Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1987/23
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-08-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6013 Przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części,
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 51 ust. 1 pkt 1, art. 71 ust. 3
journal: Dz.U. 2020 poz 1333
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Leszek Kiermaszek Sędziowie: sędzia NSA Roman Ciąglewicz (spr.) sędzia del. WSA Grzegorz Rząsa po rozpoznaniu w dniu 28 sierpnia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 19 kwietnia 2023 r., sygn. akt II SA/Wr 783/22 w sprawie ze skargi E. P. i M. G. na decyzję Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu z dnia 2 września 2022 r., nr 892/2022 w przedmiocie nakazu doprowadzenia części budynku do stanu poprzedniego z przywróceniem jego poprzedniego sposobu użytkowania oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Uzasadnienie.

Wyrokiem z dnia 19 kwietnia 2023 r., sygn. akt II SA/Wr 783/22, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalił skargę E. P. i M. G., dalej także: "skarżące", na decyzję Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu, dalej także: "DWINB", z dnia 2 września 2022 r., nr 892/2022, w przedmiocie nakazu doprowadzenia części budynku do stanu poprzedniego z przywróceniem jego poprzedniego sposobu użytkowania.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła M. G., dalej także: "wnosząca kasację", "skarżąca kasacyjnie". Wyrok zaskarżyła w całości. Zarzuciła:

1. naruszenie prawa materialnego tj.:

a) art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowalnego w zw. z art. 199 Kodeksu cywilnego, dalej także: "K.c.", poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie, polegające na zobowiązaniu przez organ skarżącej do przedłożenia, w wyznaczonym terminie, jedynie zgody współwłaścicieli budynku do dysponowania nieruchomością (częścią strychu) na cele budowlane i zmiany funkcji strychu na trzeci lokal mieszkalny, oraz uznaniu przez Sąd I instancji takiego wezwania za wystarczające do spełnienia przez organ obowiązku dążenia do doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem, podczas gdy biorąc pod uwagę treść przepisu art. 199 K.c. organ powinien był zobowiązać skarżącą do przedłożenia zgody współwłaścicieli budynku lub ewentualnie dowodu złożenia do Sądu cywilnego wniosku o wyrażenie zgody zastępczej, gdyż w wyznaczonym przez organ czasie - biorąc pod uwagę aktualne realia, w szczególności czas trwania postępowania cywilnego - skarżąca nie miała możliwości w oznaczonym przez organ terminie przeprowadzić postępowania o wyrażenie przez Sąd zgody zastępczej i uzyskania prawomocnego rozstrzygnięcia;

b) art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie i uznanie, iż będzie miał on zastosowanie w przedmiotowej sprawie, podczas gdy przepis ten ma zastosowanie tylko w razie stwierdzenia braku możliwości doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, natomiast po stronie skarżącej taka możliwość zachodziła, poprzez złożenie do Sądu cywilnego, stosownie do przepisu art. 199 K.c., wniosku o wyrażenie zgody zastępczej zgody współwłaścicieli budynku do dysponowania nieruchomością (częścią strychu) na cele budowlane i zmiany funkcji strychu na trzeci lokal mieszkalny;

c) art. 4 Prawa budowlanego poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie i uznanie, że

znajdzie on zastosowanie w przedmiotowej sprawie w odniesieniu do dokonania przebudowy strychu, pomimo iż przepis ten nie obowiązywał w dacie dokonania przebudowy strychu, która nastąpiła przed 1960 r.;

d) art. 61 ust. 1 Prawa budowlanego w zw. z art. 209 K.c. poprzez ich niezastosowanie w przedmiotowej sprawie i uznanie, że prace wykonane na strychu przez współwłaścicielki lokalu nr [...] były jego przebudową skutkującą wydzieleniem trzeciego lokalu, do czego konieczna byłaby zgoda pozostałych współwłaścicieli budynku, w sytuacji gdy prace remontowe wykonane na strychu budynku przez współwłaścicielki położonego na piętrze lokalu nr [...] polegały na odnowieniu istniejących od czasów przedwojennych instalacji i były nakierowane na dokonanie prac konserwacyjnych, koniecznych do zachowania wspólnego prawa, przy czym umożliwiły utrzymanie i użytkowanie strychu zgodnie z jego mieszkaniowym przeznaczeniem, a więc stanowiły czynności zachowawcze, do których dokonania uprawniony jest każdy ze współwłaścicieli;

2. naruszenie przepisów postępowania, które - w każdym z poniższych przypadków z osobna - mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj.:

a) art. 133 § 1 w zw. z art. 141 § 4 oraz art. 3 § 1 P.p.s.a. przez nienależyte wykonanie obowiązku kontroli wyrażające się w niezbadaniu wszelkich okoliczności związanych z zaskarżonym aktem, przejawiające się, w szczególności:

- w braku rozważenia przez Sąd I instancji zasadności zastosowania przepisów aktualnie obowiązującego art. 4 Prawa budowlanego i konieczności wykazania prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane do przebudowy i strychu, która nastąpiła przed 1960 r., a więc w momencie gdy nie obowiązywała aktualna ustawa Prawo budowlane,

- a także brak rozważenia przez Sąd I instancji, możliwości uznania poczynionych na strychu prac remontowych za czynności zachowawcze, do wykonania których uprawniony jest każdy ze współwłaścicieli, i które są konieczne do wypełnienia przez właściciela obowiązku, określnego w art. 61 Prawa budowlanego, utrzymania i użytkowania obiektu budowlanego zgodnie z jego przeznaczeniem,

- braku wskazania przez Sąd I instancji dlaczego nie dał on wiary dowodom przemawiającym za uznaniem, iż część lokalu nr [...] znajdująca się na strychu była zaopatrzona w przyłącza mediów oraz łazienkę i kuchnię przynajmniej od 1960 r., kiedy część ta była wynajmowana lokatorom, co potwierdzają dowody w postaci księgi meldunkowej, wyjaśnienia współwłaścicielek lokalu nr [...] i ich rodziny zebrane przez organ w trakcie kontroli,

- braku rozważenia przez Sąd a quo możliwości błędnego sporządzenia dokumentu Inwentaryzacji budynku mieszkalnego dwurodzinnego z 23 listopada 1960 r, i nie odniesienie się dlaczego nie uznał on takiej możliwości za prawdopodobną, szczególnie w obliczu wskazanych w skardze do WSA błędów i niezgodności ze stanem faktycznym, które zawierał ten dokument, a w konsekwencji przyjęcie przez Sąd I instancji za prawidłowe również pozostałe dokumenty sporządzone na podstawie dokumentu Inwentaryzacji budynku mieszkalnego dwurodzinnego, a to akt notarialny nr 12838/60 z 20 grudnia 1960 r., oraz wpisy w KW dotyczących zarówno lokalu nr [...] i nr [...] jaki i części wspólnych budynku, które oparte były o powyższy dokument,

- braku rozważenia przez Sąd I instancji poprawności pouczeń dokonanych przez organy administracji obu instancji w zakresie możliwości wystąpienia przez skarżącą i drugą współwłaścicielkę lokalu nr [...] do Sądu cywilnego z wnioskiem o wyrażenie zgody zastępczej na dysponowanie przez nie nieruchomością na cele budowlane, a co za tym idzie uzyskania zastępczej zgody pozostałych współwłaścicieli nieruchomości co budzi uzasadnione wątpliwości co do rozpoznania przez Sąd I instancji istoty sprawy;

b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w zw. z § 3 pkt 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, dalej także: "rozporządzenie w sprawie warunków technicznych", poprzez nieuwzględnienie przez Sąd a quo, iż organy administracyjne I i II instancji nieprawidłowo uznały, że znajdująca się na strychu budynku część lokalu mieszkalnego nr [...] wypełnia swoją istotą definicję legalną mieszkania zawartą w tym przepisie, pomimo, iż nie ma do niej odrębnego wejścia, a w konsekwencji błędne uznanie, że część ta stanowi odrębny lokal, a kolejno błędne uznanie, że prace remontowe poczynione przez współwłaścicielki lokalu nr [...] nie były czynnościami zachowawczymi, a przebudową mającą na celu stworzenie na strychu odrębnego trzeciego lokalu;

c) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w zw. z § 77 ust. 2 i § 79 ust. 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych poprzez ich nieprawidłowe zastosowanie i uznanie przez organ, że mają one zastosowanie do budynku wybudowanego prawdopodobnie już w 1921 r., w tym do znajdującej się na strychu od dziesięcioleci, łazienki, której wysokość to 2 m, a w konsekwencji błędne uznanie przez organ, iż do zalegalizowania jego istnienia konieczne jest przedłożenie przez współwłaścicieli lokalu nr [...] zgody na odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego podczas gdy przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie do budynków istniejących w dacie jego wejścia w życie mają zastosowanie jedynie w ograniczonym zakresie,

d) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 9 K.p.a. poprzez nieuwzględnienie przez Sąd I instancji, iż organy administracyjne zaniechały obowiązkowi poinformowania współwłaścicielek lokalu nr [...], w tym skarżącej, o treści przepisu art. 199 K.c. tj. o możliwości wystąpienia przez nie do Sądu cywilnego o wyrażenie zgody na dokonanie czynności przekraczającej zwykły zarząd, w sytuacji gdy uważały one, iż brak zgody współwłaścicieli nieruchomości jest jedyną przesłanką uniemożliwiającą legalizację adaptacji poddasza (strychu);

e) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 97 § 1 pkt. 4 K.p.a. w zw. z art. 9 K.p.a. i art. 199 K.c. poprzez ich niezastosowanie i nie zawieszenie toczącego się postępowania administracyjnego, co umożliwiłoby skarżącej i drugiej współwłaścicielce lokalu nr [...], wystąpienie do Sądu cywilnego z roszczeniem określonym w art. 199 K.c. podczas gdy w wyznaczonym przez organ terminie strona obiektywnie nie miała możliwości wystąpienia z takim wnioskiem i uzyskania prawomocnego rozstrzygnięcia, a rozstrzygniecie to jest istotne dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy.

f) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 141 § 4 w zw. z art. 135 i 134 § 1 P.p.s.a. polegające na:

- wydaniu zaskarżonego orzeczenia w oparciu o nieprawidłowo ustalony stan faktyczny polegający na nieprawidłowym przyjęciu, że współwłaścicielki lokalu nr [...] dokonały przebudowy strychu wyodrębniając w jego strukturze dodatkowe pomieszczenia, w tym łazienkę i kuchnię, a także przyłączając do tej części budynku media, podczas gdy instalacje doprowadzające na strych media istniały tam od czasu przedwojennych, a przynajmniej od 1946 r. na strychu mieszkali lokatorzy, którzy korzystali ze strychu, który był pod kątem użytkowym, a więc istniejących mediów i rozkładu pomieszczeń, tożsamy z aktualnym wyglądem strychu,

- niezgodnym z treścią zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego przyjęciem, że wykonana przez współwłaścicielki lokalu nr [...] prace remontowe były przebudową strychu, a tymczasem ich zakres nie miał na celu zmiany parametrów użytkowych ani technicznych istniejących na strychu budynku, a sprowadzał się do odtworzenia stanu pierwotnego strychu

- niewyjaśnieniu w sposób adekwatny do celu, jaki wynika z treści przepisu art. 141 § 4 P.p.s.a. podstawy prawnej rozstrzygnięcia, w szczególności motywów uznania przez Sąd I instancji za zasadne wykazanie przez współwłaścicielki lokalu nr [...] prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane do przebudowy strychu stosownie do przepisu art. 4 ustawy Prawo budowlane, podczas gdy przebudowa strychu nastąpiła przed 1960 r., a więc w momencie gdy nie obowiązywał ten przepis, a czynności wykonane przez właścicielki lokalu nr [...] były zachowawczymi czynnościami remontowymi, do których również nie powinien on znaleźć zastosowania stosownie do przepisu art. 209 K.c.;

g) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77, 80 i 107 K.p.a. poprzez zaakceptowanie przez Sąd a quo błędnych ustaleń faktycznych poczynionych przez organy administracji publicznej, iż

- współwłaścicielki lokalu nr [...] potrzebują zgody pozostałych, obecnych współwłaścicieli budynku na dokonanie przebudowy strychu, która miała miejsce przed 1960 r., stosownie do obecnej treści przepisu art. 4 Prawa budowlanego,

- potrzebują one zgody pozostałych współwłaścicieli na dokonanie prac remontowych, które stanowił czynności zachowawcze określone w art. 209 K.c.,

- współwłaścicielki lokalu nr [...], w obliczu braku zgody pozostałych współwłaścicieli budynku (nawet uznając za słuszne wymagania organów do przedłożenia zgody pozostałych współwłaścicieli w ogóle), nie mają możliwości doprowadzenia inwestycji do stanu zgodnego z prawem, podczas gdy taka możliwość istnieje w postępowaniu cywilnym, a z której to współwłaścicielki lokalu nr [...], w tym skarżąca, aktualnie korzystają.

Skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie w całości wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 19 kwietnia 2023 r., sygn. akt II SA/Wr 783/22 i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu do ponownego rozpoznania; zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przypisanych.

Zrzekła się przeprowadzania rozprawy

Nadto na podstawie art. 106 § 3 w zw. z art. 193 P.p.s.a. wniosła o przeprowadzenie dowodu z wniosku o zezwolenie na dokonanie czynności przekraczającej zwykły zarząd z dnia 22 czerwca 2023 r., procedowanego przez Sąd Rejonowy dla Wrocławia Krzyków I Wydział Cywilny pod sygn. I Ns 193/23

W odpowiedzi na skargę kasacyjną uczestnicy postępowania S. i D. B. wnieśli o jej oddalenie.

Pismem z dnia 11 września 2023 r., pełnomocnik wnoszącej kasację wniosła o zawieszenie postępowania z uwagi na toczące się przed Sądem Rejonowym dla Wrocławia Krzyków postępowanie cywilne w przedmiocie zezwolenia na dokonanie czynności przekraczającej zwykły zarząd rzeczą wspólną, a to przeprowadzenie remontu strychu użytkowanego na cele mieszkalne, połączonego z jego przebudową.

Jak wynika z odpisu postanowienia Sądu Rejonowego dla Wrocławia Krzyków I Wydział Cywilny, z dnia 4 kwietnia 2024 r., sygn. akt I Ns 193/23, wniosek E. P. i M. G. o wyrażenie zgody na dokonanie czynności przekraczającej zakres zwykłego zarządu, został oddalony. Postanowienie to jest prawomocne.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na podstawie art. 182 P.p.s.a. skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym.

Przepis art. 193 zdanie drugie P.p.s.a. wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, które przewidziano w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zdanie pierwsze P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji.

W myśl art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. Nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 – 6 P.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów wyartykułowanych w podstawach skargi kasacyjnej.

Przed dalszymi rozważaniami konieczne jest spostrzeżenie, że nie są zasadne zarzuty procesowe w zakresie w jakim podnoszą błędne ustalenie, iż to roboty wykonane przez skarżące doprowadziły do powstania pomieszczeń mieszkalnych na części strychu.

Włączone do akt sprawy dowody w postaci protokołu z kontroli przeprowadzonej przez organ I instancji, dokumentacji fotograficznej, wydruków wpisów w księdze wieczystej, inwentaryzacji sporządzonej 23 listopada 1960 r., umowy sprzedaży sporządzonej w dniu 20 grudnia 1960 r. w formie aktu notarialnego (rep I-12838/60.), umowy o podział do korzystania sporządzonej w formie aktu notarialnego z dnia 11 lipca 2014 r., rep. A nr [...], wskazują jednoznacznie, że za ostatni legalny stan zabudowy i użytkowania należy przyjąć stan odpowiadający stanowi ujawnionemu w księdze wieczystej dotyczącej nieruchomości wspólnej i nieruchomości lokalowych (KW nr [...], KW nr [...], KW nr [...]). Z przywołanych dokumentów wynika, że budynek mieszkalny przy ul. P. [...] we W. składa się ze strychu, piwnicy, lokalu mieszkalnego nr [...] znajdującego się na parterze budynku i lokalu mieszkalnego nr [...] znajdującego się na piętrze budynku. Dla każdego z lokali mieszkalnych prowadzona jest księga wieczysta. Zgodnie z treścią KW nr [...]na lokal mieszkalny nr [...] składają się trzy pokoje, kuchnia i łazienka (na piętrze) oraz dwa pokoje na poddaszu. Stan ten odpowiada wynikającemu z ww. dokumentów źródłowych. Według umowy z dnia 20 grudnia 1960 r., przedmiotowy budynek mieszkalny mieścił dwa lokale mieszkalne mogące stanowić przedmiot odrębnej własności. Lokal nr [...] opisano jako składający się z 6 izb (przy czym jak izbę potraktowano także kuchnię). Podobny stan wynika z przedłożonej przez skarżących podczas rozprawy uchwały Prezydium Dzielnicowej Rady Narodowej Wrocław Śródmieście z 23 listopada 1960 r. – będącej podstawą dla zawarcia ww. umowy z dnia 20 grudnia 1960 r. Zgodnie z § 3 tej uchwały, lokal nr [...] składał się z trzech pokoi, kuchni, łazienki oraz dwóch pokoi na poddaszu. Jednocześnie w § 6 uchwały wskazano, że pozostałe elementy domu jak: fundamenty, mury zewnętrzne, wszystkie pomieszczenia służące dla wszystkich właścicieli jak strych, piwnica, klatka schodowa, instalacje sprzedawane są na wspólną własność nabywców lokali. Ze stanem wynikającym z przedstawionych dokumentów koresponduje stan wynikający z inwentaryzacji sporządzonej w dniu 23 listopada 1960 r. Kolorem niebieskim zaznaczono części użytkowane wspólnie – w tym na poddaszu część opisaną jako strych. Także w zestawieniu powierzchni użytkowych budynku do lokalu na piętrze (obecnie nr [...]) przypisano dwa pokoje na poddaszu. Natomiast część poddasza oznaczoną jako strych przeznaczono do użytku wspólnego. Także z umowy z dnia 11 lipca 2014 r. wynika, że w dacie dokonywania podziału do korzystania nadal funkcjonowało rozróżnienie na strych i poddasze. Strony wyraźnie zaznaczyły w niej bowiem, że prawo do wyłącznego korzystania ze strychu, poddasza i klatki schodowej należy do właścicieli lokalu nr [...].

Tak ukształtowany stan faktyczny został zmieniony na skutek wykonania robót budowlanych w obrębie poddasza i strychu opisanych przez PINB w protokole z kontroli przeprowadzonej 11 sierpnia 2021 r. Potwierdza on fakt wykonania robót budowlanych w ramach adaptacji części pomieszczenia strychowego na cele mieszkaniowe. Między innymi, wstawiono okna połaciowe, wydzielono za pomocą przegród budowlanych (ścian działowych) dodatkowy pokój, kuchnię i łazienkę, które wyposażone zostały w odpowiednie urządzenia grzewcze i sanitarne do których przyłączono instalację gazową, wodno-kanalizacyjną, oddzielono także klatkę schodową od części strychowej.

Nie znajdują potwierdzenia zarzuty procesowe skarżącej kasacyjnie o naruszeniu art. 133 § 1 P.p.s.a. w związku z art. 141 § 4 P.p.s.a. (punkt 2 a) oraz naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 141 § 4 w związku z art. 135 i 134 § 1 P.p.s.a. Przedstawione powyżej dowody przeczą tezie skarżącej, że lokal mieszkalny na strychu, w stanie stwierdzonym w trakcie oględzin w dniu 11 sierpnia 2021 r., istniał przynajmniej od 1960 r.

Przedmiotem postępowania organów nadzoru budowlanego były zatem roboty budowlane na ostatniej kondygnacji budynku mieszkalnego jednorodzinnego (strychu i poddaszu): wykonanie okien połaciowych, wydzielenie z pomieszczenia znajdującego się po lewej stronie od wejścia pomieszczeń kuchni i łazienki, wyposażenie pomieszczenia kuchni w kuchenkę gazową, wyposażenie pomieszczenia łazienki w przybory sanitarne (wanna, umywalka, miska ustępowa). Strych został umeblowany (dwie kanapy, stolik, telewizor, przybory sanitarne, przybory i meble kuchenne) w sposób umożliwiający użytkowanie go na cele mieszkalne. W ten sposób, po wykonaniu (wyodrębnieniu) na strychu dodatkowego pokoju, kuchni i łazienki, na ostatniej kondygnacji powstał trzeci lokal mieszkalny, oddzielony od klatki schodowej ścianą i drzwiami.

Po zakwalifikowaniu tych robót jako przebudowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz ze zmianą sposobu użytkowania, została wydana decyzja oparta na art. 51 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 71 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane.

Skoro postępowanie administracyjne zostało wszczęte po przeprowadzeniu kontroli, która miała miejsce w dniu 11 sierpnia 2021 r., postępowanie naprawcze toczyło się na podstawie przepisów art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz art. 71 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane, w brzmieniu obowiązującym w trakcie trwania tego postępowania, przy czym stan prawny obowiązujący w zakresie tych przepisów w dacie wydania decyzji przez organ I instancji nie zmienił się od wszczęcia postepowania do dnia wydania zaskarżonej decyzji.

Punktem odniesienia dla kontroli sądowej jest zatem ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2021 r. poz. 2351 ze zm.), dalej "Prawo budowlane", w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji. W dalszej części niniejszych rozważań powołanie się na ustawę Prawo budowlane będzie oznaczało nawiązanie to tego brzmienia ustawy, chyba że wyraźnie wskazane zostanie brzmienie przepisu Prawa budowlanego z innej daty. Ta sama zasada dotyczy przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2019 r. poz. 1065).

Błędna jest teza kasacji zawarta w zarzucie nr 1 lit. d, według której, wykonane prace miały charakter robót remontowych, a zatem stanowiły czynności zachowawcze, do których współwłaściciele są uprawnieni na mocy art. 209 K.c.

Jak trafnie uznał Sąd pierwszej instancji, definicję robót budowlanych odnosić należy do prac, czyli czynności faktycznych, które ocenia się na podstawie ich rezultatu, tj. materialnego ich efektu. Nie można zatem zdefiniowanych ustawowo pojęć budowy, rozbudowy, nadbudowy czy też przebudowy obiektu budowlanego sprowadzać do "pojedynczych robót budowlanych". Przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego jest końcowy rezultat robót budowlanych wykonanych na części stychu. O efekcie tych prac świadczy stan (substancja) strychu po zakończeniu prac budowlanych, czyli jego parametry techniczne, rozkład pomieszczeń oraz wyposażenie/wykończenie.

Różnicę pomiędzy pojęciami remontu i przebudowy, w świetle art. 3 pkt 7a oraz art. 3 pkt 8 Prawa budowlanego, stanowi zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, co wyklucza remont, a stanowi o istocie przebudowy. Organy prawidłowo ustaliły, że zakres i efekt robót budowlanych doprowadził do zmiany parametrów użytkowych i technicznych istniejącego obiektu budowlanego. Wykonanie okien połaciowych, a także parametry techniczne strychu po zakończeniu robót, rozkład pomieszczeń oraz ich wyposażenie, świadczą nie o odtworzeniu stanu pierwotnego, ale powstaniu pomieszczeń mających pełnić funkcję mieszkalną w ramach wyodrębnionego z części wspólnej nieruchomości lokalu mieszkalnego.

Podkreślić można, że przepisy art. 3 pkt 7a oraz art. 3 pkt 8 Prawa budowlanego, zawierające definicje remontu i przebudowy obowiązywały w całym okresie od 2014 r. do 2021 r. Brak precyzyjnego wskazania, w jakim okresie roboty zostały wykonane nie ma zatem, w tym zakresie, istotnego znaczenia.

Sąd pierwszej instancji prawidłowo przyjął, że dla powyższej oceny bez znaczenia pozostają kwestie dotyczące niezgodności parametrów łazienki z wymaganiami techniczno-budowlanymi pomieszczeń przeznaczonych na stały pobyt ludzi w zakresie wysokości pomieszczeń, co miałby powodować, że nie powstał kolejny lokal mieszkalny. Przedmiotem przeprowadzonej przez organy nadzoru budowalnego weryfikacji w ramach postępowania naprawczego z art. 50 -51 Prawa budowlane są roboty budowlane wykonane w warunkach określonych w art. 50 ust. 1 tej ustawy, nie zaś ogólna zdatność pomieszczenia strychowego do wykorzystania go na cele mieszkaniowe w świetle norm techniczno-budowalnych.

Należy zatem zaaprobować stanowisko, według którego, wykonane roboty budowlane polegały na przebudowie i doprowadziły do zaadaptowania części strychu na cele mieszkalne.

W konsekwencji nie jest zasadny również zarzut naruszenia prawa materialnego, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w związku z § 3 pkt 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

Zgodnie z art. 51 Prawa budowlanego, przed upływem 2 miesięcy od dnia wydania postanowienia, o którym mowa w art. 50 ust. 1, organ nadzoru budowlanego w drodze decyzji:

1) nakazuje zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego albo

2) nakłada obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania.

Skarżące nie podważyły stanowiska organów i Sądu pierwszej instancji, według którego, w okolicznościach niniejszej sprawy doprowadzenie wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem było uwarunkowane posiadaniem przez inwestorki prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Nie ma podstaw prawnych do tego, aby z kompetencji organów nadzoru budowlanego prowadzących postępowanie w trybie przepisów art. 50-51 Prawa budowlanego wyłączyć uprawnienie do badania, czy inwestor posiada prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (patrz m.in. wyrok NSA z dnia 26 marca 2013 r., sygn. akt II OSK 2183/11).

Nie jest więc zasadny zarzut naruszenia art. 4 Prawa budowlanego. Oparcie zarzutu naruszenia art. 4 na twierdzeniu, że przebudowa strychu nastąpiła przed 1960 r., nie odpowiada ustaleniom dokonanym w trakcie postepowania, opisanym powyżej.

W myśl art. 3 pkt 11 Prawa budowlanego, ilekroć w ustawie jest mowa o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane - należy przez to rozumieć tytuł prawny wynikający z prawa własności, użytkowania wieczystego, zarządu, ograniczonego prawa rzeczowego albo stosunku zobowiązaniowego, przewidującego uprawnienia do wykonywania robót budowlanych.

Inwestorki nie wykazały, że mają tytuł prawny, o którym mowa w art. 3 pkt 11. Nie uzyskały zgody współwłaścicieli nieruchomości na wykonanie robót budowlanych mających niewątpliwie charakter czynności przekraczających zakres zwykłego zarządu.

Organ pierwszej instancji wykluczył możliwość zastosowania decyzji opartej na art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego dopiero po wystosowaniu do skarżących, w dniu 4 stycznia 2022 r., m.in. wezwania do przedłożenia zgody współwłaścicieli. Wbrew zarzutowi kasacji, naruszenia art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego (zarzut nr 1a), a także naruszenia art. 51 ust. 1 pkt 1, organ nie miał obowiązku pouczenia adresatek wezwania, że w razie braku zgody współwłaścicieli mogą wystąpić do sądu powszechnego o uzyskanie tzw. zgody zastępczej.

Doprowadzenie wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem jest uprawnieniem a nie obowiązkiem inwestora. W sprawie, w której skorzystanie z tego uprawnienia wiąże się z ewentualnym naruszeniem interesu prawnego innych osób, organ nie może udzielać żadnej ze stron pouczeń o charakterze porad prawnych. Przekraczało by to zakres obowiązku informacyjnego określony w art. 9 K.p.a. Obowiązek ten nie może być utożsamiony z udzielaniem stronom pomocy prawnej czy zastępowaniem ich aktywności poprzez instruowanie o wyborze optymalnego sposobu postępowania (por. m.in. wyrok NSA z dnia 27 sierpnia 1997 r., sygn. akt III SA 66/96; wyrok NSA z dnia 27 czerwca 2017 r., sygn. akt II OSK 1867/16; wyrok NSA z dnia 23 marca 2023 r., sygn. akt II OSK 896/20).

Niezależnie od tego warto podkreślić, że z akt sprawy nie wynika aby skarżące były osobami niezorientowanymi co do znaczenia czynności podejmowanych w ramach zarządu nieruchomością wspólną. Świadczy o tym chociażby zawarcie przezeń umowy o podział do korzystania z nieruchomości, zawartej w formie aktu notarialnego w dniu 11 lipca 2014 r.

Nadto, skarżące uzyskały realną możliwość zainicjowania postępowania przed sądem powszechnym. Wezwanie do przedłożenia zgody współwłaścicieli zostało wystosowane pismem z dnia 4 stycznia 2022 r., a decyzja PINB została wydana w dniu 1 lipca 2022 r.

Oznacza to, że nie jest także zasadny zarzut naruszenia przepisów postępowania tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 9 K.p.a. poprzez zaniechanie poinformowania współwłaścicieli lokalu nr [...], w tym skarżącej kasacyjnie M. G. o treści przepisu art. 199 K.c., tj. o możliwości wystąpienia do sądu cywilnego o wyrażenie zgody na przeprowadzenie czynności przekraczającej zakres zwykłego zarządu.

Rozstrzygnięcie sporu między współwłaścicielami, w zakresie uprawnienia do wykonania robót budowlanych, może stanowić zagadnienie wstępne w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. (por. wyrok NSA z dnia 26 marca 2013 r., sygn. akt II OSK 2183/11; wyrok NSA z dnia 23 listopada 2023 r., sygn. akt II OSK 545/21).

W niniejszej sprawie takie zagadnienie wstępne nie występowało. Nie toczyło się postępowanie przed sądem powszechnym w przedmiocie wyrażenia zgody na przeprowadzenie czynności przekraczającej zakres zwykłego zarządu. Skoro zaś doprowadzenie robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem jest uprawnieniem inwestora, organ nadzoru budowlanego nie miał podstaw do zawieszenia postępowania oraz zobowiązania skarżących, na podstawie art. 100 § 1 K.p.a., do wystąpienia do sądu powszechnego o uzyskanie tzw. zgody zastępczej. Nie jest więc zasadny zarzut naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. w związku z art. 9 K.p.a. poprzez ich niezastosowanie i niezawieszenie postępowania administracyjnego, co miałoby umożliwić skarżącej kasacyjnie i drugiej współwłaścicielce lokalu nr [...] wystąpienie do sadu cywilnego z roszczeniem określonym w art. 199 K.c. Dodać trzeba, że jak już powyżej zasygnalizowano, od daty wezwania skarżących do złożenia dokumentów wykazujących posiadanie prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane do daty wydania decyzji przez PINB minęło kilka miesięcy. Należy przyznać, że w związku z brakiem zgody współwłaścicieli, skarżące nie mogły zachować terminu wyznaczonego na przedłożenie dokumentu. Nie oznacza to jednak, że w okresie do wydania decyzji nie mogły wystąpić do sądu cywilnego. Konieczne jest odnotowanie, że ze stosownym wnioskiem nie wystąpiły do zakończenia postępowania administracyjnego (decyzja WINB została wydana w dniu 2 września 2022 r.).

W tym miejscu prowadzonego wywodu stwierdzić można, że nie zasługuje na uwzględnienie wniosek o przeprowadzenie w postępowaniu kasacyjnym dowodu z dokumentu w postaci wniosku o zezwolenie na dokonanie czynności przekraczającej zwykły zarząd z dnia 23 czerwca 20232 r., procedowanego przez Sąd Rejonowy dla Wrocławia Krzyków, sygn. akt I Ns 193/23.

Wniosek o przeprowadzenie dowodu ma sens, gdy okoliczność którą dowód ma wykazać, ma wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Sąd pierwszej instancji orzeka na podstawie akt sprawy (art. 133 § 1 P.p.s.a.), a więc ocenia legalność zaskarżonej decyzji według stanu faktycznego i prawnego na dzień wydania zaskarżonej decyzji. Rozstrzygnięcie sprawy przed sądem powszechnym, wszczętej po zakończeniu postępowania administracyjnego, a w niniejszej sprawie nawet po wydaniu wyroku przez Sąd pierwszej instancji, nie stanowi zagadnienia wstępnego, o którym mowa w art. 125 § 1 pkt 1 P.p.s.a.

Wniosek o zawieszenie postępowania sądowego nie zasługiwał więc na uwzględnienie. Niezależnie od tego odnotować można, że w dacie orzekania w niniejszej sprawie wskazywane przez wnoszącą kasację postępowanie cywilne zostało prawomocnie zakończone,. Wniosek o zezwolenie na dokonanie czynności przekraczającej zakres zwykłego zarządu został przez sąd powszechny oddalony.

Zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w zw. z § 77 ust. 2 i § 79 ust. 1 warunków technicznych poprzez ich nieprawidłowe zastosowanie i uznanie przez organ, że mają one zastosowanie do budynku wybudowanego prawdopodobnie już w 1921 r., w tym do znajdującej się na strychu od dziesięcioleci, łazienki, której wysokość to 2 m, jest nieskuteczny z uwagi na oparcie go na błędnej dacie wykonania robót budowlanych będących przedmiotem postępowania.

Skarżąca nie podważyła wiarygodności i mocy dowodowej Inwentaryzacji budynku mieszkalnego dwurodzinnego z dnia 23 listopada 1960 r. Za takie podważenie nie może być uznane stwierdzenie przez skarżącą, że możliwe jest, iż doszło do błędnego sporządzenia tego dokumentu. Wskazane w skardze niedokładności w tej Inwentaryzacji, niezależnie od tego czy rzeczywiście wystąpiły, nie odnoszą się do zasadniczej kwestii, tj. istnienia dwóch lokali mieszkalnych. W tym zakresie nie jest zatem możliwe formułowanie tezy o braku podstaw do ustalenia stanu faktyczno-prawnego budynku przy ul. P. [...] we W., określonego w umowie sprzedaży sporządzonej w dniu 20 grudnia 1960 r. w formie aktu notarialnego (rep [...].), umowie o podział do korzystania sporządzonej w formie aktu notarialnego z dnia 11 lipca 2014r., rep. A nr [...], w księdze wieczystej dotyczącej nieruchomości wspólnej i nieruchomości lokalowych (KW nr [...], KW nr [...], KW nr [...]).

Nie jest także zasadny zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wymagane dyspozycją tego przepisu elementy. Z powołaniem się na ten przepis nie można natomiast kwestionować poprawności merytorycznej wyroku.

Na zakończenie dodać można, że nie ma podstaw do uwzględnienia zarzutu naruszenia art. 134 § 1 P.p.s.a. Sąd pierwszej instancji orzekł w granicach sprawy; nie ograniczył się do zarzutów skargi. Przepis art. 135 P.p.s.a. ma zaś zastosowanie tylko w sytuacji, gdy skarga jest uwzględniona. Takiej sytuacji procesowej w niniejszej sprawie nie było.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.