Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 322/24
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-05-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
658
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego~Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 5 ust. 1 pkt 9 , art. 53a ust. 1
journal: Dz.U. 2020 poz 1333
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.
article: art. 61a § 1,
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 149 § 1 pkt 1 i 3
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
article: § 14
journal: Dz.U. 2022 poz 1225
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich  usytuowanie (t. j.)

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Robert Sawuła Sędziowie: sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak sędzia del. WSA Grzegorz Antas (spr.) po rozpoznaniu w dniu 7 maja 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A.Ś. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 28 września 2023 r. sygn. akt II SAB/Gl 77/23 w sprawie ze skargi M.Ś. i A.Ś. na bezczynność i przewlekłość Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w T. w przedmiocie legalności prowadzenia robót budowlanych oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z 28 września 2023 r., II SAB/Gl 77/23 oddalił skargę M.Ś. i A.Ś. na bezczynność i przewlekłość Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] (dalej: PINB) w sprawie dotyczącej legalności prowadzenia robót budowlanych obejmujących budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr ew. [...] przy ul. [...] w T..

M.Ś. i A.Ś złożyli skargę kasacyjną, którą zaskarżyli powyższy wyrok w całości, zarzucając Sądowi I instancji, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.), dalej: p.p.s.a., naruszenie art. 53a ust. 1 i art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2023 r. poz. 682 ze zm.), dalej: p.b., w zw. z art. 61a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 755 ze zm.), dalej: k.p.a., przy zastosowaniu art. 149 § 1 pkt 1 i 3 p.p.s.a. oraz § 14 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2022 r. poz. 1225 ze zm.), dalej: r.w.t., poprzez ich błędną wykładnię sprowadzającą się do przyjęcia, że każdy przypadek, w którym współwłaściciel nieruchomości objętej inwestycją składa wniosek o wszczęcie postępowania naprawczego, powinien zakończyć się negatywną reakcją organu nadzoru budowlanego w formie zwykłego pisma, jeżeli organ ten nie podzieli argumentacji merytorycznej ww. współwłaściciela, chociażby bez rozważenia, czy konkretne okoliczności faktyczno-prawne danej sprawy nie powodują takiego jej skomplikowania, iż pogłębiona polemika nie powinna toczyć się wyłącznie pozą ramami jakiegokolwiek postępowania przewidzianego przepisami kodeksu postępowania administracyjnego, co dodatkowo implikuje brak jakiejkolwiek możliwości zachowania gwarancji procesowych dla ww. współwłaściciela, w tym możliwości składania środków zaskarżenia.

Z uwagi na powyższe zarzuty skargi kasacyjnej skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości, stwierdzenie bezczynności i przewlekłości organu w prowadzeniu przedmiotowej sprawy oraz, że bezczynność i przewlekłość nie miały miejsca z rażącym naruszeniem prawa, zasądzenie sumy pieniężnej w kwocie 200 zł, a także zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, oświadczając, że zrzekają się rozpoznania skargi kasacyjnej na rozprawie.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną PINB wskazał na prawidłowość oceny prawnej wyrażonej w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, wyjaśniając, że postępowanie naprawcze uregulowane w art. 50-51 p.b. oraz postępowanie w przypadku samowoli budowlanej z art. 48 p.b. wszczyna się wyłącznie z urzędu na podstawie art. 53a ust. 1 p.b., przy czym w tego rodzaju postępowaniu wszczynanym z urzędu nie wydaje się postanowienia odmownego na podstawie art. 61a k.p.a., a jedynie zawiadamia się wnioskodawcę pismem informacyjnym o braku podstaw do jego wszczęcia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach postanowieniem z 8 grudnia 2023 r. odrzucił skargę kasacyjną M.Ś. z uwagi na jej wniesienie przez skarżącą, pomimo niezłożenia wniosku o sporządzenie i doręczenie uzasadnienia wyroku z 28 września 2023 r.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Przeprowadzając kontrolę instancyjną zaskarżonego wyroku, przypomnieć należy, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Oceniając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w niniejszej sprawie, należy stwierdzić, że nie została ona oparta przez skarżącego na uzasadnionych podstawach. Ocena ta ma na uwadze, że Sąd I instancji nie dopuścił się przypisywanego mu naruszenia art. 149 § 1 pkt 1 i 3 p.p.s.a. przy rozważeniu, czy stan niewszczęcia przez PINB postępowania naprawczego (art. 50-51 p.b.) dotyczącego prowadzonych przez inwestorów (M.W. i G.W.) robót budowlanych obejmujących budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr ew. [...] w T., pomimo wystąpienia przez skarżących z takim żądaniem w piśmie z 27 lutego 2023 r., nakazywał traktować wskazane zaniechanie jako bezczynność (przewlekłość). Powyższe podanie nie mogło bowiem doprowadzić do wszczęcia na wniosek skarżących wnioskowanego postępowania, którego niezakończenie decyzją mogłoby być zwalczane w drodze wniesienia do sądu administracyjnego skargi na bezczynność organu nadzoru budowlanego, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a.

W kontekście postawionego Sądowi I instancji zarzutu naruszenia art. 53a ust. 1 p.b. w zw. z art. 61a § 1 k.p.a., zauważenia wymaga, że w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd zaakcentował, iż postępowanie naprawcze (art. 50-51 p.b.) może zostać wszczęte wyłącznie z urzędu. Argumentacja zamieszczona w uzasadnieniu wyroku wskazuje, że Sąd I instancji w traktowaniu dyspozycji art. 53a ust. 1 p.b. jako przeszkody do wszczęcia na wniosek skarżących postępowania, w którym wystąpić mógłby ewentualny "zastój" podlegający kontroli sądu, nie był jednakże konsekwentny. Kierowanie się przez Sąd znaczeniem normatywnym art. 53a ust. 1 p.b. czyni bowiem nie do końca jasnym zamieszczone w uzasadnieniu wyroku wyjaśnienie, w którym Sąd stwierdził, że zamierzonego skutku nie mógł odnieść postawiony PINB zarzut bezczynności, albowiem "[w] terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. PINB poinformował stronę skarżącą o braku podstaw do wszczęcia postępowania naprawczego" (s. 7 uzasadnienia wyroku). Pomijając powody nakazujące Sądowi I instancji postrzeganie art. 36 § 1, a nie poprzedzającego go przepisu art. 35 k.p.a. jako regulacji prawnej wyznaczającej termin załatwienia sprawy, czynność organu nadzoru budowlanego, która realizowała się w doręczeniu skarżącym pisma z 23 marca 2023 r. informującego w odpowiedzi na wystąpienie z 27 lutego 2023 r. o braku przesłanek wymienionych w art. 50 ust. 1 p.b. uzasadniających wszczęcie żądanego postępowania, nie mogła podlegać analizie, w której znaczenie prawne mogłoby być nadawane terminowi, w jakim ta czynność została podjęta, ze skutkiem postawienia organowi w przypadku przekroczenia terminu załatwienia tejże "sprawy" (art. 35 § 3 k.p.a.) zarzutu pozostawania w stanie bezczynności w rozumieniu art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a.

Artykuł 61 § 1 k.p.a. przewiduje dwa sposoby wszczęcia ogólnego postępowania administracyjnego, tj. na żądanie strony lub z urzędu. Powyższy przepis powinien być interpretowany w związku z przepisami administracyjnego prawa materialnego, które nie tylko wyznaczają rodzaj spraw załatwianych w formie decyzji administracyjnej, ale i normują inicjatywę odnośnie do powstania treści stosunku materialnoprawnego, co powoduje, że jeżeli przepis szczególny ukształtowuje dane postępowanie jako wszczynane wyłącznie na wniosek, albo jedynie z urzędu, organ jest związany tego rodzaju postanowieniem. Niesporny charakter ma ustalenie, że na podstawie art. 1 pkt 42 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r. poz. 471), do p.b. został dodany przepis art. 53a. Przepis ten wszedł w życie z dniem 19 września 2020 r., przesądzając, że postępowania uregulowane w rozdziale 5a p.b., a więc postępowania w sprawie rozpoczęcia i prowadzenia robót budowlanych z naruszeniem tejże ustawy, wszczyna się z urzędu. Wykładnia językowa art. 53a ust. 1 p.b., jak i materiały legislacyjne (Uzasadnienie rządowego projektu ustawy o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw, druk nr 121, s. 50) wskazujące na funkcję, jaką w założeniu ma tenże przepis spełniać, nie pozostawiają żadnych wątpliwości co do tego, że postępowania uregulowane w rozdziale 5a p.b. mogą być inicjowane wyłącznie na zasadzie oficjalności (por. Z. Niewiadomski [w:] Prawo budowlane. Komentarz, red. Z. Niewiadomski, Warszawa 2024, komentarz do art. 53a, Nb 1).

Taka decyzja ustawodawcy oznacza, że organowi nadzoru budowlanego nie można skutecznie zarzucić bezczynności w związku z tym, iż analizując okoliczności uzasadniające zainicjowanie postępowania w sprawie objętej zgłoszonym wnioskiem, organ nie zawiadamia strony o wszczęciu postępowania w sprawie. Wbrew stanowisku skarżącego kasacyjnie, nie stanowi o bezczynności w rozumieniu art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. brak wydania przez organ postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny przyjmuje, że gdy postępowanie może być wszczęte wyłącznie z urzędu, jak w przypadku spornego postępowania, którego wszczęcia domagali się w kontrolowanej sprawie skarżący, brak jest podstaw do wymagania, by organ w sytuacji, gdy nie widzi podstaw do prowadzenia postępowania z urzędu, zobowiązany był wydać na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. postanowienie odmawiające wszczęcia postępowania, a w konsekwencji z brakiem wydania tego rodzaju aktu administracyjnego możliwe było wiązanie pozostawania przez organ w stanie bezczynności. Postanowienie, o którym mowa w art. 61a § 1 k.p.a., pozostaje aktem przesądzającym o procesowej nieskuteczności zgłoszonego przez określony podmiot żądania załatwienia sprawy w drodze decyzji administracyjnej. Z wydaniem ww. postanowienia należy wiązać "nienastąpienie" wszczęcia postępowania, do którego dochodzi z mocy prawa w dacie doręczenia organowi żądania strony, o czym stanowi dyspozycja art. 61 § 1 i 3 k.p.a. Stan ten jest albo wywołany stwierdzonym brakiem legitymacji (interesu prawnego) podmiotu żądającego wszczęcia postępowania do występowania w nim jako jego strona, albo sytuacją pierwotnej bezprzedmiotowości postępowania łączoną ze stwierdzeniem przez organ okoliczności, których istnienie uniemożliwia zakończenie postępowania decyzją merytoryczną. Reguła wynikająca z art. 53a ust. 1 p.b. wyłącza w sprawach regulowanych w rozdziale 5a p.b. stosowanie regulacji ogólnej art. 61 § 3 w zw. z art. 61 § 1 k.p.a., a w następstwie tego ma również wpływ na zakres zastosowania art. 61a § 1 k.p.a. i wiązane z tym przepisem obowiązki spoczywające na organie nadzoru budowlanego, których niedopełnienie może być postrzegane jako stan odpowiadający sytuacji wymienionej w art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. (por. wyrok NSA z 21 lutego 2024 r., II OSK 2284/23; wyrok NSA z 9 listopada 2023 r., II OSK 770/23; wyrok NSA z 12 września 2023 r., II OSK 199/23; wyrok NSA z 27 marca 2023 r., II OSK 2475/22).

Trafnie w odpowiedzi na skargę kasacyjną PINB wskazał, że wszczęcie postępowania z urzędu jest prawem, a nie obowiązkiem organu. Takie stanowisko było formułowane przed reformą Naczelnego Sądu Administracyjnego wprowadzającą dwuinstancyjne sądownictwo administracyjne (por. wyrok NSA z 27 marca 2002 r., II SA 2791/00) i zostało ono w pełni podtrzymane w aktualnym orzecznictwie tego Sądu (por. wyrok NSA z 15 grudnia 2021 r., II OSK 2216/21; wyrok NSA z 13 stycznia 2021 r., II OSK 2697/20). To prawo organu przekształca się w obowiązek prawny wyłącznie wówczas, gdy ustalenia, którymi dysponuje organ, dają podstawę do przyjęcia, że stwierdzony stan faktyczny odpowiada dyspozycji przepisu prawa materialnego. Do wszczęcia postępowania naprawczego (art. 50-51 p.b.) z urzędu nie jest więc wystarczające subiektywne przekonanie strony, że organ tak właśnie powinien postąpić. Żaden z przepisów k.p.a. nie daje możliwości wyegzekwowania od organu inicjatywy w tym zakresie, co przekłada się na stanowisko, że powstrzymanie się od wszczęcia postępowania z urzędu przez organ wobec odmiennej oceny zgromadzonych dowodów, czy też nadawania odmiennego znaczenia przepisom prawa nie może być podstawą czynienia mu zarzutu pozostawania w bezczynności.

Wymaga podkreślenia, że istota sprawy poddanej kontroli Sądu I instancji dotyczyła zweryfikowania, czy jej uwarunkowania faktyczne pozwalały postawić PINB zarzut bezczynności lub prowadzenia postępowania przewlekle, nie można natomiast tejże sprawy odnosić do ciążącego na Sądzie I instancji obowiązku merytorycznego zbadania stanowiska organu nadzoru budowlanego, tj. przesądzenia w toku postępowania sądowego tego, czy legalność procesu budowlanego związanego z budową budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr ew. [...] w T. została podważona wskutek uchylenia udzielonego inwestorom pozwolenia na budowę i stan ten odpowiada dyspozycji art. 50 ust. 1 pkt 4 p.b., wymuszając wszczęcie przez organ nadzoru budowlanego, jak uznaje skarżący, postępowania naprawczego. Zasadnicza część uzasadnienia skargi kasacyjnej, w której skarżący przytoczył fragmenty kilkudziesięciu orzeczeń sądów administracyjnych odnoszących się do ram prawnych prowadzenia postępowania naprawczego, jak też postawione w niej zarzuty naruszenia przepisów p.b. (art. 5 ust. 1 pkt 9) i r.w.t. (§ 14) nakierowane zostały na polemikę ze stanowiskiem, na którym zdecydował się oprzeć PINB, informując skarżących o braku podstaw do wszczęcia z urzędu postępowania naprawczego, co pozbawia tak formułowaną argumentację procesowej doniosłości.

W kontekście zgłoszonych przez skarżącego uwag względem prawidłowości oceny zamieszczonej w piśmie PINB z 23 marca 2023 r. wypada przypomnieć, że stan niezrealizowania żądania podmiotu domagającego się wszczęcia i prowadzenia postępowania, jeżeli towarzyszą mu zastrzeżenia co do trafności oceny, którą kieruje się powiatowy inspektor nadzoru budowlanego, może stanowić podstawę wniesienia do organu wyższego stopnia, tj. wojewódzkiego inspektora nadzoru budowlanego (art. 229 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 83 ust. 1 i 2 p.b.) skargi na przypisywane powiatowemu inspektorowi nadzoru budowlanego "zaniechanie". Jej podzielenie w związku z uznaniem, że stwierdzony stan rzeczy uzasadnia przypisanie organowi zaniedbania (nienależytego wykonywania zadań z zakresu nadzoru nad przestrzeganiem przepisów p.b.) powinien doprowadzić do wszczęcia z urzędu wnioskowanego postępowania.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.

Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a.