Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 186/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2015-06-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Kręcichwost-Durchowska Sędziowie WSA Donata Starosta WSA Tomasz Grossmann (spr.) Protokolant st.sekr.sąd. Krystyna Pietrowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 czerwca 2015 r. sprawy ze skargi S. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia (...) r. nr (...) w przedmiocie warunków zabudowy. 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy T. P. z dnia (...) r. nr (...), 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. na rzecz skarżącego S. W. kwotę 500 złotych (pięćset) tytułem zwrotu kosztów postępowania


UZASADNIENIE

Decyzją z (...) r. nr (...) Wójt Gminy T. P. (dalej jako: "Wójt" lub "organ I instancji") – wskazując w podstawie prawnej na: art. 104 i art. 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267; dalej w skrócie: "k.p.a.") oraz art. 4 ust. 2 pkt 2, art. 59 ust. 1 i 2, art. 60 ust. 1, art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r. poz. 647 z późn. zm.; dalej w skrócie "u.p.z.p.") – po rozpatrzeniu wniosku złożonego (...) r. przez S. W. (dalej jako: "Wnioskodawca" lub "Skarżący") w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla budynku biurowego na terenie działki nr ewid. (...) położonej w miejscowości S. (gmina T. P.) odmówił ustalenia warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji.

W uzasadnieniu Wójt stwierdził, że teren objęty wnioskiem znajduje się na obszarze nieobjętym ważnym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego (dalej w skrócie: "m.p.z.p."), wobec czego zmianę sposobu jego zagospodarowania należy ustalić w drodze decyzji o warunkach zabudowy, której wydanie jest uzależnione od łącznego spełnienia przesłanek określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1–5 u.p.z.p. Brak zrealizowania którejkolwiek z tych przesłanek musi skutkować odmową wydania warunków zabudowy.

Dalej organ I Instancji zrelacjonował dotychczasowy przebieg postępowania. W szczególności wskazał, że w dniu (...) r. wydał decyzję nr (...) ustalającą warunki zabudowy dla wnioskowanego przedsięwzięcia. Na skutek odwołania złożonego przez Wnioskodawcę, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. (dalej jako: "SKO" lub "organ II instancji"), decyzją z (...) r. nr (...), uchyliło zaskarżoną decyzję Wójta w całości i przekazało sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia.

W związku z tym Wójt – jak wyjaśnił – przystąpił do ponownego rozpatrzenia przedmiotowego wniosku. Wyznaczono granice obszaru analizowanego na kopiach sześciu map zasadniczych w skali 1:1000, stanowiących część graficzną analizy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontowej granicy przedmiotowego terenu, tj. 321,0 m, zgodnie z § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U Nr 164, poz. 1588 z późn. zm.; dalej jako: "Rozporządzenie"). Za front przyjęto część przedmiotowego terenu, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na ten teren (zgodnie z § 2 pkt 5 Rozporządzenia). Organ I instancji ocenił, że przyjęty obszar analizowany jest wystarczający dla właściwego określenia funkcji i cech zabudowy i zagospodarowania terenu, gdyż stanowi spójność urbanistyczną planowanej inwestycji z obiektami budowlanymi już istniejącymi w sąsiedztwie. Zgodnie z przeprowadzoną analizą funkcji oraz cech zabudowy, teren objęty wnioskiem znajduje się w sąsiedztwie terenów zabudowy magazynowo-usługowej. Budynki zlokalizowane są w odległości ok. 5,0–233,0 m od linii rozgraniczającej drogę. Średni wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działek w obszarze analizowanym wynosi ok. 12,3%. Na jego podstawie wyznaczono wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy dla przedmiotowych działek, zgodnie z § 5 ust. 1 Rozporządzenia. Ponadto ustalono, że: teren ma dostęp do drogi publicznej; projektowane uzbrojenie jest wystarczające dla projektowanego zamierzenia; teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze lub nieleśne, gdyż inwestycja będzie realizowana na gruntach RIVa; decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Dalej Wójt wskazał, że w dniu (...) r. Wnioskodawca został wezwany do pisemnego wyrażenia stanowiska (zgody albo jej braku) w zakresie wydania decyzji o warunkach zabudowy (dalej w skrócie: "d.w.z.") zgodnie z wynikami przedstawionymi w projekcie d.w.z. przygotowanym na podstawie analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu przez urbanistę, Magdalenę Kalinowską. Wnioskodawca w piśmie z (...) r. nie wyraził zgody na wydanie d.w.z. zgodnie z ww. projektem decyzji. Podkreślił, że wnioskował o możliwość zabudowy obiektami kubaturowymi do 70% powierzchni terenu i nie zgadza się na ograniczenie wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni tego terenu do 12,3%.

Wobec tego organ I instancji – przytoczywszy treść § 5 ust. 1 i 2 Rozporządzenia – stwierdził, że zgodnie z przeprowadzoną analizą, stanowiącą załącznik do decyzji, średnia wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu dla obszaru analizowanego wynosi ok. 12,3%. Projektowana zabudowa miałaby zająć do 70% powierzchni przedmiotowego terenu. Wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni przedmiotowego terenu przekroczyłby zatem znacznie średnią tego wskaźnika w obszarze analizowanym, a także nie znajduje odzwierciedlenia w wartości tego wskaźnika dla poszczególnych nieruchomości zabudowanych w obszarze analizowanym.

Od opisanej decyzji Wójta z (...) r. Wnioskodawca złożył odwołanie, wnosząc o jej uchylenie w całości.

W uzasadnieniu zarzucił, że w jego ocenie odmowa wydania pozytywnej decyzji z powołaniem się na wnioskowany przez Skarżącego wskaźnik 70% powierzchni zabudowy jest bezpodstawna. Tym bardziej, że, jak podkreślił Skarżący, w 2012 roku Wójt wydał następujące pozytywne d.w.z.: (1) dla działek nr (...), (...), (...) [omyłkowo określona przez Wnioskodawcę jako działka nr (...) – uw. Sądu], (...)– decyzja o warunkach zabudowy nr (...) z (...) r. z powierzchnią zabudowy 70%; (2) dla działki sąsiedniej nr (...) – która na podstawie decyzji Starosty Poznańskiego nr (...) z (...) r. została połączona razem z działkami nr (...),(...) i (...) w jedną działkę nr (...), która następnie została podzielona na działki nr (...) i (...)– decyzja o warunkach zabudowy nr (...) z (...) r., z powierzchnią zabudowy 70%; (3) dla działki sąsiedniej nr (...) – która na podstawie ww. decyzji Starosty została połączona razem z działkami nr (...),(...) i (...) w jedną działkę nr (...), która następnie została podzielona na działki nr (...) i (...) – decyzja o warunkach zabudowy nr (...) z (...) r., z powierzchnią zabudowy 70%; (4) dla działki sąsiedniej nr (...) – która na podstawie ww. decyzji Starosty została połączona razem z działkami nr (...),(...) i (...) w jedną działkę nr (...), która następnie została podzielona na działki nr (...) i (...)– decyzja o warunkach zabudowy nr (...) z (...) r., z powierzchnią zabudowy 70%; (5) dla działki sąsiedniej nr (...)– decyzja o warunkach zabudowy nr (...) z (...) r., z powierzchnią zabudowy 70%; (6) dla działki sąsiedniej nr (...) – decyzja o warunkach zabudowy nr (...) z (...) r., z powierzchnią zabudowy 70%; (7) dla działki sąsiedniej nr (...) – decyzja o warunkach zabudowy nr (...) z(...) r., z powierzchnią zabudowy 70%; (8) dla działki sąsiedniej nr (...) – decyzja o warunkach zabudowy nr (...) z (...) r., z powierzchnią zabudowy 70%; (9) dla działki sąsiedniej nr (...) – decyzja o warunkach zabudowy nr (...) z (...) r., z powierzchnią zabudowy 70%.

Zdaniem Skarżącego z powyższego wynika, że Wójt działa przy wydawaniu decyzji o warunkach zabudowy ekstremalnie uznaniowo, nie kierując się obowiązującymi przepisami, skoro dla tych samych numerów działek raz wydaje d.w.z. z powierzchnią zabudowy 70%, a drugi raz twierdzi, iż procent zabudowy może być tylko ok. 12,3%, mimo iż od roku 2012, z którego pochodzą powyższe przykłady, warunki do analizy pozostały niezmienne. Skarżący podkreślił, że celem postępowania o ustalenie warunków zabudowy jest umożliwienie inwestycji. Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ma na celu zachowanie ładu przestrzennego, a nie blokowanie inwestycji. Dlatego też wszelkie wątpliwości, przy zachowaniu zasad zdrowego rozsądku, powinny być rozstrzygane na korzyść właściciela działki, który powinien mieć możliwość korzystania z niej w zakresie przysługującego mu prawa własności – co potwierdza wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 20 lipca 2010 r., sygn. akt K 17/08, w którym wskazano, że interpretacja powinna być przeprowadzona na korzyść obywatela, tj. na korzyść uprawnień właścicielskich. W przedmiotowej sprawie, w ocenie Skarżącego, Urząd Gminy postąpił odwrotnie, tj. wszelkie wątpliwości rozstrzygnął na niekorzyść Wnioskodawcy – naruszając zarówno przepisy prawa materialnego, jak i przepisy postępowania – mimo iż przedmiotowa działka nr (...) położona w S. spełnia wszystkie warunki określone w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., a procent zabudowy już w 2012 r. był ustalony w decyzjach wydanych przez ten sam organ (Wójta) na wysokości 70%.

Decyzją z (...) r. nr (...) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. – wskazując jako podstawę prawną art. 127 § 2, art. 17 pkt 1 i art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 61 u.p.z.p. – utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję Wójta w całości.

W uzasadnieniu SKO, z powołaniem się na treść art. 61 ust. 1 u.p.z.p., stwierdziło, że w celu wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu organ musi ustalić jako warunek konieczny, że co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana, oraz że teren i planowana inwestycja spełniają pozostałe warunki określone w art. 61 ust. 1 pkt 2–5 u.p.z.p. Zdaniem organu II instancji spełnienie wymogu z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. następuje wówczas, gdy co najmniej jedna działka sąsiednia dostępna z tej samej drogi publicznej (nie tylko z tej samej strony drogi publicznej), co teren planowanej zabudowy, i znajdująca się w prawidłowo wyznaczonym obszarze analizowanym jest zabudowana w taki sposób, by można ustalić wymagania dla nowej zabudowy stosując wprowadzone przez ustawodawcę zobiektywizowane zasady wyznaczenia obszaru analizowanego oraz standardy decydujące o spełnieniu wymogów zachowania ładu przestrzennego. Nowa zabudowa jest zatem dopuszczalna o tyle, o ile można ją pogodzić z już istniejącą funkcją. Rozumienie pojęcia "kontynuacja funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu" należy zatem traktować szeroko, zgodnie z wykładnią systemową, która nakazuje rozstrzygać wątpliwości na rzecz uprawnień właściciela czy inwestora po to, by mogła być zachowana wynikająca z art. 6 ust. 2 u.p.z.p. zasada wolności w zagospodarowaniu terenu, w tym jego zabudowy.

W ocenie SKO z analizy akt sprawy wynika, że inwestycja kontynuowałaby występującą w obszarze analizowanym funkcję usługową. Wynika z nich także, że teren inwestycji posiada pośredni dostęp do drogi publicznej (art. 61 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 2 pkt 14 u.p.z.p.). Natomiast co do wymogu z art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p., aby istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu – z uwzględnieniem art. 61 ust. 5 u.p.z.p. – było wystarczające dla zamierzenia budowlanego, organ II instancji zauważył, że Wnioskodawca wskazał we wniosku, iż inwestycja będzie wymagała zaopatrzenia w energię, gaz i wodę. I chociaż znajdująca się w aktach opinia operatora sieci elektrycznej o możliwości zapewnienia dostaw energii elektrycznej na teren inwestycji była ważna w okresie 12 miesięcy od daty wystawienia, nadto brak opinii właściwego gestora sieci gazowej, to powyższego naruszenia – wobec niespełnienia warunku art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. – nie można, zdaniem SKO, uznać za mające wpływ na wynik dokonanego rozstrzygnięcia. Dalej organ stwierdził, że przedmiotowa działka nie wymaga zgody na zmianę przeznaczenia z gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, o której mowa w art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p., albowiem nie obejmuje gruntów rolnych klasy I-III. Z kolei z zakresie wymogu zgodności decyzji z przepisami odrębnymi (art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p.) SKO zauważyło, że spełnienie tego warunku uzależnione będzie niewątpliwie od rodzaju inwestycji i miejsca jej położenia, przy czym mówiąc o "przepisach odrębnych" należy rozumieć powszechnie obowiązujące przepisy prawa.

Odnosząc się do przeprowadzonej w sprawie, na podstawie przepisów Rozporządzenia, analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, organ II instancji stwierdził, że zaskarżona decyzja Wójta zawiera wymagane prawem załączniki: mapę zasadniczą w skali 1:1000 z liniami rozgraniczającymi teren inwestycji, jak i część graficzną oraz tekstową ww. analizy. Obszar analizowany wyznaczony został zgodnie z § 3 Rozporządzenia na prawidłowej mapie we właściwej skali, przy czym za front działki przyjęto tę jej część, z której inwestor planuje wjazd. Z części graficznej analizy dołączonej do zaskarżonej decyzji wynika, iż obszar analizowany został wyznaczony wokół działki objętej zamiarem inwestycyjnym. Nadto zarówno sposób ustalenia granic obszaru analizowanego, w tym wskazanie kryteriów, w oparciu o które taki obszar wyznaczono, jak również ocena innych okoliczności niezbędnych do prawidłowego ustalenia warunków zabudowy, w tym jej zgodności z przepisami odrębnymi, wynikają zarówno ze sporządzonej (...) r. analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania, jak i z uzasadnienia zaskarżonej decyzji o odmowie ustaleniu warunków zabudowy. SKO podkreśliło, że analiza została sporządzona zgodnie z postanowieniami § 3 Rozporządzenia wraz z analizą stanu faktycznego i prawnego terenu, warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy przez osobę posiadającą stosowne uprawnienia. Sporządzona analiza zawiera także wymienione w Rozporządzeniu elementy. W analizie naniesione zostały dane dotyczące cech i parametrów istniejącej zabudowy, które są wystarczające i na tyle szczegółowe, że mogły stanowić podstawę do dokonania rozstrzygnięcia w sprawie.

Dalej organ II instancji wskazał, że zgodnie z § 5 Rozporządzenia wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego, przy czym dopuszcza się wyznaczenie innego wskaźnika powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1. W tej sprawie z analizy urbanistycznej wynika zaś, że przy ustalaniu tego wskaźnika prawidłowo uwzględniono wszelką zabudowę obszaru analizowanego oraz że sam średni wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki dla obszaru analizowanego wynosi ok. 12,3%. Projektowana zabudowa miałaby natomiast zająć do 70% powierzchni przedmiotowego terenu. Zatem wskaźnik ten przekroczyłby znacznie średnią tego wskaźnika w obszarze analizowanym, co nie znajduje odzwierciedlenia w wartości tego wskaźnika dla poszczególnych nieruchomości zabudowanych w obszarze analizowanym. W ocenie SKO, wobec braku zgody inwestora na zabudowę o innych, niż wnioskowane, lecz wynikające z przeprowadzonej analizy, parametrach, zasadnie organ I instancji odmówił ustalenia warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji. Stan faktyczny sprawy został ustalony w sposób umożliwiający wydanie decyzji, a materiał dowodowy zebrany w sposób wyczerpujący i bez naruszenia art. 7 i art. 77 k.p.a. W konsekwencji SKO stwierdziło, że nie znalazło podstaw do uchylenia czy zmiany zaskarżonej decyzji.

Ustosunkowując się do podniesionego w odwołaniu zarzutu dotyczącego wydania warunków zabudowy dla terenu inwestycji z ustaleniem 70 % zabudowy, SKO wskazało, że ocenie organu odwoławczego podlega konkretna sprawa administracyjna, rozpoznawana wcześniej przez organ pierwszej instancji. Dla oceny prawidłowości rozstrzygnięcia organu I instancji bez znaczenia pozostaje więc okoliczność ustalenia warunków zabudowy dla innych działek, o innych wielkościach, jak i o innych parametrach inwestycji.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu na opisaną decyzję SKO z (...) r. S.W. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz poprzedzającej ją decyzji Wójta z (...) r., a także o zasądzenie na rzecz Skarżącego od organu kosztów postępowania sądowego według norm przepisanych, informując zarazem, że uzasadnienie skargi prześle w terminie późniejszym.

W odpowiedzi na skargę organ II instancji podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Dodatkowo podniósł, że trudno przesądzić, czy wcześniejsze decyzje ustalające warunki zabudowy i zagospodarowania terenu w myśl zamiarów Skarżącego, wydane były zgodnie z prawem. Ustalenie to wymagałoby dokładnego zbadania, wykraczającego poza ramy prowadzonego przez organ odwoławczy postępowania.

W piśmie procesowym z (...) r., stanowiącym uzupełnienie skargi, Skarżący zarzucił zaskarżonej decyzji SKO, że została wydana z naruszeniem art. 53 ust. 3 w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. oraz art. 7, art. 8 i art. 77 § 1 k.p.a. W uzasadnieniu, w ślad za argumentacją odwołania, podniósł, że w przedmiotowej sprawie nie wzięto pod uwagę wcześniejszego rozstrzygnięcia Wójta wyrażonego decyzją z (...) r. (...), która zezwalała ten sam teren zabudować łączną powierzchnią zabudowy do 70% powierzchni działki. W stosunku do ww. decyzji planowana inwestycja różni się tylko funkcją zabudowy – wcześniej organ zezwolił na budowę trzech hal magazynowo-biurowych, zaś obecnie wnioskowana jest zabudowa biurowa. Aktualna inwestycja stanowi kontynuację funkcji istniejącej w obszarze analizowanym przewidzianym dla inwestycji, zaś sam wniosek o wydanie warunków zabudowy jako dopuszczalną powierzchnię zabudowy przewidywał powierzchnię ustaloną przez organ wykonawczy gminy we wcześniejszym rozstrzygnięciu. Zdaniem Skarżącego w praworządnym Państwie nie jest dopuszczalna sytuacja, w której inwestor wnioskuje o wydanie decyzji o warunkach zabudowy w zakresie podobnych projektów inwestycyjnych i otrzymuje dwa przeciwstawne rozstrzygnięcia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie należy podkreślić, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270, z późn. zm.; dalej w skrócie: "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu. Kontrola sądu nie obejmuje natomiast zasadniczo oceny wypełniania przez organy administracji tzw. pozasystemowych kryteriów słusznościowych, w szczególności kierowania się zasadami współżycia społecznego, ani kryteriów celowościowych, takich jak realizacja określonej polityki stosowania prawa administracyjnego (por. wyrok NSA z 25.09.2009 r., I OSK 1403/08, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej w skrócie: "CBOSA").

Dokonując, w tak zakreślonych granicach kognicji, kontroli zaskarżonej decyzji SKO z (...) r. oraz, na mocy art. 135 p.p.s.a., poprzedzającej ją decyzji Wójta z (...) r., Sąd doszedł do przekonania, że obie te decyzje nie mogą się ostać w obrocie prawnym, jako wydane z naruszeniem przepisów postępowania – art. 7, art. 8 i art. 11 oraz art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 w zw. z art. 140 k.p.a., a także art. 136 i art. 15 k.p.a. – które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.).

W zaskarżonej decyzji, organ II instancji, utrzymując w mocy poprzedzającą ją decyzję Wójta, podzielił stanowisko organu I instancji o zasadności odmowy ustalenia wnioskowanych warunków zabudowy z uwagi na to, że planowana zabudowa miałaby zająć do 70% powierzchni działki, podczas gdy zgodnie z przeprowadzoną analizą funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu (zwaną też potocznie "analizą urbanistyczną"), średni wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki w obszarze analizowanym wynosi tylko ok. 12,3%. Zatem – jak wskazały w uzasadnieniach swych decyzji organy obu instancji – wnioskowany wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy znacznie przekroczyłyby średni wskaźnik owej wielkości w obszarze analizowanym, a ponadto nie znajdował odzwierciedlenia w wartości tego wskaźnika dla poszczególnych nieruchomości zabudowanych w obszarze analizowanym.

Takie uzasadnienie można by ewentualnie uznać za wystarczające, gdyby nie to, że niecałe dwa lata wcześniej – decyzją z (...) r. nr (...) (której kopia została załączona przez Skarżącego do odwołania i do skargi) – na wniosek tej samej osoby (S.W., działającego wówczas w charakterze pełnomocnika H. W., będącej uczestnikiem także niniejszego postępowania), dla podobnego przedsięwzięcia (budowa hal magazynowo-biurowych) i dla terenu obejmującego m.in. tę samą działkę, której dotyczył aktualny wniosek (nr ewid.(...)), ten sam organ I instancji (Wójt) ustalił warunki zabudowy, w których dopuścił łączną powierzchnię zabudowy: "nie więcej niż 70% powierzchni działki" (zob. pkt 3 lit. c decyzji), pomimo ustalenia w toku analizy urbanistycznej (sporządzonej notabene przez tego samego urbanistę, M. K.), że średni wskaźnik wielkości powierzchni istniejącej zabudowy w stosunku do powierzchni działki wynosi 17% (zob. pkt 7 lit. b analizy załączonej do ww. decyzji), a więc też był znacznie niższy od wskaźnika ostatecznie ustalonego, przy czym treść uzasadnienia przywołanej decyzji nie naprowadza żadnych argumentów, które przemawiały wówczas za ustaleniem wskaźnika powierzchni zabudowy we wnioskowanej wielkości do 70%.

W ocenie Sądu fakt dokonania przez organ I Instancji tak radykalnej i w żaden sposób nie wyjaśnionej w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji zmiany stanowiska co do sposobu rozstrzygnięcia sprawy warunków zabudowy dla tego samego terenu, w aspekcie dopuszczalnego maksymalnego wskaźnika powierzchni zabudowy, pozostaje w jawnej sprzeczności z proklamowaną w art. 8 k.p.a. zasadą ogólną, w myśl której organy administracji publicznej zobowiązane są prowadzić postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej – i już sam w sobie przemawia za uchyleniem obu zaskarżonych decyzji.

Potwierdza to utrwalone orzecznictwo sądowe, w którym podkreśla się, że zmienność poglądów prawnych wyrażonych w decyzjach organów administracji w odniesieniu do tego samego adresata, wydanych na tle takich samych stanów faktycznych, ze wskazaniem tej samej podstawy prawnej decyzji i bez bliższego uzasadnienia takiej zmiany, stanowi niewątpliwie naruszenie art. 8 k.p.a. (zob. wyrok NSA z 08.04.1998 r., I SA/Łd 652/97, ONSA 1999, nr 1, poz. 27; podobnie: wyrok NSA z 20.06.1985 r., SA/Gd 487/85, cyt. aprobująco przez B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2013, art. 8 Nb 3; wyrok NSA z 16.06.1998 r., I SA/Łd 958/97, LEX nr 59832, wyrok NSA z 03.02.2012 r., II OSK 2196/10, CBOSA; a także wyroki WSA: z 11.10.2007 r., II SA/Lu 609/07; z 23.10.2008 r., VI SA/Wa 784/08; z 04.11.2009 r., IV SA/Po 477/09; z 25.01.2012 r., IV SA/Po 1143/11, z 14.04.2015 r., II SA/Ol 120/15 – CBOSA; por też wyrok SN z 05.08.1992 r., I PA 5/92, OSP 1993, nr 7, poz. 142). Należy zaznaczyć, że organ, który rozpoznaje ponownie daną sprawę albo sprawę istotnie podobną, ma oczywiście prawo do odmiennej oceny prawnej niż ta, która została wyrażona poprzednio, ale wówczas powinien przekonująco wyjaśnić stronie, dlaczego obecnie zajmuje inne stanowisko.

W świetle powyższych uwag, to w pierwszej kolejności organ I Instancji, który w rozpoznawanej sprawie tak radykalnie zmienił swoje stanowisko orzecznicze, winien szczegółowo odnieść się w uzasadnieniu decyzji odmownej do swego pierwotnego, korzystnego dla inwestora stanowiska wyrażonego w decyzji z 15 listopada 2012 r., wyjaśniając, z jakich to przyczyn, w prima vista podobnych okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy, wydał odmienne rozstrzygnięcie. Tym bardziej takich wyjaśnień należało oczekiwać w kontekście regulacji § 5 ust. 2 Rozporządzenia, która wszak stwarza dla organu pewien "luz decyzyjny", dopuszczając wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu – niż ustalony na podstawie § 5 ust. 1 Rozporządzenia średni wskaźnik tej wielkości dla obszaru analizowanego – jeżeli wynika to z analizy urbanistycznej. Brak odnośnych rozważań w uzasadnieniu decyzji z (...) r. nie pozwala stwierdzić, jakie to argumenty – bazujące, jak tego wymaga § 5 ust. 2 Rozporządzenia, na wynikach ówcześnie przeprowadzonej analizy urbanistycznej – przesądziły wówczas o wydaniu pozytywnej dla wnioskodawcy decyzji w zakresie wskaźnika powierzchni nowej zabudowy, i z jakich względów argumenty te są już nieaktualne lub nieadekwatne w okoliczności obecnie rozpoznawanej sprawy. Powyższy brak, w powiązaniu z lakonicznością uzasadnienia kontrolowanej decyzji Wójta z (...) r. – a zwłaszcza z nieodniesieniem się w niej do przyczyn odmiennych ustaleń decyzji z (...) r. – sprawiają, że decyzja Wójta z (...) r. w istocie wymyka się kontroli instancyjnej i sądowoadministracyjnej. Wobec braku szczegółowej argumentacji, przy jednoczesnej diametralnej odmienności końcowych rozstrzygnięć, nie sposób wykluczyć, że w jednej z tych spraw (wcześniejszej albo obecnej) zapadło rozstrzygnięcie arbitralne i obiektywnie nieprawidłowe (bo nie znajdujące dostatecznego oparcia w wynikach analizy), przy czym nie sposób w obecnym stanie sprawy ocenić, czy wadliwość ta nie dotyczy właśnie zaskarżonej decyzji organu I instancji. Z tego względu obowiązkiem organu II instancji, także z uwagi na treść podniesionych w odwołaniu zarzutów, było wyjaśnienie wskazanej kwestii, w pierwszej kolejności poprzez zwrócenie się do organu I instancji o dodatkowe wyjaśnienia uzupełniające materiały sprawy (art. 136 k.p.a.) – czego jednak SKO, z uchybieniem art. 7 i art. 15 oraz art. 77 § 1 i art. 80 w zw. z art. 140 i art.136 k.p.a., nie uczyniło. W takie sytuacji strona mogła powziąć – i jak wynika z treści skargi: faktycznie powzięła – uzasadnione wątpliwości co do tego, które z tych sprzecznych stanowisk organu jest prawidłowe, oraz czy w związku z tym obecna odmowa wydania wnioskowanej decyzji nie ma charakteru rozstrzygnięcia arbitralnego.

Wszystko to skłania do wniosku, że wydanie kolejnej, tym razem odmownej, decyzji o warunkach zabudowy, w której wyrażono pogląd całkowicie odmienny od stanowiska zajętego w poprzedniej, pozytywnej dla wnioskodawcy decyzji lokalizacyjnej wydanej dla tego samego terenu, bez rzetelnego uzasadnienia takiego stanu rzeczy, i to w sytuacji istnienia po stronie organu pewnego "luzu decyzyjnego" (tu: wynikającego z § 5 ust. 2 Rozporządzenia) – co sprawia, że decyzja ta w istocie nie poddaje się rzeczywistej kontroli instancyjnej i sądowoadministracyjnej – musi zostać potraktowane jako wydanie decyzji naruszającej prawo w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jednocześnie – w nawiązaniu do argumentów podniesionych przez Skarżącego w piśmie z (...) r. uzupełniającym skargę – Sąd podkreśla, że, wbrew sugestiom strony skarżącej, wcześniejsze uzyskanie przez wnioskodawcę pozytywnej decyzji ustalającej warunki zabudowy dla określonego przedsięwzięcia na danym terenie nie rodzi po jego stronie prawnie skutecznego roszczenia (publicznego prawa podmiotowego) o uzyskanie dla podobnego przedsięwzięcia planowanego na tym terenie pozytywnej decyzji lokalizacyjnej z identycznymi parametrami, a jedynie uprawnionym, w świetle art. 8 i art. 11 k.p.a., czyni oczekiwanie wnioskodawcy należytego wyjaśnienia przez organ przyczyn ewentualnej odmowy wydania takiej decyzji.

Generalnie w orzecznictwie sądów administracyjnych akcentowana jest konieczność wyczerpującego odniesienia się w uzasadnieniu decyzji administracyjnej do całości zebranego materiału dowodowego oraz do wszystkich zarzutów podnoszonych przez strony w toku postępowania, wynikająca z treści ww. art. 11 k.p.a., głoszącego, że organy administracji publicznej powinny wyjaśniać stronom zasadność przesłanek, którymi kierują się przy załatwieniu sprawy, aby w ten sposób w miarę możności doprowadzić do wykonania przez strony decyzji bez potrzeby stosowania środków przymusu. Na tym tle trafnie wskazuje się, że prawidłowe uzasadnienie rozstrzygnięcia powinno umożliwiać zapoznanie się przez stronę z motywami, którymi kierował się organ, a także kontrolę prawidłowości rozstrzygnięcia przez sąd. Treść uzasadnienia winna obrazować szczegółowy tok rozumowania organu, które doprowadziło do wydania konkretnego rozstrzygnięcia, oraz wskazywać i wyjaśniać przesłanki faktyczne, jakimi kierował się organ podejmując to rozstrzygnięcie. Uzasadnienie decyzji wydawanej przez organ odwoławczy winno nadto zawierać szczegółowe ustosunkowanie się do zarzutów zawartych w odwołaniu. Nie może pozostać w obrocie prawnym decyzja organu odwoławczego, która w uzasadnieniu nie zawiera własnych ustaleń i rozważań, poprzestając na ustaleniach i rozważaniach organu pierwszej instancji (zob. wyrok WSA z 28.08.2014 r., II SA/Go 441/14, CBOSA). Organ administracji obowiązany jest do wyjaśnienia stronie zasadności przesłanek, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy, aby w miarę możliwości doprowadzić do realizacji decyzji bez stosowania środków przymusu. Zasada przekonywania nie zostanie zrealizowana, gdy organ pominie milczeniem niektóre twierdzenia lub nie odniesie się do okoliczności istotnych dla danej sprawy. Obowiązkiem organu odwoławczego przy uzasadnianiu decyzji jest więc ustosunkowanie się do wszystkich zarzutów podnoszonych przez stronę w trakcie toczącego się postępowania. Niewykonanie tego obowiązku stanowi naruszenie prawa procesowego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to z kolei skutkuje uchyleniem zaskarżonej decyzji. Pogląd ten jest już ugruntowany w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. m.in. wyroki WSA: z 06.05.2014 r., II SA/Ol 257/14; z 13.03.2013 r., II SA/Wa 1757/12; z 28.02.2013 r., II SA/Ke 56/13; z 13.02.2013 r., IV SA/Po 1039/12; z 15.03.2012 r., III SA/Wr 693/11 – CBOSA).

Podkreślić przy tym trzeba, że uzasadnienie stanowiące integralną część każdej decyzji jest elementem umożliwiającym sądową kontrolę w zakresie oceny prawidłowości przeprowadzenia postępowania administracyjnego z poszanowaniem reguł wynikających z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Jego zadaniem jest wyjaśnienie podjętego przez organ rozstrzygnięcia, dlatego powinno się w nim znaleźć pełne odzwierciedlenie i ocena zebranego materiału dowodowego oraz wyczerpujące wyjaśnienie przesłanek, jakimi kierował się organ w procesie decyzyjnym. Uzasadnienie powinno przekonywać zarówno co do prawidłowości oceny stanu faktycznego i prawnego, jak i co do zasadności samej treści podjętej decyzji. Zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a. uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne – wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Przez właściwe umotywowanie decyzji organ realizuje zasadę przekonywania, wyrażoną w art. 11 k.p.a. Zasada ta nie zostanie zrealizowana, gdy organ pominie milczeniem niektóre dowody czy też twierdzenia lub wyjaśnienia strony, albo nie odniesie się do faktów istotnych dla sprawy – okoliczności podnoszonych przez stronę. Organ administracji, który nie ustosunkowuje się do twierdzeń uważanych przez strony za istotne dla sposobu załatwienia sprawy, uchybia obowiązkom wynikającym z art. 8 i art. 11 k.p.a. Zaniechanie przez organy administracji uzasadnienia swych decyzji w sposób przekonujący, a więc odnoszący się do wszystkich zarzutów, zgodny z zasadami wyrażonymi w art. 7–art. 9 i art. 11 k.p.a., skutkuje wadliwością tych decyzji, jako naruszających dyspozycję art. 77, art. 80, art. 81 i art. 107 § 3 k.p.a. (por. wyrok NSA z 11.07.2001 r., IV SA 703/99, LEX nr 51234).

Tym obowiązkom w niniejszej sprawie organy obu instancji nie uczynił zadość. W szczególności zaskarżona decyzja do zarzutów i argumentów podnoszonych w odwołaniu odnosi się tylko w jednym zdaniu: "Dla oceny prawidłowości rozstrzygnięcia organu I instancji bez znaczenia pozostaje okoliczność ustalenia warunków zabudowy dla innych działek, o innych wielkościach, jak i o innych parametrach inwestycji." Pomijając nietrafność tej konstatacji – wszak wymieniona w odwołaniu, pośród innych, decyzja z (...) r. odnosiła się do tej samej działki i podobnej inwestycji – jej zdawkowość ocenić należy jako ewidentne naruszenie przedstawionych wyżej obowiązków organu odwoławczego. Inna sprawa, że niemożność pełnego, merytorycznego odniesienia się przez SKO do zarzutów odwołania, stanowiła w pierwszej kolejności konsekwencję niedostatków uzasadnienia decyzji organu I instancji, ale fakt ich niewyeliminowania w toku postępowania odwoławczego obciążał już organ II instancji. Uniemożliwiono zaś w ten sposób także kontrolę prawidłowości rozstrzygnięcia przez Sąd.

Sąd nie może również zaakceptować wyjaśnienia zawartego w odpowiedzi na skargę, że ustalenie, czy decyzje ustalające warunki zabudowy i zagospodarowania terenu w myśl zamiarów Skarżącego wydane były zgodnie z prawem, wymagałoby dokładnego zbadania, wykraczającego poza ramy prowadzonego przez organ odwoławczy postępowania. Nie sposób bowiem zaaprobować wynikającej zeń tezy, że odniesienie się do argumentów odwołania wykracza poza zakres postępowania przed organem odwoławczym. Jest wręcz przeciwnie – stanowi to istotny i nieodzowny element tego postępowania. Przecież stwierdzenie, że wcześniejsze decyzje ustalające warunki zabudowy zgodnie z wnioskiem Skarżącego, w tym zwłaszcza decyzja z (...) r., wydane były zgodnie z prawem, skutkowałoby – w razie niemożności wykazania przez organ istotnych odmienności okoliczności faktycznych lub prawnych tamtych spraw – koniecznością uznania obecnej decyzji Wójta z (...) r. za nieprawidłową. Co więcej, można argumentować, że utrzymanie w mocy tej ostatniej decyzji de facto oznacza pośrednie przyznanie, że wcześniejsza decyzja z (...) r. zgodnie z prawem wydana nie była – a organ II instancji uczynił to, choć, jak sam podaje w odpowiedzi na skargę, ustaleń co do tego nie prowadził, bo wykraczałoby to poza ramy postępowania. W ocenie Sądu okoliczność wydania pozostającej w obrocie prawnym decyzji z (...) r. – na którą powołuje się Skarżący – musi zostać poddana analizie przez organ ponownie rozpoznający sprawę, w zakresie istotnym dla oceny zasadności odmownego załatwienia aktualnego wniosku Skarżącego z (...) r.

Mając wszystko to na uwadze Sąd, na podstawie art. 145 ust. 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., orzekł jak w punkcie pierwszym wyroku, tj. uchylił decyzje organów obu instancji. O kosztach postępowania (pkt 2 wyroku) orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a., uwzględniając poniesiony przez Skarżącego koszt wpisu (500 zł).