Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 692/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-07-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Roman Ciąglewicz Sędziowie: Sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon (spr.) Sędzia del. NSA Jerzy Stankowski po rozpoznaniu w dniu 13 lipca 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Świętokrzyskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Kielcach od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 7 grudnia 2021 r. sygn. akt II SA/Ke 818/21 w sprawie ze skargi "K." Sp. z o.o. w K. na decyzję Świętokrzyskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Kielcach z dnia 16 sierpnia 2021 r. znak: ... w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Świętokrzyskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Kielcach na rzecz "K." Sp. z o.o. w K. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 7 grudnia 2021 r., sygn. akt II SA/Ke 818/21, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej p.p.s.a.), po rozpoznaniu skargi "K." Sp. z o.o. w K. na decyzję Świętokrzyskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Kielcach z dnia 16 sierpnia 2021 r. w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego, uchylił zaskarżoną decyzję oraz zasądził zwrot kosztów postępowania sądowego.

Świętokrzyski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego złożył skargę kasacyjną, którą zaskarżył powyższy wyrok w całości, zarzucając Sądowi I instancji naruszenie:

I. naruszenie prawa materialnego:

1. tj. § 35 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2019r. poz. 1065 ze zm., dalej: Rozporządzenie z 12 kwietnia 2002 r.) przez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu przez Sąd, iż organ nie rozważył możliwości odpowietrzania szamba przez kanalizację z wywiewką znajdującą się na dachu budynku podczas gdy wymóg prawny wyposażenia zbiornika na nieczystości ciekłe we własne odpowietrzanie dla szamba nie budzi żadnych wątpliwości interpretacyjnych Ponadto wobec naruszenia §36 ww. rozporządzenia tj. odległości całego zbiornika od granicy działki rozważania odpowietrzania w ramach wewnętrznej instalacji kanalizacyjnej nie mają żadnego znaczenia prawnego bowiem takie rozwiązania wywietrzaka szamba są niedopuszczalne i wprost sprzeczne z brzmieniem przepisu. Gdyby było to możliwe i bezpieczne, w przepisie ustawodawca zastosowałby rozwiązanie alternatywne;

2. art. 81c ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowalne (tekst jedn. Dz.U. z 2020r.poz. 1333 ze zm., dalej: Prawo budowlane) przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu przez Sąd, iż w okolicznościach sprawy organ zaniechał stosowanie tego przepisu podczas gdy jego zastosowanie jest możliwe tylko w wyjątkowych sytuacjach, kiedy organ nadzoru budowalnego nie jest w stanie wykorzystując własna wiedzę i środki rozstrzygnąć powstałych wątpliwości a nadto o ile występują wątpliwości o charakterze kwalifikowanym co do jakości wyrobów budowalnych lub robót budowalnych a także stanu technicznego obiektu. Inwestor przedstawił w dniu 26 maja 2021 r. ocenę techniczną szamba, które wykonane jest jako konstrukcja prefabrykowana oraz załączył dokumentację techniczna gotowego zbiornika na nieczystości, który posiada certyfikat, krajową ocenę techniczną, atest PZH. Jakość wykonanych robót oraz stan techniczny nie budzi żadnych wątpliwości, dlatego też przepis art. 81c ust. 2 prawa budowlanego, nie mógł mieć w sprawie zastosowania.

II. naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy tj.

1. art.145 § 1 pkt 1 lit "c" p.p.s.a. w zw. z art. 7,art. 77§1 i art. 136 k.p.a. oraz z art. 81c ust. 2 ust. 2 prawa budowlanego przez nienałożenie na inwestora oceny technicznej wskazującej niezbędny zakres potrzebnych robót budowlanych podczas gdy organ nadzoru budowlanego w sposób wyczerpujący rozpatrzył sprawę bowiem inwestor przedłożył ocenę stanu technicznego i nie było żadnych wątpliwości co do jakości robót budowalnych uzasadniających zastosowanie art. 81c ust. 2 p.b. zwłaszcza, że zbiornik na nieczystości jest zbiornikiem gotowym (prefabrykatem) posiadającym krajową ocenę techniczną i szczelność potwierdzaną dokumentacją techniczną dotyczącą montażu tego prefabrykatu;

2. art.145 § 1 pkt 1 lit "c" p.p.s.a. w zw. z art.7, art.77 § 1 k.p.a., art. 107 § 3k.p.a. i art. 133 § 1 p.p.s.a przez uznanie przez Sąd, iż organy nadzoru budowalnego winny w pierwszej kolejności nakazać roboty budowlane doprowadzające szambo do zgodności z warunkami technicznymi i nie wyjaśniły w uzasadnieniu decyzji, iż inwestor powinien dokonać przeróbki szamba podczas gdy przeróbka gotowego wyrobu (półfabrykatu) legitymującego się dokumentacją techniczną poskutkuje utratą krajowej oceny technicznej i jest niecelowa powodując zniszczenie de facto tego zbiornika. Skoro w prosty i łatwy sposób można osiągnąć cel przez ustawienie gotowego monolitycznego zbiornika, zgodnie z warunkami opisanymi w dokumentacji technicznej w odległości 7,5 m od granicy wynikającej z §36 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2019r.poz. 1065 ze zm.);

3. art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a i art. 3 § 1 p.p.s.a w zw. z art. 145§ 1 pkt 1 lit. "c" p.p.s.a. i art. 7, art. 77, 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 1 prawa budowalnego i art. 81c ust. 2 prawa budowlanego i art. 133 § 1 p.p.s.a. oraz 141 § 4 p.p.s.a. przez wadliwą kontrolę działalności administracji publicznej, błędną ocenę zgromadzonego materiału dowodowego i w konsekwencji nieuzasadnione przyjęcie, iż organ prowadzący postępowanie przeprowadził postępowanie administracyjne z naruszeniem przepisów. Z analizy akt sprawy oraz uzasadnienia decyzji wynika, iż organ nadzoru budowlanego rozważył kwestię przeróbek i wyjaśnił, iż gotowy półfabrykat jako zbiornik monolityczny aby spełniał warunki techniczne musi być usunięty, ponieważ taka jego lokalizacja pozostaje w sprzeczności z warunkami technicznymi. Nawet przy przyjęciu przeróbek w ramach pokrywy, które zgodnie z oświadczeniem producenta półfabrykatu nie są elementami zbiornika - w tym usytuowaniu nie może spełnić warunków technicznych.

Wskazując na powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu do ponownego rozpoznania, ewentualnie uchylenia zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych w tym kosztów zastępstwa prawnego.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną K. Sp. z o. o. z siedzibą w K. wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej oraz zasądzenie kosztów postępowania, wraz z kosztami zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie należy wskazać, że zgodnie z art. 193 zd. 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r. poz. 259; dalej: p.p.s.a.) uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji oraz Sąd pierwszej instancji. Stan faktyczny i prawny sprawy rozstrzygniętej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny przedstawiony został w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.

Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu.

Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności, skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach przytoczonych w niej podstaw.

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie, bowiem zasadniczo akceptacji podlegała ocena Sądu Wojewódzkiego co do przedwczesnego podjęcia rozstrzygnięcia o nakazie rozbiórki bezodpływowego zbiornika na nieczystości ciekłe w trybie art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego.

Sąd Wojewódzki, kierując się właściwym rozumieniem art. 51 Prawa budowlanego, trafnie zaznaczył w uzasadnieniu wyroku, że nakazy wymienione w art. 51 ust. 1 pkt 1 mogą być stosowane w sytuacji, gdy nastąpiło niedające się usunąć naruszenie prawa i wykonane roboty budowlane nie mogą być doprowadzone do stanu zgodnego z prawem. Tak więc nakaz rozbiórki można orzec wówczas, gdy z ustaleń dokonanych w postępowaniu prowadzonym w trybie art. 51 Prawa budowlanego wynika, że doprowadzenie robót do stanu zgodnego z prawem nie jest możliwe w inny sposób, jak tylko przez rozbiórkę.

Niewątpliwie rację ma Sąd Wojewódzki, że w okolicznościach niniejszej sprawy nie zostały wyczerpane wszystkie czynności wyjaśniające w kierunku sprawdzenia możliwości dostosowania przedmiotowego urządzenia budowlanego do wymogów technicznych ustanowionych w §36 ust. 1 pkt 2 Rozporządzenia z 12 kwietnia 2002 r., a konkretnie zachowania odległości pokrywy i wylotu wentylacji zbiornika wynoszącej 7,5 m od granicy działki sąsiedniej.

Wbrew argumentacji przedstawionej w skardze kasacyjnej z materiału zgromadzonego w aktach sprawy nie wynika w sposób jednoznaczny brak możliwości doprowadzenia przedmiotowego zbiornika do stanu zgodnego z prawem w inny sposób niż przez jego rozbiórkę, a następnie nowe usytuowanie w odległości 7,5 m od granicy działki sąsiedniej.

Przy rozpatrywaniu niniejszej sprawy należało mieć na uwadze podnoszone przez inwestora trudności z właściwym usytuowaniem spornego urządzenia, a zwłaszcza okoliczność nieznacznego odstępstwa w zakresie wymaganej odległości od granicy działki, wynoszącej 7,10 m zamiast 7,50 m.

Dlatego organ nadzoru powinien umożliwić inwestorowi przedstawienie stosownej ekspertyzy technicznej, w której uprawniona osoba wypowiedziałaby się o technicznych możliwościach dostosowania przedmiotowego urządzenia budowlanego do obowiązujących norm w zakresie jego usytuowania.

Nietrafnie zarzucono w skardze kasacyjnej naruszenie art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego (pkt I.2) oraz naruszenie przepisów art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 136 k.p.a. (pkt II.1) wywodząc, że w świetle złożonej przez inwestora oceny technicznej szamba oraz wiedzy posiadanej przez pracowników organu nie zachodziły wątpliwości co do jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych, a zatem nie było potrzeby korzystania z dodatkowej ekspertyzy.

Rzecz w tym, że dokumentacja złożona przez inwestora dotyczyła wyłącznie konstrukcji zbiornika oraz robót zrealizowanych w celu jego umiejscowienia, montażu oraz użytkowania. Złożony do akt opis techniczny zbiornika nie odnosi się natomiast do ewentualnych modyfikacji konstrukcyjnych w celu jego legalizacji.

Chociaż organ wojewódzki przedstawił w uzasadnieniu decyzji ustalenia własne w tym zakresie i logiczne uwagi co o możliwości urządzenia osi wylotu wentylacji i zamykanego otworu do zbiornika - w odległości 7,1 m, to jednak pożądane było podjęcie czynności, które pozwoliłyby na wyjaśnienie w sposób kategoryczny możliwości technicznych legalizacji przedmiotowego urządzenia. Należy pamiętać, że w myśl art. 7 k.p.a. obowiązkiem organu jest podejmowanie z urzędu lub na wniosek strony wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli.

Z kolei według art. 77 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy.

Zgodzić się należało ze stanowiskiem Sądu Wojewódzkiego, iż wymogi wynikające z powyższych przepisów nie zostały w pełni zrealizowane, dlatego konieczne jest jeszcze uzupełnienie postępowania dowodowego.

Z tych wszystkich względów niezasadne okazały się również pozostałe zarzuty sformułowane w ramach podstawy z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. (pkt II 2 i 3).

Trafnie natomiast zarzucono w skardze kasacyjnej naruszenie przepisów § 35 i § 36 Rozporządzenia z 12 kwietnia 2002 r. w tym zakresie, w jakim Sąd Wojewódzki wskazał na niewyjaśnienie kwestii odpowietrzania szamba przez kanalizację z wywiewką znajdującą się na dachu budynku, podczas gdy z norm techniczno-budowlanych ustanowionych w wymienionych przepisach wynika obowiązek zaopatrzenia zbiornika bezodpływowego na nieczystości ciekłe w szczelne przykrycie z zamykanym otworem do usuwania nieczystości i odpowietrzenie wyprowadzone co najmniej 0,5 m ponad poziom terenu, przy czym odległość pokryw i wylotów wentylacji tych zbiorników powinna wynosić co najmniej 7,5 m od granicy działki sąsiedniej, drogi (ulicy) lub ciągu pieszego.

Jednocześnie trzeba zauważyć, że nietrafnie poczynione uwagi Sądu w tej kwestii nie miały wpływu na wynik sprawy, gdyż omówione wyżej istotne okoliczności sprawy nie zostały wyjaśnione w sposób wystarczający do przesądzenia możliwości doprowadzenia przedmiotowego urządzenia do stanu zgodnego z prawem.

W rezultacie należało przyjąć, że dostrzeżone przez Sąd Wojewódzki uchybienia proceduralne warunkowały uchylenie zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.

W takim stanie sprawy skarga kasacyjna podlegała oddaleniu, zgodnie z art. 184 p.p.s.a.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono w myśl art. 204 pkt 2 p.p.s.a.

-----------------------

6