Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 79/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2020-06-03 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6012 Wstrzymanie robót budowlanych, wznowienie tych robót, zaniechanie dalszych robót budowlanych
638  Sprawy egzekucji administracyjnej;  egzekucja obowiązków o charakterze niepieniężnym
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Koszty postępowania
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono postanowienie I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 48, art. 29 ust. 1 pkt 1d
journal: Dz.U. 2018 poz 1202
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane.
article: art. 145 par. 1 pkt 1c, art. 135, art. 119 pkt 3, art. 200, art. 205 par. 1
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Dnia 3 czerwca 2020 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Magdalena Sieniuć, Sędzia WSA Agnieszka Grosińska, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 3 czerwca 2020 roku sprawy ze skargi K. B. na postanowienie [...]Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...], nr [...] w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych budowie silosu paszowego i zobowiązania do złożenia określonych dokumentów 1. uchyla zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w T. z dnia [...], nr [...]; 2. zasądza od organu – [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. na rzecz skarżącego – K. B. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. a.bł.


UZASADNIENIE

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. postanowieniem z dnia [...] roku, nr [...], po rozpatrzeniu zażalenia K. B., utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w T. z dnia [...] roku, nr [...] w sprawie wstrzymania robót budowlanych przy realizacji inwestycji polegającej na budowie silosu paszowego i zobowiązania inwestora do złożenia, w zakreślonym terminie, określonych dokumentów.

Stan faktyczny sprawy przedstawia się w sposób następujący:

Pismem z dnia 18 października 2018 roku A. K. skierował do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w T. wniosek o przeprowadzenie kontroli zgodności z prawem budowlanym budowli – silosu na paszę, znajdującej się na nieruchomości położonej w Ł. nr 22/24 w gminie T., stanowiącej własność K. B..

W toku przeprowadzonych w dniu 20 listopada 2018 roku oględzin organ pierwszej instancji stwierdził, że K. B. jest właścicielem nieruchomości od 2005 roku. Nieruchomość przejął od matki – E. B.. Na działce nr ewid. 561/13 usytuowany jest silos na paszę. Silos metalowy o średnicy około 2,15 m i wysokości 7,5 m, usytuowany jest na metalowych nogach przymocowanych do betonowych płyt. Obecna podczas oględzin E. B. oświadczyła, że silos wybudowany został przez jej ojca – J. Z. na przełomie 1989/90 roku. W trakcie eksploatacji wystąpiła konieczność wymiany silosu na nowy i ok. 2003 roku wymieniono istniejący silos na nowy, sytuując go w tym samym miejscu. Na wymianę silosu nie dokonywano zgłoszenia ani nie uzyskiwano stosownego pozwolenia z organu architektoniczno-budowlanego. Ponadto E. B. oświadczyła, że nie posiada wiedzy, czy ojciec posiadał pozwolenie na budowę silosu. Obecny na oględzinach aktualny właściciel działki – K. B. potwierdził i dał wiarę oświadczeniom matki.

Pismem z dnia 21 listopada 2018 roku K. B. poinformował organ, że "po dokładnych pomiarach, wysokość silosu wraz z rurą wywiewną wynosi 6,89 m".

W toku postępowania organ ustalił, że dla terenu obejmującego działkę nr ewid. 561/13, obręb [...], brak jest miejscowego planu zagospodarowaniu przestrzennego (zaświadczenie Wójta Gminy T. z dnia [...] roku).

Pismem z dnia 4 lutego 2019 roku K. B. poinformował, że podtrzymuje swoje dotychczasowe wyjaśnienia w sprawie. Do pisma jego autor dołączył skan zdjęcia satelitarnego terenu oraz zdjęcie z serwisu [...] z roku 2015 z zaznaczoną lokalizacją silosu.

W toku dodatkowych oględzin przeprowadzonych w dniu 28 marca 2019 roku organ przeprowadził pomiar silosu dalmierzem STABILA LE200 stwierdzając, że wysokość od betonowego fundamentu do pierwszego pierścienia wynosi 2,31 m, a wysokość jednego z czterech pierścieni wynosi 1,18 m. Wszystkie cztery pierścienie są jednakowej wysokości o czym świadczy liczba śrub montażowych na każdym z pierścieni. Ponad pierścieniami jest jeszcze przykrycie silosu w kształcie stożka, którego wysokości dokładnej nie stwierdzono z uwagi na brak możliwości wejścia i dokonania pomiaru. Wzrokowo oceniono, że ma on ok. 60-80 cm.

A. K. pismem z dnia 29 kwietnia 2019 roku poinformował, że silos wybudowany został w latach 2005-2006 po pożarze kurnika, który został odbudowany, co może potwierdzić zeznanie świadka – A. M.-S., która zeznawała w sprawie pożaru kurnika, jako dostawca paszy do hodowli drobiu.

W tak ustalonym stanie faktyczno-prawnym Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w T. – na mocy art. 48 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2019 roku, poz. 1186 ze zm.) – postanowieniem z dnia [...] roku, wstrzymał z dniem doręczenia postanowienia roboty budowlane przy inwestycji polegającej na samowolnej budowie silosu paszowego o wysokości ponad 7 m, zlokalizowanego na działce nr 561/13 położonej w miejscowości Ł. 22/24, gmina T., którego inwestorem jest K. B.. Jednocześnie organ zobowiązał inwestora do przedstawienia, w terminie do dnia 30 września 2019 roku:

- ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy dla przedsięwzięcia polegającego na legalizacji budowy silosu paszowego;

- dokumentów, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 1, 2 i 4 oraz ust. 3 Prawa budowlanego, tj.: czterech egzemplarzy projektu budowlanego wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi oraz zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7, aktualnym na dzień opracowania projektu, stanowiącym wpis osoby wykonującej samodzielne funkcje techniczne w budownictwie na listę członków właściwej izby samorządu zawodowego, oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że po analizie zgromadzonego materiału, a w szczególności zdjęć lotniczych z lat 1973, 1981 i 1997 oraz 2004 roku, jak i protokołu z zeznań świadka – A. M.-S., w którym ta zeznała, iż "budynek gospodarczy dobudowany do głównej bryły kurnika istniał w dacie pożaru, właścicielka przechowywała w nim paszę w workach, która pozostawała po każdym kolejnym cyklu produkcyjnym i skarmiania w kolejnym", stwierdził, że silos wybudowany został po roku 2004, tj. po odbudowaniu budynku kurnika, który uległ pożarowi w 2003 roku. Organ uznał, że roboty budowlane z jakimi mamy do czynienia w sprawie należy zakwalifikować jako budowę, o której mowa w art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego, a inwestor nie posiadając stosownego pozwolenia na budowę w aktualnej lokalizacji, prowadzi roboty budowlane w warunkach samowoli budowlanej.

Kwestionując powyższe postanowienie zażalenie wniósł K. B., który wskazał, iż organ nie rozpatrzył w sposób wyczerpujący i rzetelny zebranego materiału dowodowego i odmówił uznania przedstawionych dowodów. W toku oględzin przeprowadzonych w dniu 20 listopada 2018 roku inwestor wyjaśnił, że silos został posadowiony w 2003 roku w miejscu zdemontowanego silosu, na istniejących już stopach betonowych. Wcześniej w tym miejscu stał silos wybudowany w latach 1989-1990 przez dziadka inwestora, który wówczas był właścicielem gospodarstwa. W protokole z oględzin przyjęto, że silos ma wysokość ok. 7,5 m, podczas gdy z pomiarów inwestora wynika, że wysokość silosu wynosi 6,89 m. Organ nie zawiadomił o zebraniu całego materiału dowodowego, czym uniemożliwił autorowi zażalenia zapoznanie się ze zgromadzonymi dowodami, zgłoszeniem uwag i zastrzeżeń. O istnieniu nieznanych dowodów autor zażalenia dowiedział się dopiero po wydaniu rozstrzygnięcia. Inwestor nie wiedział o piśmie A. K. z dnia 29 kwietnia 2019 roku. W konsekwencji autor zażalenia wniósł o uchylenie postanowienia.

W toku postępowania odwoławczego, [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego pismem z dnia 9 lipca 2019 roku zwrócił się do Starostwa Powiatowego w T. o udzielenie informacji, czy w posiadanych rejestrach znajduje się decyzja o pozwoleniu na budowę lub zgłoszenie budowy dotyczące spornego silosu. W odpowiedzi Starosta, pismem z dnia 14 sierpnia 2019 roku poinformował, że w rejestrze wniosków o pozwolenie na budowę oraz w rejestrze zgłoszeń budów i robót budowlanych za lata 2004-2019 nie odnaleziono wniosku inwestora lub jego poprzednika prawnego. Ponadto, z pisma Urzędu Gminy T. z dnia 2 września 2019 roku wynika, że w zasobach archiwalnych (rejestry pozwoleń na budowę i użytkowanie za lata 2000-2003) nie odnaleziono decyzji, ani zgłoszenia dotyczącego budowy spornego silosu paszowego.

Pismem z dnia 31 października 2019 roku [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego – na podstawie art. 10 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2018 roku, poz. 2096 ze zm., dalej jako: "K.p.a.") – zawiadomił strony postępowania, że w terminie 14 dni od daty otrzymania zawiadomienia mogą wypowiedzieć się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań.

W tak ustalonym stanie faktyczno-prawnym [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, przywołanym na wstępie postanowieniem, po rozpoznaniu zażalenia, utrzymał w mocy postanowienie organu pierwszej instancji. W motywach rozstrzygnięcia organ opisał dotychczasowy przebieg postępowania i sięgając do treści art. 28 ust. 1 i art. 29 ust. 1 pkt 1 lit. "d" Prawa budowlanego stwierdził, że pozwolenia na budowę nie wymaga budowa naziemnych silosów na materiały sypkie o pojemności do 30 m3 i wysokości nie większej niż 7 m. Budowa takich silosów wymaga zgłoszenia organowi administracji architektoniczno-budowlanej (art. 30 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego). Organ zacytował także treść art. 48 ust. 1-5 Prawa budowlanego.

Następnie organ wyjaśnił, że na działce nr ewid. 561/13 w zbliżeniu do budynku kurnika znajduje się silos paszowy. Silos jest wykonany z blachy falistej o średnicy ok. 2,15 m i wysokości około 7,5 m, a ustawiony jest na betonowym fundamencie (betonowych płytach) za pomocą 4 metalowych nóg. Silos posiada lej, cztery pierścienie oraz przekrycie w kształcie stożka, na którym znajduje się rura odpowietrzająca. W ocenie organu powiatowego obiekt został wybudowany w warunkach samowoli budowlanej.

Odnosząc się do powyższej oceny organ odwoławczy dostrzegł, iż jedyną czynnością, która została przeprowadzona przez organ powiatowy w postępowaniu wyjaśniającym były oględziny nieruchomości, w których udział brał K. B. i E. B.. W ocenie organu odwoławczego, organ powiatowy powinien wystąpić do właściwego organu administracji architektoniczno-budowlanej celem ustalenia, czy inwestor uzyskał pozwolenie na budowę lub dokonał zgłoszenia. W sprawie – jak podkreślił organ drugiej instancji – nie zachodzi sytuacja, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1 lit. "d" Prawa budowlanego, ponieważ parametry techniczne silosu przekraczają normy określone tym przepisie (wysokość silosu wynosi ok. 7,5 m, a jedynie budowa silosu o wysokości nie większej niż 7 m zwolniona jest z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę). Działając na mocy art. 7 i art. 77 K.p.a. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego zwrócił się do Starostwa Powiatowego w T. oraz do Archiwum Urzędu Gminy w T. o udzielenie informacji, czy w zasobach ww. organów znajduje się decyzja o pozwoleniu na budowę lub zgłoszenie budowy dotyczące silosu paszowego o wysokości przekraczającej 7 m. W odpowiedzi organ uzyskał informację, że w latach 2000-2019 nie odnaleziono decyzji o pozwoleniu na budowę ani zgłoszenia budowy silosu paszowego o wysokości przekraczającej 7 m.

Następnie organ wojewódzki sięgając do treści art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego podkreślił, że organ powiatowy wykazał warunki legalizacyjne, tj. zbadał czy na terenie spornej inwestycji obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego i czy silos zgodny jest z przepisami planistycznymi oraz czy budowa nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem.

Organ powiatowy nie zawiadomił stron o wszczęciu postępowania administracyjnego na podstawie art. 61 K.p.a., ale pismem z dnia 1 kwietnia 2019 roku – na mocy art. 10 § 1 K.p.a. – zawiadomił strony postępowania o możliwości wypowiedzenia się co zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, w terminie 10 dni od daty otrzymania zawiadomienia. Także Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego skierował do stron postępowania zawiadomienie w trybie art. 10 § 1 K.p.a. (pismo z dnia 31 października 2019 roku).

Odnosząc się do zarzutów zażalenia organ wyjaśnił, iż nie podziela argumentu, iż silos ma mniej niż 7 m, bowiem organ powiatowy dwukrotnie przeprowadził pomiary silosu. Przy pierwszych oględzinach ustalił, iż silos metalowy posiada średnicę ok. 2,15 m i wysokość 7,5 m. Natomiast podczas drugich oględzin ustalił, że wysokość od betonowego fundamentu do pierwszego pierścienia wynosi 2,31 m, a wysokość jednego z czterech pierścieni wynosi 1,18 m. Wszystkie cztery pierścienie są jednakowej wysokości, o czym świadczy liczba śrub montażowych na każdym z pierścieni, a ponad jest jeszcze przykrycie silosu w kształcie stożka. Dokładnej wysokości stożka nie stwierdzono z uwagi na brak możliwości wejścia i dokonania pomiaru, ale wzrokowo oceniono ją na ok. 60-80 cm. Zatem – zdaniem organu odwoławczego – zarówno pierwsze pomiary, jak i dodatkowe pomiary wskazują, że wysokość silosu przekroczyła 7 m, stąd argumenty strony nie mogą być uwzględnione. Dla sprawy nie ma znaczenia fakt, że do budowy silosu wykorzystano wcześniej istniejące stopy betonowe, bowiem sam silos został wybudowany "nowy", a więc mamy do czynienia z innym obiektem budowlanym niż ten zrealizowany pierwotnie.

W skierowanej do sądu administracyjnego skardze K. B. wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości, uznanie naruszenia prawa za dające podstawę do wznowienia postępowania oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W motywach skargi jej autor wskazał, że organ powiatowy nie rozpatrzył w sposób wyczerpujący i rzetelny zebranego materiału dowodowego i odmówił uznania przedstawionych przez niego dowodów. Organy przyjęły, że silos ma wysokość ok. 7,5 m, podczas gdy pomiary dokonane przez skarżącego samodzielnie wskazują, że wysokość silosu nie przekracza 7 m, bowiem wynosi 6,89 m. Inwestor poinformował o tym organ powiatowy, który ponowił w dniu 28 marca 2019 roku oględziny. W toku oględzin organ ponowił pomiary oceniając wysokość daszka nad silosem wzrokowo w przedziale od 0,60 do 0,80 m. Ostatecznie PINB przyjął wysokość silosu, jako "znacznie ponad 7 m".

Każdorazowo podczas oględzin skarżący wskazywał na fakt posadowienia silosu na betonowych stopach, które pozostały po demontażu poprzedniego, zużytego technicznie silosu. Nie zostało to zaprotokołowane, mimo próśb nie została też zrobiona na tę okoliczność dokumentacja fotograficzna. Świadectwem na istnienie wcześniej silosów są pozostałe po nich stopy fundamentowe, jak również oświadczenie kupującego zdemontowane zbiorniki, który samodzielnie dokonywał ich demontażu. Wskazane wyjaśnienia i oświadczenie zignorował organ powiatowy, nie podając powodów dla których odmówił ich uwzględnienia. Organ natomiast dał wiarę wyjaśnieniom A. K., który w piśmie z dnia 29 kwietnia 2019 roku wskazał, że silos wybudowany był w latach 2005-2006 po pożarze kurnika. Organ powiatowy w zakresie ustalenia daty powstania silosu oparł się na zdjęciach lotniczych z 1973, 1981, 1997 oraz 2004 roku, jak również zeznaniach świadka – A. M.-S. uznając, że silos powstał po roku 2004, czyli po odbudowaniu kurnika, który uległ pożarowi w 2003 roku. W ocenie skarżącego, takie ustalenie faktów jest przekłamaniem i swobodnym wnioskowaniem, pozbawionym podstaw merytorycznych.

Ponadto skarżący zwrócił uwagę, że silos połączony jest technologicznie z kurnikiem i służy jego obsłudze. Takie połączenie będzie zaprojektowane w ewentualnym projekcie budowlanym silosu. Wobec budynku kurnika toczy się postępowanie wyjaśniające, co czyni wątpliwym zatwierdzenie projektu budowlanego ingerującego w ten budynek, jako że postępowanie to nie zostało zakończone i nie jest znany jego wynik. Nie można rozpatrywać silosu, jako niezależnego obiektu, gdyż w jest on związany jedynie z prowadzoną hodowlą drobiu i bezpośrednio z niego pasza dostarczana jest do karmideł i tylko wspólnie mogą spełniać funkcje, dla których zostały zamontowane.

Pojemność silosu to 22 m3 nie przekracza więc 30 m3 i jest obiektem gospodarczym związanym z produkcją rolną na działce siedliskowej. Mimo tego organ powiatowy stwierdził, że silos wybudowany został po odbudowaniu kurnika, co znów jest dowolną interpretacją materiału z innego postępowania, na domiar nadal trwającego. Twierdzenie takie nie dość, że jest niczym nieuzasadnione i nie dotyczy sprawy silosu, to mija się z prawdą, gdyż kurnik nie został zniszczony, by potrzebne było jego odbudowanie.

Organ powiatowy zaniechał rzetelnego informowania o postępach w prowadzonym postępowaniu oraz zgromadzonym materiale dowodowym przez co uchybił zasadom postępowania administracyjnego. Organ odwoławczy utrzymał w mocy postanowienie organu pierwszej instancji uznając, że mimo uchybień w prowadzonym przez organ powiatowy postępowaniu, nie dopatrzył się okoliczności mogących podważyć zasadność postanowienia.

Organy obu instancji rozpatrywały tylko jeden parametr silosu (wysokość), nie odnosząc się do pozostałych cech kwalifikujących obiekt, jako niewymagający pozwolenia na budowę, tj. pojemności, która tu wynosi ok. 22 m3 oraz związania z prowadzoną działalnością rolniczą (hodowla drobiu).

Ponadto organ odwoławczy marginalnie potraktował niedopełnianie przez organ powiatowy wobec skarżącego, jako strony postępowania, obowiązków wynikających z art. 9, art. 10, art. 77, art. 80, czy art. 81 K.p.a. Organ powiatowy nie zawiadomił stron o wszczęciu postępowania, natomiast w dniu 1 kwietnia 2019 roku tenże organ zawiadomił o możliwości wypowiedzenia się do zebranego materiału dowodowego, z tym że nie był to cały materiał dowodowy, gdyż w dniu 29 kwietnia 2019 roku pojawiło się pismo A. K., o czym skarżący nie został poinformowany.

Następnie – jak wskazał skarżący – organ wojewódzki wystąpił do Starostwa Powiatowego w T. oraz Urzędu Gminy w T. z zapytaniem o istnienie dokumentacji o pozwoleniu na budowę lub zgłoszeniu budowy silosu. Zapytania te odnosiły się m.in. do czasu sprzed 2005 roku, czyli sprzed terminu, w którym autor skargi stał się właścicielem nieruchomości, tym samym w aktach obu instytucji nie może być dowodów z postępowań, w których byłbym stroną.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumenty zaprezentowane w motywach kwestionowanego rozstrzygnięcia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

W pierwszej kolejności należy zaznaczyć, że zgodnie z art. 119 pkt 3 oraz art. 120 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 roku, poz. 2325 ze zm., dalej jako: "P.p.s.a."), jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Oznacza to, że w przypadku skarg na tego rodzaju postanowienia, skierowanie ich do rozpoznania w przywołanym trybie nie zostało uzależnione od stosownego wniosku strony w tym zakresie. Mając na uwadze powyższe, na tej właśnie podstawie, Sąd rozpoznał przedmiotową skargę w trybie uproszczonym.

Dokonując kontroli zaskarżonego postanowienia, Sąd stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżone postanowienie zostało wydane z naruszeniem przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na rozstrzygnięcie.

Tytułem wstępu należy wskazać, że zgodnie z ogólnymi zasadami postępowania administracyjnego, organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa (art. 6 K.p.a.) oraz stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmując wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 K.p.a.). Organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej (art. 8 K.p.a.). Organy są zobowiązane w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 K.p.a.) i dopiero na podstawie całokształtu materiału dowodowego ocenić, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 K.p.a.). Ustalenia organów administracji powinny znaleźć swoje odzwierciedlenie w dokumentach załączonych do akt administracyjnych, a ponadto wynik postępowania wyjaśniającego powinien być przedstawiony w uzasadnieniu decyzji skonstruowanym zgodnie z wymogami zawartymi w art. 107 § 3 K.p.a.

Materialno-prawną podstawę rozstrzygnięcia w sprawie stanowił przepis art. 48 Prawa budowlanego, którego ust. 1 stanowi, iż organ nadzoru budowlanego nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego:

1) bez wymaganego pozwolenia na budowę albo

2) bez wymaganego zgłoszenia dotyczącego budowy, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1a, 2b i 19a, albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia.

Po myśli art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego, jeżeli budowa, o której mowa w ust. 1, jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego oraz nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem, organ nadzoru budowlanego wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych. Na postanowienie przysługuje zażalenie. Natomiast przepis art. 48 ust. 3 Prawa budowlanego przewiduje, iż w postanowieniu, o którym mowa w ust. 2, ustala się wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń budowy oraz nakłada obowiązek przedstawienia, w wyznaczonym terminie:

1) zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego;

2) dokumentów, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 1, 2 i 4 oraz ust. 3; do projektu architektoniczno-budowlanego nie stosuje się przepisu art. 20 ust. 3 pkt 2.

Z treści zacytowanych przepisów wynika, że zastosowanie trybu z art. 48 Prawa budowlanego uzależnione jest od oceny, czy obiekt budowlany lub jego część, będący w budowie albo wybudowany został wzniesiony bez wymaganego pozwolenia na budowę albo bez wymaganego zgłoszenia dotyczącego budowy, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1a, 2b i 19a, albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia.

Z powyższego wynika, że warunkiem zastosowania art. 48 Prawa budowlanego jest ocena, że w danej sprawie mamy do czynienia z obiektem budowlanym, którego realizacja wymaga uzyskania pozwolenia na budowę lub wymaga zgłoszenia organowi administracji architektoniczno-budowlanej, ale – co należy podkreślić – tylko w odniesieniu budowy, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1a, 2b i 19a, Prawa budowlanego.

W stanie faktycznym sprawy, przedmiotem zainteresowania organów nadzoru budowlanego jest silos posadowiony na działce stanowiącej własność skarżącego, który służy do przechowywania paszy niezbędnej w produkcji rolnej (hodowla drobiu w pobliskim kurniku). Z niekwestionowanych przez organy wyjaśnień skarżącego i jego matki (poprzedniej właścicielki gospodarstwa rolnego) wynika, że obiekt w postaci silosu został wzniesiony na przełomie 1989 i 1990 roku przez ówczesnego właściciela gospodarstwa rolnego (dziadka skarżącego). W późniejszym czasie silos został – z uwagi na technologiczne zużycie – wymieniony na nowy. Jak oświadczył skarżący, nowy silos został posadowiony na starych fundamentach. Data wykonania nowego silosu jest sporna.

W kontekście tych okoliczności skład orzekający za niezbędne uznaje dokonanie oceny czy w sprawie mamy do czynienia z budową (w 2003 lub w 2005 roku) nowego silosu, czy z dokonanym w 2003 lub w 2005 roku remontem silosu istniejącego od 1989/1990 roku. Ustalenie w tym zakresie determinuje tryb dalszego prowadzenia przez organ nadzoru budowlanego postępowania w sprawie.

W ocenie organów obu instancji zrealizowana przez skarżącego inwestycja wymagała uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę, bowiem jego wysokość przekracza 7 m. Zgodnie bowiem z treścią art. 29 ust. 1 pkt 1 lit. "d" Prawa budowlanego, pozwolenia na budowę nie wymaga budowa obiektów gospodarczych związanych z produkcją rolną i uzupełniających zabudowę zagrodową w ramach istniejącej działki siedliskowej, w tym naziemnych silosów na materiały sypkie o pojemności do 30 m3 i wysokości nie większej niż 7 m. Inwestycja opisana w art. 29 ust. 1 pkt 1 lit. "d" Prawa budowlanego wymaga zgłoszenia organowi administracji architektoniczno-budowlanej (art. 30 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego).

Sąd za niezbędne dla ustalenia czy na gruncie art. 29 ust. 1 pkt 1 lit. "d" Prawa budowlanego, inwestor zobowiązany był do uzyskania pozwolenia na budowę, czy dokonania zgłoszenia w organie administracji architektoniczno-budowlanej, w sprawie uznaje dokładne i niewątpliwe ustalenie wysokości silosu. Z lektury akt administracyjnych nie wynika, by organ ustalił wysokość silosu w sposób bezsporny. W toku postępowania administracyjnego skarżący będący inwestorem wskazał, że dokonał pomiarów silosu i wynika z nich, że silos ma wysokość 6,89 m. Gdyby przyjąć, że wysokość silosu nie przekracza 7 m inwestor – w aktualnym stanie prawnym – zwolniony byłby z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, a jedynie miałby obowiązek dokonania zgłoszenia w organie administracji architektoniczno-budowlanej. Ponadto, gdyby przyjąć, że silos nie ma 7 m wysokości i nie jest budowlą, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1a, 2b i 19a Prawa budowlanego, organ nie miałby podstaw do prowadzenia postępowania w trybie art. 48 Prawa budowlanego.

Ustalenie wysokości silosu w sprawie jest okolicznością sporną, której organ nie ustalił w sposób precyzyjny i niewątpliwy. W protokole oględzin przeprowadzonych w dniu 20 listopada 2018 roku organ napisał, że silos ma wysokość 7,5 m. Ze wspomnianego protokołu nie wynika w jaki sposób dokonano pomiaru. Także pomiary dokonane w toku oględzin przeprowadzonych w dniu 28 marca 2019 roku – zdaniem Sądu – nie spełniają wymagań z art. 6, art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. Z lektury załączonego do akt administracyjnych protokołu z tych oględzin wynika, że organ nie był w stanie określić wysokości całego silosu, organ dokonał jedynie pomiaru podstawy i pierwszego pierścienia. Pomiaru kolejnych pierścieni organ nie dokonał, ale ocenił, że skoro mają tą samą ilość śrub montażowych co ten zmierzony, to mają tą samą wysokość. Pomiaru najwyższego elementu silosu, czyli tzw. "stożka" organ dokonał wzrokowo stwierdzając, że ma on od 60 do 80 cm. Opierając się na ustaleniach z opisanych oględzin organ powiatowy w postanowieniu napisał, że silos ma wysokość ponad 7 m. W ocenie składu orzekającego, dokonane przez organ powiatowy ustalenia w zakresie wysokości silosu nie spełniają wymagań z art. 6, art. 7, art. 8, art. 77 § 1, jak i art. 80 K.p.a. Ustalenie tak istotnej okoliczności jak rozmiar silosu w sytuacji gdy to przekłada się na ustalenia czy inwestor zobowiązany był do uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę, czy dokonania zgłoszenia zamiaru realizacji robót budowlanych, w sytuacji istnienia sporu w tym zakresie, musi być dokonane w sposób niewątpliwy i niepodważalny. Dokonanie oceny wysokości pomiaru w sposób wzrokowy nie jest możliwe do zaakceptowania, szczególnie wobec przeciwnych w tym zakresie twierdzeń inwestora.

Przedstawione uchybienia skutkują uznaniem, że w sprawie doszło do naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mającym istotny wpływ na rozstrzygnięcie, co stanowi bezpośrednią przyczynę wyeliminowania zaskarżonych postanowień z obrotu prawnego.

Na marginesie powyższych uchybień należy także zwrócić uwagę, że organ pierwszej instancji błędnie wstrzymał roboty budowlane, bowiem nie można wstrzymać robót budowlanych, które już zostały wykonane. Dyspozycja art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego jest jasna i nie nasuwa wątpliwości interpretacyjnych prowadząc do wniosku, że wstrzymać można tylko te roboty budowlane, które nie zostały już wykonane. Nie można natomiast wstrzymać – ani faktycznie, ani prawnie – robót już wykonanych, a z akt sprawy oraz ustaleń organów, opisanych w uzasadnieniach obu postanowień wynika, że w dniu orzekania przez organ powiatowy roboty budowlane w niniejszej sprawie były już wykonane. Zaprezentowany pogląd ma swoje potwierdzenie w orzecznictwie. Przykładem może być wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 stycznia 2017 roku (sygn. II OSK 894/15; wszystkie powołane orzeczenia są dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem orzeczenia.nsa.gov.pl), w którym Sąd ten jednoznacznie wyjaśnił, że istotą postanowienia w trybie art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego jest wstrzymanie samowolnie prowadzonych robót budowlanych – jeżeli są one obecnie prowadzone, a po drugie zakaz prowadzenia takich robót na przyszłość, do zakończenia postępowania z konsekwencjami wynikającymi z art. 50a pkt 1 Prawa budowlanego. Jak uznał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w wyroku z dnia 9 sierpnia 2012 roku (sygn. II SA/Op 268/12), rozstrzygnięcie o wstrzymaniu robót budowlanych ma jednak rację bytu jedynie w sytuacji, kiedy obiekt budowlany nie został ukończony. W przeciwnym wypadku, tj. gdy budowa została już zakończona, jest całkowicie zbędne. W postępowaniu dotyczącym obiektu już ukończonego organ, stosując tryb postępowania określony przepisami art. 48 Prawa budowlanego, zobowiązany jest wydać jedynie postanowienie o obowiązku przedłożenia przez inwestora dokumentów, o których mowa art. 48 ust. 3 Prawa budowlanego, oraz ustalić wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń.

Z uwagi na konieczność ponownego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w sprawie Sąd za konieczne uznaje także ustalenie czy obiekt w postaci silosu stanowi oddzielny obiekt budowlany, czy z uwagi na technologiczne powiązanie z nieopodal znajdującym się kurnikiem, stanowi jego część.

Z uwagi na konieczność ponownego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w zasadniczej jego części, Sąd za przedwczesne uznał odniesienie się do pozostałych zarzutów skargi.

Konkludując Sąd orzekł jak w punkcie pierwszym wyroku na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" w zw. z art. 135 i art. 119 pkt 3 P.p.s.a.

O zwrocie kosztów postępowania Sąd postanowił w punkcie drugim wyroku czyniąc to na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 P.p.s.a. Na zasądzoną kwotę 100 zł złożył się uiszczony przez skarżącego wpis od skargi.

R.L.