Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2499/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-06-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1
journal: Dz.U. 2020 poz 293
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Robert Sawuła (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Roman Ciąglewicz Sędzia del. WSA Grzegorz Antas Protokolant: starszy asystent sędziego Rafał Jankowski po rozpoznaniu w dniu 26 czerwca 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej D.K. i A.K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 16 czerwca 2021 r. sygn. akt II SA/Gd 886/20 w sprawie ze skargi D.K. i A.K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia 19 października 2020 r. nr SKO Gd/3414/20 w przedmiocie warunków zabudowy oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

1. Wyrokiem z 16 czerwca 2021 r., II SA/Gd 886/20, Wojewódzki Sąd Administracyjny (powoływany dalej jako: WSA) w Gdańsku oddalił skargę D.K. i A.K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku (SKO lub Kolegium) z 19 października 2020 r., nr SKO Gd/3414/20 w przedmiocie warunków zabudowy. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

2.1. Jak wynika z ustaleń sądu wojewódzkiego, W.W. wniósł o ustalenie warunków zabudowy dla działki nr [...] i nr [...] [...], położonych w [...] przy ul. [...], stanowiącej własność A. i R.R. dla inwestycji polegającej na rozbiórce istniejącej zabudowy oraz budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z usługami (fryzjer, biura, gabinety) z halą garażową oraz infrastrukturą techniczną. Planowany budynek ma mieć 3 kondygnacje naziemnie i 1 kondygnację podziemną z płaskim dachem. Powierzchnia zabudowy to 0,28, wysokość górnej elewacji frontowej -9.5 m. We wniosku wskazano zapotrzebowanie na wodę i energię elektryczną, gaz sieciowy. Do wniosku dołączone zostały 2 egz. mapy terenu działki nr [...] i nr [...] (z zaznaczonym usytuowaniem planowanego budynku na obu działkach) oraz terenu wokół tej nieruchomości. Wnioskodawca załączył pisma właściwych gestorów mediów o istniejącej możliwości podłączenia terenu inwestycji do sieci infrastruktury technicznej. Ponadto właściwy zarządca drogi ustalił warunki komunikacji dla terenu inwestycji. Pismem z 2 marca 2020 r. wnioskodawca dokonał korekty swojego wniosku w ten sposób, że wielkość wskaźnika zabudowy określono na 0,23.

2.2. Jak dalej w wyroku ustalono, po sporządzeniu analizy architektonicznej i przesłaniu stronom postępowania projektu decyzji, w dniu 29 czerwca 2020 r. organ I instancji wydał decyzję w sprawie, ustalającą dla wnioskowanej inwestycji następujące warunki zabudowy:

- obowiązująca linia zabudowy- jako przedłużenie linii zabudowy działek przy ul. [...];

- wielkość powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu - do 0,23;

- szerokość elewacji frontowej – 12 m z tolerancją 20% (9,6 m do 14,4 m);

- wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej mierzona do jej gzymsu lub attyki - 9,30 m od średniego poziomu terenu przed głównym wejściem do budynku;

- geometria dachu - dach płaski.

2.3. Wyrokując w sprawie II SA/Gd 886/20 kolejno wskazano, że odwołanie od w/w decyzji zostało wniesione przez D.K. i A.K., będących właścicielkami nieruchomości sąsiadującej do nieruchomości inwestycyjnej, a rozpoznając je – zaskarżoną następnie decyzją – SKO, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2020, poz. 256 ze zm., K.p.a.) – utrzymało w mocy decyzję ustalającą warunki zabudowy. W wyroku obszernie zrekapitulowano motywy decyzji SKO.

Kolegium podkreśliło, że dla terenu, na którym planowana jest przedmiotowa inwestycja, brak było w czasie wydawania przez organ I decyzji, obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Uzasadniało to w świetle art. 59 ust. 1 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. 2020, poz. [...] ze zm., Upzp), przeprowadzenie postępowania celem ustalenia warunków zabudowy w drodze decyzji. Kolegium stwierdziło, że wyznaczone granice obszaru analizowanego są zgodne z przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588, rozp. MI 2003) i zabudowa znajdująca się w granicach tego obszaru może stanowić podstawę ustalenia czy planowana funkcja jest kontynuacją istniejącej już funkcji i czy możliwe jest ustalenie parametrów inwestycji w oparciu o parametry istniejącej zabudowy.

Ponadto, mając na uwadze charakter planowanej inwestycji, czyli budynek mieszkalny wielorodzinny, uznano, iż dla potrzeb postępowania w zakresie ustalenia, czy spełniona została tzw. zasada dobrego sąsiedztwa, nie bierze się pod uwagę nieruchomości znajdujących się w wyznaczonym obszarze analizowanym na południowej stronie ul. [...]. Zabudowę tych nieruchomości stanowią bloki (budynki mieszkalne wielorodzinne), a zabudowa ta ze względu na jej położenie i gabaryty w mniejszym stopniu rzutuje na ustalenia zawarte w decyzji. Kolegium uznało za nieuzasadnione zarzuty wniesionego odwołania odnoszące się do braku kontynuacji funkcji planowanej inwestycji (funkcji mieszkaniowej). W wyznaczonym obszarze analizowanym występuje zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna i wielorodzinna. Dodał organ odwoławczy, że wskazane w treści wniesionego odwołania wyroki WSA w Gdańsku dotyczą innych inwestycji planowanych czy to dla tej samej nieruchomości (działka nr [...] i [...]), czy to dla nieruchomości położonej w niedalekiej odległości -działka nr [...]. Te inne inwestycje wszczęte odrębnymi wnioskami stanowią również odrębne postępowania administracyjne zakończone odrębnymi decyzjami, z których niektóre były zaskarżane do sądu administracyjnego. Tym samym w niniejszej sprawie zarówno wyroki te, jak i treści decyzji wydawanych przez SKO w Gdańsku nie wiążą organów administracji publicznej w niniejszej sprawie.

Kolegium za zasadne uznało zbadanie prawidłowości ustalonych przez organ I instancji parametrów planowanej inwestycji. Obowiązująca linia zabudowy została wyznaczona na załączniku graficznym do zaskarżonej decyzji. Wyznaczenie tej linii nastąpiło jako przedłużenie istniejącej już zabudowy przy ul. [...], [...], [...] posadowionej po tej samej stronie ulicy jak teren inwestycji - działka nr [...]. Tym samym takie wyznaczenie linii zabudowy nie budzi żadnych wątpliwości Kolegium uznano je za zgodne z przepisami prawa - § 4 rozp. MI 2003.

2.4. W wyroku podano dalej, że w zakresie ustalenia poszczególnych parametrów wynikających z treści § 5-8 rozp. MI 2003 wskazał organ odwoławczy, iż w wyznaczonym obszarze analizowanym występują różnorodne formy zabudowy mieszkaniowej. Występują w nim budynki mieszkalne jednorodzinne oraz wielorodzinne (przy ul. [...]), położone podobnie jak działka objęta wnioskiem po północnej stronie tej ulicy oraz przy ul. [...], położone po stronie przeciwnej, które z uwagi na położenie oraz gabaryty, w mniejszym stopniu rzutują na ustalenia decyzji (faktycznie przez organ I instancji pominięte przy określaniu parametrów inwestycji). Zamierzeniem inwestycyjnym wskazanym we wniosku jest budowa budynku mieszkalnego wielorodzinnego z usługami (fryzjer, biura, gabinety itp.), halą garażową oraz infrastrukturą techniczną. Mając na uwadze treść dokumentów urzędowych, znajdujących się w aktach postępowania, w szczególności informacji z kartoteki budynków oraz informacji z rejestru gruntów prowadzonych dla nieruchomości znajdujących się wyznaczonym obszarze analizowanym, wynika z nich, że budynki wielomieszkaniowe posadowione są na następujących działkach:

- o nr [...] i [...] - ul. [...];

- o nr [...] i nr [...] - ul. [...], [...],[...],[...],[...] - bloki mieszkalne o pięciokondygnacyjne (parametry tej zabudowy zasadnie nie zostały uwzględnione przy ustalania parametrów zabudowy planowanej inwestycji);

- o nr [...] - ul. [...] (działka stanowiąca współwłasność D.K. - odwołującej i jej męża A.K.) - w zabudowie wolno stojącej. Działka ta bezpośrednio sąsiaduje z terenem inwestycji i zlokalizowana jest po tej samej stronie ul. [...]. Tym samym jest dostępna z tej samej drogi publicznej co teren inwestycji.

2.5. W wyroku podano następnie, że Kolegium, w toku prowadzenia odrębnego postępowania uzyskało wiedzę, iż informacja z kartoteki budynków posadowionych na działce nr [...] określa, że ta nieruchomość zabudowana jest budynkiem 4- kondygnacyjnym o 3 i więcej mieszkaniach. Oznacza to, że możliwe jest ustalenie parametrów wnioskowanej inwestycji, która także stanowi budynek wolnostojący wielomieszkaniowy, tj. mający więcej niż 2 mieszkania. Fragment analizy odnoszący się do zabudowy przedmiotowej nieruchomości nr [...] określa, że jest to budynek 4-kondygnacyjny o wysokości ok. 12 m (w tym poddasze użytkowe) z dachem dwuspadowym. Szerokość elewacji frontowej wynosi 11 m. Już tylko tak zabudowana nieruchomość przy ul. [...] jest tożsama w zakresie zgodności zamierzenia inwestycyjnego co do planowanego budynku mieszkalnego wielorodzinnego z istniejącą zabudową działki nr [...]. Organ I instancji w swojej analizie prawidłowo opisał, że nieruchomość nr ew. [...] zabudowana jest budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym, chociaż jest to budynek wielomieszkaniowy, albowiem ma co najmniej 3 mieszkania. Jednakże przy analizie wzięte zostały parametry tego budynku dla ustalenia wskaźników wynikających z treści cyt. rozporządzenia. Ponadto budynki wielomieszkaniowe posadowione są na działkach nr [...] i [...].

2.6. W dalszych wywodach decyzji Kolegium przywołanych w wyroku wskazywano, że organ I instancji ustalił, iż średni wskaźnik powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki wynosi 0,23 i taką też wielkość ustalił dla inwestycji. Kolegium stwierdziło, że tak wyliczony parametr wynika ze zsumowania wielkości parametrów zabudowy wszystkich nieruchomości położonych w wyznaczonym obszarze analizowanym. W rzeczywistości więc ustalenie tego wskaźnika nastąpiło na podstawie § 5 rozp. MI 2003. Dlatego też Kolegium uznało zarzut odwołania odnoszący się do nieprawidłowego wyliczenia tego wskaźnika za nieuzasadniony. Decyzja organu I instancji określa szerokość elewacji frontowej – 12 m z tolerancją 20%, wielkość tego parametru inwestycji została wyliczona w oparciu o szerokości elewacji frontowych budynków wolnostojących usytuowanych wzdłuż ul. [...], [...], [...], [...]. Strony odwołujące się wskazywały, iż szerokość elewacji budynków posadowionych po tej samej stronie co teren inwestycji wynosi 11.25 m. Kolegium tym samym nie znalazło uzasadnienia dla twierdzenia naruszenia w/w przepisu rozporządzenia w zakresie wyznaczenia wielkości roztrząsanego parametru.

2.7. W wyroku wskazano także, iż za nieuzasadniony uznał organ odwoławczy zarzut odwołania dla ustalenia wysokości górnej elewacji frontowej. Kolegium podkreśliło, że sporządzona analiza odzwierciedla stan faktyczny istniejącej zabudowy położonej w wyznaczonym obszarze analizowanym. Jak ustalił organ I instancji w obszarze analizowanym znajdują się następujące budynki (Kolegium pominęło przy tym parametrze budynek przy ul. [...]):

1. 1 budynek jednokondygnacyjny 4,5 m

2. 7 budynków dwukondygnacyjnych o wysokości ok. 7,5 m;

3. 9 budynków trzykondygnacyjnych o wysokości ok. 10 m;

4. 4 budynki czterokondygnacyjne o wysokości ok. 12 m

Średnia wielkość wynikająca z wyżej wskazanej wysokości budynków wynosi 9,3 m. Dlatego też stosując przepis § 7 ust. 3 rozp. MI 2003 i ustalając wielkość tego parametru na 10,5 m – zdaniem organu II instancji – nie naruszono cyt. przepisu, w szczególności poprzez wprowadzenie możliwości zabudowy nie będącej kontynuacją istniejącej przy ul. [...] wolnostojącej zabudowy.

2.8. Sąd przywołał i to stwierdzenie Kolegium, że o ile istotnie decyzja ustalająca warunki zabudowy w swojej podstawie prawnej wskazuje wyłącznie na rozp. MI 2003 bez wskazania jego przepisów, to organ odwoławczy dostrzegł, że przepisy te zostały określone we wnioskach analizy stanowiącej załącznik tej decyzji. Wskazane zostały tam konkretne przepisy cyt. rozporządzenia, na podstawie których dokonano ustalenia parametrów dla planowanej inwestycji. To, zdaniem Kolegium nie uzasadniało uchylenie decyzji I instancji.

2.9. Powyższe ustalenia i rozważania pozwoliły Kolegium na skonstatowanie jako nieuzasadnionego zarzutu naruszenia przepisów art. 59 ust. 1 i art. 61 ust. 1 pkt 1 Upzp. W ocenie organu odwoławczego już tylko istniejąca na nieruchomości stanowiącej współwłasność stron odwołujących się zabudowa wielomieszkaniowa, jak też inne parametry znajdującej się w obszarze analizowanym zabudowy, pozwalały na ustalenie, że zostały spełnione warunki określone w art. 61 ust. 1 pkt 1 Upzp w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Ponadto określone dla planowanej inwestycji warunki zabudowy i zagospodarowania terenu wynikają z prawidłowo sporządzonej analizy i nie odbiegają od treści przepisów mającego zastosowanie w sprawie rozporządzenia.

3.1. Następnie sąd pierwszej instancji wskazał, że we wniesionej na w/w decyzję Kolegium skardze podniesiono zarzut braku zapewnienia przez organ I instancji wglądu w akta sprawy, co w konsekwencji uniemożliwiło wypowiedzenie się skarżących co do zebranych dowodów i materiałów w toku postępowania. Nie mogły obejrzeć m.in. mapek terenu z zaznaczonym usytuowaniem planowanego budynku, otrzymały jedynie projekt decyzji. Nie znając materiałów źródłowych niemożliwym było odnieść się do ustaleń projektu decyzji. Kolejny zarzut dotyczył braku wskazania przez organ I instancji przepisów rozporządzenia, w oparciu o który został ustalony wskaźnik powierzchni zabudowy. Nie zgodziły się skarżące z twierdzeniem Kolegium, że przepisy będące podstawą określonych parametrów dla inwestycji, zostały określone we wnioskach do analizy. Uznały, że przyjmowanie do podstawy liczenia średniego wskaźnika działek z zabudową bliźniaczą (bez korekty) jest nierzetelne, nieobiektywne. Podniosły, że organy nie przyjmują do analizy działek zabudowanych jedynie budynkami gospodarczymi, gdyż ich zdaniem, tego typu zabudowa nie powinna wpływać na ustalenie cech nowej zabudowy. Jednak jeżeli te same budynki gospodarcze znajdują się na działce, gdzie występuje budynek mieszkalny, to organ przyjmuje te same budynki gospodarcze do wyliczenia wskaźnika zabudowy.

3.2. Zdaniem skarżących w dotychczasowych postępowaniach organ wielokrotnie ustalał wskaźnik zabudowy nieruchomości przy ul. [...] w wysokości 0,17, natomiast w decyzji I instancji organ ustalił dla tej nieruchomości wskaźnik zabudowy 0,18. Podkreśliły skarżące, że nie zwiększyła się powierzchnia zabudowy. W innych decyzjach wskaźnik zabudowy wynosił nawet 0,25, ponieważ organ postanowił nie przyjmować do obliczenia wskaźnika działki niezabudowanej / nr [...]/ oraz działki zabudowanej budynkiem gospodarczym / nr [...]/.

3.3. Wniosły skarżące o powołanie biegłego sądowego celem wykazania swoich racji. W ocenie skarżących wadliwe dane przyjęte w analizie dyskwalifikują poprawność ustalonych wskaźników. Nic nie wskazuje na przeanalizowanie mapy przez organ II instancji oraz uzyskanie z organu I instancji informacji w sprawach spornych.

4.1. Opisanym na wstępie wyrokiem WSA w Gdańsku skargę oddalił.

4.2. W motywach wyroku II SA/Gd 886/20 sąd pierwszej instancji stwierdził, że wszelkie zarzuty skarżących odnoszące się do kwestionowania poprawności danych znajdujących się w ewidencji gruntów i budynków są chybione. Wynika to z tej okoliczności, że dane zawarte w ewidencji są wiążące dla organów administracji, a to oznacza, że ani Prezydent Miasta [...], ani Kolegium nie posiadają uprawnień do kwestionowania zawartych tam danych, ani do "aktualizowania" ich na potrzeby niniejszego postępowania.

4.3. Sąd wojewódzki uznał, że zapadłe rozstrzygnięcia, które były kwestionowane w niniejszym postępowaniu sądowoadministracyjnym odpowiadają prawu, gdyż inwestor spełnił wszystkie warunki z art. 61 ust. 1 pkt 1-5 Upzp uprawniające do ustalenia warunków zabudowy. Zdaniem tegoż sądu decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi żadnych praw do rozpoczęcia jakichkolwiek prac. Co więcej, zagospodarowanie w drodze tej decyzji nie oznacza, że finalnie planowana inwestycja będzie mieć dokładnie taki kształt. Wszystkie szczegółowe warunki techniczne, rozwiązania, które potencjalnie będą stanowiły przedmiot sporu pomiędzy inwestorem, a sąsiadami będą przedmiotem postępowania o uzyskanie decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Wobec spełnienia wszystkich warunków z art. 61 ust. 1 Upzp organy administracji publicznej były związane treścią normy o charakterze imperatywnym i miały obowiązek podjąć decyzję o ustaleniu warunków zabudowy (organ I instancji) oraz utrzymać ją w mocy w wyniku rozpoznania odwołania (organ II instancji).

5.1. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodły D.K. i A.K. – reprezentowane przez profesjonalnego pełnomocnika – zaskarżając to orzeczenie w całości.

5.2. Sądowi pierwszej instancji skarżące zarzucają, wskazując na art. 174 pkt 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2019, poz. 2325, Ppsa), naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na:

1) niewłaściwym zastosowaniu przepisu art. 151 Ppsa w zw. z art. 7, art. 8 § 1 i 2, art. 9 i art. 11 K.p.a., poprzez oddalenie skargi, mimo błędnego zaniechania przez organy obu instancji ustalenia wszystkich okoliczności mających wpływ na wynik postępowania, a nadto oparcia się przez te organy na informacjach nieprawdziwych - co spowodowało naruszenie podstawowych zasad postępowania, w szczególności zasady prawdy materialnej;

2) niewłaściwym zastosowaniu przepisu art. 151 Ppsa w zw. z art. 77 § 1 i 4, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a., poprzez oddalenie skargi, mimo niewyjaśnienia przez organy obu instancji wszystkich istotnych okoliczności mających wpływ na wynik sprawy;

3) niewłaściwym zastosowaniu przepisu art. 151 Ppsa w zw. z art. 10 § 1 w zw. z art. 81 K.p.a., poprzez oddalenie skargi, mimo pozbawienia strony możliwości zapoznania się z zebranymi przez organ I instancji dowodami, a w konsekwencji ustalenia przez ten organ okoliczności faktycznych na podstawie dowodów, co do których strona nie miała możliwości wypowiedzenia się;

4) niewłaściwym zastosowaniu przepisu art. 151 Ppsa w zw. z art. 7 K.p.a., 80 K.p.a., poprzez oddalenie skargi, mimo dowolnej i wybiórczej oceny dowodów przez organy obu instancji z pominięciem dowodu w postaci wypisu i wyrysu z ewidencji gruntów i budynków - dot. budynku położonego w [...] przy ul. [...], opinii architekta P.K. i oparcia się wyłącznie na dokumencie w postaci analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, mimo przedstawianych przez skarżące informacji co do cech budynku i wynikającej z nich prawidłowej klasyfikacji;

5) niezastosowaniu przepisu art. 136 § 1 Ppsa w zw. z art. 75 § 1, art. 77 § 1 i art. 78 § 1 K.p.a. i braku dopuszczenia oraz przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego architekta, mimo wystosowania przedmiotowego wniosku przez skarżące, a przy jednoczesnym występowaniu licznych wyszczególnionych przez skarżące rozbieżności pomiędzy informacjami zawartymi w analizie funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu a rzeczywistym stanem poddawanych analizie nieruchomości;

ewentualnie,

6) niewłaściwym zastosowaniu przepisu art. 151 Ppsa w zw. z art. 7 i 80 K.p.a., poprzez oddalenie skargi, mimo potrzeby weryfikacji stanu faktycznego ustalonego przez organy obu instancji, a dotyczącego rzekomej klasyfikacji budynku położonego w [...] przy ul. [...] jako budynku mieszkaniowego wielorodzinnego, podczas gdy jest to budynek mieszkaniowy jednorodzinny.

5.3. Sądowi pierwszej instancji skarżące zarzucają także, wskazując na art. 174 pkt 1 Ppsa, naruszenie prawa materialnego, polegające na:

1) niezastosowaniu art. 59 ust. 1 Upzp w zw. z § 3 ust. 1, § 5, § 6 ust. 1, § 7 ust. 1 i § 9 ust. 2 i 3 rozp. MI 2003 i oparciu się przez sąd pierwszej instancji na obarczonej błędami analizie funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu;

2) błędnym zastosowaniu przepisu art. 61 ust. 1 Upzp, a konsekwencji przyjęciu, że inwestycja polegająca na rozbiórce istniejącej zabudowy oraz budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z usługami halą garażową oraz infrastrukturą techniczną spełnia wymogi dobrego sąsiedztwa.

5.4. Wskazując na przytoczone wyżej zarzuty, na zasadzie art. 185 § 1 oraz art. 203 pkt 1 Ppsa, skarżące kasacyjnie wnoszą o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku WSA w Gdańsku oraz przekazanie przedmiotowej sprawy do ponownego rozpoznania przez WSA w Gdańsku, zasądzenie od SKO na rzecz skarżących zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Nadto, w skarze kasacyjnej wniesiono o przeprowadzenie rozprawy.

5.5. W skardze kasacyjnej starano się rozwinąć podstawy kasacyjne. Zdaniem skarżących kasacyjnie nie sposób twierdzić, że zrealizowanie tejże inwestycji pozostaje w zgodzie z dotychczasowym przeznaczeniem, funkcjami tego terenu.

5.6. W toku rozprawy pełnomocnik skarżących kasacyjnie wnosiła i wywodziła, jak we wniesionym środku odwoławczym.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

6.1. Zgodnie z art. 183 § 1 Ppsa (Dz. U. 2023, poz. 1634 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W myśl art. 174 Ppsa, skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów kasacyjnych (art. 193 Ppsa).

6.2. Zarzut naruszenia art. 151 Ppsa tylko wówczas uznać należałoby za usprawiedliwiony, gdyby zasadne okazały się zarzuty niedostrzeżenia przez sąd pierwszej instancji naruszenia szeregu przepisów K.p.a. wskazanych w skardze kasacyjnej, a których dopuścić się miały organy orzekające w sprawie. W/w przepis Ppsa ma charakter wynikowy, na jego podstawie sąd oddala skargę w całości lub w części, jeśli uznaje ją za nieuzasadnioną (odpowiednio w całości lub w części), nie może on stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej.

6.3. Wbrew wywodom skargi kasacyjnej, sąd pierwszej instancji prawidłowo ocenił, że SKO nie naruszyło przepisów art. 7, art. 8 § 1 i 2, art. 9 i art. 11 K.p.a., a także art. 77 § 1 i 4, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd wojewódzki należycie przeanalizował zebrane w sprawie dowody i słusznie doszedł do wniosku, że organ odwoławczy nie popełnił błędu przyjmując, że zgromadzony materiał dowodowy jednoznacznie wskazywał, iż budynek posadowiony na działce nr [...] jest budynkiem mieszkaniowym wielorodzinnym, a zatem tak zabudowana nieruchomość przy ul. [...] pozwalała na ustalenie parametrów wnioskowanej inwestycji, która także stanowi budynek wolnostojący wielomieszkaniowy, tj. mający więcej niż 2 mieszkania. Powyższe znajduje potwierdzenie w informacji z kartoteki budynków posadowionych na działce nr [...], która określa, że ta nieruchomość zabudowana jest budynkiem 4-kondygnacyjnym o 3 i więcej mieszkaniach. Fragment analizy odnoszący się do zabudowy przedmiotowej nieruchomości nr [...] określa, że jest to budynek 4 kondygnacyjny o wysokości ok. 12 m (w tym poddasze użytkowe) z dachem dwuspadowym. Szerokość elewacji frontowej wynosi 11 metrów. Poza tym jak wynika z akt sprawy, w wyznaczonym obszarze analizowanym występują różnorodne formy zabudowy mieszkaniowej. I tak występują w nim budynki mieszkalne jednorodzinne oraz wielorodzinne (przy ul. [...]) położone podobnie jak działka objęta wnioskiem po północnej strome tej ulicy oraz przy ul. [...], położone po stronie przeciwnej, które z uwagi na położenie oraz gabaryty, w mniejszym stopniu rzutują na ustalenia decyzji (faktycznie przez organ I instancji pominięte przy określaniu parametrów inwestycji – jak wspomniało trafnie Kolegium w zaskarżonej decyzji). Tym samym uznać należy, że na obszarze analizowanym funkcja mieszkaniowa jest dominująca, zarówno występuje w formie zabudowy jednorodzinnej, jak i wielorodzinnej, zatem już z tego faktu wywieść można że nawet gdyby budynek mieszkalny skarżących miał figurować w kartotece jako budynek jednorodzinny, to pozostałoby to bez wpływu na możliwość realizacji wnioskowanej inwestycji, gdy idzie o uznanie kontynuacji funkcji zabudowy. W promieniu 60 m od działki inwestycyjnej występuje zabudowa mieszkalna jednorodzinna i wielorodzinna, oznacza to, że inwestycja mogłaby być także i jednorodzinna i wielorodzinna.

6.4. W konsekwencji powyższego nie jest trafny zarzut naruszenia art. 7 i 80 K.p.a. W toku postępowania administracyjnego zgromadzono wystarczający materiał dowodowy pozwalający ustalić niewadliwie organom obu instancji, że obiekt skarżących został prawidłowo zakwalifikowany jako budynek mieszkaniowy wielorodzinny. Wbrew temu, co podnosi się w skardze kasacyjnej, organy dokonały oceny stanu faktycznego na podstawie całokształtu materiału dowodowego, w tym informacji z kartoteki budynków oraz informacji z rejestru gruntów prowadzonych dla nieruchomości znajdujących się wyznaczonym obszarze analizowanym, a aprobata tego działania przez sąd pierwszej instancji także nie nosi znamion dowolności. I w tym miejscu należy uznać wszelkie zarzuty skarżących kasacyjnie odnoszące się do kwestionowania poprawności danych znajdujących się w ewidencji (kartotece budynków) za całkowicie chybione. Jeśli w dacie wznoszenia budynku skarżących został on zgłoszony do ewidencji jako wielorodzinny, to takie dane pozostają w tej ewidencji, aż nie przedstawią skarżące stosownego dokumentu, że jest to budynek jednorodzinny, znaczy zawiera nie więcej niż dwa lokale mieszkalne. Organ prowadzący ewidencję nie dokonuje zmian samodzielnie, a robi to w oparciu o wniosek właścicieli na podstawie stosownych dokumentów. Rację ma zatem sąd pierwszej instancji, że jeśli konsekwentnie uważają skarżące, że dane zawarte w ewidencji odnoszące się do ich nieruchomości są błędne to same muszą doprowadzić do zgodności tych danych z istniejącym staniem faktycznym.

6.5. Za nieuzasadniony przyjdzie uznać także zarzut naruszenia art. 10 § 1 w zw. z art. 81 K.p.a. Zawiadomienie stron o treści złożonego wniosku nastąpiło w października 2019 r. – przed ogłoszeniem stanu zagrożenia epidemicznego. Również wszystkie strony otrzymały kopie projektu decyzji przesłane na ich adresy zamieszkania. Oznacza to faktyczną możliwość czynnego ich udziału w postępowaniu, o czym świadczy także fakt skutecznego formalnie wniesienia odwołania od decyzji organu I instancji.

6.6. Nie jest skuteczny zarzut naruszenia art. 136 § 1 Ppsa w zw. z art. 75 § 1, art. 77 § 1 i art. 78 § 1 K.p.a.

W pierwszej kolejności uznać wypadnie, że zarzut naruszenia "art. 136 § 1" Ppsa zawarty w petitum skargi kasacyjnej został wadliwie skonstruowany. Art. 136 Ppsa nie dzieli się na żadne jednostki redakcyjne i dotyczy zasady bezpośredniości przejawiającej się w tym, że wyrok może być wydany jedynie przez sędziów, przed którymi odbyła się rozprawa poprzedzająca bezpośrednio wydanie wyroku. W skardze kasacyjnej brak jest jednak uzasadnienia zarzutu normy właściwej dla tak brzmiącego przepisu. Nie jest też rzeczą Naczelnego Sądu Administracyjnego domyślanie się, który konkretnie przepis Ppsa wnoszące skargę kasacyjną mogły mieć na myśli.

6.7. Sąd Naczelny nie mógł przy tym odnieść się do zarzucanego braku dopuszczenia oraz przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego architekta mimo wystosowania wniosku przez skarżące, gdyż przepisy K.p.a. wskazane przez autora skargi kasacyjnej nie odnoszą się do kwestii związanej z przeprowadzeniem dowodu z opinii biegłego. Naczelny Sąd Administracyjny, z uwagi na dyspozycję art. 183 § 1 Ppsa, nie może bowiem, we własnym zakresie korygować, konkretyzować czy też uściślać zarzutów skargi kasacyjnej. Natomiast to autor skargi kasacyjnej winien przywołać podstawy kasacyjne (art. 176 § 1 pkt 2 Ppsa), a mianowicie wskazać konkretne przepisy prawa materialnego lub przepisy postępowania, które jego zdaniem naruszył sąd I instancji. Stanowi to jego powinność, gdyż jest on profesjonalnym pełnomocnikiem strony (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 20 sierpnia 2008 r., II FSK 557/07; z 6 lutego 2014 r., II GSK 1669/12; z 14 marca 2013 r., I OSK 1799/12; z 23 stycznia 2014 r., II OSK 1977/12; z 4 marca 2022 r., I OSK 1151/21, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem internetowym http:/orzeczenia.nsa.gov.pl – dalej jako "CBOSA"). Ubocznie wypadnie zauważyć, że jedynym środkiem dowodem dopuszczalnym uzupełniająco w ramach procedury sądowoadministracyjnej jest dowód z dokumentu (art. 106 § 3 Ppsa), nie jest przeto dopuszczalny dowód z opinii biegłego. Abstrahując od powyższego, chybione jest zarzucanie sądowi wojewódzkiemu naruszenia tych przepisów, których sąd ten wszak nie stosował. K.p.a. normuje zasadniczo postępowanie przed organami administracji publicznej, a procedury tam unormowane nie odnoszą się do postępowania sądowego.

6.8. W następstwie nietrafności zarzutów naruszenia przepisów postępowania, chybione są zarzuty naruszenia prawa materialnego, a to art. 59 ust. 1 Upzp w zw. z § 3 ust. 1, § 5, § 6 ust. 1, § 7 ust. 1 i § 9 ust. 2 i 3 rozp. MI 2003 oraz art. 61 ust. 1 Upzp. Istniejąca na nieruchomości stanowiącej współwłasność stron odwołujących się zabudowa wielomieszkaniowa, jak też inne parametry znajdującej się w obszarze analizowanym zabudowy, pozwalały na ustalenie, że zostały spełnione warunki określone w art. 61 ust. 1 pkt 1 Upzp w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Ponadto określone dla planowanej inwestycji warunki zabudowy i zagospodarowania terenu wynikają z prawidłowo sporządzonej analizy i nie odbiegają od treści przepisów mającego zastosowanie w sprawie rozporządzenia.

Z treści tej analizy wynika, że jako zabudowę najbardziej miarodajną i właściwą do ustalenia cech dla nowego budynku mającego zostać realizowanym przy ul. [...], będzie ta zlokalizowana po jej północnej stronie, czyli po tej samej stronie ulicy, po której zostanie zrealizowana nowa zabudowa. Sąd Naczelny, podobnie zresztą jak sąd wojewódzki, podziela to stanowisko, albowiem dla ustalenia parametrów nowej zabudowy położonej na terenie ul [...], ul. [...] i [...] najwłaściwszym jest porównanie zabudowy istniejącej na tym terenie jako wydzielonego urbanistycznie obszaru o swoistym charakterze w oderwaniu do przeciwległej zabudowy wielopiętrowymi blokami. Wadliwie zatem upatrują skarżące w określeniu swojego budynku jako zabudowy mieszkalnej wielorodzinnej decydującego wpływu na ustalenie możliwości zabudowy terenu działek nr [...] i [...] budynkiem mieszkalnym wielorodzinnym.

7. Skoro podstawy skargi kasacyjnej okazały się nieusprawiedliwione, podlegała ona oddaleniu w myśl art. 184 Ppsa.