Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1834/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2023-09-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 30 ust. 6 pkt 2
journal: Dz.U. 2021 poz 2351
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Wojciech Rowiński, Sędziowie sędzia WSA Iwona Szymanowicz-Nowak (spr.), asesor WSA Iwona Ścieszka, Protokolant sekr. sąd. Katarzyna Dawejnis, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 września 2023 r. sprawy ze skargi D. C. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia 10 sierpnia 2022 r. nr 722/OPON/2022 w przedmiocie wniesienia sprzeciwu w sprawie zgłoszenia robót budowlanych oddala skargę


UZASADNIENIE

Przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie jest skarga D. C.(dalej: skarżący, strona, inwestor) na decyzję Wojewody Mazowieckiego z 10 sierpnia 2022 r. Nr 722/OPON/2022 w przedmiocie utrzymania w mocy decyzji Starosty [...] z [...] lipca 2022 r. wnoszącej sprzeciw od zgłoszenia budowy przydomowej biologicznej oczyszczalni ścieków.

Stan faktyczno-prawny sprawy przedstawia się następująco:

W dniu [...] czerwca 2022 r. do Starosty [...] wpłynęło zgłoszenie inwestora dotyczące budowy przydomowej biologicznej oczyszczalni ścieków na terenie działki nr ew. [...] we wsi O., gmina G., przy ul. [...].

Starosta [...] (dalej: Starosta, organ I instancji) decyzją z [...] lipca 2022 r. Nr [...], działając na podstawie art. 30 ust. 6 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2021 poz. 2351 ze zm., dalej: P.b.) oraz na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735 ze zm., dalej: k.p.a.), wniósł sprzeciw od ww. zgłoszenia inwestora.

W uzasadnieniu decyzji Starosta stwierdził, że zamierzenie inwestycyjne inwestora, polegające na budowie przydomowej biologicznej oczyszczalni ścieków, jest niezgodne z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy [...] (dalej: m.p.z.p.), tj. Uchwały Nr [...] Rady Miejskiej

w [...] z dnia [...] września 2000 r. (publ. Dziennik Urzędowy Województwa [...] Nr [...] z dnia [...] stycznia 2001 r. poz. [...]). Działka inwestycyjna o nr ew. [...] położona jest na terenie oznaczonym w m.p.z.p. symbolem 1MU (tereny zabudowy mieszkaniowo- usługowej). Zgodnie z § 25 ust. 1 pkt 2 lit. e) m.p.z.p., określającym zasady wyposażenia terenu 1MU w infrastrukturę techniczną, ze względu na płytko występujące wody gruntowe ustalono zakaz stosowania przydomowych oczyszczalni ścieków. Tym samym budowa przedmiotowej oczyszczalni ścieków, będąca przedmiotem zgłoszenia, jest niezgodna z m.p.z.p.

Od powyższej decyzji strona złożyła odwołanie, w którym wskazała, że zgłoszona oczyszczalnia jest w pełni biologiczna, bezpieczna i nowoczesna. Jej wysoka skuteczność pozwala na neutralizację ścieków bez ryzyka zanieczyszczenia środowiska. Powołując się na wskazane wyroki sądów administracyjnych, skarżący stwierdził, że Uchwała w sprawie przyjęcia planu miejscowego, jako akt podjęty

w ramach upoważnienia ustawowego, udzielonego gminie do tworzenia aktów prawa miejscowego, musi respektować postanowienia innych aktów prawnych powszechnie obowiązujących, czyli ustaw oraz wydanych na ich podstawie aktów. W konsekwencji

w przypadku przydomowych oczyszczalni należy odwołać się do art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Zapisy prawa miejscowego nie mogą zatem legalnie wykluczać czy ograniczać rozwiązań technicznych jakie ustawowo są dopuszczalne. Sprzeciw zgłoszony w oparciu o taki zapis stoi w sprzeczności

z porządkiem prawnym.

Wojewoda Mazowiecki (dalej: Wojewoda, organ odwoławczy) decyzją z 10 sierpnia 2022 r. Nr 722/OPON/2022, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., po rozpatrzeniu odwołania, utrzymał w mocy decyzję Starosty.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że organ I instancji słusznie wniósł sprzeciw od zgłoszonej inwestycji, powołując art. 30 ust. 6 pkt 2 P.b. z uwagi na sprzeczność zamierzenia inwestycyjnego z przepisami m.p.z.p. obowiązującego na terenie wsi O., gmina [...]. Wojewoda zwrócił uwagę na fakt, że ustalenia m.p.z.p. jasno wskazują powód, dla którego nie można sytuować na terenach 1MU przydomowych oczyszczalni ścieków, a mianowicie chodzi o płytko występujące tam wody gruntowe. Zatem nieprzestrzeganie zakazów, nakazów i ograniczeń występujących na terenie oznaczonym w planie miejscowym symbolem 1MU skutkować może wystąpieniem zagrożenia negatywnie wpływającego na środowisko i wody podziemne.

Wojewoda podniósł, że zgodnie z art. 14 ust. 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 r.

o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2018 r. poz. 1945, dalej: u.p.z.p.) miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest aktem prawa miejscowego. Stanowi więc źródło prawa powszechnie obowiązującego na obszarze działania organu, który je ustanowił. Powołał się również na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 sierpnia 1998 r., sygn. akt: IV SA 993/06, w którym stwierdzono, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest przepisem gminnym, co oznacza, że ma moc wiążącą tak jak akt normatywny i musi być respektowany bez względu na to, czy jego rozwiązania budzą stosunek krytyczny, dopóki nie zostanie zmieniony. Tym samym brak jest merytorycznych przesłanek do podjęcia innego rozstrzygnięcia, anieli wynika to z decyzji organu I instancji.

Od powyższej decyzji Wojewody skarżący wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, żądając uchylenia zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. W zarzutach skargi inwestor podniósł, że zgłoszona oczyszczalnia ścieków spełnia wymagania zawarte w rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 18 listopada 2014 r. w sprawie warunków, jakie należy spełnić przy wprowadzaniu ścieków do wód lub ziemi (Dz.U. z 2014 r. poz. 1800). W przypadku przydomowych oczyszczalni należy odwołać się do art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy

o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, a plan miejscowy nie może zawierać zapisów o wykluczeniu pewnych rozwiązań, które dopuszcza ustawa. Nie jest przy tym istotne, czy plan wprost tego zakazuje, czy dopuszcza niektóre tylko rozwiązania,

w sytuacji kiedy ustawa dopuszcza rozwiązania także inne. W obu przypadkach skutek jest ten sam. Zgłoszony sprzeciw nie ma więc waloru legalności.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Zarzuty strony pertraktował jako polemikę z poczynionymi prawidłowo ustaleniami organu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2021 r. poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą zaskarżonym aktem z punktu widzenia kryterium legalności, to jest zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania prawa materialnego. Nadto, zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2023 r. poz. 259, dalej: p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną.

W wyniku analizy akt sprawy Sąd stwierdził, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zaskarżone rozstrzygnięcie nie narusza bowiem ani prawa materialnego, ani też organ odwoławczy nie naruszył reguł procedury administracyjnej w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, bądź skutkującym wznowieniem tego postępowania. Tymczasem, zgodnie z art. 145 § 1 p.p.s.a., dopiero stwierdzenie tego rodzaju naruszenia prawa uzasadnia uwzględnienie skargi.

W pierwszej kolejności należy poczynić pewne uwagi ogólne. Rozpoczęcie procesu inwestycyjnego powinno być co do zasady poprzedzone uzyskaniem pozwolenia na budowę. Zasadę tę wyraża art. 28 ust. 1 P.b. Wyjątkiem od tej zasady jest m. in. art. 29 P.b., który określa przypadki, gdy pozwolenie nie jest wymagane.

Z kolei art. 30 P.b. wskazuje na przypadki wymagające zgłoszenia budowy organowi administracji architektoniczno-budowlanej. Jednocześnie w świetle art. 30 ust. 6 pkt 2 P.b. organ administracji architektoniczno-budowlanej wnosi sprzeciw, jeżeli budowa lub wykonywanie robót budowlanych objętych zgłoszeniem narusza ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, decyzji o warunkach zabudowy, inne akty prawa miejscowego lub inne przepisy.

Zgodnie z § 25 ust. 1 pkt 2 lit. e) m.p.z.p. (zawartym w Rozdziale 3) plan ustala

w zakresie kanalizacji sanitarnej "zakaz stosowania przydomowych oczyszczalni ścieków" ze względu na płytko występujące wody gruntowe.

Organy administracji publicznej w ramach zasady praworządności zawartej w art. 6 k.p.a. działają na podstawie i w granicach prawa, co oznacza, że muszą uwzględniać również przepisy prawa miejscowego, a takim aktem jest plan miejscowy (art. 14 ust. 8 u.p.z.p.). Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej w art. 87 ust. 2 również przewiduje akty prawa miejscowego jako źródła powszechnie obowiązującego prawa.

Zatem organy orzekające w tej sprawie prawidłowo zastosowały dyspozycję art. 30 ust. 6 pkt 2 P.b., skoro inwestycja narusza zapisy m.p.z.p., w którym lokalny prawodawca jasno uzasadnił, dlaczego wprowadził na obszarze wsi O. zakaz stosowania przydomowych oczyszczalni ścieków. Jest to spowodowane zbyt płytko występującymi wodami gruntowymi.

Faktem jest, że w świetle art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r.

o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz.U. z 2023 r. poz. 1469, dalej: u.c.p.g.) właściciele nieruchomości zapewniają utrzymanie czystości i porządku m. in. przez przyłączenie nieruchomości do istniejącej sieci kanalizacyjnej lub, w przypadku gdy budowa sieci kanalizacyjnej jest technicznie lub ekonomicznie nieuzasadniona, wyposażenie nieruchomości w zbiornik bezodpływowy nieczystości ciekłych lub

w przydomową oczyszczalnię ścieków bytowych, spełniające wymagania określone

w przepisach odrębnych; przyłączenie nieruchomości do sieci kanalizacyjnej nie jest obowiązkowe, jeżeli nieruchomość jest wyposażona w przydomową oczyszczalnię ścieków spełniającą wymagania określone w przepisach odrębnych.

Skarżący w zasadzie nie kwestionuje, że planowane zamierzenie budowlane jest sprzeczne z ustaleniami obowiązującego na tym terenie m.p.z.p. Podnosi jednak wobec planu zarzuty sprzeczności z przepisem ustawowym – art. 5 ust. 1 pkt 2 u.c.p.g.

W ocenie Sądu organ architektoniczno-budowlany, dokonując sprawdzenia zgodności inwestycji z ustaleniami m.p.z.p. (prawa miejscowego), musi dokonać jego wykładni, która nie może polegać na odmowie jego zastosowania. Zatem sprzeczność objętego zgłoszeniem zamiaru realizacji inwestycji z zapisami § 25 ust. 1 pkt 2 lit. e) m.p.z.p. uprawniała organ I instancji do zgłoszenia sprzeciwu wobec zgłoszenia,

a Wojewodę do utrzymania w mocy tego decyzji o sprzeciwie.

Podkreślić przy tym należy, że ustalanie, czy sprzeczne z zapisami planu miejscowego zamierzenie inwestycyjne jest dozwolone przepisami wyższej rangi niż akt prawa miejscowego, nie leżało w kompetencji organu architektoniczno- budowlanego, gdyż taka sytuacja nie mieści się w ramach uprawnień tego organu, a jej wystąpienie otwiera jedynie możliwość stwierdzenia nieważności aktu prawa miejscowego na wniosek uprawnionych podmiotów.

Skarżący nie jest pozbawiony uprawnień procesowych, bowiem przysługuje mu skarga na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (j.t. Dz. U. z 2023 r. poz. 40, dalej: u.s.g.). Zgodnie z jego treścią może zaskarżyć uchwałę w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi O. do sądu administracyjnego jako sprzecznego z art. 5 ust. 1 pkt 2 u.c.p.g. Jeśli skarga zostanie uwzględniona, odpowiedni zapis tego planu zostanie unieważniony.

Zdaniem składu rozpoznającego sprawę nie jest rzeczą Sądu, by w niniejszej sprawie orzekać i wypowiadać się wiążąco w zupełnie innym przedmiocie, który powinien wynikać ze złożonej wcześniej skargi mającej podstawę w art. 101 u.s.g. Nie przesądzając kwestii niezgodności przepisów prawa miejscowego z przepisami ustawy zauważyć trzeba, że jej ocena nie może nastąpić w trakcie rozstrzygania spraw przez organy administracji, które nie zostały wyposażone w narzędzia do rozwiązywania

w praktyce tego rodzaju problemów. Organy administracji architektoniczno-budowlanej czy inne organy administracji publicznej nie są uprawnione do dokonywania rozporoszonej kontroli uregulowań planów miejscowych z prawem ustawowym lub konstytucyjnym (zob. wyroki WSA w Krakowie: z 23 maja 2018 r., sygn. akt II SA/Kr 458/18, z 30 listopada 2021 r., sygn. akt II SA/Kr 1022/21, oba publ. cbosa).

Takie stanowisko jest akceptowalne w orzecznictwie sądów administracyjnych

w tego rodzaju sprawach (por. np. wyroki WSA w Gliwicach z 21 października 2019 r., sygn. akt II SA/Gl 684/19, z 20 stycznia 2023 r., sygn. akt II SA/Gl 1454/22, wyrok WSA

w Krakowie z 30 listopada 2021 r., sygn. akt II SA/Kr 1022/21, wyroki WSA

w Warszawie z 28 lutego 2022 r., sygn. akt VII SA/Wa 2452/21 i z 15 marca 2023 r., sygn. akt VII SA/Wa 2080/22, wyroki WSA w Poznaniu z 14 lipca 2023 r., sygn. akt II SA/Po 193/23, z 16 marca 2023 r., sygn. akt II SA/Po 777/22, wyrok WSA w Kielcach

z 31 sierpnia 2022 r., sygn. akt II SA/Ke 327/22, wszystkie publ. cbosa). Zwolennicy tej koncepcji wskazują, że wyeliminowanie wadliwego aktu z obrotu następuje

w określonym postępowaniu, w którym bada się ewentualne istotne naruszenia prawa.

Jednak na tle przedmiotowego zagadnienia zarysowało się również drugie, przeciwstawne stanowisko, które dopuszcza możliwość orzeczenia przez Sąd

w przedmiotowej sprawie wyłącznie w oparciu o przepis ustawowy art. 5 ust. 1 pkt 2 u.c.p.g., z pominięciem sprzecznych z tym przepisem zapisów planu miejscowego (zob. wyrok WSA w Łodzi z 3 lutego 2022 r., sygn. akt II SA/Łd 829/21, wyrok WSA w Opolu z 7 lipca 2020 r., sygn. akt II SA/Op 16/20, wyrok WSA w Olsztynie z 10 listopada 2020 r., sygn. akt II SA/Ol 555/20, wyrok WSA w Krakowie z 28 marca 2018 r., sygn. akt II SA/Kr 150/18 ze zdaniem odrębnym, wyrok WSA w Gdańsku z 14 kwietnia 2010 r., sygn. I SA/Gd 49/10, wszystkie publ. cbosa).

Zdaniem składu orzekającego z przyczyn systemowych należy opowiedzieć się za pierwszym z zaprezentowanych stanowisk, bowiem przepisy u.s.g. przewidują

i regulują tryby postępowań, w wyniku których może dojść do wyeliminowania z obrotu (stwierdzenia nieważności) planu lub jego części. Po pierwsze - akt ten podlega kontroli Wojewody, który własnym działaniem lub poprzez wniesienie skargi do sądu administracyjnego może doprowadzić do stwierdzenia nieważności uchwały (art. 90

i następne), a po drugie - zapisy planu mogą być skutecznie kwestionowane, jak już wyżej wskazano - w kierowanej do sądu administracyjnego skardze indywidualnej osoby, której interes prawny został naruszony (art. 101 u.s.g.). Dopóki w tych trybach zapis planu nie zostanie usunięty, dopóty służy mu domniemanie zgodności z prawem. To domniemanie organ, a następnie Sąd rozpoznający sprawę z zakresu Prawa budowlanego, w której warunkiem zgody na realizację inwestycji jest brak sprzeczności z planem, muszą uwzględnić.

Mając powyższe na uwadze, Sąd nie podzielił poglądu skarżącego, zawartego

w skardze i zgodnego z ww. drugim stanowiskiem. Skarżący ma uprawnienia procesowe, by ewentualnie podważyć kwestionowane zapisy m.p.z.p., musi jednak wykazać w tym zakresie odpowiednią inicjatywę. Zarówno Starosta, jak i Wojewoda prawidłowo zatem zastosowały art. 30 ust. 6 pkt 2 P.b. i wniosły sprzeciw do zgłoszenia dokonanego przez stronę.

Z powyższych względów skarga nie mogła odnieść skutku i jako nieuzasadniona podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a.