Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 631/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2013-09-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 215 ust. 2
journal: Dz.U. 2004 nr 261 poz 2603
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.
article: art. 156 § 1
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Joanna Skiba (spr.) Sędziowie: sędzia WSA Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz sędzia WSA Dariusz Pirogowicz Protokolant: starszy sekretarz sądowy Artur Dobrowolski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 września 2013 r. sprawy ze skargi K. W. na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] stycznia 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] stycznia 2013 r. nr [...] Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2011 r. nr [...], odmawiająca stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta W. z dnia [...] grudnia 2004 r. nr [...], orzekającą o ustaleniu odszkodowania za nieruchomości [...].

W uzasadnieniu organ wskazał, że decyzją Prezydenta W. z dnia [...] grudnia 2004 r. nr [...] ustalono odszkodowanie za grunt nieruchomości położonej w W. przy ul. [...] ozn. hip. "[...]" o powierzchni gruntu [...] m2 w wysokości [...] zł, w tym na rzecz K. W. w wysokości [...] zł, na rzecz B. W. [...] zł, na rzecz M. W. w wysokości [...] zł. Od powyższej decyzji żadna ze stron nie złożyła odwołania.

Pismem z dnia 16 sierpnia 2010 r. K. W. złożył wniosek o stwierdzenie nieważności powyższej decyzji.

Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] lipca 2011 r. nr [...] odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta W. z dnia [...] grudnia 2004 r. nr [...] orzekającej o ustaleniu odszkodowania za nieruchomości [...].

Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej rozpoznając odwołanie złożone od powyższej decyzji wskazał, że celem postępowania o stwierdzenie nieważności jest jedynie ustalenie czy dana decyzja jest dotknięta jedną z wad enumeratywnie wymienionych w art. 156 §1 kpa. K. W. jako wadę decyzji Prezydenta W. z dnia [...] grudnia 2012 r. wskazał przyznanie odszkodowania w wysokości istotnie zaniżonej, nie odpowiadającej konstytucyjnym przesłankom słusznego odszkodowania, na podstawie operatu szacunkowego zawierającego istotny błąd co do wyceny nieruchomości. Odnosząc się do tego zarzutu organ wskazał, że wobec spełnienia przesłanek uprawniających do przyznania odszkodowania, wymienionych w art. 215 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (dalej ugn), organ prawidłowo zastosował art. 130 ust. 1 ugn. Wskazał również, że art. 215 ust. 2 ugn stanowi samodzielną podstawę do dochodzenia odszkodowania za przedmiotową nieruchomość, lecz nie można tego przepisu interpretować w oderwaniu od przepisów dekretu z dnia 26 listopada 1945 r. Odjęcia prawa własności następowało zatem z mocy prawa z dniem 21 listopada 1945 r., tj. w dniu wejścia w życie dekretu. Zatem zgodnie z regulacjami zawartymi w ustawie z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego wartość nieruchomości została określona na podstawie stanu nieruchomości z daty wejścia w życie dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na terenie miasta stołecznego Warszawy oraz według cen obowiązujących w dniu wydania decyzji. Poczynione ustalenia – zdaniem organu odwoławczego- wzmocnione wyrażoną w art. 16 § 1 kpa zasadą trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych, nie pozwalają stwierdzić, aby decyzja Prezydenta W. z dnia [...] grudnia 2004 r. była obarczona którąkolwiek z wad określonych w art. 156 § 1 kpa, a tym samym brak jest podstaw do stwierdzenia jej nieważności.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł K. W. W uzasadnieniu przedstawił przebieg postępowania przed organami administracji oraz wskazał, że wartość nieruchomości została oszacowana ze znaczną szkodą dla następców prawnych byłego właściciela.

W odpowiedzi na skargę Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację wyrażoną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Rozpoznając sprawę w ramach tych kryteriów stwierdzić należy, że skarga nie jest uzasadniona, gdyż zaskarżona decyzja jak również utrzymana przez nią w mocy decyzja Wojewody [...] z [...] kwietnia 2011 r. nie naruszają prawa.

Postępowanie zakończone zakwestionowaną decyzją Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej toczyło się w trybie nadzwyczajnym przewidzianym w art. 156 § 1 kpa, a jego przedmiotem była decyzja Prezydenta W. z dnia [...] grudnia 2004 r. nr [...] ustalająca odszkodowanie za grunt nieruchomości położonej w W. przy ul. [...] ozn. hip. "[...]" o powierzchni gruntu [...] m2 w wysokości [...] zł, w tym na rzecz K. W. w wysokości [...] zł, na rzecz B.w. [...] zł, na rzecz M. W. w wysokości [...] zł. W wyniku przeprowadzonego postępowania organy obu instancji uznały, że ww. rozstrzygnięcia nie narusza rażąco prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa.

Ocenę Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskie oraz Wojewody [...] skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela. Postępowanie nadzorcze prowadzone na podstawie art. 156-158 kpa podlega takim samym regułom procesowym jak postępowanie zwykłe z tym, że odmienny jest przedmiot obu postępowań. W postępowaniu zwykłym organ zmierza do wyjaśnienia stanu faktycznego i rozstrzyga merytorycznie sprawę, zaś w postępowaniu nadzorczym przedmiotem jest decyzja (z reguły ostateczna) i ustalenie, czy została ona wydana z wadami, o których stanowi art.156 § 1 kpa.

Oznacza to, że w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej obowiązkiem organu administracji publicznej jest rozpatrywanie sprawy wyłącznie w granicach określonych przez przepis art. 156 §1 kpa, a to oznacza, że w tym postępowaniu organ administracji publicznej nie jest władny rozpatrywać sprawy co do jej istoty, jak to może uczynić w postępowaniu odwoławczym. Organ nadzoru w tym postępowaniu działa jako organ kasacyjny i nie może rozstrzygać żadnej innej kwestii merytorycznej (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 października 1995 r., sygn. akt III SA 829/95, niepubl., wyrok Sądu Najwyższego z dnia 7 marca 1996 r., sygn. akt III ARN 70/95, publ. OSNAP 1996/18/258). Stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej jest wyjątkiem od ogólnej zasady trwałości decyzji wynikającej z art. 16 kpa i bezwzględnie wymaga bezspornego ustalenia, że decyzja ta dotknięta jest w sposób niewątpliwy przynajmniej jedną z wad wynikających z art. 156 §1 kpa. Przepis ten w pkt 2 nakłada na organ administracji publicznej obowiązek stwierdzenia nieważności decyzji wydanej bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. W dotychczasowym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego utrwalony jest przy tym pogląd, że rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 kpa zachodzi jedynie wówczas, gdy istnieje oczywista sprzeczność pomiędzy treścią przepisu a rozstrzygnięciem objętym decyzją. Cechą rażącego naruszenia prawa jest to, że treść decyzji pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią przepisu przez proste ich zestawienie. Oznacza to, że decyzje administracyjne, które są ostateczne i znajdują się w obiegu prawnym podlegają domniemaniu legalności, chyba że w sposób oczywisty i niewątpliwy domniemanie to zostanie obalone.

W przedmiotowej sprawie organy obu instancji prawidłowo odpowiedziały na zarzuty wniosku skarżącego w sprawie decyzji wydanej w dniu [...] grudnia 2004 r. nie podzielając okoliczności naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 kpa poprzez wydanie przedmiotowej decyzji z rażącym naruszeniem prawa.

Skarżący w swoim wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta W. z dnia [...] grudnia 2004 r. wskazywał na rażące-jego zdaniem- naruszenie art. 130 ust. 1 w zw. z art. 215 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. Nr 241, poz. 2603 ze zm. powoływana dalej jako "ugn"), co spowodowało drastyczne zaniżenie wysokości ustalonego odszkodowania. Rażące naruszenie tych przepisów miało polegać na ustaleniu odszkodowania wg stanu nieruchomości na dzień 21 listopada 1945 r. Na poparcie swojego stanowiska przytoczył szereg orzeczeń sadów administracyjnych. Zdaniem sądu zarzuty skarżącego są chybione.

Decyzja z dnia [...] grudnia 2004 r. wydana została na podstawie przepisów ustawy z art. 215 ust. 2 ugn, zgodnie z którym przepisy ustawy dotyczące odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości stosuje się odpowiednio do domu jednorodzinnego, jeżeli przeszedł on na własność państwa po dniu 5 kwietnia 1958 r., oraz do działki, która przed dniem wejścia w życie dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy mogła być przeznaczona pod budownictwo jednorodzinne, jeżeli poprzedni właściciel bądź jego następcy prawni zostali pozbawieni faktycznej możliwości władania nią po dniu 5 kwietnia 1958 r. W celu dokonania wykładni przepisu art. 215 ust. 2 powołanej ustawy o gospodarce nieruchomościami istotne znaczenie ma wyjaśnienie pojęcia " odpowiednie zastosowanie przepisów dotyczących odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość". Zgodnie z art. 130 ustawy wysokość odszkodowania ustala się według stanu i wartości wywłaszczonej nieruchomości w dniu wydania decyzji o wywłaszczeniu. Przy rozpatrywaniu tej kwestii trzeba mieć na uwadze, że art. 215 ust. 2 powołanej ustawy o gospodarce nieruchomościami stanowi samodzielną podstawę do dochodzenia odszkodowania za przejętą nieruchomość lecz nie można tego przepisu interpretować w oderwaniu od przepisów dekretu z 26 października 1945 r., którego art. 1 stanowi, że wszelkie grunty na obszarze W. przechodzą z dniem wejścia w życie dekretu na własność gminy W. Odjęcie prawa własności gruntu dotychczasowym właścicielom następowało więc z mocy prawa z dniem 21 listopada 1945 r. to jest w dniu wejścia w życie tego dekretu. Nie była przy tym wymagana żadna decyzja dotycząca odjęcia prawa własności. Przepis art. 215 ust. 2 ugn wprowadza jeszcze jedną przesłankę, a mianowicie pozbawienie faktycznej możliwości władania nieruchomością, które miało nastąpić po dniu 5 kwietnia 1958 r. a taka sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie co podniesiono wyżej. Jednak pozbawienie faktycznej możliwości władania nie może być uznane za wywłaszczenie, które z natury swojej jest odjęciem prawa, a nie faktycznego władania czy możliwości władania nieruchomością. Zatem "odpowiednie" stosowanie przepisów o odszkodowaniu za wywłaszczoną nieruchomość może dotyczyć jedynie jej stanu z daty odjęcia prawa własności to jest 21 listopada 1945 r. Przyznanie rekompensaty winno zaś nastąpić na podstawie wartości rynkowej działki, jaką ma ona na dzień wydania decyzji o odszkodowaniu – wyrok NSA z 22 listopada 2007 r., sygn. akt I OSK 1649/06. Zdaniem Sądu organy orzekające w sprawie niniejszej właściwie zinterpretowały cytowane wyżej przepisy dotyczące przyznania rekompensaty pieniężnej w trybie art. 215 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

W świetle powyższego, w ocenie Sądu nie zasługują na uwzględnienie zarzuty skarżących dotyczące obrazy przepisów postępowania polegających na oparciu rozstrzygnięcia na operacie przyjmującym do obliczeń stan nieruchomości z daty wejścia w życie dekretu z dnia 26 października 1945 r. oraz rażące naruszenie przepisów prawa materialnego art. 215 ust. 2 w zw. z art. 130 ust. 1 ugn.

Odnosząc się do zarzutów skarżącego K. W. Sąd Wojewódzki zauważa, że nie można było postawić Prezydentowi W. zarzutu rażącego naruszenia ww. przepisów. Pojęcie rażącego naruszenia prawa można bowiem odnieść jedynie do przepisu, który ma jednoznaczną treść, nie wymagającą stosowania reguł wykładni. Tymczasem wykładnia art. 215 ust. 2 w zw. z art. 130 ust. 1 ugn (co do daty odjęcia własności) budzi rozbieżności w orzecznictwie sądów administracyjnych, na co trafnie wskazał w swoim uzasadnieniu Wojewoda [...].

Na marginesie trzeba dodać, że przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji nie mogą podlegać wykładni rozszerzającej, a powinny być interpretowane dosłownie. Stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej, stanowiące wyjątek od zasady stabilności decyzji wymaga bezspornego ustalenia, że kwestionowana w postępowaniu nadzorczym decyzja jest dotknięta jedną z wad określonych w art. 156 § 1 kpa. W niniejszej sprawie prawidłowo ustalono, że nie zachodzą podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] grudnia 2004 r., gdyż nie narusza ona rażąco prawa. Bez znaczenia dla powyższej oceny pozostaje kwestia z jakich powodów skarżący nie składał odwołania od decyzji z dnia [...] grudnia 2004 r. oraz długotrwałość prowadzonego postępowania odwoławczego .

Wobec powyższego Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.).