Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1707/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-09-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a w w. z art. 17 ust. 1 pkt 4
journal: Dz.U. 2020 poz 111
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - t.j.

SENTENCJA

Dnia 21 września 2023 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Elżbieta Kremer Sędziowie: sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska (spr.) sędzia del WSA Agnieszka Miernik po rozpoznaniu w dniu 21 września 2023 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 15 czerwca 2022 r., sygn. akt II SA/Łd 277/22 w sprawie ze skargi I. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia 12 stycznia 2022 r. nr SKO.4114.549.2021 w przedmiocie przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę, 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości na rzecz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z 15 czerwca 2022 r., po rozpoznaniu sprawy ze skargi I. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z 12 stycznia 2022 r. nr SKO.4114.549.2021 w przedmiocie przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego - 1. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Łodzi z 3 listopada 2021 r., nr SOCII.5111.121723.2021.172328.000003.2021; 2. zasądził od organu na rzecz skarżącego kwotę 480 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji przyjął następujące okoliczności faktyczne i prawne.

Wnioskiem z 10 czerwca 2021 r. skarżący wystąpił o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku ze sprawowaną opieką nad niepełnosprawnym ojcem J. J. Do wniosku załączył kserokopię wydanego na stałe orzeczenia Miejskiego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w Łodzi z 4 grudnia 2008 r. uznającego J. J. za osobę niepełnosprawną w stopniu znacznym oraz oświadczenie o sprawowanej opiece nad ojcem począwszy od kwietnia 2015 r. i rezygnacji z tego tytułu z aktywności zawodowej. W toku prowadzonego postępowania ustalono, że wymagający opieki J. J. pozostaje w związku małżeńskim z B. J., która nie legitymuje się orzeczeniem o niepełnosprawności w stopniu znacznym, stąd decyzją z 3 listopada 2021 r. Prezydent Miasta Łodzi odmówił przyznania skarżącemu wnioskowanego świadczenia z uwagi na wystąpienie negatywnej przesłanki z art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jedn.: Dz.U. z 2020 r. poz. 111 ze zm.) – dalej: u.ś.r.

Decyzją z 12 stycznia 2022 r., po rozpatrzeniu odwołania I. J., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi uchyliło w całości decyzję Prezydenta Miasta Łodzi z 3 listopada 2021 r., i orzekło, co do istoty sprawy, przyznając I. J. wnioskowane świadczenie, począwszy od 23 listopada 2021 r. Kolegium wskazało, że wymagający opieki J. J. legitymujący się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, pozostaje w związku małżeńskim z B. J., w stosunku do której, na dzień złożenia przedmiotowego wniosku, tego rodzaju orzeczenie nie zostało wydane. Tym samym, to na w/w w pierwszej kolejności ciążył obowiązek zapewnienia opieki mężowi, a co za tym idzie w sprawie wystąpiła negatywna przesłanka określona w art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r., co czyniło zasadnym negatywne rozpatrzenie żądania skarżącego. Dalej organ odwoławczy wskazał, iż wobec przedłożenia do akt sprawy, na etapie postępowania międzyinstancyjnego orzeczenia Miejskiego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w Łodzi z dnia 16 grudnia 2021 r. uznającego B. J. za osobę niepełnosprawną w stopniu znacznym, od 23 listopada 2021 r., to jest od wskazanej w orzeczeniu daty powstania niepełnosprawności w/w, wyeliminowana została negatywna przesłanka uniemożliwiająca przyznanie skarżącemu wnioskowanego świadczenia. Mając powyższe na uwadze, jak i to, że z dokonanych w sprawie ustaleń faktycznych wynika, iż skarżący sprawuje faktyczną opiekę nad niepełnosprawnym w stopniu znacznym ojcem i z tego tytułu nie podejmuje zatrudnienia, Kolegium uchyliło w całości decyzję organu I instancji i orzekło o przyznaniu wnioskowanego świadczenia, począwszy od dnia 23 listopada 2021 r.

W skardze wywiedzionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi I. J. zarzucił naruszenie art. 24 ust. 2 u.ś.r. poprzez jego niezastosowanie i przyznanie skarżącemu prawa do wnioskowanego świadczenia od 23 listopada 2021 r., a nie od 1 czerwca 2021 r. Strona wniosła o uchylenie w części kwestionowanej skargą decyzji i przyznanie wnioskowanego świadczenia od 1 czerwca 2021 r. ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji w części i w tym zakresie przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ odwoławczy.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi wnosiło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko.

Opisanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi uchylił wydane w tej sprawie decyzje organów obu instancji. Sąd I instancji za bezsporne uznał, że wymagający opieki J. J. pozostaje w związku małżeńskim z B. J., której obowiązek alimentacyjny względem męża wyprzedza obowiązek alimentacyjny skarżącego względem ojca. B. J. na dzień złożenia przez skarżącego wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, tj. 10 czerwca 2021 r. nie legitymowała się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Powyższa okoliczność, jak słusznie wskazują procedujące w sprawie organy obu instancji może stanowić realizację określonej w art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. negatywnej przesłanki przyznania skarżącemu wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego, gdyż jak wynika z treści powołanego przepisu, to B. J. w pierwszej kolejności winna sprawować opiekę nad mężem. Ponadto, jak wynika z akt sprawy orzeczenie uznające B. J. za osobę niepełnosprawną w stopniu znacznym, począwszy od 23 listopada 2021 r., zostało wydane 16 grudnia 2021 r. Powyższa okoliczność, jak słusznie wskazuje Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi, bezspornie eliminuje określoną w art. 17 ust. 1 pkt 2 lit. a u.ś.r. negatywną przesłankę przyznania skarżącemu wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu sprawowanej opieki nad ojcem, co skutkowało skorzystaniem przez organ odwoławczy z przyznanego przez ustawodawcę prawa do wydania, na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. decyzji reformatoryjnej i orzeczeniem o przyznaniu stronie wnioskowanego świadczenia od 23 listopada 2021 r. Niemniej jednak, w ocenie Sądu I Instancji, dokonane w sprawie ustalenia faktyczne nie są wystarczające do bezspornego stwierdzenia, iż B. J. była w stanie rzeczywiście sprawować opiekę nad J. J. w okresie od 1 czerwca 2021 r. do 23 listopada 2021 r., co czyni wydane w sprawie rozstrzygnięcie w spornym zakresie, co najmniej przedwczesnym. WSA podzielił kierunek wykładni, zgodnie z którym przy odkodowaniu znaczenia normatywnego art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. oprócz wykładni literalnej dopuszcza posiłkowanie się jego wykładnią celowościową i systemową. W ocenie Sądu I instancji, nielegitymowanie się przez małżonka osoby wymagającej opieki orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności nie stanowi przeszkody w przyznaniu świadczenia pielęgnacyjnego osobie zobowiązanej do alimentacji w dalszej kolejności, w tym przede wszystkim zstępnemu osoby wymagającej opieki, sprawującemu faktyczną opiekę nad niepełnosprawnym rodzicem, w sytuacji gdy małżonek osoby wymagającej opieki nie jest w stanie z przyczyn obiektywnych, niezależnych od niego i jego woli, z uwagi na swój stan zdrowia lub wiek, skutecznie taką pomoc świadczyć osobie wymagającej opieki.

Sąd I instancji wskazał, że wymagający opieki J. J. , na dzień wystąpienia przez skarżącego z wnioskiem o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, był osobą w wieku 99 lat. Natomiast B. J. miała lat 90. Ponadto jak wynika z przedłożonej dokumentacji medycznej B. J. od lat cierpi na szereg schorzeń. Wymaga zaopatrzenia w pielucho majtki oraz porusza się przy pomocy sprzętu ortopedycznego w postaci trójkołowego chodzika. W ocenie Sądu I instancji, charakter schorzeń B. J., które jak wynika z akt sprawy uzasadniały uznanie jej, przez właściwy organ orzeczniczy, za osobę niepełnosprawną w stopniu znacznym, a nadto podeszły wiek, czyni zasadnymi powstałe wątpliwości, co do rzeczywistej możliwości sprawowania przez nią opieki nad mężem, a co za tym idzie czyni przedwczesnym kategoryczne stwierdzenie, co do braku możliwość przyznania przedmiotowego świadczenia za sporny okres skarżącemu. Tym bardziej, że z treści wniesionego przez skarżącego wniosku, jak i z żadnego innego dokumentu złożonego przez stronę do akt sprawy nie wynika jaki jest zakres czynności opiekuńczych, których świadczenia wymaga niepełnosprawny J. J. . Wobec powyższego brak było możliwości do przeprowadzenia obiektywnej oceny czy stan zdrowia i wiek B. J. oraz wymagania opiekuńcze J. J., pozwalają na wywiązanie się przez wyżej wymienioną, w spornym okresie, z obowiązków alimentacyjnych względem męża. Sąd I instancji uznał, że dopiero wyczerpujące dokonanie ustaleń faktycznych, co do braku istnienia ewentualnych obiektywnych przeszkód po stronie B. J., wynikających z jej wieku oraz stanu jej zdrowia, do sprawowania opieki nad mężem, pozwoli na bezsporne stwierdzenie, co do zaistnienia na gruncie niniejszej sprawy negatywnej przesłanki z art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r., uzasadniającej odmowne rozpatrzenie żądania skarżącego za sporny okres. Wobec powyższego Sąd I instancji uznał, że kwestionowane skargą rozstrzygnięcie podjęte zostało z naruszeniem przepisów postępowania, w szczególności art. 7, art. 8 § 1, art. 11, art. 77 § 1, art. 80, jak i art. 107 § 3 k.p.a., które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z tego względu uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2021 r. poz. 329) – dalej: P.p.s.a.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi wnosząc o jego uchylenie w całości i oddalenie skargi, ewentualnie – o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi do ponownego rozpatrzenia, a w każdym przypadku - o orzeczenie o kosztach postępowania kasacyjnego. Zaskarżonemu orzeczeniu Kolegium zarzuciło:

1. naruszenie prawa materialnego:

a) art. 18 i art. 32 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w zw. z art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. poprzez błędną wykładnię, bowiem powyższy przepis ustawy o świadczeniach rodzinnych w zakresie w jakim ustanawia kryteria odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego faktycznemu opiekunowi w przypadku gdy osoba wymagająca opieki posiada współmałżonka co do którego nie orzeczono o niepełnosprawności w stopniu znacznym, nie narusza zasady równości wobec prawa oraz zakazu dyskryminacji,

b) art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity Dz. U. z 2021 roku poz. 137 z późniejszymi zmianami) przez niewłaściwe zastosowanie, gdyż dokonano oceny dowolnej, która to nie przystaje do stanu prawnego i zebranego materiału dowodowego i wykroczono poza granice określone tą normą, co w konsekwencji doprowadziło do naruszenia zasady trójpodziału władzy poprzez zastąpienie ustawodawcy swoim orzecznictwem na skutek błędnej wykładni art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r.,

c) art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż pomimo że osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim z osobą co do której nie orzeczono niepełnosprawności w stopniu znacznym, świadczenie pielęgnacyjne może zostać przyznane osobie która faktycznie sprawuje opiekę,

d) art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. przez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że I. J. spełnia przesłanki określone w tym przepisie, co uzasadnia przyznanie mu świadczenia pielęgnacyjnego w sytuacji, gdy osoba wymagająca opieki posiada współmałżonka co do którego nie orzeczono niepełnosprawności w stopniu znacznym,

2. naruszenie przepisów postępowania:

a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. bowiem istota niniejszej sprawy sprowadza się do błędnej wykładni prawa materialnego w postaci art. 17 ust. 1 pkt 4 i ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r.,

b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 6, art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a. przez błędne przyjęcie, że normy te zostały naruszone w stopniu uzasadniającym uchylenie decyzji ostatecznej, bowiem materiał dowodowy jest pełny i zebrany w sposób prawidłowy, jak i dokonano jego prawidłowej oceny, co znalazło swój wyraz w uzasadnieniach podjętych decyzji, a istota sprawy sprowadza się do wykładni przepisów materialnych,

c) art. 141 § 4 w związku z art. 153 P.p.s.a. przez niepełne przedstawienie stanu sprawy, niespójność wskazań i oceny prawnej, brak oceny zebranego materiału dowodowego oraz brak wykazania że uchybienia miały wpływ na wynik rozstrzygnięcia, brak konkretnych wskazań co do dalszego prowadzenia postępowania, a w szczególności w odniesieniu do stanu prawnego.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną I. J. wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy.

Stosownie do art. 183 § 1 P.p.s.a. (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej.

W skardze kasacyjnej powołano się na obie podstawy, o których mowa w art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a., jednakże istota sprawy dotyczy wykładni powołanych przepisów prawa materialnego, tj. art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a w zw. z art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. Zgodnie z art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności, jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Stosownie natomiast do treści art. 17 ust. 1a ww. ustawy, osobom, o których mowa w ust. 1 pkt 4, innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, w przypadku gdy spełnione są łącznie następujące warunki: 1) rodzice osoby wymagającej opieki nie żyją, zostali pozbawieni praw rodzicielskich, są małoletni lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności; 2) nie ma innych osób spokrewnionych w pierwszym stopniu, są małoletnie lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności; 3) nie ma osób, o których mowa w ust. 1 pkt 2 i 3, lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. W myśl zaś art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.

Wykładnia przytoczonych przepisów w orzecznictwie sądów administracyjnych nie była jednolita, na co zwrócił uwagę również Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi.

W orzecznictwie ukształtowały się dwa stanowiska, w odmienny sposób odnoszące się do tego, pod jakim warunkiem osoby wymienione w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. oraz opiekunowie osób pozostających w związku małżeńskim mogą nabyć prawo do świadczenia pielęgnacyjnego, gdy istnieją rodzice osoby wymagającej opieki, osoby spokrewnione z nią w pierwszym stopniu lub małżonek osoby wymagającej opieki.

Według pierwszego stanowiska, prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób innych niż: matka, ojciec, opiekun faktyczny dziecka, osoba będąca rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, osoby na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny względem podopiecznego w dalszej kolejności, powstaje nie tylko w sytuacji, gdy osoby zobowiązane do alimentacji w bliższym stopniu oraz współmałżonek osoby wymagającej wsparcia legitymują się orzeczeniami o znacznym stopniu niepełnosprawności, ale także wówczas, gdy osoby te z przyczyn obiektywnych nie są w stanie realnie sprawować opieki.

Natomiast według drugiego stanowiska warunkiem koniecznym dla uzyskania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego przez wyżej wymienione osoby jest legitymowanie się przez rodziców osoby wymagającej opieki, osoby spokrewnione w pierwszym stopniu lub małżonka orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności – zgodnie z literalnym brzmieniem art. 17 ust. 1a oraz art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r.

W rozpoznawanej sprawie Sąd I instancji opowiedział się za pierwszym ze wskazanych stanowisk, natomiast skarżący kasacyjnie organ administracji - Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi wyraziło pogląd zgodny z drugim z prezentowanych w orzecznictwie stanowiskiem. Przyjęcie jednego z dwóch przedstawionych przeciwstawnych sposobów wykładni powołanych na wstępie przepisów ma kluczowe znaczenie w sprawie. Z akt sprawy wynika bowiem, że o świadczenie pielęgnacyjne wystąpił syn osoby wymagającej opieki, tj. J. J. w sytuacji, gdy jego małżonka, na datę złożenia wniosku, nie legitymowała się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.

Z uwagi na istniejącą rozbieżność wykładni wskazanych przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych Rzecznik Praw Obywatelskich wystąpił o podjęcie uchwały przez skład siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego. W dniu 14 listopada 2022 r. w sprawie o sygn. akt I OPS 2/22 Naczelny Sąd Administracyjny podjął uchwałę w składzie siedmiu sędziów następującej treści: "1. Warunkiem przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, o którym mowa w art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 615 ze zm.) osobom wskazanym w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, jest legitymowanie się przez rodziców osoby wymagającej opieki, osoby spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności (art. 17 ust. 1a u.ś.r.); 2. Warunkiem przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, o którym mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r., z tytułu sprawowania opieki nad osobą pozostającą w związku małżeńskim osobie wskazanej w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., innej niż współmałżonek, jest legitymowanie się przez współmałżonka osoby wymagającej opieki orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności (art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r.)".

W uzasadnieniu uchwały Naczelny Sąd Administracyjny zaakceptował pogląd, że punktem wyjścia wszelkich działań interpretacyjnych jest wykładnia językowa, która powinna rozpoczynać proces wykładni zmierzającej do odkodowania z przepisów normy prawnej. Język jest podstawowym medium, jakim ustawodawca komunikuje się z adresatami prawa i na każdym poziomie, również ustalania zasad konstytucyjnych, czy kontekstu systemowego interpretowanego przepisu, względy językowe odgrywają rolę. Z punktu widzenia języka, kryterium legitymowania się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, jakim ustawodawca posłużył się w art. 17 ust. 1a oraz w art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. nie jest wyrażeniem nieostrym czy wieloznacznym. Nie wymaga także czynienia ustaleń pojęciowych z odwołaniem się do zasad języka "powszechnego", nie jest bowiem określeniem należącym do tego języka. Stopnie niepełnosprawności (znaczny, umiarkowany i lekki) rozróżnione zostały w art. 3 i 4 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 573 ze zm.). Orzeczenia w przedmiocie niepełnosprawności wydawane są przez zespoły do spraw orzekania o niepełnosprawności, powoływane zgodnie z przepisami wymienionej wyżej ustawy. Z orzeczeniami tych zespołów o znacznym stopniu niepełnosprawności zrównane są orzeczenia lekarza orzecznika ZUS, o jakich mowa w art. 5 pkt 1 i 1a tej ustawy. Pod względem językowym przepis nie budzi zatem wątpliwości, ustawodawca posłużył się określeniem należącym do języka prawnego, legitymowanie się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności oznacza legitymowanie się orzeczeniem wydanym przez zespół do spraw orzekania o niepełnosprawności w przewidzianym przez prawo trybie lub orzeczeniem lekarza orzecznika ZUS zrównanym z takim orzeczeniem właściwego zespołu. Legitymowanie się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności jest zatem faktem instytucjonalnym. Jak należy rozumieć orzeczenie o stopniu niepełnosprawności, wynika z przepisów ustawy o rehabilitacji zawodowej (...). Regulację w niej zawartą, dotyczącą orzeczeń o stopniu niepełnosprawności, w tym znacznym stopniu niepełnosprawności, można traktować jak przypadek definicji legalnej tego rodzaju orzeczenia. Skoro pod względem językowym analizowane przepisy nie mogą być uznane za rodzące wątpliwości, to decyzja o odstąpieniu od tego rozumienia pod wpływem argumentów systemowych, funkcjonalnych czy celowościowych może być podjęta na dostatecznie silnie umotywowanej podstawie, spójnie i konsekwentnie przemawiającej za takim odstąpieniem. Akceptując model wykładni kompleksowej, Naczelny Sąd Administracyjny nie zakwestionował dopuszczalności poddania objętych wnioskiem przepisów dalszym czynnościom interpretacyjnym, uznał natomiast, że w obliczu wskazanych do tej pory argumentów i efektów czynności interpretacyjnych, waga argumentów przemawiających za odmiennym rozumieniem norm prawnych regulujących dostęp do świadczenia pielęgnacyjnego osób zobowiązanych do alimentacji osoby wymagającej opieki ze względu na niepełnosprawność powinna być dostatecznie doniosła, aby uzasadnić odstąpienie od stosowania przesłanek ustawowych. Językowe znaczenie tekstu nie jest bezwzględną granicą wykładni, natomiast do jej przekroczenia niezbędne jest dostatecznie silne uzasadnienie aksjologiczne, odwołujące się przede wszystkim do wartości konstytucyjnych. Odstępstwo od reguły prymatu językowego sensu przepisu dopuszczalne jest również wtedy, gdy wykładnia gramatyczna prowadzi do sprzeczności z fundamentalnymi wartościami konstytucyjnymi lub do rażącej niesprawiedliwości, sankcjonuje nieracjonalność ustawodawcy, niweczy cel instytucji prawnej, prowadzi do wniosków niedorzecznych lub wynika z błędu legislacyjnego. W przypadku objętych wnioskiem przepisów nie zachodzą okoliczności wskazujące na błąd legislacyjny, czy poddające w wątpliwość racjonalność albo celowość przyjętego rozwiązania, wskazuje na to przedstawiona historia zmian legislacyjnych. Przepisy te w zakresie analizowanej przesłanki nie są również pozbawione jednoznaczności. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny rozważał względy związane z wymogami zachowania spójności systemowej – również w wymiarze konstytucyjnym. Rozważania tego doprowadziły do wniosku, że przyjęcie wykładni językowej nie narusza konstytucyjnych zasad równości i sprawiedliwości społecznej, ochrony i opieki nad rodziną, szczególnej pomocy rodzinom w trudnej sytuacji materialnej i społecznej, zabezpieczenia społecznego dla osób pozostających bez pracy nie z własnej woli, a zatem nie narusza przepisów art. 2, art. 32, art. 18, art. 67 ust. 2 i art. 71 ust. 1 Konstytucji RP.

Ogólna moc wiążąca uchwał konkretnych i abstrakcyjnych nie pozwala na samodzielne rozstrzygnięcie przez jakikolwiek skład sądu administracyjnego sprawy w sposób sprzeczny ze stanowiskiem zawartym w uchwale i przyjęcie wykładni prawa odmiennej od tej, która została przyjęta przez skład poszerzony Naczelnego Sądu Administracyjnego. W myśl bowiem art. 269 § 1 zdanie pierwsze P.p.s.a., jeżeli jakikolwiek skład sądu administracyjnego rozpoznający sprawę nie podziela stanowiska zajętego w uchwale składu siedmiu sędziów, całej Izby albo w uchwale pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego, przedstawia powstałe zagadnienie prawne do rozstrzygnięcia odpowiedniemu składowi.

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela pogląd zaprezentowany w uchwale z dnia 14 listopada 2022 r. Wobec powyższego skarżący kasacyjnie skutecznie zarzucił zaskarżonemu wyrokowi naruszenie art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a w zw. z art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. Sąd I instancji dokonał bowiem błędnej wykładni ww. przepisów, przyjmując, że dopuszczalne jest przeprowadzenie innych dowodów niż orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności na okoliczność potwierdzenia braku możliwości pełnienia alimentacji przez osobę do tego zobligowaną w pierwszej kolejności, czyli przez małżonka osoby wymagającej opieki, podczas gdy art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. wskazuje wyraźnie, jaka okoliczność stanowi negatywną przesłankę przyznania świadczenia pielęgnacyjnego na rzecz innych osób niż współmałżonek, tj. legitymowanie się przez współmałżonka osoby wymagającej opieki orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Tym samym nieuprawnione było stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, że organy, dokonując wykładni art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r., powinny uwzględnić nie tylko brak orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności B. J., ale wziąć także pod uwagę całokształt okoliczności faktycznych sprawy wiążących się z rzeczywistą możliwością sprawowania należytej opieki nad współmałżonkiem. Skoro bowiem małżonka osoby wymagającej opieki przed 23 listopada 2021 r. nie legitymowała się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności to ze względu na brzmienie art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a w zw. z art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. przyznanie świadczenia I. J. za okres od 1 czerwca do 23 listopada 2021 r. w związku ze sprawowaniem opieki nad niepełnosprawnym w stopniu znacznym ojcem było niedopuszczalne.

Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny – na zasadzie art. 188 w zw. z art. 151 w zw. z art. 193 P.p.s.a. - orzekł jak w pkt 1 sentencji.

Na podstawie art. 207 § 2 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny odstąpił od zasądzenia od skarżącego zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości uznając, że zachodzi przypadek szczególny o którym mowa w tym przepisie.

Podstawą do rozpoznania skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym był przepis art. 182 § 2 i 3 P.p.s.a.