Wyrok WSA w Rzeszowie, sygn. akt II SA/Rz 246/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Data orzeczenia: 2023-08-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6262 Radni
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały
Powołane przepisy: article: art. 147 § 1
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 25 ust. 2
journal: Dz.U. 2023 poz 40
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Magdalena Józefczyk /spr./ Sędziowie WSA Paweł Zaborniak AWSA Karina Gniewek - Berezowska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 17 sierpnia 2023 r. sprawy ze skargi [...] S.A. w [...] na uchwałę Rady Miejskiej w [....] z dnia [...] grudnia 2022 r. nr [....] w przedmiocie odmowy wyrażenia zgody na wypowiedzenie warunków pracy i płacy radnym rady Miejskiej w [...] I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały; II. zasądza od Rady Miejskiej w [...] na rzecz strony skarżącej [....] S.A. w [...] kwotę 300 zł /słownie: trzysta złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Uchwałą z [...] grudnia 2022 r. nr [...] Rada Miejska w [...], działając na podstawie art. 25 ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz.U. z 2023 r. poz. 40 z późn. zm.) – dalej: "u.s.g.", odmówiła uwzględnienia wniosku "B" S.A. z/s w [...] (dalej: "Skarżąca" lub "Spółka") o wyrażenie zgody na wypowiedzenie warunków pracy i płacy z radnym Rady Miejskiej w [...] – PW.

W uzasadnieniu uchwały Organ podał, że 12 grudnia 2022 r. do Rady Miejskiej w [...] wpłynął wniosek od Spółki o udzielenie zgody na wypowiedzenie warunków pracy i płacy radnemu PW. Zmiana warunków pracy i płacy miała polegać na zmianie stanowiska technologa procesu na stanowisko operatora maszyn i zmianie wysokości wynagrodzenia zasadniczego. Jako przyczynę powyższej zmiany Spółka podała likwidację stanowiska technologa procesu w zakładzie produkcyjnym w [...], gdzie zatrudniony jest radny.

Rada podała, że w świetle art. 42 Kodeksu pracy, przepisy o wypowiedzeniu umowy o pracę stosuje się odpowiednio do wypowiedzenia wynikających z umowy warunków pracy i płacy. W razie odmowy przyjęcia przez pracownika zaproponowanych warunków pracy i płacy, umowa o pracę rozwiązuje się z upływem okresu wypowiedzenia (art. 42 § 2 Kodeksu pracy). Wypowiedzenie zmieniające przekształca się w wypowiedzenie definitywne. Co również istotne, art. 25 ust. 2 u.s.g. nie można interpretować w taki sposób, że Rada musi wyrazić zgodę na rozwiązanie stosunku pracy z radnym, jeżeli pracodawca nie stawia mu zarzutów związanych z wykonywaniem mandatu

Organ podał, że po przeanalizowaniu pisma pracodawcy oraz wyjaśnień radnego, Rada Miejska w [...] doszła do wniosku, że zmiana warunków pracy i płacy podyktowana jest nie likwidacją stanowiska pracy a przeniesieniem pracownika na niższe stanowisko. Wniosek taki logicznie wynika z braku zastrzeżeń do pracy radnego i faktem długotrwałego zatrudnienia u pracodawcy, który zajmuje wysokie miejsce wśród największych firm w regionie Organ podał przy tym, że argumentacja przedstawiona w uzasadnieniu została dokonana przez pryzmat wszelkich znanych Radzie okoliczności. Nadto Rada nie przekroczyła swoich uprawnień, w sytuacji gdy Rada, która na korzyść radnego - pracownika rozstrzyga wszelkie wątpliwości i trudności w wyjaśnieniu motywów, jakimi kieruje się wnioskujący pracodawca o wyrażeniu zgody na zmianę stosunku pracy i płacy z radnym.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, Spółka wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

Zaskarżonej uchwale zarzucono naruszenie art. 25 ust. 2 u.s.g. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, co skutkowało nieuzasadnioną odmową udzielenia zgody na wypowiedzenie radnemu PW warunków pracy i płacy, w sytuacji, gdy podstawą wypowiedzenia (zmieniającego) nie były okoliczności związane z wykonywaniem przez radnego mandatu, lecz zmiany organizacyjne w zakładzie pracy. Zdaniem Skarżącej, argumentacja wskazana przez Radę nie odnosi się do sytuacji o której mowa w art. 25 ust.2 u.s.g. tj. by wykonywanie przez pracownika mandatu radnego, determinowało decyzję pracodawcy o rozwiązaniu umowy o pracę/dokonaniu wypowiedzenia warunków pracy i płacy. W niniejszym przypadku Rada w sposób nieuprawniony wkroczyła w kompetencje sądu pracy dokonując oceny zasadności wypowiedzenia warunków pracy i płacy. Skarżący wskazuje, że kwestie dotyczące organizacji pracy należą do kompetencji pracodawcy. Pracodawca ma prawo samodzielnie organizować pracę, decydować o strukturze zatrudnienia i o ilości poszczególnych etatów. Podejmowane przez pracodawcę zmiany organizacyjne i ekonomiczne stanowią jego autonomiczną decyzję. Rada uznając, że przyczyną wypowiedzenia jest przeniesienie radnego na niższe stanowisko nie zauważa, że właśnie zmiana warunków pracy i płacy ma polegać na zmianie stanowiska pracy i wynagrodzenia. Przeniesienie na inne stanowisko jest właśnie skutkiem likwidacji stanowiska dotychczas zajmowanego przez radnego. Likwidacja stanowiska pracy zwykle wiąże się z rozwiązaniem umowy o pracę. Spółka podniosła, że decyzja Skarżącej jako pracodawcy w zakresie zmian organizacyjnych (likwidacja stanowiska technologa procesu w zakładzie w [...]) nie zmierza do definitywnego rozwiązania umowy o pracę, wręcz przeciwnie do zachowania przez radnego zatrudnienia z tym że na innym stanowisku pracy zgodnym z kompetencjami radnego. Dodatkowo zmiana związana byłby z podwyższeniem wynagrodzenia zasadniczego radnego.

Spółka wskazała, że celem regulacji art. 25 ust. 2 u.s.g. jest zapewnienie radnemu swobodnego sprawowania mandatu, a nie zabezpieczenie go przed utratą pracy, czy przeniesieniem na inne stanowisko. Oznacza to, że realizacja szczególnej ochrony trwałości stosunku pracy radnego poprzez odmowę wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym, czy jak w niniejszej sprawie na dokonanie wypowiedzenia warunków pracy i płacy, powinna mieć miejsce jedynie w sytuacjach zagrożenia wykonywania mandatu.

Skarżąca podniosła, że uchwała Rady podjęta została w sposób arbitralny z naruszeniem art. 25 ust. 2 u.s.g. i w konsekwencji narusza interes prawny Skarżącej jako pracodawcy. Ingeruje bowiem w prawo pracodawcy do kształtowania polityki kadrowej, w tym do dokonywania wypowiedzeń warunków pracy i płacy na zasadach określonych przepisami prawa pracy. Dokonanie wypowiedzenia warunków pracy i płacy miało nastąpić w związku z likwidacją stanowiska technolog procesu w zakładzie, w którym pracę świadczy radny, a nie w związku z wykonywaniem przez radnego mandatu. Nadto planowane przeniesienie radnego na inne stanowisko nie miałoby wpływu na wykonywanie przez radnego mandatu. Praca na innym stanowisku nie przeszkadzałaby mu w realizacji zadań, które nakładają na niego normy płynące z prawa samorządowego. Poza tym proponowane radnemu warunki nie są tak niekorzystne, by obiektywnie uzasadniały potencjalną odmowę ich przyjęcia przez radnego. Przed pracą na stanowisku technologa radny zatrudniony był bowiem na stanowisku stolarz meblowy.

W odpowiedzi na skargę Rada wniosła o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas wyrażone stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje;

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r., poz. 2167), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Kontrola ta, z mocy art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2023 r. poz. 1634 z późn. zm.) – dalej: "P.p.s.a.", obejmuje również akty prawa miejscowego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej.

W niniejszej sprawie skarga została wniesiona w trybie określonym art. 101 ust. 1 u.s.g. w zw. z art. 3 § 2 pkt 6 P.p.s.a. Zgodnie z art. 101 ust. 1 u.s.g., każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego.

Przez pojęcie interesu prawnego należy rozumieć interes zgodny z prawem i interes chroniony przez prawo. Istotą interesu prawnego jest jego związek z konkretną normą prawa materialnego, tzn. taką normą, którą można wskazać jako jego podstawę i z której podmiot legitymujący się tym interesem może wywodzić swoje racje. Interes prawny i uprawnienie powinny wynikać z przepisów prawa materialnego, te bowiem przepisy są źródłem uprawnień i interesów prawnych. Z naruszeniem interesu prawnego mamy do czynienia wówczas, gdy zaskarżonym aktem zostanie - w sferze prawnej - odebrane lub ograniczone jakieś prawo skarżącego wynikające z przepisów prawa, bądź też zostanie nałożony na niego nowy obowiązek lub zmieniony dotychczas ciążący na nim obowiązek. Związek pomiędzy własną, indywidualną sytuacją prawną strony skarżącej, a zaskarżoną uchwałą musi istnieć aktualnie, a nie w przyszłości oraz powodować następstwo w postaci ograniczenia lub pozbawienia konkretnych uprawnień albo nałożenia obowiązków (por. wyrok WSA w Gliwicach z 15 maja 2023 r. II SA/Gl 1794/22, wyrok WSA w Opolu z 20 lipca 2023 r. II SA/Op 195/23; dostępne na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl). Mając powyższe na uwadze Sąd stwierdza, że Skarżąca wskazała istnienie po jej stronie interesu prawnego legitymującego do skutecznego zaskarżenia uchwały o odmowie wyrażenia zgody na wypowiedzenie warunków pracy i płacy z radnym, będącym jednocześnie zatrudnionym zakładzie pracy Skarżącej. Z akt sprawy nie wynika również, aby stosunek pracy z PW uległ rozwiązaniu. Jest zatem oczywiste, że zaskarżona uchwała uniemożliwia dokonanie zmian w zakresie stosunku pracy nawiązanego przez Skarżącą z radnym, a zatem dotyczy jej interesu prawnego.

Zaskarżona uchwała została podjęta na podstawie art. 25 ust. 2 u.s.g., zgodnie z którym, rozwiązanie z radnym stosunku pracy wymaga uprzedniej zgody rady gminy, której jest członkiem. Rada gminy odmówi zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym, jeżeli podstawą rozwiązania tego stosunku są zdarzenia związane z wykonywaniem przez radnego mandatu. Ustawodawca w unormowaniu tym nie wskazał żadnych kryteriów, którymi rada gminy miałaby się kierować podejmując decyzję w powyższym przedmiocie. Analizując treść powołanej regulacji nie można mieć jednak wątpliwości co do tego, że przewiduje ona szczególną ochronę radnego w zakresie stosunku pracy, w którym radny ten pozostaje. Skoro bowiem rada zobowiązana jest do odmowy wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy wówczas, gdy przyczyną tego byłyby jakieś okoliczności pozostające w związku z wykonywaniem mandatu radnego, to jasne jest, iż przepis ten ma umożliwić radnym skuteczne i bezpieczne sprawowanie ich funkcji. Jeśli więc taki jest jasny cel wskazanej regulacji, to tym samym nie może ona skutkować uprzywilejowaniem radnego w każdej innej sytuacji, która wprost nie wiązałaby się z działalnością w organie stanowiącym jednostki samorządu terytorialnego. Rozwiązanie z cytowanego przepisu stanowi więc instrument prawny, dzięki któremu możliwe jest prawidłowe wykonywanie obowiązków wynikających z mandatu radnego, a nie bezwzględna gwarancja zatrudnienia. Jest to więc ochrona w określonym, ograniczonym zakresie.

Wymaga wskazania, że skoro wszelkie przepisy o ochronie stosunku pracy idące dalej niż w przypadku ogółu pracowników mają charakter szczególny, zatem i ochrony przewidzianej w art. 25 ust. 2 u.s.g. nie należy traktować rozszerzająco. Rada gminy nie może zatem odmówić zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym, jeżeli podstawą rozwiązania tego stosunku nie są zdarzenia związane z wykonywaniem przez radnego mandatu. W związku z tym rada gminy jest uprawniona do oceny zasadności podstaw rozwiązania z radnym stosunku pracy tylko w takim zakresie, jaki jest konieczny do wykazania, że podane przez pracodawcę przyczyny są pozorne, zaś rzeczywistymi przyczynami są zdarzenia związane z wykonywaniem przez radnego mandatu. Wówczas, gdy brak jest w danej sprawie przesłanki odmowy wyrażenia zgody, o której mowa w art. 25 ust. 2 zd. 2 u.s.g., to radzie gminy nie przysługuje prawo swobodnego decydowania w zakresie wyrażenia zgody. Jeśli organ stanowiący ustali, że pracodawca zamierza rozwiązać stosunek pracy radnego wskutek okoliczności, które nie są zdarzeniami związanymi z wykonywaniem przez radnego mandatu, to rada gminy nie ma prawa odmówić zgody na rozwiązanie tego stosunku pracy (zob. S.Płażek, Ustawa o samorządzie gminnym, red. P.Chmielnicki, Warszawa 2022; wyroki WSA w Rzeszowie z 6 listopada 2019 r. II SA/Rz 916/19 i z 18 grudnia 2019 r. II SA/Rz 1199/19; dostępne na stronie: orzezcenia.nsa.gov.pl).

Z tych względów nie można przyznać racji Radzie Miejskiej w [...] o istnieniu po jej stronie uznania w zakresie decydowania w przedmiocie wyrażenia zgody na rozwiązanie z jej radnym stosunku pracy w sytuacji, gdy nie zachodzą okoliczności stricte związane z wykonywaniem mandatu radnego. Przyjęcie takiego stanowiska prowadziłoby bowiem do tego, że Rada dokonywałaby de facto oceny, czy wskazana przez pracodawcę przyczyna rozwiązania stosunku pracy jest prawdziwa. Tym samym "wchodziłaby" niejako w kompetencje sądu pracy, który z mocy regulacji zawartych w Kodeksie pracy uprawniony jest do dokonywania rozważań w tym właśnie przedmiocie. To więc przed sądem pracy każdy pracownik może wykazywać, że powód rozwiązania z nim stosunku pracy jest niezgodny z prawem i nieuzasadniony. Pracodawca w takim postępowaniu może zaś podnosić argumenty przemawiające za podjętą przez niego decyzję. Gdyby natomiast przyznać Radzie możliwość rozstrzygania w tym zakresie, to skutkowałoby nieuzasadnionym uprzywilejowaniem radnego w stosunku do jego pracodawcy, któremu trudno narzucać ograniczenia w zakresie doboru pracowników mających za zadanie realizację określonych obowiązków. Takie uprzywilejowanie możliwe jest zaś tylko wówczas, gdy rozwiązanie stosunku pracy łączy się nieodzownie ze sprawowaniem mandatu, co w niniejszej sprawie nie ma miejsca. Słusznie natomiast wskazała Skarżąca, że wówczas, gdy brak jest w danej sprawie przesłanki odmowy wyrażenia zgody, o której mowa w art. 25 ust. 2 u.s.g., to radzie gminy nie przysługuje prawo swobodnego decydowania w zakresie wyrażenia zgody. Sąd podziela stanowisko Spółki, że argumentacja wskazana przez Radę w zaskarżonej uchwale nie odnosi się do sytuacji o której mowa w art. 25 ust.2 u.s.g. tj. by wykonywanie przez pracownika mandatu radnego determinowało decyzję pracodawcy o rozwiązaniu umowy o pracę.

Rada w zaskarżonej uchwale całkowicie pominęła argumentację Skarżącej, że zmiana warunków pracy i płacy radnego ma polegać na zmianie stanowiska pracy i wynagrodzenia. Spółka podkreślała, że przeniesienie na inne stanowisko jest skutkiem likwidacji stanowiska dotychczas zajmowanego przez radnego, a sama decyzja w zakresie zmian organizacyjnych nie zmierza do definitywnego rozwiązania umowy o pracę. Dodatkowo zmiana związana byłby z podwyższeniem wynagrodzenia zasadniczego radnego. W zaskarżonej uchwale Rada nie podjęła nawet próby wykazania związku przyczynowo – skutkowego pomiędzy działalnością PW jako radnego a likwidacją zajmowanego przez niego stanowiska pracy. Natomiast wskazane okoliczności braku zastrzeżeń do pracy radnego i długotrwałego zatrudnienia nie stanowią same w sobie podstawy do przyjęcia, że likwidacja stanowiska pracy ma jakikolwiek związek ze sprawowaniem mandatu radnego. Przestrzeganie obowiązków pracowniczych nie stanowi elementu wykonywania mandatu radnego. Nie można zatem art. 25 ust. 2 u.s.g. wykładać w taki sposób, iż wskazany w nim związek przyczynowy nie byłby zakreślony żadnymi racjonalnymi granicami, tak aby w efekcie stanowił swoisty immunitet, gwarantujący radnemu nieograniczoną ochronę jego stosunku pracy. Instytucja ochrony stosunku pracy radnego ma bowiem chronić radnego przed szykanami ze strony pracodawcy, ale nie ma spełniać funkcji swoistego immunitetu za którym radny mógłby się skutecznie chronić niezależnie od obiektywnych przyczyn które legły u podstaw zmiany lub rozwiązania stosunku pracy.

Z powyższych przyczyn Sąd stwierdził, że zaskarżona uchwała Rada Miejska w [...] z [...] grudnia 2022 r. nr [...] została podjęta z istotnym naruszeniem art. 25 ust. 2 u.s.g. poprzez przyjęcie, że przepis ten przyznaje organowi stanowiącemu gminy całkowitą uznaniowość w wyrażeniu zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym, a ponadto, że należyte wykonywanie obowiązków pracowniczych i długotrwałe zatrudnienie przy jednoczesnej reorganizacji zakładu pracy, stanowią okoliczności związane z wykonywaniem mandatu radnego w rozumieniu ww. regulacji. Wobec powyższego Sąd, działając na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a., stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały.

O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 P.p.s.a. Zasądzone koszty postępowania stanowią równowartość uiszczonego przez Skarżącą wpisu sądowego od skargi.