Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt II SA/Gl 442/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2024-05-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono sprzeciw od decyzji
Powołane przepisy: article: art. 138 par. 2, art. 7, art. 77 par. 1, art. 80
journal: Dz.U. 2024 poz 572
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.)
article: art. 64a, art. 64e, art. 153, art. 151a par. 2
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Asesor WSA Aneta Majowska (spr.), po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 13 maja 2024 r. sprawy ze sprzeciwów A. B. i M. B. od decyzji Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach z dnia 19 lutego 2024 r. nr WINB.WOA.7721.436.2023.KS w przedmiocie rozbiórki samowolnie wybudowanego muru oporowego oddala sprzeciwy.


UZASADNIENIE

Decyzją Nr [...] z dnia 23 października 2023 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta B. (dalej: organ pierwszej instancji, PINB), działając na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie: tekst jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 572, dalej: k.p.a.) oraz art. 48 ust. 1 i 4 i art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 682 z późn. zm., dalej: Pr. bud.) nakazał A. i M. B. (dalej: Skarżący) rozbiórkę samowolnie wybudowanego muru oporowego na działce nr 1. obręb [...] (od strony działki 2.) ul. [...] w B.

W wyniku przeprowadzonych czynności kontrolnych organ ustalił, że Inwestor odstąpił w sposób istotny od projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją Prezydenta Miasta B. z dnia 13 kwietnia 2006 r. znak [...] , zmienioną następnie decyzją nr [...] z dnia 3 września 2014 r. Oprócz zmian we wznoszonym budynku mieszkalnym, wprowadzono zmiany w ukształtowaniu i zagospodarowaniu terenu na działkach nr 1. i 3.. Przy zmianach wysokości terenu (nasypy) wykonane zostały samowolnie mury oporowe. Decyzją nr [...] z dnia 28 grudnia 2020 r. PINB dla Miasta B. zatwierdził projekt budowlany zamienny budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego dwulokalowego wraz z poddaszem nieużytkowym i garażami oraz wewnętrznymi instalacjami: elektryczną i sanitarną na działce nr 1. i 3. przy ul. [...] - bez murów oporowych. Legalizacja murów oporowych wymagała przeprowadzenia odrębnego postępowania w oparciu o przepis art. 48 Pr. bud.

Postanowieniem z dnia 15 lipca 2021 r. PINB nałożył na Inwestora obowiązek przedłożenia dokumentów koniecznych do przeprowadzenia legalizacji murów oporowych. Powyższe postanowienie zostało utrzymane w mocy postanowieniem Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach (dalej: ŚWINB) z dnia 20 października 2021 r. znak WINB-WOA.7722.159.2021.AS, następnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 11 maja 2022 r. sygn. akt II SA/Gl 1550/21 uchylił ww. postanowienie ŚWINB.

Inwestor przedłożył dokumenty konieczne do legalizacji murów oporowych. Decyzją z dnia 12 stycznia 2022 r. nr [...] znak: [...] PINB zatwierdził projekt budowlany murów oporowych usytuowanych na działce nr 1. i 3. Projekt ten nie obejmował muru przy granicy działek 1. i 2. ul. [...]. Mur ten zakwalifikowany został jako obiekt małej architektury. Postanowieniem z dnia 24 lutego 2023 r. znak WINB-WOA.7722.159.2021.AS/AT ŚWINB uchylił postanowienie PINB z dnia 15 lipca 2021 r. W powołaniu na związanie wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 11 maja 2022 r. sygn. akt II SA/Gl 1550/21, wskazał, że przy ponownym postępowaniu PINB winien zakwalifikować obiekt znajdujący się na działce nr 1. przy granicy z działką nr 2. jako mur oporowy.

Przeprowadzona w dniu 4 kwietnia 2024 r. kontrola wykazała, że na działce 1. znajduje się mur oporowy zbudowany z bloczków betonowych, długość muru 20,5 m, wysokość 48 cm. PINB postanowieniem z dnia 30 maja 2023 r., nr [...] nałożył na Inwestora zgodnie z art. 48 ust. 3 Pr. bud. obowiązek przedłożenia w terminie do 30 września 2023 r. wymienionych w nim dokumentów wymaganych do legalizacji, których Inwestorzy w zakreślonym terminie nie przedłożyli. Wobec tego PINB nakazał rozbiórkę muru oporowego opisanego na wstępie. Odnosząc się do pisma H.K. organ zwrócił uwagę, że postępowanie dotyczy wyłącznie samowolnie wykonanego muru oporowego, natomiast kwestie sposobu odprowadzania wód opadowych i ukształtowania terenu zostały określone w projekcie zagospodarowania terenu, zatwierdzonym decyzją nr [...] z dnia 28 grudnia 2020 r. znak [...].

W odwołaniu od opisanej na wstępie decyzji, H.K. powołując się na opinię techniczną w zakresie konstrukcyjno-budowalnym, zaakcentowała, że zaskarżona decyzja pomija wbrew art. 5 ust. 1 Pr. bud., że konstrukcja oporowa oraz wykonany nasyp są ściśle ze sobą powiązane. Usunięcie muru oporowego posadowionego w odległości ok 30 cm od granicy działek spowoduje wystąpienie niestabilności konstrukcji nasypu i możliwości osuwiska na działkę niżej położoną. Nadto w piśmie wyraźnie wskazano, że wykonano konstrukcję podporową, która podtrzymuje nasyp, a więc jej usunięcie powodować będzie niestabilność nasypu. Wskazała, że działka 2., znajduje się obecnie w oddziaływaniu wykonanego nasypu ziemnego i będzie bardziej zagrożona po usunięciu muru oporowego. Odwołująca się zwróciła także uwagę, że w decyzji z dnia 5 marca 2020 r. Nr [...] PINB wskazał m.in., że nawieziono masy ziemi, podniesiono poziom terenu, wykonano skarpy ze spadkiem w kierunku działki niżej położonej nie rozwiązując sposobu ich odwodnienia i odprowadzenia wód opadowych. Jak wynika natomiast z opinii technicznej teren podniesiono o 1,60 m. Po zatwierdzeniu planu zamiennego Inwestor nie podjął jednak budowy odwodnienia zgodnie z tym planem, nie powstał zbiornik na wodę, ponadto wybudowano studzienkę chłonną, na której budowę Inwestor nie posiadał pozwolenia. Strona wyraziła również obawę o możliwość wystąpienia katastrofy budowlanej oraz zagrożenie zdrowia, życia i mienia. Do odwołania przedłożyła prywatną opinię techniczną.

Odwołanie wnieśli również obecnie Skarżący podnosząc, że organ wadliwie zidentyfikował sporny element jako murek oporowy, podlegający wymogom uzyskania uzgodnienia architektonicznego i wadliwie uznał, że w stosunku do tego elementu, nie jest możliwe przeprowadzenie procedury legalizacyjnej, a w konsekwencji, że jedyną możliwą sytuacją, jest zakończenie postępowania w drodze nakazania jego rozbiórki. Podali, że klasyfikacja obiektu powinna następować na podstawie funkcji, a nie na podstawie swobodnego uznania organu, natomiast w niniejszej sprawie PINB nie przedstawił wiarygodnego wywodu, ani też dowodu czy ekspertyzy, pokazującej, jak konstrukcja przedmiotowego obiektu wpływa na ograniczenie lub wyłączenie ruchów poziomych ziemi w tym miejscu. Odwołujący się podkreślili, że obiekt, jego konstrukcja i posadowienie nie powstał dla zabezpieczenia przed ruchem ziemi i nie ma takiej funkcji. Na poparcie swojego stanowiska przedłożyli prywatną ekspertyzę z października 2023 r.

Odwołująca się H.K. ustosunkowała się do twierdzeń zawartych w odwołaniu Skarżących oraz przedłożyła do akt dodatkową opinię techniczną.

Po rozpoznaniu odwołań, Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Katowicach decyzją z dnia 19 lutego 2024 r. nr WINB.WOA.7721.436.2023.KS, w oparciu o art. 138 § 2 k.p.a. oraz art. 83 ust. 2 Pr. bud. uchylił zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia.

W pierwszej części uzasadnienia organ odwoławczy przedstawił szczegółowo przebieg postępowania, uwzględniając czynności kontrolne przeprowadzone na działce o nr ewid. 1., wyjaśnienia przedstawiane w toku postępowania przez projektanta, decyzję zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę z dnia 13 kwietnia 2006 r. zmienioną decyzją z dnia 3 września 2014 r., oraz decyzję zatwierdzającą projekt budowlany zamienny oraz udzielającą pozwolenia na wznowienie robót według projektu budowlanego zamiennego z dnia 28 grudnia 2020 r. nr [...], a także wydane w sprawie postanowienia PINB nakładające obowiązek przedłożenia wymienionych w nich dokumentów oraz postanowienia ŚWINB wydane na skutek wniesionych środków zaskarżenia (postanowienie PINB z dnia 30 grudnia 2020 r. znak [...] uchylone postanowieniem ŚWINB z dnia 28 czerwca 2021 r. znak WINB-WOA.7722.22.2021.MG; postanowienie PINB z dnia 15 lipca 2021 r. znak [...] utrzymane w mocy postanowieniem ŚWINB z dnia 20 października 2021 r. znak WINB-WOA.7722.159.2021.AS, następnie uchylone wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 11 maja 2022 r., sygn. akt II SA/Gl 1550/21; postanowienie ŚWINB z dnia 24 lutego 2023 r. znak WINB-WOA.7722.159.2021.AS/AT uchylające ww. postanowienie PINB z dnia 15 lipca 2021 r., znak [...]; postanowienie PINB z dnia 30 maja 2023 r. znak: [...]). Następnie organ odwoławczy zwrócił uwagę, że do ustalonego w sprawie stanu faktycznego stosownie do art. 25 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (tekst jedn. Dz. U. 2020 r., poz. 471), zastosowanie znajdują przepisy Prawa budowlanego sprzed nowelizacji.

W ocenie organu odwoławczego, PINB prowadząc postępowanie administracyjne nie uwzględnił wszystkich zaleceń wskazanych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 11 maja 2022 r., sygn. akt II SA/Gl 1550/21, zatem doszło do wydania rozstrzygnięcia w oparciu o niekompletny materiał dowodowy sprawy. ŚWINB podkreślił jednocześnie związanie organów administracji publicznej treścią zapadłego w sprawie ww. wyroku.

W dalszej kolejności organ odwoławczy wskazał, iż podtrzymuje swoje stanowisko w przedmiocie zakwalifikowania przedmiotowego muru powstałego na działce o numerze ewid. 1. przy granicy z działką o nr ewid. 2. jako konstrukcji oporowej, o funkcji zabezpieczającej stateczność gruntu. Zdaniem ŚWINB, w tym zakresie organ pierwszej instancji dokonał prawidłowej kwalifikacji obiektu budowlanego objętego postępowaniem. O powyższym świadczą cechy budowli jak materiał, z którego powstała (pustaki), miejsce i okoliczności budowy, długość i wysokość, a także różnica wysokości między poziomami terenu, nadto masa ziemi utrzymywana przez ten element sugeruje, iż bez powyższego muru masy ziemi nie zostałyby utrzymane, a grunt niewątpliwie osunąłby się (również na ogrodzenie). Wobec powyższego samowolnie wykonana konstrukcja oporowa, która zgodnie z art. 3 pkt 3 Pr. bud. jest budowlą, wymaga uzyskania pozwolenia na budowę, a prowadzone postępowanie powinno zostać oparte o art. 48 Pr. bud. Jednocześnie stwierdził, iż w sprawie nie istniały przeszkody do przeprowadzenia postępowania legalizacyjnego.

ŚWINB zauważył także, iż organ pierwszej instancji orzekł zaskarżoną decyzją wyłącznie co do muru oporowego wybudowanego na działce objętej postępowaniem od strony działki o nr ewid. 2., a więc co do jednego z czterech murów oporowych. Pozostałe trzy mury oporowe objęte zostały decyzją PINB z dnia 12 stycznia 2022 r., znak [...].

Po analizie niniejszej sprawy ŚWINB doszedł do wniosku, że w sprawie nie zbadano w sposób wystarczający kwestii istniejących stosunków wodnych na działce nr 1. oraz sąsiedniej działce należącej do H.K. Rozstrzygnięcie PINB jest przedwczesne, w zakresie w jakim organ nie odniósł się do kwestii, czy rozbiórka przedmiotowego muru oporowego nie spowoduje naruszenia praw własnościowych na sąsiedniej nieruchomości w związku z niekontrolowanym spływem wód opadowych na ten grunt. W tym kontekście odesłał do akt sprawy, wytycznych wyroku w sprawie o sygn. akt II SA/Gl 1550/21 oraz uzasadnienia decyzji ŚWINB z dnia 8 marca 2021 r., znak WINB-WOA.7721.81.2021.DR utrzymującej w mocy decyzję z dnia 28 grudnia 2020 r. nr [...] zatwierdzającą projekt budowalny zamienny, w tym przedłożonej opinii geotechnicznej. Zauważył, że ww. decyzja nie uwzględniała budowy przedmiotowych murów oporowych na działce objętej postępowaniem, a więc nie oceniano ich wpływu na ukształtowanie powierzchni przedmiotowej działki. W aktach sprawy brak natomiast materiału dowodowego uzasadniającego uznanie, że przedmiotowa skarpa będzie także stabilna, tj. niepowodująca osuwania się ziemi na teren nieruchomości sąsiedniej, ani też niezalewania tej nieruchomości wodami opadowymi, po usunięciu przedmiotowej konstrukcji oporowej. W tym zakresie ŚWINB uznał, że zalecenia zawarte w wyroku tut. Sądu w sprawie o sygn. akt II SA/Gl 1550/21 nie zostały wypełnione, co uzasadniało uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia.

Zdaniem ŚWINB przy ponownym rozpatrzeniu niniejszej sprawy PINB powinien przeprowadzić uzupełniające postępowanie dowodowe mające na celu wypełnienie wszystkich ww. zaleceń WSA w Gliwicach, zwłaszcza w kontekście zastosowania w niniejszej sprawie § 29 w zw. z § 30 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 2 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 1225 z późn. zm,), zgodnie z którymi dokonywanie zmiany naturalnego spływu wód opadowych w celu kierowania ich na teren sąsiedniej nieruchomości jest zabronione.

Z rozstrzygnięciem nie zgodzili się Skarżący - M. B. oraz A. B.. W sprzeciwach o tożsamej treści skierowanych do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach wskazali, że w sprawie istniały przesłanki do umorzenia postępowania. Zdaniem Skarżących wskazane przez ŚWINB czynności są zbędne dla rozstrzygnięcia sprawy. Wskazali, iż są świadomi ograniczonego zakresu weryfikacji sprawy w trybie art. 138 § 2 k.p.a., jednakże wadliwe pozostaje związanie organu pierwszej instancji ustaleniem charakteru spornego obiektu jako muru oporowego. Podkreślili, że ustalenie to nastąpiło bez żadnych badań, organ odwoławczy oparł się o fotografie bez dalszej weryfikacji. Skarżący przedłożyli natomiast ocenę techniczną, z której wynika, że w tym miejscu nie zachodzą ruchy poziome, tym samym obiekt nie spełnia funkcji muru oporowego. Zakwestionowali także ustalenie organu odwoławczego, iż obiekt zabezpiecza stateczność gruntu. W powołaniu na orzecznictwo Skarżący podkreślili, iż istotna jest dominująca funkcja konstrukcji, i jeżeli nie jest nią zatrzymanie /ograniczenie ruchu poziomego ziemi lub obiekt w ogóle nie wpływa na zabezpieczenie przed ruchami ziemi, to nie jest to mur oporowy. Skarżący wyliczyli kolejno, że: budowla małej architektury na dole skarpy nie jest murkiem oporowym, przedmiotowy murek nie posiada fundamentu, a posadowiony jest na podbudowie z kruszywa, nie posiada podstawy poziomej, odprowadzenie wód powierzchniowych nie wpływa na stosunki wodne, opinia techniczna przedstawiona przez H.K. jest błędna co do ustaleń i wniosków, studnia jest szczelna na dnie (nie jest rozsączająca), woda jest absorbowana przez glebę i roślinność, studnia służy do nawadniania roślin i trawnika, wody z dachu budynku odprowadzone są natomiast do kanalizacji miejskiej, zakwestionowali aby skarpa spowodowała spływ wód na sąsiednią działkę, gdyż stosunki wodne zostały ukształtowane przez naturalne spadki tego terenu, a system rynien i odwodnienia spowodował, iż w sposób istotny przestała spływać na sąsiednią działkę woda deszczowa. Wskazali również, że stan faktyczny przedstawia opinia techniczna przygotowana na zlecenie Skarżących.

Każdy ze Skarżących wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

W odpowiedzi na sprzeciw organ wniósł o ich oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Postanowieniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 17 kwietnia 2024 r. sygn. akt II SA/Gl 443/24 połączono sprawę ze sprzeciwu M. B. od decyzji ŚWINB z dnia 19 lutego 2024 r. nr WINB-WOA.7721.436.2023.KS w przedmiocie rozbiórki samowolnie wybudowanego muru oporowego ze sprawą ze sprzeciwu A. B. od ww. decyzji, prowadzoną pod sygn. akt II SA/Gl 442/24.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył co następuje.

Stosownie do brzmienia przepisu art. 64a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 z późn. zm., dalej: p.p.s.a.) od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw.

Granice rozpoznania sprzeciwu od decyzji przez sąd administracyjny określa art. 64e p.p.s.a. W myśl tego przepisu rozpoznając sprzeciw, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Stosownie do treści art. 138 § 2 k.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Jeżeli organ pierwszej instancji dokonał w zaskarżonej decyzji błędnej wykładni przepisów prawa, które mogą znaleźć zastosowanie w sprawie, w decyzji organ odwoławczy określa także wytyczne w zakresie wykładni tych przepisów (art. 138 § 2a k.p.a.).

W literaturze przedmiotu przyjmuje się, iż naruszenie przepisów postępowania, o którym mowa w art. 138 § 2 k.p.a. zachodzi, gdy organ pierwszej instancji nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego, gdy postępowanie wyjaśniające zostało przeprowadzone z rażącym naruszeniem przepisów procesowych bądź w sytuacji nieustalenia istotnych okoliczności faktycznych niezbędnych do prawidłowego zastosowania normy prawa materialnego. Wystąpienie wskazanych naruszeń spowoduje, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy będzie miał wpływ na jej rozstrzygnięcie (por. A. Kabat w: B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. II, Lex el. 2021, B. A.iak w: B. A.iak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, 2017, s. 728-729).

Sprzeciw powoduje zatem wszczęcie postępowania w zakresie ograniczonym do kontroli decyzji kasacyjnej, z uwzględnieniem tylko kryteriów formalnych. Sprzeciw nie jest środkiem prawnym służącym kontroli materialnoprawnej podstawy decyzji. Jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny, rola sądu administracyjnego kontrolującego decyzję o charakterze kasacyjnym sprowadza się do analizy przyczyn, dla których organ odwoławczy uznał za konieczne skorzystanie z możliwości przewidzianej przepisem art. 138 § 2 k.p.a. Sąd jest władny uwzględnić sprzeciw wyłącznie, gdy uchylenie decyzji pierwszoinstancyjnej i przekazanie sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania nie wynikało z przesłanek określonych ww. przepisem (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 lipca 2021 r. sygn. akt II OSK 1190/21). W rezultacie uwzględnienie sprzeciwu może nastąpić jedynie w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia art. 138 § 2 k.p.a. Stwierdzenie natomiast, że zakres wymaganego uzupełnienia postępowania dowodowego przez organ odwoławczy przekraczałby ramy "dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie", może stanowić podstawę do wydania decyzji kasacyjnej z art. 138 § 2 k.p.a., z uwagi na fakt, że sprowadziłoby się ono w istocie do przeprowadzenia postępowania dowodowego w całości, co z kolei naruszałoby zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego.

Po dokonaniu, w świetle powyższych kryteriów, analizy zasadności wydania w niniejszej sprawie decyzji kasacyjnej przez organ odwoławczy, Sąd na gruncie rozpoznawanej sprawy stwierdza, że jest ona prawidłowa, a sprzeciw od niej nieuzasadniony.

Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie została objęta decyzja Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach z dnia 19 lutego 2024 r. nr WINB.WOA.7721.436.2023.KS, mocą której organ odwoławczy uchylił w całości zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji – Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta B. Nr [...] z dnia 23 października 2023 r. w przedmiocie nakazania rozbiórki samowolnie wybudowanego muru oporowego na działce nr 1. obręb [...] (od strony działki 2.) ul. [...] w B., i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania przez organ pierwszej instancji.

ŚWINB jako podstawę uchylenia zaskarżonej decyzji organu pierwszej instancji wskazał na niezbadanie w sposób wystarczający kwestii istniejących stosunków wodnych na działce objętej postępowaniem o nr 1. oraz działce sąsiedniej nr 2., co jednocześnie stanowiło o niewypełnieniu wszystkich zaleceń zawartych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 11 maja 2022 r., sygn. akt II SA/Gl 1550/21. Nadto zdaniem organu odwoławczego sporny obiekt powstały na działce nr 1. należy kwalifikować jako mur oporowy, a stwierdzenie jego samowolnej budowy wymaga przeprowadzenia procedury legalizacyjnej w oparciu o art. 48 Pr. bud.

Organ odwoławczy opierając decyzję o treść art. 138 § 2 k.p.a., wyraźnie wskazał przyczyny uchylenia zaskarżonej decyzji, wymienił braki w ustaleniach stanu faktycznego sprawy, a także uchybienia, do których doszło w toku postępowania przed organem pierwszej instancji w kontekście realizacji wytycznych tut. Sądu wskazanych w przywołanym wyżej wyroku w sprawie o sygn. akt II SA/Gl 1550/21.

Dokonując tego rodzaju oceny organ odwoławczy w ramach wytycznych wskazał na zasadność, w ponownie przeprowadzonym postępowaniu, przeprowadzenia przez PINB uzupełniającego postępowania dowodowego mającego na celu wypełnienie wszystkich przywołanych wyżej zaleceń Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach. Ponadto zwrócił uwagę, że przepisy § 29 w zw. z § 30 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 2 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, zgodnie z którymi dokonywanie zmiany naturalnego spływu wód opadowych w celu kierowania ich na teren sąsiedniej nieruchomości jest zabronione, powinny być rozważone w kontekście tego, czy rozbiórka przedmiotowego obiektu budowlanego nie doprowadzi w istocie do pogorszenia stosunków wodno-prawnych na działkach objętych postępowaniem (str. 17 uzasadnienia zaskarżonej decyzji).

Równocześnie odnotowania wymaga, że Sąd w niniejszej sprawie działa w zakresie związania, o którym mowa w art. 153 p.p.s.a. Stosownie do przywołanej regulacji ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Z kolei zgodnie z art. 170 p.p.s.a. orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby.

Sprawa była już przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej. Jak wynika z uzasadnienia prawomocnego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 11 maja 2022 r. sygn. akt II SA/Gl 1550/21, "wpływ tego rodzaju obiektu na wody opadowe i roztopowe oraz ich naturalny spływ może być różny, a należy go rozpatrywać nie tylko z punktu widzenia wód spływających od strony działki inwestora i skarpy, ale również wzdłuż u podstawy murku i od strony działki sąsiedniej. W tej sytuacji należało poczynić ustalenia pod kątem zachowania wymogów z § 29 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Należało zatem ustalić, czy (nie)doszło do zmiany naturalnego spływu wód z naruszeniem praw własnościowych na sąsiedniej nieruchomości. Wybudowanie podstawy ogrodzenia z elementów betonowych nie musi oznaczać pełnej szczelności i braku możliwości przenikania (przepływania) wód pomiędzy nieruchomościami. Z kolei ewentualne istnienie studni chłonnej na nieruchomości inwestora, sąsiedztwie spornego obiektu, powinno skłaniać do rozważań, czy w sposób należyty jest ona w stanie zabezpieczyć interesy sąsiada (ów), czy jej parametry interesy te należycie zabezpieczają. Nie można zatem twierdzić, by ustalenia organu dawały możliwość precyzyjnej kwalifikacji obiektu na gruncie przepisów prawa budowlanego, od której zależy uznanie, czy wybudowanie go wymagało uzyskania pozwolenia na budowę, czy nie wymagało. Postępowanie naprawcze powinno natomiast objąć wszystkie ww. obiekty, które do tego kwalifikują się, a nie tylko ich część".

Nie budzi wątpliwości, że wskazane wytyczne nie zostały wypełnione. Organ pierwszej instancji nie poddał bowiem rozważaniom kwestii związanych z wpływem powstałego obiektu na wody opadowe i roztopowe, zachowania wymogów § 29 ww. rozporządzenia, ewentualnej zmiany naturalnego spływu wód i jej wpływu na prawa własnościowe nieruchomości sąsiedniej, szczegółowo opisane w uzasadnieniu przywołanego wyroku. Podobnie całkowicie pominął kwestie związane z istnieniem studni chłonnej oraz analizy czy jej parametry zabezpieczają w sposób prawidłowy interesy właściciela działki sąsiedniej.

Wobec powyższego oraz w świetle związania wyrokiem wydanym w przedmiocie niniejszej sprawy, zdaniem Sądu, wskazana argumentacja organu odwoławczego stanowiła uzasadnioną podstawę do stwierdzenia, że decyzja organu pierwszej instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, a tym samym zastosowanie przez organ odwoławczy regulacji z art. 138 § 2 k.p.a. było zasadne.

W odniesieniu natomiast do zakwestionowania przez Skarżących stanowiska organu odwoławczego w przedmiocie zakwalifikowania przedmiotowego muru jako konstrukcji oporowej, o funkcji zabezpieczającej stateczność gruntu, nie może ujść uwadze, że na gruncie rozpoznawanej sprawy, zarówno organ pierwszej instancji jak również organ odwoławczy zakwalifikowały sporny obiekt jako mur oporowy. Kwestia tej kwalifikacji nie stała się podstawą zastosowania przez organ odwoławczy kompetencji kasatoryjnych. Rozpoznając sprzeciw sąd ocenia natomiast jedynie istnienie przesłanek do wydania tego rodzaju rozstrzygnięcia. Powyższe nie stanowi zatem przedmiotu oceny Sądu na aktualnym etapie postępowania. Kwestia ta będzie przedmiotem pełnej oceny organu pierwszej instancji, a weryfikacja tych założeń będzie mogła nastąpić dopiero w razie wniesienia skargi na decyzję merytoryczną.

Należy pamiętać, że Sąd nie może odnosić się do meritum sprawy w kierunku jej przesądzenia, gdyż na skutek uchylenia decyzji organu pierwszej instancji, sprawa wraca do merytorycznego rozpatrzenia przed tym organem (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 maja 2017 r. sygn. akt II OSK 2219/15). Jednocześnie uwzględniając, że decyzja kasacyjna jest rozstrzygnięciem procesowym, zatem nie kształtuje stosunku materialnoprawnego, podzielić należy tezę wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 lutego 2012 r. sygn. akt II GSK 9/11, że "organ administracyjny pierwszej instancji nie może zostać skutecznie związany ocenami prawnymi organu drugiej instancji". Co istotne w kontekście wyrażonych w skardze wątpliwości, zauważyć należy, że zdanie drugie przepisu art. 138 § 2 tego Kodeksu należy rozumieć w ten sposób, iż organ pierwszej instancji nie jest związany wyrażonymi w uzasadnieniu decyzji kasacyjnej ocenami, poglądami i stanowiskiem organu drugiej instancji odnośnie do wykładni przepisów prawa materialnego, mających zastosowanie w sprawie. Natomiast jest związany prawnie wskazanymi przez organ odwoławczy "okolicznościami", jakie należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu tej sprawy. Niewątpliwie wiążące prawnie są także oceny prawne organu odwoławczego w przedmiocie stwierdzonych naruszeń przepisów postępowania (zob. M. Bogusz, Problem związania organu pierwszej instancji decyzją kasacyjną organu odwoławczego w świetle kodeksu postępowania administracyjnego, GSP 2013/29, s. 27–33 w: M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, Lex el. 2024).

Organ odwoławczy dostrzegł naruszenie przez PINB przepisów postępowania, wobec tego uchylił zaskarżoną decyzję z dnia 23 października 2023 r. Podstawa zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. została przez organ odwoławczy należycie uzasadniona, przywołana przyczyna odpowiada przesłankom zastosowania tego rodzaju rozstrzygnięcia w toku kontroli instancyjnej, zaś pozostały do rozstrzygnięcia zakres sprawy przekraczał ramy postępowania uzupełniającego jakie może prowadzić organ odwoławczy.

Przekroczenie granic "dodatkowego" postępowania dowodowego stanowiłoby bowiem niedopuszczalne naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, pozbawiając tym samym stronę prawa do odwołania (zob. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 20 października 2016 r. sygn. akt II OSK 65/15; z dnia 24 maja 2016 r. sygn. akt II OSK 539/15).

W badanej sprawie zaszły zatem przesłanki do wydania decyzji kasacyjnej. Organ pierwszej instancji wydał decyzję z pominięciem wiążących wskazań co do dalszego postępowania wyrażonych w orzeczeniu Sądu, a także z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Tego rodzaju naruszenia mogły stanowić podstawę do wydania przez organ odwoławczy decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a.

Mając powyższe na uwadze, Sąd, na podstawie art. 151a § 2 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.

Orzeczenia przywołane w treści niniejszego uzasadnienia dostępne są w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych.