Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2110/23
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-01-16 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6162 Scalanie i wymiana gruntów
658
Hasła tematyczne: Scalanie gruntów
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok w części oraz wymierzono grzywnę i przyznano sumę pieniężną, oddalono skargę kasacyjną w pozostałym zakresie
Powołane przepisy: article: art. 133 § 1, art. 141 § 4, art. 149 § 2, art. 149 § 1a, art. 149 § 1 pkt 3
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Karol Kiczka (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Piotr Przybysz sędzia del.WSA Anna Wesołowska po rozpoznaniu w dniu 16 stycznia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 26 kwietnia 2023 r. sygn. akt II SAB/Rz 27/23 w sprawie ze skargi J.J. na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Rzeszowie w przedmiocie zatwierdzenia projektu scalania gruntów I. uchyla pkt IV zaskarżonego wyroku i przyznaje od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie na rzecz skarżącego J.J. sumę pieniężną w kwocie 3.000 (trzy tysiące) złotych; II. uchyla pkt V zaskarżonego wyroku i wymierza Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w Rzeszowie grzywnę w wysokości 2.000 (dwa tysiące) złotych; III. oddala skargę kasacyjną w pozostałym zakresie, IV. odstępuje od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 26 kwietnia 2023 r., sygn. akt II SAB/Rz 27/23 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie po rozpatrzeniu skargi [...] na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Rzeszowie w przedmiocie zatwierdzenia projektu scalania gruntów: I. zobowiązał Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Rzeszowie do wydania decyzji administracyjnej w terminie 30 dni od dnia zwrotu akt sprawy organowi wraz z prawomocnym wyrokiem; II. stwierdził, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Rzeszowie dopuściło się bezczynności i przewlekłego prowadzenia postępowania; III. stwierdził, że bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa; IV. przyznał od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie na rzecz skarżącego [...] sumę pieniężną w kwocie 15 000 zł; V. wymierzył Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w Rzeszowie grzywnę w wysokości 5 000 zł; VI. zasądził od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie na rzecz skarżącego [...] kwotę 600 zł /słownie: sześćset złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

[...] wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie skargę na bezczynność i przewlekłość postępowania Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie (dalej: "SKO w Rzeszowie" lub "Kolegium") w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w Przemyślu (dalej; "PPRN") z dnia 23 września 1970r., nr 34/228/70 w sprawie zatwierdzenia projektu scalenia gruntów wsi [...] w części dotyczącej nieruchomości poscaleniowej nr [...], noszącej przed scaleniem nr parceli [...]. Wobec tego wniósł o: zobowiązanie organu do wydania odpowiedniego aktu administracyjnego w terminie siedmiu dni od daty doręczenia akt organowi, dokonanie kontroli przewlekłości postępowania administracyjnego, którego dotyczy skarga, zobowiązanie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie do ukarania dyscyplinarnego pracownika winnego nie załatwienia sprawy w terminie, na podstawie art. 6 ustawy o odpowiedzialności funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa (Dz. U. z 2016r., poz. 1169) w zw. z art. 149 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259, dalej: "p.p.s.a."); orzeczenie, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsca z rażącym naruszeniem prawa, "mimo że będą podstawy do umorzenia postępowania sądowego w zakresie dotyczącym zobowiązania organu do wydania aktu, jeżeli taki zostanie wydany przez organ po wniesieniu skargi"; wymierzenie organowi grzywny na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a., zasądzenie na podstawie art. 154 § 7 p.p.s.a. odszkodowania z tytułu przewlekłości postępowania, zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu wskazał, że Kolegium przez 12 lat postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji scaleniowej nigdy nie dołączyło do akt postępowania pierwotnych dokumentów z postępowania scaleniowego (dokumentów źródłowych), w tym operatu scaleniowego wsi [...]. Nieposiadając akt źródłowych, organ nie mógł ustalić stanu faktycznego sprawy. Pismami z dnia: 7 listopada 2021 r., 16 grudnia 2021r. i wreszcie 7 kwietnia 2022 r. ponaglał Kolegium w przedmiocie wydania decyzji.

W odpowiedzi na skargę SKO w Rzeszowie wniosło o oddalenie skargi na bezczynność i przewlekłość postępowania wskazując, że sprawa, w której skarżący wniósł ponaglenie została już zakończona. Pismem z dnia 19 października 2021r. poinformowało skarżącego, że postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydium Rady Narodowej w Przemyślu z 23 września 1970r. nr 34/228/70 umorzono z mocy prawa na podstawie art. 9 w zw. z art. 158 § 3 oraz art. 156 § 1 i 2 k.p.a.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie uznał, że skarga jest uzasadniona. W ocenie Sądu, w sprawie zaistniały przesłanki do uznania zasadności skarg na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawie o stwierdzenie w części nieważności decyzji scaleniowej wsi [...]. Z mocy art. 149 §1a p.p.s.a. Sąd zobligowany był jednocześnie stwierdzić, czy bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Na tę ocenę rzutuje z kolei m.in. kilkukrotne przekroczenie ustawowego terminu na przeprowadzenie postępowania, długi okres oczekiwania pomiędzy poszczególnymi czynnościami, nie podejmowanie czynności bądź podejmowanie czynności nieefektywnych, dla których uzasadnienia nie znajduje sam organ. Stwierdził także, że po upływie prawie 15 lat prowadzonego postępowania z wniosku z skarżącego od 2009 r. skarżący na skutek zmiany art. 158 k.p.a. został pozbawiony możliwości merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. Sąd przyznał stronie skarżącej sumę pieniężną w kwocie 15 000 zł, o której mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a. uznając, że kwota ta będzie adekwatna w kontekście zaistniałych w sprawie okoliczności, uwzględniając cały okres prowadzenia postępowania nieważnościowego od 2009 r. oraz, że zmiana Kodeksu postępowania administracyjnego zamknęła drogę do merytorycznego orzekania w przedmiocie stwierdzenia nieważności. Sąd mając na względzie przestawiony stan faktyczny sprawy i sposób prowadzenia postępowania, który świadczy o celowym unikaniu wykonania tego obowiązku, aż do wejścia w życie ustawy o zmianie k.p.a. i możliwości umorzenia tego postępowania ustalił grzywnę w wysokości 5.000 zł.

Skargę kasacyjną od tego wyroku wywiodło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Rzeszowie zaskarżając wyrok w całości i zarzucając:

I. naruszenie przepisów postępowania, tj.:

1) art. 149 § 1a p.p.s.a, poprzez niezasadne stwierdzenie, że bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa, w sytuacji, gdy:

- stan faktyczny sprawy nie implikuje takiej kwalifikacji naruszenia prawa;

- działanie organu nie wynikało ze złej woli, czy też z chęci lekceważenia strony postępowania, ale z konieczności wykonania zaleceń sądu zawartych w wyroku NSA z dnia 25 kwietnia 2017r. II OSK 105/16 oraz WSA w Rzeszowie z dnia 26 czerwca 2018r. II SA/Rz 358/18 w szczególności przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego geodety;

- organ nie pozostawał w bezczynności, natomiast istotnie miała miejsce przewlekłość ze względu na zachowanie biegłego powołanego w sprawie,

2) art. 141 § 4 w zw. z art. 149 § 2 p.p.s.a. poprzez niezasadne przyznanie stronie skarżącej od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie sumy pieniężnej w wysokości 15 000 zł uwzględniając cały okres prowadzenia postępowania nieważnościowego od 2009 r. oraz, że zmiana Kodeksu postępowania administracyjnego zamknęła drogę do merytorycznego orzekania w przedmiocie stwierdzenia nieważności, w sytuacji gdy tut. organ prowadził postępowanie od listopada 2018r. do 19 października 2021r. i kiedy z uwagi na temporalne ustawowe ograniczenie inkryminowania decyzji po pierwsze przez wzgląd na stabilność ostatecznych decyzji administracyjnych, które po 30 latach od dnia ostateczności nie mogą zostać wyeliminowane z obrotu prawnego, a nadto nie ustalono, aby decyzja posiadała wadę skutkującą stwierdzeniem nieważności,

3) art. 141 § 4 w zw. z art. 149 § 2 p.p.s.a. poprzez niezasadne nałożenie grzywny w kwocie 600zł, kiedy tylko i wyłącznie z uwagi na zmianę przepisów prawa nie doszło do merytorycznego rozpoznania sprawy, a organ poinformował stronę o umorzeniu z mocy prawa postępowania niezwłocznie po zaistnieniu przesłanki umorzeniowej.

4) art 133 § 1 w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez ustalenie stanu faktycznego sprawy w sposób oderwany od materiału dowodowego zawartego w aktach sprawy, w wyniku czego Sąd przyjął, że:

- SKO w Rzeszowie prowadziło postępowanie przez 15 lat, w sytuacji gdy tut. organ prowadził postępowanie od listopada 2018 r. do 19 października 2021 r.

- w postanowieniu o powołaniu biegłego nie wyznaczono końcowej daty sporządzenia opinii, w sytuacji gdy w postanowieniu z dnia 12 listopada 2019 r. SKO wyznaczyło termin 3-miesięczny od dnia doręczenia ww. postanowienia na sporządzenie opinii.

5) art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. przez stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności i przewlekłego prowadzenia postępowania i uznanie, że postępowanie o stwierdzenie nieważności w części decyzji scaleniowej nie zostało zakończone decyzją ostateczną, co czyni aktualnym prowadzenie postępowania w przedmiocie bezczynności i przewlekłości postępowania, w sytuacji gdy, postępowanie na dzień wniesienia skargi zostało zakończone pismem z dnia 19 października 2021 r. (co potwierdził WSA w wyroku z dnia 6 września 2022r. II SAB/Rz 116/22 odrzucając skargę), a niewłaściwa forma zakończenia postępowania, na którą zwrócił uwagę NSA w postanowieniu z dnia 31 stycznia 2023 r. sygn. akt I OSK 2371/22 nie ma wpływu na datę zakończenia przedmiotowego postępowania, a w konsekwencji na możliwość stwierdzenia bezczynności i przewlekłości prowadzonego postępowania.

Wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, zasądzenie kosztów postępowania oraz zrzeczono się rozprawy.

Odpowiedź na skargę kasacyjną wniósł [...] dochodząc jej oddalenia i zasądzenia kosztów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Skarga kasacyjna (środek odwoławczy) została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a., zgodnie z którym Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie zachodzą jednak okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1–6 p.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów zawartych w podstawach skargi kasacyjnej.

W rozpoznawanej sprawie powołano się na naruszenia przepisów postępowania mogących mieć w ocenie autora skargi kasacyjnych istotny wpływ na wynik sprawy.

Rozpoznając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w tej sprawie należy stwierdzić, iż została ona oparta w części na usprawiedliwionych podstawach.

Przedmiotem skargi była bezczynność i przewlekłość organu – Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie. Istotą sporu aktualnie rozpoznawanego przez Naczelny Sąd Administracyjny jest to czy bezczynność i przewlekłość miały miejsce czy nie oraz czy miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa, a ponadto czy zasadnie przyznano od organu na rzecz skarżącego [...] sumę pieniężną w kwocie 15.000,00 zł oraz wymierzono Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w Rzeszowie grzywnę w wysokości 5.000,00 zł.

Na kanwie niniejszej sprawy godzi się przypomnieć, że Konstytucja RP nakazuje w preambule, aby “działaniu instytucji publicznych zapewnić rzetelność i sprawność" w celu zagwarantowania praw obywatelskich w demokratycznym państwie prawnym urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej.

Nadmienić też należy, iż doktryna prawa administracyjnego już na gruncie norm o ogólnym postępowaniu administracyjnym z 1928 r. uwypuklała, że "(...). najważniejsze roszczenie procesowe stron, tj. prawo żądania wydania decyzji w pewnym terminie.(...)." – T. Bigo, Prawo administracyjne polskie. Zeszyt 7–my. Postępowanie administracyjne. Policja państwowa. Wedle stenogramu wykładów uniwersyteckich Dra Tadeusza Bigi wydał Adw. Dr Juliusz Rodakowski, Lwów 1928, s. 10 (por. M. Jagielska, J. Jagielski, R. Stankiewicz, M. Grzywacz, Komentarz, [w]: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. Red. R. Hauser i M. Wierzbowski. Warszawa 2021, s. 772–778).

Nie ulega przy tym wątpliwości, że zastosowanie, kodeksowych definicji "bezczynności" oraz "przewlekłości" rozciąga się także na przepisy p.p.s.a., co oznacza, że skarga na bezczynność organu jest skargą na "bezczynność" w rozumieniu art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a., zaś skarga na przewlekłe prowadzenie postępowania jest skargą na "przewlekłość", o której mowa w art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a. (por. uchwała NSA z 22 czerwca 2020 r. II OPS 5/19, ONSAiWSA 2020/6/79). Jak wynika z ugruntowanego orzecznictwa: zasadniczym celem skargi na bezczynności jak i przewlekłe prowadzenie przez organ postępowania jest doprowadzenie do usunięcia stanu bezczynności bądź przewlekłości, a zatem załatwienia sprawy (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 września 2023 r. sygn. akt. II OSK 2605/22 i przywoływane tam orzecznictwo, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – orzeczenia.nsa.gov.pl).

Przechodząc do rozpoznania zarzutów środka odwoławczego, w pierwszej kolejności oceną Naczelnego Sądu Administracyjnego objęty został zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z wskazywanymi przepisami p.p.s.a., uznanie jego zasadności mogłoby bowiem wykluczyć możliwość merytorycznego odniesienia się do pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej. Wyjaśnić trzeba, że uregulowanie zawarte w art. 141 § 4 p.p.s.a. określa elementy, które powinny znaleźć się w uzasadnieniu wyroku. Zgodnie z dyspozycją przywołanej powyżej regulacji uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. W orzecznictwie przyjmuje się, że wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a. jeżeli nie wiadomo jaki stan faktyczny Sąd I instancji przyjął jako podstawę wyrokowania, a także w sytuacji, gdy uzasadnienie sporządzone jest w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku. Brak przekonania strony skarżącej o trafności rozstrzygnięcia sprawy, w tym do oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, której rezultat nie koresponduje z oczekiwaniami strony skarżącej, nie oznacza jeszcze wadliwości uzasadnienia wyroku, i to w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Dlatego – co należy podkreślić – polemika z merytorycznym stanowiskiem Sądu I instancji nie może sprowadzać się do zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Poprzez zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można skutecznie zwalczać ani prawidłowości przyjętego za podstawę orzekania stanu faktycznego, ani stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 listopada 2014 r. sygn. akt II OSK 1131/13, z dnia 20 stycznia 2015 r. sygn. akt I FSK 2081/13, z dnia 12 marca 2015 r. sygn. akt I OSK 2338/13, z dnia 18 marca 2015 r. sygn. akt I GSK 1779/13 oraz z dnia 27 sierpnia 2021 r. sygn. akt I OSK 474/21 i sygn. akt I OSK 604/21; zob. T. Woś, Komentarz, [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, T. Woś, H. Knysiak-Sudyka, M. Romańska. Redakcja naukowa T. Woś, Warszawa 2016, s. 818–830).

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego uzasadnienie zaskarżonego wyroku spełnia wymogi określone w art. 141 § 4 p.p.s.a., zawiera wszystkie wymagane przepisem elementy. Okoliczność, że strona skarżąca kasacyjnie kwestionuje prawidłowość rozstrzygnięcia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego nie oznacza, że uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów wskazanych w art. 141 § 4 p.p.s.a., a zatem takie stanowisko Sądu nie mogło być skutecznie zwalczane przez podniesienie zarzutu naruszenia powyższego przepisu.

W okolicznościach rozpoznawanej przez Sąd odwoławczy sprawy – w związku z postanowieniem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 31 stycznia 2023 r. sygn. akt I OSK 2371/22 – i zarzutem nr 5 należy podkreślić treści normatywane wynikające z art. 190 p.p.s.a. Stosownie do brzmienia art. 190 p.p.s.a.: "Sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Nie można oprzeć skargi kasacyjnej od orzeczenia wydanego po ponownym rozpoznaniu sprawy na podstawach sprzecznych z wykładnią prawa ustaloną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny." Jak podkreśla się w doktrynie i judykaturze wykładnia prawa wyrażona w uprzednim orzeczeniu NSA musi być uznana za jedynie słuszną w rozpatrywanej sprawie, nawet gdyby organ i sąd orzekający w tej sprawie miały odmienne stanowisko (por. wyrok NSA z dnia 4 lipca 2007 r., sygn. akt I GSK 360/06, Legalis; por. też: J. Drachal, R. Stankiewicz, A. Wiktorowska, Komentarz, [w]: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. Red. R. Hauser i M. Wierzbowski. Warszawa 2011, s. 623 i nast.). W orzecznictwie sądów administracyjnych za ugruntowany należy uznać pogląd, że odstąpienie od wykładni dokonanej w orzeczeniu sądu kasacyjnego jest sytuacją wyjątkową i może dotyczyć tylko trzech przypadków: 1) jeżeli stan faktyczny sprawy, który został ustalony w wyniku jej ponownego rozpoznania, uległ zmianie w taki sposób, że w ponownym postępowaniu przed sądem pierwszej instancji należy stosować inną podstawę prawną (por. wyrok NSA z 14 grudnia 2005 r., sygn. akt II OSK 342/05, Legalis; wyrok NSA z dnia 3 września 2008 r., sygn. akt I OSK 1311/07, Legalis), 2) jeżeli przy niezmienionym stanie faktycznym sprawy zmienił się jednakże stan prawny (por. wyrok NSA z dnia 14 grudnia 2005 r., sygn. akt II OSK 342/05), 3) jeżeli NSA podjął w uchwale w składzie siedmiu sędziów stanowisko dotyczące wykładni prawa odmienne od wyrażonego w orzeczeniu sądu kasacyjnego odnoszącego się do konkretnej sprawy sądowoadministracyjnej. Wykładnia prawa obejmuje zarówno prawo materialne jak i prawo procesowe (por. uchwała NSA z dnia 30 czerwca 2008 r., sygn. akt I FSP 1/08, ONSAiWSA 2008, Nr 5, poz. 75; wyrok NSA z dnia 6 marca 2014 r. sygn. II FSK 838/12, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – orzeczenia.nsa.gov.pl; zob. H. Knysiak-Sudyka, Komentarz, [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, T. Woś, H. Knysiak-Sudyka, M. Romańska. Redakcja naukowa T. Woś, Warszawa 2016, s. 1115–1117).

Nie ulega zatem wątpliwości, że w sytuacji jaka miała miejsce w badanej sprawie – tj. uchylenia przez NSA postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 6 września 2022 r., sygn. akt II SAB/Rz 116/22 – należy określić wzajemną relację art. 149 § 1 pkt 3 i art. 190 p.p.s.a. W związku z tym, że nie zaistniały wskazywane wyżej zmiany (1–3) po wydaniu postanowienia NSA z dnia 31 stycznia 2023r. sygn. akt I OSK 2371/22 Sąd kasacyjny jest związany zawartymi w nim ustaleniami po myśli art. 190 p.p.s.a. We wskazywanym orzeczeniu z dnia 31 stycznia 2023 r. sygn. akt I OSK 2371/22 NSA (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 listopada 2023 r. sygn. akt I OSK 1492/23, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – orzeczenia.nsa.gov.pl) stwierdził, że "(...). Nie ulega bowiem wątpliwości, że wbrew twierdzeniom Sądu I instancji pisma Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie z dnia 19 października 2021 r. nie można uznać za decyzję administracyjną. W konsekwencji czego stwierdzić należy, że postępowanie z wniosku skarżącego o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w Przemyślu z dnia 23 września 1970 r. nie zostało zakończone. (...)".

Tym samym bezpodstawny jest zarzut nr 5 środka odwoławczego, stwierdzający, że nastąpiło zakończenie prowadzonego postępowania – przez wydanie pisma Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie z dnia 19 października 2021r. – w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w Przemyślu z dnia 23 września 1970r., nr 34/228/70 w sprawie zatwierdzenia projektu scalenia gruntów wsi [...] w części dotyczącej nieruchomości poscaleniowej nr [...], noszącej przed scaleniem nr parceli [...]. Nie może budzić wątpliwości, że stan bezczynności i przewlekłości zaistniał po stronie SKO w Rzeszowie, w rozpoznawanej przez Sąd odwoławczy sprawie, w okresie od listopada 2018 r. do 19 października 2021r., co zasadnie stwierdził Sąd wojewódzki.

"Rażące" naruszenie prawa jest kwalifikowaną postacią naruszenia prawa. Orzeczenie o kwalifikowanej formie bezczynności lub przewlekłości winno być zarezerwowane dla sytuacji szczególnych, oczywistych i niedających się w żaden sposób usprawiedliwić. Jednakże w celu ustalenia, czy naruszenie prawa jest rażące, należy uwzględnić nie tylko proste zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania i jego zakończenia, lecz także warunkowane okolicznościami materialnoprawnymi sprawy czynności, jakie powinien podjąć organ, dążąc do merytorycznego rozstrzygnięcia konkretnej sprawy. Samo przekroczenie przez podmiot zobowiązany ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy, musi być szczególnie znaczące i niezaprzeczalne, a rażące opóźnienie w podejmowanych czynnościach musi być pozbawione racjonalnego uzasadnienia (wyrok NSA z dnia 17 maja 2019 r. sygn. akt I OSK 2171/17, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – orzeczenia.nsa.gov.pl).

Mając na uwadze powyższe, w ocenie Sądu kasacyjnego, w opozycji do zarzutów środka odwoławczego, zaskarżony wyrok prawidłowo zakwalifikował zaistniały w sprawie stan bezczynności i przewlekłości prowadzonego przez SKO w Rzeszowie postępowania administracyjnego jako mający "miejsce z rażącym naruszeniem prawa" (art. 149 § 1a p.p.s.a.).

Postępowanie prowadzone przez SKO w Rzeszowie było dłużej niż było to niezbędne do załatwienia sprawy (art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a.). Czas jego trwania przekroczył rozsądne granice, co jest efektem braku odpowiedniej koncentracji czynności dowodowych ze strony organu, bądź podejmowania czynności pozornych, tj. nie mających realnego znaczenia z punktu widzenia przedmiotu postępowania. Tymczasem taka sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie, co właściwie ustalił i przedstawił w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd wojewódzki, bez potrzeby ponownego przywoływania w przez Sąd odwoławczy.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego jako usprawiedliwione należy uznać jednak zrzuty naruszenia przez Sąd wojewódzki art. 149 § 2 (por. T. Woś, Komentarz, [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, T. Woś, H. Knysiak-Sudyka, M. Romańska. Redakcja naukowa T. Woś, Warszawa 2016, s. 871–878). W niniejszej sprawie Sąd I instancji, mając na uwadze cel jaki przyświeca instytucjom przewidzianym w art. 149 § 2 p.p.s.a., niezasadnie w ocenie Sądu odwoławczego wymierzył organowi grzywnę w wysokości 5.000,00 zł, jak i przyznał od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną w kwocie 15.000,00 zł,

Wymierzenie grzywny na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. jest dodatkowym środkiem o charakterze dyscyplinująco–represyjnym, który powinien być stosowany w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu w załatwieniu sprawy, a więc w tego rodzaju sytuacjach, gdzie oceniając całokształt działań organu można dojść do przekonania, że noszą one znamiona zamierzonego – celowego – unikania podjęcia rozstrzygnięcia w sprawie, a przy tym istnieje uzasadniona obawa, że bez tych dodatkowych sankcji organ nadal nie będzie respektować obowiązków wynikających z przepisów prawa. Skoro w przedmiotowej sprawie przypadek drastycznej bezczynności i przewlekłości w realizacji wniosku skarżącego nie zaistniał, to nieproporcjonalnym do stwierdzonego naruszenia prawa było wymierzenie organowi grzywny w wysokości 5.000,00 zł. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 grudnia 2016 r. sygn. akt I OSK 642/15, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – orzeczenia.nsa.gov.pl; zob. M. Jagielska, J. Jagielski, R. Stankiewicz, M. Grzywacz, Komentarz, [w]: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. Red. R. Hauser i M. Wierzbowski. Warszawa 2021, s. 772–778).

Z kolei przyznanie od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej ma przede wszystkim na celu danie stronie swoistego zadośćuczynienia za ignorowanie jej uzasadnionego interesu w terminowym załatwieniu sprawy. Środek ten stanowi dodatkowe wzmocnienie ochrony interesów skarżącego. Pełni nie tylko funkcję prewencyjno–represyjną, z uwagi na groźbę konieczności wydatkowania określonej kwoty ze środków publicznych na rzecz strony postępowania, a tym samym wzmacnia gwarancję terminowego załatwiania spraw, ale przede wszystkim funkcję kompensacyjną. Przyznanie stronie sumy pieniężnej pozostaje bez wpływu na przysługujące jej od organu odszkodowanie. Tym samym, że w przedmiotowej sprawie nie zaistniał przypadek wskazywanej wyżej drastycznej bezczynności i przewlekłości w realizacji wniosku skarżącego, to nieproporcjonalnym do stwierdzonego naruszenia prawa było przyznanie od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej w wysokości 15.000,00 zł. (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 września 2023r. sygn. akt II OSK 2663/22 i powoływane tam orzecznictwo, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – orzeczenia.nsa.gov.pl, por. A. Kabat, Komentarz, [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek. Warszawa 2020, s. 513–517).

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 p.p.s.a. uchylił pkt IV zaskarżonego wyroku i przyznał od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie na rzecz skarżącego [...] sumę pieniężną w kwocie 3.000,00 zł. oraz uchylił pkt V zaskarżonego wyroku i wymierzył Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w Rzeszowie grzywnę w wysokości 2.000,00 zł. Powyższe w ocenie Sądu kasacyjnego uwzględnia stopień naruszenia prawa przez organ, czas trwania postępowania administracyjnego, efektywność zastosowanych środków przewidzianych w art. 149 § 2 p.p.s.a., jak też rodzaj sprawy i jej znaczenie dla skarżącego. W pozostałej części oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 ppsa.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 207 § 2 ppsa