Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt I SA/Lu 389/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2022-10-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6532 Sprawy budżetowe jednostek samorządu terytorialnego
Hasła tematyczne: Oświata
Finanse publiczne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję w części
Powołane przepisy: article: art. 153
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
article: art. 252
journal: Dz.U. 2021 poz 305
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marta Laskowska-Pietrzak Sędziowie WSA Wiesława Achrymowicz (sprawozdawca) WSA Andrzej Niezgoda Protokolant Asystent sędziego Krzysztof Kożuch po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 października 2022 r. sprawy ze skargi L. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 10 czerwca 2022 r. nr SKO.41/2029/PO/2021 w przedmiocie zwrotu dotacji oświatowej za 2016 r. I. uchyla pkt 2. zaskarżonej decyzji; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz L. K. kwotę 136,32 zł (sto trzydzieści sześć złotych trzydzieści dwa grosze) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Lublinie (organ) po rozpatrzeniu odwołania L. K. (skarżący):

1. uchyliło w całości decyzję Wójta Gminy Jastków (organ I instancji) z 14 marca 2018 r., orzekającą o obowiązku skarżącego zwrotu dotacji pobranej w nadmiernej wysokości w kwocie [...]zł z odsetkami jak dla zaległości podatkowych liczonymi od 16 listopada 2016 r.;

2. zobowiązało skarżącego, prowadzącego N. (przedszkole), do zwrotu dotacji pobranych w nadmiernej wysokości za 2016 r. w kwocie [...]zł;

3. umorzyło postępowanie pierwszej instancji w części dotyczącej obowiązku zwrotu przez skarżącego, jako organu prowadzącego przedszkole, dotacji pobranych w nadmiernej wysokości za 2015 r.

W podstawie prawnej tej treści rozstrzygnięcia organ wymienił:

- art. 138 § 1 pkt 2 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U.2022. 2000 - K.p.a.);

- art. 61 ust. 3 pkt 4, art. 67 ust. 1, art. 252 ust. 1 pkt 2, ust. 3, ust. 5, ust. 6 pkt 2 ustawy o finansach publicznych (Dz.U.2022.1634 ze zm. - u.f.p.);

- art. 90 ust. 1, ust. 1b, ust. 2b, art. 14 ust. 1, ust. 1b ustawy o systemie oświaty (Dz.U.2015.2156 ze zm. - u.s.o.);

- art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.2022.329 ze zm. - P.p.s.a.).

W motywach podjętego rozstrzygnięcia organ przede wszystkim powołał się na wiążącą ocenę prawną wyrażoną w tej sprawie w prawomocnych wyrokach sądowych sygn.: I SA/Lu 34/20 oraz I GSK 1704/20, w wyniku których wcześniejsza decyzja organu z 25 listopada 2019 r. została uchylona z powodu istotnych naruszeń przez organ prawa materialnego oraz przepisów postępowania administracyjnego, a więc niespełnienia kryterium legalności.

W sprawie sygn. I GSK 1704/20 Naczelny Sąd Administracyjny (Sąd kasacyjny) oddalił skargę kasacyjną organu od wyroku w sprawie sygn. I SA/Lu 34/20.

Sąd kasacyjny na wstępie wyjaśnił, że przy rozpatrywaniu sprawy jest związany granicami skargi kasacyjnej, co oznacza, że jest władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wymienione w złożonym środku zaskarżenia.

Następnie Sąd kasacyjny nawiązał do art. 252 ust. 1 - ust. 6 u.f.p., art. 90 ust. 2, ust. 2b, ust. 2d, ust. 3d, ust. 3e u.s.o. Na gruncie tych regulacji prawnych ocenił, że na organie spoczywa obowiązek ustalenia stanu faktycznego w zakresie liczby dzieci przyjętych i kontynuujących edukację przedszkolną, faktycznie objętych działalnością przedszkola prowadzonego przez skarżącego. Miesięczne informacje, a także roczne rozliczenie dotacji mogą zawierać różnego rodzaju błędy czy luki, ale rzeczą organu, zmierzającego do odtworzenia prawdy obiektywnej, jest ustalenie tych okoliczności faktycznych, o których ustawodawca stanowi w art. 90 ust. 2b i ust. 3d u.s.o. Pojęcie "każdego ucznia" z art. 90 ust. 2b u.s.o. musi być rozumiane w ten sposób, że jest nim dziecko, które na podstawie określonego tytułu prawnego korzysta z przedszkola, szkoły lub innej placówki wychowawczej, a więc faktycznie uczestniczy w realizacji jej zadań, a nieobecność w toku ich przebiegu nie jest wyrazem rezygnacji z udziału w działalności takiej placówki.

W dalszej kolejności Sąd kasacyjny stwierdził, że - wbrew stanowisku organu - istotne znaczenie dla wyniku sprawy ma ustalenie nie tylko prawidłowej liczby dzieci objętych wychowaniem przedszkolnym w przedszkolu prowadzonym przez skarżącego, ale także prawidłowej kwoty dotacji przypadającej na jedno dziecko (stawka bazowa, jednostkowa). W tym kontekście Sąd kasacyjny motywował, że dotacja pobrana nienależnie stanowi różnicę między dotacją wypłaconą a należną w świetle stanu faktycznego i prawnego. Z kolei dotacja należna stanowi iloczyn liczby dzieci uprawnionych do dotowania i prawidłowej kwoty przypadającej na jedno dziecko. Zatem dotacja pobrana w nadmiernej wysokości wymaga uwzględnienia przez organ nie tylko liczby dzieci faktycznie objętych wychowaniem przedszkolnym w rozpatrywanym czasie w placówce prowadzonej przez skarżącego, ale także prawidłowej stawki bazowej, przypadającej na każde dziecko.

Ponadto, zdaniem Sądu kasacyjnego, organ niezgodnie z prawem wyliczył dotację oświatową w okresie przerwy wakacyjnej w świetle rozwiązań prawnych przyjętych w § 4 ust. 1 - ust. 3 uchwały Rady Gminy Jastków z 29 kwietnia 2010 r. nr XXIX/330/2010 w sprawie ustalenia trybu udzielania i rozliczania dotacji dla niepublicznych jednostek oświatowych oraz zakresu i trybu kontroli prawidłowości ich wykorzystywania (Dz.Urz.Woj.Lub.2010.104.1936 obowiązującej od 8 października 2010 r. do 20 lipca 2015 r. - uchwała z 29 kwietnia 2010 r.) oraz w § 5 ust. 1, ust. 2, § 6 ust. 1 - ust. 3 uchwały Rady Gminy Jastków z 29 czerwca 2015 r. nr X/51/2015 w sprawie ustalenia trybu udzielania i rozliczania dotacji dla niepublicznych podmiotów oświatowych, prowadzonych na terenie Gminy Jastków oraz trybu i zakresu kontroli prawidłowości wykorzystywania dotacji (Dz.Urz.Woj.Lub.2015.2149 obowiązującej od 21 lipca 2015 r. do 31 sierpnia 2016 r. - uchwała z 29 czerwca 2015 r.) w związku z art. 90 ust. 2b, ust. 3d u.s.o. Prawidłowa wykładnia tych unormowań, jak wyjaśnił Sąd kasacyjny, prowadzi bowiem do konstatacji, że zmiany w miesiącu przerwy wakacyjnej nie mają znaczenia w sytuacji, gdy dotacja jest przyznawana za miesiąc poprzedzający przerwę wakacyjną. Okresu przerwy wakacyjnej nie można traktować jako jednego okresu rozliczeniowego dotacji oświatowej, skoro także w tym czasie dotacja jest wypłacana miesięcznie. Oznacza to, że miesięczny okres wypłaty dotacji, a więc i miesięczny okres wyliczenia jej wysokości, nie utracił swojego autonomicznego charakteru także w okresie przerwy wakacyjnej.

Sąd kasacyjny zaaprobował również pogląd prawny, w myśl którego, skoro na gruncie ustawy Ordynacja podatkowa (Dz.U.2021.1540 ze zm. - O.p.) nie ma przepisu, uprawniającego organ do orzekania o odsetkach wraz z deklaratoryjnym określeniem wysokości zobowiązania podatkowego, to konsekwentnie nie ma unormowania, które mogłoby podlegać odpowiedniemu stosowaniu w przypadku deklaratoryjnego orzeczenia o obowiązku zwrotu dotacji pobranej w nadmiernej wysokości na gruncie ustawy o finansach publicznych. Zgodnie z art. 60 pkt 1 i art. 67 ust. 1 u.f.p. do zwrotu dotacji pobranej w nadmiernej wysokości mają odpowiednie zastosowanie przepisy działu III ustawy Ordynacja podatkowa. Na gruncie ustawy Ordynacja podatkowa ustawodawca nie przewidział przy deklaratoryjnym określaniu wysokości zobowiązania podatkowego jednoczesnego orzekania o odsetkach (wyjątek z art. 53a O.p. dotyczy zaliczek). Wobec tego także w przypadku deklaratoryjnej decyzji organu o obowiązku zwrotu dotacji nie ma podstaw prawnych do jednoczesnego orzekania w niej o odsetkach. Ewentualny przyszły spór o odsetki, o sposób jego rozstrzygnięcia to zagadnienia, pozostające poza granicami sprawy, która ma za przedmiot obowiązek zwrotu dotacji.

Sąd kasacyjny podkreślił w swojej argumentacji obowiązki organu ustanowione w art. 7 i art. 77 K.p.a. (por. też sprawy sygn.: II GSK 1182/15, II GSK 4795/16). Przepisy te determinują przebieg postępowania dowodowego, które jest prowadzone w celu ustalenia stanu faktycznego sprawy. Treść normy prawa materialnego wyznacza kierunek i zakres postępowania dowodowego.

W podsumowaniu Sąd kasacyjny wyraził pogląd prawny, według którego organ zastosował błędną wykładnię prawa materialnego i nie podjął wszelkich niezbędnych działań w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego rozpatrywanej i rozstrzyganej sprawy administracyjnej.

Organ w motywach decyzji aktualnie kontrolowanej przez sąd obszernie opisał dotychczasowy przebieg postępowania administracyjnego i następnie sądowego (por. s. 2-14 kontrolowanej decyzji organu).

Przechodząc do istoty sprawy ponownie rozpatrywanej i rozstrzyganej w instancji odwoławczej, organ przedstawił ustalenia faktyczne dotyczące liczby dzieci uczęszczających na zajęcia przedszkolne w poszczególnych miesiącach 2015 r. Po czym stwierdził, że skarżącemu w 2015 r. przysługiwała dotacja oświatowa na 335 dzieci, "(...) a więc dokładnie na tyle, co do których odstąpiono od żądania zwrotu dotacji w kwocie 8.201,84 zł (...)". W następstwie organ przyjął, że skarżący nie jest obciążony obowiązkiem zwrotu jakiejkolwiek kwoty dotacji oświatowej kwalifikowanej jako dotacja pobrana w nadmiernej wysokości za 2015 r. Ponadto organ powołał się na art. 139 K.p.a. i stwierdził, że nie mógł wydać decyzji na niekorzyść skarżącego, zwłaszcza że "(...) utarta linia orzecznicza w tamtym okresie wskazywała, że samorządy miały zamkniętą drogę dochodzenia roszczeń w przypadku przekazania dotacji według wyższych stawek dotacji niż należne, co było powodem odstąpienia od żądania o dokonanie zwrotu tej części dotacji wypłaconej w roku 2015. Ponadto doszło do przedawnienia zobowiązania do zwrotu dotacji oświatowej pobranej w nadmiernej wysokości za 2015 rok z dniem 20 maja 2022 r. W konsekwencji biorąc pod uwagę przedstawione wyżej wyjaśnienia postępowanie w przedmiocie zwrotu dotacji pobranej w nadmiernej wysokości za 2015 rok podlega umorzeniu jako bezprzedmiotowe. (...)" (por. s. 17-26 kontrolowanej decyzji organu).

W odniesieniu do 2016 r. organ tłumaczył, że według informacji za styczeń 2016 r. skarżący zgłosił 20 dzieci. Dotacja oświatowa przysługiwała na 18 dzieci, bowiem 1 dziecko nie ukończyło 2,5 roku życia, 1 dziecko zostało wypisane od 1 grudnia 2015 r. W styczniu 2016 r. stawka dotacji oświatowej dla przedszkola w przeliczeniu na jednego ucznia wynosiła 568,69 zł (rozliczenie dotacji k. 37 akt organu I instancji). W konsekwencji 1.137,38 zł stanowi dotację pobraną w nadmiernej wysokości za styczeń 2016 r. według wyliczenia 2 dzieci x 568,69 zł.

W informacji za luty 2016 r. skarżący zgłosił 20 dzieci. Dotacja oświatowa przysługiwała na 18 dzieci, gdyż 1 dziecko nie ukończyło 2,5 roku życia, 1 dziecko zostało wypisane od 1 grudnia 2015 r. W lutym 2016 r. stawka dotacji oświatowej dla przedszkola w przeliczeniu na jednego ucznia wynosiła 568,69 zł (rozliczenie dotacji k. 37 akt organu I instancji). Zatem 1.137,38 zł stanowi dotację pobraną w nadmiernej wysokości za luty 2016 r. zgodnie z wyliczeniem 2 dzieci x 568,69 zł.

W informacji za marzec 2016 r. skarżący wymienił 20 dzieci. Dotacja nie przysługiwała na 2 dzieci, które nie ukończyły 2,5 roku życia. W marcu 2016 r. stawka dotacji oświatowej dla przedszkola w przeliczeniu na jednego ucznia wynosiła 566,60 zł (rozliczenie dotacji k. 37 akt organu I instancji). Tak więc 1.133,20 zł stanowi dotację pobraną w nadmiernej wysokości za marzec 2016 r. przy zastosowaniu wyliczenia 2 dzieci x 566,60 zł.

W dalszej kolejności organ motywował, że organ I instancji nie zakwestionował liczby dzieci zgłoszonych do dotacji oświatowej za kwiecień, maj i czerwiec 2016 r. W tych miesiącach skarżący deklarował po 18 uczniów. Za kwiecień i maj 2016 r. skarżącemu przysługiwała dotacja na 18 dzieci, a za czerwiec 2016 r. na 19 dzieci. Nastąpiło zatem zaniżenie liczby dzieci zgłoszonych do dotacji o 1 dziecko. "(...) W konsekwencji nie żądano zwrotu dotacji pobranej w nadmiernej wysokości za te miesiące.(...)"

Organ przyjął, że dotacja oświatowa za 2016 r. (od stycznia do czerwca) przysługiwała skarżącemu na 109 dzieci.

Organ zaznaczył, że skarżący nie występował o dotację oświatową za miesiące od lipca do grudnia 2016 r. Zrezygnował z prowadzenia przedszkola od 1 lipca 2016 r.

W kwestii wysokości stawki bazowej dotacji organ stwierdził, że gmina Jastków od 1 września 2016 r. prowadzi Samorządowe Przedszkole Publiczne i ustala wydatki wychowania przedszkolnego w przeliczeniu na jednego ucznia w przedszkolu. Do 31 sierpnia 2016 r. wysokość dotacji ustalano na podstawie wydatków w gminie Niemce. Organ I instancji powołał się na wyjaśnienia Prezesa Regionalnej Izby Obrachunkowej w Lublinie z 19 grudnia 2017 r. i "(...) przyjął jako właściwe ustalenie rocznej kwoty dotacji według ostatecznych wydatków bieżących Gminy Jastków. (...)". W ten sposób ustalił stawkę bazową dotacji w wysokości 553,10 zł w oparciu o 75 % wydatków miesięcznych (737,47 zł). Wysokość należnej dotacji wyliczył według stawki bazowej, obowiązującej na koniec grudnia 2016 r. "(...) Organ I instancji dokonał przeliczenia kwoty dotacji dla Przedszkola [...] za 2016 rok (6 miesięcy) ustalając jej prawidłową wysokość (553,10 zł x 19 x 6 miesięcy = 60.053,40 zł, gdzie 19 to miesięczna średnioroczna liczba uczniów). W konsekwencji ustalono, że wypłacona dotacja oświatowa dla Przedszkola [...] była wyższa niż dotacja należna po przeliczeniu jej w oparciu o ostateczną wysokość kosztów wychowania przedszkolnego ustalonego w budżecie Gminy Jastków. Organ I instancji wskazał, że podana do dotacji liczba uczniów wynosiła 114 natomiast przekazana i otrzymana przez organ prowadzący Przedszkole (Stronę) dotacja wyniosła 64.676,00 zł. W tej sytuacji doszło do pobrania dotacji w nadmiernej wysokości w kwocie 1.622,60 zł (64.676,00 zł - 63.053,40 zł = 1.622,60 zł). Organ I instancji z analogicznych powodów jak za rok 2015 odstąpił od wniosku o dokonanie zwrotu tej części dotacji wypłaconej w roku 2016 (1.622,60 zł). (...)"

Organ zwrócił uwagę, że stanowisko organu I instancji bazuje na wyjaśnieniach Prezesa Regionalnej Izby Obrachunkowej w Lublinie zawartych w piśmie z 19 grudnia 2017 r., w którym między innymi stwierdzono, że: "Przepisy nie regulują natomiast sytuacji zmiany w ciągu roku gminy, której wydatki stanowią podstawę obliczania dotacji (np. z najbliższej gminy na własną). Jednakże - w związku z obowiązkiem przeliczenia rocznej kwoty dotacji za 2016 rok w oparciu o ostateczną kwotę planu wydatków bieżących na jednego ucznia, wg ich stanu na koniec roku - wydaje się możliwe przyjęcie do tego przeliczenia wydatków na własne przedszkole. Dotacje dla przedszkoli niepublicznych odnoszone są do wydatków bieżących w przedszkolach prowadzonych przez gminę lub - w przypadku nieprowadzenia własnego przedszkola - przez najbliższą gminę, co oznacza, że wysokość rocznej dotacji winna zostać ustalona tak, by wypełniała dyspozycje przepisu art. 90 ust. 2b ustawy o systemie oświaty, niezależnie od sposobu obliczania wysokość poszczególnych transz w ciągu roku."

Następnie organ odnotował, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w sprawie sygn. I SA/Lu 34/20 powołał się tylko na uchwały z 29 kwietnia 2010 r. oraz z 29 czerwca 2015 r. Nie wymienił uchwały Rady Gminy Jastków nr XXII/157/2016 w sprawie ustalenia trybu udzielania i rozliczania dotacji dla niepublicznych przedszkoli oraz zakresu i trybu kontroli prawidłowości ich pobrania i wykorzystywania (Dz.Urz.Woj.Lubel.2016.2766), która weszła w życie od 1 września 2016 r. Organ motywował, że dopiero ta uchwała przewidywała ustalanie dotacji wypłacanej z budżetu gminy Jastków w wysokości równej 75% ustalonych w budżecie gminy wydatków bieżących, ponoszonych w przedszkolach publicznych prowadzonych przez gminę Jastków w przeliczeniu na jednego ucznia, pomniejszonych o opłaty za korzystanie z wychowania przedszkolnego oraz za wyżywienie, stanowiące dochody budżetu gminy (§ 2 ust. 3). Ze względu na art. 153 P.p.s.a. uchwała ta nie mogła być podstawą ustalenia stawki bazowej dotacji za 2016 r. w niniejszej sprawie. Stawka bazowa dotacji wynosi zatem 75% ustalonych w budżecie gminy Niemce wydatków bieżących ponoszonych w przedszkolach prowadzonych przez gminę Niemce w przeliczeniu na jednego ucznia, pomniejszonych o opłaty za korzystanie z wychowania przedszkolnego oraz za wyżywienie, stanowiące dochody budżetu gminy Niemce stosownie do § 2 ust. 2 uchwały z 29 czerwca 2015 r. Według informacji uzyskanej od gminy Niemce z 12 stycznia 2018 r., kwota zaplanowanych wydatków bieżących w przeliczeniu na jedno dziecko w przedszkolach publicznych prowadzonych przez gminę Niemce wynosiła w 2016 r. 740,15 zł (k. 89 akt organu I instancji). W konsekwencji stawka bazowa dotacji stanowiła kwotę 555,11 zł.

Przedszkole skarżącego nie spełniało warunków określonych w art. 90 ust. 1b, ust. 1d - ust. 1o u.s.o. W związku z tym, zdaniem organu, wysokość dotacji należało ustalić na podstawie § 2 ust. 2 uchwały z 29 czerwca 2015 r. Następnie organ przytoczył treść § 2 ust. 2 i ust. 3 uchwały z 29 czerwca 2015 r.

Organ ocenił, że przedstawiona przez skarżącego kalkulacja stawki bazowej dotacji ma u podstaw dane dotyczące tylko jednego przedszkola publicznego prowadzonego przez gminę Niemce. Skarżący pominął, że zgodnie z informacją uzyskaną od gminy Niemce z 12 stycznia 2018 r., w 2016 r. na jej terenie funkcjonowało Przedszkole Publiczne w N. oraz Przedszkola w ramach Zespołu Placówek Oświatowych w D. oraz Zespołu Placówek Oświatowych w C. . Oznacza to, że na terenie gminy Niemce w 2016 r. były prowadzone trzy przedszkola publiczne. W tej sytuacji wysokość stawki bazowej dotacji należało ustalić jako 75% ustalonych w budżecie gminy Niemce wydatków bieżących ponoszonych w przedszkolach prowadzonych przez gminę Niemce w przeliczeniu na jednego ucznia, pomniejszonych o opłaty za korzystanie z wychowania przedszkolnego oraz za wyżywienie, stanowiące dochody budżetu gminy Niemce.

Jak wynika z wymienionego pisma, wydatki bieżące ponoszone w przedszkolach prowadzonych przez gminę Niemce w przeliczeniu na jednego ucznia uwzględniają w swej kalkulacji informacje dotyczące wszystkich trzech przedszkoli publicznych. W rezultacie wyliczenia przedstawione przez skarżącego nie podważają danych i obliczeń, wynikających z pisma gminy Niemce z 12 stycznia 2018 r.

Organ dokonał przeliczenia kwoty dotacji dla przedszkola skarżącego za 2016 r. (6 miesięcy). Jej prawidłowa wysokość wynosi 60.518,09 zł (555,11 zł x 18,17 x 6 miesięcy = 60.518,09 zł, gdzie 109 uczniów : 6 miesięcy daje wielkość 18,7). Zatem wypłacona skarżącemu dotacja oświatowa jest wyższa niż dotacja należna, po przeliczeniu jej w oparciu o ostateczną wysokość kosztów wychowania przedszkolnego według budżetu gminy Niemce. Skarżący otrzymał dotację w wysokości 64.676,00 zł. W tej sytuacji organ stwierdził, że doszło do pobrania dotacji w nadmiernej wysokości w kwocie 4.151,91 zł (64.676,00 zł - 60.518,09 zł = 4.151,91 zł). Jednakże ta część wypłaconej dotacji nie podlega zwrotowi w myśl art. 153 P.p.s.a i art. 139 K.p.a.

W podsumowaniu organ stanął na stanowisku, zgodnie z którym skarżący ma obowiązek zwrotu w sumie 3.407,96 zł z tytułu dotacji pobranej w nadmiernej wysokości w 2016 r.:

- 1.137,38 zł za styczeń 2016 r. z odsetkami od 16 listopada 2016 r.,

- 1.137,38 zł za luty 2016 r. z odsetkami od 16 listopada 2016 r.,

- 1.133,20 zł za marzec 2016 r. z odsetkami od 16 listopada 2016 r.

Naliczenie odsetek ciąży na skarżącym na podstawie art. 53 § 3 O.p. w związku z art. 67 § 1 u.f.p. Przerwa w naliczaniu odsetek obejmuje czas od 28 grudnia 2016 r. (wszczęcie postępowania w sprawie zwrotu dotacji) do 6 kwietnia. 2018 r. (dzień doręczenia decyzji organu I instancji) stosownie do art. 54 § 1 pkt 7, § 3 O.p. w związku z art. 67 § 1 u.f.p. Druga przerwa w naliczaniu odsetek obejmuje czas od 28 maja 2018 r. do doręczenia niniejszej decyzji organu, o czym stanowi art. 54 § 1 pkt 3, § 3 O.p. w powiązaniu z art. 67 u.f.p., art. 35 § 3, art. 57 § 3 K.p.a. Organ otrzymał odwołanie 27 kwietnia 2018 r. i miał obowiązek załatwić sprawę do 28 maja 2018 r.

Na zakończenie organ argumentował, że nie doszło do przedawnienia obowiązku zwrotu dotacji za 2016 r. Stosownie do art. 67 ust. 1 u.f.p. oraz art. 70 § 6 pkt 1, § 7 pkt 2 O.p. w czasie od złożenia skargi w sprawie sygn. I SA/Lu 34/20 (27 grudnia 2019 r.) do doręczenia organowi odpisu prawomocnego wyroku (14 maja 2021 r.) bieg terminu przedawnienia był zawieszony.

L. K. (skarżący) złożył skargę na powyższą decyzję organu.

Zarzucił naruszenie:

- art. 90 ust. 2b, ust. 3d u.s.o. przez: - przyjęcie, że dotacja została przyznana przedszkolu w 2016 r. w zawyżonej wysokości za miesiące od stycznia do marca z pominięciem ustalenia faktycznej liczby dzieci w pozostałych miesiącach od kwietnia do czerwca, w których faktyczna liczba dzieci była wyższa od wykazywanej: - rozliczenie dotacji według stawki bazowej stosowanej przy wypłacie miesięcznych rat dotacji; - kalkulację wysokości dotacji z uwzględnieniem wydatków bieżących trzech przedszkoli publicznych w gminie Niemce zamiast jednego: - nieuwzględnienie w tej kalkulacji wszystkich wydatków bieżących (między innymi z rachunku wydzielonego dochodów i wydatków, wynagrodzeń, pochodnych od wynagrodzeń pracowników, wydatków poniesionych na dzieci niepełnosprawne i utrzymanie powierzchni wspólnych); - błędny podział wydatków bieżących na utrzymanie stołówek na wszystkich uczniów z nich korzystających;

- art. 7, art. 77 § 1, art. 80 K.p.a. z powodu pominięcia udokumentowanych twierdzeń skarżącego dotyczących przedszkola publicznego, które powinno być podstawą kalkulacji wysokości dotacji i przyjęcia przez organ własnego nieudokumentowanego stanowiska w tym przedmiocie;

- art.153 P.p.s.a., bowiem organ nie wykonał prawomocnego wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego, orzekając o obowiązku skarżącego zwrotu dotacji oświatowej.

W następstwie formułowanych zarzutów skarżący domagał się uchylenia zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania, bowiem dotacja oświatowa nie została wypłacona w nadmiernej wysokości.

Skarżący zasadniczo wykazywał, że organ konsekwentnie powtórzył swoje wcześniejsze stanowisko. Nie zastosował się do prawomocnych wyroków w sprawach sygn.: I SA/Lu 34/20 i I GSK 1704/20. Nie uwzględnił faktycznej liczby dzieci uczęszczających do przedszkola w całym dotowanym okresie od stycznia do czerwca 2016 r. Tym samym nie rozliczył wysokości dotacji, ale orzekł o obowiązku skarżącego zwrotu miesięcznych rat dotacji za czas od stycznia do marca 2016 r. Organ pominął, że rozliczenie dotacji następuje na koniec roku budżetowego.

Ponadto, w ocenie skarżącego, organ nie przedstawił argumentacji faktycznej i prawnej na okoliczność ustalenia wysokości stawki bazowej dotacji, w szczególności: - jakie konkretne wielkości przyjął do wyliczenia; - na podstawie jakich dokumentów (nie samej informacji od innego organu); - jaki przy tym zastosował mechanizm kalkulacyjny. Nie omówił, z jakich przyczyn faktycznych i prawnych argumenty skarżącego dotyczące konkretnych wielkości kalkulacyjnych i konkretnego mechanizmu kalkulacji stawki bazowej dotacji miałyby być nieprawidłowe. Co istotne, organ w żaden sposób nie zweryfikował prawidłowości informacji uzyskanych od innego organu. W piśmie z 12 września 2022 r. skarżący raz jeszcze powtórzył, że organ nie ustalił stawki bazowej dotacji w sposób odpowiadający prawu, a uzasadnienie zaskarżonej decyzji zawiera w tym zakresie lukę.

Organ, odpowiadając na skargę, wniósł o jej oddalenie. W całości podtrzymał stanowisko i argumenty przedstawione w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem kontrolowana decyzja organu nie jest zgodna z prawem.

Na wstępie należy uściślić, że skarżący złożył skargę na decyzję organu "(...) ustalającą zwrot dotacji pobranej w nadmiernej wysokości w kwocie 3.407,96 zł za 2016 r. (...)". Oznacza to, że skarga nie objęła przedmiotowym zakresem umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie obowiązku skarżącego zwrotu dotacji za 2015 r. Organ przyznał, że na skarżącym nie spoczywa obowiązek zwrotu dotacji oświatowej, finansującej działalność przedszkola w 2015 r.

W myśl art. 153 P.p.s.a. ocena prawa i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie.

Lektura uzasadnienia kontrolowanej decyzji wprost prowadzi do stwierdzenia, że organ z jednej strony wielokrotnie powoływał się na moc wiążącą prawomocnego wyroku sądowego na zasadach art. 153 P.p.s.a., z drugiej zaś konsekwentnie prowadził argumentację sprzeczną z wiążącym stanowiskiem prawnym przede wszystkim Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawie sygn. I GSK 1704/20.

Należy zauważyć, że organ ponownie bazował na informacjach skarżącego składanych organowi dotującemu w odniesieniu do liczby dzieci, uczęszczających do przedszkola w poszczególnych miesiącach objętych dotowaniem. Weryfikował te informacje tylko w zakresie, który uznał "za sporny". Wobec tego nadal otwarta pozostaje kwestia na ile prawidłowo, zgodnie ze stanem rzeczywistym skarżący deklarował liczbę dzieci uczęszczających na zajęcia w prowadzonym przedszkolu, na ile popełnił w tym zakresie błędy i wykazał wielkości większe lub mniejsze w porównaniu ze stanem rzeczywistym. Organ miał ustawowy obowiązek odtworzyć prawdę obiektywną nie tylko w zakresie "spornym", ale we wszystkich aspektach faktycznych, które przekładały się na wysokość dotacji należnej skarżącemu. Organ ogólnie nawiązał do dokumentacji prowadzonej przez skarżącego, ale nie omówił konkretnie jej treści, nie ocenił jej wiarygodności i tym samym pominął te zasadnicze dowody na potrzeby zrekonstruowania podstawy faktycznej rozstrzygnięcia w przedmiocie obowiązku skarżącego zwrotu dotacji w zgodzie z prawdą obiektywną.

Organ w istocie rzeczy nie rozliczył dotacji wypłaconej skarżącemu w 2016 r. Natomiast orzekł o obowiązku skarżącego zwrotu części rat dotacji wypłaconych za wybrane przez organ miesiące spośród dotowanych w 2016 r. Tymczasem art. 252 ust. 1 u.f.p. stanowi o obowiązku zwrotu dotacji, nie miesięcznych rat dotacji. Wobec tego organ miał ustawowy obowiązek ustalić stan faktyczny istotny z punktu widzenia prawidłowej wysokości dotacji z uwzględnieniem wszystkich dotowanych miesięcy 2016 r.

Organ konsekwentnie nie ustalił wysokości stawki bazowej właściwej dla rozliczenia dotacji wypłaconej skarżącemu w 2016 r. Jak we wcześniejszej decyzji z 25 listopada 2019 r., nałożył na skarżącego obowiązek zwrotu 3.407,96 zł z tytułu części miesięcznych rat dotacji przy przyjęciu stawki bazowej, według której zostały one wypłacone. Orzekając o obowiązku skarżącego zwrotu 3.407,96 zł, organ ponownie nie stosował stawki bazowej właściwej dla rozliczenia dotacji w skali dotowanego roku, wszystkich miesięcy objętych dotowaniem w danym roku.

Za styczeń, luty i marzec 2016 r. organ przyjął stawki bazowe w wysokościach odpowiednio 568,69 zł i 566,60 zł (s. 26-27 kontrolowanej decyzji organu), a następnie stwierdził, że stawka bazowa dotacji za rok 2016 wniosła 555,11 zł (s. 40 kontrolowanej decyzji organu). W żaden sposób nie wyjaśnił dlaczego odszedł od stawki bazowej za rok 2016 r. na rzecz poszczególnych miesięcznych stawek bazowych, skoro miał ustawowy obowiązek rozliczyć dotację, nie poszczególne jej miesięczne raty.

Co więcej, organ odnotował, że organ I instancji przyjął roczną stawkę bazową dotacji w wysokości 553,10 zł. Jednocześnie organ nie przeanalizował z czego wynikała różnica w porównaniu z kwotą 555,11 zł z nawiązaniem do konkretnych dowodów, konkretnych okoliczności faktycznych i prawnych.

W uzasadnieniu kontrolowanej decyzji organ naprzemiennie przytaczał twierdzenia organu I instancji, treść pism innych organów i formułował własne konkluzje. Rzecz jednak w tym, że nie przedstawił ani własnej oceny materiału dowodowego, ani własnych ustaleń faktycznych, ani własnej wykładni adekwatnych przepisów prawa, pozwalających poznać, jakie konkretne wielkości i dlaczego są wpisane w mechanizm kalkulacyjny stawki bazowej dotacji i jaki jest ten mechanizm. Organ w żaden sposób nie zweryfikował czy informacje udzielone mu przez inne organy są prawidłowe na płaszczyźnie faktów i prawa.

Należy podkreślić, że stanowisko innych organów, w tym organu I instancji, nie zwalniało organu od ustawowego obowiązku samodzielnego i wszechstronnego rozpatrzenia istoty sprawy w instancji odwoławczej z punktu widzenia faktów i prawa zgodnie ze standardami wyznaczonymi w tym zakresie przez ustawę Kodeks postępowania administracyjnego i z prawomocnymi wyrokami sądowymi wydanymi w tej sprawie.

W związku z takim postępowaniem organu należy przypomnieć, że w myśl zasady dwuinstancyjności (art. 15 K.p.a.), organ odwoławczy zobowiązany jest samodzielnie, niezależnie od organu I instancji ponownie rozpatrzeć i rozstrzygnąć sprawę rozstrzygniętą decyzją objętą odwołaniem. Nie może więc ograniczyć się do kontroli decyzji organu I instancji, ale zobowiązany jest samodzielnie ocenić dowody, samodzielnie ustalić stan faktyczny i samodzielnie zastosować adekwatne przepisy prawa materialnego, niezależnie od organu I instancji. Istota dwóch instancji polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu tej samej sprawy, nie zaś na kontroli zasadności argumentów faktycznych i prawnych przedstawionych przez organ I instancji. Każda sprawa rozpatrzona i rozstrzygnięta przez organ I instancji ma być w wyniku odwołania rozpatrzona i rozstrzygnięta przez organ odwoławczy. To oznacza ustawowy obowiązek organu odwoławczego poczynienia własnej oceny materiału dowodowego, własnych ustaleń faktycznych i poprowadzenia własnej wykładni prawa materialnego.

Błędne jest założenie organu, że skoro w sprawie sygn. I SA/Lu 34/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wymienił w rozważaniach wyłącznie uchwały z 29 kwietnia 2010 r. i 29 czerwca 2015 r., to organ nie był uprawniony do stosowania żadnych innych przepisów prawa. Trzeba wyjaśnić, że w decyzji z 25 listopada 2019 r. organ wyraził przekonanie, że - co do zasady - nie miał obowiązku ustalania wysokości stawki bazowej dotacji. Dlatego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie nie kontrolował czy organ zastosował właściwe przepisy prawa, skoro organ ich nie stosował. Sąd nie stosuje przepisów prawa za organ, ale wyłącznie kontroluje sposób, w jaki organ zastosował przepisy prawa. Dlatego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie skoncentrował rozważania na wykazaniu, że organ miał obowiązek ustalić prawidłową wysokość stawki bazowej dotacji. Jednak ani Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, ani następnie Naczelny Sąd Administracyjny nie wypowiadały się, jakie przepisy prawa organ powinien w tym celu zastosować, bo rozpatrzenie i rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej - co do zasady - należy do organu.

Co więcej, organ I instancji wyliczył, że skarżący pobrał nienależną dotację w wysokości 1.622,60 (s. 37 kontrolowanej decyzji organu). Z kolei organ wyliczył, że dotacja pobrana przez skarżącego nienależnie stanowi kwotę 4.151,91 zł (s. 40 kontrolowanej decyzji organu). Jednocześnie organ nie wyjaśnił konkretnie z czego wynika ta różnica, na czym miałby polegać błąd w świetle faktów i prawa. Na rozprawie pełnomocnik organu ogólnie powołał się na błąd organu I instancji i na tym poprzestał. Nie przedstawił konkretnego toku argumentacji faktycznej i prawnej.

Organ również konsekwentnie wyprowadza błędne wnioski z argumentu, że "(...) utarta linia orzecznicza w tamtym okresie wskazywała, że samorządy miały zamkniętą drogę dochodzenia roszczeń w przypadku przekazania dotacji według wyższych stawek dotacji niż należne, co było powodem odstąpienia od żądania o dokonanie zwrotu tej części dotacji (...)". W ten sposób organ kolejny raz odszedł od ustawowych zasad rozliczenia dotacji, która miałaby podlegać zwrotowi.

Zupełnie innym zagadnieniem jest zakaz orzekania na niekorzyść strony odwołującej się, o którym stanowi art. 139 K.p.a. Jednak nim dojdzie do stosowania tego zakazu organ w wyniku prawidłowo przeprowadzonego postępowania odwoławczego ma ustawowy obowiązek odtworzyć prawdę obiektywną i uwzględnić adekwatne przepisy prawa.

Trudno też nie dostrzec niekonsekwencji zawartej w argumentacji organu, który raz mówi o obowiązku zwrotu dotacji co do wybranych kwot, a innym razem o obowiązku odstąpienia od żądania zwrotu dotacji w odniesieniu do innych kwot dodatkowo z dowolnym powołaniem się na art. 153 P.p.s.a.

W prawomocnych wyrokach sądowych sygn. I SA/Lu 34/20 i I GSK 1704/20 organ jednoznacznie został zobowiązany do odtworzenia prawdy obiektywnej i zastosowania adekwatnych przepisów prawa w celu prawidłowego stwierdzenia czy na skarżącym spoczywa obowiązek zwrotu dotacji, ewentualnie w jakiej wysokości.

Należy również odnotować, że organ - wbrew stanowisku wyrażonemu w prawomocnych wyrokach sądowych - kolejny raz w motywach kontrolowanej decyzji omówił obowiązek zapłaty odsetek, sposób ich liczenia. Te stwierdzenia organu wykraczają poza granice sprawy, która ma za przedmiot obowiązek zwrotu dotacji.

W podsumowaniu powyższych rozważań sąd ocenia, że organ nie wykonał prawomocnych wyroków sądowych z istotnym naruszeniem art. 153 P.p.s.a. W prowadzonym postępowaniu odwoławczym nie zastosował się do standardów określonych w art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. Stopień dowolności organu w rozpatrywaniu i rozstrzyganiu sprawy administracyjnej zobowiązywał sąd do uchylenia zaskarżonej decyzji.

Uchylenie przez sąd zaskarżonej decyzji organu w pkt 2. nierozerwalnie obejmuje swoim zakresem także uchylenie przez organ decyzji organu I instancji w tym zakresie.

Stosownie do art. 138 § 1 K.p.a. organ odwoławczy wydaje decyzję, w której:

1) utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję albo

2) uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy albo uchylając tę decyzję - umarza postępowanie pierwszej instancji w całości albo w części, albo

3) umarza postępowanie odwoławcze.

Zatem po pierwsze w przytoczonym stanie prawnym samo uchylenie decyzji organu I instancji przez organ nie jest samodzielnym, autonomicznym rozstrzygnięciem. Uchylenie decyzji organu I instancji przez organ odwoławczy zawsze jednocześnie wymaga albo orzeczenia co do istoty sprawy albo umorzenia postępowania pierwszej instancji.

Po drugie zaś przy konstrukcji rozstrzygnięcia przyjętej przez organ uchylenie przez sąd zaskarżonej decyzji w pkt 1. wprost prowadziłoby do wyeliminowania rozstrzygnięcia organu o umorzeniu postępowania pierwszej instancji, którego skarżący nie objął skargą.

Z tych powodów zaskarżona decyzja organu podlegała uchyleniu w pkt 2., co jednocześnie z mocy prawa obejmuje w odpowiednim zakresie uchylenie pkt 1. tej decyzji, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, lit. c w związku z art. 135 P.p.s.a.

Orzeczenie o kosztach postępowania sądowego uzasadnia art. 200 tej ustawy. Obejmują one wpis od skargi w wysokości 136,32 zł.