Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 779/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2023-10-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6073 Opłaty adiacenckie oraz opłaty za niezagospodarowanie nieruchomości w zakreślonym terminie
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 147 ust. 1
journal: Dz.U. 2023 poz 344
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t. j.)
article: art. 155
journal: Dz.U. 2022 poz 2000
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Dnia 24 października 2023 roku . Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Robert Adamczewski (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Michał Zbrojewski Asesor WSA Beata Czyżewska Protokolant Pomocnik sekretarza sądowego Dominika Jaśkiewicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 października 2023 roku sprawy ze skargi M. K. i D. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia 13 czerwca 2023 r. znak: S.K.O. 4160.91-92.2023 w przedmiocie odmowy zmiany decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Łodzi z dnia 24 kwietnia 2023 roku Nr 1/Z/2023; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium w Łodzi na rzecz skarżących solidarnie kwotę 697(sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

II SA/Łd 779/23

UZASADNIENIE

Do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi wpłynęła skarga M. i D.K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z 13 czerwca 2023 r. (znak: SKO-4160.91-92.2023) utrzymującą w mocy - na podstawie art. 138 § 1 pkt. 1 w zw. z art. 155 k.p.a. - decyzję Prezydenta Miasta Łodzi z 24 kwietnia 2023 r. (Nr 1/Z/2023) o odmowie zmiany decyzji ustalającej opłatę adiacencką.

Z akt sprawy wynika, że decyzją z 16 marca 2022 r. (Nr 24/202) Prezydent Miasta Łodzi orzekł o ustaleniu wobec M. i D.K. opłaty adiacenckiej płatnej jednorazowo w wysokości 83.310,00 zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości położonej w Ł. przy ul. [...] 101, oznaczonej (przed podziałem) jako działka ewidencyjna nr 415/1, o powierzchni 16511 m², w obr.[...], uregulowanej w księdze wieczystej KW [...]spowodowanego jej podziałem. Powyższa decyzja, w wyniku rozpoznania odwołania, została utrzymana w mocy decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z 27 kwietnia 2022 r. (znak: SKO-4160.142-143.2022), która nie została zaskarżona do sądu administracyjnego.

Pismem z 16 stycznia 2023 r. skarżący zwrócili się z wnioskiem o zmianę decyzji w przedmiocie opłaty adiacenckiej w trybie art. 155 k.p.a. poprzez rozłożenie tej opłaty na 10 równych rat rocznych na podstawie art. 147 ust. 1 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tj.: Dz.U. z 2023 r., poz. 344 ze zm.) [dalej: ustawa o gospodarce nieruchomościami].

Rozpoznając to podanie, zaskarżoną decyzją Prezydent Miasta Łodzi odmówił zmiany swej decyzji. Jako uzasadnienie organ I instancji podniósł, że zmiana decyzji nie jest możliwa również z uwagi na fakt, że nie przemawia za tym interes społeczny. Decyzja Prezydenta Miasta Łodzi z 16 marca 2022 r. stała się ostateczna z dniem 27 kwietnia 2022 r. i od tego dnia wywołuje określone skutki prawne, w tym obowiązek zapłaty zobowiązania w jednorazowej formie płatności w ustawowo określonym terminie. Zakreślony przez organ orzekający termin na uiszczenie opłaty znajduje uzasadnienie wart. 148 ust. 1 powoływanej ustawy o gospodarce nieruchomościami. Z przepisu tego wynika dla strony obowiązek wniesienia opłaty adiacenckiej po upływie 14 dni od dnia, w którym decyzja o jej ustaleniu stała się ostateczna. Nieuregulowanie opłaty w zakreślonym przepisami terminie spowodowało naliczanie odsetek ustawowych za nieterminową płatność zobowiązania (zgodnie z art. 148 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, do skutków zwłoki lub opóźnienia w zapłacie opłaty adiacenckiej stosuje się odpowiednio przepisy kodeksu cywilnego.). Ewentualna zmiana formy płatności pierwotnej decyzji wprowadziłaby nowe terminy płatności zobowiązania i niejako byłaby równoznaczna z odstąpieniem od egzekwowania naliczonych do tej pory odsetek z tytułu opóźnienia w zapłacie opłat. Byłoby to działanie nieuzasadnione i sprzeczne z interesem społecznym.

Nie godząc się z takim rozstrzygnięciem skarżący złożyli odwołanie.

Wspomnianą na wstępie decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi utrzymano w mocy zakwestionowane rozstrzygnięcie organu I instancji.

W uzasadnieniu Kolegium podniosło, że w przedmiotowej sprawie nie zostały spełnione wszystkie wymienione w tym przepisie warunki, które uzasadniałyby zmianę decyzji Prezydenta Miasta Łodzi z 16 marca 2022 r., w zakresie sposobu płatności ustalonej opłaty, czego domaga się M. i D. K. . Zdaniem Kolegium bezsporne jest, iż mocą tej decyzji ustalono opłatę adiacencką w wysokości 83.310,00 zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości położonej w Ł. przy ul. [...] 101, której M. i D. K. byli właścicielami. Decyzja ta stała się ostateczna z dniem 27 kwietnia 2022 r. i niewątpliwie jest decyzją, na mocy której strona nabyła prawo, bowiem orzeka ona o ustaleniu opłaty adiacenckiej. Oznacza to, iż została spełniona przesłanka dotycząca charakteru decyzji.

Jednak w ocenie Kolegium nie został zachowany drugi warunek uzasadniających zmianę decyzji ustalającej opłatę adiacencką, a mianowicie za uchyleniem tym nie przemawia interes społeczny. Organ podkreślił, że wniosek o zmianę ostatecznej decyzji poprzez rozłożenie opłaty na raty umotywowano trudnościami w jednorazowej jej spłacie spowodowanymi niskimi dochodami w stosunku do zobowiązań oraz drastycznie wzrastających kosztów życia. Zdaniem Kolegium, brak jest podstaw prawnych do tego, by w trybie art. 155 k.p.a. można było zmienić prawidłowe (niewadliwe) ostateczne rozstrzygnięcie organu określające zobowiązanie do zapłaty kwoty opłaty adiacenckiej, która jest daniną publiczną o charakterze obligatoryjnym.

Kolegium zgodziło się z organem pierwszej instancji, że z art. 148 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami wynika dla strony obowiązek wniesienia opłaty adiacenckiej po upływie 14 dni od dnia, w którym decyzja o jej ustaleniu stała się ostateczna. Nieuregulowanie opłaty zakreślonym przepisami terminie spowodowało naliczanie odsetek ustawowych za nieterminową płatność zobowiązania. Ewentualna zmiana formy płatności pierwotnej decyzji wprowadziłaby inne terminy płatności zobowiązania i niejako byłaby równoznaczna z odstąpieniem od egzekwowania naliczonych do tej pory odsetek z tytułu opóźnienia w zapłacie opłaty. Z punktu widzenia troski o stan finansów publicznych byłoby to działanie nieuzasadnione i sprzeczne z interesem społecznym. Okoliczność ta w ocenie Kolegium jest wystarczającą podstawą do odmowy zmiany decyzji.

W tym kontekście, za bezzasadne Kolegium uznało analizowanie charakteru przepisu art. 147 ustawy o gospodarce nieruchomościami, zgodnie z którym opłata adiacencka może być na wniosek właściciela nieruchomości rozłożona na raty roczne, bowiem w ramach postępowania administracyjnego prowadzonego na podstawie art. 155 k.p.a. ustala się jedynie zaistnienie przesłanek wymienionych w tym przepisie, natomiast badanie interesu społecznego i słusznego interesu strony nie może polegać na ocenie zastosowania przepisów prawa przy wydawaniu decyzji ostatecznej. Na tym etapie organ nie bada już czy organ administracji mógł czy nie mógł zastosować wynikającego z tego przepisu przywileju rozłożenia opłaty adiacenckiej na raty. Postępowanie to nie zmierza bowiem do ponownego merytorycznego rozpatrzenia sprawy zakończonej już decyzją ostateczną. Ponadto Kolegium zaakcentowało, że wniosek w tym zakresie na etapie postępowania pierwszoinstancyjnego w ogóle nie został złożony.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi M. i D. K. zarzucili zaskarżonej decyzji naruszenie:

1) art. 147 ust. 1 w zw. z art. 155 ustawy o gospodarce nieruchomościami, mający istotny wpływ na końcowe rozstrzygnięcie poprzez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że treść ww. przepisu prawnego wyklucza możliwość zmiany decyzji pierwotnej w zakresie rozłożenia opłaty adiacenckiej na raty, w sytuacji, gdy z wykładni literalnej nie wynika w żaden sposób, ażeby ustawodawca expressis verbis wyłączył taką możliwość, a z kolei względy wykładni funkcjonalnej i celowościowej przemawiają za rozłożeniem opłaty adiacenckiej na raty także następczo, przy wykorzystaniu trybu z art. 155 k.p.a., po uzyskaniu przymiotu ostateczności przez decyzję ustalająca wysokość opłaty adiacenckiej, co znajduje potwierdzenie w praktyce orzeczniczej sądów administracyjnych;

2) art. 7, 77 oraz 80 k.p.a. polegające na przekroczeniu zasad swobodnej oceny materiału dowodowego i dokonanie tej oceny w sposób dowolny, nieuwzględniający słusznego interesu skarżących poprzez przyjęcie, że za zmianą decyzji Prezydenta Miasta Łodzi z 16 marca 2022 r. nie przemawia interes społeczny z punktu widzenia troski o stan finansów publicznych, podczas, gdy w rzeczywistości, ustawodawca przewiduje szereg zabezpieczeń mających na celu ułatwić ewentualną egzekucję tych należności, w tym poprzez ustanowienie hipoteki, a także przewidziane są należne odsetki, gdyż raty podlegają oprocentowaniu przy zastosowaniu stopy procentowej równej stopie redyskonta weksli stosowanej przez Narodowy Bank Polski;

3) art. 7, 77 oraz 80 k.p.a. poprzez niepodjęcie w toku postępowania wszelkich kroków przez organ niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz jej wnikliwego załatwiania wskutek rozstrzygnięcia w zakresie rozłożenia naliczonej opłaty adiacenckiej na podstawie wcześniejszego stanowiska organu I instancji wywiedzionego w decyzji organu I instancji z 16 marca 2022 r., w sytuacji, gdy na dzień wydania ww. decyzji stosownego wniosku o rozłożenie na raty opłaty adiacenckiej po stronie skarżących nie było, co tym samym sprawia, że stanowisko należy poczytywać wyłącznie jako hipotetyczne, a ponadto upływ ponad roku od wydania decyzji ostatecznej implikuje do wnioskowania, że nie może być mowy o ograniczonych możliwościach finansowych organu I instancji na moment rozpatrywania niniejszego wniosku, gdyż faktem notoryjnym jest, że uchwalony budżet miasta Łodzi z rok na rok ulega zmianie, nie może być on tożsamy.

W związku z powyższym skarżący wnieśli o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, a ponadto o zasądzenie od organu na rzecz skarżących kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

W uzasadnieniu skarżący podnieśli, że nie sposób uznać, iż ewentualna zmiana formy płatności pierwotnej decyzji byłaby sprzeczna z interesem społecznym. Gdyby tak było rzeczywiście, to wówczas ustawodawca wykluczyłby możliwość zastosowania instytucji rozłożenia na raty opłaty adiacenckiej, ze względu na podnoszoną sprzeczność z interesem społecznym. Co więcej, z wysokim stopniem prawdopodobieństwa graniczącym wręcz z pewnością, przyjąć należy, iż w takim przypadku ustawodawca wykluczyłby expressis verbis możliwość zastosowania instytucji rozłożenia na raty opłaty adiacenckiej. Brak takiego wyłączenia jest zrozumiałym posunięciem ze strony ustawodawcy, gdyż opłata adiacencką podzielona w systemie ratalnym podlega zabezpieczeniu, w tym przez ustanowienie hipoteki. Wobec powyższego, nie może być mowy w tym stanie rzeczy o sprzeczności z interesem społecznym w momencie, gdy doszłoby do rozłożenia na raty należności z tytułu opłaty adiacenckiej.

Odnosząc się z kolei do charakteru uznaniowego decyzji w zakresie rozłożenia na raty opłaty adiacenckiej, to owszem skarżący zgodzili się organem co do pojmowania tego typu decyzji, to jednak nie może to oznaczać, że na gruncie niniejszej sprawy organ był zwolniony z rozstrzygnięcia w tym przedmiocie, z uwagi na wcześniejsze stanowisko organu I instancji w momencie wydawania decyzji ustalającej opłatę adiacencką, czyli ponad rok temu od wydania zaskarżonej decyzji. Najistotniejsze w tym wszystkim jest fakt, co zresztą sam organ przyznał, iż ww. stanowisko organu I instancji miało wówczas charakter hipotetyczny, gdyż na moment wydawania decyzji ustalającej opłatę adiacencką stosowanego wniosku ze strony skarżących nie było. Uwzględniając powyższe, z całą stanowczością uznać należy za niedopuszczalne odwoływanie się przez organ do wcześniejszego stanowiska organu I instancji, z uwagi na przywoływany upływ czasu, jak i sam charakter owego stanowiska. Jak powszechnie wiadomo, organ przy wydawaniu decyzji administracyjnej zobowiązany jest do zebrania i przede wszystkim do rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Na tej podstawie ustala się stan faktyczny zaistniały w niniejszej sprawie i dokonuje się wówczas swobodnej oceny zgromadzonego materiału dowodowego, po czym następuje merytoryczne rozstrzygnięcie.

Należy wskazać, że w tym przypadku nie ma miejsca na hipotetyczne przypuszczenia, czy też rozważania co do okoliczności, które nie miały odzwierciedlenia w rzeczywistości. W związku z powyższym, nie można uznać za wiążące stanowisko organu I instancji wydane blisko rok wcześniej, z dala od stanu faktycznego zaistniałego na moment wydawania decyzji z 16 marca 2022 r., jak i tego aktualnego. Z całą pewnością, sam upływ czasu sprawia, że zdezaktualizowało się twierdzenie o ograniczonych możliwościach finansowych, związanych z realizacją budżetu organu I instancji. Z tego też względu, w oparciu o niniejszy stan faktyczny. Organ winien rozpatrzeć na nowo wszelkie przesłanki determinujące rozstrzygnięcie w zakresie wniosku o rozłożenia na raty opłaty adiacenckiej, czego jednak nie zrobił.

Na marginesie, zapatrując się na informacje uzyskane przez organ, jakoby sytuacja finansowa skarżących nie wymagała szczególnego potraktowania, wymaga wskazania, że gdyby skarżący posiadali stosowne środki finansowe do jednorazowej płatności opłaty adiacenckiej, to z pewnością, by temu zadośćuczynili. Przypomnieć należy, że rozłożenie na raty opłaty adiacenckiej wiąże się z szeregiem obciążeń nałożonych na skarżących, takich jak chociażby ustanowienie hipoteki, czy też oprocentowanie należnych rat. Jednocześnie organ pominął, iż skarżący posiadają liczne zobowiązania, których wartość w obliczu wzrastającej inflacji ciągle wzrasta, dlatego z tego też powodu, skarżący nie są w stanie spłacić jednorazowo opłaty adiacenckiej.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

Na wstępie wyjaśnić należy, iż stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj.: Dz.U. z 2022 r., poz. 2492) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj.: Dz.U. z 2023 r., poz. 1634) [dalej: ustawa p.p.s.a.], sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach owej kontroli sąd administracyjny nie przejmuje sprawy administracyjnej do jej końcowego załatwienia, lecz ocenia, nie będąc przy tym związany granicami skargi, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie naruszono reguł postępowania administracyjnego i czy prawidłowo zastosowano prawo materialne.

Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art.145 § 1 pkt 1 ustawy p.p.s.a.). Przy czym stosownie do art. 134 § 1 ustawy p.p.s.a. rozstrzygając daną sprawę sąd, co do zasady, nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 ustawy p.p.s.a.). Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi, sąd skargę oddala odpowiednio w całości albo w części (art. 151 ustawy p.p.s.a.).

Po rozpoznaniu sprawy w przedstawionych na wstępie aspektach, Sąd doszedł do przekonania, że skarga zasługuje na uwzględnienie z przyczyn wskazanych poniżej.

W kontrolowanej sprawie bezsprzeczne jest, że w obrocie prawnym pozostaje ostateczna decyzja Prezydenta Miasta Łodzi z 16 marca 2022 r. (Nr 24/2022) ustalająca wobec M. i D.K. opłatę adiacencką płatną jednorazowo w wysokości 83.310,00 zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości położonej w Ł. przy ul. [...] 101, oznaczonej (przed podziałem) jako działka ewidencyjna 415/1, o powierzchni 16511 m2, w obr [...], uregulowanej w księdze wieczystej KW [...]spowodowanego jej podziałem - co do której Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z 27 kwietnia 2022 r. utrzymało ją w mocy.

W dniu 16 stycznia 2023 r. pełnomocnik skarżących zwrócił się z wnioskiem o zmianę tej decyzji w trybie art. 155 k.p.a. poprzez rozłożenie opłaty adiacenckiej na 10 równych rat rocznych na podstawie art. 147 ust. 1 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tj.: Dz.U. z 2023 r., poz. 344 ze zm.) [dalej: ustawa o gospodarce nieruchomościami].

Zgodnie z treścią art. 145 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami "Wójt, burmistrz albo prezydent miasta może, w drodze decyzji, ustalić opłatę adiacencką każdorazowo po stworzeniu warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej albo po stworzeniu warunków do korzystania z wybudowanej drogi.

Ponadto, zgodnie z treścią art. 147 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami "Opłata adiacencka może być, na wniosek właściciela nieruchomości, rozłożona na raty roczne płatne w okresie do 10 lat. Warunki rozłożenia na raty określa się w decyzji o ustaleniu opłaty. Należność gminy z tego tytułu podlega zabezpieczeniu, w tym przez ustanowienie hipoteki. Decyzja o ustaleniu opłaty adiacenckiej stanowi podstawę wpisu do księgi wieczystej. Ust. 2. "Raty, o których mowa w ust. 1, podlegają oprocentowaniu przy zastosowaniu stopy procentowej równej stopie redyskonta weksli stosowanej przez Narodowy Bank Polski.

Zgodnie z postanowieniami art. 155 k.p.a., "decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony; przepis art. 154 § 2 stosuje się odpowiednio".

Przy czym za decyzję na podstawie której strona nabywa prawa należy również rozumieć decyzję nakładająca określony obowiązek (por. m.in. wyrok NSA z 14 lutego 2002 r., IV SA 1076/00 i stanowisko J. Borkowskiego (w:) B. Adamiak/J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. 11, Warszawa 2011, komentarz do art. 154 Nb 10, komentarz do art. 155 Nb10).

Kwestia sporną w kontrolowanej przez Sąd sprawie jest możliwość zastosowania art. 155 k.p.a. do ww. ostatecznej decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej.

Sąd podziela przy tym stanowisko organów administracyjnych, że z wykładni gramatycznej przepisu powołanego przez stronę wynika, że organ administracji publicznej może uchylić lub zmienić decyzję ostateczną, jeżeli spełnione są łącznie następujące przesłanki: a) strona wyraziła zgodę na zmianę lub uchylenie decyzji, b) przepisy szczególne nie sprzeciwiają się zmianie lub uchyleniu takiej decyzji, c) za uchyleniem lub zmianą decyzji przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony.

Uwzględniając regułę interpretacyjną zawartą w przepisie art. 16 § 1 zdanie drugie k.p.a. należy przyjąć, że przedmiotem postępowania określonego w art. 155 jest stwierdzenie istnienia przesłanek wymienionych w tym przepisie. W przypadku, gdy organ administracji publicznej ustali ich istnienie, może uchylić lub zmienić dotychczasową decyzję ostateczną. Decyzja, której dotyczy wniosek jest bezspornie ostateczna.

W drugiej kolejności trzeba wskazać, że zgodę na zmianę lub uchylenie decyzji wyraziły wszystkie strony postępowania, gdyż za stronę postępowania w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej uważa się właścicieli nieruchomości, których dotyczy ustalona opłat adiacencka.

Stąd, w kontrolowanym postępowaniu - prowadzonym w trybie art. 155 k.p.a. -uznaje, że został spełniony wymóg uzyskania przez organ zgody wszystkich stron, które w postępowaniu zwyczajnym mogłyby podejmować aktywną obronę swoich interesów.

Idąc dalej, w kontroli wyżej wskazanych wymogów/przesłanek art. 155 k.p.a., Sąd stwierdza, że nie podziela stanowiska organu I instancji, którego nie zakwestionował organ odwoławczy w swoim rozstrzygnięciu, że wniosek o rozłożenie na raty opłaty adiacenckiej można skutecznie złożyć jedynie przed wydaniem decyzji ustalającej tą opłatę, a przede wszystkim, iż wydaniu takowej decyzji (o rozłożeniu na raty w trybie art. 155 k.p.a.) sprzeciwia się (nie przemawia za tym) interes społeczny.

W przekonaniu Sądu w demokratycznym państwie prawnym zaprezentowana przez organ I instancji i niezakwestionowana przez organ odwoławczy wykładnia prawa jest zawężona i niedopuszczalna. Skoro bowiem w obiektywnym porządku prawnym funkcjonuje treść art. 155 k.p.a. przewidująca zmianę decyzji ostatecznych uprawniających, skoro w obrocie prawnym znajduje się treść art. 147 ustawy o gospodarce nieruchomościami - to niczym nie jest uzasadnione twierdzenie, że z wnioskiem o rozłożenie na raty należało wystąpić przed wydaniem decyzji ustalającej tę opłatę.

Systemowa interpretacja prawna treści przepisu art. 147 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie eliminuje – zdaniem Sądu - możliwości złożenia wniosku o zmianę decyzji ostatecznej, przez uruchomienie trybu art. 155 k.p.a., przez skarżących już po wydaniu decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej. Bez wyraźnej cezury prawa, pozbawia to właściciela nieruchomości objętej ustaleniem opłaty adiacenckiej wskutek upływu czasu od jej wydania prawa do skorzystania z wniosku o zmianę decyzji ostatecznej w trybie art. 155 k.p.a. Potencjalna decyzja o zmianie w trybie art. 155 k.p.a. decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej w zakresie rozłożenia tej opłaty na raty dotyczy tego stosunku, który został nawiązany na podstawie pierwotnej decyzji o ustaleniu opłaty. Adresatem potencjalnej decyzji zmieniającej są te same osoby fizyczne, a zmieniana pierwotna decyzja o ustaleniu opłaty adiacenckiej kształtuje ich prawa i obowiązki jako właścicieli, stąd wydanie decyzji o zmianie jest potencjalnie dopuszczalne.

Zauważyć przy tym należy, iż skarżący jednocześnie nie domagają się niczego więcej niż to przewiduje norma stanowiąca podstawę do wydania decyzji w przedmiocie rozłożenia na raty. Uiszczenie całej opłaty jednorazowo ma charakter obligatoryjny, lecz dopiero wtedy kiedy beneficjent nie korzysta z rozłożenia opłaty na raty. W realiach kontrolowanej sprawy i zarazem obiektywnego stanu prawnego, kiedy właściciel nieruchomości objętej decyzją o ustaleniu opłaty adiacenckiej ma, w świetle art. 147 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, przy spełnieniu pewnych przesłanek prawem określonych, publiczne prawo podmiotowe do skutecznego złożenia wniosku o rozłożenie opłaty na raty, nie można odmowy zmiany decyzji w trybie art. 155 k.p.a. argumentować brakiem spełniania przesłanki interesu społecznego, gdyż w tym kontrolowanym stanie prawnym wykładnia organu prowadzi do wniosków nieakceptowalnych w demokratycznym państwie prawnym. Raz jeszcze należy w tym miejscu przytoczyć treść przepisu art. 147 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, zgodnie z którym opłata adiacencka (w tym z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku jej podziału) może być, na wniosek właściciela nieruchomości, rozłożona na raty roczne płatne w okresie do 10 lat. Warunki rozłożenia na raty określa się w decyzji o ustaleniu opłaty. Należność gminy z tego tytułu podlega zaś zabezpieczeniu, w tym przez ustanowienie hipoteki. Decyzja o ustaleniu opłaty adiacenckiej stanowi zarazem podstawę wpisu do księgi wieczystej. Powołany przepis w ust. 2 wprost również stanowi, że raty, o których mowa w ust. 1, podlegają oprocentowaniu przy zastosowaniu stopy procentowej równej stopie redyskonta weksli stosowanej przez Narodowy Bank Polski, zatem kwestia oprocentowania nie jest uzależniona od uznania organu i stanowi obligatoryjną konsekwencję rozłożenia opłaty na raty.

O ile zatem można zgodzić się, że ewentualna zmiana formy płatności pierwotnej decyzji wprowadziłaby inne terminy płatności zobowiązania, to przede wszystkim niesłuszne jest stwierdzenia organu II instancji, że "(...) niejako byłaby równoznaczna z odstąpieniem od egzekwowania naliczonych do tej pory odsetek z tytułu opóźnienia w zapłacie opłaty". Po pierwsze nie sposób stwierdzić, że zmiana formy płatności pierwotnej decyzji narusza interes społeczny. Interes ten polega co do zasady na tym, że podmiot zobowiązany do zapłaty reguluje nałożoną na niego płatność, dzięki czemu organ administracji zyskuje środki finansowe na swoją rzecz, które może spożytkować zgodnie z interesem społecznym właśnie. Nie sposób też nie dostrzec, że ewentualne uregulowanie tej płatności w innym terminie rozłożeni jej na raty, zamiast jednorazowej płatności nie spowoduje straty z punktu widzenia budżetu gminy. Podmioty zobowiązane do zapłaty uregulują nałożoną na nich płatność z odsetkami. Gmina ma ponadto możliwość zabezpieczenia swoich roszczeń poprzez ustanowienie hipoteki. Zabezpieczone są zatem interesy podmiotu, który pobiera opłatę adiacencką.

Trafnie też argumentował pełnomocnik skarżących odnośnie naruszenia interesu społecznego, że gdyby co do zasady samo rozłożenie na raty było sprzeczne z interesem społecznym, to wówczas ustawodawca wykluczyłby możliwość zastosowania instytucji rozłożenia na raty opłaty adiacenckiej, ze względu właśnie na podnoszoną sprzeczność z tym interesem.

Dlatego, w przekonaniu Sądu, zarówno organ I jak i II instancji dokonały błędnej wykładni prawa, niezasadnie przyjmując, że w sprawie nie został zachowany drugi warunków uzasadniających zmianę decyzji w trybie art. 155 k.p.a. w zakresie opłaty adiacenckiej.

Odnosząc się jeszcze końcowo do podnoszonej w uzasadnianiu organów argumentacja, że decyzje w trybie art. 155 k.p.a. wydawane są tylko w odniesieniu do decyzji uznaniowych, Sąd uznaje za nietrafną. Taki pogląd może służyć tylko jako pewna zasada, która może mieć wyjątki. Jako zasada, tryb art. 155 k.p.a. nie dotyczy decyzji związanych, wydawanych na podstawie norm kompetencyjnych nie zawierających pojęć nieoznaczonych, nie stopniujących zakresu obowiązków/sankcji, i określających negatywne następstwa prawne dla danego podmiotu prawa starającego się o zmianę ostatecznej decyzji. W przypadku ewentualnej zmiany ostatecznych związanych decyzji istotny prawnie jest kierunek i uzasadnienie zmiany. Wypowiedź organu w przedmiocie rozłożenia na raty jest wydawana w ramach decyzji związanej, ale ta decyzja związana ma niewątpliwie pozytywny wydźwięk dla adresatów decyzji. W realiach kontrolowanej sprawy i zarazem obiektywnego stanu prawnego, kiedy właściciel nieruchomości objętej decyzją o ustaleniu opłaty adiacenckiej, przy spełnieniu pewnych przesłanek prawem określonych, ma publiczne prawo podmiotowe do skutecznego złożenia wniosku o rozłożenie opłaty na raty, nie można odmowy zmiany decyzji w trybie art. 155 k.p.a. argumentować zastosowaniem tej instytucji tylko do decyzji uznaniowych, gdyż w tym kontrolowanym stanie prawnym wykładnia organu prowadzi do wniosków nieakceptowalnych w demokratycznym państwie prawnym.

Reasumując, w wyniku kontroli przesłanki, podnoszącej ustalenie przez organ, czy za uchyleniem lub zmianą decyzji przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony, Sąd stwierdza, że przeprowadzone rozważania przez organy w tym zakresie mają charakter jednostronny z przyjęciem nieprawidłowej wykładni analizowanych powyżej przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Zdaniem Sądu, organy nie wypowiedziały się w sposób całościowy i w zgodzie z zaprezentowaną interpretacją w przedmiocie oceny przesłanek wynikających z przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami. W związku z tym, ponownie rozpoznając sprawę, raz jeszcze winny zastosować normy ustawy o gospodarce nieruchomościami odnoszące się do prawa złożenia wniosku o rozłożenie opłaty adiacenckiej na raty z zachowaniem zobiektywizowanego ważenia argumentów przemawiających za i przeciw zastosowaniu w sprawie przez organ, w świetle tej przesłanki, treści art. 155 k.p.a.

W konsekwencji, w ocenie Sądu, organ zarówno I jak i II instancji naruszyły nie tylko wskazane powyżej przepisy art. 147 ust. 1 i art. 155 k.p.a., ale również art. 7 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w stopniu mającym znaczenie dla wyniku sprawy.

Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ powinien kierować się oceną prawną wyrażoną przez Sąd I instancji i wyeliminować ww. błędy w wykładni prawa i ustaleniach stanu faktycznego i prawnego m.in. w przedmiocie, czy za uchyleniem lub zmianą decyzji przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony.

Mając na uwadze powyższe, Sąd orzekł na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i lit. c) w zw. z art. 136 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku.

O kosztach postępowania, jak w pkt 2 sentencji wyroku, Sąd orzekł na podstawie przepisu art. 200 i art. 205 § 2 powoływanej ustawy p.p.s.a., w ten sposób, że zasądzono na rzecz skarżących solidarnie kwotę 697 zł, na którą składa się kwota uiszczonego wpisu od skargi w wysokości 200 zł, koszt zastępstwa procesowego w wysokości 480 zł oraz kwota 17 zł stanowiąca równowartość opłaty skarbowej od pełnomocnictwa.

IB