Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 2065/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-06-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6135 Odpady
Hasła tematyczne: Odpady
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 189 f
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Piotr Korzeniowski (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Wojciech Jakimowicz sędzia WSA (del.) Mariusz Kotulski po rozpoznaniu w dniu 21 czerwca 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 31 maja 2022 r., sygn. akt II SA/Gl 232/22 w sprawie ze skargi F. sp. z o.o. z siedzibą w Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia 2 grudnia 2021 r., nr SKO.OS/41.9/765/2021/8165/RN w przedmiocie kary pieniężnej za nieosiągnięcie poziomów recyklingu, przygotowania do ponownego użycia i odzysku innymi metodami niektórych frakcji odpadów komunalnych I. oddala skargę kasacyjną; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach na rzecz F. sp. z o.o. z siedzibą w Z. kwotę 450 (czterysta pięćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 31 maja 2022 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach (dalej: Sąd I instancji), sygn. akt II SA/Gl 232/22 po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 31 maja 2022 r. sprawy ze skargi F. Polska sp. z o.o. z siedzibą w Z. (dalej: skarżąca, Spółka) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach (dalej: SKO) z 2 grudnia 2021 r. nr SKO.OS/41.9/765/2021/8165/RN w przedmiocie kary pieniężnej za nieosiągnięcie poziomów recyklingu, przygotowania do ponownego użycia i odzysku innymi metodami niektórych frakcji odpadów komunalnych, w pkt 1) uchylił zaskarżoną decyzję w części dotyczącej pkt 1 sentencji oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Gliwice z 5 sierpnia 2021r. nr 3/2021 w części dotyczącej pkt 1 sentencji; w pkt 2) zasądził od SKO na rzecz strony skarżącej kwotę 764 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wskazał, że decyzją z 10 sierpnia 2021 r., nr 3/2021 Prezydent Miasta Gliwice (dalej: organ I instancji, Prezydent), na podstawie art. 9g i art. 9x ust. 2 pkt 1 ustawy z 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (tekst jedn.: Dz. U. z 2021 r., poz. 888, dalej: u.c.p.g.) oraz art. 104 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze. zm., dalej: k.p.a.), działając z urzędu, rozstrzygnął: w pkt 1. o nałożeniu kary pieniężnej w kwocie 4 747,65 złotych na Spółkę, która nie osiągnęła w 2019 r. w odniesieniu do masy odebranych przez siebie odpadów komunalnych, poziomów recyklingu, przygotowania do ponownego użycia i odzysku innymi metodami niektórych frakcji odpadów komunalnych; w pkt 2. o nałożeniu kary pieniężnej w kwocie 22 001,73 złotych na Spółkę, która nie osiągnęła w 2020 r. w odniesieniu do masy odebranych przez siebie odpadów komunalnych, poziomów recyklingu, przygotowania do ponownego użycia i odzysku innymi metodami niektórych frakcji odpadów komunalnych. Szczegółowe wyliczenie wysokości wymierzonej kary zostało zawarte w załączniku do decyzji.

Odwołanie od powyższej decyzji złożyła Spółka zaskarżając ją w całości.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach (dalej: organ odwoławczy lub Kolegium) w konsekwencji rozpatrzenia odwołania Strony rozstrzygnęło:

- w pkt 1. o uchyleniu w całości zaskarżonej decyzji organu I. instancji i nałożyło na Spółkę, która nie osiągnęła w 2019 r. w odniesieniu do masy odebranych przez siebie odpadów komunalnych, poziomów recyklingu, przygotowania do ponownego użycia i odzysku innymi metodami niektórych frakcji odpadów komunalnych, karę pieniężną w kwocie 3 663,00 zł;

- w pkt 2. o uchyleniu w całości zaskarżonej decyzji organu I instancji, którą tenże organ nałożył na Spółkę , która nie osiągnęła w 2020 r. w odniesieniu do masy odebranych przez siebie odpadów komunalnych, poziomów recyklingu, przygotowania do ponownego użycia i odzysku innymi metodami niektórych frakcji odpadów komunalnych karę pieniężną w kwocie 22 001,73 złotych, zawartą w pkt 2 sentencji decyzji z dnia 10 sierpnia 2021 r., nr 3/2021 i przekazało ww. sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

W skardze do sądu administracyjnego na powyższą decyzję Kolegium Skarżąca wniosła o jej uchylenie w części dotyczącej pkt 1 decyzji zawierającego rozstrzygnięcie odnośnie do kary pieniężnej nałożonej na skarżącą za nieosiągnięcie poziomów recyklingu, przygotowania do ponownego użycia i odzysku innymi metodami niektórych frakcji odpadów komunalnych w roku 2019.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie podtrzymując co do zasady stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Sąd I instancji uchylając zaskarżoną decyzję w części dotyczącej pkt 1 sentencji oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta z 5 sierpnia 2021 r. w części dotyczącej pkt 1 sentencji wskazał, że skarga zasługuje na uwzględnienie albowiem zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa dającym podstawę do jej wzruszenia na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, p.p.s.a. Według Sądu I instancji, odrębną kwestią, istotną dla oceny działania orzekających w sprawie organów, jest stosowanie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego we wszczętym z urzędu postępowaniu w sprawie nałożenia kary pieniężnej za nieosiągnięcie w 2019 r., w odniesieniu do masy odebranych odpadów komunalnych, poziomów recyklingu, przygotowania do ponownego użycia i odzysku innymi metodami niektórych frakcji odpadów komunalnych, do którego to postępowania stosuje się przepisy k.p.a. w tym wskazany przez Skarżącą art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a.

Sąd I instancji podzielił stanowisko orzekających w sprawie organów, iż w odniesieniu do wymierzonej administracyjnej kary pieniężnej, istnieje możliwość zastosowania, wynikającej z przepisów k.p.a. instytucji odstąpienia od jej nałożenia pomimo, iż kwestia subsydiarnego stosowania przepisów ogólnych Działu IVa K.p.a. zatytułowanego "Administracyjne kary pieniężne", w tym instytucji odstąpienia od nałożenia kary, do przedmiotowej administracyjnej kary pieniężnej nie jest rozstrzygana w orzecznictwie jednolicie. Sąd I instancji stoi na stanowisku, iż przepisy k.p.a. dotyczące administracyjnych kar pieniężnych należy stosować w wypadku, gdy przepisy ustawy o czystości i porządku w gminie oraz przepisy działu III Ordynacji podatkowej nie zawierają regulacji znajdujących się w dziale IVa k.p.a. Według Sądu I instancji, przed nałożeniem kary administracyjnej takiej jak w niniejszej sprawie, obowiązkiem organu jest rozważenie, czy w sprawie zachodzą przesłanki do odstąpienia od nałożenia takiej kary i poprzestania na pouczeniu. Sąd I instancji podkreślił, że w razie stwierdzenia, że takie okoliczności zachodzą, obowiązkiem organu jest zastosować ww. instytucję – przepis nie przewiduje bowiem w tym wypadku uznania administracyjnego.

Faktyczne uchylenie się organów orzekających w sprawie od zbadania czy w sprawie wystąpiły okoliczności pod kątem zastosowania art. 189f § 1 k.p.a. i nierozważenie ich całokształtu stanowiło w ocenie Sądu naruszenie przepisów art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a., w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z powodu tych naruszeń Sąd I instancji uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, p.p.s.a.

W skardze kasacyjnej SKO, reprezentowane przez r.pr., na podstawie art. 173 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm., dalej: p.p.s.a.), zaskarżyło w całości wyrok Sądu I instancji.

Na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a., wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego, przez jego błędną wykładnię, a to:

I. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, p.p.s.a. w zw. z art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a., przez uznanie, że przy rozpoznawaniu przesłanki "zaprzestania naruszeń" należy ustalać zachowanie strony wyłącznie przed dniem popełnienia deliktu (a zatem w niniejszej sprawie przed rokiem 2019), w sytuacji gdy taka ocena winna być dokonana także po jego popełnieniu (a zatem w niniejszej sprawie po roku 2020), co wprost wynika z językowego rozumienia słowa "zaprzestać", odnoszącego się do przerwania jakiejś czynności pro futuro;

II. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, p.p.s.a. w zw. z art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a, przez uznanie, że na gruncie tej regulacji przesłankę "zaprzestania naruszeń", można odnosić również do czynów jednorazowych (jednoczynowych), w sytuacji gdy instytucja odstąpienia nie znajdzie zastosowania do tzw. deliktów jednoczynowych zwykłych lub skutkowych, bowiem strona nigdy nie będzie w stanie zaprzestać naruszenia (tutaj nie osiągnie już nigdy zakładanego poziomu recyklingu w danym roku).

Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a to:

I. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a., przez stwierdzenie, że Kolegium nie zbadało, czy w sprawie wystąpiły okoliczności pod kątem zastosowania art. 189f § 1 k.p.a., w sytuacji gdy Kolegium na stronach 23-24 zaskarżonej decyzji wprost stwierdziło, że strona nie zaprzestała naruszeń, a waga naruszenia nie jest znikoma z powodu lekceważenia ustawowych obowiązków przez stronę, nieosiągnięcia przewidywanego poziomu recyklingu i w konsekwencji przerzucania odpowiedzialności na inne podmioty, a jednocześnie nie wykazanie przez Sąd, aby jakiekolwiek, ewentualne uchybienie w tym zakresie, mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, zwłaszcza w obliczu faktu, że strona nigdy już nie osiągnie zakładanego poziomu recyklingu, a zatem nigdy już nie zaprzestanie naruszenia prawa w stosunku do roku 2019, popełniła kolejny delikt w 2020 r. co jest bezspornie ustalone, a ponadto nie sposób uznać by kolejne nieosiągnięcie poziomu recyklingu było samo w sobie deliktem bagatelnym, o znikomej wadze, zasługującym na udzielenie ulgi.

Mając na względzie powyższe zarzuty, wniesiono: I. na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a., o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach; II. na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a., o zasądzenie od skarżącej na rzecz SKO kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych; Na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a., złożono oświadczenie, o zrzeczeniu się rozprawy.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że Sąd popada w sprzeczność z jednej strony stwierdzając, że Kolegium nie zbadało możliwości zastosowania art. 189f § 1 k.p.a. (str. 15), a z drugiej strony w tym samym miejscu uzasadnienia wskazuje, że Kolegium jednak oceniło, tyle, że błędnie, ww. kwestie odstąpienia na podstawie art. 187f § 1 pkt 1 k.p.a. (przy czym dla porządku wypada wspomnieć, że taki przepis nie istnieje w kodeksie postępowania administracyjnego).

SKO wskazało, że zaskarżona decyzja została tymczasem uchylona, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, p.p.s.a. Sąd zobowiązany był zatem wykazać – w sposób konkretny i precyzyjny, jaki wpływ uchybienie ma na wynik sprawy, a przede wszystkim zaakcentować istotność tego wpływu. Sąd w żadnej mierze obowiązku tego nie wykonał, co jest niewątpliwą wadą zaskarżonego wyroku. Sąd skupił się przy tym wyłącznie na przesłance "zaprzestania naruszenia", pomijając, że aby zastosować art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. musi zostać spełniona także druga przesłanka - a to ocena, iż zachowanie strony było bagatelne (znikoma waga naruszenia). Nawet więc gdyby przyznać rację Sądowi, to przecież nie sposób już uznać, aby postawa strony w toku postępowania, jej lekceważący stosunek do przepisów powszechnie obowiązującego prawa, nieosiągnięcie poziomu recyklingu (a tym samym pogorszenie stanu środowiska naturalnego), stanowiło tak nieważny element, aby przyznać stronie swego rodzaju ulgę.

W ocenie Kolegium w przedmiotowej sprawie nie zachodziły bowiem przesłanki do zastosowania instytucji odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej i poprzestania na pouczeniu, uregulowanej w art. 189f § 1 pkt 1 kodeksu postępowania administracyjnego.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Spółka, reprezentowana przez adw., wniosła o: a) oddalenie skargi kasacyjnej w całości oraz b) na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a. zasądzenie od organu skarżącego kasacyjnie na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu odpowiedzi na skargę Spółka odniosła się do zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej organu.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Niniejsza sprawa podlegała rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym.

Skarga kasacyjna nie jest zasadna. Wszystkie zarzuty przedstawione w skardze kasacyjnej oraz w jej uzasadnieniu nie zasługiwały na uwzględnienie.

W świetle art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.

Sąd I instancji prawidłowo stoi na stoi na stanowisku, iż przepisy k.p.a. dotyczące administracyjnych kar pieniężnych należy stosować w wypadku, gdy przepisy ustawy o czystości i porządku w gminie oraz przepisy działu III Ordynacji podatkowej nie zawierają regulacji znajdujących się w dziale IVa k.p.a.

Zgodzić należy się z Sądem I instancji, że faktyczne uchylenie się organów orzekających w sprawie od zbadania czy w sprawie wystąpiły okoliczności pod kątem zastosowania art. 189f § 1 k.p.a. i nierozważenie ich całokształtu stanowiło w ocenie Sądu naruszenie przepisów art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a., w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z powodu tych naruszeń Sąd uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, p.p.s.a.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego orzekającego w tym składzie, istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do kwestii, czy w postępowaniu administracyjnym w przedmiocie nałożenia administracyjnej kary pieniężnej, o której mowa w art. 9x ust. 2 ustawy, w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania decyzji przez organ odwoławczy, ma zastosowanie przepis art. 189f k.p.a.

Wyjaśnić należy, że w uchwale z 9 czerwca 2022 r. sygn. akt III OPS 1/21, podjętej na wniosek Rzecznika Praw Obywatelskich na podstawie art. 15 § 1 pkt 2 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny w składzie siedmiu sędziów wyraził następujące stanowisko: "Do postępowań administracyjnych w przedmiocie nałożenia administracyjnych kar pieniężnych, o których mowa w przepisach Rozdziału 4d ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (t.j.: Dz. U. z 2021 r. poz. 888 z późn. zm.), stosuje się art. 189f ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2021 r. poz. 735 z późn. zm.)". W motywach owej uchwały wskazano, że wprowadzenie do k.p.a. przepisów działu IVa należy odczytywać jako przejaw realizacji wniosków wypływających z orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego i dostosowania procedury wymierzania administracyjnych kar pieniężnych do standardów wynikających z art. 6 EKPCz. Z intencji prawodawcy wynika (druk nr 1193 Sejmu RP VIII kadencji), że każdą z instytucji uregulowanych w dziale IVa k.p.a. należy stosować, gdy przepisy odrębne danej instytucji nie normują. Dla ustalenia, czy dział IVa k.p.a. ma zastosowanie w odniesieniu do danej administracyjnej kary pieniężnej, konieczne jest stwierdzenie, czy konkretne rozwiązanie prawne wymienione enumeratywnie i rozłącznie w art. 189a § 2 pkt 1-6 k.p.a. zostało uregulowane w przepisach odrębnych. W konkluzji uchwały stwierdzono, że w przepisach Rozdziału 4d ustawy nie ma konstrukcji prawnej odpowiadającej instytucji określonej w art. 189f k.p.a. Zatem, co do zasady, do postępowań administracyjnych dotyczących administracyjnych kar pieniężnych określonych w tej ustawie ma zastosowanie art. 189f k.p.a. Z uzasadnienia ww. uchwały wynika, że art. 189f k.p.a. nie określa rodzajów administracyjnych kar pieniężnych (na przykład: kary biegnące, kary miarkowane, kary określone sztywno), a w konsekwencji, zgodnie z dyrektywą wykładni lege non distinguente nec nostrum est distinguere, przyjąć należy, że przesłanki odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej mogą mieć zastosowanie do wszystkich rodzajów administracyjnych kar pieniężnych Rozdziału 4d ustawy. Stwierdzenie w przedmiotowej uchwale, że przepis art. 189f k.p.a. ma zastosowanie do konstrukcji naruszeń prawa określonych w ustawie, nie oznacza jednak swoistego automatyzmu w stosowaniu owego przepisu, gdyż odstąpienie od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej uzależnione jest od ustalenia spełniania przesłanek wymienionych w art. 189f k.p.a. Dokonana w uchwale składu poszerzonego NSA interpretacja przepisów prawa administracyjnego, zgodnie z art. 269 p.p.s.a., jest wiążąca zarówno dla zwykłych, jak i rozszerzonych składów orzekających. Pod pojęciem "stanowisko wyrażone w uchwale" rozumie się wykładnię wyrażoną w sentencji uchwały i tylko w granicach uzasadnionych treścią wniosku lub postanowienia. Skład orzekający NSA w niniejszej sprawie podziela stanowisko wyrażone w powołanej uchwale.

Podkreślić należy, że zawarcie w ustawie szczególnych regulacji odnoszących się do jednej z instytucji wymienionych w art. 189a § 2 k.p.a. nie oznacza, że automatycznie brak jest możliwości stosowania przepisów k.p.a. w odniesieniu do innych instytucji, o których mowa w art. 189a § 2 k.p.a. - jeśli ustawa szczególna ich nie reguluje. Za odmową stosowania art. 189f, k.p.a. nie przemawia także okoliczność, że wymierzenie tej kary jest obligatoryjne. Przepisy działu IVa, k.p.a. miały za zadanie wypełnienie systemowej luki w standardzie ochrony praw jednostki, dostosowując system prawa administracyjnego do wymogów konstytucyjnych oraz konwencyjnych (por. wyrok NSA z dnia 10 czerwca 2020 r., sygn. akt II OSK 3509/19). Wykładnia przepisów ustawy musi uwzględniać kontekst systemowy. Dokonując zatem wykładni art. 9x, w zw. z art. 9zc, ustawy w relacji do art. 189f k.p.a., pamiętać należy, że ten ostatni przepis jest ulokowany w regulacji kodeksowej - porządkującej system prawa administracyjnego w zakresie przesłanek wymierzania i nakładania administracyjnych kar pieniężnych.

Przytoczone wyżej względy nie pozwalają na zakwestionowanie stanowiska Sądu I instancji zaprezentowanego w objętym skargą kasacyjną wyroku.

Z tych względów i na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.

O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie 204 pkt 2 p.p.s.a.