Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 3/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-07-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6074 Przekształcenie użytkowania wieczystego w prawo własności
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz zaskarżone postanowienie I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 1 ust. 1, ust. 2, ust. 3
journal: Dz.U. 2019 poz 916
law: Ustawa z dnia 20 lipca 2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo  własności tych gruntów - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska Sędziowie: Sędzia NSA Iwona Bogucka (spr.) Sędzia del. WSA Dariusz Chaciński po rozpoznaniu w dniu 12 lipca 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej C. Sp. z o. o. Sp. k. w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 września 2020 r., sygn. akt I SA/Wa 652/20 w sprawie ze skargi C. Sp. z o. o. Sp. k. w W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 22 stycznia 2020 r., nr KOC/8006/Zs/19 w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia 1. uchyla zaskarżony wyrok, zaskarżone postanowienie oraz postanowienie Prezydenta m.st. Warszawy z 28 listopada 2019 r., nr UD-XVII-WGN-GN.6826.14.2019.ATO; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie na rzecz C. Sp. z o. o. Sp. k. w W. kwotę 1037 (słownie: jeden tysiąc trzydzieści siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 10 września 2020 r., sygn. akt I SA/Wa 652/20 oddalił skargę C. Sp. z o. o. Sp. k. w W. (dalej: Spółka/skarżąca) na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z 22 stycznia 2020 r., nr KOC/8006/Zs/19 w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia.

Wyrok ten zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Wnioskiem z 3 stycznia 2019 r. Spółka wystąpiła o wydanie zaświadczenia o przekształceniu z dniem 1 stycznia 2019 r. w prawo własności prawa użytkowania wieczystego nieruchomości położonej w W. przy ul. [..], oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków jako działka ewidencyjna nr [..] z obrębu [..], dla której Sąd Rejonowy dla Warszawy [..] prowadzi księgę wieczystą nr [..].

Prezydent m.st. Warszawy odmówił wydania zaświadczenia postanowieniem z 28 listopada 2019 r., nr UD-XVII-WGN-GN.6826.14.2019.ATO, uznając, że nieruchomość według stanu na dzień 1 stycznia 2019 r. była zabudowana budynkiem niemieszkalnym.

Po rozpoznaniu zażalenia, w którym Spółka podniosła, że nieruchomość stanowi tereny mieszkaniowe, a znajdujący się na niej budynek stanowi budynek gospodarczy, umożliwiający prawidłowe i racjonalne korzystanie z budynku mieszkalnego na sąsiedniej działce ewidencyjnej o nr [..], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie postanowieniem z 22 stycznia 2020 r., nr KOC/8006/Zs/19 utrzymało w mocy postanowienie Prezydenta m. st. Warszawy.

W ocenie Kolegium, w przypadku prawa użytkowania wieczystego, które dla swego powstania wymaga wpisu w księdze wieczystej, obowiązuje zasada "jedna księga - jedna nieruchomość", zatem sąsiadujące ze sobą działki będące w użytkowaniu wieczystym tych samych osób, dla których prowadzone są odrębne księgi wieczyste, stanowią odrębne nieruchomości. W orzecznictwie przyjmuje się, że jeżeli obiekty i urządzenia budowlane stanowią odrębną nieruchomość od budynków mieszkalnych, dla których urządzone są odrębne księgi wieczyste, to nawet gdy umożliwiają prawidłowe i racjonalne korzystanie z nich, nie podlegają regulacji art. 1 ust. 2 ustawy z 2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów. Nie dzielą̨ bowiem w takiej sytuacji losu prawnego budynku mieszkalnego. Skoro nieruchomość stanowiąca działkę nr [..], według stanu na dzień 1 stycznia 2019 r. była zabudowana budynkiem niemieszkalnym a co więcej jest ona uregulowana w odrębnej księdze wieczystej to prawo użytkowania wieczystego ustanowione na tej nieruchomości nie ulega przekształceniu we własność według zasad określonych w ustawie z 20 lipca 2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Spółka zarzuciła błędne uznanie, że nieruchomość nie stanowi gruntu zabudowanego na cele mieszkaniowe, podczas gdy z dokumentów zgromadzonych w sprawie, tj. ewidencji gruntów oraz księgi wieczystej jednoznacznie wynika, że nieruchomość stanowi tereny mieszkaniowe, a znajdujący się na niej budynek stanowi budynek gospodarczy, umożliwiający prawidłowe i racjonalne korzystanie z budynku mieszkalnego na sąsiedniej działce oraz błędne uznanie, że prawo użytkowania wieczystego tej nieruchomości nie uległo przekształceniu w prawo własności z dniem 1 stycznia 2019 r. W ocenie Spółki doszło zatem do bezpodstawnej odmowy wydania zaświadczenia.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyjaśniając przyjęte rozumienie trybu wydawania przez organ zaświadczeń w trybie k.p.a., stwierdził, że za grunty zabudowane na cele mieszkaniowe należy rozumieć nieruchomości zabudowane wyłącznie budynkami mieszkalnymi. Tymczasem, jak wynika z akt sprawy nieruchomość, stanowiąca działkę nr [..], według stanu na dzień 1 stycznia 2019 r. była zabudowana budynkiem niemieszkalnym, a co więcej była ona uregulowana w odrębnej księdze wieczystej. Prawo użytkowania wieczystego nie uległo zatem przekształceniu we własność według zasad określonych w ustawie o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów. Gramatyczna wykładnia przepisów nie pozostawia bowiem wątpliwości, że zakresem regulacji objęte są wyłącznie nieruchomości, na których znajdują się budynki o funkcji mieszkalnej, wraz z infrastrukturą towarzyszącą, umożliwiającą prawidłowe korzystanie z budynków mieszkalnych.

W skardze kasacyjnej skarżąca wniosła o uchylenie wyroku w całości i uwzględnienie skargi, przez uchylenie zaskarżonych postanowień organów, ewentualnie o uchylenie wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania i rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. Pismem z 19 stycznia 2024 r. skarżąca wniosła o rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym.

Sądowi I instancji zarzucono:

I. naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, tj.:

- art. 1 ust. 1 w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 3 ustawy z 20 lipca 2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów (dalej: u.p.p.u.w.) przez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że przez grunty zabudowane na cele mieszkaniowe należy rozumieć nieruchomości zabudowane wyłącznie budynkami mieszkalnymi, a w przypadku budynków niemieszkalnych tylko o ile budynek niemieszkalny posadowiony jest na nieruchomości objętej tą samą księgą wieczystą, co budynek mieszkalny, podczas gdy "grunt zabudowany na cele mieszkaniowe" w rozumieniu ustawy o przekształceniu to również grunt zabudowany wyłącznie budynkiem niemieszkalnym, dla którego została urządzona osobna księga wieczysta, pod warunkiem, że jest związany funkcjonalnie z gruntem zabudowanym budynkiem mieszkalnym i tytuł prawny do obu tych gruntów przysługuje temu samemu podmiotowi;

- art. 1 ust. 2 pkt 3 w zw. z art. 1 ust. 1 w zw. z art. 1a u.p.p.u.w. przez jego niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że nieruchomość nie stanowi gruntu zabudowanego na cele mieszkaniowe, podczas gdy z dokumentów zgromadzonych w sprawie, tj. ewidencji gruntów i budynków oraz księgi wieczystej jednoznacznie wynika, że nieruchomość stanowi tereny mieszkaniowe, a znajdujący się na niej budynek o pow. 14 m2 stanowi budynek gospodarczy, umożliwiający prawidłowe i racjonalne korzystanie z budynku mieszkalnego na sąsiedniej działce ew. nr [..];

- art. 1 ust. 1 w zw. 2 art. 1 ust. 2 pkt 3 u.p.p.u.w. przez jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że prawo użytkowania wieczystego nieruchomości nie uległo przekształceniu w prawo własności z dniem 1 stycznia 2019 r., podczas gdy prawo użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe przekształca się w prawo własności tych gruntów z dniem 1 stycznia 2019 r. z mocy prawa.

II. Naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

- art. 151 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 80 k.p.a. przez oddalenie skargi i utrzymanie w mocy rozstrzygnięć organów administracji opierających się na błędnej ocenie dokumentów zgromadzonych w sprawie, tj. ewidencji gruntów i budynków oraz księgi wieczystej, z których jednoznacznie wynika, że nieruchomość stanowi tereny mieszkaniowe a znajdujący się na niej budynek o pow. 14m2 jest budynkiem gospodarczym, umożliwiającym prawidłowe i racjonalne korzystanie z budynku mieszkalnego na sąsiedniej działce ew. nr [..].

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podkreślono, że budynek znajdujący się na nieruchomości, który uznać należy za budynek gospodarczy w rozumieniu art. 1 ust. 2 pkt 3 u.p.p.u.w., umożliwia prawidłowe i racjonalne korzystanie z budynku mieszkalnego znajdującego się na sąsiedniej działce. Ponieważ w przepisach u.p.p.u.w. nie ma wytycznych jak należy interpretować termin "nieruchomość", w doktrynie podnosi się, że przyjęcie ujęcia wieczystoksięgowego mogłoby doprowadzić do daleko idących komplikacji, przede wszystkim w odniesieniu do sytuacji, w których budynek został wzniesiony na więcej niż jednej nieruchomości w rozumieniu wieczystoksięgowym. Przeciwko przyjęciu wieczystoksięgowego ujęcia nieruchomości dla potrzeb stosowania ustawy o przekształceniu przemawia również treść art. 21 ustawy z 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece, zgodnie z którym właściciel kilku nieruchomości stanowiących całość gospodarczą lub graniczących z sobą może żądać połączenia ich w księdze wieczystej w jedną nieruchomość. Za przyjęciem materialnoprawnego rozumienia nieruchomości opowiada się także aktualne orzecznictwo. NSA w wyroku z 19 maja 2021 r., sygn. akt I OSK 200/21 zwrócił uwagę, że celem ustawy jest umożliwienie przekształcenia użytkowania wieczystego gruntów mieszkalnych z towarzyszącą im niezbędną infrastrukturą w prawo własności. Tak określony cel ustawy uzasadnia twierdzenie, że pojęcie “nieruchomości mieszkaniowej" na potrzeby postępowania w przedmiocie wydania zaświadczenia nie może być interpretowane tak jak pojęcie nieruchomości w przepisach wieczystoksięgowych. Jeżeli zatem na podstawie art. 1 ust. 1 i 2 u.p.p.u.w. przekształceniu podlegają również (pod pewnymi warunkami) grunty niezabudowane, to tym bardziej takiemu przekształceniu podlega zabudowany grunt o przeznaczeniu mieszkalnym, na którym posadowiony jest budynek gospodarczy. Zabudowany grunt stanowiący działkę ew. nr [..] z obrębu [..] umożliwia prawidłowe i racjonalne korzystanie z budynku mieszkalnego położonego przy ul. [..], posadowionego na sąsiedniej działce ew. nr [..] z obrębu [..] (powyższy fakt przyznał również WSA na s. 6 uzasadnienia wyroku). Nadto tytuł prawny do obu gruntów (zabudowanego budynkiem mieszkalnym i niemieszkalnym) przysługuje temu samemu podmiotowi. Ponadto, działka ew. nr [..] została wydzielona po obrysie kamienicy o adresie ul. [..], natomiast teren działki ew. nr [..] pełni funkcję podwórza pomiędzy tylnymi skrzydłami kamienicy, która otacza podwórze z trzech stron. Wprawdzie obecnie obie działki są wyodrębnione geodezyjnie i stanowią odrębne nieruchomości w znaczeniu wieczystoksięgowym, jednakże nie może ulegać wątpliwości, że są ze sobą powiązane funkcjonalnie. Powyższa okoliczność posiada także uzasadnienie historyczne, w przeszłości działki stanowiły jedną nieruchomość hipoteczną oznaczoną numerem [..]. Posadowiony na niej budynek został wzniesiony w 1897 r. i stanowi typowy przykład architektury miejskiej końca XIX w. Jest to budynek narożny z wyraźnie zaznaczoną częścią frontową oraz z krótką czteropiętrową oficyną zachodnią, której okna wychodzą wyłącznie na podwórze i która nie ma bezpośredniego dostępu do ulicy - można dostać się do niej przechodząc przez bramę wjazdową na podwórze lub przejściem przez kamienicę frontową. W związku z powyższym nie sposób nie zgodzić się, że nieruchomość umożliwia prawidłowe i racjonalne korzystanie z budynku mieszkalnego przy ul. [..], skoro do części budynku można dotrzeć wyłącznie przechodząc przez podwórze. Przyjęcie przez Sąd I instancji, iż nieruchomość nie mogła zostać objęta uwłaszczeniem z uwagi na fakt, iż zabudowana jest budynkiem niemieszkalnym i uregulowana w odrębnej księdze wieczystej, bez pochylenia się nad faktem, iż ów budynek gospodarczy umożliwia prawidłowe i racjonalne korzystanie z budynku mieszkalnego położonego na sąsiedniej działce ewidencyjnej nr [..], było nieprawidłowe.

Ponadto, w ocenie skarżącej, wymaga szczególnego podkreślenia, że informacje posiadane przez organy byty w pełni wystarczające do prawidłowego ustalenia, że nieruchomość stanowi grunt zabudowany na cele mieszkaniowe w rozumieniu art. 1 ust. 2 pkt 3 u.p.p.u.w., a w konsekwencji dane te były również w pełni wystarczające do wydania zaświadczenia o żądanej przez spółkę treści. Zarówno z danych ujawnionych w ewidencji gruntów i budynków, jak i z treści księgi wieczystej prowadzonej dla nieruchomości jednoznacznie wynika, że nieruchomość stanowi tereny mieszkaniowe. Prezydent m.st. Warszawy administruje rozbudowanymi i zaawansowanymi pod względem funkcjonalnym serwisami mapowymi, na ich podstawie oraz dostępnych w nich zdjęć nietrudno ustalić, jaka jest aktualna funkcja nieruchomości względem budynku mieszkalnego przy ul. [..] oraz, że funkcja ta pozostaje niezmienna od czasów przedwojennych. Tym samym, Prezydent m.st. Warszawy dysponował wszelkimi danymi niezbędnymi do ustalenia przeznaczenia nieruchomości bez konieczności prowadzenia dodatkowego postępowania wyjaśniającego, które wykraczałoby poza zbiór danych już dostępnych organowi.

Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono.

Naczelny Sąd Administracyjny rozważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm., dalej: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej. Stosownie do przepisu art. 176 p.p.s.a. skarga kasacyjna winna zawierać zarówno przytoczenie podstaw kasacyjnych, jak i ich uzasadnienie. Przytoczenie podstaw kasacyjnych oznacza konieczność konkretnego wskazania tych przepisów, które zostały naruszone w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, co ma istotne znaczenie ze względu na zasadę związania Sądu II instancji granicami skargi kasacyjnej.

Rozpoznana w tych granicach skarga kasacyjna okazała się uzasadniona. Zasadne są zarzuty błędnej wykładni art. 1 ust. 2 pkt 3 w zw. z art. 1 ust. 1 ustawy z 20 lipca 2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania postanowienia przez organ II instancji (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 916, dalej: u.p.p.u.w./ustawa przekształceniowa).

Przy wykładni wskazanych przepisów ustawy, zasadniczą kwestią jest ustalenie relacji między pojęciem gruntu i pojęciem nieruchomości, jakimi posłużył się ustawodawca. Przekształcenie, zgodnie z art. 1 ust. 1 i 3 u.p.p.u.w., dotyczy gruntu zabudowanego na cele mieszkaniowe, gruntem zabudowanym na cele mieszkaniowe są zaś nieruchomości zabudowane w sposób określony w art. 1 ust. 2 u.p.p.u.w. Z tego względu zasadniczego znaczenia nabiera to, w jaki sposób termin "nieruchomość" użyty w ustawie, będzie rozumiany.

Jak wskazano w komentarzu do ustawy, wyznaczony w art. 1 ust. 1-3 jej zakres przedmiotowy nie został przez ustawodawcę opisany w sposób precyzyjny i może rodzić wątpliwości (Ł. Sanakiewicz [w:] Przekształcenie prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów. Komentarz, wyd. II, LEX/el. 2023, art. 1). Ustawodawca odwołuje się zarówno do pojęć, które mają swoje definicje legalne znajdujące się w innych aktach prawnych, jak również do pojęć, które takich definicji nie posiadają. Ustawodawca utożsamia pojęcie gruntu zabudowanego na cele mieszkalne z nieruchomością zabudowaną określonymi budynkami. Odniesienie się do pojęcia nieruchomości ma swoje doniosłe konsekwencje, albowiem istnieją dwa różne ujęcia kategorii nieruchomości gruntowej: materialnoprawne i wieczystoksięgowe. Materialnoprawna koncepcja przyjmuje, że sąsiednie działki należące do jednej osoby, a mające oddzielne księgi wieczyste, nie stanowią odrębnych nieruchomości. Natomiast w ujęciu wieczystoksięgowym, nieruchomość to część powierzchni ziemskiej, objęta jedną księgą wieczystą. Takim właśnie wieczystoksięgowym rozumieniem nieruchomości posłużono się w sprawie na etapie postępowania administracyjnego, co zaaprobował Sąd I instancji.

Naczelny Sąd Administracyjny dostrzega, że stanowisko judykatury w kwestii tego, czy pojęcie "nieruchomości zabudowanej na cele mieszkaniowe" należy ujmować w sposób wieczystoksięgowy, czy też należy je rozumieć funkcjonalnie (w ujęciu materialnym), nie jest jednolite. W wyrokach z: 19 maja 2021 r., I OSK 200/21 oraz I OSK 227/21; 19 października 2021 r., I OSK 557/21; 12 maja 2022 r., I OSK 1738/21, z 10 maja 2023 r., I OSK 854/22; z 10 stycznia 2024 r., I OSK 1791/20 Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, że pojęcie "nieruchomości zabudowanej na cele mieszkaniowe" nie może zostać sprowadzone do rozumienia wieczystoksięgowego, należy je rozumieć funkcjonalnie. Zatem tak rozumianą nieruchomością jest nie tylko grunt zabudowany mieszkaniowo i wyodrębniony poprzez założenie księgi wieczystej, ale może być również grunt niezabudowany budynkami mieszkalnymi i posiadający urządzoną księgę wieczystą, jeżeli jest on związany funkcjonalnie z gruntem zabudowanym mieszkaniowo. W konsekwencji przekształceniu podlegają również grunty niezabudowane budynkami mieszkalnymi, wyodrębnione geodezyjnie, posiadające urządzoną księgę wieczystą, jeżeli umożliwiają one prawidłowe i racjonalne korzystanie z budynków (nieruchomości zabudowanych mieszkaniowo), a tytuł użytkowania wieczystego do gruntów (nieruchomości) zabudowanych budynkami mieszkalnymi jak i niezabudowanych przysługuje temu samemu podmiotowi (podmiotom).

Odmienne stanowisko zostało zajęte przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z 28 maja 2021 r., sygn. I OSK 236/21 oraz I OSK 237/21 i z 3 marca 2022 r., I OSK 963/21, w których opowiedziano się za wieczystoksięgowym rozumieniem nieruchomości.

Choć kwestia ta nie jest jednolicie rozstrzygana w orzecznictwie sądowym, to Naczelny Sąd Administracyjny w niniejszej sprawie stoi na stanowisku, że należy opowiedzieć się za przyjęciem dla potrzeb stosowania ustawy materialnoprawnego (funkcjonalnego), a nie wieczystoksięgowego rozumienia nieruchomości. Przemawiają za tym następujące argumenty.

Po pierwsze, jak wskazuje również autor powołanego komentarza, przyjęcie na potrzeby stosowania ustawy rozumienia wieczystoksięgowego może prowadzić do rozlicznych komplikacji, związanych z faktem, że mieszkaniowa zabudowa terenu nie zawsze dotyczy działek objętych jedną księgą wieczystą. Przyjęcie dla potrzeb ustawy koncepcji wieczystoksięgowej mogłoby doprowadzić do sytuacji, w której wyłącznie w odniesieniu do jednej z nieruchomości, na których znajduje się budynek, zostałyby spełnione przesłanki do przekształcenia, natomiast druga nieruchomość, zajęta pod obiekty budowlane lub urządzenia budowlane, umożliwiające prawidłowe i racjonalne korzystanie z budynków mieszkalnych, nadal pozostawałaby w użytkowaniu wieczystym (niemniej jednak w takiej sytuacji warunkiem przekształcenia jest tożsamość podmiotowa pomiędzy współużytkownikami wieczystymi obu nieruchomości w ujęciu wieczystoksięgowym. W przypadku braku tej tożsamości mamy bowiem do czynienia z dwoma nieruchomościami w ujęciu materialnoprawnym).

Po drugie, zwrócić należy uwagę, że ustawa przekształceniowa nie definiuje pojęcia nieruchomości. Dokonując wykładni powołanych przepisów Sąd I instancji odwołał się do wieczystoksięgowego rozumienia nieruchomości, w myśl którego nieruchomością jest część powierzchni ziemskiej, dla której urządzono księgę wieczystą. W systemie prawa można odnaleźć jednak wiele definicji nieruchomości, formułowanych na potrzeby określonych procedur lub instytucji prawnych. Można tu wskazać na definicje nieruchomości w prawie podatkowym, formułowane na potrzeby opodatkowania gruntu czy definicję nieruchomości gruntowej zawartą w ustawie o gospodarce nieruchomościami. Sięganie do definicji pojęć funkcjonujących w systemie prawa może okazać się zawodne z tego powodu, że są to definicje formułowane na potrzeby konkretnego aktu normatywnego bądź instytucji prawa. W orzecznictwie wskazuje się, że odwoływanie się do definicji zawartych w innych aktach normatywnych powinno być ostrożne, wymaga bowiem uprzedniego ustalenia, czy cel i funkcje obu regulacji są tożsame bądź przynajmniej zbieżne (por. wyroki NSA: z 23 sierpnia 2007 r., II OSK 1118/06, z 4 grudnia 2008 r., II OSK 1536/07).

Celem ustawy przekształceniowej jest umożliwienie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego gruntów mieszkalnych z towarzyszącą im niezbędną infrastrukturą w prawo własności. Tak określony cel ustawy przekształceniowej uzasadnia twierdzenie, że o pojęciu "nieruchomości mieszkaniowej" na potrzeby postępowania w przedmiocie wydania zaświadczenia nie może przesądzać wyodrębnienie gruntu poprzez założenie dwóch ksiąg wieczystych. Taki sposób interpretacji nie uwzględnia stanów faktycznych, w których istnieją na przykład dwie działki wyodrębnione geodezyjnie, które posiadają odrębne księgi wieczyste, ale są powiązane ze sobą funkcjonalnie i stanowią przedmiot użytkowania wieczystego jednego podmiotu, gdy na jednej jest usytuowana zabudowa mieszkaniowa, a na drugiej powiązana z nią infrastruktura. Zdaniem składu orzekającego NSA, biorąc pod uwagę cel ustawy przekształceniowej, pojęcie nieruchomości zabudowanej na cele mieszkaniowe należy rozumieć funkcjonalnie. Tak rozumianą nieruchomością jest nie tylko grunt zabudowany budynkami mieszkalnymi i wyodrębniony przez założenie księgi wieczystej, ale może być również grunt niezabudowany bezpośrednio budynkami mieszkalnymi i posiadający urządzoną księgę wieczystą, jeżeli jest on związany funkcjonalnie z gruntem zabudowanym budynkami mieszkalnymi, w szczególności przez lokalizację na nim urządzeń budowalnych związanych z tymi budynkami, o jakich mowa w art. 1 ust. 2 pkt 3 u.p.p.u.w. Jak wskazano w uzasadnieniu projektu ustawy, jednym z motywów jej przedłożenia, było ustabilizowanie sytuacji finansowej właścicieli mieszkań, związanej z obciążeniami opłatami dotyczącymi gruntu. Cel ten nie zostałby osiągnięty, gdyby udziały właścicieli mieszkań w działkach zajętych pod urządzenia służące do realizacji funkcji mieszkaniowej budynku nadal pozostały udziałami w prawie użytkowania wieczystego.

Nie jest natomiast zasadny zarzut naruszenia przepisów postępowania, a to art. 80 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 r., poz. 256; dalej: k.p.a.). Jest to przepis zawarty w rozdziale 4 działu II k.p.a., regulującego postępowanie. Natomiast wydawanie zaświadczeń uregulowane jest w dziale VII k.p.a. i do spraw uregulowanych w tym rozdziale art. 80 nie ma zastosowania. Ze względu na przyjętą w ustawie konstrukcję zaświadczenia, organ przed jego wydaniem nie prowadzi postępowania administracyjnego obejmującego postępowanie dowodowe, zmierzające do ustalenia stanu faktycznego zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej. Organ w takim przypadku, zgodnie z art. 218 § 2 k.p.a., może przeprowadzić w koniecznym zakresie jedynie postępowanie wyjaśniające. Odgrywa ono tylko pomocniczą rolę przy ustalaniu treści zaświadczenia, a jego przedmiotem są okoliczności wynikające z istniejących ewidencji, rejestrów i innych danych lub wyjaśnienie, czy dane te odnoszą się do osoby wnioskodawcy, faktów oraz stanu prawnego, którego poświadczenia domaga się zainteresowany, a także ustalenie, jakiego rodzaju ewidencja lub rejestry mogą zawierać żądane dane i określenie ich ewentualnych dysponentów. W ramach postępowania wyjaśniającego organ jest obowiązany jedynie zbadać, czy dokumenty będące w jego posiadaniu dopuszczają wydanie zaświadczenia o żądanej treści. Ponieważ w postępowaniu oparto się na wieczystoksięgowym rozumieniu nieruchomości, kwestia związana ze sposobem i funkcją zagospodarowania przedmiotowej działki nie była uprzednio badana, podobnie jak stosunki własnościowe obu sąsiadujących ze sobą działek ewidencyjnych. W ponownie prowadzonym postępowaniu o wydanie zaświadczenia organy, uwzględniając przedstawione rozumienie "nieruchomości gruntowej" będą zobligowane do określenia, czy będący w ich posiadaniu materiał dowodowy, w tym ewentualnie przedstawiony przez ubiegającą się o zaświadczenie Spółkę, pozwala na stwierdzenie podstaw do wydania zaświadczenia o żądanej treści.

Nie jest również trafne, w ramach zarzutu niewłaściwego zastosowania art. 1 ust. 2 pkt 3 u.p.p.u.w., wskazywanie na związek z art. 1a u.p.p.u.w Przepisy te dotyczą dwóch różnych kategorii zabudowy. Przepis art. 1 ust. 2 pkt 3 u.p.p.u.w. daje podstawę do przekształcania prawa użytkowania nieruchomości, zabudowanych zarówno budynkami mieszkalnymi (jedno- i wielorodzinnymi), jak i budynkami, innymi obiektami budowlanymi i urządzeniami budowlanymi, które wykazują taki związek z budynkami mieszkalnymi, że umożliwiają prawidłowe i racjonalne z nich korzystanie. Natomiast art. 1a u.p.p.u.w. dotyczy sytuacji, w których grunt zabudowany budynkami mieszkalnymi, o jakich mowa w art. 1 ust. 2 u.p.p.u.w. (czyli też z art. 1 ust. 1 pkt 3 ustawy), zabudowany jest dodatkowo innymi budynkami, obiektami budowlanymi lub urządzeniami. Nie chodzi zatem w tym przypadku o budynki, obiekty i urządzenia budowlane, która umożliwiają prawidłowe i racjonalne korzystanie z budynków mieszkalnych, ale o zabudowę inną, pozbawioną takiego związku. W przypadku takiej mieszanej, zróżnicowanej zabudowy gruntu, warunkiem przekształcenia jest proporcja między powierzchnią użytkową budynków innych, niż określone w art. 1 ust. 2 u.p.p.u.w. a powierzchnią użytkową wszystkich budynków; proporcja ta nie może przekraczać 30 %. W określonych przypadkach, gdy proporcja ta przekroczy limit 30 %, istnienie innej zabudowy będzie przeszkodą do przekształcenia prawa użytkowania takiego gruntu, nawet gdy będzie się na nim znajdowała zabudowa mieszkaniowa. Tego rodzaju okoliczności faktycznych w sprawie nie podnoszono, podstawą odmowy wydania zaświadczenia nie były przesłanki z art. 1a u.p.p.u.w. Zarzut niewłaściwego zastosowania tego przepisu nie znajduje zatem potwierdzenia.

Mając na uwadze podane argumenty i uznając sprawę za dostatecznie wyjaśnioną do rozstrzygnięcia, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania sądowego postanowiono na podstawie art. 203 pkt 1 w zw. z art. 205 § 2 i art. 200 p.p.s.a. Zalecenia co do dalszego postępowania dla organów wynikają z przedstawionego stanowiska w kwestii wykładni art. 1 ust. 1-3 u.p.p.u.w.

Podstawą do rozpoznania skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym był przepis art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a.