Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 2677/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2023-04-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6100 Nabycie mienia państwowego z mocy prawa przez gminę
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2023 poz 259
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Łukasz Trochym (spr.), sędzia WSA Bożena Marciniak, sędzia WSA Przemysław Żmich, , Protokolant referent Radosław Fijałkowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 kwietnia 2023 r. sprawy ze skargi Polskich Kolei Państwowych S.A. w Warszawie na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia 25 sierpnia 2022 r. nr KKU-58/21 w przedmiocie stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r. prawa własności nieruchomości oddala skargę.


UZASADNIENIE

Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa (dalej jako "Komisja/organ") decyzją z [...] sierpnia 2022 r., nr [...], po rozpatrzeniu odwołania [...] S.A. z siedzibą w [...] (dalej jako "Skarżąca/[...] SA"), od decyzji Wojewody [...] (dalej jako "Wojewoda/organ I instancji") z [...] lutego 2021 r., nr [...], stwierdzającej nieodpłatne nabycie z mocy prawa, z dniem 27 maja 1990 roku, przez Gminę [...], prawa własności nieruchomości gruntowej położonej w gminie [...], w obrębie [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] o powierzchni [...] ha, dla której prowadzi się księgę wieczystą nr [...] – utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

Komisja przedstawiła w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji następujący stan faktyczny i prawny sprawy.

Decyzją z [...] lutego 2021 r., nr [...], działając m.in. na podstawie art. 5 ust. 1 i art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz.U. Nr 32, poz. 191 ze zm.), Wojewoda stwierdził nieodpłatne nabycie z mocy prawa, z dniem 27 maja 1990 roku, przez Gminę [...], prawa własności nieruchomości gruntowej położonej w gminie [...], w obrębie [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] o powierzchni [...] ha, dla której prowadzi się księgę wieczystą nr [...]

W uzasadnieniu swojej decyzji Wojewoda wyjaśnił, że w trakcie przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego ustalono m.in. na podstawie pisma Starosty [...] z [...] września 2016 r., nr [...], oraz załączonego do niego protokołu z badania księgi wieczystej w Sądzie Rejonowym w [...], że na dzień 26 i 27 maja 1990 r. Skarb Państwa był właścicielem przedmiotowej nieruchomości i jest nim w dalszym ciągu. Wojewoda ustalił również, że w dniu 26 i 27 maja 1990 r. przedmiotowa nieruchomość, zgodnie z treścią pisma Wójta Gminy [...] z 19 września 2016 r., nr [...], objęta była miejscowym planem ogólnym zagospodarowania przestrzennego i znajdowała się w obszarze oznaczonym jako "064 KK" linia kolejowa Gdynia - Kościerzyna - Chojnice. Natomiast w ewidencji gruntów, co wynika z wykazu zmian gruntowych, we wskazanych datach (wówczas jako działka nr [...]) była ona oznaczona jako "tk-tereny kolejowe".

W ocenie Wojewody [...] w postępowaniu komunalizacyjnym, nie udowodniono jednak, że sporna nieruchomość należała w sensie prawnym do przedsiębiorstwa państwowego [...] (dalej również jako "[...]"), jak również nie ustalono, aby tytuł prawny [...] do przedmiotowej nieruchomości wynikał z ogólnych przepisów dotyczących utworzenia i działalności [...]. Pokreślił przy tym, iż mienie [...] nie zostało także wyłączone z komunalizacji na podstawie rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 lipca 1990 r. w sprawie ustalenia wykazu przedsiębiorstw państwowych i jednostek organizacyjnych, których mienie nie podlega komunalizacji (Dz.U. Nr 51, poz. 301), wydanego na podstawie art. 11 ust. 2 ustawy - Przepisy wprowadzające (...) (por. Wyrok NSA z dnia 28 kwietnia 2011 r., sygn. akt I OSK 1003/10). Negatywnej przesłanki komunalizacji nie stanowi również, zdaniem Wojewody, art. 34a ustawy o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji Przedsiębiorstwa Państwowego "Polskie Koleje Państwowe", zgodnie z którym "grunty, o których mowa w art. 34, z dniem 1 czerwca 2003 r. nie podlegają komunalizacji na podstawie przepisów ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (...)". Z uwagi na powyższe, w ocenie Wojewody, spełnione zostały przesłanki określone w art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. a także nie stwierdzono przeciwwskazań do komunalizacji, o jakich mowa w dalszych przepisach ustawy.

Odwołanie od powyższej decyzji Wojewody wniosła Skarżąca.

Po rozpatrzeniu złożonego w sprawie odwołania, Komisja, decyzją z [...] sierpnia 2022 r., nr [...], utrzymała w mocy decyzję Wojewody z [...] lutego 2021 r., nr [...].

W uzasadnieniu swojej decyzji Komisja wyjaśniła, że zgadza się z poglądem i ustaleniami organu I instancji. Komisja obszernie przytoczyła mający zastosowanie w niniejszej sprawie stan prawny i dokonała jego omówienia. W szczególności organ przywołał treść art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych i wyjaśnił tryb i zasady stosowania tego przepisu. Organ wyjaśnił również i szeroko omówił, w świetle dotychczas obowiązujących przepisów prawa oraz orzecznictwa sądów administracyjnych, znaczenie i rozumienie użytego w powołanych przepisach pojęcia "należące do". W szczególności wskazał, że zarówno wydzielanie, jak i obejmowanie przez państwowe osoby prawne (w tym przedsiębiorstwa państwowe), przekazywanych im przez właściwy organ państwa, państwowych nieruchomości gruntowych w zarząd, następowało przed dniem 27 maja 1990 r., w trybie określonym art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, a wcześniej w użytkowanie, na podstawie ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach, które przeszło potem w zarząd. Komisja stwierdziła, że z przepisu art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości wynikało, że zarząd nieruchomości był ustanawiany w drodze decyzji terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego albo za zezwoleniem tego organu na podstawie umowy o przekazanie nieruchomości między państwowymi jednostkami organizacyjnymi, bądź umowy o nabycie nieruchomości - i wszystkie państwowe jednostki miały, wynikający z art. 38 i nast., obowiązek uregulowania stanu prawnego gruntów faktycznie przez nie wówczas użytkowanych, niezależnie od tego, kiedy i od kogo przejętych. Skoro zatem w myśl art. 6 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, w brzmieniu obowiązującym na dzień 27 maja 1990 r., terenowy organ administracji państwowej, sprawując zarząd gruntu, który nie został oddany w zarząd, użytkowanie lub użytkowanie wieczyste, mógł powierzyć sprawowanie zarządu takiego gruntu, utworzonemu w tym celu przedsiębiorstwu bądź innej państwowej jednostce organizacyjnej, oznaczało to, że organ ten był uprawniony do tego gruntu. Jeśli zatem organ mógł w taki władczy sposób, zadysponować wspomnianym gruntem, to w sensie normatywnym, należało przyjąć, że grunt ten "należał do" terenowego organu administracji państwowej.

Organ wskazał ponadto, że zgodnie z art. 6 ust. 1 ustawy gruntowej, grunty państwowe, które nie zostały oddane w zarząd, użytkowanie lub użytkowanie wieczyste były zarządzane przez terenowy organ administracji rządowej. Organ wyjaśnił przy tym, że akty regulujące status prawny [...] oraz akty ustawowe i wykonawcze, na podstawie, których przeprowadzono nacjonalizację kolei, mają charakter ogólnych aktów normatywnych i również nie regulowały stanu prawnego konkretnej nieruchomości, lecz mogły stanowić podstawę do podejmowania aktów indywidualnych dotyczących poszczególnych składników mienia ogólnonarodowego. [...] SA nie wykazało natomiast, aby dysponowało takim indywidualnym aktem dotyczącym przedmiotowej nieruchomości.

Mając na uwadze powyższe, organ stwierdził, że brak jest i było przepisu, który nabycie nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa na potrzeby określonego przedsiębiorstwa państwowego np. wskutek umowy lub decyzji uwłaszczeniowej, łączył ex lege z powstaniem uprawnienia dla tego przedsiębiorstwa. Komisja uznała także, że w niniejszej sprawie nie znajduje zastosowania art. 11 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające (...), ponieważ wykaz przedsiębiorstw państwowych i jednostek organizacyjnych wykonujących zadania o charakterze ogólnokrajowym lub ponadwojewódzkim określa rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 9 lipca 1990 r. o tym samym tytule (Dz. U. Nr 51, poz. 301), w którym to rozporządzeniu brak takiego podmiotu jak [...]. Ponadto, [...] w dniu 27 maja 1990 r. nie wykonywały zadań należących do właściwości organów administracji rządowej, sądów oraz organów władzy państwowej. Fakt, iż organem założycielskim przedsiębiorstwa był minister nie oznacza, że wykonywane przez nie zadania należą do właściwości organów administracji rządowej.

Mając na uwadze powyższe Komisja uznała, że sporna nieruchomość należała do ówczesnego terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego i jako taka podlegała komunalizacji w trybie art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. na rzecz Gminy [...].

Na ww. decyzję Komisji skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła [...] SA. W skardze do Sądu zarzuciła zaskarżonej decyzji Komisji naruszenie następujących przepisów prawa, tj.:

1) art. 7 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. poprzez nierozpatrzenie w całości materiału dowodowego, w tym w szczególności nieuwzględnienie kwestii statusu działki jako terenu zamkniętego oraz nieuwzględnienie dokumentów takich jak miejscowy plan ogólny zagospodarowania przestrzennego zgodnie z którym działka znajdowała się w obszarze oznaczonym jako "[...]" - tereny kolejowe; Ponadto organy obu instancji nie odniosły się w żadnej mierze do stanu faktycznego nieruchomości tj. faktu, iż od wielu dziesiątek lat przedmiotowa działka zajęta jest pod infrastrukturę kolejową, a tą infrastrukturą zarządzało i mogło zarządzać wyłącznie [...] (obecnie [...] S.A.); Organy obu instancji nie odniosły się również w żadnej mierze do faktu, iż przedmiotowa działka objęta jest tzw. umową D-50, o której mowa w art. 17 ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji i restrukturyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe" (Dz. U. 2021 poz. 146 ze zm., dalej jako ustawa o [...]);

2) art. 6 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. poprzez brak działania organu administracji publicznej I i II instancji na podstawie przepisów prawa oraz całkowite pominięcie regulacji prawnych w zakresie statusu prawnego terenów kolejowych /kolei, co stanowi synonim Polskich Kolei Państwowych, następstwa prawnego w zakresie kolei i sposobu przechodzenia praw i obowiązków "na kolei", a także zupełne pominięcie aspektu statusu prawnego terenu zamkniętego oraz kwestii kto może być posiadaczem samoistnym "infrastruktury kolejowej", "terenu kolejowego" i "obszaru kolejowego";

3) art. 28 k.p.a. polegające na nieprawidłowym określeniu kręgu stron i uczestników postępowania administracyjnego oraz zaniechanie zawiadomienia i doręczenia [...] S.A. pism w sprawie; [...] S.A. jako spółka będąca zarządem kolei w rozumieniu ustawy o transporcie kolejowym do tej pory nie brała udziału w postępowaniu administracyjnym, a postępowania te dotyczą jej interesu prawnego oraz ewentualnego obowiązku, co daje podstawę wznowienia postępowania administracyjnego;

4) art. 2 pkt 9 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. 1989 Nr 30, poz. 163) oraz art. 4 ust. 2 tej ustawy, obowiązujące na dzień 27 maja 1990 r. tj. wejścia w życie ustawy z dnia 10 maja 1990 r. przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz.U. 1990 Nr 32, poz. 191), który stanowił, iż ilekroć w ustawie jest mowa o terenach zamkniętych rozumie się przez to tereny o charakterze zastrzeżonym za względu na obronność i bezpieczeństwo państwa, określone przez właściwych ministrów i kierowników urzędów centralnych oraz że dla terenów zamkniętych, zamiast mapy zasadniczej, sporządza się odrębne mapy zawierające w swojej treści również sieć podziemnego uzbrojenia terenu, poprzez błędne uznanie, że przedmiotowa działka [...] nie stanowiła w tamtej dacie terenu zamkniętego, terenu kolejowego, obszaru kolejowego, linii kolejowej oraz nie była zajęta pod infrastrukturę kolejową, ani nie "należała" ona do [...] w sensie prawnym, a jedynie faktycznym, bowiem w dniu komunalizacji tj. w dniu 27 maja 1990 r. musiała być w sposób prawem przewidziany oddana w zarząd lub użytkowanie państwowej jednostce organizacyjnej, co jest czystym przykładem niezastosowania zasady lex retro non agit, bowiem dopiero w dniu wejścia w życie ustawy z 10 maja 1990 r. ustanowienie zarządu wymagało określonej formy prawnej - decyzji lub umowy, co jednoznacznie wynikało z art. 38 ust. 2 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, natomiast wcześniej taki przepis nie obowiązywał, a obowiązywały inne normy prawne, które "nacjonalizowały" tego typu nieruchomości lub "centralizowały" tego typu nieruchomości (jak chociażby te wynikające z rozporządzenia o [...], art. 1 i 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 1931 r. o oddaniu "Francusko - Polskiemu Towarzystwu Kolejowemu" spółce akcyjnej w Paryżu, kolei Herby Nowe - Gdynia z odnogą Siemkowice - Częstochowa do eksploatacji oraz o udzieleniu poręki państwowej (Dz. U. nr 40, poz. 350 ze zm.), art. 46 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. 1974, Nr 10, poz. 64), który stanowił, iż "Nieruchomości będące we władaniu Państwa, do których wszczęte przed dniem 1 września 1939 r. postępowanie wywłaszczeniowe nie zostało dotychczas zakończone, przechodzą z mocy prawa na własność Państwa", § 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 października 1925 r. o wywłaszczeniu nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa do budowy kolei państwowej Bydgoszcz - Gdynia (Dz. U. 1925 Nr 106 poz. 743), który stanowił, że: "Skarbowi Państwa, jako przedsiębiorcy budowy dwutorowej pierwszorzędnej normalnotorowej kolei użytku publicznego od stacji kolejowej Bydgoszcz do stacji Gdynia nadaje się prawo wywłaszczenia nieruchomości, potrzebnych do budowy tej kolei" w zw. z ustawą z dnia 23 czerwca 1925 r. o budowie kolei Bydgoszcz - Gdynia (Dz. U. 1925 Nr 74, poz. 513), art. 3 ust. 1 i art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 3 stycznia 1946 r. o przejęciu na własność Państwa podstawowych gałęzi gospodarki narodowej (Dz. U. R.P. Nr 3 poz. 17) oraz § 71 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 stycznia 1947 r. w sprawie trybu postępowania przy przejmowaniu przedsiębiorstw na własność Państwa (Dz. U. P.R. Nr. 16, poz. 62) wraz z orzeczeniem Nr 2 Ministra Komunikacji z dnia 10 maja 1947 r. o przejęciu na własność Państwa przedsiębiorstw komunikacyjnych, w którym to orzeczeniu Minister orzekł o przejęciu na własność Państwa z dniem ogłoszenia orzeczenia przedsiębiorstw wymienionych w załączniku w sposób wolny od obciążeń i zobowiązań. W załączniku nr 2 na pierwszej pozycji widnieje Kolej Herby Nowe - Gdynia, art. 2 i art. 17 pkt 2 lit. b ustawy z dnia 25 lutego 1958 r. o uregulowaniu stanu prawnego mienia pozostającego pod zarządem państwowym (Dz. U. 1958 nr 11 poz. 37), które stanowiły, że "Przedsiębiorstwa pozostające w dniu wejścia w życie niniejszej ustawy pod zarządem państwowym (...) przechodzą z mocy prawa na własność Państwa, chyba że nastąpi ich zwrot w trybie określonym w niniejszej ustawie" oraz że "postanowienia niniejszej ustawy stosuje się również do; (...) innego mienia, których władanie osoby uprawnione utracił w okresie do dnia 31 grudnia 1954 r. i które pozostają w faktycznym władaniu państwowych jednostek organizacyjnych, chyba że to władanie opiera się na tytule prawnym wynikających z przepisów szczególnych innych, aniżeli wymienione w art. 1 lub pkt 1 niniejszego akapitu", art. 80 u.g.g.w.; naruszenie ww. norm prawnych doprowadziło do uznania, iż przedmiotowa nieruchomość "należała do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego lub przedsiębiorstw państwowych, dla których organy określone w pkt 1 pełnią funkcję organu założycielskiego lub zakładów i innych jednostek organizacyjnych podporządkowanych radom narodowym i terenowym organom administracji państwowej stopnia podstawowego" podczas, gdy nigdy nic takiego nie miało miejsca, a sposób wykorzystania nieruchomości wykraczam znacząco i zdecydowanie poza teren danej gminy; Zdaniem "dominującej linii orzeczniczej" decyzja ministra lub odpowiednia umowa mogła zmienić lub uchylić ww. przepisy prawa, co jest nie do zaakceptowania z punktu widzenia zarządzania i administrowania krajowymi liniami kolejowymi;

5) art. 2 pkt 9 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. 2021.1990) oraz art. 4 ust. 2 - 2d obowiązujący na dzień wydania zaskarżonych decyzji, które stanowią m.in., iż ilekroć w ustawie jest mowa o terenach zamkniętych rozumie się przez to tereny o charakterze zastrzeżonym za względu na obronność i bezpieczeństwo państwa, określone przez właściwych ministrów i kierowników urzędów centralnych, a w związku z tym: naruszenie decyzji nr [...] Ministra Infrastruktury z dnia [...] września 2020 r. w sprawie ustalenia terenów, przez które przebiegają linie kolejowe (Dz. Urz. MI 2020.38), która to przewiduje w poz. nr 807, iż działka [...] stanowi teren zamknięty i która obowiązywała na dzień wydania zaskarżonych decyzji, poprzez uznanie, że terenem zamkniętym można swobodnie rozporządzać, w tym stwierdzić nabycie z mocy prawa przez gminę przedmiotowej działki, podczas gdy działka pierwotnie działka [...], a następnie działka [...], jest zajęta pod czynną linię kolejową nr 201, wybudowanej już w roku 1930 z elementami takimi jak przepusty wybudowanymi jeszcze wcześniej tj. w roku 1901; naruszenie to miało miejsce poprzez błędne uznanie, że przedmiotowa działka [...] nie stanowiła w tamtej dacie terenu zamkniętego, terenu kolejowego, obszaru kolejowego, linii kolejowej oraz nie była zajęta pod infrastrukturę kolejową, ani nie "należała" ona do [...] w sensie prawnym, a jedynie faktycznym, bowiem w dniu komunalizacji tj. w dniu 27 maja 1990 r. musiała być w sposób prawem przewidziany oddana w zarząd lub użytkowanie państwowej jednostce organizacyjnej, co jest czystym przykładem niezastosowania zasady lex retro non agit, bowiem dopiero w dniu wejścia w życie ustawy z 10 maja 1990 r. ustanowienie zarządu wymagało określonej formy prawnej - decyzji lub umowy, co jednoznacznie wynikało z art. 38 ust. 2 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, natomiast wcześniej taki przepis nie obowiązywał, a obowiązywały inne normy prawne, które "nacjonalizowały" lub "centralizowały" tego typu nieruchomości (jak chociażby te wynikające z rozporządzenia o [...], art. 1 i 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 1931 r. o oddaniu "Francusko - Polskiemu Towarzystwu Kolejowemu" spółce akcyjnej w Paryżu, kolei Herby Nowe - Gdynia z odnogą Siemkowice - Częstochowa do eksploatacji oraz o udzieleniu poręki państwowej (Dz. U. nr 40, poz. 350 ze zm.,), art. 46 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. 1974, Nr 10, poz. 64), który stanowił, iż "Nieruchomości będące we władaniu Państwa, do których wszczęte przed dniem 1 września 1939 r. postępowanie wywłaszczeniowe nie zostało dotychczas zakończone, przechodzą z mocy prawa na własność Państwa", § 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 października 1925 r. o wywłaszczeniu nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa do budowy kolei państwowej Bydgoszcz - Gdynia (Dz. U. 1925 Nr 106 poz. 743), który stanowił, że: "Skarbowi Państwa, jako przedsiębiorcy budowy dwutorowej pierwszorzędnej normalnotorowej kolei użytku publicznego od stacji kolejowej Bydgoszcz do stacji Gdynia nadaje się prawo wywłaszczenia nieruchomości, potrzebnych do budowy tej kolei" w zw. z ustawą z dnia 23 czerwca 1925 r. o budowie kolei Bydgoszcz - Gdynia (Dz. U. 1925 Nr 74, poz. 513), art. 3 ust. 1 i art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 3 stycznia 1946 r. o przejęciu na własność Państwa podstawowych gałęzi gospodarki narodowej (Dz. U. R.P. Nr 3 poz. 17) oraz § 71 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 stycznia 1947 r. w sprawie trybu postępowania przy przejmowaniu przedsiębiorstw na własność Państwa (Dz. U. P.R. Nr. 16, poz. 62) wraz z orzeczeniem Nr 2 Ministra Komunikacji z dnia 10 maja 1947 r. o przejęciu na własność Państwa przedsiębiorstw komunikacyjnych, w którym to orzeczeniu Minister orzekł o przejęciu na własność Państwa z dniem ogłoszenia orzeczenia przedsiębiorstw wymienionych w załączniku w sposób wolny od obciążeń i zobowiązań. W załączniku nr 2 na pierwszej pozycji widnieje Kolej Herby Nowe - Gdynia, art. 2 i art. 17 pkt 2 lit. b ustawy z dnia 25 lutego 1958 r. o uregulowaniu stanu prawnego mienia pozostającego pod zarządem państwowym (Dz. U. 1958 nr 11 poz. 37), które stanowiły, że "Przedsiębiorstwa pozostające w dniu wejścia w życie niniejszej ustawy pod zarządem państwowym (...) przechodzą z mocy prawa na własność Państwa, chyba że nastąpi ich zwrot w trybie określonym w niniejszej ustawie" oraz że "postanowienia niniejszej ustawy stosuje się również do: (...) innego mienia, których władanie osoby uprawnione utracił w okresie do dnia 31 grudnia 1954 r. i które pozostają w faktycznym władaniu państwowych jednostek organizacyjnych, chyba że to władanie opiera się na tytule prawnym wynikających z przepisów szczególnych innych, aniżeli wymienione w art. 1 lub pkt 1 niniejszego akapitu", art. 80 u.g.g.w.; naruszenie ww. norm prawnych doprowadziło do uznania, iż przedmiotowa nieruchomość "należała do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego lub przedsiębiorstw państwowych, dla których organy określone w pkt 1 pełnią funkcję organu założycielskiego lub zakładów i innych jednostek organizacyjnych podporządkowanych radom narodowym i terenowym organom administracji państwowej stopnia podstawowego" podczas, gdy nigdy nic takiego nie miało miejsca, a sposób wykorzystania nieruchomości wykraczam znacząco i zdecydowanie poza teren danej gminy; Zdaniem "dominującej linii orzeczniczej" decyzja ministra lub odpowiednia umowa mogła zmienić lub uchylić ww. przepisy prawa, co jest nie do zaakceptowania z punktu widzenia zarządzania i administrowania krajowymi liniami kolejowymi;

6) art. 18 ust. 1 i 3 ustawy o [...] poprzez uznanie, że gmina może nabyć nieruchomość stanowiącą mienie wchodzące w skład linii kolejowej o państwowym znaczeniu będącej własnością [...] S.A., [...] S.A. lub Skarbu Państwa, podczas gdy tereny zamknięte są całkowicie wyłączone z obrotu (res extra commercium) ze względu na obronność i bezpieczeństwo państwa, co wyłącza możliwość posiadania samoistnego takiej nieruchomości (jej części), a w konsekwencji jej komunalizacji; także z innych przepisów powyższej ustawy można wywieść względny zakaz zbywania lub obciążania nieruchomości stanowiącej linie kolejową bez zgody [...], obecnie ww. spółek;

7) art. 34 i 34a ustawy o [...] poprzez stwierdzenie nabycia z mocy prawa przez Gminę [...] działki nr [...] podczas, gdy art. 34a ustawy o [...] wyraźnie stanowi, że grunty o których mowa w art. 34 ustawy o [...] tj. będące w posiadaniu [...] w dniu 5 grudnia 1990 r., nie podlegają komunalizacji na podstawie ustawy z dnia 10 maja 1990 r - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. poz. 191, z późn. zm.); Przepisy te zawierają bezwzględną przesłankę wyłączającą komunalizację z mocy prawa i pomimo iż znajdują się poza ogólnym aktem prawnym określającym przesłanki komunalizacji, to stanowią niezbędny element normy prawnej, której treść Sąd powinien zrekonstruować i zastosować;

8) art. 16 ust. 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 1989 r. o przedsiębiorstwie państwowym Polskie Koleje Państwowe, polegającym na jego niezastosowaniu i uznaniu, że jedynie konkretny dokument stwierdzający przyznanie zarządu jest podstawą do uznania, że przedmiotowy grunt był w zarządzie [...], podczas gdy przepis ten stanowi generalną normę, będącą podstawą przekazania gruntów [...], bez tytułu prawnego do konkretnego gruntu: "mienie [...] stanowią środki będące w jego dyspozycji w dniu wejścia w życie ustawy (to jest 9 grudnia 1989 r.)";

9) art. 4 w zw. z art. 6 ust. 3 rozporządzenia Prezydenta RP z dnia 24 września 1926 r., o utworzeniu przedsiębiorstwa "[...]" (dalej: rozporządzenie o [...]), poprzez przyjęcie, iż przesłanką przejścia tytułu prawnego do linii kolejowych w postaci zarządu na [...] nie był wyłącznie fakt jego uprzedniego "zarządzania przez Ministerstwo Komunikacji";

10) art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy komunalizacyjnej w związku z art. 6 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 roku o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości (u.g.g.w.) w brzmieniu obowiązującym w dniu wejścia w życie ustawy komunalizacyjnej, polegające na błędnym przyjęciu, że komunalizowana nieruchomość należała do terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego, co w konsekwencji doprowadziło do utrzymania w mocy decyzji o komunalizacji, wydanej mimo braku przesłanek komunalizacji; naruszenie polegało na błędnym przyjęciu, że komunalizacja nie następuje w sytuacji gdy przedsiębiorstwo państwowe posiadało tytuł prawny do nieruchomości w postaci decyzji administracyjnej, co oznacza że brak dokumentu o zarządzie skutkuje komunalizacją mienia; ponadto naruszenie;

11) art. 5 ust 3 i 4 ustawy komunalizacyjnej, polegające na niezastosowaniu i błędnym przyjęciu, iż nieruchomość stanowiąca własność Skarbu Państwa "należy do" terenowego organu administracji publicznej stopnia podstawowego,

12) art. 11 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy komunalizacyjnej polegające na niezastosowaniu i błędnym przyjęciu, iż nieruchomość stanowiąca własność Skarbu Państwa w dniu wejścia w życie tej ustawy nie służyła wykonywania zadań publicznych należących do właściwości organów administracji rządowej lub nie "należała do" [...] przedsiębiorstwa państwowego;

13) art. 2, 7, art. 21 ust. 1 i 2 oraz art. 64 ust. 1-3 przy zastosowaniu art. 8 ust. 1 i 2 Konstytucji RP poprzez błędne niezastosowanie oraz błędną wykładnie polegającą na uznaniu, wbrew przepisom Konstytucji, wbrew zasadnie demokratycznego państwa prawa, iż prawo własności jest prawem absolutnym i nie podlega ograniczeniom, przy czym należy mieć na uwadze ograniczenia w dysponowaniu i zarządzaniu prawem własności działki [...], które to ograniczenia wynikają z administracyjnej gałęzi prawa. Tak też jest w przypadku terenów zamkniętych lub obszarów linii kolejowych. Skomunalizowanie przedmiotowej działki jest niezgodne przede wszystkich z ustawą o [...], a jeżeli właściwy organ stwierdza, że nie ma ona zastosowania, co jednak nie miało miejsca w przedmiotowej sprawie, jest również sprzeczna z podstawową zasadą systemu prawa polskiego - Lex retro non agit. Zasada ta została całkowicie pominięta przez dotychczasowe orzecznictwo i organ w przedmiotowej sprawie. Ustawodawca nie może ustanawiać przepisów prawa, które wiązałyby skutki prawne ze zdarzeniami prawnymi mającymi miejsce w przeszłości. A takie zdarzenia miały miejsce w przedmiotowej sprawie. Skoro [...] już na podstawie rozporządzenia o [...] było uprawnione na podstawie konkretnego przepisu prawa do zarządzania określonym majątkiem to akty prawne wchodzące w życie po tej dacie musiały wyraźnie stanowić, że uprzednio obowiązujący przepis traci moc, czego nie czyniły i nie mogły uczynić w związku z tym, że doszło już do swoistego uwłaszczenia. Prawo musi być przewidywalne i budzić zaufanie, a podmiot prawa musi mieć pewność, że w danej sytuacji postępuje zgodnie lub niezgodnie z obowiązującym prawem. Nie sposób jednak wymagać, aby w 1926 r. [...] dopełniło formalności wymaganych ustawą z 1985 r., co w gruncie rzeczy sugeruje "obowiązująca" linia orzecznicza.

Mając na uwadze powyższe zarzuty [...] SA wniosła o zawieszenie postępowania, wstrzymanie wykonania decyzji organu, przeprowadzenie rozprawy, uchylenie obu zaskarżonych decyzji organów (I i II instancji), o zasądzenie kosztów postępowania od organu na rzecz [...] SA.

W uzasadnieniu skargi wskazano argumentacje na poparcie postawionych zarzutów, w szczególności przedstawiono historię kształtowania się aktów prawnych regulujących zasady funkcjonowania kolei w Polsce.

W odpowiedzi na skargę Komisja wniosła o jej oddalenie.

Postanowieniami z 21 grudnia 2022 r. Sąd odmówił zawieszenia postępowania sądowego oraz wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

skarga jest niezasadna.

Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r., poz. 2492) w związku art. 3 § 1 i § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 259 ze zm., dalej jako "p.p.s.a."), kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów wymienionych w art. 3 § 2 p.p.s.a., sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem. W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c p.p.s.a.), a także, gdy decyzja lub postanowienie organu dotknięte jest wadą nieważności, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Ponadto, zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, co oznacza, iż Sąd zobowiązany jest dokonać oceny legalności zaskarżonej decyzji niezależnie od zarzutów podniesionych w skardze. Sąd stosuje przy tym przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.).

Kontrola legalności zaskarżonej decyzji Komisji przeprowadzona przez Sąd orzekający w niniejszej sprawie wykazała, że ww. decyzja nie narusza obowiązujących przepisów prawa w stopniu skutkującym koniecznością wyeliminowania jej z obrotu prawnego. Zasadnie bowiem Kolegium utrzymało w mocy decyzję organu I instancji, stwierdzająca komunalizację mienia Skarbu Państwa (działki nr [...]) na rzecz Gminy [...].

Przedmiotem kontroli Sądu była decyzja wydana przez Komisję utrzymująca w mocy decyzję Wojewody z [...] lutego 2021 r. orzekającą komunalizację mienia stanowiącego własność Skarbu Państwa w trybie art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm., dalej również jako "ustawa komunalizacyjna/ustawa z dnia 10 maja 1990 r."). Wydana w tym trybie decyzja komunalizacyjna ma charakter deklaratoryjny, co oznacza, że stwierdza ona stan faktyczny i prawny istniejący w dniu wejścia w życie ustawy komunalizacyjnej, tj. w dniu 27 maja 1990 r. Zgodnie z treścią art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy komunalizacyjnej, jeżeli dalsze przepisy nie stanowią inaczej, mienie ogólnonarodowe (państwowe) należące do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego staje się w dniu wejścia w życie niniejszej ustawy (tj. w dniu 27 maja 1990 r.) z mocy prawa mieniem właściwych gmin.

Zdaniem Sądu, organ prawidłowo ustalił, że [...] nie przysługiwało do spornej nieruchomości w dniu 27 maja 1990 r. prawo zarządu. Nie wykazane bowiem zostało spełnienie ustawowej przesłanki warunkującej istnienie po stronie [...] prawa zarządu, tj. dokumentu potwierdzającego uzyskanie prawa zarządu (użytkowania) nieruchomości położonej w gminie [...], w obrębie [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] o powierzchni [...] ha, dla której prowadzi się księgę wieczystą nr [...], co z kolei doprowadziło organ do prawidłowej konkluzji, że jako składnik mienia państwowego nieruchomość należała wówczas do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego. A zatem Komisja prawidłowo uznała, że decyzja Wojewody jest prawidłowa, ponieważ sporna nieruchomość należała do ówczesnego terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego i jako taka podlegała komunalizacji w trybie art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. na rzecz Gminy [...].

Zdaniem Sądu dokonana zarówno przez Komisję, jak i organ I instancji, ocena rozpatrywanej sprawy, jak i rozważania prawne, są prawidłowe i znajdują uzasadnienie w obowiązujących przepisach prawa.

Należy wskazać, że w zasadzie istota przedmiotowej sprawy sprowadzała się do wykładni pojęcia mienia "należącego do".

W ocenie Sądu, wbrew stanowisku [...] SA, rację ma Komisja, że użyte w przepisie art. 5 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej przez ustawodawcę sformułowanie "należące do" oznacza przynależność mienia państwowego do określonego podmiotu w sensie prawnym, a nie faktycznym, jak przyjęła Skarżąca. Powyższe potwierdza liczne orzecznictwo sądowe. Tytułem przykładu należy tylko wskazać wyrok NSA z 23 lutego 2010 r., sygn. akt I OSK 593/09, Lex nr 595433, czy wyrok WSA w Warszawie z 7 grudnia 2010 r., sygn. akt I SA/Wa 1109/10, Lex nr 750573. W tym stanie rzeczy faktyczne władanie nieruchomością przez inny podmiot (w tym przypadku [...]) nie stanowi negatywnej przesłanki komunalizacji mienia, która w trybie art. 5 ust. 1, następowała z mocy prawa z dniem wejścia ustawy komunalizacyjnej w życie.

Podstawowym zagadnieniem istotnym dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy było zatem ustalenie stanu prawnego i faktycznego spornej nieruchomości, a przede wszystkim ustalenie, czy w dacie 27 maja 1990 r. [...] dysponowało tytułem prawnym do przedmiotowej nieruchomości, co wykluczałoby możliwość jej komunalizacji, czy też władanie nieruchomością przez [...] było jedynie władztwem faktycznym. Przy czym ustalenie stanu prawnego i faktycznego przedmiotowej nieruchomości na dzień 27 maja 1990 r. musi być w oparte o obowiązujące w tym dniu przepisy. Powoływanie się zatem przez [...] SA na przepisy art. 18, 34 i art. 34a ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe" (Dz. U. Nr 84, poz. 948 ze zm.) i skutki poszczególnych regulacji zawartych w tej ustawie, dla oceny stanu prawnego komunalizowanej nieruchomości na dzień 27 maja 1990 r., jest w tym postępowaniu chybione. Przepisy powołanej ustawy, która weszła w życie po dniu 27 maja 1990 r., mogą dotyczyć jedynie mienia stanowiącego aktualnie własność ogólnonarodową (państwową), komunalizowanego w trybie art. 5 ust. 3 i ust. 4 ustawy komunalizacyjnej, nie mogą natomiast odnosić się do mienia już skomunalizowanego z mocy art. 5 ust. 1 i ust. 2 tej ustawy, gdyż mienie to już w dniu 27 maja 1990 r. stało się mieniem komunalnym i od tej daty nie jest już mieniem państwowym. Linia orzecznicza dotycząca interpretacji ww. przepisów ustawy komercjalizacyjnej jest już utrwalona i poza kilkoma wyjątkami jednolita (por. wyroki NSA: z 18 lutego 2014 r. sygn. akt I OSK 1711/12; z 19 grudnia 2013 r. sygn. akt I OSK 1212/12, sygn. akt I OSK 1211/12, sygn. akt I OSK 1255/12, I OSK 1370/12; z 22 listopada 2013 r. sygn. akt I OSK 1091/12; z 2 października 2013 r. sygn. akt I OSK 822/12 i I OSK 823/12; z 11 września 2013 r. sygn. akt I OSK 748/12, I OSK 727/12; z 13 marca 2013 r. sygn. akt I OSK 1716/12; z 6 lutego 2013 r. sygn. akt I OSK 1697/11, I OSK 1687/11, I OSK 1696/11, I OSK 1698/11; z 3 stycznia 2013 r. sygn. akt I OSK 1476/11, I OSK 1503/11, I OSK 1475/11, z 18 czerwca 2013 r. sygn. akt I OSK 45/12; z 18 kwietnia 2013 r. sygn. akt. I OSK 1941/11 i sygn. akt I OSK 1830/11; z 2 lutego 2012 r. sygn. akt. I OSK 282/11).

Mając na uwadze powyższe należy wskazać, że nie ulega wątpliwości (czego

w zasadzie [...] SA nie kwestionuje), że [...] w dacie 27 maja 1990 r. nie dysponowało żadnym aktem dotyczącym przedmiotowej nieruchomości (tj. decyzją, umową, protokołem zdawczo-odbiorczym), który ustanowiłby zarząd lub użytkowanie. Dokumentów kreujących prawo zarządu nie odnaleziono (Skarżąca też ich nie przedstawiła), a tym samym uprawniony był wniosek, że [...] w dacie 27 maja 1990 r. władało sporną nieruchomością (działką nr [...]) wyłącznie w sposób faktyczny. Zgodnie bowiem z art. 6 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, w brzmieniu obowiązującym na dzień wejścia w życie ustawy komunalizacyjnej, terenowe organy administracji państwowej zarządzały gruntami państwowymi, które nie zostały oddane w zarząd, użytkowanie lub użytkowanie wieczyste.

Podkreślić należy, że zarząd (dziś trwały zarząd), to prawne formy, które uprawniają określony podmiot do władania nieruchomością. Natomiast sam fakt korzystania przez [...] z nieruchomości (poprzez istniejącą na niej infrastrukturę kolejową), co do zasady tego prawa nie kreuje. Obowiązująca natomiast w tym czasie ustawa o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości przewidywała powstanie zarządu do gruntu w ściśle określonych wypadkach – enumeratywnie wymienionych w przepisach tej ustaw. Tak więc stosownie do art. 38 ust. 2 tej ustawy dowodem potwierdzającym istnienie prawa zarządu państwowej jednostki organizacyjnej mogły być: 1) decyzja o oddaniu w zarząd, 2) zawarta za zezwoleniem tego organu, umowa o przekazaniu nieruchomości między państwowymi jednostkami organizacyjnymi, 3) bądź umowa o nabyciu nieruchomości. Tego rodzaju dokumentami [...], jak już zaznaczono, nie dysponowało. Zgodnie natomiast z art. 87 ust. 2 tej ustawy, zainteresowane jednostki, które nie legitymowały się dokumentami o przekazaniu gruntów, wydanymi w formie prawem przewidzianej, a były w dniu 1 sierpnia 1988 r. posiadaczami gruntów stanowiących własność Skarbu Państwa, mogły złożyć wniosek o uregulowanie stanu prawnego do posiadanego gruntu. Oznacza to, że takie prawo do gruntu jak zarząd, użytkowanie, użytkowanie wieczyste nie mogło powstać w sposób dorozumiany (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 lutego 2006 r., sygn. akt I OSK 1295/05). Jednocześnie stosownie do ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach, którą zastąpiła ustawa z dnia 29 kwietnia 1985 r., państwowe jednostki organizacyjne mogły uzyskać tytuł prawny do gruntu w postaci użytkowania na podstawie decyzji administracyjnej. Użytkowanie to z dniem wejścia w życie ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r., w myśl art. 87 ust. 1, przekształcało się w prawo zarządu. Istotne jest również, że decyzja o oddaniu nieruchomości w zarząd powinna była określać jej położenie, powierzchnię, mieć załączoną mapę sytuacyjną oraz wskazywać sposób i cel korzystania z niej (uchwała składu siedmiu sędziów Sądu Najwyższego z dnia 23 września 1993 r. sygn. akt III CZP 81/93, OSNC z 1994 r. nr 2, poz. 27; Lex nr 3959).

W ocenie Sądu, Komisja w rozpatrywanej sprawie zasadnie przyjęła, że na dzień 27 maja 1990 r., z którym ustawa komunalizacyjna wiąże skutek w postaci przejścia na właściwe gminy prawa do mienia ogólnonarodowego spełniającego przesłanki określone w art. 5 ust. 1 i 2 tej ustawy, [...] nie legitymowało się tytułem prawnym do spornej nieruchomości, którego istnienie uniemożliwiałoby komunalizację. Jak wynika z akt sprawy, w dniu 27 maja 1990 r. sporna nieruchomość stanowiła własność Skarbu Państwa i pozostawała jedynie we władaniu [...] (Dyrekcji [...]), co wynika m.in. z archiwalnego wypisu z ewidencji gruntów według stanu na dzień komunalizacji (27 maja 1990 r.). W niniejszej sprawie nie ma natomiast żadnego dowodu, że sporne grunty znajdowały się w zarządzie [...]. Dowodu takiego nie przedstawiła także sama [...] SA.

Prawa zarządu dla [...] nie sposób przy tym wywieść z decyzji nr [...] Ministra Infrastruktury z dnia [...] września 2020 r. w sprawie ustalenia terenów, przez które przebiegają linie kolejowe (Dz. Urz. MI 2020.38), która to przewiduje w poz. nr 807, iż działka [...] stanowi teren zamknięty. Abstrahując od daty jej wydania, tj. [...] września 2020 r., czyli daty o wiele późniejszej od relewantnej w tej sprawie daty komunalizacji (27 maja 1990 r.), jak wynika z treści ww. decyzji nie ma w niej żadnej wzmianki o decyzji ustanawiającej prawo zarządu dla [...], co dziwić nie może zważając na charakter tego rodzaju decyzji. Ustalenie bowiem przez właściwego ministra, że określony teren staje się terenem zamkniętym określa przede wszystkim przeznaczenie tego terenu na cele związane z obronnością i bezpieczeństwem kraju. Sama jednak decyzja właściwego ministra określającej przebieg terenu zamkniętego nie ma charakteru aktu normatywnego (prawa miejscowego), nawet poprzez fakt jej ogłoszenia w dzienniku urzędowym. Samo zaś nazwanie czynności organu administracyjnego decyzją w art. 4 ust. 2a ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne nie wystarcza do zakwalifikowania jej do kategorii decyzji w rozumieniu k.p.a., gdyż nie stanowi ona władczego i jednostronnego rozstrzygnięcia o prawach i obowiązkach indywidualnej osoby (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 8 lutego 2011 r., sygn. akt I OSK 449/10). Jeżeli zaś chodzi o relacji przedmiotowej decyzji do ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, to wskazać należy, że choćby plan miejscowy był dotknięty wadą, nie można mu odmówić mocy obowiązującej jako aktowi prawa miejscowego i do czasu stwierdzenia jego nieważności lub uchylenia go we właściwym trybie, organ administracji zobowiązany jest respektować jego postanowienia. Stanowisko przeciwne, przypisujące taki skutek kolizji planu z decyzją ustalającą teren zamknięty, nie znajduje żadnego potwierdzenia normatywnego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 18 maja 2016 r., sygn. II OSK 2174/14).

Ponadto, wbrew zarzutom [...] SA, prawa zarządu do spornej nieruchomości nie sposób wywieść z mających charakter ogólny aktów normatywnych dotyczących funkcjonowania [...]. Zarząd ten musiał, jak to już wyżej wskazano, jednoznacznie wynikać z decyzji administracyjnej wydanej na podstawie przepisów szczególnych, regulujących gospodarowanie nieruchomościami państwowymi.

Sąd zwraca uwagę, że po odzyskaniu przez Polskę niepodległości w 1918 r., weszła w życie ustawa z dnia 12 czerwca 1924 r. o zakresie działania Ministra Kolei Żelaznych i o organizacji urzędów kolejowych (Dz. U. Nr 57, poz. 580). Następnie, 28 września 1926 r. weszły w życie:

1) rozporządzenie Prezydenta RP z dnia 24 września 1926 r. w sprawie ustanowienia urzędu Ministra Komunikacji (Dz. U. Nr 97, poz. 567), oraz;

2) rozporządzenie Prezydenta RP z dnia 24 września 1926 r. o utworzeniu przedsiębiorstwa "Polskie Koleje Państwowe" (Dz. U. Nr 97, poz. 568).

Z art. 4 tego ostatniego rozporządzenia wynikało, że przedsiębiorstwo "Polskie Koleje Państwowe" prowadzi eksploatację wszystkich linii kolejowych, zarządzanych dotychczas przez Ministerstwo Komunikacji, i w tym celu obejmuje w zarząd powierniczy i użytkowanie cały ich majątek nieruchomy. Dnia 2 grudnia 1930 r. zmieniony został art. 2 tego ostatniego rozporządzenia, na mocy art. 1 pkt 2 rozporządzenia Prezydenta RP z dnia 29 listopada 1930 r. w sprawie zmian i uzupełnień rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 24 września 1926 r. o utworzeniu przedsiębiorstwa "Polskie Koleje Państwowe" (Dz.U. Nr 82, poz. 641). Do art. 2 dodano nowy ustęp w brzmieniu: "organom przedsiębiorstwa "Polskie Koleje Państwowe" służą wszystkie publiczno-prawne uprawnienia dotychczasowego państwowego zarządu kolejowego". Ze zmiany tej wynika, że organy [...] zastąpiły państwowe jednostki organizacyjne - zarządy kolejowe, funkcjonujące dotychczas w strukturach administracji kolejowej. Z dniem 3 sierpnia 1948 r., na mocy art. 1 pkt 19 dekretu z dnia 28 lipca 1948 r. o zmianie rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 24 września 1926 r. o utworzeniu przedsiębiorstwa "Polskie Koleje Państwowe" (Dz. U. Nr 36, poz. 255), zarząd powierniczy stał się zarządem.

Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu uchwały składu siedmiu sędziów z 27 lutego 2017 r. sygn. akt I OPS 2/16, zgodnie z art. 4 ust. 1 rozporządzenia Prezydenta RP z dnia 24 września 1926 r. o utworzeniu przedsiębiorstwa Polskie Koleje Państwowe, w brzmieniu jednolitym ustalonym obwieszczeniem Ministra Komunikacji z dnia 5 grudnia 1930 r. (Dz.U. R.P. Nr 97, poz. 568), a następnie i art. 4 ust. 1 tego rozporządzenia w brzmieniu jednolitym, ustalonym obwieszczeniem Ministra Komunikacji z dnia 12 sierpnia 1948 r. (Dz. U. Nr 43, poz. 312), przedsiębiorstwo "Polskie Koleje Państwowe" uzyskało z mocy ustawy zarząd powierniczy, który następnie uległ przekształceniu w zarząd poprzez skreślenie użytego w tekście przedwojennym słowa "powierniczy". Jednakże na mocy art. 46 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 2 grudnia 1960 r. o kolejach (Dz.U. Nr 54, poz. 311) utraciło moc rozporządzenie Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 24 września 1926 r. o utworzeniu przedsiębiorstwa "Polskie Koleje Państwowe", a skutek ten – zgodnie z art. 47 tej ustawy następował z dniem jej ogłoszenia, tj. z dniem 8 grudnia 1960 r. Ustawa o kolejach z 1960 r. nie zawierała żadnych postanowień w zakresie określenia tytułu prawnego do nieruchomości posiadanych przez [...]; w szczególności nie potwierdzała prawa zarządu tego przedsiębiorstwa do jakichkolwiek gruntów z czego – uznając koncepcję racjonalnego ustawodawcy - wyprowadzić należy wniosek, że nie było intencją ustawodawczą utrzymanie tego prawa. Według Naczelnego Sądu Administracyjnego skutkiem prawnym, wywołanym uchyleniem rozporządzenia Prezydenta RP z 1926 r. przez ustawę z 1960 r., było m.in. to, że wolą suwerena uchylony został tytuł prawny (ustawowy) do zarządczego władania gruntami przez [...], które tym samym utraciły 8 grudnia 1960 r. zarząd nieruchomościami, przyznany rozporządzeniem z 1926 r., gdyż zarząd powstały ex lege nie może istnieć bez ważnej i obowiązującej podstawy prawnej jego powstania. Ustawa o kolejach nie potwierdziła bowiem przysługiwania tego szczególnego prawa w rozdziale 2 "Przedsiębiorstwo Polskie Koleje Państwowe", przyznając temu przedsiębiorstwu uprawnienie wyłącznie do "budowy, utrzymania i eksploatacji kolei użytku publicznego". Oznacza to również, że nie było wolą ustawodawcy potwierdzenie przysługiwania [...] zarządu, o którym stanowiło uchylone rozporządzenie Prezydenta z 1926 r. po zmianach.

Jak wskazał z kolei Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu uchwały składu siedmiu sędziów z 26 lutego 2018 r., sygn. akt I OPS 5/17, pełna wykładnia – językowa, systemowa i celowościowa - art. 46 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 2 grudnia 1960 r. o kolejach prowadzi do wniosku, zgodnie z którym 8 grudnia 1960 r. odpadła podstawa normatywna prawa zarządu [...]. Wykładnia językowa przepisu stanowiącego, że "traci moc rozporządzenie Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 24 września 1926 r. o utworzeniu przedsiębiorstwa "Polskie Koleje Państwowe" nie pozostawia wątpliwości, że z chwilą wejścia w życie ustawy z dnia 2 grudnia 1960 r. o kolejach podstawy normatywne prawa zarządu [...] (które to prawo wynikało ex lege) przestały istnieć, skoro utraciły moc przepisy, w których podstawy te były zawarte, a zatem od tego momentu [...] nie legitymowało się tytułem prawnym do nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa. [...] chcąc powołać się na prawo zarządu po wejściu w życie ustawy z dnia 2 grudnia 1960 r. o kolejach powinno udokumentować tego rodzaju tytuł prawny do nieruchomości powołując się na zdarzenia, które po tej dacie stanowiły w polskim porządku prawnym podstawę uzyskania prawa zarządu, tj. decyzję administracyjną właściwego organu lub umowę.

Wyjaśnić przy tym należy, że moc wiążąca uchwał Naczelnego Sądu Administracyjnego polega na tym, że we wszystkich sprawach składy orzekające sądów administracyjnych (Naczelnego Sądu Administracyjnego i Wojewódzkich Sądów Administracyjnych) są związane zapadłymi uchwałami.

Mając na uwadze powyższe Sąd orzekający stanął na stanowisku, że podstawy do nabycia przez przedsiębiorstwo [...] tytułu prawnego do mienia, objętego komunalizacją, nie stanowi wskazany w skardze art. 16 ust. 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 1989 r. o przedsiębiorstwie państwowym "Polskie Koleje Państwowe". Przepisy tej ustawy, w szczególności ustawy o [...] jako akty o charakterze ogólnym (abstrakcyjnym), nie regulowały stanu prawnego konkretnych nieruchomości, ale mogły stanowić podstawę do podejmowania aktów indywidualnych dotyczących poszczególnych składników mienia [...] (por. wyrok NSA z 18 marca 2010 r., sygn. akt I OSK 745/09).

W ocenie Sądu, Komisja zasadnie zatem przyjęła, że na dzień 27 maja 1990 r., z którym ustawa komunalizacyjna wiąże skutek w postaci przejścia na właściwe gminy prawa do mienia ogólnonarodowego spełniającego przesłanki określone w art. 5 ust. 1 i 2 tej ustawy, [...] nie legitymowało się tytułem prawnym do spornej nieruchomości, którego istnienie uniemożliwiałoby komunalizację. Komisja rozpatrzyła przy tym całokształt materiału dowodowego i dokonała prawidłowej oceny przesłanek komunalizacji w odniesieniu do przedmiotowej nieruchomości oraz w należyty sposób uzasadniła zajęte stanowisko. Rozpoznając przedmiotową sprawę Sąd nie dopatrzył się ponadto naruszenia przez organ przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, wskazanych w skardze.

Za niezasadny Sąd uznał także zarzut skargi dotyczący pominięcia jako strony postępowania [...] S.A. Wskazać należy w tym zakresie, że wspomniana spółka została powołana do życia ponad dziesięć lat po dacie komunalizacji (27 maja 1990 r.), na mocy przepisów ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji i restrukturyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe", natomiast w relewantnej dacie 27 maja 1990 r. ogólnokrajowym zarządcą infrastruktury kolejowej było przedsiębiorstwo państwowe [...] (art. 6 ustawy z dnia 27 kwietnia 1989 r. o przedsiębiorstwie państwowym "Polskie Koleje Państwowe").

Zdaniem Sądu, w rozpatrywanej sprawie Komisja słusznie również uznała, że nie znajduje zastosowania art. 11 ust. 1 pkt 2 ustawy komunalizacyjnej, stosownie do treści którego składniki mienia ogólnonarodowego (państwowego), o których mowa w art. 5 ust. 1-3 ustawy, nie stają się mieniem komunalnym, jeżeli należą do przedsiębiorstw państwowych lub jednostek organizacyjnych, wykonujących zadania o charakterze ogólnokrajowym lub ponadwojewódzkim, z zastrzeżeniem przepisu art. 14. Ta zaś w wykazie objętym rozporządzeniem Rady Ministrów z 9 lipca 1990 r. w sprawie ustalania wykazu przedsiębiorstw państwowych i jednostek organizacyjnych, których mienie nie podlega komunalizacji (Dz. U. Nr 51, poz. 301) [...] nie ujęła. Określenie "należące" do przedsiębiorstw państwowych oznaczało bowiem, jak już wyjaśniono, należenie mienia państwowego do tych podmiotów w sensie prawnym, a nie tylko faktycznym, to jest posiadanie określonego tytułu prawnego, którego [...] do przedmiotowej nieruchomości nie posiadały.

Zaprezentowany w tej sprawie przez organy obu instancji sposób wykładni przepisów prawa nie narusza także, zdaniem Sądu, wskazanych w skardze norm konstytucyjnych.

Mając na uwadze powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę.