Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2127/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-03-05 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Minister Rozwoju~Minister Rozwoju, Pracy i Technologii
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 156 § 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2023 poz 775
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.)

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jolanta Rudnicka (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Karol Kiczka sędzia NSA Monika Nowicka po rozpoznaniu w dniu 5 marca 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej H. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 stycznia 2022 r., sygn. akt I SA/Wa 1957/21 w sprawie ze skargi H. G., K. W. i Z. K. na decyzję Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia 11 czerwca 2021 r., nr DO-II.7612.51.2021.BK w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu sprawy ze skargi H. G., Z. K. i K. W. na decyzję Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia 11 czerwca 2021 r., nr DO-II.7612.51.2021.BK, w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji, wyrokiem z dnia 10 stycznia 2022 r., wydanym w sprawie o sygn. akt I SA/Wa 1957/21, oddalił skargę.

Wyrok ten zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Pismem z dnia 10 września 2001 r., uzupełnionym oświadczeniem zawartym w piśmie z dnia 15 listopada 2001 r., Z. K. (dalej: "wnioskodawczyni") złożyła wniosek o zwrot nieruchomości wywłaszczonych na rzecz Skarbu Państwa, stanowiących działki oznaczone nr [...] o powierzchni 0,13 ha i nr [...] o powierzchni 0,36 ha, położone we wsi C., gmina L. Wniosek obejmował nieruchomości, które zostały przejęte na rzecz Skarbu Państwa – Krakowskich Zakładów [..] w Krakowie (dalej: "KZEK") na podstawie umowy sprzedaży Rep. [...] z dnia 23 grudnia 1980 r., zgodnie z decyzją zatwierdzającą plan realizacyjny wydany przez Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w Krakowie Wydział Budownictwa, Urbanistyki i Architektury z dnia 29 czerwca 1967 r., nr BUA.II-440A-80/67, przedłużoną i zaktualizowaną przez Urząd Gminy w L. 19 czerwca 1980 r. Zgodnie z powyższą decyzją celem wywłaszczenia przedmiotowych nieruchomości była eksploatacja kruszywa. Umowa została zawarta w trybie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r., nr 10, poz. 64).

Decyzją nr 135/78 z dnia 18 października 1978 r. Prezydent Miasta Krakowa postanowił o budowie Ośrodka Rekreacyjno-Wypoczynkowego na terenach poeksploatacyjnych złoża piasku w C., eksploatowanych przez KZEK na obszarze 14 ha, które na datę wydania decyzji zostały już rekultywowane oraz na pozostałym obszarze, po zaprzestaniu eksploatacji i przeprowadzeniu jego rekultywacji przez KZEK.

Następnie decyzją Wojewody Krakowskiego nr GG.II.7242/II/119/91/ZZ z dnia 25 marca 1992 r. przedmiotowe nieruchomości zostały nieodpłatnie przekazane na własność Gminy L. W uzasadnieniu wskazano, że przedmiotowy grunt, zgodnie z planem zagospodarowania przestrzennego Gminy L., przeznaczony jest na cele sportowe i rekreacyjne.

Działając na podstawie art. 136 ust. 3, art. 137, art. 139, art. 140 ust. 1 i 2, art. 142 i art. 216 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r., Nr 261, poz. 2063 ze zm.; dalej: "u.g.n.") oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.; dalej: "k.p.a."), po ponownym rozpatrzeniu wniosku, na skutek decyzji Wojewody Małopolskiego nr RR.VII.PS.7724/178/03 z dnia 7 lipca 2003 r. uchylającej zaskarżoną decyzję Starosty Krakowskiego nr GN.I.72211/33/01/03/Bi z dnia 20 maja 2003 r. i przekazującej sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, Starosta Krakowski, decyzją z dnia 5 kwietnia 2006 r., znak: GN.I.72211/33/01/06/Bi, orzekł o odmowie zwrotu działki nr [...] na rzecz wnioskodawczyni (pkt. 1), zwrocie działki nr [...] na rzecz wyżej wymienionej w całości (pkt. 2) oraz zobowiązaniu wnioskodawczyni do zwrotu na rzecz Gminy L. kwoty 4 108,00 PLN odpowiadającej zwaloryzowanemu odszkodowaniu ustalonemu z tytułu wywłaszczenia nieruchomości (pkt. 3).

W uzasadnieniu decyzji organ I instancji powołał się na treść art. 136 ust. 3 oraz 137 ust. 1 i 2 u.g.n. Stosownie do powyższych przepisów wskazano, że przesłankami zwrotu nieruchomości są: wystąpienie przez poprzedniego właściciela lub jego spadkobierców z wnioskiem o zwrot, objęcie instytucją zwrotu nieruchomości wywłaszczonej, tj. nieruchomości, w stosunku do których Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego nabyła prawo rzeczowe w drodze instytucji wywłaszczenia za odszkodowaniem, jak również nabytej w oparciu o przepisy ustaw wymienionych w art. 216 u.g.n., zbędność nieruchomości wywłaszczonej na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Zaznaczono przy tym, iż powyższe przesłanki muszą być spełnione łącznie. Starosta podkreślił, że dokonane w sprawie ustalenia dowodzą, iż pierwsze dwie przesłanki zwrotu nieruchomości zostały spełnione. Kluczowym było zatem dokonanie oceny zbędności nieruchomości dla celu wywłaszczenia określonego w decyzji o wywłaszczeniu (umowie sprzedaży), w świetle art. 137 ust. 1 u.g.n.

Organ I instancji wskazał, iż dla dokonania tej oceny wykorzystano ustalenia poczynione przed wydaniem zaskarżonej decyzji Starosty Krakowskiego z dnia 20 maja 2003 r. oraz po jej uchyleniu decyzją Wojewody Małopolskiego z dnia 7 lipca 2003 r. Uznano, że pozwalają one na stwierdzenie, iż przedsięwzięcie polegające na eksploatacji kruszywa nie ograniczało się jedynie do terenów, z których wydobywa się piasek. Organ wskazał, iż wymagało ono również zaplecza, na terenie którego znajdowały się między innymi: budynek administracyjny, warsztat mechaniczny, plac postojowy dla sprzętu, drogi wewnątrzzakładowe. Z przedsięwzięciem tym wiązały się również prace rekultywacyjne terenów wyeksploatowanych polegające na likwidacji zwałowisk oraz profilowaniu skarp.

Organ wskazał, iż z zasobów archiwalnych KZEK pozyskano do akt dokumenty (pisma, decyzje, notatki służbowe, protokoły z narad, załączniki graficzne itp.) dotyczące inwestycji polegającej na eksploatacji złóż piasku w gminie L. na terenie wsi C. i B. oraz rekultywacji terenów wyeksploatowanych.

Z uzyskanych dokumentów wynika, że w styczniu 1981 r. KZEK pismem znak: RR-L11/3/81 zwracały się do Biura Planowania Przestrzennego Architektury i Nadzoru Budowlanego w Krakowie z prośbą o potwierdzenie aktualności decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w Krakowie, Wydział Budownictwa, Urbanistyki i Architektury z dnia 29 czerwca 1967 r. dotyczącej zmiany wykorzystania terenu nr [...]. Pismem z dnia 6 kwietnia 1981 r., znak: BPP/PR/8334/276/Płn/89/81, ww. Biuro poinformowało, że powyższa decyzja, z uwagi na zmianę przepisów prawnych dotyczących przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze, straciła swoją ważność i wymagała ponownego wystąpienia o ustalenie miejsca i warunków realizacji, zgodnie z obowiązującym wówczas trybem postępowania. Jednakże dokumenty te nie wskazują, czy działania w tym zakresie zostały podjęte, a jeśli tak to jakim rozstrzygnięciem zostały zakończone. Równocześnie wynika z nich, że w pierwszej połowie 1982 r. wskazywano na konieczność zaniechania eksploatacji złoża piasku w ZEK C., głównie ze względów ekonomicznych – wysokie koszty eksploatacji przy małej ilości złoża. Działalność eksploatacyjną ostatecznie zakończono w 1985 r.

Zgodnie z powyższą dokumentacją prace rekultywacyjne terenów poeksploatacyjnych polegać miały głównie na likwidacji zwałowisk oraz profilowaniu skarp. Zlecono opracowanie projektów rekultywacji terenów poeksploatacyjnych, a wytyczne do tych projektów zakładały między innymi wykorzystanie akwenu wodnego "C. – K." głównie dla celów rekreacji letniej i całorocznej. Południowe obrzeże zbiornika już w 1978 r. było wykorzystywane w tym celu, natomiast na północnym brzegu zbiornika po zakończeniu eksploatacji powstały wysokie skarpy, nie nadające się na urządzenie plaż, a dno zbiornika było nierówne i w wielu miejscach pozostały duże głębie. Urządzenie plaż na północnym brzegu wymagałoby zajęcia terenów prywatnych 120 m od granic zbiornika oraz zdjęcia i wywiezienia dużej masy ziemi. Dlatego zrezygnowano z tych działań, a prace ograniczono jedynie do profilowania skarp.

Z uwagi na fakt, iż wśród pozyskanych w sprawie dokumentów brak jest dowodów jednoznacznie wskazujących na termin rozpoczęcia realizacji przedmiotowej inwestycji, organ I instancji przyjął za dowód w sprawie oświadczenie Z. C., pracownika KZEK w Krakowie, z dnia 26 stycznia 2006 r. (k. 278) Oświadczenie to zostało złożone stosownie do art. 75 § 2 k.p.a., a składający oświadczenie został wcześniej uprzedzony o odpowiedzialności za składanie fałszywych zeznań. Wyżej wymieniony oświadczył, iż jest pracownikiem KZEK od 1974 r. i jako geodeta prowadził na bieżąco obmiary mas ziemnych przy wykonywaniu robót odkrywkowych, jak również wytyczanie w terenie zakupionych przez przedsiębiorstwo działek – na terenie obiektu "C.". Zajmował się również aktualizacją map sytuacyjno–wysokościowych całego obiektu "C." – w okresie przed jego eksploatacją oraz po zakończeniu eksploatacji i rekultywacji. Z. C.j zeznał, iż inwestycja polegająca na eksploatacji złóż piasku w tym rejonie odbywała się na przełomie lat 70. i 80. Natomiast rekultywacja terenów poeksploatacyjnych z reguły nie była wykonywana bezpośrednio po zakończeniu działań, ze względu na ustabilizowanie się linii brzegowej akwenu wodnego. Wskazał, iż działki nr [...] i [...] na pewno nie były eksploatowane, ani też nie miały stanowić zaplecza technicznego zakładu eksploatacji. Zaplecze takie zostało zlokalizowane na terenie działki nr [...] w B., gdzie znajdował się m.in.: budynek administracyjny, warsztat mechaniczny, plac postojowy dla sprzętu, drogi wewnątrzzakładowe. Zaznaczył, że działki mogły być częściowo wykorzystywane pod składowanie nadkładu, a w późniejszym czasie wykorzystywane do celów rekultywacyjnych (skarpowanie). W odniesieniu do działki nr [...] wyżej wymieniony wskazał, że została ona zajęta dla celów rekultywacji w taki sposób, aby uzyskać skarpę pod odpowiednim kątem, zgodnie z projektem rekultywacji.

Odnośnie ustalenia planowanego sposobu zagospodarowania działek organ opierał się na mapie sytuacyjno-wysokościowej terenu projektowanej kopalni odkrywkowej piasku K. z roku 1967, na której przedstawiono koncepcję zmiany sposobu wykorzystania terenu nr [...]wraz z projektem urządzeń rekreacyjno-wypoczynkowych w K., a także mapie sytuacyjno-wysokościowej, na których pokazany został stan wyrobiska po zakończeniu rekultywacji szczegółowej z 1984 r.

W świetle zebranych dowodów Starosta uznał, że w odniesieniu do działki nr [...] przesłanka zbędności, w rozumieniu art. 137 ust. 1 u.g.n., nie została spełniona.

Z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty Krakowskiego z dnia 5 kwietnia 2006 r. wystąpiła wnioskodawczyni. We wniosku podniesiono, że powyższa decyzja, w zakresie pkt. 1, została wydana z rażącym naruszeniem art. 136 i art. 137 u.g.n. oraz naruszeniem art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., co stanowi przesłankę nieważności decyzji określoną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Wojewoda Małopolski decyzją z dnia 25 stycznia 2018 r., nr WS-III.7534.1.18.2017.MB, odmówił stwierdzenia nieważności wyżej wskazanej decyzji Starosty Krakowskiego.

Wojewoda wskazał, że ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika, iż roboty odkrywkowe odbywały się na przełomie lat 70. i 80. XX wieku. Ich naturalną konsekwencją było utworzenie zbiornika wodnego C. i wysokich skarp na północnym jego brzegu. Jak ustalił Starosta działka nr [...]. stanowiła teren niezbędny do wyprofilowania skarpy pod odpowiednim kątem, które z oczywistych względów mogło mieć miejsce dopiero po zaprzestaniu wydobywania piasku. Dodano, że rekultywacja terenów poeksploatacyjnych przewidywana była już w latach 70. XX wieku, o czym świadczą liczne dokumenty zalegające w aktach sprawy zwrotu, chociażby decyzja Prezydium Powiatowej Rady Narodowej z 1 października 1973 r. w sprawie rekultywacji terenów w C. Zaznaczono, że sama skarżąca nie kwestionuje, że działka nr [...] została nabyta w celu "uzyskania odpowiednich skarp".

W ocenie Wojewody rekultywacja terenów poeksploatacyjnych w C. związana była z eksploatacją kruszywa przez KZEK, jako nadrzędnego celu wywłaszczania nieruchomości na terenie Gminy L., w latach 70. i 80. ubiegłego wieku.

Wojewoda nie stwierdził by decyzja Starosty w przedmiocie odmowy zwrotu działki nr 1879 została wydana z rażącym naruszeniem przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Nie stwierdzono również, by na gruncie badanej sprawy zaistniała którakolwiek z podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, określonych w art. 156 § 1 k.p.a.

Po rozpatrzeniu złożonego przez wnioskodawczynię odwołania Minister Finansów, Inwestycji i Rozwoju, decyzją z dnia 8 października 2019 r., znak: DO.2.6612.36.2018.PO, utrzymał w mocy decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia 25 stycznia 2018 r.

Prawomocnym wyrokiem z dnia 23 marca 2020 r., wydanym w sprawie o sygn. akt I SA/Wa 2683/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził nieważność decyzji Ministra Finansów, Inwestycji i Rozwoju z dnia 8 października 2019 r. Argumentując powyższe rozstrzygnięcie wskazano, że wnioskodawczyni zmarła 21 lipca 2019 r., w związku z czym Minister Finansów, Inwestycji i Rozwoju, kierując powyższą decyzję do zmarłej wnioskodawczyni, rażąco naruszył prawo w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., ponieważ spadkobiercy wyżej wymienionej zostali pozbawieni możliwości udziału w postępowaniu administracyjnym prowadzonym przed organem II instancji.

Po ponownym przeprowadzeniu postępowania odwoławczego Minister Rozwoju, Pracy i Technologii decyzją z dnia 11 czerwca 2021 r., znak: DO-II.7612.51.2021.BK, utrzymał w mocy decyzję Wojewody z dnia 25 stycznia 2018 r.

W uzasadnieniu decyzji Minister wyjaśnił, że zgodnie z wypisem z aktu poświadczenia dziedziczenia z dnia 12 listopada 2019 r., Rep. [...], spadek po zmarłej Z. K. nabyli: K. W., H. G. oraz Z. K.

Organ administracyjny II instancji odwołał się do przesłanek zwrotu nieruchomości uregulowanych w art. 136 ust. 3 oraz art. 137 ust. 1 u.g.n. Następnie dokonał analizy treści umowy sprzedaży z 23 grudnia 1980 r., zawartej w trybie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości (Dz. U z 1974 r., Nr 10, poz. 64), między wnioskodawczynią a Skarbem Państwa – KZEK w Krakowie, na mocy której prawo własności nieruchomości obejmującej działkę nr [...] .zostało przeniesione na własność powyższego podmiotu. Wskazano, że nabycie nieruchomości nastąpiło w związku z realizacją przedsięwzięcia obejmującego eksploatację kruszywa przez KZEK, wskazanego w decyzji zatwierdzającej plan realizacyjny wydany przez Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w Krakowie Wydział Budownictwa, Urbanistyki i Architektury z dnia 29 czerwca 1967 r., przedłużony i zaktualizowany przez Urząd Gminy w L. 19 czerwca 1980 r.

W oparciu o treść pism KZEK z 5 grudnia 2001 r. oraz z 7 sierpnia 2003 r. (k. 51 i 168) organ ustalił, że nieruchomość obejmująca działkę nr [...], przejęta została na rzecz Skarbu Państwa w użytkowanie KZEK w Krakowie celem eksploatacji złoża piasku. Przedmiotowa działka była zajęta w części na składowanie humusu i nakładu oraz pod drogę dojazdową do pól. W 1983 r. przedmiotowa działka znalazła się w kompleksie działek zrekultywowanych. Podkreślono, że powyższe potwierdza oświadczenie Z. C. z dnia 24 października 2006 r.

Organ podkreślił, że KZEK w Krakowie prowadziły działalność odkrywkową do końca 1984 r., a następnie tereny poeksploatacyjne miały być poddane procesowi rekultywacji, na co wskazuje treść decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej z 1 października 1973 r., nr PBG-OT-441/6/73 (k. 180), oraz decyzja Prezydenta Miasta Krakowa z 18 października 1978 r., nr 135/78 (k. 37), na podstawie których KZEK zostały zobowiązane, po zakończeniu działalności przemysłowej do rekultywacji i zagospodarowania terenów rolnych położonych w C. Powyższe potwierdza również projekt Nr [...] rekultywacji terenów poeksploatacyjnych sporządzony w listopadzie 1984 r. wraz z załącznikami mapowymi (k. 271), protokół z odbioru prac rekultywacyjnych sporządzony w dniu 11 lipca 1989 r. (k. 165) oraz protokół z dnia 20 września 1991 r. odbioru kompleksowego rekultywacji zbiornika "K." z terenem przyległym do zbiornika, zajętym podczas eksploatacji kruszywa w latach 1968-1988 i rekultywowanym w latach 1974-1991 (k. 163), z którego wynika potwierdzenie zakończenia procesu rekultywacji terenów poeksploatacyjnych. Ponadto, jak wynika z treści protokołu z rozprawy administracyjnej z dnia 30 listopada 2001 r. oraz protokołu z rozprawy administracyjnej z dnia 26 lutego 2003 r., w wyniku przeprowadzonych oględzin nieruchomości ustalono, że działka nr [...] stanowi nieużytek, porośnięty samosiejkami drzew i krzewów, usytuowany częściowo na skarpie w pobliżu zbiornika wodnego "K.".

W ocenie organu, zebrany w sprawie materiał dowodowy wskazuje, że cel wskazany w umowie sprzedaży z 23 grudnia 1980 r. został zrealizowany. Nabyta na rzecz Skarbu Państwa działka nr [...] przeznaczona została pod realizację przedsięwzięcia obejmującego eksploatację kruszywa przez KZEK. Organ wyjaśnił, że działalność związana bezpośrednio z wydobywaniem kopalin wymaga także zapewnienia powierzchni w celu składowania materiałów związanych z wydobywaniem piasku, czy też zapewnienia przejazdu dla maszyn i samochodów ciężarowych.

Minister zwrócił również uwagę, że eksploatacja złóż piasku jest przedsięwzięciem o złożonym charakterze, które związane jest nie tylko bezpośrednio z wydobywaniem kopalin ze złóż, ale pośrednio związane jest także z koniecznością rekultywacji i zagospodarowania terenów poeksploatacyjnych w końcowej fazie eksploatacji. Podkreślono, że obowiązująca w dacie wywłaszczenia działki nr [...] ustawa z dnia 27 października 1971 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych oraz rekultywacji gruntów nakładała na podmioty prowadzące działalność, których efektem była utrata wartości użytkowej gruntów, obowiązek rekultywacji i zagospodarowania tych gruntów. Obowiązek taki przewidywały następnie przepisy ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o ochronie gruntów rolnych leśnych (Dz. U. z 1982 r, Nr 11, poz. 79). Tym samym Minister uznał, że nie bez znaczenia dla sprawy pozostaje fakt, że po zakończeniu działalności przez KZEK tereny poeksploatacyjne kopalni piasku "C." podlegały procesowi rekultywacji, do którego wykonania zobowiązane zostały KZEK, na co wskazuje decyzja Prezydium Powiatowej Rady Narodowej z dnia 1 października 1973 r., znak: PBG-OT-441/6/73, oraz decyzja Prezydenta Miasta Krakowa Nr 135/78 z dnia 18 października 1978 r. podjęte w sprawie rekultywacji terenów w C.

Mając na uwadze powołane powyżej okoliczności faktyczne, w ocenie Ministra, w niniejszej sprawie nie zaszły przesłanki określone w art. 137 ust. 1 u.g.n., warunkujące zwrot nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...]. W związku z powyższym organ doszedł do przekonania, że kwestionowana decyzja Starosty Krakowskiego z 5 kwietnia 2006 r., w części w jakiej orzeka o odmowie zwrotu działki nr [...], nie jest obarczona wadą rażącego naruszenia prawa, która uzasadniałaby stwierdzenie nieważności tego orzeczenia, jak też żadną z pozostałych wad kwalifikowanych określonych w art. 156 § 1 k.p.a.

Skargę na powyższą decyzję Ministra do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnieśli H. G., Z. K. i K. W. zaskarżając ją w całości.

Powołanym na wstępie wyrokiem z dnia 10 stycznia 2022 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę.

W uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd I instancji wskazał, że z uwagi na fakt, że stwierdzenie nieważności decyzji jest wyjątkiem od ogólnej zasady trwałości decyzji ostatecznych (art. 16 § 2 k.p.a.), może mieć ono miejsce tylko wtedy, gdy decyzja w sposób niewątpliwy dotknięta jest jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Z tego też powodu wykładnia tych przesłanek winna mieć charakter ścieśniający. Oznacza to, że nie każdy (nawet uzasadniony) zarzut naruszenia prawa może być skuteczną podstawą wzruszenia decyzji w tym trybie. Podkreślono, że wyeliminowanie z obrotu prawnego orzeczenia administracyjnego w trybie art. 156 § 1 k.p.a. wymaga bezspornego ustalenia, że decyzja ta w sposób oczywisty naruszała w chwili jej wydania przepis prawa.

Sąd I instancji wskazał, że zakres postępowania nadzorczego w sposób istotny odbiega od postępowania zwykłego, w którym gromadzi się materiał w celu rozstrzygnięcia co do istoty sprawy. Postępowanie nadzorcze w niniejszej sprawie miało na celu jedynie ustalenie, czy kwestionowana decyzja Starosty Krakowskiego z 5 kwietnia 2006 r. nie została dotknięta kwalifikowaną wadą prawną, o której stanowi przepis art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Zwrócono uwagę, że w toku postępowania wywołanego wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji, organ nie prowadzi postępowania dowodowego mającego na celu ponowne ustalenie stanu faktycznego sprawy, w tym przypadku dotyczącego zrealizowania inwestycji na terenie działki nr [...] w ramach przedsięwzięcia obejmującego eksploatację kruszywa przez KZEK w Krakowie. Bada się jedynie, czy przyjęty stan faktyczny rzeczywiście spełniał przesłanki pozwalające na zastosowanie przepisu przyjętego za podstawę rozstrzygnięcia. Brak jest zatem podstaw do ponownego ustalania w toku takiego postępowania stanu faktycznego sprawy zakończonej wydaniem kontrolowanej decyzji, tym samym nie ma proceduralnej możliwości poszerzenia materiału dowodowego sprawy.

WSA podkreślił, że w sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, a więc taki, który nie wymaga stosowania wykładni prawa. Jeżeli w przedmiocie oceny możliwości stosowania i wykładni określonej regulacji prawnej mają miejsca kontrowersje, wątpliwości interpretacyjne, nie można w takim wypadku zasadnie mówić o rażącym naruszeniu prawa. W tym kontekście powołano się na stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w wyrokach z dnia 8 listopada 2017 r., sygn. akt I OSK 3435/15, oraz z dnia 27 października 2017 r., sygn. akt II OSK 336/16.

W ocenie WSA organy prawidłowo stwierdziły, iż w niniejszej sprawie nie wystąpiła żadna z kwalifikowanych wad określonych w art. 156 § 1 k.p.a. uzasadniających wyeliminowanie decyzji Starosty Krakowskiego z 5 kwietnia 2006 r. w zakresie punktu 1 z obrotu prawnego ze skutkiem ex tunc.

Sąd I instancji wskazał, że kontrolowana w postępowaniu nadzorczym decyzja Starosty Krakowskiego z 5 kwietnia 2006 r., została wydana na podstawie art. 136 ust. 3 oraz art. 137 u.g.n. (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2063 ze zm.), które w ówczesnym brzmieniu stanowiły, że poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli stosownie do art. 137, stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Z kolei, nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli: 1) pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo 2) pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany. Zgodnie zaś z art. 137 ust. 2 u.g.n., jeżeli w przypadku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, cel wywłaszczenia został zrealizowany tylko na części wywłaszczonej nieruchomości, zwrotowi podlega pozostała część.

Zdaniem WSA, Starosta zasadnie stwierdził, że w sprawie brak jest podstaw do przyjęcia, że nieruchomość oznaczona jako działka nr [...]. stała się zbędna na cel wywłaszczenia, w rozumieniu przepisu art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 2 u.g.n., co uzasadniałoby zwrot tej nieruchomości, na podstawie art. 136 ust. 3 u.g.n. Jak wynika ze zgromadzonego w sprawie obszernego materiału dowodowego, eksploatacja złóż piasku odbywała się w przedmiotowym rejonie na przełomie lat 70. i 80. XX w., co skutkowało utworzeniem w miejscu dawnego wyrobiska zbiornika wodnego C. i wysokich skarp na jego północnym brzegu. Działka nr [...] stanowiła teren niezbędny do wyprofilowania wspomnianych skarp pod odpowiednim kątem. Wskazano, iż wprawdzie przedmiotowa działka nie była przeznaczona na cele bezpośredniej eksploatacji złóż piasku, to została wykorzystana dla celów rekultywacji terenów poeksploatacyjnych w taki sposób, aby uzyskać skarpę pod odpowiednim kątem, zgodnie z projektem rekultywacji, co z oczywistych względów mogło mieć miejsce dopiero po zaprzestaniu wydobywania piasku. Tym samym Sąd I instancji nie przyznał racji skarżącym, którzy twierdzili, że faktyczny sposób wykorzystania działki nr [...] nie mieścił się w zakresie celu na jaki przedmiotowa działka została nabyta przez Skarb Państwa w 1980 r. Przyznano natomiast rację Ministrowi, który zauważył, że eksploatacja złóż piasku jest przedsięwzięciem o złożonym charakterze, związanym nie tylko bezpośrednio z wydobywaniem kopalin ze złóż, ale pośrednio także z koniecznością rekultywacji i zagospodarowania terenów poeksploatacyjnych w końcowej fazie eksploatacji. Uznano, że działka nr [...] została nabyta w związku z ogólnie nakreślonym celem związanym z eksploatacją kruszywa przez KZEK, czyli również w celu późniejszego zrekultywowania terenu wyrobiska wykorzystywanego przez ww. Zakłady.

H. G., zastępowana przez radcę prawnego, wniosła skargę kasacyjną od powyższego wyroku zaskarżając go w całości.

W skardze kasacyjnej zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

1. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 136 ust. 3 oraz art. 137 u.g.n. (w brzmieniu z dnia 5 kwietnia 2006 r.) w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez odmowę stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia 11 czerwca 2021 r. w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody Małopolskiego z dnia 25 stycznia 2018 r., podczas gdy zaskarżona decyzja Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii oraz poprzedzająca ją decyzja Wojewody Małopolskiego w sposób oczywisty zostały wydane z rażącym naruszeniem prawa, polegającym na bezprawnym rozszerzającym dokonaniu wykładni celu wywłaszczenia gruntu objętego decyzją, a który to cel wywłaszczenia powinien być interpretowany ściśle;

2. naruszenie prawa procesowego, tj. art. 7, art. 77 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie w sposób jednoznaczny zbędności przedmiotowej nieruchomości na cel określony w umowie o wywłaszczeniu.

Skarżąca kasacyjnie, wskazując na powyższe podstawy skargi kasacyjnej, wniosła o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i uchylenie decyzji Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia 11 czerwca 2021 r., względnie uchylenie wyroku Sądu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, oraz zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów sądowych w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przewidzianych. Równocześnie skarżąca kasacyjnie zrzekła się rozstrzygnięcia sprawy na rozprawie.

Po terminie określonym w art. 179 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uczestnik postępowania Gmina L., złożył pismo procesowe, w którym odniesiono się do skargi kasacyjnej wnosząc o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania.

W niniejszej sprawie nie stwierdzono występowania żadnej z przesłanek nieważności postępowania wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej. Zarzuty te oparto na obu podstawach wymienionych w art.174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., czyli zarzutach naruszenia prawa materialnego i prawa procesowego.

Przed przystąpieniem do oceny podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów wskazać należy, że przedmiotem kontroli Sądu I instancji była decyzja, która zapadła w szczególnym trybie postępowania jakim jest postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji. Postępowanie w sprawie nieważności decyzji, prowadzone w trybie art. 156 § 1 k.p.a. (Dz. U. z 2023 r., poz. 775 ze zm.). polega na przeprowadzeniu weryfikacji, czy dana decyzja jest dotknięta kwalifikowanymi wadami wskazanymi w art. 156 § 1 pkt 1 – 7 k.p.a., w tym wadą rażącego naruszenia prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.). Specyfika orzekania przez organ administracji publicznej w nadzwyczajnym trybie nieważnościowym, traktowanym jako nowe postępowanie w sprawie, toczące się według przepisów art. 157 k.p.a., polega na tym, iż organ ten rozstrzyga tylko w kwestii istnienia bądź nieistnienia przesłanek z art. 156 § 1 k.p.a. Nie rozstrzyga zaś o istocie sprawy będącej przedmiotem postępowania prowadzonego w trybie zwykłym. W tym kontekście wypowiedział się Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 7 marca 1996 r., sygn. akt III ARN 70/95 (OSNP 1996, nr 18, poz. 258, LEX/el. 2024). Sąd Najwyższy stwierdził, że postępowanie administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej ma na celu wyjaśnienie jej kwalifikowanej niezgodności z prawem, a nie ponowne rozpoznanie zakończonej sprawy. Organ administracji musi więc wykazać – po pierwsze – fakt niewątpliwego naruszenia prawa, a po drugie zakwalifikować to naruszenie jako rażące. Stwierdzenie nieważności decyzji musi być poprzedzone niewątpliwym ustaleniem, że kwestionowane decyzje naruszają rażąco prawo w stopniu uzasadniającym stwierdzenie ich nieważności (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.), a ustalenia te muszą być oparte na zebranym przez organ materiale dowodowym, który to w sposób oczywisty potwierdza (wyrok NSA z 12 grudnia 2023 r., I OSK 1536/20, LEX nr 3668460).

Rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. zachodzi wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że owa decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Nie chodzi tu o błędy wykładni prawa, ale o niedopuszczalne przekroczenie prawa, dodatkowo w sposób jasny i niedwuznaczny. Możliwe jest oparcie przesłanki z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. na rażącym naruszeniu zarówno przepisów prawa materialnego jaki i przepisów prawa procesowego, aczkolwiek przypisanie decyzji wady nieważności w przypadku naruszenia przepisów proceduralnych dopuszczalne jest wyłącznie, gdy naruszenie tych przepisów ma charakter rażący i pozostaje w związku z ostatecznym rozstrzygnięciem sprawy (por. wyrok NSA z 18 listopada 2022 r., I OSK 1773/19, LEX nr 3449630).

W niniejszej sprawie istotnym było ustalenie, czy w postępowaniu zakończonym decyzją Starosty Krakowskiego z dnia 5 kwietnia 2006 r., odmawiającą w pkt. 1 zwrotu wnioskodawczyni działki nr [...], naruszono przepisy prawne będące podstawą prawną jej wydania, a w przypadku uznania naruszenia powyższych przepisów, ustalenie czy naruszenie to było rażące.

Oceny legalności decyzji ostatecznej dokonuje się na podstawie materiałów zgromadzonych w postępowaniu zwykłym zakończonym jej wydaniem. Orzecznictwo jednoznacznie przyjmuje, że o rażącym naruszeniu art. 7 i 77 § 1 k.p.a. można było by mówić w sytuacji, gdyby organ wydał decyzję bez uprzedniego przeprowadzenia jakichkolwiek dowodów, niezbędnych dla wyjaśnienia istoty sprawy, czy też wydał decyzję bez przeprowadzenia dowodów obligatoryjnych w danej sprawie, pominął przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego, albo prowadził je w sposób niepozwalający na ustalenie podstawowych kwestii stanu faktycznego danej sprawy (wyrok NSA z 4 marca 2022 r., sygn. I OSK 2313/21, LEX nr 3333647; wyrok NSA z 6 marca 2019 r., sygn. II OSK 1018/17, LEX nr 2644837).

Uzasadniając zarzut naruszenia art. 7 i 77 § 1 k.p.a. skarżąca kasacyjnie powołała się na opinię biegłego przeprowadzoną w sprawie o sygn. II SA/Kr 549/15 toczącej się przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Krakowie, która dotyczyła zwrotu nieruchomości oznaczonej jako działka ewidencyjna nr [...]. Z rzeczonej opinii miało wynikać, że eksploatacja piasków na terenie złoża C. była prowadzona przez KZEK w latach 1968-1975, a po zakończeniu eksploatacji od ok. 1977 r. teren poeksploatacyjny, w otoczeniu zbiornika K. został przeznaczony do celów rekreacyjnych. Powołując się na ustalenia WSA w powyższej sprawie skarżąca kasacyjnie wskazała, że cel wywłaszczenia nie był realizowany, skoro wywłaszczenie nastąpiło w 1980 r., a wydobywanie piasku na terenie złoża C. zakończone zostało ok. 1977 r. Z powyższego wywiedziono, że dokonana rekultywacja działki poprzez skarpowanie nie była związana z wcześniejszą eksploatacją na niej kruszywa ale z zaplanowanym zagospodarowaniem zbiornika wodnego po zakończonej już eksploatacji kruszywa na innych działkach.

Skarżąca kasacyjnie, podkreślając, że powyższe ustalenia dotyczyły działki położonej po sąsiedzku z działką nr [...], położonej w takiej samej odległości od granic wyrobiska, wywłaszczonej w ten sam sposób, w tym samym czasie i wykorzystywanej w ten sam sposób, wywnioskowała, że Starosta Krakowski wydając decyzję od odmowie zwrotu działki nr [...] nie dysponował pełnym materiałem dowodowym, z którego wynika, że eksploatację wyrobiska zakończono jeszcze w latach 70. XX w.

Wyżej wymieniona powołała się na dokument znajdujący się w aktach sprawy o sygn. akt II SA/Kr 549/15, będących w dyspozycji Starosty Krakowskiego wydającego decyzję co do działki nr [...], tj. pismo Biura Planowania Przestrzennego z dnia 6 kwietnia 1981 r. do KZEK dotyczące opinii urbanistycznej w sprawie zmiany użytkowania terenów niewyeksploatowanych w ramach obszaru objętego lokalizacją z roku 1967 na terenie wsi C., z którego wynika że decyzja lokalizacyjna nr [...] z 29 czerwca 1967 roku straciła ważność, a tereny które nie zostały w zasięgu ww. lokalizacji wyeksploatowane objęte są przeznaczeniem pod ośrodek rekreacyjny K. W ocenie skarżącej kasacyjnie z pisma tego wynika, że tereny nie wykorzystane zgodnie z pierwotnym przeznaczeniem w decyzjach o wywłaszczeniu mają być wykorzystane pod ośrodek rekreacyjny, co w sposób zasadniczy sprzeczne jest z celem wywłaszczenia.

W ocenie Naczelnego Sadu Administracyjnego, mając na względzie wymogi postępowania nieważnościowego, Sąd I instancji prawidłowo uznał, że organ postępowania administracyjnego nie naruszył art. 7 i 77 § 1 k.p.a., a tym bardziej nie naruszył tych przepisów w sposób rażący, gdyż wyjaśnił wszystkie okoliczności istotne dla rozstrzygnięcia sprawy, w tym zasadniczą kwestię spełnienia przesłanek zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia, oraz w sposób wyczerpujący zebrał i rozpatrzył cały materiał dowodowy.

W pierwszej kolejności należy wskazać, iż w przedmiotowej sprawie poza sporem jest, że przedmiotowa nieruchomość została wywłaszczona celem realizacji przedsięwzięcia obejmującego eksploatację kruszywa przez KZEK, co wynika z umowy sprzedaży z dnia 23 grudnia 1980 r., Rep. A nr [...], odwołującej się do decyzji zatwierdzającej plan realizacyjny, wydanej przez Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w Krakowie Wydział Budownictwa, Urbanistyki i Architektury z dnia 29 czerwca 1967 r., przedłużonej i zaktualizowanej przez Urząd Gminy w L. 19 czerwca 1980 r. Powyższa okoliczność wynika również z pism KZEK z dnia 5 grudnia 2001 r. oraz z dnia 7 sierpnia 2003 r. (k. 51 i 168).

Skarżąca kasacyjnie twierdzi natomiast, że w chwili wywłaszczenia KZEK nie prowadził już eksploatacji kruszywa, a przedmiotowa działka miała służyć jedynie do przeprowadzenia rekultywacji terenów poeksploatacyjnych. Okoliczność ta miała w ocenie wyżej wymienionej świadczyć o tym, że nieruchomość stała się zbędna na cel określony w decyzji (umowie) wywłaszczeniowej, a tym samym o ziszczeniu się przesłanek z art. 136 ust. 3 w zw. z art. 137 u.g.n.

Powyższe stanowisko pozostaje w sprzeczności z dokumentacją zgromadzoną w sprawie prowadzonej przed organem administracji, który na tej podstawie wydał decyzję odmawiającą zwrotu przedmiotowej nieruchomości. Zgromadzone przez Starostę dokumenty, pochodzące z zasobów archiwalnych KZEK, które zostały szczegółowo wymienione w uzasadnieniu decyzji z dnia 5 kwietnia 2006 r., świadczą jednoznacznie, że w grudniu 1980 r. dokonywano eksploatacji złoża piasku w ZEK C. Dopiero w pierwszej połowie 1982 r. wskazywano na konieczność zaniechania tej działalności z uwagi m.in. na jej nierentowność. W aktach sprawy znajduje się decyzja Urzędu Miasta Krakowa z dnia 5 listopada 1985r., znak: OŚ-II-8519/5/85 (k. 235), zakazująca KZEK prowadzenia dalszych robót wybierkowych, z której wynika, że KZEK prowadziły działalność odkrywkową do końca 1984 r. Następnie tereny poeksploatacyjne miał być poddane procesowi rekultywacji, na co wskazuje decyzja Prezydium Powiatowej Rady Narodowej z dnia 1 października 1973 r., znak: PBG-OT-441/6/73 (k. 180), oraz decyzja Prezydenta Miasta Krakowa nr 135/78 z dnia 18 października 1978 r. podjęte w sprawie rekultywacji terenów w C. (k. 37). Na podstawie powyższych decyzji KZEK, jako użytkownik terenów rolnych położonych w C., zostały zobowiązane po zakończeniu działalności przemysłowej do ich rekultywacji i zagospodarowania. Powyższe potwierdza również projekt Nr [...] rekultywacji terenów poeksploatacyjnych sporządzony w listopadzie 1984 r. wraz z załącznikami mapowymi (k.271), protokół z odbioru prac rekultywacyjnych sporządzony w dniu 11 lipca 1989 r. (k. 165) oraz protokół z dnia 20 września 1991 r. odbioru kompleksowego rekultywacji zbiornika K. z terenem przyległym do zbiornika, zajętym podczas eksploatacji kruszywa w latach 1968-1988 i rekultywowanym w latach 1974-1991 (k. 163), z którego wynika potwierdzenie zakończenia procesu rekultywacji terenów poeksploatacyjnych.

Powyższe dowody uzupełnia oświadczenie Z. C. – pracownika KZEK od 1974r. z dnia 24 października 2006 r. (k. 278), z którego wynika, że inwestycja polegająca na eksploatacji złóż piasku w tym rejonie odbywała się na przełomie lat 70 - tych i 80- tych., a rekultywacja terenów poeksploatacyjnych z reguły nie była wykonywana bezpośrednio po zakończeniu działań, ze względu na ustabilizowanie się linii brzegowej akwenu wodnego. Natomiast nieruchomość oznaczona jako działka nr [...] nie była bezpośrednio eksploatowana, jednakże mogła być częściowo wykorzystywana pod składowanie nakładu, a następnie wykorzystywana była do celów rekultywacji w taki sposób, aby uzyskać skarpę pod odpowiednim kątem zgodnie z projektem rekultywacji.

Powyższe okoliczności zostały uwzględnione przez Starostę przy podejmowaniu decyzji z dnia 5 kwietnia 2006 r. i wyszczególnione w jej uzasadnieniu.

Wbrew twierdzeniom skarżącej kasacyjnie Starosta, wydając decyzję z dnia 5 kwietnia 2006 r., dysponował pismem Biura Planowania Przestrzennego z dnia 6 kwietnia 1981 r. skierowanym do KZEK dotyczącym opinii urbanistycznej w sprawie zmiany użytkowania terenów niewyeksploatowanych w ramach obszaru objętego lokalizacją z roku 1967 na terenie wsi C. (k. 193). W związku z powyższym zarzut niedysponowania przez powyższy organ administracji pełnym materiałem dowodowym należało uznać za niezasadny. Przedmiotowy dokument, wbrew twierdzeniom zawartym w skardze kasacyjnej, nie potwierdza, że eksploatacja wyrobiska obejmująca działkę nr [...] została zakończona w latach 70. XX wieku, a także by powyższa nieruchomość nie została wykorzystana na cel wywłaszczenia.

Jako bezzasadne należało też ocenić twierdzenie, jakoby opinia przeprowadzona w sprawie II SA/Kr 549/15, dotycząca innego przedmiotu postępowania, była wiążąca dla rozpoznawanej sprawy. Ten środek dowodowy został przeprowadzony w odniesieniu do działki nr [...], która – wbrew twierdzeniom skarżącej kasacyjnie – jest położona w znacznie większej odległości od wyrobiska niż działka nr [...]. Stąd też wszelkie ustalenia dotyczące wyżej wymienionej działki pozostawały bez znaczenia dla sprawy.

Konkludując, nie sposób dopatrzeć się rażąco naruszających prawo uchybień starosty w przeprowadzonym przez niego postępowaniu dowodowym. Zatem zarzut naruszenia art. 7 i 77 § 1 k.p.a. należało uznać za niezasadny.

Zarzut naruszenia art. 107 § 3 k.p.a., który reguluje sposób sporządzania uzasadnienia decyzji, należało uznać za bezskuteczny, albowiem skarżąca kasacyjnie, poza powołaniem powyższego przepisu, nie zakwestionowała w żaden sposób prawidłowości sporządzonego przez organ administracji uzasadnienia.

Nie jest także zasadny zarzut naruszenia art. 136 ust. 3 i art. 137 u.g.n. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. polegający na bezprawnym, rozszerzającym dokonaniu wykładni celu wywłaszczenia gruntu objętego decyzją, który to cel wywłaszczenia powinien być interpretowany ściśle, co miało stanowić o rażącym naruszeniu prawa. Argumentując powyższe skarżąca kasacyjnie wskazała, że Starosta w sposób jednoznaczny ustalił, że przedmiotowa nieruchomość nie została wykorzystana zgodnie z celem wywłaszczenia, jakim była eksploatacja piasku, a na rekultywację wyrobiska.

W tym miejscu wskazać należy, że błędnie został sformułowany zarzut naruszenia art. 137 u.g.n., poprzez brak podania stosownej jednostki redakcyjnej tego przepisu. Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uprawniony do samodzielnego uzupełniania lub poprawiania podstaw skargi kasacyjnej i formułowania jej zarzutów. Wobec związania NSA granicami skargi kasacyjnej możliwe jest uwzględnienie tylko tych przepisów, które jako naruszone zostały wyraźnie wskazane w środku prawnym (por. wyrok NSA z dnia 4 października 2016 r., sygn. I OSK 2918/14, LEX nr 2168053).

Dokonując oceny realizacji celu wywłaszczenia i zbędności nieruchomości na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, należy mieć na uwadze, że ustalenie realizacji celu wywłaszczenia nabiera szczególnej wymowy w przypadku gdy celem tym jest infrastruktura o złożonym charakterze, z czym mamy do czynienia w sprawie.

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreśla się, że cel wywłaszczenia należy wykładać literalnie, ale równocześnie nie oznacza to, że nie należy uwzględniać specyfiki okoliczności towarzyszących danej inwestycji i bez oceny jej całokształtu. Ugruntowany jest pogląd, że w przypadku, gdy na wywłaszczonych nieruchomościach miało powstać założenie złożone to nie można przyjmować, iż celem wywłaszczenia było zabudowanie w konkretny sposób poszczególnych elementów budowlanych, czy też infrastrukturalnych tego założenia, ale należy w takiej sytuacji – jako cel wywłaszczenia – traktować w sposób ogólny tę złożoną infrastrukturę (wyrok NSA z dnia 12 października 2023 r., I OSK 1178/20, LEX nr 3628243).

Oczywistym jest, że tak rozbudowane przedsięwzięcie jakim jest eksploatacja złóż piasku ma złożony charakter obejmujący szereg czynności związanych nie tylko bezpośrednio z wydobywaniem kopalin ze złóż, ale również z zapewnieniem powierzchni w celu składowania materiałów związanych z wydobywaniem piasku, czy też zapewnienia technicznej obsługi wyrobiska.

Ze znajdującego się w dokumentacji sprawy pisma KZEK skierowanego do Starosty Krakowskiego z dnia 7 sierpnia 2009 r. wynika, że nieruchomości obejmujące m.in. działkę nr [...] były zajęte w części na składowanie humusu i nadkładu oraz drogę dojazdową do pól. Również z oświadczenia Z. C. z dnia 24 października 2006 r. wynika, że działka ta mogła być częściowo wykorzystywana pod składowanie nadkładu.

Abstrahując od kwestii wykorzystania przedmiotowej działki, jako zaplecza dla wyrobiska wskazać należy, że złożony charakter przedsięwzięcia związanego z wydobywaniem kopalin wiąże się z koniecznością rekultywacji i zagospodarowania terenów poeksploatacyjnych po jego zakończeniu. Na KZEK, jako na podmiocie prowadzącym działalność, której efektem była utrata wartości użytkowej gruntów, spoczywał obowiązek rekultywacji i zagospodarowania tych gruntów. Obowiązek ten wynikał z ustawy z dnia 27 października 1971 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych oraz rekultywacji gruntów, obowiązującej w dacie wywłaszczenia nieruchomości oraz z decyzji Prezydium Rady Narodowej z dnia 1 października 1973 r., znak: PBG-OT-441/6/73 i decyzji Prezydenta Miasta Krakowa Nr 135/78 z dnia 18 października 1978 r. Tym samym w dacie umowy z dnia 23 grudnia 1980 r. KZEK były obowiązane do rekultywacji terenów poeksploatacyjnych, która to rekultywacja stanowiła składową procesu związanego z eksploatacją złóż w C. W tym kontekście wpisany w umowie z dnia 23 grudnia 1980 r. cel wywłaszczenia właściwie uznano za obejmujący obowiązek rekultywacji gruntów. Należy przy tym wskazać, że cel wywłaszczenia w decyzjach wywłaszczeniowych wydawanych w okresie Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej często był określany w sposób ogólny. Stąd też w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się, że w im dalszej przeszłości był określany cel wywłaszczenia, tym ogólniej mógł być on ujęty w decyzji wywłaszczeniowej, a nawet mógł wynikać z kontekstu sprawy i całokształtu jej okoliczności (wyrok NSA z dnia 12 października 2023 r., I OSK 1178/20, LEX nr 3628243). W przedmiotowej sprawie cel jakim była eksploatacja kruszywa należało odczytywać jako polegający zarówno na wydobyciu kruszywa, jak też rekultywacji terenu po zakończeniu jego Bu.

Mając na względzie powyższe wywody, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, dlatego na mocy art. 184 p.p.s.a. podlegała oddaleniu. W odniesieniu do wniosku uczestniczki postępowania o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnia, że przepisy ustawy P.p.s.a. nie przewidują możliwości zasądzenia kosztów postępowania na rzecz uczestnika.