Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1078/23
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-05-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Dnia 14 maja 2024 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Mariola Kowalska Sędziowie: sędzia NSA Karol Kiczka sędzia del. WSA Anna Wesołowska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 14 maja 2024 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Miasta [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 lutego 2023 r., sygn. akt IV SA/Wa 2446/22 w sprawie ze skargi Miasta [...] na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] października 2022 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 15 lutego 2023 r. IV SA/Wa 2446/22 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Miasta [...] (Miasto) na decyzję Wojewody [...] (Wojewoda) z [...] października 2022 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania.

Miasto zaskarżyło powyższy wyrok skargą kasacyjną w całości zarzucając mu na podstawie art. 174 punkt 1 i 2 p.p.s.a.:

1. naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 151 p.p.s.a. w zw. z naruszeniem prawa materialnego, tj. art. 98 ust 1 ustawy z dnia z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tj. Dz. U. z 2023 r. poz. 344, dalej także jako "u.g.n.") poprzez jego błędną wykładnię, które to naruszenie polegało na błędnym przyjęciu, że skutek wywłaszczeniowy następuje w związku z wydaniem decyzji podziałowej (decyzja Prezydenta [...] nr [...] z [...] października 2008 r.) w stosunku do nieruchomości (nieruchomości stanowiące działki ewidencyjne nr [...] i [...] w obrębie [...]) położonych na obszarze nieobjętym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, nieprzeznaczonych pod drogi publiczne,

2. naruszenie przepisów postępowania, tj. art 151 p.p.s.a. w zw. z naruszeniem prawa materialnego, tj. art. 98 ust. 3 u.g.n. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, które to naruszenie polegało na błędnym przyjęciu, że P. i G. L. należne jest odszkodowanie za nieruchomości stanowiące działki ewidencyjne nr [...] i [...] w obrębie [...], gdy skutek wywłaszczeniowy w odniesieniu do tych nieruchomości nie nastąpił,

3. naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 151 p.p.s.a, w zw. z art. 61 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2022 r. poz. 2000 ze zm., dalej także jako "k.p.a.") oraz w zw. z naruszeniem prawa materialnego, tj. art. 98 ust 3 u.g.n., poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, które to naruszenie polegało na uznaniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie za prawidłowe orzeczenie przez Wojewodę w decyzji z [...] października 2022 r., o odszkodowaniu za całe nieruchomości stanowiące działki ewidencyjne nr [...],[...],[...] oraz [...] z obrębu [...], położone w W. w dzielnicy B., o łącznej powierzchni 2019 m2, gdy wniosek o ustalenie i wypłatę odszkodowania dotyczył udziałów w łącznej wysokości 1/2 należących do dwojga z czworga byłych współwłaścicieli,

4. naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 151 w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. oraz w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 i art 21 § 1 pkt 1 k.p.a., które to naruszenie polegało na oddaleniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie skargi [...] na decyzję Wojewody z [...] października 2022 r., która to decyzja utrzymała w mocy decyzję Starosty L. (Starosta) z 13 lipca 2022 r., wydaną z naruszeniem przepisów o właściwości miejscowej, w której to decyzji Starosta orzekł o odszkodowania za nieruchomości stanowiące działki ewidencyjne nr [...], [...], [...] oraz [...] z obrębu [...], położone w dzielnicy B. w W., o którym to odszkodowaniu powinien był orzekać Prezydent [...].

Miasto wniosło:

1. na podstawie art. 188 p.p.s.a o uchylenie zaskarżonego wyroku i decyzji Wojewody z [...] października 2022 r. oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty z [...] lipca 2022 r.,

2. na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie - w przypadku uznania przez Naczelny Sąd Administracyjny, że istota sprawy nie jest dostatecznie wyjaśniona,

3. na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a. o zasądzenie na rzecz skarżącego kasacyjnie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Miasto wskazało, że działki ewidencyjne nr [...] i [...] z obrębu [...] położone są na obszarze, dla którego nie obowiązuje i w dniu wydania decyzji podziałowej nie obowiązywał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Działki ewidencyjne nr [...] i [...] z obrębu [...] graniczą z obszarem objętym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonym uchwałą Rady Gminy W. nr [...] z dnia [...] marca 2001 r. w sprawie zatwierdzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego osiedla "P." w gminie W., ale pozostają poza granicą tego planu. Dla wystąpienia odnośnie działek ewidencyjnych nr [...] i [...] z obrębu [...] skutku wywłaszczeniowego, o którym mowa w art. 98 ust. 1 zdanie pierwsze u.g.n., konieczne było objęcie tych działek miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego lub decyzją o lokalizacji inwestycji celu publicznego, które przewidywały przebieg na ich obszarze drogi publicznej. Miasto przywołało stanowisko wrażone w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z 8 maja 2013 r. IISA/Gd 126/13 w świetle którego wydzielenie działki pod drogę publiczną (podobnie pod poszerzenie takiej drogi) może nastąpić, jeżeli obszar wydzielanej działki jest przeznaczony pod taką drogę (jej poszerzenie) w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego lub w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Przyjmuje się bowiem w doktrynie i orzecznictwie, że przebieg przyszłej drogi publicznej (również poszerzenie istniejącej drogi publicznej), o czym mowa w art. 98 ust. 1 u.g.n., winien wynikać z planu miejscowego, a w jego braku - z ostatecznej decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego. Miasto przywołało również pogląd wyrażony przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 15 września 2020 r. I OSK 292/20 zgodnie z którym z art. 98 ust. 3 u.g.n. wynika, iż przyznanie odszkodowania może nastąpić wyłącznie wówczas gdy działki gruntu wydzielono pod drogi publiczne. O takim statusie ciągów komunikacyjnych decydują w pierwszej kolejności postanowienia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub treść decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Miasto wskazało również dalsze przykłady orzecznictwa sądów administracyjnych z których wynika, że wydzielenie działki pod drogę publiczną na podstawie art. 98 ust. 1 u.g.n. może nastąpić, że jeżeli jej obszar jest przeznaczony pod taką drogę w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego lub w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego (wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolski z 26 września 2019 r. II SA/Go 569/19, wyrok WSA w Gdańsku z 25 marca 2009 r., II SA/Gd 413/08 wyrok WSA w Warszawie z 12 kwietnia 2018 r., III SA/Wa 1493/17, wyrok NSA z 7 lutego 2018 r., I OSK1156/17 i z 27 czerwca 2012 r. I OSK 986/11). Miasto zwróciło również uwagę na wyrok WSA w Warszawie z 22 listopada 2017 r. IV SA/Wa 2003/17 w którym wskazano, że organy zasadnie-odmówiły ustalenia i wypłaty odszkodowania uznając, że z decyzji podziałowej nie wynika, że nowo powstała działka została wydzielona pod drogę publiczną, a grunt przeszedł na własność odpowiednio gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa, oraz prawo użytkowania wieczystego ustanowione na w.wym. nieruchomości nie wygasło na podstawie decyzji podziałowej. Brak jest bowiem przesłanek do ustalenia i wypłaty odszkodowania w trybie ust. 3 art. 98 u.g.n.. Decyzja o podziale została wydana na podstawie decyzji o warunkach zabudowy, która nie ustalała realizacji ani przebiegu drogi publicznej, jak również nie stanowiła o jej poszerzeniu.

Podsumowując Miasto wskazało, że uznać należało, odmiennie niż uczynił to Sąd Wojewódzki, że w stosunku do działek ewidencyjnych nr [...] i [...] z obrębu [...] skutek wywłaszczeniowy, o którym mowa w art. 98 ust. 1 u.g.n., nie nastąpił i nie stały się one własnością [...] w związku z wydaniem decyzji podziałowej.

Skoro nie wystąpił w odniesieniu do działek ewidencyjnych nr [...] i [...] w obrębie [...] skutek wywłaszczeniowy, brak było podstaw do ustalenia i wypłaty na zasadzie art. 98 ust. 3 u.g.n. na rzecz T. L. oraz T. i E. małżonków L. odszkodowania za udziały we współwłasności w nieruchomości stanowiącej działki ewidencyjne nr [...] i [...] w obrębie [...].

Miasto nie zgodziło się ze stanowiskiem Sądu Wojewódzkiego, że skoro w sprawie o ustalenie i wypłatę odszkodowania nie występuje współuczestnictwo konieczne, ale każdy z współwłaścicieli jest uprawniony do dochodzenia należnego mu odszkodowania, obowiązkiem organu było ustalenie wysokości odszkodowania za nieruchomość, a następnie wypłata takiej części odszkodowania, która odpowiada wysokości udziału we współwłasności nieruchomości a pozostali współwłaściciele nie mieli interesu prawnego, aby uczestniczyć w postępowaniu zainicjowanym wnioskiem. Wskazało, że skoro z wnioskiem z [...] października 2017 r. wniesiono o ustalenie i wypłatę odszkodowania na rzecz P. i G. L., to Starosta i Wojewoda mogli orzec wyłącznie o odszkodowaniu za udział we współwłasności nieruchomości w łącznej wysokości 1/2 części, na który składał się udział P. L. w wysokości 1/4 części i udział małżonków P. i G. L. w wysokości 1/4 części. Orzeczenie o odszkodowaniu za udział we współwłasności Przedmiotowych Nieruchomości w wysokości przekraczającej wysokość 1/2 części stanowiło działanie bez wniosku uprawnionych wnioskodawców – P. L. i G. L. i oznaczało naruszenie przez Starostę i Wojewodę art. 98 ust. 3 u.g.n. w zw. z art. 61 § 1 k.p,a,

Uzasadniając zarzut objęty punktem 4 petitum skargi kasacyjnej Miasto przywołało brzmienie art. 98 ust. 3 u.g.n. art. 129 ust. 5 pkt 1 u.g.n. a następnie wyjaśniło, że skoro nieruchomości, za które ustalone zostało odszkodowanie położone są w W., w dzielnicy B. to organem właściwym do wydania w trybie art 98 ust. 3 u.g.n. decyzji w przedmiocie odszkodowania był Prezydent [...].

Miasto wskazało, że postanowieniem z [...] kwietnia 2018 r. Prezydent [...] (Prezydent) wyłączył się od rozpatrywania ww. sprawy zaś postanowieniem z [...] sierpnia 2018 r. Wojewoda wyznaczył Starostę jako organ właściwy do rozpoznania sprawy. Podkreśliło jednak, przywołując stanowisko WSA w Bydgoszczy zawarte w wyroku z 27 października 2020 r., II SA/Bd 623/20, że zasady i tryb ustalania odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości regulują przepisy działu III rozdziału 5 u.g.n. Zgodnie z art. 129 ust 5 pkt 1 u.g.n, starosta wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej wydaje odrębną decyzję o odszkodowaniu w przypadkach, o których mowa w art. 98 ust 3 u.g.n. Wskutek nowelizacji u.g.n. ustawodawca ustawą z dnia 24 sierpnia 2007 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami i o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 173, poz. 1218) do art. 142 u.g.n. dodał ustęp 2 mówiący, że w sprawach dotyczących zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, w których stroną jest gmina lub powiat, prezydent miasta na prawach powiatu sprawujący funkcję starosty podlega wyłączeniu na zasadach określonych w rozdziale 5 dział I k.p.a. Analogiczne rozwiązanie zostało przyjęte w sprawach dotyczących ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości poprzez dodanie do art 124 u.g.n, ust. 8. Skoro ustawodawca określił dwie sytuacje, w których prezydent miasta na prawach powiatu ma się wyłączyć, a w kolejnych nowelizacjach nie rozszerzono tego katalogu należy uznać, że taką sytuację uregulowano wyczerpująco, a zakładając racjonalność ustawodawcy uznać należy, że w stosunku do innych sytuacji brak jest obowiązku wyłączenia prezydenta miasta na prawach powiatu od sprawy, w których jest stroną.

W konsekwencji Prezydent nie podlegał wyłączeniu od rozpoznania sprawy na zasadzie art. 25 k.p.a. - sprawa o ustalenie i wypłatę odszkodowania za nieruchomości stanowiące działki ewidencyjne nr [...],[...], [...] oraz [...] z obrębu [...] nie dotyczyła interesów majątkowych Prezydenta lub osób pozostających z nim w stosunkach określonych w art. 24 § 1 pkt 2 i 3 k.p.a., ani interesów majątkowych osoby zajmującej stanowisko kierownicze w organie bezpośrednio wyższego stopnia lub osób pozostających z nią w stosunkach określonych w art. 24 § 1 pkt 2 i 3 k.p.a.

Miasto przywołało również poglądy wyrażane w doktrynie, w świetle których organ administracji publicznej nie może być wyłączony od załatwienia sprawy z przyczyn innych niż wskazane w art. 25 § 1 k.p.a. a przepisy dotyczące wyłączenia organu administracyjnego, z tej racji, że dotyczą jego właściwości i zawierają zamknięte wyliczenie przesłanek pozytywnych zastosowania tej instytucji, nie mogą być interpretowane rozszerzające.

Miasto wyjaśniło, że Prezydent nie podlegał także wyłączeniu na zasadzie art. 24 § 1 pkt 1 k.p.a. Jak wskazał WSA w Warszawie w wyroku z 10 października 2017 r. VII SA/Wa 163/16 : "Przepisy art. 24 k.p.a. odnoszą się tylko do pracownika organu, nie mają natomiast zastosowana do osoby piastującej funkcję monokratycznego organu," oraz "Nie można uznać, by zwrot «pracownik organu» w znaczeniu, o jakim mowa w art. 24 k.p.a., obejmował także osobę będącą personalną obsadą organu. Piastun organu nie działa w sprawie jako pracownik organu, lecz wykonuje kompetencje przypisane organowi, których realizacja oparta jest na obowiązku, a nie uprawnieniu (z wyjątkiem, gdy przepis prawa podjęcie .określonego działania pozostawia uznaniu organu administracji publicznej). Kompetencje przypisane przez ustawodawcę konkretnemu organowi nie mogą być bez wyraźnej podstawy prawnej przeniesione na inny organ. Zatem osoba piastująca funkcję organu administracji publicznej - co do zasady - nie podlega wyłączeniu w trybie przypisanym pracownikom organu. Z uwagi na swą ustrojową i procesową pozycję piastun funkcji monokratycznego organu administracji publicznej podlega wyłączeniu zgodnie z przepisami o wyłączeniu organu w postępowaniu administracyjnym, a nie o wyłączeniu pracowników organu".

W konsekwencji w ocenie Miasta przyjąć należy, że decyzja Starosty została wydana z naruszeniem art. 21 § 1 pkt 1 k.p.a. Wady tej nie usunął Wojewoda utrzymując ją w mocy oraz WSA w Warszawie, który oddalił skargę Miasta.

Odpowiedź na skargą kasacyjną nie została wniesiona.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje :

Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku.

Przed ustosunkowaniem się do zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej przypomnieć należy istotę sprawy poddanej pod rozstrzygnięcie Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Organy obu instancji orzekły o ustaleniu odszkodowania za działki ustalającej odszkodowanie za działki ewidencyjne nr [...], [...], [...], [...] z obrębu [...], położone w W., dzielnicy B., o łącznej pow. 2019 m2, powstałe w wyniku podziału działek ew. nr [...] i [...].

Podstawą prawną rozstrzygnięcia organów był m.in. art. 98 ust. 1 i ust. 3 oraz art. 129 ust. 5 pkt 1, ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2021 r. poz. 1899, z późn. zm.; dalej: "u.g.n.").

Podstawą faktyczną było ustalenie, że opisane wyżej działki gruntu powstały w wyniku decyzji podziałowej z [...] października 2008 r., wydzielone zostały pod poszerzenie dróg gminnych - ul. K. i ul. P. oraz pod poszerzenie drogi powiatowej - ul. M., w wyniku podziału nieruchomości, dokonanego na wniosek jej współwłaścicieli. Organy wskazały również, że jak wynika z odpisów ksiąg wieczystych prowadzonych dla tychże działek jako właściciel ujawnione zostało Miasto [...] zaś podstawą wpisu była decyzja podziałowa.

W tej sytuacji organy uznały, że zaistniały podstawy do ustalenia i wypłaty odszkodowania, którego wysokość ustalona została na podstawie operatu sporządzonego przez biegłego.

Ustalenia faktyczne poczynione przez organy jak również dokonana przez nie ich ocena prawna podzielone zostały przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, który na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę.

Sposób sformułowania zarzutów objętych punktem 1 i 2 petitum skargi kasacyjnej uzasadnia łączne odniesienie się do nich.

W zarzucie objętym punktem 1 petitum skargi kasacyjnej Miasto zarzuciło Sądowi pierwszej instancji błędną wykładnię art. 98 ust. 1 u.g.n. poprzez przyjęcie, że skutek wywłaszczeniowy następuje w związku z wydaniem decyzji podziałowej w stosunku do nieruchomości położonych na obszarze nieobjętym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, nieprzeznaczonych pod drogi publiczne. W zarzucie objętym punktem 2 petitum skargi kasacyjnej Miasto wskazywało, że Sąd dopuścił się niewłaściwego zastosowania art. 98 ust. 3 u.g.n. przyjmując, że P. i G. L. należne jest odszkodowanie w sytuacji, w której skutek wywłaszczeniowy w odniesieniu do działek [...] i [...] nie nastąpił.

Sąd kasacyjny przypomina, że zarzut naruszenia art. 98 ust. 1 i ust. 3 u.g.n. podniesiony został przez Miasto już na etapie skargi do Sądu pierwszej instancji. Ustosunkowując się do tego zarzutu Sąd Wojewódzki wyjaśnił, że Skarżące Miasto na skutek decyzji podziałowej stało się właścicielem przedmiotowej nieruchomości. Wskazał również, że do oceny skutku, o którym mowa w art. 98 ust. 1 u.g.n. uprawniony jest organ administracji w postępowaniu administracyjnym, którego przedmiotem jest ustalenie odszkodowania, sama decyzja ma charakter deklaratoryjny (por. wyrok NSA z 11 sierpnia 2022 r., I OSK 1839/19). Tytułem do ustalenia i wypłaty odszkodowania jest ostateczna decyzja zatwierdzająca podział lub prawomocne orzeczenie o podziale. Sąd wskazał również, że dla wykazania przejścia z mocy prawa określonej działki gruntu na rzecz podmiotu publicznoprawnego, konieczne jest łączne spełnienie dwóch warunków: (1) z treści decyzji podziałowej jednoznacznie wynikać musi, że konkretna działka gruntu na wniosek właściciela, została wydzielona pod drogę publiczną; (2) decyzja podziałowa stała się ostateczna i stanowi dokument, na podstawie którego organ właściwy może stwierdzić fakt nabycia prawa własności gruntu przez podmiot publiczny z mocy prawa, z dniem w którym owa decyzja stała się ostateczna i może wystąpić do sądu wieczystoksięgowego o wpis tego prawa na rzecz podmiotu publicznoprawnego (por. wyrok NSA z 8 marca 2018 r. I OSK 748/16, wyroki NSA z 20 maja 2014 I OSK 2681/12; 27 czerwca 2012 r. I OSK 986/11; M. Wolanin w: J. Jaworski, A. Prusaczyk, A. Tułodziecki, M. Wolanin, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, C.H. Beck 2015, s. 532, nb 1).

Sąd kasacyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela stanowisko, że przewidziany w art. 98 ust. 1 u.g.n. skutek wydania na wniosek właściciela decyzji podziałowej polegający na przejściu z mocy prawa na jednostkę samorządu terytorialnego lub Skarb Państwa prawa własności działek wydzielonych pod drogi publiczne uznać należy za rodzaj wywłaszczenia (por. K. Marciniuk [w:] Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, red. P. Czechowski, Warszawa 2015, art. 98, A. Nikiforów [w:] Gospodarka nieruchomościami. Komentarz, red. E. Klat-Górska, Warszawa 2024, art. 98). Wywłaszczenie w świetle art. 21 ust. 2 Konstytucji może być dokonane jedynie na cel publiczny. Pojęcie celu publicznego zdefiniowane zostało w art. 6 u.g.n. Z art. 6 pkt 1 u.g.n. wynika, że celem publicznym jest wydzielanie gruntów pod drogi publiczne, drogi rowerowe i drogi wodne, budowa, utrzymywanie oraz wykonywanie robót budowlanych tych dróg, obiektów i urządzeń transportu publicznego, a także łączności publicznej i sygnalizacji. Zgodnie z art. 2 pkt 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (w brzmieniu na datę wydania decyzji podziałowej wynikającym z Dz. U. z 2003 r., Nr 80 poz. 717 z późn. zm., dalej "ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym") ilekroć w ustawie mowa jest o "inwestycji celu publicznego" - należy przez to rozumieć działania o znaczeniu lokalnym (gminnym) i ponadlokalnym (powiatowym, wojewódzkim i krajowym), stanowiące realizację celów, o których mowa w art. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2000 r. Nr 46, poz. 543, z 2001 r. Nr 129, poz. 1447 i Nr 154, poz. 1800, z 2002 r. Nr 25, poz. 253, Nr 74, poz. 676, Nr 113, poz. 984, Nr 126, poz. 1070, Nr 130, poz. 1112, Nr 153, poz. 1271, Nr 200, poz. 1682 i Nr 240, poz. 2058 oraz z 2003 r. Nr 1, poz. 15); . Jednocześnie w art. 4 ust. 1 cytowanej ustawy wskazano, że ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego.

Pojęcie drogi publicznej nie zostało zdefiniowane w ustawie o gospodarce nieruchomościami. W doktrynie wskazuje się, że pojęcie to winno być rozumiane zgodnie z definicją zawartą w ustawie z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst w brzmieniu obowiązującym na datę wydania decyzji podziałowej opublikowany w Dz. U. z 2007 r. 19 poz. 115 ze zm.). Dostrzega się jednak konieczność odróżnienia przeznaczenia terenu pod drogę publiczną w aktach planistycznych od ustawowo zdefiniowanej drogi publicznej, jako budowli o nadanej kategorii drogi publicznej. Zwraca się również uwagę, że ustawodawca w art. 98 ust. 1 u.g.n. wymienił określone kategorie dróg, o których mowa w ustawie o drogach publicznych (gminne, powiatowe, wojewódzkie, krajowe). W tej sytuacji należy przyjąć, że wskazanie tych kategorii w omawianym przepisie ma związek raczej z tym, który podmiot publiczny ma się stać właścicielem działek wydzielonych pod drogi, a nie z nadawaniem kategorii drogom, które jeszcze nie zostały wybudowane. Dlatego powszechnie uważa się, że przepis ten należy rozumieć w ten sposób, że na podstawie ustalonej w planie miejscowym funkcji danej drogi ustala się, jaka powinna docelowo być kategoria danej drogi i kto ma w związku z tym zostać właścicielem wydzielonych pod drogę działek gruntu. (por. E. Bończak-Kucharczyk [w:] Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz aktualizowany, LEX/el. 2024, art. 98).

W konsekwencji, w ocenie Sądu kasacyjnego w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę uznać należy, że przewidziany w art. 98 ust. 1 u.g.n. skutek w postaci przejścia prawa własności działek wydzielonych pod drogi publiczne z podmiotu na wniosek którego dokonano podziału na podmiot publicznoprawny – Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego dotyczy wyłącznie działek przeznaczonych na ten cel, to jest pod drogę publiczną w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego.

Stanowisko powyższe znajduje również potwierdzenie w doktrynie (por. E. Bończak-Kucharczyk, opr. cit., A. Nikiforów, opr. cit., M. Wolanin, opr. cit., str. 550).

Skarżące kasacyjnie Miasto podkreślało, że działki [...] oraz [...] nie były objęte miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego.

Sąd kasacyjny rozpoznający sprawę dostrzega, że ze znajdującego się w aktach sprawy wypisu i wyrysu z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wydanego [...] kwietnia 2007 r. wynikało, że zachodnia część działek położona jest poza obszarem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Na okoliczność tę zwróciła również uwagę biegła W. K. w operacie z [...] grudnia 2020 r. wyjaśniając, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie obejmował działek 1/4 i 1/9.

Informacja taka zawarta została w kolejnym operacie sporządzonym przez biegłą Z. J. Następnie jednak na stronie 11 opinii biegła wyjaśniła, że "z trzeci planu wynika, że zachodnią granicę planu wyznacza projektowany przebieg pasa drogowego Traktu N., co wskazywałoby, że wyceniane działki nr [...] i [...] położone były w obszarze przeznaczonym pod poszerzenie pasa drogowego projektowanego Traktu N., natomiast decyzja nr [...] Prezydenta [...] zatwierdzająca projekt podziału nieruchomości informuje, że ww działki przeznaczone są pod poszerzenie pasa drogowego ul. M. i równocześnie stwierdza, że przedstawiony na planie projekt podziału jest zgody z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego." Biegła zwróciła następnie uwagę, że z treści planu wynika również, że dopuszcza on uściślenie przebiegu oraz zasady przekrojów poprzecznych ulic w trybie opracowania danych technicznych ulic na podkładach geodezyjnych w skali 1:500. Zgodnie z powyższym można było w ocenie biegłej przyjąć, że linie rozgraniczające ul. M. naniesione na mapę sytuacyjną w skali 1:1000 z projektowanym podziałem stanowią fragment uściślenia planu.

W piśmie z [...] marca 2022 r. biegła wyjaśniła również, że jak wynikało z ustaleń zawartych w § 1 pkt 2 uchwały Rady Gminy W. nr [...] z [...] marca 2001 r. plan obejmował obszar, którego granice wyznaczały od p. - proj. Trasa Mostu [...], od wschodu - ul. M., od południa - ul. F., od zachodu - proj. Trakt N. Biegła wyjaśniła następnie, że pas gruntu przeznaczony pod projektowany Trakt N. na pewnych odcinkach pokrywał się z pasem drogowym ul. M., co potwierdza zapis w decyzji podziałowej zgodnie z którą działki te przeznaczone były na poszerzenie ul. M.

Sąd kasacyjny podziela wyrażane zarówno w doktrynie jak w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego stanowisko, w świetle którego w toku postępowania o odszkodowanie prowadzonego na podstawie art. 98 ust. 3 u.g.n. konieczne jest zbadanie, czy w stanie faktycznym i prawnym sprawy zaistniał skutek, o którym mowa w art. 98 ust. 1 u.g.n., to jest czy konkretne działki wobec zatwierdzonego planu podziału zostały wydzielone pod drogi publiczne i tym samym przeszły na własność danej jednostki samorządu terytorialnego z mocy tegoż przepisu. Dopiero bowiem pozytywne ustalenie w tym zakresie uzasadnia i warunkuje przyznanie odszkodowania o którym mowa w art. 98 ust. 3 u.g.n. (por. wyroki NSA z 8 sierpnia 2014 r. I OSK 1857/14, 20 grudnia 2022 r. I OSK 2499/19 i przywołane w nim orzecznictwo, E. Bończak-Kucharczyk Ustawa o gospodarce nieruchomościami. opr. cit., A. Nikiforów Gospodarka nieruchomościami, opr. cit.).

W ocenie Sądu kasacyjnego rozpoznającego sprawę nie budzi wątpliwości, że potwierdzeniem zaistnienia skutku prawnorzeczowego decyzji podziałowej jest dokonanie przez sąd wieczystoksięgowy wpisu prawa własności jednostki samorządu terytorialnego lub Skarbu Państwa do księgi wieczystej prowadzonej dla nieruchomości. Jak wskazuje się w doktrynie, dokonanie wpisu w księdze wieczystej stanowi sposób wykonania decyzji o zatwierdzeniu podziału nieruchomości (por. M. Wolanin, opr. cit., str. 566).

W niniejszej sprawie zarówno organy jak i Sąd pierwszej instancji zwróciły uwagę, że Skarżące Miasto na podstawie decyzji podziałowej wpisane zostało do księgi wieczystej jako właściciel zarówno działek nr [...] i [...], co do których nie zostały podniesione zarzuty nieobjęcia ich miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, jak i działek [...] oraz [...]. Sąd kasacyjny dostrzega, że w księdze wieczystej [...] prowadzonej m.in. dla działek [...] i [...] jak podstawa wpisu figurują również inne decyzje, wydane po dacie decyzji podziałowej. Miasto nie przedstawiło jednak żadnych dokumentów pozwalających na zaprzeczenie poczynionym przez organy i zaakceptowanym Sąd pierwszej instancji ustaleniom, w świetle których skutkiem wydania decyzji podziałowej było nabycie przez Miasto prawa własności działek [...] i [...].

Sąd kasacyjny zwraca również uwagę, że w decyzji podziałowej wskazane zostało, że jest ona zgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Wskazano w niej również, że zgodnie z art. 98 ust. 1 u.g.n. działki [...] oraz [...] wydzielone pod drogę powiatową (ul. M.) jak i działki [...] i [...] wydzielone pod drogę gminną przechodzą na własność Miasta z dniem, z którym decyzja stanie się ostateczna. Innymi słowy, decyzja zawierała elementy podlegające ujawnieniu w księdze wieczystej, to jest określała działki gruntu przeznaczone pod drogi publiczne, przywoływała dokument planistyczny, z którego wynika takie przeznaczenie gruntu oraz podmiot publicznoprawny, który jest beneficjentem takiego skutków prawnych wynikających z art. 98 ust. 1 u.g.n. (por. M. Wolanin, opr. cit., str. 565).

Sąd kasacyjny dostrzega, że wpis do księgi wieczystej dokonany na podstawie art. 98 ust. 1 u.g.n. jest wpisem o charakterze deklaratoryjnym, czyli jedynie potwierdzającym zaistnienie określonego skutku prawnego. Nie można jednak tracić z pola widzenia okoliczności, że zgodnie z art. 626 8 § 6 k.p.c. w postępowaniu o wpis w księdze wieczystej orzeczeniem jest również wpis (przed dniem 1 lipca 2003 r. treść taką zawierał § 3 cytowanego artykułu a przed jego wprowadzeniem, to jest przed dniem 23 września 2001 r. – art. 49 ustawy o księgach wieczystych i hipotece). Jak wskazuje się w komentarzach do powyższego przepisu, zarówno orzeczenie referendarza (postanowienie sądu) zarządzające wpis, jak i sam wpis w księdze, zrównany z orzeczeniem na mocy przepisu szczególnego (art. 626 8 § 6 k.p.c.), korzystają z cechy prawomocności materialnej (art. 365 § 1 w zw. z art. 13 § 2 k.p.c.). Oznacza to, że wiążą one również inne sądy, organy państwowe i administracji publicznej, które zobowiązane są przyjąć orzeczenie w postaci gotowej wówczas, gdy wchodzi w skład podstawy faktycznej lub prawnej rozstrzygnięcia w innej sprawie (por. H. Ciepła [w:] Kodeks postępowania cywilnego. Komentarz. Tom III. Art. 506–729, red. T. Wiśniewski, Warszawa 2021, art. 626(8).

Podsumowując uznać należy, że skoro w ustalonym stanie faktycznym sprawy Skarżące Miasto ujawnione zostało jako właściciel działek [...] i [...] w księdze wieczystej na podstawie decyzji podziałowej, to tak dokonana przez sąd wieczystoksięgowy ocena skutków prawnych decyzji podziałowej wiąże obecnie zarówno organy jak i sąd administracyjny. Stanowi do podstawę do uznania, że w sprawie znajdzie zastosowanie art. 98 ust. 1 i ust. 3 u.g.n., doszło bowiem do wywłaszczenia uczestników postępowania.

W konsekwencji, zarzuty objęte punktem 1 i 2 petitum skargi kasacyjnej uznać należało za niezasadne.

W zarzucie objętym punktem 3 petitum skargi kasacyjnej Miasto zarzuca Sądowi Wojewódzkiego naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 151 p.p.s.a, w zw. z art. 61 § 1 k.p.a. oraz w zw. z naruszeniem prawa materialnego, tj. art. 98 ust 3 u.g.n., poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na uznaniu, że Wojewoda postąpił prawidłowo orzekając w decyzji z [...] października 2022 r., o odszkodowaniu za całe nieruchomości stanowiące działki ewidencyjne nr [...],[...],[...] oraz [...] z obrębu [...], położone w W. w dzielnicy B., o łącznej powierzchni 2019 m2, gdy wniosek o ustalenie i wypłatę odszkodowania dotyczył udziałów w łącznej wysokości 1/2 należących do dwojga z czworga byłych współwłaścicieli.

Sąd kasacyjny wyjaśnia, że zarzut ten był już podnoszony na etapie skargi do Sądu Wojewódzkiego, który ustosunkowując się do niego wskazał, że z przepisów u.g.n. wynika, że, że zadaniem organu jest ustalenie odszkodowania za nieruchomość. Natomiast w przypadku gdy wywłaszczona nieruchomość jest przedmiotem współwłasności wypłata odszkodowania następuje proporcjonalnie do udziałów współwłaścicieli w nieruchomości, przy czym każdy ze współwłaścicieli jest samodzielnie legitymowany do wystąpienia z wnioskiem o ustalenie i wypłatę odszkodowania. Sąd pierwszej instancji podkreślił, że wbrew zarzutom skargi - każdy ze współwłaścicieli ma interes prawny tylko w postępowaniu wszczętym swoim własnym wnioskiem. Odszkodowanie ma bowiem pieniężny charakter, co oznacza, że jest podzielne (por. wyrok SN z dnia 14 marca 2002 r., IV CKN 821/00, OSG 2004, nr 8, poz. 103, A. Pyrzyńska [w:] Kodeks cywilny. Komentarz. Tom III. Zobowiązania - część ogólna, wyd. II, red. A. Kidyba, Warszawa 2014, art. 379, Z. Masłowski (w:) Komentarz, t. II, 1972, s. 912; M. Pyziak-Szafnicka (w:) System prawa prywatnego, t. 5, 2013, s. 410–411; K. Zawada (w:) K. Pietrzykowski, Komentarz, t. I, 2013, s. 1049).

Sąd pierwszej instancji wyjaśnił następnie, że w przedmiotowej sprawie 2 z 4 współwłaścicieli wystąpiło z wnioskiem o ustalenie i wypłatę odszkodowania. W takiej sytuacji, skoro w sprawie o ustalenie i wypłatę odszkodowania nie występuje współuczestnictwo konieczne, ale każdy z współwłaścicieli jest uprawniony do dochodzenia należnego mu odszkodowania, obowiązkiem organu było ustalenie wysokości odszkodowania za nieruchomość, a następnie wypłata takiej części odszkodowania, która odpowiada wysokości udziału we współwłasności nieruchomości. Pozostali współwłaściciele nie mieli interesu prawnego, aby uczestniczyć w postępowanie zainicjowanym wnioskiem. Z tego względu wbrew zarzutom Miasta udział pozostałych współwłaścicieli w tym postępowaniu nie był konieczny.

Sąd uznał również, że prawidłowo organ ustalił wysokość odszkodowania za całość nieruchomości, a następnie zobowiązał Miasto do wypłaty odpowiedniej jego części, odpowiadającej udziałowi uczestników we wspólnej nieruchomości. Pozostali współwłaścicieli złożyli w innym czasie, odrębny wniosek o ustalenie wysokości odszkodowania i wypłatę należnej im części odszkodowania. W obu tych sprawach organ ustalił w punkcie 1 decyzji identyczne odszkodowanie za nieruchomości, a następnie zobowiązał Skarżące Miasto do wypłaty współwłaścicielom określonej kwoty tytułem odszkodowania proporcjonalnie do udziału. Ustalenie odszkodowania za całą nieruchomość było przesłanką do ustalenia i wypłaty odszkodowania dla wnioskodawców w odpowiedniej części, a zatem tej części rozstrzygnięcia, która obliguje dany podmiot do wypłaty odpowiedniej kwoty tytułem odszkodowania.

Sąd pierwszej instancji zwrócił również uwagę, że nawet w przypadku podzielania poglądu, że ustalenie odszkodowania powinno dotyczyć jedynie udziału w nieruchomości, to zarówno sposób prowadzenia postępowania dowodowego, jak i wynik postępowania byłby identyczny. Organ ustaliły bowiem najpierw wartość odszkodowania za całą nieruchomości, następne odszkodowanie za określony udział, aby zobowiązać Miasto do zapłaty tak ustalonego odszkodowania. Skoro wysokość odszkodowania za udział w nieruchomości, determinowana jest wysokością odszkodowania za całą nieruchomość, a jednocześnie każdy ze współwłaścicieli może złożyć odrębny wniosek o odszkodowanie, to nie ma możliwości ustalenia wysokości odszkodowania za udział w nieruchomości, bez ustalenia – w danym postępowaniu, zainicjowanym danym wnioskiem współwłaściciela - wartości całej nieruchomości.

Sąd kasacyjny powyższy pogląd Sądu Wojewódzkiego w pełni podziela.

W konsekwencji argumentacja zawarta w skardze kasacyjnej, w świetle której doszło do ustalenia odszkodowania w wysokości przekraczającej 1/2 wartości nieruchomości bez wniosku uprawnionych uznać należało za niezasadną. Organy obu instancji ustaliły wartość całej nieruchomości a następnie w każdej z dwóch decyzji, wydanej po rozpoznaniu wniosków złożonych przez (1) T. i E. L. oraz (2) P. i G. L. wydały decyzje przyznające wnioskodawcom odszkodowanie za przysługujące im udziały w nieruchomości. Na skarżące kasacyjnie Miasto nie zostało zatem nałożony obowiązek wypłaty odszkodowania w sposób sprzeczny z brzmieniem art. 98 ust. 1 i ust. 3 u.g.n.

Zatem również zarzut objęty punktem 3 petitum skargi kasacyjnej uznać należało za nie zasadny.

Zarzut objęty punktem 4 petitum skargi kasacyjnej, czyli zarzut naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 151 w zw. z art 134 § 1 p.p.s.a. oraz w zw. z art 138 § 1 pkt 1 i art 21 § 1 pkt 1 k.p.a. uznać należało za niezasadny.

W sprawie nie ma sporu co do tego, że postanowieniem z [...] kwietnia 2018 r. Prezydent wyłączył się od rozpoznania sprawy. Nie jest również kwestionowane, że po wyłączeniu się Prezydenta, który w ocenie skarżącego kasacyjnie Miasta jest organem właściwym do rozpoznania sprawy, Wojewoda postanowieniem z [...] sierpnia 2018 r. wyznaczył jako organ właściwy do rozpoznania sprawy Starostę.

Rację ma Miasto wskazując, że jedynie w art. 124 ust. 8 oraz 142 ust. 2 u.g.n. przewidziane zostały przypadki, w których organ właściwy do wydania decyzji podlega wyłączeniu na podstawie przepisów rozdziału 5 działu I k.p.a.

Postanowienie Prezydenta z [...] kwietnia 2018 r. nie podlegało zaskarżeniu, strona niezadowolona z niego mogła je kwestionować w odwołaniu od decyzji wydanej przez organ pierwszej instancji, ewentualnie w skardze do sądu administracyjnego.

Wnioskodawcy na żadnym etapie postępowania nie kwestionowali postanowienia Prezydenta z [...] kwietnia 2018 r.

Również Miasto ani w odwołaniu od decyzji Starosty z [...] lipca 2019 r., ani w odwołaniu od decyzji z [...] marca 2021 r. (uchylanych przez Wojewodę) ani w odwołaniu od decyzji z [...] lipca 2022 r. ani też w skardze do sądu administracyjnego pierwszej instancji nie kwestionowało prawidłowości i zasadności postanowienia Prezydenta (będącego nie tylko organem pierwotnie właściwym do rozpoznania sprawy ale i reprezentantem Miasta jako osoby prawnej) jak również właściwości Starosty wyznaczonego postanowieniem Wojewody z [...] sierpnia 2018 r.

Sąd kasacyjny przypomina, że Miasto mogło brać udział na prawach strony w postępowaniu administracyjnym jak również w postępowaniu sądowoadministracyjnym jedynie na skutek wyznaczenia innego niż Prezydent organu do rozpoznania sprawy. W przeciwnej sytuacji Miastu nie przysługiwałby przymiot strony, jak słusznie zwrócił uwagę Wojewoda w postanowieniu z [...] sierpnia 2018 r. powołując się na stanowisko wyrażone w postanowieniu z 6 grudnia 2017 r. I OSK 2586/17 oraz w uchwale z 16 lutego 2016 r. I OPS 2/15.

Sąd kasacyjny dostrzega i podziela przywołane przez Miasto w skardze kasacyjnej poglądy doktryny i orzecznictwa dotyczące wykładni art. 24, 25 i 26 k.p.a. Zwrócić jednak należy uwagę, że przywołane przez Miasto stanowisko WSA w Bydgoszczy zawarte w wyroku z 27 października 2020 r., II SA/Bd 623/20 czy też stanowisko wyrażone przez WSA w Warszawie w wyroku z 10 października 2017 r. VII SA/Wa 163/16 dotyczyły zarzutów naruszenia art. 24 k.p.a. poprzez niewyłączenie się organu od rozpoznania sprawy. Tymczasem w niniejszej sprawie, to organ uznał, że w celu zapewnienia stronie gwarancji bezstronnego rozpoznania sprawy konieczne jest jego wyłączenie.

Miasto w skardze kasacyjnej podkreślało, że Prezydent nie podlegał wyłączeniu od rozpoznania sprawy na zasadzie art. 25 k.p.a. - sprawa o ustalenie i wypłatę odszkodowania za nieruchomości stanowiące działki ewidencyjne nr [...],[...], [...] oraz [...] z obrębu [...] nie dotyczyła interesów majątkowych Prezydenta lub osób pozostających z nim w stosunkach określonych w art. 24 § 1 pkt 2 i 3 k.p.a., ani interesów majątkowych osoby zajmującej stanowisko kierownicze w organie bezpośrednio wyższego stopnia lub osób pozostających z nią w stosunkach określonych w art. 24 § 1 pkt 2 i 3 k.p.a.

Podkreślić jednak należy, że uzasadniając wydane przez siebie postanowienie o wyłączeniu organu, Prezydent przywołał wynikający z art. 8 § 1 k.p.a. obowiązek prowadzenia przez organy postępowania w sposób budzących zaufanie uczestników postępowania do władzy publicznej. Zwrócił również uwagę, że w ocenie pełnomocnika Wnioskodawców, działającego już w kilkudziesięciu sprawach o odszkodowanie z dzielnicy B., postępowania te cechuje uznaniowy sposób oceny dowodów, bezczynność oraz przewlekłość zaś działania organu w zakresie konieczności wyczerpania tryb cywilnego prowadzone są w sposób sprzeczny z art. 98 ust. 3 u.g.n. oraz orzecznictwem sądów. W ocenie pełnomocnika, w związku z realizowaną przez organ polityką prowadzenia postępowania były właściciel ma całkowicie zamkniętą drogę do uzyskana odszkodowania. Pełnomocnik zaznaczył również, że działania i zaniechania organu budzą wątpliwość, czy organ nie uprawia stronniczej i z góry zaplanowanej polityki ukierunkowanej na uniemożliwienie dochodzenia odszkodowań byłym właścicielom nieruchomości. Prezydent podkreślił, że zarzuty pełnomocnika Wnioskodawców nie znajdują potwierdzenia, jednak mając na względzie wyraźną utratę zaufania do organu oraz w celu uniknięcia wszelkich wątpliwości co do prawidłowości postępowań, należało wyłączyć Prezydenta od orzekania w sprawie. Prezydent podkreślił końcowo, że wyłączenie pracownika lub organu jest przewidziane w celu wykluczenia stronniczości w rozpoznawanej sprawie i aby zapewnić pełen obiektywizm w realizacji ustanowionej w art. 7 k.p.a. zasady prawdy obiektywnej.

Sąd kasacyjny w pełni podziela stanowisko wyrażone przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 13 stycznia 2015 r. I OSK 737/14, w którym wskazano, że w doktrynie trafnie wskazuje się, że do klasycznych instytucji procesowych należy instytucja wyłączenia, której podstawową funkcją jest zagwarantowanie prawa do bezstronnego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy. Instytucja wyłączenia wypracowana w konstrukcjach postępowania sądowego została przejęta do postępowania administracyjnego. W postępowaniu administracyjnym ma ona szczególną wartość, bowiem organy administracji publicznej reprezentują przy rozpoznaniu i rozstrzygnięciu interes publiczny, a to już rodzi niebezpieczeństwo braku bezstronnego załatwienia sprawy. Przy wypracowaniu koncepcji wyłączenia w postępowaniu administracyjnym nie można nie dostrzec związku organu administracji publicznej ze sprawą przez powiązanie z reprezentacją interesu państwa czy interesu wspólnoty samorządowej (B. Adamiak w: B. Adamiak, J. Borkowski, A. Skoczylas, System Prawa Administracyjnego, t. 9, Prawo procesowe administracyjne, C.H. Beck 2010, s. 111-112, nb 39, 40).

W cytowanym wyroku zwrócono również uwagę, że w postępowaniu administracyjnym, w zależności od tego, na jakiej podstawie organ administracji publicznej nabył zdolność do rozpoznawania i rozstrzygania sprawy, wyróżnia się dwa rodzaje właściwości: 1) właściwość ustawową - wynikającą wprost z przepisu ustawy; 2) właściwość delegacyjną - wynikającą z delegacji, a to ze względu na przekazanie danej sprawy lub czynności procesowej w sprawie jednemu organowi administracji publicznej przez drugi organ administracji publicznej. Możliwość przekazania rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy będącej przedmiotem postępowania jest przewidziana w przypadku wyłączenia organu administracji publicznej. W razie wyłączenia organu właściwy do załatwienia sprawy jest organ wyższego stopnia, który może wyznaczyć podległy mu organ jako właściwy do rozpoznania i załatwienia sprawy na podstawie art. 26 § 2 kpa. Zwrócono również uwagę, że wyznaczenie przez organ wyższego stopnia do załatwienia sprawy odbywa się w trybie ustawowym i jest chronione ustawą. Utrwalony w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego jest pogląd, że postanowienie organu wyższego stopnia o wyznaczeniu podległego organu do załatwienia sprawy wiąże organ wyznaczony. Art. 26 § 2 kpa w przypadku wyłączenia organu pozwala organowi wyższego stopnia wyznaczyć do załatwienia sprawy inny podległy sobie organ. Przepis ten nie ogranicza takiej delegacji żadnymi dodatkowymi przesłankami. Wydanie postanowienia w powyższym zakresie przez organ wyższego stopnia nie jest równoznaczne z uznaniem się za niewłaściwy w sprawie i przekazaniem w trybie art. 65 § 1 k.p.a. podania strony do organu właściwego. Podjęcie działania w trybie art. 26 § 2 k.p.a. jest wyłącznie skorzystaniem z uprawnienia organu wyższego stopnia do delegowania swych kompetencji na jeden z podległych organów. Postanowienie wydane w tym przedmiocie wiąże organ wyznaczony do załatwienia sprawy albowiem jest ono niezaskarżalne. Organ wyznaczony nie może skutecznie odmówić podjęcia działań w sprawie, która została mu przekazana (postanowienie NSA z 18.10.2005 r., I OW 204/05, Lex 201387, akceptowane przez G. Ł., Postanowienie organu wyższego stopnia o wyznaczeniu do załatwienia sprawy innego podległego sobie organu (art. 26 § 2 zd. 2 kpa) w: Postępowanie administracyjne w ogólnym postępowaniu administracyjnym, Wolters Kluwer 2012; 4.2.5.).

Podsumowując wskazać należy, że w sytuacji, w której organ właściwy rzeczowo do rozpoznania sprawy wyłączył się od jej rozpoznania w celu zagwarantowania podstawowych zasad procesowych wynikających z art. 7 i 8 § 1 k.p.a., organ wyższego stopnia wyznaczył inny organ do rozpoznania sprawy powołując się m.in. na brak możliwości kumulacji ról procesowych przez organ i jednostkę samorządu terytorialnego a w prowadzonym następnie postępowaniu jednostka samorządu terytorialnego reprezentowana przez organ pierwotnie właściwy brała czynny udział składając kolejne środki odwoławcze brak jest podstaw do uznania, że decyzja wydana została przez organ niewłaściwy.

W konsekwencji, zarzut objęty punktem 4 petitum skargi kasacyjnej uznać należało za niezasadny.

Mając na uwadze powyższe wywody Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną. Uzasadnienie zostało sporządzone stosownie do wymogów określonych w art. 193 zdanie 2 p.p.s.a zgodnie z którym uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej.

W niniejszej sprawie pełnomocnik skarżącego kasacyjnie – na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. – zrzekł się rozprawy, a strona przeciwna w ustawowym terminie nie zawnioskowała o jej przeprowadzenie, stąd też rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a.