Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 4325/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-11-19 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6138 Utrzymanie czystości i porządku na terenie gminy
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 4 ust. 1, 2 i 2a
journal: Dz.U. 2017 poz 1289
law: Ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędziowie: sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak (spr.) sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski Protokolant: starszy asystent sędziego Tomasz Godlewski po rozpoznaniu w dniu 19 listopada 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Rady Miejskiej w G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 1 grudnia 2020 r. sygn. akt IV SA/Wa 1330/20 w sprawie ze skargi Prokuratora Okręgowego w Warszawie na uchwałę Rady Miejskiej w G. z dnia 31 stycznia 2018 r. nr [...] w przedmiocie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 1 grudnia 2020 r., sygn. akt IV SA/Wa 1330/20, po rozpoznaniu skargi Prokuratora Okręgowego w Warszawie na uchwałę Rady Miejskiej w G. z dnia 31 stycznia 2018 r., nr [...], w przedmiocie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy - stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w całości.

Jak wskazał Sąd pierwszej instancji Rada Miasta w G. (dalej: "organ", "Rada"), na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15, art. 40 ust. 1 i art. 41 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn.: Dz. U. z 2017 r., poz. 1875 ze zm.) - dalej: "u.s.g" oraz art. 4 ust. 1, art. 2 i art. 2a ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1289 ze zm.) - dalej: "u.c.p.g.", podjęła uchwałę z dnia 31 stycznia 2018 r., nr [...] w sprawie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy G. dalej: "Regulamin". Regulamin stanowi załącznik do uchwały.

Prokurator Okręgowy w Warszawie (dalej: "skarżący", "Prokurator") wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powołaną wyżej uchwałę, zaskarżając ją w całości.

W uzasadnieniu skargi wskazano, że po przeprowadzeniu analizy treści Regulaminu stwierdzono, że szereg zawartych w nim regulacji pozostaje w sprzeczności z obowiązującymi przepisami prawa, została bowiem uregulowana bądź to w sposób sprzeczny z Zasadami techniki prawodawczej, bądź też z przekroczeniem ustawowego upoważnienia do wydania kwestionowanej uchwały zawartego w art. 4 u.c.p.g. W ocenie Prokuratora, wszystkie naruszenia prawa wymienione w petitum skargi stanowią naruszenia prawa o charakterze istotnym, a zatem mogącym skutkować stwierdzeniem nieważności uchwały w stosownym zakresie.

W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w G. wniosła o: odrzucenie skargi w całości, ewentualnie oddalenie skargi w całości.

Wskazanym na wstępie wyrokiem Sąd pierwszej instancji uznał wniesioną skargę za zawierającą usprawiedliwione podstawy. Zasadnicza cześć zarzutów skarżącego Prokuratora, której zasadność uznał Sąd Wojewódzki dotyczyła w pierwszej kolejności nieprawidłowego określenia w Regulaminie obowiązków właścicieli nieruchomości oraz mieszkańców gminy. W drugiej kolejności zasadnicza część zarzutów, której Sąd ten uznał za zasadne dotyczyła pojęć nieostrych, które zostały zawarte w regulaminie. Zakwestionowane przez Sąd meriti pojęcia nieostre w treści Regulaminu wymagają skonkretyzowania w postaci dokładnej i wyczerpującej argumentacji, której nie było w przepisach Regulaminu. Pojęcia nieostre, które występują w zakwestionowanej przez Sąd treści Regulaminu mają charakter klauzul generalnych, co powoduje, że ich treść powinna być oceniana w realiach konkretnej sytuacji np. właściciela nieruchomości. Wyjaśniono jednocześnie, że zakwestionowane przez Prokuratora w treści Regulaminu pojęcia nieostre mają szeroki zakres znaczeniowy. Pojęcia nieostre występujące w przedmiotowym Regulaminu, obligują do przeprowadzenia wnikliwej oceny okoliczności konkretnej sprawy. Zakwestionowane przez Sąd określenia nieostre odnoszą się wprost do sytuacji właściciela nieruchomości lub mieszkańca gminy i dotyczą ich obowiązków prawnych wynikających z przepisów Regulaminu. Wprowadzenie w Regulaminie pojęć nieostrych budzi uzasadnione obawy skarżącego związane z zapewnieniem realizacji interesu publicznego w zakresie utrzymania czystości i porządku w gminie. Nadto Sąd Wojewódzki uznał, że zasadna jest generalna uwaga skarżącego, że w Regulaminie dokonano powtórzenia w zasadniczej części przepisów art. 4 ust. 2 i 2a, u.c.p.g. Taka praktyka legislacyjna, zdaniem Sądu Wojewódzkiego, narusza treść § 118 i § 143 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z 20 czerwca 2002 r. w sprawie Zasad techniki prawodawczej (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 283) - dalej: "Zasady techniki prawodawczej".

Sąd pierwszej instancji miał przy tym na uwadze, że zakres uchybień skutkować musiał stwierdzeniem nieważności zaskarżonej uchwały w całości. Wydawany na podstawie art. 4 ust. 2 u.c.p.g., regulamin stanowi prawo miejscowe i winien kompleksowo regulować zawartą w nim materię. Rada gminy winna ująć w regulaminie uchwalanym na podstawie art. 4 ust. 2 u.c.p.g. wszystkie kwestie wskazane w tym przepisie, a brak któregoś z wyszczególnionych w nim elementów skutkuje istotnym naruszeniem prawa. Sytuacja, w której cześć uchwały w sprawie regulaminu dotyczącego zasad utrzymania czystości i porządku na terenie gminy ze względu na jej istotną sprzeczność z prawem dotknięta jest nieważnością, skutkuje koniecznością stwierdzenia nieważności całej uchwały.

Mając na uwadze opisane powyżej istotne naruszenia wskazanych przepisów prawa przez zaskarżoną uchwałę Sąd, na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. 2019 r., poz. 2325, ze zm.) – dalej: "P.p.s.a.", orzeczono jak w sentencji.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Gmina G. Zaskarżając rozstrzygnięcie Sądu pierwszej instancji w całości, zarzuciła:

1. naruszenie przepisów postępowania, które to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) art. 57 § 1 pkt 1, 134, 145 i art. 138 P.p.s.a. poprzez przyjęcie do rozpoznania skargi na uchwałę Rady Miejskiej w brzmieniu nie wiadomo, z którego dnia, (czy z dnia jej podjęcia, czy z dnia wydawania orzeczenia, czy w obu zakresach), albowiem uchwała Rady Miejskiej w G. była zmieniana uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej w G. z dnia 26 lutego 2020 r. ([...]) w sprawie zmiany uchwały w sprawie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy G.- i tym samym badanie, analizowanie i rozstrzyganie przez Sąd w sprawie i wydanie rozstrzygnięcia dotyczy nie wiadomo, czy uchwały w brzmieniu pierwotnym, czy z jego zmianami, a tym samym skutkuje to wydaniem wyroku niejasnego, nieczytelnego i niezgodnego z ww. regulacjami - co ma wpływ na wynik postępowania;

b) art. 90 - 92 P.p.s.a. poprzez brak przeprowadzenia jawnego posiedzenia i rozprawy i uniemożliwienia uczestniczenia w sprawie Prokuratorowi oraz stronie, co mogło mieć istotny wpływ na wynik postępowania;

c) art. 57 § 1 pkt 1, art. 134, art. 145 i art. 138 P.p.s.a. w związku z art. 4 ust. 1, 2 u.c.p.g. w brzmieniu zarówno z dnia podjęcia uchwały, jaki z dnia orzekania przez WSA - poprzez błędne przyjęcie , że uznanie jedynie niektórych unormowań Regulaminu za niezgodne z prawem skutkuje nieważnością uchwały - regulaminu w całości, co powoduje że Sąd orzekł o nieważności tych regulacji, których w ogóle nie zbadał i nie przeanalizował i orzekł o ich niezgodności - mimo braku prawomocności orzeczenia w zakresie tych zapisów, co do których "jakąś" analizę prowadził;

d) art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez nie odniesienie się w uzasadnieniu wyroku do wszystkich wniosków i zarzutów skarżącej kasacyjnie i nie wyjaśnienie wszystkich podstaw rozstrzygnięcia - co mogło mieć istotny wpływ na wynika sprawy, w tym w szczególności nie odniesienie się do szerokiej argumentacji skarżącego kasacyjnie na temat systemu gospodarowania odpadami w kontekście zaskarżanej uchwały.

2. naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie tj.:

a) poprzez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie art. 4 ust. 1 oraz ust. 2 pkt 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8 oraz ust. 2a u.c.p.g. w brzmieniu obowiązującym na dzień 31 stycznia 2018 r. poprzez błędne przyjęcie, iż wskazane w uzasadnieniu ww. wyroku przepisy uchwały - obowiązującego Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy G., pozostają w sprzeczności z treścią tychże regulacji - w sposób istotny, skutkujący stwierdzeniem nieważności uchwały przepisów; szczegółowe zarzuty zawarte zostały w uzasadnieniu skargi kasacyjnej - w odniesieniu do każdej z ww. podstaw oraz każdego wskazanego przez Sąd naruszenia.

3. § 137 Zasad techniki prawodawczej poprzez błędną jego wykładnię, i błędne przyjęcie, że przepis ten stanowi podstawę do unieważnienia uchwały i - w związku z art. 91 u.s.g. - że jego naruszenie stanowi istotne naruszenie prawa, skutkujące nieważnością normy prawnej.

4. § 125 w związku z § 143 oraz w związku z § 20 i § 21 Zasad techniki prawodawczej poprzez ich nie zastosowanie.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca kasacyjnie Gmina wniosła o przyjęcie skargi kasacyjnej do rozpoznania i rozpoznanie jej na rozprawie, zmianę zaskarżonego wyroku poprzez jego uchylenie w całości i oddalenie skargi Prokuratora, (w szczególności jako błędnie sformułowanej), tj. rozstrzygnięcie przedmiotowej sprawy merytorycznie przez Naczelny Sąd Administracyjny zgodnie z art. 188 P.p.s.a. oraz zasądzenie od Prokuratora Okręgowego w Warszawie na rzecz skarżącej kasacyjnie zwrotu kosztów procesu za obie instancje, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej powyższe zarzuty szerzej umotywowano.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § P.p.s.a., rozpoznaje sprawę w jej granicach, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, wobec czego kontrola Naczelnego Sądu Administracyjnego ograniczyła się wyłącznie do zbadania zawartych w skargach zarzutów sformułowanych w granicach podstawy kasacyjnej.

Podstawy, na które można się powołać w skardze kasacyjnej, zostały sprecyzowane w art. 174 P.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 tej ustawy przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Błędna wykładnia oznacza nieprawidłowe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, czyli mylne rozumienie określonej normy prawnej, natomiast niewłaściwe zastosowanie to dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego, czyli niezasadne uznanie, że stan faktyczny sprawy odpowiada hipotezie określonej normy prawnej. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. - naruszenie przepisów postępowania - może przejawiać się w tych samych formach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w tym wypadku ustawa wymaga, aby skarżący wykazał możliwość istotnego wpływu wytkniętego uchybienia na wynik sprawy.

Nie dawał podstaw do uchylenia zaskarżonego wyroku podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 90 – 92 P.p.s.a. poprzez brak przeprowadzenia jawnego posiedzenia i rozprawy oraz uniemożliwienia uczestniczenia w sprawie Prokuratorowi oraz stronie, co mogło mieć istotny wpływ na wynik postępowania

Przy ocenie powyższego zarzutu należy mieć na uwadze, że przyjęta w art. 90 § 1 P.p.s.a. zasada jawności posiedzeń sądowych i rozpoznawania spraw sądowoadministracyjnych na rozprawie znajduje swoje ograniczenia, gdy przewiduje to "przepis szczególny". Takim przepisem szczególnym był art. 15zzs4 ust. 2 ustawy o COVID-19, który w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonego wyroku stanowił, że w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego, albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich wojewódzkie sądy administracyjne oraz Naczelny Sąd Administracyjny przeprowadzały rozprawę przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku, z tym że osoby w niej uczestniczące nie muszą przebywać w budynku sądu, chyba że przeprowadzenie rozprawy bez użycia powyższych urządzeń nie wywoła nadmiernego zagrożenia dla zdrowia osób w niej uczestniczących. Charakter szczególny miał także art. 15zzs4 ust. 3 ustawy o COVID-19, zgodnie z którym przewodniczący mógł zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uznał rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzekał w składzie trzech sędziów.

Przy wykładni oraz ocenie zastosowania obu wskazanych wyżej przepisów należało mieć na uwadze, że celem stosowania konstrukcji przewidzianych przepisami ustawy COVID-19 była m.in. ochrona życia i zdrowia ludzkiego w związku z zapobieganiem i zwalczaniem zakażenia wirusem COVID-19. Nie budzi przy tym wątpliwości, że w stanie faktycznym istniejącym w dacie wydania zaskarżonego wyroku, zarządzony stan pandemii i związane z nim zagrożenie dla życia i zdrowia, uzasadniały stosowanie rozwiązań powyższej ustawy w praktyce działania organów wymiaru sprawiedliwości (por. wyrok NSA z 15 lipca 2021 r., sygn. akt III OSK 3743/21, LEX nr 3205557). Prawo do publicznej rozprawy nie ma bowiem charakteru absolutnego i może podlegać ograniczeniu, w tym także ze względu na treść art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, w którym jest mowa o ograniczeniach w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, gdy jest to unormowane w ustawie oraz tylko wtedy, gdy jest to konieczne w demokratycznym państwie m.in. dla ochrony zdrowia. Przepis art. 45 ust. 1 Konstytucji stanowi natomiast o tym, że każdy ma prawo do sprawiedliwego i jawnego rozpatrzenia sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki przez właściwy, niezależny, bezstronny i niezawisły sąd. Wbrew zatem zarzutom skargi kasacyjnej, przewidziana w art. 15zzs4 ust. 3 ustawy o COVID-19 możliwość rozpoznania sprawy przez wojewódzki sąd administracyjny na posiedzeniu niejawnym i konstytucyjna zasada rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki, dawała podstawy do wydania przez Przewodniczącą Wydziału zarządzenia o skierowaniu sprawy do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym. Chybiony jest przy tym zarzut, że z uwagi na rozpoznanie przez Sąd pierwszej instancji sprawy na posiedzeniu niejawnym skarżąca została pozbawiona możliwości obrony swych praw. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego standard ochrony praw strony został w rozpoznawanej sprawie zachowany, bowiem zarówno Prokurator, jak i pełnomocnik skarżącej Gminy zostali, w wykonaniu zarządzenia Przewodniczącej IV Wydziału WSA w Warszawie z dnia 20 października 2020 r., skutecznie zawiadomieni o zmianie trybu rozpoznania niniejszej sprawy: z rozprawy na posiedzenie niejawne w składzie 3-osobowym.

Skarżąca Gmina podnosi zarzut rozpoznania skargi na uchwałę "w brzmieniu nie wiadomo, z którego dnia, (czy z dnia jej podjęcia, czy z dnia wydawania orzeczenia, czy w obu zakresach), albowiem uchwała Rady Miejskiej w G. była zmieniana na początku 2020 r. uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej w G. z dnia 26 lutego 2020 r. ([...]) w sprawie zmiany uchwały w sprawie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy G.".

Zarzut ten nie jest uprawniony, gdyż Sąd Wojewódzki rozpoznawał skargę na uchwałę Rady Miejskiej w G. z dnia 31 stycznia 2018 r., nr [...], w przedmiocie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy. Dostrzegł przy tym, że akt ten został znowelizowany, jednak prawidłowo uznał, że uchwała podlega ocenie, nawet jeżeli została uchylona, z uwagi na wywoływanie przez nią skutków prawnych.

Trybunał Konstytucyjny w uchwale z dnia 14 września 1994 r., sygn. akt W 5/94 (OTK 1994, nr 2, poz. 44), stwierdził, że skarga na uchwałę rady gminy jest dopuszczalna także, gdy uchwała taka została zmieniona lub uchylona, ale może być stosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego jej zmianę lub uchylenie. Przepis obowiązuje w danym systemie prawa, jeśli można go zastosować do sytuacji z przeszłości, teraźniejszości lub przyszłości. Zakres czasowy obowiązywania prawa i jego stosowania nie pokrywają się ze sobą w przypadku uchylenia uchwały i stwierdzenia jej nieważności (por. orzeczenie TK z dnia 14 lutego 1994 r., sygn. K 10/93, OTK 1994, cz. I, poz. 7). Odmienne są bowiem skutki prawne uchylenia aktu i stwierdzenia jego nieważności. Uchylenie uchwały przez radę gminy oznacza jej wyeliminowanie ze skutkiem od daty uchylenia (ex nunc). Stwierdzenie nieważności uchwały wywołuje natomiast skutki od chwili jej podjęcia (ex tunc). W tej ostatniej sytuacji uchwałę należy potraktować tak jakby nigdy nie została podjęta. Innymi słowy - stwierdzenie nieważności oznacza uznanie braku skuteczności stosowania aktu od chwili jego wydania. Ma to znaczenie dla czynności prawnych podjętych na podstawie takiej uchwały. Jak podkreśla się, bowiem w judykaturze jeżeli zaskarżona uchwała została uchylona lub zmieniona, lecz może być - nadal - stosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego uchylenie lub zmianę, to nadal istnieje potrzeba weryfikacji twierdzeń co do naruszania przez uchwałę interesu prawnego lub uprawnień danego podmiotu (por. uchwała TK z dnia 14 września 1994 r., sygn. W 5/94; wyrok NSA z dnia 22 marca 2007 r., sygn. akt II OSK 1776/06, LEX nr 327767; postanowienie NSA z dnia 26 października 2010 r., sygn. akt I OSK 1765/19, LEX nr 741587).

Na gruncie poczynionych rozważań niezasadny jest zarzut naruszenia art. 134 § 1 P.p.s.a. poprzez przekroczenie granic sprawy. Stosownie do treści art. 134 § 1 P.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy oznacza, że sąd nie może uczynić przedmiotem rozpoznania legalności innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę. Brak związania zarzutami i wnioskami skargi powinien być rozumiany w ten sposób, że sąd bada w pełnym zakresie zgodność z prawem zaskarżonego aktu, czynności lub bezczynności organu administracji publicznej. Sąd może uwzględnić skargę z powodu innych uchybień niż te, które przytoczono w skardze, jak również stwierdzić nieważność zaskarżonego aktu, mimo że podmiot skarżący wnosił o jego uchylenie. Naruszenie przepisu art. 134 § 1 P.p.s.a. może nastąpić w przypadku, gdy sąd pierwszej instancji rozpozna sprawę, wykraczając poza jej granice albo nie zauważy niewskazanego w skardze naruszenia prawa przez organy administracji orzekające w sprawie. W niniejszej sprawie nie sposób przypisać Sądowi pierwszej instancji powyższych uchybień. Przeprowadził on bowiem kontrolę przepisów kwestionowanej uchwały w granicach sprawy.

Całkowicie chybiony jest zarzut naruszenia zaskarżonym wyrokiem art. 145 P.p.s.a. Przepis art. 145 reguluje podstawę prawną stosowania środka prawnego wobec decyzji i postanowień (dopuszcza ich uchylenie, stwierdzenie nieważności lub wydanie ich z naruszeniem prawa), nie ma natomiast zastosowania wobec aktów prawa miejscowego. Podstawę prawną do stosowania środka prawnego wobec zaskarżonego aktu prawa miejscowego reguluje art. 147 § 1 P.p.s.a, który w przeciwieństwie do stosowania środka prawnego wobec niezgodnej z prawem decyzji lub postanowienia, ogranicza rodzaje stosowanych środków przez sąd wyłącznie do stwierdzenia nieważności. Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 P.p.s.a. stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. W rozpoznawanej sprawie Sąd Wojewódzki, na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a., stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały.

Nie może też podważyć prawidłowości zaskarżonego wyroku zarzut naruszenia art. 138 P.p.s.a. Przepis ten przewiduje, że sentencja wyroku powinna zawierać: oznaczenie sądu, imiona i nazwiska sędziów, protokolanta oraz prokuratora, jeżeli brał udział w sprawie, datę i miejsce rozpoznania sprawy i wydania wyroku, imię i nazwisko lub nazwę skarżącego, przedmiot zaskarżenia oraz rozstrzygnięcie sądu. Określenie przedmiotu zaskarżenia powinno zawierać precyzyjne oznaczenie, jakiego aktu lub czynności organu administracji publicznej dotyczy wyrok. W zaskarżonym wyroku Sąd Wojewódzki w sposób precyzyjny i nie budzący żadnych wątpliwości określił przedmiot zaskarżenia wskazując, że jest nim uchwała Rady Miejskiej w G. z dnia 31 stycznia 2018 r. nr [...] w przedmiocie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy. Wskazano zatem organ, który wydał zaskarżoną uchwałę, jak również podano cechy pozwalające na jej zindywidualizowanie tj. jej datę uchwalenia, numer oraz przedmiot.

Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela też zarzutu skargi naruszenia przez Sąd Wojewódzki art. 141 § 4 P.p.s.a. brak odniesienia się przez Sąd pierwszej instancji do zarzutów podniesionych przez Gminę w odpowiedzi na skargę kasacyjnie i nie wyjaśnienie wszystkich podstaw rozstrzygnięcia. Zgodnie z art. 141 § 4 P.p.s.a. uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. może być skutecznie postawiony w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów wymienionych w tym przepisie, i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania. Naruszenie to musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.). Za jego pomocą nie można natomiast skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, czy też stanowiska sądu, co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego (por. uchwała składu siedmiu sędziów NSA z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. II FPS 8/09, ONSAiWSA 2010 r., nr 3, poz. 39).

W ocenie składu orzekającego Naczelnego Sądu Administracyjnego uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze prokuratora, stanowiska strony przeciwnej, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej dogłębne wyjaśnienie; poddaje się zatem kontroli instancyjnej, tj. pozwala w wystarczającym stopniu na ustalenie sposobu rozumowania przez Sąd pierwszej instancji i jego ocenę. Zresztą jak pokazuje lektura skargi kasacyjnej, postawione w jej petitum zarzuty, a także ich uzasadnienie dobitnie dowodzą, że stanowisko Sądu pierwszej instancji wyrażone zostało w sposób na tyle zrozumiały, iż pozwoliło skarżącej kasacyjnie na polemikę i jego negowanie. Polemika ze stanowiskiem Sądu pierwszej instancji nie może jednak usprawiedliwiać zarzutu naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a.

Przechodząc do oceny zarzutów naruszenia prawa materialnego należy stwierdzić, że wbrew stanowisku skarżącej Gminy Sąd Wojewódzki dokonał prawidłowej wykładni art. 4 ust. 1 oraz ust. 2 pkt 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8 oraz ust. 2a u.p.c.g. Postanowienia zaskarżonego Regulaminu, jako aktu prawa miejscowego, nie powinny w szczególności wykraczać poza zakres ustawowego upoważnienia zawartego w art. 4 u.c.p.g., być niezgodne z innymi powszechnie obowiązującymi przepisami prawa, tudzież powtarzać regulacji w tych przepisach zawartych, ani też formułować ustanawianych w tym akcie nakazów albo zakazów w sposób niejasny lub nieusuwalnie niejednoznaczny. Naruszenie któregokolwiek z tych wymogów skutkuje, co do zasady, nieważnością wadliwego postanowienia uchwały. Tego rodzaju wady legislacyjne są bowiem traktowane w utrwalonym orzecznictwie sądów administracyjnych jako przypadki istotnego naruszenia prawa (por. np. wyrok NSA z 30 września 2009 r., sygn. II OSK 1077/09, LEX nr 597127).

Do istotnych wad uchwały, których wystąpienie w myśl art. 91 ust. 1 u.s.g. skutkuje stwierdzeniem jej nieważności, zalicza się naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję organów samorządu do podejmowania uchwał, poprzez przekroczenie zakresu upoważnienia bądź też kiedy uchwałodawca gminny reguluje materię uregulowaną już aktami wyższego rzędu (ustawami), co pozostaje w związku z naruszeniem zasad techniki prawodawczej. Zauważyć należy, że pojęcie "sprzeczności z prawem", w rozumieniu art. 91 ust. 1 u.s.g., obejmuje sprzeczność postanowień uchwały z jakimkolwiek aktem prawa powszechnie obowiązującego, w tym także z rozporządzeniem – co w konsekwencji oznacza, że również z Zasadami techniki prawodawczej, które co prawda stanowią załącznik do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r., ale nie można wykluczyć sytuacji, w których konkretne uchybienie zasadom techniki prawodawczej będzie można zakwalifikować jako naruszenie prawa istotne (por. wyrok TK z dnia 24 lutego 2003 r. sygn. K 28/02, OTK-A 2003; wyrok TK z dnia 29 października 2003 r., sygn. K 53/02, OTK-A 2003; postanowienie TK z dnia 27 kwietnia 2004 r., sygn. akt P 16/03; OTK-A 2004). W realiach sprawy Sąd Wojewódzki prawidłowo zidentyfikował naruszenia Zasad techniki prawodawczej godzące w konstytucyjną zasadę przyzwoitej legislacji, co przemawia za uznaniem unormowań zaskarżonej uchwały dotkniętych tą wadą, za istotnie naruszające prawo i wymagające wyeliminowania z obrotu prawnego ze skutkiem ex tunc. Trafnie ocenił, że nakazy zawarte w regulaminie utrzymania porządku i czystości w gminie nie mogą ingerować w normy prawne wyższego rzędu i je modyfikować. Konstruowanie określonych obowiązków i nakazów odmiennie niż przewidział to ustawodawca niewątpliwie stanowi istotne naruszenie prawa.

Należy podzielić ocenę Sądu Wojewódzkiego, że treść § 2 ust. 1 pkt 1 Regulaminu jest wewnętrznie sprzeczna. W § 2 ust. 1 Regulaminu sformułowano generalny obowiązek skierowany do właścicieli nieruchomości, którego przedmiotem jest prowadzenie selektywnego zbierania wymienionych tam rodzajów odpadów. Od wykonania tego obowiązku wprowadzono wyjątki. Słowa: "z zastrzeżeniem pkt 2-14" jest skrótem myślowym, który może stwarzać wątpliwości u adresatów tej normy prawnej. Ponadto treść § 2 ust. 1 pkt 1 Regulaminu narusza ogólną zasadę wynikającą z art. 23 ust. 1 ustawy z 14 grudnia 2012 r. o odpadach (tekst jedn.: Dz.U. z 2018 r. poz. 21). Zgodnie z tym przepisem odpady są zbierane w sposób selektywny.

Należy zgodzić się z Sądem Wojewódzkim, że prowadzenie selektywnego zbierania i odbierania lub przyjmowania odpadów jest realizowane przez punkty selektywnego zbierania odpadów komunalnych. Rada nie była zatem uprawniona do nałożenia, w § 2 ust. 9 Regulaminu, na właścicieli nieruchomości obowiązku gromadzenia i pozbywania się w sposób selektywny odpadów opisanych w ust. 1, skoro ustawodawca w art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. a, u.c.p.g. uregulował prowadzenie selektywnego zbierania i odbierania lub przyjmowania przez punkty selektywnego zbierania odpadów komunalnych.

W § 2 ust. 2 Regulaminu nałożono na właścicieli nieruchomości obowiązek zbierania i gromadzenia odpadów w terminie niezwłocznym od chwili ich powstania. Przepis art. 4 ust. 2 pkt 3 u.c.p.g. zezwala na określenie szczegółowych zasad utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczących: częstotliwości i sposobu pozbywania się odpadów komunalnych i nieczystości z terenu nieruchomości oraz terenów przeznaczonych do użytku publicznego. Natomiast nie pozwala Radzie na uregulowanie w drodze uchwały sposobu postępowania z odpadami przed ich przekazaniem podmiotowi odbierającemu odpady. Sąd Wojewódzki zatem trafnie ocenił, że zaskarżony przepis Regulaminu stanowi istotne naruszenie § 135 Zasad techniki prawodawczej w zw. z art. 4 ust. 2 pkt 3 u.c.p.g., ponieważ nałożony obowiązek wykracza poza ramy delegacji ustawowej oraz stanowi niedopuszczalne nałożenie na właścicieli nieruchomości określonych obowiązków.

Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko Sądu Wojewódzkiego, że § 2 ust. 4-7 Regulaminu stanowi istotne naruszenie § 135 załącznika do rozporządzenia w zw. z art. 4 ust. 2 pkt 2 u.c.p.g. z uwagi na to, że Rada przekroczyła ramy delegacji ustawowej oraz doszło do niedopuszczalnego nałożenie na właścicieli nieruchomości określonych obowiązków. Art. 4 ust. 2 pkt 2 u.c.p.g. pozwala bowiem Radzie na unormowanie w regulaminie: rodzaju i minimalnej pojemności pojemników przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości oraz na drogach publicznych, warunków rozmieszczania tych pojemników i ich utrzymania w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym, przy uwzględnieniu: a) średniej ilości odpadów komunalnych wytwarzanych w gospodarstwach domowych bądź w innych źródłach, b) liczby osób korzystających z tych pojemników. Przepis ten nie dotyczy worków, lecz pojemników.

W § 23 ust. 2 Regulaminu nałożono na podmioty prowadzące działalność w zakresie odbierania odpadów obowiązek rejestrowania masy odbieranych poszczególnych rodzajów segregowanych odpadów komunalnych, odbieranych od poszczególnych właścicieli nieruchomości. Jednakże Treść art. 4 ust. 2 u.c.p.g. nie pozwala Radzie na unormowanie w Regulaminie obowiązków podmiotów odbierających odpady komunalne.

Z art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. d u.c.p.g. wynika upoważnienie dla rady gminy do określenia w regulaminie warunków, jakie muszą być spełnione, żeby mycie i naprawa pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi, były dopuszczalne. Chodzi tu przede wszystkim o warunki zapewniające zgodne z ustawą odprowadzanie nieczystości powstałych w wyniku mycia i naprawy pojazdów. W myśl powołanego przepisu organ gminy został upoważniony wyłącznie do wskazania wymogów dopuszczalności mycia i naprawy pojazdów poza myjniami i warsztatami, mających na celu zapewnienie ochrony środowiska i ludzi przed zagrożeniem zanieczyszczeniem lub uciążliwościami stwarzanymi na skutek wykonywania tych czynności, a nie do formułowania i wprowadzania na jego podstawie generalnych zakazów i ograniczeń. Zaznaczyć trzeba, że przepis art. 144 Kodeksu cywilnego nakazuje, aby właściciel nieruchomości, przy wykonywaniu swego prawa, powstrzymywał się od działań, które by zakłócały korzystanie z nieruchomości sąsiednich ponad przeciętną miarę, wynikającą ze społeczno-gospodarczego przeznaczenia nieruchomości i stosunków miejscowych. Podkreślić należy, że prawo własności nie jest prawem absolutnym i nieograniczonym, a immisje co do zasady są dozwolone. Nie mogą one jedynie przekraczać "przeciętnej miary". Wprowadzony w § 4 ust. 1 pkt 1 Regulaminu warunek w postaci "niezanieczyszczanie środowiska" jest oparty na pojęciu nieostrym, niedookreślonym. Pojęcia takie nie mogą być interpretowane w sposób subiektywny przez adresatów normy Regulaminu, a więc nie może o tym decydować przekonanie np. właściciela pojazdu.

Sąd pierwszej instancji trafnie zauważył, że użyte w § 4 ust. 2 pkt 2 Regulaminu pojęcie "drobnych napraw" jest nieostre, niedookreślone i może być interpretowane w sposób subiektywny, a więc może o tym decydować przekonanie właściciela pojazdu. Natomiast powinny o tym decydować kryteria zobiektywizowane, które są zgodne z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa.

Zgodnie z treścią art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. c, u.c.p.g., organ gminy został upoważniony wyłącznie do uregulowania wymagań w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości obejmujących: mycie i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi. Trudno uznać, aby uniemożliwienie innej osobie naprawy pojazdu który znajduje się na nieruchomości sąsiedniej było zgodne z ratio legis ww. przepisu ustawy.

W § 9 ust. 2 Regulaminu obok minimalnej uregulowano również maksymalną wielkość pojemników przeznaczonych na odpady segregowane, zaś w § 15 ust. 4 Regulaminu określono minimalną wielkość pojemników do gromadzenia odpadów przez wskazanie, że musi ona zapewniać swobodne umieszczanie w nich odpadów. W art. 4 ust. 2 pkt 2 u.c.p.g. ustawodawca upoważnił organy gminy do określenia rodzaju i minimalnej pojemności pojemników przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości oraz na drogach publicznych, warunków rozmieszczania tych pojemników i ich utrzymania w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym, przy uwzględnieniu: a) średniej ilości odpadów komunalnych wytwarzanych w gospodarstwach domowych bądź w innych źródłach, b) liczby osób korzystających z tych pojemników. Sztywne określenie w § 5 ust. 1 pkt 1-11, rozmiarów pojemników oraz kontenerów, nie stanowi oznaczenia minimalnej ich wielkości. Wbrew ustawowemu upoważnieniu, Rada nie uregulowała w Regulaminie dolnej granicy objętości, ale wprowadziła ich ścisłą kategoryzację.

Sąd Wojewódzki prawidłowo uznał, że organ uchwałodawczy naruszył ramy delegacji ustawowej określając wielkości koszy ulicznych zawarte w § 5 ust. 1 pkt 4 Regulaminu, które zostały opisane w sposób zakresowy tj. wielkość od 20 do 70 litrów. Taki sposób unormowania w Regulaminie minimalnej pojemności pojemników nie określa minimalnej wielkości. Naruszeniem ram delegacji ustawowej jest unormowanie maksymalnej wielkości pojemnika na odpady segregowane w § 9 ust. 2 Regulaminu, oraz opisowe wskazanie wielkości w § 15 ust. 4 Regulaminu.

W § 16 ust. 1 Regulaminu uregulowano, że pojemniki, o których mowa rozdziale 3, należy umieszczać na terenie nieruchomości z której zbierane są odpady, z zastrzeżeniem przepisów szczególnych. Jednakże nałożenie na właścicieli nieruchomości, w formie aktu prawa miejscowego, obowiązku umiejscowienia pojemników w określonym miejscu i na określonym terenie, w sposób nieuzasadniony prowadzi do ingerencji w prawo własności nieruchomości, a przez to istotnie narusza prawo.

W § 16 ust. 2 i 3 Regulaminu unormowano, że pojemniki na odpady należy utrzymywać w odpowiednim stanie sanitarnym oraz technicznym. Sąd Wojewódzki trafnie zauważył, że Rada dokonała częściowego powtórzenia treści przepisu art. 5 ust. 1 pkt 1 u.c.p.g., stanowiącego, że właściciele nieruchomości zostali zobowiązani do utrzymania czystości i porządku m.in. przez wyposażenie nieruchomości w pojemniki służące do zbierania odpadów komunalnych oraz utrzymywania tych pojemników w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym (...).Tego rodzaju działanie legislacyjne jest niedopuszczalne, ponieważ doszło do powielenia obowiązków nałożonych na właścicieli nieruchomości w przepisie art. 5 ust. 1 pkt 1 u.c.p.g.

W § 17 ust. 1 i 2 Regulaminu nałożono na właścicieli nieruchomości obowiązek zbierania i gromadzenia oraz niezwłocznego umieszczania odpadów komunalnych w pojemnikach i workach. W treści art. 4 ust. 2 pkt 1 i 2 i ust. 3 u.c.p.g. ustawodawca uregulował m.in. ogólny obowiązek selektywnego zbierania odpadów oraz określenia częstotliwości ich odbioru, a także umożliwił określenie minimalnej wielkości pojemników przeznaczonych do ich zbierania. Unormowanie w Regulaminie, że właściciele nieruchomości mają niezwłocznie umieszczać odpady w pojemnikach lub workach, stanowi przekroczenie delegacji ustawowej, ponieważ ustawa upoważniła jedynie do określenia częstotliwości pozbywania się odpadów komunalnych, a nie sposobu postępowania z nimi na własnej nieruchomości.

W § 17 ust. 4 Regulaminu nałożono na właścicieli nieruchomości obowiązek udostępniania pojemników na odpady przez ich wystawianie poza teren nieruchomości. Sąd Wojewódzki zasadnie uznał, że unormowanie w Regulaminie tego obowiązku pozbawione jest podstawy prawnej. Przez warunki rozmieszczenia pojemników, o których mowa w art. 4 ust. 2 pkt 2 u.c.p.g. należy rozumieć ich rozmieszczenie w przestrzeni na stałe w związku ze składowaniem w nich odpadów, a nie formy, w jakiej winny być one przekazywane przedsiębiorcy zbierającemu odpady. Nałożenie na właścicieli nieruchomości obowiązku umiejscowienia pojemników w określonym miejscu i na określonym terenie, w sposób nieuzasadniony prowadzi do ingerencji w prawo własności nieruchomości.

W § 24 ust. 1 Regulaminu wprowadzono obowiązek prowadzenia wszystkich psów na smyczy lub w kagańcu, a psów z "listy psów agresywnych" na smyczy i w kagańcu. Sąd Wojewódzki dokonał prawidłowej wykładni przyjmując, że generalny nakaz wyprowadzania psa na spacer wyłącznie na smyczy, a nadto nakaz w odniesieniu do ras uznanych za agresywne - na smyczy i w kagańcu niezależnie od jego cech i innych uwarunkowań (w tym choroby, wieku) może w określonych sytuacjach prowadzić do działań niehumanitarnych. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym podziela stanowisko zawarte w uzasadnieniu wyroku NSA z dnia 13 stycznia 2021 r., sygn. akt III OSK 3403/21 (LEX nr 3114505), że: "nałożenie na właścicieli psów obowiązku bezwzględnego wyprowadzania na tereny przeznaczone do wspólnego użytku psów na smyczy, a psów rasy uznawanej za agresywną na smyczy i w kagańcu, narusza normę kompetencyjną art. 4 ust. 2 u.c.p.g. (...) Zwykłe środki ostrożności przy trzymaniu zwierzęcia określa się jako tradycyjne, przyjęte zwyczajowo, naturalne dla danego gatunku zwierzęcia, dodatkowo uzależnione od jego cech osobniczych i ewentualnego, potencjalnego zagrożenia. Środki nakazane to środki, o jakich mowa w wielu ustawach, m.in. w u.o.z., czy w rozporządzeniu Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 kwietnia 2003 r. w sprawie wykazu ras psów uznawanych za agresywne. [...] Generalny nakaz wyprowadzania psów na smyczy i w kagańcu, niezależnie od jego cech i innych uwarunkowań (w tym choroby), może w określonych sytuacjach prowadzić do działań niehumanitarnych. Ponadto, jak wszelkie ograniczenia praw jednostki, także ograniczenia uprawnień właściciela psa bądź nałożenie na niego dodatkowych obowiązków, muszą być wprowadzane z poszanowaniem zasady proporcjonalności".

Trzeba też zgodzić się z Sądem Wojewódzkim, że nałożenie na osoby utrzymujące zwierzęta domowe obowiązku stałego i skutecznego dozoru nad zwierzętami jest pozbawione podstawy prawnej. Przepis art. 4 ust. 2 pkt 6 u.cz.p. nie daje podstawy prawnej, aby właściciele zwierząt mogli zapewnić w każdej sytuacji i warunkach pełny i skuteczny dozór nad zwierzętami. Przepis § 24 ust. 3 Regulaminu nie może nakładać ogólnego obowiązku zapewnienia skutecznego i stałego dozoru nad zwierzętami domowymi. Ponadto ta regulacja pozbawiona jest doniosłości prawnej, gdyż określa w sposób ogólny, niesprecyzowany oraz niedookreślony wymagania względem osób utrzymujących zwierzęta domowe, a zawarte w nim pojęcie nieostre "skuteczny dozór" może budzić wątpliwości interpretacyjne.

W § 28 Regulaminu powierzono kontrolę wykonywania i przestrzegania jego postanowień Burmistrzowi za pośrednictwem uprawnionych osób oraz funkcjonariuszy Straży Miejskiej. Uprawnienia i obowiązki strażników gminnych w sposób enumeratywny reguluje art. 12 ustawy z 29 sierpnia 1997 r. o strażach gminnych (tekst jedn. Dz.U. z dnia 24 maja 2016 r. poz. 706, ze zm.). W konsekwencji, żaden przepis aktu prawa miejscowego nie może nakładać obowiązków prawnych na funkcjonariuszy tej służby do podejmowania działań innych niż wymienione w art. 12 powołanej ustawy.

Z tych względów, na podstawie art. 184 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.