Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt V SA/Wa 2339/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2017-09-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 134, art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c, art. 151
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 21 ust. 1-3, art. 29 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2013 poz 173
law: Ustawa z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju  Obszarów Wiejskich - tekst jednolity.
journal: Dz.U.UE.L 2005 nr 277 poz 1 art. 35 ust. 1
law: Rozporządzenie Rady (WE) nr 1698/2005 z dnia 20 września 2005 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz  Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW).
journal: Dz.U.UE.L 2013 nr 347 poz 487 art. 88
law: Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) Nr 1305/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich  przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) i uchylające rozporządzenie Rady (WE) nr 1698/2005
journal: Dz.U.UE.L 2011 nr 25 poz 8 art. 4 ust. 8
law: Rozporządzenie Komisji (UE) Nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011 r. ustanawiające szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr  1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz do zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju  obszarów wiejskich.
article: art. 3 ust. 1
journal: Dz.U. 2000 nr 88 poz 983
law: Ustawa z dnia 15 września 2000 r. o grupach producentów rolnych i ich związkach oraz o zmianie innych ustaw.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Tomasz Zawiślak, Sędzia WSA - Matylda Arnold - Rogiewicz, Sędzia WSA - Beata Blankiewicz- Wóltańska (spr.), Protokolant specjalista - Izabela Wrembel, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 września 2017 r. sprawy ze skargi A. Sp. z o.o. z siedzibą w P. na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] czerwca 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania środków z tytułu pomocy finansowej w ramach działania "Grupy Producentów Rolnych" oddala skargę.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi wniesionej przez [...] Sp. z o.o. z siedzibą w P. W. (dalej jako Skarżąca, Spółka, Grupa) jest decyzja Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] czerwca 2016 r. nr 16/16 (znak [...] utrzymująca w mocy decyzję Dyrektora Zachodniopomorskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] marca 2016 r. nr [...] o odmowie przyznania płatności z tytułu pomocy finansowej na wspieranie producentów rolnych, w ramach działania "Grupy Producentów Rolnych" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013.

Zaskarżona decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym:

[...] Sp. z o.o., wcześniej działająca pod nawą [...]Sp. z o.o., na podstawie decyzji wydanej przez Dyrektora Zachodniopomorskiego Oddziału Regionalnego ARiMR w dniu [...] lipca 2011 r., nr [...] o przyznaniu pomocy finansowej w ramach działania "Grupy producentów rolnych" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013, w okresie od dnia 30 września 2010 r. do dnia 29 września 2015 r., złożyła w dniu 30 października 2014 r. wniosek o płatność w ramach działania "Grupy producentów rolnych" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 za okres od dnia 30 września 2013 r. do dnia 29 września 2014 r., tj. za czwarty rok korzystania z pomocy.

Pismem z dnia 13 listopada 2014 r. Strona została wezwana, przez organ I instancji, do usunięcia braków formalnych we wniosku o płatność, następnie postanowieniem Dyrektor OR zawiesił postępowanie z urzędu w związku z toczącym się postępowaniem kontrolnym w zakresie spełniania przez Grupę warunków umożliwiających wpis do rejestru prowadzonego przez Marszałka Województwa Zachodniopomorskiego.

Postępowanie zostało podjęte w dniu 28 sierpnia 2015 r. W dniach od 22 sierpnia 2014 r. do 2 września 2014 r., przez pracowników Biura Kontroli na Miejscu Zachodniopomorskiego Oddziału Regionalnego ARiMR, została przeprowadzona kontrola na miejscu w siedzibie grupy producentów rolnych [...] Sp. z o.o., jak również w siedzibie czterech członków Grupy.

W dniu [...] marca 2015 r. Dyrektor Zachodniopomorskiego Oddziału Regionalnego ARiMR wydał decyzję nr [...] o odmowie przyznania środków finansowych z tytułu pomocy finansowej w ramach działania "Grupy Producentów Rolnych" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 w okresie od dnia 30 września 2013 r. do dnia 29 września 2014 r., tj. za czwarty rok korzystania z pomocy na wspieranie grup producentów rolnych.

Strona od powyższego rozstrzygnięcia złożyła odwołanie.

Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa decyzją z dnia [...] czerwca 2016 r. nr 16/16 (znak [...]), utrzymał w mocy decyzję Dyrektora Zachodniopomorskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] marca 2016 r. nr [...] o odmowie przyznania płatności z tytułu pomocy finansowej na wspieranie producentów rolnych, w ramach działania "Grupy Producentów Rolnych" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013.

W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że szczegółowe warunki i tryb przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Grupy producentów rolnych" zostały uregulowane w rozporządzeniu Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 20 kwietnia 2007 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Grupy producentów rolnych" objętej Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. Nr 81, poz. 550, z późn. zm. - dalej "rozporządzenie wykonawcze"). Zgodnie z § 3 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia wykonawczego, pomoc finansowa jest udzielana grupie producentów, która została utworzona ze względu na określone produkty lub grupę produktów.

Organ wskazał, że Grupa zobowiązana jest do wykazania, zgodnie z § 7 ust. 2 pkt 1 lit c i § 8 ust. 1 rozporządzenia, przychodów netto ze sprzedaży produktów lub grupy produktów, ze względu na które grupa została utworzona, i wytworzonych w gospodarstwach jej członków i sprzedanych odbiorcom niebędącym członkami grupy. Z powyższego wynika zatem, iż nie każdy przychód ze sprzedaży przez Grupę produktów może zostać uwzględniony przy obliczaniu wysokości płatności, a jedynie taki, który wynikał będzie ze sprzedaży produktów wyprodukowanych w gospodarstwach jej członków.

Natomiast - zgodnie z ust. 2 ww. art. 35 rozporządzenia nr 1698/2005 - wsparcia udziela się w postaci zryczałtowanej pomocy w formie rocznych rat przez okres pierwszych 5 lat przypadających po dacie, w której grupa producentów została uznana. Oblicza się je na podstawie rocznej produkcji grupy skierowanej na rynek do pułapu określonego w załączniku nr 3 do wniosku o płatność tj. "Wykaz faktur VAT i rachunków, uporządkowanych w ujęciu chronologicznym, potwierdzających przychody netto grupy ze sprzedaży produktów lub grupy produktów, ze względu na które grupa została utworzona, wytworzonych w gospodarstwach jej członków i sprzedanych odbiorcom niebędącym członkami grupy w okresie od 19-10-2013 r. do 18-10-2014 r. "

Jak wynika z § 8 ust. 1 rozporządzenia, ,,wysokość udzielanej pomocy w danym roku prowadzenia działalności przez grupę ustala się na podstawie wartości udokumentowanych rocznych przychodów netto ze sprzedaży produktów lub grupy produktów, ze względu na które grupa została utworzona i wytworzonych w gospodarstwach jej członków oraz sprzedanych odbiorcom niebędącym członkami grupy''.

Powyższy przepisy wprost wskazują, że ARiMR, jako podstawę do wyliczenia wielkości pomocy może wziąć jedynie produkty wyprodukowane w gospodarstwach członków Grupy.

Organ wskazał przy tym, że 7 z 14 członków Grupy dołączyło do Grupy w niespełna dwa miesiące przed końcem okresu (4 roku) korzystania z pomocy na wspieranie grup producentów rolnych.

W przepisie § 7 ust. 2 pkt 1 lit. c rozporządzenia wykonawczego normodawca wskazał, że do wniosku o płatność dołącza się wykazy faktur VAT i rachunków, uporządkowanych w ujęciu chronologicznym, potwierdzających przychody netto grupy ze sprzedaży produktów lub grupy produktów, ze względu na które grupa została utworzona, wytworzonych w gospodarstwach jej członków sprzedawanych odbiorcom niebędącym członkami grupy.

Chodzi w tym przypadku wyłącznie o dowody potwierdzające sprzedaż przez grupę produktów wytworzonych w gospodarstwach jej członków, tj. w przypadku nowych członków od dnia przystąpienia do grupy producentów rolnych. Grupa nie może więc do wykazu faktur VAT i rachunków potwierdzających przychody netto ze sprzedaży produktów lub grupy produktów, ze względu na które grupa została utworzona, dołączać rachunków za sprzedaż produktów, które zostały wytworzone w gospodarstwach producentów, którzy w okresie zbioru plonu nie byli jeszcze jej członkami. Również przepis § 8 rozporządzenia wykonawczego wskazuje, że wysokość udzielanej pomocy w danym roku prowadzenia działalności przez grupę ustala się na podstawie wartości udokumentowanych rocznych przychodów netto ze sprzedaży produktów lub grupy produktów, ze względu na które grupa została utworzona, i wytworzonych w gospodarstwach jej członków oraz sprzedanych odbiorcom niebędącym członkami grupy. Przepis wskazuje jednoznacznie, że produkty powinny być wyprodukowane w gospodarstwach członków, a biorąc pod uwagę rodzaj produkcji członków Grupy o charakterze roślinnym oraz okres wegetacji wymuszony warunkami klimatycznymi wskazuje, iż nie mogły one zostać wyprodukowane w okresie od dnia 1 sierpnia (data wstąpienia do Grupy), a tym samym uznane przez organ za produkcję dokonywaną w gospodarstwie członków. Dotyczy to sprzedaży w 2014 roku produktów od [...] sp. z o.o. [...] sp. k., [...]sp. z o.o. [...] 1 sp. k., [...] sp. z o.o. sp. k., [...] sp. z o.o. [...]1 sp. k., [...] sp. z o.o. [...] sp. k.

Tym samym w ocenie organu nie można uznać produkcji dokonanej przed przystąpieniem do Grupy członków, bowiem status członka Grupy uzyskują oni dopiero w momencie przystąpienia do Grupy, co oznacza, że dopiero od tego momentu możemy mówić o spełnieniu warunku wynikającego z przepisu § 7 ust. 2 pkt 1 lit, c oraz § 8 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 20 kwietnia 2007 r., czyli uznania, iż produkty zostały wytworzone w gospodarstwach członków.

Reasumując organ II instancji wskazał, że do wyliczenia kwoty pomocy może wziąć jedynie produkty sprzedane do Grupy przez [...] Sp. z o.o., [...] Sp. z o.o., [...] Grupę [...] Sp. z o.o. oraz przez A. N.

Natomiast nie można uznać wartości produktów sprzedanych do Grupy przez [...] Sp. z o.o. [...] Sp. k., [...] Sp. z o.o.[...] 1 Sp. k., [...] Sp. z o.o. [...] 1 Sp. k., [...] Sp. z o.o. [...] 1 Sp. k. oraz [...]Sp. z o.o. [...]Sp. k.

Organ wskazał na przepis § 3 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia wykonawczego, z którego wynika, że pomoc jest udzielana grupie producentów rolnych, która została utworzona ze względu na produkty lub grupę produktów, określonych w załączniku do rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 9 kwietnia 2008 r. w sprawie wykazu produktów i grup produktów, dla których mogą być tworzone grupy producentów rolnych, minimalnej rocznej wielkości produkcji towarowej oraz minimalnej liczby członków grupy producentów rolnych (Dz. U. z 2013 r., poz. 642, z późn. zm. - dalej "rozporządzenie w sprawie wykazu produktów"), z wyłączeniem owoców i warzyw oraz owoców i warzyw przeznaczonych dla przetwórstwa. Wykaz produktów i grup produktów, dla których mogą być tworzone grupy producentów rolnych znajduje się w załączniku do ww. rozporządzenia. W ww. wykazie, dla grupy producenckiej, produkującej ziarno zbóż i nasiona roślin oleistych minimalna liczba członków grupy została określona na poziomie 5 członków. Przy czym, jak stanowi art. 3 ust 1 ustawy członkowie Grupy muszą być producentami jednego produktu rolnego lub grupy produktów w celach określonych w art. 2 ww. ustawy.

Analiza akt sprawy, na etapie odwoławczym, wykazała, iż w przedmiotowej sprawie nastąpiła decentralizacja produkcji, która de facto doprowadziła do decentralizacji sprzedaży.

Prezes ARiMR zauważył, iż w wyniku podziału gospodarstwa [...] Sp. z o.o., podmiotu będącego członkiem Grupy powstały gospodarstwa panów V. C. J., O.A. H. oraz B. H. C. O powyższym świadczą m.in. zawarte pomiędzy stronami umowy dzierżawy. Podział już istniejących gospodarstw na mniejsze miał na celu wyłącznie spełnienie wymogów formalnych dotyczących centralizacji sprzedaży i uzyskania pomocy finansowej w ramach systemu wsparcia. W związku z powyższym organ II instancji stwierdził, że zostały spełnione przesłanki elementu obiektywnego, albowiem takiego działania członków Grupy nie tłumaczy żaden inny powód niż chęć uzyskania pomocy finansowej.

Prezes ARiMR rozpatrując przedmiotową sprawę zauważył ponadto, iż przepisy wskazują na cel, jakim jest ułatwienie organizowania się przez indywidualnych, samodzielnych producentów funkcjonujących na rynku w grupy producentów rolnych, co ułatwia uzyskanie lepszej pozycji konkurencyjnej takich podmiotów. W sytuacji, gdy trzej członkowie Grupy wydzierżawiają cześć swojego gospodarstwa innym członkom Grupy, tym samym rezygnują z częściowego prowadzenia własnej produkcji na rzecz wspomnianych członków, to nie wpływa to na zwiększenie mocy produkcyjnej Grupy.

Dlatego też nie można w takim przypadku mówić o koncentracji podaży oraz efektywności gospodarowania, a tym samym o spełnieniu przez Stronę przepisów wskazujących na cel, jaki Grupa miała osiągnąć. "Podzielenie się" zakresem produkcji z innymi członkami Grupy dowodzi, że w istocie chodziło nie o samą produkcję i możliwość współpracy podmiotów tworzących Grupę w ramach wspólnego działania określonego zarówno w treści art. 35 ust. 1 pkt b rozporządzenia nr 1698/2005, jak i w treści art. 2 ustawy o grupach producentów, ale o stworzenie sztucznych warunków umożliwiających uzyskanie płatności finansowej. Organ wskazał przy tym, że trzech z siedmiu członków Grupy (którzy, jako pierwsi wstąpili do Grupy) nie prowadziło produkcji ze względu, na którą Grupa została utworzona, zarówno przed jej utworzeniem, jak i nie prowadzi takiej produkcji w kolejnych latach działalności Grupy.

Podkreślono również, iż - jak wynika z sytemu ZSZiK - przed dniem zawarcia umów dzierżawy żaden z wymienionych przez organ członków Grupy nie zgłaszał w programie rolnośrodowiskowym realizowanym na podstawie rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 26 lutego 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. 2013 r., poz. 361, z późn. zm.) żadnych gruntów rolnych.

Nie bez znaczenia pozostaje również fakt, iż w momencie wpisania do rejestru prowadzonego przez Marszałka Województwa Zachodniopomorskiego nie wszyscy członkowie Grupy byli producentami produktów lub grup produktów ze względu na które Grupa powstałą. Ponadto nie prowadzili oni takiej produkcji również w drugim, trzecim, jak i czwartym roku ubiegania się o pomoc. Organ wskazał przy tym na gospodarstwa panów V. C. J., O. A. H. oraz B. H. C..

O powyższym świadczą załączniki nr 2 do wniosku o płatność Wykaz faktur VAT i rachunków, uporządkowanych w ujęciu chronologicznym, potwierdzających wartość i ilość dostarczonych grupie produktów lub grup produktów przez poszczególnych jej członków za okres od dnia 30 września 2011 r. do dnia 29 września 2012 r. oraz za okres od dnia 30 września 2012 r. do dnia 29 września 2013 r. Z ww. załącznika przedstawionego za okres od dnia 30 września 2013 r. do dnia 29 września 2014 r. wynika, iż jedynie produkcję 4 członków Grupy można wziąć pod uwagę przy wyliczeniu procentowym wielkości produkcji. Członkowie, którzy dostarczyli do Grupy produkty ze względu na które Grupa została zawiązana, to: [...] Sp. z o.o. ponad 67 %, [...] Sp. z o.o. ponad 24 %, A.N. ponad 6% oraz [...] Sp. z o.o., która dostarczyła do Grupy niecałe 2 %.

Organ odwoławczy wskazał również, że członek Grupy A. N. jest powiązany bezpośrednio lub pośrednio ze wszystkimi osobami prawnymi będącymi członkami Grupy.

Prezes ARiMR stwierdził, że wskazani przez organ I instancji producenci nie prowadzili samodzielnie gospodarstwa rolnego, co jeszcze samo w sobie nie jest sprzeczne z prawem. Jednakże w kontekście przesłanek elementu subiektywnego określonego w wyroku Trybunału (szósta izba) z dnia 12 września 2013 r. w sprawie S. siła E. przeciwko I. d. na D. f. " Z. " – R. a. [C-434/12] świadczy o zamierzonej koordynacji pomiędzy tymi podmiotami. Takie działanie członków Grupy w powiązaniu z wydzierżawieniem działek rolnych już w trakcie funkcjonowania Grupy, brakiem prowadzenia produkcji ze względu na którą Grupa została utworzona, a zatem również brakiem sprzedaży tych produktów do Grupy dowodzi o stworzeniu sztucznych warunków w celu uzyskania nienależnych korzyści.

W przedmiotowym postępowaniu w ocenie organu mamy do czynienia z sytuacją, że tylko czterech członków Grupy (plony sprzedane do Grupy przez pozostałych członków nie zostały uznane za wyprodukowane w gospodarstwach członków Grupy), w okresie za który podlega rozpatrzeniu wniosek, było producentami produktów ze względu na które została Grupa utworzona. Jak wynika z chronologii zdarzeń poprzedzających utworzenie grupy, jak również pierwsze miesiące jej funkcjonowania, w momencie wpisania do rejestru prowadzonego przez Marszałka panowie V. C.J., O. A. oraz B. H. C. nie byli producentami, to również w okresie za 2, 3 i 4 rok funkcjonowania Grupy nie podjęło produkcji produktów ze względu na które Grupa została utworzona.

Do kompetencji organu należy kontrola, czy powołanie grupy służy realizacji celów, dla których ją powołano, tym bardziej, że pomoc ma być udzielana w celu ułatwienia tworzenia i administracyjnego funkcjonowania grup producentów, które służą celom wyżej opisanym. Przy braku produkcji przez producentów i wspólnej sprzedaży produktów przez grupę, trudno przyjąć, że cele dla których utworzono Grupę są realizowane, co z kolei przekłada się na ocenę, czy nie zostały jedynie sztucznie stworzone warunki dla uzyskania korzyści. Jeżeli pomoc przyznawana jest dla grupy producentów, a grupa utworzona jest zasadniczo dla wzmocnienia pozycji pojedynczych producentów na rynku, zaś członkowie grupy w ogóle nie podejmują produkcji produktów ze względu, na które grupa została utworzona, to zasadny jest wniosek, że warunki dla uzyskania pomocy związanej z rejestracją grupy producenckiej zostały sztucznie stworzone. Pomoc udzielana jest bowiem wówczas, gdy grupa nie tylko jest zarejestrowana, ale także funkcjonuje zgodnie z celami, dla których została utworzona.

Jak wynika z załącznika do rozporządzenia w sprawie wykazu produktów, grupa producentów utworzona w sektorze ziarna zbóż i nasion roślin oleistych dla województwa zachodniopomorskiego powinna posiadać minimum 5 członków, którego to wymogu Grupa nie byłaby w stanie spełnić bez utworzenia kolejnych gospodarstw z gruntów wydzierżawionych przez członków Grupy. Bez znaczenia pozostaje fakt, iż w kolejnych okresach zwiększyła się liczba członków Grupy, gdyż sam fakt jej utworzenia nosi znamiona "sztucznych warunków". Ponadto organ podkreślił, iż nowi członkowie wydzierżawili grunty od osób będących już członkami Grupy, tym samym po raz kolejny niektórzy członkowie grupy oddają w użytkowanie innym osobom wstępującym do Grupy cześć swojego gospodarstwa.

Również fakt, iż z systemu ZSZiK wynika, iż trzech z siedmiu członków przed przystąpieniem do Grupy, jak również w pierwszych trzech latach jej funkcjonowania nie prowadzili produkcji produktu ze względu na który Grupa powstała, świadczy iż zamiarem członków Grupy było jedynie uzyskanie nienależnych korzyści w ramach działania "Grupy producentów rolnych", a nie osiągniecie celów wyznaczonych dla tego działania takich jak: dostosowanie do wymogów rynkowych procesu produkcyjnego i produkcji producentów, którzy są członkami takich grup, wspólnego wprowadzania towarów do obrotu, w tym przygotowania do sprzedaży, centralizacji sprzedaży i dostawy do odbiorców hurtowych.

Prezes ARiMR stwierdził, iż interpretacja przepisów rozporządzenia, w tym zakresie § 8 ust. 1 i § 7 ust. 2 pkt 1 lit c musi być dokonywana w ścisłym powiązaniu z przepisami unijnymi w tym w szczególności w zakresie zgodności wykładni z ww. przepisów z art. 35 ust. 1 pkt 2 oraz ust. 2 rozporządzenia nr 1698/2005.

Mając zatem powyższe na uwadze, Grupa zobowiązania jest do wykazania zgodnie z § 8 ust. 1 i § 7 ust. 2 pkt 1 lit c rozporządzenia przychodów netto ze sprzedaży produktów lub grupy produktów ze względu na które grupa została utworzona, i wytworzonych w gospodarstwach jej członków oraz sprzedanych odbiorcom niebędącym członkami grupy, ale także, iż sprzedaż ta powodowała wprowadzenia produktów do obrotu (wprowadzenie ich na rynek).

Wskazać przy tym należy, iż powyższa sytuacja nie jest sprzeczna z obowiązującym prawem, jednak związek pomiędzy poszczególnymi osobami prawnymi oraz osobami fizycznymi, będącymi członkami Grupy, jak również związek pomiędzy członkami Grupy a spółką będącą większościowym odbiorcą produktu (w poprzednich latach działalności Grupy), która później zostaje przejęte przez Stronę, wskazuje, iż działania mające miejsce zarówno przed utworzeniem Grupy, jak również już w trakcie jej funkcjonowania były nastawione jedynie na uzyskanie korzyści finansowych w ramach działania "Grupy producentów rolnych".

W konsekwencji, mimo spełnienia formalnych warunków niezbędnych do utworzenia grupy producentów rolnych na gruncie prawa polskiego, Grupa w niniejszej sprawie w sposób sztuczny i pozorny stworzyła warunki do przyznania pomocy, a otrzymanie przez Grupę, w takiej sytuacji, pomocy finansowej oznaczałoby uzyskanie korzyści sprzecznych z celami systemu wsparcia.

Mając na uwadze powyższe, zadaniem Prezesa ARiMR utworzenie Grupy było działaniem pozornym, mającym jedynie na celu uzyskanie wsparcia z działania "Grupy producentów rolnych" gdyż w przedmiotowej sprawie nie można wskazać, iż Grupa osiągnęła cele określone w rozporządzeniu nr 1698/2005 oraz zawarte w załączniku do rozporządzenia w sprawie wykazu produktów, w tym w szczególności wspólnego wprowadzania towarów do obrotu (na rynek), w tym przygotowania do sprzedaży, centralizacji i organizacji sprzedaży, jak i minimalnej ilości członków.

W przedmiotowej sprawie Grupa, w ocenie organu, wypełniła zarówno obiektywny warunek do uznania, że stworzyła sztuczne warunki, tj. poprzez utworzenie Grupy niezgodnie z celem wskazanym w art. 35 ust. 1 rozporządzenia 1698/2005 i załączniku do rozporządzenia w sprawie wykazu produktów oraz subiektywny warunek poprzez wykazanie, że cały ciąg zdarzeń, związanych z zawiązaniem, jak i późniejszym funkcjonowaniem Grupy był zaplanowanym działaniem, które miało na celu uzyskanie płatności sprzecznej z celami danego systemu wsparcia.

Wspieranie grup producentów rolnych jest realizowane, jako środki przejściowe dla nowych państw członkowskich, a celem tego konkretnie działania, zakreślonego w Programie Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 jest wzmocnienie struktury instytucjonalnej w sektorze pierwotnej produkcji rolnej w celu wsparcia funkcjonowania producentów rolnych poprzez zachęcanie ich do tworzenia grup producentów rolnych i współpracy. W szczególności, celem jest dostosowanie produkcji prowadzonej w gospodarstwach członków grup producentów rolnych do wymogów rynkowych, wspólne wprowadzanie towarów do obrotu, w tym przygotowanie do sprzedaży, centralizacja sprzedaży oraz dostarczenie do odbiorców hurtowych.

W przedmiotowym przypadku nie można mówić o spełnieniu ww. celów, gdyż:

- 3 członków Grupy (V. C. J., O. A. oraz B. H. C.) zarówno przed zawiązaniem Grupy, jak również w okresie jej funkcjonowania nie prowadziło produkcji produktów ze względu na który Grupa została utworzona,

- w 4 roku funkcjonowania Grupy jedynie 4 członków ([...] Sp. z o.o.,[...] Sp. z o.o., [...] Sp. z o.o. oraz A. N.) sprzedawało do Grupy produkty ze względu na które Grupa została utworzona,

- doszło do rozdrobnienia gospodarstw 3 członków Grupy ([...] Sp. z o.o., [...]Sp. z o.o. oraz N. A.) na rzecz innych członków, którzy przed powołaniem Grupy nie prowadzili produkcji produktów ze względu na który Grupa została utworzona.

Wobec powyższego Prezes ARiMR stwierdził, iż w analizowanym stanie faktycznym, przyznanie Grupie pomocy finansowej w ramach działania "Grupy producentów rolnych" za czwarty rok działalności spowodowałoby uzyskanie wsparcia przez podmioty, których działalność nie stanowiła realizacji celu określonego w art. 35 rozporządzenia nr 1698/2005, co w konsekwencji doprowadziłoby to do naruszenia celów i istoty działania, wynikających z przedmiotowej regulacji.

Prezes ARiMR nie podzielił także trafności pozostałych zarzutów odwołania.

Pismem z dnia 20 lipca 2016 r. [...] Spółka z o.o. w [...] wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Prezesa ARiMR z dnia [...] czerwca 2016 r., wnosząc o stwierdzenie nieważności decyzji organów obu instancji, ewentualnie o uchylenie tych decyzji.

Zaskarżonej decyzji Skarżąca zarzuciła:

I. Rażące naruszenie art. 6 k.p.a. poprzez wydanie decyzji na podstawie Rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 z dnia 20 września 2005 roku w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz. U. L 277 z 21.10.2005) oraz Rozporządzenia Komisji nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011 roku ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz do zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich w sytuacji, gdy akty te zostały odpowiednio uchylone dnia 31 grudnia 2013 roku oraz 31 grudnia 2014 roku, a w konsekwencji wydanie decyzji bez podstawy prawnej, co skutkuje, że decyzja jest obarczona wadą nieważności.

Zarzucono ponadto naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy tj.:

1. art. 35 ust. 1 rozporządzenia 1698/2005 poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że warunkiem uzyskania płatności jest kumulatywne spełnienie wszystkich celów wskazanych w lit. a-c tego przepisu;

2. art. 35 ust. 1 lit. b rozporządzenia 1698/2005 w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o Grupach Producentów Rolnych i ich związkach oraz o zmianie innych ustaw z dnia 15 września 2000 roku w brzmieniu nadanym przez ustawę zmieniającą z dnia 24 czerwca 2008 roku (Dz. U. Nr 98, poz. 634) poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że warunkiem otrzymania płatności jest produkowanie przez każdego członka grupy w każdym roku działalności grupy produktu, dla którego grupa została utworzona;

3. art. 4 ust. 8 rozporządzenia 65/2011 poprzez jego błędne zastosowanie polegające na błędnym ustaleniu, że skarżąca stworzyła sztuczne warunki w celu otrzymania płatności.

W uzasadnieniu skargi Strona skarżąca rozwinęła poszczególne jej zarzuty. Podniosła, iż organ w żadnej mierze nie udowodnił istnienia ani pierwszej (element obiektywny), ani drugiej (element subiektywny) przesłanki wstrzymania płatności. Podkreślił, że to na organie spoczywa obowiązek udowodnienia powyższych przesłanek. Jednym z celów programu jest wspólne wprowadzanie towarów do obrotu, w tym przygotowanie do sprzedaży, centralizacji sprzedaży i dostawy do odbiorców hurtowych.

W ocenie Skarżącej w sprawie nie zachodzi okoliczność wyłącznego zamierzenia Skarżącej uzyskania korzyści sprzecznej z celami systemu wsparcia.

W odpowiedzi na skargę ARiMR wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko wyrażone w skardze.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z treścią art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1066 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Uzupełnieniem tego zapisu jest treść art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718; zwanej dalej p.p.s.a.), w którym wskazano, iż sądy administracyjne stosują środki określone w ustawie. Powyższe regulacje określają podstawową funkcję sądownictwa i toczącego się przed nim postępowania. Jest nią – bez wątpienia – sprawowanie wymiaru sprawiedliwości poprzez działalność kontrolną polegającą na zbadaniu, czy organ administracji publicznej nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. W tym zakresie mieści się ocena, czy zaskarżone rozstrzygnięcie odpowiada prawu i czy postępowanie prowadzące do jego wydania nie jest obciążone wadami uzasadniającymi jego uchylenie.

Badając zaskarżone orzeczenie pod względem jego zgodności z przepisami wyżej wskazanej ustawy p.p.s.a oraz ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23 z p. zm., dalej: k.p.a.), jak i z normami prawa materialnego mającymi zastosowanie w sprawie, Sąd uznał, iż rozstrzygnięcie to zostało wydane prawidłowo, a tym samym skarga podlega oddaleniu.

W powyższym kontekście - stosownie do treści art. 145 § 1 p.p.s.a. - należy zwrócić uwagę, iż nie każdy akt administracyjny, który dotknięty jest wadliwością automatycznie zostanie przez Sąd usunięty z obrotu prawnego. Ustawodawca bowiem przyjął, iż Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie (w całości lub w części) może tak orzec, jeżeli stwierdzi:

a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy;

b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, niezależnie od tego, czy uchybienie to miało wpływ na wynik sprawy;

c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Sąd ponadto stwierdza nieważność aktu administracyjnego (w całości lub w części), jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a, lub w innych przepisach. Orzeka także wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w k.p.a. lub w innych ustawach.

Reasumując należy stwierdzić, iż uchylenie aktu administracyjnego z racji naruszenia prawa materialnego uzasadnione będzie wtedy, gdy - w wypadku prawidłowego zastosowania tych norm - rozstrzygnięcie byłoby inne. Zaznaczyć trzeba, że naruszenie prawa nie powoduje uchylenia aktu administracyjnego, gdy wystąpi w postaci rażącej, albowiem wówczas stwierdza się nieważność decyzji lub postanowienia. Wreszcie "inne naruszenie przepisów postępowania" skutkuje uchyleniem aktu administracyjnego, o ile uchylenie to mogło mieć (a więc wcale nie musiało mieć) wpływu na wynik sprawy.

Podkreślenia wymaga również to, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, jednakże w mocy art. 134 prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną podstawą prawną.

Realizując powyższe uprawnienia Sąd stwierdził, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem w sprawie nie doszło do naruszenia zastosowanych przepisów prawa materialnego, zaś w działaniach organów nie sposób dopatrzyć się uchybień proceduralnych, które mogłyby skutkować uchyleniem decyzji.

Zasady przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Grupy producentów rolnych" określone zostały zarówno na mocy przepisów unijnych, jak i krajowych.

Szczegółowe warunki i tryb przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Grupy producentów rolnych" zostały uregulowane w rozporządzeniu Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 20 kwietnia 2007 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Grupy producentów rolnych" objętej Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. Nr 81, poz. 550, z późn. zm., dalej jako rozporządzenie wykonawcze). Rozporządzenie to zostało wydane w oparciu o art. 29 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz. U. z 2013 r., poz. 173).

Z kolei na gruncie przepisów wspólnotowych istota przedmiotowej pomocy przedstawiona została w art. 35 ust. 1 rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 z dnia 20 września 2005 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) (Dz. U. L 277 z 21 października 2005 r., str. 1, z późn. zm. - dalej jako rozporządzenie nr 1698/2005), niniejsze rozporządzenie stosuje się w przedmiotowej sprawie na podstawie art. 88 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) Nr 1305/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. (Dz. U. UE. L. 2013.347.487, z późn. zm.) zgodnie z którym wsparcia finansowego udziela się w celu ułatwienia tworzenia i działalności administracyjnej grup producentów do celu:

a) dostosowania do wymogów rynkowych procesu produkcyjnego i produkcji producentów, którzy są członkami takich grup,

b) wspólnego wprowadzania towarów do obrotu, w tym przygotowania do sprzedaży, centralizacji sprzedaży i dostawy do odbiorców hurtowych;

c) ustanowienia wspólnych zasad dotyczących informacji o produkcji, ze szczególnym uwzględnieniem zbiorów i dostępności.

Przepisy wykonawcze do powyższego rozporządzenia nr 1698/2005, zostały zawarte w rozporządzeniu Komisji (UE) nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011 r. ustanawiającym szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz do zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich (Dz. Urz. UE L 25/8 z 28 stycznia 2011, z późn. zm. - niniejsze rozporządzenie stosuje się na podstawie art. 43 rozporządzenia Delegowane Komisji (UE) nr 640/2014 z dnia 11 marca 2014 r., dalej jako rozporządzenie nr 65/2011).

Na gruncie prawa krajowego, zasady organizowania i funkcjonowania grup producentów rolnych reguluje ustawa z dnia 15 września 2000 r. o grupach producentów rolnych i ich związkach oraz o zmianie innych ustaw (Dz. U. Nr 88, poz. 983, z późn. zm., dalej jako u.g.r.p.). Zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.g.r.p., grupa producentów rolnych prowadzi działalność jako przedsiębiorca mający osobowość prawną, pod warunkiem, że została utworzona przez producentów jednego produktu rolnego lub grupy produktów.

Zgodnie z § 3 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia wykonawczego pomoc finansowa jest udzielana grupie producentów, która została utworzona ze względu na określone produkty lub grupę produktów,

Art. 35 ust. 1 lit. b rozporządzenia nr 1698/2005 wskazuje, że celem pomocy finansowej przyznawanej w ramach działania "Grupy producentów rolnych" jest ułatwianie tworzenia i działalności grup producentów do celu wspólnego wprowadzania towarów do obrotu, w tym przygotowania do sprzedaży, centralizacji sprzedaży i dostawy do odbiorców hurtowych.

W myśl art. 3 ust 1 u.g.r.p. Grupa producentów rolnych (grupa) prowadzi działalność, jako przedsiębiorca mający osobowość prawną, pod warunkiem że została utworzona przez producentów jednego produktu rolnego (produkt) lub grupy produktów w celach określonych w art. 2. Z przepisu art. 2 tej ustawy wynika ponadto, że podmioty w nim określone mogą organizować się w grupy producentów rolnych w celu dostosowania produkcji rolnej do warunków rynkowych, poprawy efektywności gospodarowania, planowania produkcji ze szczególnym uwzględnieniem jej ilości i jakości, koncentracji podaży oraz organizowania sprzedaży produktów rolnych, a także ochrony środowiska naturalnego. Celowość przyznania pomocy grupom producenckim została określona w art. 35 rozporządzenia nr 1698/2005.

Ponadto - jak to wynika z treści przepisu art. 4 ust. 8 rozporządzenia nr 65/2011 - nie dokonuje się żadnych płatności na rzecz beneficjentów w odniesieniu do których ustalono, że sztucznie stworzyli warunki wymagane do otrzymania takich płatności, aby uzyskać korzyści sprzeczne z celami danego systemu wsparcia.

Na potrzeby danej sprawy należy również podkreślić, że - na podstawie § 3 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia wykonawczego - pomoc jest udzielana grupie producentów rolnych, która została utworzona ze względu na produkty lub grupę produktów, określonych w załączniku do rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 9 kwietnia 2008 r. w sprawie wykazu produktów i grup produktów, dla których mogą być tworzone grupy producentów rolnych, minimalnej rocznej wielkości produkcji towarowej oraz minimalnej liczby członków grupy producentów rolnych (Dz. U. Nr 72, poz. 424), z wyłączeniem owoców i warzyw oraz owoców i warzyw przeznaczonych dla przetwórstwa. Wykaz produktów i grup produktów, dla których mogą być tworzone grupy producentów rolnych znajduje się w załączniku do ww. rozporządzenia.

Należy podkreślić, że istota sporu w sprawie sprowadza się do dokonania przez Sąd oceny, czy w okolicznościach kontrolowanej sprawy organy orzekające dokonały prawidłowego ustalenia, że działania Skarżącej - poprzez sztuczne stworzenie warunków w celu pozyskania korzyści w sposób sprzeczny z celami prawa wspólnotowego - stanowiły podstawę odmowy przyznania pomocy Spółce na podstawie art. 4 ust. 8 rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011.

Jak już wskazano, materialnoprawną podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia stanowił przywołany art. 4 ust. 8 rozporządzenia nr 65/2011, zgodnie z którym nie dokonuje się żadnych płatności na rzecz beneficjentów, w odniesieniu do których ustalono, że sztucznie stworzyli warunki wymagane do otrzymania takich płatności, aby uzyskać korzyści sprzeczne z celami danego systemu wsparcia. Przepis ten stanowi zatem generalną klauzulę pozwalającą organom administracji publicznej przeciwdziałać obejściu prawa przez podmioty, celem uzyskania przez nich korzyści wbrew intencjom ustawodawcy unijnego.

Obejście prawa dotyczy więc sytuacji, gdy działanie danej osoby zmierza do innego niż typowe w danych okolicznościach, wynikających z przepisów prawa, ukształtowania stosunków faktycznych lub prawnych po to tylko, by osiągnąć zamierzony przez taką osobę skutek prawny. Podkreślić trzeba także, że obejście prawa (nadużycie prawa) nie może skutkować ochroną prawną podmiotu, który sztucznie kreuje okoliczności uzasadniające stosowanie danej normy przyznającej określoną korzyść finansową i wiąże się to z sankcją wykluczenia możliwości skorzystania z tego prawa przez ten podmiot, o czym orzekł Trybunał Sprawiedliwości UE w wyroku z dnia 16 marca 2006 r. sygn. C-94/05 Emsland-Stärke GmbH przeciwko LandwirtschaftskammerHannover (pkt 52-53) (patrz: LEXIS.pl nr 405322).

Rozporządzenie Komisji (UE) nr 65/2011 nie definiuje ściśle pojęcia "sztucznych warunków". Należy jednakże wskazać, że problematyka obchodzenia prawa była przedmiotem szerszych rozważań Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej. Dlatego też przy interpretowaniu powyższego pojęcia Sąd posłużył się ocenami zawartymi w wyroku Trybunału Sprawiedliwości z dnia 12 września 2013 r. w sprawie C-434/12 (Słynczewa siła EOOD przeciwko Izpylnitelen direktor na Dyrżawenfond "Zemedelie" - Razplasztatelna agencja), który dotyczy właśnie wykładni art. 4 ust. 8 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 65/2011.

Wyrok w sprawie C-434/12 określa prawidłowy sposób postępowania przez organy ARiMR przy ocenie wystąpienia przesłanek z art. 4 ust. 8 rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011. Do stwierdzenia stworzenia przez beneficjenta sztucznych warunków uzasadniających odmowę przyznania płatności konieczne jest wykazanie łącznego wystąpienia elementu obiektywnego (ogółu obiektywnych okoliczności, z których wynika, że pomimo formalnego poszanowania przesłanek przewidzianych w stosownych uregulowaniach, cel realizowany przez te uregulowania nie został osiągnięty) i subiektywnego (wola uzyskania korzyści wynikającej z uregulowań Unii Europejskiej poprzez sztuczne stworzenie wymaganych dla jej uzyskania przesłanek).

Do dokonania oceny, czy doszło do stworzenia sztucznych warunków w rozumieniu art. 4 ust. 8 rozporządzenia (UE) nr 65/2011, konieczna jest ocena projektu (wniosku) złożonego przez drugiego beneficjenta. W przeciwnym razie niemożliwe byłoby uwzględnienie całości okoliczności sprawy dla oceny obiektywnego i subiektywnego aspektu uznania stworzenia sztucznych warunków dla otrzymania płatności.

Z orzeczenia ETS wynika (pkt 41), że zaistnienie subiektywnego elementu może zostać również wzmocnione poprzez dowód zmowy mogącej przyjąć postać zamierzonej koordynacji pomiędzy różnymi inwestorami ubiegającymi się o pomoc w ramach systemu wsparcia EFRROW, w szczególności gdy projekty inwestycyjne są identyczne lub gdy istnieje więź geograficzna, ekonomiczna, funkcjonalna, prawna lub personalna pomiędzy tymi projektami (patrz: analogicznie wyrok z dnia 11 stycznia 2007 r. w sprawie C-279/05 VonkDairy Products, Zb. Orz. s. I-239, pkt 33).

Zgodnie z pkt 42 Trybunał jednakże orzekł, że nie można odmówić finansowania projektu, gdy dana inwestycja może mieć inne uzasadnienie niż tylko płatność w ramach systemu wsparcia EFRROW (patrz: analogicznie wyrok z dnia 21 stycznia 2006 r. w sprawie C-255/02 Halifax i in., Zb. Orz. s. I-1609, pkt 75).

Trybunał orzekł zatem (pkt 43), że z tego względu art. 4 ust. 8 rozporządzenia nr 65/2011 należy interpretować w ten sposób, że przesłanki stosowania tego przepisu wymagają istnienia elementu obiektywnego i elementu subiektywnego.

W ramach istnienia elementu obiektywnego do sądu należy zatem rozważenie obiektywnych okoliczności danego przypadku pozwalających na stwierdzenie, że nie może zostać osiągnięty cel zamierzony przez system wsparcia Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW). Natomiast w ramach drugiego z elementów (subiektywnego) do sądu należy rozważenie obiektywnych dowodów pozwalających na stwierdzenie, że poprzez sztuczne stworzenie warunków wymaganych do otrzymania płatności z systemu wsparcia EFRROW, ubiegający się o taką płatność zamierzał wyłącznie uzyskać korzyść sprzeczną z celami tego systemu. W tym względzie sąd może oprzeć się nie tylko na elementach takich jak więź prawna, ekonomiczna lub personalna pomiędzy osobami zaangażowanymi w przedsięwzięcie, lecz także na wskazówkach świadczących o istnieniu zamierzonej koordynacji pomiędzy tymi osobami.

Pogląd wyrażony w tym wyroku Sąd w składzie rozpoznającym tę sprawę akceptuje i uważa, że ma on zastosowanie do realiów tej sprawy jako zdefiniowanie sztucznych warunków. Należy przy tym wskazać, że w polskich realiach prawnych obowiązki nałożone tym wyrokiem na sąd krajowy w związku z tym, że analizowany przepis stosowany jest również przez organy ARiMR, należy przenieść również na organy krajowe podejmujące decyzję o płatnościach, a ich wykonanie będzie podlegać kontroli sądowo-administracyjnej.

Jak wynika z treści skargi ustalenia faktyczne dokonane przez orzekające w sprawie organy nie zostały przez Stronę skarżącą zakwestionowane. W istocie zakwestionowano ocenę dokonanych ustaleń na gruncie zastosowanych przepisów prawa, która to ocena doprowadziła do wniosku o braku wypełnienia przesłanki realizacji celów z art. 35 ust. 1 rozporządzenia nr 1698/2005 oraz stworzeniu sztucznych warunków wymaganych do otrzymania płatności, aby uzyskać korzyści sprzeczne z celami systemu wsparcia, o których mowa w art. 4 ust. 8 rozporządzenia nr 65/2011.

W ocenie orzekających w sprawie organów Grupa stworzyła sztuczne warunki przyznania wsparcia finansowego, zarówno w znaczeniu obiektywnym, jak i subiektywnym, co wynika z przedstawionych w decyzjach działań poszczególnych podmiotów poprzedzających powstanie Grupy, związanych z powstaniem Grupy, z działań podmiotów – członków Grupy w odniesieniu do będących w ich władaniu gruntów rolnych (umów dzierżawy nieruchomości, umów o gospodarowaniu gruntami rolnymi), aktywności członków grupy w zakresie wykonywania produkcji rolnej w okresie przed zawarciem umów dzierżawy itd. Wykazano jednocześnie istnienie powiązań własnościowych i osobowych pomiędzy podmiotami będącymi członkami Grupy.

Z tych względów oraz z uwagi treść najdalej idącego zarzutu rażącego naruszenia prawa, w pierwszej kolejności należy odnieść się do tego zarzutu. Zmierza on do wykazania, iż zarówno zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca zaskarżoną decyzja organu I instancji są dotknięte kwalifikowaną wadą z uwagi na wydanie ich bez podstawy prawnej, wobec tego, iż zarówno rozporządzenie nr 1698/2005, jak i rozporządzenie nr 65/2011 zostały uchylone odpowiednio z dniem 31 grudnia 2013 r. i z dniem 31 grudnia 2014 r.

W tej mierze wskazać wypada, iż zgodnie z twierdzeniem skargi rozporządzenie nr 1698/2005 utraciło moc z dniem 1 stycznia 2014 r. na mocy art. 88 Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) Nr 1305/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) i uchylające rozporządzenie Rady (WE) nr 1698/2005 (Dz. U. UE. L. 2013. 347. 487). Brzmienie art. 88, o którym mowa wskazuje jednocześnie, iż rozporządzenie nr 1698/2005 stosuje się nadal do operacji realizowanych zgodnie z programami zatwierdzonymi przez Komisję na mocy tego rozporządzenia przed dniem 1 stycznia 2014 r.

W okolicznościach niniejszej sprawy, jak to wynika z treści decyzji i dołączonych do akt sądowych akt administracyjnych, przedmiotem rozstrzygnięcia jest odmowa przyznania Skarżącej płatności w ramach działania "Grupy Producentów Rolnych" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013, za okres od dnia 30 września 2013 r. do dnia 29 września 2014 r., tj. za czwarty rok korzystania z pomocy. Nie ulega zatem wątpliwości, iż wbrew twierdzeniom skargi w sprawie znajduje zastosowanie rozporządzenie nr 1698/2005 i zawarty w nim art. 35 ust. 1, a zatem decyzje nie zostały wydane bez podstawy prawnej. Podobnie należy się odnieść do zarzutu dotyczącego rozporządzenia nr 65/2011. Rozporządzenie to utraciło moc z dniem 1 stycznia 2015 r. wobec treści art. 43 Rozporządzenia Delegowanego Komisji (UE) Nr 640/2014 z dnia 11 marca 2014 r. uzupełniającego rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli oraz warunków odmowy lub wycofania płatności oraz do kar administracyjnych mających zastosowanie do płatności bezpośrednich, wsparcia rozwoju obszarów wiejskich oraz zasady wzajemnej zgodności (Dz. U. UE. L. 2014. 181. 48). Nie mniej jednak, w świetle art. 43 i art. 44 ww. Rozporządzenia rozporządzenie nr 65/2011, z uwagi na okres, którego dotyczy płatność ma zastosowanie w niniejszej sprawie. W tych okolicznościach zarzut skargi zmierzający do wykazania wydania decyzji bez podstawy prawnej, dotkniętych wadą nieważności nie zasługuje na uwzględnienie.

W ocenie Sądu brak jest także podstaw do uznania za zasadne pozostałych zwartych w skardze zarzutów, w tym zarzutu naruszenia art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, zawartego w jej uzasadnieniu.

Odnosząc się do powyższych kwestii ponownie wskazać należy, że zasady organizowania się producentów rolnych w grupy producentów oraz zasady i warunki udzielania ze środków publicznych pomocy finansowej związanej z ich organizowaniem i funkcjonowaniem określa cyt. ustawa z 15 września 2000 r. o grupach producentów rolnych i ich związkach.

Stosownie do art. 2 tej ustawy osoby fizyczne, jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej oraz osoby prawne, które w ramach działalności rolniczej prowadzą:

1) gospodarstwo rolne w rozumieniu przepisów o podatku rolnym lub

2) dział specjalny produkcji rolnej

- mogą organizować się w grupy producentów rolnych w celu dostosowania produktów rolnych i procesu produkcyjnego do wymogów rynkowych, wspólnego wprowadzania towarów do obrotu, w tym przygotowania do sprzedaży, centralizacji sprzedaży i dostawy do odbiorców hurtowych, ustanowienia wspólnych zasad dotyczących informacji o produkcji ze szczególnym uwzględnieniem zbiorów i dostępności produktów rolnych, rozwijania umiejętności biznesowych, marketingowych oraz organizowania i ułatwiania procesów wprowadzania innowacji, a także ochrony środowiska naturalnego (ust. 1). Działalność rolnicza, o której mowa w ust. 1, oznacza działalność rolniczą w rozumieniu art. 4 ust. 1 lit. c pkt i rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1307/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiającego przepisy dotyczące płatności bezpośrednich dla rolników na podstawie systemów wsparcia w ramach wspólnej polityki rolnej oraz uchylającego rozporządzenie Rady (WE) nr 637/2008 i rozporządzenie Rady (WE) nr 73/2009 (Dz. Urz. UE L 347 z 20.12.2013, str. 608, z późn. zm.) (ust. 2).

Program wspierania rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich obejmuje między innymi działanie pod nazwą "grupy producentów rolnych". W ramach tego programu grupom producentów rolnych przyznawana jest pomoc finansowa. Realizowanie programu na terytorium RP reguluje ustawa z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (tekst jedn. Dz.U. z 2013, poz. 173) w tym, w odniesieniu do grup producentów (art. 5 ust. 1 pkt 10).

W treści art. 10 ust. 1 ustawy z 7 marca 2007 r. przewidziano, że pomoc jest przyznawana, jeżeli wnioskodawca spełnia warunki przyznania pomocy określone w przepisach rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 z 20 września 2005 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) (Dz. Urz. UE L 277 z 21.10.2005, str. 1) oraz w przepisach Unii Europejskiej wydanych w trybie tego rozporządzenia, a także w przepisach wydanych na podstawie art. 29 ustawy, czyli w rozporządzeniu z 20 kwietnia 2007 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Grupy producentów rolnych" objętej Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. Nr 81, poz. 550 ze zm.).

Zgodnie z art. 35 ust. 1 rozporządzenia nr 1698/2005 wsparcia finansowego udziela się w celu ułatwiania tworzenia i działalności administracyjnej grup producentów do celów:

a) dostosowania do wymogów rynkowych procesu produkcyjnego i produkcji producentów, którzy są członkami takich grup;

b) wspólnego wprowadzania towarów do obrotu, w tym przygotowania do sprzedaży, centralizacji sprzedaży i dostawy do odbiorców hurtowych;

c) ustanowienia wspólnych zasad dotyczących informacji o produkcji, ze szczególnym uwzględnieniem zbiorów i dostępności.

Przepisy wykonawcze do powyższego rozporządzenia nr 1698/2005 zostały zawarte m. in. w rozporządzeniu nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011 r. ustanawiającym szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz do zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich (Dz. Urz. UE L 25/8 z 28 stycznia 2011, z późn. zm.; także jako: "rozporządzenie nr 65/2011"). Z treści art. 4 ust. 8 tego rozporządzenia wynika, że nie naruszając przepisów szczegółowych, nie dokonuje się żadnych płatności na rzecz beneficjentów w odniesieniu do których ustalono, że sztucznie stworzyli warunki wymagane do otrzymania takich płatności, aby uzyskać korzyści sprzeczne z celami danego systemu wsparcia.

Wydanie decyzji o przyznaniu pomocy finansowej jest wynikiem spełnienia przez beneficjenta warunków określonych w art. 3 ust. 1 rozporządzenia z dnia 20 kwietnia 2007 r., który przewiduje, że pomoc finansowa jest udzielana grupie producentów, która została utworzona ze względu na określone produkty lub grupę produktów. Zgodnie z § 6 ust. 3 tego rozporządzenia wypłata pomocy za dany okres jest dokonywana na podstawie decyzji Dyrektora Oddziału Regionalnego ARiMR, która jest wydawana w oparciu o złożony wniosek o płatność. Wniosek zaś winien spełniać warunki określone w § 7 ust. 1. Do wniosku dołączane są dokumenty wskazane w ust. 2 tego przepisu. Stosownie zaś do § 8 ust. 1 rozporządzenia z dnia 20 kwietnia 2007 r. wysokość udzielanej pomocy w danym roku prowadzenia działalności przez grupę ustala się na podstawie wartości udokumentowanych rocznych przychodów netto ze sprzedaży produktów lub grupy produktów, ze względu na które grupa została utworzona i wytworzonych w gospodarstwach jej członków oraz sprzedanych odbiorcom niebędącym członkami grupy.

Badanie zasadności wypłaty pomocy za konkretny okres obejmuje ustalenie prawidłowości złożonego wniosku, jak również tego, czy spełnione są cele działania Grupy określone przepisami krajowymi i unijnymi.

W kontrolowanym przez Sąd postępowaniu, zadaniem organów administracji było zatem zbadanie, czy Grupa spełniła kryteria przyznania pomocy oraz, czy przyznanie pomocy będzie zgodne z przepisami rozporządzenia nr 1698/2005 i rozporządzenia nr 65/2011.

W ocenie Sądu organy obu instancji dokonały prawidłowej wykładni omówionych wyżej przepisów prawa mających zastosowanie w sprawie.

Istotą zaskarżonego rozstrzygnięcia jest uznanie przez organy, że doszło do stworzenia przez Grupę czy też jej członków sztucznych warunków do otrzymania płatności w rozumieniu powołanego art. 4 ust. 8 rozporządzenia nr 65/2011. Należy zauważyć, że przepis ten ma takie samo brzmienie jak obowiązujący w poprzednim stanie prawnym art. 5 ust. 3 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1975/2006 z dnia 7 grudnia 2006 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w sprawie wprowadzania procedur kontroli, jak również wzajemnej zgodności w odniesieniu do środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich (Dz. U. U.E. L. 2006. 368.74). Kwestia dotycząca właściwego zastosowania art. 5 ust. 3 rozporządzenia nr 1975/2006 była przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego w wyroku z dnia 16 listopada 2011 r., sygn. akt II GSK 1141/11. W orzeczeniu tym Naczelny Sąd Administracyjny zwrócił uwagę na złożoną konstrukcję wewnętrzną art. 5 ust. 3 rozporządzenia nr 1975/2006. Otóż zgodnie z tym przepisem przesłanką odmowy płatności jest:

1) stwierdzenie sztucznego stworzenia warunków wymaganych do otrzymania płatności oraz

2) wykazanie celu, jakim jest uzyskanie korzyści sprzecznych z celami systemu wsparcia.

Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 11 lutego 2014 r. sygn. akt II GSK 1595/12 (http://orzeczenia.nsa.gov.pl) pogląd ten podzielił i stwierdził, że pozostaje on aktualny na gruncie obecnie obowiązującego art. 4 ust. 8 rozporządzenia nr 65/2011. Oznacza to, że oceniając zgodność z prawem decyzji wydanej na podstawie art. 4 ust. 8 powołanego rozporządzenia należy skonfrontować jego subsumcję z tymi elementami stanu faktycznego, które potwierdzają, że beneficjent, w tym wypadku, grupa producentów rolnych, stworzył sztuczne warunki wymagane do otrzymania płatności, oraz tymi ustaleniami, które wykazują cel ich stworzenia.

Kwestia interpretacji art. 4 ust. 8 rozporządzenia nr 65/2011 była też przedmiotem rozważań Trybunału Sprawiedliwości UE w cyt. wyroku z 12 września 2013 r. w sprawie o sygn. C-434/12 ze skargi Słynczewa siła EOOD przeciwko Izpylnitelen direktor na Dyrżawen fond 'Zemedelie' - Razplasztatelna agencija (LEX nr 1362597).

Nie powtarzając wszystkich ustaleń zawartych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, należy, w ocenie Sądu wskazać, iż obie kwestie zostały przez organy administracji wyjaśnione i uzasadnione w sposób zgodny z wykładnią prawa dokonaną w przytoczonych orzeczeniach. Wyjaśniono, dlaczego - pomimo spełnienia formalnych warunków do uzyskania pomocy - Grupa nie realizuje celów wsparcia, zaś sposób działalności miał na celu obejście przepisów prawa. Przywołano przy tym i oceniono treść ustaleń faktycznych dokonanych w sprawie, zarówno tych dotyczących okresu poprzedzającego powstanie Grupy, jak i związanych z powstaniem Grupy i późniejszych działań ich członków.

W ocenie Sądu okoliczności te jednoznacznie wskazują, że Grupa nie realizuje celów wskazanych w art. 35 rozporządzenia nr 1698/2005, na co trafnie wskazano w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Redakcja art. 35 rozporządzenia nr 1698/2005 nie pozwala na przyjęcie, iż Grupa miałaby dokonywać wyboru jednego lub więcej z celów, który miałaby realizować, jak to zdaje się sugerować skarżąca. Jednocześnie nie ulega wątpliwości, iż nie został wypełniony cel wskazany w art. 35 ust. 1 lit. b rozporządzenia nr 1698/2005 i nie doszło do wskazywanych w skardze naruszeń art. 2 i art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy g.p.r.

Zauważyć bowiem należy, iż odmowa przyznania płatności w niniejszej sprawie nie miała miejsca z powodu uznania, że warunkiem przyznania płatności jest produkowanie przez każdego członka grupy w każdym roku działalności grupy produktu, dla którego grupa została utworzona.

Okoliczności braku sprzedaży produktów wyprodukowanych przez członków, którzy w okresie zbioru plonu nie byli jeszcze członkami Grupy zostały ocenione jako jeden z elementów szeroko i wnikliwie ustalonego i omówionego stanu faktycznego sprawy, prowadząc do wniosku o braku spełnienia celów powstania grupy i stworzeniu sztucznych warunków do otrzymania płatności, które to wnioski stały się przyczyną odmowy przyznania płatności.

Wyprowadzając powyższe wnioski nie sposób nie uwzględnić wykazanych powiązań własnościowych i osobowych, które zostały w sposób nie budzący wątpliwości przytoczone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i przedstawione w czytelny sposób w tabeli na stronie 11 i 12 (patrz: akta adm. sprawy). Z ustaleń tych wynika, iż A. N., będący członkiem Grupy, jest jednocześnie Prezesem Zarządu trzech innych członków Grupy: [...] Sp. z o.o., [...] Sp. z o.o., [...] Sp. z o.o., ponadto wspólnikiem [...] Sp. z o.o. jest [...] Sp. z o.o. – Prezes A.N., wspólnikiem [...] Sp. z o.o. jest [...] Sp. z o.o. – Prezes także A. N., wspólnikiem [...] Sp. z o.o. jest [...] Sp. z o.o. – Prezes także A. N.. Jednocześnie członek Grupy [...] jest Członkiem Zarządu [...] Sp. z o.o.

A. N. jest ponadto wspólnikiem 5 innych spółek wskazanych w tym zestawieniu, jak również pośrednio jest powiązany z kolejnymi dwoma podmiotami. Powyższe powiązania personalne, tworzenie przez tak powiązane podmioty więzi prawnych, przy jednoczesnym braku możliwości wypełnienia celów powstania Grupy wskazują niewątpliwie na zamierzone działanie uzyskania wsparcia finansowego, przy pełnej świadomości podejmowanych działań.

Dodać też należy, że poza sporem w niniejszej sprawie pozostawała kwestia spełnienia przez Grupę formalnych warunków do wystąpienia z wnioskiem o uzyskanie dofinansowania. Okoliczności te nie stoją bowiem na przeszkodzie badaniu przez ARiMR zasadności przyznania płatności każdorazowo przy złożeniu przez Grupę wniosku o płatność. Wynika to z tego, że wpisanie Grupy do rejestru grup producentów zależy od spełnienia przez nią wymogów formalnych określonych w treści art. 3 ustawy g.p.r., zaś wydanie decyzji przez ARiMR o przyznaniu pomocy finansowej jest wynikiem spełnienia wymogów określonych treścią § 3 ust. 1 rozporządzenia z 20 kwietnia 2007r.

Badanie zasadności wypłaty pomocy za konkretny okres obejmuje ustalenie prawidłowości złożonego wniosku, jak również tego, czy spełnione są cele działania Grupy określone przepisami nie tylko krajowymi, ale i unijnymi.

Wbrew twierdzeniom skargi organy w sposób czytelny odniosły się w zaskarżonej decyzji zarówno do elementu obiektywnego – wskazującego na to, iż nie mógł w okolicznościach niniejszej sprawy zostać osiągnięty cel wsparcia, jak i subiektywnego – zamiaru uzyskania korzyści majątkowej sprzecznej z celami wsparcia. Suma okoliczności faktycznych sprawy sprawia, że stanowisko organów o spełnieniu w realiach tej konkretnej sprawy, sztucznych warunków w celu uzyskania pomocy jest w pełni zasadne.

Z przedstawionych względów zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego, jak i procesowego nie zasługują na uwzględnienie. Wyrażona w zaskarżonych decyzjach ocena, że działanie Grupy było skierowane na pozyskanie korzyści poprzez sztuczne stworzenie warunków w celu uzyskania tej korzyści w sposób sprzeczny z celami danego wsparcia w rozumieniu art. 4 ust. 8 rozporządzenia nr 65/2011, nie została skutecznie podważona w skardze przez Stronę skarżącą.

W ocenie Sądu - wbrew zarzutom skargi - organy obydwu instancji prawidłowo oceniły zebrany w sprawie materiał dowodowy, zbierając go wcześniej zgodnie z wymogami przepisów postępowania, w szczególności uwzględniając treść art. 21 ust. 1, ust. 2 i ust. 3 ustawy z 7 marca 2007 r. Należy przy tym pamiętać, że zgodnie z art. 21 ust. 3 ustawy o wspieraniu, to na stronie ciąży obowiązek przedstawiania dowodów i dawania zgodnych z prawem wyjaśnień, co do okoliczności sprawy, zwłaszcza dowodzących faktów, z których strona wywodzi skutki prawne. Z treści art. 21 ww. ustawy wynika, że organ działa na podstawie kodeksu postępowania administracyjnego, z zastrzeżeniem pewnych odmienności, do których należy brak związania treścią art. 7 i 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego. Obowiązkiem organu jest rozpatrzenie całego materiału dowodowego, co w ocenie Sądu miało miejsce w sprawie. Organy orzekające odniosły się do wszystkich dokumentów i dowodów zgromadzonych w sprawie i dokonały oceny ich znaczenia dla podjętego rozstrzygnięcia.

Organy szczegółowo przedstawiły fakty, które uznały za udowodnione i dowody, na których się oparły, przy czym Skarżąca nie wykazała, aby poczynione przez organy obu instancji ustalenia były niezgodne ze stanem faktycznym.

Sąd nie dopatrzył się tym samym naruszenia przez organ przepisów prawa materialnego, w stopniu wpływającym na wynik sprawy, ani naruszenia innych przepisów postępowania w stopniu mogącym istotnie wpłynąć na wynik sprawy.

Należy bowiem podkreślić, że stosownie do treści powołanego wyżej przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. podstawą do uwzględnienia skargi może być naruszenie przepisów postępowania tylko wtedy, gdy uchybienie to wywarło istotny wpływ na wynik sprawy.

Mając powyższe na względzie, należy stwierdzić, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu i skarga podlega oddaleniu jako niezasadna.

Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.