Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1109/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2023-12-20 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne: Ochrona środowiska
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art 7  , art 77   , art 80 , art 107
journal: Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego
article: art 151
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Magda Froncisz (spr.) Sędziowie : NSA Joanna Tuszyńska WSA Monika Niedźwiedź Protokolant : starszy referent sądowy Kinga Ładyga po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 grudnia 2023 r. sprawy ze skargi R. spółka z ograniczoną odpowiedzialnością spółka komandytowa z siedzibą w Ż. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Nowym Sączu z dnia 26 czerwca 2023 r., znak: SKO-OŚ-4170-45/23 w przedmiocie odmowy ustalenia środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia oddala skargę.


UZASADNIENIE

Burmistrz Miasta Zakopane decyzją z dnia 3 kwietnia 2023 r. (znak: WOS.6220.11.2022), po rozpatrzeniu wniosku R. sp. z o.o. sp.k. z siedzibą w Ż. (dalej: "spółka", "skarżąca"), odmówił ustalenia środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia pn. "Budowa dwóch budynków usługowych - budynek hotelowy z garażem podziemnym oraz budynek konferencyjno-widowiskowy wraz z infrastrukturą techniczną oraz zagospodarowaniem terenu lokalizowanego na działkach o nr ewid.: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...] obr[...] w Z.."

Jako podstawę prawną decyzji organ I instancji wskazał art. 104, art. 107 i art. 49 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2022 r. poz. 2000 ze zm.), dalej "K.p.a.", art. 71 ust. 2 pkt 2, art. 75 ust. 1 pkt 4, art. 80 ust. 2 i art. 85 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. z 2022 r. poz. 1029), dalej "u.i.ś." lub "ustawa środowiskowa" oraz § 3 ust. 1 pkt 58 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. z 2019 r. poz. 1839), dalej "rozporządzenie".

W uzasadnieniu decyzji organ I instancji zreferował przebieg postępowania w sprawie, a także wyjaśnił podstawę prawną oraz motywy podjętego rozstrzygnięcia, wskazując na sprzeczność planowanego przedsięwzięcia z przeznaczeniem terenu określonym w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego.

Wskazał, że inwestor przedłożył 17 stycznia 2023 r. raport oddziaływania na środowisko. Organ I instancji stwierdził, że podziela zgłoszone w toku postępowania przeprowadzonego z udziałem społeczeństwa zastrzeżenia mieszkańców dotyczące realizacji planowanego przedsięwzięcia ze względu m.in. na negatywne oddziaływanie na krajobraz, wbrew wnioskom ww. raportu.

W szczególności organ I instancji wskazał, że przedmiotowe przedsięwzięcie, polegające na realizacji m.in. budynku hotelowego składającego się z 8 kondygnacji naziemnych i 4 podziemnych, z garażem podziemnym na 441 miejsc postojowych o powierzchni użytkowej garażu wynoszącej 13.614,09 m2, zaliczone zostało do przedsięwzięć mogących potencjalnie oddziaływać na środowisko zgodnie z § 3 ust. 1 pkt 58 rozporządzenia.

Uzasadniając sprzeczność inwestycji z uchwałą nr XLV/592/2013 Rady Miasta Zakopane z dnia 26 września 2013 r. w sprawie uchwalenia "Miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego SZYMONY – USTUP" (Dz.Urz.Woj.Mał. z 2013 r. poz. 5865 ze zm.), dalej "m.p.z.p.", organ I instancji wskazał, że plan miejscowy dopuszcza w terenie oznaczonym jako 1.KK realizację budynku konferencyjno-widowiskowego, jednakże jako obiekt towarzyszący w stosunku do dworca zintegrowanego. Z kolei usługi hotelarskie nie są w ogóle dopuszczone planem, nie mogą być uznane za związane z celem komunikacyjnym. Burmistrz zwrócił również uwagę, że § 15 ust. 2 pkt 3 i pkt 4 m.p.z.p. odnoszą wskaźniki do "terenu", nie zaś "terenu inwestycji".

Spółka R. sp. z o.o. sp.k. z siedzibą w Ż. wniosła od powyższej decyzji odwołanie, zarzucając jej naruszenie:

- § 15 ust. 2 w zw. z § 3 pkt 4a w zw. z § 3 pkt 8 i 9 uchwały nr XLV/592/2013 Rady Miasta Zakopane z dnia 26 września 2013 r. w sprawie uchwalenia "Miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego SZYMONY – USTUP", dalej "m.p.z.p." lub "plan miejscowy";

- art. 7 i art. 77 § 1 w zw. z art. 80 K.p.a.;

- art. 85 ust. 1 u.i.ś. w zw. z art. 107 § 3 w zw. z art. 8 w zw. z art. 11 K.p.a.;

- art. 80 ust. 1 u.i.ś. w zw. z art. 6 K.p.a.;

- art. 80 ust. 1 w zw. z art. 77 ust. 1 u.i.ś.;

- art. 80 ust. 2 u.i.ś.

Wskazując na powyższe zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i orzeczenie co do istoty sprawy poprzez ustalenie środowiskowych uwarunkowań realizacji ww. przedsięwzięcia.

W obszernym uzasadnieniu odwołania skarżąca podniosła m.in., że budynek hotelowy z garażem podziemnym oraz budynek konferencyjno-widowiskowy mieści się w zakresie przeznaczenia podstawowego m.p.z.p., a ponadto usługi hotelarskie mieszczą się w ramach przeznaczenia dopuszczalnego, gdyż spełniają definicję usług zawartą w planie. Skarżąca zakwestionowała również udział w procedurze Biura Planowania Przestrzennego Urzędu Miasta Zakopane.

Zarzuciła uwzględnienie przez organ I instancji zastrzeżeń społeczeństwa w sytuacji, gdy zastrzeżenia te dotyczą m.in. zacieniania i wysokości budynku, które to kwestie badane będą na etapie pozwolenia na budowę. Dodatkowo podkreśliła, że właściwe organy opiniujące przewidziane w ustawie nie zgłosiły żadnych zastrzeżeń co do zgodności inwestycji z m.p.z.p. oraz jej negatywnego wpływu na środowisko.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie decyzją z 26 czerwca 2023r. znak SKO-OŚ-4170-45/23, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 17 pkt 1 i art. 127 § 2 K.p.a., art. 71 ust. 1 i ust. 2 pkt 2, art. 73 ust. 1, art. 75 ust. 1 pkt 4, art. 80 ust. 2 u.i.ś. oraz § 3 ust. 1 pkt 58 lit. b rozporządzenia, utrzymało w mocy decyzję I instancji.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że zaskarżona decyzja, pomimo częściowo błędnego uzasadnienia, odpowiada prawu.

Na wstępie organ II instancji wyjaśnił, że materialną podstawę prawną kwestionowanej decyzji Burmistrza z 3 kwietnia 2023 r. stanowiły przepisy u.i.ś., która w art. 71 ust. 1 stanowi, że decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach określa środowiskowe uwarunkowania realizacji przedsięwzięcia.

Organ odwoławczy przywołał treść art. 3 ust. 1 pkt 13 oraz art. 71 ust. 2 u.i.ś., a także § 3 ust. 1 pkt 58 lit. b rozporządzenia. Wskazał, że mając na uwadze, iż w ramach przedsięwzięcia przewidziano m.in. budowę budynku hotelowego z czterokondygnacyjnym garażem podziemnym o powierzchni użytkowej garażu wynoszącej 13.614,09 m2, a tym samym przekraczającej 0,5 ha, należało uznać, że zalicza się ono do przedsięwzięć wskazanych w ww. przepisie rozporządzenia.

Przywołując art. 80 ust. 2 zd. 1 u.i.ś. organ II instancji stwierdził, że zgodność z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest podstawowym kryterium oceny zamierzeń inwestycyjnych podmiotu ubiegającego się o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Ustawodawca wymaga w tym przypadku spełnienia warunku zgodności, a nie innej jego postaci. Powyższe jest równoznaczne tezie, że jedynie stwierdzenie zgodności planowanej inwestycji z miejscowym planem uprawnia organ do wydania decyzji pozytywnej, po spełnieniu pozostałych wymogów ustawy i a contrario brak takiej zgodności obliguje organ do wydania decyzji negatywnej.

Dalej organ odwoławczy wskazał, że nie budzi wątpliwości, iż teren planowanego przedsięwzięcia objęty jest ustaleniami m.p.z.p. Z załączonego do akt sprawy wypisu i wyrysu z ww. planu miejscowego z 19 listopada 2021 r. (znak: BPP.6727.750.2021) oraz opinii Biura Planowania Przestrzennego Urzędu Miasta Zakopane z 15 lutego 2023 r. (znak: BPP.6706.2023.AP) wynika przy tym, że wszystkie ww. działki położone są w terenach komunikacji o symbolu "1.KK".

Organ odwoławczy stwierdził, że uzasadniając przyjęte stanowisko co do sprzeczności lokalizacji przedsięwzięcia z przepisami m.p.z.p. organ I instancji uznał, iż cyt.: "tereny te to tereny komunikacji, zatem usługi które są dopuszczone planem, muszą być związane z podstawowym przeznaczeniem terenu, a usługi hotelarskie nie mogą być uznane za usługi związane z celem komunikacyjnym". Z tym stanowiskiem organ odwoławczy nie zgodził się. Wskazał, że w przepisach § 15 ust. 2 pkt 1 i pkt 2 m.p.z.p. przeznaczenie podstawowe i dopuszczalne terenów o symbolu "1.KK" zostało określone w następujący sposób:

"1) Przeznaczenie podstawowe terenu - tereny komunikacji - dworzec zintegrowany (kolej, komunikacja kołowa), w tym logistyczne centrum usługowe komunikacji z obiektami i urządzeniami towarzyszącymi (m.in. sala widowiskowo - konferencyjna od strony południowej z widokiem na Tatry);

2) Przeznaczenie dopuszczalne realizowane w ramach przeznaczenie podstawowego - usługi, obiekty budowlane infrastruktury technicznej".

Z powyższego wynika zatem, iż w ramach przeznaczenia dopuszczalnego ww. terenów umożliwiono m.in. realizację usług. Zarazem przepisy szczegółowe planu miejscowego określające przeznaczenie oraz zasady zagospodarowania terenów komunikacji o symbolu "1.KK" ani nie zawężają wskazanej kategorii do określonych rodzajów usług, ani też nie wyłączają realizacji na danym terenie poszczególnych rodzajów usług.

W § 3 pkt 4 m.p.z.p. "usługi" zostały zdefiniowane jako:

a) wszystkie usługi komercyjne służące zaspokojeniu potrzeb ludności nastawione na zysk, z wyjątkiem usług handlowych o pow. sprzedaży powyżej 2000 m2,

b) usługi publiczne realizowane jako inwestycje celu publicznego.

Zgodnie natomiast z definicją zawartą w § 3 pkt 9 m.p.z.p., pod pojęciem "przeznaczenia dopuszczalnego realizowanego w ramach przeznaczenia podstawowego" należy rozumieć cyt. "planowany rodzaj przeznaczenia terenu inwestycji (obejmujący jedną, kilka działek ewidencyjnych lub ich część), zgodnie z ustaleniami szczegółowymi, inny niż podstawowe przeznaczenie terenu, który uzupełnia przeznaczenie podstawowe i z nim nie koliduje oraz nie koliduje z innym przeznaczeniem dopuszczalnym zrealizowanym na terenie inwestycji. Przeznaczenie dopuszczalne realizowane w ramach przeznaczenia podstawowego nie może przekroczyć 40% określonych w ustaleniach szczegółowych powierzchni przeznaczonej do zabudowy na terenu inwestycji. Ograniczenie to nie dotyczy istniejącego zainwestowania".

W konsekwencji, w ocenie organu odwoławczego, pod pojęciem usług, którym uchwałodawca lokalny posłużył się w § 8 ust. 3 pkt 1 oraz § 11 ust. 1 pkt 1 planu miejscowego, należy rozumieć wszelkie usługi, które można zaliczyć do usług komercyjnych lub publicznych wymienionych w § 3 pkt 4 lit. a) i b) planu miejscowego, i które jednocześnie mogą być uznane za uzupełniające w stosunku do określonego § 15 ust. 2 pkt 1 m.p.z.p. przeznaczenia podstawowego terenów o symbolu "1.KK" oraz nie kolidujące z tym przeznaczeniem oraz innym przeznaczeniem dopuszczalnym zrealizowanym na terenie inwestycji.

Zdaniem organu odwoławczego nie budzi natomiast żadnych wątpliwości, że zarówno usługi hotelarskie, jak i związane z nimi np. usługi parkingowe stanowią przykłady usług, które z jednej strony uzupełniają, a z drugiej strony nie kolidują z podstawowym przeznaczeniem terenu pod budowę zintegrowanego dworca komunikacyjnego. W konsekwencji odmienne stanowisko organu pierwszej instancji wyrażone w tej kwestii w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji należy uznać za oczywiście błędne.

Abstrahując jednakże od powyższego, zdaniem organu odwoławczego w świetle § 3 pkt 9 planu miejscowego przeznaczenie terenów o symbolu "1.KK" pod usługi nie może przekroczyć 40% określonych w ustaleniach szczegółowych powierzchni przeznaczonej do zabudowy na terenie inwestycji. Z § 15 ust. 2 pkt 3 planu miejscowego wynika natomiast, iż powierzchnia zabudowy nie może przekroczyć 95% powierzchni terenu. Mając zatem na uwadze, że łączna powierzchnia terenu inwestycji wynosi 6.746 m2, to maksymalna powierzchnia zabudowy dla tego obszaru wynosi 6.408,7 m2 (6.746 x 95%), z czego przeznaczenie dopuszczalne stanowić może maksymalnie 2.563,48 m2.

Następnie organ II instancji wskazał, że zgodnie z raportem środowiskowym powierzchnia zabudowy planowanego budynku hotelowego z garażem wynosi 2.308,78 m2. Zakres przedsięwzięcia obejmuje również budowę drugiego budynku usługowego - budynku konferencyjno-widowiskowego o powierzchni zabudowy 556,18 m2. Suma powierzchni zabudowy obu ww. budynków wynosi zatem 2864,96m2, tj. przeszło 44% dopuszczalnej powierzchni zabudowy terenu inwestycji, a tym samym przekracza wskaźnik maksymalny określony § 3 pkt 9 planu miejscowego i wynoszący 40%. Zatem planowana lokalizacja przedsięwzięcia jest sprzeczna z przepisami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Narusza bowiem przepis § 3 pkt 9 planu miejscowego.

W ocenie organu odwoławczego brak jest przy tym podstaw do uznania, by planowana budowa budynku usługowego - budynku konferencyjno-widowiskowego mieściła się w granicach przeznaczenia podstawowego terenu o symbolu "1.KK". Z § 15 ust. 2 pkt 1 planu miejscowego wynika bowiem, że podstawowe przeznaczenie wskazanego terenu to: "dworzec zintegrowany (kolej, komunikacja kołowa), w tym logistyczne centrum usługowe komunikacji z obiektami i urządzeniami towarzyszącymi (m.in. sala widowiskowo-konferencyjna od strony południowej z widokiem na Tatry).

Przepis ten umożliwia realizację na terenie "1.KK" sali widowiskowo-konferencyjnej, ale tylko i wyłącznie w ramach centrum usługowego komunikacji, wchodzącego w skład dworca zintegrowanego dla komunikacji kolejowej i kołowej. W związku z tym, że zakres przedsięwzięcia stanowiącego przedmiot postępowania w ogóle nie obejmuje budowy dworca zintegrowanego, ani też z przedłożonej dokumentacji nie wynika by projektowany budynek konferencyjno-widowiskowy miał stanowić powiązaną funkcjonalnie część podobnego obiektu (dworca, względnie centrum usługowego komunikacji), nie sposób kwalifikować go inaczej, jak tylko i wyłącznie w kategoriach obiektu usługowego możliwego do realizacji na danym terenie tylko i wyłącznie w ramach przeznaczenia dopuszczalnego.

Odnosząc się natomiast do argumentu, jakoby organ I instancji podzielił zastrzeżenia mieszkańców zgłoszone w toku postępowania wobec realizacji przedsięwzięcia, Kolegium wskazało, że sprzeciw społeczeństwa (społeczności lokalnej) lub jednej ze stron postępowania wobec planowanej inwestycji, których interes faktyczny np. przemawia za innym sposobem zagospodarowania określonych nieruchomości, nie może stanowić podstawy odmowy określenia środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia.

Organ wydający decyzję ma bowiem obowiązek orzekania na podstawie przepisów obowiązującego prawa. Zakres społecznych protestów winien zaś co najwyżej skłonić organ do rozpatrzenia ze szczególną wnikliwością wszystkich podnoszonych zastrzeżeń, nie może mieć natomiast decydującego wpływu na treść rozstrzygnięcia.

Niemniej jednak wobec stwierdzonej przez organ odwoławczy sprzeczności lokalizacji przedsięwzięcia z przepisami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wadliwe stanowisko organu I instancji wyrażone w powyższej kwestii pozostawało bez wpływu na wynik niniejszej sprawy.

Spółka R. sp. z o.o. sp.k. z siedzibą w Ż. wniosła na ww. decyzję Kolegium z 26 czerwca 2023 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, zaskarżonej decyzji zarzucając naruszenie:

1) § 15 ust. 2 pkt 1 i 2 w zw. z § 3 pkt 9 m.p.z.p. ze zmianą wynikającą z wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie sygn. akt II SA/Kr 666/17, z 17 października 2017 r., poprzez jego błędną wykładnię i w konsekwencji nieuprawnione stwierdzenie, że drugi z projektowanych budynków, tj. budynek widowiskowo-konferencyjny, nie mieści się w ramach podstawowego przeznaczenia terenu o symbolu "1.KK" przewidzianego m.p.z.p., podczas gdy nawet literalne brzmienie ww. przepisu wprost wskazuje, iż sala widowiskowo-konferencyjna od strony południowej z widokiem na Tatry (a więc dokładnie taka jak projektowana) powinna być kwalifikowana jako urządzenie towarzyszące w ramach podstawowego przeznaczenia terenu o symbolu "1.KK.", a ponadto przedłożona do akt sprawy dokumentacja i zgromadzony materiał dowodowy, w tym w szczególności raport środowiskowy, nie dają żadnych podstaw do arbitralnego wyrokowania przez organ II instancji, jakoby projektowany budynek konferencyjno-widowiskowy nie mógł stanowić powiązanej funkcjonalnie części przyszłego dworca zintegrowanego, a tym samym mógł być kwalifikowany wyłącznie w kategoriach obiektu usługowego możliwego do realizacji tylko i wyłącznie w ramach przeznaczenia dopuszczalnego;

2) art. 7, art. 77 i art. 80 w zw. z art. 138 § 2 K.p.a., poprzez dowolną a nie swobodną ocenę zebranego w sprawie materiału dowodowego, skutkującą m.in. bezzasadnym przyjęciem, iż przedłożona do akt sprawy dokumentacja i zgromadzony materiał dowodowy są wystarczające, aby przesądzić jaki jest cel i przeznaczenie projektowanego budynku konferencyjno-widowiskowego od strony południowej z widokiem na Tatry i arbitralnie stwierdzić, że można go kwalifikować jedynie jako obiekt usługowy możliwy do realizacji w ramach przeznaczenia dopuszczalnego a nie podstawowego, podczas gdy przedłożona Karta Informacyjna Przedsięwzięcia, sporządzony raport środowiskowy i inne zgromadzone w sprawie opinie i dowody, wskazują, że projektowany budynek (drugi z budynków), niewątpliwie może stanowić element większej inwestycji realizowanej w ramach przeznaczenia podstawowego, bowiem już na tym etapie zawiera on wszelkie cechy expressis verbis wskazane w § 15 ust. 2 pkt 1 m.p.z.p., które pozwalają wkomponować go jako obiekt towarzyszący, ewentualnej, przyszłej inwestycji w postaci dworca zintegrowanego; w konsekwencji zatem organ II instancji mając jakiekolwiek wątpliwości w tym zakresie winien był co najmniej uchylić decyzję organu I instancji i wskazać na konieczność wyjaśnienia, jaki jest charakter, cel i zamiar inwestora co do rzeczonego budynku konferencyjno-widowiskowego;

3) art. 80 ust. 2 u.i.ś. w zw. z § 15 ust. 2 pkt 1 i 2 m.p.z.p. poprzez nieuprawione – w świetle zgromadzonych dowodów oraz literalnego brzmienia zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - przyjęcie, że przedsięwzięcie nie jest zgodne z ustaleniami tegoż planu.

Mając na uwadze powyższe zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji organu II instancji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, a także zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania według norm prawem przewidzianych.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, w całości podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Na rozprawie 20 grudnia 2023 r. pełnomocnik skarżącej zwrócił uwagę, że w tym postępowaniu brak jest podstaw do kategorycznego przesądzenia przez organ kwestii zgodności inwestycji z planem miejscowym.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2022 r., poz. 2492) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.), dalej "P.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach tej kontroli sąd bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze - w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu, stosownie do art. 134 § 1 P.p.s.a.

Z istoty kontroli wynika również, że zgodność z prawem zaskarżonej decyzji lub postanowienia podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie podejmowania zaskarżonego aktu.

Na podstawie art. 145 § 1 P.p.s.a. uwzględnienie skargi na decyzję lub postanowienie następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (pkt 1 lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (pkt 1 lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 1 lit. c); a także w przypadku stwierdzenia przyczyn powodujących nieważność aktu lub wydanie go z naruszeniem prawa (pkt 2 i pkt 3). W przypadku uznania, że skarga nie ma uzasadnionych podstaw, podlega ona oddaleniu na podstawie art. 151 P.p.s.a.

Kontrolując zaskarżoną decyzję zgodnie ze wskazanymi wyżej kryteriami Sąd stwierdził, że nie ma podstaw do wyeliminowania jej z obrotu prawnego, bowiem odpowiada ona prawu, a zarzuty skarżącej nie są zasadne.

Kontrola Sądu w niniejszej sprawie dotyczyła decyzji SKO z 26 czerwca 2023r. w przedmiocie odmowy ustalenia środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia pn. Budowa dwóch budynków usługowych: budynek hotelowy z garażem podziemnym oraz budynek konferencyjno-widowiskowy wraz z infrastrukturą techniczną oraz zagospodarowaniem terenu.

Zakres możliwego orzekania przez Sąd w niniejszej sprawie jest wyznaczony granicami sprawy administracyjnej, określonej przepisami prawa materialnego. Sąd aprobuje rozstrzygnięcie i ocenę prawną co do istotnych jej elementów wyrażoną w zaskarżonej decyzji.

Należy także stwierdzić, że stan faktyczny przedstawia się tak, jak to wskazał organ II instancji. Ustalenia stanowiące podstawę faktyczną rozstrzygnięcia, które w uzasadnieniu decyzji zostały powołane, znajdują odzwierciedlenie w zgromadzonym materiale dowodowym. Nie budzą one zastrzeżeń co do ich prawidłowości.

Przeprowadzona przez Sąd kontrola wykazała, że zaskarżona decyzja została wydana po zgromadzeniu pełnego materiału dowodowego, w niezawierającym istotnych wad procesowych postępowaniu; spełnia wymogi określone w art. 107 § 1 i § 3 K.p.a., a treść uzasadnienia decyzji świadczy o tym, że wydanie kwestionowanej decyzji poprzedziło wystarczająco dokładne wyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności mających znaczenie dla podejmowanego w sprawie rozstrzygnięcia (art. 7 i art. 77 K.p.a.). Ocena ta nie nosi cech dowolności (art. 80 K.p.a.). Zgodnie zaś z art. 107 § 3 K.p.a. w decyzji zawarto podstawowe jej elementy, wskazano uzasadnienie faktyczne i prawne. W szczególności uzasadniono stanowisko organu i wyjaśniono podstawy prawne rozstrzygnięcia z przytoczeniem przepisów prawa.

W tym stanie rzeczy Sąd podzielił argumentację rozstrzygnięcia organu II instancji, ponieważ jest ona zgodna z obowiązującym prawem i została dokonana na podstawie kompletnego materiału dowodowego.

Poczynione w przedmiotowej sprawie ustalenia organu II instancji obejmują okoliczności istotne dla wydanego rozstrzygnięcia, przede wszystkim w zakresie oceny zgodności przedmiotowej inwestycji z m.p.z.p.

Należy tu jasno wskazać, że - wbrew stanowisku skarżącej - z przepisów jednoznacznie wynika, iż wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach jest możliwe tylko i wyłącznie po stwierdzeniu zgodności lokalizacji przedsięwzięcia z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jeżeli plan ten został uchwalony (art. 80 ust. 2 zd. 1 ustawy środowiskowej w brzmieniu obowiązującym do 16 października 2023 r.).

Właśnie kategoryczne rozstrzygnięcie ww. kwestii zgodności zamierzenia inwestycyjnego z m.p.z.p. jest kompetencją i wręcz obowiązkiem organu właściwego w przedmiocie ustalenia środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia.

Tylko pozytywne rozstrzygniecie kwestii zgodności zamierzenia inwestycyjnego z m.p.z.p. daje możliwość wydania pozytywnej decyzji środowiskowej i jest jej warunkiem.

Jedynie stwierdzenie zgodności planowanej inwestycji z miejscowym planem uprawnia organ do wydania decyzji pozytywnej, po spełnieniu pozostałych wymogów ustawy. A contrario brak takiej zgodności obliguje organ do wydania decyzji negatywnej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 1 sierpnia 2012 r. sygn. II OSK 829/11 – wszystkie powołane wyroki sądów administracyjnych są dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Trzeba przy tym zauważyć, że organy na tym etapie z pewnością nie badają konkretnych rozwiązań projektowych inwestycji.

Nie było w sprawie sporne, że ze względu na brzmienie § 3 ust. 1 pkt 58 lit. b rozporządzenia, do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko zaliczono m.in. garaże, parkingi samochodowe lub zespoły parkingów, w tym na potrzeby planowanych, realizowanych lub zrealizowanych przedsięwzięć, o których mowa w pkt 52, 54-57 i 59, wraz z towarzyszącą im infrastrukturą, o powierzchni użytkowej nie mniejszej niż: a) 0,2 ha na obszarach objętych formami ochrony przyrody, o których mowa w art. 6 ust. 1 pkt 1-5, 8 i 9 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody, lub w otulinach form ochrony przyrody, o których mowa w art. 6 ust. 1 pkt 1-3 tej ustawy, b) 0,5 ha na obszarach innych niż wymienione w lit. a.

Skoro w ramach przedsięwzięcia stanowiącego przedmiot niniejszego postępowania przewidziano m.in. budowę budynku hotelowego z czterokondygnacyjnym garażem podziemnym na 441 miejsc postojowych o powierzchni użytkowej garażu wynoszącej 13.614,09 m2, a tym samym przekraczającej 0,5 ha (str. 22 raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko) przedsięwzięcie to zalicza się do przedsięwzięć wskazanych w przywołanym wyżej przepisie rozporządzenia.

Bezsporne było również, że teren inwestycyjny obejmujący działki ewid. nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...] położone w obrębie ewidencyjnym [...] w Z., leży w obszarze oznaczonym w m.p.z.p. jako 1.KK.

Nie były też sporne gabaryty i wskaźniki poszczególnych elementów planowanego przedsięwzięcia.

Przechodząc do pozostałych mających zastosowanie w sprawie przepisów należy wyjaśnić, że zgodnie z art. 71 ust. 1 u.i.ś. decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach określa środowiskowe uwarunkowania realizacji przedsięwzięcia.

Pojęcie "przedsięwzięcia" zostało zdefiniowane w art. 3 ust. 1 pkt 13 ustawy środowiskowej jako "zamierzenie budowlane lub inną ingerencję w środowisko polegającą na przekształceniu lub zmianie sposobu wykorzystania terenu, w tym również na wydobywaniu kopalin; przedsięwzięcia powiązane technologicznie kwalifikuje się jako jedno przedsięwzięcie, także jeżeli są one realizowane przez różne podmioty".

W myśl art. 71 ust. 2 u.i.ś. uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach jest wymagane dla planowanych: 1) przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko; 2) przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko.".

Odnośnie dokonanej przez organy na podstawie art. 80 ust. 2 zd. 1 u.i.ś. oceny zgodności inwestycji z m.p.z.p., Sąd stwierdza, że prawidłowo organ odwoławczy zakwestionował stanowisko organu I instancji. Twierdzenie Burmistrza, jakoby "usługi hotelarskie nie mogą być uznane za usługi związane z celem komunikacyjnym" (str. 3 uzasadniania decyzji I instancji) należy uznać za bezzasadne.

Sąd w pełni zgadza się z przytoczonym w pierwszej części niniejszego uzasadnienia wywodem Kolegium dotyczącym wykładni § 15 ust. 2 pkt 1 i pkt 2 m.p.z.p. (przeznaczenie podstawowe i dopuszczalne terenów o symbolu "1.KK"), a także § 3 pkt 4 i pkt 9 planu (definicje usług oraz przeznaczenia dopuszczalnego realizowanego w ramach przeznaczenia podstawowego), a w szczególności z wnioskami tegoż wywodu.

Z powyższych względów należało uznać po pierwsze, że w ramach przeznaczenia dopuszczalnego ww. terenów komunikacji o symbolu "1.KK" umożliwiono m.in. realizację usług, nie zawężając wskazanej kategorii do określonych rodzajów usług, ani też nie wyłączają realizacji na danym terenie poszczególnych rodzajów usług (w tym hotelarskich).

Dodatkowo, inne niż podstawowe przeznaczenie terenu, które uzupełnia przeznaczenie podstawowe i z nim nie koliduje oraz nie koliduje z innym przeznaczeniem dopuszczalnym zrealizowanym na terenie inwestycji, realizowane w ramach przeznaczenia podstawowego, nie może przekroczyć 40% określonych w ustaleniach szczegółowych powierzchni przeznaczonej do zabudowy na terenu inwestycji. Ograniczenie to nie dotyczy istniejącego zainwestowania.

W konsekwencji słusznie organ odwoławczy stwierdził, że pod pojęciem usług, którym uchwałodawca lokalny posłużył się w przepisach § 8 ust. 3 pkt 1 oraz § 11 ust. 1 pkt 1 m.p.z.p. należy rozumieć wszelkie usługi, które można zaliczyć do usług komercyjnych lub publicznych wymienionych w § 3 pkt 4 lit. a) i b) planu miejscowego, i które jednocześnie mogą być uznane za uzupełniające w stosunku do określonego § 15 ust. 2 pkt 1 m.p.z.p. przeznaczenia podstawowego terenów o symbolu "1.KK" oraz nie kolidujące z tym przeznaczeniem oraz innym przeznaczeniem dopuszczalnym zrealizowanym na terenie inwestycji.

Trafnie też organ II instancji uznał, że zarówno usługi hotelarskie, jak i związane z nimi np. usługi parkingowe, stanowią przykłady usług, które z jednej strony uzupełniają, a z drugiej strony nie kolidują z podstawowym przeznaczeniem terenu pod budowę zintegrowanego dworca komunikacyjnego. W konsekwencji odmienne stanowisko Burmistrza wyrażone w tej kwestii zasadnie Kolegium uznało za błędne.

Niezależnie od powyższego, prawidłowo organ II instancji stwierdził, że w świetle § 3 pkt 9 m.p.z.p. przeznaczenie terenów o symbolu "1.KK" pod usługi nie może przekroczyć 40% określonych w ustaleniach szczegółowych powierzchni przeznaczonej do zabudowy na terenie inwestycji.

Z § 15 ust. 2 pkt 3 planu miejscowego wynika natomiast, że powierzchnia zabudowy nie może przekroczyć 95% powierzchni terenu.

Mając zatem na uwadze, że łączna powierzchnia terenu inwestycji - zgodnie z informacjami zawartymi na str. 20-21 raportu o odziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko oraz w uproszczonej informacji z rejestru gruntów z dnia 20 czerwca 2022 r. - wynosi 6.746 m2, to maksymalna powierzchnia zabudowy dla tego obszaru wynosi 6.408,7 m2 (6.746 x 95%), z czego przeznaczenie dopuszczalne stanowić może maksymalnie 2.563,48 m2.

Jak trafnie wskazał organ II instancji, zgodnie z raportem środowiskowym (str. 21 opracowania) powierzchnia zabudowy planowanego budynku hotelowego z garażem wynosi 2.308,78 m2, a zatem sama nie przekracza wyliczonej wyżej maksymalnej powierzchni przeznaczenia dopuszczalnego terenu inwestycji. Niemniej jednak zakres przedsięwzięcia obejmuje również budowę drugiego budynku usługowego - budynku konferencyjno-widowiskowego o powierzchni zabudowy 556,18 m2. Suma powierzchni zabudowy obu ww. budynków wynosi zatem 2864,96 m2 , tj. ponad 44% dopuszczalnej powierzchni zabudowy terenu inwestycji.

Tym samym nie ulega wątpliwości, że wartość ww. wskaźnika przekracza jego maksymalny poziom określony § 3 pkt 9 planu miejscowego i wynoszący 40%.

Powyższe obliguje do stwierdzenia, że planowana lokalizacja przedsięwzięcia jest sprzeczna z przepisami obowiązującego m.p.z.p., naruszając § 3 pkt 9 planu.

Wbrew przy tym argumentacji skarżącej, brak jest podstaw do uznania, by planowana budowa budynku usługowego - budynku konferencyjno-widowiskowego -mieściła się w granicach przeznaczenia podstawowego terenu o symbolu "1.KK".

Z § 15 ust. 2 pkt 1 m.p.z.p. wynika jednoznacznie bowiem, że podstawowe przeznaczenie wskazanego terenu to: "dworzec zintegrowany (kolej, komunikacja kołowa), w tym logistyczne centrum usługowe komunikacji z obiektami i urządzeniami towarzyszącymi (m.in. sala widowiskowo - konferencyjna od strony południowej z widokiem na Tatry)".

Rzeczywiście przepis ten jak najbardziej umożliwia realizację na terenie "1.KK" sali widowiskowo-konferencyjnej, ale tylko i wyłącznie w ramach centrum usługowego komunikacji, wchodzącego w skład dworca zintegrowanego dla komunikacji kolejowej i kołowej.

W związku natomiast z faktem, że zakres przedsięwzięcia stanowiącego przedmiot postępowania w ogóle nie obejmuje budowy dworca zintegrowanego, ani też z przedłożonej dokumentacji nie wynika, by projektowany budynek konferencyjno-widowiskowy miał stanowić powiązaną funkcjonalnie część podobnego obiektu (dworca, względnie centrum usługowego komunikacji), nie sposób kwalifikować go inaczej, jak tylko i wyłącznie w kategoriach obiektu usługowego możliwego do realizacji na danym terenie tylko i wyłącznie w ramach przeznaczenia dopuszczalnego.

W związku z tym należy stwierdzić dobitnie, że nie ma racji skarżąca, jakoby literalne brzmienie § 15 ust. 2 m.p.z.p. wskazywało, by sala widowiskowo-konferencyjna powinna być kwalifikowana jako urządzenie towarzyszące w ramach podstawowego przeznaczenia terenu o symbolu "1.KK.".

Z kolei zarzut "arbitralnego wyrokowania przez organ II instancji, jakoby projektowany budynek konferencyjno-widowiskowy nie mógł stanowić powiązanej funkcjonalnie części przyszłego dworca zintegrowanego", nie mógł przynieść zamierzonego skutku, bowiem zgromadzona dokumentacja, w tym przedłożony przez inwestora raport i Karta Informacyjna Przedsięwzięcia, nie dają najmniejszych nawet podstaw do twierdzenia przeciwnego.

W szczególności brak było powodów do weryfikowania przez organy gołosłownej, forsowanej przez inwestora tezy, że budynek konferencyjno-widowiskowy może być wkomponowany jako obiekt towarzyszący, ewentualnej, przyszłej inwestycji w postaci dworca zintegrowanego (centrum logistycznego). Charakter, cel i zamiar inwestora co do rzeczonego budynku konferencyjno-widowiskowego wystarczająco wynikają z akt administracyjnych zgromadzonych przez organ.

Innymi słowy, z całą pewnością nie sposób uznać, by przedłożona do akt sprawy dokumentacja i zgromadzony materiał dowodowy nie były wystarczające do oceny, oczywiście na etapie wydawania decyzji środowiskowej, jaki jest cel i przeznaczenie projektowanego budynku konferencyjno-widowiskowego od strony południowej. Materiał dowodowy zgromadzony przez organy jest kompletny.

Jak zresztą słusznie podniosła sama skarżąca, dane dotyczące charakteru i powierzchni poszczególnych części zaplanowanej inwestycji "były w komplecie dostępne już na samym początku postępowania, wynikały bowiem wprost z Karty Informacyjnej Przedsięwzięcia".

Tym samym również i budynek konferencyjno-widowiskowy mógł być kwalifikowany wyłącznie w kategoriach obiektu usługowego możliwego do realizacji tylko i wyłącznie w ramach przeznaczenia dopuszczalnego, a powierzchnię zabudowy obu budynków należało sumować.

W świetle powyższego, prawidłowo organ odwoławczy uznał stanowisko organu I instancji o braku spełnienia przez przedsięwzięcie planowane przez inwestora przesłanki zgodności lokalizacji z przepisami obowiązującego planu miejscowego, pomimo częściowo wadliwego uzasadnienia, za odpowiadające prawu.

Powyższa rzetelna i trafna ocena dokonana przez organ odwoławczy zasadnie skutkowała utrzymaniem w mocy decyzji I instancji, pomimo konieczności częściowej zmiany motywacji rozstrzygnięcia.

Sąd podziela również stanowisko organu II instancji odnośnie podnoszonej kwestii zastrzeżeń mieszkańców zgłoszonych w toku postępowania (sprzeciw społeczeństwa - społeczności lokalnej). Zasadna jest też konkluzja Kolegium, że wobec stwierdzenia sprzeczności lokalizacji przedsięwzięcia z przepisami obowiązującego m.p.z.p., wadliwe stanowisko organu I instancji co do sprzeciwu społeczności lokalnej, pozostawało bez wpływu na wynik niniejszej sprawy.

Wobec powyższego należało uznać, że pozostałe sporne między stronami kwestie, jak np. udział w procedurze Biura Planowania Przestrzennego Urzędu Miasta Zakopane, nie miały znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, i nie jest konieczne ani celowe, by Sąd się do nich odnosił.

Podsumowując, z kompletnych akt sprawy wynika, że zaskarżona decyzja została wydana w zgodzie z przepisami prawa. Argumenty i dowody w sprawie zostały ocenione w adekwatny sposób, a skarga okazała się niezasadna. Sąd nie stwierdził naruszenia żadnego ze wskazanych w odwołaniu i skardze przepisów, które mogłoby mieć wpływ na wynik sprawy. Rolą sądu administracyjnego jest kontrola zaskarżonej decyzji pod względem jej zgodności z prawem.

Sąd uchyla zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a. tylko w razie zaistnienia istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu, jeżeli mogły one mieć wpływ na wynik sprawy lub w razie naruszenia przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy.

Takich naruszeń Sąd w sprawie nie stwierdził, dlatego oddalił skargę, o czym orzekł jak w sentencji, na podstawie art. 151 P.p.s.a.