Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1103/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2024-10-16 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: oddalono sprzeciw
Powołane przepisy: article: art. 151a par. 2
journal: Dz.U. 2024 poz 935
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Małgorzata Łoboz po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 16 października 2024 r. sprzeciwu G. P. od decyzji Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia 11 lipca 2024 r. nr 299/2024 znak WOB.7721.46.2024.JKUT w przedmiocie nakazu rozbiórki oddala sprzeciw.


UZASADNIENIE

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z. decyzją nr [...] z 7 grudnia 2023 r., znak: [...], wydaną m.in. na podstawie art. 49e pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2023 r. poz. 682 ze zm.), nakazał G. P. rozbiórkę – wybudowanego bez wymaganego zgłoszenia – ogrodzenia na działce nr [...] (obr. [...] w Z.) o długości 31,84 m (od strony działek nr [...] i nr [...]), 32,88 m (od strony działki nr [...]) i 20,88 m (od strony działki nr [...]).

W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia PINB wskazał, że G. P. (inwestor, współwłaściciel działki nr [...]) nie złożył wniosku o legalizację ogrodzenia, które w najwyższym miejscu – jak to wynika z oględzin z 12 września 2023 r. – miało 2,86 m (od zewnętrznej strony spornej działki w rejonie bramy wjazdowej; wysokość zmierzona do terenu na działce nr [...]). Tymczasem budowa ogrodzeń o wysokości nieprzekraczającej 2,20 m nie wymaga ani pozwolenia na budowę, ani zgłoszenia (art. 29 ust. 2 pkt 20 Pb), zaś budowa ogrodzeń o wysokości przekraczającej 2,20 m wymaga zgłoszenia (art. 29 ust. 1 pkt 21 Pb).

W odwołaniu G. P. podniósł, że od strony spornej działki wysokość 2,20 m nie została przekroczona. Przekroczenia wysokości nie stwierdzono też podczas kontroli 5 lipca 2022 r. Obecny stan jest przejściowy. Ubytki zapadniętego terenu – będące efektem prac budowlanych u sąsiadów (wykop pod kabel do pomp ciepła spowodował zapadnięcie się drogi w związku z poruszaniem się ciężkich pojazdów od strony spornego ogrodzenia – zostaną uzupełnione przez sprawców.

Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie decyzją z dnia 11 lipca 2024 r., znak: WOB.7721.46.2024.JKUT, orzekł kasatoryjnie.

W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia MWINB wskazał na wstępie, że zlecił PINB uzupełnienie materiału dowodowego przez:

1. Pozyskanie informacji z rejestru gruntów dla działek nr [...], [...], [...], [...], [...] i ponowne ustalenie kręgu stron.

2. Przeprowadzenie w trybie art. 85 kpa oględzin działki z udziałem wszystkich stron postępowania celem ustalenia aktualnego stanu obiektu i zapewnienia stronom czynnego udziału w każdym stadium postępowania dowodowego. W trakcie oględzin należy precyzyjnie ustalić wysokość ogrodzenia w charakterystycznych punktach (m.in. w narożach działki, w połowie rozpiętości, przy bramie i furtce) po obu stronach ogrodzenia (od terenu działki nr [...] i od strony działek sąsiednich nr [...], [...], [...], [...], [...]), zmierzyć różnicę terenu (w kilku charakterystycznych punktach) po obu stronach ogrodzenia w celu dokonania oceny, czy obiekt pełni wyłącznie funkcję ogrodzenia, czy jednocześnie jego konstrukcja pozwała na przyjęcie, że pełni również funkcję oporową; w sytuacji ustalenia, że obiekt stanowi zabezpieczenie przed osuwaniem się gruntu należy uwidocznić na szkicu sytuacyjnym te fragmenty obiektu, które pełnią funkcję muru oporowego wraz z ogrodzeniem, poczynione spostrzeżenia udokumentować przez wykonanie dokumentacji fotograficznej popartej czytelnym szkicem sytuacyjnym (z m.in. naniesionymi punktami pomiarowymi) wraz z dokładnym opisem dokonanym w protokole z oględzin.

3. Uzupełnienie akt sprawy o uwierzytelnioną kserokopię protokołu z kontroli z 5 lipca 2022 r.

W ramach tego zlecenia PINB ustalił, że fundamenty znajdujące się od strony działki nr [...] pełnią funkcję muru oporowego. Forma i konstrukcja ogrodzenia nie zmieniła się od ostatniej kontroli z 12 września 2023 r. Ogrodzenie od strony działek nr [...], nr [...] i [...] pełni tylko funkcję ogrodzenia. Część znajdująca się w narożniku północno-wschodnim między działką nr [...] a działką nr [...] nie jest własnością G. P. Według jego oświadczenia inwestorem był S. P., mur przekracza 2,31 m, został wykonany ok. 2015 r. G. P. poinformował, że od strony działki nr [...] zaprojektowany jest dojazd do jego działki i poziom terenu ma być taki sam jak zjazd z działki nr [...]. G. P. wskazał, że wykonał sam ponadto wybrał teren 16 łat temu w związku z zablokowaniem dojazdu przez ówczesnego właściciela działki nr [...]. Obecny na oględzinach S. P. wniósł uwagi w stosunku do pionu ogrodzenia, które przewraca się w stronę północną. Powstają na nim pęknięcia maskowane blachą. W dniu oględzin dokonano pomiaru odchyleń ogrodzenia od pionu, zmierzono na wysokości 2,18 jeden ze słupków i wynosi 9,5 cm (ogrodzenie od działki nr 36/3).

MWINB stwierdził błędną kwalifikację przedmiotu postępowania, ponieważ czynności PINB w ramach uzupełniającego postępowania dowodowego potwierdziły, że wysokość ogrodzenia od strony nr [...], nr [...] i [...] nie przekracza 2,20 m. Z kolei od strony działki nr [...] wysokość ogrodzenia w kilku punktach pomiarowych zarówno od strony działki nr [...], jak i działki nr [...] znacznie przekracza wysokość 2,20 m (największa wysokość: 2,81 m), ponadto w tej części pełni również funkcję oporową.

MWINB w świetle uchwały NSA (II OPS 1/16) wskazał, że postępowanie w sprawie budowy ogrodzenia o wysokość poniżej 2,20 m (w zakresie obejmującym budowę ogrodzenia od strony działek nr [...], nr [...] i nr [...]) powinno być przeprowadzone przez organ nadzoru budowlanego w trybie art. 50 ust. 1 pkt 4 Pb.

Co do części ogrodzenia od strony działki nr [...] MWINB wskazał – w świetle PN-83/B-03010 pt. "Ściany oporowe. Obliczenia statystyczne i projektowe" oraz encyklopedii "Architektura i budownictwo" Witolda Szolgini – że kryterium pozwalającym zaliczyć obiekt do kategorii konstrukcji oporowych jest funkcja, jaką pełni dany obiekt budowlany, zaś mur oporowy to konstrukcja, która ma za zadanie uniemożliwić osuwanie się gruntu wyżej położonego na tereny położone poniżej. Zatem to nie konstrukcja, a funkcja, jaką dany obiekt pełni w rzeczywistości, powinna być podstawą jago kwalifikacji (IV SA/Po 628/17).

Zgromadzona dokumentacja fotograficzna (5 lipca 2022 r., 10 czerwca 2024 r.) i pomiary różnicy terenu po obu stronach obiektu prowadzi do wniosku, że główną funkcją obiektu od strony działki nr [...] jest zabezpieczenie mas ziemi z terenów o różnych poziomach, a tym samym winien być on sklasyfikowany jako mur oporowy (klasyfikacji takiej dokonał również PINB w protokole z oględzin z dnia 10 czerwca 2024 r. W ramach oceny wizualnej stwierdzić bowiem można, iż przedmiotowa konstrukcja zabezpiecza teren przed osuwaniem się gruntu (widoczna jest różnica poziomów gruntu pomiędzy nieruchomościami, w granicy których usytuowany jest obiekt), stanowi on więc zaporę między masami ziemi znajdującymi się na sąsiednich terenach. Na powyższą ocenę nie mają wpływu przyszłe zamierzenia inwestycyjne na działce nr [...] czy też na działkach sąsiednich, bowiem organ obowiązany jest orzekać w oparciu o aktualny stan faktyczny i prawny. Budowa muru oporowego z dodatkową funkcją ogrodzeniową nie została zwolniona z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, bowiem główną funkcją tego obiektu jest zabezpieczanie mas ziemnych przed osuwaniem. Skoro zatem inwestor nie uzyskał pozwolenia na budowę tego obiektu, to PINB winien przeprowadzić postępowanie administracyjne w trybie art. 48 ust. 1 pkt 1 Pb.

PINB powinien więc przeprowadzić dwa odrębne postępowania administracyjne: 1) w trybie art. 50 ust. 1 pkt 4 Pb co do budowy ogrodzenia na działce nr [...] od strony działek nr [...], nr [...] i nr [...], w ramach którego przede wszystkim zweryfikowana zostanie zgodność obiektu z przepisami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego; 2) w trybie art. 48 ust. 1 pkt 1 Pb co do budowy muru oporowego wraz z ogrodzeniem na działce nr [...] od strony działki nr [...] bez wymaganego pozwolenia na budowę. Rzeczą PINB będzie ponowne ustalenie kręgu stron odrębnie dla każdej ze spraw.

W ocenie MWINB materiał dowody nie został zebrany i rozpatrzony w sposób wyczerpujący w świetle art. 7 i 77 kpa, które traktują o konieczności dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. MWINB jako związany w orzekaniu zakresem zaskarżonego rozstrzygnięcia z uwagi m.in. na konieczność przeprowadzenia dwóch odrębnych postępowań, nie jest władny do orzeczenia reformatoryjnego. Stwierdzone uchybienia skutkują koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji w całości i przekazaniem sprawy do PINB do ponownego rozpatrzenia w celu rozpoznania dwóch odrębnych postępowań w oparciu o dyspozycję odmiennych norm prawnych, w celu oceny skutków prawnych stwierdzonego stanu faktycznego sprawy oraz dokonania niezbędnych ustaleń faktycznych. Każde inne rozstrzygnięcie byłoby przykładem naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania (art. 15 kpa). Nie ma podstaw do wydania kolejnego postanowienia w oparciu o art. 136 kpa ze względu na to, że zakres materiału, który musiałby zostać uzupełniony, wpływałby na interes strony w sposób naruszający zasadę dwuinstancyjności.

W sprzeciwie G. P. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji, zarzucając jej naruszenie art. 7 w zw. z art. 77 § 1 kpa przez dowolną, a nie swobodną ocenę materiału dowodowego ocenionego rozdzielnie i fragmentarycznie i bez nadania poczynionym na ich podstawie ustaleniom waloru spójności i niesprzeczności, w związku z czym doszło do dysharmonii między materiałem zgromadzonym w sprawie a konkluzją na skutek błędnej subsumcji, co w konsekwencji skutkowało błędem w ustaleniach faktycznych i bezpodstawnym przyjęciem, iż od strony działki nr [...] wysokość ogrodzenia w kilku punktach pomiarowych znacznie przekracza wysokość 2.20 metrów, a w najwyższym miejscu ma wysokość 2,81 m, jak również pełni funkcję muru oporowego, podczas gdy z materiału dowodowego, a w szczególności z ustaleń poczynionych podczas kontroli z 5 lipca 2022 r. w sposób jednoznaczny wynika, że ogrodzenie nie stanowi muru oporowego, a wzrost łącznej wysokości ogrodzenia jest okolicznością przejściową, gdyż pozostaje spowodowany trwającymi pracami budowlanymi, na których wszczęcie i prowadzenie skarżący nie ma wpływu i których nie jest beneficjentem, a po których zakończeniu teren budowy zostanie w stosunku do działki skarżącego uzupełniony; błąd ten skutkował uznaniem, że na działkach nr [...] i nr [...] konieczne jest przeprowadzenie postępowania w kwestii budowy muru oporowego bez pozwolenia na budowę. Skarżący podkreślił, że zasadniczą funkcją wybudowanego muru jest oddzielenie przynależnego mu terenu od sąsiednich działek w celu zapewnienia prywatności i ochrony mienia (IV SA/Po 780/15).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Postępowanie w przedmiocie sprzeciwu zostało znacznie uproszczone, albowiem organ administracji nie ma obowiązku udzielać odpowiedzi na sprzeciw (art. 64c § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U. z 2024 r. poz. 935, dalej: "ppsa"), w postępowaniu przed sądem nie biorą udziału uczestnicy, a jedynie strona skarżąca i organ, który wydał zaskarżoną decyzję (art. 64b § 3 p.p.s.a.), sąd co do zasady rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym (art. 64d § 1 p.p.s.a.). Rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. (art. 64e p.p.s.a.). Sprzeciw nie służy kontroli materialnoprawnej podstawy decyzji ani prawidłowości zastosowania przez organ drugiej instancji przepisów prawa procesowego niezwiązanych z podstawami kasatoryjnymi. Takie założenie pozwala osiągnąć znaczną szybkość postępowania sądowoadministracyjnego prowadzonego w związku z wniesionym sprzeciwem, tak by osiągnąć terminy określone przez ustawodawcę, jak też gwarantuje, że nie zostanie rozstrzygnięta istota sprawy administracyjnej rzutująca np. na niebiorących udziału w postępowaniu uczestników (wyrok NSA z dnia 11 czerwca 2024 r., sygn. akt II OSK 814/24).

W ocenie Sądu zaskarżona decyzja odpowiada prawu, skoro organ odwoławczy: 1) sformułował zarzut wydania decyzji organu pierwszej instancji z naruszeniem przepisów postępowania (art. 7 i art. 77 kpa), 2) wyjaśnił, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, 3) wskazał organowi pierwszej instancji, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy (s. 5-6).

W podejściu organu odwoławczego do sprawy nie można dopatrzeć się bezzasadnego uchylania się od jej załatwienia co do jej istoty, zwłaszcza że skorzystał on z możliwości, jakie daje mu art. 136 kpa, tj. zlecił uzupełnienie dowodów. Już samo stwierdzenie konieczności prowadzenia dwóch różnych postępowań w dwóch różnych trybach, tj. art. 50 ust. 1 pkt 4 Pb i art. 48 ust. 1 pkt 1 Pb - stanowiące konsekwencję tego, że ustawodawca przewidział różne reżimy reglamentacji dla wznoszenia ogrodzeń i murów oporowych - jawi się jako uzasadniona podstawa do orzeczenia kasatoryjnego. Co do zasady nie ma bowiem podstaw do łącznego prowadzenia w jednym postępowaniu więcej niż jednej sprawy indywidualnej w rozumieniu art. 1 pkt 1 kpa. Art. 62 kpa dopuszcza prowadzenie jednego postępowania w ramach współuczestnictwa, natomiast z tego przepisu nie wynika możliwość łącznego prowadzenia w jednym postępowaniu dwóch spraw administracyjnych opartych na różnych podstawach materialnoprawnych (por. Barbara Adamiak (w:) B. Adamiak, J. Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", C.H. Beck 2017, s. 389-390) (wyrok NSA z dnia 17 lutego 2022 r., sygn. akt II OSK 720/19). Sąd podziela stanowisko organu, zgodnie z którym konieczność prowadzenia dwóch odrębnych postępowań wyklucza wydanie orzeczenia reformatoryjnego w świetle zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Należy też zgodzić się z tym, że podstawowa czynność postępowania administracyjnego, jaką jest ustalenie kręgu stron postępowania, przynależy do organu pierwszej instancji (przed organem pierwszej instancji występowali wyłącznie właściciele działki nr [...]).

W zakresie zarzutów sprzeciwu należy zauważyć, że pozostają one bez związku z art. 138 kpa, a tym samym Sąd nie może się do nich odnieść. Mają one charakter zgoła materialny, toteż kontrolowanie zaskarżonej decyzji przez ich pryzmat byłoby przedwczesne. Skarżący kwestionuje ustalenie oporowego charakteru muru; to jednak, czy wzrost wysokości ogrodzenia jest okolicznością przejściową, a zatem jaka jest przyczyna różnicy w terenie, będzie brane pod uwagę dopiero w ponownie prowadzonym postępowaniu administracyjnym, a następnie w ewentualnym postępowaniu sądowym ze skargi na decyzję.