Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 1426/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-03-21 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6041 Profilaktyka  i   rozwiązywanie  problemów alkoholowych, ustalanie liczby punktów sprzedaży,  zasad  usytuowania miejsc
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Prawo miejscowe
Przeciwdziałanie alkoholizmowi
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 174 pt. 2, art. 141 par. 4, art. 147 par. 1, art. 3 par. 2 pkt 5, art. 134 par. 1.
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 12 ust. 3, art. 1 ust. 1, art. 2 ust. 1 pkt 4, art. 2[1] ust. 1 pkt 1.
journal: Dz.U. 2016 poz 487
law: Ustawa z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi - tekst jednolity
article: art. 40 ust. 1.
journal: Dz.U. 2018 poz 994
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym  - tekst jedn.
article: art. 90.
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Gabriela Jyż Sędzia NSA Zbigniew Czarnik Sędzia del. WSA Henryka Lewandowska-Kuraszkiewicz (spr.) po rozpoznaniu w dniu 21 marca 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Rady Gminy Suwałki od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 4 września 2019 r. sygn. akt I SA/Bk 321/19 w sprawie ze skargi Prokuratora Regionalnego w Białymstoku na uchwałę Rady Gminy Suwałki z dnia 24 sierpnia 2018 r. nr XLVI/400/18 w przedmiocie w przedmiocie ustalania maksymalnej liczby zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych oraz zasad usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych na terenie Gminy Suwałki oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 4 września 2019 r., sygn. akt I SA/Bk 321/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku po rozpoznaniu sprawy ze skargi Prokuratora Regionalnego w Białymstoku na uchwałę Rady Gminy Suwałki z dnia 24 sierpnia 2018 r. nr XLVI/400/18 w przedmiocie zasad ustalania maksymalnej liczby zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych oraz zasad usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych na terenie Gminy Suwałki w zakresie § 2 -stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w paragrafie 2 pkt 1 lit a-c.

Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy:

Rada Gminy Suwałki (dalej: Rada, Skarżąca) w dniu 24 sierpnia 2018 r. podjęła uchwałę Nr XLVI/400/18 w sprawie ustalenia maksymalnej liczby zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych oraz zasad usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych na terenie Gminy Suwałki (dalej: Uchwała). Uchwała została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Podlaskiego z 2018 r. poz. 3549. Jako podstawę prawną jej podjęcia powołano art. 1 ust. 1

i art. 12 ust 3 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (Dz. U. 2016, poz. 487, z późn. zm., dalej: u.w.t.p.a.).

W § 2 pkt 1 lit. a)–c) Uchwały postanowiono, że punkty sprzedaży oraz punkty sprzedaży i podawania napojów alkoholowych na terenie gminy nie mogą być usytuowane w odległości mniejszej niż 20 m od obiektów jak: szkoły, przedszkola, obiekty sakralne i cmentarze, z wyjątkiem wolnostojących kapliczek, krzyży, figur i innych obiektów tej kategorii, obiekty sportowe, publiczne i niepubliczne podmioty lecznicze.

Działając na podstawie art. 3 § 2 pkt 5, art. 50 § 1 i art. 53 § 2 a i § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2017, poz. 1369 z późn. zm., dalej: p.p.s.a.) oraz art. 70 ustawy z dnia 28 stycznia 2016 r. - Prawo o prokuraturze (Dz. U. 2017, poz. 1767 z późn. zm. dalej: Pr.prok.) Prokurator Regionalny w Białymstoku (dalej: Prokurator, PR) wywiódł skargę na Uchwałę. Zarzucił Uchwale istotne naruszenie prawa, tj. art. 12 ust. 3 w zw. z art. 1 ust. 1 i art. 2 ust. 1 pkt 4 u.w.t.p.a., polegające na wprowadzeniu postanowień w jej § 2 pkt 1 lit. a) – c), albowiem przyjęta odległość - nie mniejsza niż 20 m od wymienionych obiektów - pozostaje w oczywistej i rażącej sprzeczności z celami wskazanej ustawy, tj. koniecznością realizowania obowiązku ograniczania dostępności do alkoholu, w szczególności w stosunku do osób małoletnich oraz tworzeniu warunków motywujących powstrzymywanie się od jego spożywania. Na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. wniósł o stwierdzenie nieważności § 2 Uchwały.

Rada w odpowiedzi na skargę wniosła o jej oddalenie. Uważała, że odległość 20 m jest wystarczająca do realizacji obowiązku ograniczania dostępu do alkoholu, w szczególności w stosunku do osób małoletnich, oraz tworzenia warunków motywujących powstrzymywanie się od jego spożywania. Podkreślała, że u.w.t.p.a., stanowiąca podstawę podjęcia Uchwały XLVI/400/18, nie przewiduje i nie rozróżnia jakiegokolwiek kryterium minimalnej odległości. Podnosiła, że dostępność do alkoholu może być rozumiana jako dostępność ekonomiczna (za którą odpowiada rząd, bo jest to cena) oraz dostępność fizyczna (za którą odpowiadają samorządy gminne na podstawie ustawowych upoważnień). Połączenie ograniczeń dostępności alkoholu może realnie zrealizować cel ustawy u.w.t.p.a., a zakładanie, że odległość 20 m nie ogranicza dostępu do alkoholu oraz nie tworzy warunków chociażby motywujących do powstrzymywania się od jego spożywania, choć podnoszona w często trafnym orzecznictwie, opiera się na przesadnej dowolności oraz niedocenieniu zasadniczego, ekonomicznego ograniczenia dostępności alkoholu z pominięciem ratio legis art. 12 ust. 3 w zw. z art. 1 ust. 1 i art. 2 ust. 1 pkt 4 u.w.t.p.a. Zdaniem Rady, skarga nie wykazała, aby ustalone w Uchwale fizyczne ograniczenie dostępności alkoholu, stanowiło bliską odległość i bezpośrednie sąsiedztwo. Ustawowy zakaz sprzedaży alkoholu osobom nieletnim uważała za wystarczające ograniczenie dostępności alkoholu, a dalsze zwiększenie cen alkoholu, a nie odległości od miejsc chronionych, mogłoby wspomóc realizację celów u.w.w.t.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku uznał, że skarga jest uzasadniona i zasługuje na uwzględnienie. Uważał, że ocena zgodności z prawem zaskarżonej uchwały wymaga wyważenia dwóch wartości: konieczności ochrony samodzielności jednostek samorządu terytorialnego oraz podnoszonej przez Prokuratora konieczności ochrony społeczeństwa, zwłaszcza dzieci i młodzieży przed negatywnymi następstwami nadmiernego spożycia alkoholu, a więc także konstytucyjnie uregulowanych kwestii związanych z ochroną zdrowia publicznego (art. 31 ust. 3, art. 68 Konstytucji RP).

Sąd I instancji pokreślił, że art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2018 r. poz. 994 z późn. zm.; dalej: u.s.g.) upoważnia gminy do wydawania aktów prawa miejscowego, z tym, że organy stanowiące gmin mogą wydawać akty prawa miejscowego wyłącznie na podstawie upoważnień ustawowych, m.in. na podstawie art. 12 ust. 3 u.w.w.t., zgodnie z którym rada gminy ustala, w drodze uchwały, zasady usytuowania na terenie gminy miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych. Jednakże upoważnienie to nie przewiduje dla rady gminy zupełnej dowolności w określaniu zasad usytuowania na jej terenie miejsc sprzedaży napojów alkoholowych. Przyjmowane przez gminę zasady usytuowania miejsc sprzedaży napojów alkoholowych muszą bowiem pozostawać w zgodzie z ogólnymi założeniami, jakie legły u podstaw uchwalenia u.w.t.p.a. Tworzenie zasad, które stoją w sprzeczności z zadaniami gminy postawionymi przez ustawodawcę, oznacza naruszenie prawa.

Odnosząc przedstawione założenia do oceny zaskarżonej uchwały – jej § 2 pkt 1 ustalającego minimalną odległość 20 m punktów sprzedaży napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia w miejscu i poza miejscem sprzedaży od wymienionych, chronionych miejsc, WSA podzielił zarzut skargi o naruszeniu przez Radę, przy podejmowaniu zaskarżonej Uchwały, obowiązku realizacji zadań, określonych przez art. 1 i 2 u.w.t.p.a. Stwierdził, że uchwalona minimalna odległość usytuowania punktów sprzedaży od obiektów chronionych, nie mniejsza niż 20 m, oznaczała bardzo bliskie, bezpośrednie sąsiedztwo z takimi obiektami, co w oczywisty sposób kłóciło się z koniecznością realizowania obowiązku ograniczania dostępności do alkoholu, w szczególności w stosunku do osób małoletnich. Wskazał też na wynikający z art. 14 ust. 1 u.w.t.p.a. zakaz sprzedaży, podawania i spożywania napojów alkoholowych na terenie szkół oraz innych zakładów i placówek oświatowo-wychowawczych, opiekuńczych i domów studenckich, na terenie zakładów pracy oraz miejsc zbiorowego żywienia pracowników, w miejscach i czasie masowych zgromadzeń, w środkach i obiektach komunikacji publicznej, w obiektach zajmowanych przez organy wojskowe i spraw wewnętrznych, jak również w rejonie obiektów koszarowych i zakwaterowania przejściowego jednostek wojskowych.

Sąd I instancji podkreślił, że jednostka samorządu terytorialnego, stanowiąc akt prawa miejscowego, ma obowiązek uwzględniać cele zakreślone przepisami u.w.t.p.a. Jeżeli ustawodawca wskazuje, że celem omawianej ustawy jest między innymi ograniczenie dostępności alkoholu i motywowanie obywateli do powstrzymywania się od jego spożywania, to obowiązkiem organu stanowiącego przepisy prawa miejscowego jest podporządkowanie się tym celom, gdyż są one dla niego nie postulatami, a normami o charakterze wiążącym.

W tej sytuacji WSA uznał określoną w § 2 pkt 1 Uchwały odległość (nie mniejszą niż 20 m) za bardzo małą i nie ograniczającą dostępności alkoholu. Jednocześnie przywołał stanowisko sądów administracyjnych, przyjmujących ustanowienie omawianej odległości na poziomie - 10 m, 15 m, czy 20 m jako niewystarczającej do realizacji celów ustawy, gdyż odległość tego rzędu czyni realizację celów ustawy iluzoryczną i nieefektywną.

W konsekwencji WSA stwierdził, że zaskarżona uchwała w § 2 istotnie naruszyła przepisy u.w.t.p.a., wprowadzając rozwiązania nie dające się pogodzić z celami ustawowymi i dlatego na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., stwierdził nieważność uchwały w zaskarżonej części.

Rada Gminy Suwałki, nie zgadzając się ze stanowiskiem Sądu I instancji, wystąpiła ze skargą kasacyjną do Naczelnego Sadu Administracyjnego. Wyrokowi zarzuciła:

1) naruszenie przepisów postępowania, o których mowa w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) art. 147 § 1 w zw. z art. 3 § 1 i § 2 pkt 5 i art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2018 r. poz. 2107 z późn. zm.; dalej: p.u.s.a.) w zw. z art. 184 oraz art. 163 i art. 94 zd. 1 Konstytucji RP (Dz.U. Nr 78, poz. 483 z późn. zm.), poprzez błędne ich zastosowanie w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej opartej na kryteriach innych niż zgodność z prawem, kryteriach niewysłowionych i nieprzewidzianych przez przepisy będące podstawą podjęcia zaskarżonej Uchwały, kryteriach odległościowych odwołujących się do nieostrych, niedookreślonych i subiektywnych wyrażeń "bardzo bliskie", "bardzo mała", a w konsekwencji dowolne uwzględnienie skargi oraz stwierdzenie nieważności § 2 pkt 1 lit. a-c Uchwały mimo braku wyraźnej jej sprzeczności z treścią art. 12 ust. 3 w zw. z art. 1 ust. 1 i art. 2 ust. 1 pkt 4 u.w.t.p.a.;

b) art. 147 § 1 w zw. z art. 141 § 4 zd. 1 p.p.s.a. poprzez brak należytego wyjaśnienia motywów rozstrzygnięcia zawartego w zaskarżonym wyroku w sposób adekwatny do ratio legis przepisu art. 141 § 4 zd. 1 p.p.s.a., w tym brak należytego wyjaśnienia motywów co do oceny zgodności z prawem Uchwały w zaskarżonej części na tle przyjętych do wyważenia dwóch wartości: konieczności ochrony samodzielności gminy oraz konieczności ochrony społeczeństwa, w tym zwłaszcza dzieci i młodzieży przed negatywnymi następstwami nadmiernego spożycia alkoholu, a także konstytucyjnie uregulowanych kwestii związanych z ochroną zdrowia publicznego (art. 31 ust. 3, art. 68 Konstytucji RP), co świadczy o niedokonaniu na tle powyższych wartości oceny zgodności z prawem Uchwały w zaskarżonej części, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy i świadczy o przedwczesnym stwierdzeniu nieważności § 2 pkt 1 lit. a-c Uchwały;

2) naruszenie prawa materialnego, o którym mowa w art. 174 pkt 1 p.p.s.a., tj. art. 12 ust. 3 w zw. z art. 1 ust. 1 i art. 2 ust. 1 pkt 4 u.w.t.p.a. (Dz.U. z 2018 r. poz. 2137 z późn. zm.), poprzez błędną wykładnię skutkującą dowolnym uznaniem, iż regulacja § 2 pkt 1 lit. a-c Uchwały narusza przepisy u.w.t.p.a. w sposób istotny powodujący konieczność stwierdzenia nieważności Uchwały w zaskarżonej części, ponieważ ustanawia bardzo bliskie, bezpośrednie sąsiedztwo z obiektami chronionymi, co w oczywisty sposób kłóci się z koniecznością realizowania obowiązku ograniczania dostępności do alkoholu, w szczególności w stosunku do osób małoletnich, odległość bardzo małą z pewnością nieograniczającą dostępności do alkoholu, niewystarczającą do realizacji celów ustawy, czyniącą realizację celów ustawy iluzoryczną i nieefektywną, podczas gdy prawidłowa, prokonstytucyjna wykładnia art. 12 ust. 3 w zw. z art. 1 ust. 1 i art. 2 ust. 1 pkt 4 u.w.t.p.a. przewiduje, iż w ramach upoważnienia kompetencyjnego określonego w art. 12 ust. 3 u.w.t.p.a., nieprecyzującego jakichkolwiek dyrektyw dla rady gminy przy ustalaniu zasad usytuowania na terenie gminy miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych oraz nieodsyłającego do innych przepisów i uniemożliwiającego posługiwanie się nieokreślonymi, nieostrymi, subiektywnymi wyrażeniami i kryteriami odległościowymi, przy uwzględnieniu konstytucyjnych zasad samodzielności gminy (art. 163 Konstytucji RP), zasady stanowienia prawa miejscowego przez gminę (art. 87 ust. 2 i art. 94 zd. 1 Konstytucji RP), zasady legalizmu (art. 7 Konstytucji RP) oraz art. 40 ust. 1 u.s.g. (Dz.U. z 2019 r. poz. 506 z późn. zm.), granice władztwa uchwałodawczego lokalnego prawodawcy w zakresie ustalenia przedmiotowych zasad usytuowania, w tym w ustalaniu minimalnej odległości od miejsc chronionych następują z uwzględnieniem interesu lokalnej społeczności i uwarunkowań charakterystycznych dla określonego terenu objętego regulacją obowiązującą na obszarze gminy, jednakże z pominięciem bezwzględnego podporządkowania tylko dyrektywie ograniczania dostępności do alkoholu obowiązującej do dnia wejścia w życie w dniu 9 marca 2018 r. przepisów ustawy z dnia 10 stycznia 2018 r. o zmianie ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi oraz ustawy o bezpieczeństwie imprez masowych (Dz.U. poz. 310), zwaną zm.u.w.t.p.a.

W oparciu o powyższe zarzuty Rada wnosiła: o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości, rozpoznanie skargi, wydanie orzeczenia reformatoryjnego w trybie art. 188 p.p.s.a. oraz zasądzenie od skarżącego na rzecz organu administracji kosztów postępowania przed Sądem I instancji oraz w postępowaniu kasacyjnym, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych, ewentualnie, w przypadku nieuwzględnienia powyższego wniosku, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a.: o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie od skarżącego na rzecz organu administracji kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. wnosiła o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

W uzasadnieniu przedstawiła argumenty na poparcie zarzutów.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Prokurator wnosił o jej oddalenie, gdyż - jego zdaniem - skarga ta nie znajduje uzasadnionych podstaw. W kwestii wniosku o zasądzenie od PR na rzecz Rady kosztów postępowania kasacyjnego, uznał go za nieuzasadniony.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym w składzie trzyosobowym. Zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału II Izby Gospodarczej NSA z 14 lutego 2023 r. na mocy art. 15zzs4 ust. 3 (Przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów) w zw. z ust. 1 (W okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich Naczelny Sąd Administracyjny nie jest związany żądaniem strony o przeprowadzenie rozprawy. W przypadku skierowania sprawy podlegającej rozpoznaniu na rozprawie na posiedzenie niejawne Naczelny Sąd Administracyjny orzeka w składzie trzech sędziów) ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021r. poz. 2095 z późn. zm.) skierowano sprawę na posiedzenie niejawne w dniu 21 marca 2023r., o czym zawiadomiono strony. Żadna ze stron, prawidłowo zawiadomiona, nie zgłaszała, aby nie wystąpiły przesłanki, które zadecydowały o wyznaczeniu posiedzenia niejawnego.

Skarga kasacyjna Rady Gminy Suwałki nie zasługuje na uwzględnienie.

Wymaga wyjaśnienia, że zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Dodać należy, że w przypadku oparcia skargi kasacyjnej na naruszeniu prawa procesowego (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.) dla ewentualnego uwzględnienia skargi kasacyjnej niezbędne jest wykazanie wpływu naruszenia tychże przepisów na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, gdyż według art. 183 § 1 p.p.s.a., rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania, której przesłanki wymieniono w art. 183 § 2 p.p.s.a., a której nie stwierdzono. Ze wskazanych przepisów wynika, że wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.

Zarzuty skargi kasacyjnej zostały oparte na obu podstawach kasacyjnych z art. 174 p.p.s.a. Zarzut naruszenia prawa procesowego zmierzał do podważenia oceny Uchwały dokonanej przez Sąd I instancji, zarzucając niewłaściwą kontrolę legalności działalności administracji publicznej i uchylenie zaskarżonej Uchwały w części określającej zasady usytuowania (minimalna odległość 20 m) na terenie Gminy Suwałki punktów sprzedaży czy podawania napojów alkoholowych względem wymienionych w niej obiektów (§ 2 pkt 1 lit. a) – c) Uchwały) na podstawie innych kryteriów niż zgodność z prawem, kryteriów nieprzewidzianych przez zastosowane przepisy, co skutkować miało naruszeniem art. 147 § 1 w zw. z art. 3 § 1 i § 2 pkt 5 oraz art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 1 § 2 p.u.s.a. w zw. z art. 184, art. 163 i art. 94 ust. 1 Konstytucji RP (zarzut z pkt 1) lit. a) petitum skargi kasacyjnej).

Z kolei zarzut naruszenia prawa materialnego podnosił naruszenie art. 12 ust. 3 w zw. z art. 1 ust. 1 i art. 2 ust. 1 pkt 4 u.w.t.p.a. w zw. z art. 7, art. 184, art. 163, art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP w zw. z art. 40 ust. 1 u.s.g. poprzez błędną wykładnię tych przepisów, skutkującą uznaniem cytowanego zapisu § 2 pkt 1 lit. a)-c) Uchwały za sprzeczny z przepisami u.w.t.p.a., mimo granic władztwa uchwałodawczego lokalnego prawodawcy, mającego uwzględniać, oprócz dyrektywy ograniczania dostępności do alkoholu, także interes lokalnej społeczności i uwarunkowań charakterystycznych dla określonego terenu objętego regulacją obowiązującą na terenie gminy.

Niezależnie od powyższego, najpierw należało odnieść się do zarzutu z pkt 1) lit.b) petitum skargi kasacyjnej, tj. zarzutu naruszenia art. 147 § 1 w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a., gdyż przyznanie racji Skarżącej w tym zakresie i uznanie, że w istocie wyrok WSA nie poddaje się kontroli kasacyjnej, musiałoby prowadzić do uchylenia wyroku, w takiej bowiem sytuacji byłaby to wadliwość o istotnym wpływie na wynik sprawy.

We wspomnianym art. 141 § 4 p.p.s.a. ustawodawca określił niezbędne elementy uzasadnienia, tj. zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania.

Uzasadnienie powinno być sporządzone w sposób umożliwiający instancyjną kontrolę (zaskarżonego) wyroku. Adresatem uzasadnienia wyroku bowiem, oprócz stron, jest także Naczelny Sąd Administracyjny. Tworzy to więc po stronie sądu I instancji obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, który umożliwi przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia wówczas, gdy strona postępowania zażąda jego kontroli, poprzez wniesienie skargi kasacyjnej. Ta zaś nie jest możliwa – lub istotnie ograniczona – gdy uzasadnienie orzeczenia sądowego nie zawiera określonych w art. 141 § 4 p.p.s.a. elementów, bądź sformułowane jest w sposób lakoniczny, niejasny, uniemożliwiający jednoznaczne ustalenie stanu faktycznego i prawnego sprawy, stanowiącego podstawę kontrolowanego orzeczenia sądu bądź nie zawiera wskazań sądu co do dalszego postępowania w przypadku uwzględnienia skargi i uchylenia zaskarżonej decyzji (por. uchwała składu siedmiu sędziów NSA z 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09, opubl. ONSAiWSA z 2010 r., z. 3, poz. 39; wyroki NSA z: 12 października 2010r., sygn. akt II OSK 1620/10; z 10 maja 2019 r., sygn. akt II GSK 1439/17; z 30 maja 2012 r., sygn. akt II GSK 620/11; z 25 stycznia 2023 r., sygn. akt II GSK 908/22; 28 września 2010 r. sygn. akt II OSK 992/09).

W ramach zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. kwestionować można jedynie "techniczną kompletność" uzasadnienia, nie zaś prawidłowość merytoryczną, czyli twierdzenia i wnioski sądu I instancji w zakresie poprawności stosowania przepisów procesowych i materialnych. Wszelkie naruszenia w tym obszarze, jakich mógł się dopuścić WSA, mogą być zwalczane zarzutami opartymi na właściwej podstawie kasacyjnej z art. 174 p.p.s.a., a nie jako naruszenia formalnych warunków uzasadnienia (por. wyroki NSA z: 6 grudnia 2022 r., sygn. akt III FSK 1399/21 i II GSK 958/19; 19 czerwca 2020 r., sygn. akt I FSK 658/20; 28 stycznia 2020 r. sygn. akt II GSK 3458/17; opubl., podobnie jak dalej cytowane w: orzeczenia.nsa.gov.pl). Fakt, że stanowisko zajęte przez WSA jest odmienne od prezentowanego przez Skarżącą kasacyjnie nie oznacza, iż uzasadnienie wyroku zawiera wady konstrukcyjne czy też, że jest wadliwe w stopniu uzasadniającym uchylenie wydanego w sprawie rozstrzygnięcia, zwłaszcza, jak stwierdzono, że zostało umotywowane w stopniu wystarczającym, aby poddać je merytorycznej kontroli w postępowaniu wywołanym wniesioną skargą kasacyjną.

Zdaniem Sądu odwoławczego w rozpoznawanej sprawie nie doszło do naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie elementy konstrukcyjne przewidziane w tym przepisie, przynajmniej w takim zakresie, że poddawało się ono kontroli instancyjnej.

Z przedstawionych powodów zarzut naruszenia art. 147 § 1 w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. należało więc uznać za nieusprawiedliwiony.

Również pozostałe zarzuty, ujęte w pkt 1) lit. a) i pkt 2 petitum skargi kasacyjnej nie mają usprawiedliwionych podstaw.

Należy przypomnieć, że WSA stwierdził nieważność § 2 pkt 1 lit. a) – c) Uchwały na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. Przepis ten stanowi, że sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 (akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej) i 6 (akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej), stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.

Wymaga wyjaśnienia, że istotą aktów prawa miejscowego jest możliwość korzystania przez prawodawców lokalnych ze swobody prawotwórczej, której zakres każdorazowo określa ustawodawca, konstruując upoważnienie ustawowe do stanowienia danego rodzaju aktów prawa miejscowego. Z art. 94 Konstytucji RP wynika bowiem, że organy lokalne są upoważnione do stanowienia aktów prawa miejscowego "na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie". Samodzielność w stanowieniu prawa jest jednym z przejawów samodzielności, przyznanej samorządowi terytorialnemu w Konstytucji RP (art. 16 ust. 2, art. 163 i art. 165 ust. 2). Jednakże ta samodzielność nie oznacza prawa do dowolności lokalnych prawodawców; akty prawa miejscowego pozostają bowiem nadal aktami podustawowymi, wykonawczymi do ustawy, ale też nie wiąże się ich z upoważnieniem ustawowym w sposób tak wąski, jak w przypadku rozporządzeń

(art. 92 ust. 1 Konstytucji RP).

Odnoszą się powyższe uwagi do aktów prawa miejscowego, o których mowa w art. 40 ust. 1 u.s.g. Gminny samorząd terytorialny jest legitymowany do wydawania omawianych aktów tylko wówczas i w takim zakresie, który wynika z woli ustawodawcy wyrażonej w upoważnieniu ustawowym. Oznacza to, że art. 40 ust. 1 u.s.g. nie może stanowić samoistnej podstawy do stanowienia tej kategorii aktów, jak skarżona Uchwała. W każdym przypadku do stanowienia tego typu uchwał wymagana jest precyzyjna delegacja w ustawach prawa materialnego. Samorząd gminny nie ma legitymacji do kształtowania podstaw prawnych własnego działania, niemającego podstawy w normie ustawowej (Ł. Złakowski (w:) - red. R. Hauser, Z. Niewiadomski, Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, Warszawa 2011, s. 432-433 oraz P. Dobosz (w:) Komentarz do ustawy o samorządzie gminnym, pod red. P. Chmielnickiego, Warszawa 2010, Warszawa 2004, s. 464, a także powoływane tam orzecznictwo).

Dokonywana zaś przez sąd administracyjny kontrola legalności aktów prawa miejscowego, sprawowana na podstawie art. 184 Konstytucji RP oraz art. 3 § 1 i 2 w zw. z art. 1 § 2 p.u.s.a., powinna uwzględniać rozumiany, jak przedstawiono, wykonawczy charakter tych aktów wobec ustaw, na podstawie których są one stanowione (por. wyroki NSA z: 19 maja 2022 r., sygn. akt II GSK 176/19 i cyt. tam orzecznictwo). Kontrolując zaskarżony akt prawa miejscowego sąd administracyjny może uznać, że istnieją podstawy do stwierdzenia jego nieważności tylko w razie uznania, że doszło do istotnego naruszenia prawa (art. 147 p.p.s.a. w zw. z art. 91 ust. 1 i w zw. z art. 91 ust. 4 u.s.g.). O istotnym naruszeniu prawa przez akt prawa miejscowego organu gminy można mówić w przypadku jego oczywistej sprzeczności z przepisami prawa (por. wyrok NSA z 27 lipca 2020 r., sygn. akt II GSK 462/20). Sąd administracyjny nie może oceniać zgodności kontrolowanej uchwały z innymi kryteriami, w tym z zasadami celowości, rzetelności czy gospodarności, ani oceniać i wartościować stopnia ich praktycznej skuteczności.

W niniejszej sprawie podstawą prawną wydania Uchwały był art. 12 ust. 3 u.w.t.p.a. (Rada gminy ustala, w drodze uchwały, zasady usytuowania na terenie gminy miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych).

Ustalone w zaskarżonej Uchwale - będącej aktem wykonawczym do u.w.t.p.a.- zasady usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych, powinny były "wykonywać" tę ustawę. Brak w upoważnieniu ustawowym szczegółowych wytycznych dotyczących treści aktu i ograniczenie się tylko do wskazania ogólnej dyrektywy co do sposobu ustalania zasad usytuowania punktów sprzedaży i podawania napojów alkoholowych nie oznaczał dowolności organu gminy w stanowieniu prawa miejscowego. Uchwała wydana na ww. podstawie powinna pozostawać w zgodzie z treścią i celem u.w.t.p.a., ale i też konstytucyjnymi zasadami: legalności (art. 7 Konstytucji RP), samodzielności samorządu terytorialnego (art. 163) i stanowienia prawa miejscowego (art. 94 Konstytucji RP).

Skarżąca podnosiła, że WSA oparło ocenę legalności Uchwały na nieprzewidzianych przez u.w.t.p.a. kryteriach odległościowych, odwołujących się do nieostrych, niedookreślonych, subiektywnych kryteriów: "bardzo bliskie", "bardzo mała", sama nie dostrzegając, że w art. 21 ust. 1 pkt 1 u.w.t.p.a. zdefiniowano najbliższą okolicę punktu sprzedaży napojów alkoholowych jako obszar mierzony od granicy obiektu, zamknięty trwałą przeszkodą o charakterze faktycznym, taką jak krawędź jezdni, zabudowa, która ze względu na swój charakter uniemożliwia dostęp oraz kontakt wzrokowy i głosowy, mur bez przejść oraz ciek wodny bez bliskich przepraw. Chodzi więc o takie usytuowanie miejsca sprzedaży alkoholu, które zapewni maksymalne ograniczenie dostępu oraz kontaktu wzrokowego i słuchowego z obiektem chronionym, w szczególności przez istnienie pomiędzy tymi miejscami trwałej przeszkody o charakterze faktycznym, tego rodzaju ograniczenie zapewniającej (por. wyroki WSA we Wrocławiu z 17 maja 2018 r., sygn. akt III SA/Wr 47/18 i 21 lutego 2018 r., sygn. akt III SA/Wr 785/17).

Tworzenie zasad stojących w sprzeczności z zadaniami gminy postawionymi przez ustawodawcę oznacza naruszenie prawa. Jeśli cel jest wytyczony przez ustawę wprost, a podmiot realizujący tę właśnie ustawę wykonuje w jej ramach działania niezmierzające do realizacji tego celu, to można uznać, że działa on niezgodnie z prawem, a nawet bez podstawy prawnej. Takie działania podlegają weryfikacji sądowej. Nie jest to wtedy kontrola celowości, ale kontrola legalności, gdyż akt nie jest weryfikowany z punktu widzenia celów pozaprawnych, ale z punktu widzenia celu wyraźnie wyznaczonego w ustawie, będącej jego podstawą prawną. Jeśli taki akt nie pozwala na realizację celu wyrażonego w jego podstawie prawnej, to jest on nie tylko "niecelowy", ale również sprzeczny z ustawą (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 stycznia 1995 r., SA/Kr 2937/94 z akceptującą w tej części glosą M. Mincer-Jaśkowskiej, OSP 1996/2/25 s. 62; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 stycznia 1996 r., II SA 2792/95, Glosa 1996 r., nr 11, poz. 30; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z 26 listopada 2009 r., III SA/Lu 337/09).

Wyprowadzając krytykowane przez Radę przesłanki oceny Uchwały z uregulowań u.w.t.p.a. i celów tej ustawy, WSA nie przeprowadził kontroli zaskarżonej Uchwały w oparciu o inne kryteria zgodności z prawem. Przy tym zastosował środek przewidziany przez uregulowania p.p.s.a. (art. 147 § 1 p.p.s.a.).

Odnosząc się natomiast do zarzutu naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. w pierwszej kolejności należy podkreślić, iż sąd zgodnie z tym przepisem rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. O naruszeniu normy wynikającej z ww. przepisu można byłoby mówić, gdyby sąd wykroczył poza granice sprawy, w której została wniesiona skarga, albo - mimo wynikającego z tego przepisu obowiązku - nie wyszedł poza zarzuty i wnioski skargi, np. nie zauważając naruszeń prawa, które nie były powołane przez skarżącego, a które sąd I instancji zobowiązany był uwzględnić z urzędu. Sąd nie uczynił przedmiotem rozpoznania innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę.

Dlatego niezasadny okazał się zarzut ujęty w pkt 1) lit. a) petitum skargi kasacyjnej.

Odnosząc się do zarzutu sformułowanego w pkt 2 petitum skargi kasacyjnej, tytułem wstępu zauważyć trzeba, że z woli ustawodawcy polityka społeczna w obszarze przeciwdziałania alkoholizmowi na terenie gminy powierzona została organowi stanowiącemu gminy, który z mocy przepisów art. 12 ust. 1, 2, 3 i 4 u.w.t.p.a. ustala maksymalną liczbę zezwoleń dla poszczególnych rodzajów napojów alkoholowych do spożycia w miejscu i poza miejscem sprzedaży (ust. 1 pkt 1 – 3) oraz określa zasady usytuowania takich miejsc (ust. 3).

Jak już zauważono, na mocy art. 12 ust. 3 u.w.t.p.a. rada gminy ustala w drodze uchwały zasady usytuowania na terenie gminy miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych. Znajduje ten przepis umocowanie w art. 40 ust. 1 u.s.g. i art. 94 Konstytucji RP. Dlatego należy zgodzić się ze Skarżącą, że wykładnia art. 12 ust. 3 u.w.t.p.a. i późniejsza ocena zgodności z prawem podejmowanych na tej podstawie przepisów prawa miejscowego nie może pozostawać w oderwaniu od pozostałych przepisów cyt. ustawy, jej celu i przesłania, które legło u podstaw przyjęcia tej regulacji.

Nie ulega wątpliwości, że określonym w art. 1 u.w.t.p.a. podstawowym celem tego aktu jest - adresowane do organów administracji rządowej i samorządowej - wymuszanie zmian w zakresie spożycia napojów alkoholowych przez jego ograniczenie i kształtowanie polityki społecznej według określonego art. 2 ust. 1 pkt 1 – 8 ustawy wzorca zadaniowego, mającego kompleksowy i strategiczny charakter. Przy czym, działaniom wymienionym w tym przepisie ustawodawca przydał szczególne znaczenie, wymieniając wśród nich m.in. ograniczanie dostępności alkoholu (pkt 4). Tak sformułowane zadanie, wpisujące się zresztą w określony art. 1 ust. 1 u.w.t.p.a. jej cel zasadniczy, należy rozumieć jako potrzebę tworzenia warunków, które będą wpływały na ograniczenie dostępności napojów alkoholowych i sprzyjać będą wychowaniu w trzeźwości. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, wszystkie działania określające te warunki, a więc zarówno liczba wydanych zezwoleń na sprzedaż i podawanie napojów alkoholowych, związana z zezwoleniami liczba punktów handlowych, jak też ich rozmieszczenie, a więc usytuowanie punktu sprzedaży na danym terenie i odległość pomiędzy punktami, mają bezpośredni i zasadniczy wpływ na dostępność alkoholu na danym terenie, wpływając tym samym na ocenę relacji podejmowanych działań w stosunku do ustawowego celu ograniczania spożycia alkoholu i wychowania w trzeźwości.

Dlatego nie ma racji Rada, nie podważając konieczności realizowania obowiązku ograniczenia dostępności alkoholu, że treść przywołanych w zarzucie kasacyjnym przepisów u.w.t.p.a. nie zawiera jakichkolwiek dyrektyw, wskazówek czy wytycznych dotyczących realizacji kompetencji stanowienia przedmiotowych zasad, co oznacza, że granice władztwa w zakresie stanowienia prawa miejscowego na podstawie wyżej wskazanych przepisów, określane są nie tylko przez przepisy tego aktu, ale też przez inne regulacje dotyczące zakresu zadań samorządu terytorialnego i samodzielności samorządu terytorialnego w stanowieniu prawa miejscowego, zawarte w u.s.g. i w Konstytucji RP, z jednoczesnym uwzględnieniem interesu lokalnej społeczności i uwarunkowań charakterystycznych dla terenu danej gminy. W tym zakresie skład orzekający NSA nie podziela stanowiska NSA zaprezentowanego w wyrokach z: 2 lipca 2020 r., sygn. akt II GSK 413/20; 27 lipca 2020 r., sygn. akt II GSK 462/20 i II GSK 463/20).

Wręcz przeciwnie, niż uważa Skarżąca, przyjęte w uchwale zasady usytuowania na terenie gminy miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych – powinny pozostawać w zgodzie z ogólnymi założeniami, jakie legły u podstaw uchwalenia u.w.t.p.a. Wskazane idee przewodnie należy odczytywać z samego tytułu ustawy, akcentującego konieczność wychowania w trzeźwości oraz przeciwdziałania alkoholizmowi oraz z preambuły ustawy, akcentującej życie obywateli w trzeźwości jako niezbędny warunek moralnego i materialnego dobra narodu, doprecyzowanych w art. 1 i 2 tej ustawy (zob. I. Skrzydło-Niżnik, G. Zalas, Ustawa o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi. Komentarz Zakamycze 2002 uw. 1-3 do preambuły oraz orzecznictwo NSA i piśmiennictwo; odpowiednio – na tle norm konstytucyjnych – T. Gizbert-Studnicki, A. Grabowski, Normy programowe w konstytucji w: red. J. Trzciński, Charakter i struktura norm konstytucji, Wyd. Sejm. 1997 s. 95-96, 106, 111-112). Oznacza to, że swoboda organów gminy w zakresie tworzenia norm prawnych ustalających zasady usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych jest ograniczona przez obowiązek realizowania celów u.w.t.p.a.

Tworzenie zasad stojących w sprzeczności z zadaniami gminy postawionymi przez ustawodawcę oznacza naruszenie prawa.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko Sądu I instancji oraz Prokuratora, że przy podejmowaniu zaskarżonej uchwały doszło do naruszenia obowiązku realizacji celów ustawy wyrażonych w preambule do u.w.t.p.a. i doprecyzowanych w art. 1 i 2 tej ustawy. Zgodnie z nimi życie obywateli w trzeźwości stanowi niezbędny warunek moralnego i materialnego dobra Narodu, obowiązkiem organów jest podejmowanie działań zmierzających do ograniczania spożycia napojów alkoholowych oraz zmiany struktury ich spożywania, inicjowanie i wspieranie przedsięwzięć mających na celu zmianę obyczajów w zakresie sposobu spożywania tych napojów, działanie na rzecz trzeźwości w miejscu pracy, przeciwdziałanie powstawaniu i usuwanie następstw nadużywania alkoholu, a także wspieranie działalności w tym zakresie organizacji społecznych i zakładów pracy. Organy popierają także tworzenie i rozwój organizacji społecznych, których celem jest krzewienie trzeźwości i abstynencji, oddziaływanie na osoby nadużywające alkoholu oraz udzielanie pomocy ich rodzinom, jak również zapewnienie warunków sprzyjających działaniom tych organizacji. Współdziałają również z Kościołem Katolickim i innymi kościołami oraz związkami wyznaniowymi w zakresie wychowania w trzeźwości i przeciwdziałania alkoholizmowi. Oczywiste jest zatem, że odległość między wskazywanymi przez ustawodawcę obiektami w kontekście tych celów nie może być dowolna. Jest ona odpowiednia, gdy stwarza realną gwarancję ograniczenia dostępu do alkoholu i w ten sposób wpływa na ograniczenie spożycia alkoholu. Warunek ten spełnia taka odległość, która nie ułatwia dostępu do alkoholu, zwłaszcza nieletnim, gdyż wśród obiektów chronionych wymienione są szkoły oraz inne zakłady i placówki oświatowo – wychowawcze. Wystarczająco duża odległość od punktu sprzedaży alkoholu, spełniająca także wymóg z art. 21 ust. 1 pkt 1 u.w.t.p.a., - uniemożliwiająca szybkie dotarcie do punktu sprzedaży alkoholu – stanowić ma faktyczną barierę łatwej dostępności do alkoholu, a wręcz utrudniać ten dostęp. Odległość spełniająca warunek wystarczająco dalekiej od punktu sprzedaży alkoholu to także taka, która utrudnia wzrokowy kontakt z punktem sprzedaży alkoholu, a przez to obserwowanie zjawiska spożywania alkoholu na terenie punktu sprzedaży alkoholu lub terenie, na którym jest on usytuowany, jako swoistej zachęty do jego spożywania. Jeśli zaś odległość ta jest zbyt bliska, to ułatwia ona dostęp do alkoholu, ale i prowadzi do kształtowania określonego (niewłaściwego) sposobu i warunków jego spożywania.

Dopuszczenie w zaskarżonej uchwale możliwości usytuowania wcześniej istniejących punktów sprzedaży alkoholu w odległości poniżej 20 metrów, do tego w sposób liczony według § 2 pkt 2 tej Uchwały (odległość mierzy się wytyczonymi ciągami przeznaczonymi dla pieszych, od drzwi wejściowych punktu sprzedaży do drzwi wejściowych obiektów wymienionych w pkt 1) oznacza w istocie brak minimalnych odległości tych punktów sprzedaży alkoholu od obiektów chronionych. Może to oznaczać bliskie, bezpośrednie sąsiedztwo z tymi obiektami, a w przypadku obiektów, obejmujących także np. boisko, plac, wręcz graniczące z nimi, co w oczywisty sposób kłóci się z koniecznością realizowania obowiązku ograniczania łatwej dostępności do alkoholu, w szczególności w stosunku do osób nieletnich. Tego typu unormowania nie tylko, że nie ograniczają dostępności do alkoholu, ale i nie tworzą warunków choćby motywujących do powstrzymywania się od jego spożycia, co stoi w oczywistej sprzeczności z celem ustawy, którym jest wychowanie w trzeźwości oraz przeciwdziałanie alkoholizmowi, zatem brak stwarzania warunków ułatwiających dostęp do alkoholu.

Należy w tym miejscu zwrócić uwagę, że zorganizowanie polityki spożywania na terenie gminy napojów alkoholowych w zgodzie z omówionymi wyżej przepisami ustawy musi być rzeczywiste, a nie tylko formalne. Odległość między wskazywanymi przez prawodawcę obiektami w kontekście celów i zadań ustawy musi być odpowiednia, tzn. ma stwarzać realną gwarancję utrudnienia dostępu do alkoholu, a tak się dzieje, gdy punkt sprzedaży alkoholu jest na tyle oddalony od miejsca chronionego, że uniemożliwia szybkie, bez przeszkód do niego dotarcie (por. wyroki NSA z: 29 września 2020 r. sygn. akt II GSK 646/20; 24 sierpnia 2022 r, sygn. akt II GSK 371/19 i II GSK 518/19; 31 października 2019 r. sygn. akt II GSK 805/19 i wyrok NSA z dnia 8 stycznia 2010 r. sygn. akt II GSK 1349/19). Mimo zatem braku uregulowania w u.w.t.p.a. kwestii odległości, czy to pomiędzy punktami sprzedaży, czy pomiędzy nimi, a obiektami uznanymi przez gminę za chronione, rada gminy, ustalając w drodze uchwały, wydanej na podstawie art. 12 ust. 3 ustawy, zasady usytuowania miejsc sprzedaży i podawania alkoholu na terenie gminy, musi uwzględniać wynikającą z ustawy strategię zmierzającą do ograniczania spożycia alkoholu i zmiany przyzwyczajeń kulturowych w tym zakresie.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.