Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1676/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-09-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 9 ust. 4, art. 14 ust. 8, art. 20 ust. 1, art. 65 ust. 2 w zw. z art. 65 ust. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: par. 137 w zw. z par. 142
journal: Dz.U. 2002 nr 100 poz 908
law: Rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie Zasad techniki prawodawczej

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zofia Flasińska (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz Sędzia del. WSA Teresa Zyglewska Protokolant starszy asystent sędziego Iwona Ścieszka po rozpoznaniu w dniu 25 września 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Gminy Miasta Jaworzna od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 4 lutego 2013 r. sygn. akt II SA/Gl 923/12 w sprawie ze skarg Wojewody Śląskiego oraz E. R., J. S., B. T. i A. T. na uchwałę Rady Miejskiej w Jaworznie z dnia 26 kwietnia 2012 r. nr XX/250/2012 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 4 lutego 2013 r. (sygn. akt IV SA/Gl 923/12) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, po rozpoznaniu skarg Wojewody Śląskiego oraz E. R., J. S., B. T. i A. T., stwierdził nieważność uchwały Rady Miejskiej w Jaworznie z dnia 26 kwietnia 2012 r. nr XX/250/2012 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Warpie w Jaworznie.

Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Wojewoda Śląski wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały Nr XX/250/2012 Rady Miejskiej w Jaworznie z dnia 26 kwietnia 2012 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Warpie w Jaworznie jako niezgodnej z art. 15 ust. 2 pkt 1, 10 i 12, art. 17 pkt 13 i art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm). Organ nadzoru stwierdził brak zgodności planu z ustaleniami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Jaworzno przyjętego uchwałą Nr XLIV/520/2005 z dnia 30 sierpnia 2005 r. w przypadku:

- obszaru oznaczonego symbolem 3R – tereny rolne, poprzez zmianę przeznaczenia terenu z mieszkaniowo-usługowego na teren rolny,

- obszaru oznaczonego w planie symbolem 7R, który zgodnie ze Studium został w całości przewidziany pod tereny rolniczej przestrzeni produkcyjnej proponowanej do prowadzenia produkcji roślinnej, a w § 15 pkt 3 lit. d planu dla terenu tego dopuszczono realizację zabudowy w terenie 7R, w granicach wyznaczonych na rysunku planu, zgodnie z prawomocną decyzją o pozwoleniu na budowę oraz przebudowę i nadbudowę o maksymalnie 25% w stosunku do tej decyzji.

Organ nadzoru wskazał ponadto, że obszar objęty planem położony jest w granicach terenu górniczego TG Jaworzno – Jeleń złoża Jaworzno. Jednocześnie w § 8 ust. 3 uchwały ustalono, że w granicach stref KG i KP, oznaczonych na rysunku planu występuje zagrożenie możliwością wystąpienia deformacji nieciągłych wynikających z dokonanej płytkiej eksploatacji górniczej – obszar o skomplikowanych warunkach gruntowych w rozumieniu przepisów odrębnych. W związku z powyższym miejscowy prawodawca ustalił nakaz prowadzenia wszelkiej działalności inwestycyjnej na podstawie dokumentacji geologiczno- inżynierskiej sporządzonej w oparciu o zalecany zakres badań ustalony przez uprawnionego geologa lub przedsiębiorcę górniczego oraz po uzdatnieniu terenu we wskazanym przez dokumentację zakresie. W ocenie organu nadzoru Rada Miejska w Jaworznie naruszyła w tym zakresie art. 15 ustawy, przekraczając kompetencje przyznane jej w ramach regulacji w akcie prawa miejscowego.

Wojewoda dodał, że Rada w Jaworznie naruszyła też art. 15 ust. 2 pkt 12 ustawy, nie ustalając w § 23 uchwały stawki procentowej od wzrostu wartości nieruchomości z tytułu uchwalenia planu. Rada nie wyjaśniła podstawy odstąpienia od ustalenia tej stawki, stwierdzając jedynie, że wynika to z przygotowanego operatu szacunkowego.

Odrębną skargę na uchwałę Rady Miejskiej w Jaworznie Nr XX/250/2012 z dnia 26 kwietnia 2012 r. wnieśli, reprezentowani przez pełnomocnika, E. R., J. S., B. T. i A. T. Zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału z dnia 31 sierpnia 2012 r. na podstawie art. 111 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sprawa ta została połączona ze sprawą ze skargi Wojewody Śląskiego celem wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia.

Skarżący zarzucili naruszenie art. 1 ust. 1 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 6 ustawy - Prawo budowlane poprzez nieuwzględnienie w zaskarżonej uchwale wymagań odnoszących się do obowiązku zapewnienia należytej ochrony zdrowia oraz bezpieczeństwa ludzi i mienia poprzez zaniechanie wytyczenia do posesji skarżących drogi alternatywnej odpowiednio szerszej i zdecydowanie bezpieczniejszej niż droga obecna (wąska i pochylona ulica P.), a także uniemożliwienie wytyczenia dla istniejących już działek budowlanych należących do skarżących funkcjonalnie powiązanych dróg komunikacyjnych, a tym samym niezapewnienie należytego dojazdu dla wozów strażackich i ratowniczych; naruszenie art. 2 oraz art. 17 pkt 5, pkt. 9 i pkt 13 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez niezgodne z istotą pojęcia ładu przestrzennego ustalenie przebiegu dróg dojazdowych do posesji zamieszkiwanych przez skarżących z pominięciem wcześniej projektowanego wytyczenia dojazdu od strony ulicy P. oraz uchwalenia planu z pominięciem obowiązkowej prognozy skutków finansowych (m.in. w razie zablokowania dotychczasowej drogi i uniemożliwienia udzielenia np. pomocy medycznej); naruszenia art. 15 ust. 2 cytowanej ustawy poprzez naruszenie zasad modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji infrastruktury technicznej oraz naruszenie art. 20 ust. 1 tej ustawy poprzez uchwalenie przez Radę miejscowego planu mimo jego niezgodności z ustaleniami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Jaworzna. Pełnomocnik skarżących zarzucił także naruszenie przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 10 § 2, art. 75 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez nieustosunkowanie się do zgłaszanych przez skarżących propozycji – pominięcia tzw. "sięgacza" drogi do ich posesji, pominięcie jakichkolwiek oględzin terenu czy zgłaszanych opinii i ocen.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach uznał, iż zaskarżona uchwała w całości narusza prawo.

W pierwszej kolejności Sąd odniósł się do najdalej idącego zarzutu, a mianowicie naruszenia art. 15 ust. 2 pkt 12 w zw. z art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Sąd wskazał, iż w § 23 kwestionowanej uchwały Rada Miejska w Jaworznie zatwierdziła zapis, iż na podstawie wykonanego operatu szacunkowego, dla działek położonych w granicach planu nie ustala się stawki od wzrostu wartości nieruchomości z tytułu uchwalenia planu.

Zdaniem Sądu, wykładnia wymienionego powyżej art. 15 ust. 2 pkt 12 w zw. z art. 36 ust. 4 ustawy prowadzi do wniosku, że stawka zerowa ("0%"), ewentualnie brak w ogóle uchwalenia tej stawki w planie jest możliwa w sytuacji, gdy przy tworzeniu planu można bezspornie ustalić, iż w stosunku do pewnych nieruchomości nie mogą zaistnieć przesłanki uprawniające do wymiaru renty planistycznej na podstawie art. 36 ust. 4 wymienionej ustawy, a więc gdy zgromadzony materiał planistyczny pozwala na jednoznaczne ustalenie, że w wyniku uchwalenia bądź zmiany obowiązującego planu nie dojdzie do wzrostu wartości nieruchomości. Sąd wskazał, iż w operacie szacunkowym przygotowanym przez biegłego rzeczoznawcę B. P. w dniu 2 maja 2010 r. (podczas gdy uchwała zatwierdzająca przedmiotowy plan podjęta została w dniu 26 kwietnia 2012 r.) przedstawiono tabele – "Porównanie wszystkich kombinacji przeznaczeń par terenów", czyli porównano przeznaczenie określonych terenów w planie obowiązującym Warpie – Podwale i w planie będącym w opracowaniu, a więc w planie przyjętym przedmiotową uchwałą. Już z pobieżnej analizy tej tabeli zauważyć można, że przeznaczenie terenów w uchwalonym planie nie jest tożsame z przeznaczeniem terenów w planach poprzednich. Zmiany te dotyczą wielu terenów i - w ocenie Sądu I instancji - są istotne. Zmianie uległo m.in. przeznaczenie terenu oznaczonego symbolem MN° (tereny zabudowy jednorodzinnej z ogrodami przydomowymi) czy terenu oznaczonego symbolem MN (tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej) na tereny o symbolu U (tereny zabudowy usługowej), co stanowi rozszerzenie dotychczasowego przeznaczenia terenu. Sąd wskazał przykładowo, że tereny oznaczone w poprzednim planie jako UO (tereny usług oświaty) w nowym planie przeznaczone zostały jako tereny MN (zabudowa jednorodzinna), MW (zabudowa wielorodzinna), U (zabudowa usługowa), UP (zabudowa usług publicznych) czy PU (tereny zabudowy produkcyjno-usługowej). Natomiast tereny oznaczone w poprzednim planie symbolem UHG (tereny usług handlu i gastronomi), w nowym planie m.in. oznaczono symbolem PU (tereny zabudowy produkcyjno- usługowej) czy MW (zabudowy wielorodzinnej). Zdaniem Sądu I instancji, nie można więc przynajmniej w tych przypadkach mówić o tożsamości przeznaczenia tych obszarów w porównywanych planach, a co za tym idzie trudno zgodzić się by wartość przedmiotowych terenów nie uległa zmianie, wobec ewidentnego rozszerzenia przeznaczenia tych terenów w zaskarżonej uchwale. Sąd wskazał, że wprawdzie przygotowany w sprawie operat szacunkowy stwierdza, iż wartość nieruchomości nie uległa zmianie, to znaczy nie wzrosła wartość tych nieruchomości, ale brak jest przekonującego i jednoznacznego uzasadnienia takiego twierdzenia. Zatem nieuzasadniony brak w przedmiotowym planie określenia stawki procentowej służącej naliczaniu jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości objętych planem, Sąd uznał za naruszenie art. 15 ust. 2 pkt 12 ustawy, co skutkowało stwierdzeniem nieważności zaskarżonej uchwały w całości.

Sąd I instancji uznał, iż zasadne są zarzuty skargi Wojewody Śląskiego dotyczące niezgodności planu z zapisami Studium. Sąd wskazał, iż w zaskarżonej uchwale w odniesieniu do obszaru 3R – tereny rolne zamieszczono zapis § 15 pkt 3 lit.b, którym dopuszczono remont i przebudowę istniejącej zabudowy mieszkaniowej znajdującej się w tym terenie o maksymalnie 20% w stosunku do stanu w dniu wejścia w życie. Zgodnie natomiast z rysunkiem Studium część terenu oznaczonego w planie tym symbolem, została w Studium przeznaczona pod tereny zabudowy mieszkaniowo-usługowej o niskiej intensywności. Tym samym, uchwalając przedmiotowy plan, Rada Miejska w Jaworznie niezgodnie ze Studium dokonała zmiany przeznaczenia terenu z mieszkaniowo- usługowego na teren rolny.

W ocenie Sądu I instancji, podobna niezgodność wystąpiła także w odniesieniu do obszaru oznaczonego w planie symbolem 7R. Zgodnie z rysunkiem Studium teren ten został w całości przewidziany pod tereny rolniczej przestrzeni produkcyjnej proponowanej do prowadzenia produkcji roślinnej, a w tekście Studium zawarto zapis "wykluczenie nierolniczych sposobów użytkowania terenu, w tym zakaz zabudowy mieszkaniowej niezwiązanej z obsługą obszarów rolnych". Natomiast w uchwale, wprawdzie teren ten oznaczony został symbolem 7R – przeznaczenie pod tereny rolne, ale w § 15 pkt 3 lit.d dla terenu tego dopuszczono realizację zabudowy w terenie 7R, w granicach wyznaczonych na rysunku planu, zgodnie z prawomocną decyzją o pozwoleniu na budowę oraz przebudowę i nadbudowę o maksymalnie 25% w stosunku do tej decyzji. Na rysunku planu linią przerywaną wprowadzono zabudowę mieszkaniową, położną na terenach rolnych. Rażąco zatem w tym zakresie naruszono postanowienia Studium, gdzie w terenach oznaczonych symbolem 7R zabudowa mieszkaniowa jest niedopuszczalna. Zdaniem Sądu, uzasadnianie tego stanu rzeczy odwołaniem się do nieobowiązującego planu, który przewidywał na tym terenie zapis "MU II – tereny mieszkaniowo –usługowe niskiej intensywności", co dało podstawę do wydania prawomocnej decyzji Prezydenta Miasta Jaworzna o pozwoleniu na budowę dla osiedla domów mieszkalnych, także nie może być uznane za trafne. Treść przywołanego powyżej art. 20 ust. 1 ustawy jest jednoznaczna i zobowiązuje radę do badania czy uchwalony plan miejscowy nie narusza postanowień studium.

Sąd podzielił także zarzut naruszenia przez Radę Miasta art. 15 ustawy poprzez wprowadzenie możliwości prowadzenia wszelkiej działalności inwestycyjnej w granicach stref KG i KP w oparciu o dokumentację geologiczno- inżynierską. Zapis ten nie ma bowiem podstawy prawnej w przepisach cytowanej ustawy, a nadto, jak wskazuje pełnomocnik gminy, regulacja ta nawiązuje do obowiązujących przepisów, tj. rozporządzenia z dnia 24 września 1998 r. w sprawie ustalenia geotechnicznych warunków posadowienia obiektów budowlanych, a zatem brak jest podstaw do jej powtarzania w planie.

Sąd uznał natomiast za bezzasadną skargę E. R., J. S., B. T. i A. T.

Sąd stwierdził, że to do gminy należy decyzja co do przyjętego w gminie systemu komunikacji i infrastruktury technicznej, a także jej modernizacji i rozbudowy. Przedmiotowy plan określa układ komunikacyjny obsługujący fragment dzielnicy, gdzie zlokalizowane są posesje skarżących, w którym przewidziano drogę 9KDD jako łączącą ulicę P. z projektowaną drogą 4KDZ. Zamysł ten ma na celu doprowadzenie do zmiany dotychczasowego charakteru "ślepej drogi". Zaprojektowana droga posiada wymagane przepisami prawa wymiary i parametry, a kwestią kolejną jest doprowadzenie, aby zapis ten był odzwierciedlony w terenie. Zasadniczą więc sprawą jest doprowadzenie tej drogi do stanu technicznego odpowiadającego wymogom prawa. Sąd wskazał ponadto, że zarzut pominięcia obowiązkowej prognozy skutków finansowych (m.in. w razie zablokowania dotychczasowej drogi i uniemożliwienia udzielenia np. pomocy medycznej) jest bezzasadny, gdyż taka prognoza (aczkolwiek niekoniecznie uwzględniająca koszty zablokowania tej drogi) dołączona została do materiałów planistycznych. W odniesieniu do zarzutu skarżących dotyczącego naruszenia przepisów postępowania administracyjnego Sąd podkreślił, że procedura uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego została w sposób szczegółowy określona w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i nie mają do niej zastosowania przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Jak wynika z dokumentacji planistycznej, skarżący w postępowaniu planistycznym uczestniczyli, składali przewidziane przepisami prawa wnioski oraz uwagi, które rozpatrzone były w przewidzianym przez ustawę trybie, a zatem nieuprawniony jest zarzutu pominięcia ich w tym postępowaniu.

Skargę kasacyjną od tego wyroku wniosła Gmina Miasto Jaworzno, opierając ją na podstawie naruszenia prawa materialnego, tj.:

1) art. 28 ust. 1 w zw. z art. 15 ust. 2 pkt 12 w zw. z art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez niewłaściwe zastosowanie skutkujące przyjęciem, że brak ustalenia w planie stawek procentowych od wzrostu wartości nieruchomości stanowiło w tym przypadku naruszenie przepisów prawa, o którym mowa w art. 28 ustawy,

2) art. 28 ust. 1 w zw. z art. 20 ust. 1 w zw. z art. 9 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez ich niewłaściwe zastosowanie w zakresie interpretacji zapisów zaskarżonej uchwały oraz zapisów Studium i uznanie, że w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego Warpie w Jaworznie doszło do odmiennego niż przewiduje to Studium określania przeznaczenia terenu 3R,

3) art. 28 ust. 1 w zw. z art. 20 ust. 1 w zw. z art. 9 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez ich niewłaściwe zastosowanie w zakresie interpretacji zapisów zaskarżonej uchwały oraz zapisów Studium i uznanie, że w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego Warpie w Jaworznie doszło do odmiennego niż przewiduje to Studium określania przeznaczenia terenu 7R,

4) art. 15 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że § 8 ust. 3 zaskarżonej uchwały zawiera niedopuszczalną regulację.

W oparciu o te zarzuty Gmina Miasto Jaworzno wniosła o uchylenie wyroku w całości.

W uzasadnieniu pierwszego z podniesionych zarzutów Gmina wskazała, iż jej celem nie było zrezygnowanie z należnej jej opłaty planistycznej. Jednak w przypadku obszarów objętych tym planem zmiana wartości nieruchomości, która nastąpi w wyniku jego uchwalenia będzie znikoma lub nieznaczna, a koszty postępowań administracyjnych, które musiałyby być prowadzone w celu wyegzekwowania opłaty przekroczyłyby przychody z tej opłaty. Gmina podkreśliła, że Sąd nie miał wątpliwości co do tego, że dopuszczalne jest w planie nieustalanie stawki opłaty planistycznej, gdy wartość nieruchomości objętych planem nie ulegnie zmianie. Z dokonanej przez rzeczoznawcę majątkowego w operacie szacunkowym oceny wynika, że wartość nieruchomości znajdujących się na terenie objętym planem nie wzrośnie. Zmiana przeznaczenia (symboli przeznaczeń) nie jest wystarczającą i jedyną przesłanką do przyjęcia, że zmianie ulegnie wartość nieruchomości. Porównane przez rzeczoznawcę w tabelach wszystkie kombinacje przeznaczeń par terenów dotyczą wszystkich potencjalnie możliwych przeznaczeń, a nie tych, które nastąpiły, np. przywołane przez Sąd przykłady zmiany przeznaczenia z MNo na U, z UHG na PU i MW, z UO na MN, MW, U, PU nie miały miejsca później w planie. W przypadku terenu UP nie zmieniono jego przeznaczenia (zabudowa usług publicznych, taka jak: budynki użyteczności publicznej, w tym m.in. obiekty oświaty). Rzetelna analiza operatu szacunkowego dokonana przez gminę wykazała, że potencjalny wzrost wartości nieruchomości dotyczyłby jednego przypadku, tj. niewielkiego fragmentu terenu 23 MN, stanowiącego kompleks dziesięciu działek położonych po północno-wschodniej stronie projektowanej drogi 16 KDD. W związku z tymi wątpliwościami rzeczoznawca majątkowy sporządził aneks do operatu szacunkowego z dnia 30 maja 2011 r., w którym wykazał, że na całym obszarze objętym planem nie nastąpi wzrost wartości nieruchomości. Pełnomocnik Gminy podniósł, że Gmina podjęła decyzję o nieustalaniu stawki opłaty planistycznej w oparciu o operat szacunkowy. Sąd I instancji pochopnie ocenił, na podstawie daty z okładki operatu, że został on sporządzony znacznie wcześniej przed uchwaleniem planu. Jednak data na okładce jest omyłką pisarską, co potwierdzają daty na stronach 1 i 45 oraz daty przytoczonych transakcji na stronach 22-24.

W uzasadnieniu drugiego z podniesionych zarzutów, pełnomocnik Gminy wskazał, że w stosunku do terenu oznaczonego w planie symbolem 3R Rada Miejska w Jaworznie nie dokonała zmiany przeznaczenia terenu z mieszkaniowo-usługowego na teren rolny i nie naruszyła w tym zakresie ustaleń Studium. Zabudowa istniejąca na terenie 3R, pomimo uwzględnienia jej w rysunku Studium, nie stanowi zwartego zespołu zabudowy mieszkaniowej niskiej intensywności, dla którego należałoby ustanowić taki zapis w planie miejscowym. Od lat 50-tych istnieją tam dwa domy odległe od zabudowy osiedla i popadające w ruinę, położone bezpośrednio przy dotychczas czynnym ujęciu wody dostarczającym wodę dla 20% miasta i w pobliżu linii elektroenergetycznych wysokich napięć. Zabudowa ta posiada dostęp do drogi publicznej poprzez drogi gruntowe. Pozostawienie tego terenu poza planowaną obwodnicą północną Śródmieścia Jaworzna dodatkowo odbiera im walory zespołu mieszkaniowego. Ponadto w żadnym wcześniejszym planie miejscowym (z 1967 r., z 1990 r., z 1994 r., z 2001 r.) ten teren nie był przeznaczony pod zabudowę.

W uzasadnieniu skargi wskazano, iż zapis Studium dopuszcza możliwość niewprowadzania terenów zabudowy w przypadku enklaw pojedynczych zabudowań (rozdział XVI Studium, ustęp A). Poza tym Studium przewiduje możliwość, by niezależnie od "kierunku" mieszkaniowego utrzymać dotychczasowe przeznaczenie terenu. Na etapie sporządzania Studium rozważano rezygnację z ujęcia wody na tym spornym terenie, stąd zaznaczono na nim istniejące domy i przyległy teren jako potencjalnie mieszkaniowy. Aktualnie Gmina widzi potrzebę dalszej ochrony otoczenia ujęcia wody "Galmany", przez co konieczne jest ograniczenie nowej zabudowy w jego sąsiedztwie. Poza tym, teren 3R jest oddzielony od zabudowy dzielnicy Warpie projektowaną drogą klasy zbiorczej (3KDZ), mającą pełnić funkcję obwodnicy miejskiej. Obecnie nie jest planowany rozwój układu komunikacyjnego na północ od tej drogi, który mógłby obsługiwać nowy teren zabudowy. Argumentem przemawiającym za przyjętym w planie przeznaczeniem terenu 3R jest także to, że w planie zweryfikowano zasięg złoża cynku i ołowiu, którego teren w Studium oznaczony jest jako teren wyłączony od zabudowy. Prawie wszystkie działki na terenie 3R, dla których Studium oznacza kierunek rozwoju pod zabudowę znalazły się w całości w granicach tych złóż.

Uzasadniając trzeci z podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów, pełnomocnik Gminy podniósł, iż nie jest zasadne twierdzenie Sądu I instancji, że na terenie rolnym 7R dopuszczono realizację zabudowy w granicach wyznaczonych na rysunku planu, zgodnie z prawomocną decyzją o pozwoleniu na budowę, co jest rażąco sprzeczne ze Studium. Na podstawie poprzednio obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania terenu górniczego Jaworzno – ZGE "Sobieski" Jaworzno III Sp z o.o. w dniu 8 lipca 2011 r. wydano decyzję o pozwoleniu na budowę dla zabudowy wielorodzinnej, która w chwili wykładania projektu planu miejscowego "Warpie" do publicznego wglądu tj. w dniu 21 września 2011 r. była już ostateczna. Obowiązujące Studium (powstałe 2005 r.) nie uwzględnia wszystkich ustaleń miejscowego planu zagospodarowania terenu górniczego Jaworzno – ZGE "Sobieski" Jaworzno III Sp z o.o. i na wielu terenach ustala nowe kierunki rozwoju przestrzennego miasta. Obecny plan w części dotyczącej terenu 7R uwzględnia więc ww. decyzję o pozwoleniu na budowę, natomiast nie wskazuje nowego terenu zabudowy mieszkaniowej, mając na uwadze ustalenia Studium. Na etapie projektu planu rozważano, czy należy honorować Studium i nie ustalać terenu budowlanego, czy ostateczne pozwolenie na budowę jest wystarczającym powodem uzasadniającym niezgodność ze Studium. Przyjęto pierwszą z tych możliwości ze względu na wyrok WSA w Gliwicach z dnia 3 października 2011 r., II SA/Gl 367/11 dotyczący analogicznego przypadku, który wystąpił w planie "Stara Huta" Jaworznie, którym Sąd uchylił część planu ze względu na niezgodność ze Studium. Pełnomocnik Gminy podkreślił, że o ile nie uzyskano pełnej zgodności rysunkowej dla terenu 3R i pełnej zgodności z tekstem Studium dla terenu 7R, to obydwa przypadki wynikają z bieżącej oceny sytuacji w skali planu i są odstępstwami dopuszczonymi w Rozdziale XVI Studium.

W odniesieniu do postawionego przez Sąd I instancji zarzutu naruszenia przez organy planistyczne w § 8 ust. 3 planu przepisu art. 15 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, pełnomocnik Gminy wskazał, iż w zakresie ograniczeń możliwości prowadzenia działalności inwestycyjnej w strefach KG i KP plan uwzględnił przepisy odrębne tj. rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 24 września 1998 r. w sprawie ustalenia geotechnicznych warunków posadowienia obiektów budowlanych (Dz. U. Nr 126, poz. 839). Gmina praktykuje odwoływanie się do przepisów odrębnych lub ich przytaczanie, gdy chce podkreślić wagę danego zagadnienia.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

W odniesieniu do zarzutu naruszenia przez Sąd I instancji art. 28 ust. 1 w zw. z art. 15 ust. 2 pkt 12 w zw. z art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym na wstępie podzielić należy pogląd Sądu I instancji, iż rada gminy ma obowiązek wynikający z art. 15 ust. 2 pkt 12 ustawy ustalić w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego stawki procentowe opłaty planistycznej tylko w przypadku, gdy zachodzą materialnoprawne przesłanki do ustalenia tej opłaty, przewidziane w art. 36 ust. 4 ustawy, a więc tylko w odniesieniu do terenów objętych planem, na których wartość nieruchomości wzrośnie w związku z uchwaleniem lub zmianą planu. Jeżeli oczywiste jest, że wartość określonych nieruchomości nie wzrośnie, to gmina nie ma obowiązku ustalania dla terenów, na których znajdują się te nieruchomości stawki opłaty planistycznej (wyrok NSA z dnia 29 września 2010 r., II OSK 1430/10, wyrok NSA z dnia 14 września 2012 r., II OSK 1506/12, publ. Centralna Baza Orzeczen Sądów Administracyjnych, www.nsa.gov.pl). Podkreślenia jednak wymaga, że organy planistyczne, dokonując oceny skutków finansowych uchwalenia planu lub jego zmiany (art. 17 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym), powinny szczegółowo uzasadnić z jakich względów przyjęto, że wartość nieruchomości znajdujących się na terenach o określonym przeznaczeniu w planie nie wzrośnie. Uzasadnienie to powinno dotyczyć konkretnych terenów (nieruchomości lub grup nieruchomości), których przeznaczenie faktycznie uległo zmianie w nowo uchwalonym planie i powinno być na tyle konkretne i szczegółowe, aby mogło zostać poddane weryfikacji w toku sądowej kontroli uchwały w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

W tej sprawie swoje twierdzenia dotyczące braku wzrostu lub nieznacznego wzrostu wartości nieruchomości objętych miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego Warpie w Jaworznie Gmina opiera na operacie szacunkowym sporządzonym w dniu 2 maja 2011 r. przez rzeczoznawcę majątkowego B. P. W operacie tym przedstawiono porównanie wszystkich hipotetycznych kombinacji przeznaczeń terenów określonych w obowiązujących planach miejscowych (tj. miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego dla obszaru budownictwa mieszkaniowego Warpie-Podwale i miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego terenu górniczego Jaworzno-ZGE "Sobieski" Jaworzno III Sp. z o.o. w Jaworznie w granicach administracyjnych miasta Jaworzna) z przeznaczeniem w planie będącym w opracowaniu. Z operatu tego nie wynika jednak, przeznaczenie których konkretnie terenów (nieruchomości lub grup nieruchomości) rzeczywiście uległo zmianie w nowym planie miejscowym w porównaniu do poprzednio obowiązujących planów. Operat szacunkowy, będący podstawą ustaleń planu w zakresie stawki opłaty planistycznej powinien wskazywać planowane, a nie hipotetyczne zmiany przeznaczeń terenów i oceniać konsekwencje tych zmian. Przedstawiony przez Gminę Miasto Jaworzno operat szacunkowy nie zawiera wyszczególnienia rzeczywistych zmian w przeznaczeniu terenów wprowadzonych w nowym planie miejscowym, a tym samym nie zawiera również szczegółowego uzasadnienia co do braku wzrostu wartości konkretnych nieruchomości, których przeznaczenie uległo zmianie. Ogólne stwierdzenie biegłego we wnioskach końcowych operatu, iż rozpiętość cen nieruchomości na tym terenie nie wynika z ich przeznaczenia w obowiązującym lub projektowanym planie miejscowym, lecz tylko i wyłącznie z cech rynkowych terenu nie uzasadnia postawionej przez niego tezy o braku wzrostu wartości wszystkich nieruchomości objętych miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego Warpie w Jaworznie. Operat ten jest zbyt ogólnikowy, a w związku z przedstawieniem przez biegłego hipotetycznych zmian przeznaczeń terenów – mało czytelny. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji prawidłowo więc uznał, iż organy planistyczne nie wykazały, iż oczywistym jest, że wartość nieruchomości, których przeznaczenie w nowym planie zostało zmienione nie wzrośnie, co uzasadniałoby odstąpienie od ustalenia stawek opłaty planistycznej dla tych nieruchomości. Niezasadny jest zatem zarzut skargi kasacyjnej naruszenia przez Sąd I instancji art. 28 ust. 1 w zw. z art. 15 ust. 2 pkt 12 w zw. z art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez błędne zastosowanie tych przepisów będące konsekwencją przyjęcia przez Sąd, że w rozpoznawanej sprawie brak było podstaw do odstąpienia przez Gminę Miasto Jaworzno od ustalenia stawek opłaty planistycznej.

Nietrafny jest również zarzut skargi kasacyjnej naruszenia przez Sąd I instancji art. 28 ust. 1 w zw. z art. 20 ust. 1 w zw. z art. 9 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez uznanie, że w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego Warpie w Jaworznie doszło do odmiennego niż przewiduje to Studium określania przeznaczenia terenu 3R.

Zgodnie z art. 9 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego sporządzane jest w celu określenia polityki przestrzennej gminy, w tym lokalnych zasad zagospodarowania przestrzennego. Studium jest aktem polityki wewnętrznej gminy, w którym z jednej strony określa się uwarunkowania zagospodarowania przestrzennego gminy (m. in. geograficzne, demograficzne, przyrodnicze, ekonomiczne), a z drugiej strony określa długofalową politykę przestrzenną gminy. Nie jest to akt prawa miejscowego (art. 9 ust. 5), jednakże jego ustalenia są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych (art. 9 ust. 4). W myśl art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym plan miejscowy uchwala rada gminy po stwierdzeniu jego zgodności z ustaleniami studium. Podkreślenia wymaga, że studium jest aktem o charakterze ogólnym, gdyż wyznacza podstawowy zarys, czy kierunki zagospodarowania gminy, natomiast uszczegółowienie zasad zagospodarowania terenów następuje w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego. Studium wiąże organ planistyczny co do ogólnych wytycznych, założeń polityki przestrzennej gminy i właśnie w tym kontekście postanowienia planu muszą być zgodne z założeniami studium. W rozpoznawanej sprawie z porównania części graficznej planu oraz rysunku Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Jaworzno z 2005 r. wynika, że przeznaczenie części terenu oznaczonego w planie symbolem 3R (tereny rolne) jest niezgodne z ustaleniami Studium, które na tej części terenu przewiduje zabudowę mieszkaniowo - usługową o niskiej intensywności. W § 15 pkt 3 lit. b części tekstowej planu dopuszczono remont i przebudowę istniejącej zabudowy mieszkaniowej znajdującej się w tym terenie o maksymalnie 20% w stosunku do stanu w dniu wejścia w życie. W skardze kasacyjnej Gmina przedstawiła racjonalne uzasadnienie przyjętych w tym zakresie w planie rozwiązań, lecz nie zmienia to faktu, że są one sprzeczne ze Studium. Powoływany przez Gminę zapis Studium, iż "przeznaczenie i użytkowanie jednostkowych nieruchomości może być doprecyzowane w zależności od potrzeb i uwarunkowań lokalnych w sposób nie kolidujący z ogólnym przeznaczeniem terenu wyznaczonym w Studium, np. na pojedynczej nieruchomości można zlikwidować istniejącą funkcję mieszkaniową bądź usługową, a zastąpić ją dopuszczalnym sposobem zagospodarowania lub utrzymać istniejące użytkowanie" dotyczy jednostkowych nieruchomości. Tymczasem w tej sprawie pas terenu (stanowiący ok. 20 % terenu 3R), na który składa się kilkanaście działek ma w planie przeznaczenie rolne, w sytuacji, gdy Studium przewiduje dla tych działek funkcję mieszkaniowo - usługową o niskiej intensywności. Nie można więc uznać za słuszne twierdzenia Gminy, iż dokonana zmiana dotyczy tylko jednostkowych nieruchomości. W tej sytuacji Gmina, decydując się na przyjęte w planie rozwiązanie dotyczące terenu 3R, powinna zapewnić jego zgodność ze Studium poprzez wcześniejszą zmianę Studium w sposób umożliwiający wprowadzenie powyższych ustaleń planu. Odmienne przeznaczenie określonego terenu w planie miejscowym od przeznaczenia przewidzianego w studium kierunków i uwarunkowań zagospodarowania przestrzennego gminy stanowi istotne naruszenie art. 9 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, na co prawidłowo zwrócił uwagę Sąd I instancji.

Nie mógł odnieść zamierzonego skutku również zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art. 28 ust. 1 w zw. z art. 20 ust. 1 w zw. z art. 9 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zakresie dotyczącym przeznaczenia w planie miejscowym, niezgodnie z treścią Studium, części terenu 7R pod zabudowę mieszkaniową w związku z prawomocną decyzją o pozwoleniu na budowę dla zabudowy wielorodzinnej. Należy przyznać rację stronie skarżącej, iż gmina, opracowując miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, ma obowiązek uwzględnić w planie ostateczne decyzję o pozwoleniu na budowę. Wynika to z treści art. 65 ust. 2 w zw. z art. 65 ust. 1 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, które to przepisy stanowią, że jeżeli dla danego terenu uchwalono plan miejscowy, którego ustalenia są inne niż w wydanej decyzji o warunkach zabudowy albo decyzji o ustaleniu lokalizacji celu publicznego, to organ, który wydał te decyzje stwierdza ich wygaśnięcie, chyba, że na podstawie tych decyzji została wydana ostateczna decyzja o pozwoleniu na budowę. Zgodnie z zasadą pewności obrotu prawnego i zasadą ochrony praw nabytych ostateczna decyzja o pozwoleniu na budowę może więc być przez inwestora wykonywana niezależnie od ustaleń nowego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dotyczących danego terenu. Sposób zagospodarowania terenu określony w ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę jest zatem wiążący dla organów gminy opracowujących projekt nowego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Pogląd ten podzielany jest w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (wyrok NSA z dnia 10 maja 2011 r., II OSK 350/11, wyrok NSA z dnia 11 sierpnia 2011 r., II OSK 1036/11, publ. Centralna Baza Orzeczen Sądów Administracyjnych, ww.nsa.gov.pl). Uwzględnienie przeznaczenia terenu wynikającego z ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę w opracowywanym planie miejscowym powinno nastąpić poprzez ustalenie w planie przeznaczenia terenu zgodnego z tą decyzją. W niektórych sytuacjach może się to wiązać z koniecznością zmiany studium, jeżeli przeznaczenie terenu wynikające z ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę pozostawałoby w sprzeczności z treścią studium. W przypadku, gdy decyzja o pozwoleniu na budowę stanie się ostateczna w okresie kiedy prace planistyczne są już na takim etapie, że nie jest już możliwe dokonanie zmiany przeznaczenia terenu w nowym planie, to inwestor może wykonywać przyznane mu uprawnienia w oparciu o tę decyzję na podstawie art. 65 ust. 2 w zw. z art. 65 ust. 1 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, niezależnie od przeznaczenia przyjętego dla danego terenu w planie miejscowym i w studium. Nie jest jednak dopuszczalne – tak jak przyjęto w zaskarżonej uchwale (§ 15 pkt 3 lit. d) - odwoływanie się w planie wprost do ustaleń konkretnej decyzji o pozwoleniu na budowę. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest bowiem aktem prawa miejscowego (art. 14 ust. 8 ustawy), czyli źródłem prawa powszechnie obowiązującego na obszarze gminy (art. 87 ust. 2 Konstytucji RP), zawiera normy prawne o charakterze generalnym i abstrakcyjnym, więc nie można do planu wprowadzać wprost ustaleń wynikających z aktu administracyjnego o charakterze indywidualnym. W związku z powyższym zapis § 15 pkt 3 lit. d zaskarżonej uchwały należy uznać za niezgodny z prawem, zwłaszcza, że – jak słusznie stwierdził Sąd I instancji – pozostawał on również w sprzeczności ze Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Jaworzno z 2005 r., które dla tego terenu przewiduje przeznaczenie pod tereny rolne. W obecnej sytuacji prawnej, w związku ze stwierdzeniem nieważności zaskarżonej uchwały w całości, Gmina Miasto Jaworzno, ponownie prowadząc prace planistyczne i chcąc wprowadzić do planu na obecnym terenie rolnym (7R) przeznaczenie terenu wynikające z treści ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę dla zabudowy wielorodzinnej powinna dokonać odpowiedniej zmiany Studium, aby zapewnić zgodność planu ze Studium.

Naczelny Sąd Administracyjny uznał za niezasadny również zarzut naruszenia art. 15 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez jego niewłaściwe zastosowanie przez Sąd I instancji polegające na przyjęciu, że § 8 ust. 3 zaskarżonej uchwały zawiera niedopuszczalną regulację. Przepis ten stanowi, iż w granicach stref KG i KP, oznaczonych na rysunku planu, występuje zagrożenie możliwością wystąpienia deformacji nieciągłych wynikających z dokonanej płytkiej eksploatacji górniczej - obszar o skomplikowanych warunkach gruntowych w rozumieniu przepisów odrębnych. Wszelka działalność inwestycyjna winna być prowadzona na podstawie dokumentacji geologiczno - inżynierskiej sporządzonej w oparciu o zalecany zakres badań ustalony przez uprawnionego geologa lub przedsiębiorcę górniczego oraz po uzdatnieniu terenu we wskazanym przez dokumentację zakresie. Bezspornym jest, że zdanie drugie tego przepisu stanowi powtórzenie warunków posadawiania obiektów budowlanych przewidzianych w rozporządzeniu Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 24 września 1998 r. w sprawie ustalenia geotechnicznych warunków posadawiania obiektów budowlanych (Dz. U. Nr 126, poz. 839). Zgodnie z § 137 w zw. z § 142 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. Nr 100, poz. 908) w aktach prawa miejscowego nie powtarza się przepisów ustaw, ratyfikowanych umów międzynarodowych i rozporządzeń. Wprowadzenie do aktów prawa miejscowego powtórzeń zawartych w ustawach czy rozporządzeniach jest sprzeczne z zasadą spójności systemu prawa i może się stać przyczyną niejasności interpretacyjnych, zwłaszcza jeżeli te ustawy lub rozporządzenia zostaną uchylone lub zmienione. Nadmienić tylko można, że obecnie kwestię ustalania geotechnicznych warunków posadawiania obiektów budowlanych reguluje rozporządzenie Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r., (Dz. U. 2012, poz. 463), które weszło w życie 29 kwietnia 2012 r.

Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.