Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 972/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2023-04-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 48 , art. 103 ust. 2
journal: Dz.U. 2021 poz 2351
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.

SENTENCJA

Dnia 20 kwietnia 2023 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Grosińska-Grzymkowska, Sędziowie Sędzia WSA Piotr Mikołajczyk (spr.), Asesor WSA Beata Czyżewska, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 20 kwietnia 2023 roku sprawy ze skargi J. F. na decyzję Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi z dnia 21 września 2022 r. nr 216/2022, znak: WOP.7721.801.2022.LZ w przedmiocie nakazu rozbiórki samowoli budowlanej-budynku oddala skargę. MR


UZASADNIENIE

Zaskarżoną do tutejszego Sądu decyzją z dnia 21 września 2022 r. nr 216/2022 r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowalnego w Ł. utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w T. nakazującą rozbiórkę samowoli budowlanej.

Jak wynika z akt sprawy w dniu 31 października 2019 r. do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w T. wpłynęło pismo Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w Ł. Oddział w P. z dnia 28 października 2019 r., z którego wynika że, firma F. Spółka z o.o. w T. prowadzi działalność gospodarczą polegającą na konserwacji i naprawie pojazdów w tym lakierowanie w wynajmowanych budynkach stolarni, świetlicy, magazynu budowlanego zaadoptowanych przez firmę na potrzeby działalności gospodarczej. Nie zostały jednak dopełnione formalności wynikające z Prawa budowlanego związane ze zmianą sposobu użytkowania budynków. Ponadto, w dniu 31 października 2019 r. do organu wpłynęło pismo E.T. o sprawdzenie legalności rozbudowy budynku lakierni w części, w której stoi agregator prądotwórczy.

W toku czynności kontrolnych przeprowadzonych przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w T. w dniu 21 listopada 2019 r. ustalono, że działkę o nr 104/3 położoną przy ul. [...] w T. J.F. nabył aktem notarialnym z dnia [...] grudnia 1994 r. od Przedsiębiorstwa B. w T. Na działce znajdują się budynki murowane wykorzystywane jako biurowo-socjalno-usługowe. W części prowadzone są usługi w zakresie wulkanizacji i lakierni samochodów. J.F. oświadczył, że od momentu zakupu nieruchomości nie dokonywał rozbudowy istniejących obiektów, przeprowadził jedynie remont, który polegał na wymianie pokrycia dachowego i ociepleniu zewnętrznym całości obiektów. Ponadto, w jednym z pomieszczeń została wydzielona komora lakiernicza, która wyposażona jest w instalację odprowadzającą powietrze poprzez filtry podłogowe, wentylatory i komin na zewnątrz. Komin i wentylatory usytuowane są w kontenerze hermetycznym, zlokalizowanym na zewnątrz budynku. Ponadto J.F. oświadczył, że montaż kontenera nastąpił w miesiącu sierpniu 2019 r. na powyższe roboty inwestor nie uzyskał stosownego pozwolenia na budowę z organu administracji architektoniczno-budowlanej. Dodatkowo J.F. oświadczył, że nie posiada dokumentacji budowlanej związanej z budową i oddaniem do użytkowania obiektów znajdujących się na przedmiotowej działce, gdyż nie zostały przekazane przez poprzedniego właściciela. Nie posiada również wiedzy o czasokresie budowy przedmiotowych obiektów.

Urząd Miasta T. przy piśmie z dnia 17 grudnia 2019 r. poinformował, że nie posiada w swoich zasobach dokumentacji budowlanej związanej z realizacją przedmiotowych obiektów budowlanych.

Archiwum Państwowe w P., Oddział w T. przy piśmie z dnia 10 lutego 2020 r. poinformowało, że w swoich zasobach posiada dokumenty, w których mogą znajdować się poszukiwane przez organ powiatowy materiały. W tym celu upoważniony pracownik organu nadzoru budowlanego stopnia powiatowego może się zgłosić do urzędu w celu przejrzenia akt.

W dniu 25 marca 2020 r. do organu powiatowego wpłynęły fragmentaryczne zdjęcia lotnicze działki, które wykonano w dniu 23 października 2019 r., 17 sierpnia 1997 r., 19 sierpnia 1996 r. oraz w 1969 r.

Następnie Urząd Miasta w T. przy piśmie z dnia 9 lipca 2020 r. poinformował, że dla dz. nr ewid. 104/3 w obrębie [...] położonej przy ul. [...] w T. nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Na podstawie zmiany stadium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta T., zatwierdzonego uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej T. z dnia 18 grudnia 2009 r. przedmiotowa działka znajduje się w jednostkach urbanistycznych l-U/M-strefa mieszkaniowo usługowa, tereny zabudowy mieszkaniowej i usługowej.

Archiwum Państwowe w Ł. pismem z dnia 25 sierpnia 2020 r. poinformowało organ powiatowy, że w zasobach archiwum nie odnaleziono dokumentów dotyczących przedmiotowej nieruchomości.

T. Spółka z o.o. w piśmie z dnia 4 stycznia 2021 r. poinformowało, że nie jest zarządcą przedmiotowej nieruchomości i w zw. z powyższym nie posiada żadnych dokumentów dotyczących przedmiotowej nieruchomości.

Postanowieniem nr 9/2021 z dnia 11 marca 2021 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w T. nałożył na J. F., właściciela obiektów budowlanych znajdujących się na działce o nr ewid. 104/3 położonej w obrębie [...] przy ul. [...] w T., obowiązek przedłożenia decyzji o pozwoleniu na budowę wraz z zatwierdzonym projektem budowlanym oraz stosownych decyzji o pozwoleniu na użytkowanie obiektów budowlanych znajdujących się na działce 104/3 w terminie do 30 dni od dnia otrzymania postanowienia.

Następnie organ powiatowy w dniu 18 maja 2021 r. wydał postanowienie nr 43/2021, którym na podstawie art. 48 ust 3 ustawy Prawo budowlane nałożył na J. F., obowiązek przedstawienia w terminie czterech miesięcy od dnia otrzymania postanowienia: 1. ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy dla przedsięwzięcia polegającego na legalizacji budynku konserwacji i napraw pojazdów samochodowych w tym lakierni oraz wulkanizacji wraz z częścią biurowo-socjalną, zlokalizowanego na działce nr ewid. 104/3 położonej przy ul. [...] w T., 2. dokumentów, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 1, 2 i 4 oraz ust. 3 Prawo budowlane, tj. czterech egzemplarzy projektu budowlanego budynku konserwacji i napraw pojazdów samochodowych w tym lakierni oraz wulkanizacji wraz z częścią biurowo-socjalną, zlokalizowanego na działce nr ewid. 104/3 wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi oraz zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7, aktualnym na dzień opracowania projektu, stanowiącym wpis osoby wykonującej samodzielne funkcje techniczne na listę członków właściwej izby samorządu zawodowego ponadto projektant ma obowiązek zapewnić sprawdzenie projektu architektoniczno-budowlanego pod względem zgodności z przepisami, w tym technicznobudowlanymi przez osobę posiadającą uprawnienia budowlane do projektowania bez ograniczeń w odpowiedniej specjalności, 3. oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

Przy piśmie z dnia 5 stycznia 2022 r. J.F. złożył wyjaśnienia do postanowienia nr 43/2021, informując jednocześnie, że w dniu 28 maja 2021 r. złożył wniosek do Prezydenta Miasta T. o wydanie decyzji o warunkach zabudowy i wobec tego wniósł o zawieszenie postępowania do czasu otrzymania decyzji.

Urząd Miasta w T., Wydział Architektury i Gospodarki Nieruchomościami pismem z dnia 12 stycznia 2022 r. poinformował organ powiatowy, że postępowanie w przedmiocie warunków zabudowy nie jest prowadzone. W dniu 31 maja 2021 r. do urzędu wpłynął co prawda wniosek dotyczący ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji, ale wezwanie z dnia 8 czerwca 2021 r. o uzupełnienie braków formalnych przedmiotowego wniosku nie zostało uzupełnione przez inwestora, dlatego też wniosek nie mógł zostać rozpatrzony.

W dniu 8 lutego 2022 r. w organie I instancji przesłuchano stronę, która po wcześniejszym pouczeniu z art. 233 § 1 Kodeksu karnego oraz art. 190 § 1 Kodeksu postępowania karnego, oświadczyła m.in., że dokonała zakupu przedmiotowych budynków w zabudowie zwartej. Już przed zakupem poprzedni właściciel rozpoczął rozbudowę istniejących obiektów od strony wschodniej (wykonane były fundamenty oraz rozpoczęta budowa ściany zewnętrznej). Po zakupie nowy właściciel zakończył rozbudowę oraz wykonał remont istniejącej konstrukcji dachu. Roboty wykonane były w 1998-1999 r. Działalność gospodarczą związaną z naprawą pojazdów w rzeczonych obiektach właściciel rozpoczął w 2010 r. J.F. wyraził chęć przystąpienia do legalizacji przedmiotowych obiektów. Poinformował, że przyczyną nieuzupełnienia braków formalnych wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy był błędny adres nadania oraz zobowiązał się do ponownego złożenia wniosku do Urzędu Miasta w T. i dostarczenia kopii złożenia do organu nadzoru budowlanego stopnia powiatowego.

Przy piśmie z dnia 14 lutego 2022 r. J.F. przedłożył w organie I instancji kopię wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla przedmiotowego przedsięwzięcia.

Postanowieniem nr 13/2022 z dnia 28 lutego 2022 r. organ powiatowy postanowił zawieść z urzędu postępowanie legalizacji budynku konserwacji i napraw pojazdów samochodowych w tym lakierni oraz wulkanizacji wraz z częścią biurowo-socjalną do czasu uzyskania prawomocnej decyzji Prezydenta Miasta T. o warunkach zabudowy.

Następnie Urząd Miasta w T., Wydział Architektury i Gospodarki nieruchomościami pismem z dnia 10 czerwca 2022 r. poinformował, że postępowanie w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy nie jest prowadzone. W dniu 10 lutego 2022 r. do urzędu wpłynął wniosek dotyczący ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji, ale wezwanie z dnia 23 lutego 2022 r. o uzupełnienie braków formalnych przedmiotowego wniosku nie zostało uzupełnione przez inwestora, dlatego też wniosek nie mógł zostać rozpatrzony.

Postanowieniem nr 46/2022 z dnia 23 czerwca 2022 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w T. postanowił podjąć z urzędu zawieszone postępowanie w sprawie legalności budynku.

Decyzją Nr 111/2022 z dnia 1 sierpnia 2022 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w T. nakazał J. F. rozbiórkę samowoli budowlanej - budynku konserwacji i napraw pojazdów samochodowych w tym lakierni oraz wulkanizacji wraz z częścią biurowo-socjalną, zlokalizowanego na działce nr ewid. 104/3 położonej przy ul. [...] w T.

Odwołanie od powyższej decyzji złożył J.F., reprezentowany przez pełnomocnika. Skarżący zarzucił wydanemu rozstrzygnięciu naruszenie: - art. 48 ust. 3 Prawo budowlane poprzez jego zastosowanie pomimo, że nie zostały spełnione przesłanki, albowiem inwestor wykazał wolę legalizacji samowoli (w dniu 25 lipca 2022 r. wystąpił ponownie do Urzędu Miasta w T. z wnioskiem o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla przedmiotowych obiektów budowlanych), - art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, gdy zostały spełnione ustawowe przesłanki uzasadniające zawieszenie postępowania w sprawie przedmiotowej legalizacji tj. do czasu wydania prawomocnej decyzji o warunkach zabudowy dla przedmiotowych obiektów budowlanych.

Prowadząc postępowanie odwoławcze [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. pismem z dnia 8 września 2022 r. wezwał Urząd Miasta w T. Wydział Architektury i Gospodarki Nieruchomościami do udzielenia informacji, czy prowadzone jest postępowanie administracyjne z wniosku J. F. z dnia 25 lipca 2022 r. w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy dla legalizacji przedmiotowego budynku. Urząd Miasta w T. poinformował organ wojewódzki, że aktualnie nie toczy się postępowanie w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. W dniu 25 lipca 2022 r. J.F. złożył wniosek o wydanie decyzji w rzeczonej sprawie, ale po wezwaniu pismem z dnia 1 sierpnia 2022 r. o uzupełnienie braków formalnych wniosku nie uzupełnił go w terminie i zakresie określonym wezwaniem. Skarżący następnie pismem z dnia 6 września 2022 r. został poinformowany o nierozpatrzeniu wniosku.

Wspomnianą na wstępie decyzją z dnia 21 września 2022 r. nr 216/2022 r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowalnego w Ł. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji nakazującą rozbiórkę samowoli budowlanej. W uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia organ wyjaśnił, że ustawą z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw zmieniona została ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Norma art. 25 tej ustawy przewiduje, że do spraw uregulowanych ustawą zmienianą w art. 1, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, przepisy ustawy zmienianej w art. 1 stosuje się w brzmieniu dotychczasowym. Tym samym, zdaniem organu, w niniejszej sprawie zastosowanie znajdowały przepisy ustawy Prawo budowlane w brzmieniu sprzed nowelizacji, gdyż oględziny przedmiotowej nieruchomości organ przeprowadził w dniu 21 listopada 2019 r. Organ wyjaśnił, że prawidłowo uznano, że pomimo, iż przedmiotowy obiekt powstał pod rządami ustawy z 1974 r. w rzeczonej sprawie zastosowanie znajdzie art. 48 Prawo budowlane z 1994 r. Zgodnie z art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego przepisu art. 48 nie stosuje się do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy lub w stosunku do których przed tym dniem zostało wszczęte postępowanie administracyjne. Do takich obiektów stosuje się przepisy dotychczasowe. Prawo budowlane nie zna pojęcia "samowoli budowlanej o charakterze ciągłym". Organ podniósł, że z treści art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego wynika, że w przypadku zakończenia budowy obiektu budowlanego przed 1 stycznia 1995 r. stosuje się do niego przepisy dotychczasowe. Bez względu zatem na to, czy po tej dacie w tym obiekcie były wykonywane roboty budowlane w rozumieniu art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego. Z jednym jednak zastrzeżeniem. Jedynie wtedy, gdy prowadzone w nim roboty budowlane doprowadzą do zmiany tożsamości obiektu, do tego obiektu i tych robót będą miały zastosowanie przepisy ustawy Prawo budowlane z 1994 r. W przypadku natomiast wykonania w tym obiekcie robót budowlanych niezmieniających tożsamości budynku, oceny zgodności z prawem tych robót należy dokonać odrębnie na podstawie art. 48 Prawa budowlanego. Organ wskazał ponadto, że jeżeli samowola budowlana jest ciągiem pewnych zdarzeń faktycznych mających miejsce na przestrzeni lat (1969-2010), to mają w takim przypadku zastosowanie przepisy Prawa budowlanego obowiązujące w dacie orzekania, gdyż nie jest to wtedy naruszenie zasady lex retro non agit, a temu w istocie miał zapobiegać przepis intertemporalny zawarty w art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane. Jeżeli obiekt budowlany wzniesiony bez wymaganego pozwolenia na budowę przed datą 1 stycznia 1995 r., zostanie następnie rozbudowany lub nadbudowany po tej dacie, także bez wymaganego pozwolenia, to nie ma do niego zastosowania przepis art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r. W takiej sytuacji wymagane jest zastosowanie przepisu art. 48 Prawa budowlanego z 1994 r., gdyż nie ma tu tożsamości obiektów budowlanych, bowiem ten pierwszy obiekt nielegalnie zbudowany przed 1 stycznia 1995 r. został rozbudowany/nadbudowany, bez wymaganego pozwolenia, po tej dacie przez samego inwestora. W ocenie organu odwoławczego Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w T. prawidłowo stwierdził, że ustalony stan faktyczny w sprawie odpowiada hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie art. 48 Prawa budowlanego. Mianowicie, organ I instancji ustalił, że J.F. nabył przedmiotowy obiekt w 1994 r. Na podstawie zdjęć lotniczych pozyskanych od Głównego Geodety Kraju ustalono, że obiekt budowlany istniał już w 1969 r. Następnie jak zeznał J.F. w dniu 8 lutego 2022 r. skarżący dokonał w latach 1998-1999 rozbudowy przedmiotowych obiektów budowlanych w ten sposób, że połączył ze sobą całkowicie odrębne budynki w jeden budynek w kształcie litery L. Budynki powiązano ze sobą konstrukcyjnie i funkcjonalnie, powstała jednolita konstrukcja dachu o wielu spadkach. Zdaniem organu nie budzi zatem wątpliwości, iż wykonane roboty budowlane doprowadziły do zmiany tożsamości obiektów budowlanych, dlatego też zasadnie organ stopnia powiatowego zastosował art. 48 Prawo budowlane. Decyzja w tym przedmiocie ma charakter związany. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w T. ostatecznym postanowieniem z dnia 18 maja 2021 r., nr 43/2021 nałożył na J.F., obowiązek przedstawienia w terminie czterech miesięcy od dnia otrzymania niniejszego postanowienia: ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy dla przedsięwzięcia polegającego na legalizacji budynku konserwacji i napraw pojazdów samochodowych w tym lakierni oraz wulkanizacji wraz z częścią biurowo-socjalną, zlokalizowanego na działce nr ewid. 104/3 położonej przy ul. [...] w T.; dokumentów, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 1, 2 i 4 oraz ust. 3 Prawo budowlane, tj. czterech egzemplarzy projektu budowlanego budynku konserwacji i napraw pojazdów samochodowych w tym lakierni oraz wulkanizacji wraz z częścią biurowo-socjalną, zlokalizowanego na działce nr ewid. 104/3 położonej przy ul. [...] w T., wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi oraz zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7, aktualnym na dzień opracowania projektu, stanowiącym wpis osoby wykonującej samodzielne funkcje techniczne na listę członków właściwej izby samorządu zawodowego ponadto projektant ma obowiązek zapewnić sprawdzenie projektu architektoniczno-budowlanego pod względem zgodności z przepisami, w tym technicznobudowlanymi przez osobę posiadającą uprawnienia budowlane do projektowania bez ograniczeń w odpowiedniej specjalności; oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Ponadto poinformował skarżącego, że w przypadku niespełnienia w wyznaczonym terminie obowiązków, o których mowa w art. 48 ust. 3 Prawo budowlane stosuje się przepis art. 48 ust. 1 Organ wojewódzki stwierdził, że wobec niewykonania nałożonego postanowieniem nr 43/2021 obowiązku, organ nadzoru budowlanego był zobowiązany, na podstawie art. 48 ust. 1 i 4 Prawo budowlane do wydania decyzji nakazującej rozbiórkę. W odwołaniu z dnia 29 sierpnia 2022 r. J.F. poinformował o kolejnym złożonym w dniu 25 lipca 2022 r. wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy, stąd organ wojewódzki wystąpił do Urzędu Miasta w T. z zapytaniem, czy prowadzone jest rzeczone postępowanie ze wspomnianego wniosku. Z uzyskanej odpowiedzi wynika, że kolejny raz skarżący nie uzupełnił na wezwanie urzędu braków we wniosku, dlatego też wniosek nie mógł zostać rozpatrzony, o czym wnioskodawca został poinformowany. Wobec powyższego organ odwoławczy zauważył, że co prawda rację ma skarżący, że termin wykonania obowiązku przedstawienia dokumentów określonych w art. 48 ust. 3 Prawo budowlane jest terminem procesowym (instrukcyjnym), którego określenie ustawodawca pozostawił organowi wydającemu postanowienie na podstawie art. 48 ustawy. Określa go zatem sam organ w ramach posiadanego luzu decyzyjnego. Powinien on zostać określony w sposób odpowiadający realiom rozpoznawanej sprawy, przy czym musi być na tyle długi, aby umożliwić stronie skuteczne spełnienie nałożonych obowiązków. Jednakże w analizowanej sprawie dokonując oceny możliwości przedłużenia terminu nie można jednak abstrahować od ustalonych okoliczności faktycznych. Strona miała to uczynić w terminie 4 miesięcy od dnia otrzymania postanowienia. Jak wynika ze zwrotnego potwierdzenia odbioru rzeczonego postanowienia, J.F. odebrał je w dniu 20 maja 2021 r., co oznacza, że termin na dostarczenie dokumentów upływał w dniu 20 września 2021 r. Jednak skarżący nie złożył wymaganej dokumentacji legalizacyjnej, wskazując, że nie otrzymał decyzji o warunkach zabudowy. Organ podniósł, że nie bez znaczenia jest, iż inwestor nie złożył też żadnych pozostałych dokumentów wskazanych w postanowieniu nr 43/2021. Co więcej, trzykrotne złożenie wniosku do Urzędu Miasta w T. o wydanie decyzji o warunkach zabudowy nie zakończyło się powodzeniem, gdyż J.F. mimo wezwań nie uzupełniał braków formalnych z składanych wnioskach. Dlatego, też w ocenie organu odwoławczego działania skarżącego, wbrew jego opinii nie zmierzały do legalizacji spornej rozbudowy, a jawią się jako działania pozorne, mające przedłużyć postępowanie legalizacyjne. W tej sytuacji nie jest uprawnione twierdzenie skarżącego, iż w realiach rozpoznawanej sprawy nakaz rozbiórki został wydany przedwcześnie, gdyż brak było podstaw prawnych do wydania decyzji nakazującej rozbiórkę. W sytuacji, gdy inwestor w ciągu ponad roku nie złożył dokumentacji niezbędnej do zalegalizowania spornej rozbudowy, nie sposób uznać, aby okres roku był zbyt krótki, aby przygotować niezbędne dokumenty. Jednocześnie wobec braku inicjatywy inwestora w zakresie legalizacji spornej rozbudowy brak było podstaw do kolejnej zmiany tego terminu. Odnosząc się do treści odwołania organ szczebla wojewódzkiego stwierdził, że podnoszone argumenty nie miały wpływu na podjęte rozstrzygnięcie, gdyż całokształt materiału dowodowego wskazuje, iż działania podejmowane przez J.F. w przedmiocie legalizacji nie wskazują, iż inwestor zmierza do zalegalizowania budynku konserwacji i napraw pojazdów samochodowych w tym lakierni oraz wulkanizacji wraz z częścią biurowo-socjalną.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Ł. wniósł J.F., reprezentowany przez r.pr. M. S.. Zaskarżonej decyzji zarzucono: 1. naruszenie prawa materialnego: a) art. 52 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane poprzez wydanie decyzji w zakresie przekraczającym inwestycję zrealizowaną przez skarżącego; b) art. 48 ust. 3 Prawo budowlane (w brzmieniu sprzed nowelizacji z 19 października 2020 r.) poprzez jego zastosowanie, pomimo że nie zostały spełnione przesłanki, albowiem inwestor wykazał wolę legalizacji samowoli i toczy się postępowanie w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. 2. naruszenie przepisów postępowania: a) przepisów art. 7 oraz 77 K.p.a. poprzez wadliwą ocenę zebranego w sprawie materiału dowodowego; b) art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. poprzez jego niezastosowanie w sytuacji gdy zostały spełnione ustawowe przesłanki uzasadniające zawieszenie postępowania w sprawie przedmiotowej legalizacji z uwagi na fakt, że w sprawie toczy się postępowanie w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach; c) art. 107 § 3 w zw. z art. 11 K.p.a. poprzez brak należytego uzasadnienia decyzji organu I instancji i wyjaśnienia w zakresie przyjęcia, dlaczego zakres rozbiórki dotyczy całej inwestycji skoro skarżący od momentu zakupu przedmiotowej nieruchomości nie dokonywał rozbudowy istniejących obiektów, przeprowadził jedynie remont, który polegał na wymianie pokrycia dachowego i ociepleniu zewnętrznym całości obiektów. Wskazując na powyższe strona wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji jako niezgodnej z prawem oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi strona podniosła, że warunkiem uzyskania decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji pod nazwą "Legalizacja budynku konserwacji i napraw pojazdów samochodowych, w tym lakierni oraz wulkanizacji z częścią biurowo-socjalną" było uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedmiotowej inwestycji. Opracowanie dokumentacji do uzyskania tej decyzji skarżący zlecił do B. z siedzibą w P.. Skarżący utrzymywany był przez wykonawcę w przekonaniu, że postępowanie w tej sprawie się toczy i procedura trwa. Miał pełne zaufanie do wykonawcy, z którym zawarł umowę. Tymczasem dokumentacja została opracowana i złożona w Urzędzie Miasta T. dopiero w dniu 10 sierpnia 2022 r. Urząd Miasta w T. Wydział Architektury i Gospodarki Nieruchomościami skierował do Państwowego Gospodarstwa Wodnego - Wody Polskie Zarząd Zlewni w P., Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w T. oraz Regionalnej Dyrekcji Ochrony Środowiska w Ł. prośbę o opinie w sprawie potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, a w przypadku stwierdzenia takiej konieczności, co do zakresu raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko. Po otrzymaniu przedmiotowych opinii możliwe będzie wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia. Zdaniem skarżącego skoro J.F. wystąpił w dniu 10 sierpnia 2022 r. do uprawnionego podmiotu z wnioskiem o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach i postępowanie to jest nadal w toku, to organ administracyjny powinien zawiesić toczące się postępowanie w przedmiocie legalizacji samowoli budowalnej na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. uznając, iż rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji w trybie art. 48 ustawy Prawo budowlane zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ. Skarżący podkreślił, że art. 48 ust. 3 Prawa budowlanego jest terminem procesowym, instrukcyjnym, a nie terminem prawa materialnego, a zatem może być przedłużany stosownie do uznania organu z jego woli bądź też na wniosek strony stron, jeżeli zachodzą ku temu szczególne okoliczności, a to oznacza, iż niewykonanie przez inwestora w zakreślonym terminie obowiązku przedłożenia dokumentów, nie pociąga za sobą automatycznie konieczności nałożenia na niego obowiązku rozbiórki całości lub części obiektu budowlanego, albowiem inwestor może przedstawić wymagane od niego dokumenty nawet na etapie postępowania odwoławczego od decyzji wydanej na podstawie art. 48 ust. 4 ustawy Prawo budowlane. Skarżący podkreślił, że nakaz rozbiórki jest w skutkach najdalej idącą sankcją przewidzianą w prawie budowlanym i powinien być stosowany wyłącznie w przypadkach wyłączających możliwość doprowadzenia inwestycji do stanu zgodnego z prawem. Skarżący zarzucił ponadto wadliwy zakres decyzji. Zakres zrealizowanej przez skarżącego inwestycji jest bowiem znacznie mniejszy niż określony w decyzji o nakazaniu rozbiórki samowoli budowlanej - budynku konserwacji i napraw pojazdów samochodowych w tym lakierni oraz wulkanizacji wraz z częścią biurowo - socjalną. Zdaniem Skarżącego ewentualna decyzja rozbiórkowa powinna dotyczyć wyłącznie zrealizowanych przez niego prac, wykonanych bez wymaganej dokumentacji budowlanej. Po zakupie skarżący zakończył rozbudowę oraz wykonał remont istniejącej konstrukcji dachu. Skarżący nie powinien ponosić odpowiedzialności za ewentualne zaniechania swojego poprzednika. J.F. kupił nieruchomość wraz z naniesieniami - istniejącymi murowanymi budynkami, które następnie zaadaptował pod swoją działalność gospodarczą. Nieruchomość została kupiona od państwowego przedsiębiorstwa, jej właścicielem było Miasto T., a zatem skarżący podpisując umowę miał postawy przypuszczać, że status prawny nieruchomości jest pewny i sprawdzony.

W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 2492) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2023 r., poz. 259), powoływanej dalej jako "P.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd administracyjny bada więc co do zasady, czy zaskarżony akt administracyjny jest zgodny z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami proceduralnymi normującymi podstawowe zasady postępowania przed organami administracji publicznej.

Uchylenie zaskarżonej decyzji lub postanowienia w całości albo w części następuje w przypadku stwierdzenia przez sąd naruszenia przepisów prawa materialnego, jeżeli miało ono wpływ na wynik sprawy, lub naruszenia przepisów prawa procesowego, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a także dając podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a.). Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi, sąd skargę oddala odpowiednio w całości albo w części (art. 151 P.p.s.a.). Ponadto należy wskazać, że zgodnie z art. 134 § 1 P.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 P.p.s.a.).

Przechodząc do kontroli legalności zaskarżonej decyzji należy wyjaśnić, że biorąc pod uwagę stan faktyczny w niniejszej sprawie zgodzić należy się z organami administracji, że w sprawie mają zastosowanie przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane w brzmieniu obowiązującym przed nowelizacją wprowadzona przepisami ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 471 z późn. zm.), co wynika z art. 25 ww. ustawy nowelizującej, zgodnie z którym do spraw uregulowanych ustawą Prawo budowlane wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, czyli przed dniem 19 września 2020 r., przepisy ustawy Prawo budowlane stosuje się w brzmieniu dotychczasowym.

Jak wynika z materiału aktowego, pomimo iż przedmiotowy obiekt powstał częściowo w okresie obowiązywania przepisów ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229 z późn. zm.), to w niniejszej sprawie zastosowanie znajdzie art. 48 Prawa budowlanego z 1994 r. Należy mieć bowiem na uwadze, że zgodnie z art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego przepisu art. 48 nie stosuje się do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy lub w stosunku do których przed tym dniem zostało wszczęte postępowanie administracyjne. Do takich obiektów stosuje się przepisy dotychczasowe. W realiach niniejszej sprawy mamy zaś do czynienia z sytuacją, w której obiekt budowlany zrealizowano częściowo w okresie obowiązywania Prawa budowlanego z 1974 roku, a częściowo pod rządami ustawy Prawo budowlane z 1994 roku, co potwierdził sam skarżący wskazując, że w latach 1998-1999 dokonał rozbudowy znajdujących się na nieruchomości obiektów budowlanych. Samowola budowlana jest więc w tym wypadku ciągiem zdarzeń na przestrzeni wielu lat.

Jak wskazano w orzecznictwie NSA Prawo budowlane nie zna pojęcia "samowoli budowlanej o charakterze ciągłym". Z treści art. 103 ust. 2 p.b. wynika, że w przypadku zakończenia budowy obiektu budowlanego przed 1 stycznia 1995 r. stosuje się do niego przepisy dotychczasowe - bez względu na to, czy po tej dacie w tym obiekcie były wykonywane roboty budowlane w rozumieniu art. 3 pkt 6 p.b., z jednym jednak zastrzeżeniem. Jedynie wtedy, gdy prowadzone w nim roboty budowlane doprowadzą do zmiany tożsamości obiektu, do tego obiektu i tych robót będą miały zastosowanie przepisy p.b. W przypadku natomiast wykonania w tym obiekcie robót budowlanych niezmieniających tożsamości budynku, oceny zgodności z prawem tych robót należy dokonać odrębnie na podstawie art. 48 Prawa budowlanego z 1994 r. (por. wyrok NSA z 27.10.2020 r., sygn. akt II OSK 1530/20; wszystkie powoływane w niniejszym uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych - https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Orzecznictwo sądów administracyjnych potwierdza słuszność stanowiska organów administracji co do prawidłowości zastosowania w niniejszej sprawie art. 48 Prawa budowlanego z 1994 r. Jak wynika bowiem ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego organy ustaliły, w oparciu m.in. o oświadczenie skarżącego, złożone pod groźbą odpowiedzialności karnej, że skarżący po nabyciu przedmiotowej nieruchomości, czyli po 1 stycznia 1995 r. (a więc dacie wejścia w życie Prawa budowlanego z 1994 r.), w latach 1998 - 1999 dokonał rozbudowy znajdujących się na nieruchomości obiektów budowlanych w ten sposób, że połączył ze sobą całkowicie odrębne budynki w jeden budynek w kształcie litery L. Co istotne z punktu widzenia niniejszej sprawy budynki powiązano ze sobą konstrukcyjnie i funkcjonalnie, powstała jednolita konstrukcja dachu o wielu spadkach. Zasadnie zatem organy uznały, że nie budzi wątpliwości, iż wykonane roboty budowlane doprowadziły do zmiany tożsamości obiektów budowlanych. Wobec tego do powstałego obiektu i przeprowadzonych robót budowlanych będą miały zastosowanie przepisy Prawa budowlanego z 1994 r., w tym art. 48 (por. wyrok NSA z 11.01.2018 r., sygn. akt II OSK 767/16; wyrok WSA w Ł. z 15.06.2022 r., sygn. akt II SA/Łd 394/22).

W przedmiotowej sprawie mamy więc do czynienia z budową po 1 stycznia 1995 r. O budowie można mówić wówczas, gdy powstaje nowy obiekt budowlany, jak i w przypadku, gdy dochodzi do powiększenia istniejącego obiektu budowlanego, w efekcie czego powstaje nowa substancja budowlana (por. wyrok NSA z 13.10.2020 r., sygn. akt II OSK 1691/20). Do powstania nowej substancji doszło na skutek działań poprzednika skarżącego przed 1 stycznia 1995 r. oraz skarżącego po 1 stycznia 1995 r. Słusznie zatem uznały organy, że do legalizacji całego obiektu będą miały zastosowanie przepisy Prawa budowlanego z 1994 r.

Zgodnie z art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego organ nadzoru budowlanego nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę albo bez wymaganego zgłoszenia dotyczącego budowy, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1a, 2b i 19a, albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia.

Stosownie zaś do art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego jeżeli budowa, o której mowa w ust. 1, jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego oraz nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem, organ nadzoru budowlanego wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych. Na postanowienie przysługuje zażalenie.

Art. 48 ust. 3 Prawa budowlanego stanowi, że w postanowieniu, o którym mowa w ust. 2, ustala się wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń budowy oraz nakłada obowiązek przedstawienia, w wyznaczonym terminie zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego oraz dokumentów, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 1, 2 i 4 oraz ust. 3.

Należy w tym miejscu podkreślić, że w odniesieniu do samowoli budowlanej, o której stanowi art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego, ustawodawca dopuścił możliwość naprawienia powstałych uchybień związanych z realizacją procesu budowlanego. Oznacza to, że prawodawca statuuje jako zasadę przeprowadzenie postępowania zmierzającego do legalizacji obiektu budowlanego lub jego części i takie właśnie czynności zostały podjęte przez organy administracji w niniejszej sprawie. Nakaz rozbiórki obiektu budowlanego wznoszonego bez pozwolenia na budowę lub z naruszeniem jego warunków jest więc wyjątkiem. Legalizacja samowoli budowlanej nie jest przy tym obowiązkiem, ale jedynie uprawnieniem inwestora. Tym niemniej nakaz rozbiórki obiektu budowlanego może zostać orzeczony dopiero wówczas, gdy okaże się, że nie ma prawnych możliwości jego legalizacji (por. wyrok NSA z 21 maja 2005 r., sygn. akt OSK 1602/04, wyrok NSA z 20 stycznia 2009 r., sygn. akt II OSK 1879/07, wyrok NSA z 7 maja 2009 r., sygn. akt II OSK 705/08).

W realiach niniejszej sprawy organy bezsprzecznie ustaliły, że skarżący jako inwestor nie dysponował stosownym pozwoleniem na budowę. Prawidłowo zatem organy prowadziły postępowanie w trybie powołanego wyżej art. 48 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, w myśl którego organ nadzoru budowlanego nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę.

Bezspornie w niniejszej sprawie w dniu 18 maja 2021 r. postanowieniem nr 43/2021 na podstawie art. 48 ust 3 ustawy Prawo budowlane, organ I instancji nałożył na J.F. a obowiązek przedstawienia w terminie czterech miesięcy od dnia otrzymania postanowienia, ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy dla przedsięwzięcia oraz dokumentów, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 1, 2 i 4 oraz ust. 3 Prawa budowlanego, a ponadto oświadczenia o prawie dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Organy podjęły więc działania zmierzające w pierwszej kolejności do legalizacji samowoli budowlanej.

Co istotne, skarżący żadnego z ww. dokumentów nie przedłożył, wobec tego słusznie uznały organy w sprawie, że organ powiatowy był zobowiązany do wydania decyzji o nakazie rozbiórki, co wynika z art. 48 ust. Prawa budowlanego, zgodnie z treścią którego w przypadku niespełnienia w wyznaczonym terminie obowiązków, o których mowa w ust. 3, stosuje się przepis ust. 1, czyli nakazuje się rozbiórkę obiektu budowlanego bądź jego części.

Nie można nie zauważyć, że skarżący trzykrotnie, jednakowoż nieskutecznie wnosił o wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji. Jak wynika bowiem z akt postępowania administracyjnego, po złożeniu przez skarżącego wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy skarżący był każdorazowo wzywany do uzupełnienia braków formalnych złożonego wniosku, co jednak nie nastąpiło. Powyższe w ocenie Sądu niechybnie oznacza, że przyczyny niewykonania obowiązków nałożonych ww. postanowieniem organu pierwszej instancji, leżą tylko po stronie skarżącego.

Mając na uwadze powyższe rozważania nie można podzielić zarzutów skargi, co do naruszenia art. 48 ust. 3.

Zdaniem Sądu fakt, że jak twierdzi skarżący, na etapie postępowania odwoławczego toczyło się postępowanie środowiskowe nie ma znaczenia dla niniejszej sprawy o tyle, że organ odwoławczy ustalił na etapie rozpoznawania odwołania, że postępowanie w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, od którego zakończenia uzależniona była legalizacja spornego przedsięwzięcia, nie toczy się. Warto zaznaczyć, że skarżący wniósł o wydanie decyzji środowiskowej dopiero po wydaniu decyzji przez organ I instancji. Rację ma skarżący, że konieczność przeprowadzenia odrębnego postępowania w stosunku do postępowania naprawczego, tj. postępowania środowiskowego może stanowić podstawę do zawieszenia postępowania naprawczego, ale warunkiem zawieszenia jest złożenie przez inwestora konkretnego wniosku o wydanie decyzji środowiskowej w terminie zakreślonym przez organ nadzoru budowlanego (por. Wyrok NSA z 24.02.2017 r., sygn. akt II OSK 1506/15). Co istotne w niniejszej sprawie, taki wniosek nie został jednak złożony w terminie zakreślonym przez organ nadzoru budowlanego. W ocenie Sądu rację mają tym samym organy administracji, że działania skarżącego należy ocenić przez pryzmat pozornego działania, które nie zmierzały do legalizacji spornej zabudowy. Działania inwestora nie służyły sprawnemu przeprowadzeniu postępowania naprawczego. Z powyższych względów nie można więc zgodzić się z zarzutem skargi obejmującym niezastosowanie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a., brak było bowiem podstaw do zastosowanie tego przepisu.

Abstrahując od zarzutów sformułowanych w skardze, należy zwrócić uwagę na dostrzeżone przez Sąd uchybienia w postępowaniu administracyjnym. Dokonując bowiem kontroli zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego nie można nie zauważyć, że organy administracji nie dokonały analizy dokumentacji zgromadzonej w Archiwum Państwowym w P.. Oddział w T.. Jednak w ocenie Sądu nie mogło mieć to wpływu na wynik niniejszej sprawy. Dokumenty tam zgromadzone mogły ewentualnie dotyczyć lat 1945-1975, a przedmiotowa sprawa dotyczy samowoli budowlanej polegającej na rozbudowie budynków rozpoczętej przed 1994 r. i kontynuowanej przez skarżącego w drugiej połowie lat 90-tych. Podkreślić raz jeszcze należy, że rozbudowa prowadzona przez skarżącego doprowadziła do zmiany tożsamości obiektów budowlanych. W wyniku rozbudowy powstała nowa substancja budowlana, do której zastosowanie mają przepisy Prawa budowlanego 1994 r., zatem bez znaczenia jest czy pierwotne budynki powstały legalnie, czy też nie. Jednocześnie należy wskazać, że ze względu na powyższe zarzut skargi dot. naruszenia art. 52 Prawa budowlanego oraz art. 107 § 3 K.p.a. jest niezasadny. Jeżeli obiekt budowlany wzniesiony bez wymaganego pozwolenia na budowę przed datą 1 stycznia 1995 r., zostanie następnie rozbudowany lub nadbudowany po tej dacie, także bez wymaganego pozwolenia, to nie ma do niego zastosowania przepis art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r. W takiej sytuacji wymagane jest zastosowanie przepisu art. 48 Prawa budowlanego z 1994 r., gdyż nie ma tu tożsamości obiektów budowlanych, bowiem ten pierwszy obiekt nielegalnie zbudowany przed 1 stycznia 1995 r. został rozbudowany/nadbudowany, bez wymaganego pozwolenia, po tej dacie przez samego inwestora.

Sąd w ramach prowadzonej kontroli dostrzegł także uchybienia w zakresie spełnienia wymogów dotyczących postępowania administracyjnego, a mianowicie, po pierwsze, brak zawiadomienia o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie, po drugie, sposób określenia przedmiotu prowadzonego postępowania, a mianowicie czy sprawa dotyczy legalności zmiany sposobu użytkowania czy legalności obiektów budowlanych, czy też obiektu budowlanego. Mając na uwadze treść art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., który stanowi, że podstawą uchylenia decyzji przez Sąd jest naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, ww. uchybienia należy ocenić pod kątem możliwości ich ewentualnego wpływu na wynik sprawy, przy czym należy mieć na uwadze całokształt zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego.

Odnosząc się do ww. kwestii należy zauważyć, że w zawiadomieniu o oględzinach z dnia 5 listopada 2019 roku organ I instancji poinformował skarżącego, że oględziny zostały zainicjowane wystąpieniem Wojewódzkiego Inspektoratu Ochrony Środowiska w Ł. z dnia 28 października 2019 r. oraz pismem pani E.T. z dnia 31 października 2019 r. w sprawie legalności zmiany sposobu użytkowania budynków zlokalizowanych na działce ewidencyjnej nr 104/3 przy ulicy [...] w T. na lakiernię pojazdów samochodowych, a ponadto wezwał skarżącego do udziału w oględzinach osobiście w charakterze strony, wskazując, że ma obowiązek udostępnić obiekt do oględzin oraz udzielać informacji lub udostępniać dokumenty mające związek ze sprawą. Co istotne, jak wynika z protokołu oględzin z dnia 21 listopada 2019 r. skarżący odpowiadając na ww. wezwanie brał czynny udział w oględzinach oraz przekazał kopię aktu notarialnego. Skarżący w odpowiedzi z dnia 5 grudnia 2019 r. na pismo organu pierwszej instancji z dnia 2 grudnia 2019 r. oświadczył, że nie jest w posiadaniu żadnej dokumentacji technicznej poprzedniego właściciela dotyczącej budowy czy rozbudowy.

W piśmie z dnia 5 lutego 2020 roku kierowanym do Archiwum Państwowego W P. Oddział w T., które to pismo zostało również skierowane do wiadomości skarżącego, organ wskazał cyt.: "W związku z prowadzonym postępowaniem administracyjnym wyjaśniającym [...] w sprawie legalności obiektów budowlanych usytuowanych na działce o numerze ewid. 104/3 obręb [...] położonej przy ulicy [...] w T..". W zawiadomieniu organu pierwszej instancji z dnia 26 marca 2020 r. organ ten informując o tym, że postępowanie nie może zakończyć się w przewidzianym przez przepisy K.p.a. terminie, wskazał, że sprawa dotyczy "legalności zmiany sposobu użytkowania budynków zlokalizowanych na działce o nr ewid. 104/3 przy ul. [...] w T. na lakiernię pojazdów samochodowych". Z kolei w zawiadomieniu o możliwości zapoznania się z aktami sprawy z dnia 22 czerwca 2020 roku organ pierwszej instancji wskazał, że strony mogą wypowiedzieć się w sprawie legalności zmiany sposobu użytkowania budynków zlokalizowanych na działce o nr ewid. 104/3 przy ul. [...] w T. na lakiernię pojazdów samochodowych". Analogicznie przedmiot postępowania administracyjnego został określony w piśmie organu I instancji z dnia 1 lipca 2020 r., 31 lipca 2020 r., 15 grudnia 2020 r. Należy podkreślić, że wszystkie wskazane wyżej pisma zostały doręczone skarżącemu. Natomiast w treści postanowienia organu I instancji z dnia 11 marca 2020 r. nr 9/2021, którym nałożono na skarżącego obowiązek przedłożenia dokumentów, wskazano, że prowadzone jest postępowanie administracyjne w sprawie legalności budowy oraz zmiany sposobu użytkowania budynków [...] na lakiernię pojazdów samochodowych. Należy mieć też na uwadze treść postanowienia nr 43/2021 z dnia 18 maja 2021 r., w którym organ pierwszej instancji nałożył na skarżącego obowiązek przedstawienia wskazanych w nim dokumentów, wskazując jednocześnie na konsekwencje wynikające z niespełnienia w wyznaczonym terminie obowiązków i konieczności zastosowania przepisu art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego oraz o tym, że przedłożenie w wyznaczonym terminie żądanych dokumentów będzie traktowane jako wniosek o zatwierdzenie projektu budowlanego i pozwolenie na wznowienie robót budowlanych jeżeli budowa nie została zakończona. W uzasadnieniu ww. postanowienia organ I instancji szczegółowo przedstawił przebieg dotychczasowego postępowania administracyjnego i poczynione przez tenże organ ustalenia. W protokole przesłuchania z przyjęcia ustnie złożonych zeznań przez skarżącego w dniu 8 lutego 2022 r. organ pierwszej instancji wskazał, że przesłuchano stronę w sprawie legalizacji budynku konserwacji i napraw pojazdów samochodowych w tym lakierni oraz wulkanizacji wraz z częścią biurowo socjalną. Protokół ten został podpisany przez skarżącego. W wezwaniu z dnia 18 stycznia 2022 r. Kierowanym przez organ pierwszej instancji do skarżącego wskazano, że postępowanie prowadzone jest w sprawie legalizacji budynku konserwacji i napraw pojazdów samochodowych w tym lakierni oraz wulkanizacji wraz z częścią biurowo socjalną.

Biorąc pod uwagę powyższe nie budzi wątpliwości, że organy w poszczególnych pismach nie do końca konsekwentnie określały przedmiot prowadzonego postępowania. Wydaje się jednak, że z uwagi na treść postanowienia nr 9/2021 z dnia 11 marca 2021 r., postanowienia nr 13/2022 z dnia 28 lutego 2022 r., treść wezwania z dnia 18 stycznia 2022 r., postanowienia nr 46/2022 z dnia 23 czerwca 2022 r., treść protokołu przesłuchania skarżącego, mając jednocześnie na uwadze, że, jak wynika z akt postępowania administracyjnego, skarżący brał czynny udział w tym postępowaniu, nie budzi w ocenie Sądu żadnych wątpliwości, że skarżący miał pełną świadomość w jakim przedmiocie toczy się postępowanie administracyjne, a przedmiotem prowadzonego przez organy postępowania była przede wszystkim legalizacja samowoli budowalnej, a wobec braku wykonania przez skarżącego nałożonego na niego obowiązków koniecznym stało się wydanie decyzji o rozbiórce.

Jak przyjmuje się w orzecznictwie sądów administracyjnych, treść art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. nie pozostawia wątpliwości co do tego, że odnosi się on do takich przypadków naruszenia przepisu procedury administracyjnej, które – gdyby nie wystąpiły – to najprawdopodobniej skutkowałyby inną treścią decyzji (zob. wyr. NSA z 25 czerwca 2020 r., sygn. akt I GSK 540/20). Zdaniem Sądu nawet gdyby do ww. uchybień nie doszło, to i tak mając na uwadze ww. okoliczności, w tym czynny udział skarżącego w postępowaniu przed organami zostałaby wydana decyzja o analogicznej treści. Tym samym mimo ww. uchybień, w ocenie Sądu należy uznać, że nie mogły one mieć wpływu, zwłaszcza istotnego, na wynik toczącego się postępowania.

W ocenie Sądu nie ma też znaczenia podnoszona w uzasadnieniu skargi okoliczność, że skarżący zawarł umowę na wykonanie dokumentacji niezbędnej do uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach i był rzekomo utrzymywany przez wykonawcę tej umowy w przekonaniu, że postępowanie w tej sprawie się toczy i procedura trwa. Ewentualny sposób wykonania ww. umowy przez wykonawcę i postępowanie tego wykonawcy nie może mieć wpływu na ocenę spełnienia przez skarżącego nałożonych na niego przez organ pierwszej instancji obowiązków.

Reasumując, z uwagi na brak reakcji inwestora, który nie złożył żadnego z wymaganych postanowieniem dokumentów, organ miał obowiązek zastosować w sprawie art. 48 ust. 4, stanowiący, że w przypadku niespełnienia obowiązku, o którym mowa w ust. 3, stosuje się przepis ust. 1. Organ zobligowany był zatem nałożyć na inwestora nakaz rozbiórki obiektów budowlanych bez wymaganego pozwolenia na budowę. Z zastrzeżeniami poczynionymi wyżej w ocenie Sądu uznać należy, że postępowanie administracyjne co do zasady zostało przeprowadzone zgodnie z normami K.p.a., a w szczególności art. 7, art. 11, art. 77 i art. 80 K.p.a., uzasadnienie zaskarżonej decyzji spełnia wymogi przewidziane w art. 107 § 3 K.p.a., a zaskarżone rozstrzygnięcie zostało oparte na prawidłowej interpretacji norm prawa materialnego.

Wobec powyższego Sąd na podstawie art. 151 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji.