Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 1616/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2023-03-10 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6290 Reforma rolna
Hasła tematyczne: Reforma rolna
Skarżony organ: Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2023 poz 259
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Przemysław Żmich sędzia WSA Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz sędzia WSA Elżbieta Lenart (spr.) po rozpoznaniu w dniu 10 marca 2023 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi M. E. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 8 kwietnia 2021 r. nr GZ.rn.625.252.2019 w przedmiocie reformy rolnej oddala skargę.


UZASADNIENIE

Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją nr GZ.rn.625.252.2019 z 8 kwietnia 2021 r., po rozpatrzeniu odwołania M.E., utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z 23 lipca 2019 r., nr WSRRW.III.7511.12.2015, w przedmiocie reformy rolnej.

Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie sprawy.

Wnioskiem z 29 maja 2015 r., sprecyzowanym w dniu 9 grudnia 2015 r., U.O., reprezentowana przez syna R.O., wystąpiła o wydanie na podstawie § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz.U. Nr 10, poz. 51; dalej jako: rozporządzenie) decyzji stwierdzającej, że majątek stanowiący dawną własność J.S., składający się z parcel nr [...], [...], [...], [...], [...] i [...], o łącznej powierzchni około 159 ha (w tym około 158 ha jezior), położony w S. i W., zapisany w księgach hipotecznych S. Zamek t. II k. 63 i k. 64, nie podpadał pod działanie przepisu art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz.U. z 1945 r. Nr 3, poz. 13; dalej jako: dekret/dekret o przeprowadzeniu reformy rolnej).

W celu wykazania interesu prawnego wnioskodawczyni przedstawiła postanowienie Sądu Rejonowego w S. z 29 stycznia 2015 r., sygn. akt [...] o stwierdzeniu nabycia spadku po J.S., I.S. i B.W. oraz postanowienie Sądu Rejonowego P. i J. z 7 listopada 2014 r., sygn. akt [...], o stwierdzeniu nabycia spadku po G.M.

W dniu 2 maja 2018 r. zmarła wnioskodawczyni – U.O., a do postępowania przystąpiła jej następczyni prawna – M.E., na mocy aktu poświadczenia dziedziczenia z 18 czerwca 2018 r., Rep. [...].

W rezultacie rozpatrzenie tego wniosku Wojewoda [...] decyzją z 23 lipca 2019 r., nr WSRRW.III.7511.12.2015, stwierdził, że nieruchomość zapisana uprzednio w księgach wieczystych S. Zamek i Dom tom II wykaz L. 63 oraz S. Zamek i Dom tom II wykaz L. 64 jako własność J.S., podpadała pod działanie przepisu art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu, bowiem objęte wnioskiem nieruchomości wraz z zabudowaniami gospodarczymi, budynkiem mieszkalnym i jeziorem służyły celom rolnym.

Na powyższą decyzję odwołanie wniosła M.E. - zarzucając naruszenie przepisów prawa procesowego, tj. art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a., które prowadziło do "istotnych błędów w ustaleniach faktycznych i prawnych". Podniosła, że J.S. nie zajmował się "chowem i hodowlą ryb", a więc nie trudnił się działalnością rolniczą.

Po rozpatrzeniu odwołania Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z 8 kwietnia 2021 r., nr GZ.rn;625.252.2019, utrzymał w mocy decyzję organu wojewódzkiego.

W uzasadnieniu decyzji wskazał, że ostatnimi właścicielami nieruchomości, ujętych księgami wieczystymi dawnymi S. Zamek i Dom Tom II wykaz L. 63 oraz S. Zamek Tom II wykaz L. 64, był J.S. i I.S. z d. K. Potwierdza to złożone do akt sprawy kserokopie tych ksiąg, poświadczone za zgodność z oryginałem przez notariusza A.S., z wpisami w języku niemieckim, przetłumaczonymi przez tłumacza przysięgłego B.O. Wykaz L. 63 zawierał parcelę nr [...] o pow. 22,9530 ha, opisaną jako użytek "woda w lesie". Wykaz L. 64 prowadzony był dla nieruchomości o pow. 135,9032 ha, opisanych jako "woda, B. Jezioro w lesie, pole nr [...] i podwórko nr [‘...] (zabudowane)", bez numerów parcel.

Wskazał także, iż wykaz zmian gruntowych dla wsi W., w gromadzie C., powiecie S., poświadczony przez Starostwo Powiatowe w N. nad N. w dniu 20 lipca 2018 r., dowodzi, że parcela nr [...] o pow. 22,9530 ha, pochodząca z księgi wieczystej S. Zamek tom 11 karta 63 (wł. S.J. i ż. I. z d. K.), po założeniu ewidencji gruntów odpowiadała działce nr [...] o pow. 22,9500 ha; parcele nr [...], [...], [...], [...] i [...], o łącznej pow. 135,9032 ha, z księgi wieczystej S. Zamek tom II karta 64 (wł. S.J. i ż. I. z d. K.) - działkom nr [...], [...], [...], [...] i [...], o łącznej pow. 135,9100 ha.

Natomiast z pisma Starostwa Powiatowego w N. nad N. z 16 lipca 2018 r. oraz przedstawionych wypisów z rejestru gruntów z tego dnia wynika, że parcela nr [...] oznaczona jest obecnie jako działka nr [...] o pow. 24,9100 ha (jezioro S.), parcela nr [...] jako działka nr [...] o pow. 65,7200 ha (jezioro W.), parcele nr [...] i [...] jako działka nr [...] o pow. 71,5900 ha (jezioro Z.), parcela nr [...] jako działki nr [...] i [...] o łącznej pow. 0,1073 ha, parcela nr [...] jako działki nr [...] i [...] o łącznej pow. 0,1257 ha.

Przy czym Skarb Państwa nie ujawnił się jako nowy właściciel w księgach wieczystych dawnych S. Zamek i Dom Tom II wykaz L. 63 oraz S. Zamek Tom II wykaz L. 64. Jednakże Minister uznał, że do nacjonalizacji majątku J. i I.S. w myśl art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu jednak doszło, czego dowodzą zgromadzone materiały archiwalne.

Wskazał, że w piśmie z 17 października 1945 r. (znak: R4/3) Powiatowy Urząd Ziemski, powołując się na art. 2 e dekretu PKWN z dnia 15 sierpnia 1944r. (datę tę Minister uznał za omyłkę; odnosi się ona do ustawy KRN o tymczasowym trybie wydawania dekretów z mocą ustawy, powołanej wprost w pierwszym zdaniu dekretu) oraz przesłankę przekroczenia przez majątek ogólnej powierzchni 100 ha, nakazał Gminnej Komisji Osadniczej w C. "spowodowanie natychmiastowego opuszczenia przez ob. S. jego osady rybackiej w W.". Poza tym, decyzja nr 303 Urzędu Wojewódzkiego [...] z 5 września 1947 r. przyznała I.S. jako byłej właścicielce "nieruchomości ziemskiej jezior W., pow. s., przejętej na podstawie art. 2 Dekretu P.K.W.N. z dnia 6.IX.1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej" zaopatrzenia miesięcznego uregulowanego w art. 17 dekretu. Zaopatrzenie takie wypłacane było tylko tym właścicielom, których majątki uległy nacjonalizacji na podstawie art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu. Również w "Ewidencji nieruchomości ziemskich podlegających reformie rolnej pow. S. na rok 1945" widnieje nieruchomość o nazwie "Jezioro W." (prawdopodobnie zniekształcona nazwa W.), o ogólnym obszarze 158,9 ha, w tym gruntów ornych 0,2 ha, pod zabudowaniami 0,1 ha, wód 158,6 ha, jako dawna własność J.S., przejęta na podstawie art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu. Wykaz dzierżawców obwodów rybackich wydzierżawionych przez P.U.Z. S. (odpis niedatowany), w którym wymieniony został m.in. obwód "jez. W., Z. i S. o pow. 158 ha", dowodzi, że miejscowy powiatowy urząd ziemski w sposób systemowy zarządzał wodami płynącymi (szereg jezior, rzeki N. i G.), a nie tylko terenami lądowymi.

Następnie Minister podniósł, że postępowanie prowadzone na podstawie § 5 ust. 1 rozporządzenia ma za przedmiot ustalenie, czy dana nieruchomość podpada pod działanie przepisu art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu, który stanowi, że na cele reformy rolnej przeznaczone będą nieruchomości ziemskie stanowiące własność albo współwłasność osób fizycznych lub prawnych, jeżeli ich rozmiar łączny przekracza bądź 100 ha powierzchni ogólnej, bądź 50 ha użytków rolnych, a na terenie województw poznańskiego, pomorskiego i śląskiego, jeśli ich rozmiar łączny przekracza 100 ha powierzchni ogólnej, niezależnie od wielkości użytków rolnych tej powierzchni.

Dodał, że w dotychczasowym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjęto, że na podstawie § 5 rozporządzenia można rozpatrywać wnioski dotyczące zarówno tego, czy cała nieruchomość, czy też jej część podpada pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu. Ponieważ przepisy dekretu, ani rozporządzenia nie definiowały pojęcia "nieruchomości ziemskiej", przyjęto rozumienie tego pojęcia wynikające z uchwały Trybunału Konstytucyjnego z 19 września 1990 r. (W 3/89, OTK 1990/1/26).

Trybunał w części III uzasadnienia uchwały przyjął, że przepis art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu dotyczy nieruchomości ziemskich o charakterze rolniczym ("Nieruchomościami ziemskimi są obiekty mienia nieruchomego, które mają charakter rolniczy. Reforma rolna dotyczyła tych nieruchomości lub ich części, które są lub mogą być wykorzystane do prowadzenia działalności wytwórczej w zakresie produkcji roślinnej, zwierzęcej, sadowniczej"). Jakkolwiek uchwały Trybunału Konstytucyjnego w sprawie ustalenia powszechnie obowiązującej wykładni ustaw utraciły moc obowiązującą z dniem wejścia życie Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997r. (art. 239 ust. 3), to jednak miały zasadniczy wpływ na ukształtowanie praktyki co do rozumienia zakresu przedmiotowego art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu.

W związku z tym Minister stwierdził, że majątek poprzedników prawnym wnioskodawczyni, położony w chwili wejścia w życie dekretu na terenie województwa p., niewątpliwie przekraczał powierzchnię ogólną 100 ha. Nieruchomości takie przechodziły bezzwłocznie, bez żadnego wynagrodzenia w całości na własność Skarbu Państwa z przeznaczeniem na cele, wskazane w art. 1 ust. 2 dekretu. Przy czym przechodziły na własność Państwa całe nieruchomości ziemskie, czyli nie tylko te części nieruchomości ziemskich, których grunty miały charakter rolniczy i stanowiły użytki rolne (grunty orne, pastwiska, ogrody warzywne i owocowe), ale również zabudowania i nieużytki, parki, stawy, jeziora i inne pod warunkiem, że wchodziły w skład jednej stanowiącej całość nieruchomości ziemskiej o charakterze rolniczym. Na cele związane z reformą rolną przejmowane były nie tylko tereny wykorzystywane rolniczo, ale również tereny i obiekty, które mogły być wykorzystane na rzecz działalności rolniczej. Wynika z tego, że dekret obejmował również tereny i obiekty, które potencjalnie nadawały się do wykorzystania w działalności gospodarczej (wytwórczej) w rolnictwie.

Zatem kluczowe dla niniejszej sprawy było ustalenie, czy majętność J. i I.S. o obszarze 158,8562 ha (suma powierzchni nieruchomości, objętych wskazanymi księgami wieczystymi dawnymi) można określić jako "nieruchomość ziemską", czyli taką, która na dzień 13 września 1944 r. była lub mogła być wykorzystywana do prowadzenia działalności wytwórczej w zakresie produkcji roślinnej, zwierzęcej lub sadowniczej.

Następnie wskazał, że w skład nieruchomości bezspornie wchodziły głównie grunty pod wodami, dokładnie pod jeziorami: W. (dawna parcela nr [...] o pow. 64,2520 ha), Z. (dawne parcele nr [...] i [...] o łącznej pow. 71,3732 ha), S. (dawna parcela nr [...] o pow. 22,9530 ha). Suma powierzchni jezior w majątku małżonków S. wynosiła 158,5782 ha. Pozostały obszar 0,2780 ha (różnica między obszarem ogólnym 158,8562 ha a powierzchnią jezior 158,5782 ha) obejmował użytek rolny i grunt pod zabudowaniami (według wykazu L. 64 "pole i podwórko zabudowane"; "Ewidencja nieruchomości ziemskich..." wskazuje na 0,2 ha gruntów ornych i 0,1 ha pod zabudowaniami).

Minister zgodził się z rozstrzygnięciem zawartym w decyzji organu I instancji,

iż nieruchomość zapisana w księgach wieczystych dawnych S. Zamek i Dom tom 11 wykaz L. 63 i L. 64, podpadała pod działanie dekretu.

Choć uzasadnienie decyzji pierwszoinstancyjnej uznał za mało precyzyjne (organ używa określenia "jezioro", "jezioro W.", podczas gdy w skład majątku wchodziły trzy jeziora; organ za właściciela majątku przyjął wyłącznie J.S., podczas gdy z dokumentów właścicielskich wynika, że nieruchomości stanowiły współwłasność małżeńską J. i I.S.) - to istnieją podstawy prawne i faktyczne do rozstrzygnięcia sprawy w sposób przyjęty przez organ I instancji w decyzji z 23 lipca 2019 r.

Podniósł, że utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji oznacza w szczególności utrzymanie w mocy jej podstawowego, koniecznego elementu, jakim jest rozstrzygnięcie. W rozstrzygnięciu (osnowie) decyzji zostaje bowiem wyrażona wola organu administracji załatwiającego sprawę w tej formie. O ile może być wydana decyzja bez uzasadnienia (np. decyzja uwzględniająca żądanie strony), to nie można wydać decyzji bez rozstrzygnięcia. W razie więc, gdy organ odwoławczy utrzymuje w mocy decyzję organu I instancji, należy przyjąć, że w szczególności utrzymał w mocy jej rozstrzygnięcie, sformułowane przez organ pierwszej instancji.

Wobec powyższego uznał, że organ wojewódzki prawidłowo określił charakter i obszar znacjonalizowanej na cele reformy rolnej nieruchomości J. i I.S. oraz, że przy rozpatrywaniu sprawy nie doszło do naruszenia przepisów prawa, które wpłynęłyby na jej rozstrzygnięcie. Dlatego też zastosował on przepis art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. i utrzymał w mocy decyzję organu I instancji z 23 lipca 2019 r.

Zaś z uwagi na fakt, iż majątek małżonków S. obejmował prawie w całości jeziora - Minister wskazał, że już na podstawie ustawy wodnej z 19 września 1922 r. (tj. Dz. U. 1928 r., Nr 62, poz. 574 ze zm.) znaczna część wód otwartych została zaliczona do wód publicznych, dotyczyło to jednak przede wszystkim rzek, podczas gdy jeziora pozostawały własnością prywatną w rozumieniu ustawy (vide art. 2 ust. 1

w związku z art. 4). Zgodnie bowiem z art. 4 pkt b ustawy wodnej do wód prywatnych właściciela gruntu została zaliczona woda, zawarta w znajdujących się w jego gruncie jeziorach, stawach, sadzawkach, studniach i innych zbiornikach, tudzież w wodociągach, kanałach i rowach.

Oznacza to, że w zakresie nacjonalizacji jezior kluczowe znaczenie miały późniejsze akty nacjonalizacyjne, przede wszystkim dekret o przeprowadzeniu reformy rolnej i dekret PKWN z 12 grudnia 1944 r. o przejęciu niektórych lasów na własność Skarbu Państwa (Dz. U. 1944 r., Nr 15, poz. 82 ze zm.) - gdyż na skutek zniesienia wielkiej własności ziemskiej i leśnej, niemal wszystkie stawy i jeziora przeszły na własność Państwa.

Natomiast na potrzebę oceny dopuszczalności przejęcia na cele reformy rolnej wód stanowiących jezioro - przywołał obowiązującą w chwili wejścia w życie dekretu ustawę o rybołówstwie z dnia 7 marca 1932r. (Dz.U. Nr 35, poz. 357), która różnicowała sytuację prywatnych akwenów wodnych.

Wskazał, iż z art. 1, art. 2, art. 19 i art. 20 powołanej ustawy wynika, że jeziora, znajdujące się w granicach jednej posiadłości gruntowej, wykorzystywane przez właściciela do prowadzenia majątku ziemskiego, nie wpisywały się w definicję "rybołówstwa", które mogło być wykonywane wyłącznie na wodach otwartych, na których dodatkowo urządzony był obwód rybacki, niebędący obwodem własnym (właścicielskim) i które jako pewna całość przyrodnicza (ekosystem) nadawało się do prowadzenia samodzielnego gospodarstwa rybackiego.

Zaś w stanie prawnym obowiązującym w dacie 13 września 1944 r. wyraźnie odróżniano, w ramach różnych gałęzi gospodarki, rolnictwo od rybołówstwa (art. 2 pkt 1 i 2 rozporządzenia Prezydenta RP z dnia 7 czerwca 1927r. o prawie przemysłowem - Dz. U. Nr 53, poz. 468). Jeśli zaś chodzi o różne typy gospodarstw wiejskich wyróżniano jako odrębne gospodarstwa rolne, gospodarstwa rybne oraz rybołówstwa (vide § 56 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 1939r. w sprawie wykonania ustawy o powszechnym obowiązku świadczeń rzeczowych - Dz. U. Nr 81, poz. 529). Przy czym hodowla ryb i rybołówstwo były także traktowane jako oddzielne przejawy działalności człowieka (art. 1 ust. 1 lit. A dekretu Prezydenta RP z dnia 14 stycznia 1936r. o podatku od nieruchomości - Dz.U. Nr 3, poz. 14).

Minister wskazał, że strona podnosi, iż J.S. trudnił się wyłącznie "poławianiem ryb", czyli rybołówstwem. Jednakże na poparcie tej tezy ani formułująca wniosek wszczynający postępowanie w sprawie, ani M.E. nie przedstawiły żadnych dowodów. W materiale zgromadzonym przez organ I instancji także brak jest dokumentów, pozwalających określić rodzaj gospodarki prowadzonej na jeziorach, stanowiących własność poprzedników prawnych odwołującej się.

Podniósł, że podjął próbę ustalenia, czy w okresie poprzedzającym wybuch II Wojny Światowej na jeziorach W. (historyczna nazwa jeziora W.), Z. i S., były urządzone obwody rybackie i czy były one dzierżawione, tudzież czy prowadzono na nich samodzielne gospodarstwo rybackie. Jednak wystosowane zapytania nie przyniosły rezultatów.

Nie odnaleziono również protokołu zdawczo-odbiorczego przejęcia majątku J. i I.S. przez Skarb Państwa, dlatego nie jest możliwe potwierdzenie, że np. na jego terenie znajdowały się zabudowania bezpośrednio związane z przedsiębiorstwem rybackim.

Zauważył przy tym, że w aktach sprawy znajdują się reprodukcje z Archiwum Państwowego w B. (sygn. [...]) pt. "Wykaz dzierżawców obwodów rybackich wydzierżawionych przez P.U.Z. S." (z wpisem dla, jez. W., Z. i S." jako dzierżawcy Pow. Sp. Rolniczo-Handlowej Samopomoc Chłopska) oraz "Wykaz gospodarstw stawowych i obwodów jeziornych i rzecznych, znajdujących się na terenie powiatu s.", datowany na 14 kwietnia 1947r. (z wpisem dla "W. skrzynka") - jednakże stanowią one dowód wyłącznie na funkcjonowanie takich obwodów w okresie po przejęciu majątku na rzecz Państwa.

Zatem Minister uznał - z uwagi na brak dowodu, aby na tych jeziorach jeszcze przed 1939 r. urządzono obwody rybackie bądź prowadzono samodzielne gospodarstwo rybackie - że nie służyły one rybołówstwu. Nie dowiedziono bowiem, aby akweny te w chwili wejścia w życie dekretu podlegały reżimowi ustawy o rybołówstwie.

Stwierdził też, że w kontekście reformy rolnej, jeziora były terenami/użytkami, które potencjalnie nadawały się do wykorzystania w działalności produkcyjnej w rolnictwie. Brak pojęcia "jeziora" w definicji użytków rolnych zawartej w § 4 rozporządzenia, nie mógł eliminować ich spod przejęcia w trybie reformy rolnej. Już bowiem samo brzmienie art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu przemawia za przyjęciem stanowiska, iż na jego podstawie Państwo nabywało na własność także takie grunty, które nie wyczerpywały pojęcia użytki rolne, o ile mogły być bądź były wykorzystywane do działalności wytwórczej np. z zakresu produkcji zwierzęcej. W przypadku organizmów wodnych (ryb) ich hodowla jest możliwa na obszarze wód zamkniętych. Jeziora, będące wodami zamkniętymi, mogły być przez właściciela ziemskiego wykorzystywane jako całość do prowadzenia produkcji rolniczej w zakresie hodowli ryb - która jest jednym z przejawów działalności wytwórczej w rolnictwie.

Nie ma przy tym znaczenia, czy właściciel faktycznie trudnił się hodowlą ryb, albowiem nic nie stało na przeszkodzie, aby po przejęciu nieruchomości przez Państwo nowy właściciel wykorzystywał jeziora z majątku "S. Zamek i Dom" w celach produkcyjnych. Dekret uzależniał bowiem przejęcie m.in. od obiektywnego charakteru nieruchomości i możliwości gospodarczego jej wykorzystania, a nie od subiektywnej woli dotychczasowego właściciela co do sposobu jej przeznaczenia.

W dalszej części uzasadnienia Minister wskazał, że w skład nieruchomości poprzedników prawnych odwołującej się wchodziły oprócz jezior grunty, których powierzchnia nie przekraczała 0,3 ha. Z wniosku wszczynającego postępowanie wynika, że obejmowały one dom mieszkalny, budynek gospodarczy i podwórze. Powołane archiwalia zwracają też uwagę na "pole" / grunty orne o pow. 0,2 ha. Pisma Starosty S. z 23 lipca 1947 r. i 8 września 1947 r. (w sprawie opuszczenia przez J. S. - "b. właściciela jeziora", zajmowanego mieszkania w W.) - wskazują, że dom mieszkalny w majątku małżonków S. składał się z trzech pokoi i jednej kuchni.

Wobec powyższego trudno przyjąć, aby wraz z najbliższym otoczeniem tworzył on odrębny zespół dworski. Nie ma przy tym żadnych podstaw, aby traktować budynek mieszkalny i gospodarczy odrębnie od reszty majątku "S. Zamek i Dom" - który

stanowił nieruchomość ziemską. Podwórze z domem i budynkiem gospodarczym nie było odgrodzone lub w inny sposób wyodrębnione, a ponadto znajdowało się w bezpośrednim sąsiedztwie gruntów pod jeziorami i użytku rolnego, tworząc z nimi nierozerwaną całość - co potwierdzają oględziny nieruchomości dokonane w dniu 26 kwietnia 2019 r. Dom zaś pełnił rolę zarówno mieszkalną, jak i administrującą. W skład majątku małżonków S. nie wchodziły inne zabudowania, z których właściciele mogliby sprawować bieżący zarząd nad gruntami pod wodami i niewielkim użytkiem ornym. Przejęty majątek o powierzchni 158,8562 ha funkcjonował jako gospodarcza całość, która była bądź mogła być wykorzystywana do hodowli ryb, a więc do prowadzenia działalności wytwórczej w zakresie produkcji zwierzęcej.

Zatem nieruchomości ujęte księgami wieczystymi S. Zamek i Dom tom II wykaz L. 63 oraz S. Zamek i Dom tom II wykaz L. 64 stanowiły nieruchomości ziemskie o charakterze rolniczym - a więc podpadały pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu.

Na powyższą decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła M.E. - podnosząc, iż organ odwoławczy, utrzymując w mocy decyzję organu I instancji, przyjął stanowisko, że przejęta majętność była lub mogła być wykorzystywana do prowadzenia działalności wytwórczej w zakresie produkcji roślinnej, zwierzęcej lub sadowniczej. Jako bezsporne przyjęto też, że w jej skład wchodziły grunty położone pod wodami, dokładnie zaś pod jeziorami: Z., W. i S.

Zdaniem skarżącej trudno podzielić stanowisko, iż na powierzchni, która obejmowała w 99,8% akweny, była lub mogła być prowadzona produkcja roślinna, zwierzęca lub sadownicza. Majętność J. i I.S. o obszarze 158,8562 ha obejmowała 158,5782 ha jezior, zaś pozostały obszar o powierzchni 0,2780 ha stanowiły grunty pod zabudowaniami i użytki rolne.

Dodała, że Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi przy podejmowaniu decyzji o zwrocie majątku spadkobiercom J. i I.S., nie dołożył należytych starań, gdyż podstawą wydania decyzji powinno być zaangażowanie i wnikliwość w przeanalizowanie sprawy, a to było niewystarczające. Podniosła również, że urzędnicy ministerstwa przewlekali postępowanie, nie dotrzymując nawet wyznaczonych przez siebie terminów.

W odpowiedzi na skargę Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r., poz. 2492) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo

o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 259), dalej jako: p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Rozpoznając sprawę w ramach wskazanych kryteriów Sąd uznał, że skarga jest niezasadna, gdyż zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji, są zgodne z prawem.

Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest decyzja Ministra Rolnictwa

i Rozwoju Wsi z 8 kwietnia 2021 r. utrzymująca w mocy decyzję Wojewody [...] z 23 lipca 2019 r., stwierdzającą, że nieruchomość zapisana uprzednio w księgach wieczystych S. Zamek i Dom wykaz L.63 oraz S. Zamek i DOM tom II wykaz L.64 jako uprzednia własność J.S., podpadał pod działanie przepisu art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz.U. z 1945 r. Nr 3, poz. 13; dalej jako: dekret/dekret o przeprowadzeniu reformy rolnej).

Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do tego, czy majątek stanowiący dawną własność J.S., składający się z parcel nr [...], [...], [...], [...], [...]

i [...], o łącznej powierzchni około 159 ha (w tym około 158 ha jezior), położony w S. i W., podpadał pod działanie przepisu art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej.

Postawę materialnoprawną zaskarżonego rozstrzygnięcia stanowi § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu z 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U.

z 1945 r., Nr 10, poz. 51), który umożliwia orzekanie, czy dana nieruchomość ziemska podpada pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu.

Z art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu wynika, że na cele reformy rolnej mogą być przeznaczone tylko "nieruchomości ziemskie", których charakter, czy też przydatność, odpowiadają celom wskazanym w "art. 1, część druga" dekretu.

Jak zauważył Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z 10 stycznia 2011 r., sygn. akt I OPS 3/10 - należy uwzględnić, że dekret o przeprowadzeniu reformy rolnej wszedł w życie z dniem 13 września 1944 r. (z dniem ogłoszenia). Z dniem wejścia w życie dekretu o reformie rolnej przeszły na własność Skarbu Państwa nieruchomości ziemskie o charakterze rolniczym, przeznaczone na cele wskazane w art. 1 ust. 2 dekretu. Dekret nie obejmował jednak (co do zasady) nieruchomości, które nie miały charakteru rolniczego. Nieruchomości ziemskie, które nie miały charakteru rolniczego, mogły przejść na własność państwa w trybie dekretu tylko wówczas, gdy pozostawały

w funkcjonalnym związku z nieruchomością ziemską o charakterze rolniczym, jak np. przedsiębiorstwa przemysłu rolnego (zob. art. 6 dekretu). Podobną definicję pojęcia "nieruchomości ziemskiej" dla potrzeb dekretu, przyjął również Trybunał Konstytucyjny w uchwale z dnia 19 września 1990 r., sygn. akt W. 3/89. W uchwale tej stwierdzono, że definiując pojęcie "nieruchomości ziemskiej" z art. 2 ust. 1 lit. "e" dekretu przyjąć należy, że ustawodawca, poprzez określenie nieruchomości przymiotnikiem "ziemskie", miał na względzie te obiekty mienia nieruchomego, które mają charakter rolniczy. Wniosek taki znajduje uzasadnienie zarówno w tytule dekretu /o przeprowadzeniu reformy rolnej/, jak też w treści niektórych przepisów dekretu oraz rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz.U. nr 10 poz. 51,) w tym w art. 1 ust. 2 lit. "a i b" oraz art. 6 dekretu. Intencją ustawodawcy było przeznaczenie na cele reformy rolnej tych nieruchomości lub ich części, które są lub mogą być wykorzystywane do prowadzenia działalności wytwórczej w rolnictwie w zakresie produkcji roślinnej, zwierzęcej, sadowniczej, z tym, że przez inne podmioty.

Uchwała ta znalazła aprobatę w orzecznictwie sądowym. Odwołują się do niej liczne orzeczenia Sądu Najwyższego i Naczelnego Sądu Administracyjnego (np. uchwała Sądu Najwyższego z 27 września 1991 r., III CZP 90/91; wyrok Sądu Najwyższego z 13 lutego 2003 r., III CKN 1492/00, wyrok NSA z 18 października

2005 r., OSK 1518/04; wyrok NSA z 22 kwietnia 2004 r., OSK 46/04; wyrok NSA z 8 czerwca 2001 r., IV SA 2724/98,).

W oparciu o wskazaną uchwałę przyjmuje się, że na cele reformy rolnej przeznaczone były nieruchomości ziemskie lub ich części, które są lub mogą być wykorzystane do prowadzenia działalności rolniczej.

Zgodnie z art. 1 ustawy wodnej z dnia 19 września 1922 r. (Dz.U. z 1928 r. Nr 62, poz. 574) wody są albo publiczne, albo prywatne. Pierwsze stanowią własność publiczną (część dobra publicznego), drugie są własnością prywatną.

W myśl art 2 ust. 1 ustawy wodnej wszystkie wody są publiczne, o ile z mocy niniejszej ustawy (art. 4) albo wskutek szczególnych tytułów prawnych nie stanowią własności prywatnej.

Stosownie do art. 4 pkt b) ustawy wodnej do właściciela gruntu z samego prawa -o ile nie stają temu na przeszkodzie prawa nabyte przez inne osoby - należy woda, zawarta w znajdujących się w jego gruncie jeziorach, stawach, sadzawkach, studniach

i innych zbiornikach, tudzież w wodociągach, kanałach i rowach;

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 7 marca 1932 r. o rybołówstwie (Dz. U. Nr 35, poz. 357) rybołówstwo w rozumieniu ustawy oznacza zawłaszczanie ryb i raków przez ich łowienie w wodach nie zamkniętych. Postanowienia ustawy, dotyczące ryb, mają odpowiednie zastosowanie do raków.

Art. 2 tej ustawy stanowi, że wodami zamkniętemi w rozumieniu ustawy są:

1) wszystkie stawy sztuczne, służące do hodowli i przechowywania ryb,

2) wszystkie sztuczne odgałęzienia naturalnego łożyska wody, dopóki służą wyłącznie do hodowli ryb i są stale zamknięte dla przepływu ryb większych niż miara, określona na podstawie art. 3,

3) wszystkie stawy naturalne i jeziora, nie posiadające stałego lub okresowo powtarzającego się połączenia z innemi naturalnemi łożyskami wody, przydatnego dla przepływu ryb, jeżeli każdy z tych zbiorników leży całkowicie w granicach jednej posiadłości gruntowej.

Wszystkie inne wody są wodami nie zamkniętemi, czyli otwartemi.

W myśl art. 19 i art. 20 tej ustawy wykonywanie rybołówstwa odbywać się może tylko na takim nieprzerwanym obszarze wody otwartej, który orzeczeniem wojewódzkiej władzy administracji ogólnej uznany został za samowystarczalny pod względem przyrodzonych warunków hodowlanych i dostateczny do prowadzenia samodzielnego gospodarstwa rybackiego. Obszar taki stanowi obwód rybacki (art. 19). Wszystkie przydatne do rybołówstwa wody otwarte będą na obszarze każdego województwa przez wojewódzką władzę administracji ogólnej dzielone na obwody rybackie. Zmiany

w podziale wód otwartych na obwody rybackie wojewódzka władza administracji ogólnej wprowadzać będzie w życie, nie naruszając wykonalności obowiązujących umów

o dzierżawę obwodów. Minister Rolnictwa ustalać będzie dla poszczególnych obszarów Państwa kolejność oraz terminy przeprowadzenia podziału wód otwartych na obwody rybackie, jak również wydawać przepisy dla władz o zasadach, sposobie podziału

i trybie postępowania. (art. 20).

Według prawidłowych ustaleń organów majątek J. i I.S. położony w dniu wejścia w życie dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej w wojewódzkie p., zapisany uprzednio w księgach wieczystych S. Zamek i Dom wykaz L.63 oraz S. Zamek i DOM tom II wykaz L.64, obejmował łącznie blisko 159 ha.

Potwierdza to "Ewidencja nieruchomości ziemskich podlegających reformie rolnej pow. S. z 1945 r.". Wynika z niej, że nieruchomość o nazwie "Jezioro W." (zniekształcona nazwa "W.) ma ogólnej powierzchni - 158,9 ha, w tym gruntów ornych - 0,2 ha, pod zabudowaniami - 0,1 ha i wód - 158,6 ha.

Przekroczenie normy obszarowej obowiązującej na terenie województwa p.przez majątek J. i I.S. potwierdza również pismo Powiatowego Urzędu Ziemskiego w S. z 17 października 1945 r., znak R 4/3 - w którym Urząd nakazuje Gminnej Komisji Osadniczej w C. spowodowanie natychmiastowego opuszczenia przez ob. S. jego osady rybackiej w W. - z uwagi na art. 2 e dekretu o przeprowadzeniu nieruchomości rolnej oraz przesłankę przekroczenia przez majątek ogólnej powierzchni 100 ha.

Z powyższego jasno wynika, że majątek J. i I.S. zapisany uprzednio w księgach wieczystych S. Zamek i Dom wykaz L.63 oraz S. Zamek i DOM tom II wykaz L.64 spełniał normę obszarową przewidzianą w art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej.

W stanie prawnym obowiązującym w dacie wejścia w życie dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej, tj. 13 września 1944 r., wyraźnie odróżniano -

w ramach różnych gałęzi gospodarki - rolnictwo od rybołówstwa (art. 2 pkt 1

i 2 rozporządzenia Prezydenta RP z dnia 7 czerwca 1927 r. o prawie przemysłowem - Dz. U. z 1927 r. Nr 53, poz. 468). Z kolei jeżeli chodzi o różne typy gospodarstw wiejskich wyróżniano jako odrębne gospodarstwa rolne, gospodarstwa rybne oraz rybołówstwa (§ 56 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 1939 r. w sprawie wykonania ustawy o powszechnym obowiązku świadczeń rzeczowych - Dz. U. Nr 81, poz. 529). Przy czym hodowla ryb i rybołówstwo były także traktowane jako oddzielne przejawy działalności człowieka (art. 1 ust. 1 lit. A dekretu Prezydenta RP z dnia 14 stycznia 1936 r. o podatku od nieruchomości - Dz.U. Nr 3, poz. 14).

Nie można pominąć też, że grunty pod wodami otwartymi użytkowane dla rybołówstwa - były klasyfikowane dla celów wymiaru podatku gruntowego i ewidencji gruntów jako grunty pod wodami otwartymi, zaś te grunty pod wodami otwartymi, które nie były używane dla celów rybołówstwa - były klasyfikowane jako nieużytki (art. 3 ust. 1 lit. d) i ust. 2 oraz załącznik lit. F ustawy z dnia 26 marca 1935 r. o klasyfikacji gruntów dla podatku gruntowego - Dz. U. Nr 27, poz. 203).

Zwrot "samodzielne gospodarstwo rybackie" znalazł w przepisie art. 19 ustawy

o rybołówstwie ujęcie normatywne, dlatego też należało wskazać na odrębność tego rodzaju gospodarstwa od gospodarstwa rolnego.

Zatem występujące w obrębie majątku J. i I.S. Jezioro W., Jezioro Z. i Jezioro S.- jako znajdujące się w granicach danego majątku ziemskiego i wykorzystywane przez właściciela do jego prowadzenia - nie były odrębnym gospodarstwem rybackim, gdyż służyły do prowadzenia działalności w zakresie hodowli i połowu ryb w ramach gospodarstwa rolnego.

Prawidłowo organy zatem stwierdziły, że wspomniany majątek stanowił nieruchomość ziemską ze względu na jej rolniczy charakter wynikający z tego, że ponad 158 ha z łącznego obszaru majątku około 159 ha - stanowiły grunty zajęte pod wody użytkowane dla celów hodowli ryb.

Z akt sprawy wynika, że w skład majątku wchodziły przed wszystkim grunty pod jeziorami, tj.: Jeziorem W. (dawna parcela nr [...] o pow. 64,2520 ha), Jeziorem Z. (dawne parcele nr [...] i [...] o łącznej pow. 71,3732 ha) i Jeziorem S. (dawna parcela nr [...] o pow. 22,9530 ha). Łączna powierzchnia jezior w majątku wynosiła 158,5782 ha. Pozostały obszar 0,2780 ha obejmował użytek rolny - 0,2 ha gruntów ornych i grunt pod zabudowaniami - 0,1 ha.

Z powyższego ewidentnie wynika, iż przedmiotowa nieruchomość stanowiła przede wszystkim stawy hodowlane.

Ze znajdujących się w aktach sprawy księgach wieczystych prowadzonych do majątku (tom II wykaz L.63 i wykaz L.64, k.58 i k.45 akt admin.) wynika, że pod pozycją właściciel widnieje wpis – "Der F. J.S. und dessem mit in Gutergemeinschaft lebende E. S." co oznacza, że J. S. został określony jako rybak (der F.).

Z pisma Związku Samopomocy Chłopskiej z 20 października 1945 r. (k.72 akt adm.) wynika, że Ob. S. będący rybakiem w W. podlega wysiedleniu z jego nieruchomości rybackiej.

Również w wykazie zmian gruntowych (k.207 akt adm.) wskazano, że J.S. był rybakiem.

Tym samym wymienione Jeziora można zaliczyć do nieruchomości ziemskiej

o charakterze rolniczym w znaczeniu, jako nadał temu pojęciu Trybunał Konstytucyjny

w uchwale z 19 września 1990 r., sygn. akt W 3/89).

Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 9 marca 2018 r., sygn. akt I OSK 26/15 - grunty zajęte pod wody użytkowane dla celów rybołówstwa, należy uznać za elementy składowe nieruchomości ziemskiej, ze względu na jej rolniczy charakter.

Trudno uznać, że tak duże jeziora o łącznej powierzchni 158,5782 ha nie były wykorzystywane do hodowli i połowu ryb. Należy zatem przyjąć, że ten rodzaj działalności był głównym źródłem utrzymania przedmiotowego majątku i rodziny J.S. Przedmiotowe jeziora nie tylko potencjalnie mogły być użytkowane jako hodowlane, ale były rzeczywiście użytkowane przez byłego właściciela J.S. jako hodowlane.

Należy też mieć na względzie, że U.O. - pomimo uprawnienia wynikającego z § 5 i 6 rozporządzenia z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu PKWN o przeprowadzeniu reformy rolnej - z wnioskiem o uznanie, że nieruchomość nie podpada pod działanie dekretu wystąpiła w maju 2015 r., a więc po 70 latach od przejęcia tej nieruchomości. Ponadto ani U.O., ani skarżąca w postępowaniu administracyjnym nie zgłaszały wniosków dowodowych na potwierdzenie swojego stanowiska.

Te okoliczności nie pozostają bez wpływu na możliwości pozyskania dowodów istotnych dla oceny charakteru jezior.

Ministrowi - mimo podjętej próby - również nie udało się odnaleźć niezbędnej dokumentacji pozwalającej wykazać, że przed wybuchem II Wojny Światowej na wchodzących w skład majątku Jeziorach: W., Z. i S. urządzone były obwody rybackie, były one dzierżawione, czy może prowadzono na nich samodzielne gospodarstwo rybackie. W aktach sprawy brak jest także protokołu zdawczo-odbiorczego przejęcia przez Skarb Państwa majątku J. i I.S.

Natomiast znajdujące się w aktach sprawy dokumenty, tj.:

a) "Wykaz dzierżawców obwodów rybackich wydzierżawionych przez P.U.Z. S."

(k. 77 akt adm.),

b) "Wykaz gospodarstw stawowych i obwodów jeziornych i rzecznych, znajdujących się na terenie powiatu s.", datowany na 14 kwietnia 1947 r. (k. 76 akt admin.)

- nie mogą stanowić dowodu tego, że w dniu wejścia w życie dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej, tj. 13 września 1944 r., na trzech Jeziorach wchodzących w skład majątku prowadzono samodzielne gospodarstwo rybackie, czy ustanowiono obwody rybackie.

Dokumenty te stanowią jedynie - jak trafnie zauważył organ odwoławczy - dowód na funkcjonowanie takich obwodów w okresie po przejęciu majątku na rzecz Państwa.

W tych okolicznościach Minister prawidłowo stwierdził, że znajdujące się na terenie majątku J. i I.S. trzy jeziora nie służyły rybołówstwu, gdyż służyły prowadzeniu gospodarstwa rolnego w zakresie hodowli ryb.

Podkreślić również należy, że skoro ustalono rolny charakter majątku J.

i I.S., nieruchomości objętej niniejszym postępowaniem ze względu na hodowlane (hodowla ryb) jej wykorzystywanie - to zbędne było ustalanie związku funkcjonalnego z gospodarstwem rolnym funkcjonującym w przejętym majątku.

Przy czym podzielić należy stanowisko Ministra, że położony w majątku dom

i budynek gospodarczy pozostawał w funkcjonalnym związku z pozostałą częścią majątku, tj. trzema Jeziorami: W., Z. i S.

Dom mieszkalny składał się z trzech pokoi i jednej kuchni. Mieszkał w nim właściciel majątku J.S. i z żoną I. Dom niewątpliwie pełnił funkcję zarówno mieszkalną, jak i administracyjną. Zarządzenie majątkiem odbywało się z domu. W majątku bowiem brak było innego budynku, poza gospodarczym, z którego właściciel majątku mógłby zarządzać majątkiem. Dom wraz z budynkiem gospodarczym, które nie były ogrodzone ani w inny sposób wyodrębnione, znajdowały się w bezpośrednim sąsiedztwie przedmiotowych Jezior i użytku rolnego. Tworzyły one z pozostałą częścią majątku nierozerwalną całość gospodarczą i były wykorzystywane do hodowli ryb.

Wobec powyższego - w warunkach rozpoznawanej sprawy - zarzuty skargi okazały się całkowicie nieuprawnione.

Odnosząc się do zarzutu przewlekłości postępowania prowadzonego przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi stwierdzić należy, że nie mógł on odnieść zamierzonego skutku, albowiem przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie była zaskarżona decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 8 kwietnia 2021 r., a nie ocena terminowości załatwienia sprawy przez organ odwoławczy.

Sąd uznał, wbrew zarzutom skargi, że Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi rzetelnie, wnikliwie i wszechstronnie rozpatrzył stan faktyczny sprawy oraz szczegółowo wyjaśnił motywy, jakimi się kierował przy jej rozstrzyganiu. Uzasadnił przy tym przekonująco swoje stanowisko - zyskując całkowitą aprobatę Sądu, zaś wydana decyzja zawiera niezbędne elementy, o których stanowi w art. 107 § 3 k.p.a.

W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 151 p.p.a.a., skargę oddalił.