Postanowienie NSA, sygn. akt II OZ 615/24
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-11-07 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Odrzucenie skargi
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Oddalono zażalenie
Powołane przepisy: article: art. 52 i art. 53, art. 86 , art. 87 , art. 58, art. 184 , art. 197 § 2
journal: Dz.U. 2024 poz 935
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon po rozpoznaniu w dniu 7 listopada 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia A. N. i S. N. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 23 lipca 2024 r. sygn. akt II SA/Wr 273/24 odrzucające skargę A. N. i S. N. na uchwałę Rady Gminy Walim z dnia 28 września 2011 r. nr X/52/2011 w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi Dziećmorowice, gm. Walim cz. I A i B. postanawia: oddalić zażalenie.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, postanowieniem z dnia 23 lipca 2024 r. sygn. akt II SA/Wr 273/24 na podstawie art. 58 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - dalej p.p.s.a., odrzucił skargę A. N. i S. N. na uchwałę Rady Gminy W. z dnia 28 września 2011 r. nr X/52/2011 w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi Dziećmorowice, gm. W. cz. I A i B.

W uzasadnieniu postanowienia Sąd wskazał, że skarżący działając przez profesjonalnego pełnomocnika, wnieśli do Sądu skargę na uchwałę Rady Gminy W. z dnia 28 września 2011 r. nr X/52/2011 w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi Dziećmorowice, gm. W. cz. I A i B.

W treści skargi zawarto wniosek o wstrzymanie wykonania decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. nr 2/2023 oraz utrzymującej ją w mocy decyzji nr 195/2023 Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego.

Jak wynika z akt administracyjnych, wniesienie skargi zostało poprzedzone wezwaniem Rady Gminy (dalej: organ) przez pełnomocnika skarżących do usunięcia naruszenia interesu prawnego, przy piśmie z dnia 24 listopada 2023 r. (data nadania: 28 listopada 2023 r.).

Pismem z dnia 8 grudnia 2023 r., doręczonym pełnomocnikowi skarżących 13 grudnia 2023 r., podpisanym przez Przewodniczącą Rady Gminy W., odniesiono się do ww. wezwania wskazując, że nie ma podstawy do udzielenia odpowiedzi na wezwanie, albowiem nie ma już wymogu wzywania do usunięcia naruszenia interesu prawnego przed zaskarżeniem uchwały.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zaznaczył, że przedmiotowa skarga została złożona w trybie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 609 ze zm., dalej: u.s.g.). Z art. 101 ust. 1 u.s.g. w brzmieniu obowiązującym od dnia 1 czerwca 2017 r. wynika, że złożenie skargi na uchwałę organu gminy zwolnione jest z obowiązku uprzedniego wezwania tego organu do usunięcia naruszenia prawa. Zgodnie zaś z art. 17 ust. 2 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. poz. 935) przepisy art. 52 i art. 53 p.p.s.a w brzmieniu nadanym ustawą nowelizującą oraz przepis art. 101 ust. 1 u.s.g. w brzmieniu nadanym ustawą nowelizującą stosuje się do aktów i czynności organów administracji publicznej dokonanych po dniu wejścia w życie ww. ustawy. Oznacza to, że w przypadku uchwał wydanych przed dniem 1 czerwca 2017 r. zastosowanie znajdują przepisy dotychczasowe. Zaskarżona w niniejszym postępowaniu uchwała została podjęta 28 września 2011 r. co oznacza, że wniesienie skargi poprzedzone musiało być wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa, a do ustalania zachowania terminu do wniesienia skargi zastosowanie znajdują przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935, dalej: p.p.s.a.) w brzmieniu przed wskazaną wyżej nowelizacją.

Zgodnie z art. 101 ust. 1 u.s.g. (w brzmieniu przed nowelizacją, t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 446 z późn. zm.) każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego.

Stosownie zaś do treści art. 53 § 2 p.p.s.a. (w brzmieniu przed nowelizacją, t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 718, z późn. zm.), w przypadkach, o których mowa w art. 52 § 3 i 4, skargę wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a jeżeli organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie, w terminie sześćdziesięciu dni od dnia wniesienia wezwania o usunięcie naruszenia prawa.

Przepis art. 53 § 2 p.p.s.a. ma zastosowanie do skargi wnoszonej do sądu administracyjnego na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. Oznacza to, że skargę do sądu administracyjnego na uchwałę bądź zarządzenie organu gminy, w przypadku gdy organ ten udzielił odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia, należy wnieść w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia odpowiedzi na to wezwanie, natomiast jeżeli organ nie udzielił takiej odpowiedzi to termin ten upływa z sześćdziesiątym dniem od daty złożenia wezwania do usunięcia naruszenia prawa. Z dniem wniesienia wezwania do usunięcia naruszenie prawa zatem rozpoczyna bieg termin sześćdziesięciu dni do wniesienia skargi, mimo że sprawa udzielenia odpowiedzi na to wezwanie jest otwarta (Uchwała 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 kwietnia 2007 r., sygn. akt II OPS 2/07, dostępne w CBOSA).

Sąd wskazał, że z akt niniejszej sprawy wynika, iż pełnomocnik skarżących pismem z dnia 24 listopada 2023 r., nadanym w dniu 28 listopada 2023 r., wystosował do Rady Gminy W. wezwanie do usunięcia naruszenia interesu prawnego, dokonane zaskarżoną uchwałą. W odpowiedzi na ww. poinformowano pełnomocnika skarżących pismem z dnia 8 grudnia 2023 r., podpisanym przez Przewodniczącą Rady Gminy W., że zgodnie z obowiązującym stanem prawnym nie ma podstawy do udzielenia odpowiedzi na wezwanie, albowiem nie ma już wymogu wzywania do usunięcia naruszenia interesu prawnego przed zaskarżeniem uchwały. Pismo to nie zawiera merytorycznego stanowiska Rady Gminy W. w sprawie wezwania pełnomocnika skarżących do usunięcia naruszenia interesu prawnego.

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym ugruntowane jest stanowisko, zgodnie z którym, w przypadku wezwania do usunięcia naruszenia prawa, w związku z podjęciem uchwały w sprawie planu miejscowego, odpowiedź taka musi przybrać formę uchwały rady uwzględniającej lub odmawiającej uwzględnienia wezwania (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 października 2018 r., II OZ 982/18, dostępne w CBOSA). Podkreśla się ponadto, że do udzielenia odpowiedzi upoważniona jest tylko rada gminy działająca jako organ kolegialny. Zatem w sprawie wezwania do usunięcia naruszenia prawa winna zapaść uchwała, której wykonanie może być dopiero powierzone wójtowi (burmistrzowi, prezydentowi), jako organowi wykonawczemu rady (postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 lutego 2011 r., I OSK 1049/10, dostępne w CBOSA).

Sąd zauważył, że z akt sprawy nie wynika, aby skarżący otrzymali od organu odpowiedź na to wezwanie. Nie można bowiem uznać, aby pismo Przewodniczącej Rady Gminy W. z dnia 8 grudnia 2023 r. stanowiło odpowiedź na wywiedzione przez pełnomocnika skarżących wezwanie do usunięcia naruszenia interesu prawnego zaskarżoną uchwałą. Pismo to nie jest uchwałą organu, a wyłącznie stanowiskiem Przewodniczącej Rady, informującym o braku podstawy do udzielenia odpowiedzi na wezwanie. Nie można go było więc uznać za odpowiedź Rady Gminy W. na wystosowane przez pełnomocnika skarżących wezwanie do usunięcia naruszenia interesu prawnego spowodowanego zaskarżoną uchwałą, a jedynie za pismo o charakterze informacyjnym – niewpływające na bieg terminu do wniesienia przedmiotowej skargi.

W związku z powyższym Sąd przyjął, że w niniejszej sprawie obowiązywał skarżących sześćdziesięciodniowy termin na złożenie skargi do sądu administracyjnego, liczony od dnia wniesienia wezwania o usunięcie naruszenia interesu prawnego w dniu 28 listopada 2023 r. (data nadania). W konsekwencji, w niniejszej sprawie termin na wniesienie skargi do Sądu upływał w dniu 27 stycznia 2024 r. Jeżeli jednak ostatni dzień terminu przypada na sobotę lub dzień ustawowo wolny od pracy, za ostatni dzień terminu uważa się następny dzień po dniu lub dniach wolnych od pracy. W związku z tym, iż ostatni dzień terminu przypadł na sobotę, termin do wykonania czynności wskazanych w wezwaniach zakończył się z upływem dnia 29 stycznia 2024 r. Zgodnie zaś z urzędowym poświadczeniem przedłożenia (k. 34 akt sądowych) dokumentu elektronicznego, przy którym na skrzynkę ePUAP organu doręczono przedmiotową skargę, pełnomocnik organu nadał pismo w dniu 10 marca 2024 r., a więc z uchybieniem wskazanego wyżej 60-dniowego terminu. Zgodnie natomiast z art. 58 § 1 pkt 2 p.p.s.a, Sąd odrzuca skargę po upływie terminu do jej wniesienia.

W tym stanie rzeczy, Sąd na mocy art. 58 § 1 pkt 2 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji postanowienia.

A. N. i S. N. wnieśli zażalenie na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 23 lipca 2024 r., zarzucając:

1. niewłaściwe zastosowanie przepisu art. 17 ust. 2 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw w związku z art. 101 § 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, w związku z art. 53 § 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez uznanie, że do Uchwały nr X/52/2011 Rady Gminy W. z dnia 28.09.2011 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi Dziećmorowice, gm. W. cz. I A i B stosuje się przepisy ustawy w brzmieniu do 2017 r., w sytuacji, gdy uchwała wielokrotnie była zmieniana, m.in. w zakresie terytorialnie odpowiednim uchwałami nr: 11/7/2018, 11/12/2018, IX/82/2019, XVI/146/2020, XVI/147/2020, XX/169/2020, XXIV/215/2021, XXVI1/231/2021, XXVI1/232/2021, XXVIII/245/2021, XXX/275/2021, XXX/276/2021, XXXI1/294/2021, XXXVI11/350/2022, LII/447/2023, LW463/2023, LIX/527/2024, LX/541/2024, zatem niezasadnym jest stosowanie przepisu art. 17 ust. 2 ustawa z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw,

2. niezastosowanie art. 101 § 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym w związku z art. 53 § 2a p.p.s.a., w sytuacji, gdy ze względu na szereg zmian w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego poczynionych po 2017 r., przez co do tego aktu należy stosować przepisy w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw,

- co skutkowało uznaniem, że skarga została złożona z uchybieniem terminowi.

Mając powyższe na uwadze wniesiono o uchylenie przedmiotowego postanowienia w całości.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zażalenie nie zasługiwało na uwzględnienie.

Zaznaczyć należy, że w dniu 1 czerwca 2017 r. weszła w życie ustawa z 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r., poz. 935, dalej ustawa nowelizująca). Modyfikacji uległ stan prawny dotyczący wnoszenia skarg na uchwały jednostek samorządu terytorialnego. Zmieniono m.in. treść art. 52 i art. 53 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.) oraz art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2016 r., poz. 446). Art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym w brzmieniu sprzed nowelizacji stanowił, że każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może – po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia – zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Art. 2 pkt 1 lit. a ustawy nowelizującej wyeliminował wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, w związku z czym od 1 czerwca 2017 r. skarga do sądu administracyjnego nie musi już być poprzedzona takim wezwaniem. W ustawie zawarto jednak regulacje intertemporalne. W myśl art. 17 ust. 2 ustawy nowelizującej, art. 52 i art. 53 p.p.s.a., jak również przepisy ustawy o samorządzie gminnym w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą stosuje się do aktów i czynności organów administracji publicznej dokonanych po dniu wejścia w życie niniejszej ustawy (a zatem po dniu 1 czerwca 2017 r.). Z powyższego wynika, że dla ustalenia, która wersja art. 52 i 53 p.p.s.a. oraz art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym ma zastosowanie w danej sprawie rozstrzygająca jest nie data wniesienia skargi, lecz data wydania zaskarżonego aktu (wyrok NSA z 28 sierpnia 2018 r. sygn. akt II OSK 1624/18). Nowa regulacja znajdzie zatem zastosowanie dopiero w stosunku do takich aktów, które zostaną podjęte po dniu wejścia w życie ustawy nowelizującej, a więc po 1 czerwca 2017 r. (por. postanowienie NSA z dnia 21 sierpnia 2024 r. sygn. akt II OSK 1843/23). Zgodnie natomiast z treścią art. 53 § 2 p.p.s.a. (w brzmieniu przed nowielizacją), w przypadkach, o których mowa w art. 52 § 3 i 4, skargę wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a jeżeli organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie, w terminie sześćdziesięciu dni od dnia wniesienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa.

Wobec powyższego Sąd Wojewódzki słusznie uznał, że w niniejszej sprawie obowiązywał skarżących sześćdziesięciodniowy termin na złożenie skargi do sądu administracyjnego, liczony od dnia wniesienia wezwania o usunięcie naruszenia interesu prawnego w dniu 28 listopada 2023 r. zakończył się z upływem 29 stycznia 2024 r. Zgodnie zaś z urzędowym poświadczeniem przedłożenia pełnomocnik nadał skargę w dniu 10 marca 2024 r., a więc z uchybieniem wskazanego wyżej 60-dniowego terminu.

Wbrew zarzutowi zawartemu w zażaleniu, w sprawie nie mogła mieć istotnego znaczenia okoliczność, iż zaskarżona uchwała z dnia 28 września 2011 r. podlegała zmianie uchwałami podjętymi po wejściu w życie wspomnianej ustawy nowelizującej.

Sąd Wojewódzki badając dopuszczalność skargi musiał uwzględnić jej treść, zgodnie z którą zaskarżono wyłącznie uchwałę z dnia 28 września 2011 r. bez wskazania, że kwestionowane ustalenia przedmiotowego planu miejscowego objęte zostały późniejszą uchwałą zmieniającą pierwotną treść uchwały.

Niezależnie od powyższego należy zaznaczyć, że chociaż odrzucenie skargi było prawidłowe, to w okolicznościach sprawy strona może wystąpić na podstawie art. 86 i art. 87 p.p.s.a. o przywrócenie terminu do wniesienia skargi, po doręczeniu niniejszego postanowienia.

Niewątpliwie nie jest bez znaczenia fakt, że niezachowanie terminu ustawowego miało związek z błędną informacją udzieloną przez organ.

Z utrwalonej w orzecznictwie zasady ochrony zaufania do prawidłowości działań organów administracji i sądów wynika, że nie powinien doznać uszczerbku obywatel działający w przekonaniu, iż odnoszące się do niego działania organów administracji są prawidłowe i odpowiadające prawu. W sytuacji udzielenia stronie informacji nienależytej, w tym błędnej, zachowanie się strony zgodnie z taką informacją , nie może powodować dla niej ujemnych skutków.

W szczególności przyjmuje się, że fakt mylnego pouczenia o trybie i sposobie złożenia środka zaskarżenia może stanowić podstawę do przywrócenia terminu do dokonania czynności procesowej (por. wyroki NSA: z dnia 21 grudnia 2005 r. sygn. akt I OSK 271/05; z dnia 30 września 2016 r. sygn. akt I OSK 1054/15; z dnia 24 października 2023 r. sygn. akt II OSK 197/21).

Z tych wszystkich względów orzeczono jak w sentencji, zgodnie z art. 184 w zw. z art. 197 § 2 p.p.s.a.