Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 3617/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-04-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
658
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Minister Finansów
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 1 ust 1, 6 pkt 2 lit d
journal: Dz.U. 2019 poz 1429
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak Sędziowie: Sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz (spr.) Sędzia del. WSA Mariusz Kotulski po rozpoznaniu w dniu 18 kwietnia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Naczelnika [...] Urzędu Celno-Skarbowego [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 13 sierpnia 2020 r., sygn. akt II SAB/Op 41/20 w sprawie ze skargi A. L. na bezczynność Naczelnika [...] Urzędu Celno-Skarbowego [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu wyrokiem z dnia 13 sierpnia 2020 r., sygn. akt II SAB/Op 41/20, po rozpoznaniu sprawy ze skargi A. L. na bezczynność Naczelnika [...] Urzędu Celno-Skarbowego [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej, zobowiązał Naczelnika [...] Urzędu Celno-Skarbowego [...] do załatwienia wniosku A. L. z dnia 15 lutego 2020 r., w terminie 14 dni od dnia otrzymania prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy (pkt 1); stwierdził, że bezczynność Naczelnika [...] Urzędu Celno-Skarbowego [...] nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt 2); zasądził zwrot kosztów postępowania sądowego (pkt 3).

Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Wnioskiem z dnia 15 lutego 2020 r. A. L., działając na podstawie art. 2 ust. 1 w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. c i d ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2019 r., poz. 1429, dalej "u.d.i.p."), zwrócił się do Naczelnika [...] Urzędu Celno-Skarbowego [...] o udostępnienie informacji publicznej dotyczącej pracowników organu, tj. A. S., M. J. i K. H. w zakresie:

1. uzyskane wykształcenie (uczelnia, kierunek, tryb, stopień naukowy);

2. ukończone kursy i szkolenia związane z metodyką pracy urzędu celno-skarbowego, metodyki prowadzenia kontroli celno-skarbowej, znajomość zagadnień prawnych;

3. długość stażu pracy, włącznie ze stażem pracy w Urzędzie Celno-Skarbowym [...];

4. wykaz zajmowanych stanowisk w organach podatkowych, włącznie ze stanowiskami zajmowanymi w Urzędzie Celno-Skarbowym [...];

5. długość stażu pracy na stanowisku odpowiedzialnym za prowadzenie kontroli celno- skarbowych;

6. doświadczenie zawodowe;

7. dane o ilości przeprowadzonych kontroli;

8. dane o ilości decyzji, których były autorami;

9. dane o ilości decyzji uchylonych w drugiej instancji, których były autorami.

Jednocześnie wskazał, że wnosi o udzielenie odpowiedzi na piśmie oraz udostępnienie żądanych informacji poprzez wysyłkę pocztą tradycyjną.

Naczelnik [...] Urzędu Celno-Skarbowego [...], pismem z dnia 4 marca 2020 r., poinformował wnioskodawcę, że podtrzymuje swoją ocenę wyrażoną w piśmie z dnia 27 stycznia 2020 r., stanowiącym odpowiedź na poprzedni wniosek wnioskodawcy. Organ uznał, że wniosek z dnia 15 lutego 2020 r. został złożony w indywidualnej sprawie wnioskodawcy, co oznacza, że nie posiada on waloru wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Zdaniem organu, żądanie dotyczy udostępnienia informacji na temat pracowników [...] Urzędu Celno-Skarbowego [...] prowadzących kontrole celno-skarbowe w podmiocie [...] Sp. z o.o. na podstawie imiennego upoważnienia. Organ podkreślił, że podanie w podstawie prawnej wniosku przepisów art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. c i lit. d u.d.i.p, czego nie było w poprzednim wniosku, a także zmiana treści w stosunku do wniosku z dnia 10 stycznia 2020 r. polegająca na usunięciu w każdym punkcie zapytania sformułowania "osób prowadzących przedmiotowe/powyższe postępowania", nie mogą odwieść organu od rozpoznania istoty sprawy w kontekście jej publicznego charakteru. Pomimo bowiem tych zmian w dalszym ciągu wniosek dotyczy pracowników organu prowadzących konkretne kontrole w podmiocie, który wnioskodawca reprezentuje. W przekonaniu organu, żądanie informacji o pracownikach wykonujących czynności służbowe wobec podmiotu, którego wnioskodawca jest pełnomocnikiem w toku kontroli celno-skarbowych uzasadnia przyjęcie, że wnioskodawca działa w sprawie indywidualnej, zatem informacje na temat kompetencji kontrolujących, ich wykształcenia, przygotowania zawodowego oraz realizacji zadań służbowych nie podlegają udostępnieniu w trybie u.d.i.p. Organ podkreślił, że nadużycie prawa dostępu do informacji publicznej będzie polegało na próbie korzystania z jego instytucji dla osiągnięcia celu innego aniżeli troska o dobro publiczne, jakim jest prawo do przejrzystego państwa, jego struktur, przestrzeganie prawa przez podmioty życia publicznego, jawność administracji i innych organów itp. Natomiast celem u.d.i.p. nie jest zaspokajanie indywidualnych (prywatnych) potrzeb w postaci pozyskiwania informacji wprawdzie publicznych, lecz przeznaczonych dla celów innych niż wyżej wymienione. Powołane w piśmie z dnia 27 stycznia 2020 r. orzeczenia NSA dotyczyły kwestii pojęcia "sprawy publicznej" oraz zagadnienia "interesu ogólnego i jednostkowego" w kontekście u.d.i.p., co ma wartość obiektywną bez względu na uwarunkowania faktyczne. Znaczenie tych wyroków w kontekście wniosku jest więc oczywiste. Końcowo organ podniósł, że - co do zasady - indywidualne sprawy określonej osoby lub podmiotu nie są sprawami publicznymi. Tak więc, skoro przedmiotem wniosku jest realizacja lub ochrona indywidualnych interesów, to żądane informacje nie dotyczą sprawy publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p., lecz prywatnej sprawy, której tokiem i wynikiem wnioskodawca jest zainteresowany.

W takich okolicznościach wnioskodawca wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego W Opolu skargę na bezczynność Naczelnika [...] Urzędu Celno-Skarbowego [...] w udzieleniu wnioskowanej informacji publicznej.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podnosząc, że żądanie udostępnienia informacji publicznej na temat wskazanych pracowników, prowadzących kontrole celno-skarbowe w Spółce, w której skarżący jest prokurentem samoistnym, wskazuje, że celem wnioskodawcy było uzyskanie informacji w indywidualnej sprawie, której wynikiem skarżący był żywotnie zainteresowany. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym jednolicie przyjmuje się, iż prywatna motywacja w uzyskaniu informacji w trybie u.d.i.p. stanowi przejaw nadużycia prawa do informacji publicznej, polegającego na próbie korzystania z jego instytucji dla osiągnięcia celu innego niż troska o dobro publiczne. Natomiast u.d.i.p. nie może stanowić podstawy do otrzymywania informacji we własnej sprawie, z tego przywileju korzysta wyłącznie dobro publiczne i tylko wniosek, który dotyczy sprawy publicznej podlega załatwieniu w trybie u.d.i.p.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 oraz art. 149 § 1a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, ze zm., dalej P.p.s.a.), uznał, że skarga jest zasadna.

W pierwszej kolejności Sąd pierwszej instancji podniósł, że Naczelnik [...] Urzędu Celno-Skarbowego [...] jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej, na podstawie art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., zgodnie z którym obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności organy władzy publicznej.

W sprawie natomiast ustalenia wymagało, czy objęte żądaniem skarżącego informacje posiadają walor informacji publicznej. Informacją publiczną, w myśl art. 1 ust. 1 w zw. art. 6 ust. ust. 1 pkt 2 lit. d u.d.i.p., jest każda informacja wytworzona przez władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne oraz inne podmioty, które wykonują funkcje publiczne lub gospodarują mieniem publicznym, jak również informacje odnoszące się do wspomnianych władz, osób i innych podmiotów, niezależnie od tego, przez kogo zostały wytworzone. W pełni też należy zgodzić się z poglądem prezentowanym w orzecznictwie sądowym, że informacje dotyczące wykształcenia lub doświadczenia zawodowego osób pełniących funkcje publiczne, jako informacje wskazujące na kompetencje (kwalifikacje) osób pełniących funkcje w organach administracji publicznej do wykonywania funkcji i zadań publicznych, stanowią informację publiczną w rozumieniu art. 6 u.d.i.p. Co do zasady, rodzaj lub typ wykształcenia nie pozostaje bowiem bez wpływu na jakość wykonywanej przez urzędnika funkcji publicznej. Przeciwnie, informacje dotyczące rodzaju ukończonych szkół czy kierunków studiów odzwierciedlają poziom kompetencji pracowników wykonujących funkcje publiczne, wskazując bezpośrednio na ich kwalifikacje i związany z tym poziom zdatności do wykonywania powierzonej władzy publicznej. Przy czym, zwrot "kompetencje" użyty w przepisie art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. d u.d.i.p. ma dwojakie znaczenie. Po pierwsze, oznacza zakres uprawnień urzędu lub urzędnika do zajmowania się określonymi sprawami i podejmowania dotyczących ich decyzji. Po drugie, oznacza również "zakres czyjejś wiedzy, umiejętności i doświadczenia". Skoro zatem pojęcie "kompetencji" obejmuje "doświadczenie", to tym samym odnosi się także do "doświadczenia zawodowego". Tym samym informacja o doświadczeniu zawodowym osób pełniących funkcje w organach stanowi informację publiczną wskazaną w art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. d u.d.i.p.

W świetle powyższego Sąd uznał, że żądane przez skarżącego informacje dotyczące funkcjonariuszy urzędu celno-skarbowego w zakresie wykształcenia, doświadczenia zawodowego, stażu pracy, czy też wykonywanych zadań służbowych stanowią informację publiczną, a więc został spełniony warunek przedmiotowy u.d.i.p. Natomiast, w ocenie Sądu, okoliczność, że jednocześnie w podmiocie, w którym skarżący jest prokurentem samoistnym prowadzona jest kontrola podatkowa przez pracowników organu, nie wyłącza możliwości domagania się - w trybie u.d.i.p. - udostępnienia informacji dotyczących tych osób, które przecież w zakresie wykonywanych zadań pełnią funkcje publiczne. W sprawie nie ulega wątpliwości, że skarżący domagał się informacji o osobach, które w strukturze organu realizują nałożone na tę instytucję zadania publiczne. Działania tych osób mają również niewątpliwy wpływ na kształtowanie sytuacji prawnej innych podmiotów i występuje w nich element decyzyjności. To wszystko świadczy o tym, że złożony wniosek służył uzyskaniu wiedzy na temat sprawy publicznej, czyli sprawy związanej z działalnością i funkcjonowaniem Urzędu Celno-Skarbowego, w tym informacji o osobach sprawujących w tym urzędzie określone funkcje i ich kompetencjach. Tym samym stwierdzić trzeba, że organ - dokonując kwalifikacji informacji żądanych przez skarżącego - błędnie wyłożył omówione przepisy przyjmując, że skoro złożenie wniosku wiąże się z prowadzoną u skarżącego kontrolą podatkową, to wnioskowane informacje dotyczą wyłącznie sprawy indywidulanej (prywatnej) i nie posiadają one waloru informacji publicznej.

W ocenie Sądu pierwszej instancji, okoliczność, że wniosek o informację publiczną zostaje sformułowany na tle konkretnej sprawy indywidualnej, nie oznacza, że jest on wnioskiem w sprawie prywatnej. Jeżeli bowiem odnosi się do działania organów władzy publicznej, zaś jego realizacja jest warunkiem weryfikacji tego, czy organ tej władzy działa legalnie, to wniosek ten dotyczy sprawy publicznej - działalności administracji publicznej. Pozwolić może jednostce na zweryfikowanie, czy doszło do nieprawidłowości w działaniu władzy publicznej, a jeśli miały one miejsce - podjąć działania, aby je naświetlić w celu wyeliminowania na przyszłość. W takiej sytuacji walor żądanej informacji wykracza poza zakres prywatnej sprawy, nie dotyczy on bowiem kwestii wyłącznie prywatnej. W ocenie Sądu, w niniejszej sprawie jest oczywiste, że żądane dane odnoszą się osób pełniących funkcje publiczne w organie oraz mają ścisły związek ze sprawowaniem tych funkcji. Wskazane przez skarżącego osoby są funkcjonariuszami publicznymi, czyli osobami zajmującymi w sektorze służby publicznej stanowisko, które łączy się z odpowiedzialnością za działania w interesie ogólnym. Osoby zajmujące takie stanowisko piastują wycinek suwerennej władzy publicznej, są więc w zakresie wykonywanych zadań depozytariuszami władzy publicznej, odpowiedzialnymi za ochronę interesów ogólnych państwa bądź też innych władz publicznych.

W związku z ustaleniem, że informacje, o które wnioskował skarżący mają walor informacji publicznej, WSA w Opolu wyjaśnił, że załatwienie wniosku o udzielenie dostępu do informacji publicznej na podstawie przepisów u.d.i.p. przybrać może cztery zasadnicze formy:

1. udzielenie żądanej informacji publicznej zgodnie z wnioskiem w formie czynności materialno-technicznej (art. 13 ust. 1 i 2 u.d.i.p.),

2. odmowa udzielenia informacji publicznej w drodze decyzji administracyjnej (art. 16 ust. 1 i 2 u.d.i.p.),

3. umorzenie postępowania na podstawie w przypadku braku współdziałania wnioskodawcy z organem poprzez modyfikację wniosku, jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w sposób lub w formie określonej we wniosku (art. 14 ust. 2 u.d.i.p.),

4. poinformowanie wnioskodawcy na piśmie, że żądana informacja nie ma charakteru informacji publicznej.

Mając na uwadze przytoczone uregulowania prawne, przyjąć trzeba, że o bezczynności w udostępnieniu informacji publicznej można mówić w sytuacji, gdy zobowiązany do udzielenia tej informacji podmiot nie podejmuje w przewidzianym w ustawie terminie odpowiednich czynności, tj. nie udostępnia informacji w formie czynności materialno-technicznej lub nie wydaje decyzji o odmowie jej udzielenia, bądź też w przypadku, gdy informacja publiczna nie może być udostępniona w sposób lub w formie określonych we wniosku, a organ nie wydaje decyzji o umorzeniu postępowania zgodnie z art. 14 ust. 2 u.d.i.p. Przy czym, dla oceny zasadności skargi na bezczynność nie mają znaczenia okoliczności, z jakich powodów określone działanie nie zostało podjęte, a w szczególności, czy bezczynność została spowodowana zawinioną lub niezawinioną opieszałością organu. Wniesienie skargi jest zatem uzasadnione nie tylko w przypadku niedotrzymania terminu załatwienia sprawy, ale także w razie odmowy podjęcia określonego działania, mimo istnienia w tym względzie ustawowego obowiązku, choćby podmiot mylnie sądził, że zachodzą okoliczności, które uwalniają go od obowiązku prowadzenia postępowania w konkretnej sprawie i zakończenia go wydaniem decyzji administracyjnej lub innego aktu czy czynności.

Skoro żądana przez skarżącego informacja stanowi informację publiczną, to niezałatwienie przez organ wniosku w sposób odpowiadający przytoczonym przepisom, w zastrzeżonym do tego terminie 14 dni, stanowi o jego bezczynności. Naczelnik [...] Urzędu Celno-Skarbowego [...] w ustawowym terminie, o którym mowa w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. nie udostępnił bowiem informacji publicznych wskazanych przez skarżącego we wniosku, jak również nie wydał decyzji o odmowie ich udostępnienia. Nie został też zastosowany tryb określony w art. 14 ust. 2 u.d.i.p. W tej sytuacji przyjąć należało, że organ w dacie orzekania przez Sąd pozostawał w bezczynności, co powodowało konieczność zobowiązania go do załatwienia wniosku skarżącego z dnia 15 lutego 2020 r. w trybie przewidzianym w u.d.i.p. W ocenie Sądu, bezczynność organu nie miała jednak miejsca z rażącym naruszeniem prawa, o czym orzeczono w punkcie 2 wyroku, na podstawie art. 149 § 1a P.p.s.a. W sprawie nie zachodzi bowiem przypadek oczywistego braku podejmowania przez organ jakichkolwiek czynności, czy też lekceważenia wniosku skarżącego i braku woli załatwienia sprawy, które można byłoby rozpatrywać w kategoriach rażącego naruszenia prawa, oznaczającego wadliwość kwalifikowaną, o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym. W rozpoznawanej sprawie Sąd uwzględnił również fakt, że nieudzielenie informacji mogło być wynikiem błędnego rozumienia przepisów u.d.i.p. oraz wadliwego przekonania o realizacji wniosku.

Z powyższym wyrokiem nie zgodził się Naczelnik [...] Urzędu Celno-Skarbowego [...], który wniósł skargę kasacyjną.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie art. 1 ust. 1 w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. d u.d.i.p., poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że żądanie udostępnienia informacji publicznej w okolicznościach toczącej się kontroli celno-skarbowej w podmiocie, w którym skarżący pełni funkcję prokurenta samoistnego, dotyczy sprawy publicznej, a co za tym idzie stanowi informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p., w sytuacji gdy cel i intencja podmiotu wnioskującego o udzielenie informacji pozostaje w oderwaniu od podstawowych celów i założeń u.d.i.p. i nie stanowi informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p.

W związku z powyższym skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Opolu, zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego wg norm przepisanych oraz rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że informacje dotyczące osób pełniących funkcje publiczne o rodzaju wykształcenia, ukończonych kursach i szkoleń, stażu pracy, wykazu zajmowanych stanowisk, doświadczenia zawodowego, o ilości kontroli, decyzji których "autorami" są określone osoby, a także ilości decyzji uchylonych w drugiej instancji, co do zasady stanowią informację publiczną, która podlega udostępnieniu, jako dotycząca działalności i funkcjonowania organu. Odmiennym zagadnieniem jest jednak udostępnienie tego rodzaju informacji w okolicznościach, które jej towarzyszą. Uruchomienie przez skarżącego procedury dostępu do informacji publicznej w trakcie toczącej się kontroli celno-skarbowej w podmiocie gospodarczym, w którym wnioskodawca pełni funkcję prokurenta samoistnego, ewidentnie zmierza do wywarcia presji na osoby kontrolujące i w konsekwencji udaremnienia wyników kontroli. W rzeczywistości bowiem mamy do czynienia z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej we własnej sprawie, w celu wywołania u pracowników organu dyskomfortu i zagrożenia stabilizacji zawodowej. Odkodowanie prawdziwych intencji skarżącego w przedstawionym kierunku wspierają też prywatne akty oskarżenia, które skarżący wniósł wobec pracowników prowadzących kontrolę celno-skarbową. W obliczu tych uwarunkowań domaganie się informacji publicznej w sprawie indywidualnej jest niezgodne z celem ustawy o dostępie do informacji publicznej. W literaturze przedmiotu podnosi się, że nadużycie prawa dostępu do informacji publicznej będzie polegało na próbie korzystania z jego instytucji dla osiągnięcia celu innego aniżeli troska i dobro publiczne, jakim jest prawo do przejrzystego państwa, jego struktur, przestrzeganie prawa przez podmioty życia publicznego, jawność administracji i innych organów itp.

Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Niniejsza sprawa skierowana została do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym zarządzeniem Przewodniczącej Wydziału III Izby Ogólnoadministracyjnej. Podstawę tego zarządzenia stanowił art. 15zzs4 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID - 19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. poz. 374 ze zm.). Biorąc pod uwagę gwarancję prawa do obrony, strona musi mieć zapewnione prawo do przedstawienia swojego stanowiska, tym samym odstępstwo od zachowania formy posiedzenia jawnego powinno nastąpić z zachowaniem wymogów rzetelnego procesu sądowego. Strony zostały powiadomione o skierowaniu sprawy na posiedzenie niejawne i miały możliwość zajęcia stanowiska w sprawie, co oznacza, że standardy ochrony praw stron i uczestników zostały zachowane. Rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym było więc dopuszczalne.

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje więc zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w zakresie wyznaczonym przez podstawy skargi kasacyjnej. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd ten, w odróżnieniu od wojewódzkiego sądu administracyjnego, nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów postawionych w skardze kasacyjnej.

Analizując środek odwoławczy w powyższym zakresie, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że nie zasługuje on na uwzględnienie.

Podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia prawa materialnego, tj. art. 1 ust. 1 w związku z art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. d u.d.i.p. poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że żądanie udostępnienia informacji publicznej w okolicznościach toczącej się kontroli celno-skarbowej w podmiocie, w którym skarżący pełni funkcję prokurenta samoistnego, dotyczy sprawy publicznej, a co za tym idzie stanowi informację publiczną, nie jest zasadny.

Zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p., każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w tej ustawie. Z punktu widzenia przepisów u.d.i.p. kwalifikacja informacji jako publicznej nie jest uzależniona od celu, dla którego wnioskodawca żąda jej udostępnienia. Każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną, a zatem o zakwalifikowaniu określonej informacji do udostępnienia decyduje jej treść i charakter, a więc kryterium przedmiotowe. Dany fakt, wiedza, dokument albo jest informacją publiczną, albo takiej cechy nie posiada. Jest to kwestia obiektywna, niezależna od intencji wnioskodawcy. Stąd też motywy, jakie towarzyszą wnioskodawcy przy zgłoszeniu żądania, nie mają żadnego znaczenia. Ustawodawca nie wymaga ich podawania, co wynika wprost z art. 2 ust. 2 u.d.i.p., a nawet zabrania podmiotowi, do którego został skierowany wniosek domagania się ich ujawnienia. Artykuł 2 ust. 2 u.d.i.p. stanowi bowiem, że od osoby wykonującej prawo do informacji publicznej nie wolno żądać wykazania interesu prawnego lub faktycznego. Tym bardziej zatem ujawnienie, niejako z własnej inicjatywy wnioskodawcy, swojego interesu w uzyskaniu żądanej informacji, nie może pozbawiać jej przymiotu informacji publicznej. Dlatego też, rozpatrując wniosek, właściwy podmiot nie jest upoważniony do badania celu uzyskania wnioskowanej informacji czy sposobu jej wykorzystania (wyrok NSA z dnia 2 marca 2018 r., I OSK 2160/17). Odmowa zastosowania przepisów u.d.i.p. wyłącznie w oparciu o ustalenie, że zamiarem wnioskodawcy jest ich wykorzystanie w celu prywatnym, byłoby odmową ich stosowania w oparciu o nieznane kryterium ustawowe (wyrok NSA z 10 stycznia 2014 r., I OSK 2115/13).

W kwestii nadużycia prawa do informacji, która została podniesiona w skardze kasacyjnej, wyjaśnić należy, że w orzecznictwie i doktrynie podnosi się, że nadużycie prawa podmiotowego do informacji publicznej ma miejsce wówczas, gdy dany podmiot wnioskuje o udostępnienie informacji publicznej w celu innym niż chęć zachowania jawności życia publicznego czy uzyskania informacji mającej znaczenie dla większej liczby osób. Nadużycie to z reguły ma miejsce wówczas, gdy żądana informacja ma znaczenie wyłącznie indywidualne, będąc istotną tylko z perspektywy wnioskodawcy. Przy czym z reguły wnioskodawca przez nadużycie prawa zmierza do realizacji własnych interesów, na przykład przez zamiar wykorzystania udostępnionej informacji na potrzeby procesu cywilnego, którego wnioskodawca jest stroną. W niniejszej sprawie taka sytuacja nie zachodzi bowiem mimo braku żądanych informacji wnioskodawca wniósł prywatny akt oskarżenia przeciwko pracownikom prowadzącym kontrolę celno-skarbową. Co oznacza, że żądana informacja nie była niezbędna do uruchomienia drogi sądowej. Tym samym nie można mówić o nadużyciu prawa.

Nadużycie prawa dostępu do informacji wynikać może z takich okoliczności jak: seryjność i podobieństwo skarg, akcentowanie w treściach pism kwestii kosztów postępowania, model działania skarżącego i jego pełnomocnika, okoliczność czasowa między wniesieniem skargi a zaistnieniem bezczynności w sprawie. Również sposób wysłania wiadomości w sprawie może wskazywać, że wnioskodawca nie wykluczał możliwości zakwalifikowania jej jako SPAM, czego skutkami byłby obciążony organ (por. postanowienie NSA z 3 listopada 2015 r. sygn. akt I OSK 1940/15), a nawet liczył się z możliwością wykorzystania tego faktu w postępowaniu sądowym. Takie postępowanie, mające cechy nadużycia prawa do informacji, nie może być zaakceptowane i zasługiwać na ochronę prawną ze strony sądu, tym bardziej, że prowadzi do zagrożenia konstytucyjnego (art. 61 ust. 1 Konstytucji RP) prawa dostępu do informacji tych osób, które chcą go realizować zgodnie z jego istotą. Wskazane nadużycie absorbuje bowiem organ – jego siły i środki, w tym osobowe – co może opóźniać realizację wniosków niestanowiących nadużycia prawa. Z przedstawionym wyżej zachowaniem wnioskodawcy w niniejszej sprawie nie mamy do czynienia.

Podnieść należy również, że przesłanki nadużycia prawa do informacji jako odmowy udostępnienia informacji publicznej nie zna ustawa o dostępie do informacji publicznej. Zatem przy uwzględnieniu tej okoliczności należy zachować szczególną ostrożność. Konstytucyjne prawo do informacji publicznej służy realizacji jednej z podstawowych wartości państwa demokratycznego, tj. jawności działania instytucji publicznych. Skoro prawo do informacji publicznej ma rangę konstytucyjną, a jego celem jest zapewnienie społecznej kontroli nad organami władzy publicznej, to wszelkie pozaustawowe przesłanki ograniczające to prawo mogą utrudnić lub wręcz uniemożliwić kontrolę społeczną nad funkcjonowaniem instytucji publicznych. Dlatego też ewentualne powołanie się na nadużycie prawa do informacji musi być zastrzeżone wyłącznie do przypadków skrajnych, w których wnioskodawca wykazuje się dużą dozą złej woli, a ilość i zakres objętych wnioskami informacji może utrudnić normalne funkcjonowanie i wypełnianie swoich ustawowych kompetencji przez organ administracji publicznej (tak NSA w wyroku z 16 marca 2021 r., III OSK 86/21, z 30 listopada 2021, III OSK 4340/21; zob. także M. Jaśkowska, Nadużycie publicznego prawa podmiotowego jako przesłanka ograniczenia dostępu do sądu w sprawach z zakresu informacji publicznej, Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego z 2018 r., nr 1, s. 27-41).

Naczelny Sąd Administracyjny co do zasady nie kwestionuje możliwości odmowy udostępnienia informacji publicznej z powodu nadużycia prawa przez wnioskodawcę, ale należy brać pod uwagę, że pozaustawowy charakter nadużycia prawa do informacji publicznej nakazuje podchodzić do tej koncepcji z ostrożnością, zaś odmowa udostępnienia informacji publicznej z powołaniem się na tę przesłankę może nastąpić tylko w przypadkach wyjątkowych. W rozpoznawanej sprawie taki przypadek nie wystąpił, ponieważ wniosek z dnia 15 lutego 2020 r. nie posiada charakteru nękania organu lub też pewnej seryjności, nie był też złożony w celu załatwienia indywidulanej sprawy. Z wniosku o udostępnienie informacji nie wynika, że został on złożony w związku z prowadzoną kontrolą celno-skarbową. Nawet jeżeli przyjąć, że to kontrola celno-skarbowa stanowiła podstawę do złożenia wniosku o udostępnienie informacji publicznej w zakresie doświadczenia zawodowego osób pełniących funkcje publiczne, a jednocześnie prowadzących kontrolę, to nie oznacza to, że zdobyte informacje w tym zakresie mają służyć realizacji stricte prywatnego celu, ale wskazują na to, że w związku ze swoją sprawą wnioskodawca chce sprawdzić, czy osoby wykonujące funkcje i zadania publiczne (tu: prowadzące kontrolę celno-skarbową) posiadają niezbędne kwalifikacje związane z wykonywanymi obowiązkami, co mieści się w pojęciu informacji publicznej (vide: wyrok NSA z dnia 30 listopada 2021, III OSK 4340/21). Zasadnie zatem Sąd pierwszej instancji uznał, że żądane przez skarżącego informacje dotyczące funkcjonariuszy urzędu celno-skarbowego w zakresie wykształcenia, doświadczenia zawodowego, stażu pracy, czy też wykonywanych zadań służbowych, stanowią informację publiczną jako informacja wskazująca na kompetencje (kwalifikacje) osób pełniących funkcje w organach administracji publicznej do wykonywania funkcji i zadań publicznych w rozumieniu art. 1 ust. 1 w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. d u.d.i.p., a okoliczność, że wniosek został sformułowany na tle konkretnej indywidualnej sprawy nie świadczy o tym, że żądana informacja o charakterze publicznym utraciła walor informacji publicznej. Skoro wniosek odnosi się do działania organów, a jego realizacja jest warunkiem weryfikacji tego czy organ tej władzy działa legalnie, to wniosek ten dotyczy sprawy publicznej.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, uznał, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw i na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł o jej oddaleniu.