Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 587/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2024-01-10 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 28 ust. 1
journal: Dz.U. 2022 poz 503
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Diana Trzcińska Sędziowie: Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz Asesor WSA Justyna Dudek-Sienkiewicz (spr.) po rozpoznaniu w Gdańsku na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 10 stycznia 2024 r. sprawy ze skargi P. C. i M. C. na uchwałę Rady Gminy Kościerzyna z dnia 10 czerwca 2020 r. nr VII/186/20 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę.


UZASADNIENIE

M. C. i P. C. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na uchwałę nr VII/186/20 Rady Gminy Kościerzyna z dnia 10 czerwca 2020 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obrębu geodezyjnego Korne w gminie Kościerzyna, w jej części dotyczącej działki nr [...], zarzucając organowi naruszenie:

1/ art. 1 ust. 2 pkt 7 oraz art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2020 r., poz. 293), zwanej dalej u.p.z.p., w zw. z art. 64 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w zw. z art. 140 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 roku Kodeks cywilny (dalej jako "k.c.") poprzez przekroczenie władztwa planistycznego przy uchwaleniu zaskarżonej uchwały, objawiające się zbyt daleko idącym i nieproporcjonalnym ograniczeniem możliwości zabudowy działki nr [...] należącej do skarżących, poprzez przeznaczanie przedmiotowej działki na cele rolnicze (symbol R), podczas gdy miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego obowiązujące dla działek sąsiednich nr [...] i [...] o tożsamej funkcji przewidują przeznaczenie na cele zabudowy rekreacyjne (symbol ZR),

2/ art. 1 ust. 3 u.p.z.p. w zw. z art. 140 k.c. w zw. z art. 31 ust. 3 i art. 64 ust. 3 Konstytucji RP poprzez naruszenie zasady równości i proporcjonalności, a przy tym bezpodstawne i nieuzasadnione ograniczenie prawa własności skarżących do ich nieruchomości na skutek uchwalenia zaskarżonej uchwały, której teren obejmujący działkę nr [...] został przeznaczony na cele rolnicze (symbol R), a w konsekwencji nastąpiło pozbawienie skarżących możliwości dotychczasowego wykorzystania działki zgodnie z jej pierwotnym przeznaczeniem, tj. na cele rekreacji indywidualnej, przy czym przedmiotowa działka pozostaje niewykorzystywana dla celów rolnych od 1998 roku;

3/ naruszenie art. 9 ust. 4 w zw. z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. poprzez niezgodność uchwały ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Kościerzyna.

W oparciu o tak sformułowane zarzuty skarżący wnieśli o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części dotyczącej działki nr [...] w obrębie geodezyjnym Korne.

Wniesiono także, na podstawie art. 106 p.p.s.a, o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodów: z wydruku księgi wieczystej nr [...] na okoliczność przysługującego skarżącym prawa własności do działki nr [...] oraz z decyzji Wójta Gminy Kościerzyna o warunkach zabudowy z dnia 5 grudnia 2017 r. nr WPPiN.6730.1.2017.KK na okoliczność treści decyzji oraz przesłanek jej wydania.

W uzasadnieniu skarżący wyjaśnili, że działkę nr [...] nabyli w dniu 29 maja 2020 r., przy czym na dzień zawarcia umowy sprzedaży dla poprzedniej właścicielki wydana była decyzja Wójta Gminy Kościerzyna o warunkach zabudowy przedmiotowej działki dla inwestycji polegającej na budowie budynku letniskowego rekreacji indywidualnej. W uzasadnieniu tej decyzji wskazano m.in., że obszar, na którym zlokalizowana jest działka skarżących, położony jest w obrębie jednostki planistycznej R - tereny rolne z istniejącą zabudową zagrodową, a teren nie jest wskazany do obowiązkowego opracowania planistycznego zgodnie ze Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Gminy Kościerzyna, uchwalonym Uchwałą Nr X/396/14 Rady Gminy Kościerzyna z dnia 12 listopada 2014 r. w sprawie uchwalenia zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Kościerzyna, z wyłączeniem nieruchomości oznaczonych numerami geodezyjnymi: [..]-[..] oraz części nieruchomości oznaczonych numerami geodezyjnymi: [..]-[..] położonych w obrębie geodezyjnym Gostomie.

W ocenie skarżących Rada Gminy Kościerzyna mając świadomość dotychczasowego przeznaczenia i użytkowania należącej do nich działki oraz zamierzeń inwestycyjnych (decyzja o warunkach zabudowy), w sposób nieracjonalny i nieuzasadniony przeznaczyła działkę dla celów rolniczych z zabudową siedliskową. Podkreślenia wymaga przy tym fakt, że zabudowane działki sąsiadujące z przedmiotową działką zostały przeznaczone dla celów rekreacji indywidualnej.

Zdaniem skarżących zaskarżona uchwała w części dotyczącej działki nr [..] jest niezgodna ze Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Kościerzyna, zmienionym na mocy Uchwały Nr V/169/20 Rady Gminy Kościerzyna z dnia 29 kwietnia 2020 r. w sprawie uchwalenia zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Kościerzyna dla części obrębu ewidencyjnego Niedamowo, obejmującej działki oznaczone numerami geodezyjnymi: [...]-[..] (dalej: "Studium"). W Studium wskazano, że nie rezygnuje się z terenów przeznaczonych pod zainwestowanie, tzn. nie przewiduje się powrotu do przeznaczenia rolniczego, nawet w sytuacji, kiedy dotychczas zarezerwowane pod inwestycje tereny pozostają użytkowane rolniczo nawet kilkanaście lat (str. 140 Studium). Ponadto, zgodnie z pkt 4.2.5 Studium, za tereny zabudowane i zainwestowane w strukturze przestrzennej gminy uznaje się wszystkie inwestycje zrealizowane na podstawie prawomocnych decyzji administracyjnych. Oznacza to, że za tereny zabudowane uznać należy działki nr [...] i [...], sąsiadujące z przedmiotową działką.

Ponadto pkt 2.2.1. Studium wskazuje wyraźnie, że należy domykać granice zainwestowania, w tym wypełniać luki w zainwestowaniu i kontynuować zabudowę wykraczającą poza istniejący obszar zainwestowania zgodnie z charakterem jednostki osadniczej. W rezultacie, odnosząc się do działki nr [...] w obrębie geodezyjnym Korne, działka ta powinna znajdować się w obszarze kontynuacji form i funkcji istniejącej zabudowy sąsiedniej, granicząc z terenami zainwestowanymi na cele zabudowy rekreacyjnej, a Rada Gminy Kościerzyna powinna uwzględnić okoliczność, że przedmiotowa działka jest od 1998 roku wykorzystywana wyłącznie dla celów rekreacyjnych - zarówno położenie, jak i wielkość działki nie pozwalają bowiem na jej wykorzystywanie dla celów produkcji rolnej.

Działka nr [..] graniczy z zabudowanymi działkami nr [..] i [..], które są dostępne z tej samej drogi publicznej. Co istotne, działki nr [..] i [...] są - w świetle zaskarżonej uchwały - działkami o przeznaczeniu "teren zabudowy rekreacyjnej" (ZR). Nie budzi przy tym wątpliwości, że odmienne przeznaczenie działek nr [...] i [..] spowodowane jest wyłącznie istniejącą zabudową. Należy więc uznać, że ograniczenia dla działki nr [...] określone w planie są bardzo daleko idące, rygorystyczne i stanowią nieproporcjonalne ograniczenie własności i nadużycie władztwa planistycznego. W konsekwencji zakaz zabudowy wynikający z kwalifikacji działki nr [...] jako działki rolnej miał charakter dowolny i nie znajdował logicznego uzasadnienia w racjonalnych przesłankach zmierzających do ochrony szerszego interesu publicznego i społecznego, kosztem interesu skarżących.

W odpowiedzi na skargę wniesiono o jej oddalenie wskazując, że zgodnie z planem miejscowym działka nr [...] położona jest na terenie określonym jako pod tereny rolnicze, oznaczone symbolem 1.R., na którym podstawowym przeznaczeniem jest użytkowanie rolnicze z dopuszczeniem zabudowy zagrodowej obejmującej w ramach siedliska rolniczego budynki mieszkalne, gospodarcze i gospodarskie oraz budowle rolnicze lub budynki związane z gospodarką leśną pod warunkiem posiadania przez inwestora odpowiednio minimum 10 ha gruntów rolnych lub leśnych. Organ podkreślił, że w przypadku nieruchomości nr [...] i [...], dla których wydano decyzje o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, wydano również pozwolenia na budowę.

Podkreślono następnie, że zarówno poprzedni, jak i obecni właściciele nie składali uwag do projektu planu. Ponadto w poprzednio obowiązującym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego przedmiotowa nieruchomość przeznaczona była jako tereny lasów/dolesienia, a w obowiązującym studium przedmiotowa nieruchomość jest przeznaczona jako tereny rolne. Działka nr [...] położona w Kornem graniczy bezpośrednio z terenami leśnymi, stanowi użytek rolny. Celem organu, uchwalającego miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest przede wszystkim zachowanie w maksymalnym stopniu walorów krajobrazowych i przyrodniczych terenu oraz zachowanie systemu powiązań przyrodniczych wyznaczanych terenami lasów, terenami rolnymi, dolinami rzek, jezior. Wprowadzenie w uchwalonym planie możliwości realizacji zabudowy gruntów rolnych dla celów związanych z gospodarką leśną pod ściśle określonymi warunkami, jest przejawem rozważnego wyważenia praw indywidualnych (interesów obywateli) i interesu publicznego. Na gruntach całkowicie rolnych Rada Gminy Kościerzyna po raz pierwszy od wielu lat zrezygnowała z całkowitego zakazu zabudowy i dopuściła zabudowę związaną z produkcją rolną wyznaczając jednocześnie granice tej dopuszczalności, w celu zabezpieczenia potrzeb ładu przestrzennego i ochrony środowiska. Te rozwiązania nie wynikały z arbitralnej decyzji gminy, lecz z istniejących okoliczności i uwarunkowań dotychczasowego sposobu użytkowania terenów rolnych, które w sposób spójny wpisały się w postanowienia planu kwestionowane przez skarżących. Wprowadzone zapisy planu są również zgodne ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy. Nie ma zatem podstaw do stwierdzenia, że w projekcie planu doszło do naruszenia interesów skarżących w sposób nieuzasadniony.

Organ podkreślił, że jak wynika ze studium, "przedmiotowa działka stanowi teren rolny, który częściowo leży poza zasięgiem terenu możliwego zainwestowania wsi". Ponadto w ustaleniach studium wskazano, iż wszystkie inwestycje zrealizowane na podstawie prawomocnych decyzji administracyjnych stanowią tereny zabudowane i zainwestowane w strukturze przestrzennej gminy. Z ustaleń organu wynika, że dla przedmiotowej nieruchomości nigdy nie została wydana prawomocna decyzja zezwalająca na budowę jakiegokolwiek obiektu, w przeciwieństwie do nieruchomości nr [...] i [...], położonych w obrębie geodezyjnym Korne.

Zgodnie z planem miejscowym zagospodarowania przestrzennego dla obrębu geodezyjnego Korne na terenie gminy Kościerzyna, zatwierdzonym uchwałą Rady Narodowej Miasta i Gminy Kościerzyna z dnia 27 kwietnia 1990 r. Nr XIV/54/90 (Dz. Urz. Woj. Gd. Nr 16, poz.118 z 15 czerwca 1990r.), działka nr [...] położona w obrębie geodezyjnym Korne położona była na obszarze przeznaczonym pod tereny lasów/dolesienia (strefa ozn. symbolem RL). Plan ten obowiązywał do dnia 31 grudnia 2002 r. W przyjętym uchwałą Rady Gminy Kościerzyna Nr VII/186/20 z dnia 10 czerwca 2020 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obrębu geodezyjnego Korne, działka nr [...] jest położona na obszarze R, przeznaczenie terenów: tereny rolnicze. W konsekwencji, zdaniem organu, wbrew twierdzeniom skarżących projekt planu został sporządzony zgodnie z zapisami studium.

Co do zasady cały obszar dz. nr [...] stanowi teren rolny. Oznacza to, że gmina uszczegóławiając ustalenia dotyczące przeznaczenia terenu może zachować dotychczasową funkcję dla całości nieruchomości jako zgodną ze studium, ze względu na zasadę ochrony gruntów rolnych.

Podsumowując organ stwierdził, że:

- ustalenia studium zagospodarowania przestrzennego nigdy dla przedmiotowej nieruchomości nie przewidywały możliwości zabudowy budynkiem letniskowym,

- decyzja o warunkach zabudowy z roku 2017 dla dz. ozn.nr [...]. Korne nigdy nie została skonsumowana, tj. w oparciu o jej ustalenia nigdy nie została wydana decyzja o pozwoleniu na budowę (w przeciwieństwie do wskazywanych przez skarżących nieruchomości nr [...] i [.[..]). W związku z uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i odmiennymi ustaleniami, niż w przedmiotowej decyzji o warunkach zabudowy, stwierdzono jej wygaśnięcie.

- istnieje możliwość zabudowy dz. [...] pod warunkiem posiadania przez inwestora zabudowy minimum 10 ha gruntów rolnych lub odpowiednio gruntów leśnych położonych na obszarze gminy Kościerzyna i będących własnością inwestora.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (teksy jednolity Dz.U. z 2022 r., poz. 2492 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi. Istotą sądowej kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne jest ocena legalności zaskarżonych aktów i czynności według stanu prawnego i faktycznego z daty ich podjęcia.

Zgodnie z art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz.U. z 2023 r., poz. 1634) – zwanej dalej p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego jednostek samorządu terytorialnego (art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a.). Zaskarżona uchwała w sprawie planu miejscowego, jako akt prawa miejscowego, należy niewątpliwie do kategorii aktów, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., na które skargę do sądu administracyjnego można wnieść w każdym czasie, zgodnie z art. 53 § 2a p.p.s.a.

Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest uchwała Nr VII/186/20 Rady Gminy Kościerzyna z dnia 10 czerwca 2020 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obrębu geodezyjnego Korne w gminie Kościerzyna.

Warunkiem wniesienia skargi na akta prawa miejscowego, zgodnie z art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity Dz.U. z 2023 r., poz. 40), zwanej dalej u.s.g., jest naruszenie interesu prawnego, które w tej sprawie niewątpliwie wystąpiło. Skarżący są właścicielami działki nr [...] położnej na obszarze objętym zaskarżonym planem. Własność tej działki nabyli w dniu 29 maja 2020 r. od jej dotychczasowej właścicielki, która dysponowała również decyzją o warunkach zabudowy dla przedmiotowej działki, wydaną przez Wójta Gminy Kościerzyna w dniu 5 grudnia 2017 r. nr WPPiN.6730.1.2017.KK dla inwestycji polegającej na budowie budynku letniskowego (rekreacji indywidualnej). W dniu 10 czerwca 2020 r. Rada Gminy Kościerzyna podjęła zaskarżoną uchwałę, zgodnie z którą działka nr [...] położona jest na terenie oznaczonym symbolem R o przeznaczeniu rolnym, na którym dopuszcza się wyłącznie zabudowę zagrodową obejmującą w ramach siedliska rolniczego budynki mieszkalne, gospodarcze i gospodarskie oraz budowle rolnicze lub budynki związane z gospodarką leśną pod warunkiem posiadania przez inwestora odpowiednio minimum 10ha gruntów rolnych lub leśnych położonych na obszarze gminy Kościerzyna i będących własnością inwestora. W związku z wejściem w życie przedmiotowej uchwały decyzja o warunkach zabudowy dla działki skarżących wygasła.

Warunkiem niezbędnym do skutecznego wniesienia skargi na akt planistyczny jest, aby taki akt ingerował w prawo własności danego podmiotu. Tak też jest w niniejszej sprawie. Plan miejscowy określił przeznaczenie gruntów należących do skarżących w sposób zdecydowanie odmienny od sposobu zagospodarowania, na jaki wskazywała przedstawiona przez stronę decyzja Wójta Gminy Kościerzyna o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku letniskowego (rekreacji indywidualnej). Niewątpliwie zatem plan miejscowy narusza uprawnienia właścicielskie skarżących, wynikające z art. 140 kodeksu cywilnego, czy szerzej z przepisów Konstytucji - art. 21 ust. 1 oraz art. 64.

W warunkach niniejszej sprawy skarżący dowiedli, że w wyniku podjętej uchwały planistycznej doszło do naruszenia ich interesu prawnego, wykazali bowiem związek między zawartymi w kwestionowanej uchwale unormowaniami a ich własną, indywidualną sytuacją prawną wynikającą z prawa materialnego.

Stwierdzenie naruszenia interesu go lub uprawnienia otwiera drogę do merytorycznego rozpoznania skargi (oceny legalności planu), przy czym obowiązek uwzględnienia skargi na miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego powstaje, gdy naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego jest związane z jednoczesnym naruszeniem obiektywnego porządku prawnego. Natomiast, gdy naruszony zostaje interes prawny lub uprawnienie skarżącego, ale dzieje się to w zgodzie z obowiązującym prawem, w granicach uprawnień przysługujących gminie z mocy przepisów art. 1 oraz art. 3 ust. 1 u.p.z.p., w brzmieniu obowiązującym w dacie podejmowania zaskarżonej uchwały, w ramach których rada gminy ustala przeznaczenie i zasady zagospodarowania terenów położonych na obszarze gminy to, mimo że naruszony zostaje prawem chroniony interes skarżącego, w szczególności wynikający z uprawnień właścicielskich, skarga podlega oddaleniu (zob. wyrok WSA w Gdańsku z 13 czerwca 2017 r., II SA/Gd 203/16 z powołaniem się na utrwalone w tej mierze orzecznictwo).

Mając powyższe na względzie Sąd uznał skargę za dopuszczalną i przystąpił do jej merytorycznego rozpoznania.

Skarżący wnieśli o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w odniesieniu do stanowiącej ich własność działki nr [...].

Zgodnie z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Poprzez tryb sporządzania planu miejscowego, którego zachowanie stanowi przesłankę formalną zgodności miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z przepisami prawa, należy rozumieć sekwencję czynności, jakie podejmuje organ w celu doprowadzenia do uchwalenia planu miejscowego, począwszy od uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu, a skończywszy na jego uchwaleniu. Natomiast pojęcie "zasad sporządzania planu miejscowego" - których przestrzeganie stanowi przesłankę materialną zgodności miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z przepisami prawa - należy wiązać z samym sporządzeniem (opracowaniem) aktu planistycznego, a więc z merytoryczną zawartością tego aktu (część tekstowa, graficzna i załączniki), zawartych w nim ustaleń, a także standardów dokumentacji planistycznej.

Skarżący nie podnieśli żadnych zarzutów dotyczących procedury podejmowania uchwały. Również Sąd nie dopatrzył się z urzędu wad proceduralnych w podejmowaniu uchwały, które wskazywałyby na istotne naruszenie trybu sporządzania planu miejscowego w rozumieniu art. 28 ust. 1 u.p.z.p., które powodowałyby nieważność uchwały w całości i uzasadniały wyeliminowanie uchwały z porządku prawnego.

W sprawie nie doszło również do naruszenia zasad sporządzania planu.

Pierwszą i zasadniczą kwestią jest zgodność zaskarżonych ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z ustaleniami obowiązującego studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego.

Zgodnie z art. 9 ust. 1 u.p.z.p., studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy służy gminie do określenia kierunków jej polityki przestrzennej. Stąd, zgodnie z art. 10 ust. 2 u.p.z.p., jego postanowienia wyznaczają z zasady ogólne kierunki działalności i wskaźniki dla wydzielonych obszarów. Studium zawiera diagnozę zagospodarowania przestrzennego i określa politykę gminy w zakresie zagospodarowania przestrzennego, zwykle w dłuższym czasie. Postanowienia studium są dla organu sporządzającego plan wiążące (art. 9 ust. 4 u.p.z.p.), co oznacza, że regulacje planu nie mogą doprowadzić do modyfikacji kierunków zagospodarowania przewidzianego w studium lub też tego zagospodarowania wykluczyć. Rada gminy, uchwalając określonej treści studium, sama decyduje o zakresie, szczegółowości związania, o jakim mowa w art. 9 ust. 4 u.p.z.p. Zakres i sposób tego związania uzależniony jest od stopnia szczegółowości ustaleń zawartych w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, przy czym podstawę stwierdzenia zgodności planu miejscowego z ustaleniami studium stanowią łącznie część tekstowa oraz część graficzna planu miejscowego i studium. Studium z założenia ma być aktem elastycznym, który jednak zawiera nieprzekraczalne ramy dla swobody planowania przestrzennego.

Skoro, jak wskazano wyżej, w studium określa się m.in. kierunki zmian w przeznaczaniu terenów (art. 10 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p.), to gmina w ramach uprawnień wynikających z władztwa planistycznego, może zmienić w planie miejscowym dotychczasowe przeznaczenie określonych obszarów, ale tylko w granicach zakreślonych ustaleniami studium. Inne przeznaczenie konkretnego terenu w planie miejscowym niż przeznaczenie przyjęte w studium kwalifikowane jest jako istotne naruszenie prawa, tj. art. 9 ust. 4 u.p.z.p., zwłaszcza gdy przeznaczenie terenu w planie jest całkowicie odmienne od ustalonego w studium (por. wyrok NSA z 26 maja 2011 r., sygn. akt II OSK 412/11 i wyrok NSA z dnia 8 października 2019r. sygn. II OSK 2795/17).

W ocenie Sądu zaskarżona uchwała w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest zgodna ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy.

Dokonując oceny wskazanych w zaskarżonym planie miejscowym ustaleń w kontekście ich zgodności z dokumentem Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Kościerzyna, uchwalonego uchwałą Nr X/396/14 Rady Gminy Kościerzyna z dnia 12 listopada 2014 r. w sprawie uchwalenia zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Kościerzyna, z wyłączeniem nieruchomości oznaczonych numerami geodezyjnymi: [...]-[...] oraz części nieruchomości oznaczonych numerami geodezyjnymi: [...]-[...], położonymi w obrębie geodezyjnym Gostomie, zwanego dalej Studium, w pierwszej kolejności należy wskazać, że Sąd kierował się nadesłanym pierwotnie wraz ze skargą i odpowiedzią na skargę dokumentem studium zatytułowanym "Projekt zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Kościerzyna". W piśmie procesowym z dnia 8 stycznia 2024 r. Rada Gminy Kościerzyna potwierdziła, że jest to tekst Studium, którego treść - w odniesieniu do działki skarżących - obowiązywała w dacie podejmowania zaskarżonej uchwały oraz że późniejsze zmiany studium nie obejmowały obrębu geodezyjnego Korne.

Zgodnie ze Studium, w zakresie głównych kierunków zmian w strukturze przestrzennej gminy wyznaczono następujące generalne typy obszarów:

1. Obszar możliwego, docelowego zainwestowania zabudowy wsi (pkt 4.2.1.)

2. Obszar możliwego, docelowego zainwestowania turystycznego i rekreacyjnego (pkt 4.2.2.)

3. Tereny zwartej zabudowy wsi (pkt 4.2.3.)

4. Lokalizacja miejsc obsługi turystyki wodnej z polami namiotowymi (pkt 4.2.4).

5. Inne tereny (pkt 4.2.5)

Działka skarżących niewątpliwie nie jest położona na żadnym z obszarów wymienionych w pkt 1-4, w szczególności na obszarze możliwego docelowego zainwestowania turystycznego i rekreacyjnego (pkt 4.2.2). Granice tych obszarów zostały przedstawione na Załączniku graficznym nr 2.3 ("Kierunki zagospodarowania przestrzennego – docelowa struktura przestrzenna gminy – skala 1: 10 000") i nie obejmują one terenu, na którym położona jest działka skarżących.

W obszarze możliwego, docelowego zainwestowania turystycznego i rekreacyjnego (pkt 4.2.2 Studium), jak słusznie wskazano w skardze (pkt 25 uzasadnienia skargi), wyróżnia się obszar kontynuacji zabudowy rekreacyjnej, który obejmuje obszary najbliższego sąsiedztwa terenów zainwestowanych. Ustalenie to jednak odnosi się wyłącznie do przewidzianych w Studium obszarów możliwego, docelowego zainwestowania turystycznego i rekreacyjnego, na którym to jednak obszarze działka skarżących nie jest położona, co jednoznacznie wynika z części graficznej Studium. Oznacza to, że ustalenia planistyczne dotyczące działki skarżących nie musiały uwzględniać powyższych ustaleń Studium w zakresie kontynuacji zabudowy rekreacyjnej znajdującej się w sąsiedztwie.

Podobnie przytoczony w skardze (pkt 24 uzasadnienia skargi) fragment Studium, zgodnie z którym "nie rezygnuje się z terenów przeznaczonych pod zainwestowanie, tzn. nie przewiduje się powrotu do przeznaczenia rolniczego, nawet w sytuacji, kiedy dotychczas zarezerwowane pod inwestycje tereny pozostają użytkowane rolniczo nawet kilkanaście lat", nie odnosi się do obszaru, na którym położona jest działka skarżących. Fragment ten zawarty został w pkt 4.1.1 Studium pt. "Obszary zdecydowanego przeznaczenia terenów według obowiązujących planów miejscowych". Wskazano, że obszary te obejmują tereny inwestycyjne znajdujące się w sporządzonych dotychczas, obowiązujących planach miejscowych. Przeznaczenie poszczególnych terenów zostało w tym przypadku już zdecydowane, a studium jedynie je wpisuje w zmienianą politykę przestrzenną gminy. W tym kontekście przyjęto zasadę, o której mowa w skardze. Zasada ta nie odnosi się natomiast do obszaru, na którym położona jest działka skarżących, który w dacie uchwalania Studium nie był objęty ustaleniami żadnego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z tego już zatem tylko powodu przytoczony fragment Studium nie odnosi się do działki skarżących.

Dodać można, że również uprzednio obowiązujący dla tego terenu miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego uchwalony uchwałą Rady Narodowej Miasta i Gminy Kościerzyna z dnia 27 kwietnia 1990 r. nr XIV/54/90 (Dz.Urz.Woj.Gd. Nr 16, poz. 118 z dnia 15 czerwca 1990r.), który obowiązywał do dnia 31 grudnia 2002 r., przewidywał, że działka nr [...] obręb Korne położona była na obszarze przeznaczonym pod tereny lasów/dolesienia (strefa oznaczona symbolem RL). Przeznaczenie rolne tego obszaru nie zmieniało się zatem na przestrzeni lat.

Uwagę należy zwrócić natomiast na pkt 4.2.5 Studium, w którym mowa jest o "Innych terenach". Zgodnie z treścią tego punktu, w obszarze gminy znajdują się tereny zainwestowanie i zabudowane zgodnie z prawem, które nie znajdują się w obrębie terenów przeznaczonych pod zainwestowanie i zabudowę zgodnie z ustaleniami obowiązujących planów miejscowych. Są to inwestycje zrealizowane na podstawie wydanych decyzji o warunkach zabudowy w sytuacji tzw. braku planu miejscowego (...). Dotyczy to sytuacji, kiedy podczas sporządzania planu miejscowego inwestor uzyskał prawo do zainwestowania lub zabudowy terenu, a plan miejscowy w tym miejscu ustalał zakaz zabudowy. Sytuacje te dotyczą pojedynczych inwestycji w obrębie różnych miejscowości i ze względu na skalę inwestycji nie można przedstawić ich w formie graficznej na rysunku studium. Jako ustalenie studium uznaje się, iż wszystkie inwestycje zrealizowane na podstawie prawomocnych decyzji administracyjnych stanowią tereny zabudowane i zainwestowane w strukturze przestrzennej gminy. Podczas sporządzania nowych planów miejscowych należy ten stan prawny uporządkować.

Jak z powyższego wynika, obszary tzw. "Innych terenów" nie zostały przedstawione w formie graficznej na rysunku stanowiącym Załącznik nr 2.3 do Studium ze względu na ich jednostkowy charakter, niemniej tekst pkt 4.2.5 Studium nie pozostawia wątpliwości, że za "Inne tereny" należy uznać działki sąsiadujące z działką [...], tj. działki nr [...] i [...], które zostały "zainwestowane i zabudowane zgodnie z prawem" na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę wydanych w oparciu o decyzje o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Jednocześnie, zgodnie z pkt 4.2.5 Studium, za tereny zabudowane i zainwestowane uznaje się "inwestycje zrealizowane na podstawie prawomocnych decyzji administracyjnych" – co odnosi się wyłącznie do działek nr [...] i [...], na nich bowiem – w przeciwieństwie do działki [...] - inwestycje zostały zrealizowane. Konieczność uporządkowania stanu prawnego takich terenów została wskazana w Studium. Natomiast działka skarżących o nr [...], nie stanowi terenu zabudowanego i zainwestowanego w rozumieniu pkt 4.2.5, nie została bowiem "zabudowana zgodnie z prawem". Fakt wydania dla niej decyzji o warunkach zabudowy nie jest wystarczający do uznania jej za teren zabudowany i zainwestowany w rozumieniu powyższego ustalenia Studium.

Jednocześnie ustalenia pkt 4.2.5 Studium nie zawierają żadnych postanowień odnoszących się do terenów sąsiadujących z tzw. "Innymi terenami", tj. terenami zainwestowanymi i zabudowanymi zgodnie z prawem, które nie znajdują się w obrębie terenów przeznaczonych pod zainwestowanie i zabudowę zgodnie z ustaleniami obowiązujących planów miejscowych. Fakt zatem, że w sąsiedztwie działki nr [...] znajdują się takie tereny, nie oznacza objęcia jej tym samym przeznaczeniem, co działki sąsiednie (o nr [...] i [...]). W szczególności brak jest w Studium jakichkolwiek ustaleń, które przewidywałyby dla terenów sąsiadujących z "Innymi terenami" zasadę kontynuacji zabudowy rekreacyjnej obejmującej obszary najbliższego sąsiedztwa terenów zainwestowanych, tak jak czyni to Studium w odniesieniu do obszarów możliwego, docelowego zainteresowania turystycznego i rekreacyjnego (pkt 4.2.2).

Takie regulacje są wyrazem polityki przestrzennej gminy, której wyraz dano w Studium, podkreślającego konieczność ograniczania dalszego przeznaczania gruntów rolnych pod zabudowę letniskową (str. 23) i dostrzegającego problem podziału nieruchomości rolnych na niewielkie działki i niepożądanego rozrostu rozproszonych obiektów budowlanych (str. 70). Określając wpływ istniejących uwarunkowań na ustalenie kierunków zagospodarowania przestrzennego sformułowano postulat nietworzenia nowych zespołów rekreacji indywidualnej lub znacznego ograniczenia w ich tworzeniu i ograniczania rozwoju przestrzennego istniejących dużych zespołów rekreacji indywidualnej (pkt. 3.1.1 ppkt 3).

Z części graficznej Studium (Załącznik nr 2.3) jak i z części tekstowej Studium wynika, że działka nr [...] obręb Korne położona jest na terenach rolnych. Kierunki i zasady kształtowania rolniczej i leśnej przestrzeni produkcyjnej zawarte są w pkt 4.14 studium. Ustalono m.in., że zmiana przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze dotyczyć będzie terenów przeznaczonych pod zainwestowania, wyznaczonych w studium. Jak już wcześniej wskazano, teren, na którym położna jest działka skarżących, nie jest w studium przewidziany pod zainwestowanie. Na tym obszarze studium stanowi, że w zakresie lokalizacji zabudowy zagrodowej obsługującej gospodarstwa rolne, leśne i hodowlane ustala się określone zasady, w tym dopuszcza się lokalizację nowych siedlisk rolniczych lub zabudowań związanych z gospodarką leśną, pod warunkiem posiadania przez inwestora zabudowy minimum 10 ha gruntów rolnych lub odpowiednio gruntów leśnych położonych na obszarze gminy Kościerzyna i będących własnością inwestora.

Zgodnie z ustaleniami zaskarżonej uchwały, działka nr [...] położona jest na terenie przeznaczonym pod tereny rolnicze oznaczone symbolem 1.R. Zgodnie z § 18 ust. 12 pkt 3, na terenie 1.R dopuszcza się zabudowę zagrodową obejmującą w ramach siedliska rolniczego budynki mieszkalne, gospodarcze i gospodarskie oraz budowle rolnicze lub budynki związane z gospodarką leśną pod warunkiem posiadania przez inwestora odpowiednio minimum 10 ha gruntów rolnych lub leśnych. Takie ustalenia pozostają w zgodzie ze Studium, co oznacza spełnienie warunku wynikającego z art. 9 ust. 4 u.p.z.p.

Skarżący zarzucali również, że przy uchwalaniu planu, w zakresie dotyczącym ich działek doszło do przekroczenia tzw. władztwa planistycznego i naruszenia konstytucyjnej zasady równości i proporcjonalności, polegającego na zbyt daleko idącym i nieproporcjonalnym ograniczeniu możliwości zabudowy działki nr [...] w sytuacji, gdy dla działek sąsiednich nr [...] i [...] plan przewiduje przeznaczenie na cele zabudowy rekreacyjnej (symbol ZR).

Punktem wyjścia dla oceny tych zarzutów musi być zdefiniowanie zasad wykonywania przez gminę publicznoprawnego uprawnienia do kształtowania zasad zagospodarowania przestrzeni. Zgodnie z art. 3 u.p.z.p. gmina dysponuje zespołem uprawnień, doktrynalnie określonym władztwem planistycznym. Powołany przepis stanowi, że gmina ma prawo do samodzielnego i zgodnego z jej interesami kształtowania polityki przestrzennej, w ramach czego może dokonywać władczego przeznaczenia terenu pod określone funkcje i ustalania zasad zagospodarowania terenu. Owa samodzielność uchwałodawcza uznawana jest za podstawową, immanentną cechę samorządu gminnego. Jest wartością chronioną Konstytucją RP jako jeden z fundamentów ustroju terytorialnego Państwa. W granicach tej samodzielności gmina podejmuje czynności prawne i faktyczne, kierując się wyłącznie przepisami prawa i własną wolą wyrażoną w określonej formie przez jej organy pochodzące z wyboru. W ramach tych kompetencji gmina uprawniona jest do podejmowania ustaleń planistycznych ingerujących w interesy prywatne podmiotów skarżących w sposób odbierany przez nich jako niekorzystny, natomiast nie musi z tym być powiązane przekroczenie granic władztwa planistycznego.

Jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 13 lutego 2020 r., II OSK 26/19, Gmina sprawując władztwo planistyczne, musi mieć jednak na uwadze, że wprowadzone ograniczenia prawa własności muszą być konieczne ze względu na wartości wyżej cenione np. potrzeba interesu publicznego. Na organie uchwalającym akt planistyczny ciąży każdorazowo obowiązek wyważenia interesów prywatnych i interesu publicznego. W świetle art. 64 ust. 3 Konstytucji RP ingerencja w sferę prawa własności musi pozostawać w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia. Rolą organu planistycznego jest właśnie wyważenie interesu publicznego i interesów prywatnych, tak aby w jak największym stopniu zabezpieczyć i rozwiązać potrzeby wspólnoty, jednak w jak najmniejszym naruszając prawa właścicieli nieruchomości objętych planem. Na taką konieczność wskazuje również w swoim orzecznictwie dotyczącym ochrony własności Europejski Trybunał Praw Człowieka w Strasburgu podkreślając, że każde ograniczenie własności musi być legitymowane publicznym interesem (Terazzi S.r.l. przeciwko Włochom, skarga nr 27265/95, § 85, 17 października 2002, i Elia S.r.l. przeciwko Włochom, skarga nr 37710/97, § 77, ECHR 2001-IX). Dokonując ingerencji w sferę prywatnych interesów właścicieli gmina powinna kierować się zasadą proporcjonalności, która wyraża zakaz nadmiernej ingerencji w sferę praw i wolności jednostki. Nadto posunięcia planistyczne gminy, w wyniku których doszło do naruszenia własności, powinny być rzeczowo uzasadnione, z powołaniem przepisów prawnych, na mocy których nie istnieją inne rozwiązania niż te, które przyjęto w uchwale planistycznej. Europejski Trybunał Praw Człowieka wyjaśnił, że to wyważenie interesu publicznego i prywatnego musi dotyczyć tej kwestii, czy właściciel mógł się spodziewać narzucenia określonego sposobu korzystania z nieruchomości, czy też wprowadzenia restrykcji (Matczyński przeciwko Polsce skarga nr 32794/07, 15 grudnia 2015; Fredin przeciwko Szwecji skarga nr 12033/86, 18 lutego 1991, § 54, Series A nr 192; Katte Klitsche de la Grange przeciwko Włochom).

Jak wskazano, podstawowym czynnikiem determinującym korzystanie z władztwa planistycznego jest dążenie do wyważenia wartości interesu publicznego, wyrażającego się w takim zarządzaniu przestrzenią, aby zapewnić jej optymalne wykorzystanie, oraz interesu indywidualnego, wyrażającego się w ochronie własności, stanowiącej materialny fundament wolności jednostki. W ocenie Sądu, w tym przypadku proporcje te zostały wyważone prawidłowo. Z treści prawa własności nie wynika bowiem prawnie chroniona ekspektatywa możliwości zabudowy każdej prywatnej nieruchomości według zamierzeń właściciela. Działając w ramach określonych przez granice prawa i stosując zasadę proporcjonalności, organy gminy mogą zatem w tworzonym planie zagospodarowania przestrzennego ograniczać uprawnienia właścicieli w celu pełniejszej realizacji innych wartości, które uznały za ważniejsze. Istota planowania przestrzennego polega na tym, że określa się różne przeznaczenia terenów (nieruchomości) i nie można upatrywać naruszenia zasady równości wobec prawa w tym, że określone nieruchomości z usprawiedliwionych powodów są przeznaczone na różne cele.

Podkreślić trzeba, że stosownie do art. 1 ust. 1 u.p.z.p. podstawą planowania przestrzennego jest ład przestrzenny i zrównoważony rozwój. Zarówno "ład przestrzenny" jak i "zrównoważony rozwój" to wartości nadrzędne, wymienione expressis verbis w ww. ustawie. Definicja zrównoważonego rozwoju znajduje się w art. 3 pkt 50 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (tekst jednolity Dz.U. z 2022 poz. 2556). Przez zrównoważony rozwój rozumie się taki rozwój społeczno-gospodarczy, w którym następuje proces integrowania działań politycznych, gospodarczych i społecznych, z zachowaniem równowagi przyrodniczej oraz trwałości podstawowych procesów przyrodniczych, w celu zagwarantowania możliwości zaspokajania podstawowych potrzeb poszczególnych społeczności lub obywateli zarówno współczesnego pokolenia, jak i przyszłych pokoleń. Pojęcie ładu przestrzennego definiowane jest w ustawie jako "takie kształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno-gospodarcze, środowiskowe, kulturalne oraz kompozycyjno-estetyczne" (por. art. 2 u.p.z.p.). Zasada ładu przestrzennego to wartość nadrzędna, która oznacza, że przyjęte ustalenia planistyczne i odpowiadające im rozwiązania realizują zasady polityki przestrzennej a w zakresie kształtowania struktury funkcjonalno-przestrzennej z uwzględnieniem postulatu harmonizowania owych wartości. Wprowadzone zakwestionowane skargami zapisy planu miejscowego przyjęto dla osiągnięcia pozytywnych skutków dla ładu przestrzennego oraz dla stanu środowiska. Jeżeli nawet zaskarżona uchwała wpłynęła na treść wykonywania prawa własności przez skarżących, to zmiana ta była w pełni legalna, leżała bowiem w interesie ogółu. Podjęte zaskarżoną uchwałą rozstrzygnięcia nie mają charakteru doraźnego, są wyrazem dążenia do takiego unormowania warunków zagospodarowania przestrzennego, które będzie funkcjonować w długiej perspektywie czasowej. Gmina ma prawo, a wręcz obowiązek, dbać o zapewnienie optymalnych warunków zagospodarowania przestrzeni, o wysokie standardy urbanistyczne, ochrony przyrody i krajobrazu. Gmina ponosi odpowiedzialność za stan zagospodarowania i politykę przestrzenną; musi identyfikować problemy i reagować na występujące zjawiska, odpowiednio kształtując treść aktów planistycznych.

Przeznaczenie działki skarżących na cele rolne z dopuszczeniem zabudowy wyłącznie siedliskowej pod warunkiem posiadania co najmniej 10 ha jest elementem spójnej koncepcji zagospodarowania tego obszaru. Działka nr [...] położona jest na obszarze o dominującym przeznaczeniu rolnym i leśnym. W najbliższym sąsiedztwie, poza rekreacyjną zabudową dwóch działek o nr [...] i [...], nie ma żadnej zabudowy, a najbliższą zabudową jest położona w znacznej odległości zabudowa siedliskowa. Niewątpliwie zatem ustalenia planistyczne dla działki skarżących odpowiadają zasadom ładu przestrzennego.

W okolicznościach tej sprawy szczególnego znaczenia nabiera też wskazana wyżej zasada ochrony uzasadnionych oczekiwań. W wyroku z dnia 15 grudnia 2015 r., sygn. 32794/07, Europejski Trybunał Praw Człowieka wskazał, że przy określaniu, czy została zachowana sprawiedliwa równowaga pomiędzy wymogami interesu powszechnego społeczeństwa a prawami podstawowymi osoby fizycznej należy mieć też na względzie, czy skarżący przy nabywaniu własności wiedział lub mógł się spodziewać wprowadzenia ograniczeń w prawie własności, a także zważać na istnienie uzasadnionych prawnie ekspektatyw w odniesieniu do korzystania z tej własności lub akceptację ryzyka w chwili zakupu.

Wskazać należy, że akty planistyczne dla tego terenu nigdy nie przewidywały możliwości jego zabudowy. Uprzednio obowiązujący dla tego terenu miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego uchwalony uchwałą Rady Narodowej Miasta i Gminy Kościerzyna z dnia 27 kwietnia 1990 r. nr XIV/54/90 (Dz.Urz.Woj.Gd. Nr 16, poz. 118 z dnia 15 czerwca 1990r.), który obowiązywał do dnia 31 grudnia 2002 r., przewidywał, że działka nr [...] obręb Korne położona była na obszarze przeznaczonym pod tereny lasów/dolesienia (strefa oznaczona symbolem RL). Przeznaczenie rolne tego obszaru nie zmieniało się zatem na przestrzeni lat. Również obowiązujące od 2014 r. Studium kontynuowało tę politykę przestrzenną na tym obszarze.

Znając treść obowiązującego od 2014 r. studium właściciele działki nr [...] mogli zatem spodziewać się, że w razie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego działka ta, zgodnie ze Studium, będzie miała przeznaczenie rolne, dla którego dopuszczalną formą zabudowy będzie zabudowa siedliskowa pod warunkiem posiadania przez inwestora zabudowy minimum 10 ha gruntów rolnych lub odpowiednio gruntów leśnych położonych na obszarze gminy Kościerzyna i będących własnością inwestora. Co więcej, zaskarżona uchwała została podjęta w kilka dni po nabyciu przez skarżących działki nr [...], co oznacza, że prace planistyczne były na bardzo zaawansowanym etapie. Skarżący nabywając przedmiotową działkę powinni być świadomi jej planistycznego przeznaczenia, w związku z czym z podanych powodów nie można w tej sprawie dostrzec naruszenia przez organ zasady uzasadnionych oczekiwań po stronie skarżących.

Odnosząc się do kwestii wydania decyzji o warunkach zabudowy dla działki nr [..], należy wskazać, że nie rodziła ona dla właścicieli działki nr [...] prawnie chronionej ekspektatywy w postaci nadania działce tej planistycznego przeznaczenia na cele zabudowy rekreacyjnej. Przeznaczenie terenów następuje tylko i wyłącznie w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego. Na treść miejscowych planów mają wpływ ustalenia wynikające ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania oraz przepisy prawa powszechnie obowiązującego. Wydane na terenie objętym miejscowym planem decyzje o warunkach zabudowy nie wiążą organu wykonawczego gminy w procedurze planistycznej, ani rady gminy przy uchwalaniu miejscowego planu. Ustawa przewiduje odwrotną relację, wejście w życie miejscowego planu powoduje wygaśnięcie decyzji o warunkach zabudowy, jeżeli są sprzeczne z miejscowym planem, a nie wydano pozwolenia na budowę.

Rolą decyzji o warunkach zabudowy nie jest określenie przeznaczenia terenu, tylko określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy. Dla potrzeb jej wydania ustalenia wynikające ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania są bez znaczenia, gdyż wydawana jest ona po spełnieniu warunków określonych w art. 61 u.p.z.p., w których powyższa okoliczność nie została wymieniona.

Zatem, skoro podstawowym instrumentem służącym kształtowaniu przestrzeni jest miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, to decyzja o warunkach zabudowy jest rozstrzygnięciem o innym charakterze prawnym niż plan miejscowy, wydawanym w innym trybie. Toteż nie można traktować jej jako substytutu planu miejscowego (tak orzekł m.in. Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 18 lipca 2005 r., sygn. akt II OPS 3/05). Wygaśnięcie decyzji o warunkach zabudowy na skutek wejścia w życie planu nie jest też naruszeniem, które może być rozpatrywane automatycznie w kategoriach odebrania praw słusznie nabytych. Prawa te są bowiem chronione, ale pod warunkiem, że zainteresowana osoba czyni z nich użytek – a konkretnie, skutecznie ubiegać się będzie o udzielenie na ich podstawie pozwolenia na budowę. Wówczas to prawa z ustalonych warunków zabudowy nie zostaną zniweczone przez uchwalony plan (art. 65 ust. 2 u.p.z.p.) – por. wyrok NSA z 7 września 2022 r., sygn. akt II OSK 3182/19.

Z treści skargi nie wynika jednak, aby skarżący dysponowali ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę w rozumieniu ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane. Zatem, zgodnie z art. 65 u.p.z.p. decyzja o warunkach zabudowy stała się bezprzedmiotowa ze względu na fakt, że dla terenu będącego własnością skarżących został uchwalony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, którego ustalenia są inne niż w wydanej decyzji.

Nie doszło również do naruszenia zasady równości. Trybunał Konstytucyjny już na początku swego istnienia wskazał, że istota zasady równości polega na tym, że wszystkie podmioty prawa charakteryzujące się daną cechą istotną (relewantną) w równym stopniu, mają być traktowane równo, a więc według jednej miary (por. wyrok z 9 marca 1988 r. sygn. akt U 7/87, a także wyroki z 6 maja 1998 r. sygn. akt K 37/97, z 20 października 1998 r. sygn. akt K 7/98, z 17 maja 1999 r. sygn. akt P 6/98, z 4 stycznia 2000 r. sygn. akt K 18/99, z 18 grudnia 2000 r. sygn. akt K 10/00, z 21 maja 2002 r. sygn. akt K 30/01, z 28 maja 2002 r. sygn. akt P 10/01 oraz z 18 marca 2014 r. sygn. akt SK 53/12). Sytuacja prawna działek sąsiednich o nr [...] i [...] różniła się natomiast w sposób zasadniczy od sytuacji prawnej działki nr [...]. Działki o nr [...] i [...] były bowiem w dacie uchwalania planu zabudowane zgodnie z prawomocnymi decyzjami o pozwoleniu na budowę, co oznacza, że zgodnie z art. 65 ust. 2 u.p.z.p. wprowadzony plan musiał honorować wydane decyzje o warunkach zabudowy. Natomiast w odniesieniu do działki skarżących, decyzja o warunkach zabudowy wygasła, zgodnie z art. 65 ust. 1 u.p.z.p.

W związku z powyższym zarzuty skarżącej przekroczenia granic władztwa planistycznego, naruszenia zasady proporcjonalności oraz naruszenia prawa własności Sąd uznał za bezzasadne, a stanowisko organu zaprezentowane w odpowiedzi na skargę za zasługujące na akceptację. Wprowadzone planem ustalenia dla działki skarżących nie naruszają nieproporcjonalnie prawa własności nieruchomości, z tego powodu, że mamy de facto do czynienia z terenem niezabudowanym i niezagospodarowanym, dla którego obowiązujące od 2014 r. studium przewiduje przeznaczenie rolne, dla którego dopuszczalną formą zabudowy będzie zabudowa siedliskowa pod warunkiem posiadania przez inwestora zabudowy minimum 10 ha gruntów rolnych lub odpowiednio gruntów leśnych położonych na obszarze gminy Kościerzyna i będących własnością inwestora. Plan nie prowadzi więc do zaprzeczenia treści prawa własności, w granicach których skarżący mogli ze swojej działki dotychczas korzystać jako właściciele. Wydana decyzja o warunkach zabudowy wobec nieskonsumowania jej poprzez udzielenie pozwolenia na budowę nie stworzyła zaś dla skarżących gwarancji jej zabudowy budynkiem rekreacyjnym. W tym kontekście stwierdzić należy, że plan miejscowy nie wprowadził nowych planistycznych ograniczeń w możliwości zagospodarowania działki, jej przeznaczenie było bowiem jasno określone w obowiązującym od 2014 r. studium i jest uzasadnione położeniem działki wśród terenów rolnych i leśnych oraz względami ładu przestrzennego.

Mając na uwadze granice naruszonego interesu skarżących, uprawniające ich do zaskarżenia przedmiotowej uchwały, Sąd stwierdził, że w tej sprawie nie doszło do naruszenia wskazanych w skardze przepisów prawa. Jednocześnie, Sąd nie dostrzegł z urzędu również takich naruszeń prawa, które skutkowałyby nieważnością zaskarżonej uchwały.

Z tych wszystkich względów Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę jako bezzasadną.

Powołane w treści niniejszego uzasadnienia orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są w Internetowej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych (orzeczenia.nsa.gov.pl).