Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 897/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-12-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6099 Inne o symbolu podstawowym 609
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak Sędziowie: sędzia NSA Rafał Stasikowski sędzia del. WSA Beata Jezielska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 13 grudnia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] Sp. z o.o. [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 28 października 2021 r. sygn. akt II SA/Kr 838/21 w sprawie ze skargi [...] Sp. z o.o. [...] na decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni w [...] Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia 28 maja 2021 r. nr [...] w przedmiocie określenia opłaty podwyższonej za wykorzystanie wód oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 28 października 2021 r. (sygn. akt II SA/Kr 838/21) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, po rozpoznaniu sprawy ze skargi [...] sp. z o.o. [...] na decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni w [...] Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z 28 maja 2021 r. w przedmiocie określenia opłaty podwyższonej za wykorzystanie wód, na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej jako: p.p.s.a.), oddalił skargę.

W uzasadnieniu wyroku podano, że informacją z 19 kwietnia 2021 r. Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie Zarząd Zlewni w [...], na podstawie art. 281 ust. 5 ustawy z dnia 20 lipca 2017 roku – Prawo wodne (Dz. U. z 2020 r. poz. 310 ze zm., dalej jako: P.w.), ustaliło skarżącej Spółce opłatę podwyższoną za okres I kwartału 2021 r. w kwocie 13210 złotych, w związku z korzystaniem z usług wodnych polegających na wykorzystaniu wód do celów energetycznych bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego albo pozwolenia zintegrowanego.

Na skutek wniesionej reklamacji, zaskarżoną decyzją z 28 maja 2021 r., Dyrektor Zarządu Zlewni określił skarżącej za okres I kwartału 2021 r. opłatę podwyższoną w wysokości 13210 złotych za wykorzystanie wód rzeki [...] w km 80+875 do celów energetycznych dla Elektrowni Wodnej [...], bez pozwolenia wodnoprawnego, wskazując jako podstawę prawną rozstrzygnięcia art. 273 ust. 6 w związku z art. 272 ust. 1 oraz art. 281 ust. 3 pkt 1 i ust. 8 P.w. W uzasadnieniu podano, że opłata zmienna została obliczona zgodnie z art. 272 ust. 3 P.w. jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty zmiennej za pobór wód do celów elektrowni wodnej (1,24 zł) oraz ilości energii elektrycznej wyprodukowanej w obiekcie energetyki wodnej (2130,833 MWh). Ilości te zostały podane przez Spółkę w oświadczeniu podmiotu obowiązanego do ponoszenia opłat za usługi wodne w celu ustalenia wysokości opłaty zmiennej z 13 kwietnia 2021 r. Natomiast opłata podwyższona, zgodnie z art. 280 P.w., jest skutkiem braku pozwolenia wodnoprawnego. Wyjaśniono przy tym, że Spółka na dzień wydania przedmiotowej decyzji nie posiada wymaganego prawem pozwolenia wodnoprawnego na korzystanie z wód rzeki [...] do celów energetycznych, co potwierdzają orzeczenia sądów administracyjnych.

W skardze na powyższą decyzję skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów P.w. oraz k.p.a., wnosząc o jej uchylenie oraz zasądzenie kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalając skargę wskazał, że decyzją z 5 października 2016 r. Prezydent Miasta [...] udzielił skarżącej pozwolenia wodnoprawnego na pobór wody z rzeki [...] w km 80+875 do celów energetycznych poprzez pobór wód z rzeki dla Elektrowni Wodnej [...] oraz zrzut przepuszczonej przez turbiny wody do rzeki [...]. Następnie decyzją z 10 lutego 2017 r. Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w [...] uchylił tę decyzję w całości i przekazał sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Wyrokiem z 27 lipca 2017 r. (sygn. akt II SA/Kr 478/17) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę Spółki wywiedzioną od tej decyzji, zaś Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 27 czerwca 2018 r. (sygn. akt II OSK 3210/17) uchylił wyrok WSA w Krakowie oraz zaskarżoną decyzję Dyrektora RZGW z 10 lutego 2017 r. Z kolei decyzją z 21 marca 2019 r. Prezes Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie uchylił decyzję Prezydenta Miasta [...] z 5 października 2016 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. W związku z wniesieniem sprzeciwu od tej decyzji, WSA w Warszawie wyrokiem z 17 maja 2019 r. sygn. akt IV SA/Wa 955/19 oddalił sprzeciw Spółki, zaś Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 17 października 2019 r. sygn. akt II OSK 2910/19 uchylił wyrok WSA wraz z przedmiotową decyzją. Zatem w dacie wydania zaskarżonej decyzji z 28 maja 2021 r. o opłacie podwyższonej za okres I kwartału 2021 r., decyzja Prezydenta Miasta [...] z 5 października 2016 r. o udzieleniu pozwolenia wodnoprawnego pozostawała nadal w obrocie prawnym, ale nie miała waloru ostateczności, bowiem decyzji tej nie został nadany rygor natychmiastowej wykonalności, ani też decyzja ta nie podlegała natychmiastowemu wykonaniu z mocy ustawy. Podniesiono także, że w sformułowaniu zawartym w art. 35 ust. 3 pkt 1 P.w. ("pobór wód podziemnych lub powierzchniowych") nie dookreślono celu, w którym ten pobór ma następować, w kategorii tej mieści się więc pobór wód w każdym możliwym celu, również w celu energetyki, w tym energetyki wodnej. Wykładając zatem art. 35 ust. 3 pkt 6 P.w. zgodnie z zasadą racjonalności logicznej prawodawcy, uznać należy, że w tej jednostce redakcyjnej chodzi o takie użycie wód do celów energetyki, w tym energetyki wodnej, które nie polega na poborze wód podziemnych lub powierzchniowych. Skoro w zamkniętym katalogu usług wodnych podlegających opłacie sformułowanym w art. 268 ust. 1 P.w. ustawodawca nie ujął poboru wody do celów elektrowni wodnych lub też korzystania wody dla celów energetyki, zamieścił tam natomiast ogólnie opisaną usługę "pobór wód podziemnych i powierzchniowych", to oczywistym staje się, że w jego zamyśle "pobór wód do celów elektrowni wodnych" mieści się w "poborze wód podziemnych i powierzchniowych", o którym mowa w art. 268 ust. 1 pkt 1 P.w. Odmienne zapatrywanie prowadziłoby do absurdalnego wniosku, że ustawa nie przewiduje opłat za pobór wód do celów elektrowni wodnych w katalogu odpłatnych usług wodnych, a równocześnie szczegółowo określa zasady, na podstawie których oblicza się opłatę za pobór wody do tych właśnie celów. Sama zatem zasada odpłatności poboru wód do celów elektrowni wodnych wynika z art. 268 ust. 1 pkt 1 P.w., gdyż ten rodzaj poboru mieści się w ogólnej kategorii "pobór wód podziemnych lub powierzchniowych", o której mowa w tej jednostce redakcyjnej. Przepisy art. 270 ust. 1 i 4 oraz art. 272 ust. 3 P.w. regulują w sposób szczególny metodę wyliczania wysokości opłaty, jaką należy uiszczać za pobór wód na cele elektrowni wodnych, zaś obowiązek ponoszenia opłaty wynika z art. 268 ust. 1 pkt 1 lit. a P.w. W związku z tym WSA stwierdził, że pobór wód na cele elektrowni wodnych (który jest także poborem wód podziemnych lub powierzchniowych) bez wymaganego zezwolenia wodnoprawnego może wiązać się z obowiązkiem poniesienia opłaty podwyższonej, o której mowa w art. 280 ust. 1 pkt 1 lit. a P.w., gdyż przesłankami zastosowania tej instytucji jest pobór wód podziemnych lub powierzchniowych oraz brak odpowiedniego pozwolenia

Od wyroku tego skargę kasacyjną wywiodła Spółka, zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

I. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 35 ust. 3 pkt 1 i 6, art. 268 ust. 1, art. 270 ust. 4, art. 281 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 280 pkt 1 lit. a P.w. poprzez błędną wykładnię sprowadzającą się do przyjęcia, że usługa wodna obejmująca korzystanie z wód do celów energetyki wodnej jest niejako tożsama z usługą wodną polegającą na poborze wód powierzchniowych, co w konsekwencji doprowadziło do przyjęcia, że zachodzą przesłanki do ustalenia wobec Spółki opłaty podwyższonej;

II. naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, tj:

- art. 151 p.p.s.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie w wyniku uznania zaskarżonej decyzji za zgodną z przepisami prawa, a co za tym idzie oddalenia skargi w całości, w sytuacji gdy w sprawie zachodziły podstawy do uchylenia zaskarżonej decyzji, która jako wadliwa, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a., winna być wyeliminowana z porządku prawnego;

- art. 145 §1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 6, art. 7, art. 7a, art. 8, art. 77 § 1, art. 80 i art. 81a § 1 k.p.a., polegające na tym, że WSA w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie - w art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. i błędnie przyjął (w ślad za nieprawidłowościami poczynionymi przez organ w zakresie zaniechania wszechstronnego rozważenia zebranego w sprawie materiału dowodowego, a tym samym niewyjaśnienia rzeczywistego stanu faktycznego sprawy, a przez to prowadzenia postępowania w sposób niebudzący zaufania do władzy publicznej oraz prowadzenia postępowania bez uwzględnienia interesu społecznego i słusznego interesu stron postępowania), że Spółka nie posiadała wymaganego prawem pozwolenia wodnoprawnego na korzystanie z wód rzeki [...] do celów energetycznych na potrzeby Elektrowni Wodnej [...], gdy w istocie stan faktyczny sprawy przedstawia się zgoła odmiennie, bowiem Spółka w dacie wydania decyzji z 26 października 2019 r. o opłacie podwyższonej posiadała wymagane prawem pozwolenie wodnoprawne i na jego podstawie uprawniona była do korzystania z wód rzeki [...];

- naruszenie art. 145 §1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 130 k.p.a., polegające na niewłaściwej wykładni przepisu prowadzącej do uznania, że pozwolenie wodnoprawne udzielone Spółce w pkt I decyzji Prezydenta Miasta [...] z 5 października 2016 r., nie było wykonalne (w dacie wydania zaskarżonej decyzji z 13 lutego 2019 r.), podczas gdy owo pozwolenie funkcjonowało w obrocie prawnym już od chwili wydania decyzji przez Prezydenta, a po stronie Spółki istniało uprawnienie do jego wykonywania.

W oparciu o tak sformułowane zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz uchylenie w całości zaskarżonej decyzji organu, zasądzenie kosztów postępowania za obie instancje wraz z kosztami zastępstwa procesowego według norm przepisanych, w tym uiszczoną opłatą skarbową od pełnomocnictwa procesowego oraz zrzekła się przeprowadzenia rozprawy.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że opłatę podwyższoną można zastosować wyłącznie w razie korzystania z usług wodnych, określonych w zamkniętym katalogu zawartym w art. 280 P.w. Katalog ten nie zawiera usług wodnych obejmujących korzystanie z wód do celów energetyki, w tym energetyki wodnej (art. 35 ust. 3 pkt 6 P.w.), z których korzysta Spółka, gdyż stanowią one wyodrębniony rodzaj usług wodnych. Ponadto wskazano, że w przedmiotowej sprawie występuje tzw. pobór zwrotny w rozumieniu art. 16 pkt 40 P.w. W ocenie Spółki opłatę za pobór wód do celów elektrowni wodnych ponosi się wyłącznie za ilość energii elektrycznej wyprodukowanej w obiekcie energetyki wodnej z wykorzystaniem wody pobranej zwrotnie, a nie za ilość pobranej wody, a ponadto nie ponosi się opłaty stałej za pobór wód do celów elektrowni wodnych. W konsekwencji oplata zmienna, o której mowa w art. 270 ust. 4 P.w. nie może być podstawą ustalenia wysokości opłaty podwyższonej. Skarżąca kasacyjnie podniosła także, że w obrocie prawnym funkcjonuje pozwolenie wodnoprawne na korzystanie z wód rzeki [...] do celów energetycznych na potrzeby Elektrowni Wodnej [...], zawarte w pkt I decyzji Prezydenta Miasta [...] z 5 października 2016 r. Wprawdzie wskutek zaskarżenia decyzji przez obydwie strony została ona uchylona w całości, ale zakres obydwu odwołań obejmował wyłącznie sporną kwestię sposobu i zakresu partycypacji w kosztach utrzymania urządzeń wodnych. Uchylenie w całości decyzji Prezydenta stanowiło zatem rażące naruszenie prawa. Podano, że Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 27 czerwca 2018 r., sygn. akt II OSK 3210/17 uchylił wyrok WSA w Krakowie i decyzję Dyrektora RZGW z 10 lutego 2017 r. NSA wskazał przy tym, że do wyjaśnienia pozostała jedynie kwestia uczestniczenia w kosztach utrzymania urządzeń wodnych, gdyż w części dotyczącej pozwolenia wodnoprawnego decyzja nie była kwestionowana przez żadną ze stron, zaś Dyrektor RZGW ma wydać, po przeprowadzeniu postępowania uzupełniającego, decyzję rozstrzygającą sprawę w całości co do meritum. Zdaniem skarżącej kasacyjnie oznacza to, że decyzja Prezydenta Miasta z 5 października 2016 r., w zakresie udzielenia pozwolenia wodnoprawnego (pkt I) nie ulegnie już zmianie. Podano, że Prezes Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie decyzją z 21 marca 2019 r. uchylił decyzję Prezydenta Miasta [...] w całości, przekazując ją organowi I instancji do ponownego rozpoznania. W związku z wniesieniem sprzeciwu od ww. decyzji, sprawa trafiła do WSA w Warszawie, który wyrokiem z dnia 17 maja 2019 r. sygn. akt IV SA/Wa 955/19 oddalił sprzeciw Spółki. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 17 października 2019 r. sygn. akt. II OSK 2910/19 uchylił wyrok WSA wraz z przedmiotową decyzją. Zatem w obrocie prawnym funkcjonuje od dnia jego wydania pozwolenie wodnoprawne zawarte w pkt I decyzji Prezydenta Miasta z 5 października 2016 r., która dotychczas była wykonywana i w dalszym ciągu będzie, bowiem Prezes Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie decyzją z 29 czerwca 2021 r., która doręczona została na adres skarżącej w dniu 6 lipca 2021 r. uchylił w całości pkt II. 3. zaskarżonej decyzji Prezydenta Miasta [...], orzekając w zakresie dotychczas spornej kwestii partycypacji w kosztach utrzymania Stopnia Wodnego [...], a równocześnie utrzymując w pozostałej części przedmiotowa decyzję w mocy. Zdaniem skarżącej kasacyjnie pozwolenie wodnoprawne na korzystanie z wód rzeki [...] do celów energetycznych na potrzeby Elektrowni Wodnej [...] było wykonalne od dnia jego wydania, tj. od 5 października 2016 r., gdyż w obowiązującym stanie prawnym nie istnieje żaden zakaz dobrowolnego wykonywania przez stronę decyzji, które nie mają waloru ostateczności, zaś art. 130 k.p.a. został ustanowiony wyłącznie w interesie strony i ogranicza tylko organy administracji publicznej.

W piśmie procesowym z 14 marca 2022 r. Dyrektor Zarządu Zlewni w [...] podtrzymał swoje stanowisko zawarte w odpowiedzi na skargę, złożone przed Sądem I instancji.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 p.p.s.a.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W przedmiotowej sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. W związku z tym Naczelny Sąd Administracyjny, przy rozpoznaniu sprawy, związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna nie posiada usprawiedliwionych podstaw.

W skardze kasacyjnej zgłoszony został zarzut zarówno naruszenia prawa materialnego, jak i zarzuty naruszenia przepisów postępowania. W przypadku, gdy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, co do zasady w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania. W niniejszej sprawie jednak zarzuty naruszenia przepisów postępowania wiążą się w sposób bezpośredni z zarzutami naruszenia przez Sąd I instancji prawa materialnego. Stąd też ocena przez Naczelny Sąd Administracyjny zarzutów naruszenia przepisów postępowania wymaga uprzedniego odniesienia się do poprawności dokonanej przez Sąd I instancji wykładni przepisów prawa materialnego.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego WSA dokonał prawidłowej wykładni prawa materialnego, tj.: 35 ust. 3 pkt 1 i 6, art. 268 ust. 1 pkt 1, art. 270 ust. 4, art. 281 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 280 pkt 1 lit. a P.w. i trafnie przyjął, że usługa wodna obejmująca korzystanie z wód do celów energetyki wodnej jest tożsama z usługą wodną polegającą na poborze wód powierzchniowych. W związku z tym pobór wód na cele elektrowni wodnych (który jest także poborem wód podziemnych lub powierzchniowych), bez wymaganego zezwolenia wodnoprawnego, może wiązać się z obowiązkiem poniesienia opłaty podwyższonej, o której mowa w art. 280 ust. 1 pkt 1 lit. a P.w., gdyż przesłankami zastosowania tej opłaty jest pobór wód podziemnych lub powierzchniowych oraz brak odpowiedniego pozwolenia wodnoprawnego.

Należy zważyć, że uchwalenie i wejście w życie z dniem 1 stycznia 2018 r. ustawy P.w. z 2017 r., było wynikiem realizacji spoczywającego na Polsce obowiązku implementacji do krajowego porządku prawnego Dyrektywy 2000/60/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 23 października 2000 r. ustanawiającej ramy wspólnotowego działania w dziedzinie polityki wodnej (Dz. Urz. WE L 327 z 22.12.2000, str. 1, ze zm. - Dz.Urz.UE Polskie wydanie specjalne, rozdz. 15, t. 5, s. 275, dalej: RDW). Z postanowień art. 9 Rozporządzenia wynika postulat wprowadzenia systemowego rozwiązania zrównoważonego gospodarowania zasobami wodnymi poprzez zbudowanie systemu usług wodnych opartego na zasadzie zwrotu kosztów usług wodnych, włączając koszty ekologiczne i materiałowe, uwzględniając analizę ekonomiczną wykonaną zgodnie z załącznikiem III oraz w szczególności zgodnie z zasadą "zanieczyszczający płaci". Konsekwentnie zatem w przepisach ustawy P.w. z 2017 r. wprowadzono katalog instrumentów ekonomicznych służących gospodarowaniu wodami, który przyczynić ma się do efektywnego i sprawnego gospodarowania zasobami wodnymi oraz do wydatkowania środków na działania związane z zapewnieniem dostępności wód o odpowiednich parametrach jakościowych i we właściwej ilości.

Rozważając kwestię prawidłowego zastosowania przepisu art. 280 pkt 1 lit. a P.w. należy rozpatrzyć, czy opłatę podwyższoną można określić w przypadku korzystania z usług wodnych, polegających na poborze wód podziemnych lub wód powierzchniowych dla celów energetyki bez pozwolenia wodnoprawnego albo pozwolenia zintegrowanego. Odpowiedzi wymaga zatem pytanie o zakres użytego w art. 280 pkt 1 lit. a P.w. wyrażenia "pobór wód podziemnych lub wód powierzchniowych" i czy w tym zakresie mieści się pobór wody dla celów energetyki wodnej. Zgodnie z art. 35 ust. 3 pkt 1 P.w., usługą wodną jest pobór wód podziemnych lub wód powierzchniowych, natomiast według art. 35 ust. 3 pkt 6 P.w. usługą wodną jest korzystanie z wód do celów energetyki, w tym energetyki wodnej. W związku z tym prawidłowo uznał Sąd I instancji, że zgodnie z założeniem interpretacyjnym racjonalności prawodawcy, korzystanie z wody powinno mieć inne znaczenie niż pobór wody. Należałoby przyjąć, że w art. 35 ust. 3 pkt 6 P.w. chodzi o korzystanie z wody inne niż jej pobór. Zatem w art. 35 ust. 3 pkt 1 P.w. pobór wody będzie miał znaczenie ogólne, bez bliżej skonkretyzowanego celu, a w jego zakresie będzie się mieścić także pobór wody dla celów energetyki wodnej. Pozwala to przyjąć, że także w art. 280 pkt 1 lit. a P.w. ogólne stwierdzenie "pobór wód podziemnych lub wód powierzchniowych" będzie w sobie mieścić także pobór wód dla celów energetyki wodnej. Odmienna interpretacja prowadziłaby do wniosku, że pobór wody dla celów energetyki wodnej bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego nie wiązałby się z żadną sankcją finansową, a tym samym powstałaby sytuacja nieuprawnionego różnicowania sytuacji podmiotów nielegalnie pobierających wodę, ponieważ część z nich byłaby za to karana, a część nie.

Prawidłowo także WSA ustalił, że Spółka nie legitymowała się pozwoleniem wodnoprawnym. Należy bowiem wskazać, że Spółce udzielono pozwolenia wodnoprawnego decyzją Prezydenta Miasta [...] z 5 października 2016 r. Decyzji tej nie został nadany rygor natychmiastowej wykonalności, nie podległa ona natychmiastowemu wykonaniu z mocy ustawy, ani też nie zostały spełnione wymagania z art. 130 § 4 k.p.a. Od decyzji tej wywiedzione zostało odwołanie zarówno przez Spółkę, jak i przez Regionalny Zarząd Gospodarki Wodnej w [...], który – jak wynika z wyroku NSA z 27 czerwca 2018 r. (sygn. akt II OSK 3210/17) - zaskarżył decyzję w całości. Decyzją z 10 lutego 2017 r. Dyrektor RZGW uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia, zaś Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, wyrokiem z 27 lipca 2017 r. (sygn. akt II SA/Kr 478/17) oddalił skargę wywiedzioną przez Spółkę. Następnie Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 27 czerwca 2018r. (sygn. akt II OSK 3210/17) uchylił wyrok WSA w Krakowie z 27 lipca 2017 r. oraz zaskarżoną decyzję Dyrektora RZGW z 10 lutego 2017 r. Decyzją z 21 marca 2019 r. Prezes Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie uchylił decyzję Prezydenta Miasta [...] z 5 października 2016 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. Na skutek wniesionego sprzeciwu od tej decyzji Wojewódzki Sad Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 17 maja 2019 r. (sygn. akt IV SA/Wa 955/19) oddalił sprzeciw Spółki, zaś Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 17 października 2019 r. (sygn. akt II OSK 2910/19) uchylił wyrok WSA oraz decyzję zaskarżoną sprzeciwem. Zatem zarówno w dacie wydania zaskarżonej do WSA w przedmiotowej sprawie decyzji o opłacie podwyższonej (28 maja 2021 r., a nie jak podano w skardze kasacyjnej 26 października 2019 r., czy 13 lutego 2019 r.), jak i w okresie za jaki opłata została wymierzona (I kwartał 2021 r.) decyzja z 5 października 2016 r. o udzieleniu pozwolenia wodnoprawnego pozostawała w obrocie prawnym, ale nie miała waloru ostateczności. Wprawdzie, jak podała skarżąca kasacyjnie Spółka, decyzją z 29 czerwca 2021 r. Prezes Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie uchylił pkt II.3 decyzji Prezydenta Miasta [...] z 5 października 2016 r., a w pozostałym zakresie utrzymał w mocy decyzję organu I instancji w mocy, ale oznacza to, że dopiero od daty wydania tej decyzji przez organ odwoławczy, jako decyzji ostatecznej w administracyjnym toku instancji, Spółka legitymuje się pozwoleniem wodnoprawnym. Zgodnie bowiem z art. 130 § 1 k.p.a. przed upływem terminu do wniesienia odwołania decyzja nie podlega wykonaniu. Zatem, a contrario, dopiero wydanie decyzji ostatecznej uprawnia stronę do korzystania z przyznanego jej w decyzji uprawnienia. Nie jest przy tym zasadne twierdzenie Spółki, że skoro zakresy obydwu odwołań wywiedzionych od decyzji z 5 października 2016 r. obejmowały wyłącznie sporną kwestię sposobu i zakresu partycypacji w kosztach utrzymania urządzeń wodnych, zaś pozwolenie wodnoprawne sensu stricte nie było kwestionowane, to decyzja ta w pozostałej części była wykonalna. Takie stanowisko i argumentacja Spółki kolidują bowiem z istotą odwołania i administracyjnego toku instancji. Treść odwołania nie ma bowiem wpływu na zakres orzekania organu odwoławczego, gdyż obejmuje ono całą sprawę administracyjną, a procesowe prawo administracyjne nie zawsze dopuszcza konstrukcję częściowego zaskarżenia decyzji. Jeżeli w danej sprawie zostało wniesione odwołanie, to aktem, który rzeczywiście sprawę tę rozstrzyga, jest decyzja organu odwoławczego (o ile ma charakter merytoryczny), ponieważ z nią związany jest skutek materialny w postaci konkretyzacji określonej normy i uwolnienia jej mocy wiążącej. Zaznaczyć przy tym należy, że istota administracyjnego toku instancji polega na dwukrotnym rozstrzygnięciu tej samej sprawy, nie zaś na kontroli zasadności argumentów podniesionych w stosunku do orzeczenia organu I instancji. Ze względu na zasadę dwuinstancyjności, wyrażoną w art. 15 k.p.a., z chwilą zainicjowania postępowania przed organem drugiej instancji, na skutek wniesienia środka odwoławczego, powstaje obowiązek traktowania postępowania odwoławczego, jako powtórzenia rozpatrywania i rozstrzygania tej samej sprawy. Działanie organu II instancji jest działaniem merytorycznym, równoważnym działaniu organu I instancji. Organ odwoławczy, podobnie jak organ I instancji, jest związany wyłącznie granicami danej sprawy administracyjnej, a te mają charakter obiektywny, są kształtowane przez prawo materialne i relewantne fakty (por. T. Woś, J. Zimmermann, Glosa do uchwały SN z dnia 23 września 1986 r., III AZP 11/86, "Państwo i Prawo" 1989, z. 8, s. 147).

W świetle powyższych rozważań prawidłowe jest zatem ustalenie przyjęte przez organy, jak i WSA, że w dacie wydania zaskarżonej decyzji o opłacie podwyższonej, tj. 28 maja 2021 r. w obrocie prawnym nie było ostatecznej decyzji w przedmiocie pozwolenia wodnoprawnego, a także nie zaistniały okoliczności, które mogłyby uzasadniać wyjątek od zasady skuteczności i wykonalności decyzji ostatecznych (art. 130 § 1 i 2 k.p.a.). Wbrew twierdzeniom skarżącej kasacyjnie nie ma reguły pozwalającej na częściowe wykonywanie decyzji nieostatecznej, np. w zakresie, w jakim jest zgodna z oczekiwaniem jednej ze stron (wnioskodawcy). Decyzja o pozwoleniu wodnoprawnym nie podlegała wykonaniu, gdyż mogła podlegać wykonaniu dopiero z datą uzyskania przymiotu ostateczności, a taki uzyskała dopiero z momentem wydania decyzji z 29 czerwca 2021 r. Wprawdzie z akt sprawy nie wynika, aby okoliczność wydania ostatecznej decyzji o pozwoleniu wodnoprawnym była znana Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu na dzień orzekania, ale z powyższych względów okoliczność ta nie ma wpływu na prawidłowość podjętego rozstrzygnięcia. W związku z tym niezasadny jest zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 130 k.p.a.

Należy także podnieść, że podobne stanowisko w kwestii wykładni przepisów art. 35 ust. 3 pkt 1 i 6, art. 270 ust. 4, art. 281 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 280 pkt 1 lit. a P.w. zostało zaprezentowane w orzeczeniach Naczelnego Sąd Administracyjnego w wyrokach z 16 czerwca 2021 r. (sygn. akt III OSK 3536/21), z 7 czerwca 2022 r. (sygn. akt III OSK 5026/21), czy z 24 stycznia 2023 r. (sygn. akt III OSK 6655/21), które zapadły w sprawach dotyczących wymierzenia opłaty podwyższonej za korzystanie z tej samej usługi wodnej i w odniesieniu do tej samej Spółki, lecz dotyczące innych okresów.

Nie można także podzielić zarzutu naruszenia zaskarżonym wyrokiem art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, p.p.s.a. w zw. z art. 6, art. 7, art. 7a, art. 8, art. 77 § 1, art. 80 i art. 81a § 1 k.p.a. Przede wszystkim należy podnieść, że w przedmiotowej sprawie WSA nie stosował art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., gdyż podstawą prawną zaskarżonego wyroku był przepis art. 151 p.p.s.a., zgodnie z którym w razie nieuwzględniania skargi sąd skargę oddala. Okoliczność oddalenia skargi nie mogła zatem stanowić bezpośrednio argumentu mającego świadczyć o naruszeniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. Ponadto WSA dokonał prawidłowej oceny wszystkich istotnych okoliczności mających znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. W związku z tym nie naruszono przepisów art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. regulujących zasady administracyjnego postępowania dowodowego. W sprawie nie doszło także do naruszenia art. 7 k.p.a., tj. zasady prawdy obiektywnej, która nakazuje organowi prowadzącemu postępowanie ustalanie wszystkich istotnych kwestii w danej sprawie oraz uwzględniania interesu społecznego i słusznego interesu obywatela. Nie uchybiono również zasadom postępowania administracyjnego wyrażonym w art. 6 k.p.a. i art. 8 k.p.a.

W sprawie nie doszło także do naruszenia przepisów art. 7a § 1 i art. 81a § 1 k.p.a. Obie wskazane jako wzorce kontroli regulacje dotyczą sposobu załatwienia sprawy administracyjnej w sytuacji zaistnienia wątpliwości co do treści normy prawnej oraz niedających się usunąć wątpliwości co do stanu faktycznego sprawy (zasada in dubio pro libertate). Żadna z tego rodzaju sytuacji nie zaistniała w kontrolowanej sprawie, gdzie stan prawny oraz stan faktyczny sprawy został ustalony przez organ, a ocenę tę prawidłowo zaaprobował orzekający w sprawie Sąd I instancji. Według Naczelnego Sądu Administracyjnego, wątpliwości co do treści normy prawnej w sprawie nie zachodzą w szczególności, gdy w procesie wykładni poza wynikami wykładni językowej WSA uwzględnił także wykładnię systemową. Sam fakt, że strona skarżąca kasacyjnie zaproponowała odmienną wykładnię znajdujących zastosowanie w sprawie przepisów niż przyjęta przez organ i Sąd I instancji, nie przesądza o istnieniu wątpliwości co do treści tych norm prawnych. Wątpliwości o jakich mowa w art. 7a § 1 k.p.a. muszą bowiem wystąpić po stronie organu, względnie sądu administracyjnego, a nie u adresata rozstrzygnięcia. W sprawie nie zaistniały wątpliwości co do treści normy prawnej oraz niedające się usunąć wątpliwości, co do stanu faktycznego sprawy.

Natomiast odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 151 p.p.s.a. należy wskazać, że przepis ten określa kompetencje sądu administracyjnego w fazie orzekania. Tego rodzaju przepis, mający charakter ogólny (blankietowy), nie może stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Jego naruszenie jest zawsze następstwem uchybienia innym przepisom (por. wyroki NSA: z 30 kwietnia 2015 r., sygn. akt I OSK 1701/14, z 24 kwietnia 2015 r., sygn. akt I OSK 1088/14, z 8 kwietnia 2015 r., sygn. akt I OSK 71/15, z 9 stycznia 2015 r., sygn. akt I OSK 638/14). Skarżąca kasacyjnie powiązała niewłaściwe zastosowanie tego przepisu z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. Jak jednak wskazano wyżej, okoliczność oddalenia skargi nie mogła stanowić argumentu mającego świadczyć o naruszeniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku.