Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 909/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2023-10-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: uchylono decyzję organu II i I instancji
Powołane przepisy: article: art 145 par 1 pkt 5
journal: Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Joanna Człowiekowska Sędziowie : WSA Agnieszka Nawara-Dubiel WSA Sebastian Pietrzyk (spr.) Protokolant : starszy referent sądowy Kinga Ładyga po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 października 2023 r. sprawy ze skargi Gminy S. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia 7 czerwca 2023 r. znak: WS-VI.7534.2.45.2022.KP w przedmiocie wywłaszczenia nieruchomości I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. zasądza od Wojewody Małopolskiego na rzecz strony skarżącej Gminy S. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi jest decyzja Wojewody Małopolskiego z dnia 7 czerwca 2023 roku, znak: WS-V1.7534.2.45.2022.KP utrzymująca w mocy decyzję Starosty Tarnowskiego z dnia 24 października 2022 roku, znak: GN.6821.1.4.2022.MWP, którą orzeczono:

- w pkt. 1 o wywłaszczeniu na rzecz Gminy S. nieruchomości położonej w miejscowości S., oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 0,06 ha, objętej księgą wieczystą nr [...], w związku z realizacją celu publicznego, jakim jest wykonanie ciągu pieszego wraz z placem;

- w pkt. 2 o nabyciu prawa własności z dniem, w którym decyzja stanie się ostateczna;

- w pkt. 3 o ustaleniu odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość w kwocie 307 840 zł;

- w pkt. 4 o przyznaniu odszkodowania na rzecz właściciela nieruchomości tj. Gminnej Spółdzielni "[...]" w S. w likwidacji, wpisanej do Krajowego Rejestru Sądowego XII Wydział Gospodarczy Krajowego Rejestru Sądowego, Sądu Rejonowego dla K. Ś. pod nr [...];

- w pkt. 5 o tym, że zapłaty ustalonego w punkcie 3 odszkodowania dokona Gmina S. jednorazowo w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja podlega wykonaniu.

Powyższa decyzja została wydana w następujących okolicznościach.

Wójt Gminy S. wnioskiem z dnia 17 czerwca 2022 r. Znak: ROŚ.6822.1.2022 (data wpływu do tut urzędu 20.06.2022 r. ), wystąpił o przeprowadzenie postępowania wywłaszczeniowego dla nieruchomości położonej w S. oznaczonej jako działa ewidencyjna nr [...] z przeznaczeniem na realizację celu publicznego tj. ciągu pieszego wraz z placem. Do wniosku Wójt Gminy S. załączył odpis księgi wieczystej nr [...] oraz wpis z rejestru gruntów zgodnie z którym właścicielem przedmiotowej nieruchomości jest Gminna Spółdzielnia [...]" w S. w likwidacji wpisana do Krajowego Rejestru Sądowego XII Wydział Gospodarczy Krajowego Rejestru Sądowego, Sądu Rejonowego dla K. Ś. pod nr [...] Ponadto wniosek zawierał także wyrys i wypis z ewidencji gruntów, wypis i wyrys z Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego . Zgodnie z Miejscowym Planem Zagospodarowania przestrzennego Gminy S. dla wsi S., zatwierdzony Uchwałą nr XI/99/2011 Redy Gminy S. z dnia 9 listopada 2011 w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy S. dla wsi S. zmieniony Uchwałą Nr XLIX/385/2017 Rady Gminy S. z dnia 17 listopada 2017 r. w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy S. dla wsi S. przedmiotowa działka znajduje się w obszarze 1KDZ- droga klasy ,,Z"(powiatowa) i U18- tereny zabudowy usługowej (komercyjnej i publicznej), a także dokumentację z prowadzonych negocjacji.

W dniu 9 sierpnia 2022 r. w Starostwie Powiatowym w T. przy ul. [...] odbyła się rozprawa administracyjna mająca na celu zebranie materiału dowodowego w przedmiotowej sprawie. Podczas rozprawy administracyjnej Gminna Spółdzielnia [...]" w likwidacji złożyła pisemną propozycję przystąpienia do rokowań w sprawie nabycia przez Gminę S. w drodze umowy cywilnoprawnej nieruchomości zabudowanej, oznaczonej jako działka nr [...] położonej w miejscowości S.. Pan P. R. pracownik Urzędu Gminy S. zobowiązał się do przekazania niniejszej propozycji Wójtowi Gminy S.. Strony zaplanowały spotkanie w celu omówienia dalszych kroków nabycia niniejszej nieruchomości.

Pismem z dnia 19 września 2022r. Znak: ROŚ.6822.2.2021 Wójt Gminy S. zwrócił się z prośbą o podjęcie dalszych czynności administracyjnych w celu dokonania wyceny przedmiotowej nieruchomości i wydania stosownej decyzji administracyjnej z uwagi na brak porozumienia pomiędzy obiema stronami.

Starosta Tarnowski pozyskał z akt sprawy znak: GN.6821.2.2020.RE operat szacunkowy sporządzony dnia 5 lipca 2021 r. dla nieruchomości stanowiącej zabudowaną działkę ewidencyjną nr [...] o pow. 0,0600 ha, położoną w miejscowości S. obr. S. , dla której Sąd Rejonowy w T., Wydział Zamiejscowy w T., prowadzi księgę wieczystą nr [...]

Pismem z dnia 21 września 2022 r. znak: GN.6821.1.4.2022.MWP Starosta Tarnowski zwrócił się do rzeczoznawcy majątkowego B. S. o przedłużenie ważności operatu z dnia 5 lipca 2021 r. dla nieruchomości stanowiącej zabudowaną działkę ewidencyjną nr [...] o pow. 0,0600 ha, położoną w miejscowości S. obr. S. ,

W dniu 07 październik 2022 r. rzeczoznawca majątkowy Pani B. S. złożyła do tut. Urzędu aktualizację operatu szacunkowego dotyczącego określania wartości rynkowej nieruchomości gruntowej zabudowanej budynkiem o charakterze handlowo- usługowym, położonej na terenie miejscowości S., gm. S., stanowiącej działkę ewidencyjną nr [...] o pow. 0,0600 ha sporządzonego 05 lipca 2021 r.

Organ I instancji uznał, że wywłaszczenie gruntów pod planowaną inwestycję jaką jest ciąg pieszych i plac jest celem publicznym w rozumieniu art. 6 pkt. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, a pozyskanie przedmiotowych działki jest niezbędne dla wykonania tej inwestycji, należało zgodnie z wnioskiem Wójta Gminy S. orzec o nabyciu przez gminę S. działki o nr [...] położonej w miejscowości S., gmina S..

Starosta zaznaczy też, że analogiczne postępowanie w sprawie wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości było prowadzone pod znakiem GN.6821.2.2020.RE a operat pozostaje aktualny, Starosta Tarnowski uznał, iż pozyskany operat z akt sprawy GN.6821.2.2020.RE wraz z aktualizacją z dnia 5 październik 2022 r. stanowi dowód w niniejszej sprawie. Wartość odszkodowania ustalona została w wysokości wynikającej z operatu szacunkowego sporządzonego w dniu 5 lipca 2020 r. przez Rzeczoznawcę Majątkowego B. S. nr [...]

Z tych warunkach Starosta Tarnowski wydał decyzję z dnia 24 października 2022 roku, znak: GN.6821.1.4.2022.MWP, którą orzeczono:

- w pkt. 1 o wywłaszczeniu na rzecz Gminy S. nieruchomości położonej w miejscowości S., oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 0,06 ha, objętej księgą wieczystą nr [...], w związku z realizacją celu publicznego, jakim jest wykonanie ciągu pieszego wraz z placem;

- w pkt. 2 o nabyciu prawa własności z dniem, w którym decyzja stanie się ostateczna;

- w pkt. 3 o ustaleniu odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość w kwocie [...]zł;

- w pkt. 4 o przyznaniu odszkodowania na rzecz właściciela nieruchomości tj. Gminnej Spółdzielni "[...]" w S. w likwidacji, wpisanej do Krajowego Rejestru Sądowego XII Wydział Gospodarczy Krajowego Rejestru Sądowego, Sądu Rejonowego dla K. Ś. pod nr [...];

- w pkt. 5 o tym, że zapłaty ustalonego w punkcie 3 odszkodowania dokona Gmina S. jednorazowo w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja podlega wykonaniu.

Odwołanie od powyższej decyzji złożył Wójt Gminy S.. W uzasadnieniu odwołania Wójt wskazał, że "stan i stopień zużycia technicznego, jak również zastosowane rozwiązania konstrukcyjne wycenionego budynku nr [...], który położony jest na przedmiotowej nieruchomości według tut. Urzędu, pomimo obecnego użytkowania kwalifikuje go do generalnego remontu. Odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość zostało przyjęte na podstawie operatu szacunkowego w stosunku do którego Gmina S. miała zastrzeżenie w zakresie wykorzystanej bazy nieruchomości będącej przedmiotem analizy oraz zasadności przyjętej metody i sposobu określenia wartości nieruchomości przez rzeczoznawcę majątkowego".

Do pisma z dnia 16.11.2022r. przesyłającego ww. odwołanie oraz akta sprawy, organ I instancji załączył pismo Wójta Gminy S. z dnia 26.08.2021r. zawierające zastrzeżenia do przedmiotowego operatu szacunkowego dotyczącego zabudowanej działki nr [...] w S. oraz wyjaśnienia biegłego z dnia 6.09.2021 r. z akt sprawy znak: [...]

W toku postępowania organ odwoławczy zwrócił się do rzeczoznawcy majątkowego, mgr inż. B. S., o zajęcie stanowiska w kwestii dotyczącej aktualności sporządzonego dla potrzeb przedmiotowego postępowania operatu szacunkowego z uwagi na aktualną sytuację rynkową oraz o załączenie wymaganej w takiej sytuacji przez przepisy prawa analizy, a także o podanie oznaczeń geodezyjnych nieruchomości, spośród których wybrane zostały transakcje porównawcze przyjęte w omawianym operacie szacunkowym albo o ich wyczerpujący opis w kontekście przyjętych cech rynkowych, analogiczny jak w przypadku nieruchomości o cenie maksymalnej i minimalnej.

W odpowiedzi na ww. pismo rzeczoznawca majątkowy mgr inż. B. S. wyjaśniła, że "dla nieruchomości stanowiącej działkę ewidencyjną nr [...], obr. S. , gm. S., o pow. 0,06 ha, zabudowanej budynkiem o charakterze handlowo- usługowym, dnia 05.07.2021 r. sporządzono operat szacunkowy, który na dzień 05.10.2022 r. został aktualizowany. Aktualizacja potwierdziła określoną w operacie szacunkowym wartość rynkową nieruchomości na poziomie [...] zł. Celem określenia trendu czasowego przeanalizowano transakcje w latach 2021-2022 r. Badanie rynku pozwoliło wówczas na stwierdzenie, że w analizowanym okresie transakcje te wykazywały nieznaczny wzrost - na poziomie ok 3%. Aktualnie przeprowadzone badanie potwierdziło, że do ok. połowy roku 2022 na rynku odnotowano nieznaczny wzrost cenowy dla nieruchomości podobnych do analizowanej. Od czerwca 2022 r. pojawiła się jednak stagnacja i stabilizacja, która trwała do końca I kwartału 2023 r. Aktualnie na rynku panuje niepewność co do przyszłego kształtowania się cen nieruchomości. Powodem powyższego jest przede wszystkim pandemia Covid-19, a także wojna w Ukrainie. Rosnąca inflacja, zmiana stóp procentowych, przerwy w łańcuchach dostaw wyraźnie przyczyniają się do wzrostu podstawowych produktów, obniżenia zdolności kredytowej/dostępności kredytów, a w konsekwencji powodują spadek zainteresowania zakupem nieruchomości. Z dużym prawdopodobieństwem można założyć, że ww. niepewność towarzyszyć nam będzie przez najbliższe miesiące, a ewentualnym czynnikiem mogącym odwrócić trend będzie zakończenie wojny. Oprócz podnoszonych stóp procentowych w przyszłości na nieruchomości oddziaływać będzie, podobnie jak ma to miejsce obecnie, rosnące ceny materiałów budowlanych oraz poziom inflacji. W związku z powyższym utrzymuję wartość rynkową ustaloną w operacie szacunkowym z 2021 r. oraz potwierdzam zapisy pojawiające się w aktualizacji wskazanego operatu szacunkowego, wykonanej 2022 r., co pozwala na korzystanie ze sporządzonego operatu szacunkowego do dnia 04.07.2023r. (...)" W ww. piśmie biegła opisała w formie tabeli charakterystykę nieruchomości zebranych w bazie do porównania, w oparciu o przyjęte do wyceny atrybuty.

Rozpoznając sprawę w wyniku wniesionego odwołania Wojewoda Małopolski decyzją z dnia 7 czerwca 2023 roku, znak: WS-V1.7534.2.45.2022.KP utrzymał w mocy decyzję Starosty Tarnowskiego z dnia 24 października 2022 roku.

W uzasadnieniu organ wskazał, że zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego Gminy S. dla wsi S., zatwierdzonego uchwałą Nr XI/99/2011 Rady Gminy S. z dnia 9.11.201 lr. w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy S. dla wsi S. (Dz. Urz. Województwa Małopolskiego nr 584, poz. 6673 z dnia 14.12.201 lr. ), zmienionego Uchwałą nr XLIX/385/2017 Rady Gminy S. z dnia 17.11.2017r. w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy S. dla wsi S. (Dz. Urz. Województwa Małopolskiego z 2017r. poz.7592) działka nr [...] o pow. 0,06 ha, położona jest w obszarze oznaczonym symbolem U 18 - teren zabudowy usługowej (komercyjnej i publicznej) oraz w obszarze oznaczonym symbolem 1KDZ - droga klasy "Z" (powiatowa) i częściowo w terenie zalewowym.

Jak wynika z ww. wniosku celem wywłaszczenia jest realizacja ciągu pieszego wraz z placem zgodnie z przepisem art. 6 pkt 9c u.g.n. stanowiącym, że celem publicznym jest "wydzielanie gruntów pod publicznie dostępne samorządowe: ciągi piesze, place, parki, promenady lub bulwary, a także ich urządzanie, w tym budowa lub przebudowa.

Ponieważ jak wynika z akt, nie doszło do zawarcia umowy sprzedaży, o której mowa w art. 114 ust. 1 u.g.n., zawiadomieniem z dnia 20.07.2022r. organ I instancji wszczął na wniosek Gminy S. postępowanie w sprawie wywłaszczenia działki nr [...] o pow. 0,06 ha, położonej w S. i ustalenia z tego tytułu odszkodowania na rzecz poprzedniego właściciela.

W toku postępowania Gminna Spółdzielnia "[...]" w S. w likwidacji zaproponowała Gminie S. zawarcie umowy sprzedaży ww. nieruchomości za kwotę [...]zł, co z uwagi "na brak porozumienia pomiędzy oboma stronami w przedmiocie rozliczenia zaległości" właściciela nieruchomości z Gminą S. , nie zostało zaakceptowane przez Gminę S. (pismo z dnia 19.09.2022r.)

Złożone przez Gminę S. odwołanie od decyzji z dnia 24.10.2022r. dotyczy wysokości przyznanego odszkodowania ustalonego z tytułu wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości, a zatem w pozostałej części decyzja Starosty Tarnowskiego jest ostateczna.

Stosownie do art. 130 ust. 2. u.g.n. ustalenie wysokości odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości.

W dniu 5.07.2021r. mgr inż. B. S. - rzeczoznawca majątkowy sporządziła operat szacunkowy (zaktualizowany w dniu 5.10.2022r.) dotyczący ww. nieruchomości o pow. 600 m2, zabudowanej budynkiem z lat 70 - tych o charakterze handlowo -usługowym, wyposażonym w media - prąd, gaz, woda i kanalizacja o powierzchni zabudowy 196,00 m2 i powierzchni użytkowej 188,05 m2 , wokół którego teren jest w pełni zagospodarowany, wyłożony kostką brukową, w którym ustaliła wartość przedmiotowej nieruchomości na kwotę 307 840 zł.

W ww. operacie rzeczoznawca majątkowy sporządziła wycenę dla aktualnego sposobu użytkowania nieruchomości.

W ww. operacie rzeczoznawca zaznaczyła, że "celem określenia wartości rynkowej nieruchomości zabudowanej budynkiem handlowo - usługowym przeanalizowano rynek nieruchomości, na obszarach o podobnym rozwoju rynku. Analizie poddano rynek powiatu tarnowskiego, w latach od 06.2019 do 05.2021. Zauważano, że rynek jest mocno ograniczony, w związku z czym rozszerzono okres analizy od 06.2018 roku. Do przeprowadzenia wyceny poszukiwano transakcji nieruchomościami o optymalnych powierzchniach użytkowych. Wśród zebranych transakcji odnotowano kilkanaście nieruchomości o charakterze podobnym do nieruchomości wycenianej. Stwierdzono, że ceny tego typu nieruchomości są mocno zróżnicowane. Analiza wykazała również, że powierzchnia użytkowa w niewielkim stopniu wpływa na wartość nieruchomości. Znacznie ważniejszymi parametrami jest lokalizacja obiektu, stan techniczny budynku oraz infrastruktura i zagospodarowanie terenów przyległych do budynku. W trakcie transakcji analizy zebrano kilka transakcji nieruchomościami komercyjnymi o zbliżonych parametrach, na podstawie których dokonano określenie wartości nieruchomości. W zebranej bazie ceny kształtowały się na poziomie od ok. 1000 zł/m2 (budynki w dobrym stanie technicznym, zaopatrzone w pełne media, z dobrą lokalizacją. (...)"

Na podstawie analizy rynku lokalnego rzeczoznawca majątkowa ustaliła, że "w badanym okresie ceny nieruchomości nieznacznie rosły (ok. 3,80 %/ rok). Jednak w związku z ogólnoświatową pandemią oraz niepewną sytuacją, zrezygnowano z wprowadzenia korekty cen ze względu na upływ czasu."

Z bazy transakcji 9 nieruchomości rzeczoznawca wybrał trzy nieruchomości położone w C. (gmina S. ) o pow. 600m2 i powierzchni użytkowej 120 m2, Ż. (gmina Ż.) o pow. 1483 m2 i powierzchni użytkowej 90 m2 i S. gmina G. ) o pow. 800 m2 i powierzchni użytkowej 69 m2, podobne do nieruchomości wycenianej i spełniające tym samym założenia wskazane wart. 151 u.g.n.

Działka nr [...], obr. S. , gmina S. ma pow. 600 m2 i powierzchnię użytkową budynku 188,05 m2

W tabeli nr 11 "Określenie aktualnej wartości nieruchomości" podane zostały oceny poszczególnych cech dla nieruchomości szacowanej i nieruchomości położonych w C. , Ż. i S. Następnie opisano różnice pomiędzy udziałem kwotowym w poszczególnych cechach, a nieruchomościami porównawczymi, po uwzględnieniu których wyliczono średnią wartość jednostkową za 1 m2 nieruchomości jako prawa własności w wysokości [...] zł/m2. Przy uwzględnieniu że szacowana powierzchnia użytkowa nieruchomość ma pow. 188,05 m2, ustalono, że wartość zabudowanej działki nr [...], położonej w S. na kwotę [...]zł.

Mając powyższe na uwadze nie może ulegać wątpliwości, iż biegły określił wartość nieruchomości stosując podejście oraz metodę i technikę szacowania nieruchomości przewidziane przepisami ww. rozporządzenia, a także uwzględnił cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach i cechach nieruchomości podobnych, wypełniając tym samym również dyspozycję art. 154 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, a ponadto pozyskana opinia nie zawiera niejasności, omyłek czy błędów rachunkowych, co w ocenie organu odwoławczego pozwalało na jego przyjęcie jako dowodu w sprawie.

Wartość rynkową prawa własności całej nieruchomości rzeczoznawca majątkowy ustalił na kwotę [...]zł, a w konsekwencji wysokość odszkodowania należnego z tytułu wywłaszczenia tejże nieruchomości organ I instancji ustalił Gminnej Spółdzielni "[...]" w S. w likwidacji w wysokości [...] zł.

Wójt Gminy S. w piśmie z dnia 26.08.202lr. wnosił zastrzeżenia do operatu zarzucając rzeczoznawcy, że "1. Przedmiotowy budynek parterowy został wzniesiony w latach 70'XX wieku z przeznaczeniem na magazyn paszowy (ściany zewnętrzne o grubości jednego pustaka, lekka konstrukcja dachu pokryta blachą, brak izolacji fundamentów, brak stropu oraz podwieszany sufit), a następnie został zagospodarowany na lokal handlowy. Oceniając zastosowane rozwiązania konstrukcyjne, jak również obecny stopień zużycia technicznego niewątpliwie budynek kwalifikuje się do generalnego remontu. Analogiczna nieruchomość przyjęta do porównania w operacie szacunkowym, położona w m. C. gm. S., w momencie transakcji kupna- sprzedaży znajdowała się w dużo lepszym stanie technicznym oraz standardzie wykończenia, natomiast jej wartość z aktu notarialnego wyniosła 1250,00 zł/m2 . W związku z powyższym przyjęte w operacie cechy stanu techniczno - użytkowego budynku oraz standardu wykończenia (stanowiące razem 50 % wpływu na wartość) powinny zostać zmienione z "optymalnych" na "niskie". 2. W operacie szacunkowym analizie poddano wyłącznie rynek powiatu tarnowskiego, co w przypadku położenia gm. S. (ok. 40 km od T.), powinno skłonić rzeczoznawcę do podjęcia próby zbadania rynku lokalnego, a więc poddania analizie transakcji, o ile takie wystąpiły w miejscowościach sąsiednich czyli również z powiatu jasielskiego i powiatu gorlickiego).

W piśmie z dnia 6.09.2021 r. rzeczoznawca majątkowy B. S. ustosunkowała się do podniesionych zarzutów, wskazując, że wprowadza korektę zapisów: " - na str. 11, 12 i 13 w miejsce cechy "Stan techniczny budynku" winno figurować "Zagospodarowanie terenu wokół budynku" , natomiast w miejsce cechy "Standard wykończenia" winno figurować "Stan techniczny budynku", co potwierdzają opisy do wskazanych atrybutów zawarte na stronie 11 niniejszego operatu." W odniesieniu do uwag złożonych przez Gminę S. rzeczoznawca majątkowy wyjaśniła, że dla analizowanej nieruchomości przyjęto cechę nr [...] określającą stan techniczny budynku na poziomie "Optymalny". Dla nieruchomości zebranych w bazie do porównania przyjęto dwustopniową skalę tego atrybutu. Stan techniczny budynku na działce nr [...] pozwala na jego dalsze użytkowanie. Bieżące konserwacje są konieczne do przeprowadzenia, jednak na chwilę obecną nie wymaga on przeprowadzenia znacznych remontów. Obiekt położony na terenie miejscowości C., z uwagi na zadowalający stan techniczny otrzymał również cechę "Stan techniczny budynku" na poziomie optymalnym, natomiast obiekt na terenie Ż. i S. wymagał przeprowadzenia generalnego remontu, dlatego otrzymał cechę nr [...] na poziomie "Niski". W związku z powyższym do dalszych obliczeń przyjęto atrybut "Optymalny", gdyż analizowana nieruchomość była bliższa nieruchomościom z bazy o takim właśnie atrybucie. 2. Nieruchomość położona jest na terenie powiatu tarnowskiego, gdzie ilość transakcji była wystarczająca do przeprowadzenia procesu wyceny. Do porównania przyjęto nieruchomości z rynku o zbliżonym poziomie cen rynkowych, w związku z czym nie stwierdzono konieczności wychodzenia na inne rynki i powiaty, celem określenia wartości rynkowej analizowanej nieruchomości."

W dniu 5.10.2022r. biegła sporządziła aktualizację operatu, w której ustaliła na podstawie 20 transakcji sprzedaży dokonanych w latach 2021-2022, że minimalnie wzrosły ceny nieruchomości o ok. 3% rok i wskazała że przedmiotowe zmiany cen nie są podstawą do wprowadzenia korekty cen z uwagi na upływ czasu.

Biegła B. S. określiła wartość nieruchomość stosując podejście porównawcze oraz metodę i technikę szacowania nieruchomości przewidziane przepisami ww. rozporządzenia, a także uwzględniła cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach i cechach nieruchomości podobnych, wypełniając tym samym również dyspozycję art. 154 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, a ponadto pozyskana opinia nie zawiera niejasności, omyłek czy błędów rachunkowych, uznać należy, że zasadnie organ I instancji przyjął operat rzeczoznawcy majątkowego B. S. jako dowód w sprawie.

Z powyższych względów Wojewoda utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

Skargę na powyższą decyzję wniósł Wójt Gminy S., w której podniósł zarzuty:

1. naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, a to:

a) naruszenie przez organ I instancji art, 7, art. 77 § 1 i § 2, art. 80 oraz art. 84 kpa poprzez brak podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, a to braku wskazania konieczności dokonania przez biegłą korekty operatu szacunkowego poprzez zbadanie w pełnym zakresie rynku lokalnego, a więc braku poddania - wnioskowanej przez Wójta Gminy S. - analizie transakcji w miejscowościach sąsiednich, czyli również z powiatu jasielskiego i powiatu gorlickiego oraz braku uzasadnienia przez biegłą stanowiska w tym przedmiocie,

b) naruszenie przez organ II instancji art. 138 § 1 pkt 1 kpa w związku z art. 7, art. 77 § 1 i § 2, art. 80 oraz art, 84 kpa, poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji w zaskarżonej części, a to w zakresie wysokości ustalonego odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość, pomimo braku podjęcia przez organ I instancji wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, a to braku wskazania konieczności dokonania przez biegłą korekty operatu szacunkowego poprzez zbadanie w pełnym zakresie rynku lokalnego, a więc braku poddania - wnioskowanej przez Wójta Gminy S. - analizie transakcji w miejscowościach sąsiednich, czyli również z powiatu jasielskiego i powiatu gorlickiego oraz braku uzasadnienia przez biegłą stanowiska w tym przedmiocie,

c) art. 138 § 2 kpa poprzez jego niezastosowanie i brak uchylenia decyzji organu I instancji w zaskarżonej części, w sytuacji, gdy organ II instancji winien uchylić decyzję organu I instancji, przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia, wskazując konieczność ujęcia przez biegłą w operacie zbadania rynku lokalnego poprzez poddanie analizie transakcji w miejscowościach sąsiednich z powiatu jasielskiego i gorlickiego lub szczegółowego wyjaśnienia i uzasadnienia przez biegłą przyczyn braku takiej analizy,

2. naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, a to: art. 130 , art. 153 ust. 1, art. 154 ust. 1 i art. 155 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2023r. poz. 344 z późn.zm.) poprzez przyjęcie, że operat szacunkowy sporządzony przez biegłą - rzeczoznawcę majątkowego mgr inż. B. S. wraz z jej wyjaśnieniami z dnia 6 września 2021 roku złożonymi w toku postępowania przed organem I instancji oraz wyjaśnieniami biegłej w toku postępowania przed organem II instancji, wypełnia dyspozycje powyższej regulacji, w sytuacji gdy operat zawiera ewidentny błąd poprzez brak poddania w operacie analizy w pełnym zakresie lokalnego rynku nieruchomości.

Powołując się na powyższe wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji organu II instancji w całości oraz decyzji organu I instancji w zakresie pkt. 3) i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Małopolski wniósł o oddalenie skargi z powodu jej bezzasadności.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, zważył co następuje.

Przepis art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2492) stanowi, iż sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy wojewódzki sąd administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną lub postanowienie z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji.

Zgodnie z treścią art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634), dalej "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134 p.p.s.a.).

W myśl art. 145 § 1 pkt 1) p.p.s.a. uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji bądź postanowienia w całości lub w części następuje wtedy, gdy sąd stwierdzi:

a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy,

b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego,

c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi Sąd oddala skargę w oparciu o art. 151 p.p.s.a.

Zgodnie natomiast z art. 134 § 2 p.p.s.a. sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności.

Wskazać również należy, że zgodnie z art. 133 § 1 p.p.s.a. Sąd wydaje wyrok na podstawie akt sprawy. Orzekanie "na podstawie akt sprawy" oznacza, iż sąd przy ocenie legalności decyzji bierze pod uwagą okoliczności, które z akt tych wynikają i które legły u podstaw zaskarżonego aktu. Podstawą orzekania przez sąd administracyjny jest zatem materiał dowodowy zgromadzony przez organ administracji publicznej w toku postępowania, na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia (por. uzasadnienie do wyroku NSA z 9 lipca 2008 r., sygn. II OSK 795/07).

Zaskarżona decyzja Wojewody Małopolskiego oraz poprzedzająca ją decyzja Starosty Tarnowskiego podlega uchyleniu.

Trafne są zarzuty skargi dotyczące wadliwości opinii rzeczoznawcy.

Na wstępie trzeba przypomnieć, że jest powszechnie przyjmowane jest stanowisko, o niedopuszczalności merytorycznej weryfikacji treści operatu, który podlega sprawdzeniu jedynie pod względem spójności, niesprzeczności czy logiczności. Powyższe jest podyktowane koniecznością uwzględnienia istoty i zawodowego charakteru, ustawowo regulowanej działalności rzeczoznawcy majątkowego i związanej z tym dyscyplinarnej odpowiedzialności zawodowej (art. 174 ust. 1, art. 175 ust. 1, art. 178 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami; t.j. Dz. U. z 2023 roku, poz. 344 – dalej też jako "u.g.n."), a także możliwego zakresu oceny dowodowej operatu szacunkowego przez organ administracji - jako opinii o sformalizowanej prawnie formie i trybie oceny prawidłowości sporządzenia (art. 157 u.g.n.) (por. uzasadnienie do wyroku NSA z dnia 24 marca 2021, sygn. I OSK 1335/19).

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wielokrotnie zwracano uwagę, że merytoryczna ocena operatów szacunkowych - zarówno przez organy administracji publicznej jak i sądy administracyjne - nie jest możliwa w takim zakresie, w jakim miałaby dotyczyć wiadomości specjalnych. W tym bowiem zakresie operat szacunkowy może być oceniony, a w konsekwencji tego także podważony jedynie przez ocenę dokonaną w trybie art. 157 ust. 1 i 4 u.g.n., a więc wyłącznie w następstwie oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego dokonanej przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych (vide: wyrok NSA z dnia 5 września 2009 r., I OSK 2085/11; wyrok NSA z dnia 8 maja 2013 r., I OSK 2138/11; wyrok NSA z dnia 5 lutego 2014 r., I OSK 1612/12; wyrok NSA z dnia 31 lipca 2019 r. I OSK 1906/17; wyrok NSA z dnia 27 lutego 2020 r., I OSK 1978/18, z dnia 1 grudnia 2021 roku, sygn. I OSK 6/19).

Reasumując należy podkreślić szczególną rolę rzeczoznawcy majątkowego w postępowaniu administracyjnym. Nie jest on biegłym, aczkolwiek przedstawia operat szacunkowy, który w zasadzie jest bardzo zbliżony do opinii biegłego. Wspomnieć także należy na ograniczone możliwości weryfikacji i oceny wartości operatu przez organ, które sprowadzają się jedynie do kwestii raczej formalnych, a w minimalnym zakresie warstwy merytorycznej, nie wspominając o niemożliwości weryfikacji prawidłowości przyjętej metodologii wyceny. Rola rzeczoznawcy jest istotna, w szczególności w postępowaniach, których zasadniczą kwestią – jak ma to miejsce na gruncie niniejszej sprawy – jest ustalenie wartości nieruchomości, które stanowi bezpośredni punkt odniesienia dla ustalenia wysokości odszkodowania.

Powyższe nie oznacza jednak, że organ zwolniony jest z obowiązku zweryfikowania sporządzonego operatu szacunkowego. Organ administracji nie może również poprzestać tylko na ogólnym wskazaniu, że operat jest prawidłowy, względnie na przytaczaniu fragmentów operatu celem wykazania tek prawidłowości.

Organ oprócz zweryfikowania czy sporządzony operat nie zawiera żadnych sprzeczności czy też nielogiczności, jest zobowiązany zbadać operat także pod kątem podnoszonych zarzutów przez strony postępowania i jeśli to konieczne zwrócić się do rzeczoznawcy o wyjaśnienie ewentualnych wątpliwych kwestii, względnie o ile jest to uzasadnione o poprawienie lub uzupełnienie sporządzonego operatu.

Tego jednak na gruncie niniejszej sprawy organ nie przeprowadził.

Sporządzony operat zawiera niespójności czy niekonsekwencje. Ponadto nie zostały wyjaśnione istotne kwestie podnoszone pod adresem operatu w toku postępowania administracyjnego przez Skarżącego.

Wskazując na niektóre sprzeczności, którymi obarczony jest operat trzeba wskazać, że rzeczoznawca dla potrzeb oszacowania przyjął cechę rynkową "stan techniczno – użytkowy budynku" (k. 47). Natomiast przy określeniu aktualnej wartości wycenianej nieruchomości oraz nieruchomości przyjętych do porównania przyjmuje cechę "stan techniczny budynku". Obydwie cechy są jednak w sposób istotny różne od siebie i nie mogą być stosowane zamiennie.

Jak wynika przy tym z akt sprawy w odpowiedzi na zapytanie organu, co do aktualności operatu (pismo z dnia 13 kwietnia 2023 roku; k. 17 a.a. II instancji) biegła podtrzymała wartość rynkową wycenianej nieruchomości, a ponadto przestawiła w formie tabelarycznej charakterystykę nieruchomości zebranych w bazie do porównania w oparciu o przyjęte atrybuty (pismo z dnia 28 kwietnia 2023 roku; k. 21 – 22 a.a. II instancji). Analiza tego pisma, a ściślej tabelarycznej charakterystyki nieruchomości, potęguje wątpliwości, co do spójności sporządzonego operatu.

Opisując na czym te niespójności polegają trzeba na wstępie zaznaczyć, że w operacie w jego pierwotnym brzmieniu dla wyceny wartości nieruchomości przyjęto oceny niewystępujące w przyjętej (w tym operacie) skali ocen.

Przykładowo w operacie rzeczoznawca przyjmuje dla cechy rynkowej "Stan techniczno – użytkowy budynku" skala ocen obejmuje dwie wartości to jest "optymalny" oraz "dobry" (k. 47 a.a I Instancji). Natomiast przy określaniu aktualnej wartości rynkowej nieruchomości z jednej strony została zmieniona – jak już wskazano powyżej – cecha rynkowa ze "Stanu techniczno – użytkowego budynku" na "stan techniczny budynku", a po drugie w stosunku do tej cechy nadano poszczególnym nieruchomościom oceny spośród dwóch: "optymalny" lub "słaby" (k. 46 a.a. I instancji).

W konsekwencji ustalone wartości i dalsze wyliczenia prowadzone na tej podstawie nie nawiązują do przyjętej skali ocen. Poszczególne nieruchomości są zatem oceniane według innego klucza niż przyjęty i wskazany przez rzeczoznawcę jako punkt odniesienia.

Ponadto, jak wynika z treści pisma rzeczoznawcy z dnia 28 kwietnia 2023 roku; k. 21 – 22 a.a. II instancji), a ściślej zamieszczonej w tym piśmie tabelarycznej charakterystyki nieruchomości wycenianej nieruchomości i nieruchomości przyjętych do porównania, przyjęto cechę "Stan techniczny budynku" jednakże rozszerzono skalę ocen, która to skala obejmowała następujące oceny: "Dobra", "Optymalna" i "Słaby".

W samym operacie natomiast opisane i scharakteryzowane są tylko dwie oceny "dobra" oraz "optymalna" (por. k. 47 a.a. I instancji).

W tym zakresie operat jest zatem niespójny i wewnętrznie sprzeczny, a wprowadzona aktualizacja dodatkowo jeszcze ten stan pogłębiła.

Dodatkowo trzeba także wskazać, że przyjęte do porównania nieruchomości nie są w żadnej mierze bliżej opisane. Ma to o tyle znaczenie, że zastrzeżenia co do prawidłowości wyboru tych nieruchomości składał Wójt. Akcentował on przy tym bezzasadność porównywania wycenianej nieruchomości w S. z nieruchomością położoną w Ż. oddalonym około 55 km od miejscowości S., pomimo że w bliższej odległości znajdują się inne miejscowości, w których warunki obrotu nieruchomościami są zbliżone do występujących w miejscowości S.. Wójt także podkreślił (co zaznaczył również podczas rozprawy przez sądem), że Ż. znajduje się w odległości około 15 km na północ od T., co w zasadniczy sposób wpływa na ceny nieruchomości, podczas gdy S. oddalone są od T. ponad 40 km w kierunku południowo – wschodnim.

Powyższe co prawda nie oznacza jeszcze, że zasób nieruchomości wybrany do wyceny przez rzeczoznawczynię jest wadliwy, jednakże rolą rzeczoznawcy jest w sposób jasny i czytelny wykazanie jakie powody stoją za takim wyborem nieruchomości przyjętych do wyceny oraz wyraźne ustosunkowanie się do podnoszonych w tym zakresie zarzutów. Powinien on również wyjaśnić czy i dlaczego pomimo wybrania takich lokalizacji nieruchomości do porównania nie doszło do wypaczenia końcowej wyceny. To jednak na gruncie niniejszej sprawy nie miało miejsca, potęgując tym samym istotne wątpliwości, co do prawidłowości sporządzonego operatu.

Niezależnie od powyższego należy też zauważyć, że wyceniana nieruchomość w pewnej części przeznaczona jest pod tereny dróg publicznych. Jednakże w operacie nie ma jakiegokolwiek bliższego omówienia tej kwestii jak i też nie wykazano, aby z tego powodu przeprowadzono stosowną korektę przy ustalaniu jej wartości. Okoliczność ta została również całkowicie pominięta przez organy obydwu instancji. W samym operacie, co do tej okoliczności znajdują się w zasadzie tylko dwie ogólnikowe wzmianki, pierwsza zawarta w protokole z badania przeznaczenia w miejscowym planie, druga natomiast przy wskazaniu na przeznaczenie w panie w samej treści operatu (por. k. 51 i k. 42 a.a. I instancji). Okoliczność ta nie została już jednak opisana ani ujęta w dalszej części operatu. Nie wskazano zatem w żadnej mierze czy i w jaki sposób ten fakt, to jest zajęcie wycenianej nieruchomości w pewnej części pod tereny drogi publicznej powiatowej, wpływa na wycenę nieruchomości.

W rezultacie należy dojść do wniosku, że ocena operatu przeprowadzona przez organy zostały przeprowadzona w sposób pobieżny i ogólnikowy. Nie wychwyciły one istotnych sprzeczności i niezupełności w operacie pomimo też tego, że na niektóre z nich zwracał uwagę Skarżący. Podkreślić przy tym trzeba, że organ natomiast jest zobligowany do weryfikacji prawidłowości sporządzenia całego operatu w trybie art. 157 u.g.n. w każdej sytuacji, a w szczególności wówczas gdy strona postępowania podnosi określone w tym zakresie zarzuty. Akceptacja przeciwnego stanowiska, które zwalniałoby organy od weryfikacji operatu oznaczałaby, iż ocena okoliczności sprawy miałby wyłącznie charakter iluzoryczny, co prowadzi jednocześnie do naruszenia dyrektyw postępowania wyjaśniającego, które określone są art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.

Zgodnie z art. 7 K.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli.

Stosownie do art. 77 § 1 K.p.a. organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy.

Natomiast w myśl art. 80 K.p.a. organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona.

Rozpoznając sprawę organ w pierwszej kolejności powinien ustalić w sposób wyczerpujący i dokładny stan faktyczny, a następnie dokonać jego oceny prawnej (por. uzasadnienia do wyroków: NSA z dnia 9 lutego 2011 r., sygn. II OSK 263/10, NSA z dnia 11 czerwca 2013 roku, sygn. II OSK 2417/12).

Prawidłowe ustalenie stanu faktycznego sprawy stanowi warunek konieczny do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy. Niewyjaśnienie lub niedostateczne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy może prowadzić do wydania wadliwej decyzji. W postępowaniu wyjaśniającym należy również uwzględnić specyfikę danej sprawy i okoliczności, które stanowią o stanie faktycznym. Zatem przedmiot sprawy determinuje zakres postępowania wyjaśniającego.

Realizując zasadę prawdy obiektywnej, na podstawie art. 7 i 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego ustawy (t.j. Dz. U. z 2023 roku, poz. 775 ) dalej jako – "K.p.a.", organ jest zobowiązany do wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego.

Zakres i przedmiot postępowania wyjaśniającego determinują przepisy prawa materialnego, bowiem to normy prawa materialnego przesądzają o przedmiocie sprawy i okolicznościach prawnie istotnych. W postępowaniu wyjaśniającym należy również uwzględnić specyfikę danej sprawy - inność i odrębność okoliczności, które stanowią o stanie faktycznym. Zatem przedmiot sprawy determinuje zakres postępowania wyjaśniającego (por. np. uzasadnienie do wyroku NSA z dnia 19 maja 2021, sygn. I OSK 251/21).

Określenie w jakim obszarze i w jakim zakresie konieczne jest ustalenie w sprawie istotnych okoliczności faktycznych jest uwarunkowane przez normy prawne, które organ w sprawie będzie stosował.

Organ powinien zatem w sposób adekwatny do potrzeb ustalić stan faktyczny i nie pozostawić żadnych niewyjaśnionych istotnych dla sprawy okoliczności. Dokonana natomiast przez organ ocena zgromadzonego materiału została przeprowadzona zgodnie z zasadami swobodnej oceny dowodów (art. 80 K.p.a.), a motywy którymi kierował się organ powinny zostać szczegółowo wyjaśnione w uzasadnieniu do wydanej decyzji.

Na gruncie niniejszej sprawy, która dotyczy wywłaszczenia nieruchomości organy były zobligowane do ustalenia i zbadania czy zachodzą podstawy do wywłaszczenia oraz czy w sposób prawidłowy doszło do ustalenia wysokości należnego odszkodowania.

Ta druga kwestia powinna zostać przez organy przeanalizowana, w szczególności w kontekście zgłaszanych przez skarżącą zarzutów dotyczących wątpliwości co do prawidłowości sporządzonego operatu szacunkowego, czego wyraz powinien znajdować się w uzasadnieniu do wydanej decyzji. Zaniechanie przez organ przeprowadzenia weryfikacji operatu szacunkowego w trybie art. 157 ust. 1 u.g.n. stanowi natomiast o naruszeniu wskazanych powyżej norm (por. uzasadnienie do wyroku NSA z dnia 1 grudnia 201 roku, sygn. I OSK 6/19).

Niezależnie trzeba zwrócić uwagę na inne jeszcze okoliczności istotne w tej sprawie.

Jak wynika z akt sprawy Wójt Gminy S. złożył wniosek o "wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego i wydanie decyzji o wywłaszczeniu poprzez pozbawienie prawa własności zabudowanej nieruchomości gruntowej, położonej w miejscowości S., oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków jako działka nr [...] o powierzchni 0,06 ha, obj. KW Nr [...] prowadzoną przez Sąd Rejonowy w T. IX Zamiejscowy Wydział Ksiąg Wieczystych z siedziba w T., stanowiącej własność Gminnej Spółdzielni "[...]" w Likwidacji w S. ".

Ponadto we wniosku wskazano, że "przedmiotowa nieruchomość niezbędna jest na realizację celu publicznego tj. ciągu pieszego wraz z placem, zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego Gminy S. dla wsi S., zatwierdzony Uchwałą Nr XI/99/2011 Rady Gminy S. z dnia 9 listopada 2011 r. w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy S. dla wsi S. (Dziennik Urzędowy Województwa Małopolskiego Nr 584, poz. 6673 z dnia 14 grudnia 2011 r.) zmieniony Uchwałą Nr XLIX/385/2017 Rady Gminy S. z dnia 17 listopada 2017 r. w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy S. dla wsi S. (Dziennik Urzędowy Województwa Małopolskiego z 2017 r., poz. 7592)."

Jak wynika z treści planu miejscowego (uchwała Rady Gminy S. Nr XI/99/2011 z dnia 9 listopada 2011 roku w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy S. dla wsi S. (Dz. Urz. Woj. Małop. Nr 584, poz. 6673, z dnia 14 grudnia 2011 roku) zmienionego uchwałą Rady Gminy S. Nr XLIX/385/2017 z dnia 17 listopada 2017 roku (Dz. Urz. Woj. Małop. z 2017 roku, poz. 7592)) działka nr [...] znajduje się w terenach zabudowy usługowej komercyjnej i publicznej (tereny U.18), natomiast wzdłuż południowej granicy działka znajduje się znajduje się w terenach drogi powiatowej (1KDZ – droga klasy "Z" powiatowa) oraz tereny zalewowe (por. np. k. 8 i k. 42 a.a.)

Trzeba także podkreślić, że na etapie postępowania odwoławczego Kierownik Wydziału Skarbu Państwa i Nieruchomości w Urzędzie Wojewódzkim w Krakowie pismem z dnia 15 marca 2023 roku zwrócił się do Oddziału Rewindykacji Mienia – innej jednostki w tym samym Urzędzie – o rozważenie, czy decyzja Starosty, od której złożono odwołanie nie jest obciążona wadą z art. 156 § 1 pkt. 2) K.p.a. Kierownik Wydziału Skarbu Państwa i Nieruchomości w tym kontekście podkreślił, że "wzdłuż południowej granicy działki nr [...], położonej S. , przeznaczonej na drogę powiatową, istnieje już zrealizowany ciąg pieszy, który i element pasa drogowego drogi powiatowej. Wnioskodawca wywłaszczenia nie wskazał przy tym na jakichkolwiek prace, które zamierza wykonać na tym terenie. Podobnie drugi, określony we wniosku o wywłaszczenie cel publiczny, który miałby zrealizowany na przedmiotowej nieruchomości, tj. "plac", nie został przez wnioskodawcę w żaden sposób dookreślony. Na podstawie ww. wypisu z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zauważyć z kolei należy, że w ramach przeznaczenia uzupełniającego w terenie przeznaczonym na tereny zabudowy usługowej (komercyjnej i publicznej) przewidziano jedynie "place składowe"." (k. 12 a.a II instancji).

Organ odwoławczy, niezależnie od granic odwołania powinien zweryfikować powyższe okoliczności i rozważyć, czy wniosek o wywłaszczenie zasługuje na uwzględnienie oraz czy wydana decyzja organu I instancji nie jest obciążona wadą nieważności wynikającą w powołanego z art. 156 § 1 pkt. 2) K.p.a.

Weryfikacja ta powinna dotyczyć przynajmniej następujących okoliczności wynikających z art. 112 u.g.n:

Po pierwsze organ powinien zbadać i rozważyć, czy zgłaszany cel wywłaszczenia pokrywa się, z którymś z celów publicznych, o których mowa w art. 6 u.g.n.

Po drugie organ powinien zweryfikować (w szczególności wobec uzyskania stosownej informacji) czy wskazany we wniosku cel wywłaszczenia, to jest ciąg pieszy, nie został już zrealizowany.

Po trzecie organ powinien zbadać, czy wskazany cel wywłaszczenia jest zgodny z planem miejscowym.

To jednak na gruncie niniejszej sprawy nie nastąpiło.

Zgodnie z art. 112 u.g.n.:

1. Przepisy niniejszego rozdziału stosuje się do nieruchomości położonych, z zastrzeżeniem art. 122a, art. 124 ust. 1b, art. 124b, art. 125 i art. 126, na obszarach przeznaczonych w planach miejscowych na cele publiczne albo do nieruchomości, dla których wydana została decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego.

2. Wywłaszczenie nieruchomości polega na pozbawieniu albo ograniczeniu, w drodze decyzji, prawa własności, prawa użytkowania wieczystego lub innego prawa rzeczowego na nieruchomości.

3. Wywłaszczenie nieruchomości może być dokonane, jeżeli cele publiczne nie mogą być zrealizowane w inny sposób niż przez pozbawienie albo ograniczenie praw do nieruchomości, a prawa te nie mogą być nabyte w drodze umowy.

4. Organem właściwym w sprawach wywłaszczenia jest starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej.

Wojewoda wydając decyzję całkowicie zignorował ujawnione wątpliwości dotyczące prawidłowości wnioskowanego wywłaszczenia.

W uzasadnieniu decyzji organu I instancji jak i również organ odwoławczy nie poświęcił temu zagadnieniu ani jednego akapitu, pomimo wysuwanych na etapie postępowania odwoławczego w tym zakresie istotnych wątpliwości przez Wydział Skarbu Państwa i Nieruchomości Urzędu Wojewódzkiego w Krakowie.

W kontekście zgodności z planem miejscowym trzeba zauważyć, że w myśl zapisów planu miejscowego w ramach przeznaczenia uzupełniającego w terenie przeznaczonym na tereny zabudowy usługowej (komercyjnej i publicznej) przewidziano jedynie "place składowe", podczas gdy wskazany cel wywłaszczenia dotyczy "placu". Ta kwestia powinna być wyjaśniona przez organy, które dokonają przy tym oceny zgodności celu wywłaszczenia z planem miejscowym.

Ponadto organy pominęły całkowicie kwestię chociażby drogi powiatowej i uprawnienia wójta do wnioskowania o wywłaszczania nieruchomości obejmującej również jej część, pomimo że to nie on jest właścicielem ani zarządcą dróg powiatowych.

Zgodnie z art. 2a ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 roku o drogach publicznych (t.j. Dz. U. z 2023, poz. 645) drogi wojewódzkie, powiatowe i gminne stanowią własność właściwego samorządu województwa, powiatu lub gminy.

Ponadto sama droga powiatowa – jak zdaje się wynikać z akt sprawy – już istnieje. Nie jest też jasne z treści wniosku, jaki miałby być przebieg owego ciągu pieszego i czy w ogóle wkraczałby on w obszar drogi powiatowej. Fakt istnienia drogi sam w sobie nie musi zatem stanowić jeszcze o zrealizowaniu celu wywłaszczenia, jak sugeruje się w piśmie z dnia 15 marca 2023 roku Kierownika Wydziału Skarbu Państwa i Nieruchomości w Urzędzie Wojewódzkim w Krakowie. Ta kwestia nie została jednak przez organy w żadnej mierze zweryfikowana.

Na marginesie można wskazać, że zgodnie z art. 122a u.g.n. jeżeli cel publiczny został zrealizowany, a postępowanie wywłaszczeniowe nie zostało zakończone wydaniem ostatecznej decyzji o wywłaszczeniu, starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, w drodze decyzji orzeka o nabyciu praw na rzecz Skarbu Państwa albo właściwej jednostki samorządu terytorialnego za odszkodowaniem. Starosta wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej przed wszczęciem postępowania wyznacza dwumiesięczny termin do zawarcia umowy. Po bezskutecznym upływie dwumiesięcznego terminu do zawarcia umowy odszkodowanie ustala się według przepisów rozdziału 5.

Aby jednak móc orzec w tym zakresie organ powinien tę kwestię zbadać.

Nie zmienia przy tym niczego w tym zakresie okoliczność, że odwołanie od decyzji złożył Wójt Gminy S., który nie negował w uzasadnieniu prawidłowości wywłaszczenia, lecz podnosił zarzuty jedynie do wysokości ustalonego odszkodowania.

Należy zauważyć, że zgodnie z art. 139 K.p.a. organ odwoławczy nie może wydać decyzji na niekorzyść strony odwołującej się, chyba że zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny.

Podnoszone natomiast argumenty wskazują na uzasadnione wątpliwości, co do tego czy w istocie zaskarżona decyzja nie narusza rażąco prawo, dlatego też Wojewoda był zobligowany rozważyć te okoliczności.

Ponownie rozpoznając sprawę organy zweryfikują, czy zgłaszany cel wywłaszczenia pokrywa się, z którymś z celów publicznych, o których mowa w art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami, czy wskazany we wniosku cel wywłaszczenia, nie został już zrealizowany, a także czy wskazany cel wywłaszczenia jest zgodny z planem miejscowym.

W przypadku zweryfikowania powyższych okoliczności i uznania, że dopuszczalne jest wywłaszczenie, organy zbadają także prawidłowość sporządzonego operatu szacunkowego.

Ze względu na powyższe Sąd na zasadzie art. 145 § 1 pkt. 1) lit. c) oraz art. art. 134 § 2 p.p.s.a. i art. 135 p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. O kosztach orzeczono na zasadzie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a. Na zasądzone koszty składają się uiszczony wpis w wysokości 200 zł.