Postanowienie NSA, sygn. akt II OSK 499/24
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-04-16 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Odrzucenie skargi
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 142, art. 148 § 1, art. 149
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński (spr.) po rozpoznaniu w dniu 16 kwietnia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej C. Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w W. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 września 2023 r., sygn. akt VII SA/Wa 1291/23 o odrzuceniu skargi w sprawie ze skargi C. Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 14 marca 2023 r., znak: KOC/5081/Ar/22 w przedmiocie wznowienia postępowania postanawia: oddalić skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

C. Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w W. (dalej jako Spółka lub skarżąca) wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 14 marca 2023 r., znak: KOC/5081/Ar/22 w przedmiocie wznowienia postępowania zakończonego wydaniem przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie decyzji z dnia 8 maja 2020 r., znak: KOC/7885/Ar/19, którą utrzymano w mocy decyzję Zarządu Dzielnicy Pragi-Południe nr 17/WZ/PPd/2016 z 25 kwietnia 2016 r. znak: UD-VI-WAB.U.6730.1.2015.PHO ustalającą warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z lokalami usługowymi i garażem podziemnym na dz. ew. nr [...] z obr. [...] przy ul. [...] w W..

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z 4 września 2023 r. sygn. akt VII SA/Wa 1291/23, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 259 ze zm., dalej jako "P.p.s.a."), odrzucił skargę jako niedopuszczalną i zwrócił uiszczony od skargi wpis sądowy.

Sąd przywołał treść art. 3 § 2 P.p.s.a., który wskazuje na kognicję sądów administracyjnych i stwierdził, że zaskarżone postanowienie zostało wydane w oparciu o art. 149 § 1 K.p.a., w myśl którego wznowienie postępowania następuje w drodze postanowienia. Postanowienie to stanowi podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy (§ 2). Sąd zauważył, że w dalszej części art. 149 K.p.a. przewiduje, iż odmowa wznowienia postępowania następuje w drodze postanowienia (§ 3), na które służy zażalenie (§ 4). Sąd wskazał, że środek zaskarżenia w postaci zażalenia przysługuje zatem jedynie w sytuacji odmowy wznowienia postępowania, co wynika z wyraźnej woli ustawodawcy. Postanowienie o wznowieniu postępowania jest więc aktem, na który nie przysługuje środek zaskarżenia. Wobec tego prawidłową w tym zakresie informację zawierała treść pouczenia zawartego w zaskarżonym postanowieniu.

W związku z powyższym Sąd uznał skargę na postanowienie o wznowieniu postępowania za niedopuszczalną. Sąd zaznaczył, że prawidłowość tego postanowienia może być kwestionowana przez stronę dopiero wraz z odwołaniem od decyzji kończącej wznowione postępowanie (art. 142 K.p.a.).

Skargę kasacyjną na powyższe postanowienie wniosła Spółka zaskarżając pkt 1 tegoż postanowienia. Spółka zarzuciła naruszenie art. 142 Kodeksu postępowania administracyjnego w postaci jego błędnej wykładni albowiem skarga nie powinna podlegać odrzuceniu jako niedopuszczalna, gdyż postanowienie o wznowieniu postępowania (postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 14 marca 2023 r. wznawiające postępowanie zakończone decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego z 8 maja 2020 r. sygn.. KOC/7885/Ar/19) jest postanowieniem rozstrzygającym sprawę co do istoty, a zatem przysługuje od niego skarga do sądu administracyjnego.

Skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, rozpoznanie sprawy na rozprawie.

W uzasadnieniu wskazano, że z art. 3 § 2 pkt 2 P.p.s.a. wynika, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym: na które służy zażalenie, kończące postępowanie, rozstrzygające sprawę co do istoty. Niewątpliwie skargę w niniejszej sprawie wniesiono zasadnie albowiem dotyczyła postanowienia rozstrzygającego sprawę co do istoty.

Pełnomocnik Spółki zauważa, że zaskarżone postanowienie mogło być przedmiotem zaskarżenia do sądu administracyjnego jako rozstrzygające sprawę co do istoty gdyż:

1) zostało wydane wskutek wniosku o wznowienie postępowania (sprawą administracyjną jest wznowienie postępowania),

2) rozstrzyga sprawę co do istoty, gdyż wznawia postępowanie administracyjne zakończone ostateczną decyzją administracyjną (załatwia sprawę administracyjną zgodnie z podaniem wnioskodawcy),

3) w dalszej kolejności (po wydaniu postanowienia) nie toczy się już postępowanie o wznowienie, ale postępowanie w sprawie uchylenia ostatecznej decyzji administracyjnej po wznowieniu postępowania (zapadnie decyzja o uchyleniu decyzji albo decyzja odmawiająca uchylenia decyzji stosownie do przepisu art. 151 §1 pkt 1 i 2 K.p.a.).

W jego ocenie, po wydaniu przez organ postanowienia wznawiającego, nie ma już możliwości odmiennego orzeczenia w tym przedmiocie (uchylić wznowienie, etc.). Wydawanej w dalszym toku postępowania decyzji odmawiającej uchylenia ostatecznej decyzji, której dotyczyło wznowienie postępowania, nie można oprzeć tytko i wyłącznie o okoliczności, że wznowienie było niezasadne. Organ bada zarzuty i przesłanki uchylenia ostatecznej decyzji, a nie samą okoliczność wznowienia postępowania.

Powyższemu rozumowaniu na przeszkodzie nie stoi art. 149 § 2 K.p.a., który w swej treści potwierdza, że postanowienie wznawiające postępowanie (tu: postanowienie) "stanowi podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia sprawy", czyli organ pozostaje związany przyczynami wznowienia wskazanymi w postanowieniu o wznowieniu i dokona oceny przesłanek ustawowych dla ustalenia ewentualnej konieczności uchylenia ostatecznej decyzji administracyjnej. Nie ma jednak wątpliwości, że nie będzie dokonywana ocena prawidłowości (legalności) wznowienia (postanowienia).

Pełnomocnik Spółki wskazuje, że tak jak odmowa wznowienia postępowania posiada drogę odwoławczą (art. 149 § 4 K.p.a.), tak też i wznowienie postępowania musi taką drogę posiadać, przy czym skoro nie wskazuje się, że dopuszczalne jest zażalenie, to właściwą drogą jest sądowoadministracyjna kontrola działalności administracji publicznej (art. 3 § 1 P.p.s.a.).

Następnie pełnomocnik stwierdził, że zaprezentowana przez Sąd interpretacja sprowadzałaby postanowienie o wznowieniu do rangi zawiadomienia o wszczęciu postępowania (które nie stanowi aktu podlegającego zaskarżeniu, gdyż w oczywisty sposób nie rozstrzyga o prawach ani obowiązkach stron). Postanowienie o wszczęciu postępowania wydawane wskutek ustalenia okoliczności opisanej w przepisie art. 148 § 1 K.p.a., a zatem po przeprowadzeniu przez właściwy organ postępowania dowodowego w sprawie. Jest zatem aktem władczym przesądzającym o prawach i obowiązkach stron postępowania (rozstrzygającym sprawę co do istoty).

Naczelny Sąd Administracyjny, zważył co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznawał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym zgodnie z treścią art. 182 § 2 P.p.s.a.

Spór w niniejszej sprawie sprowadza się do ustalenia czy postanowienie o wznowieniu postępowania z art. 149 § 1 K.p.a. jest postanowieniem, które podlega kognicji sądów administracyjnych.

Art. 3 § 2 pkt 2 P.p.s.a. stwierdza, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty.

Z wykładni a contrario art. 149 § 4 K.p.a. wynika, że skoro zażalenie przysługuje na postanowienie o odmowie wznowienia postępowania, to postanowienie o wznowieniu nie podlega zaskarżeniu w trybie zażalenia. Z art. 142 K.p.a. wynika jednak, że może ono być kwestionowane w treści odwołania od decyzji kończącej postępowanie o wznowienie (o odmowie uchylenia decyzji lub uchyleniu decyzji w wyniku wznowienia postępowania). W takim przypadku organ odwoławczy, ilekroć uzna je za wadliwe, może na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. uchylić zaskarżoną decyzję i wznowione postępowanie umorzyć.

Postanowienie o wznowieniu postępowania nie kończy postępowania o wznowienie bowiem jest wstępną procesową oceną dopuszczalności wniosku o wznowienie i jak wynika z art. 149 § 2 K.p.a. stanowi podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy. Jest wyrazem oceny formalnej wniosku o wznowienie pod kątem wskazania w nim ustawowej podstawy wznowienia postępowania z art. 145 § 1 K.p.a., art. 145a K.p.a., art. 145aa K.p.a. i art. 145b K.p.a. oraz zachowania terminu złożenia wniosku o wznowienie przewidzianego dla podnoszonej podstawy wznowienia. Nie następuje tu ocena przyczyn wznowienia ani ocena wpływu tej przyczyny na decyzję ostateczną, której dotyczy wznowienie przybierające postać odmowy uchylenia lub uchylenia decyzji ostatecznej. Wskazane rozstrzygnięcia są kolejnym etapem postępowania o wznowienie, podczas którego organ orzeka co do istoty wywiedzionej wnioskiem o wznowienie postępowania sprawy. Następują one później po wydaniu postanowienia o wznowieniu.

Podstawą do wydania postanowienia o wznowieniu postępowania jest ustalenie spełnienia formalnych podstaw wznowienia postępowania z art. 147 K.p.a. (żądanie wznowienia na wniosek lub z urzędu) i art. 148 K.p.a. (zachowanie terminu ustawowego do złożenia wniosku o wznowienie postępowania stosownego dla podniesionej we wniosku podstawy wznowienia).

Wobec powyższego postanowienie z art. 149 § 1 K.p.a. jest wyłącznie formalnym potwierdzeniem otwarcia etapu postępowania w sprawie wznowienia postępowania. Jest zatem rozstrzygnięciem wyłącznie procesowym. Nie odnosi się do weryfikacji istoty przyczyn wznowienia ani do możliwości uchylenia decyzji ostatecznej na podstawie powołanej we wniosku przyczyny wznowienia. Zatem, wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej, nie można przyjąć, że jest to postanowienie rozstrzygające sprawę wznowienia postępowania co do istoty.

W tym stanie sprawy przyjąć należało jak uczynił Sąd I instancji w zaskarżonym postanowieniu, że skarga do sądu administracyjnego na postanowienie o wznowieniu postępowania z art. 149 § 1 i 2 K.p.a. nie przysługiwała bowiem postanowienie organu nie jest żadnym z postanowień ujętych w art. 3 § 2 pkt 2 P.p.s.a. z powodów wyżej wskazanych.

Skoro skarga nie przysługuje, to stosownie do art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a. należało skargę odrzucić jako niedopuszczalną, co słusznie uczynił Sąd I instancji.

Bezzasadny jest zatem zarzut naruszenia przez Sąd art. 142 K.p.a. przez jego błędną wykładnię bowiem z treści tego przepisu nie wynika, że postanowienie o wznowieniu postępowania było rozstrzygnięciem co do istoty sprawy. Stanowi on wyłącznie o możliwości zaskarżenia postanowienia o wznowieniu w odwołaniu od decyzji wydanej w wyniku wznowienia postępowania. Skarżąca kasacyjnie nie zarzuca naruszenia art. 3 § 2 pkt 2 P.p.s.a., z którego wynika jakiego rodzaju postanowienia podlegają zaskarżeniu skargą do sądu administracyjnego i w tym kontekście Sąd miałby błędnie uznać, że postanowienie SKO jest rozstrzygającym co do istoty. Wadliwie sformułowany zarzut nie mógł zatem skutkować uchyleniem zaskarżonego postanowienia Sądu I instancji.

Postanowienie o wznowieniu postępowania nie dotyczy istoty sprawy dotyczącej wznowienia postępowania bowiem nie ocenia się wówczas przesłanek wznowienia ani nie decyduje o losach decyzji ostatecznej, której dotyczy wznowienie postępowania. Bada się jedynie formalnie wniosek o wznowienie pod kątem przesłanek z art. 145 § 1 K.p.a., art. 145a K.p.a., art. 145aa K.p.a. i art. 145b K.p.a. i zachowanie terminu do wniesienia wniosku o wznowienia z art. 148 K.p.a., których spełnienie jedynie otwiera postępowanie w sprawie. Nie następuje wówczas merytoryczne rozważanie o skuteczności samego wznowienia postępowania gdyż zgodnie z art. 149 § 2 K.p.a. nastąpi to dopiero na następnym etapie postępowania, którego dopuszczalność przesądziło postanowienie o wznowieniu. Zdaniem NSA, porównanie tego postanowienia z charakterem zawiadomienia o wszczęciu postępowania jest co do zasady słuszne bowiem strona dowiaduje się z niego, że etap formalny badania wniosku (sprawy) został zakończony pomyślnie i organ przechodzi do merytorycznej oceny poprawnie zainicjowanej sprawy. Nie rozstrzyga się o prawach i obowiązkach wnioskodawcy bowiem te określa póki co decyzja ostateczna, której dotyczy wznowienie postępowania. Nie oceniono wpływu przesłanek wznowienia na decyzję ostateczną. Stwierdzono o możliwości rozpoznania żądania wznowienia postępowania gdyż powołano ustawową przesłankę i zachowano termin. Nie przesądza o bycie decyzji ostatecznej a to jest istotą wznowienia postępowania.

Podzielić należy podgląd NSA z wyroku z 13 listopada 1987 r. sygn. akt I SA 1326/86 (ONSA 1987, Nr 2 poz. 80), w którym stwierdzono, ze postanowienie o wznowieniu postępowania (art. 149 § 1 K.p.a.) jest jedynie postanowieniem wszczynającym postępowanie i nie może zawierać innych treści poza wskazaniem przesłanek uzasadniających wznowienie postępowania. Stwierdzenie, czy przyczyna wznowienia rzeczywiście wystąpiła w sprawie i jakie z tego wynikają skutki dla rozstrzygnięcia sprawy (art. 149 § 2 K.p.a.), mogą być wyłącznie efektem postępowania prowadzonego po wydaniu postanowienia z art. 149 § 1 i muszą być zawarte w decyzji określonej w art. 151 K.p.a.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a. w zw. z art. 181 § 2 P.p.s.a. i art. 182 § 1 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.