Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 1602/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-07-04 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6532 Sprawy budżetowe jednostek samorządu terytorialnego
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Piotr Pietrasz Sędzia NSA Bogdan Fischer Sędzia del. WSA Marek Sachajko (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Patrycja Czubała po rozpoznaniu w dniu 26 czerwca 2024 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej "P." Sp. z o.o. w L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 27 marca 2020 r. sygn. akt I SA/Lu 730/19 w sprawie ze skargi "P." Sp. z o.o. w L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie z dnia 11 października 2019 r. nr SKO.41/1877/PO/2019 w przedmiocie określenia wysokości dotacji oświatowej podlegającej zwrotowi do budżetu miasta oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z 27 marca 2020 r., sygn. akt I SA/Lu 730/19, oddalił skargę P. Sp. z o.o. w L. (dalej: spółka, skarżąca) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie (dalej: organ, SKO) z 11 października 2019 r. w przedmiocie określenia kwoty dotacji oświatowej podlegającej zwrotowi.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Decyzją z 11 kwietnia 2019 r. Prezydent Miasta Lublin (organ I instancji), po rozpatrzeniu sprawy określenia należności przypadającej do zwrotu do budżetu Miasta Lublin z tytułu wykorzystania dotacji niezgodnie z przeznaczeniem oraz pobrania dotacji nienależnie udzielonych z budżetu Miasta Lublin od stycznia 2014 r. do grudnia 2016 r. Gimnazjum [...] w L. oraz [...] Liceum [...] w L. prowadzonym przez P. spółkę z o.o. w L. (Spółka, skarżąca), określił wysokość należności przypadającej do zwrotu do budżetu miasta Lublin z tytułu pobrania dotacji nienależnie na kwotę 1.189.019,92 zł i nakazał zwrot tej kwoty z odsetkami naliczonymi jak dla zaległości podatkowych, w terminie 15 dni od dnia doręczenia decyzji. Ponadto organ I instancji umorzył postępowanie administracyjne w pozostałej części obejmującej wykorzystanie dotacji niezgodnie z przeznaczeniem.

W wyniku przeprowadzonej kontroli w zakresie sprawdzenia liczby uczniów w latach 2014-2016, na których została przekazana dotacja z budżetu miasta oraz wydatkowania dotacji udzielonych w latach 2014-2016 stwierdzono, że systemem "nauczania domowego" objęto 587 osób (licząc każdą osobę odrębnie w ujęciu rocznym), w tym 444 osoby w Gimnazjum oraz 143 osoby w Liceum. W wyniku kontroli ustalono, że uczniowie objęci "nauczaniem domowym" nie posiadali opinii o jakich mowa w art. 16 ust. 10 pkt 1 ustawy o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2527 z późn. zm., dalej "u.s.o.") lub posiadali opinie wystawione w ciągu trzech dni (26 - 28 września 2016 r.) przez nieuprawniony podmiot i nie spełniające wymogów opinii. Poszczególne osoby ujęto odrębnie w kolejnym roku, stąd liczba 587 osób. Po przeprowadzeniu postępowania dowodowego ustalono, że dotację pobrano nienależnie na 313 osób (liczonych bez rozbicia na poszczególne lata), w tym 227 osób w Gimnazjum oraz 86 osób w Liceum. Osoby te - według ustaleń organu I instancji – nie posiadały statusu ucznia, zostały wadliwie uznane za odbywające naukę poza szkołą, nie posiadały opinii lub posiadały opinie wystawione przez podmiot nieuprawniony.

Na skutek powyższych ustaleń organ I instancji stwierdził, że z przekazanej w latach 2014-2016 kwoty dotacji 3.485.707,61 zł pobrana zgodnie z prawem i wydatkowana zgodnie z przeznaczeniem jest kwota 2.296.687,69 zł. Natomiast kwota 1.189.019,92 zł dotacji została pobrana nienależnie i podlega zwrotowi.

Decyzją z 11 października 2019 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Lublinie (organ II instancji), po rozpatrzeniu odwołania skarżącej od wymienionej wyżej decyzji Prezydenta Miasta Lublin uchyliło decyzję organu I instancji w części dotyczącej określenia wysokości dotacji pobranej nienależnie podlegającej zwrotowi i określiło wysokość dotacji oświatowej pobranej nienależnie:

a/ w okresie od 1 stycznia 2014 r. do 31 grudnia 2014 r. w kwocie 124.276,44 zł (w tym z tytułu dotacji pobranej przez Gimnazjum [...] w L. w kwocie 71.848,92 zł oraz z tytułu dotacji pobranej przez [...] Liceum [...] w L. w kwocie 52.427,52 zł),

b/ w okresie od 1 stycznia 2015 r. do 31 grudnia 2015 r. w kwocie 476.137,38 zł (w tym z tytułu dotacji pobranej przez Gimnazjum [...] w L. w kwocie 325.497,60 zł oraz z tytułu dotacji pobranej przez [...] Liceum [...] w L. w kwocie 150.639,78 zł),

c/ w okresie od 1 stycznia 2016 r. do 31 grudnia 2016 r. w kwocie 588.606,10 zł (w tym z tytułu dotacji pobranej przez Gimnazjum [...] w L. w kwocie 442.535,36 zł oraz z tytułu dotacji pobranej przez [...] Liceum [...] w L. w kwocie 146.070,74 zł).

Zgodnie z rozstrzygnięciem organu II instancji dotacja podlega zwrotowi do budżetu Miasta Lublin w ciągu 15 dni od dnia doręczenia decyzji wraz z odsetkami naliczonymi jak dla zaległości podatkowych, począwszy od 16 dnia od doręczenia decyzji. W pozostałym zakresie (to jest dotyczącym umorzenia postępowania administracyjnego obejmującego wykorzystanie dotacji niezgodnie z przeznaczeniem) Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

Organ II instancji ustalił, że Kuratorium Oświaty w Lublinie w dniu 12 lipca 2018 r. przeprowadziło kontrolę w [...] Gimnazjum dotyczącą dokumentacji przebiegu nauczania oraz zgodności z przepisami prawa promowania i klasyfikowania uczniów w roku 2016/2017. Kontrola została przeprowadzona w ramach nadzoru pedagogicznego, sprawowanego zgodnie z art. 55 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 51 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe (Dz. U. z 2018 r. poz. 996 z póź. zm.). Organ odwoławczy wskazał na przepisy prawa, które według niego zostały naruszone przy pobraniu dotacji na osoby wykazywane jako uczniowie szkół spełniający obowiązek nauki poza szkołą. Organ odwoławczy podzielił stanowisko wyrażone w decyzji organu pierwszej instancji, że środki publiczne pobrane na osoby wykazywane jako uczniowie szkół "w edukacji domowej" – zostały pobrane bez podstawy prawnej, zatem stanowią dotacje pobrane nienależnie.

Oddalając skargę strony na decyzję SKO WSA w Lublinie wskazał, że statutowe zasady przyjmowania uczniów nie były stosowane w odniesieniu do dzieci wykazywanych jako uczniowie "kształcący się w nauczaniu domowym". WSA wskazał, że nie można uznać za prawidłowe stanowisko skarżącej, że statuty dotyczyły wyłącznie dzieci uczących się stacjonarnie, stąd nie było konieczności przyjęcia do szkół dzieci kształcących się w nauczaniu domowym z zastosowaniem zasad przewidzianych w statutach. Ze statutów nie wynika, aby przewidziane były odstępstwa od zasad przyjmowania uczniów, w sytuacji kiedy kandydaci mieszkają za granicą albo mają być objęci zezwoleniem na spełnianie obowiązku szkolnego lub obowiązku nauki poza szkołą. Jednak naruszenie statutowych zasad przyjmowania uczniów do szkół nie niweczy statusu ucznia, jeżeli został wpisany na listę uczniów i przystąpił do nauki. Wpisanie na listę uczniów, mimo nieprzestrzegania zasad przyjęcia do szkoły, wskazanych w statucie, sprawia, że kandydat uzyskuje status ucznia. Inną rzeczą jest natomiast możliwość prawidłowej klasyfikacji ucznia, gdyby okazało się, że nie tylko naruszono przewidzianą statutem procedurę przyjęcia do szkoły, ale uczeń w rzeczywistości nie spełnia odpowiednich wymogów dotyczących ukończenia szkoły niższego stopnia i przystąpienia do odpowiedniego sprawdzianu lub egzaminu.

W związku z tym, mimo niezachowania statutowych zasad przyjmowania uczniów, rodzice uczniów wpisanych na listę uczniów mogli ubiegać się o zezwolenie na spełnianie przez dzieci obowiązku szkolnego lub obowiązku nauki poza szkołą.

Jednak udzielenie przez dyrektora obydwu Szkół ww. zezwolenia nastąpiło z naruszeniem prawa, powodującym, że szkoły pobrały nienależnie dotacje w zakresie dotyczącym uczniów spełniających obowiązek szkolny lub obowiązek nauki poza szkołą. W ocenie WSA organ prawidłowo ustalił, że zezwolenia na spełnianie przez uczniów obowiązku szkolnego lub obowiązku nauki poza szkołą były wydawane bez uzyskania opinii poradni psychologiczno-pedagogicznej wymaganej zgodnie z art. 16 ust. 10 pkt 1 u.s.o., a w nielicznych wypadkach z wykorzystaniem opinii wydawanych w innym celu, nie odnoszących się do możliwości i celowości takiego rodzaju kształcenia. Dopiero po tym kiedy Spółka uzyskała z Kuratorium Oświaty w Lublinie informację o konieczności uzupełnienia "dokumentacji projektowej" o opinie poradni psychologiczno-pedagogicznej opinie zostały sporządzone przez [...]. Organ prawidłowo zakwestionował przydatność tych opinii do uzupełnienia braków wniosków o zezwolenie, o którym mowa w art. 16 ust. 8 u.s.o. Opinie te zostały wystawione w ciągu trzech dni dla niemal 170 osób mieszkających w różnych miejscowościach na terenie Wielkiej Brytanii, Polski oraz Ukrainy. Opinie są lakoniczne, jednakowe dla wszystkich dzieci, nie zawierają rozwinięcia (uzasadnienia), żadnych wskazań dla nauczycieli i rodziców. Nie zawierają żadnej indywidualizacji treści, która pozwoliłaby stwierdzić, że odnoszą się do sytuacji konkretnego dziecka. Okoliczność, że decyzje dyrektora obydwu Szkół o zezwoleniu na spełnianie poza szkołą obowiązku szkolnego albo obowiązku nauki są ostateczne i nie zostały wyeliminowane z obrotu prawnego w postępowaniach nadzwyczajnych nie stanowi przeszkody do samodzielnej oceny przez organ dotujący w postępowaniu o zwrot dotacji okoliczności ich wydania oraz oceny nieistnienia przesłanek do zezwolenia przez dyrektora szkoły, będącej beneficjentem dotacji, na spełnianie przez uczniów obowiązku szkolnego lub obowiązku nauki poza szkołą. WSA wskazał, że nie jest przy tym konieczne stwierdzenie, że istnieją podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji dyrektora szkoły.

W ocenie Sądu I instancji nie zostało zakwestionowane ustalenie zawarte w protokole kontroli przeprowadzonej w Gimnazjum [...] przez Kuratorium Oświaty wykazujące nieprzestrzeganie przez szkolę zasad klasyfikowania i promowania uczniów oraz przeprowadzania egzaminów, o których mowa w rozdziale 3a u.s.o. Z uwagi na naruszenie przez Szkoły art. 16 ust. ust. 8 oraz art. 16 ust. 10 pkt 1 u.s.o. a także w przypadku Gimnazjum wykazane naruszenie art. 16 ust. 11 u.s.o. w zakresie przedstawionym w zaskarżonej decyzji dotacje zostały pobrane nienależnie, ponieważ mimo istnienia formalnie podstawy prawnej w postaci przepisu uprawniającego do udzielenia dotacji, okazało się, że szkoły prowadzone przez Spółkę nie były podmiotami uprawnionymi do jej otrzymania.

Od wyroku WSA w Lublinie Spółka wniosła skargę kasacyjną, zaskarżając to orzeczenie w całości i zarzucając:

- naruszenie przepisów postępowania, co miało istotny wpływ na wynik sprawy poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 113 ust. 1 tj. zamknięcie rozprawy mimo niedostatecznego wyjaśnienia sprawy, niewłaściwe zastosowanie art. 134 w związku z art. 135 p.p.s.a poprzez brak orzekanie wyłącznie w granicach skargi zamiast w granicach danej sprawy, oraz

- naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. naruszenie art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) i w zw. z art.7, art. 7a § 1, art. 8 § 1 k.p.a. i w zw. z art. 90 ust. 2a w zw. z art. 16 ust. 8 i 10 pkt 1 oraz z art. 16 ust. 11 ustawy z 7 września 1991 roku o systemie oświaty (w brzmieniu obowiązującym od 1 stycznia 2014 r. do 20 grudnia 2015 r. oraz od 21 grudnia2015 r. do 31 grudnia 2016r.), a także art. 252 ust. 4 u.f.p., poprzez:

a) nieuchylenie decyzji i wydanie wyroku oddalającego skargę, pomimo stwierdzenia nieprawidłowości w zakresie postępowania prowadzonego przez organy administracji i stwierdzenia nieprawidłowości w zakresie przyjętej przez nie wykładni przepisów prawa materialnego, które w ocenie strony miały wpływ na wydaną decyzję SKO,

b) wydanie wyroku z naruszeniem zasady praworządności i zasady ochrony interesu społecznego oraz słusznego interesu obywateli, a także w sposób podważający zaufanie obywateli do władzy publicznej, w szczególności wobec pominięcia konieczności rozstrzygnięcia wątpliwości interpretacyjnych dotyczących charakteru prawnego opinii psychologiczno-pedagogicznej na korzyść skarżącej,

c) błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie w okolicznościach sprawy art. 90 ust. 2a w zw. z art. 16 ust. 8 i 10 pkt 1 oraz z art. 16 ust. 11 ustawy z 7 września 1991 roku o systemie oświaty (w brzmieniu obowiązującym od 1 stycznia 2014r. do 20 grudnia 2015r. oraz od 21 grudnia 2015r. do 31 grudnia 2016r.), a także art. 252 ust. 4 u.f.p., polegające na błędnym przyjęciu, że decyzje zezwalające na spełnianie przez uczniów obowiązku szkolnego lub obowiązku nauki poza szkołą, o których mowa w art. 16 ust. 8 u.s.o. wydane zostały w sprzecznie z obowiązującymi przepisami (tj. bez uzyskania opinii poradni psychologiczno-pedagogicznej) oraz jednocześnie błędne uznanie, że opinie psychologiczno-pedagogiczne stanowią niezbędny element tych decyzji, a także przez błędne uznanie prawa organu dotującego do samodzielnej oceny legalności tych decyzji, pomimo ich ostatecznego

charakteru i braku wyeliminowania ich z obrotu prawnego w postępowaniach nadzwyczajnych, jak też błędne uznanie generalnego nieprzestrzegania przez szkoły zasad klasyfikowania i promowania uczniów,

d) naruszenie art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) i w zw. z art. 6, art.7, art. 7a § 1, art. 8 § 1 oraz art. 156 § 1 pkt 1) k.p.a. w związku z art. 51 ust. 1 pkt 1) i pkt) 4 oraz art. 55 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe (Dz. U. z 2020 r. poz. 910 z późn. zm., dalej jako u.p.o.) polegające de facto na uznaniu, że Prezydent Miasta Lublina i konsekwencji Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Lublinie jako organ wyższego stopnia, dokonując oceny prawidłowości realizacji obowiązku szkolnego poza szkołą oraz oceny legalności decyzji, o których mowa w art. 16 ust. 8 u.s.o. był uprawniony do wykonywania nadzoru pedagogicznego, którego realizacji zastrzeżona jest do wyłącznej właściwości Kuratora Oświaty.

W skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie do ponownego rozpoznania na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a., ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi reformatoryjnie na podstawie art. 188 p.p.s.a., o zasądzenie kosztów postępowania według powszechnie obowiązujących przepisów, a także o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

Organ wniósł odpowiedź na skargę kasacyjną wnosząc o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie albowiem podniesione w niej zarzuty nie podważają prawidłowości kontroli dokonywanej przez Sąd pierwszej instancji w zakresie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie z 11 października 2019 r. w przedmiocie określenia kwoty dotacji oświatowej podlegającej zwrotowi.

W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej (podstaw kasacyjnych), chyba że zachodzą przesłanki nieważności postępowania sądowego wymienione w § 2 powołanego artykułu. Takich jednak przesłanek w niniejszej sprawie z urzędu nie odnotowano. Podobnie w trybie tym nie ujawniono podstaw do odrzucenia skargi ani umorzenia postępowania przed sądem pierwszej instancji, które obligowałyby Naczelny Sąd Administracyjny do wydania postanowienia przewidzianego w art. 189 p.p.s.a. (zob. uchwała NSA z dnia 8 grudnia 2009 r., sygn. akt II GPS 5/09, ONSAiWSA 2010, Nr 3, poz. 40).

Zarówno z treści art. 183 § 1, art. 174 oraz art. 176 p.p.s.a. wynika, że do strony wnoszącej skargę kasacyjną należy takie zredagowanie tego środka odwoławczego, które umożliwi Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu odniesienie się do stanowiska Sądu pierwszej instancji we wszystkich kwestiach, które zdaniem strony zostały nieprawidłowo przez ten Sąd rozważone czy ocenione.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nieważność postępowania w ujęciu art. 183 § 2 p.p.s.a. nie występowała. Kontrola kasacyjna zaskarżonego wyroku może być zatem dokonana wyłącznie w zakresie zdeterminowanym podstawami, na których została oparta skarga kasacyjna. Skarga kasacyjna jest bowiem środkiem odwoławczym wysoce sformalizowanym, a jej granice wyznaczone są przez podstawy i wnioski. Zatem sam autor skargi kasacyjnej wyznacza zakres kontroli instancyjnej, wskazując, które normy prawa zostały naruszone. Naczelny Sąd Administracyjny nie jest zatem uprawniony do powtórnego badania zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego w jego całokształcie.

Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że normatywne wzorce strukturalne skargi kasacyjnej zostały zawarte w art. 176 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem skarga kasacyjna powinna zawierać: 1) oznaczenie zaskarżonego orzeczenia ze wskazaniem czy jest ono zaskarżone w całości, czy w części; 2) przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie; 3) wniosek o uchylenie lub zmianę orzeczenia z oznaczeniem zakresu żądanego uchylenia lub zmiany (art. 176 § 1. p.p.s.a.). Ponadto, poza wymaganiami, o których mowa w § 1, skarga kasacyjna powinna czynić zadość wymaganiom przewidzianym dla pisma strony oraz zawierać wniosek o jej rozpoznanie na rozprawie albo oświadczenie o zrzeczeniu się rozprawy (art. 176 § 2 p.p.s.a.).

Skargę kasacyjną zgodnie z art. 174 p.p.s.a. można oprzeć (a) na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz (b) na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podstawa prawna skargi kasacyjnej polegająca na naruszeniu przepisów postępowania powinna zatem zawierać wskazania, w jakiej postaci przejawia się naruszenie prawa procesowego oraz uprawdopodobnienie istnienia potencjalnego związku przyczynowego między uchybieniem procesowym a rozstrzygnięciem sprawy. Uzasadnienie skargi kasacyjnej powinno zawierać rozwinięcie zarzutów kasacyjnych przez wyjaśnienie, na czym naruszenie polegało i przedstawienie argumentacji na poparcie odmiennej wykładni przepisu, niż zastosowana w zaskarżonym orzeczeniu, umotywowanie "niewłaściwego zastosowania" przepisu, zaś w odniesieniu do uchybień przepisom procesowym wykazanie, że zarzucane uchybienie mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Zarzuty kasacyjne oraz ich uzasadnienie nieodpowiadające wskazanym warunkom uniemożliwiają Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu ocenę ich zasadności (por. wyrok NSA z 22.06.2023 r., III FSK 1402/22, LEX nr 3594628).

W niniejszej sprawie skarga kasacyjna skarżącego oparta została na obu podstawach kasacyjnych unormowanych w art. 174 p.p.s.a.

Powyższy zakres zaskarżenia ma tę konsekwencję, że jako pierwsze rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia prawa procesowego, gdyż dopiero uznanie za prawidłowe poczynionych w sprawie ustaleń faktycznych umożliwia ocenę prawidłowości zastosowania normy materialnoprawnej.

Zarzuty procesowe skargi kasacyjnej dotyczyły zasadniczo braku oceny przez Wojewódzki Sąd Administracyjny naruszenia zasad postępowania oraz zasad dowodowych przez organy wydające decyzje w kontrolowanej judykacyjnie sprawie. Skarżąca kasacyjnie odniosła się w tym zakresie do uzasadnienia wyroku Sądu pierwszej instancji (k. 9 skargi kasacyjnej), nie wnosząc jednocześnie zarzutu naruszenia przez WSA art. 141 § 4 p.p.s.a., a więc przepisu wskazującego na wzorzec normatywny uzasadnienia wyroku sądu pierwszej instancji. Strona skarżąca kasacyjnie zarzuciła wyrokowi Sądu pierwszej instancji - jednakże wyłącznie w uzasadnieniu - brak oceny wyliczenia kwoty dotacji, która podlegała zwrotowi. Jest to sprzeczne z ww. wzorcami normatywnymi skargi kasacyjnej.

W petitum skargi kasacyjnej strona zarzuciła - w ramach zarzutów o charakterze formalnoprawnym - naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 113 ust. 1 p.p.s.a. (winno być - art. 113 § 1 p.p.s.a.) tj. polegającego na zamknięciu rozprawy pomimo niedostatecznego, zdaniem skarżącej kasacyjnie, wyjaśnienia sprawy oraz niewłaściwe zastosowanie art. 134 w związku z art. 135 p.p.s.a poprzez brak orzekania wyłącznie w granicach skargi zamiast w granicach danej sprawy.

Dokonując analizy powyższego zarzutu należy wskazać, że ten formalny zarzut został w sposób wadliwy skonstruowany. Jak już wyżej zostało wskazane skargę kasacyjną zgodnie z art. 174 p.p.s.a. można oprzeć (pkt 1) na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz (pkt 2) na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skarżąca kasacyjnie zarzuciła naruszenie przez WSA przepisów prawa procesowego jednakże w sposób charakterystyczny dla wzorca skargi kasacyjnej dotyczącego zarzutu prawa materialnego.

Niezależnie od powyższego odkreślić należy, że art. 113 § 1 p.p.s.a. zawarty w rozdziale 7 - Posiedzenia sądowe stanowi, że przewodniczący zamyka rozprawę, gdy sąd uzna sprawę za dostatecznie wyjaśnioną. Zamknięcie rozprawy kończy etap postępowania wyjaśniającego przed sądem administracyjnym. Przewodniczący wydaje zarządzenie o zamknięciu rozprawy, gdy zdaniem sądu sprawa została już dostatecznie wyjaśniona. Ocena, jakiej dokonuje sąd, powinna uwzględniać zasady procesowe, a w szczególności możliwość korzystania przez strony z ich uprawnień procesowych (por. wyrok NSA z dnia 26 stycznia 2006 r., II OSK 470/05, LEX nr 206491). Przez pojęcie "dostateczne wyjaśnienie sprawy" należy rozumieć stan zdolności sprawy do wydania wyroku, to jest do dokonania przez sąd oceny, czy zaskarżona decyzja odpowiada prawu (por. wyroki NSA: z dnia 24 września 2010 r., I FSK 564/09, LEX nr 744551, i z dnia 18 marca 2014 r., I GSK 1266/12, LEX nr 1487698). Naruszenie art. 113 § 1 p.p.s.a. nastąpi wówczas, gdy przewodniczący w ogóle nie wyda zarządzenia o zamknięciu rozprawy bądź gdy podejmie taką czynność procesową w sytuacji, gdy sąd nie uznał jeszcze sprawy za dostatecznie wyjaśnioną do rozstrzygnięcia lub gdy nie wskazano dowodu koniecznego do przeprowadzenia poza rozprawą, a w zarządzeniu o zamknięciu rozprawy powołano się na tę podstawę prawną (por. wyrok NSA z dnia 25 listopada 2010 r., II OSK 1813/09, LEX nr 689823), jak również gdy przewodniczący zamknie rozprawę, mimo iż strony nie zostały prawidłowo zawiadomione o terminie rozprawy, bądź też w sytuacji, gdy złożyły uzasadnione wnioski o jej odroczenie z uwagi na przeszkody niemożliwe do usunięcia i znane sądowi (por. wyrok NSA z dnia 19 listopada 2014 r., I OSK 1807/13, LEX nr 1658302), oraz wówczas, gdy przed zamknięciem rozprawy nie udzielono głosu stronom (por. wyrok NSA z dnia 5 grudnia 2014 r., I FSK 1771/13, LEX nr 1598144) (por. szerzej H. Knysiak-Sudyka [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. VI, red. T. Woś, Warszawa 2016, art. 113, LEXel.). W niniejszej sprawa żadna z tych sytuacji nie wystąpiła.

Skarżąca kasacyjnie zarzuciła również Sądowi pierwszej instancji w ramach zarzutów o charakterze procesowym naruszenie art. 134 (nie wskazując konkretnej jednostki redakcyjnej tego przepisu) w związku z art. 135 p.p.s.a.

Jednakże w uzasadnieniu skargi kasacyjnej brak jest - sprzecznie z ww. wzorcami normatywnymi w zakresie konstrukcji skargi kasacyjnej - powołanych przepisów prawa czy to procesowego czy też materialnego, które konkretyzowałyby sposób naruszenia art. 134 i art. 135 p.p.s.a. Takich rozważań w uzasadnieniu skargi kasacyjnej brak. Autor skargi kasacyjnej zobowiązany jest wskazać i uzasadnić w tym środku zaskarżenia, że (a) nastąpiło naruszenie przepisów postępowania oraz -co jest niezwykle istotne - (b) że naruszenia te miały wpływ na rozstrzygnięcie sprawy przez Sąd pierwszej instancji. Jak wynika z analizy uzasadnienia skargi kasacyjnej brak jest nie tylko jakiejkolwiek analizy tego przepisu w zakresie niniejszej sprawy ale także jakiejkolwiek wzmianki w tym zakresie (w tym także w zakresie powołania tego przepisu). Ponadto należy wskazać, że zarzut naruszenia art. 134 p.p.s.a. powinien wiązać się ze wskazaniem zarzutu dotyczącego konkretnego przepisu prawa czy to o charakterze materialnoprawnym, czy też procesowym, wskazując, zgodnie z ww. wzorcami normatywnymi ich sposób naruszenia przez WSA.

Podkreślić należy, że w rozumieniu art. 134 § 1 p.p.s.a. granice rozpoznania wojewódzkiego sądu administracyjnego określa sprawa administracyjna będąca przedmiotem zaskarżenia, której treść i zakres wyznaczają normy prawa determinujące treść rozstrzygnięcia zawartego w zaskarżonym akcie i precyzujące czynności pozwalające zidentyfikować skonkretyzowany w nich stosunek prawny (por. wyrok NSA z dnia 15 stycznia 2005 r., sygn. akt II GSK 321/07; wyrok NSA z dnia 26 maja 1998 r., sygn. akt II SA 915/97), co w relacji do sprawy stanowiącej przedmiot orzekania Sądu I instancji oraz jej istoty odnosi się do podstaw określenia zwrotu dotacji oświatowej. W odniesieniu z kolei do art. 134 § 1 p.p.s.a. (w zw. z art. 135 p.p.s.a.) – i abstrahując już nawet od tego, że strona skarżąca nie wyjaśniła w sposób, w jaki należałoby tego oczekiwać w świetle konsekwencji wynikających z art. 174 pkt 2 w związku z art. 176 p.p.s.a., nie dość, że na czym miałoby polegać naruszenie wymienionego przepisu prawa oraz istotny wpływy jego naruszenia na wynik sprawy, a także na czym miałaby polegać relacja w jakiej z przepisem tym miałyby pozostawać przepisy prawa procesowego czy też materialnego (których brak powołania zarówno w petitum skargi kasacyjnej, jak i jej uzasadnieniu powodują brak możliwości oceny tego zarzutu przez NSA) – trzeba z kolei podnieść, że granice rozpoznania wojewódzkiego sądu administracyjnego określa sprawa administracyjna będąca przedmiotem zaskarżenia – co innymi słowy oznacza, że sąd ten jest zobowiązany rozpoznać sprawę rozstrzygniętą zaskarżonym aktem z punktu widzenia jego zgodności z prawem (zob. np. wyrok NSA z dnia 26 maja 1998 r., sygn. akt II SA 915/97) – której treść i zakres wyznaczają normy prawa determinujące treść rozstrzygnięcia zawartego w zaskarżonym akcie i precyzujące czynności pozwalające zidentyfikować skonkretyzowany w nich stosunek prawny (por. wyrok NSA z dnia 15 stycznia 2005 r., sygn. akt II GSK 321/07).

Podkreślić jeszcze raz należy, że w zakresie każdego zarzutu skargi kasacyjnej należy stosować powyżej omówione wzorce normatywne. W omawianym zarzucie wzorce te nie zostały przez skarżącą kasacyjnie zachowane. Podkreślić należy, że Wojewódzki Sąd Administracyjny nie naruszył 134 § 1 p.p.s.a. gdyż orzekał w zakresie kontroli określonej sprawy administracyjnej. Świadczy o tym także zakres kontroli judykacyjnej dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Należy ponadto mieć na uwadze, że przedmiotem postępowania sądowoadministracyjnego jest ocena z punktu widzenia zgodności z prawem procesu konkretyzacji (zastosowania) norm prawa materialnego w określonej sytuacji faktycznej. Zadaniem Sądu jest ocena, czy zebrany w postępowaniu administracyjnym materiał procesowy jest pełny, czy został zebrany prawidłowo i jest wystarczający do wymaganego przez prawo ustalenia podstawy faktycznej decyzji. Jeżeli ustalenie to wypada dla organów administracyjnych pozytywnie Sąd jest uprawniony do oddalenia skargi (art. 151 p.p.s.a.), jeżeli oczywiście nie występuje w sprawie naruszenie prawa materialnego.

Z uwagi na brak skutecznego zakwestionowania przez kasatora stanu faktycznego ustalonego przez organ, a zaakceptowanego przez Sąd pierwszej instancji stan ten będzie stanowił podstawę do oceny zarzutów o charakterze materialnoprawnym.

W dalszej części petitum skargi kasacyjnej strona zarzuciła na podstawie 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego, tj. naruszenie art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) i w zw. z art.7, art. 7a § 1, art. 8 § 1 k.p.a. i w zw. z art. 90 ust. 2a w zw. z art. 16 ust. 8 i 10 pkt 1 oraz z art. 16 ust. 11 ustawy z 7 września 1991 roku o systemie oświaty (w brzmieniu obowiązującym od 1 stycznia 2014 r. do 20 grudnia 2015 r. oraz od 21 grudnia2015 r. do 31 grudnia 2016r.), a także art. 252 ust. 4 u.f.p.

Podkreślić należy, że strona skarżąca kasacyjnie zarzuciła na podstawie 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego. Art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) są przepisami o charakterze wynikowym, powiązane zostały w omawianym zarzucie z art.7, art. 7a § 1, art. 8 § 1 k.p.a., a więc z przepisami regulującymi problematykę procedury administracyjnej, a więc nie należą one do kategorii prawa materialnego. NSA uznaje w tym zakresie zarzut naruszenia prawa materialnego przez WSA za bezzasadny.

Zawarty w pkt a i b petitum skargi kasacyjnej (str. 2 skargi kasacyjnej) zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez zaakceptowanie przez WSA naruszenia przez organy administracji publicznej zasad: praworządności, zasady ochrony interesu społecznego oraz słusznego interesu obywateli, a także zaufania obywateli do władzy publicznej, a więc zasad ogólnych postępowania administracyjnego odnosi się ponadto do ustaleń faktycznych. Podkreślić należy, ze kasator przedstawiając zarzut naruszenia ww. zasad postępowania administracyjnego nie wykazał, że ich naruszenie miało wpływ na wynik sprawy. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżąca odnosi się wyłącznie do jednej zasady tj. z art. 7a § 1 k.p.a., wskazującej na "przyjazną interpretację przepisów prawa (str. 5 skargi kasacyjnej), akcentując działanie organów "poza swoją właściwością" (str. 9 skargi kasacyjnej).

Brak jest podstaw do uznania, że - jak wynika z treści zarzutu (b), wskazującego, że "wydanie wyroku z naruszeniem zasady praworządności i zasady ochrony interesu społecznego oraz słusznego interesu obywateli, a także w sposób podważający zaufanie obywateli do władzy publicznej". Jednoznacznie należy wskazać, że sądy administracyjne, dokonując kontroli działalności organów administracji publicznej, przez pryzmat legalności działania tych organów (art. 1 § 2 ustawy - Prawo o ustroju sądów administracyjnych), nie stosują ww. zasad postępowania, które są charakterystyczne dla postępowania administracyjnego. Zasady postępowania sądów administracyjnych zawarte zostały w przepisach ogólnych, zamieszczonych w Rozdziale 1 działu 1 p.p.s.a. Podkreślić należy, że zadaniem - w obszarze oczywiście zakreślonym zarzutami skargi kasacyjnej - NSA jest ocena prawidłowości działania organów w kontrolowanej judykacyjnie sprawie - także z perspektywy przestrzegania tych zasad przez organy. Ponadto naruszenie zasad ogólnych postępowania administracyjnego przez organy, także tych wymienionych w skardze kasacyjnej tylko może skutkować uwzględnieniem zarzutu naruszenia ale przepisów postępowania, jeżeli uchybienie w tym zakresie mogło mieć - i to wyłącznie - istotny wpływ na wynik sprawy. Skarżąca kasacyjnie strona nie uzasadniła ponadto powyższych zarzutów.

NSA stwierdza, że zarzut ten jest, biorąc pod uwagę powyższe rozważania, niezasadny.

Zawarty w pkt c petitum skargi kasacyjnej (str. 3 skargi kasacyjnej) zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 90 ust. 2a w zw. z art. 16 ust. 8 i 10 pkt 1 oraz z art. 16 ust. 11 ustawy z 7 września 1991 roku o systemie oświaty (w brzmieniu obowiązującym od 1 stycznia 2014r. do 20 grudnia 2015r. oraz od 21 grudnia 2015r. do 31 grudnia 2016r.) jest bezzasadny. Podkreślić należy, że opinie poradni psychologiczno-pedagogicznych miały walor dowodowy. Były one sporządzone przez uprawnione do tego podmioty. Jednakże zadaniem organów administracji publicznej w będącej przedmiotem kontroli judykacyjnej sprawie, której przedmiotem jest cena prawidłowości wydatkowania uzyskanych przez skarżącą środków finansowych tytułem dotacji oświatowych.

W zakresie powyższego zarzutu skargi kasacyjnej należy stwierdzić, że zgodnie z art. 16 ust. 8. ustawy o systemie oświaty na wniosek rodziców dyrektor odpowiednio publicznego lub niepublicznego przedszkola, szkoły podstawowej, gimnazjum i szkoły ponadgimnazjalnej, do której dziecko zostało przyjęte, może zezwolić, w drodze decyzji, na spełnianie przez dziecko odpowiednio obowiązku, o którym mowa w art. 14 ust. 3, poza przedszkolem, oddziałem przedszkolnym lub inną formą wychowania przedszkolnego i obowiązku szkolnego lub obowiązku nauki poza szkołą. Natomiast zgodnie z art. 16 ust. 10 ustawy o systemie oświaty zezwolenie, o którym mowa w ust. 8, może być wydane, jeżeli: wniosek o wydanie zezwolenia został złożony do dnia 31 maja; a do wniosku dołączono m.in. opinię poradni psychologiczno-pedagogicznej.

Podkreślić należy, że opinie poradni psychologiczno-pedagogicznej powinny zawierać - z zgodnie z rozporządzeniem wykonawczym - określone elementy składowe. Organ stwierdził, a Sąd pierwszej instancji zaakceptował (okoliczność ta nie została skuteczne podważona przez kasatora), że brak jest w tych opiniach, wymaganych przepisami prawa elementów składowych.

Wskazać należy, że unormowany został przebieg postępowania w przedmiocie wyrażenia zgody przez dyrektora na zezwolenie, w drodze decyzji, na spełnianie przez dziecko odpowiednio obowiązku szkolnego lub obowiązku nauki poza szkołą. Jednym z elementów tego postępowania jest nałożony na rodziców obowiązek złożenia wniosku w tym przedmiocie oraz dołączenie do wniosku m.in. opinii poradni psychologiczno-pedagogicznej. Tak więc istnieje sekwencja czynności, które muszą zostać dokonane zgodnie z ww. wzorcem normatywnym. Ponadto i jest to niezwykle istotne z perspektywy omawianego zarzutu, że w ramach tej procedury opinie poradni psychologiczno-pedagogicznej muszą zawierać konkretne elementy składowe, zawarte w rozporządzeniu wykonawczym do ustawy o systemie o oświaty. Znajdującym zastosowanie w niniejszej sprawie aktem jest rozporządzenie Ministra Edukacji Narodowej z dnia 1 lutego 2013 r. w sprawie szczegółowych zasad działania publicznych poradni psychologiczno-pedagogicznych, w tym publicznych poradni specjalistycznych (Dz. U. 2013, poz. 199 ze zm.). W sytuacji gdy powyższa procedura nie spełnia powyższych wymogów normatywnych wówczas należy uznać, że jest ona wadliwa i sprzeczna z przepisami prawa. Organ ma prawo w toku czynności kontrolnych oraz prowadzonym postępowaniu w przedmiocie zwrotu dotacji dokonania oceny materiału dowodowego także w zakresie wymogów formalnych, jak i elementów składowych opinii poradni psychologiczno-pedagogicznych. Biorąc pod wagę powyższe rozważania NSA stwierdza, że zarzut ten jest bezzasadny.

Z powyższych względów niezasadny okazał się zarzut zawarty w pkt d petitum skargi kasacyjnej. Każdy z organów - jak wynika z analizy akt administracyjnych - działał zgodnie ze swoimi kompetencjami tj. Lubelski Kurator Oświaty - w zakresie nadzoru pedagogicznego, a Prezydent Miasta Lublina i SKO (w dwuinstancyjnym postępowaniu) - w zakresie prawidłowości przyznanej dotacji.

W niniejszej sprawie mamy do czynienia z wydatkowaniem środków publicznych, które muszą dokonywane zgodnie z przepisami prawa, i to zarówno z prawa powszechnie obowiązującego (tj. przede wszystkim ustawy systemowej, jak i rozporządzeń wykonawczych), jak i zgodnie z aktami prawa miejscowego (normującymi szczegółowe zasady wysokości środków finansowych przeznaczanych m.in. na dotacje placówek oświatowych oraz aktami normującymi sposób funkcjonowania danych jednostek oświatowych (statuty tych jednostek).

Ponadto, zarzut naruszenia przez WSA art. 252 ust. 4 u.f.p. został niewłaściwie skonstruowany. W uzasadnieniu skargi kasacyjne brak jest rozwinięcia tego zarzutu. Kasator powołał tylko jednostkę redakcyjną tego przepisu (str. 7 i 9 skargi kasacyjnej). Kasator nie wskazał sposobu naruszenia tego przepisu prawnego. Brak jest wskazania w skardze kasacyjnej sposobu wykładni czy też zastosowania/braku zastosowania tego przepisu.

Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.