Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt II SA/Op 245/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2013-09-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6202 Zakłady opieki zdrowotnej
6402 Skargi organów nadzoru na uchwały rady powiatu w przedmiocie ... (art. 81 ustawy o samorządzie  powiatowym)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Służba zdrowia
Skarżony organ: Zarząd Powiatu
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały
Powołane przepisy: article: art. 49 ust. 1 pkt 1, ust. 2, ust. 4, ust. 6
journal: Dz.U. 2013 poz 217
law: Ustawa z dnia 15 kwietnia 2011 r. o działalności leczniczej - tekst jednolity
article: art. 12 pkt 11, art. 32 ust. 1, ust. 2 pkt 5,
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1592
law: ustawa z dnia 5 czerwca 1998  r. o samorządzie powiatowym - tekst jednolity
Teza: Kompetencje do powołania komisji konkursowej, wynikające z art. 49 ust. 1 ustawy z dnia 15 kwietnia 2011 r. o działalności leczniczej (Dz. U. z 2013 r. poz. 217) i rozporządzenia wykonawczego należy zatem przypisać organowi stanowiącemu - radzie powiatu, a nie organowi wykonawczemu powiatu, jakim jest zarząd.

TEZY

Kompetencje do powołania komisji konkursowej, wynikające z art. 49 ust. 1 ustawy z dnia 15 kwietnia 2011 r. o działalności leczniczej (Dz. U. z 2013 r. poz. 217) i rozporządzenia wykonawczego należy zatem przypisać organowi stanowiącemu - radzie powiatu, a nie organowi wykonawczemu powiatu, jakim jest zarząd.


SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Naumowicz – spr. Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Bogusz Sędzia NSA Jerzy Krupiński Protokolant Sekretarz sądowy Mariola Krzywda po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 19 września 2013 r. sprawy ze skargi Wojewody Opolskiego na uchwałę Zarządu Powiatu Kędzierzyńsko-Kozielskiego z dnia 25 lutego 2013 r., nr 112/456/2013 w przedmiocie powołania komisji konkursowej do przeprowadzenia konkursu na dyrektora zespołu opieki zdrowotnej 1) stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały, 2) określa, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu w całości.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi, wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu przez Wojewodę Opolskiego, jest uchwała Zarządu Powiatu Kędzierzyńsko-Kozielskiego z dnia 25 lutego 2013 r., nr [...], podjęta w sprawie powołania Komisji Konkursowej do przeprowadzenia konkursu na stanowisko dyrektora Samodzielnego Publicznego Zespołu Opieki Zdrowotnej w [...] (dalej SPZOZ w [...]).

Skarga wniesiona została w następujących okolicznościach faktycznych:

Uchwałą z dnia 16 stycznia 2013 r., nr [...], Zarząd Powiatu Kędzierzyńsko-Kozielskiego na podstawie art. 32 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1592 z późn. zm.) postanowił o odwołaniu z dniem 16 stycznia 2013 r. dyrektora A. M. ze stanowiska Dyrektora SPZOZ w [...], powierzając wykonanie uchwały Staroście Powiatu. Uchwała ta podpisana została przez dwóch członków zarządu w osobach Starosty – A. W. oraz J. G. i zgodnie z jej § 3 weszła w życie z dniem podjęcia.

W wykonaniu powyższej uchwały Starosta Kędzierzyńsko-Kozielski pismami z dnia 16 stycznia 2013 r. wypowiedział A. M. kontrakt menadżerski ze skutkiem natychmiastowym, a także powierzył A. M. pełnienie obowiązków Dyrektora SPZOZ w [...] na czas określony tj. do czasu wyłonienia dyrektora w drodze konkursu, nie dłużej niż do dnia 16 kwietnia 2013 r. Pod pismami obok Starosty podpisał się również J. G.

Pismem datowanym również na dzień 16 stycznia 2013 r. Członkowie Zarządu Powiatu Kędzierzyńsko-Kozielskiego – M. P. i G. T. zawiadomili Wojewodę Opolskiego o rażącym naruszeniu prawa przez Zarząd Powiatu w związku z podjęciem uchwały z dnia 16 stycznia 2013 r. Wskazali, że uchwały tej nie było w porządku obrad, jak również została podjęta w obecności dwóch członków Zarządu, czyli bez wymaganego quorum Zarządu, które wynosi 3 członków, gdyż według Statutu Powiatu skład Zarządu jest 5-osobowy. Ponadto podnieśli, że przy powierzeniu funkcji dyrektora pominięto procedurę konkursową.

W dniu 25 lutego 2013 r. Zarząd Powiatu Kędzierzyńsko- Kozielskiego podjął uchwałę nr [...] w sprawie powołania Komisji Konkursowej do przeprowadzenia konkursu na stanowisko dyrektora SPZOZ w [...]. Uchwała ta została podjęta przy obecności 3 członków Zarządu, w osobach: A. W., J. G. i M. P., dwoma głosami "za" przy jednym wstrzymującym się. Jako podstawę prawną podjęcia aktu wskazano przepisy art. 32 ust. 2 pkt 5 ustawy o samorządzie powiatowym, art. 49 ust. 2 ustawy z dnia 15 kwietnia 2011 r. o działalności leczniczej (Dz. U. nr 112, poz. 654, z późn. zm.) oraz § 3 ust. 1 i § 10 pkt 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 6 lutego 2012 r. w sprawie sposobu przeprowadzania konkursu na niektóre stanowiska kierownicze w podmiocie leczniczym nie będącym przedsiębiorcą (Dz. U. z 2012 r. nr 182), zwanego dalej rozporządzeniem. W § 1 uchwały postanowiono o składzie osobowym Komisji Konkursowej, wskazując jako przewodniczącego Komisji A. W. oraz wymieniając 4 członków Komisji. W § 2 ustalono, że tryb oraz zakres prac Komisji Konkursowej określają przepisy rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 6 lutego 2012 r. oraz Regulamin konkursu opracowany i przyjęty przez Komisję Konkursową, natomiast w § 3 określono, że uchwała wchodzi w życie z dniem podjęcia.

Następnie, Wojewoda Opolski działając na podstawie art. 83 ust. 2 ustawy o samorządzie powiatowym, pismem z dnia 4 marca 2013 r., nr [...], wezwał Radę Powiatu Kędzierzyńsko-Kozielskiego do podjęcia działań mających na celu wyeliminowanie naruszenia prawa polegającego na ponownym dopuszczeniu przez Zarząd Powiatu Kędzierzyńsko-Kozielskiego do powierzenia obowiązków dyrektora SPZOZ w [...] bez zachowania procedury konkursowej przewidzianej w art. 49 ust. 1 pkt 1 ustawy o działalności leczniczej. W celu osiągnięcia zamierzonego celu Wojewoda Opolski wskazał, że Rada Powiatu Kędzierzyńsko-Kozielskiego powinna:

1) niezwłocznie powołać Dyrektora SPZOZ w [...] zgodnie z art. 49 ustawy o działalności leczniczej z zachowaniem procedury konkursowej uregulowanej w rozporządzeniu Ministra Zdrowia z dnia 6 lutego 2012 r.,

2) w terminie 30 dni od dnia otrzymania wezwania uzupełnić skład osobowy Zarządu Powiatu Kędzierzyńsko-Kozielskiego o dwie osoby, aby uzyskać stan zgodny z § 44 ust. 1 Statutu Powiatu Kędzierzyńsko-Kozielskiego lub powołać nowy Zarząd.

W uzasadnieniu organ nadzoru wskazał, że uchwała z dnia 16 stycznia 2013 r. oraz działania Starosty stanowiące jej realizację zostały podjęte w sytuacji, gdy w SPZOZ w [...] działał przewidziany w statucie tego podmiotu Zastępca Dyrektora ds. Świadczeń Zdrowotnych, który mógł kierować szpitalem do czasu wyłonienia nowego dyrektora. Powierzenie obowiązków dyrektora A. M. w trybie art. 42 § 4 Kodeksu pracy było przy tym niezgodne z art. 49 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 ustawy o działalności leczniczej. Wojewoda wywiódł również, że kompetencje do powołania komisji konkursowej posiada wyłącznie Rada Powiatu Kędzierzyńsko-Kozielskiego. Wskazał też, że wezwanie do uzupełnienia składu Zarządu Powiatu uzasadnione jest koniecznością zapewnienia stanu zgodnego z prawem, tj. funkcjonowania Zarządu w składzie wynikającym ze Statutu Powiatu, w związku z tym, że stan braku jednego członka zarządu trwa od dnia 24 kwietnia 2012 r., a uchwałą z dnia 22 stycznia 2013 r. Rada Powiatu odwołała z pełnienia funkcji wicestarostę.

Powyższe wezwanie Wojewody Opolskiego zostało zaskarżone przez Powiat Kędzierzyńsko-Kozielski do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu, który postanowieniem z dnia 29 maja 2013 r., sygn. akt II SA/Op 214/13, odrzucił wniesioną skargę uznając, że zaskarżone pismo Wojewody Opolskiego nie jest rozstrzygnięciem organu nadzoru, o którym mowa w art. 85 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatu, a więc aktem podlegającym kontroli sądu administracyjnego.

Wojewoda Opolski wniósł skargę na uchwałę Zarządu Powiatu Kędzierzyńsko-Kozielskiego z dnia 25 lutego 2013 r., nr [...], w sprawie powołania komisji konkursowej. Wnioskując o stwierdzenie nieważności zaskarżonego aktu z uwagi na istotne naruszenie prawa wskazał, że w regulacjach dotyczących samorządu gmin, czy województwa wprowadzone zostało za pomocą klauzul generalnych domniemanie właściwości jednego organu, tj. rady gminy oraz organu wykonawczego województwa. Takiego domniemania prawnego nie ustanowiono natomiast w przypadku samorządu powiatowego, co wynika wyraźnie z art. 32 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym. W oparciu o regulacje art. 2 ust. 1 pkt 6 i art. 49 ust. 2 ustawy o działalności leczniczej wyjaśnił, że w § 5 Statutu SPZOZ w [...] wskazano, iż organem założycielskim jest Rada Powiatu Kędzierzyńsko-Kozielskiego. Ponadto, z § 3 tego Statutu wynika, że SPZOZ jest podmiotem leczniczym będącym samodzielną jednostką organizacyjną posiadającą osobowość prawną, podległą i nadzorowaną przez Radę Powiatu Kędzierzyńsko-Kozielskiego. Na tej podstawie wywiódł, że za podmiot tworzący uznać należy Radę Powiatu Kędzierzyńsko-Kozielskiego, co wynika też z treści wpisu w Krajowym Rejestrze Sądowym. Ponadto wskazał, że zgodnie z § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 6 lutego 2012 r. konkurs przeprowadza komisja konkursowa powołana przez właściwy podmiot, którym w myśl § 2 pkt 2 tego rozporządzenia jest podmiot tworzący albo kierownik podmiotu leczniczego, o którym mowa w art. 49 ust. 2 ustawy. Wojewoda stwierdził, że regulacje ustawowe nie wskazują precyzyjnie, który organ powiatu wykonuje konkretne czynności i posiada kompetencje zarezerwowane dla podmiotu tworzącego. Nie jest także precyzyjnie wskazane kogo należy rozumieć przez podmiot właściwy według ww. rozporządzenia, gdyż charakter przyznanych temu podmiotowi kompetencji, obowiązków i uprawnień jest zróżnicowany, gdyż ich część to uprawnienia stanowiące, a część zdecydowanie wykonawcze. Powołując się na orzecznictwo sądowe, a także wcześniej obowiązujący stan prawny stanął na stanowisku, że przyjęty w ustawie o samorządzie powiatowym sposób określenia kompetencji organów powiatu nakazuje uznać zarząd powiatu za legitymowany do działania, o ile podejmuje je na podstawie konkretnego przepisu prawa albo na podstawie konkretnej uchwały rady powiatu, upoważniających go wprost do wykazywania aktywności w określonym zakresie. Wojewoda wywiódł, że uwzględniając brzmienie art. 32 ust. 2 pkt 5 ustawy o samorządzie powiatowym można uznać za podmiot właściwy do podjęcia uchwały w sprawie powołania komisji konkursowej zarząd powiatu, jednak warunkiem prawidłowości postępowania zmierzającego do wyłonienia w drodze konkursu dyrektora SPZOZ będzie podjęcie przez radę powiatu uchwały o ogłoszeniu konkursu na to stanowisko oraz wyłonienie przez radę powiatu, jako reprezentującą podmiot tworzący, o którym mowa w art. 49 ust. 2 ustawy o działalności leczniczej, w odpowiedniej formie przedstawicieli podmiotu tworzącego. Na tej podstawie Wojewoda stwierdził, że w doszło do naruszenia prawa polegającego na podjęciu przez Zarząd zaskarżonej uchwały bez wcześniejszej uchwały Rady Powiatu o ogłoszeniu konkursu pomimo, iż ustawodawca wyraźnie przewidział podjęcie takiego aktu jako poprzedzającego wszystkie inne działania właściwych podmiotów. Zarząd wykroczył zatem poza kompetencję wynikającą z art. 32 ust. 2 pkt 5 ustawy o samorządzie powiatowym, która nie może być wykonywana niezależnie od kompetencji rady powiatu wynikającej z art. 49 ust. 2 ustawy o działalności leczniczej. Użyte w tym przepisie określenie "ogłasza" należy rozumieć jako obowiązek ogłoszenia przez podmiot tworzący w razie zaistnienia przesłanek ogłoszenia konkursu. Na poparcie prezentowanego stanowiska Wojewoda podniósł, że wcześniejsze postępowanie konkursowe, które zakończyło się powołaniem dyrektora A. M., miało zupełnie inny przebieg, gdyż Rada Powiatu Kędzierzyńsko-Kozielskiego podjęła w dniu 16 sierpnia 2011 r. uchwałę Nr [...] w sprawie ogłoszenia konkursu na stanowisko dyrektora SPZOZ w [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu, wydając w tej sprawie wyrok z dnia 17 kwietnia 2012 r., sygn. akt II SA/Op 791/11, uznał z kolei, że kompetencja do ogłoszenia konkursu na kierownika, wynikająca z art. 49 ust. 2 ustawy o działalności leczniczej, który nie uległ zmianie, przysługuje Radzie Powiatu Kędzierzyńsko-Kozielskiego. Jako kolejną nieprawidłowość przy podjęciu zaskarżonej uchwały Wojewoda wskazał brak współdziałania Rady Powiatu i Zarządu przy wyłanianiu przedstawicieli podmiotu tworzącego. Zaznaczył, że Rada Powiatu w imieniu podmiotu tworzącego powinna wyłonić przedstawicieli Powiatu podejmując odrębną uchwałę w tej sprawie, a Zarząd - jako organ wykonawczy realizując tę uchwałę powinien powołać tak wskazanych przez Radę przedstawicieli w skład komisji konkursowej. Tymczasem z pisma Starosty Powiatu Kędzierzyńsko-Kozielskiego z dnia 26 marca 2013 r. wynika, że Zarząd przeprowadził rozmowy z radnymi, którzy zostali następnie powołani w skład Komisji Konkursowej jako przedstawiciele podmiotu tworzącego. Brak uchwały Rady powoduje, że osoby te nie są przedstawicielami podmiotu tworzącego, a niezachowanie procedury uzyskania jednoznacznego stanowiska Rady skutkuje naruszeniem § 10 pkt 1 rozporządzenia. Za wadliwe uznał również skarżący organ nadzoru powołanie w skład Komisji Konkursowej Starosty jako jej przewodniczącego, a to z uwagi na istniejące uzasadnione wątpliwości co do jego bezstronności, gdyż brał udział w podejmowaniu decyzji zarówno o odwołaniu dotychczasowego dyrektora, jak i o powierzeniu pełnienia obowiązków A. M., stad może być zainteresowany wyłonieniem przez komisję A. M. albo niepowierzeniem tego stanowiska A. M. Brak bezstronności zgodnie z § 5 ust. 1 rozporządzenia stanowi natomiast przeszkodę w powołaniu do komisji konkursowej. Ponadto skarżący podniósł, że przy podejmowaniu uchwały naruszono procedurę na skutek nieinformowania Wicestarosty o posiedzeniach Zarządu, co mogło mieć wpływ na przebieg i wynik głosowania nad kwestionowaną uchwałą. Wojewoda zaznaczył, że jakkolwiek Wicestarosta G. T. została odwołana z tej funkcji uchwałą z dnia 22 stycznia 2013 r., to uchwała ta nie zwalniała jej z dotychczasowych obowiązków i stosownie do art. 31b ust. 3 ustawy o samorządzie powiatowym nadal powinna była pełnić tę funkcję. Niemniej jednak Starosta z dniem 22 stycznia 2013 r. rozwiązał z nią stosunek pracy i nie zawiadamiał o kolejnych posiedzeniach Zarządu Powiatu, co stanowi istotne naruszenie procedury podejmowania uchwał przez zarząd powiatu, mogące mieć wpływ na przebieg i wynik głosowania nad skarżoną uchwałą. Wojewoda zwrócił uwagę, że za jej podjęciem głosował Starosta i jeden członek Zarządu, natomiast drugi wstrzymał się od głosowania. Wobec tego wyraził przypuszczenie, że gdyby na posiedzeniu obecna była też Wicestarosta, to głosowanie nad uchwałą mogłoby zakończyć się innym wynikiem i uchwała mogłaby nie zostać podjęta.

W odpowiedzi na skargę, Starosta Kędzierzyńsko-Kozielski działający w imieniu Powiatu Kędzierzyńsko-Kozielskiego, wniósł o oddalenie skargi bądź o jej odrzucenie w przypadku tożsamości sprawy ze skargą wniesioną przez Powiat na rozstrzygnięcie Wojewody Opolskiego z dnia 4 marca 2013 r., nr [...]. Kwestionując stanowisko strony skarżącej podniósł, że przepisem kompetencyjnym w zakresie przeprowadzenia procedury konkursowej na stanowisko dyrektora SPZOZ, wyboru komisji konkursowej i powołania dyrektora jest uznawany art. 32 ust. 2 pkt 5 ustawy o samorządzie powiatowym, zgodnie z którym organem właściwym w tych sprawach jest zarząd powiatu. W tym zakresie przywołał poglądy wyrażane w orzecznictwie sądowym, doktrynie oraz praktyce administracyjnej w postaci uchwał zarządów powiatów. Wskazał, że stanowisko w tej kwestii zostało przedstawione szczegółowo w skardze Zarządu Powiatu na rozstrzygnięcie Wojewody Opolskiego z dnia 4 marca 2013 r., w którym zarzucono Wojewodzie rażące naruszenie przepisów art. 49 ust. 2 i art. 2 ustawy o działalności leczniczej, art. 32 ust. 1 i ust. 2 pkt 5 ustawy o samorządzie powiatowym oraz § 2 ust. 2, § 3, § 7, § 10 ust. 1 pkt a i b rozporządzenia, a zakres tejże skargi pokrywa się z przedmiotem zaskarżenia Wojewody w niniejszej sprawie, co może rzutować na konieczność odrzucenia skargi wniesionej przez organ nadzoru. Za nieuzasadnione uznał wątpliwości skarżącego Wojewody dotyczące bezstronności Starosty i wskazał, że Starosta uczestniczył w podjęciu uchwały o odwołaniu poprzedniego dyrektora SPZOZ, a poprzedni dyrektor nie brał w ogóle udziału w konkursie. Odnośnie naruszenia procedury przy podjęciu zaskarżonej uchwały wyjaśnił z kolei, że Wicestarosta G. T. sama nie stawiła się do pracy po jej odwołaniu, pomimo że miała taki obowiązek i została prawidłowo zawiadomiona. Natomiast w głosowaniu nad wyborem członków komisji konkursowej oddano dwa głosy za przyjęciem uchwały i jeden głos wstrzymujący się, stąd nawet gdyby odwołana Wicestarosta brała udział w głosowaniu, to i tak nie zmieniłoby to jego wyników.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na zasadzie art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269, z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy).

Na gruncie rozpoznawanej sprawy, dotyczącej skargi na uchwałę Zarządu Powiatu Kędzierzyńsko-Kozielskiego w przedmiocie powołania komisji konkursowej do przeprowadzenia konkursu na stanowisko dyrektora SPZOZ w [...], wskazać trzeba, że z mocy art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270, z późn. zm.), zwanej dalej P.p.s.a., zakres kontroli administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej, nie będące aktami prawa miejscowego, w tym także na akty tego rodzaju podejmowane przez organy powiatu. Uprawnienie organu nadzoru do zaskarżania tego rodzaju uchwał wynika natomiast z art. 81 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2001 r. nr 142, poz. 1592, z późn. zm.), zwanej także ustawą ustrojową.

Od razu należy zaznaczyć, że postępowanie konkursowe zmierzające do wyłonienia kandydata na określone stanowisko powierzane przez organ administracji państwowej lub samorządowej jest postępowaniem w sprawie z zakresu administracji publicznej, co oznacza dopuszczalność rozpoznania sprawy zainicjowanej wniesioną skargą. Brak było też podstaw do wnioskowanego odrzucenia skargi z uwagi na jej tożsamość z wniesioną wcześniej do tut. Sądu skargą Powiatu Kędzierzyńsko-Kozielskiego na rozstrzygnięcie Wojewody Opolskiego z dnia 4 marca 2013 r., nr [...], gdyż skarga ta została odrzucona postanowieniem z dnia 29 maja 2013 r., sygn. akt II SA/Op 214/13, z powodu jej niedopuszczalności.

Kryterium legalności przewidziane w powołanym na wstępie art. 1 § 2 ustawy ustrojowej umożliwia sądowi administracyjnemu m.in. stwierdzenie nieważności uchwały organu jednostki samorządu terytorialnego na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a.

Odnośnie aktów organów powiatu przepis ten pozostaje w związku z art. 79 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym, według którego nieważna jest uchwała organu powiatu sprzeczna z prawem. Na podstawie argumentacji a contrario do postanowień art. 79 ust. 4 tej ustawy, stanowiącego, iż w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa, należy przyjąć, że każde "istotne naruszenie prawa" uchwałą organów powiatu oznacza jej nieważność (por. T. Woś [w:] T.Woś., H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska: "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz", Wyd. LexisNexis, Warszawa 2012, s. 675). Pojęcie istotnego naruszenia prawa nie zostało zdefiniowane w żadnej z ustaw samorządowych, tak samo jak i pojęcie sprzeczności z prawem. Definicje te zostały wykształcone w drodze stosowania prawa. Przez "sprzeczność" przyjęło się rozumieć niezgodność z aktami prawa powszechnie obowiązującego, czyli z Konstytucją, ustawami, aktami wykonawczymi, oraz powszechnie obowiązującymi aktami prawa miejscowego (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 9 grudnia 2003 r. P 9/02, OTK-A 2003, nr 9, poz. 100; wyrok NSA z 22 sierpnia 1990 r., SA/Gd 796/90, ONSA 1990, nr 4, poz. 1). Sprzeczność ta musi być oczywista i bezpośrednia, a nie ma jej, jeżeli określone rozstrzygnięcie podjęte przez organ powiatu nie jest wyraźnie zakazane przez ustawodawcę i mieści się w granicach swobodnego uznania. Zatem dla stwierdzenia nieważności uchwały lub zarządzenia wystarczy istotne naruszenie prawa (oczywiste i bezpośrednie), nie jest zaś konieczne rażące naruszenie, stanowiące przesłankę stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnych, określoną w art. 156 § 1 pkt 2 in fine Kodeksu postępowania administracyjnego, ale również nie wystarcza naruszenie nieistotne. Do istotnych wad, prowadzących do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym, zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (por. M. Stahl, Z. Kmieciak, "Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego (w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny)", Samorząd Terytorialny 2001 r., z. 1-2, s. 101-102). Przyjmuje się, że są to takiego rodzaju naruszenia prawa jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, a także naruszenie procedury podjęcia uchwały.

Przeprowadzona przez Sąd, według wskazanych powyżej kryteriów, kontrola legalności zaskarżonej uchwały wykazała, że do podjęcia uchwały w przedmiocie powołania komisji konkursowej do przeprowadzenia konkursu na stanowisko dyrektora SPZOS w [...] doszło z naruszeniem prawa, które należy zakwalifikować jako istotne, co rzutuje na wadliwość zaskarżonej uchwały i uzasadnia wyeliminowanie jej z porządku prawnego.

Zasadniczą kwestią w rozpoznawanej sprawie jest zagadnienie istnienia po stronie Zarządu Powiatu Kędzierzyńsko-Kozielskiego kompetencji do podjęcia uchwały o powołaniu komisji konkursowej na stanowisko dyrektora SPZOZ w [...].

Dokonując oceny w tym zakresie w pierwszej kolejności należy wskazać, że Samodzielny Publiczny Zespół Opieki Zdrowotnej w [...] jest podmiotem leczniczym, o jakim mowa w art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 15 kwietnia 2011 r. o działalności leczniczej (Dz. U. z 2013 r. poz. 217) i na zasadzie art. 2 ust. 1 pkt 4 tej ustawy należy do wyodrębnionej grupy podmiotów leczniczych niebędących przedsiębiorcami, które z mocy art. 6 ust. 2 omawianej ustawy mogą być tworzone i prowadzone przez jednostki samorządu terytorialnego w formie jednostki budżetowej. Taką jednostką jest niewątpliwie powiat, którego ustrój określa ustawa o samorządzie powiatowym. Przepis art. 8 ust. 2 tej ustawy przewiduje istnienie dwóch organów, tj. rady powiatu jako organu stanowiącego i kontrolnego powiatu (art. 9 ust. 1) oraz zarządu powiatu - jako organu wykonawczego powiatu (art. 26 ust. 1).

Stosownie do treści § 3 Statutu SP ZOZ (stanowiącego załącznik do uchwały Nr [...] Rady Powiatu Kędzierzyńsko-Kozielskiego z dnia 25 września 2012 r.), jest on podmiotem leczniczym będącym samodzielną jednostką organizacyjną, posiadającą osobowość prawną, podległą i nadzorowaną przez Radę Powiatu Kędzierzyńsko-Kozielskiego, która zgodnie z § 5 Statutu jest też organem założycielskim tej jednostki. Nadto, Rada Powiatu Kędzierzyńsko-Kozielskiego jest ujawniona w Dziale 2, Rubryce 4 KRS stowarzyszeń, innych organizacji społecznych i zawodowych, fundacji oraz samodzielnych publicznych zakładów opieki zdrowotnej nr [...], jako podmiot, który utworzył publiczny zakład opieki zdrowotnej.

W myśl art. 49 ustawy o działalności leczniczej, kierownika podmiotu leczniczego niebędącego przedsiębiorcą wyłania się w drodze konkursu (ust. 1 pkt 1). Konkurs na to stanowisko ogłasza podmiot tworzący (ust. 2). Natomiast według legalnej definicji wynikającej z art. 2 ust. 1 pkt 6 omawianej ustawy, przez podmiot tworzący należy rozumieć podmiot albo organ, który utworzył podmiot leczniczy w formie samodzielnego publicznego zakładu opieki zdrowotnej albo jednostki budżetowej.

Koncentrując się na kwestii konkursu na stanowisko kierownika podmiotu leczniczego niebędącego przedsiębiorcą, określoną w art. 49 ustawy o działalności leczniczej, podnieść trzeba, że szczegółowe regulacje dotyczące postępowania konkursowego zawarte zostały w wydanym na podstawie delegacji wynikającej z ust. 9 tego przepisu rozporządzeniu Ministra Zdrowia z dnia 6 lutego 2012 r. w sprawie sposobu przeprowadzania konkursu na niektóre stanowiska kierownicze w podmiocie leczniczym niebędącym przedsiębiorcą (Dz. U. z 2012 r. poz. 182), zwanego dalej również rozporządzeniem wykonawczym, które w § 3 przewiduje, że konkurs na stanowisko kierownika przeprowadza komisja konkursowa powołana przez właściwy podmiot (ust. 1), natomiast powołanie komisji konkursowej wszczyna postępowanie konkursowe (ust. 3). W myśl definicji wynikającej z § 2 pkt 2 rozporządzenia wykonawczego, przez właściwy podmiot rozumie się podmiot tworzący albo kierownika podmiotu leczniczego, o których mowa w art. 49 ust. 2 ustawy o działalności leczniczej.

Wynika stąd jednoznacznie, że powołanie komisji konkursowej posiada szczególne znaczenie w procedurze zmierzającej do wyłonienia kierownika podmiotu leczniczego, gdyż inicjuje postępowanie konkursowe, które zgodnie z § 4 omawianego rozporządzenia składa się z następujących czynności:

1) opracowanie i przyjęcie przez komisję konkursową regulaminu konkursu, na podstawie ramowego regulaminu przeprowadzania konkursu stanowiącego załącznik do rozporządzenia;

2) opracowanie i przyjęcie przez komisję konkursową projektu ogłoszenia o konkursie;

3) ogłoszenie o konkursie, w terminie 2 miesięcy od dnia wszczęcia postępowania konkursowego;

4) rozpatrzenie zgłoszonych kandydatur;

5) wybranie kandydata na stanowisko objęte konkursem.

Na zasadzie § 8 ust. 1 pkt 1 i 2 rozporządzenia wykonawczego postępowanie konkursowe stanowi sekwencję ww. czynności, które winny nastąpić według chronologii określonej w § 4 pod rygorem nieważności postępowania konkursowego, przy czym zaakcentować przyjdzie, że powołanie komisji konkursowej jest nieodzowną czynnością warunkującą byt tego postępowania, natomiast ogłoszenie o konkursie nie wszczyna procedury konkursowej, ale stanowi jedną z kolejnych czynności, jakie zostały przewidziane w toku tego postępowania, zapoczątkowanego wyłonieniem komisji.

Analiza przytoczonych dotychczas przepisów prowadzi do wniosku, że kompetencje zarówno do powołania komisji konkursowej, jak i do ogłoszenia o konkursie, przyznane zostały "podmiotowi tworzącemu", którym to pojęciem posłużono się jednolicie w ustawie o działalności leczniczej i w rozporządzeniu wykonawczym.

W tym miejscu zauważyć przyjdzie, że nie są to jedyne uprawnienia przewidziane w ustawie o działalności leczniczej dla "podmiotu tworzącego" wobec podmiotu leczniczego niebędącego przedsiębiorcą. Innymi przyznanymi przez ustawodawcę obowiązkami "podmiotu tworzącego" są ponadto: nadanie statutu (art. 42 ust. 4), pozbawienie składników przydzielonego lub nabytego mienia (art. 43), określenie zasad zbycia aktywów trwałych i zgoda na zmianę wierzyciela oraz wystąpienie o twierdzenie nieważności czynności prawnej dokonanej z ich naruszeniem (art. 54 ust. 2, 5 i 7), powołanie i odwołanie rady społecznej oraz zwołanie jej pierwszego posiedzenia i regulaminu tej rady (art. 48 ust. 5 i 11), likwidacja samodzielnego publicznego zakładu opieki zdrowotnej lub połączenie (art. 59 ust. 4, art. 60 ust. 1 i art. 66 ust. 2). Wynika z tego, że co do zasady w ustawie nie zostało sprecyzowane, które z czynności dokonywanych przez "podmiot tworzący" powinny być podejmowane przez organ uchwałodawczy, a które przez organ wykonawczy powiatu. Wyjątek stanowią regulacje zawarte w art. 74 ust. 1 i w art. 75 pkt 2 omawianej ustawy, w których ustawodawca wskazał wprost na kompetencję organów stanowiących w zakresie uchwalenia porozumienia o przekształceniu w jedną spółkę samodzielnych publicznych zakładów opieki zdrowotnej mających różne podmioty tworzące będące jednostkami samorządu terytorialnego oraz na kompetencję organu wykonawczego jednostki samorządu terytorialnego do dokonania przekształcenia samodzielnego publicznego zakładu opieki zdrowotnej w spółkę kapitałową. W ostatnim przypadku ustawodawca dodatkowo określił ten organ jako "organ dokonujący przekształcenia".

Powyższe przemawia za koniecznością odkodowania tych kompetencji na podstawie ustawy ustrojowej, w myśl której do wyłącznej właściwości rady powiatu należy m.in. podejmowanie uchwał w innych sprawach zastrzeżonych ustawami do kompetencji rady powiatu (art. 12 pkt 11). Natomiast na zasadzie art. 32 ust. 1 zarząd powiatu wykonuje zadania powiatu określone przepisami prawa. Norma ta przesądza zatem o legitymacji zarządu powiatu do realizacji sprawy należącej do zadań powiatu tylko i wyłącznie wówczas, gdy przepis prawa materialnego wyraźnie przewiduje jego właściwość. Tego rodzaju zadaniem jest niewątpliwie przewidziana w art. 75 pkt 2 ustawy o działalności leczniczej kompetencja zarządu powiatu do wykonywania zadań "organu dokonującego przekształcenia" samodzielnego publicznego zakładu opieki zdrowotnej w spółkę kapitałową, które w świetle art. 76 i art. 77 tej ustawy sprowadzają się do przyjęcia stosownych dokumentów i sporządzenia aktu przekształcenia. Poza tym, ustawa o samorządzie powiatowym w art. 32 ust. 2 wskazuje przykładowy zakres zadań zarządu powiatu określając, że należy do nich m.in. zatrudnianie i zwalnianie kierowników jednostek organizacyjnych powiatu (pkt 5), który to przepis został wskazany jako podstawa prawna zaskarżonej uchwały .

W związku z tym należy wskazać, że na gruncie przepisów ustawy o działalności leczniczej uprawnienie organu wykonawczego powiatu wynikające z art. 32 ust. 2 pkt 5 ustawy o samorządzie powiatowym sprowadza się do wykonywania zadań pracodawcy wobec kierownika podmiotu leczniczego niebędącego przedsiębiorcą bądź też zadań wynikających z zawartej z tym kierownikiem umowy cywilnoprawnej. Stosownie bowiem do treści art. 49 ust. 4 i 6 tej ustawy, z kierownikiem nawiązuje się stosunek pracy lub zawiera umowę cywilnoprawną. Zdaniem Sądu, w ramach powyższych kompetencji nie mieszczą się czynności związane z wyłonieniem kandydata na stanowisko kierownika, w tym też czynności inicjujące postępowanie konkursowe. Powołanie komisji konkursowej stanowi etap wstępny w całym procesie zmierzającym do wyboru kandydata na stanowisko kierownika podmiotu leczniczego, zasadniczo różniący się charakterem od końcowego aktu zawarcia umowy. Nie są to działania wykonawcze, ale stanowiące, gdyż powołanie komisji konkursowej, inicjujące całe postępowanie konkursowe, należy uznać za rozstrzygnięcie o stworzeniu podstaw do obsadzenia stanowiska kierownika poprzez nawiązanie z nim przewidzianego prawem stosunku w postaci umowy. Innymi słowy, samo nawiązanie jest rezultatem przeprowadzenia konkursu i stanowi wykonanie rozstrzygnięć o powołaniu komisji konkursowej. Dokonanie wyboru przez komisję konkursową nie jest wszak równoznaczne z zawarciem umowy o pracę lub umowy cywilnoprawnej, gdyż czynność ta następuje w drodze odrębnego aktu. Z tego też względu powyższe uprawnienie zarządu powiatu wynikające z ustawy ustrojowej nie może zostać rozszerzone na podejmowanie uchwały w sprawie powołania komisji konkursowej. Zauważyć przy tym wypada, że także w myśl § 16 pkt 2 Statutu SPZOZ w [...] tylko nawiązania stosunku pracy z Dyrektorem dokonuje Starosta. Kompetencje do powołania komisji konkursowej, wynikające z art. 49 ust. 1 ustawy o działalności leczniczej i rozporządzenia wykonawczego należy zatem przypisać organowi stanowiącemu - radzie powiatu, a nie organowi wykonawczemu powiatu, jakim jest zarząd.

W rozpoznawanej sprawie trzeba ponadto wziąć pod uwagę, że postępowanie konkursowe zainicjowane zaskarżoną uchwałą Zarządu Powiatu Kędzierzyńsko-Kozielskiego zmierzało do wyłonienia kolejnego już dyrektora SP ZOZ w [...]. Wcześniejsza procedura konkursowa na to stanowisko, wszczęta uchwałą Rady Powiatu Kędzierzyńsko-Kozielskiego Nr [...] z dnia 16 sierpnia 2011 r. o ogłoszeniu konkursu na stanowisko dyrektora SPZOZ, podjętą na podstawie art. 49 ust. 2 ustawy o działalności leczniczej, była już jednak oceniana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w wyroku z dnia 19 stycznia 2012 r., sygn. akt II SA/Op 791/11. Wprawdzie przedmiotem zaskarżenia w tejże sprawie było rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Opolskiego stwierdzające nieważność uchwały Zarządu Powiatu z dnia 5 września 2011 r. w sprawie powołania dyrektora SP ZOZ w [...], wydanej w toku procedury konkursowej, to jednak wypowiedź Sądu dotyczyła również kwestii kompetencji Rady Powiatu Kędzierzyńsko-Kozielskiego do podjęcia uchwały o ogłoszeniu konkursu w świetle przepisów ustawy o działalności leczniczej. W uzasadnieniu tego wyroku wskazano, że "Rada Powiatu jako podmiot tworzący wypełniła upoważnienie ustawowe, stąd podjęła przywołaną wyżej uchwałę, bowiem przepis art. 49 ustawy o działalności leczniczej odnosi się tylko do podmiotów leczniczych niebędących przedsiębiorcami i reguluje w sposób wyczerpujący obsadzanie stanowisk wymienionych w ust. 1 art. 49 tej ustawy. W podmiotach leczniczych niebędących przedsiębiorcami, do których niewątpliwie należy SPZOZ w [...], na zasadzie art. 49 ust. 1 pkt 1 ustawy, obsadzenie stanowiska dyrektora następuje w drodze konkursu. Podmiotom odpowiedzialnym za dokonanie obsady stanowiska dyrektora SPZOZ jest podmiot tworzący tę jednostkę leczniczą - art. 49 ust. 2 w zw. z art. 49 ust. 1 pkt 1 ustawy. Regulacja tych przepisów jest jednoznaczna i kategoryczna w kwestii podmiotowej kompetencji w zakresie obsadzania stanowiska dyrektora SPZOZ i nie wprowadza żadnych odstępstw". Wynika stąd jednoznacznie, że Sąd zaakceptował kompetencję organu stanowiącego Powiatu Kędzierzyńsko-Kozielskiego jako podmiotu tworzącego, wskazanego w ustawie o działalności leczniczej, do ogłoszenia konkursu na stanowisko kierownika SPZOZ w [...]. Pogląd ten należy uznać za trafny również w rozpoznawanej sprawie, z uwagi na tożsamość z zagadnieniem będącym przedmiotem niniejszego postępowania. Wprawdzie związanie Sądu obecnie rozpoznającego sprawę, wynikiem postępowania w sprawie II SA/Op 791/11 nie jest takie, o jakim stanowi art. 153 P.p.s.a., nie mniej jednak ocena prawna zawarta w wyroku z dnia 19 stycznia 2012 r., dotycząca prawidłowej wykładni art. 49 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 ustawy o działalności leczniczej i wskazująca w tym zakresie właściwość organu stanowiącego Powiatu Kędzierzyńsko-Kozielskiego do powołania komisji konkursowej na stanowisko dyrektora SPZOZ w [...], niewątpliwie musi zostać uwzględniona w obecnym postępowaniu. Zaznaczyć też trzeba, że stan prawny, pod rządami którego podjęto zaskarżoną uchwałę nie uległ takim istotnym zmianom, które spowodowałyby dezaktualizację oceny prawnej wyrażonej w powyższym wyroku.

Omówione dotychczas okoliczności i rozważania prawne prowadzą do wniosku, że powołanie komisji do przeprowadzenia konkursu na stanowisko Dyrektora SPZOZ w [...] należało do Rady Powiatu, stąd Zarząd Powiatu Kędzierzyńsko-Kozielskiego podejmując zaskarżoną uchwałę wkroczył w kompetencje przypisane dla Rady, co implikuje negatywną ocenę legalności tego aktu.

Z tych względów należało uznać, że zaskarżona uchwała została podjęta przez podmiot niewłaściwy, z naruszeniem przepisów prawa, tj. art. 32 ust. 2 pkt 5 ustawy o samorządzie powiatowym i art. 49 ustawy o działalności leczniczej, które to naruszenie to miało charakter istotny, co skutkowało koniecznością wyeliminowania jej z porządku prawnego.

Przedstawiona wyżej ocena wadliwości zaskarżonej uchwały oraz jej skutek, sprowadzający się do konieczności stwierdzenia nieważności całej uchwały, zwalniają Sąd z obowiązku odniesienia się przez do dalej idących argumentów skargi, dotyczących szczegółowych kwestii wyboru komisji konkursowej przez Zarząd Powiatu.

Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a., orzeczono jak w sentencji.

Rozstrzygnięcie o niewykonywaniu uchwały oparto o przepis art. 152 P.p.s.a.