Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt III SA/Łd 673/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2024-02-01 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6262 Radni
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w całości
Powołane przepisy: article: art. 3, art. 8, art. 53, art. 119 pkt 2, art. 120, art. 134, art. 147, art. 151
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 2, art. 4, art. 13
journal: Dz.U. 2019 poz 1461
law: Ustawa z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych - t.j.
article: art. 41, art. 42, art. 85, art. 86, art. 90, art. 91, art. 93
journal: Dz.U. 2013 poz 594
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jednolity.
article: art. 2, art. 88
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Monika Krzyżaniak Sędziowie Sędzia NSA Teresa Rutkowska Asesor WSA Anna Dębowska (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 1 lutego 2024 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Sieradzu na uchwałę Rady Gminy Goszczanów z dnia 22 grudnia 2014 r. nr III/13/2014 w sprawie ustalenia zasad otrzymywania oraz wysokości diet dla radnych Rady Gminy Goszczanów stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości.


UZASADNIENIE

22 grudnia 2014 r. Rada Gminy Goszczanów, na podstawie art. 25 ust. 4, 6, i 8 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn.: Dz.U. z 2013 r., poz. 594 ze zm.), powoływanej dalej jako "u.s.g.", oraz § 3 pkt 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 26 lipca 2000 r. w sprawie maksymalnej wysokości diet przysługujących radnemu gminy (Dz. U. Nr 61, poz. 710), podjęła uchwałę nr III/13/2014 w sprawie ustalenia zasad otrzymywania i wysokości diet dla radnych Rady Gminy Goszczanów.

W § 5 uchwały określono, że uchwała podlega publikacji przez wywieszenie na tablicy ogłoszeń Urzędu Gminy w Goszczanowie i wchodzi w życie z dniem podjęcia z mocą obowiązującą od dnia 1 grudnia 2014 r.

20 lipca 2023 r. Prokurator Rejonowy w Sieradzu wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na powyższą uchwałę.

Zaskarżonej uchwale Prokurator Rejonowy w Sieradzu zarzucił:

1. istotne naruszenie art. 88 Konstytucji RP oraz art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2019 r., poz. 1461), powoływanej dalej jako "u.o.a.n.", polegające na zaniechaniu ogłoszenia w sposób przewidziany w ustawie, tj. w Dzienniku Urzędowym Województwa Łódzkiego;

2. istotne naruszenie w § 5 uchwały art. 4 ust. 1 u.o.a.n., art. 2, art. 88 ust. 1 i 2 Konstytucji RP polegające na zredagowaniu kwestionowanego przepisu w sposób, który doprowadził do ukształtowania dwóch różnych dat wejścia w życie zaskarżonej uchwały, w tym nadania jej mocy wstecznej.

W oparciu o powyższe zarzuty Prokurator Rejonowy w Sieradzu wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości.

Prokurator Rejonowy w Sieradzu wniósł także o rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym.

W uzasadnieniu skargi skarżący odwołując się do poglądów wyrażonych w orzecznictwie sądowoadministracjnym podkreślił, że uchwały podejmowane przez organy samorządowe w oparciu o art. 25 ust. 4 u.s.g. są aktami prawa miejscowego. Zaskarżona uchwała posiada niezbędne cechy aktu prawa miejscowego, bo zawiera normy abstrakcyjne, ponieważ diety wypłacane są cyklicznie, powtarzalnie, nie dotyczą więc konkretnego zdarzenia, zamkniętego w określonych ramach czasowych. Przepisy te mają charakter generalny, gdyż ich adresatem nie jest konkretna osoba, ale każdy mieszkaniec, który pełniłby określoną w nich funkcję. Wprawdzie krąg adresatów tej uchwały nie jest zbyt liczny, to jednak poprzez wyznaczenie go wspólną cechą, jaką jest pełnienie funkcji, jej przepisy uzyskały charakter generalny. Nie ulega również wątpliwości, że uchwała ta zawiera przepisy normatywne, na podstawie których jej adresaci uzyskali uprawnienia do diety. Ponadto zaskarżona uchwała została wydana na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 25 ust. 4, 6 i 9 u.s.g. W związku z powyższym zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego i jego obowiązywanie zależy od ogłoszenia. Zgodnie z art. 88 ust 1 Konstytucji RP warunkiem wejścia w życic aktów prawa miejscowego i wszelkich aktów normatywnych, jest ich ogłoszenie. Ogłoszenie zaś, zgodnie z art. 88 ust. 2 Konstytucji RP, następuje na zasadach określonych w ustawach. Taką ustawą jest ustawa o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych. Zgodnie z art. 13 pkt 2 u.o.a.n. w wojewódzkim dzienniku urzędowym, ogłasza się akty prawa miejscowego stanowione przez sejmik województwa, organ powiatu oraz organ gminy, w tym statuty województwa, powiatu i gminy. Nie ulega zatem wątpliwości, że zaskarżona uchwała powinna zostać opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Łódzkiego. Zamiast tego w przepisach końcowych zaskarżonej uchwały poprzestano na formie publikacji polegającej na wywieszeniu uchwalonego prawa na tablicy ogłoszeń w Urzędzie Gminy. W sposób ewidentny naruszone zostały warunki wejścia w życie aktu normatywnego zawarte w art. 88 Konstytucji RP oraz art. 13 pkt 2 u.o.a.n., co musi skutkować koniecznością wyeliminowania zaskarżonej uchwały z obrotu prawnego, czyli stwierdzeniem nieważności w całości. Taka forma publikacji (w znaczeniu normatywnym) zaskarżonego aktu prawnego jest niedopuszczalna i w sposób ewidentny narusza art. 88 Konstytucji RP oraz art. 13 pkt 2 u.o.a.n., co winno skutkować koniecznością wyeliminowania uchwały z obiegu prawnego, czyli stwierdzeniem jej nieważności w całości.

Organ samorządowy podejmując zaskarżoną uchwałę naruszył zakaz retroakcji wskazując w § 5 konkretną datę nabycia mocy obowiązującej uchwalonego prawa. Konstrukcja tego przepisu kreuje też dwie daty wejścia w życie, tj. datę podjęcia i dzień 1 grudnia 2014 r. W przypadku zaskarżonej uchwały nie mają zastosowania art. 4 ust. 2 i art. 5 u.o.a.n. Konstrukcja § 5 zaskarżonej uchwały jest niejasna w kontekście wymaganej precyzji wskazania daty wejścia w życie każdego aktu normatywnego. Organ administracji z jednej strony określił moment wejścia w życie uchwalonego aktu prawnego, a z drugiej wskazał konkretną, wcześniejszą datę jego mocy obowiązującej. Powszechnie akceptowana jest ocena jako tożsamych, określeń "obowiązywanie", "wejście w życie" czy też "mają zastosowanie", bo oznaczają moment rozpoczęcia prawnego regulowania pewnego wycinka rzeczywistości społecznej. Przepis § 5 zaskarżonej uchwały jest po prostu nieczytelny. Konstrukcja zaskarżonego przepisu prowadzi do ukształtowania dwóch różnych dat wejścia życie aktu prawa miejscowego i sprzeczności tej nie można wyeliminować żadną z technik interpretacyjnych. Treść zaskarżonego przepisu § 5 oraz zaniechanie publikacji we właściwym dzienniku urzędowym pozwalają na stwierdzenie, że naruszone zostały warunki wejścia w życie aktu normatywnego zawarte w art. 88 Konstytucji RP oraz art. 4 ust. 1 i art. 13 pkt 2 u.o.a.n. Naruszenia te posiadają cechę istotnego.

W odpowiedzi na skargę Rada Gminy Goszczanów wniosła o jej oddalenie w całości.

W uzasadnieniu Rada Gminy Goszczanów podniosła, że uchwała w sprawie diet i zwrotu radnym kosztów podróży służbowych nie jest aktem prawa miejscowego i nie podlega obowiązkowej publikacji w Dzienniku Urzędowym. Takie stanowisko było w pełni akceptowane w okresie, w którym zaskarżona uchwała była podejmowana, tj. w 2014 r., a organ nadzoru (Wojewoda Łódzki) nie czynił i nie czyni do dnia dzisiejszego w tym zakresie jakichkolwiek zarzutów. W przypadku organów gminy, wydawane przez nie akty prawa miejscowego nakładają bowiem na oznaczonych rodzajowo członków społeczności lokalnej obowiązek oznaczonego zachowania się w sytuacjach wskazanych w takich przepisach albo przyznają ich adresatom określone uprawnienia. Tymczasem uchwała tej treści nie posiada cech aktu generalnego i abstrakcyjnego. Nie przyznaje uprawnień ani nie nakłada obowiązków na mieszkańców gminy. Jest aktem prawnym skierowanym do skonkretyzowanych adresatów – radnych. Uchwała, jako akt kierownictwa wewnętrznego, wiąże jedynie wskazane w nim podmioty. Wojewoda Łódzki, który w zakresie uchwał podejmowanych w przedmiotowej materii, nie wnosił jakichkolwiek zastrzeżeń w tym zakresie i stanowi to ugruntowaną praktykę.

Zasada lex retro non agit nie ma charakteru bezwzględnego. Dopuszczalność nadawania mocy wstecznej aktowi normatywnemu, nie narusza zasady demokratycznego państwa prawnego wówczas, gdy dotyczy aktów korzystniejszych dla adresatów tego aktu i niepogarszających ich sytuacji prawnej, a z taką sytuacją mamy do czynienia w zaistniałym stanie faktycznym. Zaskarżony akt prawny z pewnością nie pogorszył sytuacji prawnej adresatów, w tym przypadku radnych. Zaskarżona uchwała wprowadziła m. in. wyższą wysokość diet radnych Rady Gminy Goszczanów, co nie może stanowić podstawy do ewentualnego stwierdzenia, że taka jej treść pogarsza sytuację adresatów, wręcz przeciwnie. Celem ustalonej diety jest rekompensowanie radnemu wynagrodzenia utraconego z powodu jego nieobecności w pracy, w czasie wypełniania przez niego ustawowych obowiązków oraz pokrycie wydatków związanych z wykonywanym mandatem. W zaskarżonej uchwale nie mamy do czynienia z pozbawieniem jakichkolwiek uprawnień radnych praktyka wprowadzania przepisów z wsteczną mocą obowiązującą znajduje swoje oparcie również w § 51 ust. 1 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (tekst jedn.: Dz. U. z 2016 r., poz. 283 ze zm.), który nie tylko wprost dopuszcza możliwość stosowania takiego przepisu, ale również formułuje jego wzór.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna.

Na wstępie wyjaśnić jednak należy, że sprawę niniejszą rozpoznano w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 w związku z art. 120 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2023 r., poz. 1634), powoływanej dalej jako "p.p.s.a.".

Zgodnie z art. 119 pkt 2 p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. W rozpoznawanej sprawie w skardze skarżący wniósł o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a.

Z uwagi na to, że w odpowiedzi na skargę organ administracji nie odniósł się do tego wniosku, w wykonaniu zarządzenia z 7 listopada 2023 r. został zawiadomiony o zgłoszeniu w skardze przez skarżącego wniosku o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym oraz wezwany do ustosunkowania się do tego wniosku w terminie 14 dni od dnia doręczenia zawiadomienia pod rygorem uznania, że wyraża zgodę na rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym.

Zawiadomienie wraz z wezwaniem doręczono organowi administracji 8 listopada 2023 r. Określony w art. 119 pkt 2 p.p.s.a. termin do zgłoszenia żądania przeprowadzenia rozprawy upłynął zatem 22 listopada 2023 r. (w środę).

W terminie tym organ administracji nie zażądał przeprowadzenia rozprawy i nie odniósł się do tego wniosku.

Zaistniała zatem przesłanka, o jakiej stanowi art. 119 pkt 2 p.p.s.a., do rozpoznania sprawy w trybie uproszczonym. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów (art. 120 p.p.s.a.).

W dalszej kolejności wskazać należy, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2022 r., poz. 2492 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres kontroli działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. obejmuje orzekanie m. in. w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej.

W myśl natomiast art. 147 § 1 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. W razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części (art. 151 p.p.s.a.).

Należy też podnieść, że zgodnie z art. 134 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Oznacza to, że sąd bada w pełnym zakresie treść zaskarżonego aktu pod względem jego zgodności z prawem, a nie tylko w zakresie wskazanym w skardze.

Przedmiotem kontroli sądu w niniejszej sprawie jest uchwała Rady Gminy Goszczanów z dnia 22 grudnia 2014 r., nr III/13/2014 w sprawie ustalenia zasad otrzymywania oraz wysokości diet dla radnych Rady Gminy Goszczanów.

O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały, w trybie określonym w art. 90 u.s.g. (art. 91 ust. 1 zd. drugie u.s.g.). Z mocy art. 86 u.s.g. organem nadzoru jest wojewoda. Nadzór nad działalnością gminną sprawowany jest na podstawie kryterium zgodności z prawem (art. 85 u.s.g.). Wydanie rozstrzygnięcia nadzorczego przez organ nadzoru w zakresie stwierdzenia nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy, nie jest dopuszczalne po upływie ustawowego terminu 30 dni od dnia ich doręczenia (art. 93 ust. u.s.g.). Upływ tego terminu nie wyłącza jednak badania legalności takiej uchwały lub zarządzenia. Wojewoda może bowiem zaskarżyć je do sądu administracyjnego, który dokona ich kontroli co do zgodności z prawem. Wnosząc skargę do sądu administracyjnego, organ nadzoru nie jest przy tym ograniczony terminem zaskarżenia, o którym mowa w art. 53 p.p.s.a. Okoliczność, że w niniejszej sprawie organ nadzoru nie wydał rozstrzygnięcia nadzorczego i nie wniósł skargi do sądu administracyjnego nie oznacza jeszcze zgodności z prawem zaskarżonej uchwały. Wskazane w art. 94 ust. 1 u.s.g. ograniczenie możliwości stwierdzenia nieważności uchwały (upływ jednego roku od dnia jej podjęcia) nie obejmuje aktów prawa miejscowego.

Podstawę prawną udziału prokuratora w postępowaniu sądowoadministracyjnym stanowi natomiast art. 8 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którym prokurator oraz Rzecznik Praw Obywatelskich mogą wziąć udział w każdym toczącym się postępowaniu, a także wnieść skargę, skargę kasacyjną, zażalenie oraz skargę o wznowienie postępowania, jeżeli według ich oceny wymagają tego ochrona praworządności lub praw człowieka i obywatela. W takim wypadku przysługują im prawa strony. Podkreślić należy, że w świetle art. 8 p.p.s.a. prokurator według własnej oceny podejmuje decyzję o udziale w postępowaniu sądowoadministracyjnym, a zasadność tej decyzji nie podlega ocenie organu administracji, którego działanie lub bezczynność zakwestionował prokurator. O tym, czy udział prokuratora w konkretnym postępowaniu jest potrzebny, decyduje więc sam prokurator. Udział prokuratora w postępowaniu sądowoadministracyjnym jest jednym z aspektów realizacji zasady państwa prawnego. Prawo wniesienia przez prokuratora skargi na akt prawa miejscowego nie jest ograniczone żadnym terminem, a zwłaszcza terminem wynikającym z art. 53 § 3 p.p.s.a.

Podstawy do stwierdzenia nieważności uchwały organu gminy wyznaczają przepisy u.s.g. W myśl art. 91 ust. 1 u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Wprowadzając sankcję nieważności, jako następstwo sprzeczności z prawem uchwały lub zarządzenia, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania takiej sankcji. W orzecznictwie przyjmuje się jednak, że tylko istotne naruszenie prawa stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały organu gminy, a więc uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być zaakceptowane w demokratycznym państwie prawnym, które wpływają na treść uchwały lub zarządzenia (por. wyrok NSA z 11 lutego 1998 r., II SA/Wr 1459/07, publ. OSS 1988, nr 3, poz. 79 oraz wyrok NSA z 8 lutego 1996 r., SA/Gd 327/95). Do takich naruszeń zalicza się między innymi naruszenie przepisów wyznaczających kompetencje do wydania aktu lub brak podstawy prawnej, bądź naruszenie przepisów prawa ustrojowego lub przepisów prawa materialnego przez wadliwą ich wykładnię oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał, jeżeli na skutek tego naruszenia zapadła uchwała innej treści, niż gdyby naruszenie to nie wystąpiło (vide: M. Stahl, Z. Kmieciak "Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny" w: Samorząd terytorialny 2001, z. 1-2, s. 101-1023). O istotnym naruszeniu prawa można zatem mówić wówczas, gdy naruszenie dotyczy przepisów prawa ustrojowego, materialnego czy procedury podejmowania aktów (por. wyroki NSA z 11 lutego 1998 r., II SA/Wr 1459/97, publ. OwSS 1998/3/79; z 8 lutego 1996 r., SA/Gd 327/95, publ. OwSS 1996, nr 3, poz. 90; z 26 lipca 2012 r., I OSK 679/12 i I OSK 997/12).

Stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić więc tylko wtedy, gdy pozostaje ona w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawa, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika wprost z treści tego przepisu. Nie jest zatem konieczne rażące naruszenie, warunkujące stwierdzenie nieważności decyzji czy postanowienia, o jakim mowa w art. 156 § 1 k.p.a. Za nieistotne naruszenie prawa należy natomiast uznać takie naruszenie, które jest mniej doniosłe w porównaniu z innymi przypadkami wadliwości, jak np. nieścisłość prawna czy też błąd, który nie ma wpływu na istotną treść aktu organu gminy. Takie naruszenia są jedynie przesłanką do wskazania, że akt został wydany z naruszeniem prawa, ale nie stanowią przesłanki do stwierdzenia jego nieważności.

Sąd podziela wielokrotnie wyrażany w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego pogląd, zgodnie z którym uchwała w sprawie ustalenia zasad przyznawania i wysokości diet radnych jednostek samorządu terytorialnego stanowi akt prawa miejscowego (por. m. in. wyroki NSA z 14 czerwca 2022 r., III OSK 5279/21; z 17 listopada 2021 r., III OSK 4382/21; z 28 kwietnia 2020 r., II OSK 570/19; z 7 listopada 2017 r., II OSK 2794/16; z 29 stycznia 2015 r., II OSK 3270/14).

Chociaż w żadnym akcie prawnym nie sformułowano legalnej definicji aktu prawa miejscowego, to w judykaturze przyjmuje się, że taki charakter mają akty normatywne zawierające normy postępowania o charakterze generalnym i abstrakcyjnym. Normatywny charakter aktu oznacza, że zawiera on wypowiedzi wyznaczające adresatom pewien sposób zachowania się, przybierający postać nakazu, zakazu lub uprawnienia. Charakter generalny oznacza, że normy zawarte w akcie definiują adresata poprzez wskazanie cech, a nie poprzez ich wymienienie z nazwy. Abstrakcyjność normy wyraża się natomiast w tym, że nakazywane, zakazywane lub dozwolone zachowanie ma mieć miejsce w pewnych, z reguły powtarzalnych okolicznościach, nie zaś w jednej konkretnej sytuacji. Akty te muszą więc dotyczyć zachowań powtarzalnych, nie mogą zaś konsumować się przez jednorazowe zastosowanie. Akty prawa miejscowego skierowane są do podmiotów (adresatów) pozostających poza strukturą administracji. Jako źródła prawa powszechnie obowiązującego mogą one regulować postępowanie wszystkich kategorii adresatów, organów, organizacji publicznych i prywatnych, przedsiębiorców (por. wyroki NSA z 25 września 2019 r., II OSK 2678/17; z 20 września 2018 r., II OSK 2322/16; z 13 grudnia 2016 r., I OSK 2243/16). W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowane jest stanowisko, zgodnie z którym dla kwalifikacji danej uchwały jako aktu prawa miejscowego decydujące znaczenie ma charakter norm prawnych i ich oddziaływanie na sytuację prawną adresatów. Przyjmuje się, że jeżeli uchwała zawiera przynajmniej jedną normę o charakterze generalnym i abstrakcyjnym, to w sprawie mamy do czynienia z aktem prawa miejscowego (por. wyroki NSA z 19 czerwca 2019 r., II OSK 2048/17; z 20 września 2018 r., II OSK 2353/16; z 25 lutego 2016 r., II OSK 1572/14; z 11 września 2012 r., II OSK 1818/12).

Zaskarżona uchwała Rady Gminy Goszczanów z 22 grudnia 2014 r., nr III/13/2014 w sprawie ustalenia zasad otrzymywania i wysokości diet dla radnych Rady Gminy Goszczanów zawiera normy abstrakcyjne, ponieważ diety mają charakter powtarzalny. Przepisy te mają charakter generalny, ponieważ ich adresatem nie jest konkretna osoba, ale każdy mieszkaniec, który pełniłby określoną w tej uchwale funkcję. Wprawdzie krąg adresatów tej uchwały nie jest liczny, to jednak przez określenie go wspólną cechą, jaką jest pełnienie wskazanej w niej funkcji, przepisy te stały się generalnymi. Nie ulega również wątpliwości, że uchwała zawiera przepisy normatywne, na podstawie których jej adresaci uzyskali uprawnienia do diety. Uchwała ta została wydana na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 25 ust. 4, 6 i 8 u.s.g. Ponadto nie jest związana z kadencyjnością rady, co oznacza, że uchwała ta zachowuje ważność także po zakończeniu kadencji organu stanowiącego, który ją uchwalił.

Skoro zatem zaskarżona uchwała stanowi akt prawa miejscowego, to powinna być opublikowana w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Tymczasem § 5 zaskarżonej uchwały stanowi, że uchwała podlega publikacji przez wywieszenie na tablicy ogłoszeń Urzędu Gminy w Goszczanowie i wchodzi w życie z dniem podjęcia z mocą obowiązującą od dnia 1 grudnia 2014 r.

Podkreślenia wymaga, że warunkiem wejścia w życie aktów prawa miejscowego jest ich ogłoszenie (art. 88 Konstytucji RP). Przyjęcie, że zaskarżona uchwała stanowi akt prawa miejscowego implikuje konieczność ogłoszenia takiej uchwały w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Zasady i tryb ogłaszania aktów prawa miejscowego określa ustawa o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych, o czym stanowi art. 42 u.s.g. Stosownie do art. 2 ust. 1 u.o.a.n. ogłoszenie aktu normatywnego w dzienniku urzędowym jest obowiązkowe. Zgodnie z art. 13 pkt 2 u.o.a.n. akty prawa miejscowego stanowione przez organy gminy ogłasza się w wojewódzkim dzienniku urzędowym, przy czym publikacja aktu jest niezbędnym warunkiem jego wejścia w życie (art. 4 ust. 1 i 2 u.o.a.n.).

W niniejszej sprawie zatem zgodnie z powyższymi przepisami zaskarżona uchwała jako akt prawa miejscowego podlegała obowiązkowi ogłoszenia w wojewódzkim dzienniku urzędowym.

Brak publikacji zaskarżonej uchwały w wojewódzkim dzienniku urzędowym stanowi podstawę stwierdzenia jej nieważności w całości, jako aktu naruszającego w sposób istotny dyspozycję art. 42 u.s.g. oraz art. 2 ust. 1 i art. 13 pkt 2 u.o.a.n. W sytuacji, gdy obowiązujące przepisy prawa przewidują obowiązek publikacji aktów prawa miejscowego będący warunkiem ich wejścia w życie, to niewykonanie tego obowiązku jest równoznaczne z istotnym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 91 ust. 1 u.s.g., co każdorazowo bez względu na treść aktu, skutkuje stwierdzeniem nieważności aktu w całości. Nieważność dotyczy wówczas nie tylko postanowień uchwały sprzecznych z przepisami, ale dotyczy całości uchwały jako aktu prawa miejscowego, gdyż z powodu jej nieogłoszenia w wojewódzkim dzienniku urzędowym nie może ona wywołać skutków prawnych w niej zamierzonych. Nieopublikowany akt prawa powszechnie obowiązującego nie może stanowić podstawy prawnej władczych rozstrzygnięć w sprawach indywidualnych z zakresu administracji publicznej (por. wyroki NSA z 16 grudnia 2019 r., II OSK 3156/18 oraz z 9 stycznia 2013 r., I OSK 1608/12).

Niespełnienie zatem wymagań formalnych w uchwale stanowiącej akt prawa miejscowego w zakresie należytej publikacji wynikających z art. 41 ust. 1 i art. 42 u.s.g. w związku z art. 13 pkt 2 u.o.a.n., jest istotnym naruszeniem prawa, powodującym konieczność stwierdzenia jej nieważności w całości.

Uzasadniony jest też zarzut dotyczący samego określenia w § 5 zaskarżonej uchwały daty jej wejścia w życie. Sposób jego sformułowania wskazuje, że można mieć wątpliwości co do daty wejścia w życie tego aktu. Wątpliwości dotyczą tego czy zaskarżona uchwala weszła w życie z dniem jej podjęcia, tj. 22 grudnia 2014 r., czy też 1 grudnia 2014 r.

Jak wskazuje się w orzecznictwie wejście w życie aktu prawnego, uzyskanie mocy obowiązującej przez akt prawny oraz ustalenie od kiedy akt prawny ma zastosowanie są zdarzeniami tożsamymi. Wejście w życie przepisu oznacza, że uzyskuje on moc prawną i w konsekwencji ma zastosowanie do określonych zdarzeń i stosunków. Akt prawny (przepis) nie może bowiem wejść w życie bez uzyskania przez niego mocy obowiązującej, a uzyskanie mocy obowiązującej oznacza jego wejście w życie (por. uchwała SN z 24 maja 1996 r., I PZP 12/96, OSNP/1197/1/08).

Skoro zatem w § 5 zaskarżonej uchwały zawarto dwie różne daty, to przepis ten jest niewątpliwie wewnętrznie sprzeczny. Nie wiadomo bowiem którego konkretnie dnia uchwała weszła w życie (zaczęła obowiązywać, ma zastosowanie) a mianowicie czy od 22 grudnia 2014 r. czy od 1 grudnia 2014 r. Przepis § 5 zaskarżonej uchwały jest nieczytelny. Sprzeczność przepisu § 5 uchwały co do daty od której weszła ona w życie (zaczęła obowiązywać, ma zastosowanie) również jest istotnym naruszeniem prawa i skutkuje stwierdzeniem nieważności całej uchwały.

Zdaniem sądu regulacja § 5 jest nie do pogodzenia z zasadami demokratycznego państwa prawa. Zgodnie z art. 4 ust. 1 u.o.a.n. akty normatywne, zawierające przepisy powszechnie obowiązujące, ogłaszane w dziennikach urzędowych wchodzą w życie po upływie czternastu dni od dna ich ogłoszenia, chyba że dany akt normatywny określi termin dłuższy. Jak stanowi jednocześnie ust. 2 tego przepisu, w uzasadnionych przypadkach akty normatywne mogą wchodzić w życie w terminie krótszym niż czternaście dni, a jeżeli ważny interes prawny państwa wymaga natychmiastowego wejścia w życie aktu normatywnego i zasady demokratycznego państwa prawnego nie stoją temu na przeszkodzie, dniem wejścia w życie może być dzień ogłoszenia tego aktu w dzienniku urzędowym. Natomiast art. 5 u.o.a.n. stanowi, że przepisy art. 4 nie wyłączają możliwości nadania aktowi normatywnemu wstecznej mocy obowiązującej, jeżeli zasady demokratycznego państwa prawnego nie stoją temu na przeszkodzie.

Nie ulega wątpliwości, że § 5 zaskarżonej uchwały pozostaje w sprzeczności z powołanymi przepisami. W myśl art. 88 ust. 1 Konstytucji RP warunkiem wejścia w życie ustaw, rozporządzeń oraz aktów prawa miejscowego jest ich ogłoszenie. Zasady i tryb ogłaszania aktów normatywnych określa cytowana ustawa o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych aktów prawnych. Powtórzeniem zapisu konstytucyjnego jest art. 42 u.s.g., zgodnie z którym zasady i tryb ogłaszania aktów prawa miejscowego określa przytaczana wyżej ustawa o ogłaszaniu aktów normatywnych i innych aktów prawnych, a w szczególności treść cytowany powyżej art. 4 ust. 1 wymienionej ustawy.

Biorąc powyższe pod uwagę sąd podziela w całości argumentację przedstawioną w skardze, że § 5 kwestionowanej uchwały zawiera nie tylko wewnętrzną sprzeczność, ale narusza także art. 4 ust. 1 u.o.a.n. Data wejścia w życia aktu prawa miejscowego nie może budzić wątpliwości, czy też wprowadzać w błąd, godząc jednocześnie w wyrażoną w art. 2 Konstytucji RP zasadę demokratycznego państwa prawnego (por. m. in. wyrok NSA z 27 listopada 2019 r., II FSK 1271/19; wyroki WSA w Łodzi z 26 stycznia 2022 r., III SA/Łd 987/21; z 30 czerwca 2022 r., III SA/Łd 218/22; z 13 grudnia 2017 r., I SA/Łd 968/17; z 18 sierpnia 2020 r., I SA/Łd 89/20; z 6 sierpnia 2020 r., I SA/Łd 150/20; z 17 września 2020 r., VII SA/Wa 715/20).

Na marginesie należy wyjaśnić, że stwierdzenie nieważności aktu prawa miejscowego wywołuje skutek ex tunc, a więc od momentu podjęcia uchwały, wobec której stwierdzono nieważność. Natomiast uchylenie, zmiana, czy wygaśnięcie stwierdzone w danym akcie nie wywołuje wstecznego skutku tylko skutek ex nunc (na przyszłość). Zmiana lub też uchylenie uchwały podjętej przez organ jednostki samorządu terytorialnego w sprawie z zakresu administracji publicznej nie czyni zatem zbędnym wydania przez sąd administracyjny wyroku, jeżeli zaskarżona uchwała może być stosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego jej uchylenie lub zmianę. W uchwale z dnia 14 lutego 1994 r., sygn. akt K 10/93, Trybunał Konstytucyjny stanął na stanowisku, że "przepis obowiązuje w danym systemie prawa, jeśli można go zastosować do sytuacji z przeszłości, teraźniejszości lub przyszłości". Tak więc nawet uchylenie zaskarżonej uchwały, bądź jej poszczególnych zapisów przez organ, który ją podjął, czy też utrata jej mocy obowiązującej przed wydaniem wyroku nie czyni bezprzedmiotowym rozpoznania skargi na tę uchwałę.

Z tych względów sąd, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w całości.

ds