Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt II SA/Lu 432/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2023-07-04 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono decyzje I i II instancji w części
Powołane przepisy: article: art. 136, art. 137, art. 229
journal: Dz.U. 1997 nr 115 poz 741
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami.
article: art. 8, art. 7, art. 77
journal: Dz.U. 2022 poz 2000
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 73 ust. 1
journal: Dz.U. 1998 nr 133 poz 872
law: Ustawa z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną.
article: art. 145 par 1 pkt 1, art. 135
journal: Dz.U. 2023 poz 259
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jerzy Parchomiuk Sędziowie Sędzia WSA Jerzy Drwal Asesor sądowy Anna Ostrowska (sprawozdawca) Protokolant Referent Agnieszka Komajda po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 lipca 2023 r. sprawy ze skargi W. M., K. P., J. J., C. K. i K. P. na decyzję Wojewody Lubelskiego z dnia 17 marca 2023 r., znak: GN-V.7534.2.21.2022.KH w przedmiocie odmowy zwrotu wywłaszczonej nieruchomości I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Starosty Lubelskiego z dnia 5 stycznia 2022 r., znak: IGM.6821.43.2020.MWM w części obejmującej działki nr [...] i [...]; II. oddala skargę w pozostałym zakresie; III. zasądza na rzecz W. M., K. P., J. J., C. K. i K. P. (solidarnie) od Wojewody Lubelskiego kwotę 680 (sześćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z 1 czerwca 2022 r., znak: GN-V.7534.2.21.2022.KH, wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r. poz. 2000 ze zm., dalej: k.p.a.) w związku z art. 137 ust. 1 i art. 229 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2023 r. poz. 344, dalej: u.g.n.) po rozpatrzeniu odwołania W. M., K. P., J. J., C. K. i K. P., Wojewoda Lubelski utrzymał w mocy decyzję Starosty Lubelskiego z 5 stycznia 2022 r., znak: IGM.6821.43.2020.MWM odmawiającą zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, położonej [...] przy ul. [...], U., P. i P., oznaczonej dawnymi nr: [...] i [...], w części wchodzącej w obszar aktualnych działek ewidencyjnych nr: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...], stanowiącej własność G. L..

Stan sprawy przedstawia się następująco.

Decyzją Urzędu Miejskiego w Lublinie Wydział Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 5 grudnia 1977 r., znak: GTO.VII.8221/38/77 o wywłaszczeniu nieruchomości i odszkodowaniu, wywłaszczono na rzecz Skarbu Państwa nieruchomość położoną w [...], oznaczoną jako działki nr [...] i [...] o łącznej powierzchni 25094 m˛, stanowiącą własność J. i A. małżonków M.. Wywłaszczenia dokonano na wniosek Miejskiego Zarządu Gospodarki Terenami [...] zgodnie z lokalizacją budowy spółdzielczego osiedla domów jednorodzinnych, ustaloną przez organ do spraw planowania przestrzennego i uwzględnioną w zatwierdzonych planach gospodarczych miasta [...]. Nieruchomość została przejęta na podstawie przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. nr 17, poz. 70).

Wnioskiem z 7 maja 2020 r. spadkobiercy byłych właścicieli wystąpili do Prezydenta Miasta L. o zwrot nieruchomości oznaczonej jako dawne działki nr [...] i [...], położonej w L. przy ul. [...], U., P. i P., podnosząc, że na tych nieruchomościach cel wywłaszczenia nie został zrealizowany. Jednocześnie wnioskodawcy wskazali, że żądają zwrotu części dawnych działek nr [...] i [...] z wyłączeniem działek zwróconych im na podstawie decyzji Urzędu Rejonowego w L. z dnia 12 stycznia 1994 r., znak: G.IV.7221/38/77/94.

Wojewoda Lubelski wyłączył Prezydenta Miasta Lublin od prowadzenia sprawy i wyznaczył do jej rozpatrzenia Starostę Lubelskiego wobec wystąpienia przesłanek określonych w art. 24 § 1 pkt. 1 i § 4 oraz art. 26 § 2 i § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego.

Prezydent Miasta Lublin ustalił, że działki nr [...], zgodnie z księgą wieczystą nr [...] stanowią własność Gminy [...] w użytkowaniu wieczystym Spółdzielni Domów Jednorodzinnych "[...]", jednak spółdzielnia ta nie jest wpisana do rejestru przedsiębiorców, bowiem na skutek ukończenia likwidacji postanowieniem Sądu z dnia 15 marca 1995 r. została wykreślona z rejestru spółdzielni i aktualnie gromadzone są dokumenty w celu doprowadzenia wpisu w księdze wieczystej do zgodności z rzeczywistym stanem prawnym. Wskazał również, że działki nr [...] i nr [...] są obecnie przedmiotem postępowania sądowego o zasiedzenie, zaś działka nr [...] stanowi przedmiot dzierżawy.

Na cele niniejszego postępowania została sporządzona dokumentacja geodezyjno-prawna wywłaszczonej nieruchomości obejmująca m.in. mapę stanu prawnego w skali 1:500 zaewidencjonowaną w Państwowym Zasobie Geodezyjnym i Kartograficznym prowadzonym przez Prezydenta Miasta Lublin pod numerem [...] wraz z załącznikiem (wykazem powierzchni) stanowiącym rozliczenie działki nr [...] w nawiązaniu do istniejącej ewidencji gruntów i zagospodarowania terenu oraz mapę stanu prawnego w skali 1:500 zaewidencjonowaną w Państwowym Zasobie Geodezyjnym i Kartograficznym prowadzonym przez Prezydenta Miasta Lublin pod numerem [...] dotyczącą części dawnych działek nr [...] i [...] wywłaszczonych na rzecz Skarbu Państwa w obszarze działek ewidencyjnych nr [...] i [...] wraz z załącznikiem obejmującym wykaz (rozliczenie powierzchni) części dawnych działek nr [...] i [...].

Wydział Architektury i Budownictwa Urzędu Miasta Lublin przekazał decyzję z dnia 30 kwietnia 1997 r. dotyczącą zatwierdzenia planu ogólnego zagospodarowania terenu osiedla domków jednorodzinnych "[...]" [...] oraz plan ogólny zagospodarowania terenu inwestycji L. — [...] [...] osiedle domków jednorodzinnych. Z analizy powyższego planu wynika, że wywłaszczona nieruchomość była objęta tym planem i teren ten został zagospodarowany według tego planu. Wydział Planowania Urzędu Miasta Lublin poinformował, że w dacie wywłaszczenia działek nr [...] i [...] dla całego miasta [...] obowiązywał Ogólny Plan Zagospodarowania Przestrzennego Miasta Lublin "[...]", zatwierdzony uchwałą Nr [...] Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Lublinie z dnia 3 czerwca 1969 r. ze zmianami zatwierdzonymi uchwałą Nr [...] w L. z dnia 25 lipca 1972 r. Przedmiotowy teren w tym planie był położony w dzielnicy "[...]" [...], w XXI rejonie [...] - [...] i nie był objęty zmianą. Ponadto wnioskowana nieruchomość w dacie 5 grudnia 1977 r. była również objęta Miejscowym Planem Szczegółowym [...], zatwierdzonym zarządzeniem Nr [...] Prezydenta Miasta Lublin z dnia 17 sierpnia 1976 r. Jak wynika z Ogólnego Planu Zagospodarowania "[...]", wnioskowany do zwrotu teren przeznaczony był pod budownictwo niskiej intensywności (symbol [...] - osiedle jednorodzinnego budownictwa mieszkaniowego realizowanego głównie przez spółdzielnie). Natomiast z analizy planu szczegółowego [...] wynika, że przedmiotowy teren przeznaczony był pod tereny budownictwa mieszkaniowego jednorodzinnego (symbol [...]).

Do akt postępowania włączono fotogrametryczne zdjęcia lotnicze przedmiotowego terenu z lat: 1980, 1983, 1997, 1998 i 2003. W ocenie organów, załączone materiały potwierdzają, że aktualny sposób zagospodarowania działki został zrealizowany po wywłaszczeniu zgodnie z planem ogólnym zagospodarowania terenu inwestycji [...] – "[...] osiedle domków jednorodzinnych". Zaplanowana zabudowa w postaci m.in. domków jednorodzinnych i ulic osiedlowych została zrealizowana według tego planu.

Do akt sprawy zostało włączone również pismo Zarządu Dróg i Mostów [...] z dnia 8 listopada 2021 r., w którym potwierdzono, że działki ewidencyjne nr [...], [...], [...] i [...] stanowią drogi publiczne gminne, oznaczone odpowiednio jako ulice: R., [...], P. i P.. Według organów, nieruchomość zajęta pod drogę publiczną w rozumieniu art. 2 ustawy o drogach publicznych (Dz. U. z 2021 r. poz. 1376; aktualnie: Dz. U. z 2023 r. poz. 645) nie może być przedmiotem obrotu powszechnego, bowiem jedyna dopuszczalna forma obrotu nieruchomościami zajętymi pod drogi publiczne może polegać na przeniesieniu własności pomiędzy podmiotami wymienionymi w art. 2a ustawy o drogach publicznych, wyłącznie w razie zmiany przynależności drogi publicznej do określonej kategorii, wobec czego roszczenie o zwrot takich nieruchomości nie przysługuje (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 grudnia 2019 r., I OSK 1113/18).

Co do pozostałych zawnioskowanych do zwrotu działek, to organ odwoławczy powołał się na ustalenia organu pierwszej instancji i wyjaśnił, że został na nich zrealizowany cel wywłaszczenia w postaci elementów infrastruktury osiedla domów jednorodzinnych. Zdaniem organu odwoławczego, Starosta Lubelski prawidłowo uznał w oparciu o znajdujące się w aktach sprawy dowody, że zwrot tych nieruchomości nie przysługuje ze względu na to, że cel wywłaszczenia został zrealizowany. Ze zgromadzonych w aktach sprawy materiałów planistycznych wynika, że zawnioskowana do zwrotu nieruchomość oznaczona dawnymi nr [...] i [...] położona była w obszarze przeznaczonym pod budownictwo mieszkaniowe jednorodzinne. Z przeprowadzonych w toku postępowania czynności wynika, że przedmiotowy teren został zagospodarowany pod jednorodzinne osiedle mieszkaniowe wraz z infrastrukturą towarzyszącą w postaci m.in. ulic, chodników i terenów zielonych. W ocenie organu odwoławczego wybudowanie osiedla domków jednorodzinnych w ramach indywidualnego budownictwa mieszkaniowego, a nie w ramach spółdzielczego osiedla domów jednorodzinnych, nie stanowi zmiany celu wywłaszczenia, a jedynie jego modyfikację niezmieniająca charakteru tego celu. Na potwierdzenie powyższego organ przytoczył uchwałę z dnia 27 stycznia 1988 r., III AZP 11/87, w której Sąd Najwyższy wskazał, że należy odróżnić zmianę celu wywłaszczenia od modyfikacji tego celu; zmianą celu jest jakościowa zmiana inwestycji określonej w decyzji wywłaszczeniowej, konkretyzującej cel wywłaszczenia nieruchomości; modyfikację celu wywłaszczenia pociąga za sobą modyfikacja inwestycji mieszcząca się w celu uzasadniającym wywłaszczenie czyli niezmieniająca jego charakteru. O zmianie celu należy mówić w przypadku, gdy następuje trwała zmiana funkcji wywłaszczonego terenu, co nie nastąpiło w odniesieniu do terenu będącego przedmiotem niniejszego postępowania.

Na podstawie zapisów księgi wieczystej KW nr [...] prowadzonej przez X Wydział Ksiąg Wieczystych Sądu Rejonowego [...]-[...] w L. ustalono, że na nieruchomościach oznaczonych jako działka nr [...] zostało ustanowione prawo użytkowania wieczystego na rzecz Spółdzielni Mieszkaniowej Budowy Domów Jednorodzinnych "[...]" w L. i prawo to zostało wpisane do księgi wieczystej przed 1 stycznia 1998 r. Stosownie do art. 229 u.g.n. roszczenie o zwrot nieruchomości nie przysługuje, jeżeli przed dniem wejścia w życie ustawy tj. przed 1 stycznia 1998 r. na nieruchomości ustanowiono prawo użytkowania wieczystego na rzecz osoby trzeciej i prawo to zostało ujawnione w księdze wieczystej. Wobec powyższego, zdaniem organu, roszczenie o zwrot działek oznaczonych nr [...] nie przysługuje.

Odnosząc się do zarzutu skarżących dotyczącego pominięcia dwóch wyroków Naczelnego Sądu Administracyjnego: wydanego w sprawie o sygn. akt SA/Lu 1135/91 z dnia 13 marca 1992 r. oraz wyroku w sprawie o sygn. akt SA/Lu 778/94 z dnia 25 stycznia 1995 r., organ odwoławczy go za całkowicie nieuzasadniony, podnosząc, że nie jest związany dokonaną w nich oceną prawną ze względu na zmianę przepisów prawa, która nastąpiła od dnia wydania tego orzeczenia w zakresie zwrotów nieruchomości, w szczególności zawartych w art. 136 i nast. u.g.n. Ponadto drugi z powołanych wyroków dotyczy innej sprawy, dotyczącej zwrotu nieruchomości położonych w L. przy ul. [...] i [...], oznaczonych jako działki nr: [...], [...],[...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...], które nie są przedmiotem niniejszego postępowania.

Skargę na decyzję Wojewody wniosły: W. M., J. J., K. P., K. P. i C. K., zarzucając rażące naruszenie:

1) art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. poprzez brak wyjaśnienia w uzasadnieniu decyzji podstawy prawnej rozstrzygnięcia, szczątkowe uzasadnienie decyzji oraz brak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wszechstronnego rozważenia wszystkich przepisów i okoliczności związanych koniecznością zwrotu przedmiotowej nieruchomości, co utrudnia merytoryczne odniesienie się do decyzji oraz jej kontrolę;

2) art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak wyjaśnienia w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia przepisów prawnych stanowiących podstawę prawną decyzji,

3) art. 6, 7, 8,11 oraz 107 § 2 i 3 k.p.a., polegające na:

a) niedostatecznym wyjaśnieniu przesłanek wydania decyzji odmownej w sprawie zwrotu przedmiotowej nieruchomości, podczas gdy w zaistniałym stanie faktycznym wszelkie przesłanki dokonania zwrotu zaistniały i organ administracji winien przychylić się do wniosku skarżących,

b) niedostatecznym wyjaśnieniu wszystkich okoliczności sprawy, tj. braku pełnego ustalenia i wyjaśnienia stanu prawnego przedmiotowej nieruchomości oraz zaniechania podjęcia jakichkolwiek działań zmierzających do odzyskania sprzedanej nieruchomości, która winna podlegać zwrotowi, brak określenia, czy dla działek wchodzących w skład dawnej nieruchomości, tj. działek o nr: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] oraz [...] urządzono księgi wieczyste wraz z podaniem ich numerów celem sprawdzenia, w jakiej dacie zostały one zbyte bądź wydzierżawione, co przesądzałoby o zaistnieniu przesłanek zwrotu tych działek, ewentualnie o odpowiedzialności odszkodowawczej organu administracyjnego,

c) braku pogłębienia zaufania obywateli do organów administracji publicznej poprzez niedostateczne i niepełne uzasadnienie decyzji, z którego wynikałoby, dlaczego ten sam stan faktyczny i prawny uzasadnia różne decyzje w analogicznych sytuacjach, podczas gdy przepisy Konstytucji RP chronią prawo własności oraz określają podstawowe ramy zezwalające na wywłaszczenie,

d) dowolności w wydaniu decyzji poprzez przyjęcie, że w zaistniałym stanie faktycznym występuje negatywna przesłanka zwrotu przedmiotowej nieruchomości, bez przeprowadzenia prawidłowego postępowania dowodowego oraz przy zaniechaniu podjęcia jakichkolwiek czynności mających na celu ponowne uzyskanie własności przez organ administracji przedmiotowej nieruchomości od podmiotu prywatnego,

4) art. 12 § 1 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie, w związku z czym organ administracyjny orzekł o braku przesłanek zwrotu działek, podczas gdy zaistniały przesłanki do dokonania zwrotu wywłaszczonych nieruchomości, ewentualnie odpowiedzialności odszkodowawczej organu administracji,

5) art. 8, art. 10 § 1 oraz § 3 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie z uwagi na zaniechanie informowania strony o czynnościach podejmowanych w toku sprawy oraz pozbawienie strony możliwości wypowiedzenia się co do materiału dowodowego zgromadzonego w toku postępowania przed wydaniem merytorycznego rozstrzygnięcia, w szczególności co do wyników oględzin zawnioskowanych do zwrotu nieruchomości oraz co do postępowania o nabycie własności działek nr [...] i nr [...] w drodze zasiedzenia,

6) art. 7 i 77 § 1 k.p.a. poprzez zaniechanie wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego w sprawie i oparcie zaskarżonej decyzji na ustaleniach faktycznych, które nie mogą być uznane za udowodnione, zatem nie mogą stanowić podstawy faktycznej zaskarżonej decyzji oraz zinterpretowanie wątpliwości co do stanu faktycznego sprawy na niekorzyść strony skarżącej, co stanowiło oczywiste naruszenie zasady pierwszeństwa słusznego interesu strony,

7) art. 80 k.p.a. poprzez zaniechanie oceny dowodów zgromadzonych w sprawie oraz brak wyczerpującego, rzetelnego i wszechstronnego rozpatrzenia materiału sprawy, co doprowadziło organ do poczynienia w zaskarżonej decyzji całkowicie dowolnych i nieuprawnionych ustaleń faktycznych, w szczególności stwierdzenia, że cel wywłaszczenia został na spornych działkach zrealizowany, podczas gdy sam organ w treści decyzji stwierdził, że działki [...], [...], [...], [...], [...] i [...] położone są na prywatnej posesji i wykorzystywane jako podwórka, bądź niektóre części tych działek stanowią obszary nieurządzone,

8) art. 21 ust. 1 w zw. z art. 64 ust. 1 i 2 Konstytucji RP poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, w wyniku czego skarżący nie zostali poinformowani o prawie pierwokupu wywłaszczonej nieruchomości przez organ administracji publicznej,

9) art. 136 ust 3 w zw. z art. 137 u.g.n. poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie oraz stwierdzenie braku przesłanek do zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, ewentualnie przesłanek odpowiedzialności odszkodowawczej organu administracji w sytuacji, w której zaistniały wszelkie przesłanki do dokonania jej zwrotu na rzecz wnioskodawców, ewentualnie stwierdzenia odpowiedzialności odszkodowawczej organu administracyjnego,

10) art. 47 ust. 4 w zw. z art. 69 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości oraz 136 ust. 5 u.g.n. poprzez jego niezastosowanie i brak informowania poprzednich właścicieli o uprawnieniu do zwrotu nieruchomości bądź prawie jej pierwokupu, co stanowi rażące naruszenie prawa i skutkuje nieważnością dokonanych umów sprzedaży zawartych przez organ administracji z podmiotami prywatnymi,

11) art. 229 u.g.n. poprzez jego zastosowanie, w wyniku czego organy administracji stwierdziły negatywną przesłankę do zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, podczas gdy w treści zaskarżonej decyzji organ II instancji stwierdził, że w stosunku do niektórych działek nie został dokonany wpis w księgach wieczystych o zbyciu bądź oddaniu działek w użytkowanie wieczyste, co w istotny sposób zaważyło na rozstrzygnięciu w przedmiotowej sprawie.

Mając powyższe na uwadze, skarżące wniosły o uchylenie zaskarżonej decyzji, uchylenie decyzji organu pierwszej instancji oraz o zasądzenie od organu na ich rzecz kosztów postępowania sądowoadministracyjnego.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga jest częściowo zasadna. Zaskarżona decyzja oraz utrzymana nią w mocy decyzja organu pierwszej instancji naruszają prawo w zakresie obejmującym działki nr: [...], [...], [...], [...], [...] i [...]. Natomiast w zakresie rozstrzygnięcia dotyczącego działek nr: [...], [...], [...] i [...] decyzje te są zgodne z prawem.

Przedmiotem sporu jest odmowa zwrotu skarżącym wywłaszczonych nieruchomości, oznaczonych aktualnie jako działki nr: [...], [...], [...], [...], [...] i [...], [...], [...], [...] i [...], położone w L. przy ul. [...], U., P. i P. (dawne działki nr: [...] i [...]), stanowiące własność Gminy [...].

Materialnoprawną podstawę kwestionowanego rozstrzygnięcia stanowi art. 136 ust. 1 u.g.n., zgodnie z którym nieruchomość wywłaszczona nie może być użyta na cel inny niż określony w decyzji o wywłaszczeniu, z uwzględnieniem art. 137 u.g.n., chyba że poprzedni właściciel lub jego spadkobierca nie złożą wniosku o zwrot tej nieruchomości. W myśl art. 136 ust. 3 u.g.n. poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej nieruchomości albo części wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej części, jeżeli, stosownie do przepisu art. 137, nieruchomość lub jej część stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Zgodnie z art. 137 ust. 1 u.g.n. nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli: 1) pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo 2) pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany.

Organy obu instancji uznały, że na wszystkich zawnioskowanych do zwrotu działkach został zrealizowany cel wywłaszczenia w postaci budowy osiedla mieszkaniowego domów jednorodzinnych. Organy stanęły na stanowisku, że wybudowanie osiedla domów jednorodzinnych w ramach indywidualnego budownictwa mieszkaniowego zamiast spółdzielczego osiedla domów jednorodzinnych nie stanowi zmiany celu wywłaszczenia, a jedynie jego modyfikację mieszczącą się w pojęciu realizacji celu wywłaszczenia.

Jako dodatkową przesłankę odmowy zwrotu działek nr [...] organy wskazały ustanowienie na każdej z nich prawa użytkowania wieczystego na rzecz Spółdzielni Mieszkaniowej Budowy Domów Jednorodzinnych "[...]" w L., które zostało wpisane do księgi wieczystej przed 1 stycznia 1998 r., co wyklucza zwrot wywłaszczonej nieruchomości stosownie do treści art. 229 u.g.n.

Natomiast jako dodatkową przesłankę odmowy zwrotu wywłaszczonych działek nr: [...], [...], [...], [...], [...] oraz [...] organ odwoławczy wskazał położenie każdej z nich w całości albo w części w pasie drogowym dróg publicznych – gminnych, co wyklucza ich zwrot na zasadzie art. 2a ustawy o drogach publicznych.

W tym miejscu należy podkreślić, że podstawową przesłanką zwrotu wywłaszczonej nieruchomości jest jej zbędność dla realizacji celu wywłaszczenia. Wykładnia pojęcia "zbędności" wywłaszczonej nieruchomości, o którym mowa w art. 136 ust. 3 i art. 137 ust. 1 u.g.n., prowadzi do wniosku, że o zwrocie nie decyduje wyłącznie niedochowanie wskazanych tam terminów. Podstawową przesłanką zwrotu jest bowiem niezrealizowanie celu wywłaszczenia. Dopiero wówczas, gdy nie doszło do jego zrealizowania, ma miejsce ocena, czy upłynął już siedmioletni okres dla rozpoczęcia realizowania celu albo dziesięcioletni dla jego ukończenia, przy czym ten drugi termin ma zastosowanie tylko wówczas, gdy doszło do rozpoczęcia realizacji celu. Zrealizowanie celu wywłaszczenia w każdym przypadku wyklucza możliwość zwrotu nieruchomości, chociażby do niego doszło z naruszeniem terminów wskazanych w art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 u.g.n. (wyrok NSA z 4 grudnia 2019 r., I OSK 991/18). Oceny realizacji celu wywłaszczenia należy dokonywać na dzień złożenia wniosku o jej zwrot.

Jeżeli chodzi o działkę nr [...], to w uzasadnieniu decyzji organu pierwszej instancji wskazano, że "graniczy z ul. U., w całości wchodzi w obszar prywatnych posesji (dwóch sąsiadujących), teren jest ogrodzony, niedostępny dla osób z zewnątrz" (k. 505 akt adm.). Tymczasem organ drugiej instancji w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji przyjął, że "organ I instancji ustalił, że część działki nr [...] (...) stanowi obecnie drogę – ulicę [...]", po czym w kolejnym akapicie uzasadnienia decyzji wskazał, że "organ pierwszej instancji ustalił, że działka nr [...] w całości wchodzi w obszar prywatnych posesji, teren jest ogrodzony, niedostępny dla osób z zewnątrz" (s. 7 uzasadnienia). Te ustalenia doprowadziły organy do oceny, że na tej nieruchomości cel wywłaszczenia został zrealizowany, co należy uznać jako przedwczesne i nie znajdujące wystarczającego oparcia w materiale dowodowym sprawy. Przede wszystkim organ drugiej instancji popadł w sprzeczność, wskazując najpierw, że część przedmiotowej działki przeznaczona jest pod drogę publiczną – ul. U., a następnie, że całość tej działki wchodzi w obszar prywatnych posesji, jest ogrodzony i niedostępny dla osób z zewnątrz. Ponadto organy nie wyjaśniły w sposób dostateczny, jak jest zagospodarowana i wykorzystywana działka nr [...], poprzestając na wyżej wskazanych stwierdzeniach. Z pisma Zarządu Dróg i Mostów [...] z 8 listopada 2021 r. wynika, że jest ona porośnięta drzewami i krzewami (k. 402 akt adm.).

Co się tyczy działki nr [...], to organ pierwszej instancji w uzasadnieniu decyzji podał, że w części jest ona położna na prywatnej posesji, niedostępnej dla osób z zewnątrz, zaś w części około 7 m˛ wchodzi w obszar nieurządzonej części ul. R., stanowi teren zielony z krzewami (k. 505 akt adm.). Ustalenia te powtórzył organ odwoławczy na s. 7 uzasadnienia zaskarżonej decyzji, jednak już na s. 9 wskazał, że "działka nr [...] obejmuje w całości pas drogowy drogi publicznej gminnej - ulicy R." (w piśmie Zarządu Dróg i Mostów [...] z 8 listopada 2021 r. wskazano, że działka ta obejmuje w całości pas drogowy drogi publicznej gminnej - ulicy R., k. 402 akt adm., w rejestrze gruntów działka ta oznaczona jest symbolem "dr" – ul. R. /droga/; droga gminna [...] – k. 175 akt adm.). Zatem również w odniesieniu do tej działki organy nie wyjaśniły jednoznacznie, w jaki sposób jest ona użytkowana, zamieszczając w uzasadnieniach rozstrzygnięć częściowo sprzeczne ustalenia w tym zakresie.

Odnośnie do działki nr [...], to organ pierwszej instancji przyjął, że w części stanowi ona drogę dojazdową do przyległych domów jednorodzinnych, w części ten teren jest zagospodarowany pod przydomowe ogrody prywatnych posesji, w części stanowi działkę użytkowaną jako podwórko, teren jest ogrodzony i niedostępny dla osób z zewnątrz (k. 505 akt adm.). Z kolei z treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że "organ I instancji ustalił, że część działki nr [...] stanowi obecnie drogę - ulicę P. (s. 7), natomiast na s. 8 uzasadnienia Wojewoda powtórzył przytoczone wyżej ustalenia organu pierwszej instancji, zamieszczone na k. 505 akt adm.

W odniesieniu do działki nr [...] organ pierwszej instancji ustalił, że "od strony ul. R. jej granica przebiega wzdłuż ogrodzenia domków jednorodzinnych i na szerokość ok. 5 m wchodzi w teren ogrodzony, stanowiący własność prywatną (k. 505 akt adm.). Tymczasem w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Wojewoda wskazał, że "organ I instancji ustalił, że "część działki nr [...] jest użytkowana jako droga – ulica P., stanowi własność Gminy [...] w użytkowaniu wieczystym Skarbu Państwa – Prezydenta Miasta Lublin" (s. 7). Z kolei w piśmie Zarządu Dróg i Mostów z 8 listopada 2021 r. wyjaśniono, że działka ta jest w użytkowaniu wieczystym Skarbu Państwa, znaczna część znajduje się poza pasem drogowym dróg publicznych. Tylko niewielki północny odcinek działki wzdłuż ogrodzenia znajduje się w pasie drogowym drogi publicznej gminnej nr [...] – ul. R. i zlokalizowany jest na nim fragment chodnika (k. 480 akt adm.).

Sąd oczywiście zdaje sobie sprawę z obiektywnych trudności, jakie wiążą się z oceną realizacji celu wywłaszczenia w postaci tak złożonej inwestycji, jak osiedle domów jednorodzinnych. W ramach celu wywłaszczenia nieruchomości na budowę osiedla mieszkaniowego mieści się realizacja infrastruktury tego osiedla w postaci budynków mieszkalnych, handlowych, usługowych oraz urządzeń towarzyszących, takich jak ciągi komunikacyjne, ciągi piesze, parkingi, tereny zielone, sieci ciepłownicze, kanalizacyjne etc. Osiedle mieszkaniowe to zatem nie tylko budynki mieszkalne, ale również towarzysząca budowie osiedla mieszkaniowego infrastruktura, w tym także tereny zielone (wyroki NSA: z 4 sierpnia 2015 r., I OSK 1044/14, z 3 września 2010 r., I OSK 1537/09, z 23 lutego 2010 r., I OSK 600/09, z 7 września 2007 r., I OSK 1324/06). Osiedle mieszkaniowe jest swego rodzaju mikroorganizmem urbanizacyjnym, który rządzi się swoistymi zasadami, nakierowanymi przede wszystkim na zaspokojenie potrzeb bytowych jego mieszkańców (zob. wyrok NSA z 21 kwietnia 2016 r., I OSK 1622/14). Teren zajęty przez osiedle mieszkaniowe nie musi być w całości pokryty różnymi inwestycjami budowlanymi. W szczególności mogą na nim występować tzw. obszary zielone, czy rekreacyjne lub strefy ochronne (zob. np. wyrok NSA z 27 listopada 2014 r., I OSK 846/13). Jeżeli jest to zieleń osiedlowa, to winna być ona urządzona w większym lub mniejszym zakresie, w taki sposób, który świadczyłby o powiązaniu zieleni z zabudową, o służebnej roli zieleni dla mieszkańców osiedla. Nie można uznać zieleni "dzikiej", nieurządzonej za zieleń osiedlową. Innymi słowy, znajdowanie się na terenie objętym wnioskiem o zwrot jakiejkolwiek zieleni nie świadczy o tym, że jest to zieleń osiedlowa. Nieużytki i wolno rosnąca roślinność nie mieści się bowiem w określeniu "zieleń osiedlowa" (por. wyrok NSA z 21 kwietnia 2016 r., I OSK 1622/14). W odniesieniu do infrastruktury towarzyszącej czy zieleni osiedlowej istotne jest zatem przede wszystkim to, w jakim stopniu nastąpiło zorganizowanie tych urządzeń. Z tego względu za zieleń osiedlową nie można uznać luźno rosnących drzew i krzewów, a więc zieleni niezaplanowanej i niezorganizowanej celowo.

Organy administracji nie poczyniły należytych i prawidłowych ustaleń w tym zakresie, a w konsekwencji przedwcześnie orzekły o odmowie zwrotu skarżącym niektórych wywłaszczonych nieruchomości. W szczególności organy nie ustaliły w sposób jednoznaczny i nie budzący wątpliwości, jaka konkretnie infrastruktura osiedlowa istnieje na wyżej wskazanych działkach nr: [...], [...], [...] i [...], a także na działkach nr [...], kiedy została ona zrealizowana i czy jej realizacja miała związek z budową osiedla mieszkaniowego oraz jakim celom służy. Zważywszy nawet na wyżej wspomnianą trudność w ocenie realizacji celu wywłaszczenia w przypadku osiedla domów jednorodzinnych, nie może być uznane za wystarczające poprzestanie organów na ogólnikowych ustaleniach, że "działka wchodzi w teren prywatnych posesji", "jest niedostępna dla osób z zewnątrz", "jest ogrodzona", "jest wykorzystywana jako ogródek prywatnej posesji". Ponadto ustalenia organów w zakresie sposobu wykorzystania działek nr: [...], [...], [...], [...] oraz [...] są częściowo sprzeczne.

Co do działek nr [...], to organy obu instancji wskazały dodatkową przesłankę odmowy ich zwrotu, a mianowicie fakt oddania każdej z nich w użytkowanie wieczyste przed 1 stycznia 1998 r. i ujawnienia tego prawa w księdze wieczystej, tj. przypadek, o którym mowa w art. 229 u.g.n. Ponadto organ pierwszej instancji podniósł, że w stosunku do działek nr [...] toczą się w sądzie powszechnym postępowania w sprawie ich zasiedzenia.

Jeżeli chodzi o działkę nr [...], to organ pierwszej instancji ustalił, że "jest w użytkowaniu wieczystym Spółdzielni Mieszkaniowej Budowy Domów Jednorodzinnych "[...]" (k. 506 akt adm.). "Od strony ul. R. jej granica przebiega wzdłuż ogrodzenia domków jednorodzinnych i na szerokość ok. 5 m wchodzi w teren ogrodzony, stanowiący własność prywatną" (k. 505 akt adm.). Ustalenia te powtórzył Wojewoda w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Z kolei w piśmie Zarządu Dróg i Mostów z 8 listopada 2021 r. wyjaśniono, że znaczna część działki nr [...] znajduje się poza pasem drogowym dróg publicznych. Tylko niewielki północno-zachodni narożnik działki znajduje się w pasie drogowym drogi publicznej gminnej nr [...] – ul. [...] i zlokalizowany jest na nim fragment chodnika (k. 480 akt adm.).

Odnośnie do działki nr [...], organ pierwszej instancji ustalił, że działka jest w użytkowaniu wieczystym Spółdzielni Mieszkaniowej Budowy Domów Jednorodzinnych "[...]" (k. 506 akt adm.). Wskazał ponadto, że "część działki położona jest w prywatnej posesji, niedostępnej dla osób z zewnątrz, zagospodarowanej w postaci przydomowego ogrodu (k. 505 akt adm.). Tymczasem Wojewoda na s. 7 uzasadnienia zaskarżonej decyzji, wskazał, że "organ I instancji ustalił, że część działki nr [...] stanowi własność Gminy [...] w użytkowaniu wieczystym Spółdzielni Mieszkaniowej Budowy Domów Jednorodzinnych "[...]". Z kolei w piśmie Zarządu Dróg i Mostów z 8 listopada 2021 r. wyjaśniono, że znaczna część działki nr [...] znajduje się poza pasem drogowym dróg publicznych. Tylko południowy pas działki znajduje się w pasie drogowym drogi publicznej gminnej nr [...] – ul. W. i zlokalizowany jest na nim pas zieleni przydrożnej (k. 481 akt adm.).

Pomiędzy ustaleniami organu pierwszej i drugiej instancji wystąpiła zatem istotna sprzeczność; według organu pierwszej instancji "działka nr [...] jest w użytkowaniu wieczystym spółdzielni", podczas gdy z uzasadnienia decyzji Wojewody wynika, że "część działki nr [...] jest w użytkowaniu wieczystym spółdzielni". Jest to istotna rozbieżność, która wymaga wyjaśnienia. Ponadto żaden z organów nie wziął pod uwagę tego, że według pisma Zarządu Dróg części działek nr [...] znajdują się w pasie drogowym dróg publicznych.

Zatem również w stosunku do działek nr [...] organy nie ustaliły jednoznacznie sposobu ich zagospodarowania i w konsekwencji powyższego przedwcześnie oceniły, że został na nich zrealizowany cel wywłaszczenia. Ten brak precyzji ustaleń może uzasadniać przyjęcie przez organy drugiej przesłanki odmowy zwrotu tych nieruchomości, tj., wynikającej z art. 229 u.g.n. przesłanki ustanowienia na tych działkach prawa użytkowania wieczystego przed 1 stycznia 1998 r. i wpisania tego prawa do księgi wieczystej.

Organy wyjaśniły, że działki nr [...], zgodnie z księgą wieczystą nr [...] stanowią własność Gminy [...] w użytkowaniu wieczystym Spółdzielni Domów Jednorodzinnych "[...]", ustanowionym przed 1 stycznia 1998 r., podnosząc jednocześnie, że spółdzielnia ta nie jest wpisana do rejestru przedsiębiorców, bowiem na skutek ukończenia likwidacji postanowieniem Sądu z dnia 15 marca 1995 r. została wykreślona z rejestru spółdzielni i aktualnie gromadzone są dokumenty w celu doprowadzenia wpisu w księdze wieczystej do zgodności z rzeczywistym stanem prawnym.

Zarówno jednak z uzasadnień decyzji organów obu instancji, jak i z akt sprawy nie wynika, w jakiej dacie powstało prawo użytkowania wieczystego. Oczywiście można zakładać, że skoro postępowanie likwidacyjne spółdzielni zakończyło się w 1995 r., to wpisane do księgi wieczystej prawo użytkowania wieczystego ustanowione na jej rzecz powstało przed datą 1 stycznia 1998 r., jednak tak istotna przesłanka odmowy zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, jak data ustanowienia na niej prawa użytkowania wieczystego, musi być ustalona jednoznacznie i musi wynikać z materiału dowodowego sprawy.

Ponadto organ pierwszej instancji podniósł, że w stosunku do działek nr [...] toczą się w sądzie powszechnym postępowania w sprawie ich zasiedzenia, jednak organ odwoławczy nie podjął żadnych kroków, by wyjaśnić, czy zostały one prawomocnie zakończone, a jeżeli tak, to w jaki sposób.

Nie budzi żadnych wątpliwości Sądu, że nie można orzec o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości wówczas, gdy Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego nie władają już nieruchomością, ponieważ została ona sprzedana, nabyta przez osobę trzecią w drodze zasiedzenia lub oddana w użytkowanie wieczyste przed wejściem w życie ustawy.

Zagadnienie to, odnoszące się do możliwości wydania decyzji o zwrocie nieruchomości w sytuacji, gdy nie stanowi ona własności Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego, zostało rozstrzygnięte uchwałą Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 kwietnia 2015 r., (I OPS [...]), w której stwierdzono, że jeżeli spełnione są przesłanki zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, o których mowa w art. 136 ust. 3 w zw. z art. 137 u.g.n., podstawą odmowy zwrotu nieruchomości może być zbycie tej nieruchomości przez Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego osobie trzeciej z pominięciem procedury przewidzianej w art. 136 ust. 1 i 2 tej ustawy. Roszczenie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, gdy zachodzą przesłanki wymienione w art. 136 ust. 3 u.g.n., przysługuje bowiem wyłącznie przeciwko Skarbowi Państwa albo jednostce samorządu terytorialnego. Tym samym brak tytułu prawnego do nieruchomości po stronie zobowiązanego podmiotu publicznoprawnego oznacza brak podstaw do orzeczenia o zwrocie.

Należy jednak zaznaczyć, że w uzasadnieniu omawianej uchwały zwrócono też uwagę na to, że roszczenie poprzedniego właściciela o zwrot nieruchomości wywłaszczonej, która nie została użyta na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, w przypadku jej wcześniejszego zbycia przez wywłaszczyciela, nie może być zrealizowane w naturze, ale nie oznacza to pozbawienia wywłaszczonego jakichkolwiek praw. Oznacza to tyle, że roszczenie to nie może być zrealizowane w drodze restytucji własności na podstawie aktu administracyjnego. Jednakże, jak wskazał Sąd Najwyższy w wyroku z 11 sierpnia 2011 r., (I CSK 573/2010), jeżeli na skutek utraty przez gminę tytułu do wywłaszczonej nieruchomości orzekanie o zwrocie tej nieruchomości w postępowaniu administracyjnym stało się bezprzedmiotowe, to do ustalania istnienia podstaw tego zwrotu w momencie dokonywanego przez gminę zbycia nieruchomości jako przesłanki odpowiedzialności odszkodowawczej uprawnionym jest sąd (powszechny). W takiej sytuacji sądy powszechne oceniają zadysponowanie wywłaszczoną nieruchomością w kategorii deliktu uzasadniającego odpowiedzialność odszkodowawczą. Potwierdza to teza zawarta w wyroku Sądu Najwyższego z 29 maja 2014 r. (V CSK 384/13), zgodnie z którą przekazanie działki na cele niezgodne ze wskazanymi w decyzji wywłaszczeniowej jest czynem niedozwolonym. Byłym właścicielom przysługuje wtedy roszczenie o odszkodowanie. Bieg terminu jego przedawnienia rozpoczyna się z dniem wydania ostatecznej decyzji odmawiającej zwrotu nieruchomości.

Analiza powołanej uchwały prowadzi zatem do wniosku, że stwierdzenie wystąpienia negatywnej przesłanki zwrotu z art. 229 u.g.n. nie zwalnia organu administracyjnego od rozstrzygania, czy wywłaszczona nieruchomość została wykorzystana zgodnie z celem wywłaszczenia.

W okolicznościach rozpoznawanej sprawy organy nie ustaliły precyzyjnie dat obciążenia działek nr [...] prawem użytkowania wieczystego. Jeżeli jednak, tak jak wskazały organy, nastąpiło to przed 1 stycznia 1998 r., to w tym czasie obowiązywała ustawa z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Z art. 69 tej ustawy wynika, że na Skarbie Państwa ciążył obowiązek zwrócenia się do byłego właściciela wywłaszczonej nieruchomości lub jego spadkobierców z informacją o zbędności rzeczonej nieruchomości na cele wywłaszczenia. Niewykonanie przez Skarb Państwa tego obowiązku doprowadziło do wygaśnięcia prawa skarżących do domagania się zwrotu nieruchomości na podstawie art. 229 u.g.n. W niniejszej sprawie skarżące wskazywały, że nie zostały poinformowane o powyższej okoliczności, do czego nie odniósł się żaden z organów. Nadto w przedmiotowym postępowaniu o zwrot wywłaszczonej nieruchomości organy nie wyjaśniły w sposób jednoznaczny i przekonujący, czy przedmiotowe działki zostały wykorzystane na cel wywłaszczenia, jakim była budowa osiedla mieszkaniowego domów jednorodzinnych, a tym samym nie sposób ocenić, czy istniał obowiązek udzielenia poprzednim właścicielom takiej informacji.

Jeżeli, jak twierdzą skarżące, nieruchomości rzeczywiście nie zostały wykorzystane na cel wywłaszczenia i istniał obowiązek zawiadomienia ich bądź ich poprzedników prawnych o zamiarze wykorzystania ich na innych cel, to organ administracyjny, nie dopełniając tego obowiązku, dopuścił się naruszenia prawa. Odmowa zwrotu nieruchomości z jednoczesnym brakiem wyjaśnienia kwestii zbędności przedmiotowej nieruchomości na cel wywłaszczenia z uwagi na niedysponowane obecnie przez podmiot publiczny tytułem prawnym do tej nieruchomości niewątpliwie narusza zasadę określoną w art. 8 k.p.a. Prowadzi także do przerzucenia na skarżących ciężaru wykazania w postępowaniu cywilnym, że w sprawie doszło do ewentualnego naruszenia przez organ administracyjny przepisów ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości w zakresie obowiązku, o którym mowa w art. 69 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości.

Jak już bowiem wskazano, niemożność zrealizowania w naturze roszczenia poprzedniego właściciela o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, w przypadku jej wcześniejszego zbycia na rzecz podmiotu trzeciego, nie oznacza pozbawienia podmiotu wywłaszczonego jakiejkolwiek ochrony. Przysługuje mu bowiem możliwość ochrony swoich praw na drodze postępowania cywilnego. Wskazać natomiast należy, że w tym zakresie niezbędne jest ustalenie, czy na organie administracyjnym spoczywał obowiązek poinformowania pierwotnych właścicieli o zamiarze wykorzystania wywłaszczonej nieruchomości na inny cel w związku ze zbędnością tej nieruchomości na cel wywłaszczenia. Okoliczność ta jest bowiem istotna dla stwierdzenia, czy po stronie skarżących wystąpiły przesłanki roszczenia o zwrot nieruchomości, jakkolwiek nie może ono zostać zrealizowane na drodze postępowania administracyjnego z uwagi na zbycie nieruchomości na rzecz podmiotu trzeciego. W konsekwencji, ustalenie powyższej kwestii jest niezbędne dla stwierdzenia istnienia roszczenia odszkodowawczego skarżących względem jednostki samorządu terytorialnego, które mogłoby następnie zostać zrealizowane na drodze postępowania cywilnego (wyrok SN z 4 lutego 2015 r., IV CSK 240/14).

Należy w tym miejscu zwrócić uwagę na istotne różnice w zakresie procedury administracyjnej i procedury cywilnej. Organy administracji publicznej – zgodnie z treścią art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. są obowiązane podejmować wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, działają bowiem w oparciu o zasadę oficjalności. Podobne uregulowanie nie obowiązuje natomiast na gruncie procedury cywilnej, która przewiduje model kontradyktoryjnego postępowania dowodowego; strona, która wywodzi z danego zdarzenia skutki prawne, powinna bowiem przedstawić okoliczności na poparcie swoich twierdzeń. Zaniechanie wyjaśnienia powyższej kwestii przez organ administracji publicznej prowadzi natomiast do pozostawienia strony w stan niepewności co do przysługujących jej środków ochrony prawnej. Organ rozstrzygający sprawę o zwrot przedmiotowej nieruchomości powinien zatem wyjaśnić, czy nieruchomość stała się zbędna na cel wywłaszczenia, gdyż ustalenie takie będzie mieć niewątpliwie prejudycjalny charakter w ewentualnym postępowaniu cywilnym.

Reasumując, niewątpliwie rację mają organy rozstrzygające w sprawie, twierdząc, że ustanowienie na nieruchomości prawa użytkowania wieczystego na warunkach określonych w art. 229 u.g.n. na rzecz podmiotu trzeciego wyklucza możliwość wydania decyzji administracyjnej o zwrocie nieruchomości wywłaszczonej, jednak kwestią kluczową z punktu widzenia przedmiotu postępowania zwrotowego jest ustalenie, czy zbyta nieruchomości została uprzednio wykorzystana na cel wywłaszczenia oraz czy ewentualnie dopełniono procedury zawiadomienia o zbędności nieruchomości. Z punktu widzenia przedmiotu postępowania zwrotowego są to okoliczności zasadnicze, bo wynikające wprost z wykładni literalnej art. 136 i art. 137 u.g.n. Brak tych ustaleń prowadzi do stwierdzenia naruszenia procedury, które to naruszenie mogło mieć wpływ na wynik sprawy, biorąc pod uwagę jej przedmiot i ewentualne konsekwencje prawne w sferze prawa cywilnego. Uwagi te należy odnieść również do sytuacji, w której wywłaszczona nieruchomość stała się własnością osób trzecich na skutek jej zasiedzenia.

Kolejne uchybienie organów rozpoznającym niniejszą sprawę polega na braku jednoznacznych, niebudzących wątpliwości ustaleń co do tego, czy działka nr [...] oraz części działek o numerach: [...], [...] i [...] położone są w pasie drogowym dróg publicznych, ponieważ ma to kluczowe znaczenie w kwestii dopuszczalności ich zwrotu. Organ odwoławczy wskazał, że skoro działka nr [...] oraz część działki nr [...] znajdują się w pasach drogowych dróg publicznych, to roszczenie o zwrot tych nieruchomości nie przysługuje, co wynika z art. 2a ustawy o drogach publicznych (s. 9 uzasadnienia). Znamienne jest, że według ustaleń tego organu również części działek nr [...] znajdują się w pasach drogowych dróg publicznych, jednak w tym przypadku Wojewoda nie stwierdził wyżej wskazanej przesłanki odmowy ich zwrotu.

W orzecznictwie sądowym ugruntowany jest pogląd, że z uwagi na treść art. 2 u.g.n. roszczenie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości nie przysługuje nie tylko w przypadku, o którym mowa w art. 229 u.g.n., ale także, gdy nieruchomość zajęta jest pod drogę publiczną. Inną ustawą w rozumieniu art. 2 u.g.n. jest między innymi ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2023 r. poz. 645 ze zm.). Art. 2a tej ustawy przewiduje, że drogi krajowe stanowią własność Skarbu Państwa, natomiast drogi wojewódzkie, powiatowe i gminne stanowią własność właściwych samorządów województw, powiatów i gmin. Orzecznictwo sądowe uznaje ten przepis za normę określającą strukturę własnościową dróg publicznych w sposób niedopuszczający żadnych wyjątków. Wskazuje się też, że uzupełnieniem tej regulacji jest norma zawarta w art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze. zm.), stosownie do której nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, niestanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego.

Z powyższych unormowań wynika, że celem ustawodawcy było zapewnienie, by własność dróg publicznych (a zatem i nieruchomości gruntowych zajętych pod te drogi) od 1 stycznia 1999 r. należała w Polsce wyłącznie do Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego. Oznacza to, że grunty będące drogą publiczną od wskazanej daty mogą stanowić własność ściśle określonych podmiotów prawa publicznego. Nie mogą być one zatem przekazywane w użytkowanie wieczyste, a tym samym nie podlegają one zwrotowi na rzecz byłych właścicieli lub ich spadkobierców (zob. wyrok NSA z dnia 28 października 2011 r., I OSK 649/11).

Z tego względu Sąd uznał za zgodną z prawem zaskarżoną decyzję w zakresie odmowy zwrotu działek nr: [...], [...], [...] oraz [...]. Zwrot tych działek, stanowiących części dróg publicznych – dróg gminnych jest niedopuszczalny z uwagi na brzmienie art. 2a ust. 1 ustawy o drogach publicznych. Działka nr [...] wchodzi w skład drogi publicznej - gminnej nr [...] (ul. R.; k. 305 akt adm.); działka nr [...] wchodzi w skład drogi publicznej - gminnej nr [...] (ul. U.; k. 305 akt adm.), działka nr [...] stanowi część drogi publicznej – gminnej nr [...] (ul. P.; k. 305 akt adm.), zaś działka nr [...] stanowi część drogi publicznej – gminnej nr [...] (ul. P.; k. 326 akt adm.) W związku z powyższym Sąd w punkcie II sentencji wyroku oddalił skargę w części dotyczącej działek nr: [...], [...], [...] oraz [...] jako bezzasadną na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259 ze zm., dalej: p.p.s.a.).

Z uwagi na wyżej wskazane uchybienia zarówno przepisom prawa procesowego, jak i prawa materialnego Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ i c/ w związku z art. 135 p.p.s.a. w punkcie I sentencji wyroku uchylił decyzję organu drugiej instancji oraz utrzymaną nim w mocy decyzję organu pierwszej instancji w części dotyczącej pozostałych działek, tj. działek nr: [...], [...], [...], [...], [...] i [...].

Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ pierwszej instancji jednoznacznie ustali sposób zagospodarowania i użytkowania każdej z tych działek, w tym ustali kiedy i w jakich okolicznościach były zagospodarowywane, w szczególności, czy miało to miejsce w związku i dla potrzeb osiedla domów jednorodzinnych, a także czy któraś z nich w całości albo w części stanowi drogę publiczną i dopiero w oparciu o tak poczynione ustalenia oceni wystąpienie przesłanek ich zwrotu skarżącym. Organ dokona również jednoznacznych ustaleń, na których spośród tych działek i w jakich datach zostało ustanowione prawo użytkowania wieczystego i oceni tę okoliczność w świetle art. 229 u.g.n.

Rozstrzygnięcie w przedmiocie zwrotu kosztów postępowania, na które składa się wpis od skargi w kwocie 200 zł oraz wynagrodzenie profesjonalnego pełnomocnika w kwocie 480 zł, zostało wydane na podstawie art. 200 p.p.s.a. w związku z art. 205 § 2 p.p.s.a. i § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c/ rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265).

Mając na uwadze powyższe, Sąd orzekł, jak w sentencji.