Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1998/23
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-08-02 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c, art. 182 § 2, art. 188, art. 193
journal: Dz.U. 2024 poz 935
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
article: art. 17 ust. 1 pkt 4, ust 1a
journal: Dz.U. 2023 poz 390
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t. j.)
article: art. 7, art. 77 § 1, art. 80
journal: Dz.U. 2024 poz 572
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.)
article: art. 132
journal: Dz.U. 2023 poz 2809
law: Ustawa z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy (t. j.)

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Marek Stojanowski Sędziowie Sędzia NSA Marian Wolanin Sędzia del. WSA Jakub Zieliński (spr.) po rozpoznaniu w dniu 2 sierpnia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 12 stycznia 2023 r., sygn. akt III SA/Kr 1473/22 w sprawie ze skargi M. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 16 sierpnia 2022r. SKO.ŚR/4111/938/2022 w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego 1. uchyla zaskarżony wyrok; 2. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza A. z 9 czerwca 2022 r. o nr OPS.DŚR.ŚR.4802.04.389.2022.ŚP.OD; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie na rzecz M. K. kwotę 720 (siedemset dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie (dalej: "WSA", "Sąd I instancji") wyrokiem z 12 stycznia 2023 r. o sygn. akt III SA/Kr 1473/22 oddalił skargę M.K. (dalej: "Skarżący" lub "Strona") na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 16 sierpnia 2022 r. znak SKO.ŚR/4111/938/2022 w przedmiocie odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

M.K. wnioskiem z dnia 25 kwietnia 2022 r. zwrócił się o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką A.K., legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności z dnia 21 lutego 2022 r.

Decyzją z dnia 9 czerwca 2022 r. nr OPS.DŚR.ŚR.4802.04.389.2022.ŚP.OD Burmistrza A. odmówił przyznania Stronie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Jako podstawę odmowy przyznania tego świadczenia wskazano przepis art. 17 ust. 1b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 615 z póżn. zm.; dalej: "u.ś.r.").

Po rozpoznaniu odwołania Strony Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie (dalej: "SKO", "Kolegium"), decyzją z dnia 16 sierpnia 2022 r. znak SKO.ŚR/4111/938/2022 utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

Kolegium zauważyło, że z oświadczenia Skarżącego wynika, iż aktualnie nie pracuje, a zawodowo był aktywny do czerwca 2019 r. Z protokołu wywiadu środowiskowego przeprowadzonego w dniu 10 maja 2022 r., wynika że Skarżący zanim podjął się pełnej opieki nad matką podejmował prace dorywcze, obecnie jest zarejestrowany w Powiatowym Urzędzie Pracy. Zdaniem Kolegium nie można przyjąć, że została spełniona przesłanka rezygnacji z zatrudnienia lub niepodejmowania pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki. W aktach sprawy znajdują się świadectwa pracy Skarżącego - w tym ostatnie obejmujące okres od 14 marca 2019 r. do 30 czerwca 2019 r., które ustało w związku z upływem czasu, na który została zawarta umowa o pracę. Natomiast jak wynika z orzeczenia o stopniu niepełnosprawności z dnia 21 lutego 2022 r., ustalony stopień niepełnosprawności matki skarżącego datuje się od dnia 20 stycznia 2022 r., natomiast nie można ustalić od kiedy niepełnosprawność istnieje. Według Kolegium w sytuacji Skarżącego - mając na uwadze ustalone okoliczności, nie można przyjąć, że rezygnacja z zatrudnienia (jego niepodejmowanie), spowodowana jest koniecznością sprawowania opieki na matką. Wynika ona bowiem z sytuacji życiowej i dokonanych wyborów.

SKO zauważyło nadto, że matka skarżącego ma czworo dzieci. Organ podkreślił, że praca zawodowa, czy zamieszkiwanie nawet w bardzo odległej miejscowości, nie są w żadnym wypadku okolicznościami wyłączającymi obowiązek alimentacyjny dzieci względem rodzica znajdującego się w trudnej sytuacji i wymagającego opieki. Nie ulega wątpliwości, że na wszystkich dzieciach ciąży w jednakowym stopniu obowiązek alimentacyjny wobec matki, a zatem obowiązek przyczynienia się do zapewnienia jej należytej opieki i pomocy. Jednocześnie Kolegium wskazało, że opieka taka może zostać zapewniona w różny sposób, w tym także poprzez skorzystanie z usług opiekuńczych i opłacenie tych usług przez wszystkie dzieci osoby wymagającej opieki, bez konieczności rezygnacji z zatrudnienia z aktywności zawodowej przez którekolwiek z nich. W konsekwencji nie sposób przyjąć, aby w przedmiotowej sprawie istniały obiektywne przeszkody w odniesieniu do wszystkich osób z rodzeństwa Skarżącego, w wywiązywaniu się przez nich ze swoich obowiązków alimentacyjnych, choćby poprzez przekazanie stosownych kwot pieniężnych, które bądź umożliwiłyby wynajęcie opiekuna, bądź byłyby wynagrodzeniem dla Skarżącego z tytułu faktycznego wykonywania przez niego czynności opiekuńczych wobec matki.

Kolegium uznało też, że z uwagi na treść wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. sygn. K 38/13, przesłanka określona w art. 17 ust. 1b u.ś.r. nie powinna być uwzględniona w niniejszej sprawie. W stosunku do opiekunów osób wymagających opieki, których niepełnosprawność powstała później, kryterium momentu powstania niepełnosprawności, jako uniemożliwiające uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego, utraciło bowiem przymiot konstytucyjności i w odniesieniu do tych osób. Oceny spełnienia przesłanek niezbędnych dla przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, należy dokonać z pominięciem tego kryterium.

Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi M.K. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie.

Skarżący zarzucił:

- naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 17 ust. 1 u.ś.r. przez przyjęcie, że niepodejmowanie pracy zarobkowej przez Skarżącego w celu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną, nie wypełnia przesłanki niepodejmowania lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o niepełnosprawności ze wskazaniami: konieczność stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osobie w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji;

- rażącą obrazę przepisów prawa materialnego, tj. art. 17 ust 1 pkt 4 w zw. z art. 17 ust. 1a u.ś.r., poprzez przyjęcie, że Skarżącemu nie przysługuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego, mimo że Skarżący zalicza się do kręgu osób uprawnionych do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego, będąc jednocześnie faktycznym opiekunem osoby niepełnosprawnej, z uwagi na to, że rodzeństwo skarżącego może partycypować w opiece nad niepełnosprawną matką, podczas, gdy funkcjonalna wykładania ww. przepisów winna skutkować przyznaniem wnioskowanego świadczenia.

W uzasadnieniu opisanego wyżej wyroku Sąd I instancji zauważył najpierw, że nie ma znaczenia data powstania niepełnosprawności dla świadczenia pielęgnacyjnego otrzymywanego przez opiekunów osób dorosłych. Przywołany w decyzji organu I instancji art. 17 ust. 1b u.ś.r. nie mógł być stosowany w związku z uznaniem go za niekonstytucyjny przez Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 21 października 2014 r., sygn. K 38/13. Niedopuszczalne jest oparcie odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na tej części przepisu art. 17 ust. 1b ustawy, która została uznana za niezgodną z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP.

Niemniej w ocenie tego Sądu, w rozpatrywanej sprawie Skarżący nie spełnia przesłanki niepodejmowania lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, w związku ze sprawowaniem opieki nad matką. Zdaniem WSA organ prawidłowo ustalił, że ze zgromadzonego materiału dowodowego w żaden sposób nie wynika, aby matka Strony wymagała stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby, wykluczającej podjęcie przez skarżącego jakiegokolwiek zatrudnienia. Z ustaleń dokonanych w toku postępowania wynika, że matka Skarżącego wymaga pomocy w wykonaniu toalety, w kąpieli, ponadto korzysta z koncentratora tlenu. Skarżący robi zakupy, pierze, sprząta, podaje posiłki, dba o higienę osobistą, w razie konieczności planuje wizyty lekarskie. Zdaniem Sądu I instancji zakres opieki, nie wymusza na Skarżącym rezygnacji z podjęcia zatrudnienia. Z akt sprawy nie wynika, iż matka skarżącego, nie jest w stanie funkcjonować bez jego stałej obecności. Czynności Strony związane z opieką nad matką ograniczają się do pomocy w wykonaniu toalety, w kąpieli. Skarżący podaje posiłki, dba o higienę osobistą, w razie konieczności planuje wizyty lekarskie. Nie są to czynności oznaczające stałą lub długotrwałą opieką innej osoby w rozumieniu art. 17 ust. 1 u.ś.r.

WSA podkreślił, że system świadczeń rodzinnych został tak pomyślany, aby rekompensować utratę dochodów z powodu konieczności pielęgnacji członka rodziny wymuszającej rezygnację lub niepodejmowanie zatrudnienia. Wnioskujący musi sprawować stałą opiekę nad osobą niepełnosprawną i być jej niezbędny w tak znacznym wymiarze, że w związku z tym rezygnuje lub nie podejmuje zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, a między tymi okolicznościami zachodzi bezpośredni związek przyczynowy. W ocenie Sądu, zebrany w sprawie materiał dowodowy był wystarczający dla stwierdzenia, że pomiędzy sprawowaną przez Skarżącego opieką nad matką a niepodejmowaniem przez niego pracy, nie istnieje związek przyczynowy.

Dalej Sąd I instancji zauważył, że jeżeli osoba wymagająca opieki ma oprócz osoby skarżącej jeszcze inne dzieci, z których część zamieszkuje w nieznacznej odległości od tej osoby, to realizując obowiązek alimentacyjny, w zakresie je obciążającym, mogą one wspomóc osobę skarżącą w opiece nad wymagającym opieki. Natomiast dzieci zamieszkujące w dalszej odległości, również realizując obowiązek alimentacyjny, w zakresie je obciążającym, powinny wspomóc tę osobę w inny sposób tj. finansując pomoc w opiece nad nią. Zgodnie bowiem z art. 128 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego (k.r.o.), obowiązek dostarczania środków utrzymania, a w miarę potrzeby także środków wychowania (obowiązek alimentacyjny), obciąża krewnych w linii prostej oraz rodzeństwo. Stosownie do treści art. 129 § 2 k.r.o., krewnych w tym samym stopniu, w tym wypadku dzieci, obowiązek alimentacyjny obciąża, w częściach odpowiadających ich możliwościom zarobkowym i majątkowym. Natomiast zgodnie z art. 135 § 1 k.r.o., zakres świadczeń alimentacyjnych zależy od usprawiedliwionych potrzeb uprawnionego oraz od zarobkowych i majątkowych możliwości zobowiązanego. Z kolei stosownie do § 2 tego przepisu, wykonanie obowiązku alimentacyjnego wobec osoby niepełnosprawnej, może, ale nie musi, polegać w całości lub w części na osobistych staraniach o utrzymanie uprawnionego; w takim wypadku świadczenie alimentacyjne pozostałych zobowiązanych, polega na pokrywaniu w całości lub w części kosztów utrzymania uprawnionego. Zgodnie zaś z art. 140 § 1 k.r.o., osoba, która dostarcza drugiemu środków utrzymania, będąc zobowiązana z tego powodu, że uzyskanie na czas świadczeń alimentacyjnych od osoby zobowiązanej w tej samej kolejności, byłoby dla uprawnionego niemożliwe lub połączone z nadmiernymi trudnościami, może żądać zwrotu od osoby, która powinna była te świadczenia spełnić. Zdaniem Sądu okoliczności te mają znaczenie dla oceny czy zachodzi bezpośredni związek przyczynowy pomiędzy rezygnacją lub niepodejmowaniem zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przez wnioskującego o świadczenie pielęgnacyjne, a sprawowaniem opieki nad osobą niepełnosprawną. W niniejszej sprawie niepełnosprawna ma czworo dzieci, i nie zostało wykazane aby nie były one w stanie realizować swojego obowiązku alimentacyjnego wobec matki poprzez sprawowanie osobistej opieki lub finansowanie pomocy w opiece nad matką, ani też, aby skarżący nie był w stanie uzyskać od rodzeństwa, zwrotu przypadającej na nie części świadczeń alimentacyjnych, w sytuacji gdyby istotnie spełnił je wobec matki w części obciążającej rodzeństwo, stosownie do treści art. 140 § 1 k.r.o. Sąd I instancji zauważył, że pomoc społeczna ma charakter subsydiarny, ponieważ to na rodzinie ciąży obowiązek opieki nad osobą niepełnosprawną. Pomoc Państwa jest zatem możliwa jedynie wówczas, gdy wnioskujący o nią wykaże w sposób niebudzący wątpliwości, że wyczerpał wszystkie inne możliwości zapewnienia opieki osobie niezdolnej do samodzielnej egzystencji (w tym m.in. współdziałanie wszystkich dzieci w opiece, ew. zatrudnienie opiekuna, czy skorzystanie z usług opiekuńczych), a mimo to - ze względu na rzeczywisty zakres opieki, wynikający z potrzeb osoby niepełnosprawnej (a dokładniej, jej stanu zdrowia) – istnieje konieczność rezygnacji z zatrudnienia bądź ww. sytuacja uniemożliwia jego podjęcie.

W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku M.K. zarzucił naruszenie prawa materialnego tj:

1. art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. przez jego niewłaściwe zastosowanie skutkujące uznaniem, iż zakres sprawowanej przez Skarżącego opieki nie uniemożliwia podjęcia przez niego zatrudnienia;

2. art. 17 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 17 ust. 1a u.ś.r. poprzez jego błędną wykładnię skutkującą uznaniem, iż dla przyznania świadczenia pielęgnacyjnego dziecku osoby niepełnosprawnej konieczne jest wykazanie iż pozostałe dzieci niepełnosprawnej są obiektywnie niezdolne do sprawowania opieki i wywiązywania się z ciążącego na nich obowiązku alimentacyjnego, podczas gdy prawidłowa wykładania tego przepisu nakazuje przyjąć iż możliwości realizacji obowiązku alimentacyjnego przez pozostałe osoby zobowiązane w tym samym stopniu pozostaje bez wpływu na prawo wnioskodawcy do świadczenia pielęgnacyjnego;

3. art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych poprzez jego błędną wykładnię, skutkującą uznaniem, iż przepis ten w jakikolwiek sposób uzależnia przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego od konieczności wykazania, iż Skarżący podjął działania mające na celu zapewnienie swojej niepełnosprawnej matce w inny sposób niż poprzez osobiste jej sprawowanie, np. poprzez skorzystanie z pomocy rodzeństwa czy usług opiekuńczych, podczas gdy warunek taki nie wynika ani z w/w przepisu ani z jakiegokolwiek innego przepisu ustawy o świadczeniach rodzinnych.

Ponadto zarzucono naruszenie prawa procesowego, tj: art. 151 ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez niesłuszne oddalenie skargi podczas gdy zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem art. 7 i 77 § 1 i 80 k.p.a., bowiem organ odwoławczy orzekł jednoznacznie sprzecznie z zebranym materiałem dowodowym oceniając go zupełnie dowolnie, czym naruszyły zasadę swobodnej oceny dowodów zdecydowanie wykraczając poza granice tej swobody.

W konsekwencji Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, zasądzenie na rzecz Skarżącego zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Jednocześnie oświadczył, iż zrzeka się przeprowadzenia rozprawy.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że zakres sprawowanej przez Stronę opieki nad osobą niepełnosprawną uniemożliwiał i nadal uniemożliwia jej podejmowanie jakiegokolwiek zatrudnienia bądź innej pracy zarobkowej nawet w częściowym wymiarze czasu pracy. Strona na moment złożenia wniosku nie podejmuje zatrudnienia, do którego podjęcia obecnie jest zdolna, w związku ze sprawowaniem opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, zatem przyjąć należy, iż w sprawie zachodzi związek przyczynowy między rezygnacją (niepodejmowaniem) a sprawowaniem opieki nad osobą niepełnosprawną.

Zauważono, że zarówno organom administracji jak i sądom, w odróżnieniu od osób specjalizujących się w zakresie medycyny, brak jest wiadomości specjalnych umożliwiających stwierdzenie, wprost sprzecznie z wydanym wobec danej osoby orzeczeniem o niepełnosprawności, że nie wymaga ona na tyle szerokiego zakresu opieki, że opiekun mógłby podjąć zatrudnienie.

Niepełnosprawna matka Skarżącego wymaga jego ciągłej obecności i pomocy w większości czynności związanych z codziennym funkcjonowaniem, co z resztą nie było kwestionowane przez organ I instancji. Choć ani organ II instancji ani sąd I instancji nie są związane przy ocenie dowodów w sprawie i działają w ramach swobody oceny dowodów zgormadzonych w postępowaniu, to wobec naczelnego dowodu w sprawie, a więc wywiadu środowiskowego, który to przeprowadzany jest przez wykwalifikowanego pracownika socjalnego w miejscu zamieszkania niepełnosprawnego i opiekuna, i który to oddaje najbliżej rzeczywistości stan faktyczny w sprawie, uznać należy, iż wnioski wyciągnięte przez organy i Sąd I instancji są wprost sprzeczne ze zgromadzonym materiałem dowodowym. Zgodnie z tym wywiadem, co zostało jednoznacznie wskazane przez organ I instancji w decyzji z dnia 09 czerwca 2022 "Pani A. ze względu na swój stan zdrowia wymaga stałej i całodobowej opieki we wszystkich czynnościach życia codziennego".

W odniesieniu do wskazania Sądu I instancji, dotyczącego konieczności ustalenia, że pozostałe osoby zobowiązane alimentacyjnie wobec osoby niepełnosprawnej w tym samym stopniu co strona są niezdolne do sprawowania bądź finansowania opieki zgodnie z ciążącym na nich obowiązkiem alimentacyjnym Strona stwierdziła, iż okoliczność ta pozostaje bez wpływu na przedmiotową sprawę. Brak jest w ustawie o świadczeniach rodzinnych podstawy do uznania, iż Stronie należne będzie świadczenie pielęgnacyjne jedynie w sytuacji, w której pozostałe osoby zobowiązane alimentacyjnie wobec osoby niepełnosprawnej w tym samym stopniu będą obiektywnie niezdolne do sprawowania opieki.

Ustawodawca owszem ustanowił kolejność osób, które mają możliwość uzyskania uprawnienia do świadczenia pielęgnacyjnego oraz określił okoliczności umożliwiające wykluczenie ich z tej kolejności, co umożliwia ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego osobom zobowiązanym w dalszej kolejności, jednak w żadnym z przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych nie określił żadnych "zasad kolizyjnych" między uprawnionymi w tym samym stopniu. Ustawa określa krąg osób uprawnionych do świadczenia jako osoby obciążone obowiązkiem alimentacyjnym, jednak nie wskazuje, że w przypadku, gdy żyje kilka osób zobowiązanych w równym stopniu to konieczne jest wykazanie, że wszystkie pozostałe poza wnioskodawcą są obiektywnie niezdolne do zrealizowania ciążącego na nich obowiązku alimentacyjnego.

Podniesiono również, że żadna z norm wynikających z art. 17 u.ś.r. nie ustanawia obowiązku wykazania "wyczerpania" innych form pomocy ani tym bardziej nie ustanawia zasady subsydiarności pomocy państwa w opiece nad osobami niepełnosprawnymi. Jeśli wnioskodawca spełnia przesłanki przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, jednocześnie nie spełniając żadnej z przesłanek negatywnych określonych w art. 17 ust. 5 u.ś.r. to świadczenie pielęgnacyjne należy mu przyznać bez względu na to czy ma rodzeństwo, które mogłoby w opiece pomóc, czy jego gmina oferuje usługi opiekuńcze lub inne formy pomocy, czy też stać by go było na opłacenie sprawowania opieki przez inną osobę z innych niż praca zarobkowa źródeł dochodu. Okoliczności te z punktu widzenia przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych nie mają znaczenia i pozostają bez wpływu na prawo skarżącego do świadczenia pielęgnacyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie wyjaśnić należy, iż sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 ustawy z dni 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz.U. z 2024 r. poz. 935 – dalej: "p.p.s.a.") ponieważ strona skarżąca kasacyjnie zrzekła się rozprawy, a strona przeciwna, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia odpisu środka zaskarżenia, nie zażądała jej przeprowadzenia.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Istota sporu w rozpatrywanej sprawie sprowadza się do oceny, czy występuje związek przyczynowy pomiędzy niepodejmowaniem zatrudnienia przez Skarżącego a opieką nad niepełnosprawną matką oraz czy posiadanie przez Skarżącego rodzeństwa obciążonego obowiązkiem alimentacyjnym wobec matki stanowi negatywną przesłankę przyznania wnioskowanego świadczenia.

Zgodnie z art. 17 ust. 1 ustawy oświadczeniach rodzinnych (w brzmieniu aktualnym na dzień wydania zaskarżonej decyzji) świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.

Z akt sprawy wynika, że matka Skarżącego A.K. (rocznik 1946) jest wdową i legitymuje się orzeczeniem Powiatowego Zespołu Do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w W. z 21 lutego 2022 r., którym zaliczono ją do osób niepełnosprawnych w stopniu znacznym. Ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od 20 stycznia 2022 r. Z przeprowadzonego w dniu 10 maja 2022 r. wywiadu środowiskowego wynika, iż A.K. jest osobą leżącą, nie jest w stanie samodzielnie wykonać toalety, wykąpać się. W związku z problemami z oddychaniem korzysta z koncentratora tlenu. Skarżący wykonuje przy matce czynności zarówno gospodarcze jak i pielęgnacyjne. Robi zakupy, przygotowuje posiłki, pierze, sprząta, zapewnia kontakt z lekarzem. Z załączonego do wniosku opisu czynności wykonywanych podczas opieki nad A.K. wynika, iż Skarżący m.in. pomaga matce w załatwianiu toalety, w razie potrzeby wymienia pielucho-majtki, pomaga leżącej matce przy zmianie pozycji, ubiera ją, mierzy poziom cukru i ciśnienie, trzy razy dziennie podaje leki, smaruje kremami przeciw odparzeniom, masuje i oklepuje mamę, przygotowuje ją do snu, stale kontroluje prawidłowe działanie aparatu tlenowego. Ponadto podejmuje typowe czynności dnia codziennego – przygotowywanie i podawanie posiłków, sprzątanie, zakupy, załatwienie spraw urzędowych .

Z powołanego wyżej przepisu art. 17 ust. 1 u.ś.r. wynika, iż świadczenie pielęgnacyjne przysługuje osobom w nim wymienionym, w sytuacji gdy nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji.

Przesłanka konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby nad osobą niepełnosprawną wynika wyraźnie z orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności. Natomiast przesłanka występowania związku przyczynowo – skutkowego wymaga w danym przypadku ustalenia, czy zakres, rodzaj, częstotliwość i czasochłonność czynności opiekuńczych sprawowanych przez osobę wykonującą opiekę nad osobą niepełnosprawną w znacznym stopniu rzeczywiście uniemożliwia opiekunowi podjęcie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Związek między rezygnacją bądź niepodejmowaniem zatrudnienia, a sprawowaną opieką musi być bezpośredni i ścisły. Wskazać też trzeba, że u.ś.r. nie zawiera definicji "sprawowania opieki", to jednak, aby można było mówić o opiece, w rozumieniu art. 17 ust. 1 u.ś.r., musi ona być "stała" lub "długoterminowa". Określenia te wskazują na to, że nie może to być opieka świadczona niecodziennie, a nawet jeżeli codziennie, to tylko przez część doby, zatem sporadycznie. Natomiast w sytuacji, gdy opieka nad daną osobą nie nosi cech opieki stałej lub długotrwałej, taki związek przyczynowo-skutkowy nie istnieje.

Natomiast przesłanka niepodejmowania lub rezygnacji z zatrudniania celem sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną powinna być rozumiana jako wystąpienie takiej sytuacji, w której sprawowanie osobistych starań o zapewnienie opieki osobie niepełnosprawnej na tyle wypełnia czas podmiotowi tę opiekę sprawującemu, że nie jest on w stanie podjąć (kontynuować) innej stałej aktywności wymagającej jej codziennego i stałego zaangażowania, a przez którą należy rozumieć aktywność zawodową (zob. wyrok NSA z 10 kwietnia 2024 r., sygn. akt I OSK 566/23). Nie każda bowiem rezygnacja lub niepodejmowanie zatrudnienia stanowi podstawę przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, a tylko taka, która jest podyktowana opieką nad osobą niepełnosprawną. Opieka ta musi dotyczyć i być związana z osobą wymagającą opieki i jej potrzebami.

Jednocześnie ustawodawca w art. 17 ust. 1 u.ś.r. nie zawęził charakteru sprawowanej opieki, w szczególności nie wskazał, aby opieka ta musiała być wykonywaną bez przerwy, przez 24 godziny na dobę. Nie wskazał nawet na obowiązek zamieszkiwania opiekuna ze swoim podopiecznym. Przyjmuje się zatem, że cel i istota świadczenia pielęgnacyjnego wskazują na konieczność sprawowania opieki ustawicznej nad osobą niepełnosprawną. Powinna ona być sprawowana codziennie, a opiekun winien pozostawać do dyspozycji podopiecznego, udzielając pomocy oraz wykazując ciągłą gotowość jej niesienia (por. m.in. wyrok NSA z 28 czerwca 2024 r. o sygn. akt I OSK 1448/23 – wszystkie powołane w uzasadnieniu orzeczenia dostępne są na: orzeczenia.nsa.gov.pl).

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zakres świadczonej przez Skarżącego opieki nad matką nie daje sposobności do podjęcia zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, choćby w niepełnym zakresie. Bez wątpienia Skarżący wykonuje czynności opiekuńcze nad matką codziennie i regularnie w takim wymiarze, który pozostaje adekwatny do potrzeb osoby niepełnosprawnej. Opieka nad matką zajmuje mu praktycznie cały dzień. Skarżący pozostaje przy tym w stałej gotowości by zapewnić pomoc matce w załatwieniu potrzeb fizjologicznych, która nie jest w stanie samodzielnie przemieszczać się do toalety, ciągle kontroluje pracę koncentratora tlenu. Nawet jeśli Skarżący nie wykonuje w danym momencie bezpośrednio czynności opiekuńczych, bowiem nie wymaga tego stan i potrzeba matki, to pozostaje w tym czasie w dyspozycji osoby niepełnosprawnej, ograniczonej ruchowo, aby w każdej chwili służyć stosowną opieką i pomocą, co także, bez wątpienia, stanowi element sprawowanej opieki. Warto też odnotować, iż tak zwane czynności dnia codziennego, konieczne do wykonania w każdym gospodarstwie domowym, w połączeniu z działaniami stricte obsługowymi wobec niepełnosprawnego członka rodziny, stają się naturalnie bardziej czasochłonne i absorbujące, w związku z czym mogą wypełnić opiekunowi cały dzień. Zakres czynności i częstotliwość z jaką Skarżący pomaga matce w codziennym funkcjonowaniu w istotny sposób ogranicza go czasowo i tym samym eliminuje z rynku pracy (por. wyrok NSA z 9 maja 2024 r. o sygn. akt I OSK 1384/23 - dostępny na: orzeczenia.nsa.gov.pl).

Mając na uwadze zakres i charakter sprawowanej opieki nad matką, w pełni zrozumiały jest brak możliwości pogodzenia tej opieki z podjęciem przez Skarżącego zatrudnienia, choćby w niepełnym wymierza czasu pracy. Trudno bowiem sobie wyobrazić, aby Skarżący pozostawiał swoją niepełnosprawną, głównie leżącą matkę samą, na czas wykonywania pracy, bez możliwości zabezpieczenie jej podstawowych potrzeb jak choćby dostęp do toalety.

Dalej zauważyć należy, że przepis art. 17 ust. 1 u.ś.r. nie określa tego, która z osób, tj. czy wnioskodawca, czy może ktoś z rodzeństwa, winna sprawować opiekę nad niepełnosprawnym członkiem rodziny i jakimi kryteriami należy się kierować przy wskazaniu takiej osoby. W takiej sytuacji nie powinno być podważane, iż rozstrzygnięcie tej kwestii należy pozostawić samej rodzinie. W sytuacji zatem gdy jedno z uprawnionych w pierwszej kolejności dzieci podopiecznego zwraca się o przyznanie takiego świadczenia, to nie ma podstaw pozbawienia go tego prawa z tego powodu, że żyją inne dzieci osoby wymagającej opieki. Ustawodawca takiego wymogu nie przewidział w stosunku do osób należących do tej samej grupy alimentacyjnej. Wymóg ten dotyczy jedynie osób z różnych grup alimentacyjnych. W stosunku do pozostałych sytuacji znajdą zastosowanie ogólne zasady i przesłanki przyznawania tego świadczenia, a wśród nich przesłanka faktycznego sprawowania opieki. Zatem w sytuacji gdy jedno z rodzeństwa, które w rzeczywistości sprawuje pełną opiekę nad rodzicem i z tego tytułu zrezygnowało z pracy bądź nie podejmuje zatrudnienia, ubiega się o świadczenie pielęgnacyjne, nie ma podstaw do pozbawiania go tego prawa z tego powodu, że żyją inne dzieci, które również taki obowiązek alimentacyjny mogą wypełniać, ale nie zwróciły się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego (por. wyroki NSA z: 29 maja 2024 r., sygn. akt I OSK 1596/23; 29 maja 2024 r., sygn. akt 1626/23; 29 maja 2024 r., sygn. akt I OSK 1554/23; 29 maja 2024 r., sygn. akt I OSK 1521/23; 29 maja 2024 r., sygn. akt I OSK 1627/23; 9 maja 2024 r., sygn. akt I OSK 1397/23; 9 maja 2024 r., sygn. akt 1407/23; 9 maja 2024 r., sygn. akt 1471/23; 13 lutego 2024 r., sygn. akt I OSK 127/23; 30 stycznia 2024 r., sygn. akt I OSK 781/22; 9 stycznia 2024 r., sygn. akt I OSK 2449/22; 5 lipca 2023 r., sygn. akt I OSK 1576/22; 28 stycznia 2022 r., sygn. akt I OSK 925/21).

Z art. 17 ust. 1 u.ś.r. nie wynika, zatem aby przeszkodą do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego była okoliczność istnienia, oprócz Skarżącego, rodzeństwa należącego do pierwszej grupy zobowiązanych alimentacyjnie i uprawnionych do złożenia wniosku o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Powołany przepis wśród wyraźnie określonych negatywnych i pozytywnych przesłanek przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, nie przewiduje takiej negatywnej przesłanki.

Zauważyć trzeba, że odesłanie zawarte w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. do przepisów Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego ma ograniczony charakter w tym znaczeniu, że nie daje podstaw w procesie wykładni do odwoływania się do przepisów k.r.o. w zakresie szerszym, niż to wynika z odesłania. Kontekst systemowy jest w tym zakresie ograniczony i brak jest w szczególności podstaw do przyjmowania, że stanowi go też art. 132 k.r.o.. W kwestii kolejności dostępu osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego ustawodawca nie odsyła do przepisów k.r.o., a u.ś.r. zawiera własną regulację, która nie jest aktualnie w pełni koherentna z modelem przyjętym w przepisach k.r.o., co bynajmniej nie świadczy o braku spójności systemowej, koherencja taka nie jest wszak konieczna – brak – wbrew stanowisku Sądu I instancji - jest odesłania do stosowania przepisów k.r.o. w szerszym zakresie, a przedmiot regulacji obu aktów prawnych jest różny. Wskazując na osoby zobowiązane do alimentacji względem osoby wymagającej opieki ustawa w szczególności nie wymaga, aby ich obowiązek alimentacyjny pod postacią obowiązku dostarczania środków utrzymania się zrealizował, dotyczy to w szczególności podejmowania się opieki dorosłych osób niepełnosprawnych mających własne środki wystarczające na pokrycie kosztów utrzymania i opieki. Przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego nie jest w żadnym zakresie uzależnione od sytuacji materialnej osoby niepełnosprawnej wymagającej opieki, kwestie te nie są badane w postępowaniu, nie ma zatem podstaw, aby na wykładnię przepisów regulujących przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego miały oddziaływać przesłanki z art. 132 k.r.o. regulujące kolejność realizowania się obowiązku alimentacyjnego. W kwestii kryteriów i przesłanek przyznania świadczenia pielęgnacyjnego ustawa o świadczeniach rodzinnych ma charakter autonomiczny i brak podstaw do przyjmowania, że art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) czy art. 17 ust. 1a u.ś.r. powinny być interpretowane z uwzględnieniem art. 132 k.r.o. i wskazanych w nim przesłanek odnoszących się do braku możliwości lub nadmiernych trudności w zadośćuczynieniu obowiązkom alimentacyjnym (por. uchwała siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 14 listopada 2022 r., sygn. akt I OPS 2/22).

Skoro odesłanie zawarte w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. do przepisów k.r.o. ma ograniczony charakter i nie daje podstaw w procesie wykładni do odwoływania się do przepisów k.r.o. w zakresie szerszym, niż to wynika z odesłania, to nie można do postępowania w przedmiocie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego stosować powołanych przez Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku przepisów art. 129 § 2, art. 135 § 1 i 2, art. 140 § 1 k.r.o.

Przepis art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. odsyła do przepisów k.r.o. wyłącznie w zakresie dotyczącym kręgu osób obciążonych obowiązkiem alimentacyjnym i w oparciu o przepisy k.r.o. dokonano podziału osób na spokrewnione w pierwszym stopniu i dalszym stopniu zobowiązanych do alimentacji, jak też uwzględnił pierwszeństwo alimentacyjne małżonków względem siebie.

Zatem, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, zasadnie Strona zakwestionowała stanowisko Sądu I instancji, w którym Sąd ten uznaje, iż brak po stronie pozostałych dzieci obiektywnych przeszkód do świadczenia wsparcia osobie z niepełnosprawnością i osobie wnioskującej o świadczenie pielęgnacyjne np. w formie osobistych starań lub w formie finansowej, może stanowić okoliczność przesądzającą o braku podstaw do przyznania świadczenia wobec niespełnienia wynikającego z art. 17 ust. 1 u.ś.r. wymogu istnienia związku przyczynowo - skutkowego pomiędzy rezygnacją lub niepodejmowaniem zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, a podjęciem lub sprawowaniem opieki.

Nie można też zgodzić się ze stanowiskiem Sądu I instancji, iż w kontekście świadczenia pielęgnacyjnego, pomoc Państwa jest możliwa jedynie wówczas, gdy wnioskodawca wykaże w sposób niebudzący wątpliwości, że wyczerpał wszystkie inne możliwości zapewnienia opieki osobie niezdolnej do samodzielnej egzystencji (w tym m. in. możliwości oparte na współdziałaniu wszystkich dzieci osoby potrzebującej, ewentualnie z możliwości zatrudnienia opiekuna, czy skorzystanie z usług opiekuńczych). Podkreślić należy, że przepis art. 17 ust. 1 u.ś.r. takiego wymogu nie ustanawia, natomiast wyraźnie określa podmiotowe i przedmiotowe oraz pozytywne i negatywne przesłanki przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Jest to zatem wymóg pozaustawowy i jako niedopuszczalne uznać należy wprowadzanie przez organy administracyjne, czy też sąd administracyjny, dodatkowych, nieprzewidzianych w u.ś.r., negatywnych przesłanek przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Organy władzy publicznej, a więc sądy i organy administracji publicznej, działają bowiem na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji RP i art. 6 k.p.a.). Żadna wykładnia nie może prowadzić do skutków oczywiście sprzecznych z wyraźnym brzmieniem przepisu (contra legem), czy też prowadzić do odmowy zastosowania przepisu w brzmieniu ustalonym przez ustawodawcę poprzez wykreowanie nowej, niewynikającej z gramatycznego brzmienia przepisu, normy prawnej. Prowadziłoby to do sytuacji, w której podmioty dokonujące interpretacji przepisów prawa w procesie jego stosowania wkraczałyby w obszar wyłącznie zarezerwowany do kompetencji władzy ustawodawczej. Przeprowadzając wykładnię, której rezultatem jest w istocie nowa norma prawna, sąd de facto narusza podstawowe, wyrażone w art. 2 i 10 ust. 1 Konstytucji RP zasady, to jest zasadę demokratycznego państwa prawnego oraz zasadę trójpodziału władz, gdyż zamiast zweryfikować poprawność zastosowania przez organy administracji obowiązującego prawa, poprzez twórczą interpretację dokonuje jego stanowienia.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, należy uznać, iż w niniejszej sprawie bez żadnych wątpliwości występuje związek przyczynowo – skutkowy pomiędzy niepodejmowaniem przez Skarżącego zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, a sprawowaną przez nią opieką nad niepełnosprawną matką. Brak podejmowania przez Skarżącego zatrudnienia wywołany jest bez wątpienia koniecznością sprawowania opieki nad matką, a zakres i charakter tej opieki uniemożliwia podjęcie przez Skarżącego aktywności zawodowej. Zatem całkowicie nieuprawnione jest stanowisko Sądu I instancji, jak i organu odwoławczego, o niewystępowaniu związku przyczynowo – skutkowego miedzy niepodejmowaniem przez Skarżącego zatrudnienia, a sprawowaną przez niego opieką nad niepełnosprawną matką. Z tych też przyczyn zarzut naruszenia art. 17 ust. 1 pkt 4 oraz ust. 1a u.ś.r. uznać należy za zasadny.

Zasadny okazał się także zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 151 p.p.s.a., albowiem słusznie wskazano w skardze kasacyjnej, że zaskarżona decyzja została wydana wbrew przepisom art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., gdyż w prawidłowo ustalonym stanie faktycznym sprawy błędnie oceniono, iż zakres i charakter sprawowanej przez Skarżącego opieki nad niepełnosprawną matką nie uniemożliwia mu podjęcie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, a w konsekwencji wydano wadliwe rozstrzygnięcie o odmowie przyznania Skarżącemu świadczenia pielęgnacyjnego.

Ponownie rozpoznając sprawę właściwy organ administracji uwzględni powyżej przedstawioną ocenę prawną w kontekście okoliczności niepodejmowania przez Skarżącą zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej.

Odnosząc się do argumentacji zawartej w zaskarżonej decyzji Kolegium z dnia 16 sierpnia 2022 r. a dotyczącej okoliczności zaprzestania przez Skarżącego podejmowania aktywności zarobkowej, zauważyć należy, iż okoliczność wcześniejszej rezygnacji (niepodejmowania) przez Skarżącego z zatrudnienia była o tyle nieistotna, że na datę złożenia wniosku – z uwagi na zły stan zdrowia matki i zakres wykonywanych czynności opiekuńczych – nawet gdyby Skarżący miał potencjalną możliwość podjęcia zatrudnienia, wykluczałaby to sprawowana opieka.

Badanie spełnienia przesłanek z art. 17 ust. 1 u.ś.r. odbywać się winno na datę złożenia wniosku o przyznanie świadczenia z kompletnymi dokumentami. Walidacja spełnienia określonych w ww. normie warunków dotyczyć ma bowiem stanu aktualnego i oceny, czy w dacie złożenia wniosku, strona miała realną możliwość pogodzenia aktywności zawodowej z zakresem i czasem, koniecznym dla prawidłowego, zgodnego z potrzebami i uwzględniającego godność osoby niepełnosprawnej, sprawowaniem opieki. Podkreślić w tym miejscu należy, że ww. norma nie wymaga, by strona zrezygnowała z pracy zarobkowej, a wystarczającym jest, by nie miała realnej możliwości jej podjęcia z uwagi na opiekę nad osobą niepełnosprawną ( por. wyroki NSA z 09 maja 2024 r. o sygn. akt I OSK 1384/23 oraz z 29 maja 2024 r., o sygn. akt I OSK 1661/23 - dostępne na: orzeczenia.nsa.gov.pl).

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 w związku z art. 193 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1964 z późn. zm.) oraz na podstawie art. 203 pkt 1 w związku art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie.