Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt IV SA/Gl 262/08
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2008-06-04 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6360 Biblioteki
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony akt
Powołane przepisy: article: art. 148
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 11 ust. 3 pkt 2 w zw. z  art. 19 ust. 2
journal: Dz.U. 1997 nr 85 poz 539
law: Ustawa z dnia 27 czerwca 1997 r. o bibliotekach.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Walentek Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska Asesor WSA Edyta Żarkiewicz (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Agnieszka Wita-Łyskawa po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 maja 2008r. sprawy ze skargi Gminy Ś. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Ś. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie nadania statutu Gminnej Bibliotece Publicznej 1. uchyla zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Ś. w K. z dnia [...] nr [...], 2. zasądza od Wojewody Ś. na rzecz skarżącej kwotę [...] zł ([...] złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania, 3. określa, że zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze nie może być wykonane.


UZASADNIENIE

Rada Gminy w Ś., na podstawie art. 13 ust 1 i 2 ustawy z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej (tekst jedn. Dz. U. Nr 13 z 2001 r. poz. 123 ze zm.) oraz art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. Nr 142 z 2001 r. poz. 1591 z późn. zm.), podjęła Uchwałę Nr [...] z dnia [...] w sprawie nadania statutu Gminnej Bibliotece Publicznej w Ś. W § 1 uchwaliła o nadaniu statutu w brzmieniu określonym w załączniku do uchwały, a w § 2 powierzyła wykonanie uchwały Wójtowi Gminy Ś. Zgodnie z § 3 uchwała weszła w życie po upływie 14 dni od jej ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Ś. W § 15 ust. 1 pkt 3 Statutu, stanowiącego załącznik do wymienionej uchwały ustalono, że biblioteka może prowadzić filie biblioteczne. Natomiast w § 15 ust. 2 Statutu przyjęto, że biblioteka może prowadzić filie w innych miejscowościach Gminy Ś.

Rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...] Wojewoda Ś., na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym ( tekst jedn. Dz. U. Nr 142 z 2001 r. poz. 1591 z późn. zm.) stwierdził nieważność uchwały Nr [...] (omyłkowo określając ją jako uchwałę nr [...]) Rady Gminy Ś. z dnia [...] w sprawie nadania statutu Gminnej Bibliotece Publicznej w Ś. – jako niezgodnej z przepisem art. 11 ust. 3 pkt 2 ustawy z dnia 27 czerwca 1997 r. o bibliotekach (Dz. U. Nr 85, poz. 539 z późn. zm.). W uzasadnieniu organ nadzorczy wskazał, że przepis art. 11 ust. 3 ustawy o bibliotekach, stanowiący podstawę prawną podjęcia niniejszej uchwały wskazuje elementy przedmiotowo istotne, jakie powinien zawierać statut biblioteki. Do elementów tych zalicza się w szczególności: - 1) cele i zadania biblioteki; - 2) organy biblioteki i jej organizację, w tym zakres działania i lokalizację filii oraz oddziałów; - 3) nazwę jednostki sprawującej nadzór merytoryczny nad działalnością biblioteki – w odniesieniu do biblioteki wchodzącej w skład ogólnokrajowej sieci bibliotecznej; - 4) sposób gospodarowania środkami finansowymi biblioteki. Organ nadzorczy podniósł, że przyjęty przez Radę Gminy Ś. statut nie zawiera wszystkich elementów obligatoryjnych, wymaganych na podstawie przepisu art. 11 ust. 3 ustawy o bibliotekach. W treści Statutu Gminnej Biblioteki Publicznej w Ś., Rada Gminy nie określiła bowiem zakresu działania i lokalizacji filii oraz oddziałów, czym uchybiła treści art. 11 ust. 3 pkt 2 wyżej wymienionej ustawy. Organ nadzorczy podkreślił, iż stosownie do unormowania zawartego w art. 19 ustawy o bibliotekach, gmina jest obowiązana zorganizować i prowadzić co najmniej jedną gminną bibliotekę publiczną, wraz z odpowiednią liczbą filii i oddziałów oraz punktów bibliotecznych. W § 15 ust. 2 kwestionowanego statutu zawarto jedynie postanowienie, zgodnie z którym biblioteka może prowadzić filie w innych miejscowościach Gminy Ś. Organ wskazał, że w jego ocenie uregulowanie to nie czyni zadość wymogom ustawy. Brak uregulowania w uchwale zakresu działania i lokalizacji filii oraz oddziałów skutkuje niewypełnieniem dyspozycji wyżej wymienionego przepisu, gdyż uchwała nie zawiera minimum postanowień, które zgodnie z przepisem ustawowym powinna określać. Brak określenia w uchwale wszystkich elementów obligatoryjnych powoduje sprzeczność z prawem całego aktu (por. wyrok NSA z dnia 11 czerwca 2003 r., sygn. akt II SA/Ka 472/03, niepubl.). Cytowany przepis jest bowiem normą o charakterze iuris cogentis, w związku z tym niespełnienie którejkolwiek z przesłanek w nim wymienionych skutkuje zawsze bezwzględną nieważnością aktu wydanego na jego podstawie. Ponadto w kwestionowanej uchwale, jako podstawa prawna przyjęcia przez radę gminy statutu gminnej biblioteki publicznej, nieprawidłowo wskazany został przepis art. 13 ust. 1 i 2 ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej, podczas gdy samodzielną podstawą do podjęcia przedmiotowej uchwały i jej ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Ś. jest przepis art. 11 ust. 3 ustawy o bibliotekach oraz art. 40 ust. 2 pkt 2 ustawy o samorządzie gminnym.

Na powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze Gmina Ś. na podstawie art. 98 w związku z art. 31 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. Nr 142 z 2001 r. poz. 1591 z późn. zm.) oraz art. 3 § 2 pkt 7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach (omyłkowo wskazując jako datę rozstrzygnięcia nadzorczego dzień [...] zamiast [...]) zarzucając rozstrzygnięciu rażące naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 11 ust. 3 pkt 2 w związku z art. 19 ust. 2 ustawy z dnia 27 czerwca 1997 r. o bibliotekach (Dz. U. Nr 85 z 1997 r. poz. 539 z późn. zm.) poprzez błędną ich wykładnię i uznanie, że obowiązkiem gminy jest zorganizowanie i prowadzenie co najmniej jednej filii lub oddziału gminnej biblioteki publicznej. W związku z tym skarżąca wniosła o uchylenie w całości aktu nadzoru oraz obciążenie Wojewody Ś. kosztami postępowania w sprawie. W uzasadnieniu skargi podniosła, że statut Gminnej Biblioteki Publicznej w Ś., nie określa zakresu działania i lokalizacji filii oraz oddziałów, gdyż na dzień podjęcia uchwały, nie utworzono jakichkolwiek filii i oddziałów tej biblioteki, z uwagi na brak takiej potrzeby. Gminna Biblioteka Publiczna w Ś. w wystarczający sposób będzie wykonywać zadania szczegółowo określone w § 9 Statutu, obejmując zakresem swojego działania teren całej Gminy Ś. Ponadto obowiązujące przepisy, a w szczególności art. 19 ust. 2 ustawy z dnia 27 czerwca 1997 r. o bibliotekach (Dz. U. Nr 85 z 1997 r., poz. 539 z późn. zm.), który nakłada na gminę obowiązek utworzenia co najmniej jednej gminnej biblioteki publicznej wraz z odpowiednią liczbą filii i oddziałów oraz punktów bibliotecznych, nie obliguje gminy do utworzenia filii i oddziałów biblioteki. Wykładnia powyższego przepisu w żaden sposób nie prowadzi do wniosku, iż gmina bezwzględnie jest zobowiązana utworzyć filię lub oddział biblioteki. Dopuszczalna jest możliwość nieutworzenia żadnej filii lub oddziału. Odpowiednia liczba filii lub oddziałów, to również liczba "0". Przeciwna interpretacja tego przepisu prowadziłaby do sytuacji, w której nawet najmniejsza gmina, obejmująca zakresem swojego działania tylko jedną miejscowość, byłaby zobowiązana do utworzenia oddziału lub filii biblioteki. Odnośnie pominięcia w podstawie prawnej przedmiotowej uchwały, przepisu art. 11 ust. 3 ustawy o bibliotekach, skarżąca wskazała, że nie stanowi to wadliwości skutkującej stwierdzeniem nieważności uchwały, gdyż zgodnie z treścią art. 2 ustawy o bibliotekach, biblioteka jest również instytucją kultury.

Wojewoda Ś. wniósł o oddalenie skargi. W uzasadnieniu wskazał, że z treści art. 11 ust. 3 ustawy o bibliotekach wynika, iż kwestie wymienione w pkt 1 – 4 tego przepisu stanowią obligatoryjne elementy każdego statutu biblioteki publicznej uchwalonego przez organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego. W kwestionowanym statucie nie uregulowano wymaganego ustawowo zakresu działania i lokalizacji filii oraz oddziałów gminnej biblioteki publicznej, co stanowiło uchybienie treści art. 11 ust. 3 pkt 2 ustawy o bibliotekach. Przepis ten jest normą o charakterze iuris cogentis, formułującą zamknięty katalog problemów wymagających uregulowania w akcie wykonawczym. Oznacza to, że niespełnienie jakiejkolwiek z przesłanek zawartych w wymienionym przepisie, skutkuje zawsze bezwzględną nieważnością aktu wydanego na jego podstawie. W związku z tym, że Rada Gminy w uchwale nie określiła zakresu działania i lokalizacji filii oraz oddziałów, do czego była zobowiązana, nie zrealizowała delegacji wynikającej z art. 11 ust. 3 pkt 2 ustawy o bibliotekach. Organ nadzoru podkreślił, że dla oceny prawidłowości podjętej uchwały nie ma znaczenia, iż działająca na terenie gminy Ś., Gminna Biblioteka Publiczna w wystarczający sposób będzie wykonywać zadania szczegółowo określone w § 9 Statutu, obejmując zakresem swojego działania teren całej gminy Ś. Prowadzenie biblioteki publicznej nie zwalnia rady gminy z obowiązku utworzenia odpowiedniej liczby filii oraz oddziałów bibliotecznych. Zarówno utworzenie odpowiedniej liczby filii i oddziałów bibliotecznych, jak również określenie w statucie gminnej biblioteki publicznej zakresu działania i lokalizacji tych filii oraz oddziałów jest obligatoryjne. Za przyjęciem takiego stanowiska przemawia również to, że ustawodawca w art. 11 ust. 3 ustawy o bibliotekach zobowiązał rady gminy do zawarcia w statucie biblioteki regulacji określającej zakres działania i lokalizację filii oraz oddziałów. Gdyby utworzenie filii oraz oddziałów było nieobowiązkowe, to ustawodawca wprost wyraziłby to w przepisie wprowadzając fakultatywność, a nie obligatoryjność utworzenia filii oraz oddziałów bibliotecznych, a ponadto nie wprowadziłby obowiązku zawarcia w statucie powyższej regulacji. Organ nadzoru wskazał dodatkowo, że w statucie Gminnej Biblioteki Publicznej w § 15 ust. 2 Rada Gminy Ś. zawarła postanowienie, zgodnie z którym biblioteka może prowadzić filie w innych miejscowościach Gminy Ś. Wprowadzając to unormowanie, Rada Gminy dopuściła zatem możliwość utworzenia filii biblioteki, nie określiła natomiast zakresu ich działania i lokalizacji. Ponadto zdaniem organu nadzoru, wykładnia językowa art. 19 ust. 2 ustawy o bibliotekach prowadzi do konkluzji, że tekst tego przepisu, a nade wszystko zawarte w nim sformułowanie "z odpowiednią liczbą filii i oddziałów oraz punktów bibliotecznych" oznacza, że tego rodzaju liczba nie może być liczbą "0". Jednocześnie organ nadzoru podkreślił, że niewłaściwie wskazana podstawa prawna upoważniająca radę do podjęcia uchwały w sprawie statutu gminnej biblioteki publicznej nie była podstawą stwierdzenia nieważności niniejszego aktu. Nadmienił, że zbędne było powoływanie się w podstawie prawnej na art. 13 ust. 1 i 2 ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej, bowiem ustawa ta ma zastosowanie – przy określaniu zasad działania bibliotek – wyłącznie w zakresie nieuregulowanym ustawą o bibliotekach. Tymczasem przepis art. 11 ust. 1-3 ustawy o bibliotekach szczegółowo określa elementy statutu biblioteki.

Na rozprawie zarówno pełnomocnik skarżącej, jak i pełnomocnik organu nadzoru podtrzymali poprzednio wyrażone stanowiska stron. Ponadto pełnomocnik skarżącej dodał, iż zamieszczenie w § 15 Statutu, regulacji dotyczącej możliwości utworzenia filii nie oznacza, że filia taka zostanie utworzona, natomiast jej utworzenie będzie stanowiło podstawę dokonania zmiany statutu przyjętego uchwałą objętą rozstrzygnięciem nadzorczym.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości w zakresie swojej właściwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym § 2 powołanego przepisu stanowi, iż kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Na podstawie przepisu art. 3 § 2 pkt 7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), zwanej dalej P.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m. in. orzekanie w sprawach skarg na akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego.

Podkreślenia wymaga, że zgodnie z art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. Nr 142 z 2001 r., poz. 1591 ze zm.), zwanej dalej ustawą o samorządzie gminnym, uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia mu uchwały lub zarządzenia. Natomiast według przepisu art. 98 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, rozstrzygnięcia organu nadzorczego dotyczące gminy podlegają zaskarżeniu do sądu administracyjnego z powodu niezgodności z prawem.

W wyniku przeprowadzenia kontroli w zakresie określonym przepisami ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz ustawy o samorządzie gminnym, uznać należało, że trafne są wnioski skarżącej gminy Ś. o niezgodności z prawem rozstrzygnięcia nadzorczego, stwierdzającego nieważność uchwały Nr [...] Rady Gminy Ś. z dnia [...] w sprawie nadania statutu Gminnej Bibliotece Publicznej w Ś. Wobec tego skarga na rozstrzygnięcie nadzorcze zasługiwała na uwzględnienie.

Zaskarżonym aktem nadzoru, Wojewoda Ś. stwierdził nieważność uchwały Nr [...] Rady Gminy Ś. z dnia [...] w sprawie nadania statutu Gminnej Bibliotece Publicznej w Ś. – uznając ją za niezgodną z przepisem art. 11 ust. 3 pkt 2 ustawy z dnia 27 czerwca 1997 r. o bibliotekach (Dz. U. Nr 85, poz. 539 z późn. zm.) – z uwagi na to, że wymieniony statut nie określał zakresu działania i lokalizacji filii oraz oddziałów gminnej biblioteki publicznej.

Rada Gminy Ś. w § 1 wyżej wymienionej uchwały postanowiła o nadaniu Gminnej Bibliotece Publicznej w Ś. statutu w brzmieniu ustalonym w załączniku do uchwały.

Natomiast w § 15 ust. 1 pkt 3 Statutu, stanowiącego załącznik do wymienionej uchwały ustalono, że biblioteka może prowadzić filie biblioteczne. Ponadto w § 15 ust. 2 Statutu przyjęto, że biblioteka może prowadzić filie w innych miejscowościach Gminy Ś.

W ramach oceny zgodności z prawem zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego - na wstępie wskazać należało, że przepis art. 11 ust. 3 ustawy z dnia 27 czerwca 1997 r. o bibliotekach (Dz.U. Nr 85, poz. 539 z późn. zm.), stanowiący podstawę prawną podjęcia cytowanej wyżej uchwały, stanowi, że statut biblioteki określa w szczególności: - 1) cele i zadania biblioteki; - 2) organy biblioteki i jej organizację, w tym zakres działania i lokalizację filii oraz oddziałów; - 3) nazwę jednostki sprawującej nadzór merytoryczny nad działalnością biblioteki – w odniesieniu do biblioteki wchodzącej w skład ogólnokrajowej sieci bibliotecznej; - 4) sposób gospodarowania środkami finansowymi biblioteki.

Natomiast zgodnie z art. 19 ust. 1 tej ustawy, biblioteki publiczne są organizowane w sposób zapewniający mieszkańcom dogodny dostęp do materiałów bibliotecznych i informacji.

Ponadto według art. 19 ust. 2 ustawy o bibliotekach, gmina organizuje i prowadzi co najmniej jedną gminną bibliotekę publiczną, wraz z odpowiednią liczbą filii i oddziałów oraz punktów bibliotecznych.

W świetle przytoczonych przepisów ustawy o bibliotekach, nie ulega zatem wątpliwości, że organizowanie przez gminy bibliotek publicznych w sposób zapewniający mieszkańcom dogodny dostęp do materiałów bibliotecznych i informacji zostało skonkretyzowane w przepisie art. 19 ust. 2 cytowanej ustawy poprzez wskazanie, że w tym celu gmina organizuje i prowadzi co najmniej jedną gminną bibliotekę publiczną, wraz z odpowiednią liczbą filii i oddziałów oraz punktów bibliotecznych.

Z zestawienia powyższych przepisów wynika, że zapewnienie mieszkańcom dogodnego dostępu do materiałów bibliotecznych i informacji może zostać zrealizowane poprzez zorganizowanie jednej gminnej biblioteki publicznej, bądź też poprzez zorganizowanie co najmniej jednej gminnej biblioteki publicznej wraz z filiami, oddziałami i punktami bibliotecznymi, a także poprzez zorganizowanie gminnej biblioteki publicznej i niektórych spośród jednostek wymienionych w przepisie art. 19 ust. 2 ustawy o bibliotekach, tj. (jednej bądź kilku) filii oraz oddziałów, czy też punktów bibliotecznych. Obowiązujące przepisy nie określają bowiem ścisłych kryteriów w tym zakresie, co oznacza, że nie ma żadnych podstaw, aby przyjąć, że obowiązkiem gminy jest zastosowanie wszystkich form organizacyjnych wymienionych w art. 19 ust. 2 cytowanej ustawy w celu wykonania obowiązku w zakresie zapewnienia mieszkańcom dogodnego dostępu do materiałów bibliotecznych. Sposób wykonania tego obowiązku zależy bowiem od szczególnych okoliczności dotyczących określonych gmin. Z tego powodu nie sposób przyjąć, że bez względu na wielkość gminy, liczbę jej mieszkańców i inne uwarunkowania lokalne, gmina jest zobowiązana do zorganizowania i prowadzenia – poza gminną biblioteką publiczną – pozostałych jednostek wymienionych w art. 19 ust. 2 ustawy o bibliotekach. Przepis ten określa tylko, w jakich formach może być wykonywany obowiązek gminy w zakresie zapewnienia mieszkańcom dogodnego dostępu do materiałów bibliotecznych i informacji.

Powyższą wykładnię potwierdza również to, że unormowanie wprowadzone w pkt 2 przepisu art. 11 ust. 3 ustawy o bibliotekach jest przykładowym wskazaniem kwestii dotyczących organizacji biblioteki, które powinien zawierać statut. Według bowiem regulacji zawartej w art. 11 ust. 3 pkt 2 wyżej wymienionej ustawy, statut biblioteki określa – obok organów biblioteki – jej organizację, w tym zakres działania i lokalizację filii oraz oddziałów. Z treści tego przepisu wynika zatem, że przyjmowane w statucie uregulowanie dotyczące organizacji biblioteki – obok innych kwestii - normuje zakres działania i lokalizację filii oraz oddziałów. W przepisie tym nie został wymieniony – jako przedmiot regulacji statutu – zakres działania i lokalizacja punktów bibliotecznych. Natomiast bez wątpienia – według art. 19 ust. 2 ustawy - gmina może organizować i prowadzić – nie tylko odpowiednią liczbę filii i oddziałów – ale również punktów bibliotecznych. W razie zaś organizowania i prowadzenia przez gminę punktów bibliotecznych – zakres ich działania i lokalizacja, także powinny być objęte regulacją statutu. Powyższa analiza dodatkowo potwierdza, że art. 11 ust. 3 pkt 2 ustawy o bibliotekach - w sposób przykładowy - wymienia kwestie będące przedmiotem regulacji statutu w zakresie organizacji gminnej biblioteki publicznej.

W związku z tym podkreślić należało, że w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym organ administracji – z jednej strony wskazał, iż zgodnie z art. 19 ust. 2 ustawy o bibliotekach, gmina jest zobowiązana organizować i prowadzić nie tylko gminną bibliotekę publiczną wraz z odpowiednią liczbą filii i oddziałów – ale również punktów bibliotecznych – a z drugiej strony podniósł, że zakwestionowany przez niego statut nie określa zakresu działania i lokalizacji filii oraz oddziałów. Tymczasem uchwalony przez Radę Gminy Ś. statut – nie tylko nie zawiera przedmiotowych regulacji co do filii i oddziałów, ale także co do punktów bibliotecznych, których organizowanie i prowadzenie przez gminę jest według organu nadzoru również obligatoryjne. Powyższa niekonsekwencja w motywach rozstrzygnięcia nadzorczego jest wynikiem błędnej wykładni art. 11 ust. 3 pkt 2 w zw. z art. 19 ust. 2 ustawy o bibliotekach. Przepis art. 11 ust. 3 ustawy o bibliotekach, wskazuje bowiem – w sposób przykładowy - elementy istotne, jakie powinien zawierać statut biblioteki i wśród elementów tych w pkt 2 wymienia - organy biblioteki i jej organizację, w tym zakres działania i lokalizację filii oraz oddziałów. Jednakże nie może budzić wątpliwości, że obowiązek zawarcia w statucie biblioteki publicznej, zakresu działania i lokalizacji filii oraz oddziałów – a także wymienionych w art. 19 ust. 2 ustawy punktów bibliotecznych - jest aktualny tylko wówczas, gdy takie filie lub oddziały bądź punkty biblioteczne, są tworzone.

W związku z tym bezzasadnie organ nadzoru przyjął, że brak uregulowania w statucie, zakresu działania i lokalizacji filii oraz oddziałów skutkuje niewypełnieniem dyspozycji wyżej wymienionego przepisu, a w konsekwencji uchwała nie zawiera minimum postanowień, które zgodnie z przepisem ustawowym powinna określać – co powoduje według organu nadzoru - bezwzględną nieważność aktu wydanego na podstawie tego przepisu.

Tym samym na uwzględnienie zasługiwały argumenty podniesione w skardze, że statut Gminnej Biblioteki Publicznej w Ś., nie określa zakresu działania i lokalizacji filii oraz oddziałów, gdyż na dzień podjęcia uchwały - z uwagi na brak takiej potrzeby - nie utworzono jakichkolwiek filii i oddziałów tej biblioteki.

W konsekwencji trafny był zarzut skarżącej, że obowiązujące przepisy, a w szczególności art. 19 ust. 2 ustawy z dnia 27 czerwca 1997 r. o bibliotekach (Dz. U. Nr 85 z 1997 r., poz. 539 z późn. zm.), który nakłada na gminę obowiązek utworzenia co najmniej jednej gminnej biblioteki publicznej wraz z odpowiednią liczbą filii i oddziałów oraz punktów bibliotecznych, nie obliguje gminy do utworzenia filii i oddziałów biblioteki. W razie bowiem przyjęcia w tym zakresie wykładni organu nadzoru – należałoby jednocześnie uznać, że gmina ma obowiązek organizowania i prowadzenia – nie tylko filii i oddziałów – co zarzuca organ nadzoru – ale również punktów bibliotecznych.

Ponadto w rozstrzygnięciu nadzorczym organ administracji podniósł argument, że § 15 ust. 2 Statutu Gminnej Biblioteki Publicznej w Ś. zawiera uregulowanie dotyczące możliwości prowadzenia filii biblioteki w innych miejscowościach gminy Ś. i w związku z tym wywiódł zarzut, iż to unormowanie Statutu nie czyni zadość wymaganiom ustawy. Odnośnie powyższego wskazać zatem należało, że cytowana regulacja § 15 ust. 2 Statutu jest zbędna – wobec tego, iż dopiero utworzenie filii będzie stanowiło podstawę dokonania zmiany statutu przyjętego uchwałą objętą rozstrzygnięciem nadzorczym. Jednakże zbędność tej regulacji – mającej charakter ogólny i będącej, w znacznej mierze, powtórzeniem unormowania ustawy - nie powoduje sprzeczności z prawem statutu biblioteki w tej części.

Odnosząc się do wskazanej w motywach rozstrzygnięcia nadzorczego tezy, wyinterpretowanej przez organ nadzoru z uzasadnienia wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 czerwca 2003 r. (sygn. akt II SA/Ka 472/03, niepubl.), zgodnie z którą brak określenia w uchwale wszystkich elementów obligatoryjnych powoduje sprzeczność z prawem całego aktu, podkreślenia wymaga, że trafność powyższego stwierdzenia nie budzi wątpliwości. Jednakże przytoczenie go przez organ nadzoru w motywach zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego nie uwzględnia kontekstu, w jakim wymieniona teza została sformułowana. Rozpoznając skargę na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Ś., Sąd wyraził wówczas pogląd, że ustawowy nakaz określony w art. 5 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym dotyczący określenia w statucie gminy zasad tworzenia, łączenia, podziału oraz znoszenia jednostek pomocniczych, powoduje, że w razie gdy statut materii tej nie określa, nie spełnia wymogów prawa, a więc jest z nim sprzeczny. Tezy powyższej nie można odnosić do sprawy rozpoznawanej w niniejszym postępowaniu, z powodu istotnych różnic w zakresie obydwu regulacji prawnych, wyrażających się chociażby w tym, że – jak podkreślił Sąd w uzasadnieniu cytowanego wyroku – brak określenia w statucie gminy zasad, przewidzianych w art. 5 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym, uniemożliwia - w razie podjęcia przez mieszkańców gminy inicjatywy utworzenia jednostki pomocniczej – podjęcie stosownej uchwały przez radę gminy. Z tych samych powodów, nie sposób również odnieść do realiów niniejszej sprawy pozostałych tez uzasadnienia cytowanego wyżej wyroku, dotyczących obligatoryjności określenia w statucie gminy, zasad działania klubów radnych (art. 23 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym) oraz zasad, na jakich przewodniczący organu wykonawczego jednostki pomocniczej może uczestniczyć w pracach rady gminy (art. 37a ustawy o samorządzie gminnym).

Na marginesie wskazać należało, że bezpodstawna jest również teza organu nadzoru, zawarta w odpowiedzi na skargę, według której art. 11 ust. 3 pkt 2 ustawy o bibliotekach formułuje zamknięty katalog problemów wymagających uregulowania w akcie wykonawczym. Według bowiem regulacji zawartej w tym przepisie statut biblioteki określa – obok organów biblioteki – jej organizację, w tym zakres działania i lokalizację filii oraz oddziałów. Z samej treści tego unormowania wynika zatem, że wyliczenie w nim zawarte ma charakter przykładowy, a nie zamknięty – jak błędnie twierdzi organ nadzoru. Niezależnie od powyższego podkreślenia wymagało, że art. 11 ust. 3 ustawy o bibliotekach – również w sposób przykładowy – poprzez zastosowanie określenia "w szczególności", wymienia kwestie objęte regulacją statutu biblioteki.

W wyniku przeprowadzenia kontroli w zakresie określonym przepisami ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz ustawy o samorządzie gminnym, uznać zatem należało, że wnioski organu nadzoru o sprzeczności z prawem uchwały Rady Gminy Ś. z dnia [...] w sprawie nadania statutu Gminnej Bibliotece Publicznej w Ś. są bezzasadne, a wobec tego skarga na akt nadzoru zasługiwała na uwzględnienie.

W związku z tym, na podstawie art. 148 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 z 2002 r., poz. 1270 ze zm.), należało uchylić rozstrzygnięcie nadzorcze i zgodnie z art. 152 P.p.s.a. określić, że nie może być ono wykonane.

Z uwagi na uwzględnienie skargi - na podstawie art. 200 P.p.s.a – zasądzono od organu nadzorczego na rzecz skarżącej kwotę [...] zł. tytułem zwrotu kosztów postępowania.