Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 5977/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-10-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
658
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Komendant Policji
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 6 ust 1 pkt 4 lit. a i art. 6 ust. 1 pkt 3lit. d i e w zw. z art. 6 ust. 2 i art. 1 ust. 1 oraz art. 10 ust. 1
journal: Dz.U. 2019 poz 1429
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - tekst jedn.

SENTENCJA

Dnia 19 października 2023 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Teresa Zyglewska sędzia NSA Mirosław Wincenciak (spr.) sędzia del. WSA Mariusz Kotulski Protokolant: asystent sędziego Olga Libiszewska po rozpoznaniu w dniu 19 października 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Z.F. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 29 kwietnia 2021 r. sygn. akt II SAB/Sz 141/20 w sprawie ze skargi Z.F. na bezczynność Komendanta Miejskiego Policji w [...] w przedmiocie dostępu do informacji publicznej 1) oddala skargę kasacyjną; 2) zasądza od Z.F. na rzecz Komendanta Miejskiego Policji w [...] kwotę 240 (słownie: dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z dnia 29 kwietnia 2021 r. sygn. akt II SAB/Sz 141/20 oddalił skargę Z.F. na bezczynność Komendanta Miejskiego Policji w [...] w przedmiocie dostępu do informacji publicznej.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł Z.F. Zaskarżając wyrok w całości, na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej w skrócie "p.p.s.a.") zarzucił:

1) naruszenie przepisów postępowania, co mogło mieć istotny wpływ na wynik postępowania, tj. art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez błędne ustalenie stanu faktycznego, polegające na niezasadnym przyjęciu, iż skarżący wnosił o udostępnienie mu "akt postępowania", chociaż wniosek skarżącego dotyczył wyraźnie "dokumentów znajdujących się w aktach podpisanych przez funkcjonariuszy publicznych";

2) naruszenie prawa materialnego, tj. art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j.: Dz. U. 2019 r., poz. 1429 ze zm., dalej w skrócie "u.d.i.p."), poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na przypisaniu sobie przez Sąd pierwszej instancji uprawnienia do reinterpretacji treści wniosku skarżącego, chociaż jego treść jest jasna i nie budzi wątpliwości;

3) naruszenie prawa materialnego, tj. art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a i art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. d i e w zw. z art. 6 ust. 2 i art. 1 ust. 1 u.d.i.p., poprzez ich błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, iż dokument sporządzony w ramach obowiązków służbowych przez funkcjonariusza publicznego, znajdujący się w aktach sprawy, nie stanowi informacji publicznej.

Wskazując na powyższe zarzuty, skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozstrzygnięcie sprawy co do istoty, poprzez stwierdzenie, iż organ dopuścił się bezczynności, orzeczenie o jej charakterze i nakazanie organowi rozpoznania wniosku skarżącego, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Szczecinie do ponownego rozpoznania. Ponadto wniósł o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych oraz o rozpoznanie sprawy na rozprawie.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawił argumentację mającą wykazać zasadność podniesionych w niej zarzutów. Podkreślił, że spór w niniejszej sprawie sprowadza się do rozstrzygnięcia dwóch kwestii. Pierwszą z nich jest poprawne ustalenie właściwej treści wniosku złożonego przez skarżącego oraz wpływu jaki treść tego wniosku ma na przebieg postępowania. W aktach sprawy mogą znajdować się zarówno dokumenty sporządzone przez funkcjonariuszy publicznych, jak też inne dokumenty – tym samym nie sposób uznać za uzasadnione utożsamienie wniosku o dostęp do wszystkich dokumentów sporządzonych przez funkcjonariuszy publicznych, które to dokumenty zalegają w aktach określonej sprawy, z wnioskiem o udostępnienie całości akt tej sprawy. Drugą z istotnych kwestii jest charakter wnioskowanych przez skarżącego dokumentów jako informacji publicznej. W ocenie skarżącego kasacyjnie, jeśli dokument spełnia kryteria określone w art. 6 ust. 2 u.d.i.p., to jest on dokumentem urzędowym (a nie dokumentem wewnętrznym) i jako taki podlega udostępnieniu jako informacja publiczna. Skoro bowiem funkcjonariusz publiczny w ramach swoich kompetencji wytwarza jakieś oświadczenie woli lub wiedzy, to informacja o tym dokumencie – jego formie i treści – staje się równocześnie informacją o sposobie funkcjonowania podmiotu, w którym funkcjonuje dany funkcjonariusz publiczny (art. 6 ust. 1 pkt 3 u.d.i.p.). Można sobie oczywiście wyobrazić dokumenty sporządzane przez funkcjonariusza publicznego, które nie będą dokumentami urzędowymi, ale by takimi nie były, to muszą być sporządzane albo poza jego kompetencjami, albo bez jego podpisu, albo bez skierowania do innego podmiotu lub złożenia do akt sprawy. Wnioskowane przez skarżącego dokumenty zostały sporządzone przez funkcjonariuszy publicznych, w ramach ich kompetencji, zostały opatrzone podpisami oraz złożone do akt sprawy (choćby skargowej), a więc są dokumentami urzędowymi i stanowią informację publiczną podlegającą udostępnieniu.

Komendant Miejski Policji w [...] w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Ustosunkowując się do powołanych w skardze kasacyjnej zarzutów stwierdził, że są one niezasadne, a zaskarżony wyrok odpowiada prawu.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Zgodnie z art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Zatem Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy i Sąd pierwszej instancji.

Na wstępie podkreślić należy, iż przedmiotem niniejszej sprawy jest bezczynność Komendanta Miejskiego Policji w [...] w przedmiocie rozpoznania wniosku Z.F. z dnia 3 listopada 2020 r. Wnioskiem tym strona zwróciła się do organu o udostępnienie informacji publicznej w postaci dokumentów sporządzonych przez policjantów oraz innych funkcjonariuszy publicznych, znajdujących się w aktach postępowania skargowego znak: [...], prowadzonego przez Wydział Skarg i Wniosków Komendy Miejskiej Policji w [...].

W sprawie nie jest sporne, iż Komendant Miejski Policji w [...] – jako organ administracji publicznej, realizujący zadania publiczne w zakresie ochrony praworządności oraz czuwania nad ściganiem przestępstw i wykroczeń oraz bezpieczeństwa obywateli – jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej. Spór dotyczy natomiast tego, czy spełniony został zakres przedmiotowy u.d.i.p., a więc czy żądane przez skarżącego we wniosku z dnia 3 listopada 2020 r. informacje mają charakter informacji publicznej.

W pierwszej kolejności należy odnieść się do zarzutu naruszenia prawa procesowego, tj. art. 141 § 4 p.p.s.a. oraz powiązanego z nim zarzutu naruszenia prawa materialnego – art. 10 ust. 1 u.d.i.p. W ocenie skarżącego kasacyjnie, Sąd pierwszej instancji błędnie przyjął, iż przedmiotem wniosku strony o udostępnienie informacji publicznej było udostępnienie "akt postępowania", chociaż wniosek ten dotyczył udostępnienia "dokumentów znajdujących się w aktach podpisanych przez funkcjonariuszy publicznych", a zatem w sprawie doszło do reinterpretacji treści wniosku skarżącego przez Sąd, chociaż była ona jasna i nie budziła wątpliwości. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzut ten jest niezasadny, bowiem z analizy uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie wynika, aby WSA w Szczecinie uznał, że skarżący wnioskował o udostępnienie całości akt postępowania skargowego znak: [...] i dokonywał oceny bezczynności organu w oparciu o takie ustalenie. Już w części uzasadnienia przedstawiającej stan faktyczny w sprawie Sąd pierwszej instancji wskazał, że: "Strona drogą elektroniczną zwróciła się do Komendanta Miejskiego Policji w [...] o udostępnienie informacji publicznej w postaci dokumentów sporządzonych przez policjantów oraz innych funkcjonariuszy publicznych, znajdujących się w aktach postępowania skargowego znak: [...] prowadzonego przez Wydział Skarg i Wniosków Komendy Miejskiej Policji w [...]" (strona nr 2 uzasadnienia). Następnie, w części merytorycznej uzasadnienia stwierdził, że: "Okolicznością sporną między stronami jest to, czy organ pozostaje w bezczynności w zakresie udostępnienia w trybie u.d.i.p. dokumentów sporządzonych przez policjantów oraz innych funkcjonariuszy publicznych, a znajdujących się w aktach postępowania skargowego znak: [...] prowadzonego przez Wydział Skarg i Wniosków Komendy Miejskiej Policji w [...], a w konsekwencji, czy żądane dokumenty stanowią informację publiczną i podlegają udostępnieniu w tym trybie" (strona nr 5 uzasadnienia). Podkreślił, że: "Uwzględniając zakres żądania sformułowanego przez skarżącego w przedmiotowym wniosku z dnia 3 listopada 2020 r., tj. udostępnienia dokumentów sporządzonych przez policjantów oraz innych funkcjonariuszy publicznych znajdujących się w aktach postępowania skargowego znak: [...] (...)" (strona nr 8 uzasadnienia). Dokonanie przez Sąd pierwszej instancji rozważań ogólnych w przedmiocie charakteru akt postępowania w kontekście dostępu do informacji publicznej nie oznaczało, że Sąd pierwszej instancji przyjął, że przedmiotem wniosku skarżącego w tej sprawie było żądanie całości akt postępowania skargowego znak: [...]. WSA w Szczecinie wyraźnie stwierdził, że: "Uznanie, że akta administracyjne jako zbiór dokumentów i informacji nie stanowią w całości informacji publicznej nie ogranicza prawa do wystąpienia o udostępnienie takiej informacji. Konieczne jednak w takich okolicznościach jest wskazanie we wniosku konkretnej interesującej wnioskodawcę informacji (zawartej w dokumencie), co pozwoliłoby organowi udzielić tej informacji lub wydanie decyzji o odmowie na podstawie art. 16 u.d.i.p.". Sąd pierwszej instancji uznał jedynie, że: "Takiego skonkretyzowania żądania udzielenia informacji nie zawarł we wniosku z dnia 3 listopada 2020 r. skarżący" (strona nr 9 uzasadnienia), a w konsekwencji, że: "W takiej sytuacji organ miał podstawy do poinformowania Skarżącego pismem, że dokumentacja zawarta w materiałach sprawy znak: [...] została sporządzona na potrzeby skargi z dnia 7 marca 2012 r., na którą odpowiedzi udzielił Komendant Wojewódzki Policji w [...] i obejmuje notatki służbowe funkcjonariuszy, które jako dokumentacja wewnętrzna nie podlega udostępnieniu w trybie u.d.i.p." (strona nr 10 uzasadnienia).

Na uwzględnienie nie zasługiwał również kolejny zarzut naruszenia prawa materialnego, tj. zarzut naruszenia art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a i art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. d i e w zw. z art. 6 ust. 2 i art. 1 ust. 1 u.d.i.p., poprzez ich błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, iż dokument sporządzony w ramach obowiązków służbowych przez funkcjonariusza publicznego, znajdujący się w aktach sprawy, nie stanowi informacji publicznej jako tzw. "dokument wewnętrzny".

Podkreślenia wymaga, iż ustawodawca pojęcie "informacji publicznej" określił w art. 1 ust. 1 u.d.i.p., wskazując, że informacją taką jest każda informacja o sprawach publicznych, W szczególności są to sprawy wymienione w art. 6 u.d.i.p. Wskazać należy, iż określając pojęcie "informacji publicznej" ustawodawca odwołał się do kategorii "sprawy publicznej", przy czym w przepisach u.d.i.p. nie zdefiniowano pojęcia "sprawy publicznej". Niewątpliwie sprawy publiczne są to sprawy związane z istnieniem i funkcjonowaniem określonej wspólnoty publicznoprawnej. Przyjąć należy, że pojęcie "sprawa publiczna" oznacza przejaw działalności podmiotów wskazanych w Konstytucji RP w jej rozumieniu wynikającym z unormowań Konstytucji RP, tj. takiej aktywności tych podmiotów, która jest ukierunkowana na wypełnianie określonych zadań publicznych i realizowanie określonych interesów i celów publicznych, co nie jest tożsame z każdym przejawem aktywności tych podmiotów. Powyższe rozumienie istoty sprawy publicznej, a w konsekwencji i informacji publicznej – odkodowywane z treści art. 61 Konstytucji RP i unormowań u.d.i.p. – jest przyjmowane w orzecznictwie sądów administracyjnych. Zgodnie z ugruntowanymi już poglądami orzecznictwa, wypracowanymi na tle analizy art. 1 ust. 1, jak i precyzującego go art. 6 ust. 1 i 2 w związku z art. 4 u.d.i.p., informacją taką jest każda informacja wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Status informacji publicznej uzyskuje przy tym taka informacja, która jest związana jest z funkcjonowaniem wspólnoty publicznoprawnej – Państwa (por. np. wyroki NSA z dnia: 7 października 2021 r., sygn. akt III OSK 3461/21 i 7 lipca 2021 r., sygn. akt III OSK 3195/21).

Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy, wskazać należy, iż Sąd pierwszej instancji zasadnie przyjął, iż żądane przez skarżącego we wniosku z dnia 3 listopada 2020 r. dokumenty nie mają charakteru informacji publicznej. Należy w tym miejscu powołać się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 maja 2023 r. sygn. akt III OSK 4149/21, którym oddalono skargę kasacyjną Z.F. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 10 września 2020 r. sygn. akt III SAB/Sz 47/20 w sprawie ze skargi Z.F. na bezczynność Komendanta Miejskiego Policji w [...] w przedmiocie rozpoznania wniosku Z.F. z dnia 8 sierpnia 2019 r. o wgląd do akt postępowania [...] na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej oraz przesłanie za pośrednictwem poczty elektronicznej "kserokopii decyzji Komendanta z 28 grudnia 2011 r. oraz notatek służbowych, jakie złożyli policjanci w tej sprawie po dniu wszczęcia tego postępowania". W w/w sprawie skarżący kasacyjnie podniósł tożsamy do wniesionego w niniejszej sprawie zarzut błędnej wykładni art. 1 ust. 1, art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. d i e, art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a i art. 6 ust. 2 u.d.i.p. NSA podkreślił, że kwestia dokumentu wewnętrznego pozostaje w ścisłym związku z pojęciem dokumentu urzędowego. Zgodnie z art. 6 ust. 2 u.d.i.p., dokumentem urzędowym w rozumieniu ustawy jest treść oświadczenia woli lub wiedzy, utrwalona i podpisana w dowolnej formie przez funkcjonariusza publicznego w rozumieniu przepisów Kodeksu karnego, w ramach jego kompetencji, skierowana do innego podmiotu lub złożona do akt sprawy. Wymóg skierowania dokumentu do innego podmiotu lub złożenia do akt sprawy wskazuje, że dokumentem urzędowym w rozumieniu u.d.i.p. jest dokument stanowiący oświadczenie wiedzy oraz skierowany na zewnątrz, co m.in. odróżnia go od "dokumentu wewnętrznego", tj. takiego, który nie jest skierowany do podmiotów zewnętrznych. Dokumenty wewnętrzne służą wymianie informacji, zgromadzeniu niezbędnych materiałów, uzgadnianiu poglądów i stanowisk, mogą określać zasady działania w określonych sytuacjach, mogą też być fragmentem przygotowań do powstania aktu będącego formą działalności danego podmiotu. Cechą dokumentów wewnętrznych jest bowiem to, że zostają wytworzone tylko na potrzeby podmiotu, który je wytworzył i nie przedstawiają jego stanowiska na zewnątrz, nie zostają bezpośrednio wykorzystane w szeroko rozumianym procesie decyzyjnym. Dokumenty wewnętrzne służą wprawdzie realizacji jakiegoś zadania publicznego, ale nie przesądzają o kierunkach działania organu. Mogą mieć dowolną formę i nie są wiążące co do sposobu załatwienia sprawy, a zatem nie są w związku z tym wyrazem stanowiska organu i nie stanowią informacji publicznej.

Wobec przedstawionej argumentacji również w niniejszej sprawie należy przyjąć, że wnioskowane przez skarżącego dokumenty sporządzone przez policjantów oraz innych funkcjonariuszy publicznych, znajdujące się w aktach postępowania skargowego znak: [...], mają charakter pomocniczy i wewnętrzny, jako dokumenty mające jedynie wspomóc organ w ocenie skargi Z.F. i sformułowaniu odpowiedzi na tę skargę, bez wpływu na treść udzielonej odpowiedzi. W konsekwencji dokumenty te nie mają charakteru informacji publicznej, a zatem załatwienie przez organ sprawy, poprzez odpowiedź udzieloną skarżącemu przy piśmie z dnia 16 grudnia 2020 r., było prawidłowe.

Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżony wyrok odpowiada prawu i na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł, jak w pkt 1 sentencji wyroku.

O kosztach postępowania kasacyjnego rozstrzygnięto w pkt 2 sentencji wyroku na podstawie art. 204 pkt 1 i art. 209 p.p.s.a. oraz art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 1804 ze zm.), z uwzględnieniem stanowiska Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażonego w uchwale składu siedmiu sędziów z dnia 19 listopada 2012 r. sygn. akt II FPS 4/12.