Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 398/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2023-09-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: *Oddalono sprzeciw z art. 64b § 1 p.p.s.a.
Powołane przepisy: article: art. 138 par. 2
journal: Dz.U. 2023 poz 775
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wojciech Śnieżyński, po rozpoznaniu w Wydziale II na posiedzeniu niejawnym w dniu 13 września 2023 roku sprawy ze sprzeciwu V. [...] sp. z o.o. z/s we W. od decyzji Wojewody Dolnośląskiego z dnia 14 czerwca 2023 r. Nr IF-O.7840.1.161.2022.BL w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę zespołu sześciu budynków mieszkalnych jednorodzinnych oddala sprzeciw.


UZASADNIENIE

Decyzją z 12.04.2022 r. (nr 879/2022), podjętą na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 36 ustawy z 07.07.1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2021r., poz. 2351 ze zm.) – dalej: u.p.b., Prezydent W. zatwierdził projekt budowlany i udzielił V. sp. z o.o. z siedzibą we W. pozwolenia na budowę zespołu sześciu budynków mieszkalnych jednorodzinnych dwulokalowych w zabudowie bliźniaczej wraz z elementami zagospodarowania terenu (dojścia, dojazdy, miejsca postojowe, mała architektura) oraz niezbędną infrastrukturą techniczną, z wyłączeniem sieci, przy ul. [...] we W., działka nr [...] i [...], obręb B.

Wydanie opisanej decyzji poprzedziło sprawdzenie zgodność projektu zagospodarowania działki oraz projektu architektoniczno-budowlanego z ustaleniami uchwały nr [...] Rady Miejskiej W. z [...].11.2011 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru położonego w rejonie ulic: [...], [...] i [...] we W. Organ administracji architektoniczno-budowlanej wskazał również na zgodność projektu budowlanego z przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12.04.2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2019 r., poz. 1065) - dalej: rozporządzenie WT.

Od powyższej decyzji odwołania wniosły T. K. oraz B. G., które powołując się na prawo własności działki sąsiadującej z terenem objętym pozwoleniem na budowę (działa nr [...]), zarzuciły organowi I instancji naruszenie przepisów m.p.z.p. W ocenie odwołujących się stron, sporna inwestycja polega na budowie trzech zespołów budynków mieszkaniowych wielorodzinnych, gdzie każdy z tych zespołów składa się z czterech budynków w zabudowie szeregowej, ponieważ co do formy, architektury, konstrukcji, funkcji, komunikacji, dachu są to oddzielne budynki. Ponadto, na każdej z trzech kondygnacji tych budynków zaprojektowane są pomieszczenia, których funkcje umożliwiają utworzenie samodzielnych lokali mieszkalnych. Zdaniem odwołujących, miejscowy plan nie przewiduje dla terenów, na których leżą działki inwestora, przeznaczenia pod zabudowę szeregową, a wyłącznie pod zabudowę jednorodzinną (domy wolno stojące lub w zabudowie bliźniaczej). Ponadto odwołujące podniosły, że na działce inwestora nr [...] projektuje się budowę czterech zespołów budynków jednorodzinnych dwulokalowych w zabudowie bliźniaczej, a powierzchnia tej działki wynosi [...] m², co także jest niezgodne z miejscowym planem, bowiem działka wymagana pod realizację takiej inwestycji powinna mieć powierzchnię przynajmniej 1800 m². Z kolei druga z działek inwestora, tj. działka nr [...], ma powierzchnię [...] m², a planuje się na niej budowę dwóch zespołów budynków jednorodzinnych dwulokalowych w zabudowie bliźniaczej, podczas gdy minimalna powierzchnia tej działki powinna - w świetle miejscowego planu - wynosić co najmniej 900 m². Miejscowy plan w § 5 pkt 11 stanowi, że budynki mieszkalne dopuszcza się wyłącznie na działce budowlanej o powierzchni nie mniejszej niż: a) 600 m² dla budynków mieszkalnych jednorodzinnych wolno stojących, b) 450 m² dla budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej, c) 1200 m² dla willi miejskich, o ile ustalenia dla terenów nie stanowią inaczej. W ocenie odwołujących się projektowana inwestycja narusza § 19 ust. 3 pkt 4 m.p.z.p. stanowiący, że wymiar pionowy budynku lub budowli przekrytej dachem, mierzony od poziomu terenu do najwyższego punktu pokrycia dachu a także do najwyższego punktu obudowy estetycznej urządzeń i instalacji na dachach, nie może być większy niż 10 m, bowiem według ustaleń odwołujących kalenice zaprojektowanych budynków znajdują się na wysokości 10,63 m od poziomu terenu na rzędnej 122,00 m n.p.m., podczas gdy budynki zostały zaprojektowane na nasypie znajdującym się na wysokości 123,13 mn.p.m. Odwołujące się strony wskazały następnie, że nie został spełniony wymóg przewidziany § 19 ust. 3 pkt 9 m.p.z.p., ponieważ dla działki budowlanej inwestora położonej na obszarze oznaczonym w miejscowym planie symbolem [...]MN/12 projektuje się 610,62 m² powierzchni biologicznie czynnej, gdzie wymagane jest 720m² takiej powierzchni.

Według odwołujących się stron, należąca do nich działka nr [...] znajduje się strefie zacieniania projektowanej inwestycji i organ I instancji nie uwzględnił w toku prowadzonego postępowania tej okoliczności, zwłaszcza że działka znajduje się na obszarze również przeznaczonym w miejscowym planie pod zabudowę jednorodzinną. Ponadto autorki odwołań zwróciły uwagę na zasadnicze różnice pomiędzy pierwotnie złożonym wnioskiem a przedłożonym w toku postępowania zmienionym projektem budowlanym. Ponadto część rysunkowa zmienionego projektu zagospodarowania terenu nie została sporządzona na kopii mapy do celów projektowych aktualnej na październik 2020 r. Nadto, przedmiotowa mapa nie jest opatrzona podpisem wykonawcy prac geodezyjnych ani jego oświadczeniem o uzyskaniu przez tę mapę pozytywnego wyniku weryfikacji. Odwołujące strony postępowania stwierdziły, że na dzień opracowania zatwierdzonego przez organ I instancji projektu budowlanego (styczeń 2022 r.) do projektu tego nie były załączone aktualne zaświadczenia o przynależności poszczególnych projektantów do właściwych izb samorządu zawodowego. Organ I instancji nieprawidłowo uznał także, że przedłożony projekt budowlany opatrzony jest w oryginalne podpisy projektantów, bowiem na niektórych kartach projektu brak jest takich podpisów. Zdaniem autorek odwołania, w przedłożonym do zatwierdzenia projekcie budowlanym nie rozwiązano również kwestii odwodnienia wykopów. Projekt budowlany nie zawiera również projektu branży drogowej, o którym mowa w uzgodnieniu.

Pismem z 07.11.2022 r. stanowisko w sprawie zarzutów zawartych w odwołaniach przedstawił inwestor. Wskazał w nim, że projektowana inwestycja nie polega na budowie trzech budynków mieszkalnych wielorodzinnych, lecz sześciu budynków mieszkalnych jednorodzinnych dwulokalowych, które usytuowane będą w zabudowie bliźniaczej, a w każdym budynku wyodrębnione będą po dwa lokale mieszkalne. Co istotne, każdy z sześciu budynków stanowić ma oddzielną całość konstrukcyjną i dodatkowo, wyodrębnione lokale mieszkalne oddzielone mają być od siebie trwałymi ścianami. Co do zarzutu zbyt małej powierzchni działki budowlanej inwestor podniósł, że § 5 ust. 11 m.p.z.p. normując minimalną powierzchnię działek budowlanych posługuje się słowem: "budynki", a nie "budynek", wskazując m.in. w § 5 pkt 11 lit. a i b m.p.z.p., że budynki mieszkalne dopuszcza się wyłącznie na działce budowlanej o powierzchni nie mniejszej niż: a) 600 m² dla budynków mieszkalnych jednorodzinnych wolno stojących, b) 450 m² dla budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej, a tym samym - w ocenie inwestora - nie ma wątpliwości, że dla dwóch budynków w zabudowie bliźniaczej minimalną powierzchnią działki budowlanej jest 450 m². W konsekwencji należące do inwestora działki o powierzchniach kolejno [...] m² oraz [...] m² są wystarczająco duże na realizację projektowanej inwestycji. W kwestii zarzutu naruszenia maksymalnej wysokości przez projektowane budynki inwestor podniósł, że inwestycja nie narusza § 19 ust. 3 pkt 4 m.p.z.p. Miejscowy plan nie wskazuje w tym zakresie w żadnym ze swoich postanowień, w jaki sposób należy mierzyć wysokość budynku i w związku z tym nie można przyjmować, jakoby wysokość zabudowy należało mierzyć wyłącznie od poziomu terenu istniejącego lub zastanego. Z tych powodów za dopuszczalne uznać należy zwymiarowanie wysokości projektowanego budynku od urządzonego najniższego poziomu terenu. Ponadto, ul. [...], przy której leży działka inwestora nr [...], zinwentaryzowana została na rzędnych wyniesionych o ponad 0,5 m w stosunku do działek inwestora i biorąc to pod uwagę wskazać należy na konieczność powiązania projektowanej inwestycji z istniejącym układem drogowym. Dlatego za prawidłowe uznać należy przyjęcie, że poziom zero dla projektowanej inwestycji znajdować się powinien na poziomie terenu już urządzonego. Inwestor stwierdza następnie, że dochowany został również wymóg § 19 ust. 3 pkt 19 m.p.z.p. dotyczący minimalnej powierzchni terenu biologicznie czynnego w kontekście obszaru oznaczonego symbolem [...]MN/12. Powierzchnia działki inwestora, położonej na wskazanym wyżej obszarze wynosi [...] m², a zgodnie z § 19 ust. 3 pkt 19 m.p.z.p. powierzchnia terenu biologicznie czynnego musi stanowić co najmniej 40% powierzchni działki budowlanej, przy czym co najmniej 75 % powierzchni terenu biologicznie czynnego musi stanowić powierzchnia terenu z nawierzchnią ziemną urządzoną w sposób zapewniający naturalną wegetację lub wody powierzchniowe. Inwestor wskazuje następnie, że 40% z [...] m² wynosi [...] m², a zgodnie z projektem budowlanym zapewnione zostało 610,62 m² powierzchni biologicznie czynnej, a więc § 19 ust. 3 pkt 19 m.p.z.p. nie został naruszony. W kwestii zarzutu, jakoby organ I instancji pominął kwestię zacienienia przez projektowaną inwestycję należącej do skarżących działki nr [...], inwestor wskazał, że działka ta została uznana za znajdującą się w obszarze oddziaływania inwestycji, a jej właścicielki zostały wezwane do udziału w postępowaniu w charakterze jego stron. Co więcej, projektowana inwestycja nie powoduje przekroczenia norm ustanowionych w § 13 i § 60 rozporządzeniu WT i w konsekwencji w przyszłości nie będzie problemów z zabudową działki nr [...]. Odnosząc się do zarzutu dotyczącego zmiany projektu budowlanego w toku postępowania, to inwestor podnosi, że nie wycofał wniosku o pozwolenie na budowę, a przedłożenie nowej dokumentacji stanowiło konieczność w związku z obowiązkiem usunięcia wskazanych przez organ nieprawidłowości. Tak samo na przedmiot postępowania nie ma wpływu niewielka zmiana nazwy inwestycji, bowiem jej istota pozostała taka sama. Co do zarzutu, że mapa do celów projektowych jest nieaktualna inwestor wskazał, że w kwestii tej nastąpiła omyłka polegająca na wydruku przygotowanej mapy bez nakładki zatwierdzającej jej przez Zarząd Geodezji, Kartografii i Katastru Miejskiego, na której to znajdował się też podpis geodety. Niemniej jednak zawarta w projekcie budowlanym mapa do celów projektowych zakresowo i merytorycznie pokrywa się z mapą zatwierdzoną przez Zarząd Geodezji, Kartografii i Katastru Miejskiego oraz podpisaną elektronicznie przez geodetę. W konsekwencji uznać należy, że mapa była aktualna na październik 2020 r. Inwestor podnosi następnie, Ponadto zauważył, że wszyscy sporządzający projekt projektanci posiadali aktualne zaświadczenia o przynależności do właściwych izb samorządu zawodowego, a do projektu budowlanego załączono aktualne na czas opracowania korekty projektu budowlanego oświadczenie projektantów o sporządzeniu projektu zgodnie z przepisami prawa po sporządzeniu tej korekty. Co do braku oryginalnych podpisów na dokumentacji projektowej inwestor wyjaśnia, że obowiązujące przepisy nie stanowią o konieczności złożenia podpisu projektanta pod każdą wzmianką jego imienia i nazwiska w projekcie. Podpisy projektantów znajdują się na stronach tytułowych, oświadczeniach, części BIOZ i części rysunkowej projektu. W ocenie inwestora wszystkie zawarte w projekcie budowlanym rysunki zostały podpisane prawidłowo. Za niezasadne inwestor uznał twierdzenia odwołujących na temat braku rozwiązania w projekcie budowlanym kwestii odwodnienia wykopów. Wskazał, że w projekcie (w oparciu o badania geologiczne) przyjęto rozwiązania zapewniające brak konieczności odwodnienia wykopów budowlanych. Ponadto projektowana niwelacja terenu zabezpieczać działki sąsiednie przed spływem tych wód. Inwestor zauważył następnie, że projekt budowlany swoim zakresem obejmuje wyłącznie zakres drogowy inwestycji zlokalizowany na działkach zainwestowania, a wiec chodzi tu o wewnętrzną obsługę komunikacyjną. W pozostałym zakresie, tj. wynikającym z uzgodnienia z Prezydentem W. wykonującym zadania przy pomocy Zarządu Dróg i Utrzymania Miasta we W. z 21.12.2021 r. i przywołanej tym uzgodnieniem umowy nr [...], odpowiednie inwestycje będą procedowane w odrębnych postępowaniach. Na zakończenie inwestor wskazał, że objęcie jednym wnioskiem i jedną decyzją o pozwoleniu budowlanym dwóch działek ewidencyjnych oznaczonym różnymi symbolami w miejscowym planie nie powoduje, że działki te stają się jedną działką budowlaną, bowiem każda z tych działek odrębnie spełnia wymogi stawiane działkom budowlanym. W konsekwencji projektowana inwestycja obejmuje dwie działki budowlane, na których mają powstać budynki stanowiące funkcjonalną całość.

Decyzją z 14.06.2023 r. (nr IF-O.7840.1.161.2022.BL), podjętą na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., Wojewoda Dolnośląski uchylił decyzję organu I instancji w całości i przekazał sprawę temu organowi do ponownego rozpoznania.

Organ odwoławczy stwierdził, że planowania inwestycja polega na budowie trzech kompleksów budynków mieszkalnych jednorodzinnych dwulokalowych w zabudowie bliźniaczej, a więc budynków budowanych parami, gdzie każdy budynek posiadać będzie trwale wydzielone dwa lokale mieszkalne. Projektowany sposób zabudowy należących do inwestora działek zgodny jest wobec tego z § 19 ust. 1 pkt 1 w zw. z § 19 ust. 3 pkt 1 m.p.z.p., które to przepisy stanowią, że dla terenów oznaczonych na rysunku miejscowego planu symbolem [...]MN/12 i [...]MN/13 ustala się przeznaczenie pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną w zabudowie wolno stojącej lub w zabudowie bliźniaczej. Za przyjęciem, że projektowana zabudowa stanowi kompleks sześciu budynków mieszkalnych jednorodzinnych dwulokalowych w zabudowie bliźniaczej, co w praktyce oznaczać ma budowę trzech zespołów po dwa budynki mieszalne w zabudowie bliźniaczej, z czego każdy ma być trwale podzielony na dwa lokale mieszkalne przemawia, zdaniem organu odwoławczego, również regulacja § 217 ust. 1 pkt 1 lit. a oraz ust. 2 w zw. z § 210 rozporządzenia WT. Tym samym Wojewoda nie zgodził się z zarzutami odwołania, że inwestycja nie polega na zabudowie szeregowej.

Wojewoda stwierdził natomiast, że przeznaczone pod realizację projektowanej inwestycji działki budowlane, tj. działka nr [...] o powierzchni [...] m², na której projektuje się budowę czterech budynków mieszkalnych jednorodzinnych dwulokalowych w zabudowie bliźniaczej oraz działka nr [...] o powierzchni [...] m², na której planuje się budowę dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych dwulokalowych w zabudowie bliźniaczej, nie spełniają przewidzianego w § 5 pkt 11 lit. b m.p.z.p. warunku minimalnej powierzchni. Obie działki mają za małą powierzchnię by móc je w sposób zgodny z prawem zabudować zgodnie z intencją inwestora. Działka nr [...] powinna mieć bowiem powierzchnię minimum 1800 m², a działka nr [...] powierzchnię co najmniej 900 m². Zdaniem Wojewody o tym, że w tym aspekcie inwestycja narusza przepisy miejscowego planu, wobec braku jasnego i jednoznacznego wyniku wykładni językowej § 5 pkt 11 lit. b m.p.z.p. (ze względu na posłużenie się w tym przepisie pojęciem "budynków" w liczbie mnogiej), przesądził wynik wykładni systemowej, którą dokonano w nawiązaniu do § 13 pkt 2 m.p.z.p., który to przepis reguluje zasady scalania i podziału nieruchomości.

Ponadto Wojewoda wskazał na nieprawidłowości w przedłożonym projekcie budowlanym, które wymagały uzupełnienia lub poprawienia w toku postępowania przed organem I instancji. Wśród nich wymienił: 1) brak klauzuli urzędowej na kopii mapy do celów projektowych potwierdzającej przyjęcie do materiałów lub zbiorów danych, w oparciu o które mapa ta została sporządzona, do państwowego zasobu geodezyjnego I kartograficznego lub oświadczenia wykonawcy prac geodezyjnych o uzyskaniu pozytywnego wyniku weryfikacji; 2) brak prawidłowego ustalenia daty sporządzenia przedłożonego w sprawie projektu budowlanego z uwagi na fakt, iż podlegał on korekcie w wyniku postanowienia organu I instancji z 11.03.2021 r.; 3) brak w metryce każdego zamieszczonego w projekcie budowlanym rysunku danych projektanta ten rysunek sporządzonego, łącznie z jego podpisem, które to braki miały występować na stronach numer: 88, 89, 90, 91, 92, 95, 96, 97, 98,101,102,103,104,107,108 i 109 projektu budowlanego.

Wobec niezgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i braku możliwości realizacji inwestycji w jej aktualnym kształcie, Wojewoda uznał za przedwczesne odnoszenie się do pozostałych merytorycznych zarzutów odwołania. Skoro jednak warunkiem dopuszczalność realizacji inwestycji będzie wprowadzenie fundamentalnych zmian w przedłożonym projekcie budowlanym, w związku z którymi to zmianami powstanie de facto nowa inwestycja budowlana, to zdaniem Wojewody, biorąc pod uwagę treść art. 138 § 2 k.p.a., koniecznym stało się w sprawie uchylanie zaskarżonej decyzji w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W powtórzonym postępowaniu organ I instancji powinien w szczególności uwzględnić zalecenia organu II instancji, a także przeanalizować inwestycję pod kątem merytorycznych zarzutów odwołania. Powołując się przy tym na wynikającą z art. 15 k.p.a. zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego organ odwoławczy zwrócił uwagę na to, że przedmiotem rozpoznania i rozstrzygnięcia przez organ zarówno pierwszej, jak i drugiej instancji musi być ta sama sprawa, czyli taka której aspekt podmiotowy i przedmiotowy nie uległ zmianie. Z tego też względu, pomimo że prawo budowlane reguluje instytucję postanowienia nakładającego obowiązek usunięcia nieprawidłowości w projekcie budowlanym (art. 35 ust. 3 u.p.b.), to w realiach niniejszej sprawy, nałożenie na inwestora takiego obowiązku spowodowałoby, że w toku postępowania odwoławczego zasadniczej zmianie uległby przedmiot postępowania, a w konsekwencji doszłoby do rażącego naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Sprawa inwestycji (już po ewentualnym dokonaniu wymaganych zmian) zostałaby jednokrotnie rozpoznana i rozstrzygnięta tylko przez organ II instancji, co godzi w określoną w art 78 Konstytucji RP gwarancję praworządnego działania państwa. Ponadto, nawet jeżeli Wojewoda skorzystałby z możliwości przewidzianej art. 35 ust. 3 u.p.b. i inwestor przedłożyłby odpowiednio skorygowany projekt budowlany, to w takich warunkach sprawa i tak powinna trafić do załatwienia przed organ I instancji z powodów wyżej przedstawionych. Nadto przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w znacznym zakresie wykracza poza regulacje art. 136 k.p.a.

Na powyższe rozstrzygnięcie V. sp. z o.o. wniosła sprzeciw do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu zarzucając Wojewodzie naruszenie:

1). art. 138 § 2 k.p.a. poprzez nieuprawnione uznanie, że decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, gdyż konieczne jest dokonanie zasadniczej zmiany przedłożonego w niniejszej sprawie projektu budowlanego i objętej nim inwestycji,

2). art. 35 ust. 3 u.p.b. w zw. z art. 136 w związku z art. 138 § 2 i art. 107 § 3 k.p.a., poprzez odstąpienie od nałożenia na skarżącą obowiązku usunięcia nieprawidłowości w projekcie budowlanym, a następnie przeprowadzenia w niniejszej sprawie postępowania wyjaśniającego (jeśli w ocenie organu takie postępowanie było wymagane), mając na względzie, że decyzja kasatoryjna jest dopuszczalna wyjątkowo i stanowi wyłom od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy;

3). art. 136 w zw. z art. 15 k.p.a., polegające na uchyleniu się przez organ odwoławczy od merytorycznego ustosunkowania się do wszystkich zawartych w odwołaniu zarzutów i rozpoznania sprawy;

4). art. 35 ust. 1 pkt 1 u.p.b. w związku z § 5 pkt 11) lit. b) w zw. z § 13 pkt 2) m.p.z.p. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż dla dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej działka budowlana powinna mieć co najmniej 900 m² powierzchni, co ma między innymi potwierdzać treść zapisu § 13 pkt 2 m.p.z.p., podczas gdy w ocenie skarżącej, § 5 pkt 11) lit. b) m.p.z.p. jest w swojej materii językowej jasny i nie budzi żadnych zastrzeżeń, dlatego wymóg, by wynikająca z tego postanowienia m.p.z.p. minimalna powierzchnia działki budowlanej wynosiła 450 m² zostanie spełniony niezależnie od ilości budynków zaprojektowanych na tej działce budowlanej, gdyż zarówno zakres normowania jak i zakres zastosowania zapisów § 5 pkt 11) oraz § 13 pkt 2) m.p.z.p. jest zgoła odmienny, w związku z czym, nie sposób na ich podstawie wyciągać kategorycznych wniosków co do prawidłowej wykładni któregoś z nich.

Odnosząc się do stanowiska organu II instancji w przedmiocie niezgodności projektowanej inwestycji z § 5 pkt 11 lit. b) m.p.z.p., autor sprzeciwu stwierdził, że opiera się on na błędnej i niczym nieuzasadnionej wykładni tego przepisu, który w swojej materii językowej jest jasny i nie budzi żadnych zastrzeżeń. Użycie przez prawodawcę lokalnego w § 5 pkt 11 lit. b) m.p.z.p. pojęcia "budynków" w liczbie mnogiej sugeruje, że wymóg, by wynikająca z tego postanowienia MPZP minimalna powierzchnia działki budowlanej wynosiła 450 m², zostanie spełniony niezależnie od ilości budynków zaprojektowanych na tej działce budowlanej, przy czym oczywistym jest, że przy ich rozmieszczeniu należy się dostosować do obowiązujących warunków technicznych, zatem omawiany zapis nie umożliwia lokalizacji na terenie nieograniczonej liczby budynków. Za przeciwnym wnioskiem nie przemawia w żaden sposób fakt, że w § 13 pkt 2) m.p.z.p., określającym zasady scalania i podziału nieruchomości, słowo "budynek" zostało już użyte w liczbie pojedynczej i postanowiono w nim, iż minimalna powierzchnia działki winna być w tym zakresie nie mniejsza niż 450 m². Zdaniem skarżącej strony w sprawie wymaga podkreślenia, że zarówno zakres normowania jak i zakres zastosowania zapisów § 5 pkt 11) oraz § 13 pkt 2) m.p.z.p. jest zgoła odmienny, w związku z czym, nie sposób na ich podstawie wyciągać kategorycznych wniosków co do prawidłowej wykładni któregoś z nich. Przepis § 5 pkt 11) m.p.z.p. określa minimalną powierzchnię działki budowlanej, pod pojęciem której zgodnie z art. 2 pkt 12) u.p.z.p. rozumieć należy nieruchomość gruntową lub działkę gruntu, której wielkość, cechy geometryczne, dostęp do drogi publicznej oraz wyposażenie w urządzenia infrastruktury technicznej spełniają wymogi realizacji obiektów budowlanych wynikające z odrębnych przepisów i aktów prawa miejscowego. Z kolei w postanowieniu § 13 pkt 2) m.p.z.p. mowa jest o minimalnej powierzchni działki, którą należy pojmować w kategorii działki ewidencyjnej. Nie ulega wątpliwości, że działka budowlana może swoim zakresem obejmować kilka działek ewidencyjnych, na których planowana jest inwestycja budowlana. Oznacza to, że działka i działka budowlana są odrębnymi kategoriami pojęciowymi, które nie powinny być utożsamiane, jak tego dokonał organ II instancji. Wręcz przeciwnie. Powyższe stanowisko wręcz potwierdza, że prawodawca lokalny świadomie używa słowa "budynek" w jednych sytuacjach w liczbie pojedynczej, a w innych sytuacjach w liczbie mnogiej. Ponadto autor skargi zauważył, że pojęcie "działka budowlana" odpowiada pojęciu "terenu inwestycji". Stąd też określony we wniosku "teren" postrzegać należy jako grunt, którego wielkość, cechy geometryczne, dostęp do drogi publicznej oraz wyposażenie w urządzenia infrastruktury technicznej spełniają wymogi realizacji obiektów budowlanych wynikające z odrębnych przepisów i aktów prawa miejscowego (zob. wyrok WSA w Krakowie z 07.03.2018 r., sygn. akt II SA/Kr 1691/17). O tym, że działka budowlana może składać się z kilku działek ewidencyjnych, potwierdza też teza wyroku WSA w Warszawie z 12.12.2018 r., sygn. akt VII SA/Wa 921/18). Skoro tak, to na gruncie rozpatrywanej sprawy za jedną działkę budowlaną powinny być uznane łącznie działki ewidencyjne o numerach [...] oraz [...], których łączna powierzchnia wynosi [...] m² ([...] m² + [...] m²). To prowadzi do wniosku, że zgodnie z § 5 pkt 11) m.p.z.p., skarżąca strona, na należących do niej działkach ewidencyjnych o numerach [...] i [...], tworzących łącznie jedną działkę budowlaną, wybudować może 5,16, a więc w przybliżeniu, 6 budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej ([...] m² : [...] m² = 5,16). Bez znaczenia przy tym pozostaje fakt, że działki ewidencyjne zostały oddzielone drogą publiczną. W kontekście obowiązujących przepisów mogę one być objęte jednym pozwoleniem na budowę, co potwierdził organ II instancji. W ocenie strony skarżącej, po zestawieniu ze sobą przepisów § 5 pkt 11) oraz § 13 pkt 12) m.p.z.p., wynika, że prawodawca lokalny chciał, aby w każdym przypadku powierzchnia działki budowlanej, która może składać się chociażby z jednej działki gruntu, nie była mniejsza niż 450 m² w przypadku budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej. Z żadnego postanowienia m.p.z.p. nie wynika natomiast, że na działce budowlanej może być wybudowany tylko jeden budynek mieszkalny jednorodzinny w zabudowie bliźniaczej. Świadome użycie przez prawodawcę lokalnego słowa "budynek" w liczbie mnogiej prowadzi do wniosku, że na działce budowalnej znajdować się może kilka budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej, jeżeli ich zaprojektowanie, a następnie wybudowanie będzie zgodne z pozostałymi postanowieniami m.p.z.p., jak również przepisami prawa budowlanego, w tym warunkami technicznymi. Świadczy o tym chociażby dyspozycja § 19 ust. 3 pkt 7) m.p.z.p., w którym wskazuje się, iż na terenach oznaczonych symbolami [...]MN/12 i [...]MN/13, na których położone są odpowiednio działki ewidencyjne o numerach [...] i [...], nie dopuszcza się sytuowania względem siebie budynków mieszkalnych w odległości mniejszej niż: a) 8 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą z otworami okiennymi w stronę sąsiedniego budynku mieszkalnego, b) 6 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą bez otworów okiennych w stronę sąsiedniego budynku mieszkalnego. Powyższe potwierdza, że m.p.z.p. przewiduje lokalizację na działce budowlanej więcej niż jednego budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie bliźniaczej, skoro wprowadza dodatkowe wymagania co do ich odległości od siebie. Odległość budynku mieszkalnego od granicy sąsiedniej działki budowlanej reguluje bowiem przepis § 12 rozporządzenia WT. Zdaniem skarżącego, do podobnych wniosków można również dojść na podstawie wynikającej z § 2 pkt 21) m.p.z.p. definicji wskaźnika intensywności zabudowy działki budowlanej, zgodnie z którą jest to stosunek sumy powierzchni wszystkich naziemnych kondygnacji budynków (a nie budynku) liczonych w zewnętrznym obrysie ścian do powierzchni działki budowlanej, na której usytuowane są te budynki. W przypadku budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej wskaźnik intensywności zabudowy działki budowlanej nie może być większy niż 1. Dlatego należało przyjąć, że sposób zaprojektowania inwestycji jest zgodny z m.p.z.p. Natomiast w przypadku powzięcia przez organ II instancji wątpliwości co do zgodności projektowanej inwestycji z § 5 pkt 11) lit. b) m.p.z.p., to organ ten winien był umożliwić skarżącej zajęcie w tym zakresie stanowiska i wezwać ją do wyjaśnienia tych wątpliwości zgodnie ze stanowiskiem przedstawionym powyżej, ewentualnie umożliwić jej usunięcie tych nieprawidłowości z projektu budowlanego.

Odnosząc się do pozostałych nieprawidłowości projektu budowlanego, które zostały wykazane w zaskarżonej decyzji, zdaniem strony skarżącej, mają one formalny charakter. Nie ulega bowiem wątpliwości, że takie nieprawidłowości projektu budowlanego jak brak klauzuli urzędowej na kopii mapy do celów projektowych czy brak w metryce każdego zamieszczonego w projekcie budowlanym rysunku danych projektanta ten rysunek sporządzonego, łącznie z jego podpisem, mogły być z powodzeniem usunięte przez skarżącą w toku postępowania odwoławczego na wezwanie organu II instancji. Ponadto nieprawidłowość polegająca na braku prawidłowego ustalenia daty sporządzenia przedłożonego w sprawie projektu budowlanego mogła być usunięta bez zbędnej zwłoki przez organ I instancji na zlecenie organu odwoławczego. Nie sposób więc uznać, że tak nieznaczące nieprawidłowości, które w żaden sposób nie modyfikują zakresu podmiotowego jak i przedmiotowego rozpatrywanej sprawy, miałyby uzasadniać uchylenie zaskarżonej decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy temu organowi do ponownego rozpatrzenia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Kompetencje sądów administracyjnych określają przede wszystkim przepisy art. 1 ustawy z 25.07.2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r., poz. 2492) oraz art. 3 – 5, art. 134 i 135 ustawy z 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634)- dalej: p.p.s.s. Z przepisów tych wynika, że sądowa kontrola działalności administracji publicznej sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, zadaniem więc sądu administracyjnego rozpoznającego skargę na akt administracyjny jest ocena zgodności z prawem tego aktu. Dokonując tej oceny sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, ani powołaną podstawą prawną. Granice sądowej kontroli ograniczają tylko granice sprawy i zakaz orzekania na niekorzyść skarżącego przy braku przesłanek do stwierdzenia nieważności aktu.

Zaskarżona do Sądu decyzja jest decyzją kasacyjną, nie rozstrzyga więc merytorycznie o uprawnieniu lub obowiązku strony, a jedynie nakazuje ponowne przeprowadzenie postępowania administracyjnego przez organ I instancji. Decyzja taka nie stanowi bezpośredniej konsekwencji stosowania norm prawa materialnego, a wydawana jest na podstawie przepisu formalnego tj. art. 138 § 2 k.p.a. Podjęcie takiej decyzji poprzedzone być musi oceną dokonywaną w kontekście przesłanek cytowanego przepisu, a więc zmierzającą do ustalenia czy decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Pojawia się przy tym konstatacja, że udzielenie prawidłowej odpowiedzi na to pytanie możliwe jest tylko przy uwzględnieniu treści właściwych norm prawa materialnego dotyczących istoty rozpoznawanej sprawy. Błąd organu odwoławczego co do prawa materialnego mającego w sprawie zastosowanie może prowadzić do fałszywych wniosków co do zakresu koniecznych jeszcze ustaleń.

Stosownie do art. 64e p.p.s.a., rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., ale nie oznacza to, że istnienie tych przesłanek może być stwierdzone w oderwaniu od istoty rozpoznawanej sprawy i odnośnych norm prawa materialnego, w tym przepisów prawa miejscowego.

W rozpoznawanej sprawie organ odwoławczy podał jedną zasadniczą przyczynę uchylenia decyzji organu I instancji, którą było stwierdzenie, że inwestycja narusza przepisy miejscowego planu, dlatego nie może zostać zrealizowana w zaprojektowanym kształcie. Zdaniem Wojewody, żadna z przeznaczonych pod realizację projektowanej inwestycji działek, tj. nr [...] o powierzchni [...] m², na której projektuje się budowę czterech budynków mieszkalnych jednorodzinnych dwulokalowych w zabudowie bliźniaczej oraz działka nr [...] o powierzchni [...] m², na której planuje się budowę dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych dwulokalowych w zabudowie bliźniaczej, nie spełnia przewidzianego w § 5 pkt 11 lit. b m.p.z.p. warunku minimalnej powierzchni. Obie działki mają za małą powierzchnię aby można było na nich w sposób zgodny z prawem zrealizować zaprojektowaną inwestycję. Wojewoda uznał, że przy uwzględnieniu ilość zaprojekowanych budynków mieszkalnych, działka nr [...] powinna mieć powierzchnię minimum 1800m², zaś działka nr [...] powierzchnię co najmniej 900 m².

Sąd podziela przestawione w tym miejscu stanowisko Wojewody, aczkolwiek czyni to z istotnym zastrzeżeniem. Mianowicie, zgodzić się należało z autorem sprzeciwu w tym, że przepis § 5 pkt 11 lit. b) m.p.z.p. w swojej materii językowej jest jasny i nie wymagał zastosowania wykładni systemowej, a zwłaszcza nawiązującej do przepisu § 13 pkt 2 m.p.z.p. Właściwe rozumienie użytego w § 5 pkt 11 lit. b) m.p.z.p. w liczbie mnogiej zwrotu "budynki mieszkalne" nie może abstrahować od kontekstu najbliższego obejmującego zarówno sąsiednie wyrazy, w tym użytego w liczbie pojedynczej zwrotu "działki budowlanej", ale także kontekstu dalszego, który uwzględnia osadzenie tego przepisu w jednostce systematyzacyjnej jaką jest § 5 m.p.z.p. Przepis ten zawiera obowiązujące dla całego obszaru objętego planem miejscowym ustalenia dotyczące ukształtowania zabudowy i zagospodarowania terenów. Musi on spełniać wymogi abstrakcyjności i generalnego charakteru normy prawa miejscowego, które to cechy są obligatoryjnym elementem każdego aktu prawa miejscowego. Użycie zatem w liczbie mnogiej zwrotu "budynki mieszkalne" w § 5 pkt 11 lit. b) m.p.z.p., czy też w § 5 pkt 9 m.p.z.p., tak jak użycie w tym artykule innych zwrotów w liczbie mnogiej, np. "budynki, których więcej niż 50% (...)" w § 5 pkt 4, "anten, kolektorów słonecznych, instalacji odgromowej" w § 5 pkt 6, "miejscach wyznaczonych" w § 5 pkt 6, "wolno stających budynków gospodarczych" w § 5 pkt 7, w ocenie Sądu, odnosi daną nazwę do każdego z jej desygnatów, tj. każdego budynku mieszkalnego, każdej anteny, każdego kolektora słonecznego, każdej instalacji odgromowej, każdego miejsca wyznaczonego, każdego budynku wolno stojącego gospodarczego. Z tego powodu użycie w przepisie § 5 pkt 11 lit. b) m.p.z.p., rozpatrywanym jako zdaniu w sensie gramatycznym, zwrotu "budynki mieszkalne" należy odnosić do każdego jednego budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie bliźniaczej usytuowanego na działce budowlanej o powierzchni nie mniejszej niż 450 m². W ocenie Sądu, w ten sposób rozumiany kontekst językowy eliminuje podnoszone przez organ II instancji wątpliwości dotyczące tego, że wstęp przepisu § 5 pkt 11 lit. b) m.p.z.p., posługuje się zwrotem "budynki mieszkalne", co oznaczać by mogło, że mowa jest o przynajmniej dwóch budynkach. Użycie przez prawodawcę lokalnego w § 5 pkt 11 lit. b) m.p.z.p. pojęcia "budynków" nie zmienia tego, że wymóg, aby wynikająca z tego postanowienia minimalna powierzchnia działki budowlanej wynosiła 450 m², odnosi się do każdego jednego budynku zaprojektowanego na takiej działce budowlanej, niezależnie od konieczności dostosowania się do obowiązujących warunków technicznych. Wbrew zatem stanowisku wyrażonemu w sprzeciwie, w ocenie Sądu, zawarty w § 5 pkt 11 lit. b) m.p.z.p. warunek minimalnej powierzchni działki oznacza, że dla dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej działka budowlana powinna mieć co najmniej 900 m² powierzchni. Prawidłowość takiego wniosku nie dyskwalifikuje wadliwy tok rozumowania organu odwoławczego, który do niego doprowadził. W tym ostatnim zakresie Sąd podziela zarzut zawarty w sprzeciwie, że zarówno zakres normowania jak i zakres zastosowania § 5 pkt 11 oraz § 13 pkt 2) m.p.z.p. jest odmienny, w związku z czym, nie sposób na ich podstawie wyciągać kategorycznych wniosków co do prawidłowej wykładni któregoś z nich. Jak jednak wskazano to wyżej, nie było potrzeby przy ustaleniu znaczenia § 5 pkt 11 lit. b) m.p.z.p sięgania do wykładni systemowej. W związku z powyższym Wojewoda prawidłowo ustalił, że projektowana inwestycja nie jest zgodna z postanowieniami miejscowego planu w zakresie spełnienia wymogu minimalnej powierzchni działki.

Jednocześnie należy kategorycznie odrzucić przedstawiony w sprzeciwie pogląd, jakoby w rozpatrywanej sprawie za jedną działkę budowlaną traktować łącznie działki ewidencyjne o numerach [...] oraz [...], których powierzchnia wynosi w sumie [...] m² ([...]m² + [...]m²) i na tej podstawie przyjmować, że zgodnie z § 5 pkt 111 m.p.z.p. inwestor możne wybudować 5,16, a więc w przybliżeniu, 6 budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej ([...]m² : [...]m² =5,16). Nie jest oczywiście niczym nadzwyczajnym w praktyce sytuacja wydania pozwolenia na budowę inwestycji sytuowanej na dwóch odrębnych (ewidencyjnie) działkach gruntu, co do których inwestor wykazał się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Dotyczy to także sytuacji gdy takie działki ewidencyjne są od siebie oddzielone działką drogową. Nie uprawia to jednak do wyrażania podglądu, że mamy w takim przypadku do czynienia z jedną działką budowlaną w rozumieniu art. 2 pkt 12 u.p.z.p. W przypadku działek ewidencyjnych o numerach [...] oraz [...], które są od siebie oddzielone działką drogową o numerze [...] nie można mówić o wspólnej powierzchni, czy też wspólnych cechach geometrycznych. Dlatego prawidłowo Wojewoda stwierdził, że obie te działki mają za mała powierzchnię aby móc je – zgodnie z intencją inwestora - w sposób zgodny z prawem miejscowym zabudować.

Z przedstawionych powodów organ odwoławczy prawidłowo stwierdził niezgodność inwestycji z miejscowym planem, a jako taka nie może zostać zrealizowana w zaprojekowanym kształcie. Przy czym w tym miejscy raz jeszcze należy podkreślić, że rozpoznając sprzeciw, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Sąd zatem bada, czy decyzja w I instancji wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Sąd zasadniczo nie rozstrzyga kwestii materialnoprawnych, bo te będą przedmiotem analizy przy rozpoznaniu ewentualnej skargi od decyzji merytorycznej. Tym niemniej, jeśli zakres postępowania wyjaśniającego determinują przepisy stanowiące podstawę rozstrzygnięcia merytorycznego w sprawie, kwestie materialnoprawne nie mogą być – co ma miejsce w rozpatrywanym przypadku - przez sąd administracyjny zignorowane (por. wyroki NSA: z 08.08.2018r., sygn. akt I OSK 2045/18; z 11.12.2018r., sygn. akt I OSK 4191/18). W przeciwnym wypadku instytucja sprzeciwu, która ma na celu przyspieszenie całego postępowania, traci swoje znaczenie. Zakres i przedmiot postępowania wyjaśniającego, które winny przeprowadzić organy administracji wyznaczają przepisy prawa materialnego (w tym powszechnie obowiązującego prawa miejscowego) mogące znaleźć zastosowanie w danej sprawie.

Ze względu na zasadę zakazu reformationis in peius (art. 134 § 2 p.p.s.a.), Sąd nie mógł czynić rozważań na temat ewentualnej nieusuwalnej niezgodności inwestycji z m.p.z.p. W konsekwencji, zasługuje na akceptację pogląd organu odwoławczego, że planowana inwestycja, jako naruszająca ustalania planistyczne, nie może zostać zrealizowana w zaprojektowanym kształcie i dlatego wymagała wprowadzenia fundamentalnych zmian, które oznaczają, że będziemy mieli do czynienia z całkiem nową inwestycją budowlaną. Dlatego, ze względu na zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a.), należało w sprawie zastosować art. 138 § 2 k.p.a. Zachowanie zasady dwuinstancyjności postępowania wymaga bowiem nie tylko podjęcia dwóch kolejnych rozstrzygnięć przez organy obu instancji, ale konieczne jest, aby zapadły one w wyniku przeprowadzenia przez każdy z tych organów postępowania merytorycznego tak, aby dwukrotnie oceniono tożsame dowody, w tym przypadku projekt budowlany i przeanalizowano wszystkie istotne okoliczności sprawy. Wobec konieczności dokonania zasadniczej zmiany przedmiotu postępowania (w zakresie projektu budowlanego) uzasadnionym i odpowiednio umotywowanym przez organ odwoławczy było niezastosowanie przepisu art. 35 ust. 3 u.p.b. Ponadto ze względu na zasadniczą niezgodność inwestycji z planem miejscowym zasadnie organ II instancji przyjął, że w postępowaniu odwoławczym bezcelowym byłoby konwalidowanie pozostałych nieprawidłowość w projekcie budowlanym, przy czyn należy zgodzić się z autorem sprzeciwu, że co do zasady takie nieprawidłowości mogą zostać uzupełnione lub poprawiane w toku postępowania przed organem II instancji. Sąd podziela natomiast stanowisko organu odwoławczego, że w opisanych realiach sprawy przedwczesnym byłoby odnoszenie się do pozostałych zarzutów podniesionych w odwołaniu.

Na zakończenie należy wskazać, że zarzucane w sprzeciwie kwestie związane z ewentualną bezczynnością, czy przedłużaniem postępowania przez organ odwoławczy nie mogły odnieść oczekiwanego skutku, bowiem nie dotyczą one przedmiotu tej sprawy.

Z wyżej wymienionych przyczyn, uznając, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, na podstawie art. 151a p.p.s.a., orzekł o oddaleniu sprzeciwu.