Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1114/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-05-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2023 poz 259
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Dnia 24 maja 2023 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Iwona Bogucka Sędziowie: sędzia NSA Mariola Kowalska sędzia del. WSA Arkadiusz Blewązka (spr.) po rozpoznaniu w dniu 24 maja 2023 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K. P., I. J., J. P., I.U., E. K., D. C., R. K., J. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 16 listopada 2021 r., sygn. akt II SA/Bd 760/21 w sprawie ze skargi K.P., I. J., J.P., I.U., E. K., D.C., R.K., J. S. na postanowienie Wojewody Kujawsko-Pomorskiego z dnia [...] marca 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wyrokiem z dnia 16 listopada 2021 r., II SA/Bd 760/21 oddalił skargę K. P., I. J., J. P., I. U., E. K., D. C., R. K., J. S. na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] marca 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiedli K.P., I. J., J. P., I. U., E.K., D. C., R. K. i J. S., zaskarżając wyrok w całości i zarzucając naruszenie prawa materialnego, tj.:

I. art. 129 ust. 5 pkt 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U.2020.1990 ze zm.), dalej jako "u.g.n.", przez błędne przyjęcie, że na podstawie ww. przepisu nie zachodzą przesłanki do wszczęcia postępowania i ustalenia odszkodowania z tytułu wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości pomimo występowania przesłanek z ww. przepisu prawa;

II. art. 128 ust. 1 i art. 129 ust. 1 i 5 u.g.n. przez błędne przyjęcie, że nie stanowią one samoistnej podstawy do ustalenia i wypłaty odszkodowania oraz błędne przyjęcie, że nie doszło do wywłaszczenia;

III. art. 128 ust. 1 i art. 129 ust. 1 i 5 u.g.n. przez błędne przyjęcie, że nie stanowią one samoistnej podstawy do ustalenia i wypłaty odszkodowania oraz błędne przyjęcie, że nie doszło do wywłaszczenia mimo, że właściciele gospodarstwa rolnego zostali uniewinnieni od zarzutu zgłoszenia swojej przynależności do narodowości niemieckiej;

IV. art. 128 ust. 1 i art. 129 ust. 1 i 5 u.g.n. przez nie rozpatrzenie merytoryczne wniosku i bezzasadne zastosowanie art. 61a § 1 k.p.a.;

V. art. 61a § 1 k.p.a. przez błędne przyjęcie, że zachodzi podstawa do odmowy wszczęcia postępowania.

W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku Sądu I instancji w całości i przekazanie sprawy temuż Sądowi do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej powyższe zarzuty szerzej umotywowano.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna okazała się niezasadna.

Naczelny Sąd Administracyjny stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. oraz nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku.

Trafnie Sąd I instancji wskazał, iż istota zagadnienia prawnego, które występuje w niniejszej sprawie sprowadza się do udzielenia odpowiedzi na pytanie, czy w sytuacji gdy własność gruntu z mocy samego prawa przeszła na rzecz Skarbu Państwa, na podstawie przepisów dekretu z dnia 8 marca 1946 r. o majątkach opuszczonych i poniemieckich (Dz.U.1946.13.87 ze zm.), dalej jako "dekret", możliwe jest, w trybie postępowania administracyjnego, ustalenie odszkodowania za przejętą nieruchomość na podstawie aktualnie obowiązującego przepisu art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n.

Udzielenie odpowiedzi w powyższej kwestii wypada poprzedzić konstatacją, iż w skardze kasacyjnej nie zostały podniesione zarzuty w ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 2 p.p.s.a., w szczególności zarzuty skierowane wobec podstawy prawnej wyrokowania. Brak zarzutów w tym zakresie petryfikuje ustalenia faktyczne leżące u podstaw kontrolowanego wyroku i nie pozwala aktualnie przyjąć innych okoliczności za podstawę rozstrzygnięcia sprawy, niż te wskazane przez Sąd I instancji. Z powyższego punktu widzenia podkreślenia wymaga, iż nieruchomość należąca do poprzedników prawnych skarżących objęta została działaniem przepisów dekretu. Przewidywał on, iż z mocy samego prawa przechodzi na własność Skarbu Państwa wszelki majątek m.in. obywateli Rzeszy Niemieckiej i byłego Wolnego Miasta [...] z wyjątkiem osób narodowości polskiej lub innej przez N. prześladowanej, a także majątek osób zbiegłych do nieprzyjaciela (art. 1 ust. 1 lit. b) i e) dekretu). Dekret, zgodnie ze swoją nazwą, regulował kwestie prawne dotyczące mienia obu kategorii wymienionych w tytule. Ustawową definicję majątku opuszczonego zawierał art. 1 dekretu, natomiast majątek poniemiecki zdefiniowany został w art. 2 dekretu. Istniała zasadnicza różnica celów dekretu w odniesieniu do każdego z tych majątków. Podstawowym celem dekretu wobec mienia osób, które utraciły jego posiadanie w związku z wojną, było jego zabezpieczenie przez państwo w interesie osób uprawnionych, natomiast wobec mienia poniemieckiego cel dekretu był wyraźnie nacjonalizacyjny. O ile wobec mienia opuszczonego znajdował zastosowanie tryb przywracania posiadania majątku osobom, które to posiadanie utraciły w związku z wojną (art. 15 dekretu) i tryb przemilczenia (art. 34 dekretu), przewidujący przejście majątku na Skarb Państwa w sytuacji gdy przez określony czas przedwojenni posiadacze nie przejawili inicjatywy odzyskania swojego majątku, o tyle mienie poniemieckie przechodziło na własność Skarbu Państwa w trybie nacjonalizacyjnym – od razu i w całości, z mocy samego prawa, a więc bez konieczności wydawania przez organy państwa aktów stosowania prawa orzekających o odjęciu prawa własności ich dotychczasowym właścicielom, oraz – co szczególnie istotne – bez odszkodowania za przejęte mienie. Powyższe okoliczności sprawy nie są podważane w skardze kasacyjnej, brak jest bowiem zarzutów wskazujących na wadliwe rozumienie w dotychczasowym postępowaniu ww. przepisów dekretu.

Trafnie Sąd I instancji wskazał, iż utrata mocy obowiązującej dekretu z dniem 1 sierpnia 1985 r. nie była połączona z tego rodzaju działaniami ustawodawcy, które na gruncie nowych regulacji prawnych, które w odniesieniu do znacjonalizowanych majątków poniemieckich umożliwiałyby uchylenie skutków wynikających z obowiązywania dekretu. Dodatkowo należy podkreślić, iż wyrok Sądu Okręgowego w G. z dnia 3 grudnia 1947 r., II 2.K. 393/47 nie odgrywa w niniejszej sprawie istotnej roli. Brak podlegania karze przez E. P. i M. P. – dawnych właścicieli nieruchomości, na mocy art. 4 dekretu z dnia 28 czerwca 1946 r. o odpowiedzialności karnej za odstępstwo od narodowości w czasie wojny 1939-1945 (Dz.U.1946.41.237 ze zm.), jest okolicznością prawnie indyferentną dla możliwości ustalenia i wypłaty odszkodowania za nieruchomość znacjonalizowaną w trybie dekretu.

Przepis art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n., na który wskazali skarżący, jako na podstawę prawną żądania ustalenia i wypłaty odszkodowania, stanowi natomiast, że starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, wydaje odrębną decyzję o odszkodowaniu, gdy nastąpiło pozbawienie praw do nieruchomości bez ustalenia odszkodowania, a obowiązujące przepisy przewidują jego ustalenie. Przepis ten został wprowadzony do u.g.n. ustawą z dnia 28 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz niektórych innych ustaw (Dz.U.2004.141.1492 ze zm.). W uzasadnieniu projektu tej ustawy wskazano, iż powyższa regulacja dotyczy sytuacji, gdy wywłaszczenie już nastąpiło, ale bez ustalenia odszkodowania lub gdy nieruchomość została przejęta na rzecz Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego bez decyzji o wywłaszczeniu, m.in. z mocy samego prawa. W takich sytuacjach wprowadzona regulacja prawna miała stanowić uprawnienie organu administracji do wydania odrębnej decyzji wyłącznie w sprawie odszkodowania, na co dotychczasowe przepisy nie pozwalały. "Propozycja ta pozwoli zaś na rozwiązywanie konkretnych występujących problemów i umożliwi w ww. przypadkach realizację konstytucyjnej zasady słusznego odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości" (vide: nr druku: 1421, IV kadencji Sejmu RP, www.sejm.gov.pl ).

W judykaturze i nauce prawa dość zgodnie przyjmuje się, iż powyższy przepis stwarza możliwość ustalenia i wypłaty odszkodowania, gdy było ono przewidziane przez akt normatywny będący podstawą wywłaszczenia lecz nie zostało ustalone, a mamy do czynienia z wywłaszczeniem w rozumieniu obecnej Konstytucji RP oraz obecnie obowiązujące przepisy o wywłaszczaniu odszkodowanie to przewidują. Przepis ten uzależnia możliwość ustalenia odszkodowania od łącznego spełnienia dwóch wymienionych w nim przesłanek: obowiązek ustalenia odszkodowania winien wynikać z przepisów obowiązujących w dacie pozbawienia praw do nieruchomości, a również wynika z przepisów, które obecnie obowiązują (vide: E.Bończak-Kucharczyk, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz aktualizowany, LEX/el. 2023, uwagi do art. 129; P.Czechowski (red.), Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, WK 2015, uwagi do art. 129; wyrok NSA z dnia 27 kwietnia 2009 r., I OSK 650/08; wyroki NSA z dnia 25 kwietnia 2012 r., I OSK 624/11; wyrok NSA z dnia 21 lipca 2020 r., I OSK 3326/19; wyrok NSA z dnia 26 stycznia 2021 r., I OSK 1516/21; wyrok NSA z dnia 27 kwietnia 2022 r., I OSK 1516/21; wyrok NSA z dnia 7 czerwca 2022 r., I OSK 864/19, www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Przepis art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. ma bowiem charakter blankietowy, co oznacza, że każdorazowo wymaga identyfikacji przepisów przewidujących odszkodowanie za określoną formę pozbawienia (ograniczenia) praw do nieruchomości (vide: wyrok NSA z dnia 14 lipca 2020 r., I OSK 2724/19; wyroku NSA z dnia 10 września 2020 r., I OSK 252/20, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ).

W sytuacji zatem, w której utrata własności nieruchomości nastąpiła w oparciu o przepis art. 2 ust. 1 dekretu, który przewidywał przejście mienia poniemieckiego, bez odszkodowania, z mocy samego prawa, na własność Skarbu Państwa, nie może do skutków takiego przejęcia prawa własności znaleźć zastosowania art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. Organy i Sąd I instancji udzieliły zatem prawidłowej odpowiedzi na pytanie o możliwość oparcia zgłoszonego w niniejszej sprawie żądania odszkodowawczego na ww. przepisie.

Z powyższego punktu widzenia, w realiach niniejszej sprawy pozbawione doniosłości są uwagi autora kasacji odnoszące się do istniejącego w latach minionych sporu o możliwość retrospektywnego stosowania art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. Odmowa zastosowania powyższego przepisu w badanej sprawie nie miała swego źródła w powyższym zagadnieniu prawnym, a Sąd I instancji wyraźnie opowiedział się za dominującym aktualnie poglądem prawnym, dopuszczającym zastosowanie art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. do stanów sprzed wejścia w życie u.g.n. (vide: uchwała siedmiu sędziów NSA z dnia 10 kwietnia 2006 r., I OPS 1/06; wyrok NSA z dnia 26 sierpnia 2014 r., I OSK 147/13; wyrok NSA z dnia 19 listopada 2014 r., I OSK 713/13, www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Z tych powodów niezasadny okazał się zarzut kasacyjny obrazy art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n., a w konsekwencji nietrafny jest także zarzut naruszenia art. 61a § 1 k.p.a. Wykluczenie przepisu art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n., jako podstawy prawnej ustalenia i wypłaty odszkodowania za nieruchomość przejętą na podstawie art. 2 ust. 1 dekretu, oznacza brak sprawy administracyjnej w tym przedmiocie, a zatem pierwotną bezprzedmiotowość postępowania, której skutkiem winna być odmowa wszczęcia postępowania administracyjnego na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. (vide: Z.R.Kmiecik, Wszczęcie ogólnego postępowania administracyjnego, Warszawa 2014, s. 211–212).

Niezasadne są także zarzuty naruszenia art. 129 ust. 1 i 5 u.g.n. Przepis art. 129 ust. 1 u.g.n. stanowi, iż odszkodowanie ustala starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, w decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości, z zastrzeżeniem ust. 5. Autor kasacji nie wskazał w czym konkretnie upatruje naruszenia powyższej regulacji prawnej. Z kolei art. 129 ust. 5 u.g.n. przewiduje, iż starosta wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, wydaje odrębną decyzję o odszkodowaniu: 1) w przypadkach, o których mowa w art. 98 ust. 3, art. 106 ust. 1 i art. 124-126; 2) na wniosek podmiotu realizującego cel publiczny lub właściciela wywłaszczonej nieruchomości; 3) gdy nastąpiło pozbawienie praw do nieruchomości bez ustalenia odszkodowania, a obowiązujące przepisy przewidują jego ustalenie. Odnosząc się do powyższego zarzutu wypada zauważyć, iż przepisy art. 129 ust. 5 pkt 1 i 2 u.g.n. regulują sytuacje prawne, które nie znajdują oparcia w okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy. Zarzut kasacyjnym w tym zakresie został zatem postawiony nieadekwatnie do okoliczności sprawy.

Odnosząc się natomiast do zarzutu naruszenia art. 128 ust. 1 w zw. z art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. polegającego na błędnym uznaniu, że nie doszło do wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości, wypada zauważyć, iż dyspozycja powyższego przepisu odwołuje się do przesłanki pozbawienia praw do nieruchomości, która zakresowo jest szersza niż pojęcie wywłaszczenia nieruchomości w rozumieniu art. 112 ust. 2 – 3 u.g.n. Wywłaszczenie, w szerokim znaczeniu tego słowa, wynikające z art. 21 ust. 2 Konstytucji RP oznacza wszelkie formy ingerencji państwa w prawa własności przysługujące innym podmiotom, gdy jest dokonywane na cele publiczne i za słusznym odszkodowaniem (vide: wyrok TK z dnia 14 marca 2000 r., P 5/99, OTK 2000/2/60). Nie jest przy tym dopuszczalne wychodzenie poza te określone Konstytucją RP ramy ani też stosowanie rozszerzającej interpretacji przepisów dopuszczających wywłaszczenie. Przepis art. 21 Konstytucji RP spełnia bowiem funkcję ochronną wobec własności i praw dziedziczenia, stanowiąc, że tylko w sposób określony w tym przepisie można wyłączyć ochronę prawa własności. Stąd też przesłankę pozbawienia praw do nieruchomości, o której stanowi art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. należy rozumieć jako wywłaszczenie w szerokim rozumieniu, wynikającym z art. 21 Konstytucji RP (vide: P.Wojciechowski [w:] P.Czechowski (red.), Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, WK 2015 uwagi do art. 129; M.Wolanin [w:] J.Jaworski, A.Prusaczyk, A.Tułodziecki, M.Wolanin, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, Beck 2011, s. 678; wyrok NSA z dnia 27 kwietnia 2009 r., I OSK 650/08, www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Nie obejmuje ono natomiast odszkodowania za pozbawienie własności mienia wskutek wydania aktów nacjonalizacyjnych. Taki zaś charakter miało przejęcie na rzecz Skarbu Państwa majątków poniemieckich w trybie art. 2 ust. 1 dekretu. U podstaw tej regulacji legły bowiem motywy zadośćuczynienia i rekompensaty za krzywdy i straty jakie poniosło państwo polskie i społeczeństwo, co stanowiło realizację ówczesnych celów politycznych. Jednocześnie, przejście mienia w powyższym trybie na rzecz Skarbu Państwa nie realizowało żadnych skonkretyzowanych celów publicznych, a dodatkowo następowało z pominięciem przesłanki niezbędności, charakterystycznej dla instytucji wywłaszczenia realizującego cele publiczne, których nie da się osiągnąć w inny sposób niż poprzez odebranie własności dotychczasowemu właścicielowi. Nietrafny jest zatem zarzut naruszenia art. 128 ust. 1 w zw. z art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. postawiony w powyższym kontekście.

Z tych względów skarga kasacyjna jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw podlegała oddaleniu zgodnie z art. 184 p.p.s.a.

Skargę kasacyjną rozpoznano na posiedzeniu niejawnym stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a., gdyż strona skarżąca zrzekła się rozprawy, a strona przeciwna nie zażądała jej przeprowadzenia.

Uzasadnienie wyroku sporządzono stosownie do art. 193 zdanie drugie p.p.s.a. z uwagi na oddalenie skargi kasacyjnej. W takiej sytuacji przepis ten wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, które przewidziano w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie 1 p.p.s.a., zawężając je do oceny zarzutów skargi kasacyjnej.