Wyrok WSA w Olsztynie, sygn. akt II SA/Ol 419/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Data orzeczenia: 2023-09-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6012 Wstrzymanie robót budowlanych, wznowienie tych robót, zaniechanie dalszych robót budowlanych
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargi
Powołane przepisy: article: art. 48 ust.2, art. 49, art. 3 ust. 3
journal: Dz.U. 2020 poz 1333
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.
article: art. 25
journal: Dz.U. 2020 poz 471
law: Ustawa z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw
article: art. 151, art. 153
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Katarzyna Matczak Sędziowie sędzia WSA Ewa Osipuk sędzia WSA Piotr Chybicki (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 5 września 2023 r. sprawy ze skarg: M. K., M. K. i Z. M. na postanowienie Warmińsko-Mazurskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych i nałożenia obowiązku przedłożenia dokumentów oddala skargi.


UZASADNIENIE

Organ I instancji – Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Nowym Mieście Lub. postanowieniem z 15 lutego 2023 r. wstrzymał prowadzenie robót budowlanych związanych z budową zbiornika wodnego na działce nr [...] obręb P. gm. N. Organ nałożył na jednocześnie na inwestorów M. K. i M. K1. obowiązek przedstawienia w terminie do dnia 30 sierpnia 2023 r.

-zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego,

- dokumentów o których mowa w art. 33 ust.2 pkt 1,2 i 4 Prawa budowlanego

Organ - przedstawiając stan faktyczny sprawy - wskazał, że przedmiotowe zamierzenie zostało wykonane poprzez usypanie - grobli z urobku powstałego przy pogłębieniu terenu na którym w wyniku powierzchniowego spływu wód opadowych powstał zbiornik wodny. Jak wywiódł PINB powstały obiekt był przedmiotem postępowań zarówno na gruncie prawa budowlanego jak i wodnego. Zgodnie z operatem wodnoprawnym, wolą inwestora zamierzenie miało na celu "regulację stosunków wodnych w glebie polegającą na przechwyceniu wód opadowych i roztopowych spływających z terenów do nich przyległych należących do inwestora zgodnie z naturalnym spadkiem terenu w celu prowadzenia naturalnej gospodarki rolnej". Inwestor oświadczył także, że "przedmiotowy zbiornik nie będzie służył hodowli ryb oraz nie będzie przeznaczony do celów rekreacyjnych". W postępowaniu legalizacyjnym prowadzonym na podstawie przepisów Prawa wodnego Starosta Nowomiejski udzielił inwestorom decyzji zezwalającej na "legalizację urządzenia melioracji wodnych szczegółowych nie przepływowego zbiornika wodnego regulującego stosunki wodne w glebie bez możliwości piętrzenia wody, zlokalizowanego na działce ewidencyjnej nr [...] położonej w miejscowości P. gmina N. Na podstawie wspomnianego operatu oraz pomiarów dokonanych podczas oględzin organ ustalił, że podstawowe parametry zbiornika pierwotnie wynosiły: wymiary zewnętrzne ok. 26x85 m. powierzchnia lustra wody 0,1800 ha, średni poziom zwierciadła wody 91,84 m n.p.m., średnie napełnienie 150 cm, rzędna dna zbiornika 90,34 m n.p.m. W następnych latach inwestor oraz nowy właściciel działki nr [...] - M. K., wykonali roboty polegające na zasypaniu części zbiornika i regulacji linii brzegowej oraz wykonanie urządzenia odprowadzającego nadmiar wody jak i zrzut wody. Doprowadziło to do zmiany powierzchni zbiornika, która na podstawie pomiarów dokonanych podczas kontroli Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Gdańsku w dniu 10 marca 2016 r. wynosiła 1558 m2 na krawędzi lustra wody. Sposób użytkowania obiektu opisano w protokole oględzin z dnia 6 października 2020 roku jako "użytkowanie do celów rekreacyjnych i okazjonalnego połowu ryb" natomiast w protokole z kontroli RZGW w Gdańsku stwierdzono, że "w stawie występują ryby na użytek własny gospodarstwa. W ocenie PINB dokonana przebudowa przedmiotowego obiektu budowlanego nie miała istotnego wpływu na postępowanie legalizacyjne gdyż w dalszym ciągu jest to obiekt wybudowany z naruszeniem prawa lecz o innych parametrach technicznych tj. powierzchni, wysokości piętrzenia czy sposobu odprowadzenia nadmiaru wody ze zbiornika. Zmiana tych parametrów nie wpływa na tryb i podstawę prowadzenia postępowania legalizacyjnego na podstawie przepisów prawa budowlanego.

PINB podkreślił, że najistotniejszym zagadnieniem w sprawie jest właściwe określenie charakteru obiektu i przypisanie go do konkretnej definicji lub przepisu Prawa budowlanego. Organ wskazał, że w toku dotychczasowego postępowania obiekt przez strony postępowania oraz organy administracji opisywany był jako: urządzenie melioracji wodnej szczegółowej, staw rekreacyjny, zbiornik wodny, grobla na terenach nawadnianych, urządzenie melioracji wodnej zasadniczej. PINB przedstawił następnie treść definicji ustawowych zawartych w ustawie Prawo budowlane. Jednocześnie organ wskazał, że należy także uwzględnić uszczegółowienie obiektów budownictwa wodnego wynikające z przepisów prawa wodnego. PINB wskazał w tym kontekście, że w toku dotychczasowego postępowania część organów administracyjnych kwalifikowała przedmiotowy zbiornik jako urządzenie melioracji szczegółowej. PINB zastrzegł równocześnie, że dokonując kwalifikacji obiektu należy przede wszystkim uwzględnić czy spełnione są cele jakim ma służyć obiekt i czy jest spełniony warunek określony w art. 195 tj. osiągnięcie efektu melioracyjnego polegającego na "polepszeniu zdolności produkcyjnej gleby i ułatwieniu jej uprawy. Z akt postępowania wynikało zaś, że początkowo (patrz operat wodnoprawny) inwestor oświadczył, że przedmiotowy zbiornik nie będzie służył do hodowli ryb oraz nie będzie przeznaczony do celów rekreacyjnych. W protokole kontroli z dnia 10 marca 2016 r. przeprowadzonej przez Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Gdańsku właściciel obiektu stwierdził, że nie dokonuje się zarybień i hodowli ryb. Z kolei w protokole kontroli z dnia 6 października 2020 r. inwestor stwierdził, że zbiornik używany jest do celów rekreacyjnych i okazjonalnego połowu ryb. PINB wskazał, ze wobec powyższego można uznać, że przedmiotowy obiekt stanowi ziemny staw rybny. Stanowi on także zbiornik wodny umożliwiający powierzchniowy spływ wód opadowych i jej retencjonowanie, jednakże z uwagi na brak jego związku z możliwością wpływu na poprawę zdolności produkcyjnej gleby oraz ułatwienia jej uprawy uznać należy, że nie jest stawem stanowiącym urządzenie melioracyjne.

PINB wskazał następnie, że analiza możliwości kwalifikacji obiektu jako grobli na obszarach nawadnianych dała niejednoznaczne rezultaty. Część obiektu stanowi groblę wykonaną jako wał ziemny oddzielający zbiornik od rzeki G. Grobla pełni funkcję naturalnej przeszkody dla wód zgromadzonych w przedmiotowym zbiorniku wodnym, przed przedostawaniem się do rzeki G. Jednak podobnie jak w wcześniej analizowanym przypadku nie są spełnione cele melioracyjne. Grobla na obszarze nawadnianym w ocenie organu powinna być wyposażona w urządzenia upustowe umożliwiające regulację spływu wód na obszary nawadniane. Zamontowana rura odpływowa ma zaś za zadanie jedynie regulację poziomu wody w zbiorniku i odprowadzenie jej nadmiaru do rzeki G., a nie regulację poziomy wody w gruntach nawadnianych. Zatem cele melioracyjne nie zostają osiągnięte i nie można uznać obiektu jako groblę na obszarach nawadnianych. PINB wskazał, że wobec powyższego obiektu nie można zaliczać do urządzeń melioracyjnych. Odnosząc się do możliwości kwalifikacji obiektu jako budowli hydrotechnicznej piętrzącej organ wskazał, że przedmiotowy obiekt mimo, że jego część - wał ziemny ( grobla) oddzielający staw od strony rzeki G. pełni funkcję piętrzącą, ale nie służy celom regulacji stosunków wodnych w zakresie mogącym podlegać właściwości wojewódzkiego inspektora nadzoru budowlanego jako organu pierwszej instancji. PINB dodał ponadto, że przedmiotem postępowania jest cały zbiornik, a nie tylko grobla utrzymująca piętrzenie, stanowiąca tylko jego część. Roboty budowlane prowadzone były także w obrębie stawu - pogłębienie i profilowanie dna oraz na jego obrzeżach - profilowanie skarp, faszynowanie itp.

W podsumowaniu swoich rozważań PINB wywiódł, że przedmiotowy obiekt nie jest ani urządzeniem melioracyjnym, ani budowlą hydrotechniczna piętrzącą, upustową i regulacyjną, ani stawem lub zbiornikiem pozwalającym zaliczyć go do niewymagających pozwolenia na budowę ani zgłoszenia. PINB dokonując ponownej analizy sprawy podkreślił, że dokonując kwalifikacji prawnej inwestycji związany jest wytycznymi zawartymi w wydanych już w sprawie orzeczeniach sądów administracyjnych. Mając na uwadze powyższe uznał że utworzony przez człowieka poprzez pogłębienie obniżenia terenu zbiornik wodny, niezależnie czy będzie stawem rybnym czy też będzie służył celom rekreacyjno-wypoczynkowym, będzie budowlą o charakterze hydrotechnicznym. Zgodnie z art. 3 pkt.1) Prawa budowlanego zbiornik wodny (staw rekreacyjny) stanowi obiekt budowlany - budowlę, której realizacja wymaga pozwolenia na budowę. Brak pozwolenia na budowę jest tzw. samowolą budowlaną, która podlega rozbiórce na podstawie art.48 ust.1 lub może być zalegalizowana w oparciu o przepisy określone w art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego (Dz. U. 2019 poz. 1186) gdyż zgodnie z art. 103 ustawy Prawo budowlane - Dz. U. z dnia 3 sierpnia 2021r. poz. 2351 art. 48 nie stosuje się do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy lub w stosunku do których przed tym dniem zostało wszczęte postępowanie administracyjne - do takich obiektów stosuje się przepisy dotychczasowe). Organ wskazał, że zgodnie z art.48 ust.2 ustawy Prawo budowlane (Dz. U. 2019 poz. 1186) jeżeli budowa obiektu budowlanego wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę, jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego oraz nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem, organ nadzoru budowlanego wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych.

W wyniku rozpoznania wniesionych przez Z. M. oraz M i M. K. zażaleń WINB postanowieniem z 23 marca 2023 r. utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie organu I instancji.

W motywach rozstrzygnięcia WINB podkreślił, że organ I instancji prowadził postępowanie w związku z wyrokiem WSA w Olsztynie z dnia 18 listopada 2021 r., sygn. akt II SA/Ol 876/21, był zatem związany stanowiskiem sadu. Sąd wskazał zaś, że przedmiotowy obiekt wymagał uzyskania pozwolenia na budowę i tym samym jego legalizacja powinna odbywać się w oparciu o art. 48 Pb. WINB podkreślił, że wydanie postanowienia o wstrzymaniu prowadzenia robót budowlanych rozpoczyna procedurę legalizacyjną. W przedmiotowej sprawie wszystkie niezbędne elementy wstępnej analizy wskazanej w art. 48 ust. 2 ustawy Prawo budowlane zostały przez organ ustalone i wskazują na możliwość przystąpienia do kolejnego etapu postępowania legalizacyjnego.

Skargę od powyższego postanowienia wywiedli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie M. K1. i M. K.. Zaskarżonej decyzji zarzucili naruszenie:

I. przepisów postępowania, które to mogły mieć wpływ na wydane w sprawie rozstrzygnięcie, tj.:

1. art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2022 poz. 2000; dalej k.p.a.), art. 48 ust. 2 ustawy z dnia 07 lipca 1994 roku Prawo Budowlane (Dz. U. 2021 poz. 2351; dalej P.b.) oraz art. 25 ustawy z dnia 13 lutego 2020 roku o zmianie ustawy - Prawo Budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. 2020 poz. 471; dalej nowelizacja Pb) poprzez utrzymanie w mocy zaskarżonego postanowienia organu I instancji, w sytuacji gdy przy dokonaniu prawidłowych ustaleń, oraz stosując w sposób prawidłowy przepisy, organ winien był uchylić postanowienie I instancji i orzec w sposób odmienny co do istoty sprawy, względnie uchylić to postanowienie i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji;

2. art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 80 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez błędne ustalenie stanu faktycznego sprawy, przeprowadzenia analizy zgromadzonych w sprawie dowodów w sposób wybiórczy, co doprowadziło do przyjęcia nieprawidłowej kwalifikacji prawnej zbiornika wodnego zlokalizowanego na działce Skarżących jako budowli o charakterze hydrotechnicznym, podczas gdy określenie charakteru inwestycji ma decydujący wpływ na ocenę właściwości organu do wydania postanowienia oraz na ustalenie trybu legalizacji;

3. art. 84 k.p.a. w zw. z art. 153 p.p.s.a. poprzez niedopuszczenie i nieprzeprowadzenie w sprawie dowodu z opinii biegłego na okoliczność ustalenia charakteru i kwalifikacji prawnej zbiornika wodnego zlokalizowanego na działce Skarżących, w sytuacji gdy prawidłowe ustalenie tych okoliczności wymagało wiadomości specjalnych, na co wskazywał WSA w Olsztynie w wyroku z dnia 18 listopada 2021 roku, II SA/O1 876/21;

II. przepisów prawa materialnego, tj.:

1. art. 48 ust. 2 P.b poprzez jego niewłaściwe zastosowanie w sprawie, w sytuacji gdy z uwagi na charakter i kwalifikację prawną zbiornika wodnego zlokalizowanego na przedmiotowej działce jego legalizacja powinna odbywać się w trybie przewidzianym w art. 49 P.b.

Skargę od postanowienia WINB z 23 marca 2023 r. wywiódł również Z. M. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił:

I. Naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wydane w sprawie rozstrzygniecie, a to:

1. art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 80 w zw. z art, 107 § 3 k.p.a., poprze; błędne ustalenie stanu faktycznego sprawy oraz poprzez dokonanie nieprawidłowej, wybiorczej oceny zgromadzonych w sprawie dowodów a w szczególności niezasadne przyjęcie— wbrew okolicznościom sprawy, że budowla - zbiornik wodny na działce nr [...] nie stanowi budowli hydrotechnicznej piętrzącej, bowiem nie została wyposażona w urządzenia regulacyjne i spustowe, co doprowadziło do przyjęcia nieprawidłowej kwalifikacji prawnej zbiornika wodnego zlokalizowanego na dz. [...] w m. P. stanowiącego własność Państwa K. jako zbiornika wodnego (stawu rybnego/rekreacyjnego) podczas gdy, jak wynika ze stanu faktycznego sprawy oraz licznych dokumentów urzędowych, ze względu na swoje cechy i charakter, zbiornik ten nie stanowi urządzenia melioracji wodnych, lecz jest budowlą hydrotechniczną piętrzącą, a nawet jeżeli przyjąć iż jest to urządzenie melioracji wodnych, to należy go zaliczyć do urządzeń melioracji wodnej podstawowej, co ma decydujący wpływ na ocenę właściwości organu do wydania postanowienia w zakresie legalizacji zbiornika.

2. art. 19 k.p.a. w zw. z art. 20 k.p.a. poprzez naruszenie przez Organy właściwości rzeczowej przy rozpoznaniu sprawy, która z uwagi na charakter zbiornika wodnego na działce nr [...], powinna być rozpatrywana w I instancji przez Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego.

3. art. 84 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niedopuszczenie i nieprzeprowadzenie w sprawie dowodu z opinii biegłego z zakresu melioracji wodnych, na okoliczność ustalenia charakteru i kwalifikacji prawnej zbiornika wodnego zlokalizowanego na działce nr [...] w m. P., w sytuacji gdy prawidłowe ustalenie tych okoliczności wymagało wiadomości specjalnych, oraz brak wskazania w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, jak i postanowienia Organu I instancji, z jakich przyczyn Organy odstąpiły od przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego,

4. art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi, poprzez niezastosowanie się do wytycznych co do dalszego postępowania, zawartych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, z dnia 03.04.2019 r., sygn. akt: VII SA/Wa 2180/18 oraz wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 18.11.2021 r., sygn. akt: II SA/O1 876/21.

5. art. 138 § 1 ust. 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy zaskarżonego postanowienia Organu I instancji, pomimo, iż z uwagi na zachodzące w sprawie naruszenia przepisów prawa materialnego oraz postępowania administracyjnego, istniała podstawa do uchylenia postanowienia Organu I instancji i orzeczenia w sposób odmienny co do istoty sprawy, bądź też do uchylenia tego postanowienia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Organowi I instancji.

II. Naruszenie przepisów prawa materialnego, a to:

1. Art. 82 ust. 3 pkt 2) ustawy P.b., poprzez jego niezastosowanie w sprawie i uznanie, że zbiornik na działce nr [...] nie stanowi budowli hydrotechnicznej piętrzącej, upustowej i regulacyjnej tj. obiektu służącego kształtowaniu się zasobów wodnych i korzystaniu z nich, podczas gdy zbiornik ten jest budowlą hydrotechniczną piętrzącą i umożliwia regulowanie zasobów wodnych, wobec czego w sprawie zachodziła właściwość Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego do prowadzenia postępowania legalizacyjnego w pierwszej instancji.

2. Art. 48 ust. 2 ustawy Prawo budowlane w brzmieniu sprzed nowelizacji, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie w sprawie, i niezasadne wstrzymanie robót budowlanych w miejsce bezpośredniego orzeczenia rozbiórki obiektu budowlanego, podczas gdy wstrzymanie tych robót i wezwanie Inwestorów do uzupełnienia dokumentacji jest bezprzedmiotowe w świetle oczywistej niezgodności inwestycji z przepisami o zagospodarowaniu przestrzennym i z prawem budowlanym, a nadto wyznaczenie Inwestorom zbyt długiego terminu na przedstawienie dokumentów dotyczących legalizacji zbiornika, nieadekwatnego do okoliczności sprawy.

W odpowiedzi na skargi, organ nadzoru budowlanego wniósł o ich oddalenia podtrzymując swoją dotychczasową argumentację.

Sprawy zainicjowane oboma opisanymi wyżej skargami zostały połączone do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia i były prowadzone wspólnie pod sygnaturą II SA/Ol 419/23.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:

Zgodnie art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2022 r. poz. 2492), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zasadą jest, że kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2023 r. poz. 1634, dalej p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a, który dotyczy skarg na pisemną interpretację przepisów prawa podatkowego wydaną w indywidualnej sprawie, opinię zabezpieczającą i odmowę wydania opinii zabezpieczającej i nie ma zastosowania w rozpoznawanej sprawie.

W pierwszej kolejności należy wyjaśnić, że przedmiotowa skarga została przez Sąd rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 3 p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Oznacza to, że w przypadku skargi na takie postanowienie organu administracji publicznej w obecnym stanie prawnym skierowanie ich do rozpoznania w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym nie jest uzależnione od wniosku strony.

Decydujące dla rozstrzygnięcia sprawy i wyniku kontroli legalności zaskarżonego postanowienia jest związanie wyrokiem tutejszego Sądu z 18 listopada 2021 r., sygn. akt II SA/Ol 876/21. Wobec powyższego do kontroli sądowej znajduje zastosowanie art. 153 p.p.s.a., zgodnie z którym ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba, że przepisy prawa uległy zmianie (co w sprawie nie nastąpiło). Wskazać należy, że ocena prawna dotyczy zatem wykładni prawa, która obejmuje różnego rodzaju egzegezy tekstów prawnych, łącznie z regułami walidacyjnymi, reguły wynikania norm prawnych z innych norm prawnych, a także kwestie dotyczące subsumpcji oraz wyboru konsekwencji prawnej faktu uznanego za udowodniony (por. T. Woś w: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, SIP LEX, teza 6 do art. 153). Dla konsekwencji stosowania przepisu art. 153 p.p.s.a. istotne jest również to, że przez ocenę prawną rozumie się twierdzenia sformułowane w sposób jasny i umożliwiający ustalenie treści związania bez potrzeby podejmowania skomplikowanych zabiegów interpretacyjnych (por. wyrok NSA z dnia 15 marca 2012 r., II OSK 2562/10, CBOSA).

W wyroku tut. Sądu z 18 listopada 2021 r., sygn. akt II SA/Ol 876/21 ocena prawna została wyrażona w sposób jednoznaczny i jasny. Sąd wskazał, że "organ I instancji co najmniej przedwcześnie bez kompleksowej oceny materiału dowodowego zastosował przepis art. 49b P.b. jako podstawę trybu legalizacji przedmiotowej inwestycji, bowiem ze względu na swoje cechy charakterystyczne i wynikającą z nich kwalifikację prawną, obiekt ten wymagał uzyskania pozwolenia na budowę a nie zgłoszenia budowlanego i tym samym, jego legalizacja powinna odbywać się w oparciu o art. 48 P.b." Sąd wskazał również, że organy nie odniosły się do wniosku skarżącego o powołanie biegłego z zakresu budownictwa wodnego na okoliczność ustalenia charakteru i kwalifikacji prawnej zbiornika wodnego zlokalizowanego na działce nr [...]. Sąd zastrzegł przy tym, że "nie przesądza, że taki biegły winien być powołany, ale argumenty skarżącego wskazujące, że wykonany obiekt może być budowlą hydrotechniczną piętrzącą lub obiektem melioracji wodnej podstawowej może wymagać powołania biegłego, w każdym razie organ winien odnieść się do tej kwestii."

Z powyższego wynika, ze tryb legalizacji spornej inwestycji został jednoznacznie przesądzony przez Sąd, a stanowisko to wiązało organy jak również jest wiążące dla składu orzekającego w niniejszej sprawie. Wbrew twierdzeniom skarżących tryb działania organu został zatem przesądzony w prawomocnym wyroku z 18 listopada 2021 r., sygn. akt II SA/Ol 876/21. W zakresie postepowania wyjaśniającego Sąd nie przesądził zaś niezbędności przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego. Wiążące zalecenia Sądu objęły konieczność odniesienia się przez organy do argumentów dotyczących ewentualnej klasyfikacji obiektu jako budowli hydrotechnicznej piętrzącej lub obiektu melioracji wodnej podstawowej. Wskazane obowiązki PINB wykonał, a WINB podtrzymał jego argumentację.

Wskazać należy zatem, że w niniejszej sprawie tut. Sąd w wyroku z 18 listopada 2021r. dokonał wiążącej interpretacji prawa, którą organy zastosowały. Zarzuty sformułowane w obu skargach koncentrują się zaś na kwestii naruszenia, ewentualnie wadliwego zastosowania przepisu art. 48 ust. 2 ustawy Prawo budowlane. Pozostałe zarzuty mają charakter służebny wobec sygnalizowanej wyżej osi sporu i dotyczą przede wszystkim wad procesowych, które skutkowały niepełnym wyjaśnieniem sprawy i dokonaniem wadliwej kwalifikacji prawnej stanu faktycznego, a w konsekwencji błędnego stosowania art. 48 ust. 2 ustawy Prawo budowlane. Argumenty te nie mogły zostać zaakceptowane i podzielone przez Sąd.

Organ I instancji związany wykładnią prawa dokonana przez Sąd prowadził postępowanie w trybie art. 48 ust. 2 ustawy Prawo budowlane. Organ zasygnalizował – zgodnie z stanowiskiem sądu – że postępowanie w niniejszej sprawie zostało wszczęte 14 października 2008 r. i do dnia rozpoznawania przedmiotowej skargi nie zostało prawomocnie zakończone. Stosownie zaś do art. 25 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2020 r. poz. 471), która weszła w życie z dniem 19 września 2020 r., do spraw uregulowanych ustawą zmienianą w art. 1, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, przepisy ustawy zmienianej w art. 1 stosuje się w brzmieniu dotychczasowym. Tym samym, w niniejszej sprawie zastosowanie znajdą przepisy P.b. - Dz.U. z 2020 r. poz. 1133, ze zm.).

W dalszej kolejności organ I instancji przedstawił szeroką analizę różnych kwalifikacji prawnych spornej inwestycji jakie mogły być brane pod uwagę. W tym zakresie brał pod uwagę wszystkie cechy spornej inwestycji, tak dotyczące jej konstrukcji jak i funkcji oraz zmian którym była poddawana. Organ odwołał się także do dokumentacji jaka dotyczyła budowli w tym operatu wodnoprawnego. Organ podkreślił zresztą, że "najistotniejszym zagadnieniem jest właściwe określenie charakteru obiektu i przypisanie go do konkretnej definicji lub przepisu Prawa budowlanego." Organ przedstawił zarówno typizację poszczególnych obiektów opartą o ustawę Prawo budowlane jak i ustawę Prawo wodne. Powyższe prowadziło do wykluczenia możliwości zaliczenia obiektu do urządzeń melioracyjnych. Organ wskazał również, że obiekt nie jest ani urządzeniem melioracyjnym ani budowlą hydrotechniczną piętrzącą, upustową i regulacyjną, ani stawem lub zbiornikiem pozwalającym zaliczyć go do niewymagających pozwolenia na budowę ani zgłoszenia. Argumentacja ta była spójna i wyczerpująca, tym samym organ wykazał, ze sprostał wymogom zasada prawdy obiektywnej. Organ wykazał również, że w sposób wyczerpujący zebrał i rozpatrzył materiał dowodowy. Rozstrzygnięcie poprzedził zaś oceną całokształtu okoliczności sprawy. Organ miał przy tym prawo – w zakresie związania wyrokiem z 18 listopada 2021r. – dokonać swobodnej oceny zgromadzonego materiału dowodowego. Dokonane w tym zakresie ustalenia w sposób rzeczowy uzasadnił. Tym samym organ słusznie przyjął, że utworzony przez człowieka poprzez pogłębienie obniżenia terenu zbiornik wodny, niezależnie czy będzie stawem rybnym czy też będzie służył celom rekreacyjno-wypoczynkowym, będzie budowlą o charakterze hydrotechnicznym. Przez budowlę należy bowiem rozumieć każdy obiekt budowlany niebędący budynkiem lub obiektem małej architektury, jak: lotniska, drogi, linie kolejowe, mosty, wiadukty, estakady, tunele, przepusty, sieci techniczne, wolno stojące maszty antenowe, wolno stojące trwale związane z gruntem urządzenia reklamowe, budowle ziemne, obronne (fortyfikacje), ochronne, hydrotechniczne, zbiorniki, wolno stojące instalacje przemysłowe lub urządzenia techniczne, oczyszczalnie ścieków, składowiska odpadów, stacje uzdatniania wody, konstrukcje oporowe, nadziemne i podziemne przejścia dla pieszych, sieci uzbrojenia terenu, budowle sportowe, cmentarze, pomniki, a także części budowlane urządzeń technicznych (kotłów, pieców przemysłowych, elektrowni wiatrowych i innych urządzeń) oraz fundamenty pod maszyny i urządzenia, jako odrębne pod względem technicznym części przedmiotów składających się na całość użytkową (ust. 3 art. 3). Użycie sformułowania "jak" w wyliczeniu rodzajów budowli świadczy o tym, że ich katalog wymieniony w słowniku pojęć ustawy nie jest katalogiem zamkniętym. Mimo zatem, iż ustawodawca wśród przykładów budowli wymienia ogólnie "zbiorniki" nie ulega wątpliwości, że wszelkiego rodzaju zbiorniki wodne są też budowlami, jeżeli są efektem robót budowlanych.

Zdaniem Sądu, w toku prowadzonego postępowania organy nie naruszyły przepisów prawa materialnego, ani prawa procesowego w stopniu uzasadniającym uchylenie zaskarżonej decyzji. Organy zebrały materiał dowodowy, dokonały jego oceny i wywiodły z niego logiczne wnioski. Okoliczność, że z tego materiału skarżący wysnuli inne wnioski, nie świadczy o naruszeniu przez organy przepisów procesowych.

Mając na uwadze powyższe rozważania Sąd uznał zarzuty skargi za niezasadne i na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł o oddaleniu skargi.