Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 1305/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2012-10-30 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Zarząd Województwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 3 § 1, art. 134 § 1, art. 141 § 4 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 26 ust. 2, art. 30c ust. 3 pkt 1, art. 30e
journal: Dz.U. 2009 nr 84 poz 712
law: Ustawa z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Janusz Zajda Sędziowie NSA Anna Robotowska del. WSA Piotr Pietrasz (spr.) Protokolant Beata Cisek-Chojnacka po rozpoznaniu w dniu 30 października 2012 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej B. T. B. Spółki z o.o. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Sz. z dnia 13 czerwca 2012 r. sygn. akt I SA/Sz 376/12 w sprawie ze skargi B. T. B. Spółki z o.o. w K. na informację Zarządu Województwa Z. z dnia [...] kwietnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie wniosku o dofinansowanie realizacji projektu z budżetu Unii Europejskiej 1. prostuje z urzędu wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Sz. w ten sposób, że w miejsce daty informacji "[...] kwietnia 2012 r." wpisuje datę "[...] kwietnia 2012 r."; 2. oddala skargę kasacyjną; 3. zasądza od B. T. B. Spółki z o.o. w K. na rzecz Zarządu Województwa Z. kwotę 120 (sto dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w S. wyrokiem objętym skargą kasacyjną z dnia 13 czerwca 2012 r., sygn. akt I SA/Sz 376/12, oddalił skargę spółki B. T. B. sp. z o.o. z siedzibą w K. na negatywny wynik procedury odwoławczej dotyczącej oceny jej projektu zgłoszonego w ramach konkursu nr RPOW[...]/4.1/2011/1, zawarty w informacji Zarządu Województwa [...] z dnia [...] kwietnia 2012 r. nr [...].

Sąd I instancji (dalej: Sąd) za podstawę rozstrzygnięcia przyjął następujące ustalenia:

B. T. B. Sp. z o.o. z siedzibą w K. (dalej: Skarżąca) w dniu 29 lipca 2011 r. złożyła wniosek o dofinansowanie projektu pod nazwą "Budowa elektrowni wiatrowej w miejscowości K. w gminie B." - w ramach konkursu nr RPOW[...]/4.1/2011/1 (Oś priorytetowa IV "Infrastruktura ochrony środowiska", Działanie 4.1 "Energia odnawialna i zarządzanie energią") ogłoszonego w dniu 31 marca 2011 r. przez Zarząd Województwa [...], działający jako Instytucja Zarządzająca Regionalnym Programem Operacyjnym Województwa [...] na lata 2007-2013.

Pismem z dnia 30 listopada 2011 r. Instytucja Zarządzająca RPO W[...] (dalej: IZ) poinformowała Skarżącą, że złożony przez nią wniosek przeszedł pomyślnie etap oceny merytorycznej oraz że zostanie przekazany pod obrady Zarządu Województwa, który - po ewentualnym wcześniejszym przeprowadzeniu oceny strategicznej - podejmie decyzję o dofinansowaniu projektów w ramach konkursu.

Kolejnym pismem z dnia 8 lutego 2012 r. poinformowano Skarżącą o przyznaniu jej dodatkowych punktów w ramach przeprowadzonej oceny strategicznej. Jednocześnie przekazano informację o umieszczeniu wniosku na liście rezerwowej.

W odpowiedzi na powyższą informację Skarżąca złożyła protest do Wydziału Zarządzania RPO W[...], kwestionując dokonaną przez ekspertów ocenę ekonomiczno-finansową i merytoryczno-techniczną oraz przeprowadzoną przez Zarząd Województwa ocenę strategiczną. W proteście Skarżąca podniosła zarzuty dotyczące liczby przyznanych punktów, wskazała na błędy w procedurze oceny wniosków oraz wątpliwości dotyczące przeprowadzonej przez Zarząd Województwa oceny strategicznej.

IZ po analizie złożonego protestu, dokumentacji aplikacyjnej, dokumentacji konkursowej oraz kart oceny - protest odrzuciła, o czym poinformowała Skarżącą pismem z dnia [...] kwietnia 2012 r. nr [...].

Po wyczerpaniu środków odwoławczych przewidzianych w systemie realizacji RPO W[...] Skarżąca w dniu 7 maja 2012 r. (data wpływu pisma do sądu) wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w S., w której rozstrzygnięciu IZ zarzuciła naruszenie:

1) art. 26 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (Dz. U. 2009 r. Nr 84 poz. 712 ze zm.), dalej: "u.z.p.p.r." - przez dokonanie oceny merytorycznej wniosku Skarżącej niezgodnie z kryteriami konkursu;

2) art. 26 ust. 2 u.z.p.p.r. przez niezapewnienie przejrzystości reguł stosowanych przy ocenie wniosku oraz zastosowaniu kryteriów ocennych opartych na dowolności i uznaniowości; błędną, nierzetelną i powierzchowną ocenę wniosku w zakresie kryterium oceny ekonomiczno-finansowej "Efektywność ekonomiczna projektu" oraz pięciu kryteriów oceny merytoryczno-technicznej, tj. "Wpływ na jakość udogodnienia i bezpieczeństwo użytkowników", "Komplementarność i spójność z innymi przedsięwzięciami w ramach różnych programów operacyjnych i pomocy zewnętrznej", "Realizacja polityk horyzontalnych UE", "Wykonalność projektu" oraz "Trwałość rezultatów projektu", a także błędną ocenę wniosku w zakresie kryterium oceny strategicznej - przez dokonanie oceny ww. kryteriów w sposób całkowicie dowolny, co doprowadziło do zaniżenia wartości i nieprzyznania Skarżącej odpowiedniej liczby punktów, bądź niesłusznego odjęcia punktów;

3) art. 32 ust. 1 i art. 32 ust. 2 w zw. z art. 8 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, w zw. z art. 26 ust. 2 u.z.p.p.r. - przez zaakceptowanie niemającego podstaw prawnych ograniczenia w dostępie do środków publicznych, dowolnego interpretowania kryteriów oraz przeprowadzenia oceny z naruszeniem zasady równego dostępu do pomocy wszystkich kategorii beneficjentów;

4) art. 30b ust. 4 w zw. z art. 30c ust. 1 i 2 u.z.p.p.r. przez brak pouczenia Skarżącej o wysokości, terminie i sposobie uiszczenia opłaty od skargi.

Składając skargę Skarżąca wniosła o: 1) uwzględnienie skargi w całości przez stwierdzenie, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez IZ; 2) zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych; 3) przeprowadzenie dowodu z kart oceny merytoryczno-finansowej wszystkich uczestników konkursu RPOW[...]

/4.1.2011/1 i zobowiązanie IZ do ich przedłożenia.

W uzasadnieniu skargi Skarżąca stwierdziła, że ww. rozstrzygnięcie organu jest niesłuszne i krzywdzące dla niej, a sama ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo. Odnosząc się do poszczególnych, kwestionowanych w skardze kryteriów ocen zgłoszonego projektu Skarżąca wskazała, że w ramach kryterium 2.2 zatytułowanego "Efektywność ekonomiczna projektu" liczba punktów zależna jest od osiągnięć wszystkich projektów w danym konkursie, przy czym dla wszystkich projektów, które przeszły ocenę formalną i wykonalności finansowej 0/1 wartości wskaźnika B/C powinny być zestawione w jednej tabeli i na ich podstawie powinny zostać wyznaczone mediana i kwartyle, w zależności od których każdemu projektowi miała zostać przyznana odpowiednia ilość punktów. Zdaniem Skarżącej reguły przewidziane w ramach tego kryterium są niejasne i pozornie jednakowe dla wszystkich podmiotów ubiegających się o dofinansowanie, nie wskazano bowiem sposobu obliczania współczynnika B/C. Skarżąca nie zgodziła się z twierdzeniem zawartym w uzasadnieniu rozstrzygnięcia, iż eksperci dokonali pełnej i wszechstronnej oceny zgłoszonego projektu, oraz że jego ocena końcowa jest wynikiem procesu, którego przebieg znajduje swoje pełne odzwierciedlenie w uzasadnieniu wydanego rozstrzygnięcia IZ. Zdaniem Skarżącej nie można uznać, że takie uzasadnienie spełnia przewidziany w procedurze konkursowej wymóg szczegółowości. Równocześnie Skarżąca zarzuciła nieprawidłowości dokonywanej oceny ww. kryterium, także w innych projektach, co – jej zdaniem - wymaga dogłębnej analizy wiarygodności wyliczonych parametrów oraz przyznanych za to ocen. Odnosząc się do wyników analizy ekonomicznej Skarżąca stwierdziła, że "Wytyczne do Studiów Wykonalności" w zakresie energii odnawialnej wskazują, iż analiza projektu musi być dokonana z punktu widzenia społeczności, przy czym punktem wyjścia do analizy ekonomicznej powinny być przepływy pieniężne określone w analizie finansowej. Wynika z tego, że należy wspierać inwestycje w biednych gminach, a właśnie gmina B. jest jedną z najbiedniejszych w województwie [...].

W odniesieniu do analizy oceny merytoryczno-technicznej i kryterium 4.2. Skarżąca wskazała, że oceniający odjęli 1 pkt za kryterium "Projekty mające na celu zastąpienie istniejącej produkcji energii z surowców kopalnych produkcją ze źródeł odnawialnych". Nie zgadzając się z ocenami ekspertów, iż w projekcie nie występuje bezpośrednio zastąpienie istniejącej elektrowni konwencjonalnej, działającej na danym terenie nową elektrownią wiatrową, a jedynie projekt ma na celu włączenie się do istniejącej sieci, jako dodatkowe źródło produkcji energii. Skarżąca stwierdziła, że z całą pewnością żaden z projektów nie przyczyni się w sposób bezpośredni do zastąpienia istniejącej elektrowni konwencjonalnej, a wyprodukowana w ramach projektów powstałych w ramach działania 4.1. RPO W[...] energia w każdym przypadku wpłynie jedynie w sposób pośredni na zastąpienie źródeł odnawialnych źródłami konwencjonalnymi. Na marginesie Skarżąca zauważyła, że ocena ekspertów charakteryzuje się dużą uznaniowością i dowolnością, i w związku z tym nie sposób rozpatrywać oceny jej projektu w oderwaniu od ocen innych projektów.

Nie zgadzając się z odjęciem 1 punktu przy ocenie kryterium 4.3: "Komplementarność i spójność z innymi przedsięwzięciami w ramach różnych programów operacyjnych i pomocy zewnętrznej" – podpunkt: "Projekty, które powodują, że w pełni są wykorzystywane możliwości istniejącej infrastruktury", z uzasadnieniem, iż "realizacja projektu nie zakłada istniejącej infrastruktury", Skarżąca podniosła, że budowa drogi utwardzonej, przygotowanie placu montażowego oraz wykonanie przyłącza są niezbędnymi elementami każdej inwestycji tego typu. Najważniejszym elementem infrastruktury wykorzystywanej w przypadku budowy elektrowni wiatrowych, jest wykorzystanie w pełni potencjału lokalnej sieci energetycznej. Zgodnie z uzyskanymi warunkami przyłączenia do sieci elektroenergetycznej, możliwa do uzyskania moc przyłączeniowa wynosi 4 MW - moc ta została w pełni wykorzystana przez Skarżącą oraz inną firmę. W związku z tym należy uznać, że kryterium to również zostało spełnione, a oceniający niesłusznie odjęli punkt za to kryterium.

Odnosząc się do kryterium 4.4: "Realizacja polityk horyzontalnych UE" Skarżąca wskazała, że jeden z oceniających odjął 1 punkt, stwierdzając, iż "Wnioskodawca nie wspomina o szczególnym uwzględnieniu w procesie rekrutacji zatrudnienia kobiet lub osób z marginalizowanych grup społecznych". Nie zgadzając się z taką oceną Skarżąca wskazała, że zamierza realizować projekt w jednej z najbiedniejszych gmin województwa, przewidując zatrudnienie 1 osoby - pracownika obsługi elektrowni.

Zdaniem Skarżącej duże wątpliwości budzą również rozbieżności dotyczące oceny strategicznej poszczególnych projektów odnoszących się do budowy elektrowni wiatrowych. Zwracając uwagę, iż większość projektów znajdujących się na liście rezerwowej otrzymała z oceny strategicznej po 12 punktów, podczas gdy dwa projekty innej firmy otrzymały po 14 punktów z tej oceny. Skarżąca wskazała, że oceniający w żaden sposób nie uzasadnili, dlaczego za cztery z pięciu kryteriów przyznali jedynie połowę możliwych do uzyskania punktów. Pomimo zdecydowanego podobieństwa projektu Skarżącej oraz dwóch projektów innej firmy, skala punktów przyznawanych w ramach kryteriów oceny strategicznej była odmienna, co sugeruje, że oceniający je eksperci kierowali się dużą dowolnością przy przyznawaniu punktów. Skarżąca ponownie stwierdziła w związku z tym, że nie sposób przedstawiać zarzutów do oceny jej wniosku, nie porównując jej z ocenami innych projektów.

Skarżąca zauważyła też, że z przeprowadzonej oceny wniosków nie wynika również, czy zastosowano "wytyczne dotyczące rocznych pomiarów z masztów". Brak tych pomiarów uniemożliwia ekspertom dokonanie rzetelnej oceny projektów, a tym samym wpływa negatywnie na pozycje na liście rankingowej. Skarżąca wskazała, że skoro inni wnioskodawcy nie posiadali rocznych pomiarów z masztów wiatrowych, to skąd posiadali wiarygodne pomiary.

Podnosząc takie argumenty Skarżąca stwierdziła, że ocena jej projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo, podkreśliła ponadto, że po ogłoszeniu konkursu kilkukrotnie zmieniano jego regulamin, w związku z czym zasadne - zdaniem Skarżącej - jest zbadanie, co było motywacją do dokonania zmian i czy zrobiono to prawidłowo.

Zdaniem Skarżącej przedstawione w skardze zarzuty prowadzą do wniosku, iż przedmiotowy konkurs został przeprowadzony w sposób nieprawidłowy, a eksperci oceniający projekty nie weryfikowali danych w nich zawartych, albo weryfikowali je w sposób dowolny, co spowodowało, że merytorycznie dobre projekty (jak projekt Skarżącej), nie otrzymały dofinansowania.

Skarżąca wyjaśniła ponadto, że zwracała się do Marszałka Województwa [...] o udostępnienie informacji publicznej w zakresie przekazania kart oceny merytoryczno-technicznej i ekonomiczno-finansowej projektów, które uzyskały pozytywny wynik w omawianym konkursie, jednak decyzją z dnia [...] kwietnia 2012 r. Marszałek odmówił udostępnienia takiej informacji. Zdaniem Skarżącej informacje dotyczące przyznanej punktacji za poszczególne kryteria przeprowadzonego konkursu, który jest konkursem publicznym, powinny być ogólnodostępne, a brak ujawnienia ww. informacji uniemożliwia Spółce merytoryczne ustosunkowanie się w pełni do przeprowadzonej oceny wniosków.

W związku z tym Skarżąca uznała, że zasadny jest wniosek o przeprowadzenie dowodu z kart oceny merytoryczno-finansowej dotyczących wszystkich uczestników konkursu RPOW[...]/4.1.2011/1 i zobowiązanie IZ do ich przedłożenia.

Ponadto Skarżąca zarzuciła, iż pouczenie o możliwości wniesienia skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego, zawarte w rozstrzygnięciu Dyrektora Wydziału Zarządzania RPO z dnia [...] kwietnia 2012 r. zawiera istotne braki, bowiem musi ono zawierać nie tylko informację, że skarga podlega opłacie, ale też powinno wskazywać jej wysokość, termin i sposób uiszczenia oraz rygor w razie uchybienia temu obowiązkowi – czego nie zawierało pouczenie skierowane do Spółki.

Na rozprawie w dniu 30 maja 2012 r. pełnomocnik Skarżącej, jako dowód w sprawie, złożył do akt kopię decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego (SKO) w S. z dnia 14 maja 2012 r. uchylającej decyzję Marszałka Województwa [...] w S. odmawiającą Skarżącej udostępnienia informacji publicznej.

Przechodząc do oceny zarzutów skargi Sąd stanął na stanowisku, że są one nieuzasadnione i wskazał regulacje prawne, zarówno krajowe, jak i unijne dotyczące Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa [...] na lata 2007-2013, w tym konkursu w ramach Oś priorytetowa 4. Infrastruktura ochrony środowiska. Działanie 4.1. Energia odnawialna i zarządzanie energią. Zdaniem Sądu wszyscy wnioskodawcy mieli jednakową możliwość zapoznania się z zasadami przeprowadzania konkursu, co prowadzi do zachowania zasad: 1) równego dostępu do pomocy wszystkich wnioskodawców oraz 2) zapewnienia przejrzystości reguł stosowanych przy ocenie projektów.

Sąd stwierdził, że ze sporządzonej przez organ "Procedury odwoławczej dla wniosków o dofinansowanie projektów składanych w ramach RPO W[...]na lata 2007-2013" (wersja wg stanu na lipiec 2011 r.) wynika, iż postępowanie odwoławcze obowiązujące w systemie realizacji tego Programu (RPO W[...]) uwzględnia przepisy ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, Rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006 z dnia 11 lipca 2006 r. ustanawiającego przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności i uchylającego rozporządzenie (WE) nr 1260/1999 oraz założenia Wytycznych Ministra Rozwoju Regionalnego z dnia 11 sierpnia 2009 r. w zakresie wymogów, jakie powinny uwzględniać procedury odwoławcze ustalone dla programów operacyjnych dla konkursów ogłaszanych od dnia 20 grudnia 2008 r. Procedura odwoławcza określa zasady odwoływania się od wyników oceny i wyboru projektów składanych w ramach RPO W[...] i ma zastosowanie do wszystkich działań/poddziałań IZ realizowanych w trybie konkursowym, dla których nabory zostały ogłoszone po dniu 20 grudnia 2008 r. System realizacji RPO W[...] przewiduje jeden środek odwoławczy na etapie przedsądowym, tj. protest, przysługujący wnioskodawcy od negatywnych wyników oceny formalnej oraz poszczególnych etapów oceny merytorycznej.

Zdaniem Sądu, skoro protest jest wnioskiem o ponowne sprawdzenie poprawności przeprowadzonej oceny i może dotyczyć nieprawidłowości zaistniałych w trakcie przebiegu procesu oceny projektu, to Skarżąca może podnieść zarzuty dotyczące wyłącznie oceny jej własnego projektu. W rozpoznawanej sprawie, Skarżąca podniosła zarzuty przeciwko wynikom otrzymanym przez innych wnioskodawców, wskazując, że nie sposób jest dokonywać oceny jej projektu w oderwaniu od ocen innych projektów, podobnych do projektu Skarżącej, które zostały ocenione wyżej przez otrzymanie większej ilości punktów w ramach danego kryterium. Ten stan rzeczy zdaniem Skarżącej świadczy, o naruszeniu art. 26 ust. 1 pkt 4 i ust. 2 u.z.p.p.r., art. 32 ust. 1 i 2 w zw. z art. 8 ust. 2 Konstytucji RP, w zw. z art. 26 ust. 2 u.z.p.p.r.

Sąd nie podzielił tych zarzutów, nie znajdując w szczególności podstaw do stwierdzenia, że w procedurze konkursowej nie zapewniono przejrzystości reguł stosowanych przy ocenie wniosków oraz zastosowano kryteria ocenne oparte na dowolności i uznaniowości; dokonano błędnej, nierzetelnej i powierzchownej oceny wniosku Skarżącej oraz zaakceptowano nie mające podstaw prawnych ograniczenia w dostępie do środków publicznych, przeprowadzając oceny z naruszeniem zasady równego dostępu do pomocy wszystkich kategorii beneficjentów. Z tego też względu Sąd nie mógł stwierdzić w rozpoznawanej sprawie, że ocena projektu Skarżącej została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez właściwą instytucję zarządzającą.

Sąd stwierdził, że ustawodawca uregulował skargę w u.z.p.p.r. (art. 30c ust. 2) w taki sposób, że to skarżący ma obowiązek przedstawić wszystkie dokumenty w sprawie i to one podlegają ocenie sądowej w ramach prowadzonego postępowania, tym samym brak jest podstaw do dopuszczenia innych dowodów, np. – wnioskowanych przez skarżącą Spółkę - kart oceny merytoryczno-finansowej, dotyczących wszystkich uczestników Konkursu RPOW[...]/4.1.2011/1 i zobowiązania organu do ich przedstawienia.

Sąd zwrócił uwagę, że Skarżąca wskazała ponadto, że zbliżone projekty otrzymały większą ilość punktów niż jej projekt, co było możliwe wobec braku określenia metody obliczenia współczynnika B/C. Ten wskaźnik bowiem – zdaniem Skarżącej – został wyliczony na podstawie złych danych. Skarżąca powołała się na dokument Komisji Europejskiej z dnia 16.06.2008 r. – "Przewodnik do analizy kosztów i korzyści projektów inwestycyjnych", w którym omówiono przykłady analizy projektów inwestycyjnych, w których liczony był wskaźnik B/C. Zdaniem Sądu rację ma organ podnoszący, że są to tylko czysto teoretyczne przykłady inwestycji o różnych wskaźnikach B/C, obrazujące zróżnicowanie sposobu obliczania niektórych danych liczbowych, nie stanowiące jednak dowodu na okoliczność dowolnego lub błędnego wyboru przez innych wnioskodawców parametrów do obliczania wskaźnika B/C.

Sąd zgodził się także z poglądem organu, że różne czynniki w zależności od wewnętrznej charakterystyki projektów (np. wskazania innych danych w dokumentacji aplikacyjnej zamieszczonej we wniosku o dofinansowanie danego projektu) mogą różnie kształtować ostateczny wynik ekonomiczno-finansowy danego projektu, skutkiem tego może być fakt, iż projekty o pozornie podobnym zakresie mogą mieć odmienne oddziaływanie. Jak wynika ze wskazań organu, założenia przyjęte do przeprowadzenia analiz w Studium Wykonalności oparte zostały na opracowaniu Komisji Europejskiej "European Comission, The New Programming Period 2007-2013: Guidance On The Methodology For Carrying Out Cost-Benefit Analysis, Working Dokument No.4, 08/2006".

Sąd podkreślił, że organ sam przygotował konkurs, jak i opracował dokumenty na jego potrzeby (wszystkie ogólnodostępne na stronie internetowej: [...], w tym "Przewodnik po wskaźnikach", stanowiący Załącznik nr 2 do "Wytycznych dla Wnioskodawców. Oś priorytetowa 4. Infrastruktura ochrony środowiska. Działanie 4.1. Energia odnawialna i zarządzanie energią. Tryb konkursowy" (S., marzec 2011 r.), w którym wskazano, że wartości wszystkich wskaźników powinny być oszacowane na poziomie możliwym do osiągnięcia przez wnioskodawcę i będą one stanowiły jedno z podstawowych źródeł informacji dla oceniających projekt. IZ wskazała zamknięty katalog wskaźników. Wskaźniki produktów opracowano na podstawie wytycznych Ministra Rozwoju Regionalnego w zakresie warunków gromadzenia i przekazywania danych w formie elektronicznej z dnia 9 lutego 2010 r.

Powyższe regulacje, zdaniem Sądu, nałożyły obowiązek podania przez każdego wnioskodawcę danych zgodnych z rzeczywistością, możliwych do osiągnięcia, co też uczyniła Skarżąca. Ponadto, w złożonym wniosku, co należy podkreślić, Skarżąca oświadczyła, iż informacje zawarte we wniosku oraz w załącznikach do wniosku są prawdziwe oraz, że jest świadoma odpowiedzialności karnej wynikającej z Kodeksu karnego.

Sąd wskazał, że organ opracował również "Wytyczne do studiów wykonalności w zakresie energii odnawialnej: Działanie: 4.1. Energia odnawialna i zarządzania energią", w celu ujednolicenia zasad przygotowywania i pisania studiów wykonalności, w szczególności przyjmowania założeń, parametrów, a także metodologii prowadzenia obliczeń. W opracowaniu wskazano, że osoby piszące studium wykonalności winny korzystać z gotowych formularzy (dołączonych w oddzielnych plikach), które bazują na tabelach i opisach tych wytycznych. W punkcie 3.9. wskazano sposób obliczenia wskaźników do analizy kosztów-korzyści – analizy ekonomicznej projektu, w punkcie 3.9.1. – do wskaźników ENPV i ERR, zaś w punkcie 3.9.2 – do wskaźnika B/C. Odrębne opracowanie dotyczyło metodologii nakładów na rezultaty. Sąd zgodził się tutaj z organem, że ww. wytyczne do studium wykonalności zawierały metodologię wyliczenia określonych wskaźników, a Skarżąca dokonała wyliczenia tych wskaźników prawidłowo, co przełożyło się na ilość przyznanych jej punktów. Zauważyć należy, że Skarżąca nie miała problemów z dokonaniem obliczeń w oparciu o ww. wytyczne. Wytyczne zawierają wzory matematyczne wraz z oznaczeniem danych w celu obliczenia konkretnych wskaźników.

Sąd zwrócił uwagę na fakt, że organ opracował ponadto "Podręcznik realizacji RPO W[...] na lata 2007-2013", który zawiera w sobie m. in. słownik pojęć. Odnośnie Komisji Oceniającej Projekty (KOP) wyjaśniono że w ramach KOP pracują 4 zespoły. W skład KOP wchodzą eksperci wyłonieni w drodze otwartego naboru. Zadaniem KOP jest dokonanie ocen zgłoszonych projektów w ramach RPO W[...] na lata 2007–2013, a mianowicie, oceny środowiskowej, oceny co do możliwości wystąpienia pomocy publicznej, oceny ekonomiczno-finansowej oraz oceny merytoryczno-technicznej. Karty oceny sporządzane są na podstawie kryteriów zatwierdzanych przez [...] Komitet Monitorujący (ZKM), który to został powołany na mocy uchwały Zarządu Województwa [...]. Komitet zapewnia jakość realizacji RPO W[...] oraz upewnia się co do skuteczności jego realizacji, zgodnie z przepisami art. 65 Rozporządzenia Rady nr 1083/2006.

Sąd podkreślił, że w ramach RPO na bieżąco prowadzony jest monitoring programu, który służy zagwarantowaniu realizacji celów strategicznych i cząstkowych, określonych w programie (monitoring rzeczowy) oraz pełnej absorpcji alokowanych środków (monitoring finansowy). Dzięki monitorowaniu realizacji programu możliwe jest bieżące śledzenie postępu finansowego programu oraz wczesne reagowanie na występujące trudności i nieprawidłowości, co w konsekwencji przyczynia się do zapewnienia odpowiedniej jakości wdrażania programu. Ponadto IZ zobowiązana jest do wykrywania, usuwania oraz przekazywanie informacji o stwierdzonych nieprawidłowościach do Ministerstwa Finansów w zakresie realizacji programu. Źródłem informacji o nieprawidłowościach mogą być dla IZ: a) informacje o nieprawidłowościach wykryte przez pracowników IZ RPO W[...] w trakcie wykonywania czynności służbowych, b) informacje o nieprawidłowościach lub podejrzeniu ich wystąpienia pozyskane od beneficjentów, c) informacje o nieprawidłowościach uzyskane przez IZ w postaci donosów, informacji prasowych, anonimowych lub innych informacji niepotwierdzonych, d) informacje o nieprawidłowościach uzyskane przez IZ od innych instytucji uczestniczących we wdrażaniu funduszy strukturalnych i Funduszu Spójności w Polsce, takich jak: Instytucja Certyfikująca, Instytucja Pośrednicząca w Certyfikacji, Instytucja Koordynująca NSRO, Instytucja Koordynująca Regionalny Program Operacyjny, Instytucja Audytowa, e) wyniki postępowań prowadzonych przez inne podmioty, m.in. przez Generalnego Inspektora Kontroli Skarbowej, Urząd Kontroli Skarbowej, Najwyższą Izbę Kontroli, Regionalne Izby Obrachunkowe i organy ścigania. IZ podejmuje działania zmierzające do usunięcia nieprawidłowości niezależnie od procesu informowania o nieprawidłowościach.

Zdaniem Sądu, wyżej przedstawione procedury co do prawidłowego przygotowania dokumentacji aplikacyjnej (wniosek z wymaganymi załącznikami) składanej przez wnioskodawców ubiegających się o dofinansowanie zgłoszonych projektów, obrazują system kontroli złożonych projektów na wszystkich jego etapach i wprowadzają rozwiązania w zakresie wykrycia nieprawidłowości, jak i odpowiedzialności osób i jednostek, które je spowodowały. Tym samym Sąd uznał, że ewentualne nieprawidłowości, na które powołuje się Skarżąca, mogą być stwierdzone i usunięte w ramach wyżej opisanej procedury przez wskazane organy.

Odnosząc się do zarzucanej przez Skarżącą nieprawidłowej oceny jej projektu (przyznanych punktów) Sąd stwierdził, że w celu zapewnienia rzetelnej i bezstronnej oceny wniosków w procesie wyboru projektów do dofinansowania uczestniczą eksperci posiadający specjalistyczną wiedzę lub umiejętności z poszczególnych dziedzin objętych programem operacyjnym (art. 31 ust. 1 u.z.p.p.r.). Sposób wyboru ekspertów mających dokonywać weryfikacji projektów w przedmiotowej sprawie został określony w trybie wyłaniania ekspertów do Komisji Oceniających Projekty (KOP), przyjętym uchwałą nr 625/10 Zarządu Województwa [...] z dnia 22 kwietnia 2010 r. Eksperci dokonują oceny w ramach poszczególnych KOP. KOP stanowią niezależne ogniwo w systemie oceny projektów. IZ od września 2010 r. prowadzi monitoring pracy ekspertów. Działanie to nakierowane jest na zapewnienie wysokiej jakości oceny projektów, w szczególności zaś na zmobilizowanie osób oceniających projekty do należytego wykonywania nałożonego na nich zadania. Monitoring obejmuje takie elementy pracy eksperta jak: ilość ocenionych wniosków, średni czas oceny dokumentacji aplikacyjnej w danym konkursie, ilość ocen, które okazały się rozbieżne podczas oceny 0/1 i/lub punktowanej, ilość rozbieżnych ocen które spowodowały konieczność powołania trzeciego eksperta, ilość odrzuconych wniosków podczas oceny 0/1 i/lub punktowanej, średnia liczba punktów przyznawanych przez eksperta w ramach jednego konkursu, ilość wyjaśnień/uzupełnień o które poprosił ekspert, ilość błędów eksperta wykrytych przez przewodniczącego/sekretarza KOP, ilość złożonych protestów do oceny eksperta.

W przypadku stwierdzenia nierzetelności i/lub braku obiektywności oceny w sytuacji, gdy jest to jeszcze możliwe (tj. do czasu przyjęcia przez Zarząd uchwały zatwierdzającej dofinansowanie dla danego projektu) ocena taka może być anulowana. Postępowanie eksperta KOP niezgodne z regulaminem, w tym: nierzetelna lub nieobiektywna ocena, lub nieprzestrzeganie zasady poufności i bezstronności może spowodować jego skreślenie z Bazy ekspertów RPO W[...] 2007-2013. Odnośnie zespołu ds. oceny ekonomiczno-finansowej, punkty za kryteria punktowane w ramach osi 2-7 przyznawane są na podstawie tablic sporządzonych przez IZ, przekazanych ekspertom przez przewodniczącego/sekretarza KOP. IZ sporządza tablice w ciągu 2 dni roboczych od dnia wpływu do sekretariatu IZ listy projektów ocenionych pozytywnie pod względem spełniania kryteriów dopuszczających zawierających wartości wskaźnika B/C, przekazanych przez IZ. W przypadku konkursów, w ramach których eksperci samodzielnie przyznają punkty za kryterium "Efektywność ekonomiczna projektu" pozostała część punktów przyznawana jest na podstawie tablic sporządzonych przez IZ, w ww. sposób. Ekspert samodzielnie przyznaje określoną liczbę punktów na podstawie "Karty Oceny" oraz przekazanych tablic, z zastrzeżeniem, iż punkty wyliczone za nakłady na rezultaty zgodnie z przyjętą przez IZ metodologią pozostają bez zmian. Dokonanie oceny na karcie oceny ekonomiczno-finansowej ekspert potwierdza własnoręcznym podpisem.

Zdaniem Sądu ustalona procedura dokonywania ocen przez ekspertów, zapewnia bezstronność osób oceniających projekty, wprowadza regulacje w przypadkach wykrycia nieprawidłowości postępowania eksperta i jego odpowiedzialności z tytułu wykonywanej pracy. Tym samym również i w tym zakresie zarzuty Skarżącej, iż ocena merytoryczna jej projektu została dokonana niezgodnie z kryteriami konkursu, a ocena wniosku była błędna, nierzetelna i powierzchowna w ocenie Sądu nie znajdują oparcia w okolicznościach faktycznych występujących w rozpoznawanej sprawie. Sąd przyznał rację IZ, że ocenom ekspertów i ocenie strategicznej nie można zarzucić nieracjonalności, nie istniała też potrzeba powołania "trzeciego" eksperta. Takie zarzuty podnoszone przez Skarżącą - zdaniem Sądu - mogą jedynie być weryfikowane przez wdrożenie ww. procedur, które nie podlegają ocenie Sądu w ramach niniejszego postępowania.

Wszystkie powyżej opisane procedury w ocenie Sądu świadczą, że IZ uwzględniła w niniejszej sprawie zasadę równego dostępu beneficjentów do pomocy i zapewniła przejrzystość reguł stosowanych przy ocenie projektu. Wybór projektów dokonywany był w trybie konkursowym, a kryteria wyboru były jednakowe dla wszystkich potencjalnych beneficjentów projektów zgłoszonych w ramach danego konkursu. Podnoszona przez Skarżącą kwestia wielokrotnej zmiany Regulaminu konkursu również nie podważyła zasady równego dostępu oraz przejrzystości reguł konkursu.

W związku z tym, że w ocenie Sądu reguły te zostały zachowane, dlatego Sąd nie podzielił zarzutów Skarżącej, iż ocena jej projektu była nieprawidłowa, niezgodna z kryteriami konkursu i naruszała prawo.

Również z tego powodu Sąd uznał, że złożona na rozprawie w dniu 30 maja 2012 r. przez pełnomocnika Skarżącej kopia decyzji SKO w S. z dnia 14 maja 2012 r. uchylającej decyzję Marszałka Województwa [...] w S. w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej Skarżącej nie miała znaczenia dla merytorycznego rozstrzygnięcia niniejszej sprawy.

Także za bezzasadny uznał Sąd zarzut podniesiony przez Skarżącą dotyczący braku pouczenia strony o wysokości, terminie i sposobie uiszczenia wpisu sądowego od skargi, albowiem wskazać należy, że w pouczeniu do zaskarżonego aktu organ wyraźnie przytoczył art. 30c u.z.p.p.r. normujący tryb wnoszenia opłaty sądowej od skargi, a zatem nie mogło dojść do naruszenia wskazanych w skardze przepisów procesowych.

W skardze kasacyjnej B. T. B. sp. z o.o. z siedzibą w K. zaskarżyła powyższy wyrok w całości, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w S., jak również o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania.

Zaskarżonemu wyrokowi Skarżąca spółka zarzuciła naruszenie:

1. przepisu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, tj. naruszenie art. 26 ust. 2 u.z.p.p.r. - poprzez nietrafne przyjęcie, że bez znaczenia dla oceny prawidłowości postępowania dotyczącego oceny wniosku Skarżącej jest ocena innych wniosków złożonych w ramach tego samego konkursu, a tym samym błędne przyjęcie, że w trakcie oceny wniosku Skarżącej IZ uwzględniła zasadę równego dostępu do pomocy wszystkich kategorii beneficjentów w ramach programu oraz zapewniła przejrzystość reguł stosowanych przy ocenie projektu, podczas, gdy IZ nie uwzględniła zasady równego dostępu do pomocy wszystkich kategorii beneficjentów, a w szczególności zaniechała szczególnej dbałości o ustalenie właściwej punktacji dotyczącej poszczególnych kryteriów, co spowodowało, że projekt Skarżącej został gorzej oceniony w porównaniu z innymi projektami o tym samym zakresie,

2. przepisów prawa procesowego, mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) naruszenie art. 30c ust. 3 pkt 1 u.z.p.p.r. poprzez jego niezastosowanie w sprawie, co wyraziło się w oddaleniu skargi pomimo istnienia przesłanek do uznania, iż rozstrzygnięcie IZ z dnia [...] kwietnia 2012 r., znak: [...] o odrzuceniu protestu z dnia 1 marca 2012 r. dotyczącego informacji o umieszczeniu na liście rezerwowej projektu pod nazwą "Budowa elektrowni wiatrowej w miejscowości K. w gminie B." wydane zostało z naruszeniem prawa, a mianowicie z naruszeniem zasad równego dostępu do pomocy wszystkich kategorii beneficjentów, przejawiającej się w zastosowaniu reguł ocennych opartych na dowolności i uznaniowości oraz naruszeniem art. 30c ust. 3 pkt 2 u.z.p.p.r. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie w sprawie;

b) naruszenie art. 3 § 1 w zw. z art. 141 § 4 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 30c ust. 3 pkt 1 u.z.p.p.r. poprzez nieprzeprowadzenie dokładnej kontroli sądowoadministracyjnej zaskarżonego aktu i przez to błędne uznanie, że rozstrzygnięcie IZ nie narusza prawa, w sytuacji, gdy z analizy sprawy wynika, że organ naruszył prawo w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, albowiem zastosowano kryteria ocenne, które były interpretowane dowolnie dla różnych kategorii beneficjentów, co spowodowało, że projekty o takim samym zakresie otrzymywały różną ilość punktów, z pokrzywdzeniem dla Skarżącej;

c) naruszenie art. 141 § 4 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 30c ust. 3 pkt 1 u.z.p.p.r. poprzez niewyjaśnienie oraz niewskazanie w treści uzasadnienia wyroku podstawy prawnej rozstrzygnięcia i niewskazanie żadnych przesłanek, którymi kierował się Sąd przy ocenie zarzutów Skarżącej, dotyczących naruszenia wskazanych w skardze przepisów, a jedynie ograniczenie się do przedstawienia procedur stosowanych w ramach konkursu oraz ogólnikowej aprobaty stanowiska organu;

d) naruszenie art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 30e u.z.p.p.r. poprzez nieuwzględnienie całego materiału dowodowego zebranego w sprawie i twierdzeń w nim zawartych, tj. nieuwzględnienie złożonej przez Skarżącą do akt sprawy decyzji SKO w S. z dnia 14 maja 2012 r., uchylającej decyzję Marszałka Województwa [...] w S. odmawiającą udostępnienia Skarżącej informacji publicznej, a także nieuwzględnienie wniosku Skarżącej o przeprowadzenie dowodu z kart oceny merytoryczno-finansowej, dotyczących wszystkich uczestników konkursu RPOW[...]/4.1.2011/1 i zobowiązanie IZ do ich przedłożenia, w sytuacji, gdy ze względu na rozbieżne stosowanie kryteriów w nich zawartych wobec poszczególnych uczestników konkursu miały one dla sprawy kluczowe znaczenie, a tym samym nierozpoznanie istoty sprawy.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Skarżąca uznała za całkowicie błędne zdanie Sądu, iż "...skoro protest jest wnioskiem o ponowne sprawdzenie poprawności przeprowadzonej oceny i może dotyczyć nieprawidłowości zaistniałych w trakcie przebiegu procesu oceny projektu, to Skarżąca może podnosić zarzuty dotyczące oceny wyłącznie jej własnego projektu". Dalej Sąd nietrafnie przyjął, że bez znaczenia dla oceny prawidłowości postępowania dotyczącego oceny wniosku Skarżącej jest ocena innych wniosków złożonych w ramach tego samego konkursu. Zdaniem Skarżącej to właśnie analiza kart ocen innych uczestników konkursu pozwala stwierdzić, iż IZ w ogóle nie respektowała zasady równego dostępu do pomocy wszystkich kategorii beneficjentów, dopuszczając do sytuacji, w której projekty o takim samym zakresie zostały odmiennie ocenione. To spowodowało, że Sąd błędnie przyjął, że w trakcie oceny wniosku Skarżącej IZ uwzględniła zasadę równego dostępu do pomocy wszystkich kategorii beneficjentów w ramach programu oraz zapewniła przejrzystość reguł stosowanych przy ocenie projektu.

Zdaniem Skarżącej ww. działania organu stanowiły naruszenie zasady wyrażonej w art. 26 ust. 2 u.z.p.p.r., co miało istotny wpływ na wynik niniejszej sprawy.

Skarżąca podkreśliła, że Sąd w ogóle nie wziął pod uwagę, jak istotne z punktu widzenia kontroli poprawności dokonanych ocen projektów jest porównanie kart ocen poszczególnych uczestników konkursu. Analiza ta, jej zdaniem, pozwoliłaby zobrazować jak pozornie jednakowe były zastosowane w ramach konkursu reguły. Zrozumiała jest bowiem dociekliwość strony, co do zasad stosowanych w toku oceny oraz prawidłowości rozstrzygnięcia konkursu, w świetle rozstrzygnięcia SKO w S. zawartego w decyzji z dnia [...] maja 2012 r. Wobec tego twierdzenie Sądu, że postępowanie sądowe toczy się w sprawie kontroli oceny jedynie wniosku złożonego przez Skarżącą prowadzi do sytuacji, że dokonanie prawidłowej kontroli oceny wszystkich projektów konkursowych jest w zasadzie niemożliwe, co tym samym podważa w ogóle celowość drogi sądowej w tego typu sprawach. Uniemożliwia to bowiem Skarżącej podnoszenie słusznych i zasadnych zarzutów wobec reguł stosowanych w ramach oceny projektów i z góry skazuje Skarżącą na przegraną.

Skarżąca podniosła, że Sąd w ogóle nie uzasadnił swojego stanowiska i nie wyjaśnił dlaczego nie podzielił zarzutów spółki. Przytaczając w sposób bardzo rozbudowany procedurę konkursową, Sąd ograniczył się jedynie do stwierdzenia, że nie podziela argumentów Skarżącej. Powyższe stanowisko Sądu doprowadziło do tego, że Sąd błędnie uznał, iż rozstrzygnięcie IZ nie narusza prawa, w sytuacji, gdy z analizy sprawy wynika, że organ naruszył prawo w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy.

Zdaniem Skarżącej Sąd niesłusznie pominął przedstawione przez nią twierdzenia dotyczące oceny innych projektów, a z analizy uzasadnienia wyroku można wręcz dojść do przekonania, że Sąd w sposób powierzchowny przeprowadził kontrolę rozstrzygnięcia IZ pod względem oceny zgodności z prawem, co przejawia się w tym, że większą część uzasadnienia stanowi powtórzenie procedury konkursowej lub stanowiska organu, wobec tego Sąd nie dokonał własnej analizy, a jedynie przyjął stanowisko organu jako własne. Wszelkie wątpliwości ujawnione na etapie postępowania administracyjnego powinny być właściwie i jednoznacznie zinterpretowane i wyjaśnione w uzasadnieniu wyroku z powołaniem się na konkretne przepisy prawa. Sąd natomiast ograniczył się do wskazania, że postępowanie sądowe w sprawach z zakresu polityki rozwoju wywołane jest wnioskiem zainteresowanego wnioskodawcy uczestniczącego w danym konkursie i toczy się w sprawie kontroli oceny konkretnego wniosku skarżącego. Dlatego też, zdaniem Sądu nie jest on uprawniony w niniejszej sprawie do badania innych wniosków konkursowych składanych przez inne podmioty. Zdaniem Skarżącej niesłuszne jest także twierdzenie Sądu, iż z uregulowania skargi w art. 30c ust. 2 u.z.p.p.r. wynika, że skarżący ma obowiązek przedstawić wszystkie dokumenty w sprawie i tylko one wraz ze skargą podlegają ocenie sądowej w ramach prowadzonego postępowania, co przesądza o tym, że brak jest podstaw do dopuszczenia innych dowodów nie wymienionych ww. przepisie, np. wnioskowanych kart oceny merytoryczno-finansowej wszystkich uczestników konkursu i zobowiązanie organu do ich przedstawienia.

Zdaniem Skarżącej w uzasadnieniu wyroku Sąd w ogóle nie odniósł się do meritum sprawy i podniesionych przez nią zarzutów. Sąd ograniczył się w znacznej części do przedstawienia procedury co do prawidłowego przygotowania dokumentacji aplikacyjnej i procedury dokonywania ocen wniosków przez ekspertów. Skarżąca podkreśliła, że nie kwestionowała treści tych procedur.

Skarżąca zarzuciła ponadto, że nie jest właściwe stanowisko przyjęte przez Sąd polegające na tym, że w ramach kontroli sądowoadministracyjnej nie jest on uprawniony do merytorycznej weryfikacji oceny projektu dokonanej przez ekspertów z danej dziedziny, lecz wyłącznie do kontroli oceny projektu dokonanej przez organ w kontekście realizacji zasady równego dostępu oraz przejrzystości reguł przewidzianych w art. 26 ust. 2 u.z.p.p.r., w tym jasności przyjętych kryteriów.

Skarżąca podsumowując swój wywód stwierdziła jednoznacznie, że do niesłusznego rozstrzygnięcia Sądu przyczyniło się w szczególności 1) nieuwzględnienie przez Sąd całego materiału dowodowego zebranego w sprawie i zawartych w nim twierdzeń, a także 2) nieuwzględnienie wniosku Skarżącej o przeprowadzenie dowodu z kart oceny merytoryczno-finansowej dotyczących wszystkich uczestników konkursu i niezobowiązanie IZ do ich przedłożenia, co w konsekwencji doprowadziło do nierozpoznania istoty sprawy.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ administracyjny wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej jako niezasadnej i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna okazała się niezasadna.

Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie: 1) naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 p.p.s.a.), a więc w tych granicach, jakie strona wnosząca ten środek odwoławczy sama nakreśli w ramach podstaw, o których mowa w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, której przesłanki zostały określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., a która nie zachodzi w tej sprawie.

Wynikająca z art. 183 § 1 p.p.s.a. zasada związania granicami skargi kasacyjnej oznacza również związanie wskazanymi w środku prawnym podstawami zaskarżenia, które determinują zakres kontroli kasacyjnej, jaką Naczelny Sąd Administracyjny powinien podjąć w celu stwierdzenia ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia.

Wobec takich regulacji nie ulega wątpliwości, że wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy ad meritum w jej całokształcie, lecz uzasadnione jest odniesienie się jedynie do zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych.

Skarga kasacyjna została w sprawie oparta na obu określonych w art. 174 p.p.s.a. podstawach. Przy czym podkreślić należy, że w skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie wyłącznie przepisów rangi ustawowej. Nie wskazano natomiast na naruszenie, choćby pośrednie, regulacji odnoszących się do zasad i procedur w realizacji RPO WZ na lata 2007 – 2013.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia prawa materialnego, a mianowicie art. 26 ust. 2 u.z.p.p.r., należy wskazać, że jest on nietrafny. Otóż zgodnie z postanowieniami tego przepisu instytucja zarządzająca, wykonując zadania, o których mowa w ust. 1, powinna uwzględniać zasadę równego dostępu do pomocy wszystkich kategorii beneficjentów w ramach programu oraz zapewniać przejrzystość reguł stosowanych przy ocenie projektów.

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazuje się, że zasada równego dostępu do pomocy w pierwszej kolejności odnosi się do czynności o jakich mowa w art. 26 ust. 1 u.z.p.p.r., w zakresie stanowienia aktów o charakterze generalnym regulującym zasady prowadzenia konkursu. W przypadku RPO (Regionalnego Programu Operacyjnego), zasada równego dostępu znalazła wyraz przede wszystkim w formie jego uszczegółowienia, który to akt pozostawia ekspertom oceniającym wnioski dalece ograniczoną swobodę w zakresie oceny wad wniosków i oceny wyrażonej w punktacji. To, czy zasada równego dostępu została zachowana w odniesieniu do poszczególnych wniosków jest przedmiotem oceny sądu administracyjnego w konkretnej sprawie. Natomiast okoliczność, czy w przypadku innych, niż wnoszący skargę, podmiotów te zasadę zachowano, bądź naruszono, nie ma wpływu na ocenę zasadności skargi (wyroki NSA z dnia 28 kwietnia 2011 r., sygn. akt II GSK 675/11 i z dnia 4 września 2012 r., sygn. akt II GSK 1411/12). Pogląd ten podziela również Naczelny Sąd Administracyjny w tej sprawie.

Oznacza to, że zasady równego dostępu do pomocy wszystkich kategorii beneficjentów, przewidzianej w art. 26 ust. 2 u.z.p.p.r. nie można sprowadzać do kwestii wzajemnego porównywania oceny wniosków złożonych przez inne podmioty w ramach tego samego konkursu z oceną wniosku złożonego przez Skarżącą.

Konsekwencją nieuwzględnienia zarzutu naruszenia art. 26 ust. 2 u.z.p.p.r. jest nieuwzględnienie zarzutów prawa procesowego zawartych w pkt. 2 a, b i d skargi kasacyjnej.

Sąd pierwszej instancji nie naruszył bowiem art. 30c ust. 3 pkt 1 u.z.p.p.r., co miało wiązać się w opinii Skarżącej z naruszeniem zasad równego dostępu do pomocy wszystkich kategorii beneficjentów.

Ponadto Sąd ten nie naruszył art. 3 § 1 w zw. z art. 141 § 4 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 30c ust. 3 pkt 1 u.z.p.p.r., co miało wiązać się z zastosowaniem przez organ kryteriów ocennych, które były interpretowane dowolnie dla różnych kategorii beneficjentów, co spowodowało, że projekty o takim samym zakresie otrzymywały różną ilość punktów, z pokrzywdzeniem dla Skarżącej. Zarzucono także, że niewskazano żadnych przesłanek, którymi kierował się Sąd przy ocenie zarzutów Skarżącej, dotyczących naruszenia wskazanych w skardze przepisów.

Odnosząc się do tak skonstruowanego zarzutu wskazać należy, że zgodnie z postanowieniami art. 3 § 1 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Naruszenie tej regulacji ma miejsce w sytuacji, gdy sąd rozpoznający skargę uchyla się od obowiązku wykonania kontroli, o której mowa w tym przepisie. Przepis ten nie określa jednak wzorca, według którego kontrola ta ma być wykonana. Okoliczność, że autor skargi kasacyjnej nie zgadza się z wynikiem kontroli sądowej, nie oznacza naruszenia tego przepisu.

W dalszej kolejności należy wskazać, że zgodnie z postanowieniami art. 141 § 4 p.p.s.a., uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Przepis ten można zatem naruszyć wtedy, gdy uzasadnienie orzeczenia nie pozwala jednoznacznie ustalić przesłanek jakimi kierował się wojewódzki sąd administracyjny podejmując zaskarżone orzeczenie, a wada ta nie pozwala na kontrolę kasacyjną orzeczenia, lub brak jest uzasadnienia któregokolwiek z rozstrzygnięć sądu, albo gdy uzasadnienie obejmuje rozstrzygnięcie, którego nie ma w sentencji orzeczenia. Wbrew twierdzeniom autora skargi kasacyjnej uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie przybrało formy ogólnikowej aprobaty stanowiska organów administracji. Sąd bowiem wyjaśnił istotę postępowania odwoławczego i wskazał na to, że strona może podnosić zarzuty dotyczące wyłącznie oceny jej własnego projektu (str. 15 i 16 uzasadnienia). Trafnie wskazano również, że postępowanie sądowe w sprawach z zakresu polityki rozwoju wywołane jest wnioskiem zainteresowanego wnioskodawcy i toczy się w sprawie kontroli oceny konkretnego wniosku skarżącego. Z tego też powodu Sąd nie jest uprawniony do badania innych wniosków konkursowych składanych przez inne podmioty (str. 17 uzasadnienia). Sąd w sposób obszerny odniósł się również do systemu realizacji, czyli zasad i procedur obowiązujących w realizacji programu (str. 18 – 30 uzasadnienia). W świetle powyższych rozważań niezasadny jest także zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., tym bardziej, że autor skargi kasacyjnej nie wskazał konkretnie, jakie to przepisy postępowania zostały naruszone przez Instytucję Zarządzającą oraz, że naruszenie tych przepisów mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Nie sposób również zgodzić się z zarzutem niewyjaśnienia oraz niewskazania w treści uzasadnienia wyroku podstawy prawnej rozstrzygnięcia. Sąd w uzasadnieniu wskazał mianowicie jako podstawę prawną rozstrzygnięcia art. 30c ust. 3 pkt 2 u.z.p.p.r.

Również niezasadny jest zarzut naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 30e u.z.p.p.r. poprzez nieuwzględnienie całego materiału dowodowego zebranego w sprawie i twierdzeń w nim zawartych, tj. nieuwzględnienie złożonej przez Skarżącą do akt sprawy decyzji SKO w S. z dnia [...] maja 2012 r. uchylającej decyzję Marszałka Województwa [...] w S. odmawiającą udostępnienia Skarżącej informacji publicznej, a także nieuwzględnienie wniosku Skarżącej o przeprowadzenie dowodu z kart oceny merytoryczno-finansowej dotyczących wszystkich uczestników konkursu RPOW[...]/4.1.2011/1 i zobowiązanie IZ do ich przedłożenia, w sytuacji, gdy ze względu na rozbieżne stosowanie kryteriów w nich zawartych wobec poszczególnych uczestników konkursu miały one dla sprawy kluczowe znaczenie, a tym samym nierozpoznanie istoty sprawy.

Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Nakaz rozstrzygania "w granicach danej sprawy" oznacza, że sąd nie może uczynić przedmiotem rozpoznania legalności innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę. Niezwiązanie sądu granicami skargi powoduje zaś, że sąd ma obowiązek rozpatrzyć sprawę rozstrzygniętą zaskarżonym rozstrzygnięciem z punktu widzenia zgodności z prawem całego postępowania. O naruszeniu przez sąd art. 134 § 1 p.p.s.a. można mówić, gdy sąd wykroczy poza granice sprawy, w której skarga zostałaby wniesiona, albo - mimo wynikającego z tego przepisu obowiązku - nie wyjdzie poza zarzuty i wnioski skargi, np. nie zauważając naruszeń prawa, które nie były powołane przez skarżącego, a rzeczywiście zaistniały. Zauważyć jednak należy, że oparcie zarzutu skargi kasacyjnej na przepisie art. 134 § 1 p.p.s.a. wiąże się z koniecznością wskazania tych przepisów, którym uchybił organ administracji, a które, nie będąc powołanymi w skardze, nie zostały wzięte pod uwagę jako przedmiot kontroli sądowej. Takie przepisy nie zostały jednak w skardze kasacyjnej wskazane.

Zauważyć ponadto należy, że autor skargi kasacyjnej uzasadniał naruszenie art. 134 § 1 p.p.s.a. nieuwzględnieniem całego materiału dowodowego zebranego w sprawie i twierdzeń w nim zawartych. Taka argumentacja w żadnej mierze nie może prowadzić do skutecznego wykazania naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przewidzianej w art. 134 § 1 p.p.s.a. zasady niezwiązania granicami skargi. Z uzasadnienia wynika bowiem, że autor skargi kasacyjnej kwestionował niewuwzględnienie przez Sąd pierwszej instancji wniosków dowodowych. Autor skargi kasacyjnej nie wskazał jednak przepisu prawa, który miał być naruszony w związku z rzekomym ograniczeniem przeprowadzenia postępowania dowodowego. Przepisem tym nie jest natomiast art. 134 § 1 p.p.s.a., ani też art. 30e u.z.p.p.r.

Niezależnie jednak od powyższych rozważań wskazać należy, że nieuwzględnienie wniosku Skarżącej o przeprowadzenie dowodu z kart oceny merytoryczno-finansowej dotyczących wszystkich uczestników konkursu RPOW[...]/4.1.2011/1 nie mogło mieć istotnego znaczenia w sprawie. Na podstawie tego dowodu, którego przeprowadzenia domagała się Skarżąca możnaby ustalić jedynie tyle, że podobny wniosek innego podmiotu został np. wyżej oceniony. Taka okoliczność nie miałaby istotnego znaczenia w sprawie. Jak już jednak wskazano zasada równego dostępu do pomocy w pierwszej kolejności odnosi się do czynności o jakich mowa w art. 26 ust. 1 u.z.p.p.r. w zakresie stanowienia aktów o charakterze generalnym regulujących zasady prowadzenia konkursu. Z tych samych powodów niezasadny jest także zarzut związany z żądaniem uwzględnienia w sprawie decyzji SKO w S. z dnia [...] maja 2012 r. uchylającej decyzję Marszałka Województwa [...] w S. odmawiającą udostępnienia Skarżącej informacji publicznej.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną jako nieuzasadnioną. O kosztach orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 18 ust. 1 pkt 2 lit. b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1348 ze zm.).