Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt III SAB/Lu 39/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2023-12-05 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6272 Wizy, zezwolenie na zamieszkanie na czas oznaczony, na osiedlenie się, wydalenie z terytorium Rzeczypospolitej Polskiej
658
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Inne
Przewlekłość postępowania
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 37 § 1 pkt 1 i 2
journal: Dz.U. 2023 poz 775
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.)
article: art. 151
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jadwiga Pastusiak (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia WSA Jerzy Drwal Sędzia WSA Iwona Tchórzewska po rozpoznaniu w dniu 5 grudnia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi R. M. na bezczynność Wojewody Lubelskiego w przedmiocie bezczynności i przewlekłego prowadzenia postępowania w sprawie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę oddala skargę.


UZASADNIENIE

W dniu 29 czerwca 2021 r. obywatel Federacji Rosyjskiej R. M. (dalej jako "skarżący") złożył do Wojewody Lubelskiego wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę na terytorium RP.

Pismem z dnia 3 sierpnia 2022 r. skarżący złożył do Wojewody Lubelskiego ponaglenie skierowane do Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców w sprawie udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy i pracę na terytorium RP.

W odpowiedzi, pismem z dnia 10 sierpnia 2022 r., organ poinformował pełnomocnika strony, że zgodnie z art. 100c ust. 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa (Dz. U. z 2022 r. poz. 583, z późn. zm.), dalej jako "ustawa o pomocy obywatelom Ukrainy", w okresie od dnia 15 kwietnia 2022 r. (tj. dnia wejścia w życie przepisu art. 100c ustawy specjalnej) do dnia 31 grudnia 2022 r. bieg terminów na załatwienie sprawy dotyczącej udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy w postepowaniach prowadzonych przez wojewodę – nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu na ten okres. Wojewoda wskazał również, że z powołanego przepisu wynika, że do dnia 31 grudnia 2022 r. nie będą przekazywane i rozpatrywane ponaglenia oraz wyłączone jest wywodzenie środków prawnych dotyczących bezczynności lub przewlekłości. Organ podkreślił, że jest to stan tymczasowy.

Pismem z dnia 19 października 2022 r. skarżący (reprezentowany przez pełnomocnika profesjonalnego) wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie skargę na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę Lubelskiego w przedmiocie udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy i pracę na terytorium RP. Skarżący domagał się również stwierdzenia, że zaistniała w sprawie bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa, przyznania od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej w wysokości dwuipółkrotności przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim ogłaszanego przez Prezesa GUS, a także o wydanie postanowienia sygnalizacyjnego, o którym mowa w art. 155 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (aktualnie; Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 z późn. zm.), dalej jako "p.p.s.a." oraz zasądzenie kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Lubelski wniósł o odrzucenie skargi.

Postanowieniem z dnia 28 grudnia 2022 r., sygn. akt III SAB/Lu 55/22, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie odrzucił skargę, z uwagi na jej niedopuszczalność. Sąd wskazał, że przepis art. 100c ustawy specjalnej wprowadził istotne modyfikacje i ograniczenia w zakresie terminu załatwienia wymienionych w nim spraw (w tym spraw dotyczących udzielania cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy) oraz możliwości korzystania ze środków zaskarżenia (w tym wywodzenia środków prawnych dotyczących bezczynności lub przewlekłości), w stosunku do reguł wynikających z ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego i Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Przepis ten stanowi lex specialis w stosunku do przepisów art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. i art. 53 § 2b p.p.s.a. i ma pierwszeństwo w stosowaniu przed regułami ogólnymi.

Skarżąca wniosła skargę kasacyjną od powyższego postanowienia, zarzucając naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 100c ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy przez zastosowanie jego treści do postępowania, którego stroną jest obywatel niebędący obywatelem Ukrainy oraz przepisów postępowania mogących mieć wpływ na wynik sprawy, tj. art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. w zw. z art. 58 § 3 p.p.s.a., poprzez odrzucenie skargi z powodu błędnego przyjęcia, że jej rozpatrzenie jest niedopuszczalne, a przez to naruszenie art. 3 § 1 i art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. w zw. z art. 184 Konstytucji RP, wobec odmowy skontrolowania przez sąd legalności zaistniałego w ocenie skarżącego stanu bezczynności w jego sprawie.

Postanowieniem z dnia 12 lipca 2023 r. sygn. akt II OSK 510/23, po rozpoznaniu wniesionej przez skarżącego skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżone postanowienie i oddalił wniosek o zasądzenie od Wojewody Lubelskiego na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje:

Skarga podlega oddaleniu.

Przedmiotem rozpoznawanej sprawy jest bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę Lubelskiego w przedmiocie udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy i pracę na terytorium RP.

Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola ta obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania (art. 3 § 2 pkt 8 i 9 p.p.s.a.).

W postanowieniu z dnia12 lipca 2023 r. sygn. akt II OSK 510/23, uchylając postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 28 grudnia 2022 r., sygn. akt III SAB/Lu 55/22, Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że przepisów o bezczynności organu oraz o obowiązku organu prowadzącego postępowanie w sprawach, o których mowa w art. 100c ust. 1 ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy, do powiadamiania strony lub uczestnika postępowania o niezałatwieniu sprawy w terminie nie stosuje się, jeżeli organy w okresie od 15 kwietnia do 31 grudnia 2022 r. dopuściły się bezczynności oraz były zobowiązane do powiadamiania strony lub uczestnika postępowania o niezałatwieniu sprawy w terminie. W konsekwencji tylko w takim przypadku organowi prowadzącemu postępowanie w sprawach, o których mowa w ust. 1, nie wymierza się grzywny ani nie zasądza się od niego sum pieniężnych na rzecz skarżących za niewydanie rozstrzygnięć w terminach określonych przepisami prawa (art. 100c ust. 3 ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy). Taką wykładnię art. 100c ust. 3 ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy potwierdza ust. 4 tego artykułu, zgodnie z którym zaprzestanie czynności przez organ prowadzący postępowanie w sprawach, o których mowa w ust. 1, lub ich dokonywanie z opóźnieniem w okresie od 15 kwietnia do 31 grudnia 2022 r., nie może być podstawą wywodzenia środków prawnych dotyczących bezczynności, przewlekłości lub naruszenia prawa strony do rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki. Ustawodawca przyjął, że organ nie powinien ponosić negatywnych konsekwencji z tytułu opóźnień powstałych w okresie między 15 kwietnia 2022 r. a 31 grudnia 2022 r. z powodu masowego napływu do Polski obywateli Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym, rozpoczętym 24 lutego 2022 r. Równocześnie organ nie został zwolniony z odpowiedzialności prawnej z tytułu naruszenia, w okresie przed 15 kwietnia 2022 r., prawa strony do rozpoznania w rozsądnym terminie sprawy administracyjnej dotyczącej tytułów pobytowych cudzoziemców. W odniesieniu do takich stanów faktycznych stronie przysługuje pełna ochrona sądowa z tytułu naruszenia tego prawa, gwarantowana m.in. w art. 45 ust. 1 w zw. z art. 77 ust. 2 w zw. z art. 184 Konstytucji RP w zw. z art. 149 p.p.s.a.

Mając powyższe na uwadze NSA stwierdził, że dopuszczalne jest wniesienie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania po wejściu w życie art. 100 c ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy, jeżeli stan bezczynności lub przewlekłości zaistniał przed 15 kwietnia 2022 r. Artykuł 100c ust. 4 ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy nie dotyczy bowiem spraw, w których stan bezczynności lub przewlekłości zaistniał przed 15 kwietnia 2022 r. Tylko w przypadku stanów zaniechania obejmujących okres między 15 kwietnia 2022 r. a 31 grudnia 2022 r. skarga jest niedopuszczalna.

Mając na uwadze powyższe stwierdzić należy, że w rozpoznawanej sprawie postępowanie administracyjne zostało zainicjowane wnioskiem skarżącego z dnia 29 czerwca 2021 r. Oznacza to, że wniesiona skarga jest dopuszczalna, dotyczy bowiem ewentualnych zaniechań Wojewody powstałych w okresie przed 15 kwietnia 2022 r.

Przechodząc do meritum sprawy, wskazać należy, że w literaturze i orzecznictwie przyjmuje się jednolicie, że bezczynność organu administracji publicznej zachodzi wówczas, gdy w prawnie określonym terminie wymieniony organ nie podejmie żadnych czynności w sprawie lub gdy wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, jednakże, mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie zakończył go wydaniem stosownego aktu lub nie podjął czynności.

Definicja bezczynności zawarta jest w przepisie art. 37 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r., poz. 775 z późn. zm.), dalej jako "k.p.a.", zgodnie z którym bezczynność zachodzi wówczas, gdy nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych, ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a.

Przepis art. 35 § 1 k.p.a., do którego odwołuje się art. 37 k.p.a., stanowi, że organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki, z tym że niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ (art. 35 § 2), natomiast załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania (art. 35 § 3).

W art. 36 § 1 k.p.a. przewidziano z kolei, że o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia. Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 k.p.a.).

Dla stwierdzenia bezczynności organu nie ma przy tym znaczenia okoliczność, z jakich powodów organ nie załatwia sprawy w obowiązujących terminach, a w szczególności, czy zwłoka spowodowana jest zawinioną lub też niezawinioną opieszałością organu, czy też błędnym przeświadczeniem o braku obowiązku wydania stosownego aktu lub uznania, że występują przesłanki negatywne załatwienia sprawy.

Pojęcie przewlekłości zostało natomiast zdefiniowane w art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a. i obejmuje sytuację, w której postępowanie jest prowadzone dłużej, niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy. W orzecznictwie sądów administracyjnych powszechnie akceptowany jest pogląd, że pojęcie przewlekłości postępowania obejmuje opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym. O przewlekłości postępowania można mówić, gdy czas jego trwania przekracza rozsądne granice, przy uwzględnieniu terminowości i prawidłowości czynności podjętych przez organ, a także stopnia zawiłości sprawy i postawy samej strony. Przewlekłość w prowadzeniu postępowania wystąpi wówczas, gdy organ nie załatwia sprawy w terminie, nie pozostając jednocześnie w bezczynności, a podejmowane przez niego czynności procesowe nie charakteryzują się koncentracją niezbędną w świetle zasady szybkości postępowania (art. 12 k.p.a.), względnie mają charakter czynności pozornych, nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy. Zatem przewlekłe prowadzenie postępowania zaistnieje, gdy będzie można zarzucić organowi niezachowanie należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, aby zakończyło się ono w rozsądnym terminie albo zarzucić prowadzenie czynności pozbawionych dla sprawy znaczenia (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 października 2012 r., sygn. II OSK 1956/12 oraz z 28 lipca 2015 r., sygn. II OSK 3274/14). Ponadto do przewlekłości postępowania dochodzi, gdy zwłoka w rozpoznaniu sprawy przez organ jest nadmierna i nie znajduje uzasadnienia w obiektywnie usprawiedliwionych okolicznościach sprawy. Pojęcie przewlekłości postępowania obejmuje również przypadki prowadzenia przez organ czynności w ten sposób, że występują pomiędzy nimi nieusprawiedliwione okresy przerw.

Uwzględniając treść art. 37 § 1 pkt 1 i pkt 2 k.p.a. i zawarte w nich definicje bezczynności i przewlekłości należy stwierdzić, że skarga na bezczynność jest skargą na naruszający prawo stan postępowania administracyjnego, w którym mimo upływu określonego prawem terminu właściwego dla załatwienia indywidualnej sprawy, rozstrzygnięcie nie zostało wydane, co skutkowało złożeniem ponaglenia. Z kolei skarga na przewlekłość jest skargą na stan postępowania, w którym opieszałość organu powoduje niezałatwienie sprawy niezwłocznie lub szybciej, niż to wynika z art. 35 § 1 – § 3a k.p.a. lub z przepisów szczególnych (tak Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale składu siedmiu sędziów z 22 czerwca 2020 r., sygn. II OPS 5/19).

Wniesienie skargi do sądu administracyjnego wymaga wyczerpania środków zaskarżenia przysługujących skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie (art. 52 § 1 p.p.s.a.). Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub ponaglenie, przewidziany w ustawie (art. 52 § 2 p.p.s.a.). Jeżeli skarga dotyczy bezczynności organu administracji, przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć wniesienie ponaglenia w trybie przewidzianym w art. 37 k.p.a. Rozpoznanie ponaglenia i sposób rozstrzygnięcia w tym przedmiocie nie ma wpływu na rozpoznanie skargi wniesionej do sądu administracyjnego.

W rozpoznawanej sprawie skarżący spełnił formalne warunki wniesienia skargi do sądu administracyjnego. W piśmie z dnia 3 sierpnia 2022 r. skarżący wniósł do Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców ponaglenie, co oznacza, że wyczerpał tryb przewidziany w art. 37 k.p.a.

Kwestie związane z udzielaniem cudzoziemcom zezwoleń na pobyt i pracę zostały uregulowane w ustawie z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (Dz. U. z 2023 r. poz. 519 z późn. zm.). Ustawa nie wskazuje terminów załatwienia sprawy o udzielenie cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy, w związku z czym w omawianym zakresie należy odwołać się do przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, z uwzględnieniem regulacji zawartej w art. 109 ustawy o cudzoziemcach. Stosownie do tego przepisu, przed wydaniem decyzji o udzieleniu cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy wojewoda zwraca się do komendanta oddziału Straży Granicznej, komendanta wojewódzkiego Policji, Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, a w razie potrzeby także do konsula właściwego ze względu na ostatnie miejsce zamieszkania cudzoziemca za granicą lub do innych organów z wnioskiem o przekazanie informacji, czy wjazd cudzoziemca na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej i jego pobyt na tym terytorium mogą stanowić zagrożenie dla obronności lub bezpieczeństwa państwa lub ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego (ust. 1). Komendanci, o których mowa w ust. 1, Szef Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego lub konsul przekazują informację, o której mowa w ust. 1, w terminie 30 dni, a w szczególnie uzasadnionych przypadkach w terminie 60 dni od dnia otrzymania wniosku (ust. 2 i 3). Jeżeli organ obowiązany do przekazania informacji, o której mowa w ust. 1, nie przekaże informacji w terminach, o których mowa w ust. 2 lub 3, uznaje się, że wymóg uzyskania informacji został spełniony (ust. 4).

Zezwolenia na pobyt czasowy i pracę udziela się, stosownie do art. 114 ustawy, gdy celem pobytu cudzoziemca na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej jest wykonywanie pracy oraz spełnione są łącznie następujące warunki:

1) cudzoziemiec posiada ubezpieczenie zdrowotne w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych lub potwierdzenie pokrycia przez ubezpieczyciela kosztów leczenia na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej;

3) podmiot powierzający wykonywanie pracy nie ma możliwości zaspokojenia potrzeb kadrowych na lokalnym rynku pracy;

4) wynagrodzenie, które jest wskazane przez podmiot powierzający wykonywanie pracy w załączniku do wniosku o udzielenie zezwolenia, o którym mowa w art. 106 ust. 1a, nie jest niższe niż wynagrodzenie pracowników wykonujących w tym samym wymiarze czasu pracy pracę porównywalnego rodzaju lub na porównywalnym stanowisku;

5) wysokość miesięcznego wynagrodzenia, o którym mowa w pkt 4, nie jest niższa niż wysokość minimalnego wynagrodzenia za pracę niezależnie od wymiaru czasu pracy i rodzaju stosunku prawnego stanowiącego podstawę wykonywania pracy przez cudzoziemca.

Nie budzi wątpliwości, że postępowanie w sprawie o udzielenie cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy i pracę wiąże się z koniecznością przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego. Z przepisów ustawy wynika wprost, że organ zobowiązany jest do przeprowadzenia wielowątkowego postępowania wyjaśniającego i ustalenia wskazanych w ustawie okoliczności, od spełnienia których uzależnione jest udzielenie zezwolenia. Sprawa nie może zatem zostać załatwiona niezwłocznie.

W rozpoznawanej sprawie przebieg postępowania prowadzonego przez Wojewodę przedstawia się następująco.

Wniosek z dnia 29 czerwca 2021 r. o udzielenie skarżącemu zezwolenia na pobyt czasowy wpłynął do organu 1 lipca 2021 r.

W piśmie z dnia 26 lipca 2021 r. organ wezwał skarżącego do usunięcia braków formalnych wniosku poprzez osobiste stawienie się w urzędzie oraz okazanie do wglądu oryginału ważnego dokumentu podróży oraz przedłożenia kserokopii wszystkich stron zawierających pieczątki, adnotacje i wpisy, w terminie 14 dni od dnia doręczenia wezwania, pod rygorem pozostawienia wniosku bez rozpoznania. Braki formalne skarżący uzupełnił w dniu 19 sierpnia 2021 r.

Pismem z dnia 19 sierpnia 2021 r. organ poinformował skarżącego o wszczęciu postępowania w sprawie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy i pracę oraz zawiadomił, że sprawa zostanie rozpatrzona do dnia 19 października 2021 r.

W piśmie z dnia 23 sierpnia 2021 r. pełnomocnik skarżącego poinformował organ o zmianie miejsca pobytu cudzoziemca i wskazał, że aktualnie przebywa on w L., w związku z czym, pismem z dnia 7 września 2021 r. organ wezwał do podania dokładnego adresu miejsca pobytu skarżącego w L.. W odpowiedzi na wezwanie (pismo z dnia 28 września 2021 r.) pełnomocnik skarżącego przesłał oświadczenie o zmianie danych zawartych we wniosku, kopię umowy najmu lokalu mieszkalnego w L. oraz kopię umowy podnajmu lokalu mieszkalnego.

Następnie, pismem z dnia 8 października 2021 r. Wojewoda Lubelski zwrócił się do Dyrektora Delegatury Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego w Lublinie, Komendanta Nadbużańskiego Oddziału Straży Granicznej w Chełmie oraz Lubelskiego Komendanta Wojewódzkiego Policji o przekazanie informacji, czy wjazd i pobyt cudzoziemca na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej stanowią zagrożenie dla obronności i bezpieczeństwa państwa lub ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego.

Pismem z dnia 12 października 2021 r. pełnomocnik skarżącego zwrócił się do organu z prośbą o przedłużenie postępowania do dnia 15 listopada 2021 r., z uwagi na wydłużony okres oczekiwania na uzyskanie informacji starosty.

Zawiadomieniem z dnia 19 października 2021 r. organ poinformował o wyznaczeniu nowego terminu zakończenia postępowania do dnia 19 grudnia 2021 r. z powodu oczekiwania na odpowiedzi od organów opiniujących.

W dniu 8 listopada 2021 r. do organu wpłynęło pismo pełnomocnika skarżącego, do którego załączył kopię umowy zlecenia, kopię oświadczenia o powierzeniu wykonywania pracy cudzoziemcowi, kopię dokumentu ZUS ZUA i informację starosty o możliwości zaspokojenia potrzeb kadrowych podmiotu powierzającego wykonywanie pracy cudzoziemcowi.

Następnie, pismem z dnia 13 grudnia 2021 r. organ wezwał pełnomocnika skarżącego do złożenia dodatkowych dokumentów i wyjaśnień oraz wyznaczył termin zakończenia postępowania do dnia 19 lutego 2022 r. W odpowiedzi na wezwanie pełnomocnik skarżącego w piśmie z dnia 20 stycznia 2022 r. zwrócił się z prośbą o przedłużenie terminu do złożenia dokumentów z uwagi na stan epidemii.

W kolejnym piśmie (z dnia 8 lutego 2022 r.) pełnomocnik skarżącego złożył odpowiednie wyjaśnienia i nadesłał część wymaganych przez organ dokumentów.

Pismem z dnia 18 lutego 2022 r. organ ponownie wezwał pełnomocnika skarżącego do złożenia brakujących dokumentów i wyznaczył termin zakończenia postępowania do dnia 20 kwietnia 2022 r. W odpowiedzi pełnomocnik skarżącego nadesłał dodatkowe dokumenty.

Pismem z dnia 22 lutego 2022 r. organ zwrócił się do Komendanta Nadbużańskiego Oddziału Straży Granicznej w Chełmie z prośbą o przeprowadzenie wywiadu środowiskowego i zweryfikowanie miejsca pobytu wnioskodawcy na terenie L. i Z.. W odpowiedzi Komendant Placówki Straży Granicznej w Lublinie, w dniu 8 marca 2022 r., przesłał sprawozdania z przeprowadzonych przez funkcjonariuszy Placówki Straży Granicznej w Lublinie czynności służbowych.

W piśmie z dnia 11 kwietnia 2022 r. Wojewoda zwrócił się do Pierwszego Urzędu Skarbowego w Lublinie z prośbą o przekazanie informacji, czy skarżący wywiązuje się ze zobowiązań podatkowych. W odpowiedzi Naczelnik Pierwszego Urzędu Skarbowego w Lublinie poinformował organ, że skarżący nie figuruje w bazie danych urzędu.

Pismem z dnia 11 kwietnia 2022 r. organ zwrócił się również do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w Gorzowie Wielkopolskim o informację dotyczącą okresów odprowadzania składek na ubezpieczenia zdrowotne skarżącego.

W piśmie z dnia 16 maja 2022 r. Wojewoda ponownie zwrócił się do Komendanta Nadbużańskiego Oddziału Straży Granicznej w Chełmie z prośbą o przeprowadzenie wywiadu środowiskowego i zweryfikowanie miejsca pobytu wnioskodawcy w Z..

Z kolei w piśmie z dnia 17 maja 2022 r. Wojewoda poinformował pełnomocnika skarżącego, że na mocy art. 100c ust. 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa, w okresie do 31 grudnia 2022 r. bieg terminów na załatwienie sprawy dotyczącej udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy w postępowaniach prowadzonych przez wojewodę nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu na ten okres.

Komendant Placówki Straży Granicznej w Lublinie przy piśmie z dnia 31 maja 2022 r. przesłał sprawozdania z przeprowadzonych przez funkcjonariuszy Placówki Straży Granicznej Grupy Zamiejscowej w Zamościu czynności służbowych.

Pismem z dnia 23 czerwca 2022 r. Wojewoda Lubelski ponownie zwrócił się do Dyrektora Delegatury Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego w Lublinie, Komendanta Nadbużańskiego Oddziału Straży Granicznej w Chełmie oraz Lubelskiego Komendanta Wojewódzkiego Policji o przekazanie informacji, czy wjazd i pobyt cudzoziemca na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej stanowią zagrożenie dla obronności i bezpieczeństwa państwa lub ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego. Natomiast pismem z dnia 12 lipca 2022 r., wobec braku odpowiedzi, ponownie wystąpił do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w Gorzowie Wielkopolskim o informację dotyczącą okresów odprowadzania składek na ubezpieczenia zdrowotne skarżącego.

W piśmie z dnia 7 lipca 2022 r. pełnomocnik skarżącego zwrócił się z prośbą o możliwość zapoznania się z aktami sprawy, co też mu umożliwiono tego samego dnia. Następnie pełnomocnik skarżącego przy piśmie z dnia 13 lipca 2022 r. złożył do akt sprawy dodatkowe dokumenty.

W dniu 3 sierpnia 2022 r. pełnomocnik skarżącego wniósł do Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców ponaglenie w sprawie udzielenia skarżącemu zezwolenia na pobyt czasowy i pracę.

W odpowiedzi na ponaglenie (pismo z dnia 10 sierpnia 2022 r.) Wojewoda Lubelski poinformował o treści art. 100c ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa.

W kolejnym piśmie z 10 sierpnia 2022 r. organ wezwał pełnomocnika skarżącego do stawienia się z wnioskodawcą w urzędzie w dniu 6 września 2022 r. w celu złożenia dodatkowych wyjaśnień. W dniu 6 września 2022 r. skarżący stawił się w Oddziale Spraw Obywatelskich i Cudzoziemców Delegatury w Zamościu i złożył wyjaśnienia. W piśmie z dnia 9 września 2022 r. pełnomocnik skarżącego doprecyzował stanowisko wnioskodawcy.

W zawiadomieniu z dnia 28 września 2022 r. Wojewoda Lubelski poinformował pełnomocnika skarżącego, że zostało zakończone postępowania w sprawie udzielenia skarżącemu pozwolenia na pobyt czasowy i pracę. Pouczono stronę o możliwości zapoznania się z zebranym materiałem dowodowym i poinformowano o treści art. 100c ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa. Zawiadomienie zostało doręczone pełnomocnikowi skarżącego 24 października 2022 r.

Przed doręczeniem pełnomocnikowi skarżącego powyższego zawiadomienia, w dniu 19 października 2022 r. (data nadania w urzędzie pocztowym) wniesiona została do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie skarga na bezczynność.

W toku postępowania sądowego do akt sprawy wpłynęła informacja, że Wojewoda Lubelski stwierdził swoją niewłaściwość i przekazał wniosek skarżącego o zezwolenie na pobyt czasowy i pracę na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej do Wojewody Mazowieckiego (zawiadomienie 13 grudnia 2022 r.). Wojewoda Lubelski wskazał na fakt zmiany miejsca pobytu skarżącego od dnia 7 listopada 2022 r., o czym organ powiadomiony został pismem z 14 listopada 2022 r.

W ocenie Sądu, przedstawiony przebieg postępowania wskazuje, że organ nie prowadził postępowania przewlekle ani nie pozostawał w bezczynności w okresie od dnia złożenia wniosku do dnia 15 kwietnia 2022 r.

W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, że jego zdaniem stan bezczynności istnieje od 14 marca 2022 r., kiedy organ dysponował już kompletem wymaganych dokumentów. Należy zatem zauważyć, że wymienione dokumenty złożone zostały przez stronę 21 lutego 2022 r. jednak w tej dacie organ nie miał podstaw do wydania decyzji w sprawie, ani też zakończenia sprawy w inny sposób, konieczne było bowiem przeprowadzenie dalszego postępowania wyjaśniającego. Postępowanie to dotyczyło zobowiązań podatkowych skarżącego (pismo organu z dnia 11 kwietnia 2022 r. do Pierwszego Urzędu Skarbowego w Lublinie) oraz miejsca zamieszkania skarżącego, który w trakcie postępowania zmienił adres zamieszkania.

Pismem z dnia 22 lutego 2022 r. organ zwrócił się do Komendanta Nadbużańskiego Oddziału Straży Granicznej w Chełmie z prośbą o przeprowadzenie wywiadu środowiskowego i zweryfikowanie miejsca pobytu wnioskodawcy w Z. i w L.. Wraz z pismem z dnia 8 marca 2022 r. (które wpłynęło do organu w dniu 10 marca 2022 r.) Komendant Placówki Straży Granicznej w Lublinie nadesłał jedynie sprawozdania z przeprowadzonych przez funkcjonariuszy Placówki Straży Granicznej w Lublinie czynności służbowych dotyczących adresu w Lublinie. Wobec powyższego, pismem z dnia 16 maja 2022 r. organ ponownie zwrócił się do Komendanta Nadbużańskiego Oddziału Straży Granicznej w Chełmie z prośbą o przeprowadzenie wywiadu środowiskowego i zweryfikowanie miejsca pobytu wnioskodawcy w Z.. Komendant Placówki Straży Granicznej w Lublinie przy piśmie z dnia 31 maja 2022 r. przesłał sprawozdania z przeprowadzonych przez funkcjonariuszy Placówki Straży Granicznej Grupy Zamiejscowej w Zamościu czynności służbowych dotyczących adresu w Z.. Czynności te wykazały, że skarżący nigdy nie mieszkał i nie przebywał w Z. pod adresem wskazanym we wniosku, co potwierdziły dołączone do akt sprawozdania z dnia 27 maja 2022 r. z przeprowadzonych wywiadów środowiskowych.

Wbrew zarzutom strony nie można uznać, że wyjaśnianie okoliczności związanych z miejscem zamieszkania czy pobytu skarżącego w Polsce było nieuzasadnione i zbędne. Organ zobowiązany jest zbadać wszystkie okoliczności istotne dla oceny zasadności wniosku. Jak wynika natomiast z art. 106 ust. 1 pkt 7 ustawy o cudzoziemcach, wniosek powinien zawierać informację o poprzednich pobytach oraz aktualnym pobycie cudzoziemca na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej.

W okresie od 14 marca 2022 r. i później, w dacie 15 kwietnia 2022 r.,

informacja o poprzednich pobytach oraz aktualnym pobycie cudzoziemca na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej nie była jeszcze zweryfikowana, co oznacza, że brak było podstaw do wydania decyzji w sprawie, czy też zakończenia sprawy w inny sposób. Co zaś szczególnie istotne, z ustaleń organu wynikało, że skarżący, wskazując we wniosku jako miejsce swojego pobytu Z., podał nieprawdę. W rzeczywistości bowiem w ogóle tam nie przebywał. Organ był zatem zobowiązany do wyjaśnienia tej kwestii i przeprowadzenia dalszego postępowania wyjaśniającego.

W piśmie z dnia 17 maja 2022 r. Wojewoda poinformował pełnomocnika skarżącego, że na mocy art. 100c ust. 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom [...] w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa, w okresie do 31 grudnia 2022 r. bieg terminów na załatwienie sprawy dotyczącej udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy w postępowaniach prowadzonych przez wojewodę nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu na ten okres.

Mimo powyższego organ dalej prowadził postępowanie w celu wyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy.

Po zapoznaniu się ze zgromadzonym materiałem dowodowym pełnomocnik skarżącego, w piśmie z dnia 13 lipca 2022 r. zawarł dodatkowe wyjaśnienia i dołączył dodatkowe dokumenty. Organ podjął zaś dalsze czynności mające na celu wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, w szczególności dotyczące faktycznego miejsca zamieszkania skarżącego w Polsce. Pismem z dnia 10 sierpnia 2022 r. skarżący został wezwany do stawienia się w urzędzie w dniu 6 września 2022 r. w celu złożenia dodatkowych wyjaśnień. Jak wynika z akt administracyjnych, skarżący stawił się w dniu 6 września 2022 r. w Oddziale Spraw Obywatelskich i Cudzoziemców Delegatury Lubelskiego Urzędu Wojewódzkiego w Zamościu i złożył wyjaśnienia dotyczące miejsca pobytu oraz podejmowanej pracy. Dodatkowe wyjaśnienia w tym zakresie w piśmie z dnia 9 września 2022 r. złożył pełnomocnik skarżącego. W zawiadomieniu z dnia 28 września 2022 r. Wojewoda Lubelski poinformował zaś pełnomocnika skarżącego, że zostało zakończone postępowania w sprawie udzielenia skarżącemu pozwolenia na pobyt czasowy i pracę. Pouczono stronę o możliwości zapoznania się z zebranym materiałem dowodowym i poinformowano o treści art. 100c ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa. Zawiadomienie zostało doręczone pełnomocnikowi skarżącego 24 października 2022 r.

Skarżący zarzuca, że błędne jest powoływanie się przez organ na przepis art. 100c ust. 1 ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy, dotyczący zawieszenia biegu terminów do załatwienia sprawy ponieważ ustawa ta ma zastosowanie wyłącznie do obywateli Ukrainy, a skarżący jest obywatelem [...].

Zgodnie z art. 100c ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa (Dz. U. z 2023 r., poz. 103 z późn. zm.), w okresie do dnia 31 grudnia 2022 r. bieg terminów na załatwienie spraw dotyczących:

1) udzielenia cudzoziemcowi:

a) zezwolenia na pobyt czasowy,

b) zezwolenia na pobyt stały,

c) zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiej,

2) zmiany:

a) zezwolenia na pobyt czasowy i pracę,

b) zezwolenia na pobyt czasowy w celu wykonywania pracy w zawodzie wymagającym wysokich kwalifikacji,

3) cofnięcia cudzoziemcowi:

a) zezwolenia na pobyt czasowy,

b) zezwolenia na pobyt stały,

c) zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiej

- w postępowaniach prowadzonych przez wojewodę nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu na ten okres.

Czynności dokonane w okresie, o którym mowa w ust. 1, w postępowaniach w sprawach, o których mowa w ust. 1, są skuteczne (art. 100c ust. 2).

Według art. 100c ust. 3 ustawy, w okresie, o którym mowa w ust. 1:

1) przepisów o bezczynności organu oraz o obowiązku organu prowadzącego postępowanie w sprawach, o których mowa w ust. 1, do powiadamiania strony lub uczestnika postępowania o niezałatwieniu sprawy w terminie nie stosuje się;

2) organowi prowadzącemu postępowanie w sprawach, o których mowa w ust. 1, nie wymierza się grzywny ani nie zasądza się od niego sum pieniężnych na rzecz skarżących za niewydanie rozstrzygnięć w terminach określonych przepisami prawa.

W myśl zaś art. 100c ust. 4 ustawy, zaprzestanie czynności przez organ prowadzący postępowanie w sprawach, o których mowa w ust. 1, lub ich dokonywanie z opóźnieniem, w okresie, o którym mowa w ust. 1, nie może być podstawą wywodzenia środków prawnych dotyczących bezczynności, przewlekłości lub naruszenia prawa strony do rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki.

Przepis art. 100c ustawy w wyżej wymienionym brzmieniu został dodany do ustawy z dnia 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa na podstawie art. 1 pkt 44 ustawy z dnia 8 kwietnia 2022 r. o zmianie ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2022 r., poz. 830).

Jak już wyżej wyjaśniono, przepis ten dotyczy wyłącznie stanów zaniechania obejmujących okres między 15 kwietnia 2022 r. a 31 grudnia 2022 r. (postanowienie NSA z dnia 12 lipca 2023 r., II OSK 510/23). W rozpoznawanej sprawie postępowanie administracyjne zostało zainicjowane wnioskiem skarżącego z 29 czerwca 2021 r., zatem ocenie, czy Wojewoda pozostawał bezczynny lub przewlekle prowadził postępowanie, podlegał jedynie okres od 29 czerwca 2021 r. do 14 kwietnia 2022 r.

Niemniej jednak wyjaśnić należy, że wbrew zarzutom skarżącego, przepis art. 100c ma zastosowanie nie tylko do spraw toczących się z udziałem obywateli Ukrainy, ale obejmuje także sprawy z udziałem wszystkich cudzoziemców (vide komentarz do art. 100c: M. Jaźwińska, P. Mickiewicz, K. Słubik [w:] Ustawa o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa, Witold Antoni Klaus (red.), Rafał Cieślak, Marcin Górski, Ewa Kacprzak-Szymańska, Agnieszka Kwaśniewska-Sadkowska, Warszawa 2022). Omawiana ustawa posługuje się określeniem "obywatel Ukrainy" oraz "cudzoziemiec". Przy czym w regulacjach dotyczących wyłącznie obywateli Ukrainy ustawodawca posługuje się konsekwentnie określeniem "obywatele Ukrainy". W ustawie tej nie wprowadzono odrębnej definicji cudzoziemca. W związku z powyższym określenie to należy rozumieć w sposób ustalony w art. 3 pkt 2 ustawy o cudzoziemcach. Zgodnie z definicją zawartą w powołanym przepisie, cudzoziemiec to każdy, kto nie posiada obywatelstwa polskiego. W konsekwencji, skoro w ust. 1 art. 100c odnosi się do kategorii spraw dotyczących cudzoziemców ("udzielenie cudzoziemcowi", "cofnięcie cudzoziemcowi") i nie odnosi się wprost do "obywateli Ukrainy", to należy go rozumieć w ten sposób, że odnosi się do każdego, kto nie jest obywatelem polskim.

Wojewoda Lubelski miał zatem prawo odwołać się do przepisu art. 100c. Okoliczność ta nie ma jednak decydującego znaczenia, bowiem jak wynika z przedstawionego wyżej przebiegu postępowania, mimo poinformowania skarżącego o brzmieniu przepisu art. 100c, organ podejmował dalsze czynności w sprawie. Ponadto, jak już wyżej wskazano, zawiadomienie o zakończeniu postępowania oraz o możliwości zapoznania się z zebranym w sprawie materiałem dowodowym i wypowiedzenia się co do zebranych dowodów w terminie 21 dni zostało doręczone pełnomocnikowi skarżącego 24 października 2022 r. Tymczasem skarga na bezczynność organu wniesiona została 19 października 2022 r., a więc w czasie biegu terminów na zapoznanie się z aktami sprawy.

W chwili wniesienia skargi Wojewoda Lubelski nie pozostawał zatem w bezczynności. Postępowanie przed Wojewodą Lubelskim zostało zakończone. Natomiast, wobec kolejnej zmiany adresu zamieszkania przez skarżącego, Wojewoda Lubelski stwierdził swoją niewłaściwość i przekazał sprawę Wojewodzie Mazowieckiemu. Dalsze czynności w sprawie i rozstrzygnięcie w zakresie wniosku skarżącego o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę podejmie Wojewoda Mazowiecki. Wprawdzie sprawa wszczęta przed Wojewodą Lubelskim nie została załatwiona w drodze decyzji, jednak wobec przekazania sprawy Wojewodzie Mazowieckiemu nie byłoby obecnie podstaw do zobowiązywania Wojewody Lubelskiego do wydania decyzji w sprawie z wniosku skarżącego o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę. Organ ten przestał bowiem być właściwy w sprawie.

W ocenie sądu, w rozpoznawanej sprawie brak jest również podstaw do zarzucenia organowi przewlekłości postępowania.

Z analizy akt niniejszej sprawy wynika, że postępowanie administracyjne nie było prowadzone dłużej, niż było to konieczne do załatwienia sprawy. Organ podejmował czynności niezbędne do wyjaśnienia wszystkich istotnych w sprawie okoliczności, do prawidłowego ustalenia stanu faktycznego sprawy i rozstrzygnięcia. Postępowanie to nie nosi znamion przewlekłości postępowania, o której mowa w art. 37 k.p.a. Przedstawiony szczegółowo wyżej przebieg postępowania wskazuje, że organ podejmował czynności bez zbędnej zwłoki. Nie można też zarzucić organowi, że niektóre czynności były zbędne, skoro sam skarżący podawał sprzeczne informacje co do miejsca swojego zamieszkania, podlegania ubezpieczeniu społecznemu. Przedstawione dokumenty dotyczące zatrudnienia skarżącego również nie były spójne z informacją starosty z dnia 21 października 2021 r. odnośnie zatrudnienia cudzoziemca na określonym stanowisku. Również, pomimo zobowiązywania pełnomocnika skarżącego do przedstawienia zaświadczenia o wywiązywaniu się R. M. ze zobowiązań podatkowych wobec Skarbu Państwa nie zostało ono złożone i organ sam 11 kwietnia 2022 r. zwrócił się do organu podatkowego o te informacje. Organ mając na uwadze przepisy art.100 oraz 188 ustawy o cudzoziemcach zobowiązany był te okoliczności wyjaśnić. Co więcej, zmiany miejsca zamieszkania powodowały konieczność dostarczania dodatkowych dokumentów i podejmowania przez organ kolejnych czynności. Należy także zauważyć, że pełnomocnik skarżącego dwukrotnie wnosił o zakreślenie dodatkowych terminów na zapoznanie się z zebranym w sprawie materiałem dowodowym Działania skarżącego miały zatem niewątpliwie wpływ na wydłużenie czasu postępowania w sprawie niniejszej. Sąd nie stwierdził nieuzasadnionych przerw w czynnościach, trwających dłużej niż było to usprawiedliwione okolicznościami, ani podejmowania w sprawie czynność zbędnych i nieuzasadnionych stanem sprawy.

Z tych wszystkich względów, stwierdzając brak podstaw do uwzględnienia skargi, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.

Sprawa została rozpoznana przez sąd na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 4 p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania.