Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1288/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-04-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6155 Uzgodnienia w sprawach z zakresu zagospodarowania przestrzennego
Skarżony organ: Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zofia Flasińska Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędzia del. WSA Mirosław Gdesz (spr.) po rozpoznaniu w dniu 18 kwietnia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 grudnia 2019 r. sygn. akt IV SA/Wa 1907/19 w sprawie ze skargi P. M. na postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] maja 2019 r., znak [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

1. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 9 grudnia 2019 r. sygn. akt IV SA/Wa 1907/19, oddalił skargę P. M. (dalej skarżący) na postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z [...] maja 2019 r., znak [...] o odmowie wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności postanowienia Pomorskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z [...] marca 2017 r. nr [...] uzgadniającego projekt miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy [...], w zakresie wprowadzenia funkcji: mieszkaniowej jednorodzinnej, mieszkaniowej wielorodzinnej, usługowej, (w tym usług oświaty), sportu i rekreacji, zieleni urządzonej, zagrodowej oraz komunikacji dla fragmentu terenu położonego w obrębie geodezyjnym wsi [...].

Sąd I instancji stwierdził, że w świetle art. 24 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U z 2018 r., poz. 1945 ze zm. dalej: upzp) poddanie merytorycznej kontroli postanowienia o uzgodnieniu planu miejscowego nie było możliwe, wobec braku legitymacji skarżącego do jego zaskarżenia, nie zaś wobec uznania, że akt ten takiej kontroli (instancyjnej a w konsekwencji sądowoadministracyjnej) nie podlega. Skoro skarżącemu nie przysługuje przymiot strony w postępowaniu o stwierdzenie nieważności takiego postanowienia, to nie mógł on wnieść skutecznie wniosku o wszczęcie takiego postępowania, stąd postanowienie o odmowie jego wszczęcia jest jak najbardziej prawidłowe.

2. Skarżący wniósł od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaskarżając go w całości. W skardze kasacyjnej zarzucono:

a) naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną wykładnię, tj: art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej Ppsa) w zw. z art. 24 ust. 1 upzp poprzez przyjęcie, że odesłanie do art. 106 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U, z 2018 r., poz. 2096 ze zm.. dalej Kpa) dotyczy wyłącznie formy rozstrzygnięcia (postanowienie) i sposobu zaskarżania przez gminę stanowisk uprawnionych do uzgodnienia organów;

b) naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną wykładnię, tj. art. 174 pkt 1 Ppsa w zw. z art. 61a § 1 Kpa poprzez przyjęcie, że zażalenie na postanowienie o uzgodnieniu służy tylko gminie;

c) naruszenie przepisów prawa procesowego tj. art. 174 pkt 2 Ppsa w zw. art. 3 § 2 pkt 2 Ppsa poprzez przyjęciu, iż postanowienie wojewódzkiego konserwatora zabytków o uzgodnieniu projektu planu miejscowego nie mieści się w zakresie przedmiotowym przywołanego przepisu ;

d) naruszenie przepisów prawa procesowego tj. art. 174 pkt 2 w zw. z art. 151 Ppsa w zw. z art. 78 Konstytucji RP polegające na przyjęciu wykładni odmawiającej prawa zaskarżenia postanowienia wydanego w ramach uzgodnienia projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego;

e) naruszenie przepisów prawa procesowego tj. art. 151 Ppsa w zw. z art. 61a § 1 Kpa poprzez błędne przyjęcie, że zaskarżone w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego nie narusza prawa i w konsekwencji wadliwe oddalenie skargi.

W związku z powyższym w skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu.

3. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

3.1. Skarga kasacyjna jest niezasadna.

3.2. Skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2021 poz. 2095 ze zm.). W ocenie NSA rozpoznanie sprawy we wskazanym trybie było konieczne, gdyż przeprowadzanie rozpraw w okolicznościach związanych z obowiązującym stanem epidemii zwiększyłoby zagrożenie dla osób biorących w nich udział. Jednocześnie ze względów technicznych nie można przeprowadzić wszystkich rozpraw na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku.

3.3. Zgodnie z art. 183 § 1 Ppsa Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie podstawy nieważności wskazane w art. 183 § 2 Ppsa nie zachodzą, zaś granice skargi kasacyjnej zostały wyznaczone przez jej podstawy (wskazane naruszenia przepisów prawa).

3.4. Kluczowe w niniejszej sprawie zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia art. 24 ust. 1 upzp i art. 61§ 1 Kpa są nieusprawiedliwione. Zgodnie z art. 24 ust. 1 upzp, organy w zakresie swojej właściwości rzeczowej lub miejscowej, opiniują i uzgadniają, na swój koszt, odpowiednio projekt studium albo projekt planu miejscowego. Uzgodnień dokonuje się w trybie art. 106 Kpa. Na gruncie tego przepisu w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego od wielu lat jest już ugruntowany pogląd, że jedynym podmiotem uprawnionym do kwestionowania postanowienia uzgodnieniowego jest organ prowadzący postępowanie planistyczne. Postępowanie związane ze sporządzaniem projektu studium bądź planu miejscowego, nie jest bowiem postępowaniem administracyjnym, lecz postępowaniem prawotwórczym, uchwałodawczym. Uchwalając miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego organ współdziałający, ani nawet organ, do którego właściwości należy uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, nie rozstrzygają sprawy indywidualnej w drodze decyzji administracyjnej. Współdziałanie zachodzi tu w płaszczyźnie horyzontalnej (relacja organ - organ), podczas gdy klasyczna relacja rozstrzygnięcia sprawy indywidualnej w drodze decyzji administracyjnej rozpatrywana jest w płaszczyźnie wertykalnej (relacja organ - jednostka). Stronami tego postępowania uzgodnieniowego są jedynie gmina i organ uzgadniający (np. wyrok NSA z 15 października 2008 r., II OSK 1210/07; postanowienie NSA z 29 maja 2012 r., II OSK 1254/12; postanowienie NSA z 25 lipca 2012 r., II OSK 1765/12; wyrok NSA z 7 maja 2014 r., II OSK 2915/12; wyrok NSA z 6 października 2016 r., II OSK 2352/15). Sąd w niniejszym składzie podziela ten kierunek orzecznictwa i wspierającą go argumentację. Konsekwentnie trzeba przyjąć, że inny podmiot niż gmina nie jest również stroną w postępowaniu zmierzającym do stwierdzenia nieważności postanowienia uzgodnieniowego (art. 157 § 2 Kpa). W związku z powyższym rację ma Sąd I instancji, że Minister prawidłowo odmówił na podstawie art. 61a § 1 Kpa wszczęcia postępowania nieważnościowego na wniosek skarżącego.

3. 5. Niezasadne są również zarzuty naruszenia art. 174 pkt 2 Ppsa w zw. art. 3 § 2 pkt 2 Ppsa, ponieważ w żadnym razie Sąd I instancji nie uznał, że powyższe postanowienie uzgodnieniowe nie mieści się w zakresie tego przepisu, wskazał natomiast, że uprawnionym do zainicjowania tej kontroli jest odpowiedni organ, tj. podmiot uchwalający plan miejscowy.

3.6. Nie doszło także do naruszenia art. 78 Konstytucji RP. Zgodnie z tym przepisem każda ze stron ma prawo do zaskarżenia orzeczeń i decyzji wydanych w pierwszej instancji, zaś wyjątki od tej zasady oraz tryb zaskarżania określa ustawa. W świetle zacytowanej treści przepisu nie powinno budzić wątpliwości, iż o jego naruszeniu można by mówić wówczas, gdyby tak została ukształtowana regulacja prawna (a nie jej stosowanie), że stronę postępowania pozbawiono by możliwości zaskarżenia orzeczeń wydanych w pierwszej instancji. Uszło jednak uwadze skarżącego, że w przepisie tym mowa jest o "każdej ze stron", a kwestię posiadania przymiotu strony wywieść należy nie z Konstytucji, lecz z ustaw regulujących przedmiot określonego postępowania, w niniejszej sprawie z przepisów upzp (wyrok NSA z 22. marca 2012 r., sygn. akt II GSK 124/11).

3.7. Wszystkie zarzuty kasacyjne są zatem nieusprawiedliwione, a Sąd I instancji prawidłowo na podstawie art. 151 Ppsa oddalił skargę.

3.8. Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 Ppsa, orzekł jak w sentencji.