Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt II SA/Op 210/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2015-08-04 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6320 Zasiłki celowe i okresowe
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 138 par. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 8
journal: Dz.U. 2013 poz 182
law: Ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej - tekst jednolity
journal: M.P. 2013 poz 1024 pkt V
law: Uchwała Nr 221 Rady Ministrów z dnia 10 grudnia 2013 r. w sprawie ustanowienia wieloletniego programu wspierania finansowego gmin w  zakresie dożywiania "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" na lata 2014-2020

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Janowska Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik Sędzia WSA Elżbieta Naumowicz – spr. Protokolant Sekretarz sądowy Mariola Krzywda po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 sierpnia 2015 r. sprawy ze skargi T. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 23 września 2014 r., nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego w ramach programu "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" oddala skargę.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi, wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu przez T. R., reprezentowanego przez pełnomocnika ustanowionego z urzędu, jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 23 września 2014 r., nr [...], uchylająca decyzję Burmistrza Nysy z dnia 30 kwietnia 2014 r., odmawiającą przyznania skarżącemu świadczenia pieniężnego w ramach programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" i przyznająca T. R. zasiłek celowy w wysokości 90 zł z przeznaczeniem na zakup posiłku lub żywności.

Zaskarżona decyzja wydana została w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

Wnioskiem z dnia 1 kwietnia 2014 r. T. R. zwrócił się do Ośrodka Pomocy Społecznej w Nysie o przyznanie jednego ciepłego posiłku dziennie. Wskazał na zalecenia lekarskie przestrzegania diety z powodu zmian kardiologicznych i lipidowych oraz podał, że jest zainteresowany ekwiwalentem stanowiącym równowartość gorących posiłków wydawanych przez Dzienny Dom Pomocy Społecznej w Nysie w ramach programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania".

Po przeprowadzeniu w dniu 14 kwietnia 2014 r. wywiadu środowiskowego, Kierownik Działu Świadczeń Ośrodka Pomocy Społecznej w Nysie, działający z upoważnienia Burmistrza Nysy, decyzją z dnia 30 kwietnia 2014 r., nr [...], odmówił przyznania T. R. świadczenia pieniężnego na zakup posiłku lub żywności (zasiłek celowy) w ramach programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania". Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia wskazał art. 104 K.p.a., a także art. 2, art. 8 ust. 1 i ust. 3 oraz art. 39 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2013 r., poz. 182, z późn. zm.), zwanej dalej ustawą. W uzasadnieniu organ przytoczył przepis art. 39 ustawy określający zasady przyznawania świadczeń oraz art. 8 ust. 3 ustanawiający kryterium dochodowe oraz stwierdził, że dla wnioskodawcy kryterium to wynosi 542 zł. Następnie odnotował, że na podstawie wywiadu środowiskowego ustalono, iż klient prowadzi samodzielne gospodarstwo domowe, pomimo że od 2 sierpnia 2013 r. jest żonaty, zaś źródłem jego utrzymania w marcu 2014 r. była renta inwalidzka w wysokości 701,30 zł, z której dokonano potrącenia tytułem alimentów na rzecz synów w kwocie 459,27 zł, co wynika z zaświadczenia komornika z dnia 9 kwietnia 2014 r. Natomiast wydatki wyniosły: telefon i Internet - 125 zł, energia elektryczna - 76,22 zł, gaz - 56,16. Odnotowano również, że klient zrealizował receptę na leki w kwocie 20,80 zł oraz że nie reguluje opłat czynszowych, co doprowadziło do powstania zadłużenia, które na dzień 31 grudnia 2013 r. wynosiło 39.381,17 zł. Poza tym klient został poinformowany o możliwości odebrania z kasy Ośrodka przyznanych świadczeń w kwocie 2.825,83 zł. Dalej, organ podał, że w dniu 10 grudnia 2013 r. Rada Ministrów uchwałą Nr 221 wprowadziła do realizacji przez gminy wieloletni program wspierania finansowego gmin w zakresie dożywiania "Pomoc państwa w zakresie dożywiania na lata 2014-2020", zwanego dalej "programem", w ramach którego udziela się wsparcia m.in. osobom i rodzinom znajdującym się w trudnych sytuacjach życiowych, w szczególności osobom samotnym, w podeszłym wieku, chorym lub niepełnosprawnym. Wyjaśnił też organ, że na zasadzie art. 8 ust. 2 ustawy możliwe jest udzielanie przez gminę wsparcia osobom spełniającym kryterium dochodowe w wysokości 150% kryterium na zakup posiłku lub żywności, w przypadku uchwalenia stosownej uchwały podwyższającej kryterium dochodowe. W przeciwnym razie gmina może uzyskać dotację z "programu" na dofinansowanie zasiłków celowych na zakup posiłków lub żywności, zgodnie z kryteriami określonymi w art. 8 ust. 1 ustawy. Następnie, cytując treść art. 2 oraz art. 3 ust. 4 ustawy, organ podał, że osoby ubiegające się o pomoc społeczną są przede wszystkim zobowiązane do wykorzystania własnych środków, możliwości i uprawnień, a także muszą brać pod uwagę, że nie każdy ich wniosek i nie w pełnym zakresie zostanie automatycznie uwzględniony, ponieważ rodzaj, forma i rozmiar pomocy muszą być odpowiednie nie tylko do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy, ale również do możliwości finansowych Ośrodka. Tymczasem skarżący od sierpnia 2010 r. nie odebrał przyznanych przez organ świadczeń pieniężnych, których kwota na dzień wydania decyzji wynosi 2825,83 zł; nie podał też racjonalnych przyczyn nieodbierania przyznanych zasiłków. Organ uznał, że świadczy to o tym, iż wnioskodawca nie stara się wykorzystywać własnych zasobów, możliwości i uprawnień mających na celu doprowadzenie do polepszenia swojej sytuacji bytowej. Nadto, nieodbieranie świadczeń może wskazywać na to, że wnioskodawca zaspokoił potrzeby życiowe z własnych środków finansowych. Zdaniem organu, z tego też względu nie można uznać, iż w przypadku klienta istnieje sytuacja wymagająca zaspokojenia niezbędnej potrzeby życiowej. Organ wyjaśnił również zasady rozdysponowywania środków, wskazując, że pomocy udziela zawsze w sytuacjach zagrożenia podstawowych warunków egzystencji rodziny i podkreślił, że świadczenia mają na celu jedynie wspieranie osób i rodzin w trudnym dla nich okresie, nie mogą natomiast stanowić źródła dochodu, a na Ośrodku nie ciąży obowiązek zaspokojenia wszystkich potrzeb osób ubiegających się o wsparcie. Poza tym organ wskazał, że w roku 2014 na realizację "programu" przeznaczył kwotę średnio 150.000 zł miesięcznie, z czego 80% środków pochodziło z budżetu Państwa, a 20% z budżetu Gminy. W kwietniu 2014 r. wysokość zasiłków celowych na zakup żywności w ramach "programu" kształtowała się w granicach od 60 zł do 300 zł, w zależności od liczby osób w gospodarstwie domowym. W kwietniu 2014 r. z zasiłków celowych na zakup żywności w ramach "programu" skorzystały 124 osoby i rodziny, natomiast z pomocy w formie posiłków skorzystało 410 osób dorosłych i 454 dzieci w przedszkolach i w szkołach.

Nie godząc się z powyższą decyzją T. R. wniósł odwołanie, w którym wskazując na stan swego zdrowia zarzucił, że decyzja narusza prawo materialne oraz przepisy postępowania, tj. ustawę o pomocy społecznej, a ponadto art. 3 pkt 1 lit. c i pkt 3 ustawy o ustanowieniu programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" oraz odpowiedź Ministra Pracy i Polityki Społecznej na "zapytanie 1212", a także wyroki WSA w Opolu z dnia: 10 stycznia 2006 r. i 14 marca 2006 r. i "obowiązującą linię orzecznictwa NSA". Domagał się zmiany decyzji organu pierwszej instancji, dopuszczenia dowodu i zażądania od organu jego akt, w tym orzeczeń o stopniu niepełnosprawności, kwartalnych rozliczeń i wniosków o dotację kierowanych do Wojewody Opolskiego, zaświadczenia z ZUS o wysokości renty z przebiegiem orzecznictwa o niepełnosprawności. Wniósł również o ponowne zweryfikowanie i przeliczenie wszystkich przyznanych świadczeń i wyrównanie ich poziomu do kwoty 225 zł miesięcznie, która to kwota pokrywa koszt 30 posiłków. W razie wątpliwości, wniósł o skierowanie zapytania do Trybunału Konstytucyjnego o zasadność ograniczania i pozbawiania gorącego posiłku osoby niepełnosprawnej, trwale niezdolnej do pracy i samodzielnej egzystencji, wymagającej stosowania diety, żyjącej w niedostatku, ubóstwie, samodzielnie prowadzącej gospodarstwo domowe. Ponadto domagał się zasądzenia na jego rzecz "kosztów odwoławczych przepisanych ustawą". W uzasadnieniu zarzucił, że organ nie wskazał aktów prawnych pozwalających na pozbawienie osoby uprawnionej prawa do jednego gorącego posiłku dziennie. Pominął fakt, że zgromadzone środki zostały niewypłacone z powodu nierespektowania pełnomocnictw. Zwrócił poza tym uwagę, że Ośrodek dokonywał wypłaty świadczeń na rzecz osób majętnych i stwierdził, że liczba osób korzystających z pomocy sukcesywnie maleje, co wynika z list uprawnionych w poszczególnych okresach.

W wyniku rozpatrzenia odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu opisaną na wstępie decyzją z dnia 23 września 2014 r., uchyliło decyzję organu pierwszej instancji i orzekło co do istoty sprawy, przyznając T. R. zasiłek celowy w ramach ww. "programu" w wysokości 90 zł z przeznaczeniem na zakup posiłku lub żywności. Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie, po zrelacjonowaniu stanu faktycznego i przytoczeniu mających zastosowanie w sprawie przepisów art. 2 ust. 1, art. 3 ust. 3 i ust. 4, art. 8 oraz art. 39 ustawy, Kolegium zauważyło, że z dniem 1 stycznia 2014 r. weszła w życie uchwała Nr 221 Rady Ministrów z dnia 10 grudnia 2013 r. w sprawie ustanowienia wieloletniego programu wspierania finansowego gmin w zakresie dożywiania "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" na lata 2014-2020 (Mon. Pol. z 2013 r., poz. 1024, z późn. zm.), zwana dalej uchwałą Nr 221 RM. Organ wskazał, że ze środków przekazywanych w ramach ww. programu gminy udzielają wsparcia osobom spełniającym warunki otrzymania pomocy wskazane w ustawie o pomocy społecznej oraz spełniającym kryterium dochodowe w wysokości 150% kryterium, o którym mowa w art. 8 tej ustawy. Kolegium uznało, iż powody podane w zaskarżonej decyzji nie mogą decydować o odmowie przyznania skarżącemu pomocy. Zdaniem Kolegium, ograniczenie świadczeń, odmowa ich przyznania albo przyznanie pomocy w formie świadczenia niepieniężnego może nastąpić tylko w sytuacji marnotrawienia przyznanych świadczeń, ich celowego niszczenia lub korzystania w sposób niezgodny z przeznaczeniem, marnotrawienia własnych zasobów finansowych. Podstawę do odmowy przyznania świadczenia, uchylenia decyzji o przyznaniu świadczenia lub wstrzymania świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej może stanowić natomiast m.in. brak współdziałania osoby z pracownikiem socjalnym w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej. Kolegium wywiodło, że fakt nieodebrania przez stronę przyznanego jej świadczenia pieniężnego z pomocy społecznej, jak też nieudzielenie innej osobie upoważnienia do obioru tych środków, czy też niewskazanie konta bankowego, na które środki pieniężne mogłyby być przelane, nie stanowi natomiast podstaw do uznania, że strona nie wykorzystuje własnych możliwości oraz uprawnień w celu polepszenia swojej sytuacji życiowej, czy też marnotrawi własne zasoby. Z tego względu okoliczność, że skarżący ma przyznane świadczenia z pomocy społecznej w łącznej kwocie 2.825,83 zł, których dotychczas nie odebrał, nie może stanowić podstawy do odmowy przyznania świadczeń z pomocy społecznej, o które aktualnie się ubiega. Dalej organ odwoławczy zauważył, iż wprawdzie z uwagi na wysokość dochodu uzyskanego w marcu 2014 r. T. R. nie jest uprawniony do otrzymania zasiłku celowego, jednak jest uprawniony do otrzymania zasiłku celowego z przeznaczeniem na zakup posiłku lub żywności w ramach "programu", przy czym fakt, iż wnioskodawca wymaga zachowania odpowiedniej diety, uzasadnia przyznanie świadczenia pieniężnego na zakup posiłku. Kolegium wskazało, że Rada Miejska w Nysie podjęła w dniu 13 lutego 2014 r. uchwałę Nr XLIII/645/14 w sprawie podwyższenia kryterium dochodowego uprawniającego do przyznania nieodpłatnie pomocy dla osób objętych wieloletnim programem wspierania finansowego gmin w zakresie dożywiania "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" na lata 2014-2020 (Dz. Urz. Województwa Opolskiego z 2014 r., poz. 501). Zgodnie z § 1 tej uchwały, kryterium dochodowe, o którym mowa w art. 8 ust. 1 ustawy, dla celów przyznawania pomocy w formie świadczenia pieniężnego na zakup posiłku lub żywności dla osób i rodzin wymienionych w uchwale Nr 221 RM, podwyższono do 150%. Kolegium stwierdziło, że z wywiadu środowiskowego wynika, iż dochód wnioskodawcy w miesiącu marcu 2014 r. składał się z renty w kwocie 1.034,61 zł brutto - która po odliczeniu potrąceń komorniczych w kwocie 459,27 zł, zaliczki na podatek w kwocie 60 zł i składki ubezpieczenie zdrowotne 93,11 zł, wynosiła 422,23 zł - a także dodatku pielęgnacyjnego w kwocie 206,76 zł. Tak ustalony dochód wnioskodawcy, będącego osobą samotnie gospodarującą, wynosi zatem łącznie 628,99 zł i nie przekracza 150% kwoty kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej, tj. kwoty 813 zł. Nadto Kolegium dostrzegło, że zgodnie z zarządzeniem nr 15/13 Dyrektora Ośrodka Pomocy Społecznej w Nysie z dnia 10 lipca 2013 r., w sprawie wprowadzenia procedury postępowania w sprawach pomocy społecznej w Ośrodku Pomocy Społecznej w Nysie oraz zasad postępowania w sprawie wniosków o przyznanie dodatku mieszkaniowego, zasiłek na zakup posiłku lub żywności jest udzielany na osobę w rodzinie w kwocie 60 zł na osobę samotnie gospodarującą - 90 zł. Z tego względu, zdaniem organu, w rozpatrywanej sprawie uzasadnione jest przyznanie pomocy w tej właśnie wysokości. Poza tym organ podał, że treści znanego organowi z urzędu pisma Dyrektora OPS w Nysie z dnia 2 września 2014 r. wynika, iż pomoc w formie pieniężnej w ramach "programu" jest wypłacana w sytuacji, gdy przyznanie pomocy w formie posiłku byłoby nieuzasadnione, np. gdy strona ma zalecaną przez lekarza dietę wykluczającą korzystanie ze zbiorowego żywienia lub gdy w miejscu zamieszkania strony nie ma stołówki wydającej posiłki. Natomiast żądanie wypłacania świadczenia w kwocie 225 zł jest nieuzasadnione, gdyż wykraczałoby poza zasady rozdziału świadczeń w ramach "programu", ustalone przez organ pierwszej instancji. Poza tym, przyznawanie danej osobie czy rodzinie świadczenia w żądanej przez nią wysokości powodowałoby, że dla innych osób i rodzin nie wystarczałoby środków na przyznanie pomocy w ramach "programu". Odnosząc się do zarzutów odwołania Kolegium podało, iż nie doszło do naruszenia przepisów prawa, w tym wskazywanej przez stronę ustawy z dnia 29 grudnia 2005 r. o ustanowieniu programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania", gdyż akt ten już nie obowiązuje. Organ odwoławczy stwierdził też, że brak jest podstaw do uwzględnienia pozostałych wniosków zgłoszonych w odwołaniu, gdyż nie mają one wpływu na rozstrzygnięcie. Ponadto wyjaśnił, że w sprawie toczącej się z wniosku strony o przyznanie pomocy brak jest podstaw do zastosowania przewidzianych w art. 79 ust. 7 K.p.a. przepisów dotyczących zwrotu przez Kolegium kosztów postępowania.

Na skutek wniosku T. R. z dnia 26 stycznia 2015 r. postanowieniem referendarza sądowego w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym w Opolu z dnia 12 lutego 2015 r., sygn. akt II SO/Op 8/15, przyznano T. R. prawo pomocy w formie ustanowienia radcy prawnego. Następnie, ustanowiony z urzędu pełnomocnik wystąpił do tut. Sądu z wnioskiem o przywrócenie terminu do złożenia skargi na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 23 września 2014 r.

Wraz z powyższym wnioskiem pełnomocnik złożył skargę na ww. decyzję, w której domagał się uchylenia zaskarżonej decyzji w części, w jakiej nie przyznaje ona skarżącemu zasiłku celowego w kwocie 225 zł, tj. w zakresie powyżej przyznanych 90 zł, a także zasądzenia kosztów pomocy prawnej udzielonej z urzędu i nieopłaconej w całości ani w części. Zarzucił naruszenie prawa materialnego, tj. art. 106 ust. 1 w związku z art. 14 ust. 1 pkt 3, z art. 110 ust. 1 oraz art. 7 pkt 1, 4 i 5 ustawy poprzez przekroczenie granic uznania administracyjnego oraz naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. poprzez niewyczerpujące zebranie materiału dowodowego i niepodjęcie wszystkich czynności niezbędnych do wyjaśnienia sprawy, w tym niewyjaśnienie podstaw przyznania skarżącemu zasiłku w wysokości mniejszej niż wskazana w jego wniosku; naruszenie art. 78 § 1 K.p.a. poprzez nieuwzględnienie żądania skarżącego o przeprowadzenie wnioskowanych dowodów z dokumentów oraz naruszenie art. 107 § 1 K.p.a. poprzez nienależyte wyjaśnienie podstaw podjętej decyzji, w tym zastosowania przepisów uchwały Nr 221 RM. Uzasadniając stawiane zarzuty pełnomocnik wskazał, że skarżący wykazywał, że ma znaczne zadłużenie i nie stać go na ciepłe posiłki, a licząc koszt posiłku po 7,50 zł, co przy uwzględnieniu diety nie jest kwotą wygórowaną, przyznana kwota 90 zł wystarczy jedynie na 12 dni i nie odpowiada realnym zgłoszonym potrzebom, czego świadomość powinien posiadać organ pomocy społecznej. Ponadto, wskazywane zarządzenie nr 15/13 jest aktem wewnętrznym, powodującym jednakowe traktowanie wszystkich ubiegających się o świadczenia i przyznawanie pomocy w kwocie zryczałtowanej, natomiast organ nie zbadał, jaka powinna być faktyczna wysokość świadczenia skarżącego i nie ustalił koniecznej kwoty zakupu pojedynczego posiłku dostosowanego do potrzeb zdrowotnych skarżącego. Poza tym organ odwoławczy bezkrytycznie przyjął jako własne ustalenia organu pierwszej instancji odnośnie faktycznego wykorzystania środków przeznaczonych na pomoc społeczną i nie zbadał, czy twierdzenia w zakresie możliwości finansowych są prawidłowe. Podniósł również, że wbrew twierdzeniom organu odwoławczego, uchwała Nr 221 RM nie utraciła mocy.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu wniosło o odrzucenie skargi z uwagi na uchybienie terminu do jej wniesienia, a w przypadku jego przywrócenia - o oddalenie skargi, podtrzymując w całości argumenty przytoczone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Postanowieniem z dnia 15 czerwca 2015 r., sygn. akt II SA/Op 210/15, tut. Sąd orzekł o przywróceniu terminu do wniesienia skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647) sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej. Badana jest wyłącznie legalność aktu administracyjnego, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa do zaistniałego stanu faktycznego, trafność ich wykładni oraz prawidłowość przyjętej procedury.

Na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm.) zwanej P.p.s.a., uwzględnienie skargi na decyzję administracyjną następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). W przypadku braku wskazanych uchybień, jak również braku przyczyn uzasadniających stwierdzenie nieważności aktu, bądź stwierdzenia wydania go z naruszeniem prawa (art. 145 § 1 pkt 2 i pkt 3 P.p.s.a.), skarga podlega natomiast oddaleniu, na podstawie art. 151 P.p.s.a.

Przeprowadzona przez Sąd, według wskazanych wyżej kryteriów, kontrola legalności zaskarżonej decyzji wykazała, że nie narusza ona przepisów prawa w stopniu uzasadniającym uwzględnienie skargi i orzeczenie na podstawie art. 145 § 1 P.p.s.a.

Od razu należy wskazać, że kontrolowana decyzja jest decyzją merytoryczno-reformatoryjną, wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a., dającym organowi odwoławczemu możliwość uchylenia zaskarżonej decyzji w całości lub części i w tym zakresie samodzielnego orzeczenia co do istoty sprawy. Zastosowanie tego przepisu ograniczone jest łącznym zaistnieniem dwóch warunków. Po pierwsze, organ odwoławczy musi zakwestionować rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji, co w istocie oznacza, że rozstrzygnięcie merytoryczne organu odwoławczego jest niezgodne z rozstrzygnięciem organu pierwszej instancji. Po drugie - organ odwoławczy nie ma wątpliwości co do ustalonego przez organ pierwszej instancji stanu faktycznego sprawy, a w konsekwencji nie zachodzi potrzeba przeprowadzenia dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia materiału dowodowego, w myśl art. 136 K.p.a. W rozpoznawanej sprawie organ odwoławczy zakwestionował pogląd organu pierwszej instancji, że skarżący nie jest uprawniony do uzyskania wnioskowanego zasiłku celowego z przeznaczeniem na zakup posiłku lub żywności w ramach programu "Pomoc państwa w zakresie dożywiania". W wydanej decyzji organ odwoławczy podał, że uzyskany przez T. R. w miesiącu marcu 2014 r. dochód wynoszący 628,99 zł nie przekracza 150% kwoty kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej, tj. kwoty 813 zł, co powoduje, że wnioskodawca jest uprawniony do otrzymania zasiłku celowego w ramach programu "Pomoc państwa w zakresie dożywiania". Takie stanowisko organu odwoławczego (wraz z jego uzasadnieniem) zasługuje na akceptację.

Jak zasadnie wskazano w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, wieloletni program dożywiania obecnie realizowany jest w trybie ustawy o pomocy społecznej, stosownie do postanowień powołanej w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji uchwały Nr 221 Rady Ministrów z dnia 10 grudnia 2013 r. w sprawie ustanowienia wieloletniego programu wspierania finansowego gmin w zakresie dożywiania na lata 2014-2020 (Mon. Pol. z 2013 r., poz. 1024), nadal powoływanej jako uchwała Nr 221 RM, która przewiduje pomoc w zakresie dożywiania dla osób spełniających warunki do uzyskania pomocy w trybie ustawy o pomocy społecznej oraz spełniających kryterium dochodowe. Materialnoprawną podstawą rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie stanowią zatem również przepisy ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2013 r., poz. 182, z późn. zm., obecnie Dz. U. z 2015 r., poz. 163), zwanej dalej ustawą.

Na zasadzie pkt V. 1. uchwały Nr 221 RM, ze środków przekazywanych w ramach wskazanego w niej "programu", gminy udzielają wsparcia osobom spełniającym warunki do otrzymania pomocy wskazane w ustawie z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej oraz spełniającym kryterium dochodowe w wysokości 150% kryterium, o którym mowa w art. 8 ustawy. Od 1 października 2012 r. kwota kryterium dochodowego dla osób samotnie gospodarujących, zgodnie z § 1 pkt 1 lit. a rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 17 lipca 2012 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (Dz. U. z 2012 r., poz. 823), wynosi 542 zł. Oznacza to, że podwyższone dla potrzeb uchwały Nr 221 RM kryterium dochodowe, odpowiadające 150% tej kwoty, wynosi 813 zł. Kryterium w analogicznej wysokości określa również powołana w zaskarżonej decyzji uchwała Rady Miejskiej w Nysie z dnia 13 lutego 2014 r., Nr XLIII/645/14, będąca aktem prawa miejscowego.

Jak wynika z niekwestionowanych ustaleń organów, znajdujących też oparcie w zgromadzonej w sprawie dokumentacji, skarżący jest osobą samotnie gospodarującą. Jego dochód w miesiącu poprzedzającym złożenie wniosku, tj. w marcu 2014 r., wynosił 628,99 zł, a zatem nie przekroczył kwoty 813 zł (odpowiadającej 150% kwoty kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej). Nadto, jak słusznie zauważył organ odwoławczy, z uwagi na zalecenia lekarskie co do konieczności przestrzegania przez skarżącego diety, istnieje podstawa do przyznania wnioskodawcy świadczenia pieniężnego na zakup posiłku lub żywności.

Badając natomiast legalność kwestionowanej decyzji w zakresie wysokości przyznanego skarżącemu zasiłku celowego, Sąd miał na uwadze, że rozstrzygnięcie w przedmiocie przyznania takiego świadczenia wydawane jest w ramach uznania administracyjnego, co pozwala organowi na wybór pomocy, którą uzna za najwłaściwszą w świetle celów określonych ustawą o pomocy społecznej, przy jednoczesnym uwzględnieniu możliwości finansowych Ośrodka. Działanie organu w sferze uznania administracyjnego powoduje również, że dokonywana przez Sąd kontrola decyzji opartej na uznaniu administracyjnym ma ograniczony zakres i sprowadza się do zbadania, czy zaskarżona decyzja nie nosi cech dowolności, tj. czy organ administracji wybrał prawnie dopuszczalny sposób rozstrzygnięcia oraz czy wyboru takiego dokonał po ustaleniu i rozważeniu wszystkich okoliczności istotnych dla sprawy, nie naruszając zasady swobodnej oceny dowodów. Kontrola sądowa w takich przypadkach obejmuje proces wydania decyzji (spełnienie przez organ wymogów proceduralnych), ustalanie stanu faktycznego jako elementu tego procesu czy wszechstronność oceny faktów. Dotyczy ona zatem jedynie tej części treści decyzji uznaniowej, która jest powiązana z kryteriami prawnymi, natomiast nie obejmuje tej części treści rozstrzygnięcia, która wiąże się z realizowaniem określonej polityki administracyjnego stosowania prawa (rozumienia celowości administracyjnej czy roli słuszności w kształtowaniu treści decyzji) w ramach luzów decyzyjnych stworzonych przez podstawy decyzji uznaniowej (por. wyroki NSA z 8 maja 2015 r., OSK 2886/13; z 30 marca 2012 r., I OSK 115/12; z 20 kwietnia 2010 r., I OSK 130/10, dostępne na stronie internetowej - Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Dokonując kontroli pod tym kątem, Sąd stwierdził, że zaskarżone rozstrzygnięcie nie jest dowolne. W procesie dochodzenia do decyzji właściwie organ odwoławczy uwzględnił całokształt okoliczności faktycznych mających wpływ na podjęte rozstrzygnięcie i nie naruszył zasady swobodnej oceny dowodów. Organ odwoławczy dokonał prawidłowych ustaleń co do stanu faktycznego oraz przeprowadził jego trafną ocenę, która uzasadniała przyznanie świadczenia pieniężnego na zakup żywności w wysokości 90 zł. Zgodnie z regułami procedury administracyjnej, organ ten przeanalizował sytuację życiową wnioskodawcy związaną z samotnym gospodarowaniem, orzeczonym stopniem niepełnosprawności oraz wymaganą dietą. Działając w ramach uznania administracyjnego słusznie wskazał, że położenie, w jakim znalazł się wnioskodawca, uzasadnia przyznanie pomocy w zakresie dożywiania. Organ zbadał ponadto sytuację materialną wnioskodawcy, mając na uwadze uzyskiwane, stałe dochody. W uzasadnieniu decyzji organ przedstawił kryteria, jakimi kierował się przy ustaniu wysokości przyznanego świadczenia, odwołując się do zarządzenia nr 15/13 Dyrektora Ośrodka Pomocy Społecznej w Nysie z dnia 10 lipca 2013 r. w sprawie wprowadzenia procedury postępowania w sprawach pomocy społecznej w Ośrodku Pomocy Społecznej w Nysie oraz zasad postępowania w sprawie wniosków o przyznanie dodatku mieszkaniowego, wedle którego zasiłek na zakup posiłku lub żywności udzielany osobie samotnie gospodarującej wynosi 90 zł, natomiast osobie w rodzinie w kwocie 60 zł. W ocenie Sądu, zrozumiałe i racjonalne jest postępowanie organów administracji, które przyznają kwotowo wyższą pomoc na dożywianie w rodzinach wielodzietnych, niż osobom samotnie gospodarującym. Oczywistym jest bowiem, że liczniejsza rodzina potrzebuje większego wsparcia, by zaspokoić swoje minimalne potrzeby w zakresie wyżywienia.

W tym miejscu odnotowania wymaga, że pomimo powołania w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji treści przepisu o charakterze wewnętrznym, tj. zarządzenia nr 15/13 Dyrektora Ośrodka Pomocy Społecznej w Nysie, to w istocie organ odwoławczy wydał swoje rozstrzygnięcie na podstawie przepisów prawa powszechnie obowiązującego, które zostały szczegółowo podane i omówione. Przyjdzie również dostrzec, że w uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy nie wskazał, jakie organ pierwszej instancji posiadał środki finansowe na pomoc społeczną, podczas gdy nieuwzględnienia oczekiwań skarżącego odnośnie wyższego świadczenia upatrywał w szczupłości tych środków i wciąż wzrastającej liczbie osób kwalifikujących się do pomocy. Mając jednak na względzie to, że w uzasadnieniu decyzji organu pierwszej instancji zostały wskazane wyczerpujące informacje w zakresie analityki rozdysponowania środków, obejmujące możliwości finansowe Ośrodka w skali miesiąca oraz liczbę wnioskodawców domagających się udzielenia pomocy, a także zasady i preferencje stosowane przy udzielaniu pomocy, to powyższy brak, w ocenie Sądu, nie miał istotnego wpływu na wynik sprawy, gdyż nie mógł rzutować na zapadłe rozstrzygnięcie. W sytuacji ograniczonej ilości środków organ uprawniony jest do limitowania rozmiaru przyznawanych świadczeń, a powołane zarządzenie pozwala na racjonalne ich rozdysponowanie, zgodnie z regułami przejrzystymi i jednakowymi dla wszystkich zainteresowanych osób. W kontekście zarzutów skargi podkreślenia jeszcze wymaga, że przyjęcie obiektywnych kryteriów, według których dokonuje się rozdziału środków finansowych, jest jak najbardziej celowe dla zapewnienia pomocy osobom jej potrzebującym. Jest to tym bardziej konieczne, gdy szczupłość tych środków nie pozwala na zaspokojenie wszystkich potrzeb osób ubiegających się o pomoc w zgłaszanej przez te osoby wysokości. Ponadto, zgodnie z przyjętymi regułami, organ kieruje się przede wszystkim koniecznością niesienia pomocy rodzinom wielodzietnym, osobom samotnie wychowującym dzieci, osobom samotnym bez dochodu lub o niskim dochodzie oraz udziela pomocy w sytuacjach zagrożenia podstawowych warunków egzystencji rodziny. Przy tym rozmiar pomocy musi być odpowiedni nie tylko do okoliczności uzasadniających jej udzielenie, ale również do realnych możliwości finansowych organu. Z tych względów, w ocenie Sądu, argumentację przedstawioną w zaskarżonej decyzji należy uznać za wystarczającą.

Reasumując należy stwierdzić, że skoro z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, jakie czynniki zadecydowały o przyznaniu skarżącemu świadczenia pieniężnego na zakup żywności w wysokości 90 zł, to nie można uznać za zasadny zarzut przekroczenia granic uznania administracyjnego. W sposób dostateczny, z zachowaniem standardów określonych w art. 107 § 3 K.p.a., wytłumaczono skarżącemu, że wpływ na wysokość przyznanego świadczenia pieniężnego miała ograniczona wysokość środków finansowych pozostających w dyspozycji Ośrodka, stąd za nieusprawiedliwiony należy uznać również zarzut naruszenia tego przepisu, jak również naruszenia art. 7 i 77 § 1 K.p.a. w przedmiocie wysokości przyznanej pomocy. Poza tym, okoliczności związane ze stanem zdrowia skarżącego podlegały ocenie organu, jako przesłanka uzasadniająca przyznanie wnioskowanej pomocy w formie świadczenia pieniężnego. Materiał dowodowy w tym zakresie został zatem uwzględniony i oceniony przez organ odwoławczy. Z tych względów nie mógł odnieść oczekiwanego skutku zarzut naruszenia art. 78 § 1 K.p.a., gdyż dokumentacja, której przedłożenia domagał się skarżący, nie mogła mieć znaczenia dla sprawy. Natomiast przytoczone przepisy, stanowiące podstawę wydanego rozstrzygnięcia i wykładane w sposób wcześniej zaprezentowany, nie budzą wątpliwości co do ich legalności. Organ odwoławczy dokonał właściwej ich subsumcji do ustalonego stanu faktycznego. Okoliczność, że wysokość przyznanego świadczenia nie odpowiadała oczekiwaniom skarżącego, nie może uzasadniać tezy o naruszeniu wskazanych w skardze przepisów. Sąd z urzędu nie dopatrzył się natomiast innych naruszeń, które mogły mieć wpływ na treść kontrolowanego rozstrzygnięcia.

W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 151 P.p.s.a., orzeczono jak w sentencji.