Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 2178/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-06-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne: Policja
Skarżony organ: Komendant Policji
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: ART. 115A
journal: Dz.U. 2020 poz 360
law: Ustawa z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji - tj.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Jakimowicz Sędziowie: Sędzia NSA Olga Żurawska - Matusiak Sędzia del. WSA Mariusz Kotulski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 7 czerwca 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 31 maja 2022 r. sygn. akt II SA/Wa 3912/21 w sprawie ze skargi M. M. na decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia [...] września 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wypłaty wyrównania ekwiwalentu za niewykorzystany czas wolny od służby 1. uchyla zaskarżony wyrok, zaskarżoną decyzję oraz decyzję Komendanta Stołecznego Policji z dnia [...] czerwca 2021 r. nr [...], 2. zasądza od Komendanta Głównego Policji na rzecz M. M. kwotę 720 (siedemset dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 31 maja 2022 r. sygn. akt II SA/Wa 3912/21, po rozpoznaniu sprawy ze skargi M. M. na decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia [...] września 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wypłaty wyrównania ekwiwalentu za niewykorzystany czas wolny od służby, oddalił skargę.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

M. M. (dalej: "skarżący", "strona") został zwolniony ze służby w Policji z dniem [...] sierpnia 2016 r. w związku z czym został mu wypłacony ekwiwalent pieniężny za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy w kwocie [...]zł brutto, a także ekwiwalent za niewykorzystany czas wolny od służby w kwocie [...] zł brutto.

Pismem z [...] listopada 2018 r. strona zwróciła się do KSP o wypłatę wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy, o którym mowa w art. 114 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2021 r., poz. 1882 ze zm.) oraz ekwiwalentu za niewykorzystany czas wolny od służby w Policji przysługującego jej na podstawie art. 33 ust. 3 ustawy o Policji. Skarżący powołał się przy tym na wyrok Trybunału Konstytucyjnego (dalej: "TK", "Trybunał") z 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15, opublikowany 6 listopada 2018 r. (Dz. U. z 2018 r., poz. 2102).

W dniu [...] grudnia 2020 r. Komendant Stołeczny Policji (dalej: KSP) wydał decyzję nr [...], którą odmówił wypłaty wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy.

W wyniku wniesionego przez stronę odwołania Komendant Główny Policji (dalej: "KGP", "organ odwoławczy") decyzją z [...] maja 2021 r. nr [...], utrzymał w mocy decyzję KSP w przedmiocie odmowy wypłaty wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy. Jednocześnie w uzasadnieniu ww. decyzji organ odwoławczy wskazał, że rozstrzygnięcie to nie odnosi się do żądania strony dotyczącego wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za czas wolny od służby. Powyższe nie przesądza jednak o wadliwości tej decyzji, bowiem dana kwestia nadal może zostać odrębnie rozstrzygnięta przez organ Policji poprzez wypłatę wskazanego świadczenia albo przez wydanie decyzji odmawiającej takiej wypłaty.

W związku z powyższym KSP decyzją z [...] czerwca 2021 r. nr [...] odmówił skarżącemu wypłaty wyrównania ekwiwalentu za niewykorzystany czas wolny od służby.

Po rozpatrzeniu odwołania, powołaną na wstępie decyzją organ odwoławczy utrzymał w mocy rozstrzygnięcie pierwszoinstancyjne.

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji KGP podniósł, że podstawę do otrzymania przez policjanta zwalnianego ze służby ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystane urlopy wypoczynkowe lub dodatkowe oraz za niewykorzystany czas wolny od służby udzielany na podstawie art. 33 ust. 3 ustawy o Policji stanowił art. 114 ust. 1 pkt 2 ustawy o Policji (w brzmieniu obowiązującym w dniu zwolnienia strony ze służby). Sposób ustalania wysokości tego ekwiwalentu określał art. 115a ustawy o Policji, który do 5 listopada 2018 r. stanowił, że ekwiwalent pieniężny za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego oraz za każde rozpoczęte 8 godzin niewykorzystanego czasu wolnego przysługującego na podstawie art. 33 ust. 3 ustawy o Policji ustala się w wysokości 1/30 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym.

Organ wskazał, iż wyrokiem z 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15, TK orzekł, że art. 115a ustawy o Policji w zakresie, w jakim ustala wysokość ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego w wymiarze 1/30 części miesięcznego uposażenia, jest niezgodny z art. 66 ust. 2 w związku z art. 31 ust. 3 zdanie drugie Konstytucji RP. W ocenie organu odwoławczego, kwestia wysokości ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany czas wolny od służby nie była przedmiotem kontroli Trybunału, wobec czego w aktualnym stanie faktycznym i prawnym skarżącemu nie przysługuje prawo do wypłaty omawianego ekwiwalentu w wyższej niż dotychczas wysokości, bowiem nie mają do niej zastosowania przepisy prawa przewidujące inny niż wcześniej zastosowany współczynnik ułamkowy służący do ustalania wymiaru tego ekwiwalentu.

Odnosząc się do zarzutu strony, dotyczącego przyznania prawa do wypłaty wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy, KGP wyjaśnił, że zaskarżona decyzja dotyczy wyłącznie kwestii odmowy wypłaty wyrównania ekwiwalentu za niewykorzystany czas wolny od służby, natomiast kwestia wyrównania wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy była przedmiotem innej, ostatecznej decyzji, tj. decyzji KSP z [...] grudnia 2020 r. nr [...] utrzymanej w mocy decyzją KGP z [...] maja 2021 r. nr [...].

Na powyższą decyzję skarżący wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Komendant Główny Policji w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w powołanym wyżej wyroku uznał, że skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.

Sąd I instancji uznał, że w myśl art. 33 ust. 3 ustawy o Policji w zamian za czas służby przekraczający 40 godzin w tygodniu, w 3-miesięcznym okresie rozliczeniowym, policjantowi przysługuje w okresie rozliczeniowym czas wolny od służby w tym samym wymiarze albo po zakończeniu okresu rozliczeniowego rekompensata pieniężna, o ile w terminie 10 dni od zakończenia okresu rozliczeniowego nie wystąpi z wnioskiem o udzielenie czasu wolnego od służby w tym samym wymiarze. W kontrolowanej sprawie niesporna była okoliczność wypłacenia skarżącemu, zwolnionemu ze służby w Policji 8 sierpnia 2016 r., ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany czas wolny przysługujący na podstawie art. 33 ust. 3 ustawy o Policji w kwocie [...] zł brutto.

W ocenie WSA w Warszawie poza sporem pozostawała także liczba godzin niewykorzystanego czasu wolnego od służby. Przedmiotem sporu była wyłącznie wysokość wypłaconego świadczenia. Według skarżącego, ekwiwalent ten otrzymał w zaniżonej wysokości i w związku z tym domagał się wypłaty wyrównania. Istota sporu sprowadzała się zatem do rozważenia czy stronie przysługuje wyrównanie ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany czas wolny od służby w związku ze zwolnieniem z Policji. Wyrokiem z 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15, Trybunał orzekł, iż art. 115a ustawy o Policji w zakresie, w jakim ustala wysokość ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego w wymiarze 1/30 części miesięcznego uposażenia, jest niezgodny z art. 66 ust. 2 w związku z art. 31 ust. 3 zdanie drugie Konstytucji RP. Zgodnie z art. 114 ust. 1 pkt 2 ustawy o Policji (w brzmieniu obowiązującym w dacie zwolnienia skarżącego ze służby) policjantowi zwolnionemu ze służby przysługuje ekwiwalent pieniężny za niewykorzystane urlopy wypoczynkowe i dodatkowe oraz za niewykorzystany czas wolny od służby udzielany na podstawie art. 33 ust. 3. Z kolei art. 115a ustawy o Policji (w brzmieniu obowiązującym w dacie zwolnienia skarżącego ze służby) przewidywał, że ekwiwalent pieniężny za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego oraz za każde rozpoczęte 8 godzin niewykorzystanego czasu wolnego przysługującego na podstawie art. 33 ust. 3 ustala się w wysokości 1/30 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym. Od 1 października 2020 r. przepis ten, w brzmieniu nadanym mu ustawą zmieniającą, przewiduje wyższą niż w poprzednim stanie prawnym wysokość ekwiwalentu za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego (czyli 1/21 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego policjantowi na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym). Art. 9 ust. 1 ustawy zmieniającej stanowi, że art. 115a u.P. w nowym brzmieniu stosuje się do spraw dotyczących wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy wszczętych i niezakończonych przed dniem 6 listopada 2018 r. oraz do spraw dotyczących wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy policjantowi zwolnionemu ze służby od dnia 6 listopada 2018 r.

W uzasadnieniu powołanego przez WSA w Warszawie wyroku Trybunał Konstytucyjny wskazał, iż przedmiotem kontroli nie jest ekwiwalent za niewykorzystany czas wolny od służby. Trybunał podkreślił, że "art. 115a ustawy o Policji w zakwestionowanym zakresie normuje sposób ustalenia wysokości świadczenia pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy w sytuacji, gdy funkcjonariusz zostaje zwolniony ze służby. Ekwiwalent pieniężny przysługuje także za niewykorzystany czas wolny od służby udzielany na podstawie art. 33 ust. 3 ustawy o Policji. (...) Kwestia wysokości ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany czas wolny od służby, nie jest przedmiotem kontroli w niniejszym postępowaniu, dlatego też Trybunał w dalszym toku wywodu, zajął się analizą kontekstu normatywnego zakwestionowanej normy prawnej w zakresie odnoszącym się do niewykorzystanych urlopów wypoczynkowych oraz dodatkowych". Wyjaśniając powyższe stanowisko, TK zaakcentował, że z uzasadnienia wniosku jednoznacznie wynika kwestionowanie przez wnioskodawcę jedynie normy regulującej sposób obliczania wysokości ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego i dodatkowego. Kwestia ekwiwalentu pieniężnego przysługującego zwalnianemu policjantowi za niewykorzystany czas wolny od służby pojawia się we wniosku jedynie we fragmentach cytowanych wyroków Trybunału oraz w zawartym na ostatniej stronie stwierdzeniu, iż korelatem praw wyrażonych w art. 66 ust. 2 Konstytucji RP jest prawo do ekwiwalentu za niewykorzystany urlop lub czas wolny od służby. Tym samym należało uznać, że kwestia wysokości ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany czas wolny od służby nie była przedmiotem kontroli Trybunału. TK definitywnie stwierdził, iż - będąc związany zakresem zaskarżenia - nie posiada uprawnienia do kontrolowania przepisów, co do których nie przywołano żadnej argumentacji, a jedynie ograniczono się do podania przedmiotowych norm prawnych we wniosku.

Jak przytoczył Sąd I instancji- również Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 23 czerwca 2021 r., sygn. akt III OSK 3054/21, wskazał, że Trybunał nie stwierdził niekonstytucyjności całej regulacji zawartej w art. 115a ustawy o Policji. Mianowicie nie zakwestionował zasady, tj. prawa policjanta zwolnionego ze służby do ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego oraz za każde rozpoczęte 8 godzin niewykorzystanego czasu wolnego przysługującego na podstawie art. 33 ust. 3 ustawy o Policji, ustalanego w relacji do miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym, należnego na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w pełni podzielił stanowisko przedstawione w ww. wyroku. Wynika z niego, iż podstawę prawną ustalenia policjantowi należnego ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany czas wolny od służby nadal stanowi art. 115a ustawy o Policji, który w tym zakresie zachował walor konstytucyjności.

Konkludując, WSA w Warszawie zważył, iż w niniejszej sprawie właściwy organ Policji prawidłowo wypłacił skarżącemu należność z tytułu niewykorzystanego czasu wolnego od służby. Skoro przedmiotem kontroli w ramach postępowania prowadzonego przez Trybunał nie była norma prawna regulująca kwestię ekwiwalentu za niewykorzystany czas wolny od służby, to brak jest podstaw do uznania, że strona ma prawo do wypłaty przedmiotowego świadczenia w wysokości wyższej niż dotychczas. Przepisy prawa określające inny niż dotychczas współczynnik ułamkowy mają zastosowanie jedynie do należności związanych z niewykorzystanym urlopem wypoczynkowym lub dodatkowym.

Odnosząc się do zawartych w skardze zarzutów dotyczących odmowy wypłaty wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy, Sąd I instancji wskazał również, że kwestia ta jest przedmiotem odrębnej sprawy zawisłej przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie o sygn. akt II SA/Wa 2300/21, w której prawomocnym postanowieniem z 7 września 2021 r. zawieszono postępowanie sądowoadministracyjne.

Mając na uwadze powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w oparciu o art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł skarżący zaskarżając ten wyrok w całości.

Na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego:

- art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a) p.p.s.a w zw. z art. 115a ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz.U. 2007.43.277 ze zm.), poprzez jego niewłaściwe zastosowanie przy jednoczesnym obowiązku uwzględnienia orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r. sygn. akt. K 7/15, w konsekwencji czego doszło do błędu subsumcji i uznania, że organ w sposób uzasadniony odmówił wypłaty wyrównania ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i urlop dodatkowy w związku ze zwolnieniem ze służby,

- art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych nadzorowanych przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych, o zmianie ustawy o Służbie Więziennej oraz niektórych innych ustaw z dnia 14 sierpnia 2020 r. (Dz.U. z 2020 r. poz. 1610), poprzez jego zastosowanie w sytuacji, gdy organ orzekał o przepis noszący znamiona wtórnej niekonstytucyjności, a Sąd winien był pominąć art. 9 ust. 1 ustawy - do czego uprawniony był urzędu,

Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi skarżący zarzucił natomiast naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy:

- art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a) p.p.s.a w zw. z art. 190 ust. 4 Konstytucji RP, poprzez niezastosowanie art. 190 ust. 1 Konstytucji RP w sprawie, w sytuacji, gdy na mocy wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30.10.2018 r. sygn. akt. K 7/15 przepis art. 115a ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji ( Dz.U. z 2017 r. poz. 2067 oraz z 2018 r. poz. 106, 138, 416, 650, 730, 1039, 1544 i 1669) w zakresie, w jakim ustalał wysokość ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego w wymiarze 1/30 części miesięcznego uposażenia, został uznany za niezgodny z art. 66 ust. 2 w związku z art. 31 ust. 3 zdanie drugie Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

- art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a) p.p.s.a w zw. z art. 7, art. 32 ust. 1 i 2 oraz w zw. z art. 178 ust. 1 Konstytucji RP, poprzez niezastosowanie art. 178 ust. 1 Konstytucji RP w sprawie, i w konsekwencji zaniechanie odmówienia zastosowania w sprawie przepisu art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych nadzorowanych (...)

Mając na uwadze powyższe zarzuty skarżący, zrzekając się przeprowadzenia rozprawy, wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz uchylenie decyzji Komendanta Głównego Policji w [...] nr [...] z dnia [...].09.2021 r. i poprzedzającego jej wydanie rozkazu personalnego Komendanta Stołecznego Policji w [...] nr [...] z dnia [...] czerwca 2021 r., a w wypadku uznania, że w sprawie uzasadnionym staje się zastosowanie przepisu art 185 § 1 p.p.s.a. - uchylenie zaskarżonego wyroku WSA w Warszawie z dnia 31 maja 2022 roku sygn. akt. II SA/Wa 3912/21 w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi, który wydal orzeczenie. Skarżący wniósł także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania za obie instancje, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skoro w niniejszej sprawie pełnomocnik strony skarżącej kasacyjnie – na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. – zrzekł się rozprawy, a strona przeciwna w ustawowym terminie nie zawnioskowała o jej przeprowadzenie, to rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpatrywaniu sprawy na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania w wypadkach określonych w § 2, z których żaden w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd ten, w odróżnieniu od wojewódzkiego sądu administracyjnego, nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów postawionych w skardze kasacyjnej.

Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną zostały określone w art. 174 p.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 p.p.s.a. przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Przez błędną wykładnię należy rozumieć niewłaściwe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, natomiast przez niewłaściwe zastosowanie, dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. – naruszenie przepisów postępowania – może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w wypadku oparcia skargi kasacyjnej na tej podstawie skarżący powinien nadto wykazać istotny wpływ wytkniętego uchybienia na wynik sprawy.

Dokonując analizy treści i uzasadnienia zarzutów skargi kasacyjnej należy zauważyć, że kwestią sporną w niniejszej sprawie jest możliwość wyrównania ekwiwalentu za czas wolny od służby.

Zgodnie z brzmieniem art. 33 ust. 3 ustawy o Policji (obowiązującym do dnia 1 lipca 2019 r., kiedy to weszła w życie zmiana tego przepisu na podstawie art. 2 ustawy z dnia 19 lipca 2019 r. o zmianie ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej oraz ich rodzin oraz niektórych innych ustaw, Dz. U. z 2019 r., poz. 1635) w zamian za czas służby przekraczający normę określoną w ust. 2 policjantowi udziela się czasu wolnego od służby w tym samym wymiarze albo może mu być przyznana rekompensata pieniężna, o której mowa w art. 13 ust. 4a pkt 1. W konsekwencji policjant zwalniany ze służby otrzymuje m.in. ekwiwalent pieniężny za niewykorzystane urlopy wypoczynkowe lub dodatkowe oraz za niewykorzystany czas wolny od służby udzielany na podstawie art. 33 ust. 3 (art. 114 ust. 1 pkt 2 ustawy o Policji). Natomiast ekwiwalent pieniężny za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego oraz za każde rozpoczęte 8 godzin niewykorzystanego czasu wolnego przysługującego na podstawie art. 33 ust. 3 ustala się w wysokości 1/30 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym. Wyrokiem z 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15, Trybunał Konstytucyjny orzekł, iż art. 115a ustawy o Policji w zakresie, w jakim ustala wysokość ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego w wymiarze 1/30 części miesięcznego uposażenia, jest niezgodny z art. 66 ust. 2 w związku z art. 31 ust. 3 zdanie drugie Konstytucji RP.

Natomiast zgodnie z art. 115a ustawy o Policji w brzmieniu obowiązującym od 1 października 2020 r., ekwiwalent pieniężny za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego ustala się w wysokości 1/21 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego policjantowi na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym.

Tym samym do dnia 1 lipca 2019 r. ekwiwalent za każde rozpoczęte 8 godzin niewykorzystanego czasu wolnego przysługującego na podstawie art. 33 ust. 3 ustalano według zasad i współczynnika wskazanego w art. 115a ustawy o Policji. Zaznaczyć należy, że współczynnik 1/30 części miesięcznego uposażenia był wspólny także dla potrzeb obliczania ekwiwalentu za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego. Zatem prawodawca w okresie tym jednolicie określał i "wyceniał" niewykorzystany czas wolny oraz urlopy wypoczynkowe i dodatkowe funkcjonariuszy Policji. Skoro został on zakwestionowany jako niekonstytucyjny przez Trybunał Konstytucyjny w stosunku do niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego, to skutek ten odnieść należy także do w stosunku do ekwiwalentu na każde rozpoczęte 8 godzin niewykorzystanego czasu wolnego przysługującego na podstawie art. 33 ust. 3 ustawy o Policji. Celem tej regulacji było bowiem stosowne wynagrodzenie funkcjonariuszom, którzy pełnili swoją służbę kosztem własnych urlopów wypoczynkowych, dodatkowych oraz własnego czasu wolnego. O ile w zamian za czas służby przekraczający normę policjantowi nie udzielono czasu wolnego od służby w tym samym wymiarze, to powinna mu być przyznana stosowna rekompensata pieniężna.

W konsekwencji, skoro w kontekście skutków prawnych wywołanych wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15 prawodawca wprowadził dla potrzeb obliczania ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego współczynnik w wysokości 1/21, to powinien być on także odnoszony do każdych rozpoczętych 8 godzin niewykorzystanego czasu wolnego przysługującego na podstawie art. 33 ust. 3 ustawy o Policji, do momentu zmiany brzmienia art. 115a ustawy o Policji (tj. do 1 lipca 2019 r.). Za takim rozumieniem tych regulacji przemawia także zasada równości wobec prawa wyrażona w art. 32 ust. 1 Konstytucji RP.

Należy podkreślić, że w orzecznictwie NSA wykładnia art. 9 ust. 1 z dnia 14 sierpnia 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach dotyczących służb mundurowych nadzorowanych przez Ministra Właściwego do Spraw Wewnętrznych, o zmianie ustawy o służbie więziennej oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2020 r., poz. 1610, dalej: ustawa nowelizująca), sprowadza się do przyjęcia, że przepis ten w istocie nie odnosi się do "wysokości ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu", o którym mowa w art. 115a ustawy o Policji, a zatem nie dotyczy wysokości samego współczynnika (1/30 czy 1/21 "miesięcznego uposażenia wraz z dodatkami o charakterze stałym"). Odnosi się on wyłącznie do "zasad ustalania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy", przez które to zasady należy rozumieć normy prawne kształtujące in genere zakres publicznego prawa podmiotowego do urlopu, a w konsekwencji i prawa do ekwiwalentu za niewykorzystany urlop. Pogląd taki wyrażony został już w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego w wyroku z 2 czerwca 2023 r., sygn. akt III OSK 5130/21, i Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą skargę kasacyjną w pełni go podziela. Do takiego wniosku uprawnia bowiem analiza całości regulacji zawartej w art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej, w szczególności z uwzględnieniem jego zdania drugiego, a także analiza systemowa rozwiązań prawnych odnoszących się do zasad ustalania urlopu przyjętych w ustawie o Policji.

Artykuł 9 ust. 1 ustawy nowelizującej stanowi, że "przepis art. 115a ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą stosuje się do spraw dotyczących wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy wszczętych i niezakończonych przed dniem 6 listopada 2018 r. oraz do spraw dotyczących wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy policjantowi zwolnionemu ze służby od dnia 6 listopada 2018 r. Ekwiwalent pieniężny za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy za okres przed dniem 6 listopada 2018 r. ustala się na zasadach wynikających z przepisów ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu obowiązującym przed dniem 6 listopada 2018 r. Przy obliczaniu wysokości ekwiwalentu pieniężnego przysługującego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy za rok 2018 określa się proporcję liczby dni niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego przysługującego przed dniem 6 listopada 2018 r. oraz od dnia 6 listopada 2018 r.". "Ustawą zmienianą w art. 1" ustawy nowelizującej, do której odsyła art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej, jest ustawa o Policji.

Wykładnia powyższego przepisu nie powinna ograniczać się wyłącznie do jego zdania pierwszego interpretowanego a contrario, że przepis art. 115a w nowym brzmieniu nie ma zastosowania do spraw dotyczących wypłaty ekwiwalentu policjantowi zwolnionemu ze służby przed 6 listopada 2018 r. Taki wniosek nie jest uprawniony w kontekście całej regulacji art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej, w tym treści jego zdania drugiego, a także całej tej regulacji na tle prawidłowej wykładni unormowań Konstytucji RP dotyczących prawa podmiotowego do urlopu. W szczególności istotne jest zdanie drugie powołanego przepisu w którym odwołano się do "zasad ustalania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy" wynikających z przepisów ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu obowiązującym przed 6 listopada 2018 r. Jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu powołanego wcześniej orzeczenia, przy interpretacji tych zasad należy uwzględnić zarówno charakter ekwiwalentu jako świadczenia równoważnego za niewykorzystany urlop, na co zwracał uwagę Trybunał w uzasadnieniu wyroku z 30 października 2018 r., K 7/15, jak i doktrynalne i orzecznicze rozumienie pojęcia "zasad". Zwrócił też uwagę, że w treści art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej ustawodawca nie utożsamia pojęcia "zasad ustalania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy" z treścią art. 115a ustawy o Policji, stanowiąc wyraźnie w zdaniu pierwszym art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej o "stosowaniu art. 115a ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą", a w zdaniu drugim art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej, o ustalaniu ekwiwalentu "na zasadach wynikających z przepisów ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu obowiązującym przed dniem 6 listopada 2018 r.", a tym samym rozróżniając sposób obliczania wysokości ekwiwalentu w oparciu o ustawowy wskazany przelicznik i wypłaty ekwiwalentu od zasad jego ustalania, a ustawa o Policji w swojej treści zawiera zarówno unormowania dotyczące zakresu publicznego prawa podmiotowego do urlopu, a w konsekwencji i prawa do ekwiwalentu za niewykorzystany urlop, jak i unormowania wskazujące na sposób obliczania wysokości ekwiwalentu w oparciu o ustawowy wskazany przelicznik i jego wypłaty. Wobec powyższego należy przyjąć, że pojęcie "zasad ustalania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy" w rozumieniu zdania drugiego art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej, obejmuje normy prawne kształtujące in genere zakres publicznego prawa podmiotowego do urlopu, a w konsekwencji i prawa do ekwiwalentu za niewykorzystany urlop, a nie sposób obliczania wysokości ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego. Zasady te wyznaczane są tym samym przez normy materialnoprawne, przy czym – na tle treści art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej – będą to inne normy materialnoprawne niż normy odnoszące się do samej wysokości ekwiwalentu ustalanego w oparciu o ustawowo wskazany przelicznik.

I tak, z art. 33 ust. 1 ustawy o Policji od chwili jej wejścia w życie 10 maja 1990 r. wynika, że czas pełnienia służby policjanta jest określony wymiarem jego obowiązków, z uwzględnieniem prawa do wypoczynku. Zakres prawa do urlopu był w okresie obowiązywania ustawy o Policji normowany według różnych zasad, przy czym gdy chodzi o wymiar urlopu jako determinantę zasad ustalania stosownej (tj. ekwiwalentnej) należności pieniężnej za niewykorzystany urlop, wyodrębnić można dwa okresy podlegające różnym zasadom ustalania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop.

Pierwszy okres to okres od wejścia w życie ustawy o Policji do 19 października 2001 r., tj. do dnia wejście w życie nowelizującej ustawę o Policji ustawy z 27 lipca 2001 r. o zmianie ustawy o Policji, ustawy o działalności ubezpieczeniowej, ustawy - Prawo bankowe, ustawy o samorządzie powiatowym oraz ustawy - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz.U. z 2001 r., Nr 100, poz. 1084). W tym okresie wymiar urlopu wypoczynkowego wynosił 30 dni kalendarzowych (art. 82 ust. 1 ustawy o Policji). Jednocześnie do tego czasu (od 24 maja 2001 r.), z treści art. 33 ust. 2-3 ustawy o Policji wynikało, że "zadania służbowe policjanta powinny być ustalone w sposób pozwalający na ich wykonanie w ramach 40-godzinnego tygodnia służby, w 3-miesięcznym okresie rozliczeniowym" (ust. 2), a "w zamian za czas służby przekraczający normę określoną w ust. 2 policjantowi udziela się czasu wolnego od służby w tym samym wymiarze, z wyjątkiem przypadków, o których mowa w art. 112 ust. 3" (ust. 3). Z art. 114 ust. 1 pkt 2 ustawy o Policji wynikało, że "policjant zwolniony ze służby na podstawie art. 38 ust. 4 i art. 41 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 2 pkt 1 i 3-6 oraz ust. 3 otrzymuje ekwiwalent pieniężny za urlop wypoczynkowy nie wykorzystany w roku zwolnienia ze służby oraz za urlopy zaległe".

Zasady ustalania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy w powyższym okresie rozumiane jako normy prawne określające zakres prawa do należności pieniężnej za niewykorzystany urlop będący opartą na kryterium ekwiwalentności konsekwencją norm prawnych określających zakres publicznego prawa podmiotowego do urlopu, to dyrektywy, w myśl których należność pieniężna za niewykorzystany urlop powinna odpowiadać wartości wynagrodzenia (uposażenia), jakie otrzymywałby funkcjonariusz za czas pozostawania na urlopie, gdyby mógł ten urlop wykorzystać z uwzględnieniem faktu, że urlop wypoczynkowy wynosił 30 dni kalendarzowych, a zatem mógł również obejmować dni wolne od pracy. Z takimi zasadami ustalania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop powinny być skorelowane normy określające sposób obliczenia wysokości tego ekwiwalentu i jego wypłaty. W omawianym okresie norm takich ustawodawca nie wprowadził, co jednak nie uniemożliwiało wyliczenia wysokości ekwiwalentu pieniężnego w oparciu o powyższe zasady jego ustalania.

Drugi okres to okres od 19 października 2001 r., tj. od dnia wejście w życie nowelizującej ustawę o Policji ustawy z 27 lipca 2001 r. o zmianie ustawy o Policji, ustawy o działalności ubezpieczeniowej, ustawy - Prawo bankowe, ustawy o samorządzie powiatowym oraz ustawy - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz.U. z 2001 r. Nr 100, poz. 1084). Od tego dnia wymiar urlopu wypoczynkowego wynosi 26 dni roboczych (znowelizowany art. 82 ust. 1 ustawy o Policji). Jednocześnie od tego dnia obowiązywał znowelizowany art. 33 ust. 2-3 ustawy o Policji (do 1 lipca 2019 r.), zgodnie z którym "zadania służbowe policjanta powinny być ustalone w sposób pozwalający na ich wykonanie w ramach 40-godzinnego tygodnia służby, w 3-miesięcznym okresie rozliczeniowym" (ust. 2), a "w zamian za czas służby przekraczający normę określoną w ust. 2 policjantowi udziela się czasu wolnego od służby w tym samym wymiarze, z wyjątkiem przypadku, o którym mowa w art. 112 ust. 3, albo może mu być przyznana rekompensata pieniężna, o której mowa w art. 13 ust. 4a pkt 1" (ust. 3). Jednocześnie ze znowelizowanego art. 114 ust. 1 pkt 2 ustawy o Policji wynikało, że "policjant zwalniany ze służby otrzymuje, z zastrzeżeniem ust. 2-4 ekwiwalent pieniężny za niewykorzystane urlopy wypoczynkowe lub dodatkowe oraz za niewykorzystany czas wolny od służby udzielany na podstawie art. 33 ust. 3" (art. 114 podlegał potem dalszym nowelizacjom). Z tym samym dniem, tj. 19 października 2001 r., zaczął obowiązywać dodany do ustawy o Policji art. 115a, zgodnie z którym "ekwiwalent pieniężny za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego oraz za każde rozpoczęte 8 godzin niewykorzystanego czasu wolnego przysługującego na podstawie art. 33 ust. 3 ustala się w wysokości 1/30 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym".

Zasady ustalania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy w powyższym okresie należy zatem rozumieć jako dyrektywy, w myśl których należność pieniężna za niewykorzystany urlop powinna odpowiadać wartości wynagrodzenia (uposażenia), jakie otrzymywałby funkcjonariusz za czas pozostawania na urlopie, gdyby mógł ten urlop wykorzystać z uwzględnieniem faktu, że urlop wypoczynkowy wynosił 26 dni roboczych. Zasad tych nie zmieniała nieskorelowana z nimi norma zawarta w cytowanym art. 115a ustawy o Policji, która właśnie z powodu braku tej korelacji została wyeliminowana z porządku prawnego z dniem wejścia w życie, tj. z dniem 6 listopada 2018 r., wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z 30 października 2018 r., K 7/15, zgodnie z którym "Art. 115a ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2017 r. poz. 2067 oraz z 2018 r. poz. 106, 138, 416, 650, 730, 1039, 1544 i 1669) w zakresie, w jakim ustala wysokość ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego w wymiarze 1/30 części miesięcznego uposażenia, jest niezgodny z art. 66 ust. 2 w związku z art. 31 ust. 3 zdanie drugie Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej". Powyższy wyrok Trybunału Konstytucyjnego potwierdza stanowisko będące wynikiem wykładni przepisów prawa, której dokonywanie leży w kompetencjach podmiotów stosujących prawo, w tym organów administracji publicznej i sądów administracyjnych.

Biorąc zatem pod uwagę, że przed 6 listopada 2018 r. do ustalania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop miały zastosowanie różne zasady – odmienne przed dniem i po dniu 19 października 2001 r., treść zdania drugiego art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej nie budzi wątpliwości z językowego, aksjologicznego (celowościowego) i systemowego punktu widzenia, jeśli będzie odczytywana jako norma nakazująca stosowanie odmiennych - ze względu na wymiar urlopu w różnych okresach obowiązywania ustawy o Policji - zasad ustalania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop. Okoliczność, że od 1 października 2020 r. istnieje w polskim porządku prawnym norma zawarta w art. 115a ustawy o Policji (art. 1 pkt 16 ustawy nowelizującej), zgodnie z którym "ekwiwalent pieniężny za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego ustala się w wysokości 1/21 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego policjantowi na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym" nie ma wpływu na charakter tych zasad. Regulacja ta określająca sposób obliczenia ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop jest niewątpliwie skorelowana z zasadami ustalania tej należności pieniężnej obowiązującymi od dnia 19 października 2001 r. i ułatwia proces ich obliczania od dnia 1 października 2020 r., a także – zgodnie ze zdaniem pierwszym art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej w sprawach "dotyczących wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy wszczętych i niezakończonych przed dniem 6 listopada 2018 r. oraz do spraw dotyczących wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy policjantowi zwolnionemu ze służby od dnia 6 listopada 2018 r. Wysokość ekwiwalentu obliczana z uwzględnieniem zasad obowiązujących od 19 października 2001 r. powinna uwzględniać ustawowy wymiar 26 dni kalendarzowych urlopu od tego dnia, a także istotę corocznego płatnego urlopu i istotę ekwiwalentności, tj. okoliczności, które akcentował Trybunał Konstytucyjny w motywach wyroku z 30 października 2018 r., K 7/15, stwierdzając, że "świadczeniem ekwiwalentnym za przepracowany dzień urlopu jest wynagrodzenie za jeden dzień roboczy. Ekwiwalent będący substytutem czasu wolnego lub urlopu powinien więc odpowiadać wartości tego świadczenia w naturze. Przyjęcie w art. 115a ustawy o Policji wskaźnika 1/30 części miesięcznego uposażenia policjanta oznacza, że wypłacanej policjantowi należności za jeden dzień niewykorzystanego urlopu nie można nazwać rekompensatą ekwiwalentną.

Uznając skargę za zasadną, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 p.p.s.a w zw. z art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 135 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 31 maja 2022 r., sygn. akt II SA/Wa 3912/21, zaskarżoną decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia [...] września 2021 r. nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Komendanta Stołecznego Policji nr [...] z dnia [...] czerwca 2021 r.

Ponownie rozpatrując sprawę wyrównania ekwiwalentu, organy Policji uwzględnią wykładnię prawa zaprezentowaną w niniejszym uzasadnieniu i ustalą wysokość należnego skarżącemu ekwiwalentu przy przyjęciu zasad jakie obowiązywały w chwili odejścia ze służby skarżącego, ale przy zastosowaniu nowego brzmienia art. 115a ustawy o Policji wprowadzonego ustawą nowelizującą. Różnica pomiędzy tak wyliczoną kwotą a wypłaconą skarżącemu przy odejściu ze służby powinna być mu wypłacona w ramach wyrównania uprzednio wypłaconego świadczenia.

Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania sądowego zostało wydane w oparciu o przepis art. 203 pkt 1 w zw. z art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a.