Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 941/24
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-11-22 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
658
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 13 ust. 1
journal: Dz.U. 2022 poz 902
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.
article: art. 3 § 1, art. 149 § 1 pkt 3, art. 149 § 1a
journal: Dz.U. 2024 poz 935
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Jakimowicz (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek Sędzia del. WSA Paweł Mierzejewski po rozpoznaniu w dniu 22 listopada 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P. S.A. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 listopada 2023 r., sygn. akt II SAB/Wa 451/23 w sprawie ze skargi M. D. na bezczynność P. S.A. z siedzibą w W. w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia 15 marca 2023 r. o udostępnienie informacji publicznej oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu sprawy ze skargi M. D. (dalej także jako: skarżący) na bezczynność P. S.A. z siedzibą w Warszawie (dalej także jako: Spółka lub P. S.A.) w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia 15 marca 2023 r. o udostępnienie informacji publicznej, w punkcie 1 wyroku z dnia 13 listopada 2023 r., sygn. akt II SAB/Wa 451/23 zobowiązał Spółkę do rozpoznania wniosku skarżącego z dnia 15 marca 2023 r. o udostępnienie informacji publicznej, w terminie 14 dni od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, w punkcie 2 stwierdził, że bezczynność Spółki nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, a w punkcie 3 zasądził od Spółki na rzecz skarżącego kwotę 100 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Wyrok ten zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Wnioskiem z dnia 15 marca 2023 r. skarżący, w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej, zwrócił się do Spółki o udzielenie następujących informacji:

1) listy podmiotów, którym Spółka przekazała środki finansowe na podstawie umowy sponsorskiej, umowy darowizny, partnerstwa lub w formie dotacji w latach 2021- 2023 (osobno dla każdego roku, zaś przy 2023 roku skarżący poprosił o dane do dnia rozpoznania wniosku);

2) kwot poszczególnych płatności na podstawie umowy sponsorskiej, umowy darowizny, partnerstwa lub przekazanych w formie dotacji poszczególnym podmiotom przez Spółkę w latach 2021-2023 (przy 2023 roku skarżący poprosił o dane do dnia rozpoznania wniosku);

3) listy podmiotów, którym spółki wchodzące w skład Grupy Kapitałowej P. (inne niż P. S.A. - stosownie do wykazu zamieszczonego na Państwa stronie [...]) przekazały środki finansowe na podstawie umowy sponsorskiej, umowy darowizny, partnerstwa lub w formie dotacji w latach 2021-2023 (osobno dla każdego roku i dla każdej ze spółek, zaś przy 2023 roku skarżący poprosił o dane do dnia rozpoznania wniosku);

4) kwot poszczególnych płatności na podstawie umowy sponsorskiej, umowy darowizny, partnerstwa lub przekazanych w formie dotacji przez spółki określone w pkt 3 w latach 2021-2023 poszczególnym podmiotom (przy 2023 roku skarżący poprosił o dane do dnia rozpoznania wniosku).

W odpowiedzi na powyższy wniosek Spółka poinformowała skarżącego, że na podstawie art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, odmawia udostępnienia informacji, które nie zostały upublicznione przez Spółkę i stanowią prawnie chronioną tajemnicę jej przedsiębiorstwa. W ocenie Spółki informacje tego rodzaju, mogą być źródłem szczegółowej wiedzy na temat kwestii finansowych, handlowych i organizacyjnych odnoszących się do Spółki. Zakres danych mogących zostać uznane za tajemnicę przedsiębiorstwa określa art. 11 ust. 2 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji, zgodnie z którym tajemnicę przedsiębiorstwa stanowią nieujawnione do wiadomości publicznej informacje techniczne, technologiczne, organizacyjne przedsiębiorstwa lub inne informacje posiadające wartość gospodarczą, co do których przedsiębiorca podjął niezbędne działania w celu zachowania ich poufności. W związku z powyższym, w oparciu o obowiązujące przepisy prawa, Spółka wskazała, że nie udostępnia informacji, które nie zostały przekazane do publicznej wiadomości. Informacje na temat działalności Spółki z zakresu CSR, w tym o udzielonych darowiznach, można znaleźć w treści sprawozdań Spółki, stanowiących część raportów rocznych, które są zamieszczone na stronie internetowej Spółki w zakładce Relacje Inwestorskie - Raporty bieżące i okresowe.

Skarżący wywiódł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Spółki w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia 15 marca 2023 r. o udostępnienie informacji publicznej i zarzucając w szczególności, naruszenie art. 16 ust. 1 w związku z art. 17 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, poprzez odmowę udostępnienia informacji publicznej za pomocą czynności materialno-technicznej (e-mail) zamiast wydania decyzji administracyjnej oraz art. art. 10 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, poprzez uchylenie się od rozpatrywania wniosków o udostępnienie informacji publicznej, która nie została wcześniej przez podmiot zobowiązany podana do publicznej wiadomości, wniósł o zobowiązanie Spółki do rozpoznania jego wniosku o udostępnienie informacji publicznej z dnia 15 marca 2023 r. w terminie 14 dni od dnia otrzymania prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi sprawy oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi skarżący podkreślił na wstępie, że Spółka nie kwestionowała ani tego, że jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej ani tego, że dane żądane we wniosku z dnia 15 marca 2023 r. spełniają kryteria uznania za informację publiczną.

Odnosząc się zaś do przedmiotu wniosku, tj. informacji o przekazanych przez Spółkę, w której Skarb Państwa ma pozycję dominującą środkach, na podstawie umowy sponsorskiej, umowy darowizny, partnerstwa, jak i wskazania ich beneficjentów, skarżący wskazał, że kwestia uznania dokładnie tych informacji za informacje publiczne była już rozstrzygana w orzecznictwie sądowym, w tym w wyrokach Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 stycznia 2019 r., sygn. akt II SAB/Wa 689/18 oraz w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 maja 2022 r., sygn. akt III OSK 1276/21. Skarżący podniósł, że w przywołanych orzeczeniach wskazano, że z art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. d ustawy o dostępie do informacji publicznej wynika wprost, że udostępnieniu podlega informacja publiczna, w szczególności o majątku publicznym, w tym o majątku podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy, pochodzącym z dysponowania majątkiem, o którym mowa w lit. a-c (czyli majątkiem Skarbu Państwa i państwowych osób prawnych oraz innymi prawami majątkowymi przysługującymi państwu) oraz pożytkach z tego majątku i jego obciążeniach. W ocenie skarżącego powyższe świadczy o tym, że intencją ustrojodawcy oraz ustawodawcy było objęcie kontrolą społeczną tego, w jaki sposób taka spółka jak P. S.A. gospodaruje swoim majątkiem, w tym wskazanie kto i w jakim zakresie jest beneficjentem środków wydatkowych przez spółkę kontrolowaną przez Skarb Państwa.

Jak zauważył zresztą skarżący w niniejszej sprawie Spółka nie kwestionowała tego, że wskazane we wniosku informacje stanowiły informacje publiczne, ale odmówiła ich udostępnienia. Podmiot zobowiązany nie zachował jednak formy decyzji, jaka jest w tych sprawach wymagana przez art. 16 ust. 1 i art. 17 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Skarżący zaznaczył, że brak wydania w takiej sprawie decyzji administracyjnej uzasadnia z kolei zarzut bezczynności.

Odnosząc się zaś do odesłań do sprawozdań Spółki, skarżący wskazał, że nie zawierają one informacji mogących być odpowiedzią na zadane we wniosku pytania. Skarżący zauważył, że zgodnie ze sprawozdaniem zarządu z działalności grupy kapitałowej P. S.A. za rok 2022 Spółka jedynie "częściowo" stosuje się do ujawniania i tworzenia zestawień wydatków ponoszone przez nią i jej grupę na wspieranie kultury, sportu, instytucji charytatywnych, mediów, organizacji społecznych, związków zawodowych. W sprawozdaniu tym jest adnotacja, że "Informacje dotyczące tego rodzaju działalności Spółka przedstawia w rocznym sprawozdaniu na temat informacji niefinansowych". W samym sprawozdaniu na temat informacji niefinansowych za 2022 rok jest przy tym jedynie informacja: "W 2022 roku całkowita kwota darowizn przekazana przez Grupę P. wynosiła ok. 64 571,51 zł". Wskazano przy tym jedynie na kilka aktywności związanych ze wspieraniem aktywności społecznych bez powiązania tego z konkretnymi kwotami. W ocenie skarżącego trudno zatem uznać, aby mogły być to informacje stanowiące odpowiedź na złożony wniosek.

Wreszcie, odnosząc się do stanowiska Spółki, zgodnie z którym "nie udostępnia informacji, które nie zostały przekazane do publicznej wiadomości" skarżący wskazał, że uznać to należy co najmniej za nieporozumienie lub rażącą obrazę art. 10 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej.

W odpowiedzi na skargę Spółka wniosła o oddalenie skargi w całości oraz zasądzenie od skarżącego na rzecz Spółki zwrotu kosztów postępowania sądowoadministracyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Spółka wskazała, że analiza żądania skarżącego doprowadziła do wniosku, że żądane przez niego nie mogły zostać udostępnione, o czym Spółka poinformowała skarżącego w odpowiedzi z dnia 29 marca 2023 r., którą złożyła w terminie 14 dni i wskazała w niej uzasadnienie odmowy udostępnienia informacji. Spółka podkreśliła, że skarżący we wniosku wskazał swój adres e-mail jako ten, na który oczekuje odpowiedzi, wobec czego Spółka, w jej ocenie dochowując należytej staranności, odpowiedziała niezwłocznie w drodze wskazanej przez skarżącego. Zdaniem Spółki powyższe świadczy o tym, że w sprawie nie zaistniały okoliczności, które powodowałyby stan bezczynności w przedmiotowej sprawie.

Odnosząc się do przedmiotu wniosku skarżącego Spółka wskazała, że w swojej działalności nie zawiera umów sponsorskich, jak i nie udziela dotacji, toteż w zakresie tym brak jest informacji publicznej, którą można byłoby udostępnić na wniosek skarżącego. Natomiast jeśli chodzi o umowy darowizny Spółka wskazała, że jako spółka publiczna, notowana na Giełdzie Papierów Wartościowych w Warszawie, zgodnie z art. 20 ustawy o ofercie publicznej i warunkach wprowadzania instrumentów finansowych do zorganizowanego systemu obrotu oraz o spółkach publicznych, jako emitent papierów wartościowych dopuszczonych do obrotu na rynku regulowanym, jest obowiązana zapewnić akcjonariuszom, w takich samych okolicznościach, jednakowe traktowanie. Co więcej, P. S.A. jest spółką publiczną, której akcje notowane są na rynku regulowanym, który to rynek w rozumieniu art. 14 ust. 1 ustawy o obrocie instrumentami finansowymi zapewnia inwestorom powszechny i równy dostęp do informacji rynkowej w tym samym czasie przy kojarzeniu ofert nabycia i zbycia instrumentów finansowych oraz jednakowe warunki nabywania i zbywania tych instrumentów. W związku z powyższym zdaniem Spółki w oparciu o obowiązujące przepisy prawa, P. S.A. w ramach przedmiotowego zapytania może udostępnić jedynie informacje, które zostały przekazane do publicznej wiadomości i są ogólnie dostępne.

W związku z tym Spółka wyjaśniła, że informacje związane z darowiznami za rok 2021 i 2022 zostały już częściowo ujawnione w treści sprawozdań Spółki, stanowiących część raportów rocznych, które są zamieszczone na stronie internetowej Spółki w zakładce Relacje Inwestorskie - Raporty bieżące i okresowe. Jak podała Spółka są wśród nich raporty roczne za 2021 i 2022 rok, a za rok 2023 raport zostanie opublikowany dopiero w roku 2024. Załączniki do raportów stanowią Sprawozdania na temat informacji niefinansowych (za 2021 rok i osobno za 2022 rok). Sprawozdania te zawierają informacje o łącznej kwocie darowizn w roku 2021 i 2022, co skarżący sam przyznaje w skardze. Jest to zakres informacji w kwestii darowizn, jaki został udostępniony przez Spółkę publicznie. Natomiast pozostały zakres informacji dotyczący darowizn nie jest jawny i dlatego nie może on zostać udostępniony skarżącemu ze względu na treść art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej.

W ocenie Spółki udostępnienie informacji w odpowiedzi na pytania nr 1-4 wniosku stanowiłoby naruszenie tajemnicy przedsiębiorstwa oraz prywatności osób fizycznych w myśl art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Spółka podkreśliła, że informacje dotyczące wnioskowanych darowizn są informacjami poufnymi, nie są ujawniane osobom trzecim ani tym bardziej do informacji publicznej i stosowane są względem nich wewnętrzne obowiązujące u Spółki zasady ochrony poufności dokumentów, informacji finansowych i danych osobowych.

Odnosząc się zaś do umów partnerstwa, Spółka ponownie powołując się na art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, wskazała, że ma do nich zastosowanie argumentacja dotycząca tajemnicy przedsiębiorstwa.

Powyższe okoliczności świadczą z kolei w ocenie Spółki o tym, że nie dopuściła się ona bezczynności w niniejszej sprawie, bowiem odpowiedziała skarżącemu w terminie 14 dni na wniosek, podając podstawy prawne odpowiedzi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu sprawy ze skargi M. D. na bezczynność P. S.A. w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia 15 marca 2023 r. o udostępnienie informacji publicznej, w punkcie 1 wyroku z dnia 13 listopada 2023 r., sygn. akt II SAB/Wa 451/23 zobowiązał Spółkę do rozpoznania wniosku skarżącego z dnia 15 marca 2023 r. o udostępnienie informacji publicznej, w terminie 14 dni od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, w punkcie 2 stwierdził, że bezczynność Spółki nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, a w punkcie 3 zasądził od Spółki na rzecz skarżącego kwotę 100 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wyjaśnił na wstępie, że dla stwierdzenia bezczynności organu w zakresie wydania stosownego aktu lub podjęcia czynności nie ma znaczenia fakt z jakich powodów organ zwleka z realizacją wniosku, a w szczególności, czy zwłoka spowodowana jest zawinioną lub też niezawinioną opieszałością organu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie podkreślił, że wnioskodawca ma prawo kwestionowania bezczynności organu zawsze, gdy uznaje, że żądane przez niego informacje są informacjami publicznymi i powinny być udostępnione w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej.

W ocenie Sądu I instancji niniejsza sprawa mieści się zarówno w zakresie podmiotowym, jak i przedmiotowym ustawy o dostępie do informacji publicznej, co zresztą nie było przez Spółkę kwestionowane.

Przechodząc do zakresu podmiotowego ustawy o dostępie do informacji publicznej Sąd I instancji wyjaśnił, że art. 4 ustawy zobowiązuje do udostępnienia informacji publicznej władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, których szczegółowe wyliczenie zawarto w ust. 1, a nadto organizacje związkowe i pracodawców, partie polityczne wymienione w ust. 2. W art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej wskazano też podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów.

Sąd I instancji podkreślił przy tym, że przepis art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej, określający podmioty obowiązane do udostępniania informacji publicznej, przewiduje dwa alternatywne kryteria, tj. wykonywanie "zadań publicznych" lub "dysponowanie majątkiem publicznym", dające podstawę do zakwalifikowania określonych podmiotów do kręgu podmiotów zobowiązanych do udostępnienia informacji publicznej.

W związku z powyższym Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że Spółka jest podmiotem zobowiązanym, albowiem wykonuje zadania publiczne w rozumieniu art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej, a założycielem Spółki jest Skarb Państwa. Jest to Spółka z udziałem Skarbu Państwa w kapitale zakładowym (71,93%), o istotnym znaczeniu dla gospodarki, w której prawa z akcji należących do Skarbu Państwa wykonuje Minister Aktywów Państwowych.

Następnie Sąd I instancji wyjaśnił, że zgodnie z § 6 Statutu P. S.A. przedmiotem działalności Spółki jest m.in. działalność związana z obsługą rynku nieruchomości, wynajem i dzierżawa, działalność wspomagająca usługi finansowe oraz ubezpieczenie i fundusze emerytalne, roboty budowlane związane ze wznoszeniem budynków, działalność w zakresie architektury i inżynierii; badania i analizy techniczne, roboty związane z budową obiektów inżynierii lądowej i wodnej, działalność usługowa związana z utrzymaniem porządku w budynkach i zagospodarowaniem terenów zieleni, działalność usługowa związana z wyżywieniem, roboty budowlane specjalistyczne, działalność związana z zatrudnieniem, telekomunikacja, uprawy rolne, chów i hodowla zwierząt, łowiectwo, włączając działalność usługową, odprowadzanie i oczyszczanie ścieków. Znaczna część działalności Spółki ma zatem znaczenie z punktu widzenia zarówno poszczególnych jednostek, jak i całego społeczeństwa.

Przechodząc zaś do oceny zakresu przedmiotowego ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, że informacje żądane we wniosku z dnia 15 marca 2023 r. stanowią informację publiczną, co także nie było w sprawie kwestionowane.

Sąd I instancji wyjaśnił, że pojęcie "informacji publicznej" ustawodawca określił w art. 1 ust. 1 i art. 6 ustawy o dostępie do informacji publicznej, zgodnie z którymi informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 ustawy. Uwzględniając wszystkie aspekty wynikające z treści tych przepisów, należy przyjąć, że informacją publiczną jest każda informacja dotycząca sfery faktów i danych publicznych, a więc każda wiadomość wytworzona lub odnoszona nie tylko do władz publicznych, ale także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów realizujących zadania publiczne. Informacja publiczna musi dotyczyć sfery istniejących faktów i danych. Z kolei żądania zawarte we wniosku z dnia 15 marca 2023 r. dotyczą faktów ściśle związanych z działalnością Spółki objętej nadzorem właścicielskim Ministra Aktywów Państwowych. Jak zauważył Sąd I instancji pytania wniosku dotyczą informacji o podmiotach i kwotach poszczególnych płatności wynikających z poszczególnych umów w określonych okresach wskazanych we wniosku, na podstawie których Spółka przekazała środki finansowe innym podmiotom. Chodzi zatem o informacje o dysponowaniu majątkiem publicznym, które stosownie do art. 6 ustawy o dostępie do informacji publicznej podlegają udostępnieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że żądania wniosku dotyczące listy podmiotów, którym Spółka przekazała środki finansowe, kwoty poszczególnych wypłat na podstawie umowy sponsorskiej, darowizny, partnerstwa lub przekazanych w formie dotacji w wyszczególnionych we wniosku okresach stanowią zatem informację publiczną.

W związku z powyższym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyjaśnił, że w sytuacji, gdy żądanie wniosku dotyczy informacji będącej informacją publiczną, tak jak w niniejszej sprawie, organ ma obowiązek: 1) udostępnić tę informację w formie czynności materialno-technicznej, co winno nastąpić bez zbędnej zwłoki, nie później niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku oraz w sposób i w formie zgodnej z wnioskiem; 2) wydać, na podstawie art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej decyzję o odmowie jej udostępnienia w razie uznania, że zachodzą podstawy do takiej odmowy, 3) udzielić informacji, o których mowa w art. 13 ust. 2 i art. 14 ust. 2 ustawy, wyjaśniając przyczyny braku możliwości udostępnienia informacji w terminie bądź zgodnie z wnioskiem, przy jednoczesnym wskazaniu, w jakim terminie, w jaki sposób lub w jakiej formie informacja może być udostępniona niezwłocznie lub 4) poinformować pisemnie wnioskodawcę, że nie posiada żądanej informacji.

Biorąc powyższe pod uwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że w niniejszej sprawie Spółka mimo, że nie kwestionowała tego, że jest podmiotem zobowiązanym na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej, jak również tego, że żądane we wniosku informacje stanowią informację publiczną, nie zastosowała właściwie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej.

W związku z tym rozpatrując skargę na bezczynność Spółki w przedmiocie rozpatrzenia wniosku z dnia 15 marca 2023 r. o udostępnienie informacji publicznej Sąd I instancji stwierdził, że Spółka pozostawała w bezczynności na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej na dzień wniesienia niniejszej skargi, jak również pozostaje w bezczynności na dzień orzekania przez Sąd w niniejszej sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyjaśnił bowiem, że Spółka nie udostępniła żądanej we wniosku informacji publicznej w terminie 14 dni od dnia wpływu wniosku do organu, jak też nie wydała decyzji administracyjnej o odmowie udostępnienia żądanej informacji z powołaniem się na podstawę ograniczającą dostęp do informacji publicznej. Spółka wskazała wprawdzie w wiadomości e-mail z dnia 29 marca 2023 r. m.in., że informacje o "udzielonych darowiznach można znaleźć w treści sprawozdań Spółki, stanowiących część raportów rocznych, które są zamieszczone na stronie internetowej Spółki w zakładce Relacje Inwestorskie – Raporty bieżące i okresowe", jednakże w ocenie Sądu I instancji nie jest to pełna informacja, o którą skarżący wnosił we wniosku. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie podkreślił, że żądanie wniosku dotyczyło i listy podmiotów i kwot poszczególnych płatności na podstawie m.in. właśnie umowy darowizny, obejmowało przy tym także rok 2023 (do dnia rozpoznania wniosku, jak zaznaczył wnioskodawca). W świetle powyższego zdaniem Sądu I instancji nie było podstaw, aby przyjąć, że Spółka udostępniła żądaną informację (w zakresie umowy darowizny) w sposób określony we wniosku z dnia 15 marca 2023 r. Sąd I instancji zauważył także, że w odpowiedzi na wniosek w dniu 29 marca 2023 r. Spółka nie informowała skarżącego, że nie zawiera umów sponsorskich i nie udziela dotacji. Informację taką Spółka przedstawiła dopiero w odpowiedzi na skargę. W świetle powyższego, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skoro do tej pory informacji takiej w odpowiedzi na wniosek we wskazanym zakresie nie udzielono skarżącemu, to bezspornie Spółka pozostaje w bezczynności także w tym zakresie.

Wreszcie, Sąd I instancji podkreślił, że wiadomość e-mail Spółki z dnia 29 marca

2023 r. wystosowana do skarżącego w odpowiedzi na wniosek nie stanowi decyzji administracyjnej o odmowie udostępnienia informacji publicznej, a to, że przywołano w tej wiadomości e-mail art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej i powołano się na tajemnicę przedsiębiorstwa w odniesieniu do bliżej nieokreślonych informacji żądanych we wniosku, zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie nie przesądza samo w sobie o tym, że mamy do czynienia z decyzją administracyjną.

Sąd I instancji wyjaśnił, że zgodnie z art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 przez organ władzy publicznej następują w drodze decyzji. Do decyzji, o których mowa w ust. 1, stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, z tym że: 1) odwołanie od decyzji rozpoznaje się w terminie 14 dni; 2) uzasadnienie decyzji o odmowie udostępnienia informacji zawiera także imiona, nazwiska i funkcje osób, które zajęły stanowisko w toku postępowania o udostępnienie informacji, oraz oznaczenie podmiotów, ze względu na których dobra, o których mowa w art. 5 ust. 2, wydano decyzję o odmowie udostępnienia informacji (art. 16 ust. 2 ustawy). Zgodnie zaś z art. 17 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej do rozstrzygnięć podmiotów obowiązanych do udostępnienia informacji, niebędących organami władzy publicznej, o odmowie udostępnienia informacji oraz o umorzeniu postępowania o udostępnienie informacji przepisy art. 16 stosuje się odpowiednio. Wnioskodawca może wystąpić do podmiotu, o którym mowa w ust. 1, o ponowne rozpatrzenie sprawy. Do wniosku stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołania (art. 17 ust. 2 ustawy).

W ocenie Sądu I instancji ustawodawca jednoznacznie wskazał zatem, że w przypadku podmiotów takich jak Spółka zastosowanie odpowiednie znajduje art. 16 ustawy o dostępie do informacji publicznej, a tym samym do decyzji stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Tymczasem w realiach niniejszej sprawy Spółka przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego nie zastosowała. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie trafnie skarżący wnosząc skargę na bezczynność zarzucił, że podmiot zobowiązany, tj. Spółka odmawiając udostępnienia informacji publicznej nie zachowała formy decyzji administracyjnej, o której jest mowa w art. 17 w zw. z art. 16 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Sąd I instancji podkreślił przy tym, że bezczynności tej nie usprawiedliwia fakt złożenia przez skarżącego wniosku o udostępnienie informacji publicznej w formie e-maila. Wnioskodawca zwrócił się o udzielenie informacji na podany przez siebie adres e-mail. Nie było zatem przeszkód, aby we wskazany we wniosku sposób zrealizować wniosek poprzez dokonanie czynności materialno-technicznej udostępnienia żądanej informacji. Udostępnienie informacji publicznej ma bowiem ze swej istoty swojej charakter oświadczenia wiedzy i nie stanowi konkretyzacji normy prawa materialnego. Samo udostępnienie informacji publicznej nie stanowi zatem aktu stosowania prawa w znaczeniu, jakie temu pojęciu nadaje się w teorii prawa. Udostępnienie informacji publicznej nie następuje zatem w ramach jurysdykcji administracyjnej w jej ścisłym znaczeniu i nie przybiera formy decyzji administracyjnej. Jednakże, Sąd I instancji podkreślił jednocześnie, że w sytuacji, gdy Spółka, zmierzała, jak wynika z treści udzielonej w dniu 29 marca 2023 r. odpowiedzi, do odmowy udostępnienia żądanej informacji, należało w pierwszej kolejności zwrócić się do wnioskodawcy o nadesłanie podpisanego wniosku z dnia 15 marca 2023 r. W takim bowiem przypadku, a zatem, gdy podmiot zobowiązany zmierza do wydania decyzji administracyjnej o odmowie udostępnienia informacji publicznej, zastosowanie znajdują przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Przede wszystkim jednak Sąd I instancji podkreślił, że wiadomość e-mail Spółki nie może być kwalifikowana jako decyzja, bo taka forma odpowiedzi (niezawierająca podpisu osoby reprezentującej Spółkę) nie stanowi władczego działania rozstrzygającego o odmowie udostępnienia informacji publicznej i nie stanowi aktu jurysdykcyjnego wydanego w ramach Kodeksu postępowania administracyjnego.

W konkluzji Sąd I instancji stwierdził, że udzielona skarżącemu odpowiedź z dnia 29 marca 2023 r. nie stanowi decyzji administracyjnej, albowiem wystosowana została w postaci e-maila i nie została podpisana przez osobę reprezentującą Spółkę. Natomiast przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego określające elementy składowe decyzji administracyjnej przewidują, że decyzja, która wydawana jest w formie pisemnej powinna zawierać - obok innych elementów - także podpis pracownika organu administracji upoważnionego do jej wydania, z podaniem jego imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego (art. 107 par. 1 pkt 8 Kodeksu postępowania administracyjnego), a z art. 14 § 1a Kodeksu postępowania administracyjnego wynika, że pisma utrwalane w postaci papierowej opatruje się własnoręcznym podpisem, a pisma utrwalane w postaci elektronicznej opatruje się kwalifikowanym podpisem elektronicznym, podpisem zaufanym albo podpisem osobistym lub kwalifikowaną pieczęcią elektroniczną organu administracji publicznej ze wskazaniem w treści pisma osoby opatrującej pismo pieczęcią.

Sąd I instancji podkreślił, że wystosowana do skarżącego odpowiedź z dnia 29 marca 2023 r. nie zawiera własnoręcznego podpisu osoby reprezentującej Spółkę bądź kwalifikowanego podpisu elektronicznego, podpisu zaufanego albo innego wskazanego w przepisach. W związku z tym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że w takim przypadku nie mamy zatem do czynienia z decyzją administracyjną, o której mowa w art. 17 w zw. z art. 16 ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Mając powyższe na uwadze, Sąd I instancji zobowiązał Spółkę do rozpatrzenia wniosku skarżącego z dnia 15 marca 2023 r. w terminie 14 dni od dnia doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy i stwierdził jednocześnie, że bezczynność Spółki w rozpatrzeniu wniosku skarżącego nie miała w tej sprawie miejsca z rażącym naruszeniem prawa, bowiem P. S.A. nie pozostawił wniosku skarżącego bez odpowiedzi i podjął w tej sprawie działanie w ustawowym terminie i choć nie było ono prawidłowe na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej, to nie ma podstaw, aby bezczynności Spółki przypisać charakter rażącego naruszenia prawa.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, że Spółka ponownie rozpoznając wniosek z dnia 15 marca 2023 r. zdecyduje, które informacje publiczne udostępni wnioskodawcy; poinformuje wnioskodawcę, którymi żądanymi informacjami publicznymi ewentualnie nie dysponuje (bo np. nie zawiera określonych umów), a w przypadku, gdy w odniesieniu do konkretnych żądanych we wniosku informacji Spółka zmierzała będzie do wydania decyzji administracyjnej o odmowie udostępnienia informacji publicznej z powołaniem się na wyłączenia przewidziane w ustawie o dostępie do informacji publicznej, w pierwszej kolejności zbada czy wniosek wszczynający to postępowanie jest podpisany i czy nie zawiera innych braków formalnych. Sąd I instancji wyjaśnił bowiem, że zgodnie z art. 63 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego podanie powinno zawierać co najmniej wskazanie osoby, od której pochodzi, jej adres i żądanie oraz czynić zadość innym wymaganiom ustalonym w przepisach szczególnych. Podanie wniesione pisemnie albo ustnie do protokołu powinno być podpisane przez wnoszącego, a protokół ponadto przez pracownika, który go sporządził. Gdy podanie wnosi osoba, która nie może lub nie umie złożyć podpisu, podanie lub protokół podpisuje za nią inna osoba przez nią upoważniona, czyniąc o tym wzmiankę obok podpisu (art. 63 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego). Podanie wniesione na adres do doręczeń elektronicznych lub za pośrednictwem konta w systemie teleinformatycznym organu administracji publicznej zawiera dane w ustalonym formacie, zawartym we wzorze podania określonym w odrębnych przepisach, jeżeli te przepisy nakazują wnoszenie podań według określonego wzoru (art. 63 § 3a Kodeksu postępowania administracyjnego). Zgodnie z art. 64 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, jeżeli podanie nie czyni zadość innym wymaganiom ustalonym w przepisach prawa, należy wezwać wnoszącego do usunięcia braków w terminie siedmiu dni z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania. Sąd I instancji podkreślił, że dopiero brak spełnienia wymagań podania określonych w art. 63 Kodeksu postępowania administracyjnego, czy to wniesionego osobiście, drogą pocztową, czy też w formie dokumentu elektronicznego, oczywiście po wezwaniu przez podmiot rozpatrujący wniosek o udostępnienie informacji publicznej do jego uzupełnienia w wyznaczonym terminie, powoduje, że podmiot zobowiązany nie ma podstaw do wydania kwalifikowanego aktu administracyjnego na podstawie art. 17 ust. 1 w zw. z art. 16 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zaznaczył, że ewentualna decyzja Spółki o odmowie udostępnienia ściśle określonych żądanych we wniosku informacji publicznych winna spełniać wymogi określone w Kodeksie postępowania administracyjnego.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła Spółka, zaskarżając wyrok w całości i oświadczyła, że zrzeka się przeprowadzenia rozprawy oraz wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, a także o zasądzenie na rzecz Spółki kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego, według norm prawem przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi strona skarżąca kasacyjnie zarzuciła:

I. naruszenie przepisu prawa materialnego, tj. art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, poprzez jego błędne zastosowanie polegające na stwierdzeniu, że w niniejszej sprawie Spółka pozostawała w bezczynności na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej na dzień wniesienia przez stronę przeciwną skargi z dnia 16 czerwca 2023 r. na bezczynność w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia 15 marca 2023 r. o udostępnienie informacji publicznej, jak również na dzień orzekania przez Sąd I instancji w niniejszej sprawie, tj. przez bezzasadne przyjęcie, że P. S.A. nie udostępnił lub też nie odmówił (z powołaniem się na podstawę ograniczającą dostęp do informacji publicznej) udostępnienia żądanej we wniosku informacji publicznej w terminie 14 dni od dnia wpływu wniosku do P. S.A., podczas gdy Spółka poinformowała stronę przeciwną w odpowiedzi z dnia 29 marca 2023 r., którą złożyła w terminie 14 dni i wskazała w niej zarówno uzasadnienie odmowy udostępnienia części informacji, jak też na źródło pozyskania tych, które są publicznie dostępne.

Strona skarżąca kasacyjnie zaznaczyła, że wskazane uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem Sąd I instancji z uwagi na błędne zastosowanie ww. przepisu uznał, że po stronie Spółki zaistniał stan bezczynności na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej i zobowiązał P. S.A. do (niejako ponownego) rozpoznania wniosku;

II. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) art. 149 § 1 pkt 3 w związku z art. 149 § 1a i art. 3 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi polegające na tym, że Sąd I instancji w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności podmiotu wykonującego działania z zakresu administracji publicznej, z uwagi na błędne zastosowanie przepisu prawa materialnego, które doprowadziło do błędnej subsumpcji, zastosował środek określony w art. 149 § 1 pkt 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i wydał zaskarżony wyrok, stwierdzając, że P. S.A. dopuścił się bezczynności, jak też, że rzekoma bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa;

b) art. 149 § 1 pkt 1 w związku z art. 3 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi polegające na tym, że Sąd I instancji w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności podmiotu wykonującego działania z zakresu administracji publicznej, z uwagi na błędne zastosowanie przepisu prawa materialnego, które doprowadziło do błędnej subsumpcji, zastosował środek określony w art. 149 § 1 pkt 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i wydał zaskarżony wyrok, zobowiązując P. S.A. do rozpoznania wniosku w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy;

c) art. 149 § 1 pkt 1 i 3 w związku z art. 149 § 1a i art. 3 § 1 w związku z art. 141 § 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, polegające na tym, że Sąd I instancji w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności podmiotu wykonującego działania z zakresu administracji publicznej bezzasadnie wydał zaskarżony wyrok, którego uzasadnienie zostało sporządzone z naruszeniem art. 141 § 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, tj. Sąd I instancji nie wyjaśnił dostatecznie podstawy prawnej rozstrzygnięcia, jego argumentacja została przedstawiona w pewnym stopniu wybiórczo, a tym samym uzasadnienie ze względu na ogólnikowość stwierdzeń i argumentów - nie pozwalało na pełne skontrolowanie poprawności rozstrzygnięcia sprawy przez Sąd I instancji, a tym samym czyniło w stopniu istotnym wątpliwym poprawność przeprowadzenia przez Sąd I instancji postępowania w sprawie, co wskazuje również na jego sporządzenie w sposób sprzeczny z zasadą przekonywania.

Wskazane wyżej uchybienia mają w ocenie strony skarżącej kasacyjnie istotny wpływ na wynik sprawy, tj. pomiędzy uchybieniami procesowymi, a zaskarżonym wyrokiem wydanym w niniejszej sprawie istnieje bezpośredni związek przyczynowy, bowiem Sąd I instancji błędnie uznał, że P. S.A. nie rozpoznał wniosku bez zbędnej zwłoki, nie później niż w terminie 14 dni od jego złożenia, co doprowadziło do sytuacji, w której Sąd I instancji, wydając zaskarżony wyrok, bezzasadnie zobowiązał P. S.A. do swoistego ponownego rozpatrzenia wniosku.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej strona skarżąca kasacyjnie podniosła, że Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku bezzasadnie przyjął, że P. S.A. nie udostępnił lub też nie odmówił (z powołaniem się na podstawę ograniczającą dostęp do informacji publicznej) udostępnienia żądanej we wniosku informacji publicznej, w terminie 14 dni od dnia wpływu wniosku do P. S.A., podczas gdy Spółka odpowiedziała skarżącemu na wniosek w dniu 29 marca 2023 r., tj. w terminie 14 dni i wskazała w odpowiedzi zarówno uzasadnienie odmowy udostępnienia części informacji, jak też źródło pozyskania pozostałych, które są publicznie dostępne. Natomiast co do formy odpowiedzi, strona skarżąca kasacyjnie wskazała, że to skarżący podał swój adres e-mail jako ten, na który oczekuje odpowiedzi, wobec czego Spółka, dochowując w jej ocenie należytej staranności, odpowiedziała niezwłocznie w formie wskazanej przez wnioskodawcę.

Strona skarżąca kasacyjnie podkreśliła, że analiza żądania skarżącego doprowadziła ją do wniosku, że żądane przez skarżącego informacje nie mogły zostać udostępnione, o czym Spółka poinformowała zresztą stronę przeciwną, jak również wskazała na treść sprawozdań Spółki, stanowiących część raportów rocznych, zamieszczanych na stronie internetowej P. S.A. w zakładce Relacje Inwestorskie - Raporty bieżące i okresowe, na których skarżący mógł znaleźć część żądanych informacji na temat działalności Spółki, w tym o udzielonych darowiznach. Strona skarżąca kasacyjnie wskazała, że skarżący mógł zatem już na etapie udzielonej przez P. S.A. odpowiedzi w dniu 29 marca 2023 r. zapoznać się z argumentacją Spółki, wobec czego nie zaistniały okoliczności, które powodowałyby stan bezczynności w przedmiotowej sprawie.

Strona skarżąca kasacyjnie podkreśliła, że zakomunikowała skarżącemu podstawy prawne i faktyczne odpowiedzi na wniosek, wskazała na konkretne przepisy, jak i źródła, w których część informacji jest dostępna.

W ocenie strony skarżącej kasacyjnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności podmiotu wykonującego działania z zakresu administracji publicznej, z uwagi na błędne zastosowanie art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, które doprowadziło do błędnej subsumpcji, zastosował środki określone w art. 149 § 1 pkt 1 i 3 w związku z art. 149 § 1a i wydał zaskarżony wyrok błędnie stwierdzając, że Spółka dopuściła się bezczynności, jak też że bezczynność ta nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa oraz zobowiązał Spółkę do rozpoznania wniosku w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. Ponadto, strona skarżąca kasacyjnie wskazała, że Sąd I instancji nie wyjaśnił dostatecznie podstawy prawnej rozstrzygnięcia, jego argumentacja została przedstawiona wybiórczo, a tym samym uzasadnienie ze względu na ogólnikowość stwierdzeń i argumentów nie pozwalało na skontrolowanie poprawności rozstrzygnięcia sprawy.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżący wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej i rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym oraz wskazał, że w niniejszej sprawie doszło do bezczynności, gdyż Spółka, mimo że formalnie odpowiedziała na wniosek skarżącego drogą mailową, to powołała się jednocześnie na ogólne przesłanki odmowy udostępnienia informacji publicznej, w tym art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, nie wydając decyzji administracyjnej. Skarżący podkreślił zatem, że Spółka w realiach niniejszej sprawy nie zachowała formy wymaganej na podstawie art. 16 w związku z art. 17 ustawy o dostępie do informacji publicznej i w myśl odpowiednich przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 182 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj.: Dz.U. z 2024 r., poz. 935) - zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Z kolei według art. 182 § 3 p.p.s.a. na posiedzeniu niejawnym Naczelny Sąd Administracyjny orzeka w składzie jednego sędziego, a w przypadkach, o których mowa w § 2, w składzie trzech sędziów. Z uwagi na zgodne wnioski stron postępowania skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 p.p.s.a.).

Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy.

W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie prawa materialnego, jak i naruszenie przepisów postępowania. W sytuacji, gdy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, co do zasady w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania (por. wyrok NSA z dnia 27 czerwca 2012 r., II GSK 819/11, LEX nr 1217424; wyrok NSA z dnia 26 marca 2010 r., II FSK 1842/08, LEX nr 596025; wyrok NSA z dnia 4 czerwca 2014 r., II GSK 402/13, LEX nr 1488113; wyrok NSA z dnia 17 lutego 2023 r., II GSK 1458/19; wyrok NSA z dnia 1 marca 2023 r., I FSK 375/20). Dopiero bowiem po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy, albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd pierwszej instancji przepis prawa materialnego. Dla uznania za usprawiedliwioną podstawę kasacyjną z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. nie wystarcza samo wskazanie naruszenia przepisów postępowania, ale nadto wymagane jest, aby skarżący wykazał, że następstwa stwierdzonych wadliwości postępowania były tego rodzaju lub skali, iż kształtowały one lub współkształtowały treść kwestionowanego w sprawie orzeczenia (por. wyrok NSA z dnia 5 maja 2004 r., FSK 6/04, LEX nr 129933; wyrok NSA z dnia 26 lutego 2014 r., II GSK 1868/12, LEX nr 1495116; wyrok NSA z dnia 29 listopada 2022 r., I OSK 931/22).

Konstrukcja dwóch pierwszych zarzutów naruszenia przepisów postępowania umożliwia ich łączne rozpoznanie. Na ich podstawie strona skarżąca kasacyjnie wytyka Sądowi I instancji naruszenie:

a) art. 149 § 1 pkt 3 w związku z art. 149 § 1a i art. 3 § 1 p.p.s.a. polegające na tym, że Sąd I instancji w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności podmiotu wykonującego działania z zakresu administracji publicznej, z uwagi na błędne zastosowanie przepisu prawa materialnego, które doprowadziło do błędnej subsumpcji, zastosował środek określony w art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. i wydał zaskarżony wyrok, stwierdzając, że P. S.A. dopuścił się bezczynności, jak też, że rzekoma bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa;

b) art. 149 § 1 pkt 1 w związku z art. 3 § 1 p.p.s.a. polegające na tym, że Sąd I instancji w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności podmiotu wykonującego działania z zakresu administracji publicznej, z uwagi na błędne zastosowanie przepisu prawa materialnego, które doprowadziło do błędnej subsumpcji, zastosował środek określony w art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. i wydał zaskarżony wyrok, zobowiązując P. S.A. do rozpoznania wniosku w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy.

O nieskuteczności powyższych zarzutów przesądza właśnie ich konstrukcja. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ugruntowane jest bowiem stanowisko, że przepis art. 149 § 1 pkt 1 i pkt 3, jak i art. 149 § 1a, których naruszenie zarzuca strona skarżąca kasacyjnie, podobnie zresztą jak art. 145 § 1, art. 146 § 1, art. 147, czy też art. 151, czy art. 161 § 1 p.p.s.a. mają charakter ogólny (blankietowy) i określają kompetencje sądu administracyjnego w fazie orzekania. Tego typu przepisy nie moga zatem stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Strona skarżąca kasacyjnie chcąc powołać się na zarzut naruszenia art. 149 § 1 pkt 1, pkt 3, czy art. 149 § 1a p.p.s.a. zobowiązana jest więc bezpośrednio powiązać omawiane zarzuty z zarzutem naruszenia konkretnych przepisów, którym – jej zdaniem – Sąd I instancji uchybił w toku rozpoznania sprawy. Naruszenie ww. przepisu jest zawsze następstwem uchybienia innym przepisom, czy to procesowym, czy też materialnym (por. wyroki NSA: z dnia 30 kwietnia 2015 r., I OSK 1701/14, z dnia 29 kwietnia 2015 r., I OSK 1595/14, z dnia 29 kwietnia 2015 r., I OSK 1596/14, z dnia 24 kwietnia 2015 r., I OSK 1088/14, z dnia 8 kwietnia 2015 r., I OSK 71/15, z dnia 9 stycznia 2015 r., I OSK 638/14).

W realiach niniejszej sprawy zarzuty naruszenia art. 149 § 1 pkt 1, art. 149 § 1 pkt 3 oraz art. 149 § 1a p.p.s.a. powiązano z zarzutem naruszenia art. 3 § 1 p.p.s.a., co nie mogło odnieść zamierzonego przez autora skargi kasacyjnej skutku. Jak bowiem wynika z utrwalonych poglądów w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, przepis art. 3 p.p.s.a. w istocie nie zawiera samodzielnej treści normatywnej, określa wyłącznie zakres postępowania sądowoadministracyjnego i nie może być podstawą zarzutu kasacyjnego bez powiązania z innymi przepisami procesowymi (por. wyrok NSA z dnia 8 kwietnia 2008 r., I FSK 277/07; wyrok NSA z dnia 4 września 2008 r., I OSK 266/08, LEX nr 490087; postanowienie NSA z dnia 9 grudnia 2009 r., II OSK 1375/09, LEX nr 582850). Przepis ten także ma charakter ustrojowy, określając w sposób najbardziej ogólny i generalny zakres sprawowania wymiaru sprawiedliwości przez sądy administracyjne. Zawarte w nim unormowania nie mogą stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej, albowiem sądy administracyjne realizują swoje ustawowe kompetencje w ramach wykonywania kontroli legalności administracji publicznej na podstawie i w trybie szeregu konkretnych, określonych przepisów prawa, które w przypadku zarzutu ich naruszenia, winny być wskazane w skardze kasacyjnej z towarzyszącym temu sprecyzowaniem i umotywowaniem: do jakiego przekroczenia bądź niedopełnienia prawa doszło i na czym ono polegało. Wytknięcie naruszenia wskazanego przepisu – o ustrojowym charakterze – nie mogło okazać się skuteczne wyłącznie w powiązaniu z art. 149 § 1 pkt 1 i pkt 3 oraz art. 149 § 1a p.p.s.a. o ogólnym (blankietowym) charakterze. Dlatego dwa pierwsze zarzuty naruszenia przepisów postępowania nie mogły odnieść skutku.

W ramach kolejnego zarzutu naruszenia przepisów postępowania strona skarżąca kasacyjnie zarzuciła Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie naruszenie art. 149 § 1 pkt 1 i 3 w związku z art. 149 § 1a i art. 3 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 141 § 4 p.p.s.a., polegające na tym, że Sąd I instancji w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności podmiotu wykonującego działania z zakresu administracji publicznej bezzasadnie wydał zaskarżony wyrok, którego uzasadnienie zostało sporządzone z naruszeniem art. 141 § 4 p.p.s.a., tj. Sąd I instancji w ocenie strony skarżącej kasacyjnie nie wyjaśnił dostatecznie podstawy prawnej rozstrzygnięcia, jego argumentacja została przedstawiona w pewnym stopniu wybiórczo, a tym samym uzasadnienie ze względu na ogólnikowość stwierdzeń i argumentów nie pozwalało na pełne skontrolowanie poprawności rozstrzygnięcia sprawy przez Sąd I instancji, a tym samym czyniło w stopniu istotnym wątpliwym poprawność przeprowadzenia przez Sąd I instancji postępowania w sprawie, co wskazuje również na jego sporządzenie w sposób sprzeczny z zasadą przekonywania.

Odnosząc się do powyższego zarzutu wskazać należy, że - jak już wyjaśniano - zarzut naruszenia art. 149 § 1 pkt 1 i pkt 3 oraz art. 149 § 1a w powiązaniu z zarzutem naruszenia art. 3 § 1 p.p.s.a. nie mógł odnieść skutku. Natomiast odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., z którym powiązano zarzut naruszenia art. 149 § 1 pkt 1 i pkt 3, art. 149 § 1a oraz art. 3 § 1 p.p.s.a., wyjaśnić należy, zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. może być skutecznie postawiony w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania (por. uchwałę NSA z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. akt: II FPS 8/09, LEX nr 552012, wyrok NSA z dnia 20 sierpnia 2009 r., sygn. akt: II FSK 568/08, LEX nr 513044). Naruszenie to musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Za jego pomocą nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, czy też kwestionować stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego. Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. jest przepisem proceduralnym, regulującym wymogi uzasadnienia. W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z powyższej normy prawnej. Wadliwość uzasadnienia orzeczenia może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a., w sytuacji gdy sporządzone jest ono w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku (por. postanowienie NSA z dnia 22 maja 2014 r., II OSK 481/14). Tymczasem uzasadnienie zaskarżonego w niniejszej sprawie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zawiera przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowiska strony przeciwnej, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Sąd I instancji odniósł się do wszystkich kwestii istotnych z punktu widzenia merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy i wskazał powody, dla których uznał, że skarga na bezczynność Spółki zasługiwała w niniejszej sprawie na uwzględnienie. Treść uzasadnienia zaskarżonego w niniejszej sprawie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wbrew stanowisku strony skarżącej kasacyjnie, czyni go więc w pełni poddającym się kontroli kasacyjnej i wprost wynika z niego rezultat i wnioski przeprowadzonej kontroli działalności administracji publicznej. Dlatego omawiany zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. w powiazaniu z art. 149 § 1 pkt 1 i pkt 3 oraz art. 149 § 1a i art. 3 § 1 p.p.s.a. także nie mógł odnieść skutku.

W związku z nieskutecznością podniesionych przez autora skargi kasacyjnej zarzutów w oparciu o drugą podstawę kasacyjną, wskazać należy, że zarzuty naruszenia przepisów postępowania służą m.in. kwestionowaniu ustaleń i ocen w zakresie stanu faktycznego sprawy, co oznacza, że brak tego rodzaju zarzutów w niniejszej sprawie powoduje, że Naczelny Sąd Administracyjny w procesie kontroli instancyjnej przyjmuje, jako niezakwestionowany punkt odniesienia, stan faktyczny i jego ocenę przyjęte przez Sąd I instancji.

Nieskuteczny okazał się również zarzut naruszenia prawa materialnego, na podstawie którego strona skarżąca kasacyjnie podnosi niewłaściwe zastosowanie przez Sąd I instancji art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tj.: Dz.U. z 2022 r., poz. 902) – dalej: u.d.i.p., polegające na stwierdzeniu, że w niniejszej sprawie Spółka pozostawała w bezczynności na gruncie u.d.i.p. na dzień wniesienia przez skarżącego skargi z dnia 16 czerwca 2023 r. na bezczynność w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia 15 marca 2023 r. o udostępnienie informacji publicznej, jak również na dzień orzekania przez Sąd I instancji w niniejszej sprawie, tj. przez bezzasadne przyjęcie, że P. S.A. nie udostępnił lub też nie odmówił (z powołaniem się na podstawę ograniczającą dostęp do informacji publicznej) udostępnienia żądanej we wniosku informacji publicznej w terminie 14 dni od dnia wpływu wniosku do P. S.A., podczas gdy Spółka poinformowała skarżącego o odmowie w odpowiedzi z dnia 29 marca 2023 r., którą złożyła w terminie 14 dni i wskazała w niej zarówno uzasadnienie odmowy udostępnienia części informacji, jak też na źródło pozyskania tych, które są publicznie dostępne.

Strona skarżąca kasacyjnie zaznaczyła, że wskazane uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem Sąd I instancji z uwagi na błędne zastosowanie ww. przepisu uznał, że po stronie Spółki zaistniał stan bezczynności na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej i zobowiązał P. S.A. do (niejako ponownego) rozpoznania wniosku.

W odniesieniu do powyższego zarzutu należy przypomnieć, że naruszenie prawa materialnego może przejawiać się w dwóch postaciach: jako błędna wykładnia albo jako niewłaściwe zastosowanie określonego przepisu prawa. Podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię wykazać należy, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, że sąd stosując przepis popełnił błąd subsumcji, czyli że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie nie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi, jak w jego ocenie powinna być rozumiana norma zawarta w stosowanym przepisie prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia. Jednocześnie należy podkreślić, że ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie ustalonego w sprawie stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (por. wyrok NSA z dnia 13 sierpnia 2013 r., II GSK 717/12, LEX nr 1408530; wyrok NSA z dnia 4 lipca 2013 r., I GSK 934/12, LEX nr 1372091).

W związku z zarzuceniem przez stronę skarżącą kasacyjnie niewłaściwego zastosowania przez Sąd I instancji art. 13 ust. 1 u.d.i.p. podkreślenia wymaga, że niewłaściwe zastosowanie prawa materialnego oznacza błąd w zakresie subsumcji stanu faktycznego wobec treści stosowanej normy prawnej. Może być zatem konsekwencją wcześniejszych błędnych ustaleń w zakresie stanu faktycznego, jak i błędnej wykładni prawa materialnego, ale może mieć miejsce również wtedy, gdy prawidłowe są ustalenia i oceny w zakresie stanu faktycznego oraz wykładnia prawa materialnego, a wadliwość przejawia się wyłącznie w zestawieniu stanu faktycznego ze stanem prawnym sprawy. W rozpatrywanej skardze kasacyjnej nie zakwestionowano skutecznie ustaleń i ocen w zakresie stanu faktycznego sprawy. W treści omawianego zarzutu skutecznie nie zakwestionowano również prawidłowości wykładni art. 13 ust. 1 u.d.i.p., który zresztą, co należy podkreślić, nie ma materialnej treści, nie zawiera unormowań określających zakres prawa dostępu do informacji publicznej, a wskazuje jedynie termin na załatwienie wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Wobec powyższego, w realiach niniejszej sprawy omawiany zarzut mógłby odnieść skutek jedynie w przypadku wykazania, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w przyjętym przez ten Sąd stanie faktycznym i prawnym sprawy dokonał ich wadliwego zestawienia. Błędu subsumcji strona skarżąca kasacyjnie nie wykazała, a to czyni omawiany zarzut nieskutecznym.

Przede wszystkim jednak o nieskuteczności omawianego zarzutów naruszenia art. 13 ust. 1 u.d.i.p. świadczy jego treść, która ewidentnie wskazuje na to, że strona skarżąca kasacyjnie na podstawie zarzutu niewłaściwego zastosowania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie art. 13 ust. 1 u.d.i.p. kwestionuje ustalenia i oceny w zakresie stanu faktycznego sprawy. W związku z tym należy podkreślić, że zgodnie z ugruntowanymi poglądami prezentowanymi w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego niedopuszczalne jest zastępowanie zarzutu naruszenia przepisów postępowania, zarzutem naruszenia prawa materialnego i za jego pomocą kwestionowanie ustaleń faktycznych. Próba zwalczenia ustaleń faktycznych poczynionych przez sąd pierwszej instancji nie może nastąpić przez zarzut naruszenia prawa materialnego (zob. wyrok NSA z dnia 29 stycznia 2013 r., I OSK 2747/12, LEX nr 1269660; wyrok NSA z dnia 6 marca 2013 r., II GSK 2327/11, LEX nr 1340137). Ocena zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie konkretnego stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (zob. wyrok NSA z dnia 6 marca 2013 r., II GSK 2328/11, LEX nr 1340138; wyrok NSA z dnia 14 lutego 2013 r., II GSK 2173/11, LEX nr 1358369). Jeżeli strona skarżąca kasacyjnie uważa, że ustalenia faktyczne są błędne, to zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez błędne zastosowanie jest co najmniej przedwczesny, zaś zarzut naruszenia prawa przez błędną jego wykładnię – niezasadny. Zarzut naruszenia prawa materialnego nie może opierać się na wadliwym (kwestionowanym przez stronę) ustaleniu faktu (zob. wyrok NSA z dnia 13 marca 2013 r., II GSK 2391/11, LEX nr 1296051). Dlatego też omawiany zarzut naruszenia art. 13 ust. 1 u.d.i.p. okazał się niezasadny przede wszystkim z tego powodu.

Skoro podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty okazały się nieskuteczne, Naczelny Sąd Administracyjny nie miał podstaw do jej uwzględnienia, co skutkowało oddaleniem skargi kasacyjnej w oparciu o art. 184 p.p.s.a.