Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 2498/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-05-16 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok w części
Powołane przepisy: article: art. 4 ust. 1 pkt 1, art, 16 ust. 1-2
journal: Dz.U. 2022 poz 902
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.
article: art. 11 ust. 2
journal: Dz.U. 1994 nr 122 poz 593
law: Ustawa z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski po rozpoznaniu w dniu 16 maja 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Stowarzyszenia [...] w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 marca 2022 r. sygn. akt II SA/Wa 3069/21 w sprawie ze skargi J. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z 8 lipca 2021 r., nr KOC/5480/Pi/20 w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej uchyla zaskarżony wyrok w punkcie pierwszym i stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z 8 lipca 2021 r., nr KOC/5480/Pi/20.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 30 marca 2022 r. sygn. akt II SA/Wa 3069/21 wydanym w sprawie ze skargi J. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z 8 lipca 2021 r., nr KOC/5480/Pi/20 w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) oraz art. 200 w zw. z art. 209 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.) dalej "p.p.s.a." uchylił zaskarżoną decyzję (pkt 1) oraz zasądził od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie na rzecz skarżącego J. J. kwotę 200 zł, tytułem zwrotu kosztów postępowania (pkt 2).

Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Wnioskiem z 3 listopada 2020 r. skarżący zwrócił się do organu o udostępnienie informacji publicznej w postaci:

"1. kopii obowiązującego w Samorządowym Kolegium Odwoławczym w Warszawie jednolitego rzeczowego wykazu akt wraz z zarządzeniem Prezesa wprowadzającym jednolity rzeczowy wykaz akt,

2. kopii instrukcji archiwalnej lub innego regulaminu bądź dokumentu regulującego funkcjonowanie archiwum zakładowego w Samorządowym Kolegium Odwoławczym w Warszawie oraz szczegółowy sposób postępowania z materiałami archiwalnymi wraz z zarządzeniem Prezesa wprowadzającym tenże dokument/instrukcję/regulamin".

W odpowiedzi na wniosek pismem z 8 grudnia 2020 r. wezwano skarżącego do podpisania wniosku. Podpisany wniosek wpłynął do organu 14 grudnia 2020 r.

Pismem z 6 lipca 2021 r. J. J. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność organu, domagając się zobowiązania organu do załatwienia wniosku z 3 listopada 2020 r., a także stwierdzenia charakteru bezczynności, której dopuścił się organ, oraz zasądzenia zwrotu kosztów postępowania.

Następnie, 8 lipca 2021 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze wydało wskazaną na wstępie decyzję, którą odmówiło skarżącemu udostępnienia informacji publicznej określonej w jego wniosku z 3 listopada 2020 r. Jako podstawę prawną wskazano art. 16 ust. 1 ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2020 r. poz. 2176) dalej zwanej "u.d.i.p." W uzasadnieniu decyzji organ podniósł, że wnioskowane dokumenty nie stanowią dokumentów urzędowych, albowiem są aktami kierownictwa wewnętrznego, co wyklucza ich udostępnienie w formie wskazanej przez wnioskodawcę, a więc w postaci kopii ww. dokumentów.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na tę decyzję wniósł J. J., domagając się stwierdzenia jej nieważności, bądź jej uchylenia, a ponadto zasądzenia od organu na rzecz strony skarżącej zwrotu kosztów postępowania sądowego według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie wniosło o oddalenie skargi.

Wskazanym na wstępie wyrokiem Sąd pierwszej instancji uwzględnił skargę. W uzasadnieniu wyroku Sąd na wstępie wskazał, że wyżej wspominana skarga na bezczynność została rozpatrzona wyrokiem WSA w Warszawie z 18 listopada 2021 r., sygn. akt II SAB/Wa 541/21, w którym stwierdzono, że żądane we wniosku skarżącego informacje stanowiły informację publiczną, w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p.

Przechodząc do oceny legalności zaskarżonej decyzji Sąd poniósł, że nie została ona wydana z naruszeniem właściwości, co przesądza o braku podstaw do stwierdzenia jej nieważności. Zdaniem WSA w Warszawie jakkolwiek kwestia związana z wydawaniem przez samorządowe kolegia odwoławcze decyzji na podstawie ustawy o dostępie informacji publicznej budzi pewne kontrowersje zarówno w dotychczasowej judykaturze, jak i literaturze przedmiotu, niemniej skład Sądu orzekający w niniejszej sprawie przyjął, iż podmiotem obowiązanym do udostępnienia informacji publicznej, a tym samym wydania również ewentualnej decyzji, o której mowa w art. 16 ust. 1 u.d.i.p., jest Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie.

Dalej Sąd pierwszej instancji uznał, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, w szczególności art. 7 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm.) zwanej dalej "k.p.a.", art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a., a także art. 107 § 3 k.p.a., z uwagi na niedostateczne wyjaśnienie w uzasadnieniu tej decyzji, dlaczego uznało, że zachodzi przesłanka ograniczająca dostęp do informacji publicznej, a przede wszystkim poprzez zaniechanie wskazania przez organ, która z konkretnych ustawowych przesłanek uzasadnia wydanie decyzji o odmowie udostępnienia informacji, co przesądzało o konieczności jej uchylenia.

Skargę kasacyjną złożyło Stowarzyszenie [...] w W., dopuszczone do udziału w sprawie w charakterze uczestnika postępowania. Stowarzyszenie zaskarżyło powyższy wyrok w części, tj. w zakresie punktu pierwszego sentencji wyroku, zarzucając naruszenie przepisów postępowania, co mogło mieć istotny wpływ na wynik postępowania, tj. art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 11 ust. 1 pkt 1 ustawy o samorządowych kolegiach odwoławczych w zw. z art. 16 ust. 2 u.d.i.p. i art. 17 pkt 1 k.p.a. oraz art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. przez niezasadne przyjęcie, że to SKO, a nie Prezes Kolegium, jest organem właściwym do wydania decyzji administracyjnej w sprawie, i tym samym uchylenie decyzji, zamiast stwierdzenia jej nieważności.

W oparciu o tak sformułowane zarzuty Stowarzyszenie wniosło o uchylenie wyroku w zaskarżonej części i rozstrzygnięcie sprawy co do istoty przez stwierdzenie nieważności decyzji w całości, ewentualnie o uchylenie wyroku w zaskarżonej części i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez WSA w Warszawie.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazało, że z faktu upoważnienia kolegium do wydawania decyzji jako organu wyższego stopnia w sprawach indywidualnych z zakresu administracji publicznych nie wynika jego właściwość do wydawania decyzji w sprawach o udostępnienie informacji publicznej, w których to sprawach SKO, jeśli było podmiotem do którego skierowano wniosek, nie stanowi organu wyższego stopnia. Organ nie może domniemywać kompetencji, które nie zostały dla niego przewidziane w przepisach ustawy.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną J. J. wniósł o uchylenie zaskarżonej części wyroku i stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu wskazał, że skarga kasacyjna jest oczywiście usprawiedliwiona, a organem właściwym do rozpatrywania w pierwszej instancji administracyjnej kierowanych do kolegiów wniosków na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej jest prezes SKO.

Z uwagi na wniosek pełnomocnika Stowarzyszenia o rozpoznanie sprawy poza kolejnością wpływu, zarządzeniem z 26 października 2022 r. Przewodnicząca Wydziału III Izby Ogólnoadministracyjnej zwróciła się do stron o udzielenie informacji, czy wyrażają zgodę na rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym. Zgodę taką wyraziło skarżące kasacyjnie Stowarzyszenie oraz organ, wobec czego zarządzeniem z 3 lutego 2023 r. Przewodnicząca Wydziału III Izby Ogólnoadministracyjnej na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 w zw. z ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2021 r., poz. 2095 ze zm.) skierowała sprawę na posiedzenie niejawne, informując strony o możliwości uzupełnienia argumentacji uzasadnienia skargi kasacyjnej albo żądania jej oddalenia.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Sprawa została skierowana do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym zarządzeniem Przewodniczącej Wydziału III Izby Ogólnoadministracyjnej, w oparciu o art. 15zzs4 ust. 3 w zw. z ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych. Strony w niniejszej sprawie zostały powiadomione o skierowaniu sprawy na posiedzenie niejawne i miały możliwość zajęcia stanowiska, co oznacza, że standardy ochrony praw stron i uczestników zostały zachowane. Powyższe zaś przesądziło o przyjęciu przez Naczelny Sąd Administracyjny, że rozpoznanie niniejszej sprawy na posiedzeniu niejawnym jest dopuszczalne.

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2023 r., poz. 259) zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. W tych okolicznościach w sprawie badaniu podlegały wyłącznie zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej na uzasadnienie przytoczonych podstaw kasacyjnych.

Zasadnie zarzuca skarżące kasacyjnie Stowarzyszenie naruszenie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w związku z art. 11 ust. 1 pkt 1 ustawy o samorządowych kolegiach odwoławczych w związku z art. 16 ust. 2 u.d.i.p. i art. 17 pkt 1 k.p.a. oraz art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. przez niezasadne przyjęcie, że to samorządowe kolegium odwoławcze, a nie prezes kolegium, jest organem właściwym do wydania decyzji w sprawie i tym samym uchylenie zaskarżonej decyzji, zamiast stwierdzenia jej nieważności.

Na wstępie wskazać należy, że w przedmiotowej kwestii wypowiedział się w najnowszym orzecznictwie Naczelny Sąd Administracyjny m.in. w wyrokach z 5 lipca 2022 r., III OSK 1309/21, z 5 stycznia 2023 r. III OSK 6555/21 i z 13 stycznia 2023 r. III 6628/21, uznając, że informację publiczną w imieniu samorządowego kolegium odwoławczego udostępnia prezes kolegium i to również prezes kolegium, w trybie art. 16 ust. 1 i ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, wydaje decyzję administracyjną o odmowie udostępnienia informacji publicznej. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w pełni podziela stanowisko zawarte ww. wyrokach tego Sądu. Nie jest bowiem trafna argumentacja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie, która opiera się zasadniczo na twierdzeniu, że organ ten, będąc kompetentnym do wydawania decyzji administracyjnych, jest organem kolegialnym, co przesądza o dopuszczalności wydania decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej wyłącznie przez skład trzyosobowy, w jakim orzeka samorządowe kolegium odwoławcze. Tym samym nieprawidłowe jest też stanowisko Sądu I instancji.

W odniesieniu do podniesionego w skardze kasacyjnej zarzutu należy podkreślić specyfikę sprawy i postępowania w sprawie udostępnienia informacji publicznej. Jak stanowi art. 1 ust. 1 u.d.i.p., informacją publiczną w rozumieniu tej ustawy jest "każda informacja o sprawach publicznych". Zgodnie z ugruntowanymi już poglądami orzecznictwa, wypracowanymi na tle analizy art. 1 ust. 1, jak i precyzującego go art. 6 ust. 1 i 2 w związku z art. 4 u.d.i.p. informacją taką jest każda informacja wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej jest wniosek, który jednocześnie dotyczy: 1) informacji rozumianej jako powiadomienie, zakomunikowanie czegoś, wiadomość, pouczenie (Uniwersalny Słownik Języka Polskiego, Tom A-J, red. S. Dubisz, Warszawa 2008, s. 1212) czyli oświadczenia wiedzy, które – na co wskazuje analiza art. 6 cyt. ustawy – dotyczy określonych faktów, tj. czynności i zachowań podmiotu wykonującego zadania publiczne podejmowanych w zakresie wykonywania takiego zadania; 2) informacji istniejącej i znajdującej się w posiadaniu podmiotu zobowiązanego do jej udzielenia; 3) informacji dotyczącej spraw publicznych. Na pojęcie sprawy publicznej, o której ma być udzielona informacja publiczna, składa się przede wszystkim charakter publiczny zadań wykonywanych przez określony podmiot. Tam zatem, gdzie występuje aktywność organów publicznych nawet jedynie w ich funkcjonalnym znaczeniu, mamy do czynienia z informacją publiczną (wyrok NSA z 30 września 2015 r., I OSK 2093/14). Konieczne jest zwrócenie uwagi, że udostępnienie informacji publicznej ma z istoty swojej charakter oświadczenia wiedzy, a nie oświadczenia woli, a z pewnością nie stanowi przejawu konkretyzacji i indywidualizacji ogólnej i abstrakcyjnej normy materialnego prawa administracyjnego, a zatem nie może być traktowane jako wyraz stosowania prawa w znaczeniu, jakie temu pojęciu nadaje się w teorii prawa, również prawa administracyjnego. Przez stosowanie prawa (norm prawnych) rozumie się bowiem czynności konwencjonalne organów administracji publicznej, przez które organy te rozstrzygają jakąś sprawę indywidualną i konkretną, czyniąc to na podstawie obowiązującej normy prawnej, a rezultatem aktu stosowania prawa jest rozstrzygnięcie jakiejś konkretnej sprawy w formie wydania normy indywidualnej i konkretnej (por. S. Wronkowska: Podstawowe pojęcia prawa i prawoznawstwa. Część II, Poznań 2003, s. 35). Postępowanie prowadzone na skutek wniosku o udostępnienie informacji publicznej jest sekwencją czynności poprzedzających udzielenie lub odmowę udzielenia odpowiedzi na wniosek i nie zmierza do wykreowania aktu stosowania prawa, tj. aktu administracyjnego w jego materialnym rozumieniu odpowiadającego istocie decyzji administracyjnej rozstrzygającej indywidualną sprawę administracyjną w rozumieniu art. 1 pkt 1 k.p.a. Zastrzeżenie przez ustawodawcę w art. 16 ust. 1 i 2 u.d.i.p. formy decyzji administracyjnej dla odmowy udostępnienia informacji publicznej ma walor gwarancyjny, pozwalający w założeniu adresatowi takiej decyzji składać środki prawne od decyzji i skargi do sądu administracyjnego, nie ma jednak wpływu na ocenę charakteru prawnego tego rodzaju decyzji, która będąc negatywną odpowiedzią na wniosek nie stanowi takiego materialnego aktu administracyjnego, który rozstrzygałby indywidualną sprawę administracyjną w rozumieniu art. 1 pkt 1 k.p.a. Brak podstaw do przyjęcia tezy, że ta sama sprawa indywidualnego podmiotu - której rozstrzygnięcie na etapie jej zaistnienia z istoty rzeczy nie może być przesądzone, bo wymaga uprzedniego rozpoznania sprawy - zmienia swój prawny charakter w zależności od tego, którą z różnych form przewidzianych przez ustawodawcę dla jej załatwienia organ zastosował w wyniku rozpoznania sprawy. Decyzja o odmowie udostępnienia informacji publicznej jest alternatywą dla czynności udostępnienia informacji publicznej i ma charakter odmowy uwzględnienia wniosku inicjującego sprawę udostępnienia informacji publicznej. Nie może mieć więc charakteru decyzji rozstrzygającej sprawę co do jej istoty w całości lub w części, w takim znaczeniu, jakie wynika z art. 104 § 2 k.p.a. Należy zauważyć, że gdyby sprawa o udostępnienie informacji publicznej była indywidualną sprawą administracyjną w rozumieniu art. 1 pkt 1 k.p.a. rozstrzyganą w drodze indywidualnego aktu administracyjnego, tj. w drodze decyzji administracyjnej, o jakiej mowa w art. 104 k.p.a., to zbędna byłaby regulacja art. 21 u.d.i.p., zgodnie z którą "Do skarg rozpatrywanych w postępowaniach o udostępnienie informacji publicznej stosuje się przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (...)". Zastosowanie Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i dopuszczalność drogi sądowoadministracyjnej wynikałaby bowiem z treści art. 3 § 2 pkt 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przewidującego kontrolę sądowoadministracyjną w sprawach skarg na decyzje administracyjne.

Wszystkie te okoliczności wskazują, że decyzja wydawana w sprawie o udostępnienie informacji publicznej jako niewydawana w indywidualnej sprawie administracyjnej w rozumieniu art. 1 pkt 1 k.p.a. stanowi jedynie jedną z form zakończenia postępowania i do takiego jej rozumienia, tj. do formy decyzji administracyjnej mają zastosowanie przepisy k.p.a. ze względu na wyraźne i wąskie odesłanie w art. 16 ust. 2 u.d.i.p. do formy decyzji administracyjnej. Oznacza to jednocześnie, że postępowanie w sprawie udostępnienia informacji publicznej nie ma charakteru postępowania jurysdykcyjnego, tj. takiego postępowania, w którym rozstrzyga się indywidualną sprawę administracyjną w rozumieniu art. 1 pkt 1 k.p.a. poprzez wykreowanie normy indywidualnej i konkretnej w drodze aktu administracyjnego (zob. wyrok NSA z 14 listopada 2016 r., I OSK 1372/15, wyrok NSA z 10 listopada 2022 r., III OSK 1942/21, postanowienie NSA z 16 lutego 2021 r., III OSK 3904/21).

Ta generalna specyfika informacji publicznej oraz postępowania toczącego się na wniosek o jej udostępnienie i form zakończenia tego postępowania determinuje wykładnię przepisów u.d.i.p. w poszukiwaniu odpowiedzi na pytanie, czy i w jakim zakresie do postępowania w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej znajdują zastosowanie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Przy założeniu, że normy procesowe zawarte w kodeksie postępowania administracyjnego mają charakter instrumentalny względem norm prawa materialnego i gwarancyjny w zakresie prawidłowego realizowania tych norm, należy zaakceptować te stanowiska, które dopuszczają szerokie odwoływanie się do przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego w celu zagwarantowania interesów prawnych i praw podmiotowych również w tych obszarach regulacji administracyjnoprawnej, gdzie ustawodawca gwarancji takich nie przewidział, za wyjątkiem sytuacji, w których wyraźnie wyłączono dopuszczalność stosowania przepisów k.p.a. W takim kontekście jako unormowania szczególne wobec przepisów k.p.a. należy traktować przepisy ustaw, w których ustawodawca przewidział odrębne uregulowania procesowe i gwarancyjne wobec spraw określonych przepisami tych ustaw. Mając to na uwadze, należy przyjąć, że przepisy u.d.i.p. mają w omawianym zakresie charakter lex specialis w stosunku do przepisów k.p.a. Oznacza to, że skoro nie przewidziano w nich gwarancyjnej procesowej "obudowy" sprawy dostępu do informacji publicznej, to w tym zakresie mają zastosowanie te przepisy k.p.a., które takie gwarancje procesowe zapewniają podmiotom prawa dostępu do informacji publicznej.

Postępowanie w sprawie udostępnienia informacji publicznej może być postępowaniem dwuetapowym. Zobowiązany do udostępnienia informacji podmiot może bowiem informację udostępnić w formie czynności materialno-technicznej, poinformować, że żądanej informacji nie posiada lub wydać decyzję o odmowie jej udostępnienia w razie uznania, że zachodzą podstawy do takiej odmowy. Złożenie wniosku o udostępnienie informacji publicznej kreuje sprawę dostępu do tej informacji i inicjuje postępowanie w tej sprawie. Jeśli rozstrzygnięcie sprawy dostępu do informacji publicznej ma zakończyć się jej udostępnieniem bądź poinformowaniem o braku żądanej informacji, przepisy k.p.a. nie mają zastosowania. Jeśli natomiast konieczna jest odmowa udostępnienia informacji publicznej, konieczne jest przejście do etapu postępowania, w którym będą miały zastosowanie gwarancyjne przepisy k.p.a., skoro odmowa ma nastąpić w formie decyzji. Możliwa dwuetapowość postępowania w sprawie dostępu do informacji publicznej nie uzasadnia jednak wniosku, że sprawa dostępu do informacji publicznej zmienia swój charakter w "etapie decyzyjnym" na sprawę w rozumieniu art. 1 ust. 1 k.p.a.

Nie ulega wątpliwości, że zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy z 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. z 2018 r., poz. 570 ze zm.) dalej u.s.k.o., samorządowe kolegia odwoławcze są organami wyższego stopnia, w rozumieniu przepisów k.p.a., w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej należących do właściwości jednostek samorządu terytorialnego, jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej, zaś stosownie do art. 1 ust. 2 tej ustawy, na zasadach określonych w odrębnych ustawach kolegia orzekają w innych sprawach niż wymienione w ust. 1. Wynikająca z art. 1 ust. 2 u.s.k.o. właściwość kolegiów do orzekania "w innych sprawach" niż wymienione w art. 1 ust. 1 u.s.k.o. zdeterminowana jest "zasadami określonymi w innych ustawach". Przepisy u.d.i.p. właściwość podmiotów zobowiązanych do udostępnienia informacji publicznej normują w sposób autonomiczny, w oderwaniu od kodeksowej konstrukcji organu administracji publicznej. W konsekwencji kompetencję do wydania decyzji administracyjnej w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej może posiadać podmiot, który ustrojowo nie będzie organem administracji publicznej właściwym do rozstrzygania spraw administracyjnych w rozumieniu art. 1 pkt 1 i pkt 2 k.p.a. (por. wyrok NSA z 5 lipca 2022 r., III OSK 1309/21).

Samorządowe kolegia odwoławcze są podmiotami zobowiązanymi do udostępnienia informacji publicznej na podstawie art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. będąc organami władzy publicznej jako organy administracji publicznej. Nie budzi wątpliwości w orzecznictwie sądowoadminstracyjnym, że ustawodawca w art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. utożsamia z pojęciem organów władzy publicznej wszystkie organy administracyjne funkcjonujące w istniejącym aparacie władzy, a także te podmioty, których w sensie organizacyjnym nie zalicza się do administracji publicznej, a które są powołane w drodze ustawy do organizacji i realizacji zadań publicznych (zob. wyrok NSA z 6 marca 2008 r., I OSK 1918/07). O tym czy dany podmiot jest organem władzy publicznej decyduje fakt wykonywania "władztwa publicznego" (wyrok NSA z 15 czerwca 2018 r., I OSK 1722/16). Samorządowe kolegia odwoławcze niewątpliwe spełniają powyższe kryteria. Ponadto ich status organów administracji publicznej potwierdza treść art. 1 ust. 1 u.s.k.o. oraz skorelowana z tym przepisem treść art. 5 § 2 pkt 6 k.p.a., który samorządowe kolegium odwoławcze definiuje jako organ samorządu terytorialnego. Istota problemu w niniejszej sprawie sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, w jaki sposób kolegium realizuje kompetencję do załatwienia sprawy dostępu do informacji publicznej: czy przez prezesa kolegium, czy też przez skład orzekający. Nie ulega wątpliwości, że sprawa dostępu do informacji publicznej finalizowana udostępnieniem tej informacji kończy się czynnością materialno-techniczną, a nie indywidulanym aktem administracyjnym bądź innym orzeczeniem. Oznacza to, że kolegium w tym zakresie nie orzeka, a zatem nie działa na podstawie art. 18 ust. 1 u.s.k.o., zgodnie z którym "Kolegium orzeka w składzie trzyosobowym, chyba że przepisy szczególne stanowią inaczej", lecz wyraża stanowisko w przedmiocie oświadczenia wiedzy, jakim jest informacja publiczna. To z kolei prowadzi do wniosku, że dokonuje tego za pośrednictwem organu upoważnionego do jego reprezentacji.

Organem kolegium, reprezentującym je na zewnątrz, jest prezes kolegium, co wynika wprost z art. 4 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 11 ust. 1 pkt 1 u.s.k.o. Prezes kolegium, zgodnie z art. 11 ust. 2 u.s.k.o., wykonuje również czynności przewidziane przepisami prawa dla organów administracji publicznej, niezastrzeżone dla składu orzekającego. Ponadto to prezes kolegium, a nie skład orzekający kolegium, jest dysponentem informacji publicznej związanej z działalnością kolegium (por. wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 25 stycznia 2018 r., II SA/Go 1116/17).

Oznacza to, że udostępnienie informacji publicznej w drodze czynności materialno-technicznej realizuje prezes kolegium, a nie kolegium działające w składzie trzyosobowym.

Systemowa, dokonywana na tle unormowań u.d.i.p., analiza treści art. 16 ust. 1 i 2 u.d.i.p., zgodnie z którym decyzję o odmowie udostępnienia informacji publicznej wydaje "organ władzy publicznej" prowadzi do wniosku, że kompetencja do wydania decyzji na podstawie art. 16 ust. 1 i 2 u.d.i.p. jest jednoznacznie skorelowana podmiotowo z art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Decyzję administracyjną o odmowie udostępnienia informacji publicznej na podstawie art. 16 ust. 1 i 2 u.d.i.p. może zatem wydać wyłącznie organ władzy publicznej, który był zobowiązany do jej udostępnienia, zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Brak jest podstaw do uznania, że w sytuacji, w jakiej wniosek o udostępnienie informacji publicznej podlegał będzie załatwieniu w drodze udostępnienia informacji publicznej, jego załatwienie należeć będzie do prezesa kolegium jako organu je reprezentującego, zaś w sytuacji, gdy wniosek ma spotkać się z odmową, wydanie decyzji administracyjnej należeć będzie do samorządowego kolegium odwoławczego jako organu działającego w składzie trzyosobowym. Obowiązek zajęcia stanowiska o odmowie udostępnienia informacji publicznej w drodze decyzji, do której zastosowanie mają przepisy k.p.a. nie może prowadzić do zmiany podmiotu, do którego należy załatwienie wniosku złożonego w ramach ustawy o dostępie do informacji publicznej, tj. do zmiany podmiotu reprezentującego samorządowe kolegium odwoławcze: z prezesa tego kolegium na skład trzyosobowy. Podmiotem wydającym decyzję (w przypadku zaistnienia podstaw do jej wydania) jest ten podmiot, który jest zobowiązany do udostępnienia tej informacji na podstawie art. 4 ust. 1 i ust. 2 u.d.i.p. Ustanowiona w u.d.i.p. możliwość wydania decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej jest konsekwencją przyznania konkretnemu podmiotowi kompetencji do rozpatrywania wniosku o udostępnienie informacji publicznej.

W myśl art. 4 ust. 1 tej ustawy, organami kolegium są zgromadzenie ogólne oraz prezes. Drugi ze wskazanych podmiotów reprezentuje kolegium na zewnątrz oraz wykonuje niezastrzeżone dla składu orzekającego czynności przewidziane przepisami prawa dla organów administracji publicznej. Ponadto zwrócić trzeba uwagę, że katalog kompetencji prezesa kolegium, określony w art. 11 ust. 1 ustawy o SKO, ma charakter otwarty, o czym świadczy posłużenie się przez ustawodawcę zwrotem "w szczególności". W doktrynie podkreśla się, iż w sprawach niewymagających wydania orzeczenia albo w przypadkach określonych w przepisach szczególnych, rozstrzyganie spraw należy zatem do prezesa kolegium. W szczególności prezes kolegium podpisuje pisma kończące postępowanie w sprawie w sposób inny niż przez orzeczenie składu orzekającego (tak: K. Sikora [w:] A. Ostrowska, K. Sikora, Ustawa o samorządowych kolegiach odwoławczych. Komentarz, LEX/el. 2021, art. 11).

Dodać należy, że przekazanie kompetencji do wydania decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej składom trzyosobowym kolegium byłoby nieracjonalne także ze względu na postulat jednolitości w rozpoznawaniu dotyczących danego podmiotu wniosków o udostępnienie informacji publicznej. Jeśli prezes kolegium udostępnia informację publiczną, to każdorazowe stwierdzenie przez niego, iż należy wydać decyzję na podstawie art. 16 u.d.i.p., wiązałoby się z ponowną analizą podstaw do wydania ww. decyzji przez trzyosobowy skład orzekający. Sytuacja ta byłaby także nie do pogodzenia z rolą składów określonych w art. 18 ust. 1 ustawy o SKO. Samorządowe kolegia odwoławcze w składach trzyosobowych pełnią funkcję niezależnych, zorganizowanych na podobieństwo sądów organów wyższego stopnia nad organami samorządu terytorialnego (podobnie R. Sawuła, Właściwość instancyjna wobec organów samorządu terytorialnego po reformie administracji publicznej, "Państwo i Prawo" 2000, nr 1, s. 86), nie zaś podmiotów wykonujących czynności w sprawie dostępu do informacji publicznej. Stanowisko zaprezentowane przez organ doprowadziłoby do błędnego wniosku o konieczności wydawania decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej przez sądy w składach przewidzianych dla właściwej procedury sądowej. Tymczasem, zarówno w odniesieniu do sądów, jak i samorządowych kolegiów odwoławczych, odpowiednie składy orzekające zostały przewidziane do rozpoznawania powierzonych tym podmiotom spraw, podczas gdy kwestia udostępnienia lub odmowy udostępnienia informacji publicznej dotyczy reprezentacji ww. podmiotów w sferze zewnętrznej. Właściwość prezesów sądów powszechnych i administracyjnych, jako ustawowych organów tychże sądów reprezentujących je na zewnątrz, do rozpatrywania tego typu spraw nie budzi natomiast najmniejszych wątpliwości. Brak jest jakichkolwiek argumentów, zwłaszcza w sytuacji podobnego brzmienia przepisów, aby samorządowe kolegia odwoławcze traktować odmiennie.

Ponadto jak trafnie podkreśla się w orzecznictwie, "twierdzenie, że kompetencję do wydania decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej na podstawie art. 16 ust. 1 u.d.i.p. posiada skład oczekający kolegium (art. 18 ust. 1 u.s.k.o.) musiałoby oznaczać, że skład ten jest związany stanowiskiem prezesa co do konieczności podjęcia takiego rozstrzygnięcia. Po wpłynięciu wniosku dostępowego to prezes kolegium podejmowałby bowiem decyzję, czy w sprawie zachodzą przesłanki do odmowy udostępnienia informacji publicznej; to prezes kolegium decydowałby o tym, że informacji publicznej nie można udostępnić z uwagi na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy (art. 5 ust. 2 u.d.i.p.) albo z uwagi na niewykazanie szczególnie istotnego interesu publicznego w dostępnie do informacji publicznej przetworzonej (art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.). Następnie w trybie wewnątrzustrojowym prezes kolegium "przekazywałby sprawę" składowi orzekającemu celem wydania decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej w oparciu o art. 16 ust. 1 u.d.i.p. W takim skonfigurowaniu skład orzekający realizowałby wyłącznie stanowisko prezesa, co kłóci się z zasadą, że przy orzekaniu członkowie składów orzekających kolegium są związani wyłącznie przepisami powszechnie obowiązującego prawa – art. 21 ust. 1 u.s.k.o. Odmienna ocena składu orzekającego co do koniczności wydania decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej musiałaby z kolei prowadzić, do "zwrotnego" związania prezesa kolegium stanowiskiem składu i obligować go do udostępnienia informacji publicznej. Pomijając oczywistą wadliwość takiego rozwiązania należy również wyeksponować, wynikające z niego zniekształcenie zasad odpowiedzialności karnej za brak udostępnienia informacji publicznej. Zgodnie bowiem z art. 23 u.d.i.p. kto, wbrew ciążącemu na nim obowiązkowi, nie udostępnia informacji publicznej, podlega grzywnie, karze ograniczenia wolności albo pozbawienia wolności do roku. Akceptacja powołanego wyżej stanowiska nie pozwala na jednoznaczne ustalenie, czy odpowiedzialność za nieudostępnienie informacji publicznej ponosi prezes kolegium, który niezasadnie zobowiązał skład orzekający do wydania decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej, czy skład orzekający, który nie sprzeciwił się stanowisku prezesa i "nie zwrócił mu sprawy" celem udostępnienia tej informacji. Wątpliwości mnożą się, jeżeli uwzględni się uprawnienie do złożenia zdania odrębnego przez któregoś z członków składu orzekającego" (por. wyrok NSA z 5 lipca 2022 r., III OSK 1309/21).

W konsekwencji, należy uznać, że źródłem kompetencji prezesa kolegium do wydania decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej są przepisy art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. w zw. z art. 4 ust. 1 pkt 2 i art. 11 ust. 1 pkt 1 u.s.k.o.

W rezultacie zachodziły podstawy do uwzględnienia zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz w zw. z art. 11 ust. 1 pkt 1 u.s.k.o., art. 17 pkt 1 k.p.a. i art. 16 ust. 2 u.d.i.p. Nieprawidłowo bowiem Sąd I instancji uznał, że nie zachodziły podstawy do stwierdzenia nieważności wydanej przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie decyzji. Jeżeli bowiem do decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej stosuje się przepisy k.p.a., to konsekwentnie należy przyjąć, że uchybienie wymogom, jakie te przepisy dla tej decyzji przewidują, może podlegać weryfikacji w trybie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej. Dotyczy to również podstawy, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. – wydania decyzji z naruszeniem przepisów o właściwości.

Nie jest natomiast zasadny zarzut naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. Zgodnie z jego treścią sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że sąd rozpoznając skargę w pierwszej kolejności ocenia czy decyzja będąca przedmiotem kontroli nie zawiera wad kwalifikowanych uzasadniających stwierdzenie jej nieważności. Sąd I instancji rozważył tę kwestię i uznał, że brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji, ponieważ w jego ocenie Samorządowe Kolegium Odwoławcze było organem właściwym do wydania zaskarżonej decyzji i przedstawił na tę okoliczność stosowną argumentację. To, że stanowisko to nie jest słuszne, nie prowadzi do uznania zasadności zarzutu naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 p.p.s.a. uwzględnił skargę kasacyjną i uchylił punkt pierwszy zaskarżonego wyroku i uznając, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, rozpoznał skargę.

W myśl art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. W orzecznictwie przyjmuje się, iż w myśl art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. naruszenie każdego rodzaju właściwości przez organ administracji przy wydawaniu decyzji administracyjnej powoduje nieważność decyzji bez względu na trafność merytorycznego rozstrzygnięcia (zob. wyrok NSA z 7 października 1982 r., II SA 1119/82, ONSA 1982, nr 2, poz. 95). Skoro, jak już wyżej wykazano, zaskarżoną decyzję o odmowie udostępnienia informacji publicznej wydało Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie w składzie trzyosobowym, nie będąc organem właściwym do jej wydania, ponieważ właściwym organem był Prezes SKO w Warszawie, to jest to równoznaczne z wydaniem decyzji z naruszeniem właściwości. Zatem nie budzi wątpliwości, że zaszła podstawa do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji z art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. Wydanie decyzji na podstawie art. 16 u.d.i.p. wiąże się bowiem z kompetencją do udostępnienia informacji publicznej, która to sfera przypisana jest prezesowi kolegium jako związana z reprezentacją kolegium na zewnątrz.

Dlatego Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. stwierdził nieważność decyzji Samorządowego kolegium odwoławczego w Warszawie z 8 lipca 2021 r. nr KOC/5480/Pi/20