Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1424/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-01-16 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 101 ust. 1
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Arkadiusz Despot – Mładanowicz Sędzia del. WSA Aleksandra Łaskarzewska Protokolant asystent sędziego Justyna Rosińska po rozpoznaniu w dniu 16 stycznia 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej R.R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 7 marca 2012 r. sygn. akt II SA/Gd 762/11 w sprawie ze skargi R.R. na uchwałę Rady Gminy Sierakowice z dnia 4 listopada 2010 r. nr XLVI/485/10 w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1. oddala skargę kasacyjną, 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 7 marca 2012 r., sygn. akt II SA/Gd 762/11, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę R.R. na uchwałę Rady Gminy Sierakowice z dnia 4 listopada 2010 r., nr XLVI/485/10, w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Uchwałą z dnia 4 listopada 2010 r., nr XLVI/485/10, Rada Gminy Sierakowice uchwaliła miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dla rejonu Gowidlina o powierzchni ok. 595 ha (Dz. U. Woj. Pomor. z 2010 r. Nr 160, poz. 3257).

Zgodnie z zapisami ww. uchwały działka nr [...], położona w G., znajduje się na terenie jednostki planistycznej [...] - tereny wsi G. i tereny rozwojowe wsi G. (vide § 4 ust. 1 pkt 2 uchwały i rysunek planu), na obszarze oznaczonym na rysunku planu symbolem B.09.MN. Dla tego terenu § 36 uchwały Rada wprowadziła m. in. ograniczenia w zabudowie, ustaliła zasady ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu, zawarła parametry i wskaźniki kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu i ustaliła szczegółowe warunki zagospodarowania terenów oraz ograniczenia w ich użytkowaniu.

Teren działki nr [...] to głównie teren wydzielenia wewnętrznego oznaczonego jako 09/1.6.MU - przeznaczony dla funkcji mieszkaniowych lub usługowych hotelarskich w obiektach hotelarskich lub usług publicznych. Jednocześnie prawie dwie trzecie powierzchni działki stanowi teren wydzielenia wewnętrznego 09/5.1 - powierzchnia terenu biologicznie czynna, na której - zgodnie z powyższymi zapisami planu wyklucza się sytuowanie budynków. Niewielka część działki przeznaczona jest natomiast pod drogę wewnętrzną, stanowiącą m. in. dojazd do tej działki i działki nr [.A.] (09/1/2/KDW).

Na powyższą uchwałę R.R., po uprzednim bezskutecznym wezwaniu Rady Gminy Sierakowice do usunięcia naruszenia prawa, wniósł skargę w części dotyczącej zmiany przeznaczenia projektowanej działki nr [...]. Również wezwanie do usunięcia naruszenia prawa dotyczyło wyłącznie ww. działki.

W ocenie R.R. zaskarżona uchwała jest sprzeczna ze Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania Gminy Sierakowice. Nadto, zdaniem skarżącego Wójt Gminy Sierakowice niezasadnie zaopiniował pozytywnie projekt podziału działki nr [...], wcześniej przeznaczonej pod grunty rolne, zapewniającej ciągłość przestrzenną terenów aktywnych przyrodniczo wzdłuż Jeziora G., a więc uwzględniające zagadnienia ochrony i kształtowania przestrzeni aktywnych przyrodniczo i uznał projekt podziału za zgodny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego ustalającym dla tej działki przeznaczenie pod funkcje mieszkaniowe lub usługowe hotelarskie. Skarżący stwierdził również, że domaga się "przywrócenia przeznaczenia całego obszaru tej działki zgodnie z wymogami ochrony przestrzeni aktywnej przyrodniczo".

W piśmie z dnia 5 października 2011 r. skarżący dodatkowo wyjaśnił, że w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Sierakowice uchwalonym uchwałą Rady Gminy Sierakowice z dnia 1 października 2002 r., nr XLVII/353/02, wyznaczono wzdłuż Jeziora G. główny korytarz ekologiczny, zapewniając ciągłość przestrzenną terenów aktywnych przyrodniczo. Na podstawie tej uchwały Sejmik Województwa Pomorskiego podjął uchwałę nr 1161/XLVII/10 z dnia 28 kwietnia 2010 r. w sprawie obszarów chronionego krajobrazu w województwie pomorskim (Dz. U. Woj. Pomor. z 2010 r. Nr 80, poz. 1455). Zdaniem skarżącego opinia o projekcie podziału nieruchomości wyznacza granice nowo projektowanej działki nr [...], która niemal w całości wchodzi w obręb korytarza ekologicznego. Działka ta graniczy od strony wschodniej z obszarem należącej do niego działki nr [.A.], położonej na skraju chronionego obszaru, w odległości około 120 m od brzegu jeziora, wyznaczonej na mapach ewidencyjnych, a nie od aktualnego lustra wody, którego poziom zależy od warunków hydrometeorologicznych, a w przyszłości ma być podniesiony. W Studium na tym terenie nie ma usług, przedmiotowy obszar znajduje się poza granicami rozwoju struktur osiedleńczych.

W odpowiedzi na skargę Rada Gminy Sierakowice wniosła o odrzucenie skargi, ewentualnie o jej oddalenie. Uzasadniając swoje stanowisko Rada stwierdziła, że skarga dotyczy prywatnego interesu skarżącego, którego zamiarem jest zaangażowanie Gminy w spór jaki prowadzi z właścicielami działki nr [...] w G. Wspomniany przez skarżącego korytarz ekologiczny obejmuje jedynie fragment działki nr [...] w odległości 100 m od linii brzegowej Jeziora G., natomiast planowana zabudowa została wyznaczona poza tą linią 100 m (tam gdzie brak jest korytarza ekologicznego) oraz w obrębie granic struktur osiedleńczych wsi.

Pismem z dnia 2 lutego 2012 r. skarżący wskazał, że jego zdaniem zaskarżona uchwała narusza jego interes prawny, ponieważ ewentualny budynek (budynki) na działce nr [...] zasłaniać mu będą widok na jezioro. Ponadto zaskarżona uchwała narusza uchwałę Sejmiku Województwa Pomorskiego z dnia 28 kwietnia 2010 r. w sprawie obszaru chronionego krajobrazu i Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Sierakowice.

W odpowiedzi na powyższe Rada Gminy Sierakowice w piśmie z dnia 20 lutego 2012 r., odnosząc się do treści ww. pisma skarżącego stwierdziła, że skarżący nie jest osobą, której interes prawny lub uprawnienie mogłaby naruszać zaskarżona uchwała. Na działce należącej do skarżącego, tj. działce nr [.A.] nie ma żadnego budynku zgłoszonego do użytkowania i zamieszkania. Ponadto prawo skarżącego do widoku na jezioro, wolnego od budynków należących do innych, nie stanowi o tym, by skarżący legitymował się uprawnieniami do złożenia skargi na przedmiotową uchwałę.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uznał, że wniesiona skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem skarżący nie wykazał, aby przysługiwała mu legitymacja do zaskarżenia uchwały Rady Gminy w zakresie działki nr [...] (z treści skargi oraz pozostałych pism skarżącego wynika jednoznacznie, że intencją skarżącego w zaskarżeniu uchwały było dążenie do wykluczenia w przyszłości zabudowy działki nr [...], ponieważ zabudowa ta (zdaniem skarżącego) pozbawi go widoku na Jezioro G. z terenu jego działki nr [.A.]). Zdaniem Sądu okolicznością bezsporną w sprawie pozostaje, że skarżącemu nie służy jakiekolwiek prawo podmiotowe do działki nr [...], której dotyczy skarga. Skarżący jest natomiast właścicielem nieruchomości oznaczonej jako działka nr [.A.], która graniczy z działką nr [...]. Działka nr [...] znajduje się pomiędzy działką skarżącego, a Jeziorem G.

Uzasadniając swoją legitymację w niniejszej sprawie, jak zaznaczono, skarżący jasno wyjaśnił, że jego zdaniem zaskarżona uchwała narusza jego interes prawny, ponieważ ewentualny budynek (budynki) na działce nr [...] zasłaniać mu będzie widok na jezioro. Skarżący żadnych innych okoliczności dotyczących wpływu planowanej zabudowy na jego prawa czy też uprawnienia nie wskazywał.

W ocenie Sądu przedstawiona przez skarżącego argumentacja nie pozwoliła na stwierdzenie, że wykazał on naruszenie jego interesu prawnego lub uprawnienia ustaleniami zaskarżonej uchwały, polegające na istnieniu związku między zaskarżoną uchwałą (zapisami dotyczącymi działki nr [...]), a jego własną, indywidualną sytuacją prawną. Sąd zauważył przy tym, że taki związek musi istnieć w chwili podejmowania uchwały, a nie w przyszłości, i powodować następstwo w postaci ograniczenia lub pozbawienia konkretnych uprawnień albo nałożenia obowiązków. Zdaniem Sądu skarżący nie wykazał, by zaskarżona uchwała wpłynęła na jego własną, indywidualną sytuację prawną. Nie wykazał również, aby uchwała ta doprowadziła do ograniczenia lub pozbawienia skarżącego konkretnych uprawnień albo spowodowała nałożenie na niego pewnych obowiązków. W ocenie Sądu nie mogły odnieść skutku w tym zakresie twierdzenia skarżącego dotyczące pozbawienia go widoku na Jezioro G. z należącej do niego nieruchomości poprzez nieruchomość objętą skargą. Skarżącemu nie przysługują bowiem żadne prawa do nieruchomości stanowiącej przedmiot skargi, na których mógłby opierać swój sprzeciw wobec planowanej zabudowy na tejże nieruchomości. Z przepisów prawa materialnego nie wynika jakiekolwiek roszczenie pozwalające na domaganie się przez właściciela nieruchomości od właściciela nieruchomości sąsiedniej zapewnienia pożądanego przez niego widoku. Widok na jezioro nie jest bowiem dobrem prawnie chronionym. Żądanie pozostawienia oczekiwanego przez skarżącego widoku, jako waloru estetycznego, wypełniać może jedynie przesłanki pozwalające na przyznanie skarżącemu interesu faktycznego w kwestionowaniu uchwały w zaskarżonym zakresie. Jednakże tego rodzaju interes, czy też jego naruszenie, nie znajduje ochrony w art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym.

Zaś brak wykazania przez skarżącego naruszenia jego interesu prawnego lub uprawnienia zaskarżoną uchwałą powoduje, że Sąd nie był uprawniony do badania zasadności zarzutów skargi kwestionujących zgodność z prawem zaskarżonej uchwały, to jest wskazujących na sprzeczność uchwały z uchwałą Sejmiku Województwa Pomorskiego z dnia 28 kwietnia 2010 r., nr 1161/XLVII/10, w sprawie obszarów chronionego krajobrazu w województwie pomorskim, jak również ze Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Sierakowice. Dopiero bowiem pozytywne ustalenie istnienia legitymacji czynnej skarżącego otwierałoby drogę do kontroli zaskarżonej uchwały pod względem zgodności z prawem. Nadto Sąd podkreślił, że nawet ewentualna sprzeczność uchwały z prawem nie daje legitymacji do wniesienia skargi, jeżeli uchwała ta nie narusza prawem chronionego interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego. Istotne zatem jest, oprócz zachowania wymogów formalnych, zaistnienie naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia tego, kto - powołując się na to naruszenie - wnosi skargę do sądu administracyjnego. Naruszenie tego interesu musi zaistnieć konkretnie i realnie co do określonego prawa lub uprawnienia. Jeśli idzie o miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego to jego postanowienia muszą stanowić takie właśnie, konkretnie dające się wykazać, zagrożenia dla wnoszącego skargę.

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wywiódł skarżący. Zaskarżając przedmiotowe orzeczenie w całości skarżący powołał się na następujące podstawy kasacyjne:

- naruszenie przez Sąd prawa strony, opartego na art. 28 K.p.a. w zw. z art. 4 ust. 1 i 3 w zw. z art. 3 ust. 13 i 39 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (tj. Dz. U. 2008 r. Nr 25, poz. 150 ze zm.), a także art. 2 ust. 7 ustawy o ochronie przyrody z dnia 16 kwietnia 2004 r. (tj. Dz. U. 2009 r. Nr 151, poz. 1220 ze zm.).

Mając na uwadze powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały Rady Gminy Sierakowice w odniesieniu do działki nr [...], położonej w G. na terenie jednostki planistycznej [...], ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku w innym składzie oraz zasądzenie zwrotu kosztów sądowych i zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W ocenie skarżącego pogląd Sądu, iż pozbawienie go widoku na jezioro z jego nieruchomości poprzez nieruchomość objętą skargą nie legitymuje go do skutecznego wniesienia skargi w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, narusza prawa skarżącego. Sąd nie wziął pod uwagę praw jakie przysługują mu na podstawie art. 28 K.p.a. w zw. z art. 4 ust. 1 i 3 i art. 3 ust. 13 i 39 ustawy Prawo ochrony środowiska oraz "stanowiącego, że powszechne korzystanie ze środowiska, a więc ogółu elementów przyrodniczych, w tym także przekształconych w wyniku działalności człowieka, a w szczególności powierzchnię ziemi, kopaliny, wody, powietrze, krajobraz, klimat oraz pozostałe elementy różnorodności biologicznej, a także wzajemne oddziaływania pomiędzy tymi elementami (art. 3 ust. 39 cytowanej ustawy), przysługuje z mocy ustawy każdemu i obejmuje korzystanie ze środowiska, bez użycia instalacji, w celu zaspokajania potrzeb osobistych oraz gospodarstwa domowego, w tym wypoczynku". W ocenie autora skargi kasacyjnej pominięcie wskazanego przepisu stanowi naruszenie prawa materialnego przez jego niezastosowanie i jest podstawą niniejszej skargi na podstawie art. 174 ust. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej "P.p.s.a."

Podniesiono również, że w związku z uchwałą Sejmiku Województwa Pomorskiego z dnia 28 kwietnia 2010 r. w sprawie obszarów chronionego krajobrazu w woj. Pomorskim, w kontekście art. 3 ust. 39 ustawy Prawo o ochronie środowiska nie może być wątpliwości, że skarżący ma interes prawny w kwestionowaniu przedmiotowej uchwały.

W odpowiedzi na powyższą skargę kasacyjną Rada Gminy Sierakowice wniosła o jej oddalenie i zasądzenie na rzecz Gminy Sierakowice zwrotu kosztów procesu według norm przepisanych, w tym zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

W piśmie z dnia 24 maja 2012 r. zatytułowanym "pismo uzupełniające zarzut skargi kasacyjnej, opartej na przepisie art. 174 pkt 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi" skarżący wskazał, że interes prawny może wynikać również z praw przyznanych jednostce w innych ustawach, chroniących jej dobra materialne i niematerialne. Takimi przepisami, których Sąd I instancji nie uwzględnił, a więc je naruszył, są art. 4 i 5 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnieniu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. Nr 199 z 2008 r., poz. 1227) w brzmieniu: "Każdy ma prawo, uczestniczenia na warunkach określonych w ustawie, w postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa" w związku z art. 3 pkt 15, odwołującym się do ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska stanowiący między innymi w art. 4 pkt 1, że "powszechne korzystanie ze środowiska przysługuje z mocy ustawy każdemu i obejmuje korzystanie ze środowiska, bez użycia instalacji, w celu zaspokojenia potrzeb osobistych oraz gospodarstwa domowego, w tym wypoczynku". Powołane przepisy stanowią zatem o tym, że korzystanie ze środowiska jest wartością chronioną prawem, a ochrona przed naruszaniem tego prawa jednostki winna być realizowana w odnośnym postępowaniu. Zauważono także, że powołane przepisy zostały wprowadzone w celu uwzględnienia dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady Europy nr 2003/35/WE z dnia 26 maja 2003 r.

W odpowiedzi na pismo procesowego skarżącego z dnia 24 maja 2012 r. Gmina Sierakowice podtrzymała dotychczasowe stanowisko co do oddalenia skargi kasacyjnej wskazując, że pismo powyższe nie wnosi nowych okoliczności do sprawy.

Następnie w piśmie z dnia 21 grudnia 2012 r. określonym jako "uzupełnienie skargi kasacyjnej" skarżący uzupełniając wniesioną kasację wskazał na dodatkowe przesłanki a to, iż naruszenie interesu prawnego skarżącego z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym wyznacza jego w pełni ekologiczne dążenie do zachowania w dalszym ciągu położenia działki nr [.A.] w rejonie G. w obszarze korytarza ekologicznego przy niezmienności tej strefy ochronnej co do jej dotychczasowego charakteru i zasięgu obszarowego. Dodatkowo wskazano, że istotne znaczenie w tej sprawie ma również przepis art. 5 ust. 2, art. 23 ust. 1 i 24 ust. 1 pkt 8 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody.

Gmina Sierakowice w odpowiedzi na powyższe pismo podtrzymała stanowisko zajęte w sprawie i podniosła, że pismo nie wnosi nowych okoliczności.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z treścią art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z enumeratywnie wymienionych w § 2 tego artykułu przesłanka nieważności nie zaistniała, zatem wniesioną skargę kasacyjną należało rozpoznać w ramach podniesionych w jej treści zarzutów. Zaś tak rozpatrywana skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Jednakże rozpoznając wniesioną kasację podkreślić należy, że po złożeniu skargi kasacyjnej (sporządzonej 20 kwietnia 2012 r.) R.R. dwukrotnie rozszerzał jej zarzuty pismami z dnia 24 maja 2012 r. oraz z dnia 21 grudnia 2012 r. Z analizy akt przedmiotowej sprawy wynika, iż wyrok Sądu I instancji z uzasadnieniem doręczono skarżącemu w dniu 23 marca 2012 r., a więc termin trzydziestodniowy z art. 177 P.p.s.a. do wniesienia skargi kasacyjnej upływał z dniem 23 kwietnia 2012 r. (ostatni dzień tego terminu przypadał na niedzielę, zatem za ostatni dzień terminu uważa się następny po dniu wolnym od pracy, jak w tej sprawie). Zaś skarga kasacyjna sporządzona w dniu 20 kwietnia 2012 r. została następnego dnia, tj. 21 kwietnia 2012 r. wniesiona do Sądu, który wydał zaskarżony wyrok. Tym samym skarga ta opracowana w piśmie z dnia 20 kwietnia 2012 r. wniesiona została w ustawowym terminie i zarzut zawarty w tej skardze jest jedynym, który należy rozpoznać, albowiem zarzuty rozszerzające skargę kasacyjną zawarte w pismach skarżącego z dnia 24 maja i z dnia 21 grudnia 2012 r. nie mogą być uwzględnione przy ocenie zaskarżonego wyroku. Niespornym jest, że zarzuty rozszerzające skargę kasacyjną zgłoszone zostały po upływie terminu z art. 177 § 1 P.p.s.a. Uzupełnienie skargi kasacyjnej o nowe zarzuty (nowe podstawy) może nastąpić tylko i wyłącznie w terminie otwartym do wniesienia skargi kasacyjnej - 30 dni od daty doręczenia wyroku wraz z uzasadnieniem. Po tym terminie możliwe jest jedynie przytoczenie nowego uzasadnienia zgłoszonych wcześniej zarzutów, a nie uzupełnienie skargi kasacyjnej - porównaj wyrok NSA z dnia 9 listopada 2007 r., sygn. akt I OSK 1521/06, dostępny w zbiorze Legalis.

Zatem jedynym zarzutem, do którego należało odnieść się przy ocenie prawidłowości wyroku Sądu I instancji jest zarzut niezastosowania w rozpoznawanej sprawie przepisu art. 28 K.p.a. w związku z art. 4 ust. 1 i 3 w zw. z art. 3 ust. 13 i 39 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (tj. Dz. U. Nr 25 z 2008r., poz. 150 ze zm.), a także art. 2 ust. 7 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. Nr 151 z 2009 r., poz. 1220 ze zm.).

Tak sformułowany zarzut nie zasługiwał na uwzględnienie, albowiem w okolicznościach rozpoznawanej sprawy jest on nieusprawiedliwiony. Przede wszystkim podkreślić należy, że skarga złożona do Sądu I instancji na uchwałę Rady Gminy Sierakowice z dnia 4 listopada 2010 r. w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wnoszona była w oparciu o przepis art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym i w oparciu o tę normę Sąd I instancji oceniał legitymację skarżącego do wniesienia skargi w tym trybie. Tym samym norma art. 28 K.p.a. przywołana w skardze kasacyjnej, a określająca przymiot strony w postępowaniu administracyjnym, nie miała zastosowania w sprawie zaskarżenia przedmiotowego przepisu prawa miejscowego.

Przepis art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym stanowi, że każdy czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą podjętą przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia, zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Z dyspozycji przepisu art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym wynika, że uprawnienie do wniesienia skargi na jego podstawie przysługuje wyłącznie temu podmiotowi, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone.

Z treści przytoczonego przepisu wynika bezspornie, jak trafnie uznał to Sąd I instancji, iż skargę w trybie tego przepisu może wnieść skutecznie co do zasady tylko ten, kto wykaże się naruszeniem przez zaskarżoną uchwałę własnego interesu prawnego lub uprawnienia. Zaskarżeniu w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym podlega zatem uchwała organu gminy nie tylko niezgodna z prawem, ale i jednocześnie godząca w sferę prawną skarżącego - wywołująca dla niego negatywne konsekwencje prawne, np. zniesienia, ograniczenia, czy też uniemożliwienia realizacji jego uprawnienia lub interesu prawnego. Składając skargę, musi on zatem wykazać, że został naruszony jego własny interes prawny polegający na istnieniu bezpośredniego związku pomiędzy zaskarżoną uchwałą, a własną, indywidualną i prawnie chronioną sytuacją. Zauważyć należy, że o istnieniu interesu prawnego decyduje przepis prawa materialnego. O powodzeniu skargi przesądza wobec tego wykazanie naruszenia przez organ gminy konkretnego przepisu prawa materialnego, wpływającego negatywnie na sytuację prawną skarżącego. Interes prawny niekoniecznie musi mieć podstawę w przepisach prawa administracyjnego. W orzecznictwie sądów administracyjnych i doktrynie przyjmuje się przy tym, że interes ten powinien mieć charakter bezpośredni, konkretny i realny. Powyższe stanowisko co do rozumienia przytoczonego przepisu odpowiada stanowisku prezentowanemu dotychczas w orzecznictwie sądów administracyjnych (tak np. w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 września 2003 r., sygn. akt II SA 2637/02, niepublikowany, z dnia 3 września 2004 r., sygn. akt OSK 476/04, z dnia 23 listopada 2005 r., sygn. akt I OSK 715/05, z dnia 25 czerwca 2009 r., sygn. akt II OSK 163/09 – dostępne na stronie internetowej orzeczenia.nsa.gov.pl).

W orzecznictwie podkreśla się, że w przeciwieństwie do postępowania prowadzonego na podstawie Kodeksu postępowania administracyjnego, w którym stroną może być każdy, czyjego interesu prawnego lub uprawnienia dotyczy postępowanie, stroną w postępowaniu toczącym się na podstawie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym może być jedynie podmiot, którego interes prawny lub uprawnienia zostały naruszone (tak np. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 3 września 2004 r., sygn. akt OSK 476/04, publikowany ONSA i WSA 2005 r., nr 1, poz. 2). Innymi słowy przymiot strony w postępowaniu planistycznym kształtowany jest na innych zasadach, aniżeli w postępowaniu administracyjnym. Zatem osoba skarżąca musi w tym wypadku wykazać "naruszenie" interesu prawnego polegające na istnieniu bezpośredniego związku pomiędzy zaskarżoną uchwałą, a własną, indywidualną i prawnie gwarantowaną sytuacją. Taki związek musiałby istnieć w chwili wprowadzenia w życie danego aktu i powodować następstwo w postaci ograniczenia lub pozbawienia skarżącego konkretnych - mających oparcie w przepisach prawa materialnego - uprawnień (patrz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 września 2001 r., sygn. akt II SA 1410/01, niepublikowany). Tym samym skarżący wskazując w kasacji przepis art. 28 K.p.a., który nie miał zastosowania w tej sprawie i wiążąc go z przepisami ustawy Prawo ochrony środowiska i ustawy o ochronie przyrody nie podważył skutecznie stanowiska Sądu I instancji, że wskazywana okoliczność, a to potencjalna możliwość pozbawienia widoku na Jezioro G. z nieruchomości skarżącego, która przecież nie została objęta ustaleniami przedmiotowego planu zagospodarowania przestrzennego, nie uzasadniała przyznania legitymacji uprawniającej ww. do wniesienia skargi w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym.

Nadto informacyjnie zauważyć należy, że również i normy prawa materialnego wskazane w kasacji, a to uregulowania ustawy Prawo ochrony środowiska stanowiące o powszechnym i zwykłym korzystaniu ze środowiska (art. 4 ust. 1 i 3 tej ustawy), czy też definicje pojęć ustawowych - ochrony środowiska oraz środowiska w rozumieniu wskazanej wyżej ustawy (art. 3 pkt 13 i 39) nie prowadzą do odmiennych wniosków, gdyż nie decydują o istnieniu interesu prawnego w zaskarżeniu uchwały rady gminy, podobnie jak i wskazany w kasacji przepis art. 2 ust. 7 ustawy o ochronie przyrody - w tym wypadku błędnie określono jednostkę redakcyjną tego przepisu bowiem norma art. 2 zbudowana jest tylko z 2 ustępów, a każdy zawiera odpowiednio 9 i 7 punktów. Generalnie normy wyżej powołane wskazują jednoznacznie, że skarżący legitymuje się w tej sprawie wyłącznie interesem faktycznym w kwestionowaniu przedmiotowego przepisu prawa miejscowego.

W orzecznictwie i doktrynie eksponuje się zaś przede wszystkim bezpośredniość, konkretność i realny charakter interesu prawnego strony kształtowanego aktem stosowania prawa materialnego. Takim interesem skarżący się niewątpliwie w tej sprawie nie legitymuje. Ponadto zauważyć należy, iż wyżej przedstawiona interpretacja omawianej normy potwierdzona została w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 16 września 2008 r., sygn. akt SK 76/06, orzekającym o zgodności art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym z art. 45 ust. 1 w związku z art. 2 i art. 7 oraz art. 77 ust. 2 w związku z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, co prawidłowo zauważył Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. W motywach przywołanego orzeczenia Trybunał wyraźnie wskazał, iż skarga w trybie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym nie ma charakteru actio popularis – podstawą jest niezgodność uchwały z prawem i równoczesne naruszenie przez nią konkretnie rozumianych interesów lub uprawnień konkretnego obywatela, który jest mieszkańcem danej gminy lub jest z tą gminą związany prawnie (np. właściciel nieruchomości położonej na terenie gminy), a naruszenie to musi wynikać z właściwej regulacji materialnoprawnej.

Tym samym dla skutecznego wniesienia i merytorycznego rozpoznania skargi na uchwałę w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego niezbędne jest wykazanie we wniesionej skardze obiektywnego związku pomiędzy zapisami tegoż planu, a naruszeniem interesu prawnego. Skoro tego nie uczyniono w tej sprawie, zaś skarga kasacyjna nie pozwala na wyprowadzenie odmiennych wniosków, to tym samym należało uznać, że skarga ta jako nieusprawiedliwiona nie zasługiwała na uwzględnienie.

Z uwagi na powyższe Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną. Jednocześnie Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 207 § 2 P.p.s.a., odstąpił od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnej w całości na rzecz uczestnika postępowania od skarżącego kasacyjnie mając na uwadze całokształt okoliczności przedmiotowej sprawy, które pozwalały przyjąć, że są to szczególnie uzasadnione przesłanki do zastosowania tej konstrukcji prawnej w zakresie kosztów postępowania, tym bardziej, że skarżący nie może ponosić negatywnych konsekwencji skorzystania z prawa do Sądu.