Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 268/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-03-24 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6122 Rozgraniczenia nieruchomości
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 145 § 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2023 poz 259
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 135 w zw. z
journal: Dz.U. 2023 poz 259
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 156 § 1 kpt 2 i art. 40 § 2
journal: Dz.U. 2022 poz 2000
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska Sędziowie: Sędzia NSA Mariola Kowalska (spr.) Sędzia del. WSA Maria Grzymisławska-Cybulska po rozpoznaniu w dniu 24 marca 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 16 listopada 2021 r. sygn. akt II SA/Op 389/21 w sprawie ze skargi K.M. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 17 maja 2021 r., nr SKO.40.1392.2021.gr w przedmiocie ustalenia kosztów postępowania w sprawie rozgraniczenia nieruchomości oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu wyrokiem z 16 listopada 2021 r. sygn. akt II SA/Op 389/21, po rozpoznaniu sprawy ze skargi K.M. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 17 maja 2021 r., nr SKO.40.1392.2021.gr w przedmiocie ustalenia kosztów postępowania w sprawie rozgraniczenia nieruchomości w punkcie 1. stwierdził nieważność zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego postanowienia Burmistrza Nysy z dnia 10 marca 2021 r., nr GN.GO.6830.08.2019, w punkcie 2. zasądził od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu na rzecz skarżącej K.M. kwotę 123 złote tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Sąd wskazał na następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy: K.M. pismem z 8 maja 2019 r. złożyła do Urzędu Miejskiego w Nysie wniosek o rozgraniczenie, stanowiącej jej własność nieruchomości gruntowej położonej w [...], oznaczonej nr ewid. [...] o powierzchni [...] ha z sąsiednimi działkami nr [...], [...],[...],[...], stanowiącymi własność I.J. oraz Skarbu Państwa.

Postanowieniem z 27 czerwca 2019 r., nr GN.GO.6830.08.2019, Burmistrz Nysy zawiadomił skarżącą oraz I.J. o wszczęciu postępowania rozgraniczeniowego. Po przeprowadzeniu na gruncie przez upoważnionego geodetę czynności, Burmistrz Nysy decyzją z 15 listopada 2019 r., nr GN.GO.6830.08.2019, orzekł o rozgraniczeniu nieruchomości położonej w [...], oznaczonej nr ewid. [...] dla której w Sądzie Rejonowym w Nysie prowadzona jest księga wieczysta Nr [...], stanowiącej własność K.M., a sąsiednimi nieruchomościami oznaczonymi jako działki ewidencyjne nr [...] i nr [...] z [...] o nr księgi wieczystej [...], będących własnością I.J. Skarżąca nie zgodziła się z powyższą decyzją i wniosła od niej odwołanie, które przekazane zostało przez Burmistrza Nysy do Sądu Rejonowego w Nysie pismem z 30 grudnia 2019 r. Przed Sądem Rejonowym w Nysie zawisła sprawa o rozgraniczenie objętych wnioskiem skarżącej nieruchomości i toczy się ona pod sygn. akt [...].

Jednocześnie, postanowieniem z 15 listopada 2019 r., Burmistrz Nysy, działając na podstawie art. 262 § 1 pkt 2 i art. 264 § 1 i 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096, ze zm. – aktualnie: Dz. U. z 2021 r. poz. 735 – dalej jako K.p.a.) w zw. z art. 31 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1998 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2017 r. poz. 2101) ustalił koszty postępowania w sprawie wydania decyzji o rozgraniczeniu w kwocie [...] zł i zobowiązał do ich uiszczenia K.M. w terminie 14 dni od dnia doręczenia niniejszego postanowienia. Postanowienie doręczone zostało skarżącej, a nie jej pełnomocnikowi w dniu 6 grudnia 2019r.

Na powyższe postanowienie, z zachowaniem terminu, zażalenie wniosła pełnomocnik skarżącej – H.M.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu postanowieniem z 13 marca 2020 r., nr [...], stwierdziło niedopuszczalność wniesionego zażalenia wskazując, że skierowanie zaskarżonego postanowienia do skarżącej, zamiast do jej pełnomocnika skutkować musi uznaniem, że strona została jedynie poinformowana o treści aktu, gdyż skutki prawne związane z doręczeniem decyzji (postanowienia) związane są z prawidłowym jej doręczeniem. Kolegium przyjęło, że zaskarżone postanowienie nie weszło do obrotu prawnego, a organ winien dokonać jego prawidłowego doręczenia, tj. do rąk pełnomocnika.

Burmistrz Nysy kolejnym postanowieniem z 17 sierpnia 2020 r., ustalił koszty postępowania rozgraniczeniowego w kwocie [...] zł i zobowiązał K.M. do ich uiszczenia w terminie 14 dni od dnia doręczenia postanowienia. Skarżąca, reprezentowana przez pełnomocnika złożyła zażalenie.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu postanowieniem z 27 października 2020 r., nr [...], uchyliło w całości zaskarżone postanowienie z 17 sierpnia 2020 r. i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Burmistrz Nysy postanowieniem z 10 marca 2021 r., ustalił koszty postępowania w sprawie wydania decyzji o rozgraniczeniu w kwocie [...] zł i zobowiązał do ich uiszczenia K.M. w terminie 14 dni od dnia doręczenia przedmiotowego postanowienia na rachunek Gminy Nysy.

Zaskarżonym postanowieniem z 17 maja 2021 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu utrzymało w mocy postanowienie organu I instancji, uznając, że odpowiada ono prawu.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na powyższe postanowienie wniosła K.M.

W odpowiedzi na skargę Kolegium podtrzymało stanowisko przedstawione w zaskarżonym postanowieniu i wniosło o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu uznał, że zaskarżone postanowienie, a także poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji wydane zostały z rażącym naruszeniem prawa, tj. art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., a więc skutkującym koniecznością stwierdzenia ich nieważności (art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a.).

Sąd I instancji wyjaśnił, że do postępowania prowadzonego przez Kolegium oraz Burmistrza Nysy w przedmiocie ustalenia kosztów postępowania w sprawie rozgraniczenia nieruchomości nr ewid. [...] i działkami nr [...] i [...] miały zastosowanie przepisy K.p.a.

Sąd I instancji wskazał, że zasada oficjalności doręczeń wynikająca z art. 40 § 1 i 2 K.p.a., statuuje obowiązek doręczania pism stronie, a gdy ustanowiła ona pełnomocnika temu pełnomocnikowi. Tym samym, doręczenie decyzji stronie z pominięciem jej pełnomocnika jest bezskuteczne (por. wyrok NSA z 13 września 2017r., sygn. akt II OSK 59/16, wyrok NSA z 23 czerwca 2021 r., sygn. akt II OSK 2759/18 – wszystkie orzeczenia dostępne na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Doręczenie w takiej sytuacji decyzji stronie, zamiast ustanowionemu przez nią pełnomocnikowi ma w stosunku do tej strony wymiar wyłącznie informacyjny, strona zostaje tylko poinformowana o treści orzeczenia. Skutki prawne związane z doręczeniem rozstrzygnięcia rozpoczynają się dopiero z datą skutecznego doręczenia orzeczenia ustanowionemu przez stronę pełnomocnikowi (zob. wyrok NSA z 21 listopada 2014 r., sygn. akt I OSK 1855/13, dostępny na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Sąd I instancji zauważył jednakże, że przepisy regulujące doręczenie lub ogłoszenie rozstrzygnięcia organu administracji publicznej - z uwagi na ich ogólny cel - stanowią gwarancję przestrzegania przez organ administracji publicznej zasady demokratycznego państwa prawnego i mają chronić obywatela przed nadużyciami ze strony administracji (tak w uzasadnieniu wyroku NSA z dnia 12 grudnia 2007 r., sygn. akt II GSK 268/07). Z tego względu każda sytuacja naruszenia przez organ obowiązków doręczenia postanowienia stronie powinna być oceniana indywidualnie, ze szczególnym uwzględnieniem okoliczności sprawy oraz ewentualnych skutków procesowych dla podmiotu będącego adresatem decyzji, które to skutki spowodowane zostały nieprawidłowym doręczeniem. Jeżeli zatem wadliwość doręczenia nie powoduje ujemnych konsekwencji dla strony, a zwłaszcza nie pozbawia jej możliwości skorzystania ze środków zaskarżenia, doręczenie dokonane z oczywistym naruszeniem art. 40 § 2 K.p.a. może być uznane za dokonane skutecznie. Sąd I instancji wyjaśnił, że pełnomocnik skarżącej i skarżąca zamieszkują pod tym samym adresem, na który zostało skierowane i odebrane pierwsze z postanowień wydanych przez Burmistrza Nysy z 15 listopada 2019 r. w przedmiocie ustalenia kosztów postępowania rozgraniczeniowego, które nigdy nie zostało uchylone, a od którego pełnomocnik skarżącej w ustawowo określonym terminie wniósł zażalenie. W tych warunkach, nawet przyjmując wadliwość doręczenia postanowienia z dnia 15 listopada 2019 r. z naruszeniem art. 40 § 2 K.p.a. uznać należało, że ta wadliwość nie wywołała dla strony negatywnych skutków procesowych. Samorządowe Kolegium Odwoławcze bez uwzględnienia okoliczności sprawy stwierdziło niedopuszczalność wniesionego zażalenia, nie wyjaśniając czy pomimo wadliwego wskazania na przesyłce danych skarżącej w istocie nie doszło do jej odebrania przez pełnomocnika, który zamieszkuje wspólnie ze skarżącą i który wniósł w terminie zażalenie, a więc nie wyjaśniając czy w tej konkretnej sytuacji nie doszło do doręczenia odpisu zapadłego postanowienia pełnomocnikowi skarżącej. Co więcej organ I instancji, pomimo zaleceń nie dokonał powtórnego doręczenia postanowienia z dnia 15 listopada 2019 r. pełnomocnikowi strony skarżącej, lecz wydał kolejne postanowienia (17 sierpnia 2020 r., a po jego uchyleniu kolejne 10 marca 2021r.). Kwestia ta nie podlegała jakiejkolwiek ocenie organu II instancji. W przedmiotowej sprawie naruszenie przepisu art. 40 § 2 K.p.a. polegające na doręczeniu decyzji stronie, a nie pełnomocnikowi, nie miało wpływu na wynik sprawy, albowiem zażalenie od postanowienia wniesione zostało z zachowaniem terminu. Zaakcentowania wymaga również, że w orzecznictwie sądów administracyjnych zwraca się uwagę na konieczność odróżnienia braku doręczenia od doręczenia wadliwego, ale dokonanego, w szczególności gdy strona ustanowiła pełnomocnika w sposób skuteczny i z odpowiednim zakresem umocowania, a doręczenie zostało dokonane z jego pominięciem. Wówczas przyjmuje się, że doręczenie aczkolwiek dokonane z oczywistym naruszeniem art. 40 § 2 K.p.a., może być uznane za skutecznie dokonane, jeżeli nie wywołuje dla strony ujemnych skutków procesowych, a zwłaszcza nie pozbawiło jej możliwości skorzystania ze środków zaskarżenia (por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 29 kwietnia 2021 r., sygn. akt II SA/GL 1587/20; wyrok WSA w Gdańsku z dnia 18 września 2019 r., sygn. akt II SA/Gd 190/19; wyrok NSA z dnia 20 kwietnia 2016 r., sygn. akt I OSK 1751/14; wyrok NSA z 15 stycznia 2020 r., sygn. akt I OSK 1454/18). Taka sytuacja zaistniała w przedmiotowej sprawie i stąd też przy uwzględnieniu powyższego brak było podstaw prawnych do przyjęcia, że postanowienie Burmistrza Nysy z dnia 15 listopada 2019 r., w przedmiocie ustalenia kosztów postępowania rozgraniczeniowego i obciążenia nimi skarżącej nie zostało wprowadzone do obrotu prawnego. Pełnomocnik zamieszkująca pod tym samym adresem co skarżąca zapoznała się z postanowieniem Burmistrza Nysy z dnia 15 listopada 2019 r. i wniosła w terminie zażalenie, o czym świadczy jego treść. Tym samym w obrocie pozostaje ww. postanowienie Burmistrza Nysy z dnia 15 listopada 2019 r. oraz kolejne postanowienie z 10 marca 2021 r. w tożsamym przedmiocie. Stosownie do brzmienia przepisu art. 126 K.p.a. do postanowień mają odpowiednie zastosowanie m.in. przepisy art. 109 – 113 K.p.a.

Art. 110 § 1 K.p.a. stanowi, że organ administracji publicznej, który wydał decyzję jest nią związany od chwili jej doręczenia lub ogłoszenia, o ile kodeks nie stanowi inaczej. Postanowienie z dnia 15 listopada 2019 r. zostało podpisane i doręczone stronie, która wniosła w terminie zażalenie. Prawny zatem byt ww. postanowienia na zewnątrz rozpoczął się z chwilą jego doręczenia stronie, która uzyskała informację - na etapie postępowania przed organem I instancji – odnośnie do stanowiska organu w sprawie ustalenia kosztów postępowania rozgraniczeniowego. Przez doręczenie w rozumieniu komentowanego przepisu należy rozumieć każdą sytuację, gdy decyzja (postanowienie) znalazła się w posiadaniu osoby, do której została skierowana. Wadliwe doręczenie decyzji nie wywołuje skutku domniemania doręczenia, ale też nie można zanegować faktu, że strona decyzję otrzymała (por. wyrok NSA z dnia 26 kwietnia 2016 r., sygn. akt I OSK 3095/15). W wyroku WSA w Gliwicach z dnia 30 lipca 2009 r. , sygn. akt IV SA.Gl 53/09, uznano, że doręczenie decyzji stronie, a nie ustanowionemu przez nią pełnomocnikowi, wywołuje skutek w postaci związania organu wydaną decyzją, jakkolwiek decyzja ta nie została prawidłowo doręczona.

Uwzględniając powyższe Sąd I instancji przyjął, że w sprawie doszło do dwukrotnego skonkretyzowania tego samego stosunku administracyjnoprawnego, na podstawie niezmienionego stanu faktycznego i prawnego sprawy, kształtowanego przez przepisy art. 262 K.p.a. oraz w odniesieniu do tego samego podmiotu – skarżącej, co stanowi rażące naruszenie prawa (art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.). Dopiero eliminacja z obrotu prawnego w trybie prawem przewidzianym takiego rozstrzygnięcia (postanowienia z dnia 15 listopada 2019 r.) otworzyłaby możliwość ponownego rozstrzygnięcia tej samej sprawy i wydania kolejnych postanowień, w tym zaskarżonego i poprzedzającego go postanowienia organu I instancji z dnia 10 marca 2021 r. Organ nie może prowadzić w dalszym ciągu postępowania administracyjnego i orzekać co do istoty sprawy w sprawie, w której doszło do wydania i doręczenia rozstrzygnięcia w formie wcześniejszych postanowień. Rolą organów w przedmiotowej sprawie będzie podjęcie czynności zmierzających do wyeliminowania w ramach nadzwyczajnego trybu kontroli zapadłych w przedmiotowej sprawie postanowień w sprawie ustalenia i obciążenia skarżącej kosztami postępowania rozgraniczeniowego.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu, zaskarżając wyrok w całości.

Skargę kasacyjną oparto na podstawie wynikającej z art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), dalej "ppsa".

Skarżący kasacyjnie zarzucił wyrokowi Sądu I instancji naruszenie:

1) art. 145 § 1 pkt 2 i art. 135 ppsa w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 i art. 40 § 2 kpa, poprzez niesłuszne stwierdzenie nieważności zaskarżonego postanowienia SKO w Opolu oraz poprzedzającego go postanowienia Burmistrza Nysy, wskutek błędnej oceny, iż oba postanowienia obarczone były wadą rażącego naruszenia prawa, to jest rażącą obrazą art. 40 § 2 kpa, podczas gdy Sąd dokonał wadliwej wykładni art. 40 § 2 kpa - przyjmując, że doręczenie postanowienia, aczkolwiek dokonane z oczywistym naruszeniem art. 40 § 2 kpa, może być uznane za skutecznie dokonane, jeżeli nie wywołuje, względem strony postępowania administracyjnego, ujemnych skutków procesowych, ponieważ, w ocenie SKO w Opolu:

- jeśli nie nastąpiło doręczenie postanowienia, to nie można mówić o istnieniu postanowienia administracyjnego, lecz jedynie o "nieakcie", czyli postanowieniu nieistniejącym, niewywołujący żadnych skutków' prawnych; postanowienie administracyjne sporządzone, czyli spełniające wymogi formalnoprawne, ale niedoręczone, nie kończy postępowania administracyjnego w danej instancji oraz nie wiąże ani organu ani strony, a więc nie wywołuje żadnych skutków wobec strony postępowania administracyjnego, ani "dodatnich" ani "ujemnych";

- Sąd wzmiankował w rozważaniach zawartych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, iż w obrocie prawnym pozostaje wiążące prawnie postanowienie SKO w Opolu z 13 marca 2020 r. stwierdzające niedopuszczalność zażalenia Pani K.M. na postanowienie Burmistrza Nysy z 15 listopada 2019 r. ustalające koszty postępowania rozgraniczeniowego, wobec niedoręczenia stronie postanowienia organu I instancji; Sąd w zaskarżonym wyroku nie skorzystał jednak z władztwa wynikającego z art. 135 ppsa w odniesieniu do postanowienia nr SKO.40.2868.2019.gr, co oznacza, że w istocie (wbrew dosłownej treści uzasadnienia zaskarżonego wyroku) zaakceptował konkluzję SKO w Opolu, iż nie doszło do doręczenia postanowienia Burmistrza Nysy z 15 listopada 2019 r. nr GN.G0.6830.08.2019, a co za tym idzie nie wywołuje ono żadnych skutków prawnych, a w szczególności nie podlega zaskarżeniu i nie nadaje sprawie dotyczącej kosztów postępowania rozgraniczeniowego waloru sprawy rozstrzygniętej przez organ I instancji;

2) art. 145 § 1 pkt 2 i art. 135 ppsa w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 kpa i art. 40 § 2 kpa, poprzez niesłuszne stwierdzenie nieważności zaskarżonego postanowienia SKO w Opolu oraz poprzedzającego je postanowienia Burmistrza Nysy, wskutek błędnej oceny, iż oba postanowienia zostały wydane z rażącym naruszeniem przepisów kpa, które to naruszenie musiało skutkować stwierdzeniem nieważności obu postanowień, podczas gdy Sąd wadliwie stwierdził, że SKO w Opolu rozpatrzyło zażalenie na postanowienie wydane przez Burmistrza Nysy z 10 marca 2021 r., pomimo tego, że postanowienie z Burmistrza Nysy z 15 listopada 2019 r. nr [...], choć nie zostało doręczone pełnomocnikowi strony zgodnie z art. 40 § 2 kpa, należy jednak uznać za doręczone, gdyż interes prawny strony nie doznał uszczerbku, pomimo oczywistej obrazy prawa procesowego, ponieważ, w ocenie Kolegium Odwoławczego, przepisy kpa w zakresie doręczania pism 3 i pełnomocnikowi strony postępowania administracyjnego są jasne i wynika z nich, że pismo, a w szczególności postanowienie, które nie zostało doręczone pełnomocnikowi, nie może być uznane za doręczone, a pominięcie pełnomocnika to pominięcie strony; co więcej wykładnia prawa przedstawiona w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku prowadzi do bezpodstawnego przyznania organom administracyjnym sui generis uznania administracyjnego w zakresie oceny skutków wadliwie przeprowadzonej procedury doręczenia pisma;

3) art. 145 § 1 pkt 2 i art. 135 ppsa w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 kpa i art. 40 § 2 kpa, poprzez niesłuszne stwierdzenie nieważności zaskarżonego postanowienia SKO w Opolu oraz poprzedzającego je postanowienia Burmistrza Nysy ze wskazaniem, że postanowienie Burmistrza Nysy z 15 listopada 2019 r. nr [...] nigdy nie zostało uchylone, podczas gdy w Kodeksie postępowania administracyjnego brak jest regulacji pozwalających na uchylenie postanowienia, które zostało wprost uznane za niedoręczone i niewywołujące skutków prawnych, tak jak to nastąpiło w postanowieniu SKO w Opolu z 13 marca 2020 r. nr [...] w odniesieniu do postanowienia Burmistrza Nysy z 15 listopada 2019 r. nr [...];

4) art. 145 § 1 pkt 2 i art. 135 ppsa w zw. z art. 110 § 1 kpa, art. 123 § 2 kpa i art. 126 kpa, poprzez niesłuszne stwierdzenie nieważności zaskarżonego postanowienia SKO w Opolu oraz poprzedzającego je postanowienia Burmistrza Nysy, wskutek błędnej oceny, iż oba postanowienia zostały wydane z rażącym naruszeniem przepisów kpa, które to naruszenie musiało skutkować stwierdzeniem nieważności obu postanowień, podczas gdy Sąd wadliwie stwierdził, że - w świetle art. 110 § 1 kpa w zw. z art. 126 kpa - organ administracji publicznej, który wydał postanowienie, jest nim związany od chwili jego doręczenia, nawet wtedy, gdy doręczenie było wadliwe, to jest postanowienie nie zostało prawidłowo doręczone, więc w sytuacji, gdy "być może", pomimo naruszenia procedury doręczenia, postanowienie - choć niedoręczone prawidłowo - po rozważeniu wszystkich okoliczności sprawy, jednak wywoła skutki prawne, w ocenie Kolegium Odwoławczego, wykładnia prawa zawarta w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku prowadzi do wniosku, że decydujące znaczenie dla uznania postanowienia za doręczone ma nie (jak należałoby się spodziewać) rygorystyczne przestrzeganie przepisów kpa regulujących doręczenia pism, ale wynik rozważań organu administracyjnego albo sądu administracyjnego, czy słusznym będzie uznanie niedoręczonego postanowienia za wywołujące skutki prawne odpowiadające doręczeniu postanowienia ze względu na interes prawny strony postępowania administracyjnego;

5) art. 145 § 1 pkt 2 i art. 135 ppsa w zw. z art. art. 110 § 1, art. 123 § 2 i art. 126 kpa, poprzez niesłuszne stwierdzenie nieważności zaskarżonego postanowienia SKO w Opolu oraz poprzedzającego je postanowienia Burmistrza Nysy, wskutek błędnej oceny, iż oba uchylone postanowienia zostały wydane z naruszeniem przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, które to naruszenie musiało skutkować stwierdzeniem nieważności obu postanowień, podczas gdy Sąd wadliwie stwierdził, że - w świetle art. 110 § 1 kpa w zw. z art. 126 kpa - 4 Kolegium Odwoławcze rozpatrzyło zażalenie na postanowienie Burmistrza Nysy, pomimo tego, że było to kolejne postanowienie w tej samej, już uprzednio rozstrzygniętej, sprawie dotyczącej kosztów postępowania rozgraniczeniowego, ponieważ - w ocenie SKO w Opolu - w świetle art. 110 § 1 kpa w zw. z art. 126 kpa oraz art. 123 § 2 kpa, wykładanych w kontekście art. 109 § 1 kpa w zw. z art. 126 kpa, organ administracyjny pierwszej instancji wydał tylko jedno postanowienie rozstrzygające sprawę, tj. postanowienie 10 marca 2021 r. nr [...], które zostało doręczone Pani K.M.

Wskazując na powyższe skarżący organ wniósł o:

1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Opolu,

2) zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Stosownie do treści art. 176 § 2 ppsa, oświadczył, że zrzeka się przeprowadzenia rozprawy w sprawie z niniejszej skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zarzuty skargi kasacyjnej nie są zasadne, a zatem rozpoznawany środek odwoławczy podlega oddaleniu. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. Granice skargi są wyznaczone przez podstawy i wnioski. Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego, czy też procesowego, określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zatem sam autor skargi kasacyjnej wyznacza zakres kontroli instancyjnej wskazując, które normy prawa zostały naruszone.

Skarga kasacyjna wniesiona w tej sprawie nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, a wyrok Sądu I instancji, mimo częściowo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.

Już na wstępnie realizowanej sądowoadministracyjnej kontroli instancyjnej należy przypomnieć, że przytaczane w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz jedynie weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. W tym miejscu wskazania wymaga, że skarga kasacyjna jest wysoce sformalizowanym środkiem zaskarżenia i musi odpowiadać wymogom określonym w art. 174 i art. 176 p.p.s.a. W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie może zastępować strony w wyrażaniu i precyzowaniu zarzutów skargi kasacyjnej. Zarzuty, jak i ich uzasadnienie, powinny zatem być ujęte precyzyjnie i zrozumiale, zwłaszcza jeśli weźmie się pod uwagę wymóg sporządzenia skargi kasacyjnej przez profesjonalnego pełnomocnika (art. 176 § 1 p.p.s.a.). Wymagania stawiane skardze kasacyjnej, a w szczególności obwarowanie przymusem adwokacko–radcowskim (art. 175 § 1–3 p.p.s.a) opierają się na założeniu, że powierzenie tej czynności wykwalifikowanym prawnikom zapewni skardze kasacyjnej odpowiedni poziom merytoryczny i formalny, umożliwiający pełną i właściwą kontrolę zaskarżonego orzeczenia. Obowiązkiem strony składającej środek odwoławczy jest zatem takie zredagowanie podstaw kasacyjnych skargi, a także ich uzasadnienie, aby nie budziły one wątpliwości interpretacyjnych (zob. wyrok NSA z dnia 20 października 2017 r., sygn. akt II OSK 283/16, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – orzeczenia.nsa.gov.pl).

W świetle art. 174 p.p.s.a. tworzenie niespójnej zbitki przepisów – szeregu norm prawnych, które miał rzekomo naruszyć sąd pierwszej instancji, nie wskazując konkretnie na czym polega naruszenie każdej z tych norm, jest nieprawidłowe (pogląd ten wielokrotnie już wyraził Naczelny Sąd Administracyjny, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – orzeczenia.nsa.gov.pl).

Jak wiadomo, skarga kasacyjna jest środkiem prawnym skierowanym przeciwko – konkretnemu – wyrokowi sądu pierwszej, a zatem obowiązkiem autora skargi kasacyjnej jest wskazanie jej podstaw oraz zarzutów, zawierających precyzyjne oznaczenie przepisów, które zostały naruszone przez sąd, gdyż jak wyjaśniono wyżej, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną w granicach zakreślonych podstawami i zarzutami wyraźnie określonymi w jej treści (por. wyrok NSA z dnia 2 grudnia 2021 r. sygn. akt II GSK 2187/21, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – orzeczenia.nsa.gov.pl).

Poczynienie powyższych uwag było konieczne, gdyż wniesiona skarga kasacyjna nie odpowiada w pełni omówionym wyżej wymogom, w szczególności w zarzutach wskazano na naruszenie przepisów o odmiennym charakterze, przykładowo art. 156 § 1 pkt 2 kpa o charakterze materialnym w powiązaniu z przepisem postepowania art. 40 § 2 kpa. Wyczerpująca ocena tak postawionego zarzutu wymagałaby od Naczelnego Sądu Administracyjnego ustalenia jego rzeczywistej treści, co stosownie do art. 183 § 1 ppsa nie jest dopuszczalne.

Odnosząc się zatem do poszczególnych przepisów zawartych w zarzutach skargi, oraz mając na uwadze uzasadnienie zarzutów, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, podstawowym zagadaniem spornym w rozpoznawanej przez ten Sąd sprawie jest kwestia, czy w warunkach tej sprawy prawidłowe było stwierdzenie nieważności postanowienia przez Sąd I instancji z powodu rażącego naruszenia prawa, o którym jest mowa w art. 156 § 1 pkt 2 kpa w powiązaniu z art. 40 § 2 kpa i art. 110 § 1 kpa.

Jak wynika z przyjętego przez Sąd I instancji stanu faktycznego sprawy, w obrocie prawnym funkcjonuje postanowienie Burmistrza Nysy z 15 listopada 2019 r. ustalające koszty rozgraniczenia i nakładające obowiązek ich zapłaty na K.M. Stwierdzenie niedopuszczalności zażalenia wniesionego od tego postanowienia, niezależnie czy zostało ono wniesione prawidłowo czy też nie, powoduje, że postanowienie organu I instancji stało się ostateczne i wykonalne.

Nie można było przyjąć, jak uznał to organ I instancji, jak i organ odwoławczy, że postanowienie nakładające obowiązek uiszczenia kosztów rozgraniczenia nie weszło do obrotu prawnego.

Art. 110 k.p.a. ustanawia zasadę związania organu administracji publicznej wydaną przez niego decyzją (postanowieniem) i wyraźnie odróżnia fakt wydania decyzji (postanowienia) od faktu jej doręczenia lub ogłoszenia. Przepis ten stanowi, iż organ administracji publicznej, który wydał decyzję jest nią związany od chwili jej doręczenia lub ogłoszenia, o ile kodeks nie stanowi inaczej. Powyższe stanowisko odnosi się również do postanowień.

Związanie własną decyzją ustaje jedynie w przypadkach, w których przepisy k.p.a. dopuszczają odwołalność decyzji w ramach przyjętego systemu ich weryfikacji. Odwołalność decyzji (postanowień) występuje w odniesieniu do decyzji nieostatecznych w przypadku wykonywania samokontroli w ramach postępowania odwoławczego oraz co do decyzji ostatecznych na skutek działań podejmowanych z urzędu lub na wniosek strony w trybie nadzwyczajnym albo wskutek wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Związanie organu administracyjnego własną decyzją trwa aż do ustania jej mocy obowiązującej. Organ ten przestaje być związany decyzją, gdy zostanie ona uchylona, zmieniona lub wygaśnie (B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz 12. Wydanie str. 450). Taka sytuacja w rozpoznawanej sprawie nie miała miejsca. W piśmiennictwie dotyczącym omawianego zagadnienia podnosi się również, że: "Wydanie decyzji jest czynnością prawną właściwego organu administracji publicznej zamykającą ciąg czynności postępowania prowadzących do załatwienia sprawy, wyrażającą na piśmie treść podjętego rozstrzygnięcia. Z chwilą podpisania decyzji mamy do czynienia z wydaniem decyzji w sensie procesowym w tym znaczeniu, że istnieje decyzja administracyjna, a dzień wydania decyzji jest miarodajny dla oceny podstawy prawnej i faktycznej decyzji (M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego Komentarz, wyd. 4, Warszawa 2011 r., s. 688).

Związanie organu wydaną decyzją następuje z momentem wprowadzenia jej do obrotu poprzez doręczenie lub ogłoszenie. Z treści art. 110 k.p.a. nie wynika, by zamiarem ustawodawcy było odbieranie znaczenia wydaniu decyzji przez organ i przesunięcie faktu wydania decyzji na datę jej doręczenia lub ogłoszenia. Przyjęcie takiej interpretacji pozostawałoby w sprzeczności z innymi przepisami kodeksu postępowania administracyjnego. To właśnie data wydania decyzji (następnie wprowadzonej do obrotu) ma wiążące znaczenie dla oceny prawidłowości działania organu z punktu widzenia norm prawnych dotyczących zasady praworządności oraz zasady szybkości postępowania administracyjnego. Celem art. 110 k.p.a. było i jest utrwalenie stanowiska organu wyrażonego w orzeczeniu administracyjnym, którego treść doszła do wiadomości jej adresata. Z komentowanego przepisu nie można wywieść w sposób uprawniony wniosku, że decyzja niedoręczona lub doręczona nieprawidłowo jest decyzją nieistniejącą w sensie prawnym. Przyjęcie, że niedoręczona decyzja (postanowienie) nie istnieje w sensie prawnym oraz że doręczenie decyzji (postanowienia) jedynie uprawnionej stronie jest równoznaczne z jej wydaniem, pozbawia art. 110 § 1 k.p.a. nie tylko logicznego, lecz także normatywnego sensu. Decyzja (postanowienie) istnieje w sensie prawnym od dnia jej podpisania przez upoważnioną osobę i tylko istniejąca decyzja może być skutecznie doręczona. Z chwilą podpisania postanowienia administracyjnego mamy do czynienia z wydaniem postanowienia w sensie procesowym w tym znaczeniu, że istnieje postanowienie. Zasada związania takim rozstrzygnięciem organu rozciąga się zatem także na okres między wydaniem postanowienia a jego doręczeniem, bowiem również w tym czasie organ administracji publicznej nie może zmieniać wydanej decyzji (postanowienia), która - jak trafnie podkreśla W. Dawidowicz (Postępowanie administracyjne, 1983, s. 201) - "istnieje już w momencie wydania, choć wywiera skutki prawne dopiero z chwilą doręczenia stronie" (Jaśkowska Małgorzata, Wilbrandt-Gotowicz Martyna, Wróbel Andrzej Komentarz akutalizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego - LEX/el. 2019 - komentarz, stan prawny: 5 czerwca 2019 r., inne wydania (26).

Trafnie Sąd I instancji uznał twierdząc, że wchodzi do obrotu i wywołuje skutki prawne również postanowienie doręczone bezpośrednio stronie postępowania (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 marca 2009 r. w sprawie I OSK 453/08, Lex nr 529931 oraz z dnia 26 lipca 2013 r. w sprawie II OSK 718/12 dostępny na https://cbois.nsa.gov.pl). Wbrew stanowisku skarżącego kasacyjnie organu nie jest dopuszczalne traktowanie tak doręczonego rozstrzygnięcia jako nieistniejącego.

W sprawie nie jest sporne, że postanowienie wydane 15 listopada 2019 r. zostało wysłane na adres skarżącej i została ona o jego treści powiadomiona. Treść postanowienia w tym samym czasie została udostępniona i ujawniona pełnomocnikowi skarżącej, czego dowodem było wniesione w terminie zażalenie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego. Zasadnie zatem Sąd I instancji uznał, że nie było dopuszczalne ponowne rozstrzyganie w tym samym przedmiocie, skoro w obrocie prawnym funkcjonowało postanowienie rozstrzygające sprawę kosztów postępowania rozgraniczeniowego.

Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 40 § 2 kpa. Przepis ten stanowi, że jeżeli strona ustanowiła pełnomocnika, pisma doręcza się pełnomocnikowi. Stanowisko skarżącego organu sprowadza się do przyjęcia, że wadliwość doręczenia postanowienia (bezpośrednio stronie z pominięciem pełnomocnika) powoduje bezskuteczność tego doręczenia, niemożność rozpoznania wniesionego przez stronę zażalenia i czyni koniecznym ponowne doręczenie postanowienia z uwzględnieniem art. 40 § 2 kpa, aczkolwiek z tego ostatniego stanowiska skarżący kasacyjnie organ wycofał się akceptując ponowne wydanie postanowienia w tym samym przedmiocie. W ocenie skarżącego kasacyjnie dopiero prawidłowe doręczenie decyzji pełnomocnikowi spowodowałoby rozpoczęcie 7- dniowego biegu terminu, o którym mowa w art. 129 § 1 kpa i umożliwiłoby stronie prawidłowe wniesienie zażalenia. Stanowiska powyższego nie można zaakceptować. Na gruncie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego nie można przyjąć, że rozstrzygnięcie organu I instancji doręczone stronie z pominięciem ustanowionego pełnomocnika w każdej sytuacji nie wywołuje żadnych skutków prawnych.

W bogatym orzecznictwie sądowoadministracyjnym odnoszącym się do naruszenia art. 40 § 2 kpa, akcentuje się gwarancyjny charakter przepisów dotyczących doręczeń. Wskazuje się, że ich celem jest przede wszystkim zagwarantowanie praw strony do rzetelnego i prawidłowego postępowania oraz że strona nie może ponosić negatywnych konsekwencji zaniedbań organów. W sytuacji jednak, gdy wadliwość doręczenia nie powoduje negatywnych konsekwencji dla strony, a zwłaszcza nie pozbawia jej możliwości skorzystania ze środków zaskarżenia, to nie ma podstaw do eliminowania decyzji tylko z tego względu (przykładowo wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 4 kwietnia 2008 r. w sprawie II GSK 3/08, z dnia 28 kwietnia 2009 r. w sprawie II GSK 887/08, z dnia 6 listopada 2008 r. w sprawie II GSK 463/08 dostępne na https://cbois.gov.pl). Celem normy zawartej w art. 40 § 2 kpa nakazującej doręczenie decyzji pełnomocnikowi, wówczas gdy został on ustanowiony, jest zwolnienie strony z obowiązku osobistego prowadzenia sprawy. Ocena skutków pominięcia pełnomocnika w sprawie w każdym przypadku zależy natomiast od okoliczności danej sprawy, długotrwałości pominięcia i etapu postępowania w którym doszło do takiego naruszenia.

Mając na uwadze powyższe, za zasadne należy uznać stanowisko Sądu I instancji, że kontrolowane w niniejszym postępowaniu postanowienia zawierają wadę nieważnościową. Wprawdzie podstawę do stwierdzenia ich nieważności należało upatrywać w art. 156 § 1 pkt 3 kpa, a nie w art. 156 § 1 pkt 2 kpa, niemniej nie zmienia to jednak prawidłowości wydanego w sprawie wyroku Sądu I instancji. Zwłaszcza, że Sąd ten dokonując oceny postanowień odniósł się zarówno do podstaw nieważnościowych określonych w art. 156 § 1 pkt 2 jak również tych z art. 156 § 1 pkt 3 kpa, wskazując, po pierwsze na brak możliwości ponownego rozstrzygania w sprawie, po drugie wskazując na to, że ponowne rozstrzygnięcie sprawy załatwionej przez organ wcześniej, orzeczeniem ostatecznym, jest możliwe tylko po uchyleniu pierwotnej postanowienia w ustalonym przez prawo trybie.

Mając zatem na uwadze powyższe rozważania, jak również fakt, że w świetle art. 110 § 1 i 40 § 2 kpa postanowienie Burmistrza Nysy z 15 listopada 2019 r. nadal jest w obrocie prawnym uznać należało, ze w sprawie nastąpiło naruszenie res iudicata. Nie budzi przy tym wątpliwości, że zarówno kontrolowane w niniejszym postepowaniu postanowienia, jak i postanowienie z 15 listopada 2019 r. są tożsame. W sprawie występuje ten sam podmiot, przedmiot sprawy jest również ten sam. W obu przypadkach przedmiotem sprawy jest rozstrzygnięcie o kosztach tego samego postepowania rozgraniczeniowego zakończonego w postępowaniu administracyjnym decyzją Burmistrza Nysy z 15 listopada 2019 r. Nie zmienił się również stan prawny sprawy. Tożsamość spraw zachodzi w sprawie wówczas, gdy dotyczy tego samego przedmiotu rozstrzygnięcia i tego samego stanu prawnego w niezmienionym stanie faktycznym tej sprawy (por. wyrok NSA z dnia 27 stycznia 2016 r., I OSK 787/14, LEX nr 2032840, wyrok NSA z dnia 9 czerwca 2010 r., II OSK 931/09, LEX nr 597967). Ponieważ skarżący kasacyjnie organ nie wykazał podstaw do ponownego nałożenia obowiązku uiszczenia kosztów postępowania rozgraniczeniowego na K.M., lub innej podstawy prawnej tak nałożonych kosztów, przyjąć należało, że ponowne wydane postanowienia nakładającego obowiązek zapłaty kosztów, zostało wydane z wadą o której jest mowa w art. 156 § 1 pkt 3 kpa.

Artykuł 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a stanowiący podstawę zaskarżonego wyroku uprawnia wojewódzki sąd administracyjny do stwierdzenia nieważności zaskarżonego postanowienia, jak również postanowienia go poprzedzającego decyzji w sytuacji stwierdzenia jednej z wad kwalifikowanych z art. 156 § 1 kpa. Tym samym nie można, wobec wykazania wady nieważnościowej uznać tego zarzutu za zasadny.

Należy zatem uznać, że postawione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przepisów postępowania nie są uzasadnione. Tym samym nie można uznać słuszności zarzutów naruszenia wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa materialnego, które to zarzuty autor skargi kasacyjnej wiązał i uzasadniał naruszeniem norm procesowych.

Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.