Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 1490/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-10-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6205 Nadzór sanitarny
Hasła tematyczne: Ochrona zdrowia
Skarżony organ: Inspektor Sanitarny
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję I i II instancji i umorzono postępowanie administracyjne
Powołane przepisy: article: art. 46 ust. 4, art. 46 pkt 1-6 i 8-12, art. 48a ust. 1 pkt 3, art. 48a ust. 3 pkt 1
journal: Dz.U. 2019 poz 1239
law: Ustawa z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi
article: par. 8 ust. 1 pkt 1 ppkt j
journal: Dz.U. 2020 poz 566
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 31 marca 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z  wystąpieniem stanu epidemii
article: art. 2, art. 31 ust. 3, art. 52 ust. 1 i 3, art. 87 ust. 1, art. 92, art. 228 ust. 1
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Mirosław Trzecki Sędzia NSA Gabriela Jyż Sędzia del.WSA Izabella Janson (spr.) Protokolant Anna Ważbińska-Dudzińska po rozpoznaniu w dniu 10 października 2023 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skarg kasacyjnych Rzecznika Praw Obywatelskich i M.G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 17 listopada 2020 r., sygn. akt II SA/Bd 834/20 w sprawie ze skargi M.G. na decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Bydgoszczy z dnia 3 czerwca 2020 r., nr 41/2020/COR w przedmiocie kary pieniężnej za niezastosowanie się do czasowego ograniczenia prowadzenia działalności przez przedsiębiorców 1. uchyla zaskarżony wyrok; 2. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Chełmie z dnia 14 kwietnia 2020r., nr 1/2020 i umarza postępowanie administracyjne w sprawie; 3. zasądza od Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Bydgoszczy na rzecz M.G. 3650 (trzy tysiące sześćset pięćdziesiąt) złotych tytułem kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wyrokiem z 17 listopada 2020r., sygn. akt II SA/Bd 834/20 na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019r., poz.2325 z późn. zm., obecnie: Dz.U. z 2023r., poz. 259 dalej: "p.p.s.a.") oddalił skargę M.G. (dalej też: "strona", "skarżący") na decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Bydgoszczy (dalej też: "PWIS", "organ") z 3 czerwca 2020r., nr 41/2020/COR w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za niezastosowanie się do nakazu czasowego ograniczenia określonych zakresów działalności przedsiębiorców.

Sąd I instancji orzekał w następującym stanie faktycznym sprawy.

W dniu 3 kwietnia 2020r. do Powiatowej Stacji Sanitarno-Epidemiologicznej w Chełmnie została zgłoszona telefoniczna interwencja dotycząca przyjmowania klientów w [...]. W związku z powyższym ww. informację przekazano bezzwłocznie Komendzie Powiatowej Policji w [...] z prośbą o weryfikację doniesienia. W tym samym dniu funkcjonariusz Policji udał się pod wskazany adres i stwierdził, że [...] jest otwarte (nie było klientów). W obiekcie zastano pracownicę, która oświadczyła, że przyszła do pracy na polecenie pracodawcy. Ponadto dodała, że przyjmują klientów tylko na zapisy, na godziny, a po każdej osobie wszystko jest dezynfekowane. W oparciu o notatkę urzędową KPP w [...] z 3 kwietnia 2020r.w której stwierdzono, że M.G., prowadzący działalność gospodarczą pod nazwą "G." w [...] świadczył usługi [...], co naruszało zakaz czasowego ograniczenia: prowadzenia przez przedsiębiorców oraz przez inne podmioty, działalności: usługowej związanej z poprawą kondycji fizycznej (ujętej w Polskiej Klasyfikacji Działalności w podklasie 96.04.Z)".

W związku z powyższym Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w Chełmnie decyzją z 14 kwietnia 2020r., nr 1/2020, na podstawie art. 48a ust. 1 pkt 3 i ust. 3 pkt 1 oraz ust. 4 w związku z art. 46b pkt 2 ustawy z 5 grudnia 2008r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (Dz.U. z 2019r. poz. 1239) w związku z § 8 ust. 1 pkt 1 ppkt j rozporządzenia Rady Ministrów z 31 marca 2020r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz.U. poz. 566) oraz na podstawie art. 104 i art. 107 § 1 oraz art. 189a § 2 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz.U. z 2020r., poz. 256; dalej: "k.p.a.") wymierzył skarżącemu karę pieniężną w wysokości 10.000 zł za niezastosowanie się do nakazu czasowego ograniczenia określonych zakresów działalności przedsiębiorców.

Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w Bydgoszczy decyzją z 3 czerwca 2020r., nr 41/2020/COR, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

W ocenie organu odwoławczego notatka urzędowa z przeprowadzonej kontroli/interwencji Policji jest czytelna, a jej treść stanowi wiarygodne i niebudzące wątpliwości źródło informacji. Fakt, że obiekt był otwarty dla klientów (klient mógł potencjalnie wejść i skorzystać z usługi) oraz oświadczenie pracownika, wskazują jednoznacznie na nieprzestrzeganie obowiązującego w dniu kontroli zakazu. Wobec powyższego sprawa nie wymagała dalszego wyjaśnienia ani zbierania dodatkowego materiału dowodowego. Pracownik wskazał, że klienci są przyjmowani, co potwierdza naruszenie przepisów i jest przesłanką do nałożenia sankcji. Wyjaśnił też, że choć zmienił się stan prawny między 3 kwietnia 2020r. (kontrolą obiektu) a 14 kwietnia 2020r. (wydaniem decyzji), to w nowym rozporządzeniu w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii z 10 kwietnia 2020r. (Dz.U. z 2020r., poz. 658) ustawodawca przewidział takie samo rozwiązanie w kwestii ograniczenia działalności [...], stąd rozstrzygnięcie sprawy jest prawidłowe.

WSA oddalił skargę.

W pierwszej kolejności wskazał, że zaskarżona decyzja zapadła w związku ze stanem epidemii ogłoszonym na podstawie § 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z 20 marca 2020r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii (Dz.U. poz. 491). Wyjaśnił, że zgodnie z nim, w okresie od 20 marca 2020r. do odwołania na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej ogłasza się stan epidemii w związku z zakażeniami wirusem SARS-CoV-2. Istnienie stanu epidemii implikuje zaistnienie wielu ograniczeń, w szczególności wynikających z przepisów prawa. Dodatkowo stwierdził, że stan epidemii powodować musi również weryfikację i często odmienną ocenę wypracowanych poglądów związanych z wykładnią obowiązujących przepisów prawa. Abstrahując od powszechnie znanych niedociągnięć prawodawcy związanych z prawidłową regulacją przepisów, wskazał że, biorąc pod uwagę powszechne zagrożenie dla zdrowia i życia wszystkich osób przebywających na terytorium Polski, należy dokonać takiej interpretacji obowiązujących przepisów, aby w jak największym zakresie zabezpieczyć obywateli przed zachowaniem skrajnie nieodpowiedzialnych podmiotów, niestosujących się do regulacji mających na celu ograniczenie stanu zagrożenia w skali całego kraju. W tym kontekście nieodpowiedzialne i wymagające szybkiej i skutecznej reakcji zachowania skutkują koniecznością takiej wykładni przepisów, aby zapobiec powtarzaniu takich samych sytuacji w przypadku podmiotów, które już naruszyły obowiązujące przepisy, jak i osiągnąć efekt odstraszający wobec innych podmiotów, które, widząc nieskuteczność działania organów administracji publicznej, będą zachęcane do lekceważenia regulacji mających na celu ograniczenie rozprzestrzeniania się epidemii. Jest to tym bardziej widoczne aktualnie (grudzień 2020r.), kiedy mamy do czynienia z kolejną falą zakażeń i tym bardziej konieczne jest zasygnalizowanie, że łamanie przepisów, których celem jest ograniczenie ilości zakażeń, spotyka się z odpowiednią reakcją organów administracji publicznej, których obowiązkiem jest przecież m.in. zwalczanie chorób epidemicznych (art. 68 ust. 4 Konstytucji). Mając na uwadze powyższe cele, należy stwierdzić, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu, którego celem jest m.in. ochrona ogółu obywateli przed nieodpowiedzialnymi zachowaniami konkretnych podmiotów.

W ocenie Sądu I instancji ustalony na podstawie notatki policyjnej stan faktyczny nie budzi wątpliwości. Skarżący w żaden sposób nie wyjaśnia przyczyn, dla których jego pracownica miałaby przekazać funkcjonariuszowi Policji nieprawdziwe informacje. W ocenie WSA brak jest najmniejszych powodów, dla których funkcjonariusz miałby poświadczyć w sporządzonej notatce nieprawdę. Również wyjaśnienia skarżącego, że pracownica przyszła przetrzeć kurze, podlać kwiaty i wydrukować dokumenty, służą jedynie uniknięciu odpowiedzialności administracyjnej. Wskazał, że zgodnie z art. 86 zd. 1 k.p.a., jeżeli po wyczerpaniu środków dowodowych lub z powodu ich braku pozostały niewyjaśnione fakty istotne dla rozstrzygnięcia sprawy, organ administracji publicznej dla ich wyjaśnienia może przesłuchać stronę. Zebrany materiał dowodowy, chociaż niewątpliwie skąpy, jednoznacznie potwierdza stan faktyczny ustalony przez organ. Stosownie zaś do art. 12 § 1 k.p.a., organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Przepis ten jest szczególnie istotny w okresie panującej epidemii, kiedy prowadzenie postępowania dowodowego, w szczególności w postaci przesłuchania świadków czy stron, jest dodatkowo utrudnione, gdyż wiąże się z dodatkowym ryzykiem rozprzestrzeniania się wirusa. Zatem, tym bardziej przesłuchiwanie skarżącego wiązałoby się z dodatkowym ryzykiem dla osób przeprowadzających taką czynność, a stan faktyczny został ustalony należycie. Nawet przyjmując, że skarżący podczas przesłuchania potwierdziłby przedstawianą do tej pory przez siebie wersję zdarzeń, wskazać trzeba, że w konfrontacji z jednoznaczną treścią notatki sporządzonej przez funkcjonariusza Policji zeznania takie nie mogłyby być uznane za wiarygodne, dodatkowo biorąc pod uwagę fakt, że, jak wskazano wcześniej, skarżący nie uprawdopodobnił nawet powodu, dla którego pracownica miałaby przekazywać funkcjonariuszowi Policji nieprawdziwe informacje, tym bardziej że cechuje je logika wynikająca z tego, iż stwierdziła ona jednoznacznie, że klienci przyjmowani są na zapisy na godziny i po każdej osobie wszystko jest dezynfekowane.

W opinii WSA nie doszło do naruszenia art. 67 k.p.a., ponieważ odnosi się on do notatek urzędowych sporządzanych przez organy administracji publicznej w toku postępowania administracyjnego, tymczasem notatka w niniejszej sprawie została sporządzona nie przez taki organ, lecz przez funkcjonariusza Policji, którego status jest odmienny. Notatka taka, co wynika z wcześniejszych rozważań, może stanowić dowód w sprawie. Podkreślił, że słusznie organ wskazał, że brak informacji o otwarciu [...] w Internecie czy też brak potwierdzających wykonanie usługi dokumentów fiskalnych w żaden sposób nie może stanowić dowodu potwierdzającego, że usługi w rzeczywistości nie były świadczone. Jest to oczywiste i nie wymaga szczegółowego wyjaśnienia.

Mając na uwadze wcześniejsze rozważania dotyczące stanu epidemii panującego na terenie całego kraju, wskazał, że wbrew twierdzeniom skarżącego organ I instancji zasadnie zastosował art. 10 § 2 k.p.a., zgodnie z którym organy administracji publicznej mogą odstąpić od zasady określonej w § 1 tylko w przypadkach, gdy załatwienie sprawy nie cierpi zwłoki ze względu na niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia ludzkiego albo ze względu na grożącą niepowetowaną szkodę materialną. W ocenie WSA zagrożenie zakażenia wirusem SARS-CoV-2 osób korzystających z usług skarżącego, które z kolei mogłyby się stać źródłem zakażenia kolejnych osób, i przedłużanie postępowania, powodujące powstanie przekonania społeczeństwa, że nieprzestrzeganie wprowadzonych obostrzeń nie spotyka się z natychmiastową zdecydowaną reakcją organów administracji publicznej, powodowałoby niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia ludzkiego, prowadząc do dalszego rozprzestrzeniania się epidemii.

WSA nie zgodził się też ze skarżącym, że istnieją konstytucyjne wątpliwości co do podstawy prawnej nałożonej kary. Kara została nałożona na podstawie art. 48a ust. 1 pkt 3 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi, zgodnie z którym, kto w stanie zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii nie stosuje się do ustanowionych na podstawie art. 46 lub art. 46b nakazów, zakazów lub ograniczeń, o których mowa w art. 46 ust. 4 pkt 3-5 lub w art. 46b pkt 2 i 8, podlega karze pieniężnej w wysokości od 10.000 zł do 30.000 zł. Stosownie do art. 46a cyt. ustawy, w przypadku wystąpienia stanu epidemii lub stanu zagrożenia epidemicznego o charakterze i w rozmiarach przekraczających możliwości działania właściwych organów administracji rządowej i organów jednostek samorządu terytorialnego, Rada Ministrów może określić, w drodze rozporządzenia, na podstawie danych przekazanych przez ministra właściwego do spraw zdrowia, ministra właściwego do spraw wewnętrznych, ministra właściwego do spraw administracji publicznej, Głównego Inspektora Sanitarnego oraz wojewodów:

1) zagrożony obszar wraz ze wskazaniem rodzaju strefy, na którym wystąpił stan epidemii lub stan zagrożenia epidemicznego,

2) rodzaj stosowanych rozwiązań - w zakresie określonym w art. 46b

- mając na względzie zakres stosowanych rozwiązań oraz uwzględniając bieżące możliwości budżetu państwa oraz budżetów jednostek samorządu terytorialnego. Natomiast zgodnie z art. 46b pkt 2 cyt. ustawy, w rozporządzeniu, o którym mowa w art. 46a, można ustanowić czasowe ograniczenie określonych zakresów działalności przedsiębiorców.

Zatem według Sądu I instancji podstawa do nałożenia kary ma charakter ustawowy, a w rozporządzeniu (wydanym na podstawie ustawy) jedynie doprecyzowywane są ograniczenia, nakazy i zakazy w związku z wystąpieniem stanu epidemii. Stosownie do wydanego podstawie art. 46a i art. 46b pkt 1-6 i 8-13 cyt. ustawy rozporządzenia Rady Ministrów z 31 marca 2020r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz.U. poz. 566), w okresie, o którym mowa w § 2 ust. 1, ustanawia się czasowe ograniczenie prowadzenia przez przedsiębiorców w rozumieniu przepisów ustawy z 6 marca 2018r. - Prawo przedsiębiorców oraz przez inne podmioty, działalności usługowej związanej z poprawą kondycji fizycznej (ujętej w Polskiej Klasyfikacji Działalności w podklasie 96.04.Z) [§ 8 ust. 1 pkt 1 lit. j]. Skarżący prowadził właśnie taką działalność.

Reasumując wskazał, że zakaz prowadzenia określonej działalności został wprowadzony na podstawie ustawy, która upoważniła Radę Ministrów do dookreślenia ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii. Taki zabieg ustawowy był w pełni zasadny, ponieważ pozwala on na bieżące reagowanie na dynamicznie zmieniającą się sytuację epidemiczną i działanie w tym zakresie parlamentu poprzez wydawanie ustaw nie gwarantowałoby skuteczności walki z epidemią, biorąc chociażby pod uwagę długość procesu legislacyjnego. W opinii WSA słusznie skarżący odwołuje się do art. 31 ust. 3 Konstytucji, zgodnie z którym ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw. Jednakże Skarżący z przepisu tego wyciąga odmienne wnioski niż Sąd. W ocenie Sądu zaistniała sytuacja, wynikająca ze stanu epidemii w związku z zakażeniami wirusem SARS-CoV-2, w pełni uzasadnia wprowadzenie ograniczeń w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, o jakich mowa w cyt. przepisie Konstytucji. Został on ustanowiony właśnie na wypadek zaistnienia takich wyjątkowych sytuacji jak epidemia zagrażająca zdrowiu i życiu wszystkich osób przebywających na terenie Polski. W tym zakresie dodatkowo odwołał się do treści art. 68 ust. 1 Konstytucji, zgodnie z którym każdy ma prawo do ochrony zdrowia. Ochrona taka jest zapewniana przez władze publiczne, na których spoczywa obowiązek wprowadzania regulacji dostosowanych do aktualnej sytuacji. W tym kontekście należy zacytować art. 68 ust. 4 Konstytucji, stosownie do którego władze publiczne są obowiązane do zwalczania chorób epidemicznych (...). Podkreślił, że do tej pory w najnowszej historii Polski nie wystąpiło tak powszechne i poważne zagrożenie epidemiczne, co skutkowało tym, że system prawny nie był dostosowany do jego skutecznego zwalczania. W związku z tym należy w sposób szczególny podkreślić konieczność zastosowania wszystkich środków w celu podjęcia walki z epidemią, co też władze publiczne, często w niedoskonały z prawnego punktu widzenia sposób, próbowały uczynić. Nie może jednak zniknąć z punktu widzenia zasadniczy problem, jakim jest konieczność przestrzegania obowiązującego prawa, którego treść winna być interpretowana w sposób pozwalający na maksymalne wykorzystanie istniejących procedur w celu zwalczania epidemii. Wskazać trzeba, że zdecydowana większość społeczeństwa przestrzega obowiązujących regulacji i ponosi w związku z tym wiele niedogodności, zdając sobie sprawę z tego, że tylko wspólne wzięcie odpowiedzialności za walkę z epidemią pozwoli na jej wyeliminowanie. Tymczasem skarżący, próbując wykorzystać luki prawne, podważa te wszystkie działania. Takie zachowanie nie może być aprobowane i korzystać z ochrony prawnej.

W skardze kasacyjnej skarżący zaskarżył powyższy wyrok w całości wnosząc o jego uchylenie w całości i rozpoznanie skargi ewentualnie o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Bydgoszczy, zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych oraz rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił:

1. Naruszenie prawa materialnego, tj. § 8 ust. 1 pkt 1 lit. j i § 9 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z 31 marca 2020r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz.U. z 2020r., poz. 566 ze zm., dalej Rozporządzenie) w zw. z art. 46a i art. 46b pkt 1-6 i 8-12 oraz art. 48a ust. 1 pkt 3 ustawy z 5 grudnia 2008r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (Dz.U. z 2019r. poz. 1239 ze zm., dalej: "ustawa") w zw. art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej poprzez ich błędną wykładnię polegającą na uznaniu, iż podstawa do nałożenia na skarżącego przez organ I instancji kary pieniężnej za niezastosowanie się do nakazu czasowego ograniczenia określonych zakresów działalności przedsiębiorców ma charakter ustawowy, a w rozporządzeniu (wydanym na podstawie ustawy) jedynie doprecyzowywane są ograniczenia, nakazy i zakazy w związku z wystąpieniem stanu epidemii, w sytuacji gdy prawidłowa wykładnia przywołanych przepisów, zgodna z konstytucyjną zasadą wyłączności ustawy oraz uwzględnieniem treści art. 92 ust. 1 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej, prowadzi do uznania, iż:

1. ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw (jakim niewątpliwie jest prawo do prowadzenia działalności gospodarczej), jako zasadniczy element regulacji deliktu administracyjnego, zostały wyrażone bezpośrednio w rozporządzeniu w formie jednoznacznego zakazu prowadzenia działalności, mimo że określenie podstawowych elementów ograniczenia danego prawa i wolności stanowi materię zastrzeżoną wyłącznie dla ustawy, co rzutuje na naruszenie zasady karania za czyny określone jako bezprawne w ustawie obowiązującej w chwili popełnienia czynu,

2. przywołane upoważnienie ustawowe do wydania Rozporządzenia nie określa wszystkich elementów wymaganych prawem, ze względu na brak wytycznych dotyczących poszczególnych treści mających być przedmiotem regulacji aktu (upoważnienie ustawowe określa wyłącznie organ właściwy do wydania rozporządzenia oraz zakres spraw), co rzutuje na wadliwość upoważnienia, jego ogólnikowość i dowolność organu w zakresie kształtowania zakazów, nakazów i ograniczeń dotyczących podstawowej sfery praw i wolności ludzi,

3. określone w Rozporządzeniu ograniczenia wykraczają poza upoważnienie ustawowe w zakresie, w którym możliwość czasowego ograniczenia prowadzenia działalności gospodarczej została określona jako zakazanie prowadzenia działalności gospodarczej w ogóle, a w konsekwencji naruszenie art. 178 ust. 1 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej poprzez jego błędne niezastosowanie, w sytuacji gdy Sąd I instancji, podlegający wyłącznie Konstytucji i ustawom, winien był odmówić zastosowania kontrolowanego Rozporządzenia.

II. Naruszenie przepisów postępowania mogący mieć istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia, tj:

1.art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 75 § 1 k.p.a. w zw. z art. 67 § 1 i § 2 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 51 ust. 5 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej polegające na oddaleniu skargi oraz nieuchyleniu decyzji organu II instancji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, pomimo iż decyzja ta została wydana wyłącznie w oparciu o dowód z notatki służbowej funkcjonariusza Policji zawierającego oświadczenie świadka, stanowiącej dowód sprzeczny z prawem, na skutek:

a. zastąpienia protokołu z przesłuchania świadka dokumentem o charakterze nieurzędowym podmiotu nieposiadającego w niniejszym postępowaniu nawet statusu organu,

b. sporządzenia i przekazania przez funkcjonariusza Policji notatki zawierającej dane osobowe świadka, bez ustawowej podstawy prawnej do przekazywania tego typu informacji i danych organowi administracji państwowej,

2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 6 k.p.a. w zw. z art. 8 § 1 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. polegające na oddaleniu skargi oraz nieuchyleniu decyzji organu II instancji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, pomimo iż decyzja oparta była na wadliwej ocenie materiału dowodowego w postaci informacji zamieszczonej na portalu Facebook na profilu [...] oraz wydruków z kasy fiskalnej, wykraczającej poza granice prawnej oceny dowodów, na skutek dokonanych przez organ supozycji w zakresie prowadzenia przez skarżącego działalności bez potwierdzenia usługi paragonem, stanowiących nadużycie pozycji organu, co doprowadziło do przekroczenia przez organ zasady bezstronności naruszenia zasady praworządności.

3. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. polegające na oddaleniu skargi oraz nieuchyleniu decyzji organu II instancji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, pomimo iż organ w decyzji poczynił istotne w sprawie ustalenia wyłącznie w oparciu o treść notatki urzędowej z 3 kwietnia 2020r. z pominięciem okoliczności wynikających z dokumentów przedłożonych przez skarżącego, bez dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, wobec niezebrania przez organ w sposób wyczerpujący materiału dowodowego w sprawie pozwalającego na ustalenie, czy doszło do niezastosowania się przez skarżącego do nakazu czasowego ograniczenia działalności,

4. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 75 § 1 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 78 § 1 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a. polegające na oddaleniu skargi oraz nieuchyleniu decyzji organu II instancji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, pomimo iż organ w sposób wadliwy pominął wnioskowany przez skarżącego dowód z przesłuchania strony, który to dowód był niezbędny dla:

a. stwierdzenia istotnych okoliczności w zakresie nieprowadzenia przez skarżącego przedmiotowej działalności gospodarczej w okresie obowiązującego nakazu czasowego ograniczenia działalności z zakresu usług [...],

b. zweryfikowania twierdzeń świadka zawartych w notatce funkcjonariusza Policji, niepopartych innym dowodem, w szczególności protokołem zeznań świadka,

c. oceny legalności działania organu I instancji w zakresie pozyskiwania materiałów dowodowych dla wydanej decyzji,

5. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 86 k.p.a. w zw. z art. 12 k.p.a. w zw. z art. 10 § 1 i 2 k.p.a. w zw. art. 7 k.p.a. polegające na oddaleniu skargi oraz nieuchyleniu decyzji organu II instancji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, wobec uznania przez Sąd, iż organ w sposób zasadny pominął wnioskowany przez skarżącego dowód z przesłuchania strony, ze względu na okoliczność, iż:

a. zebrany materiał dowodowy (w postaci notatki funkcjonariusza Policji zawierającej oświadczenie osoby trzeciej, nie funkcjonariusza) jednoznacznie potwierdza stan faktyczny ustalony w sprawie,

b. organ powinien działać w sprawie szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami, w szczególności wobec stwierdzonego niebezpieczeństwa dla zdrowia, w sytuacji gdy w toku sprawy uniemożliwiono skarżącemu w rzeczywistości wzięcie faktycznego udziału w postępowaniu wobec:

a. bezrefleksyjnego oparcia się na okoliczności w niej wskazanych przez podmiot trzeci,

b. dyskredytowania składanych przez skarżącego supozycję dotyczącą nieewidencjonowania przez stronę przychodów uzyskiwanych w trakcie trwającego zakazu,

c. braku faktycznego niebezpieczeństwa dla zdrowia i życia uzasadniającego załatwienie sprawy z ograniczeniem praw strony, wobec następczego charakteru kary pieniężnej, co jednoznacznie rzutowało na niewyjaśnienie stanu faktycznego sprawy zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej oraz załatwienie sprawy z pominięciem słusznego interesu obywateli, które to uchybienia doprowadziły Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy do oddalenia skargi skarżącego, pomimo ewidentnych naruszeń organu w zakresie zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, wpływających na ustalony przez niego stan faktyczny,

6. art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez nienależyte wykonanie przez Sąd obowiązku kontroli i wadliwe uzasadnienie zaskarżonego wyroku, polegające na całkowitym braku rozpoznania i dokonania oceny prawnej podniesionego przez skarżącego w skardze zarzutu w zakresie wadliwej oceny materiału dowodowego przez organ II instancji w postaci informacji zamieszczonej na portalu Facebook na profilu [...] o zamknięciu [...] (wadliwie określone jako brak informacji o otwarciu) oraz wydruków z kasy fiskalnej i przekroczenia zasady bezstronności, wobec uznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy, iż "Jest to oczywiste i nie wymaga szczegółowego wyjaśnienia", w sytuacji gdy:

a. ustalony w sprawie stan faktyczny został wywiedziony wyłącznie z treści notatki funkcjonariusza Policji, z pominięciem innych dostępnych dowodów, co wymaga szczegółowego uzasadnienia ze względu na co najwyżej pomocniczy charakter takiej notatki,

b. uznanie przez Sąd, iż przedłożone dokumenty nie mogą "stanowić dowodu potwierdzającego, że usługi w rzeczywistości nie były świadczone’", stanowi niczym nieuzasadnioną ocenę materiału dowodowego zebranego w sprawie.

W skardze kasacyjnej Rzecznik Praw Obywatelskich zaskarżając powyższy wyrok w całości wniósł o jego uchylenie w całości i rozpoznanie skargi.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił:

I. Naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a to:

a) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 1 § 2 ustawy z 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2021 poz, 137 - dalej "p.u.s.a.") poprzez oddalenie skargi w rezultacie kontroli zaskarżonego aktu dokonanej pod względami innymi niż zgodność z prawem;

b) naruszenie art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 92 ust. 1 Konstytucji RP i w zw. z 178 Konstytucji RP poprzez oddalenie skargi na decyzję nakładającą administracyjną karę pieniężną za naruszenie zakazu prowadzenia działalności gospodarczej wprowadzonego bez podstawy ustawowej;

c) naruszenie art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 48a ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (Dz.U. 2020r., poz. 1845, z póżn. zm.) poprzez oddalenie skargi na decyzję nakładającą administracyjną karę pieniężną za naruszenie zakazu nie podlegającego karze na podstawie przywołanego przepisu.

2) z ostrożności procesowej zaś, na wypadek nie podzielenia przez Naczelny Sąd Administracyjny zarzutu wyartykułowanego w pkt 1a zarzutów niniejszej skargi kasacyjnej (nieprzeprowadzenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy kontroli legalności zaskarżonej doń decyzji administracyjnej), w oparciu o art. 174 pkt 1 p.p.s.a. zarzucam także Sądowi I Instancji naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

a) art. 46b pkt 2 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi w zw. z art. 92 ust. 1 Konstytucji RP i w zw. z art. 178 Konstytucji RP poprzez błędną jego wykładnię i przyjęcie, że może on stanowić podstawę wprowadzenia przez Radę Ministrów zakazu prowadzenia działalności gospodarczej;

-b) art. 48a ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 46b pkt 2 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, polegające, na przyjęciu, że może być on podstawą ukarania administracyjną karą pieniężną za naruszenie zakazu prowadzenia działalności gospodarczej, którego wprowadzenie nie mieści się w zakresie upoważnienia udzielonego Radzie Ministrów.

W uzasadnieniu skarg kasacyjnych podniesiono argumenty na ich poparcie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Na wstępie przypomnienia wymaga, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, a mianowicie sytuacje enumeratywnie wymienione w § 2 tego przepisu. Skargę kasacyjną, w granicach której operuje Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 174 p.p.s.a., można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zmiana lub rozszerzenie podstaw kasacyjnych ograniczone jest natomiast, określonym w art. 177 § 1 p.p.s.a. terminem do wniesienia skargi kasacyjnej. Rozwiązaniu temu towarzyszy równolegle uprawnienie strony postępowania do przytoczenia nowego uzasadnienia podstaw kasacyjnych sformułowanych w skardze. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.

Ze skarg kasacyjnych wynika, że spór prawny w rozpatrywanej sprawie dotyczy oceny prawidłowości stanowiska Sądu I instancji, który kontrolując zgodność z prawem decyzji Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Bydgoszczy z 3 czerwca 2020r., nr 41/2020/COR w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za niezastosowanie się do nakazu czasowego ograniczenia określonych zakresów działalności przedsiębiorców, uznał go za zgodny z prawem

Skargi kasacyjne są zasadne i zasługują na uwzględnienie.

Materialnoprawną podstawą do wydania przez organy administracji sanitarnej decyzji o nałożeniu kary pieniężnej były przepisy art. 48a ust. 1 pkt 3 i ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 5 grudnia 2008r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi. Według art. art. 48a ust. 1 pkt 3 ustawy, kto w stanie zagrożenia epidemicznego lub w stanie epidemii nie stosuje się do ustanowionych na podstawie art. 46 lub art. 46b nakazów, zakazów lub ograniczeń, o których mowa w art. 46 ust. 4 pkt 3-5 lub w art. 46b pkt 2 i 8, podlega karze pieniężnej w wysokości od 10.000 zł do 30.000 zł. Stosownie do art. 46b pkt 1 i 2 ustawy Rada Ministrów może ustanowić w rozporządzeniu, o którym mowa w art. 46a, ograniczenia, obowiązki i nakazy, o których mowa w art. 46 ust. 4 (pkt 1) i czasowe ograniczenie określonych zakresów działalności przedsiębiorców (pkt 2).

Rozporządzenie Rady Ministrów z 31 marca 2020r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii wydane zostało z powołaniem się na podstawę wynikającą z art. 46a i art. 46b pkt 1-6 i 8-12 ustawy z 5 grudnia 2008r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi. W § 8 ust 1 pkt 1 ppkt j tego rozporządzenia ustanowiono czasowe ograniczenia prowadzenia przez przedsiębiorców w rozumieniu przepisów ustawy z 6 marca 2018r. Prawo przedsiębiorców oraz przez inne podmioty, działalności usługowej związanej z poprawa kondycji fizycznej (ujętej w PKD w podklasie 96.04.Z).

Uwzględniając w relacji do zarzutów kasacyjnych podważających zgodność z prawem zaskarżonego wyroku istotę sporu prawnego w rozpatrywanej sprawie trzeba stwierdzić, że Sąd I błędnie ocenił, że zaskarżona decyzja oraz decyzje organów I i II instancji odpowiadają prawu.

Wymaga podkreślenia, że w art. 52 ust. 1 Konstytucja RP zapewnia każdemu stanowiącą przejaw ogólnej wolności osobistej osobistą wolność poruszania się po terytorium RP. Jakkolwiek wolność ta nie ma absolutnego charakteru, co wynika z ust. 3 art. 52 ustawy zasadniczej, to jednak zgodnie z wolą ustawodawcy może podlegać ograniczeniom określonym tylko i wyłącznie w ustawie, co znajduje swoje potwierdzenie również w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Z przepisu tego ponadto wynika, że niezależnie od wskazanego formalnego kryterium wprowadzania ograniczeń w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności, ograniczenia te nie mogą jednocześnie naruszać istoty danej wolności lub prawa podmiotowego (por. wyroki Trybunału Konstytucyjnego z: 12 stycznia 1999r., sygn. P 2/98; 25 maja 1999r., sygn. SK 9/98; 10 kwietnia 2002r., sygn. K 26/00), a ich wprowadzenie może być uzasadnione, a co za tym idzie dopuszczalne i zarazem akceptowalne, jeżeli jednocześnie jest konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób.

Z punktu widzenia wyznaczonych przywołaną regulacją konstytucyjną granic dopuszczalności wprowadzania ograniczeń w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności, a warunki te muszą ziścić się łącznie, o ile bowiem sama ustawowa ranga unormowania ograniczeń statusu jednostki nie wystarcza dla uznania ich merytorycznej zasadności, która podlega weryfikacji w zakresie spełnienia przesłanek materialnych art. 31 ust. 3, o tyle a contrario brak zachowania ustawowej formy dla ograniczeń wolności i praw musi prowadzić do dyskwalifikacji danego unormowania, jako sprzecznego ze wskazaną normą art. 31 ust. 3 Konstytucji (por. wyrok TK z 19 maja 1998r., sygn. U 5/97) – w rozpatrywanej sprawie, zasadnicze znaczenie ma zagadnienie odnoszące się do zachowania formalnego kryterium ograniczenia osobistej wolności poruszania (przemieszczania) się na terytorium RP.

Na gruncie obowiązującej Konstytucji zasada wyłączności ustawy ma zupełny charakter. Powiązanie unormowań jej art. 87 ust. 1 i art. 92 z ogólnymi konsekwencjami zasady demokratycznego państwa prawnego (art. 2) prowadzi bowiem do wniosku, że nie może obecnie w systemie prawa powszechnie obowiązującego pojawiać się żadna regulacja podustawowa, która nie znajduje bezpośredniego oparcia w ustawie i która nie służy jej wykonaniu, stosownie do modelu określonego w art. 92 ust. 1, co oznacza, że nie ma takich materii, w których mogłyby być stanowione regulacje podustawowe (o charakterze powszechnie obowiązującym), bez uprzedniego ustawowego unormowania tych materii, albowiem jest to zawsze konieczne w obrębie źródeł powszechnie obowiązującego prawa (zob. wyrok TK z 9 listopada 1999r., K 28/98). W kontekście stopnia szczegółowości (głębokości) regulacji ustawowej podkreślić zaś należy, że jakkolwiek w pewnych dziedzinach prawa ustawa może pozostawiać więcej miejsca dla regulacji wykonawczych, co jednak nigdy nie może prowadzić do nadania regulacji ustawowej charakteru blankietowego, tzn. do "pozostawienia organowi upoważnionemu możliwości samodzielnego uregulowania całego kompleksu zagadnień, co do których w tekście ustawy nie ma żadnych bezpośrednich uregulowań ani wskazówek", to jednak w niektórych dziedzinach zarysowuje się bezwzględna wyłączność ustawy (por. wyroki TK: w sprawie K 28/98; z 24 marca 1998r., sygn. K 40/97).

Niewątpliwie należy do nich dziedzina prawa karnego, w której bezwzględna wyłączność ustawy nakazuje normowanie w samej ustawie właściwie wszystkich elementów definiujących stronę podmiotową czy przedmiotową czynów karalnych, a szerzej rzecz ujmując, dziedzina przepisów (regulacji) o charakterze represyjnym (sankcjonująco-dyscyplinującym), których celem jest poddanie obywatela jakiejś formie ukarania lub sankcji, albowiem konstytucyjne wymagania pod adresem przepisów karnych należy odnosić również do nich (por.: orzeczenia TK z: 26 kwietnia 1995r., sygn. K 11/94; 1 marca 1994r., sygn. U 7/93; 26 września 1995r., sygn. U 4/95).

Dziedziną taką jest również ta, która dotyczy sfery wolności i praw człowieka.

W kontekście znaczenia oraz przyjmowanego rozumienia art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, w orzecznictwie TK od dawna już podkreśla się, że "W odniesieniu do sfery wolności i praw człowieka zastrzeżenie wyłącznie ustawowej rangi unormowania ich ograniczeń należy pojmować dosłownie, z wykluczeniem dopuszczalności subdelegacji, tj. przekazania kompetencji normodawczej innemu organowi, analogicznie do wykluczenia takiej możliwości w odniesieniu do rozporządzeń wykonawczych względem ustaw. [...] w tej specyficznej materii, którą stanowi unormowanie wolności i praw człowieka i obywatela, przewidziane konieczne lub choćby tylko dozwolone przez konstytucję unormowanie ustawowe cechować musi zupełność. W żadnym wypadku, w sytuacji sporu pomiędzy jednostką a organem władzy publicznej o zakres czy sposób korzystania z wolności i praw, podstawa prawna rozstrzygnięcia tego sporu nie może być oderwana od unormowania konstytucyjnego, ani mieć rangi niższej od ustawy" (zob. wyrok z 19 maja 1998r., U 5/97, zob. również np. wyroki TK z: 28 czerwca 2000r., K 34/99; 6 marca 2000r., P 10/99; 7 listopada 2000r., K 16/00; 19 lipca 2011r., P 9/09). Z punktu widzenia istoty spornej w sprawie kwestii oraz przedmiotu sprawy, w której orzekał Sąd I instancji, należy również podnieść, że Trybunał Konstytucyjny już w wyroku z 25 maja 1998r., U 19/97, odwołując się do dotychczasowego orzecznictwa wyjaśnił, że "Wymaganie umieszczenia bezpośrednio w tekście ustawy wszystkich zasadniczych elementów regulacji prawnej musi być stosowane ze szczególnym rygoryzmem, gdy regulacja ta dotyczy władczych form działania organów administracji publicznej wobec obywateli, praw i obowiązków organu administracji i obywatela w ramach stosunku publicznoprawnego lub korzystania przez obywateli z ich praw i wolności [...]".

Znaczenie przedstawionych uwag oraz formułowanych na ich gruncie argumentów odnośnie do znaczenia konsekwencji wynikających z zasady bezwzględnej wyłączności ustawy w wymienionych powyżej sferach, nie może pomijać również tego, że w świetle obowiązującej Konstytucji RP wprowadzanie ograniczeń w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw człowieka i obywatela, polegające na ustanowieniu powszechnych nakazów i zakazów ingerujących w te wolności i prawa, jest zasadniczo możliwe i zarazem dopuszczalne w sytuacjach szczególnych zagrożeń, które tworzą możliwość wprowadzenia jeżeli, zwykłe środki konstytucyjne są niewystarczające, co oznacza, że chodzi o środki, których stosowanie koresponduje z ustawą zasadniczą, i które są osadzone na jej gruncie, a nie o jakiekolwiek środki odpowiedniego stanu nadzwyczajnego, a mianowicie stanu wojennego, stanu wyjątkowego lub stanu klęski żywiołowej (art. 228 ust. 1), co powoduje, że zasady działania organów władzy publicznej oraz zakres, w jakim mogą zostać ograniczone wolności i prawa człowieka i obywatela w czasie poszczególnych stanów nadzwyczajnych, określa ustawa.

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym podziela prezentowany w orzecznictwie sądowym pogląd prawny, że mimo zaktualizowania się przesłanek uzasadniających wprowadzenie stanu klęski żywiołowej nie został on wprowadzony, a wprowadzony w jego miejsce stan epidemii, poprzedzony stanem zagrożenia epidemiologiczego, w związku z tym, że nie jest stanem nadzwyczajnym w rozumieniu art. 228 ust. 1 Konstytucji RP, nie może prowadzić wraz z wprowadzanymi na jego podstawie ograniczeniami do naruszania podstawowych praw i wolności (zob. wyrok Sądu Najwyższego z 16 marca 2021r., II KK 64/21, OSNK 2021/4/18), zwłaszcza w zakresie wynikającym ze zmian obowiązującego stanu prawnego, które miały stanowić odpowiedź prawodawcy na zagrożenia COVID-19, a zwłaszcza w formie, w jakiej to nastąpiło.

W tym też kontekście trzeba podnieść, że pierwotnie, w konsekwencji zaistnienia stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii, w rozporządzeniach uprawnionych organów o ogłoszeniu ich wprowadzenia, zgodnie z art. 46 ust. 4 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi, można było i w dalszym ciągu można ustanowić: 1) czasowe ograniczenie określonego sposobu przemieszczania się, 2) czasowe ograniczenie lub zakaz obrotu i używania określonych przedmiotów lub produktów spożywczych, 3) czasowe ograniczenie funkcjonowania określonych instytucji lub zakładów pracy, 4) zakaz organizowania widowisk i innych zgromadzeń ludności, 5) obowiązek wykonania określonych zabiegów sanitarnych, jeżeli wykonanie ich wiąże się z funkcjonowaniem określonych obiektów produkcyjnych, usługowych, handlowych lub innych obiektów, 6) nakaz udostępnienia nieruchomości, lokali, terenów i dostarczenia środków transportu do działań przeciwepidemicznych przewidzianych planami przeciwepidemicznymi, 7) obowiązek przeprowadzenia szczepień ochronnych, o których mowa w ust. 3, oraz grupy osób podlegające tym szczepieniom, rodzaj przeprowadzanych szczepień ochronnych - uwzględniając drogi szerzenia się zakażeń i chorób zakaźnych oraz sytuację epidemiczną na obszarze, na którym ogłoszono stan zagrożenia epidemicznego lub stan epidemii.

Nie ten jednak przepis upoważniający wymienionej ustawy stanowił podstawę wydania rozporządzenia z 31 marca 2020r., lecz upoważniające przepisy art. 46a oraz art. 46b pkt 1-6 i pkt 8-12 tej ustawy, które z dniem 8 marca 2020r. wprowadzone zostały do porządku prawnego ustawą o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych.

Z upoważniającego przepisu art. 46a wynika, że w przypadku wystąpienia stanu epidemii lub stanu zagrożenia epidemicznego o charakterze i w rozmiarach przekraczających możliwości działania właściwych organów administracji rządowej i organów jednostek samorządu terytorialnego, Rada Ministrów może określić, w drodze rozporządzenia, na podstawie danych przekazanych przez ministra właściwego do spraw zdrowia, ministra właściwego do spraw wewnętrznych, ministra właściwego do spraw administracji publicznej, Głównego Inspektora Sanitarnego oraz wojewodów: 1) zagrożony obszar wraz ze wskazaniem rodzaju strefy, na którym wystąpił stan epidemii lub stan zagrożenia epidemicznego, 2) rodzaj stosowanych rozwiązań - w zakresie określonym w art. 46b - mając na względzie zakres stosowanych rozwiązań oraz uwzględniając bieżące możliwości budżetu państwa oraz budżetów jednostek samorządu terytorialnego.

Przepis art. 46b stanowił zaś - podlegał on bowiem nowelizacjom polegającym na zmianie pkt 4, uchyleniu pkt 7, dodaniu pkt 4a i pkt 13, o czym o czym mowa jeszcze dalej w zakresie odnoszącym się do ich znaczenia w rozpatrywanej sprawie - że w rozporządzeniu, o którym mowa w art. 46a, można ustanowić: 1) ograniczenia, obowiązki i nakazy, o których mowa w art. 46 ust. 4; 2) czasowe ograniczenie określonych zakresów działalności przedsiębiorców; 3) czasową reglamentację zaopatrzenia w określonego rodzaju artykuły; 4) obowiązek poddania się badaniom lekarskim oraz stosowaniu innych środków profilaktycznych i zabiegów przez osoby chore i podejrzane o zachorowanie; 5) obowiązek poddania się kwarantannie; 6) miejsce kwarantanny; 7) zakaz opuszczania miejsca kwarantanny; 8) czasowe ograniczenie korzystania z lokali lub terenów oraz obowiązek ich zabezpieczenia; 9) nakaz ewakuacji w ustalonym czasie z określonych miejsc, terenów i obiektów; 10) nakaz lub zakaz przebywania w określonych miejscach i obiektach oraz na określonych obszarach; 11) zakaz opuszczania strefy zero przez osoby chore i podejrzane o zachorowanie; 12) nakaz określonego sposobu przemieszczania się.

Wydane na podstawie przywołanych przepisów upoważniających ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi i współstanowiące materialnoprawną podstawę wydania zaskarżonej decyzji rozporządzenie z 31 marca 2020r. w zakresie odnoszącym się do spornej w sprawie kwestii ustanowiono czasowe ograniczenia prowadzenia przez przedsiębiorców w rozumieniu przepisów ustawy z 6 marca 2018r. Prawo przedsiębiorców oraz przez inne podmioty, działalności usługowej związanej z poprawa kondycji fizycznej (ujętej w PKD w podklasie 96.04.Z).

Stanowiąc w ust. 1, że "Kto w stanie zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii nie stosuje się do ustanowionych na podstawie art. 46 lub art. 46b nakazów, zakazów lub ograniczeń, o których mowa w: [...] ", przepis ten odsyłała – jak wynika to z jego treści i co trzeba podkreślić – do przepisów upoważniających do wydania rozporządzenia, a więc innymi słowy do przepisów kompetencyjnych, zaś w pkt od 1) do 5) do poszczególnych punktów zawartych w ust. 4 art. 46 oraz w art. 46b, a co za tym idzie do zawartych w nich wytycznych co do treści aktu wykonawczego.

Wobec przywołanej treści pkt 12 art. 46b ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi, która nie jest wystarczająca, aby cel ten osiągnąć, w relacji do stopnia szczegółowości regulacji zawartej w przywołanym przepisie rozporządzenia (w tym wynikających z nich szczegółowych zwolnień od podlegania ustanowionym w nich nakazom) trzeba to uznać za wręcz niezbędne i konieczne. Tylko bowiem w taki sposób możliwe byłoby ustalenie, czy dane zachowanie, a mianowicie zachowanie przypisywane danej osobie, może być rzeczywiście kwalifikowane, jako wyczerpujące znamiona deliktu (deliktów), o którym (których) mowa w art. 48a ust. 1 przywołanej ustawy, czy też nie.

Powyższe prowadzi do wniosku, że zastosowany na gruncie sankcjonującego przepisu art. 48a ust. 1 przywołanej ustawy zabieg odesłania do wskazanych w nim przepisów upoważniających (kompetencyjnych) - co wobec ich treściowych deficytów nakazuje podważyć jego skuteczność w omawianym zakresie także z pozycji argumentu odwołującego się do zasady określoności regulacji, którą powinien charakteryzować się zwłaszcza taki przepis ustawy, jak przywołany, a mianowicie przepis mający stanowić podstawę nałożenia sankcji administracyjnej – a w istocie zabieg wielostopniowego odesłania, bo siłą rzeczy zawierający w sobie odesłanie do wymienionych przepisów rozporządzenia wykonawczego wyznaczających zupełny zakres określonych nimi ograniczeń, doprowadził do tego, że wbrew zasadzie bezwzględnej wyłączności ustawy w dziedzinie przepisów (regulacji) o charakterze represyjnym (sankcjonująco-dyscyplinującym), właściwie wszystkie istotne podmiotowe i przedmiotowe znamiona deliktów, o których mowa powyżej, zostały określone nie w ustawie, lecz w rozporządzeniu wykonawczym. Tak więc, to nie lektura ustawy, lecz lektura rozporządzenia wyznaczała kompletny zarys wprowadzanych nim nakazów, których naruszenie podlegało penalizacji.

W świetle wynikających z art. 92 Konstytucji RP warunków konstytucyjności i legalności rozporządzenia, jako aktu normatywnego wydawanego na podstawie i w celu wykonania ustawy, trzeba bowiem podkreślić, co jest oczywiste również w kontekście zasady wyrażającej zakaz domniemywania kompetencji, że przepis ustawy ustanawiający upoważnienie do wydania aktu wykonawczego podlega ścisłej wykładni językowej i nie może prowadzić do objęcia zakresem upoważnienia materii w nim nie wymienionych w drodze wykładni celowościowej (zob. np.: wyroki TK z: 11 maja 1999r., sygn. P 9/98; 5 października 1999r., sygn. U 4/99; 22 listopada 1999r., sygn. U 6/99), co zmierza do bezpośredniego i ścisłego powiązania treści rozporządzenia z jego celem, a mianowicie z wykonaniem ustawy oraz oznacza, że przepisy wykonawcze muszą pozostawać w związku merytorycznym i funkcjonalnym w relacji do rozwiązań ustawowych (por.: wyrok TK z 16 lutego 1999r., sygn. SK 11/98). Uchybienie zaś tym konstytucyjnym wymogom powoduje, że rozporządzenie staje się w istocie rzeczy aktem samoistnym (zob. również przywoływany już powyżej wyrok w sprawie K 28/98), a więc pozbawionym jego stricte wykonawczego charakteru w relacji do ustawy.

Uwzględniając bowiem znaczenie zasady bezwzględnej wyłączności ustawy w dziedzinie dotyczącej wolności i praw człowieka i obywatela oraz w dziedzinie prawa karnego, a szerzej rzecz ujmując, w dziedzinie przepisów (regulacji) o charakterze represyjnym, które w relacji do istoty spornej w sprawie kwestii oraz przedmiotu rozpatrywanej sprawy zostało zobrazowane argumentami przedstawionym na wcześniejszym etapie rozważań., nie może budzić żadnych wątpliwości, że konstytucyjne deficyty materialnoprawnej podstawy decyzji o nałożeniu na stronę skarżącą kary pieniężnej były aż nadto oczywiste.

Należy podkreślić, że powyższe stanowisko znajduje oparcie we wcześniejszym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. wyroki NSA z: 23 września 2021r., sygn. akt II GSK 884/21; 28 października 2021r., sygn. akt: II GSK 1448/21, II GSK 1032/21, II GSK 1545/21, II GSK 1206/21, II GSK 996/21; 18 listopada 2021r., sygn. akt II GSK 1570/21; 1 lutego 2022r., sygn., akt II GSK 2641/21; oraz z 9 marca 2022r., sygn. akt II GSK 113/22 - Wyroki NSA dostępne w internecie.

Z przedstawionych powodów zasługiwał na uwzględnienie zawarty w skargach kasacyjnych wniosek o uchylenie zaskarżonego wyroku i Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 188 p.p.s.a., uchylił zaskarżony wyrok w całości (punkt pierwszy sentencji wyroku).

Ponieważ istota sprawy była dostatecznie wyjaśniona, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę i orzekając na podstawie art. 188 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) w zw. z art. 135 p.p.s.a. i art. 105 k.p.a. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji i umorzył postępowanie administracyjne w tej sprawie (punkt drugi sentencji wyroku).

O kosztach postępowania sądowego zasądzonych od organu na rzecz skarżącego orzeczono w punkcie trzecim wyroku na podstawie art. 209 w zw. z art. 203 pkt 1 i 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a) w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit a) i § 2 pkt 4) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz.U. 2018r., poz. 265).