Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 5766/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-11-29 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne: Policja
Skarżony organ: Komendant Policji
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 9 ust. 1
journal: Dz.U. 2020 poz 1610
law: Ustawa z dnia 14 sierpnia 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych nadzorowanych przez ministra  właściwego do spraw wewnętrznych, o zmianie ustawy o Służbie Więziennej oraz niektórych innych ustaw.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Rafał Stasikowski (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Teresa Zyglewska Sędzia del. WSA Paweł Mierzejewski po rozpoznaniu w dniu 29 listopada 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Komendanta Wojewódzkiego Policji w Rzeszowie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 27 maja 2021 r., sygn. akt II SA/Rz 338/21 w sprawie ze skargi J. O. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w Rzeszowie z dnia 21 stycznia 2021 r., nr 50 w przedmiocie odmowy wypłaty wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 27 maja 2021 r., sygn. akt II SA/Rz 338/21, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie, po rozpoznaniu sprawy ze skargi J. O. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w Rzeszowie z 21 stycznia 2021 r., nr 50, w przedmiocie odmowy wypłaty wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop: uchylił zaskarżoną decyzję i decyzję Komendanta Powiatowego Policji w Jaśle z 6 listopada 2020 r., nr 33/2020.

Wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

Wnioskiem z 15 listopada 2018 r. J. O. zwrócił się o wypłatę wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy (i dodatkowy), powołując się na treść wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15, zgodnie z którym Trybunał uznał art. 115a ustawy o Policji za niezgodny z art. 66 ust. 2 w zw. z art. 31 ust. 3 zdanie drugie Konstytucji RP, w zakresie w jakim ustala wysokości ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego w wymiarze 1/30 części miesięcznego uposażenia.

Decyzją z 6 listopada 2020 r. Komendant Powiatowy Policji w Jaśle odmówił stronie wypłaty wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy (i dodatkowy). W uzasadnieniu wskazał, że w następstwie orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego nastąpiła utrata mocy obowiązującej części przepisu art. 115a ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz.U. z 2019 r., poz. 161; dalej "ustawa o Policji"), tj. w zakresie wielkości przelicznika. Na mocy art. 1 pkt 16 ustawy z dnia 14 sierpnia 2020r. o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych nadzorowanych przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych, o zmianie ustawy o Służbie Więziennej oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r. poz. 1610; dalej "ustawa o szczególnych rozwiązaniach") wprowadzono nowe brzmienie art. 115a ustawy o Policji, zgodnie z którym ekwiwalent pieniężny za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego ustala się w wysokości 1/21 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego policjantowi na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym.

Komendant Powiatowy Policji w Jaśle podkreślił, że zgodnie z art. 9 ust. 1 zdanie pierwsze ustawy zmieniającej art. 115a ustawy o Policji w brzmieniu nadanym ustawą zmieniającą stosuje się do spraw dotyczących wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy, wszczętych i niezakończonych przed dniem 6 listopada 2018 r. oraz do spraw dotyczących wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy policjantowi zwolnionemu ze służby od dnia 6 listopada 2018 r. Organ uznał, że z uwagi na art. 9 ust. 1 zdanie pierwsze ustawy o szczególnych rozwiązaniach art. 115a ustawy o Policji w nowym brzmieniu nie ma zastosowania do spraw w przedmiocie wypłaty wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy funkcjonariusza Policji, któremu wypłacono ekwiwalent pieniężny przed dniem 6 listopada 2018 r. Skoro w dacie zwolnienia ze służby, tj. 15 lutego 2011 r. wypłacono przysługujący skarżącemu wówczas ekwiwalent pieniężny za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy w całości, to jego uprawnienie zostało zrealizowane i aktualnie zgodnie z art. 9 ustawy nowelizującej nie przysługuje mu prawo do wypłaty wyrównania tego świadczenia.

Decyzją z 21 stycznia 2021 r., po rozpoznaniu odwołania skarżącego, Komendant Wojewódzki Policji w Rzeszowie utrzymał zaskarżone rozstrzygnięcie w mocy.

W uzasadnieniu stwierdził, że skarżącemu zwolnionemu ze służby 15 lutego 2011 r. wypłacono ekwiwalent pieniężny za niewykorzystany urlop w wymiarze 1/30 części miesięcznego uposażenia za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego, natomiast sprawa o wypłatę przedmiotowego ekwiwalentu w wyższej wysokości została wszczęta po 6 listopada 2018 r. Organ odwoławczy stanął na stanowisku, że w aktualnym stanie faktycznym i prawnym stronie nie przysługuje prawo do wypłaty omawianego ekwiwalentu w wyższej niż dotychczas wysokości, bowiem nie mają w sprawie zastosowania przepisy prawa przewidujące inny niż wcześniej zastosowany współczynnik ułamkowy służący do ustalania wymiaru ekwiwalentu.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego

w Rzeszowie wniósł skarżący.

W odpowiedzi na skargę Komendant Wojewódzki Policji w Rzeszowie wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Uwzględniając skargę, sąd pierwszej instancji wskazał, że decyzje organów obu instancji opierają się na błędnej wykładni i wadliwym zastosowaniu przepisów art. 9 ust. 1-2 ustawy o szczególnych rozwiązaniach w zw. z treścią wyroku Trybunału Konstytucyjnego RP z 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15, oraz w zw. z art. 190 ust. 3 zd. 1 i ust. 4 Konstytucji RP.

Sąd pierwszej instancji uznał, że od 6 listopada 2018 r. organy Policji miały obowiązek uzupełnienia derogowanej treści art. 115a ustawy o Policji przez przyjęcie wykładni ustalonej przez Trybunał w wyroku z 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15, a więc zrekonstruowania normy wyrażającej treść, że ekwiwalent pieniężny za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego oraz za każde rozpoczęte 8 godzin niewykorzystanego czasu wolnego przysługującego na podstawie art. 33 ust. 3 ustala się w wysokości przysługującego zwalnianemu ze służby policjantowi w danym okresie wynagrodzenia za jeden dzień roboczy. Negujące powyższą ocenę prawną decyzje organu pierwszej i drugiej instancji, rozpatrywane przez sąd pierwszej instancji w świetle stanu prawnego obowiązującego w momentach ich wydania, są oczywiście wadliwe. Zdaniem tego sądu oznacza to również konieczność pominięcia w przedmiotowej sprawie stosowania art. 9 ust. 1-2 ustawy o szczególnych rozwiązaniach.

Sąd pierwszej instancji wskazał, że mając na względzie powyższe, organy obu instancji, rozpoznając sprawę ponownie, zobowiązane będą do ponownego rozpoznania ww. wniosku z uwzględnieniem oceny prawnej wyrażonej w wyroku. Organy obowiązane będą uwzględnić wykładnię art. 115a ustawy o Policji ustaloną przez Trybunał w wyroku z 30 października 2018 r., sygn. K 7/15, oraz pominąć w przedmiotowej sprawie art. 9 ust. 1-2 ustawy o szczególnych rozwiązaniach z uwagi na sprzeczność tej regulacji z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z 30 października 2018 r., sygn. K 7/15.

Zdaniem sądu w niniejszej sprawie, oprócz przedstawionego powyżej zagadnienia, istotne znaczenie ma również kwestia przedawnienia zgłaszanych roszczeń. W sprawie skarżący został zwolniony ze służby w Policji z dniem 15 lutego 2011 r. co oznacza, że od momentu ustalenia i wypłaty ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy do momentu złożenia przedmiotowego wniosku upłynął okres 7 lat. Zgodnie natomiast z art. 107 ust. 1 ustawy o Policji roszczenia z tytułu prawa do uposażenia i innych świadczeń oraz należności pieniężnych ulegają przedawnieniu z upływem 3 lat od dnia, w którym roszczenie stało się wymagalne. Sąd ten, powołując się na art. 107 ust. 2 ww. ustawy, wskazał, że w przedmiotowej sprawie istnieją podstawy do przyjęcia, że "opóźnienie w dochodzeniu roszczenia jest usprawiedliwione wyjątkowymi okolicznościami" związanymi z wydaniem przez Trybunał Konstytucyjny dopiero w dniu 30 października 2018 r. orzeczenia o zakresowej wadliwości art. 115a ustawy o Policji oraz wejściem w życie tego orzeczenia w dniu 6 listopada 2018 r. Dopiero wejście w życie wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 30 października 2018 r. zrodziło po stronie policjanta uprawnienie do tego, aby domagać się uzupełnienia wypłaconego już uprzednio ekwiwalentu do wysokości odpowiadającej konstytucyjnym regulacjom. Oznacza to także, że istniała podstawa do tego, aby wobec funkcjonariusza zastosować dobrodziejstwo art. 107 ust. 2 ustawy o Policji. Rozpoznając sprawę ponownie organy zobowiązane będą uwzględnić przedstawioną powyżej wykładnię przesłanki "wyjątkowych okoliczności".

W tym stanie rzeczy, wobec stwierdzenia wadliwej wykładni i zastosowania prawa materialnego, Sąd pierwszej instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a oraz art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.; dalej "p.p.s.a.") orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji organu odwoławczego oraz decyzji organu pierwszej instancji.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł Komendant Wojewódzki Policji, zaskarżając wyrok w całości. Wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości

i oddalenie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi pierwszej instancji. Nadto wniósł o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego oraz zrzekł się rozprawy.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie:

1) prawa materialnego polegające na ich błędnej wykładni, a to: art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach poprzez nieuprawnione przyjęcie, że pomimo wyraźnego wyłączenia przez ten przepis możliwości stosowania art. 115a ustawy o Policji w brzmieniu obowiązującym od 1 października 2020 r. (wprowadzającym stawkę dzienną ekwiwalentu 1/21) do policjantów zwolnionych ze służby przed dniem 6 listopada 2018 r., orzekający w sprawie organ Policji powinien zrekonstruować z samego już wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 30 października 2018 r., sygn. akt K/15, i art. 190 ust. 3 zd. pierwsze i ust. 4 Konstytucji RP, normę prawa materialnego, która dawałaby tytuł do ustalenia policjantowi zwolnionemu przed dniem 6 listopada 2018 r. stawki dziennej ekwiwalentu w wysokości wyższej niż 1/30, a w konsekwencji nakazanie organowi konieczności pominięcia w przedmiotowej sprawie stosowania art. 9 ust. 1- 2 ustawy o szczególnych rozwiązaniach;

2) prawa materialnego, a to art. 107 ust. 1 ustawy o Policji poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że wynik badanej sprawy w ogóle zależy od wykładni art. 107 ust. 1 ustawy o Policji i jego zastosowania na tle zawisłej sprawy, skoro orzekające w sprawie organy Policji nie podnosiły zarzutu przedawnienia w wydawanych decyzjach przy rozpoznawaniu żądania skarżącego, przyjmując (jak wykazano to w uzasadnieniu decyzji), że to nie instytucja przedawnienia, ale przeszkoda zawarta w terminie uregulowanym w art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach była zaporą dla uwzględnienia żądania strony; ten termin, nie był zaś terminem przedawnienia.

Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono.

Niniejsza sprawa zastała rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a., bowiem skarżący kasacyjnie organ zrzekł się rozprawy, zaś skarżący, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądał jej przeprowadzenia.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod rozwagę wystąpienie przesłanek nieważności postępowania. W tej sprawie Sąd nie stwierdza wystąpienia jakiejkolwiek przesłanki nieważności postępowania.

Związanie granicami skargi oznacza związanie podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej oraz jej wnioskami. Naczelny Sąd Administracyjny bada przy tym wszystkie podniesione przez stronę skarżącą kasacyjnie zarzuty naruszenia prawa (por. uchwała pełnego składu sędziów NSA z 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010 z. 1 poz. 1).

Zgodnie z art. 176 p.p.s.a. strona skarżąca kasacyjnie ma obowiązek przytoczyć podstawy skargi kasacyjnej wnoszonej od wyroku sądu pierwszej instancji i szczegółowo je uzasadnić, wskazując, które przepisy ustawy zostały naruszone, na czym to naruszenie polegało i jaki miało wpływ na wynik sprawy. Rola Naczelnego Sądu Administracyjnego w postępowaniu kasacyjnym ogranicza się do skontrolowania i zweryfikowania zarzutów wnoszącego skargę kasacyjną.

Przechodząc zatem do merytorycznego rozpoznania skargi kasacyjnej, wskazać należy, że istota podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia prawa materialnego sprowadza się do negowania interpretacji skutków prawnych wejścia w życie wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15 (Dz. U. z 6 listopada 2018 r. poz. 2102), przyjętej przez sąd pierwszej instancji. Z tego względu już na wstępie wskazać należy, że od dnia opublikowania ww. wyroku Trybunału Konstytucyjnego, czyli od dnia 6 listopada 2018 r., część art. 115a ustawy o Policji (w brzmieniu uwzględniającym współczynnik ekwiwalentu pieniężnego w wysokości 1/30 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym) została wyeliminowana z obrotu prawnego i nie może stanowić podstawy orzekania o wysokości ekwiwalentu za niewykorzystany urlop (por. wyrok NSA z 23 lutego 2021 r., sygn. akt III OSK 2832/21, LEX nr 3146689). Oznacza to, że niekonstytucyjny przepis stracił moc obowiązującą i nie może być podstawą orzeczenia w procesie stosowania prawa, niezależnie od tego, czy rozstrzygnięcie dotyczy stanu faktycznego sprzed ogłoszenia orzeczenia TK czy też zaistniałego po tej dacie. Nie ulega bowiem wątpliwości, iż orzeczenie Trybunału o niezgodności z Konstytucją RP, umową międzynarodową lub z ustawą aktu normatywnego, na podstawie którego zostało wydane prawomocne orzeczenie sądowe, ostateczna decyzja administracyjna lub rozstrzygnięcie w innych sprawach, stanowi podstawę do wznowienia postępowania, uchylenia decyzji lub innego rozstrzygnięcia na zasadach i w trybie określonych w przepisach właściwych dla danego typu postępowania. W przypadku derogacji przepisu prawa z powodu jego niezgodności z wzorcem konstytucyjnym, sytuację jednostki normuje bezpośrednio art. 190 ust. 4 Konstytucji RP.

W uzasadnieniu uchwały składu 7 sędziów z 28 czerwca 2010 r., sygn. akt II GPS 1/10 (ONSAiWSA 2010 r., nr 5, poz. 81), NSA wyraził pogląd, że wznowienie postępowania przewidziane w art. 190 ust. 4 Konstytucji RP jest szczególną instytucją, określaną w doktrynie pojęciem uzdrowienia (sanacji) postępowania (sądowego, administracyjnego) opartego na niekonstytucyjnym akcie normatywnym. Ta właśnie regulacja stanowiąca podmiotowe, konstytucyjne prawo uprawnionego stwarza jednostce możliwość ponownego rozpatrzenia danej sprawy na podstawie zmienionego stanu prawnego, ukształtowanego w następstwie orzeczenia Trybunału (por. wyroki TK z 20 lutego 2002 r., sygn. akt K 39/00, publ. OTK ZU-A 2002 Nr 1, poz. 4 oraz z 7 września 2006 r., sygn. akt SK 60/05, publ. OTK ZU-A 2006 Nr 8, poz. 101). Celem ustawowej procedury, realizującej normę wyrażoną w przepisie art. 190 ust. 4 Konstytucji RP, musi być realne zagwarantowanie skutku w postaci uprawnienia do ponownego rozstrzygnięcia sprawy w nowym stanie prawnym, ustalonym orzeczeniem Trybunału. Swoboda ustawodawcy ukształtowania implementujących to uprawnienie przepisów jest w tym wypadku zawężona, a jej granice wyznacza okoliczność, że "wzruszalność" aktów stosowania prawa została przesądzona już na gruncie samej Konstytucji RP i nie można modyfikować momentu ani skutku czasowego derogacji trybunalskiej.

Po wydaniu wyroku TK z 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15, w dniu 1 października 2020 r. weszła w życie ustawa o szczególnych rozwiązaniach. Przepis art. 1 pkt 16 tej ustawy nadał następujące brzmienie art. 115a ustawy o Policji: "Ekwiwalent pieniężny za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego ustala się w wysokości 1/21 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego policjantowi na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym". Jednocześnie ustawodawca w art. 9 ust. 1 ustawy

o szczególnych rozwiązaniach zawarł przepis o charakterze intertemporalnym, regulując zasady stosowania art. 115a ustawy o Policji w znowelizowanym brzmieniu. Otóż przepis art. 115a w brzmieniu nadanym ustawą zmieniającą stosuje się do spraw dotyczących wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy wszczętych i niezakończonych przed dniem 6 listopada 2018 r. oraz do spraw dotyczących wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy policjantowi zwolnionemu ze służby od dnia 6 listopada 2018 r. Natomiast ekwiwalent pieniężny za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy za okres przed dniem 6 listopada 2018 r. ustala się na zasadach wynikających z przepisów ustawy o Policji w brzmieniu obowiązującym przed dniem 6 listopada 2018 r. Przy obliczaniu wysokości ekwiwalentu pieniężnego przysługującego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy za 2018 r. określa się proporcję liczby dni niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego przysługującego przed dniem 6 listopada 2018 r. oraz od 6 listopada 2018 r.

Nie do zaakceptowania jest dokonana przez organy Policji literalna wykładnia art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach, która uniemożliwia zastosowanie zgodnych z Konstytucją RP zasad obliczania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy wobec funkcjonariuszy, którzy - tak jak skarżący - zostali zwolnieni ze służby przed dniem 6 listopada 2018 r., zaś wnioski o wyrównanie ekwiwalentu pieniężnego złożyli po ww. dacie.

Wykładnia art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach musi być prowadzona w związku z art. 115a ustawy o Policji, za którą opowiedział się w szczególności jej autor, tj. Sejm Rzeczypospolitej Polskiej (zob. stanowisko Sejmu RP z 9 czerwca 2022 r. nr BAS-WAK-842/21), a wielokrotnie dokonywaną przez sądy administracyjne w sprawach wszczętych przez funkcjonariuszy Policji w zakresie wypłaty wyrównania należnego ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy. Należy zatem uznać, że ekwiwalent pieniężny za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy za okres przed dniem 6 listopada 2018 r. ustala się na zasadach wynikających z przepisów ustawy o Policji w brzmieniu obowiązującym przed dniem 6 listopada 2018 r., przy uwzględnieniu treści wyroku TK z 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15.

Odwołanie się przez ustawodawcę do zasad, a nie do niekonstytucyjnego przelicznika w wysokości 1/30 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego policjantowi na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym, nie może być interpretowane jako powtórzenie w art. 9 ust. 1 cytowanej ustawy niekonstytucyjnych przepisów ustawy o Policji, wbrew wyrokowi Trybunału i nakazanie stosowania do obliczania ekwiwalentu za niewykorzystany urlop z okresu przed dniem 6 listopada 2018 r., (czyli sprzed daty publikacji orzeczenia TK) uregulowań, które utraciły moc w wyniku ww. wyroku. Przyjęcie za prawidłową wykładnię przepisów przejściowych zastosowaną przez organ oznaczałoby, że w drodze regulacji intertemporalnych próbuje się ograniczyć zakres zastosowania wyroku Trybunału, co narusza konstytucyjną zasadę powszechnej mocy obowiązującej wyroków TK, które wiążą również ustawodawcę. Zabieg taki implicite prowadzi do wtórnej niekonstytucyjności, czyli powtarzania przez ustawodawcę rozwiązań normatywnych (zakresu normowania) już raz uznanych za niekonstytucyjne. Niemniej przepis art. 9 ust. 1 cytowanej ustawy nie jest w ocenie Sądu wtórnie niekonstytucyjny, lecz ma inny zakres przedmiotowy zastosowania, o czym poniżej.

Dalej wskazać należy, że wyrok Trybunału pełni funkcję prejudykatu dla składu orzekającego, który związany jest nie tylko sentencją rozstrzygnięcia, lecz także jego uzasadnieniem. Uzasadnienie zawiera argumentację wskazującą przyczynę niekonstytucyjności ustawowej normy prawnej, a także przewidywane skutki wyroku dla obrotu prawnego. Ponadto, co jest istotne Trybunał ustala przede wszystkim znaczenie zaskarżonego przepisu, a w szczególności jego zakres podmiotowy i przedmiotowy, lokując go w określonym otoczeniu normatywnym (por. D. Lis-Staranowicz, M. Kopacz, Wtórna niekonstytucyjność przepisów ustawowych w orzecznictwie sądów administracyjnych, "Przegląd Sejmowy" 2022 r., nr 6, s. 128-131; K. Kos, O pojęciu wtórnej niekonstytucyjności prawa, "Przegląd Prawa Konstytucyjnego" 2018 r. nr 2 (42), s. 21). Z tych przyczyn wykładnię ww. przepisów, dokonaną przez organy Policji, słusznie sąd pierwszej instancji ocenił jako błędną.

W doktrynie wskazuje się, że stwierdzenie niekonstytucyjności danego przepisu zamyka drogę do stosowania normy po dacie jej derogowania z powodu niekonstytucyjności. Orzeczenie Trybunału w kwestii niekonstytucyjności przesądza bowiem o konieczności zastosowania in concreto tzw. supernormy intertemporalnej, która wyłącza stosowanie "zwykłych" norm intertemporalnych i decyduje o stosowaniu w orzeczeniu zapadającym po wyroku TK prawa ukształtowanego tym wyrokiem. W przypadku tej ostatniej stosuje się "normalny" reżim intertemporalny, podczas gdy przy derogacji pierwszego typu stosować go nie wolno (por. K. Gonera, E. Łętowska, Wieloaspektowość następstw stwierdzania niekonstytucyjności, "Państwo i Prawo" 2008 r. nr 5, s. 23-37). Derogacja trybunalska, znajdująca swoje umocowane w Konstytucji RP, wyłącza ogólny reżim intertemporalny obejmujący zmiany przepisów dokonywane przez prawodawcę. Do jej przełamania nie wystarczy zwykła regulacja ustawowa, jaką w tym przypadku potencjalnie mógłby stanowić art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach. Oznacza to, że racjonalny ustawodawca, tworząc przepisy przejściowe, powinien je konstruować w taki sposób, aby uwzględniać skutki wyroku Trybunału.

Zasady, o których mowa w art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach, wymagają uwzględnienia przy wykładni art. 115a ustawy o Policji wyroku Trybunału z 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15, na co wielokrotnie już zwracały uwagę wojewódzkie sądy administracyjne oraz NSA, a także projektodawca w uzasadnieniu projektu ustawy o szczególnych rozwiązaniach, wskazując, iż projekt przewiduje wprowadzenie rozwiązań prawnych mających na celu wdrożenie ww. wyroku TK. Skoro orzeczenie Trybunału usunęło z systemu prawnego niekonstytucyjne brzmienie art. 115a ustawy o policji w zakresie współczynnika 1/30, to posłużenie się przez ustawodawcę w art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach sformułowaniem "na zasadach wynikających z przepisów ustawy" oznacza, że należy stosować art. 115a ustawy o policji w brzmieniu obowiązującym przed nowelizacją, jednak z wyłączeniem tej jego części (dotyczącej współczynnika ekwiwalentu w wysokości 1/30), która została uznana za sprzeczną z przepisami ustawy zasadniczej i którą należy wypełnić treścią wyroku TK. Z tej też przyczyny, na mocy art. 190 Konstytucji, nie tylko sądy, ale również organy administracji publicznej, powinny dokonywać wykładni art. 115a ustawy o Policji w związku z art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach zgodnie z ustawą zasadniczą. Przeciwne rozumienie ww. przepisu ustawy o szczególnych rozwiązaniach prowadzi do stosowania wyroku Trybunału jedynie na przyszłość (od dnia jego publikacji), z wyłączeniem skutku retroaktywnego, co niewątpliwie narusza art. 190 ust. 4 Konstytucji RP. Wprawdzie przyznanie (naliczenie w wymaganej wysokości) i wypłata ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany przez policjanta urlop stanowi czynność materialno-techniczną i nie wymaga wydania decyzji administracyjnej, a więc uruchomienia nadzwyczajnego trybu wznowienia postępowania z art. 145a k.p.a., to jednak nie uzasadnia odstąpienia od konieczności przywrócenia stanu zgodnego z prawem. Wówczas trudno byłoby mówić o ekwiwalentności wypłaconego funkcjonariuszowi Policji przed 6 listopada 2018 r. świadczenia za niewykorzystany urlop, o czym wyraźnie rozstrzygnął Trybunał w wyroku o sygn. akt K 7/15, a tym samym o zrealizowaniu zagwarantowanego konstytucyjnie prawa do urlopu - art. 66 ust. 2 Konstytucji RP (por. wyrok Sądu Najwyższego z 20 października 2022 r., sygn. akt II PSKP 122/21, OSNP 2023 r., nr 4, poz. 42, dotyczący ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy z okresu sprzed 6 listopada 2018 r. należnego funkcjonariuszowi policji).

Oznacza to także, że dopiero od daty publikacji wyroku TK można rozważać uruchomienie ewentualnego biegu terminu przedawnienia roszczeń policjanta, bo dopiero od tego momentu można mówić o powstaniu roszczenia o wypłatę ekwiwalentu według przelicznika wynikającego z treści uzasadnienia wyroku TK. Wyrok ten bowiem stwierdza stan niekonstytucyjności przelicznika i w oparciu o istotę ekwiwalentu wskazuje jaki on powinien być, aby zachować ekwiwalentność czyli równoważność prawa do urlopu wypoczynkowego w naturze i prawa do ekwiwalentu pieniężnego w jego miejsce. Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko prawne sądu pierwszej instancji w tym zakresie. Wskazać należy także, iż wbrew treści zarzutu drugiego kwestia przedawnienia nie była przedmiotem rozstrzygania sądu pierwszej instancji (jak również organów), lecz jedynie dodatkową uwagą domykającą logicznie ciąg rozważań prawnych. Ani zatem decyzje organów, ani wyrok sądu pierwszej instancji w swej treści nie były konsekwencją zastosowania instytucji przedawnienia, lecz przepisów prawa materialnego, z których wywiedzione zostały określone normy prawne, jedna przez organy, odmienna przez sąd pierwszej instancji.

Reasumując, uznać należy, że wysokość ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy za okres przed 6 listopada 2018 r. ustala się na zasadach wynikających z przepisów ustawy o Policji w brzmieniu obowiązującym przed 6 listopada 2018 r., co implikuje obowiązek obliczenia go według zasad podanych w tej ustawie, przy treści wynikającej z wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15. Świadczeniem ekwiwalentnym za przepracowany dzień urlopu jest zatem wynagrodzenie za 1 dzień roboczy, przy czym należy mieć na uwadze, iż przepis art. 115a ustawy o Policji odwołuje się do ostatniego uposażenia należnego policjantowi na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym, bez odniesienia do jakiegokolwiek okresu rozliczeniowego służby. W konsekwencji liczbę dni urlopu przysługującego skarżącemu za okres przed 6 listopada 2018 r. należy pomnożyć przez wysokość wynagrodzenia przysługującego mu za 1 dzień roboczy na dzień zwolnienia ze służby. Prawidłowym w tej sytuacji będzie posłużenie się aktualnie obowiązującym współczynnikiem ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy wynoszącym 1/21, albowiem przyjęta przez ustawodawcę wartość średnia, jako odwołująca się do zasad, o których mowa w art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach, została uznana za ekwiwalentną względem 1 dnia urlopu wypoczynkowego i w pełni realizuje zasadę sprawiedliwości społecznej (art. 2 Konstytucji RP). Taki sposób ustalenia wysokości ekwiwalentu będzie zgodny z treścią przepisu art. 66 ust. 2 i art. 81 Konstytucji Po ustaleniu wysokości przysługującego skarżącemu ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop według podanych powyżej zasad należy określi różnicę pomiędzy kwotą wymaganą a już wypłaconą.

Oznacza to także, że przepis art. 9 ust.1 cytowanej wyżej ustawy należy rozumieć w ten sposób, że stanowi on rozwiązanie intertemporalne odnoszące się wyłącznie do dwóch przypadków: po pierwsze do spraw wszczętych i niezakończonych przez 6 listopada 2018 r., po drugie do spraw policjantów zwolnionych ze służby po dniu 6 listopada 2018 r. Nie obejmuje on zatem swoim zakresem regulacji (zakresem przedmiotowym) wszystkich pozostałych przypadków, co oznacza m.in. to, że nie znajduje on zastosowania do rozpoznawanej sprawy, gdyż skarżący został zwolniony ze służby przed datą 6 listopada 2018 r., a wniosek o wypłatę ekwiwalentu złożył po tej dacie.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego sąd pierwszej instancji nie dokonał kontroli zgodności ustawy z Konstytucją, do czego uprawniony jest wyłącznie TK. Dokonał on jedynie częściowo błędnej wykładni przepisu art. 9 ust. 1 cytowanej ustawy, co stworzyło pozór dokonania takiej kontroli, która w rzeczywistości miejsca nie miała. Zaznaczyć jednak należy, iż kwestia możliwości dokonywania kontroli konstytucyjności przepisów ustawy przez sąd orzekający w sprawie jest bardziej złożona niż wynika to ze stanowisk prawnych zaprezentowanych w sprawie. Rzeczywiście zgodzić się należy jedynie z tym, iż jest to kompetencja co do zasady TK. W doktrynie i orzecznictwie dopuszcza się jednak na zasadzie absolutnego wyjątku przeprowadzenie takiej kontroli przez sąd orzekający w danej sprawie.

Przyznanie sądom prawa odmowy stosowania ustawy, która wedle ich mniemania jest sprzeczna z Konstytucją, byłoby naruszeniem art. 10 Konstytucji przewidującego równowagę i podział władzy na władze ustawodawczą, wykonawczą i sądowniczą, z czego wynika zakaz wkraczania jednej władzy w kompetencje drugiej władzy, chyba że przewiduje to wyraźnie Konstytucji. Odstępstwa od zasady podziału i równoważenia się władz dokonała wyraźnie Konstytucji, powierzając Trybunałowi Konstytucyjnemu kompetencje do kontroli konstytucyjności prawa, w tym ustaw (B. Nita, Glosa do uchwały Sądu Najwyższego – Izby Administracyjnej, Pracy i Ubezpieczeń Społecznych z dnia 4 lipca 2001 r., III ZP 12/2001, PS 2002, nr 5, s. 153).

W kwestii tej TK prezentował jednolite stanowisko, której najpełniej wyraził w wyroku z 4.10.2000 r., sygn. P 8/00, w którym wskazał, że "w obowiązującym stanie konstytucyjnym bezpodstawne jest stanowisko dopuszczające odmowę zastosowania przez sąd orzekający normy ustawowej ze względu na jej sprzeczność z normą konstytucyjną (w tym wypadku z normą wyrażoną w art. 178 ust. 2 konstytucji) i orzeczenie bezpośrednio na podstawie regulacji konstytucyjnej. Stanowisko takie nie znajduje uzasadnienia w wyrażonej w konstytucji zasadzie bezpośredniego stosowania jej przepisów (art. 8 ust. 2), ani w przepisie przewidującym podległość sędziego w sprawowaniu urzędu tylko konstytucji i ustawom (art. 178 ust. 1 konstytucji). Ogólne wskazania konstytucji, adresowane w tym wypadku do ustawodawcy, nie pozwalają bowiem na wydawanie na ich podstawie indywidualnych rozstrzygnięć, a przy tym sędzia, podlegając konstytucji, nie jest zwolniony z podległości ustawie zwykłej. Należy więc przyjąć, że właściwą drogą do rozstrzygnięcia wątpliwości co do zgodności z ogólną normą konstytucyjną szczegółowej regulacji ustawowej mającej zastosowanie w sprawie jest przedstawienie pytania prawnego Trybunałowi Konstytucyjnemu

W orzecznictwie NSA problem ten jest co do zasady postrzegany zgodnie z powyższym stanowiskiem TK (vide uchwała składu 7 sędziów NSA z 21 lutego 2000 r., OPS 10/99, ONSA 2000, nr 3, poz. 90; wyrok NSA z dnia 14 lutego 2002, I SA/Po 461/01). Uznaje się, że domniemanie zgodności ustawy z konstytucją może być obalone jedynie wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego, a związanie sędziego ustawą obowiązuje dopóty, dopóki ustawie tej przysługuje moc obowiązująca (tak wyrok NSA z 27 listopada 2000 r., II SA/Kr 609/98; por. wyrok SN z 25 sierpnia 1994 r., I PRN 53/94, OSNAPiUS 1994, z. 11, poz. 179). Generalna akceptacja dla powyższej zasady nie oznacza dopuszczalności wyjątku od niej, jeśli jest on uzasadniony zupełnie szczególnymi okolicznościami. Takie wyjątkowe sytuacje dostrzegł NSA w wyroku z 24 października 2000 r., V SA 613/2000 (OSP 2001, z. 5, poz. 82). W sprawie tej NSA odmówił zastosowania art. 59 § 2 ustawy z 9 stycznia 1997 r. Kodeks celny z uwagi na jego niezgodność z art. 46 Konstytucji RP. Istotne jest, że Trybunał Konstytucyjny już wcześniej - w wyroku z 17 kwietnia 2000 r. SK 28/99 - wypowiedział się w kwestii niekonstytucyjności przepisu Prawa celnego z 28 grudnia 1989 r., który w zakresie treści normatywnej był podobny do art. 59 § 2 kodeksu celnego. Oczywistość niezgodności wskazanego przepisu kodeksu celnego z Konstytucją wraz z uprzednią wypowiedzią Trybunału Konstytucyjnego stanowiły wystarczające przesłanki do odmowy przez sąd zastosowania przepisu ustawy. NSA wskazał, że sprawa niekonstytucyjności przepisu ustawy jest sprawą wyjaśnioną przez TK i jaka taka nie może budzić wątpliwości.

Z powyższych względów uznać należało zarzuty naruszenia prawa materialnego zawarte w pkt 1 i 2 za pozbawione podstaw.

Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej.