Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 41/23
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-05-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
658
Hasła tematyczne: Przewlekłość postępowania
Skarżony organ: Minister Rozwoju, Pracy i Technologii
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 149
journal: Dz.U. 2023 poz 259
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Dnia 26 maja 2023 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Rudnicka Sędziowie Sędzia NSA Monika Nowicka (spr.) Sędzia del. WSA Agnieszka Miernik po rozpoznaniu w dniu 26 maja 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Rozwoju i Technologii od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 września 2022 r., sygn. akt IV SAB/Wa 295/22 w sprawie ze skargi J. P., M.W., G. W., J. W., E. K., M.W., P. W., M. W., N.G. i W.W. na bezczynność oraz przewlekłe prowadzenie postępowania przez Ministra Rozwoju i Technologii w przedmiocie rozpatrzenia wniosku o stwierdzenie nieważności orzeczenia oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 22 września 2022 r. (sygn. akt IV SAB/Wa 295/22), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi: J. P., M.W., G. W., J. W., E. K., M.W., P. W., M. W., N.G. i W.W. na bezczynność oraz przewlekłe prowadzenie postępowania przez Ministra Rozwoju i Technologii w przedmiocie rozpatrzenia wniosku o stwierdzenie nieważności orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej Urząd Spraw Wewnętrznych w [...] z dnia 8 stycznia 1972 r., nr [...] i orzekając – na zasadzie art. 149 § 1 pkt 1 i 3, § 1a, § 2 w zw. z art. 154 § 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej: "p.p.s.a.) –

1. zobowiązał Ministra Rozwoju i Technologii do rozpatrzenia wniosku J. P., M.W., G. W., J. W., E. K., M.W., P. W., M. W., N.G. i W.W. z dnia 21 sierpnia 2019 r. o stwierdzenia nieważności w/w orzeczenia w terminie jednego miesiąca od dnia doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi sprawy;

2. stwierdził, że Minister Rozwoju i Technologii dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania w rozpatrzeniu wniosku, o którym mowa w punkcie 1 wyroku;

3. stwierdzi, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez Ministra Rozwoju i Technologii miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa;

4. przyznał od Ministra Rozwoju i Technologii solidarnie na rzecz J. P., M.W., G. W., J. W., E. K., M.W., P. W., M. W., N.G. i W.W. sumę pieniężną w wysokości 2.000 zł;

5. zasądził od Ministra Rozwoju i Technologii solidarnie na rzecz: J. P., M.W., G. W., J. W., E. K., M.W., P. W., M. W., N.G. i W.W. kwotę 750 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

W skardze kasacyjnej, zaskarżając powyższy wyrok w całości, Minister Rozwoju i Technologii, zarzucił Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie naruszenie:

1) - na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a.- prawa materialnego, to jest:

a) art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 1491, dalej jako: "ustawa nowelizująca") w zw. z art. 105 § 1 w zw. z art. 104 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r., poz. 2000) - przez błędną wykładnię polegającą na niewłaściwym uznaniu, że przepis prawa stanowiący, że postępowanie ulega umorzeniu z mocy prawa, którym w niniejszej sprawie jest art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej, nie uchyla obowiązku zakończenia sprawy administracyjnej wydaniem decyzji administracyjnej, podczas gdy z treści art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej wynika jednoznacznie, że umorzenie postępowania następuje z mocy prawa po zaistnieniu obiektywnych, wskazanych w tym przepisie przesłanek a zarazem brak jest podstawy prawnej w ustawie nowelizującej, jak i samym KPA do wydania decyzji deklaratoryjnej stwierdzającej ten skutek,

b) art. 105 § 1 k.p.a. w zw. z art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej - przez niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, że organ powinien umorzyć postępowanie (w formie decyzji), które wcześniej uległo umorzeniu z mocy samego prawa,

c) 104 § 1 k.p.a. w zw. z art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej – poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, że wystarczającą podstawę do wydania decyzji administracyjnej potwierdzającej umorzenie postępowania z mocy prawa, stanowi obowiązująca w doktrynie i orzecznictwie zasada domniemania załatwiania spraw w formie decyzji administracyjnej oraz potrzeba zapewnienia stronom postępowania możliwości kontroli instancyjnej oraz sądowoadministracyjnej działalności organu, podczas gdy brak jest przepisu mogącego stanowić podstawę do wydania takiej decyzji, co jest wynikiem celowego działania ustawodawcy, natomiast organy administracji publicznej są zobowiązane do działania na podstawie przepisów prawa,

2) - na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. - naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to jest:

a) art. 141 § 4 w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a. - poprzez sformułowanie nieprzekonującego uzasadnienia (kluczowej dla sprawy) oceny o konieczności wydania decyzji administracyjnej potwierdzającej umorzenie postępowania na mocy art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej i nieodniesienie się do obszernego uzasadnienia stanowiska organu zawartego w odpowiedzi na skargę,

b) art. 3 § 1 w zw. z art. 133 § 1 i art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej poprzez:

- wadliwą kontrolę działania Ministra Rozwoju i Technologii dokonaną z pominięciem całokształtu okoliczności sprawy, z których wynikało, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej Urząd Spraw Wewnętrznych w [...] z dnia 8 stycznia 1972 r., nr [...] w części - tj. w zakresie odszkodowania za działki nr [...] - zostało umorzone z mocy prawa na podstawie art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej, z dniem 16 września 2021 r., a więc z tym dniem zostało zakończone, o czym organ poinformował w piśmie z dnia 13 października 2021 r.,

- uchylenie się przez Sąd od rozpoznania istoty sprawy, tj. od oceny, na podstawie akt sprawy i stanowiska organu zawartego w odpowiedzi na skargę oraz w piśmie z dnia 13 października 2021 r., czy zaistniały okoliczności wskazane w art. 2 ust. 2 ustawy nowelizacyjnej, powodujące skutek w postaci umorzenia postępowania nadzorczego z mocy prawa,

c) art. 149 § 1 pkt 1 i 3 p.p.s.a. w zw. z art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej - poprzez uwzględnienie skargi na przewlekłość i niezasadne zobowiązanie organu do wydania decyzji kończącej postępowanie w sytuacji, gdy postępowanie w sprawie objętej skargą na bezczynność i przewlekłość uległo umorzeniu z mocy prawa, z dniem 16 września 2021 r., a więc w dacie orzekania przez Sąd było już zakończone,

d) art. 141 § 4 w zw. z art. 153 p.p.s.a. - poprzez sformułowanie w uzasadnieniu kwestionowanego orzeczenia wiążącej organ oceny prawnej o konieczności wydania decyzji administracyjnej w sprawie, która uległa umorzeniu z mocy prawa na skutek ziszczenia się przesłanek wskazanych w art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej, która to ocena spowoduje wydanie przez organ decyzji administracyjnej bez istniejącej w obowiązujących przepisach podstawy prawnej,

e) art. 149 § 1a w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a. i art. 35 § 3 oraz § 5 k.p.a. - poprzez uznanie, że przewlekłe prowadzenie przez organ postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa, która to ocena dokonana została z pominięciem całości okoliczności indywidualnych sprawy;

f) art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 oraz art. 133 § 1 p.p.s.a. - poprzez przyznanie na rzecz skarżących sumy pieniężnej w wysokości 2000 zł, pomimo braku istnienia okoliczności wskazujących na konieczność zastosowania środka dyscyplinującego organ do zakończenia postępowania, braku istnienia okoliczności wskazujących, że skarżący na skutek oczekiwania na rozpoznanie wniosku doznali dolegliwości lub niedogodności.

Wskazując na powyższe podstawy kasacyjne, skarżący organ wnosił o uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi, ewentualnie - przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wraz z zasądzeniem zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.

Nadto skarżący oświadczył, że zrzeka się rozpoznania skargi kasacyjnej na rozprawie.

Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została wniesiona.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. (Dz. U. z 2023 r. poz. 259), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania, a które to okoliczności w tym przypadku nie zachodziły. Tak więc, postępowanie kasacyjne w niniejszej sprawie polegało wyłącznie na badaniu zasadności zarzutów, przytoczonych w w/w skardze.

Zarzuty te zostały oparte na obu podstawach kasacyjnych, wymienionych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., ale ponieważ były one ze sobą ściśle powiązane, uzasadniało to ich łączne rozpoznanie.

Zaskarżonym wyrokiem Sąd Wojewódzki uwzględnił skargę: J. P., M.W., G. W., J. W., E. K., M.W., P. W., M. W., N.G. i W.W. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Ministra Rozwoju i Technologii wszczętego wnioskiem w/w osób w przedmiocie stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej Urząd Spraw Wewnętrznych w [...] z dnia 8 stycznia 1972 r., nr [...]. Uznał bowiem, iż: po pierwsze, postępowanie to nie zostało zakończone w dacie wyrokowania a po drugie, że Minister, prowadząc je, (cyt.): "z przyczyn przez niego zawinionych działał przewlekle przez okres kilkunastu miesięcy".

W uzasadnieniu swego stanowiska Sąd Wojewódzki wyjaśnił przede wszystkim, że nie podziela twierdzenia organu, iż postępowanie w niniejszej sprawie zostało zakończone w związku ze skierowaniem do skarżących informacji, zawartej w piśmie z dnia 13 października 2021 r., gdyż (cyt.): "W orzecznictwie i doktrynie obowiązuje bowiem zasada domniemania załatwiania spraw w formie decyzji administracyjnej. Nie jest zgodne z zasadami konstytucyjnymi takie postępowanie organów wykonujących administrację publiczną, w którym wnioski jednostki załatwiane są poza postępowaniem jurysdykcyjnym (wyrok NSA z 23 lutego 2005 r., sygn. sygn. akt I OSK 1185/04). Sprawa administracyjna, która powinna być zakończona wydaniem decyzji administracyjnej nie może być załatwiona poprzez przesłanie wnioskodawcy pisma informującego o tym, że nie istnieje podstawa do prowadzenia postępowania. Takie działanie pozbawia wnioskodawcę uprawnień procesowych wynikających z Kodeksu postępowania administracyjnego, uniemożliwia wnioskodawcy zakwestionowanie stanowiska organu przez skorzystanie z przewidzianych prawem środków odwoławczych (wyrok NSA z 20 września 2012 r., sygn. akt I OSK 1108/11). Takiego obowiązku nie uchyla przepis prawa stanowiący, że postępowanie ulega umorzeniu z mocy prawa. Istnienie takiej normy prawa oznacza, że wydana na jej podstawie decyzja będzie miała jedynie charakter deklaratoryjny. Przesłanki do umorzenia postępowania mogą wymagać przeprowadzenia postępowania dowodowego i być przedmiotem sporu. Organ jest zatem zobowiązany zbadać, czy przesłanki te zostały spełnione w danym postępowaniu, a jeżeli uzna, że skutek w postaci umorzenia postępowania nieważnościowego z mocy prawa wystąpił, ma obowiązek wydać decyzję o umorzeniu postępowania, jako skonkretyzowany akt stosowania prawa w sprawie indywidualnej. W przeciwnym razie strona postępowania zostaje pozbawiona możliwości kontroli prawidłowości umorzenia postępowania zarówno w postępowaniu administracyjnym - odwoławczym, jak i w postępowaniu sądowoadministracyjnym – skargowym." Powyższe oznaczało zatem, że - w dacie orzekania przez Sąd Wojewódzki (to jest w dniu 22 września 2022 r.) w/w postępowanie nadzorcze, prowadzone przez Ministra, nie zostało zakończone.

Z tym stanowiskiem nie zgadzał się organ, który w skardze kasacyjnej podnosił, że z treści art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej wynika jednoznacznie, że umorzenie postępowania następuje z mocy prawa po zaistnieniu obiektywnych, wskazanych w tym przepisie przesłanek a zatem brak było podstawy prawnej do wydania w omawianym przypadku decyzji deklaratoryjnej, stwierdzającej ten skutek. Na poparcie w/w tezy w uzasadnieniu skargi kasacyjnej - jej autor - powoływał się przy tym na stanowisko Przewodniczącej Podkomisji stałej do spraw nowelizacji Kodeksu pracy oraz Kodeksu postępowania administracyjnego, wyrażone na posiedzeniu odbywającym się w dniu 24 czerwca 2021 r. podczas obrad nad projektem nowelizacji KPA, a zgodnie z którym zbędne było w omawianym przypadku wydawanie decyzji umarzającej postępowanie nadzorcze. Ponadto skarżący organ odwoływał się także do analogicznego poglądu, wyrażonego przez Wiceministra Sprawiedliwości - Sebastiana Kaletę, nadmieniając jednocześnie, iż aktualnie toczą się prace legislacyjne w ramach których, (cyt.): "planowana jest zmiana Kodeksu postępowania administracyjnego wyłączająca możliwość wydawania decyzji w takich przypadkach, jaki wystąpił w niniejszej sprawie".

Minister, wskazując na określone przepisy ustaw materialnoprawnych, podnosił także, że w sytuacji, w której ustawodawca przewiduje obowiązek wydania decyzji, która będzie potwierdzała skutek, następujący z mocy prawa, daje temu wyraz poprzez stwierdzenie zaistnienia tego rodzaju obowiązku w treści określonego przepisu.

W związku z powyższym, skład orzekający pragnie wyjaśnić, że zgodnie z art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej, do postępowań administracyjnych w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy ostateczną decyzją lub postanowieniem, stosuje się przepisy ustawy zmienianej w art. 1, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą. Przepis ten wprowadza zatem unormowanie, zgodnie z którym w określonej w nim sytuacji - z mocy prawa - dochodzi do umorzenia prowadzonego postępowania administracyjnego z dniem wejścia w życie ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. poz. 1491), czyli z dniem 16 września 2021 r. Wprawdzie przy tym w w/w przepisie nie jest powiedziane expressis verbis, iż umorzenie postępowania winna w tym przypadku potwierdzać decyzja administracyjna, ale – jak podkreślił to Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 14 grudnia 2022 r. (sygn. akt I OSK 1979/22, LEX nr 3444824) – przepis ten w żadnej części swej dyspozycji nie zwalnia też organu z obowiązku wydania aktu o mocy deklaratoryjnej. Umorzenie postępowania, w oparciu o art. 105 k.p.a. każdorazowo, bez względu na przyczynę, o ile zaistnieją przesłanki prawem przewidziane, winno nastąpić w formie decyzji administracyjnej. Podobnie, jak rozpatrzenie wniosku o stwierdzenie nieważności, każdorazowo winno zakończyć się wydaniem, jednej z przewidzianych ustawą Kodeks postępowania administracyjnego, decyzji.

Dodać w tym miejscu trzeba, że tego rodzaju pogląd jest przyjmowany w orzecznictwie sądowoadministracyjnym w zdecydowanie przeważającej mierze i podziela go również skład orzekający. Uzasadnieniem bowiem stanowiska, w myśl którego zwrot: "Postępowanie administracyjne (...) umarza się z mocy prawa", jakim posługuje się w/w art. 2 pkt 2 ustawy nowelizującej, wymaga potwierdzenia odpowiednim aktem – decyzją administracyjną lub wyrokiem sądu opartym na art. 145 § 3 p.p.s.a., jest konieczność dochowania pewności prawa i bezpieczeństwa prawnego (vide np. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 10 sierpnia 2022 r. sygn. akt I OSK 716/22, z dnia 4 października 2022 r. sygn. akt I OSK 1250/22, z dnia 11 października 2022 r. sygn. akt I OSK 1602/2021, z dnia 19 października 2022 r. sygn. akt I OSK 1546/22, dnia 8 listopada 2022 r. sygn. akt I OSK 1548/22, z dnia 9 listopada 2022 r. sygn. akt I OSK 1284/22, z dnia 17 listopada 2022 r. sygn. akt I OSK 1845/22, z dnia 18 listopada 2022 r. sygn. akt I OSK 1862/22, z dnia 24 listopada 2022 r. I OSK 1869/22 oraz z dnia 1 grudnia 2022 r. sygn. akt I OSK 1995/22 i z dnia 14 grudnia 2022 r. I OSK 1979/22.

Analogiczny zresztą pogląd jest wyrażany w doktrynie, w której akcentuje się, że "Postępowania administracyjne niezakończone ostateczną decyzją lub postanowieniem, które w myśl art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. zostały umorzone z mocy prawa, organ prowadzący postępowanie musi formalnie "zamknąć" wydaniem "orzeczenia" (...), czyli musi wydać w tej materii deklaratoryjną decyzję administracyjną." (vide np.: W. Chróścielewski, "Wątpliwości dotyczące rozwiązań przyjętych w nowelizacji Kodeksu postępowania administracyjnego z 2021 r. odnoszących się do przedawnienia stwierdzenia nieważności decyzji", ZNSA 2021, nr 5, s. 9-26).

Okoliczność natomiast, że niektóre osoby, pełniące funkcje publiczne, zajmują inne stanowisko niż to, które przyjmuje orzecznictwo, nie miało w tym przypadku skuteczności prawnej, zaś fakt, iż – jak podnosił w uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor - planowana jest w przyszłości zmiana Kodeksu postępowania administracyjnego wyłączająca możliwość wydawania decyzji w takich przypadkach, jaki wystąpił w niniejszej sprawie, przemawia właśnie za prawidłowością przyjętą przez Sąd I instancji wykładni prawa. Jeśli bowiem z obecnie istniejącego unormowania prawnego miałoby wynikać, to co sugeruje skarżący organ, to planowana zmiana przepisów nie byłaby konieczna.

Dodać też trzeba, że nie można było również zrównywać sposobu regulowania zagadnień prawnomaterialnych z unormowaniami procesowymi. O ile bowiem te pierwsze przyznają określonym podmiotom stosowne prawa (lub nakładają na nie pewne obowiązki) w zależności od woli (w danym przypadku) ustawodawcy, to przepisy procesowe zawsze stanowią dla stron (a przynamniej powinny stanowić) gwarancje realizacji przyznanych im prawem materialnym w danym przypadku uprawnień.

Z tych powodów zarzuty kasacyjne, oparte na: art. 2 ust. 2 ustawy nowelizacyjnej, art. 105 § 1 w zw. z art. 104 § 1 k.p.a. a także art. 149 § 1 pkt 1 i 3 p.p.s.a. nie były usprawiedliwione.

Niezasadne też okazały się zarzuty procesowe, takie jak: art. 3 § 1 w zw. z art. 133 § 1 i art. 141 § 4 p.p.s.a.

Zgodnie z art. 3 § 1 p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Przepis ten zatem ma wyłącznie charakter ustrojowy a wydanie wyroku, niezgodnego z oczekiwaniem skarżącego organu, nie mogło być utożsamiane z uchybieniem powołanej normie. Nie ma bowiem żadnych podstaw do przyjęcia, iż Sąd Wojewódzki nie dokonał w niniejszym przypadku takiej kontroli albo, że ocenę swoją oparł na innym kryterium niż zgodność zaskarżonej decyzji z prawem.

Na zasadzie art. 133 §1 p.p.s.a., sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy (...). Również i w tym przypadku skład orzekający nie dostrzegł wystąpienia istotnego uchybienia w/w normie. Nic nie wskazywało bowiem na to, że Sąd Wojewódzki oparł swoje orzeczenie na innym materiale dowodowym, niż ten który wynikał z akt przedmiotowej sprawy, albo, ze nie uwzględnił dowodów, mających w niej znaczenie dla rozstrzygnięcia.

Nie można też było mówić, iż zaskarżony wyrok został wydany z istotnym naruszeniem art. 141 § 4 p.p.s.a. Sąd Wojewódzki bowiem w uzasadnieniu swego wyroku dokładnie przedstawił stan sprawy, przytoczył zarzuty podniesione w skardze, stanowiska stron, podał podstawę prawną rozstrzygnięcia i ją wyjaśnił. W szczególności wskazał, że wniosek o stwierdzenie nieważności orzeczenia z 1972 r. wpłynął do organu w dniu 26 sierpnia 2019 r. Pierwsze czynności w sprawie Minister podjął w dniu 11 września 2019 r. i miały one na celu zgromadzenie akt archiwalnych sprawy. Podstawową dokumentację sprawy organ uzyskał w dniu 21 października 2019 r. a następnie podejmował czynności związane z ustaleniem kręgu stron postępowania. W tym celu za pismami z dnia 8 lipca 2021 r., Minister zwrócił się do Sądu Rejonowego w Białymstoku o nadesłanie informacji o toczących się postępowaniach spadkowych wraz z adresami spadkobierców oraz do pełnomocnika wnioskodawców o nadesłanie informacji dotyczącej toczących się postępowań spadkowych. Wcześniej zaś, pismami z 27 stycznia 2021 r. i 7 lipca 2021 r. zawiadamiał też skarżących o niezałatwieniu sprawy w terminie ze względu na konieczność zgromadzenia materiału dowodowego i za każdym razem wskazywał przewidywany nowy termin załatwienia sprawy, odpowiednio dzień 31 marca 2021 r. i dzień 31 sierpnia 2021 r. Ostatecznie natomiast pismem z dnia 13 października 2021 r. Minister poinformował strony, że postępowanie nieważnościowe uległo umorzeniu z mocy prawa z dniem 16 września 2021 r., a tym samym przedmiotowe postępowanie zostało zakończone.

Podsumowywując powyższe postępowanie organu, Sąd Wojewódzki stwierdził zatem, że organ pierwsze czynności w sprawie podjął po kilkunastu dniach od wpływu wniosku wszczynającego postępowanie administracyjne, a kolejne, sprowadzające się do zadośćuczynienia trybowi określonemu art. 36 § 1 k.p.a., po upływie ponad roku od otrzymania ostatniej korespondencji w sprawie (pisma AP w Białymstoku – wpływ do organu 21 października 2019 r.). Natomiast ustalenia kręgu stron postępowania, statusu wnioskodawców jako spadkobierców adresatów orzeczenia, organ zaczął czynić dopiero w dniu 8 lipca 2021 r., czyli po upływie nowego terminu, wyznaczonego na rozpoznanie wniosku o stwierdzenie nieważności (31 marca 2021r.). Następnie, po wniesieniu przez strony ponaglenia (18 czerwca 2021 r.) i po upływie kolejnego nowego terminu wyznaczonego na rozpoznanie sprawy (31 sierpnia 2021 r.), pismem z dnia 13 października 2021 r. zawiadomił już tylko wnioskodawców o zakończeniu sprawy w postępowaniu nieważnościowym - umorzeniu z mocy prawa na podstawie art. 2 ust. 2 ustawy z 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy Kodeks postępowania administracyjnego.

W związku z tym – zdaniem Sądu Wojewódzkiego – przedstawione wyżej postępowanie Ministra nosiło znamiona przewlekłego prowadzenia postępowania. Zdaniem składu orzekającego, istotne było przy tym to, że powyższe stanowisko Sąd Wojewódzki odnosił jedynie do tej części postępowania administracyjnego, która nie obejmowała: okresu ustawowo przewidzianego na załatwienie sprawy, tj. dwóch miesięcy (w trakcie których nie można było zarzucić organowi pozostawania w zwłoce), okresu zawieszenia biegu terminów ze względu na stan epidemii, liczony od dnia 14 marca 2020 r. do dnia 24 maja 2020 r., okresów w trakcie których organ podejmował czynności w postępowaniu (około dwóch miesięcy) oraz okresu od dnia 13 października 2021 r. do dnia 22 września 2022 r., czyli ponad dziesięciu miesięcy, kiedy to organ pozostawał w przeświadczeniu definitywnego zakończenia sprawy prowadzonej na wniosek skarżących w trybie nieważnościowym. W rezultacie zatem Sąd Wojewódzki przyjął, że Minister przez pozostały okres czasu, to jest okres kilkunastu miesięcy, jak wyżej wspomniano, prowadził postępowanie w sposób przewlekły Z akt sprawy wynikało bowiem, że ustalenie kręgu stron postępowania, a także pozyskanie materiału dowodowego nie wymagało w tym przypadku ogromnego nakładu pracy ze strony organu. Po tych czynnościach organ milczał zaś w sprawie przez okres kilku miesięcy, jedynie dwukrotnie przedłużając postępowanie, wyznaczał nowe terminy jego zakończenia, a których następnie nie dotrzymał. Generalnie też organ podejmował czynności w sprawie w dużych odstępach czasu.

W ocenie Sądu Wojewódzkiego, stwierdzona przewlekłość postępowania miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, gdyż stan przewlekłości był w tym przypadku oczywisty i nie dawał się pogodzić z regułami demokratycznego państwa prawa. Na taką ocenę – jak podkreślił Sąd I instancji - rzutował zwłaszcza zbyt długi okres prowadzenia sprawy, niemający uzasadnienia ani w stopniu jej skomplikowania, ani w konieczności prowadzenia postępowania dowodowego. Ponadto organ nie zastosował się także do wyznaczanych przez siebie - w trybie art. 36 k.p.a. - terminów i nie rozstrzygnął sprawy zaraz po wniesieniu ponaglenia przez strony.

Jak z powyższego zatem wynika, akcentowany w skardze kasacyjnej brak szczegółowego omówienia przez Sąd Wojewódzki treści, zawartych w odpowiedzi na skargę, nie wpływał na treść wyroku. W odpowiedzi na skargę organ opisał bowiem przebieg postępowania nadzorczego w sposób zbieżny z tym, co ustalił Sąd I instancji a przeważająca część tego pisma poświęcona była wykładni art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej oraz przedstawieniu obciążenia obowiązkami służbowymi pracowników urzędu. Problemy w prawidłowym jednak zorganizowaniu pracy urzędu nie są okolicznościami, które mogą być brane pod uwagę przy ocenie bezczynności organu lub prowadzenia przezeń postępowania w sposób przewlekły. Okoliczności te nie mogą bowiem zwalniać organu z obowiązku prowadzenia postępowania administracyjnego zgodnie z zasadami przewidzianymi w kodeksie postępowania administracyjnego.

Skoro zaś dokonana przez Sąd Wojewódzki ocena postępowania prowadzonego przez Ministra Rozwoju i Technologii pomijała ten okres czasu, jaki upłynął licząc od dnia wejścia w życie ustawy nowelizacyjnej z 2019 r. do dnia wyrokowania, to nie można było twierdzić, że pogląd Sądu I instancji o konieczności wydania decyzji administracyjnej potwierdzającej umorzenie postępowania (jako pogląd nie w pełni oczywisty), miał jakikolwiek wpływ na merytoryczną treść zaskarżonego wyroku, zwłaszcza zaś na przyjęcie poglądu o rażącym naruszeniu przez organ prawa.

W ocenie składu orzekającego, ocena postępowania Ministra, dokonana przez Sąd Wojewódzki a sprowadzająca się do przyjęcia, że przewlekłość postępowania nadzorczego miała w tym przypadku charakter rażący, nie budzi zatem zastrzeżeń. W szczególności o powyższym świadczy bowiem fakt, że mimo, iż wniosek o stwierdzenie nieważności wpłynął do organu w sierpniu 2019 r. to czynności, związane z ustaleniem kręgu osób, którym przysługiwał w tym postępowaniu status strony, a więc z ustaleniem danych o znaczeniu podstawowym, organ podjął dopiero po upływie bez mała dwóch lat. Powoływanie się zaś w skardze kasacyjnej na trudności kadrowe i organizacyjne organu, zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego a także Sądu Najwyższego, jak wyżej wspomniano, nie zwalniały organu z obowiązku respektowania terminów, określonych ustawowymi przepisami proceduralnymi. Kwestie te organ winien więc rozwiązywać we własnym zakresie.

Z tych powodów niezasadne okazały się także zarzuty oparte na art. 149 § 1a i § 2 p.p.s.a.

Zgodnie z art. 149 § 2 p.p.s.a., sąd, w przypadku, o którym mowa w §1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6.

Zasądzając od Ministra Rozwoju i Technologii solidarnie na rzecz: J.P., M.W., G.W., J. W., E. K., M.W., P.W., M.W., N. G., W.W. sumę pieniężną w wysokości 2.000 zł, w związku ze stwierdzoną rażącą przewlekłością prowadzonego przez ten organ postępowania, Sąd Wojewódzki wskazał na funkcję represyjno-prewencyjną i kompensacyjną w/w świadczenia oraz wyjaśnił, że przyznanie tego rodzaju sumy pieniężnej jest oparte na uznaniu sędziowskim. W ocenie zaś Sądu I instancji, okoliczności rozpoznawanej sprawy uzasadniały jej przyznanie, choć w wysokości zweryfikowanej w stosunku do pierwotnego żądania (2.500 zł). Przyznana suma winna być bowiem traktowana jako pewnego rodzaju rekompensata za rozpoznawanie sprawy w postępowaniu administracyjnym z naruszeniem prawa.

W ocenie składu orzekającego, powyższego stanowiska nie podważa skutecznie skarga kasacyjna, w której w szczególności wskazywano na brak istnienia okoliczności przemawiających za koniecznością zastosowania w tym przypadku środka dyscyplinującego oraz kwestionowano fakt doznania przez strony postępowania jakichkolwiek dolegliwości spowodowanych oczekiwaniem na rozpoznanie wniosku. Wyjaśnić bowiem w tym miejscu należy, że celowość przyznania stronie sumy pieniężnej, o której mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a., uzasadnia się przeciwdziałaniem sytuacji, w której strona postępowania ponosi szkodę (w szerokim tego słowa znaczeniu) na skutek m. in. przewlekłego procedowania przez organ, gdyż niejednokrotnie opóźnienia w tym względzie mogą doprowadzić do powstania nieodwracalnych skutków zarówno prawnych, jak i faktycznych, a kiedy to ocena legalności zaskarżonego działania albo zaniechania administracji publicznej traci swój podstawowy i pierwotny sens (vide: W. Piontek, Ruch prawniczy, ekonomiczny i socjologiczny rok LXXIX – zeszyt 2 – 2017, Rozpoznanie sprawy przez sąd administracyjny bez nieuzasadnionej zwłoki). O ile przy tym nałożenie grzywny ma działać mobilizująco na organ, aby zintensyfikował swoje działanie i zakończył prowadzone postępowanie, o tyle przyznanie stronie zadośćuczynienia ma głównie funkcję kompensacyjną w stosunku do zaistniałej szkody, choć oczywiście nie tylko. W związku z tym w przedmiotowej sprawie nie można nie dostrzegać, iż gdyby organ prowadził postępowanie nadzorcze stosownie do terminów przewidzianych w procedurze administracyjnej, to najprawdopodobniej mógł je zakończyć przed dniem 16 września 2021 r. Zauważyć też trzeba, że przyznana przez Sąd Wojewódzki suma dla uczestników postępowania została dokonana w zaskarżonym wyroku wprawdzie dla dziesięciu osób, ale na zasadzie solidarności.

Z tych powodów Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie okazała się usprawiedliwiona i – z mocy art. 184 w zw. z art. 182 § 2 p.p.s.a. – orzekł jak w sentencji.