Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt II SAB/Lu 166/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2024-01-11 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
658
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Wójt Gminy
Treść wyniku: Zobowiązano do dokonania czynności
Powołane przepisy: article: art. 73 § 1, § 1b; art. 74 § 1 i 2;
journal: Dz.U. 2022 poz 2000
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 119 pkt 4; art. 149 § 1 pkt 1 i 3;
journal: Dz.U. 2023 poz 259
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Grymuza (sprawozdawca) Asesor sądowy Anna Ostrowska po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 11 stycznia 2024 r. sprawy ze skargi T. W. na bezczynność Wójta Gminy Niemce w przedmiocie wniosku o wydanie kserokopii dokumentów I. zobowiązuje Wójta Gminy Niemce do załatwienia wniosku T. W. z dnia 25 lipca 2023 r., w terminie 30 (trzydziestu) dni od dnia zwrotu akt po uprawomocnieniu się wyroku; II. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa.


UZASADNIENIE

Pismem z 4 września 2023 r., T. W. (dalej jako: skarżąca") wniosła skargę do Sądu na bezczynność Wójta Gminy Niemce w sprawie wydania kserokopii z akt sprawy. W treści skargi podniosła, że organ w odpowiedzi na jej wniosek z 25 lipca 2023 r., doręczył jej żądane kserokopie, jednakże nie są one zgodne z oryginałami dokumentów, z których je wykonano, bowiem zostały "przerobione z brakiem danych osobowych, podpisów i innych treści".

W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy Niemce wniósł o odrzucenie skargi ewentualnie o jej oddalanie. Wyjaśnił, że wnioskiem z 25 lipca 2023 r., T. W. zwróciła się do organu o wydanie kserokopii z oryginalnych oświadczeń i pism osób, które były skierowane do świadczenia usług opiekuńczych u skarżącej, kserokopii pisma Niepublicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej [...] oraz kserokopii notatek sporządzonych przez pracowników socjalnych.

Organ wskazał, że w załączeniu do pisma z dnia 25 sierpnia 2023 r., przesłał skarżącej kserokopie akt będących w posiadaniu organu. Dodatkowo wyjaśnił także, że w przesłanych skarżącej notatkach służbowych i pozostałych dokumentach dane osobowe opiekunek, zostały zanonimizowane z uwagi na fakt, że są to dane wrażliwe objęte ustawą o ochronie danych osobowych.

Po rozpatrzeniu ponaglenia skarżącej z 28 sierpnia 2023 r., (data wpływu do organu), Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Lublinie postanowieniem z dnia 18 września 2023 r., uznało je za nieuzasadnione.

Sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634; dalej jako: p.p.s.a.).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna, gdyż organ dopuścił się bezczynności w rozpatrzeniu wniosku skarżącej.

Z uwagi na wniosek organu o odrzucenie skargi, sąd w pierwszej kolejności ocenił kwestię dopuszczalności nadania biegu skardze na bezczynność złożonej w sprawie niniejszej, którą to kwestię przesądził pozytywnie.

W ocenie Sądu niniejsza sprawa mieści się w zakresie kognicji sądu administracyjnego, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 8 w zw. z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.

Na gruncie art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. dopuszczalna jest skarga na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania organu w sytuacji, gdy przepis prawa materialnego nakłada nań obowiązek wydania decyzji administracyjnej, postanowienia w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończącego postępowanie, czy postanowienia rozstrzygającego sprawę co do istoty, względnie wydania innego niż wyżej określone aktu lub dokonania czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa.

W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, a Sąd orzekający w niniejszej sprawie stanowisko to podziela, że dopuszczalne jest wniesienie do sądu administracyjnego skargi na bezczynność organu w nierozpatrzeniu wniosku o udostępnienie akt sprawy. Takie działanie, mające materialno-techniczny charakter, należy zaliczyć do grupy czynności, o których stanowi art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. Co istotne, obowiązek udostępnienia stronie postępowania akt sprawy wynika wprost z przepisów k.p.a., zgodnie bowiem z art. 73 § 1 k.p.a. strona ma prawo wglądu w akta sprawy, sporządzania z nich notatek, kopii lub odpisów. Prawo to przysługuje również po zakończeniu postępowania (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 grudnia 2022 r., sygn. akt I OSK 9932/22).

W związku z powyższym, Sąd nie znalazł podstaw do uwzględnienia wniosku organu o odrzucenie skargi.

Przechodząc zatem do meritum należy zważyć, że zakres badania przez sąd sprawy ze skargi na bezczynność organu administracji publicznej sprowadza się w pierwszym rzędzie do rozważenia, czy w ustalonym stanie faktycznym na organie administracji publicznej spoczywa obowiązek wydania aktu lub dokonania czynności kończących postępowanie, a następnie czy wypełniono go w przepisanym terminie, a dalej czy ewentualne opóźnienie ma swe usprawiedliwienie (por. wyrok NSA z dnia 16 marca 2022 r., sygn. akt II GSK 1256/21). Dlatego też kontrola sądu w niniejszej sprawie sprowadza się do oceny, czy organ nie pozostawał w bezczynności poprzez częściowe jedynie udostępnienie żądanych przez skarżącą dokumentów.

Przypomnieć bowiem należy, że wniosek skarżącej dotyczył expressis verbis "wydania kserokopii z oryginalnych oświadczeń itp pism osób" skierowanych do świadczenia usług opiekuńczych w ramach przyznanych skarżącej świadczeń z zakresu pomocy społecznej.

W ocenie Sądu zważywszy na treść wniosku skarżącej, która domagała się wydania jej kserokopii z oryginalnych oświadczeń i pism znajdujących się w aktach sprawy, należy przyjąć, że organ dopuścił się zaniechań w tym zakresie.

Tryb dostępu stron postępowania do akt postępowania administracyjnego, także zakończonego, regulują wspomniane wyżej przepisy art. 73-74 k.p.a., zgodnie z którymi strona ma prawo wglądu w akta sprawy, sporządzania z nich notatek, kopii lub odpisów; prawo to przysługuje również po zakończeniu postępowania; odmowa umożliwienia stronie przeglądania akt sprawy, sporządzania z nich notatek, kopii i odpisów, uwierzytelnienia takich kopii i odpisów lub wydania uwierzytelnionych odpisów następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie (art. 74 § 2 k.p.a.).

Strona może także żądać wykonania i udostępnienia jej kserokopii z akt sprawy, zaś – jak trafnie wskazuje się w orzecznictwie – odmowa uwzględnienia wniosku strony o sporządzenie kserokopii z akt mogłaby nastąpić jedynie wówczas, gdyby organ wykazał konkretne utrudnienia wynikające z braku potrzebnego sprzętu lub dużej liczby dokumentów przewidzianych do kopiowania (tak m.in. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 9 lutego 2023 r., sygn. akt III SA/Lu 600/22).

Zatem żądanie strony umożliwienia jej wglądu do akt może być załatwione dwojako, tj. przez czynność materialno-techniczną w postaci udostępnienia stronie akt albo przez wydanie postanowienia na podstawie art. 74 § 2 k.p.a. Przepis ten odnosi się bowiem do wszystkich przypadków odmowy realizacji żądania strony na podstawie art. 73 k.p.a. Przy czym – co szczególnie istotne w kontekście niniejszej sprawy – za równoważną z odmową udostępnienia akt należy traktować także postać częściowej reglamentacji dostępu do akt sprawy, np. poprzez udostępnienie tylko części akt czy udostępnienie ich bez określonych danych osobowych znajdujących się w aktach (z zastrzeżeniem art. 73 § 1b k.p.a., tj., że wgląd w akta sprawy w przypadku, o którym mowa w art. 236 § 2, następuje z pominięciem danych osobowych osoby składającej skargę).

W literaturze wskazuje się, że prawo wglądu w akta sprawy oraz sporządzania z nich notatek, kopii i odpisów ma co do zasady nieograniczony charakter, obejmuje cały tok postępowania administracyjnego we wszystkich instancjach, również po wydaniu i doręczeniu decyzji. Nie jest także dopuszczalne żądanie jakiegokolwiek uzasadnienia potrzeby skorzystania z wymienionych praw, jak również czasowe bądź liczbowe ograniczenie powyższego prawa. Prawo strony wynikające z art. 73 KPA dotyczy całości akt postępowania, a więc całej ich zawartości – niezależnie od tego, czy mają one charakter formalny, czy też nieformalny. W szczególności organ administracji publicznej nie może dokonywać swoistego podziału dokumentów na "oficjalne" i "prywatne" w kontekście realizacji tego prawa, co niekiedy zdarza się w praktyce. Każdy znajdujący się w aktach sprawy materiał – wszelkie projekty decyzji, odręczne zapiski pracowników prowadzących postępowanie, mapy, załączniki, notatki itd. w myśl art. 73 KPA są materiałami, z którymi strona ma prawo się zapoznać, sporządzić z nich notatki, odpisy albo jedno i drugie. Stanowisko powyższe znajduje odzwierciedlenie także w ugruntowanej linii orzeczniczej sądów administracyjnych (Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz pod. Red. R.Hausera i M.Wierzbowskiego)

Na gruncie analizowanego stanu faktycznego nie ma sporu co do tego, że wnioskiem z dnia 25 lipca 2023 r., skarżąca zwróciła się do Wójta Gminy Niemce o wydanie kserokopii z akt sprawy oznaczając konkretne karty datami, w których zostały sporządzone. Organ zaś jedynie częściowo zadośćuczynił żądaniu skarżącej, bowiem pomimo, że wykonał kserokopie wnioskowanej dokumentacji to dokonał animizacji części kart poprzez zasłonięcie danych osobowych osób, które je sporządziły, a następnie przesłał je skarżącej. Trudno zatem zgodzić się z organem, że nie zachodzi bezczynność w niniejszej sprawie, skoro wnioskowane o wydanie kserokopie z akt sprawy nie zostały wydane w takiej formie w jakiej zostały sporządzone.

Przy czym, nie znajduje oparcia w przepisach argument organu, że dokonując anonimizacji kopii akt sprawy, organ miał na względzie ochronę danych osobowych osób, które podpisały się pod notatkami i oświadczeniami. Takie stanowisko Sąd wywodzi z następujących względów, po pierwsze rekonstruując wzór zachowania organu administracji w przedmiocie udostępniania akt na podstawie art. 73 § 1 i § 2 k.p.a. należy wyjść poza jego literalne brzmienie i zgodnie z systemowymi regułami wykładni rozszerzyć zakres uprawnień strony, tak aby w razie uzasadnionej potrzeby mogła żądać od organu sporządzenia kopii dokumentów z akt sprawy. Jak słusznie podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale I OPS 1/18 z dnia 8 października 2018 r. za takim rozwiązaniem przemawia konieczność zharmonizowania art. 73 k.p.a. z zasadami ogólnymi postępowania administracyjnego, uregulowaniami innych procedur, dotyczącymi udostępniania akt, a także konieczność dokonywania interpretacji z uwzględnieniem gwarancji konstytucyjnych. Z tego względu, dokonując wykładni art. 73 § 1 k.p.a. trzeba mieć również na uwadze, że możliwość rzetelnego zapoznania się z materiałem zebranym w aktach sprawy jest istotnym uprawnieniem procesowym gwarantującym stronie czynny udział w postępowaniu (art. 10 § 1 k.p.a.), a w efekcie podejmowanie inicjatywy dowodowej, co ma istotne znaczenie w dochodzeniu do prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.) Interpretacja powinna uwzględniać także wymogi standardów określonych zasadą pogłębiania zaufania obywatela do władzy publicznej (art. 8 k.p.a.) oraz zasady szybkości i prostoty postępowania (art. 12 k.p.a.).

Po drugie, z przepisu art. 74a k.p.a., nie można wywodzić zakazu udostępniania stronie akt sprawy zawierającej dane osobowe innych osób. Wgląd strony w akta sprawy nie następuje zatem z pominięciem danych osobowych innych osób (argument a contrario z art. 73 § 1b), natomiast osoby te mogą żądać od organu także informacji o tym, czy ich dane osobowe zostały udostępnione stronie postępowania korzystającej z prawa wglądu do akt na podstawie art. 73 § 1 k.p.a.

Powyższa teza jest wynikiem analizy przepisów ustawy z dnia 21 lutego 2019 r. o zmianie niektórych ustaw w związku z zapewnieniem stosowania rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2016/679 (Dz. U. z 2019 r. poz. 730), która weszła w życie 4 maja 2019 r. Dodany w ustawie art. 74a k.p.a., stanowi, że przepis art. 73 §1 nie narusza prawa osoby, której dane dotyczą, do skorzystania z uprawnień wynikających z art. 15 rozporządzenia RODO. Zgodnie zaś z art. 15 ust. 1 tej ustawy osoba, której dane dotyczą, jest uprawniona do uzyskania od administratora potwierdzenia, czy przetwarzane są dane osobowe jej dotyczące, a jeżeli ma to miejsce, jest uprawniona do uzyskania dostępu do nich oraz następujących informacji: cele przetwarzania (a), kategorie odnośnych danych osobowych (b), informacje o odbiorcach lub kategoriach odbiorców, którym dane osobowe zostały lub zostaną ujawnione, w szczególności o odbiorcach w państwach trzecich lub organizacjach międzynarodowych (c), w miarę możliwości planowany okres przechowywania danych osobowych, a gdy nie jest to możliwe, kryteria ustalania tego okresu (d), informacje o prawie do żądania od administratora sprostowania, usunięcia lub ograniczenia przetwarzania danych osobowych dotyczącego osoby, której dane dotyczą, oraz do wniesienia sprzeciwu wobec takiego przetwarzania (e), informacje o prawie wniesienia skargi do organu nadzorczego (f), jeżeli dane osobowe nie zostały zebrane od osoby, której dane dotyczą - wszelkie dostępne informacje o ich źródle (g) i informacje o zautomatyzowanym podejmowaniu decyzji, w tym o profilowaniu, o którym mowa w art. 22 ust. 1 i 4, oraz - przynajmniej w tych przypadkach - istotne informacje o zasadach ich podejmowania, a także o znaczeniu i przewidywanych konsekwencjach takiego przetwarzania dla osoby, której dane dotyczą (h).

Wskazana regulacja prawna oznacza, że osoba, której dane dotyczą, jest uprawniona na mocy rozporządzenia RODO m.in. do wglądu do akt sprawy ale tylko w zakresie, w jakim akta sprawy dotyczą jej danych osobowych. Według art. 4 pkt 1 rozporządzenia RODO dane osobowe oznaczają wszelkie informacje o zidentyfikowanej lub możliwej do zidentyfikowania osobie fizycznej ("osobie, której dane dotyczą"). Możliwa do zidentyfikowania osoba fizyczna to osoba, którą można bezpośrednio lub pośrednio zidentyfikować, w szczególności na podstawie identyfikatora, takiego jak imię i nazwisko, numer identyfikacyjny, dane o lokalizacji, identyfikator internetowy lub jeden bądź kilka szczególnych czynników określających fizyczną, fizjologiczną, genetyczną, psychiczną, ekonomiczną, kulturową lub społeczną tożsamość osoby fizycznej (por.: M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, opublikowano: LEX/el. 2023).

Niezależnie od powyższego, nie można pominąć również wymogów rzetelnej i sprawiedliwiej procedury wynikających z zasady państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP), w tym także stanowiska przedstawicieli doktryny, w myśl którego prawo jednostki do obrony stanowi podstawowy element standardów przyjętych w prawie unijnym, a co za tym idzie, że wszelkiego rodzaju ograniczenia czy utrudnienia dla stron postępowania w dostępie do akt stanowią zagrożenie dla zasad rzetelnej procedury (por. T. Lewandowski glosa do wyroku WSA w Szczecinie z dnia 29 maja 2014 r., sygn. akt II SAB/Sz 27/14 publ. LEX/el. 2015; J. Chlebny, Udostępnianie stronie akt sprawy administracyjnej a prawo do sądu).

Mając na uwadze powyższe wywody, taka częściowa reglamentacja, jakiej dopuścił się organ w udostępnieniu akt sprawy (anonimizacja kserokopii), była niedopuszczalna.

Ponownie rozpatrując wniosek skarżącego, organ będzie zatem zobowiązany do jego załatwienia. W sytuacji uznania wniosku jako czytelne żądanie z art. 73 § 1 i § 2 k.p.a. organ winien załatwić taki wniosek niezwłocznie albo poprzez udostępnienie skarżącej kserokopii konkretnych akt sprawy w żądanej formie – bez dokonywania jej anonimizacji, albo poprzez - w sytuacji negatywnej decyzji - przez wydanie postanowienia odmawiającego na podstawie art. 74 § 2 k.p.a.

Z podanych przyczyn Sąd na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku. Zdaniem Sądu, jakkolwiek organ dopuścił się bezczynności, to jednak z pewnością nie miała ona charakteru rażącego. Nie można wszak przyjąć, że organ zupełnie nie reagował na wniosek skarżącej, podjął bowiem działania, tyle że w nieadekwatnej formie procesowej. Nie bez znaczenia jest również fakt, że udostępnianie akt sprawy, jakkolwiek istotne, nie jest jednak głównym zadaniem organu, a sądowi z urzędu znany jest fakt, że skarżąca kieruje setki wniosków do organu w przedmiocie pomocy społecznej. Argumenty te uzasadniają rozstrzygnięcie zawarte w punkcie II sentencji wyroku.

Z tych względów Sąd orzekł jak w sentencji.