Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 200/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2023-10-04 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję II i I instancji
Powołane przepisy: article: art. 61 ust. 1
journal: Dz.U. 2022 poz 503
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz Sędziowie: Sędzia WSA Magdalenda Dobek-Rak (spr.) Asesor WSA Wojciech Wycichowski Protokolant Specjalista Anna Rusajczyk po rozpoznaniu w dniu 4 października 2023 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi M. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Słupsku z dnia 21 grudnia 2022 r., nr SKO.450.195.2022 w przedmiocie warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy Smołdzino z dnia 31 sierpnia 2022 r., nr GK.III.6730.92.2022, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Słupsku na rzecz skarżącego M. M. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

M. M., prowadzący działalność gospodarczą pod firmą E., wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Słupsku z 21 grudnia 2022 r., nr SKO.450.195.2022, którą utrzymano w mocy decyzję Wójta Gminy Smołdzino

z 31 sierpnia 2022 r., nr GK.III.6730.92.2022, w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy.

Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Skarżący wystąpił do Wójta Gminy Smołdzino z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie elektrowni fotowoltaicznej o mocy do 1,5 MW wraz z infrastrukturą towarzyszącą na części działki nr [...], obręb B., gmina Smołdzino.

Po rozpatrzeniu powyższego wniosku, Wójt Gminy Smołdzino decyzją

z 31 sierpnia 2022 r. odmówił ustalenia warunków zabudowy dla planowanej inwestycji, wskazując na brak spełnienia warunku z art. 61 ust. 5 ustawy z dnia

27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U.

z 2022 r., poz. 503), zwanej dalej u.p.z.p. Zdaniem organu I instancji, wydanie decyzji o warunkach zabudowy byłoby bowiem niezgodne z przepisami odrębnymi, w szczególności z art. 10 ust. 2a oraz z art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p. Wójt wyjaśnił, iż planowana inwestycja nie spełnia wyjątku z art. 10 ust. 2a pkt 1 u.p.z.p., ponieważ jej moc ma wynosić do 1,5 MW, a jej lokalizacja została przewidziana na gruntach klasy ŁIV. Z przepisów art. 10 ust. 2a i art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p. wynika zaś, że realizacja urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 500 kW na obszarze gminy, zarówno na podstawie planu miejscowego, jak też decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, może odbyć się tylko na obszarach wskazanych w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. W obowiązującym studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Smołdzino nie zaplanowano umieszczenia urządzeń fotowoltaicznych o mocy powyżej 500 kW na działce nr [...], a planowana funkcja urządzeń fotowoltaicznych nie jest zgodna z przewidzianą dla tego terenu w studium funkcją projektowanego rozwoju osiedleńczego. W ocenie organu I instancji, brak możliwości łącznego spełnienia warunków określonych w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. uniemożliwia ustalenie warunków zabudowy dla planowanej inwestycji.

Rozpoznając odwołanie Samorządowe Kolegium Odwoławcze

w Słupsku decyzją z 21 grudnia 2022 r. utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu

I instancji.

W uzasadnieniu decyzji Kolegium wskazało, że w orzecznictwie zrodziło się rozbieżne podejście co do tego, czy z uwagi na literalne brzmienie art. 61 ust. 3 u.p.z.p. zachodzi brak konieczności weryfikacji, czy zamierzenie inwestycyjne spełnia wymogi wynikające z art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.z.p., czy też, pomimo jasnego brzmienia art. 61 ust. 3 u.p.z.p., stosowanie tego artykułu powinno być dokonywane z uwzględnieniem pozostałych przepisów normujących kwestie lokalizacji urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 100 kW, tj. art. 10 ust. 2a i art. 15 ust. 3a u.p.z.p.

Organ odwoławczy wyjaśnił, że w jego ocenie, wykładni przepisu art. 61 ust. 3 u.p.z.p. należy dokonywać nie w sposób literalny, lecz systemowy, tj. przy uwzględnieniu obecnego brzmienia przepisów art. 10 ust. 2a i art. 15 ust. 3a u.p.z.p., co oznacza, że realizacja urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 500 kW na obszarze gminy, zarówno na podstawie planu miejscowego, jak też decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, może odbyć się tylko na obszarach wskazanych w studiach.

Kolegium, odnosząc się do zarzutu odwołania dotyczącego naruszenia przepisu art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. wyjaśniło, iż użyte w tym przepisie sformułowanie "decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi" oznacza ocenę decyzji pod kątem niesprzeczności z jakąkolwiek normą systemu prawa, a także brak relacji wykluczania się, niedostateczną spójność z normami prawa. Katalog przepisów odrębnych, przez których pryzmat jest dokonywana ocena zgodności zamierzenia inwestycyjnego, zależy od położenia terenu będącego przedmiotem ustaleń. Do przepisów odrębnych należy niewątpliwie zaliczyć regulacje dotyczące ochrony środowiska, przyrody, gruntów rolnych i leśnych, zabytków, uzdrowisk, ochrony granic, obszarów morskich, a także przepisy sanitarne, unormowania z zakresu prawa geologicznego i górniczego, jak również z ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wyliczenie to ma charakter przykładowy.

Organ odwoławczy, stosując wykładnię systemową art. 61 ust. 3 u.p.z.p. stwierdziło, że z pominięciem wymogów dotyczących art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.z.p. lokalizowane mogą być na podstawie decyzji o warunkach zabudowy wyłącznie mikroinstalacje odnawialnego źródła energii.

Mając na uwadze, że w przedmiotowej sprawie planowana inwestycja obejmuje montaż zespołu paneli fotowoltaicznych o łącznej mocy do 1,5 MW wraz z towarzyszącą infrastrukturą na części działki nr [...], a jej realizacja ma nastąpić na gruntach rolnych klasy ŁIV i RV, Kolegium stwierdziło, że przedmiotowa inwestycja nie spełnia wyjątku z art. 10 ust. 2a pkt 1 u.p.z.p. ze względu na planowaną do zainstalowania moc ponad 1000 kW oraz lokalizację na gruntach ŁIV.

Ponadto, na podstawie analizy treści studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Smołdzino Kolegium stwierdziło, że w obowiązującym studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Smołdzino, przyjętym uchwałą nr XII/64/2001 Rady Gminy Smołdzino z dnia 28 grudnia 2001 r., planowana inwestycja znajduje się w strefie określonej jako obszary projektowanego rozwoju osiedleńczego miejscowości B., tj. poza obszarami, na których dopuszcza się lokalizację urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii. W związku z tym, uprawnione jest przyjęcie, iż planowana funkcja produkcyjna nie jest zgodna z przewidzianą w studium funkcją osiedleńczą.

W świetle tych okoliczności Kolegium uznało, że organ I instancji prawidłowo odmówił skarżącemu ustalenia warunków zabudowy dla planowanej inwestycji.

Organ odwoławczy stwierdził ponadto, że odmowę ustalenia warunków zabudowy uzasadniał również fakt wnioskowania o warunki zabudowy dla części działki ewidencyjnej, bowiem według dominującej linii orzeczniczej sądów administracyjnych co do zasady nie jest dopuszczalne ustalenie warunków zabudowy dla fragmentu działki inwestycyjnej, wydzielonego przez inwestora pod inwestycję. Organ II instancji zauważył, że w orzecznictwie sądów administracyjnych prezentowane jest również stanowisko o dopuszczalności ustalenia warunków zabudowy dla części działki ewidencyjnej, niemniej, w ocenie Kolegium, pogląd ten może odnosić się jedynie do wyjątkowych stanów faktyczno-prawnych, takich jak np. Sytuacja, gdy część działki objęta jest miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego czy decyzją wydaną w trybie tzw. specustaw. Przy czym należy zaznaczyć, iż z sytuacji wyjątkowych nie należy wyprowadzać wniosków do powszechnego stosowania. Kolegium stwierdziło zaś, iż w stanie faktycznym i prawnym sprawy nie zachodzi żaden ze wspomnianych wyżej szczególnych przypadków, pozwalający na wyjątkowe dopuszczenie realizacji planowanej inwestycji na części działki.

Skarżący wniósł skargę na opisaną decyzję organu II instancji, której zarzucił naruszenie:

1. art. 6 i art. 7 k.p.a. w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. w zw. z art. 10 ust. 2a oraz art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p. poprzez błędną interpretację i przyjęcie, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy warunkowane jest przez zapisy studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, co skutkowało bezpośrednio błędnym rozstrzygnięciem SKO polegającym na utrzymaniu zaskarżonej decyzji w mocy;

2. art. 6, art. 7 i art. 8 § 1 k.p.a. w zw. z art. 13 ustawy z dnia 10 kwietnia 1997 r. Prawo energetyczne (Dz.U. z 2021 r., poz. 716) w zw. z Obwieszczeniem Ministra Klimatu i Środowiska z dnia 2 marca 2021 r. w sprawie polityki energetycznej państwa do 2040 r. (M.P. z 2021 r. poz. 264) oraz w zw. z dyrektywą Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2018/2001 z dnia 11 grudnia 2018 r. w sprawie promowania stosowania energii ze źródeł odnawialnych (Dz. U. UE. L. z 2018 r. Nr 328, str. 82), poprzez ich niezastosowanie i nie wzięcie pod uwagę w toku rozpatrywania niniejszej sprawy interesu publicznego i słusznego interesu obywateli i wydanie błędnego rozstrzygnięcia polegającego na uchyleniu wydanej decyzji;

3. art. 8 § 2 k.p.a. w zw. z art. 59 ust. 3 w zw. z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. poprzez nieuzasadnione odstąpienie od dotychczasowej praktyki organów administracji publicznej i uznanie, że nie ma możliwości ustalenia warunków zabudowy dla części działki.

Zdaniem skarżącego, Kolegium dokonało błędnej interpretacji art. 10 ust. 2a u.p.z.p. przyjmując, że realizacja urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 500 kW na obszarze gminy, zarówno na podstawie planu miejscowego, jak też decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, może odbyć się tylko na obszarach wskazanych w studiach wyjaśniając, że o ile założenia studium muszą znaleźć odzwierciedlenie w zapisach miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i wpływać bezpośrednio na jego treść, o tyle przepisy u.p.z.p. na podstawie których wydawane są decyzje o ustaleniu warunków zabudowy, nie wymagają, aby wydawanie tych decyzji uzależnione było od zapisów zamieszczonych w studium. Studium, nie będąc aktem prawa miejscowego, nie może stanowić podstawy prawnej do wydawania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy.

W ocenie skarżącego, zastosowana przez Kolegium interpretacja przepisów w praktyce oznacza blokowanie możliwości realizacji inwestycji polegających na budowie elektrowni fotowoltaicznych, a co za tym idzie produkcji energii słonecznej. Przyjmując, że budowa takiej instalacji może odbyć się jedynie z zachowaniem spełnienia łącznie wszystkich przesłanek z art. 61 ust. 1 u.p.z.p oraz że ustalenia w tym przedmiocie są obligatoryjne w studium, zawęża się w stopniu drastycznym potencjalny obszar, na którym takie zamierzenie można zrealizować. Zdaniem skarżącego, rozstrzygnięcie organu odwoławczego jest przy tym sprzeczne z obecną polityką energetyczną państwa oraz zobowiązaniami międzynarodowymi Polski wynikającymi z członkostwa w Unii Europejskiej.

Skarżący wskazał ponadto, że wbrew twierdzeniu Kolegium, przepisy nie wprowadzają obowiązku, by teren inwestycji pokrywał się z granicami ewidencyjnymi działki, co oznacza, że inwestor, określając teren inwestycji w złożonym wniosku, może oznaczyć go jako część działki ewidencyjnej. Przyjęte przez organ odwoławczy stanowisko w tym zakresie stanowi, w ocenie skarżącego, bezzasadne odstąpienie od powszechnie stosowanej praktyki organów administracji publicznej, czego potwierdzeniem jest fakt, że inwestor posiada kilkadziesiąt prawomocnych decyzji ustalających warunki zabudowy na część działek ewidencyjnych, wydanych przez różne gminy w Polsce.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Słupsku wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga podlega uwzględnieniu ze względu na naruszenie przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 2492) i art. 3 § 1 i § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 1634), zwanej dalej p.p.s.a., sądowa kontrola legalności polega na badaniu zgodności zaskarżonych aktów administracyjnych z prawem obowiązującym w dacie ich podejmowania. Kontrola ta polega na zbadaniu, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu istotnie wpływającym na wynik sprawy. Przy czym stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy co do zasady nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze - w granicach sprawy, wyznaczonych rodzajem i treścią zaskarżonego aktu.

Kontroli legalności w niniejszej sprawie poddano decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Słupsku, utrzymującą w mocy decyzję Wójta Gminy Smołdzino z dnia 31 sierpnia 2022 r. odmawiającą ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie elektrowni fotowoltaicznej o mocy do 1,5 MW wraz z infrastrukturą towarzyszącą na działce nr [...] obręb geodezyjny B., gmina Smołdzino.

Podstawę prawną rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 503 ze zm.), zwanej dalej u.p.z.p.

Zgodnie z art. 4 ust. 1 i 2 u.p.z.p. ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. W przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, przy czym:

1) lokalizację inwestycji celu publicznego ustala się w drodze decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego,

2) sposób zagospodarowania terenu i warunki zabudowy dla innych inwestycji ustala się w drodze decyzji o warunkach zabudowy.

Z tego wynika, że planowanie przestrzenne obejmujące studium i plan miejscowy oraz zagospodarowanie przestrzenne rozumiane jako wydawanie decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego i decyzji o warunkach zabudowy stanowią wyraz dychotomicznego podziału instytucji służących utrzymaniu ładu przestrzennego, które się nie przenikają pozostając względem siebie w relacji alternatywy rozłącznej.

Zgodnie z art. 59 ust. 1 u.p.z.p. zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Z art. 60 ust. 1 tej ustawy wynika zaś, że decyzję o warunkach zabudowy wydaje na wniosek inwestora wójt, burmistrz albo prezydent miasta po uzgodnieniu z organami, o których mowa w art. 53 ust. 4 oraz uzyskania uzgodnień lub decyzji wymaganych przepisami odrębnymi.

Zgodnie z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków określonych w punktach 1-5 (punkt 6 w tym przepisie nie dotyczy analizowanej inwestycji). W art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. sformułowano warunek polegający na tym, że co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Wymóg ten określany jest w doktrynie prawa i orzecznictwie sądowym jako przesłanka tzw. dobrego sąsiedztwa. W art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. wskazano zaś, że dla wydania decyzji o warunkach zabudowy konieczne jest, aby teren miał dostęp do drogi publicznej.

Jak wynika z treści art. 61 ust. 3 u.p.z.p. wymogi te nie mają zastosowania do ściśle określonych przez ustawodawcę kategorii przedsięwzięć. Zgodnie z jego treścią, przepisów ust. 1 pkt 1 i 2 art. 61 u.p.z.p. nie stosuje się do linii kolejowych, obiektów liniowych i urządzeń infrastruktury technicznej, a także instalacji odnawialnych źródeł energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii (t.j. Dz. U. z 2022, poz. 1378 ze zm.), zwanej dalej u.o.z.e.

Z art. 2 pkt 13 u.o.z.e. wynika, że instalacją odnawialnego źródła energii jest instalacja stanowiąca wyodrębniony zespół: a) urządzeń służących do wytwarzania energii opisanych przez dane techniczne i handlowe, w których energia jest wytwarzana z odnawialnych źródeł energii, lub, b) obiektów budowlanych i urządzeń stanowiących całość techniczno-użytkową służący do wytwarzania biogazu rolniczego. Według zaś art. 2 pkt 22 tej ustawy odnawialne źródło energii to odnawialne, niekopalne źródła energii obejmujące energię wiatru, energię promieniowania słonecznego, energię aerotermalną, energię geotermalną, energię hydrotermalną, hydroenergię, energię fal, prądów i pływów morskich, energię otrzymywaną z biomasy, biogazu, biogazu rolniczego oraz z biopłynów.

W rozpoznawanej sprawie mamy do czynienia z sytuacją dotyczącą określenia sposobu zagospodarowania i warunków zabudowy terenu, dla którego brak jest miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Nie jest też sporne, że planowana przez skarżącego inwestycja – elektrownia fotowoltaiczna o mocy do 1,5 MW - jest inwestycją, o której mowa w art. 2 pkt 13 u.o.z.e. Po, dokonanej ustawą z dnia 19 lipca 2019 r. o zmianie ustawy o odnawialnych źródłach energii oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. poz. 1524), zmianie art. 61 ust. 3 u.p.z.p., instalacje odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 u.o.z.e., do których zaliczają się elektrownie fotowoltaiczne, zostały wyłączone spod obowiązku zadośćuczynienia zasadzie dobrego sąsiedztwa i dostępności do drogi publicznej, a ustawodawca nie uzależnił tego wyłączenia od mocy instalacji odnawialnego źródła energii i dopuszczenia jego lokalizacji w studium.

W konsekwencji, Sąd nie mógł zaakceptować stanowiska, prezentowanego przez organy obu instancji, uzależniającego możliwość ustalenia warunków zabudowy dla instalacji odnawialnych źródeł energii, w rozumieniu art. 2 pkt 13 u.o.z.e., o mocy przekraczającej 500 kW od przeznaczenia terenu objętego inwestycją w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania pod tego rodzaju inwestycje, zgodnie z wymogami art. 10 ust. 2a u.p.z.p.

Wyjaśnić należy, że w orzecznictwie sądów administracyjnych na tle stosowania wyjątku z art. 61 ust. 3 u.p.z.p. do instalacji odnawialnych źródeł energii zarysowały się sprzeczne stanowiska.

Według jednej grupy poglądów, przy wykładni przepisu art. 61 ust. 3 u.p.z.p. nie należy ograniczać się tylko do wykładni językowej, ale wskazane jest również sięgnięcie do reguł wykładni systemowej i celowościowej. Odwołując się do art. 10 ust. 2a i art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p. wskazuje się, że tego rodzaju inwestycje mają niewątpliwie istotne znaczenie dla kształtowania lokalnych zasad zagospodarowania przestrzennego, w związku z czym przy stosowaniu art. 61 ust. 3 u.p.z.p. należy uwzględnić regulacje zawarte w studium. Przy czym w przypadku, gdy postanowienia studium nie przewidują na danym terenie lokalizacji urządzeń odnawialnych źródeł energii o mocy wyższej niż wskazana w art. 10 ust. 2a u.p.z.p., w orzecznictwie przyjmuje się, że albo nie jest w takiej sytuacji możliwe wydanie warunków zabudowy w ogóle (por. wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 12 maja 2021 r., II SA/Go 277/21, wyrok WSA w Gdańsku z 23 lutego 2022 r., II SA/Gd 629/21, wyrok WSA w Gdańsku z 19 października 2022 r., II SA/Gd 257/22, dostępne https://orzeczenia.nsa.gov.pl) albo możliwe jest wprawdzie wydanie decyzji o warunkach zabudowy, ale na zasadach ogólnych, tj. przy spełnieniu wszystkich warunków wynikających z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. (por. wyrok WSA w Łodzi z 19 sierpnia 2022 r., II SA/Łd 520/22, wyrok NSA z 19 grudnia 2020 r., II OSK 3705/19, dostępne https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Powyższe orzecznictwo, w tym również tutejszego Sądu, sformułowało zatem poglądy zbieżne z tymi, które zaprezentowały organy orzekające w niniejszej sprawie.

Według natomiast drugiej grupy poglądów, do których odwołuje się strona skarżąca, kategoryczne brzmienie art. 61 ust. 3 u.p.z.p. nie daje podstaw do wprowadzania jakichkolwiek ograniczeń w jego zastosowaniu wynikających m.in. z mocy czy innych parametrów jakimi ma się charakteryzować lokalizowana instalacja odnawialnego źródła energii oraz że dokonywanie wykładni art. 61 ust. 3 u.p.z.p. z uwzględnieniem treści art. 10 ust. 2a u.p.z.p. nie jest właściwe ze względu na wewnętrzny i niewiążący przy wydawaniu decyzji o warunkach zabudowy charakter postanowień studium. Takie poglądy wyrażane były przez wojewódzkie sądy administracyjne, przykładowo przez WSA w Poznaniu w wyroku z 16 marca 2022 r., IV SA/Po 96/22 czy przez WSA w Bydgoszczy w wyroku z 20 września 2022 r., II SA/Bd 549/22. W ostatnim czasie zapadł też szereg orzeczeń Naczelnego Sądu Administracyjnego podzielających tę linię orzeczniczą, tj. wyrok z 29 czerwca 2022 r., II OSK 1276/21, wyrok z 12 października 2022 r., II OSK 1482/21, wyrok z 3 listopada 2022 r., II OSK 2130/22, wyrok z 22 listopada 2022 r., II OSK 805/23, wyrok z 25 maja 2023 r., II OSK 2249/22 (dostępne https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Tutejszy Sąd nie mogąc zignorować ugruntowanego już i dominującego w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego stanowiska we wskazanej kwestii, zweryfikował swoje dotychczasowe poglądy, wyrażane w poprzednich wyrokach (m.in. przywołanych wyżej), przychylając się tym samym do poglądu, że lokalizacja elektrowni fotowoltaicznej dokonywana na podstawie przepisów u.p.z.p. - niezależnie od jej mocy i dopuszczalności w studium, zgodnie z art. 61 ust. 3 u.p.z.p., nie wymaga oceny przesłanki zasady dobrego sąsiedztwa oraz dostępu do drogi publicznej.

W ślad za wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 października 2022 r., II OSK 1482/21, Sąd wskazuje, że aktualne brzmienie art. 61 ust. 3 u.p.z.p. po nowelizacji skutkującej dodaniem zwrotu "a także instalacji odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii", nie powinno budzić wątpliwości interpretacyjnych, ponieważ w przypadku odnawialnych źródeł energii przepis wprost odsyła do definicji OZE zawartej w odrębnej ustawie. Z gramatycznego punktu widzenia treść art. 61 ust. 3 u.p.z.p. jest jasna i czytelna. W sposób klarowny i jednoznaczny przesądza, że przepisów art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.z.p. nie stosuje się m.in. do instalacji OZE w rozumieniu art. 2 pkt 13 ustawy o odnawialnych źródłach energii. Z tego przepisu nie wynika, aby ustawodawca różnicował instalacje w zależności od ich mocy, co w założeniu miałoby determinować badanie przesłanek określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.z.p. Takiego rozróżnienia nie sposób również wywieść z treści art. 10 ust. 2a u.p.z.p. oraz art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p. Z przepisów tych wynika bowiem wyłącznie, że urządzenia wytwarzające energię z odnawialnych źródeł energii o mocy zainstalowanej większej niż 100 (obecnie 500) kW, a także ich strefy ochronne związane z ograniczeniami w zabudowie oraz zagospodarowaniu i użytkowaniu terenu, muszą zostać rozmieszczone w studium, aby ich dopuszczalna lokalizacja została później wprowadzona w planie miejscowym, o ile oczywiście taki plan zostanie uchwalony. Przepisy te odnoszą się jednak do tzw. lokalnego porządku planistycznego (studium, plan miejscowy) i zakres ich stosowania jest ograniczony wyłącznie do tych gminnych aktów planistycznych, a nie decyzji o warunkach zabudowy. Okoliczność, że gmina w studium planuje przeznaczyć dany teren pod określoną zabudowę, nie ma jakiegokolwiek znaczenia dla dopuszczalności wydania warunków zabudowy (zob. wyrok NSA z 1 grudnia 2020 r., II OSK 1580/18, https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Powyższe prowadzi do konkluzji, iż brak rozmieszczenia w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy zainstalowanej większej niż 500 kW nie wyłącza a priori dopuszczalności ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla takiej inwestycji. Wynika to z faktu, że stosownie do art. 9 ust. 4 u.p.z.p. ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych. Jeżeli jednak, zgodnie z art. 9 ust. 5 u.p.z.p., studium nie jest aktem prawa miejscowego, a żaden przepis prawa nie nakazuje uwzględniać jego treści przy ustalaniu warunków zabudowy, to jego zapisy nie są wiążące dla organu na etapie wydawania decyzji o warunkach zabudowy. Z uwagi na powyższe przepisy art. 10 ust. 2a u.p.z.p. i art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p. nie mogą stanowić podstaw normatywnych, które powinny być uwzględniane przy ustalaniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu.

Potwierdzenie powyższego stanowiska można odnaleźć w uzasadnieniu projektu ustawy nowelizującej z 19 lipca 2019 r. W punkcie piątym uzasadnienia projektu wskazano jednoznacznie, że "ze względu na rozbieżności judykatury, interwencji ustawodawcy wymagała również kwestia kwalifikowania budowy urządzeń wytwarzających energię ze źródeł odnawialnych do kategorii urządzeń infrastruktury technicznej w rozumieniu art. 61 ust. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (...)". Zaproponowano zatem rozszerzenie katalogu wyjątków z art. 61 ust. 3 u.p.z.p. o instalacje odnawialnych źródeł energii. Przy ustalaniu warunków zabudowy dla tych instalacji nie będzie wymagane spełnienie zasady dobrego sąsiedztwa oraz warunku dostępu do drogi publicznej. W ramach tych zapisów w żadnym miejscu nie wskazano, że zmiana art. 61 ust. 3 u.p.z.p. ma dotyczyć instalacji odnawialnego źródła energii o określonej mocy.

Dodatkowo wskazać należy (również za powołanym wyrokiem NSA z dnia 12 października 2022 r.), że nowelizację art. 61 ust. 3 u.p.z.p. trzeba postrzegać systemowo jako realizację celów dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2018/2001 z 11 grudnia 2018 r. w sprawie promowania stosowania energii ze źródeł odnawialnych. Jednym z celów tej dyrektywy, który został uprzednio również wyrażony w Dyrektywach 2009/28/EC oraz 2001/77/EC, jest zalecenie uproszczenia i skrócenia procedur administracyjnych dotyczących realizacji inwestycji z zakresu odnawialnych źródeł energii. Każdy krok w celu zwiększenia dostępności energii słonecznej ma fundamentalne znaczenie w transformacji polityki energetycznej i zmniejszenia uzależnienia od tradycyjnej energii, jak i ochronę klimatu. Wdrożenie technologii fotowoltaiki słonecznej i energii słonecznej termicznej daje szanse przynoszenia obywatelom i przedsiębiorstwom korzyści, tak w zakresie ochrony klimatu, jak i korzyści ekonomiczne. Wykorzystanie energii słonecznej, w połączeniu z efektywnością energetyczną, stanowi sposób na ochronę obywateli i przedsiębiorców przed zmiennością cen paliw kopalnych. Te fundamentalne wartości leżące u podstaw ograniczenia barier w rozwoju instalacji fotowoltaicznych w pełni uzasadniały odejście od zawartej w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. ustawowej zasady kontynuacji, mającej na celu zapewnienie ładu przestrzennego, z której wynikałaby dopuszczalność realizacji takich inwestycji tylko w sąsiedztwie zabudowy przemysłowej. Nie sposób uzasadnić pierwszeństwa zasady kontynuacji przed korzyściami jakie dla społeczeństwa płyną z energii słonecznej, to jest zwiększeniem bezpieczeństwa energetycznego, stabilnością jej cen oraz korzyściami dla klimatu, takimi jak ograniczenie odpadów, oszczędność paliw kopalnych oraz zmniejszeniem w skali globalnej emisji zanieczyszczeń do atmosfery.

W tych okolicznościach nie sposób więc podzielić poglądu organów, który legł u podstaw odmowy ustalenia warunków zabudowy dla analizowanej inwestycji, że lokalizacja odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 500 kW (z zastrzeżeniami wynikającymi z art. 10 ust. 2a ustawy) w oparciu o decyzję o warunkach zabudowy musi odbywać się w zgodzie z ustaleniami zawartymi w studium. Odnośnie do ograniczeń w lokowaniu instalacji odnawialnych źródeł energii studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego wiąże organy gminy jedynie w zakresie polityki przestrzennej realizowanej w formie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, nie zaś w decyzjach ustalających warunki zabudowy. Powyższe świadczy o tym, że sam ustawodawca w sposób całkowicie rozłączny traktuje odnoszące się do instalacji odnawialnego źródła energii gminne regulacje planistyczne (studium i plan zagospodarowania przestrzennego) oraz mające zastosowanie w przypadku ich braku przepisy u.p.z.p. odnoszące się do ustalenia lokalizacji takich inwestycji na podstawie decyzji o warunkach zabudowy. To od gminy zależy więc, czy podejmie ona działania planistyczne skutkujące uchwaleniem planu zagospodarowania przestrzennego, w którym określone zostaną tereny pod budowę urządzeń, o jakich mowa w art. 10 ust. 2a u.p.z.p. Brak określenia w tym trybie takich terenów w żaden sposób nie wyłącza możliwości lokalizacji określonych w tych przepisach instalacji odnawialnych źródeł energii na podstawie decyzji administracyjnej o warunkach zabudowy, a ograniczeń z tym związanych nie można się dopatrywać i wywodzić z jednoznacznego brzmienia art. 61 ust. 3 u.p.z.p., z którego wynika wprost, że przepisów ust. 1 pkt 1 i 2 nie stosuje się do instalacji odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 u.o.z.e. Z przepisu art. 61 ust. 3 u.p.z.p. nie wynika przy tym jakiekolwiek ograniczenie mocy instalacji odnawialnego źródła energii warunkujące stosowanie ust. 1 pkt 1 i 2 tego artykułu, co w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i lokalizowania inwestycji na podstawie decyzji o warunkach zabudowy oznacza zwolnienie tych instalacji z obowiązku spełnienia warunku dobrego sąsiedztwa oraz dostępności terenu do drogi publicznej.

Mając powyższe na uwadze Sąd stwierdził, że wydając zaskarżoną decyzję Kolegium, a wcześniej Wójt Gminy Smołdzino, dokonali błędnej wykładni art. 61 ust. 3 w związku z art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz z art. 10 ust. 2a u.p.z.p. w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Wykluczenie literalnej wykładni przepisu art. 61 ust. 3 u.p.z.p., a skupienie się na wadliwej wykładni systemowej, doprowadziło bowiem do wydania decyzji odmownej, która była w tej sprawie co najmniej przedwczesna, ponieważ przy jej wydawaniu nie uwzględniono możliwości realizacji spornej inwestycji na podstawie decyzji o warunkach zabudowy (art. 4 ust. 2 i art. 59 ust. 1 u.p.z.p.) przy założeniu, że dla tego typu inwestycji nie ma potrzeby spełnienia wymogu dobrego sąsiedztwa i dostępności do drogi publicznej, a także konieczności poszukiwania zgodności jej lokalizacji z postanowieniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego.

Rozpoznając niniejszą sprawę Sąd zważył nadto, że wydając zaskarżoną decyzję organ odwoławczy uznał, że w sprawie nie występują szczególne okoliczności pozwalające na ustalenie warunków zabudowy dla części działki określonej we wniosku skarżącego. Organ zwrócił uwagę na linię orzeczniczą sądów administracyjnych, zgodnie z którą co do zasady nie jest dopuszczalne ustalenie warunków zabudowy dla fragmentu działki inwestycyjnej, gdyż takie działanie mogłoby doprowadzić do obchodzenia przez inwestorów zasad dotyczących określania wskaźników urbanistycznych lub związanych z ochroną gruntów rolnych i leśnych. Zgodnie z tymi poglądami, objęcie decyzją o warunkach zabudowy części działki ewidencyjnej w świetle art. 59 ust. 1 u.p.z.p. jest dopuszczalne jedynie wyjątkowo i musi wynikać ze szczególnych uwarunkowań, np.: część działki jest już objęta ustaleniami planu miejscowego lub decyzją wydaną w trybie tzw. specustaw; planowana jest inwestycja liniowa, która z natury rzeczy obejmuje jedynie część działek przy znacznej ich liczbie (podobnie NSA w wyrokach z: 3 grudnia 2019 r., II OSK 177/18, 2 marca 2021 r., II OSK 270/21, 3 sierpnia 2021 r., II OSK 1351/21, 15 grudnia 2021 r., II OSK 603/21, 4 listopada 2021 r., II OSK 1212/19, dostępne https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym ukształtował się również pogląd odmienny, zgodnie z którym w świetle art. 52 ust. 2 pkt 1 i art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. dopuszczalne jest wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla terenu stanowiącego część działki ewidencyjnej, która nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, jeżeli teren ten można jednoznacznie wyodrębnić i przedstawić na załączniku graficznym do decyzji (zob. wyroki NSA z 15 lutego 2022 r., II OSK 712/22, 13 czerwca 2023 r., II OSK 964/23, dostępne https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Stanowisko to wyrażono na kanwie spraw dotyczących inwestycji fotowoltaicznych i uzasadniono wskazując, że w przepisach art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z art. 64 ust. 1 oraz art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. mowa jest o "terenie" a nie o działce ewidencyjnej w rozumieniu prawa geodezyjnego i kartograficznego, co nie daje podstaw do wykluczenia ustalenia warunków zabudowy dla terenu, który stanowi część działki ewidencyjnej.

Sąd dostrzegając rozbieżności w orzecznictwie sądowoadministracyjnym powstałe na tle dopuszczalności ustalenia warunków zabudowy dla części działki ewidencyjnej, stoi na stanowisku, że w sprawach dotyczących inwestycji z zakresu instalacji odnawialnych źródeł energii, w tym fotowoltaicznych, dopuszczalne jest ich sytuowanie na częściach działek ewidencyjnych, które nie wymagają uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne. Tego rodzaju inwestycje mają charakter wyjątkowy i z punktu widzenia ustawodawcy priorytetowy. Ocenę tę potwierdza wprowadzone dla niej w art. 61 ust. 3 u.p.z.p. wyłączenie konieczności spełnienia wymogów zasady dobrego sąsiedztwa i dostępu do drogi publicznej. Należy przy tym zauważyć, że zmieniając treść tego przepisu ustawodawca potwierdził, że instalacje odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 u.o.z.e. stanowią szczególne inwestycje, podobnie jak wskazane w tym przepisie linie kolejowe, obiekty liniowe i urządzenia infrastruktury technicznej, które co do zasady sytuowane są na częściach działek ewidencyjnych. Nie wyklucza to skutecznej ochrony gruntów rolnych i leśnych w toku postępowania o ustalenie warunków zabudowy w trybie art. 53 ust. 4 pkt 6 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p.

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c i art. 135 p.p.s.a., uchylił decyzje organów obu instancji.

W tych okolicznościach faktycznych i prawnych, rozpoznając sprawę ponownie, zgodnie z treścią art. 153 p.p.s.a., organy uwzględnią ocenę prawną sformułowaną w niniejszym uzasadnieniu. W szczególności przyjmą, że lokalizacja elektrowni fotowoltaicznej, niezależnie od jej mocy i dopuszczalności w studium, jest możliwa na podstawie warunków zabudowy, a zgodnie z art. 61 ust. 3 u.p.z.p., nie wymaga w postępowaniu o ich ustalenie oceny przesłanki dobrego sąsiedztwa oraz dostępu do drogi publicznej. Organy przyjmą także, że w przypadku inwestycji polegającej na budowie elektrowni fotowoltaicznej możliwe jest ustalenie warunków zabudowy dla fragmentu działki lub działek ewidencyjnych, które nie wymagają uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne stosownie do ustawy z 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 2409 ze zm.). Zastrzec należy przy tym, że teren objęty wnioskiem o warunki zabudowy winien być jednoznacznie wyodrębniony i przedstawiony na załączniku graficznym do decyzji, zgodnie z wymogiem art. 54 pkt 3 u.p.z.p., który stanowi, iż w decyzji należy określić linie rozgraniczające teren inwestycji, wyznaczone na mapie w odpowiedniej skali. Pozwoli to na zweryfikowanie, czy teren objęty inwestycją spełnia warunek z art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. Mając na uwadze, że planowana funkcja fotowoltaiki jest odmienna od funkcji rolnej, przypisanej do gruntów, na których skarżący zaplanował swoją inwestycję (grunty ŁIV i RV), przed ewentualnym wydaniem decyzji zgodnej z wnioskiem inwestora, organ I instancji zobowiązany będzie wystąpić, w trybie art. 53 ust. 4 pkt 6 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p., o uzgodnienie z organem właściwym w sprawach ochrony gruntów rolnych i leśnych treści decyzji, bowiem inwestor przewidział lokalizację inwestycji na gruntach rolnych, podlegających ochronie na podstawie ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Uzgodnieniu podlega więc możliwość wykorzystania gruntów określonych w ewidencji gruntów jako użytki rolne (a więc każdej klasy), z perspektywy regulacji art. 6 ww. ustawy, z którego wynika m. in., że na cele nierolnicze można przeznaczać przede wszystkim grunty oznaczone w ewidencji gruntów jako nieużytki, a w razie ich braku - inne grunty o najniższej przydatności produkcyjnej.

O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a. zasądzając na rzecz skarżącego kwotę 500 zł uiszczoną tytułem wpisu sądowego od skargi.