Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1452/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-10-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6102 Nabycie mienia Skarbu Państwa z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. przez jednostki samorządu terytorialnego
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Rozwoju~Minister Rozwoju
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 188 w zw. z art. 145  par. 1 pkt 1 lit. a i c, art. 135
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Dnia 19 października 2023 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Maciej Dybowski Sędziowie: sędzia NSA Zygmunt Zgierski sędzia del. WSA Arkadiusz Blewązka (spr.) po rozpoznaniu w dniu 19 października 2023 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej F. N. i E.N. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 stycznia 2022 r., sygn. akt I SA/Wa 1138/21 w sprawie ze skarg F. N. i E. N. na decyzję Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia [...] marca 2021 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. prawa własności nieruchomości 1. uchyla zaskarżony wyrok, zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Wojewody Podlaskiego z dnia [...] stycznia 2013 r. znak [...]; 2. zasądza od Ministra Rozwoju i Technologii na rzecz F. N. kwotę 1200 (tysiąc dwieście) PLN tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego; 3. zasądza od Ministra Rozwoju i Technologii na rzecz E. N. kwotę 1200 (tysiąc dwieście) PLN tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 27 stycznia 2022 r., I SA/Wa 1138/21 oddalił skargi F. N. i E. N. na decyzję Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia [...] marca 2021 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem [...] stycznia 1999 r. prawa własności nieruchomości.

Powyższy wyrok zapadł w następujących okolicznościach sprawy:

Decyzją z dnia [...] marca 2021 r., działając na podstawie art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz.U.1998.133.872 ze zm.), dalej jako "u.p.w.", Minister Rozwoju, Pracy i Technologii utrzymał w mocy decyzję Wojewody P. z dnia [...] stycznia 2013 r. znak [...] stwierdzającą nabycie przez Powiat B., z mocy prawa z dniem [...] stycznia 1999 r., prawa własności nieruchomości położonej w gminie B., obręb B., oznaczonej jako działka nr [...] o powierzchni 0,0062 ha, zajętej pod drogę publiczną – powiatową nr [...]. W uzasadnieniu powyższej decyzji organ przywołał treść art. 73 ust. 1 u.p.w. i podał, że w dniu [...] grudnia 1998 r. działka nr [...], z której wydzielono działkę nr [...]o powierzchni 0,0062 ha, nie stanowiła własności ani Skarbu Państwa ani jednostki samorządu terytorialnego, stanowiła natomiast współwłasność E. N. i F. N. Ponadto, w dniu [...] grudnia 1998 r. działka nr [...]była zajęta pod drogę publiczną, co ustalono na podstawie:

- rozporządzenia Ministra Komunikacji z dnia [...] lipca 1986 r. w sprawie zaliczenia dróg do kategorii dróg wojewódzkich, w którym droga publiczna oznaczona jako droga zamiejska nr [...] relacji O. – B. – T. – W. zaliczona została do kategorii dróg wojewódzkich,

- art. 103 ust. 3 u.p.w., wg którego droga nr 03753, jako nie wymieniona w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 15 grudnia 1998 r. w sprawie ustalenia wykazu dróg krajowych i wojewódzkich (Dz.U.1989.60.1071), stała się z dniem 1 stycznia 1999 r. drogą powiatową, obecnie oznaczoną jako droga nr [...] (uchwała nr [...]Zarządu Województwa P. z dnia [...] marca 2003 r.);

- opinii geodezyjnej z dnia [...] grudnia 2020 r. sporządzonej przez głównego specjalistę A.G., z której wynika, że w dniu [...] grudnia 1998 r. grunt stanowiący działkę nr [...] (wydzieloną z działki nr [...]) był zajęty pod drogę publiczną.

Minister podał ponadto, że w dniu [...] grudnia 1998 r. przedmiotowa nieruchomość pozostawała we władaniu publicznym. Wskazał, że władztwo publicznoprawne dotyczy całego odcinka drogi, a nie poszczególnych działek gruntu a przy tym, że jednoczesne władanie nieruchomością przez jej dotychczasowych właścicieli nie wyklucza możliwości władania publicznoprawnego.

W skargach na ww. decyzję F. N. i E. N. wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii w całości, a także uchylenie poprzedzającej ją decyzji Wojewody P. z dnia [...] stycznia 2013 r. znak [...] oraz zwrot kosztów postępowania. Skarżący podnieśli m.in., że działka nr [...], jak i działka nr [...], będąca przedmiotem równorzędnie prowadzonego odrębnego postępowania, służyły wyłącznie skarżącym i ich poprzednikom prawnym (bratu, ojcu) oraz, że na ww. działce istnieje ogrodzenie z lat 50- tych, zaś na dalszym odcinku działki nr [...], bezpośrednio za tym ogrodzeniem w wąskim odcinku rosną drzewa, które celowo zostały pozostawione celem pozyskiwania z nich materiału w postaci "kołków" do ogrodzeń. Zarzucono również, że na całym obszarze działki nr [...] i nr [...]były wypasane krowy jak też dokonywano prac polowych w postaci m.in. orki, sadzenia i wysiewu różnego rodzaju roślin. Wg skarżących cały obszar ww. działek nie był ogólnodostępny, a służył wyłącznie właścicielom działek – małżonkom N. i żadna część działki nr [...] i nr [...]w dacie [...] grudnia 1998 r. nie była elementem pasa drogowego i nie była zajęta pod drogę publiczną; nie było też wykonywane w ww. dacie władztwo publiczne.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargi przywołanym na wstępie wyrokiem wskazał, że sporna nieruchomość w końcu 1998 r. stanowiła własność prywatną, leżała w ciągu ogólnodostępnej drogi publicznej, która była objęta "władaniem" podmiotu publicznoprawnego. Sąd podkreślił, że skarżący zanegowali stanowisko organu podając, że na spornym odcinku o powierzchni 62 m2 wypasane było bydło, a także że był to teren ogrodzony a ponadto porośnięty drzewami, jednakże nie uprawdopodobnili argumentów podniesionych w skardze. Sąd I instancji stwierdził, że zasadne jest stanowisko organu co do tego, iż nie jest obowiązkiem organów administracji dokumentowanie władztwa publicznego nad objętą postępowaniem pojedynczą działką, a wykazanie władztwa i czynności podejmowanych na określonej drodze publicznej. Samo zajęcie gruntu pod urządzony na stałe pas drogowy, pobocze czy (przykładowo) rów odwadniający, posadowienie w linii drogi infrastruktury (oświetlenia), czy wykonywanie prac modernizacyjnych na danym odcinku drogi – oznacza władanie ww. areałem gruntu. Władztwo publicznoprawne dotyczy całego odcinka drogi, a nie poszczególnych działek gruntu składających się na ww. drogę.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiedli F. N. oraz E. N., zaskarżając wyrok w całości i zarzucając naruszenie:

1. przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., w zw. z art. 77 § 1, art. 80, art. 84 i art. 107 § 1 i 3 k.p.a., 138 § 1 pkt 1 k.p.a., 136 § 1 k.p.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. oraz w zw. z art. 73 u.p.w. polegające na:

a) nieuzasadnionym oddaleniu skargi na decyzję Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia [...] marca 2021 r., pomimo iż zaskarżona decyzja narusza przepisy prawa przez nierozpatrzenie całego materiału dowodowego i dokonanie oceny stanu faktycznego sprawy na podstawie niepełnego materiału dowodowego, polegające na:

- całkowitym pominięciu oświadczeń i dowodów składanych przez F.N. i E. N. w postaci m.in. oświadczeń świadków, zdjęć czy też złożonych wniosków o przeprowadzenie oględzin i dowodu z opinii biegłego, które to wnioski były składane w celu wykazania faktu: istnienia na działkach nr [...] (obecnie nr [...]) i nr [...] (obecnie nr [...]) ogrodzenia z lat 50 tych; władania przez F. N. i E. N. całą nieruchomością oznaczoną jako działki nr [...]i nr [...];

- dokonaniu ustaleń w sprawie wyłącznie w oparciu o dokumenty i oświadczenia złożone przez wnioskodawcę – Zarząd Powiatu w B., z jednoczesnym pominięciem dowodów i oświadczeń składanych przez skarżących;

- niewskazaniu w uzasadnieniu decyzji faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej;

- wadliwym przyjęciu, że dowody zgromadzone w niniejszej sprawie były wystarczające do przyjęcia, iż spełnione zostały przesłanki z art. 73 ust. 1 u.p.w., tj. zajęcia nieruchomości pod drogę oraz władania publicznoprawnego i wydania decyzji, pomimo iż organ nie wyczerpał wszelkich możliwych środków dowodowych, w sytuacji istnienia niewyjaśnionych okoliczności, tj. nie przeprowadzenia oględzin nieruchomości, nie przesłuchania skarżących ani świadków na okoliczność: istnienia na działce nr [...]od lat 50-tych ogrodzenia, władania działką nr [...] wyłącznie przez skarżących, zaś przeprowadzone postępowanie dowodowe cechuje się oceną materiału w nim zgromadzonego w sposób wybiórczy, co miało istotny wpływ na wynik sprawy i doprowadziło do rozstrzygnięcia wątpliwości na niekorzyść skarżących;

2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. art. 8, art. 9 i art. 10 k.p.a. przez niezapewnienie skarżącym czynnego udziału w postępowaniu przed organem pierwszej instancji, jak i organem odwoławczym, w tym niepoinformowanie skarżących o okolicznościach faktycznych i prawnych mogących mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania;

3) art. 106 § 2, § 3 i § 5 p.p.s.a. przez nie wysłuchanie skarżących, którzy taką gotowość zgłaszali i pozbawienie ich tym samym możliwości zgłoszenia wniosków dowodowych oraz zamkniecie rozprawy mimo, że sprawa nie została dostatecznie wyjaśniona (art. 113 p.p.s.a.);

4) art. 141 § 4 p.p.s.a. polegające na nieuzasadnionym oddaleniu skargi na decyzję Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia [...] marca 2021 r. w sytuacji kiedy Sąd nie rozpatrzył wszystkich zarzutów podniesionych w skardze, skarżący w uzasadnieniu wyroku nie uzyskali odpowiedzi na przedstawione przez nich zarzuty, twierdzenia i wątpliwości, odpowiedz stwierdza jedynie, że skarżący "argumentów podniesionych w skardze skarżący nawet nie uprawdopodobnili", z jednoczesnym pominięciem faktu, iż w toku całego postępowania prowadzonego przez Wojewodą P., skarżący w równolegle toczących się postępowaniach składali liczne oświadczenia i wnioski o przeprowadzenie dodatkowych dowodów w postaci oględzin nieruchomości, dowodu z opinii biegłego, zgłaszali świadków na okoliczności przez nich wskazywane, wnioski te zostały jednak bez żadnej odpowiedzi;

5) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 75 § 1 i § 2, art. 77 § 1, art. 80 i art. 84 § 1 k.p.a. przez błędną ocenę dokumentu w postaci opinii geodezyjnej, jak też pozostałej dokumentacji zgromadzonej przez organy w toku postępowania administracyjnego, z których to dokumentów bezpośrednio nie wynika, aby działka nr [...] (poprzednio działka nr [...]) była w dniu [...] grudnia 1998 r. zajęta pod drogę publiczną – powiatową nr [...], czy też pozostawała we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, bowiem wskazane dokumenty nie odnoszą się do stanu jaki istniał konkretnie na dzień [...] grudnia 1998 r., a powstały dopiero po 2010 r.;

II. prawa materialnego, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. i w zw. z art. art. 73 ust. 1 u.p.w. polegające na niewłaściwym zastosowaniu w następstwie błędnego przyjęcia, że zostało udokumentowane wykonywanie władztwa publicznego na nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] na dzień [...] grudnia 1998 r., a zatem błędne przyjęcie, że została spełniona jedna z przesłanek koniecznych dla stwierdzenia przejścia z mocy prawa własności w trybie tego przepisu, podczas gdy materiał dowodowy w sprawie jest niepełny i wymaga uzupełnienia (m.in. zbadania faktu istnienia na działce nr [...] ogrodzenia, dokonania oględzin nieruchomości i przesłuchania świadków), co skutkowało nieuzasadnionym oddaleniem skargi.

Na podstawie powyższych zarzutów wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania sądowego, w tym również kosztów zastępstwa procesowego wg norm prawem przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Naczelny Sąd Administracyjny stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. oraz nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku.

Mając na uwadze, iż przedmiotową skargę kasacyjną oparto na obu podstawach kasacyjnych przewidzianych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., rozpoznanie zarzutów kasacyjnych wypada rozpocząć od zarzutów procesowych, ponieważ dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd I instancji przepis prawa materialnego (vide: wyrok NSA z dnia 9 marca 2005 r., FSK 618/04, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ).

Kluczowy zarzut skargi kasacyjnej to oparcie zaskarżonego wyroku na materiale dowodowym pomijającym oświadczenia i dowody zaoferowane przez skarżących w toku postępowania administracyjnego, w szczególności dokumentacji fotograficznej obrazującej działkę nr [...], z której wydzielona została przedmiotowa działka nr [...], wniosku o przeprowadzenie oględzin nieruchomości stanowiącej ww. działkę nr [...], a także wniosków o przeprowadzenie dowodów ze źródeł osobowych, w tym dowodu z zeznań świadków, opinii biegłego i wreszcie z zeznań stron postępowania. Odnosząc się do tej kwestii należy zauważyć, iż obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego nałożony na organy administracji publicznej, stanowi gwarancję realizacji zasady prawdy obiektywnej (materialnej) statuowanej przepisem art. 7 k.p.a. Organ administracji publicznej jest zatem zobowiązany do podjęcia czynności procesowych mających na celu zebranie całego materiału dowodowego i do rozpatrzenia tak zgromadzonego materiału (art. 77 § 1 k.p.a.). Z tego też powodu organy administracji publicznej są zobowiązane do podejmowania wszelkich kroków w celu wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego pozwalającego na ustalenie stanu faktycznego sprawy zgodnego z rzeczywistością. Realizacja powyższych obowiązków wymaga przeprowadzenia postępowania dowodowego co do wszystkich okoliczności stanowiących fakty prawotwórcze, a następnie organ winien dokonać wszechstronnej oceny okoliczności konkretnej sprawy na podstawie analizy całego materiału dowodowego (art. 80 k.p.a.), a swoje stanowisko powinien przekonująco uzasadnić (art. 107 § 3 w związku z art. 11 k.p.a.) (vide: wyrok NSA z dnia 28 września 2012 r., II GSK 1548/11, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ). Wymogu dokonania wszechstronnej oceny okoliczności konkretnej sprawy na podstawie analizy całego materiału dowodowego nie spełnia zabieg polegający na wybiórczym odwołaniu się wyłącznie do jednej z ustalonych w sprawie okoliczności i pominięcie innych okoliczności, pozostających z nią w sprzeczności, bez dokonania oceny wzajemnych relacji pomiędzy przeprowadzonymi dowodami, oceny ich wiarygodności, czy skonfrontowania ich z zasadami doświadczenia życiowego i zasadami logiki. Taki charakter ma natomiast zabieg dowodzenia zaprezentowany w decyzjach wydanych w postępowaniu administracyjnym, nietrafnie zaakceptowany przez Sąd I instancji.

W badanej sprawie chodzi o stwierdzenie nabycia określonej nieruchomości w trybie art. 73 ust. 1 u.p.w. Przepis ten stanowi, iż nieruchomości pozostające w dniu [...] grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem. Dla zastosowania powyższego przepisu określona nieruchomość lub jej część powinna pozostawać we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie będąc jednak ich własnością, jak również musi być na tej nieruchomości lub na jej części urządzona droga publiczna. Przy czym, o tym jaka część nieruchomości zajęta była pod drogę publiczną rozstrzyga stan urządzenia tej drogi na dzień [...] grudnia 1998 r. Tylko w takiej sytuacji wypełnione pozostają przesłanki ww. przepisu i organ administracji może stwierdzić, że z dniem [...] stycznia 1999 r. określona nieruchomość, w takim zakresie w jakim w dniu [...] grudnia 1998 r. urządzona była na niej droga publiczna, stała się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwej jednostki samorządu terytorialnego.

W badanej sprawie wnioskiem o stwierdzenie nabycia prawa własności w powyższym trybie objęta jest działka nr [...] o powierzchni 26 m2, wydzielona z większej działki nr [...], stanowiącej własność skarżących. Nie budzi wątpliwości, iż działka należąca do skarżących sąsiaduje z istniejącą drogą publiczną, a zarządca drogi jeszcze w latach 80-tych ubiegłego wieku prowadził na niej czynności o charakterze konserwacyjno-naprawczym, m.in. przy jej wyrównywaniu. Droga ta wówczas miała szutrową nawierzchnię. Z przedłożonych w sprawie dokumentów tyczących urządzenia i funkcjonowania tej drogi nie wynika jaki był jej przebieg, m.in. w tym miejscu gdy zbliżała się do należącej do skarżących działki nr [...]. Z dokumentów tych nie wynika w szczególności aby wydzielona z działki nr [...] działka nr [...], stanowiąca pas gruntu o szerokości od około 2 do 3 m, stanowił element drogi publicznej. Jedynym bezpośrednim dowodem na okoliczność przebiegu drogi publicznej w zbliżeniu do nieruchomości skarżących jest opinia geodezyjna z dnia [...] grudnia 2020 r. sporządzona przez A. G. Opinia ta wskazuje, że ww. pas gruntu, wydzielony z działki nr [...] jako działka nr [...], stanowi rów, a więc element pasa drogowego drogi powiatowej. Z opinii tej wynika, iż rów ten istniał w 2012 r., a także w 1998 r. Skarżący kontestują powyższe ustalenie. Wskazują, iż cały teren wydzielonej działki nr [...] jest ogrodzony od strony drogi, ogrodzeniem z drzew i krzaków. Ogrodzenie to oddziela ich nieruchomość od drogi publicznej, która faktycznie funkcjonuje na sąsiedniej nieruchomości. Skarżący wskazują także, iż teren należącej do nich nieruchomości od lat 50-tych ubiegłego wieku pozostaje ogrodzony w ten sam sposób i wykorzystywany początkowo jako pastwisko, a obecnie jako pole uprawne i w związku z tym nigdy nie był drogą.

Powyższe okoliczności wyraźnie wskazują, iż w sprawie zachodzi sprzeczność pomiędzy stanowiskiem wnioskującego o nabycie ww. nieruchomości zarządcy drogi powiatowej, a właścicielami przedmiotowej nieruchomości co do tego, czy działka nr [...] stanowiła drogę publiczną w dniu [...] grudnia 1998 r. Kwestia ta wymagała zatem wyjaśnienia w oparciu o materiał dowodowy zebrany i rozważony w sposób odpowiadający dyrektywom wynikającym z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Istotne w powyższym zakresie pozostaje spostrzeżenie, iż właściciele ww. nieruchomości kwestie związane ze sposobem zagospodarowania i wykorzystywania nieruchomości podnosił już przy wszczęciu postępowania w 2012 r., wnosząc m.in. o oględziny przedmiotowego terenu i przesłuchanie świadków, załączając oświadczenia świadków do akt sprawy. Dowody te, mimo trwającego blisko dziesięć lata postępowania administracyjnego, nigdy nie zostały przeprowadzone. Trafnie w takiej sytuacji wskazują skarżący, iż materiał dowodowy stanowiący podstawę faktyczną wyrokowania, został zebrany i oceniony w sposób, który nie odpowiada wymaganiom art. 7, art. 75 § 1 i 2, art. 77 § 1, art. 80, art. 84 § 1 oraz art. 136 § 1 k.p.a. Zaakceptowanie przez Sąd I instancji tak ustalonego stanu faktycznego sprawy jako podstawy faktycznej wyrokowania i oddalenie skargi stanowi naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., co zasadnie wskazano w skardze kasacyjnej.

Należy także zauważyć, iż to organ administracji publicznej ma obowiązek zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego. Winien to uczynić w taki sposób, aby ustalić stan faktyczny sprawy zgodny z rzeczywistością. Zasada prawdy obiektywnej wyrażona w art. 7 k.p.a. została skonkretyzowana w przepisach art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Biorąc pod uwagę treść tych przepisów, należy uznać, że w postępowaniu administracyjnym obowiązuje zasada oficjalności postępowania dowodowego. Okoliczność, w której strona również ma prawo inicjatywy dowodowej, nie zwalnia organu administracji publicznej z obowiązku podejmowania z urzędu czynności zmierzających do pełnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy (vide: H.Knysiak-Sudyka (red.), Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. III, WKP 2023, uwagi do art. 7). W powyższym kontekście niezasadne są uwagi zaskarżonego wyroku o braku uprawdopodobnienia przez skarżących zajmowanego w sprawie stanowiska. Skarżący nie tylko zaprzeczyli okolicznościom stanowiącym podstawę wniosku inicjującego badaną sprawę ale także zaoferowali organowi dowody, których przeprowadzenie dawało możliwość ustalenia stanu faktycznego sprawy zgodnego z rzeczywistością. Dopiero konfrontacja dowodów wnioskowanych przez skarżących z dowodami, na które powołał się zarządca drogi powiatowej, w warunkach o których stanowią przepisy art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. dawała możliwość prawidłowego zastosowania w sprawie art. 7 k.p.a.

Nie można natomiast zgodzić się z zarzutem naruszenia art. 9 k.p.a. Zasada informowania strony o okolicznościach faktycznych i prawnych mających wpływ na ustalenie jej praw i obowiązków nie została w skardze kasacyjnej przybliżona. Nie wskazano w szczególności o jakich okolicznościach skarżący nie wiedzieli, a organy administracji zaniechały poinformowania o nich. Skarżący mieli świadomość okoliczności istotnych dla podjętego w sprawie rozstrzygnięcia. Wskazywali na to w toku postępowania. Organ natomiast zaniechał przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w zakresie okoliczność istotnych dla sprawy, w tym nie uwzględnił wniosków dowodowych skarżących. Powyższe naruszenie prawa nie wypełnia jednak dyspozycji art. 9 k.p.a.

Z kolei zarzuty naruszenia art. 8 i art. 10 k.p.a. zostały skonstruowane w sposób niestaranny z punktu widzenia wymagań art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a. Postawiony w owym przepisie wymóg przytoczenia podstaw zaskarżenia i ich uzasadnienia nie jest spełniony, gdy skarga kasacyjna zawiera wywody zmuszające Naczelny Sąd Administracyjny do domyślania się, który przepis skarżący miał na uwadze, podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego lub procesowego. Naruszony przez sąd I instancji przepis musi być wyraźnie wskazany, gdyż w przeciwnym razie ocena zasadności skargi kasacyjnej nie jest możliwa. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany granicami skargi kasacyjnej i nie ma w związku z tym kompetencji do dokonywania za wnoszącego skargę kasacyjną wyboru, który przepis prawa został naruszony i dlaczego. Stanowi to powinność autora skargi kasacyjnej, który jest profesjonalnym pełnomocnikiem strony. Jeżeli przepis dzieli się na kilka jednostek redakcyjnej (np. paragrafy, ustępy, punkty, litery), to przez przytoczenie podstaw kasacyjnych rozumieć należy dokładne wskazanie tych przepisów prawa, które – zdaniem autora skargi kasacyjnej – zostały naruszone przez sąd wydający zaskarżone orzeczenie. Wymóg skutecznie wniesionej skargi kasacyjnej jest spełniony gdy wskazuje ona jako naruszony konkretny przepis, z podaniem numeru konkretnej jednostki redakcyjnej przepisu. Tylko tak sprecyzowany zarzut pozwala ustalić granice zaskarżenia (vide: postanowienie SN z dnia 7 kwietnia 1997 r. sygn. akt III CKN 29/97, OSNC 1997/6-7/96; wyrok NSA z dnia 29 stycznia 2008 r. sygn. akt I OSK 2034/06; wyrok NSA z dnia 10 maja 2011 r. sygn. akt II OSK 2520/10; wyrok NSA z dnia 14 marca 2013 r. sygn. akt I OSK 1799/12, www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Jeżeli zatem art. 8 k.p.a. dzieli się na dwa paragrafy, zaś art. 10 k.p.a. na trzy paragrafy, a każdy z nich reguluje odrębne zagadnienia prawne, to zarzut kasacyjny naruszenia ww. przepisów nie nadaje się do przeprowadzenia kontroli kasacyjnej zaskarżonego wyroku, a tym samym nie może prowadzić do jego wzruszenia.

Nietrafny jest także zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 106 § 2, § 3 i § 5 p.p.s.a. Przepis art. 106 § 2 p.p.s.a. nawiązuje bezpośrednio do § 1, wskazując na dalsze czynności podczas rozprawy po złożeniu sprawdzania sędziego. Badana sprawa przed Sądem I instancji nie została natomiast rozpoznana na rozprawie lecz na posiedzeniu niejawnym, a zatem bez udziału stron. Rozstrzygnięcie sprawy w tym trybie nie przewiduje zgłaszania ustnie przez stronę żądań, wniosków i składania wyjaśnień. Powyższy przepis nie mógł zatem zostać naruszony zaskarżonym wyrokiem. Z kolei art. 106 § 3 p.p.s.a. wskazuje, iż sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Z akt sprawy nie wynika aby wniosek dowodowy w powyższym trybie został złożony przez skarżących w postępowaniu przed Sądem I instancji, natomiast sam zarzut kasacyjny wskazuje na niewysłuchanie skarżących w postępowaniu sądowym, a zatem na dowód inny niż z dokumentu. Ponadto, w świetle tego co zostało powyżej powiedziane, należy dostrzec, iż sposób zgromadzenia i oceny materiału dowodowego w toku badanej sprawy naruszał dyrektywy postępowania administracyjnego wyrażone w art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. m.in. przez zaniechanie przeprowadzenia dowodów zaoferowanych organom administracji przez skarżących. Nie ulega wątpliwości, iż prowadzenie postępowania dowodowego przed sądem administracyjnym ma charakter wyjątkowy, obejmuje wyłącznie dowody z dokumentów i może być prowadzone jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Zarówno charakter dowodów wnioskowanych przez skarżących, ale także zakres okoliczności sprawy podlegających wyjaśnieniu na ich podstawie uniemożliwia przyjęcie, iż dowody te mają charakter uzupełniający w rozumieniu art. 106 § 3 p.p.s.a. Trafnie zatem Sąd I instancji nie prowadził postępowania dowodowego, a w konsekwencji nie naruszył art. 106 § 5 p.p.s.a.

Nie można także potwierdzić zasadności zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem uzasadnienie powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia owego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z tej normy prawnej. O naruszeniu tego przepisu można zatem mówić w przypadku gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera jednego z ww. elementów. W skardze kasacyjnej nie podniesiono zarzutów tego rodzaju. Dodatkowo należy zauważyć, iż w doktrynie i judykaturze przyjmuje się, że wadliwość uzasadnienia wyroku podniesiona w ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. może stanowić usprawiedliwioną podstawę skargi kasacyjnej jedynie wówczas gdy to uzasadnienie nie pozwala na kontrolę kasacyjną orzeczenia. Dzieje się tak wówczas, gdy nie ma możliwości jednoznacznej rekonstrukcji podstawy rozstrzygnięcia (vide: J.P.Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wyd. LexisNexis 2011 r., uwaga 7 do art. 141; uchwała siedmiu sędziów NSA z dnia 15 lutego 2010 r., II FPS 8/09, ONSAiWSA 2010/3/39; wyrok NSA z dnia 28 listopada 2011 r., I GSK 952/10; wyrok NSA z dnia 5 lipca 2017 r., I OSK 2693/15, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ). W skardze kasacyjnej nie wskazano również na tego rodzaju wadliwość, co zresztą nie miałoby potwierdzenia w treści uzasadnienia zaskarżonego wyroku, z którego jasno wynika podstawa faktyczna i prawna wyrokowania. Natomiast ewentualne wady argumentacji Sądu I instancji uzewnętrznione w uzasadnieniu wyroku nie stanowią naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., lecz mogą być skutkiem błędnej wykładni lub nieprawidłowego zastosowania określonych przepisów prawa, które autor kasacji, będący profesjonalistą, winien przytoczyć w podstawach kasacyjnych.

Mając natomiast na uwadze, iż w toku dotychczas przeprowadzonego postępowania administracyjnego organy nie wyjaśniły wszystkich okoliczności sprawy istotnych z punktu widzenia dyspozycji art. 73 ust. 1 u.p.w., stanowiącego materialnoprawną podstawę załatwienia sprawy, zarzut niewłaściwego zastosowania prawa materialnego uznać należy za uzasadniony.

Uznając w powyższej sytuacji, iż skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy Naczelny Sąd Administracyjny zaskarżony wyrok uchylił, a przyjmując, iż istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona rozpoznał skargę orzekając o uchyleniu zarówno zaskarżonej jak i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji (art. 188 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) oraz art. 135 p.p.s.a.).

Ponownie rozpoznając sprawę organ uwzględni wyrażoną powyżej ocenę prawną (art. 153 w związku z art. 193 p.p.s.a.). Stosownie do okoliczności sprawy przeprowadzi dowody wnioskowane przez skarżących oraz z jednakową uwagą dokona oceny wszystkich okoliczności faktycznych sprawy wynikających z przeprowadzonych dowodów, uwzględniając przy tym dyrektywy art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. Proces gromadzenia i oceny dowodów przekonująco uzasadni, stosownie do dyspozycji art. 107 § 3 w związku z art. 11 k.p.a. Dopiero na tak ustalonej podstawie faktycznej rozstrzygnięcia sprawy zdecyduje o wypełnieniu przesłanek zastosowania art. 73 ust. 1 u.p.w.

O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 w związku z art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a.

Skargę kasacyjną rozpoznano na posiedzeniu niejawnym stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a., gdyż strona skarżąca zrzekła się rozprawy, a strona przeciwna nie zażądała jej przeprowadzenia.