Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 807/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2024-07-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: stwierdzono nieważność uchwały w części
Powołane przepisy: article: art 28 ust 1
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Joanna Tuszyńska Sędziowie: WSA Sebastian Pietrzyk (spr.) Asesor WSA Anna Kopeć Protokolant: sekretarz sądowy Anna Bubula po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 lipca 2024 r. sprawy ze skargi [...] Sp. z o.o. na uchwałę nr CXXIV/3376/23 Rady Miasta Krakowa z dnia 6 grudnia 2023 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Półwsie Zwierzynieckie" I. stwierdza nieważność § 13 ust. 1 pkt 5 zaskarżonej uchwały; II. w pozostałym zakresie oddala skargę; III. zasądza od Gminy Miejskiej Kraków na rzecz strony skarżącej [...] Sp. z o.o. kwotę 797 zł (siedemset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi P. sp. z o.o. z siedzibą w W. (dalej: "Skarżąca", "Skarżąca spółka" lub "Spółka") jest uchwała nr CXXIV/3376/23 Rady Miasta Krakowa z dnia 6 grudnia 2023 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Półwsie Zwierzynieckie" (opubl. w Dz. Urz. Woj. Małop. z dnia 14 grudnia 2023 r., poz. 8825) – dalej jako "mpzp", "plan miejscowy", "uchwała".

Skarżąca spółka P. sp. z o.o. z siedzibą w W. działająca przez pełnomocnika radcę prawnego T. L. wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części, to jest § 7 ust. 8 uchwały oraz § 13 ust. 1 pkt. 5) uchwały.

Spółka wskazała, że jest przedsiębiorcą telekomunikacyjnym wpisanym do rejestru przedsiębiorców telekomunikacyjnych prowadzonego przez Prezesa UKE pod nr 92 i stosownie do treści art. 48 ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (t.j. Dz.U. z 2022 roku, poz. 884) – dalej jako "ustawa szerokopasmowa", przedsiębiorca telekomunikacyjny w sprawach telekomunikacji, może wnieść do sądu administracyjnego skargę na uchwałę w sprawie uchwalenia planu miejscowego.

Postanowienia uchwały w zaskarżonej części dotyczą telekomunikacji, bowiem odnoszą się wprost do lokalizowania urządzeń z zakresu łączności publicznej w rozumieniu art. 6 pkt 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2021 roku, poz. 1899 ze zm.) dalej jako "u.g.n." wchodzących w skład stacji bazowych telefonii komórkowej, co uzasadnia legitymację procesową czynną Skarżącej do zaskarżenia przedmiotowej uchwały.

W skardze podniesiono zarzuty naruszenia

"1. art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP (Dz.U. Nr 78 poz. 483 ze zm.) w związku z art. 14 ust. 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 503 ze zm., dalej "u.p.z.p.") oraz art. 4 ust. 1 i art. 15 ust. 2 pkt 10 w związku z art. 1 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. w związku z art. 46 ust 1 ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 884, dalej "ustawa o wspieraniu rozwoju" lub "Megaustawa") poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, co skutkowało przyjęciem Uchwały w zaskarżonej części, z pominięciem regulacji rangi konstytucyjnej i ustawowej dla tworzenia aktów prawa miejscowego i wprowadzenia rozwiązań zakazujących lub uniemożliwiających realizację inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2023 r., poz. 334, dalej "u.g.n,"), na całym terenie objętym mpzp;

2. art. 28 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 46 ust. 1 ustawy o wspieraniu rozwoju poprzez naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego polegające na wprowadzeniu w zaskarżonej części Uchwały rozwiązań, które wprost uniemożliwiają, jak również mogą uniemożliwiać lokalizowanie na całym terenie obowiązywania Uchwały inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej w rozumieniu u.g.n. także w sytuacji, gdy taka inwestycja jest zgodna z przepisami odrębnymi;

3. art. 46 ust. 1-2 Megaustawy w zw. z art. 113 ust. 3 pkt 5 ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. - Prawo telekomunikacyjne (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 1648, dalej "P.t.") oraz art. 4 i art. 15 ust. 2 u.p.z.p. w zw. z art. 3 pkt 19 w zw. z art. 2 ust. 1 pkt 1 ustawa z dnia 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 670, dalej "ustawa o informatyzacji") poprzez przekroczenie władztwa planistycznego gminy skutkujące sprzecznym z prawem ograniczeniem rozwoju bezprzewodowej sieci telekomunikacyjnej na całym terenie objętym Uchwałą, jak również przyjęciem Uchwały w zaskarżonej części z naruszeniem zasady neutralności technologicznej, w sposób zagrażający realizacji przez Spółkę swoich zobowiązań przetargowych względem Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej (dalej "Prezes UKE");

4. art. 2, art. 8, art. 20, art. 22, art. 31 ust. 3 i art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji RP oraz art. 2, art. 37 i art. 43 ust. 1 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. - Prawo przedsiębiorców (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 162, dalej "P.p.") w zw. z art. 10 ust. 1 P.t. poprzez ich niezastosowanie i w rezultacie uznanie, że dopuszczalne jest ustalanie warunków lokalizowania stacji bazowych telefonii komórkowej na obszarze objętym Uchwałą, powodujących ograniczenie możliwości rozwoju sieci telekomunikacyjnych, przy braku ograniczeń w lokalizowaniu infrastruktury służącej świadczeniu usług w technologii stacjonarnej, co skutkuje ograniczeniem Skarżącej możliwości świadczenia usług w technologii mobilnej, tym samym dyskryminując ją na rynku usług telekomunikacyjnych;

Powołując się na powyższe spółka wniosła o stwierdzenie nieważności uchwały w zaskarżonej części oraz o zasądzenie na rzecz Skarżącej od Rady Miasta Krakowa zwrotu kosztów postępowania niezbędnej do celowego dochodzenia praw, w tym wynagrodzenia dla radcy prawnego.

W uzasadnieniu spółka wskazała, że art. 46 ust. 1 Megaustawy wyłącza możliwość wprowadzania w planach zakazów uniemożliwiających lokalizowanie inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej, podobnie jak i przyjmowania rozwiązań uniemożliwiających lokalizowania takiej inwestycji, jeżeli jest ona zgodna z przepisami odrębnymi. Przedmiotowe: zakaz lub rozwiązanie, są prawnie dopuszczalne wyłącznie wówczas, jeżeli istnieje konkretny przepis prawa, który je wprowadza. Przepis ustawy statuuje preferencje planistyczne dla inwestycji telekomunikacyjnych na terenach objętych planem, czyli ogranicza władztwo planistyczne gminy w zakresie w jakim kształtuje ona zasady lokalizowania inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej. W konsekwencji w planie nie można ustanawiać zakazów lokalizowania inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej, jeżeli taka inwestycja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Postanowienia planu miejscowego dotyczące lokalizowania inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej powinny realizować ustawową zasadę otwartości na te inwestycje, zatem treść mpzp, jak i jego wykładnia powinny zmierzać do stworzenia warunków proinwestycyjnych.

Zaznaczono, że § 7 ust. 8 Uchwały określa zasady inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej infrastruktury telekomunikacyjnej ustanawiając zakaz lokalizowania wolnostojących masztów z zakresu łączności publicznej na całym obszarze, jak i zakaz lokalizowania innych niż wolnostojące inwestycji w postaci anten, masztów, stacji bazowych oraz innych urządzeń technicznych na elewacjach oraz połaciach dachowych od strony przestrzeni publicznej oraz na budynkach wpisanych do rejestru zabytków.

Zdaniem Skarżącej takie postanowienia są niezgodne z prawem i wykraczają poza ramy konstytucyjnej zasady władztwa planistycznego gminy. Po pierwsze, nie ma żadnego przepisu odrębnego, zgodnie z którym lokalizacja wolnostojących masztów byłaby sprzeczna. Co więcej niezrozumiałe jest rozgraniczenie pojęciowe użyte w kwestionowanym przez Skarżącą przepisie Uchwały na wolnostojące: maszty, stacje bazowe oraz urządzenia. Stacja bazowa wolnostojąca to nic innego jak maszt antenowy, ewentualnie inna konstrukcja wsporcza stale z gruntem związana, brak zatem uzasadnienia na jej wyodrębnienie pojęciowe. Całkowicie niedopuszczalne wydaje się przyjęcie, że urządzenie może być wolnostojące i jako takie miałoby być przedmiotem lokalizowania zgodnie z przepisami u.p.z.p. Niezależnie od nieprawidłowości językowych i pojęciowych w przepisach prawa lokalnego, samo w sobie całkowite wyłączenie na obszarze mpzp możliwości posadowienia wolnostojącego masztu bez żadnego uzasadnienia należy uznać, że niedopuszczalne na gruncie art. 46 Megaustawy.

Po drugie Uchwała wprowadza nieuzasadniony i nieobiektywny zakaz odnoszący się do instalowania stacji bazowych na budynkach wpisanych do rejestru zabytków, jak również na wszystkich innych budynkach na połaciach dachowych i elewacjach od strony przestrzeni publicznych. Mając na względzie bardzo nieprecyzyjną i otwartą definicję przestrzeni publicznej z § 4 ust. 1 pkt 17 Uchwały ("powszechnie dostępne miejsca w strukturze funkcjonalno-przestrzennej miasta, służące zaspokajaniu potrzeb ogółu użytkowników, np. ulice, płace, otoczenie przystanków komunikacji zbiorowej, parki i skwery") przedmiotowy zakaz jest nie tylko arbitralny, ale i przede wszystkim sprzeczny z Megaustawą. Każdorazowo organ (a w zasadzie urzędnik) rozpoznający indywidualną sprawę inwestora starającego się o pozyskanie decyzji o pozwoleniu na budowę będzie badać wg swojego subiektywnego przekonania, czy inwestycja celu publicznego np. w postaci stacji bazowej jest, czy nie jest jego zdaniem na elewacji, czy połaci dachowej od strony przestrzeni publicznej. Sytuacja inwestora zatem - na skutek uchwalonych w mpzp postanowień - może być całkowicie różna i w 100% zależna od nieobiektywnych przesłanek i nietransparentnych zasad ustalonych przez Radę Miasta.

Tym samym na wskazanych Uchwałą terenach niemal nie ma nawet teoretycznej możliwości zrealizowania jakiejkolwiek inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej, a całość warunków z § 7 ust. 8 mpzp oznacza zakaz ich lokalizowania na całym terenie objętym planem miejscowym. Skarżąca podkreśla przy tym, że przyjęte rozwiązania są sprzeczne z § 13 ust. 7 pkt 1 Uchwały, bowiem nie ma możliwości, przy takich warunkach lokalizacji inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej zaspokojenia potrzeb odbiorców nawet w stopniu minimalnym, czy podstawowym.

Aby stacja bazowa mogła spełniać swoje funkcje takie jak propagacja sygnału, komunikowanie się z innymi stacjami bazowymi tworzącymi sieć telekomunikacyjną, czy łączenie z urządzeniami końcowymi (aparaty telefoniczne, laptopy itp.) z częścią stałą cyfrowej sieci telekomunikacyjnej, to jej anteny sektorowe i radioliniowe winny znajdować się na takiej wysokości, aby "górować" nad istniejącą zabudową, a antenowe konstrukcje wsporcze zapewniać bezpieczeństwo konstrukcji także podczas niekorzystnych warunków atmosferycznych. Technologia działania stacji bazowej wymaga, aby antena była zainstalowana na odpowiedniej wysokości.

Ponadto Skarżąca wskazała, że całkowicie niedopuszczalne w akcie prawnym są również postanowienia opisane w § 13 ust. 1 pkt 5 Uchwały jako blankietowe i niespełniające standardów przyzwoitej legislacji, a przez to otwierające pole do dowolnych interpretacji (czy wręcz nadinterpretacji) przez osobę rozstrzygającą wniosek inwestora. Zdaniem P. niezrozumiałe, nadmiarowe, niedopuszczalne i niezgodne z art. 46 Megaustawy jest opisowe określenie zasady obsługi obszaru w zakresie infrastruktury technicznej (§ 13 ust. 1 pkt 5 Uchwały) - zarówno telekomunikacyjnej, jaki elektroenergetycznej. Plan nakazuje, aby lokalizacja obiektów i urządzeń budowlanych z zakresu elektroenergetyki i telekomunikacji następowała z nakazem uwzględniania ochrony zdrowia ludności przed oddziaływaniem (promieniowaniem) pól elektromagnetycznych, przy czym nie wyjaśnia co pod pojęciem tego nakazu się mieści. Ochrona zdrowia ludności przed oddziaływaniem pól elektromagnetycznych stanowi domenę przepisów bezwzględnie obowiązujących z zakresu ochrony środowiska. Nie są to przepisy lokalne, tworzone przez samorządy, ale ustawy i rozporządzenia, które obowiązują wszystkich adresatów zawartych w nich norm. W szczególności zastosowanie mają art. 121 i 122 ustawy - Prawo ochrony środowiska oraz wydane na podstawie delegacji ustawowej z art. 122 PoŚ dwa rozporządzenia wykonawcze - Rozporządzenie z dnia 17 grudnia 2019 r. Ministra Zdrowia w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektroenergetycznych w środowisku (Dz. U. z 2019 r., poz. 2448) i Rozporządzenie z dnia 17 lutego 2020 r. Ministra Klimatu w sprawie sposobów sprawdzania dotrzymania dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku (Dz.U. z 2020 r., poz. 258 ze zm.). Skoro zatem przepisy rangi ustawowej i akty wykonawcze (rozporządzenia) regulują daną materię w sposób bezwzględnie obowiązujący, to brak jest przesłanek, aby w akcie prawa miejscowego ustalać niejasne i nie wiadomo do czego się odnoszące zasady związane z tą tematyką.

Nieznane są Spółce powody dlaczego lokalizacja obiektów i urządzeń budowlanych tylko i wyłącznie z zakresu elektroenergetyki oraz telekomunikacji musi uwzględniać nakaz ochrony zdrowia ludności, natomiast lokalizacja żadnych innych obiektów, czy inwestycji takich nakazów spełniać nie musi. Nie jest w rzeczywistości możliwe, aby były to jedyne typy inwestycji, co do których gmina musi wdrażać dodatkowe wymagania (nie wiadomo jakie) ochronne wobec mieszkańców, skoro wszelkie limity związane z promieniowaniem elektromagnetycznym są określane przepisami bezwzględnie obowiązującymi i to one spełniają funkcję ochronną w zakresie środowiska i zdrowia ludzi. Pozostałe postanowienia Uchwały nie wprowadzają analogicznych nakazów np. wobec lokalizacji obiektów, które mogą powodować hałas, zanieczyszczenia itp. Skoro zatem racjonalny uchwałodawca lokalny zdecydował się na wprowadzenie do aktu prawa miejscowego skarżonego przepisu, to należy uznać, że jest to norma wiążąca organ przy wydawaniu decyzji związanej z inwestycją, która emituje pole elektromagnetyczne. Nie wiadomo jednak jakie kryteria będą decydować o uznaniu przez urzędnika, czy dana inwestycja z zakresu elektroenergetyki lub telekomunikacji spełnia albo nie spełnia nakazu "ochrony zdrowia ludności przed promieniowaniem elektromagnetycznym".

Jeśli jedynym kryterium miałoby być dotrzymanie ogólnie i bezwzględnie obowiązujących limitów promieniowania PEM, bądź innych wymagań środowiskowych wynikających z ustaw lub rozporządzeń, to skarżony przepis uznać należy za całkowicie zbędny (tym bardziej, że w procedurze dotyczącej pozyskania pozwolenia na budowę nie dokonuje się tego typu pomiarów i sprawdzenia dotrzymania limitów PEM). Jeśli natomiast miałyby w grę wchodzić inne kryteria, to będą one całkowicie uznaniowe, subiektywne, nietransparentne i zależne jedynie od osoby rozstrzygającej indywidualną sprawę administracyjną, a zatem niemogące się pogodzić z zasadą demokratycznego państwa prawa. Powyższą argumentację podzielił WSA w Krakowie w wyroku z dnia 14 lipca 2023 roku sygn. akt II SA/Kr 520/23, wskazując, że " cel wprowadzenia tej regulacji jest niejasny. Jeśli zapis ten jest – jak twierdzi organ planistyczny - jest "zgodny z treścią przepisów p.o.ś. i rozporządzeń wykonawczych" i "potwierdza obowiązki nałożone ustawą na przedsiębiorcę telekomunikacyjnego" - to wówczas stanowi niedopuszczalne (sprzeczne z zasadami techniki legislacyjnej) powtórzenie regulacji ustawowych i jako taki jest również niepotrzebny. Jeśli natomiast miałby stanowić jakiś rodzaj modyfikacji postanowień aktów prawnych o randze ustawy lub rozporządzenia - jak wskazuje na to skarżąca - to wówczas brak jest podstaw prawnych do takich regulacji ", Powyższa linia orzecznicza została następnie utrzymana przez WSA w Krakowie w wyroku z dnia 9 stycznia 2024 roku sygn. akt 1373/23 oraz w innych wyrokach WSA w Krakowie tj. w wyroku z dnia 23 listopada 2023r. sygn. akt II SA/Kr 1222/23 oraz wyroku z dnia 29 września 2023r. sygn. akt II SA/Kr 860/23.

Ponadto zaznaczono, że uchwała w zaskarżonej części powoduje bezprawne ograniczenie Skarżącej w możliwości prowadzenia na tym terenie działalności telekomunikacyjnej pozwalającej na świadczenie usług bezprzewodowych za pomocą stacji bazowych wykorzystujących technologię połączeń radiowych, jak również dyskryminuje ją w stosunku do przedsiębiorców świadczących usługi telekomunikacyjne w technologii stacjonarnej. Jest to regulacja niedopuszczalna na gruncie przepisów rangi konstytucyjnej oraz ustawowej, w tym art. 113 ust. 3 pkt 5 P.t. oraz art. 2, art. 37 i art. 43 ust. 1 P.p. w zw. z art. 10 ust. 1 P.t. Potwierdził to np. WSA w Krakowie w wyroku z dnia 6 listopada 2020 r., sygn. akt II SA/Kr 978/20, wskazując, że: "Zatem wprowadzając uznaniowe ograniczenia w lokalizowaniu stacji bazowych telefonii komórkowej, z jedne czesnym dopuszczeniem usług rozwoju usług telekomunikacyjnych stacjonarnych, gminny uchwałodawca dopuścił się faworyzowania przedsiębiorców telekomunikacyjnych świadczących usługi za pomocą sieci kablowych i podziemnych, do czego nie miał prawa".

Zaznaczono, że nie chodzi tu jedynie o sprzeczności z Megaustawą, ale także z zasadą neutralności technologicznej i usługowej, obowiązującą w telekomunikacji na poziomie europejskim, implementowaną w P.t. (art. 2 ust. 5 w zw. z art. 112 ust. 4 pkt 7 P.t.), oraz narzuconą do przestrzegania przez podmioty publiczne, a więc także Gminę Kraków (art. 3 pkt 19 w zw. z art. 2 ust. 1 pkt 1 ustawy o informatyzacji). Rozwój telekomunikacji jako takiej na terenie Unii Europejskiej opiera się na zasadzie neutralności technologicznej, zakazującej państwom członkowskim narzucania lub dyskryminacji jakichkolwiek technologii stosowanych przy wykonywaniu prawa. Zasada neutralności technologicznej jest podstawowym narzędziem stworzenia i utrzymania równoprawnej konkurencji pomiędzy przedsiębiorcami telekomunikacyjnymi oraz zapewniania dostępu użytkowników końcowych do ich usług. Tymczasem Uchwała w zaskarżonej części zawiera regulacje naruszające powyższe, bowiem zakazy lub rozwiązania dotyczące inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej odnoszą się wyłącznie do infrastruktury łub sieci służących świadczeniu usług w technologii mobilnej.

Ponadto jak wskazano w skardze niejasne są przesłanki przyjęcia przez Radę Miasta Krakowa w uchwale skarżonych postanowień, gdyż zaskarżona Uchwała nie zawiera dokładnego i przedmiotowego uzasadnienia. Z pewnością takim uzasadnieniem dla wprowadzonych ograniczeń w lokalizowaniu infrastruktury telekomunikacyjnej dedykowanej sieciom czy urządzeniom telefonii mobilnej nie mogą być ogólne cele Uchwały.

W odpowiedzi na skargę Gmina Miejska Kraków wniosła o oddalenie skargi z powodu jej bezzasadności.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Zgodnie z dyspozycją art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r., poz. 1634), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, przy czym na podstawie art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej.

Sąd uwzględniając skargę na akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5, stwierdza nieważność aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.).

Sąd dokonuje zatem kontroli legalności aktów prawa miejscowego pod względem ich zgodności z prawem, jak i zachowania przez organy planistyczne przepisów postępowania. Sąd nie ocenia celowości podjętych przez organ rozwiązań. Przepisy te korespondują z art. 91 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 1372 ze zm., dalej "u.s.g."), który przewiduje, że uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne.

Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest uchwała nr CXXIV/3376/23 Rady Miasta Krakowa z dnia 6 grudnia 2023 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Półwsie Zwierzynieckie" (opubl. w Dz. Urz. Woj. Małop. z dnia 14 grudnia 2023 r., poz. 8825).

Zgodnie z art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2022, poz. 559 ze zm. – dalej też jako "u.s.g.") każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego.

Skarga składana w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. nie ma charakteru actio popularis, zatem do jej wniesienia nie legitymuje sama sprzeczność z prawem zaskarżonej uchwały, lecz konieczne jest wykazanie związku między sferą indywidualnych praw i obowiązków podmiotu skarżącego a kwestionowanym aktem, skutkującym naruszeniem jego interesu prawnego. Legitymacja do wniesienia skargi na plan miejscowy do sądu administracyjnego przysługuje nie temu, kto ma w tym interes prawny, ale temu, czyj interes prawny został naruszony zaskarżonym rozstrzygnięciem, przy czym naruszenie interesu prawnego podmiotu wnoszącego skargę musi mieć charakter bezpośredni, zindywidualizowany, obiektywny i realny, a na skarżącym ciąży obowiązek wykazania związku pomiędzy zaskarżoną uchwałą a jego indywidualną sytuacją prawną (por. np. uzasadnienia wyroków NSA: z dnia 17 października 2017 roku, sygn. II OSK 2559/16, z dnia 14 lutego 2019 roku, sygn. II OSK 64/17).

Na gruncie niniejszej sprawy Skarżąca wywodzi swój indywidualny interes prawny do zaskarżenia uchwały z art. 48 ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 733, dalej "u.w.r.u.s.t."), zwanej przez strony także "Megaustawą", "ustawą szerokopasmową", "ustawą o wspieraniu rozwoju".

Zgodnie z art. 48 ww. ustawy przedsiębiorca telekomunikacyjny oraz Prezes UKE mogą zaskarżyć, w zakresie telekomunikacji, uchwałę w sprawie uchwalenia planu miejscowego. Legitymacja ta operatorom telekomunikacyjnym jest udzielona bez związku z posiadaniem nieruchomości zlokalizowanych w obszarze obowiązywania danego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a związana jest z rodzajem prowadzonej działalności i samą możliwością realizacji w obszarze tego planu urządzeń telekomunikacyjnych. W orzecznictwie podkreśla się, że legitymacja ta jest wąska. Ograniczona jest bowiem do tych zapisów uchwały w sprawie planu miejscowego, które wprost dotyczą lokalizowania inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej (por. np. uzasadnienia do wyroków Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 31 maja 2019 r., sygn. II OSK 1814/17, z dnia 13 października 2016 r., sygn. II OSK 3353/14).

Drugą cechą wyróżniającą legitymację w zakresie skarżenia miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego przez przedsiębiorstwa telekomunikacyjne jest to, że przedsiębiorca taki nie musi wykazywać naruszenia swojego interesu prawnego lub uprawnienia.

Przepis art. 48 ustawy z 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych, w ocenie sądu stanowi samodzielną niezależną i opartą o inne przesłanki niż te, o których mowa w art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, podstawę do skarżenia uchwał w przedmiocie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego (podobnie do kompetencji wojewody wynikających z art. 93 ustawy o samorządzie gminnym).

Wobec tego należy uznać, że Skarżąca spółka wykazała swoją legitymację do zaskarżenia przedmiotowej uchwały.

W tym kontekście trzeba jednak wskazać, że odnosząc się do reguł obowiązujących przy rozpatrywaniu skarg na uchwały dotyczące planów miejscowych, należy zaznaczyć, że wykazanie przez skarżącego naruszenia jego interesu prawnego jest nie tylko warunkiem skutecznego wniesienia skargi w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, ale też determinuje zakres merytorycznej kontroli zaskarżonego aktu. Rozstrzyganie przez Sąd dotyczy bowiem tych części planu miejscowego, których ustalenia pozostają w związku z indywidualnym interesem skarżącego i powodują dla niego następstwa w postaci ograniczenia bądź pozbawienia konkretnych uprawnień właścicielskich do danej nieruchomości. Przewidziany w art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym obowiązek badania przez Sąd zasad sporządzenia planu miejscowego nie oznacza, że kontrola i rozstrzyganie dotyczy ustaleń planu w zakresie terenów nie obejmujących nieruchomości, do której tytuł prawny ma podmiot wnoszący skargę.

Oznacza to, że przedmiotem badania pod względem zgodności z prawem jest cała uchwała w sprawie planu, jednakże w przypadku stwierdzenia naruszenia zasad sporządzania planu lub istotnego trybu sporządzania planu, sąd może orzec o stwierdzeniu nieważności uchwały, ale tylko w części wyznaczonej granicami interesu prawnego skarżącego. Jeśli zatem skarżący wywodzi swój interes z prawa własności nieruchomości – jak ma to miejsce na gruncie niniejszej sprawy – to stwierdzenie nieważności tego planu powinno nastąpić tylko w odniesieniu do części tego planu dotyczącej tych nieruchomości. Przyjęcie poglądu, że w sytuacji zaskarżenia uchwały w sprawie miejscowego planu w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g., sąd może stwierdzić nieważność całej uchwały, niezależnie od tego, czy stwierdzone naruszenia odnoszą się do całości planu, czy tylko części, która odnosi się do nieruchomości skarżącego, prowadzi w efekcie do wypaczenia istoty skargi z art. 101 ust. 1 u.s.g., gdyż skarga taka staje się w efekcie narzędziem do eliminowania z obrotu prawnego uchwał w całości, bez względu na to, czy stwierdzone naruszenia przy jej procedowaniu miały jakikolwiek wpływ na interes prawny skarżącego. Przez to nie różni się ona niczym od skargi organu nadzoru składanej w trybie art. 93 ust. 1 u.s.g., której celem jest wyeliminowanie z obrotu sprzecznej z prawem uchwały organu samorządu (por. np. uzasadnienia do wyroków NSA: z dnia 5 czerwca 2014 roku, sygn. II OSK 117/13, z dnia 24 listopada 2016, sygn. II OSK 1565/16, z dnia 18 czerwca 2020, sygn. II OSK 334/20).

W świetle legitymacji skargowej Spółki, która jak wskazano już powyżej ograniczona jest do tych zapisów uchwały w sprawie planu miejscowego, które wprost dotyczą lokalizowania inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej, oznacza to, że sąd może orzec o stwierdzeniu nieważności uchwały, ale tylko w części wyznaczonej granicami interesu prawnego Skarżącego.

Dodatkowo trzeba wskazać, że zaskarżona uchwała nr CXXIV/3376/23 Rady Miasta Krakowa z dnia 6 grudnia 2023 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Półwsie Zwierzynieckie" nie była dotychczas przedmiotem kontroli sądowej, w związku z czym w niniejszej sprawie Sąd przeanalizował procedurę sporządzania zaskarżonego planu miejscowego.

Organ planistyczny w toku procedury planistycznej kolejno:

Ogłosił obwieszczenie Prezydenta Miasta Krakowa o przystąpieniu do sporządzenia planu - 8 listopada 2019 r. Termin składania wniosków do planu wyznaczony został do 20 grudnia 2019 r.

Rozpatrzenie wniosków do planu nastąpiło Zarządzeniem Nr 677/2022 Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 16 marca 2022 r.

Następnie przekazał projekt planu do opiniowania i uzgodnień ustawowych – 22 marca 2022 r. i ponownie 31 maja 2022 r.

Prezydent Miasta Krakowa ogłosił obwieszczenie o wyłożeniu do publicznego wglądu projektu planu wraz z prognozą oddziaływania na środowisko – w dniu 26 sierpnia 2022 r.

Wyłożenie do publicznego wglądu projektu planu wraz z prognozą oddziaływania na środowisko miało miejsce od 5 września do 3 października 2022 r.

Dyskusja publiczna nad rozwiązaniami przyjętymi w wyłożonym projekcie planu odbyła się 20 września 2022 r., a termin składania uwag do wyłożonego projektu planu - do 17 października 2022 r.

Następnie Prezydent Miasta Krakowa rozpatrzył uwagi złożone do wyłożonego projektu planu Zarządzeniem Nr 3171/2022 z dnia 7 listopada 2022 r., a kolejno przekazał projekt planu do ponownego opiniowania i uzgodnień ustawowych – 5 grudnia 2022 r.

Następnie Prezydent Miasta Krakowa ogłosił obwieszczenie o ponownym wyłożeniu do publicznego wglądu części projektu planu wraz z prognozą oddziaływania na środowisko - 3 lutego 2023 r. i ponownie wyłożył do publicznego wglądu część projektu planu wraz z prognozą oddziaływania na środowisko - od 13 lutego do 13 marca 2023 r.

Dyskusja publiczna nad rozwiązaniami przyjętymi w ponownie wyłożonej części projektu planu odbyła się 7 marca 2023 r., a termin składania uwag do ponownie wyłożonej części projektu planu - do 27 marca 2023 r.

Rozpatrzenie uwagi złożonej do ponownie wyłożonej części projektu planu - Zarządzenie Nr 987/2023 Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 14 kwietnia 2023 r.

Następnie Zarządzeniem Nr 1154/2023 Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 28 kwietnia 2023 r. przekazano pod obrady Rady Miasta Krakowa projekt uchwały w sprawie uchwalenia planu, a Zarządzeniem Nr 1155/2023 Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 28 kwietnia 2023 r. przekazano pod obrady Rady Miasta Krakowa projekt uchwały w sprawie rozstrzygnięcia o sposobie rozpatrzenia nieuwzględnionych przez Prezydenta Miasta Krakowa uwag złożonych do projektu planu.

Pierwsze czytanie projektu uchwały w sprawie uchwalenia planu oraz czytanie i głosowanie nad projektem uchwały w sprawie rozstrzygnięcia o sposobie rozpatrzenia nieuwzględnionych przez Prezydenta Miasta Krakowa uwag złożonych do projektu planu odbyło się w dniu 17 maja 2023 r., kiedy to Rada podjęła uchwałę Nr CX/2972/23 w sprawie rozstrzygnięcia o sposobie rozpatrzenia nieuwzględnionych przez Prezydenta Miasta Krakowa.

Podczas sesji Rady Miasta Krakowa w dniu 5 lipca 2023 r. miało miejsce drugie czytanie projektu uchwały w sprawie uchwalenia planu, kiedy to Rada zadecydowała o ponowieniu procedury planistycznej.

Przekazanie projektu planu do ponownego opiniowania i uzgodnień ustawowych nastąpiło w dniu 7 sierpnia 2023 r.

W dniu 22 września 2023 r. Prezydent Miasta Krakowa ogłosił obwieszczenie o ponownym wyłożeniu do publicznego wglądu części projektu planu wraz z prognozą oddziaływania na środowisko. Ponowne wyłożenie do publicznego wglądu części projektu planu wraz z prognozą oddziaływania na środowisko odbyło się w dniach od 2 października do 30 października 2023 r.

Dyskusja publiczna nad rozwiązaniami przyjętymi w ponownie wyłożonej części projektu planu odbyła się w dniu 10 października 2023 r., a termin składania uwag do ponownie wyłożonej części projektu planu upływał w dniu 13 listopada 2023 r.

Rozpatrzenie uwagi złożonej do ponownie wyłożonej części projektu planu nastąpiło Zarządzeniem Nr 3386/2023 Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 20 listopada 2023 r. Natomiast Zarządzeniem Nr 3418/2023 Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 20 listopada 2023 r. przekazano pod obrady Rady Miasta Krakowa projekt uchwały w sprawie rozstrzygnięcia o sposobie rozpatrzenia nieuwzględnionej przez Prezydenta Miasta Krakowa uwagi złożonej do projektu planu.

Podczas sesji Rady Miasta Krakowa w dniu 6 grudnia 2023 r. odbyło się czytanie i głosowanie nad projektem uchwały w sprawie rozstrzygnięcia o sposobie rozpatrzenia nieuwzględnionej przez Prezydenta Miasta Krakowa uwagi złożonej do projektu planu, kiedy to Rada podjęła uchwałę Nr CXXIV/3373/23 oraz głosowała nad ujednoliconym projektem uchwały w sprawie uchwalenia planu, podejmując uchwałę Nr CXXIV/3376/23. Uchwała została ogłoszona w Dzienniku Urzędowym Województwa Małopolskiego z dnia 14 grudnia 2023 r., pod poz. 8825.

W ocenie Sądu przeprowadzona procedura planistyczna została przeprowadzona w sposób prawidłowy, stosownie do wymagań przewidzianych ustawą z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 503, dalej też jako "upzp").

Odnosząc się natomiast do skargi trzeba zaznaczyć, że podstawą uwzględnienia skargi na uchwałę dotyczącą planu jest wyłącznie naruszenie obiektywnego porządku prawnego, w tym przekroczenie przysługującego gminie, z mocy art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, władztwa planistycznego. Szczegółowe zasady oraz tryb podejmowania uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zawarte zostały w upzp. Regulacje te bezwzględnie wiążą radę gminy w stanowieniu prawa miejscowego, a konsekwencje ich niedotrzymania, określił sam ustawodawca w art. 28 ust. 1 upzp. Na mocy przywołanego przepisu, istotne naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, istotne naruszenie trybu jego sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Z treści przepisu art. 28 ust. 1 upzp wynika, że przewiduje on trzy rodzaje wad planu miejscowego powodujących jego nieważność, tj. istotne naruszenie zasad sporządzania planu, istotne naruszenie trybu jego sporządzania oraz naruszenie właściwości organów uczestniczących w procesie jego sporządzania.

Pojęcie zasad sporządzania planu zagospodarowania przestrzennego należy wiązać ze sporządzeniem aktu planistycznego, a więc merytoryczną zawartością aktu planistycznego (część testowa, graficzna i załączniki), zawartych w nim ustaleń, a także standardów dokumentacji planistycznej.

Tryb sporządzania planu odnosi się do sekwencji czynności, jakie podejmuje organ w celu doprowadzenia do uchwalenia planu miejscowego począwszy od uchwały o przystąpieniu do sporządzenia planu, a skończywszy na uchwaleniu planu. Zaniechanie którejś z czynności może stanowić istotne naruszenie trybu, skutkujące nieważnością uchwały w całości lub części.

Skarżący w swojej skardze podnieśli zarzuty, które dotykają zasad sporządzania planu miejscowego.

W ocenie Sądu powołane w skardze zarzuty częściowo zasługują na uwzględnienie.

W skardze Spółka wniosła o stwierdzenie nieważności planu miejscowego w części, to jest w zakresie jest § 7 ust. 8 uchwały oraz § 13 ust. 1 pkt. 5) uchwały.

Zgodnie z zapisem § 7 ust. 8 mpzp:

8. Zasady odnoszące się do lokalizowania inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej – infrastruktury telekomunikacyjnej (w tym telefonii komórkowej):

1) zakaz lokalizacji wolnostojących masztów, stacji bazowych oraz innych urządzeń z zakresu łączności publicznej;

2) zakaz lokalizacji anten, masztów, stacji bazowych oraz innych urządzeń technicznych z zakresu łączności publicznej:

a) na elewacjach i połaciach dachowych od strony przestrzeni publicznych,

b) na budynkach wpisanych do rejestru zabytków.

Stosownie natomiast do zapisów § 13 ust. 1 pkt. 5) uchwały:

§ 13. 1. Jako ogólne zasady obsługi obszaru w zakresie infrastruktury technicznej, dotyczące całego obszaru planu ustala się:

5) zasadę lokalizacji obiektów i urządzeń budowlanych z zakresu elektroenergetyki i telekomunikacji z nakazem uwzględniania ochrony zdrowia ludności przed oddziaływaniem (promieniowaniem) pól elektromagnetycznych;

Skarżąca spółka wskazuje, że wynikające z powyższych przepisów ograniczenia praktycznie uniemożliwiają lokalizowanie na całym terenie obowiązywania mpzp inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej w rozumieniu ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2021 roku, poz. 1899 ze zm.) – dalej jako "u.g.n.", także w sytuacji, gdy taka inwestycja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Jednocześnie wprowadzenie powyższych zapisów do planu stanowi o przekroczeniu władztwa planistycznego.

W kontekście jednak cytowanych powyżej zapisów § 7 ust. 8 mpzp należy wskazać, że obszar objęty ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Półwsie Zwierzynieckie" stanowi powierzchnię 51,3 ha i położony jest w centralnej części miasta w obrębie 14 jednostka ewidencyjna Krowodrza, na terenie Dzielnicy VII Zwierzyniec. Obszar ten posiada znaczące wartości historyczne i kulturowe, gdyż obejmuje swoimi granicami dawną wieś podkrakowską "Półwsie Zwierzynieckie" (stąd też pochodzi nazwa mpzp) wieś lokowaną na prawie niemieckim wraz z obszarem dworskim, na trwale włączoną do Krakowa w 1910 roku. Na tym obszarze w 1914 r. wytyczono aleję Focha, a w 1917 r. doprowadzono linię tramwajową do obecnej ul. Tadeusza Kościuszki. Przez długi czas wśród niskiej, podmiejskiej zabudowy najwyższym budynkiem ulicy był Dwór Łowczego wpisany do rejestru zabytków nieruchomych pod nr A-135. W okresie 20-lecia międzywojennego zurbanizowano Półwsie Zwierzynieckie, w miejscu zasypanego stawu urządzono plac Na Stawach. Powstały wille i kamienice historycznomodernistyczne obrazujące przemiany stylowe architektury krakowskiej początku XX w.

Ponadto obszar planu miejscowego, w przeważającej części obejmuje tereny zainwestowane, wśród których dominuje zabudowa śródmiejska o zwartych pierzejach oraz kwartałach zabudowy, w których występują zespoły zieleni przydomowej. Większość zabudowy objęta jest ochroną konserwatorską i posiada znaczącą wartość kulturową.

W obszarze planu znajdują się 3 budynki i zespoły wpisane do rejestru zabytków (Zespół dworsko - parkowy tzw. "Dwór Łowczego", Kamienica stanowiącą siedzibę Biura Urządzania Lasu i Geodezji Leśnej oraz Zespół administracyjno-gospodarczy i przemysłowy Miejskiego Przedsiębiorstwa Wodociągów i Kanalizacji (tzw. Dworzec Wodociągowy) z ogrodem) oraz ok. 180 budynków ujętych w gminnej ewidencji zabytków. Ponadto w obszarze planu uznanym za pomnik historii został uznany "Kraków - Historyczny Zespół Miasta" - w zakresie terenu KDZT.1 Dodatkowo można wskazać, że część obszaru planu znajduje się strefie buforowej dla obszaru wpisanego na Listę Światowego Dziedzictwa UNESCO w zakresie terenu ZWs/ZZ.l i WS.l oraz części terenów KDZT.l i KDZT.2 (§10 ust. 1 pkt 2 uchwały).

Reasumując należy wskazać, że obszar planu jest terenem specyficznym ze względu na jego położenie, sąsiadujące z najbardziej wartościowymi, historycznymi obszarami miasta. Teren planu jest w zasadzie urbanistycznie kompletny.

Podkreślić też należy, że w kwestionowanym § 7 uchwały, określającym zasady ochrony i kształtowania ładu przestrzennego i kształtowania zabudowy, wprowadzono również inne zakazy i nakazy – nie tylko dotyczące budowy stacji bazowych telefonii komórkowej. Przykładowo w zakresie materiałów i kolorystyki pokryć dachowych wymagana kolorystyka dachów to jednolite odcienie szarości, brązu lub czerwieni (§ 7 ust. 7 pkt. 4) mpzp), czy zakaz stosowania materiałów wykończeniowych, takich jak: "siding" z tworzyw sztucznych, blacha falista i trapezowa oraz poliwęglany (§ 7 ust. 6 pkt. 3) mpzp), a także zakaz lokalizacji na elewacji frontowej budynku: paneli fotowoltaicznych, klimatyzatorów, anten, masztów (z wyjątkiem masztów zabytkowych) lub innych urządzeń technicznych (§ 7 ust. 6 pkt.2) mpzp).

Powyższe są uzasadnione akcentowaną powyżej specyfiką obszaru, dla którego uchwalono zaskarżony plan miejscowy. Nie jest zatem tak, że wprowadzone ograniczenia dotyczące "inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej - infrastruktury telekomunikacyjnej (w tym telefonii komórkowej)" są jedynymi ograniczeniami wprowadzonymi w kwestionowanym planie miejscowym.

Co więcej w planie nie uniemożliwiono lokalizacji inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej - infrastruktury telekomunikacyjnej (w tym telefonii komórkowej), lecz wprowadzono pewne ograniczenia, które w ocenie Sądu ze względu na powołane powyżej okoliczności są uzasadnione.

Wskazać też należy na cel i istotę uregulowań przyjętych w art. 46 ust. 1 i 2 ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych. Przepis ten ma na celu zapewnienie dostępu do bezprzewodowych sieci telekomunikacyjnych jak największej liczbie odbiorców. Wskazany art. 46 ww. ustawy nie ma natomiast na celu zagwarantowania konkretnemu przedsiębiorcy telekomunikacyjnemu dowolności i całkowitej swobody inwestowania w każdym dowolnym miejscu i według dowolnych zasad. Gdyby tak właśnie było, to art. 46 zawierałby regulacje jasno o tym stanowiące.

Z tych względów podniesione zarzuty, dotyczące zapisów § 7 ust. 8 mpzp są pozbawione podstaw.

Na uwzględnienie natomiast zasługuje zarzut dotyczący nielegalności zapisu zamieszczonego w § 13 ust.1 pkt 5) uchwały, statuującego jako ogólną zasadę obsługi obszaru w zakresie infrastruktury technicznej, dotyczącą całego obszaru planu – "zasadę lokalizacji obiektów i urządzeń budowlanych z zakresu elektroenergetyki i telekomunikacji z nakazem uwzględniania ochrony zdrowia ludności przed oddziaływaniem (promieniowaniem) pól elektromagnetycznych".

Zgodnie z art. 14 ust. 8 u.p.z.p. plan miejscowy jest aktem prawa miejscowego, a zatem aktem prawa powszechnie obowiązującego, z czym wiąże się konieczność respektowania przez prawodawcę lokalnego nakazu przestrzegania zasad poprawnej legislacji. Wynika on z wyrażonej w art. 2 Konstytucji RP zasady państwa prawnego. Nakaz ten jest funkcjonalnie związany z zasadami pewności i bezpieczeństwa prawnego oraz ochrony zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa. Zasady prawidłowej legislacji nakazują, aby przepisy prawa były formułowane w sposób precyzyjny i jasny oraz poprawny pod względem językowym. Warunek jasności oznacza obowiązek tworzenia przepisów klarownych i zrozumiałych dla ich adresatów, którzy od racjonalnego ustawodawcy mogą oczekiwać stanowienia norm prawnych niebudzących wątpliwości co do treści nakładanych obowiązków i przyznawanych praw.

Trafnie w judykaturze zwraca się uwagę, że w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego wypracowano stanowisko, zgodnie z którym naruszenie zasad techniki prawodawczej może prowadzić do uznania danego aktu prawnego, w całości lub w części, za niezgodny z Konstytucją, jednak tylko wtedy, gdy naruszenie to jest poważne i powoduje naruszenie którejś z zasad konstytucyjnych, w szczególności zasady demokratycznego państwa prawa (art. 2 Konstytucji RP) i wynikającej z niego zasady poprawnej legislacji, a także zasady praworządności (art. 7 Konstytucji RP) wymagającej, aby materia regulowana wydanym aktem normatywnym wynikała z upoważnienia ustawowego i nie przekraczała zakresu tego upoważnienia (zob. wyroki Trybunału Konstytucyjnego z dnia: 24 lutego 2003 r., K 28/02, OTK-A 2003; 29 października 2003 r., K 53/02, OTK-A 2003; 12 grudnia 2006 r., P 15/05, OTK-A 2006). W przywołującym powyższy pogląd wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 października 2018 r., II OSK 2498/16, zasadnie przeto spostrzeżono, iż stąd tylko w sytuacji powiązania naruszenia zasad techniki prawodawczej z naruszeniem zasady konstytucyjnej można mówić o wystąpieniu istotnego naruszenia prawa uzasadniającego stwierdzenie nieważności aktu prawnego, co ma miejsce chociażby wówczas, kiedy w wyniku naruszenia zasad techniki prawodawczej dochodzi do sytuacji, kiedy prawodawca lokalny reguluje materię uregulowaną już aktami wyższego rzędu (tj. ustawami), ewentualnie wykracza poza zakres upoważnienia ustawowego do wydania aktu prawa miejscowego. W judykaturze dominuje stanowisko, wedle którego powtórzenie regulacji ustawowych bądź ich modyfikacja i uzupełnienie przez przepisy gminne jest niezgodne z zasadami prawidłowej legislacji. Uchwała rady gminy nie może regulować jeszcze raz tego, co jest już zawarte w obowiązującej ustawie. Zawsze bowiem tego rodzaju powtórzenie jest normatywnie zbędne, gdyż powtarzany przepis już obowiązuje, jak też jest dezinformujące. Trzeba bowiem liczyć się z tym, że powtórzony przepis będzie interpretowany w kontekście uchwały, w której go powtórzono, co może prowadzić do całkowitej lub częściowej zmiany intencji prawodawcy, a więc do naruszenia wymagania adekwatności (por. motywy wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 września 2009 r., II OSK 1077/09).

Zgodzić należy się ze stroną skarżącą, że przepis § 13 ust.1 pkt 5) uchwały jest niejasny. W uchwale planistycznej nie zawarto definicji użytego w nim określenia. Nie wiadomo zatem co jest desygnatem pojęcia "nakaz ochrony zdrowia ludności przed oddziaływaniem (promieniowaniem) pól elektromagnetycznych". Jak zasadnie wskazała strona skarżąca, ochrona zdrowia ludności przed oddziaływaniem pól elektromagnetycznych stanowi domenę przepisów bezwzględnie obowiązujących z zakresu ochrony środowiska. W szczególności zastosowanie mają art. 121 i 122 ustawy - Prawo ochrony środowiska oraz wydane na podstawie upoważnienia ustawowego zawartego w art. 122 tej ustawy rozporządzenia wykonawcze.

Zauważyć zatem należy, że stosownie do art. 121 ustawy - Prawo ochrony środowiska ochrona przed polami elektromagnetycznymi polega na zapewnieniu jak najlepszego stanu środowiska poprzez: 1) utrzymanie poziomów pól elektromagnetycznych poniżej dopuszczalnych lub co najmniej na tych poziomach, 2) zmniejszanie poziomów pól elektromagnetycznych co najmniej do dopuszczalnych, gdy nie są one dotrzymane. Z kolei przepis art.122 ustawy stanowi upoważnienie ustawowe dla ministra do określenia, w drodze rozporządzenia, zróżnicowanych dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku dla terenów przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową i miejsc dostępnych dla ludności poprzez wskazanie: 1) zakresów częstotliwości pól elektromagnetycznych, dla których określa się parametry fizyczne, charakteryzujących oddziaływanie pól elektromagnetycznych na środowisko, do których odnoszą się poziomy pól elektromagnetycznych, 2) dopuszczalnych wartości parametrów fizycznych, o których mowa w pkt 1, dla poszczególnych zakresów częstotliwości, do których odnoszą się poziomy pól elektromagnetycznych.

Zgodnie z ustawowym upoważnieniem rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 17 grudnia 2019 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku określiło zatem wyłącznie dopuszczalne poziomy pól elektromagnetycznych w środowisku dla terenów przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową i miejsc dostępnych dla ludności.

Kwestionowany przepis uchwały odnosi się do całego obszaru planu, tak więc w zestawieniu z podanymi wyżej przepisami ustawowymi w żaden sposób nie można odczytać jego treści, a wręcz może być mylący. Pozwala bowiem na stosowanie określonych cytowanym rozporządzeniem dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku dla terenów przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową - w całym obszarze planu.

Nie można zgodzić się ze stanowiskiem organu zaprezentowanym w odpowiedzi na skargę, że kwestionowany zapis § 13 ust. 1 pkt 5 posługuje się terminem oddziaływania pól elektromagnetycznych w znaczeniu, w jakim użyty został w ustawie Prawo ochrony środowiska oraz aktach wykonawczych wydanych na podstawie tej ustawy. Rzecz w tym, że okoliczność ta w żaden sposób nie wynika z zaskarżonej uchwały. Nie jest również zasadny argument, że skoro jednym z zadań własnych gminy jest ochrona zdrowia, to tym bardziej zasadnym jest umieszczenie kwestionowanego zapisu w planie miejscowym.

Nadto, wskazać należy, że w § 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1587) ustalono wymogi dotyczące stosowania standardów przy zapisywaniu ustaleń projektu tekstu planu miejscowego. W myśl § 4 pkt 3 powołanego rozporządzenia, w zakresie ustaleń dotyczących zasad ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu kulturowego projekt ten powinien zawierać nakazy, zakazy, dopuszczenia i ograniczenia w zagospodarowaniu terenów wynikające m.in. z potrzeb ochrony środowiska, o których mowa w szczególności w art. 72 i 73 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska. Zgodnie z art. 72 ust.1pkt 6) ustawy w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego zapewnia się warunki utrzymania równowagi przyrodniczej i racjonalną gospodarkę zasobami środowiska, w szczególności przez uwzględnianie innych potrzeb w zakresie ochrony powietrza, wód, gleby, ziemi, ochrony przed hałasem, wibracjami i polami elektromagnetycznymi. Wymagania te określa się na podstawie opracowań ekofizjograficznych (ust.4). Zgodnie zaś z definicją zawartą w § 2 pkt 4) rozporządzenia sformułowanie "nakazy, zakazy, dopuszczenia i ograniczenia w zagospodarowaniu terenów" oznacza określenie sposobów zagospodarowania terenów oraz ograniczeń w ich użytkowaniu, w tym zakazu zabudowy. Zatem określenie użyte w § 13 ust. 1 pkt 5) uchwały "nakaz uwzględniania ochrony zdrowia ludności przed oddziaływaniem (promieniowaniem) pól elektromagnetycznych" nie może odnosić się do wymaganej przepisami treści planu miejscowego.

Tak więc posłużenie się tym pojęciem § 13 ust. 1 pkt 5) uchwały nie spełnia wymogów poprawnej legislacji, a naruszenie to należy uznać za istotne (por. uzasadnienie do wyroku WSA w Krakowie z dnia 9 stycznia 2024 roku, sygn. II SA/Kr 1373/23).

Z powyższych względów Sąd uwzględnił skargę i orzekł jak w pkt I sentencji wyroku, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., bowiem organ planistyczny naruszył zasady sporządzania planu, do których odwołuje się art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W pozostałym zakresie skarga została oddalona (pkt. II sentencji wyroku).

O zwrocie kosztów postępowania, obejmujących kwotę uiszczonego wpisu od skargi (300 zł), koszt zastępstwa radcy prawnego (480 zł) oraz opłatę skarbową od pełnomocnictwa (17 zł), Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a.