Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt III SA/Gd 319/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2024-11-07 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Hasła tematyczne: Pomoc publiczna
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność postanowienia I i II instancji
Powołane przepisy: article: § 13zze ust. 1, ust. 5, ust. 10
journal: Dz.U. 2015 poz 187
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 27 stycznia 2015 r. w sprawie szczegółowego zakresu i sposobów realizacji niektórych zadań Agencji  Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa.
article: art. 4 ust. 6, art. 10a
journal: Dz.U. 2023 poz 1199
law: Ustawa z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (t. j.)
article: art. 92 ust. 1
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
article: art. 145 § 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2024 poz 935
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Jacek Hyla Sędziowie: Sędzia WSA Bartłomiej Adamczak Asesor WSA Adam Osik (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 7 listopada 2024 r. sprawy ze skargi G. M. na postanowienie Dyrektora Pomorskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Gdyni z dnia 13 czerwca 2024 r., nr 026/OR11/2024 w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie przyznania pomocy finansowej 1. stwierdza nieważność zaskarżonego postanowienia oraz postanowienia Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Bytowie z dnia 30 kwietnia 2024 r., nr BP202.8110.1.2024.JH/PO; 2. zasądza od Dyrektora Pomorskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Gdyni na rzecz G. M. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Postanowieniem z dnia 30 kwietnia 2024 r. nr BP202.8110.1.2024.JH/PO, wydanym na podstawie art. 61a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz.U. z 2024 r. poz. 572) - dalej jako: "k.p.a." oraz § 13zze ust. 5 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 27 stycznia 2015 r. w sprawie szczegółowego zakresu i sposobów realizacji niektórych zadań Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz.U. z 2015 r., poz. 187 ze zm.) - dalej jako: "rozporządzenie" Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Bytowie odmówił G. M. wszczęcia postępowania w sprawie przyznania pomocy finansowej producentowi rolnemu, w którego gospodarstwie rolnym powstały szkody w uprawach rolnych spowodowane wystąpieniem w 2023 r. niekorzystnych zjawisk atmosferycznych.

Złożony w dniu 29 kwietnia 2024 r. wniosek strony o przyznanie pomocy finansowej producentowi rolnemu, w którego gospodarstwie rolnym powstały szkody w uprawach rolnych spowodowane wystąpieniem w 2023 r. niekorzystnych zjawisk atmosferycznych wraz z kopią wniosku o szacowanie szkód w gospodarstwie rolnym spowodowanych niekorzystnymi warunkami atmosferycznymi – suszą, organ ocenił jako złożony został z przekroczeniem terminu na jego składanie.

Organ wskazał, że zgodnie z §13zze ust. 10 rozporządzenia Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi ogłosił termin składania wniosków na okres od dnia 29 lutego 2024 r. do dnia 15 marca 2024 r.

Zgodnie z art. 61 a § 1 k.p.a., gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Do kategorii innych uzasadnionych przyczyn wskazujących na konieczność wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania należy zaliczyć upływ terminu do złożenia wniosku w sprawie przyznania pomocy finansowej producentowi rolnemu, w którego gospodarstwie rolnym powstały szkody w uprawach rolnych spowodowane wystąpieniem w 2023 r. niekorzystnych zjawisk atmosferycznych.

W zażaleniu na powyższe postanowienie strona posiadała ubezpieczenie prywatne dotyczące uprawy gryki, jest osobą niepełnosprawną, ma duże problemy z pamięcią, zapomniał o terminie składania wniosku. W czasie składania wniosku przebywał w szpitalu.

Postanowieniem z dnia 13 czerwca 2024 r. nr 026/OR11/2024 Dyrektor Pomorskiego Oddziału Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Gdyni utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie.

Organ drugiej instancji wskazał, że zgodnie z § 13zze ust. 5 rozporządzenia, aby otrzymać pomoc, o której mowa w ust. 1 należało złożyć wniosek na formularzu opracowanym przez Agencję i udostępnionym na jej stronie internetowej. W myśl § 13zze ust. 5 rozporządzenia jedynie złożenie "Wniosku o udzielenie pomocy finansowej producentowi rolnemu, w którego gospodarstwie rolnym szkody w uprawach rolnych spowodowane wystąpieniem w 2023 niekorzystnych zjawisk atmosferycznych" de facto wszczyna postępowanie w sprawie.

Organ wyjaśnił, że takiego wniosku nie złożono. Strona złożyła natomiast prośbę o rozpatrzenie wniosku dotyczącego szkód w gryce - tzw. susza wraz z wnioskiem o szacowanie szkód w gospodarstwie rolnym spowodowanych niekorzystnymi warunkami atmosferycznymi - suszą skierowanym do Wójta Gminy [...], wydrukiem historii wniosku oraz wnioskiem o oszacowanie szkód w wyniku suszy w gospodarstwie rolnym. Skoro rolnik ma zamiar skorzystać z przywileju finansowego w postaci przyznania pomocy finansowej to jego obowiązkiem jest sporządzenie prawidłowego wniosku oraz załączenie obligatoryjnych załączników zawierających wszelkie dane umożliwiające precyzyjne ustalenie, czy jest on podmiotem spełniającym przesłanki wskazane w rozporządzeniu. Tym samym na podstawie dokumentów złożonych przez stronę w dniu 29 kwietnia 2024 r. nie mogło dojść do wszczęcia postępowania o udzielenie pomocy finansowej producentowi rolnemu, w którego gospodarstwie rolnym szkody w uprawach rolnych spowodowane wystąpieniem w 2023 niekorzystnych zjawisk atmosferycznych.

Ponadto organ wyjaśnił, że z uwagi na upływ terminu do złożenia wniosku o udzielenie pomocy finansowej bezcelowe byłoby informowanie strony przez organ pierwszej instancji o zasadach przyznawania ww. pomocy finansowej.

Organ drugiej instancji wskazał, że termin składania wniosków oraz wysokość stawki pomocy minister właściwy do spraw rolnictwa ogłasza w Biuletynie Informacji Publicznej na stronie podmiotowej obsługującego go urzędu, z tym że wysokość tej stawki ogłasza najpóźniej 7 dni przed rozpoczęciem terminu składania wniosków o przyznanie pomocy Z ogłoszenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi działającego na podstawie § 13zze ust. 10 rozporządzenia wynika, że od dnia 29 lutego 2024 r. do dnia 15 marca 2024 r. producenci rolni, w których gospodarstwach rolnych szkody w uprawach rolnych spowodowane wystąpieniem w 2023 r. suszy, gradu, deszczu nawalnego, ujemnych skutków przezimowania, przymrozków wiosennych, powodzi, huraganu, pioruna, obsunięcia się ziemi lub lawiny w rozumieniu przepisów o ubezpieczeniach upraw rolnych i zwierząt gospodarskich wyniosły powyżej 30% średniej rocznej produkcji roślinnej w gospodarstwie rolnym, mogą składać wnioski o udzielenie pomocy w formie dotacji do powierzchni upraw rolnych, na których ww. niekorzystne zjawiska spowodowały utratę co najmniej 30% plonu.

W § 13zze ust. 10 rozporządzenia prawodawca upoważnił ministra właściwego do spraw rolnictwa w szczególności do ogłoszenia terminu składania wniosków. Organ wyjaśnił, że ogłoszenie nie jest aktem prawa powszechnie obowiązującego i nie zostało wskazane w zamkniętym katalogu źródeł prawa w art. 87 Konstytucji RP. W ogłoszeniu nie mogą się zatem znaleźć regulacje prawne nakładające na podmioty prawa jakiekolwiek obowiązki oraz nadające tym podmiotom jakiekolwiek uprawnienia. Termin "ogłoszenie" znaczy tyle co "komunikat", "obwieszczenie", "zawiadomienie" o charakterze oficjalnym. Obwieścić, to inaczej podać do publicznej wiadomości przez organ państwowy fakt dokonania określonej czynności lub ogłoszenia aktu prawnego. Z tego względu w Dziennikach Ustaw podaje się do publicznej wiadomości przykładowo fakt ogłoszenia tekstu jednolitego ustawy, lub fakt sprostowania błędu w ogłoszonym wcześniej akcie prawnym, a w Monitorze Polskim ogłasza się przykładowo obwieszczenia organów (np. o wysokości składki na ubezpieczenie wypadkowe, chorobowe i macierzyńskie, reguły ustalania której określa ustawa), rozdysponowaniu kontyngentu taryfowego (na podstawie właściwej ustawy i rozporządzenia), o wysokości ogólnej kwoty odliczeń wydatków na cele mieszkaniowe (zasady obliczania której określa ustawa), jeżeli właściwe ustawy tak stanowią.

Zdaniem organu drugiej instancji ogłoszenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi działającego na podstawie § 13zze ust. 10 rozporządzenia stanowi akt o charakterze technicznym. W przypadku ww. ogłoszenia nie można mówić o jego formalnym obowiązywaniu, wejściu w życie, czy derogacji, tylko aktualności przekazywanych informacji.

Odnosząc się do zarzutów zawartych w zażaleniu organ drugiej instancji stwierdził, że zgodnie z zasadą legalizmu wyrażoną w art. 6 k.p.a. organ odwoławczy jest zobowiązany do stosowania obowiązujących przepisów prawa w brzmieniu uchwalonym przez prawodawcę. Ponadto ARiMR jako podmiot publiczny nie może preferencyjnie traktować w sferze finansowej żadnego przedsiębiorcy rolnego, ponieważ stanowiłoby to naruszenie regulacji pomocowych.

Ogłoszenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi jest aktem o charakterze technicznym, którego celem jest przekazanie aktualnych informacji. W tym miejscu podkreślić trzeba, że organy ARiMR nie zostały upoważnione przez prawodawcę zarówno do określenia terminu do składania wniosku o udzielenie pomocy finansowej, jak i jego przedłużania, czy też przywracania. Tym samym termin wskazany przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi w ogłoszeniu jest terminem nieprzywracanym. Z tego względu organy ARiMR są zobligowane do stosowania § 13zze ust. 10 rozporządzenia oraz wydanego na jego podstawie ogłoszenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi. Mając na uwadze ww. przepisy zasadnie organ pierwszej odmówił na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. wszczęcia postępowania w sprawie przyznania pomocy finansowej.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku na powyższe postanowienie G. M. wniósł o jego uchylenie. Skarżący wyjaśnił, że starał się złoży wszystkie dokumenty w terminie, a wszelka dokumentacja w sprawie została sporządzona z jego strony prawidłowo.

W odpowiedzi na skargę Dyrektor Pomorskiego Oddziału Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Gdyni wniósł o oddalenie skargi podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

W myśl art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2024 r., poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Kontrola ta polega na zbadaniu zgodności z prawem (legalności) określonego przejawu działalności administracji publicznej.

Na mocy art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2024 r., poz. 935) - dalej jako: "p.p.s.a." uwzględnienie skargi następuje w przypadku: naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 1), a także w przypadku stwierdzenia przyczyn powodujących nieważność kontrolowanego aktu (pkt 2) lub wydania tego aktu z naruszeniem prawa (pkt 3).

Sąd administracyjny ocenia zgodność decyzji, postanowień i innych aktów podejmowanych przez organy administracji publicznej z przepisami prawa, to jest czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa dającego podstawę do stwierdzenia jego nieważności, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy albo naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy

Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Natomiast stosownie do art. 135 p.p.s.a. sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.

Wyrok w sprawie Sąd wydał na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym zgodnie z art. 119 pkt 3 p.p.s.a.

Dokonując oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia w oparciu o wyżej wskazane kryterium Sąd uznał, że złożona skarga podlegała uwzględnieniu jednak z odmiennych przyczyn niż wynikające z treści skargi.

Przedmiotem kontroli w rozpoznawanej sprawie jest postanowienie Dyrektora Pomorskiego Oddziału Regionalnego ARiMR z dnia 10 maja 2024 r. utrzymujące w mocy postanowienia Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w Bytowie z dnia 30 kwietnia 2024 r., w którym odmówiono skarżącemu wszczęcia postępowania w sprawie udzielenia pomocy finansowej przewidzianej dla producenta rolnego, w którego gospodarstwie rolnym powstały szkody w uprawach rolnych spowodowane wystąpieniem w 2023 r. niekorzystnych zjawisk atmosferycznych. Zaskarżone postanowienie zostało wydane na skutek ustalenia przez organ, że wniosek został złożony po upływie niepodlegającego przywróceniu terminu na złożenie wniosku, a nadto z uwagi na złożenie wniosku bez skorzystania z formularza opracowanego przez ARiMR i udostępnionego na jej stronie internetowej.

Materialnoprawną podstawę dla rozstrzygnięcia sprawy z wniosku skarżącego stanowią przede wszystkim przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z 27 stycznia 2015 r. w sprawie szczegółowego zakresu i sposobów realizacji niektórych zadań Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U. z 2015 r., poz. 187 ze zm.) - dalej: "rozporządzenie". Rozporządzenie to zostało wydane na podstawie upoważnienia ustawowego zawartego w art. 4 ust. 6 ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (tekst jednolity: Dz. U. z 2023 r., poz. 1199). Zgodnie z tym przepisem Rada Ministrów określi, w drodze rozporządzenia, szczegółowy zakres i sposoby realizacji zadań wymienionych w ust. 1, w tym warunki i tryb udzielania wsparcia w ramach tych zadań, mając na względzie priorytety polityki państwa w zakresie rolnictwa, rozwoju wsi i rynków rolnych oraz efektywne wykorzystanie środków finansowych.

Zgodnie § 13zze ust. 1 tego rozporządzenia w 2023 i 2024 r. Agencja udziela pomocy finansowej na realizację innych zadań wynikających z polityki państwa w zakresie rolnictwa i rozwoju wsi, o której mowa w § 2 ust. 1 pkt 6, producentowi rolnemu, któremu został nadany numer identyfikacyjny w trybie przepisów o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności; będącemu mikroprzedsiębiorstwem, małym albo średnim przedsiębiorstwem w rozumieniu załącznika I do rozporządzenia 2022/2472; w którego gospodarstwie rolnym powstały szkody w uprawach rolnych spowodowane wystąpieniem w 2023 r.: a) gradu, deszczu nawalnego, ujemnych skutków przezimowania, przymrozków wiosennych, powodzi, huraganu, pioruna, obsunięcia się ziemi lub lawiny w rozumieniu przepisów o ubezpieczeniach upraw rolnych i zwierząt gospodarskich, które zostały oszacowane przez komisję, o której mowa w § 5 ust. 5, i wynoszą powyżej 30% średniej rocznej produkcji roślinnej w gospodarstwie rolnym z trzech ostatnich lat poprzedzających rok, w którym wystąpiły te szkody, albo z trzech lat w okresie pięcioletnim poprzedzającym rok, w którym wystąpiły te szkody, z pominięciem roku o najwyższej i najniższej wielkości produkcji, lub b) suszy w rozumieniu przepisów o ubezpieczeniach upraw rolnych i zwierząt gospodarskich, które zostały obliczone za pomocą publicznej aplikacji i wynoszą powyżej 30% średniej rocznej produkcji roślinnej w gospodarstwie rolnym z ostatnich trzech lat poprzedzających rok wystąpienia suszy.

Pomoc ta, o czym stanowi § 13zze ust. 5 rozporządzenia, jest przyznawana w drodze decyzji kierownika biura powiatowego Agencji właściwego ze względu na miejsce zamieszkania albo siedzibę producenta rolnego, na wniosek tego producenta rolnego złożony na formularzu opracowanym i udostępnionym przez Agencję na jej stronie internetowej.

Termin składania wniosków, o których mowa w ust. 5, oraz wysokość stawki pomocy, o której mowa w ust. 8, minister właściwy do spraw rolnictwa ogłasza w Biuletynie Informacji Publicznej na stronie podmiotowej obsługującego go urzędu, z tym że wysokość tej stawki ogłasza najpóźniej 7 dni przed rozpoczęciem terminu składania wniosków o przyznanie pomocy. (§ 13zze ust. 10 rozporządzenia).

Wymóg złożenia wniosku w terminie określonym przepisami wykonawczymi jest niewątpliwie jednym z warunków uzyskania pomocy, jakie musi spełnić producent rolny. Jednocześnie, jak prawidłowo przyjęły organy, termin ten jest terminem prawa materialnego, nie podlegającym przywróceniu, niezależnie od przyczyn jego uchybienia. Wobec czego, skutkiem jego uchybienia jest wygaśnięcie praw i obowiązków o charakterze materialnym, w tym przypadku wygaśnięcie uprawnienia do ubiegania się o pomoc finansową na podstawie wskazanych wyżej przepisów.

W ocenie Sądu, skoro cytowany wyżej przepis art. 4 ust. 6 ustawy o ARiMR upoważnia Radę Ministrów do określenia warunków i trybu udzielenia wsparcia w zakresie zadań realizowanych przez Agencję, to niewątpliwie w tym pojęciu "określenia warunków udzielenia wsparcia" zawiera się również zakreślenie nieprzekraczalnego terminu, do upływu którego wnioskodawca może złożyć wniosek o daną pomoc finansową, w tym określenie w jaki sposób ustala się upływ tego terminu.

Jak wskazuje się w doktrynie "uchybienie terminu materialnego wywołuje skutek prawny wygaśnięcia praw lub obowiązków o charakterze materialnym. W takim przypadku stosunek materialnoprawny nie może być nawiązany, nie ma zatem przedmiotu postępowania administracyjnego, postępowanie nie może być wszczęte, a wszczęte jako bezprzedmiotowe, podlega umorzeniu", (vide: B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, wydanie 9, wyd. C.H. Beck, str. 336). Z tego względu materialny charakter terminu do złożenia wniosku o pomoc powoduje, że jego upływ skutkuje wygaśnięciem bądź niemożnością dochodzenia przed organem administracji roszczenia o przyznanie płatności.

W uchwale z dnia 29 października 2012 r. sygn. akt II GPS 3/12 Naczelny Sąd Administracyjny w składzie siedmiu sędziów stwierdził, że jeżeli termin (jego niezachowanie) ma wpływ na sytuację materialnoprawną podmiotu, którego dotyczy, przez to, że np. powoduje wygaśnięcie lub ograniczenie jego praw lub obowiązków o charakterze materialnoprawnym, to mamy do czynienia z terminem materialnym. Z kolei terminy procesowe są terminami dotyczącymi czynności procesowych, podejmowanych przez podmioty postępowania administracyjnego (sądowego) w celu wywołania określonych skutków dla tego postępowania (procesu). NSA w wyroku z 15 lipca 2008 r. II GSK 256/08 (CBOSA) zwrócił uwagę, że istotnym kryterium rozróżnienia rodzaju terminu na gruncie konkretnej sprawy powinno być to, czy jego uchybienie wyłącza, lub nie, powstanie stosunku prawnego materialnego, czy też ogranicza się jedynie do bezskuteczności procesowej czynności, co może dopiero wpływać na sytuację materialnoprawną jednostki.

Z powyższego wynika, że złożenie wniosku po terminie stanowi przeszkodę nie tylko do uzyskania wnioskowanej pomocy finansowej, ale w ogóle do wszczęcia i prowadzenia postępowania administracyjnego w takim zakresie.

Z uwagi na doniosły charakter terminu materialnego zakreślonego na złożenie wniosku o przyznanie pomocy finansowej, jak również z uwagi na konieczność uwzględnienia tego rodzaju terminu jako elementu warunków i trybu udzielania wsparcia w ramach zadań wymienionych w art. 4 ust. 1 ustawy o ARiMR, Sąd miał na względzie, że przepis upoważniający Radę Ministrów do wydania ww. rozporządzenia dawał Radzie Ministrów możliwość określenia warunków i trybu dofinansowania na podstawie kryteriów zawartych w rozporządzeniu. Do kryteriów tych powinien należeć materialnoprawny termin na składanie wniosków o określona formę pomocy finansowej. Niewątpliwie zaś organem upoważnionym przez ustawodawcę do określenia takiego terminu została Rada Ministrów, a nie minister właściwy do spraw rolnictwa. Gdyby taka była intencja ustawodawcy, to inaczej zostałby sformułowany przepis upoważniający. Konsekwencją zaś brzmienia przepisu § 13zze ust. 10 rozporządzenia jest nieuprawnione dalsze upoważnienie przez Radę Ministrów innego organu, tj. ministra do spraw rolnictwa, do określenia w drodze ogłoszenia w Biuletynie Informacji Publicznej materialnoprawnej przesłanki przyznania pomocy finansowej, jaką jest termin złożenia wniosku.

Sąd miał na uwadze, że problematyka związana z prawidłowym wykonaniem przez Radę Ministrów obowiązku określonego w upoważnieniu zawartym w art. 4 ust. 6 ustawy o ARiMR, nie była rozstrzygana dotychczas w orzecznictwie sądów administracyjnych. Natomiast Naczelny Sąd Administracyjny, w wyrokach z dnia 24 stycznia 2012 r., sygn. akt II GSK 1425/10 oraz z dnia 30 marca 2014 r., sygn. akt II GSK 396/13 (oba wyroki dostępne w Centralnej bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych www.orzeczenia.nsa.gov.pl) odnosząc się do problematyki związanej z prawidłowym wykonaniem przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi obowiązku określonego w upoważnieniu zawartym w art. 29 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz. U. Nr 64, poz. 427 ze zm.), stwierdził, że Agencja nie była upoważniona do określenia dodatkowych warunków jakie muszą spełniać podmioty ubiegające się o pomoc.

W uzasadnieniu powołanych orzeczeń Naczelny Sąd Administracyjny zasadnie podniósł między innymi, że zgodnie z art. 92 ust. 1 Konstytucji RP rozporządzenia wydawane są na podstawie ustaw i w celu ich wykonania wyłącznie przez organy wskazane w Konstytucji. Organ wymieniony w ustawie jako upoważniony do wydania rozporządzenia nie może prawa tego przekazywać innemu organowi. Innymi słowy subdelegacja tych uprawnień nie jest dopuszczalna, co wyraźnie wynika z art. 92 ust. 2 Konstytucji RP. Akty wykonawcze wydane na podstawie normy ustawowej muszą ściśle uwzględniać wytyczne zawarte w upoważnieniu. Upoważnienie powinno określać organ właściwy do wydania rozporządzenia i zakres spraw przekazanych do uregulowania oraz wytyczne dotyczące treści aktu. Zgodnie z orzecznictwem Trybunału Konstytucyjnego rozporządzenie jako akt wykonawczy wobec ustawy zdeterminowany jest trzema warunkami: 1) wydania rozporządzenia na podstawie wyraźnego, to jest nieopartego tylko na domniemaniu ani na wykładni celowościowej, szczegółowego upoważnienia ustawy w zakresie określonym w upoważnieniu, 2) wydania rozporządzenia co do przedmiotu i treści normowanych stosunków, w granicach określonego przez ustawodawcę upoważnienia do wydania tego aktu, w celu wykonania ustawy, 3) niesprzeczności treści rozporządzenia z normami Konstytucji RP, aktem ustawodawczym, na podstawie którego zostało wydane, a także z wszystkimi obowiązującymi aktami ustawodawczymi, które w sposób bezpośredni lub pośredni regulują materie będące przedmiotem rozporządzenia.

Powyższe oznacza zakaz wydania rozporządzeń, bez upoważnienia ustawowego, niebędących aktami wykonującymi ustawę, sprzecznych z Konstytucją i obowiązującymi ustawami. Naruszenie tych zasad może stanowić podstawę do postawienia zarzutu niezgodności rozporządzenia (w całości lub w części) z ustawą. W doktrynie zwraca się uwagę, że normy generalne o charakterze modelowym, dotyczące konstytucyjnych praw obywatelskich ze swej natury winny się znaleźć w akcie rangi ustawy. Natomiast normy o charakterze technicznym, szczegółowym realizujące wspomniane wyżej normy ogólne mogą, a nawet powinny znaleźć się w akcie wykonawczym do ustawy (por. J. Grabowski, Projekty rozporządzeń w świetle opinii Rady Legislacyjnej, "Przegląd Legislacyjny 2006, nr 1, s. 73).

Użyte w art. 4 ust. 6 ustawy o ARiMR sformułowanie określające zakres upoważnienia dla Rady Ministrów ("warunki i tryb udzielania wsparcia") prowadzi do wniosku, że termin składania wniosków, jako element warunków i trybu udzielania wsparcia określony powinien zostać zatem przez Radę Ministrów i w rozporządzeniu, a nie w jakimkolwiek innym akcie niższej rangi, przez organ inny niż organ upoważniony, czyli wskazany w ww. art. 4 ust. 6 ustawy o ARiMR. Z treści upoważnienia ustawowego wynika, że autor rozporządzenia wykonawczego do ustawy był ponadto zobowiązany do określenia "trybu składania wniosków o przyznanie pomocy" przez który to tryb, czyli "procedurę ich składania" należy rozumieć również termin składania wniosków.

W związku z powyższym Sąd uznał, że termin składania wniosków o udzielenie przedmiotowej pomocy finansowej został wprowadzony przez ministra właściwego do spraw rolnictwa w ogłoszeniu informacji. Ogłoszenie informacja natomiast nie jest aktem prawnym powszechnie obowiązującym, gdyż Konstytucja RP w art. 87 ust. 1 jednoznacznie wskazuje, jakie akty są aktami powszechnie obowiązującymi. Źródłami prawa powszechnie obowiązującego w Rzeczypospolitej Polskiej Konstytucja RP wymienia: Konstytucję, ustawy, ratyfikowane umowy międzynarodowe oraz rozporządzenia.

Należy podkreślić, że to nie Rada Ministrów lecz Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi określił w swym ogłoszeniu dostępnym w Biuletynie Informacji Publicznej termin składania wniosków od dnia 29 lutego 2024 r. do dnia 15 marca 2024 r. Termin ten, którego upływ skutkuje wygaśnięciem prawa do uzyskania pomocy finansowej przez podmioty, które spełniają pozostałe warunki, wynika zatem wyłącznie z ogłoszenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi, a więc aktu, który nie jest źródłem prawa powszechnie obowiązującego. Co więcej Rada Ministrów nie była upoważniona do dokonana dalszej subdelegacji dla Ministra.

Reasumując, w ocenie Sądu to do Rady Ministrów z mocy upoważnienia ustawowego, mającego swe źródło w art. 92 Konstytucji RP, należało określenie wszystkich - włącznie z terminem składania wniosków - warunków i trybu udzielania wsparcia. Zakreślenie terminu w ogłoszeniu ministra właściwego do spraw rolnictwa, a więc akcie nie mającym cech aktu powszechnie obowiązującego, wykluczało z objęcia pomocą finansową te podmioty, które tego terminu nie zachowały, tak jak to miało miejsce w przypadku skarżącego. Określenie warunków przyznania pomocy jedynie w ogłoszeniu, które nie jest aktem wymienionym w art. 87 ust. 1 Konstytucji RP, skutkuje odmową zastosowania stosownych regulacji (norm prawnych) rozporządzenia (§ 13zze ust. 10 rozporządzenia), a także samego ogłoszenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi, które na skutek zastosowania w sposób niezgodny z Konstytucją RP mechanizmu dalszej subdelegacji w zakresie regulacji prawnej terminu na złożenia wniosku, na brało w tej części charakteru normatywnego.

Sąd zważył, że Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 21 stycznia 1997 r. sygn. akt K 19/96 (OTK 1997/1/2) uznał, że obwieszczenie ministra nie może zmieniać (ingerować w treść normatywną) ustawy. Jest to oczywiste zarówno na tle zasady państwa prawnego i zasady podziału władz (z których to zasad między innymi wynika wyłączność parlamentu do stanowienia norm o randze ustawy), jak też zasady legalizmu (z której wynika, że organ państwowy może działać tylko wtedy, gdy prawo mu na to zezwala).

Jak nadto wyjaśnił Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 12 grudnia 2011 r. (P 1/11, OTK ZU 2011, seria A, nr 10, poz. 115), "akty powszechnie obowiązujące to akty, do stanowienia których prawodawca musi się legitymować kompetencją udzieloną mu przez Konstytucję (lub – w wypadku rozporządzeń – przez przepis ustawy spełniający wymagania wskazane w art. 92 ust. 1 Konstytucji), mające formę przewidzianą w ustawie zasadniczej, ustanowione w procedurze określonej w Konstytucji lub ustawie i takie, których normy mogą być adresowane do każdego podmiotu: osób fizycznych, organów władzy publicznej, organizacji publicznych i prywatnych oraz mogą wyznaczać im prawa i obowiązki. Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że dla działalności prawotwórczej wynika z tego bezwzględnie wiążący wniosek: jeżeli prawodawca zamierza unormować sytuację prawną wskazanych wyżej podmiotów, musi legitymować się kompetencją udzieloną przez Konstytucję i uczynić to w formie aktu normatywnego wskazanego w Konstytucji (np. w ustawie, rozporządzeniu z mocą ustawy, rozporządzeniu, akcie prawa miejscowego), a ponadto – należycie go ogłosić (por. art. 88 Konstytucji)."

Sąd administracyjny dokonując kontroli legalności zaskarżonego aktu uprawniony jest również ocenić zgodność przepisów rozporządzenia z ustawą i Konstytucją RP. Nie sprzeciwia się temu regulacja zawarta w art. 188 Konstytucji RP, który to przepis definiuje zakres kognicji Trybunału Konstytucyjnego. Zresztą stanowisko to potwierdza Trybunał Konstytucyjny w postanowieniu z dnia 13 stycznia 1998 r., U 2/97, OTK 1998, nr 1 poz. 4. W orzeczeniu tym, Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że ocena konstytucyjności i legalności przepisu rangi podustawowej może być dokonana przez sądy rozpatrujące sprawy indywidualne, w których przepis ten mógłby być zastosowany.

Warto podkreślić, że Trybunał Konstytucyjny z mocy art. 188 Konstytucji RP powołany jest do orzekania w sprawach zgodności przepisów prawa wydawanych przez centralne organy państwowe z Konstytucją, ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi i ustawami. W wypadku stwierdzenia niezgodności przepisów rozporządzenia z Konstytucją orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego stwierdzające taką niezgodność wywołuje ten skutek, iż zakwestionowane przepisy tracą moc. Natomiast, gdy stwierdzenie takiej niezgodności nastąpi przez sąd, stanowi to jedynie podstawę do odmowy zastosowania zakwestionowanego przepisu w toku rozpoznawania konkretnej sprawy, mimo, że formalnie przepis pozostaje w systemie prawnym (zob. wyrok 7 sędziów NSA z 16 stycznia 2006 r., I OPS 4/05, ONSAiWSA 2006 r. Nr 2, poz. 39).

Ponadto w ocenie sądu organ drugiej instancji pominął treść art. 10a ustawy o ARiMR, zgodnie z którym, jeżeli przepisy ustawy lub przepisy odrębne nie stanowią inaczej, do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, z wyłączeniem art. 7, art. 9, art. 10, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 79a oraz art. 81. Skoro ustawa nie wyłącza obowiązku stosowania art. 64 § 2 k.p.a. to tym samym nie wyłącza obowiązku organu wezwania autora podania dotkniętego brakami formalnymi do ich usunięcia. Wspomniany przepis ustawy o wspieraniu nie uchyla wszak wynikającej z art. 1 pkt 1 k.p.a. klauzuli inwazyjnej, nakazującej stosowanie przepisów kodeksu w sprawach, w których wydawana jest decyzja administracyjna. Złożenie wniosku w reżimie od kodeksu odrębnym nie zwalniało organu od wystosowania do skarżącego wezwania do usunięcia braku pisma polegającego na niezachowaniu właściwej formy. Dopiero na podstawie treści wypełnionego i podpisanego formularza można było ocenić zakres i poprawność merytoryczną względem przepisów prawa żądania skarżącego. Konsekwencją zaniechania wyczerpania wskazanej procedury sanacyjnej podania była przedwczesna ocena żądania skarżącego, jako wyłączającego możliwość wszczęcia postępowania. Nie może umknąć uwadze organu, że w świetle art. 10a ust. 2 pkt 1 ustawy o ARiMR w postępowaniach, o których mowa w ust. 1, organ administracji publicznej stoi na straży praworządności. Ta należąca do kanonów postępowania powinność obliguje organy administracji do dbałości o należyty przebieg procesu, wyrażającą się m. in. w trosce o prawidłowość formalną dokonywanych przez strony czynności procesowych. Innymi słowy, przez strzeżenie praworządności rozumieć należy m. in. zapewnienie należytej formy pism pochodzących od strony. Rezygnacja z wystosowania do skarżącego wezwania do usunięcia braku formalnego podania oznaczała zatem także uchybienie powinności z art. 10a ust. 2 pkt 1 ustawy o ARiMR (podobnie por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 sierpnia 2023 r., sygn. akt I GSK 1906/19, CBOSA).

Ponownie rozpoznając sprawę organ będąc, zgodnie z art. 153 p.p.s.a. związany oceną prawną wyrażoną w wyroku sądu, uwzględni stanowisko, że w okolicznościach przedmiotowej sprawy przepis § 13zze ust. 10 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 27 stycznia 2015 r. w sprawie szczegółowego zakresu i sposobów realizacji niektórych zadań Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa oraz ogłoszenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi wydane w oparciu o § 13zze ust. 10 ww. rozporządzenia nie mają zastosowania i wyda stosowne rozstrzygnięcie. Uwzględni nadto konieczność realizacji obowiązku wezwania strony do usunięcia braków formalnych wniosku, który nie został złożony na formularzu opracowanym przez Agencję.

Wobec powyższego sąd uznał, że zaskarżone postanowienie odmawiające wszczęcia postępowania w sprawie przyznania pomocy we wnioskowanym zakresie jako naruszające prawo w stopniu rażącym należało wyeliminować w oparciu o normę wynikającą z art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (punkt 1. sentencji wyroku). O zwrocie kosztów postępowania, które obejmują poniesione przez skarżącego koszty sądowe (wpis od skargi - 100 zł) sąd w pkt. 2. sentencji wyroku postanowił na mocy art. 200 w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a.