Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 759/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2025-01-10 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6013 Przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części,
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono sprzeciw od decyzji
Powołane przepisy: article: art. 64e, art. 151a par. 2
journal: Dz.U. 2024 poz 935
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
article: art. 138 par. 2
journal: Dz.U. 2024 poz 572
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.)
article: art. 71 ust. 1
journal: Dz.U. 2024 poz 725
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. j.)

SENTENCJA

[...] WYROK W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 10 stycznia 2025 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Sędziowie Sędzia WSA Danuta Rzyminiak - Owczarczak Asesor WSA Paweł Daniel (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Agata Tyll-Szeligowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 stycznia 2025 r. sprawy ze sprzeciwu A. D. od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 7 października 2024 r., nr [...] w przedmiocie przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego oddala sprzeciw


UZASADNIENIE

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 07 października 2024 r., nr [...], działając na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 572, dalej jako: "K.p.a.") uchylił decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla powiatu p. (dalej również jako: "PINB") z dnia 08 kwietnia 2024 r. znak: [...], który nakazał F. sp. z o. o. przywrócić sposób użytkowania budynku mieszkalnego jednorodzinnego, budynku sauny oraz przydomowej oczyszczalni ścieków posadowionego na nieruchomości nr ewid. geod. [...] przy ul [...] w K. , gm. C., dotychczas użytkowanego w ramach najmu krótkoterminowego oraz organizacji imprez okolicznościowych do funkcji mieszkalnej jednorodzinnej i przekazał sprawę do ponownego prowadzenia przez organ I instancji.

Uzasadniając powyższe stanowisko przedstawiono dotychczasowy przebieg postępowania zainicjowanego wnioskiem A. D. z dnia 15 lutego 2023 r., które zostało zakończone opisaną powyżej decyzją PINB z dnia 08 kwietnia 2024 r.

Odwołanie od powyżej decyzji wniosła F. sp. z o. o.

Rozpoznając wniesione odwołanie WINB przedstawił w pierwszej kolejności treść art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 07 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 725 ze zm., dalej jako: "Prawo budowlane"), wyjaśniając, że ustalenie, czy doszło do zmiany sposobu użytkowania obiektu lub jego części w rozumieniu sprowadza się głównie do potrzeby ustalenia, czy i w jakim stopniu podjęcie i zaniechanie w obiekcie budowlanym lub jego części działalności związanej z jego użytkowaniem wpływa na zmianę wymagań stawianych obiektowi, związanych głównie z bezpieczeństwem jego dalszego zmienionego sposobu użytkowania.

W przedmiotowej sprawie zatwierdzony przez Starostę [...] w dniu 05 czerwca 2017 r. projekt budowlany przewidywał, jako przedmiot inwestycji, budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego wolnostojącego, budynku sauny oraz przydomowej oczyszczalni ścieków. Projektowany obiekt mieszkalny był budynkiem jednorodzinnym wolnostojącym niepodpiwniczonym z poddaszem użytkowym. Na parterze znajduje się wiatrołap, kuchnia, salon z jadalnią, łazienka, w.c. i strych. Przeznaczony na pełnienie usług związanych: "z zapewnieniem noclegów i wyżywienia, a także pełnienie dodatkowych świadczeń takich jak wypożyczenie sprzętu turystycznego (rowery) prowadzenie szkoleń i pokazów dla grup przedszkolnych i wczesnoszkolnych w zakresie prowadzenia gospodarstwa ekologicznego".

Jak wynika z dokumentów przedłożonych przez spółkę, powiatowy organ nadzoru budowlanego prowadził już postępowanie w sprawie zabudowy działki nr ewidencyjny [...] (dawniej [...]) położonej przy ul. [...] w K. , gm. C. pod sygn. akt: [...], w które zostało decyzją PINB z dnia 23.04.2021 r. znak: [...] umorzone w całości jako bezprzedmiotowe. Sprawa dotyczyła zabudowy działki o nr ewidencyjny [...], położonej przy ul. [...] w K. , gm. C.. PINB w uzasadnieniu decyzji z dnia 23 kwietnia 2021 r. wskazał między innymi, że: "W wyniku porównania zatwierdzonego projektu w zakresie planu zagospodarowania przestrzennego z istniejącym stanem zabudowy nie stwierdzono odstępstw od projektu. Budynek pełni funkcję agroturystyczną, w którym prowadzone są szkolenia w ramach współpracy fińsko

polskiej w ramach zrównoważonego rozwoju. Budynek powstał zgodnie z założeniami projektowymi". WINB decyzją z dnia 11 czerwca 2021 r. znak: [...] uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego prowadzenia przez organ I instancji.

Zdaniem pełnomocnika spółki, od poprzednio prowadzonego w 2021 r. przez PINB postępowania nic się nie zmieniło, bowiem od samego procesu inwestycyjnego oraz procesu związanego z załatwieniem formalności dotyczących funkcjonowania obiektu wskazywane było, że budynek ma pełnić funkcje mieszkalne i służyć osobom je wynajmującym. Według oświadczenia - pełnomocnika F. Sp. z o. o., na terenie nieruchomości odbywają się kameralne imprezy okolicznościowe w ramach prowadzonej działalności agroturystycznej, nie odbywają się już od dawna "osiemnastki" (były dwie). Prowadzone są szkolenia dla ośrodków doskonalenia nauczycieli i lekcje języka obcego metodą outdoorową, szkolenia dla firm, edukacja outdoorowa dla dzieci i dorosłych i to wszystko związane z obcowaniem z naturą.

Organ odwoławczy zauważył, że PINB w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji przywołał cechy budynku jednorodzinnego, w którym wg. planu znajdować się miały następujące izby: wiatrołap, kuchnia, przestrzenny salon z jadalnią, łazienka, wc, sypialnia. Rodzajem zabudowy - budynek jednorodzinny, natomiast jego funkcja zabudowy i zagospodarowania przestrzennego to zagrodowa w gospodarstwach rolnych, hodowlanych i ogrodniczych. Zdaniem powiatowego organu nadzoru budowlanego domek jednorodzinny utracił przymiot obiektu jednorodzinnego, przeznaczonego do zaspakajania potrzeb życiowych bowiem służy celom noclegowym i komercyjnym. Ponadto organ I instancji wskazał także, że: "Gdyby uznać że do zmiany sposobu użytkowania nie doszło to oznaczałoby, że w każdym przypadku, w którym możliwa jest realizacja wyłącznie zabudowy jednorodzinnej możliwe jest prowadzenie działalności usługowej np. hotelarskiej, szkoleniowej w budynku przeznaczonym na potrzeby mieszkaniowe".

W ocenie WINB przedmiotowe twierdzenie jest sprzeczne z dowodami zgromadzonymi w sprawie, bowiem w przedmiotowej zabudowie jednorodzinnej prowadzi działalność spółka, która dokonała zgłoszenia budynku do ewidencji obiektów świadczących usługi hotelarskie, i która realizuje swoją działalność zgodnie z przeznaczeniem obiektu wskazanym w projekcie do prawomocnej decyzji o pozwoleniu na budowę. Organ odwoławczy zauważył również, że przedmiotowy Domek Fiński - F. Sp. z o. o. położony w K. przy ul. [...] został zgłoszony do ewidencji obiektów świadczących usługi hotelarskie prowadzone przez Wójta Gminy C. pod nr ewidencji [...], a spółka prowadzi działalność gospodarczą także pod nr [...] - "Obiekty noclegowe turystyczne i miejsca krótkotrwałego zakwaterowania. Podklasa ta obejmuje zapewnienie krótkoterminowego zakwaterowania m.in. w gospodarstwach wiejskich (agroturystyka) kwaterach dła gości i bungalowach domkach lub chatach, bez obsługi".

Zdaniem WINB wynajmowanie Domku Fińskiego w ramach prowadzonej spółki nie wpłynęło na zmianę funkcji lokalu. Lokal wraz z wyposażeniem zachował funkcję mieszkalną i nie zmienił jej poprzez zapewnienie noclegów osobom je wynajmującym. Jak wynika z akt sprawy tj. oświadczeń prezesa spółki wypoczywający w nim goście są w otoczeniu natury, korzystają z lasu oraz z pobliskich restauracji, z zabaw i gier na świeżym powietrzu oraz korzystają z ogrodu edukacyjnego przy Fińskim Domu.

Lokal mieszkalny z woli jego właściciela - spółki, w drodze umowy cywilnoprawnej jest oddawany w najem, który może być jednodniowy, kilkudniowy, miesięczny itp. Może też zostać wykorzystany przez najemcę w dowolny sposób niezależnie od tego czy wynajmującym byłby rolnik prowadzący agroturystykę, czy w tym przypadku spółka prowadząca działalność gospodarczą. Powyższe działania są podejmowane zgodnie z pozwoleniem na budowę wg którego obiekt budowlany miał zapewniać nocleg i wyżywienie i nie zmieniają się przez to warunki mieszkaniowe.

Z dowodów zgromadzonych w sprawie w postaci zdjęć i informacji zawartych na k. [...] akt organu powiatowego wynika, w ocenie WINB, że odbywają się w nim szkolenia w zakresie prowadzenia gospodarstwa ekologicznego. Także protokół z kontroli nieruchomości przeprowadzonej w dniu 11 lipca 2023 r. znak: [...] zawiera oświadczenie pełnomocnika spółki, że: "na terenie nieruchomości odbywają się kameralne imprezy okolicznościowe w ramach prowadzonej działalności agroturystycznej. Prowadzone są szkolenia do ośrodków doskonalenia nauczycieli, lekcje języka obcego, szkolenia dla firm, edukacja outdoorową dla dzieci i dorosłych związana z obcowaniem z naturą". W budynku nie stwierdzono występowania urządzeń o dużej mocy audio, nie stwierdzono także zagrożenia dla zdrowia i życia.

W zakresie zarzutów związanych z organizacją przez spółkę spotkań komercyjnych związanych z usługami eventowymi, w ramach prowadzenia "obiektu agroturystycznego" WINB podniósł, że aby prowadzić gospodarstwo agroturystyczne nie trzeba być rolnikiem, pomimo tego, że to na rolnika w niniejszej sprawie pierwotnie było wydawane pozwolenie na budowę przedmiotowego obiektu. Jednak przy zakładaniu spółki, odwołująca bardzo szczegółowo wskazała zakres swojego działania oraz dopełniła w tej kwestii wymagane prawem obowiązki, a kupując nieruchomość otrzymała uprawnienia do posługiwania się wydanym przez właściwy organ architektoniczno-budowlany pozwoleniem na budowę i na użytkowanie.

Odnosząc się do zarzutów A. D. dotyczących niezgodnego z przeznaczeniem korzystania z domu bez wymaganego zgłoszenia oraz przedstawionych przez radcę prawnego Ł. T. dowodów mających świadczyć o organizowaniu przyjęć komunijnych – organ odwoławczy zauważył, że właściciel nieruchomości potwierdził, że takie przyjęcia miały miejsce dwa raz. Jednak w ocenie WINB nie jest to sprzeczne ze sposobem użytkowania domku fińskiego, bowiem wynajmujący lokal ma prawo zorganizować przyjęcie w lokalu, który wynajmuje i który jest też przystosowany do zapewnienia wyżywienia oraz miejsca gdzie goście mogliby przebywać. Przyjęcia komunijne także są wyprawiane w domach jednorodzinnych.

Konkludując organ odwoławczy wskazał, że skoro obiekt jest przeznaczony do wynajmu oraz organizacji szkoleń na wiele osób i przewiduje przebywanie w nim osób, to korzystanie z jego pomieszczeń i urządzeń - nie świadczy o zmianie sposobu użytkowania. Zmiana sposobu użytkowania powinna przejawiać się zmianą wymagań stawianych obiektowi budowlanemu lub jego części, związanych głównie z bezpieczeństwem jego dalszego użytkowania.

PINB bardzo obszernie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji przywołał informacje na temat agroturystyki, rolnika oraz podatku dochodowego od osób fizycznych, podkreślając, że w takich realiach i w takim stanie faktycznym sprawy było wydawane pozwolenie na budowę, które teraz należy do osoby, która nie jest rolnikiem - a więc zdaniem powiatowego organu nadzoru budowlanego nie może prowadzić gospodarstwa agroturystycznego. Jednak w ocenie WINB, skoro nie ma definicji agroturystyki nie można zakazać prowadzenia gospodarstwa agroturystycznego. Ustawodawca nie definiuje bowiem pojęcia agroturystyki. Potocznie "agroturystyka" oznacza prowadzenie działalności turystycznej przez gospodarstwo rolne zapewniające noclegi, często wraz z usługami gastronomicznymi. Jest to jednak ujęcie potoczne, nie wyrażone w żadnym akcie prawnym. Rozpoczęcie działalności agroturystycznej przez osobę nie będącą rolnikiem jest dozwolone prawnie i wymaga jedynie założenia firmy, spółki zatem taką spółką prowadzącą działalność agroturystyczną w niniejszej sprawie jest F. Sp. z o. o. Spółka prawa handlowego nie może być rolnikiem, natomiast prezes spółki jak wynika z dowodu dołączonego do pisma z dnia 30 sierpnia 2024 r. jest rolnikiem.

Zdaniem organu odwoławczego w niniejszej sprawie PINB skupił się na kwestiach związanych z samym właścicielem nieruchomości, statutem rolnika oraz charakterystyką agroturystyki (a więc okolicznościami prawnymi) bez zbadania, czy okoliczności związane z wynajmowaniem mieszkania i organizowaniem imprez, eventów co zarzuca się odwołującej spółce - doprowadziły do zamiany warunków: bezpieczeństwa pożarowych powodziowych, pracy, zdrowotnych, higieniczno- sanitarnych, ochrony środowiska bądź wielkości lub układu obciążeń. Z powyższych względów, doszło do naruszenia przez organ przepisów art. 7 K.p.a., art. 88 K.p.a., bowiem nie PINB zbadał sprawy w zakresie przedmiotu wszczętego postępowania. W oceni WINB PINB ponownie prowadząc sprawę winien także sprawdzić ustalony sposób użytkowania w decyzji o pozwoleniu na użytkowanie i dopiero w przypadku sprzeczności z tą funkcją wydać ewentualny nakaz przywrócenia poprzedniej funkcji.

Sprzeciw od powyższej decyzji wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu A. D. reprezentowany przez zawodowego pełnomocnika podnosząc zarzuty naruszenia art. 138 § 2 K.p.a. przez bezpodstawne uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia temu organowi, pomimo braku przesłanek do zastosowania powołanego przepisu, gdyż decyzja organu I instancji nie była obarczona uchybieniami wytkniętymi przez organ odwoławczy (nie doszło do naruszenia przepisów postępowania oraz przepisów prawa materialnego). Wniesiono o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 7 października 2024 r., znak: [...] oraz o zasądzenie kosztów postępowania na rzecz skarżącego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według nom prawem przepisanych.

W ocenie wnoszącego sprzeciw organ I instancji dokonał prawidłowej oceny stanu faktycznego sprawy, a właściciel spornego domu zmienił sposób użytkowania poprzez organizację imprez okolicznościowych. Skarżący nie zgodził się również z oceną, że nie dokonano oceny zaistnienia przesłanek, o jakich mowa w art. 71 ust. 1 ustawy Prawo budowlane oraz wskazano, że na etapie realizowania inwestycji budynek miał służyć jako obiekt mieszkalny jednorodzinny, który został wybudowany w ramach rozbudowy gospodarstwa w zakresie prowadzenia działalno- i agroturystycznej (co wskazuje na istotność poruszanej w toku postępowania, kwestii posiadania statusu rolnika). Obiekt początkowo miał funkcjonować w już prowadzonym gospodarstwie, rozszerzając jego możliwości agroturystyczne. Następnie obiekt ten został sprzedany Spółce, która aktualnie wynajmuje go na cele najmu krótkoterminowego czy organizacji imprez okolicznościowych. Fakt sprzedaży nieruchomości Spółce spowodował, że obiekt przestał pełnić funkcję, dla której uzyskano pozwolenie na budowę, co zostało ustalone przez organ I instancji.

Stanowisko wnoszącego sprzeciw zostało podtrzymane podczas trwania rozprawy sądowoadministracyjnej w dniu 10 stycznia 2024 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.

Przedmiotem kontroli sądowej zainicjowanej wniesionym sprzeciwem pozostaje decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 07 października 2024 r., nr [...], który uchylił decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla powiatu p. (dalej również jako: "PINB") z dnia 08 kwietnia 2024 r. znak: [...], który nakazał F. sp. z o. o. przywrócić sposób użytkowania budynku mieszkalnego jednorodzinnego, budynku sauny oraz przydomowej oczyszczalni ścieków posadowionego na nieruchomości nr ewid. geod. [...] przy ul [...] w K. , gm. C., dotychczas użytkowanego w ramach najmu krótkoterminowego oraz organizacji imprez okolicznościowych do funkcji mieszkalnej jednorodzinnej i przekazał sprawę do ponownego prowadzenia przez organ I instancji.

Zakreślając kwestie, będące przedmiotem badania przez sąd administracyjny, w razie wniesienia sprzeciwu, prawodawca dwukrotnie - zmieniając ustawą z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. poz. 935) także ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - wskazał, że przedmiotem kontroli jest jedynie wystąpienie przesłanki, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a. (dodane art. 64e oraz 151a § 1 ustawy z dnia ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. 2024 r., poz. 935 – dalej: "P.p.s.a."). Przy rozumowaniu a contrario, wyłączono tym samym na danym etapie możliwość oceny przez sąd problematyki prawidłowego zastosowania przepisów prawa materialnego, co zostało uregulowane w wyodrębnionym obecnie § 2a art. 138 K.p.a. Z przyjętym rozwiązaniem koresponduje zasada, że - w przypadku uwzględnienia skargi przez sąd - jego wyrok nie jest zaskarżalny (art. 151a § 3 P.p.s.a.).

Względy wykładni językowo-logicznej, celowościowej i systemowej, przemawiają za uznaniem, że przedmiotem kontroli, w razie wniesienia sprzeciwu, jest wyłącznie zasadność wydania konkretnego rozstrzygnięcia procesowego (decyzji kasatoryjnej), na gruncie uwarunkowań prawnych, zakreślonych przez organ administracji. Przedmiotem kontroli nie może być natomiast w danym postępowaniu, któremu z woli prawodawcy nadano wyłącznie charakter wpadkowy, kwestia właściwego rozumienia przepisów prawa materialnego, w ramach których organ skonstatował, że sprawa wymaga przykazania do ponownego rozpoznania, w ramach kryteriów, zakreślonych w art. 138 § 2 K.p.a. W takiej sytuacji organ administracji, orzekający w przyszłości w sprawie (jak i sąd, badający w legalność jego decyzji) będzie związany wyrokiem w przedmiocie sprzeciwu tylko w tym zakresie, że - wobec określonych ocen organu, co do materialnoprawnych uwarunkowań sprawy - zachodziły przesłanki do jej przekazania do ponownego rozpoznania w I instancji. Orzeczenie w przedmiocie sprzeciwu ma wobec tego charakter niejako wyłącznie procesowy i nie kreuje żadnych skutków, gdy chodzi o zakres praw i obowiązków stron postępowania, zainteresowanych konkretnym rozstrzygnięciem.

Dokonawszy kontroli zaskarżonej decyzji SKO w ww. zakresie, według kryteriów określonych w art. 64e P.p.s.a., Sąd doszedł do przekonania, że sprzeciw nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż organ II instancji nie wykazał ziszczenia się w kontrolowanej sprawie przesłanek wymienionych w art. 138 § 2 K.p.a.

Zgodnie z treścią art. 138 § 2 K.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Cytowany przepis stanowi odstępstwo od statuowanej w art. 138 § 1 K.p.a. zasady wydawania w postępowaniu odwoławczym decyzji rozstrzygających sprawę merytorycznie. Organ odwoławczy, wybierając to odstępstwo, nie może więc ograniczyć się do ogólnikowego stwierdzenia, że w danej sprawie zaistniały przesłanki wskazane w art. 138 § 2 K.p.a., ale winien też przekonująco wyjaśnić, dlaczego w okolicznościach tej sprawy nie było możliwe wydanie rozstrzygnięcia merytorycznego (na podstawie art. 138 § 1 K.p.a.) przy uwzględnieniu zebranego w sprawie materiału dowodowego oraz – ewentualnie – z wykorzystaniem przewidzianej w art. 136 § 1 K.p.a. możliwości uzupełnienia tego materiału. Organ odwoławczy podejmując decyzję o zastosowaniu art. 138 § 2 K.p.a. powinien brać pod uwagę nie tylko ogólną zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 K.p.a.), ale i inne zasady oraz przepisy tego postępowania, w tym wynikającą z art. 8 k.p.a. zasadę budzenia zaufania obywateli do organów państwa oraz statuowaną w art. 12 K.p.a. zasadę szybkości postępowania (por. wyrok WSA z 13 marca 2014 r., sygn. akt VIII SA/Wa 1136/13, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej w skrócie "CBOSA"). Niewątpliwie art. 138 § 2 K.p.a. winien być wykładany łącznie z art. 136 k.p.a., a zwłaszcza z jego § 1, zgodnie z którym: "Organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję". W konsekwencji wydanie w danej sprawie decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. uzasadnione jest tylko wówczas, gdy do rozstrzygnięcia tej sprawy nie jest wystarczające przeprowadzenie przez organ odwoławczy dodatkowego postępowania wyjaśniającego na podstawie art. 136 § 1 K.p.a.

Jak z powyższego wynika, dopuszczalność uchylenia przez organ odwoławczy zaskarżonej decyzji organu I instancji w całości i przekazania sprawy temu organowi do ponownego rozpatrzenia warunkowane jest ustaleniem, że doszło do łącznego ziszczenia się dwóch przesłanek, a mianowicie, że (i) decyzja zaskarżona odwołaniem została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a nadto, że (ii) konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.

Użyty w art. 138 § 2 K.p.a. zwrot "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy" jest zwrotem ocennym. Należy jednak przyjąć, że zasadniczo jest on równoznaczny z brakiem przeprowadzenia przez organ pierwszej instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, co uniemożliwiać ma rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 K.p.a.). Albowiem w takim przypadku, by naprawić błąd organu pierwszej instancji, organ odwoławczy musiałby przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w całości albo w znacznej części, do czego nie jest uprawniony w świetle art. 136 § 1 K.p.a. Należy jednak raz jeszcze podkreślić, że ten rodzaj decyzji organu odwoławczego – decyzja kasacyjna – jest dopuszczony wyjątkowo, stanowiąc wyłom od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy (por. wyroki NSA: z 30 czerwca 2016 r., II OSK 2653/14; z 24 kwietnia 2014 r., II OSK 2846/12; z 24 sierpnia 2016 r., II OSK 2958/14 – CBOSA).

Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z 7 grudnia 2017 r. o sygn. akt II OSK 3011/17 i II OSK 3012/17 (CBOSA) wyjaśnił, że celem ustanowienia instytucji sprzeciwu od decyzji, uregulowanej w przepisach rozdziału 3a działu III P.p.s.a., jest zmniejszenie liczby pochopnie wydawanych przez organy odwoławcze decyzji kasacyjnych na podstawie art. 138 § 2 K.p.a., pomimo istniejącej obiektywnie możliwości załatwienia sprawy merytorycznie i wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 1 pkt 1 lub 2 K.p.a. Sprzeciw od decyzji kasacyjnej powinien mobilizować organ odwoławczy do wykonania jego ustawowej funkcji wynikającej z obowiązku dwukrotnego merytorycznego, a nie wyłącznie kontrolnego, rozpatrzenia sprawy.

W przedmiotowej sprawie prowadzone postępowanie dotyczyło zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego. Jak zauważa się w orzecznictwie sądów administracyjnych, zmianą sposobu użytkowania obiektu budowlanego (odpowiednio: jego części) jest podjęcie w nim takiej działalności, do której mają zastosowanie inne normy z zakresu bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska bądź dotyczące wielkości lub układu obciążeń, aniżeli normy, które znajdowały zastosowanie do dotychczasowego sposobu użytkowania. Celem reglamentacji Prawa budowlanego jest zapewnienie zgodności zamierzeń (obiektów) budowlanych z przepisami. Zasadne jest zatem reglamentowanie nowego sposobu użytkowania obiektu ze względu na podjęcie działalności, do której mają zastosowanie inne (względem dotychczasowego sposobu użytkowania) normy wynikające z przepisów prawa - z reguły z zakresu bezpieczeństwa, czy techniczne. Istotne jest to, czy podjęcie nowej działalności wymaga spełnienia innych (z reguły dodatkowych) warunków użytkowania obiektu w zakresie wskazanym w art. 71 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane. W konsekwencji ze zmianą sposobu użytkowania obiektu budowlanego mamy do czynienia wówczas, gdy mają po prostu zastosowanie inne normy z zakresu bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska, czy mające wpływ na obciążenie konstrukcji budynku, aniżeli normy, które miały zastosowanie względem dotychczasowego sposobu użytkowania. Nie musi to być podjęcie takiej działalności, która prowadzi do zwiększenia zagrożeń m.in. w zakresie dziedzin wymienionych w art. 71 ust. 1 pkt 2 ustawy.

Sąd zauważa, że treść art. 71 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane wyznacza zakres prowadzonego postępowania administracyjnego, w tym również działań z zakresu postępowania dowodowego, do podjęcia których obowiązane są organy. W powyższym zakresie Sąd podziela stanowisko organu odwoławczego, że organ I instancji prowadząc postępowanie nie dokonał oceny, czy okoliczności związane z wynajmowaniem mieszkania i organizowaniem imprez doprowadziły do zamiany warunków: bezpieczeństwa pożarowych powodziowych, pracy, zdrowotnych, higieniczno - sanitarnych, ochrony środowiska bądź wielkości lub układu obciążeń.

Zarówno decyzja organu I instancji, jak i zarzuty sprzeciwu odnoszą się do kwestii związanych z możliwością prowadzenia określonego typu działalności przez obecnego właściciela nieruchomości. W szczególności zarzuty podniesione w sprzeciwie koncentrują się wokół wykazania, że skoro doszło o sprzedaży nieruchomości spółce to obecnie przestał on pełnić funkcję, dla której uzyskano pozwolenie na budowę, co zostało ustalone przez organ I instancji. W powyższym zakresie zwrócić należy uwagę, że w ramach instytucji sprzeciwu Sąd administracyjny nie może odnieść się merytorycznie do podniesionych zarzutów, które dotyczą oceny stanu faktycznego. Innymi słowy, Sąd nie jest obecnie uprawniony do wypowiedzenia się – do czego zmierza wniesiony sprzeciw – co do możliwości prowadzenia określonej działalności przez obecnego właściciela. Taka ocena jest zastrzeżona jedynie dla wniesionych do Sądu skarg na decyzję merytoryczne, a więc na decyzję rozstrzygające, co do istoty sprawy.

Sąd w niniejszym składzie stwierdza, że niewątpliwie powodem uchylenia decyzji organu I instancji była wada procesowa w postaci naruszenia przepisów postępowania, a "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie". Nie sposób również uznać, aby argumentacja decyzji kasacyjnej sprowadzała się do polemiki dotyczącej meritum sprawy, nie zaś uchybień procesowych, które miały wpływ na wynik postępowania, a stwierdzone przez organ odwoławczy naruszenie art. 7 K.p.a. i 77 § 1 K.p.a. zostało powiązane z przepisami prawa materialnego, regulującymi zakres prowadzonego postępowania. Mając wszystko to na uwadze Sąd, na podstawie art. 151a § 2 P.p.s.a., oddalił skargę.

Na marginesie Sąd wskazuje, że przedmiotowe postępowanie nie dotyczy zmiany zagospodarowania terenu, a więc postępowanie dotyczącego funkcjonalnego przekształcenia terenu, którego skutkiem jest niemożliwość wykorzystania go w sposób zgodny z obowiązującym planem miejscowym, lecz zmiany sposobu użytkowania budynku.