Wyrok WSA w Rzeszowie, sygn. akt II SA/Rz 1156/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Data orzeczenia: 2023-05-16 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6012 Wstrzymanie robót budowlanych, wznowienie tych robót, zaniechanie dalszych robót budowlanych
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono postanowienie I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 135, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c, art. 153
journal: Dz.U. 2023 poz 259
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 3 pkt 6, pkt 7a, art. 29 ust. 2 pkt 15, art. 29 ust. 3
journal: Dz.U. 2019 poz 1186
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.
article: §  2
journal: Dz.U. 2022 poz 1071
law: Rozprządzenie Rady Ministrów z dnia 5 maja 2022 r. zmieniające rozporządzenie w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na  środowisko

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SNSA Jerzy Solarski Sędziowie NSA Stanisław Śliwa AWSA Karina Gniewek - Berezowska /spr./ po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 16 maja 2023 r. sprawy ze skarg T. sp. z o.o. z siedzibą w [...] i T. S.A. z siedzibą w [...] na postanowienie Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie z dnia 13 lipca 2022 r. nr OA.7722.1.13.2021 w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych I. uchyla zaskarżone postanowienie i postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia 31 sierpnia 2021 r. nr PINB.5160.1.12.2021; II. zasądza od Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie na rzecz strony skarżącej T. sp. z o.o. z siedzibą w [...] kwotę 580 zł /słownie: pięćset osiemdziesiąt złotych/ oraz na rzecz strony skarżącej T. S.A. z siedzibą w [...] kwotę 597 zł /słownie: pięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego; III. zarządza zwrot od Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie na rzecz strony skarżącej T. sp. z o.o. z siedzibą w [....] kwoty 400 zł /słownie: czterysta złotych/ tytułem nadpłaconego wpisu sądowego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem kontroli Sądu jest postanowienie Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie (dalej: "PWINB", "Organ II instancji", "Organ odwoławczy") z 13 lipca 2022 r. nr OA.7722.1.13.2021 uchylające postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] (dalej: "PINB", "Organ I instancji") z 31 sierpnia 2021 r. nr PINB.5160.1.12.2021 i jednocześnie wstrzymujące roboty budowlane związane z rozbudową stacji bazowej telefonii komórkowej.

W podstawie prawnej postanowienia Organ powołał art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r., poz. 735 ze zm.; dalej: "k.p.a."), art. 48 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2021 r. poz. 2351 z późn. zm.; dalej: "p.b.") w zw. z art. 25 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 18 marca 2020 r. poz. 471; dalej: "ustawa zmieniająca").

Wydanie postanowienia poprzedzało postępowanie administracyjne o następującym przebiegu.

Na działce nr [...] w [...], przy istniejącym obiekcie [...], istnieje stacja bazowa telefonii komórkowej [...]. Stacja została wykonana na istniejącym maszcie stalowym, który pełnił funkcję masztu oświetleniowego [....]. Maszt został wybudowany w 2003 r., jako element [....], oddanej w 2004 r. do użytkowania i pełnił funkcje słupa oświetleniowego [...]. Maszt posadowiony został na fundamencie żelbetowym i posiada wysokość 18,50 m, którego dolna średnica wynosi 81,4 cm zwężając się ku górze do średnicy 21,9 cm.

Decyzją Starosty [...] z [...] marca 2006 r. nr [...], P. S.A. z siedzibą w [...] uzyskała pozwolenie na budowę, które obejmowało montaż na istniejącym maszcie systemu anten sektorowych i radiolinii oraz montaż w istniejącym budynku [...] aparatury elektronicznej i zasilania w energię elektryczną na działce nr [...] (obecnie nr [...]) w [....]. W ramach tego pozwolenia Spółka zamontowała 2 anteny sektorowe na wysokości 16 m o azymucie 80° i 330°, 1 antenę radiolinii na wysokości 18 m Ø30 cm o azymucie 164° oraz drabinki kablowe wraz z aparaturą sterującą w istniejącym budynku. W dniu 13 września 2006 r. Spółka zgłosiła zakończenie budowy stacji przedkładając wymagane dokumenty, uzyskując od Organu I instancji w dniu 25 września 2006 r. "Potwierdzenie zakończenia budowy".

Podczas kontroli przeprowadzonej przez pracowników Organu I instancji w dniu 11 września 2019 r. stwierdzono, że od czasu uzyskania ww. pozwolenia na budowę, dokonano montażu dodatkowych urządzeń sterujących, w efekcie czego do masztu zostało zainstalowanych 10 sztuk urządzeń, z których 4 sztuki są własnością P. Sp. z o.o. Dodatkowo Spółka zainstalowała drugą antenę radiolinii Ø30 cm o azymucie 12o. Pozostałe urządzenia na przedmiotowym maszcie zostały zamontowane przez T. S.A., na podstawie umowy zawartej w dniu 1 kwietnia 2009 r. z właścicielem masztu, jak i ww. działki, w skład których wchodzą:

– 2 anteny sektorowe zamontowane na wysokości 14,70 m o azymucie 80° i 330°,

– 2 anteny radiolinii na wysokości 18,0 m, Ø30 cm o azymucie 164° i na wysokości 19,0 m Ø30 cm o azymucie 64°,

– 6 urządzeń sterujących wraz z drabinkami kablowymi i aparaturą zamontowanych w odrębnym pomieszczeniu istniejącej piwnicy [....].

Na zamontowanie ww. urządzeń Spółka nie dokonała zgłoszenia ich montażu oraz nie uzyskała pozwolenia na budowę.

Decyzją z [...] lutego 2020 r. nr [...] Organ I instancji umorzył w całości postępowanie administracyjne w sprawie legalności budowy masztu antenowego, do którego zamontowane zostały urządzenia stacji bazowej telefonii komórkowej P. Sp. z o.o., usytuowanego na działce nr [...] w [....], będącej własnością [...] Sp. z o.o. - wskazując w uzasadnieniu, że zarówno maszt, jak i urządzenia zainstalowane przez Spółkę zostały wykonane legalnie.

Natomiast postanowieniem z [...] marca 2020 r. nr [...], Organ I instancji wstrzymał prowadzenie robót budowlanych związanych z zamontowaniem urządzeń stacji bazowej telefonii komórkowej na istniejącym maszcie, będącym własnością [...] Sp. z o.o. usytuowanego na działce nr [...] w [...] przez T. S.A. i jednocześnie nałożył na inwestora obowiązek przedstawienia w terminie do dnia 31 sierpnia 2020 r. dokumentów określonych w art. 48 ust. 3 p.b.

Po rozpatrzeniu złożonego zażalenia, PWINB postanowieniem z [...] lipca 2020 r. nr [...] uchylił zaskarżone postanowienie i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia Organowi I instancji.

Decyzją z [...] lipca 2020 r. nr [...] Organ odwoławczy uchylił decyzję Organu I instancji z [...] lutego 2020 r. nr [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia temu Organowi.

Od powyższej decyzji P. Sp. z o.o. wniosła sprzeciw do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, który wyrokiem z 5 listopada 2020 r., sygn. akt II SA/Rz 846/20 oddalił sprzeciw. Po rozpoznaniu skargi kasacyjnej od powyższego wyroku, Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 25 maja 2021 r., sygn. akt II OSK 859/21 oddalił skargę kasacyjną.

W dalszej kolejności Organ I instancji poinformował strony postępowania o połączeniu sprawy nr [...] - dotyczącej legalności zamontowania urządzeń stacji bazowej telefonii komórkowej przez T. S.A. ze sprawą nr [...] - dotyczącą legalności budowy masztu antenowego, do którego zamontowane zostały urządzenia stacji bazowej telefonii komórkowej przez P. Sp. z o.o., z uwagi na to, że sprawa dotyczy jednego obiektu budowlanego, ponieważ konstrukcja wieży wraz z zamontowanymi na niej antenami, urządzeniami i osprzętem - stanowi jedną techniczno-użytkową i funkcjonalną całość.

Postanowieniem z [...] sierpnia 2021 r. nr [...] PINB w [...] wstrzymał prowadzenie robót budowlanych związanych z zamontowaniem urządzeń stacji bazowej telefonii komórkowej na istniejącym maszcie, będącym własnością [...] Sp. z o.o., usytuowanym na działce nr [...] w [...] przez P. Sp. z o.o. z siedzibą w W. oraz T. S.A. z siedzibą w W. i jednocześnie nałożył na inwestorów obowiązek przedstawienia w Inspektoracie w terminie do dnia 31 stycznia 2022 r. następujących dokumentów:

1) czterech egzemplarzy projektu budowlanego dotyczącego powyższej rozbudowy wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami, wymaganymi przepisami szczególnymi,

2) ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, wydanej przez Burmistrza [...],

3) oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w stosunku do działki nr [...] w [....].

W uzasadnieniu postanowienia Organ I instancji stwierdził, że po porównaniu dokumentacji projektowej zatwierdzonej prawomocną decyzją o pozwoleniu na budowę z [...] marca 2006 r. nr [...] bazowej stacji komórkowej [...] obejmującej montaż na istniejącym maszcie systemu anten sektorowych i radiolinii wraz z montażem infrastruktury tj. urządzeń sterujących - ze stanem faktycznym stwierdzonym podczas kontroli w dniu 11 września 2019 r. utrzymującym się do dnia wydania decyzji, uznał, że doszło do rozbudowy i nadbudowy istniejącej stacji bazowej telefonii komórkowej.

Organ I instancji wyjaśnił, że z przedłożonych dokumentów, tj. klasyfikacji przedsięwzięcia oraz sprawozdania z badań wynika, że pomiary pól elektromagnetycznych w otoczeniu wieży przy pracujących wszystkich urządzeniach zamontowanych na wieży wskazują, że przedmiotowa inwestycja nie kwalifikuje się do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. W ocenie Organu nastąpiła jednak kumulacja mocy pól elektromagnetycznych ERIP, pochodzących od urządzeń istniejących wcześniej i nowo zamontowanych przez T. S.A oraz P. Sp. z o.o. W wyniku przeprowadzonych robót montażowych, zwiększeniu uległy gabaryty górnej części obiektu w miejscach zamontowanych nowych urządzeń, co zostało potwierdzone przedłożoną opinią techniczną z 22 października 2015 r., z której wynika, że obiekt jako całość, osiągnął graniczny stan nośności po montażu ww. urządzeń. Zatem wykonane roboty wykraczają poza zakres przebudowy obiektu budowlanego, z uwagi na zwiększenie charakterystycznego parametru górnej części obiektu oraz szerokości, w związku z przymocowaniem do masztu wysięgników z profili stalowych, do których zostały zamontowane dwie anteny sektorowe i dwie radiolinie. W związku z powyższym, w ocenie organu zamontowanie dodatkowych anten wraz z konstrukcjami wsporczymi i osprzętem na istniejącym maszcie stacji bazowej telefonii komórkowej, stanowi jej rozbudowę, która wymaga uzyskania pozwolenia na budowę.

Po rozpoznaniu zażaleń P. Sp. z o. o. oraz T. Sp. z o. o. na powyższe postanowienie, PWINB postanowieniem z [...] lipca 2022 r. nr [...] uchylił zaskarżone postanowienie w całości i jednocześnie wstrzymał T. Sp. z o. o. oraz T. S.A. roboty budowlane związane z rozbudową stacji bazowej telefonii komórkowej na istniejącym maszcie, będącym własnością [...] Sp. z o.o., usytuowanym na działce nr [...] w [...] z powodu ich prowadzenia bez wymaganego pozwolenia na budowę oraz nałożył na ww. Spółki obowiązek przedstawienia, w terminie do 30 grudnia 2022 r.:

– zaświadczenia Burmistrza [....] o zgodności rozbudowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego,

– czterech egzemplarzy projektu budowlanego wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi,

– oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

W uzasadnieniu postanowienia Organ II instancji wyjaśnił, że w realiach niniejszej sprawy istotne jest, czy instalowanie tego rodzaju urządzeń prowadzić będzie do zmiany parametrów technicznych lub użytkowych obiektu budowlanego czy też jego charakterystycznych parametrów np. kubatury.

Organ odwoławczy stwierdził, że w wyniku przeprowadzonych robót, zwiększeniu uległy gabaryty górnej części obiektu w miejscach zamontowanych nowych urządzeń. Potwierdzone to zostało przedłożoną "Opinią techniczną" z 22 października 2015 r. z której wynika, że obiekt jako całość, osiągnął graniczny stan nośności po montażu ww. urządzeń. Do masztu przymocowano zestaw profili stalowych, do których zostały zamontowane dwie anteny sektorowe i dwie radiolinie. Już sam fakt zmiany ww. parametrów przesądza o niemożności zakwalifikowania przedmiotowych robót jako instalowanie urządzeń, o którym mowa w art. 29 ust. 2 pkt 15 P.b.

Organ odwoławczy uznał, że w rozpatrywanej sprawie parametry charakterystyczne obiektu, tj. ilość anten, ich moc, azymuty uległy zmianie. Pozwolenie na budowę z 16 marca 2006 r. przewidywało montaż na istniejącym maszcie 2 anten sektorowych i 1 radiolinii. W zatwierdzonym pozwoleniem projekcie budowlanym zapisano, iż "na istniejącym maszcie zostaną zamontowane anteny o bardzo małych gabarytach’’. Projekt przewidywał montaż na wysokości 16 m n.p.t. dwóch anten sektorowych typu K739684: jedna o azymucie 80° (sektor 1), druga o azymucie 330° (sektor 2). Z załączonej do projektu decyzji Burmistrza [...] o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia (decyzja z [...] stycznia 2006 r. nr [...], załącznik nr 1 - charakterystyka przedsięwzięcia) wynika, że dla założonych parametrów pracy (dla pasma przenoszenia 806-960 MHz) moc wypromieniowana EIRP dla pojedynczej anteny wyniesie EIRP = 379,4 W). Z ustaleń Organu I instancji oraz zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, że parametry te uległy zmianie. W dniu 11 września 2020 r. do organu powiatowego wpłynęły opracowania: "Kwalifikacja przedsięwzięcia" oraz "Analiza środowiskowa przedsięwzięcia" z sierpnia 2020 r. W tabeli 3 i tabeli 4 przedłożonej "Analizy środowiskowej" autor opracowania przedstawił parametry obecnie zainstalowanych anten. Zamiast anten typu K739684 na maszcie zamontowane są obecnie na wysokości 16,80 m 2 anteny sektorowe P. Sp. z o.o. (obecnie T. Sp. z o. o.) typu BSA 1053 o azymutach odpowiednio 80° (sektor 1) i 330° (sektor 2). Anteny pracują w pasmach przenoszenia 900-1800-2100 MHz, przy tilcie 14°, z tym że maksymalne poziomy zasięgu obszaru są różne dla obu anten (tj. 6,9m w sektorze 1 i 9,4m w sektorze 2). Dla wskazanych parametrów moc promieniowania EIRP dla anteny o azymucie 80° wynosi EIRP=4357 W, dla anteny o azymucie 330° EIRP= 6689 W, tj. ponad 10-17 razy więcej niż wartość dla anten objętych pozwoleniem na budowę z dnia 16 marca 2006 r. Ponadto w ramach stacji bazowej na przedmiotowym obiekcie, po zawarciu w dniu 1 kwietnia 2009 r. umowy z poprzednim właścicielem obiektu, zamontowano dodatkowe urządzenia operatora T. S.A. tj.: 2 anteny sektorowe na wysokości 14,70 m o azymucie 80°, 2 anteny sektorowe na wysokości 14,70 m o azymucie 330°, 2 anteny radiolinii na wysokości 18,0 m Ø30 cm na azymucie 164° i na wysokości 19,0 m Ø30 cm na azymucie 64° oraz 6 urządzeń sterujących wraz z drabinkami kablowymi i aparaturą sterującą zamontowaną w pomieszczeniu piwnicy budynku [....]. Określone w tabeli 3 i tabeli 4 przedłożonej "Analizy środowiskowej" parametry zamontowanych anten sektorowych są następujące: 2 anteny sektorowe typu 742270 (jedna o azymucie 80°, druga o azymucie 330°) i 2 anteny sektorowe ADU 4518R6v06 (jedna o azymucie 80°, druga o azymucie 330°), wszystkie na wysokości 14,7 m. Równoważna moc promieniowania izotropowego ww. anten dla sektora 1 (azymut 80°) wynosi łącznie 18741 W (przy tilcie 0-10°), dla sektora 2 (azymut 330°) również wynosi łącznie 18741 W (przy tilcie 0-10°). Opracowanie nie przedstawia sumarycznej mocy promieniowania izotropowego (EIRP) anten obu operatorów. Ponadto wskazane w tabeli nr 2 opracowania "Analiza środowiskowa przedsięwzięcia" parametry zamontowanych anten wskazują, że tilt elektryczny anten P. Sp. z o.o. (BSA 1053) wynosi 0-14°(co uwzględniono w tabeli 3 i 4 przy wyliczaniu EIRP oraz maksymalnego poziomego i pionowego obszaru zasięgu), zaś tilt elektryczny anten T. S.A. wynosi 0,5-10° (dla anten 742270) i 0-12° (dla anten ADU 4518R6v01). Przy wyliczaniu EIRP i maksymalnych obszarów zasięgu anten T. przyjęto maksymalne tilty 10° (nie 12°). Dla tak przyjętych parametrów i wyliczeń autor opracowania przyjął, że zasięgi pól elektromagnetycznych o poziomach większych od dopuszczalnych pochodzące od anten P. Sp. z o.o. i T. S.A. nachodzą na siebie w niewielkim stopniu i to w przypadku gdy anteny T. S.A. mają ustawiony minimalny tilt. W przypadku maksymalnych tiltów pola praktycznie na siebie nie nachodzą i nie sumują się. Minimalną wysokość na jakiej występują pola elektromagnetyczne o poziomach większych od dopuszczalnych wyznacza się dla maksymalnych tiltów, dlatego maksymalne wypadkowe zasięgi pól nie przekroczą zasięgów wyznaczonych dla anten T. S.A. Uwzględniając wysokość zawieszenia anten oraz sposób zagospodarowania terenu w otoczeniu obiektu telekomunikacyjnego, autor opracowania stwierdził, że narażenie ludności na ponadnormatywne pola elektromagnetyczne wytwarzane przez anteny nie wystąpi. Obszary wystąpią w wolnej przestrzeni, w miejscach niedostępnych dla ludności. Narażenie ludności na ponadnormatywne pola elektromagnetyczne o poziomach większych od dopuszczalnych wytwarzane przez anteny obiektu telekomunikacyjnego nie wystąpi.

Organ odwoławczy uznał, że przedstawione wyżej wnioski autora opracowania nie zasługują na uwzględnienie, gdyż nie dokonano wyliczeń EIRP i maksymalnych zasięgów anten dla tiltów maksymalnych anten T. S.A. 12° oraz nie dokonano wyliczeń sumarycznych wartości EIRP wszystkich zainstalowanych anten, dla których zasięgi pól elektromagnetycznych nakładają się. Konieczność sumowania parametrów charakterystycznych przedsięwzięcia wynika z zapisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, a także przepisów rozporządzenia wcześniejszego z dnia 9 listopada 2010 r. - na tle których ze względu na datę popełnienia spornych robót oraz datę wszczęcia postępowania dokonać należy oceny i kwalifikacji prawnej.

Odnosząc się do zarzutów zawartych w zażaleniach Spółek - tj. dotyczących kwalifikacji wykonanych robót budowlanych jako rozbudowy istniejącego obiektu budowlanego (wieży teleinformatycznej) a nie jako robót wykonanych stosownie do ówcześnie obowiązujących przepisów art. 29 ust. 2 pkt 15 w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 3 lit. b P.b. Organ II instancji wyjaśnił, że wykonane roboty budowlane stanowią rozbudowę wieży teleinformatycznej transmisji danych, co zgodnie z P.b. wymaga uzyskania przez inwestora decyzji o pozwoleniu na budowę.

W rozpatrywanej sprawie rolą Organu było ustalenie, w jaki sposób cała inwestycja (a nie tylko poszczególne anteny) wpłynie na środowisko. Przyjęcie, że dla ustalenia czy przedsięwzięcie oddziałuje potencjalnie znacząco na środowisko niezbędne jest ustalenie mocy promieniowania jedynie pojedynczej anteny może doprowadzić do planowania takich przedsięwzięć, które składać się będą z kilku a nawet kilkunastu anten, z których każda posiadać będzie moc promieniowania niewpływającą ujemnie na środowisko, zaś po przecięciu z inną co najmniej na linii nakładania się lub przecinania stworzy moc znacznie przekraczającą wartości dopuszczalne. Z tych względów niezbędne jest dla prawidłowej oceny, czy dana inwestycja może potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, dokładne określenie parametrów zarówno poszczególnych anten jak i całego przedsięwzięcia. Tym samym zasadne jest nałożenie obowiązku na obie spółki tj. T. S.A. oraz T. Sp. z o.o. (która weszła w prawa i obowiązki P. Sp. z o.o.) - inwestorów rozbudowy wieży teleinformatycznej. Nałożenie obowiązku na obie Spółki oznacza, że każda z tych Spółek obciążona jest w jednakowym stopniu całością nałożonego obowiązku i każda ze stron jest odpowiedzialna za całość nałożonego obowiązku. Ustalenie natomiast zasad partycypacji w wykonaniu obowiązku lub ponoszonych kosztach przez poszczególne podmioty zobowiązane jest prywatną sprawą stron, leżącą poza zakresem zainteresowania i kompetencji organów nadzoru budowlanego, zaś ewentualnych roszczeń w tym zakresie można dochodzić na drodze cywilnoprawnej.

Uwzględniając powyższe oraz wykorzystując swoje uprawnienie, wynikające z art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 144 k.p.a. Organ odwoławczy zreformował sentencję zaskarżonego postanowienia w części dotyczącej adresata obowiązku wynikającego z postanowienia w miejsce P. Sp. z o.o. – T. Sp. z o.o., treści obowiązku w zakresie wymaganych dokumentów oraz terminu wykonania nałożonego obowiązku.

Skargi na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie złożyły T. Sp. z o. o. z siedzibą w W. reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika radcę prawnego M.K. (sprawa zarejestrowana pod sygn. akt II SA/Rz 1156/22) oraz T. S.A. z siedzibą w W. reprezentowane przez profesjonalnego pełnomocnika radcę prawnego A.Z. (sprawa zarejestrowana pod sygn. akt II SA/Rz 1157/22), zaskarżając je w całości.

W swojej skardze T. Sp. z o.o. z siedzibą w W. zarzuciła naruszenie:

I. Przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, to jest:

1) art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 144 k.p.a. poprzez ich zastosowanie w niniejszej sprawie, podczas gdy postanowienie Organu I instancji nakazujące Spółce wstrzymanie robót budowlanych jako bezzasadne powinno zostać uchylone;

2) art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 oraz art. 124 § 1 w zw. z art. 126 k.p.a. poprzez przekroczenie zasady swobodnej oceny dowodów i dowolne ustalenie, że instalowanie dodatkowych anten na istniejącym maszcie stalowym (pełniącym funkcję masztu oświetleniowego [...] stanowi rozbudowę "wieży teleinformatycznej transmisji danych" i wymaga uzyskania pozwolenia na budowę.

II. Przepisów prawa materialnego, tj.:

1) art. 48 ust. 2 i 3 P.b. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i wydanie postanowienia nakazującego wstrzymanie robót budowlanych związanych z rozbudową stacji bazowej na istniejącym maszcie w sytuacji, gdy przeprowadzone roboty zostały zakończone i nie doprowadziły do rozbudowy obiektu budowlanego, tj. masztu stalowego, ponieważ roboty budowlane, które wykonała Spółka, obejmowały wyłącznie instalowanie urządzeń technicznych na istniejącym obiekcie, co objęte jest wyłączeniem spod obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę oraz zgłoszenia robót na mocy przepisów zawartych w art. 29 ust. 2 pkt 15 w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 3 lit. b p.b.,

2) art. 29 ust. 2 pkt 15 w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 3 lit. b P.b. poprzez ich niezastosowanie w sytuacji, gdy roboty budowlane wykonane przez Spółkę polegały na instalowaniu urządzeń na istniejącym obiekcie budowlanym, w tym instalacji radiokomunikacyjnej, których wysokość nie przekroczyła 3 metrów;

3) art. 29 ust. 3 p.b. w zw. z § 2 ust. 1 pkt 7 oraz § 3 ust. 1 pkt 8, w zw. z § 3 ust. 2 i 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko - poprzez bezpodstawne uznanie, że przedmiotowe roboty budowlane wymagały uprzedniego przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko i uzyskania decyzji środowiskowej, w sytuacji gdy przepisy ww. rozporządzenia, na które powołuje się organ zostały uchylone z dniem 4 czerwca 2022 r. w związku z wejściem w życie rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 5 maja 2022 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. 2022 r. poz. 1071 z dnia 20 maja 2022 r.). Na mocy znowelizowanego rozporządzenia z wykazu przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko oraz mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko usunięto instalacje radiokomunikacyjne, które stanowią przedmiot niniejszego postępowania.

Mając na względzie powyższe zarzuty Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia i poprzedzającego go postanowienia Organu I instancji oraz umorzenie postępowania, a ponadto o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi Spółka wyjaśniła, że nie dokonała sugerowanej przez Organ odwoławczy rozbudowy przedmiotowej stacji bazowej nr [...]. Instalacja dodatkowych anten bądź modernizacja już znajdujących się na maszcie stalowym stanowiącym własność [...] Sp. z o.o. została przeprowadzona zgodnie z obowiązującymi przepisami. Wysokość instalowanych anten nie przekraczała 3 metrów, a zakres wykonanych robót obejmował wyłącznie instalowanie urządzeń, o których mowa w przepisie art. 29 ust. 2 pkt 15 P.b. (w brzmieniu obowiązującym w dniu wykonywania prac).

Spółka nie podzieliła stanowiska Organu II instancji, że inwestor dokonał zmian obiektu budowlanego polegających na jego rozbudowie. Zgromadzony w sprawie materiał dowodowy pozwala bowiem przyjąć, że maszt stalowy został zrealizowany przez jego właściciela, tj. [...] Sp. z o.o. zgodnie z zatwierdzonym przez właściwy organ projektem budowlanym, a późniejsze działania, polegające na instalacji anten i urządzeń stacji bazowej Spółki, nie miały wpływu na parametry tego masztu (obiektu budowlanego służącego jako nośnik urządzeń i instalacji radiokomunikacyjnych). Rozstrzygnięcie organu oparte jest na błędnym założeniu, że instalacja np. dodatkowych anten sektorowych na istniejącym maszcie, stanowi rozbudowę "wieży teleinformatycznej transmisji danych". W ocenie Spółki nie powinno być żadnych wątpliwości odnośnie do tego, że Spółka nie wykonała żadnych robót budowlanych w odniesieniu do istniejącego obiektu budowlanego w postaci masztu stalowego, które mogłyby być zasadnie kwalifikowane jako jego rozbudowa. Oczywistym jest, że nie doszło do żadnej zmiany parametrów użytkowych czy technicznych masztu. Natomiast instalacja radiokomunikacyjna zainstalowana na istniejącym obiekcie budowlanym nie jest budowlą, wobec czego nie można przypisać jej cechy "rozbudowy", która może mieć zastosowanie jedynie w odniesieniu do obiektów budowlanych.

Spółka podkreśliła, że nie zmieniło się przeznaczenie obiektu (cały czas pełni tę samą funkcję); nie wzniesiono nowego obiektu, a wszystkie anteny zainstalowano na istniejącym, wzniesionym na podstawie zatwierdzonego projektu budowlanego, maszcie stalowym. Anteny zainstalowano legalnie, a cały obiekt nie narusza przepisów techniczno-budowlanych. Odnosząc się do poruszonych w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia kwestii oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, Spółka wskazała, że w aktualnym stanie prawnym nie mają one wpływu na kwalifikację wykonanych przez Spółkę przedmiotowych robót budowlanych.

Wobec braku wskazania przez PWINB podstawy prawnej oraz racjonalnego uzasadnienia Spółka zakwestionowała prowadzenie niniejszego postępowania łącznie dla urządzeń zainstalowanych przez nią oraz przez T. S.A. Spółka nie była inwestorem masztu stalowego, ani urządzeń instalowanych przez innego operatora, tj. T. S.A. Co oczywiste nie jest również ich właścicielem ani zarządcą. Spółka nie miała i nadal nie ma żadnego wpływu na to, w jaki sposób właściciel masztu stalowego zarządza swoim majątkiem, jakim podmiotom udostępnia na nim miejsce i co te podmioty instalują. Urządzenia zamontowane przez Spółkę są samodzielnym przedsięwzięciem w rozumieniu ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska i w taki sposób powinny być traktowane w niniejszym postępowaniu. W ocenie Spółki decyzja o połączeniu postępowań jest wadliwa i uniemożliwia racjonalne uczestniczenie jego stronom w przedmiotowym postępowaniu.

Z kolei T. S.A. z siedzibą w W. zarzuciła naruszenie:

1) przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

– art. 80 w zw. z art. 16, art. 8 i art. 6 k.p.a. poprzez dokonanie dowolnej, a nie swobodnej, oceny dowodów i uznanie instalacji radiokomunikacyjnych i konstrukcji wsporczych Inwestora za obiekt wymagający pozwolenia organu architektoniczno- budowlanego, pomimo iż przepisy prawa materialnego zwalniają instalacje radiokomunikacyjne i konstrukcje wsporcze o wysokości do 3 m, instalowane na istniejących obiektach budowlanych, z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę i zgłoszenia prac budowlanych;

– art. 62 k.p.a. poprzez nieuprawnione zastosowanie polegające na prowadzeniu jednego postępowania dla dwóch niezależnych instalacji radiokomunikacyjnych, należących do dwóch operatorów telekomunikacyjnych, których prawa i obowiązki nie wynikają z tego samego stanu faktycznego;

– art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak uzasadnienia, dlaczego wykonany obiekt telekomunikacyjny wykracza poza zakres instalacji radiokomunikacyjnych i konstrukcji wsporczych o wysokości do 3 m, instalowanych na istniejących obiektach budowlanych, w rozumieniu art. 29 ust. 4 pkt 3 lit. a (wcześniej art. 29 ust. 2 pkt 15) p.b., ewentualnie które elementy ten zakres przekraczają, w sytuacji potwierdzenia na wizji w terenie, iż obiekt nie przekracza wysokości 3 m, a także dlaczego wymaga pozwolenia organu architektoniczno- budowlanego (pozwolenia na budowę);

2) naruszenie następujących przepisów prawa materialnego:

– art. 29 ust. 4 pkt 3 lit. a P.b. poprzez niezastosowanie, pomimo, iż przedmiotowy obiekt w całości mieści się w jego dyspozycji, a zatem nie wymaga ani pozwolenia na budowę ani zgłoszenia;

– art. 48 ust. 3 P.b. poprzez niewłaściwe zastosowanie i wstrzymanie prac budowlanych oraz nałożenie obowiązku przedstawienia dokumentów legalizacyjnych;

– § 2 ust. 1 pkt 7 oraz w § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, poprzez niedostrzeżenie ich uchylenia rozporządzeniem z dnia 5 maja 2022 r. (Dz. U. z 2022 r., poz. 1071) z dniem 4 czerwca 2022 r., skutkiem czego instalacje radiokomunikacyjne nie kwalifikują się do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na stan środowiska ani mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na stan środowiska.

Wobec powyższego Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia i poprzedzającego go postanowienia Organu I instancji oraz umorzenie postępowania, a ponadto o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi Spółka wyjaśniła, że zainstalowała na istniejącym maszcie własności [...] Sp. z o.o., usytuowanym na działce nr [...] w [...], instalację telekomunikacyjną, tzw. stację bazową telefonii komórkowej składającą się z czterech anten sektorowych na wysokości 14,7 m n.p.t. w azymutach 80 i 330o (po dwie anteny na sektor), oraz dwie anteny radiolinii na wysokości 18 m n.p.t. w azymucie 164o i na wysokości 19 m n.p.t. w azymucie 64o, jak też urządzeń sterujących, drogami kablowymi i osprzętem umieszczonym w piwnicy [....]. Spółka wyjaśniła, że termin "stacja bazowa telefonii komórkowej" jest branżowym określeniem mobilnych instalacji telekomunikacyjnych, który może określać, z punktu widzenia P.b., obiekty o różnej kwalifikacji prawnej, np. wolnostojącą wieżę z instalacjami, wieżę kratową posadowioną na istniejącym obiekcie, maszty rurowe zainstalowane na istniejącym obiekcie, czy samą instalację antenową wewnątrz budynku. Każdy z wymienionych jedynie przykładowo obiektów będzie wymagać innej legalizacji, gdyż raz będzie konieczne uzyskanie pozwolenia na budowę, raz zgłoszenie prac budowlanych, a w innych przypadkach nie będzie wymagać żadnych czynności administracyjnych.

Ponadto Spółka wskazała, że przedmiotowa stacja bazowa telefonii komórkowej stanowi inwestycję celu publicznego, co wynika z art. 2 pkt 5 u.p.z.p.

Spółka zakwestionowała również połączenie spraw stacji bazowych dwóch operatorów do wspólnego rozpoznania. Przedmiotowe stacje są wprawdzie zlokalizowane na jednym obiekcie, ale nie są jedną instalacją (stacją bazową), lecz dwoma niezależnymi obiektami sieciowymi, o innej konfiguracji urządzeń i innej ich kwalifikacji prawnej, czyli ich stan faktyczny i prawny jest różny, a w konsekwencji, sprawy powinny być rozpatrywane w dwóch osobnych postępowaniach administracyjnych.

W odpowiedzi na skargi Organ wniósł o ich oddalenie podtrzymując w całości swoje stanowisko zajęte w zaskarżonym postanowieniu.

Postanowieniem z 29 listopada 2022 r. Przewodniczący Wydziału II połączył sprawy o sygn. akt II SA/Rz 1156/22 i II SA/Rz 1157/22 do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje:

Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej; kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej - art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2492).

Realizując zadania wymiaru sprawiedliwości sądy administracyjne stosują środki określone w ustawie - art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259 z późn. zm.; dalej w skrócie: "p.p.s.a.").

W świetle art. 145 § 1 pkt 1-3 p.p.s.a. uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie Sąd w szczególności: uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy albo stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach.

Sprawy ze skarg, których przedmiotem jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, zgodnie z art. 119 pkt 3 P.p.s.a., mogą być rozpoznawane przez sąd administracyjny w trybie uproszczonym - co miało miejsce w niniejszej sprawie.

W sprawie decyzją z [...] marca 2006 r., Nr [...] zatwierdzono projekt budowlany P. S.A i udzielono pozwolenia na budowę bazowej stacji komórkowej [...], obejmującej montaż na istniejącym maszcie systemu anten sektorowych i radiolinii oraz montaż w istniejącym budynku [...] aparatury elektronicznej i zasilania w energię elektryczną wyżej wymienionych urządzeń z instalacji wewnętrznej budynku na dz. nr eiwd. [...] w miejscowości [....], według projektu budowlanego załączonego do decyzji.

Ustalone także zostało, że maszt został wybudowany w 2003 r. jako element kolei liniowej, oddanej do użytkowania w 2004 r., pełnił funkcję słupa oświetleniowego [...]. Został posadowiony na fundamencie żelbetowym, posiada wysokość 18,50 m, dolna średnica wynosi 81,4 cm, zwężając się ku górze do średnicy 21,9 cm.

W ramach pozwolenia na budowę Spółka P. zamontowała 2 anteny sektorowe na wysokości 16 m o azymucie 80 ° i 330°, 1 antenę radiolinii na wysokości 18 m Ø 30 cm o azymucie 164 ° oraz drabinki kablowe wraz z aparaturą sterującą w istniejącym budynku.

W dniu 13 września 2006 r. spółka P. zgłosiła zakończenie budowy stacji przedkładając wymagane dokumenty i uzyskując 25 września 2006 r. od PINB w [....], potwierdzenie zakończenia budowy.

Nie ma również wątpliwości co do tego, że Spółka P. po uzyskania pozwolenia na budowę dokonała dodatkowych prac w postaci montażu anteny radiolinii o Ø 30 cm i azymucie 12 °.

Ustalono również bezspornie, że na przedmiotowym maszcie na podstawie zawartej w dniu 1 kwietnia 2009 r. umowy z właścicielem działki spółką [...], T. S.A. zamontowała dodatkowe urządzenia telefonii komórkowej tj.: 2 anteny sektorowe zainstalowane na wysokości 17,70 m o azymucie 180 °, 2 anteny sektorowe na wysokości 14,70 m o azymucie 330°, 2 anteny radiolinii na wysokości 18 m Ø 30 cm o azymucie 164 ° i na wysokości 19 m o Ø 30 cm o azymucie 64 ° oraz 6 urządzeń sterujących wraz z drabinkami kablowymi i aparaturą sterującą zamontowaną w pomieszczeniu piwnicy budynku [...].

Nie ulega również wątpliwości, że aktualnie stroną postępowania w miejsce P. sp. z o.o. jest T. sp. z o.o. Sąd Rejonowy [....] wydał postanowienie o wpisie podziału P.sp. z o.o. przez przeniesienie części majątku P. na P. sp. z o.o. w trybie art. 529 § 1 pkt 4 kodeksu spółek handlowych. Stosowana adnotacja znalazła się w KRS P. sp. z o.o. Zgodnie z art. 531 §1 Kodeksu spółek handlowych w dniu podziału spółka wstąpiła we wszystkie prawa i obowiązki P. sp. z o.o. przypisane Spółce w planie podziału z 26 lutego 2018 r. W pkt II załącznika nr 1 do planu podziału wskazano, że do P. sp. z o.o. zostały przeniesione składniki majątkowe niezbędne do prowadzenia działalności polegającej na budowie i utrzymaniu infrastruktury telekomunikacyjnej, w tym stanowiąca przedmiot postępowania stacja bazowa [...]. Spółka występuje pod firmą T. sp. z o.o. Prawidłowo kwestię tą wyjaśnił Organ II instancji.

Zaskarżonym postanowieniem WINB wstrzymał roboty budowlane związane z rozbudową stacji bazowej telefonii komórkowej na istniejącym maszcie, będącym własnością sp. z o.o. [...] usytuowanym na działce nr ewid. [...] w [...] z powodu prowadzenia ich bez pozwolenia na budowę oraz nałożył na T. sp. z o.o. oraz T. S.A. określone obowiązki.

Podstawą materialnoprawną zaskarżonego postanowienia stanowił między innymi art. 48 P.b. Zgodnie z tym przepisem:

1. Organ nadzoru budowlanego nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego:

1) bez wymaganego pozwolenia na budowę albo

2) bez wymaganego zgłoszenia dotyczącego budowy, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1a, 2b i 19a, albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia.

2. Jeżeli budowa, o której mowa w ust. 1, jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego oraz nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem, organ nadzoru budowlanego wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych. Na postanowienie przysługuje zażalenie.

3. W postanowieniu, o którym mowa w ust. 2, ustala się wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń budowy oraz nakłada obowiązek przedstawienia, w wyznaczonym terminie:

1) zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego;

2) dokumentów, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 1, 2 i 4 oraz ust. 3; do projektu architektoniczno-budowlanego nie stosuje się przepisu art. 20 ust. 3 pkt 2.

4. W przypadku niespełnienia w wyznaczonym terminie obowiązków, o których mowa w ust. 3, stosuje się przepis ust. 1.

5. Przedłożenie w wyznaczonym terminie dokumentów, o których mowa w ust. 3, traktuje się jak wniosek o zatwierdzenie projektu budowlanego i pozwolenie na wznowienie robót budowlanych, jeżeli budowa nie została zakończona.

Zaznaczyć należy, że w sprawie znajdą zastosowanie przepisy ustawy P.b. w brzmieniu przed zmianą dokonaną ustawą z 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw ( Dz.U. z 18 marca 2020 r., poz. 471) Zgodnie z art. 25 tej ustawy do spraw uregulowanych ustawą zmienianą w art. 1, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, przepisy ustawy zmienianej w art. 1 stosuje się w brzmieniu dotychczasowym, za wyjątkiem przepisów określonych w art. 28 wyżej wymienionej ustawy dotyczącego istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego lub innych warunków decyzji o pozwoleniu na budowę określonych w art. 36 a ust. 5 i ust 5b.

W niniejszej sprawie spór sprowadzał się do kwalifikacji wykonanych prac jako przebudowy o jakiej mowa w art. 3 pkt 7a P.b., rozbudowy art. 3 pkt 6 P.b. dla których to prac przepisy przewidują obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę czy też instalacji antenowych konstrukcji wsporczych oraz instalacji radiokomunikacyjnych, niewymagających dla realizacji ani pozwolenia na budowę ani zgłoszenia art. 29 ust. 2 pkt 15 P.b.

Zgodnie z art. 3 pkt 7a P.b.: przez przebudowę - należy rozumieć wykonywanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji. W myśl art. 3 pkt 6 P.b. przez budowę należy rozumieć wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowę, rozbudowę, nadbudowę obiektu budowlanego.

Zgodnie z kolei z art. 29 ust. 2 pkt 15 P.b. ( aktualnie odpowiednik tego przepisu w nieco zmienionej treści znajduje się w art. 29 ust. 4 pkt 3 lit. a P.b.): nie wymaga decyzji o pozwoleniu na budowę oraz zgłoszenia, o którym mowa w art. 30, wykonywanie robót budowlanych polegających na instalowaniu stanowiących albo niestanowiących całości techniczno – użytkowej urządzeń, w tym antenowych konstrukcji wsporczych i instalacji radiokomunikacyjnych, a także związanego z tymi urządzeniami osprzętu i urządzeń zasilających, na obiektach budowlanych.

W sprawie zapadł wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z 5 listopada 2020 r., sygn. akt II SA/Rz 846/20 oddalający skargę na postanowienie PWINB uchylające postanowienie PINB o umorzeniu postępowania w sprawie legalność robót budowlanych polegających na instalacji anten i przekazujące sprawę do ponownego rozpatrzenia, oraz utrzymujący go w mocy wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 25 maja 2021 r., sygn. akt II OSK 859/21. Sądy zgodnie stwierdziły, że pojęcie instalowania nie zostało prawnie uregulowane. Stwierdzono, że najbardziej zbliżone jest do montażu ponieważ jedna i druga czynność polega na zamontowaniu, przytwierdzeniu czegoś do innego obiektu np. budowlanego. Są to zatem roboty budowlane ale odrębne od przebudowy, remontu, rozbiórki. Jeśli montaż ( instalowanie) prowadzi do zmian parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji, to nie jest to montaż lecz przebudowa.

W związku z powyższym przyjęto, że roboty budowlane polegające na instalowaniu antenowych konstrukcji wsporczych oraz instalacji radiokomunikacyjnych na obiektach budowalnych według wyżej wymienionych przepisów mają miejsce, gdy ich umiejscowienie na obiektach budowlanych nie będzie stanowiło rozbudowy, nadbudowy, przebudowy tych obiektów.

Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że w stanie faktycznym zmianie uległa ilość, anten, azymut i moc anten, zaznaczając jednocześnie, że ewentualna zmiana parametrów obiektu, jakim jest stacja bazowa telefonii komórkowej powinna być kwalifikowana jako przebudowa lub rozbudowa, a nie montaż urządzeń na istniejącym obiekcie.

Stanowiskiem tym są związane zarówno organy jak i Sąd ponownie orzekające w sprawie, co wynika wprost z treści art. 153 p.p.s.a

Podkreślić należy, że jest ono wyrazem przeważającej linii orzeczniczej zgodnie z którą przy kwalifikowaniu danych robót do kategorii montażu, rozbudowy, bądź przebudowy nie może mieć miejsca automatyzm. W każdym przypadku właściwe zakwalifikowanie takich robót musi poprzedzać szczegółowa analiza technicznych założeń projektu przewidzianego do realizacji lub zrealizowanego. Takie stanowisko dominuje w orzecznictwie sądowoadministracyjnym (por. wyroki NSA: z dnia 1 października 2009 r., II OSK 1461/08; z 26 sierpnia 2010 r.; II OSK 1297/09; z 24 listopada 2011 r., II OSK 1660/10). Zakwalifikowanie określonych robót, jako instalowanie antenowych konstrukcji wsporczych oraz instalacji radiokomunikacyjnych na obiektach budowlanych w rozumieniu art. 29 ust. 2 pkt 15 P.b. może więc nastąpić tylko wtedy, gdy ich umiejscowienie na obiektach budowlanych nie stanowi rozbudowy, nadbudowy lub przebudowy tych obiektów (por. wyroki NSA: z dnia 12 października 2016 r., II OSK 3341/14; z 16 lutego 2017 r., II OSK 1424/15; z dnia 22 lutego 2017 r., II OSK 1494/15; z 19 stycznia 2018 r., II OSK 848/16). Błędne jest zatem takie rozumienie art. 29 ust. 2 pkt 15 Prawa budowlanego, które prowadzi do wniosku, że przepis ten przewiduje zwolnienie od obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę takich robót budowlanych, które polegają na instalowaniu antenowych konstrukcji wsporczych i instalacji radiokomunikacyjnych na obiekcie budowlanym, niezależnie od tego, czy roboty te stanowią rozbudowę lub przebudowę tego obiektu budowlanego, a więc niezależnie od zmiany parametrów obiektu, na którym zamontowano nową konstrukcję. Ewentualna zmiana parametrów obiektu, którym w kontrolowanej sprawie jest stacja bazowa telefonii komórkowej powinna być kwalifikowana jako przebudowa lub rozbudowa stacji bazowej, a nie montaż urządzeń na istniejącym obiekcie budowlanym (por. wyrok NSA z 11 maja 2017 r., II OSK 2295/15). Instalacja dodatkowych anten sektorowych, w wyniku których doszło do zmiany parametrów użytkowych obiektu budowlanego, wymaga uzyskania pozwolenia na budowę, albowiem stanowi rozbudowę legalnie istniejącej stacji bazowej, co w konsekwencji uzasadniało wdrożenie trybu postępowania z art. 48 Prawa budowlanego, w którym zapadło zaskarżone postanowienie. Skoro stacja bazowa telefonii komórkowej jest budowlą stanowiącą całość techniczno-użytkową wraz z instalacjami i urządzeniami, wymagającą pozwolenia na budowę, to do tak określonego przedmiotu postępowania nie mogą mieć zastosowania przepisy art. 29 ust. 2 pkt 15 w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 3 lit. b Prawa budowlanego. Przepisy te mogą mieć jedynie zastosowanie w przypadku instalowania pojedynczych urządzeń, konstrukcji wsporczych, anten i instalacji radiokomunikacyjnych na obiektach budowlanych, nie mogą natomiast stanowić podstawy prawnej do budowy (a także odpowiednio przebudowy, czy rozbudowy) takiego zamierzenia budowlanego, jakim jest stacja bazowa telefonii komórkowej. (wyrok NSA z 13 czerwca 2022 r., sygn. akt II OSK 1894/19).

W zależności czy towarzyszy temu zmiana parametrów użytkowych lub technicznych powstałego obiektu, czy zmianie ulegają inne charakterystyczne parametry tego obiektu, to należy kwalifikować montaż jako przebudowę lub rozbudowę (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 maja 2021 r., sygn. akt II OSK 859/21, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 maja 2017 r., sygn. akt II OSK 2295/15 ). WSA w Gliwicach jednoznacznie stwierdził, że art. 29 ust.2 pkt 15 P.b. może mieć wyłącznie zastosowanie w przypadku instalowania na obiekcie budowlanym urządzeń i instalacji, które nie emitują do środowiska fal elektromagnetycznych, mają wyłącznie charakter urządzeń odbiorczych, jak np. anteny do odbioru programów telewizyjnych czy radiowych. Z taką sytuacją nie mamy do czynienia gdy roboty budowlane obejmujące nie tylko wymianę 6 anten sektorowych, wymianie 4 anten radioliniowych oraz zamontowaniu dodatkowych 8 anten radioliniowych i - w poziomie konstrukcji wsporczej z pomostem technicznym - 6 modułów RF. Tego rodzaju zakres prac budowlanych wykracza poza warunki zwolnienia wynikającego z art. 29 ust. 2 pkt 15. Dokonując konfrontacji art. 29 ust. 2 pkt 15 P.b. ze stanem faktycznym sprawy, Sąd ten stwierdził, że wymiana i montaż nowych anten, jak i wykonanie innych robót np. związanych z zamontowaniem modułów radiowych - łącznie przesądzają o tym, że granice zastosowania powyższego przepisu zostały przekroczone).

Na tle sprawy warto też zwrócić uwagę na tezę zawartą w uzasadnieniu wyroku NSA z 29 lipca 2014 r., II OSK 371/13, który stwierdził, że "w sytuacji, gdy mamy do czynienia z jednym obiektem budowlanym, jakim jest wieża radiowo-komunikacyjna, wykonywane kolejno na przestrzeni 10 lat roboty budowlane polegające na instalowaniu anten, należy zakwalifikować jako rozbudowę wieży wybudowanej na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę". ( wyrok NSA z 26 maja 2020 r., sygn. akt II OSK 925/20)

W toku ponownie prowadzonego postępowania organ ustalił na podstawie kwalifikacji przedsięwzięcia przedstawionej przez T. S.A., że zamiast anten typu K739684 na maszcie zamontowane są obecnie na wysokość 16,80 m2 anteny sektorowe P. sp. z o.o. ( obecnie T. sp. z o.o.) typu BSA 1053 o azymutach odpowiednio 80 ° ( sektor 1) i 330 ° ( sektor 2). Anteny pracują w pasmach przenoszenia 900-1800-2100 MHz przy tilcie 14 ° z tym, że maksymalne poziomy zasięgu są równe dla obu anten ( tj. 6,9 m w sektorze 1 i 9,4 m w sektorze 2). Dla wskazanych parametrów moc promieniowania EIRP +4357 W, dla anteny o azymucie 330° EIRP+6689W, tj. ponad 10-17 razy więcej niż wartość dla anten objętych pozwoleniem na budowę z 16 marca 2006 r.

Z kolei T. S.A. zamontowała 2 anteny sektorowe na wysokości 14,70 m o azymucie 80 °, 2 anteny sektorowe na wysokości 14,70 m o azymucie 330 °, 2 anteny radiolinii na wysokości 18 m Ø 30 cm na azymucie 164 °i na wysokości 19 m Ø 30 cm na azymucie 64 °oraz 6 urządzeń sterujących wraz z drabinkami kablowymi i aparaturą sterującą zamontowaną w pomieszczeniu piwnicy budynku [....]. Jednocześnie Organ wskazał, że analiza środowiskowa przedsięwzięcia, że tilt elektryczny anten P. (BSA 1053) wynosi 0-14°, zaś tilt elektryczny anten T. wynosi 0,5-10 ° ( dla anten 742270) i 0-12 ° ( dla anten ADU4518R6v01). Przy wyliczaniu EIRP i maksymalnych obszarów zasięgu anten T. przyjęto maksymalne tilty 10 °( nie 12 °). Dla tak przyjętych parametrów i wyliczeń autor opracowania przyjął, że zasięgi pól elektromagnetycznych o poziomach większych od dopuszczalnych pochodzące od P. sp. z o. o. i T. S.A. nachodzą na siebie w niewielkim stopniu i to w przypadku gdy anteny T. S.A. mają ustawiony minimalny tilt. W przypadku maksymalnych tiltów na siebie nie nachodzą i nie sumują się. Na tej postawie stwierdzono, że nie wystąpi narażenie ludności na ponadnormatywne pole elektromagnetyczne o poziomach większych niż dopuszczalne.

W świetle powyższych okoliczności zdaniem Organów doszło do przebudowy, a nie instalacji anten sektorowych, co uzasadniało wydanie postanowienia. Dodatkowo za koniecznością uzyskania pozwolenia na budowę przemawiał zdaniem Organu fakt, że przedsięwzięcie należy zaliczyć do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco lub potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko o czym świadczą wielkości uzyskane w wyniku sumowania parametrów charakterystycznych przedsięwzięcia istniejącego i realizowanego.

Słuszne okazały się zarzuty, że postępowanie powinno toczyć się osobno do każdego z wymienionych podmiotów.

Każda ze spółek dokonała samodzielnie robót związanych z zamieszczeniem anten sektorowych na maszcie. W stosunku do każdego z podmiotów inny był zakres wykonanych prac, jak również inna sytuacja prawna.

Spółka T. jako następca P. sp. z o.o. dysponowała pozwoleniem na budowę. W związku z czym w istocie w stosunku do tego podmiotu należało ocenić aktualne działania zgodnie z zaprezentowaną wykładnią spornych przepisów, a następnie nałożyć stosowne obowiązki.

Takie same działania należało podjąć w stosunku do T. nakładając osobno obowiązki. Fakt, że Spółka nie dysponował wcześniejszym pozwoleniem na budowę nie może oznaczać, ze w stosunku do wykonanych przez nią prac nie mamy do czynienia z rozbudową. Dokonane rzez nią roboty budowlane także dotyczyły istniejącego obiektu budowlanego.

Podkreślić należy, że wydane w sprawie wyroki nie rozstrzygały kwestii podmiotowej. Stroną postępowania była wyłącznie P. sp. z.o.o. Wobec wyżej zaprezentowanej, przyjętej przez Sądy wykładni przepisów, prawidłowo organy wszczęły postępowanie, nieprawidłowo jednak prowadząc je w stosunku do obu spółek jednocześnie.

Tą kwestię podniosły obie Strony skarżące wskazując, że przedmiotowe stacje są wprawdzie zlokalizowane na jednym obiekcie, ale nie są jedną instalacją, lecz dwoma niezależnymi obiektami sieciowymi o innej konfiguracji urządzeń. Ich stan faktyczny i prawny jest różny, a w konsekwencji, sprawy powinny być rozpatrywane w dwóch odrębnych postępowaniach administracyjnych.

T. sp. z o.o. podniosła, że nie była inwestorem masztu stalowego ani urządzeń instalowanych przez innego operatora T. S.A., nie jest ich właścicielem ani zarządcą. Nie miała i nie ma wpływu na to, w jaki sposób właściciel masztu stalowego tj. [...] zarządza swoim majątkiem i jakim podmiotom udostępnia.

Z ustaleń organów wynika, że każda ze Spółek dokonała innych czynności w zakresie montażu anten i każda z nich wymaga dokładnego ustalenia czego te roboty dotyczyły następnie ich kwalifikacji w stosunku do każdego z podmiotów i nałożenia stosownych obowiązków.

W tym zakresie zgłoszone zarzuty okazały się uzasadnione.

Słusznie również Strony skarżące zarzucają Organowi naruszenie art. 29 ust. 3 P.b. w zw. z §2 ust. 1 pkt 7 oraz §3 ust. 1 pkt 8 w zw. z §3 ust. 2 i 3 rozporządzenia Rady Ministrów z 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko- T. sp. z o.o., § 2 ust. 1 pkt 7 oraz §3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia T. S.A., poprzez bezpodstawne uznanie, że roboty budowlane wymagały uprzedniego przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko i uzyskania decyzji środowiskowej.

Z dniem 4 czerwca 2022 r. uchylono te przepisy, a tym samym zniesiono obowiązek uzyskiwania decyzji środowiskowej dla instalacji radiokomunikacyjnych, radionawigacyjnych i radiolokacyjnych emitujących pole elektromagnetyczne. ( uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 listopada 2022 r., III OPS 1/22 ).

Co istotne nowe przepisy zaczęły obowiązywać od dnia wejścia w życie.

§ 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 5 maja 2022 r. zmieniające rozporządzenie w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko ( Dz.U. z 2022 r., poz. 1071) stanowi, że do przedsięwzięć, o których mowa w § 2 ust. 1 pkt 7 oraz w § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia zmienianego w § 1, w przypadku których przed dniem wejścia w życie niniejszego rozporządzenia wszczęto i nie zakończono przynajmniej jednego z postępowań w sprawie decyzji, o których mowa w art. 71 ust. 1 oraz art. 72 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, lub zgłoszeń, o których mowa w art. 72 ust. 1a tej ustawy, stosuje się przepisy rozporządzenia zmienianego w § 1 w brzmieniu nadanym niniejszym rozporządzeniem.

§ 3: Postępowania o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dotyczących przedsięwzięć, o których mowa w § 2 ust. 1 pkt 7 oraz w § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia zmienianego w § 1, wszczęte i niezakończone przed dniem wejścia w życie niniejszego rozporządzenia umarza się.

Za bezzasadne Sąd również ocenia uwagi Organu odnośnie uzależnienia wydania decyzji środowiskowej, a co za tym idzie konieczności uzyskania pozwolenia na budowę od sumowania mocy anten.

Zgodnie z powołaną już uchwałą Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 listopada 2022 r. III OPS 1/22: "Przy kwalifikacji instalacji radiokomunikacyjnych, radionawigacyjnych i radiolokacyjnych na podstawie § 3 ust. 1 pkt 8 i § 3 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2016 r. poz. 71), jako inwestycji mogącej potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, należy brać pod uwagę równoważną moc promieniowaną izotropowo wyznaczoną dla pojedynczej anteny także wówczas, gdy w skład instalacji wchodzi kilka anten. Parametr z § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia ani się nie sumuje, ani nie kumuluje, gdyż nie ma ku temu podstaw. Potwierdza to wnioski wynikające z wykładni językowej, a dodatkowo podważa argument tezy przeciwnej, odwołujący się do wykładni funkcjonalnej, że za koniecznością sumowania i stosowania § 3 ust. 2 pkt 3 do instalacji określonych w (...) przemawiać miałby wzgląd na ochronę zdrowia i życia człowieka. Zapewnienie tej ochrony jest bowiem gwarantowane innymi przepisami.

To, że parametr EIRP (W) odnosi się do pojedynczej anteny świadczy zatem nie tylko samo użycie w § 3 ust. 1 pkt 8 ww. rozporządzenia takich sformułowań jak "wyznaczona dla pojedynczej anteny", czy "w osi głównej wiązki promieniowania tej anteny", ale również cel posłużenia się tą wielkością w konstrukcji przepisu, jego wewnętrzna budowa i zakodowany w nim sposób wyznaczania obszaru.

Nieodniesienie się do tej części przepisu ust. 1 pkt 8 rozporządzenia, która zaczyna się od słów "przy czym", i pominięcie tego fragmentu przepisu narusza jedną z reguł wykładni językowej per non est zakazującej pomijania w treści interpretowanego przepisu jakiejkolwiek wyrażenia, sformułowania lub zwrotu i czynienia go zbędnym. W wykładni przepisu nie wolno bowiem pomijać znaczenia wyrazów i zdań użytych przez ustawodawcę".

Mając to wszystko na uwadze Sąd uchylił postanowienie Organu I i II instancji, działając przy tym na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c. p.p.s.a. i art. 135 p.p.s.a. W ponownie przeprowadzonym postępowaniu obowiązkiem Organu będzie ocena wykonanych prac w stosunku do każdej ze Spółek z osobna i w zależności od wyników postępowania wydanie stosowanego postanowienia oraz nałożenie prawem określonych obowiązków. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200, 205 § 2 i 209 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit.c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych ( Dz.U. z 2018 r. poz. 265) zasądzając na rzecz T. sp. z o.o. kwotę 580 zł, na rzecz T. S.A. 597 zł. Na podstawie art. 225 p.p.s.a. Sąd zwrócił T. S.A. kwotę nadpłaconego wpisu w wysokości 400 zł.