Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 271/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2023-10-04 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6181 Zajęcie nieruchomości i wejście na nieruchomość, w tym pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 128 ust. 4
journal: Dz.U. 2021 poz 1899
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz Sędzia WSA Magdalena Dobek-Rak Asesor WSA Wojciech Wycichowski (spr.) po rozpoznaniu w Gdańsku w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 4 października 2023 r. sprawy ze skargi R. B. na decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia 30 stycznia 2023 r., nr NSP-VIII.7581.1.250.2022.PG w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie ustalenia odszkodowania z tytułu ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości oddala skargę.


UZASADNIENIE

Stan faktyczny sprawy przedstawia się następująco:

Pismem z 20 kwietnia 2022 r. R.B. (dalej: "Wnioskodawca", "Strona", "Skarżący") wystąpił do Prezydenta Miasta Gdańska (dalej: "Prezydent", "organ pierwszej instancji"), wykonującego zadanie starosty z zakresu administracji rządowej, o ustalenie odszkodowania za zmniejszenie wartości nieruchomości na skutek przeprowadzenia przewodów LWN 2 x 10 kV nad działką nr [...], obręb ewidencyjny [...].

Uzasadniając wniosek Strona wskazała, że w dniu 24 marca 2022 r. Sąd Rejonowy Gdańsk-Północ dokonał wpisu "ograniczone prawo rzeczowe" w księdze wieczystej

nr [...], w którym ograniczył sposób korzystania z działki nr [...] poprzez udzielenie zezwolenia na założenie i przeprowadzenie przez ww. nieruchomość przewodów i urządzeń elektrycznych do przesyłania energii (LWN 2 x 110 kV).

Zdaniem Wnioskodawcy zawieszenie nad działką nr [...] (o powierzchni 943 m2,

z pełnym uzbrojeniem) przewodów LWN 2 x 110 kV uniemożliwia jej użytkowania zgodnie z przeznaczeniem (budowa budynku mieszkalnego) i zdecydowanie zmniejsza jej wartość. Mając to na uwadze Strona, na podstawie art. 128 ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2021 r., poz. 1899 ze zm.) - dalej: "u.g.n.", wniosła o ustalenia wartości odszkodowania z tytułu ostatecznej decyzji wykluczającej dotychczasowe przeznaczenie ww. działki (budowa budynku mieszkalnego).

Pismem z 22 czerwca 2022 r. Prezydent zawiadomił o wszczęciu w trybie art. 129 ust. 5 pkt 1 i 3 u.g.n. postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia odszkodowania z tytułu ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości stanowiącej działkę nr [...] obręb [...] przy ul. Ż. w Gdańsku, zajętej pod budowę napowietrznej linii elektroenergetycznej 2 x 110 kV na mocy ostatecznej decyzji Wojewody Pomorskiego (dalej: "Wojewoda", "organ odwoławczy") z 12 lutego 2016 r., na wniosek R. B. z 20 kwietnia 2022 r.

Decyzją z 27 września 2022 r. Prezydent, na podstawie art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm.) - dalej: "k.p.a.", umorzył postępowanie w sprawie wszczętej na wniosek R. B., dotyczącej ustalenia w trybie art. 129 ust. 5 pkt 1 i pkt 3 u.g.n. odszkodowania z tytułu ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości, stanowiącej działkę nr [...] obręb [...], położonej w Gdańsku przy ul. Ż. [...].

W uzasadnieniu organ pierwszej instancji przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania wskazując m.in., że pismem z 22 czerwca 2022 r. zawiadomił o wszczęciu postępowania w sprawie ustalenia odszkodowania z tytułu ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości, stanowiącej działkę nr [...] obręb [...], która na mocy decyzji Wojewody z 12 lutego 2016 r. została zajęta w trybie art. 124 ust. 1 u.g.n. pod budowę dwutorowej napowietrznej linii elektroenergetycznej 2 x 110 kV Gdańsk Błonia - Pruszcz Gdański, obejmującej odcinek linii o długości około 41 m.

Prezydent podał, że 22 czerwca 2022 r. wystosował zapytanie do E. S.A. (dalej: "Inwestor"), na jakim etapie znajduje się realizacja wyżej opisanej inwestycji. W odpowiedzi (pismo z 7 lipca 2022 r.) poinformowano, że na terenie działki

nr [...] nie została wybudowana przedmiotowa linia elektroenergetyczna, nie były prowadzone żadne prace budowlane, nie było więc możliwości powiadomienia właściciela nieruchomości o konieczności wejścia na jej teren, czy też przywrócenia tego terenu do stanu poprzedniego. Inwestor poinformował, że przewidywany termin wybudowania odcinka planowanej linii elektroenergetycznej na terenie działki objętej wnioskiem

o ustalenie odszkodowania to lata 2025-2026. Inwestor podał również, że nie wypłacił Wnioskodawcy żadnego odszkodowania z tytułu ograniczenia sposobu korzystania

z nieruchomości na podstawie art. 124 ust. 1 u.g.n.

Odwołując się do treści art. 129 ust. 5 pkt 1 i 3 u.g.n. Prezydent podniósł, że aby zaistniały przesłanki do ustalenia odszkodowania w związku z ograniczeniem sposobu korzystania z nieruchomości niezbędne jest przede wszystkim wystąpienie zdarzenia, które spowodowało powstanie szkód, lub z którym wiąże się zmniejszenie wartości nieruchomości oraz brak jest możliwości przywrócenia terenu do stanu poprzedniego. Ustalenie odszkodowania jest zatem możliwe dopiero po zakończeniu robót budowlano-montażowych, gdyż dopiero wtedy wiadomo, jaka jest wartość poniesionych szkód i czy doszło do zmniejszenia wartości nieruchomości.

Organ pierwszej instancji podał, że zgodnie z § 43 pkt 1-3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. z 2021 r., poz. 555 ze zm.) - dalej: "rozporządzenie

z 21 września 2004 r.", odszkodowaniem obejmuje się zniszczone i niedoprowadzone do stanu poprzedniego części składowe nieruchomości, utracone korzyści (np. straty

w plonach), a także ewentualne zmniejszenie wartości nieruchomości, za które uważa się zmianę warunków korzystania z nieruchomości, zmianę przydatności użytkowej nieruchomości, trwałe ograniczenie w sposobie korzystania z nieruchomości oraz skutki spowodowane obowiązkiem udostępniania nieruchomości w celu usuwania awarii czy wykonania konserwacji ciągów, przewodów i urządzeń.

Odwołując się do poglądów wyrażanych w piśmiennictwie Prezydent wskazał,

że obecnie organy orzekające w sprawach odszkodowawczych interpretują art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. mówiący o wydaniu odrębnej decyzji odszkodowawczej przez pryzmat § 43 rozporządzenia z 21 września 2004 r., nakazujący przyjąć jako podstawę oszacowania szkody ustalenie stanu nieruchomości na dzień zakończenia działań montażowych.

Podsumowując organ pierwszej instancji podniósł, że zważywszy na obecny stopień zaawansowania ww. inwestycji sieciowej na terenie działki nr [...], której rozpoczęcie planowane jest dopiero na lata 2025-2026, rozstrzyganie w drodze decyzji administracyjnej o ustaleniu na rzecz Wnioskodawcy odszkodowania z tytułu ograniczenia sposobu korzystania z przedmiotowej nieruchomości, należy uznać za przedwczesne, a wszczęte

w tym zakresie postępowanie jako bezprzedmiotowe należało umorzyć.

W wyniku wniesionego od powyższej decyzji odwołania Wojewoda decyzją

z 30 stycznia 2023 r. utrzymał ją w mocy.

W uzasadnieniu organ odwoławczy przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania wskazując m.in., że sprawa dotyczy kwestii ustalenia odszkodowania za ograniczenie prawa własności nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...], dla której prowadzona jest księga wieczysta nr [...], na podstawie ostatecznej decyzji Wojewody z 12 lutego 2016 r. zezwalającej Inwestorowi na założenie i przeprowadzenie przez ww. nieruchomość dwutorowej linii napowietrznej 2 x 110 kV.

Wojewoda wskazał następnie, że zgodnie z ww. księgą wieczystą na dzień wydania decyzji z 12 lutego 2016 r. właścicielem przedmiotowej nieruchomości był Wnioskodawca. Obecnie w dziale III ww. księgi wieczystej znajduje się wpis dotyczący udzielenia Inwestorowi zezwolenia na założenie i przeprowadzenie przez tę nieruchomość dwutorowej linii napowietrznej 2 x 110 kV, obejmującej odcinek linii o łącznej długości około 41 m. Wpis został dokonany 24 marca 2022 r. na podstawie decyzji Wojewody

z 12 lutego 2016 r.

Organ odwoławczy podkreślił, że bezsporne w niniejszej sprawie jest to, że przez ww. nieruchomość nie biegnie obecnie linia energetyczna (a więc przedmiotowa inwestycja nie została zrealizowana), co potwierdza pismo Inwestora z 7 lipca 2022 r., zaś sporne jest to, czy Wnioskodawcy powinno zostać ustalone odszkodowanie.

Wojewoda wskazał, że aktualnie kwestie dotyczące zakładania i przeprowadzania na nieruchomościach ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów

i urządzeń, uregulowane są w art. 124 ust. 1 i 4 u.g.n. Przepis ten nakazuje stosować odpowiednio art. 128 ust. 4 tej ustawy w przypadkach, gdy przywrócenie nieruchomości do stanu poprzedniego jest niemożliwe lub powoduje nadmierne trudności lub koszty. Zgodnie zaś z art. 128 ust. 4 u.g.n. odszkodowanie przysługuje również za szkody powstałe wskutek zdarzeń, o których mowa w art. 120 i 124-126. Odszkodowanie powinno odpowiadać wartości poniesionych szkód. Jeżeli wskutek tych zdarzeń zmniejszy się wartość nieruchomości, odszkodowanie powiększa się o kwotę odpowiadającą temu zmniejszeniu. W związku z tym osoba lub jednostka organizacyjna występująca

o ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości jest zobowiązana po zakończeniu prac związanych z realizacją inwestycji określonej w decyzji wydanej na podstawie art. 124 ust. 1 u.g.n. do przywrócenia nieruchomości do stanu poprzedniego, a jeśli jest to niemożliwe, albo powoduje nadmierne trudności lub koszty, ma zastosowanie art. 128

ust. 4 u.g.n. traktujący o odszkodowaniu.

Organ odwoławczy podał, że zgodnie z art. 129 ust. 5 pkt 1 i 3 u.g.n. starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, wydaje odrębną decyzję

o odszkodowaniu w przypadkach, o których mowa w art. 98 ust. 3, art. 106 ust. 1 i art. 124-126 u.g.n., gdy nastąpiło pozbawienie praw do nieruchomości, a obowiązujące przepisy przewidują jego ustalenie. Aby zaistniały przesłanki do ustalenia wysokości odszkodowania za ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości konieczne jest więc uprzednie zaistnienie zdarzenia, które spowodowało powstanie szkód, lub z którym wiąże się zmniejszenie wartości nieruchomości oraz brak możliwości przywrócenia jej do stanu poprzedniego.

Odwołując się do orzecznictwa sądów administracyjnych Wojewoda podniósł,

że wysokość odszkodowania może zostać określona dopiero w odrębnej decyzji wydanej na podstawie art. 129 ust. 5 u.g.n., wydanej po zakończeniu realizacji inwestycji i po stwierdzeniu, że przywrócenie nieruchomości do stanu poprzedniego jest niemożliwe, albo powoduje nadmierne trudności lub koszty. Wcześniejsze określenie pełnej wysokości szkody jest niemożliwe. Dopóki trwają prace nie da się np. stwierdzić, jak długo zajęta część działki będzie wyłączona z dotychczasowej eksploatacji. Poza tym inwestor ma przede wszystkim obowiązek przywrócenia nieruchomości do stanu poprzedniego niezwłocznie po przeprowadzeniu przewodów i urządzeń, co jest podstawowym sposobem naprawiania szkód na gruncie przepisów u.g.n. (art. 124 ust. 4) i w wielu przypadkach może prowadzić do naprawienia prawie całej szkody.

Organ odwoławczy wskazał, że w przypadku ograniczenia sposobu korzystania

z objętej decyzją nieruchomości wysokość odszkodowania ustala się odrębną decyzją. Jest to sytuacja przeciwna do odszkodowania za wywłaszczenie, które - stosownie do

art. 129 ust. 1 u.s.g. - zostaje ustalone w jednej decyzji wraz z decyzją o wywłaszczeniu nieruchomości. Rozróżnienie to ma swoje uzasadnienie. Zgodnie z art. 128 ust. 4 u.s.g. odszkodowanie za czasowe ograniczenia w korzystaniu z nieruchomości powinno odpowiadać wartości poniesionych szkód. Jeżeli wskutek zdarzeń związanych z tym ograniczeniem zmniejszy się wartość nieruchomości, odszkodowanie powiększa się

o kwotę odpowiadającą temu zmniejszeniu. Tym samym, ustalenie jego wysokości może nastąpić dopiero po zakończeniu się okresu czasowego ograniczenia w korzystaniu

z nieruchomości, gdyż dopiero wtedy wiadomo, jaka jest wartość poniesionych szkód i czy doszło do zmniejszenia wartości nieruchomości. Nie jest to zatem decyzja wywłaszczeniowa polegająca na pozbawieniu własności nieruchomości. W związku z tym także tryb ustalenia ewentualnego odszkodowania jest odmienny, a roszczenie odszkodowawcze może być dochodzone dopiero po wybudowaniu przewodów lub urządzeń i nie można go określić w decyzji zezwalającej na czasowe zajęcie nieruchomości. Nie wiadomo bowiem, czy sytuacja uzasadniająca zgłoszenie takiego roszczenia faktycznie wystąpi. Wobec tego wysokość odszkodowania może zostać określona w odrębnej decyzji, jednak dopiero po zakończeniu realizacji inwestycji i po stwierdzeniu, że przywrócenie nieruchomości do stanu poprzedniego jest niemożliwe albo powoduje nadmierne trudności lub koszt.

Zdaniem Wojewody samo ujawnienie w księdze wieczystej, na podstawie decyzji, ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości nie stanowi źródła obowiązku odszkodowawczego na podstawie art. 128 ust. 4 u.g.n. Przepis ten znajduje zastosowanie dopiero wtedy, gdy na skutek szkód powstałych w związku z np. budową linii energetycznej dojdzie do zmniejszenia wartości nieruchomości.

Organ odwoławczy wyjaśnił, że w toku postępowania o ustalenie odszkodowania za ograniczenie prawa własności ustala się, czy zostało ograniczone prawo własności na podstawie administracyjnego tytułu prawnego. Następnie ustala się powstałe z tego tytułu szkody, do czego niezbędna jest wiedza specjalistyczna, która może zostać dostarczona jedynie przez rzeczoznawcę majątkowego. Ustalenie wysokości odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy, określającej wartość nieruchomości. Opinię o wartości nieruchomości sporządza się na piśmie w formie operatu szacunkowego (art. 130 ust. 2

i art. 156 ust. 1 u.g.n.).

Wojewoda podał, że zgodnie z § 43 pkt 1-3 rozporządzenia z 21 września 2004 r. przy określaniu wartości poniesionych szkód uwzględnia się w szczególności stan zagospodarowania nieruchomości na dzień wydania decyzji odpowiednio o wywłaszczeniu, ograniczeniu sposobu korzystania albo zezwoleniu na czasowe zajęcie nieruchomości oraz stan zagospodarowania nieruchomości na dzień zakończenia działań uzasadniających wydanie tej decyzji oraz utratę pożytków w okresie od dnia wydania decyzji do dnia zakończenia działań uzasadniających jej wydanie. Dopiero więc powstanie szkody na nieruchomości (tj. posadowienie linii elektroenergetycznej) umożliwia sporządzenie przez rzeczoznawcę majątkowego operatów szacunkowych, wskazujących kwoty zmniejszenia wartości nieruchomości w związku z ograniczeniem sposobu korzystania z nieruchomości, będących podstawą ustalenia odszkodowania w drodze decyzji administracyjnej. Sam wpis ograniczenia w dziale III księgi wieczystej nie może być zatem podstawą określenia wysokości szkody i wypłaty odszkodowania.

Organ odwoławczy zgodził się tym samym z argumentacją organu pierwszej instancji, że w sprawie nie zaistniały przesłanki do sporządzenia operatów szacunkowych

i ustalenia odszkodowania ze względu na nieprzystąpienie Inwestora do realizacji inwestycji. Zaznaczono, że w przypadku ewentualnego zlecenia sporządzenia operatów szacunkowych rzeczoznawca majątkowy nie jest w stanie obecnie ustalić rzeczywistych rozmiarów szkód i stwierdzić, czy doszło do zmniejszenia wartości nieruchomości.

W związku z tym wniosek Strony z 20 kwietnia 2022 r. był przedwczesny. Wojewoda wskazał, że Wnioskodawca będzie mógł złożyć wniosek o ustalenie i wypłatę odszkodowania po zakończeniu realizacji inwestycji na ww. nieruchomości. Z pisma Inwestora z 7 lipca 2022 r. wynika, że termin wybudowania linii energetycznej przewidziany jest na lata 2025-2026.

Podsumowując organ odwoławczy podniósł, że w niniejszej sprawie wystąpiła bezprzedmiotowość postępowania ze względu na brak przedmiotu - brak wystąpienia szkody, czyli brak podstaw prawnych i faktycznych do rozpatrzenia i rozstrzygnięcia sprawy.

W skardze na decyzję organu odwoławczego R. B. wskazał, że jej podstawą jest niezgodność pomiędzy treścią wpisu w księdze wieczystej

nr [...] a treścią wpisu przywołanego w decyzji Wojewody o umorzeniu postępowania (opartym na decyzji i orzeczeniu Wojewody z 12 lutego 2016 r.).

W uzasadnieniu skargi wskazano, że decyzją Wojewody z 12 lutego 2016 r. uchylono decyzję Prezydenta z 9 lipca 2013 r. orzekającą m.in. o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości stanowiącej działkę nr [...], obręb [...], będącej własnością Skarżącego, dla której prowadzona jest księga wieczysta nr [...], poprzez zezwolenie Inwestorowi na założenie i przeprowadzenie przez ww. nieruchomość przewodów i urządzeń elektrycznych do przesyłania energii elektrycznej oraz podziemnych, naziemnych i nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych obiektów i urządzeń w postaci dwutorowej linii napowietrznej 2 x 110 kV, obejmującej odcinek linii o długości około 41 m - zgodnie z projektem wskazanym

w załączniku stanowiącym integralną część decyzji.

Skarżący zwrócił uwagę, że w decyzji Wojewody z 12 lutego 2016 r. uchylono zgodę na założenie "podziemnych, naziemnych i nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych obiektów i urządzeń". Załączona do decyzji mapa (załącznik nr 1) pokazuje, że nad działką nr [...] obręb [...] ma tylko przebiegać dwutorowa linia napowietrzna 2 x 110 kV.

W ocenie Strony do księgi wieczystej nr [...] została wpisana błędna formuła "ograniczone prawo rzeczowe", która nie ma poparcia w ww. decyzji Wojewody

z 12 lutego 2016 r., a stanowiącej podstawę tegoż wpisu. We wpisanej formule dodano uchylony przez Wojewodę fragment zezwalający na założenie "podziemnych, naziemnych

i nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych obiektów

i urządzeń". Zdaniem Skarżącego treść tej formuły ma decydujący wpływ na orzeczenie stanu nieruchomości w dniu ograniczenia praw i wyznaczenie terminu ustalenia spadku wartości tejże nieruchomości.

Strona powtórzyła, że zgodnie z decyzją Wojewody z 12 lutego 2016 r. na działce

nr [...] nie mają być prowadzone żadne roboty naziemne czy podziemne, a więc nie powinny powstać szkody, których wysokości nie można określić w dniu dokonania wpisu ograniczającego do księgi wieczystej. Nie powstaną bowiem szkody, które będzie należało lub będzie można usunąć (dokonać "przywrócenia nieruchomości do stanu poprzedniego") po wybudowaniu linii energetycznej. W dniu wpisania do ksiąg wieczystych (22 marca 2022 r.) formuły "ograniczone prawo rzeczowe" nastąpiła natomiast oczywista szkoda - wyraźne zmniejszenie wartości ww. nieruchomości. Po dokonaniu rzeczonego wpisu nie ma już bowiem możliwości postawienia budynku mieszkalnego na działce nr [...], czyli uniemożliwia się właścicielowi korzystanie z nieruchomości w sposób zgodny z jej dotychczasowym przeznaczeniem - jako z działki budowlanej. Dopuszczono budowę takiego budynku (projektowanego domu jednorodzinnego do wysokości 12 m) w piśmie K. S.A. z 6 lutego 2007 r. Dodano, że wyznaczony na mapie dołączonej do decyzji Wojewody z 12 lutego 2016 r. zakres odziaływania pola elektromagnetycznego do 1 kV/m obejmuje około 90% terenu nieruchomości. Po przeprowadzeniu inwestycji (planowanej, jak wynika z pisma Inwestora z 7 lipca 2022 r., na lata 2025-2026) wartość działki może się jeszcze tylko zmniejszyć.

Zdaniem Skarżącego możliwe jest już w chwili obecnej uzyskanie opinii rzeczoznawcy majątkowego w formie operatu szacunkowego określającej wartość nieruchomości (na podstawie ceny wolnorynkowej) przed dokonaniem wpisu "ograniczone prawo rzeczowe" w księgach wieczystych i po jego dokonaniu, a więc możliwe jest ustalenie, "w dniu pozbawienia lub ograniczenia praw", wartości odszkodowania z tytułu ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości.

Podsumowując Strona podniosła, że wniosek o ustalenie odszkodowania z tytułu ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości stanowiącej działkę nr [...] jest zgodny z przepisami u.g.n. (art. 129 ust. 1 i 5 oraz art. 130 ust. 1 i 2) i nie może być uznany za przedwczesny. Wobec tego wydanie decyzji o umorzeniu postępowania było nieuzasadnione.

Wojewoda w odpowiedzi na skargę, wnosząc o jej oddalenie i skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku ustalił i zważył, co następuje:

Na wstępie rozważań należy wskazać, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia

25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r., poz. 2492) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności

z prawem.

Z kolei przepis art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo

o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.) - dalej: "P.p.s.a.", stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne.

W wyniku takiej kontroli decyzja może zostać uchylona w razie stwierdzenia,

że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, b i c P.p.s.a.).

Z przepisu art. 134 § 1 P.p.s.a. wynika z kolei, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Tym samym, sąd ma prawo i obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego, nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został

w skardze podniesiony.

Należy również wskazać, że w myśl art. 119 pkt 2 P.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy.

Aktem poddanym sądowej kontroli w niniejszej sprawie jest decyzja Wojewody Pomorskiego z 30 stycznia 2023 r. utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta Gdańska z 27 września 2022 r. umarzającą postępowanie w sprawie wszczętej na wniosek R. B., dotyczącej ustalenia w trybie art. 129 ust. 5 pkt 1 i pkt 3 u.g.n. odszkodowania z tytułu ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości, stanowiącej działkę nr [...] obręb [...], położonej w Gdańsku przy ul. Ż.[...].

Istota niniejszej sprawy sprowadza się do oceny, czy organy prawidłowo stwierdziły bezprzedmiotowość postępowania i w konsekwencji umorzono postępowanie z wniosku Skarżącego w sprawie ustalenia i wypłaty odszkodowania w trybie art. 129 ust. 5 pkt 1 i 3 u.g.n.

Podstawą prawną wydanych w sprawie decyzji był art. 105 § 1 k.p.a., który stanowi, że gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo

w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części.

W doktrynie wskazuje się, że bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego, o której stanowi art. 105 § 1 k.p.a., oznacza, że brak jest któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego, a wobec tego nie można wydać decyzji załatwiającej sprawę przez rozstrzygnięcie jej co do istoty (zob. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2016, s. 491). Z kolei w judykaturze zwraca się uwagę, że przesłanka bezprzedmiotowości występuje, gdy brak jest podstaw prawnych do merytorycznego rozstrzygnięcia danej sprawy w ogóle, bądź nie było podstaw do jej rozpoznania w drodze postępowania administracyjnego (zob. wyrok NSA z 24 kwietnia 2003 r. sygn. akt III SA 2225/01, przywołane w niniejszym uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne na stronie internetowej: orzeczenia.nsa.gov.pl). Wskazuje się przy tym, że przesłanki stanu bezprzedmiotowości postępowania mogą mieć charakter zarówno podmiotowy, dotyczący układu podmiotowego konkretnego postępowania, jak i przedmiotowy, dotyczący samego przedmiotu postępowania. W akcie stosowania prawa administracyjnego organ dokonuje autorytatywnej konkretyzacji uprawnień lub obowiązków określonego podmiotu, kształtując jego sytuację prawną, co oznacza, że przesłanki podmiotowe odnoszą się do zdolności określonego podmiotu do bycia podmiotem obrotu prawnego i zagadnienia identyfikacji sfery interesu prawnego tego określonego podmiotu, a przesłanki przedmiotowe - do tego, jakie określone i skonkretyzowane obowiązki mają być nałożone, a jakie uprawnienia przyznane. W bezprzedmiotowości postępowania chodzi o przeszkody, czy to wynikające

z przepisów postępowania administracyjnego, czy to z przepisów materialnych, które wykluczają możność autorytatywnej konkretyzacji uprawnień lub obowiązków strony

w akcie stosowania prawa administracyjnego (zob. wyrok WSA w Gdańsku z 12 lutego 2020 r. sygn. akt II SA/Gd 427/19).

Rozpoznając niniejszą sprawę Sąd podzielił stanowisko organów, że w ustalonych okolicznościach faktycznych zachodzi stan bezprzedmiotowości postępowania administracyjnego, co przesądza o tym, że wydane w sprawie decyzje należy uznać za zgodne z prawem.

Należy zauważyć, że we wniosku z 20 kwietnia 2022 r. Skarżący żądał ustalenia odszkodowania za zmniejszenie wartości stanowiącej jego własność nieruchomości (działki nr [...], obręb ewidencyjny [...] Gdańsk) na skutek przeprowadzenia przewodów LWN 2 x 110 kV. Zdaniem Strony zawieszenie nad jego działką (o powierzchni 943 m2,

z pełnym uzbrojeniem) tych przewodów uniemożliwia jej użytkowanie zgodnie

z przeznaczeniem (budowa budynku mieszkalnego) i zdecydowanie zmniejsza jej wartość.

Oceniając powyższą argumentację w pierwszej kolejności należy wskazać, że - jak słusznie wskazał Wojewoda w zaskarżonej decyzji - kwestie dotyczące zakładania

i przeprowadzania na nieruchomościach ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów

i urządzeń, uregulowano w art. 124 ust. 1 i 4 u.g.n. Przepis ten nakazuje stosować odpowiednio art. 128 ust. 4 tej ustawy w przypadkach, gdy przywrócenie nieruchomości do stanu poprzedniego jest niemożliwe lub powoduje nadmierne trudności lub koszty. Zgodnie zaś z art. 128 ust. 4 u.g.n. odszkodowanie przysługuje również za szkody powstałe wskutek zdarzeń, o których mowa w art. 120 i 124-126. Odszkodowanie powinno odpowiadać wartości poniesionych szkód. Jeżeli wskutek tych zdarzeń zmniejszy się wartość nieruchomości, odszkodowanie powiększa się o kwotę odpowiadającą temu zmniejszeniu. W związku z tym osoba lub jednostka organizacyjna występująca

o ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości jest zobowiązana po zakończeniu prac związanych z realizacją inwestycji określonej w decyzji wydanej na podstawie art. 124 ust. 1 u.g.n. do przywrócenia nieruchomości do stanu poprzedniego, a jeśli jest to niemożliwe, albo powoduje nadmierne trudności lub koszty, ma zastosowanie art. 128

ust. 4 u.g.n. traktujący o odszkodowaniu.

Zgodnie z art. 129 ust. 5 u.g.n. starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, wydaje odrębną decyzję o odszkodowaniu: w przypadkach, o których mowa

w art. 98 ust. 3, art. 106 ust. 1 i art. 124-126 (pkt 1) gdy nastąpiło pozbawienie praw do nieruchomości bez ustalenia odszkodowania, a obowiązujące przepisy przewidują jego ustalenie (pkt 3).

Analiza treści przywołanych przepisów prowadzi do wniosku, że odszkodowania nie ustala się od razu w decyzji o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości, lecz dopiero w następstwie jej wydania, jeżeli inwestor nie wywiąże się z obowiązku wskazanego w art. 124 ust. 4 u.g.n. (zob. wyrok NSA z 5 października 2007 r. sygn. akt

I OSK 1389/06). Wynika to z faktu, że decyzja oparta o art. 124 u.g.n. stanowi jedynie tytuł do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (zob. wyrok NSA z 11 lipca 2003 r. sygn. akt SA/Rz 1635/00), w rozumieniu art. 3 pkt 11 i art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia

7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2023 r., poz. 682 ze zm.), ale tylko

w granicach określonych w decyzji ograniczającej sposób korzystania. Nie jest to zatem decyzja wywłaszczeniowa polegająca na pozbawieniu własności nieruchomości.

W związku z tym także tryb ustalenia ewentualnego odszkodowania jest odmienny,

a roszczenie odszkodowawcze może być dochodzone dopiero po wybudowaniu przewodów lub urządzeń i nie można go określić w decyzji zezwalającej na czasowe zajęcie nieruchomości. Nie wiadomo bowiem, czy sytuacja uzasadniająca zgłoszenie takiego roszczenia faktycznie wystąpi. Wobec tego wysokość odszkodowania może zostać określona w odrębnej decyzji, jednak dopiero po zakończeniu realizacji inwestycji i po stwierdzeniu, że przywrócenie nieruchomości do stanu poprzedniego jest niemożliwe albo powoduje nadmierne trudności lub koszty.

Należy zauważyć, że przywołany przez Skarżącego we wniosku z 20 kwietnia

2022 r. art. 128 ust. 4 u.g.n. określa dwie podstawy odszkodowania: szkodę wywołaną zdarzeniami, o jakich mowa w art. 124-126 i zmniejszenie wartości nieruchomości wskutek tych zdarzeń. Ta regulacja nie stoi na przeszkodzie do uznania, że w przypadku odszkodowania ustalanego na podstawie art. 128 ust. 4 u.g.n. może dojść

w uzasadnionych sytuacjach do odrębnego orzekania o każdej z podstaw, a wydanie decyzji częściowej nie jest modelowo wykluczone. Wydanie decyzji częściowych nie stanowi przy tym niewątpliwie naruszenia zasady z art. 16 § 1 k.p.a., nie jest bowiem orzekaniem o tej samej kwestii, uprzednio już rozstrzygniętej.

Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela stanowisko prezentowane w judykaturze (zob. np. wyrok NSA z 28 czerwca 2022 r. sygn. akt I OSK 890/19), że nie jest możliwe wydanie decyzji orzekającej o odszkodowaniu za zmniejszenie wartości nieruchomości przed zaistnieniem zdarzeń, o jakich mowa w art. 124 u.g.n. W niniejszej sprawie, jakkolwiek została wydana decyzja w trybie art. 124 ust. 1 u.g.n. (decyzja Wojewody z 12 lutego 2016 r.), zezwalająca Inwestorowi na założenie i przeprowadzenie przez nieruchomość Skarżącego (działkę nr [...], obręb ewidencyjny [..] w Gdańsku) dwutorowej linii napowietrznej 2 x 110 kV, to jednak w czasie rozpoznawania wniosku Strony o ustalenie wysokości odszkodowania inwestycja ta nie była realizowana i nie doszło do żadnych robót na działce związanych z przeprowadzeniem linii. Ta okoliczność faktyczna, potwierdzona przez Inwestora w piśmie z 7 lipca 2022 r., ma istotne znaczenie w sprawie.

Należy podkreślić, że zmniejszenie wartości nieruchomości, o którym mowa

w art. 128 ust. 4 u.g.n. nie powinno być utożsamiane ze skutkami dla wartości nieruchomości, jakie wynikają z uchwalonych planów miejscowych, czy wydanych decyzji lokalizacyjnych. W tych przypadkach właścicielowi nieruchomości służą roszczenia odszkodowawcze, o jakich mowa w ustawie z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu

i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. 2023 r., poz. 977 ze zm.) - dalej: "u.p.z.p.".

W szczególności, zgodnie z art. 58 ust. 2 tej ustawy, jeżeli decyzja o lokalizacji celu publicznego wywołuje skutki, o jakich mowa w art. 36, przepisy art. 36 i 37 stosuje się odpowiednio. W przypadku obniżenia wartości nieruchomości oznacza to prawo właściciela do żądania odszkodowania równego obniżeniu wartości nieruchomości, jeżeli zbywa tę nieruchomość (art. 36 ust. 3 u.p.z.p.). Wysokość odszkodowania z tego tytułu ustala się na dzień sprzedaży (art. 37 ust. 1 u.p.z.p.), a roszczenia te można zgłaszać

w terminie 5 lat od dnia, w którym decyzja lokalizacyjna stała się ostateczna, dochodzone są one w trybie cywilnym. Jest to instrument prawny służący ochronie interesów ekonomicznych właścicieli nieruchomości objętych działaniem decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego w związku z ich planowaniem.

Natomiast regulacja art. 128 ust. 4 u.g.n. dotyczy odszkodowań ustalanych w trybie administracyjnym za szkody powstałe wskutek zdarzeń, o których mowa w art. 124. Zdarzeniami mogącymi rodzić szkodę nie są jednak same decyzje wydawane na podstawie tego przepisu, zezwalające na określone działania, lecz faktyczne zakładanie

i przeprowadzanie ciągów, przewodów i urządzeń. To za skutki tych zdarzeń właścicielowi nieruchomości służą dwa rodzaje roszczeń. Pierwsze dotyczy odszkodowania za szkody, jeżeli takie na nieruchomości powstaną (zgodnie z art. 124 ust. 4 u.g.n. w pierwszej kolejności podmiot występujący o zezwolenie ma bowiem obowiązek przywrócić nieruchomość do stanu poprzedniego), powinno ono odpowiadać wartości poniesionych szkód. Drugie roszczenie dotyczy natomiast odszkodowania za zmniejszenie wartości nieruchomości. Przysługuje ono także w przypadku, gdy wskutek zdarzeń, o których mowa w art. 124 u.g.n. zmniejszy się wartość nieruchomości. Jeżeli zmniejszenie wartości ma być wywołane zdarzeniami wymienionymi w art. 124 u.g.n., a są nimi działania związane

z przeprowadzaniem i zakładaniem ciągów, przewodów i urządzeń, to odszkodowanie za zmniejszenie wartości również przysługuje po ich faktycznym zaistnieniu.

Z regulacjami tymi skorelowane są przepisy wykonawcze dotyczące ustalania odszkodowania. Przepisy § 43 rozporządzenia 21 września 2004 r. w ustępie 1 regulują określanie wartości poniesionych szkód na nieruchomości, zaś ustęp 3 odnosi się do zasad określania zmniejszenia wartości nieruchomości, uwzględnia się w tym przypadku: zmianę warunków korzystania z nieruchomości, zmianę przydatności użytkowej nieruchomości, trwałe ograniczenie w sposobie korzystania z nieruchomości, skutki spowodowane obowiązkiem udostępnienia nieruchomości w celu wykonania czynności związanych z konserwacją oraz usuwaniem awarii ciągów, przewodów i urządzeń,

o których mowa w art. 124 ust. 1 u.g.n.

Nie można zgodzić się ze stanowiskiem, że katalog zdarzeń wywołujących szkodę wymienionych w art. 120 i art. 124-126 u.g.n. obejmuje również przewidziany w art. 124 ust. 7 tej ustawy wpis decyzji do księgi wieczystej. Na podstawie tego przepisu dochodzi do ujawnienia w księdze wieczystej, na podstawie decyzji, ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości przez wydanie zezwolenia na założenie i przeprowadzenie ciągów, przewodów i urządzeń, jeżeli właściciel nie wyraża na to zgody. Decyzja taka jest dla inwestora źródłem prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane,

a także cele związane z utrzymaniem założonych ciągów, linii i urządzeń. Decyzja taka może być wydana tylko przed rozpoczęciem inwestycji, której dotyczy, nie jest możliwe jej wydanie względem inwestycji już zrealizowanych. Z tego względu należy uznać,

że roszczenia związane z wpływem planowanej inwestycji na wartość nieruchomości mogą być realizowane we wskazany powyżej sposób, w zakresie określonym w przepisach u.p.z.p. Dopiero po jej realizacji otwiera się natomiast droga do dochodzenia w trybie administracyjnych roszczeń odszkodowawczych określonych w art. 128 ust. 4 u.g.n., w tym roszczenia z tytułu zmniejszenia wartości nieruchomości.

Jak prawidłowo wskazał organ odwoławczy - w toku postępowania o ustalenie odszkodowania za ograniczenie prawa własności w pierwszej kolejności ustala się, czy zostało ograniczone prawo własności na podstawie administracyjnego tytułu prawnego. Następnie ustala się powstałe z tego tytułu szkody, do czego niezbędna jest wiedza specjalistyczna, która może zostać dostarczona jedynie przez rzeczoznawcę majątkowego. Ustalenie wysokości odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy, określającej wartość nieruchomości. Opinię o wartości nieruchomości sporządza się na piśmie w formie operatu szacunkowego (art. 130 ust. 2 i art. 156 ust. 1 u.g.n.).

Jak już wyżej zasygnalizowano z § 43 rozporządzenia z 21 września 2004 r. wynika, że przy określaniu wartości poniesionych szkód uwzględnia się w szczególności stan zagospodarowania nieruchomości na dzień wydania decyzji odpowiednio o wywłaszczeniu, ograniczeniu sposobu korzystania albo zezwoleniu na czasowe zajęcie nieruchomości oraz stan zagospodarowania nieruchomości na dzień zakończenia działań uzasadniających wydanie tej decyzji oraz utratę pożytków w okresie od dnia wydania decyzji do dnia zakończenia działań uzasadniających jej wydanie.

Dopiero więc powstanie szkody na nieruchomości (tj. posadowienie linii elektroenergetycznej) umożliwia sporządzenie przez rzeczoznawcę majątkowego operatów szacunkowych, wskazujących kwoty zmniejszenia wartości nieruchomości w związku

z ograniczeniem sposobu korzystania z nieruchomości, będących podstawą ustalenia odszkodowania w drodze decyzji administracyjnej. Sam wpis ograniczenia w dziale III księgi wieczystej nie może być zatem podstawą określenia wysokości szkody i wypłaty odszkodowania.

Odnosząc się końcowo do zarzutu Strony, że dokonany w dniu 24 marca 2022 r. wpis w dziale III księgi wieczystej [...] jest niezgodny z treścią decyzji Wojewody z 12 lutego 2016 r., albowiem obejmuje on również uchyloną tą decyzją zgodę na założenie "podziemnych, naziemnych i nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych obiektów i urządzeń", należy wskazać, że zarzut ten mógł być podnoszony w toku postępowania wieczystoksięgowego (art. 62610 w zw. z art. 39822 ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. - Kodeks postępowania cywilnego (Dz. U. z 2023 r., poz. 614)). Na orzeczenie referendarza sądowego w przedmiocie wpisu Skarżącemu, jako właścicielowi nieruchomości, przysługiwała skarga do Sądu Rejonowego Gdańsk-Północ

w Gdańsku, w terminie tygodniowym od dnia doręczenia zawiadomienia o wpisie, o czym Skarżący został prawidłowo pouczony.

Mając na uwadze przedstawione powyżej okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 151 w zw. z art. 120 P.p.s.a., oddalił skargę uznając ją za nieuzasadnioną.

Sąd orzekał w niniejszej sprawie w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, korzystając z przepisu art. 119 pkt 2 P.p.s.a., bowiem wniosek w tej sprawie złożył organ administracji publicznej w odpowiedzi na skargę (k. 18 akt sądowych), a Skarżący

w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu tego wniosku nie zażądał przeprowadzenia rozprawy.[pic]