Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 716/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2023-08-02 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Paweł Darmoń (spr.) Sędziowie: WSA Małgorzata Łoboz NSA Joanna Tuszyńska Protokolant: sekretarz sądowy Joanna Biegalska – Ciepacz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 sierpnia 2023 r. sprawy ze skargi [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W. na uchwałę Rady Miasta Krakowa z dnia 14 września 2022 r. nr XCIV/2576/22 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Kazimierza Wielkiego" skargę oddala.


UZASADNIENIE

Pismem z dnia 15 maja 2023 r. P. Sp. z. o. o. z siedzibą w W. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na uchwałę Rady Miasta Krakowa nr XCIV/2576/22 z dnia 14 września 2022 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Kazimierza Wielkiego"' (Dz. Urz, Woj. Małop. poz. 6169, dalej "Uchwała" lub "mpzp") zaskarżając ją w części tj. § 7 ust. 8 pkt 2) i § 13 ust. 1 pkt 5), zarzucając naruszenie:

1/ art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP w związku z art. 14 ust. 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 4 ust. 1 i art. 15 ust. 2 pkt 10 w związku z art. 1 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. w związku z art. 46 ust. 1 ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, co skutkowało przyjęciem uchwały w zaskarżonej części, z pominięciem regulacji rangi konstytucyjnej i ustawowej dla tworzenia aktów prawa miejscowego i wprowadzenia rozwiązań zakazujących lub znacznie utrudniających realizację inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, na całym terenie objętym mpzp;

2/ art. 28 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 46 ust. 1 ustawy o wspieraniu rozwoju poprzez naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego polegające na wprowadzeniu w zaskarżonej części uchwały rozwiązań, które wprost uniemożliwiają, jak również mogą uniemożliwiać lokalizowania na całym terenie obowiązywania Uchwały inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej w rozumieniu u.g.n. także w sytuacji, gdy taka inwestycja jest zgodna z przepisami odrębnymi;

3/ art. 46 ust. 1-2 Megaustawy w zw. z art. 113 ust. 3 pkt 5 P.t. oraz art. 4 i art. 15 ust. 2 u.p.z.p. w zw. z art. 3 pkt 19 w zw. z art. 2 ust. 1 pkt 1 ustawa z dnia 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne poprzez przekroczenie władztwa planistycznego gminy skutkujące sprzecznym z prawem ograniczeniem rozwoju bezprzewodowej sieci telekomunikacyjnej na całym terenie objętym Uchwałą, jak również przyjęciem uchwały w zaskarżonej części z naruszeniem zasady neutralności technologicznej, w sposób zagrażający realizacji przez Spółkę swoich zobowiązań przetargowych względem Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej;

4/ art. 2, art. 8, art. 20, art. 22, art. 31 ust. 3 i art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji RP oraz art. 2, art. 37 i art. 43 ust. 1 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. Prawo przedsiębiorców w zw. z art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. - Prawo telekomunikacyjne poprzez ich niezastosowanie i w rezultacie uznanie, że dopuszczalne jest ustalanie nieostrych i uznaniowych ograniczeń w zakresie warunków lokalizowania stacji bazowych telefonii komórkowej na obszarze objętym uchwałą, powodujących ograniczenie możliwości rozwoju sieci telekomunikacyjnych, przy braku ograniczeń w lokalizowaniu infrastruktury służącej świadczeniu usług w technologii stacjonarnej, co skutkuje ograniczeniem skarżącej możliwości świadczenia usług w technologii mobilnej, tym samym dyskryminując ją na rynku usług telekomunikacyjnych.

W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono o stwierdzenie nieważności uchwały w zaskarżonej części.

W uzasadnieniu spółka podniosła, że P. jest przedsiębiorcą telekomunikacyjnym wpisanym do rejestru przedsiębiorców telekomunikacyjnych prowadzonego przez Prezesa UKE pod nr [...]. Stosownie do treści art. 48 ustawy o wspieraniu rozwoju, przedsiębiorca telekomunikacyjny w sprawach telekomunikacji, może wnieść do sądu administracyjnego skargę na uchwałę w sprawie uchwalenia planu miejscowego. Postanowienia uchwały w zaskarżonej części dotyczą telekomunikacji, bowiem odnoszą się wprost do lokalizowania urządzeń z zakresu łączności publicznej w rozumieniu art. 6 pkt 1 u.g.n. wchodzących w skład stacji bazowych telefonii komórkowej.

Uchwała w zaskarżonej części, stanowi, że:

• § 7 ust. 8 pkt 2) Uchwały

"8. Zasady odnoszące się do inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej infrastruktury telekomunikacyjnej (w tym telefonii komórkowej):

2) zakaz lokalizacji anten, masztów, stacji bazowych oraz innych urządzeń technicznych z zakresu łączności publicznej:

a) na budynkach wpisanych do rejestru zabytków,

b) na elewacji frontowej budynków,

c) na połaciach dachowych od strony elewacji frontowej budynków

• § 13 ust. 1 pkt 5 Uchwały

"5) zasadę lokalizacji obiektów i urządzeń budowlanych z zakresu elektroenergetyki i telekomunikacji z nakazem uwzględniania ochrony zdrowia ludności przed oddziaływaniem (promieniowaniem) pól elektromagnetycznych; "

Spółka podniosła, że art. 46 ust. 1 Megaustawy wyłącza możliwość wprowadzania w planach zakazów uniemożliwiających lokalizowania inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej, podobnie jak i przyjmowania rozwiązań uniemożliwiających lokalizowania takiej inwestycji, jeżeli jest ona zgodna z przepisami odrębnymi. Przedmiotowe: zakaz lub rozwiązania, są prawnie dopuszczalne wyłącznie wówczas, jeżeli istnieje konkretny przepis prawa, który je wprowadza. Innymi słowy, omawiany przepis statuuje preferencje planistyczne dla inwestycji telekomunikacyjnych na terenach objętych planem, czyli ogranicza władztwo planistyczne gminy w zakresie w jakim kształtuje ona zasady lokalizowania inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej. W konsekwencji w planie nie można ustanawiać zakazów lokalizowania inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej, jeżeli taka inwestycja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Co do § 7 ust. 8 pkt 2) Uchwały nie ma żadnego przepisu odrębnego zgodnie z którym lokalizacja anten na budynkach, nawet gdy wyróżniają się od otaczającej zabudowy, byłaby sprzeczna. Takie rozwiązanie bez żadnego rozsądnego powodu skutkuje wyłączeniem na całym terenie objętym mpzp instalowania stacji bazowych telefonii komórkowej z wykorzystaniem istniejących budynków, czyli najczęstszy i jedyny na terenach miejskich o zwartej zabudowie sposób realizacji sieci telekomunikacyjnej. Nie można wymagać, aby stacja bazowa jako infrastruktura techniczna w postaci antenowej konstrukcji wsporczej wraz z antenami i osprzętem tworzyła harmonijną całość z otoczeniem, w tym nie wyróżniała się wielkością, czy gabarytami. Aby stacja bazowa mogła spełniać swoje funkcje takie jak komunikowanie się z innymi stacjami bazowymi tworzącymi sieć telekomunikacyjną, czy łączenie z urządzeniami końcowymi (aparaty telefoniczne, laptopy itp.) z częścią stałą cyfrowej sieci telekomunikacyjnej, to jej anteny sektorowe i radioliniowe winny znajdować się na takiej wysokości, aby "górować" nad istniejącą zabudową, a antenowe konstrukcje wsporcze zapewniać bezpieczeństwo konstrukcji także podczas niekorzystnych warunków atmosferycznych. Technologia działania stacji bazowej wymaga, aby antena była zainstalowana na odpowiedniej wysokości. Uchwała w zaskarżonej części eliminuje lokalizowanie na jej terenie stacji bazowych telefonii komórkowej, tak, aby możliwe było ich poprawne działanie zgodnie z przeznaczeniem, gdyż zakazuje umieszczania ich na budynkach - jeśli są wpisane do rejestru zabytków, jak również na elewacji frontowej każdego budynku, czy połaci dachowej od strony elewacji frontowej każdego budynku. Teren mpzp posiada typową zabudowę miejską, z budynkami kamienic albo domami (willami) położonymi wzdłuż ulic. Mając zatem na uwadze definicję elewacji frontowej budynku, zakaz z § 7 ust. 8 pkt 2) lit b i c Uchwały dotyczy elewacji i pokryć dachowych niemal wszystkich budynków położonych na terenie objętym mpzp.

Zdaniem Spółki obostrzenie dotyczące zakazu lokalizowania stacji bazowych (masztów, anten) na budynkach będących zabytkami wykracza poza władztwo planistyczne gminy. W zakresie ochrony zabytków właściwy jest konserwator zabytków i to on powinien decydować o możliwości i dopuszczalności lokalizowania i realizacji infrastruktury (nie tylko telekomunikacyjnej) na budynkach objętych przedmiotową ochroną. Nie negując prawa Gminy do ustalenia zasad odnoszących się do kształtowania polityki przestrzennej, jak również ochrony wartości krajobrazowych. Skarżąca podkreśla, że zakaz umieszczania infrastruktury telekomunikacyjnej na dachach od strony elewacji frontowej budynków, jest zakazem nieracjonalnym. Jeśli celem takiego postanowienia jest ochrona krajobrazu i zapewnienie estetyki (rozumianej jako niewidoczność infrastruktury), to może to być zapis niewystarczający do osiągnięcia tego celu, gdyż infrastruktura może być też widoczna pomimo jej zlokalizowania w innym miejscu niż od strony elewacji frontowej. Natomiast nawet pomimo zlokalizowania stacji bazowej albo innych urządzeń telekomunikacyjnych na dachu od strony elewacji frontowej, nie muszą one być widoczne, czy też naruszać kompozycji, widoków itp. Nie można również zignorować faktu, że plan co prawda wprowadza ochronę zabytków, w tym ustala budynki dla których wprowadzono ochronę elewacji frontowych (§ 5 ust. 1 pkt 8) Uchwały w związku z § 10 ust. 4 Uchwały), ale takich budynków ustalono w planie 6. Tymczasem zakaz lokalizowania urządzeń z zakresu telekomunikacji, będących inwestycjami celu publicznego dotyczy nie tylko budynków objętych ochroną i wymienionych w § 10 ust. 4 Uchwały, ale wszystkich budynków znajdujących się na terenie objętym Uchwałą.

Innymi słowy, pomimo woli ustawodawcy wyrażonej w art. 46 Megaustawy, by plany miejscowe w jak największym stopniu umożliwiały realizację inwestycji celu publicznego, skarżona Uchwała wprowadza dla tych inwestycji warunki lokalizowania dużo surowsze i rygorystyczne niż dla pozostałych inwestycji, które nie mają przymiotu inwestycji celu publicznego.

Inwestycja celu publicznego z zakresu łączności publicznej nie może być ograniczona istniejącym stanem zabudowy danego obszaru, zawsze bądź prawie zawsze będzie wyróżniać się od sposobu zabudowy albo ukształtowania terenu, zarówno co do wysokości, jak i kształtu. Dlatego też stacje bazowe podobnie jak inne urządzenia miejskiej infrastruktury technicznej są widoczne (dominują) na tle otaczającej zabudowy. Inwestycja celu publicznego z zakresu łączności publicznej, z uwagi na swoje społeczne znaczenie, korzysta z preferencji inwestycyjnych, służąc przede wszystkim realizacji celu publicznego ponad ochronę ładu przestrzennego czy innych wartości estetycznych.

Niezrozumiałe, nadmiarowe, niedopuszczalne i niezgodne z art. 46 Megaustawy jest opisowe określenie zasady obsługi obszaru w zakresie infrastruktury technicznej (§ 13 ust. 1 pkt 5) “ zarówno telekomunikacyjnej, jak i elektroenergetycznej. Plan nakazuje, aby lokalizacja obiektów i urządzeń budowlanych z zakresu elektroenergetyki i telekomunikacji następowała z nakazem uwzględniania ochrony zdrowia ludności przed oddziaływaniem (promieniowaniem) pól elektromagnetycznych, przy czym nie wyjaśnia co pod pojęciem tego nakazu się mieści. Ochrona zdrowia ludności przed oddziaływaniem pól elektromagnetycznych stanowi domenę przepisów bezwzględnie obowiązujących z zakresu ochrony środowiska. Nie są to przepisy lokalne, tworzone przez samorządy, ale ustawy i rozporządzenia, które obowiązują wszystkich adresatów zawartych w nich norm. W szczególności zastosowanie mają art. 121 i 122 ustawy - Prawo ochrony środowiska oraz wydane na podstawie delegacji ustawowej z art. 122 PoŚ dwa rozporządzenia wykonawcze -Rozporządzenie z dnia 17 grudnia 2019 r. Ministra Zdrowia w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektroenergetycznych w środowisku (Dz. U, z 2019 r., poz. 2448) i Rozporządzenie z dnia 17 lutego 2020 r. Ministra Klimatu w sprawie sposobów sprawdzania dotrzymania dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku (Dz.U. z 2020 r,, poz. 258 ze zm.). Skoro zatem przepisy rangi ustawowej i akty wykonawcze (rozporządzenia) regulują daną materię w sposób bezwzględnie obowiązujący, to brak jest przesłanek, aby w akcie prawa miejscowego ustalać niejasne i nie wiadomo do czego się odnoszące zasady związane z tą tematyką. Nie wiadomo, czy przedmiotowe regulacje Uchwały to nic innego jak hasłowe i zbędne w odniesieniu jedynie do instalacji telekomunikacyjnych i elektroenergetycznych - o konieczności przestrzegania przepisów ustawowych z zakresu ochrony środowiska, w tym przypadku ochrony przed promieniowaniem elektromagnetycznym, czy też jest to norma, która zezwoli organom administracji publicznej na dowolne, uznaniowe i pozbawione podstaw prawnych żądanie dostosowania instalacji telekomunikacyjnych i elektroenergetycznych do wymagań wykraczających poza normy i limity ustalone przez ustawodawcę, ale w ramach "uwzględniania ochrony zdrowia ludności".

Uchwała w zaskarżonej części powoduje bezprawne ograniczenie Skarżącej w możliwości prowadzenia na tym terenie działalności telekomunikacyjnej pozwalającej na świadczenie usług bezprzewodowych za pomocą stacji bazowych wykorzystujących technologię połączeń radiowych, jak również dyskryminuje ją w stosunku do przedsiębiorców świadczących usługi telekomunikacyjne w technologii stacjonarnej. Jest to regulacja niedopuszczalna na gruncie przepisów rangi konstytucyjnej oraz ustawowej, w tym art, 113 ust. 3 pkt 5 P.t. oraz art. 2, art. 37 i art. 43 ust. 1 P.p. w zw. z art. 10 ust. 1 P.t. Potwierdził to np. WSA w Krakowie w wyroku z dnia 6 listopada 2020 r., sygn. akt II SA/Kr 978/20,

Niejasne są przesłanki przyjęcia przez Radę Miasta Krakowa w Uchwale skarżonych postanowień, gdyż zaskarżona Uchwała nie zawiera dokładnego i przedmiotowego uzasadnienia. Z pewnością takim uzasadnieniem dla wprowadzonych ograniczeń w lokalizowaniu infrastruktury telekomunikacyjnej dedykowanej sieciom czy urządzeniom telefonii mobilnej nie mogą być ogólne cele Uchwały, czy nawet ochrona zabytków, skoro zakazy dotyczą wszystkich budynków, a nie tylko tych ujętych w rejestrze zabytków.

W odpowiedzi na skargę Rada Miasta Krakowa wniosła o jej oddalenie jako bezzasadnej. W uzasadnieniu organ wskazał, że obszar objęty miejscowym planem obszaru "Kazimierza Wielkiego" jest częścią Krakowa o najwyższych wartościach kulturowych, urbanistycznych i kompozycyjnych oraz ma olbrzymie znaczenie dla ładu przestrzennego i odbioru wizualnego miasta. Teren objęty planem położony jest pomiędzy Starym Miastem a Bronowicami. Ulica Kazimierza Wielkiego (obok ul. Królewskiej i Czarnowiejskiej - zlokalizowanymi poza obszarem planu miejscowego) to jedna z najważniejszych arterii tej części miasta, łącząca Śródmieście z Krowodrzą.

Ten obszar w przeważającej części jest zainwestowany. Zabudowa tu obecna jest dość różnorodna - reprezentowana przez wille otoczone ogrodami, kamienice tworzące pierzeje zabudowy oraz zabudowę blokową powstałą w XX i XXI wieku. Tereny zabudowy mieszkaniowej w znacznym stopniu otoczone są przez zieleń. Charakterystycznym jest, że znaczna ilość budynków jest ujęta w gminnej ewidencji zabytków lub objęta jest wpisem do rejestru zabytków. Są to głównie budynki pełniące funkcję mieszkalną lub publiczną. Wiele jest również budynków mających cechy obiektów zabytkowych i przedstawiają znaczną wartość architektoniczną choć nie są ujęte w ewidencji czy rejestrze. Należy przyjąć, że większość obiektów zlokalizowanych w obrębie planu stanowi cenne przykłady architektury początków XX wieku.

Obszar objęty ustaleniami kwestionowanego planu miejscowego skupia nie tylko funkcje mieszkalne, kulturalne, usługowe i administracyjne Krakowa, ale również koncentruje publiczne życie społeczne, jest jednym z atrakcyjniejszych miejsc do "życia" w Krakowie.

Warunkiem utrzymania wysokiej jakości tego miejsca jest m. in. jego atrakcyjna przestrzeń publiczna oraz czytelność układu urbanistycznego, zagwarantowane przez zachowanie takich wyjątkowych wartości, jak m. in. ochrona istniejącego układu urbanistycznego Osiedla Profesorskiego z układem ulic i zabudową o charakterze willowym w otoczeniu zieleni, ochrona otoczenia zabudowy zabytkowej, w tym ekspozycja obiektu uznanego za dobro kultury współczesnej i ochrona zabudowy modernistycznej.

Celem kwestionowanego planu miejscowego, określonym w uchwale Rady Miasta Krakowa o przystąpieniu do sporządzania miejscowego planu, była ochrona ww. wartości, gdyż zgodnie z art. 7 pkt 4 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (tj. Dz. U. z 2022 r. poz. 840 ze zm.) ustalenia ochrony w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego stanowią jedną z form ochrony zabytków, a zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 2, 3, 3a, 4 oraz 5 u.p.z.p., walory architektoniczne i krajobrazowe są elementami do określenia i wskazania ich ochrony w planach miejscowych.

Podstawową kwestią w materii skargi jest fakt, że infrastruktura telekomunikacyjna może mieć negatywny wpływ na odbiór krajobrazu. Z tego powodu organ planistyczny, chcąc pogodzić możliwość lokalizacji infrastruktury telekomunikacyjnej z ochroną obszaru, wprowadził konkretne zasady i warunki lokalizowania infrastruktury telekomunikacyjnej, tak aby tego krajobrazu i zabytków nie niszczyć. Toteż, plan miejscowy obszaru "Kazimierza Wielkiego" uwzględniając aspekty krajobrazowe i architektoniczne, chroni je poprzez ustalenia zawarte w tekście i na rysunku skarżonego planu miejscowego.

Mając na celu ochronę powyższych elementów, w kwestionowanym planie miejscowym przesądzono, że infrastruktury nie będzie można lokalizować na budynkach wpisanych do rejestru zabytków, na elewacji frontowej budynków oraz na połaciach dachowych od strony elewacji frontowej budynków - czyli w szeroko pojętej przestrzeni publicznej (jak wyjaśnia definicja zawarta w § 4 ust 1 pkt 16 planu miejscowego obszaru "Kazimierza Wielkiego" - należy przez to rozumieć powszechnie dostępne miejsca w strukturze funkcjonalno-przestrzennej miasta, służące zaspokajaniu potrzeb ogółu użytkowników, np. ulice, place, otoczenie przystanków komunikacji zbiorowej, parki i skwery). Elewacje frontowe budynków zazwyczaj przylegają do takich przestrzeni.

Odbiór obiektu z poziomu użytkownika przestrzeni publicznych, a więc np. z poziomu chodnika czy ulicy (skąd obiekty są co do zasady oglądane i podziwiane), ma znaczny zasięg i dotyczy to zarówno samej elewacji jak i połaci dachowych widocznych ponad elewacją. Skarżone zapisy mają zadbać o to, aby nie zaburzyć ich odbioru wizualnego. Niebagatelne znaczenie dla krajobrazu miasta ma tak zwana piąta elewacja, tj. widok na budynek z góry - widok dachu, szczególnie w dalszej perspektywie, gdzie wgląd na dachy zapewniają wyższe obiekty, znajdujące się w większej odległości niż bezpośrednie sąsiedztwo (np. wieża Bazyliki Mariackiej, wieża Ratuszowa, Biprostal itp.). Jest to niezmiernie istotny aspekt miejskiego pejzażu architektonicznego. Toteż, założone cele planu, tj. wprowadzenie zasad kompozycji przestrzennej nowej zabudowy oraz harmonizowanie jej z zabudową istniejącą, poprawa rozwiązań komunikacyjnych, ochrona zbytkowych obiektów oraz ochrona wartości kulturowych obszarów ujętych w gminnej ewidencji zabytków, w tym ochrona sylwety miasta i powiązań widokowych, zostały zrealizowane poprzez odpowiednie zapisy planistyczne (m. in. poprzez ograniczenie możliwości lokalizowania infrastruktury z zakresu łączności publicznej). Specyfikę planu miejscowego obszaru "Kazimierza Wielkiego" w ujęciu ogólnym tworzy zastosowanie odpowiednich zabiegów urbanistycznych, m. in. zastosowanie poprzez różne środki ochrony wnętrz urbanistycznych przed zabudową, czy też uzyskanie gradacji wysokości zabudowy w bezpośrednim sąsiedztwie Młynówki Królewskiej i obiektów zabytkowych oraz układ urbanistyczny Osiedla Profesorskiego. Stworzenie warunków do zrównoważonego rozwoju, poprzez ustalenie zasad zagospodarowania ze szczególnym uwzględnieniem ochrony obiektów zabytkowych pozwoli na racjonalne eksploatowanie terenu przez pokolenia teraźniejsze oraz przyszłe, korzystające z najcenniejszych jego zasobów. Realizacja koncepcji zagospodarowania ustalonej planem miejscowym przyczyni się do zaprzestania tworzenia chaosu urbanistycznego oraz architektonicznego, przy jednoczesnej ochronie obszarów cennych zarówno kulturowo jak i przyrodniczo.

Plan miejscowy obszaru "Kazimierza Wielkiego" nie zakazuje całkowicie lokalizacji inwestycji celu publicznego z zakresu telekomunikacji, a jedynie w niezbędnym stopniu ogranicza ich lokalizację, biorąc pod uwagę zasady ochrony krajobrazu, ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków, w tym krajobrazów kulturowych, oraz dóbr kultury współczesnej.

Zakaz lokalizacji urządzeń z zakresu infrastruktury telekomunikacyjnej dotyczy budynków wpisanych do rejestru zabytków, elewacji frontowych oraz połaci dachowych od strony elewacji frontowej. Dla pozostałych obszarów oraz budowli na terenie kwestionowanego planu miejscowego dopuszczono lokalizację infrastruktury telekomunikacyjnej.

W związku z powyższym - ze względu na konieczność ochrony walorów widokowych obszaru - w ustaleniach planu miejscowego zawarto stosowne zapisy, sformułowane według wskazań specjalistów zarówno z dziedziny infrastruktury technicznej, jak i ochrony krajobrazu.

Następnie, odniesiono się do zarzutu dotyczącego zapisu § 13 ust. 1 pkt 5 planu miejscowego obszaru "Kazimierza Wielkiego", który jako jedną z ogólnych zasad obsługi obszaru w zakresie infrastruktury technicznej, dotyczące całego obszaru planu, ustala cyt.: zasadą lokalizacji obiektów i urządzeń budowlanych z zakresu elektroenergetyki i telekomunikacji z nakazem uwzględniania ochrony zdrowia ludności przed oddziaływaniem (promieniowaniem) pól elektromagnetycznych.

Zdaniem organu - kwestionowany zapis nie wprowadza regulacji sprzecznych z powszechnie obowiązującym prawem, lecz jedynie nakazuje przy wyborze lokalizacji wyżej opisanych obiektów i urządzeń budowlanych zapewnić ochronę zdrowia ludności. Przepisy art. 121 oraz 122 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (t. j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2556 ze zm., dalej: p.o.ś.) wprowadzają regulację dotyczącą ochrony przed polami elektroenergetycznymi, i jako przepisy rangi ustawowej mają charakter powszechnie obowiązujący. Jednakże miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, który stanowi akt prawa miejscowego (por. art. 14 ust. 8 u.p.z.p.) powinien w sposób kompleksowy oraz wyczerpujący regulować materię, którą obejmuje. Jednocześnie należy wskazać, iż kwestionowany zapis § 13 ust. 1 pkt 5 konsekwentnie posługuje się terminem oddziaływania pól elektromagnetycznych, tym samym jest zgodny z treścią przepisów p.o.ś. oraz aktów wykonawczych wydanych na podstawie tej ustawy. Nie można zatem zgodzić się z twierdzeniem Strony Skarżącej, jakoby wprowadzenie tego zapisu do planu miejscowego obszaru "Kazimierza Wielkiego" było niedopuszczalne, nadmiarowe czy też prowadzące do naruszenia art. 46 ustawy szerokopasmowej. Przedsiębiorca telekomunikacyjny, niezależnie od zapisów planu miejscowego, jest zobligowany powszechnie obowiązującymi przepisami prawa, wprowadzającymi nakazy oraz obostrzenia w zakresie lokalizowania inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej.

Z kolei plan miejscowy obszaru "Kazimierza Wielkiego" w kwestionowanym zapisie jedynie potwierdza regulację płynącą z p.o.ś. oraz innych aktów prawnych, co nie jest sprzeczne ani z metodyką sporządzania aktów prawa miejscowego, ani z powszechnie obowiązującym prawem.

Zgodnie z art. 7 ust. 1 pkt 5 u.s.g., jednym z zadań własnych gminy jest ochrona zdrowia - co tym bardziej wskazuje na zasadność umieszczenia takiego zapisu w planie miejscowym.

Artykuł 112 ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. - Prawo telekomunikacyjne (t. j. Dz. U. z 2022 r. poz. 1648 ze zm.) reguluje kwestię ustalenia planu zagospodarowania częstotliwości, względem czego kompetencja przysługuje Prezesowi Urzędu Komunikacji Elektronicznej. Ta materia leży poza zakresem merytorycznym, obejmowanym regulacjami miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, natomiast ani Prezydent Miasta Krakowa, ani Rada Miasta Krakowa nie mają w tym zakresie kompetencji. Z kolei art. 2 pkt 5 Prawa telekomunikacyjnego zawiera definicję legalną pojęcia dostępu do lokalnej pętli abonenckiej. Wyżej opisane, podnoszone kwestie leżą poza właściwością organów planistycznych. Plan miejscowy obszaru "Kazimierza Wielkiego" zawiera zasady lokalizowania infrastruktury z zakresu łączności publicznej, jak i ograniczenia w tym zakresie, nie wprowadza jednak bezwzględnego zakazu lokalizacji takiej infrastruktury, tym samym jego zapisy nie prowadzą do wyłączenia przepisów Prawa telekomunikacyjnego.

Jak wskazuje organ - nie można także zgodzić się z zarzutami związanymi z naruszeniem przepisów ustawy z dnia 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne (t. j. Dz. U. z 2023 r. poz. 57 ze zm.). W pianie miejscowym obszaru "Kazimierza Wielkiego" w żadnym zapisie nie wprowadzono rozwiązań wprowadzających preferencje na rzecz określonych technologii, nie można także mówić o dyskryminacji w tym zakresie – która w opisywanym kontekście polegałaby na wprowadzeniu nieuzasadnionych preferencji na rzecz określonej technologii w sytuacji porównywalnej, na niekorzyść innych technologii.

Dalej wyjaśniono, że uzasadnienia nie znajdują zarzuty naruszenia przepisów ustawy z dnia 6 marca 2018 r. - Prawo przedsiębiorców (t. j. Dz. U. z 2023 r. poz. 221 ze zm.). Przepisy powołane przez Stronę Skarżącą - tj. art. 37 Prawa przedsiębiorców, regulujący kwestie związane z koncesjonowaną działalnością gospodarczą, oraz art. 43 Prawa przedsiębiorców - określający warunki prowadzenia działalności regulowanej, w powiązaniu z art. 10 Prawa telekomunikacyjnego - regulującego kwestie związane z rejestrem przedsiębiorców telekomunikacyjnych, nie zostały naruszone przez zapisy planu miejscowego obszaru "Kazimierza Wielkiego". Zdaniem organu wykazano, iż kwestionowane zapisy nie doprowadziły do całkowitego wyłączenia możliwości lokalizowania inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej na obszarze objętym ustaleniami planu miejscowego, lecz jedynie wprowadziły niezbędne warunki oraz ograniczenia, konieczne do spełnienia dla ich zlokalizowania - tym samym nie można zgodzić się z twierdzeniem, jakoby te regulacje doprowadziły do uniemożliwienia świadczenia usług telekomunikacyjnych przez Stronę Skarżącą, czy też prowadziły do dyskryminowania jej na rynku usług telekomunikacyjnych.

Rozpoznając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje:

Zgodnie z dyspozycją art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.2023.1634 t.j. z dnia 2023.08.17), zwanej dalej w skrócie P.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, przy czym na podstawie art. 3 § 2 pkt 5 P.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Sąd dokonuje zatem kontroli legalności aktów prawa miejscowego pod względem ich zgodności z prawem, jak i zachowania przez organy planistyczne przepisów postępowania.

Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) kontrola działalności administracji publicznej wykonywana przez sądy administracyjne obejmuje w szczególności orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego jednostek samorządu terytorialnego, jak również inne niż określone w pkt 5 akty organów jednostek samorządu terytorialnego (art. 3 § 2 pkt 6). Z kolei zgodnie z art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Rozpoznając sprawę w świetle powyższych kryteriów należy stwierdzić, że złożona skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej jest uchwała Rady Miasta Krakowa nr XCIV/2576/22 z dnia 14 września 2022 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Kazimierza Wielkiego"' (Dz. Urz, Woj. Małop. poz. 6169, dalej "Uchwała" lub "mpzp") w zakresie jej części tj. § 7 ust. 8 pkt 2) i § 13 ust. 1 pkt 5).

Strona skarżąca trafnie wywodzi swój indywidualny interes prawny do zaskarżenia uchwały z art. 48 ustawy z dnia 7 maja 2010 r o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych ( Dz.U.2021.777 t.j. z dnia 2021.04.26), który stanowi, że przedsiębiorca telekomunikacyjny oraz Prezes UKE mogą zaskarżyć, w zakresie telekomunikacji, uchwałę w sprawie uchwalenia planu miejscowego.

Podstawą uwzględnienia skargi na uchwałę dotyczącą planu jest wyłącznie naruszenie obiektywnego porządku prawnego oraz przekroczenie przysługującego gminie, z mocy art. 3 ust. 1 oraz art. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( Dz. U. Nr 80 poz. 717 ze zm.) władztwa planistycznego.

W myśl art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( Dz. U. Nr 80 poz. 717 ze zm.) nieważność uchwały rady gminy w całości lub w części powoduje: naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, istotne naruszenie trybu sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie. W tej normie ustawowej poszukiwać należy ewentualnych podstaw do stwierdzenia nieważności uchwały.

Zasady sporządzania planu miejscowego rozumiane są jako wartości i merytoryczne wymogi kształtowania polityki przestrzennej przez uprawnione organy dotyczące m.in. zawartych w akcie planistycznym ustaleń. Pojęcie zasad sporządzania planu zagospodarowania przestrzennego należy wiązać ze sporządzaniem aktu planistycznego, a więc zawartością aktu planistycznego (częścią tekstową, graficzną i załącznikami), zawartych w nim ustaleń, a także standardów dokumentacji planistycznej. Natomiast tryb postępowania odnosi się do sekwencji czynności, jakie podejmuje organ w celu doprowadzenia do uchwalenia studium, czy też planu miejscowego, począwszy od uchwały o przystąpieniu do sporządzania studium lub planu, a skończywszy na uchwaleniu studium lub planu (tak: Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z dnia 5 grudnia 2017 r., sygn. akt II SA/Kr 1037/17).

Z istoty legitymacji skargowej wywiedzionej z art. 48 ustawy z dnia 7 maja 2010r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych należy wyprowadzić wniosek, że legitymacja ta dotyczy prawa do skarżenia miejscowych planów zagospodarowania z uwagi na naruszenie zasad sporządzania planu, a nie jego trybu, tj. procedury planistycznej. Naruszenia bowiem w tym zakresie (trybu) nie mogą wpływać na ocenę zapisów planu w zakresie rozwiązań telekomunikacyjnych.

Niezależnie jednak od przedstawionego wyżej poglądu Sąd nie dopatrzył się w przedmiotowej sprawie naruszeń trybu postępowania przy uchwalaniu skarżonego planu miejscowego, które mogłyby skutkować stwierdzeniem jego nieważności z tego powodu.

W wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 14 stycznia 2020 r. II OSK 447/18, wskazano, że plan zagospodarowania przestrzennego, jako akt prawa miejscowego powinien zawierać regulacje czytelne - niebudzące wątpliwości interpretacyjnych. Jeżeli tego nie czyni, budząc wątpliwości zasadniczej natury, co do parametrów lokalizacji inwestycji na terenie objętym planem miejscowym, to może stanowić zagrożenie dla standardów państwa prawa, powielając wątpliwości na etapie rozstrzygnięć indywidualnych. W tym samym wyroku Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że naruszeniem Konstytucji jest stanowienie przepisów niejasnych, wieloznacznych, które nie pozwalają na przewidzenie konsekwencji prawnych zachowań jednostki (podmiotów podobnych). Należyta poprawność, precyzyjność i jasność przepisów prawnych ma szczególne znaczenie, gdy chodzi o ochronę konstytucyjnych praw i wolności człowieka i obywatela. Adresat normy prawnej musi wiedzieć, jakie jego zachowanie, i z jakich przyczyn ma znaczenie prawne (zob. wyrok TK z dnia 22 maja 2002 r., sygn. K 6/02, OTK-A 2002 r., Nr 3, poz. 33).

Skarga P. Sp. z o.o. z siedzibą w W. bezzasadnie zarzuca, że w postanowieniach zaskarżonego planu miejscowego wprowadzono niedopuszczalne w świetle przepisów prawa powszechnie obowiązującego nieostre, ocenne i uznaniowe normy planistyczne, w zakresie warunków lokalizowania inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej. Podstawowa reguła wykładni prawa stanowi bowiem, że jeżeli pojęcie nie zostało zdefiniowane w treści aktu prawnego, należy je rozumieć zgodnie z regułami interpretacyjnymi języka i powszechnie przyjętym znaczeniem. Nie budzą wątpliwości interpretacyjnych wprowadzone w uchwale, w konkretnym kontekście pojęcia takie jak : zakazy lokalizacji anten, masztów, stacji bazowych oraz innych urządzeń technicznych z zakresu łączności publicznej "na budynkach wpisanych do rejestru zabytków", "na elewacji frontowej budynków", "połaciach dachowych od strony elewacji frontowej budynków", "nakaz uwzględnienia ochrony zdrowia ludności przed oddziaływaniem (promieniowaniem) pól elektromagnetycznych".

Wbrew twierdzeniom skargi "zasady odnoszące się do inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej infrastruktury telekomunikacyjnej (w tym telefonii komórkowej)" wymienione w § 7 ust 8 pkt. 2 oraz § 13 ust 1 pkt 5 zaskarżonej uchwały nie budzą zastrzeżeń i są prawnie dopuszczalne. Te szczegółowe unormowania nie były arbitralne a dozwolone i zasadne. Strona skarżąca ma możliwość budowy urządzeń infrastruktury i sieci telekomunikacyjnej z zakresu łączności w różnych innych miejscach o których stanowi plan. Nie budzą wątpliwości i zasługują na aprobatę zasady dotyczące zakazu lokalizacji konkretnych urządzeń takich jak : anten, masztów, stacji bazowych oraz innych urządzeń technicznych z zakresu łączności publicznej na wymienionych w uchwale : budynkach wpisanych do rejestru zabytków, elewacjach frontowych budynków, połaciach dachowych od strony elewacji frontowej budynków, bowiem taki zapis eliminuje niekorzystny wpływ tych urządzeń na walory estetyczne otoczenia (§ 7 ust 8 pkt 2 uchwały).

Przepisy ustawy z dnia 7 maja 2010 r o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (Dz. U. z 2021 r, poz. 777 ze zm. ), na które powołuje się P. Sp z o.o. weszły w życie z dniem 17 lipca 2010 r.

Z treści art. 46 ust. 1 i 2 ustawy z 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych nie da się jednak wyprowadzić normy pozbawiającej organ gminy prawa kształtowania przestrzeni przez wprowadzanie zakazów czy ograniczeń zabudowy takimi urządzeniami, a inwestor nie może żądać, aby obszar objęty planem miejscowym był bezwarunkowo otwarty na każdą inwestycję. Przepisy ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych nie przyznają przedsiębiorcom telekomunikacyjnym uprawnień do kształtowania polityki przestrzennej. Ta sfera zarezerwowana jest dla prawodawcy lokalnego. Organy gminy mogą w sposób władczy, przy zachowaniu przepisów ustawy, określać warunki zagospodarowania terenu, a ich władztwo zostało w tym zakresie jedynie ograniczone, a nie zupełnie wykluczone, w zakresie decydowania o sposobie lokalizacji stacji bazowych telefonii komórkowej i jej warunkach.

W rozpatrywanej sprawie niezmiernie istotna jest specyfika obszaru objętego planem miejscowym, który jest częścią Krakowa o najwyższych wartościach kulturowych, urbanistycznych i kompozycyjnych oraz ma olbrzymie znaczenie dla ładu przestrzennego i odbioru wizualnego miasta. Teren objęty planem położony jest pomiędzy Starym Miastem a Bronowicami, o różnorodnej zabudowie. Reprezentowana jest zabudowa willowa z ogrodami, kamienice tworzące pierzeje zabudowy oraz zabudowa blokowa powstała w XX i XXI wieku. Znaczna ilość budynków ujęta jest w gminnej ewidencji zabytków. Bardzo ważne jest zagwarantowanie zachowania istniejącego układu urbanistycznego, w szczególności Osiedla Profesorskiego z układem ulic i zabudową o charakterze willowym w otoczeniu zieleni, zabudowy zabytkowej, w tym ekspozycją obiektu uznanego za dobro kultury współczesnej i ochrona zabudowy modernistycznej.

Te szczególne cechy obszaru zostały wykazane w dokumentacji planistycznej. Kwestionowane zapisy dotyczą w rzeczywistości ochrony wartościowych i zabudowanych terenów oraz występujących na obszarze powiązań widokowych i krajobrazowych, co zasługuje na pełną aprobatę. W postanowieniach planu wprowadzono zapisy, aby chronić walory estetyczne otoczenia i krajobrazu. Temu niewątpliwie służą sformułowane "zasady odnoszące się do inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej infrastruktury telekomunikacyjnej (w tym telefonii komórkowej)" wymienione w § 7 ust 8 pkt. 2 oraz § 13 ust 1 pkt 5 zaskarżonej uchwały. Bardzo istotny jest odbiór wizualny przestrzeni , w kontekście zachowania miejskiego , swoistego pejzażu architektonicznego, ochrona sylwety miasta i powiązań widokowych. Wprowadzone zakazy dotyczą tylko niektórych urządzeń z zakresu łączności publicznej i obowiązują w całości tylko na budynkach wpisanych do rejestru zabytków.

Bezzasadny jest zarzut sformułowany w skardze dotyczący kwestionowania zasady "lokalizacji obiektów i urządzeń infrastruktury z zakresu elektroenergetyki i telekomunikacji z nakazem uwzględniania ochrony zdrowia ludności przed oddziaływaniem (promieniowaniem ) pól elektromagnetycznych", wszak w wielu prowadzonych postępowaniach dotyczących lokalizacji stacji bazowych i urządzeń telekomunikacyjnych strona skarżąca konsekwentnie twierdzi, że ich lokalizacja w sąsiedztwie zamieszkałym przez człowieka i oddziaływanie (promieniowanie) pól elektromagnetycznych nie wywiera niekorzystnego wpływu na ludzkie zdrowie. Obowiązek dbałości o zdrowie ludności Gmina Miasta Krakowa trafnie wywodzi z art. 121 oraz 122 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r prawo ochrony środowiska (t.j. Dz. U z 2022 poz. 2556 ze zm.) oraz przepisów ustawy z 27 marca 2003 r o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, która w art. 14 ust 8 wskazuje że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, jako akt prawa miejscowego powinien w sposób kompleksowy regulować materię , którą obejmuje, a jednym z zadań własnych gminy jest przecież ochrona zdrowia (art. 7 ust 1 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990r o samorządzie gminnym Dz.U.2023.40 t.j. z dnia 2023.01.05). Przepisy ochrony środowiska wprost stanowią, że ochrona przed polami elektromagnetycznymi polega na zapewnieniu jak najlepszego stanu środowiska poprzez utrzymanie poziomów pól elektromagnetycznych poniżej dopuszczalnych lub co najmniej na tych poziomach, zmniejszanie poziomów pól elektromagnetycznych co najmniej do dopuszczalnych, gdy nie są one dotrzymane (art. 121 poś). Rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 17 grudnia 2019 r w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku (Dz. U.2019.2448 z dnia 2019.12.19) określa zróżnicowane dopuszczalne poziomy pól elektromagnetycznych w środowisku dla terenów przeznaczonych pod zabudowę i miejsc dostępnych dla ludności. Sposoby sprawdzania dotrzymania dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku określa Rozporządzenie Ministra Klimatu z dnia 17 lutego 2020 r w sprawie sposobów sprawdzania dotrzymania dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku (Dz.U..2022.2630 t.j. z dnia 2022.12.15). Te wszystkie obowiązujące unormowania wypełniają treścią i uzasadniają przewidziany w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego nakaz uwzględniania ochrony zdrowia ludności przed oddziaływaniem (promieniowaniem) pól elektromagnetycznych, przy lokalizacji obiektów i urządzeń infrastruktury z zakresu elektroenergetyki i telekomunikacji.

Z tego względu skarga podlega oddaleniu na zasadzie art. 151 p.p.s.a.