Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1847/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-06-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 98
journal: Dz.U. 2015 poz 782
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.
article: art. 134 § 1, 156 § 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 10 ust. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 1999 nr 15 poz 139
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jan Paweł Tarno Sędziowie NSA Wiesław Morys del. WSA Mirosław Wincenciak (spr.) Protokolant asystent sędziego Katarzyna Kudrzycka po rozpoznaniu w dniu 14 czerwca 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K.B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 13 kwietnia 2016 r. sygn. akt II SA/Po 72/16 w sprawie ze skargi K.B. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia odszkodowania za grunt przejęty pod drogę oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 13 kwietnia 2016 r., sygn. akt II SA/Po 72/16 po rozpoznaniu sprawy ze skargi K.B. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2015 roku Nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia odszkodowania za grunt przejęty pod drogę, oddalił skargę.

Powyższe rozstrzygnięcie zostało podjęte na tle następującego stanu faktycznego i prawnego sprawy.

Decyzją z dnia [...] czerwca 2015 r., nr [...], Starosta [...] na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 z późn. zm.), dalej jako "k.p.a." oraz art. 98 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2015 r., poz. 782 z późn. zm.), dalej jako "u.g.n." odmówił K.B. ustalenia odszkodowania za działki gruntu wydzielone pod drogi z nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek właściciela, położone w miejscowości I., gmina L., oznaczone jako działka nr [...], arkusz 2, obręb [...], dla której Sąd Rejonowy w [...] prowadzi księgę wieczystą nr [...], oraz działka nr [...], dla której Sąd Rejonowy w [...] prowadzi księgę wieczystą nr [...].

W uzasadnieniu organ I instancji wyjaśnił, że we wniosku z dnia 10 marca 2015 r. K.B. wystąpiła o ustalenie odszkodowania za grunty wydzielone pod drogi z nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek właściciela, oznaczone jako działki nr [...] i [...], o łącznej powierzchni [...] ha. Teren przedmiotowych działek został przeznaczony na mocy uchwały nr [...] Rady Gminy L. z dnia [...] września 2003 r. w sprawie Miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenów budownictwa mieszkaniowego jednorodzinnego w I. dz. nr ewid.: [...] i [...] (Dz. Urz. Woj. [...]) pod drogi dojazdowe (symbol KD3) i drogi pieszo-jezdne (symbol KX). Wydana na podstawie powołanego planu miejscowego decyzja Wójta Gminu L. z dnia [...] lutego 2004 r., nr [...], o zatwierdzeniu projektu podziału działki nr [...] określiła, że działka nr [...] stanowi drogę dojazdową wewnętrzną, na której należy ustanowić służebności gruntowe lub dokonać sprzedaży udziałów w działce na rzecz nabywców działek budowlanych. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia podano zarazem, że w postanowieniu z dnia [...] listopada 2003 r., nr [...], Wójt Gminy L. pozytywnie zaopiniował zgodność proponowanego podziału z ustaleniami planu miejscowego. Podobnie w decyzji Wójta Gminy L. z dnia [...] maja 2004 r., nr [...], o zatwierdzeniu projektu podziału działki nr [...] ustalono, że działka nr [...] stanowi drogę dojazdową wewnętrzną, na której również należy ustanowić służebności gruntowe lub dokonać sprzedaży udziałów w działce na rzecz nabywców działek budowlanych.

W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia wskazano, że postanowieniem z dnia [...] marca 2004 r., nr [...], Wójt Gminy L. pozytywnie zaopiniował zgodność proponowanego podziału nieruchomości z ustaleniami planu miejscowego. Zarówno księga wieczysta nr [...], jak i księga wieczysta nr [...] zawiera wpis o ustanowieniu służebności na działkach nr [...] i [...] przy sprzedawaniu kolejnych działek budowlanych (nr [...][...][...][...][...]). Podstawę ustalenia odszkodowania za grunt przejęty pod drogę stanowi art. 98 u.g.n. Przyznanie wspomnianej rekompensaty finansowej dotyczy jedynie nieruchomości, które zostały wydzielone pod drogi publiczne. Tymczasem w rozpatrywanej sprawie działki nr [...] i nr [...] zostały wydzielone pod drogi wewnętrzne. Konkluzja ta wynika z powołanych decyzji podziałowych, którym należy przypisać istotne znaczenie. Z decyzji o podziale nieruchomości musi bowiem wynikać, czy dany grunt został przeznaczony pod drogę publiczną. Kwalifikacja wymienionych działek jako dróg wewnętrznych wynika jednoznacznie z decyzji podziałowych. Grunty te zostały bowiem oznaczone symbolem KD3 i KX, a nadto wskazano na konieczność ustanowienia odpowiednich służebności. Nie kwestionował tego również właściciel nieruchomości. Wobec tego wyłączona jest możliwość ustalenia odszkodowania na podstawie art. 98 u.g.n.

Pismem z dnia [...] lipca 2015 r. K.B. odwołała się od powyższej decyzji z dnia [...] czerwca 2015 r.

Decyzją z dnia [...] listopada 2015 r., nr [...] Wojewoda [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu organ odwoławczy przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania, podzielając w pełni stanowisko organu I instancji. Następnie Wojewoda [...] przytoczył przepisy, które w jego ocenie powinny znaleźć zastosowanie w rozpatrywanej sprawie, oraz wyjaśnił, że między stronami niniejszego postępowania nie zostało dotychczas ustalone odszkodowanie za grunty wydzielone pod drogę. Dlatego kluczową kwestią jest ustalenie, czy działki nr [...] i [...] były przeznaczone pod drogi publiczne, bowiem tylko taka kwalifikacja omawianych terenów stanowi podstawę do ustalenia odszkodowania na podstawie art. 98 u.g.n.

Doniosłe znaczenie należy przy tym przypisać decyzjom podziałowym. Z powołanych wyżej decyzji z dnia [...] lutego 2004 r. i decyzji z dnia [...] maja 2004 r. wynika, że działki nr [...] i [...] zostały przeznaczone pod drogi dojazdowe wewnętrzne. Taki pogląd wzmacnia nakaz ustanowienia w drodze aktu notarialnego odpowiednich służebności gruntowych na wymienionych nieruchomościach lub sprzedaży udziału w tych gruntach. Porównanie powołanego planu miejscowego z dnia [...] września 2003 r. i załącznika graficznego do tego aktu prowadzi do wniosku, że rozważane działki zostały zaprojektowane jako drogi dojazdowe KD3 i drogi pieszo-jezdne KX dla obsługi zaplanowanych elementów infrastruktury. Są to zatem drogi wewnętrzne, co odpowiada oznaczeniu w wymienionych decyzjach podziałowych. Pogląd ten znajduje również oparcie w art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2000 r., nr 71, poz. 838 z późn. zm.), dalej jako "u.d.p.", w brzmieniu obowiązującym w dacie uchwalanie rozważanego planu miejscowego. Organ II instancji nie zgodził się z argumentem skarżącej, iż samo oznaczenie omawianych gruntów symbolem KD skutkuje uznaniem tych terenów za drogi publiczne. W dacie uchwalenia wymienionego planu miejscowego nie obowiązywało bowiem jeszcze powołane rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, na które powołuje się skarżąca. Ustalenie odszkodowania, o jakim jest mowa w art. 98 u.g.n., możliwe jest w razie wydzielenia gruntu pod drogę publiczną, co nie zostało spełnione w rozpatrywanej sprawie. Wyodrębnienie działek nr [...] i [...] wiązało się przede wszystkim z zapewnieniem pozostałym wydzielanym działkom budowlanym dostępu do drogi publicznej. W przeciwnym bowiem razie podział pierwotnej nieruchomości byłby niemożliwy. Tym samym nie spełniły się w niniejszej sprawie przesłanki, od których zależy ustalenie przedmiotowego odszkodowania.

Pismem z dnia [...] grudnia 2015 r. K.B. zaskarżyła powyższą decyzję Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2015 r., zarzucając organowi II instancji naruszenie art. 98 u.g.n. przez bezpodstawną odmowę ustalenia odszkodowania za grunt przejęty pod drogę, mimo że art. 10 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r., nr 15, poz. 139 z późn. zm.), dalej jako "u.z.p." zezwalał na wytyczanie w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego jedynie dróg publicznych.

W uzasadnieniu skarżąca dodała, że w orzecznictwie przyjmuje się pogląd, w świetle którego organ administracji publicznej pod rządami art. 10 ust. 1 pkt 2 u.z.p. mógł usytuować w planie miejscowym wyłącznie drogi publiczne. Tym samym nie można zgodzić się ze stanowiskiem organu II instancji, w świetle którego przedmiotowe działki zostały wydzielone pod drogi wewnętrzne.

W uzasadnieniu powołanego na wstępie wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, że rozstrzygające znaczenie ma decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości. W akcie tym orzeka się bowiem do którego rodzaju dróg zostanie zaliczony wyodrębniony grunt. Materiał dowodowy zgromadzony w aktach sprawy wskazuje, że działki nr [...] i [...] zostały wydzielone pod drogi wewnętrzne, a nie pod drogi publiczne. Zarówno w pkt 2 sentencji decyzji z dnia [...] lutego 2004 r., jak i w pkt 2 sentencji decyzji z dnia [...] maja 2004 r. stwierdzono wyraźnie, że wymienione działki gruntu stanowią "drogę dojazdową wewnętrzną".

Ponadto należy zauważyć, że w pkt 2 sentencji decyzji z dnia [...] lutego 2004 r. i w pkt 2 sentencji decyzji z dnia [...] maja 2004 r. postanowiono, że skarżąca powinna w razie sprzedaży wydzielonych działek ustanowić w akcie notarialnym służebność gruntową na rzecz każdoczesnego właściciela będącego nabywcą jednej z wyodrębnionych działek bądź też zbyć na jego rzecz udział w prawie własności odpowiednio działki nr [...] i działki nr [...]. Takie rozwiązanie byłoby natomiast zbędne, gdyby wskazane grunty miały status drogi publicznej, dostępnej dla wszystkich. Rozstrzygnięcie to nawiązuje wprost do treści art. 93 ust. 3 u.g.n.

W świetle przytoczonych przepisów, w ocenie WSA, nie powinno zatem ulegać wątpliwości, że działki nr [...] i [...] mają status dróg wewnętrznych, a nie publicznych. Również rozporządzenie z dnia 26 sierpnia 2003 r., na które powołuje się skarżąca, weszło w życie w dniu 27 września 2003 r. Tym samym w dacie uchwalenia planu miejscowego z dnia [...] września 2003 r. wymieniony akt wykonawczy jeszcze nie obowiązywał.

Skarżąca wywodziła ponadto, że omawiany plan miejscowy z dnia [...] września 2003 r. został uchwalony jeszcze pod rządami poprzednio obowiązującej ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r., nr 15, poz. 139 z późn. zm.), dalej jako "u.z.p.". K.B. podnosiła przy tym, że organ administracji publicznej nie miał w świetle art. 10 ust. 1 pkt 2 u.z.p. możliwości lokalizowania w planach miejscowych dróg wewnętrznych. Sąd I instancji zaznaczył, że proponowana przez skarżącą interpretacja art. 10 ust. 1 pkt 2 u.z.p. jest podzielana przez część judykatury. Niemniej Sąd w składzie orzekającym w przedmiotowej sprawie nie uznał takiego stanowiska za trafne.

Sąd przyznał, że kwestia sytuowania dróg publicznych w planie miejscowym została określona w art. 10 ust. 1 pkt 2 u.z.p. Nie oznacza to jednak, że ustawodawca wyłączył w ogóle możliwość ustalania przebiegu dróg wewnętrznych w wymienionym akcie planistycznym. Lokalizacja tego rodzaju dróg wyczerpuje bowiem opis art. 10 ust. 1 pkt 5 u.z.p., dotyczący zasad obsługi w zakresie infrastruktury technicznej oraz linii rozgraniczających tereny tej infrastruktury, bądź też art. 10 ust. 1 pkt 6 u.z.p., odnoszący się do lokalnych warunków, zasad i standardów kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu.

Zapisy Miejscowego Planu wskazują, że symbole KD3 i KX, za pomocą których oznaczono działki nr [...] i [...], odnosiły się do art. 10 ust. 1 pkt 5 lub 6 u.z.p., a nie do art. 10 ust. 1 pkt 2 u.z.p. Nietrafny jest zatem argument skarżącej, w świetle którego samo oznaczenie poruszanych gruntów jako KD3 i KX przesądzało już o przeznaczeniu ich pod drogi publicznej.

Wniosek ten znajduje ponadto potwierdzenie w art. 8 ust. 1 u.d.p. w brzmieniu obowiązującym w dacie uchwalania rozważanego planu miejscowego. Zgodnie z tym przepisem, drogi niezaliczone do żadnej kategorii dróg publicznych, są drogami wewnętrznymi. Z materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy wynika z kolei, że działki nr [...] i [...] zostały wydzielone dla zapewnienia obsługi komunikacyjnej osiedla mieszkaniowego. Tym samym odpowiadały one definicji dróg wewnętrznych w chwili podejmowania uchwały z dnia [...] września 2003 r.

Sąd wskazał, że w kontrolowanym obecnie postępowaniu wyłączona jest merytoryczna weryfikacja decyzji z dnia [...] lutego 2004 r. i decyzji z dnia [...] maja 2004 r. pod względem ich zgodności z planem miejscowym z dnia [...] września 2003 r. Jeżeli skarżąca uważa, że wymienione decyzje podziałowe naruszają art. 93 ust. 1 u.g.n., to powinna ona wdrożyć odpowiednią procedurę zmierzającą do wzruszenia tych rozstrzygnięć.

Przy czym decyzje podziałowe stały się ostateczne w 2004 r. Od tego momentu do złożenia wniosku z dnia 10 marca 2015 r. skarżąca nie podejmowała w zasadzie działań zmierzających do ewentualnego ustalenia odszkodowania za działki nr [...] i [...] Co więcej, zbywając niektóre z wydzielonych działek, ustanawiała ona służebności gruntowe na rzecz nabywców gruntów, zgodnie z pkt 2 sentencji decyzji z dnia [...] lutego 2004 r. i [...] maja 2004 r. W ocenie Sądu należy więc przyjąć, że przez ponad 10 lat aprobowała ona stan prawny wytworzony przez wspomniane decyzje podziałowe i nie kwestionowała ona statusu przedmiotowych działek.

Skargę kasacyjną od powołanego wyroku wywiodła K.B. zaskarżając ten wyrok w całości. Skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach kasacyjnych, bowiem zarzucono:

I. na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2002 nr 153 poz. 1270 ze zm.), dalej jako "p.p.s.a.", naruszenie przepisów postępowania, które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 3 p.p.s.a, w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., polegające na oddaleniu wniesionej skargi, pomimo, iż ostateczna decyzja podziałowa, którą WSA w Poznaniu uznał za rozstrzygającą w tej sprawie, dotknięta jest wadą kwalifikowaną w postaci wydania jej z rażącym naruszeniem prawa, które to naruszenie polega na orzeczeniu o wydzielaniu dróg dojazdowych będących drogami wewnętrznymi w sposób rażąco sprzeczny z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który to m.p.z.p. rozgraniczał jedynie drogi publiczne - czego nie kwestionował WSA w Poznaniu;

II. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a., naruszenie przepisów prawa materialnego tj. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a., w zw. z art. 98 u.g.n., w zw. z art. 10 ust. 1 pkt 2 u.z.p., polegające na oddaleniu wniesionej skargi, pomimo faktu, że w wyniku uchwalenia aktu prawa miejscowego (m.p.z.p.) - uchwalonego w dniu [...] września 2003 r., gdzie podlegał on rygorom określonym w art. 85 ust. 2 u.p.z.p. i stosowano do niego zapisy ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym - i dokonania zgodnego z tym planem podziału nieruchomości (gdzie wydzielono działki stanowiące drogi publiczne), skutek wywłaszczenia następował ż mocy prawa i działanie jednostki samorządu terytorialnego polegające na wydaniu decyzji podziałowej (prawnej formy aktywności administracyjnej w indywidulanej sprawie) nie mogło zniweczyć tego skutku w wyniku podjętego rozstrzygnięcia. Tym samym jeżeli doszło do wywłaszczenia, to ustalenie odszkodowania jest konieczne i gwarantowane Konstytucją RP.

Na podstawie wyżej wskazanych zarzutów wniesiono o uchylenie, na zasadzie art. 185 § 1 p.p.s.a., zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Poznaniu, wraz z nakazaniem uchylenia decyzji Wojewody [...] oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty [...].

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, powołując się na wyrok WSA w Poznaniu II SA/Po 530/14, że przepisy u.z.p. nie zezwalały na ustalenie w m.p.z.p. przebiegu dróg wewnętrznych. Ponadto Sąd I instancji na podstawie art. 134 § 1 p.p.s.a. miał obowiązek stwierdzić, że ostateczna decyzja podziałowa obarczona jest wadą kwalifikowaną wymienioną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. – rażącym naruszeniem prawa z powodu jej niezgodności z postanowieniami m.p.z.p.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.

Przez błędną wykładnię należy rozumieć niewłaściwe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, natomiast przez niewłaściwe zastosowanie, dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. – naruszenie przepisów postępowania – może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w wypadku oparcia skargi kasacyjnej na tej podstawie skarżący powinien nadto wykazać istotny wpływ wytkniętego uchybienia na wynik sprawy. Skuteczne zakwestionowanie prawidłowości sprawowanej kontroli przez sąd administracyjny pierwszej instancji jest możliwe w przypadku wskazania przepisów prawa, które naruszył sąd, a następnie powiązanie zarzutów z nimi związanych z normami prawa procesowego bądź materialnego, które wadliwie zastosowano w postępowaniu administracyjnym, a nadto wykazanie, że mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy.

Skarga kasacyjna w przedmiotowej sprawie zarzuca zarówno naruszenie przepisów prawa materialnego, jak i przepisów postępowania. W pierwszej kolejności należy rozpoznać zarzut naruszenia przepisów postępowania, ponieważ dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd pierwszej instancji przepis prawa materialnego.

Nie jest usprawiedliwiony zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 3 p.p.s.a., w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Art. 134 § 1 p.p.s.a stanowi, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy na podstawie akt i w granicach danej sprawy oznacza, że zadaniem sądu administracyjnego jest dokonanie pełnej oceny zaskarżonej decyzji w zakresie podstawy prawnej i ustalonego przez organ stanu faktycznego, z odniesieniem się do materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie oraz zarzutów podnoszonych przez strony. Oznacza to, że sąd ten ma prawo, a także obowiązek dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze. Nie jest przy tym skrępowany sposobem sformułowania skargi, użytymi argumentami, a także podniesionymi wnioskami, zarzutami i żądaniami. Normę z art. 134 p.p.s.a. można naruszyć tylko wtedy, gdy strona w postępowaniu sądowym wskazywała na istotne dla sprawy okoliczności i dowody, które zostały przez sąd pominięte, względnie, gdy w postępowaniu którego dotyczy skarga popełniono uchybienia na tyle istotne, a przy tym oczywiste, że bez względu na treść zarzutów sąd nie powinien ich pominąć (wyrok NSA z dnia 16 maja 2017 r., sygn. II OSK 2455/16, LEX nr 2315119).

Natomiast zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Przy czym wskazać należy, że postępowanie administracyjne dotyczące stwierdzenia nieważności decyzji, jest samodzielnym postępowaniem odrębnym od postępowania, w którym wydano weryfikowaną decyzję i ma na celu ustalenie, czy kontrolowana decyzja jest obarczona jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Jednocześnie wskazać trzeba, że stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji stanowi wyjątek od zasady trwałości takich decyzji (art. 16 § 1 k.p.a.) i wobec tego przepisy uzasadniające takie stwierdzenie podlegają wykładni ścisłej (vide: wyroki NSA: z 14 sierpnia 1987 r. IV SA 393/07, ONSA 1990, nr 1, poz. 1 i SN z 7 marca 1996 r. III ARN 70/95, OSN 1996, nr 18, poz. 258). Z kolei do uznania naruszenia prawa za rażące niezbędne jest stwierdzenie, że w sprawie, w zakresie objętym decyzją, obowiązywał niewątpliwy stan prawny, że treść decyzji pozostawała w oczywistej sprzeczności z treścią przepisów obowiązującego prawa i że charakter naruszenia prawa był tego rodzaju, iż prowadziło to do niemożności zaakceptowania tej decyzji jako aktu wydanego przez organ praworządnego państwa.

Wskazany zarzut jest niezasadny, a to z uwagi na fakt, że decyzja podziałowa nie jest przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie, wobec czego jej legalność nie może podlegać ocenie w sprawie na podstawie art. 134 p.p.s.a. Tym samym Sąd I instancji w granicach sprawy nie mógł wyeliminować z obrotu prawnego tej decyzji powołując się na z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Jak wskazuje doktryna sąd administracyjny nie jest wprawdzie związany granicami skargi, "ale zawsze jest związany granicami sprawy, w której skarga została wniesiona i nie może swoimi ocenami prawnymi (...) wkraczać w sprawę nową w stosunku do tej, która była albo powinna być przedmiotem postępowania administracyjnego i wydawanych w nim decyzji administracyjnych" (por. wyrok NSA z 20.11.1997 r., SA/Łd 2572/95, Pr. Gosp. 1998/5, s. 36). W podobny sposób ujęto tę kwestię w uchwale NSA (7) z 3.02.1997 r., OPS 12/96, ONSA 1997/3, poz. 104, w której stwierdzono, że: "W postępowaniu sądowoadministracyjnym wprawdzie obowiązuje zasada niezwiązania sądu granicami skargi (art. 51 ustawy o NSA), jednakże nie oznacza ona, że sąd nie jest związany granicami przedmiotu zaskarżenia, którym jest konkretny akt lub czynność, kwestionowane przez uprawniony podmiot" (Andrzej Kabat, Komentarz do art.134 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, LEX nr 2445198).

Również w orzecznictwie wielokrotnie wskazywano, że rozstrzyganie "w granicach danej sprawy" oznacza, iż sąd nie może uczynić przedmiotem rozpoznania innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę. Innymi słowy sąd jest związany granicami przedmiotu zaskarżenia, którym jest kontenty akt lub czynność kwestionowane przez uprawniony podmiot (wyrok NSA z dnia 9 stycznia 2018 r., sygn. II GSK 4066/17). Inaczej mówiąc rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy oznacza, że sąd nie może uczynić przedmiotem rozpoznania legalności innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę (wyrok NSA z dnia 20 grudnia 2017 r., sygn. II OSK 717/16, LEX nr 2463093; wyrok NSA z dnia 9 listopada 2017 r., sygn. I FSK 1144/17, LEX nr 2420806).

Sąd orzekający w niniejszej sprawie nie zajmował się ostateczną decyzją podziałową, lecz rozpoznawał skargę na decyzję Wojewody [...] w przedmiocie odmowy ustalenia odszkodowania za przedmiotowe działki gruntu. Niewątpliwie punktem wyjścia w zakresie dopuszczalności przyznania odszkodowania za grunt pod drogę są postanowienia decyzji podziałowej. Możliwy związek prawny pomiędzy decyzją podziałową a decyzją odszkodowawczą nie daje jednak podstaw do oceny legalności tej pierwszej w postępowaniu w przedmiocie odszkodowania. Wskazać należy na różnicę pomiędzy oceną legalności decyzji podziałowej a oceną skutków prawnych tej decyzji. W postępowaniu odszkodowawczym ocenie podlegają jedynie skutki decyzji podziałowej.

Na uwzględnienie nie zasługuje również zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego tj. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a., w zw. z art. 98 u.g.n., w zw. z art. 10 ust. 1 pkt 2 u.z.p. Jak już wspomniano podstawowe znaczenie w sprawie odszkodowania za grunty przejęte na własność gminy, powiatu lub Skarbu Państwa, ma treść decyzji podziałowej, gdyż to w wyniku jej wydania może dojść do wydzielenia działki gruntu z przeznaczeniem na drogi publiczne, które stosownie do art. 98 ust. 1 u.g.n. przechodzą na własność gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca projekt podziału stała się ostateczna, a orzeczenie o podziale prawomocne.

To z decyzji podziałowej musi wynikać, że wydzielona działka gruntu została wydzielona pod drogę publiczną, a nie jedynie pod drogę, jako ciąg komunikacyjny, która nie ma charakteru publicznego. Sąd I instancji zasadnie uznał, iż w stanie faktycznym i prawnym sprawy brak jest podstaw do stwierdzenia, iż doszło do wydzielenia gruntu pod drogę publiczną. Z decyzji podziałowej wynika jednoznacznie, że przedmiotowe działki zostały wydzielone jako drogi, ale nie o charakterze publicznym. Wynika to wprost z powołanej podstawy prawnej decyzji oraz jej rozstrzygnięcia. Stosownie do art. 93 ust. 3 u.g.n., podział nieruchomości nie jest dopuszczalny, jeżeli projektowane do wydzielenia działki nie mają dostępu do drogi publicznej, przy czym za dostęp do drogi publicznej uważa się m.in. wydzielenie drogi wewnętrznej wraz z ustaleniem na tej drodze odpowiednich służebności drogowych. Stosownie zaś do art. 99 u.g.n. jeżeli zapewnienie dostępu do drogi publicznej ma polegać na ustaleniu służebności, o których mowa w powołanym wyżej przepisie, podziału nieruchomości dokonuje się pod warunkiem, że przy zbywaniu działek wydzielonych w wyniku podziału zostaną one ustanowione. Taka sytuacja zachodzi w niniejszej sprawie. Wobec powyższego nie budzi żadnych wątpliwości, że wydzielona w wyniku podziału droga nie ma charakteru drogi publicznej (wyrok NSA z dnia 27 czerwca 2012 r., sygn. I OSK 986/11; wyrok NSA z dnia 10 września 2014 r., sygn. akt I OSK 229/13).

Wydzielone, w wyniku zatwierdzenia podziału nieruchomości, działki muszą być przeznaczone pod drogi publiczne określonej kategorii i przejść z mocy prawa na własność podmiotu publicznego w zależności od kategorii wydzielonej drogi. Decydująca jest tu decyzja zatwierdzająca projekt podziału nieruchomości (wyrok NSA z dnia 2 lutego 2018 r., sygn. I OSK 673/16, LEX nr 2475549). W przedmiotowej sprawie z punktu drugiego decyzji podziałowej Wójta Gminy L. z 2004 r. wynika obowiązek ustanowienia służebności gruntowej na rzecz każdoczesnego właściciela, co przesądza o fakcie, iż mamy do czynienia z drogą wewnętrzną. Co istotne, nie kwestionując tego faktu w przeszłości ustanawiano na nich służebności gruntowe.

Nie można też podzielić poglądu, że w m.p.z.p. uchwalonym zgodnie z procedurą przewidzianą w ustawie z 1994 r. nie było dopuszczalne określenie dróg o charakterze wewnętrznym. Okoliczność, że przepisy u.z.p. nie stanowiły o tym wprost nie dowodzi, że w ramach władztwa planistycznego gminy tego rodzaju postanowień nie można było zawrzeć w uchwalanym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Trafne jest również stwierdzenie Sądu I instancji, że skoro m.p.z.p. wszedł w życie gdy nie obowiązywały jeszcze postanowienia rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, to tym samym nazewnictwo i oznaczenia w nim wskazane nie mogły mieć wprost zastosowania do m.p.z.p. z [...] września 2003 r., także z uwagi na żmudność procedury uchwalania planu, która została zainicjowana znacznie wcześniej.

Z tych względów, na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną.