Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 372/23
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-04-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6012 Wstrzymanie robót budowlanych, wznowienie tych robót, zaniechanie dalszych robót budowlanych
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 182, art. 184
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 48 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Dnia 10 kwietnia 2024 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zdzisław Kostka (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Robert Sawuła Sędzia del. WSA Magdalena Dobek – Rak po rozpoznaniu w dniu 10 kwietnia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej T. R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 29 listopada 2022 r., sygn. akt II SA/Bk 682/22 w sprawie ze skargi T. R. na postanowienie Podlaskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Białystoku z dnia 3 sierpnia 2022 r. nr [...] w przedmiocie wstrzymania prowadzenia robót budowlanych oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z 29 listopada 2022 r., sygn. akt II SA/Bk 682/22, oddalił skargę T. R. na postanowienie Podlaskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Białymstoku z 3 sierpnia 2022 r., którym utrzymano w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w A. z 20 czerwca 2022 r. o wstrzymaniu skarżącemu, na podstawie art. 48 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2021 r. poz. 735 ze zm.), prowadzenia robót budowlanych przy samowolnej budowie obiektu budowlanego o konstrukcji murowanej i wymiarach 7,15 m x 5,10 m, na działce nr [...] położonej przy ul. [...] w A.

Skargę kasacyjną od tego wyroku wniósł skarżący. Zaskarżając wyrok w całości przytoczył następujące podstawy kasacyjne.

Naruszenie art. 3 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 329) oraz w zw. z art. 7, art. 10, art. 77 § 1 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 735 ze zm.) oraz art. 81a ust. 2 i 3 Prawa budowlanego wskutek niepodjęcia wszelkich czynności zmierzających do wyczerpującego zebrania materiału dowodowego i dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, w szczególności w zakresie niepodjęcia działań zmierzających do sprawdzenia, czy faktycznie obiekt budowlany wzniesiony przez skarżącego posadowiony został na fundamencie betonowym czy też płycie żelbetonowej oraz dowolnego ustalenia przyszłej funkcji obiektu, którego dotyczy postępowanie, nieznajdującego oparcia w zgromadzonym materialne dowodowym oraz przeprowadzenia protokołowanej czynności kontrolnej bez bezpośredniego udziału skarżącego lub dorosłej osoby przywołanej na świadka.

Naruszenie art. 3 § 2 pkt 1 oraz art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi, pomimo tego że istniały podstawy do jej uwzględnienia, polegające na naruszeniu przez organ art. 29 ust. 2 pkt 21 w zw. z art. 3 pkt 1, 2 i 5 w zw. z art. 5 ust. 1 Prawa budowlanego poprzez ich niezastosowanie w sytuacji, gdy powyższe przepisy wskazują na brak ograniczenia obiektów czasowego użytkowania pod względem techniki i materiałów z których powstają oraz ich trwałości połączenia z gruntem, wskazując jedynie na kryterium celu ich wykorzystania.

We wnioskach skargi kasacyjnej zażądano uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. Ponadto zrzeczono się rozprawy i wniesiono o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego według norm prawem przepisanych.

Rozpoznając skargę kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie podstawy nieważności wskazane w art. 183 § 2 p.p.s.a. nie zachodzą, zaś granice skargi kasacyjnej zostały wyznaczone przez jej podstawy (wskazane naruszenia przepisów prawa). Rozpoznając zatem w tak określonych granicach sprawę NSA uznał, że skarga kasacyjna nie jest zasadna.

Z podstawy kasacyjnej zawierającej zarzut naruszenia art. 3 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. oraz w zw. z art. 7, art. 10, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. i art. 81a ust. 2 i 3 Prawa budowlanego oraz z uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika, że skarżący kwestionuje poczynione w postępowaniu administracyjnym ustalenia dotyczące "przeznaczenia obiektu budowlanego, którego dotyczy spór" oraz "w części (...) konstrukcji obiektu roboczego", w szczególności twierdząc, że obiekt budowlany, którego dotyczy sprawa, jest przeznaczony na obiekt zaplecza budowy, a nie jak przyjęto w postępowaniu administracyjnym oraz przed Sądem pierwszej instancji na budynek mieszkalny, a także, że jest on posadowiony na płycie żelbetowej, a nie na fundamencie betonowym oraz że obiekt ten "posiada ściankę kolankową, która w rzeczywistości taką ścianką nie jest wobec planu zaaranżowania nieużytkowego w zamyśle stryszku budowlanego, pełniącego (...) [docelowo] funkcję magazynową na lżejsze materiały i narzędzia". Podstawa ta dotyczy zatem kluczowego w sprawie zagadnienia faktycznego, mianowicie tego czy obiekt budowlany, którego dotyczy sprawa, jest obiektem przeznaczonym do czasowego użytkowania w trakcie realizacji robót budowlanych. Tego rodzaju zagadnienie faktyczne, jak każdy fakt konieczny do ustalenia w postępowaniu administracyjnym, jest ustalany przez organ administracji, który cieszy się w zakresie dokonywania ustaleń faktycznych swobodą wynikającą z art. 80 k.p.a., w którym stanowi się, że organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. W ramach tej swobody, określanej często zasadą swobodnej oceny dowodów, organ administracji jest uprawniony do uznania, że określone dowody, a zatem także twierdzenia strony o faktach, są niewiarygodne. Potwierdza to art. 107 § 3 k.p.a., z którego wynika, że organ administracji jest uprawniony do uznania dowodów za niewiarygodne.

Mając powyższe na uwadze za zasadną należy uznać ocenę Sądu pierwszej instancji, który podzielił ustalenia organów administracji oparte na oglądzie obiektu budowlanego, którego dotyczy sprawa, że obiekt ten nie jest przeznaczony do czasowego użytkowania w trakcie realizacji robót budowlanych prowadzonych na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę. Do argumentacji organów administracji zaakceptowanej przez Sąd pierwszej instancji dodać można, że nie jest wiarygodne twierdzenie skarżącego w zakresie przeznaczenia obiektu budowlanego, którego dotyczy sprawa, gdyż nie jest wiarygodne, aby obiekt budowlany niewiele mniejszy niż obiekt budowlany dla budowy którego ma stanowić zaplecze, był - jak twierdzi skarżący - przeznaczony do rozbiórki po zakończeniu budowy. Zauważyć należy, że według twierdzeń skarżącego, obiekt budowlany, którego dotyczy sprawa, miał być zapleczem dla budowy murowanego budynku gospodarczego o powierzchni zabudowy wynoszącej 45 m2. Tymczasem obiekt budowlany, którego dotyczy sprawa, też jest murowany i zajmuje 36,47 m2, a więc powierzchnię niewiele mniejszą niż budynek, dla którego rzekomo ma stanowić zaplecze. Jest więc niewiarygodne, aby obiekt budowlany, którego dotyczy sprawa, miał być wykorzystany jedynie na czas budowy niewiele większego obiektu budowlanego i po zakończeniu budowy miał być rozebrany, jak wyraźnie twierdzi skarżący w piśmie z 25 kwietnia 2022 r. Jest to niewiarygodne przede wszystkim z tego powodu, że rozsądnie oceniając takie postępowanie jest nieracjonalne z ekonomicznego punktu widzenia. Taką ocenę twierdzeń skarżącego potwierdza też to, że obiekt budowlany, którego dotyczy sprawa, ma stanowić jakoby zaplecze budowy obiektu budowlanego budowanego na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę z 29 września 2003 r. Jest niewiarygodne, że zaplecze budowy powstaje dopiero po 19 latach od wydania decyzji o pozwoleniu na budowę, przy czym pozwolenie na budowę dotyczy niewielkich obiektów budowlanych, mianowicie budynku gospodarczo - składowego o powierzchni zabudowy 45 m2 oraz budynku sanitarnego o powierzchni zabudowy 27 m2, z czego zrealizowany został jedynie ten ostatni. Twierdzenie to jest niewiarygodne także z tego powodu, że skarżący podnosząc je w ogóle nie wyjaśnił czy to pozwolenie na budowę, dotyczące tak niewielkich obiektów budowlanych, z których jeden nie został zrealizowany, nadal obowiązuje. Zgodnie bowiem z art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego, uwzględniając zmiany tego przepisu od 2003 r., pozwolenie na budowę wygasało, gdy roboty budowlane zostały przerwane na dwa lata (do 23 sierpnia 2008 r.), a od tego czasu wygasa, gdy roboty budowlane zostały przerwane na 3 lata.

Już te okoliczności stanowiły podstawę uznania, że twierdzenia skarżącego, co do przeznaczenia obiektu budowlanego, którego dotyczy sprawa, jako budynku zaplecza budowy są niewiarygodne. W związku z tym nie ma istotnego znaczenia, czy obiekt budowlany, którego dotyczy sprawa, został posadowiony na fundamencie, czy na płycie żelbetonowej. Nie ma też istotnego znaczenia, jakie jest jego rzeczywiste przeznaczenie, w szczególności, czy ma on pełnić funkcję mieszkalną. Istotne jest, że niewiarygodne jest, aby miał on pełnić funkcję zaplecza budowy i w związku z tym miał być rozebrany po zakończeniu robót budowlanych.

Jeżeli chodzi o podniesioną w omawianej podstawie kasacyjnej kwestię ścianki kolankowej to zauważyć należy, że nie ulega wątpliwości, iż budynek, którego dotyczy sprawa, ma taką ściankę, rozumianą jako ściankę dobudowaną na wieńcu ostatniej kondygnacji budynku w celu podniesienia dachu i tym samym zwiększenia powierzchni użytkowej poddasza. Istnienie takiej ścianki jest widoczne na niekwestionowanych zdjęciach obiektu budowlanego, którego dotyczy sprawa, znajdujących się w aktach sprawy.

Z kolei jeżeli chodzi o zawarty w omawianej podstawie kasacyjnej zarzut naruszenia art. 81a ust. 2 i 3 Prawa budowlanego to zauważyć należy, że istotnie z protokołu kontroli obiektu budowlanego przeprowadzonej 29 kwietnia 2022 r. nie wynika, aby została ona przeprowadzona w obecności jednego z podmiotów wymienionych w powołanych przepisach. Z protokołu tego wynika też, że skarżący zawarte w nim swoje oświadczenie złożył nie w dniu kontroli lecz później, mianowicie 20 maja 2022 r. Te okoliczności stanowią o uchybieniu przepisom regulującym przeprowadzenie tego rodzaju kontroli. Uchybienie to nie miało jednak istotnego wpływu na wynik sprawy, gdyż skarżący w oświadczeniu złożonym 20 maja 2022 r. nie zaprzeczył ustaleniom poczynionym podczas kontroli. W szczególności nie zaprzeczył zawartym w nim twierdzeniom, co do sposobu realizacji obiektu budowlanego oraz zdjęciom załączonym do protokołu przedstawiającym stan zaawansowania stwierdzonej budowy. Skarżący w rzeczonym oświadczeniu w istocie przedstawił jedynie swoje stanowisko dotyczące przeznaczenia budowanego obiektu budowlanego, jako zaplecza budowy realizowanej na podstawie pozwolenia na budowę. Ponadto ani w skardze, ani w skardze kasacyjnej nie zakwestionowano istotnych ustaleń dotyczących sposobu wykonania obiektu budowlanego, którego dotyczy sprawa, w szczególności tego jak on wygląda, co pozwoliło na poczynienie ustalenia, że wbrew temu co twierdzi skarżący nie jest on przeznaczony do użytkowania w czasie budowy innego obiektu budowlanego.

Powyższe prowadzi do wniosku, że podstawa kasacyjna mająca na celu zakwestionowanie kluczowego w sprawie ustalenia faktycznego nie jest zasadna.

Tym samym nie jest zasadna podstawa kasacyjna zawierająca zarzut naruszenia art. 3 § 2 pkt 1 i art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. oraz art. 29 ust. 2 pkt 21 w zw. z art. 3 pkt 1, 2 i 5 w zw. z art. 5 ust. 1 Prawa budowlanego. Podstawa ta zmierza do wykazania, że dla oceny zastosowania art. 29 ust. 2 pkt 21 Prawa budowlanego istotny jest zamierzony sposób wykorzystania obiektu budowlanego, a nie sposób jego wykonania. Zgadzając się z tą tezą zauważyć jednakże należy, że sposób wykonania obiektu budowlanego może świadczyć o tym, że deklarowany cel jego wybudowania, jako zaplecze budowy przeznaczone do rozbiórki po zakończeniu robót budowlanych, może zostać uznany za niewiarygodny. Taka sytuacja ma miejsce w rozpoznawanej sprawie. Wskazane wcześniej okoliczności dotyczące sposobu wykonania obiektu budowlanego, którego dotyczy sprawa, sprowadzające się do tego, że jest on prawie tak samo kosztowny, jak obiekt, dla którego ma stanowić zaplecze, a nadto fakt, że ma on stanowić jakoby zaplecze dla budowy obiektu budowlanego, dla którego budowy wydano pozwolenie na budowę przed 19 laty, dowodzą, że twierdzenie co do jego przeznaczenia jako zaplecza budowy nie jest wiarygodne.

Mając to wszystko na uwadze NSA uznał, że skarga kasacyjna jest pozbawiona usprawiedliwionych podstaw. W związku z tym NSA na podstawie art. 184 p.p.s.a. skargę kasacyjną oddalił.

Wobec tego, że skarżący kasacyjnie w skardze kasacyjnej zrzekł się rozprawy (dosłownie wniósł "o nie rozpoznawanie skargi na rozprawie"), a pozostałe strony postępowania w terminie czternastu dni od dnia doręczenia im odpisu skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy, NSA - na podstawie art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a. - skargę kasacyjną rozpoznał na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.