Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 927/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-02-07 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6322 Usługi opiekuńcze, w tym skierowanie do domu pomocy społecznej
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art.7, art. 75 § 1, art.77 § 1, art. 81
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 6 pkt 14, art. 50 ust. 6
journal: Dz.U. 2020 poz 1876
law: Usatwa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej - t.j.

SENTENCJA

-Sygn. akt I OSK 927/22 WYROK W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 7 lutego 2024 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Piotr Przybysz Sędziowie: sędzia NSA Piotr Niczyporuk sędzia del. WSA Agnieszka Miernik (spr.) Protokolant: asystent sędziego Marita Gagatek-Jarzyna po rozpoznaniu w dniu 7 lutego 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. A. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 27 stycznia 2022 r., sygn. akt II SA/Po 355/21 w sprawie ze skargi A. A. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kaliszu z dnia 26 marca 2021 r. nr SKO-4110/1029/20 w przedmiocie usług opiekuńczych oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z 27 stycznia 2022 r. sygn. akt II SA/Po 355/21 oddalił skargę A. A. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kaliszu z 26 marca 2021 r. nr SKO-4110/1029/20 w przedmiocie usług opiekuńczych.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Prezydent Miasta Kalisza decyzją z 12 listopada 2020 r. nr MOPS-DPŚ.4126.749.2020, po ponownym rozpatrzeniu wniosku A. A. z 31 sierpnia 2020 r., postanowił:

1. przyznać świadczenie z pomocy społecznej w formie usług opiekuńczych od 7 września 2020 r. do 18 września 2020 r. po 2 godziny dziennie dwa razy w tygodniu w dni robocze.

2. ustalić odpłatność za godzinę usług opiekuńczych w wysokości 13,54 zł. Pełny koszt jednej godziny usługi wynosi 22,56 zł. Wpłat należy dokonywać do dnia 10 każdego miesiąca po wykonaniu usługi na konto MOPS: 25 1020 2212 0000 5302 0387 6331.

3. przyznane usługi będą w zakresie: dokonywanie zakupów w pobliżu miejsca zamieszkania, pomoc przy praniu bielizny osobistej i pościelowej. Usługi opiekuńcze będą świadczone przez [...].

4. nadać decyzji rygor natychmiastowej wykonalności.

Jak wskazał Prezydent, A. A. w związku ze stanem zdrowia wymagała pomocy w formie usług opiekuńczych w zakresie zaspokojenia codziennych potrzeb życiowych, takich jak dokonywanie zakupów w pobliżu miejsca zamieszkania, pomoc przy praniu bielizny osobistej i pościelowej. Zakres usług został ustalony z wnioskodawczynią. Ustalono również ilość godzin konieczną do zrealizowania takiego zakresu usług opiekuńczych.

A. A. odwołała się od decyzji Prezydenta Miasta Kalisza wskazując, że jej jedyny dochód to 215,84 zł zasiłku pielęgnacyjnego, nie posiada innego dochodu, żyje na skraju nędzy i wnosi o przyznanie nieodpłatnych usług opiekuńczych.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kaliszu decyzją z 26 marca 2021 r. nr SKO-4110/1029/20 utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Organ II instancji podkreślił, że w odwołaniu zakwestionowano jedynie kwotę odpłatności za usługi.

SKO stwierdziło, że stosownie do art. 8 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2020 r. poz. 1876 ze zm.), powoływanej dalej jako "u.p.s.", w związku z § 1 pkt 1 lit. b rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 11 lipca 2018 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (Dz. U. poz. 1358), powoływanego dalej jako "rozporządzenie" (oba w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji), prawo do świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej przysługuje osobie w rodzinie, w której dochód na osobę nie przekracza kwoty 528 zł. Organ II instancji ustalił, że łączny dochód A. A. oraz mieszkającej z nią matki B. B. wynosi 3 677,65 zł, co w przeliczeniu na osobę w rodzinie stanowi 1 838,83 zł. Jak wynika z § 5 uchwały Rady Miasta Kalisza z dnia 27 czerwca 2019 r. Nr XII/172/2019 w sprawie szczegółowych warunków przyznawania i odpłatności za usługi opiekuńcze i specjalistyczne usługi opiekuńcze, z wyłączeniem specjalistycznych usług opiekuńczych dla osób z zaburzeniami psychicznymi oraz szczegółowych warunków częściowego lub całkowitego zwolnienia od opłat, jak również trybu ich pobierania (Dz. U. Województwa Wielkopolskiego poz. 6592), powoływanej dalej jako "uchwała", odpłatność za usługi opiekuńcze ustala się w zależności od posiadanego dochodu osoby samotnie gospodarującej lub osoby w rodzinie. Procentowe wskaźniki odpłatności za usługi opiekuńcze zawiera tabela stanowiąca załącznik nr 1 do uchwały.

Kolegium wskazało, że w przypadku dochodu w przeliczeniu na osobę w rodzinie stanowiącego kwotę 1 838,83 zł - który mieści się w przedziale 301-350% - wysokość odpłatności ustala się na poziomie 60% kwoty usługi za godzinę. Z tego względu, 60% kwoty odpłatności jednej godziny przedmiotowych usług (pełny koszt to 22,56 zł) stanowi 13,54 zł.

Skargę na powyższą decyzję do sądu administracyjnego wniosła A. A.. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Jak podkreślił Sąd I instancji, skarżąca zakwestionowała odpłatność za godzinę usług opiekuńczych w wysokości 13,54 zł, domagając się w toku postępowania całkowitego zwolnienia z odpłatności.

Jak wyjaśnił Sąd I instancji, wbrew twierdzeniu pełnomocnika skarżącej, w sprawie jest bezsporne, że A. A. prowadzi wspólne gospodarstwo domowe ze swoją matką B. B. Wynika to z ustaleń wywiadu środowiskowego. Ponadto, A. A. jest kuratorem swojej matki i wykonuje przy niej szereg czynności opiekuńczych. Sąd I instancji odwołał się do art. 6 pkt 14 u.p.s., który pod pojęciem "rodzina" rozumie osoby spokrewnione lub niespokrewnione pozostające w faktycznym związku, wspólnie zamieszkujące i gospodarujące. Przytaczając poglądy orzecznictwa, Sąd I instancji podkreślił w szczególności, że wspólne zamieszkiwanie jest przesłanką uznania za rodzinę osób zamieszkujących ze sobą, jeżeli równocześnie z tym zamieszkiwaniem występuje element wspólnego gospodarowania.

Sąd I instancji uznał następnie, że sytuacja dochodowa rodziny skarżącej została ustalona prawidłowo. Dochód rodziny skarżącej wynosi w przeliczeniu na osobę 1 838,83 zł. W tej sytuacji, stosownie do § 5 ust. 1 i ust. 2 lit. a uchwały Rady Miasta Kalisza, wydanej na podstawie art. 50 ust. 6 u.p.s., i zgodnie z tabelą stanowiącą załącznik nr 1 do tej uchwały, odpłatność za usługi opiekuńcze ustala się na poziomie 60 %, tzn. 60 % z kwoty 22,56 zł, czyli 13,54 zł za godzinę.

Sąd I instancji podkreślił, że organy wyjaśniły, jak wyliczona została odpłatność za godzinę usług opiekuńczych. Tym samym, doszły do przekonania, że sytuacja majątkowa skarżącej w dacie składania wniosku pozwalała jej na zaspokojenie opłat za usługi opiekuńcze w 60%.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła A. A. zaskarżając wyrok w całości i zarzucając Sądowi I instancji:

1) podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), powoływanej dalej jako "P.p.s.a.", naruszenie przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to jest art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1 oraz art. 81 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256 ze zm.), powoływanej dalej jako "K.p.a.", przez uznanie decyzji organów obu instancji za prawidłowe, podczas gdy zostały one wydane z naruszeniem zasady prawdy obiektywnej na skutek nieprzeprowadzenia przez organy właściwego postępowania dowodowego, to jest zaniechania dokonania wszelkich niezbędnych ustaleń, dotyczących sytuacji zdrowotnej, osobistej i rodzinnej wnoszącej skargę kasacyjną, a w konsekwencji przyjęcie, że razem z matką tworzy ona "rodzinę" w rozumieniu art. 6 pkt 14 u.p.s. oraz osiąga dochody na wskazanym poziomie, a tym samym może ponieść koszty usług opiekuńczych bez zagrożenia dla swojej egzystencji;

2) (z ostrożności procesowej) naruszenie przepisów prawa materialnego, to jest art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w związku z art. 50 ust. 6 u.p.s. w związku z załącznikiem nr 1 do uchwały przez błędne jego zastosowanie i przyjęcie, że w przedmiotowym załączniku zawarto podstawy do określenia dochodu na osobę w rodzinie;

3) (z ostrożności procesowej) naruszenie przepisów prawa materialnego, to jest art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w związku z § 6 lit. d uchwały przez zaniechanie zastosowania tego przepisu.

Z uwagi na powyższe, wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi. Ewentualnie, wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. Wniesiono również o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. Pełnomocniczka wniosła ponadto o przyznanie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu oświadczając, że koszty te nie zostały uiszczone w całości ani w części.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podkreślono, że w niniejszej sprawie organy nie poczyniły ustaleń, czy mamy do czynienia z "rodziną" w rozumieniu art. 6 pkt 14 u.p.s. Oświadczenia skarżącej, czy też jej matki nie mogą zastąpić ustaleń organu w sytuacji, kiedy pojęcie rodziny "obie Panie odczytywały w sposób literalny, a nie normatywny", a ich "oświadczenia nie są zgodne". W sprawie przyjęto więc za ustalone okoliczności, które są niekorzystne dla strony, co stanowi naruszenie zasady informowania strony, prawdy obiektywnej i bezstronności.

Sąd I instancji nie wskazał na podstawie jakich ustaleń wywiadu środowiskowego uznał, że wnosząca skargę kasacyjną i jej matka tworzą "rodzinę" w rozumieniu cyt. wyżej przepisu. Co więcej, uznał, że jest to "bezsporne", podczas gdy właśnie wskazana okoliczność stanowi oś sporu pomiędzy stronami.

Następnie, wnosząca skargę kasacyjną zwróciła uwagę, że nawet gdyby uznać ją i jej matkę za "rodzinę" w rozumieniu cyt. wyżej przepisu, to wysokość odpłatności za usługi jest ustalona w załączniku nr 1 do uchwały ze względu na poziom dochodu określony w art. 8 ust. 1 pkt 2 u.p.s. Tymczasem, w załączniku nie zdefiniowano pojęcia dochodu przez odwołanie się do art. 8 ust. 3 u.p.s., nie określono też, w jaki sposób oblicza się dochód w rodzinie (i nie odwołano się w tym miejscu do treści art. 6 pkt 3 u.p.s.). Oznacza to, że brak jest podstaw do ustalenia na podstawie powołanych przepisów wysokości dochodu wnoszącej skargę kasacyjną. Uszło to uwadze Sądu I instancji.

Sąd I instancji odwołał się do sytuacji dochodowej rodziny ustalonej przez organy, ale nie zweryfikował na jakiej podstawie prawnej ten dochód ustalono.

Wnosząca skargę kasacyjną sprzeciwiła się też zaliczeniu do dochodu, na podstawie art. 8 ust. 9 u.p.s., dochodu z tytułu własności działki nr [1] oraz 396. Jest to jej zdaniem "dochód hipotetyczny". Jak wskazała, działki "są dzierżawione za kwotę odpowiadającą wysokości podatku rolnego".

Zdaniem wnoszącej skargę kasacyjną, w toku postępowania organ nie rozważył również znaczenia § 6 lit. d cyt. uchwały, a Sąd I instancji nie odniósł się do tej kwestii. Tymczasem, wnosząca skargę kasacyjną posiada umiarkowany stopień niepełnosprawności, zaś zamieszkująca z nią matka – znaczny stopnień niepełnosprawności. "Obie panie przewlekle chorują, co powoduje znaczne obciążenie budżetu domowego. Wydatki każdej z Pań ponoszone na leczenie wynoszą kilkaset złotych na osobę (...)". Matka wnoszącej skargę kasacyjną "jest osobą leżącą, lewostronnie sparaliżowaną (...)". Obie mieszkają w wynajmowanym mieszkaniu na poddaszu o powierzchni 30 m2. Dodatkowo, świadczenie emerytalne matki wnoszącej skargę kasacyjną zostało obciążone zajęciem komorniczym, co również wpływa na wysokość budżetu, jakim każda z nich dysponuje.

Powyższe, w ocenie wnoszącej skargę kasacyjną, oznacza, że każde dodatkowe obciążenie budżetu domowego stanowi tego rodzaju dolegliwość finansową, która zagraża jej egzystencji. Z tych przyczyn, obciążanie jej jakimikolwiek dodatkowymi kosztami nie znajduje uzasadnienia w świetle powołanych regulacji. Ponadto, Sąd I instancji nie dostrzegł, że przepisy uchwały stanowią lex specialis, a więc ich zastosowanie nie podlega uznaniu.

Nie wniesiono odpowiedzi na skargę kasacyjną

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.), powoływanej dalej jako "P.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 P.p.s.a.), a także naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.).

Biorąc pod uwagę zakres kontroli instancyjnej sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, stwierdzić należy, że skarga kasacyjna nie mogła być uwzględniona.

Skarga kasacyjna została oparta na obydwu podstawach kasacyjnych, a zatem rozpatrzeniu w pierwszej kolejności, co do zasady, podlegają zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania, ponieważ zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego mogą być oceniane przez Naczelny Sąd Administracyjny wówczas, gdy stan faktyczny sprawy, stanowiący podstawę wydanego wyroku, został ustalony bez naruszenia przepisów postępowania.

Zarzut skargi kasacyjnej oparty na podstawie określonej w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. dotyczy naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1 i art. 81 K.p.a. i skupia się na kwestionowaniu stanowiska Sądu I instancji o przeprowadzeniu postępowania administracyjnego z poszanowaniem zasady prawdy obiektywnej, podczas gdy – zdaniem skarżącej kasacyjnie – w postępowaniu dowodowym nie dokonano wszelkich niezbędnych ustaleń dotyczących sytuacji zdrowotnej, osobistej i rodzinnej wnoszącej skargę kasacyjną, co z jednej strony skutkowało błędnym przyjęciem, że skarżąca z matką tworzy "rodzinę" w rozumieniu art. 6 pkt 14 u.p.s., a z drugiej, że osiąga dochody na wskazanym w decyzji poziomie, a tym samym może ponieść koszty usług opiekuńczych bez zagrożenia dla swojej egzystencji.

Odnosząc się do pierwszej kwestii należy odnotować, że autorka skargi kasacyjnej nie kwestionuje wykładni prawa materialnego w zakresie przyjętego na potrzeby ustawy o pomocy społecznej określenia "rodzina". Uwaga ta jest konieczna, ponieważ prawidłowe rozumienie prawa materialnego wytycza kierunek i zakres przeprowadzonego postępowania dowodowego. Przepis prawa materialnego określa istotne prawnie, dla danej sprawy okoliczności, a więc warunkuje kierunek podejmowanych przez organ administracji publicznej czynności procesowych zmierzających do dokonania ustaleń faktycznych mających istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. W niniejszej sprawie ustalenie wysokości dochodu wnioskującej o przyznanie usług opiekuńczych było kwestią kluczową, gdyż strona nie kwestionowała wymiaru godzinowego przyznanych jej usług, a jedynie wysokość ustalonej odpłatności za te usługi. W konsekwencji konieczne było ustalenie czy wnioskodawczyni jest osobą samotnie gospodarującą, czy prowadzi gospodarstwo domowe wspólnie z członkiem rodziny.

Z przepisów art. 6 pkt 3 i 4 u.p.s. wynika, że dochodem rodziny jest suma miesięcznych dochodów osób w rodzinie, a dochód w rodzinie oznacza dochód rodziny podzielony przez liczbę osób w rodzinie. Zgodnie z art. 6 pkt 14 u.p.s. użyte w ustawie określenie "rodzina" oznacza osoby spokrewnione lub niespokrewnione pozostające w faktycznym związku, wspólnie zamieszkujące i gospodarujące.

Sposób rozumienia określenia "rodzina" przyjęty przez Sąd I instancji – w oparciu o orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego – wskazuje na faktyczny związek, o jakim mowa w powołanym przepisie, który oznacza codzienne współdziałanie osób zmierzające do lepszego zaspokojenia ich potrzeb bytowych, w tym mieszkaniowych, żywnościowych i polegających na zapewnieniu dochodu stanowiącego źródło utrzymania (zarobkowych). Wspólne zamieszkiwanie jest przesłanką uznania za rodzinę osób zamieszkujących ze sobą, jeżeli równocześnie z tym zamieszkiwaniem występuje element wspólnego gospodarowania. Polega ono na dzieleniu lokalu mieszkalnego w sposób pozwalający stwierdzić, że koncentruje się w nim aktywność życiowa osoby zamieszkującej. Wspólne gospodarowanie opiera się zaś na podziale zadań związanych z właściwym prowadzeniem gospodarstwa domowego, a także – jeżeli występuje w funkcjonalnym związku z tym gospodarstwem – gospodarstwa rolnego. Sąd I instancji ponadto, odwołując się do wyroku Sądu Najwyższego z 2 lutego 1996 r. sygn. akt II URN 56/95 (publ. https://www.sn.pl/wyszukiwanie/SitePages/orzeczenia.aspx), przyjął, że cechami charakterystycznymi dla prowadzenia wspólnego gospodarstwa domowego może być udział i wzajemna ścisła współpraca w załatwianiu codziennych spraw związanych z prowadzeniem domu, niezarobkowanie i pozostawanie w związku z tym na całkowitym lub częściowym utrzymaniu osoby, z którą się gospodarstwo domowe prowadzi, a wszystko dodatkowo uzupełnione cechami stałości, które tego typu sytuację charakteryzują. Pojęcie wspólnego gospodarowania nie oznacza zatem wyłącznie przyczyniania się do funkcjonowania wspólnoty przez wykonywanie na jej rzecz jakichkolwiek czynności, współdecydowania o przeznaczeniu dochodu rodziny oraz wykonywania czynności związanych z codziennymi zajęciami. Istotną cechą wspólnego gospodarowania jest również pozostawanie na utrzymaniu osoby, z którą takie gospodarstwo się tworzy. Wspólne zamieszkiwanie finansowane z dochodu tylko jednej osoby zawsze będzie oznaczać wspólne gospodarowanie.

Stanowisko powyższe należy podzielić, jak również poglądy sądów administracyjnych zawarte w wyrokach powołanych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.

Mając zatem na uwadze powyżej wskazaną wykładnię prawa materialnego, należało przyjąć, że okolicznościami istotnymi dla rozstrzygnięcia sprawy odpłatności za przyznane świadczenia z pomocy społecznej są przede wszystkim wspólne zamieszkiwanie i gospodarowanie, co oznacza pozostawanie w faktycznym związku. Ustalenia organów administracyjnych w tym zakresie, przyjęte kolejno za prawidłowe przez Sąd I instancji, potwierdza zgromadzony materiał dowodowy. Przede wszystkim nie jest kwestionowane w sprawie, że skarżąca mieszka z matką w jednym lokalu mieszkalnym, została ustanowiona kuratorem sądowym matki i sprawuje nad matką codzienną opiekę w związku z niepełnosprawnością matki w stopniu znacznym. Podczas przeprowadzania wywiadu środowiskowego w dniu 19 lutego i 27 listopada 2019 r. skarżąca podała, że zamieszkuje z matką i prowadzi z nią wspólne gospodarstwo domowe. Nie jest sporne, że B. B. jest całkowicie zależna we wszystkich codziennych czynnościach od swojej córki, która wykonuje wszystkie prace domowe. Okoliczności te wskazują zatem na codzienne współdziałanie skarżącej z matką zmierzające do lepszego zaspokojenia ich potrzeb bytowych, w tym mieszkaniowych, żywnościowych i opiekuńczych.

Okoliczności powyższe nie zostały skutecznie zanegowane przez stronę na żadnym etapie postępowania administracyjnego ani sądowego. Skarżąca nie wykazała, że nie dzieli z matką lokalu mieszkalnego w sposób, który wskazuje, że nie koncentruje się w tym lokalu aktywność życiowa ich obu. Nie wykazała choćby, że ponoszą opłaty za użytkowanie lokalu odrębnie na skutek zainstalowania w lokalu urządzeń pozwalających na określenie obciążeń finansowych w stosunku do każdej z nich z osobna. Brak zgodności oświadczeń skarżącej i jej matki co do okoliczności prowadzenia wspólnego gospodarstwa domowego nie może być wystarczającym dowodem wobec pozostałych niespornych okoliczności sprawy. Tym samym nie można skutecznie zarzucić organom i Sądowi I instancji, że przyjęły okoliczności niekorzystne dla strony i "wykorzystano" brak znajomości prawa strony i jej matki. W rezultacie należało zgodzić się ze stanowiskiem Sądu I instancji aprobującym ustalenia organów administracyjnych, że skarżąca i jej matka tworzą rodzinę w rozumieniu u.p.s.

Przechodząc do drugiej kwestii, należy wskazać, że Sąd I instancji przyjął jako prawidłowe ustalenia poczynione przez organy administracyjne odnoszące się do sytuacji dochodowej rodziny skarżącej wskazane na s. 4 zaskarżonej decyzji. Podano w decyzji mianowicie, że na dochód rodziny w niniejszej sprawie składają się następujące kwoty:

- 1 727,91 zł świadczenia emerytalnego B. B. z KRUS z dodatkiem pielęgnacyjnym i świadczeniem uzupełniającym;

- 524,81 zł świadczenia emerytalnego A. A. z KRUS;

- 215,84 zł zasiłku pielęgnacyjnego A. A.;

- 674,22 zł świadczenie emerytalne A. A. z amerykańskiej instytucji ubezpieczeniowej (w wysokości 179 $);

- 215,23 zł dodatek mieszkaniowy wraz z ryczałtem z uwagi na brak CO VW;'

- 319,64 zł tytułem dochodu z gospodarstwa rolnego.

Odnośnie do świadczenia emerytalnego organy ustaliły, że jest ono pomniejszane o zajęcie komornicze w kwocie 265,17 zł, jednak z uwagi na fakt, że nie stanowi to żadnej z okoliczności, o której mowa w art. 8 ust. 4 u.p.s., kwota ta nie mogła zostać odliczona od dochodu. Kolejno, w zakresie dochodu z gospodarstwa rolnego skarżąca kasacyjnie nie zakwestionowała ustaleń przyjętych przez organy administracyjne co do powierzchni hektarów przeliczeniowych przypadających łącznie skarżącej i jej matce (1,0378 ha), sprzeciwiła się natomiast zaliczeniu do dochodu, na podstawie art. 8 ust. 9 u.p.s., dochodu z tytułu własności działki nr [1] oraz [2], który jej zdaniem jest "dochodem hipotetycznym", a działki "są dzierżawione za kwotę odpowiadającą wysokości podatku rolnego".

Stanowisko organów, zaakceptowane przez Sąd I instancji, jest prawidłowe. Wyliczenie przypadków, które uzasadniają pomniejszenie dochodu (art. 8 ust. 3 i 4 u.p.s.) stanowi katalog zamknięty. W szczególności nie zostały w nim wymienione kwoty obciążenia komorniczego ani dochody pochodzące z posiadanego gospodarstwa rolnego. Okoliczności te - co do zasady - przesądzają zatem, że takie dochody powinny zostać uwzględnione przy obliczaniu dochodu. Przepis art. 8 ust. 9 u.p.s. zakłada swego rodzaju fikcję prawną, polegającą na obligatoryjnym nakazie przyjmowania ryczałtowego dochodu z gospodarstwa rolnego. Przeliczenia takiego dokonuje się wówczas, gdy stronie służy jakikolwiek tytuł prawny do gospodarstwa, niezależnie od tego czy dochody są osiągane, czy obiektywnie można je osiągnąć. Z punktu widzenia powołanego przepisu, bez znaczenia pozostaje więc okoliczność, czy gospodarstwo rolne jest uprawiane, czy też nie i z jakiego powodu oraz czy rzeczywiście przynosi ono dochody (por. wyrok NSA z 24 sierpnia 2023 r. sygn. akt IOSK 1302/21, jeżeli nie zaznaczono inaczej, wszystkie orzeczenia sądów administracyjnych cytowane w tym wyroku są dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Powyższe oznacza, że nie zostały zakwestionowane ustalenia odnoszące się do wysokości przyjętego dochodu skarżącej i jej matki wskazujące, że łączny dochód wynosi 3 677,65 zł, co w przeliczeniu na osobę w rodzinie stanowi 1 838,83 zł.

Odnosząc się zatem do istoty sporu, wskazać należy, że w przepisy ustawy o pomocy społecznej, w art. 50 ust. 6, przewidują upoważnienie dla rada gminy do określenia, w drodze uchwały, szczegółowych warunków przyznawania i odpłatności za usługi opiekuńcze i specjalistyczne usługi opiekuńcze, z wyłączeniem specjalistycznych usług opiekuńczych dla osób z zaburzeniami psychicznymi, oraz szczegółowych warunków częściowego lub całkowitego zwolnienia od opłat, jak również trybu ich pobierania.

Zasady odpłatności za usługi opiekuńcze w niniejszej sprawie wynikają z uchwały Rady Miasta Kalisza z dnia 27 czerwca 2019 r. Nr XII/172/2019 w sprawie szczegółowych warunków przyznawania i odpłatności za usługi opiekuńcze i specjalistyczne usługi opiekuńcze, z wyłączeniem specjalistycznych usług opiekuńczych dla osób z zaburzeniami psychicznymi oraz szczegółowych warunków częściowego lub całkowitego zwolnienia od opłat, jak również trybu ich pobierania (Dz. U. Województwa Wielkopolskiego poz. 6592). Jak wynika z § 5 uchwały odpłatność za usługi opiekuńcze ustala się w zależności od posiadanego dochodu osoby samotnie gospodarującej lub osoby w rodzinie. Procentowe wskaźniki odpłatności za usługi opiekuńcze zawiera tabela stanowiąca załącznik nr 1 do uchwały. Zgodnie z § 1 pkt 1 lit. b rozporządzenia, na dzień wydania zaskarżonej decyzji, kryterium dochodowe dla osoby w rodzinie wynosiło 528 zł. Przyjęta przez organy i Sąd I instancji kwota 22,56 zł odpowiadająca kosztowi jednej godziny za usługi opiekuńcze nie została natomiast zakwestionowana przez stronę

Organ odwoławczy wskazał, że w przypadku dochodu w kwocie 1 838,83 zł w przeliczeniu na osobę w rodzinie (określonym w art. 8 ust. 1 pkt 2 u.p.s.) mieści się on w przedziale 301-350%. Jest to omyłka, która nie została dostrzeżona przez Sąd I instancji, ponieważ ustalona kwota dochodu mieści się w przedziale powyżej 340-380%. Dochód skarżącej stanowi bowiem 348% kwoty 528 zł. Uchybienie to nie miało jednak żadnego wpływu na wynik sprawy, skoro organ przyjął prawidłowo, że wysokość odpłatności ustala się na poziomie 60%. Prawidłowo zostało w rezultacie ustalone, że 60% kwoty odpłatności jednej godziny przedmiotowych usług, przy pełnym koszcie w kwocie 22,56 zł, stanowi kwotę 13,54 zł.

Niezasadne okazały się zatem zarzuty naruszenia przepisów postępowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1 i art. 81 K.p.a., a w konsekwencji również zarzut naruszenia prawa materialnego art. 50 ust. 6 u.p.s. przez błędne zastosowanie. Jak wskazano powyżej podstawę prawną ustalenia dochodu na osobę w rodzinie stanowiły przepisy ustawy o pomocy społecznej, a zarzut, że nastąpiło to na podstawie załącznika do uchwały nie znajduje potwierdzenia w materiale dowodowym sprawy.

Odnosząc się zaś do zarzutu naruszenia prawa materialnego, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w związku z § 6 lit. d uchwały przez zaniechanie jego zastosowania, należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym tę sprawę podziela pogląd prezentowany w orzecznictwie, zgodnie z którym w świetle brzmienia art. 174 P.p.s.a. zasadniczo nie jest dopuszczalne formułowanie zarzutu skargi kasacyjnej jako zarzutu naruszenia przepisu prawa "przez jego niezastosowanie", czy "pominięcie" (por. wyrok NSA z 1 czerwca 2004 r. sygn. akt OSK 284/04, wyrok NSA z 3 grudnia 2008 r. sygn. akt I OSK 1807/07, wyrok NSA z 14 maja 2007 r. sygn. akt I OSK 1247/06, wyrok NSA z 28 marca 2007 r. sygn. akt I OSK 31/07; postanowienie NSA z 2 marca 2012 r. sygn. akt I OSK 294/12; wyrok NSA z 25 kwietnia 2012 r. sygn. akt II OSK 329/12; wyrok NSA z 6 grudnia 2013 r. sygn. akt I OSK 2255/12; wyrok NSA z 8 września 2017 r. sygn. akt I OSK 3080/15). Przy czym nie dyskwalifikuje zarzutu skargi kasacyjnej wskazanie na niezastosowanie określonego przepisu jedynie wtedy, gdy strona skarżąca kasacyjnie jednocześnie wskazuje przepis, który w jej przekonaniu został wadliwie zastosowany zamiast przepisu przez nią wskazywanego - wraz z podaniem uzasadnienia tego stanowiska. Wymogu tego skarga kasacyjna nie spełnia.

Tym niemniej zaznaczenia wymaga, że decyzja dotycząca zwolnienia z ponoszenia opłat za usługi opiekuńcze jest podejmowana w warunkach uznania administracyjnego ("można zwolnić"). W takim wypadku wybór określonych priorytetów należy do organów pomocy społecznej, tak by świadczenia pomocowe mogły objąć jak najszerszą grupę osób potrzebujących wsparcia. Zgodnie z art. 2 ust. 1 u.p.s. pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężenie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Zgodnie zaś z art. 3 ust. 1 tej ustawy, pomoc społeczna wspiera osoby i rodziny w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwia im życie w warunkach odpowiadających godności człowieka. Z powyższych przepisów prawa wynika, że uprawnienia wynikające z przepisów ustawy o pomocy społecznej mają charakter subsydiarny, czyli uzupełniają środki, możliwości i uprawnienia własne osoby objętej systemem świadczeń z pomocy społecznej. Zatem osoba wnioskująca o przyznanie pomocy zobligowana jest w pierwszej kolejności do przezwyciężania we własnym zakresie swych problemów, a dopiero gdy nie jest w stanie tego dokonać, pomoc społeczna może być przyznana. Pomoc społeczna ma charakter subsydiarny oraz powinna mieć charakter doraźny i nie może być traktowana jako stałe źródło dochodu.

W niniejszej sprawie skarżąca kasacyjnie nie podważyła skutecznie okoliczności faktycznych sprawy i prawidłowości ich oceny. Ocena ta zaś przekłada się w sposób oczywisty na ocenę zarzutu naruszenia prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie. Błędne zastosowanie (bądź niezastosowanie) przepisów materialnoprawnych zasadniczo każdorazowo pozostaje w ścisłym związku z ustaleniami stanu faktycznego sprawy i może być wykazane pod warunkiem wcześniejszego obalenia tych ustaleń, czy też szerzej - dowiedzenia ich wadliwości.

Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 P.p.s.a.