Wyrok WSA w Rzeszowie, sygn. akt II SA/Rz 497/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Data orzeczenia: 2023-09-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 8, art. 11, art. 107 § 3
journal: Dz.U. 2023 poz 775
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Paweł Zaborniak /spr./ Sędziowie WSA Piotr Godlewski AWSA Karina Gniewek - Berezowska Protokolant starszy specjalista Anna Mazurek–Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 września 2023 r. sprawy ze skargi A. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnobrzegu z dnia 4 stycznia 2023 r. nr SKO.401.ZP.3819.364.2022 w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnobrzegu na rzecz skarżącej A. S. kwotę 997 zł /słownie: dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego; III. oddala wniosek uczestnika postępowania W. G. o zasądzenie kosztów postępowania sądowego od strony skarżącej.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi AS (dalej: "Skarżący") jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnobrzegu (dalej: "Kolegium", "Organ odwoławczy" lub "Organ II instancji") z 4 stycznia 2023 r. nr SKO.401.ZP.3819.364.2022, wydana w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy.

Z uzasadnienia skargi oraz nadesłanych akt sprawy wynika, że wnioskiem z 8 września 2022 r. WG zwrócił się do Burmistrza [...] (dalej: "Burmistrz" lub "Organ I instancji") o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na przebudowie i rozbudowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz ze zmianą konstrukcji dachowej, zlokalizowanego na działce nr [...].

Decyzją z [...] grudnia 2022 r. nr [...] Burmistrz ustalił warunki zabudowy dla wnioskowanego zamierzenia inwestycyjnego.

Uzasadniając wydaną decyzję Organ I instancji podał, że wniosek inwestora był kompletny i spełniał wymogi określone ustawą z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz.U. z 2023 r. poz. 997 z późn. zm.) – dalej: "u.p.z.p.". Teren objęty wnioskiem nie jest objęty ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Przeprowadzona analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu pozwoliła ustalić, że planowana inwestycja spełnia przesłanki określone w art. 61 ust. 1 – 5 u.p.z.p., niezbędne do wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. Mając na uwadze powyższe, obowiązkiem organu było uwzględnienie wniosku inwestora. Odnosząc się do zarzutów stron wniesionych w toku postępowania, związanych z samowolną realizacją inwestycji objętej wnioskiem, Burmistrz podał, że prowadzenie postępowania naprawczego przez organy nadzoru budowlanego uprawnia do ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji będącej w realizacji lub już zrealizowanej. Taka okoliczność zachodzi w opisywanej sprawie, bowiem względem inwestycji objętej wnioskiem prowadzone jest postępowanie naprawcze na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 51 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz.U. z 2023 r. poz. 682 z późn. zm.) – dalej: "u.p.b.".

Skarżąca wniosła odwołanie od tej decyzji zarzucając ustalenie warunków zabudowy pomimo braku potwierdzenia ustawowych przestanek do uwzględnienia wniosku. Nie ustalono czy faktycznie zrealizowane roboty budowlane odpowiadają zakresowi wniosku, jak również czy obecnie złożony wniosek nie odpowiada w swojej treści wnioskowi, na podstawie którego decyzją z 11 grudnia 2014 r. ustalono warunki zabudowy dla inwestycji na działce nr [...]. Nie zweryfikowano również przedmiotu postępowania naprawczego prowadzonego przez organ nadzoru budowlanego, oraz czy Skarżący w ogóle wyraził wolę zalegalizowania dokonanej samowoli budowlanej.

Decyzją z 4 stycznia 2023 r. nr SKO.401.ZP.3819.364.2022 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Tarnobrzegu utrzymało w mocy decyzję Burmistrza [...].

Zdaniem Organu odwoławczego, w realiach opisywanej sprawy zostały spełnione przesłanki, o których mowa w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., warunkujące ustalenie warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji. W toku analizy urbanistycznej Organ I instancji ustalił wszystkie dane wymagane przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1588) – dalej: "rozporządzenie", stanowiące podstawę do określenia warunków, paramentów i wskaźników planowanej zabudowy. Kolegium podniosło, że we wskazanym wyżej zakresie nie dostrzegło nieprawidłowości, a ponadto prawidłowo ustalono krąg stron postępowania. Zaznaczyło przy tym, że decyzja o warunkach zabudowy ma charakter wstępny i ogólny. Nie przesądza o prawie do prowadzenia konkretnej inwestycji w danym miejscu, a jedynie określa, czy dana inwestycja jest w ogóle możliwa. Odnosząc się do zarzutów odwołania Kolegium podniosło, że w opisywanej sprawie brak jest tożsamości ze sprawą zakończoną decyzją z 2014 r., ponieważ nie zachodzi tożsamość wniosków inicjujących postępowanie.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, AS wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, a ponadto o zasądzenie kosztów postępowania.

Zaskarżonej decyzji Skarżąca zarzuciła:

1. rażące naruszenie art. 7 i art. 77 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2023 r. poz. 259 z późn zm.) – dalej: "k.p.a.", poprzez zaniechanie ustalenia pełnego stanu faktycznego przedmiotowej sprawy, w szczególności w kontekście ustalenia faktycznego zakresu wykonanych robót budowlanych związanych ze wskazaną we wniosku o ustalenie warunków zabudowy inwestycją, ustalenia daty wykonania robót, ustalenia czy wnioskodawca ma w ogóle zamiar bądź możliwość zalegalizowania wykonanych robót budowlanych, ustalenia czy w ramach postępowania naprawczego prowadzonego przed organem nadzoru budowlanego inwestor wyraził wolę zalegalizowania istotnych odstępstw od udzielonego mu pozwolenia na budowę oraz czy w ramach postępowania naprawczego inwestor został przez organ nadzoru budowlanego w ogóle zobowiązany do uzyskania decyzji ustalającej warunki zabudowy, a ponadto czy uzyskanie takiej decyzji jest w ogóle konieczne;

2. rażące naruszenie art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. na skutek wadliwego uzasadnienia zaskarżonej decyzji, a tym samym naruszenie art. 8 § 1 k.p.a. Skarżąca podniosła, że Organ odwoławczy w ogóle nie odniósł się do szeregu istotnych i merytorycznych zarzutów zawartych w odwołaniu od decyzji Organu I Instancji;

3. naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji Burmistrza w sytuacji, gdy stopień i charakter naruszenia prawa obligował Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Tarnobrzegu do wydania rozstrzygnięcia w trybie art. 138 § 2 k.p.a.;

4. art. 59 ust. 1 u.p.z.p. na skutek bezpodstawnego ustalenia warunków zabudowy, w sytuacji, w której nie zaktualizowały się przesłanki warunkujące wydanie takiego rozstrzygnięcia, w szczególności zważywszy na fakt, że wskazywane przez inwestora we wniosku o wydanie warunków zabudowy roboty budowlane zostały już rozpoczęte czy też nawet w całości wykonane.

W odpowiedzi na skargę Organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas zajęte stanowisko.

Uczestnik postępowania WG w piśmie procesowym z dnia 8 maja 2023 r. zwrócił się do Sądu o oddalenie skargi, zasądzenie od skarżącej strony na rzecz uczestnika kosztów postępowania oraz o rozpoznanie sprawy na rozprawie. Wyjaśniono w uzasadnieniu tego pisma, że Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 20 grudnia 2007 r. P 37/06, orzekł, że skoro zaświadczenie wójta o zgodności budowy z ustaleniami planu miejscowego może zostać wydane po wszczęciu postępowania legalizacyjnego, to niezgodne z zasadami konstytucyjnymi jest żądanie decyzji o warunkach zabudowy, która byłaby ostateczna już w dniu wszczęcia postępowania. Dlatego w toku postępowania legalizacyjnego można występować o warunki zabudowy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga została przez Sąd uwzględniona, bowiem okazała się uzasadniona.

Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2021 r. poz. 137). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r. poz. 269; zwana dalej w skrócie P.p.s.a.). Stosownie do tego przepisu Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Natomiast w myśl art. 145 P.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach. Jednocześnie w ramach prowadzonej kontroli legalności decyzji Sąd stosuje przewidziane prawem środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia - art. 135 P.p.s.a.

Przedmiotem swej skargi AS uczyniła decyzję SKO wydaną w przedmiocie utrzymania w mocy decyzji Burmistrza [...] o ustaleniu warunków zabudowy dla uczestnika postępowania WG na inwestycję o nazwie : przebudowa, rozbudowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego i zmiana konstrukcji dachowej budynku mieszkalnego jednorodzinnego w realizacji na działce o nr [...].

Sąd podzielił ten z zarzutów skargi, który opiera się na nieprawidłowym rozpoznaniu przez SKO środka odwoławczego od decyzji Burmistrza.

Należało zwrócić uwagę na fakt, iż Skarżąca w swym odwołaniu wskazała na konkretne uchybienia Organu I instancji związane z nieuprawniony Jej zdaniem wszczęciem i zakończeniem postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Szeroko uwypuklono w odwołaniu wraz z przytoczeniem adekwatnych poglądów orzecznictwa, kwestie kluczowe dla przyjętego w decyzji Organu I instancji sposobu zastosowania przepisów art. 59 ust. 1 i art. 61 ust. 1 u.p.z.p. w niniejszej sprawie. Wskazano w szczególności na niekwestionowany w orzecznictwie i literaturze pogląd o dopuszczalności wydania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla przedsięwzięcia zrealizowanego jedynie wyjątkowo, gdy na wnioskodawcę został nałożony przez właściwy organ nadzoru budowalnego obowiązek przedłożenia tego rodzaju decyzji wójta w ramach postępowania zmierzającego do doprowadzenia inwestycji do stanu zgodnego z prawem. Zgodzić się wypada ze stroną co do tego, że nie jest dopuszczalne w świetle przepisów u.p.z.p., aby inwestor uzyskał decyzję o warunkach zabudowy dla zamierzenia już zrealizowanego. Przeczyłaby temu istota tego rodzaju aktu administracyjnego określona za pomocą przepisów prawa materialnego wyrażonych w u.p.z.p oraz w u.P.b. Strona odwołując się do aktualnego orzecznictwa sądowoadministracyjnego wykazała również, iż inwestor nie może z własnej inicjatywy domagać się wydania decyzji o warunkach zabudowy, lecz musi wykazać że działa w celu wykonania obowiązku nałożonego na niego przez organ nadzoru budowlanego.

WSA po dogłębnym przenalizowaniu treści uzasadnienia decyzji SKO w kontekście postawionych w skardze zarzutów oraz stanu faktycznego sprawy, zobligowany był potwierdzić podnoszone przez AS zarzuty naruszenia przez SKO przepisów K.p.a. obligujących ten Organ do należytego rozpoznania złożonego środka odwoławczego w postaci art. 15, art. 127 § 1 K.p.a. w zw. z art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1 u.p.z.p.

Z przytoczonych przepisów wynika, że celem postępowania odwoławczego jest ponowne merytoryczne rozpoznanie sprawy administracyjnej ze szczególnym uwzględnieniem zarzutów podniesionych przez odwołującą się stronę. Tymczasem w uzasadnieniu skontrolowanego przez Sądu aktu SKO, ewidentnie brakuje wymaganego w tych okolicznościach odniesienia się do stawianych w odwołaniu zarzutów związanych z ustaleniem warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla istniejącego w rzeczywistości przedsięwzięcia budowlanego. SKO pominęło również podnoszoną przez Stronę okoliczności nienałożenia na inwestora obowiązku przedłożenia w toku postępowania legalizacyjnego czy naprawczego tego rodzaju decyzji Burmistrza. Nie odniesiono się także do zarzuconego Organowi I instancji niewyjaśnienia okoliczności faktycznych sprawy poprzez przeprowadzenie oględzin wykonanych już robót przy obiekcie należącym do uczestnika postępowania oraz przeprowadzenia dowodu z przesłuchania inwestora celem ustalenia zakresu wykonanych przy obiekcie robót budowlanych. Przedstawione zarzuty odnosiły się do ustawowych przesłanek wydania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu a także do stanu faktycznego tej sprawy, przez powinny zostać poddane ocenie w ramach postępowania odwoławczego SKO.

Organ odwoławczy do twierdzeń Skarżącej odnosi się w sposób nie mający większego związku z istotą stanowiska inkryminującego decyzję Organu I instancji. Wskazano bowiem na brak tożsamości wniosku o wydanie decyzji z decyzją ostateczną wydaną dla tej samej nieruchomości w roku 2014. Tak samo ocenić należy sposób w jaki w/w Organ odniósł się do konkretnych i istotnych zarzutów dowodowych; przez co nie odpowiada on wymogom jakie K.p.a. stawia Organowi rozpoznającemu złożony środek odwoławczy. Nie można bowiem twierdzić, że podnoszone w odwołaniu zagadnienia procesowe, jak pokrywanie się zakresu zrealizowanych w chwili wszczęcia postępowania robót budowlanych z treścią rozstrzygnięcia decyzji Burmistrza, które mogłyby zostać wyjaśnione za pomocą bardziej szczegółowego postępowania wyjaśniającego przed SKO nie miały znaczenia dla istoty sprawy. Otóż w myśl art. 78 § 1 K.p.a. żądanie strony dotyczące przeprowadzenia dowodu należy uwzględnić, jeżeli przedmiotem dowodu jest okoliczność mająca znaczenie dla sprawy. Organ administracji publicznej może nie uwzględnić żądania (§ 1), które nie zostało zgłoszone w toku przeprowadzania dowodów lub w czasie rozprawy, jeżeli żądanie to dotyczy okoliczności już stwierdzonych innymi dowodami, chyba że mają one znaczenie dla sprawy – art. 78 § 2 K.p.a. SKO odpowiadając na stanowisko pełnomocnika strony odwołującej się względem braków postępowania wyjaśniającego, powinno działać m.in. w ramach w/w regulacji K.p.a.

Uwypuklone szeroko w skardze do WSA uchybienia zasadzie dwuinstancyjności postępowania administracyjnego mogły mieć istotne znaczenie dla wyniku sprawy – art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. Nie budzi bowiem wątpliwości, że zakończone przed SKO postępowanie obejmowało zamierzenie inwestycyjne które istniało choćby częściowo na terenie nieruchomości WG, co potwierdził inwestor w piśmie kierowanym do Burmistrza z dnia 3 października 2022 r. Dokumentuje ten fakt również załączone do skargi postanowienie PINB z dnia [...] stycznia 2022 r., znak [...], oparte na art. 50 ust. 1 pkt 4 ustawy – Prawo budowlane, gdzie stwierdzono, że w czasie kontroli dnia [...] września 2022 r. potwierdzono na działce o nr [...] prace polegające na rozbudowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego.

W tych okolicznościach, nie można było nie zgodzić się ze stanowiskiem Skarżącej, że SKO nie wywiązało się w sposób należyty z podstawowego obowiązków Organu odwoławczego, czyli z obowiązku ponownego merytorycznego rozpoznania przedmiotu sprawy administracyjnej ze szczególnym uwzględnieniem zarzutów podniesionych w treści złożonego środka odwoławczego. Pominięcie przez SKO kluczowych dla tego postępowania zarzutów mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, skoro jak wykazało dotychczasowe postępowanie wyjaśniające w czasie wydawania decyzji o warunkach zabudowy były prowadzone roboty budowlane opisane przez PINB w postanowieniu z dnia [...] stycznia 2022 r., jako rozbudowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr [...], czyli roboty objęte granicami przedmiotowej sprawy. Stwierdzone naruszenia przepisów postępowania administracyjnego obligowały WSA do uwzględnienia skargi na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c P.p.s.a.

SKO przy ponownym rozpoznaniu środka odwoławczego skarżącej powinno szczegółowo wypowiedzieć się o zasadności wyłożonych w odwołaniu zarzutów oraz ustosunkować się do wyrażonych w nim twierdzeń na temat braków dowodowych. Nie ulega bowiem wątpliwości, że treść środka odwoławczego nie może być pomijana w sposób w jaki uczyniono to w uzasadnieniu zaskarżonego aktu SKO z ewidentnym naruszeniem art. 107 § 3 K.p.a. oraz powiązaną z tym przepisem zasadą przekonywania stron do słuszności wydanego rozstrzygnięcia, tj. art. 11 K.p.a. Bez wypełnienia powyższych wytycznych wydana w sprawie decyzja ponownie będzie wadliwa, co spowoduje naruszenie zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów władzy publicznej – art. 8 § 1 K.p.a.

Natomiast o kosztach postępowania przed WSA orzeczono na podstawie art. 200, art. 205 § 2 P.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c i § 15 ust. 3 pkt 1, 3 i 4 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz.U. z 2015 r., poz. 1800), obejmując nimi koszty wynagrodzenia adwokackiego (480 zł) wpis należny od wniesionej skargi (500 zł) oraz opłatę skarbową od pełnomocnictwa (17 zł).

Wniosek pełnomocnika uczestnika postępowania WG został przez WSA oddalono na podstawie art. 200 P.p.s.a. : w razie uwzględnienia skargi przez sąd pierwszej instancji przysługuje skarżącemu od organu, który wydał zaskarżony akt lub podjął zaskarżoną czynność albo dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania, zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw. Zatem na podstawie tej regulacji nie jest możliwe zasądzanie kosztów postępowania od skarżącego na rzecz organu, którego działanie lub bezczynność albo przewlekłe prowadzenie postępowania były przedmiotem skargi, gdy skarga zostanie oddalona, ani też przyznawanie zwrotu kosztów postępowania od którejkolwiek ze stron uczestnikom postępowania - art. 33 P.p.s.a. W postępowaniu przed WSA nie obowiązuje bowiem zasada odpowiedzialności za wynik postępowania, która obowiązuje w postępowaniu cywilnym wywodzona z art. 98 § 1 k.p.c. (zob. M. Niezgódka-Medek [w:] B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. II, LEX/el. 2021, art. 200).