Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 571/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-08-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6037 Transport drogowy i przewozy
Hasła tematyczne: Transport
Skarżony organ: Inspektor Transportu Drogowego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżone wyroki i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c), art. 133 § 1 p.p.s.a., art. 135
journal: Dz.U. 2023 poz 259
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 10 § 1, art. 15, art. 73 § 2, art. 77 § 1
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 92b ust. 1 pkt 1 i 2 oraz 92c ust. 1 pkt 1 w zw. z Ip. 5.7.1, Ip. 5.11.1, Ip. 6.3.5 załącznika nr 3
journal: Dz.U. 2019 poz 58
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Rysz (spr.) Sędzia NSA Wojciech Kręcisz Sędzia del. WSA Marek Leszczyński Protokolant Izabela Kołodziejczyk po rozpoznaniu w dniu 17 sierpnia 2023 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Głównego Inspektora Transportu Drogowego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 4 marca 2020 r., sygn. akt III SA/Po 525/19 w sprawie ze skargi D. G. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 24 maja 2019 r., nr BP.501.218.2019.1091.KA12.3470 w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu; 2. zasądza od D. G. na rzecz Głównego Inspektora Transportu Drogowego kwotę 1 000 (jeden tysiąc) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu (dalej zwany "WSA" lub "Sądem pierwszej instancji") wyrokiem z 4 marca 2020 r., sygn. akt III SA/Po 525/19, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 259; dalej zwanej "p.p.s.a."), po rozpoznaniu skargi D. G. (dalej zwanego "skarżącym"), uchylił decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego (dalej zwanego "organem II drugiej instancji" lub "GITD") z 24 maja 2019 r. i poprzedzającą ją decyzję Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego (dalej zwanego "organem I instancji" lub "ŚWITD") z 17 stycznia 2019 r. o nałożeniu na skarżącego kary pieniężnej w wysokości 3 250 zł za naruszenie przepisów o transporcie drogowym.

Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym.

W dniu 21 listopada 2018 r., na autostradzie A1 w miejscowości G., przeprowadzono kontrolę pojazdu marki [...] o nr rej. [...] wraz z naczepą marki [...] o nr rej. [...], którym kierował M. P. (dalej zwany "kierowcą"). W toku kontroli ustalono, że zespołem pojazdów wykonywano międzynarodowy przewóz drogowy towarów na rzecz i w imieniu skarżącego. W trakcie kontroli stwierdzono: 1) skrócenie wymaganego skróconego czasu odpoczynku dziennego o czas do jednej godziny (naruszenie Ip 5.7.1 zał. nr 3 do u.t.d.) – analiza zapisów protokołu kontroli i danych cyfrowych z karty kierowcy i urządzenia rejestrującego wykazała, że kierowca 20 listopada 2018 r. o godz. 6:29 rozpoczął 24 godzinny okres rozliczeniowy, w ciągu którego powinien odebrać minimum 9 godzinny nieprzerwany odpoczynek. W tym okresie kierowca odebrał odpoczynek trwający jedynie 8 godzin i 42 minuty (od godz. 21:46 20 listopada 2018 r. do godz. 6:28 21 listopada 2018 r.), a zatem skrócił dzienny czas odpoczynku o 18 minut; 2) przekroczenie maksymalnego czasu prowadzenia pojazdu bez przerwy o czas do mniej niż 30 minut (naruszenie Ip 5.11.1 zał. nr 3 do u.t.d. – analiza zapisów protokołu kontroli i danych cyfrowych urządzenia rejestrującego wykazała, że kierowca 20 listopada 2018 r. prowadził pojazd od godz. 15:40 do godz. 21:46 nie wykonując prawidłowej przerwy w jeździe, a zatem przekroczył maksymalny czas prowadzenia pojazdu bez wymaganej przerwy o 27 minut.); 3) niedopuszczalne wyjęcie wykresówek lub karty kierowcy mające wpływ na rejestrację danych (naruszenie Ip 6.3.5 zał. nr 3 do u.t.d. – analiza danych cyfrowych z karty kierowcy i urządzenia rejestrującego wykazała, że kierowca 20 listopada 2018 r. prowadził pojazd bez włożonej karty kierowcy od godz. 21:26 do godz. 21:46).

W dniu kontroli przesłuchano kierowcę w charakterze świadka i z tej czynności sporządzono protokół. Strona 7 grudnia 2018 r. złożyła do organu I instancji wniosek o doręczenie jej w trybie art. 73 § 2 k.p.a. protokołu z przesłuchania świadka. Organ wezwał stronę do wykazania ważnego interesu w doręczeniu tego protokołu i uiszczenia opłaty skarbowej w wysokości 10 zł. Strona uiściła stosowną opłatę skarbową i wskazała, że doręczenie tego protokołu jest dla niej konieczne, aby była świadoma stwierdzonych naruszeń w kontekście możliwości nałożenia jej kary pieniężnej oraz wymierzenia przez stronę kierowcy kary porządkowej w trybie przepisów prawa pracy. Postanowieniem z 16 stycznia 2019 r. organ I instancji odmówił zadośćuczynienia żądaniu strony.

Następnego dnia (17 stycznia 2019 r.) ŚWITD wydał decyzję o nałożeniu na skarżącego kary pieniężnej. Na postanowienie z 16 stycznia 2019r. skarżący 23 stycznia 2019 r. wniósł zażalenie, a 5 lutego 2019 r. – odwołanie od decyzji organu I instancji, w którym m. in. zarzucił niezgodną z prawem odmowę doręczenia protokołu przesłuchania świadka, załączając podpisany przez kierowcę dokument datowany na 29 września 2018 r. dotyczący zasad przestrzegania przepisów związanych z transportem drogowym.

Postanowieniem z 28 lutego 2019 r. organ II instancji uchylił postanowienie o odmowie wydania protokołu z przesłuchania świadka i przekazał sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. W związku z posiadaniem akt sprawy przez organ odwoławczy organ ten przy piśmie z 19 kwietnia 2019 r. doręczył stronie potwierdzony za zgodność z oryginałem protokół z przesłuchania świadka, wzywając do wypowiedzenia się w terminie siedmiu dni pod rygorem wydania decyzji w oparciu o zebrany materiał dowodowy. W piśmie z 30 kwietnia 2019 r. strona podniosła, że przesłuchanie kierowcy było nieprecyzyjne (zabrakło pytań dotyczących dyscypliny pracy, rozliczania czasu pracy kierowców, organizacji pracy i sposobu wynagradzania), co mogło mieć znaczenie w sprawie, stąd można przesłuchać go ponownie.

Decyzją 24 maja 2019 r., wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm.; dalej zwaną "k.p.a."), art. 4 pkt 22, art. 92a, art. 92b i art. 92c ustawy z 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2019 r., poz. 58 ze zm.; dalej zwaną "u.t.d."), Ip. 5.7.1, Ip. 5.11.1 i Ip. 6.3.5 zał. nr 3 do u.t.d., art. 4, art. 7, art. 8 i art. 12 rozporządzenia (WE) nr 561/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z 15 marca 2006 r. w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego oraz zmieniającego rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 i (WE) 2135/98, jak również uchylającego rozporządzenie Rady (EWG) nr 3820/85 (Dz. Urz. UE L 102 z 11 kwietnia 2006 r.; dalej zwanego "rozporządzeniem nr 561/2006"), art. 34 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 165/2014 z 4 lutego 2014 r. w sprawie tachografów stosowanych w transporcie drogowym i uchylającego rozporządzenie Rady (EWG) nr 3821/1985 w sprawie urządzeń rejestrujących stosowanych w transporcie drogowym oraz zmieniającego rozporządzenie (WE) nr 561/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego (Dz. U. UE L 60 z 28 lutego 2014 r.; dalej zwanego "rozporządzeniem nr 165/2014"), utrzymał zaskarżoną decyzję ŚWITD w całości w mocy.

Skarżący wniósł na tę decyzję skargę do WSA w Poznaniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny uwzględnił skargę na powyższą decyzję z uwagi na naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy i uznał, że przedwczesne byłoby odniesienie się do zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego.

Sąd pierwszej instancji wskazał, że skarżący już w trakcie postępowania przed organem I instancji wniósł o wydanie mu z akt sprawy w trybie art. 73 § 2 k.p.a. odpisu protokołu z przesłuchania kierowcy w charakterze świadka. Organ ten odmówił zadośćuczynienia żądaniu strony postanowieniem, a już następnego dnia wydał decyzję o nałożeniu kary pieniężnej. Skarżący wniósł zażalenie na postanowienie o odmowie wydania odpisu protokołu, które zostało uchylone przez organ odwoławczy. Stosowny odpis doręczono skarżącemu dopiero na etapie postępowania odwoławczego. Uniemożliwiono w ten sposób skarżącemu zaznajomienie się z treścią tego dokumentu i odniesienie się do niej w odwołaniu od decyzji, co naruszyło wskazane w skardze przepisy postępowania i art. 15 k.p.a. (zasada dwuinstancyjności postępowania). Mogło to mieć istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ gdyby skarżący znał wcześniej treść protokołu z przesłuchania kierowcy w charakterze świadka, mógłby przedstawić dowody związane z kontrolowanym przewozem, mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy w odniesieniu do wyjaśnień kierowcy, który zeznał, że chciał bezpiecznie doprowadzić pojazd na parking. Skarżący załączył dodatkowe materiały do skargi, związane z zasadami organizacji pracy przez skarżącego.

WSA wskazał, że rozpoznając ponownie sprawę organ winien umożliwić stronie przedłożenie i zawnioskowanie dowodów w zakresie wykazania okoliczności zwalniających skarżącego z odpowiedzialności za stwierdzone naruszenia. Dla rozstrzygnięcia nie miało znaczenia, że skarżący mógł zapoznać się z aktami w formie elektronicznej, skoro wniósł o doręczenie mu odpisu stosownego protokołu w formie pisemnej.

Skargę kasacyjną od tego wyroku wniósł Główny Inspektor Transportu Drogowego. Skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku WSA i oddalenie skargi, ewentualnie przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd pierwszej instancji, a także zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

Na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. zarzucił:

1) naruszenie przepisów postępowania – art. 145 § 1 pkt 1 lit. c), art. 133 § 1 p.p.s.a., art. 135 p.p.s.a. w zw. z art. 10 § 1, art. 15, art. 73 § 2, art. 77 § 1 k.p.a., polegające na uchyleniu decyzji w wyniku niewłaściwej oceny materiału dowodowego i mylnego przyjęcia przez Sąd pierwszej instancji, że uniemożliwiono skarżącemu zaznajomienie się z treścią protokołu przesłuchania świadka i przedstawienie dowodów co miało wpływ na wynik postępowania, podczas gdy strona została pouczona o treści art. 10 § 1 k.p.a. oraz art. 92c i art. 92b u.t.d. w zawiadomieniu o wszczęciu postępowania, miała możliwość wglądu w akta sprawy a protokół kontroli został stronie doręczony, ponadto organ odwoławczy doręczył stronie potwierdzony za zgodność z oryginałem protokół przesłuchania świadka wzywając jednocześnie do wypowiedzenia się co do jego treści w terminie siedmiu dni pod rygorem wydania decyzji w oparciu o zebrany materiał dowodowy (strona nie przedstawiła po doręczeniu protokołu przesłuchania nowych dowodów i okoliczności stanowiących podstawę do zwolnienia skarżącego z odpowiedzialności za stwierdzone naruszenia), organ w decyzji odniósł się do wyjaśnień strony stanowiących odpowiedź na wezwanie i co do wniosku o ponowne przesłuchanie kierowcy;

2) ewentualnie z ostrożności procesowej, naruszenie przepisów prawa materialnego – art. 92b ust. 1 pkt 1 i 2 oraz 92c ust. 1 pkt 1 u.t.d. w zw. z Ip. 5.7.1, Ip. 5.11.1, Ip. 6.3.5 załącznika nr 3 do u.t.d., poprzez ich błędną wykładnię polegającą na uznaniu, iż to na organie spoczywa ciężar dowodowy tj. musi zgromadzić materiał dowodowy potwierdzający brak wpływu strony na powstanie naruszenia, podczas gdy to strona w toku postępowania administracyjnego powinna przedstawić wiarygodne dowody potwierdzające, że nie miała wpływu na powstanie naruszenia, a naruszenie nastąpiło wskutek zdarzeń i okoliczności, których nie mogła przewidzieć bądź dowodzące, że zapewniła właściwą organizację i dyscyplinę pracy ogólnie wymaganą w stosunku do prowadzenia przewozów drogowych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono argumentację na poparcie zarzutów postawionych w jej petitum.

Na rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym pełnomocnik organu poparł argumenty i wnioski zawarte w skardze kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę przyczyny nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. W rozpoznawanej sprawie nie stwierdzono okoliczności wskazanych w art. 183 § 2 p.p.s.a., zatem zostały spełnione warunki do rozpoznania skargi kasacyjnej.

W skardze kasacyjnej postawiono zarzuty oparte na obu podstawach z art. 174 p.p.s.a.

Skarga kasacyjna została skierowana przeciwko wyrokowi WSA, w którym na podstawie art. 145 § pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 p.p.s.a. uznano, że naruszenie przepisów postępowania, w tym zasady dwuinstancyjności (art. 15 k.p.a.) w postępowaniu administracyjnym przeprowadzonym w sprawie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ gdyby skarżący znał wcześniej treść protokołu z przesłuchania kierowcy w charakterze świadka mógłby przedstawić dowody związane z kontrolowanym przewozem – w odniesieniu do wyjaśnień kierowcy, który zeznał, że chciał bezpiecznie doprowadzić pojazd na parking. Jednocześnie WSA nie odnosił się do zarzutów dotyczących naruszenia prawa materialnego, uznając, że w tej sytuacji byłoby to przedwczesne.

W skardze kasacyjnej kwestionuje się stanowisko WSA, wskazując na wadliwie przeprowadzoną kontrolę sądowoadministracyjną w tym zakresie, co doprowadziło WSA do błędnego stanowiska, iż doszło do naruszenia zasady dwuinstancyjności oraz pozostałych wymienionych w zarzucie przepisów k.p.a. (art. 10 § 1, art. 73 § 2 i art. 77 § 1 k.p.a.).

Z zarzutem tym należy się zgodzić.

Należy podkreślić, że zgodnie z art. 15 k.p.a. postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej. Istota zasady dwuinstancyjności sprowadza się do dwukrotnego rozpoznania i rozstrzygnięcia tożsamej pod względem podmiotowym i przedmiotowym sprawy administracyjnej. Z zasady dwuinstancyjności wynika również prawo odwołania strony od każdej decyzji nieostatecznej. "Istota administracyjnego toku instancji polega na dwukrotnym rozstrzygnięciu tej samej sprawy, nie zaś na kontroli zasadności argumentów podniesionych w stosunku do orzeczenia organu I instancji (utrwalone orzecznictwo, zob. wyrok NSA z 24 kwietnia 2020 r., I OSK 3400/19, LEX nr 3034280.

Obowiązek dwukrotnego rozpoznania sprawy oznacza, że i organ I i II instancji prowadzi postępowanie wyjaśniające. "Do uznania, że zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a.) została zrealizowana, nie wystarcza stwierdzenie, że w sprawie zapadły dwa rozstrzygnięcia dwóch organów różnych stopni. Konieczne jest też, by rozstrzygnięcia te zostały poprzedzone przeprowadzeniem przez każdy z organów, który wydał decyzje, postępowania umożliwiającego osiągnięcie celów, dla których postępowanie to jest prowadzone" (wyrok NSA z 12 listopada 1992 r., V SA 721/92, ONSA 1992/3–4, poz. 95). Oczywiste jest przy tym, że technika ponownego rozpoznania sprawy w następstwie wniesienia środka nazwanego odwołaniem odbiega od schematu zachowania przyjętego na etapie postępowania pierwszoinstancyjnego. Działanie to obejmuje zawsze element kontroli zapadłego rozstrzygnięcia, stanowiącej na ogół punkt wyjścia dokonywanej w ramach administracyjnego toku instancji analizy stanu faktycznego i prawnego sprawy. "Pod względem konstrukcyjnym postępowanie odwoławcze zespala cechy "kontynuacji" i "nowości", a z drugiej strony – "kontroli" i "rozpoznania sprawy od podstaw". Pomiędzy tymi punktami przebiega linia wyznaczająca w konkretnym przypadku formułę procesu dochodzenia do decyzji ostatecznej" (por. Z. Kmieciak, Odwołania w postępowaniu administracyjnym. Warszawa 2011, s. 26 oraz 59 – 60).

Nie bez znaczenia dla oceny, czy ewentualne postępowanie dowodowe i jego zakres, prowadzone w postępowaniu odwoławczym może naruszyć obowiązującą w postępowaniu administracyjnym zasadę dwuinstancyjności może mieć nowela k.p.a. z 7 kwietnia 2017 r., która przyniosła istotną modyfikację formuły postępowania wyjaśniającego w sprawie, w której wniesiono odwołanie. Interwencja ustawodawcy doprowadziła m.in. do stworzenia podstaw prawnych do prowadzenia – przed organem odwoławczym – tego postępowania w jego całokształcie (art. 136 § 2 – 4) oraz wyłączenia w tym przypadku dopuszczalności podjęcia decyzji kasacyjnej (art. 138 § 2b). Ale i dotychczasowa treść przepisu art. 136 k.p.a., która po wprowadzeniu nowelizacji została ujęta w § 1, a stanowiąca, że: "Organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję", pozwalała organowi na przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego w postępowaniu odwoławczym.

Trafnie skarżący kasacyjnie podnosi w skardze kasacyjnie, że zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego nie może być rozumiana w ten sposób, że wszystkie istotne dowody powinny zostać przeprowadzone w postępowaniu pierwszoinstancyjnym, a rolą organu odwoławczego jest tylko dokonanie kontroli rozstrzygnięcia objętego odwołaniem.

Dla stwierdzenia zatem, czy w okolicznościach rozpoznawanej sprawy może być mowa o naruszeniu zasady dwuinstancyjności podkreślenia wymaga, że stronie doręczono zawiadomienie o wszczęciu postępowania wraz z protokołem kontroli, oraz pouczeniem o treści art. 10 § 1 k.p.a. oraz art. 92 b oraz 92c u.t.d., jak również poinformowano o możliwości zapoznania się z aktami sprawy w siedzibie Wojewódzkiego Inspektoratu Transportu Drogowego w Katowicach. W postępowaniu prowadzonym w I instancji skarżący wniósł o wydanie mu uwierzytelnionego protokołu z przesłuchania kierowcy w charakterze świadka jednakże organ odmówił zadośćuczynienia żądaniu strony i wydał decyzję. Postanowienie o odmowie wydania protokołu zostało uchylone przez organ odwoławczy, a odpis protokołu doręczony stronie 26 kwietnia 2019 r, po czym strona ustosunkowała się do przesłuchania kierowcy – w piśmie z 30 kwietnia 2019 r. zatytułowanym "Wyjaśnienie", w którym również podtrzymała swoje dotychczasowe stanowisko (zwarte w odwołaniu) sprowadzające się do tego, iż na niezgodne z przepisami działania kierowcy skarżący nie wyrażał zgody ani do niego nie nakłaniał nie miał też świadomości naruszeń i na nie się nie godził. Jednocześnie stwierdził, że "W razie wątpliwości można przecież kierowcę przesłuchać ponownie na okoliczność stwierdzonych naruszeń." Decyzja w II instancji została wydana po zapoznaniu się przez organ z pismem, co wprost wynika z jej treści.

Z tych okoliczności wynika, że nie doszło do naruszenia zasady dwuinstancyjności w przeprowadzonym postępowaniu, jak niesłusznie stwierdził WSA. Chociaż protokół przesłuchania świadka doręczono stronie dopiero w trakcie postępowania odwoławczego, to jednocześnie dano jej czas na ustosunkowanie się do tego dowodu – nie można zatem uznać, że nie rozpoznano sprawy w dwóch instancjach. Przy tym, nawet gdyby uwzględniono wiosek strony (nieprzeprowadzenia tego dowodu Sąd pierwszej instancji w żaden sposób nie ocenił) i przesłuchano świadka to także – w stanie prawnym w jakim prowadzono postępowanie – nie doszłoby do naruszenia tej zasady ogólnej postępowania administracyjnego.

Stwierdzić zatem należy, że kontrola sądoawoadministracyjna odbyła się wadliwie a z rozstrzygnięcia WSA nie wynika, aby organ w istocie dopuścił się naruszenia przepisów k.p.a. wymienionych w zarzucie, co uzasadnia uchylenie zaskarżonego wyroku, ponieważ to te właśnie zastrzeżenia były podstawą rozstrzygnięcia Sądu.

Odnosząc się natomiast do zarzucanego w pkt 1 ppkt 1) petitum skargi kasacyjnej naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a., trzeba przede wszystkim wyjaśnić, że z wyrażonej na gruncie tego przepisu prawa zasady orzekania sądu administracyjnego I instancji na podstawie akt sprawy – a są nimi w rozumieniu tego przepisu prawa, zarówno akta sądowe, jak i przedstawione sądowi administracyjnemu akta administracyjne (por. wyrok NSA z 9 września 2005 r., sygn. akt FSK 1925/04) – wynika, że w postępowaniu sądowoadministracyjnym sąd ten orzeka na podstawie materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie przez organy administracji publicznej, uwzględniając również, zgodnie z art. 106 § 4 p.p.s.a., powszechnie znane fakty, a także, jak stanowi art. 106 § 3 p.p.s.a., dowody uzupełniające z dokumentów. Obowiązek wydania wyroku na podstawie akt sprawy – rozumiany, jako oparcie rozstrzygnięcia na istotnych w sprawie faktach (prawidłowo) udokumentowanych w aktach sprawy – oznacza zatem orzekanie na podstawie materiału dowodowego znajdującego się w aktach sprawy i stanowiącego podstawę faktyczną podjęcia zaskarżonego aktu oraz zakaz wykraczania poza ten materiał (por. w tej mierze również wyrok NSA z 26 maja 2010 r., sygn. akt I FSK 497/09).

Przywołany przepis prawa wyznacza więc granice, w których może operować sąd administracyjny przyjmując za podstawę orzekania w sprawie dany stan faktyczny.

W relacji do konsekwencji wynikających z kreowanego na gruncie art. 133 § 1 p.p.s.a. i adresowanego do sądu administracyjnego obowiązku orzekania na podstawie akt sprawy należy więc stwierdzić, że jego naruszenie może stanowić usprawiedliwioną podstawą skargi kasacyjnej tylko wówczas, gdy sąd przyjął jakiś fakt na podstawie źródła znajdującego się poza aktami sprawy, a mianowicie wówczas, gdy wbrew zasadzie wyrażonej na gruncie przywołanego przepisu prawa naruszył zakaz wyprowadzania oceny prawnej na gruncie faktów i dowodów niewynikających z akt sprawy.

Taka sytuacja nie miała miejsca, Sąd pierwszej instancji nie orzekał na podstaw materiałów niewynikających z tak rozumianych akt sprawy. Nie oceniał materiałów dowodowych wynikających z dołączonych przez skarżącego do skargi dokumentów, a tylko zarzucił uniemożliwienie przez organ złożenia tych dowodów stronie, co jak wcześniej wyjaśniono nie było zasadne, gdyż o naruszeniu przez organ zarzucanych przepisów postępowania nie można mówić.

Nie są również zasadne zarzuty naruszenia przepisów materialnych (ujęte w pkt 2 petitum skargi kasacyjnej). Nadmieniono wyżej, że Sąd pierwszej instancji nie oceniał ani wykładni, ani zastosowania – stosowanych w sprawie przepisów materialnoprawnych, uznając, że byłoby to przedwczesne.

Z tych względów NSA na podstawie art. 185 p.p.s.a. orzekł jak w pkt 1 wyroku.

Ponownie rozpoznając sprawę WSA, uwzględniając wyrażone wyżej stanowisko, oceni ją merytorycznie, podejmując w pierwszej kolejności decyzję, czy zachodzą podstawy do przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego, o którym mowa w art. 106 § 3 p.p.s.a.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 209 w związku z art. 203 pkt 2 i art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 14 ust.1 pkt 2 lit. a) w zw. z § 14 ust.1 pkt 1 lit. c) w zw. z §2 pkt 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 265 ze zm.).