Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 268/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2024-08-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 62 ust. 1
journal: Dz.U. 2023 poz 977
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r.  o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)

SENTENCJA

Dnia 21 sierpnia 2024 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski, Sędziowie Sędzia WSA Robert Adamczewski (spr.), Sędzia WSA Agata Sobieszek-Krzywicka, , po rozpoznaniu w dniu 21 sierpnia 2024 roku na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi K. K. i R. W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Sieradzu z dnia 19 stycznia 2024 roku nr SKO.4120.265,266.23 w przedmiocie zawieszenia postępowania w sprawie warunków zabudowy dla inwestycji oddala skargę. a.bł.


UZASADNIENIE

II SA/Łd 268/24

Uzasadnienie

Do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi wpłynęła skarga K.W. i R.W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Sieradzu z 19 stycznia 2024 r. (znak: SKO.4120.265,266.23) w przedmiocie zawieszenia postępowania dotyczącego ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji, wydane na podstawie art. 62 ust. 1 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tj.: Dz.U. z 2023 r., poz. 997 z późn. zm.) [dalej: ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym].

Z akt sprawy wynika, że 11 sierpnia 2023 r. K.W. i R.W. wystąpili do Prezydenta Miasta Sieradza o wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalno-usługowo-handlowego na działce nr [...], obręb [...] w S. .

Postanowieniem z 21 września 2023 r. Prezydent Miasta Sieradza zawiesił postępowania w sprawie zakreślonej wnioskiem inwestorów na czas nie dłuższy niż 18 miesięcy od dnia złożenia wniosku o ustalenie warunków zabudowy, wskazując że działka objęta inwestycją znajduje się w rejonie, dla którego aktualnie trwają prace mające na względzie sporządzenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (plan dla obszaru położnego w rejonie ulic: [...],[...], [...],[...] i [...] w S. ).

Po rozpatrzeniu zażalenia skarżących powyższe postanowienie zostało uchylone postanowieniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Sieradzu z 23 października 2023 r., a sprawa przekazana do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Organ odwoławczy wskazał, że w sprawie nie zgromadzono jakiegokolwiek materiału dowodowego, który uzasadniałby zasadność zawieszenia przedmiotowego postępowania, a w szczególności nie wskazano, że zachodzi sprzeczność zamierzenia inwestora z planowanym przeznaczeniem terenu.

Postanowieniem z 9 listopada 2023 r. Prezydent Miasta Sieradza na podstawie art. 62 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ponownie zawiesił postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalno-usługowo-handlowego, przewidzianego do realizacji na działce nr [...], obręb [...]w S. argumentując, że działka wskazana we wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy znajduje się w obszarze wskazanym w obowiązującej aktualnie zmianie Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Sieradza uchwalonego uchwałą Nr VI/41/2019 z 28 lutego 2019 r. jako tereny zabudowy jednorodzinnej do przekształceń - 1MN. Dla wskazanego obszaru ustalono jako dominującą funkcję zabudowę jednorodzinną z udziałem usług publicznych i komercyjnych, a także adaptację istniejącej zabudowy przy ulicy [...],[...], adaptację istniejącej zabudowy usługowej, realizację zabudowy przy zachowaniu standardów urbanistycznych: intensywność zabudowy - max. 0,6; procent zabudowy - max. 30%, liczba kondygnacji dla zabudowy mieszkaniowej i usługowej - 3 kondygnacje - max. 10m , realizację usług podstawowych, uzupełniających i wspomagających funkcję mieszkaniową w zakresie handlu, usług nieuciążliwych, kultury, oświaty, zdrowia, rekreacji i obsługi komunikacyjnej (garaży, parkingów, komunikacji), zakaz zabudowy przemysłowo-produkcyjnej i składowej, obiektów handlu hurtowego i magazynów generujących ruch.

Ponadto organ podniósł, że planowana inwestycja stoi w sprzeczności z ustaleniami studium. Skarżący wystąpili bowiem o realizację budynku mieszkalno-usługowo-handlowego o funkcji mieszkalnej wielorodzinnej i usługowo-handlowej, a w studium ustalono zabudowę mieszkaniową, ale jednorodzinną.

Organ wskazał, że działka nr ewid. [...](obręb [...]) leży w granicach obszaru, dla którego aktualnie opracowywany jest miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Podstawę do opracowywania planu stanowi uchwała Nr LIV/364/2021 Rady Miejskiej w Sieradzu z 23 listopada 2021 r. w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru położonego w rejonie ulic: [...],[...],[...],[...] i [...] w S. . Kierunek prac planistycznych związany jest z treścią studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Organ zauważył, że sprzeczność studium z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy pozwala założyć, że ustalenia planu również będą sprzeczne z decyzją o warunkach zabudowy.

Dalej organ wyjaśnił, że informacja o przystąpieniu do sporządzenia planu miejscowego dla obszaru położonego w rejonie ulic: [...],[...],[...],[...] i [...] oraz o możliwości składania, w wyznaczonym czasie, wniosków do planu była podana do publicznej wiadomości. We wrześniu 2023 r. projekt planu został przekazany do zaopiniowania i uzgodnienia przez właściwe instytucje i organy. Aktualnie do projektu planu wprowadzane są zmiany wynikające z uzyskanych opinii i uzgodnień. Jest zatem wysoce prawdopodobne, że plan miejscowy zostanie uchwalony przed upływem 18 miesięcy od dnia złożenia wniosku o ustalenie warunków zabudowy.

Zażalenie na powyższe postanowienie wnieśli inwestorzy reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika, zarzucając naruszenie:

1. przepisów postępowania mających znaczenie dla załatwienia przedmiotowej sprawy, w tym w szczególności:

- art. 7 k.p.a. poprzez uchylanie się przez organ od wszechstronnego działania w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego niniejszej sprawy i prowadzenie jej w sposób tendencyjny,

- art. 77 § 1 k.p.a. poprzez wydanie zaskarżonego rozstrzygnięcia w oparciu o niepełny i nie w pełni rozpatrzony materiał dowodowy, w szczególności poprzez zaniechanie powołania okoliczności uzasadniających zawieszenie postępowania,

- art. 80 k.p.a. poprzez przekroczenie granic swobodnej oceny materiału dowodowego, która w niniejszej sprawie przybrała cechy oceny dowolnej,

- art. 124 § 1 i 2 w zw. z art. 126 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 138 § 2 k.p.a. poprzez brak wskazania w uzasadnieniu skarżonego postanowienia faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, którym dał wiarę, oraz przyczyn, dla których innym dowodom odmówił wiarygodności, w szczególności wobec wskazania na te okoliczności w uzasadnieniu postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego z 23 października 2023 roku,

- art. 62 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez jego automatyczne zastosowanie w sytuacji, gdy z okoliczności przedmiotowej sprawy nie wynikają podstawy do wiarygodnego założenia, że wydany zostanie plan przestrzenny w zakresie objętym wnioskiem o ustaleniu warunków zabudowy, a w konsekwencji także rażące naruszenie art. 8 k.p.a. polegające na prowadzeniu postępowania w sposób podważający zaufanie obywateli do organu, a nadto doprowadziło organ do naruszenia:

2. prawa materialnego w postaci art. 15 ust. 2 oraz art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez ich błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że studium, a nie plan zagospodarowania przestrzennego mają prawnie wiążący charakter, wobec czego wydanie skarżonego orzeczenia miałoby być uzasadnione podczas, gdy w treści uzasadnienia nie wskazano elementów projektu wnioskodawców, który miałby kolidować z procedowanym planem zagospodarowania przestrzennego.

Na podstawie tych zarzutów skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego postanowienia.

W uzasadnieniu zażalenia strona podkreśliła, iż w treści uzasadnienia postanowienia wskazano, że przedmiotowa nieruchomość ma znajdować się na terenie objętym studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Sieradza. Zdaniem skarżących jest rzeczą oczywistą, że taka uchwała nie istnieje. Skoro uchwała ta nie istnieje, to na jej podstawie nie mogą być procedowane jakiekolwiek czynności. Okoliczność ta była już podnoszona w ramach poprzedniego zażalenia złożonego na taką samą decyzję wydaną przez tutejszy organ. Pomimo wyraźnego wskazania przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w uzasadnieniu postanowienia z 23 października 2023 r., jakie konkretne czynności mają być podjęte przez Urząd Miasta Sieradza, jak również zakresu, w jakim należy uzupełnić poprzednie, wadliwe postępowanie organu - Urząd Miasta Sieradza ponownie wydał orzeczenie, które nie odpowiada rygorom określonym w k.p.a.

Następnie skarżący zauważyli, że art. 62 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie nakłada na organ administracyjny obowiązku zawieszenia postępowania w sytuacji podjęcia przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, lecz daje organowi możliwość rozważenia zasadności zawieszenia postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy. Uprawnienie do zawieszenia postępowania nakłada jednocześnie na organy obowiązek wyjaśnienia okoliczności faktycznych związanych z biegiem prac planistycznych. W szczególności organ winien ocenić, czy w czasie zawieszenia istnieje realna możliwość uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla analizowanego obszaru, nie mówiąc już o jego wejściu w życie.

W ocenie strony uzasadnione i racjonalne procesowe jest zawieszenie postępowania wyłącznie w sytuacji, kiedy istnieje realne niebezpieczeństwo sprzeczności pomiędzy ustaleniami nowo uchwalonego planu a decyzją o warunkach zabudowy, dla zabezpieczenia organu przed ewentualną koniecznością stwierdzenia wygaśnięcia decyzji w oparciu o art. 65 ust. 1 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Ponadto strona podniosła, iż art. 15 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym określa obligatoryjne elementy, jakie musi zawierać plan zagospodarowania przestrzennego. Skoro, jak argumentuje organ, plan ma być bliski ukończenia, to organ nie powinien mieć problemów ze wskazaniem konkretnych elementów projektu wnioskodawców, który miałyby być sprzeczne z założeniami planu. Jednakże niepowołanie tych konkretnych okoliczności stanowią o tym, że postępowanie organu było iluzoryczne. Faktycznie wskazano na jedną tylko okoliczność, tj. określenie, że w ramach studium określono, że przedmiotowa nieruchomość nie może zostać wniesiona z uwagi na jej planowane przeznaczenie (budynek mieszkalno-usługowo-handlowy o funkcji mieszkalnej wielorodzinnej) podczas, gdy na tym terenie ustalono zabudowę mieszkaniową, ale jednorodzinną. Studium nie posiada jakiejkolwiek mocy wiążącej. Tym samym powołanie się na nieokreślone przez organ okoliczności stanowią o wadliwości przeprowadzonego postępowania.

Strona skarżąca wyraziła zapatrywanie, zgodnie z którym zastosowanie przedmiotowego zawieszenia dokonane zostało w całości w sposób automatyczny, bez odniesienia tej instytucji do faktycznych okoliczności przedmiotowych sprawy. Nie określono na jakim etapie mają znajdować się prace nad ewentualnym planem zagospodarowania przestrzennego. Nie wskazano jaki rodzaj budów ma być preferowany na terenie rzekomo objętym planem zagospodarowania przestrzennego, a w szczególności w jaki sposób projekt wnioskodawcy miałby kolidować z postanowieniami planu, a nie studium (faktyczna różnica dotyczy bowiem tego, czy wybudowanie mieszkania ma mieć charakter jedno lub wielorodzinny). Wreszcie nie wzięto pod uwagę, czy uwzględnienie wniosku strony nie mogłoby przyczynić się do uatrakcyjnienia terenu, który ma być objęty planem zagospodarowania przestrzennego.

Wspomnianym na wstępie postanowieniem Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Sieradzu utrzymało w mocy zakwestionowane rozstrzygnięcie.

W uzasadnieniu zaskarżonego aktu organ zażaleniowy podniósł, iż analizując stan faktyczny niniejszej sprawy należy zwrócić uwagę, że formalne i materialne przesłanki uzasadniające zawieszenie postępowania zostały należycie wykazane przez organ pierwszej instancji.

Zdaniem Kolegium z załączonej do akt dokumentacji wynika, że Rada Miejska w Sieradzu nie tylko podjęła 23 listopada 2021 r. uchwałę nr LIV/364/2021 o przystąpieniu do opracowania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru położnego w rejonie ulic: [...],[...],[...],[...] i [...], lecz stosowny projekt planu został już opracowany oraz poddany procedurze opiniowania i uzgodnień, co oznacza, że w dalszej kolejności po jej ostatecznym zakończeniu projekt zostanie wyłożony do publicznego wglądu dla wszystkich zainteresowanych. Należy podkreślić, że studium gminne, wbrew stanowisku prezentowanemu przez skarżącego, ma charakter bezwzględnie wiążący dla organów gminy, co wynika wprost z postanowień art. 9 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Chociaż studium nie ma charakteru aktu prawa miejscowego, to jednak jako akt planistyczny określa politykę przestrzenną gminy i bezwzględnie wiąże organy gminy przy sporządzeniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Ustalenia planu miejscowego są konsekwencją zapisów studium.

Kolegium podkreśliło, że w obowiązującej aktualnie zmianie Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Sieradza działka o nr [...] (obręb [...] w S.) znajduje się na terenach zabudowy jednorodzinnej do przekształceń - 1MN, dla których ustalono jako dominującą funkcję zabudowę jednorodzinną z udziałem usług publicznych i komercyjnych, a także:

- adaptację istniejącej zabudowy przy ulicy [...], [...],

- adaptację istniejącej zabudowy usługowej,

- realizację zabudowy przy zachowaniu standardów urbanistycznych: intensywność zabudowy

- max. 0,6; procent zabudowy - max. 30%, liczba kondygnacji dla zabudowy mieszkaniowej i usługowej - 3 kondygnacje - max. 10m ,

- realizację usług podstawowych, uzupełniających i wspomagających funkcję mieszkaniową w zakresie handlu, usług nieuciążliwych, kultury, oświaty, zdrowia, rekreacji i obsługi komunikacyjnej (garaży, parkingów, komunikacji),

- zakaz zabudowy przemysłowo-produkcyjnej i składowej, obiektów handlu hurtowego i magazynów generujących ruch.

W świetle tych postanowień Studium gminnego organ pierwszej instancji słusznie przyjął, że zachodzi sprzeczność pomiędzy funkcją terenu określoną w studium (zabudowa jednorodzinna), a funkcją określoną przez inwestorów we wniosku o ustalenie warunków zabudowy (zabudowa wielorodzinna). Według przytoczonych postanowień realizacja zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej jest niedopuszczalna na obszarze oznaczonym symbolem 1MN, gdyż będzie ona niezgodna z projektowaną tam funkcją.

W ocenie organu II instancji oznacza to, że zawieszenie postępowania jest w tej sytuacji uzasadnione. Uzasadnione jest bowiem przyznanie pierwszeństwa dla określenia w planie miejscowym sposobu zagospodarowania i warunków zabudowy terenów wskazanych w uchwale o przystąpieniu do opracowania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, co w ujęciu systemowym na gruncie przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym powinno być regułą, a nie w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, co powinno być wyjątkiem.

Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych Kolegium zauważyło, że kwestia ustaleń co do zaawansowania procedury uchwalenia planu została przez ustawodawcę pozostawiona ocenie organów administracyjnych. Skoro zatem Prezydent Miasta Sieradza ocenił, uwzględniając stopień zaawansowania procedury uchwalania planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru położnego w rejonie ulic: [...],[...],[...],[...] i [...] w S. , że jest wysoce prawdopodobne, iż plan zostanie uchwalony przed upływem 18 miesięcy od dnia złożenia przez skrzących wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy, to należy ocenę tę uznać za wystarczającą i miarodajną.

Zdaniem Kolegium, wbrew zarzutom podniesionym w zażaleniu nie miało miejsce ani naruszenie przepisów postępowania, ani przepisów prawa materialnego. Wskazana została okoliczność, z której wynika, ze projekt planu miejscowego zawiera postanowienia, z którymi kolidować będzie planowane przez inwestorów przedsięwzięcie. Słusznie organ lokalizacyjny wyjaśnił, że skoro studium zawiera określone postanowienia co do przeznaczenia terenu, to opracowywany plan także musi je zawierać. Nie ma natomiast obecnie możliwości przedstawienia samego tekstu projektu planu miejscowego, gdyż jego upublicznienie nastąpi w stosownym czasie przy zachowaniu kolejności czynności procedury uchwalania planu.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi profesjonalny pełnomocnik K.W. i R.W. ponowił zarzuty oraz argumentację przedstawioną w zażaleniu.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj.: Dz.U. z 2024 r., poz. 1267) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj.: Dz.U. z 2024 r., poz. 935) [dalej: ustawa p.p.s.a.], sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, sąd administracyjny bada, czy zaskarżony akt administracyjny (decyzja, postanowienie) jest zgodny z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami prawa procesowego normującymi podstawowe zasady postępowania przed organami administracji publicznej.

Dokonując w ramach zakreślonych podstaw prawnych kontroli legalności zaskarżonego postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Sieradzu z 19 stycznia 2024 r., którym to postanowieniem na postawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. Kolegium utrzymało w mocy postanowienie Prezydenta Miasta Sieradza z 9 listopada 2023 r. w sprawie zawieszenia postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalno-usługowo-handlowego, przewidzianego do realizacji na działce nr [...], obręb [...]w S. , tutejszy Sąd nie dopatrzył się naruszeń prawa, które w świetle art. 145 § 1 ustawy p.p.s.a. skutkowałyby koniecznością uchylenia albo stwierdzenia nieważności wydanych w sprawie postanowień, względnie stwierdzenia ich wydania z naruszeniem prawa.

Przedmiotem kontroli jest postanowienie o zawieszeniu postępowania wydane w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalno-usługowo-handlowego. Podstawą zawieszenia był przepis art. 62 ust. 1 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tj.: Dz.U. z 2023 r., poz. 997 ze zm.) [dalej: ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym], zgodnie z którym postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia warunków zabudowy można zawiesić na czas nie dłuższy niż 18 miesięcy od dnia złożenia wniosku o ustalenie warunków zabudowy. Wójt, burmistrz albo prezydent miasta podejmuje postępowanie i wydaje decyzję w sprawie ustalenia warunków zabudowy, jeżeli: 1) w ciągu dwóch miesięcy od dnia zawieszenia postępowania rada gminy nie podjęła uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego albo 2) w okresie zawieszenia postępowania nie uchwalono miejscowego planu lub jego zmiany. Skoro bowiem miejscowy plan jest podstawowym i najpełniejszym instrumentem kształtowania przestrzeni, to usprawiedliwione jest przyznanie prymatu pracom zmierzającym do jego uchwalenia, i tym samym umożliwienie zawieszenia postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy.

Trafnie podkreślił przy tym skarżący, że użycie w powyższej normie sformułowania "można zawiesić" oznacza fakultatywność, a nie obowiązek zawieszenia postępowania o warunki zabudowy w sytuacji równoległego biegu procedury uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obejmującego teren projektowanej inwestycji. Przedmiotowa fakultatywność oznacza swobodę, ale nie dowolność działania organu. Wyklucza też automatyzm w stosowaniu art. 62 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zobowiązuje organ do wyczerpującego uzasadnienia powodów zawieszenia i tym samym wskazania powodów odstąpienia, na okres zawieszenia, od merytorycznego załatwienia wniosku o ustalenie warunków zabudowy. O prawidłowym zastosowaniu art. 62 ust. 1 powoływanej ustawy można zatem mówić tylko wówczas, gdy organ uzasadnił rozstrzygnięcie na tej podstawie.

Sąd podziela stanowisko, że korzystając z uprawnień, o jakich mowa w art. 62 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, należy mieć na względzie stan zaawansowania prac planistycznych mający miejsce w dacie złożenia wniosku o ustalenie warunków zabudowy. Jeżeli bowiem, znając stan zaawansowania procedury planistycznej, istnieje realne prawdopodobieństwo wystąpienia sprzeczności (kolizji) postanowień decyzji o warunkach zabudowy dla planowanej inwestycji z postanowieniami projektowanego planu to bez wątpienia występują racje do zawieszenia postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy na podstawie art. 62 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W sytuacji, gdy prace planistyczne są już zaawansowane, to do czasu uchwalenia planu przez radę gminy, właściwy organ powinien się powstrzymać od określania warunków zabudowy w decyzji administracyjnej wydanej dla jednostkowej nieruchomości i zawiesić prowadzone postępowanie na czas określony w art. 62 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (por. np. wyrok NSA z 8 czerwca 2017 r.; II OSK 2685/15).

Innymi słowy, skorzystanie przez organ z powyższego uprawnienia winno być uzależnione od wyniku jego ustaleń w aspekcie wystąpienia realnych, obiektywnych okoliczności uzasadniających zawieszenie postępowania. Jedną z takich przyczyn jest bez wątpienia wszczęcie procedury mającej na celu uchwalenie planu miejscowego, jednakże przy jednoczesnym wykazaniu przez organ, że przedsięwzięcie zamierzone przez inwestora, które zostało objęte wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, będzie sprzeczne z ustaleniami procedowanego planu.

Powyżej wskazane warunki są istotne z uwagi na to, że instytucja zawieszenia postępowania uregulowana w art. 62 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ma ograniczyć nieracjonalność wydawania decyzji o warunkach zabudowy w sytuacji, gdy przed uzyskaniem na jej podstawie pozwolenia na budowę, decyzja ulegałaby wygaśnięciu w związku z uchwaleniem planu miejscowego, którego ustalenia byłyby inne niż w wydanej decyzji (art. 65 § 1 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Uzasadnieniem zawieszenia postępowania jest więc wysokie prawdopodobieństwo, że plan miejscowy, o treści sprzecznej z postanowieniami decyzji o warunkach zabudowy, zostanie uchwalony przed upływem 18 miesięcy od dnia złożenia wniosku o ustalenie warunków zabudowy.

Odnosząc powyższe do stanu faktycznego sprawy niniejszej stwierdzić należy, że organ w zaskarżonej decyzji prawidłowo ocenił zasadność zawieszenia postępowania o ustalenie warunków zabudowy zainicjowanego wnioskiem skarżących, jak również w sposób wystarczający swe rozstrzygnięcie uzasadnił.

Bezspornie przebieg procedury uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obejmującego teren działki skarżących (nr [...], obręb [...] w S. ) był - w dacie złożenia wniosku - na etapie wysoce zaawansowanym i prowadzącym bezpośrednio do uchwalenia planu. Uchwała intencyjna została podjęta kilka lat wcześniej, bo w dniu 23 listopada 2021 r. Skarżący wniosek o ustanowienie warunków zabudowy złożył natomiast w dniu 11 sierpnia 2023 r., gdy procedura uchwalania planu była już na bardzo zaawansowanym etapie. Trafnie zauważył organ, że stopień zaawansowania procedury planistycznej wynikał z faktu realizacji końcowego etapu tej procedury, tj. stosowny projekt planu został już opracowany oraz poddany procedurze opiniowania i uzgodnień, co oznacza, że w dalszej kolejności po jej ostatecznym zakończeniu projekt zostanie wyłożony do publicznego wglądu dla wszystkich zainteresowanych. Niewątpliwie uznać należy, iż czynności opiniowania i poddawania projektu planu uzgodnieniom stanowią jeden z końcowych elementów procedury planistycznej.

Ponadto – jak trafnie podnosił organ - ze Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Sieradza (Uchwała Nr VI/41/2019 z dnia 28 lutego 2019 r.) wynika, że działka, na której realizowana ma być inwestycja znajduje się na terenach zabudowy jednorodzinnej do przekształceń - 1MN, dla których ustalono jako dominującą funkcję - zabudowę jednorodzinną z udziałem usług publicznych i komercyjnych, a także: - adaptację istniejącej zabudowy przy ulicy [...] j, [...], - adaptację istniejącej zabudowy usługowej, - realizację zabudowy przy zachowaniu standardów urbanistycznych: intensywność zabudowy - max. 0,6; procent zabudowy - max. 30%, liczba kondygnacji dla zabudowy mieszkaniowej i usługowej - 3 kondygnacje - max. 10m, - realizację usług podstawowych, uzupełniających i wspomagających funkcję mieszkaniową w zakresie handlu, usług nieuciążliwych, kultury, oświaty, zdrowia, rekreacji i obsługi komunikacyjnej (garaży, parkingów, komunikacji), - zakaz zabudowy przemysłowo-produkcyjnej i składowej, obiektów handlu hurtowego i magazynów generujących ruch.

W świetle tych postanowień Studium organ pierwszej instancji słusznie przyjął, że zachodzi sprzeczność pomiędzy funkcją terenu określoną w studium (zabudowa jednorodzinna), a funkcją określoną przez inwestorów we wniosku o ustalenie warunków zabudowy (zabudowa wielorodzinna). W świetle przytoczonych postanowień studium realizacja zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej jest niedopuszczalna na obszarze oznaczonym symbolem 1MN, gdyż będzie ona niezgodna z projektowaną tam funkcją.

Zgodzić się należy ze skarżącymi, iż co prawda z przepisów art. 9 ust. 4 i 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wynika, że wprawdzie studium nie jest aktem prawa miejscowego. Zauważyć jednak należy, że co do zasady ustalenia studium wiążą organy gminy przy sporządzaniu planów miejscowych. Innymi słowy, zgodność planu ze studium oznacza, że postanowienia planu nie mogą doprowadzić do modyfikacji kierunków zagospodarowania przewidzianego zapisanych w Studium. Studium wiąże organ planistyczny co do ogólnych wytycznych, założeń polityki przestrzennej gminy i właśnie w tym kontekście postanowienia planu nie mogą naruszać ustaleń studium. Z tych też względów nie sposób przychylić się od zasadności zarzutu naruszenia art. 15 ust. 2 w zw. z art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Wszystkie powyższe okoliczności uzasadniające wydanie postanowienia o zawieszeniu postępowania wskazano w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia. Zarówno organ I instancji jak i Samorządowe Kolegium Odwoławcze zwróciły uwagę na stopień zaawansowania prac planistycznych oraz na rozbieżność między treścią projektu planu a oczekiwaniami inwestora, trafnie wskazując że obawa o sprzeczność zamierzeń inwestorskich i treści projektowanego planu miejscowego prowadzi do wykorzystania przepisu art. 62 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. To rozumowanie jest konsekwencją uwzględnienia zasady pierwszeństwa planowego gospodarowania przestrzenią publiczną. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego stanowi podstawowy instrument planowania i zagospodarowania przestrzennego, a decyzja o warunkach zabudowy w sytuacji braku planu ma jedynie charakter zastępczy, stanowi substytut ustaleń planowych. Raz jeszcze należy zauważyć, iż powyższe stwierdzenia potwierdza treść art. 65 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zgodnie z którym organ, który wydał decyzję o warunkach zabudowy ma obowiązek stwierdzenia jej wygaśnięcia w sytuacji, gdy dla danego terenu uchwalono plan zagospodarowania przestrzennego, a jego ustalenia są inne niż w wydanej decyzji.

Reasumując, w niniejszej sprawie istnieje realne prawdopodobieństwo wystąpienia kolizji postanowień decyzji o warunkach zabudowy dla planowanej inwestycji z postanowieniami projektowanego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Ponadto stopień zaawansowania procedury planistycznej jest na tyle wysoki, że bez wątpienia występują racje do zawieszenia postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy na podstawie art. 62 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Reasumując stwierdzić należy zatem, że nie mógł odnieść skutku główny zarzut skargi dotyczący dowolności zastosowania art. 62 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Zdaniem składu orzekającego nieskuteczne były również zarzuty dotyczące nieprawidłowego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego i w konsekwencji oparcia zaskarżonego rozstrzygnięcia na niewyczerpującym ustaleniu stanu faktycznego sprawy. Wskazać należy, że postanowienie o zawieszeniu zaskarżone w sprawie niniejszej miało charakter wpadkowy i dla jego wydania organ nie miał obowiązku - jak zdaje się oczekiwać skarżący - oceniać, czy istnieją warunki do wydania decyzji o warunkach zabudowy. Jego obowiązkiem było ocenić stopień zaawansowania prac planistycznych i wzajemny stosunek założeń inwestorskich do treści projektu planu. W tym zakresie – wbrew twierdzeniom skarżących - ustalenia organu nie budzą zastrzeżeń z punktu widzenia ich legalności, a w szczególności zastosowania przepisów k.p.a., których naruszenie zarzucono w skardze. Nie można również zarzucić organom działania naruszającego zasadę zaufania obywatela do organów państwa. Raz jeszcze zatem stwierdzić należy, iż materiał dowodowy zgromadzony w sprawie jest zupełny i wystarczający do merytorycznego rozpoznania sprawy. Odmienna jego ocena przez skarżących nie oznacza naruszenia art. 7, art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. Stąd i "procesowe" zarzuty skargi nie mogły zostać wzięte pod uwagę.

Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skargę oddalił, o czym orzekł jak w sentencji wyroku.

IB