Wyrok WSA w Rzeszowie, sygn. akt II SA/Rz 231/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Data orzeczenia: 2023-08-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w części
Powołane przepisy: article: art. 147, art. 151
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 15 ust. 2 pkt 6, art. 28 ust. 1
journal: Dz.U. 2023 poz 977
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r.  o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Magdalena Józefczyk Sędziowie WSA Paweł Zaborniak /spr./ AWSA Karina Gniewek - Berezowska Protokolant starszy specjalista Anna Mazurek–Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 sierpnia 2023 r. sprawy ze skargi A. Sp. z o.o. w [...] na uchwałę Rady Miasta [...] z dnia [....] września 2022 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nr [...] terenów nadrzecznych na osiedlu [...] w [....] I. stwierdza nieważność § 11 ust. 2 pkt 6 zaskarżonej uchwały; II. skargę oddala w pozostałym zakresie; III. zasądza od Miasta [...] na rzecz strony skarżącej A. Sp. z o.o. w [....] kwotę 1 000 zł /słownie: jeden tysiąc złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi A. Sp. z o.o. z/s w [...] (zwana dalej Spółką, stroną skarżącą) jest uchwała Rady Miasta [...] nr [....] z dnia [...] września 2022 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nr [....] w [...] (zwana dalej uchwałą lub m.p.z.p.).

Wymieniona Spółka przedmiotową uchwałę zaskarżyła w całości, a z daleko idącej ostrożności procesowej zaskarżyła ją w części w zakresie postanowień § 3.1.2. dla nieruchomości w postaci działek o nr [...], obr [....] w [....].

Zaskarżonej uchwale Spółka zarzuciła naruszenie:

art 14 ust. 1 i 2 w związku z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. oraz w związku z art. 6 k.p.a. poprzez dwukrotne zmienianie przez Prezydenta Miasta [...] obszaru objętego pracami planistycznymi, w sytuacji, gdy kompetencje do takich zmian posiada jedynie Rada Miasta [...], co skutkuje naruszeniem właściwości organu w zakresie uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

art. 20 ust. 1 i 2 u.p.z.p. poprzez niezgodność powierzchni obszaru objętego ustaleniami planu miejscowego określonego w jego tekście z powierzchnią planu przedstawioną w załączniku graficznym, w wyniku czego nie wiadomo, jakiego faktycznie terenu dotyczy zaskarżony akt praw miejscowego.

art. 15 ust. 2 pkt 16 u.p.z.p. poprzez nie wyznaczenie funkcji i zasad zagospodarowania terenów objętych zaskarżonym planem pomimo, iż jest to obligatoryjny wymóg narzucony organowi przez ustawodawcę.

art. 16 ust. 2 u.p.z.p. w związku z § 7 pkt 5 rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii w Sprawie Wymaganego Zakresu Projektu Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego z dnia 17 grudnia 2021 r. (Dz.U. z 2021 poz. 2404) polegający na tym, że projekt rysunku planu miejscowego nie zawiera de fscto wyrysu ze studium uwarunkowań.

Wobec tych naruszeń Spółka wniosła do WSA o stwierdzenie nieważności uchwały Rady Miasta [...] w zaskarżonym zakresie i jednocześnie o dopuszczenie dowodów wskazanych w treści skargi w postaci kopii odpisów zupełnych ksiąg wieczystych oraz korespondencji urzędowej z Gminą [....] wyjaśniających pozaustawowy tryb procedowania zaskarżonego m.p.z.p. Strona wniosła również o zasądzenie na swą rzecz kosztów postępowania.

W uzasadnieniu środka zaskarżenia podkreślono, że Gminy mają możliwość etapowego uchwalania planu miejscowego, o ile zostanie zachowana właściwość organu. W uchwale inicjującej Rada Miasta [...] nie przewidziała możliwości etapowania realizacji planu miejscowego, a tym samym Prezydent Miasta [....] nie był uprawniony do zmiany zakresu sporządzanego planu miejscowego, ponieważ nie ma takiej kompetencji ustawowej. Prezydent dwukrotnie zmienił obszar objęty pracami planistycznymi. Samowolnie zmieniono nie tylko obszar, ale także tytuł projektu planu. W myśl art. 28 u.p.z.p. powinno to skutkować stwierdzeniem nieważności przedmiotowego aktu prawa miejscowego. Ponadto, na stronie pierwszej uzasadnienia do uchwały jako uchwałę inicjującą procedurę planistyczną przywołano uchwałę Rady Miasta [...] z dnia [...] kwietnia 2021 r., nr [...]. Pod podaną datą Rada Miasta [...] nie przyjęła uchwały o wskazanym numerze. Ten błąd należy rozważać w kategorii rażącego naruszenia prawa w związku z tym, że uzasadnienie jest integralną część uchwały o ustanowieniu planu miejscowego, zaś w żadnym zdaniu uzasadnienia uchwały nie przywołano uchwały inicjującej. Zaznaczono również, że w konsekwencji samowolnego zmieniania zakresu planu miejscowego przez Prezydenta Miasta [...] przyjęty przez Radę tekst i rysunek planu miejscowego są z sobą niezgodne. Rada przyjęła dwa plany miejscowe o różnych granicach, przy czym tylko jeden z tych planów jest oparty na uchwale inicjującej. Na obszarze planu oznaczonym jako ZP tj. zieleń urządzona - bulwary miejskie, plan miejscowy nie określa maksymalnej wysokości zabudowy, minimalnej liczby miejsc do parkowania, w tym miejsc przeznaczonych na parkowanie pojazdów zaopatrzonych w kartę parkingową i sposób ich realizacji oraz linii zabudowy i gabaryty obiektów. W tekście planu dotyczącym terenów oznaczonych jako ZP w § 11 ust. 2 pkt 6 planu czytamy : na terenie wydzielonym o symbolu [ustr] dopuszcza się lokalizowanie m.in. obiektów sportowych, turystycznych lub rekreacyjnych] (...). Zwrócono uwagę, że na opisanych terenach nie zakazuje się zabudowy kubaturowej, bowiem dopuszcza się lokalizowanie w postaci katalogu otwartego obiektów sportowych, turystycznych lub rekreacyjnych. Brak zakazu zabudowy kubaturowej jest zgodny ze studium uwarunkowań i kierunków rozwoju [....]. Skoro plan miejscowy dopuszcza na tych terenach zabudowę kubaturową, to obligatoryjnym elementem zapisów planu miejscowego dla terenu ZP, powinno być podanie maksymalnej wysokości zabudowy, minimalnej liczby miejsc parkowania oraz gabarytów obiektów - art. 15 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p. Części wytycznych, o jakich mowa powyżej została przewidziana w treści § 11 planu miejscowego, ale wyłącznie dla zabudowy tymczasowej. Poza tym, w prawym dolnym rogu załącznika nr 1 do planu miejscowego zamieszczono niepodpisany fragment mapki, który jest prawdopodobnie fragmentem jednej z plansz studium. Na mapce nie zaznaczono obszaru objętego planem miejscowym, co stanowi wg skarżącej spółki naruszenie § 7 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. nr 164, poz. 1587). Spółka wskazując na naruszenie interesu prawnego podkreśliła, że przed wejściem w życie zaskarżonej uchwały nieruchomości skarżącej oznaczone były w ewidencji gruntów jako zurbanizowane tereny niezabudowane lub w trakcie zabudowy, co umożliwiało ich zabudowę; natomiast po uchwaleniu planu nieruchomości te znalazły się na terenach oznaczonych jako ZP tereny zieleni urządzonej - bulwary miejskie, co wyklucza możliwości zabudowy i ogranicza prawo własności w tym zakresie. W związku z powyższym doszło do naruszenia interesu prawnego Spółki, jako właściciela nieruchomości gruntowych.

W odpowiedzi na skargę Gmina Miasto [...] wniosła o odrzucenie skargi z uwagi na jej niedopuszczalność spowodowaną brakiem interesu prawnego Spółki, a w przypadku braku uwzględnienia wniosku o odrzucenie, skarga powinna zostać oddalona jako bezzasadna. Podkreślono, że nieruchomości Spółki w Studium były przewidziane jako tereny zielone, a uchwalony Plan w ogóle tego nie zmienia, zatem nie narusza jej interesu prawnego. Uchwalony m.p.z.p. mieści się w granicach przystąpienia do sporządzenia tego planu, wyznaczonych do granicach uchwały intencyjnej. Przepisy u.p.z.p. nie przewidują żadnych ograniczeń w zakresie uchwalania częściowego planu zagospodarowania przestrzennego. Etapowanie uchwalania planu było spowodowane okolicznościami faktycznymi, takimi jak wydane decyzje o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. W ramach przysługującego władztwa planistycznego były prowadzone rozmowy z częścią właścicieli nieruchomości objętych uchwałą intencyjną z dnia 27 kwietnia 2021 r. Brak rozmów z takim czy innym właścicielem nieruchomości nie narusza procedury uchwalania m.p.z.p. Spółka była całkowicie bierna w toku prowadzonej procedury planistycznej, bowiem nie składała żadnych wniosków i uwag do planu; nie brała także udziału w publicznej dyskusji. Zamieszczenie informacji na załączniku graficznym miało na celu poinformowanie odbiorców tego załącznika o różnicy pomiędzy obszarem objętym przystąpieniem do sporządzenia planu, a obszarem planu uchwalonego na pierwszym etapie w części pierwszej tj. w części A. Ta informacja nie stanowi obowiązujących ustaleń uchwalonego planu. Na załączniku nr 1 to zaskarżonej uchwały umieszczono wyrys z obowiązującego Studium [....], na którym zaznaczona żółtym konturem obszar wyznaczony uchwałą z dnia [....] kwietnia 2021 roku. Wbrew zarzutom skargi ustalenia planu odpowiadają treści art. 15 ust. 2 pkt 1 i 6 u.p.z.p, a tym samym uchwała w swej treści określa przeznaczenie terenów oraz linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu.

Spółka w replice na odpowiedź Prezydenta Miasta [...] na skargę ustosunkowała się do twierdzeń Organu i podtrzymała w całości podniesione zarzuty oraz wnioski zawarte w skardze do WSA. Odniesiono się również merytorycznie do twierdzeń wyrażonych w odpowiedzi na skargę przez stronę przeciwną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje;

Skarga jako częściowo zasadna, została przez Sąd w tej części uwzględniona.

I. Na wstępie wyjaśnić należy, że istota sądowej kontroli administracji publicznej sprowadza się do ustalenia czy w określonym przypadku, jej organy dopuściły się kwalifikowanych naruszeń prawa. Sąd administracyjny sprawuje swą kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej - art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2188 z późn. zm.). Zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 z późn. zm.; zwana dalej p.p.s.a.). Należy dodać, że Sąd rozstrzyga w granicach sprawy, nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Ponadto, sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.).

Opisana na wstępie skarga została wniesiona do Sądu na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. Powołany przepis u.s.g. stanowi: Każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę łub zarządzenie do sądu administracyjnego. Naruszenie interesu prawnego jest w świetle art. 101 u.s.g. warunkiem dopuszczalności skargi na uchwałę lub zarządzenie organu jednostki samorządu terytorialnego. Orzeczenie stwierdzające nieważność uchwały w całości lub w części może zapaść tylko wówczas, gdy naruszenie interesu prawnego bądź uprawnienia skarżącego jest związane z jednoczesnym naruszeniem obiektywnego porządku prawnego (norm prawa materialnego). Obowiązku takiego nie ma więc, gdy wprawdzie naruszony zostaje interes prawny lub uprawnienie skarżącego, ale dzieje się to w zgodzie z obowiązującym prawem, w granicach przysługującego gminie władztwa planistycznego. Wówczas to mimo naruszenia prawem chronionego interesu skarżącego, w szczególności interesu wynikającego z uprawnień właścicielskich, skarga nie może być uwzględniona (tak słusznie WSA w Gdańsku w wyroku z dnia 12 czerwca 2019 r., sygn. II SA/Gd 736/18, LEX).

II- W pierwszej kolejności Sąd zobligowany był odnieść się do wniosku Gminy Miasto [....] o odrzucenie skargi Spółki, jako niespełniającej warunków określonych w art. 101 ust. 1 u.s.g. WSA po przeanalizowaniu treści skargi, odpowiedzi na skargę oraz repliki Spółki stwierdził, że Skarżąca posiada wymaganą legitymację procesową do złożenia skargi na uchwałę Rady Miasta [...] sprawie uchwalenia m.p.z.p.. W przekonaniu Sądu posiadanie prawa własności nieruchomości dotychczas nieobjętych postanowieniami m.p.z.p. stanowi o dysponowaniu przez Spółkę interesem prawnym, którego źródłem są przepisy prawa cywilnego o prawie własności nieruchomości. W szczególności w myśl art. 140 K.c. w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego właściciel może, z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa, w szczególności może pobierać pożytki i inne dochody z rzeczy. W tych samych granicach może rozporządzać rzeczą. Natomiast w myśl art. 6 ust. 1 u.p.z.p. ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Ponadto w myśl art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego.

Gmina Miasto [...] w odpowiedzi na skargę nietrafnie uważa w oparciu o ustalenia Studium, że Spółka nie miała możliwości zabudowy należących do niej nieruchomości, bowiem jak podnosi cztery działki Spółki znajdują się w myśl jego postanowień w obszarze, dla którego wyznaczono kierunek zagospodarowania zieleń urządzona ciągi pieszo-rowerowe, parki dzielnicowe. Zasadnie zaś Spółka wywodzi w odpowiedzi na ten wniosek Gminy, że przedmiotowe nieruchomości przed wejściem wżycie m.p.z.p mogły zostać przez nią zagospodarowane w trybie przewidzianym w przepisach u.p.z.p. poprzez uzyskanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Określone w zaskarżonym planie przeznaczenie nieruchomości gruntowych Spółki narusza interes prawny tego podmiotu w wyniku przeznaczenia ich terenu pod zieleń urządzoną, ciągi pieszo rowerowe, parki dzielnicowe. Tego rodzaju ograniczenia w zestawieniu do stanu prawnego sprzed wejścia w życie m.p.z.p w sposób istotny ograniczają Spółce dotychczasowy sposób korzystania z nieruchomości. Zatem niewątpliwie Spółka wykazała podstawowy wymóg dopuszczalności skargi, jakim jest w myśl art. 101 ust. 1 u.s.g. naruszenie zaskarżoną uchwałą interesu prawnego lub uprawnienia. Nie sposób kwestionować, że sytuacja prawna właściciela nieruchomości objętych m.p.z.p. uległa istotnemu pogorszeniu z punktu widzenia przepisów K.c. o prawie własności. Dodać należy również, że uchwała w przedmiocie uchwalenia m.p.z.p. obejmuje sprawy z zakresu wykonywania administracji publicznej.

Reasumując, skarga Spółki była dopuszczalna w rozumieniu art. 101 ust. 1 u.s.g., co spowodowało konieczność jej merytorycznego rozpatrzenia przez Sąd.

III. Kontrola Sądu w niniejszej sprawie nie dotyczyła celowości, czy słuszności dokonywanych w planie rozstrzygnięć. WSA zgodnie z podstawowym kryterium sprawowania wymiaru sprawiedliwości miał obowiązek zbadać zgodność z prawem podjętej uchwały, a jego kontrolę ograniczał art. 28 ust. 1 u.p.z.p.

Należy przypomnieć, iż w myśl przytoczonej regulacji istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Oznacza to, że nie każde naruszenie prawa dostrzeżone przez Sąd będzie mogło skutkować uwzględnieniem złożonej na m.p.z.p. skargi. Aktualnie charakter tego naruszenia zarówno na płaszczyźnie materialnoprawnej jak i formalnej musi spełniać wyraźnie wyrażoną wart. 28 ust. 1 u.p.z.p. kwalifikacje istotności.

Nie każde naruszenie prawa ma charakter istotny. Sąd podziela stanowisko według którego istotne naruszenie prawa to uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do takich zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał, powodujące pozostawanie uchwały w sprzeczności z określonym przepisem prawnym (tak WSA w Olsztynie w wyroku z 26 października 2021 r., sygn. U SA/OI 552/21, LEX). Ponadto, stwierdzenie nieważności całej uchwały może nastąpić wyłącznie wówczas, gdy te istotne naruszenia rzutują na całą uchwałę, gdy zaś dotyczą tylko niektórych z fragmentów określonych ustaleń planu, to wystarczające będzie wyeliminowanie tylko tej wadliwej części. Konieczne jest przeprowadzenie oceny, czy część niewadliwa będzie mogła funkcjonować bez części nieważnej samodzielnie.

IV. Przechodząc do szczegółowych zarzutów skargi Spółki stwierdzić należało co następuje:

1) W myśl powołanego w skardze jako naruszony przepisu art. 14 ust. 1 u.p.z.p. w celu ustalenia przeznaczenia terenów, w tym dla inwestycji celu publicznego, oraz określenia sposobów ich zagospodarowania i zabudowy rada gminy podejmuje uchwałę o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zwanego dalej "planem miejscowym", z zastrzeżeniem ust. 6. Integralną częścią uchwały, o której mowa w ust. 1, jest załącznik graficzny przedstawiający granice obszaru objętego projektem planu - art. 14 ust. 2 u.p.z.p.

W skardze Spółka podnosi, że doszło do naruszenia tych regulacji poprzez dwukrotne wprowadzenie przez Prezydenta Miasta [...] zmian obszaru objętego pracami planistycznymi. Zdaniem Spółki tego rodzaju kompetencje posiada wyłącznie Rada Miasta [...], co według niej skutkowało naruszeniem właściwości organu w zakresie uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, czyli naruszeniem art. 28 u.p.z.p.

Rada Miasta [...] uchwałą z dnia [...] kwietnia 2021 r. nr [...] przystąpiła do sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nr [....] terenów nadrzecznych na osiedlu [...] w [....]. Powyższa uchwała Rady Miasta zawiera załącznik przedstawiający obszar opracowania m.p.z.p. nr [...] terenów nadrzecznych na osiedlu [...] w [...]. Żaden z jej przepisów nie zawiera dla Prezydenta Miasta upoważnienia do uchwalania m.p.z.p. w sposób częściowy, czyli odrębnie dla poszczególnych obszarów przyjętego opracowania. W § 2 uchwały określono obszar Planu o pow. 20,39 ha określony na załączniku graficznym do uchwały.

Przedstawiony zarzut skargi sprowadza się zatem do kwestionowania przez Spółkę przyjętego przez Organy Miasta sposobu procedowania, do którego należy zaliczyć zachowanie właściwości organów tj. organu wykonawczego i stanowiąco - kontrolnego.

WSA odnosząc się do powyższego zagadnienia stoi na stanowisku, że przepisy u.p.z.p. w ogóle nie wypowiadają się w kwestii podziału procedury planistycznej na kilka etapów, które miałby obejmować poszczególne obszary terenu przyjętego do objęcia planem. W rezultacie, żaden z obowiązujących przepisów ustawy nie zakazuje organowi odpowiedzialnemu za wykonanie uchwały rady gminy o przystąpieniu do sporządzania m.p.z.p. tzw. etapowania, bowiem nie wypowiada się w tym zakresie pozytywnie jak i negatywnie. Rozumując logicznie w tym zakresie nie może dojść do naruszenia procedury sporządzenia planu, w tym co oczywiste do istotnego naruszenia normujących tą procedurę przepisów. Zastrzec tu jedynie wypada kwestie jak się wydaje oczywistą, że procedura etapowania nie może doprowadzić do objęcia granicami planu zarówno w części tekstowej jak również graficznej obszaru gminy zlokalizowanego poza projektem (por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 13 stycznia 2023 r., sygn. II SA/GI 909/22, LEX). W takim przypadku doszłoby do naruszenia art. 14 ust. 1 i 2 u.p.z.p., który wyłącznie radę gminy wyposaża w kompetencje do określenia granic projektu planu jak również uchwałę rady gminy o przystąpieniu do sporządzania m.p.z.p poprzez wykroczenie poza pierwotnie ustalone granice obszaru objętego projektem planu. Również w orzecznictwie NSA dopuszcza się prowadzenie procedur planistycznych odrębnie dla różnych części terenu objętego uchwałą intencyjną (por. wyroki NSA: z 10 października 2014 r., sygn. akt II OSK 802/13, z 28 sierpnia 2018 r. sygn. akt II OSK 1444/18, z 26 maja 2020 r. sygn. akt I OSK 2626/19, LEX).

Spółka w replice na skargę podkreśla, że nie odmawia Radzie Miasta w ramach kompetencji planistycznych etapowania planu, ale wskazuje na uchybienie polegające na tym, ze Rada Miasta [...] nie przewidziała takiej możliwości w uchwale intencyjnej. Wyprowadza się stąd wniosek, że Prezydent Miasta [...] nie mógł samodzielnie podjąć decyzji o etapowaniu planu miejscowego. Na poparcie tego stanowiska przywołano wyrok WSA w Poznaniu z dnia 12 lutego 2008 r. sygn. akt II SA/Po 630/07, LEX. Wyjaśnić należy, że orzeczenie, do którego odwołuje się skarżąca Spółka zostało wydane w wyniku kasacyjnego wyroku NSA z dnia 9 października 2007 r., o sygn. II OSK 1086/07, LEX. W przywołanym orzeczeniu NSA wyjaśniał m.in., iż ustawa nie zakazuje etapowego sporządzania częściowych planów miejscowych w granicach objętych uchwałą o przystąpieniu do sporządzenia planu to należy zakładać domniemanie właściwości rady gminy w tym zakresie. Jeśli podana do publicznej wiadomości uchwała o przystąpieniu do sporządzenia planu przewidywała możliwość opracowania planów częściowych i można było zgłaszać wnioski dotyczące zagospodarowania całego obszaru objętego uchwałą, to nie można uznać, że taki tryb naruszał interesy osób trzecich. Wnioski dotyczące terenów nie objętych planem częściowym będą musiały być rozważone w kolejnych etapach planistycznych, a ta etapowość procesu planistycznego me zmienia ich mocy i charakteru. To stanowisko podziela NSA także w najnowszym orzecznictwie dotyczącym tych kwestii. Otóż w wyroku z 9 czerwca 2022 r. w sprawie o sygn. II OSK 2258/20, LEX, Sąd ten wyraźnie akcentuje, że mogło nastąpić podzielenie uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na różne etapy, a kontynuacja procedury uchwalania planu miejscowego jedynie do części terenów objętych wcześniej uchwałą o przystąpieniu do sporządzania planu nie stanowiła istotnego naruszenia zasad i trybu jego sporządzania. Naruszenie takie miałoby miejsce, gdyby uchwalanym planem objęto tereny nieujęte w uchwale o przystąpieniu do sporządzania planu. Objęcie zaś planem miejscowym mniejszego obszaru naruszenia takiego nie stanowiło.

Zgodzić się należy, że w sytuacji gdy uchwała o przystąpieniu do sporządzenia planu miejscowego zawiera unormowania pozwalające na opracowanie planu etapami dla poszczególnych części obszaru gminy, to nie może być mowy o jakiejkolwiek postaci naruszenia procedury sporządzania planu miejscowego. Zwrócić bowiem należy uwagę, że w myśl literalnej treści art. 15 u.p.z.p. wójt, burmistrz albo prezydent miasta sporządza projekt planu miejscowego, zawierający część tekstową i graficzną, zgodnie z zapisami studium oraz z przepisami odrębnymi, odnoszącymi się do obszaru objętego planem, wraz z uzasadnieniem. Przytoczona regulacja nie zawiera wyrażenia : sporządza projekt planu miejscowego w obszarze objętym planem. Taka redakcja przepisu art. 15 ust. 1 u.p.z.p. świadczy o tym, iż organ wykonawczy gminy może sporządzić projekt planu miejscowego nie pokrywający się z granicami obszaru objętego projektem planu. Ten wniosek potwierdza także jedna z reguł wnioskowania logicznego a maiori ad minus. Dlatego wyposażenie Prezydenta Miasta w kompetencje do stworzenia m.p.z.p. w określonych granicach, pozwala na sporządzenie projektu w mniejszych granicach przestrzennych.

WSA także zważył, że uchwała o przystąpieniu do opracowania planu nie ma charakteru w pełni normatywnego, bowiem nie jest aktem prawa miejscowego. Tego rodzaju akt ma wyłącznie charakter uchwały intencyjnej, a to oznacza, że jej treść ogranicza się do wszczęcia procedury planistycznej i określenia terytorialnych granic zamierzonych działań planistycznych. Ważnym jest dostrzeżenie, że w świetle obowiązujących przepisów uchwała intencyjna nie gwarantuje podmiotom dysponującym nieruchomościami znajdującymi się w jej granicach terytorialnych, że pian zostanie uchwalony, jak i że nieruchomości będą znajdowały się w tym obszarze. Tego rodzaju akty zalicza się do źródeł wewnętrznego kierownictwa, czyli aktów nieoddziaływujących na zewnątrz aparatu administracyjnego gminy. Orzecznictwo sądów administracyjnych wyjaśnia też, że "Uchwała o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest uchwałą intencyjną, przez co należy rozumieć to, iż wyraża ona intencję, zamiar gminy uregulowania zasad zagospodarowania przestrzennego na danym terenie w formie aktu prawa miejscowego jakim jest miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego (sama aktem prawa miejscowego nie jest), wszczynając w tym zakresie stosowne postępowanie. Wprawdzie art. 14 ust. 1 u.p.z.p. wskazuje, iż uchwała o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego podejmowana jest w celu ustalenia przeznaczenia terenów, w tym dla inwestycji celu publicznego, oraz określenia sposobów ich zagospodarowania i zabudowy, to jednakże zrealizowanie tego celu następuje dopiero w dalszym stadium postępowania pianistycznego, jakim jest uchwalenie planu miejscowego. Uchwała nie przesądza o przeznaczeniu żadnej nieruchomości położonej w objętym nią obszarze, nie wypowiada się w żaden sposób w kwestii możliwości zagospodarowania nieruchomości. Ustalenia uchwały intencyjnej nie oddziałują zatem na wykonywanie prawa własności przez właścicieli nieruchomości objętych planem (zob. wyrok WSA w Warszawie z 6 sierpnia 2008 r., sygn. akt IV SA/Wa 622/08, LEX).

Biorąc pod uwagę powyższe cechy prawne uchwały intencyjnej nie można mówić o istotnym naruszeniu przepisów o właściwości organu także i wówczas, gdy uchwała o przystąpieniu milczy w sprawie tzw. etapowania, co zarzuca skarżąca Spółka. Zakładając istnienie takiego upoważnienia dla organu wykonawczego, to ten ewentualny przepis nie gwarantowałby Stronie, że jej nieruchomości nie byłyby objęte ustaleniami planu częściowego lub że byłyby nimi objęte. Innymi słowy, tego rodzaju kwestie natury technicznej nie wpływają na pogorszenie sytuacji prawnej Strony, co ma kluczowe znaczenie dla oceny istotności naruszenia przepisów.

Zdaniem Sądu jeżeli uchwalenie m.p.z.p. mniejszego niż zakładano w warunkach niedopuszczenia w uchwale intencyjnej etapowania, można rozpatrywać jako naruszenie procedury planistycznej czy właściwości organów, to nie można traktować go jako naruszenia o charakterze istotnym, zgodnie z ustawowym kryterium oceny legalności m.p.z.p. określonym w art. 28 ust. 1 u.p.z.p. Sąd zwraca też uwagę, że na końcu procedury planistycznej zgodę na uchwalenie planu w postaci częściowej względem uchwały o przystąpieniu do sporządzenia projektu wyraża rada gminy uchwalając na podstawie art. 20 u.p.z.p. pian miejscowy. Jak trafnie podkreśla WSA w Poznaniu w wyroku z dnia 7 marca 2019 r., o sygn. II SA/Po 1128/18, LEX, plan ostatecznie zatwierdza rada gminy, a zatwierdzając go uznaje przyjęte granice etapowania. W końcowym rozrachunku spór, co do konieczności zamieszczenia wewnętrznych obwiedni dla poszczególnych etapów planów w uchwale intencyjnej nie ma więc znaczenia dla adresata planu. Zadbać jedynie należy, aby uchwalane plany nie wykroczyły poza granice zewnętrzne określone w uchwale podjętej na podstawie art. 14 ust. 1 u.p.z.p.

Z tej przyczyny Sąd nie podzielił poglądów odmiennych, na które powołuje się skarżąca Spółka uznając, że dokonane przez Prezydenta Miasta [...] zmniejszenie granic m.p.z.p. wobec tego, co przyjęła Rada Miasta [...] w uchwale o przystąpieniu nie stanowiło przypadku istotnego naruszenia przepisów o właściwości organów - art. 28 ust. 1 u.p.z.p. Tej oceny nie były w stanie zmienić załączone do skargi dokumenty, co do których zawnioskowano o przeprowadzenie dowodu przez WSA. Ma rację Gmina pisząc, że brak przeprowadzenia przez Organ pianistyczny rozmów ze Spółką, zwłaszcza gdy nie inicjuje Ona takiej formy komunikacji, nie stanowił naruszenia żadnych z obowiązujących aktualnie regulacji procedury planistycznej - u.p.z.p.

Nie potwierdziły się także zarzuty Spółki o niezgodności powierzchni obszaru objętego ustaleniami miejscowego planu w jego tekście z powierzchnią planu przedstawioną w załączniku graficznym. Skarżąca powinna dostrzec, że wyznaczone w załączniku graficznym granice obszaru wskazane w uchwale o przystąpieniu do sporządzenia MPZP, nie są granicami przestrzennymi m.p.z.p. tylko granicami wskazanymi w uchwale o przystąpieniu. Ponadto, zostały one zamieszczone w części informacyjnej załącznika graficznego. Natomiast granice uchwalonego planu wynikają w sposób przejrzysty zarówno z części tekstowej jak i z części graficznej; zostały one oznaczone w legendzie w części obowiązującej. Z pewnością nie doszło do uchwalenia dwóch planów miejscowych jak ponosi się w skardze do WSA. Dlatego jako nietrafny Sąd uznał też zarzut naruszenia art. 20 ust. 1 i 2 u.p.z.p.

Nie miało też miejsca kwalifikowane naruszenie przepisów wymienionych w art. 28 ust. 1 u.p.z.p. poprzez wprowadzeniu korekty w tytule planu względem tytułu określonego w uchwale intencyjnej. Tego rodzaju zmiany były dopuszczalne bo ich podstawowym celem było poinformowanie adresatów Planu o przyjęciu przez Prezydenta decyzji o ograniczeniu granic m.p.z.p. wobec granic przyjętych w uchwale Rady o przystąpieniu do uchwalania m.p.z.p.

Dla Sądu jest też oczywistym, że dostrzeżona przez Spółkę niezgodność oznaczenia uchwały intencyjnej w uzasadnieniu uchwały tj. wskazanie nr [....] Rady Miasta [...] ma charakter oczywistej omyłki pisarskiej, a w związku z tym nie może też przełożyć się na wynik sądowej kontroli przedmiotu zaskarżenia - art. 28 ust. 1 u.p.z.p.

Nie potwierdziły się także zarzuty koncertujące się na treści § 7 pkt 5 rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii w Sprawie Wymaganego Zakresu Projektu Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego z dnia 17 grudnia 2021 r. (Dz.U. z 2021 poz 2404) polegający na tym, że projekt rysunku planu miejscowego nie zawiera de facto wy rysu ze studium uwarunkowań. Otóż w załączniku graficznym nr 1 tj. rysunku planu wykonanym na mapie w skali 1:1000 zgodnie z podanym przepisem rozporządzenia znajduje się wyrys ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy wraz z legendą zawierającą oznaczenia występujące na tym wyrysie. Na tym wyrysie kolorem żółtym oznaczono jak podnosi Organ w odpowiedzi na skargę Spółki, obszar określony w uchwale o przystąpieniu do sporządzenia projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nr [...] terenów nadrzecznych na osiedlu [....] w [...]. Wyrys zamieszczony w załączniku do Planu umożliwia zainteresowanym pełne ustalenie zgodności uchwalonego planu z ustaleniami studium, co też powoduje że nie może być tu mowy o aktualizacji przesłanek umożliwiających uwzględnienie skargi na podstawie art. 147 P.p.s.a. w zw. z art. 28 ust. 1, art. 101 ust. 1 u.s.g., czyli o istotnym naruszeniu zasad sporządzania planu miejscowego.

2) Skarga Spółki zawiera też zarzuty nakierowane na treść art. 15 ust. 2 pkt 1 i 6 u.p.z.p., czyli przepisy określające obligatoryjne dla m.p.z.p. postanowienia. Zgodnie z tą regulacją prawną w planie miejscowym określa się obowiązkowo : 1) przeznaczenie terenów oraz linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania; (...) 6) zasady kształtowania zabudowy oraz wskaźniki zagospodarowania terenu, maksymalną i minimalną intensywność zabudowy jako wskaźnik powierzchni całkowitej zabudowy w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej, minimalny udział procentowy powierzchni biologicznie czynnej w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej, maksymalną wysokość zabudowy, minimalną liczbę miejsc do parkowania w tym miejsca przeznaczone na parkowanie pojazdów zaopatrzonych w kartę parkingową i sposób ich realizacji oraz linie zabudowy i gabaryty obiektów; (....).

Spółka na tle tych regulacji zarzuca, iż w myśl § 11 ust. 2 pkt 6 zaskarżonej uchwały na terenie wydzielonym o symbolu [ustr] dopuszcza się lokalizowanie m.in. obiektów sportowych, turystycznych lub rekreacyjnych. Spółka zwróciła uwagę, że na opisanych terenach nie zakazuje się zabudowy kubaturowej, co jest zgodne z ustaleniami Studium.

Przyjęcie w uchwale m.p.z.p. możliwości zabudowy terenu o symbolu [ustr] obiektami kubaturami jest okolicznością skutkującą obowiązkiem Rady zawarcia w uchwale wytycznych z art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. Wynika z oczywistego założenia, że wówczas gdy w planie przewiduje się teren przeznaczony do zabudowy, to obowiązkowo należy określić parametry i wskaźniki kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu (zob. wyrok WSA w Opolu z 13 kwietnia 2021 r., sygn. II SA/Op 216/21, LEX). WSA podziela trafne stanowisko orzecznictwa w myśl, którego w sytuacji gdy na określonym obszarze uchwalono miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, to inwestorzy nie uzyskują decyzji o warunkach zabudowy, dlatego tak ważne jest, aby podstawowe parametry przyszłych inwestycji budowlanych w zakresie dyktowanym art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. były wyznaczane w sposób jednoznaczny, nie budzący wątpliwości interpretacyjnych na etapie wydawania indywidualnych pozwoleń na budowę (zob. wyrok WSA w Warszawie z 24 stycznia 2023 r., sygn. VII SA/Wa 1912/22, LEX).

Dlatego Sąd w tym zakresie zobligowany był potwierdzić zarzuty skargi, gdyż przyjęte w § 11 ust. 2 pkt 6 m.p.z.p. ustalenia w sposób jednoznaczny naruszają przytoczone wyżej przepisy u.p.z.p. W żadnym z przepisów Planu nie znajdziemy obligatoryjnych w przypadku zabudowy kubaturowej ustaleń wymaganych treścią art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. w szczególności : zasady kształtowania zabudowy, wskaźników zagospodarowania terenu, maksymalną i minimalną intensywność zabudowy, Unii zabudowy i gabaryty obiektów. Trafnie skarga podkreśla, że cześć tych obligatoryjnych wytycznych została zamieszczona §11, jednak tylko w odniesieniu do zabudowy tymczasowej. Niewątpliwym jest zaś to, że kwestionowany przepis § 11 ust. 2 pkt 6 m.p.z.p. dopuszcza nie tylko tymczasową zabudowę. Według literalnej treści w/w przepisu na terenie wydzielonym o symbolu [ustr] dopuszcza się lokalizowanie m.in. obiektów sportowych, turystycznych lub rekreacyjnych. Wyrażenie "między innymi" jest operatorem mającym Informować o tym, że obiekty sportowe, turystyczne, rekreacyjnych są częścią większego zbioru obiektów, których nie wymienia się dla potrzeb skrócenia tekstu normatywnego. To zaś oznacza, że prawodawca lokalny nie wykluczył na terenie należącym do w/w symbolu zabudowę obiektami o innym przeznaczeniu niż sportowe rekreacyjne czy turystyczne, co nie zapewnia realizacji postulatu jednoznaczności tekstu przepisu prawa powszechnie obowiązującego, do którego należy m.p.z.p.

Potwierdzone wtoku sądowej kontroli naruszenie art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p z p wpisuje się w wymienione art. 28 ust. 1 u.p.z.p. istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, co powoduje konieczność stwierdzenia nieważności 11 ust. 2 pkt 6 uchwały Rady Miasta, który pozwalał lokalizowanie m.in. obiektów, sportowych, turystycznych lub rekreacyjnych w obszarze symbolu [ustr], wydzielonym na rysunku planu symbolem ZP. To naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego nie może skutkować nieważnością całego planu, lecz tylko tego z jego przepisów, których obowiązywanie jest niezgodne z przepisami ustawy. Uchwalony przez Radę m.p.z.p. może bez przeszkód obowiązywać z wyłączeniem nieważnej ex lege regulacji prawnej.

Częściowe unieważnienie przepisów planu miejscowego wyraźnie dopuszcza art. 28 ust 1 u.p.z.p.

III. z tych przyczyn orzeczono jak w pkt I sentencji wyroku na podstawie art. 147 P.p.s.a.

Oddalenie skargi w pozostałym zakresie w pkt II sentencji wyroku WSA nastąpiło w myśl art. 151 P.p.s.a.

Natomiast o kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 P.p.s.a.