Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2093/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-03-09 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 28 art. 138 § 2 art. 156 § 1
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 3 pkt 20 art. 28 ust 2
journal: Dz.U. 2006 nr 156 poz 1118
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: art. 4 ust 1 pkt 2 art. 13 ust 3
journal: Dz.U. 2016 poz 961
law: Ustawa z dnia 20 maja 2016 r. o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Mazur Sędziowie Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Sędzia del. WSA Mirosław Gdesz (spr.) po rozpoznaniu w dniu 9 marca 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej T. sp. z o.o. E.sp.k. z siedzibą w P. (dawniej I. sp. z o.o. E. sp.k. z siedzibą w P.) od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 marca 2018 r. sygn. akt VII SA/Wa 1382/17 w sprawie ze skargi I. sp. z o.o. E. sp.k. z siedzibą w P. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2017 r. znak: [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną. Sygn. akt II OSK 2093/18 POSTANOWIENIE Dnia 9 marca 2021 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Mazur Sędziowie Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Sędzia del. WSA Mirosław Gdesz (spr.) po rozpoznaniu w dniu 9 marca 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku R. Ł. i A. G. o dopuszczenie do udziału w postępowaniu w sprawie ze skargi kasacyjnej T. sp. z o.o. E. sp.k. z siedzibą w P. (dawniej I. sp. z o.o. E. sp.k. z siedzibą w P.) od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 marca 2018 r. sygn. akt VII SA/Wa 1382/17 w sprawie ze skargi I. sp. z o.o. E. sp.k. z siedzibą w P. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2017 r. znak: [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji postanawia: odmówić dopuszczenia R. Ł. i A. G. do udziału w postępowaniu w charakterze uczestników


UZASADNIENIE

1.1. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 27 marca 2018 r. sygn. akt VII SA/Wa 1382/17 oddalił skargę I. sp. z o.o. E. sp.k. z siedzibą w P. (obecnie T. sp. z o.o. E. sp.k. z siedzibą w P.; dalej skarżąca) na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] kwietnia 2017 r. znak: [...], którą - na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm.; dalej Kpa) - uchylono decyzję Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z [...] lipca 2016 r. znak: [...] stwierdzającą, na wiosek Z. D., nieważność decyzji Starosty [...] z [...] maja 2008 r. nr [...] o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu E. sp. z o.o. z siedzibą w G. pozwolenia na wykonanie fundamentów i montaż 23 wież elektrowni wiatrowych typu Vestas V90-3 o mocy 3 MW każda i wysokości 149 m, w tym wysokość wieży 105 m na działkach nr ew. [...] [...] [...] [...] [...] [...] [...] [...] obręb [...]; nr ew. [...][...][...][...][...][...] obręb [...] ; nr ew. [...][...][...][...][...][...], obręb [...]; nr ew. [...][...], obręb [...] i nr ew. [...], obręb [...] -bez infrastruktury technicznej, i przekazano sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

1.2. Sąd I instancji stwierdził, że organ I instancji winien ustalić nie tylko czas powstania ewentualnych obiektów, ale również ich charakter z wykorzystaniem materiału dowodowego przedstawionego przez stronę skarżącą. Mając na uwadze, iż w sprawie konieczne jest ustalenie stanu zabudowy na dzień wydania decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę, a więc kwestii istotnych dla rozstrzygnięcia, niedających się ustalić na podstawie materiału zgromadzonego w aktach sprawy, GINB zasadnie przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Niezbędne jest bowiem poczynienie w tym zakresie ustaleń, które przekraczają zakres kompetencji organu odwoławczego, określonych w art. 136 Kpa.

1.3. Odnosząc się nadto do zawartych w zaskarżonej decyzji wytycznych dla organu I instancji, Sąd zakwestionował zasadność zastosowania w przedmiotowej sprawie ustawy z 20 maja 2016 r. o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych (Dz. U. z 2016 r., poz. 961 ze zm., dalej uizew), podzielając tym samym stanowisko skarżącej. W kwestii przymiotu strony Z. D. organy ponownie rozpoznając sprawę będą zobowiązane do określenia granic obszaru, w którym zabroniona jest zabudowa mieszkaniowa i sprawdzenia, czy w obszarze tym znajdują się nieruchomości Z. D., ze szczególnym uwzględnieniem nieruchomości z zabudową mieszkaniową, i odpowiednio do poczynionych ustaleń albo przyznania mu przymiotu strony albo nie. W ocenie Sądu, żądanie strony skarżącej w zakresie rozstrzygnięcia interesu prawnego Z. D. w postępowaniu sądowoadministracyjnym nie mogło być uwzględnione, ponieważ: po pierwsze, zagadnieniem tym w zasadzie nie zajmowały się organy obu instancji, co oznaczało by, że Sąd musiał by poczynić samodzielne ustalenia, a nie dokonywać kontroli prawidłowości decyzji organów administracyjnych; po drugie, jak wskazano w uzasadnieniu decyzji organu odwoławczego, materiał dowodowy nie jest kompletny w zakresie usytuowania jego nieruchomości.

1.4. Ustosunkowując się do pozostałych zarzutów skargi podniesiono, że dotyczą one oceny decyzji o pozwoleniu na budowę pod kątem przesłanek nieważności. Argumentacja w tym zakresie powinna być oceniona przez organy administracyjne w toku ponownego rozpoznania sprawy, nie może natomiast uzasadniać kwestionowania decyzji formalnej wydanej na podstawie art. 138 § 2 Kpa.

2. Skarżąca wniosła od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaskarżając go w całości. W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie następujących przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy:

1) art. 145 § 1 lit. a) i c) Ppsa w zw. z art. 135 Ppsa w zw. z art. 151 Ppsa w zw. z art. 153 Ppsa w zw. z art. 141 § 4 Ppsa w zw. z art. 28 ust. 2 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (dalej Pb) w zw. z art. 28 Kpa w zw. z art. 16 Kpa w zw. z art. 138 § 2 zdanie 2 Kpa w zw. z art. 4 ust. 1 pkt 2 uizew poprzez oddalenie skargi i nieuchylenie zaskarżonej decyzji, podczas gdy zobowiązanie w tej decyzji Wojewody Warmińsko-Mazurskiego do zastosowania przepisu art. 4 ust. 1 pkt 2 uizew w postępowaniu nieważnościowym, w sytuacji gdy przepis ten nie obowiązywał 30 maja 2008 r., tj. w dniu wydania ww. decyzji Starosty [...], przemawia w sposób jednoznaczny za koniecznością uchylenia ww. decyzji, bowiem:

- za niedopuszczalne należy uznać zobowiązanie do zastosowania do oceny legalności decyzji administracyjnej przepisów, które weszły w życie wiele lat po tym, kiedy decyzja ta stała się ostateczna,

- wyznaczenie kręgu stron postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę regulowane jest przez przepisy, które określały krąg podmiotów mogących występować jako strony postępowania w dacie wydania kwestionowanej decyzji, tj. art. 28 ust. 2 Pb w zw. z art. 28 Kpa, bowiem jedynie stan prawny z daty wydania decyzji o pozwoleniu na budowę może zostać uznany za miarodajny dla ustalenia obszaru oddziaływania zamierzonej inwestycji, a w konsekwencji dla ustalenia kręgu stron postępowania,

- wadliwa ocena prawna zawarta w zaskarżonej decyzji ma istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem jej uwzględnienie przez Wojewodę doprowadziłoby finalnie do zupełnie innego rozstrzygnięcia procesowego, w tym obejmującego zupełnie odmienny krąg stron przedmiotowego postępowania,

które to naruszenie, pomimo zaaprobowania przez Sąd I instancji stanowiska wskazującego na brak możliwości zastosowania w postępowaniu przepisów uizew oraz przyjęcia w zaskarżonym wyroku prawidłowego rozumowania, przy jednoczesnym błędnym przyjęciu, że ww. naruszenie nie skutkuje koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji w całości, w konsekwencji spowodowało utrzymanie wadliwej decyzji administracyjnej w mocy, wbrew dotychczasowemu orzecznictwu sądów administracyjnych, w tym Sądu I instancji w analogicznych sprawach;

2) art. 145 § 1 lit. a) i c) i § 3 Ppsa w zw. z art. 135 Ppsa w zw. z art. 61a § 1 Kpa w zw. z art. 105 § 1 Kpa w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 Kpa w zw. z art. 157 § 2 Kpa w zw. z art. 28 ust. 2 Pb w zw. z art. 3 pkt 20 Pb poprzez oddalenie skargi, nieuchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji Wojewody z 20 lipca 2016 r., a w konsekwencji nieumorzenie postępowania administracyjnego w przedmiocie stwierdzenia nieważności pozwolenia na budowę w sytuacji, gdy zarówno Wojewoda, jak i GINB prowadzili postępowanie oraz rozpoznawali sprawę pomimo tego, że wnioskodawcy postępowania – Z. D. nie przysługiwał i nie przysługuje status strony w przedmiotowym postępowaniu, bowiem jego nieruchomość nie znajduje i nie znajdowała się w obszarze oddziaływania inwestycji, co więcej inwestycja ta w żaden sposób nie ograniczała sposobu zagospodarowania nieruchomości wnioskodawcy,

- co miało istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem w przypadku prawidłowego zastosowania przepisów postępowania przez Sąd I instancji, zaskarżona decyzja oraz decyzja organu I instancji zostałyby uchylone, a postępowanie umorzone na podstawie art. 145 § 3 Ppsa;

3) art. 145 § 1 lit. a) i c) i § 3 Ppsa w zw. z art. 135 Ppsa w zw. z art. 156 § 1 pkt 2) Kpa w zw. z art. 138 § 2 Kpa w zw. z art. 16 Kpa w zw. z art. 7 Kpa w zw. z art. 77 § 1 Kpa w zw. z art. 80 Kpa w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 1 Pb w zw. z art. 55 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r. Nr 80, poz. 717 ze zm., dalej upzp) w zw. z art. 86 pkt 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2013 r., poz. 1235 ze zm., dalej udiś) w zw. z art. 72 ust. 1 pkt 1 tej ustawy poprzez oddalenie skargi, nieuchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji organu I instancji, a w konsekwencji nieumorzenie postępowania w sytuacji, gdy zaskarżoną decyzją uchylono decyzję organu I instancji i przekazano mu sprawę do ponownego rozpoznania, mimo że pozwolenie na budowę nie mogło być obarczone wadą rażącego naruszenia prawa w stanie prawnym, w którym zostało wydane, bowiem:

a) pozwolenie na budowę nie mogło naruszać przepisu art. 35 ust. 1 pkt 1 Pb w sposób rażący (mający polegać na jego niezgodności z decyzją Burmistrza [...] z [...] kwietnia 2008 r. ustalającą środowiskowe uwarunkowania zgody na realizację przedsięwzięcia), brak jest bowiem podstaw prawnych do określenia w decyzji środowiskowej wymogu zachowania określonej odległości turbin od zabudowy mieszkaniowej oraz brak jest podstaw do uznania tego wymogu za wymaganie ochrony środowiska w rozumieniu art. 35 ust. 1 pkt 1 Pb, a zatem brak zbadania (sprawdzenia) kwestii zachowania tej odległości nie mógł skutkować stwierdzeniem nieważności pozwolenia na budowę w ogóle,

b) w postępowaniu nie występował bezsprzeczny stan prawny, gdyż rozstrzygnięcie decyzji środowiskowej pozostawało w oczywistej sprzeczności z treścią decyzji Burmistrza [...] z [...] czerwca 2005 r. o lokalizacji celu publicznego, a obie te decyzje miały dla Starosty charakter wiążący, a decyzja administracyjna może naruszać prawo w sposób rażący jedynie, gdy jest w sposób oczywisty niezgodna z niebudzącym wątpliwości stanem prawnym;

c) co więcej, nawet gdyby przyjąć, że ewentualna sprzeczność (która w niniejszej sprawie nie zachodziła) mogłaby być istotna z punktu widzenia postępowania nieważnościowego, to budynek należący do wnioskodawcy nie miał i nie ma charakteru zabudowania mieszkalnego, w związku z czym wskazany w decyzji środowiskowej wymóg nie mógł w odniesieniu do niego znaleźć zastosowania,

- w konsekwencji, z uwagi na brak możliwości wydania pozwolenia na budowę z rażącym naruszeniem przepisu art. 35 ust. 1 pkt 1 Pb, Sąd I instancji winien był uchylić zaskarżoną decyzję oraz decyzję organu I instancji w całości oraz umorzyć postępowanie w całości na podstawie art. 145 § 3 Ppsa, z uwagi na jego bezprzedmiotowość.

W związku z powyższym w skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji w całości oraz umorzenie postępowania jako bezprzedmiotowego, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym zwrotu kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

3. Pismem z 24 października 2019 r. R. Ł. i A. G. wnieśli o dopuszczenie do udziału w niniejszym postępowaniu w charakterze uczestnika. Uzasadniając swój interes prawny wnioskodawcy wskazali, że są właścicielami działek nr [...][...][...][...] obręb [...], znajdujących się w bezpośrednim sąsiedztwie działki nr [...], na której ma być zlokalizowana elektrownia wiatrowa, oraz na negatywny wpływ planowanej inwestycji na ww. nieruchomości i zdrowie mieszkańców.

4. Skarżąca w pismach z 15 stycznia 2021 r. oraz z 8 marca 2021 r. wniosła o rozpoznanie sprawy na rozprawie, w tym z wykorzystaniem urządzeń umożliwiających przeprowadzenie rozprawy na odległość, odwołanie terminu posiedzenia niejawnego oraz podtrzymała swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie.

5. Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z 9 marca 2021 r. sygn. akt II OSK 2093/18 odmówił dopuszczenia R. Ł. i A. G. do udziału w postępowaniu w charakterze uczestników.

6. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

6.1. Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

6.2. Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie art. 15zzs4 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 ze zm., dalej uCOVID-19). Przepis art. 15zzs4 ust. 3 uCOVID-19 należy traktować jako "szczególny" w rozumieniu art. 10 i art. 90 § 1 Ppsa. Prawo do publicznej rozprawy nie ma charakteru absolutnego i może podlegać ograniczeniu, w tym także ze względu na treść art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, w którym jest mowa o ograniczeniach w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, gdy jest to unormowane w ustawie oraz tylko wtedy, gdy jest to konieczne w demokratycznym państwie m.in. dla ochrony zdrowia. Nie ulega wątpliwości, że celem stosowania konstrukcji przewidzianych przepisami uCOVID-19 jest m.in. ochrona życia i zdrowia ludzkiego w związku z zapobieganiem i zwalczaniem zakażenia wirusem COVID-19, a w obecnym stanie faktycznym istnieją takie okoliczności, które w zarządzonym stanie pandemii, w pełni nakazują uwzględnianie rozwiązań powyższej ustawy w praktyce działania organów wymiaru sprawiedliwości. Należy wskazać, że zorganizowanie rozprawy, także z wykorzystaniem środków łączności wiąże się z koniecznością zaangażowania pracowników administracyjnych i obsługi, co stanowiłoby narażenie ich zdrowia.

6.3. W postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego Sądu (art. 183 § 1 Ppsa). Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Ta jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie. Przy tym zgodnie z art. 193 zd. drugie Ppsa uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną ogranicza się wyłącznie do oceny zarzutów skargi kasacyjnej w oparciu o stan faktyczny przyjęty w orzeczeniu przez Sąd I instancji.

6.4. Dla odniesienia się do zarzutów skargi kasacyjnej, konieczne jest w pierwszej kolejności zwrócenie uwagi na granice sprawy sądowoadministarcyjnej wyznaczone decyzją kasatoryjną Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego wydaną w trybie art. 138 § 2 Kpa. Według ówczesnego brzemienia tego przepisu "organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, nie może więc narzucać mu treści rozstrzygnięcia. Nie może ingerować w rozstrzygniecie sprawy przez organ I instancji, jak i organ I instancji nie jest związany poglądem prawnym sformułowanym w uzasadnieniu decyzji kasacyjnej, a dotyczącym ewentualnego zastosowania lub wykładni przepisów prawa materialnego (wyroki NSA: z 10 stycznia 2012 r., sygn. akt II OSK 1998/10; z 12 października 2011 r., sygn. akt II OSK 1424/10). W konsekwencji dostrzeżenie przez Sąd I instancji nieprawidłowości decyzji kasacyjnej wydanej na podstawie art. 138 § 2 Kpa, nie daje podstaw do wyrażania przez Sąd wiążącej oceny prawnej dotyczącej meritum sprawy, skoro podstawą uchylenia zaskarżonej decyzji kasacyjnej mogą być kwestie związane z prawidłowością postępowania prowadzonego w sprawie, a nie kwestie merytoryczne, które nie powinny być rozważane w decyzji kasacyjnej. Podstawowy problem w sprawie sprowadza się do oceny czy organ prawidłowo zastosował art. 138 § 2 Kpa. Na marginesie tylko należy wspomnieć, że obecnie takie sprawy są rozpatrywane w ramach sprzeciwu od decyzji (art. 65a-64e Ppsa).

6.5. Przechodząc do oceny zarzutów skargi kasacyjnej, stwierdzić należy, że pierwszy z zarzutów jest niezasadny. W odniesieniu do kwestii ustalenia stron postępowania uzasadnienie zaskarżonego wyroku jest błędne, co jednak nie miało wpływu na wynik postępowania. W sprawie konieczne jest bowiem prawidłowe określenie stron postępowania nieważnościowego z uwzględnieniem art. 4 ust. 1 pkt 2 uizew i ocena przez pryzmat tego przepisu komu w sprawie przysługuje interes prawny. O ile bowiem w postępowaniu zwykłym rozpoznaje się i rozstrzyga sprawę indywidualną w formie decyzji, to przedmiotem postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności jest ustalenie czy decyzja wydana w postępowaniu zwykłym została wydana z ciężkim kwalifikowanym naruszeniem prawa, którego rodzaje wylicza enumeratywnie art. 156 § 1 Kpa. Ta odrębność postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ma znaczenie w sprawie dla ustalenia zakresu obowiązywania przepisów prawa wyznaczenia przymiotu strony.

6.6. Stosownie do art. 157 § 2 Kpa postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony. Przesłanki przyznania jednostce statusu strony wyznacza zaś art. 28 Kpa stanowiąc, że stroną w sprawie jest każdy, kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Przy tym art. 28 Kpa nie zawiera normy prawnej samoistnej, a wymaga zastosowania łącznie z normą materialnego prawa administracyjnego, która jest podstawą do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, w której jednostka żąda udzielenia jej ochrony prawnej przez jej rozstrzygnięcie na drodze prawa, a następnie na drodze prawa poddania weryfikacji. W sprawach pozwolenia na budowę normą prawną wyznaczającą interes prawny jest art. 28 ust. 2 Pb. Dla ustalenia obszaru oddziaływania obiektu podstawą jest art. 3 pkt 20 Pb. W orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że do przepisów odrębnych należą przepisy ustawy o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w niniejszej sprawie podziela pogląd wyrażony w wyroku NSA z 26 września 2018 r., sygn. akt II OSK 106/18, w którym przyjęto, że przy analizie przepisów odrębnych w rozumieniu art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 Pb mogących wprowadzać ograniczenia w zabudowie nie można pomijać przepisów uizew, nawet jeśli postępowanie w sprawie pozwolenia na budowę zostało zakończone przed wejściem w życie tej ustawy.

6.7. W postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę elektrowni wiatrowych do przepisów odrębnych, mających zastosowanie dla wyprowadzenia interesu prawnego, należy zaliczyć przepisy ustawy o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych. Podkreślić nadto należy, że w myśl art. 13 ust. 3 uizew pod pojęciem "przepisów dotychczasowych" należy rozumieć te przepisy, które dotychczas, czyli do dnia wejścia w życie uizew, regulowały materię, podlegającą następnie unormowaniu w przepisach ustawy o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych. Chodzi tu niewątpliwie o zagadnienia stricte merytoryczne, podlegające dotychczas regulacjom Prawa budowlanego np. warunki i tryb lokalizacji i budowy elektrowni wiatrowych czy warunki lokalizacji elektrowni wiatrowych w sąsiedztwie istniejącej albo planowanej zabudowy mieszkaniowej. O ile zatem, inwestor na gruncie rozpoznawanej sprawy nie będzie związany odległościami określonymi w art. 4 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 5 uizew, a jego projekt budowlany nie będzie weryfikowany z punktu widzenia zgodności z przepisami tej ustawy, to już zrealizowanie inwestycji (wybudowanie elektrowni wiatrowej) może wprowadzać istotne, znacznie dalej idące ograniczenia w możliwości zagospodarowania sąsiednich nieruchomości, w tym nieruchomości odwołujących i tych zagadnień nie można marginalizować na tle rozpoznawanej sprawy. Z chwilą wejścia w życie ustawy o elektrowniach wiatrowych mogły zaktualizować się przewidziane w tych przepisach ograniczenia w zagospodarowaniu (zabudowie) nieruchomości. Zatem przepisy rozważanej ustawy powinny zostać uwzględnione przez Wojewodę w toku ponownie prowadzonego postępowania co do oceny interesu prawnego stron. Analogiczny pogląd na tle rozważanych przepisów wyraził Naczelny Sąd Administracyjny ww. wyrokach m.in. z 26 lutego 2020 r., sygn. akt II OSK 1503/18; z 15 stycznia 2020 r., sygn. akt II OSK 854/18; z 11 kwietnia 2018 r., sygn. akt II OSK 1697/17). Zastosowanie więc art. 138 § 2 Kpa było w pełni zasadne z powodu wadliwej oceny braku interesu prawnego żądających stwierdzenia nieważności decyzji. Jeszcze raz przy tym należy podkreślić, że w tym zakresie organów nie wiąże błędne stanowisko Sądu I instancji.

6.8. W świetle powyższego zastosowanie w sprawie art. 138 § 2 Kpa nie stanowiło naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) (w skardze kasacyjnej wskazanego jako art. 145 § 1 lit. a) i c)) i § 3 Ppsa w zw. z art. 135 Ppsa w zw. z art. 61a § 1 Kpa w zw. z art. 105 § 1 Kpa w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 Kpa w zw. z art. 157 § 2 Kpa w związku z art. 28 ust. 2 Pb w zw. z art. 3 pkt 20 Pb. Konieczne jest bowiem dokonanie przez organ z uwzględnieniem art. 4 ust. 1 uizew oceny granic obszaru, w którym zabroniona jest zabudowa mieszkaniowa i sprawdzenia, czy w obszarze tym znajdują się nieruchomości Z. D., ze szczególnym uwzględnieniem nieruchomości z zabudową mieszkaniową i odpowiednio do poczynionych ustaleń albo przyznanie mu przymiotu strony albo nie. W tym zakresie sąd administracyjny nie był uprawniony do samodzielnych ustaleń, ponieważ materiał dowodowy nie jest kompletny w zakresie usytuowania nieruchomości Z. D. Należy bowiem podkreślić, że sądy administracyjne nie dokonują ustaleń faktycznych, a jedynie - stosownie do art. 1 § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 2188) - dokonują kontroli zaskarżonych aktów administracyjnych pod względem zgodności z prawem, co polega na badaniu, czy przeprowadzone postępowanie wyjaśniające nie narusza reguł postępowania administracyjnego oraz czy ustalony w sprawie stan faktyczny odpowiada rzeczywistości.

6.9. Z tych samych względów Naczelny Sąd Administracyjny odmówił dopuszczenia R. Ł. i A. G. do udziału w postępowaniu w charakterze uczestników, ponieważ kwestia właściwego ustalenia stron postępowania musi być przedmiotem ustaleń organu prowadzącego postępowanie nieważnościowe.

6.10. Z uwagi na zakres kontroli decyzji wydanej w trybie art. 138 § 2 Kpa niezasadny jest również zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) (w skardze kasacyjnej wskazanego jako art. 145 § 1 lit. a) i c) i § 3 Ppsa w zw. z art. 135 Ppsa w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 Kpa w zw. z art. 138 § 2 Kpa w zw. z art. 16 Kpa w zw. z art. 7 Kpa w zw. z art. 77 § 1 Kpa w zw. z art. 80 Kpa w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 1 Pb w związku z art. 55 upzp w zw. z art. 86 pkt 2 udiś w zw. z art. 72 ust. 1 pkt 1 udiś. Skoro decyzja kasacyjna może być wydana wtedy, gdy konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, to nie powinno budzić wątpliwości, że organ odwoławczy przy jej wydaniu ogranicza się tylko do oceny potrzeby przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego oraz jego zakresu. Wymieniony organ nie rozstrzyga wówczas co do meritum sprawy, nie przeprowadza też merytorycznej kontroli decyzji wydanej przez organ pierwszej instancji, bowiem orzeczenie organu pierwszej instancji, wydane bez przeprowadzenia niezbędnego postępowania wyjaśniającego, pozbawione jest pełnych ustaleń, które mogłyby stanowić przedmiot owej kontroli. W związku z brakiem w postępowaniu nieważnościowym ustaleń czy projekt budowlany narusza zapisy decyzji z 25 kwietnia 2008 r., Sąd I instancji nie był uprawniony do samodzielnego rozstrzygania tej kwestii w niniejszej sprawie.

6.11. Ponadto sytuacja, kiedy badana w ramach postępowania nieważnościowego decyzja nie jest dotknięta jedną z wad określonych w art. 156 § 1 Kpa stanowi podstawę do wydania merytorycznej decyzji o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji (art. 158 § 1 kpa), nie jest to zatem podstawa do umorzenia postępowania na podstawie art. 145 § 3 Ppsa.

6.12. Wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej są zatem niezasadne, bowiem sprawie w sposób oczywisty wystąpiły przesłanki do wydania decyzji w trybie art. 138 § 2 Kpa i, jak słusznie wskazał Sąd I instancji, nie było podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) Ppsa.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na mocy art. 184 Ppsa, skargę kasacyjną oddalił.

-----------------------

1

Warsaw 4844911.1

1