Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 246/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-05-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
658
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Prokurator
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 185 § 1
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Tamara Dziełakowska Sędzia del. WSA Dariusz Chaciński po rozpoznaniu w dniu 17 maja 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Prokuratora Generalnego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 października 2021 r., sygn. akt II SAB/Wa 376/21 w sprawie ze skargi M.R. na bezczynność Prokuratora Generalnego w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z dnia 19 października 2021 r., sygn. akt II SAB/Wa 376/21, zobowiązał Prokuratora Generalnego do rozpoznania wniosku M.R. z dnia 6 kwietnia 2021 r. o udostępnienie informacji publicznej, w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy (pkt 1); stwierdził, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt 2), oddalił skargę w pozostałym zakresie (pkt 3) oraz zasądził na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania sądowego. W uzasadnieniu wskazano na następujący stan faktyczny i prawny sprawy:

M.R. wnioskiem z dnia 6 kwietnia 2021 r., działając za pośrednictwem poczty elektronicznej, powołując się na art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2020 r., poz. 2176 ze zm., dalej "u.d.i.p."), zwrócił się do Prokuratora Generalnego o udostępnienie informacji publicznej poprzez przesłanie na ujawniony w treści wniosku adres e-mail "dokumentu urzędowego, przesłanego do wszystkich jednostek prokuratury w Polsce, sygnowanego przez Dyrektora Biura Prezydialnego Prokuratury Krajowej z dnia 19 października 2018 r., sygn. PK.I.BP.029.35.2018".

Prokurator Generalny, w odpowiedzi na wniosek, pismem z dnia 20 kwietnia 2021 r. poniósł, że wnioskowana informacja jest dokumentem wewnętrznym, a w związku z tym nie stanowi informacji publicznej, w rozumieniu art. 1 ust. 1 w zw. z art. 6 u.d.i.p.

Pismem z dnia 22 kwietnia 2021 r. M.R., wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Prokuratora Generalnego w przedmiocie rozpatrzenia jego wniosku z dnia 6 kwietnia 2021 r. o udostępnienie informacji publicznej.

W odpowiedzi na skargę, organ wniósł o jej oddalenie podnosząc, że wnioskowany przez skarżącego dokument adresowany jest do Prokuratora Regionalnego [...], a jego celem jest spowodowanie ujednolicenia i zapewnienia zgodności z prawem sposobu rozpoznawania wniosków o udostępnianie dokumentów z akt postępowania przygotowawczego. Organ dodał, że dokument ten zawiera wskazówki ułatwiające prawidłowe rozpoznawanie tych wniosków, nie zawiera natomiast polecenia określonego postępowania. Pismo to zatem dotyczy kwestii wewnętrznej organizacji prokuratury.

Powołanym na wstępie wyrokiem, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 oraz art. 149 § 1a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej "P.p.s.a.") uznał skargę za zasadną.

W motywach rozstrzygnięcia Sąd pierwszej instancji podniósł, że istotą sporu sądowego zaistniałego w niniejszej sprawie jest, czy informacja objęta wnioskiem skarżącego z dnia 6 kwietnia 2021 r. o udostępnienie informacji publicznej stanowi informację publiczną, w rozumieniu u.d.i.p., czy też nie stanowi takiej informacji.

Analiza postępowania prowadzi do wniosku, że Prokurator Generalny, co do zasady, jest zobowiązany do udzielenia informacji publicznej. Zamiast jednak udzielić wnioskowanej informacji uznał, że wniosek skarżącego dotyczy dokumentu, który nie podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie u.d.i.p., gdyż jest to dokument wewnętrzny, służy wprawdzie realizacji jakiegoś zadania publicznego, ale nie przesądza o kierunku działania organu w konkretnej sprawie. Organ wskazał, że treść wnioskowanego przez skarżącego dokumentu nie uprawnia, ani nie zobowiązuje do podejmowania określonego merytorycznego stanowiska w sprawie o udostępnienie informacji publicznej, lecz wskazuje jedynie, jakie okoliczności powinny być brane pod uwagę przy rozpoznawaniu wniosków w tym zakresie.

Następnie WSA w Warszawie zauważył, że dotychczas zarówno w literaturze, jak i judykaturze podnosi się możliwość powoływania na koncepcję tzw. dokumentów wewnętrznych w celu uzasadnienia braku możliwości udostępnienia wnioskowanych dokumentów w trybie u.d.i.p. W doktrynie wskazywano, iż nie wszystkie działania podmiotów wymienionych w art. 61 ust. 1 Konstytucji RP będą związane z powstaniem informacji publicznej, albowiem część dokumentów służących jedynie potrzebom podmiotu zobowiązanego, pomimo że związana jest z jego działalnością, nie jest informacją publiczną i nie podlega ujawnieniu (dokumenty wewnętrzne) (zob. I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, wyd. 3, Wolters Kluwer, 2016, s. 19 i 23). Również Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 13 listopada 2013 r., sygn. akt P 25/12 wskazał, iż z szerokiego zakresu przedmiotowego informacji publicznej wyłączeniu podlegają treści zawarte w dokumentach wewnętrznych, rozumianych jako informacje o charakterze roboczym (zapiski, notatki), które zostały utrwalone w formie tradycyjnej lub elektronicznej i stanowią pewien proces myślowy, proces rozważań, etap wypracowywania finalnej koncepcji, przyjęcia ostatecznego stanowiska. W ich przypadku, jak uzasadniał Trybunał Konstytucyjny, można mówić o pewnym stadium na drodze do wytworzenia informacji publicznej. Dokumenty wewnętrzne służą realizacji jakiegoś zadania publicznego, ale nie przesądzają o kierunkach działania organu. Nie są one wyrazem stanowiska organu, wobec czego nie stanowią informacji publicznej. Ponadto, w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wielokrotnie zwracano uwagę, że zasadniczo dokumentacja o charakterze wewnętrznym stanowi taki rodzaj aktywności podmiotu, który nie jest nośnikiem informacji publicznej. Waloru takiej informacji nie mają zatem wewnętrzna korespondencja, która służy wymianie informacji, a także gromadzeniu niezbędnych materiałów do rozstrzygnięcia sprawy, nie zawiera jednak ani informacji, co do sposobu załatwienia sprawy, ani takich, które można byłoby uznać za wyrażenie stanowiska organu (por. m.in. wyrok NSA z dnia 25 marca 2014 r., sygn. akt I OSK 2320/13). Dalej Sąd pierwszej instancji podkreślił, że koncepcja tzw. "dokumentów wewnętrznych" jest w nauce prawa administracyjnego również mocno kwestionowana jako niekonstytucyjna. Zwraca się uwagę, że w chwili obecnej brak jest w ogóle odwołania się do ustawowo wyodrębnionej formuły "dokumentu wewnętrznego", co w konsekwencji oznacza, że pomimo przekonania o racjonalności wyłączenia pewnej sfery informacyjnej dotyczącej działalności organów publicznych i innych podmiotów zobowiązanych, wątpliwości dotyczące legalności wyłączania zakresu realizacji prawa dostępu do informacji publicznej są uzasadnione. Przedstawiciele nauki podkreślają, że praktyka taka wydaje się nie tylko sprzeczna z treścią art. 61 Konstytucji RP, ale jest również nielogiczna ze względu na ukształtowaną zasadę ustawowego definiowania wyjątków od reguły, według której domniemywa się, że każda informacja dotycząca działalności zobowiązanego i znajdująca się w jego posiadaniu jest informacją publiczną. Dostęp do takiej informacji może zostać ograniczony, ale nie powinien być wyłączony (por. M. Jabłoński, "Dokument wewnętrzny" i jego udostępnienie na podstawie Konstytucji RP oraz ustawy o dostępie do informacji publicznej, /w:/ Aktualne wyzwania ochrony wolności i praw jednostki. Prace uczniów i współpracowników dedykowane Profesorowi Bogusławowi Banaszakowi, Wrocław 2014, s. 100). Również prof. M. Jaśkowska wyraziła stanowisko, że na tle ustawy o dostępie do informacji publicznej nie ma prawnych podstaw do wyodrębnienia tzw. dokumentów wewnętrznych, zwalniających generalnie z obowiązku udzielenia informacji, podkreślając jednocześnie, że nie ma znaczenia charakter dokumentu znajdującego się w aktach postępowania, albowiem podlega on co do zasady udostępnieniu, niezależnie od tego, czy będzie urzędowy, czy prywatny, "wewnętrzny", czy też "roboczy" (por. M. Jaśkowska /w:/ Dostęp do informacji publicznej w orzecznictwie sądów administracyjnych (wybrane problemy), Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego z 2014 r., zeszyt nr 1, s. 11). Kompleksową krytykę koncepcji tzw. "dokumentów wewnętrznych" przedstawił prof. M. Bernaczyk, który w swojej monografii z 2017 r. zauważył, że dokument wewnętrzny wzbudza kontrowersje nie tylko ze względów konstytucyjnych, lecz również jako efekt tzw. prawa sędziowskiego, w ramach którego sędzia, bez podstawy prawnej w prawie pozytywnym, a więc wykraczając poza literalne związanie prawem pozytywnym, wypowiada się w celu doprecyzowania treści prawa stanowionego lub wypełnienia luki, opierając się jedynie na lakonicznej treści art. 1 ust. 1 u.d.i.p. (por. M. Bernaczyk, "Dokument wewnętrzny" jako ograniczenie konstytucyjnego prawa do informacji. Rozstrzyganie kolizji w teorii i praktyce, Wydawnictwo C.H. Beck, 2017, s. 190-191). Autor ten wyraził wręcz pogląd, że sądowy twór w postaci dokumentu wewnętrznego stworzył zagrożenie dla standardów demokratycznych utożsamianych przede wszystkim z przejrzystym i rozliczalnym stanowieniem prawa. Ponadto, uznał on, iż błędem jest nadawanie nieprecyzyjnym pojęciom zawartym w art. 1 ust. 1 u.d.i.p. anachronicznej (z perspektywy światowych standardów) konstrukcji charakteru tzw. "bezwzględnego" ograniczania dostępu do informacji, niezgodnego z art. 2, art. 31 ust. 3 oraz art. 61 ust. 3 Konstytucji RP, dodając jednocześnie, że kolizja "dokumentu wewnętrznego" z zasadami konstytucyjnymi najsilniej wyraża się w utracie proceduralnej zdolności do należytej weryfikacji okoliczności faktycznych i wyważania kolidujących interesów. Ponadto zarzucił, że orzeczenia sądowoadministracyjne dotyczące "dokumentu wewnętrznego" aspirują do stworzenia zestawu quasi-reguł formalno- i materialnoprawnych naruszających konstytucyjną zasadę prawidłowej legislacji, co może w konsekwencji doprowadzić do tego, że orzecznictwo to posłuży władzy wykonawczej i ustawodawczej jako uzasadnienie do wprowadzenia daleko idących ograniczeń dla konstytucyjnego prawa do informacji (vide: M. Bernaczyk, "Dokument wewnętrzny" jako ograniczenie konstytucyjnego prawa do informacji ..., s. 275-276).

Niezależnie jednak od wskazanych wątpliwości co do legalności powoływania się przez organy administracji publicznej oraz inne podmioty zobowiązane do udostępniania informacji publicznej na kwestię tzw. "dokumentów wewnętrznych", jako dokumentów, które nie podlegają udostępnieniu w trybie u.d.i.p., WSA w Warszawie podkreślił, że stanowisko zaprezentowane przez Prokuratora Generalnego zarówno w piśmie z dnia 20 kwietnia 2021 r., jak i w odpowiedzi na skargę jest nieprawidłowe. Zauważyć bowiem należy, iż w przypadku pisma z dnia 19 października 2018 r., sygn. PK I BP 029.35.2018, o którego udostępnienie wystąpił skarżący, nie może być ono uznane za dokument wewnętrzny, skoro zostało skierowane do Prokuratora Regionalnego [...]. W orzecznictwie podnosi się, że terminu "dokument wewnętrzny" używa się dla określenia dokumentu, który nie jest skierowany do podmiotów zewnętrznych. Dokumenty takie służą wymianie informacji, zgromadzeniu niezbędnych materiałów, uzgadnianiu poglądów i stanowisk, mogą określać zasady działania w określonych sytuacjach, mogą też być fragmentem przygotowań do powstania aktu będącego formą działalności danego podmiotu. W tej sytuacji, oczywisty pozostaje fakt, że każde pismo, czy dokument, który wychodzi z Prokuratury Generalnej na zewnątrz, a tak jest w przypadku spornego dokumentu z dnia 19 października 2018 r., sygn. PK.I.BP.029.35.2018, nabiera cech dokumentu urzędowego oraz zewnętrznego i z pewnością nie może być uznany za dokument wewnętrzny, zgodnie z wykładnią zaprezentowaną w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 13 listopada 2013 r., sygn. akt P 25/12, OTK-A 2013/8/122. Nie może zatem budzić wątpliwości to, że informacja objęta wnioskiem skarżącego z dnia 6 kwietnia 2021 r. stanowi informację publiczną, w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. W tej sytuacji, nie ulega zatem wątpliwości, że obowiązkiem Prokuratora Generalnego było udzielenie odpowiedzi na wniosek bez zbędnej zwłoki, nie później jednak, niż w terminie 14 dni od dnia otrzymania tego wniosku (art. 13 ust. 1 u.d.i.p.), ewentualnie udzielenie wyjaśnień, o których mowa w art. 13 ust. 2 i art. 14 ust. 2 u.d.i.p., bądź też wydanie decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.). Powyższe prowadzi do wniosku, że Prokurator Generalny, jako organ zobowiązany, pozostawał w zakresie udzielenia informacji, o której była mowa we wniosku skarżącego z dnia 6 kwietnia 2021 r., w stanie bezczynności na dzień złożenia skargi do Sądu, jak też na dzień wydania orzeczenia w niniejszej sprawie.

W ocenie Sądu pierwszej instancji, stwierdzona bezczynność nie miała jednak miejsca z rażącym naruszeniem prawa, bowiem, że w sprawie nie zachodzi przypadek oczywistego braku podejmowania przez organ jakichkolwiek czynności, czy też lekceważenia wniosku skarżącego i braku woli załatwienia sprawy, które można byłoby rozpatrywać w kategoriach rażącego naruszenia prawa, oznaczającego wadliwość kwalifikowaną, o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym. Bezczynność Prokuratora Generalnego nie wynikała z celowego działania tego podmiotu, czy też lekceważącego podejścia do obowiązków informacyjnych wynikających z ustawy o dostępie do informacji publicznej. Nie bez znaczenia dla powyższej oceny pozostaje również okoliczność, z której wynika, iż organ podjął wcześniej (a więc przed wniesieniem skargi do Sądu) pewne starania w celu prawidłowego wypełnienia swojego ustawowego obowiązku, o czym świadczy chociażby to, że po otrzymaniu wniosku strony skarżącej w piśmie z dnia 20 kwietnia 2021 r. udzielił stronie skarżącej odpowiedzi. Ponadto, WSA w Warszawie uznał, że czas prowadzenia postępowania oraz okoliczności dotyczące sposobu jego prowadzenia nie uzasadniały wymierzenia organowi grzywny na podstawie art. 149 § 2 P.p.s.a. w związku z art. 154 § 6 P.p.s.a.

Z powyższym wyrokiem nie zgodził się Prokurator Generalny, który wniósł skargę kasacyjną, domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi. Ponadto skarżący kasacyjnie organ wniósł o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie:

1. art. 141 § 4 w zw. z art. 153 P.p.s.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na sporządzeniu uzasadnienia wyroku w sposób niejasny i niepełny, niepozwalający na prawidłową ocenę wyroku, polegający na braku odniesienia przesłanek konstytuujących pojęcie "dokumentu wewnętrznego" do pisma sygnowanego przez Dyrektora Biura Prezydialnego z dnia 19 października 2018 r., sygn. PK I BP 029.35.2018 i oparcie wniosku, że żądany dokument stanowi informację publiczną wyłącznie na stwierdzeniu, że został on skierowany do Prokuratora Regionalnego [...], podczas gdy z tezy tej nie wynika, że zawiera on treści stanowiące informację publiczną i tym samym podlegające udostępnieniu na zasadach i w trybie u.d.i.p.

2. art. 1 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 6 ust. 1 u.d.i.p. poprzez niewłaściwe zastosowanie wymienionego przepisu, polegające na nieprawidłowym przyjęciu, że pismo sygnowane przez Dyrektora Biura Prezydialnego z dnia 19 października 2018 r., sygn. PK I BP 029.35.2018, nie może być uznane za dokument wewnętrzny bowiem zostało skierowane do podmiotu zewnętrznego, tj. Prokuratora Regionalnego [...], podczas gdy wniosek ten jest sprzeczny z ustawowym uregulowaniem ustroju oraz organizacji prokuratury i pomija fakt, że prokuratura stanowi jednolitą, hierarchicznie podporządkowaną instytucję i wszystkie jednostki organizacyjne prokuratury tworzą organizacyjną całość, co w konsekwencji przesądza o tym, że Prokurator Regionalny [...] stanowi podmiot usytuowany wewnątrz struktury organizacyjnej prokuratury.

Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie wyjaśnić należy, że niniejsza sprawa skierowana została do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym zarządzeniem Przewodniczącej Wydziału III Izby Ogólnoadministracyjnej. Podstawę tego zarządzenia stanowił art. 15zzs(4) ust. 1 i 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. poz. 374 ze zm.). Biorąc pod uwagę gwarancję prawa do obrony, strona musi mieć zapewnione prawo do przedstawienia swojego stanowiska, tym samym odstępstwo od zachowania formy posiedzenia jawnego powinno nastąpić z zachowaniem wymogów rzetelnego procesu sądowego. Strony zostały powiadomione o skierowaniu sprawy na posiedzenie niejawne i miały możliwość zajęcia stanowiska w sprawie, co oznacza, że standardy ochrony praw stron i uczestników zostały zachowane. Rozpoznanie niniejszej sprawy na posiedzeniu niejawnym było więc dopuszczalne.

Stosownie do art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 P.p.s.a. oraz nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 P.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu, dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. W tych okolicznościach w sprawie badaniu podlegały wyłącznie zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej.

Skarżący kasacyjnie organ zwrócił przede wszystkim uwagę na nieprawidłowe sporządzenie uzasadnienia wyroku, polegające na braku odniesienia przesłanek konstytuujących pojęcie dokumentu urzędowego i ustalenie, że treść żądanego dokumentu zawiera informację publiczną.

Zarzut ten zasługiwał na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 141 § 4 P.p.s.a. uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Przepis ten jest przepisem proceduralnym, regulującym wymogi uzasadnienia. W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z powyższej normy prawnej. Zostaje on naruszony wówczas, gdy uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie spełnia jednego z ustawowych, wyżej wymienionych warunków.

W orzecznictwie prezentowany jest pogląd, że wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 P.p.s.a. w sytuacji, gdy sporządzone jest ono w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku. Funkcja uzasadnienia wyroku wyraża się bowiem i w tym, że jego adresatem, oprócz stron, jest także Naczelny Sąd Administracyjny. Tworzy to więc po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, który umożliwi przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia w sytuacji, gdy strona postępowania zażąda, przez wniesienie skargi kasacyjnej, jego kontroli (por. wyrok NSA z 13 grudnia 2012 r., II OSK 1485/11). Treść uzasadnienia powinna zatem umożliwić zarówno stronom postępowania, jak i - w razie kontroli instancyjnej - Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu, prześledzenie toku rozumowania sądu i poznanie racji, które stały za rozstrzygnięciem zobowiązującym organ do rozpoznania sprawy. Tworzy to po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, że w razie wniesienia skargi kasacyjnej nie powinno budzić wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, iż zaskarżony wyrok został wydany po gruntownej analizie akt sprawy i że wszystkie wątpliwości występujące na etapie postępowania administracyjnego zostały wyjaśnione (por. wyrok NSA z 25 stycznia 2013 r., II OSK 1751/11).

Przypadek braku możliwości przeprowadzenia kontroli instancyjnej zaskarżonego wyroku zachodzi także, gdy w uzasadnieniu brakuje którejkolwiek z wymaganych prawem części, a również wówczas, gdy będą one co prawda obecne, niemniej jednak obejmować będą treści podane w sposób niejasny, czy też nielogiczny, uniemożliwiający jednoznaczne ustalenie stanu faktycznego i prawnego, stanowiącego podstawę kontrolowanego wyroku sądu (por. wyroki NSA z: 15 czerwca 2010 r., II OSK 986/09, 12 marca 2015 r., I OSK 2338/13).

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie odpowiada wymogom przepisu art. 141 § 4 P.p.s.a. Zawiera ono, co prawda, formalnie wszystkie elementy przewidziane tym przepisem, jednakże część określana przez ustawodawcę jako wyjaśnienie nie spełnia wymogów prawa, gdyż z treści uzasadnienia nie sposób wywieść na jakiej podstawie Sąd pierwszej instancji przyjął, że żądany przez wnioskodawcę dokument zawiera treści stanowiące informację publiczną.

Sąd pierwszej instancji w swoich rozważaniach bardzo szeroko wypowiedział się co do koncepcji "dokumentów wewnętrznych", przedstawił stanowiska doktryny w tym przedmiocie i na ich podstawie stwierdził, że żądane przez skarżącego pismo Dyrektora Biura Prezydialnego Prokuratury Krajowej z dnia 19 października 2018 r. nie może być uznane za dokument wewnętrzny. Tymczasem, na co zasadnie podniósł skarżący kasacyjnie organ, Sąd pierwszej instancji, bez zapoznania się z treścią żądanego pisma oraz bez precyzyjnego ustalenia jakiego rodzaju dane to pismo zawiera, jaki był cel wydania tego pisma oraz jakie zawiera skutki prawne, zwłaszcza w kontekście związania jego treścią adresata, nie mógł jednoznacznie przesądzić o charakterze tego pisma. W aktach administracyjnych nadesłanych do Sądu nie znalazło się bowiem sporne pismo. Z uwagi na to, że w sprawie chodzi o dostęp do jego treści, to powinno być ono złożone do wiadomości Sądu, aby mógł ocenić czy sporne pismo stanowi informację publiczną, czy też dokument wewnętrzny. Uznać zatem należy, że Sąd pierwszej instancji dokonał swoich ustaleń, na podstawie niepełnych akt sprawy.

W związku naruszeniem art. 141 § 4 P.p.s.a., jako przedwczesne Naczelny Sąd Administracyjny uznał odnoszenie się do zarzutu naruszenia przepisów prawa materialnego, tj. art. 1 ust. 1 oraz art. 6 ust. 1 u.d.i.p.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 185 § 1 P.p.s.a., uchylił zaskarżony wyrok w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, który rozpoznając ponownie sprawę powinien wyeliminować dostrzeżone przez NSA uchybienia.