Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1505/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-03-27 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6369 Inne o symbolu podstawowym 636
Hasła tematyczne: Zabytki
Skarżony organ: Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 107e
journal: Dz.U. 2020 poz 282
law: Ustawa z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (t. j.)

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Leszek Kiermaszek Sędziowie Sędzia NSA Robert Sawuła (spr.) Sędzia del. NSA Jerzy Stankowski Protokolant starszy sekretarz sądowy Olga Jasionek po rozpoznaniu w dniu 27 marca 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Gminy Miejskiej Kraków od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 stycznia 2021 r. sygn. akt VII SA/Wa 1295/20 w sprawie ze skargi Gminy Miejskiej Kraków na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 18 maja 2020 r. znak DOZ-OAiK.650.799.2019.WK w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Gminy Miejskiej Kraków na rzecz Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego kwotę 720 (siedemset dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

1. Wyrokiem z 14 stycznia 2021 r., VII SA/Wa 1295/20, Wojewódzki Sąd Administracyjny (powoływany dalej jako: WSA) w Warszawie oddalił skargę Gminy Miejskiej Kraków na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego (MKiDN) z 18 maja 2020 r., znak DOZ-OAiK.650.799.2019.WK, w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

2.1. Jak wynika z ustaleń sądu wojewódzkiego, Małopolski Wojewódzki Konserwator Zabytków (MWKZ) decyzją z 17 marca 2017 r., nr 41/17, zezwolił Zarządowi Zieleni Miejskiej w Krakowie (ZZM), działającemu w imieniu Gminy Miejskiej Kraków, na usunięcie z przyczyn sanitarnych topoli mieszańcowej o obw. 386 cm, rosnącej na terenie działki nr [...], obręb [...], przy ul. [...] w K., w terminie do 31 maja 2017 r., pod warunkiem wykonania nasadzeń zastępczych krzewów, obejmujących w I etapie obsadzenie grupowe całej powierzchni zieleńca w pasie drogowym przy ul. [...] i ul. [...] oraz trzech zieleńców przy ul. [...], w terminie do 31 maja 2017 r., w II etapie obsadzenie w całości pozostałych zieleńców przy ul. [...] według wytycznych MWKZ, na podstawie złożonego z wyprzedzeniem projektu zieleni zaopiniowanego pozytywnie przez konserwatora, w terminie do 31 maja 2018 r. Zastrzeżono, że wszystkie kwatery obsadzone w etapie II muszą posiadać zabezpieczenie klombów płotkami, a wszystkie nasadzenia krzewów muszą być ściółkowane 5 cm warstwą kory. Nałożono zrazem obowiązek, aby po wykonaniu każdego etapu nasadzeń, niezwłocznie pisemnie powiadomić MWKZ w celu odbioru prac. Termin ważności zezwolenia określono do 31 maja 2018 r.

2.2. Dalej w wyroku VII SA/Wa 1295/20 przywołano, że MWKZ pismem z 26 stycznia 2018 r., wydał dla ZZM zalecenia pokontrolne w których wskazał, że podczas kontroli 21 grudnia 2017 r. stwierdzono, że nasadzenia w I etapie zostały wykonane, przy czym ZZM nie zawiadomił o tym konserwatora w celu odebrania prac. Ze względu na niezrealizowanie zabezpieczenia nasadzeń krzewów w pasie drogowym ul. [...], w oparciu o ustalenia z przedstawicielem ZZM oraz przesłanym załącznikiem graficznym maksymalnie do 30 kwietnia 2018 r., należy wykonać montaż płotków zabezpieczających krzewy przed niszczeniem ich przez auta oraz zwierzęta (pkt 2).

Ponadto stwierdzono, że w sposób samowolny i bez pozwolenia konserwatorskiego wykonano obsadzenie większości zieleńców przeznaczonych do obsadzenia w etapie II. Duże zastrzeżenia wzbudziły zastosowane trawy ozdobne oraz bardzo złej jakości drzewa z radykalnie przyciętymi koronami. Również gatunek drzew nie został dostosowany, do już posadzonych młodych drzew w najbliższej okolicy. Tym samym, w ocenie MWKZ, ZZM nie dopełnił ustaleń z konserwatorem co do zasad i kolejności postępowania, zwrócenia szczególnej uwagi na zaprzestanie samowolnych inwestycji związanych z zagospodarowaniem zieleni na terenie układów urbanistycznych Krakowa, które wymagają uzyskania pozwoleń konserwatorskich (pkt 3). MWKZ nakazał w trybie pilnym złożyć projekty zieleni na zagospodarowanie zieleńców przy ul. [...], które w obecnym stanie po wykonaniu nasadzeń uznał za "nie do przyjęcia" oraz skwerów do tej pory zaniedbanych. MWKZ wskazał ponadto, że projekty zieleni należy złożyć w Urzędzie Miasta Krakowa do 31 marca 2018 r.

2.3. Następnie, jak stwierdził to sąd wojewódzki, decyzją z 6 sierpnia 2018 r., nr 1/2018, MWKZ nałożył na ZZM administracyjną karę pieniężną w wysokości 1 000 zł, z powodu braku realizacji zaleceń pokontrolnych z 26 stycznia 2018 r. na terenie układu urbanistycznego Podgórza wpisanego do rejestru zabytków pod nr [...], dotyczących nasadzeń - zieleń komponowana w pasie drogowym ulicy [...] w Krakowie.

2.4. Odwołanie od powyższej decyzji wniósł ZZM.

3.1. Jak wynika dalej z ustaleń sądu pierwszej instancji, MKiDN decyzją z 21 grudnia 2018 r., uchylił w całości wskazaną wcześniej decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Uznał bowiem, że przedmiotowa kara powinna zostać nałożona na Gminę Miejską Kraków.

3.2. Wobec powyższego MWKZ decyzją z 7 maja 2019 r., nr 2/2018 nałożył na Gminę Miejską Kraków administracyjną karę pieniężną w wysokości 1 000 zł z powodu braku realizacji zaleceń pokontrolnych z 26 stycznia 2018 r.

3.3. Od powyższej decyzji odwołanie złożyła Gmina Miejska Kraków reprezentowana przez Zarząd Zieleni Miejskiej w Krakowie.

3.4. Powołaną na wstępie decyzją z 18 maja 2020 r. MKiDN, na podstawie art. 89 pkt 1 i art. 93 ust. 1 ustawy z 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. 2020, poz. 282 ze zm., Uoz) oraz art. 17 pkt 2, art. 127 § 2 i art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2020, poz. 256 ze zm., K.p.a.), utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.

3.5. Wyrokując w sprawie VII SA/Wa 1295/20 kolejno wskazano na motywy decyzji II instancji. MKiDN za bezsporne uznał, że zalecenia MWKZ z 26 stycznia 2018 r. nie zostały przez ich adresata wykonane, ZZM nie dopełnił obowiązku dostarczania do konserwatora do 31 marca 2018 r. projektów zieleni przy ul. [...] w Krakowie. Minister stwierdził, że zalecenia pokontrolne odnoszą się do warunków pozwolenia z 17 marca 2017 r. na usunięcie topoli z działki nr [...], przy ul. [...]. Nie zgodził się jednak, aby były z nimi tożsame, ponieważ zalecają montaż płotków zabezpieczających krzewy przed niszczeniem przy już wykonanych nasadzeniach przy ul. [...]. Nadto, zalecenia przewidywały przedłożenie projektów zagospodarowania zieleńców przy ul. [...], w związku ze stwierdzonym podczas kontroli 21 grudnia 2017 r. obsadzeniem większości tych zieleńców bez pozwolenia konserwatorskiego. MKiDN podkreślił, że ZZM nie wniósł zastrzeżeń do zaleceń pokontrolnych, co podnosi w odwołaniu. W aktach znajdują się dwa pisma ZZM z 23 lutego 2018 r. z których treści bezspornie wynika, że jedno jest wnioskiem o stwierdzenie wygaśnięcia decyzji konserwatora z 17 marca 2017 r., nr 41/17, na podstawie art. 162 § 1 K.p.a., a drugie jest wnioskiem o pozwolenie na usunięcie topoli z działki nr [...], przy ul. [...]. W konkluzji Minister stwierdził, że MWKZ w uzasadnieniu swej decyzji w sposób prawidłowy uzasadnił jej wysokość. Biorąc pod uwagę, że zgodnie z art. 107e ust. 1 Uoz za niewykonanie zaleceń pokontrolnych organ może nałożyć karę pieniężną w wysokości od 500 do 50 000 zł, organ II instancji przyjął, że nałożonej kary nie można uznać za zbyt wysoką.

4.1. W skardze do WSA w Warszawie na powyższą decyzję Gmina Miejska Kraków domagała się uchylenia zaskarżonej decyzji, ewentualnie uchylenia zaskarżonej decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania, jak też rozstrzygnięcia o kosztach postępowania według norm przepisanych. Podniosła naruszenie:

1) art. 6, art. 7, art. 8, art. 9 i art. 12 K.p.a. poprzez przekroczenie przez organ drugiej instancji swojej właściwości, niewłaściwe ustalenie stanu faktycznego sprawy, nienależyte informowanie skarżącego o okolicznościach faktycznych i prawnych, które miały wpływ na ustalenie praw i obowiązków skarżącego będących przedmiotem postępowania administracyjnego w sprawie nałożenia kary pieniężnej, niewnikliwe działanie w sprawie oraz wydanie decyzji administracyjnej na podstawie zaleceń organu pierwszej instancji wydanych z rażącym naruszeniem prawa,

2) art. 107e Uoz poprzez niezasadne nałożenie kary pieniężnej w wysokości 1000 zł, pomimo że zalecenia pokontrolne były nieprawidłowe, a samo postępowanie kontrolne przeprowadzone z naruszeniem przepisów prawa,

3) art. 107 § 1 pkt 6 i § 3 K.p.a. poprzez niedostateczne uzasadnienie treści decyzji dotyczącej ustalenia wysokości nałożonej kary.

4.2. W odpowiedzi na skargę Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego wniósł o jej oddalenie.

4.3. Opisanym na wstępie wyrokiem WSA w Warszawie skargę oddalił.

4.4. W motywach tego orzeczenia sąd pierwszej instancji przypomniał, że podstawę faktyczną rozstrzygnięcia organu wojewódzkiego o nałożeniu na Gminę Miejską Kraków kary pieniężnej stanowiło niewykonanie zaleceń pokontrolnych zamieszczonych w piśmie MWKZ z 26 stycznia 2018 r., a dotyczących zagospodarowania zieleńców przy ul. [...], ul. [...] i ul. [...] w Krakowie. Treść zaleceń nie budziła żadnych wątpliwości sądu wojewódzkiego. Za istotne sąd a quo uznał, że ich adresat nie wniósł zastrzeżeń do protokołu kontroli przeprowadzonej 21 grudnia 2017 r. Także względem wydanych zaleceń pokontrolnych kierownik kontrolowanej jednostki organizacyjnej nie wniósł w terminie określonym w art. 40 ust. 2a Uoz pisemnie umotywowanych zastrzeżeń. Zdaniem sądu wojewódzkiego wynika z tego, że zalecenia pokontrolne nie były w prawem przepisany sposób kwestionowane przez stronę skarżącą. Pomimo upływu terminów wyznaczonych w piśmie z 26 stycznia 2018 r. na wykonanie orzeczonych nakazów, skarżąca nie przedłożyła projektów zagospodarowania zieleni przy ul. [...], ani też nie wykonała zabezpieczeń w postaci płotków chroniących zagospodarowane zieleńce. Postępowanie skarżącej wypełniało więc hipotezę przewidzianą w art. 107e ust. 1 Uoz, co oznaczało obowiązek MWKZ nałożenia na skarżącą kary pieniężnej, o której mowa w tym przepisie.

4.5. Zarazem, w ocenie sądu wojewódzkiego, nałożona kara, wbrew poglądowi strony skarżącej, nie narusza także art. 189d K.p.a. i jest adekwatna do rodzaju i stopnia naruszenia prawa. Jak stwierdził sąd pierwszej instancji, z jednej strony w wyniku samowolnych działań skarżącej, z drugiej zaś przy równoczesnym zaniedbaniu określonych obowiązków, komponowane tereny zieleni miejskiej na zabytkowym terenie znajdowały się nieodpowiednim stanie. Uzasadniając wysokość wymierzonej kary organy konserwatorskie trafnie wskazały, że taki stan zabytku jest rezultatem braku należytej współpracy ze strony właściciela nieruchomości, przejawiającej się m.in. w przewlekłej realizacji zaleceń konserwatorskich lub ich całkowitym zaniechaniu, co miało miejsce w niniejszej sprawie. Właściciel zabytku, zobowiązany na mocy art. 5 Uoz do dbania o zabytek, przez co należy rozumieć m.in. zabezpieczenie i utrzymanie zabytku oraz jego otoczenia w jak najlepszym stanie, nie wykonał nałożonych obowiązków, co mogło powodować dalsze pogarszanie się stanu zabytku. Pomimo tego, organ drugiej instancji uznał ustaloną wysokość kary (1 000 zł) bliską dolnej granicy jej wymiaru, za adekwatną do stopnia naruszenia, wskutek czego nie sposób zarzucić organom przekroczenia zasady proporcjonalności przy nakładaniu przedmiotowej sankcji pieniężnej.

5.1. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła Gmina Miejska Kraków - zastępowana przez profesjonalnego pełnomocnika, zaskarżając orzeczenie sądu pierwszej instancji w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzuca się:

1) naruszenie przepisów prawa materialnego, a w szczególności art. 107e Uoz poprzez niezasadne uznanie, że nałożenie na skarżącą przez MWKZ w drodze decyzji nr 2/2018 z dnia 7 maja 2019 r. kary pieniężnej w wysokości 1.000 zł było prawidłowe, pomimo że zalecenia pokontrolne z dnia 26 stycznia 2018 r. były nieprawidłowe, a samo postępowanie kontrolne przeprowadzone z naruszeniem przepisów prawa;

2) błąd w ustaleniach faktycznych przyjętych za podstawę wyroku poprzez przyjęcie, że:

- organ drugiej instancji prawidłowo ustalił stan faktyczny sprawy,

- organ pierwszej instancji należycie informował skarżącego o okolicznościach faktycznych i prawnych, które miały wpływ na ustalenie praw i obowiązków skarżącego będących przedmiotem postępowania administracyjnego w sprawie nałożenia kary pieniężnej oraz wnikliwe działał w sprawie,

- zalecenia pokontrolne z 26 stycznia 2018 r. nie były w sposób prawem przepisany kwestionowane przez skarżącego.

5.2. W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie oraz rozstrzygnięcie o kosztach postępowania według norm przepisanych. Oświadczyła, że zrzeka się rozprawy w niniejszej sprawie. W skardze kasacyjnej starano się rozwinąć podstawy kasacyjne, obszernie rekapitulując przebieg postępowania w sprawie.

5.3. MKiDN w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie w całości, zasądzenie na rzecz organu od skarżącej kasacyjnie zwrotu kosztów postępowania, w tym również kosztów zastępstwa procesowego oraz rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

5.4. Podczas rozprawy pełnomocnik MKiDN wnosił o oddalenie skargi kasacyjnej oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

6.1. Zgodnie z art. 183 § 1 Ppsa (Dz. U. 2023, poz. 1634 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W myśl art. 174 Ppsa, skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach.

6.2. Zarzuty skarżącej kasacyjnie odnośnie do błędu w ustaleniach faktycznych przyjętych za podstawę wyroku nie zostały powiązane z zarzutem naruszenia jakiegokolwiek przepisu. Z tego względu w tym zakresie skarga kasacyjnie została sformułowana w sposób nie pozwalający na odniesienie się do tak skonstruowanej argumentacji strony, tym samym wywody zawarte w środku odwoławczym odnośnie nieprawidłowości ustalenia stanu faktycznego sprawy są chybione i nie mogły odnieść żadnego skutku.

6.3. Nie jest skuteczny zarzut naruszenia art. 107e Uoz, skarżąca kasacyjnie nie formułuje jednoznacznie – wbrew treści art. 174 pkt 1 Ppsa – postaci naruszenia prawa materialnego, tj. błędnej wykładni lub niewłaściwego zastosowania. W tym aspekcie środek odwoławczy sprowadza się do użycia formuły: "poprzez niezasadne uznanie", zdaniem Sądu nakazuje to przyjąć, że stronie skarżącej kasacyjnie chodzi o zarzut niewłaściwego zastosowania. W skardze kasacyjnej nie dostrzeżono ponadto, że art. 107e Uoz dzieli się na dwa ustępy, stanowiących odpowiednio, że: "Kto wbrew obowiązkowi nie wykonuje zaleceń pokontrolnych, o których mowa w art. 40 ust. 1, podlega karze pieniężnej w wysokości od 500 do 50 000 zł" (ust. 1) oraz "Karę pieniężną, o której mowa w ust. 1, nakłada w drodze decyzji organ ochrony zabytków, który wydał zalecenia pokontrolne" (ust. 2).

6.4. Nie jest sporne, że MWKZ wydał oznaczonego rodzaju zalecenia pokontrolne, a zaleceń tych – w trybie przewidzianym w art. 40 ust. 2a Uoz – strona nie zakwestionowała, przyznając tę okoliczność nawet w samej skardze kasacyjnej (s. 5). Nie zmienia tej konstatacji tłumaczenie skarżącej kasacyjnie, że uznawała, iż wygaśnięcie zezwolenia (decyzji nr 41/17) skutkować będzie "zaprzestaniem obowiązywania warunków konserwatorskich dla usunięcia drzewa". Dalsze, obszerne wyjaśnienia strony dotyczące ubiegania się o kolejne zezwolenie na usunięcie drzewa z terenu dziedzińca przy ul. [...] 9 w Krakowie, podnoszenie braku wydania decyzji przez MWKZ w przedmiocie wygaśnięcia zezwolenia nr 41/17, następcze działania związane z budową drogi wpływające na stan zieleńców przy ul. [...] w Krakowie, nie mogą mieć znaczenia dla oceny skuteczności zarzutu naruszenia art. 107e Uoz.

6.5. W tych okolicznościach prawidłowo sąd pierwszej instancji uwypuklił, że z treści zaleceń konserwatorskich z 26 stycznia 2018 r. wynikało, że ich celem było usunięcie nieodpowiedniego stanu zachowania zabytkowego terenu, w następstwie ustaleń stwierdzonych podczas kontroli przeprowadzonej 21 grudnia 2017 r. Przedmiotem MWKZ było podjęcie działań zmierzających do właściwego zagospodarowania i zabezpieczenia zieleńców położonych przy ul. [...] i ul. [...]. Organ ten, co eksponowano w wyroku, dwukrotnie zwracał uwagę stronie na zakres i konieczność realizacji wiążących zaleceń konserwatorskich. Skoro zalecenia te zbagatelizowano i nie zostały wykonane przez właściciela zabytku, zaistniała podstawa do nałożenia sankcji, przewidzianej art. 107e ust. 1 Uoz.

6.6. Tym samym skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionej podstawie, z tego względu oddalono ją na podstawie art. 184 Ppsa.

7. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono w myśl art. 204 pkt 1 Ppsa.