Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 567/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2023-10-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 7, art. 10, art. 77 par. 1, 145 par. 1 pkt 4
journal: Dz.U. 2022 poz 2000
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 4 ust. 1 i 4, art. 6 ust. 2 pkt 1, art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1 pkt 1 i pkt 2, ust. 5a
journal: Dz.U. 2022 poz 503
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)
article: par. 5
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1588
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego
article: art. 135, art. 145 par. 1 pkt 1 lit. b) i c), art. 200, art. 205
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Dnia 5 października 2023 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Magdalena Sieniuć Sędziowie Sędzia WSA Agnieszka Grosińska-Grzymkowska (spr.) Sędzia WSA Agata Sobieszek-Krzywicka Protokolant st. sekretarz sądowy Dominika Człapińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 października 2023 roku sprawy ze skargi L. H. i B. H. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia 19 kwietnia 2023 roku nr SKO.4150.133.135.2023 w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Łodzi z dnia 16 marca 2023 roku, nr DPRG-UA-VII.283.2023; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi solidarnie na rzecz skarżących L. H. i B. H. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

II SA/Łd 567/23

U Z A S A D N I E N I E

Decyzją z dnia 16 marca 2023r. nr DAR-UA-VII.283.2023 Prezydent Miasta Łodzi ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie istniejącego budynku mieszkalnego jednorodzinnego oraz budowie urządzeń budowlanych, planowanej w Ł. przy ul. [...] (na działce o nr [...] znajdującej się w obrębie [...]).

Po rozpatrzeniu odwołania L. H. i B. H. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi, decyzją z dnia 19 kwietnia 2023 r., utrzymało w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie organu I instancji.

Kolegium wskazało w uzasadnieniu decyzji, że zgodnie z art. 59 ust. 1 ustawy o planowaniu przestrzennym zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Przepis art. 50 ust. 2 stosuje się odpowiednio. Z kolei art. 50 ust. 2 ustawy stanowi, że nie wymagają wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego roboty budowlane: 1) polegające na remoncie, montażu lub przebudowie, jeżeli nie powodują zmiany sposobu zagospodarowania terenu i użytkowania obiektu budowlanego oraz nie zmieniają jego formy architektonicznej, a także nie są zaliczone do przedsięwzięć wymagających przeprowadzenia postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko, w rozumieniu przepisów o ochronie środowiska, albo 2) niewymagające pozwolenia na budowę.

Wprawdzie art. 3 pkt 7 Prawa budowlanego definiuje roboty budowlane jako budowę, a także prace polegające na przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego, to z brzmienia powołanego wyżej art. 59 ust. 1 wynika, że ustawodawca wyraźnie odróżnia budowę obiektu budowlanego od wykonania innych robót budowlanych. W związku z tym należy zauważyć, że wprawdzie art. 50 ust. 2 u.p.z.p. wprowadza uregulowania, które w określonych okolicznościach mogą prowadzić do zwolnienia z obowiązku konieczności uzyskania decyzji o warunkach zabudowy, ale dotyczy to wyłącznie innych robot budowlanych niż budowa obiektu budowlanego. Ponadto odesłanie do treści art. 50 ust. 2 u.p.z.p. dotyczy tylko odpowiedniego jego stosowania, a nie stosowania wprost. Odpowiednie stosowanie przepisów ma zaś miejsce wówczas, gdy z uwagi na specyfikę sytuacji, do której mają być aplikowane, to zastrzeżenie jest konieczne lub może się okazać potrzebne. Odpowiednie stosowanie może polegać na zastosowaniu przepisu (lub jego części) wprost, z modyfikacją lub nawet na odmowie zastosowania (por. uchwała SN z 18 grudnia 2001 r., sygn. akt III ZP 25/01). Jak wskazano w uzasadnieniu wyroku WSA w Poznaniu z 11 stycznia 2022 r. (sygn. akt II SA/Po 683/21, dostępny w Internecie) "odpowiednie" stosowanie, to stosowanie mające na celu uzupełnienie regulacji głównej, dopuszczające, a wręcz zakładające modyfikację normy, której dotyczy. Jest oczywistym też, że norma uzupełniająca, do której odsyła norma główna, nie może niweczyć tej głównej. Skoro zatem ustawodawca określił w art. 59 ust. 1, że zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy, to odpowiednie stosowanie art. 50 ust. 2 u.p.z.p. nie może tej regulacji niweczyć. Nie bez znaczenia jest też okoliczność, że stosownie do art. 59 ust. 2 u.p.z.p., przepis ust. 1 - nakładający obowiązek uzyskania decyzji o warunkach zabudowy - stosuje się również do zmiany zagospodarowania terenu, która nie wymaga pozwolenia na budowę, z wyjątkiem tymczasowej, jednorazowej zmiany zagospodarowania terenu, trwającej do roku. Skoro zatem obowiązek uzyskania decyzji o warunkach zabudowy dotyczy każdej zmiany zagospodarowania terenu, nawet jeśli są to roboty budowlane niewymagające uzyskania pozwolenia na budowę, to nie sposób uznać, że jednocześnie ustawodawca zwolnił z tego obowiązku inwestycje polegające na budowie obiektu budowlanego, nawet jeśli mogą być zrealizowane wyłącznie na podstawie zgłoszenia. W związku z tym - w ocenie Kolegium - każda zmiana sposobu zagospodarowania terenu polegająca na budowie obiektu budowlanego wymaga uzyskania decyzji o warunkach zabudowy, nawet jeśli nie jest objęta obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę.

Wydanie zatem decyzji o warunkach zabudowy wymaga m.in. przedmiotowa zmiana sposobu zagospodarowania polegająca na budowie obiektu jakim jest ogród zimowy. Decyzja taka dotyczy konkretnego terenu i ma charakter aktu indywidualnego, zaś ustalenia dla zagospodarowania obszaru czynione są z uwzględnieniem przesłanek określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1-6 cytowanej ustawy. Zgodnie z tym przepisem, wydanie decyzji o warunkach zabudowy możliwe jest jedynie w przypadku łącznego spełnienia wymienionych w przepisie warunków. Po pierwsze, co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej winna być zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy. Nadto działka winna mieć dostęp do drogi publicznej, istniejące uzbrojenie terenu winno być wystarczające dla zamierzenia budowlanego, a teren winien być zwolniony lub posiadać zgodę na zmianę przeznaczenia gruntów na cele nierolnicze.

Narzędziem, które w postępowaniu wyjaśniającym prowadzonym przez organ służy stwierdzeniu, czy zachodzą przesłanki ustalenia warunków zabudowy, opisane w art. 61 u.p.z.p., jest analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu (zwana również analizą urbanistyczną). Sporządzenie analizy urbanistycznej ma kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. Równie istotne znaczenie analiza ta odgrywa z punktu widzenia sprawowanej kontroli decyzji ustalającej warunki zabudowy. W ramach tej kontroli przedmiotem oceny jest prawidłowość sporządzonej analizy oraz to, czy ustalone w decyzji parametry dopuszczalnej zabudowy są zgodne z wynikami tej analizy.

Zdaniem Kolegium, analiza urbanistyczna w niniejszej sprawie została sporządzona w sposób prawidłowy, a jej wyniki dały podstawy do sformułowania wniosku, że planowana inwestycja zarówno pod względem funkcji, jak i jej parametrów, spełnia warunek tzw. dobrego sąsiedztwa.

W realiach rozpoznawanej sprawy w sposób odpowiadający wymaganiom ustawy oraz ww. rozporządzenia wyznaczono obszar analizowany, (szerokość frontu terenu objętego wnioskiem przylegającego do ww. ulicy wynosi 9,56 m. Trzykrotność szerokości terenu przylegającego do drogi tj. 3 x 9,56 m = 28,68m, co jest mniej niż minimalne 50m . W celu przeprowadzenia cech zabudowy sąsiedniej względem terenu inwestycji — przyjęto teren w odległości minimalnej tj. 50 m.) Na załączniku graficznym zaznaczono granice terenu inwestycji zaś kopia mapy zasadniczej, na której sporządzony został załącznik graficzny, wykonana została w skali 1:500.

Ponadto, w ocenie Kolegium organ odniósł się do poszczególnych warunków zagospodarowania terenu i zabudowy określonych w decyzji organu I instancji, w tym do linii zabudowy, wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy, szerokości elewacji frontowych, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowych, geometrii dachu. Badaniu poddano treść sporządzonej przez organ I instancji analizy urbanistycznej, konfrontując ją z przepisami ww. rozporządzenia. Wyciągnięte w tym zakresie wnioski przez organ, należy uznać za prawidłowe. Planowana inwestycja dotyczy jednego (w tym przypadku skrajnego) z szeregu budynków jednorodzinnych (tzw. szeregówka z lat 70-tych XX w.), z których każdy znajduje się na oddzielnej działce i stanowi odrębną nieruchomość. Większość obszaru analizowanego — poza Ośrodkiem szkolno-wychowawczym przy ul. [...] (dz. nr [...]) oraz zabudową mieszkaniową wielorodzinną (SPÓŁDZIELNIA MIESZKANIOWA "A" dz. nr [...]) to tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej wolnostojącej lub szeregowej uzupełniającą tę funkcję - garażami. Teren inwestycji przeznaczony pod zabudowę zlokalizowany jest w głębi działki [...], zatem linia zabudowy wyznaczona przez frontową elewację nie ulega zmianie.

Na terenie objętym niniejszym wnioskiem, zlokalizowane są dwa budynki: gospodarczy (planowany do częściowej rozbiórki tj. dach i dwie ściany o powierzchni 48 m2) oraz budynek (dom jednorodzinny) przeznaczony do rozbudowy i przebudowy (docieplenia) o powierzchni 92 m2. Obecnie, ww. wskaźnik na terenie objętym wnioskiem wynosi 0,47 z budynkiem gospodarczym przewidzianym do rozbiórki, a 0,31 po rozbiórce budynku gospodarczego. W wyniku rozbudowy i przy założeniu, że budynek gospodarczy ulegnie rozbiórce ww. wskaźnik wynosić będzie (92+15):300=0,36, będzie równy ww. średniemu wskaźnikowi powierzchni istniejącej zabudowy do powierzchni terenu/działek z obszaru analizowanego. Przy uwzględnieniu rozbudowy i przebudowy-ocieplenia wynosić będzie (92+20):300=0,38. Jest on wyższy niż średni ww. wskaźnik zabudowy znajdującej się w obszarze analizowanym, jednakże niższy niż obecnie istniejący na terenie objętym wnioskiem (0,47).

W obszarze analizowanym szerokość elewacji frontowych budynków w większości zależy od szerokości działek, na których ww. się znajdują. Jak wskazano wiele budynków mieszkaniowych jednorodzinnych występuje w zabudowie szeregowej o szerokości elewacji frontowych 4,50 m - przy ul. [...]; 5, 6 m - przy ul. [...]; 6,40 m - przy ul. [...] (inwestycja). Wiele budynków jest też wolnostojących o szerokościach elewacji dużo większych od ww. np. 11,30 m -przy ul. [...]; 12,20 m - przy ul. [...] bez wbudowanego budynku garażowego. W przedmiotowej sprawie szerokość elewacji frontowej rozbudowywanego budynku zwiększy się tylko w wyniku jego przebudowy-docieplenia do 6,5 m. Wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki rozbudowywanego budynku w wyniku inwestycji nie ulegnie zmianie. Wysokość elewacji, do której planowana jest dobudowa ww. oranżerii (elewacja południowa) wynosi —9 m. Planowana rozbudowa budynku - oranżeria będzie jednokondygnacyjna, o wysokości do 3,5 m. tzn. będzie znacznie mniejsza niż wysokość ww. elewacji. Geometria dachu (głównych połaci dachowych): nie ulega zmianie; dach oranżerii jednospadowy o kącie nachylenia do 10 stopni, wysokość kalenicy do 3,5 m. Planowana inwestycja posiada również dostęp do drogi publicznej. Spełniony jest zatem wymóg wynikający z art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. jak i pozostałe przesłanki określone w art. 61 ust. 1 pkt 3, 4 i 5 i 6 u.p.z.p. Planowana inwestycja nie będzie oddziaływać negatywnie na środowisko. Czynne w istniejącym budynku instalacje są wystarczające dla projektowanego zamierzenia inwestycyjnego.

W trakcie postępowania, stosownie do wymogów art. 10 § 1 k.p.a., organ zawiadomił strony o toczącym się postępowaniu w sprawie ustalenia warunków zabudowy, zapewniając stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwił im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów w sprawie.

Kolegium uznało, że w świetle wyjaśnień przedstawionych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie sposób zarzucić organom dowolności w ustalaniu warunków i parametrów. Każdy z nich odpowiada treści przepisów ww. rozporządzenia, ewentualnie mieści się w granicach dopuszczonych w tym rozporządzeniu odstępstw. Przeprowadzone przez organ I instancji postępowanie wykazało, że wnioskowana inwestycja spełnia wszystkie warunki, o których mowa w powyższym przepisie. Mając powyższe na względzie organ nie mógł odmówić inwestorowi uwzględnienia jego wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy. Należy bowiem podkreślić, że w świetle przywołanych powyżej przepisów u.p.z.p. decyzja ustalająca te warunki jest wydawana przez organ administracji na zasadzie związania administracyjnego. Oznacza to, że po ustaleniu, że zamierzenie inwestycyjne lub projektowany sposób użytkowania obiektu spełnia warunki określone w art. 61 u.p.z.p., organ nie może odmówić ustalenia warunków zabudowy, a ustawodawca nie pozostawił w tym zakresie organowi żadnej swobody.

Odnosząc się natomiast do zarzutów stron odwołujących wskazać należy w pierwszym rzędzie, że skoro decyzja o warunkach zabudowy ma charakter deklaratoryjny, a organ nie może odmówić wydania decyzji, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi (art. 56), to należy przyjąć, że wymagania dotyczące ochrony interesów osób trzecich określane w decyzji o warunkach zabudowy (art. 64 ust. 1), na podstawie art. 54 pkt 2 lit. d u.p.z.p. muszą wynikać z aktów powszechnie obowiązującego prawa. Co do zasady natomiast należy przyjąć, że sformułowanie art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. o prawie do zagospodarowania terenu na warunkach ustalonych w decyzji o warunkach zabudowy, jeżeli nie narusza chronionych prawem interesów osób trzecich, należy rozumieć jako odesłanie przede wszystkim do przepisów Prawa budowlanego, które nakazują uwzględnienie przedmiotowej problematyki na etapie pozwolenia na budowę. Podnoszone przez skarżących zagadnienia związane z ewentualnym ograniczeniem prawa korzystania z nieruchomości, do której mają tytuł prawny, brak zagwarantowania im możliwości prawidłowego korzystania z ogrodu - kwestia nasłonecznienia czy wentylacji nie podlegają badaniu na etapie warunków zabudowy. Za nieuzasadnione uznać także zdaniem Kolegium należy, zarzuty odwołania dotyczące negatywnego oddziaływania planowanej inwestycji na sąsiednie nieruchomości, która, co należy tutaj podkreślić nie należy do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Jak wskazuje jednolite w tym zakresie orzecznictwo, ocena czy projektowany obiekt z uwagi na jego usytuowanie nie będzie stanowił uciążliwości dla nieruchomości sąsiedniej w stopniu naruszającym zasady wynikające z odpowiednich przepisów prawa budowlanego należy, zgodnie z art. 5 ustawy Prawo budowlane, do organu wydającego decyzję o pozwoleniu na budowę; przy czym organ orzekający w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu nie powinien wkraczać w kompetencje organu wydającego decyzje o pozwoleniu na budowę - patrz np. wyrok NSA z dnia 29 grudnia 1998r. sygn. akt II S.A./Gd 1330/97 LEX nr 44223, czy wyrok WSA w Warszawie z dnia 27 kwietnia 2005r., sygn. akt IV SA/Wa 141/05, opubl. w Lex 165970.

Odnosząc się do zarzutów skargi braku kontynuacji funkcji Kolegium pragnie wskazać, iż w obszarze analizowanym bezsprzecznie występuje funkcja mieszkaniowa. Kontynuacja funkcji, o jakiej mowa w przepisie art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, oznacza, że nowa zabudowa musi się mieścić w granicach zastanego w danym miejscu sposobu zagospodarowania terenu, w tym użytkowania obiektów. Jako zasadę można przyjąć, że w zakresie kontynuacji funkcji mieści się taka zabudowa, która nie godzi w zastany stan rzeczy. Pojęcie kontynuacji funkcji należy rozumieć szeroko, zgodnie z wykładnią systemową, która każe rozstrzygać wątpliwości na rzecz uprawnień właściciela czy inwestora po to, aby mogła być zachowana zasada wolności zagospodarowania terenu, w tym jego zabudowy. Przyczyną odmowy ustalenia warunków zabudowy może być tylko projektowanie inwestycji sprzecznej z dotychczasową funkcją terenu. Nie wolno kwestii funkcji interpretować zawężające, np. jako możliwość powstawania budynków tylko tego samego rodzaju, co już istniejące, czy też możliwość użytkowania obiektu budowlanego w taki sam sposób, jak na działce sąsiedniej. Nie można zatem uznać, że podstawą decyzji odmownej byłby sam brak zgodności pomiędzy inwestycją a zastanym zagospodarowaniem terenu, rozumiany jako brak tożsamości obiektu projektowanego z obiektem istniejącym. Należy mieć bowiem na względzie, że celem ustawodawcy jest zachowanie ładu przestrzennego, a nie zablokowanie inwestycji w razie braku planu miejscowego. Mając powyższe na uwadze nie można podzielić zarzutu o sprzeczności funkcji istniejących i planowanej. Orzecznictwo trafnie wywodzi, że zasada dobrego sąsiedztwa nie oznacza realizacji zabudowy zgodnie z oczekiwaniami właścicieli nieruchomości sąsiednich.

Okoliczność uzyskania zgody właścicieli działek sąsiednich, bądź też akceptacji lokalnej społeczności dla realizacji planowanej inwestycji nie stanowi przesłanki negatywnej do uzyskania przez inwestora decyzji. Nadto wyrokiem z dnia 11 marca 2001 r. P 11/00 którym Trybunał Konstytucyjny orzekł iż wymóg uzyskania zgody właściciela działki sąsiedniej na usytuowanie budynku bezpośrednio przy granicy działki budowlanej jest niezgodny z art. 7 ust. 2 pkt l ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane. W uzasadnieniu ww. wyroku Trybunał Konstytucyjny wskazał, iż w żadnym z przepisów prawa budowlanego nie sformułowano normy prawnej dotyczącej zabudowy przy granicy nieruchomości sąsiedniej oraz przewidującej obowiązek uzyskania zgody na taką budowę właściciela sąsiedniej nieruchomości. Wszelkie ograniczenia prawa własności, w tym wiążące się z budową przy granicy z nieruchomością stanowiącą własność osoby trzeciej, jak i warunek uzyskania zgody takiej osoby, stanowią materię ustawową. Wprowadzenie takiego ograniczenia, bez jakiegokolwiek oparcia w materialnoprawnym unormowaniu ustawowym Trybunał Konstytucyjny uznaje za naruszające nakaz ustawowego unormowania ograniczeń praw i wolności, a w szczególności prawa własności.

Jeśli natomiast mowa o stronach postępowania to należy wskazać, że zgodnie z utrwalonym już orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego, interes prawny mają tylko te podmioty, których sytuacja prawna wynika wprost z szeroko rozumianego prawa materialnego, a interes ten musi rzeczywiście istnieć w dacie stosowania danych norm prawnych. Interes prawny to interes osobisty, indywidualny (konkretny), dający się obiektywnie stwierdzić oraz aktualny (zob. wyroki NSA z 6 czerwca 2018 r., II OSK 1667/16; z 12 czerwca 2013 r., II OSK 411/12). Czym innym jest interes faktyczny, który istnieje w sytuacji, gdy dana osoba jest wprawdzie bezpośrednio zainteresowana rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, ale nie może tego potwierdzić przepisami prawa powszechnie obowiązującego, mogącymi stanowić podstawę skutecznego żądania stosownych czynności organu administracji (zob. np. postanowienie NSA z 18 kwietnia 2019 r., II GZ 59/19). Stwierdzenie istnienia interesu prawnego wymaga ustalenia związku o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą prawą a sytuacją prawną konkretnego podmiotu, polegającego na tym, że akt stosowania tej normy (decyzja administracyjna) może mieć wpływ na sytuację prawną tego podmiotu w zakresie prawa materialnego. Interes taki powinien być bezpośredni, konkretny, realny i znajdować potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, które uzasadniają zastosowanie normy prawa materialnego (zob. wyrok NSA z 9 maja 2013 r., II GSK 330/12). W postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy krąg stron ustalany jest w oparciu o zasadę dobrego sąsiedztwa uregulowaną w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 28 k.p.a. Zatem stroną takiego postępowania oprócz wnioskodawcy mogą być właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości sąsiadujących bezpośrednio lub pośrednio z nieruchomością, na której planowana jest realizacja inwestycji. Przymiot strony tych podmiotów za każdym razem musi być jednak oceniany przez pryzmat wyżej wymienionych wymogów wynikających z art. 28 k.p.a. Sam fakt bycia właścicielem, użytkownikiem wieczystym lub zarządcą sąsiedniej nieruchomości nie przesądza o tym, że podmiot taki automatycznie staje się stroną postępowania o ustalenie warunków zabudowy. O interesie prawnym tych osób przesądza zasięg oddziaływania danej inwestycji na nieruchomości sąsiednie oraz stopień jej uciążliwości dla tych nieruchomości (por. wyrok NSA z 29 czerwca 2016 r., II OSK 2665/14; wyrok NSA z 29 stycznia 2016 r., II OSK 1358/14). Jeżeli dochodzi do jakiegokolwiek, przewidzianego przepisami szczególnymi, oddziaływania inwestycji na znajdujące się w jej sąsiedztwie nieruchomości, nawet gdy jest to oddziaływanie dopuszczalne, to właściciele tych sąsiednich nieruchomości powinni mieć możliwość zgłoszenia swoich zastrzeżeń na etapie ustalania warunków zabudowy. Organ ustalając granice obszaru analizowanego powinien mieć na względzie ustawową zasadę dobrego sąsiedztwa, określoną w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Zasada ta powinna być interpretowana urbanistycznie, gdyż jej celem jest zachowanie ładu urbanistycznego (por. wyr. NSA z dnia 26 września 2017 r., sygn. akt II OSK 110/16)." Dalej zauważyć zatem należy, że decyzja ustalająca warunki zabudowy jest wydawana przez organ administracji na zasadzie związania administracyjnego - po ustaleniu, że zamierzenie inwestycyjne spełnia warunki określone w art. 61 ustawy, organ nie może odmówić ustalenia warunków zabudowy. Istotą decyzji o warunkach zabudowy jest ustalenie, uwarunkowań urbanistyczno-architektonicznych dla projektowanego przedsięwzięcia - ram urbanistycznych, w jakich to przedsięwzięcie może być realizowane. Warunkami wydania tej decyzji jest spełnienie przez zamierzenie inwestycyjne tzw. zasady dobrego sąsiedztwa.

Zatem podmiot, przypisując sobie przymiot strony, wykazać musi, że nieruchomość będąca jego własnością znajduje się w obszarze oddziaływania planowanej inwestycji, która wprowadza ograniczenia w zagospodarowaniu; istnieć musi przy tym przepis prawa powszechnie obowiązującego, który o takim ograniczeniu stanowi. W tym przypadku za strony postępowania organ prawidłowo uznał sąsiadów bezpośrednich. Inwestycja nie wprowadza bowiem żadnych konsekwencji -związanych z tym obiektem ograniczeń w zagospodarowaniu terenu - dla sąsiadów będących właścicielami dalszych działek, na których jest zabudowa szeregowa przy ul. [...]. Warto też podkreślić, że zgodnie z utrwalonym poglądem sądów administracyjnych, "przesłanka wznowieniowa z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. (pominiecie strony w postępowaniu) może stanowić podstawę uchylenia decyzji tylko wówczas, gdy powołuje się na nią podmiot uprawniony do skorzystania z tej przesłanki, to jest ten, który bez własnej winy nie został dopuszczony do udziału w postępowaniu. Inne podmioty nie mogą się skutecznie na tę okoliczność powoływać

W kwestii zaś ochrony dóbr kultury współczesnej oraz naruszenia istniejącego ładu architektonicznego poprzez wprowadzenie zmian w architekturze budynku należy zauważyć, że ani teren inwestycji ani osiedle [...], na którym się znajduje, nie są wpisane do rejestru zabytków, zatem brak jest podstaw prawnych wymogu aby podlegały ochronie konserwatorskiej z tytułu zamysłu architektonicznego profesorów Wydziału Architektury Politechniki Łódzkiej, który stoi u podstaw projektu. Subiektywne odczucia strony o potrzebie zachowania ukształtowanego ładu urbanistycznego, w sytuacji braku stosownych regulacji prawnych nie mogą stanowić podstaw do działania organów administracji. Również zakup nieruchomości będącej częścią zabudowy szeregowej (nieobjętej rejestrem zabytków) nie jest jednoznaczny z podpisaniem cyrografu z zakazem remontu czy modernizacji. Warto nadmienić, że w decyzji w pkt. 2. Warunki ochrony środowiska i zdrowia ludzi oraz dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej zawarto warunek, że inwestycja powinna być zgodna z ustawą z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2022 r., poz. .2556 ze zm.); ustawą z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2022 r. póz. 840 ze zm.).

W kontrolowanej sprawie zarządca, drogi miał za zadanie dokonać uzgodnienia przedstawionego projektu decyzji o warunkach zabudowy z racji położenia wnioskowanej inwestycji w obszarze przyległym do pasa drogowego ul. [...]. Zarząd Dróg i Transportu w Ł. - nie zajął stanowiska w sprawie uzgodnienia projektu decyzji w terminie 2 tygodni od dnia doręczenia wystąpienia o uzgodnienie (tj. od dnia 28 lutego 2023 r.), zatem zgodnie z art. 53 ust. 5 ww. ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym — uzgodnienie uważa się za dokonane. Według wskazanego przepisu niewyrażenie stanowiska w terminie 21 dni od dnia otrzymania projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla celu publicznego przez zarządcę drogi uznaje się za uzgodnienie decyzji. Z mocy art. 60 ust. la ustawy ust. 5c stosuje się także do decyzji o warunkach zabudowy. Wskazany przepis sankcjonuje milczenie zarządcy drogi, uznając je za uzgodnienie decyzji. Z taką sytuacją, zdaniem organu odwoławczego, mamy do czynienia w niniejszej sprawie, bowiem ZDiT do którego zwrócił się o uzgodnienie organ prowadzący postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla planowanej inwestycji nie wydał wymaganego prawem uzgodnienia w formie postanowienia w terminie 21 dni od daty otrzymania projektu decyzji. Dlatego też, stosownie do art. 53 ust. 5c w związku z art. 60 ust. 1a ustawy, należało uznać, że nastąpiło tzw. milczące uzgodnienie.

W kwestii zarzutów iż obiekt zgłoszony do rozbudowy jest to segment (jednostka mieszkaniowa = mieszkanie z wejściem z ulicy) niestanowiący konstrukcyjnie samodzielnej całości- wg art. 3 p.2a. Prawa Budowlanego w więc nie spełniający warunku uznania go za budynek mieszkalny jednorodzinny organ prawidłowo podniósł, że zgodnie z obecnie obowiązującą Ewidencją gruntów i budynków - budynek przy ul. [...] (niezależnie od - wspólnych z innymi budynkami w szeregu - elementów konstrukcyjnych) jest określony jako odrębny budynek mieszkalny jednorodzinny, nadto każdy budynek z szeregu ma wydzieloną działkę stanowiącą oddzielną nieruchomość, co potwierdza tylko ten fakt. To prawda, że przepisy Prawa budowlanego nie zawierają definicji legalnej takiej zabudowy. Jednakże istotne wskazówki co do wymagań stawianych zabudowie szeregowej wynikają już z definicji legalnej "budynku mieszkalnego jednorodzinnego" - w myśl której przez taki budynek należy rozumieć budynek wolno stojący albo budynek w zabudowie bliźniaczej, szeregowej lub grupowej, służący zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych, stanowiący konstrukcyjnie samodzielną całość, w którym dopuszcza się wydzielenie nie więcej niż dwóch lokali mieszkalnych albo jednego lokalu mieszkalnego i lokalu użytkowego o powierzchni całkowitej nieprzekraczającej 30% powierzchni całkowitej budynku (art. 3 pkt 2a p.b.) - w szczególności to, że każdy z budynków składających się na zabudowę szeregową powinien stanowić "konstrukcyjnie samodzielną całość". Dalsze, bardziej szczegółowe wskazówki interpretacyjne wynikają z orzecznictwa sądowego - w tym także z uzasadnienia wyroku WSA w Krakowie - na podstawie którego da się zrekonstruować "modelowe" ujęcie "zabudowy szeregowej". Otóż w świetle tego modelu (idealizacyjnego) "zabudową szeregową" jest, co do zasady, ustawiony w szereg ciąg trzech lub więcej budynków przylegających do siebie ścianami bacznymi (por. wyrok NSA z 12 lutego 2015 r., II OSK 1696/13; por. też wyroki WSA: z 2 grudnia 2015 r., II SA/Wr 659/15; z 26 października 2017 r., II SA/Kr 686/17; z 18 lutego 2020 r., II SA/Wr [333/19 - wszystkie orzeczenia dostępne w CBOSA), lecz zachowujących odrębność konstrukcyjną, od fundamentu po dach, bez części wspólnych, jak np. poddasza (por. wyroki NSA: z 27 października 2009 r., II OSK 1601/08, CBOSA; z 12 lutego 2015 r., II OSK 1696/13, CBOSA) - a więc w szczególności posiadających "na styku" odrębne ściany (por. wyrok NSA z 21 października 2016 t, II OSK 64/15, CBOSA), najlepiej (choć niekoniecznie) oddzielone szczeliną dylatacyjną, w tym ścianę oddzielenia pożarowego (por. wyrok NSA z 27 października 2009 r., II OSK 1601/08, CBOSA; por. też wyrok WSA z 26 października 2017 r., II SA/Kr 686/17, CBOSA) - przy czym owe ściany boczne powinny zasadniczo znajdować się w granicach działek (por. wyroki NSA: z 27 października 2009 r., II OSK 1601/08, CBOSA; z 12 lutego 2015 r., II OSK 1696/13, CBOSA).

Reasumując Kolegium wskazało, że wymagania formalne, określone w cytowanych przepisach i niezbędne do wydania decyzji oj warunkach zabudowy, zostały spełnione. Kolegium nie dopatrzyło się w tym zakresie uchybień mogących stanowić podstawę do wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji o warunkach zabudowy. Organ I instancji dokonał prawidłowej oceny obszaru analizowanego w wyniku, której ustalił cechy zabudowy w obszarze analizowanym, w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących projektowanej zabudowy. Organ I instancji prawidłowo ustalił, że z urbanistyczno-architektonicznego punktu widzenia, inwestycja ta jest możliwa do realizacji na terenie wskazanym przez stronę we wniosku o ustalenie warunków zabudowy. Powyższe oraz prawidłowo przeprowadzone w przedmiotowej sprawie postępowanie wskazujące, iż planowana inwestycja spełnia wszystkie z warunków wskazanych przez ustawodawcę dla wydania pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy, nie dają podstaw do wyeliminowania zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego.

W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi L. H. i B. H. podnieśli następujące zarzuty:

1. Zastosowanie w nieadekwatny i zupełnie dowolny sposób Ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym do obiektu budowlanego, który nie istnieje tzn. nie posiada właściwości do rozbudowy oraz do obszaru, który jest zabudowany na podstawie decyzji poprzedniej legalnej Władzy Budowlanej Urzędu Miasta Ł. z lat 70 - tych XX wieku ustalającej ład przestrzenny dla tego obszaru obowiązujący do dnia dzisiejszego;

2. Przydanie właściwości segmentu w zabudowie szeregowej o parametrach niepowiązania konstrukcyjnego z art. 3 p. 2a Prawa Budowlanego segmentowi powiązanemu konstrukcyjnie z pozostałymi segmentami z szeregu, czyli przekształcenie go w inny obiekt budowlany;

3. Niewzięcie pod uwagę głosu Odwołujących się wyjaśniających i zgłaszających fakty i stan prawny co do sytuacji na obiekcie i terenie zabudowanym oraz głosu sprzeciwu mieszkańców właścicieli pozostałych segmentów pozostających w obszarze działania planowanej inwestycji;

4. Udzielenie warunków zabudowy Wnioskodawcy, który posiada pozwolenie budowlane;

5. Nieuszanowanie Dzieła Profesorów P[...] i Autora pomimo istniejących dowodów;

6. Udzielenie przyzwolenia na rozwiązania nieznajdujące oparcia w przepisach Ustawy Prawo Budowlane;

7. Przywołanie nieadekwatne Interpretacji odrębności budynkowej z zastosowaniem Prawa Administracyjnego: Ewidencji Gruntów i Lokali;

8. Brak opracowań: operatu architektonicznego dotyczącego analizy otoczenia zabudowy istniejącej, operatu przestrzenno-krajobrazowego, ekspertyzy odtworzenia przestrzeni biologicznie czynnej.

W uzasadnieniu skargi skarżący wskazali, że ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym została zastosowana przez Prezydenta Miasta Łodzi w ww. sprawie (na wniosek Wnioskującego) poprzez niewłaściwą interpretację zamysłu Ustawodawcy. Ustawa ta została stworzona bowiem, aby wyposażyć Władze Budowlane Gmin w instrumentarium do prawidłowego zagospodarowywania terenów gminnych wolnych od zabudowy z dbałością o zachowanie ładu przestrzennego m. in. w przypadku braku Miejscowego Planu Zagospodarowania. W omawianym przypadku teren omawiany jest zabudowany od lat 70-tych ub. wieku poprzez budynek zespolony szeregowy wraz z zagospodarowaniem terenu na podstawie wydanego przez legalne Władze Budowlane Urzędu Miasta Ł. Pozwolenia na budowę i obejmuje posesje, ustanawiając ład przestrzenny dla tego obszaru obowiązujący nadal. Należy przypomnieć, że budynek szeregowy [...] jest jak najbardziej legalny, gdyż istnieje i powstał na podstawie legalnych dokumentów. Przez budynek zespolony należy rozumieć taki budynek, który stanowi monolit konstrukcyjny w sensie wspólnego jednego fundamentu, ścian zewnętrznych oraz ścian wspólnych konstrukcyjnych od fundamentu po dach łączących poszczególne jednostki mieszkaniowe (segmenty oraz posiadający jednolitą formę architektoniczną.

Wobec faktu i stanu prawnego segment [...] jest zespolony z pozostałymi segmentami w szeregu w monolit budynkowy. Nie posiada zatem właściwości do rozbudowy, bo nie posiada odrębności konstrukcyjnej tak jak posiadają ją wolnostojące budynki indywidualne. W ocenie skarżących Prezydent Miasta Łodzi nielegalnie ( bezprawnie) przekształcił segment [...] w budynek jednorodzinny mieszkalny dopuszczając jego rozbudowę, a Samorządowe Kolegium Odwoławcze Jego Decyzję podtrzymało.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko jak w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek z innych przyczyn, niż w niej podniesiono.

Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 2492 z późn. zm.) w związku z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2023 r., poz. 1634), zwanej p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach owej kontroli sąd administracyjny nie przejmuje sprawy administracyjnej do jej końcowego załatwienia, lecz ocenia, nie będąc przy tym związany granicami skargi, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie naruszono reguł postępowania administracyjnego i czy prawidłowo zastosowano prawo materialne. Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art.145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Przy czym stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. rozstrzygając daną sprawę sąd, co zasady, nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.). Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi, sąd skargę oddala odpowiednio w całości albo w części (art. 151 p.p.s.a.).

Przedmiotem kontroli przez Wojewódzki Sąd Administracyjny stała się decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia 19 kwietnia 2023 r. utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta Łodzi z dnia 16 marca 2023 r. ustalająca warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie istniejącego budynku mieszkalnego jednorodzinnego oraz budowie urządzeń budowlanych, planowanej w Ł. przy ul. [...] (na działce o nr [...] znajdującej się w obrębie [...]).

Podstawę prawną decyzji stanowiły przepisy ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 503 z poźn. zm. - dalej u.p.z.p.).

Przypomnienia w tym miejscu wymaga, że zasadą jest, że określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, a w przypadku jego braku, jak w sprawie niniejszej, w drodze decyzji o warunkach zabudowy (art. 4 ust. 1 i 4 u.p.z.p.).

Jak wskazuje się w orzecznictwie, decyzja o warunkach zabudowy nie jest decyzją uznaniową. Organ właściwy do jej wydania jest zobowiązany do pozytywnego rozstrzygnięcia, jeśli projektowana inwestycja czyni zadość wszystkim wynikającym z prawa warunkom (wyrok NSA z 18 grudnia 2012 r., II OSK 1518/11; wyrok NSA z 12 października 2010 r., II OSK 1542/09, pub. CBOSA). W myśl art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy, o ile nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz interesu osób trzecich.

Zgodnie zaś z art. 59 ust. 1 u.p.z.p., zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy.

Celem postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy jest ocena, czy zamierzona przez inwestora zmiana zagospodarowania terenu, dla którego nie został uchwalony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, jest dopuszczalna. Dlatego też wydanie decyzji musi poprzedzać postępowanie wyjaśniające przeprowadzone przez właściwy organ w zakresie spełnienia przesłanek, o których mowa w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Zgodnie z tą regulacją wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia wymienionych w nim warunków. W art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. sformułowano warunek polegający na tym, że co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Wymóg ten określany jest w doktrynie prawa i orzecznictwie sądowym jako przesłanka tzw. dobrego sąsiedztwa. W art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. wskazano zaś, że dla wydania decyzji o warunkach zabudowy konieczne jest, aby teren miał dostęp do drogi publicznej.

W dniu 20 grudnia 2022 r. D. J. złożył wniosek o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji określonej jako: "projekt oranżerii od strony elewacji południowej, przebudowa istniejącej instalacji gazowej", wskazując, że wiąże się to z "przebudową" istniejącego budynku jednorodzinnego szeregowego. Jak wynika z opisu robót budowlanych oranżeria ma przylegać bezpośrednio do elewacji południowej budynku. Pismem z dnia 17 lutego 2023 r. inwestor doprecyzował wniosek, wskazując, że poprawna nazwa inwestycji to: "rozbudowa istniejącego budynku oraz budowa urządzeń budowlanych (w tym przebudowa instalacji wewnętrznych gazowych) oraz zmiany związane z ociepleniem budynku (przebudowa budynku)". Jednocześnie inwestor wyjaśnił, że: powierzchnia zabudowy to 92 m kw. budynek istniejący oraz 15 m kw. rozbudowa oraz 5 m kw. powierzchnia ocieplenia budynku, łącznie powierzchnia 112 m kw. Odnosząc się do planowanej rozbiórki istniejącego budynku garażowego, wskazano, że do rozbiórki przeznaczono dwie ściany i dach.

Nie ulega wątpliwości, że budynek mieszkalny będący przedmiotem wniosku inwestora zlokalizowany jest na działce o nr [...] i usytuowany w zabudowie szeregowej. Skarżący zwracają natomiast uwagę, że budynek ten błędnie jest traktowany jako konstrukcyjnie samodzielny budynek jednorodzinny.

W ocenie Sądu ustalenia przedstawione w zaskarżonej decyzji, jak i analiza zapisów księgi wieczystej i informacji z rejestru gruntów dają podstawę do przyjęcia, że mamy do czynienia z domami jednorodzinnymi w zabudowie szeregowej, które mimo posiadania pewnych elementów wspólnych (np. fundament) mogą stanowić przedmiot odrębnego zainwestowania. Jak wynika z materiału aktowego, organ I instancji dokonał analizy przepisów z zakresu prawa budowlanego obowiązującego w okresie budowy segmentu budynków w latach 70. XX wieku , tj. ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. Prawo budowlane, rozporządzenia Przewodniczącego Komitetu Budownictwa, Urbanistyki i Architektury z dnia 21 lipca 1961 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać obiekty budowlane budownictwa powszechnego, ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane, a nawet późniejszego rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki, ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie i na ich podstawie doszedł do trafnego wniosku, że budynek przy ul. [...] jest budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym w zabudowie szeregowej, który usytuowany jest na wyodrębnionej działce nr [...]. Skarżący nie przedstawił dowodu na okoliczność przeciwną.

Wyjaśnienia również wymaga, że na etapie postępowania o ustalenie warunków zabudowy przedmiotem badania organów administracyjnych pozostaje jedynie kwestia, czy dana inwestycja możliwa jest do realizacji z punktu widzenia przepisów planistycznych, nie zaś budowlanych czy techniczno-budowlanych. Oznacza to, że na tym etapie procesu inwestycyjnego organy administracji publicznej mogą jedynie wskazywać jakiego rodzaju zabudowa, o jakich parametrach może zostać zrealizowana. Nie są natomiast władne do ustalenia, czy tego typu inwestycja będzie możliwa do realizacji w świetle przepisów ustawy Prawo budowlane oraz przepisów technicznych związanych z realizacją inwestycji, a tym bardziej nie mogą określać dokładnej lokalizacji planowanej inwestycji w głębi działki inwestora. Dopiero na późniejszym etapie procesu inwestycyjnego, a więc w przypadku ewentualnego złożenia wniosku o pozwolenie na budowę, rozstrzygnięta zostanie kwestia możliwości realizacji inwestycji w granicy, tudzież zaktualizuje się konieczność ochrony interesów osób trzecich.

Przy ocenie dopuszczalności wydania decyzji o warunkach zabudowy nie dokonuje się również oceny zagadnień wynikających z naruszenia praw autorskich do projektu budowlanego czy koncepcji architektonicznych.

Jeśli chodzi o kwestię pominięcia stron postępowania, to skład orzekający w rozpoznawanej sprawie w pełni podziela wyrażany w orzecznictwie, utrwalony już pogląd, że ze względu na treść art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. oraz art. 10 k.p.a., określającego zasadę czynnego udziału strony w postępowaniu, tylko podmiot, który uznaje, że bez swojej winy nie brał udziału w postępowaniu (co powoduje zaistnienie przesłanki wznowieniowej z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.), jest uprawniony do podnoszenia tego zarzutu. Inne podmioty nie mogą się skutecznie na tę okoliczność powoływać. Zatem tylko od woli strony, która została pominięta w postępowaniu zależy, czy skorzysta z prawa do żądania wznowienia, ewentualnie podniesienia zarzutu zaistnienia przesłanki wznowieniowej w skardze wniesionej do sądu administracyjnego. Inne podmioty nie mają prawa do zastępowania uprawnionej strony i korzystania z zarzutu wystąpienia podstaw do wznowienia, powołując się na to, że nie wszystkie podmioty, które powinny brać udział w postępowaniu, zostały do udziału w nim dopuszczone (por. przykładowo wyroki NSA: z 26 stycznia 2009 r., II OSK 51/08; z 26 maja 2009 r., II OSK 832/08; z 26 stycznia 2009 r., II OSK 51/08; z 18 maja 2010 r., II OSK 796/09; z 7 sierpnia 2013 r., II OSK 760/12; z 18 lutego 2016 r., I OSK 1150/14; z 9 kwietnia 2019 r., II OSK 1259/17; z 13 grudnia 2019 r., II OSK 328/18; z 24 stycznia 2020 r., II OSK 610/18; z 12 marca 2020 r., II OSK 1268/18; z 15 czerwca 2021 r., I OSK 2618/18; z 9 lipca 2021 r., III OSK 545/21; z 25 sierpnia 2021 r., II OSK 3482/18; z 14 października 2021 r., I OSK 447/19; z 14 grudnia 2021 r., II OSK 606/21). W konsekwencji: strona skarżąca, której prawo do czynnego udziału w postępowaniu administracyjnym nie zostało w żaden sposób naruszone, nie może skutecznie podnosić zarzutu braku uznania za strony postępowania innych podmiotów.

Nie mogą znaleźć uznania zgłoszone przez skarżących zarzuty braku opracowań w postaci operatu architektonicznego dotyczącego analizy otoczenia zabudowy istniejącej, operatu przestrzenno-krajobrazowego, ekspertyzy odtworzenia przestrzeni biologicznie czynnej. Dwa ostatnie ze wskazanych przez skarżących dokumentów nie są dokumentami, na podstawie których dokonuje się ustaleń w toku postępowania o ustalenie warunków zabudowy jak dla przedmiotowej inwestycji. Jeśli zaś chodzi o "operat architektoniczny dotyczący analizy otoczenia zabudowy istniejącej", to w postępowaniu przed organem I instancji została sporządzona analiza urbanistyczna, wymagana przez art. 61 ust. 5a u.p.z.p., w oparciu o którą sporządzono ustalenia odnośnie do wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu.

I tak, odnosząc się do ww. analizy urbanistycznej, należy zauważyć, że o ile nie ulega wątpliwości, że mamy do czynienia z kontynuacją funkcji, to jeśli idzie o ustalone przez organ warunki i wskaźniki zabudowy, to lektura analizy urbanistycznej sporządzonej na potrzeby postępowania budzi zastrzeżenia Sądu w zakresie, w jakim odnosi się ona do ustalenia wskaźnika powierzchni zabudowy.

Otóż, w ocenie Sądu, analiza urbanistyczna na potrzeby postępowania prowadzonego z wniosku o ustalenie warunków zabudowy winna odnosić się do istniejącego, zastanego na danym terenie stanu faktycznego, a więc uwzględniać istniejące obiekty na działce, która objęta jest wnioskiem.

Tymczasem, jak wynika zarówno z wyników analizy, wskaźnik powierzchni zabudowy ustalony został "hipotetycznie": w wynikach analizy wskazano, że "w obszarze analizowanym średni wskaźnik powierzchni istniejącej zabudowy do powierzchni terenu/działek wynosi 0,36, a maksymalny 0,48. Na terenie objętym niniejszym wnioskiem, zlokalizowane są dwa budynki gospodarczy (planowany do częściowej rozbiórki tj. dach i dwie ściany o powierzchni 48 m kw.) oraz budynek (dom jednorodzinny) przeznaczony do rozbudowy i przebudowy (ocieplenia) o powierzchni 92 mkw. Obecnie ww. wskaźnik na terenie objętym wnioskiem wynosi 0,47 z budynkiem gospodarczym przewidzianym do rozbiórki, a 0,31 po rozbiórce budynku gospodarczego. W wyniku rozbudowy i przy założeniu, że budynek gospodarczy ulegnie rozbiórce ww. wskaźnik (bez uwzględnienia przebudowy-ocieplenia) wynosić będzie (92+15):300=0,36, będzie równy ww. średniemu wskaźnikowi powierzchni istniejącej zabudowy do powierzchni terenu/działek z obszaru analizowanego".

W ocenie Sądu, istnienie decyzji Prezydenta Miasta Łodzi z dnia 11 lipca 2022 r. o udzieleniu pozwolenia na rozbiórkę ścian północnej i zachodniej garażu nie daje podstawy do przyjęcia przez organy, że jest to budynek, którego powierzchni nie trzeba uwzględniać przy wyliczaniu wskaźników. Za wadliwe uznać należy wyliczanie wskaźnika "przy założeniu, że budynek gospodarczy ulegnie rozbiórce", zważywszy na fakt, że wskaźnik powierzchni zabudowy na terenie objętym wnioskiem wynosi 0,47 z budynkiem gospodarczym, a więc niemal tyle, ile wynosi maksymalny wskaźnik w obszarze analizowanym. Co więcej, należy zwrócić uwagę, że budynek ten nie podlega całkowitej rozbiórce, a jego charakteru i wpływu na wyliczenie wskaźnika powierzchni zabudowy po rozbiórce ścian nie oceniano.

Mając na uwadze powyższe, Sąd doszedł do przekonania, że w sprawie doszło do naruszenia art. 7, art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 61 ust. 5a u.p.z.p. i § 5 rozporządzenia Ministra infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wobec tego, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 135 p.p.s.a. orzekł jak w pkt 1 wyroku. O kosztach sądowych orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 p.p.s.a. jak w pkt 2 orzeczenia.

Ponownie rozpoznając sprawę organy wezmą pod uwagę poczynione rozważania.

/a.tp.