Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt III SA/Łd 418/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2016-11-16 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6144 Szkoły i placówki oświatowo-wychowawcze
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Oświata
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonego aktu
Powołane przepisy: article: art. 59 ust. 1
journal: Dz.U. 2015 poz 2156
law: Ustawa z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty

SENTENCJA

Dnia 16 listopada 2016 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Janusz Nowacki (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Ewa Alberciak, Sędzia NSA Irena Krzemieniewska, , Protokolant Starszy sekretarz sądowy – Dorota Czubak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 listopada 2016 roku sprawy ze skargi K. O. na uchwałę Rady Gminy [...] z dnia [...] nr [...] w przedmiocie likwidacji Szkoły Podstawowej w O. 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały; 2. zasądza od Gminy [...] na rzecz K. O. kwotę 300 (trzysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania; 3. nakazuje wypłacić z funduszu Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi na rzecz K. O. kwotę 300 (trzysta) złotych tytułem zwrotu nadpłaconego wpisu sądowego zaksięgowanego w dniu 18 maja 2016 r. pod pozycją 2341.


UZASADNIENIE

W dniu 27 listopada 2015r. Rada Gminy [...] podjęła uchwałę nr [...] w sprawie zamiaru likwidacji Szkoły Podstawowej w O. W uchwale postanowiono, że podjęto zamiar likwidacji Szkoły Podstawowej w O. z końcem roku szkolnego 2015/2016 tj. z dniem 31 sierpnia 2016r. Uczniom likwidowanej szkoły zapewnia się dowóz i możliwość kontynuowania nauki w Szkole Podstawowej w [...]. Zobowiązano i upoważniono Wójta Gminy [...] do dokonania niezbędnych czynności do przeprowadzenia likwidacji. Powierzono także Wójtowi Gminy [...] wykonanie uchwały.

W dniu 9 grudnia 2015r. Wójt Gminy [...] zawiadomił [...] Kuratora Oświaty o zamiarze likwidacji Szkoły Podstawowej w O. Pismem z dnia 12 stycznia 2016r. [...] Kurator Oświaty negatywnie zaopiniował zamiar likwidacji szkoły.

W grudniu 2015r. Wójt Gminy [...] zawiadomił o zamiarze likwidacji Szkoły Podstawowej w O. następujące organizacje związkowe: Radę OPZZ Województwa [...] w [...], Komisję Międzyzakładową NSZZ "Solidarność" Pracowników Oświaty i Wychowania w [...], Związek Nauczycielstwa Polskiego Zarząd Okręgu [...] w [...], Forum Związków Zawodowych – Zarząd Województwa [...] w [...] oraz Związek Nauczycielstwa Polskiego – Międzygminny Zarząd Oddziału w [...]. Spośród wymienionych organizacji związkowych Związek Nauczycielstwa Polskiego Zarząd Okręgu [...] w [...] oraz Związek Nauczycielstwa Polskiego – Międzygminny Zarząd Oddziału w [...] negatywnie zaopiniowały zamiar likwidacji szkoły. Pozostałe organizacje związkowe nie zajęły stanowiska.

Pismem z dnia 10 grudnia 2015r. Wójt Gminy [...] zawiadomił K. O. o zamiarze likwidacji Szkoły Podstawowej w O. przesyłając mu odpis uchwały z [...] K. O. jest ojcem ucznia tej szkoły M. O. Przesyłka została wysłana na adres [...] ul. [...]. Wróciła ona adnotacją operatora pocztowego z 15 grudnia 2015r. – awizowano, adresat nieobecny oraz z dnia 31 grudnia 2015r. – zwrot nie podjęto w terminie.

W dniu 20 stycznia 2016r. Rada Gminy [...] podjęła uchwałę nr [...] w sprawie likwidacji Szkoły Podstawowej w O. W uchwale postanowiono, że z dniem 31 sierpnia 2016r. likwiduje się Szkołę Podstawową w O. Uczniom likwidowanej szkoły zapewnia się dowóz i możliwość kontynuowania nauki w Szkole Podstawowej w [...]. Należności i zobowiązania likwidowanej jednostki przejmuje Gmina [...] zaś wykonanie uchwały powierzono Wójtowi Gminy [...]. Postanowiono, że uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa [...].

Pismem z dnia 25 kwietnia 2016r. K. O. wezwał Radę Gminy [...] do usunięcia naruszenia jego interesu prawnego w uchwale z [...] gdyż nie został on zawiadomiony o zamiarze likwidacji Szkoły Podstawowej w O. Jako ojciec ucznia szkoły winien zostać zawiadomiony o zamiarze likwidacji szkoły ale organ gminy wysłał zawiadomienie na poprzedni i nieaktualny adres zameldowania. Od września 2006r. K. O. jest zameldowany na pobyt stały w [...], [...] i tam zamieszkuje.

Pismem z dnia 27 maja 2016r. udzielono skarżącemu negatywnej odpowiedzi na wezwanie z 25 kwietnia 2016r. podnosząc, że zawiadomienie o zamiarze likwidacji szkoły zostało wysłane na prawidłowy adres. W lokalnej bazie meldunkowej ewidencji ludności Urzędu Gminy w [...] – system Selwin ustalono, że K. O. od dnia 6 grudnia 2002r. jest zameldowany na pobyt stały w [...] ul. [...]. W związku z czym zawiadomienie o zamiarze likwidacji szkoły zostało wysłane na prawidłowy adres i wróciło ono z adnotacją operatora pocztowego adresat nieobecny, awizowano, zwrot nie podjęto w terminie. Było to skuteczne doręczenie w trybie art.44 § 1 pkt.1 K.p.a.

W dniu 18 maja 2016r. K. O. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na uchwałę Rady Gminy [...] z [...]. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że został naruszony art.59 ust.1 ustawy z 7 września 1991r. o systemie oświaty gdyż skarżącego nie powiadomiono o zamiarze likwidacji Szkoły Podstawowej w O. mimo, że jego syn uczęszcza do tej szkoły. Zawiadomienie wysłano na poprzedni nieaktualny adres zameldowania. Od września 2006r. K. O. jest zameldowany i stale mieszka w [...], [...].Wobec naruszenia art.59 ust.1 ustawy o systemie oświaty skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały.

W odpowiedzi na skargę Rada Gminy [...] wnosiła o odrzucenie skargi ewentualnie o jej oddalenie.

W uzasadnieniu podniesiono, że skarga została wniesiona do sądu po wezwaniu organu gminy do usunięcia naruszenia prawa lecz przed upływem terminu do udzielenia odpowiedzi na to wezwanie. Wezwanie do usunięcia naruszenia prawa zostało złożone przez skarżącego w dniu 2 maja 2016r. zaś odpowiedzi udzielono w piśmie z dnia 27 maja 2016r. K. O. natomiast wniósł skargę w dniu 18 maja 2016r. czyli przed upływem 30-dniowwego terminu do udzielenia odpowiedzi organu gminy na wezwanie skarżącego. W związku z czym, w ocenie organu gminy, skarga jest przedwczesna i winna być odrzucona.

W przypadku nie uwzględnienia wniosku o odrzucenie skargi organ gminy wnosił o jej oddalenie gdyż K. O. został zawiadomiony o zamiarze likwidacji Szkoły Podstawowej w O. Organ gminy ustalił adres zameldowania skarżącego w lokalnej bazie meldunkowej ewidencji ludności Urzędu Gminy w [...] – system Selwin z której wynika, że K. O. od 6 grudnia 2002r. jest zameldowany na pobyt stały w [...] ul. [...]. W związku z czym na ten adres wysłano zawiadomienie o zamiarze likwidacji Szkoły Podstawowej w O. Przesyłka wróciła z adnotacją operatora pocztowego z 15 grudnia 2015r. – awizowano, adresat nieobecny oraz z dnia 30 grudnia 2015r. – zwrot nie podjęto w terminie. Nastąpiło zatem domniemanie doręczenia zgodnie z treścią art.44 § 1 pkt.1 K.p.a. Nie doszło do naruszenia art.59 ust.1 ustawy o systemie oświaty.

W dniu 16 sierpnia 2016r. K. O. złożył zaświadczenie z rejestru mieszkańców Urzędu Miejskiego w [...] z którego wynika, że od dnia 15 września 2006r. jest on zameldowany na pobyt stały w [...], [...].

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Skarga jest uzasadniona.

Zgodnie z treścią art.1 § 2 ustawy z dnia 25 sierpnia 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2016r. poz.1066) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej.

W myśl art.147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postepowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016r. poz.718 ze zm.), dalej p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.

Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest uchwała Rady Gminy [...] z [...] w sprawie likwidacji Szkoły Podstawowej w O. Skarga została wniesiona na podstawie art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U z 2013 r., poz. 594 ), dalej u.s.g. Zgodnie z tym przepisem każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może – po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego.

Przede wszystkim wyjaśnienia wymaga kwestia dopuszczalności skargi. Rada Gminy [...] wniosła bowiem o odrzucenie skargi jako niedopuszczalnej gdyż została ona wniesiona przed rozpoczęciem terminu do jej wniesienia a mianowicie przed udzieleniem K. O. odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa.

Z zebranego materiału dowodowego wynika, że w dniu 27 kwietnia 2016r. skarżący wezwał Radę Gminy [...] do usunięcia naruszenia prawa (wezwanie doręczono 2 maja 2016r.) zaś w dniu 18 maja 2016r. wniósł on skargę do sądu na uchwałę z 20 stycznia 2016r. Rada Gminy [...] natomiast udzieliła negatywnej odpowiedzi na wezwanie skarżącego w piśmie z 27 maja 2016r. (doręczonym skarżącemu 2 czerwca 2016r.). K. O. wniósł zatem skargę przed otrzymaniem odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, co w ocenie organu, winno skutkować jej odrzuceniem jako przedwczesnej.

Zarzut organu w tym zakresie, w ocenie sądu, nie jest uzasadniony.

Należy zaznaczyć, że w kwestii terminu do wniesienia skargi opartej na art.101 ust.1 u.s.g. wypowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale w składzie 7 sędziów z 2 kwietnia 2007r. w spr. II OPS 2/07 wskazując, że przepis art.53 § 2 p.p.s.a. ma zastosowanie do skargi wnoszonej do sądu administracyjnego na podstawie art.101 ust.1 u.s.g. i skarga na podstawie tego przepisu jest wniesiona po bezskutecznym wezwaniu organu do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia także wówczas gdy skargę wniesiono w terminie 60 dni od dnia wezwania przed upływem terminu załatwienia wezwania (art.35 § 3 K.p.a. w związku z art.101 ust.3 u.s.g.) jeżeli organ nie uwzględnił wezwania.

W uzasadnieniu wymienionej uchwały NSA wskazał, że wniesienie skargi na podstawie art. 101 ust. 1 na uchwałę lub zarządzenie organu gminy, ustawa o samorządzie gminnym uzależnia od bezskutecznego wezwania organu gminy do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia, przy czym w sprawie wezwania do usunięcia naruszenia stosuje się przepisy o terminach załatwiania spraw w postępowaniu administracyjnym. To odesłanie do postępowania administracyjnego oznacza stosowanie w sprawie wezwania do usunięcia naruszenia przepisu art. 35 K.p.a., który stanowi, że organy administracji są obowiązane załatwiać sprawę bez zbędnej zwłoki; sprawa wymagająca postępowania wyjaśniającego powinna być załatwiona nie później niż w ciągu miesiąca, a szczególnie skomplikowana nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, w postępowaniu odwoławczym zaś - w ciągu miesiąca. Z tak sformułowanych przepisów o terminach załatwiania spraw (art. 35 K.p.a.) wynika, że terminy te mają charakter instrukcyjno-porządkowy oraz są terminami maksymalnymi, w tym znaczeniu, że organ ma załatwić sprawę bez zbędnej zwłoki, nie później niż we wskazanych terminach.

NSA podniósł, że ustawa o samorządzie gminnym w żaden sposób nie wiąże wniesienia skargi z terminem załatwienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa. Jedynym warunkiem wniesienia skargi na uchwałę lub zarządzenie organu gminy jest uprzednie bezskuteczne wezwanie do usunięcia naruszenia, co można rozumieć w ten sposób, że przed wniesieniem skargi do sądu administracyjnego skarżący ma obowiązek wezwać organ do usunięcia naruszenia i to wezwanie ma być bezskuteczne. O bezskuteczności tego wezwania można mówić zarówno wówczas, gdy organ nie uwzględnił wezwania i to stanowisko przedstawił w odpowiedzi na wezwanie, jak i wtedy, gdy właściwy organ gminy nie zajął stanowiska w sprawie wezwania i nie udzielił odpowiedzi skarżącemu.

NSA podniósł, że w sytuacji gdy skarżący po wezwaniu organu gminy do usunięcia naruszenia nie wyczekuje na odpowiedź organu na wezwanie i wnosi skargę to należy uznać, że wezwanie było bezskuteczne jeżeli okaże się, iż właściwy organ gminy nie uwzględnił tego wezwania. Nawet jeżeli w dniu wnoszenia skargi nie było rozstrzygnięta kwestia czy wezwanie zostanie czy nie zostanie uwzględnione to jeżeli w ostatecznym rezultacie wezwanie to nie zostało uwzględnione, skarga jest wniesiona z dopełnieniem warunku w postaci bezskuteczności wezwania. W ocenie NSA odrzucenie w takiej sytuacji skargi jako niedopuszczalnej (przedwczesnej), ponieważ nie została wniesiona po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia, nie ma oparcia w przepisach p.p.s.a i ustawy o samorządzie gminnym. Bezskuteczność wezwania do usunięcia naruszenia, jako warunek wniesienia skargi, jest zatem spełniona zarówno wówczas, gdy przed wniesieniem skargi organ udzielił skarżącemu odpowiedzi negatywnej, jak i wówczas, gdy taka negatywna odpowiedź została doręczona skarżącemu później, po wniesieniu skargi, albo gdy organ w ogóle nie udzielił odpowiedzi na wezwanie.

Podobny pogląd wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z 10 maja 2012r. w spr. I OSK 7/12 wskazując, że przepis art.53 § 2 p.p.s.a. ma zastosowanie do zaskarżania w trybie art.101 u.s.g. uchwał lub zarządzeń podjętych przez organ gminy zaś skarżący przed wniesieniem skargi do sądu administracyjnego ma jedynie obowiązek wezwania organu do usunięcia naruszenia prawa. Nie musi natomiast czekać na odpowiedź organu.

Wspomnieć tylko należy, że w dniu 27 czerwca 2016r. NSA podjął uchwałę w składzie 7 sędziów w spr. I FPS 1/16 zgodnie z którą przepis art.53 § 2 p.p.s.a. należy rozumieć w ten sposób, że w przypadku skargi na akt lub czynność, o których mowa w art.3 § 2 pkt.4 p.p.s.a. skargę można wnieść najwcześniej następnego dnia po dniu wniesienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa, nie czekając na doręczenie odpowiedzi organu na to wezwanie. Wprawdzie uchwała ta odnosi się do aktów i czynności, o których mowa w art.3 § 2 pkt.4 p.p.s.a. lecz argumentacja w niej przedstawiona ma także zastosowanie do wezwań do usunięcia naruszenia w przypadku uchwał organów gminy.

Sąd w obecnym składzie podzielił pogląd wyrażony w obu wymienionych uchwałach oraz w wymienionym postanowieniu i uznał, że niezasadny jest zarzut organu gminy niedopuszczalności skargi jako wniesionej przedwcześnie. K. O. w dniu 27 kwietnia 2016r. wezwał organ gminy do usunięcia naruszenia prawa, w dniu 18 maja 2016r. wniósł skargę do sądu a w dniu 27 maja 2016r. organ gminy udzielił negatywnej odpowiedzi na wezwanie. W związku z czym sąd uznał, że skarga została wniesiona po bezskutecznym wezwaniu organu gminy do usunięcia naruszenia prawa i nie jest niedopuszczalna jako przedwczesna. Zarzut organu gminy w tym zakresie nie zasługuje na uwzględnienie.

Należy zaznaczyć, że K. O. posiada czynną legitymację do zaskarżenia uchwały o likwidacji Szkoły Podstawowej w O. Jego syn [...] uczęszczał bowiem do tej szkoły. W orzecznictwie sądów administracyjnych jest powszechnie przyjęty pogląd, że rodzice dzieci uczęszczających do likwidowanej szkoły mają legitymację skargową do zaskarżenia uchwały o likwidacji tej szkoły i nie ma potrzeby powtarzania argumentacji przemawiającej za przyjęciem takiego poglądu (por. wyroki NAS z 18 marca 2014r. w spr. I OSK 3045/13, z 20 stycznia 2010r. w spr. I OSK 1066/09 oraz wyrok WSA w Kielcach z 22 kwietnia 2009r., w spr. II SA/Ke 52/09). Sąd zatem uznał, że K. O. był uprawniony do zaskarżenia uchwały o likwidacji Szkoły Podstawowej w O.

Zaskarżona uchwała została podjęta na podstawie art.59 ust.1 ustawy z dnia 7 września 1991r. o systemie oświaty (Dz.U. z 2015r. poz.2156 ze zm.). Zgodnie z treścią tego przepisu szkoła publiczna, z zastrzeżeniem ust. 1a i 2, może być zlikwidowana z końcem roku szkolnego przez organ prowadzący szkołę, po zapewnieniu przez ten organ uczniom możliwości kontynuowania nauki w innej szkole publicznej tego samego typu, a także kształcącej w tym samym lub zbliżonym zawodzie. Organ prowadzący jest obowiązany, co najmniej na 6 miesięcy przed terminem likwidacji, zawiadomić o zamiarze likwidacji szkoły: rodziców uczniów (w przypadku szkoły dla dorosłych - uczniów), właściwego kuratora oświaty oraz organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego właściwej do prowadzenia szkół danego typu.

Należy zaznaczyć, że kryteria kontroli sądowoadministracyjnej uchwały o likwidacji szkoły są czysto prawne. Badaniu podlega wyłącznie zgodność z prawem podjęcia uchwały. Kontrolą nie może być więc objęta uchwała pod kątem celowości likwidacji szkoły czy też uwzględnienia interesu społeczności lokalnej. Sąd administracyjny dokonuje bowiem kontroli zaskarżonych aktów jedynie pod względem ich zgodności z prawem. Uprawnienie gminy, prowadzącej szkoły położone na jej terenie, do likwidacji małych szkół wiąże się z chronioną konstytucyjnie zsadzą samodzielności jednostek samorządu terytorialnego (art.165 ust.2 Konstytucji), których działalność podlega nadzorowi wyłącznie z punktu widzenia legalności (art.171 ust.1 Konstytucji). Pogląd, iż sądy administracyjne nie są uprawnione do kontroli celowości likwidacji szkoły a jedynie do kontroli legalności zaskarżonej uchwały wyraził Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi w wyroku z 30 sierpnia 2012r.,. w spr. III SA/Łd 501/12 i Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w wyroku z dnia 19 marca 2009r. w spr. IV SA/Po 490/08. Sąd w obecnym składzie podzielił pogląd wyrażony w wymienionych orzeczeniach.

W związku z czym przy ocenie zgodności z prawem uchwały o likwidacji szkoły należy ocenić czy:

- organ prowadzący szkołę zawiadomił rodziców uczniów o zamiarze likwidacji szkoły co najmniej 6 miesięcy przed terminem likwidacji

- organ prowadzący szkołę zapewnił uczniom likwidowanej szkoły możliwości kontynuowania nauki w innej szkole publicznej tego samego typu

- likwidacja szkoły została poddana zaopiniowaniu przez właściwego kuratora oświaty

- projekt uchwały o zamiarze likwidacji szkoły lub projekt uchwały o likwidacji szkoły został poddany zaopiniowaniu przez związki zawodowe.

Należy zaznaczyć, że procedura likwidacji szkoły składa się z dwóch etapów – w pierwszej kolejności podejmowana jest uchwała o zamiarze likwidacji szkoły, która ma charakter intencyjny, następnie zaś organ prowadzący szkołę jest zobowiązany, co najmniej na 6 miesięcy przed terminem likwidacji, zawiadomić o zamiarze likwidacji rodziców uczniów tej szkoły. Procedura ta ma charakter bezwzględnie obowiązujący, wynikający z przepisów i taka jej chronologia została potwierdzona w orzecznictwie sądowoadministracyjnym (zob. wyrok NSA z dnia 18.04.2001 r. w spr. SA/Sz 149/2001, WSA w Warszawie z dnia 16.03.2011 r. w spr. II SA/Wa 32/2011 ).

Jednym z warunków likwidacji szkoły jest obowiązek zawiadomienia rodziców uczniów o zamiarze likwidacji szkoły co najmniej na 6 miesięcy przed terminem likwidacji. Podnieść należy, że czynność zawiadomienia nie jest nie jest czynnością prawną, ale tzw. czynnością materialno-techniczną, która - choć ma charakter faktyczny - to jednak pośrednio wywołuje skutki prawne, gdyż warunkuje prawidłowość procedury likwidacyjnej ( vide: wyrok NSA z dnia 6 czerwca 2013 r. w spr.I OSK 3067/13 ). Informacja o zamiarze przekształcenia szkoły powinna być informacją imiennie adresowaną do każdego z dwojga rodziców każdego ucznia likwidowanej szkoły, wyraźną i dającą możliwość zapoznania się z jej treścią.

Przepis art. 59 ust. 1 ustawy o systemie oświaty pozostawia organowi prowadzącemu szkołę swobodę w zakresie wyboru sposobu zawiadomienia rodziców uczniów o zamiarze likwidacji pod warunkiem, że umożliwia on rodzicom uczniów zapoznanie się z przekazaną informacją ( vide: wyrok NSA z dnia 1 kwietnia 2015 r. w spr. I OSK 2826/14 ). Poinformowanie takie nie musi nastąpić na piśmie. Udokumentowane powiadomienie rodziców obecnych na zebraniu jak też skierowanie pisemnych zawiadomień do pozostałych rodziców niepełnoletnich uczniów czyni zadość wymaganiom, o których mowa w art. 59 ust. 1 ustawy o systemie oświaty. Dla celów dowodowych organ prowadzący szkołę powinien jednakże dołożyć starań, aby dokonać doręczenia pism listami poleconymi bądź dostarczyć innych dowodów należytego powiadomienia, np. listy obecności rodziców uczniów na zebraniu informacyjnym wraz z protokołem z tego zebrania. W żadnym wypadku nie jest jednak możliwe przyjęcie domniemania, że skuteczne powiadomienie nastąpiło, co oznacza, iż ciężar wykazania tej okoliczności spoczywa na organach gminy. ( vide: M. Pilich, Ustawa o systemie oświaty. Komentarz, Warszawa 2013, s. 668-669 i cyt. tam orzecznictwo).

Termin 6 miesięcy, o którym mowa w przepisie art. 59 ust. 1 ustawy o systemie oświaty, ma charakter materialnoprawny, a zatem jego upływ powoduje bezskuteczność czynności zawiadomienia, co rzutuje na ocenę legalności ewentualnej uchwały o przekształceniu szkoły. Określa on zarazem termin na zawiadomienie o zamiarze przekształcenia szkoły. Organ więc powinien działać z odpowiednim wyprzedzeniem, aby rodzic ucznia otrzymał informację przed upływem wskazanych 6 miesięcy ( vide: wyrok NSA z 7 października 2009 r. w spr. I OSK 374/09). W wyroku z dnia 8 sierpnia 2012 r. w spr. I OSK 1024/12 NSA wskazał, że forma zawiadomienia musi umożliwiać rodzicom uczniów zapoznanie się z informacją, a nadto powinna ona umożliwiać weryfikację prawidłowości dokonanego zawiadomienia w postępowaniu sądowoadministracyjnym.

Odnośnie kwestii prawidłowości formy i skutków doręczenia rodzicom zawiadomienia o którym mowa w art.59 ust.1 u.s.o. co do możliwości stosowania przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego w orzecznictwie sądów administracyjnych zarysowały się dwa stanowiska.

W ramach pierwszego z nich wskazuje się, że przepisy Kodeksu nie mają zastosowania do takich zawiadomień bowiem działalność uchwałodawcza organu stanowiącego gminy nie jest postępowaniem administracyjnym, żaden przepis ustawy o systemie oświaty nie odsyła do K.p.a., zaś odesłanie zawarte w art. 101 § 3 ustawy o samorządzie gminy dotyczy jedynie terminów z K.p.a. obowiązujących przy załatwianiu wezwania do usunięcia naruszenia prawa. Nadto podnosi się, że termin, o którym mowa w art. 59 ust. 1 ustawy o systemie oświaty jako materialnoprawny, nie jest terminem do dokonania czynności procesowej w postępowaniu regulowanym przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego i nie ma podstaw do utożsamiania trybu zawiadomienia z trybem doręczenia decyzji (art. 109 § 1 i 2 Kpa w związku z art. 39-49 Kpa ). Takie stanowisko wyrażone zostało m.in. w wyroku NSA z dnia 19 marca 2013 r. w spr. sygn. akt I OSK 2630/12, i z dnia 17 lipca 2014 r. w spr. I OSK 861/14, w wyroku WSA w Szczecinie z 6 listopada 2013 r. w spr. II SA/Sz 805/13.

Odmienne stanowisko zaprezentowane zostało m.in. w wyroku z dnia 27 października 2009 r. w spr. I OSK 871/09 w którym NSA co do kwestii oceny realizacji obowiązku zawiadomienia o zamiarze likwidacji szkoły stwierdził, iż "nie ulega najmniejszej wątpliwości, że doręczenie zastępcze może być dokonane tylko z zachowaniem wszystkich wymienionych w art. 43 Kpa przesłanek. Jeżeli choć jedna z nich nie zostanie spełniona, to doręczenie zastępcze nie wywołuje przewidzianego prawem skutku doręczenia". Za oceną skuteczności doręczenia informacji oświatowej w świetle przepisów Kpa o doręczeniach opowiedział się też WSA w Lublinie w wyroku z dnia 24 października 2013 r. w spr. III SA/Lu 520/13. WSA w Krakowie w wyroku z dnia 13 grudnia 2012 r. w spr. III SA/Kr 1244/12 uznał za dopuszczalne, w drodze analogii, stosowanie przepisów K.p.a. o doręczeniach w odniesieniu do doręczania informacji oświatowej. Podobnie uznał WSA w Rzeszowie w wyroku z dnia 30 października 2013 r. w sprawie II SA/Rz 805/13. Za odpowiednim ich stosowaniem wypowiedział się również NSA w orzeczeniu z dnia 6 marca 2013 r., I OSK 3067/12.

Także w innym wyroku tj. z dnia 14 maja 2013 r. I OSK 250/13 NSA za prawidłowe uznał stanowisko sądu I instancji odnośnie dokonania oceny skuteczności doręczeń rodzicom informacji o jakiej mowa w art. 59 ust. 1 ustawy o systemie oświaty w trybie przepisów K.p.a. Stwierdził, że w przypadku doręczeń zastępczych, które miały miejsce w stosunku do rodziców uczniów, do uznania doręczenia za skuteczne konieczne jest zachowanie warunków przewidzianych w przepisach K.p.a. NSA wywiódł też, że w przypadku doręczenia w trybie art. 43 K.p.a., w sytuacji gdy adresat jest nieobecny w domu, doręcza się za pokwitowaniem dorosłemu domownikowi, sąsiadowi lub dozorcy domu, jeżeli osoby te podjęły się oddania pisma adresatowi. O doręczeniu pisma sąsiadowi lub dozorcy zawiadamia się adresata umieszczając zawiadomienie w skrzynce oddawczej pocztowej lub gdy to nie jest możliwe, w drzwiach mieszkania. Niezachowanie w stosunku do rodzica ucznia warunków doręczenia zastępczego uprawnia do przyjęcia, że osoba taka nie została prawidłowo zawiadomiona o zamiarze przekształcenia szkoły. Z kolei w świetle przepisu art. 44 § 1–3 K.p.a. brak podstaw do uznania za skuteczne doręczenia dla rodzica nieobecnego w mieszkaniu, awizowanego zawiadomienia o zamiarze przekształcenia szkoły w sytuacji gdy z poczynionych na zwrotnym potwierdzeniu odbioru adnotacji nie wynika, że doręczyciel pozostawił dla adresata zawiadomienie w skrzynce oddawczej lub drzwiach mieszkania o pozostawieniu przesyłki w placówce pocztowej i terminie jej odbioru. NSA wywiódł, że uznanie fikcji prawnej doręczenia, o której stanowi przepis art. 44 § 4 K.p.a., jest możliwe tylko wówczas, gdy zostaną spełnione wszystkie warunki przewidziane w paragrafach poprzedzających. Uznał też, że brak skutecznego doręczenia zawiadomienia o zamiarze przekształcenia szkoły któremuś z rodziców uczniów uprawnia do stwierdzenia nieważności uchwały jako sprzecznej z prawem.

W wyroku tym NSA dodatkowo stwierdził, że dysponowanie pełnymi danymi adresowymi rodziców uczniów obciąża organ gminy i nie zwalnia go z obowiązku ich aktualizacji okoliczność, że zostały one ujęte w dokumentacji szkolnej. Przystępując do procedury przekształcenia szkoły organ prowadzący szkołę we własnym zakresie, bądź w drodze zlecenia kierownictwu szkoły, dane te winien uzupełnić bądź zaktualizować, tak aby możliwe było spełnienie obowiązku informacyjnego w stosunku do każdego z rodziców wszystkich uczniów. Nie można bowiem przyjąć, aby w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 59 ustawy miał zastosowanie przepis art. 41 K.p.a., nakładający na stronę obowiązek powiadomienia o zmianach adresu, skoro jakiekolwiek postępowanie nie było jeszcze prowadzone, a obowiązek posiadania pełnych danych o rodzicach dziecka obciąża szkołę.

Natomiast w wyroku z dnia 1 kwietnia 2015 r. I OSK 2826/14 NSA stwierdził, że dopuszczalne jest przyjęcie formy doręczenia za pośrednictwem poczty również w drodze podwójnego awizowania jeżeli ten typ doręczenia zastępczego został dokonany zgodnie z obowiązującym prawem, bo stwarza on adresatowi wystarczające gwarancje procesowe.

W rozpoznawanej sprawie w dniu 27 listopada 2015r. Rada Gminy [...] podjęła uchwałę nr [...] w sprawie zamiaru likwidacji Szkoły Podstawowej w O. Była to uchwała intencyjna. Uchwała ta wraz z pismem informującym o zamiarze likwidacji szkoły (tzw. informacja oświatowa) została wysłana skarżącemu na adres [...] ul. [...] (k.47 – 49) i przesyłka wróciła z adnotacją operatora pocztowego z dnia 15 grudnia 2015r. "awizowano, adresat nieobecny" oraz z dnia 31 grudnia 2015r. "zwrot nie podjęto w terminie" (k.70). Należy zaznaczyć, że to organ gminy jest obowiązany ustalić aktualne dane adresowe rodziców. Na organie prowadzącym szkołę spoczywa taki obowiązek w sytuacji gdy w dokumentacji szkoły ucznia brak jest adresu rodzica. Nie ma tutaj zastosowania art.41 K.p.a. nakładający na stronę obowiązek powiadomienia o zmianach adresu skoro jakikolwiek postępowanie nie było jeszcze prowadzone. Obowiązek posiadania pełnych danych o rodzicach obciąża szkołę (por. wyrok NSA z 14 maja 2013r. w spr. I OSK 250/13).

W niniejszej sprawie organ prowadzący szkołę próbował ustalić adres zamieszkania K. O. W dokumentacji szkolnej brak było takiego adresu. W związku z czym organ ustalił adres w lokalnej bazie meldunkowej ewidencji ludności Urzędu Gminy [...] – system Selwin. Z bazy tej wynika, że skarżący od dnia 6 grudnia 2002r. jest zameldowany na pobyt stały w [...] ul. [...] i brak jest adnotacji o wymeldowaniu (k.28). Natomiast K. O. podniósł, że od 2006r. jest zameldowany i stale zamieszkuje w [...], [...]. Na okoliczność tę przedłożył zaświadczenie z rejestru mieszkańców Urzędu Miejskiego w [...] z którego wynika, że od 15 września 2006r. jest on zameldowany na pobyt stały w [...], [...] (k.53).

Pomiędzy zaświadczeniem z Urzędu Gminy [...] i z Urzędu Miejskiego w [...] istnieje zatem sprzeczność co do miejsca zameldowania skarżącego na pobyt stały. Należy zaznaczyć, że nie można być zameldowany na pobyt stały w dwóch różnych miejscach. Nie wiadomo które z dwóch zaświadczeń jest wiarygodne. Ustalenie takie wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego a sąd administracyjny nie jest uprawniony do prowadzenia postępowania dowodowego w tym zakresie z uwagi na treść art.106 § 3 p.p.s.a. Rozbieżność treści obu zaświadczeń można wyjaśnić przyjmując jedną z dwu możliwości. Pierwsza to taka, że skarżący wymeldował się z pobytu stałego w [...] lecz nie zostało to z jakichś przyczyn odnotowane w systemie Sylwin. Druga możliwość to taka, że skarżący, mimo zameldowania na pobyt stały we [...], w 2006r. po raz drugi zameldował się na pobyt stały w [...]. Mogło do tego dojść mimo, że w 2006r. wymogiem zameldowania na pobyt stały było przedstawienie zaświadczenia o wymeldowaniu z ostatniego miejsca stałego pobytu (§ 2 ust.1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 24 grudnia 2002r. w sprawie zgłaszania i przyjmowania danych niezbędnych do zameldowania i wymeldowania oraz prowadzenia ewidencji ludności i ewidencji wydanych i utraconych dowodów osobistych – Dz.U. nr 236 poz.1995 ze zm.). Być może skarżący nie przedstawił takiego zaświadczenia a mimo to został zameldowany na pobyt stały w [...]. Wyjaśnienie rozbieżności w zaświadczeniach Urzędu Gminy [...] i Urzędu Miejskiego w [...] wymaga przeprowadzenia postępowania dowodowego a postępowanie takie nie może być przeprowadzone w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Wyjaśnienie tej rozbieżności ma zasadnicze znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy gdyż pozwala ustalić czy informacja oświatowa, o której mowa w art.59 ust.1 u.s.o została wysłana skarżącemu na prawidłowy adres zameldowania. Faktem jest, że organ prowadzący szkołę nie znał treści zaświadczenia Urzędu Miejskiego w [...] gdyż skarżący złożył je dopiero w postępowaniu sądowym. Sąd jest jednak zobowiązany uwzględnić to zaświadczenie skoro K. O. złożył je aby wykazać, że nie został zawiadomiony o zamiarze likwidacji szkoły na prawidłowy adres zamieszkania i zameldowania na pobyt stały.

Zakładając, że prawidłowym adresem zameldowania skarżącego na pobyt stały jest adres w [...] to i tak nie można uznać, że informacja oświatowa wysłana na ten adres została skutecznie doręczona w oparciu o § 4 art.44 K.p.a.

Zgodnie z przepisem art.44 K.p.a. w razie niemożności doręczenia pisma w sposób wskazany w art. 42 i 43 - czyli bezpośrednio osobie fizycznej do której jest adresowane lub w przypadku nieobecności adresata dorosłemu domownikowi, sąsiadowi lub dozorcy domu - 1) operator pocztowy w rozumieniu ustawy z dnia 23 listopada 2012 r. - Prawo pocztowe przechowuje pismo przez okres 14 dni w swojej placówce pocztowej - w przypadku doręczania pisma przez operatora pocztowego; 2) pismo składa się na okres czternastu dni w urzędzie właściwej gminy (miasta) - w przypadku doręczania pisma przez pracownika urzędu gminy (miasta) lub upoważnioną osobę lub organ (§ 1 Kpa ). Zawiadomienie o pozostawieniu pisma wraz z informacją o możliwości jego odbioru w terminie siedmiu dni, licząc od dnia pozostawienia zawiadomienia w miejscu określonym w § 1, umieszcza się w oddawczej skrzynce pocztowej lub, gdy nie jest to możliwe, na drzwiach mieszkania adresata, jego biura lub innego pomieszczenia, w którym adresat wykonuje swoje czynności zawodowe, bądź w widocznym miejscu przy wejściu na posesję adresata (§ 2). W przypadku niepodjęcia przesyłki w terminie, o którym mowa w § 2, pozostawia się powtórne zawiadomienie o możliwości odbioru przesyłki w terminie nie dłuższym niż czternaście dni od daty pierwszego zawiadomienia ( art. 44 § 3 Kpa ). Doręczenie uważa się za dokonane z upływem ostatniego dnia okresu, o którym mowa w § 1, a pismo pozostawia się w aktach sprawy ( art. 44 § 4 Kpa ).

W świetle przywołanych regulacji stwierdzić należy, iż procesowa instytucja doręczenia zastępczego polega nie tyle na domniemaniu, ile oparta jest na konstrukcji fikcji prawnej poprzez uznanie, że nastąpiło doręczenie pisma, które de facto nie miało miejsca. Jednakże warunkiem przyjęcia przez organ takiej fikcji prawnej, tj. uznania, iż nastąpiło doręczenie, jest dysponowanie przez ten organ nie budzącym wątpliwości dowodem potwierdzającym, że przesłanki określone w art. 44 Kpa zostały spełnione. Z powyższego przepisu wynika zatem, że skuteczność tego sposobu doręczania pism uzależniona została od bezwzględnego zachowania wymogów określonych w tym przepisie. Dlatego też zasady i procedury odnoszące się do stosowania instytucji doręczenia zastępczego powinny być przestrzegane ściśle. Uchybienie któremukolwiek z elementów procedury doręczenia zastępczego powoduje, iż nie można skutecznie powołać się na fikcję doręczenia. Aby więc organ administracji mógł przyjąć zaistnienie materialnoprawnego skutku doręczenia pisma stronie w trybie art. 44 § 4 K.p.a. zwrotne potwierdzenie odbioru nie może budzić wątpliwości, co do prawidłowości wypełnienia wszystkich warunków tej formy doręczenia.

W rozpoznawanej sprawie zwrotne potwierdzenie odbioru przesyłki adresowanej do skarżącego nie spełnia wymogów określonych w art.44 K.p.a. Zawiera ono jedynie pieczęć "adresat nieobecny awizowano 15 grudnia 2015r." oraz "zwrot nie podjęto w terminie 31 grudnia 2015r.". Brak jest na nim informacji gdzie pozostawiono awizo oraz czy skarżący został poinformowany o miejscu i terminie odbioru przesyłki. Brak jest również informacji o dokonaniu powtórnego zawiadomienia o możliwości odbioru przesyłki w terminie nie dłuższym niż 14 dni od daty pierwszego zawiadomienia jak też o miejscu jego pozostawienia jak wymaga tego art.44 § 3 K.p.a.

W orzecznictwie wskazuje się, że samo umieszczenie na kopercie zawierającej przesyłkę lub na dowodzie potwierdzającym doręczenie pisma odcisku pieczęci urzędu pocztowego i daty, czy też wzmianki o awizowaniu przesyłki nie może być wystarczające do przyjęcia, że spełnione zostały przesłanki doręczenia pisma ustanowione w art. 44 Kpa. Bezwarunkowo konieczna jest wyraźna adnotacja, że doręczyciel zawiadomił adresata o przesyłce w sposób określony w art. 44 Kpa ( vide: wyrok WSA w Łodzi z dnia 14 października 2014 r. w spr. II SA/Łd 710/14, postanowienie NSA z dnia 14 czerwca 2011 r. w spr. I OSK 935/11 ). Konstrukcja skuteczności doręczenia przewidzianego w art. 44 § 1-4 Kpa pociąga za sobą wszelkie skutki doręczenia tylko wówczas, gdy wszystkie przesłanki przewidziane w tym artykule zostały spełnione, w tym dokonano adnotacji przez doręczyciela, czy i gdzie pozostawił zawiadomienie o pozostawieniu pisma wraz z informacją o możliwości jego odbioru przez określony czas ( vide: postanowienie NSA z dnia 16 października 2012 r. w spr. sygn. akt II GSK 1758/11, postanowienie NSA z dnia 17 sierpnia 2011 r. w spr. sygn. akt II GSK 794/10). W orzecznictwie podkreśla się także, że treść formularza dowodu doręczenia nie stanowi i nie może stanowić przeszkody w dopełnieniu obowiązku poczynienia odpowiednich adnotacji służących wykazaniu okoliczności o jakich mowa w art. 44 § 1-3 Kpa. Fakt, iż zastosowany formularz zwrotnego potwierdzenie odbioru nie zawiera rubryki na uczynienie adnotacji o sposobie zawiadomienia adresata o pozostawieniu korespondencji w placówce pocztowej nie stanowi okoliczności uzasadniającej przyjęcie, że doszło do skutecznego doręczenia przesyłki. Przepis art. 44 Kpa bezwzględnie wymaga dla przyjęcia prawidłowości doręczenia zastępczego zamieszczenia informacji o miejscu odbioru awizowanej przesyłki. Jest oczywiste, że jakiekolwiek formularze bądź instrukcje nie mogą uchylić tego ustawowego wymogu ( vide: wyrok NSA z dnia 12 lutego 2010 r. w spr. sygn. akt II OSK 350/09, wyrok WSA w Gdańsku z dnia 21 marca 2013 r. w spr. sygn. akt III SA/Gd 789/12). Wskazuje się też w orzecznictwie, że jeżeli kompletu wymaganych prawem informacji nie przewidziano na druku potwierdzenia odbioru, ani też nie zapisano ich na kopercie, mamy do czynienia z wadliwym doręczeniem zastępczym, a zatem skutek doręczenia przewidziany w przepisie art. 44 § 4 Kpa nie może nastąpić ( vide: wyrok WSA z dnia 14 listopada 2013 r. w sprawie VII SA/Wa 1198/13).

W niniejszej sprawie nie można zatem uznać, że informacja oświatowa wysłana skarżącemu została mu skutecznie doręczona w oparciu o przepis art.44 K.p.a.

Przyjmując, że przepisy K.p.a. nie mają zastosowania do doręczania rodzicom uczniów informacji oświatowej to i tak nie można przyjąć, że skarżącemu skutecznie doręczono taką informację w oparciu o "przepisy pocztowe" tzn. w oparciu o art.37 ustawy z dnia 23 listopada 2012r. Prawo pocztowe (Dz.U. z 2012r. poz.1529 ze zm.) oraz przepisy rozporządzenia Ministra Administracji i Cyfryzacji z 29 kwietnia 2013r. w sprawie warunków wykonywania usług powszechnych przez operatora wyznaczonego (Dz.U. z 2013r. poz.1529).

Zgodnie z treścią § 21 ust.1 powołanego rozporządzenia przesyłki rejestrowane doręcza się zgodnie z art. 37 ustawy z dnia 23 listopada 2012 r. Prawo pocztowe za pokwitowaniem odbioru, po stwierdzeniu tożsamości osoby uprawnionej do odbioru. Stosowanie zaś do § 34 ust. 1 tego rozporządzenia - jeżeli w chwili doręczania przesyłki rejestrowanej stwierdzono nieobecność adresata lub innych osób uprawnionych do jej odbioru, o których mowa w art. 37 powyższej ustawy, zawiadomienie o próbie doręczenia przesyłki rejestrowanej wraz z informacją o terminie jej odbioru i adresie placówki oddawczej, w której przesyłka ta jest przechowywana, operator wyznaczony pozostawia w oddawczej skrzynce pocztowej adresata. Zawiadomienie to ma postać papierową. W myśl § 37 ust. 1 cyt. rozporządzenia przesyłki pocztowe operator wyznaczony wydaje adresatowi w placówce oddawczej w terminie 14 dni.

Jak wynika z powyższych przepisów - dla uznania, że doszło do doręczenia skarżącemu pisma zawierającego informację oświatową nie jest wystarczające stwierdzenie faktu awizowania przesyłki rejestrowanej. Okoliczności dotyczące sposobu w jaki adresat został zawiadomiony o nadejściu przesyłki rejestrowanej oraz gdzie i w jakim terminie może ją odebrać nie mogą budzić wątpliwości i muszą wynikać z materiału dowodowego sprawy, a przede wszystkim z tzw. zwrotnego potwierdzenia odbioru dołączonego do doręczanej przesyłki, bowiem to na nim powinna znajdować się adnotacja doręczyciela o dopełnieniu wszystkich wskazanych przez powołane przepisy warunków pozwalających na stwierdzenie skuteczności doręczenia.

W rozpoznawanej sprawie przesyłka wysłana skarżącemu nie spełnia wymogów skutecznego doręczenia w świetle "przepisów pocztowych". Jak już była o tym mowa we wcześniejszych rozważaniach na zwrotnym potwierdzeniu odbioru przesyłki brak jest informacji gdzie pozostawiono awizo oraz czy skarżący został poinformowany o miejscu i terminie odbioru przesyłki. W wyroku NSA z dnia 9 grudnia 2014r. w spr. II GSK 2689/14 podniesiono, że "odnotowanie wyłącznie informacji o awizowaniu, bez podania miejsca pozostawienia zawiadomienia, nie spełnia wymogu określonego w § 34 ust. 1 rozporządzenia z dnia 29 kwietnia 2013 r. w sprawie warunków wykonywania usług powszechnych przez operatora wyznaczonego (Dz. U. z 2013 r., poz. 545), to zaś nie pozwala uznać skuteczności takiego doręczenia".

Również zatem w świetle "przepisów pocztowych" nie można uznać, że informacja oświatowa została skutecznie doręczona K. O.

Reasumując tę część rozważań sąd uznał, że nie została dokładnie wyjaśniona kwestia czy informację oświatową wysłano skarżącemu na prawidłowy adres zameldowania na pobyt stały. Przyjmując nawet, że prawidłowym adresem zameldowania był adres w [...] to i tak nie można uznać, że informacja oświatowa została skutecznie doręczona zarówno w oparciu o przepisy K.p.a. jak i "przepisy pocztowe".

Jak już wcześniej wskazano jednym z warunków legalności uchwały o likwidacji szkoły pozostaje skuteczne zawiadomienie każdego z rodziców każdego dziecka o zamiarze likwidacji szkoły. Uchybienia w zakresie zawiadomienia o zamiarze likwidacji szkoły publicznej świadczą zaś o istotnej wadliwości uchwały. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, iż do unicestwienia bytu prawnego uchwały o likwidacji lub przekształceniu szkoły wystarczy, aby tylko jeden z rodziców nie został zawiadomiony o zamiarze likwidacji szkoły na 6 miesięcy przed terminem jej likwidacji ( vide: wyrok NSA z dnia 7 października 2009 r. w spr. sygn. akt I OSK 374/09, wyrok NSA z dnia 27 stycznia 2010 r. w spr. sygn. akt I OSK 1143/09, wyrok NSA z dnia 14 maja 2013 r. w spr. I OSK 250/13 ). W okolicznościach sprawy już zatem stwierdzone uchybienia w odniesieniu do osoby skarżącego dawały podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały w całości.

Spełniona została natomiast przesłanka zawiadomienia właściwego kuratora oświaty o zamiarze likwidacji Szkoły Podstawowej w O. O takim zamiarze [...] Kurator Oświaty został powiadomiony pismem z dnia 9 grudnia 2015r. i w piśmie z dnia 12 stycznia 2016r. wyraził on negatywną opinię.

Nie została wyjaśniona kwestia czy uchwała intencyjna została przedstawiona do zaopiniowania reprezentatywnej organizacji związkowej.

Zgodnie z treścią art.19 ust.1 ustawy z 23 maja 1991r. o związkach zawodowych (Dz.U. z 2015r. poz.1881 ze zm.) organizacja związkowa, reprezentatywna w rozumieniu ustawy z dnia 24 lipca 2015 r. o Radzie Dialogu Społecznego i innych instytucjach dialogu społecznego (Dz. U. poz. 1240), zwanej dalej "ustawą o Radzie Dialogu Społecznego", ma prawo opiniowania założeń i projektów aktów prawnych w zakresie objętym zadaniami związków zawodowych. Nie dotyczy to założeń projektu budżetu państwa oraz projektu ustawy budżetowej, których opiniowanie regulują odrębne przepisy.

W myśl art.19 ust.2 wymienionej ustawy organy władzy i administracji rządowej oraz organy samorządu terytorialnego kierują założenia albo projekty aktów prawnych, o których mowa w ust. 1, do odpowiednich władz statutowych związku, określając termin przedstawienia opinii nie krótszy jednak niż 30 dni. Termin ten może zostać skrócony do 21 dni ze względu na ważny interes publiczny. Skrócenie terminu wymaga szczególnego uzasadnienia. Bieg terminu na przedstawienie opinii liczy się od dnia następującego po dniu doręczenia założeń albo projektu wraz z pismem określającym termin przedstawienia opinii. Nieprzedstawienie opinii w wyznaczonym terminie uważa się za rezygnację z prawa jej wyrażenia.

Należy zaznaczyć, że zgodnie z treścią uchwały składu 7 sędziów NSA z 29 listopada 2010r. w spr. I OPS 2/10 uchwała o zamiarze likwidacji szkoły i uchwała o likwidacji szkoły, podjęte na podstawie art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz.U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 ze zm.), są aktami prawnymi podejmowanymi w sprawie objętej opiniowaniem przez odpowiednie władze statutowe związku zawodowego stosownie do art. 19 ust. 2 ustawy z dnia 23 maja 1991 r. o związkach zawodowych (Dz.U. z 2001 r. Nr 79, poz. 854 ze zm.), z tym że przedstawienie do zaopiniowania projektu jednej z nich oznacza dopełnienie obowiązku, o którym mowa w art. 19 ust. 2.

Podnieść należy, iż prawo do opiniowania projektu aktu prawnego przysługuje organizacji związkowej reprezentatywnej. O tym jaka organizacja związkowa może zostać uznana za reprezentatywną reguluje art.23 ust.2 ustawy z dnia 24 lipca 2015r. o Radzie Dialogu Społecznego i innych instytucjach dialogu społecznego (Dz.U. z 2015r. poz. 1240) zaś tryb stwierdzania reprezentatywności organizacji związkowej określa art.25 wymienionej ustawy. Reprezentatywność stwierdza orzeczeniem Sąd Okręgowy w [...]. Nadto do zaopiniowania uchwał dotyczących likwidacji placówki oświatowej nie jest uprawniona każda organizacja związkowa reprezentatywna w rozumieniu ustawy z 24 lipca 2015r. ale "odpowiednia" czyli taka która reprezentuje interesy pracowników oświaty.

W rozpoznawanej sprawie organ gminy zawiadomił o zamiarze likwidacji Szkoły Podstawowej w O., przesyłając uchwałę intencyjną, pięć organizacji związkowych a mianowicie: Radę OPZZ Województwa [...] w [...], Komisję Międzyzakładową NSZZ "Solidarność" Pracowników Oświaty i Wychowania w [...], Związek Nauczycielstwa Polskiego Zarząd Okręgu [...] w [...], Forum Związków Zawodowych – Zarząd Województwa [...] w [...] oraz Związek Nauczycielstwa Polskiego – Międzygminny Zarząd Oddziału w [...] (k.69).

W aktach sprawy brak jest natomiast jakichkolwiek dowodów w postaci prawomocnych orzeczeń Sądu Okręgowego w [...] z których wynikałoby, że wymienione organizacje związkowe są reprezentatywne w rozumieniu ustawy z 24 lipca 2015r. Być może zawiadomione organizacje bądź część z nich są reprezentatywne w rozumieniu wymienionej ustawy lecz nie można wykluczyć sytuacji, że reprezentatywne są jeszcze inne organizacje związkowe, których nie zawiadomiono o zamiarze likwidacji szkoły. Kwestia ta nie została dokładnie wyjaśniona przez organ gminy a więc nie można obecnie stwierdzić czy spełniono wymóg zawiadomienia odpowiedniej organizacji związkowej o zamiarze likwidacji szkoły określony w art.19 ustawy z 23 maja 1991r.

Oceniając legalność zaskarżonej uchwały należy również podnieść, że § 6 uchwały narusza art.13 ustawy z dnia 20 lipca 2000r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz.U. z 2015r. poz.1484 ze zm.). Zgodnie z treścią § 6 zaskarżonej uchwały wchodzi ona w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa [...]. Wymieniony przepis uzależnia zatem wejście w życie uchwały od publikacji w Dzienniku Urzędowym Województwa [...].

Należy zaznaczyć, że uchwała o likwidacji szkoły jest typem aktu prawnego, któremu nie można przypisywać cech aktu normatywnego rozumianego jako powszechnie obowiązujące źródło praw i obowiązków, wyznaczających w sposób generalny i abstrakcyjny, określone nakazy zachowania jego adresatom. Wobec tego nie może być ona kwalifikowana jako akt prawa miejscowego ( vide: wyrok NSA z dnia 21 lutego 2012 r. w spr. I OSK 2225/11, wyrok WSA w Poznaniu z 21 listopada 2013 r. w spr. IV SA/Po 641/13, wyrok WSA w Rzeszowie z 30 października 2013 r. w spr. II SA/RZ 805/13 ). Zgodnie z art. 13 ustawy z dnia 20 lipca 2000r. w wojewódzkim dzienniku urzędowym ogłasza się akty prawne (uchwały) o ile obowiązek publikacji wynika z przepisów szczególnych (pkt 10), albo uchwała stanowiłaby akt prawa miejscowego (pkt 2). W postanowieniach art. 59 ustawy o systemie oświaty, jak też w przepisach ustawy o samorządzie gminnym czy też w żadnym innym akcie prawnym ustawodawca nie zawarł normy nakazującej publikację uchwały w przedmiocie likwidacji szkoły w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Nie istnieje zatem przepis szczególny nakazujący publikację tego typu uchwały we wskazanym publikatorze urzędowym. W sytuacji, gdy żaden z przepisów prawa, a także charakter zaskarżonej uchwały w sprawie likwidacji szkoły nie pozwala na przyjęcie, że jest ona aktem prawa miejscowego, to postanowienie uchwały, iż podlega ona publikacji w dzienniku urzędowym województwa, określone jest w sposób istotnie naruszający przepis art. 13 ustawy z 20 lipca 2000 r. Ponadto również jeżeli rada gminy uzależniła jej wejście w życie od publikacji, a brak jest podstawy prawnej do takiej publikacji, nie może zostać zrealizowany warunek wejścia w życie uchwały. W związku z powyższym należy stwierdzić, że bezpodstawne uzależnienie w uchwale daty jej wejścia w życie od publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym skutkuje nieważnością nie tylko samego przepisu uchwały zawierającego to postanowienie, ale nieważnością całej uchwały. W tej mierze podzielić należy stanowisko zajęte w wyroku NSA z dnia 14 października 1999r. w spr. sygn. akt II SA/Wr 1113/98, w którym przyjęto, że odmowa ogłoszenia w dzienniku urzędowym województwa uchwały, która uzależnia swoje wejście w życie od publikacji w tym dzienniku miałaby ten skutek, że uchwala nie mogłaby wejść w życie, a niewykonana reguła określająca sposób publikacji uchwały skutkowałaby jej nieważnością.

W rozpoznawanej sprawie zaskarżona uchwała została wprawdzie ogłoszona w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] z 23 lutego 2016r. poz.850 lecz nie zmienia to faktu, że przepis § 6 uchwały w sposób istotny narusza prawo. W sytuacji gdyby bowiem odmówiono ogłoszenia uchwały w dzienniku urzędowym, co byłoby zgodne z przepisem art.13 ustawy z 20 lipca 2000r., to uchwała nigdy nie weszłaby w życie. Uzależnienie wejścia w życie aktu prawnego od ogłoszenia w dzienniku urzędowym, w sytuacji gdy nie jest to akt wymieniony w art.13 ustawy z 20 lipca 2000r., ustanawia warunek wejścia w życie aktu niemożliwy do spełnienia.

Reasumując sąd uznał, że skarga jest uzasadniona. Nie zostało wyjaśnione jaki jest adres zameldowania skarżącego na pobyt stały oraz czy informację oświatową wysłano mu na prawidłowy adres. Zakładając nawet, że prawidłowym adresem był adres w [...] to i tak nie można uznać, że informacja oświatowa została skutecznie doręczona zarówno w oparciu o przepisy K.p.a jak i "przepisy pocztowe". Nie została także wyjaśniona kwestia czy uchwała intencyjna została przedstawiona do zaopiniowania odpowiedniej, reprezentatywnej organizacji związkowej. Również § 6 uchwały narusza przepis art.13 ustawy z 20 lipca 2000r. Zaskarżona uchwała została zatem wydana z naruszeniem prawa Mając to na uwadze, na podstawie art.147 § 1 p.p.s.a, sąd stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały.

Na podstawie art.200 p.p.s.a. sąd zasądził od Gminy [...] na rzecz skarżącego kwotę 300 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Z uwagi na to, że K. O. dwukrotnie uiścił wpis sądowy (2 x 300 zł), na podstawie art.225 p.p.s.a. sąd nakazał zwrot skarżącemu kwoty 300 zł.

R.T.