jedynie sformułowaniem "ćwiczeniu", bez określenia "pożarniczym", jednak nie ulega wątpliwości, że są to ćwiczenia o charakterze pożarniczym. Użyte sformułowanie "ćwiczeniu pożarniczym" nie prowadzi do zmiany intencji prawodawcy ani ograniczenia przyjętej regulacji ustawowej.

Odnośnie zarzutu nr 3 skargi organ gminy wywiódł, że po 1 stycznia 2022 r. organ gmin nie wiedział, czy może wypłacać ekwiwalenty dla ratowników OSP. Zgodnie z art. 48 u.o.s.p. uchwały, o których mowa w art. 15 ust. 2 ustawy podejmuje się po raz pierwszy w terminie do dnia 30 czerwca 2022 r. Ustawa nie zawiera jednocześnie przepisów przejściowych, które utrzymywałyby w mocy uchwały w sprawie wysokości ekwiwalentu dla strażaków OSP podejmowanych na podstawie poprzednio obowiązującej ustawy. Jednocześnie przepis ten został uchylony mocą ustawy, z dniem 1 stycznia 2022 r., czyli z dniem wejścia w życie ustawy. Organy uchwałodawcze były więc zdezorientowane w zakresie mocy obowiązującej poprzednich uchwał. Rada Gminy podzieliła pogląd, że wskutek uchylenia art. 28 ustawy o ochronie przeciwpożarowej, uchwała nr 11/18/19 Rady Gminy Stary Dzierzgoń z dnia 28 czerwca 2019 r. w sprawie ustalenia wysokości ekwiwalentu pieniężnego dla członków Ochotniczych Straży Pożarnych z terenu Gminy Stary Dzierzgoń utraciła moc prawną. Jednocześnie jednak Komenda Główna Państwowej Straży Pożarnej, która jak wskazywano była autorem ustawy, zaprezentowała stanowisko zgodnie z którym uchwały dotyczące ekwiwalentu, podjęte przed dniem wejścia w życie u.o.s.p.,

tj. 1 stycznia 2022 r. obowiązują do czasu wydania nowych uchwał (art. 15 ust. 2),

nie dłużej jednak niż do 30 czerwca 2022 r.

Wobec powyższego, z uwagi na trudność przewidzenia jakie stanowisko przyjmą organy nadzoru oraz aby uniknąć możliwej sytuacji, w razie przyjęcia przez

nie stanowiska Komendy Głównej PSP, że będą obowiązywać jednocześnie dwie uchwały w sprawie ustalenia wysokości ekwiwalentu, w zaskarżonej uchwale zawarto zapis o utracie mocy obowiązującej uchwały nr 11/18/19 Rady Gminy Stary Dzierzgoń

z dnia 28 czerwca 2019 r. Gmina podzielając w tym zakresie zarzut skargi oświadczyła zarazem, że w jej ocenie zapis § 3 zaskarżonej uchwały nie stanowi podstawy

do stwierdzenia nieważności całej uchwały, a jedynie przedmiotowego zapisu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2022 r., poz. 2492), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres kontroli działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne, stosownie do art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2023 r., poz. 259 ze zm.), zwanej dalej w skrócie: "p.p.s.a.", obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego.

Wskazać również należy, że zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga

w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Niezależnie zatem od zakresu zaskarżenia uchwały,

Sąd uprawniony był do jej oceny w całości. Odmienny pogląd oznaczałby, że nawet

w przypadku stwierdzenia istotnej sprzeczności treści uchwały z prawem,

które skutkować winno stwierdzeniem nieważność całej uchwały, Sąd zobowiązany byłby do stwierdzenia nieważności jedynie zaskarżonej części uchwały, pozostawiając w obrocie pozostałą część uchwały istotnie sprzeczną z prawem. Zaskarżona uchwała, jako akt prawa miejscowego, stanowi łączną i całościową regulację. Dlatego też wykładnia art. 134 § 1 p.p.s.a. prowadzi do wniosku, że przedmiotem sprawy jest zaskarżona uchwała w całości, zaś Sąd, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi, władny jest objąć kontrolą całą zaskarżoną uchwałę z urzędu.

Nadmienić należy ponadto, że akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego mogą być zaskarżane do sądu administracyjnego

na podstawie ustaw szczególnych, m.in. ustawy o samorządzie gminnym (aktualny publikator: tekst jednolity: Dz. U. z 2023 r., poz. 40 ze zm.).

Zgodnie z art. 91 ust. 1 u.s.g., uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Z kolei zgodnie z art. 91 ust. 4 u.s.g., nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia w przypadku tzw. nieistotnego naruszenia prawa. Wprowadzając sankcję nieważności, jako następstwo sprzeczności z prawem uchwały lub zarządzenia, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa,

które prowadziłoby do zastosowania takiej sankcji. W piśmiennictwie za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie, prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do nich zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (por. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, Samorząd Terytorialny 2001, z. 1-2, s. 101-102).

Zaskarżona w niniejszej sprawie uchwała jest niewątpliwie aktem prawa miejscowego, gdyż ustanawia normy o charakterze generalnym i abstrakcyjnym.

Zgodnie z art. 87 ust. 2 Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. nr 78, poz. 483 ze zm.), akty prawa miejscowego są źródłami prawa powszechnie obowiązującego na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Stosownie do art. 94 Konstytucji RP, organy samorządu terytorialnego ustanawiają akty prawa miejscowego na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Oznacza to, że regulacje zawarte w akcie prawa miejscowego mają na celu jedynie "uzupełnienie" przepisów powszechnie obowiązujących rangi ustawowej, kształtujących prawa i obowiązki ich adresatów.

Za niedopuszczalne uznać należy zarówno pomijanie przez radę gminy materii przekazanej temu organowi do uregulowania na mocy delegacji ustawowej,

jak i regulowanie tego, co zostało już uregulowane w źródle prawa powszechnie obowiązującego, bądź modyfikowanie przepisu ustawowego przez akt wykonawczy niższego rzędu, co możliwe jest tylko w granicach wyraźnie przewidzianego upoważnienia ustawowego. Każde zatem unormowanie wykraczające poza udzielone upoważnienie ustawowe należy uznać za naruszenie normy upoważniającej i zarazem naruszenie konstytucyjnych warunków legalności aktu prawa miejscowego wydanego na podstawie upoważnienia ustawowego. Tego rodzaju wykroczenie przez organ uchwałodawczy poza granice normy kompetencyjnej do wydawania aktu prawa miejscowego należy ocenić jako istotne naruszenie prawa, skutkujące nieważnością wadliwego przepisu prawa miejscowego.

Podkreślić nadto należy, że art. 7 Konstytucji RP nakazuje, by wszelkie działania organu władzy publicznej były oparte na wyraźnie określonej normie kompetencyjnej. Realizując kompetencję organ musi uwzględniać treść normy ustawowej. Odstąpienie od tej zasady z reguły stanowi istotne naruszenie prawa. Ponadto należy podkreślić, że normy upoważniające powinny być interpretowane

w sposób ścisły, literalny. Zakazuje się dokonywania wykładni rozszerzającej przepisów kompetencyjnych oraz wyprowadzania kompetencji w drodze analogii.

Przechodząc do istoty sporu przypomnieć należy, że przepis art. 15 ust. 1 ustawy z 17 grudnia 2021 r. o ochotniczych strażach pożarnych (Dz. U. z 2021 r.,

poz. 2490), powoływanej na potrzeby uzasadnienia w skrócie: "u.o.s.p.", stanowi,

że strażak ratownik OSP, który uczestniczył w działaniu ratowniczym, akcji ratowniczej, szkoleniu lub ćwiczeniu, otrzymuje, niezależnie od otrzymywanego wynagrodzenia, ekwiwalent pieniężny. Zgodnie zaś z art. 15 ust. 2 u.o.s.p., wysokość ekwiwalentu pieniężnego ustala, nie rzadziej niż raz na 2 lata, właściwa rada gminy w drodze uchwały. Wysokość ekwiwalentu pieniężnego nie może przekraczać 1/175 przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego brutto, ogłoszonego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego w Dzienniku Urzędowym Rzeczypospolitej Polskiej "Monitor Polski"

na podstawie art. 20 pkt 2 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach

z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2021 r., poz. 291 ze zm.) przed dniem ustalenia ekwiwalentu pieniężnego, naliczanego za każdą rozpoczętą godzinę

od zgłoszenia wyjazdu z jednostki ochotniczej straży pożarnej. Ekwiwalent pieniężny jest wypłacany z budżetu właściwej gminy.

Odnosząc brzemiennie zacytowanych przepisów do zakwestionowanych postanowień zaskarżonej uchwały podzielić zatem należy pogląd Prokuratora,

że przyjęte na gruncie § 1 pkt 1 zaskarżonej uchwały sformułowanie "za każdą rozpoczętą godzinę udziału (...)", dotyczące sposobu ustalenia ekwiwalentu, odmiennie regulujące zasady jego przyznawania pomijając w istocie zawarte w art. 15 ust. 2 u.o.s.p. zasady, że kwota taka należy się za każdą rozpoczętą godzinę od zgłoszenia wyjazdu z jednostki ochotniczej straży pożarnej. Taki zabieg legislacyjny stanowi

w ocenie Sądu wyjście przez prawodawcę miejscowego poza zakres upoważnienia ustawowego zawartego w art. 15 ust. 2 u.o.s.p. Rzeczą rady gminy działającej

w oparciu o tę delegację jest tylko ustalenie wysokości ekwiwalentu poprzez wskazanie jego stawki godzinowej (kwoty), nie zaś wprowadzanie uregulowań, które de facto wpływają na proces ustalania ich wysokości. To ustawa bowiem określa sposób obliczania należnego ekwiwalentu, wiążąc jednoznacznie rozpoczęcie jego naliczania ze zgłoszeniem wyjazdu z jednostki straży pożarnej.

Sformułowanie § 1 pkt 1 zaskarżonej uchwały prowadzić może zatem

do istotnych wątpliwości co do wykładni regulacji ustawowej i stanowi o istotnym naruszeniu unormowania ustawowego. Łączne odczytanie § 1 pkt 1 zaskarżonej uchwały z art. 15 ust. 2 u.o.s.p. nie usuwa bowiem wątpliwości co do zasad wypłaty ekwiwalentu należnego strażakom ochotnikom i może w ocenie Sądu prowadzić do sporów dotyczących momentu rozpoczęcia terminu liczenia należnego

dla strażaka ratownika OSP ekwiwalentu. Uznać zatem należy, że zaskarżona uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z zakresem regulacji przekazanej radom gmin

na podstawie ustawy o ochotniczych strażach pożarnych (ustawy kompetencyjnej). Podejmując akty prawa miejscowego w oparciu o normę ustawową organ stanowiący musi ściśle uwzględniać wytyczne zawarte w upoważnieniu. Odstąpienie od tej zasady narusza związek formalny i materialny między tym aktem a ustawą, co jak już zostało podniesione, z reguły stanowi istotne naruszenie prawa. Reasumując poczynione rozważania wskazać należy, że w rozstrzyganej sprawie organ uchwałodawczy wykroczył poza zakres upoważnienia ustawowego zawartego w art. 15 ust. 2 u.o.s.p., co należy postrzegać jako istotne naruszenie prawa.

Zaprezentowane rozważania należy odpowiednio odnieść do regulacji § 1 pkt 2 zaskarżonej uchwały. Przyjęte w tym przepisie zaskarżonej uchwały sformułowanie

"za każdą rozpoczętą godzinę udziału w szkoleniu lub ćwiczeniu pożarniczym (...)", dotyczące sposobu ustalenia ekwiwalentu, odmiennie regulujące zasady jego przyznawania z pominięciem zasady wynikającej z art. 15 ust. 1 i ust. 2 u.o.s.p., w takim samym stopniu jak sformułowanie użyte w § 1 pkt 1 uchwały, stanowi wyjście przez prawodawcę miejscowego poza zakres upoważnienia ustawowego zawartego

w art. 15 ust. 2 u.o.s.p. Przedmiotowy zapis nie usuwa bowiem wątpliwości co do zasad wypłaty ekwiwalentu należnego strażakom ochotnikom w sytuacji, gdy szkolenie

albo ćwiczenie odbywa się poza siedzibą OSP i może w ocenie Sądu prowadzić do sporów dotyczących momentu, od którego przysługuje strażakowi ratownikowi OSP należny ekwiwalent. W tym zakresie należy również wskazać, że rzeczą rady gminy, działającej w oparciu o tę delegację winno być wyłącznie ustalenie w treści uchwały wysokości ekwiwalentu poprzez wskazanie jego stawki godzinowej (kwoty), a nie dodatkowo sposoby jego obliczanie, gdyż ta kwestia wynika z ustawy.

W kontekście wywiedzionej w odpowiedzi na skargę argumentacji podsumować należy, że w omawianym przypadku rolą gminnego prawodawcy było jedynie wskazanie kwotowo określonych stawek dla wskazanych w ustawie wariantów aktywności strażackich. Jako, że kwoty te powinny zostać odniesione do konkretnych przypadków, ich wymienienie co logiczne nie stanowiłoby zbędnego powtórzenia treści ustawy,

a jedynie doprecyzowanie, czy ekwiwalent pieniężny dotyczy działania ratowniczego, akcji ratowniczej, szkolenia, czy też ćwiczenia.

Zwrócić należy także uwagę, że z tożsamych względów nieprawidłowym było zawarcie w § 1 zdaniu pierwszym oraz § 1 pkt 2 zaskarżonej uchwały zawężenia pojęcia "szkolenia" lub "ćwiczenia" do szkolenia lub ćwiczenia "pożarniczego", skoro ustawa o ochotniczych strażach pożarnych takiego dodatkowego określenia (kwalifikatora) w ogólne nie przewiduje. Również i w tym przypadku zarzut skargi okazał się zasadny, albowiem kwestionowany zapis stanowi niedopuszczalną

w systemie prawa modyfikację normy ustawowej.

Przechodząc do ostatniego z zarzutów podnieść należy, że ustawa

o ochotniczych strażach pożarnych z 2021 r. weszła w życie z dniem 1 stycznia 2022 r. Uprzednio kwestia ekwiwalentu pieniężnego za udział w działaniu ratowniczym lub szkoleniu pożarniczym strażaków ochotniczych straży pożarnych regulowana była przepisami art. 28 ust. 1-6 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o ochronie przeciwpożarowej (tekst jednolity: Dz. U. z 2021 r., poz. 869 ze zm.). W przepisie

art. 28 ust. 1 poprzednio obowiązującej ustawy zawarta była delegacja ustawowa upoważniająca radę gminy do określenia wysokości ekwiwalentu. Rada Gminy Stary Dzierzgoń zrealizowała obowiązek wynikający z upoważnienia ustawowego, podejmując w dniu 28 czerwca 2019 r. uchwałę nr 11/18/19 w sprawie ustalenia wysokości ekwiwalentu pieniężnego dla członków Ochotniczych Straży Pożarnych

z terenu Gminy Stary Dzierzgoń.

Strony postępowania zgodnie zwróciły uwagę, że ustawa o ochotniczych strażach pożarnych z 2021 r. uchylając poprzednio obowiązujące regulacje dotyczące ekwiwalentów z tytułu udziału w akcjach ratowniczych i szkoleniach dla strażaków ochotniczych straży pożarnych nie wprowadziła przepisów przejściowych,

które utrzymywałyby czasowo w mocy przepisy prawa miejscowego uchwalone

pod rządami poprzednio obowiązującego w tym zakresie prawa.

Zgodnie natomiast z regulacją § 32 ust. 1 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej"

(tekst jednolity: Dz. U. z 2016 r., poz. 283), jeżeli uchyla się ustawę, na podstawie której wydano akt wykonawczy, albo uchyla się przepis ustawy upoważniający do wydania aktu wykonawczego przyjmuje się, że taki akt wykonawczy traci moc obowiązującą odpowiednio z dniem wejścia w życie ustawy uchylającej albo z dniem wejścia w życie przepisu uchylającego upoważnienie do wydania tego aktu. Regulację tę stosuje się na podstawie § 143 rozporządzenia także do aktów prawa miejscowego.

W konsekwencji podzielić należało stanowisko, że poprzednio obowiązujący

akt prawa miejscowego (określający wysokość ekwiwalentów należnych strażakom OSP) utracił moc obowiązującą z dniem 1 stycznia 2022 r., tj. w dacie utraty mocy obowiązującej przez zawierający upoważnienie ustawowe do jego wydania przepis

art. 28 ust. 1 ustawy o ochronie przeciwpożarowej). Pomimo tego w § 3 zaskarżonej uchwały wskazano na utratę mocy poprzednio obowiązującej uchwały nr 11/18/19 Rady Gminy Stary Dzierzgoń z dnia 28 czerwca 2019 r. w sprawie ustalenia wysokości ekwiwalentu pieniężnego dla członków Ochotniczych Straży Pożarnych z terenu Gminy Stary Dzierzgoń. W § 4 zaskarżonej uchwały wskazano z kolei, że wchodzi ona w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Pomorskiego, z mocą obowiązującą od 1 stycznia 2022 r. Poczynione przez Radę Gminy Stary Dzierzgoń zapisy były więc z prawnego punktu widzenia bezskuteczne,

a jako takie zbędne, ponieważ skutek jaki przepisy te miały wywołać z mocy prawa już wystąpił już wcześniej.

Poczynione zapatrywania, potwierdzające istotną wadliwość zaskarżonej uchwały w istotnym dla jej integralności zakresie, determinowały stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości, o czym Wojewódzki Sąd Administracyjny

w Gdańsku orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a.