Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 970/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2023-06-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Rozwoju
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 156 § 1
journal: Dz.U. 2023 poz 775
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.)
article: art. 151
journal: Dz.U. 2023 poz 259
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Wykowski Sędziowie Sędzia WSA Joanna Borkowska Sędzia WSA Jarosław Łuczaj (spr.) Protokolant spec. Izabela Urbaniak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 czerwca 2023 r. sprawy ze skarg K. W. i M. W., J. F. oraz W. D. na decyzję Ministra Rozwoju z dnia 24 czerwca 2020 r., nr DO.4.7613.75.2019.EK w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności orzeczenia oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 24 czerwca 2020 r., nr DO.4.7613.75.2019.EK, wydaną po rozpoznaniu wniosków K. W. i M. W., W. D. oraz J. F. (dalej: strony lub skarżący) o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej decyzją Ministra Rozwoju (dalej: organ, organ nadzoru lub Minister) z dnia 16 kwietnia 2020 r., nr DO-IV.7613.75.2019.AD, odmawiającą stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w L. (dalej: Prezydium WRN lub organ wywłaszczeniowy) z dnia 12 grudnia 1950 r., nr AA. 1-6/2709/50 (dalej: orzeczenie z 1950r.), w części dotyczącej wywłaszczenia nieruchomości położonej w L., przy [...], zapisanej w księdze wieczystej L. hip. [...], o powierzchni 4.096 m2, stanowiącej własność M. i J. J. (pkt 1 orzeczenia) – organ utrzymał w mocy własną decyzję.

Stan sprawy przedstawiał się następująco:

Orzeczeniem z 1950 r. Prezydium WRN wywłaszczyło opisaną wyżej nieruchomość stanowiącą własność M. i J. J.

Część spadkobierców wywłaszczonych właścicieli, tj. K. W. i M. W., a następnie również W. D. – wnieśli o stwierdzenie nieważności ww. orzeczenia.

Decyzją z 16 kwietnia 2020 r. po rozpatrzeniu ww. wniosków Minister odmówił stwierdzenia nieważności przedmiotowego orzeczenia z 1950 r.

Wszyscy spadkobiercy M. i J. J., tj. K. W. i M. W., W. D. oraz J. F., złożyli wnioski o ponowne rozpatrzenie sprawy ponosząc, że właściciele wywłaszczonej nieruchomości nie zostali prawidłowo wezwani do dobrowolnego odstąpienia nieruchomości, a ponadto organ wywłaszczeniowy pozbawił wywłaszczonych możliwości czynnego udziału w postępowaniu.

Po rozpatrzeniu przedmiotowego wniosku oraz zbadaniu całości akt sprawy organ nadzoru stwierdził, że orzeczenie z 1950 r. w zaskarżonej części weszło do obrotu prawnego na skutek jego doręczenia, a zatem wywołało skutki prawnorzeczowe. Nie wniesiono od niego odwołania, wobec czego stało się ono ostateczne. W rezultacie orzeczenie to mogło stanowić przedmiot postępowania prowadzonego w trybie art. 156 kpa.

Dalej Minister wskazał, że orzeczenie z 1950 r. zostało wydane na podstawie przepisów dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz. U. z 1949 r. Nr 27 poz. 197; dalej: dekret), zatem w świetle zgodności z jego przepisami, z uwzględnieniem stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie orzekania, należało ocenić kwestionowane orzeczenie. Dodał, że strony nietrafnie podniosły we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, że badając orzeczenie z 1950 r. Minister powołał się w decyzji z 16 kwietnia 2020 r. na niewłaściwe przepisy dekretu i zaznaczył, że przedmiotowe orzeczenie wywłaszczeniowe zostało wydane w oparciu o przepisy dekretu w jego pierwotnym brzmieniu. Wraz z wejściem w życie ustawy z dnia 29 grudnia 1951 r. (Dz. U. z 1952 r. Nr 4, poz. 25) zmieniającej dekret uległa zmianie nie tylko treść, ale również numeracja przepisów dekretu. Tym samym organ uwzględnił brzmienie dekretu obowiązujące w dacie wywłaszczenia.

Organ podniósł, że w decyzji z 16 kwietnia 2020 r. zaznaczono, iż z akt sprawy wynikało, że Zastępca Przewodniczącego Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego wydał zezwolenie z 26 maja 1950 r. na nabycie przedmiotowej nieruchomości pod budowę żłobka dziecięcego. Zezwolenie to zostało wydane na wniosek Prezydenta Miasta L. z 6 lutego 1950 r., do którego załączono wymagane prawem dokumenty, zatem nie doszło do naruszenia art. 5 i art. 6 dekretu.

W warunkach przedmiotowej sprawy współwłaścicielami tabularnymi nieruchomości niezbędnej do realizacji narodowych planów gospodarczych byli J. J. oraz M. J., do których skierowano wezwanie do dobrowolnego jej odstąpienia za określoną cenę.

Po ponownej analizie akt sprawy organ nadzoru podtrzymał stanowisko wyrażone w decyzji z 16 kwietnia 2020 r., wedle którego znajdujące się w aktach potwierdzenie odbioru ww. wezwania musiało dotyczyć doręczenia wezwania skierowanego do J. i M. J. Zdaniem organu, mimo że podpis na potwierdzeniu odbioru tego wezwania jest nieczytelny, to nie można przyjąć, aby nie zostało ono doręczone byłym właścicielom. Nie można zgodzić się z zarzutem stron, że J. J. i M. J. nie otrzymali wezwania do odstąpienia wywłaszczonej nieruchomości, której byli właścicielami.

Z protokołu z opisu nieruchomości z 23 maja 1950 r., wynika, że w zakresie obszaru przeznaczonego do wywłaszczenia nieruchomość ta wykorzystywana była przez Państwowy Instytut Hydrologiczno-Meteorologiczny, W. R. i E. M. W części użytkowanej przez Państwowy Instytut Hydrologiczno-Meteorologiczny znajdował się zespół termometrów, natomiast części będące w posiadaniu W. R. i E. M. były wykorzystywane na uprawy warzywno-owocowe. Wobec powyższego przedmiotowa nieruchomość nie należała do kategorii nieruchomości uprzywilejowanych wskazanych w art. 30 ust. 1 dekretu, nie doszło zatem do rażącego naruszenia art. 7 ust. 1 ani ust. 2 dekretu.

Organ nadzoru stwierdził również, że z akt sprawy wynika, iż pismem z 21 lipca 1950 r. inwestor wystąpił do organu wywłaszczeniowego z wnioskiem o wywłaszczenie przedmiotowej nieruchomości, załączając wszystkie wymagane dokumenty, w tym m.in. dowody wezwania właścicieli, plan sytuacyjny, odpis zezwolenia Zastępcy Przewodniczącego Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego, wykaz właścicieli wywłaszczanych nieruchomości oraz zaświadczenie lokalizacyjne. Nie można zatem stwierdzić, aby doszło do rażącego naruszenia art. 13 ust. 3 dekretu.

Organ stwierdził też, że pismem z 2 września 1950 r. na tablicy ogłoszeń Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w L. w dniach od 4 do 19 września 1950 r. wywieszono informację o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego m.in. w stosunku do przedmiotowej nieruchomości. Tym samym nie można stwierdzić rażącego naruszenia art. 16 dekretu.

Minister wskazał dalej, że pismem z 11 października 1950 r. organ wywłaszczeniowy poinformował właścicieli nieruchomości o terminie i miejscu przeprowadzeniu rozprawy wywłaszczeniowej, zaplanowanej w siedzibie Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w L. Wobec tego nie można stwierdzić rażącego naruszenia art. 22 dekretu.

Orzeczenie z 1950 r. zapadło po przeprowadzeniu rozprawy, a treść protokołu, spisanego 30 października 1950 r. potwierdza prawidłowość jej przygotowania i przeprowadzenia. Jak wynika z ww. protokołu, M. J. ani J. J. nie stawili się na rozprawie pomimo, że zostali prawidłowo zawiadomieni.

Odnosząc się do zarzutu braku pozyskania oryginału lub uwierzytelnionej kopii orzeczenia organ nadzoru wskazał, że wystąpił do szeregu instytucji, m.in. Archiwum Państwowego w L., Urzędu Miasta L., Archiwum Akt Nowych, Sądu Rejonowego [...] w L. oraz [...] Urzędu Wojewódzkiego w L. – z wnioskami o nadesłanie akt archiwalnych dotyczących orzeczenia z 1950 r. Przeprowadzona kwerenda w aktach archiwalnych nie doprowadziła do odnalezienia ww. orzeczenia wywłaszczeniowego z 1950 r. W aktach zgromadzonych przez organ znajduje się projekt tego orzeczenia oraz odpis orzeczenia sporządzony przez M. J. przesłany do Prezydium WRN. Dlatego, mając na uwadze, iż ww. projekt oraz odpis (sporządzony przez adresata tego orzeczenia) mają tożsamą treść, organ nadzoru uznał, że orzeczenie z 1950 r. zostało wydane w tym brzmieniu. Jednocześnie z akt archiwalnych wynika, że orzeczenie zostało doręczone M. i J. J. Organ stwierdził więc, że nie doszło do rażącego naruszenia art. 23 ust. 1 ani ust. 2 dekretu.

Wobec powyższego Minister stwierdził, że orzeczenie z 1950 r. nie zostało wydane z rażącym naruszeniem prawa, a zatem brak było podstaw do stwierdzenia jego nieważności w trybie art. 156 § 1 pkt 2 kpa.

W poddanym kontroli orzeczeniu organ nie stwierdził również wad wymienionych w art. 156 § 1 pkt 1, 3, 4, 5, 6 i 7 kpa, albowiem:

- nie zostało ono wydane przez organ niewłaściwy,

- brak jest dowodów na okoliczność, iż orzeczenie to rozstrzygnęło sprawę uprzednio rozstrzygniętą ostatecznie inną decyzją (orzeczeniem),

- orzeczenie nie zostało skierowane do osoby niebędącej stroną w sprawie,

- wykonalność tego orzeczenia nie budzi wątpliwości,

- brakuje podstaw do twierdzenia, iż orzeczenie to w razie wykonania wywołałoby czyn zagrożony karą lub jest dotknięte wadą powodującą jego nieważność z mocy prawa.

Odnosząc się do zarzutu dotyczącego braku możliwości udziału stron w postępowaniu wywłaszczeniowym organ nadzoru wskazał, że jest on pozbawiony podstaw. Ponadto, podzielił pogląd zawarty w decyzji z 16 kwietnia 2020 r., wedle którego ewentualny brak udziału stron w przedmiotowym postępowaniu wywłaszczeniowym nie mógłby skutkować stwierdzeniem nieważności przedmiotowego orzeczenia, lecz co najwyżej wznowieniem postępowania w trybie art. 145 § 1 pkt 4 kpa.

Mając na uwadze powyższe, organu orzekł o utrzymaniu w mocy decyzji z 16 kwietnia 2020 r.

Z powyższym rozstrzygnięciem nie zgodzili się K. W. i M. W., reprezentowani przez adwokata, a także W. D., ostatecznie reprezentowana przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu – wnosząc na nie skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie i zarzucając mu naruszenie prawa materialnego, tj. przepisów dekretu, a w szczególności:

- art. 8, poprzez niewykonanie obowiązku wezwania właścicieli do dobrowolnego zbycia nieruchomości, brak wezwania do zawarcia umowy przenoszącej własność w zamian za nieruchomość zamienną;

- art. 30, poprzez błędne przyjęcie, że przedmiotowa nieruchomość nie należy do kategorii uprzywilejowanej.

W konkluzjach tych skarg wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i zasądzenie na rzecz skarżących zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.

W piśmie procesowym datowanym na 11 stycznia 2021 r. W. D. wyeksponowała zarzut dotyczący nieskutecznego wezwania właścicieli do dobrowolnego oddania przedmiotowej nieruchomości.

Również J. F. wniósł skargę na decyzję Ministra Rozwoju i zarzucił jej naruszenie przepisów postępowania, tj.:

- art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 kpa, poprzez błędną ocenę materiału dowodowego, jej wybiórczość, niepełność, sprzeczność z zasadami logiki i dowodami oraz przyjęcie, że brak było podstaw do stwierdzenia nieważności;

- art. 156 § 1 kpa, poprzez nieprawidłowe uznanie, że brak było podstaw do stwierdzenia nieważności, natomiast w stosunku do punktów 1, 3, 4, 5, 6 i 7 brak jakiejkolwiek analizy (stwierdzono jedynie, że nie zostały spełnione te przesłanki) w sytuacji, gdy zaszły podstawy do stwierdzenia nieważności orzeczenia wywłaszczeniowego;

- art. 107 § 3 kpa, poprzez nieprawidłowe uzasadnienie zaskarżonej decyzji, brak należytego wyjaśnienia przyjętych przez organ ustaleń, a w stosunku do pozostałych przesłanek nieważnościowych brak uzasadnienia.

Skarżący ten wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i utrzymanej nią w mocy decyzji z 16 kwietnia 2020 r. oraz o zwrot kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargi organ wniósł o ich oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Postanowieniami z dnia 1 lutego 2021 r. sprawy ze wszystkich skarg zostały połączone do wspólnego rozpoznania i wyrokowania.

Wyrokiem z dnia 14 maja 2021 r., sygn. akt I SA/Wa 1885/20, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżoną decyzję i orzekł o kosztach postępowania sądowego.

Na skutek skargi kasacyjnej Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii od powyższego orzeczenia, wyrokiem z dnia 20 stycznia 2023 r., I OSK 2330/21 – Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok w całości i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz orzekł o kosztach postępowania kasacyjnego.

W uzasadnieniu Naczelny Sąd Administracyjny wskazał m.in., że Sąd Wojewódzki nie wykazał, aby ewentualne naruszenie przepisów postępowania odnośnie prawidłowości doręczenia właścicielom nieruchomości wezwania do dobrowolnego jej zbycia, o którym jest mowa w art. 8 dekretu – miało istotny wpływ na wynik sprawy. Ponadto Naczelny Sąd Administracyjny nie zaakceptował stanowiska Sądu I instancji co do konieczności uzupełnienia materiału dowodowego sprawy i podniósł, że brak w aktach dokumentów potwierdzających w sposób pewny wezwanie właścicieli do dobrowolnego odstąpienia nieruchomości nie może po 70 latach przemawiać za przyjęciem, iż wymagane czynności nie zostały dokonane lub, że nie zostały wykonane prawidłowo.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2492) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259 ze zm.; dalej: ppsa), sprowadzają się do kontroli działalności organów administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Przy czym, w myśl art. 134 ppsa, sąd rozstrzygając w granicach danej sprawy nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

W ocenie Sądu, po ponownym rozpoznaniu sprawy, po rozważeniu zarzutów skarg i w świetle rozważań zawartych w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 stycznia 2023 r. – skargi były bezzasadne.

Przedmiotem badania Sądu była decyzja organu nadzoru, utrzymująca w mocy jego decyzję o odmowie stwierdzenia nieważności orzeczenia organu wywłaszczeniowego z 1950 r.

W pierwszej kolejności podkreślić należy, że Sąd w całości podzielił stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji i uznał za własne poczynione tam ustalenia i rozważania.

Należy też wskazać, że postępowanie w niniejszej sprawie było prowadzone w jednym z nadzwyczajnych trybów weryfikacji decyzji, tj. w postępowaniu o stwierdzenie nieważności, uregulowanym w art. 156-159 kpa. W utrwalonym orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, iż stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej jest instytucją szczególną, która stanowi wyjątek od ogólnej zasady trwałości decyzji, o której mowa w art. 16 kpa, służącej ochronie takich wartości jak ochrona porządku prawnego, ochrony prawa nabywanych, pewności, stabilności i bezpieczeństwa obrotu prawnego.

Stosownie do art. 16 § 1 kpa decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji, są ostateczne. Uchylenie lub zmiana takich decyzji, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w ustawach szczególnych. Przepis ten reguluje więc zasadę pozainstancyjnej weryfikacji decyzji ostatecznych, konstytuując zarazem dopuszczalność ich uchylenia lub zmiany tylko w przypadkach przewidzianych w tym Kodeksie.

Procedura organu prowadzącego postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej jest odrębnym i samodzielnym postępowaniem, a jego zadaniem jest ocena decyzji pod kątem jej kwalifikowanej niezgodności z prawem, tj. tego, czy nadzorowana decyzja wydana została z naruszeniem przepisów określonych w art. 156 § 1 pkt 1-7 kpa.

Podkreślenia wymaga, że celem nadzwyczajnego trybu postępowania administracyjnego, jakim jest postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, nie jest merytoryczne rozpatrzenie sprawy, ani badanie przyczyn i przesłanek podjęcia przez organ rozstrzygnięcia w postępowaniu zwykłym. Nie może ono stanowić trybu konkurencyjnego w stosunku do postępowania administracyjnego prowadzonego w trybie zwykłym merytorycznie, w tym przesłanek podjęcia przez organ rozstrzygnięcia w postępowaniu zwykłym. W postępowaniu nadzwyczajnym nie bada się powtórnie sprawy merytorycznie, w tym nie przeprowadza dowodów i nie czyni w oparciu o nie ustaleń stanowiących podstawę rozstrzygania o istocie sprawy administracyjnej. Procedowanie we wskazanym trybie sprowadza się wyłącznie do skontrolowania, czy rozstrzygnięcie, którego wniosek o stwierdzenie obarczone jest wadami wymienionymi w art. 156 § 1 kpa. Nadto punktem odniesienia dla oceny kwalifikowanych wad decyzji, o których mowa w powołanym artykule, jest stan faktyczny i prawny z dnia wydania kwestionowanej decyzji, a zatem żadna z przyczyn nieważności nie może powstać po wydaniu decyzji przez organ administracyjny.

Ograniczenie przedmiotowe postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności jest ugruntowane w judykaturze. Podkreśla się mianowicie, że przedmiotem postępowania nieważnościowego nie jest powtórne rozstrzygnięcie sprawy załatwionej decyzją merytoryczną. Tym samym nie dokonuje się uzupełniających ustaleń faktycznych. W tym postępowaniu organ ogranicza się jedynie do poszukiwania uchybień i wadliwości zastosowania prawa. Obowiązkiem organu w postępowaniu nieważnościowym jest bowiem dokonanie oceny, czy w świetle zaistniałego stanu faktycznego w sposób prawidłowy znalazły zastosowanie obowiązujące normy prawne, czy też wydanie decyzji nastąpiło z rażącym naruszeniem prawa. Organ taki nie może więc rozpatrywać sprawy co do jej istoty, w jej całokształcie w zakresie różnych wątków z nią związanych (wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 kwietnia 2013 r., I GSK 123/12, LEX nr 1336160; z dnia 16 maja 2014 r., II OSK 2992/12, LEX nr 1586387; z dnia 26 sierpnia 2021 r., I OSK 424/21, LEX nr 3265232).

Powtórzyć więc należy, że powyższe oznacza, iż postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji nie otwiera możliwości prawnej ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy już rozstrzygniętej decyzją ostateczną. Zastosowania sankcji nieważności nie można wyprowadzić z odmiennej oceny przez strony postępowania dowodów, na których organy orzekające w sprawie oparły ustalenie stanu faktycznego, gdyż byłoby to sprzeczne z ogólną zasadą trwałości decyzji administracyjnej (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 stycznia 2011 r., I OSK 363/10, LEX nr 745223; z dnia 25 kwietnia 2013 r., I OSK 1822/11, LEX nr 1336326).

Art. 156 § 1 pkt 2 kpa stanowi, że organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Uznanie naruszenia prawa za "rażące" w trybie tego przepisu wymaga łącznego spełnienia dwóch przesłanek. Po pierwsze, treść decyzji musi pozostawać w oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa. Po drugie, charakter tego naruszenia jest tego rodzaju, iż prowadzi do niemożności zaakceptowania owej decyzji jako aktu wydanego przez organ praworządnego państwa. Przy ocenie naruszenia prawa, jako rażące należy brać pod uwagę ustalenia wynikające z teorii gradacji wad decyzji administracyjnej. Przy rażącym naruszeniu prawa chodzi niewątpliwie o tego rodzaju wady, które powodują konieczność eliminacji decyzji z obrotu prawnego z racji istnienia w nich wad o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym. Inaczej rzecz ujmując, skutki wywoływane przez decyzję uznaną za rażąco naruszającą prawo są niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności, którą należy chronić nawet kosztem obalenia ostatecznej decyzji. Są to gospodarcze lub społeczne efekty naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa. Wada będąca przesłanką stwierdzenia nieważności decyzji powinna przy tym tkwić w samej decyzji (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 października 1998 r., II SA 1202/98, LEX nr 41891; z dnia 8 października 1999 r., IV SA 1646/97, LEX nr 48679 oraz z dnia 18 października 2016 r., I OSK 2995/14, LEX nr 2168062). Nie może tu więc chodzić o spór o wykładnię prawa, lecz o działanie wbrew wyraźnemu nakazowi lub zakazowi ustanowionemu w prawie, a rażące naruszenie prawa musi wynikać z przesłanek niebudzących wątpliwości (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 listopada 2018 r., II OSK 266/18, LEX nr 2585961).

W dalszej kolejności przywołać należy stosowne regulacje dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych. Z jego art. 7 ust. 1 (później art. 8 ust. 1) wynikało, że po uzyskaniu zezwolenia na nabycie nieruchomości inwestor (wykonawca narodowych planów gospodarczych) obowiązany był wezwać właściciela nieruchomości do dobrowolnego jej odstąpienia za cenę określoną zgodnie z art. 28 dekretu.

Z kolei art. 7 ust. 2 (później art. 8 ust. 2) dekretu stanowił, że w przypadku spełnienia warunków przewidzianych w art. 30 ust. 1 dekretu, inwestor obowiązany był zaoferować właścicielowi nieruchomość zamienną.

Art. 30 ust. 1 dekretu mówił zaś, że jeżeli wywłaszczona nieruchomość stanowiła gospodarstwo rolne lub ogrodnicze, warsztat rzemieślniczy bądź jedyną działkę wywłaszczonego z domem jednorodzinnym lub dwurodzinnym, bądź też przeznaczona była pod budowę takiego domu, wywłaszczający obowiązany był zaofiarować tytułem odszkodowania nieruchomość zamienną, położoną, o ile możności, w tej samej miejscowości i o tym samym lub zbliżonym charakterze.

W tym miejscu zwrócić należy uwagę na treść art. 190 ppsa, zgodnie z którym sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Dotyczy to przede wszystkim faktu, że w sprawie nie wykazano, aby ewentualne naruszenie przepisów postępowania odnośnie prawidłowości doręczenia właścicielom nieruchomości wezwania do dobrowolnego jej zbycia, o którym mowa w art. 8 (pierwotnie art. 7) dekretu miało istotny wpływ na wynik sprawy. Ponadto, brak w aktach dokumentów potwierdzających w sposób pewny wezwanie właścicieli do dobrowolnego odstąpienia nieruchomości nie może po 70 latach przemawiać za przyjęciem, iż wymagane czynności nie zostały dokonane lub, że nie zostały wykonane prawidłowo.

Tymczasem skarżący przede wszystkim zarzucili organowi błędne uznanie, że właściciele wywłaszczanej nieruchomości zostali wezwani do jej dobrowolnego zbycia, czyli naruszenie art. 8 (pierwotnie art. 7) dekretu, a także błędne przyjęcie, że nieruchomość ta nie należała do kategorii uprzywilejowanej w myśl art. 30 ust. 1 dekretu.

Odnosząc się do zarzutów skarg w pierwszej kolejności pamiętać należy, że w 1950 r., kiedy wydawane było orzeczenie wywłaszczeniowe, obowiązywało rozporządzenie Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnym (Dz. U. Nr 36 poz. 341 ze zm.). Kwestię doręczeń regulowały art. 23-29 tego rozporządzenia. Zgodnie z jego art. 25 ust. 1 i 2, zasadą było doręczanie pisma do rąk własnych adresata, a gdy takiej możliwości nie było – do rąk dorosłego domownika.

Na okoliczność zadośćuczynienia przez organ wywłaszczeniowy wymogowi z art. 7 (później art. 8) dekretu, w aktach administracyjnych znajduje się wezwanie skierowane do właścicieli oraz zwrotne potwierdzenie odbioru, które zdaniem organu prawdopodobnie dotyczy jego doręczenia. Na wezwaniu tym widnieje podpis osoby, której pozostawiono przesyłkę. Wprawdzie nie można z całą pewnością stwierdzić czyj podpis znajduje się na tym potwierdzeniu odbioru, to jednak może on należeć do jednego z ówczesnych właścicieli nieruchomości, który podpisał się nieczytelnie lub do dorosłego domownika. Wiedzę o tym, kto odebrał tę przesyłkę posiadali jedynie właściciele nieruchomości lub ich następcy prawni. Żaden organ po upływie 70 lat nie jest w stanie ustalić tej okoliczności, zwłaszcza, że dorosłym domownikiem niekoniecznie musiała być osoba zameldowana pod danym adresem. Istotne jest przy tym, że właściciele nieruchomości ani ich bezpośredni następcy prawni nie kwestionowali tego doręczenia przez kilkadziesiąt lat. W aktach administracyjnych nie ma również informacji, by właściciele przedmiotowej nieruchomości nie godzili się z decyzją wywłaszczeniową. Takich dowodów nie przedstawili również skarżący.

Co istotne, w ocenie Sądu, poprzedzający wywłaszczenie, a określony w art. 8 (pierwotnie w art. 7) dekretu tryb pozaadministracyjnego odstąpienia danej nieruchomość za określoną cenę, czyli w drodze cywilnoprawnej – został zastrzeżony niejako na korzyść wnioskodawcy wywłaszczenia (tj. wykonawcy narodowych planów gospodarczych), a nie właściciela wywłaszczanej nieruchomości. W ten bowiem sposób wnioskodawca taki mógł uniknąć postępowania administracyjnego i szybciej uzyskać własność danej nieruchomości. Tym samym, nawet ewentualne uchybienia w zakresie przeprowadzenia tego trybu nie miały żadnego wpływu na prawa i obowiązki właściciela wywłaszczanej nieruchomości.

Odnosząc się do kwestii naruszenia art. 30 dekretu powtórzyć za organem trzeba, że ze znajdującego się w aktach administracyjnych protokołu z opisu nieruchomości z dnia 23 maja 1950 r. wynika, iż w zakresie obszaru przeznaczonego do wywłaszczenia przedmiotowa nieruchomość nie miała charakteru uprzywilejowanego. Z protokołu tego wynika, że ta część nieruchomości wykorzystywana była przez Państwowy Instytut Hydrologiczno-Meteorologiczny (znajdował się tam zespół termometrów), a także przez W. R. i E. M., którzy będące w ich posiadaniu części wykorzystywali na uprawy warzywno-owocowe.

Wywłaszczani właściciele nie prowadzili zatem na tej nieruchomości działalności rolniczej, więc organ prawidłowo zinterpretował art. 30 dekretu.

Przedstawione wywody zasadniczo odnoszą się również do wyartykułowanych w skardze J. F. zarzutów naruszenia wskazanych przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. W tej mierze dodatkowo wskazać trzeba, że w odniesieniu do prawa procesowego, chociażby z uwagi na istnienie trybu wznowienia, tylko niektóre przypadki mogą być kwalifikowane jako rażące. Posłużenie się przez ustawodawcę w art. 156 § 1 pkt 2 kpa nieostrym pojęciem "rażącego naruszenia prawa" wymaga szczególnej staranności w budowaniu tezy, że naruszenie jasnych w treści norm proceduralnych jest rażącym naruszeniem prawa. W odniesieniu do przepisów o postępowaniu administracyjnym za rażące ich naruszenie należy uznać oczywiste niezastosowanie lub nieprawidłowe zastosowanie zasad ogólnych postępowania administracyjnego określonych w art. 6-11 kpa w stopniu powodującym istotne ograniczenie uprawnień strony w postępowaniu, z wyjątkiem przepisów dających podstawę do wznowienia postępowania (por. uzasadnienie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 czerwca 1983 r., I SA 355/83, Lex nr 11341).

Reasumując dotychczasowe rozważania Sąd wskazuje, że stanowiące podstawę stwierdzenia nieważności wady muszą mieć charakter wad materialnoprawnych, a nie wad o charakterze proceduralnym, gdyż usuwanie skutków tych ostatnich dokonywane jest na podstawie przepisów o wznowieniu postępowania.

W ocenie Sądu, przedstawione wywody jednoznacznie wskazują, że w sprawie nie doszło do naruszenia przepisów wskazanych w skargach. Tym samym, w rezultacie prawidłowo przeprowadzonego postępowania administracyjnego, organ właściwie ocenił orzeczenie Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w L. z dnia 12 grudnia 1950 r., nr AA. 1-6/2709/50 przez pryzmat przepisów dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych, a w konsekwencji słusznie przyjął, że w stosunku do tego orzeczenia nie zaistniała przesłanka z art. 156 § 1 pkt 2 kpa.

W trakcie postępowania sądowoadministracyjnego zasadnie nie stwierdzono również, aby kontrolowane w postępowaniu nadzorczym orzeczenie było dotknięte innymi wadami prawnymi wskazanymi w art. 156 § 1 kpa, bowiem zostało wydane przez organ właściwy rzeczowo i miejscowo oraz powołano w nim prawidłową podstawę prawną, nie dotyczy ono również sprawy rozstrzygniętej poprzednio inną decyzją administracyjną i zostało skierowane do osoby będącej stroną postępowania, a jego wykonanie w dacie wydania nie prowadziło do czynu zagrożonego karą, ani też nie zawiera ono wady powodującej jego nieważność z mocy prawa. Uzasadnienie organu w powyższym zakresie, aczkolwiek dosyć lakoniczne, to w okolicznościach niniejszej sprawy jest wystarczające w kontekście wymogów z art. 107 § 3 kpa i świadczy o zbadaniu przez organ przesłanek z art. 156 § 1 pkt 1, 3-7 kpa.

Oceniając zatem zaskarżoną decyzję w świetle materiału dowodowego zgromadzonego w niniejszej sprawie uznać należy, że brak było podstaw do postawienia organowi nadzoru zarzutu naruszenia prawa i podważenia legalności zapadłej w sprawie decyzji. Zaskarżona decyzja nie narusza prawa. W rozpoznawanej sprawie organ prawidłowo uznał, że kontrolowane orzeczenie wywłaszczeniowe nie zostało wydane z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Niezasadne okazały się tym samym zarzuty skargi.

Sąd nie stwierdził także, by doszło do naruszenia jakichkolwiek przepisów postępowania lub prawa materialnego, co skutkowałoby koniecznością wyeliminowania zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego.

W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 151 ppsa, Sąd oddalił skargę, o czym orzeczono w sentencji.