Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 791/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2024-10-02 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 53 ust. 4 pkt 5a, 6, 11
journal: Dz.U. 2023 poz 977
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r.  o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz Sędziowie: Sędzia WSA Diana Trzcińska (spr.) Asesor WSA Jakub Chojnacki Protokolant Specjalista Kinga Czernis po rozpoznaniu w dniu 2 października 2024 r. w Gdańsku na rozprawie ze sprzeciwu A Spółki z o.o. z siedzibą w W. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia 14 czerwca 2024 r., nr SKO Gd/5184/23 w przedmiocie warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku na rzecz skarżącej A Spółki z o.o. z siedzibą w W. kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

P. Spółka z o.o., dalej jako spółka, wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku sprzeciw od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku w przedmiocie warunków zabudowy, w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Po rozpatrzeniu wniosku spółki, decyzją z 8 sierpnia 2023 r. Wójt Gminy Puck ustalił sposób zagospodarowania terenu i warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie instalacji fotowoltaicznej "Ł." o mocy 6 MW wraz z urządzeniami, instalacjami i obiektami towarzyszącymi, na fragmencie działki oznaczonej w ewidencji gruntów nr [...], obręb [...], gmina P.

Odwołanie od tak wydanej decyzji wnieśli E. i J. R.

Decyzją z 14 czerwca 2024 r. Kolegium uchyliło zaskarżoną decyzję do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

W uzasadnieniu decyzji Kolegium wskazało, że sprawa podlega rozpatrzeniu na podstawie przepisów ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j. Dz. U. z 2023 r., poz. 997 ze zm., dalej jako u.p.z.p.) w brzmieniu sprzed nowelizacji dokonanej ustawą z dnia 7 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 1688). Decyzja organu pierwszej instancji została wydana na podstawie art. 59 ust. 1 u.p.z.p.

Kolegium wskazało, że wniosek inwestora w kwestii terenu objętego inwestycją nie jest jednoznaczny, a mianowicie załączone do niego dwie "mapy z koncepcją podziału nieruchomości" zostały graficznie pomniejszone i nie mają wymaganej skali 1.1000.

Podkreśliło przy tym konieczność dokonania ustaleń w trybie współdziałania z art. 54 ust. 4 u.p.z.p. wskazując, że kwestie ochrony gruntów rolnych powinny być uzgodnione ze starostą, ochrony lasów – z dyrektorem regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych, a melioracji wodnych – z dyrektorem regionalnego zarządu gospodarki wodnej PGWP. Kolegium zakwestionowało prawidłowość uzgodnień dokonanych w niniejszej sprawie wskazując, że z dyrektorem regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych organ trzykrotnie dokonywał uzgodnień różnych projektów decyzji (z 23 czerwca 2023 r., 10 lipca 2023 r. i 19 lipca 2023 r.), poddawanych korekcie, gdy tymczasem – z pozostałymi organami uzgodnił pierwszy projekt decyzji, odmienny w swej treści od wersji ostatniej datowanej 19 lipca 2023 r. Ostatecznie, projekt decyzji uzgodniony przez Starostę Puckiego i Dyrektora Zarządu Zlewni w Gdańsku miał inną treść niż projekt przedstawiony Regionalnemu Dyrektorowi Lasów Państwowych w Gdańsku. Projekty te różniły się co do rozstrzygnięcia zawartego w pkt 2 ppkt 1 decyzji oraz co do uzasadnienia w części obejmującej charakterystykę gruntów wchodzących w skład inwestycji. W rezultacie decyzja z 8 sierpnia 2023 r. różni się w treści od projektu przedstawionego Staroście i Dyrektorowi Zarządu Zlewni w Gdańsku i to w zakresie kluczowego elementu rozstrzygnięcia, jakim jest jednoznaczne oznaczenie i opis terenu inwestycji, który jak argumentowało Kolegium, nie był dostatecznie precyzyjnie określony we wniosku inwestora. Zdaniem Kolegium stanowi to naruszenie przepisów postępowania, skutkujące koniecznością wyjaśnienia sprawy w zakresie mającym wpływ na rozstrzygnięcie.

Sprzeciw od tak wydanej decyzji wniosła spółka, zarzucając naruszenie art. 138 § 2 k.p.a., poprzez bezpodstawne uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Wójtowi, mimo braku przesłanek do zastosowania tego przepisu. Zdaniem spółki, decyzja organu pierwszej instancji nie była obarczona uchybieniami wskazanymi przez organ odwoławczy, a tym bardziej uchybieniami uzasadniającymi wydanie decyzji kasacyjnej.

Odnośnie do procedury współdziałania podkreślono, że ewentualne zmiany w treści projektu decyzji, który został przedłożony organowi administracji leśnej, dotyczyły korekty wniosku w zakresie gruntów leśnych. Nie miały zatem żadnego znaczenia dla prawidłowości uzgodnień, których dokonuje się w ramach właściwości rzeczowej organu współdziałającego. Korekta projektu decyzji w zakresie wyłączenia z zakresu inwestycji gruntów leśnych nie mogła mieć zatem żadnego znaczenia dla prawidłowości uzgodnienia dokonanego w ramach ochrony gruntów rolnych i melioracji wodnych. Strona zakwestionowała również stanowisko Kolegium co do prawidłowości formalnej wniosku i jego załączników. Mapa została sporządzona we właściwej skali, zaś dwie kolejne mapy z "Koncepcją podziału nieruchomości" wraz z opisem przedstawionym we wniosku stanowiły określenie granic terenu objętego wnioskiem w myśl art. 52 ust. 2 pkt 1a u.p.z.p. Zdaniem strony, Kolegium powinno było – jeśli miało jakiekolwiek wątpliwości co do zakresu wniosku – rozstrzygnąć je w trybie art. 136 k.p.a., tym bardziej, że organ I instancji nie miał wątpliwości co do zakresu wniosku i prawidłowości dokumentów wraz z nim złożonych, a postępowanie przed organem odwoławczym trwało 10 miesięcy, a więc wystarczająco długo, by wyjaśnić ewentualne kwestie sporne.

Mając na uwadze powyższe spółka wniosła o uchylenie decyzji Kolegium.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Rozpoznając niniejszą sprawę, w granicach zakreślonych wobec decyzji kasacyjnej zaskarżonej sprzeciwem, Sąd uznał, że zasługuje on na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 572., dalej jako k.p.a.).

Na wstępie wskazać należy, że zgodnie z art. 64e ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2024 r., poz. 935, dalej: p.p.s.a.), rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Nie jest zatem władny odnosić się do meritum sprawy. Rola sądu administracyjnego kontrolującego decyzję o charakterze kasacyjnym sprowadza się jedynie do analizy przyczyn, dla których organ odwoławczy uznał za konieczne skorzystanie z unormowania przewidzianego w przepisie art. 138 § 2 k.p.a., a w przypadku uznania, że uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia nie wynikało z przyczyn wymienionych w tym przepisie, sąd jest władny uwzględnić sprzeciw. Jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z 21 lutego 2012 r., sygn. akt II GSK 9/11 (dostępny na stronie internetowej orzeczeń sądów administracyjnych: http://orzeczenia.nsa.gov.pl), decyzja kasacyjna, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. jest typowym rozstrzygnięciem procesowym, nie przesądza zatem o istocie sprawy administracyjnej, lecz jest ostatnim aktem wydanym w toku instancji, który w inny sposób [niż merytoryczny] kończy postępowanie. Konsekwencją powyższego jest to, że dokonując oceny prawidłowości zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. sąd nie może dokonywać ocen o charakterze przesądzającym dla sposobu zakończenia sprawy. Kontroluje natomiast, czy ziściły się przesłanki do odstąpienia przez organ odwoławczy od wynikającego z treści art. 15 k.p.a. oraz art. 138 k.p.a. i art. 136 k.p.a. obowiązku w pierwszej kolejności merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy.

Stosownie do zasady dwuinstancyjności postępowania, wyrażonej w art. 15 k.p.a., organ odwoławczy obowiązany jest ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę będącą przedmiotem postępowania przed organem pierwszej instancji. Istota administracyjnego toku instancji polega na dwukrotnym rozstrzygnięciu tej samej sprawy, nie zaś na kontroli zasadności argumentów strony podniesionych w stosunku do orzeczenia organu pierwszej instancji. Wynika to również z brzmienia art. 138 k.p.a., który przyznaje organowi odwoławczemu kompetencje do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, czego następstwem jest utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji (§ 1 pkt 1) bądź uchylenie i zmiana zaskarżonej decyzji (§ 1 pkt 2). Jednocześnie, organ odwoławczy rozpoznaje sprawę ponownie merytorycznie w jej całokształcie. Oznacza to, że ma on obowiązek rozpoznać wszystkie okoliczności, w tym również żądania, wnioski i zarzuty stron oraz ustosunkować się do nich w uzasadnieniu swojej decyzji. (por. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz wyd. 11, Warszawa 2011, komentarz do art. 138, Nb 1 i 5 i powołane tam orzecznictwo). Natomiast wydanie decyzji kasacyjnej i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji jest wyjątkiem od merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, a zatem niedopuszczalna jest wykładnia rozszerzająca art. 138 § 2 k.p.a. Przepis ten stanowi, że organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Dopuszczalność wydania tego rodzaju decyzji, ze względu na treść art. 138 § 2 w zw. z art. 136 k.p.a. wiąże się ze stwierdzeniem przez organ odwoławczy istnienia podstaw do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, jednak stwierdzone braki postępowania nie są możliwe do usunięcia w trybie art. 136 k.p.a., który przewiduje, że organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Jeżeli zachodzi potrzeba uzupełnienia postępowania wyjaśniającego, to w pierwszej kolejności organ odwoławczy powinien rozważyć zastosowanie art. 136 k.p.a., nie zaś przekazywać sprawę do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji.

Powyższe oznacza, że organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną jedynie wówczas, gdy organ pierwszej instancji z powodu naruszenia przepisów postępowania w ogóle nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego albo przeprowadził je w taki sposób, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. To organ odwoławczy ma podjąć wszelkie możliwe kroki w celu merytorycznego załatwienia sprawy, a nie uwalniać się od obowiązku orzekania, przekazując sprawę organowi pierwszej instancji. Jednocześnie ma prawo do tego, aby własne orzeczenie, którego nieodłączną częścią jest uzasadnienie, sformułować w taki sposób, który doprowadzi do usunięcia wad rozstrzygnięcia (wskazanego w osnowie) i uzasadnienia orzeczenia organu pierwszej instancji. Innymi słowy, decyzja kasacyjna może zapaść, jeśli wątpliwości organu odwoławczego co do stanu faktycznego nie można wyeliminować w trybie art. 136 k.p.a. Jednocześnie zauważyć należy, że w świetle orzecznictwa sądów administracyjnych, art. 64e p.p.s.a. należy interpretować w ten sposób, że nie pozbawia on sądu administracyjnego kompetencji do oceny prawidłowości wyjaśnienia przez organ odwoławczy stanu faktycznego sprawy w świetle hipotezy przepisów prawa materialnego. Poprzestanie na samej tylko formalnej ocenie przesłanek do wydania decyzji kasacyjnej w praktyce jest bowiem niemożliwe, ponieważ nie daje pełnej oceny zgodności z prawem zastosowania art. 138 § 2 k.p.a.

Odnosząc powyższe do okoliczności niniejszej sprawy zauważyć należy, że przyczyną zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. było zakwestionowanie przez Kolegium prawidłowości wniosku inwestycyjnego, w szczególności jego załączników oraz uzgodnień dokonanych w odniesieniu do projektu decyzji z trzema organami współdziałającymi. Sąd nie podziela stanowiska Kolegium, że stwierdzone uchybienia uzasadniały zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a.

W szczególności, kwestia określenia terenu objętego inwestycją w kontekście załączników mapowych towarzyszących wnioskowi nie stanowi tego rodzaju okoliczności, która uzasadniałaby uchylenie decyzji organu I instancji. Z akt postępowania niewątpliwie wynika obszar objęty żądaniem spółki. Teren inwestycji obejmuje użytkowaną rolniczo część działki nr [...], co wynika z formularza wniosku w części 7.2, 7.4 i 6. Obszar inwestycji nie obejmuje gruntów LsIV, W-PsIV, W-RV, W-RIVb, co dodatkowo wynika z treści wniosku nr 7.14. Znajduje to odzwierciedlenie na załączonej do wniosku mapie z koncepcją podziału nieruchomości, decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach (pkt 6 decyzji, uzasadnienie oraz załącznika nr 1 charakterystyka przedsięwzięcia). Zgodzić się wprawdzie należy z Kolegium, że na załączniku mapy w skali 1:1000 spółka obrysowała także tereny leśne, co pozostaje w sprzeczności z mapą stanowiącą "koncepcję podziału nieruchomości", przedłożoną – jak wskazuje Kolegium – w formie pomniejszonej, niewątpliwie odmiennej niż skala 1:1000. W takich okolicznościach jednak Kolegium powinno było skorzystać z możliwości art. 136 k.p.a., zobowiązując spółkę do przedłożenia mapy z koncepcją podziału we właściwej skali. Zakres inwestycji i jej opis nie budził bowiem żadnych wątpliwości. Powyższe zatem nie stanowi o zasadności przeprowadzenia postępowania z art. 138 § 2 k.p.a. w tym zakresie, wobec możliwości dookreślenia żądania strony odnośnie do terenu inwestycji. Na marginesie wskazania wymaga, że w części 2 pkt 1 decyzji o ustaleniu warunków zabudowy organu pierwszej instancji wyraźnie wskazano, że teren inwestycji nie obejmuje użytków leśnych zlokalizowanych w północnej części działki. Obszar leśny wyłączony jest także w załączniku nr 1 do decyzji. Swoje stanowisko spółka przedstawiła także w złożonym w postępowaniu odwoławczym piśmie z 22 września 2023 r. podkreślając, że teren inwestycji nie obejmuje gruntów leśnych.

Sąd nie podziela również stanowiska Kolegium odnośnie do procedury uzgodnień, dostrzegając niewątpliwie uchybienia organu I instancji, który rzeczywiście z różnymi organami uzgadniał trzy różne wersje projektu decyzji, co stanowi naruszenia przepisów postępowania. W ocenie Sądu jednak, w niniejszych okolicznościach sprawy nie miało ono istotnego wpływu na jej wynik. Kolegium zakwestionowało prawidłowość uzgodnienia dokonanego z Regionalnym Dyrektorem Lasów Państwowych w Gdańsku. Tymczasem, biorąc po uwagę zakres wniosku, inwestycja ostatecznie nie obejmowała terenu lasów LsIV. W konsekwencji, biorąc pod uwagę zakres żądania spółki, organ pierwszej instancji nie był zobligowany do dokonania uzgodnienia z ww. organem. Z kolei, w odniesieniu do pozostałych uzgodnień - z akt postępowania wynika, że do Starosty Puckiego i Dyrektora Zarządu Zlewni w Gdańsku skierowano projekt decyzji o ustaleniu warunków zabudowy w wersji z 23 czerwca 2023 r., obejmujący będące poza zakresem wniosku grunty leśne. Postanowieniem z 3 lipca 2023 r. Starosta Pucki uzgodnił projekt decyzji w zakresie ochrony gruntów rolnych, umarzając postępowanie w części dotyczącej części działki obejmującej grunty leśne. Natomiast organ administracji wodnej nie zajął stanowiska, tym samym uzgadniając projekt decyzji milcząco. W ocenie Sądu, skierowanie projektu decyzji do uzgodnienia w zakresie szerszym niż żądany, tj. z uwzględnieniem gruntów leśnych, narusza przepisy postępowania, pozostaje jednak bez znaczenia dla ostatecznego rozstrzygnięcia. Słusznie w tym zakresie argumentuje skarżąca, że poszczególne organy zajmują stanowisko w zakresie swojej właściwości rzeczowej. Jak wynika zaś z art. 53 ust. 4 pkt 5a, 6 i 11 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. decyzję o warunkach zabudowy wydaje się po uzgodnieniu ze: starostą, jako właściwym organem ochrony środowiska - w odniesieniu do terenów zagrożonych osuwaniem się mas ziemnych; organami właściwymi w sprawach ochrony gruntów rolnych i leśnych oraz melioracji wodnych – w odniesieniu do gruntów wykorzystywanych na cele rolne i leśne w rozumieniu przepisów o gospodarce nieruchomościami; dyrektorem regionalnego zarządu gospodarki wodnej Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie – w odniesieniu do obszarów, o których mowa w art. 169 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. - Prawo wodne, w zakresie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Oznacza to, że kwestie ochrony gruntów leśnych pozostawały poza zakresem właściwości rzeczowej w sferze uzgodnień starosty oraz dyrektora regionalnego zarządu gospodarki wodnej Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie. Tym samym, zaistniały błąd co do zakresu inwestycji, polegający na objęciu nią gruntów leśnych nie miał znaczenia z perspektywy stanowiska zajmowanego przez starostę oraz dyrektora regionalnego zarządu gospodarki wodnej Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie.

W konsekwencji, wskazane przez organ odwoławczy przyczyny zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. okazały się niezasadne. Zdaniem Sądu, organ odwoławczy miał pełen materiał dowodowy, by oceny merytorycznej dokonać (niezależnie od jej kierunku), względnie – zakres jej uzupełnienia mieścił się w ramach wyznaczonych w art. 136 § 1 k.p.a. W konsekwencji – wydanie przez niego decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. było nieuzasadnione i oznacza uchylenie się od obowiązku wydania decyzji merytorycznej. Z przedstawionych wyżej względów Sąd uznał, że sprzeciw od decyzji zasługuje na uwzględnienie i działając stosownie do art. 151a § 1 w zw. z art. 64d § 1 p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję. Rozpoznając sprawę Kolegium winno odnieść się przy tym do zarzutów odwołania i podnoszonej w toku postępowania odwoławczego argumentacji spółki.

O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości w sprawie opłat za czynność adwokackie z dnia 22 października 2015 r. (Dz.U. poz. 1800), zasądzając na rzecz spółki od organu odwoławczego kwotę 597 zł tytułem zwrotu kosztów postepowania. Na łączną sumę zasądzonych kosztów postępowania składają się koszty wpisu sądowego (100 zł), opłata od pełnomocnictwa (17 zł) oraz wynagrodzenia pełnomocnika w kwocie 480 zł.