Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 644/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-04-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6532 Sprawy budżetowe jednostek samorządu terytorialnego
Hasła tematyczne: Budżetowe prawo
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 141 par. 4; 193; 183
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 252 ust. 1, ust. 3, ust. 4, ust. 5
journal: Dz.U. 2019 poz 869
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Henryk Wach Sędzia NSA Bogdan Fischer Sędzia del. WSA Małgorzata Bejgerowska (spr.) Protokolant Agata Skorupska po rozpoznaniu w dniu 17 kwietnia 2024 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Fundacja X w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 grudnia 2019 r. sygn. akt V SA/Wa 564/19 w sprawie ze skargi Fundacja X w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 31 stycznia 2019 r. nr KOC/6261/Ni/18 w przedmiocie zwrotu części dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

1. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 3 grudnia 2019 r., o sygn. akt V SA/Wa 564/19, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm. - dalej w skrócie: "P.p.s.a.") oddalił skargę F. z siedzibą w W. (dalej jako: "F.", "Strona" lub "Skarżąca kasacyjnie") na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 31 stycznia 2019 r., nr KOC/6261/Ni/18, w przedmiocie zwrotu części dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem. Pełna treść uzasadnienia zaskarżonego wyroku oraz innych orzeczeń powołanych poniżej, dostępna jest w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl/.

Istota sporu dotyczy zwrotu części dotacji w wysokości [...] zł przyznanej F. na mocy umowy z dnia 3 lipca 2017 r., zawartej z Miastem Stołecznym Warszawa – D. M., której przedmiotem była realizacja zadania publicznego pod nazwą "O. A.", na które przyznana została dotacja w wysokości [...] zł, jako koszt całkowity.

2.1. W skardze kasacyjnej do Naczelnego Sądu Administracyjnego F., reprezentowana przez adwokata, zaskarżyła opisany powyżej wyrok w całości i na podstawie art. 174 pkt 1 i pkt 2 P.p.s.a. zarzuciła naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

1) art. 151 P.p.s.a. poprzez jego zastosowanie i oddalenie skargi oraz art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie i niestwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji SKO z dnia 31 stycznia 2019 r., pomimo że decyzja ta została wydana w warunkach nieważności przewidzianej w art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm. - dalej w skrócie: "K.p.a."), albowiem zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja Prezydenta m. st. Warszawy, została oparta o przepis art. 252 § - powinien być ustęp - 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2019 r., poz. 869 ze zm. - dalej w skrócie: "u.f.p.") pomimo, że przepis ten stoi w sprzeczności z zapisem § 5 pkt 1 i 2 umowy z dnia 3 lipca 2017 r. Przepis ten odnosi się do dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem, a przywołany zapis umowny wskazuje, że wydatek finansowy, który nie jest równy kosztowi określonemu w umowie i przekracza wartości określone w § 5 pkt 1 umowy jest dotacją pobraną w nadmiernej wysokości; przy tym ustawa przewiduje osobną podstawę prawną do zwrotu dotacji pobranej w nadmiernej wysokości w art. 252 § - powinien być ustęp - 1 pkt 2, która nie została w tej sprawie zastosowana;

2) art. 151 P.p.s.a. poprzez jego zastosowanie i oddalenie skargi oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) P.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie i nieuwzględnienie skargi, pomimo, że SKO wydając zaskarżoną decyzję naruszyło poniższe przepisy, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) art. 107 § 1 pkt 2 w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. w zakresie w jakim utrzymało w mocy decyzję Prezydenta m. st. Warszawy, pomimo że jej egzemplarz doręczony Stronie nie miał oznaczonej dziennej daty wydania;

b) art. 252 § - powinien być ustęp - 1 pkt 1 u.f.p. poprzez jego zastosowanie, a także art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. w zw. z art. 252 § - powinien być ustęp - 1 pkt 1 u.f.p. poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji, który także przepis ten zastosował, w sytuacji gdy nie zachodziły ku temu przesłanki, albowiem nie nastąpiło wykorzystanie dotacji w sposób niezgodny z przeznaczeniem, gdyż całość otrzymanych środków F. przeznaczyła na realizację zadania publicznego pod nazwą "O. A.";

c) art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., gdyż utrzymano w mocy decyzję Prezydenta m. st. Warszawy, która zapadła na skutek nieprawidłowego ustalenia stanu faktycznego (z naruszeniem przepisu art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a.) przez organ I instancji, który stwierdził na str. 8 decyzji, że F. poinformowała o potrzebie zmiany zakresu powierzonych prac i aneksowaniu umowy już po zakończeniu prac, podczas gdy prośba o aneksowanie umowy została złożona najpóźniej w dniu 29 listopada 2017 r. (a wcześniej ustnie w lipcu 2017 r. i w dniu 28 listopada 2017 r.), a termin zakończenia prac upływał w dniu 31 grudnia 2017 r., co przyznał organ I instancji na str. 6 decyzji (akapit 2);

d) art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 77 i art. 80 w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. w zakresie, w jakim nie uwzględniono przy wydawaniu zaskarżonej decyzji i nie uchylono decyzji Prezydenta m. st. Warszawy obarczonej tymi samymi wadami, polegającymi na tym, że organy obu instancji nie uwzględniły okoliczności nieznanych w chwili podpisywania umowy z dnia 3 lipca 2017 r. w postaci rzeczywistej ilości śmieci, gruzu i stłuczki szklanej, zalegających na nieruchomości przy ul. [...], ale pod powierzchnią gleby, a których istnienia nie można było stwierdzić ani przewidzieć przed przystąpieniem do prac i przed usunięciem licznych samosiejek i hałd śmieci zalegających na działce, a która to okoliczność miała decydujący wpływ na rozmiar i koszt tej części zadania, która wiązała się z oczyszczeniem działek; jednocześnie jedynie całkowite i staranne oczyszczenie działek z zalegających śmieci dawało gwarancję prawidłowego wykonania zadania w tym zakresie i osiągnięcia celu w postaci uzyskania terenu bezpiecznego dla dzieci;

e) art. 252 § 1 - powinien być ustęp - pkt 1 u.f.p. w zw. z art. 15 ust. 1 pkt 1, 2, 3 i 6 ustawy z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i wolontariacie (Dz. U. z 2019 r., poz. 688 ze zm. – dalej w skrócie: "u.d.p.p.w.") i w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., w zakresie w jakim organy obu instancji przekroczenie przez Skarżącą kasacyjnie wydatków na oczyszczenie działek z odpadów, rozbiórkę ruin budowli i ich pozostałości oraz wywóz odpadów, ocenia w kategoriach wykorzystania dotacji niezgodnie z przeznaczeniem, w sytuacji gdy to organ podczas rozpatrywania ofert winien był ocenić przedstawioną przez F. kalkulację kosztów realizacji zadania, w tym w odniesieniu do zakresu rzeczowego zadania i proponowaną jakość wykonania, jak również uwzględnić analizę i ocenę zadań publicznych, realizowanych przez Stronę w poprzednich latach, biorąc pod uwagę rzetelność i terminowość oraz sposób rozliczenia otrzymanych na ten cel środków.

Zdaniem autorki skargi kasacyjnej powyższe naruszenia miały dla rozstrzygnięcia sprawy istotne znaczenie, albowiem gdyby nie zostały popełnione, w szczególności jeśli Sąd pierwszej instancji nie uznałby wskazania jako podstawy prawnej decyzji niewłaściwego przepisu za kwestię nieistotną - nie mógłby oddalić skargi.

3) art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie w zw. z art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. poprzez ich niezastosowanie, w zakresie w jakim WSA, pomimo obszerności uzasadnienia, faktycznie nie przeanalizował sprzeczności jaka zaistniała pomiędzy zastosowaną przez organy obu instancji podstawą materialnoprawną wydanych orzeczeń (art. 252 § - powinien być ustęp - 1 pkt 1 u.f.p.), a zapisem § 5 pkt 1 i 2 umowy z dnia 3 lipca 2017 r.

W opinii Skarżącej kasacyjnie organy obu instancji uznały, że Strona naruszyła zapis § 5 pkt 1 i 2 umowy - co zostało uznane za "pobranie części dotacji w nadmiernej wysokości", a nałożenie obowiązku zwrotu części dotacji w decyzjach organów obu instancji oparte zostało o przepis art. 252 § - powinien być ustęp - 1 pkt 1 u.f.p., który przewiduje możliwość zwrotu dotacji w przypadku jej "wykorzystania niezgodnie z przeznaczeniem"; przy tym ustawa o finansach publicznych przewiduje osobną podstawę prawną do zwrotu dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem (art. 252 § - powinien być ustęp - 1 pkt 1 u.f.p.) i osobną podstawę prawną do zwrotu dotacji pobranej w nadmiernej wysokości w art. 252 § - powinien być ustęp - 1 pkt 2 u.f.p., która nie została w tej sprawie zastosowana;

4) art. 141 § 4 P.p.s.a. w zakresie w jakim WSA nieprawidłowo przyjął, że:

- F. nie poinformowała organu I instancji o odkryciu znacznie zwiększonej ilości śmieci i gruzu niezwłocznie po ujawnieniu tej okoliczności, pomimo, że jak zostało to wskazane zarówno w skardze jak i w odwołaniu (str. 7) - pracownik organu - Naczelnik D. B. został zaproszony na działki przy ul. [...] już pod koniec lipca 2017 r., natychmiast po stwierdzeniu przez F. powyższej okoliczności,

- F. wystąpiła o aneksowanie umowy na dzień przed założonym terminem zakończenia prac, który według Sądu pierwszej instancji miał nastąpić w dniu 30 listopada 2017 r., podczas gdy wystąpienie o aneks miało miejsce w dniu 29 listopada 2017 r., a termin zakończenia prac został wskazany w § 2 umowy na dzień 31 grudnia 2017 r., a więc jeszcze w czasie jej obowiązywania,

- stwierdzenie zawarte w sprawozdaniu: "ubolewam, że na czas nie złożyłem prośby o aneksowanie umowy" jest równoznaczne z niepoinformowaniem organu I instancji o potrzebie zmiany zakresu robót (str. 12 uzasadnienia wyroku), podczas gdy powiadomienie to miało miejsce już w lipcu 2017 r. a wystąpienie o aneksowanie umowy - w dniu 29 listopada 2017 r. i sformułowania te nie są tożsame,

- błędnie podano termin zakończenia realizacji zadania - na dzień 30 listopada 2017 r., podczas gdy z zapisu § 2 umowy wynika, że termin zakończenia robót upływał w dniu 31 grudnia 2017 r.

Wobec podniesionych zarzutów Skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji SKO oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i decyzji organów obu instancji i umorzenie postępowania w sprawie oraz o zasądzenie na rzecz Strony kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

2.2. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie nie wniosło odpowiedzi na powyższą skargę kasacyjną F..

2.3. W rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym nie wzięli udziału pełnomocnicy stron postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny rozważył, co następuje:

3. Skarga kasacyjna z uwagi na brak usprawiedliwionych podstaw, podlegała oddaleniu, a wyrok pomimo mankamentów uzasadnienia odpowiadał prawu.

Naczelny Sąd Administracyjny sporządził uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną w niniejszej sprawie, zgodnie z art. 193 zdanie drugie P.p.s.a., przedstawiając jedynie ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Regulacja ta ma charakter szczególny, gdyż wyłącza przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed Sądem odwoławczym wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zdanie pierwsze P.p.s.a. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny sprowadził swoją dalszą wypowiedź tylko do rozważań oceniających zarzuty postawione wobec zaskarżonego wyroku Sądu pierwszej instancji.

Stosownie do treści art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 P.p.s.a. oraz żadna z przesłanek, przewidziana w art. 189 P.p.s.a., które podlegają rozważeniu z urzędu, dokonując kontroli zaskarżonego wyroku, Naczelny Sąd Administracyjny wziął pod uwagę zakres wyznaczony podstawami skargi kasacyjnej. Zgodnie z art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: pkt 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; pkt 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Elementy, jakie powinna zawierać skarga kasacyjna zostały wymienione w art. 176 P.p.s.a. W świetle postanowień powyższych przepisów skarga kasacyjna jest sformalizowanym środkiem prawnym i powinna czynić zadość nie tylko wymaganiom przypisanym dla pisma w postępowaniu sądowym, lecz także przewidzianym dla niej szczególnym wymogom, tzn. powinna zawierać m.in. przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Istotne jest precyzyjne określenie danej podstawy kasacyjnej za wskazaniem pełnych i prawidłowych jednostek redakcyjnych przepisów prawa, które miały zostać naruszone oraz przedstawienie argumentacji spójnej z zarzutami, ponieważ Naczelny Sąd Administracyjny może uwzględnić tylko te przepisy oraz motywy, które zostały wyraźnie wskazane w skardze kasacyjnej. Bezbłędne skonstruowanie skargi kasacyjnej jest zatem bardzo istotne, z uwagi na treść wspomnianego art. 183 § 1 P.p.s.a. Sąd odwoławczy nie może bowiem domniemywać intencji strony i samodzielnie uzupełniać, czy też konkretyzować zarzutów kasacyjnych (por. wyrok NSA z dnia 16 listopada 2011 r., o sygn. akt II FSK 861/10). Nie jest też uprawniony do uzupełniania, czy innego korygowania wadliwie postawionych zarzutów kasacyjnych oraz nie może samodzielnie ustalać podstaw, kierunków, jak i zakresu zaskarżenia (por. wyroki NSA z dnia: 26 marca 2014 r., o sygn. akt I GSK 1047/12 i 29 sierpnia 2012 r., o sygn. akt I FSK 1560/11). Zarówno z art. 183 § 1, jak i z art. 174 oraz art. 176 P.p.s.a. wynika, że do strony wnoszącej skargę kasacyjną należy takie zredagowanie tego środka odwoławczego, które umożliwi Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu odniesienie się do stanowiska Sądu pierwszej instancji we wszystkich kwestiach, które zdaniem Strony zostały nieprawidłowo przez ten Sąd rozważone czy ocenione. Wadliwe lub niepełne powołanie przepisów prawa w skardze kasacyjnej, skutkuje brakiem możliwości zakwestionowania przez Naczelny Sąd Administracyjny stanowiska wyrażonego przez WSA, czy działające w sprawie organy. Skarga kasacyjna jest na tyle sformalizowanym środkiem odwoławczym, że do jej sporządzenia przewidziano, w art. 175 P.p.s.a., tzw. przymus adwokacko-radcowski. Od profesjonalnego pełnomocnika można zatem oczekiwać, że precyzyjnie powoła naruszone regulacje prawne i wyjaśni dlaczego, jego zdaniem, uchybiono danym przepisom.

W rozpoznawanej sprawie skarga kasacyjna oparta została na obu podstawach kasacyjnych z art. 174 P.p.s.a., przy czym autor skargi kasacyjnej błędnie powołał jednostkę redakcyjną w postaci § zamiast ustępów art. 252 u.f.p., czego nie można uznać za omyłkę pisarską wobec wielokrotnego powtórzenia. Powyższa wada sformułowanych zarzutów, stanowi istotną przeszkodę w dokonaniu pełnej kontroli zaskarżonego wyroku.

3.1. Odnosząc się do najdalej idącego zarzutu skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że F. nie podważyła trafnego stanowiska WSA w Warszawie, iż w sprawie nie zachodzi zarzucana nieważność postępowania, w myśl art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Przepis ten odnosi się do braku podstawy prawnej w ogóle, czyli nieistnienia podstaw w obrocie prawnym do wydania określonej decyzji. Nie dotyczy zaś sytuacji niepowołania danego przepisu w decyzji, jako właściwej zdaniem Strony, podstawy prawnej. Rację ma Sąd pierwszej instancji, że w sprawie nie zachodzi brak podstawy prawnej w ogóle, albowiem przepis art. 252 ust. 1 pkt 1 u.p.f., wskazany przez organy obu instancji, obowiązuje w systemie prawnym.

Zgodnie z art. 252 ust. 1 (a nie § 1 - jak błędnie podano w skardze kasacyjnej) u.f.p. dotacje udzielone z budżetu jednostki samorządu terytorialnego w pkt 1) wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem, w pkt 2) pobrane nienależnie lub w nadmiernej wysokości - podlegają zwrotowi do budżetu wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, w ciągu 15 dni od dnia stwierdzenia okoliczności, o których mowa w pkt 1 lub pkt 2. Przepis art. 252 ust. 3 u.f.p. stanowi, że dotacjami pobranymi w nadmiernej wysokości są dotacje otrzymane z budżetu jednostki samorządu terytorialnego w wysokości wyższej niż określona w odrębnych przepisach, umowie lub wyższej niż niezbędna na dofinansowanie lub finansowanie dotowanego zadania. Natomiast dotacjami nienależnymi są dotacje udzielone bez podstawy prawnej (art. 252 ust. 4 u.f.p.). Stosownie do art. 252 ust. 5 u.f.p. zwrotowi do budżetu jednostki samorządu terytorialnego podlega ta część dotacji, która została wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem, nienależnie udzielona lub pobrana w nadmiernej wysokości.

Dokonując wykładni zwrotu "dotacja pobrana w nadmiernej wysokości" należy zwrócić uwagę na użycie w art. 252 ust. 1 pkt 2 i ust. 3 u.f.p. dwukrotnie słowa "wyższej", czyli "wyższej niż określona w odrębnych przepisach, umowie", a także "wyższej niż niezbędna na dofinansowanie lub finansowanie dotowanego zadania". Zwrotowi podlega zatem, w oparciu o powyższe regulacje prawne, jedynie nadwyżka dotacji, która przekracza kwotę dotacji wynikającą z przepisów, z treści umowy, a także przekraczająca kwotę niezbędną na sfinansowanie dotowanego zadania.

W realiach niniejszej sprawy nie sposób stwierdzić, że Skarżąca kasacyjnie pobrała dotację w kwocie wyższej niż zostało to określone w umowie z dnia 3 lipca 2017 r., gdzie wskazano dotację w wysokości [...] zł, jako całkowity koszt realizacji zadania publicznego pod nazwą "O. A.". Organy obu instancji nie kwestionowały, że ogólna suma dotacji, która została beneficjentowi przyznana, F. się w ogóle nie należy. Nie było zatem nadmiarowej kwoty, która miałaby zostać wypłacona F.. Innymi słowy Stronie nie wypłacono większej kwoty niż tę, którą wpisano do umowy dotacyjnej. Pobrana przez F. dotacja nie była też wyższa niż niezbędna, bowiem tego nie dało się stwierdzić w momencie zawierania umowy o dotację. Zgodnie ze słownikowym znaczeniem słowa "niezbędny", oznacza ono "konieczny, potrzebny" (Słownik Języka Polskiego PWN: https://sjp.pwn.pl). W tym stanie rzeczy zarzuty z powołaniem na art. 252 u.f.p. nie można uznać za skuteczne, a wobec ich wadliwej konstrukcji (powołania nieistniejącego § 1) Naczelny Sąd Administracyjny został pozbawiony możliwości pełniejszego odniesienia się do nich.

3.2. Kluczowym w niniejszej sprawie jest, że sporna kwota [...] zł mieści się wprawdzie w realizacji zadania "O. A.", ale została wydatkowana na inny etap prac niż przewidziano w umowie, co spowodowało zaniechanie wykonania kolejnego etapu prac. W umowie dotacyjnej F. zobowiązała się bowiem do realizacji [...] etapów określonych prac w ramach zadania, którego ogólną wartość określono na [...] zł, a zastrzeżenia organów co do wydatkowanych kwot dotyczyły 2 etapów prac, a mianowicie (etap nr 1) oczyszczenia działek z odpadów, rozbiórki ruin budowli i ich pozostałości, wywóz odpadów oraz (etap 6) budowy przyrodniczego placu zabaw. Ze sprawozdania z wykonania przedmiotowego zadania wynika, że z dotacji w kwocie [...] zł F. pokryła wydatki na: 1) oczyszczenie działek z odpadów, rozbiórkę ruin budowli i ich pozostałości, wywóz odpadów w kwocie [...] zł (zamiast ustalonej w umowie kwoty - 45 000 zł), 2) ustawienie i serwisowanie toalety typu i pojemnika na śmieci - [...] zł, 3) zatrudnienie ogrodnika - [...] zł, 4) założenie O. A. - [...] zł, 5) warsztaty edukacji przyrodniczej i artystycznej w O. A. - [...] zł, 6) budowę przyrodniczego placu zabaw 0 zł (zamiast ustalonej w umowie kwoty - [...] zł), 7) organizację działań artystycznych - [...] zł, 8) wyplatanie infrastruktury O. A. z wikliny - [...] zł, 9) montaż podestu nakrytego plandeką-namiotem - [...] zł, 10) oczyszczenie z odpadów odnogi kanału P. - [...] zł, 11) zatrudnienie przewodnika dla realizacji wycieczek ornitologicznych - [...] zł.

Z powyższego opisu wynika, że F. z otrzymanych na wykonanie całego zadania środków finansowych w kwocie [...] zł, nie wykonała go w pełnym zakresie, gdyż nie wybudowała przyrodniczego placu zabaw, na który otrzymała [...] zł, a pierwszy etap prac (polegający na oczyszczeniu działek z odpadów, rozbiórce ruin budowli i ich pozostałości, wywozie odpadów) wyceniony w umowie na kwotę [...] zł pochłonął kwotę [...] zł. W § 5 ust. 1 pkt 1 i 2 umowy podano, że jeżeli dany wydatek finansowy z dotacji wykazany w sprawozdaniu z realizacji zadania publicznego, nie jest równy odpowiedniemu kosztowi określonemu w umowie, to uznaje się go za zgodny z umową, z wyraźnym zastrzeżeniem, gdy: 1) nie nastąpiło zwiększenie tego wydatku o więcej niż 10%, 2) nastąpiło jego zmniejszenie w dowolnej wysokości. Naruszenie tego postanowienia uznano w umowie za pobranie części dotacji w nadmiernej wysokości (§ 5 ust. 2 umowy). W skardze kasacyjnej nie zgodzono się ze stwierdzeniem organów obu instancji, a zaakceptowanym przez Sąd pierwszej instancji, że doszło do wykorzystania części dotacji niezgodnie z przeznaczeniem. Jak jednak wykazano wcześniej w skardze kasacyjnej nie podważono stanowiska SKO i organu I instancji w przedmiocie obowiązku zwrotu części dotacji i nie wykazano, że doszło do nadmiernego pobrania dotacji powyżej kwoty całkowitej określonej w umowie.

Naczelny Sąd Administracyjny zwraca uwagę, że skoro umownym przeznaczeniem środków pochodzących z budżetu jednostki samorządu terytorialnego było sfinansowanie przedsięwzięcia pod nazwą "O. A.", w ramach którego nastąpiły przesunięcia poszczególnych elementów składowych kwot, co nastąpiło nadal w ramach realizacji tego zadania i sumy nieprzekraczającej wysokości dotacji, to jednak środki te zostały spożytkowane w całości na rzecz wykonania zadania. Powyższy stan rzeczy kwalifikuje się jako wykorzystanie spornej części dotacji niezgodnie z przeznaczeniem, o czym stanowi art. 252 ust. 1 pkt 1 u.f.p., co bezskutecznymi czynił zarzuty skargi kasacyjnej w tym zakresie.

W skardze kasacyjnej nie obalono trafności wniosku Sądu pierwszej instancji, który w oparciu o analizę zestawienia faktur przyjął, że Strona miała świadomość przekroczenia budżetu na etap prac nr 1, co najmniej od dnia 11 sierpnia 2017 r., kiedy zostały wystawione faktury (na kwotę ponad [...] zł), zdecydowanie przekraczające zaplanowaną w kosztorysie kwotę (45 000 zł + 10 % = 49 500 zł). Mimo to F. podjęła ryzyko realizowania tego etapu umowy wbrew jej treści. Podstawą żądania zwrotu nie mogło być jednak stwierdzenie pobrania dotacji w nadmiernej wysokości, bo kwota ogólna kwota dotacji została wydatkowana na realizację zadania publicznego, choć w inny sposób niż przewidziano to w umowie z dnia 3 lipca 2017 r. Okoliczność, że umowa nie została w pełni zrealizowana, bo nie doszło do wybudowania przyrodniczego placu zabaw (etap nr 6), oznacza, że środki przeznaczone na ten etap prac zostały w sposób nieuprawniony, bo nieuzgodniony skutecznie przez strony umowy, przeznaczone na inny etap prac, z naruszeniem poszczególnych limitów wydatków cząstkowych przewidzianych w umowie.

3.3. Analiza zaskarżonego orzeczenia nie potwierdza skuteczności zarzutu uchybienia przepisom proceduralnym, a mianowicie art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 77 § 1, art. 78 § 1, art. 80 i art. 107 § 1 oraz art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. Skarżąca kasacyjnie polemizując ze zgromadzonym w sprawie materiałem dowodowym i zarzucając dowolną jego ocenę, nie wykazała naruszenia zasady legalizmu, prawdy obiektywnej czy zasady zaufania do organów. Nie opisano ani jaki dowód pominięto, ani nie wykazano istotnych sprzeczności w stanie faktycznym sprawy (poza omyłką w dacie zakończenia prac). Wbrew stanowisku zawartemu w powyższym zarzucie, zgromadzony materiał dowodowy jest wystarczający do podjęcia prawidłowego rozstrzygnięcia w sprawie, decyzja zawiera konieczne elementy składowe i wbrew oczekiwaniom F., organ odwoławczy miał podstawy do zastosowania w sprawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. Autor skargi kasacyjnej zdaje się nie zauważać, że aktywny udział w postępowaniu w sprawie zwrotu dotacji jest w interesie strony, która o taką dotację występuje. Zebrany dotychczas materiał dowodowy zasadnie uznano za wystarczający dla wydania rozstrzygnięcia, a F. nie przedstawiła jakichkolwiek dowodów podważających skutecznie ustalony stan faktyczny i nie obaliła prawidłowości swobodnej, a nie dowolnej oceny dowodów.

Podzielając stanowisko Sądu pierwszej instancji i organów obu instancji co do zupełności postępowania dowodowego należy podkreślić, że organ administracji publicznej nie ma nieograniczonego obowiązku poszukiwania dowodów, które będą miały na celu potwierdzenie twierdzeń podnoszonych przez Stronę w toku postępowania administracyjnego oraz sądowoadministracyjnego. Wprawdzie ustawodawca nałożył na organ obowiązek wyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy, które mają istotny wpływ na wynik sprawy, ale to nie oznacza, że Strona jest zwolniona z obowiązku przyczyniania się do wyjaśnienia tychże okoliczności. Z ugruntowanego orzecznictwa wynika, że organ ma wprawdzie obowiązek poszukiwania dowodów, jednak nie jest on nieograniczony w swoim zakresie. Z przepisu art. 77 § 1 K.p.a. nie wynika, że na organ został przerzucony cały ciężar dowodowy w sprawie. Wbrew oczekiwaniom autora skargi kasacyjnej organ nie ma zatem obowiązku poszukiwania dowodów dla wykazania słuszności stanowiska strony. Z cytowanego powyżej przepisu nie daje się wyprowadzić konkluzji, że organy administracji obowiązane są do poszukiwania środków dowodowych służących poparciu twierdzeń strony. Nie można bowiem w takim przypadku założyć, że przy bierności strony, cały ciężar dowodzenia faktów mających przemawiać przeciwko ustaleniom poczynionym przez organy administracji spoczywa na tych organach (por. wyrok NSA z dnia 19 stycznia 2023 r., o sygn. akt II GSK 954/19). Słusznie zatem Sąd pierwszej instancji zauważył, że ciężar dowodzenia okoliczności związanych z udokumentowaniem wydatków spoczywał na Stronie, a nie na organie, jak podnosi autor skargi kasacyjnej. Ustalenia poczynione przez organy obu instancji, a zaakceptowane przez WSA w Warszawie, były spójne i logicznie oraz wynikały ze zgromadzonych dowodów, dlatego nie mogły zostać skutecznie podważone. Wobec powyższego twierdzenia podniesione w ramach pierwszego zarzutu procesowego skargi kasacyjnej należy uznać za pozbawione podstaw.

W skardze kasacyjnej nie wykazano wad zaskarżonych decyzji organów obu instancji, które miały polegać na nie uwzględnieniu okoliczności nieznanych w chwili podpisywania umowy z dnia 3 lipca 2017 r. w postaci rzeczywistej ilości śmieci, gruzu i stłuczki szklanej, zalegających na nieruchomości przy ul. [...]. Za bezskuteczne uznać należy zarzucanie Miastu Stołecznemu Warszawa – D. M., że nie zbadało dostatecznie oferty F., która nie mogła stwierdzić ani przewidzieć przed przystąpieniem do prac i przed usunięciem licznych samosiejek ilości hałd śmieci zalegających na działce. Skarżąca kasacyjnie nie może przerzucać swoich zaniechań przed oczyszczeniem terenu na organ administracji. W toku postępowania F. nie wykazała żadnym dowodem, aby przed rozpoczęciem prac zabiegała o dokonanie odkrywek gruntu w celu oceny ilości i głębokości warstw rzeczywistej ilości śmieci, gruzu i stłuczki szklanej, zalegających na powyższej nieruchomości. Powyższe nie podważa trafności twierdzenia zawartego w skardze kasacyjnej, że "całkowite i staranne oczyszczenie działek z zalegających śmieci dawało gwarancję prawidłowego wykonania zadania w tym zakresie i osiągnięcia celu w postaci uzyskania terenu bezpiecznego dla dzieci". Reasumując, Naczelny Sąd Administracyjny za bezzasadne uznał zarzuty skargi kasacyjne dotyczące naruszenia przepisów postępowania.

3.4. Sąd pierwszej instancji trafnie zwrócił uwagę na załączniki nr 1 i 4 do umowy zatytułowanego "oferta realizacji zadania publicznego" i "zaktualizowanego kosztorysu", z których wynika, m.in. że w ramach przedmiotowego zadania zostanie wykonane: oczyszczenie terenu z odpadów, rozbiórka ruin budowli i ich pozostałości oraz wywóz odpadów; założenie przyrodniczego placu zabawa dla dzieci. W ofercie zastrzeżono, że teren przeznaczony pod zadanie, był bardzo zanieczyszczony odpadami (m.in. zużyte opony samochodowe, szkło, odpady azbestowe, gruz), a teren wymaga przekopania i starannego przesiania ze względu na ilość odpadów. W toku realizacji zadania Strona, dopiero pismem złożonym w dniu 29 listopada 2017 r., poinformowała organ I instancji, że ilość odpadów ujawnionych podczas prac porządkowych znacznie przerosła początkowe szacunki, a koszt ich wywiezienia, łącznie z kosztem rozbiórki pozostałości po trzech budowlach, wyczerpał całkowicie kwotę przewidzianą na oczyszczanie terenu z odpadów w ramach zawartej umowy, w związku z czym całkowicie nierealna okazała się budowa ogrodu zabaw edukacyjnych, także konieczne stało się okrojenie zakresu realizacji planowanego ogrodu. Wprawdzie Strona twierdzi, że w lipcu i sierpniu 2017 r. sygnalizowała ustnie powyższe okoliczności, jednak w żaden sposób okoliczność ta nie została wykazana. Powyższe pismo z dnia 29 listopada 2017 r. o potrzebie zmiany zakresu powierzonych prac uznano za spóźnione, choć wbrew twierdzeniu WSA, nie zostało wniesione po zakończeniu prac. Ostateczny brak zmian w postanowieniach umowy z dnia 3 lipca 2017 r., oznacza, że jest ona w całości wiążąca w sprawie. W efekcie na oczyszczenie działek z odpadów, rozbiórkę ruin budowli i ich pozostałości, wywóz odpadów wydatkowano o [...] zł więcej niż początkowo zaplanowano w umowie (45 000 zł), co przewyższa początkowe szacunki, a zatem - w świetle § 5 ust. 1 pkt 1 umowy - za wydatki poniesione zgodnie z umową można uznać kwotę 49 500 zł (kwota zaplanowanych wydatków + 10 % tej kwoty). Zdaniem organów obu instancji w sprawie zabrakło staranności w działaniu ze strony Skarżącej, która nie postarała się na czas o zmianę umowy przed dokonaniem cząstkowych wydatków niezgodnych z dotychczasowym brzmieniem umowy. Skarżąca kasacyjnie nie zdołała podważyć uprawnionej oceny organów obu instancji, że sposób realizacji zadania co do etapu nr 1 i 6 był samowolny, a wykonanie tych prac odbiegało od zakresu zawartej umowy.

Poza sporem jest, że F. zwróciła się pismem z dnia 29 listopada 2017 r. z prośbą o zawarcie aneksu do umowy dostosowującego zakres i kosztorys działań do sytuacji zgodnej ze stanem faktycznym i zaktualizowanym kosztorysem. Przy czym jak słusznie przyjął Sąd pierwszej instancji, skoro powyższa umowa, nie została zmieniona, zgodnie z wnioskiem Strony, to w sprawie wiążą postanowienia umowy i sąd ten nie był władny do dokonywania oceny prawidłowości braku wyrażenia zgody przez m. st. Warszawa na zmiany postanowień tej umowy. Słusznie WSA zwrócił uwagę na treść § 18 ust. 2 umowy, zgodnie z którym w zakresie nieuregulowanym umową stosuje się przepisy ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny, a w myśl § 19 strony będą starały się rozstrzygać ewentualne spory polubownie, a w przypadku braku porozumienia spór zostanie poddany pod rozstrzygnięcie sądu powszechnego. Zwrócono uwagę, że umowa o realizację zadania publicznego ma charakter mieszany (jest umową cywilnoprawną), a w kwestii (zwrotu) dotacji ustawodawca przewidział obowiązek wydania decyzji administracyjnej. W tym stanie rzeczy argumentacja skargi kasacyjnej odwołująca się zarówno do terminu wnioskowania o zmianę w treści umowy, jak i odmowę zawarcia aneksu nie mogły być skuteczne.

W rezultacie słusznie organy i Sąd pierwszej instancji zwróciły uwagę, że w wypadku niezrealizowania zadania w sposób wymagany umową, zwrot części dotacji winien nastąpić w oparciu o przepisy u.f.p. i przepisy procedury administracyjnej. Cel i publiczny charakter przyznanych środków finansowych determinuje konieczność ich wydatkowania w sposób przejrzysty, transparentny i zgodny z tym do czego strony się zobowiązały. Unormowania u.f.p. dotyczące gospodarowania środkami publicznymi, w tym dochodzenia w określonych przypadkach ich zwrotu (tak jak w art. 252 u.f.p.) mają charakter bezwzględnie obowiązujący, a zatem organ dotujący musi (chcąc działać legalnie) je respektować w praktyce, co oznacza, że nie ma on w tym względzie możliwości wyboru zachowania (por. wyrok NSA z dnia 25 stycznia 2023 r., o sygn. akt I GSK 1495/22).

3.5. Odnosząc się do opisanej w skardze kasacyjnej okoliczności, że egzemplarz decyzji organu I instancji doręczony Stronie nie posiadał daty dziennej, trafnie Sąd pierwszej instancji wyjaśnił, że oryginał decyzji znajdujący się w aktach administracyjnych, taką datę posiada (21 września 2018 r.), zatem powyższe uchybienie w żaden sposób nie wpływa na uprawnienia i obowiązki Strony. Co więcej ów mankament formalny nie ma większego, a w szczególności istotnego, znaczenia dla wyniku sprawy.

3.6. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego niezasadny okazał się zarzut zawarty w punkcie 2 petitum skargi kasacyjnej z powołaniem przepisów art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) oraz art. 151 P.p.s.a. Powyższe regulacje jako przepisy wynikowe stanowią jedynie prawną podstawę orzeczenia odpowiednio uchylającego decyzję lub oddalającego skargę. W art. 151 P.p.s.a. ustawodawca uregulował treść rozstrzygnięcia sądu w przypadku, gdy nie zostały potwierdzone zarzuty naruszenia prawa w postępowaniu administracyjnym. Skuteczność zarzutu naruszenia tego przepisu w skardze kasacyjnej zależy od wykazania zasadności pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej, co w niniejszej sprawie nie nastąpiło. Orzeczenie oddalające skargę nie jest bowiem skutkiem zastosowania jedynie art. 151 P.p.s.a., lecz następstwem ustaleń poprzedzających wydanie wyroku i zastosowania przepisów nakazujących sądowi takie ustalenia poczynić.

3.7. Odnosząc się do naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. należy wyjaśnić, że przepis ten określa formalne warunki, jakim powinno odpowiadać uzasadnienie wyroku sądowego. Na podstawie tego przepisu można zatem kwestionować kompletność elementów uzasadnienia, a nie jego prawidłowość merytoryczną. Sąd administracyjny nie ustala stanu faktycznego sprawy, a jedynie ocenia, jak z obowiązku ustalenia stanu faktycznego wywiązał się organ administracji. W związku z tym nie może budzić wątpliwości, że ocena ta musi być dokonywana (wyjaśniana) w ramach podstawy prawnej rozstrzygnięcia. W konsekwencji, jeżeli uzasadnienie zaskarżonego orzeczenia zawiera konieczne elementy, to przepis art. 141 § 4 P.p.s.a. nie może stanowić wystarczającej podstawy kasacyjnej (por. uchwala składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 lutego 2010 r., o sygn. akt II FPS 8/09). Wbrew wywodom przedstawionym w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, sporządzone w niniejszej sprawie uzasadnienie zaskarżonego wyroku odpowiadało co do zasady wymogom wynikającym z art. 141 § 4 P.p.s.a. Sąd pierwszej instancji wskazał w nim, jaki podstawowy stan faktyczny przyjmuje za podstawę rozstrzygnięcia i przekonująco uzasadnił swoje stanowisko co do oceny prawidłowości przeprowadzonego postępowania. Wprawdzie w opisie stanu faktycznego omyłkowo wskazano błędną datę zakończenia prac (zamiast 31 grudnia 2017 r., powołano 30 listopada 2017 r.), jednak Skarżąca kasacyjne nie wykazała istotnego wpływu powyższego mankamentu na wynik sprawy. Z kolei okoliczność, że w skardze kasacyjnej nie zgodzono się z oceną wyrażoną w zaskarżonym wyroku, nie mogło być skuteczną podstawą do postawienia zarzutu naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a.

Reasumując Naczelny Sad Administracyjny uznał twierdzenia podniesione w ramach zarzutów proceduralnych skargi kasacyjnej za bezskuteczne i stanowiące jedynie polemikę z niepodważonym stanem faktycznym oraz jego oceną, zasadnie zaakceptowaną przez Sąd pierwszej instancji. W konsekwencji przepisy prawa materialnego u.f.p., błędnie wskazane w skardze kasacyjnej, także nie mogły zostać w niniejszej sprawie naruszone.

3.8. Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 in fine P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną F. jako pozbawioną usprawiedliwionych podstaw.

M. Bejgerowska H. Wach B. Fischer