Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 2742/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-07-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 5 ust 2
journal: Dz.U. 2022 poz 902
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Ewa Kwiecińska (spr.) Sędziowie sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak sędzia del. WSA Maciej Kobak po rozpoznaniu w dniu 10 lipca 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Zarządu [...] z siedzibą w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 28 lipca 2022 r., sygn. akt III SA/Gd 409/22 w sprawie ze skargi K. W. na decyzję Zarządu [...] z siedzibą w [...] z dnia [...] lutego 2022 r., nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku (dalej: ‘’Sąd pierwszej instancji’’) wyrokiem z dnia 28 lipca 2022 r., sygn. akt III SA/Gd 409/22, po rozpoznaniu skargi K.W. (dalej: ‘’skarżący’’), uchylił zaskarżoną decyzję Zarządu [...] spółki z o.o. z siedzibą w [...] z dnia [...] lutego 2022 r., nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Zarządu [...] spółki z o.o. z siedzibą w [...] (dalej także jako: ‘’Zarząd [...]’’, ‘’organ’’) z dnia [...] stycznia 2022 r., nr [...] (pkt 1 wyroku) oraz zasądził od Zarządu [...] na rzecz skarżącego kwotę 200 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania (pkt 2 wyroku).

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł Zarząd [...], zaskarżając ten wyrok w całości. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucił:

1) naruszenie prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie, to jest art. 5 ust.

2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, polegające na błędnym przyjęciu, że informacje objęte postanowieniami przedwstępnej umowy dzierżawy gruntów zawartej w dniu [...] grudnia 2021 r. pomiędzy Zarządem [...] sp. z o.o. a [...] sp. z o.o., których organ odmówił udostępnienia, nie stanowią tajemnicy przedsiębiorcy,

2) naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. przez uwzględnienie skargi i uchylenie obu zapadłych w sprawie decyzji, pomimo że skarga zasługiwała w całości na oddalenie na podstawie art. 151 p.p.s.a. bowiem informacje objęte postanowieniami przedwstępnej umowy dzierżawy gruntów zawartej w dniu [...] grudnia 2021 r., których organ odmówił udostępnienia, stanowią tajemnicę przedsiębiorcy.

W oparciu o powyższe zarzuty Zarząd [...] wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku oraz o zasądzenie na rzecz Zarządu [...] kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przypisanych, z uwzględnieniem kosztów udzielonego pełnomocnictwa w wysokości 17 zł.

Skarżący kasacyjnie zrzekł się przeprowadzenia rozprawy.

Odpowiedź na skargę kasacyjną złożył skarżący działający osobiście i wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej w całości oraz zasądzenie na jego rzecz od organu zwrotu kosztów postępowania zgodnie z normami przepisanymi.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z treścią art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj.: Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.) - zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 p.p.s.a.).

Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy, determinując zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Obowiązkiem strony składającej środek odwoławczy jest zatem takie zredagowanie podstaw kasacyjnych i zarzutów skargi, a także ich uzasadnienie, aby nie budziły one wątpliwości interpretacyjnych (por. wyrok NSA z 19 lutego 2009 r., sygn. akt II SK 1688/07). Wprawdzie nie dochodzi do automatycznego dyskwalifikowania skarg kasacyjnych w sytuacji, gdy zarzuty kasacyjne nie w pełni spełniają wymogi konstrukcyjne określone w art. 176 p.p.s.a. (por. uchwała NSA z 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09), jednakże Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, ani uściślać bądź w inny sposób ich korygować (por. wyrok NSA z 27 stycznia 2015 r., sygn. akt II GSK 2140/13, wyrok NSA z 13 listopada 2014 r., sygn. akt I OSK 1420/14), chyba że umożliwia to powołana choćby niedoskonale podstawa prawna, a wadliwość zarzutu jest możliwa do usunięcia poprzez analizę argumentacji uzasadnienia środka odwoławczego (por. wyrok NSA z dnia 22 sierpnia 2012 r., sygn. akt I FSK 1679/11). Zatem zainicjowane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym oparte jest na zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, tak jak ma to miejsce w postępowaniu przed Sądem pierwszej instancji. Naczelny Sąd Administracyjny ogranicza się wyłącznie do kontroli legalnej orzeczenia Sądu pierwszej instancji i rozpatrzenia wyszczególnionych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej, w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. W związku z tym do autora skargi kasacyjnej należy wskazanie, które przepisy prawa materialnego zostały przez sąd naruszone zaskarżonym orzeczeniem, na czym polegała ich błędna wykładnia i niewłaściwe zastosowanie oraz jaka powinna być wykładnia prawidłowa i właściwe zastosowanie, zaś przy naruszeniu prawa procesowego – wskazanie przepisów tego prawa naruszone przez sąd i wpływ naruszenia na wynik sprawy - treść orzeczenia (por. wyrok NSA z 29 sierpnia 2012 r. sygn. akt I FSK 1560/11).

W skardze kasacyjnej zarzucono zarówno naruszenie prawa materialnego, jak i naruszenie przepisów postępowania. Rozpoznając skargę kasacyjną w tak zakreślonych granicach, stwierdzić należy, że skarga ta nie zasługuje na uwzględnienie.

W sytuacji, gdy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, co do zasady w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania (por. wyrok NSA z dnia 27 czerwca 2012 r., II GSK 819/11, LEX nr 1217424; wyrok NSA z dnia 26 marca 2010 r., II FSK 1842/08, LEX nr 596025; wyrok NSA z dnia 4 czerwca 2014 r., II GSK 402/13, LEX nr 1488113; wyrok NSA z dnia 17 lutego 2023 r., II GSK 1458/19; wyrok NSA z dnia 1 marca 2023 r., I FSK 375/20). Dopiero bowiem po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy, albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd pierwszej instancji przepis prawa materialnego. Dla uznania za usprawiedliwioną podstawę kasacyjną z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. nie wystarcza samo wskazanie naruszenia przepisów postępowania, ale nadto wymagane jest, aby skarżący kasacyjnie wykazał, że następstwa stwierdzonych wadliwości postępowania były tego rodzaju lub skali, iż kształtowały one lub współkształtowały treść kwestionowanego w sprawie orzeczenia (por. wyrok NSA z dnia 5 maja 2004 r., FSK 6/04, LEX nr 129933; wyrok NSA z dnia 26 lutego 2014 r., II GSK 1868/12, LEX nr 1495116; wyrok NSA z dnia 29 listopada 2022 r., I OSK 931/22).

W ramach zarzutów naruszenia przepisów postępowania organ skarżący kasacyjnie wskazał na naruszenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 151 p.p.s.a., którego upatruje w nieuzasadnionym uwzględnieniu skargi i uchyleniu obu zapadłych w sprawie decyzji, pomimo że skarga zasługiwała w całości na oddalenie na podstawie art. 151 p.p.s.a., bowiem informacje objęte postanowieniami przedwstępnej umowy dzierżawy gruntów zawartej w dniu 8 grudnia 2021 r., których organ odmówił udostępnienia, stanowią tajemnicę przedsiębiorcy. W odniesieniu do tego zarzutu przypomnieć należy, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ugruntowane jest stanowisko, że powołany przez organ skarżący kasacyjnie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a., podobnie jak np. art. 146 § 1, art. 147, czy art. 149 § 1 - § 2, czy art. 151 p.p.s.a., ma charakter ogólny (blankietowy) i określa kompetencje sądu administracyjnego w fazie orzekania. Tego typu przepis nie może stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Strona skarżąca kasacyjnie chcąc powołać się na zarzut naruszenia art. 145 § 1 lit. a p.p.s.a., zobowiązana jest bezpośrednio powiązać omawiany zarzut z zarzutem naruszenia konkretnych przepisów, którym – jej zdaniem – Sąd pierwszej instancji uchybił w toku rozpoznania sprawy. Naruszenie ww. przepisu jest zawsze następstwem uchybienia innym przepisom, czy to procesowym, czy też materialnym (por. wyroki NSA: z dnia 30 kwietnia 2015 r., I OSK 1701/14, z dnia 29 kwietnia 2015 r., I OSK 1595/14, z dnia 29 kwietnia 2015 r., I OSK 1596/14, z dnia 24 kwietnia 2015 r., I OSK 1088/14, z dnia 8 kwietnia 2015 r., I OSK 71/15, z dnia 9 stycznia 2015 r., I OSK 638/14). Podniesiony zarzut nie mógł zatem odnieść zamierzonego skutku.

Na podstawie zarzutu sformułowanego w ramach pierwszej podstawy kasacyjnej organ skarżący kasacyjnie wskazał natomiast na dokonanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku niewłaściwego zastosowania art. 5 ust. 2 u.d.i.p. polegającego na błędnym przyjęciu, że informacje objęte postanowieniami przedwstępnej umowy dzierżawy gruntów zawartej w dniu [...] grudnia 2021 r. pomiędzy Zarządem [...] sp. z o.o. a [...]sp. z o.o., których organ odmówił udostępnienia, nie stanowią tajemnicy przedsiębiorcy. Powyższy zarzut naruszenia prawa materialnego nie mógł odnieść skutku z uwagi na jego błędną konstrukcję. Należy przypomnieć, że naruszenie prawa materialnego może przejawiać się w dwóch postaciach: jako błędna wykładnia albo jako niewłaściwe zastosowanie określonego przepisu prawa. Podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię, wykazać należy, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego, wykazać należy, że sąd stosując przepis, popełnił błąd subsumcji, czyli że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie odpowiada lub nie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi, jak w jego ocenie powinna być rozumiana norma zawarta w stosowanym przepisie prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia. Jednocześnie należy podkreślić, że ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie ustalonego w sprawie stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (por. wyrok NSA z dnia 13 sierpnia 2013 r., II GSK 717/12, LEX nr 1408530; wyrok NSA z dnia 4 lipca 2013 r., I GSK 934/12, LEX nr 1372091.

Treść omawianego zarzutu wskazuje jednak, że organ skarżący kasacyjnie zarzucając naruszenie prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 5 ust. 2 u.d.i.p., w rzeczywistości kwestionuje ustalenia odnoszące się do okoliczności faktycznych niniejszej sprawy. Z treści zarzutu wynika bowiem, że organ kwestionuje prawidłowość oceny istotnego elementu stanu faktycznego sprawy, jakim jest ocena wystąpienia w niniejszej sprawie tajemnicy przedsiębiorcy obejmującej informacje zawarte w postanowieniach przedwstępnej umowy dzierżawy gruntów zawartej w dniu [...] grudnia 2021 r. W związku z tym należy podkreślić, że zgodnie z ugruntowanymi poglądami prezentowanymi w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego niedopuszczalne jest zastępowanie zarzutu naruszenia przepisów postępowania, zarzutem naruszenia prawa materialnego i za jego pomocą kwestionowanie ustaleń faktycznych. Próba zwalczenia ustaleń faktycznych poczynionych przez sąd pierwszej instancji nie może nastąpić przez zarzut naruszenia prawa materialnego (zob. wyrok NSA z dnia 29 stycznia 2013 r., I OSK 2747/12, LEX nr 1269660; wyrok NSA z dnia 6 marca 2013 r., II GSK 2327/11, LEX nr 1340137). Ocena zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie konkretnego stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (zob. wyrok NSA z dnia 6 marca 2013 r., II GSK 2328/11, LEX nr 1340138; wyrok NSA z dnia 14 lutego 2013 r., II GSK 2173/11, LEX nr 1358369). Jeżeli strona uważa, że ustalenia faktyczne są błędne, to zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez błędne zastosowanie jest co najmniej przedwczesny, a zarzut naruszenia prawa przez błędną jego wykładnię – niezasadny. Zarzut naruszenia prawa materialnego nie może opierać się na wadliwym (kwestionowanym przez stronę) ustaleniu faktu (zob. wyrok NSA z dnia 13 marca 2013 r., II GSK 2391/11, LEX nr 1296051). Dlatego też omawiany zarzut naruszenia prawa materialnego okazał się w niniejszej sprawie nieskuteczny.

Skoro więc podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty okazały się nieskuteczne, Naczelny Sąd Administracyjny nie miał podstaw do jej uwzględnienia, co z kolei skutkowało oddaleniem skargi kasacyjnej w oparciu o art. 184 p.p.s.a.

Zawarty w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniosek strony skarżącej o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego nie mógł skutkować ich przyznaniem, albowiem strona nie poniosła kosztów podlegających zwrotowi.