Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1701/11
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2012-01-19 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 3 § 1 i 2 pkt 1, art. 141 § 4, art. 153
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 6,7,8, art. 16 § 1, art. 156 § 1 pkt 6, art. 77 § 1, art. 107 § 3
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Paweł Miładowski sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz (spr.) sędzia del. NSA Teresa Kobylecka Protokolant Karolina Kubik po rozpoznaniu w dniu 19 stycznia 2012 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej A.R., J.T., P.K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 marca 2011 r. sygn. akt VII SA/Wa 617/10 w sprawie ze skargi A.R., J.T., P.K. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, 2. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżących A.R., J.T., P.K. solidarnie kwotę 400 (czterysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 15 marca 2011 r., sygn. akt VII SA/Wa 617/10, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę A.R., J.T. i P.K. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2010 r., znak [...], w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji.

Wyrok ten zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Decyzją z dnia [...] listopada 2009 r., znak [...], Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, po ponownym rozpatrzeniu wniosku A.R., J.T. i P.K. w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2006 r., znak [...], utrzymującej w mocy decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia [...] marca 2006 r., znak [...], stwierdzającą nieważność decyzji Prezydenta Miasta Krakowa z dnia [...] marca 2003 r., znak [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej A.R., J.T. i P.K. pozwolenia na budowę pn. "I etap budowy budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem podziemnym, wielostanowiskowym z wewnętrzną instalacją elektryczną, wodociągową, kanalizacyjną, wentylacji mechanicznej garażu, gazową i CO z własnej kotłowni gazowej, oraz przyłączami: elektrycznym, gazowym z fragmentem przełożonego ciągu gazu niskoprężnego, wodociągowym oraz kanalizacyjnym - budynek dz. nr ewid. [...],[...] i [...], przyłącza dz. nr ewid. [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...], wjazd dz. nr ewid. [...],[...],[...], obręb [...], K. przy ul. [...]" - odmówił stwierdzenia nieważności ww. decyzji z dnia [...] lipca 2006 r.

W uzasadnieniu organ wskazał, iż decyzją z dnia [...] grudnia 2008 r., znak [...], Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] września 2008 r., znak [...], odmawiającą stwierdzenia nieważności własnej decyzji z dnia [...] lipca 2006 r., znak [...], utrzymującej w mocy decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia [...] marca 2006 r., znak [...], stwierdzającą nieważność decyzji Prezydenta Miasta Krakowa z dnia [...] marca 2003 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej wnioskodawcom pozwolenia na budowę.

W powyższym rozstrzygnięciu z dnia [...] grudnia 2008 r. wskazano, że A.R., J.T. i P.K., którzy uzyskali decyzję zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę przedmiotowego budynku mieszkalnego, nie posiadali wydanej na ich rzecz decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (decyzja Prezydenta Miasta Krakowa z dnia [...] kwietnia 2002 r. znak [...], ustalająca warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla omawianej inwestycji została wydana na rzecz innego podmiotu). Stanowiło to podstawę do uznania, że decyzja Prezydenta Miasta Krakowa z dnia [...] marca 2003 r. została wydana z rażącym naruszeniem przepisu art. 32 ust. 4 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2000 r. Nr 106, poz. 1126 ze zm.).

W wyniku rozpatrzenia skargi na ww. decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2008 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 13 maja 2009 r., sygn. akt VII SA/Wa 334/09, uchylił zaskarżone rozstrzygnięcie wraz z poprzedzającą je decyzją z dnia [...] września 2008r. Sąd wskazał, że dokonując oceny naruszenia przepisu art. 32 ust. 4 pkt 1 ustawy Prawo budowlane w sytuacji, gdy inwestor przedstawił organowi architektoniczno-budowlanemu ważną, w dacie złożenia wniosku, decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jak wymaga wymieniony przepis, trudno mówić o rażącym naruszeniu prawa. O jego rażącym naruszeniu, w warunkach gdy decyzja ta wydana została na inną osobę, można mówić jedynie wówczas, gdyby w treści tego przepisu umieszczone było zastrzeżenie, że chodzi o taką decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, której adresatem jest ten sam podmiot, jaki występuje o pozwolenie na budowę. Takiego zastrzeżenia w omawianym przepisie jednak nie ma, inwestor zaś przedstawił wymaganą decyzję. Rozumienie powyższego przepisu, które przyjął organ stwierdzając nieważność pozwolenia na budowę, wynika z interpretacji wymienionego przepisu, a nie wprost z jego treści. Dlatego też nawet gdyby przyjąć, iż załączenie do wniosku o wydanie pozwolenia na budowę decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu wydanej innej osobie, niż wnioskujący o pozwolenie narusza prawo, to należałoby w celu wykazania rażącego naruszenia prawa wywieść, jakie niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia porządku prawnego skutki wywołuje taki stan rzeczy, szczególnie gdy decyzja taka nie narusza żadnego innego przepisu, a jej adresat wyraża zgodę na realizację tej decyzji przez osobę nabywającą od niego nieruchomość.

Po ponownym rozpatrzeniu wniosku A.R., J.T.i P.K. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] listopada 2009 r. stwierdził, że z wiążącej w niniejszej sprawie oceny prawnej zawartej w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 maja 2009 r., sygn. akt VII SA/Wa 334/09, wynika, że decyzja Prezydenta Miasta Krakowa z dnia [...] kwietnia 2002 r. nie była dotknięta wadą rażącego naruszenia przepisu art. 32 ust. 4 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Dodał jednak, że w niniejszej sprawie ocenie podlegała nie powyższa decyzja Prezydenta Miasta Krakowa, lecz decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2006 r. utrzymująca w mocy decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia [...] marca 2006 r. stwierdzającą nieważność decyzji udzielającej pozwolenia na budowę. Aby więc stwierdzić nieważność ww. rozstrzygnięcia z dnia [...] lipca 2006 r. należy wykazać, że zostało ono wydane z rażącym naruszeniem art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Nadto organ wskazał, że orzecznictwo sądowo-administracyjne w czasie wydawania ww. decyzji z dnia [...] lipca 2006 r. stało na stanowisku, że decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu ma charakter zindywidualizowany i nieposiadanie przez inwestora wydanej na jego rzecz decyzji o warunkach zabudowy stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę. W ocenie organu, ponieważ kwestionowana decyzja pozostawała w zgodzie z obowiązującą linią orzecznictwa, nie można uznać, że rozstrzygnięcie to narusza przepis art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w sposób oczywisty i jednoznaczny. Wskazano także, że organ dodał, iż biorąc pod uwagę skutki społeczno-gospodarcze takiego naruszenia, zwracając uwagę na okoliczność, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego osiedla "[...]" w K. zatwierdzony uchwałą Rady Miasta Krakowa z dnia 8 września 2004 r., nr LV/531/04, dopuszcza na terenie objętym inwestycją jedynie zabudowę mieszkaniową jednorodzinną wolno stojącą. Powyższe oznacza, że przedmiotowa inwestycja jest niezgodna z obecnie obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Uznano więc, że stwierdzenie nieważności decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2006 r. spowodowałoby skutki społeczno-gospodarcze niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia praworządnego państwa, gdyż do obrotu prawnego powróciłaby decyzja niezgodna z ustaleniami obowiązującego prawa miejscowego.

Ponieważ z akt sprawy wynika, że decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2006 r. nie jest dotknięta żadną z wad, o których mowa w art. 156 § 1 k.p.a., zdaniem organu, należało odmówić stwierdzenia jej nieważności.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] stycznia 2010 r. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 k.p.a., po rozpatrzeniu wniosku A.R., J.T. i P.K.o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymał w mocy decyzję tego organu z dnia [...] listopada 2009 r.

Uzasadniając rozstrzygnięcie organ wskazał, że podstawą stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta Krakowa z dnia [...] marca 2003 r. było ustalenie, że inwestorzy nie posiadali decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, gdyż decyzja Prezydenta Miasta Krakowa z dnia [...] kwietnia 2002 r. ustalająca warunki zabudowy i zagospodarowania terenu została wydana na rzecz innego podmiotu. Stanowiło to podstawę do uznania, że decyzja Prezydenta Miasta Krakowa z dnia [...] marca 2003 r. została wydana z rażącym naruszeniem przepisu art. 32 ust. 4 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane.

Organ wskazał, że odmienne stanowisko w tej kwestii przyjął Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wiążącym w niniejszej sprawie wyroku z dnia 13 maja 2009 r., sygn. akt VII SA/Wa 334/09, który uznał, że nieposiadanie przez inwestorów wydanej na ich rzecz decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu nie narusza w sposób rażący powyższego przepisu.

Zdaniem organu, ponieważ kwestionowana decyzja z dnia [...] lipca 2006 r. pozostawała w zgodzie z obowiązującą w okresie jej podejmowania linią orzecznictwa, nie można uznać, że narusza ona przepis art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w sposób oczywisty i jednoznaczny. Ponadto, biorąc pod uwagę skutki społeczno-gospodarcze ww. naruszenia organ ponownie zwrócił uwagę na okoliczność, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego osiedla "[...]" w K. dopuszcza na terenie objętym inwestycją jedynie zabudowę mieszkaniową jednorodzinną wolno stojącą. Powyższe oznacza, że inwestycja jest niezgodna z obecnie obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Nadto organ uznał, że stwierdzenie nieważności decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2006 r. spowodowałoby skutki społeczno-gospodarcze niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia praworządnego państwa, gdyż do obrotu prawnego powróciłaby decyzja niezgodna z ustaleniami obowiązującego prawa miejscowego.

Zdaniem organu, analiza akt sprawy wskazuje, że decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2006 r. nie jest dotknięta żadną z wad, o których mowa w art. 156 § 1 k.p.a.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnieśli A.R., J.T. i P.K., zarzucając zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji:

- nieważność na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., wynikającą z rażącego naruszenia prawa przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, polegającego na odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2006 r., pomimo że decyzja ta wydana została z rażącym naruszeniem prawa oraz bez podstawy prawnej, jako że bez podstawy prawnej wydana została decyzja Wojewody Małopolskiego z dnia [...] marca 2006 r., utrzymana w mocy ww. decyzją Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2006 r.,

- naruszenie art. 6, 7 i 8 k.p.a., które miało istotny wpływ na wynik sprawy, przejawiające się w tym, że Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego odmówił stwierdzenia nieważności decyzji własnej z dnia [...] lipca 2006 r., wydanej z rażącym naruszeniem ogólnych zasad postępowania administracyjnego, tj. zasady praworządności i dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, celowości działania organów administracji publicznej, proporcjonalności decyzji oraz pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa,

- naruszenie art. 16 § 1 k.p.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz w związku z art. 32 ust. 4 pkt 1 i 2 ustawy Prawo budowlane w brzmieniu obowiązującym na dzień [...] marca 2003 r., które miało wpływ na wynik sprawy, przejawiające się w rażącym naruszeniu przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego zasady trwałości decyzji administracyjnej na skutek wadliwego przyjęcia, że zachodziły podstawy do uznania, że decyzja Prezydenta Miasta Krakowa z dnia [...] marca 2003 r. w sprawie wydania pozwolenia na budowę wydana została z rażącym naruszeniem art. 32 ust. 4 pkt 1 i 2 ustawy Prawo budowlane,

- naruszenie art. 77 § 1 i 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 153 p.p.s.a., które miało istotny wpływ na wynik sprawy, przejawiające się w niekompletnym, nierzetelnym zebraniu i ocenie materiału dowodowego przez organ przy wydaniu zaskarżonej decyzji, braku odniesienia do twierdzeń i zarzutów skarżących podniesionych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy z dnia [...] grudnia 2009 r., a także niezastosowaniu się do oceny prawnej zawartej w uzasadnieniu prawomocnego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 maja 2009r. sygn. akt VII SA/Wa 334/09.

W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji oraz wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że wniesiona skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

W uzasadnieniu wskazano, że Sąd kontrolował decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2010 r., utrzymującą w mocy decyzję tego organu z dnia [...] listopada 2009 r. odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2006 r., utrzymującej w mocy decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia [...] marca 2006 r., stwierdzającą nieważność decyzji Prezydenta Miasta Krakowa z dnia [...] marca 2003 r., zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej A.R., J.T. i P.K. pozwolenia na budowę.

Nadto Sąd wyjaśnił przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. i wskazał, że zarzuty podniesione w skardze dotyczą w istocie naruszenia prawa przez organ nie przy wydaniu zaskarżonej decyzji, lecz przy wydaniu decyzji z dnia [...] lipca 2006 r. Zarzuty skarżących, iż nie zachodziły podstawy do uznania, że decyzja Prezydenta Miasta Krakowa z dnia [...] marca 2003r. w sprawie wydania pozwolenia na budowę wydana została z rażącym naruszeniem art. 32 ust. 4 pkt 1 i 2 ustawy Prawo budowlane, mogły zostać podniesione w ewentualnym odrębnym postępowaniu przed sądem administracyjnym, dotyczącym decyzji z dnia [...] lipca 2006 r. w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę. Wskazał także, że z możliwości takiej strona jednak nie skorzystała, gdyż powyższa decyzja nie została zaskarżona do wojewódzkiego sądu administracyjnego. Kontrola sądowa poprzedzająca wydanie zaskarżonego rozstrzygnięcia oraz rozstrzygnięcia organu I instancji, dotyczyła natomiast decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2008 r. w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności jego decyzji z dnia [...] lipca 2006 r.

Sąd przypomniał także, że w uzasadnieniu wyroku z dnia 13 maja 2009 r., sygn. akt VII SA/Wa 334/09, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, iż dokonując oceny naruszenia przepisu art. 32 ust. 4 pkt 1 ustawy Prawo budowlane w sytuacji, gdy inwestor przedstawił organowi architektoniczno-budowlanemu ważną w dacie złożenia wniosku decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jak tego wymaga wymieniony przepis, trudno mówić o rażącym naruszeniu prawa. O jego rażącym naruszeniu, w warunkach gdy decyzja ta została wydana innej osobie, można by mówić jedynie wówczas, gdyby w treści tego przepisu umieszczone było zastrzeżenie, że chodzi o taką decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, której adresatem jest ten sam podmiot, który występuje o pozwolenie na budowę. Takiego zastrzeżenia w omawianym przepisie jednak nie ma, inwestor zaś przedstawił wymaganą przez przepis decyzję.

Nadto Sąd podniósł, że rozumienie art. 32 ust. 4 pkt 1 ustawy Prawo budowlane, które przyjął organ stwierdzając nieważność pozwolenia na budowę, wynika z interpretacji wymienionego przepisu, a nie wprost z jego treści. Dlatego też nawet gdyby przyjąć, iż załączenie do wniosku o wydanie pozwolenia na budowę decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu wydanej innej osobie, niż wnioskujący o pozwolenie, narusza prawo, to należałoby – w celu wykazania rażącego naruszenia prawa – wywieść, jakie niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia porządku prawnego skutki wywołuje taki stan rzeczy, szczególnie gdy decyzja taka nie narusza żadnego innego przepisu, a jej adresat wyraża zgodę na realizację tej decyzji przez osobę nabywającą od niej nieruchomość.

Wyjaśniono także, że ocena prawna zawarta w wyroku Sądu z dnia 13 maja 2009 r., sygn. akt VII SA/Wa 334/09, dotyczy decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2006 r. utrzymującej w mocy decyzję stwierdzającą nieważność decyzji Prezydenta Miasta Krakowa z dnia [...] marca 2003 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę. Przedmiotem zaś niniejszego postępowania było dokonanie oceny pod względem zgodności z prawem decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2010 r. o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] lipca 2006 r. W ocenie Sądu, nie znajduje więc potwierdzenia zarzut naruszenia art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a. Podnoszona przez stronę skarżącą kwestia prawidłowości wydania przez organ decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia [...] marca 2003 r. podlegała badaniu w postępowaniu zakończonym ostateczną decyzją Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2006 r. w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę. Zagadnienie przyjętego przez organ sposobu rozumienia art. 32 ust. 4 pkt 1 ustawy Prawo budowlane przy wydaniu tej decyzji, do którego odniósł się Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 13 maja 2009 r., sygn. akt VII SA/Wa 334/09, nie może skutkować stwierdzeniem nieważności decyzji zaskarżonej w niniejszej sprawie.

Zatem Sąd stanął na stanowisku, że nie jest możliwe stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji – o co wniosła strona skarżąca – bez uprzedniego wykazania, iż jest ona obarczona wadą rażącego naruszenia prawa. Argumentacji w tym zakresie strona skarżąca nie przedstawiła, zaś analiza akt sprawy pozwala – zdaniem Sądu – na dokonanie oceny, iż decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2010 r. nie zawiera kwalifikowanych wad prawnych wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a., a w szczególności decyzja ta nie narusza ww. przepisu prawa w sposób rażący. Zaskarżona decyzja nie zawiera również innych wad, które mogłyby skutkować jej uchyleniem przez Sąd. Dlatego złożona skarga została oddalona.

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wywiedli A.R., J.T. i P.K., zaskarżając go w całości i wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie od organu na rzecz skarżących kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych.

Jako podstawę skargi kasacyjnej wskazano naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 p.p.s.a. oraz art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) polegające na oddaleniu skargi oraz na nieuchyleniu decyzji organów obu instancji podczas gdy skarżący wykazali, że Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wadliwie przyjął, że jego decyzja własna z dnia [...] lipca 2006 r. nie jest obarczona wadą rażącego naruszania prawa, wynikającą z rażącego naruszenia przepisów art. 6, 7, 8, 16 § 1 k.p.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz w związku z art. 32 ust. 4 pkt 1 i 2 ustawy Prawo budowlane w brzmieniu obowiązującym na dzień [...] marca 2003 r., w związku z czym nie zachodzą podstawy do stwierdzenia jej nieważności na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.;

2. art. 3 § 1 p.p.s.a. oraz art. 1 § 1 i 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych, poprzez nienależyte wykonanie obowiązku kontroli działania organu administracji publicznej, a także art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez wadliwe uzasadnienie zaskarżonego wyroku nieodpowiadające wymogom określonym w tym przepisie, które to naruszenia miały istotny wpływ na wynik sprawy, przejawiające się w tym, że Sąd I instancji nie rozpoznał i nie dokonał oceny prawnej wszystkich zarzutów podniesionych przez skarżących w skardze na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2010 r., tj. zarzutów naruszenia przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego art. 6, 7 i 8 k.p.a., art. 16 § 1 w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz w związku z art. 32 ust. 4 pkt 1 i 2 ustawy Prawo budowlane w brzmieniu obowiązującym na dzień [...] marca 2003 r. oraz art. 77 § 1 i 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 153 p.p.s.a., ograniczając zakres kontroli wyłącznie do zarzutu nieważności zaskarżonej decyzji, podniesionego przez skarżących na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a., a w konsekwencji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie zawarł wyczerpującego przedstawienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienia, co nie pozwala na skontrolowanie przez skarżących oraz Naczelny Sąd Administracyjny, czy rozumowanie i ocena prawna Sądu I instancji wolne są od błędów,

3. art. 153 p.p.s.a., które miało istotny wpływ na wynik sprawy, jako że Sąd I instancji, po pierwsze - przyjął, że Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego w decyzji z dnia [...] stycznia 2010 r. zastosował się do oceny prawnej i wskazań zawartych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 maja 2009 r. (sygn. akt VII SA/Wa 334/09), podczas gdy ustalenia dokonane przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego w zaskarżonej decyzji są wprost sprzeczne z oceną prawną i wskazaniami zawartymi w powyższym wyroku, po wtóre - naruszył zasadę związania sądu oceną prawną i wskazaniami zawartymi w prawomocnym wyroku wydanym w tej samej sprawie.

Uzasadniając zarzut wskazany w pkt 1 skargi kasacyjnej wskazano, że w toku trwających od 2006 r. postępowań administracyjnych i sądowoadministracyjnych skarżący zdołali wykazać, że decyzja Prezydenta Miasta Krakowa z dnia [...] marca 2003 r. o pozwoleniu na budowę w żadnym zakresie nie była obarczona wadami rażącego naruszenia prawa, których całkowicie bezpodstawnie dopatrzył się przy jej wydaniu Wojewoda Małopolski wydając decyzję z dnia [...] marca 2006 r., a następnie Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego w decyzji z dnia [...] lipca 2006 r. Zdaniem skarżących kasacyjnie działanie organów administracji państwowej, prowadzące do wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji o pozwoleniu na budowę, przede wszystkim skierowane było na pozbawienie skarżących nabytych praw do zagospodarowania stanowiącej ich własność nieruchomości, a w konsekwencji do naruszenia konstytucyjnych zasad ochrony praw nabytych oraz zasady proporcjonalności. Nadto podniesiono, że stanowisko Sądu, iż zaskarżona decyzja nie jest obarczona wadami uzasadniającymi stwierdzenie ich nieważności nie zasługuje na aprobatę, albowiem – jak przyznaje organ w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] stycznia 2010 r. – powołując się na wiążącą w sprawie ocenę prawną wyrażoną w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 maja 2009 r. (sygn. akt VII SA/Wa 334/09), brak posiadania przez inwestorów wydanej na ich rzecz decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu nie stanowi rażącego naruszenia prawa, tj. przepisu art. 32 ust. 4 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Zatem decyzja Prezydenta Miasta Krakowa z dnia [...] marca 2003 r. o pozwoleniu na budowę nie była obarczona wadami rażącego naruszenia prawa, a w konsekwencji, że decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2006 r., utrzymująca w mocy decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia [...] marca 2006 r., stwierdzająca nieważność przedmiotowego pozwolenia na budowę, była wadliwa, jako że organy niewłaściwie zastosowały przepisy art. 156 § 1 k.p.a. Nadto wskazano, że organ oparł się wówczas na "linii orzeczniczej", powołując się tylko na jeden wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego, zgodnie z którą brak tożsamości pomiędzy adresatem decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, a pozwolenia na budowę stanowi rażące naruszenie prawa. Zwrócono również uwagę, że w uzasadnieniu decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2006 r. w żadnym zakresie nie zostały wskazane przez ten organ administracji publicznej skutki wydania pozwolenia na budowę na rzecz inwestorów, którzy nie byli adresatami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu z dnia [...] kwietnia 2002 r., które nie byłyby do pogodzenia z zasadą praworządnego państwa, na które powołuje się organ dopiero w decyzjach z dnia [...] listopada 2009 r. i [...] stycznia 2010 r., zgodnie ze wskazaniami zawartymi w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 maja 2009 r. Skarżący wskazali, że skutków takich organ orzekający w sprawie dopatruje się w niezgodności zatwierdzonego przez Prezydenta Miasta Krakowa w decyzji z dnia [...] marca 2003 r. projektu budowlanego z ustaleniami obowiązującego aktualnie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, którego w dacie wydania decyzji na budowę jeszcze nie było (plan uchwalono w dniu [...] września 2004 r.). W tej sytuacji stanowisko organu jest całkowicie bezpodstawne, bowiem nie sposób przyjąć, że dany stan faktyczny wywołuje skutek społeczno-gospodarczy niemożliwy do zaakceptowania z uwagi na zasadę praworządnego państwa, skoro możliwość jego istnienia dopuszcza art. 65 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.). Wskazano również, że na skutek wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 września 2009 r., sygn. akt VII SA/Wa 916/09 i decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2010 r. do obrotu prawnego powróciła decyzja o pozwoleniu na budowę dla inwestycji na działkach nr [...] i [...], bezpośrednio sąsiadujących z nieruchomościami na których skarżący zamierzali zrealizować inwestycję (nr [...],[...] i [...]) i objętych ustaleniami tego samego planu zagospodarowania przestrzennego, która dopuszcza inwestycję całkowicie odbiegającą od ustaleń tego planu.

Ponadto autor skargi kasacyjnej zauważył, że sam organ w decyzji z dnia [...] lipca 2006 r. potwierdził, że swoje rozstrzygnięcie oparł nie na oczywistej niezgodności decyzji z obowiązującym przepisem, ale na niezgodności z interpretacją tego przepisu. W tej sytuacji nie może być mowa o rażącym naruszeniu prawa, gdyż niezgodność z przepisami nie ma charakteru oczywistego, lecz opiera się na możliwej interpretacji przepisu. Stanowisko to, zdaniem skarżących kasacyjnie, zostało wypracowane przez doktrynę i judykaturę na długo przed wydaniem decyzji z dnia [...] lipca 2006 r.

W ocenie skarżących kasacyjnie dokonana interpretacja art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. musi ustąpić wobec bezwzględnego obowiązku przestrzegania przez organy zasad prowadzenia postępowania administracyjnego oraz przestrzegania zasad konstytucyjnych.

Wskazano także, że Sąd I instancji podzielił stanowisko organu zawarte w decyzji z dnia [...] stycznia 2010 r., stwierdzając, że zagadnienie przyjętego przez ten organ sposobu rozumienia art. 32 ust. 4 pkt 1 ustawy Prawo budowlane nie miało dla Sądu I instancji znaczenia przy rozpoznawaniu sprawy, podczas gdy – zdaniem skarżących kasacyjnie – powyższe było kluczowe do ustalenia czy przy wydaniu decyzji z dnia [...] lipca 2006 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego dopuścił się rażącego naruszenia prawa, a w konsekwencji czy decyzja tego organu z dnia [...] stycznia 2010 r. o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji tego organu z dnia [...] lipca 2006 r. jest prawidłowa.

Uzasadniając drugi z zarzutów skargi kasacyjnej, jej autor przytoczył zarzuty podniesione przeciwko decyzji z dnia [...] stycznia 2010 r. podniesione w skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie i wskazał, że zarzutów tych Sąd ten nie rozpoznał, ograniczając się wyłącznie do rozpoznania zarzutów nieważności decyzji będącej przedmiotem kontroli. Zaznaczono także, że nieprawdziwe jest stwierdzenie, że na poparcie swojego zarzutu skarżący nie podnieśli żadnej argumentacji, bowiem na str. 5 i 6 skargi taka szczegółowa argumentacja została zawarta. Wskazano także, że doszło w tym zakresie do naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. przejawiającego się w wadliwym uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nieodpowiadającym wymogom określonym w tym przepisie (brak podstawy prawnej nieuwzględnienia innych niż nieważność zarzutów).

Uzasadniając zaś zarzut naruszenia art. 153 p.p.s.a. skarżący kasacyjnie wskazali, że Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego - wbrew twierdzeniom Sądu I instancji - poczynił ustalenia w sposób wprost sprzeczny z oceną prawną i wskazaniami zawartymi w wyroku z dnia 13 maja 2009 r. (sygn. akt VII SA/Wa 334/09), naruszając zasady związania sądu oceną prawną i wskazaniami zawartymi w prawomocnym wyroku wydanym w tej samej sprawie. Zdaniem skarżących kasacyjne przy wydaniu zaskarżonego wyroku Sąd nie zastosował się do wskazań zawartych w powyższym orzeczeniu. W wyniku naruszenia tego przepisu poza kontrolą sądu, wbrew ocenie prawnej i wskazaniom zawartym w wiążącym w sprawie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 maja 2009r., pozostało stanowisko organu, które w jego ocenie przesądza o prawidłowości decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2006 r., a jednocześnie o odmowie stwierdzenia nieważności tej decyzji. Mając na uwadze, że decyzja o pozwoleniu na budowę naruszała tylko przepis art. 32 ust. 4 pkt 1 ustawy Prawo budowlane, zagadnienie skutków przywrócenia do obrotu prawnego decyzji o pozwoleniu na budowę i ich oceny w aspekcie zasady praworządnego państwa, było podstawowym i jedynym pozostałym w sprawie sposobem dla dokonania ustalenia, czy decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2006r. obarczona była kwalifikowaną wadą prawną, uzasadniającą stwierdzenie jej nieważności.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej w skrócie: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę jedynie przesłanki uzasadniające nieważność postępowania sądowego, określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. W tej sprawie przesłanki nieważności postępowania sądowego nie wystąpiły. Tym samym należało rozpoznać sprawę w ramach zgłoszonych zarzutów kasacji.

Natomiast w okolicznościach rozpoznawanej sprawy na uwzględnienie zasługuje zarzut naruszenia przepisów postępowania, a to art. 3 § 1 p.p.s.a. oraz art. 1 § 1 i 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych, poprzez nienależyte wykonanie obowiązku kontroli działania organu administracji publicznej, a także art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez wadliwe uzasadnienie zaskarżonego wyroku nieodpowiadające wymogom określonym w tym przepisie, które to naruszenia miały istotny wpływ na wynik sprawy, przejawiające się w tym, że Sąd I instancji nie rozpoznał i nie dokonał oceny prawnej wszystkich zarzutów podniesionych przez skarżących w skardze na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2010 r., tj. zarzutów naruszenia przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego art. 6, 7 i 8 k.p.a., art. 16 § 1 w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz w związku z art. 32 ust. 4 pkt 1 i 2 ustawy Prawo budowlane w brzmieniu obowiązującym na dzień [...] marca 2003 r. oraz art. 77 § 1 i 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 153 p.p.s.a., ograniczając zakres kontroli wyłącznie do zarzutu nieważności zaskarżonej decyzji, podniesionego przez skarżących na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a., a w konsekwencji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie zawarł wyczerpującego przedstawienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz jego wyjaśnienia, co nie pozwala na skontrolowanie przez skarżących oraz Naczelny Sąd Administracyjny, czy rozumowanie i ocena prawna Sądu I instancji wolne są od błędów.

Przechodząc do wyjaśnienia przesłanek podjętego rozstrzygnięcia podkreślić należy, iż norma art. 3 § 1 p.p.s.a. określająca zakres działania sądów administracyjnych stanowi, iż sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W § 2 tego przepisu przyjęto, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w szczególności w sprawach skarg na decyzje administracyjne (pkt 1). Zgodnie zaś z treścią art. 1 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, iż sąd administracyjny oceniając legalność zaskarżonych decyzji w istocie nie może dokonywać ustaleń, które mogłyby służyć merytorycznemu rozstrzygnięciu sprawy załatwianej zaskarżoną decyzją. Istotą sądowej kontroli administracji wynikającą z w/w przepisów jest ochrona wolności i praw jednostki w stosunkach z administracją publiczną oraz budowanie i utrwalanie zasady państwa prawa i wyprowadzanych z niej standardów.

To czy kontrola legalności zaskarżonego aktu została przeprowadzona w sposób prawidłowy obrazuje sporządzone, zgodnie z regułami art. 141 § 4 p.p.s.a., uzasadnienie zaskarżonego wyroku. Zgodnie z dyspozycją przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a. uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisko pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Wykładnia art. 141 § 4 p.p.s.a. prowadzi do wniosku, że istotnym elementem uzasadnienia wyroku jest ta jego część, w której sąd przeprowadza wywód prawny, w którym omawia podstawę prawną wyroku, tj. wskazuje zastosowane przepisy oraz wyjaśnia sposób ich wykładni. Mimo, że treść uzasadnienia powinna być zwięzła, a zajmowanie stanowiska w spornych kwestiach winno ograniczyć się jedynie do zakresu niezbędnego do rozstrzygnięcia spraw, to jednak Sąd powinien tak wytłumaczyć motywy rozstrzygnięcia, by w wyższej instancji mogła zostać oceniona jego prawidłowość. W rozpoznawanej sprawie, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjny, Sąd I instancji nie wyjaśnił w sposób adekwatny do celu, jaki wynika z treści powołanego przepisu, czy decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2006 r. nr [...] utrzymująca w mocy decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia [...] marca 2006 r., nr [...], stwierdzająca nieważność decyzji z dnia [...] marca 2003 r., nr [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę I etapu budowy budynków mieszkalnych wielorodzinnych z garażem podziemnym wielostanowiskowym z wewnętrzną instalacją elektryczną, wodociągową, kanalizacyjną, wentylacja mechaniczną garażu, gazową i CO z własnej kotłowni gazowej oraz przyłączami w K. przy ul. [...], wydana została z rażącym naruszeniem prawa o jakim mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Stanowisko Sądu I instancji bowiem ograniczyło się wyłącznie do oceny jednego z zarzutów skargi, a odnoszącego się do wydania zaskarżonej decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2010 r. i utrzymanej nią w mocy decyzji tego organu z dnia [...] listopada 2009 r. z rażącym naruszeniem prawa. Jednakże, co trafnie podniesiono w skardze kasacyjnej, Sąd I instancji zobowiązany był niezależnie od powyższego dokonać oceny legalności w/w rozstrzygnięć Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego zawartych w decyzjach z dnia [...] listopada 2009 r. i [...] stycznia 2010 r. co do prawidłowości stanowiska tego organu, w którym odmówił on stwierdzenia nieważności decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2006 r. Zatem należało w toku postępowania przed Sądem I instancji dokonać niezbędnej oceny, czy decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2006 r. obarczona jest wadami, które można zakwalifikować jako rażące naruszenie prawa. Tymczasem Sąd I instancji nie przeprowadzając należytej kontroli legalności zaskarżonej decyzji w opisanym wyżej zakresie wskazał jedynie, że zarzuty skarżących kierowane wobec decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego mogły zostać ewentualnie podniesione w odrębnym postępowaniu przed sądem administracyjnym dotyczącym decyzji z dnia [...] lipca 2006 r. w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę. Dodatkowo Sąd I instancji podkreślił, że skarżący z takiej ewentualności nie skorzystali.

Niewątpliwie, jak wynika z analizy akt sprawy, decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2006 r. stwierdzająca nieważność decyzji o pozwoleniu na budowę została skutecznie doręczona skarżącym i podjęli oni próbę jej zaskarżenia do sądu administracyjnego, lecz wobec nie uiszczenia przez ich zawodowego pełnomocnika wpisu sądowego skarga ta została odrzucona postanowieniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 listopada 2006 r., sygn. akt VII SA/Wa 1892/06. Następnie wnioskiem z dnia 12 grudnia 2006 r. J.T., A.R. oraz P.K. wystąpili o stwierdzenie nieważności decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2006 r. Takie też postępowanie zostało w tej sprawie wszczęte, a wydane decyzje, z uwzględnieniem dwóch wyroków Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 stycznia 2008 r., sygn. akt VII SA/Wa 1787/07 i z dnia 13 maja 2009 r., sygn. akt VII SA/Wa 334/09, uchylających wcześniej wydane decyzje o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] lipca 2006 r. doprowadziły w konsekwencji do podjęcia zaskarżonych w tej sprawie decyzji z dnia [...] listopada 2009 r. oraz z dnia [...] stycznia 2010 r.

Nie budzi wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, iż przedmiotem niniejszego postępowania jest rozstrzygnięcie kwestii, czy decyzja stwierdzająca nieważność decyzji o pozwoleniu na budowę, a wydana przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego dnia [...] lipca 2006 r. podjęta została z rażącym naruszeniem prawa. W tym zakresie, mając na uwadze motywy zaskarżonego wyroku, Sąd I instancji nie wypowiedział się, a więc w tych okolicznościach nie można uznać, że kontrola legalności, którą należało dokonać w tej sprawie w opisanym zakresie została w sposób prawidłowy przeprowadzona. Brak w istocie jakichkolwiek rozważań w tym zakresie pozwala na przyjęcie stanowiska skarżących kasacyjnie, że Sąd nienależycie wykonał obowiązki kontrolne, przedstawiając wadliwe uzasadnienie zaskarżonego wyroku.

Przedstawione w skardze zarzuty wobec decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2006 r. wskazywały, w ocenie skarżących, na wydanie jej z rażącym naruszeniem art. 16 k.p.a. Tym samym powinnością Sądu I instancji było, w kontekście wydania zaskarżonych decyzji o odmowie stwierdzenia nieważności w/w decyzji, przedstawić rozważania dotyczące prawidłowości ich wydania. Należy w tym miejscu zauważyć, iż jak wynika z utrwalonych poglądów w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego naruszenie przepisów o trwałości decyzji (art. 16 k.p.a.) może w konkretnym stanie faktycznym uzasadniać stwierdzenie rażącego naruszenia prawa i w konsekwencji stanowić samodzielną przesłankę stwierdzenia nieważności decyzji (porównaj: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 marca 1997 r., sygn. akt V SA 1389/95, publikowany w zbiorze LEX nr 60759). Ponadto, jak przyjęto w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 września 2010 r., sygn. akt I OSK 372/10, publikowanym w zbiorze LEX nr 745225, niezasadne zastosowanie trybu stwierdzenia nieważności decyzji wobec rozstrzygnięcia ostatecznego w sytuacji braku podstaw do jego zastosowania stanowi naruszenie zasady trwałości decyzji o jakiej mowa w art. 16 k.p.a., a w konsekwencji stanowi rażące naruszenie prawa o jakim mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Zatem, tak naprawdę, należało ocenić czy niezasadnie zastosowano tryb nieważnościowy wobec decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia [...] marca 2003r., a więc czy decyzja z dnia [...] lipca 2006 r. wydana została z rażącym naruszeniem art. 16 k.p.a.

Niedokonanie takiej oceny w zaskarżonym wyroku jednocześnie nie pozwala Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu na uznanie, że mimo błędnego uzasadnienia wyrok odpowiada prawa, a przede wszystkim nie pozwala, jak zasadnie wskazano to w kasacji, na skontrolowanie przez Sąd orzekający w tej sprawie w ramach skargi kasacyjnej czy rozumowanie i ocena prawna Sądu I instancji wolne są od wad.

Niezależnie od powyższego wskazać należy, iż zaskarżone decyzje wydane zostały na skutek wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 maja 2009 r., sygn. akt VII SA/Wa 334/09, którym uchylono wcześniej wydane decyzje w ramach przedmiotowego postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2006 r., a to decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2008 r. i poprzedzającą ją decyzję tego organu z dnia [...] września 2008 r. W wyroku tym uchylając wskazane wyżej decyzje o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] lipca 2006 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odniósł się do jednej z podstaw stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta Krakowa z dnia [...] marca 2003 r. tj. kwestii naruszenia w rażący sposób przepisu art. 32 ust. 4 pkt 1 ustawy Prawo budowlane wobec nie legitymowania się przez inwestora decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu i przedstawił w tym zakresie pogląd, że gdy inwestor przedstawił organowi architektoniczno-budowlanemu ważną, w dacie złożenia, decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu jak tego wymaga wymieniony przepis, to trudno jest mówić o rażącym naruszeniu prawa. Poza tym w wyroku tym wskazano na celowość wykazania rażącego naruszenia prawa poprzez wywiedzenie jakie to niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia porządku prawnego skutki wywołuje taki stan rzeczy, szczególnie gdy decyzja taka nie narusza żadnego innego przepisu, a adresat wyraża zgodę na realizacji tej decyzji przez osobę nabywającą od niej nieruchomości. Natomiast Sąd I instancji powołując się na to stanowisko w zaskarżonym wyroku uznał, że ocena prawna zawarta w wyroku z dnia 13 maja 2009 r. dotyczy decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2006 r. stwierdzającej nieważność decyzji Prezydenta Miasta Krakowa z dnia [...] marca 2003 r., lecz nie odnosi się do zaskarżonych decyzji, a w efekcie przyznał, że stanowisko to nie może skutkować stwierdzeniem nieważności zaskarżonych decyzji. Stanowisko zawarte w wyroku z dnia 13 maja 2009 r. rzeczywiście nie mogło doprowadzić do stwierdzenia nieważności zaskarżonych decyzji, gdyż dotyczyło postępowania toczącego się w tej sprawie w przedmiocie stwierdzenia nieważności właśnie decyzji z dnia [...] lipca 2006 r., a zatem stosownie do treści art. 153 p.p.s.a. pogląd wyżej wyrażony w powołanym wyroku musi być uwzględniony przy rozpoznawaniu przedmiotowej sprawy. Zgodnie bowiem z art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność były przedmiotem zaskarżenia. Związanie taką oceną prawną oznacza, że ilekroć dana sprawa będzie przedmiotem rozpoznania przez ten sąd, będzie on związany oceną prawną wyrażoną w tym orzeczeniu, jeżeli nie zostanie ono uchylone lub nie ulegną zmianie przepisy.

Tym samym odniesienie oceny prawnej zawartej w wyroku Sądu z dnia 13 maja 2009 r., sygn. akt VII SA/Wa 344/09, wyłącznie do żądania strony skarżącej stwierdzenia nieważności zaskarżonych decyzji (wyłącznie jednego z zarzutów skargi) stanowi naruszenie nie tylko wskazanego już wyżej art. 141 § 4 p.p.s.a., ale również przywołanego w kasacji art. 153 p.p.s.a. jako, że poza kontrolą Sądu, wbrew ocenie prawnej wyrażonej w sprawie w wyroku Sądu z dnia 13 maja 2009 r., pozostało stanowisko organu administracji, które – w jego ocenie – przesądziło o prawidłowości decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2006 r. a jednocześnie o odmowie stwierdzenia nieważności tej decyzji.

Powyższe rozważania wskazują na usprawiedliwione zarzuty skargi kasacyjnej przedstawione w części wyżej wskazanej, co pozwalało na uwzględnienie wniesionej w tej sprawie skargi kasacyjnej, co ostatecznie jednak nie przesądza o ostatecznym stanowisku w tej sprawie. Przede wszystkim należy w tej sprawie dokonać oceny czy decyzja z dnia [...] lipca 2006 r. Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego dotknięta jest wadami, które można zakwalifikować jako rażące naruszenie prawa, a więc czy stwierdzając tą decyzją nieważność rozstrzygnięcia Prezydenta Miasta Krakowa z dnia [...] marca 2003 r. naruszono przepisy o trwałości decyzji (art. 16 k.p.a.) wobec niezasadnego zastosowania trybu nieważności w stosunku do ostatecznego rozstrzygnięcia o pozwoleniu na budowę.

A zatem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie rozpoznając ponownie przedmiotową sprawę winien uwzględnić powyższe uwagi i poddać kontroli zaskarżone decyzje w ich całokształcie.

Dlatego też w opisanych okolicznościach sprawy należało, na podstawie art. 185 § 1 oraz art. 203 pkt 1 p.p.s.a., orzec jak w sentencji.