Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 1997/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-03-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6130 Pozwolenie na wprowadzenie do środowiska substancji lub energii
Hasła tematyczne: Ochrona środowiska
Skarżony organ: Minister Środowiska
Treść wyniku: Oddalono skargi kasacyjne
Powołane przepisy: article: art. 214 ust. 3, art. 218 pkt 2
journal: Dz.U. 2018 poz 799
law: Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Piotr Korzeniowski sędzia del. WSA Maciej Kobak po rozpoznaniu w dniu 14 marca 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych Ministra Środowiska i X sp. z o.o. z siedzibą w Ś. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 kwietnia 2019 r. sygn. akt IV SA/Wa 45/19 w sprawie ze skargi Towarzystwa [...] z siedzibą w O. na decyzję Ministra Środowiska z dnia 21 listopada 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargi kasacyjne.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 11 kwietnia 2019 r., sygn. akt IV SA/Wa 45/19, po rozpoznaniu skargi Towarzystwa [...] z siedzibą w O. na decyzję Ministra Środowiska z dnia 21 listopada 2018 r., nr [...], w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji – uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Ministra Środowiska z dnia 25 września 2018 r., znak [...]. Jak wskazał Sąd pierwszej instancji Marszałek Województwa Mazowieckiego decyzją nr [...] z dnia 10 czerwca 2016 r. znak: [...] udzielił X Sp. z o.o. pozwolenia zintegrowanego na prowadzenie instalacji do oczyszczania ścieków deszczowo-przemysłowych, zlokalizowanej na terenie zakładu w miejscowości Ś. G., a następnie decyzją Nr [...] z dnia 15 września 2016 r., znak: [...], dokonał zmiany tej decyzji.

Towarzystwo [...] z siedzibą w O. wystąpiło o wszczęcie z urzędu postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji Marszałka Województwa Mazowieckiego z dnia 15 września 2016 r. wskazując, że decyzja zmieniająca wydana została z rażącym naruszeniem art. 218 pkt 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 799, z późn. zm.) – dalej: "POŚ", poprzez niezapewnienie możliwości udziału społeczeństwa w postępowaniu pomimo, że jego przedmiotem było wydanie decyzji dotyczącej istotnej zmiany instalacji do oczyszczania ścieków deszczowo-przemysłowych.

Minister Środowiska decyzją z dnia 25 września 2018 r. nie stwierdził nieważności kwestionowanej przez Towarzystwo decyzji. W uzasadnieniu organ uznał, że kwestia istotnej zmiany instalacji wymagała przeprowadzenia przez organ I instancji oceny tej zmiany i zakwalifikowania jej jako istotnej lub odrzucenie takiej hipotezy, stąd nie mamy w tym względzie do czynienia z przepisem niedopuszczającym żadnej interpretacji, a tylko taki daje podstawę do orzeczenia o rażącym naruszeniu prawa. Jeżeli natomiast zastosowanie przepisu wymaga jego uprzedniej interpretacji, to nie można mówić o ewentualnym, oczywistym naruszeniu tego przepisu i traktować tego jako podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.

Towarzystwo [...] wniosło o ponowne rozpatrzenie sprawy twierdząc, że decyzja Marszałka błędnie przyjmuje, że jej przedmiotem nie jest istotna zmiana instalacji i zauważa, że zgodnie z art. 214 ust. 3 POŚ zmianę uważa się za istotną w szczególności, gdy zwiększana skala działalności wynikająca z tej zmiany, sama w sobie, kwalifikowałaby ją jako instalację, o której mowa w przepisach wydanych na podstawie art. 201 ust. 2 przywołanej ustawy. A przepisy te zawarte są w rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 27 sierpnia 2014 r. w sprawie rodzajów instalacji mogących powodować znaczne zanieczyszczenie poszczególnych elementów przyrodniczych albo środowiska jako całości (Dz. U. poz. 1169) – dalej: "rozporządzenie w sprawie rodzajów instalacji mogących powodować znaczne zanieczyszczenie poszczególnych elementów przyrodniczych". Zmiana decyzji Marszałka nastąpiła w związku ze zwiększeniem przyjmowania przez oczyszczalnię ścieków przemysłowych na skutek uruchomienia nowego bloku energetycznego o mocy 1000 MW, a więc samodzielnie kwalifikującego się jako instalacja wymagająca uzyskania pozwolenia zintegrowanego.

Zaskarżoną decyzją z dnia 21 listopada 2018 r. Minister Środowiska utrzymał w mocy swoją decyzję z dnia 25 września 2018 r. podtrzymując dotychczasowe stanowisko. Organ stwierdził, że definicja istotnej zmiany instalacji odnosi się do: "znaczącego zwiększenia negatywnego oddziaływania na środowisko", a podstawową przesłanką jest ustalenie, czy wnioskowana zmiana wykazuje charakter negatywnego oddziaływania na środowisko, dodatkowo czy skala tego negatywnego oddziaływania na środowisko jest znacząco większa od stanu wyjściowego. Zdaniem organu w rozpatrywanej sprawie nie chodzi wyłącznie o fakt zwiększenia oddziaływania, ale to czy to zwiększenie (niewątpliwie istniejące przy rozbudowie instalacji) w sposób znaczący negatywnie oddziałuje na środowisko. Ustalenie charakteru zmiany instalacji i ewentualne stwierdzenie, że jest to istotna zmiana instalacji następuje na skutek prowadzonej przez organ analizy przepisu nieposiadającego cechy przepisu jednoznacznego, a w związku z tym, przez swoją naturę, nie może stanowić o rażącym naruszeniu prawa.

Z takim stanowiskiem nie zgodziło się Towarzystwo [...] wywodząc do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję ostateczną.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Uczestnik postępowania X sp. z o.o. wniósł o oddalenie skargi i przychylił się do stanowiska organu.

Wskazanym na wstępie wyrokiem Sąd pierwszej instancji uznał wniesioną skargę za zawierającą usprawiedliwione podstawy. W uzasadnieniu wskazał, że definicja pojęcia ustawowego: "istotna zmiana instalacji" znajduje się w art. 3 pkt 7 POŚ. Z treści tego przepisu wynika, że istotna zmiana instalacji może polegać na zmianie sposobu jej funkcjonowania lub jej rozbudowie. W tych dwóch sytuacjach może to powodować znaczące zwiększenie negatywnego oddziaływania na środowisko. Zdaniem Sądu meriti zgodzić należy się ze stanowiskiem skarżącego Towarzystwa, że wykładnia art. 3 pkt 7 POŚ prowadzi do wniosku, że negatywne oddziaływanie instalacji na środowisko badać należy w odniesieniu do rzeczywistego oddziaływania tej instalacji na wszystkie elementy środowiska.

Zgodnie z art. 214 ust. 3 POŚ zmianę w instalacji uważa się za istotną w szczególności, gdy zwiększana skala działalności wynikająca z tej zmiany, sama w sobie, kwalifikowałaby ją jako instalację, o której mowa w przepisach wydanych na podstawie art. 201 ust. 2. W kontrolowanej sprawie zmiana pozwolenia dotyczy przyjęcia przez oczyszczalnię ścieków z nowej instalacji i zwiększenia ilości emitowanych z oczyszczalni ścieków przemysłowych do Wisły o 33% tj. o 2050 m/h. Pierwotne pozwolenie zezwalało na emisję 6150 m3/h (4150+2000 m3/h), a po zmianie jest to ilość 8200 m3/h.

Wydane na podstawie wyżej powołanego art. 201 ust. 2 POŚ rozporządzenie w sprawie rodzajów instalacji mogących powodować znaczne zanieczyszczenie poszczególnych elementów przyrodniczych stanowi, że (§ 1) rodzaje instalacji mogących powodować znaczne zanieczyszczenie poszczególnych elementów przyrodniczych albo środowiska jako całości określa załącznik do rozporządzenia, a w ust.6 pkt 13) wskazanego załącznika wymieniono instalacje do oczyszczania ścieków.

W ocenie Sądu Wojewódzkiego analiza decyzji Marszałka Województwa Mazowieckiego z dnia 15 września 2016 r. na tle wyżej powołanych przepisów, prowadzi do wniosku, że wprowadzona nią zmiana instalacji miała istotny charakter. Wniosek ten – wbrew stanowisku organu – nie wymagał zabiegów interpretacyjnych, a brzmienie tych przepisów jest jednoznaczne.

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.) – dalej: "P.p.s.a.", orzekł jak w sentencji.

Skargi kasacyjne od powyższego wyroku wnieśli: Minister Środowiska oraz uczestnik postępowania X sp. z o.o. z siedzibą w Ś. G.

W skardze kasacyjnej Ministra Środowiska zaskarżono rozstrzygnięcie Sądu pierwszej instancji w całości i:

I. na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż doprowadziło to WSA do uchylenia zaskarżonej decyzji Ministra Środowiska oraz decyzji ją poprzedzającej z naruszeniem następujących przepisów postępowania:

- art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2107, ze zm.) – dalej: "P.u.s.a." oraz art. 3 § 1 i § 2 pkt 1, art. 133 § 1, art. 134 § 1, art. 135, art. 141 § 4, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c, art. 151 i art. 153 P.p.s.a. oraz art. 6, art. 7, art. 8 § 1, art. 11, art. 107 § 3 K.p.a., art. 16 § 1 i 3 K.p.a. w związku z art. 2 Konstytucji RP, art. 156 § 1 pkt 2, art. 156 § 2 k.p.a., oraz w związku z art. 3 pkt 7, art. 185 ust. 2a, art. 218 pkt 2 i art. 214 ust. 3 w związku z art. 201 ust. 2 POŚ oraz ust. 6 pkt 13 załącznika do rozporządzenia w sprawie rodzajów instalacji mogących powodować znaczne zanieczyszczenie poszczególnych elementów przyrodniczych oraz art. 33 § 1 oraz art. 44 § 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania – dalej: "u.u.i.ś.", przez niezgodną z prawem kontrolę zaskarżonej decyzji i w wyniku tego błędne przyjęcie przez Sąd w uzasadnieniu wyroku, że należy stwierdzić nieważności decyzji Marszałka Województwa Mazowieckiego z dnia 15 września 2016 r. mimo tego, że w sprawie na podstawie akt postępowania nie zostało w żaden sposób wykazane, iż rzekome naruszenie przepisów postępowania związane z brakiem udziału społeczeństwa w postępowaniu w sprawie wydania ww. decyzji miało jakikolwiek wpływ na treść decyzji Marszałka Województwa Mazowieckiego z dnia 15 września 2016 r., gdyż wskazane rzekome naruszenie przepisów postępowania nie odnosiło się do samej decyzji i nie godziło w podmiotowe elementy stosunku prawnego nawiązanego na podstawie tej decyzji, w jego przedmiot lub też w podstawę prawną, a dotyczyły jedynie naruszenia przepisów postępowania, które nie miało żadnego wpływu na ww. decyzję, a co za tym idzie w niniejszej nie doszło do rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.

II. na podstawie art. 174 pkt 1 P.p.s.a. zarzucono naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię oraz niewłaściwe zastosowanie, tj. art. 156 § 1 pkt 2, art. 16 § 1 i 3 k.p.a. w związku z art. 2 Konstytucji RP, w związku z art. 3 pkt 7, art. 185 ust. 2a, art. 218 pkt 2 i art. 214 ust. 3 w związku z art. 201 ust. 2 POŚ oraz ust. 6 pkt 13 załącznika do rozporządzenia w sprawie rodzajów instalacji mogących powodować znaczne zanieczyszczenie poszczególnych elementów przyrodniczych, a także art. 33 § 1 i art. 44 § 1 u.u.i.ś., przez ich błędną wykładnię i przyjęcie, że samo naruszenie wskazanych przepisów postępowania regulujących udział społeczeństwa w postępowaniu o zmianie pozwolenia zintegrowanego może być uznane za rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., nawet jeżeli, jak w niniejszej sprawie, nie zostało w żaden sposób wykazane, iż rzekome naruszenie przepisów postępowania miało jakiekolwiek wpływ na treść decyzji Marszałka Województwa Mazowieckiego z dnia 15 września 2016 r., gdyż decyzja ta odpowiada prawu, a wskazane rzekome naruszenie przepisów postępowania w zakresie udziału społeczeństwa w postępowaniu nie odnosi się do samej decyzji i nie godzi w podmiotowe elementy stosunku prawnego nawiązanego na podstawie tej decyzji, w jego przedmiot lub też w podstawę prawną, a dotyczy jedynie naruszenia przepisów postępowania, które to naruszenie nie miało żadnego wpływ na treść ww. decyzji, a co za tym na doszło w niniejszej sprawie do rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie:

1. na podstawie art. 188 P.p.s.a. w przypadku, gdyby Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi;

2. w przypadku braku podstaw do zastosowania art. 188 P.p.s.a. na podstawie art. 185 § 1 P.p.s.a. wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA;

3. w każdym przypadku na podstawie art. 203 pkt 2 P.p.s.a. organ wniósł o zasądzenie od skarżącego na rzecz organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej powyższe zarzuty szerzej umotywowano.

Z kolei w skardze kasacyjnej X sp. z o.o. z siedzibą w Ś. G. również zaskarżono wyrok Sądu pierwszej instancji w całości, zarzucając:

I. na podstawie art. 174 pkt 1 P.p.s.a., naruszenie prawa materialnego tj.:

1) art. 214 ust. 3 POŚ, poprzez jego błędną wykładnię przejawiającą się w uznaniu, że przepis ten dotyczy również zmian w tych rodzajach instalacji, dla których w rozporządzeniu w sprawie rodzajów instalacji mogących powodować znaczne zanieczyszczenie poszczególnych elementów przyrodniczych nie zostały określone wartości progowe charakteryzujące skalę działalności prowadzonej w instalacji, podczas gdy prawidłowa wykładnia tego przepisu prowadzi do wniosku, że przepis art. 214 ust. 3 POŚ znajduje zastosowanie jedynie w odniesieniu do zmian w instalacjach IPPC, dla których w ww. rozporządzeniu zostały określone wartości progowe, a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie w niniejszej sprawie i przyjęcie, że mamy do czynienia z istotną zmianą instalacji;

2) art. 214 ust. 3 POŚ w zw. z art. 3 pkt 7 POŚ poprzez ich błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że w odniesieniu do instalacji IPPC, dla których w Rozporządzeniu MŚ nie zostały określone wartości progowe charakteryzujące skalę działalności prowadzonej w instalacji, wynikające z art. 214 ust. 3 POŚ domniemanie uznania zmiany w instalacji za istotną automatycznie przesądza o istotnej zmianie instalacji, niezależnie od możliwości powodowania znaczącego zwiększenia negatywnego oddziaływania na środowisko, podczas gdy możliwość powodowania znaczącego zwiększenia negatywnego oddziaływania jest warunkiem sine qua non uznania, że wystąpiła istotna zmiana instalacji IPPC, dla których w rozporządzeniu MŚ nie zostały określone wartości progowe, a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie tych przepisów i przyjęcie, że mamy do czynienia z istotną zmianą instalacji;

3) art. 3 pkt 7 POŚ poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na uznaniu, że w przedmiotowej sprawie mamy do czynienia z istotną zmianą instalacji, podczas gdy zmiana ta nie miała takiego charakteru, gdyż nie mogła powodować znaczącego zwiększenia negatywnego oddziaływania na środowisko;

4) art. 218 pkt 2 POŚ w zw. z art. 3 pkt 7 POŚ przez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, że organ administracji miał obowiązek zapewnienia możliwości udziału społeczeństwa w postępowaniu w przedmiocie wydania decyzji Marszałka, w sytuacji gdy przedmiotem postępowania zakończonego wydaniem decyzji Marszałka nie była istotna zmiana instalacji, więc organ nie miał obowiązku zapewnienia możliwości udziału społeczeństwa w tym postępowaniu.

II. na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a., naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w zw. z art. 218 pkt 2 POŚ poprzez uwzględnienie skargi i uchylenie decyzji wydanej w I i II instancji z uwagi rzekome wydanie decyzji Marszałka z rażącym naruszeniem art. 218 POŚ, w sytuacji w której, przesłanki rażącego naruszenia prawa określone w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., nie zostały w tym kontekście spełnione. Naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem doprowadziło do błędnej oceny prawnej decyzji Marszałka, a w konsekwencji uwzględnienia skargi, pomimo że powinna ona zostać oddalona;

2) art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez (i) brak należytego wyjaśnienia w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku podstawy prawnej rozstrzygnięcia, przejawiający się w nieprecyzyjnym stanowisku Sądu w zakresie kwalifikowanych wad prawnych tkwiących w decyzji Marszałka (Sąd zakwalifikował je zbiorczo jako wady prawne określone w art. 156 § 1 pkt 1-7 K.p.a.) oraz (ii) brak zawarcia w uzasadnieniu wyroku prawidłowych wskazań co do dalszego postępowania, w sytuacji, w której prawidłowe uzasadnienie powinno zawierać powyższe elementy. Naruszenia te miały istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż spowodowały brak możliwości jednoznacznej rekonstrukcji podstawy rozstrzygnięcia w niniejszym wyroku, a w konsekwencji brak jednoznacznych wskazań dla organu administracji co do kierunku dalszego prowadzenia postępowania administracyjnego;

3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 50 § 1 P.p.s.a., poprzez brak weryfikacji legitymacji skargowej Towarzystwa [...] oraz rozpoznanie skargi, jej uwzględnienie i uchylenie obu decyzji Ministra, pomimo że skarga podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 P.p.s.a, bowiem Towarzystwo [...] pozbawione było legitymacji skargowej z uwagi na brak interesu społecznego przemawiającego za dopuszczeniem go do postępowania w przedmiotowej sprawie. Naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem doprowadziło do uwzględnienia skargi Towarzystwa [...], pomimo że powinna ona oddalona z uwagi na brak legitymacji skargowej Towarzystwa [...].

W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca kasacyjnie Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku oraz - po uznaniu sprawy za dostatecznie wyjaśnioną - rozpoznanie i oddalenie w całości skargi Towarzystwa [...], stosownie do art. 188 P.p.s.a., zaś w razie nieuwzględnienia tego wniosku skarżąca kasacyjnie Spółka wniosła o uchylenie wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, zgodnie z art. 185 § 1 P.p.s.a., a w każdym przypadku o zasądzenie od skarżącego - Towarzystwa [...] - na rzecz Spółki kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych, stosownie do art. 203 pkt 2 P.p.s.a. oraz o rozpoznanie niniejszej skargi kasacyjnej na rozprawie, zgodnie z art. 176 § 2 P.p.s.a.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej powyższe zarzuty szerzej umotywowano.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skargi kasacyjne nie mają usprawiedliwionych podstaw.

Na wstępie trzeba wskazać, że skargę kasacyjną rozpoznano na posiedzeniu niejawnym w składzie trzyosobowym, pomimo wniosku o rozpoznanie jej na rozprawie. Nastąpiło to na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r., poz. 1842) – dalej: "ustawa COVID" oraz zarządzenia Przewodniczącej Wydziału III Izby Ogólnoadministracyjnej NSA. Sąd kasacyjny w obecnym składzie podzielił stanowisko przedstawione w uzasadnieniu uchwały składu siedmiu sędziów NSA z dnia 30 listopada 2020 r., sygn. II OPS 6/19 (ONSAiWSA 2021 r., nr 3, poz. 35), zgodnie z którym powyższy przepis należy traktować jako "szczególny" w rozumieniu art. 10 i art. 90 § 1 P.p.s.a. Prawo do publicznej rozprawy nie ma charakteru absolutnego i może podlegać ograniczeniu, w tym także ze względu na treść art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, w którym jest mowa o ograniczeniach w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, gdy jest to unormowane w ustawie oraz tylko wtedy, gdy jest to konieczne w demokratycznym państwie m.in. dla ochrony zdrowia. Nie ulega wątpliwości, że celem stosowania konstrukcji przewidzianych przepisami ustawy COVID-19 jest ochrona życia i zdrowia ludzkiego w związku z zapobieganiem i zwalczaniem zakażenia wirusem COVID-19, a w obecnym stanie istnieją takie okoliczności, które w stanie pandemii oraz w okresie jednego roku po jego zakończeniu nakazują uwzględnianie rozwiązań powyższej ustawy w praktyce działania Naczelnego Sądu Administracyjnego. Biorąc pod uwagę gwarancję prawa do obrony, strona musi mieć zapewnione prawo do przedstawienia swojego stanowiska, tym samym odstępstwo od zachowania formy posiedzenia jawnego powinno nastąpić z zachowaniem wymogów rzetelnego procesu sądowego. Strony zostały powiadomione o skierowaniu sprawy na posiedzenie niejawne i miały możliwość zajęcia stanowiska w sprawie, co oznacza, że standardy ochrony praw stron i uczestników zostały zachowane. Rozpoznanie przedmiotowej sprawy na posiedzeniu niejawnym było więc dopuszczalne.

Stosownie do art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 P.p.s.a. i nie zachodzi też żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 P.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych.

Odnosząc się w pierwszej kolejności do zawartych w obu skargach kasacyjnych zarzutów naruszenia przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy wskazać na wstępie należy, że pozbawiony jest doniosłości prawnej zarzut naruszenia zaskarżonym wyrokiem art. 1 § 2 P.u.s.a. Zgodnie z art. 1 P.u.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej (§ 1). Kontrola ta jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2). Podkreślić należy, że naruszenie art. 1 § 1 P.u.s.a. ma, co do zasady miejsce w sytuacji, gdy sąd rozpoznający skargę uchyla się od obowiązku wykonania kontroli, o której mowa w tych przepisach. Trzeba mieć jednak na uwadze, że przepis art. 1 § 2 P.u.s.a. nie jest przepisem procesowym, lecz ustrojowym, określającym podstawowe kryterium sprawowania kontroli administracji publicznej przez sądy administracyjne. Zarzucając naruszenie tego przepisu strona powinna wskazać konkretny przepis prawa, który powinien uwzględnić, a czego nie zrobił sąd, dokonując kontroli legalności działania organów administracji. Wykazując naruszenie tego przepisu strona może też wywodzić, że sąd niezasadnie wyszedł poza kryterium kontroli działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem. Sąd administracyjny bada (ocenia) legalność zaskarżonego aktu w zakresie odnoszącym się do kompetencyjno-proceduralnych podstaw działania organu administracji podejmującego rozstrzygnięcie oraz materialnoprawnych podstaw jego wydania, kontrolując prawidłowość ich wykładni oraz prawidłowość ich zastosowania (por. L. Leszczyński, Orzekanie przez sądy administracyjne a wykładnia prawa, "Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego" 2010, nr 5-6, s. 267 i n.). Sąd może w związku z tym naruszyć powołany przepis ustrojowy wyłącznie wówczas, gdy oceni działalność administracji przyjmując inne, niż legalność, kryterium kontroli - przykładowo będzie ją oceniał pod kątem słuszności. W przedmiotowej sprawie sytuacja taka nie zaistniała, albowiem Sąd pierwszej instancji dokonał weryfikacji zgodności z prawem zaskarżonej decyzji zarówno w aspekcie procesowym, materialnym, jak i ustrojowym.

Nie jest też zasadny zarzut naruszenia art. 134 § 1 P.p.s.a.. Przepis ten stanowi, że Sąd badając legalność zaskarżonego aktu nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, a jego naruszenie może nastąpić w przypadku, gdy Sąd pierwszej instancji rozpozna sprawę, wykraczając poza jej granice, albo nie zauważy niewskazanego w skardze naruszenia prawa przez organy administracji orzekające w sprawie. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że Sąd pierwszej instancji, na podstawie akt sprawy, rozważył wszystkie konieczne do rozstrzygnięcia sprawy okoliczności faktyczne i prawne.

Całkowicie chybiony jest zarzut naruszenia zaskarżonym wyrokiem art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 50 § 1 P.p.s.a., poprzez brak weryfikacji przez Sąd Wojewódzki legitymacji skargowej Towarzystwa [...]. Zaznaczyć trzeba, że w postępowaniu administracyjnym Towarzystwo brało udział w charakterze strony. Katalog ogólnych przesłanek uwzględnienia wniosku organizacji społecznej o wszczęcie postępowania administracyjnego lub dopuszczenie jej do udziału w tym postępowaniu został sformułowany w art. 31 § 1 K.p.a. Zgodnie z art. 31 § 2 w zw. z art. 31 § 1 K.p.a. właściwy organ, uznając że cele statutowe organizacji, która złożyła wniosek na podstawie art. 31 § 1 K.p.a., uzasadniają wszczęcie postępowania lub dopuszczenie do już wszczętego postępowania, oraz że za uwzględnieniem wniosku przemawia interes społeczny, wydaje postanowienie o wszczęciu z urzędu postępowania w odpowiednim trybie (także nadzwyczajnym) lub o dopuszczeniu organizacji do udziału w toczącym się postępowaniu, niezależnie od tego, czy postępowanie to zostało wszczęte z urzędu, czy na wniosek. Skład orzekający Naczelnego Sądu Administracyjnego w pełni podziela tezę zawartą w wyroku NSA z dnia 7 kwietnia 2016 r., sygn. II OSK 1627/14 (OSP 2017 r., nr 9, poz. 90), że w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o udzieleniu pozwolenia zintegrowanego stosuje się art. 31 K.p.a. W tym wyroku NSA przyjął, że w takim postępowaniu stosuje się powołany przepis, przede wszystkim dlatego, że brak jest przepisu szczególnego, który wyłączałby jego stosowanie.

Wiążąc powyższe uwagi z ustalonym stanem faktycznym sprawy, trzeba zatem przyjąć, że Towarzystwo [...] było uprawnione do żądania wszczęcia z urzędu postępowania nadzwyczajnego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Marszałka Województwa Mazowieckiego z dnia 15 września 2016 r. wskazując, że decyzja zmieniająca wydana została z rażącym naruszeniem art. 218 pkt 2 POŚ, poprzez niezapewnienie możliwości udziału społeczeństwa w postępowaniu pomimo, że jego przedmiotem było wydanie decyzji dotyczącej istotnej zmiany instalacji. W tych okolicznościach Sąd Wojewódzki nie miał jakichkolwiek podstaw prawnych do kwestionowania legitymacji skargowej Towarzystwa.

Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela też zarzutu naruszenia przez Sąd Wojewódzki art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez brak należytego wyjaśnienia w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku podstawy prawnej rozstrzygnięcia, przejawiający się w nieprecyzyjnym stanowisku Sądu w zakresie kwalifikowanych wad prawnych tkwiących w decyzji Marszałka. Zgodnie z art. 141 § 4 P.p.s.a. uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. może być skutecznie postawiony w dwóch przypadkach:, gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów wymienionych w tym przepisie, i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania. Naruszenie to musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.). Za jego pomocą nie można natomiast skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, czy też stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego. Przepis art. 141 § 4 P.p.s.a. jest przepisem proceduralnym, regulującym wymogi uzasadnienia. W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z powyższej normy prawnej (por. wyrok NSA z dnia 13 stycznia 2022 r. sygn. akt III OSK 500/21, LEX nr 3287550). W ocenie składu orzekającego Naczelnego Sądu Administracyjnego uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowiska strony przeciwnej, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie; poddaje się zatem kontroli instancyjnej, tj. pozwala w wystarczającym stopniu na ustalenie sposobu rozumowania przez Sąd pierwszej instancji i jego ocenę.

W konsekwencji niezasadny jest również zarzut naruszenia art. 151 P.p.s.a. Przepis ten jest tzw. przepisem wynikowym, który dla skuteczności zarzutu jego naruszenia, powinien być powiązany z naruszeniem innych przepisów, mających zastosowanie w sprawie, które naruszył Sąd, a które to powodowały niezasadność skargi i konieczność jej oddalenia. Dodatkowo należy zauważyć, że Sąd pierwszej instancji nie stosował art. 151 P.p.s.a. ponieważ uwzględnił skargę na podstawie art. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a.

Przechodząc do rozpatrzenia, zawartych w obu skargach kasacyjnych, zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, wskazać trzeba, że osią sporu w niniejszej sprawie jest wykładnia pojęcia ustawowego: "istotna zmiana instalacji", którego definicja znajduje się w art. 3 pkt 7 POŚ. Z treści art. 3 pkt 7 wynika, że istotna zmiana instalacji może polegać na zmianie sposobu jej funkcjonowania lub jej rozbudowie. W tych dwóch sytuacjach może to powodować znaczące zwiększenie negatywnego oddziaływania na środowisko. Ze zmianą instalacji będziemy mieli do czynienia wówczas, kiedy nastąpi zmiana sposobu funkcjonowania instalacji rozumiana jako wydłużenie czasu pracy instalacji, intensyfikacja sposobu jej wykorzystywania, czy zmiana w organizacji funkcjonowania. Pojęcie rozbudowy należy zaś łączyć zarówno z przeprowadzeniem robót budowlanych, jak i doposażeniem instalacji pod względem technicznym, które wiąże się ze zmianą wydajności instalacji. Pamiętać także należy, że aby mówić o istotnej zmianie instalacji musi zostać spełniony także drugi warunek, o którym mowa w art. 3 pkt 7 POŚ, a więc zmiana ta musi powodować zwiększenie negatywnego oddziaływania na środowisko, przy czym co istotne oddziaływanie to ma być znaczące. Wykładnia art. 3 pkt 7 POŚ prowadzi do wniosku, że negatywne oddziaływanie instalacji na środowisko badać należy w odniesieniu do rzeczywistego oddziaływania tej instalacji na wszystkie elementy środowiska (por. wyrok NSA z dnia 24 stycznia 2023 r., sygn. III OSK 1768/21, LEX nr 3480250).

Zgodnie z art. 5 POŚ, ochrona jednego lub kilku elementów przyrodniczych powinna być realizowana z uwzględnieniem ochrony pozostałych elementów. Przepis ten określa sposób ochrony prawnej elementów przyrodniczych. Metoda kompleksowej ochrony prawnej powinna jednak przenikać całe ustawodawstwo ochronne stając się jedną z jego podstawowych cech. Mimo, że w art. 5 POŚ wyraźnie jest mowa o ochronie elementów przyrodniczych, to jego treść należy interpretować szerzej w kontekście funkcji tej zasady dla ochrony zasobów środowiska oraz środowiska jako całości. Przypomnieć także należy, że sprawa niniejsza dotyczy odmowy stwierdzenia nieważności decyzji zmieniającej pozwolenie zintegrowane na prowadzenie instalacji do oczyszczania ścieków deszczowo-przemysłowych.

W odniesieniu do "zmiany instalacji" należy pamiętać, że zgodnie z art. 3 pkt 7 POŚ dotyczy to jedynie istotnej zmiany instalacji. Przepis art. 214 ust. 3 POŚ, choć nie definiuje pojęcia "istotna zmiana instalacji", to jednak zawiera wskazówkę jak należy to pojęcie interpretować. Przepis ten stanowi, że zmianę w instalacji uważa się za istotną w szczególności, gdy zwiększona skala działalności wynikająca z tej zmiany, sama w sobie, kwalifikowałaby ją jako instalację, o której mowa w przepisach wydanych na podstawie art. 201 ust. 2 POŚ.

Zgodnie z art. 201 ust. 1 POŚ pozwolenia zintegrowanego wymaga prowadzenie instalacji, której funkcjonowanie, ze względu na rodzaj i skalę prowadzonej w niej działalności, może powodować znaczne zanieczyszczenie poszczególnych elementów przyrodniczych albo środowiska jako całości, z wyłączeniem instalacji lub ich części stosowanych wyłącznie do badania, rozwoju lub testowania nowych produktów lub procesów technologicznych. W piśmiennictwie i w orzecznictwie podnosi się, że "Koncepcja zintegrowanego podejścia do problemów zanieczyszczenia środowiska zakłada przede wszystkim konieczność patrzenia na oddziaływania na środowisko, zwłaszcza związane z emisją, chociaż nie tylko, jako na pewien kompleks zagadnień, wywołujących określone skutki także w pewnej całości jaką tworzy właśnie środowisko, składające się z różnych elementów ściśle ze sobą powiązanych i wzajemnie się warunkujących" (zob. M Górski, [w:] Prawo ochrony środowiska. Komentarz, Warszawa 2014, s. 623; wyrok NSA z dnia 2 sierpnia 2018 r., sygn. II OSK 55/18, LEX nr 2539777).

Wydane na podstawie art. 201 ust. 2 POŚ rozporządzenie w sprawie rodzajów instalacji mogących powodować znaczne zanieczyszczenie poszczególnych elementów przyrodniczych wskazuje, że (§ 1) rodzaje instalacji mogących powodować znaczne zanieczyszczenie poszczególnych elementów przyrodniczych albo środowiska jako całości określa załącznik do rozporządzenia. W ust. 6 pkt 13 załącznika wymieniono instalacje do oczyszczania ścieków.

Mając na względzie treść zarzutów i argumentację obu skarg kasacyjnych należy ocenić, czy Sąd Wojewódzki zasadnie uznał, że w rozpoznawanej sprawie mamy do czynienia z istotną zmianą instalacji. Zwrócić należy uwagę, że sprawa dotyczy rozbudowy istniejącej instalacji. Zmiana decyzji Marszałka nastąpiła w związku ze zwiększeniem przyjmowania przez oczyszczalnię ścieków przemysłowych na skutek uruchomienia nowego bloku energetycznego o mocy 1000 MW. Skoro celem rozbudowy oczyszczalni jest przyjęcie ścieków z nowej instalacji wymagającej pozwolenia zintegrowanego, to taka rozbudowa kwalifikuje się jako wymagająca uzyskania pozwolenia zintegrowanego. Nie jest to więc kwestia dokonywania oceny przez organy administracji. Ponadto mając na uwadze, że przez istotną zmianę rozumie się taką zmianę, która może powodować znaczące zwiększenie negatywnego oddziaływania na środowisko, przedmiotowe zwiększenie ilości ścieków jest znaczące, bowiem dotyczy zwiększenia tej ilości o 33%, a ścieki przemysłowe zawierają największe stężenia toksycznych substancji wśród wszystkich rodzajów ścieków. Zasadnie ocenił Sąd Wojewódzki, że w kontrolowanej sprawie zmiana pozwolenia dotyczy przyjęcia przez oczyszczalnię ścieków z nowej instalacji i zwiększenia ilości emitowanych z oczyszczalni ścieków przemysłowych do Wisły o 2050 m/h. Pierwotne pozwolenie zezwalało na emisję 6150 m3/h, zaś po zmianie jest to ilość 8200 m3/h. Należy zatem uznać za prawidłowe stanowisko Sądu pierwszej instancji, zgodnie z którym główny akcent w rozumieniu pojęcia: "istotna zmiana instalacji" należy położyć na zwiększenie negatywnego oddziaływania na środowisko. Zwiększone oddziaływanie na środowisko to pojęcie szerokie obejmujące każdą zmianę funkcjonowania instalacji, nawet jeżeli nie wynika ona ze zmiany technologii pracy samej instalacji. Przyjęcie stanowiska stron skarżących kasacyjnie oznaczałoby de facto pozbawienie możliwości udziału społeczeństwa w postępowania dotyczących m.in. takich zmian w funkcjonowaniu instalacji, które w sposób istotny zwiększają zakres oddziaływania na środowisko. Mógłby bowiem organ wydać pozwolenie zintegrowane obejmujące niewielkie ilości emisji zanieczyszczeń do środowiska, a po tak wydanym pozwoleniu następowałaby zmiana jego warunków w zakresie podnoszenia emisji zanieczyszczeń już bez udziału społeczeństwa, a w tym organizacji ekologicznych stanowiących formę społecznej kontroli nad procesem zmiany zasad ingerencji w środowisko naturalne (por. wyrok NSA z dnia 1 grudnia 2021 r., sygn. III OSK 654/21, LEX nr 3344645).

Zgodnie z art. 185 ust. 2a POŚ w postępowaniu o wydanie pozwolenia zintegrowanego dla nowo zbudowanej instalacji, o wydanie pozwolenia zintegrowanego z odstępstwem, o którym mowa w art. 204 ust. 2 lub w postępowaniu dotyczącym jego zmiany polegającej na udzieleniu takiego odstępstwa oraz w postępowaniu o wydanie decyzji o wydaniu lub zmianie pozwolenia zintegrowanego dotyczącej istotnej zmiany instalacji, stosuje się przepisy art. 44 u.u.i.ś Dotyczą one uprawnienia organizacji ekologicznych do uczestniczenia w postępowaniu i wnoszeniu środków odwoławczych.

W świetle powyższego trafna jest konstatacja Sądu Wojewódzkiego, że przyjęta w decyzji Marszałka Województwa Mazowieckiego z dnia 15 września 2016 r. zmiana pozwolenia zintegrowanego pociąga za sobą taką zmianę sposobu funkcjonowania instalacji, która powoduje znaczące, a więc duże (mające dużą intensywność) zwiększenie negatywnego oddziaływania na środowisko. Zatem wbrew zarzutom i argumentom obu skarg kasacyjnych należy podzielić ocenę zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że kwestionowana w trybie nadzwyczajnym decyzja Marszałka Województwa Mazowieckiego z dnia 15 września 2016 r., została wydana z rażącym naruszeniem dyspozycji art. 218 ust. 1 POŚ poprzez niezapewnienie możliwości udziału społeczeństwa, na zasadach i w trybie określonych w u.u.i.ś, w postępowaniu, którego przedmiotem jest wydanie decyzji dotyczącej istotnej zmiany instalacji.

Mając na względzie poczynione wyżej rozważania trzeba dojść do przekonania, że nie mogą podważyć prawidłowości zaskarżonego wyroku zarzuty naruszenia art. 6, art. 7, art. 8 § 1, art. 11, art. 107 § 3 K.p.a., art. 16 § 1 i 3 K.p.a. w związku z art. 2 Konstytucji RP, art. 156 § 1 pkt 2, art. 156 § 2 K.p.a., oraz w związku z art. 3 pkt 7, art. 185 ust. 2a, art. 218 pkt 2 i art. 214 ust. 3 w związku z art. 201 ust. 2 POŚ.

W tym stanie rzeczy skoro skargi kasacyjne nie zostały oparte na usprawiedliwionych podstawach, Naczelny Sąd Administracyjny, na mocy art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.