Wyrok WSA w Białymstoku, sygn. akt II SA/Bk 202/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Data orzeczenia: 2024-08-22 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Roleder (spr.), Sędziowie asesor sądowy WSA Marta Joanna Czubkowska, sędzia NSA Elżbieta Trykoszko, , po rozpoznaniu w Wydziale II na posiedzeniu niejawnym w dniu 22 sierpnia 2024 r. w trybie uproszczonym sprawy ze skargi A. Ż. na postanowienie Podlaskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Białymstoku z dnia 19 lutego 2024 r. nr WOP.7722.9.2024.BŁ w przedmiocie opłaty legalizacyjnej oddala skargę


UZASADNIENIE

Skarga została wywiedziona na tle następujących okoliczności.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Białymstoku w związku

z zawiadomieniem N. K. reprezentowanej przez E. K. o istnieniu drugiego zbiornika na nieczystości płynne, zrealizowanego bez jej zgody przez A. Ż. na wspólnej działce w [...], wszczął w dniu 29 lipca 2022 r. z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie budowy zbiornika na nieczystości płynne – szamba - na działce nr geod. [...] w N., gm. G.

W trakcie kontroli przeprowadzonej w dniu [...] lipca 2022 r. pracownicy organu I instancji ustalili, że na ww. działce stanowiącej współwłasność N. K., I. W. i A. Ż., A. Ż. wkopała zbiornik żelbetowy o pojemności 6000I (beton klasy C20/25, stal, dodatki) przeznaczony na magazynowanie ścieków komunalnych z budynku mieszkalnego oznaczonego nr [...]. Odległość żelbetowej pokrywy zbiornika od narożnika ww. budynku mieszkalnego wynosi około 12 m. Powyższe roboty wykonano w kwietniu 2022 r. bez zgłoszenia we właściwym organie, "z uwagi na brak zgody współwłaścicielki – N. K.". Ustalono ponadto, że w drodze gminnej brak jest kanalizacji sanitarnej i zgodnie z oświadczeniem A. Ż. zbiornik jest niezbędny w celu polepszenia warunków bytowych. Natomiast E. K., jako pełnomocnik N. K.- współwłaścicielki działki, wskazała, że żąda rozbiórki zbiornika, ponieważ na jego budowę nie wyraziła zgody.

Na tej podstawie organ uznał, że A. Ż. jako inwestor nie legitymowała się skutecznym zgłoszeniem budowy przedmiotowego zbiornika na nieczystości ciekłe. Zgodnie bowiem z art. 29 ust. 1 pkt 6 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane nie wymaga decyzji o pozwoleniu na budowę, natomiast wymaga zgłoszenia, o którym mowa w art. 30, budowa zbiorników na nieczystości ciekłe o pojemności do 10m3. Z uwagi na to, że budowa ww. zbiornika stanowiła samowolę budowlaną, organ wdrożył procedurę legalizacyjną wynikającą z przepisów ustawy Prawo budowlane.

Postanowieniem z dnia 23 sierpnia 2022 r., wydanym na podstawie art. 48 ust. 1 pkt 2 i ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Białymstoku wstrzymał prowadzenie robót budowlanych przy budowie zbiornika na nieczystości płynne W uzasadnieniu postanowienia organ poinformował o możliwości złożenia, w terminie 30 dni od daty doręczenia postanowienia, wniosku o legalizację zbiornika na nieczystości ciekłe oraz o konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej w kwocie 5000 zł w celu uzyskania decyzji o legalizacji.

W dniu 19 września 2022 r. A. Ż. złożyła wniosek o legalizację zbiornika na nieczystości płynne zlokalizowanego na działce nr geod. [...] w N., gm. G., informując jednocześnie o dążeniu o zniesienia współwłasności tej nieruchomości.

W związku z powyższym postanowieniem z dnia 21 września 2022 r. wydanym w trybie art. 48 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Białymstoku zobowiązał A. Ż. do przedłożenia w terminie do dnia 30 marca 2023 r. następujących dokumentów legalizacyjnych:

- zaświadczenia Wójta Gminy G. o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego, albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego albo uchwał w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji mieszkaniowej lub towarzyszącej;

- oświadczenia pod rygorem odpowiedzialności karnej o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane;

- projektu zagospodarowania działki;

- załącznika graficznego określającego przewidywany teren, na którym będzie realizowane przedsięwzięcie oraz przewidywany obszar, na który będzie oddziaływać przedsięwzięcie.

Na wniosek inwestorki organ I instancji postanowieniem zmieniającym z dnia 7 marca 2023 r. odroczył termin wykonania obowiązku przedłożenia dokumentów legalizacyjnych do 30 grudnia 2023 r.

W dniu 27 grudnia 2023 r. A. Ż. przedłożyła następujące dokumenty legalizacyjne:

1. decyzję Wójta Gminy G. z dnia 21 kwietnia 2023 r. nr POR.6730.15.2023.PC o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji dotyczącej budowy zbiornika bezodpływowego na nieczystości ciekłe (w ramach procedury legalizacyjnej) na działce nr ew. geod. [...], położonej w obrębie ewidencyjnym N., gm. G.;

a. załącznik nr 1 do ww. decyzji - mapę zasadniczą w skali 1:1000;

b. załącznik nr 2 do ww. decyzji - analizę w sprawie ustalenia wymagań dotyczących warunków zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania terenu sporządzoną w dniu 10 marca 2023 r. (w tym załącznik do analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu – mapę zasadniczą w skali 1:1000);

2. oświadczenie A. Ż. o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane co do działki nr [...] obręb N., gm. G.;

3. oświadczenie I. W. o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane co do działki nr [...] obręb N., gm. G.;

4. projekt budowlany ma budowę zbiornika bezodpływowego na nieczystości ciekłe (w ramach procedury legalizacyjnej) na działce o nr geod. [...], położonej w obrębie ewidencyjnym N., gm. G. sporządzony w dniu 15 grudnia 2023 r. przez osobę posiadającą uprawnienia budowlane o specjalności architektonicznej.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Białymstoku, wobec stwierdzenia braku uchybień i nieprawidłowości w przedłożonej dokumentacji dotyczącej budowy przez A. Ż. zbiornika na nieczystości płynne na działce numer [...] w N., gm. G., postanowieniem z dnia 17 stycznia 2024 r. znak: WOP.5160.32.2022.AJ, wydanym na podstawie art. 49 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 i ust. 2a i ust. 2b oraz 49d ust. 1 pkt 2a i ust. 2 i art. 59g ustawy Prawo budowlane, ustalił opłatę legalizacyjną, która jest stała i wynosi 5 000 zł i zobowiązał do jej wniesienia w terminie 7 dni od dnia doręczenia niniejszego postanowienia na rachunek bankowy Podlaskiego Urzędu Wojewódzkiego Wydział Finansów i Budżetu.

Z wydanym rozstrzygnięciem nie zgodziła się A. Ż., wnosząc zażalenie z dnia 24 stycznia 2024 r., w którym zawarła wniosek o ponowne rozpatrzenie wysokości opłaty legalizacyjnej ustalonej postanowieniem z dnia 17 stycznia 2024 r. znak: WOP.5160.32.2022.AJ poprzez jej umorzenie lub znaczne obniżenie jej wysokości. Wskazała, że wysokość opłaty znacznie przewyższa jej możliwości finansowe, gdyż jej jedynym źródłem utrzymania jest emerytura w wysokości 2603,70 zł miesięcznie. Niezachowanie procedury legalizacyjnej zbiorka na nieczystości nie było intencjonalne, ale wynikało z niewiedzy i niezamierzonego działania będącego przejawem nieuwagi. Ponadto planowana budowa zbiornika jest zgodna z decyzją o ustaleniu warunków zabudowy, warunkami technicznymi oraz zgodna z wiedzą i sztuką budowlaną. Jednocześnie podniosła, że zbiornik na nieczystości jest niezbędny w celu poprawienia warunków bytowych, gdyż w drodze gminnej brak jest kanalizacji sanitarnej.

Podlaski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia 19 lutego 2024 r. nr WOP.7722.9.2024.BŁ orzekł o uchyleniu postanowienia organu I instancji i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Organ odwoławczy stwierdził, że zaskarżone postanowienie organu I instancji zostało wydane z naruszeniem przepisów postępowania, dotyczących gromadzenia i oceny materiału dowodowego, co miało istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. W uzasadnieniu postanowienia organ odwoławczy w pierwszej kolejności wskazał, że zgodnie z przepisem art. [...] ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, z wyjątkiem inwestycji enumeratywnie wymienionych w przepisach 29 - 31 tej ustawy. Zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 6 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane, nie wymaga decyzji o pozwoleniu na budowę, natomiast wymaga zgłoszenia, o którym mowa w art. 30, budowa zbiorników bezodpływowych na nieczystości ciekłe o pojemności do 10m3. W niniejszej sprawie bezspornym jest, że inwestor A. Ż. wybudowała zbiornik na nieczystości płynne na działce o numerze [...] w N., gm. G., bez dopełnienia ww. wymogu, a zatem został on zrealizowany w warunkach samowoli budowlanej. Z uwagi na to, że budowa ww. zbiornika stanowi samowolę budowlaną, organ powiatowy prawidłowo wdrożył procedurę legalizacyjną w trybie art. 48-49 wynikającą z przepisów ustawy Prawo budowlane.

Organ odwoławczy stwierdził, że postanowieniem z dnia 23 sierpnia 2022 r. znak: WOP.5160.32.2022.AJ organ I instancji prawidłowo wstrzymał prowadzenie robót budowlanych przy budowie zbiornika na nieczystości płynne, informując o możliwości złożenia w terminie 30 dni od daty doręczenia tego postanowienia, wniosku o legalizację przedmiotowego zbiornika, jak również informując o przebiegu procedury legalizacyjnej wynikającej wprost z przepisów art. 48 - 49 ustawy Prawo budowlane. Inwestorka skorzystała z możliwości legalizacji wykonanej samowoli budowlanej, składając w dniu 12 września 2022 r. w organie I instancji wniosek o legalizację. Mając na uwadze złożenie przez inwestora ww. wniosku o legalizację, organ I instancji zobowiązany był do nałożenia, w trybie art. 48b ust. 1 i ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane obowiązku przedłożenia dokumentów legalizacyjnych, co też prawidłowo uczynił wydając ostateczne, bo niezaskarżone przez żadną ze stron postępowania, postanowienie z dnia 21 września 2022 r.

W związku z przedłożeniem w dniu 27 grudnia 2023 r. przez A. Ż. dokumentów legalizacyjnych, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Białymstoku, zgodnie z art. 49 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 ustawy Prawo budowlane zobowiązany był do sprawdzenia ich kompletności, w tym kompletności projektu budowlanego, jak również zgodności projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami ustawy, w tym zgodności z przepisami techniczno-budowlanymi; jeżeli budowa została zakończona, sprawdzenia zgodności z przepisami obowiązującymi w chwili zakończenia budowy.

W ocenie Podlaskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego organ powiatowy nie dokonał wnikliwego sprawdzenia kompletności przedłożonych przez Inwestorkę dokumentów legalizacyjnych, nie dokonał także ich analizy i merytorycznej oceny, do czego zobowiązują organ przepisy art. 49 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 ustawy Prawo budowlane. W uzasadnieniu skarżonego postanowienia wskazano jedynie, że wobec stwierdzenia braku uchybień i nieprawidłowości w przedłożonej dokumentacji w myśl art. 49 ust. 2a cyt. ustawy, w drodze postanowienia organ ustala wysokość opłaty legalizacyjnej.

Tymczasem przedłożone przez zobowiązaną dokumenty legalizacyjne nie są kompletne. A. Ż. nie przedłożyła bowiem zgody N. K.– jednej z trzech współwłaścicielek działki nr geod. [...] w N., gm. G. - na legalizację zbiornika na nieczystości ciekłe. Działka nr geod. [...] w N., gm. G., zgodnie z dokumentem pn. "Informacja o działce" (karta nr 2 w aktach sprawy organu I instancji znak WOP.5160.19.2022.AJ) stanowi własność trzech podmiotów: N. K. (udział 1/4), I. W. (udział 1/4) i A. Ż.(udział 2/4).

Dalej organ wyjaśnił, że ustawodawca w art. 3 pkt 11 ustawy Prawo budowlane definiuje prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane wskazując, że jest to tytuł prawny wynikający z prawa własności, użytkowania wieczystego, zarządu, ograniczonego prawa rzeczowego albo stosunku zobowiązaniowego; przewidującego uprawnienia do wykonywania robót budowlanych. Zaznaczył, że z faktu bycia inwestorem na nieruchomości będącej we współwłasności nie wynika, że inwestor ten dysponuje zgodą innego współwłaściciela na dysponowanie nieruchomością na cele budowlane. W tym zakresie należy przedłożyć zgodę tego niebędącego inwestorem współwłaściciela bowiem tylko wówczas spełniony jest wymóg złożenia skutecznego oświadczenia o dysponowaniu nieruchomością na cele budowlane (por. wyrok NSA z dnia 13 września 2019 r. sygn. akt II OSK 2370/19). W orzecznictwie sądowym wskazuje się bowiem, że brak zgody wszystkich współwłaścicieli nieruchomości świadczy o tym, że inwestor nie miał podstaw do złożenia oświadczenia, że posiada prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (wyrok NSA: z dnia 9 lipca 2019 r. sygn. akt II OSK 2175/17, z dnia 23 marca 2017 r. sygn. akt II OSK 1882/15). Inwestycja budowlana na nieruchomości będącej współwłasnością stanowi bowiem czynność przekraczającą zakres zwykłego zarządu rzeczą wspólną, a przepis art. 199 Kodeksu cywilnego uzależnia skuteczność takiej czynności od zgody wszystkich współwłaścicieli. Inwestor, składając oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, w przypadku współwłasności, zobowiązany jest posiadać zgodę współwłaściciela nieruchomości, która powinna być wyrażona w sposób jednoznaczny i nie może być dorozumiana. W przypadku braku takiej zgody współwłaściciele, których udziały wynoszą co najmniej połowę, mogą żądać rozstrzygnięcia przez sąd, który orzeknie mając na względzie cel zamierzonej czynności oraz interesy wszystkich współwłaścicieli. Jednakże nawet w przypadku zainicjowania takiego postępowania przed sądem nie stanowi to podstawy do zawieszenia postępowania przed organami nadzoru budowanego, gdyż wynik takiego ewentualnego postępowania jest niepewny i znacznie oddalony w czasie.

Dlatego też, organ powiatowy, mając świadomość, że przedmiotowa nieruchomość nie jest wyłącznie własnością A. Ż. i I. W. winien wezwać zobowiązaną A. Ż. do przedłożenia zgody wszystkich współwłaścicieli tej działki na legalizację zbiornika na nieczystości płynne. Nie uczynił tego jednak, uznając złożone przez inwestora oświadczenia (A. Ż. i I. W. o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane za kompletne. Powyższe działanie organu powiatowego było nieprawidłowe.

Końcowo organ podkreślił, że zgodnie z art. 49 ust. 1a ustawy Prawo budowlane w przypadku stwierdzenia nieprawidłowości w dokumentach legalizacyjnych w zakresie, o którym mowa w ust. 1, organ nadzoru budowlanego wydaje postanowienie o obowiązku usunięcia tych nieprawidłowości w wyznaczonym terminie. Stąd ponownie prowadząc postępowanie, organ powiatowy winien wezwać zobowiązaną A. Ż. do uzupełnienia - w wyznaczonym terminie - dokumentów legalizacyjnych o brakującą zgodę N. K., współwłaścicielki ww. działki na legalizację ww. zbiornika na nieczystości płynne. Brak takiej zgody będzie równoznaczny z brakiem prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane i przesądzi o niemożności zalegalizowania spornego zbiornika na nieczystości płynne. Jednocześnie wskazano, że z uwagi na zasadę dwuinstancyjności postępowania niemożliwym jest uzupełnienie tego materiału przez organ odwoławczy, gdyż stanowiłoby to rażące naruszenie zasady wyrażonej w art. 15 Kpa. W konsekwencji powyższego na obecnym etapie sprawy wniosek o umorzenie opłaty legalizacyjnej lub znaczne obniżenie jej wysokości, który został zawarty w treści zażalenia nie mógł być uwzględniony.

W skardze wniesionej do sądu administracyjnego na powyższe ostateczne postanowienie A. Ż. reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika podniosła następujące zarzuty:

1. naruszenia art. 138 § 2 Kpa w zw. z art. 127 § 1 Kpa, art. 1[...] Kpa, art. 139 Kpa i w zw. z art. 141 § 1 Kpa i art. 144 Kpa oraz art. 16 § 1 Kpa w zw. z art. 49 ust. 2 ustawy Prawo budowlane poprzez wydanie przez organ II instancji postanowienia bez podstawy prawnej, to jest poprzez potraktowanie wniosku skarżącej A. Ż. z dnia 24 stycznia 2024 r. jako zażalenie, w sytuacji gdy był to jedynie wniosek o umorzenie lub obniżenie opłaty legalizacyjnej w trybie art. 67a ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa, złożony omyłkowo do organu I instancji, w sytuacji gdy organem właściwym do jego rozpatrzenia jest Wojewoda Podlaski i do tego organu winien zostać przekazany, a postępowanie zawieszone bądź potraktowany jako nieskuteczny skoro wniesiony do niewłaściwego organu i tym sam skutkować uznaniem postanowienia organu I instancji za ostateczne;

2. naruszenia art. 3 pkt 11 w zw. z art. 29 ust. 1 pkt 6 w zw. z art. 30 ust. 2a pkt 1 w zw. z art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy Prawo budowlane poprzez błędną wykładnię i uznanie, że skarżąca nie posiada prawa do dysponowania nieruchomością wspólną na cele budowlane, w sytuacji gdy posadowienie zbiornika na nieczystości płynne z zachowaniem należytych odległości, widocznego jedynie w postaci niewielkiej pokrywy w gruncie nie jest czynnością przekraczającą zakres zwykłego zarządu rzeczą wspólną, co nie wiąże się z koniecznością legitymowania się zgodą wszystkich współwłaścicieli bądź postanowieniem sądu powszechnego zezwalającego współwłaścicielom stanowiącym większość na dokonanie takiej czynności;

3. naruszenia art. 199 oraz art. 201 Kodeksu cywilnego przez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że budowa zbiornika na nieczystości płynne jest czynnością przekraczającą zwykłego zarządu i do jej przeprowadzenia potrzebna jest zgoda wszystkich współwłaścicieli, zgoda zaś większości współwłaścicieli nie jest wystarczająca, w sytuacji gdy jest to czynność, która nie wykracza poza załatwianie bieżących spraw związanych ze zwykłą eksploatacją rzeczy i zachowaniem jej w stanie niepogorszonym; sam zbiornik umiejscowiony został głęboko w ziemi, nie powoduje żadnych utrudnień w korzystaniu z nieruchomości, widoczna jest jedynie sama pokrywa na gruncie, ponadto służy interesowi wszystkich współwłaścicieli i użytkownikom nieruchomości nr [...].

W oparciu o tak sformułowane zarzuty skarżąca wniosła o uwzględnienie skargi i stwierdzenie nieważności zaskarżonego postanowienia w całości, albowiem zachodzi przyczyna wskazana w art. 156 § 1 pkt 2 Kpa, ewentualnie o uwzględnienie skargi i uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Ustosunkowując się do zarzutu błędnego potraktowania pisma inwestorki jako zażalenia, organ wskazał, że ww. pismo zostało złożone w terminie do wniesienia zażalenia i wyrażało w swej treści niezadowolenie z treści postanowienia organu I instancji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje:

Skarga jako niezasadna podlegała oddaleniu.

W pierwszej kolejności należy się odnieść do zarzutu nieważności postanowienia organu II instancji wydanego w postępowaniu zażaleniowym, w wyniku – jak zarzuca skarżąca – rozpoznania nieistniejącego zażalenia A. Ż. Myli się jednak skarżąca twierdząc, że nie zaskarżyła ona zażaleniem postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Białymstoku z dnia 17 stycznia 2024 r. znak: WOP.5160.32.2022.AJ o ustaleniu opłaty legalizacyjnej.

Zgodnie z przepisem art. 49 ust. 2b ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. 2023 r. poz. 682 ze zm., dalej powoływana jako: "P.b.") na postanowienie o ustaleniu opłaty legalizacyjnej przysługuje zażalenie. Organ I instancji prawidłowo zatem w swym rozstrzygnięciu pouczył strony postępowania o przysługującym im prawie do złożenia zażalenia do Podlaskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego za pośrednictwem organu I instancji w terminie 7 dni od dnia doręczenia ww. postanowienia.

Jak trafnie zauważył organ odwoławczy w odpowiedzi na skargę, przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego nie regulują samodzielnie zasad i trybu wnoszenia zażalenia na postanowienie, a zatem należy przyjąć, że w tym zakresie będą miały odpowiednie zastosowanie przepisy dotyczące odwołań, do stosowania których odsyła przepis art. 144 Kpa. Stosownie do art. 1[...] Kpa odwołanie nie wymaga szczegółowego uzasadnienia. Wystarczy, jeżeli z odwołania wynika, że strona nie jest zadowolona z wydanej decyzji. Inne wymogi odwołania mogą wynikać z przepisów szczególnych. Jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny (vide: wyrok NSA z 11 stycznia 2011 r. sygn. akt I OSK 365/10) przy ocenie, czy wniesione przez stronę pismo jest odwołaniem, należy kierować się treścią pisma oraz czy pismo to zostało wniesione w terminie do złożenia odwołania. Jeżeli przepis szczególny nie stanowi inaczej, pismo strony postępowania odwoławczego wniesione do organu odwoławczego w ustawowym terminie do wniesienia odwołania, wyrażające niezadowolenie z decyzji nieostatecznej, podlega rozpatrzeniu jako odwołanie od decyzji. NSA stwierdził, że wszelkiego rodzaju "niezadowolenie" strony z treści decyzji uprawnia ją do wniesienia odwołania. Strona może zatem kwestionować w odwołaniu nie tylko naruszenie prawa przez organ pierwszej instancji, lecz także lub wyłącznie celowość decyzji nieostatecznej. Powyższe reguły odpowiednio odnoszą się do zażaleń.

Ze zwrotnego potwierdzenia odbioru, podpisanego przez pełnoletnią osobę zamieszkującą z adresatem A. Ż. (karta nr 19a akt organu I instancji) wynika, że postanowienie organu I instancji z dnia 17 stycznia 2024 r. (znak: WOP.5160.32.2022.AJ) zostało jej doręczone w dniu 19 stycznia 2024 r. Natomiast pismo A. Ż. zatytułowane jako "Wniosek", skierowane do Podlaskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Białymstoku, w którym zwróciła się do organu wyższej instancji o "ponowne rozpatrzenie wysokości opłaty legalizacyjnej" końcowo dodając, że wnosi o "umorzenie opłaty legalizacyjnej lub znaczne obniżenie jej wysokości", gdyż wysokość opłaty znacznie przewyższa możliwości finansowe strony, wpłynęło do organu I instancji w dniu 24 stycznia 2024 r., a zatem wbrew twierdzeniom skarżącej w ustawowym terminie do wniesienia zażalenia. Wystąpienie skarżącej pozostaje też w ścisłym związku z postanowieniem organu I instancji o ustaleniu opłaty legalizacyjnej skoro niezadowolenie strony skarżącej wprost skierowane jest przeciwko elementowi tego postanowienia, tj. wysokości opłaty legalizacyjnej.

Wyrażone na piśmie, złożonym w terminie do wniesienia zażalenia, skierowanym do organu wyższego stopnia, niezadowolenie z rozstrzygnięcia organu I instancji, prawidłowo zatem zostało potraktowane jako zażalenie i rozpatrzone w trybie zażaleniowym.

Twierdzeniu skarżącej, że jej pismo nie było zażaleniem lecz wnioskiem skarżącej skierowanym do Wojewody Podlaskiego w trybie art. 67a ustawy Ordynacja podatkowa, wobec czego wniosek taki organ I instancji winien potraktować jako pismo niewywołujące skutków prawnych i pouczyć ją o sposobie jego wniesienia i organie właściwym do jego rozpoznania nie zasługuje na uwzględnienie. Przede wszystkim podkreślić należy, że wskazany wyżej tryb uruchamiany jest w sytuacji ostateczności postanowienia o ustaleniu opłaty legalizacyjnej. Taka zaś sytuacja nie miała miejsca w okolicznościach niniejszej sprawie. Jeszcze raz powtórzyć należy, że skoro wniosek skarżącej został wniesiony w ustawowym terminie do złożenia zażalenia, był skierowany do organu wyższego stopnia, wyrażał prośbę o ponowne rozpatrzenie wysokości ustalonej opłaty legalizacyjnej w związku z otrzymanym postanowieniem z dnia 17 stycznia 2024 r. w sprawie WOP.5160.32.2022.AJ, to w tych uwarunkowaniach powyższy wniosek nie mógł być inaczej zakwalifikowany niż jako zażalenie, co też prawidłowo w sprawie uczyniono.

Merytoryczne zarzuty skargi są także nietrafne.

Zgodnie z przepisem art. [...] ust. 1 P.b. roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, z wyjątkiem inwestycji enumeratywnie wymienionych w przepisach 29 - 31 tej ustawy. W myśl art. 29 ust. 1 pkt 6 P.b, nie wymaga decyzji o pozwoleniu na budowę, natomiast wymaga zgłoszenia, o którym mowa w art. 30, budowa zbiorników bezodpływowych na nieczystości ciekłe o pojemności do 10m3. W niniejszej sprawie bezspornym jest, że inwestor A. Ż. wybudowała zbiornik na nieczystości płynne na działce o numerze [...] w N., gm. G., bez dopełnienia ww. wymogu, a zatem został on zrealizowany w warunkach samowoli budowlanej. Z uwagi na to, że budowa ww. zbiornika stanowi samowolę budowlaną, organ powiatowy prawidłowo wdrożył procedurę legalizacyjną w trybie art. 48-49 wynikającą z przepisów ustawy Prawo budowlane.

W oparciu o powyższą procedurę na podstawie art. 48 ust. 1 pkt 2 P.b organ nadzoru budowlanego prawidłowo wydał postanowienie o wstrzymaniu prowadzenia robót budowlanych przy budowie omawianego zbiornika na nieczystości płynne, pouczając o możliwości złożenia w terminie 30 dni od daty doręczenia tego postanowienia, wniosku o legalizację przedmiotowego zbiornika. Inwestorka skorzystała z możliwości legalizacji wykonanej samowoli budowlanej, składając w dniu 19 września 2022 r. w organie I instancji wniosek o legalizację. Mając na uwadze złożenie przez inwestora ww. wniosku o legalizację, organ I instancji zobowiązany był do nałożenia, w trybie art. 48b ust. 1 i ust. 3 P.b. obowiązku przedłożenia dokumentów legalizacyjnych, co też prawidłowo uczynił wydając postanowienie z dnia 21 września 2022 r.

W związku zaś z przedłożeniem w dniu 27 grudnia 2023 r. przez A. Ż. dokumentów legalizacyjnych organ I instancji zgodnie z art. 49 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 P.b., zobowiązany był do sprawdzenia ich kompletności, w tym kompletności projektu budowlanego, jak również zgodności projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami ustawy, w tym zgodności z przepisami techniczno-budowlanymi; jeżeli budowa została zakończona, sprawdzenia zgodności z przepisami obowiązującymi w chwili zakończenia budowy.

Powyższego zobowiązania organ I instancji nie wykonał. Słusznie bowiem przyjął organ odwoławczy, że organ powiatowy nie dokonał wnikliwego sprawdzenia kompletności przedłożonych przez Inwestorkę dokumentów legalizacyjnych, nie dokonał także ich analizy i merytorycznej oceny. W uzasadnieniu postanowienia ustalającego opłatę legalizacyjną wskazano jedynie, że wobec stwierdzenia braku uchybień i nieprawidłowości w przedłożonej dokumentacji w myśl art. 49 ust. 2a cyt. ustawy, w drodze postanowienia organ ustala wysokość opłaty legalizacyjnej. Brak jest natomiast jakiegokolwiek uzasadnienia w tym względzie. Tymczasem - jak trafnie zauważa organ odwoławczy, przedłożone przez zobowiązaną dokumenty legalizacyjne nie są kompletne. A. Ż. nie przedłożyła bowiem zgody N. K. z trzech współwłaścicielek działki nr geod. [...] w N., gm. G. - na legalizację zbiornika na nieczystości ciekłe. Powyższe ustalenia nie budzą wątpliwości, znajdują potwierdzenie w aktach sprawy i co do zasady nie są kwestionowane przez stronę skarżącą.

W tym stanie rzeczy stanowisko organu odwoławczego o nieprawidłowym działaniu organu I instancji uznać należy za uzasadnione. Sąd podziela stanowisko organu, że w prowadzonym postępowaniu legalizacyjnym musi zostać spełniona przesłanka kompletności dokumentów legalizacyjnych. Ustalenie opłaty legalizacyjnej za popełnioną samowolę budowlana pomimo nieprzedłożenia przez inwestora kompletu dokumentów w ramach postępowania legalizacyjnego stanowi naruszenie prawa. Podobnie pogląd organu, że z faktu bycia inwestorem na nieruchomości będącej we współwłasności nie wynika, że inwestor ten dysponuje zgodą innego współwłaściciela na dysponowanie nieruchomością na cele budowlane oraz że w tym zakresie należy przedłożyć zgodą tego niebędącego inwestorem współwłaściciela, albowiem tylko wówczas spełniony jest wymóg złożenia skutecznego oświadczenia o dysponowaniu nieruchomością na cele budowlane, nie budzi zastrzeżeń albowiem jako ugruntowany w orzecznictwie sądowoadministracyjnym w pełni zasługuje na aprobatę.

Nie można natomiast zgodzić się ze stanowiskiem skarżącej, jakoby budowa zbiornika na nieczystości płynne na nieruchomości stanowiącej przedmiot współwłasności, nie wymagała zgody wszystkich współwłaścicieli i że stanowi ona czynność mieszczącą się w ramach samodzielnych uprawnień skarżącej wynikających z dorozumianego podziału nieruchomości do korzystania. Ustalony przez organy charakter wykonanych przez skarżącą robót budowlanych wymagał zgody wszystkich współwłaścicieli na zasadzie art. 199 Kodeksu cywilnego. Zgoda taka musiała być przy tym wyrażona w sposób jednoznaczny. Podział nieruchomości do korzystania, z natury swej rodzi jedynie skutki prawne w sferze obligacyjnej (właściciel korzystający wyłącznie z części nieruchomości wspólnej ponosi koszty utrzymania tej nieruchomości i jest jej wyłącznym dysponentem) i nie zmienia stosunków własnościowych. Jeśli nic innego nie wynika z treści umowy o podziale "quoad usum" lub orzeczenia o podziale nieruchomości do korzystania (nota bene takie w trakcie trwania postępowania przez organami nadzoru budowalnego nie zostały przedłożone), uprawnienia poszczególnych współwłaścicieli co do wydzielonych im do wyłącznego korzystania części nieruchomości obejmują wyłącznie czynności zwykłego zarządu. Czynności wykraczające poza ten zakres wymagają więc niezmiennie uwzględnienia art. 199 Kodeksu cywilnego, a więc zgody wszystkich współwłaścicieli. Skarżąca w ramach podziału nieruchomości do korzystania może zatem wykonywać czynności związane ze zwykłym korzystaniem z nieruchomości, nie może natomiast realizować budowy, gdyż tego rodzaju czynność z reguły prowadzi do istotnych zmian przedmiotu współwłasności.

Jeszcze raz podkreślić należy, że powyższe stanowisko jest jednolicie prezentowane w orzecznictwie sądów administracyjnych. Brak zgody wszystkich współwłaścicieli nieruchomości na realizację na nieruchomości wspólnej inwestycji budowlanej świadczy, że inwestor będący jednym ze współwłaścicieli nieruchomości, nie miał podstaw do złożenia skutecznego oświadczenia, iż posiada prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (vide: stanowisko WSA we Wrocławiu zawarte w prawomocnym wyroku z 29 marca 2019 r. sygn. II SA/Wr 106/19). Inwestycja budowlana na nieruchomości stanowi czynność przekraczającą zakres zwykłego zarządu rzeczą wspólną a przepis art. 199 k.c. uzależnia skuteczność takiej czynności od zgody wszystkich współwłaścicieli. Jak stwierdził NSA w wyroku z 8 marca 2000 r. sygn. IV SA 316/98, inwestor, składając oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, w przypadku współwłasności, zobowiązany jest posiadać zgodę współwłaściciela nieruchomości, która powinna być wyrażona w sposób jednoznaczny i nie może być dorozumiana. Oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane jest skuteczne o tyle, o ile z materiału zebranego w sprawie nie wynikają wątpliwości co do jego treści (tak m.in. NSA w wyroku z 26 listopada 2015 r. sygn. II OSK 760/14). Wprowadzenie z dniem 11 lipca 2003 r. (ustawą nowelizującą z dnia 27 marca 2003 r ) zasady, że podmiot ubiegający się o pozwolenie na budowę (odpowiednio dokonujący zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych) zamiast dotychczasowego wykazania się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, składa tylko – pod rygorem odpowiedzialności karnej – oświadczenie o posiadaniu takiego prawa, stosownie do art. 32 ust. 4 pkt 2 P.b., nie zmienia podstawowej zasady wskazującej, że pozwolenie na budowę może być udzielone wyłącznie osobie, która wykaże prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane a nie tylko złoży oświadczenie o jego posiadaniu. Złożenie oświadczenia jest skuteczne tylko wówczas, gdy z materiału dowodowego zebranego w sprawie nie wynikają dane sprzeczne z jego treścią (vide: wyrok NSA z 26 listopada 2015 r. sygn. II OSK 716/14).

Zdaniem sądu przeznaczenie urządzenia jakim jest szambo, nie zmienia oceny sprawy. Czym innym jest wykonanie przyłączy do istniejących sieci uzbrojenia a czym innym zrealizowanie samodzielnego zbiornika na nieczystości na wspólnej nieruchomości. Co więcej zbiorników na nieczystości dotyczą restrykcyjne normy odległościowe od otworów okiennych i drzwiowych, od granicy działki sąsiedniej, od pasa drogi publicznej a jego eksploatacja wymaga właściwego stanu technicznego urządzenia i może się wiązać z pogorszeniem warunków zdrowotnych i użytkowych dla otoczenia. Stąd przeniesienie na grunt niniejszej sprawy stanowiska orzecznictwa sądowego dotyczącego realizacji na wspólnej nieruchomości przyłączy do sieci infrastruktury technicznej, jest w ocenie sądu - nieadekwatne.

Z powyższych przyczyn – zdaniem sądu, organ nadzoru budowlanego

II instancji, rozpatrując zażalenie A. Ż. musiał stwierdzić, że organ

I instancji przed wydaniem postanowienia ustalającego opłatę legalizacyjną zaniechał wnikliwej i kompleksowej kontroli dokumentów legalizacyjnych i tym samym zbagatelizował brak zgody jednego ze współwłaścicieli nieruchomości na zrealizowanie inwestycji. Dodatkowo na tle tej sprawy nie sposób nie zauważyć, że na każdym jej etapie podtrzymany jest sprzeciw jednej ze współwłaścicielki wobec budowy zbiornika na nieczystości na nieruchomości wspólnej (na co wyraźnie wskazuje analiza pism N K., która nie wyraża zgody na jego legalizację). Powyższe czyniło koniecznym uchylenie postanowienia organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania celem wydania postanowienia nakazującego usunięcie nieprawidłowości w dokumentach legalizacyjnych. Podobnie sąd wypowiedział się w sprawie dotyczącej drugiego zbiornika na nieczystości płynne zrealizowanego w ramach samowoli budowlanej przez I. W. na działce nr [...] w N. – wyrok WSA

w Białymstoku z dnia 1 sierpnia 2024 r. II SA/Bk 201/24 (orzeczenie nieprawomocne).

Z wyżej wskazanych przyczyn zarzuty skargi opisane w pkt 1- 3 oraz podniesiona w ich uzasadnieniu argumentacja nie zasługiwały na uwzględnienie.

Mając powyższe na uwadze sąd skargę oddalił (art. 151 ustawy Prawo

o postępowaniu przed sądami administracyjnymi).

Końcowo sąd nadmienia, że nie znalazł podstaw do zawieszenia postępowania sądowego do czasu zakończenia postępowania o zniesienie współwłasności nieruchomości stanowiącej teren inwestycji albowiem kontrola legalności zaskarżonego postanowienia nie wymagała wiedzy co do sposobu zakończenia sprawy o zniesienie współwłasności nieruchomości.

Wskazać ponadto należy, że będąca przedmiotem skargi sprawa została rozpoznana w postępowaniu uproszczonym. Zgodnie bowiem z art. 119 pkt 3 ww. ustawy sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę, co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym

i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Do takiej kategorii rozstrzygnięć należy zaliczyć zaskarżone w niniejszej sprawie postanowienie.