Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt III SA/Łd 423/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2024-09-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6195 Funkcjonariusze Straży Pożarnej
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Straż pożarna
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w części
Powołane przepisy: article: art. 91 ust. 1 i ust. 4
journal: Dz.U. 2023 poz 40
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t.j.
article: art. 147 par. 1, art. 200, art. 205 par. 2, art. 206
journal: Dz.U. 2024 poz 935
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)

SENTENCJA

Dnia 10 września 2024 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III Przewodniczący Sędzia WSA Anna Dębowska, Sędziowie Sędzia WSA Małgorzata Kowalska (spr.), Sędzia WSA Joanna Wyporska-Frankiewicz, Asystent sędziego Beata Drożdż, Protokolant, w składzie następującym: po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 września 2024 roku sprawy ze skargi Wojewody Łódzkiego na uchwałę Rady Gminy Witonia z dnia 28 grudnia 2023 roku nr LXX/367/23 w sprawie wysokości ekwiwalentu pieniężnego dla strażaków ratowników oraz kandydatów na strażaków Ochotniczych Straży Pożarnych z terenu Gminy Witonia za udział w działaniu ratowniczym, akcji ratowniczej, szkoleniu, ćwiczeniu lub zabezpieczaniu obszaru chronionego właściwej jednostki ratowniczo-gaśniczej Państwowej Straży Pożarnej, określonego w powiatowym (miejskim) planie ratowniczym 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części, tj. § 1 w zakresie słów "za każdą rozpoczętą godzinę od zgłoszenia wyjazdu z jednostki ochotniczej straży pożarnej"; 2. zasądza od Gminy Witonia na rzecz skarżącego Wojewody Łódzkiego kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

28 grudnia 2023 r. Rada Gminy Witonia, na podstawie art.18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r. poz. 40) – dalej: "u.s.g." i art. 15 ust. 1, 1a i 2 ustawy z dnia 17 grudnia 2021 r. o ochotniczych strażach pożarnych (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r. poz. 194) – dalej: "ustawa", podjęła uchwałę nr LXX/367/23 w sprawie wysokości ekwiwalentu pieniężnego dla strażaków ratowników oraz kandydatów na strażaków Ochotniczych Straży Pożarnych z terenu Gminy Witonia za udział w działaniu ratowniczym, akcji ratowniczej, szkoleniu, ćwiczeniu lub w zabezpieczaniu obszaru chronionego właściwej jednostki ratowniczo-gaśniczej Państwowej Straży Pożarnej, określonego w powiatowym (miejskim) planie ratowniczym. W § 1 tej uchwały wskazano, że § 1. strażak ratownik Ochotniczej Straży Pożarnej, który uczestniczył w działaniu ratowniczym, akcji ratowniczej, szkoleniu, ćwiczeniu lub uczestniczył w zabezpieczaniu obszaru chronionego właściwej jednostki ratowniczo-gaśniczej Państwowej Straży Pożarnej, określonego w powiatowym (miejskim) planie ratowniczym otrzymuje ekwiwalent pieniężny za każdą rozpoczętą godzinę od zgłoszenia wyjazdu z jednostki ochotniczej straży pożarnej w wysokości:

1) 20,00 zł brutto (słownie: dwadzieścia złotych 00/100) za udział w działaniu ratowniczym i akcji ratowniczej, lub zabezpieczaniu obszaru chronionego właściwej jednostki ratowniczo-gaśniczej Państwowej Straży Pożarnej, określonego w powiatowym (miejskim) planie ratowniczym.

2) 10,00 zł brutto (słownie: dziesięć złotych 00/100) za udział w szkoleniu, ćwiczeniu.

Skargę na powyższą uchwałę wniósł Wojewoda Łódzki zarzucając istotne naruszenie prawa, tj.:

1. art. 15 ust. 2 w związku z art. 15 ust. 1 a pkt 2 ustawy poprzez nieuregulowanie mocą § 1 pkt 1 zaskarżonej uchwały ekwiwalentu pieniężnego dla strażaka ochotniczej straży pożarnej za gotowość do wyjazdu w celu realizacji zadań, o których mowa w art. 3 pkt 7 ustawy w konsekwencji zaskarżona uchwała pozostaje sprzeczna z brzmieniem art. 15 ust. 2 ustawy;

2. art. 15 ust. 2 ustawy poprzez ustalenie mocą § 1 zaskarżonej uchwały ekwiwalentu pieniężnego dla strażaka ratownika OSP, który uczestniczył w działaniu ratowniczym, akcji ratowniczej, w szkoleniu, ćwiczeniu lub uczestniczył w zabezpieczeniu obszaru chronionego właściwej jednostki ratowniczo-gaśniczej Państwowej Straży Pożarnej, określonego w powiatowym (miejskim) planie ratowniczym "za każdą rozpoczętą godzinę od zgłoszenia wyjazdu z jednostki ochotniczej straży pożarnej", podczas gdy art. 15 ust. 2 ustawy uprawnia radę gminy do ustalenia ekwiwalentu pieniężnego "naliczanego za każdą rozpoczętą godzinę liczoną od zgłoszenia wyjazdu z jednostki ochotniczej straży pożarnej bez względu na liczbę wyjazdów w ciągu jednej godziny" w konsekwencji czego zaskarżona uchwała pozostaje sprzeczna z brzmieniem art. 15 ust. 2 ustawy.

Na tej podstawie skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, wg norm przepisanych.

W uzasadnieniu wojewoda przytoczył treść art. 15 oraz 15a ustawy i wskazał, że jego zdaniem przyznanie uprawnienia do ekwiwalentu pieniężnego strażakom, o których mowa w art. 15 ust. 1a pkt 2 powinno pozostawać w związku ze sposobem naliczania ekwiwalentu oznaczonym w art. 15 ust. 2 ustawy, który stanowi o uprawnieniu do ekwiwalentu również w przypadku gotowości do wyjazdu w celu realizowania zadań, o których mowa w art. 3 ust. 7 ustawy. W tej sytuacji zdaniem skarżącego Rada Gminy Witonia pominęła regulację wymaganą przez ustawodawcę, tj. nie uregulowała wysokości i sposobu naliczania ekwiwalentu dla strażaków ratowników za ich gotowość do wyjazdu w celu realizacji zadań, o których mowa w art. 3 pkt 7 ustawy, co w sposób istotny narusza art. 15 ust. 2 ustawy. Wojewoda zwrócił uwagę, że możliwość unormowania wysokości ekwiwalentu dla strażaka ratownika OSP, który brał udział w działaniach, o których mowa w art. 3 pkt 7 ustawy ma charakter fakultatywny i decyzja w zakresie przyznania tego uprawnienia pozostaje w kompetencji organu stanowiącego gminy, bowiem ustawodawca w art. 15 ust. 1a wskazał, że uprawnienie to przysługuje stosownie do posiadanych środków finansowych. Skoro rada uregulowała wysokość ekwiwalentu dla strażaków, o których mowa w art. 15 ust. 1a pkt 2 ustawy, to w tej sytuacji zobowiązana była również do określenia wysokości ekwiwalentu za gotowość do wyjazdu w celu realizowania zadań, o których mowa w art. 3 pkt 7 i określenia sposobu naliczania wysokości ekwiwalentu pieniężnego zgodnie z brzmieniem art. 15 ust. 2 ustawy. Brak uregulowania "gotowości" w sposób istotny narusza art. 15 ust. 2 ustawy. Niewyczerpanie zakresu przedmiotowego przekazanego przez ustawodawcę do uregulowania w drodze uchwały skutkuje istotnym naruszeniem prawa.

Nadto w § 1 zaskarżonej uchwały rada ustaliła ekwiwalent pieniężny dla strażaka ratownika Ochotniczej Straży Pożarnej, który uczestniczył w działaniu ratowniczym, akcji ratowniczej, w szkoleniu, ćwiczeniu lub uczestniczył w zabezpieczeniu obszaru chronionego właściwej jednostki ratowniczo-gaśniczej Państwowej Straży Pożarnej, określonego w powiatowym (miejskim) planie ratowniczym "za każdą rozpoczętą godzinę od zgłoszenia wyjazdu z jednostki ochotniczej straży pożarnej", podczas gdy art. 15 ust. 2 ustawy uprawnia radę gminy do ustalenia ekwiwalentu pieniężnego "naliczanego za każda rozpoczętą godzinę liczoną od zgłoszenia wyjazdu z jednostki ochotniczej straży pożarnej bez względu na liczbę wyjazdów w ciągu jednej godziny", co oznacza modyfikację zasady wynikającą z przepisu art. 15 ust. 2 ustawy. Zaskarżona uchwała odmiennie bowiem reguluje sposób naliczania ekwiwalentu w konsekwencji czego uchwała pozostaje w sprzeczności z brzmieniem art. 15 ust. 2 ustawy. Treść § 1 uchwały nie jest dosłownym powtórzeniem art. 15 ust. 2 ustawy, a przeciwnie wprowadza odmienną od ustawy regulację.

W odpowiedzi na skargę Rada Gminy Witonia wniosła o umorzenie postępowania oraz nie obciążanie organu kosztami postępowania. Organ wskazał, że uznał za zasadne zarzuty podniesione w skardze i uchylił zaskarżoną uchwałę, zaś 28 maja 2024 r. podjął uchwałę nr 11/10/24 w sprawie wysokości ekwiwalentu pieniężnego dla strażaków ratowników oraz kandydatów na strażaków Ochotniczych Straży Pożarnych z terenu Gminy Witonia, co powoduje konieczność umorzenia postępowania. Rada Gminy w Witonia nie podzieliła jednocześnie poglądu skarżącego, iż mimo dokonania uchylenia zaskarżonej uchwały konieczne jest wydanie wyroku przez Wojewódzki Sąd Administracyjny. Organ zwrócił się jednocześnie, aby w przypadku uwzględnienia skargi, nie uwzględniać wniosku skarżącego o zasadzenie kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego. W ocenie rady skarżący powinien dokonać zgłoszenia zastrzeżeń do zaskarżonej uchwały w trybie przepisu art. 91 ustawy o samorządzie gminnym, czego nie uczynił w ustawowym terminie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył co następuje:

Skarga jest częściowo zasadna.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 1267), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Zakres kontroli działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne, stosownie do art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 935) - dalej: "p.p.s.a.", obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego oraz akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej.

Sąd, uwzględniając skargę na uchwałę, o jakiej mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jej nieważności, o czym stanowi art. 147 § 1 p.p.s.a.

W myśl art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 609 ze zm.) – dalej: "u.s.g." uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Z kolei zgodnie z art. 91 ust. 4 u.s.g., nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia w przypadku tzw. nieistotnego naruszenia prawa. Wprowadzając sankcję nieważności, jako następstwo sprzeczności z prawem uchwały lub zarządzenia, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania takiej sankcji. Do "istotnych" naruszeń prawa zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (por. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, Samorząd Terytorialny 2001, z. 1-2, s. 101-102). W judykaturze za istotne naruszenie prawa, będące podstawą do stwierdzenia nieważności aktu, uznaje się takiego rodzaju naruszenia prawa jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenie procedury podjęcia uchwały (por. wyroki NSA: z 11 lutego 1998 r. sygn. akt II SA/Wr 1459/97, Lex nr 33805; z 8 lutego 1996 r. sygn. akt SA/Gd 327/95, Lex nr 25639, z 6 listopada 2019 r., sygn. II OSK 2674/19, LEX nr 2777895). Stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika wprost z treści tego przepisu. Z kolei naruszenia o charakterze nieistotnym są jedynie przesłanką do wskazania, że akt został wydany z naruszeniem prawa, ale nie stanowią przesłanki do stwierdzenia jego nieważności.

Przedmiot kontroli sądowej w niniejszej sprawie stanowiła uchwała Rady Gminy Witonia z 28 grudnia 2023 r. w sprawie wysokości ekwiwalentu pieniężnego dla strażaków ratowników oraz kandydatów na strażaków Ochotniczych Straży Pożarnych z terenu Gminy Witonia za udział w działaniu ratowniczym, akcji ratowniczej, szkoleniu, ćwiczeniu lub w zabezpieczaniu obszaru chronionego właściwej jednostki ratowniczo-gaśniczej Państwowej Straży Pożarnej, określonego w powiatowym (miejskim) planie ratowniczym.

W rozpoznawanej sprawie nie jest sporne, że zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego. Zgodnie z art. 87 ust. 2 Konstytucji RP, akty prawa miejscowego są źródłami powszechnie obowiązującego prawa na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Natomiast w art. 94 Konstytucja RP wskazuje, że organy samorządu terytorialnego ustanawiają akty prawa miejscowego na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. To zatem ustawa określa zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego. Regulacje zawarte w akcie prawa miejscowego mają na celu jedynie "uzupełnienie" przepisów powszechnie obowiązujących rangi ustawowej, kształtujących prawa i obowiązki ich adresatów. Za niedopuszczalne uznać należy zarówno pomijanie przez radę gminy materii przekazanej temu organowi do uregulowania na mocy delegacji ustawowej, jak i regulowanie tego, co zostało już uregulowane w źródle prawa powszechnie obowiązującego, bądź modyfikowanie przepisu ustawowego przez akt wykonawczy niższego rzędu, co możliwe jest tylko w granicach wyraźnie przewidzianego upoważnienia ustawowego. Każde zatem unormowanie wykraczające poza udzielone upoważnienie ustawowe należy uznać za naruszenie normy upoważniającej i zarazem naruszenie konstytucyjnych warunków legalności aktu prawa miejscowego wydanego na podstawie upoważnienia ustawowego. Tego rodzaju wykroczenie przez organ uchwałodawczy poza granice normy kompetencyjnej do wydawania aktu prawa miejscowego należy ocenić jako istotne naruszenie prawa, skutkujące nieważnością wadliwego przepisu prawa miejscowego.

Podkreślić również należy, że w świetle 7 Konstytucji RP, który stanowi, że organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa, zakazane jest domniemywanie kompetencji organu. Wskazany przepis nakazuje, by wszelkie działania organu władzy publicznej były oparte na wyraźnie określonej normie kompetencyjnej. Realizując kompetencję organ musi uwzględniać treść normy ustawowej. Odstąpienie od tej zasady z reguły stanowi istotne naruszenie prawa. Ponadto należy podkreślić, że normy upoważniające powinny być interpretowane w sposób ścisły, literalny. Zakazuje się dokonywania wykładni rozszerzającej przepisów kompetencyjnych oraz wyprowadzania kompetencji w drodze analogii (por. wyroki WSA: we Wrocławiu z 24 lutego 2010 r. sygn. akt IV SA/Wr 593/09, LEX 646458; w Olsztynie z 7 marca 2019 r. sygn. akt II SA/Ol 91/19, LEX nr 2633802).

Jak zostało wskazane powyżej, zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego, a jej przepisy stanowią podstawę dla strażaków ratowników OSP do występowania względem gminy z roszczeniem o wypłatę ekwiwalentu w określonej wysokości, płatnego z jej budżetu. Nie jest zatem obojętne, w jaki sposób zostaną zredagowane przepisy omawianego aktu, w szczególności nie mogą one pozostawać w sprzeczności z normą kompetencyjną.

Sąd w pierwszej kolejności, odnosząc się do stanowiska Rady, że postępowanie powinno być umorzone z uwagi na jego bezprzedmiotowość, gdyż po wniesieniu skargi została podjęta nowa uchwała uwzględniająca wszystkie zarzuty skargi i uchylająca kwestionowaną w sprawie niniejszej uchwałę stwierdza, że okoliczność ta nie eliminuje potrzeby rozstrzygnięcia o nieważności zaskarżonej uchwały ani nie czyni niniejszego postępowania sądowoadministracyjnego bezprzedmiotowym. Stwierdzenie nieważności uchwały wywołuje bowiem skutek ex tunc co może mieć znaczenie dla kwalifikacji prawnej zdarzeń, które wówczas – tj. w czasie, gdy ona pozostawała w obrocie prawnym – zaistniały (vide: np. wyrok NSA z 8 grudnia 2011 r., sygn. akt II OSK 1562/11, LEX nr 1101483). Nie ma zatem podstaw do umorzenia postępowania. Uchylenie zaskarżonej uchwały przez organ takiego skutku nie wywiera. Zmiana lub uchylenie uchwały podjętej przez organ jednostki samorządu terytorialnego w sprawie z zakresu administracji publicznej nie czyni zbędnym wydania przez sąd administracyjny wyroku, jeżeli zaskarżona uchwała może być stosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego jej uchylenie lub zmianę. Następstwa stwierdzenia nieważności uchwały polegają bowiem na wyeliminowaniu jej postanowień z obrotu prawnego ze skutkiem ex tunc, tj. od daty podjęcia uchwały, są zatem dalej idące niż uchylenie uchwały, które wywiera jedynie skutek ex nunc, tj. od daty uchylenia (vide: uchwała TK z 14 września 1994 r., W 5/94, OTK z 1994 r. nr 2, poz. 44 i wyrok NSA z 22 marca 2007 r., sygn. akt II OSK 1776/06, LEX nr 327767). W uzasadnieniu przywołanego wyżej orzeczenia Trybunał Konstytucyjny wyjaśnił, że dopuszczalna jest skarga na uchwałę, która wprawdzie została uchylona lub zmieniona, lecz jej przepisy "nadal obowiązują" w tym znaczeniu, że można je stosować do sytuacji z przeszłości, teraźniejszości lub przyszłości. Z uwagi na powyższe, kwestia uchylenia zaskarżonej uchwały, wskutek podjęcia nowej uchwały z 27 czerwca 2024 r., nie wpływa na możliwość poddania jej kontroli w toku aktualnie prowadzonego postępowania sądowoadministracyjnego. Zaznaczyć przy tym należy, że przedmiotowej kontroli w niniejszej sprawie jest jedynie zaskarżona uchwała.

Przechodząc do istoty sporu przypomnieć należy, że zgodnie z w art. 15 ust. 1, 1 a i 2 ustawy strażak ratownik OSP, który uczestniczył w działaniu ratowniczym, akcji ratowniczej, szkoleniu lub ćwiczeniu, otrzymuje, niezależnie od otrzymywanego wynagrodzenia, ekwiwalent pieniężny. Ekwiwalent pieniężny otrzymują również: kandydat na strażaka ratownika OSP, o którym mowa w art. 9 ust. 2 pkt 1, oraz strażak ratownik OSP, który brał udział w działaniach, o których mowa w art. 3 pkt 7- stosownie do posiadanych przez gminę środków finansowych. Wysokość ekwiwalentu pieniężnego ustala, nie rzadziej niż raz na 2 lata, właściwa rada gminy w drodze uchwały. Wysokość ekwiwalentu pieniężnego nie może przekraczać 1/175 przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego brutto, ogłoszonego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego w Dzienniku Urzędowym Rzeczypospolitej Polskiej "Monitor Polski" na podstawie art. 20 pkt 2 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2023 r. poz. 1251, 1429 i 1672) przed dniem ustalenia ekwiwalentu pieniężnego. Ekwiwalent pieniężny nalicza się za każdą rozpoczętą godzinę liczoną od zgłoszenia wyjazdu z jednostki ochotniczej straży pożarnej lub gotowości do wyjazdu w celu realizowania zadań, o których mowa w art. 3 pkt 7, bez względu na liczbę wyjazdów w ciągu jednej godziny, a w przypadku kandydata na strażaka ratownika OSP - za każdą rozpoczętą godzinę szkolenia. Ekwiwalent pieniężny jest wypłacany z budżetu właściwej gminy.

Z powyższej regulacji wynika, że rada upoważniona jest do określenia wysokości ekwiwalentu pieniężnego dla strażaka ratownika OSP, który uczestniczył w działaniu ratowniczym, akcji ratowniczej, szkoleniu lub ćwiczeniu (art. 15 ust. 1 ustawy), a także stosownie do posiadanych przez gminę środków finansowych - dla kandydata na strażaka ratownika OSP, o którym mowa w art. 9 ust. 2 pkt 1 i dla strażaka ratownika OSP, który brał udział w działaniach, o których mowa w art. 3 pkt 7, tj. w zabezpieczaniu obszaru chronionego właściwej jednostki ratowniczo-gaśniczej Państwowej Straży Pożarnej, określonego w powiatowym (miejskim) planie ratowniczym (art. 15 ust. 1a ustawy). Zgodnie zaś z art. 15 ust. 2 ustawy:

- ekwiwalent dla strażaka ratownika OSP, który uczestniczył w działaniu ratowniczym, akcji ratowniczej, szkoleniu lub ćwiczeniu nalicza się za każdą rozpoczętą godzinę liczoną od zgłoszenia wyjazdu z jednostki ochotniczej straży pożarnej, bez względu na liczbę wyjazdów w ciągu jednej godziny;

- ekwiwalent dla strażaka ratownika OSP, który brał udział w działaniach, o których mowa w art. 3 pkt 7 ustawy, tj. w zabezpieczaniu obszaru chronionego właściwej jednostki ratowniczo-gaśniczej Państwowej Straży Pożarnej, określonego w powiatowym (miejskim) planie ratowniczym, nalicza się za każdą rozpoczętą godzinę liczoną od zgłoszenia gotowości do wyjazdu w celu realizowania zadań, o których mowa w art. 3 pkt 7, bez względu na liczbę wyjazdów w ciągu jednej godziny;

- ekwiwalent dla kandydata na strażaka ratownika OSP, o którym mowa w art. 9 ust. 2 pkt 1 ustawy, nalicza się za każdą rozpoczętą godzinę szkolenia.

W stosunku do ekwiwalentu przyznawanego wyżej wymienionym podmiotom, rada upoważniona jest wyłącznie do określenia wysokości tego ekwiwalentu poprzez wskazanie jego stawiki godzinowej (kwoty) dla wskazanych w ustawie wariantów aktywności strażackich, natomiast sposób wypłaty ekwiwalentu określony został przez ustawodawcę w art. 15 ust. 2 ustawy i rada nie jest uprawniona do jego modyfikowania. To ustawa bowiem określa sposób obliczania należnego ekwiwalentu, wiążąc jednoznacznie rozpoczęcie jego naliczania ze zgłoszeniem wyjazdu z jednostki straży pożarnej lub gotowości do wyjazdu w celu realizacji zadań, o których mowa w art. 3 pkt 7 ustawy bądź każdą rozpoczętą godziną szkolenia w odniesieniu do kandydatów na strażaka (por. wyrok WSA w Gdańsku z 13 czerwca 2024 r., sygn. akt III SA/Gd 14/24, LEX nr 3730385, wyrok WSA w Rzeszowie z 7 listopada 2023 r., sygn. akt II SA/Rz 898/23, LEX nr 3637495).

Jak z powyższego wynika, nie ma zatem racji pełnomocnik wojewody zarzucając radzie popełnienie pominięcia uchwałodawczego, które miałoby przejawiać się w braku określenia stawki za gotowość do podjęcia zadań, o których mowa w art. 3 pkt 7 ustawy. Zgodnie bowiem z art. 15 ust. 1a ustawy ekwiwalent przysługuje strażakowi ratownikowi OSP, który brał udział w działaniach, o których mowa w art. 3 pkt 7 ustawy, tj. w zabezpieczaniu obszaru chronionego właściwej jednostki ratowniczo-gaśniczej Państwowej Straży Pożarnej, określonego w powiatowym (miejskim) planie ratowniczym, a jedynie należny mu ekwiwalent nalicza się za każdą rozpoczętą godzinę liczoną od zgłoszenia gotowości do wyjazdu w celu realizowania tych zadań. Zatem skoro ustawa nie przewiduje wypłaty ekwiwalentu za "gotowość" to nie można zasadnie zarzucić organowi braku regulacji w tym zakresie.

Trafnie natomiast w swojej skardze wojewoda zarzucił organowi dokonanie nieuprawnionej modyfikacji zasad wypłaty ekwiwalentu dla strażaków ochotników. Przyjęte na gruncie § 1 zaskarżonej uchwały sformułowanie "za każdą rozpoczętą godzinę od zgłoszenia wyjazdu z jednostki ochotniczej straży pożarnej" dotyczące sposobu ustalenia ekwiwalentu odmiennie regulujące zasady jego przyznawania z pominięciem zawartej w art. 15 ust. 2 ustawy zasady, że kwota ta winna być naliczana "za każdą rozpoczętą godzinę liczoną od zgłoszenia wyjazdu z jednostki ochotniczej straży pożarnej lub gotowości do wyjazdu w celu realizowania zadań, o których mowa w art. 3 pkt 7, bez względu na liczbę wyjazdów w ciągu jednej godziny", stanowi niedopuszczalną modyfikację art. 15 ust. 2 ustawy. Sposób redakcji § 1 uchwały wypacza sens regulacji ustawowej, z której wypływa jednoznaczna dyrektywa co do sposobu naliczania przysługującego strażakowi wynagrodzenia co stanowi jednocześnie o istotnym naruszeniu kwestionowanym przepisem uchwały unormowania ustawowego. Jak to zostało wskazane powyżej ustawa kompetencyjna w ogóle nie upoważnia rady gminy do ustalania zasad wypłaty ekwiwalentu dla strażaków ochotników i kandydatów na strażaka, a jedynie kwot tych świadczeń uznać zatem należy, że § 1 zaskarżonej uchwały w zakresie słów "za każdą rozpoczętą godzinę od zgłoszenia wyjazdu z jednostki ochotniczej straży pożarnej" pozostaje w wyraźnej sprzeczności z zakresem regulacji przekazanej radom gmin na podstawie ustawy o ochotniczych strażach pożarnych. Przypomnieć należy, że podejmując akty prawa miejscowego w oparciu o normę ustawową organ stanowiący musi ściśle uwzględniać wytyczne zawarte w upoważnieniu. Odstąpienie od tej zasady narusza związek formalny i materialny między tym aktem, a ustawą, co - jak już zostało podniesione, z reguły stanowi istotne naruszenie prawa. Wyeliminowanie jedynie tej części § 1 zaskarżonej uchwały jest w ocenie sądu wystarczające do usunięcia sprzeczności pomiędzy ustawą kompetencyjną a zaskarżoną uchwałą.

W świetle powyższych kryteriów oceny legalności zaskarżonej uchwały Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w części, tj. § 1 w zakresie słów "za każdą rozpoczętą godzinę od zgłoszenia wyjazdu z jednostki ochotniczej straży pożarnej". (punkt 1 wyroku).

O kosztach postępowania sąd orzekł natomiast na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 oraz art. 206 p.p.s.a., zasądzając od organu na rzecz strony skarżącej zwrot kosztów postępowania obejmujących kwotę 240 zł z tytułu zastępstwa procesowego. Sąd skorzystał z uprawnienia przewidzianego w art. 206 p.p.s.a. i obniżył o połowę ustawową minimalną stawkę (480 zł) za czynności radców prawnych, określoną w § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r. poz. 1935). Zgodnie z art. 206 p.p.s.a., sąd może w uzasadnionych przypadkach odstąpić od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania w całości lub w części, w szczególności jeżeli skarga została uwzględniona w części niewspółmiernej w stosunku do wartości przedmiotu sporu ustalonej w celu pobrania wpisu. Zastosowanie tej regulacji pozostawione zostało uznaniu sądu i swobodnej ocenie w odniesieniu do okoliczności konkretnej sprawy. Za odstąpieniem od zasądzenia na rzecz strony skarżącej pełnej stawki minimalnego wynagrodzenia dla jej pełnomocnika, przemawiało przede wszystkim to, że skarga została uwzględniona jedynie częściowo, a w konsekwencji sąd stwierdził jedynie w części nieważność zaskarżonej uchwały. Nadto rozpoznawana sprawa jest jedną z kilku spraw, zainicjowanych skargami wojewody na uchwały organów gminy dotyczące ustalenia wysokości ekwiwalentu pieniężnego dla strażaków ratowników OSP, w których analogia stanów faktycznych i prawnych, sprawiła, że pełnomocnik sporządził w nich zbliżone skargi, z częściowo nietrafną argumentacją.

EC