Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 1197/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2023-03-21 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: oddalono sprzeciw
Powołane przepisy: article: art. 138 par. 2 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego
journal: Dz.U. 2023 poz 775
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Sędzia: Sędzia WSA Grzegorz Saniewski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 21 marca 2023 r. na posiedzeniu niejawnym sprzeciwu B. N. i J. N. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] listopada 2022 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oddala sprzeciw.


UZASADNIENIE

B. N. i J. N. złożyli sprzeciw od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z [...] listopada 2022 r. uchylającego decyzję Wójta Gminy Ł. z [...] stycznia 2022 r. w przedmiocie warunków zabudowy.

Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie sprawy:

Wójt Gminy Ł. decyzją z [...] stycznia 2022 r. nr [...] ustalił warunki zabudowy dla zmiany zagospodarowania terenu polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego z garażem w bryle budynku wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną na terenie działki nr [...] w miejscowości P. T..

W wyniku rozpatrzenia wniesionego odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z [...] listopada 2022 r. uchyliło decyzję Wójta i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

Kolegium stwierdziło, że skarżona decyzja została wydana po przeprowadzeniu wymaganej przepisami prawa analizie funkcji i cech zabudowy i zagospodarowania terenu, która stanowi załącznik do decyzji. Analiza ta jest jednak niepełna.

Kolegium stwierdziło, że organ I instancji w zaskarżonej decyzji ustalił parametry budynku mieszkalnego jednorodzinnego z garażem w bryle budynku, w tym powierzchnię zabudowy dla projektowanej inwestycji w stosunku do powierzchni terenu wnioskowanego łącznie od 0,10 do 0,14. Analiza nie zawiera jednakże danych odnośnie powierzchni zabudowy i powierzchni dla poszczególnych działek znajdujących się w obszarze analizowanym, co utrudnia weryfikację poprawności wyliczenia tego wskaźnika w obszarze analizowanym.

Kolegium stwierdziło ponadto, że brak uzasadnienia dla odstąpienia od wyznaczenia wskaźnika powierzchni zabudowy na poziomie wartości średniej w obszarze analizowanym. Z treści analizy wynika, że średnia powierzchnia zabudowy w obszarze analizowanym wynosi 0,12. Uwzględniając planowaną przez inwestora powierzchnię budynku mieszkalnego jednorodzinnego (160 m2 do 200 m2) oraz powierzchnię działki inwestora (1505 m2) wskaźnik powierzchni zabudowy wyniósłby od 0,106 do 0,133. Wskaźnik ten mieści się w przedziale wskaźników występujących w obszarze analizowanym. Dla wnioskowanej inwestycji wyznacza się wskaźnik powierzchni zabudowy w przedziale od 0,10 do 0,14. Tak wyznaczony wskaźnik zabudowy – odstępujący od wartości średniej (0,12) nie został jednakże w żaden sposób uzasadniony.

Kolegium wskazało, że organ I instancji nie ustalił wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki zgodnie z wnioskiem inwestora oraz wymogami § 7 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164 poz. 1588, zwanego dalej "rozporządzeniem"). Parametr ten organ I instancji ustalił w zakresie od 3 m do 6 m. Inwestor we wniosku określił tylko wysokość maksymalną budynku 8 - 9 m, trudno więc uznać, że tak określona przez organ wysokość odpowiada wnioskowi inwestora. Kolegium podniosło, że w myśl § 7 rozporządzenia wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej wyznacza się dla nowej zabudowy jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Jeżeli wysokość o której mowa w § 7 ust. 1, na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas przyjmuje się jej średnią wielkość występującą w obszarze analizowanym. Dopuszcza się wyznaczenie innej wysokości, o której mowa w § 7 ust. 1, jeżeli wynika to z analizy. W przedmiotowej sprawie średnią wysokość elewacji frontowej ustalono na 5,5 m, jednakże w załączonej do decyzji analizy nie wykazano przyczyny odstąpienia od tak ustalonej średniej wielkości. W analizie podano jedynie, że dla wnioskowanej inwestycji wyznacza się wysokość górnej krawędzi elewacji dla wnioskowanej inwestycji od 3 m do 6 m.

Kolegium wskazało także na wątpliwość, czy ustalona w decyzji szerokość elewacji frontowej jest zgodna z wnioskiem inwestora. We wniosku inwestor wskazał "szerokość elewacji frontowej od 16 – 20 m", natomiast Wójt ustalił ten parametr od 12,2 m do 18,3 m. Kolegium zwróciło uwagę, że z analizy wynika, że średnia szerokość elewacji frontowej w obszarze analizowanym wynosi 15,23 m. Zgodnie z § 6 ust. 1 ww. rozporządzenia szerokość elewacji frontowej ustala się z tolerancją ± 20%, co w przedmiotowej sprawie oznacza szerokość od 12,2m do 18,3 m. Z akt sprawy nie wynika tymczasem, aby inwestor zmienił swój pierwotny wniosek odnośnie powyższego parametru.

Kolejną kwestią budzącą wątpliwości organu odwoławczego był sposób wyznaczenia linii zabudowy. Z treści analizy wynika, że w obszarze analizowanym budynki są usytuowane w różnych odległościach od drogi. Linia zabudowy na terenie działki nr [...] wynosi 26 m, natomiast na terenie działki nr [...] wynosi 4m. W celu wyznaczenia linii zabudowy dla wnioskowanej inwestycji obliczono średnią wartość odległości istniejącej zabudowy na ww. działkach. Średnia odległość linii istniejącej zabudowy na działkach nr 419/2 i nr [...] wynosi 15 m. Zatem linię zabudowy dla wnioskowanej inwestycji wyznaczono w odległości 15 m od drogi. Kolegium wskazało, że zgodnie z § 4 ust. 1 rozporządzenia obowiązującą linię zabudowy na działce objętej wnioskiem wyznacza się jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. W myśl § 4 ust. 2 rozporządzenia w przypadku niezgodności linii istniejącej zabudowy na działce sąsiedniej z przepisami odrębnymi, obowiązującą linię nowej zabudowy należy ustalić zgodnie z tymi przepisami. Zgodnie zaś z § 4 ust. 3 rozporządzenia jeżeli linia istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas obowiązującą linię nowej zabudowy ustala się jako kontynuację linii zabudowy tego budynku, który znajduje się w większej odległości od pasa drogowego. Przepis § 4 ust. 4 rozporządzenia dopuszcza inne wyznaczenie obowiązującej linii zabudowy jeżeli wynika to z analizy. Mając na uwadze powyższe Kolegium stwierdziło, że organ I instancji wyznaczył linię zabudowy dla planowanej inwestycji z naruszeniem § 4 rozporządzenia.

Kolegium podkreśliło, że określenie konkretnych wymagań w decyzji o warunkach zabudowy dla planowanej inwestycji ma służyć zapewnieniu ładu urbanistycznego. Konsekwentnie, odstępstwo od parametrów średnich winno wynikać (tj. być uzasadnione) przekonywującymi przesłankami zawartymi w analizie urbanistyczno-architektonicznej, a autor analizy ma obowiązek wyjaśnić w sposób zrozumiały i nadający się do weryfikacji przez organ rozstrzygający sprawę dlaczego przyjął określony wskaźnik na zasadzie wyjątku od zasady oraz dlaczego w takiej, a nie innej wielkości. W przedmiotowej sprawie trudno doszukać się w sporządzonej analizie uzasadnienia dla odstąpienia od określonych wartości średnich dla poszczególnych parametrów.

Takie podejście, jak w skarżonej decyzji zaprezentował Wójt w istocie uniemożliwia dokonanie oceny czy planowana inwestycja jest zgodna z ładem przestrzennym zastanym w obszarze analizowanym.

Kolegium zauważyło ponadto, że brak jest analizy odnośnie art. 61 ust. 1 pkt 5 i pkt 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym tj. zgodności planowanej inwestycji z przepisami odrębnymi. W uzasadnieniu decyzji Wójt podał, że ,,Oceniając spełnienie łącznych warunków, które umożliwiają wydanie decyzji o warunkach zabudowy i wskazane zostały w art. 61 ust. 1 pkt 1 - 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, tut. Organ stwierdził co następuje: (...), żaden z przepisów odrębnych nie sprzeciwia się realizacji inwestycji objętej niniejszą decyzją.". Natomiast z analizy nie wynika, aby warunek ten był analizowany.

Przepis art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym odsyła do licznych regulacji, przewidujących m.in. szczegółowe wymogi dla możliwości zagospodarowania terenu, bądź wyłączające możliwość wszelkiej zabudowy bądź zabudowy określonego rodzaju. Do przepisów odrębnych, w rozumieniu tego przepisu, należą m.in. przepisy z zakresu ochrony środowiska, ochrony zabytków, ochrony przyrody, prawo wodne, prawo lotnicze i przepisów wykonawczych do ustaw, jak też przepisy prawa obowiązujące na danym terenie. Obowiązkiem organu rozpoznającego wniosek o ustalenie warunków zabudowy jest zbadanie zindywidualizowanych uwarunkowań planowanej inwestycji, w tym jej dopuszczalności z punktu widzenia wymogów przepisów odrębnych, a tego w niniejszej sprawie organ I instancji zaniechał.

Wobec tego zdaniem Kolegium organ I instancji dopuścił się nie tylko naruszenia przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury, ale także nie dopełnił wynikającego z art. 7 i art. 77 k.p.a. obowiązki wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego niezbędnego do załatwienia sprawy, co w konsekwencji uchybia przepisom prawa materialnego (art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Kolegium wskazało, że przy ponownym rozpatrywaniu sprawy organ I instancji winien wziąć pod uwagę stwierdzenia organu odwoławczego; w pierwszej kolejności Wójt powinien ponownie przeanalizować wniosek, czy jest kompletny i zawiera wszystkie niezbędne dane odnośnie planowanej inwestycji, a następnie dokonać ponownej prawidłowej i pełnej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-6 ustawy o planowaniu í zagospodarowaniu przestrzennym w oparciu o obszar analizowany wyznaczony zgodnie z § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r.

W sprzeciwie do sądu administracyjnego B. N. i J. N. zarzucili decyzji Kolegium naruszenie:

1) art. 138 § 1 pkt 2) k.p.a. poprzez uchylenie decyzji organu I-szej instancji i nie orzeczenie co do istoty sprawy;

2) art. 136 § 1 k.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie z urzędu dodatkowego postępowania wyjaśniającego w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie;

3) art. 136 § 1 k.p.a. poprzez zlecenie organowi I- szej instancji przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w niepełnym zakresie, niewystarczającym do wydania decyzji merytorycznie poprawnej bez pełnego określenia wszystkich okoliczności, które powinny zostać wzięte pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, w tym przede wszystkim ustalenie legalności przeprowadzonego przez organ podziału działki na działki nr [...];

4) art. 136 § 1 k.p.a poprzez nieuzupełnienie istniejącego materiału dowodowego, niezbędnego do dokładnego i wyczerpującego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz odstąpienie od przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego, o którym mowa w art. 136 k.p.a, a w konsekwencji niepełne rozpoznanie sprawy co do jej istoty.

Skarżący podnieśli, że zgadzają się ze stanowiskiem Kolegium, że uchylona decyzja Wójta wydana została z rażącym naruszeniem prawa tj bez przeprowadzenia wymaganej przez przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dn. 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego analizy architektoniczno - urbanistycznej, zaś sama analiza urbanistyczna, służąca za podstawę ustaleń organu, jest wadliwa, niekompletna i nie spełnia warunków formalnych, określonych w ww. przepisach.

Jednakże w ocenie Skarżących, poza ww. zarzutami organu odwoławczego, które podzielają oni w całości, kwestionowana analiza urbanistyczna została kolejny raz sporządzona w całkowitym oderwaniu od fizycznie istniejącej na działkach sąsiadujących zabudowy, a dopuszczalność dokonanego podziału nieruchomości budzi zastrzeżenia formalno-prawne. W toku postępowania Skarżący podnosili dwukrotnie, że samo dokonanie podziału sąsiadującej nieruchomości na 2 działki ( tj. działkę nr [...]) i dopuszczenie przez organ I instancji zabudowy "w drugiej linii", jest niezgodne z przepisami. Zarzutu tego organ odwoławczy nie rozpoznał i nie odniósł się do niego. Tymczasem, zdaniem wnioskujących, dokonanie ustaleń w przedmiocie dopuszczalności podziału i tego rodzaju zabudowy, stanowi punkt wyjścia i bazę do dalszego prowadzenia rozważań co do poprawności warunków zabudowy działek. Skoro bowiem dokonanie podziału nie było możliwe, a przynajmniej nie zostało zweryfikowane przez organ, samo uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, bez zalecenia organowi pierwszej instancji konieczności uzupełnienia ustaleń w przedmiocie legalności podziału nieruchomości, dotknięte będzie wadą w postaci niedokonania ustaleń koniecznych do wyjaśnienia zakresu postępowania, wbrew regulacji art. 138 § 2 zdanie drugie k.p.a., przez nieustalenie istotnych okoliczności faktycznych, niezbędnych do prawidłowego zastosowania normy prawa materialnego.

W odpowiedzi na sprzeciw Kolegium wniosło o jego oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Sprzeciw jest niezasadny.

Zgodnie z art. 64e ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 259) rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Podstawowym obowiązkiem Sądu było więc przede wszystkim ustalenie, czy organ odwoławczy winien był podjąć merytoryczne rozstrzygnięcie w sprawie, czy też doszło do naruszenia przez organ I instancji przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy miał istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Art. 138 § 2 k.p.a. stanowi bowiem, że organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Zdaniem Sądu w przedmiotowej sprawie organ odwoławczy zasadnie uznał, że decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.

Zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 503 z późn. zm., zwanej w skrócie "u.p.z.p.") wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku m.in., gdy co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Z kolei zgodnie z § 3 ust. 1 ww. rozporządzenia w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy. Mając na uwadze ww. przepisy decyzja o ustaleniu warunków zabudowy powinna zostać wydana w oparciu o analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków przewidzianych w u.p.z.p. Sporządzana na podstawie powyższych przepisów analiza urbanistyczno – architektoniczna jest podstawowym elementem postępowania wyjaśniającego, determinującym treść decyzji w przedmiocie warunków zabudowy. Brak analizy lub jej istotna wadliwość oznacza naruszenie przepisów postępowania tj. oznacza naruszenie art. 7 oraz art. 77 § 1 k.p.a.

W przedmiotowej sprawie Kolegium słusznie wskazało na istotne wady analizy sporządzonej przed organem I instancji tj.:

- brak wskazania konkretnych parametrów analizowanej zabudowy (powierzchni poszczególnych działek budowalnych oraz powierzchni zabudowy w obrębie tych działek),

- brak zbadania i wskazania zindywidualizowanych cech analizowanej zabudowy i zagospodarowania terenu, uzasadniających odstąpienie od wyliczonych "średnich" wskaźników: powierzchni zabudowy oraz wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki a ponadto uzasadniających wyznaczenie linii zabudowy w inny sposób niż kontynuacja istniejącej linii zabudowy.

Powyższą wadliwość Kolegium zasadnie zakwalifkowało jako nie tylko naruszenie przepisów ww. rozporządzenia z 26 sierpnia 2003 r., ale także jako naruszenie przepisów postępowania tj. art. 7 i 77 § 1 k.p.a. Rodzaj wskazanych wadliwości decyzji organu pierwszej instancji powoduje, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Tak jak bowiem wyżej wskazano – prawidłowo sporządzona analiza urbanistyczno – architektoniczna jest kluczowym dowodem w sprawie. Jej sporządzenie co do zasady obciąża zaś organ pierwszej instancji.

Z przepisu art. 138 § 2 k.p.a. wynika, że organ odwoławczy może wydać tzw. decyzję kasacyjną i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania, gdy organ I instancji nie wyjaśnił w ogóle sprawy lub istotnych jej okoliczności, a przeprowadzenie w tym zakresie uzupełniającego postępowania dowodowego przez organ odwoławczy wskazuje, że w swej istocie to organ odwoławczy musiałby sam przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w zakresie mogącym mieć bezpośredni wpływ na treść decyzji. W konsekwencji sprawa byłaby rozstrzygana de facto w jednej instancji, przez co pozbawiono by strony prawa kwestionowania wyników postępowania wyjaśniającego w drodze odwołania.

Powyższe rozważania doprowadziły Sąd do wniosku, że zasadna była ocena Kolegium w zaskarżonej decyzji, że taka sytuacja zaistniała w przedmiotowe sprawie.

Nie ma natomiast znaczenia dla sprawy podnoszona przez Skarżących okoliczność wadliwego jakoby podziału "sąsiadującej nieruchomości na 2 działki (tj. działkę nr [...]) i dopuszczenie przez organ I-szej instancji zabudowy "w drugiej linii"(...)". Po pierwsze – podział nieruchomości jest dokonywany odrębną decyzją administracyjną (por. przepisy Rozdziału 1 w Dziale III ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami; t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 344), której nie jest władny kwestionować organ wydający decyzję o warunkach zabudowy w niniejszym postępowaniu. Po drugie – przedmiotowa sprawa dotyczy niezabudowanej działki nr [...], która bezpośrednio przylega do drogi – ul. [...], a więc planowana zabudowa ma powstać "w pierwszej linii" a nie "w drugiej linii". Rozważania dotyczące zabudowy "w drugiej linii" mogą dotyczyć ewentualnie planowanej zabudowy na działce nr [...], której zasadnicza część jest położona za działką nr [...] tj. w dalszej odległości od ul. [...]. Planowana zabudowa na działce nr [...] nie jest jednakże przedmiotem niniejszego postępowania.

Wobec powyższego Sąd, na podstawie art. 151a § 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oddalił sprzeciw.