Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt III SA/Lu 44/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2023-04-04 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6199 Inne o symbolu podstawowym 619
6402 Skargi organów nadzoru na uchwały rady powiatu w przedmiocie ... (art. 81 ustawy o samorządzie  powiatowym)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Stwierdzono wydanie  uchwały z naruszeniem prawa
Powołane przepisy: article: art. 32 ust. 2 pkt 5; art. 79 ust. 1; art. 82 ust. 2;
journal: Dz.U. 2022 poz 1526
law: Ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (t. j.)
article: art. 21; art. 4 ust. 1 pkt 3; art. 11;
journal: Dz.U. 2019 poz 1282
law: Ustawa z dnia 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych - t.j.
article: art. 122 ust. 1; art. 112 ust. 7; art. 6 pkt 5;
journal: Dz.U. 2021 poz 2268
law: Ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Ibrom (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Robert Hałabis, Sędzia WSA Jadwiga Pastusiak, , po rozpoznaniu w dniu 4 kwietnia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi Wojewody Lubelskiego na uchwałę Zarządu Powiatu w Ł. z dnia [...] września 2020 r. nr [...] w przedmiocie powierzenia pełnienia obowiązków kierownika Klubu "[...]" w Ł. stwierdza, że zaskarżona uchwała została wydana z naruszeniem prawa.


UZASADNIENIE

Pismem z 21 grudnia 2022 r. Wojewoda Lubelski wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie skargę na uchwałę Zarządu Powiatu w Ł. nr [...] z 30 września 2020 r. w sprawie powierzenia E. B. pełnienia obowiązków kierownika Klubu "[...]" w Ł..

Zaskarżona uchwała została podjęta przez Zarząd Powiatu w Ł. na podstawie art. 32 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2022 r. poz. 1526) w zw. z art. 21 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych (Dz. U. z 2022 r. poz. 530).

W § 1 zaskarżonej uchwały wskazano, że powierza się E. B. pełnienie obowiązków kierownika Klubu "[...]" w Ł. od dnia 1 października 2020 r. do czasu powierzenia stanowiska kierownika. Zgodnie z § 3 uchwała weszła w życie z dniem jej podjęcia.

Wojewoda Lubelski zaskarżył wskazaną uchwałę w całości i wniósł o stwierdzenie jej niezgodności z prawem. Organ nadzoru zarzucił, że w dniu powierzenia pełnienia obowiązków kierownika Klubu "S. " w Ł. E. B. nie posiadała wymaganego stażu pracy w pomocy społecznej oraz nie posiadała specjalizacji z zakresu organizacji pomocy społecznej, nie spełniała zatem warunków, określonych w przepisie art. 122 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2021 r. poz. 2268 z późn. zm.), który to przepis stanowi, że osoby kierujące jednostkami organizacyjnymi pomocy społecznej są obowiązane posiadać co najmniej 3-letni staż pracy w pomocy społecznej oraz specjalizację z zakresu organizacji pomocy społecznej.

Wojewoda wyjaśnił, że dyplom specjalizacji z zakresu organizacji pomocy społecznej E. B. uzyskała 26 czerwca 2021 r. Z przedłożonego świadectwa pracy wynika natomiast, że E. B. była zatrudniona w Powiatowym Centrum Pomocy Rodzinie w Ł. w okresie od 30 stycznia 2020 r. do 29 kwietnia 2021 r. na stanowiskach: konsultant ds. projektów i programów zewnętrznych (od 30 stycznia do 29 lutego 2020 r.) oraz młodszy koordynator rodzinnej pieczy zastępczej (od 1 marca 2020 r. do 29 kwietnia 2021 r.).

Biorąc powyższe pod uwagę, zaskarżona uchwała w ocenie wojewody została wydana z istotnym naruszeniem art. 122 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej.

Wojewoda zauważył również, że z art. 4 ust. 1 pkt 3 i art. 11 ustawy o pracownikach samorządowych wynika, że nawiązanie stosunku pracy z pracownikiem samorządowym zatrudnionym na podstawie umowy o pracę winno być poprzedzone przeprowadzeniem otwartego i konkurencyjnego naboru.

W odpowiedzi na skargę Zarząd Powiatu w Łęcznej ("zarząd powiatu", "organ") wniósł o jej oddalenie.

Zarząd powiatu wyjaśnił, że przyjęta forma zatrudnienia oraz powierzenie obowiązków kierownika wynika z tego, że poprzednia kierownik klubu "[...]" odwołała się od wypowiedzenia o pracę żądając przywrócenia do pracy. Obecnie toczy się przed Sądem Okręgowym w Lublinie, postępowanie w tej sprawie (sygn. akt VIII Pa 164/22). Zarząd powiatu podkreślił, że powierzenie pełnienia obowiązków kierownika klubu "[...]" E. B. gwarantuje ciągłość i prawidłowe funkcjonowanie jednostki organizacyjnej.

Odnosząc się zaś do zarzutu naruszenia art. 122 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, organ podkreślił, że pełnienie obowiązków kierownika Klubu "[...]" przez E. B. jest etapem przejściowym wynikającym z potrzeby zabezpieczenia potrzeb jednostki do czasu prawomocnego rozstrzygnięcia sprawy o sygn. akt VIII Pa 164/22.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje:

Skarga jest uzasadniona. Sąd podziela stanowisko Wojewody Lubelskiego, że zaskarżona uchwała wydana została z naruszeniem prawa.

Jako podstawę prawną uchwały Zarząd Powiatu w Ł. wskazał art. 32 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym i art. 21 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych.

Zgodnie z art. 32 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2022 r. poz. 1526), w brzmieniu obowiązującym w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały, do zadań zarządu powiatu należy w szczególności zatrudnianie i zwalnianie kierowników jednostek organizacyjnych powiatu.

Z kolei przepis art. 21 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych (Dz. U. z 2022 r. poz. 530), w brzmieniu obowiązującym w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały, stanowi, że jeżeli wymagają tego potrzeby jednostki, pracownikowi samorządowemu można powierzyć, na okres do 3 miesięcy w roku kalendarzowym, wykonywanie innej pracy niż określona w umowie o pracę, zgodnej z jego kwalifikacjami. W okresie tym przysługuje pracownikowi wynagrodzenie stosowne do wykonywanej pracy, lecz nie niższe od dotychczasowego.

W orzecznictwie sądów administracyjnych dominuje obecnie stanowisko, że powierzenie pełnienia obowiązków kierownika jednostki organizacyjnej powiatu jest dopuszczalne także wtedy, gdy przepisy regulujące obsadzanie stanowisk kierowniczych w określonych jednostkach organizacyjnych nie przewidują wprost takiej możliwości. Orzecznictwo odwołuje się w tym zakresie do art. 21 ustawy o pracownikach samorządowych. Podkreśla się, że jeżeli obowiązujące przepisy nie wykluczają zastosowania tego przepisu do obsadzenia konkretnego stanowiska kierowniczego, powierzenie pełnienia obowiązków jest dopuszczalne (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 25 października 2016 r., sygn. akt II OSK 125/15 oraz wyrok z 21 lutego 2019 r., sygn. akt I OSK 3607/18).

Zaskarżona uchwała dotyczy powierzenia pełnienia obowiązków kierownika Klubu [...] w Ł..

Zgodnie z § 1 statutu Klubu "[...]" w Ł., stanowiącego załącznik do uchwały Nr [...] Rady Powiatu w Ł. z dnia 21 maja 2020 r. (Dz. Urz. woj. lubelskiego z 2020 r., poz. 3008), który obowiązywał w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały (utracił moc 20 października 2022 r., z dniem wejścia w życie uchwały Nr [...] Rady Powiatu w Ł. z dnia 27 września 2022 r.), Klub "[...]" w Ł. jest jednostką organizacyjną Powiatu Ł. utworzoną w formie jednostki budżetowej. Z § 4 statutu wynika natomiast, że Klub [...] jest ośrodkiem wsparcia dziennego.

Ośrodki wsparcia są jednostkami organizacyjnymi pomocy społecznej, co wynika z art. 6 pkt 5 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2021 r., poz. 2268 z późn. zm.). Do obsadzania stanowisk kierowniczych jednostek organizacyjnych pomocy społecznej zastosowanie mają zatem, poza przepisami o samorządzie powiatowym i pracownikach samorządowych, przepisy ustawy o pomocy społecznej.

Zgodnie z art. 112 ust. 7 ustawy o pomocy społecznej, zarząd powiatu zatrudnia kierowników jednostek organizacyjnych pomocy społecznej, o których mowa w ust. 8, zgodnie z wymogami określonymi w art. 122 ust. 1, po zasięgnięciu opinii kierownika powiatowego centrum pomocy rodzinie, kierownika ośrodka pomocy społecznej w mieście na prawach powiatu, a w przypadku przekształcenia miejskiego ośrodka pomocy społecznej w centrum usług społecznych na podstawie przepisów ustawy z dnia 19 lipca 2019 r. o realizowaniu usług społecznych przez centrum usług społecznych - dyrektora centrum usług społecznych.

W art. 112 ust. 8 ustawy o pomocy społecznej wymienione są między innymi ośrodki wsparcia. Nie ulega zatem wątpliwości, że zatrudnianie kierowników ośrodków wsparcia odbywać musi się zgodnie z wymogami określonymi w art. 122 ust. 1 ustawy.

Powołany przepis art. 122 ust. 1 stanowi, że osoby kierujące jednostkami organizacyjnymi pomocy społecznej są obowiązane posiadać co najmniej 3-letni staż pracy w pomocy społecznej oraz specjalizację z zakresu organizacji pomocy społecznej.

Trafnie zwraca uwagę skarżący organ nadzoru, że wymogi te stosować należy także w przypadku powierzenia obowiązków kierownika jednostki organizacyjnej pomocy społecznej na podstawie art. 21 ustawy o pracownikach samorządowych. Stanowisko takie utrwalone jest w orzecznictwie.

Jak ustalił organ nadzoru, E. B., której zaskarżoną uchwałą powierzono stanowisko kierownika Klubu [...] w Ł., nie spełniała w dacie podjęcia uchwały wymogów określonych w art. 122 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej. Z akt sprawy wynika, że E. B. zatrudniona była w Powiatowym Centrum Pomocy Rodzinie w Ł. od 30 stycznia 2020 r. Zarząd powiatu nie wykazał, by E. B., pracowała w pomocy społecznej przed dniem 30 stycznia 2020 r. Jest zatem poza sporem, że w dacie podjęcia uchwały, czyli 30 września 2020 r., E. B. nie miała wymaganego 3-letniego stażu pracy w pomocy społecznej.

Z ustaleń organu nadzoru wynika ponadto, że w dacie podjęcia uchwały E. B. nie posiadała specjalizacji z zakresu organizacji pomocy społecznej. Jak wynika z akt sprawy specjalizację tę E. B. uzyskała dopiero 26 czerwca 2021 r. (uchwała nr [...] z dnia 26 czerwca 2021 r. Komisji egzaminacyjnej do spraw specjalizacji z zakresu organizacji pomocy społecznej – k. 14 akt adm.).

W świetle powyższego stanu faktycznego nie ulega wątpliwości, że zaskarżona uchwała wydana została z naruszeniem art. 122 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej. Bez znaczenia jest podnoszona przez zarząd powiatu okoliczność, że powierzenie E. B. obowiązków kierownika Klubu [...] w Ł. nastąpiło na okres przejściowy i podyktowane zostało potrzebą zabezpieczenia potrzeb jednostki do czasu prawomocnego rozstrzygnięcia sprawy o sygn. akt VIII Pa 164/22. Okoliczność ta nie zwalniała zarządu powiatu z obowiązku zachowania wymogów przewidzianych w art. 122 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej.

Zgodnie z art. 79 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym, uchwała organu powiatu sprzeczna z prawem jest nieważna. O nieważności uchwały w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia jej doręczenia organowi nadzoru. Po upływie terminu, o którym mowa w art. 79 ust. 1, organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały organu powiatu. W tym przypadku organ nadzoru może zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego (art. 81 ustawy o samorządzie powiatowym). Zgodnie z art. 82 ust. 1 ustawy, nie stwierdza się nieważności uchwały organu powiatu po upływie 1 roku od dnia jej podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały w terminie, o którym mowa w art. 78 ust. 1, albo jeżeli uchwała jest aktem prawa miejscowego.

Jeżeli nie stwierdzono nieważności uchwały z powodu upływu terminu określonego w ust. 1, a istnieją przesłanki stwierdzenia nieważności, sąd administracyjny orzeka o niezgodności uchwały z prawem (art. 82 ust. 2).

Zaskarżona uchwała jest uchwałą zarządu powiatu, co do której przepisy ustawy samorządzie powiatowym nie przewidywały obowiązku przedstawienia jej wojewodzie w terminie 7 dni, określonym w art. 78 ust. 1. Uchwała ta nie jest także aktem prawa miejscowego. Wobec upływu ponad roku od podjęcia uchwały wyłączone jest, zgodnie z art. 82 ust. 1, stwierdzenie nieważności uchwały. W rozpoznawanej sprawie sąd obowiązany jest zatem orzec o niezgodności uchwały z prawem.

Rozstrzygnięcie sądu następuje na podstawie przepisów ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259), dalej w skrócie: "p.p.s.a.". Uchwała zarządu powiatu jest aktem organu jednostki samorządu terytorialnego, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. Zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.

Z powyższych względów sąd orzekł na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., że zaskarżona uchwała wydana została z naruszeniem prawa.