Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 506/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-04-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6079 Inne o symbolu podstawowym 607
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 61a § 1
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 153
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Maciej Dybowski Sędziowie sędzia NSA Mariola Kowalska sędzia del. WSA Agnieszka Miernik (spr.) po rozpoznaniu w dniu 27 kwietnia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. A. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 7 października 2021 r. sygn. akt I SA/Po 129/21 w sprawie ze skargi A. A. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kaliszu z dnia 27 listopada 2020 r. nr SKO-4210/14/20 w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania 1. prostuje z urzędu oczywistą omyłkę zawartą w sentencji zaskarżonego wyroku w ten sposób, że w miejsce słów "na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kaliszu" postanawia wpisać słowa "na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kaliszu"; 2. oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z 7 października 2021 r. sygn. akt I SA/Po 129/21 oddalił skargę A. A. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kaliszu z 27 listopada 2020 r. nr SKO-4210/14/20 w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

A. A. w piśmie z 29 grudnia 2016 r. zwróciła się do Starosty Kępińskiego o zmianę stawki opłaty rocznej z 3% na 1% za użytkowanie wieczyste nieruchomości położnej w B. - działki nr [...].

Starosta w piśmie z 14 czerwca 2018 r. poinformował skarżącą, że zawiadomienie o zamiarze przeprowadzenia wizji lokalnej na ww. działce w dniu 15 czerwca 2018 r. dotyczy jej wniosku z 29 grudnia 2016 r. oraz że ustaloną 3% stawkę, należną od ww. działki, ostatecznie potwierdził Wojewoda Wielkopolski w pismach z 9 kwietnia 2018 r. i z 12 czerwca 2018 r., zaznaczając przy tym, że nie ma podstaw do zmiany stawki.

W piśmie z 19 lipca 2018 r. skarżąca wniosła do SKO w Kaliszu o wznowienie postępowania w sprawie zmiany opłaty za użytkowanie wieczyste, zainicjowanego złożonym przez nią wnioskiem z 29 grudnia 2016 r. i ponowne rozpatrzenie tego wniosku.

Wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z 10 lipca 2020 r. sygn. akt II SA/Po 660/19 została uchylona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kaliszu z 14 maja 2019 r. nr SKO-4201/2/19 w przedmiocie umorzenia postępowania wszczętego wnioskiem skarżącej z 19 lipca 2018 r., potraktowanego przez organ jako żądanie odmowy obniżenia opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego. Jak uznał ten Sąd, SKO błędnie przyjęło, że postępowanie z wniosku z 29 grudnia 2016 r. zostało rozstrzygnięte mocą dokonanej przez Starostę Kępińskiego zmiany dotychczasowej stawki procentowej rocznej, ustalonej dla gruntu oddanego w użytkowanie wieczyste, dokonanej 5 grudnia 2018 r. z 3% na 1%, począwszy od 2019 r. Zmiana ta dotyczy bowiem aktualizacji opłaty rocznej na rok 2019, a nie na rok 2017. W związku z powyższym, nie można było uznać, że postępowanie stało się bezprzedmiotowe.

Następnie, Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z 27 listopada 2020 r. nr SKO-4210/14/20, po rozpatrzeniu wniosku skarżącej z 19 lipca 2018 r. o ponowne rozpatrzenie wniosku z 29 grudnia 2016 r., odmówiło wszczęcia postępowania w przedmiocie obniżenia opłaty rocznej za użytkowanie wieczyste z 3% na 1% dla działki nr [...]. SKO wyjaśniło, że strona złożyła wniosek o zmianę stawki opłaty rocznej 29 grudnia 2016 r., a więc zmieściła się w terminie, który upływał 31 grudnia 2016 r. Wniosek ten nie został rozpatrzony odmownie przez Starostę. Tym samym, stronie przysługiwało prawo do złożenia, w terminie 90 dni od dnia doręczenia żądania, skierowanie sprawy do Kolegium. Termin ten upływał w dniu 29 marca 2017 r. Strona nie złożyła takiego pisma w ustawowym terminie, kierując pismo do Kolegium dopiero 19 lipca 2018 r. (data wpływu 24 lipca 2018 r.). Mając na uwadze powyższe, organ stwierdził, że po dniu 29 marca 2017 r. strona utraciła uprawnienie do skierowania sprawy do Kolegium.

Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z 7 października 2021 r. sygn. akt I SA/Po 129/21 oddalił skargę A. A. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z 27 listopada 2020 r. Sąd I instancji wskazał, że SKO, jak również Sąd, byli związani wytycznymi zawartymi w wyroku tut. Sądu z 10 lipca 2020 r. o sygn. akt II SA/Po 660/19. Związanie wynikające z art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), powoływanej dalej jako "P.p.s.a.", ma charakter bezwzględnie obowiązujący, co oznacza, że ani organ administracji publicznej, ani sąd, orzekając ponownie w tej samej sprawie, nie mogą nie uwzględnić oceny prawnej i wskazań wyrażonych wcześniej w orzeczeniu sądu, gdyż są z nimi związane.

Jak wyjaśnił Sąd I instancji, w uzasadnieniu wyroku w sprawie II SA/Po 660/19 Sąd uznał, że wnosząc do Starosty Kempińskiego pismo z 19 lipca 2018 r., skarżąca zwróciła się w trybie art. 81 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2020 r. poz. 1990), powoływanej dalej jako "u.g.n." o rozpatrzenie sprawy dotyczącej wniosku z 29 grudnia 2016 r. Sąd potwierdził stanowisko organu, że skoro wniosek skarżącej z 29 grudnia 2016 r. nie został rozpatrzony odmownie w terminie 30 dni, który został wskazany w art. 81 ust. 1 u.g.n., to skarżącej przysługiwało prawo skierowania sprawy do Kolegium w terminie 90 dni od doręczenia żądania o aktualizację i termin ten upłynął 29 marca 2017 r. Ponieważ skarżąca takiego wniosku nie złożyła, jej pismo z 19 lipca 2018 r. Sąd uznał za złożone z przekroczeniem terminu określonego w art. 81 ust. 1 u.g.n. Następnie, Sąd wskazał, że utrata przez skarżącą uprawnienia do złożenia po 29 marca 2017 r. żądania skierowania sprawy dotyczącej wniosku z 29 grudnia 2016 r. do SKO, powinna skutkować wydaniem przez ten organ postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256 ze zm.), powoływanej dalej jako "K.p.a.".

Sąd I instancji zaznaczył, że powyższe wytyczne, zawarte w wyroku z 10 lipca 2020 r. o sygn. akt II SA/Po 660/19, obligowały Samorządowe Kolegium Odwoławcze do wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie skierowanej przez skarżącą do Kolegium we wniosku z 19 lipca 2018 r., błędnie zatytułowanym przez nią wnioskiem o wznowienie postępowania. Sąd w przywołanym wyroku przyjął, że wobec nierozpatrzenia żądania skarżącej z 29 grudnia 2016 r. odmownie w terminie 30 dni, skarżącej przysługiwało żądanie skierowania sprawy do Kolegium w terminie 90 dni (art. 81 ust. 1 u.g.n.). Termin ten upłynął bezskutecznie z dniem 29 marca 2017 r. Natomiast jej wniosek z 19 lipca 2018 r. w sprawie nierozpatrzenia wniosku z 29 grudnia 2016 r. Sąd uznał za złożony z przekroczeniem terminu z art. 81 ust. 1 u.g.n., tj. terminu upływającego z dniem 29 marca 2017 r. Sąd przyjął też, że nie wiadomo, czy pismo Starosty z 14 czerwca 2018 r. zostało skarżącej doręczone, gdyż w aktach brak zwrotnego potwierdzenia jego odbioru, zaś pismo skarżącej z 19 lipca 2018 r. stanowi żądanie rozpatrzenia sprawy dotyczącej wniosku z 29 grudnia 2016 r.

Zatem, biorąc pod uwagę treść art. 153 P.p.s.a., art. 65a § 1 (powinno być art. 61a § 1) K.p.a. i art. 81 ust. 1 u.g.n., w ocenie Sądu I instancji, prawidłowo organ wydał postanowienie odmawiające wszczęcia postępowania. Złożone przez skarżącą 19 lipca 2018 r. żądanie skierowania wniosku z 29 grudnia 2016 r. do Samorządowego Kolegium Odwoławczego, z uwagi na upływ 90-dniowego terminu z art. 81 ust. 1 u.g.n., uniemożliwiło organowi wszczęcie postępowania administracyjnego w przedmiocie tego wniosku.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła A. A. zaskarżając wyrok w całości i zarzucając Sądowi I instancji na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a., naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to jest art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 151 i art. 153 P.p.s.a. oraz w związku z art. 61a § 1 K.p.a., polegające na uznaniu, że Sąd I instancji nie jest władny badać oceny prawnej i ustaleń dokonanych przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z 10 lipca 2020 r. Naruszenie to doprowadziło do oddalenia skargi bez merytorycznego rozstrzygnięcia poprawności decyzji organu, zgodnie z zarzutami skargi.

Z uwagi na powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. Wniesiono również o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych oraz o przyznanie kosztów udziału pełnomocnika z urzędu, gdyż koszty te nie zostały uiszczone w całości ani w części. Ponadto, złożono oświadczenie o zrzeczeniu się rozprawy.

Jak podkreślono w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, skarżąca uważa, że z treści przepisu art. 153 P.p.s.a. nie wynika, aby Sąd orzekający w sprawie o sygn. akt I SA/Po 129/21 był związany wcześniejszym orzeczeniem w sprawie o sygn. akt II SA/Po 660/19. W sprawie, powołując przepis art. 153 P.p.s.a. nie zbadano merytorycznie prawidłowości wydania postanowienia, co miało wpływ na wynik sprawy. Doprowadziło to do uznania, że skarżąca przekroczyła termin do skierowania wniosku z 29 grudnia 2016 r. do Samorządowego Kolegium Odwoławczego, wynoszący 90 dni, a w rezultacie do oddalenia skargi.

Nie wniesiono odpowiedzi na skargę kasacyjną.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie należy podać, że sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259), powoływanej dalej jako "P.p.s.a.", ponieważ skarżąca kasacyjnie zrzekła się rozprawy, a druga strona, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądała przeprowadzenia rozprawy.

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 P.p.s.a.), a także naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.).

Biorąc pod uwagę tak uregulowany zakres kontroli instancyjnej sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, stwierdzić należy, że skarga kasacyjna jest niezasadna.

Skarga kasacyjna została oparta wyłącznie na podstawie kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 2 P.p.s.a., to jest art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 151 i art. 153 P.p.s.a. oraz w związku z art. 61a § 1 K.p.a. i z jej uzasadnienia wynika, że kwestionowane jest stanowisko Sądu I instancji, orzekającego w trybie związania wynikającego z art. 153 P.p.s.a., o braku możliwości badania oceny prawnej i ustaleń dokonanych przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z 10 lipca 2020 r. o sygn. akt II SA/Po 660/19.

Zgodnie z art. 153 P.p.s.a.: "Ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie."

Treść przepisu jest więc jasna i nie wymaga skomplikowanych zabiegów interpretacyjnych. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że Sąd I instancji dokonał prawidłowej wykładni wskazanej normy prawnej i szeroko przytoczył poglądy orzecznictwa i doktryny odnoszące się do tego przepisu. Naczelny Sąd Administracyjny w pełni podziela to stanowisko i przytoczone w uzasadnieniu wyroku poglądy. Wypada tylko powtórzyć za Sądem I instancji, że ocena prawna może dotyczyć stanu faktycznego, wykładni przepisów prawa materialnego i procesowego, prawidłowości korzystania z uznania administracyjnego oraz kwestii zastosowania określonego przepisu prawa jako podstawy do wydania decyzji. Wskazania co do dalszego postępowania stanowią z reguły konsekwencję oceny prawnej. Dotyczą one sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu uniknięcie błędów już popełnionych i wskazanie kierunku, w którym winno zmierzać przyszłe postępowanie (J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2012 r., s. 397 uw. 1, 2; M. Jagielska, J. Jagielski, R. Stankiewicz, w: red. R. Hauser, M. Wierzbowski, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011 r., s. 544, Nb 1-3). Trafnie też Sąd I instancji zwrócił uwagę, że przepis art. 153 P.p.s.a. określa taką relację między organem administracyjnym a sądem, która sprowadza się do związania organu oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania, gdzie nie ma miejsca na polemikę organu z oceną prawną i wskazaniami do dalszego postępowania.

Wobec powyższego niezrozumiałe jest stanowisko autora skargi kasacyjnej, który wywodzi, że z treści art. 153 P.p.s.a. nie wynika, aby Sąd orzekający w sprawie o sygn. akt I SA/Po 129/21 był związany wcześniejszym orzeczeniem w sprawie o sygn. akt II SA/Po 660/19. Stanowisko takie stanowi właśnie niedopuszczalną polemikę z oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania. Nie ma racji tym samym autor skargi kasacyjnej wskazując, że w sprawie, powołując przepis art. 153 P.p.s.a., Sąd I instancji nie zbadał merytorycznie prawidłowości wydania postanowienia, co miało wpływ na wynik sprawy, gdyż doprowadziło do uznania, że skarżąca przekroczyła termin do skierowania wniosku z 29 grudnia 2016 r. do Samorządowego Kolegium Odwoławczego, wynoszący 90 dni, a w rezultacie do oddalenia skargi.

Autor skargi kasacyjnej pomija fakt, że nie zakwestionował ustaleń stanu faktycznego, a zatem Naczelny Sąd Administracyjny jest obowiązany przyjąć za w pełni miarodajny stan faktyczny przyjęty przez Sąd I instancji.

W związku z tym przypomnieć należy, że Sąd I instancji przyjął, że w uzasadnieniu wyroku w sprawie II SA/Po 660/19 uznano, że wnosząc do Starosty Kempińskiego pismo z 19 lipca 2018 r., skarżąca zwróciła się w trybie art. 81 ust. 1 u.g.n. o rozpatrzenie sprawy dotyczącej wniosku z 29 grudnia 2016 r. Przepis art. 81 ust. 1 u.g.n. przewiduje, że "Użytkownik wieczysty może żądać dokonania aktualizacji opłaty rocznej, jeżeli wartość nieruchomości uległa zmianie, a właściwy organ nie podjął aktualizacji. Doręczenie żądania powinno nastąpić w formie pisemnej w terminie do dnia 31 grudnia roku poprzedzającego aktualizację opłaty rocznej. W przypadku odmowy aktualizacji opłaty rocznej użytkownik wieczysty może, w terminie 30 dni od dnia otrzymania odmowy, skierować sprawę do kolegium. W przypadku nierozpatrzenia żądania w terminie 30 dni użytkownik wieczysty może, w terminie 90 dni od dnia doręczenia żądania, skierować sprawę do kolegium.". Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu przyjął, że wniosek skarżącej z 29 grudnia 2016 r. został złożony z zachowaniem terminu do żądania aktualizacji opłaty rocznej, który upływał z końcem 2016 r. Tym niemniej, jak wyjaśnił WSA w Poznaniu w sprawie II SA/Po 660/19, skoro wniosek skarżącej z 29 grudnia 2016 r. nie został rozpatrzony odmownie w terminie 30 dni, określonym w art. 81 ust. 1 u.g.n., to skarżącej przysługiwało prawo skierowania sprawy do Kolegium w terminie 90 dni od doręczenia żądania o aktualizację i w sprawie termin ten upłynął 29 marca 2017 r. Okoliczność, że skarżąca takiego wniosku do 29 marca 2017 r. nie złożyła nie jest sporna. WSA w Poznaniu uznał więc, że pismo z 19 lipca 2018 r. należało uznać za złożone z przekroczeniem terminu określonego w art. 81 ust. 1 u.g.n. Kolejno WSA w Poznaniu wskazał, że utrata przez skarżącą uprawnienia do złożenia, po 29 marca 2017 r., żądania skierowania sprawy dotyczącej wniosku z 29 grudnia 2016 r. do SKO, powinna skutkować wydaniem przez ten organ postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 K.p.a. Powyższe wytyczne Sądu obligowały zatem SKO do wydania na podstawie ww. przepisu postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie z wniosku skarżącej z 19 lipca 2018 r. wniesionego do Kolegium, błędnie zatytułowanego przez nią jako wniosek o wznowienie postępowania.

Skarżąca nie podnosiła ani Kolegium nie poczyniło takich ustaleń w sprawie, które wskazywałyby, że w stosunku do przyjętego stanu faktycznego, będącego podstawą orzekania przez WSA w Poznaniu w sprawie o sygn. akt II SA/Po 660/19, nastąpiła jakakolwiek zmiana skutkująca brakiem podstawy prawnej dla zastosowanie art. 61a § 1 K.p.a. W tej sytuacji Sąd I instancji prawidłowo zaaprobował stanowisko Kolegium, które mając na uwadze ocenę prawną zawartą w wyroku II SA/Po 660/19 i zgodnie z zawartymi tam wskazaniami co do dalszego postępowania, wydało postanowienie odmawiające wszczęcia postępowania. Trafnie zauważył Sąd I instancji, że kwestia przekroczenia terminu do złożenia zażalenia od wniosku z 29 grudnia 2016 r. została przesądzona przez WSA w Poznaniu w wyroku z 10 lipca 2020 r. sygn. akt II SA/Po 660/19 i zastrzeżenia w tym zakresie skarżąca mogła podnosić składając skargę kasacyjną od tego wyroku.

Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 P.p.s.a.

Na podstawie art. 156 § 1 P.p.s.a. sprostowano w komparycji zaskarżonego wyroku oczywistą omyłkę w zakresie oznaczenia zaskarżonego aktu administracyjnego.