Postanowienie NSA, sygn. akt II GSK 1757/23
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-03-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6049 Inne o symbolu podstawowym 604
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Odrzucenie skargi kasacyjnej
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Odrzucono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 176, art. 180
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Wojciech Kręcisz Sędzia NSA Małgorzata Rysz Sędzia del.WSA Marek Krawczak (spr.) po rozpoznaniu w dniu 14 marca 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Wojewody Śląskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 18 kwietnia 2023 r. sygn. akt III SA/Gl 112/23 w sprawie ze skargi Wojewody Śląskiego na uchwałę Rady Miasta Lędziny z dnia 27 stycznia 2022 r. nr LXXII/349/22 w przedmiocie wyznaczenia miejsc do prowadzenia handlu w piątki i soboty przez rolników i ich domowników postanawia: odrzucić skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 18 kwietnia 2023 r., sygn. akt III SA/Gl 112/23, w sprawie ze skargi Wojewody Śląskiego na uchwałę Rady Miasta Lędziny z dnia 27 stycznia 2022 r. nr LXXII/349/22 w przedmiocie ułatwień w prowadzeniu handlu w piątki i soboty przez rolników i ich domowników, stwierdził nieważność § 2 zaskarżonej uchwały.

Sąd orzekał w następującym stanie faktycznym.

Wojewoda Śląski pismem z 6 grudnia 2022 r. wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały Nr LXXll/349/22 Rady Miasta Lędziny z dnia 27 stycznia 2022 r. w sprawie ułatwień w prowadzeniu handlu w piątki i soboty przez rolników i ich domowników (dalej: "uchwała"), w całości, jako sprzecznej z art. 3 ust. 1 oraz art. 5 ustawy z dnia 29 października 2021 r. o ułatwieniach w prowadzeniu handlu w piątki i soboty przez rolników i ich domowników (Dz. U. z 2021 r., poz. 2290; dalej: "ustawa) w związku z art. 2 i art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. z 1997 r.. Nr 78, poz. 483 ze zm.; dalej: "Konstytucja RP").

Wojewoda Śląski wskazał, że z treści § 1 uchwały wynika, iż Rada Miasta Lędziny do prowadzenia handlu w piątki i soboty przez rolników i ich domowników wyznaczyła Targowisko Miejskie w Lędzinach położone przy ul. Fredry, całe - bez skonkretyzowania na nim miejsc (jako np. poszczególnych sektorów czy też oznakowanych stanowisk). Następnie przepisem § 3 załącznika do uchwały przewidziała, że "Rolnicy i ich domownicy prowadzą handel w miejscach wskazanych przez Administratora Targowiska". Tym samym według Wojewody Śląskiego Rada Miasta Lędziny nie wypełniła prawidłowo delegacji ustawowej z art. 3 ust. 1 ustawy - nie wyznaczyła konkretnego miejsca do handlu dla rolników i ich domowników w sposób indywidualny, ponieważ w sposób ogólny wskazała do tego celu teren całego Targowiska Miejskiego. Natomiast zadanie wskazania konkretnego miejsca na Targowisku do prowadzenia handlu przez rolników i ich domowników powierzyła Administratorowi Targowiska.

Natomiast w § 2 uchwały przyjęto zasady prowadzenia handlu w piątki i soboty przez rolników i ich domowników na wyznaczonych miejscach, o których mowa w § 1 uchwały. Wykaz zasad stanowi załącznik do uchwały. Z kolei z § 1 tegoż załącznika wynika wprost, że zamiarem Rady Miasta Lędziny było wyznaczenie do prowadzenia handlu przez rolników i ich domowników powierzchni Targowiska Miejskiego od 5.00 do 15.00 w każdy piątek i sobotę, przewidując przy tym zwolnienie z opłaty targowej. Równocześnie jednak w § 6 załącznika do uchwały nałożono na rolników i ich domowników obowiązek przestrzegania obecnie obowiązującego Regulaminu Targowiska Miejskiego. Wojewoda Śląski zaznaczył przy tym, że na tej samej sesji (w dniu 27 stycznia 2022 r.) Rada Miasta Lędziny podjęła także uchwałę Nr LXXII/350/22 w sprawie przyjęcia Regulaminu Targowiska Miejskiego, stanowiącego załącznik do uchwały. Akt ten nie zawiera jednakże żadnych preferencyjnych zasad prowadzenia handlu w piątki i soboty przez rolników i ich domowników na wyznaczonych miejscach. Ponadto regulacja zawarta w § 2 pkt 4 Regulaminu, wyznaczająca jako dni targowe czwartek oraz sobotę - nie może być zastosowana do prowadzenia handlu przez grupę podmiotów wskazaną w kwestionowanej uchwale Nr LXXII/349/22. W ocenie organu nadzoru Regulamin Targowiska Miejskiego w przyjętym kształcie nie znajduje zastosowania do rolników, prowadzących handel w rozumieniu ww. ustawy (dla których ustawowo ustalonymi dniami handlowymi są piątki i soboty - art. 3 ust. 1 i art. 5 ustawy). Odesłanie zawarte w § 6 załącznika do skarżonej uchwały powoduje niespójność i wewnętrzną sprzeczność przyjętych (w obu obowiązujących aktualnie aktach) regulacji.

Zastrzeżenia Wojewody Śląskiego wzbudziły także postanowienia normujące kwestię opłaty targowej.

Powyższe uchybienia w ocenie organu nadzoru należy zaliczyć do kategorii istotnych naruszeń prawa, stanowiących podstawę do wyeliminowania z obrotu prawnego w całości uchwały.

W odpowiedzi na skargę Miasto Lędziny wniosło o jej oddalenie w całości.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm., dalej jako: "p.p.s.a.") stwierdził nieważność § 2 zaskarżonej uchwały.

Sąd I instancji wskazał, że podstawą materialnoprawną zaskarżonej uchwały jest art. 3 ustawy z dnia 29 października 2021 r. o ułatwieniach w prowadzeniu handlu w piątki i soboty przez rolników i ich domowników. Zgodnie z treścią art. 3 ust. 1 ww. ustawy miejsce do prowadzenia handlu w piątki i soboty przez rolników i ich domowników wyznacza rada gminy w drodze uchwały. Wyznaczając miejsce, o którym mowa w ust. 1, rada gminy bierze pod uwagę w szczególności dogodną komunikację, bliską lokalizację z centrum danej gminy lub miasta lub bliską lokalizację miejsc atrakcyjnych turystycznie (art. 3 ust. 2).

W ocenie Sądu I instancji, obowiązek wskazania miejsca do prowadzenia handlu w sposób opisany przez Wojewodę nie został przez ustawodawcę wyraźnie przewidziany brzmieniu art. 3 ustawy. Zatem stosując literalna wykładnię przepisu art. 3 ust. 1 ustawy wyznaczenie w § 1 uchwały miejsca do prowadzenia handlu w piątki i soboty przez rolników i ich domowników na terenie Miasta Lędziny poprzez wskazanie Targowiska Miejskiego w Lędzinach położonego przy ul. Fredry stanowi realizację dyspozycji ustawowej.

WSA zgodził się z natomiast z Wojewodą Śląskim co do tego, że Rada Miasta Lędziny z rażącym naruszeniem prawa wypełniła delegację ustawową z art. 5 ustawy. Mając na uwadze informacyjny charakter tytułu ustawy, wykładni jej przepisów należy dokonywać w taki sposób, aby ustanowić dla ułatwienia dla rolników i domowników w prowadzeniu handlu. Niewątpliwie nie odpowiada temu założeniu zobowiązanie w § 6 załącznika do uchwały rolników i domowników do przestrzegania obecnie obowiązującego Regulaminu Targowiska Miejskiego. Z brzmienia art. 5 ustawy wnosić należy, że dla handlu prowadzonego w wyznaczonych miejscach przez rolników i domowników ma być określony odrębny, dedykowany tej grupie sprzedających regulamin.

Oprócz podniesionych przez Wojewodę Śląskiego uchybień Sąd I instancji wskazał także na inne uchybienia, które stanowią istotne naruszenie prawa.

Organ nadzoru wniósł skargę kasacyjną od powyższego wyroku, w części, w której oddalono (nieuwzględniono) skargi organu administracji, domagając się jego uchylenia we wskazanej części i wydanie merytorycznego rozstrzygnięcia, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku we wskazanej części i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach.

Na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. Wojewoda zarzucił naruszenie prawa materialnego, to jest naruszenie:

1. art. 3 ust. 1 ustawy, poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, że Rada Miasta Lędziny prawidłowo wyznaczyła miejsca do prowadzenia handlu w piątki i soboty przez rolników i ich domowników na terenie Miasta Lędziny, podczas gdy w ocenie skarżącego kasacyjnie, Rada Miasta Lędziny nie wypełniła prawidłowo delegacji ustawowej z ww. art. 3 ust. 1 ustawy, gdyż nie wyznaczyła miejsca dedykowanego do handlu w piątki i soboty dla rolników i ich domowników w sposób indywidulany, lecz wskazała miejsca, w których odbywa się handel na innych (ogólnych) zasadach, w tym w dniach i godzinach oraz w miejscach wyznaczonych przez Administratora Targowiska, co oznacza, że przepisy dotyczące wyznaczenia ww. miejsca na terenie miasta Lędziny na dzień wejścia ich w życie są niewykonalne, a tym samym stanowią również naruszenie zasady zaufania do organów państwa i stanowionego przez nie prawa wynikającej z art. 2 Konstytucji RP;

2. art. 3 ust. 1 w związku z art. 4 ustawy, poprzez ich błędną wykładnię, polegającą na uznaniu za dopuszczalne wyznaczenia miejsca handlu dla rolników i ich rodzin w miejscach (targowisko miejskie), w których równocześnie prowadzony jest handel innymi produktami, niż wymienione w art. 4 ustawy, gdy tymczasem ustawodawca w sposób kategoryczny wypowiedział się w ww. przepisach, że przedmiotem handlu na wyznaczonych miejscach, o których mowa w art. 3 ust. 1, mogą być tylko produkty rolne lub spożywcze oraz wyroby rękodzieła wytworzone w gospodarstwie rolnym.

Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to jest naruszenie art. 151 p.p.s.a. polegające na nieoddaleniu skargi organu nadzoru w części - w sytuacji, gdy skarga została częściowo nieuwzględniona.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Miasto Lędziny wniosło odrzucenie skargi kasacyjnej, a w przypadku nieuwzględnienia wniosku, oddalenie skargi kasacyjnej oraz o zasądzenie na swoją rzecz kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 176 p.p.s.a. skarga kasacyjna powinna czynić zadość wymaganiom przepisanym dla pisma w postępowaniu sądowym oraz zawierać oznaczenie zaskarżonego orzeczenia ze wskazaniem czy jest ono zaskarżone w całości, czy w części, przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienia, wniosek o uchylenie lub zmianę orzeczenia z oznaczeniem zakresu żądanego uchylenia lub zmiany. W orzecznictwie sądowym zwraca się uwagę, że w przepisie tym wprowadzono dwojakiego rodzaju wymagania, którym powinna odpowiadać taka skarga (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 marca 2004 r., sygn. akt FSK 209/04). Pierwsze z nich związane z wymaganiami formalnymi przepisanymi dla pism w postępowaniu sądowym są określone w art. 46 i art. 47 p.p.s.a. Ewentualne braki i uchybienia popełnione przez wnoszącego skargę kasacyjną w tym zakresie mają charakter usuwalny bowiem mogą być uzupełniane na podstawie art. 49 w związku z art. 193 p.p.s.a. Natomiast wymagania szczególne, przewidziane tylko dla skargi kasacyjnej, wymienione w art. 176 p.p.s.a. po spójniku "oraz" mają charakter materialny. W związku z tym w przypadku popełnienia uchybień w formułowaniu tzw. elementów konstrukcyjnych przez wnoszącego skargę kasacyjną skarga taka staje się niedopuszczalna, uniemożliwiając Sądowi II instancji rozpoznanie sprawy.

Taka sytuacja ma miejsce w rozpatrywanej sprawie.

Wniosek zawarty w skardze kasacyjnej nie jest adekwatny do treści rozstrzygnięcia zawartego w sentencji zaskarżonego wyroku. Skarżący kasacyjnie organ we wniosku domaga się uchylenia zaskarżonego wyroku w części dotyczącej § 1 uchwały, z którego treści wynika, iż Rada Miasta Lędziny do prowadzenia handlu w piątki i soboty przez rolników i ich domowników wyznaczyła Targowisko Miejskie w Lędzinach położone przy ul. Fredry.

W sentencji zaskarżonego wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach stwierdził nieważność § 2 zaskarżonej uchwały. W rozstrzygnięciu Sąd nie orzekł co do pozostałej części uchwały obejmującej § 1, § 3 i 4. Wypowiedzi Sądu co do treści § 1 uchwały zawarte w uzasadnieniu wyroku nie świadczą o rozstrzygnięciu sprawy w tej części, która nie została ujęta w sentencji. Przepisy p.p.s.a. w sposób jednoznaczny przesądzają bowiem o treści sentencji wyroku (art. 138 p.p.s.a.), szczegółowo wymieniając jej elementy (oznaczenie sądu, imiona i nazwiska sędziów, protokolanta i prokuratora, jeżeli brał udział w sprawie, datę i miejsce rozpoznania sprawy i wydania wyroku, imię i nazwisko lub nazwę skarżącego, przedmiot zaskarżenia oraz rozstrzygnięcie sądu) oraz o uzasadnieniu wyroku (art. 141 § 4 p.p.s.a.). W związku z tym nie jest dopuszczalne uzupełnianie rozstrzygnięcia, stanowiącego zasadniczą część sentencji, fragmentami uzasadnienia, w których znajduje się podstawa prawna rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie.

Nie jest możliwe wnioskowanie w skardze kasacyjnej, co do tego przedmiotu sprawy, który nie został objęty rozstrzygnięciem.

Jest niesporne w doktrynie i orzecznictwie, że brak w sentencji wyroku rozstrzygnięcia o całości skargi może być usunięty w trybie wniosku o uzupełnienie wyroku na podstawie art. 157 § 1 p.p.s.a. Na podstawie ww. przepisu, strona ma prawo zgłosić wniosek o uzupełnienie wyroku w ciągu czternastu dni od jego doręczenia z urzędu (lub od dnia jego ogłoszenia, gdy wyroku nie doręcza się z urzędu). Ten tryb służy ochronie praw strony, które to prawa zostały naruszone niekompletnym rozstrzygnięciem Sądu.

W sprawie niniejszej, wniosek o uzupełnienie wyroku nie został złożony, a termin do jego złożenia minął. Należy podkreślić, iż z akt sprawy wynika, że profesjonalny podmiot, jakim niewątpliwie jest organ administracji publicznej - Wojewoda, w toku postępowania sądowego był reprezentowany przez swoje służby prawne i niewątpliwie powinien posiadać wiedzę o możliwości złożenia stosownego wniosku w trybie przewidzianym w art. 157 § 1 p.p.s.a.

Z uwagi przedstawione wyżej nieusuwalne wady skargi kasacyjnej, wadliwie sformułowany wniosek, Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za niedopuszczalną i na podstawie art. 180 w związku z art. 178 oraz art. 90 § 2 w zw. z art. 193 p.p.s.a. postanowił o jej odrzuceniu. Jednocześnie Naczelny Sąd Administracyjny informuje strony, że w przypadku odrzucenia skargi kasacyjnej, w świetle art. 203 i art. 204 p.p.s.a., brak jest podstaw prawnych do zasądzania zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego na rzecz strony przeciwnej.