Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 524/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2024-10-09 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6262 Radni
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Prawo miejscowe
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 19 ust. 1, art. 91 ust. 1 i 4
journal: Dz.U. 2024 poz 609
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t. j.)

SENTENCJA

[...] WYROK W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 9 października 2024 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Sędziowie Sędzia WSA Zbigniew Kruszewski Asesor WSA Arkadiusz Skomra (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Edyta Rurarz - Kwietniewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 października 2024 r. sprawy ze skargi Miasta i Gminy Mieścisko na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Wielkopolskiego z dnia 3 czerwca 2024 r., nr NP-III.4131.1.190.2024.3 w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie wyboru przewodniczącego rady oddala skargę.


UZASADNIENIE

W dniu 6 maja 2024 r. Rada Miejska w Mieścisku podjęła uchwałę nr I/1/24 w sprawie wyboru Przewodniczącego Rady Miejskiej w Mieścisku, dalej jako "uchwała".

Pismem z dnia 21 maja 2024 r. (k. [...] akt sądowych) jeden z radnych Rady Miejskiej w Mieścisku biorący udział w sesji Rady Miejskiej złożył wniosek do organu nadzoru "o przeprowadzenie kontroli czy zachowano obowiązek tajności w głosowaniu na pierwszej sesji inauguracyjnej Rady Miejskiej w Mieścisku w dniu 6.05.2024 r."

W piśmie tym Wnioskodawca wskazał, że "Podczas głosowania na wybór Przewodniczącego Rady Miejskiej w Mieścisku, po rozdaniu kart do głosowania siedząc obok siebie, wszyscy radni mieli możliwość podglądu jak głosuje obok siedzący radny (...) oraz oświadczył, iż widział jak głosuje radny (...) i (...) ponieważ siedzieli obok mnie. Podczas głosowania czuć było ogromne skrępowanie, ponieważ z każdej strony na stół rady są skierowane kamery.

Pismem z 23 maja 2024 r., nr [...] Wojewoda Wielkopolski zwrócił się do Burmistrza Mieściska o zajęcie stanowiska w sprawie ewentualnego naruszenia zasady tajności głosowania podczas wyboru Przewodniczącego Rady Miejskiej w Mieścisku.

W piśmie z 23 maja 2024 r., nr [...], Burmistrz Mieściska wskazał m.in., że w jego ocenie, nie doszło do naruszenia zasady tajności: "(...) żaden z radnych nie głosował w sposób imienny, żaden z radnych nie był zobowiązany do artykułowania lub w inny sposób uzewnętrzniania swojej woli, np. przez podniesienie ręki czy w inny zwyczajowy sposób przyjęty dla głosowania jawnego".

Postanowieniem z 24 maja 2024 r., nr NP-III.4131.1.190.2024.3 Wojewoda Wielkopolski wstrzymał wykonanie uchwały na okres prowadzonego w stosunku do niej postępowania nadzorczego.

Rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 3 czerwca 2024 r. nr NP.-111.4131.1.190.2024.3 Wojewoda Wielkopolski stwierdził nieważność uchwały w całości - ze względu na istotne naruszenie prawa.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewoda wskazał, iż w toku prowadzonego postępowania nadzorczego zapoznał się z nagraniem audiowizualnym, rejestrującym przebieg sesji Rady Miejskiej w Mieścisku w dniu 6 maja 2024 r., do którego odesłanie znajduje się na stronie Biuletynu Informacji Publicznej Miasta i Gminy Mieścisko.

Jak wynika z ww. nagrania, obradom przewodniczył radny senior. Na funkcję przewodniczącego rady zgłoszona została kandydatura pani A. Z. (13 min. 3 sek. nagrania). Nie było innych kandydatów na tę funkcję. Dokonano wyboru komisji skrutacyjnej celem przeprowadzenia wyboru przewodniczącego rady i wiceprzewodniczących (14 min. 29 sek. nagrania). Przewodnicząca komisji skrutacyjnej wyjaśniła zasady wyboru przewodniczącego rady (23 min. 30 sek. nagrania). Radnym rozdano karty do głosowania w celu wyboru przewodniczącego rady (23 min. nagrania). Radni oddawali swoje głosy na kartach do głosowania, siedząc przy stole obrad w bliskiej odległości od siebie, a następnie po wyczytaniu ich nazwiska udawali się w inne miejsce. Na nagraniu widać jedynie fragment stołu obrad. Nie widać natomiast miejsca, do którego udawali się radni, czy miejsca, w którym stała urna wyborcza. Na Przewodniczącą Rady Miejskiej w Mieścisku została wybrana pani A. Z. (34 min. nagrania).

Dalej organ wskazał, iż podstawę prawną podjęcia uchwały stanowił art. 19 ust. 1 u.s.g., zgodnie z którym: "Rada gminy wybiera ze swego grona przewodniczącego i 1-3 wiceprzewodniczących bezwzględną większością głosów w obecności co najmniej połowy ustawowego składu rady, w głosowaniu tajnym".

Organ zaznaczył, iż odmiennie niż w przypadku głosowania jawnego (art. 14 ust. 2 i 3 u.s.g.), przepisy tej ustawy nie precyzują w jaki sposób należy przeprowadzać głosowanie tajne. Kwestie te powinny zostać uregulowane w statucie gminy, który zgodnie z treścią art. 22 ust. 1 u.s.g. określa organizację wewnętrzną oraz tryb pracy organów gminy.

Procedurę głosowania tajnego określają przepisy § 45 i nast. Statutu Gminy Mieścisko, przyjętego uchwałą nr XVI/120/20 Rady Gminy Mieścisko z dnia 27 stycznia 2020 r. w sprawie uchwalenia Statutu Gminy Mieścisko (Dz. Urz. Woj. Wielk. z 2020 r. poz. 1406), wraz ze zmianami wprowadzonymi uchwałą nr LXXI/445/23 Rady Gminy Mieścisko z dnia 9 października 2023 r. zmieniającą uchwałę w sprawie uchwalenia Statutu Gminy Mieścisko (Dz. Urz. Woj. Wielk. z 2023 r. poz. 9079) oraz uchwałą nr LXXX/498/24 Rady Miejskiej w Mieścisku z dnia 25 marca 2024 r. zmieniającą uchwałę w sprawie Statutu Miasta i Gminy Mieścisko (Dz. Urz. Woj. Wielk. z 2024 r., poz. 3430).

Wojewoda wyjaśnił, iż w orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały stanowią takie naruszenia prawa, które mieszczą się w kategorii naruszeń istotnych. Zgodnie ze stanowiskiem Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażonym w wyroku z 15 września 2017 r., I OSK 1136/17, CBOSA: "Do kategorii istotnych naruszeń prawa orzecznictwo zalicza naruszenia znaczące, jak np. naruszenie przepisów wyznaczających kompetencje do podejmowania uchwał, przepisów podstawy prawnej podejmowanych uchwał, przepisów ustrojowych, przepisów prawa materialnego - przez ich wadliwą wykładnię - oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał".

Dalej organ wskazał, iż podziela pogląd wyrażony w piśmiennictwie, że: "Głosowanie tajne uniemożliwia innym osobom, w tym radnym, poznanie, jak głosował konkretny radny w danej sprawie" (M. Augustyniak, Organizacja i funkcjonowanie rady gminy, Warszawa 2012 r., str. 227).

Realizację zasady tajności umożliwiają odpowiednie techniczne aspekty w postaci stworzenia miejsca zapewniającego tajność oddania głosu. Tymczasem podczas wyboru na funkcję Przewodniczącego Rady Miejskiej w Mieścisku nie zapewniono radnym takiego miejsca umożliwiającego oddanie głosu w sposób nieujawniający treści decyzji wyborczej. Radni głosowali siedząc przy stole obrad w bliskiej od siebie odległości, w obecności kamery.

W ocenie organu okoliczności sprawy wskazują, że podczas wyboru na funkcję przewodniczącego rady doszło do istotnego naruszenia art. 19 ust. 1 u.s.g. Głosującym radnym nie zapewniono bowiem prawa do oddania głosu w taki sposób, żeby osoby trzecie (w tym inni głosujący radni) nie dowiedziały się jaką decyzję wyborczą podjęła osoba głosująca, co skutkowało naruszeniem tajności głosowania.

Skargę na powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wniosło Miasto i Gmina Mieścisko zarzucając jej:

- naruszenie art. 91 ust. 1 u.s.g. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na błędnym uznaniu, że Uchwała jest sprzeczna z prawem, co miało wpływ na wynik sprawy z uwagi na stwierdzenie przez Organ nieważności Uchwały;

- naruszenie art. 19 ust 1 u.s.g. poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, że Rada Miejska w Mieścisku nie wybrała Przewodniczącego Rady w głosowaniu tajnym.

Wskazując na powyższe Skarżąca wniosła o uchylenie rozstrzygnięcia nadzorczego w całości oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Po przytoczeniu treści art. 19 ust 1 u.s.g. Skarżąca wskazała, iż przepis ten znalazł w pełni zastosowanie w odniesieniu do dokonanego dnia 6 maja 2024 r. wyboru Przewodniczącego Rady. Co przy tym istotne, organ nadzoru w Rozstrzygnięciu nadzorczym, oprócz wskazania na ww. przepis Statutu Miasta i Gminy Mieścisko, w żaden sposób nie odniósł się do tego, czy Uchwała została podjęta zgodnie z jego postanowieniami, czy też z ich naruszeniem, a jeśli tak, to w jakim zakresie.

Skarżąca podniosła, że choć ustawodawca nie wyjaśnia, co należy rozumieć pod pojęciem tajności głosowania, nie sposób uznać, że do takiego głosowania należy stosować zasady dotyczące tajności innych głosowań uregulowanych przepisami odrębnym (odrębnymi w stosunku do u.s.g.), np. przepisami Kodeksu wyborczego. Istotne jest jedynie to, aby zachować walor tajności (niejawności) samego głosowania. Jak w tym zakresie przyjmuje się w piśmiennictwie, "Walor tajności będzie zachowany jeżeli radni będą mogli oddać swój głos w sposób nieskrępowany oraz uniemożliwiający ustalenie, jak glosowali poszczególni radni" (tak: R. Budzisz, Komentarz do art. 19 [w:] P. Drembkowski (red.), P.J. Suwaj (red.), Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, Warszawa 2023).

Skarżąca zaznaczyła, iż rolą podmiotów i osób organizujących głosowanie tajne jest wprowadzenie i wdrożenie takich technicznych mechanizmów, które dają głosującym możliwość oddania głosu w warunkach wyłączających jawność. W analizowanym przypadku, w stosunku do którego Wojewoda Wielkopolski wydał Rozstrzygnięcie nadzorcze, takie możliwości zostały zapewnione. Organ nadzoru jednak jedynie wybiórczo przedstawił w uzasadnieniu Rozstrzygnięcia nadzorczego stan faktyczny sprawy tak, aby uzasadniona udowodniona została teza o braku tajności przeprowadzonego głosowania nad wyborem Przewodniczącego Rady. Oprócz wskazanych bowiem przez Wojewodę Wielkopolskiego okoliczności w sprawie, należy zwrócić uwagę także na następujące zdarzenia: na sali obrad znajdowało się miejsce specjalnie przygotowane do głosowania, przy którym znajdowała się urna, do której trafiały oddawane głosy - biorąc przy tym pod uwagę tak przebieg sesji, jak i wielkość sali sesyjnej w Urzędzie Miejskim w Mieścisku nie sposób uznać, że którykolwiek z radnych nie tylko o tym miejscu nie wiedział, co również, że go nie widział. Kamera utrwalająca przebieg sesji Rady Miejskiej w Mieścisku w momencie głosowania obejmowała wyłącznie fragment sali sesyjnej i kilku radnych, a tym samym brak jest dowodu potwierdzającego brak tajności głosowania radnych. Z nagrania, na które powołuje się Wojewoda Wielkopolski, nie wynika jednoznacznie, że radni oddawali publicznie głos w wyborze na Przewodniczącego Rady - zaobserwować można co prawda pewne działania widocznych na nagraniu radnych, ale nie sposób jednoznacznie stwierdzić, że jest to moment oddawania przez nich głosu, a już tym bardziej nie jest widoczne, jaki głos został przez nich oddany.

Sam fakt, że po oznajmieniu przez radnego-seniora, który przewodniczył w danym momencie obradom, o przystąpieniu do głosowania część radnych nie czekając na indywidualne wyczytanie ich imienia i nazwiska celem podejścia do miejsca głosowania i urny, rozpoczęła dokonywać pewnych czynności (które w ocenie organu nadzoru były głosowaniem), nie może być uznane za niedochowanie tajności głosowania, nawet w sytuacji, gdy rzeczywiście radni ci w tym momencie (widocznym na nagraniu) już dokonywali czynności głosowania - jak już bowiem wcześniej wskazano, przez tajność głosowania należy rozumieć sytuację, w której zapewniono radnym możliwość oddania głosu w sposób tajny, zaś to, w jaki sposób każdy radny indywidualnie postąpił i skorzystał z przysługującego mu uprawnienia (np. zagłosował w sposób umożliwiający ustalenie, jaki głos został przez niego oddany), nie może wpływać na uznanie, że naruszono zasadę tajności głosowania (tak również: J. Wilk, Czy ujawnienie przez radnego tego, na kogo głosował, pomimo że zapewniono mu możliwość zachowania tajności głosowania, wpływa na ważność głosowania i dokonanego wyboru?, el. LEX 2024). Organizatorzy głosowania nie mogą odpowiadać bowiem za konkretne działania radnych w sytuacji, gdy dochowali należytej staranności w technicznym i organizacyjnym przygotowaniu głosowania tajnego zgodnie z postanowieniami Statutu Miasta i Gminy Mieścisko.

W konsekwencji powyższego uznać należy, że głosowanie nad wyborem Przewodniczącego Rady, który to wybór został przez Wojewodę unieważniony został przeprowadzony zgodnie tak z art. 19 ust. 1 u.s.g. i wynikającą z tego przepisu zasadą tajności, jak również z postanowieniami Statutu Miasta i Gminy Mieścisko.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie powtarzając argumentację zawartą w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym.

Dodatkowo Wojewoda - odnosząc się do twierdzenia zawartego w skardze, że "na Sali obrad znajdowało się miejsce specjalnie przygotowane do głosowania, przy którym znajdowała się urna, do której trafiały głosy (...)" - wskazał, że na nagraniu sesji widać jedynie fragment stołu obrad, nie widać natomiast miejsca, w którym "znajdowało się specjalne miejsce do głosowania", ani miejsca w którym stała urna wyborcza, niemniej na nagraniu widać, jak radni głosują "w sposób tajny" siedząc przy stole obrad w bliskiej odległości od siebie, a obraz, rejestruje kamera, a ponadto z treści nagrania sesji wynika, że specjalna kurtyna umożliwiająca oddanie głosu w sposób tajny pojawiła się dopiero w momencie wyboru wiceprzewodniczących rady.

Prowadząca obrady pani A. Z. stwierdza bowiem: "Drodzy radni glosujemy tutaj podchodząc do tej kurtyny, w celu takim, aby głosy były ważne i niepodważalna tajność ich" (53 min. 10 s. nagrania). Także takie "specjalne miejsce do głosowania" zostało zorganizowane dopiero w związku z wyborem wiceprzewodniczących rady, na skutek zgłoszenia zastrzeżeń ze strony radnych biorących udział w sesji w zakresie organizacji tajnego głosowania. Powyższe potwierdza również treść pisma radnego z 21 maja 2024 r., biorącego udział w sesji z 6 maja 2024 r.: "W przerwie przed głosowaniem na wiceprzewodniczących kilku radnych zaczęło głośno podważać sposób głosowania. Wtedy doniesiono parawan, który został umiejscowiony na środku sali, co też do końca nie dawało poczucia możliwości oddania tajnego głosu".

W świetle powyższego, w ocenie Wojewody, nie sposób zatem uznać - tak jak chce tego skarżąca - że radnym Rady Miejskiej w Mieścisku głosującym w sprawie wyboru przewodniczącego rady zapewniono możliwość oddania głosu w sposób tajny poprzez stworzenie w tym celu technicznych i organizacyjnych warunków, a radni po prostu nie skorzystali z tej możliwości.

Na rozprawie w dniu 9 października 2024 r. pełnomocnik Skarżacej podtrzymał skargę. Pełnomocnik organu wniósł o oddalenie skargi podtrzymując dotychczasowe stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.

Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r., poz. 1267) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935, dalej również jako: "P.p.s.a."), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Jednocześnie zgodnie z art. 134 § 1 P.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd obowiązany jest zatem dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji także wtedy, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze.

Spór w sprawie koncentruje się wokół ustalenia, czy Wojewoda Wielkopolski zasadnie stwierdził nieważność uchwały nr I/1/24 Rady Miejskiej w Mieścisku z dnia 6 maja 2024 r. w sprawie wyboru Przewodniczącego Rady Miejskiej w Mieścisku, z powodu istotnego naruszenia prawa.

Materialnoprawną podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego stanowi art. 91 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tj. Dz. U. z 2024 r., poz. 609 ze zm., dalej: "u.s.g."), zgodnie z którym uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90 (ust. 1). W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa (ust. 4).

Jak wynika z treści zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego – i okoliczność ta nie była kwestionowana przez skarżącą Gminę – wskazana na wstępie uchwała została doręczona Wojewodzie Wielkopolskiemu w dniu 14 maja 2024 r..

Oznacza to, że rozstrzygnięcie nadzorcze zostało podjęte w terminie wynikającym z art. 91 ust. 1 u.s.g.

Przechodząc do oceny legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego Sąd wskazuje, że Wojewoda zasadnie uznał, iż Rada Miejska w Mieścisku istotnie naruszyła prawo poprzez podjęcie uchwały nr I/1/24 z naruszeniem tajności głosowania.

Zgodnie z treścią art. 19 ust. 1 u.s.g., rada gminy wybiera ze swego grona przewodniczącego i 1-3 wiceprzewodniczących bezwzględną większością głosów w obecności co najmniej połowy ustawowego składu rady, w głosowaniu tajnym.

Z powyższego przepisu jednoznacznie wynika, iż głosowanie nad wyborem przewodniczącego rady ma odbywać się w sposób tajny, co stanowi wyjątek od zasady jawności głosowań w radzie.

Przy czym należy zaznaczyć, iż w ustawie o samorządzie gminnym i powiązanych z nią aktach prawnych nie ma definicji tajnego głosowania.

Sąd orzekający w niniejszym składzie w pełni podziela stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego oz. w Warszawie wyrażone w wyroku z 22 listopada 1990 r., II SA 597/90, CBOSA i wielokrotnie powielane w późniejszym orzecznictwie jak i doktrynie, iż ustawowy warunek tajności jest zachowany, jeżeli każdy radny mógł głosować w sposób uniemożliwiający innym osobom identyfikację treści głosowania z jego osobą. Również w piśmiennictwie przyjmuje się, że: "Głosowanie tajne polega na tym, że radny dokonuje aktu głosowania z wykorzystaniem karty do głosowania, na której w miejscu zapewniającym tajność głosowania zaznacza, czy jest za, przeciw, czy wstrzymuje się od głosu w danej sprawie, lub wybiera opcje spośród zaproponowanych do wyboru. Karty do głosowania zbierane są do urny, a ich obliczaniem i ustaleniem wyniku głosowania zajmuje się powołana w tym celu spośród radnych komisja skrutacyjna (P. Chmielnicki red. Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz Lex 2022).

Słusznie wskazał Wojewoda, iż przepisy u.s.g. nie precyzują w jaki sposób należy przeprowadzać głosowanie tajne.

Kwestie te powinny zostać uregulowane w statucie gminy, który zgodnie z treścią art. 22 ust. 1 u.s.g. określa organizację wewnętrzną oraz tryb pracy organów gminy.

Procedura głosowania tajnego na sesji Rady Miejskiej w Mieścisku została określona w Statucie Miasta i Gminy Mieścisko, stanowiący załącznik nr 1 do uchwały nr XVI/120/20 Rady Gminy Mieścisko z dnia 27 stycznia 2020 r. w sprawie uchwalenia Statutu Gminy Mieścisko (Dz. Urz. Woj. Wielk. z 2020 r. poz. 1406, ze zm.).

W § 45 ust. 1 Statutu zapisano, iż w głosowaniu tajnym radni głosują za pomocą kart ostemplowanych pieczęcią Rady, przy czym każdorazowo Rada ustala sposób głosowania, a samo głosowanie przeprowadza, wybrana z grona Rady, Komisja Skrutacyjna z wyłonionym spośród siebie przewodniczącym. Komisja Skrutacyjna przed przystąpieniem do głosowania objaśnia sposób głosowania i przeprowadza je, wyczytując kolejno radnych z listy obecności (§ 45 ust. 2).

Z tych też względów zgodzić należy się z Wojewodą, iż Statut nie zawiera żadnych unormowań odnoszących się do technicznych aspektów realizacji zasady tajności.

Sąd podziela stanowisko organu nadzoru, iż realizację zasady tajności, o której mowa w art. 19 ust. 1 u.s.g., umożliwiają odpowiednie techniczne aspekty w postaci stworzenia miejsca zapewniającego tajność oddania głosu. Radny powinien mieć zapewnioną możliwość oddania swojego głosu w sposób nieskrępowany, przemieszczenia się np. w specjalnie wyznaczone miejsce uniemożliwiające obserwację sposobu głosowania, zarówno przez innych radnych, jak i publiczność, a także przez obiektyw kamery, za pomocą której obrady są transmitowane i utrwalane.

Przenosząc powyższe uwagi na grunt niniejszej sprawy tj. głosowania nad wyborem Przewodniczącego Rady wskazać należy, iż najważniejszym dowodem przy ocenia zachowania tajności głosowania jest umieszczone na stronie internetowej nagranie audiowizualne z przebiegu sesji Rady Miejskiej w Mieścisku w dniu 6 maja 2024 r., https://www.hdsystem.pl/fms/video/index.php?streamName=miesciskosesja).

Z analizy nagranie jednoznacznie wynika, iż radni oddawali swoje głosy na kartach do głosowania, siedząc przy stole obrad w bliskiej odległości od siebie, w obecności kamery.

Dokonując szczegółowej analizy nagrania wskazać należy, iż na 22 min. 48 sek. nagrania widać jak przewodnicząca komisji skrutacyjnej rozpoczyna rozdawania kart do głosowania. Następnie (22 min. 33 sek.) przewodnicząca komisji skrutacyjnej przedstawia zasady głosowania. Przy czym zaznaczyć należy, iż w żadnym miejscu przewodnicząca komisji skrutacyjnej nie wskazała na możliwość oddania głosu w miejscu do tego specjalnie wyznaczonym.

W 23 min. 49 sek. nagrania widać, iż Przewodniczący senior zarządza głosowanie mówiąc "dziękuję, proszę o głosowanie".

Warto w tym miejscu wskazać, iż z późniejszej części nagrania wiadomym jest, iż w głosowaniu brało udział 14 radnych. Przy czym na samym nagraniu z etapu oddawania głosów widać 7 radnych siedzących przy jednym stole bardzo blisko siebie (część radnych widać dopiero w 23 min. 57 sek. nagrania).

W szczególności zwrócić należy uwagę na odległość pomiędzy radną M. B., a radną A. B., których fotele dotykają się, a one same siedzą "ramię w ramię" niemalże stykając się łokciami.

Co istotne w niniejszej sprawie Sąd dokonał analizy zachowań również poszczególnych radnych w trakcie zaznaczania swojego głosu na karcie go głosowania.

W 23 min. 50 sek. widać jak radna B. M. zgina kartę do głosowania tak aby ukryć przed osobami siedzącymi obok sposób głosowania. W 23 min. 53 sek. widać natomiast jak przewodniczący senior lewą ręką zasłania kartę oddając głos tym samym próbując ukryć sposób głosowania. Również radna K. J. zgięła kartę do głosowania tak aby inne osoby nie widziały jak głosuje (23 min. 56 sek.).

W ocenie Sądu powyższe jednoznacznie wskazuje, iż nie zachowano tajności głosowania.

Odnosząc się natomiast do twierdzeń skargi, iż Sali obrad znajdowało się miejsce specjalnie przygotowane do głosowania wskazać należy, że analiza nagranie całkowicie zaprzecza takiemu stanowisku.

W 38 minucie nagrania (oświadczenia kandydatów na wiceprzewodniczących) widać, iż w po środku stołu znajduje się urna i nie jest ona osłonięta w żaden sposób.

Ponadto, na co słusznie wskazał również Wojewoda w odpowiedzi na skargę, specjalna kurtyna umożliwiająca oddanie głosu w sposób tajny pojawiła się dopiero w momencie wyboru wiceprzewodniczących rady. Widać to od 51 min. 30 sek. nagrania.

Tym samym analiza nagrania pozwala na uznanie, iż dopiero w trakcie przerwy zarządzonej na przygotowanie kart do głosowania na wiceprzewodniczących, kiedy to wyłączono kamery ustawiono stosowny parawan.

Powyższe potwierdza pismo jednego z radnych z dnia 21 maja 2024 r. (k. [...] akt sądowych) w którym wskazano, iż w przerwie przed głosowaniem na wiceprzewodniczących kilku radnych zaczęło głośno podważać sposób głosowania i dopiero wtedy doniesiono parawan, który został umiejscowiony na środku sali, co też do końca nie dawało poczucia możliwości oddania tajnego głosu.

Nie bez znaczenia dla oceny zachowania tajności głosowania mają również podniesione krótko po głosowaniu na Przewodniczącego Rady głosy radnych kwestionujących tajność tego głosowania.

Od 28 min. 56 sek. na nagraniu słychać zgłaszane zastrzeżenia co do tajności głosowanie. Na nagraniu można usłyszeć m.in. następujące wypowiedzi: "głosowanie powinno być tajne", "wypisujemy karty że każdy może spojrzeć" (29.06), W następnych minutach wskazano, iż powinien być "jakiś parawan czy cokolwiek". Natomiast inny radny podniósł, iż "poprzednio było tutaj i było zastawione" – wskazując ręką na narożnik Sali (29 min. 43 sek.). Natomiast w 29 min. 56 sek. nagrania można usłyszeć "może ktoś chciał inaczej skreślić".

Powyższe zostało potwierdzone we wspomnianym już piśmie z dnia 21 maja 2024 r. gdzie zgłaszający wątpliwości do Wojewody radny oświadczył, iż "widział jak głosuje radny (...) i (...) ponieważ siedzieli obok mnie. Podczas głosowania czuć było ogromne skrępowanie, ponieważ z każdej strony na stół rady są skierowane kamery".

W piśmie tym Wnioskodawca wskazał, że "Podczas głosowania na wybór Przewodniczącego Rady Miejskiej w Mieścisku, po rozdaniu kart do głosowania siedząc obok siebie, wszyscy radni mieli możliwość podglądu jak głosuje obok siedzący radny (...)."

Warto również w tym miejscu zauważyć, iż fakt zgłaszania przez radnych wątpliwości co do tajności w głosowaniu potwierdziła pośrednio wypowiedź prowadzącej obrady A. Z., która stwierdziła "Drodzy radni glosujemy tutaj podchodząc do tej kurtyny, w celu takim, aby głosy były ważne i niepodważalna tajność ich" (53 min. 10 sek. nagrania).

Powyższa wypowiedź potwierdza również, iż dopiero na etapie głosowania nad wiceprzewodniczących pojawiła się "kurtyna".

Mając na uwadze powyższe Sąd podziela stanowisko Wojewody, iż podczas wyboru na funkcję Przewodniczącego Rady Miejskiej w Mieścisku nie zapewniono radnym technicznych i organizacyjnych warunków oddania głosu w sposób nieujawniający treści decyzji wyborczej.

Wobec powyższego nie ulega, iż doszło do naruszenia procedury podejmowania uchwał poprzez brak zapewnienia tajności głosowania. W dalszej kolejności należało dokonać oceny czy powyższe naruszenie miało charakter istotny, gdyż w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, a ogranicza się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa (art. 91 ust. 4 u.s.g.).

Sąd orzekający w niniejszym składzie podziela stanowisko wyrażane w orzecznictwie jak i doktrynie, iż za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do takich zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (zob. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, Samorząd Terytorialny 2001, z. 1-2, str. 101-102). W judykaturze za istotne naruszenie prawa, będące podstawą do stwierdzenia nieważności aktu, uznaje się takiego rodzaju naruszenia prawa, jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenie procedury podjęcia uchwały (por. wyroki NSA: z 11 lutego 1998 r., sygn. akt II SA/Wr 1459/97, z 8 lutego 1996 r., sygn. akt SA/Gd 327/95, dostępne w CBOSA

Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, iż podczas wyboru na funkcję przewodniczącego rady doszło do istotnego naruszenia art. 19 ust. 1 u.s.g., regulującego procedurę podejmowana uchwały w sprawie wyboru przewodniczącego rady, ponieważ radnym nie zapewniono prawa do oddania głosu w sposób nieskrępowany, tak by osoby trzecie (w tym inni głosujący radni) nie zapoznały się z dokonanym przez głosującego wyborem, co skutkowało naruszeniem tajności głosowania.

Z powyższych względów Wojewoda zasadnie na podstawie art. 91 ust. 1 u.s.g. stwierdził nieważność w całości uchwały nr I/1/24 Rady Miejskiej w Mieścisku z dnia 6 maja 2024 r. w sprawie wyboru Przewodniczącego Rady Miejskiej w Mieścisku, a zarzuty skargi naruszenia zarówno art. 19 ust. 1 u.s.g. jak i art. 91 ust. 1 u.s.g. nie zasługiwały na uwzględnienie.

W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 151 P.p.s.a., skargę oddalił.

-----------------------

[...]