Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 2662/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-11-24 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
658
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Komendant Policji
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wojciech Jakimowicz Sędziowie: sędzia NSA Małgorzata Pocztarek sędzia del. WSA Beata Jezielska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 24 listopada 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Komendanta Głównego Policji od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 marca 2022 r. sygn. akt II SAB/Wa 687/21 w sprawie ze skargi L.D. na bezczynność Komendanta Głównego Policji w przedmiocie rozpoznania wniosku o udostępnienie informacji publicznej z 13 września 2021 r. oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 17 marca 2022 r. (sygn. akt II SAB/Wa 687/21) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu sprawy ze skargi L.D. na bezczynność Komendanta Głównego Policji w przedmiocie rozpoznania wniosku o udostępnienie informacji publicznej z 13 września 2021 r., na podstawie art. 149 § 1 i § 1a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2022 r., poz. 329 ze zm., dalej jako: p.p.s.a.), 1. zobowiązał Komendanta Głównego Policji do rozpatrzenia wniosku skarżącego z 13 września 2021 r. o udostępnienie informacji publicznej w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdził, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. zasądził od Komendanta Głównego Policji na rzecz skarżącego kwotę 100 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

W uzasadnieniu wyroku podano, że 13 września 2021 r. skarżący wystąpił do Komendanta Głównego Policji o udostępnienie następujących informacji: 1. ujawnienia aktów normatywnych dotyczących podstaw prawnych funkcjonowania kapelanów policyjnych w strukturach organizacyjnych jednostek policyjnych: a) szczebla centralnego, b) wojewódzkiego, c) powiatowego (duszpasterzy policyjnych); 2. ujawnienia zleconych przez p. Komendanta kapelanom zadań do realizacji; 3. jak również w ramach realizowanych zadań ujawnienia kompetencji służbowych duszpasterzy policyjnych; 4. ujawnienia grup formalnego zaszeregowania finansowego duszpasterzy policyjnych; 5. ujawnienia dokumentacji formalnej przekazanej przez ks. J.K. [...] do Głównego Archiwum Policji; 6. ujawnienia, jakie zadania realizował duszpasterz policyjny ks. J.K. na szczeblu organizacyjnym Komendy Głównej Policji w ramach kompetencji służbowych wyznaczonych mu przez p. Komendanta Głównego Policji, a jakie zadania realizował z własnej inicjatywy.

W piśmie z 24 września 2021 r. organ poinformował skarżącego, że w Komendzie Głównej Policji nie ma wyodrębnionego stanowiska etatowego, czy też nieetatowego pod nazwą "duszpasterz policyjny", czy też "kapelan policyjny". Ponadto organ wskazał, że wniosek skarżącego został zredagowany w sposób niejednoznaczny i nieprecyzyjny, bowiem poszczególne punkty wniosku stanowią rozbudowane zdania, które nie wyjaśniają, jakie dane mają być udostępnione, a także nie ma ram czasowych, a więc nie wiadomo jakiego okresu miały dotyczyć wnioskowane informacje. W związku z tym organ uznał, że nie jest możliwe prawidłowe odczytanie intencji wnioskodawcy, a w konsekwencji nie jest możliwe udzielenie odpowiedzi na wniosek.

W skardze do WSA na bezczynność Komendanta Głównego Policji skarżący zarzucił, że organ dokonał błędnej interpretacji wniosku, co doprowadziło do nieuzasadnionej odmowy udzielenia informacji publicznej.

W odpowiedzi na skargę Komendant Główny Policji wniósł o jej odrzucenie, albo oddalenie. Organ stwierdził, że wniosek skarżącego dotyczy informacji, którymi organ Policji nie dysponuje, bowiem w strukturze organizacyjnej Policji nie ma wyodrębnionego stanowiska etatowego, czy nieetatowego pod nazwą "duszpasterz policyjny", czy "kapelan policyjny". Wskazano, że pisemne poinformowanie o tym, że organ nie posiada danej informacji publicznej nie jest równoważne z odmową jej udzielenia. Podniesiono, że wniosek jest nieprecyzyjny choćby z tego powodu, że nie określa ram czasowych (nie określa jakiego okresu miały dotyczyć wnioskowane informacje). Ponadto żądanie oczywiście niejasne, czy też niezrozumiałe nie stanowi wniosku o udostępnienie informacji publicznej, a brak wyraźnej podstawy prawnej do uzupełniania wniosku powoduje, że podmiot powinien ograniczyć się do poinformowania, że wniosek nie jest wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej. W związku z trym organ uznał, że prawidłowo poinformował skarżącego, że trudno odczytać jego intencje, a co za tym idzie - udzielić mu żądanej informacji.

Uwzględniając skargę WSA wskazał, że ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2020 r. poz. 2176 ze zm., dalej jako: u.d.i.p.), będąca rozwinięciem konstytucyjnego prawa do informacji publicznej, reguluje zasady i tryb dostępu do informacji, mających walor informacji publicznych, a także wskazuje, w jakich przypadkach dostęp do informacji publicznej podlega ograniczeniu i kiedy żądane przez wnioskodawcę informacje nie mogą zostać udostępnione. Podano, że na podstawie art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Komendant Główny Policji zalicza się do podmiotów zobowiązanych do udostępnienia informacji publicznej. Podano także, że stosownie do art. 1 ust. 1 oraz art. 6 u.d.i.p. co do zasady wszystko, co wiąże się bezpośrednio z funkcjonowaniem i trybem działania podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1 u.d.i.p., stanowi informację publiczną. W związku z tym w ocenie WSA informacje objęte wnioskiem skarżącego z 13 września 2021 r. stanowią informację publiczną. WSA stwierdził ponadto, że treść wniosku skarżącego jest zrozumiała, bowiem określa zakres podmiotowy (Komendant Główny Policji) oraz precyzuje zakres przedmiotowy (informacja dotycząca: podstaw prawnych funkcjonowania kapelanów policyjnych w strukturach organizacyjnych jednostek policyjnych oraz ich zakresu zadań powierzonych do realizacji, ujawnienia zakresu ich kompetencji służbowych, ujawnienia ich grup zaszeregowania finansowego w ramach wspomnianej struktury, a także ujawnienia dokumentacji formalnej przekazanej przez [...] do Głównego Archiwum Policji, a także ujawniania jego zadań realizowanych na szczeblu Komendy Głównej Policji w ramach działalności duszpasterskiej). Wniosek ten wprawdzie nie określa wprost ram czasowych objętych żądaniem, ale nie ulega wątpliwości, że wnioskodawcy wyraźnie chodzi o okres od początku funkcjonowania duszpasterstwa w ramach struktur organizacyjnych Policji. Zatem wniosek skarżącego podlegał rozpoznaniu w trybie przewidzianym przepisami u.d.i.p. Podniesiono przy tym, że przepis art. 4 ust. 3 u.d.i.p. wyraźnie zastrzega, że obowiązane do udostępniania informacji publicznej są podmioty, o których mowa w ust 1 i 2, będące w posiadaniu takich informacji. Wskazano, że odpowiedź organu z 24 września 2021 r. nie może być uznana za informację udzieloną zgodnie z wymogami u.d.i.p., gdyż informacja organu, że w Komendzie nie ma wyodrębnionego stanowiska etatowego, jak i nieetatowego pod nazwą "duszpasterz policyjny", czy też "kapelan policyjny" nie stanowi należytej i wyczerpującej odpowiedzi. Podano, że odpowiedź ta budzi także uzasadnione wątpliwości, co do jej precyzyjności, a nawet prawdziwości, gdyż na ogólnodostępnych stronach internetowych organy Policji posługują się nomenklaturą "kapelan Policji", a także używają pojęcia pełnienia "posługi duszpasterskiej" w danej Komendzie Wojewódzkiej Policji przez określoną osobę, informując że sprawy dotyczące duszpasterstwa Policji, w tym nominacji kapelanów, reguluje Porozumienie zawarte pomiędzy Komendantem Głównym Policji i Delegatem Konferencji Episkopatu Polski ds. Duszpasterstwa Policji z 19 października 2007 r. W związku z tym WSA stwierdził, że organ nie odpowiedział w sposób konkretny na żadne z pytań zawartych we wniosku skarżącego z 13 września 2021 r. Podniesiono przy tym, że wprawdzie w odpowiedzi na skargę organ stwierdził, że wniosek dotyczy informacji, którymi organ nie dysponuje, ale taka odpowiedź wydaje się całkowicie nieuprawniona tym bardziej, że organ jednocześnie podtrzymuje swoje stanowisko jakoby wniosek skarżącego był nieprecyzyjny. Zatem wyjaśnienia te w ocenie WSA są wewnętrznie sprzeczne (niespójne), co dodatkowo świadczy o braku należytego rozpatrzenia wniosku skarżącego o udostępnienie informacji publicznej. WSA uznał zatem, że wniosek skarżącego, którego przedmiotem była informacja publiczna, nie został należycie rozpoznany w terminach przewidzianych przez ustawę, gdyż przedstawienie informacji innej, niż ta, na którą oczekuje wnioskodawca, czy też udzielenie informacji niepełnej, wymijającej, czy wręcz nieadekwatnej do treści wniosku, świadczy o bezczynności organu. Przy czym w ocenie WSA stwierdzona bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, gdyż bezczynność organu nie wynikała z celowego działania tego podmiotu, czy też lekceważącego podejścia do obowiązków informacyjnych wynikających z u.d.i.p., bowiem organ podjął pewne starania w celu prawidłowego wypełnienia swojego ustawowego obowiązku, o czym świadczy chociażby to, że po otrzymaniu wniosku strony skarżącej w piśmie z 24 września 2021 r. udzielił odpowiedzi.

Od wyroku tego skargę kasacyjną wywiódł Komendant Główny Policji, zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

I. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.

- art. 1 ust. 1 w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. d u.d.i.p. przez błędną jego wykładnię polegająca na przyjęciu, że żądana informacja stanowi informację publiczną, podczas, gdy z uwagi na fakt, że tzw. kapelani policyjni nie pełnią funkcji publicznych w organach Policji, a zatem żądana informacja nie stanowi informacji publicznej;

- art. 1 ust. 1 w zw. z art. 6 u.d.i.p. przez niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że żądana informacja jest informacją podlegającą udostępnieniu, podczas, gdy obowiązek udostępnienia informacji publicznej obejmuje udostępnienie informacji będącej informacją publiczną w posiadaniu organu;

II. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

- art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 13 ust. 2 w zw. z art. 14 ust. 2 u.d.i.p. przez niewłaściwe zastosowanie, polegające na niewłaściwym uznaniu, że organ Policji nie wykonał obowiązków określonych w przepisach i zobowiązanie organu do rozpatrzenia wniosku skarżącego podczas, gdy organ wykonał ciążące na nim obowiązki i udzielił skarżącemu, w terminie ustawowym, pisemnej odpowiedzi, że nie posiada żądanej informacji, bowiem w strukturach Policji nie ma stanowiska kapelana oraz, że wniosek jest nieprecyzyjny;

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. polegające na wadliwej ocenie stanu faktycznego sprawy, w wyniku czego w sprawie doszło do naruszenia prawa materialnego, tj. art. 5 ust. 2 u.d.i.p. przez jego niezastosowanie, polegające na tym, że Sąd I instancji pominął, że kapelan jest osobą prywatną, niepełniącą w strukturach organu Policji funkcji publicznej, a zatem korzysta z ochrony, o której mowa w tym przepisie;

- art. 151 w zw. z art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 8 oraz w zw. z art. 10 ust. 1 i 2 i art. 13 ust. 1 i 2 u.d.i.p. przez niewłaściwe uznanie, że w sprawie mamy do czynienia z bezczynnością organu oraz nieoddalenie skargi jako niezasadnej podczas, gdy organ Policji nie pozostawał w bezczynności, a skarga podlegała oddaleniu, bowiem organ nie posiada w swoich zasobach żądanej informacji, a ponadto żądana informacja nie dotyczy osoby pełniącej w jej strukturach funkcji publicznej, ani też spraw publicznych.

Z uwagi na powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz oddalenie skargi na bezczynność organu, zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych, oświadczając że zrzeka się rozpoznania sprawy na rozprawie.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że Sąd I instancji błędnie przyjął, że żądana przez skarżącego informacja jest informacją publiczną, gdyż nie dotyczy osób pełniących w organie Policji funkcji publicznych, ale kapelanów, którzy nie są ujęci w strukturze organu, a także nie wykonują w nim zadań o charakterze publicznym, nawet jeśli sprawują w określonym organie swoją posługę. Podniesiono, że sfera kompetencji (posługi) kapelana nie dotyka materii publicznej, ale dotyczy sfery ściśle osobistej z określonymi osobami w wymiarze duchowym i religijnym i nie odnosi się do sprawowania funkcji publicznych lub wykonywania zadań publicznych, ani funkcji związanych z dysponowaniem majątkiem publicznym. Posługa duszpasterska nie jest bowiem zadaniem publicznym realizowanym w ramach ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U z 2021 r. poz. 1882). Jest to sfera nienaruszalnej przestrzeni życia prywatnego, pozostająca na poziomie indywidualnym, a nie publicznym i nie wiąże się bezpośrednio z działalnością organu Policji i jego zadaniami publicznymi, aczkolwiek może być wykonywana lub jest na jego terenie i z jego środków. Podniesiono przy tym, że w odniesieniu do kapelanów znajduje zastosowanie przepis art. 5 ust. 2 zdanie 1 u.d.i.p., której to regulacji WSA nie uwzględnił. Dodatkowo wskazano, że kapelan nie posiada statusu prawnego funkcjonariusza Policji, jak to ma miejsce w przypadku kapelanów wojskowych. Ponadto podkreślono, że zasadniczym motywem nieudostępnienia skarżącemu żądanej informacji był fakt, iż Komendant Główny Policji w swojej strukturze organizacyjnej nie posiada ani stanowiska, ani funkcji kapelana, a co za tym idzie nie posiada w swoich zasobach żądanych dokumentów i danych. Wprawdzie, stosownie do przepisów Prawa kanonicznego, tworzy się ośrodki duszpasterskie przy komendach wojewódzkich, powiatowych (miejskich), komisariatach, ośrodkach szkolenia, szkołach policyjnych, jednostkach badawczo-rozwojowych, wyodrębnionych oddziałach prewencji i pododdziałach antyterrorystycznych Policji, ale nie oznacza to, że kapelani wykonujący swoje posługi są częścią struktury organizacyjnej Policji, a co za tym idzie, że organy Policji mają obowiązek gromadzenia w swych zasobach wszelkich dokumentów dotyczących ich działalności. Podniesiono także, że z treści wniosku skarżącego wynika, że jest on w dużej części skierowany do niewłaściwego organu, bowiem wnioskodawca żąda udostępnienia danych i dokumentów w przedmiocie działalności kapłanów, znajdujących się ewentualnie w posiadaniu innych organów Policji (wojewódzkich, powiatowych). Skarżący kasacyjnie organ zarzucił ponadto, że z analizy treści wniosku nie wynika, jakiego okresu ma dotyczyć udostępnienie żądanej informacji, co nie pozwala na określenie zakresu żądania i co spowodowało, że żądanie skarżącego nie mogło być potraktowane jako wniosek o dostęp do informacji publicznej.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną L.D. wniósł o jej odrzucenie. Podniósł, że pełnomocnik skarżącego kasacyjnie organu dokonał błędnej interpretacji sytuacji problemowej dot. kapelanów policyjnych. Wskazał, że z treści Porozumienia między Komendantem Głównym Policji i Delegatem Konferencji Episkopatu Polski ds. Duszpasterstwa Policji zawartego 19 października 2007 r. wynika, jakie zadania i kompetencje posiadają kapelani. Podał, że z braku etatu kapelani w strukturze organizacyjnej Policji są "zawieszani na tzw. wolnych etatach w jednostkach organizacyjnych policji".

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 p.p.s.a.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W przedmiotowej sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. W związku z tym Naczelny Sąd Administracyjny, przy rozpoznaniu sprawy, związany był granicami skargi kasacyjnej.

Wniesiona skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

W skardze kasacyjnej podniesione zostały zarzuty zarówno naruszenia prawa materialnego, jak i zarzuty naruszenia przepisów postępowania. W przypadku, gdy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, co do zasady w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania. W niniejszej sprawie jednak zarzuty naruszenia przepisów postępowania wiążą się w sposób bezpośredni z zarzutami naruszenia przez Sąd I instancji prawa materialnego, stąd też ich ocena przez Naczelny Sąd Administracyjny wymaga łącznego omówienia.

Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 1 ust. 1 w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. d u.d.i.p. przez błędną jego wykładnię polegająca na przyjęciu, że żądana informacja stanowi informację publiczną podczas, gdy tzw. kapelani policyjni nie pełnią funkcji publicznych w organach Policji.

Zauważyć należy, że w myśl art. 1 ust. 1 u.d.i.p. każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w u.d.i.p. Pojęcie informacji publicznej jest zatem pojęciem niedookreślonym, gdyż ustawodawca, odwołując się do kategorii sprawy publicznej, nie zdefiniował tego pojęcia. Niewątpliwie sprawy publiczne są to sprawy związane z istnieniem i funkcjonowaniem określonej wspólnoty publicznoprawnej. "Sprawa publiczna" to sprawa ogółu, która w znacznym stopniu koresponduje z pojęciem dobra wspólnego (dobra ogółu). W doktrynie i orzecznictwie akcentuje się, że takie rozumienie pojęcia "sprawa publiczna" jest związane właśnie z władzą publiczną i wspólnotą publicznoprawną oraz jej funkcjonowaniem (por.: H. Izdebski: Samorząd terytorialny. Podstawy ustroju i działalności, Warszawa 2004, s. 209; wyrok NSA z dnia 30 września 2009 r., sygn. akt I OSK 2093/14). Sprawy niezwiązane ze wspólnotą publiczną – określane czasami w piśmiennictwie jako sprawy "sfery prywatnej" (zob. I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska: Ustawa o dostępie do informacji publicznej, Warszawa 2016, Lex 2016, Komentarz do art. 1, t. 4; por. wyrok NSA z 14 września 2010 r., sygn. akt I OSK 1035/10), tj. dotyczące kwestii właśnie prywatnych, osobistych, intymnych (dane osobowe, życie prywatne, rodzinne), związanych z dobrami osobistymi (M. Jabłoński, Udostępnianie informacji publicznej w trybie wnioskowym, Wrocław 2009, s. 151), nie są sprawami publicznymi, z kolei sprawy wspólnoty publicznej zawsze są sprawami publicznymi. Zatem przyjąć należy, że sprawa publiczna oznacza przejaw działalności podmiotów wskazanych w Konstytucji RP w jej rozumieniu wynikającym z unormowań Konstytucji RP, tj. takiej aktywności tych podmiotów, która jest ukierunkowana na wypełnianie określonych zadań publicznych i realizowanie określonych interesów i celów publicznych. Informacją o sprawie publicznej jest również informacja o podmiotach, o których mowa w art. 4 ust. 1 u.d.i.p. oraz zasadach ich funkcjonowania w zakresie dotyczącym działalności tych podmiotów. Z tą wykładnią koresponduje treść art. 4 ust. 1 u.d.i.p. eksponująca element "wykonywania zadań publicznych" przez podmioty będące adresatami roszczeń o udostępnienie informacji publicznej, czyli zadań, które cechuje powszechność i użyteczność dla ogółu, a także sprzyjanie osiąganiu celów określonych w Konstytucji lub ustawie (por. wyrok NSA z dnia 18 sierpnia 2010 r., sygn. akt I OSK 851/10). Powyższe rozumienie istoty sprawy publicznej, a w konsekwencji i informacji publicznej, jest przyjmowane w orzecznictwie sądów administracyjnych. Zgodnie z ugruntowanymi już poglądami orzecznictwa informacją publiczną taką jest każda informacja wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Status informacji publicznej uzyskuje przy tym tylko taka informacja, która jest związana jest z funkcjonowaniem wspólnoty publicznoprawnej – Państwa (por. np. wyroki NSA z: 31 maja 2004 r., sygn. akt I OSK 205/04, z 7 października 2021 r., sygn. akt III OSK 3461/21 i z 7 lipca 2021 r., sygn. akt III OSK 3195/21).

Należy ponadto zauważyć, że wprawdzie intepretując pojęcie informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. można odwoływać się do treści art. 6 ust. 1 u.d.i.p., zawierającego katalog informacji, które podlegają udostępnieniu, ale nie budzi wątpliwości okoliczność, że katalog ten ma charakter otwarty, gdyż w przepisie tym użyto sfomułowania "w szczególności". Oznacza to, że oceniając charakter żądanej informacji nie można ograniczyć się jedynie do kategorii informacji wyliczonych w art. 6 u.d.i.p. - jak słusznie wskazał WSA - przykładowo. W związku z tym nawet przyjęcie, jak podnosi skarżący kasacyjnie organ, że kapelan nie pełni funkcji publicznej w organach Policji nie oznacza, że żądana informacja nie dotyczy informacji publicznej. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku WSA wynika bowiem, że Sąd I instancji, oceniając charakter żądanej informacji, powołał się na treść art. 1 ust. 1 u.d.i.p. wskazując, że każda informacja, która łączy się bezpośrednio z funkcjonowaniem i trybem działania podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1 u.d.i.p. stanowi informację publiczną. Takiej interpretacji przepisów u.d.i.p. nie podważa zatem odwołanie się do treści art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. d u.d.i.p., gdyż powołany przepis, jak wskazano wyżej, nie zawiera enumeratywnego wyliczenia kategorii informacji, definiowanych jako informacja publiczna. Co więcej, w uzasadnieniu skargi kasacyjnej sam organ podnosi, że wprawdzie posługa duszpasterska nie jest zadaniem publicznym realizowanym w ramach ustawy o Policji i nie wiąże się bezpośrednio z działalnością organu, ale może być wykonywana lub jest na jego terenie i z jego środków, co zresztą potwierdzają zapisy Porozumienia między Komendantem Głównym Policji i Delegatem Konferencji Episkopatu Polski ds. Duszpasterstwa Policji zawartego w dniu 19 października 2007 r. w Warszawie, opublikowanego w Dz.Urz. KGP z 2007 r. Nr 20 poz. 154. Skoro zatem działalność kapelanów policyjnych może się wiązać z wydatkowaniem środków finansowych przez podmiot wykonujący zadania publiczne, to informacja taka może być zakwalifikowana jako informacja o działalności podmiotów w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa, jak stwierdził to WSA. W związku z tym zarzut naruszenia art. 1 ust. 1 w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. d u.d.i.p. nie okazał się skuteczny.

Nie jest także usprawiedliwiony zarzut naruszenia art. 1 ust. 1 w zw. z art. 6 u.d.i.p. przez niewłaściwe zastosowanie, gdyż obowiązek udostępnienia informacji publicznej obejmuje udostępnienie informacji będącej informacją publiczną w posiadaniu organu.

Odnosząc się do tak sformułowanego zarzutu podnieść należy, że w myśl art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Oznacza to, że NSA nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. W związku tym przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez NSA, który w odróżnieniu od Sądu I instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze.

W związku z tym należy zauważyć, że ani art. 1 ust. 1 u.d.i.p., ani art. 6 u.d.i.p. nie regulują obowiązków organu w przypadku, gdy organ nie dysponuje żądaną informacją publiczną. Taka regulacja zawarta jest w art. 4 ust. 3 u.d.i.p., stanowiącym że obowiązane do udostępniania informacji publicznej są podmioty, o których mowa w ust. 1 i 2, będące w posiadaniu takich informacji. Przepis ten jednak nie został przywołany ani w petitum skargi, ani w jej uzasadnieniu, co uniemożliwia Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu odniesienie się do tak skonstruowanego zarzutu.

Nie zasługują na uwzględnienie także podniesione zarzuty naruszenia przepisów postępowania, a mianowicie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 13 ust. 2 w zw. z art. 14 ust. 2 u.d.i.p. przez niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, że organ nie wykonał obowiązków określonych w u.d.i.p., podczas gdy udzielił skarżącemu informacji, że nie posiada żądanej informacji, gdyż w strukturach Policji nie ma stanowiska kapelana oraz, że wniosek jest nieprecyzyjny.

Należy podnieść, że sam fakt udzielenia jakiejkolwiek odpowiedzi na wniosek o udostępnienie informacji publicznej nie przesądza o braku bezczynności organu. Nie budzi bowiem wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, że udostępnienie informacji publicznej w części, niepełnej albo wymijającej nie jest wypełnieniem obowiązku informacyjnego, wynikającego ze złożonego w trybie art. 10 ust. 1 u.d.i.p. wniosku, który należy załatwić w terminach określonych w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. Jak przyjmuje się w piśmiennictwie i orzecznictwie bezczynność w zakresie udzielenia informacji publicznej może mieć miejsce również w przypadku udzielenia informacji innej niż taka, której oczekuje wnioskodawca, tudzież udzielenia informacji niepełnej czy chaotycznej (por. P. Szustakiewicz, Postępowanie w sprawie bezczynności w zakresie udzielania informacji publicznej w orzecznictwie sądów administracyjnych, "Przegląd Prawa Publicznego", 2012, nr 6, s. 75). Właściwa realizacja wniosku o dostęp do informacji publicznej wymaga bowiem precyzyjnego udzielenia informacji na temat kwestii w nim zawartych.

W związku z tym słusznie uznał Sąd I instancji, że udzielona informacja stwierdzająca, że brak jest w strukturach Policji "wyodrębnianego stanowiska etatowego, czy też nieetatowego pod nazwą "duszpasterz policyjny", czy też "kapelan policyjny" nie stanowi odpowiedzi na wniosek z 13 września 2021 r. W udzielonej odpowiedzi organ nie podał, że nie posiada informacji wyszczególnionej w kolejnych punktach wniosku odnośnie do działalności kapelanów policyjnych, a jedynie wskazał, że kapelani nie są usytuowani w strukturach Policji. Tak sformułowana odpowiedź nie stanowi wypełnienia obowiązków nałożonych w art. 13 ust. 1 u.d.i.p., gdyż – jak wskazano wyżej - nie jest wystarczające udzielenie jakiejkolwiek odpowiedzi na wniosek. Ponadto wskazanie, że organ nie posiada żądanej informacji publicznej nie może opierać się na dokonanej przez niego ocenie, że wnioskowana informacja nie stanowi informacji publicznej, a to wynika ze stanowiska przyjętego przez organ zarówno w toku postępowania przed WSA, jak i ze skargi kasacyjnej, w której organ akcentuje, że żądana informacja nie stanowi informacji publicznej. W przypadku bowiem ustalenia, że informacja nie ma charakteru informacji publicznej, odpowiedź na wniosek musi zawierać powody, z jakich organ dokonał takiej kwalifikacji. Natomiast w przypadku nieposiadania żądanej informacji publicznej, aby można było uznać, że podmiot zobowiązany do jej udzielenia w sposób należyty wywiązał się z obowiązków nałożonych przepisami u.d.i.p. i tym samym nie zachodzi jego bezczynność w zakresie udzielenia informacji publicznej, powinien nie tylko powiadomić wnioskodawcę o nieposiadaniu żądanej informacji, ale twierdzenie takie w całości uwiarygodnić. Adresat wniosku musi więc wprost i w jednoznaczny sposób wypowiedzieć się, że nie posiada żadnej z wnioskowanych informacji (por: wyrok NSA z 24 listopada 2009 r. sygn. akt I OSK 851/09; wyrok NSA z 9 stycznia 2015 r. sygn. akt I OSK 638/14), zaś przedstawione informacje winny być na takim poziomie szczegółowości, który pozwoli sądowi dokonać oceny, czy prawdopodobne jest, że podmiot zobowiązany rzeczywiście nie posiada żądanej informacji publicznej, mimo że powinien taką informację posiadać (por: wyrok NSA z 24 listopada 2009 r. sygn. akt I OSK 851/09; wyrok NSA z 27 marca 2012 r. sygn. akt I OSK 156/12). Udzielona wnioskodawcy odpowiedź nie spełnia powyższych wymogów. W związku z tym niezasadny jest zarzut naruszenia przez WSA przepisów art. 13 ust. 2 w zw. z art. 14 ust. 2 u.d.i.p., gdyż Sąd I instancji słusznie uznał, że organ nie dopełnił obowiązków z nich wynikających.

Natomiast zupełnie bezpodstawny jest zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. poprzez wadliwą ocenę stanu faktycznego i naruszenie art. 5 ust. 2 u.d.i.p. przez jego niezastosowanie i pominięcie okoliczności, że kapelan jest osobą prywatną, a zatem korzysta z ochrony, o której mowa w tym przepisie.

Należy zauważyć, że wprawdzie stosownie do art. 5 ust. 1 i 2 u.d.i.p. prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy, przy czym ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa, ale w sprawach dotyczących skargi na bezczynność organu w udostepnieniu informacji publicznej sąd administracyjny nie rozstrzyga, czy dostęp do informacji objętych wnioskiem podlega ograniczeniu na podstawie art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Jeżeli bowiem organ uznaje, że żądana informacja publiczna podlega ograniczeniu na podstawie art. 5 ust. 2 u.d.i.p., to winien wydać decyzję o odmowie udostępnienia informacji publicznej, która może następnie zostać poddana kontroli sądowej, o ile zostanie wniesiona skarga na taką decyzję. Dopiero zatem w takim postępowaniu sąd administracyjny zajmuje stanowisko co do prawidłowości ograniczenia przez organ dostępu do informacji publicznej na podstawie powołanego przepisu, w tym ze względu na prywatność osób fizycznych. W związku z tym powołany art. 5 ust. 2 u.d.i.p. nie tylko nie był, ale też nie mógł stanowić podstawy podjętego rozstrzygnięcia przez WSA, a zatem nie mogło dojść do jego naruszenia.

Nie zasługuje na uwzględnienie także zarzut naruszenia art. 151 w zw. z art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 8 oraz w zw. z art. 10 ust. 1 i 2 i art. 13 ust. 1 i 2 u.d.i.p. przez uznanie przez WSA, że doszło do bezczynności, podczas gdy w ocenie skarżącego kasacyjnie organu nie pozostaje on w bezczynności, gdyż nie posiada żądanej informacji, a ponadto informacja nie dotyczy osoby pełniącej w jej strukturach funkcji publicznej, ani też spraw publicznych.

Należy podkreślić, że zarówno przepisy art. 151 i art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., jak i art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. mają charakter ogólny (blankietowy), gdyż określają ogólną kompetencję sądu administracyjnego do sprawowania kontroli działalności organów administracji publicznej w sprawach skarg na bezczynność organów, jak też kompetencje sądu administracyjnego w fazie orzekania. Tego typu przepisy nie mogą stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej, gdyż sądy administracyjne realizują swoje ustawowe kompetencje w ramach wykonywania kontroli legalności administracji publicznej na podstawie i w trybie szeregu konkretnych, określonych przepisów prawa. Zatem strona skarżąca kasacyjnie, chcąc powołać się na zarzut naruszenia tych przepisów, zobowiązana jest bezpośrednio powiązać omawiany zarzut z zarzutem naruszenia konkretnych przepisów, którym – jej zdaniem – Sąd I instancji uchybił w toku rozpoznania sprawy, gdyż naruszenie powołanych przepisów jest zawsze następstwem uchybienia innym przepisom, czy to procesowym, czy też materialnym (por. wyroki NSA: z 30 kwietnia 2015 r., I OSK 1701/14, z 29 kwietnia 2015 r., I OSK 1595/14, z 29 kwietnia 2015 r.).

Skarżący kasacyjnie organ powiązał naruszenie powołanych przepisów p.p.s.a. z naruszeniem art. 10 ust. 1 i 2 oraz art. 13 ust. 1 i 2 u.d.i.p., do których naruszenia, z powodów, które zostały już wyżej omówione, nie doszło. W związku z tym także ten zarzut nie okazał się skuteczny.

Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł, jak w sentencji wyroku.