Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 232/23
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-03-26 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 156 par. 1 pkt 2, art. 156 par. 2
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Dnia 26 marca 2024 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Siegień Sędziowie: Sędzia NSA Paweł Miładowski (spr.) Sędzia del. WSA Magdalena Dobek-Rak po rozpoznaniu w dniu 26 marca 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 września 2022 r., sygn. akt VII SA/Wa 325/22 w sprawie ze skargi M. M. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 14 grudnia 2021 r., znak: DOA.7110.55.2021.SPA w przedmiocie stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 14 września 2022 r., sygn. akt VII SA/Wa 325/22, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę M. M. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, zwanego dalej "GINB", z dnia 14 grudnia 2021 r., znak: DOA.7110.55.2021.SPA, którą na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2021 r. poz. 735 ze zm.), zwanej dalej "K.p.a.", uchylono decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia 4 lutego 2021 r., znak: Wl-I.7840.4.41.2020.PK (stwierdzającą nieważność decyzji Prezydenta Miasta Sopotu z dnia 8 kwietnia 1993 r., znak: AUGII/7351/25/93, zatwierdzającej plan realizacyjny i udzielającej pozwolenia na budowę) i stwierdzono, że ww. decyzja Prezydenta Miasta Sopotu z 1993 r. została wydana z naruszeniem prawa.

Sąd I instancji, uwzględniając charakter postępowania nieważnościowego oraz na czym polega przesłanka "rażącego naruszenia prawa", wskazał, że w okolicznościach niniejszej sprawy w związku z wiążącą na podstawie art. 153 i art. 170 p.p.s.a. oceną prawną zawartą w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 maja 2020 r., sygn. akt II OSK 1896/19, prawidłowo GINB stwierdził, iż w analizowanej sprawie doszło do rażącego (w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.) naruszenia art. 29 ust. 5 ustawy z dnia 24 października 1974 r. – Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38 poz. 229 ze zm.) w zw. z § 46 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 r. w sprawie nadzoru urbanistyczno-budowlanego (Dz. U. Nr 8 poz. 48 ze zm.), który wymagał załączenia do wniosku o wydanie pozwolenia na budowę dowodu potwierdzającego dysponowanie nieruchomością (na cele budowlane). Sąd podzielił stanowisko organu, że art. 29 ust. 5 Prawa budowlanego z 1974 r. w zw. z § 46 ust. 1 pkt 4 ww. rozporządzenia z 1975 r., jest przepisem, którego stosowanie nie wymaga przeprowadzenia skomplikowanego procesu wykładni, zaś same naruszenie jest bezsprzeczne. Skutki analizowanego uchybienia są szczególnie poważne i nie mogą być akceptowane z punktu widzenia zasady praworządnego państwa. Wykonywanie robót budowlanych w budynku będącym przedmiotem współużytkowania wieczystego kilku osób pomimo braku posiadania zgody wszystkich współużytkowników wieczystych jest nie do zaakceptowania w praworządnym państwie prawa. Wskazane powyżej naruszenie bezspornie godzi w konstytucyjnie chronione prawo własności nieruchomości.

Natomiast w związku z oceną prawną zawartą w ww. wyroku NSA, nie zachodziły przesłanki do stwierdzenia, że decyzja o pozwoleniu na budowę została wydana z rażącym naruszeniem prawa z tej przyczyny, iż pozwolenie to nie jest zgodne z planem miejscowym z 1988 r., jak i to, że decyzja o pozwoleniu na budowę została skierowana do podmiotu niebędącego stroną postępowania (art. 156 § 1 pkt 4 K.p.a.). Także w odniesieniu do podnoszonej w sprawie kwestii uzgodnienia konserwatorskiego nie można stwierdzić rażącego naruszenia prawa, ponieważ i w tym zakresie NSA w ww. wyroku przesądził, że brak jest podstaw do takiej oceny.

Ponadto z uwagi na ocenę prawną zawartą w ww. wyroku NSA, w sprawie wymagane było dokonanie oceny czy przekroczenie linii zabudowy o 2 m w udzielonym pozwoleniu na budowę – rażąco narusza prawo.

Sąd I instancji wskazał, że w aktach znajduje się pismo Urzędu Miasta Sopotu z 22 lipca 1992 r., znak: UG-78331/81/92 (Informacja o terenie), z którego wynika, że rozbudowa od strony południowej budynku przy ul. [...] będzie zgodna z postanowieniami ww. miejscowego planu szczegółowego zagospodarowania przestrzennego. Załącznik do ww. pisma stanowi mapa, na której zostały wyznaczone linie zabudowy. Z powyższego załącznika graficznego wynika, że linie zabudowy zostały wyznaczone wzdłuż wschodniej ściany istniejącego budynku mieszkalnego znajdującego się na działce nr [...] oraz od strony południowej wzdłuż południowej ściany dobudówki do ww. budynku mieszkalnego.

Prawidłowo GINB wskazał, że analiza planu zagospodarowania terenu działki nr 10/1, rysunku rzut parteru (zob. proj. bud. projekt rozbudowy rzutu parteru rys. 2 str. 44) oraz załącznika graficznego do ww. pisma Urzędu Miasta Sopotu z 22 lipca 1992 r., wykazała, że sporna inwestycja została zaprojektowana z naruszeniem linii zabudowy wyznaczonych na ww. załączniku graficznym. Rozbudowywana część budynku została zaprojektowana w taki sposób, że na długości ok. 2,0 m i na szerokości ok. 2,0 m wykracza poza linię zabudowy wyznaczoną wzdłuż wschodniej ściany budynku mieszkalnego oraz na długości ok. 2,0 m i szerokości ok. 1,0 m wykracza poza linię zabudowy wyznaczoną od strony południowej ściany wzdłuż południowej istniejącej dobudówki.

Jednakże Sąd podzielił stanowisko GINB, w kontekście wytycznych NSA zwartych w uzasadnieniu ww. wyroku z 26 maja 2020 r., że nie są znane "okoliczności jakie towarzyszyły wyznaczeniu linii zabudowy dla przedmiotowej inwestycji w oparciu o ww. plan miejscowy z 1988 r.". Ze zgromadzonego materiału dowodowego nie wynika bowiem jakimi przesłankami kierował się organ przy wyznaczaniu linii zabudowy dla spornej inwestycji. Wymaga zauważenia, że linia zabudowy nie została wyznaczona w ww. uchwale Miejskiej Rady Narodowej w Sopocie nr XXIX/112/88 z 28 stycznia 1988 r., ani w załączniku graficznym do tej uchwały. Pismo Urzędu Miasta Sopotu z 22 lipca 1992 r., znak: UG-78331/81/92, zawiera jedynie informację, że "nie należy przekraczać linii zabudowy" oznaczonej kolorem czerwonym na załączniku graficznym do ww. pisma. Nie są znane okoliczności ani też cel takiego ustalenia linii zabudowy, w szczególności, że nie nawiązuje ona do zabudowy istniejącej na sąsiednich działkach.

Tym samym Sąd I instancji podzielił stanowisko organu, że kwestionowana decyzja, z uwagi na przekroczenie linii zabudowy została wydana z naruszeniem art. 3 Prawa budowlanego z 1974 r. w zw. z § 45 ust. 3 pkt 1 ww. rozporządzenia z 1975 r., to jednak powyższe naruszenie nie ma charakteru rażącego, albowiem skutki stwierdzonego uchybienia nie mogą być uznane za niemożliwe do zaakceptowania w praworządnym państwie. Słusznie organ wskazał, że aktualnie na terenie, na którym zaplanowano sporną inwestycję obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego obszaru ograniczonego ulicami [...] oraz lasem i terenami zabudowy wielorodzinnej w mieście Sopocie zatwierdzony uchwałą nr XIX/356/2004 Rady Miasta Sopotu z 13 sierpnia 2004 r. Zgodnie z załącznikiem graficznym do ww. miejscowego planu z 2004 r., nieprzekraczalna linia zabudowy została usytuowana wzdłuż ul. [...] (tj. od strony północnej budynku usytuowanego na działce nr [...]). Sporna inwestycja nie narusza tak wyznaczonej nieprzekraczalnej linii zabudowy, a to z tego względu, że została ona zaplanowana od strony południowej budynku istniejącego na działce nr [...], podczas gdy nieprzekraczalna linia zabudowy została wyznaczona od strony północnej budynku istniejącego na działce nr [...].

Sąd podzielił także stanowisko GINB, że w miejscowym planie brak jest definicji "klasycznych założeń willowo-ogrodowych", tym samym nie można zarzucić Prezydentowi Miasta Sopotu, że wydając kwestionowaną decyzję o pozwoleniu na budowę w sposób rażący naruszył przepis, który posługuje się pojęciami nieostrymi, niezdefiniowanymi w planie.

Skarżąca w postępowaniu administracyjnym, jak i w skardze podnosiła kwestię zamurowania jej okna do piwnicy w trakcie wykonania spornej inwestycji. Sąd podzielił stanowisko organu odwoławczego, że z projektu budowlanego zatwierdzonego ww. decyzją Prezydenta Miasta Sopotu z 8 kwietnia 1993 r., nie wynika aby planowane prace budowlane obejmowały swoim zakresem zamurowanie otworu okiennego (drzwiowego) zlokalizowanego w pomieszczeniu, do którego dobudowywana jest rozbudowywana część budynku (zob. proj. bud, budynek mieszkalny, projekt rozbudowy rzut piwnicy rys nr 1 str. 45, rzut parteru rys nr 2 str. 44). To zatwierdzony projekt budowlany oraz zakres przewidzianych w nim robót budowlanych przesądza o zakresie inwestycji. Kwestia ewentualnego zamurowania otworu okiennego (drzwiowego) na etapie realizacji inwestycji może być przedmiotem innego postępowania przed właściwym miejscowo Powiatowym Inspektorem Nadzoru Budowanego.

Sąd podkreślił, że kwestionowana decyzja Prezydenta Miasta Sopotu z dnia 8 kwietnia 1993 r., znak: AUGII/7351/25/93, rażąco narusza art. 29 ust. 5 Prawa budowlanego z 1974 r. w zw. z § 46 ust. 1 pkt 4 ww. rozporządzenia z 1975 r. Jednakże słusznie GINB wskazał, iż w toku postępowania odwoławczego przeprowadzanego w niniejszej sprawie zmianie uległa treść art. 156 § 2 K.p.a., który w dotychczasowym brzmieniu stanowił, że nie stwierdza się nieważności decyzji z przyczyn wymienionych w § 1 pkt 1, 3, 4 i 7, jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło dziesięć lat, a także gdy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne.

Na mocy art. 1 pkt 1 ustawy z 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 1491) przepis art. 156 § 2 K.p.a. otrzymał nowe brzmienie, zgodnie z którym nie stwierdza się nieważności decyzji z przyczyn wymienionych w § 1, jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło dziesięć lat, a także gdy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne. W myśl art. 2 ust. 1 ww. ustawy nowelizującej, do postępowań administracyjnych w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy ostateczną decyzją lub postanowieniem, stosuje się przepisy ustawy zmienianej w art. 1, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą. Ustawa weszła w życie z dniem 16 września 2021 r. W niniejszej sprawie NSA wyrokiem z dnia 26 maja 2020 r., sygn. akt II OSK 1896/19, uchylił wcześniej wydaną w sprawie ostateczną decyzję GINB z dnia 11 kwietnia 2018 r., znak: WII-7840.4.26.2017. Decyzja Wojewody Pomorskiego z dnia 4 lutego 2021 r., znak: Wl-I.7840.4.41.2020.PK, była nieostateczna. Tym samym w niniejszym postępowaniu miał zastosowanie art. 156 § 2 K.p.a. w brzmieniu nadanym ww. ustawą nowelizującą z 2021 r.

Stosownie do treści art. 158 § 2 K.p.a. jeżeli nie można stwierdzić nieważności decyzji na skutek okoliczności, o których mowa wart. 156 § 2, organ administracji publicznej ograniczy się do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie stwierdził nieważności decyzji. Z przepisu art. 158 § 2 K.p.a. wynika wyraźnie, że choć decyzja zawiera wadę wymienioną w art. 156 § 1 K.p.a., ale jednocześnie wystąpiły okoliczności z art. 156 § 2 K.p.a., organ ogranicza się do stwierdzenia wydania jej z naruszeniem prawa. Ze względu na zaistnienie przesłanki negatywnej (upływ dziesięciu lat od doręczenia decyzji) nie można usunąć jej z obrotu prawnego i konieczne jest stwierdzenie wydania jej z naruszeniem prawa. Jak wynika z akt sprawy, ww. decyzja Prezydenta Miasta Sopotu z 8 kwietnia 1993 r., znak: AUGII/7351/25/93, stała się ostateczna z dniem 21 kwietnia 1993 r., a zatem dziesięcioletni termin, o którym mowa w art. 156 § 2 K.p.a. upłynął z dniem 21 kwietnia 2003 r.

Tym samym prawidłowo GINB wskazał, że z uwagi na upływ dziesięcioletniego terminu wskazanego w art. 156 § 2 K.p.a., brak jest możliwości stwierdzenia nieważności ww. decyzji Prezydenta Miasta Sopotu z 8 kwietnia 1993 r. w oparciu o przesłankę z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 139 K.p.a., Sąd wskazał, że w myśl tego przepisu organ odwoławczy nie może wydać decyzji na niekorzyść strony odwołującej się, chyba że zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny. Zakaz ten niewątpliwie odnosi się jedynie do strony odwołującej się. Zakaz ten wyraża się tym, że organ odwoławczy nie może pogarszać – określonej decyzją organu I instancji – sytuacji prawnej strony odwołującej się. Strona odwołująca się powinna pozostawać w usprawiedliwionym przekonaniu, że wniesione przez nią odwołanie, jeżeli nie okaże się skuteczne, spowoduje co najwyżej utrzymanie jej dotychczasowej sytuacji prawnej ustalonej zaskarżoną decyzją, w żadnym zaś wypadku nie doprowadzi do jej pogorszenia. Jednak w sytuacji, gdy odwołania złożyły strony o sprzecznych interesach i żądania odwołań są przeciwstawne, zagadnienie reformationis in peius nie powstaje, skoro uwzględnienie żądania jednej ze stron (decyzja na korzyść strony) jest równoznaczne z nieuwzględnieniem żądania innej strony (decyzja na niekorzyść strony) (zob. A. Wróbel: komentarz do art. 139 [w]: Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego. System Informacji Prawnej LEX, 2019). Taka sytuacja miała miejsce w rozpoznawanej sprawie. Od decyzji organu I instancji odwołania złożyły dwa podmioty o przeciwstawnych interesach, tj. M. M. oraz J. P.. Dlatego zarzut ten Sąd ocenił jako bezpodstawny.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku opartą na przesłankach z art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", złożyła M. M., wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym zastępstwa procesowego wg norm przepisanych.

Jednocześnie, w przypadku wątpliwości powziętych przez Sąd co do niezgodności zastosowanych przez GINB i WSA w Warszawie przepisów, zawnioskowano także o zwrócenie się w trybie art. 193 Konstytucji RP do Trybunału Konstytucyjnego z następującymi pytaniami prawnymi:

1) czy art. 1 pkt 1 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego nadający nowe brzmienia art. 156 § 2 K.p.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., nakazujący odmowę stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa z uwagi na upływ 10 lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji, jest zgodny z istotą "prawa do własności" i jest zgodny z art. 2 w związku z art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 1-3 Konstytucji RP?

2) czy art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego w zw. z art. 1 pkt 1 tej ustawy, nadający nowe brzmienie art. 156 § 2 K.p.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., nakazujący stosowanie nowego brzmienia art. 156 § 2 K.p.a. do postępowań administracyjnych w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowień, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie ww. ustawy zmieniającej, jest zgodny z istotą "prawa do własności" i jest zgodny z art. 2 w związku z art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 1-3 Konstytucji RP?

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego, polegające na niewłaściwym zastosowaniu oraz błędnej wykładni, tj.

- art. 2 w zw. z art. 8 ust. 2 w zw. z art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 1-3 Konstytucji RP w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w zw. z art. 156 § 2 K.p.a. w brzmieniu nadanym przez ustawę z 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego w zw. z art. 2 ust. 1 tej ustawy przez nieprawidłową odmowę stwierdzenia nieważności decyzji na podstawie przepisów, które naruszają istotę prawa do własności oraz zasadę demokratycznego państwa prawa, podczas gdy prawidłowe zastosowanie ww. przepisów powinno prowadzić do stwierdzenia w niniejszej sprawie nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa;

- art. 64 ust. 1-3 Konstytucji RP w zw. z art. 21 ust. 1 Konstytucji RP, art. 3, art. 4, art. 5 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 r. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. przez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że nie stanowi rażącego naruszenia prawa wydanie ww. decyzji z 1993 r. "o zatwierdzeniu pod względem urbanistycznym i architektonicznym planu realizacyjnego i udzielenie pozwolenia na budowę inwestycji" w sytuacji, gdy decyzja ta narusza prawo własności skarżącej i powoduje niszczenie nieruchomości będącej własnością skarżącej;

- art. 29 ust. 5 Prawa budowlanego z 1974 r. w brzmieniu obowiązującym w dniu 8 kwietnia 1993 r. przez jego niewłaściwe zastosowanie przez pominięcie – przy stwierdzeniu, że inwestor J. P. nie wykazał zgody współwłaścicieli na dysponowanie nieruchomością na cele budowlane – konieczności posiadania zgody od współwłaścicieli: Z. T. i A. T.;

- Informacji o terenie z dnia 22 lipca 1992 r. wydanej przez Prezydent Miasta Sopotu dotyczącej rozbudowy budynku o jedną izbę w zw. z pkt 63 dotyczącego działki oznaczonej nr E63.MN oraz części graficznej dotyczącej wskazanej działki miejscowego planu szczegółowego zagospodarowania przestrzennego i rewaloryzacji miasta Sopotu z 1988 r., stanowiącego załącznik do uchwały nr XXIX/112/88 Miejskiej Rady Narodowej Sopotu z dnia 28 stycznia 1988 r. w zw. z Opinią urbanistyczną nr 151/S/PS-7/85 w zw. z art. 3 i art. 4 Prawa budowlanego z 1974 r. w zw. art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. przez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że nie stanowi rażącego naruszenia prawa wydanie ww. decyzji z 1993 r. dla inwestycji przekraczającej wyznaczone w przepisach prawa linie zabudowy i dopuszczającego zmianę charakteru budynku z jednorodzinnego na wielorodzinny.

Ponadto zarzucono naruszenie prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.

- art. 151, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c, art. 141 § 4, art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 1 i 3 K.p.a. w zw. z art. 29 ust. 5 Prawa budowlanego z 1974 r. przez pominięcie przy stwierdzeniu rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w zw. z art. 29 ust. 5 Prawa budowlanego z 1974 r. przy wydaniu ww. decyzji z 1993 r. i pominięcie tej kwestii w uzasadnieniu, że inwestor J. P. nie wykazał zgody na dysponowanie nieruchomością na cele budowlane od współwłaścicieli: Z. T. i A. T.; w konsekwencji zaś Sąd błędnie zastosował art. 151 p.p.s.a. i oddalił skargę w sytuacji, gdy zastosowanie powinien mieć przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a., a zaskarżona decyzja powinna podlegać uchyleniu;

- art. 151, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c, art. 135 p.p.s.a., art. 156 § 1 pkt 2, art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 1 i 3 K.p.a. przez błędne zastosowanie art. 151 p.p.s.a. w sytuacji, gdy zastosowanie powinien mieć przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a., a zaskarżona decyzja powinna podlegać uchyleniu w całości, gdyż nie stwierdza naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w zw. z art. 64 ust. 1-3 i art. 21 ust. 1 Konstytucji RP, art. 3, art. 4 i art. 5 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 r., pkt 63 dotyczącego działki oznaczonej nr E63.MN oraz części graficznej dotyczącej wskazanej działki miejscowego planu szczegółowego zagospodarowania przestrzennego i rewaloryzacji miasta Sopotu z 1988 r., stanowiącego załącznik do uchwały nr XXIX/112/88 Miejskiej Rady Narodowej Sopotu z dnia 28 stycznia 1988 r. w zw. z Opinią Urbanistyczną nr 151/S/PS-7/85 poprzez naruszenie prawa własności skarżącej i powodowanie niszczenia nieruchomości będącej własnością skarżącej, a także poprzez przekroczenie wyznaczonych w przepisach prawa linii zabudowy i dopuszczenie zmiany charakteru budynku z jednorodzinnego na wielorodzinny;

- art. 151, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c, art. 135 p.p.s.a., art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 1 i 3, art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w zw. z art. 156 § 2 K.p.a. w brzmieniu nadanym przez ustawę z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego w zw. z art. 2 ust. 1 tej ustawy w zw. z art. 2 w zw. z art. 8 ust. 2 w zw. z art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 1-3 Konstytucji RP przez błędne zastosowanie art. 151 p.p.s.a. w sytuacji, gdy zastosowanie powinien mieć przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a., a zaskarżona decyzja powinna podlegać uchyleniu w całości, gdyż błędnie odmawia stwierdzenia nieważności decyzji na podstawie przepisów, które naruszają istotę prawa do własności oraz zasadę demokratycznego państwa prawa, podczas gdy prawidłowe zastosowanie ww. przepisów powinno prowadzić do stwierdzenia w niniejszej sprawie nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa.

Nadto w uzasadnieniu skargi kasacyjnej zawarto zarzut dotyczący naruszenia art. 151 p.p.s.a., art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., art. 141 § 4 p.p.s.a. i art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 136 § 2 i art. 138 § 2 K.p.a., a także art. 7, art. 9, art. 10, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 1 i 3 K.p.a., a także art. 78 Konstytucji RP, ponieważ postępowanie dowodowe przeprowadzone przez Wojewodę Pomorskiego posiadało istotne braki, których nie dostrzegł organ II instancji. Skarżącej nie dano wystarczającej szansy na zapoznanie się z dokumentami dołączonymi do sprawy. Organy administracji naruszyły więc przepisy art. 136 § 2 i art. 138 § 2 K.p.a., a także art. 7, art. 9, art. 10, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 1 i 3 K.p.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie błędnie uznał, że organy prawidłowo przeprowadziły postępowanie dowodowe. Dyskwalifikuje to wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, który nie dostrzegł błędów postępowania organów, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.).

Ponieważ strona wnosząca skargę kasacyjną zrzekła się rozprawy w trybie art. 182 § 2 p.p.s.a. i w sprawie nie żądano przeprowadzenia rozprawy, dlatego przedmiotowa sprawa podlegała rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania.

Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał takiej kontroli zaskarżonego wyroku jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie za niezasadne uznał zarzut skargi kasacyjnej naruszenia prawa materialnego i procesowego.

Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej w niniejszej sprawie Sąd I instancji zaaprobował ocenę prawną GINB, zgodnie z którą pozwolenie na budowę z 1993 r. zostało wydane z rażącym naruszeniem prawa, ponieważ przed udzieleniem ww. pozwolenia na budowę inwestor nie przedstawił dowodu aby wszyscy współużytkownicy wieczyści (a więc niezależnie ilu ich było) udzielili mu zgody na realizację przedmiotowej inwestycji. Dlatego w sprawie zostało ocenione, że ww. pozwolenia na budowę z 1993 r. została wydana z rażącym naruszeniem prawa, tj. art. 29 ust. 5 Prawa budowlanego z 1974 r. w zw. z § 46 ust. 1 pkt 4 ww. rozporządzenia z 1975 r. W tym zakresie Sąd I instancji trafnie wyjaśnił, że wykonywanie robót budowlanych w budynku będącym przedmiotem współużytkowania wieczystego kilku osób pomimo braku posiadania zgody wszystkich współużytkowników wieczystych jest nie do zaakceptowania w praworządnym państwie prawa. Wskazane powyżej naruszenie bezspornie godzi w konstytucyjnie chronione prawo własności nieruchomości. Taka zaś ocena w pełni uwzględniała wiążący w niniejszej sprawie wyrok NSA o sygn. akt II OSK 1896/19. A zatem po tym wyroku w sprawie wprost została niewadliwie wyrażona ocena, że decyzja o pozwoleniu na budowę, jako naruszająca prawo własności, rażąco narusza prawo w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Pomimo takiej oceny Sąd I instancji prawidłowo stwierdził, że, z uwagi na treść art. 156 § 2 K.p.a., GINB zasadnie wskazał, iż decyzja o pozwoleniu na budowę z 1993 r. została wydana z naruszeniem prawa i nie stwierdził tym samym nieważności tej decyzji. Upłynął dziesięcioletni termin wskazany w art. 156 § 2 K.p.a., a zatem brak jest możliwości stwierdzenia nieważności ww. decyzji Prezydenta Miasta Sopotu z 8 kwietnia 1993 r. w oparciu o przesłankę z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. W takiej sytuacji organ nieważnościowy ogranicza się do stwierdzenia wydania jej z naruszeniem prawa. W tym zakresie ma rację Sąd I instancji, że ze względu na zaistnienie przesłanki negatywnej (upływ dziesięciu lat od doręczenia decyzji) nie można usunąć jej z obrotu prawnego i konieczne jest stwierdzenie wydania jej z naruszeniem prawa. Jak trafnie wywiódł Sąd I instancji na podstawie akt sprawy, ww. decyzja z 1993 r. stała się ostateczna z dniem 21 kwietnia 1993 r., co oznacza, że dziesięcioletni termin, o którym mowa w art. 156 § 2 K.p.a., upłynął z dniem 21 kwietnia 2003 r. W omawianym powyżej zakresie Sąd I instancji trafnie też wyjaśnił w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, z jakich względów w okolicznościach niniejszej sprawy znalazł zastosowanie art. 156 § 2 K.p.a. w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego. A mianowicie, że w myśl art. 2 ust. 1 ww. ustawy nowelizującej, do postępowań administracyjnych w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy ostateczną decyzją lub postanowieniem, stosuje się przepisy ustawy zmienianej w art. 1, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą. Ustawa weszła w życie z dniem 16 września 2021 r., a w niniejszej sprawie NSA wyrokiem z dnia 26 maja 2020 r., sygn. akt II OSK 1896/19, uchylił wcześniej wydaną w sprawie ostateczną decyzję GINB z dnia 11 kwietnia 2018 r., znak: WII-7840.4.26.2017. Decyzja Wojewody Pomorskiego z dnia 4 lutego 2021 r., znak: Wl-I.7840.4.41.2020.PK, była nieostateczna. Tym samym w niniejszym postępowaniu miał zastosowanie art. 156 § 2 K.p.a. w brzmieniu nadanym ww. ustawą nowelizującą z 2021 r. W skardze kasacyjnej tej oceny nie podważono skutecznie, w tym poprzez zawnioskowanie do Naczelnego Sądu Administracyjnego o zadanie Trybunałowi Konstytucyjnemu pytań prawnych dotyczących konstytucyjności art. 1 pkt 1 oraz art. 2 ust. 1 ww. ustawy nowelizującej z 2021 r. W tym miejscu wskazania wymaga, że ww. przepisy ustawy nowelizującej to właśnie skutek uwzględnienia przez normodawcę wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r., sygn. akt P 46/13, co chociażby wynika z projektu uzasadnienia do tej nowelizacji. W tych warunkach prawnych istniały zatem podstawy do stwierdzenia zaistnienia czasowej przeszkody do stwierdzenia nieważności decyzji, która została wydana z rażącym naruszeniem prawa i dla tej oceny nie ma znaczenia argumentacja skargi kasacyjnej odwołująca się "licznych prób" współwłaścicieli zakwestionowania planów i prac J. P. na różnych etapach postępowania, jak i to, że inwestor "nie posiada pozwolenia na użytkowanie", czy też dokonywał "jakichś" (wskazywana w skardze kasacyjnej rozbudowa budynku o trzy kondygnacje) dodatkowych robót budowlanych. Podkreślenia wymaga, że przedmiotem postępowania w niniejszej sprawie są wyłącznie ewentualne wady nieważnościowe z art. 156 § 1 K.p.a. tkwiące w udzielonym ww. pozwoleniu na budowę z 1993 r., a nie inne zagadnienia dotyczące np. użytkowania, czy wykonanych faktycznie robót budowlanych.

W tych warunkach prawnych niniejszej sprawy skład orzekający Naczelnego Sądu Administracyjnego nie znajduje podstaw do skierowania pytań prawnych w zakresie zawnioskowanym przez skarżącą w skardze kasacyjnej, tym bardziej, że zaskarżona decyzja GINB zapadła po prawie trzydziestu latach od wydania decyzji o pozwoleniu na budowę.

Dlatego w omawianym powyżej zakresie zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia: art. 2 w zw. z art. 8 ust. 2 w zw. z art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 1-3 Konstytucji RP w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w zw. z art. 156 § 2 K.p.a. w brzmieniu nadanym przez ustawę z 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego w zw. z art. 2 ust. 1 tej ustawy; art. 64 ust. 1-3 Konstytucji RP w zw. z art. 21 ust. 1 Konstytucji RP, art. 3, art. 4, art. 5 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 r. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.; art. 29 ust. 5 Prawa budowlanego z 1974 r. w brzmieniu obowiązującym w dniu 8 kwietnia 1993 r.; art. 151, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c, art. 141 § 4, art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 1 i 3 K.p.a. w zw. z art. 29 ust. 5 Prawa budowlanego z 1974 r.; art. 151, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c, art. 135 p.p.s.a., art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 1 i 3, art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w zw. z art. 156 § 2 K.p.a. w brzmieniu nadanym przez ustawę z 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego w zw. z art. 2 ust 1 tej ustawy w zw. z art. 2 w zw. z art. 8 ust. 2 w zw. z art. 21 ust 1 i art. 64 ust 1-3 Konstytucji RP – nie zawierają usprawiedliwionych podstaw.

Ponadto pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej, a dotyczące przekroczenia wyznaczonych linii zabudowy oraz zmiany charakteru budynku z jednorodzinnego na wielorodzinny, także nie zawierają usprawiedliwionych podstaw. Odnośnie wyznaczonych linii zabudowy skarżąca nie wykazała aby stwierdzone w tym zakresie przez GINB naruszenie prawa miało charakter rażący. Ocena GINB, jak i Sądu I instancji uwzględnia istotę przesłanki "rażącego naruszenia prawa", o jakiej mowa w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. W tym miejscu wskazania stronie skarżącej wymaga, że – jak wielokrotnie argumentowano w ugruntowanym już orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, na co też trafnie zwrócił uwagę Sąd I instancji, że o "rażącym naruszeniu prawa" w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze – skutki, które wywołuje decyzja (por. wyrok NSA z 27 października 2015 r., II OSK 397/14). Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności – skutki gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organ praworządnego państwa. W tym zakresie Sąd I instancji niewadliwie wywiódł, że ustalone w ww. informacji o terenie z dnia 22 lipca 1992 r. linie zabudowy nie wynikają z treści planu miejscowego i nie wiadomo jakie motywy towarzyszyły organowi administracyjnemu, który określił w ww. informacji linie zabudowy, w sytuacji gdy nie nawiązuje ona do zabudowy istniejącej na sąsiednich działkach. Trudno zatem tego rodzaju zagadnienie rozpatrywać w kategoriach oczywistego naruszenia prawa, ale także z punktu widzenia niemożliwych do zaakceptowania skutków, tym bardziej, że aktualnie obowiązujący plan miejscowy z 2004 r. w inny sposób ustalił linie zabudowy dla przedmiotowego terenu, a przedmiotowa inwestycja, tak ustalonej linii zabudowy nie narusza. Tej oceny nie podważono skutecznie w skardze kasacyjnej. Dlatego należało zgodzić się z Sądem I instancji, który w tych warunkach prawnych podzielił stanowisko organu, że kwestionowana decyzja z 1993 r., z uwagi na przekroczenie linii zabudowy, została wydana z naruszeniem art. 3 Prawa budowlanego z 1974 r. w zw. z § 45 ust. 3 pkt 1 ww. rozporządzenia z 1975 r. Jednak powyższe naruszenie nie ma charakteru rażącego, albowiem skutki stwierdzonego uchybienia nie mogą być uznane za niemożliwe do zaakceptowania w praworządnym państwie. Jeśli zaś chodzi o podnoszoną w skardze kasacyjnej kwestię zmiany charakteru zabudowy z jednorodzinnej na wielorodzinną, to należy wskazać, że tego rodzaju teza skarżącej nie znajduje potwierdzenia w treści decyzji z 1993 r., której istotą było udzielenie pozwolenia na budowę, tj. rozbudowę istniejącego budynku mieszkalnego o jeden pokój. Brak jest zatem jakichkolwiek podstaw do twierdzenia, że pozwolenie to zostało udzielone na zmianę kwalifikacji przedmiotowego budynku z jednorodzinnego na wielorodzinny.

Dlatego zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia Informacji o terenie z dnia 22 lipca 1992 r. wydanej przez Prezydent Miasta Sopotu dotyczącej rozbudowy budynku o jedną izbę w zw. z pkt 63 dotyczącego działki oznaczonej nr E63.MN oraz części graficznej dotyczącej wskazanej działki miejscowego planu szczegółowego zagospodarowania przestrzennego i rewaloryzacji miasta Sopotu z 1988 r., stanowiącego załącznik do uchwały nr XXIX/112/88 Miejskiej Rady Narodowej Sopotu z dnia 28 stycznia 1988 r. w zw. z Opinią urbanistyczną nr 151/S/PS-7/85 w zw. z art. 3 i art. 4 Prawa budowlanego z 1974 r. w zw. art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.; a także art. 151, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c, art. 135 p.p.s.a., art. 156 § 1 pkt 2, art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 1 i 3 K.p.a. – nie zawierają usprawiedliwionych podstaw.

W konsekwencji przedstawionej powyżej oceny nie zawiera usprawiedliwionych podstaw zarzut skargi kasacyjnej sformułowany w treści jej uzasadnienia, a mianowicie dotyczący naruszenia przepisów postępowania, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 151 p.p.s.a., art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., art. 141 § 4 p.p.s.a. i art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 136 § 2 i art. 138 § 2 K.p.a., a także art. 7, art. 9, art. 10, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 1 i 3 K.p.a., a także art. 78 Konstytucji RP. Skarżąca nie wykazała bowiem aby wskazywane okoliczności, tj. niedanie jej wystarczającej szansy na zapoznanie się z dokumentami dołączonymi do sprawy, czy też istnienie "jakichś" dowodów miało istotny wpływ na wynik sprawy. W tym zakresie przesądzające znaczenie ma to, że w skardze kasacyjnej nie podważono skutecznie oceny Sądu I instancji, o czym wyżej była mowa.

Z tych względów, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.