Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 861/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2024-03-27 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6151 Lokalizacja dróg i autostrad
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Stwierdzono wydanie zaskarżonej decyzji  z naruszeniem prawa
Powołane przepisy: article: art. 11g ust. 3
journal: Dz.U. 2023 poz 162
law: Ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Górska Sędziowie: Asesor WSA Justyna Dudek-Sienkiewicz (spr.) Sędzia WSA Krzysztof Kaszubowski Protokolant Specjalista Marta Sankiewicz po rozpoznaniu w dniu 27 marca 2024 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi B. U. na decyzję Wojewody z dnia 11 lipca 2023 r. nr [...] w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej 1. stwierdza, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa, 2. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącej B. U. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

B. U. (dalej jako: skarżąca) wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na decyzję Wojewody Pomorskiego z 11 lipca 2023 r. w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej.

Skarga została wniesiona w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Prezydent Miasta Gdyni działając jako zarządca drogi, 13 września 2018 r. złożył wniosek o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej pn. "Budowa drogi gminnej dojazdowej do nieruchomości położonych w Gdyni przy ul. [...] oraz sieci kanalizacji deszczowej i oświetlenia ulicznego" na działkach nr [...]-[...] obręb K. w Gdyni, załączając do wniosku wymaganą dokumentację.

Następnie Prezydent Miasta Gdyni działając jako organ pierwszej instancji, decyzją z 11 grudnia 2018 r. zezwolił na realizację tej inwestycji drogowej.

Wojewoda Pomorski rozpoznając odwołanie skarżącej, decyzją z 11 kwietnia 2019 r. uchylił w części decyzję organu pierwszej instancji i orzekł w tym zakresie co do istoty.

Decyzja Wojewody została wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia z 23 października 2019 r. sygn. akt II SA/Gd 414/19 uchylona, gdyż zdaniem Sądu została wydana z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Do wydania zezwolenia na realizację inwestycji doszło bowiem na podstawie dokumentacji niepełnej, niespełniającej wymogów określonych w art. 11d ust. 1 specustawy drogowej, co oznacza również, że doszło do naruszenia prawa materialnego. Kwestionowaną decyzję wydano zatem przedwcześnie, zaniedbując obowiązek wszechstronnego zbadania sprawy, co skutkowało również naruszeniem art. 107 § 3 k.p.a. w zakresie uzasadnienia decyzji. Sąd podkreślił, że obszar, na którym planowana jest budowa ciągu pieszo-jezdnego, położony jest w granicach zespołu urbanistycznego K. wpisanego do rejestru zabytków (strefa "A"), tym samym projekt inwestycji powinien być przedłożony do zaopiniowania właściwemu wojewódzkiemu konserwatorowi zabytków. Sąd poddał w wątpliwość, czy organ pierwszej instancji wystąpił do organu ochrony zabytków z wnioskiem o zaopiniowanie analizowanej inwestycji, mimo że przedłożona dokumentacja zawiera pismo zatytułowane "wniosek o wydanie opinii dla inwestycji drogowej" wraz ze zwrotnym poświadczeniem jego wysłania do organu ochrony konserwatorskiej. W świetle sformułowanych przez skarżącą zarzutów w zakresie możliwości wytyczenia alternatywnej trasy planowanej inwestycji przez działkę gminną o numerze [...], objętej ochroną konserwatorską, za zasadne uznano skonfrontowanie stanowiska organu, czy mimo objęcia ochroną konserwatorską nie może ona stanowić drogi publicznej dojazdowej. Bezkrytyczne zaakceptowanie stanowiska inwestora w tym zakresie może w efekcie doprowadzić do wywłaszczenia działek osób prywatnych pod tę inwestycję bez potrzeby, z naruszeniem konstytucyjnego standardu niezbędności wywłaszczenia, zwłaszcza że realizacja inwestycji odbywa się głównie kosztem działki skarżącej. Nadto zobowiązał Sąd Wojewodę do rozważenia możliwości zaprojektowania dodatkowego zjazdu dla działki skarżącej od strony północnej, naprzeciwko zjazdu indywidualnego nr 1 dla nieruchomości przy ul. [...].

Rozpoznając ponownie sprawę Wojewoda Pomorski zwrócił się do Pomorskiego Konserwatora Zabytków o udzielenie informacji czy Prezydent Miasta Gdyni jako zarządca dróg wystąpił o wydanie opinii dla przedmiotowej inwestycji drogowej w trybie art. 11d ust. 1 pkt 8 specustawy drogowej i czy organ wydał opinię w przedmiotowej sprawie. Wojewoda zwrócił się też do inwestora o rozważenie możliwości zaprojektowania dodatkowego zjazdu dla działki skarżącej od strony północnej, naprzeciwko zjazdu indywidualnego nr 1 dla nieruchomości przy ul. K. [...].

W piśmie z 26 stycznia 2021 r. Pomorski Wojewódzki Konserwator Zabytków zaświadczył, że w dniu 17 kwietnia 2018r. wpłynął do niego wniosek w sprawie wydania opinii dot. inwestycji drogowej pn.: "Budowa drogi gminnej dojazdowej do nieruchomości położonych w Gdyni przy ul. K. [...]-[...] oraz sieci kanalizacji deszczowej i oświetlenia ulicznego". Jednocześnie wskazał, że w powyższej sprawie organ konserwatorski nie zajął stanowiska, zatem nastąpiło samouzgodnienie w trybie art.11d ust. 2 specustawy drogowej. W odpowiedzi na wezwanie inwestor przy piśmie z 2 lutego 2021 r. przedłożył mapy z zaprojektowanym dodatkowym zjazdem indywidualnym nr 3 dla nieruchomości przy ul. [...].

Wojewoda Pomorski decyzją z dnia 19 kwietnia 2021 r. uchylił w części decyzję Prezydenta Miasta Gdyni z dnia 11 grudnia 2018 r. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej pn.: "Budowa drogi gminnej dojazdowej do nieruchomości położonych w Gdyni przy ul. [...]-[...] oraz sieci kanalizacji deszczowej i oświetlenia ulicznego" i w tym zakresie orzekł co do istoty sprawy, a w pozostałej części decyzję organu pierwszej instancji utrzymał w mocy.

W ocenie organu odwoławczego złożony przez zarządcę drogi publicznej - Prezydenta Miasta Gdyni - wniosek, uzupełniony w toku prowadzonego przez organ II instancji postępowania administracyjnego, spełnia wymogi art.11d ust. 1 specustawy drogowej. Przedłożona dokumentacja zawiera wymagane opinie, informację o planowanym przedsięwzięciu, analizę powiązania drogi z innymi drogami publicznymi, mapę orientacyjną z zaznaczonym przebiegiem drogi, mapy zawierające projekty podziału nieruchomości i projekt budowlany. Tym samym, do wniosku dołączony został komplet dokumentów wymaganych na podstawie art. 11 d ust. 1 specustawy drogowej.

Wojewoda wyjaśnił, że projekt budowlany obejmuje budowę drogi gminnej - kontynuację ul. [...] - drogi gminnej nr [...], stanowiącej ulicę klasy D (dojazdową), która stanowi dojazd do nieruchomości położonych przy ul. [...]-[...] w Gdyni. Celem przedsięwzięcia jest eliminacja uciążliwości dojazdu do istniejącej zabudowy mieszkaniowej. Objęty opracowaniem odcinek ulicy zaprojektowano jako ciąg pieszo - jezdny o szerokości 4,5m zakończony zawrotką dla samochodów osobowych wraz z budową zjazdów na działki przyległe. Przy projektowaniu szerokości pasów ruchu drogi gminnej dojazdowej zastosowano § 15 ust. 4 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie zezwalający na zmniejszenie pasa ruchu o 0,25 m względem wartości określonych w ust. 1, w przypadku zastosowania rozwiązań uspakajających ruch na drogach (m.in. klasy D). Drogę zaprojektowano jako ciąg pieszo-jezdny, przy zastosowaniu znaku pionowego D-40 "strefa zamieszkania". Strefa zamieszkania na drodze dojazdowej została ujęta w projekcie wykonawczym stałej organizacji ruchu zatwierdzonym przez zarządcę drogi, tj. Prezydenta Miasta Gdyni (zatwierdzenie nr 167/2018 z dnia 27.07.2018 r.).

Jednocześnie kształt i lokalizacja tej inwestycji pokrywa się z kształtem i położeniem ustalonym w zmianie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Kamiennej Góry w Gdyni przyjętego uchwałą nr XLVI/1080/10 Rady Miasta Gdyni z 29 września 2010 r. Jak wynika z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części dzielnicy Kamienna Góra w Gdyni, rejon ul. Korzeniowskiego oraz W. Stwosza, (uchwała nr XXV/607/16 z dnia 26 października 2016 r. Rady Miasta Gdyni), działka nr [...] położona jest w jednostce oznaczonej symbolem 2MN1. Karta terenu nr 2 w punkcie 3 określającym zasady ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu, podpunkt b) nakazuje zachowanie drzew wskazanych na rysunku planu, którym należy zapewnić właściwe warunki dalszego wzrostu, w szczególności: w otoczeniu drzew w promieniu co najmniej 5 metrów od pni, należy pozostawić teren na obecnym poziomie. Z rysunku planu wynika, iż promień 5 - metrowy w otoczeniu drzewa znajdującego się najbliżej działki nr [...] sięga prawie do granicy z tą działką.

W ocenie Wojewody Pomorskiego, z uwagi na powyższe zapisy planu nie jest możliwa alternatywna lokalizacja przedmiotowej drogi obejmującej działkę nr [...].

Kontrolowana decyzja Prezydenta Miasta Gdyni z zastrzeżeniem uchybień, które zostały wyeliminowane w decyzji odwoławczej, czyni zadość wymogom przedstawionym w art. 11 f ust 1 specustawy drogowej.

Z uwagi na zaprojektowanie dodatkowego zjazdu dla działki skarżącej od strony północnej, naprzeciwko zjazdu indywidualnego nr 1 dla nieruchomości przy ul. [...], inwestor przedłożył, w odpowiedniej ilości egzemplarzy, dokumentację mapową i projektową, uwzględniającą dodatkowy zjazd. Konsekwencją przedstawionego powyżej stanowiska oraz wskazanych działań są - dokonane na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. - zmiany szczegółowo określone w punkcie I decyzji oraz zmiana niektórych załączników do decyzji zezwalającej na realizację inwestycji drogowej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku rozpoznając skargę B. U., wyrokiem z dnia 26 stycznia 2022 r. sygn. akt II SA/Gd 412/21 oddalił skargę na decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia 19 kwietnia 2021 r. uznając, że organ odwoławczy ponownie prowadząc postępowanie, zrealizował zalecenia zawarte w prawomocnym wyroku z 23 października 2019 r. Sąd wskazał ponadto, że modyfikacja przez inwestora wniosku poprzez zaplanowanie dodatkowego zjazdu na nieruchomość skarżącej nie powodowała konieczności powtórzenia czynności uzgodnienia projektu budowlanego z wojewódzkim konserwatorem zabytków. O konieczności wykorzystania działki skarżącej przesądziły przepisy odnoszące się do ochrony przyrody zawarte w miejscowym planie, gdzie zakazano prowadzenia prac ziemnych w obrębie 5 m od pnia drzewa rosnącego na działce nr [...]. Powoduje to, że obszar objęty zakazem prac ziemnych sięga do granicy działki [...], co uniemożliwia prowadzenie prac w celu urządzenia drogi na działce nr [...] należącej do gminy i zajęcie działki nr [...] pod drogę. Uzasadnione jest zatem poprowadzenie drogi z zajęciem działki skarżącej, gdyż nie ma żadnej alternatywy i możliwości innego przebiegu drogi.

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpatrzeniu skargi kasacyjnej B. U., wyrokiem z dnia 9 listopada 2022 r. sygn. akt II OSK 1740/22 uchylił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z 26 stycznia 2022 r. i decyzję Wojewody Pomorskiego z 19 kwietnia 2021 r. Zdaniem Sądu skarżąca zasadnie zarzuciła Sądowi pierwszej instancji naruszenie art. 11i ust. 2 specustawy drogowej w zw. z § 14 ust. 2 pkt 3 lit. b uchwały nr XXV/607/16 Rady Miasta Gdyni z dnia 26 października 2016 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części dzielnicy Kamienna Góra w Gdyni, rejon ul. Korzeniowskiego oraz Wita Stwosza przez uznanie, że ustalenia planu miejscowego sprzeciwiają się zlokalizowaniu inwestycji na działce nr [...]. Sąd wskazał, że art. 11i ust. 2 specustawy drogowej przewiduje, że w sprawach dotyczących zezwolenia na realizację inwestycji drogowej nie stosuje się przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Organy właściwe w sprawie wydawania zezwoleń na realizację inwestycji drogowej nie dokonują zatem oceny zamierzenia inwestycyjnego przez pryzmat przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w tym nie ustalają, czy na danym terenie obowiązuje plan miejscowy i nie badają zgodności planowanej inwestycji drogowej z ustaleniami obowiązującego na danym terenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej może nastąpić niezależnie od tego, czy na terenie jej przebiegu obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego oraz niezależnie od treści postanowień takiego planu, co wynika wprost z treści art. 11i ust. 2 specustawy drogowej.

Tymczasem Sąd pierwszej instancji błędnie podzielił stanowisko Wojewody, który uznał, że uzasadnione jest poprowadzenie drogi z zajęciem działki skarżącej, gdyż nie ma żadnej alternatywy i możliwości innego przebiegu drogi. Wyrażając to stanowisko Wojewoda powołał się na ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, gdzie zakazano prowadzenia prac ziemnych w obrębie 5 m od pnia drzewa rosnącego na działce nr [...].

Wojewoda Pomorski decyzją z 11 lipca 2023 r. po ponownym rozpatrzeniu odwołania B. U. od decyzji Prezydenta Miasta Gdyni z dnia 11 grudnia 2018 r. zezwalającej na realizację inwestycji drogowej pod nazwą: "Budowa drogi gminnej dojazdowej do nieruchomości położonych w Gdyni przy ul. [...]-[...] oraz sieci kanalizacji deszczowej i oświetlenia ulicznego" na działkach nr [...]-[...] obręb [...],

I. uchylił:

w rozstrzygnięciu decyzji, znajdujący się na stronie 2, w wierszu 19 do 29, licząc od góry strony zapis:

"II. Linie rozgraniczające teren inwestycji.

Linie rozgraniczające teren niezbędny dla realizacji inwestycji drogi gminnej oznaczono przerywaną linią koloru zielonego na mapie w skali 1:500 - stanowiącej załącznik nr 1. Teren objęty inwestycją drogową stanowi własność: Gmina Miasta Gdyni oraz osób fizycznych wskazanych w załączniku nr 3, stanowiącym integralną część niniejszej decyzji.

III. Wykaz działek w liniach rozgraniczających:

nr ([...]-[...] obręb [...]

*działki planowane do przejęcia w całości na rzecz Gminy Miasta Gdyni

wykaz działek w zakresie terenu niezbędnego dla obiektów budowlanych:

nr ([...]-[...] obręb [...]

*działki planowane do przejęcia w całości na rzecz Gminy Miasta Gdyni,

w rozstrzygnięciu decyzji, znajdujący się na stronie 2, w wierszu 8 do 11, licząc od dołu strony zapis:

"VI. Określenie terminu wydania nieruchomości

Odstępuje się od określenia terminu wydania nieruchomości, z uwagi na nadanie decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności. Niniejsza decyzja zobowiązuje do niezwłocznego wydania nieruchomości oraz uprawnia właściwego zarządcę drogi do faktycznego ich objęcia i rozpoczęcia robót budowlanych."

w rozstrzygnięciu decyzji, znajdujący się na stronie 4, w wierszach od 1 do 6, licząc od góry strony zapis:

"XI. Na wniosek inwestora decyzji niniejszej nadaje się rygor natychmiastowej wykonalności - zgodnie z art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 1474), gdyż wykonanie robót w ramach inwestycji stanowi ważny interes społeczny, wynikający z konieczności jak najszybszego zrealizowania tej inwestycji drogowej w celu zapewnienia znaczącej poprawy bezpieczeństwa ruchu drogowego oraz zapewnienia dostępu do działek o nr: [...]-[...] do drogi publicznej."

rysunek nr 2.0 Projektu budowlanego stanowiącego część załącznika nr 4 do zaskarżonej decyzji,

i orzekł w tym zakresie poprzez:

- ustalenie, w rozstrzygnięciu decyzji, w miejsce uchylenia, na stronie 2, nowego zapisu:

"II. Określenie linii rozgraniczających teren:

Linie rozgraniczające obszar dla projektowanej drogi gminnej oznaczono:

linią przerywaną koloru różowego - teren zajęty pod pas drogowy

linią przerywaną koloru zielonego - obszar niezbędny dla obiektów budowlanych (granica terenu przeznaczonego na czasowe zajęcie pod przebudowę).

Mapa z liniami rozgraniczającymi teren pasa drogowego oraz liniami określającymi obszar niezbędny dla obiektów budowlanych, oznaczona jako załącznik nr 1 (1 arkusz), stanowi integralną część niniejszej decyzji i zawiera linie rozgraniczające inwestycji."

Wykaz działek w liniach rozgraniczających teren pasa drogowego:

nr [...]-[...] obręb [...].

Wykaz działek objętych obowiązkiem przebudowy istniejącej infrastruktury technicznej:

nr [...]-[...] obręb [...].

ustalenie, w rozstrzygnięciu decyzji, w miejsce uchylenia, na stronie 1, nowego zapisu:

"VI. Termin i tryb wydania nieruchomości lub wydania nieruchomości i opróżnienia lokali oraz innych pomieszczeń.

Działając na podstawie art. 16 ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, określam termin odpowiednio wydania nieruchomości lub wydania nieruchomości i opróżnienia lokali oraz innych pomieszczeń na 120 dzień od dnia, w którym niniejsza decyzja stanie się ostateczna",

Decyzja, której został nadany rygor natychmiastowej wykonalności, zobowiązuje do niezwłocznego wydania nieruchomości, opróżnienia lokali oraz innych pomieszczeń; uprawnia do faktycznego objęcia nieruchomości przez właściwego zarządcę drogi; uprawnia do rozpoczęcia robót budowlanych i uprawnia do wydania przez właściwy organ dziennika b udowy."

ustalenie, w rozstrzygnięciu decyzji, w miejsce uchylenia, na stronie 1, nowego zapisu:

"XI. Ustalam obowiązek dokonania przebudowy istniejącej sieci uzbrojenia terenu, rozbiórki istniejących obiektów budowlanych nieprzewidzianych do dalszego użytkowana, budowy urządzeń wodnych, przebudowy zjazdów oraz przebudowy innych dróg publicznych i zezwalam na wykonanie powyższego obowiązku na podstawie art. 11f ust. 1 pkt 8c ustawy z dnia 10 kwietnia 2003r. - o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, na poniższych nieruchomościach:

|Obręb |Nr działki |Opis ograniczenia w korzystaniu z nieruchomości |

|1 |2 |3 |

|[...] |[...] |Odtworzenie istniejącej nawierzchni jezdni po robotach sanitarnych |

|[...] |[...] |Budowa oświetlenia ulicznego, przebudowa sieci wodociągowej, układu drogowego |

|Obręb |Nr działki |Opis ograniczenia w korzystaniu z nieruchomości |

|1 | | |

|[...] |[...] |Ingerencja w działkę na czas przestawienia ogrodzenia, furtki i bramy |

|[...] |[...] |Budowa oświetlenia ulicznego i układu drogowego |

|[...] |[...] |Budowa kanalizacji deszczowej, oświetlenia ulicznego i układu drogowego, przebudowa sieci |

| | |wodociągowej, |

Określenie ograniczeń w korzystaniu z nieruchomości:

Dla realizacji obowiązku określonego w punkcie XI, ustalono ograniczenie sposobu korzystania z wymienionych wyżej nieruchomości na potrzeby wykonania robót budowlanych na części tych nieruchomości, określonej w załączniku nr 1 do decyzji granicami terenu niezbędnego i w zakresie wskazanym w zatwierdzonym projekcie budowlanym.

II. W pozostałej części Wojewoda decyzję organu pierwszej instancji utrzymał w mocy.

W uzasadnieniu decyzji wyjaśniono, że pełnomocnik inwestora w piśmie z dnia 14 lutego 2023 r. wskazał, iż mając na uwadze art. 11i ust. 2 specustawy drogowej, nie ma możliwości wytyczenia alternatywnej trasy planowanej inwestycji przez działkę nr [...]. Zarządca drogi po wnikliwej analizie różnych wariantów poprowadzenia przedmiotowej drogi wskazał lokalizację drogi na działkach [...]-[...] obr.[...] jako najbardziej optymalną pod względem technicznym, funkcjonalnym i ekonomicznym.

W ocenie organu odwoławczego należy zgodzić się z pełnomocnikiem inwestora, że wytyczenie drogi gminnej publicznej przez działkę gminną nr [...] wiązałoby się z ingerencją w większą liczbę działek prywatnych oraz koniecznością przebudowy istniejącego na działce nr [...] uzbrojenia terenu (kanalizacji sanitarnej, gazociągu i sieci elektroenergetycznej), a także oświetlenia ulicznego zlokalizowanego w chodniku ul. [...], co byłoby nieekonomiczne i niekorzystne ze względów technologicznych.

Wojewoda stwierdził też, że od lat trzydziestych ubiegłego wieku, działka nr [...] stanowiła drogę dojazdową do nieruchomości położonych przy ul. [...] i [...]. Ikonograficzne materiały archiwalne z 1943 r. jednoznacznie wskazują, iż droga dojazdowa do nieruchomości położonych przy ul. [...] i [...] przebiegała w niewielkiej odległości od budynku zlokalizowanego na nieruchomości nr [...], tj. działce nr [...].

Organ wskazał, że zgodnie w rozporządzeniu Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (obowiązującym w dacie wydania decyzji przez organ I instancji), w jego § 53 ust. 3 wskazano, że "Odległość pnia drzewa od krawędzi jezdni nie powinna być mniejsza niż 3,0 m, a przy rozbudowie i przebudowie drogi dopuszcza się zmniejszenie tej odległości, jeżeli będą spełnione pozostałe warunki określone w rozporządzeniu." Przepis ten dopuszcza wprawdzie zmniejszenie tego parametru, ale tylko przy rozbudowie i przebudowie drogi, a nie w sytuacji realizacji nowych miejskich ulic, jak w niniejszej spawie. Ponadto przepis ten ma charakter bezwzględnie obowiązujący i musi być brany pod uwagę we wszystkich postępowaniach, których wynik może mieć wpływ na wynik bezpieczeństwa w ruchu drogowym.

W przypadku lokalizacji przedmiotowej drogi na działkach nr [...] i [...] odległość pnia drzewa od krawędzi jezdni wynosi ok. 1,3m (0,6m + 0,7m), przy czym odległość lipy od granicy działki nr [...] wynosi około 6,5m, a szerokość projektowanej drogi w liniach rozgraniczających 5,9 m (4,5m +0,7m + 0,7m). Zatem tak usytuowana droga narusza przepis § 53 ust. 3 ww. rozporządzenia, a co za tym idzie, konieczne byłoby wycięcie lipy drobnolistnej wyróżniającej się wiekiem, formą i kondycją, ważnej ze względu na ochronę walorów krajobrazowych środowiska i warunków klimatycznych.

W ocenie Wojewody Pomorskiego, w świetle powyższych ustaleń nie jest możliwa alternatywna lokalizacja przedmiotowej drogi obejmującej działkę nr [...].

Wskazano, że zmiany określone w punkcie I decyzji oraz zmiana niektórych załączników do decyzji zezwalającej na realizację inwestycji drogowej są konsekwencją tego, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta na prawach powiatu w Gdyni decyzją z dnia 16 grudnia 2019 r, udzielił pozwolenia na użytkowanie przedmiotowej drogi dojazdowej przed wykonaniem wszystkich robót budowlanych oraz tego, że z uwagi na zaprojektowanie dodatkowego zjazdu dla działki skarżącej od strony północnej, naprzeciwko zjazdu indywidualnego nr 1 dla nieruchomości przy ul. [...], inwestor przedłożył dokumentację mapową i projektową uwzględniającą dodatkowy zjazd.

Wojewoda Pomorski wyjaśnił też, że uchylił w sentencji decyzji organu pierwszej instancji nieprecyzyjne zapisy, orzekając w tym zakresie o ustaleniu zapisów czyniących zadość obowiązkowi wynikającemu z art. 11f ust. 1 specustawy drogowej.

Odnosząc się do zarzutów odwołania stwierdzono, że:

1/ specustawa drogowa mogła być w stosunku do przedmiotowej inwestycji zastosowana. Istotne bowiem jest to, jaki charakter dla planowanej drogi przewidział wnioskodawca, który we wniosku zobowiązany jest określić jej przewidywany charakter. Art. 1 ust. 1 specustawy odwołuje się do ustawy o drogach publicznych, ale czyni to odnośnie nie do rodzaju drogi publicznej, lecz do pojęcia "przygotowanie inwestycji w zakresie dróg publicznych". Ustawa ta nie odnosi się zatem tylko do dróg, w stosunku do których dokonano ich kategoryzacji w sposób przewidziany w ustawie o drogach publicznych, czyli w formie odpowiedniego rozporządzenia lub uchwały właściwej rady lub sejmiku, lecz również do dróg, które jeszcze nie powstały, lecz już przewidziano ich publiczny charakter. Istotne bowiem jest określenie rodzaju drogi publicznej we wniosku o udzielenie zgody na jej realizację, a nie wskazanie, że droga ma rangę drogi publicznej. W niniejszej sprawie projektowana droga jest drogą dojazdową (D). Zgodnie z § 4 ust.2 pkt 4 warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie do dróg gminnych zaliczone są drogi klasy D.

2/ Z art. 11d ust. 1 specustawy drogowej nie wynika, aby inwestor musiał legitymować się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowalne dla nieruchomości lub ich części, z których korzystanie będzie ograniczone.

3/ Zgodnie z art. 11 d ust. 1 pkt 8 lit. f specustawy drogowej, wniosek o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej zawiera w szczególności opinię właściwego wojewódzkiego konserwatora zabytków w odniesieniu do dóbr kultury chronionych na podstawie odrębnych przepisów. Właściwy organ wydaje opinie, o których mowa w ust. 1 pkt 8 art. 11 d specustawy drogowej, na wniosek właściwego zarządcy drogi, w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia otrzymania wniosku o wydanie opinii. Niewydanie opinii w tym terminie traktuje się jako brak zastrzeżeń do wniosku. Pomorski Wojewódzki Konserwator Zabytków w piśmie z dnia 26.01.2021r. zaświadczył, że w dniu 17.04.2018 r. wpłynął wniosek F. S. z dnia 16.04.2018r. w sprawie wydania opinii dot. inwestycji drogowej pn.: "Budowa drogi gminnej dojazdowej do nieruchomości położonych w Gdyni przy ul. [...]-[...] oraz sieci kanalizacji deszczowej i oświetlenia ulicznego". Wskazał również, że w powyższej sprawie organ konserwatorski nie zajął stanowiska i nastąpiło samouzgodnienie w trybie art. 11d ust. 2 specustawy drogowej. Opinie, o których mowa art. 11d ust. 1 pkt 8 lit. f specustawy drogowej zastępują uzgodnienia, pozwolenia, opinie bądź stanowiska właściwych organów wymagane odrębnymi przepisami (art. 11 d ust. 3 specustawy drogowej). W konsekwencji opinia, o której mowa w art. 11d ust. 1 pkt 8 lit. f specustawy drogowej zastępuje zarówno pozwolenie na prowadzenie robot budowlanych przy obiekcie wpisanym do rejestru zabytków lub na obszarze wpisanym do rejestru zabytków (art. 39 ust. 1 Prawa budowlanego), jak i uzgodnienie robot budowlanych przy obiektach budowlanych nie wpisanych do rejestru zabytków, ale ujętych w gminnej ewidencji zabytków (art. 39 ust. 3 Prawa budowlanego).

4/ zarzut skarżącej dotyczący braku okoliczności uzasadniających nadanie zaskarżonej decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności nie zasługuje na uwzględnienie.

B. U. w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku na decyzję Wojewody Pomorskiego z 11 lipca 2023 r. w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej zarzuciła organowi naruszenie:

1/ art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez niewykonanie wskazań zawartych w orzeczeniach: Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 23 października 2019 r. sygn. akt II SA/Gd 414/19, Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 września 2020 r. sygn. akt II OSK 1388/20 oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 listopada 2022 r. sygn. akt II OSK 1740/22 poprzez niezbadanie zachowania zasady proporcjonalności w ograniczeniu prawa własności skarżącej co do projektowanego i alternatywnego przebiegu spornej drogi dojazdowej oraz poprzez bezrefleksyjne przyjęcie oświadczeń inwestora dotyczących powyższych okoliczności bez przeprowadzania postępowania dowodowego,

2/ art. 7 i 77 k.p.a. poprzez naruszenie uzasadnionego interesu prawnego skarżącej jako właścicielki nieruchomości, na której wytyczono drogę publiczną w występującej w sprawie szczególnej sytuacji możliwości wytyczenia drogi publicznej w całości na sąsiednim, niezabudowanym gruncie Gminy Miasta Gdynia, w sposób liniowy (równoległy do drogi wytyczonej zaskarżonymi decyzjami), dogodniejszy komunikacyjnie, tańszy i nienaruszający przepisów szczególnych, co czyni lokalizację drogi publicznej na nieruchomości skarżącej zbędną dla realizacji celu publicznego oraz poprzez pominięcie wniosków dowodowych skarżącej zawartych w piśmie z dnia 7 czerwca 2023 r.

3/ art. 8 i 9 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie występowania racjonalnych przesłanek nieuchronności wytyczenia drogi publicznej na nieruchomości skarżącej w sytuacji możliwości wytyczenia drogi publicznej na gruncie Gminy Miasta Gdynia,

4/ § 53 ust. 3 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie poprzez uznanie konieczności zachowania minimalnej 3 -metrowej odległości pomiędzy jezdnią a pniem drzewa, mimo że zaprojektowana droga nie ma wyodrębnionej jezdni, droga już istnieje w sensie fizycznym i prawnym i dalsze roboty budowlane to jej przebudowa, a wartość ewentualnego wyciętego drzewa jest mniejsza, niż wartość nieruchomości skarżącej,

5/ art. 1 specustawy drogowej poprzez zastosowanie przepisów tej ustawy do realizacji zadania realizowanego w interesie i na wniosek prywatnego właściciela nieruchomości,

6/ art. 107 § 1 pkt 5 k.p.a. poprzez niezałączenie do decyzji doręczonej skarżącej załączników nr 1 i 2 i niewskazanie cech tych załączników umożliwiających ich jednoznaczną identyfikację (data, osoba sporządzająca),

7/ art. 17 ust. 1 specustawy drogowej poprzez nadanie jej rygoru natychmiastowej wykonalności, który jest bezprzedmiotowy w sytuacji, gdy w dacie zaskarżonej decyzji droga została wykonana i oddana do użytkowania.

Wskazując na powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że inwestor prowadzi inwestycję metodą faktów dokonanych ignorując ryzyko prowadzenia robót budowlanych na podstawie wadliwej decyzji. Z faktu wybudowania drogi, w tym jej oświetlenia, inwestor nie może wywodzić zasadności pozostawienia drogi w kształcie określonym pierwotnym projektem. Takie działanie inwestora nie zasługuje na ochronę prawną, odbywa się na wyłączne jego ryzyko. Organ II instancji przyznał, że projektowana inwestycja została zakończona i jest używana na podstawie pozwolenia na użytkowanie. Tym samym w dacie zaskarżonego rozstrzygnięcia Wojewody nie ma już mowy o realizacji nowej ulicy. Dalsze roboty budowlane dotyczą obiektu już istniejącego i mogą mieć charakter tylko przebudowy już istniejącej ulicy. Wykluczone jest zatem stosowanie § 53 ust. 3 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie w zakresie minimalnej odległości pomiędzy jezdnią, a pniem drzewa.

Skarżąca wyjaśniła też, że drogę zaprojektowano i wykonano w formie ciągu pieszo-jezdnego, tj. bez wyodrębniania jezdni. Zatem § 53 ust. 3 rozporządzenia normujący odległość pnia drzewa od jezdni nie ma w niniejszej sprawie zastosowania. W konsekwencji lipa drobnolistna nie przeszkadza w zaprojektowaniu drogi z wykluczeniem zajęcia nieruchomości skarżącej.

Skarżąca zarzuciła Wojewodzie, że podzielił on bez uzasadniania pogląd inwestora, że mniejsza ilość działek przesądza o wyborze przebiegu drogi.

W jej ocenie zdjęcie z 1943 r. potwierdza okoliczność, że droga dojazdowa od ul. [...] przebiegała tuż przy spornym drzewie - lipie drobnolistnej. Przebiegała zatem głównie po gruncie obecnie stanowiącym własność Gminy Miasta Gdyni. Droga ta prowadziła bowiem tylko do nieruchomości przy ul. [...], a nie jak bezzasadnie przyjął organ II instancji do nieruchomości przy ul. [...] i [...] w Gdyni. Nieruchomości przy ul. [...]-[...] w Gdyni nie były w 1943 r. wydzielone i zabudowane, stanowiły pole.

Zaskarżona decyzja nie zawiera załączników nr 1 i nr, 2 tj. zamiennych rysunków nr 1 i nr 2.0 (nie doręczono ich skarżącej) oraz nie precyzuje, jakie dokumenty z obszernych akt postępowania miał tu na myśli organ II instancji. Skarżąca stwierdziła też, że nadanie decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności w sytuacji, gdy droga została zbudowana i prawomocnie oddana do użytkowania jest bezprzedmiotowe.

W odpowiedzi na skargę wniesiono o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje.

Skarga wniesiona w niniejszej sprawie podlega uwzględnieniu.

Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2022 r., poz. 2492) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie natomiast z art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm., dalej jako p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie.

Przedmiotem kontroli jest decyzja Wojewody Pomorskiego z 18 lipca 2023 r., który działając w trybie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., uchylił w części decyzję Prezydenta Miasta Gdyni z 11 grudnia 2018 r. w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej i orzekł w tym zakresie co do istoty sprawy.

Kontroli zaskarżonej decyzji dokonano w zakresie wyznaczonym granicami interesu prawnego skarżącej, wynikającego z przysługującego jej prawa własności do nieruchomości stanowiącej działkę nr [...] obręb [...], Gdynia. Pomimo bowiem tego, że zezwolenie na realizację inwestycji drogowej ze względu na swój liniowy charakter obejmuje wiele nieruchomości, a w konsekwencji stronami postępowania w jego przedmiocie jest wiele stron, to interes prawny każdej z nich nie dotyczy całej decyzji. Wręcz przeciwnie, interes prawny poszczególnych stron postępowania o wydanie tego rodzaju zezwolenia dotyczy tej części decyzji, która dotyczy nieruchomości danej osoby. Innymi słowy, każdy z właścicieli i użytkowników wieczystych nieruchomości oraz osób mających inne prawa do nieruchomości jest stroną decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, ale tylko w części dotyczącej jego nieruchomości (zob. M. Wolanin, Ustawa o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Komentarz, Legalis/el. 2010). Z uwagi na powyższe sąd uprawniony jest do rozpatrywania skargi w granicach oddziaływania decyzji na interes prawny skarżącej, niezależnie od zarzutów podniesionych w skardze, chyba że decyzja obarczona jest wadami naruszenia prawa rzutującymi na całą jej treść, czego w tej sprawie jednak Sąd nie stwierdził. Powyższe stanowisko potwierdza treść art. 11g ust. 3 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (t.j. Dz.U. z 2023r., poz. 162 ze zm.), zwanej dalej specustawą drogową, który stanowi, że w postępowaniu przed organem odwoławczym oraz przed sądem administracyjnym nie można uchylić decyzji w całości ani stwierdzić jej nieważności, gdy wadą dotknięta jest tylko część decyzji dotycząca odcinka drogi, nieruchomości, działki.

Kwestionowana w skardze inwestycja polega na budowie drogi gminnej dojazdowej do nieruchomości położonych w Gdyni przy ul. [...]-[...] oraz sieci kanalizacji deszczowej i oświetlenia ulicznego na działkach nr [...]-[...] obręb [...]. Dla realizacji inwestycji przejęciu na rzecz Gminy Miasta Gdyni uległa w całości działka skarżącej nr [...].

Przedmiotowa sprawa była już rozpatrywana zarówno przez tutejszy Sąd jak i przez Naczelny Sąd Administracyjny. Wskazać tu należy na wyrok WSA w Gdańsku z dnia 23 października 2019 r. sygn. akt II SA/Gd 414/19 i utrzymujący go w mocy wyrok NSA z dnia 17 września 2020 r. sygn. akt II OSK 1388/20 jak również wyrok NSA z dnia 9 listopada 2022 r. sygn. akt II OSK 1740/22. Z wyroków tych wynikało m.in., że organ powinien rozważyć możliwość wytyczenia alternatywnej trasy planowanej inwestycji przez działkę gminną o numerze [...], sąsiadującą z działką nr [...]. Do tego też sprowadza się istota sporu na obecnym etapie postępowania.

W ocenie Sądu w niniejszej sprawie organ nie wykazał, aby budowa drogi gminnej przy wykorzystaniu gminnej działki nr [...] sąsiadującej z działką [...] stanowiącą prywatną własność skarżącej nie była możliwa. Tym samym zaskarżona decyzja w zakresie w jakim dotyczy działki nr [...] wydana została z nieuzasadnioną i nadmierną ingerencją w prawo własności skarżącej, tj. z naruszeniem zasady proporcjonalności, którą organy winny kierować się w tego rodzaju sprawach.

W kwestii tej poczynić należy najpierw kilka uwag ogólnych, aby następnie przejść do oceny sposobu zastosowania prawa przez organy w tej sprawie. Sąd podziela pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażony w wyroku z dnia 25 sierpnia 2022 r., II OSK 2039/19, że charakter specustawy ustawy drogowej nie zwalnia organów administracji od rozpoznania indywidualnej sprawy zgodnie z zasadami wyrażonymi w Kodeksie postępowania administracyjnego, w tym ustanowionymi w art. 7, art. 8 ust. 1 i art. 11. Rozważania zawarte w tym wyroku Sąd przyjmuje za własne i wskazuje, że wprawdzie ustawodawca w specustawie drogowej zastosował rozwiązania dopuszczające ingerencję w prawo własności do nieruchomości przeznaczonych na inwestycje drogowe, to jednak nie oznacza, że wydanie decyzji w trybie tej szczególnej ustawy nie wymaga w indywidualnej sprawie weryfikacji wniosku inwestora pod kątem niezbędności wywłaszczenia konkretnej nieruchomości.

Interpretacja i stosowanie przepisów specustawy drogowej nie może pomijać wymogów wynikających z zasad konstytucyjnych gwarantujących ochronę własności prywatnej (art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 1 i 2 Konstytucji RP), jak też wskazujących na zakres i przesłanki wprowadzenia ograniczeń prawa własności (art. 21 ust. 2 oraz art. 64 ust. 3 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP).

Zgodnie z art. 21 ust. 2 Konstytucji, wywłaszczenie jest dopuszczalne jedynie wówczas, gdy jest dokonywane na cele publiczne i za słusznym odszkodowaniem. Jak wskazuje się w orzecznictwie i piśmiennictwie, przepis art. 21 ust. 2 Konstytucji należy odczytywać w powiązaniu z innymi postanowieniami konstytucyjnymi, przede wszystkim z art. 64 ust. 3 i art. 31 ust. 3. W szczególności przyjmuje się, że dodatkową przesłanką dopuszczalności wywłaszczenia jest niezbędność jego dokonania. Wprawdzie art. 21 ust. 2 nie formułuje tego w sposób wyraźny, ale skoro posługuje się określeniem "jedynie wówczas", to kryje to w sobie przeświadczenie o wyjątkowości tej ingerencji we własność prywatną. Dodatkowo przepis art. 31 ust. 3 dopuszcza ograniczenie wolności i praw jednostki, tylko gdy "jest to konieczne", co należy odnieść również do wywłaszczenia.

Przedstawiciele doktryny przyjmują, że skoro art. 21 ust. 2 Konstytucji nie normuje procedury dokonywania wywłaszczenia, to oznacza, że znajdują tu zastosowanie ogólne konstytucyjne gwarancje należytej procedury. W szczególności gdy wywłaszczenie jest dokonywane na podstawie decyzji administracyjnej (lub analogicznego aktu indywidualnego), zainteresowanemu przysługuje ochrona sądowa (art. 45 ust. 1 i art. 77 ust. 2 Konstytucji). Wskazuje się, że zgodnie z art. 21 ust. 2 Konstytucji wywłaszczenie musi zapewniać możliwość weryfikacji, czy rzeczywiście dana własność jest niezbędna i konieczna dla realizacji wskazanego celu publicznego. Brak natomiast gwarancji procesowych umożliwiających taką weryfikację, grozi nadużyciem instytucji wywłaszczenia przez organy władzy publicznej (por. L. Garlicki, M. Zubik, Konstytucja RP, Komentarz. Tom, wyd. II art. 21 – pkt 18 i pkt 19 komentarza).

Odniesienie zasady niezbędności i zasady proporcjonalności do decyzji wywłaszczeniowych widoczne jest również w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego i Europejskiego Trybunału Praw Człowieka (ETPC). Przykładowo w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 13 grudnia 2012 r. wskazano, że "wedle art. 21 ust. 2 Konstytucji, wywłaszczenie jest zgodne z Konstytucją, jeżeli jest konieczne (niezbędne) dla realizacji celu publicznego. Ponadto zaznaczono (w powiązaniu z wyrokiem o sygn. K 6/05), że: "Zgodnie z art. 21 ust. 2 Konstytucji regulacja instytucji wywłaszczenia musi zapewniać możliwość weryfikacji w toku procedury wywłaszczenia, czy rzeczywiście jest ono niezbędne i konieczne na wskazany cel publiczny".

Z kolei w wyrokach ETPC, odnoszących się do art. 1 Protokołu nr 1 Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności wskazuje się, że każda ingerencja w prawo własności "musi osiągnąć równowagę pomiędzy wymogami ogólnego interesu wspólnoty a wymogami ochrony praw podstawowych jednostki", przy tym "musi istnieć rozsądny stosunek proporcjonalności między zastosowanymi środkami a zamierzonym celem"; wymagana zaś równowaga nie zostanie osiągnięta, jeśli dana osoba musi ponieść indywidualny i nadmierny ciężar (wyrok ETPC z 15 grudnia 2015 r., 32794/07). W innym wyroku Trybunał, odnosząc się do art. 1 Protokołu Dodatkowego zaznaczył, że aby ingerencja w postaci pozbawienia mienia była zgodna z ogólną zasadą (poszanowania mienia), musi być dokonana w interesie publicznym, na warunkach przewidzianych przez ustawę i zgodnie z ogólnymi zasadami prawa międzynarodowego, musi także zachować równowagę między wymogami ogólnego interesu społeczności i ochrony podstawowych praw jednostki (por. wyrok ETPC z 30 maja 2000 r., 31524/96).

Powyższe uwarunkowania prawne nie pozwalają zaakceptować bez dodatkowych zastrzeżeń stanowiska, że organ wydający decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej nie jest uprawniony do oceny celowości zamierzonej inwestycji, czy jej przebiegu i że organ nie może oceniać racjonalności czy też słuszności przyjętych we wniosku rozwiązań projektowych, gdyż postępowanie w sprawie zezwolenia na realizację danej inwestycji drogowej toczy się na wniosek zarządcy drogi, którym to wnioskiem organ administracji jest związany.

Przede wszystkim należy przypomnieć, że we wniosku o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, inwestor określa nieruchomości lub ich części, które planowane są do przejęcia na rzecz Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego (art. 11d ust. 1 pkt 3a specustawy), odpowiednio do zaprojektowanej lokalizacji inwestycji drogowej. W razie uwzględnienia wniosku, nieruchomości przeznaczone na budowę dróg stają się własnością Skarbu Państwa lub odpowiednich jednostek samorządu terytorialnego z dniem, w którym decyzja stała się ostateczna (art. 12 ust. 4 specustawy).

Przyjęty w specustawie mechanizm wywłaszczenia nieruchomości przeznaczonych na inwestycję drogową podyktowany został potrzebą uproszczenia procedur w celu przyspieszenia rozwoju infrastruktury drogowej. Niewątpliwie realizacja dróg, jako działanie celu publicznego, generalnie uzasadnia ingerencję w prawo własności podmiotów prywatnych. Jednak sam cel specustawy oraz cel publiczny konkretnej inwestycji nie może przesądzać automatycznie, czy w konkretnym przypadku wnioskowany przez inwestora zakres wywłaszczenia nieruchomości, przewidzianych pod budowę drogi, spełnia wymogi zasad niezbędności i proporcjonalności, ustanowionych w obowiązującym porządku prawnym.

Jak wynika z wcześniejszych rozważań, skutek wywłaszczeniowy decyzji o zezwoleniu realizacji inwestycji drogowej sprawia, że w toku postępowania prowadzonego przez właściwy organ administracji musi być zagwarantowana rzeczywista ochrona interesów właścicieli nieruchomości, zaplanowanych do przyjęcia na rzecz inwestora (zarządcy drogi). Zawarty w specustawie uproszczony tryb nabywania nieruchomości pod inwestycje drogowe nie może przecież prowadzić do takich przypadków, gdy wnioskowana przez inwestora lokalizacja inwestycji skutkować będzie ewidentnym naruszeniem równowagi pomiędzy potrzebami interesu publicznego a prawami obywateli, którzy zgłaszają uprawnione zastrzeżenia co do planowanego wywłaszczenia ich nieruchomości. Dlatego związanie organu wnioskiem inwestora nie oznacza braku możliwości badania zasadności wybranej przez inwestora lokalizacji drogi. Jak w każdej sprawie budowlanej, organ nie może samodzielnie korygować dokumentacji projektowej, bądź wydać decyzji ustalającej parametry inwestycji niezgodnie z wnioskiem. Obowiązkiem organu jest jednak wyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności sprawy, tak by nie doszło do wydania decyzji niezgodnej z prawem.

W zależności od charakteru inwestycji drogowej zakres weryfikacji zawnioskowanego przebiegu drogi będzie różny, bowiem w przypadku dróg krajowych (autostrad, ekspresowych) oraz wojewódzkich swoboda wyboru ich lokalizacji jest mniejsza z uwagi na szereg uwarunkowań między innymi: terenowych, środowiskowych oraz potrzebę ich dostosowania do sieci dróg istniejących i obiektów infrastrukturalnych. W odniesieniu do takiej kategorii dróg adekwatne są uwagi zawarte w wyroku Trybunału Konstytucyjnego wskazujące, że uproszczona procedura wywłaszczenia z mocy prawa podczas realizacji inwestycji liniowych, obejmujących wiele nieruchomości, jest metodą skuteczną. Ponadto lokalizacja (wytyczenie) drogi niejako narzuca listę nieruchomości, które muszą być wywłaszczone (por. wyrok z 16 października 2012 r. sygn. akt K 4/10).

W przypadku dróg powiatowych, a zwłaszcza gminnych, mogą nie wystąpić tak złożone czynniki determinujące ich przebieg, że możliwy jest wybór wariantów lokalizacji danej inwestycji. Jeżeli więc zachodzą wątpliwości, podyktowane obiektywnymi okolicznościami konkretnej sprawy, w szczególności właściciele zgłaszają uprawnione zastrzeżenia co do planowanego wywłaszczenia ich nieruchomości, to rzeczą organu jest wyjaśnienie spornych kwestii. Wykluczyć bowiem należy sytuacje, że organ administracji w sposób mechaniczny zatwierdza wnioskowany przebieg drogi, bez sprawdzenia czy inwestor wykazał zasadność ingerencji w prawo własności konkretnej nieruchomości przeznaczonej pod planowaną inwestycję. W szczególności wymagana jest ocena, czy nie ma alternatywnych rozwiązań gwarantujących osiągnięcie tego samego celu, przy mniej dotkliwej ingerencji w prawo własności poszczególnych nieruchomości. Powinnością zatem inwestora jest ustosunkowanie się do zastrzeżeń dotyczących zaprojektowanej lokalizacji inwestycji drogowej, a rzeczą organu jest taka weryfikacja wniosku, aby nie dochodziło do arbitralnego wyznaczenia nieruchomości podlegających wywłaszczeniu. W rezultacie ostateczne określenie kształtu inwestycji, w tym zakresu wywłaszczeń, może być efektem uwzględnienia przez inwestora zarzutów co do lokalizacji inwestycji drogowej i modyfikacji dokumentacji projektowej. Jednocześnie należy zaznaczyć, że niekiedy nieprzedstawienie przez inwestora alternatywnych rozwiązań projektowych, bądź niedokonanie korekty przebiegu drogi, może skutkować decyzją odmowną.

Potrzeba analizy wniosku inwestora we wskazanym kierunku nabiera szczególnego znaczenia w sprawach tego rodzaju, jak rozpatrywana w niniejszym postępowaniu. Dotyczy ona bowiem inwestycji o wymiarze lokalnym, niewielkich rozmiarów. Inwestycja ta ma polegać ma w istocie na budowie drogi dojazdowej do trzech nieruchomości – położonych w Gdyni przy ul. [...]-[...]. Dla jej budowy wykorzystano w całości działkę nr [...] stanowiącą prywatną własność skarżącej w sytuacji, w której działka ta sąsiaduje z działką gminną nr [...]. Biorąc pod uwagę, że zasadą powinno być wykorzystywanie do budowy dróg gminnych w pierwszej kolejności działek gminnych, organ powinien wykazać, że w tej konkretnej sprawie było to obiektywnie niemożliwe, dopiero wówczas można byłoby uznać, że ingerencja w prawo własności skarżącej była usprawiedliwiona. Organ tego jednak nie wykazał. Żaden z argumentów inwestora, zaakceptowanych przez organ, nie przekonuje, że nie było możliwości budowy drogi dojazdowej bez ingerencji w prawo własności skarżącej albo przynajmniej z mniejszą ingerencją. Inwestor w piśmie z dnia 10 marca 2023 r. wskazał, że alternatywny przebieg inwestycji oznaczałby konieczność przejęcia większego fragmentu działki nr [...] oraz fragmentów działek nr [...] i [...]. Są to jednak działki prywatne, tak samo jak działka [...] stanowiąca własność skarżącej, a na dodatek to tym właśnie nieruchomościom ma służyć projektowana droga dojazdowa. Organ nie wykazał, aby przejęcie większego fragmentu działki nr [...] oraz fragmentów działek nr [...]-[...] skutkowało w jakikolwiek negatywny sposób na możliwość zagospodarowania tych nieruchomości i zasługiwało na większą ochronę aniżeli działka [...], której prawo własności w całości zostało skarżącej odjęte w celu budowy drogi dojazdowej do nieruchomości składających się m.in. z działek [...]-[...].

Bez znaczenia pozostaje również to, że alternatywny przebieg drogi dojazdowej z wykorzystaniem większej części działki gminnej [...] wiązałby się z koniecznością przebudowy uzbrojenia terenu i oświetlenia ulicznego, ani to, że działka nr [...] od lat trzydziestych ubiegłego wieku miała stanowić według organu drogę dojazdową do nieruchomości przy ul. [...]-[...] – nie świadczy to bowiem o niemożliwości budowy drogi gminnej z wykorzystaniem gminnej działki nr [...]. Nie są to zatem obiektywne przeszkody przemawiające za tak istotną ingerencją w prawo własności skarżącej.

Wreszcie, fakt istnienia na działce nr [...] drzewa z gatunku lipa drobnolistna również nie przemawia w okolicznościach tej sprawy za niemożliwością jej wykorzystania na cele budowy drogi dojazdowej gminnej. To, że ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zakazujące prowadzenia prac ziemnych w obrębie 5 m od pnia tego drzewa nie mają znaczenia w niniejszej sprawie, przesądzone zostało w wyroku NSA z dnia 9 listopada 2022 r., sygn. akt II OSK 1740/22. Z akt sprawy nie wynika również, aby drzewo to objęte zostało jakąkolwiek z form ochrony przyrody, o których mowa w ustawie z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz.U. z 2022 r. poz. 916). W tej sytuacji nie sposób uznać, że ingerencja w prawo własności skarżącej ze względu na ochronę drzewa na działce [...] nastąpiła zgodnie z konstytucyjną zasadą proporcjonalności.

Podsumowując, Sąd podziela pogląd wyrażony w powołanym już wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 sierpnia 2022 r., II OSK 2039/19, że kontrola legalności decyzji zezwalającej na realizację inwestycji drogowej musi obejmować ocenę zachowania wymogów wynikających z zasady ochrony prawa własności i nakazu proporcjonalnej ingerencji w to prawo. Jeżeli więc z obiektywnych okoliczności sprawy wynikają uzasadnione zastrzeżenia co do zawnioskowanej przez inwestora lokalizacji drogi, to obowiązkiem sądu jest ocena, czy organ administracji w sposób właściwy zweryfikował wskazane przez inwestora nieruchomości planowane do przejęcia na rzecz podmiotów publicznych (art. 11d ust. 1 pkt 3a specustawy), a w konsekwencji, czy zgodnie z prawem rozstrzygnięto w kwestiach dotyczących wywłaszczenia nieruchomości prywatnych przeznaczonych pod drogę (art. 11f ust. 1 pkt 2, 4, 5, i 6 specustawy). W ocenie Sądu, w sprawie tej organy zbyt pobieżnie zweryfikowały wskazane przez inwestora nieruchomości, nie dostrzegając uzasadnionych interesów właścicielki działki nr [...], co doprowadziło do niewłaściwego przyjęcia, iż w liniach rozgraniczających teren przedmiotowej inwestycji drogowej znalazły się jedynie te nieruchomości bądź ich części, których przejęcie z mocy prawa na rzecz gminy jest konieczne.

Zaskarżona decyzja narusza zatem art. 11d ust. 1 pkt 3a w zw. z art. 11f ust. 1 pkt 4 specustawy drogowej oraz art. 7, art. 77 § 7 i art. 107 § 3 k.p.a., które to naruszenia miały istotny wpływ na wynik sprawy, prowadziły bowiem do udzielenia zezwolenia na realizację inwestycji drogowej w kształcie, który w nadmierny sposób ingerował w prawo własności działki nr [...].

W myśl art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. uchylenie zaskarżonej decyzji w całości albo w części następuje w przypadku stwierdzenia przez sąd naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b), innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c).

Specustawa drogowa jednak zawiera specyficzną regulację, która wyłącza możliwość uchylenia przez Sąd zaskarżonej decyzji. Otóż zgodnie z art. 31 ust. 2 tej ustawy, w przypadku uwzględnienia skargi na decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej sąd administracyjny po upływie 60 dni od dnia rozpoczęcia budowy drogi może stwierdzić jedynie, że decyzja narusza prawo z przyczyn wskazanych w art. 145 § 1 lub art. 156 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. W doktrynie wskazuje się, że do ww. przepisu stosowana winna być wykładnia celowościowa, a nie wyłącznie literalna (zob. Komentarz do art. 31 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych [w:] Przygotowanie i realizacja inwestycji w zakresie dróg publicznych. Komentarz. Antoniak P., Cherka M., Elbanowski F.M., Wąsowski K.A., WKP, 2012). To w konsekwencji prowadzi do wniosku, że jeśli zezwolenie na realizację inwestycji drogowej dotknięte kwalifikowanymi wadami, w sytuacji spełnienia przesłanek określonych w ust. 2 art. 31 specustawy drogowej może pozostać w obrocie prawnym (nie zostanie uchylone), to tym bardziej powinna pozostać w obrocie prawnym decyzja ZRID dotknięta zwykłymi wadami prawnymi (zob. M. Wolanin, Ustawa o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Komentarz, s. 289). W razie ustalenia, że decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej dotknięta jest zwykłą wadą prawną (inną niż te wymienione w art. 145 § 1 lub art. 156 § 1 k.p.a.), a jednocześnie spełnione zostały przesłanki wyartykułowane w art. 31 ust. 2 specustawy drogowej, sąd administracyjny zobowiązany jest orzec o stwierdzeniu wydania decyzji z naruszeniem prawa na podstawie art. 145 § 1 pkt 3 p.p.s.a. w związku z art. 31 ust. 2 specustawy drogowej i wskazać przy tym w uzasadnieniu wyroku te naruszenia, którymi decyzja będzie dotknięta.

W niniejszej sprawie niewątpliwie spełnione zostały przesłanki wyartykułowane w art. 31 ust. 2 specustawy drogowej, tj. w dacie wyrokowania upłynęło ponad 60 dni od dnia rozpoczęcia budowy drogi, co nie jest kwestionowane i co znajduje potwierdzenie w znajdującej się w aktach sprawy decyzji z dnia 16 grudnia 2019 r. o pozwoleniu na użytkowanie przedmiotowej drogi gminnej. Dodać należy, że decyzja ta dołączona została do akt sprawy już po wydaniu wyroku NSA z dnia 9 listopada 2022 r. sygn. akt II OSK 1740/22. W tej sytuacji, Sąd nie mógł orzec o uchyleniu zaskarżonej decyzji, a wyłącznie o wydaniu jej z naruszeniem prawa. W wyniku takiego rozstrzygnięcia zaskarżona decyzja pozostaje w obrocie prawnym, a stronie, która poniosła szkodę z powodu wydania tej decyzji będą przysługiwały roszczenia odszkodowawcze.

Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 3 p.p.s.a. w zw. z art. 31 ust. 2 specustawy drogowej stwierdził, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa.

O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 oraz art. 205 § 1 p.p.s.a., zasądzając na rzecz skarżącej od Wojewody Pomorskiego zwrot kosztów postępowania, na które składa się wpis sądowy w kwocie 500 zł.

Powołane w treści niniejszego uzasadnienia orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są w Internetowej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych (orzeczenia.nsa.gov.pl).