Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 2160/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2023-06-29 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6369 Inne o symbolu podstawowym 636
Hasła tematyczne: Zabytki
Skarżony organ: Prezydent Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono niezgodność z prawem  zaskarżonego aktu
Powołane przepisy: article: art. 22 ust. 5
journal: Dz.U. 2003 nr 162 poz 1568
law: Ustawa z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wojciech Rowiński, Sędzia WSA Grzegorz Rudnicki, Asesor WSA Anna Pośpiech-Kłak (spr.), Protokolant st.spec. Joanna Piątek-Macugowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 czerwca 2023 r. sprawy ze skargi M. N., I. K. i W. O. na zarządzenie Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 28 maja 2019 r. nr 896/2019 w przedmiocie wpisu nieruchomości do gminnej ewidencji zabytków I. stwierdza niezgodność z prawem zarządzenia Prezydenta m.st. Warszawy z dnia 28 maja 2019 r. nr 896/2019, w części dotyczącej ujęcia w gminnej ewidencji zabytków pod nr ID [...] budynku położonego przy ul. A. w W.; II. zasądza od Prezydenta m.st. Warszawy na rzecz D. N., I.K. i W. O. solidarnie kwotę 848 (osiemset czterdzieści osiem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

M. N., I. K. i W. O., zw. dalej "skarżącymi" wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na zarządzenie nr 896/2019 Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 28 maja 2019 r. w sprawie zmiany w ewidencji zabytków Miasta Stołecznego Warszawy w części ujmującej kartę adresową zabytku nieruchomego - budynku jednorodzinnego posadowionego na nieruchomości przy ul. [...] w W.

Zaskarżonemu zarządzeniu zarzucono:

1.naruszenie art. 22 ust. 5 pkt 3 w zw. z art. 3 pkt 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. Nr 162, poz. 1568 ze zm.), zw. dalej "u.o.z.", poprzez ich błędną wykładnię i przyjęcie, że obiekt nieruchomy w postaci domu znajdującego się w W. przy ul. [...], posiada zindywidualizowany zabytkowy charakter i stanowi świadectwo minionej epoki bądź zdarzeń, których zachowanie leży w interesie społecznym ze względu na posiadaną wartość historyczną, artystyczną lub naukową, co pozwoliło na włączenie ww. obiektu do gminnej ewidencji zabytków, w sytuacji gdy:

a) obiekt nie posiada jakichkolwiek walorów koniecznych dla wypełniania definicji zabytku w myśl art. 3 pkt 1 u.o.z.; dom (i) nie posiada "wyjątkowej" konstrukcji, czy też elementów, które mogłyby być świadectwem minionej epoki (brak jakiejkolwiek wartości historycznej lub artystycznej), (ii) nie jest związany z żadnymi historycznymi zdarzeniami, których upamiętnienie leży w interesie społecznym, tj. nie jest świadectwem żadnego historycznego wydarzenia związanego z losami społeczności lokalnej, czy kraju (brak jakiejkolwiek wartości historycznej lub naukowej), (iii) od wielu lat podlegał degradacji, jego zewnętrzny wygląd w ocenie skarżących i mieszkańców okolicy jak wynika z wiedzy skarżących) oszpeca okolicę (brak jakiejkolwiek wartości artystycznej);

b) z wiedzy skarżących wynika, że na przestrzeni lat z uwagi na pogarszający stan techniczny domu, dokonywano demontażu czy też wymiany wielu elementów nieruchomości (dom z uwagi na materiały użyte do jego wybudowania - drewno, na przestrzeni lat uległ znaczącej degradacji), a zatem obiekt nie posiada oryginalnych elementów, które mogłyby nawet zostać uznane za historyczne lub związane z poprzednią epoką; ponadto, w przeszłości konstrukcja domu była zmieniana (dobudowano murowaną konstrukcję), co również świadczy o tym, że dom nie może być "świadectwem minionej epoki";

c) z wiedzy skarżących wynika, że brak jest jakiejkolwiek dokumentacji, która mogłaby świadczyć o (rzekomych) walorach zabytkowych ww. obiektu - brak jest chociażby informacji o wieku obiektu, dokumentacji związanej z tym jak obiekt wyglądał w przeszłości, czy też jakie były jego losy; skarżący nie posiadają również żadnej wiedzy i informacji, które mogłyby przemawiać za tym, że obiekt stanowi świadectwo minionej epoki bądź zdarzeń, których zachowanie leży w interesie społecznym;

d) z informacji uzyskanych w Urzędzie Miasta Stołecznego Warszawy - Biurze Stołecznego Konserwatora Zabytków wynika, że (i) dla obiektu nie była i nie jest prowadzona karta ewidencyjna zabytku nieruchomego niewpisanego do rejestru zabytków, (ii) sporządzona karta adresowa nie zawiera żadnych informacji, które miałyby dowodzić zabytkowego charakteru obiektu; ponadto, w sprawie wpisania do gminnej ewidencji zabytków obiektu przy ul. [...] w W. nie zostały sporządzone ekspertyzy lub opinie mające potwierdzać zabytkowy charakter obiektu;

a zatem, wpis obiektu do gminnej ewidencji zabytków Miasta Stołecznego Warszawy został dokonany w sposób dowolny, z pominięciem ustawowych cech wymaganych dla zabytku i jest wadliwy;

2. naruszenie § 18 rozporządzenia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego w sprawie prowadzenia rejestru zabytków, krajowej, wojewódzkiej i gminnej ewidencji zabytków oraz krajowego wykazu zabytków skradzionych lub wywiezionych za granicę niezgodnie z prawem z dnia 26 maja 2011 r. (Dz. U. Nr 113, poz. 661 ze zm.), zw. dalej "rozporządzeniem", poprzez włączenie karty adresowej obiektu nieruchomego w postaci domu przy ul. [...] w W. do gminnej ewidencji zabytków Miasta Stołecznego Warszawy, bez sprawdzenia czy dane zawarte w karcie adresowej są wyczerpujące i zgodne ze stanem faktycznym; ponadto, dane zawarte w karcie adresowej obiektu nie zawierają żadnych informacji, które miałyby dowodzić zabytkowego charakteru obiektu;

3. naruszenie art. 21 ust. 1, art. 31 ust. 3, oraz art. 64 ust. 1,2 i 3 Konstytucji RP poprzez dokonanie zasadniczego ograniczenia prawa własności skarżących, pomimo braku przyczyny dostatecznie uzasadniającej takie ograniczenie i przy zaniechaniu wyjaśnienia, czy przyczyna taka w istocie wystąpiła.

Wskazując na powyższe zarzuty wniesiono o stwierdzenie nieważności zarządzenia nr 896/2019 Prezydenta m. st. Warszawy z dnia 28 maja 2019 r. w sprawie zmian w ewidencji zabytków Miasta Stołecznego Warszawy, w zakresie włączenia do gminnej ewidencji zabytków Miasta Stołecznego Warszawy obiektu nieruchomego, tj. domu położonego w W. przy ul. [...], poprzez umieszczenie karty adresowej tego obiektu w części A załącznika do zarządzenia (ID BIE03006) oraz z zasądzenie od Prezydent m. st. Warszawy na rzecz skarżących zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę Prezydent m.st. Warszawy wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu wskazano, że obiekt został włączony do gminnej ewidencji zabytków w uzgodnieniu z Mazowieckim Konsekratorem Zabytków co potwierdza pismo z dnia 6 maja 2019 r. natomiast oceny wartości zabytkowych obiektów dokonują służby konserwatorskie, tj. organ gminy poprzez Biuro Stołecznego Konserwatora Zabytków oraz Mazowiecki Wojewódzki Konserwator Zabytków. Posiadają oni specjalistyczną wiedzę i przygotowanie merytoryczne a także uprawnienia w zakresie badania walorów historycznych obiektów zabytkowych. Odnośnie do wyjątkowej konstrukcji, czy tez elementów minionej epoki wskazano, że budynek stanowi przykład zachowanej architektury drewnianej, będącej reliktem – ostańcem dawnej zabudowy wsi G., powstałej wyniku parcelacji folwarku o tej samej nazwie. Dom powstał w 1928 r. i reprezentuje przykład historycznej zabudowy typu wieś-ulicówka, charakterystycznej dla wsi mazowieckiej. Budynek został uwzględniony w programie poświęconym architekturze drewnianej w W., a następnie ujęty w gminnej ewidencji zabytków.

Zgodnie z informacją otrzymaną przez tut. Sąd zarządzeniem uwzględniono jako skarżącego D. N. następcę prawnego po zmarłej M. N.

Postępowanie sądowoadministracyjne wywołane ww. skargą zostało zawieszone przez tutejszy Sąd do czasu rozpoznania przez Trybunał Konstytucyjny pytania prawnego Naczelnego Sądu Administracyjnego odnoszącego się do art. 22 ust. 5 pkt 3 u.o.z. (postanowienie NSA z 13 czerwca 2018 r., sygn. akt II OSK 2781/17). Wskazana sprawa zakończyła się w dniu 11 maja 2023 r. (sygn. akt P 12/18), co też skutkowało podjęciem niniejszego postępowania i nadaniem sprawie dalszego biegu.

Wyrokiem z dnia 11 maja 2023 r. (sygn. akt P 12/18) Trybunał Konstytucyjny orzekł, że art. 22 ust. 5 pkt 3 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz.U. Z 2022 r., poz. 840) w zakresie, w jakim ogranicza prawo własności nieruchomości przez dopuszczenie ujęcia nieruchomości jako zabytku nieruchomego w gminnej ewidencji zabytków, bez zapewnienia właścicielowi gwarancji ochrony prawnej przed dokonaniem takiego ograniczenia, jest niezgodny z art. 64 ust. 1 i 2 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

Na rozprawie przed tut. Sądem w dniu 29 czerwca 2023 r., strony podtrzymały wcześniej prezentowane stanowiska. Nadto pełnomocnik organu przedłożył do akt niniejszego postępowania opinię prawną jako załącznik do protokołu i wywodzi jak w opinii.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga, w związku z zarzutami kwestionującymi zastosowaną procedurę poprzedzającą ujęcie przedmiotowego budynku w gminnej ewidencji zabytków, okazała się zasadna. Przed rozwinięciem tej oceny Sąd zauważa, że przedmiot zaskarżenia stanowi zarządzenie nr 896/2019 Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 28 maja 2019 r. w sprawie zmian w ewidencji zabytków Miasta Stołecznego Warszawy w części włączenia do gminnej ewidencji zabytków karty adresowej zabytku nieruchomego – budynku mieszkalnego przy ul. [...] w W. pod [...]. Akt ten należy do tych, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 259 ze zm.), zw. dalej "P.p.s.a.", tj.: do aktów organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, innych niż określone w pkt 5, podejmowanych w sprawach z zakresu administracji publicznej i podlega jako taki kognicji sądu administracyjnego na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2023 r., poz. 40 ze zm.), zw. dalej "u.s.g.", (por. postanowienie NSA z 14 września 2012 r., sygn. akt II OSK 1950/12). Skarżąca w terminie (art. 53 § 2 P.p.s.a.) wywiodła skargę, wykazując w niej naruszenie jej interesu prawnego poprzez ujęcie ww. budynku przy ul. [...] w W. w gminnej ewidencji zabytków i ograniczenie w ten sposób wykonywania prawa własności.

Przechodząc do oceny zarządzenia Prezydenta m. st. Warszawy w zaskarżonej części, Sąd przede wszystkim zauważa, że podjęte ono zostało na podstawie art. 22 ust. 4 i 5 ustawy. W świetle ust. 2 powyższego przepisu wójt (burmistrz, prezydent miasta) prowadzi gminną ewidencję zabytków w formie zbioru kart adresowych zabytków nieruchomych z terenu gminy. Stosownie natomiast do art. 22 ust. 5 ustawy w gminnej ewidencji zabytków powinny być ujęte: 1) zabytki nieruchome wpisane do rejestru; 2) inne zabytki nieruchome znajdujące się w wojewódzkiej ewidencji zabytków; 3) inne zabytki nieruchome wyznaczone przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta) w porozumieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków. Podstawę ujęcia przedmiotowego budynku w gminnej ewidencji zabytków stanowił art. 22 ust. 5 pkt 3 ustawy; obiekt ten został włączony do gminnej ewidencji zabytków na podstawie ustaleń przedstawicieli wskazanych w tym przepisie organów, w tym Mazowieckiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków (pismo z dnia 6 maja 2019 r.).

W skardze w kontekście przywołanej regulacji prawnej podniesiono zarzuty dotyczące jej niezgodności z art. 21 ust. 1, art. 31 ust. 3 oraz art. 64 ust. 1-3 Konstytucji RP.

Wątpliwości w tym zakresie (i z przyczyn w istocie tożsamych) wyraził także Naczelny Sąd Administracyjny w sprawie o sygn. akt II OSK 2781/17, przedstawiając Trybunałowi Konstytucyjnemu następujące pytanie prawne: "Czy art. 22 ust. 5 pkt 3 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2017 r. poz. 2187 ze zm.) w zakresie, w jakim ogranicza prawo własności nieruchomości poprzez dopuszczenie ujęcia nieruchomości jako zabytku nieruchomego w gminnej ewidencji zabytków, bez zapewnienia właścicielowi gwarancji ochrony prawnej przed dokonaniem takiego ograniczenia, jest zgodny z art. 64 ust. 1 i ust. 2 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. oraz z art. 1 Protokołu nr 1 do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności z dnia 20 marca 1952 r. (Dz. U. z 1995 r. Nr 36, poz. 175 ze zm.)." NSA wyjaśnił w uzasadnieniu postanowienia z 13 czerwca 2018 r., o sygn. jw., że ma wątpliwość co do zgodności art. 22 ust. 5 pkt 3 u.o.z. z Konstytucją RP oraz prawem międzynarodowym w zakresie, w jakim ogranicza on prawo własności nieruchomości poprzez dopuszczenie ujęcia nieruchomości jako zabytku nieruchomego w gminnej ewidencji zabytków, bez zapewnienia właścicielowi gwarancji ochrony tak procesowej, jak i materialnoprawnej przed dokonaniem takiego ograniczenia. "Skoro bowiem przepisy nie precyzują, w jaki sposób ma dojść do sprawdzenia kart adresowych, ani sposobu udokumentowania tej czynności, to (...) każdy przejaw aktywności organu w tym zakresie należy uznać za prawidłowy. W rezultacie kontrola tej czynności przez sąd administracyjny ma jedynie charakter formalny. (...) nie można więc zweryfikować, czy nieruchomość ta jest rzeczywiście zabytkiem i czy objęcie jej ochroną konserwatorską jest uzasadnione. Co również istotne, w świetle art. 22 ust. 5 pkt 3 u.o.z., właściciel dowiaduje się o tym, że dokonano wpisu ex-post. Taka regulacja i "utajnienie" procedury ujawnienia nieruchomości w ewidencji budzi wątpliwości z punktu widzenia racjonalności tejże regulacji". Wskazane zastrzeżenia NSA zostały podzielone przez Trybunał Konstytucyjny, który wyrokiem z 11 maja 2023 r., sygn. akt P 12/18 orzekł, że: art. 22 ust. 5 pkt 3 u.o.z. (Dz. U. z 2022 r., poz. 840) w zakresie, w jakim ogranicza prawo własności nieruchomości przez dopuszczenie ujęcia nieruchomości jako zabytku nieruchomego w gminnej ewidencji zabytków, bez zapewnienia właścicielowi gwarancji ochrony prawnej przed dokonaniem takiego ograniczenia, jest niezgodny z art. 64 ust. 1 i 2 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP.

W ten sposób Trybunał Konstytucyjny zgodził się z NSA co do wadliwości procedury wyznaczającej nieruchomość, a dalej ujmującej ją w gminnej ewidencji zabytków. Wskazał, że fundamentem demokratycznego państwa prawnego jest możliwość obrony oraz ochrony swoich dóbr. "Art. 22 ust. 5 pkt 3 ustawy o ochronie zabytków w zakresie wskazanym przez NSA prowadzi do sytuacji, w której właściciel nieruchomości, dowiadując się, że nieruchomość ma zostać wpisana do gminnej ewidencji zabytków, nie ma możliwości w postępowaniu administracyjnym zająć stanowiska oraz zakwestionować działań podejmowanych przez organ administracji gminnej w porozumieniu z konserwatorem." I dalej Trybunał Konstytucyjny wskazał, że postępowanie w takim zakresie musi być oparte na możliwie jak najpełniejszych i najbardziej precyzyjnych regulacjach. "Kryteria powinny być przejrzyste, ponieważ od nich zależy możliwa ingerencja w konstytucyjne wolności i prawa. Niebezpieczeństwo arbitralności organów wykonawczych j.st.t. prowadzić może do bezpodstawnego działania, zwłaszcza, że definicja ustawowa "zabytku" tworzy szerokie pole administracyjnego uznania". Z tych też przyczyn Trybunał Konstytucyjny uznał, że art. 22 ust. 5 pkt 3 u.o.z. jest niegodny z Konstytucją RP.

Przy czym wyrok Trybunał Konstytucyjny wskazuje na pominięcie prawodawcze; stanowi bowiem, że art. 22 ust. 5 pkt 3 u.o.z. w zakresie w jakim nie reguluje "wymaganych" kwestii, jest niezgodny z art. 64 ust. 1 i 2 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Mowa w nim o regulacji niepełnej dla zapewnienia odpowiedniej ochrony właścicielowi nieruchomości.

Przedmiotowy wyrok Trybunał Konstytucyjny ma charakter zakresowy. Należy do orzeczeń "w sentencji których Trybunał Konstytucyjny stwierdza zgodność albo niezgodność z Konstytucją przepisu prawnego w określonym (podmiotowym, czasowym lub przedmiotowym) zakresie jego zastosowania. W przypadku wyroków zakresowych mamy do czynienia z przypisaniem atrybutu konstytucyjności lub niekonstytucyjności nie całej jednostce redakcyjnej tekstu prawnego, lecz jej określonemu fragmentowi, a dokładnie pewnej normie prawnej, którą można w całości lub części dekodować z określonego przepisu prawnego" (por. T. Woś "Wyroki interpretacyjne i zakresowe w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego", Studia IuridicaLublinensia, rok XXV, vol. 3, 2016, s. 990). Trybunał Konstytucyjny wydając wyrok zakresowy, nie orzeka zatem o niezgodności z Konstytucją RP całej jednostki redakcyjnej tekstu prawnego, lecz tylko o jej fragmencie. W tym zakresie przepis nadal istnieje, ale "skutkiem wydania orzeczenia zakresowego przez Trybunał Konstytucyjny jest uznanie, w jaki sposób badanych przepisów interpretować nie wolno (orzeczenie negatywne) albo jak je interpretować należy (orzeczenie afirmatywne) przy stosowaniu prawa, tzn. uzyskanie na ich podstawie odpowiedzi, stosowanie jakich norm prawnych odpowiadających rezultatom interpretacyjnym mieszczącym się we wskazanym w orzeczeniu zakresie będzie niezgodne z Konstytucją albo z nią zgodne" (por. K. Osajda, "Koncepcja orzeczenia zakresowego a wątpliwości na tle skutków orzeczeń TK" [w:] "Skutki wyroków Trybunału Konstytucyjnego w sferze stosowania prawa", red. M. Bernatt, J. Królikowski, M. Ziółkowski, Warszawa 2013, s. 297).

Niewątpliwie art. 190 Konstytucji RP dotyczy wszystkich wyroków Trybunału Konstytucyjnego, bez względu na ich rodzaj i charakter. Przepis ten w ust. 1 stanowi, że orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego mają moc powszechnie obowiązującą i są ostateczne. Z powołanego przepisu wynika, że każdy podmiot, w tym każdy organ władzy publicznej, w sytuacji, w której jest zobowiązany rozstrzygać jakikolwiek spór lub problem konstytucyjny wcześniej przesądzony przez Trybunał Konstytucyjny, jest zobligowany uwzględnić jego stanowisko. Dotyczy to każdego z typów wyroków trybunalskich bez względu na ich doktrynalny podział i bez konieczności oczekiwania na ich wykonanie przez ustawodawcę.

W ocenie Sądu, każdy wyrok Trybunału Konstytucyjnego stwierdzający niezgodność zaskarżonego przepisu z Konstytucją RP wymusza na organach i sądach stosujących prawo konieczność poszukiwania takiego rozwiązania, które umożliwi zastosowanie danej regulacji zgodnie z Konstytucją RP. Każdy taki wyrok Trybunału Konstytucyjnego zmienia system prawny, derogując normę prawną, która w zależności od jego charakteru jest albo zbyt wąska (w aspekcie podmiotowym, przedmiotowym lub czasowym), albo tylko błędnie, niezgodnie z ustawą zasadniczą, jest interpretowana i stosowana przez organy i sądy. Okoliczność, że wyroki Trybunału Konstytucyjnego są kierowane również do ustawodawcy i wielokrotnie zawierają wskazania co do nowej regulacji mającej spełniać walor konstytucyjności, nie oznacza, że organy i sądy powinny do momentu jej uchwalenia przez ustawodawcę pozostawać bierne i albo stosować przepisy w ich brzmieniu niezgodnym z ustawą zasadniczą, albo oczekiwać na nową regulację i tym samym nie załatwiać spraw do momentu uchwalenia nowych przepisów. W doktrynie prezentowany jest pogląd, że "sądy mają powinność realizacji wyroków TK, wspierają również zasady państwa prawnego, szczególnie zasady zaufania obywatela do państwa i prawa oraz wymóg ochrony praw i wolności konstytucyjnych. Gdyby bowiem sąd mógł pominąć treść wyroku TK, ochrona tych praw byłaby iluzoryczna. Jeden ze środków ochrony tych praw wymieniony w art. 77 ust. 2 Konstytucji RP – prawo do sądowej ochrony praw i wolności konstytucyjnych, byłby nieskuteczny, gdyby sąd mógł pomijać judykaty organu, który kontroluje konstytucyjność prawa, współsprawując w tym zakresie wymiar sprawiedliwości. W końcu nie sposób wyobrazić sobie skutecznej ochrony praw i wolności na podstawie art. 79 ust. 1 Konstytucji RP, gdyby po uwzględnieniu skargi konstytucyjnej sąd rozpoznający ponownie sprawę mógł ignorować orzeczenie trybunalskie" (por. "Następstwa wyroków Trybunału Konstytucyjnego w procesie sądowego stosowania prawa", Michał Jackowski, Wydawnictwo Sejmowe, Warszawa 2016, s.116).

Zdaniem Sądu, powyższy pogląd należy odnieść również do organów stosujących prawo, a podzielając go w pełni stwierdzić należy, iż w sytuacji, gdy w danej sprawie znajdują zastosowanie przepisy prawa, co do których Trybunał Konstytucyjny orzekł o ich niekonstytucyjności, to bez względu na charakter tego orzeczenia obowiązkiem tak organów, jak i sądów, jest konieczność jego uwzględnienia i na jego podstawie zrekonstruowania normy prawnej, której treść będzie odpowiadać zgodności z Konstytucją RP. Niedopuszczalne jest niejako założenie z góry (przed podjęciem jakiejkolwiek próby odkodowania normy w jej brzmieniu konstytucyjnym), że wyroki Trybunału Konstytucyjnego określonego rodzaju, na przykład zakresowe, nie podlegają wykonaniu przez sądy do momentu uchwalenia przez ustawodawcę brakującej części regulacji. Wprawdzie też nie w każdym przypadku zrekonstruowanie stanu prawnego w oparciu o orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego jest w ogóle możliwe. Niekiedy sam Trybunał w uzasadnieniu wyroku taką możliwość wprost wyklucza (por. uzasadnienie wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 13 czerwca 2011 r. sygn. SK 41/09), niekiedy czyni to judykatura (por. orzecznictwo do wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r. sygn. P 46/13).

Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 20 lutego 2019 r. sygn. akt II OSK 694/17 wskazał, że wykonywanie wyroków Trybunału Konstytucyjnego jest obowiązkiem wszystkich organów władzy publicznej, a nie tylko ustawodawcy. Jeśli ustawodawca tego obowiązku nie realizuje, to ciężar wykonania orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego przenosi się na sądy i inne organy stosujące prawo. Sytuacja prawna jednostki, która była adresatem niekonstytucyjnej regulacji, nie może być bowiem uzależniona od woli i sprawności parlamentu w wykonaniu orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego. Brak reakcji ustawodawcy na wyrok Trybunału Konstytucyjnego nie oznacza, że stan niekonstytucyjności przestaje istnieć. Wprost przeciwnie, to wówczas na sądach spoczywa powinność podjęcia takiego rozstrzygnięcia, które w realiach zaistniałego stanu faktycznego i prawnego będzie prowadziło do osiągnięcia w możliwie jak najwyższym stopniu stanu zgodności z obowiązującym prawem rozumianym całościowo, a zatem z uwzględnieniem aktów stojących na szczycie hierarchii źródeł prawa, do których z pewnością należy Konstytucja RP.

Zatem, choć wskazanym wyrokiem Trybunał Konstytucyjny nie wyeliminował z systemu prawnego art. 22 ust. 5 pkt 3 u.o.z., stanowiącego podstawę prawną wydania kontrolowanego w sprawie w części zarządzenia Prezydenta, to jednak stosując ten przepis prawa Sąd obowiązany był uwzględnić stanowisko Trybunału.

Uwzględniając wyrok Trybunału Konstytucyjnego, Sąd orzekając w niniejszej sprawie uznał więc, że wskazane przez Trybunał pominięcie prawodawcze, skutkować musi przyjęciem wadliwości procedury, która poprzedzała ujęcie przedmiotowego w sprawie budynku w gminnej ewidencji zabytków. Wskazane pominięcie spowodowało naruszenie prawa (w szczególności ww. przepisów Konstytucji RP), poprzez zastosowanie uproszczonej – wewnętrznej procedury poprzedzającej wydanie zarządzenia Prezydenta w zaskarżonej części. Zastosowana w sprawie procedura nie tylko nie umożliwiła udziału w niej właściciela nieruchomości, ale też miała miejsce bez postępowania o charakterze dowodowym (dotyczącym ustalenia, czy zabytek włączony do gminnej ewidencji zabytków jest rzeczywiście zabytkiem w rozumieniu u.o.z.). Nie było więc miejsca także na zapoznanie z wynikiem postępowania wyjaśniającego (ustalającego wartości ocenianej nieruchomości), podmiotu, którego prawo w ten sposób (tj. poprzez ujęcie w gminnej ewidencji zabytków) mogło zostać znacząco osłabione.

Te też kwestie zostały podniesione także w rozpoznawanej skardze, a Sąd uznaje zarzuty skarżących w tym zakresie za zasadne; zgadza się ze skarżącymi, że w wyniku zastosowanej procedury - niezgodnej z Konstytucją RP w świetle ww. wyroku Trybunału Konstytucyjnego – właściciele budynku przy ul. [...] w W. nie tylko nie byli powiadomieni o trwającym procesie poprzedzającym wydanie kontrolowanego zarządzenia, ale też i później nie mogli poznać motywów ujęcia ww. nieruchomości w gminnej ewidencji zabytków (brak dowodów), polemizować z dokonanymi ustaleniami, formułować wniosków dowodowych, w końcu – w inny sposób bronić się przed organem przed ograniczeniem prawa własności.

Z tych też przyczyn Sąd za konieczne uznał uwzględnienie skargi, nie przesądzając jednak w żaden sposób czy przedmiotowy budynek posiada wartości prawnie chronione, które uzasadniają ujęcie go w gminnej ewidencji zabytków.

Odnosząc się zaś do stanowiska organu zawartego w przedłożonej do akt niniejszej sprawy opinii prawnej w przedmiocie "skutków prawnych wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 11 maja 2023 r. sygn. P 12/18" należy wskazać, że problematyka związana z pytaniem, jaki jest wpływ orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego na stosunki prawne ukształtowane pod rządami przepisów uznanych za niezgodne z Konstytucją, jest najtrudniejsza i budzi największe spory. Zasadniczo w tym zakresie były prezentowane przeciwstawne tezy, zarówno w orzecznictwie sądowym, jak i w piśmiennictwie – od poglądu uznającego konsekwentnie nieważność przepisu uznanego za niezgodny z Konstytucją RP, poprzez stanowisko umiarkowane, dopuszczające w ograniczonym stopniu retroaktywność, do tezy o konsekwentnie prospektywnym działaniu orzeczenia z niewielkimi wyjątkami. Utrata mocy obowiązującej aktu normatywnego następuje z chwilą wejścia w życie wyroku Trybunału Konstytucyjnego i orzeczenie ma w tym zakresie charakter konstytutywny. Stwierdzenie niekonstytucyjności dotyczy zawsze sytuacji normatywnej, która istnieje przed wydaniem wyroku Trybunału Konstytucyjnego – sprzeczność pomiędzy normami w układzie hierarchicznym jest bowiem kategorią obiektywną i niezależną od tego, czy została już ona stwierdzona, czy też jeszcze to nie nastąpiło. W konsekwencji wyrok Trybunału Konstytucyjnego zawsze ustala stan obiektywnie istniejący i chociaż dopiero od tego momentu (jego wejścia w życie) pojawią się następstwa tego stanu, to jednak oddziałują one z natury rzeczy na stany prawne wcześniej ukształtowane, bo nastąpiły one w momencie, gdy niezgodność już istniała. Retroaktywność jest zakładana przez samą Konstytucję RP w art. 190 ust. 4, przewidując możliwość uchylenia ostatecznych orzeczeń i decyzji opartych na przepisie niezgodnym z Konstytucją. Regulacja ta nie może być traktowana jako przejaw wyjątku od zasady, ponieważ jej celem jest wyraźne potwierdzenie przez ustawodawcę, że nawet prawomocne rozstrzygnięcia sądowe powinny podlegać weryfikacji w wyniku uznania przepisu za niezgodny z Konstytucją RP, a fortiori – sąd powinien uwzględniać istniejący stan niekonstytucyjności w postępowaniach niezakończonych prawomocnym rozstrzygnięciem, pomijając zastosowanie przepisu, który utracił moc obowiązującą w wyniku orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego (wystąpienie prof. M. Safjana Prezesa Trybunału Konstytucyjnego wygłoszone w Komitecie Nauk Prawych PAN 6 stycznia 2003 r. https://trybunal.gov.pl/ informacja-publicznamedia/archiwum/wystapienia-bylych-prezesow-tk/marek-safjan-2).

W tych warunkach, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 94 ust. 2 u.s.g., stwierdził niezgodność zarządzenia Prezydenta w zaskarżonej części – ujęcia w gminnej ewidencji zabytków budynku przy ul. [...] w W., za niezgodne z prawem. Orzekając w ten sposób Sąd wziął pod uwagę, że od podjęcia kontrolowanego zarządzenia minął rok, a to zgodnie z ww. przepisami P.p.s.a. i u.s.g. uniemożliwia stwierdzenie nieważności tego zarządzenia. Przy czym Sąd wyjaśnia, że stosownie do art. 94 ust. 2 zd. 2 u.s.g., uchwała lub zarządzenie tracą moc prawną z dniem orzeczenia o ich niezgodności z prawem. Przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego co do skutków takiego orzeczenia stosuje się odpowiednio. O kosztach postępowania Sąd orzekł na zasadzie art. 200 P.p.s.a.