Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 991/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-11-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6045 Ochrona osób i mienia
Hasła tematyczne: Koncesje
Skarżony organ: Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 22 ust. 2 pkt 2
journal: Dz.U. 2018 poz 2142
law: Ustawa z dnia 22 sierpnia 1997 r. o ochronie osób i mienia tj.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Mirosław Trzecki Sędzia NSA Cezary Pryca (spr.) Sędzia del. WSA Krzysztof Sobieralski Protokolant Anna Ważbińska-Dudzińska po rozpoznaniu w dniu 8 listopada 2023 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 grudnia 2019 r. sygn. akt VI SA/Wa 2089/19 w sprawie ze skargi A. Sp. z o.o. w P. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] lipca 2019 r. nr [...] w przedmiocie cofnięcia koncesji na prowadzenie działalności gospodarczej w zakresie usług ochrony osób i mienia 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od A. Sp. z o.o. w P. 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

I

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 30 grudnia 2019 r., sygn. akt VI SA/Wa 2089/19, działając na podstawie ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie: tekst jedn. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634; dalej jako: "p.p.s.a.") w sprawie ze skargi A. sp. z o.o. z siedzibą w P. (dalej jako: "skarżąca") na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] lipca 2019 r. w przedmiocie cofnięcia koncesji na prowadzenie działalności gospodarczej w zakresie usług ochrony osób i mienia, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] maja 2019 r. oraz zasądził od Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji na rzecz skarżącej zwrot kosztów postępowania.

Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym.

W dniu 8 grudnia 2016 r. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji udzielił skarżącej koncesji na wykonywanie działalności gospodarczej w zakresie usług ochrony osób i mienia realizowanych w formie bezpośredniej ochrony fizycznej.

W dniach 13-15 listopada 2018r. u skarżącej została przeprowadzona kontrola działalności koncesyjnej w zakresie usług ochrony osób i mienia. Z kontroli został sporządzony Protokół kontroli z dnia 15 listopada 2018r., w którym kontrolujący zawarli ustalenia o uchybieniach przez skarżącą w zakresie warunków wykonywania koncesjonowanej działalności gospodarczej, określonych przepisami prawa.

Decyzją z dnia [...] maja 2019 r. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji cofnął skarżącej koncesję. na wykonywanie działalności gospodarczej w zakresie usług ochrony osób i mienia realizowanych w formie bezpośredniej ochrony fizycznej.

Koncesja została cofnięta na podstawie art. 22 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 22 sierpnia 1997 r. o ochronie osób i mienia (Dz. U. z 2018 r. poz. 2142 ze zm.; dalej jako: "ustawa o ochronie osób i mienia"), w związku z ustaleniem, że przedsiębiorca:

1) nie zawierał umów na świadczenie usług ochrony w formie pisemnej, co stwierdzono w 41 przypadkach na 50 skontrolowanych usług ochrony (naruszenie art. 19 ust. 1 pkt 3 ustawy o ochronie osób i mienia);

2) nie prowadził rejestru zawartych umów (naruszenie § 2 pkt 2 lit. a rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 16 grudnia 2013 r. w sprawie dokumentowania działalności gospodarczej w zakresie usług ochrony osób i mienia, Dz. U. z 2013 r. poz. 1739; dalej jako: "rozporządzenie");

3) nie prowadził ksiąg realizacji umów wraz z ewidencją notatek dotyczących użycia lub wykorzystania przez pracowników ochrony środka przymusu bezpośredniego i broni palnej, sporządzanych w trakcie realizacji tej umowy (naruszenie § 2 pkt 2 lit. b rozporządzenia);

4) nie prowadził ewidencji legitymacji (naruszenie art. 20 ust. 4 ustawy o ochronie osób i mienia);

5) nie wystawiał pracownikom ochrony legitymacji (naruszenie art. 20 ust. 1 pkt 3 ustawy o ochronie osób i mienia).

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, decyzją z dnia [...] lipca 2019 r. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji.

Skargę na powyższą decyzję organu odwoławczego złożyła skarżąca. Sąd pierwszej instancji uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] maja 2019 r. oraz zasądził od Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji na rzecz skarżącej zwrot kosztów postępowania. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że ze stanu faktycznego sprawy ustalonego przez organ nie wynikało, aby większość usług świadczonych w kontrolowanym okresie przez skarżącą (50 umów) w rzeczywistości dotyczyła ochrony osób lub mienia (w istocie dotyczyła dwóch umów), podobnie jak i zabezpieczania imprez masowych (4 usługi) oraz imprez niebędących imprezami masowymi (61 usług). Nie można było zatem uznać za prawidłowe stwierdzenie organu, że skarżąca w przeważającej większości wykonywanych przez nią usług nie dochowała obowiązków wynikających z posiadanej koncesji w zakresie usług ochrony osób i mienia. Sąd zaznaczył, że powyższe dotyczyło zarówno dochowania warunku zawierania umów na ochronę w formie pisemnej oraz ich ewidencjonowania, jak i obowiązków związanych z zatrudnianiem pracowników ochrony, w tym wydawania legitymacji i prowadzeniem ich rejestru.

Sąd zgodził się ze skarżącą, że liczba dwóch umów w stosunku do ogólnej liczby realizowanych zleceń zabezpieczenia różnego rodzaju imprez przez skarżącą nie stanowiła w tym przypadku na tyle istotnej wartości, która uzasadniałaby przyjęcie, że po stronie skarżącej doszło do naruszenia warunków prowadzenia działalności koncesyjnej w stopniu rażącym. Podobna sytuacja występowała w przypadku stwierdzenia przez organ braku wykonywania przez skarżącą obowiązków w zakresie prowadzenia ewidencji zawieranych umów oraz legitymacji zatrudnianych pracowników ochrony. W ocenie Sądu, takie stwierdzenie nie jest zbyt daleko idące w kontekście stanu faktycznego niniejszej sprawy, gdyż skarżąca obowiązki te de facto wykonywała lecz w przyjęty w organizacji jej przedsiębiorstwa sposób, o czym niewątpliwie świadczą prowadzone w systemie informatycznym ewidencje zarówno zawieranych umów (potwierdzonych fakturami VAT, tj. dokumentem, którego wartość dowodowa jest znacząca), jak i wydawała zatrudnianym (wynajmowanym) pracownikom określone identyfikatory służby informacyjnej bądź porządkowej, co znajduje potwierdzenie w zgromadzonym materiale dowodowym sprawy. W konsekwencji nie można było jednoznacznie stwierdzić, że obowiązków tych skarżąca w ogóle nie realizowała (gdyż świadczyłoby to w istocie o ich unikaniu) lecz w kontekście uwarunkowań faktycznych sprawy stwierdzić należało, że obowiązków tych nie wykonywała w sposób prawidłowy, zwłaszcza w formie zgodnej z obowiązującymi przepisami.

Mając w tym zakresie na uwadze faktyczną skalę naruszeń, jak i okoliczność, że skarżąca niezwłocznie po przeprowadzeniu kontroli przyjęła stosowną uchwałą politykę prowadzenia dokumentacji dotyczącej wykonywania usług ochrony osób i mienia zgodnie z wynikami kontroli, trudno tym samym przypisać jej rażącego naruszania warunków wykonywania działalności koncesyjnej, zwłaszcza w sytuacji braku stwierdzenia uporczywości dokonywanych naruszeń.

W ocenie Sądu, organ orzekając o cofnięciu skarżącej koncesji nie uwzględnił szczególnych okoliczności przedmiotowej sprawy, które nie pozwalają na uznanie, że w istocie doszło do rażącego naruszenia obowiązków przez Skarżącą. Dotyczy to zarówno rodzaju zawieranych przez nią umów, zatrudnianiu pracowników ochrony oraz faktycznej liczby stwierdzonych naruszeń.

II

Od przedmiotowego wyroku organ złożył skargę kasacyjną, zaskarżając orzeczenie w całości. Zaskarżonemu wyrokowi organ zarzucił:

1. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów prawa materialnego:

a. poprzez błędną wykładnię art. 22 ust. 2 pkt 2 ustawy o ochronie osób i mienia, a w konsekwencji jego niezastosowanie, polegające na błędnym uznaniu przez Sąd pierwszej instancji, że Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji nie uwzględnił szczególnych okoliczności przedmiotowej sprawy (nie wiadomo dokładnie jakich), które w błędnej ocenie Sądu pierwszej instancji nie pozwalają na uznanie, że doszło do rażącego naruszenia prawa przez Skarżącą, będącą podmiotem profesjonalnym,

b. poprzez błędną wykładnię art. 3 pkt 1 lit. a, art. 19 ust. 1 pkt 3, art. 20 ust. 3, ust. 4 i ust. 5 ustawy o ochronie osób i mienia oraz art. 22 ust. 2 pkt 2 ustawy o ochronie osób i mienia, a w konsekwencji ich niezastosowanie polegające na błędnym ustaleniu przez Sąd pierwszej instancji, że większość usług świadczonych przez skarżącą nie dotyczyła usług ochrony osób bądź mienia lecz usług nie mających takiego charakteru i wyciągnięciu przez Sąd pierwszej instancji błędnych wniosków jakoby ustawodawca uzależniał obowiązek cofnięcia koncesji na świadczenie usług ochrony osób i mienia od liczby umów, przy realizacji których doszło do ewidentnego naruszenia przez koncesjonariusza przepisów ustawy lub też od procentowego stosunku dokonanych przez koncesjonariusza naruszeń prawa do ogółu świadczonych przez niego usług;

c. poprzez błędną wykładnię art. 3 pkt 1 lit. a ustawy o ochronie osób i mienia, a w konsekwencji jego niezastosowanie polegające na błędnym ustaleniu przez Sąd pierwszej instancji, że usługi zabezpieczenia imprez nie będących imprezami masowymi, a także imprez masowych w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 20 marca 2009 r. o bezpieczeństwie imprez masowych (Dz.U. z 2019 r. poz. 2171) nie są usługami ochrony, o których mowa w ustawie o ochronie osób i mienia, a zatem w błędnej wykładni Sądu pierwszej instancji nie muszą to być usługi realizowane w formie bezpośredniej ochrony fizycznej, podczas gdy nie ulega wątpliwości, że usługi świadczone przez koncesjonariusza w tym zakresie są usługami ochrony osób i mienia realizowanymi w formie bezpośredniej ochrony fizycznej stałej, określonymi wprost w treści art. 3 pkt 1 lit. a ustawy o ochronie osób i mienia;

d. poprzez błędną wykładnię art. 19 ust. 1 pkt 3 oraz art. 20 ust. 3, ust. 4 i ust. 5 ustawy o ochronie osób i mienia, jak również § 2 pkt 2 lit. a oraz lit. b rozporządzenia a w konsekwencji ich niezastosowanie polegające na błędnym uznaniu przez Sąd pierwszej instancji, że niewykonywanie przez skarżącą podstawowych obowiązków wynikających wprost z treści tych przepisów a podejmowanie w zamian przez skarżącą innych czynności w sposób i w formie określonych samodzielnie przez skarżącą niezgodnie z obowiązującymi oczywistymi przepisami prawa nie budzącymi wątpliwości interpretacyjnych oznacza w błędnej ocenie Sądu pierwszej instancji de facto wykonywanie obowiązków ustawowych przez koncesjonariusza, będącego podmiotem profesjonalnym, w sytuacji w której treść przepisów ustawy oraz rozporządzenia wykonawczego Ministra Spraw Wewnętrznych jest jasna i oczywista. W istocie, przyjęcie poglądów Sądu pierwszej instancji oznaczałoby, że podmioty koncesjonowane nie muszą prowadzić dokumentacji świadczonych usług, wydawanych pracownikom ochrony legitymacji oraz prowadzonych czynności ochrony osób i mienia w sposób jednoznacznie wskazany w przedmiotowym rozporządzeniu Ministra Spraw Wewnętrznych, co pozbawiałoby to rozporządzenie znaczenia normatywnego;

e. poprzez błędną wykładnię art. 22 ust. 2 pkt 1 oraz pkt 2 ustawy o ochronie osób i mienia, a w konsekwencji ich niezastosowanie polegające na błędnym uznaniu przez Sąd pierwszej instancji, że działania skarżącej polegające na przyjęciu, po zakończeniu kontroli, uchwałą organu skarżącej dokumentu w postaci polityki prowadzenia dokumentacji dotyczącej wykonywania usług ochrony osób i mienia zgodnie z wynikami kontroli, doprowadziły do usunięcia stanu faktycznego i prawnego niezgodnego z warunkami określonymi w koncesji oraz z przepisami regulującymi działalność gospodarczą objętą koncesją, podczas gdy nie ulega wątpliwości, również w świetle ustaleń Sądu pierwszej instancji, że działania podejmowane przez skarżącą, o w istocie nieznanych i nieustalonych przez Sąd pierwszej instancji skutkach, miały miejsce po zakończeniu kontroli, nie mogły mieć zatem wpływu na ocenę prowadzenia koncesjonowanej działalności gospodarczej.

2. Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy:

a. art. 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na uchyleniu decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] lipca 2019 r. oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] maja 2019 r. cofającą stronie skarżącej koncesję na wykonywanie działalności gospodarczej w zakresie usług ochrony osób i mienia realizowanych w formie bezpośredniej ochrony fizycznej w sytuacji, gdy zostały one wydane prawidłowo zgodnie z ustalonym stanem faktycznym i prawnym;

b. art. 141 § 4 p.p.s.a. i art. 134 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 3 § 1 i § 2 pkt 1) p.p.s.a. poprzez nienależyte wykonanie przez Sąd pierwszej instancji obowiązku kontroli zaskarżonej decyzji pod kątem zgodności z prawem i zastosowania wobec niej właściwych środków w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, czego przejawem jest wadliwe (niepełne) uzasadnienie zaskarżonego wyroku, objawiające się w szczególności wywodzeniem błędnych i dowolnych wniosków, twierdzeń i ustaleń przez Sąd pierwszej instancji.

Wskazując na powyższe organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości, rozpoznanie skargi i jej oddalenie oraz zasądzenie na rzecz organu kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie na rzecz organu kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

III

Odpowiedź na skargę kasacyjną złożyła skarżąca, wnosząc o jej oddalenie w całości oraz zasądzenie na rzecz skarżącej zwrot kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

IV

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie jest zasadna i podlega oddaleniu.

Na wstępie przypomnienia wymaga, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, a mianowicie sytuacje enumeratywnie wymienione w § 2 tego przepisu. Skargę kasacyjną, w granicach której operuje Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 174 p.p.s.a., można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zmiana lub rozszerzenie podstaw kasacyjnych ograniczone jest natomiast, określonym w art. 177 § 1 p.p.s.a. terminem do wniesienia skargi kasacyjnej. Rozwiązaniu temu towarzyszy równolegle uprawnienie strony postępowania do przytoczenia nowego uzasadnienia podstaw kasacyjnych sformułowanych w skardze. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.

Z zarzutów skargi kasacyjnej, które zostały oparte na obydwu podstawach kasacyjnych określonych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. wynika, że spór prawny w rozpatrywanej sprawie dotyczy oceny prawidłowości stanowiska Sądu pierwszej instancji, który kontrolując zgodność z prawem decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w przedmiocie cofnięcia koncesji na prowadzenie działalności gospodarczej w zakresie usług ochrony osób i mienia, stwierdził że decyzja ta jest niezgodna z prawem. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku - najogólniej rzecz ujmując - wynika, że w rozpatrywanej sprawie organ dopuścił się uchybień wskazujących na niewyjaśnienie istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności faktycznych związanych z ustaleniami dotyczącymi faktycznie realizowanych, a poddanych kontroli umów, identyfikacji tych umów w systemie informatycznym i oceny związanych z tym faktur, a także oceny stopnia stwierdzonych naruszeń w kontekście ustawowej przesłanki "rażącego naruszenia warunków wykonywania koncesjonowanej działalności-art.22 ust.2 pkt 2 ustawy o ochronie osób i mienia.

W związku z powyższym na wstępie podkreślić należy, że stosownie do treści art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) lub na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Przy tym, zauważyć należy, że z art. 176 § 1p.p.s.a. wynika, iż uzasadnienie skargi kasacyjnej powinno zawierać korespondujące ze stawianymi zarzutami ich rozwinięcie, co oznacza nie tylko obowiązek wskazania, które przepisy prawa zostały naruszone przez sąd administracyjny pierwszej instancji, lecz w odniesieniu do przepisów prawa materialnego również obowiązek wykazania na czym polegała ich błędna wykładnia i niewłaściwe zastosowanie, a co więcej, jaka powinna być prawidłowa wykładnia oraz zastosowanie tych przepisów prawa (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.), w odniesieniu natomiast do przepisów postępowania, obowiązek wykazania (uprawdopodobnienia) wpływu zarzucanego ich naruszenia na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.).

Podkreślić także należy, że wobec znaczenia konsekwencji wynikających z art. 174 pkt 1 i pkt 2 w związku z art. 176 p.p.s.a. oraz określonych tymi przepisami prawa koniecznych wymogów, którym powinny czynić zadość stawiane na ich podstawie zarzuty (por. wyroki NSA z dnia: 28 lipca 2022 r., sygn. akt I OSK 1925/21; 6 listopada 2020, sygn. akt II GSK 742/20; 13 października 2017 r., sygn. akt II FSK 1445/15 oraz wyrok NSA z dnia 14 czerwca 2017 r., sygn. akt II GSK 2735/15 oraz wyroki NSA z dnia: 11 października 2022 r., sygn. akt II GSK 581/19; 4 sierpnia 2022 r., sygn. akt II FSK 187/20; 8 maja 2018 r., sygn. akt II GSK 289/18; 15 grudnia 2010 r., sygn. akt II FSK 1333/09), ocena ich zasadności nie może pomijać tego, że z zasady dyspozycyjności, o której mowa była na wstępie wynika, że Naczelny Sąd Administracyjny nie może domniemywać granic zaskarżenia wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego, albowiem te wyznaczają właśnie zarzuty skargi kasacyjnej, a nie jest dopuszczalna rozszerzająca wykładnia zakresu zaskarżenia i jego kierunków, uzupełnianie, konkretyzowanie, uściślanie lub interpretowanie niejasno sformułowanych zarzutów kasacyjnych, czy też nadawanie im innego znaczenia niż wynika to z ich treści i towarzyszącej im argumentacji, czy też stawianie jakichkolwiek hipotez i snucie domysłów w zakresie uzasadnienia podstaw kasacyjnych i domniemywanie tym samym intencji wnoszącego skargę kasacyjną (por. wyroki NSA z dnia: 14 października 2022 r., sygn. akt III OSK 5181/21; 6 maja 2021 r., sygn. akt I GSK 1542/20; 29 października 2020 r. sygn. akt I GSK 285/18; 16 lipca 2020 r. sygn. akt I GSK 611/20; 4 grudnia 2019 r. sygn. akt II FSK 2031/18; 17 lutego 2015 r. sygn. akt II OSK 1695/13; zob. również wyrok NSA z dnia 13 października 2017 r., sygn. akt II FSK 1445/17).

W tym stanie rzeczy należy uznać za bezzasadny zarzut skargi kasacyjnej opisany w punkcie 2 lit a petitum skargi kasacyjnej. Przypomnieć bowiem należy, że przepisy określające kompetencje sądu administracyjnego w fazie orzekania, takie jak art. 145 § 1 p.p.s.a., czy art. 151 p.p.s.a. mają charakter ogólny (blankietowy). Tego typu przepisy nie mogą stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Strona skarżąca kasacyjnie, chcąc powołać się na zarzut naruszenia któregoś z powyższych przepisów, zobowiązana jest bezpośrednio powiązać omawiany zarzut z zarzutem naruszenia konkretnych przepisów, którym jej zdaniem Sąd pierwszej instancji uchybił w toku rozpoznania sprawy.

W ocenie NSA nie jest również zasadny zarzut opisany w punkcie 2 litera b petitum skargi kasacyjnej. Wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu naruszenia wymienionego przepisu prawa zasadniczo wówczas, gdy uzasadnienie sporządzone jest w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku. Funkcja uzasadnienia wyroku wyraża się bowiem i w tym, że jego adresatem, oprócz stron, jest także Naczelny Sąd Administracyjny, co tworzy po stronie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, który umożliwi przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia w sytuacji, gdy strona postępowania zażąda, poprzez wniesienie skargi kasacyjnej, jego kontroli.

Według Naczelnego Sądu Administracyjnego, uzasadnienie kontrolowanego wyroku nie uniemożliwia przeprowadzenia kontroli prawidłowości tego orzeczenia.

Zupełnie inną kwestią jest natomiast co w kontekście odnoszącym się do zarzucanego sposobu, czy też formy naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. trzeba podkreślić siła przekonywania zawartych w nim argumentów, co prowadzi z kolei do tego wniosku, że brak przekonania strony o trafności rozstrzygnięcia sprawy, w tym do przyjętego kierunku wykładni i zastosowania prawa, którego prawidłowość, aby mogła być oceniona wymaga postawienia innych zarzutów kasacyjnych, czy też odnośnie do oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, której rezultat nie koresponduje z oczekiwaniami strony, nie oznacza jeszcze wadliwości uzasadnienia wyroku i to w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Fakt więc, że stanowisko zajęte przez WSA jest odmienne od prezentowanego przez wnoszącego skargę kasacyjną nie oznacza, że uzasadnienie wyroku zawiera wady konstrukcyjne czy też, że jest wadliwe w stopniu uzasadniającym uchylenie wydanego w sprawie rozstrzygnięcia.

Dlatego polemika z merytorycznym stanowiskiem WSA nie może sprowadzać się do zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Poprzez zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można bowiem skutecznie zwalczać, ani prawidłowości przyjętego za podstawę orzekania stanu faktycznego, ani stanowiska sądu odnośnie do wykładni bądź zastosowania prawa (por. wyroki NSA z dnia: 26 listopada 2014 r., sygn. akt II OSK 1131/13; 20 stycznia 2015 r., sygn. akt I FSK 2081/13; 12 marca 2015 r., sygn. akt I OSK 2338/13; 18 marca 2015 r., sygn. akt I GSK 1779/13).

Z kolei przepis art. 134 § 1 p.p.s.a. może stanowić usprawiedliwioną podstawę kasacyjną w sytuacji, gdy sąd administracyjny pierwszej instancji - nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną - nie wyszedł poza ich granice, mimo że w danej sprawie powinien był to uczynić lub rozpoznając skargę dokonał oceny pod względem zgodności z prawem innej sprawy (w znaczeniu przedmiotowym i podmiotowym) niż sprawa rozstrzygnięta zaskarżonym aktem lub rozpoznał skargę z przekroczeniem granic danej sprawy lub nie rozpoznał istoty sprawy. Taka sytuacja w rozpoznawanej sprawie nie miała miejsca.

W tym stanie rzeczy brak jest także podstaw do uznania, że Sąd pierwszej instancji dopuścił się naruszenia art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 p.p.s.a. bowiem WSA nie wyszedł poza zakres przedmiotowy postępowania sądowoadministracyjnego, ani nie uchylił się od zbadania legalności zaskarżonej decyzji, stosując środki przewidziane przez ustaw i realizując tę kontrolę przy zastosowaniu kryterium zgodności z prawem.

Przechodząc do oceny zarzutów opartych na podstawie kasacyjnej opisanej w art.174 pkt 1 p.p.s.a. przypomnienia wymaga, że błędna wykładnia prawa materialnego, o której mowa w pkt 1 art. 174 p.p.s.a., to wadliwe zrekonstruowanie normy prawnej z konkretnego przepisu (przepisów) prawa, wyrażające się w mylnym zrozumieniu jego (ich) treści (w tym, poprzez wadliwą klaryfikację znaczeń), a przez to w wadliwym ustaleniu jego (ich) sensu normatywnego przez sąd administracyjny pierwszej instancji, co - aby zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię mógł być rozpatrzony - wymaga wykazania na czym dokładnie polegała błędna wykładnia przepisu prawa, którego zarzut kasacyjny dotyczy oraz, jaka powinna być jego wykładnia prawidłowa, co równocześnie oznacza potrzebę podjęcia merytorycznej polemiki ze stanowiskiem wyrażonym w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku odnośnie do tego rodzaju kwestii spornej, a więc innymi, słowy wymaga przeciwstawienia stanowisku nieprawidłowemu, stanowiska, które zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną jest prawidłowe (por. wyroki NSA z dnia: 6 listopada 2020 r., sygn. akt II GSK 742/20; 13 stycznia 2021 r., sygn. akt II FSK 2368/18; 28 lipca 2022 r., sygn. akt I OSK 1925/21).

Z kolei uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, iż sąd stosując przepis popełnił błąd subsumcji, czyli że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie nie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi, jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia, a w przypadku zarzutu niezastosowania przepisu dlaczego powinien być zastosowany.

Konstrukcja zarzutów skargi kasacyjnej opisanych w punkcie 1 podpunkt a, b, c, d i e petitum skargi kasacyjnej wskazuje na błędną wykładnię, a w konsekwencji niezastosowanie szczegółowo wymienionych przepisów prawa materialnego (ustawy o ochronie osób i mienia), w każdym z tych zarzutów odwołując się wprost do przyjętych ustaleń faktycznych i ich oceny dokonanej przez Sąd pierwszej instancji. Natomiast zauważyć należy, że zarzut niewłaściwego zastosowania prawa materialnego w postaci pozytywnej, czyli zarzucenia zastosowania normy prawnej, która nie powinna być w danej sprawie zastosowana, a także w postaci negatywnej, czyli zarzucenia niezastosowania normy prawnej, która w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną powinna być zastosowana, wymaga należytej precyzji w konstruowaniu danego zarzutu kasacyjnego w konkretnej sprawie (por. wyrok NSA z dnia 3 października 2013 r., sygn. akt II FSK 1020/12). Niezastosowany przez sąd w procesie kontroli przepis prawa materialnego może stanowić podstawę skargi kasacyjnej, jeżeli w konkretnym stanie faktycznym istniały podstawy do dokonania subsumcji (por. B. Dauter: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz do art. 174 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, teza 5; wyrok NSA z dnia 16 marca 2011 r., sygn. akt II GSK 400/10). W rozpoznawanej sprawie brak jest podstaw do uznania, iż kasator skutecznie zakwestionował ocenę okoliczności faktycznych stanowiących podstawę faktyczną orzekania. Błędne zastosowanie (bądź niezastosowanie) przepisów materialnoprawnych zasadniczo każdorazowo pozostaje w ścisłym związku z ustaleniami stanu faktycznego sprawy i może być wykazane pod warunkiem wcześniejszego obalenia tych ustaleń czy też szerzej - dowiedzenia ich wadliwości. Gdy skarżący nie podważa skutecznie okoliczności faktycznych sprawy, tj. zarzutami podniesionymi w ramach drugiej podstawy kasacyjnej, to zarzuty niewłaściwego zastosowania prawa materialnego ze względu na niewłaściwie ustalony stan faktyczny sprawy są co do zasady zarzutami nieskutecznymi (por. wyroki NSA z dnia: 4 lipca 2013 r., sygn. akt I FSK 1092/12, LEX nr 1372071; 1 grudnia 2010 r., sygn. akt II FSK 1506/09; 11 października 2012 r., sygn. akt I FSK 1972/11; 3 listopada 2011 r., sygn. akt I FSK 2071/09).

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku.