Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt II SA/Lu 557/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2023-11-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 135, art .145
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 75
journal: Dz.U. 2023 poz 775
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.)
article: art. 29
journal: Dz.U. 2020 poz 1333
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.
article: art. 199, art. 201, art. 204
journal: Dz.U. 1964 nr 16 poz 93
law: Ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jerzy Parchomiuk Sędziowie Sędzia WSA Jacek Czaja (sprawozdawca) Asesor sądowy Brygida Myszyńska-Guziur Protokolant Referent Natalia Kondraciuk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 listopada 2023 r. sprawy ze skarg M. A. i T. A. na decyzję Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Lublinie z dnia 19 kwietnia 2023 r. znak: ZOA-V.7721.8.2023 w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Lubartowie z dnia 31 stycznia 2023 r. znak: PINB 7355/Ko1/2022; II. zasądza od Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Lublinie na rzecz M. A. i T. A. po 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie decyzją z 19 kwietnia 2023 r. Lubelski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Lublinie (dalej także jako: WINB) utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Lubartowie (dalej także jako: PINB) z 31 stycznia 2023 r. w przedmiocie rozbiórki.

Decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

M. M. pismem z 28 kwietnia 2022 r. zawiadomił PINB, że T. A. i M. A. (dalej także jako: skarżący, inwestorzy) wymienili bramę wjazdową i ogrodzenie od strony ul. M. na działce o nr ewid. [...], położonej przy ul. P. w K., przy czym nie są jej właścicielami.

Oględziny powyższej działki przeprowadzono 9 czerwca 2022 r. Ustalono wówczas, że na działce od strony ul. M. znajduje się ogrodzenie w odległości ok. 2,18 m od krawędzi jezdni i ok. 1,15 m od krawędzi chodnika. Ogrodzenie składa się z furtki o szerokości 1,05 m i wysokości ok. 1,35 m, a także bramy wjazdowej przesuwnej o szerokości 5,04 m (między słupkami) oraz części stałej o długości 8,86 m i wysokości ok. 1,31 m. Ogrodzenie wykonano z zabetonowanych słupków stalowych o profilu kwadratowym i wymiarach 10 x 10 cm (słupki furtki i bramy oraz pierwszy i ostatni słupek części stałej) oraz dwóch słupków z dwuteownika stalowego (4 x 6,5 cm) i rury stalowej fi 5 cm w części stałej. Wysokość ogrodzenia wynosi od 1,31 m do 1,35 m. Wypełnienie stanowią sztachety drewniane. Na długości 2,9 m i o szerokości ok. 40 cm, przy części stałej ogrodzenia, od strony budynku znajduje się fundament betonowy do którego przytwierdzona jest konstrukcja części przesuwnej bramy. Pod ogrodzeniem w części stałej znajduje się krawężnik. Wjazd na posesję został utwardzony.

T. A. oświadczył, że ogrodzenie wykonał w kwietniu 2022 r. w miejscu istniejącego od ponad trzydziestu lat ogrodzenia. Zgodę na jego wykonanie uzyskał od U. M. (teściowej), która jest współwłaścicielką nieruchomości.

Organ I instancji dołączył do akt wypisy i wyrysy z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla działki nr ewid. [...].

Dołączono także wydruki z "ogólnodostępnych danych" tj. Google Maps, z których wynika, że w 2013 r. przedmiotowa działka ogrodzona była od strony ul. M. ogrodzeniem, z siatki stalowej na betonowych słupkach z metalową bramą i furtką.

Starosta Lubartowski poinformował, że w rejestrach i zasobach archiwalnych urzędu brak jest zgłoszenia lub pozwolenia na budowę ogrodzenia lub wykonywanie innych robót budowlanych przy ogrodzeniu na ww. nieruchomości.

PINB pismem z dnia 28 lipca 2022 r. wystosował do inwestorów wezwanie do przedłożenia dokumentu lub innego dowodu poświadczającego zgodę współwłaścicieli działki nr ewid. [...], położonej w obrębie 1 – K. Miasto, gm. K. na wykonanie ogrodzenia ww. działki oraz przedłożenia "pozwolenia/opinii" właściwego wojewódzkiego konwertora zabytków wydane na podstawie przepisów o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami na wykonanie ww. działki. Inwestorzy nie przedłożyli żądanych dokumentów.

Wskazaną na wstępie decyzją organ I instancji na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 nałożył na inwestorów M. A. i T. A. obowiązek wykonania rozbiórki samowolnie wykonanego ogrodzenia o długości 15,11 m na udziałowej działce gruntu nr ewid. [...], położonej w obrębie 1 – K. Miasto, gm. K. (od strony ul. A. M.).

WINB utrzymał w mocy powyższą decyzję, wskazując w uzasadnieniu, że organ I instancji słusznie zastosował tryb przewidziany w art. 51 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. 2023 r., poz. 682, dalej jako: p.b.), nie zaś z art. 48 p.b. Wskazał, że ogrodzenie, o którym mowa w art. 29 ust. 2 pkt 20 p.b. może być obiektem budowlanym lub urządzeniem budowlanym. Ocena uzależniona jest od tego, czy w momencie realizacji ogrodzenia działka była już zabudowana. Ogrodzenie, które powstało na działce już zabudowane i jest związane z istniejącymi na działce zabudowaniami, jest urządzeniem budowlanym w rozumieniu art. 3 pkt 9 p.b. – przez które należy rozumieć urządzenie techniczne, związane z obiektem budowlanym zapewniające możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem. Natomiast, gdy działka budowlana jest niezabudowana powstałe na niej ogrodzenie stanowi budowlę (art. 3 pkt 3 p.b.). Organ odwoławczy wyjaśnił, że ogrodzenie zostało wykonane na działce już zabudowanej, co ustalono podczas oględzin, zatem ma ono charakter urządzenia technicznego. W konsekwencji powyższych ustaleń, zdaniem WINB, właściwym reżimem prawnym odniesienia się do działań inwestorów jest tryb wynikający z art. 50-51 p.b.

Stosownie do treści art. 29 ust. 7 pkt 2 p.b. roboty budowlane, o których mowa w ust. 1-4, wykonywane na obszarze wpisanym do rejestru zabytków wymagają dokonania zgłoszenia - przy czym do wniosku o decyzję o pozwoleniu na budowę oraz zgłoszenia należy dołączyć pozwolenie właściwego wojewódzkiego konserwatora zabytków wydane na podstawie przepisów o ochronie zabytków o opiece nad zabytkami.

WINB wskazał, że z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wynika, że działka nr ewid. [...] w obrębie 1 – K. Miasto, gm. K. położona jest na obszarze wpisanym do rejestru zabytków, bowiem zgodnie z § 16 ust. 1 pkt 2 ww. planu działka ta należy do powierzchniowego obiektu zabytkowego wpisanego do rejestru zabytków (wpis nr [...] z 17 listopada 1972 r.), oznaczonego na rysunku planu jako układ urbanistyczny miasta K.

W związku z powyższym organ odwoławczy zgodził się ze stanowiskiem PINB, że realizacja ogrodzenia na działce o nr ewid. [...] wymagała, w świetle art. 29 ust. 7 pkt 2 p.b. uprzedniego zgłoszenia do organu administracji architektoniczno-budowlanej wraz z pozwoleniem właściwego wojewódzkiego konserwatora zabytków, co nie zostało uczynione przez inwestorów.

Kolejno organ II instancji zgodził się ze stanowiskiem PINB, że organ nadzoru budowlanego jest zobligowany do wyjaśnienia kwestii posiadania przez inwestorów prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Jednym z warunków wykonywania robót budowlanych zgodnie z prawem jest wykazanie prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (art. 4 p.b.). Z zebranego materiału dowodowego wynika, że w dacie realizacji robót budowlanych inwestorzy nie mieli prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, ponieważ nie uzyskali zgody wszystkich współwłaścicieli nieruchomości na ich przeprowadzenie; zgodę wyraziła jedna współwłaścicielka – U. M. Ponadto organ wskazał, że z ewidencji gruntu wynika, że inwestorzy nie są nawet współwłaścicielami ww. działki.

WINB stanął na stanowisku, że inwestorzy wykonali samowolnie część spornego ogrodzenia, nie legitymując się prawem do dysponowania przedmiotową nieruchomością na cele budowlane, co jest wystarczające do wydania decyzji na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 p.b. Jakiekolwiek czynności bądź roboty budowlane, o jakich mowa w art. 51 ust. 1 pkt 2 p.b. nie są w stanie doprowadzić do wyeliminowania braku prawa dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W konsekwencji nie można doprowadzić wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, w tym z art. 4 p.b. Organ uznał, że w przedmiotowej sprawie nie ma podstaw do wydania decyzji na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 p.b., więc uzasadnia to nałożenie obowiązku na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 p.b.

Organ odwoławczy dostrzegł, że PINB pominął wydanie rozstrzygnięcia w trybie art. 51 ust. 7 p.b., jednak uznał, że powyższe naruszenie nie ma istotnego wpływu na wynik sprawy, stąd brak jest podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji z tego powodu.

Skargi na powyższą decyzję wnieśli inwestorzy – T. A. i M. A., których sprawy zostały rozpoznane pod wspólną sygnaturą (II SA/Lu 557/23). Rozstrzygnięciu zarzucili naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) art. 7 k.p.a., 8 k.p.a., art. 75 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. poprzez zaniechanie zebrania wyczerpującego materiału dowodowego, podczas gdy rzetelne przeprowadzenie czynności dowodowych, w tym ustalenie jakie konkretnie prace zostały wykonane oraz w jakiej części ogrodzenia istniejącego, a także na czym polegała zmiana w odniesieniu do ogrodzenia istniejącego oraz dokonanie oceny funkcji i charakteru ogrodzenia po przeprowadzeniu zmian, doprowadziłoby organ do wniosku, że w niniejszej sprawie nie zbudowano nowego ogrodzenia, lecz jedynie nastąpił "remont" części ogrodzenia istniejącego;

2) art. 80 k.p.a. poprzez przekroczenie zasady swobodnej oceny wskutek oparcia rozstrzygnięcia na materiale dowodowym zebranym w sposób niewyczerpujący, a wskutek tego błędne ustalenie, że w niniejszej sprawie doszło do "budowy" nowego ogrodzenia, w rozumieniu art. 3 pkt 6 p.b., nie zaś "remontu" w rozumieniu art. 3 pkt 8 p.b., podczas gdy przedmiotowe ogrodzenie istniało, zaś podjęte prace budowlane miały na celu zachowanie jego substancji w niepogorszonym stanie.

Ponadto podnieśli zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego:

1) art. 29 ust. 3 pkt 2 lit. a w związku z art. 29 ust. 7 pkt 2 p.b. poprzez przyjęcie, iż remont ogrodzenia w przedmiotowej sprawie, to jest na obszarze wpisanym do rejestru zabytków wymagał zgłoszenia, podczas gdy zgodnie z art. 29 ust. 3 pkt 2 lit, a w związku z art. 29 ust. 7 pkt 2 p.b. takiego zgłoszenia wymaga jedynie remont budowli, których budowa wymaga uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowy, zaś remont ogrodzenia na obszarze wpisanym do rejestru zabytków nie wymaga pozwolenia na budowę, a zatem nie jest wymagane jego zgłoszenie;

2) art. 4 p.b. poprzez błędną ocenę prawną, iż w niniejszej sprawie "doprowadzenie wykonanych robót budowlanych w zakresie budowy ogrodzenia, do stanu zgodnego z prawem wymaga wykazania przez inwestora prawa do dysponowania nieruchomością w celu jej zabudowy wymaga zgody wszystkich współwłaścicieli nieruchomości, przy czym brak zgody któregokolwiek z nich wyklucza możliwość legalnej zabudowy" w sytuacji, gdy prace budowlane stanowiły jedynie "remont" w rozumieniu art. 3 pkt 8 p.b., nie zaś "budowę" w rozumieniu art. 3 pkt 6 p.b., a zatem nie wymagały zgody wszystkich współwłaścicieli nieruchomości;

3) art. 51 ust. 1 pkt 1 p.b. w związku z art. art. 80 ust. 2 pkt 1 i art. 83 ust. 1 p.b. i art. 104 k.p.a., poprzez zastosowanie w sprawie, w sytuacji, gdy nie nastąpiło niedające się usunąć naruszenie prawa oraz możliwe jest doprowadzenie wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem;

4) art. 48, 49d ust. 1, art. 59f w związku z art. 29 ust. 7 pkt 2 i 29 ust. 1-3 ustawy p.b., poprzez niezastosowanie w sprawie, w sytuacji, gdy organ powinien był przeprowadzić postępowanie legalizacyjne, zakończone nałożeniem opłaty legalizacyjnej, z uwzględnieniem wymaganej opinii konserwatora zabytków.

W związku z powyższym skarżący wnieśli o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę, organ II instancji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga zasługiwała na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja jest dotknięta wadami skutkującymi koniecznością jej uchylenia. Analogicznymi błędami obarczona jest decyzja organu I instancji, zatem należało uchylić również tę decyzję na podstawie art. 135 ustawy z 30 sierpnia 2020 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.; dalej jako: p.p.s.a.).

W pierwszej kolejności należy wskazać, że organy bez szczegółowego zbadania stanu faktycznego i pogłębionej analizy przyjęły, że prace przeprowadzone przez inwestorów nie mogą zostać zakwalifikowane jako remont.

Sąd wskazuje zatem, że przez remont należy rozumieć wykonywanie w istniejącym obiekcie budowlanym robót budowlanych polegających na odtworzeniu stanu pierwotnego, a niestanowiących bieżącej konserwacji, przy czym dopuszcza się stosowanie wyrobów budowlanych innych niż użyto w stanie pierwotnym (art. 3 pkt 8 p.b.). W sprawie należało zatem ustalić, czy obiekt istniał przed datą realizacji (przed kwietniem 2022 r.), a kolejno czy zakres przeprowadzonych prac mieścił się w kategorii "robót budowlanych polegających na odtworzeniu stanu pierwotnego". W orzecznictwie wskazuje się, że remont jest rodzajem naprawy, wymiany czy odnowienia niektórych elementów, aby utrzymać obiekt w odpowiednim stanie technicznym. Zasadniczo w ramach remontu nie dochodzi do zmiany parametrów użytkowych lub technicznych, nie ulegają zmianie charakterystyczne parametry (np. wysokość). Nieodzowne jest ustalenie stanu poprzedniego, czyli stanu istniejącego przed przeprowadzeniem prac budowlanych. Konieczne jest także zweryfikowanie ich zakresu, aby określić, czy można je zakwalifikować jako remont, czy też miała miejsce budowa i powstał zupełnie nowy obiekt.

Organ odwoławczy wskazał, że "na podstawie ogólnodostępnych danych ustalono, że według stanu na 2013 r. przedmiotowa działka ogrodzona była od strony ul. M. ogrodzeniem z siatki stalowej na betonowych słupkach z metalową bramą i furtką (źródło: Google Maps)". Wymaga zatem podkreślenia, że w orzecznictwie wprawdzie jest akceptowana możliwość dopuszczenia w sprawie jako dowodu wszystkiego, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy (art. 75 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, Dz. U. 2023 r., poz. 775; dalej jako: k.p.a.), zatem także danych pochodzących z portali internetowych (por. m. in. wyrok NSA z 12 kwietnia 2023 r., sygn. II OSK 1285/20 i cyt. tam orzecznictwo). Sąd akceptuje stanowisko, że może to być dowód uzupełniający, świadczący o prawidłowości ustalonego stanu faktycznego na podstawie pozostałych środków dowodowych. W sprawie organ nie podjął próby ustalenia stanu historycznego na podstawie jakiegokolwiek innego dowodu (chociażby w postaci przesłuchania świadków czy stron).

W aktach sprawy znajdują się cztery wydruki z Google Maps (k. 7-4 akt admin. I inst.), przy czym żaden nie zawiera wystarczających danych pozwalających na ustalenie, którą część ogrodzenia przedstawia. Nie jest możliwe jednoznaczne zestawienie tych wydruków ze zdjęciami wykonanymi w czasie oględzin celem ich porównania i przeprowadzenia oceny, w jaki sposób ogrodzenie uległo zmianie. Najistotniejszą kwestią jest jednak to, że wydruki pochodzą z 2013 r. W sprawie nie zbadano, czy ogrodzenie istniejące w tej dacie nie ulegało zmianom przed kwietniem 2022 r. Innymi słowy nie ma podstaw, aby przyjąć, że stan ogrodzenia istniejący w 2013 r. utrzymywał się aż do kwietnia 2022 r.

W związku z powyższym Sąd doszedł do przekonania, że organy nie ustaliły w sposób rzetelny i wyczerpujący poprzedniego stanu ogrodzenia w zakresie istotnym dla niniejszej sprawy. Już na wstępie należy zatem wskazać, że w sprawie nie zgromadzono wystarczającego materiału dowodowego, który pozwoliłby na ustalenie kluczowej kwestii tj. czy w sprawie doszło do remontu, czy też zbudowano nowe ogrodzenie.

Wprawdzie dopuszczalność przeprowadzenia remontu ogrodzenia, które znajduje się na obszarze wpisanym do rejestru zabytków wymaga dokonania odrębnej oceny w ramach art. 29 ust. 7 pkt 2 p.b., to kwestia ta w sposób znaczny wpływa na kształt niniejszego postępowania. Jeżeli w kwietniu 2022 r. doszło jedynie do remontu ogrodzenia, to należy ustalić czas powstania ogrodzenia. Ocena legalności ogrodzenia będzie bowiem zależała od stanu prawnego obowiązującego w dacie powstania obiektu. Natomiast ocena czy remont został przeprowadzony zgodnie z przepisami prawa budowlanego stanowić będzie odrębne zagadnienie. Należy podkreślić, że nie ma podstaw faktycznych i prawnych, aby organ domniemywał, że w kwietniu 2022 r. doszło do powstania nowego ogrodzenia.

Warto także zauważyć, że braki postępowania dowodowego nie pozwalają na jednoznaczne zakwalifikowanie ogrodzenia jako urządzenia technicznego lub obiektu budowlanego. Organy poprzestały na stwierdzeniu, ze ogrodzenie zostało zrealizowane na działce już zabudowanej. W świetle rozważań organu istotne znaczenie ma czas powstania ogrodzenia i jego funkcja, a okoliczności te ustala się w stosunku do zabudowy znajdującej się na działce. Nie sposób przesądzić na tym etapie postępowania charakteru spornego obiektu, a konsekwencji nie można stwierdzić, czy organ wybrał właściwy tryb postępowania naprawczego.

W sprawie nieprawidłowo ustalono właścicieli nieruchomości, opierając się na wpisie w ewidencji budynków, podczas gdy należy ich zweryfikować na podstawie księgi wieczystej. Księgi wieczyste prowadzi się w celu ustalenia stanu prawnego nieruchomości i mają pierwszorzędne znaczenie w zakresie ustalenia prawa własności.

Należy także zauważyć, że w sprawie w ogóle nie wykazano, że doniosłe znaczenie ma zgoda aktualnych współwłaścicieli (wykazanie prawa do dysponowania nieruchomością), wyrażona na etapie postępowania administracyjnego.

Jeżeli w sprawie doszło od remontu, to kwestia legalności zrealizowania ogrodzenia powinna być oceniana w odniesieniu do przepisów obowiązujących w czasie budowy, a zgoda na jego realizację powinna zostać wyrażona przez ówczesnych właścicieli. Odrębnej ocenie będzie podlegać kwestia wyrażenia zgody na remont. W zakresie ewentualnej legalności przeprowadzonego remontu lub w przypadku ustalenia, że w kwietniu 2022 r. zrealizowano nowe ogrodzenie, znaczenie będzie miała kwestia komu przysługiwało prawo własności w dacie przeprowadzenia konkretnych robót budowlanych.

Sąd dostrzega, ze zgoda na realizację prac budowlanych może zostać przez współwłaściciela wyrażona nawet ustnie, ponadto może zostać zastąpiona orzeczeniem właściwego sądu. Wszystkie te okoliczności należy mieć na uwadze i zweryfikowanie ich leży w zakresie obowiązków organu. Dopiero w sytuacji, gdy organ ustali jednoznacznie, że inwestorzy nie byli uprawnieni do wykonania robót budowlanych, może zobligować ich do uzyskania takiej zgody na etapie postępowania naprawczego. Jeżeli natomiast w sprawie zostanie stwierdzone, że inwestorom w chwili realizacji inwestycji przysługiwało prawo do dysponowania nieruchomością, to następne cofnięcie zgody czy też niewyrażenie zgody przez aktualnych współwłaścicieli nie ma doniosłego znaczenia w sprawie.

Organy przyjęły, że prawo do dysponowania nieruchomością przysługuje inwestorom, jeżeli wszyscy współwłaściciele nieruchomości wyrazili zgodę na prace budowlane. Tak kategoryczne stanowisko wobec nieustalenia stanu faktycznego należy zakwestionować. Istota problemu sprowadza się bowiem do oceny, czy realizacja ogrodzenia jest czynnością przekraczającą zwykły zarząd czy też jest czynnością zwykłego zarządu. W pierwszym przypadku wymagana jest zgoda wszystkich współwłaścicieli, a w drugim większości. Większość wyznacza się większością udziałów, a nie ilością współwłaścicieli (art. 199, art. 201, art. 204 k.c.). Kluczowe znaczenie w tym zakresie ma zatem ocena, czy w sprawie doszło do remontu, czy też do powstania nowego ogrodzenia – lecz w każdym przypadku należy wziąć pod uwagę specyfikę przeprowadzonych prac.

Sąd dostrzega, że powyższa kwestia zdominowała postępowanie. Niewątpliwie istnieje konflikt między współwłaścicielami, który jednak – co do zasady – powinien być rozwiązywany w postępowaniu cywilnym, nie zaś administracyjnym. Nie można tracić z pola widzenia, że wątpliwości w zakresie prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w tej sprawie wynikają wyłącznie z konfliktu między współwłaścicielami, natomiast postępowanie dotyczy już istniejącego obiektu. W tak wyjątkowej sytuacji przesłanka dysponowania nieruchomością na cele budowlane nie powinna mieć kluczowego znaczenia w postępowaniu legalizacyjnym (naprawczym), szczególnie gdy decyzja jest kierowana do inwestorów (nie zaś do właścicieli).

Wreszcie, przechodząc do sedna sprawy, należy zauważyć, że organ skupił się na problematyce prawa do dysponowania nieruchomością, nie odnosząc się do kwestii najistotniejszych z punktu widzenia prawa budowlanego.

Doniosłe znaczenie dla sprawy ma zrealizowanie robót budowlanych na obszarze wpisanym do rejestru zabytków bez dokonania zgłoszenia i bez uzyskania pozwolenia właściwego wojewódzkiego konserwatora zabytków. Organy obu instancji nie zbadały przy tym w ogóle problematyki zgodności zrealizowanego ogrodzenia z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. To te kwestie powinny mieć pierwszorzędne znaczenie i determinować kształt postępowania.

Należy wskazać, że z uzasadnienia decyzji powinno w sposób czytelny, niewzbudzający wątpliwości wynikać, jakie było brzmienie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla spornej działki w dacie realizacji ogrodzenia (i ewentualnie jego remontu). Wywodzona przez organ wadliwość ogrodzenia wynika z ustalenia, że nieruchomość skarżących znajduje się na obszarze wpisanym do rejestru zabytków, co oznacza, że w sprawie ma zastosowanie art. 29 ust. 7 pkt 2 p.b. Ustalenia, że działka znajduje się na takim obszarze nie zostało poprzedzone wnikliwą analizą miejscowego planu i wpisu do rejestru zabytków – szczególnie w zakresie daty objęcia działki wskazaną ochroną. Chociaż kwestia ta nie była sporna, nie można pominąć, że PINB i WINB są zobligowane do wykazania, jakim konkretnym przepisom strona uchybiła. Uzasadnienie decyzji powinno być w tym zakresie sformułowane w sposób zrozumiały dla strony i niewymagający sięgnięcia do akt sprawy. Uzasadnienie organu II instancji w tym zakresie nie pozwala na odtworzenie toku analizy przeprowadzonej przez organ, a ustalenie, że działka nr [...] znajduje się na obszarze wpisanym do rejestru zabytków ma kluczowe znaczenie dla zasadności prowadzenia postępowania.

Sąd dostrzegł, że pismem z 28 lipca 2022 r. wezwano inwestorów do przedłożenia dokumentu lub innego dowodu poświadczającego zgodę współwłaścicieli działki nr ewid. [...] położonej w obręb 1 – K. Miasto, gm. K. na wykonanie ogrodzenia ww. działki oraz przedłożenia "pozwolenia/opinii" właściwego wojewódzkiego konserwatora zabytków wydanego na podstawie przepisów o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami na wykonanie ogrodzenia ww. działki.

Wątpliwości w sprawie nie wzbudza, że wezwanie nie miało właściwej formy. Jest ponadto nieprecyzyjne, a w świetle powyższych wywodów co najmniej przedwczesne.

W pierwszej kolejności należy wskazać, że to organ jest zobligowany do ustalenia, że doszło do naruszenia prawa w postaci zrealizowania ogrodzenia bez przysługującego inwestorowi prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Należy zatem ustalić, kto w dacie realizacji ogrodzenia był właścicielem nieruchomości i czy wówczas wyrażono zgodę na jego budowę – przy czym należy zweryfikować, czy konieczna była zgoda wszystkich czy większości współwłaścicieli. Zgoda nie musiała mieć żadnej formy szczególnej, również formy dokumentowej, nie sposób zatem wymagać od inwestora przedstawienia takich dokumentów. Dopiero po ustaleniu, że zgody tej nie wyrażono, na etapie postępowania naprawczego (legalizacyjnego) inwestorzy mogą zostać zobligowani do uzyskania następczej zgody współwłaścicieli.

Wezwanie do przedłożenia "pozwolenia/opinii" właściwego konserwatora zabytków również powinno nastąpić na etapie właściwego postępowania w przypisanej formie, a przy tym nie może wzbudzać wątpliwości. Organ powinien jasno określić, czy ma zostać złożona opinia czy pozwolenie, uwzględniając treść przepisu, na podstawie którego nakłada zobowiązanie.

W związku z powyższym wskazane pismo z 28 lipca 2022 r. nie mogło wywołać skutków prawnych, które mogłyby determinować treść rozstrzygnięcia w sprawie.

Sąd nie zgadza się ze stanowiskiem wyrażonym przez WINB, że w sprawie nie jest możliwe określenie czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. W sprawie nie wykazano zaistnienia takich okoliczności, które pozwoliłyby na ustalenie, że doprowadzenie do stanu zgodnego z prawem nie jest możliwe.

Należy zatem wskazać, że uzasadnione są zarzuty zaniechania wyczerpującego zgromadzenia materiału dowodowego. Organy naruszyły przepisy postępowania – zasadę prawdy materialnej (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.) poprzez brak prawidłowego, wszechstronnego rozważenia stanu faktycznego sprawy i w konsekwencji – niedostateczne ustalenia faktyczne oraz wyciągnięcie wadliwych wniosków z ustaleń faktycznych poczynionych w sprawie (art. 80 k.p.a.).

Ponownie rozpatrując sprawę, mając na uwadze art. 153 p.p.s.a., organ I instancji powinien uwzględnić wyrażone w niniejszym uzasadnieniu wskazania co do dalszego postępowania. Wobec rozmiaru uchybień, jakich dopuszczono się w kluczowych dla sprawy kwestiach nie sposób wymienić pełnego katalogu czynności, jakie powinny zostać podjęte i okoliczności wymagających ustalenia w prowadzonym postępowaniu administracyjnym. Niewątpliwie organ powinien zbadać i jednoznacznie ustalić, czy w sprawie doszło do zrealizowania nowego ogrodzenia, czy jedynie do jego remontu. Okoliczność ta determinuje dalszy kształt postępowania, a jej ustalenie wymaga zbadania, jaki był stan faktyczny w czasie bezpośrednio poprzedzającym wykonanie prac.

Organ będzie miał także na uwadze wyrażoną w niniejszym uzasadnieniu wykładnię przepisów prawa. W tym zakresie organ powinien mieć w polu widzenia, że o ile wątpliwości w zakresie możliwości zalegalizowania obiektu z uwagi na prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane występują jedynie z uwagi na konflikt między współwłaścicielami, kwestia ta nie powinna mieć decydującego znaczenia dla możliwości zalegalizowania obiektu, szczególnie jeżeli prace były prowadzone za zgodą co najmniej jednego współwłaściciela.

Biorąc pod uwagę wskazane wyżej okoliczności i uchybienia organów w gromadzeniu i ocenie materiału dowodowego, należało uchylić zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji, o czym Sąd orzekł jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 p.p.s.a.

W punkcie drugim wyroku na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 1 p.p.s.a., orzeczono o kosztach postępowania, zasądzają od organu na rzecz skarżących 500 zł tytułem uiszczonego należnego wpisu od skargi.