Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt II SA/Gl 1102/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2024-09-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono sprzeciw od decyzji
Powołane przepisy: article: 151a § 2
journal: Dz.U. 2024 poz 935
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Siudyka, , , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 19 września 2024 r. sprawy ze sprzeciwu Z.B. na decyzję Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach z dnia 3 lipca 2024 r. nr WINB-WOA.7721.144.2024.DS w przedmiocie nałożenia obowiązku wykonania określonych robót budowlanych oddala sprzeciw.


UZASADNIENIE

Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Katowicach (SWINB, organ II instancji) decyzją z dnia 3 lipca 2023 r. nr WINB-WOA.7721.144.2024.DS, w wyniku rozpoznania odwołania L. Sp. z o.o. oraz Z. B. (strona, skarżąca) reprezentowanej przez adwokata, od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta G. (PINB, organ I instancji) z dnia 19 marca 2024 nr [...] r. nakazującą L. Sp. z o.o. z siedzibą w P. (także spółka), wykonanie rozbiórki wewnętrznej instalacji gazowej znajdującej się w pomieszczeniu łazienki w lokalu mieszkalnym [...] w budynku przy ul. [...] w G. na działce nr 1, uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Skarżąca wystąpiła do PINB (data wpływu do organu I instancji - 25 października 2022 r.) z wnioskiem o przeprowadzenie postępowania legalizacyjnego w lokalu mieszkalnym przy ul. [...] w G. w zakresie przebudowy instalacji gazowej.

Zawiadomieniem z dnia 19 stycznia 2023 r. PINB powiadomił strony o wszczęciu postępowania administracyjnego w przedmiotowej sprawie, a także zawiadomił strony o terminie przeprowadzenia oględzin na terenie wskazanej nieruchomości.

W toku przeprowadzonych oględzin w dniu 7 lutego 2023 r. na terenie wskazanej nieruchomości PINB ustalił, iż budynek stanowi budynek mieszkalny wielorodzinny 5-cio kondygnacyjny. Lokal mieszkalny nr [...] znajduje się na parterze. Składa się z kuchni, 2 łazienek, 6 pokoi i przedpokoju. W lokalu mieszkalnym wykonano instalację gazową w celu podłączenia w łazience kotła gazowego dwufunkcyjnego z zamkniętą komorą spalania. Rury gazowe miedziane, zostały poprowadzone od gazomierza na klatce schodowej przez ścianę zewnętrzną lokalu, następnie na ścianie pod sufitem przedpokoju i przez ścianę do pomieszczenia łazienki, w którym zlokalizowany został kocioł gazowy. Wymiary pomieszczenia łazienki to: długość 4,96 m, szerokość 1,28 m, w miejscu przy oknie 1,75 m, wysokość 2,92 m. Szerokość drzwi do łazienki 0,70 m, wysokość 2,02 m, otwierane na zewnątrz. Przy dolnej krawędzi skrzydła drzwi łazienki wykonano nawiew w formie trzech otworów. Łazienka posiada kratkę wentylacyjną nad kabiną prysznicową. W pomieszczeniu znajduje się okno. Kocioł gazowy zabudowany został szafką, bez dolnej części. Według oświadczenia przedstawiciela najemcy lokalu kocioł został wymieniony przez właściciela lokalu około dwóch lat temu.

PINB postanowieniem z dnia 21 lutego 2023 r.nr [...] wstrzymał wykonywanie robót budowlanych oraz nałożył na skarżącą obowiązek przedłożenia inwentaryzacji wykonanych robót budowlanych oraz oceny technicznej, sporządzonej przez osobę posiadającą odpowiednie kwalifikacje zawodowe, dotyczącej prawidłowości i zgodności wykonanych robót budowlanych z przepisami techniczno-budowlanymi oraz zasadami wiedzy technicznej.

SWINB postanowieniem z dnia 27 kwietnia 2023 r., po rozpatrzeniu zażalenia skarżącej, uchylił postanowienie PINB z dnia 21 lutego 2023 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W treści uzasadnienia wskazał, że PINB powinien poszerzyć materiał dowodowy o wyjaśnienia spółki, bowiem dowody przedstawione przez stronę wskazują, iż nieprawidłowym było uznanie skarżącej za inwestora wykonanych robót budowlanych.

PINB postanowieniem z dnia 21 stycznia 2024 r. nr [...], wstrzymał wykonywanie robót budowlanych polegających na budowie wewnętrznej instalacji gazowej we wskazanym lokalu mieszkalnym oraz nałożył na spółkę obowiązek przedłożenia w terminie 30 dni od dnia doręczenia postanowienia inwentaryzacji wykonanych robót budowlanych oraz oceny technicznej sporządzonej przez osobę posiadającą odpowiednie kwalifikacje zawodowe, dotyczącej prawidłowości i zgodności wykonanych robót budowlanych z przepisami techniczno-budowalnymi oraz zasadami wiedzy technicznej.

Decyzją z dnia 19 marca 2024 r. nr [...] PINB nakazał spółce wykonanie rozbiórki wewnętrznej instalacji gazowej w pomieszczeniu łazienki we wskazanym lokalu mieszkalnym. W uzasadnieniu wskazał, że organ nadzoru budowlanego wezwał spółkę do złożenia wyjaśnień w przedmiotowej sprawie, a ze względu na brak reakcji na wezwania nakazał spółce rozbiórkę wewnętrznej instalacji gazowej we wskazanym lokalu. Jednocześnie PINB uznał, że inwestorem robót budowlanych polegających na budowie wewnętrznej instalacji gazowej jest L. sp. z o.o.

Odwołanie od powyższej decyzji wniosła spółka zarzucając PINB brak skutecznego doręczenia spółce postanowienia nr [...] z dnia 21 stycznia 2024 r. wobec czego decyzja o rozbiórce została wydana z naruszeniem przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 682 z późn. zm.- dalej "P.b."). Odwołanie od decyzji PINB złożyła także skarżąca reprezentowana przez adwokata. Podniosła, że wydana w sprawie decyzja jest niekorzystna dla skarżącej w zakresie, w jakim nakazuje inwestorowi dokonanie rozbiórki instalacji gazowej, zamiast przywrócenia do stanu poprzedniego. Podkreśliła, że rozbiórka stanowi nadmierną szkodę dla skarżącej.

SWINB, po rozpatrzeniu odwołań, uchylił zaskarżoną decyzję PINB i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu przedstawił przebieg postępowania według chronologii zdarzeń oraz przytoczył brzmienie art. 50 i 51 P.b. Podkreślił, że postępowanie naprawcze oparte o art. 50 - 51 P.b. ma na celu w pierwszej kolejności doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego z prawem. Natomiast wydanie nakazu rozbiórki w trybie art. 51 ust. 1 pkt 1 P.b. nie zostało pozostawione uznaniu organom nadzoru budowlanego. Dopiero wykazanie braku możliwości doprowadzenia robót do stanu zgodnego z prawem winno skutkować nakazem rozbiórki, ale po uprzednim wyjaśnieniu okoliczności faktycznych sprawy co do zakresu robót, ich kwalifikacji oraz ich jakości i poprawności technicznej.

SWINB stwierdził, że organ I instancji wydał zaskarżoną decyzję na podstawie art. 51 ust 1 pkt 1 P.b., orzekając tym samym o rozbiórce wewnętrznej instalacji gazowej we wskazanym lokalu mieszkalnym. SWINB wskazał na ustalenia dokonane przez organ I instancji. Zauważył, iż roboty zakwalifikowano de facto jako wykonanie instalacji gazowej. W ocenie SWINB rozstrzygnięcie organu I instancji jest ze sobą wewnętrznie sprzeczne, wobec czego koniecznym jest wyjaśnienie kwestii przedmiotu postępowania jak i kwalifikacji wykonanych przez inwestora robót budowlanych. SWINB ocenił, że przedmiotem niniejszego postępowania są roboty budowlane związane z instalacją gazową, a na podstawie obecnie zgromadzonego materiału dowodowego przesądził, że w wyniku wykonanych robót budowlanych doszło do wykonania instalacji gazowej wraz z przebudową. Dalej zwrócił uwagę, iż PINB niejednoznacznie ustalił kwalifikację wykonanych robót budowlanych bowiem posługuje się zamiennie pojęciami "budowa" oraz "przebudowa".

Zdaniem SWINB jako, że doszło do przebudowy części budynku PINB zasadnie prowadził postępowanie na podstawie art. 51 P.b. Zdaniem SWINB w wyniku wykonanych robót budowlanych doszło do ingerencji w części wspólne budynku. Zatem przed nałożeniem obowiązków organ I instancji winien zwrócić się do Wspólnoty Mieszkaniowej z pytaniem czy wyraża bądź wyrażała zgodę na wykonaną przez spółkę przebudowę części obiektu. W sytuacji wyrażenia powyższej zgody i ustalenia, iż wykonana instalacja gazowa została wykonana zgodnie z przepisami brak będzie podstaw do dalszego prowadzenia postępowania.

SWINB wskazał, że ponownie prowadząc postępowanie PINB winien mieć na uwadze, że w ramach postępowania naprawczego, w przypadku zaistnienia którejkolwiek z przesłanek określonych w art. 50 P.b., poprzez badanie zgodności z prawem, organ prowadzący postępowanie jest zobligowany także do badania czy inwestor legitymuje się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Jednocześnie zauważył decyzja o rozbiórce obiektu budowlanego na obecnym etapie postępowania została wydana przedwcześnie. Stwierdził, iż spółka być może przedłożyłaby stosowne dokumenty gdyby postanowienie nr [...] z dnia 21 stycznia 2024 r. zostało jej skutecznie doręczone. Wskazał dalej, że w przypadku stwierdzenia samowoli budowlanej, bez dokonania wymaganego prawem zgłoszenia organowi administracji architektoniczno-budowlanej, w pierwszej kolejności należy podjąć próbę legalizacji tej samowoli. Natomiast decyzja nakazująca rozbiórkę może być podjęta dopiero wówczas, gdy okaże się, że nie ma prawnych możliwości legalizacji. Przy czym legalizacja samowoli budowlanej zależy w dużej mierze od woli samego inwestora. SWINB dalej zauważył, że organ I instancji nie wyjaśnił powodu najsurowszej z możliwości wskazanych w art. 51 P.b. Nakaz rozbiórki winien być słusznie uargumentowany po przeprowadzeniu pełnego postępowania wyjaśniającego. Nakaz rozbiórki winien być bowiem słusznie uargumentowany po przeprowadzeniu pełnego postępowania wyjaśniającego.

Ponadto SWINB zauważył, iż organ I instancji w ponownie prowadzonym postępowaniu winien pochylić się także nad kwestią adresata rozstrzygnięć w niniejszym postępowaniu. Wskazał iż z uwagi na fakt, iż roboty budowlane zostały zakończone, przepis art. 52 P.b. obliguje organ nadzoru budowlanego do nałożenia obowiązku wykonania określonego nakazu na właściciela lokalu. Zaakcentował, że w ponownie prowadzonym postępowanie organ I instancji winien w pierwszej kolejności podjąć próbę legalizacji przedmiotowej samowoli. Dopiero brak możliwości legalizacji skutkować powinien nakazem rozbiórki. Przy konieczności wydania decyzji w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 1 P.b. PINB winien mieć na uwadze możliwość orzeczenia nakazu "doprowadzenia obiektu do stanu poprzedniego". Jednakże przy skorzystaniu z ww. dyspozycji PINB będzie zobowiązany do uprzedniego dokładnego ustalenia tego stanu poprzedniego oraz stwierdzenia, że stan ten był legalny. Decyzja o nakazie doprowadzenia obiektu do stanu poprzedniego ma zaś sens wyłącznie, o ile istnieje legalny stan poprzedni. Jednocześnie przy nakładaniu ewentualnych nakazów, organ I instancji będzie miał na względzie art. 52 P.b. Ponadto SWINB stwierdził, że zakres potrzebny do dokładnego zbadania w tej sprawie jest na tyle duży, że dla prawidłowego ustalenia stanu faktycznego niezbędne jest przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w znacznej części, co uniemożliwia konwalidację decyzji organu I instancji.

W sprzeciwie wniesionym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach przez skarżącą reprezentowaną przez adwokata zarzuciła zaskarżonej decyzji SWINB naruszenie prawa materialnego, a to art. 138 § 2 k.p.a. poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, podczas gdy nie zachodziły co do tego przesłanki oraz art. 129 § 2 k.p.a. i art. 58 § 1 k.p.a. poprzez przyjęcie do rozpoznania odwołania od decyzji wniesionego przez L. Sp. z o.o. po terminie. Wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i orzeczenie co do istoty sprawy poprzez nakazanie inwestorowi robót doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego, poprzez przeniesienie wewnętrznej instalacji gazowej i umiejscowienie zgodnie ze stanem pierwotnym oraz określenie inwestorowi terminu na dokonanie powyższego. Nie zgodziła się ze stanowiskiem SWINB, iż z uwagi na niewyjaśniony stan faktyczny organ odwoławczy nie mógł wydać decyzji merytorycznej, w której nakazałby doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego. Podkreśliła, że decyzja kasacyjna powinna być wydawana w sytuacjach wyjątkowych i tylko wtedy, gdy zostaną spełnione przesłanki z art. 138 § 2 k.p.a. Zdaniem skarżącej w niniejszej sprawie nie ma konieczności przeprowadzania dodatkowego postępowania wyjaśniającego, gdyż stan poprzedni obiektu budowlanego nie budzi wątpliwości. Ponadto w ocenie skarżącej SWINB pochopnie przyjął do rozpoznania odwołanie od decyzji wniesionego przez L. Sp. z o.o. po terminie, nie weryfikując twierdzeń tej firmy odnośnie rzekomego braku winy w przekroczeniu terminu do wniesienia odwołania. Wskazała także, iż nie ma SWINB racji, że decyzja w niniejszej sprawie powinna być kierowana do właściciela lokalu.

W odpowiedzi na sprzeciw SWINB wniósł jego oddalenie podtrzymując swoje stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:

Sprzeciw nie zasługiwał na uwzględnienie.

Sąd rozpoznał sprzeciw na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 64d § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 935 - dalej "p.p.s.a.").

Zaskarżona decyzja została wydana na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Podkreślić należy, że decyzja kasacyjna, czyli decyzja wydana na podstawie przytoczonego wyżej przepisu art. 138 § 2 k.p.a., jest rozstrzygnięciem formalnym, które powoduje, że wskutek uchylenia decyzji organu pierwszej instancji sprawa wraca do merytorycznego rozpatrzenia przez ten organ. Jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 21 lutego 2012 r., sygn. akt II GSK 9/11, decyzja kasacyjna - jako typowe rozstrzygnięcie procesowe, nie przesądza o istocie sprawy administracyjnej lecz jest ostatnim aktem wydanym w toku instancji, który w inny sposób kończy postępowanie. Następstwem wydania decyzji kasacyjnej jest powrót sprawy na drogę postępowania przed organem I instancji. Po uchyleniu decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., sprawa wraca do poprzedniego stanu i postępowanie przed organem I instancji toczy się od początku. Na nowo zostaje zatem ustalony stan sprawy - zarówno faktyczny i prawny.

Wyjaśnić także należy, że zakres kontroli sądowej wykonywanej przez sąd administracyjny rozpoznający sprzeciw jest znacznie ograniczony w stosunku do kontroli wykonywanej przy rozpoznaniu skargi i wyznacza go art. 64e p.p.s.a., który stanowi, że rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Uwzględniając sprzeciw od decyzji sąd uchyla decyzję w całości jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 kpa (art. 151a § 1 zd. pierwsze p.p.s.a.). Z kolei w przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji sąd oddala sprzeciw (art. 151a § 2 p.p.s.a.).

Stwierdzenie braku istotnych ustaleń faktycznych uniemożliwia akt subsumpcji do konkretnego przepisu prawa materialnego określającego prawa i obowiązki stron postępowania (por. wyrok NSA z dnia 14 listopada 2019 r. sygn. akt I OSK 707/18 i cytowane tam orzecznictwo).

Jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 21 listopada 2012 r. sygn. akt II GSK 9/11, decyzja kasacyjna, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., jest typowym rozstrzygnięciem procesowym, nie przesądza o istocie sprawy administracyjnej, lecz jest ostatnim aktem wydanym w toku instancji, który w inny sposób kończy postępowanie. Szczególną cechą postępowania zainicjowanego sprzeciwem od decyzji kasacyjnej jest zatem ograniczony zakres kontroli tej decyzji, która nie kształtuje stosunku materialnoprawnego, bowiem jej następstwem jest powrót sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Obowiązkiem sądu kontrolującego decyzję o charakterze kasacyjnym jest jedynie analiza przyczyn, dla których organ odwoławczy uznał za konieczne skorzystanie z możliwości przewidzianej w art. 138 § 2 k.p.a. Ustawodawca wyodrębnił bowiem dwie przesłanki wydania przez organ odwoławczy decyzji, którą uchyla zaskarżoną decyzję w całości i przekazuje sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji: (1) stanowcze stwierdzenie przez organ odwoławczy, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, czyli przepisów kodeksu lub przepisów o postępowaniu zawartych w ustawach szczególnych; (2) uznanie przez organ odwoławczy, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Użycie w tym przepisie przeciwstawnego spójnika "a" oznacza, że samo stwierdzenie naruszenia przepisów postępowania, aczkolwiek jest konieczną przesłanką uchylenia zaskarżonej decyzji, nie jest przesłanką wystarczającą; niezbędne jest bowiem dodatkowo wykazanie, że "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie".

Nie można także pomijać, że art. 138 § 2 k.p.a. musi być interpretowany łącznie z art. 136 k.p.a. zakreślającym granice postępowania dowodowego przed organem odwoławczym. Umożliwia on organowi odwoławczemu przeprowadzenie dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów bądź zlecenia przeprowadzenia takiego postępowania organowi pierwszej instancji. Przepis ten określa zatem granice postępowania wyjaśniającego (dowodowego) przed organem odwoławczym. Wynika z niego, że organ odwoławczy nie jest obowiązany do przeprowadzenia postępowania dowodowego w jego całokształcie, tzn. nie jest obowiązany do ponownego zgromadzenia wszystkich dowodów celem ustalenia rzeczywistego stanu sprawy administracyjnej. Przepis art. 136 k.p.a. może mieć zatem zastosowanie wówczas, gdy organ odwoławczy stwierdzi, że materiał zebrany przez organ pierwszej instancji był niewystarczający do prawidłowego załatwienia sprawy lub część materiału dowodowego została zgromadzona z naruszeniem prawa w sposób uniemożliwiający uznanie pewnych faktów za udowodnione, przy czym w obu tych przypadkach organ odwoławczy powinien ocenić czy nie ma podstaw do wydania decyzji kasacyjnej.

Rozpoznając sprzeciw wniesiony w niniejszej sprawie Sąd doszedł do przekonania, że nie zasługuje on na uwzględnienie, bowiem w postępowaniu przed organem I instancji miały miejsce wadliwości w zakresie naruszenia norm prawa procesowego, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy jest znaczny i ma niewątpliwie istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.

Kontroli sądowej poddano decyzję Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach z dnia 3 lipca 2024 r., którą uchylono decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta G. z dnia 19 marca 2024 r. nakazującą spółce, wykonanie rozbiórki wewnętrznej instalacji gazowej znajdującej się w pomieszczeniu łazienki w lokalu mieszkalnym [...] w budynku przy ul. [...] w G. na działce nr 1 i przekazano sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Rozważania prawne uzasadniające wydany wyrok należy zacząć od wskazania, że podstawę prawną działania organów w kontrolowanej sprawie stanowił przepis art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (obecnie Dz.U. z 2024 r., poz. 725 ze zm.- dalej "P.b."), który stanowi, iż przed upływem 2 miesięcy od dnia wydania postanowienia wstrzymującego prowadzenie robót wykonanych bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę albo zgłoszenia, organ nadzoru budowlanego w drodze decyzji nakazuje zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego. Przy czym, tak jak miało to miejsce w niniejszej sprawie, jeżeli sporne roboty budowlane zostały zakończone, to brak jest podstaw do wydawania postanowienia o wstrzymaniu prowadzenia tych robót. W takim wypadku, jak stanowi art. 51 ust. 7 P.b., organ nadzoru budowlanego od razu stosuje art. 51 ust. 1 pkt 1 lub 2 P.b.

Postępowanie prowadzone w ww. trybie jest postępowaniem naprawczym, którego istotą jest doprowadzenie samowolnych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Przy czym przeprowadzenie tego postępowania wymaga od organu nadzoru budowlanego poczynienia ustaleń w kilku obszarach. Żeby bowiem mówić o samowoli budowlanej i móc podjąć władcze działania w celu usunięcia jej skutków, należy przede wszystkim jednoznacznie ustalić charakter kontrolowanych prac, mając na uwadze katalog zawarty w art. 3 pkt 6 - 8 P.b., a także ich zakres. To zaś pozwoli zakwalifikować prace jako konkretny rodzaj robót budowalnych, a w dalszej kolejności ustalić, czy ich wykonanie było uzależnione od dopełnienia przez inwestora czynności formalnych, takich jak uzyskanie pozwolenia na budowę lub dokonanie zgłoszenia oraz czy obowiązkom tym uczyniono zadość. Należy przy tym zauważyć, że dokonując tych ustaleń organ nadzoru budowlanego musi uwzględnić także czas, w jakim roboty wykonano, gdyż data realizacji prac determinuje reżim prawny, w kontekście którego dokonuje się ww. ustaleń. Należy bowiem zauważyć, że naruszenia przepisów Prawa budowlanego powinny być oceniane według przepisów obowiązujących w dacie popełnienia samowoli, natomiast zastosowanie przepisów dotyczących usuwania skutków samowoli uzależnione jest od okoliczności konkretnej sprawy, z zachowaniem zasady, że organy wydają decyzje według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydawania decyzji (zob. m.in. wyrok NSA z dnia 2 grudnia 2010 r., sygn. akt II OSK 1974/10). W przypadku stwierdzenia samowoli budowlanej, bez dokonania wymaganego prawem zgłoszenia organowi administracji architektoniczno-budowlanej, w pierwszej kolejności należy podjąć próbę legalizacji tej samowoli. Dopiero brak możliwości legalizacji skutkować będzie nakazem rozbiórki.

Kluczowe jest także ustalenie, kto był inwestorem kontrolowanych prac, albowiem zgodnie z art. 52 P.b. obowiązki, w formie nakazów i zakazów, określone w postanowieniach i decyzjach, o których mowa w rozdziale 5b P.b., nakłada się przede wszystkim na inwestora. Jeżeli wykonanie postanowienia albo decyzji przez inwestora jest niemożliwe, obowiązki te nakłada się na właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego. Przepis ten wymienia więc krąg osób, które mogą stać się podmiotem obowiązków nałożonych m.in. na podstawie art. 51 P.b. jednakże konkretyzacja tego podmiotu musi każdorazowo uwzględniać okoliczności danej sprawy. Ustalenia w tym zakresie są zaś o tyle istotne, że skierowanie decyzji nakładającej obowiązek do podmiotu, który w okolicznościach faktycznych danej sprawy nie może być jej adresatem (np. nie był inwestorem robót), narusza odpowiedzenie przepisy postępowania naprawczego, czy też legalizacyjnego w zw. z art. 52 P.b. w sposób, który ma istotny wpływ na wynik sprawy.

Ponadto w ramach postępowania naprawczego, w przypadku zaistnienia którejkolwiek z przesłanek określonych w art. 50 P.b., poprzez badanie zgodności z prawem, organ prowadzący postępowanie jest zobligowany także do badania czy inwestor legitymuje się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

Obowiązek przeprowadzenia przez organy nadzoru budowlanego postępowania wyjaśniającego we wskazanym wyżej zakresie jest ściśle skorelowany nie tylko z obowiązkami wynikającymi z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., zgodnie z którymi w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmując wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 k.p.a.), oraz w sposób wyczerpujący zbierając i rozpatrując cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 k.p.a.), ale również z obowiązkiem określonym w art. 107 § 3 k.p.a. Przepis ten wskazuje jakie elementy musi zawierać uzasadnienie decyzji administracyjnej, tj. w szczególności powinno zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Bez zachowania tego elementu decyzji strony nie mają możliwości obrony swoich słusznych interesów oraz prowadzenia polemiki z organem - zarówno w odwołaniu, jak też w skardze do Sądu. Prawidłowe uzasadnienie decyzji ma nie tylko znaczenie prawne ale i wychowawcze, ponieważ pogłębia zaufanie uczestników postępowania do organów administracji. Dodatkowo trzeba zwrócić uwagę, że obowiązek sporządzenia prawidłowego uzasadnienia decyzji wiąże się także z wyrażoną w art. 11 k.p.a. zasadą przekonywania, która zobowiązuje organy administracji publicznej do dołożenia szczególnej staranności w uzasadnieniu swoich rozstrzygnięć. Motywy decyzji winny odzwierciedlać tok rozumowań prowadzących do zastosowania konkretnego przepisu prawa materialnego do rzeczywistej sytuacji faktycznej. Powinny one być tak ujęte, aby strona mogła zrozumieć i w miarę możliwości zaakceptować zasadność przesłanek faktycznych i prawnych, którymi kierował się organ przy załatwianiu sprawy. Zadaniem uzasadnienia faktycznego jest wskazanie faktów i dowodów, które legły u podstaw wydania decyzji. W rezultacie, powinno ono zawierać ustosunkowanie się do tych faktów i dowodów, które przemawiają za podjętym rozstrzygnięciem, lecz także do tej części faktów i dowodów, którym organ administracji nie przyznał mocy dowodowej przy podejmowaniu decyzji (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 grudnia 1995 r. sygn. SA/Lu 2479/94 i Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 stycznia 2009 r., sygn. akt II SA/Wa 1245/08). Naruszenie regulacji art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. może mieć więc istotny wpływ na wynik sprawy, i tak też było zdaniem Sądu w niniejszej sprawie, co prawidłowo ocenił organ odwoławczy wydając decyzję kasatoryjną.

Przede wszystkim, słusznie SWINB uznał, że rozstrzygniecie organu I instancji jest ze sobą wewnętrznie sprzeczne bowiem w organ I instancji nie ustalił w sposób wyczerpujący charakteru i zakresu przeprowadzonych prac, a przedmiotem postępowania są roboty budowlane związane z instalacją gazową, w wyniku których doszło do wykonania instalacji gazowej wraz z przebudową części obiektu budowlanego. Skoro doszło do ingerencji w części wspólne budynku to konieczna była zgoda wspólnoty mieszkaniowej. Organ I instancji nie dokonał ustaleń w tym zakresie. Również za zasadne uznać należy stanowisko SWINB, iż nieprzedłożenie przez spółkę żądanych dokumentów nie rodzi po stronie organu uprawnienia do wydania decyzji rozbiórkowej w sytuacji, gdy postanowienie organu I instancji nakładające na spółkę obowiązek przedłożenia inwentaryzacji wykonanych robót budowlanych oraz oceny technicznej dotyczącej prawidłowości i zgodności wykonanych robót budowlanych z przepisami techniczno-budowlanymi nie zostało spółce skutecznie doręczone.

Odnosząc się do zarzutu podnoszonego przez skarżącą, iż nie powinna być adresatem decyzji przypomnieć należy, że zgodnie z art. 52 P.b. obowiązki, w formie nakazów i zakazów, określone w postanowieniach i decyzjach, o których mowa w niniejszym rozdziale, nakłada się na inwestora. Jeżeli roboty budowlane zostały zakończone lub wykonanie postanowienia albo decyzji przez inwestora jest niemożliwe, obowiązki te nakłada się na właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego. Ustawodawca więc precyzyjnie wskazuje, kto może być zobowiązany do wykonania obowiązków nałożonych przez organ nadzoru budowlanego celem usunięcia skutków samowoli i w tym zakresie ustala pewną określoną kolejność, zgodnie z którą decyzje i postanowienia winny być kierowane przede wszystkim do inwestora, jako sprawcy samowoli budowlanej. Ustawodawca przewidział jednak sytuacje, w których rozstrzygnięcia związane z legalizacją albo rozbiórką, mogą być kierowane do podmiotów innych niż inwestor. Zależy to od okoliczności danej sprawy.

W okolicznościach sprawy nie było również podstaw do przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego przez organ odwoławczy na podstawie art. 136 k.p.a., na co również zasadnie zwrócił uwagę SWINB. Wykazane przez SWINB uchybienia nie mogły być sanowane w postępowaniu odwoławczym, ponieważ skutkowałoby to naruszeniem zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a.), której istota polega na dwukrotnym rozpoznaniu i rozstrzygnięciu sprawy administracyjnej. Tym samym, zasadnie organ odwoławczy uznał, że w sprawie doszło do naruszenia przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Prawidłowo zatem SWINB zastosował art. 138 § 2 k.p.a. Odmienne rozstrzygnięcie doprowadziłoby do naruszenia ogólnej zasady postępowania administracyjnego, wyrażonej w art. 15 k.p.a., a gwarantującej stronie prawo do dwukrotnego rozpoznania jej sprawy administracyjnej. Wydanie decyzji z naruszeniem zasady dwuinstancyjności godziłoby w podstawowe prawa strony postępowania i musiałoby być ocenione jako rażące naruszenie prawa.

W rezultacie przedstawione w zaskarżonej decyzji stanowisko organu odwoławczego jest prawidłowe, a uzasadnienie zaskarżonej decyzji, oddaje istotę motywacji przesądzającej o prawidłowości zastosowania w niniejszej sprawie art. 138 § 2 k.p.a. Sąd wskazuje nadto, że dopuszczalność podjęcia przez organ odwoławczy dodatkowego postępowania dowodowego wymaga łącznego zaistnienia dwóch przesłanek. Pierwszą, o charakterze negatywnym, wynikającą z art. 138 § 2 k.p.a., stanowi brak konieczności przeprowadzenia tego postępowania w całości lub w znacznej części. Druga przesłanka, pozytywna, to istniejące (utrzymujące się) po dokonanej ocenie materiału dowodowego zebranego w pierwszej instancji, wątpliwości co do istotnych dla sprawy okoliczności faktycznych. Przesłanka ta wynika z treści art. 136 k.p.a., w którym mowa o dodatkowym postępowaniu w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie. W tym miejscu zaznaczyć trzeba, że w procedurze administracyjnej obowiązuje zasada dwuinstancyjności postępowania. Jej właściwe zachowanie wymaga nie tylko podjęcia dwóch kolejnych rozstrzygnięć przez właściwe organy, ale konieczne jest, aby rozstrzygnięcia te zapadły w wyniku przeprowadzenia przez każdy z tych organów postępowania merytorycznego tak, aby dwukrotnie oceniono dowody i przeanalizowano wszystkie istotne okoliczności sprawy.

Samodzielne rozstrzygnięcie występujących w sprawie istotnych wątpliwości, z uwagi na konieczny do wyjaśnienia ich zakres, nie było możliwe w oparciu o uzupełnienie materiału dowodowego, co również prowadzi do konkluzji, że decyzja PINB wydana została z naruszeniem przepisów postępowania.

Zdaniem Sądu, SWINB prawidłowo uznał, że powyższe braki postępowania dowodowego wykraczają poza kompetencje przyznane art. 136 k.p.a.

W tym stanie rzeczy, Sąd, na podstawie art. 151a § 2 p.p.s.a. oddalił skargę.

Orzeczenia przywołane w treści niniejszego uzasadnienia dostępne są w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie: www.orzeczenia.nsa.gov.pl.