Postanowienie NSA, sygn. akt I OW 45/23
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-05-31 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6320 Zasiłki celowe i okresowe
643  Spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego (art. 22 § 1 pkt 1 Kpa) oraz między tymi organami
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Prezydent Miasta
Treść wyniku: Wskazano organ właściwy do rozpoznania sprawy
Powołane przepisy: article: art. 6 pkt 8, art. 101 ust. 1-3 ust. 7
journal: Dz.U. 2017 poz 1769
law: Ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej - tekst jedn.
article: art. 2 ust. 1 pkt 4
journal: Dz.U. 2016 poz 1610
law: Ustawa z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Siegień Sędziowie sędzia NSA Marek Stojanowski sędzia NSA Jolanta Rudnicka ( spr.) po rozpoznaniu w dniu 31 maja 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy z wniosku Burmistrza Skwierzyny o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Burmistrzem Skwierzyny a Prezydentem m.st. Warszawy w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku T. C. w sprawie przyznania pomocy finansowej w miesiącu styczniu 2023 r. postanawia: wskazać Prezydenta m.st. Warszawy jako organ właściwy do rozpoznania wniosku.


UZASADNIENIE

Kierownik Ośrodka Pomocy Społecznej w Skwierzynie, działając z upoważnienia Burmistrza Skwierzyny, złożył do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosek o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy nim a Prezydentem m. st. Warszawy – Ośrodek Pomocy Społecznej Dzielnicy [...] m.st. Warszawy w sprawie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku T. C. z dnia 13 stycznia 2023r. w sprawie przyznania pomocy finansowej w miesiącu styczniu 2023 r.

W uzasadnieniu wniosku wskazano, że w dniu 13 stycznia 2023 r. do Ośrodka Pomocy Społecznej Dzielnicy [...] m.st. Warszawy wpłynął wniosek T. C. w sprawie przyznania pomocy finansowej w miesiącu styczniu 2023 r. Wskazano, że wniosek dotyczy przyznania pomocy w formie zasiłku okresowego z powodu bezrobocia w kwocie 400 zł, zasiłku celowego na odzież, obuwie, artykuły gospodarstwa domowego – 150 zł i zasiłku celowego na lekarstwa i opatrunki w kwocie 150 zł.

Następnie Centrum Pomocy Społecznej Dzielnicy [...] m.st. Warszawy zawiadomieniem z dnia 24 stycznia 2023 r. przekazało według właściwości, w trybie art. 65 § 1 K.p.a. Ośrodkowi Pomocy Społecznej w Skwierzynie wniosek o udzielenie pomocy na miesiąc styczeń 2023 r. wraz z wywiadem środowiskowym.

W uzasadnieniu zawiadomienia o przekazaniu sprawy organ podał, że T. C. przebywa obecnie w Specjalistycznym Schronisku dla osób Bezdomnych i Chorych przy ul. [...] w Warszawie, ostatni stały adres zameldowania posiada w miejscowości Skwierzyna, ul. [...] Wskazano, że z uwagi na fakt, iż wnioskodawca jest osobą bezdomną, to gminą właściwą miejscowo do załatwienia jego wniosku jest gmina jego ostatniego miejsca zameldowania, tj. gmina Skwierzyna. Burmistrz Skwierzyny wskazał, że T. C. w swoim wniosku domaga się przyznania pomocy finansowej w miesiącu styczniu 2023 r. na podstawie ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2017 r., poz. 1769, ze zm. – dalej "u.p.s."). Podał, że zgodnie art. 101 ust. 2 u.p.s., w przypadku osoby bezdomnej właściwą miejscowo jest gmina ostatniego miejsca zameldowania tej osoby na pobyt stały.

W ocenie Burmistrza Skwierzyny jest niewątpliwe, że obecnie T. C. jest osobą bezdomną w rozumieniu art. 6 pkt 8 u.p.s. Z uzyskanych informacji wynika bowiem, że przebywał on w noclegowniach dla bezdomnych w Warszawie, a ostatnio także w schroniskach dla bezdomnych na terenie m. st. Warszawa. Podniesiono, że ani noclegownia, ani schronisko dla bezdomnych nie spełnia ustawowych przesłanek do zaliczenia do kategorii lokali mieszkalnych, sformułowanych w art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 1610). Organ dodał, że ostatnim miejscem zamieszkania T. C. była gmina Skwierzyna ul. [...]. Ze zgromadzonych dokumentów wynika, że miasto Skwierzyna jest również miejscowością, w której T. C.był zameldowany na pobyt stały.

Burmistrz Skwierzyny podał ponadto, że art. 101 ust. 3 u.p.s. przewiduje, iż w przypadkach szczególnie uzasadnionych sytuacją osobistą osoby ubiegającej się o świadczenie oraz w sprawach niecierpiących zwłoki, właściwą miejscowo jest gmina miejsca pobytu osoby ubiegającej się o świadczenie. Organ zauważył, że w dotychczasowym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, dotyczącym rozstrzygania sporów o właściwość na tle art. 101 ust. 3 u.p.s., za sytuację taką uznawano przykładowo: zły stan zdrowia osoby wnioskującej o świadczenie, cierpiącej na liczne schorzenia i wymagającej stałej opieki, brak możliwości udania się do miejsca zameldowania z uwagi na amputowane nogi, brak stałego miejsca zamieszkania oraz pilny charakter potrzeb objętych wnioskiem, podjęcie w miejscu pobytu działań mających na celu stabilizację życiową i bytową w postaci zameldowania na pobyt czasowy, rejestracji jako osoba bezrobotna oraz aktywnego poszukiwania pracy. Zdaniem Burmistrza Skwierzyny z uwagi na okoliczności niniejszej sprawy należało uznać, że art. 101 ust. 3 u.p.s znajdzie w niej zastosowanie.

Organ wskazał, że nie jest sporne, iż T. C. prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe w rozumieniu przepisów u.p.s. i nie ma kontaktu z najbliższą rodziną. Nie jest również sporne to, że od blisko 12 lat przebywa w Warszawie (od 15 września 2011 r.), obecnie przebywa na terenie Dzielnicy [...], co potwierdza w kolejno składanych oświadczeniach i dokumentach, np. uzasadnienie wniosku o przyznanie pomocy finansowej z dnia 13 stycznia 2023 r. Burmistrz dodał, że wszelka korespondencja kierowana do T. C. jest od wielu lat na skrytkę pocztową w Warszawie, a obecnie na adres Specjalistycznego Schroniska dla Osób Bezdomnych i Chorych przy ul. [...] w Warszawie.

Burmistrz Skwierzyny wskazał, że w wyniku przeprowadzenia wywiadu środowiskowego ustalono, iż wnioskodawca nie jest zarejestrowany w Urzędzie Pracy m. st. Warszawy i nie otrzymuje żadnych świadczeń. Ponadto, w wywiadzie środowiskowym wnioskodawca podał, że zamierza podjąć pracę po wyleczeniu, jednak nie podejmuje współpracy z pracownikiem socjalnym i nie podejmuje także leczenia. Z akt sprawy wynika również, że T. C. trzykrotnie składał wniosek o wynajem lokalu mieszkalnego i socjalnego w Warszawie, które jednak zostały rozpatrzone negatywnie. Nie jest również kwestionowane, że wnioskodawca od wielu lat nie mieszka, ani nie przebywa w miejscu swego poprzedniego zameldowania na pobyt stały (gmina Skwierzyna) i nie przejawia zamiaru powrotu do tego miejsca.

Burmistrz Skwierzyny wskazał ponadto, że sytuacja ekonomiczna wnioskującego jest bardzo zła. Ze złożonych oświadczeń wynika bowiem, że utrzymuje się ze świadczeń z pomocy społecznej, nie posiada żadnego majątku. Nie ma kontaktu z rodziną, odmawia podania adresu rodzeństwa. Z aktualizacji wywiadu środowiskowego z dnia 20 stycznia 2023 r. wynika ponadto, że korzysta on z wyżywienia w Specjalistycznym Ośrodku dla Osób Bezdomnych i Chorych przy ul. [...] w Warszawie.

Zdaniem Burmistrza Skwierzyny, sytuacja faktyczna, w tym materialna, oraz długoletnie przebywanie T. C. na terenie m. st. Warszawy, świadczą jednoznacznie o tym, że oceniany przypadek należy uznać za "szczególnie uzasadniony" w rozumieniu art. 101 ust. 3 u.p.s. Organ podkreślił, że wykładnia i zastosowanie przepisów ustawy o pomocy społecznej określających właściwość miejscową organów pomocy społecznej, powinna przede wszystkim uwzględniać zasady pomocy społecznej wymienione w art. 2 ust. 1 u.p.s., art. 3 ust. 1 u.p.s. oraz art. 3 ust. 2 u.p.s..

Tym samym, w ocenie organu, organem właściwym do rozpoznania wniosku T. C. w sprawie przyznania pomocy finansowej w miesiącu styczniu 2023 r. jest Prezydent m.st. Warszawy – Ośrodek Pomocy Społecznej Dzielnicy [...] m.st. Warszawy.

W odpowiedzi na w/w wniosek, Dyrektor Ośrodka Pomocy Społecznej Dzielnicy [...] m.st. Warszawy, działając z upoważnienia Prezydenta m.st. Warszawy, uznał się za niewłaściwy w sprawie stwierdzając, że właściwym do załatwienia sprawy jest Burmistrz Skwierzyny.

W uzasadnieniu organ podał, że ze względu na przedmiot wniosku (zasiłek z powodu bezrobocia i braku mieszkania, zasiłek celowy na odzież, obuwie i art. gosp. domowego i zasiłek celowy na lekarstwa, opatrunki, bandaże itp.), wziął pod uwagę że w Specjalistycznym Schronisku przy ul. [...] w Warszawie wnioskodawca ma zapewnione 3 posiłki dziennie – w tym jeden gorący, odzież obuwie, środki czystości, dostęp do kuchni i sanitariatów, a ponadto opiekę pielęgniarki i pomoc ze strony pracowników schroniska. Odnośnie zaś wniosku dotyczącego leków, organ wskazał, że wnioskodawca nie przedłożył żadnych recept, ani zaświadczeń lekarskich, z których wynikałaby niezbędność zgłoszonej potrzeby. Podkreślono, że z informacji uzyskanej od pielęgniarki współpracującej z w/w placówką wynika, iż T. C. samodzielnie, niezgodnie z zaleceniami personelu medycznego, wykonuje opatrunki (owija nogi folią), co znacznie utrudnia poprawę jego stanu zdrowia, nie zgadza się na zmiany opatrunków lub po chwili je zdejmuje. Nie stosuje się do zaleceń lekarskich i jest uciążliwy dla mieszkańców schroniska. Notorycznie łamie regulamin schroniska, zachowuje się w sposób arogancki i agresywny, często używa wulgarnych określeń. Zaznaczono, że T. C. nie podejmuje żadnej współpracy, nie wykorzystuje własnych możliwości, aby zmienić trudną sytuację życiową.

W ocenie organu pobyt wnioskodawcy w w/w placówce świadczy o tym, iż jest on osobą bezdomną, zatem będzie miał zastosowanie art. 101 ust. 2 u.p.s., zgodnie z którym, w przypadku osoby bezdomnej właściwą miejscowo gminą jest gmina ostatniego miejsca zameldowania na pobyt stały. Wskazano, że przepisem wyłączającym tę regulację (właściwość ze względu na miejsce ostatniego zameldowania) jest norma zawarta w ust. 3 tego przepisu, stanowiąca, że w przypadkach szczególnie uzasadnionych sytuacją osobistą osoby ubiegającej się o świadczenie, w sprawach niecierpiących zwłoki oraz w sprawach cudzoziemców i osób, którym udzielono zgody na pobyt ze względów humanitarnych lub zgody na pobyt tolerowany, i cudzoziemców i osób, o których mowa w art. 5a, właściwa miejscowo jest gmina miejsca pobytu osoby ubiegającej się o świadczenie.

W ocenie Prezydenta m. st. Warszawy, w niniejszej sprawie nie zachodzą natomiast okoliczności powołane w w/w art. 101 ust. 3 u.p.s., zgłoszone potrzeby nie mają charakteru niecierpiącego zwłoki, bowiem wnioskodawca w miejscu pobytu ma zapewnione wyżywienie, odzież, dostęp do kuchni i sanitariatów, a w zakresie odnoszącego się do leków, wnioskodawca nie wykazał niezbędności zgłoszonej potrzeby. Zdaniem organu także fakt, iż wnioskodawca nie posiada żadnego dochodu nie jest również wyjątkową okolicznością w przypadku osób bezdomnych., zwłaszcza, że w miejscu obecnego pobytu ma zaspokojone niezbędne minimum życiowe.

Wskazano, że wnioskodawca we wniosku powołał się na jego sprawę rozstrzygniętą już przez Naczelny Sąd Administracyjny o sygn. akt I OW 15/18, jednak Prezydent m.st. Warszawy zauważył, że okoliczności tamtej sprawy w sposób istotny różniły się od niniejszej. Podano, że w tamtym czasie wnioskodawca zamieszkiwał u osoby prywatnej w lokalu mieszkalnym, gdzie nie miał zapewnionego wyżywienia, opieki medycznej itp., którą obecnie zapewnia mu obecne Schronisko. Dlatego też organ stwierdził, iż niniejszy przypadek nie jest szczególnie uzasadniony. Brak jest zatem, w jego ocenie, podstaw do zastosowania art. 101 ust. 3 u.p.s., co uzasadnia właściwość Burmistrza Skwierzyny.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 4 w związku z art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm. – dalej "p.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Spór o właściwość ma miejsce wtedy, gdy rozbieżność poglądów co do zakresu działania organów administracji publicznej zachodzi w odniesieniu do rozpoznania i rozstrzygnięcia tej samej sprawy, którą zajmują się dwa organy administracji publicznej (spór pozytywny) lub której organy administracji publicznej odmawiają przyjęcia do rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy, powołując się na brak podstaw do ustalenia swej właściwości (spór negatywny). Spór między organami jednostek samorządu terytorialnego, które nie mają wspólnego dla nich organu wyższego stopnia, jest sporem o właściwość rozstrzyganym przez sąd administracyjny (art. 22 § 1 pkt 1 k.p.a.). Rozstrzyganie sporów o właściwość, należących do sądów administracyjnych, objęte jest właściwością Naczelnego Sądu Administracyjnego (art. 15 § 1 pkt 4 p.p.s.a.).

W niniejszej sprawie spór, jaki zaistniał pomiędzy Burmistrzem Skwierzyny a Prezydentem m.st. Warszawy, jest sporem negatywnym, gdyż żaden z tych organów nie uznaje się za właściwy do rozpoznania wniosku T. C. o przyznanie mu pomocy finansowej na miesiąc styczeń 2023 r.

W rozpoznawanej sprawie bezsporne jest, że T. C. jest osobą bezdomną w rozumieniu art. 6 pkt 8 u.p.s. Takie ustalenia potwierdzają oba organy pozostające w sporze. Bezspornym jest ponadto, że zainteresowany ostatnio był zameldowany na pobyt stały w miejscowości Skwierzyna. Z akt sprawy wynika również, że od kilkunastu lat T. C. przebywa na terenie Warszawy, gdzie koncentruje się obecnie jego życie. Nie posiada żadnego majątku, ani nie uzyskuje jakichkolwiek dochodów. Jak wskazuje w oświadczeniu z dnia 27 stycznia 2023 r., w okresie od 5 października 2009 r. do 19 czerwca 2019 r. był zarejestrowany w Urzędzie Pracy w Warszawie, jednak – jak podaje – Urząd ten nigdy nie skierował go do żadnej pracy. Obecnie nie jest zarejestrowany w Urzędzie Pracy w Warszawie, więc w pismach podaje, że nie jest osobą bezrobotną. Podaje, że po wyleczeniu nóg zamierza podjąć pracę, jednak neguje współpracę z pracownikiem socjalnym. Jak dotąd, utrzymuje się z przyznawanych mu zasiłków. W Warszawie składa wnioski o przyznanie mu pomocy finansowej. Ponadto nie przejawia zamiaru powrotu do miejscowości, w której był zameldowany. Jako adres do korespondencji wskazuje adres Schroniska, w którym przebywa – ul. [...] w Warszawie. Stara się też o uzyskanie lokalu mieszkalnego na terenie miasta stołecznego Warszawy.

Wobec powyższego należy stwierdzić, że T. C. nie zamieszkuje w lokalu mieszkalnym przeznaczonym na stały pobyt w celu zaspokojenia swoich potrzeb mieszkaniowych. Schronisko dla bezdomnych nie spełnia bowiem ustawowych przesłanek do zaliczenia go do kategorii lokali mieszkalnych, określonych w art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego. Pobyt w tego typu ośrodkach jest bowiem pozbawiony cechy trwałości, nawet jeżeli czasem okresowo się on przedłuża. Ponadto należy podkreślić, że schronisko dla bezdomnych ma zapewnić jedynie minimum potrzebne do niezbędnej egzystencji, ma bowiem wielu podopiecznych i ograniczone środki finansowe. Oznacza to więc, że pobyt w takim ośrodku/schronisku zabezpiecza jedynie podstawowe potrzeby jego mieszkańców. Wobec tego okoliczność przebywania w takim miejscu – nawet jeśli ma przedłużający się charakter – nie wyłącza możliwości przyznania przez organy pomocy społecznej pomocy finansowej i zastosowania art. 101 ust. 3 u.p.s., jeśli zajdzie taka potrzeba. Z akt niniejszej sprawy wynika natomiast, że sytuacja osobista T. C., jak i cel, na jaki chce uzyskać pomoc świadczą jednoznacznie o tym, że oceniany przypadek uznać należy za "szczególnie uzasadniony" w rozumieniu art. 101 ust. 3 u.p.s. Osoba bezdomna od wielu lat przebywa w Warszawie, ma trudności z poruszaniem się, zaś wykładnia przepisów o pomocy społecznej powinna uwzględniać zasady pomocy społecznej, przewidziane w art. 2 ust.1 i art. 3 ust.1 i 2 u.p.s. Należy mieć na względzie okoliczności, które z uwagi na sytuację osobistą bezdomnego, mogą zaważyć na tym, czy ewentualna pomoc będzie efektywna i będzie realizowała ustawowe cele pomocy społecznej.

Wobec tego należało wskazać Prezydenta m.st. Warszawy jako organ miejscowo właściwy do rozpoznania wniosku T. C. o przyznanie mu pomocy finansowej na miesiąc styczeń 2023 r. W ocenie Sądu Prezydent m.st. Warszawy w sposób efektywniejszy będzie realizować ustawowe zadania pomocy społecznej, niż gmina ostatniego zameldowania na pobyt stały.

Dodać należy, że z mocy art. 101 ust. 7 u.p.s. gmina właściwa ze względu na miejsce zamieszkania albo na ostatnie miejsce zameldowania na pobyt stały jest zobowiązana do zwrotu wydatków gminie, która przyznała świadczenia w miejscu pobytu. Gmina Skwierzyna będzie zatem zobowiązana do zwrotu na rzecz Gminy Miasta Stołecznego Warszawy kwot przyznanych T. C. świadczeń z pomocy społecznej.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 p.p.s.a., postanowił, jak w sentencji.