Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt III SAB/Łd 11/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2023-05-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6272 Wizy, zezwolenie na zamieszkanie na czas oznaczony, na osiedlenie się, wydalenie z terytorium Rzeczypospolitej Polskiej
659
Hasła tematyczne: Cudzoziemcy
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Umorzono postępowanie w zakresie zobowiązania organu
Powołane przepisy: article: art. 100c ust. 1 i 3
journal: Dz.U. 2023 poz 103
law: Ustawa z dnia 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa (t. j.)
article: art. 119 pkt 2, 149 par. 1 pkt 1 i 3, art. 149 par. 1a, art. 156 par. 6, art. 151, art. 161 par. 1 pkt 3, art. 200 i art. 205 par. 2
journal: Dz.U. 2023 poz 259
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 12, art. 35, art. 36,
journal: Dz.U. 2022 poz 2000
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 112a ust. 1 i ust. 2
journal: Dz.U. 2022 poz 91
law: Ustawa z dnia 17 grudnia 2021 r. o zmianie ustawy o cudzoziemcach oraz niektórych innych ustaw.

SENTENCJA

Dnia 11 maja 2023 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Monika Krzyżaniak (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Paweł Dańczak Asesor WSA Anna Dębowska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 11 maja 2023 roku w trybie uproszczonym sprawy ze skargi O. B. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę Łódzkiego w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy 1. umarza postępowanie sądowoadministracyjne w zakresie zobowiązania Wojewody Łódzkiego do załatwienia wniosku O. B. z dnia 22 października 2021 roku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy; 2. stwierdza, że Wojewoda Łódzki dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania w załatwieniu wniosku O. B. o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy, które miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. przyznaje od Wojewody Łódzkiego na rzecz O. B. sumę pieniężną w wysokości 500 (pięćset) złotych; 4. oddala skargę w pozostałym zakresie; 5. zasądza od Wojewody Łódzkiego na rzecz O. B. kwotę 100,- (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

W dniu 23 grudnia 2022 r. O.B. złożyła do Wojewody Łódzkiego, za pośrednictwem pełnomocnika, wniosek na pobyt czasowy i pracę. Cudzoziemka jako przesłankę pobytu wskazała wykonywanie pracy. Pełnomocnik strony do przedmiotowego wniosku na pobyt czasowy dołączył: pismo przewodnie wraz z kserokopią potwierdzenia nadania dokumentów z dnia 21 października 2021 r., oświadczenie, pełnomocnictwo wraz z opłatą skarbową, jak również kserokopię paszportu Cudzoziemki.

Na wniosek pełnomocnika strony do akt załączono korespondencję z dnia 22 października 2021 r. (nadaną przez O. B. 21 października 2021 r.) zawierającą: załącznik nr 1 do wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy, notarialnie poświadczone upoważnienie dla I.K., kserokopię polisy ubezpieczeniowej, zaświadczenie o zatrudnieniu, zaświadczenie o posiadaniu kwalifikacji zawodowych, oświadczenie podmiotu powierzającego wykonywanie pracy oraz informację starosty.

W dniu 19 stycznia 2023 r. wniosek O. B. został zarejestrowany w systemie informatycznym "Pobyt".

W dniu 23 stycznia 2023 r. pełnomocnik skarżącej za pośrednictwem platformy ePUAP wniósł ponaglenie na działanie organu I instancji, do Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców, zarzucając Wojewodzie Łódzkiemu dopuszczenie się niezałatwienia sprawy w terminie.

W dniu 24 stycznia 2023 r. cudzoziemka wniosła za pośrednictwem pełnomocnika skargę na przewlekłość Wojewody Łódzkiego, zarzucając naruszenie art. 35 § 1 k.p.a. Do korespondencji załączono potwierdzenie wniesienia opłaty skarbowej za skargę, w wysokości 100 zł oraz wydruk ponaglenia z dnia 23 stycznia 2023 r.

Z uwagi na braki formalne złożonego wniosku, w postaci braku czterech fotografii oraz opłaty skarbowej w wysokości 440 zł za udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę, Wojewoda Łódzki wezwał stronę, do uzupełnienia w/w braków formalnych wniosku wyznaczając jej termin na dzień 20 marca 2023 r.

Wojewoda Łódzki pismem z dnia 14 lutego 2023 r. zawiadomił pełnomocnika strony o pozostawieniu ponaglenia bez rozpoznania.

Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Ustosunkowując się do generalnego zarzutu skarżącej tj.: prowadzenia w sposób przewlekły postępowania w sprawie udzielenia cudzoziemce zezwolenia na pobyt czasowy i pracę, organ wyjaśnił, że "przewlekłe prowadzenie przez organ postępowania administracyjnego zaistnieje wówczas, gdy będzie mu można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut prowadzenia czynności (w tym dowodowych) pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia "(art. 37 KPA red. Hauser 2020, wyd. 6/Kraczkowski).

Organ podkreślił, że w momencie złożenia przez cudzoziemkę przedmiotowego wniosku na pobyt czasowy Wojewoda Łódzki procedował już ponad 28167 postępowań administracyjnych w sprawie wniosków o udzielenie zezwoleń na pobyt czasowy i pracę (ww. dane ustalono na podstawie danych zawartych na stronie internetowej prowadzonej pod domeną ahd.obcy.gov.pl), co przełożyło się również na wyznaczenie ww. terminu. Ponadto organ zobligowany jest do procedowania złożonych wniosków zgodnie z kolejnością wpływu do czego zobowiązują organ zasady ogólne kodeksu postępowania administracyjnego, m.in. wynikające z treści art. 8 Kpa.

Odnosząc się do podnoszonego przez pełnomocnika strony, działania przez Wojewodę Łódzkiego z rażącym naruszeniem prawa organ powołując się na wybrane orzecznictwo sądowoadministracyjne wskazał, że stan faktyczny sprawy oraz cytowane wyżej stanowiska orzecznictwa, w ocenie organu nie ma podstaw do uznania, że Wojewoda Łódzki w toku prowadzonych czynności działał z rażącym naruszeniem prawa, wyjaśniając, że termin załatwienia sprawy nie wynika ze złej woli organu oraz z lekceważenia skarżącej, a wynika z ilości procedowanych spraw.

W kontekście powyższego, w ocenie Wojewody Łódzkiego należy również wskazać, że w dniu 27 stycznia 2023 r. wszedł wżycie przepis art. 100d ust. 1 ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa (tj. Dz. U. 2023 r. poz. 103), który stanowi, że "W okresie do dnia 24 sierpnia 2023 r. bieg terminów na załatwienie spraw dotyczących [...] udzielenia cudzoziemcowi [...] zezwolenia na pobyt czasowy w postępowaniach prowadzonych przez wojewodę nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu na ten okres". W szczególności należy zwrócić uwagę na art. 100d ust. 3 ww. ustawy, który stanowi, że "W okresie, o którym mowa w ust. 1 [...] przepisów o bezczynności organu oraz o obowiązku organu prowadzącego postępowanie w sprawach, o których mowa w ust. 1, do powiadamiania strony lub uczestnika postępowania o niezałatwieniu sprawy w terminie nie stosuje się", zastępując tym samym art. 100c ust. 1 ww. ustawy (t.j. Dz. U. 2022 r. poz. 583).

Odnosząc się do przedstawionych przez cudzoziemkę roszczeń pieniężnych, popartych w skardze tym, iż wnioskodawczyni "doświadcza lęku przed przyszłością" w ocenie Wojewody Łódzkiego są one bezzasadne na gruncie omawianej sprawy. W pierwszej kolejności organ zaznaczył, że odniesieniu do tego przepisu w orzecznictwie prezentowany jest pogląd, że wniosek o przyznanie sumy pieniężnej winien zawierać uzasadnienie, w którym skarżący powinien nawiązać do krzywdy wywołanej bezczynnością lub przewlekłością postępowania, a aktywność sądu jest w takiej sytuacji warunkowana wskazaną argumentacją. Ponadto, należy również przywołać treść art. 100d ust. 3 pkt 2 Ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa, który stanowi że W okresie, o którym mowa w ust. 1 [...] organowi prowadzącemu postępowanie w sprawach, o których mowa w ust. 1, nie wymierza się grzywny ani nie zasądza się od niego sum pieniężnych na rzecz skarżących za niewydanie rozstrzygnięć w terminach określonych przepisami prawa. Cudzoziemka legitymuje się ważnym paszportem biometrycznym, a także złożyła wniosek na pobyt czasowy i pracę w terminie przewidzianym dyspozycją art. 105 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach. Z uwagi na powyższe jej pobyt na terytorium RP jest legalny.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

Skarga okazała się częściowo uzasadniona.

Na wstępie wyjaśnić należy, że skarga została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, na podstawie art. 119 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 259) – dalej: "p.p.s.a.", na wniosek skarżącej, wobec braku żądania przeprowadzenia rozprawy przez organ.

W dalszej kolejności wskazać trzeba, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy

z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r., poz. 2492) oraz art. 3 § 1 p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem stosując środki określone w ustawie. Stosownie do treści

art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1 - 4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a.

Skarga na przewlekłe prowadzenie postępowania w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. ma na celu ochronę prawa strony przez doprowadzenie do wydania przez organ rozstrzygnięcia w sprawie lub podjęcia czynności dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie nie jest zatem akt lub czynność organu, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym terminie.

Wniesienie skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania jest dopuszczalne wówczas, gdy strona przed wniesieniem skargi wniosła do organu ponaglenie wyczerpując przysługujący jej środek zaskarżenia (art. 52 § 1 i 2 p.p.s.a.). Skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu (art. 53 § 2b p.p.s.a.). Sąd stanął na stanowisku, że przepisy procedury sądowoadministracyjnej nie wymagają, by między wniesieniem ponaglenia, a wniesieniem skargi wystąpił jakikolwiek okres ("odstęp w czasie"). Podzielił tym samym pogląd, że "[w] obowiązującym stanie prawnym skargę do sądu administracyjnego na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść nawet w tym samym dniu, w którym skorzystano z ponaglenia na podstawie art. 141 § 1 [O.p.] Istotne jest tylko ażeby wniesienie ponaglenia wyprzedzało wniesienie skargi do sądu" (P. Pietrasz, Komentarz do art. 141, [w:] L. Etel (red.), Ordynacja podatkowa. Komentarz aktualizowany, Lex/el. 2021 r.; por. także wyrok WSA w Warszawie z dnia 7 lipca 2020 r., sygn. akt I SAB/Wa 27/20, prawomocny). Skarżąca przed wniesieniem skargi wniosła w piśmie z 23 stycznia 2023 r. ponaglenia, zaś skargę 24 stycznia 2023 r. Dlatego sąd uznał skargę za dopuszczalną.

Zgodnie z art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych

w art. 3 § 2 pkt 1 - 4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Stosownie zaś do art. 149 § 1a p.p.s.a. jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 (art. 149 § 2 p.p.s.a.).

O przewlekłości postępowania administracyjnego możemy mówić wówczas, gdy postępowanie w sprawie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy. Postępowanie jest przewlekle prowadzone, jeśli w granicach czasowych przeznaczonych na załatwienie sprawy, organ działa opieszale, nieefektywnie i nie rozstrzyga sprawy, mimo że brak jest do tego przeszkód.

W doktrynie wskazuje się, że z przewlekłym prowadzeniem postępowania mamy do czynienia w sytuacji prowadzenia sprawy w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny (por. J.P. Tarno [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. Warszawa 2012 r., str. 44; a także J. Drachal, J. Jagielski, R. Stankiewicz [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz pod red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego. Warszawa 2011 r., str. 70 - 71). Pojęcie "przewlekłość postępowania" obejmuje zatem opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy. Przewlekłość postępowania zachodzi, gdy zwłoka w rozpoznaniu sprawy przez organ przekracza rozsądne granice i nie znajduje uzasadnienia w obiektywnych okolicznościach sprawy. Dla zasadności skargi na przewlekłość postępowania nie ma przy tym znaczenia okoliczność, z jakich powodów określony akt nie został podjęty lub czynność dokonana, a w szczególności, czy przewlekłość została spowodowana zawinioną albo też niezawinioną opieszałością organu (por. wyroki WSA w Warszawie: z 19 września 2013 r., I SAB/Wa 243/13 oraz z 12 września 2013 r., I SAB/Wa 364/13, opubl. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, https://orzeczenia.nsa.gov.pl – dalej: "CBOSA").

Reasumując powyższe podkreślić należy, że przewlekłość postępowania zachodzi, gdy jest ono długotrwałe, prowadzone rozwlekle i trwa ponad konieczność wyjaśnienia okoliczności faktycznych i prawnych niezbędnych do finalnego rozstrzygnięcia sprawy. Ocena, czy postępowanie trwa dłużej niż to konieczne, dokonywana musi być przy tym na podstawie zarówno analizy charakteru podejmowanych czynności, jak i stanu faktycznego sprawy (por. wyrok WSA we Wrocławiu, II SAB/Wr 69/15, opubl. w CBOSA).

Podkreślić również należy, że jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego, wyrażoną w art. 12 § 1 i 2 k.p.a., jest zasada jego szybkości. Zgodnie z art. 12 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej mają obowiązek działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami, prowadzącymi do jej załatwienia. Na organie prowadzącym postępowanie spoczywa obowiązek podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do załatwienia sprawy (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.). Stosownie do treści art. 35 § 1 i § 3 k.p.a., organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy, od dnia wszczęcia postępowania. W myśl natomiast art. 36 § 1 k.p.a., o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej obowiązany jest zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia.

Sąd podziela prezentowany w orzecznictwie pogląd, że nie każde przekroczenie przez organ terminów załatwiania spraw oznacza per se, że organ pozostaje w stanie bezczynności lub prowadzi postępowanie w sposób przewlekły. Konieczne jest bowiem poddanie ocenie istotnych okoliczności konkretnej sprawy, w tym w szczególności stopnia jej skomplikowania (zarówno w aspekcie prawnym, jak i przede wszystkim faktycznym), zaniechań lub wadliwości działań podejmowanych przez organ, a także postawy stron (por. wyroki NSA: z 13 maja 2011 r., I OSK 711/11, Lex/el nr 818629; z 24 lipca 2018 r., II OSK 3021/17, Lex/el nr 2547323). Nawet jednak w sprawach o skomplikowanym charakterze organ powinien działać wnikliwie i szybko (art. 12 § 1 k.p.a. w związku z art. 7, art. 8 i art. 77 § 1 k.p.a.).

Przedstawione wyżej reguły niewątpliwie obowiązywały organ w dacie złożenia przez stronę skarżącą wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt.

Wskazać w tym miejscu należy, że 29 stycznia 2022 r. - weszła w życie ustawa z dnia 17 grudnia 2021 r. o zmianie ustawy o cudzoziemcach oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2022 r., poz. 91), dalej: "ustawa zmieniająca". Ustawa ta wprowadza istotne zmiany w zakresie długości oraz rozpoczęcia biegu terminów załatwiania spraw udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy, udzielenia zezwolenia na pobyt stały oraz udzielenia zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiej.

Zgodnie z art. 112a ust. 1 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach – dalej: u.o.c. - decyzję w sprawie udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy wydaje się w terminie 60 dni. Termin, o którym mowa w ust. 1, biegnie od dnia, w którym nastąpiło ostatnie z następujących zdarzeń:

1) cudzoziemiec złożył wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy osobiście lub nastąpiło jego osobiste stawiennictwo w urzędzie wojewódzkim po złożeniu tego wniosku, chyba że wobec cudzoziemca nie stosuje się wymogu osobistego stawiennictwa, lub

2) cudzoziemiec złożył wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy, który nie zawiera braków formalnych, lub zostały one uzupełnione, lub

3) cudzoziemiec przedłożył dokumenty, o których mowa w art. 106 ust. 2 pkt 2, lub wyznaczony przez wojewodę termin, o którym mowa w art. 106 ust. 2a, upłynął bezskutecznie.

Dopiero wystąpienie ostatniego ze wskazanych powyżej zdarzeń powoduje, że rozpoczyna bieg termin dla wojewody na załatwienie sprawy. Odnotować przy tym należy, że na mocy art. 13 ust. 1 ustawy zmieniającej cytowane regulacje mają zastosowanie do postępowań pozostających w toku w dniu jej wejścia w życie.

Z kolei, zgodnie z art. 13 ust. 3 ustawy zmieniającej, jeżeli termin załatwienia sprawy, o którym mowa w art. 112a u.o.c. (w brzmieniu nadanym ustawą zmieniającą), rozpoczął swój bieg przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy (tj. ustawy zmieniającej), biegnie on od nowa od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy (tj. ustawy zmieniającej).

W ocenie sądu regulacje zawarte w ustawie zmieniającej nie odnoszą się do przewlekłości zaistniałej wcześniej, tj. nie znoszą możliwości oceny, że miała ona miejsce, a w konsekwencji zastosowania przez sąd przewidzianych p.p.s.a. prawnych instrumentów do jej zwalczania. W niniejszej sprawie termin rozpoznania sprawy strony skarżącej przez organ administracji niewątpliwie rozpoczął bieg przed wejściem w życie ustawy zmieniającej. Zgodnie z podstawowymi zasadami prawa czasowego obowiązującymi w demokratycznym państwie prawnym, ustawy nie mają skutku retroaktywnego, jeżeli nie wynika to z ich jednoznacznego brzmienia. Tymczasem przyjęcie, że na mocy art. 13 ustawy zmieniającej nastąpiło niejako "zalegalizowanie" już zrealizowanego stanu bezprawności w postaci bezczynności lub przewlekłości, byłoby właśnie jednoznaczne ze skutkiem retroaktywnym, a nie tylko retrospektywnym ustawy nowelizującej. Innymi słowy, nie mielibyśmy wówczas do czynienia tylko z wydłużeniem biegnących terminów załatwienia sprawy (co jest zasadniczo dozwolone na gruncie regulacji procesowych – tzw. retrospektywne działanie nowego prawa), ale doszłoby do, co do zasady zabronionego – retroaktywnego działania nowego prawa, tj. przekształcenia na niekorzyść strony już ukształtowanych stosunków prawnych. Trzeba mieć przy tym na uwadze, że omawiana tu "hipotetyczna" legalizacja stanu bezczynności lub przewlekłości dotyczyłaby nie tylko spraw trwających kilka miesięcy, ale również ponad rok i więcej, co jest sądowi znane z urzędu. Zaznaczyć również należy, że ustawa zmieniająca nie wprowadziła żadnych zmian do procedury sądowoadministracyjnej.

Z akt administracyjnych złożonych przez organ wynika, że wypełniony druk formularza wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę strona złożyła do Wojewody Łódzkiego w dniu 23 grudnia 2022 r. Jednocześnie w aktach sprawy znajduje się plik dokumentów przesłanych przez skarżącą do organu już w dniu 21 października 2021 r. (data wpływu: 22 października 2021 r.), w którym znajduje się: Załącznik nr 1 do wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy, dołączony w przypadku ubiegania się przez cudzoziemca o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę (...), notarialnie poświadczone upoważnienia dla I.K., kserokopia polisy ubezpieczeniowej, zaświadczenie o zatrudnieniu, zaświadczenie o posiadaniu kwalifikacji zawodowych, oświadczenie podmiotu powierzającego wykonywanie pracy oraz informacja PUP w Pabianicach (działającego w imieniu Starosty), na temat możliwości zaspokojenia potrzeb kadrowych podmiotu powierzającego wykonywanie pracy cudzoziemcowi, czego organ nie kwestionuje. Z dokumentów przesłanych zatem przez skarżącą do organu w dniu 21 października 2021 r. jednoznacznie wynika intencja strony wystąpienia do Wojewody Łódzkiego z wnioskiem o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę. W ocenie sądu, o ile nawet ww. korespondencja przesłana przez skarżącą nie zawierała wniosku skarżącej wypełnionego na osobnym formularzu, to nie ulegało wątpliwości, że podjęte przez stronę działanie związane z przesłaniem do organu załącznika nr 1 do wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę oraz kompletu dokumentów stanowiących załączniki do takiego wniosku, nie pozostawiało wątpliwości, że celem strony było wystąpienie z żądaniem udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy, a tym samym po stronie organu istniał obowiązek podjęcia czynności w sprawie, w tym niezwłocznego wezwania strony do złożenia wniosku na urzędowym formularzu. Tymczasem organ w sposób całkowicie nieuzasadniony uchylił się od weryfikacji przedłożonego przez stronę pliku dokumentów, doprowadzając do nieuzasadnionego przedłużenia terminu załatwienia sprawy i wydania decyzji o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę dopiero w dniu 8 maja 2023 r. (p. k. 32 akt sądowych). Znamienny przy tym jest fakt, iż wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy sporządzony na urzędowym formularzu, wobec braku podjęcia jakichkolwiek czynności ze strony organu, został przedłożony w dniu 22 grudnia 2022 r. na skutek działania samej strony, która zaniepokojona była tak długim oczekiwaniem na wydanie przez organ rozstrzygnięcia w sprawie. Rejestracja wniosku skarżącej w systemie "Pobyt" nastąpiła dopiero 19 stycznia 2023 r., w sytuacji, gdy komplet załączników do wniosku o udzielenie zezwolenia organ miał w swojej dyspozycji od 22 października 2021 r.

W powyższych okolicznościach faktycznych sprawy należało uznać, że brak jakiejkolwiek reakcji organu na złożone przez stronę dokumenty jawi się jako rażące naruszenie prawa. Mając powyższe na uwadze sąd stwierdził, że wzorzec kontroli działania organu w kontekście zrzucanej mu przewlekłości stanowić powinny przywołane wyżej przepisy obowiązujące przed dniem wejścia w życie nowelizacji.

Uwzględniając powyższe wskazać należy, że w niniejszej sprawie wystąpiły okresy opieszałości, które kwalifikować należy jako przewlekłe prowadzenie postępowania.

Zgodnie z art. 61 § 3 k.p.a. datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej (art. 61 § 3 k.p.a.) lub dzień wystawienia dowodu otrzymania, o którym mowa w art. 41 ustawy z dnia 18 listopada 2020 r. o doręczeniach elektronicznych - w przypadku, gdy strona wnosi swoje żądanie drogą elektroniczną (art. 61 § 3a k.p.a.). Nie ma zatem istotnego znaczenia, że żądanie strony nie spełniało warunków formalnych. Organ administracji powinien wezwać stronę do uzupełnienia braków podania w trybie określonym w art. 64 § 2 k.p.a., niemniej jednak dniem wszczęcia postępowania będzie dzień doręczenia organowi pierwszego pisma w sprawie, a nie dzień uzupełnienia braków formalnych tego pisma, nawet jeżeli to podanie nie czyni zadość wymaganiom ustalonym w przepisach prawa. Ten sam moment należy traktować jako początek biegu terminu do załatwienia sprawy przez organ (por. uzasadnienie uchwały NSA z 3 września 2013 r., I OPS 2/13; a także wyroki NSA: z 13 listopada 1998 r., IV SAB 124/98; z 30 czerwca 1999 r., I SA/Ka 2422/97, "Serwis Podatkowy" z 2001 r., nr 7, s. 63; z 12 grudnia 2001 r., SA/Rz 1438/01; z 10 kwietnia 2015 r., II OSK 2518/14; jak również chociażby: wyrok WSA w Olsztynie z 24 września 2008 r., II SAB/Ol 24/08; czy wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 29 kwietnia 2015 r., II SAB/Go 5/15, opubl. w CBOSA).

Sąd podziela pogląd wyrażony w orzecznictwie sądowym, zgodnie z którym:

"Istotna dla określenia początku stanu bezczynności (względnie przewlekłości) nie jest data skutecznego wszczęcia postępowania w rozumieniu k.p.a., lecz punkt czasowy, od którego rozpoczyna się okres obligujący organ do podjęcia stosownych czynności procesowych, wywołanych działaniem podmiotu trzeciego (np. złożenie wniosku z brakami formalnymi)" (zob. wyrok NSA z 23 czerwca 2020 r., I OSK 208/20, CBOSA).

W kontekście powyższych rozważań sąd stwierdza, że skoro momentem wszczęcia postępowania jest dzień doręczenia podania (żądania) organowi, to w rozpoznawanej sprawie postępowanie należy uznać za wszczęte 22 października 2021 roku, czyli w dniu wpływu pliku dokumentów strony skarżącej do Wojewody Łódzkiego. Przyjęcie innego stanowiska stanowiłoby zaakceptowaniem sprzecznego z przepisami prawa działania organu. Na Wojewodzie Łódzkim ciążył zatem obowiązek podjęcia przewidzianych prawem odpowiednich czynności w celu załatwienia zgłoszonego żądania. Tym samym powinien on podjąć czynności służące do zweryfikowania intencji strony i jeśli w ocenie organu treść przedłożonych dokumentów budziła wątpliwości, do doprowadzenia do uzupełnienia braków formalnych tak złożonego żądania. Tymczasem organ nie wyjaśnił przyczyn braku podjęcia czynności w związku ze złożonymi przez stronę dokumentami oraz nie poinformował strony o przyczynach niezałatwienia sprawy w terminie oraz jej uprawnieniach procesowych.

Wyjaśnić należy, że postępowanie administracyjne jest postępowaniem, w którym pozycja obywatela i organu administracji publicznej nie są równe. Dlatego też Kodeks postępowania administracyjnego statuuje zasady rządzące tym postępowaniem mające za zadanie wyrównać relacje między organem a stronami postępowania, w szczególności zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów państwowych wyrażoną w art. 8 k.p.a. Pogłębieniu zaufania obywateli do organów państwa służy zaś m.in. zasada szybkości postępowania, którą statuuje art. 12 k.p.a. Podkreślenia wymaga, że wskazane zasady ogólne postępowania administracyjnego, wraz z konstytucyjnymi zasadami demokratycznego państwa prawnego i zasadą legalizmu, służą realizacji prawa obywateli do dobrej administracji. Prawo do rozpoznania sprawy administracyjnej w rozsądnym terminie, jako element prawa do dobrej administracji, jest również jednym z praw podstawowych w porządku prawnym Unii Europejskiej (zob. art. 41 ust. 1 Karty Praw Podstawowych - Dz.U.UE.C.2007.303.1). Powołany przepis Karty, uznany w orzecznictwie Trybunału Sprawiedliwości oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego za wiążący dla państw członkowskich jako zasada ogólna prawa unijnego (zob. np. wyrok NSA z 10 lutego 2016 r., II GSK 2294/14, i powołane tam orzecznictwo, https://orzeczenia.nsa.gov.pl), stanowi, że podstawowym prawem obywatela Unii Europejskiej jest domaganie się od organów zgodnego z prawem rozpatrzenia sprawy bez zbędnej zwłoki.

Należy w tym miejscu podkreślić, że na dzień wyrokowania sąd dysponował informacją od organu prowadzącego sprawę o wydaniu aktu kończącego postępowanie. W tej sytuacji sąd uznał, że w sprawie zaszła określona art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. przesłanka umorzenia postępowania sądowoadministracyjnego, zgodnie z którym sąd wydaje postanowienie o umorzeniu postępowania, gdy postępowanie z innych przyczyn stało się bezprzedmiotowe. Tym samym sąd orzekł jak w pkt 1 wyroku.

W ocenie sądu stwierdzona w sprawie przewlekłość miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.), o czym orzeczono w pkt 2 sentencji wyroku. Ustawodawca nie zdefiniował wprawdzie, kiedy taka sytuacja zachodzi, jednak sąd podziela pogląd, zgodnie z którym prawo takiej kwalifikacji bezczynności lub przewlekłości zostało pozostawione uznaniu składu orzekającego. Uznanie to cechuje w tym przypadku brak sztywnych ram wartościowania i opiera się na analizie całokształtu okoliczności sprawy, przy uwzględnieniu pewnych wskazań ustawowych, zasad doświadczenia życiowego i zawodowego (por. np. wyrok NSA z 28.03.2018 r., I OSK 2424/16 - publ.: CBOSA). W orzecznictwie wskazuje się, że rażącym naruszeniem prawa, w rozumieniu art. 149 § 1a p.p.s.a., pozostaje stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można powiedzieć, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy, że naruszono prawo w sposób oczywisty (por. wyrok NSA z 21 czerwca 2012 r., I OSK 675/12, Lex/el nr 1218894). Oceniając, czy naruszenie prawa jest rażące, należy uwzględnić nie tylko proste zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania i jego zakończenia, względnie braku zakończenia, lecz także warunkowane okolicznościami materialnoprawnymi sprawy czynności, jakie powinien podjąć organ, dążąc do merytorycznego rozstrzygnięcia konkretnej sprawy. Taka kwalifikacja będzie więc zasadna wtedy, gdy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania są oczywiste i nie dają się pogodzić z regułami demokratycznego państwa prawa. Za taką oceną może przemawiać m.in. zbyt długi czas prowadzenia sprawy, niemający uzasadnienia ani w stopniu jej skomplikowania, ani w konieczności prowadzenia szerokiego postępowania dowodowego (por. np. wyrok NSA z 13 stycznia 2016 r. sygn. akt I OSK 2234/15 – opubl. w CBOSA i cyt. tam orzecznictwo).

Wskazać należy, że organ nie tylko nie załatwił sprawy w terminie wynikającym z art. 35 k.p.a., ale wielokrotnie go przekroczył, dodatkowo nie wywiązując się z obowiązku informacyjnego wynikającego z treści art. 36 k.p.a. Analiza chronologii czynności dokonanych w sprawie przez organ pozwala stwierdzić, że pierwszą czynność organ podjął po ponad roku od złożenia przez stronę pliku dokumentów, wskazujących na żądanie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy i pracę i to na skutek działania strony, która w braku jakiejkolwiek informacji o stanie jej sprawy zwróciła się o pomoc do osób trzecich celem ochrony swoich praw. Sąd miał na uwadze, że na trudność w terminowym załatwianiu sprawy w przeważającej mierze wpłynął znaczący wzrost liczby spraw dotyczących legalizacji pobytu załatwianych przez organ oraz niewystarczająca obsada kadrowa urzędu. Niemniej jednak usprawiedliwieniem dla tak długotrwałej opieszałości organu nie mogą być trudności kadrowe bądź organizacyjne organu. Należy bowiem wskazać, że nie może być uzasadnieniem dla niewykonania obowiązków wynikających z przepisów powszechnie obowiązujących zarówno zaniedbanie osób wykonujących w imieniu podmiotu publicznego czynności w sprawie, jak i częste zmiany kadrowe. Kwestie te stanowią bowiem sprawy wewnętrzne organu i nie mogą mieć wpływu na wykonywanie przez niego obowiązków ustawowych, w szczególności nie mogą ograniczać obywateli w realizacji ich praw podmiotowych. Pracę organu należy tak organizować, aby nawet w sytuacjach zmian kadrowych i reorganizacji zapewnić sprawne i skuteczne załatwianie spraw administracyjnych.

Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą skargę nie miał żadnych wątpliwości, iż w niniejszej sprawie doszło do oczywistego i nieznajdującego racjonalnego uzasadnienia zlekceważenia żądania strony i jawnego braku woli załatwienia sprawy, co skutkowało naruszeniem prawa strony do rozpoznania sprawy w terminie wynikającym z przepisów prawa. Stwierdzona przewlekłość była całkowicie nieuzasadniona i wynikała z braku reakcji organu w związku z przedłożonymi przez stronę dokumentami, których treść nie budziła żadnych wątpliwości w zakresie charakteru żądania strony i możliwością podjęcia czynności w odpowiednim terminie. Nie istniały zatem żadne przeszkody wyłączające możliwość nadania sprawie biegu.

Biorąc zaś pod uwagę czas trwania postępowania, jak i opisaną wyżej postawę organu, Sąd uznał, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa, przez które należy rozumieć oczywiste naruszenie obowiązku wynikającego z przepisów prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.).

Dodatkowo, biorąc pod uwagę wniosek skarżącej o przyznanie od organu sumy pieniężnej w wysokości połowy kwoty określonej w art. 156 § 6 p.p.s.a., Sąd przyznał skarżącej sumę pieniężną w kwocie 500 zł, uznając, że stanowi ona wystarczającą rekompensatę za niekorzystne skutki wynikające z przewlekłego prowadzenia postępowania. Sąd stwierdził, że ww. kwota w istocie będzie adekwatna w kontekście zaistniałych w sprawie okoliczności, związanych z naruszeniem przez organ terminu załatwienia sprawy. Sąd mając na uwadze długotrwałe prowadzenie postępowania, jak również fakt, że ostatecznie decyzją z 8 maja 2023 r. udzielono skarżącej zezwolenia na pobyt czasowy i pracę na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej do dnia 8 maja 2026 r., a zatem zgodnie z żądaniem strony, przyznanie skarżącej sumy pieniężnej w wysokości 500 zł, jest adekwatne w okolicznościach sprawy. Z tych względów Sąd, na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a., orzekł jak pkt 3 sentencji wyroku.

W kontekście powyższej sprawy dodać należy, że Wojewoda bezzasadnie powołał się na treść art. 100c ust. 1 i 3 ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa. Wobec ściśle określonego w art. 1 ust. 1 i 2 tej ustawy jej zakresu podmiotowego i przedmiotowego przepisy ustawy nie mają zastosowania do kontrolowanego przez sąd postępowania. Ustawa ta określa szczególne zasady zalegalizowania pobytu obywateli Ukrainy, którzy przybyli na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej z terytorium Ukrainy w związku z działaniami wojennymi prowadzonymi na terytorium tego państwa, oraz obywateli Ukrainy posiadających Kartę Polaka, którzy wraz z najbliższą rodziną z powodu tych działań wojennych przybyli na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Jednocześnie pod pojęciem obywatela Ukrainy należy rozumieć także nieposiadającego obywatelstwa ukraińskiego małżonka obywatela Ukrainy, o ile przybył on na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej z terytorium Ukrainy w związku z działaniami wojennymi prowadzonymi na terytorium tego państwa i nie jest obywatelem polskim ani obywatelem innego niż Rzeczpospolita Polska państwa członkowskiego Unii Europejskiej. W analizowanym przypadku skarżąca nie jest osobą, która mieści się w zakresie podmiotowym opisanym powołanym przepisem. Mimo tego bowiem, że jest ona obywatelką Ukrainy, to jednak nie przybyła na terytorium Polski w związku z działaniami wojennymi prowadzonymi na terytorium kraju pochodzenia. Skarżąca, jak wynika z akt sprawy przebywa na terenie Polski co najmniej od sierpnia 2021 r. Organ nie ma zatem podstaw rozciągać stosowania przepisów ustawy z 12 marca 2022 r. na wszystkie postępowania o wydanie zezwoleń pobytowych, gdyż przepisy te odnoszą się wyłącznie do spraw, których przedmiotowo i podmiotowo ta ustawa dotyczy.

Z powyższych względów, orzeczono w sprawie na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i 3, § 1a, oraz art. 151 p.p.s.a. W przedmiocie zwrotu kosztów postępowania, obejmujących wpis od skargi (100 zł), sąd rozstrzygał, w oparciu o art. 200 p.p.s.a.

EC