Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 595/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2014-07-22 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność uchwały w całości
Powołane przepisy: article: art. 28 ust. 1
journal: Dz.U. 2012 poz 647
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
article: art. 93
journal: Dz.U. 2013 poz 594
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jednolity.
article: art. 147 par. 1
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anna Szymańska, sędzia WSA Magdalena Durzyńska (spr.), sędzia WSA Teresa Zyglewska, Protokolant sekr. sąd. Marek Lubasiński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 lipca 2014 r. sprawy ze skargi Wojewody [...] na uchwałę Rady Gminy P. z dnia [...] czerwca 2013 r. nr [...] w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości; II. stwierdza, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku.


UZASADNIENIE

Pismem z dnia 20 lutego 2014 r. Wojewoda [...] (dalej jako "skarżący/Wojewoda") wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na uchwałę Rady Gminy P. z dnia [...] czerwca 2013 r. nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miejscowości S. , gmina P .

Zaskarżonej uchwale Wojewoda zarzucił naruszenie przepisów:

- art. 15 ust. 1 i ust. 2 pkt 7 i pkt 9 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jednolity: Dz. U. z 2012 r. poz. 647, w brzmieniu przed wejściem w życie ustawy z dnia 25 czerwca 2010 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej oraz ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. Nr 130, poz. 871, zwanej dalej "upzp"), w związku z art. 88l ust. 1 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (tekst jednolity: Dz. U. z 2012 r. poz. 145 ze zm. dalej jako Prawo wodne), poprzez wyznaczenie obszarów przeznaczonych pod zabudowę oraz rozbudowę istniejących budynków na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią (dawniej obszarów bezpośredniego zagrożenia powodzią);

- art. 15 ust. 2 pkt 4 upzp, § 4 pkt 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1587), w zw. z art. 7 Konstytucji RP;

- art. 15 upzp w związku z art. 7 Konstytucji RP;

- § 314 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.), w związku z art. 15 ust. 1 i ust. 2 pkt 9 upzp;

- art. 15 ust. 1, art. 15 ust. 2 pkt. 8 upzp oraz § 4 pkt 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego;

- art. 7 ust. 2 pkt 2 i 5 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych (tekst jednolity Dz. U. z 2013 r. poz. 1205 ze zm.) w związku z art. 15 ust. 1 i art. 17 pkt. 8 upzp,

- art. 15 upzp oraz § 8 ust. 2 zd. 1 ww rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego;

- art. 15 ust. 2 pkt. 1 upzp, § 4 pkt 1 i § 7 pkt 7 rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego;

- art. 15 ust. 2 pkt. 6 upzp, § 4 pkt. 6 rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego;

- art. 4 ust. 1, art. 15 ust. 1, art. 15 ust. 2 pkt. 1 upzp oraz § 4 pkt 1, § 7 pkt 7 i § 8 ust. 2 zd. 1 rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego;

- § 271 ust. 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. 2002, nr 75, poz .690) w związku z art. 15 ust. 1 i ust. 2 pkt 6, § 4 pkt. 6, § 7 pkt 8 i § 8 ust. 2 zd. 1 rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

W oparciu o powyższe zarzuty, na podstawie art. 93 ustawy o samorządzie gminnym, skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały, w:

I.

- części tekstowej, o której mowa w § 15 uchwały, w odniesieniu do terenów oznaczonych symbolami: 1 UT, 2 UT i 3 UT oraz w części graficznej w zakresie, w jakim dopuszcza do realizacji zabudowy oraz rozbudowy istniejącej zabudowy, na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią;

- części tekstowej, o której mowa w § 19 uchwały, w odniesieniu do terenów oznaczonych symbolami: 9 R.Z, 10 R.Z, 11 R.Z, 12 R.Z, 13 R.Z, 15 R.Z i 16 R.Z oraz w części graficznej w zakresie, w jakim dopuszcza do realizacji zabudowy oraz rozbudowy istniejącej zabudowy na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią;

- części tekstowej, o której mowa w § 20 ust. 4 pust. 1 uchwały, w odniesieniu do terenów oznaczonych symbolami: 8 ZL, 9 ZL, 10 ZL i 11 ZL oraz w części graficznej w zakresie, w jakim dopuszcza do realizacji zabudowy oraz rozbudowy istniejącej zabudowy na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią;

- części tekstowej, o której mowa w § 23 uchwały, w odniesieniu do terenu oznaczonego symbolem 2 ZD oraz w części graficznej w zakresie, w jakim dopuszcza do realizacji nowej zabudowy oraz rozbudowy istniejącej zabudowy na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią;

- § 8 ust. 1 i § 36 ust. 7 uchwały, w odniesieniu do terenów oznaczonych symbolami: 10 MN, 13 RM, 14 RM;

- § 8 ust. 2 zd. 1 i § 36 ust.. 8 uchwały, w odniesieniu do terenów oznaczonych symbolami: 13.RM, 14.RM;

- § 8 ust. 2 zd. 1, § 8 ust.. 11 i § 36 ust. 8 uchwały, w odniesieniu do terenów oznaczonych symbolami: 7 R.Z i 8 R.Z;

- § 19 ust. 10 uchwały, w odniesieniu do terenów oznaczonych symbolami: 7 R.Z i 8 R.Z;

- § 8 ust. 1 zd. 2, § 8 ust. 2 zd. 2, § 19 ust. 10 zd. 2, § 19 ust. 11 zd. 2, § 23 ust. 11 zd. 2, § 36 ust. 7 zd. 2 i § 36 ust. 8 zd. 2 uchwały;

- § 11 ust. 21 uchwały;

- § 12 ust. 14 uchwały;

- § 14 ust. 14 i § 15 ust. 14 uchwały;

- § 20 ust. 5 uchwały;

- § 24 ust. 3 uchwały;

- § 24 ust. 4 uchwały;

- § 25 ust. 2 zd. 2 uchwały;

- § 27 ust. 8 zd. 2, § 32 ust. 6 zd. 2 uchwały;

II.

- § 8 ust. 13 pust. 1 uchwały, w zakresie sformułowania: "Na obszarze ww. stanowisk ustala się: a) obowiązek uzgodnienia z Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków (przed uzyskaniem pozwolenia na budowę lub zgłoszeniem inwestycji właściwemu organowi), wszelkich planowanych budów obiektów budowlanych, wiążących się z wykonywaniem prac ziemnych; b) obowiązek poprzedzenia robót ziemnych badaniami archeologiczno - wykopaliskowymi i wykonaniem ich dokumentacji (na koszt osoby fizycznej lub jednostki organizacyjnej zamierzającej finansować roboty budowlane); c) przed rozpoczęciem badań archeologicznych wymagane jest uzyskanie od Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków pozwolenia na ich prowadzenie; d) obowiązek uzgadniania z Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków poszukiwania, rozpoznawania i wydobywania kopalin oraz budowy urządzeń wodnych i regulacji wód";

- § 8 ust. 13 pust. 2 zd. 2 uchwały;

- § 11 ust. 26 zd. 2 uchwały;

- § 19 ust. 6 zd. 2 uchwały;

III.

- § 3 ust. 14 i § 3 ust. 21 uchwały;

- § 8 ust. 3 i § 36 ust. 9 uchwały;

- § 8 ust. 16 uchwały;

- § 9 ust. 6 uchwały;

- §11 ust. 10, § 13 ust. 9, § 15 ust. 8 i § 16 ust. 7 uchwały;

- § 11 ust. 11 pust. 8 lit. azd. 1; § 11 ust. 11 pust. 8 lit. b; § 12 ust. 6 pust. 5 lit. azd. 1; § 12 ust. 6 ppkt. 5 lit. b; § 13 ust. 10 ppkt. 8 lit. b; § 14 ust. 7 ppkt. 4 lit. b; § 15 ust. 9 ppkt. 4 lit. b; § 19 ust. 3 ppkt. 5 lit. a uchwały, w zakresie sformułowania: ,, (...) nad poziom terenu (...) ";

- § 11 ust. 16 uchwały;

- § 11 ust. 17 uchwały;

- § 11 ust. 23, § 12 ust. 15, § 13 ust. 19, § 16 ust. 16, § 17 ust. 13, § 19 ust. 7 i § 21 ust. 10 uchwały, w zakresie sformułowania: " (...) i w uzgodnieniu z właściwym zarządcą sieci";

- § 11 ust. 24 zd. i, § 12 ust. 17 zd. 1 i § 19 ust. 9 zd. 1 uchwały;

- § 11 ust. 27 zd. 2, § 12 ust. 18 zd. 2, § 13 ust. 21 zd. 2, § 14 ust. 15 zd. 2, § 15 ust. 16 zd. 2, § 16 ust. 17 zd. 2, § 17 ust. 12 zd. 2, § 18 ust. 5 zd. 2, § 19 ust. 8 zd. 2, § 20 ust. 7 zd. 2, § 21 ust. 9 zd. 2, § 22 ust. 11 zd. 2 i § 23 ust. 13 zd. 2 uchwały;

- § 13 ust. 5 i § 14 ust. 4 uchwały;

- § 13 ust. 10 ppkt. 8 lit. a zd. 1; § 14 ust. 7 ppkt. 4 lit. a zd. 1; § 15 ust. 9 ppkt. 4 lit. a zd. 1; § 16 ust. 9 ppkt. 4 uchwały, w zakresie sformułowania: "(...) od poziomu terenu do najwyższego punktu pokrycia (...) ";

- § 13 ust. 20 zd. 1 uchwały;

- § 15 ust. 15 zd. 1 uchwały;

- § 25 ust. 4 uchwały, w zakresie sformułowania: " (...) w uzgodnieniu z właściwym zarządcą urządzeń melioracyjnych, (...)";

- § 27 ust. 10 zd. 2, § 32 ust. 8 zd. 2 uchwały;

- § 36 ust. 3 zd. 2 uchwały, w zakresie sformułowania: "(...), a lokalizację innych obiektów należy prowadzić w porozumieniu z zarządcą sieci";

- § 36 ust. 5 uchwały;

- § 36 ust. 6 uchwały, w zakresie sformułowania: " (...), w uzgodnieniu z właściwym zarządcą drogi (...)";

- § 36 ust. 6 uchwały, w zakresie sformułowania: "(...), po uprzednim uzyskaniu zgody i na warunkach ustalonych z właścicielem gruntu ";

- § 36 ust. 10 uchwały w zakresie sformułowania: "(...) w uzgodnieniu i na warunkach ustalonych z właściwym zarządcą sieci i urządzeń ";

- § 36 ust. 11 uchwały;

- § 36 ust. 12 tiret drugie, § 36 ust. 12 tiret trzecie uchwały;

- § 36 ust. 14 uchwały, w zakresie sformułowania: "(...) na warunkach ustalonych z zarządcą sieci";

- § 36 ust. 13 zd. 1, § 36 ust. 18 zd. 1 uchwały, w zakresie sformułowania: "na warunkach ustalonych z zarządca sieci ";

- § 36 ust. 19 uchwały;

- § 3 6 ust. 20 zd. 2 uchwały;

- § 36 ust. 22 uchwały, w zakresie sformułowania: " (...), na zasadach ustalonych z zarządcą sieci";

- § 36 ust. 23 uchwały zdanie wprowadzające, w zakresie sformułowania: "(...) zgodnie z indywidualnymi warunkami właściwego zarządcy sieci, (...) ";

- § 36 ust. 23 ppkt. 1 uchwały, w zakresie sformułowania: " (...) (w porozumieniu z właściwym zarządcą drogi) (...)";

- § 36 ust. 24 ppkt. 1 uchwały, w zakresie sformułowania: " (...). W obszarze oddziaływania w/w linii (...) lokalizacja budynków i sposób zagospodarowania terenu w porozumieniu z zarządcą sieci.";

- § 36 ust. 28 uchwały, w zakresie sformułowania: "(...) na zasadach ustalonych z zarządcą w/w sieci (...)";

- § 36 ust. 29 uchwały, w zakresie sformułowania: " (...) i na zasadach ustalonych z właściwym zarządcą sieci";

IV.

- § 36 ust. 3 zd. 2 uchwały, w zakresie sformułowania: " (...) stały (...) ";

V.

- § 8 ust. 20 uchwały;

- § 11 ust. 9, § 13 ust. 8, § 15 ust. 7 i § 16 ust. 6 uchwały zdania wprowadzające, w zakresie sformułowania: "Możliwość podziału na działki budowlane. (...) wydzielanych (...), w tym (...)";

- § 11 ust. 9 ppkt. 1, § 13 ust. 8 ppkt. 1, § 15 ust. 7 ppkt. 1 i § 16 ust. 6 ppkt. 1 uchwały, w zakresie sformułowania: " (...) wydzielanych działek budowlanych (...)";

- § 11 ust. 9 ppkt. 2, § 13 ust. 8 ppkt. 2, § 15 ust. 7 ppkt. 2 i § 16 ust. 6 ppkt. 2 uchwały, w zakresie sformułowania: " (...) wydzielanych działek (...) ";

- § 11 ust. 9 ppkt. 3, § 13 ust. 8 ppkt. 3, § 15 ust. 7 ppkt. 3 i § 16 ust. 6 ppkt. 3 uchwały, w zakresie sformułowania: "(...) wydzielanych (...) budowlanych (...)";

- § 17 ust. 4, § 22 ust. 4 oraz § 23 ust. 4 uchwały;

- § 21 ust. 5 uchwały, w zakresie sformułowania: " (...) wydzielania działek i (...) ";

VI.

- § 20 ust. 4 ppkt. 3 i § 20 ust. 8 uchwały;

- § 36 ust. 6 zd. 2 oraz § 36 ust. 22 uchwały, w odniesieniu do terenów oznaczonych symbolem ZL, o których mowa w ustaleniach § 20 uchwały;

VII.

- części graficznej, w odniesieniu do usytuowania nieprzekraczalnej linii zabudowy na terenie drogi publicznej, oznaczonej symbolem 023 KDD, na odcinku pomiędzy terenami oznaczonymi symbolami: 1 UT i 2 U;

- części graficznej, w odniesieniu do usytuowania nieprzekraczalnej linii zabudowy na terenie drogi wewnętrznej, oznaczonej symbolem 029 KDW, na odcinku pomiędzy terenami oznaczonymi symbolami: 9 i 10 U oraz 28 i 29 MN.

VIII.

- części graficznej, w odniesieniu do terenu usytuowanego pomiędzy terenem 10 MN a drogą publiczną, klasy dojazdowej oznaczoną symbolem 012 KDD.

IX.

- części tekstowej oraz graficznej, w odniesieniu do terenów oznaczonych symbolami od 1 R.Z do 18 R.Z, o których mowa w § 19 uchwały;

X.

- części tekstowej oraz graficznej, w odniesieniu do planowanego zbiornika wodnego na rzece P. ;

XI.

- części tekstowej oraz graficznej, w dopuszczającej do zabudowy w odległości niniejszej niż 12 m od granicy lasu.

W uzasadnieniu skargi organ wskazał, że przy podejmowaniu przedmiotowej uchwały naruszone zostały zasady sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (dalej jako plan/mpzp) w sposób skutkujący koniecznością wyeliminowania części jego ustaleń z obrotu prawnego na podstawie art. 28 ust. 1 upzp. Poszczególne zarzuty Wojewoda uzasadnił w następujący sposób:

Adn. pkt I

Organ nadzoru wskazał m.in., że możliwość odstępstwa od zakazów zabudowy na terenach bezpośredniego zagrożenia powodzią regulowały przepisy art. 82 ust. 3 Prawa wodnego (sprzed 18 marca 2011 r.), a od 18 marca 2011 r. obowiązuje w tym zakresie art. 88l ust. 2 ustawy Prawo wodne. Według Wojewody analiza ww. przepisów Prawa wodnego, zarówno przed, jak i po nowelizacji ustawy, prowadzi do wniosku, iż na terenach szczególnego zagrożenia powodzią, nie była i nie jest możliwa realizacja zabudowy. Wyjątkiem od tej reguły było i jest uzyskiwanie stosownego zwolnienia od takiego zakazu, w drodze indywidualnej decyzji wydawanej na etapie projektowania inwestycji przez Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej. Organ zarzucił, że wbrew ww przepisom na rysunku uchwalonego planu miejscowego na obszarach "szczególnego zagrożenia powodzią" przeznacza się tereny pod:

- realizację obiektów gospodarczych związanych z hodowlą i produkcją rolną, w tym możliwość lokalizacji nowych siedlisk rolniczych, w odniesieniu do jednostek terenowych: 9 R.Z, 10 R.Z, 11 R.Z, 12 R.Z, 13 R.Z, 15 R.Z i 16 R.Z, o których mowa w § 19 uchwały, w szczególności zaś w ramach pkt 2 i 3;

- realizację usług rekreacji i wypoczynku, w formie ogólnodostępnych usług związanych ze sportem, turystyką, rekreacją i wypoczynkiem, w odniesieniu do jednostek terenowych: 1 UT, 2 UT i 3 UT, o których mowa w § 19 uchwały, w szczególności zaś w ramach pkt 1 i 9;

- lokalizację obiektów związanych z gospodarką leśną i eksploatacją lasów, w odniesieniu do jednostek terenowych: 8 ZL, 9 ZL, 10 ZL, 11 ZL, o których mowa w § 20 uchwały, w szczególności zaś w ramach pkt 4;

- ogrody działkowe, w odniesieniu do jednostki terenowej: 2 ZD, o której mowa w § 23 uchwały.

Zdaniem organu plan nie może dopuszczać do realizacji zabudowy na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią zatem zapisy uchwały należy uznać za sprzeczne z ustawą Prawo wodne, bowiem nie realizują dyspozycji normy zawartej w art. 88l Prawa wodnego w związku z art. 15 ust. 2 ust. 7 upzp. Zdaniem Wojewody nie ma przy tym znaczenia okoliczność uzgodnienia przedmiotowego planu przez Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej, dokonanego w trybie art. 4a ust. 2 Prawa wodnego w związku z ówczesnym art. 17 ust. 7 lit. c upzp.

Organ nadzoru zarzucił także sprzeczne wewnętrznie ustalenia planu miejscowego dotyczące faktycznego usytuowania w obszarze szczególnego zagrożenia powodzią poszczególnych jednostek terenowych. Stwierdził, iż identyczne wykluczające się zapisy dotyczą ustaleń w przedmiocie konieczności uwzględnienia planowanego zbiornika retencyjnego na rzece P. , co stanowi również o naruszeniu § 8 ust. 2 zd. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1587), z którego wynika, że "Na projekcie rysunku planu miejscowego stosuje się nazewnictwo i oznaczenia umożliwiające jednoznaczne powiązanie projektu rysunku planu miejscowego z projektem tekstu planu miejscowego".

Z drugiej strony skarżący zarzucił brak podstaw prawnych do regulowania kwestii dotyczących konieczności uwzględnienia "sąsiedztwa obszaru bezpośredniego zagrożenia powodzią", w tym planowanego zbiornika retencyjnego, jak również zapisów nakazujących, by wszelkie działania inwestycyjne musiały być realizowane zgodnie z obowiązującymi przepisami odrębnymi, w porozumieniu i na warunkach Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w W. Wskazał, iż w części ww. ustaleń uchwałodawca posłużył się pojęciem obszarów bezpośredniego zagrożenia powodzią, podczas gdy od dnia 18 marca 2011 r. w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, zgodnie z dyspozycją art. 15 ust. 2 ust. 7 upzp organ winien posługiwać się pojęciem obszarów szczególnego zagrożenia powodzią. W tej sytuacji nakładanie obowiązków z tytułu sąsiedztwa, jak również zobowiązywanie w akcie prawa miejscowego do prowadzenia działań inwestycyjnych w porozumieniu z Regionalnym Zarządem Gospodarki Wodnej w W., jego zdaniem uznać należy za naruszające zasady sporządzania planu miejscowego, określone szczegółowo w art. 15 upzp, naruszają bowiem przepisy odrębne z zakresu Prawa wodnego, a przede wszystkim naruszają one art. 7 Konstytucji RP. Wyjaśnił, że rada gminy nie posiada kompetencji w tym zakresie, zaś kwestie zwolnień od ustawowych zakazów regulują wprost przepisy Prawa wodnego. Ponadto Wojewoda stwierdził, że stosownie do ustaleń uchwały dotyczących odprowadzania ścieków, w przypadku braku kanalizacji, bądź w przypadku braku możliwości podłączenia do niej, nie jest możliwa realizacja budynków przeznaczonych na pobyt ludzi.

Adn ust.. II

Wojewoda podniósł, że zawarte w art. 15 ust. 2 ust. 4 upzp upoważnienie do określenia zasad ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej nie obejmuje możliwości umieszczania w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego uregulowań kwestii związanych z koniecznością "uzgadniania" przed podjęciem zamierzenia inwestycyjnego, o którym mowa w: § 8 ust. 13 ppkt. 1 i ppkt. 2 zd. 2, § 11 ust. 26 zd. 2, § 19 ust. 6 zd. 2 uchwały. Wszelkie kompetencje i formy działania organów nadzoru konserwatorskiego w zakresie współdziałania z organami administracji architektoniczno - budowlanej i nadzoru budowlanego zostały określone przez ustawodawcę. Pozwolenie wojewódzkiego konserwatora zabytków na prowadzenie robót budowlanych przy zabytku wpisanym do rejestru zabytków wydawane jest w formie decyzji administracyjnej. Obowiązek uzyskania pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków na prowadzenie robót budowlanych przy zabytku wpisanym do rejestru zabytków wynika wprost z art. 36 ust. 1 ust. 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz.U. 2003, nr 162, poz.1568). Uznał, że wprowadzając taki obowiązek, w odniesieniu do terenów znajdujących się w granicach zabytku archeologicznego, Rada Gminy P. przekroczyła swoją kompetencję.

Podobne naruszenie prawa organ nadzoru dostrzegł w przypadku nałożenia przez Radę Gminy P. obowiązku przeprowadzenia badań archeologicznych w obrębie stanowiska archeologicznego, wykonania ich dokumentacji oraz uzyskania pozwolenia na ich prowadzenie. Wskazał, że obowiązek przeprowadzenia badań archeologicznych w przypadku zamiaru prowadzenia robót ziemnych lub zmiany charakteru dotychczasowej działalności na terenie, na którym znajdują się zabytki archeologiczne, wynika z art. 31 ust. 1a ww ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Rodzaj i zakres tych badań określa w drodze decyzji wojewódzki konserwator zabytków (art. 31 ust. 2 tej ustawy). Źródłem tego obowiązku również jest ustawa, a nie akt prawa miejscowego.

Adn. ust. III

Organ nadzoru wskazał, że Rada Gminy P. niezasadnie uzależniła możliwość dokonania określonych czynności, przewidzianych w ustaleniach planu, od uzyskania zgody lub dokonania uzgodnienia z podmiotami takimi jak: zarządca sieci, zarządca drogi, właściciel drogi, służba ochrony środowiska i ochrony sanitarnej (SANEPID), czy służby komunalne. Ponadto rada wskazała podmioty odpowiedzialne za utylizację odpadów. Przepisy te zamieszczono wśród ustaleń dotyczących: całego obszaru objętego planem, zasad modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej oraz w ustaleniach szczegółowych dla poszczególnych terenów. Zdaniem organu nadzoru, uregulowania uchwały w tym zakresie wykraczają poza przyznaną w art. 15 ust. 2 ust. 10 upzp kompetencję do określenia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego zasad dotyczących modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej. Zakres przedmiotowy i granice tej kompetencji skonkretyzowano w § 4 ust. 9 rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zgodnie, z którym ww. zasady powinny zawierać: określenie układu komunikacyjnego i sieci infrastruktury technicznej wraz z ich parametrami oraz klasyfikacją ulic i innych szlaków komunikacyjnych, określenie warunków powiązań układu komunikacyjnego i sieci infrastruktury technicznej z układem zewnętrznym oraz wskaźniki w zakresie komunikacji i sieci infrastruktury technicznej, w szczególności ilość miejsc parkingowych w stosunku do ilości mieszkań lub ilości zatrudnionych albo powierzchni obiektów usługowych i produkcyjnych.

Wojewoda wyjaśnił, że w przepisach ustawy i rozporządzenia jednoznacznie wskazano materię mieszczącą się w granicach władztwa planistycznego gminy, natomiast nakładanie w prawie miejscowym, jakim jest plan, obowiązków w postaci konieczności uzyskania zgód (dokonania uzgodnień, porozumień), uwzględnienia warunków i zasad ustalanych przez określone podmioty, stanowi wykroczenie poza kompetencję przyznaną mocą art. 15 ust. 2 ust. 10 upzp. Nadto podał, że kompetencja przewidziana w art. 15 ust. 2 ust. 10 upzp nie obejmuje m.in. możliwości regulowania w planie miejscowym zakresu spraw podlegających procedurze uzyskiwania zgody zarządcy drogi publicznej, czyli jego ustawowych kompetencji określonych w ustawie z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jednolity: Dz. U. z 2013 r. poz. 260 ze zm.). Zdaniem Wojewody przepisy zaskarżonej uchwały dotyczące uzyskania zgody, czy uwzględnienia warunków czy wytycznych określonych podmiotów, nie tylko naruszają granice kompetencji wyznaczonej w art. 15 ust. 2 ust. 10 upzp, ale prowadzą także do powtórzenia lub modyfikacji przepisów ustawowych dotyczących uprawnień zarządców dróg.

Skarżący nie znalazł również podstaw prawnych do zamieszczenia w planie ustaleń, o których mowa w: § 13 ust. 5 i § 14 ust. 41 uchwały, na mocy których tereny oznaczone symbolami: 9 U, 10 U i 12 U stanowią jedną działkę budowlaną, podobnie jak teren 1 US. Z dokonanej przez skarżącego analizy wynika, iż także w innych ustaleniach uchwały wprowadzono powtórzenia oraz modyfikację norm obowiązujących zarówno w ustawie upzp oraz w innych aktach prawnych, jak również sformułowano ustalenia wykraczające poza zakres wynikający z art. 15 upzp. Dotyczy to również przewidzianego w regulacjach planu nałożenia na inwestora obowiązku przeprowadzenia ekspertyz geotechnicznych, których nie można uznać za określenie przeznaczenia, bądź zasad zagospodarowania terenu. Organ wyjaśnił, że zasady nakładania na inwestora obowiązku wykonania badań gruntu przed uzyskaniem pozwolenia na budowę zostały uregulowane w art. 34 ust. 3 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity: Dz. U. 2013 poz. 1409), zgodnie z którym w zależności od potrzeb projekt budowlany powinien zawierać wyniki badań geologiczno-inżynierskich oraz geotechniczne warunki posadowienia obiektów budowlanych. Zaś m.in. w art. 32 ust. 1-3 ww. ustawy Prawo budowlane zostały uregulowane kwestie dotyczące konieczności uzyskania przez inwestora wymaganych przepisami szczególnymi pozwoleń, uzgodnień lub opinii innych organów. Brak jest również podstaw prawnych do nakładania obowiązków wynikających z konieczności wykonania kompleksowego projektu technicznego poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej.

Organ nadzoru zarzucił też, że Rada Gminy P. w ustaleniach, o których mowa w § 4 pkt. 14 uchwały, zdefiniowała pojęcie "maksymalnej wysokości zabudowy" pod kątem pomiaru wysokości budynku, podczas gdy przedmiotowa kwestia została uregulowana w § 6 rozporządzenia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Tymczasem zarówno z przepisów upzp, jak również z rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1587) nie wynika możliwość definiowania sposobu pomiaru wysokości, lecz jedynie wymóg określenia gabarytów obiektów i maksymalnej wysokości projektowanej zabudowy. Ponadto, z art. 15 ust. 2 i 3 upzp nie wynika, by organ stanowiący miał możliwość dowolnego, naruszającego przepisy odrębne, definiowania sposobu dokonywania pomiaru wysokości budynków.

Podobne naruszenie nastąpiło, zdaniem organu nadzoru, w ustaleniach § 3 ust. 21 uchwały, w którym zdefiniowano pojęcie klasy drogi, choć pojęcie to zostało już zdefiniowane w § 3 ust. 4 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz.U.1999, nr 43, poz.430).

Adn. ust. IV

Organ nadzoru zarzucił, że uchwała narusza przepisy zawarte w § 314 i § 4 ww rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, w zakresie ochrony przed promieniowaniem jonizującym i polami elektromagnetycznymi, w związku z art. 1 ust. 2 ust. 5 i art. 15 ust. 1 upzp, co uzasadnia konieczność stwierdzenia nieważności tej części uchwały, która wprowadza ograniczenia w lokalizacji pomieszczeń przeznaczonych jedynie na stały pobyt ludzi.

Adn. ust. V

Wojewoda podniósł, że z ustaleń przedmiotowego planu miejscowego wynika, iż organ uchwałodawczy w sposób zamienny określa kwestię dotyczącą procedury scalenia i podziału nieruchomości oraz podziału nieruchomości. Tymczasem, z ustawy o gospodarce nieruchomościami wynika w sposób jednoznaczny, że są to dwie odrębne procedury. Organ nadzoru zwrócił uwagę na fakt, iż przepisy art. 15 ust. 2 i ust. 3 upzp, w brzmieniu obowiązującym w dacie podjęcia uchwały, nie upoważniały rady miejskiej do określenia zasad i warunków podziałów nieruchomości, tylko do określenia zasad i warunków scalania i podziału nieruchomości, w przeciwieństwie do art. 10 ust. 1 ust. 7 nieobowiązującej już ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jednolity: Dz. U. 1999 r. Nr 15 poz. 139 ze zm.).

Ponadto, jak wskazał Wojewoda, określenie minimalnej powierzchni nowo wydzielanej działki budowlanej może nastąpić, na podstawie dyspozycji art. 15 ust. 3 ust. 10 upzp, dla procedur wszczętych po dniu 21 października 2010 r. (data podjęcia uchwały intencyjnej o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego) natomiast Rada Gminy P. przystąpiła do sporządzania przedmiotowego planu miejscowego w dniu [...] czerwca 2010 r. (uchwała nr [...]), a zatem nie miała ona prawa do określenia w planie minimalnej powierzchni nowo wydzielanej działki, jak również podstaw prawnych do określenia minimalnej szerokości frontu działki w odniesieniu do trybu podziału nieruchomości.

Rada Gminy P. nie miała także podstaw prawnych do formułowania ustaleń dotyczących wprowadzenia zakazu dokonywania podziału nieruchomości. Skarżący wskazał, że warunki i zasady podziału nieruchomości ustala ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity: Dz. U. 2014 r. poz. 518 – dalej jako "ugn"), określając kryteria dopuszczające podział nieruchomości zarówno w przypadku, gdy dotyczy on nieruchomości położonych na obszarze, dla którego uchwalono plan miejscowy, jak i na obszarze, dla którego brak jest takiego planu (art. 93, art. 94, art. 95 ugn).

Adn. ust. VI

W ocenie organu nadzoru, dopuszczenie możliwości lokalizacji urządzeń i sieci infrastruktury technicznej na gruntach leśnych wymaga wyznaczenia terenów dla ich lokalizacji i uzyskania zgody właściwego organu na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne. W przedmiotowej sprawie organ sporządzający plan miejscowy nie uzyskał stosownej zgody na zmianę przeznaczenia w odniesieniu do gruntów leśnych, występujących w ramach terenów ZL, o których mowa w § 20 uchwały, zaś plan miejscowy dopuszcza w ramach ww. terenów możliwość lokalizacji urządzeń i sieci infrastruktury technicznej.

Adn. ust. VII

Wojewoda wskazał, że na rysunku planu miejscowego nieprzekraczalna linia zabudowy usytuowana została w poprzek dróg publicznych oraz dróg wewnętrznych w odniesieniu do:

- drogi publicznej, oznaczonej symbolem 023 KDD, na odcinku pomiędzy terenami oznaczonymi symbolami: 1 UT i 2 U;

- drogi wewnętrznej, oznaczonej symbolem 029 KDW, na odcinku pomiędzy terenami oznaczonymi symbolami: 9 i 10 U oraz 28 i 29 MN.

Powyższe, zdaniem organu, stanowi o naruszeniu § 8 ust. 2 zd. 1 rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zgodnie z którym na projekcie rysunku planu miejscowego stosuje się nazewnictwo i oznaczenia umożliwiające jednoznaczne powiązanie projektu rysunku planu miejscowego z projektem tekstu planu miejscowego.

Adn. ust. VIII

Organ nadzoru zarzucił także, że zgodnie z rysunkiem planu miejscowego, stanowiącym załącznik nr 1 do uchwały, wyznaczono linię rozgraniczającą teren o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania, dla którego nie określono przeznaczenia terenu. Uchwalając plan miejscowy Rada Gminy P. nie określiła przeznaczenia dla terenu usytuowanego pomiędzy terenem 10 MN a drogą publiczną klasy dojazdowej oznaczoną symbolem 012 KDD.

Adn. ust. IX

Wojewoda wskazał, że do obowiązkowych elementów treści planu miejscowego należy ustalenie wysokości projektowanej zabudowy, gabarytów oraz geometrii dachu. Zaznaczył, iż pojęcie "wysokość zabudowy" jest pojęciem zbiorczym i zawiera pojęcia dotyczące wysokości szeregu obiektów stanowiących zabudowę, a zatem nie tylko budynków. Tymczasem w ustaleniach § 19 zaskarżonej uchwały Rada Gminy P. dla wszystkich terenów oznaczonych symbolem R.Z, na których dopuszcza się realizację obiektów gospodarczych związanych z hodowlą i produkcją rolną, w tym możliwość lokalizacji nowych siedlisk rolniczych (§ 19 ust. 2 ppkt. 1 uchwały), a także możliwość realizacji ogródków działkowych (§ 19 ust. 2 ppkt. 3 uchwały), nie określono linii zabudowy, jak również wskaźników wysokości zabudowy dla budynków inwentarskich, składowych i gospodarczych, a także wysokości zabudowy w ramach ogródków działkowych (§ 19 ust. 3 ppkt. 5 uchwały). Organ zwrócił uwagę, iż oprócz budynków mieszkalnych na zabudowę zagrodową składają się także budynki gospodarcze lub inwentarskie, co wynika wprost z § 3 ust. 3 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, a zatem brak określenia ich wysokości stanowi o naruszeniu zasad sporządzania planu miejscowego, o których mowa w 15 ust. 2 ust. 6 upzp oraz § 4 ust. 6 rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Adn. ust. X

Skarżący zauważył, że z uchwalonego planu miejscowego wynika możliwość realizacji planowanego zbiornika wodnego. Podał, że chociaż z ustaleń części graficznej (legenda) wynika, że jest on elementem informacyjnym (nie będącym ustaleniem planu miejscowego), to w ustaleniach części tekstowej wprowadzono nakaz jego uwzględnienia (m.in. § 8 ust. 2, § 36 ust. 8 uchwały). W ramach planowanego zbiornika retencyjnego określono różne wykluczające się przeznaczenia. Na uwagę, zdaniem skarżącego, zasługuje przede wszystkim przeznaczenie terenu pod drogę publiczną oznaczoną symbolem 023 KDD, o której mowa w § 30 uchwały.

Adn. ust. XI

W ocenie skarżącego, w przedmiotowym planie miejscowym nie zostały uwzględnione wymogi § 271 ust. 8 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, przez co naruszono również przepisy upzp oraz rozporządzenia w sprawie sposobu uwzględniania w zagospodarowaniu przestrzennym potrzeb obronności i bezpieczeństwa państwa, z uwagi na fakt, że sytuowanie planowanej zabudowy na terenach oznaczonych symbolami:

- 5 MN, względem terenu leśnego oznaczonego symbolem 2 ZL;

- 12 RM, względem terenu leśnego oznaczonego symbolem 7 ZL;

- 36 MN, względem terenów leśnych oznaczonych symbolami 11 ZL i 14 ZL;

- 39 MN, względem terenu leśnego oznaczonego symbolem 11 ZL,

zostało wyznaczone na rysunku planu za pomocą nieprzekraczalnych linii zabudowy, bezpośrednio przy granicy z terenem leśnym.

Ponadto, sytuowanie planowanej zabudowy na terenach oznaczonych symbolami: 33 MN, 36 MN, 14 U, 2UT względem terenu leśnego oznaczonego symbolem 11 ZL, nastąpiło bezpośrednio przy granicy z ww. terenem leśnym, z pominięciem określenia jakiejkolwiek nieprzekraczalnej linii zabudowy. Podobne naruszenie, według Wojewody, dotyczy braku ustaleń w tym zakresie w odniesieniu do terenu 1 UT, względem terenu leśnego oznaczonego symbolem 10 ZL, terenu 12 RM, oraz względem terenu 7 ZL. Z kolei, zgodnie z ustaloną na rysunku planu miejscowego nieprzekraczalną linią zabudowy, realizacja zabudowy jest możliwa w odległości 5 m od granicy terenów lasów oznaczonych symbolami 12 ZL i 13 ZL, w ramach terenów oznaczonych symbolami 37 MN i 38 MN.

Biorąc pod uwagą powyższe, skarżący stwierdził, że ustalenia części graficznej, zawarte na rysunku planu miejscowego, w tym zakresie naruszają § 271 ust. 8 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, gdyż nie spełniają wymogu zachowania minimalnej odległości zabudowy od granicy lasu. Co więcej, w odniesieniu do poszczególnych jednostek terenowych normują go w sposób odmienny. Tymczasem, jak stanowi ww przepis, najmniejszą odległość budynków ZL, PM, IN od granicy lasu należy przyjmować, jak odległość ścian tych budynków od ściany budynku ZL z przekryciem dachu rozprzestrzeniającym ogień.

Skarżący podkreślił, że zgodnie z wymogiem określonym w art. 28 ust. 1 upzp, każde naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, oraz istotne naruszenie trybu jego sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. W przepisie tym ustawodawca jednoznacznie wskazał, iż każde naruszenie zasad sporządzenia planu miejscowego powoduje konieczność stwierdzenia nieważności uchwały, bez ich wartościowania z uwagi na stopień naruszeń.

W odpowiedzi na skargę Rada Gminy P. wniosła o oddalenie skargi w części. Organ odniósł się do poszczególnych zarzutów w następujący sposób:

Adn. ust. I

Zdaniem Rady Gminy P. , w skardze niesłusznie zarzucono brak korelacji przepisów szczególnych z przepisami ogólnymi. Przepisy szczególne dla terenów 1UT-3UT, 9R.Z.-13R.Z., 15R.Z., 16R.Z, 8ZL-11ZL i terenów 2ZD zawierają odniesienia do przepisów ogólnych zawartych w § 8 uchwały wskazując, że mają one zastosowanie dla tych terenów. Wobec powiązania przepisów szczególnych z ogólnymi w kwestii obszarów szczególnego zagrożenia powodzią, oczywiste jest, że wyznaczone tereny budowlane posiadają możliwość zabudowy tylko wtedy, gdy Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej wyda decyzję zwalniającą z zakazów określonych w art. 88 l ust. 1 ustawy Prawo wodne. Wskazano, że na terenach bezpośredniego zagrożenia powodzią realizacja zabudowy w ramach terenów oznaczonych symbolami 1UT-3UT, 9R.Z.-13R.Z., 15R.Z., 16R.Z, 8ZL-11ZL i terenów 2ZD, w tym jej uzupełnienie, jest możliwe pod warunkiem uzyskania, w trybie indywidualnym, zgody Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej. Wyznaczenie terenów budowlanych w planie miejscowym jest warunkiem koniecznym do skonsumowania tej decyzji. Gdyby w planie miejscowym na terenach szczególnego zagrożenia powodzią ustalono takie przeznaczenie terenu, które nie uwzględniałoby możliwości budowy obiektów budowlanych (np. tereny rolne z zakazem zabudowy), to pomimo uzyskania decyzji Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej dopuszczającej zabudowę na terenach zagrożenia powodzią, właściciel działki nie mógłby wybudować budynku ze względu na zakaz zabudowy zapisany w planie. Według Rady słuszny jest pogląd, iż na terenach bezpośredniego zagrożenia powodzią realizacja zabudowy, w tym jej uzupełnienie, jest możliwe pod warunkiem uzyskania w trybie indywidualnym zgody Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej. Na tym obszarze występuje zagrożenie powodziowe o prawdopodobieństwie 1%. Zwrócono przy tym uwagę, że projekt miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego został uzgodniony z Dyrektorem Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej, który w postanowieniu z dnia [...] lutego 2012 r. nie wniósł do niego zastrzeżeń.

Adn. ust. II

W odpowiedzi skargę wskazano dalej, że wymóg uzgadniania z [...] Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków planowanych inwestycji w odniesieniu do obiektów, terenów i obszarów objętych ochroną konserwatorską nie jest sprzeczny z wymogami przepisów prawa a zapisy zawarte w § 8, 11 i 19 uchwały zostały uzgodnione z [...] Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków, który w postanowieniu z dnia [...] lutego 2012 r. nie wniósł zastrzeżeń do przedstawionego projektu a kwestionowane powtórzenia ustaleń zawartych w ustawie o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami nie naruszają jej treści. Z uwagi na fakt, że Wojewódzki Konserwator Zabytków jest zgodnie z art. 17 ust. 6b ustawy organem uzgadniającym projekt planu miejscowego, wniosek złożony w procedurze planistycznej musiał zostać uwzględniony w projekcie planu.

Według organu planistycznego ustaleniami planu nie narzucono żadnych dodatkowych wymogów dotyczących ochrony konserwatorskiej niż te, które wynikają z obowiązujących przepisów prawa. Zakres kompetencji organów jest wyznaczony nie tylko przez przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ale także przez przepisy ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, która określa przedmiot, zakres i formy ochrony zabytków. W myśl art. 7 ust. 4 ww. ustawy, jedną z form ochrony zabytków są ustalenia zawarte w miejscowym panie zagospodarowania przestrzennego. Ponadto, wprowadzenie kwestionowanych przez skarżącego przepisów wynikało z rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który nakazuje stosowanie standardów przy zapisywaniu ustaleń projektu tekstu planu miejscowego, polegających m.in. na tym, że ustalenia dotyczące zasad ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz kultury współczesnej, powinny zawierać określenie obiektów i terenów chronionych ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w tym określenie nakazów, zakazów, dopuszczeń i ograniczeń w zagospodarowaniu terenów.

Adn. ust. III

Zdaniem organu uchwałodawczego przyjmując, że niektóre sformułowania uchwały nie odpowiadają dokładnie sformułowaniom innych aktów wyższego rzędu, nie można uznać, aby to uchybienie mogło stanowić podstawę stwierdzenia jej nieważności. Rada Gminy nie podzieliła również stanowiska, zgodnie z którym niedopuszczalnym było zdefiniowanie w planie miejscowym pojęcia maksymalnej wysokości zabudowy, klasy drogi, dostępu do drogi publicznej, działki budowlanej oraz wysokości budynku. Definicje te zostały stworzone wyłącznie w celu utrzymania spójności aktu prawa miejscowego, zaś żadna z nich nie jest sprzeczna z ustawą.

W ocenie organu, zarzut polegający na przekroczeniu granic władztwa planistycznego odnośnie zapisów dotyczących sformułowań "(...) w uzgodnieniu z(...)", "(...) na warunkach ustalonych zarządcą sieci (...)", "(...) na zasadach(...)" poprzez wprowadzenie uzależniających sposób zagospodarowania terenów od późniejszych opinii, uzgodnień, zgód, warunków itp., jest niezasadny. Wskazano, że cała treść uchwały dotyczy specyficznych zagadnień planowania przestrzennego. Sztywne i szczegółowe ustalanie przebiegów infrastruktury technicznej na etapie planu miejscowego mogłoby według Rady Gminy skutkować rażącymi błędami lub koniecznością częstych zmian planu. Obecnie stosowane w tym zakresie zapisy planistyczne są wystarczające do prowadzenia prawidłowych i skutecznych działań samorządów w zakresie infrastruktury technicznej.

Adn. ust. IV

Rada Gminy P. przychyliła się do argumentów wskazanych przez Wojewodę, dotyczących sformułowania "stały".

Adn. ust. V

Rada Gminy wskazała, że w § 4 ust. 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określone zostały wymogi dotyczące stosowania standardów przy zapisywaniu ustaleń planu miejscowego w zakresie szczegółowych zasad i warunków scalania i podziału nieruchomości. Wedle tego przepisu ustalenia dotyczące szczegółowych zasad i warunków scalania i podziału nieruchomości powinny zawierać określenie parametrów działek uzyskiwanych w wyniku scalania i podziału nieruchomości, w szczególności minimalnych lub maksymalnych szerokości frontów działek, ich powierzchni oraz określenie kąta położenia granic działek w stosunku do pasa drogowego. Wobec powyższego, ustalając zasady i warunki scalania i podziału nieruchomości Rada zobligowana była określić parametry działek w rozumieniu art. 4 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, a nie parametry działek budowlanych.

Adn. ust. VI

Rada Gminy P. przychyliła się do argumentów wskazanych przez Wojewodę odnośnie dopuszczenia sytuowania urządzeń infrastruktury technicznej na terenach lasów, oznaczonych symbolem ZL, bez uprzednio uzyskanej zgody na przeznaczenie gruntów rolnych na cele nieleśne.

Adn. ust. VII

Rada Gminy P. przychyliła się podzieliła także argumenty wskazane przez Wojewodę odnośnie do ustalenia linii zabudowy na terenie dróg oznaczonych symbolami 023KDD i 029 KDW pomiędzy terenami (odpowiednio): 1UT i 2U oraz 28MN i 29MN na rysunku planu.

Adn. ust. VIII

Rada Gminy P. przychyliła się też do argumentów Wojewody dotyczących rysunku planu, odnośnie braku przeznaczenia terenu usytuowanego pomiędzy terenami 10MN i drogą publiczną o symbolu 012KDD. Wyjaśniła, że przedmiotowy teren w zamyśle projektu planu był częścią terenu drogi 012KDD, omyłkowo został "odcięty" linią rozgraniczającą.

Adn. ust. IX

W ocenie Rady Gminy, w uchwale określone są takie parametry i wskaźniki kształtowania urządzeń infrastruktury technicznej, jakie są niezbędne dla dalszego przygotowywania realizacji tych budynków i urządzeń. Organ podkreślił, że regulacja zawarta w § 19 uchwały nie przeczy generalnym parametrom wysokości zabudowy dla poszczególnych terenów wydzielonych w planie.

Adn. ust. X

Odnosząc się do zarzutu sprzecznych ustaleń w zakresie planowanego zbiornika wodnego na rzece P. , Rada Gminy podniosła, że w ustaleniach planu zbiornik został zapisany jako ustalenie obowiązujące dla terenu zalewowego, a użyte oznaczenia graficzne stanowią oznaczenie elementu informacyjnego, co jest zgodne z § 7 ust. 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Adn. ust. XI

Odnośnie do wyznaczenia nieprzekraczalnej linii zabudowy na terenach: 5MN, 12MN, 36MN i 39MN bezpośrednio przy granicy z terenami przeznaczonymi w planie na cele lasów, organ stwierdził, że sformułowanie rysunku planu nie ustala lokalizacji budynku w nieprawidłowej odległości od terenów lasów, muszą one być realizowane zgodnie z przepisami odrębnymi w tym zakresie, zaś linia zabudowy przecież nie ustala odległości zabudowy od tych terenów lasów, a ustala jedynie ich dopuszczalną odległość od przyległych dróg. Odnośnie braku nieprzekraczalnej linii zabudowy na terenach: 33MN, 36MN, 14U i 2UTMN od strony granic z terenami przeznaczonymi w planie na cele lasów – zdaniem organu, takie sformułowanie rysunku planu nie ustala lokalizacji budynku przy granicy z lasami, muszą one być realizowane bowiem zgodnie z przepisami odrębnymi w tym zakresie. Odnośnie ustalenia nieprzekraczalnej linii zabudowy na terenach: 37MN i 38MN w odległości 5 m od granic z terenami przeznaczonymi w planie na cele lasów na rysunku planu, Rada Gminy P. przychyliła się do argumentów wskazanych przez Wojewodę.

Odpowiadając na zarzuty organu nadzoru Rada Gminy podniosła, że po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] tj. z dniem 1 września 2013 r. plan stał się prawem obowiązującym, wywierającym skutki prawne, stanowiąc podstawę do wydawania decyzji administracyjnych, postanowień, zaświadczeń, wypisów i wyrysów. W jej ocenie w związku ze złożoną skargą zawierającą szereg zarzutów do uchwalonego planu zachodzi uzasadniona obawa, że w przypadku ewentualnego stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały nawet w części, wykonanie uchwały spowoduje trudne do odwrócenia skutki prawne lub niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody obciążającej w tym przypadku budżet gminy. Z kolei ewentualne stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały oznaczać będzie konieczność wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji, jakie zostały wydane w czasie obowiązywania ww. uchwały, co jednocześnie może spowodować trudne do odwrócenia skutki lub niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody. Ponadto wskazano, że Rada Gminy uchwałą z dnia [...] stycznia 2014 r. nr [...] przystąpiła do zmiany Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Gminy P. Następstwem uchwały zmieniającej studium dla terenu objętego zaskarżonym planem będzie podjęcie przez organ gminy uchwały o przystąpieniu do zmiany planu zagospodarowania przestrzennego miejscowości S. gm. P. i z pewnością wyeliminowane zostaną wszelkie uchybienia. Zawarte w skardze zarzuty odnoszą się przede wszystkim do terenów przeznaczonych w planie na cele rolne, leśne i rekreacyjne z planowanym zbiornikiem wodnym, natomiast w minimalnym stopniu dotyczą linii zabudowy na terenach przeznaczonych na cele budowlane.

Podczas rozprawy przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie w dniu 26 maja 2014 r. pełnomocnik skarżącego zmodyfikował skargę i wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości, z uwagi na konieczność zachowania zasady komunikatywności aktu. Pismem procesowym z dnia 12 czerwca 2014r. Wojewoda uzupełniająco szeroko uzasadnił swoje stanowisko (k 93 akt). Zdaniem skarżącego, konieczność stwierdzenia nieważności ustaleń planistycznych dotyczy większości terenów objętych planem miejscowym, jak również szeregu jednostek redakcyjnych. Wskazał, że plan miejscowy jest aktem prawa miejscowego, jego ustalenia winny być zatem czytelne oraz jednoznaczne. Skarżący podkreślił, że to organy gminy winny sporządzić plan miejscowy zgodnie z przepisami prawa i to one winny zapewnić komunikatywność aktu prawnego.

Pełnomocnik organu wniósł o oddalenie skargi. Podniósł, iż tereny zalewowe wynikają z rysunku planu i uwzględnia je część tekstowa. Wyjaśnił, że zasady określone w planie dotyczą części zalewowej i części niezalewowej. Odnośnie parametrów działek wskazał, że intencją było określenie wskaźników działek wydzielanych, czyli działek budowlanych. Wyjaśnił, iż zapisy w przedmiocie przepisów odrębnych dotyczą zakazu zabudowy na terenach zalewowych.

W toku rozprawy przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie w dniu 10 lipca 2014 r. pełnomocnik organu złożył do akt pismo procesowe z dnia 9 lipca 2014 r., w którym podniósł, iż zaskarżona uchwała zawiera pewne błędne sformułowania i uchybienia, jednakże nie są to błędy skutkujące stwierdzeniem nieważności całego planu. Wyjaśnił, że mpzp z dnia [...] czerwca 2013 r. stanowi zmianę poprzednio obowiązujących planów obejmujących część obszaru miejscowości S. . Po ewentualnym stwierdzeniu nieważności zaskarżonego mpzp poprzednio obowiązujące plany pozostaną w mocy. Ponadto, byt prawny decyzji oraz czynności podjętych na podstawie zapisów zaskarżonego planu będzie zagrożony w przypadku stwierdzenia jego nieważności.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Skarga zasługiwała na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – odpowiednio: ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego aktualnego na dzień wydania zaskarżonego aktu.

W świetle art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., zwanej dalej: "ppsa") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Stosownie do art. 134 § 1 ppsa Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że Sąd bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim określonym w skardze przedmiotem zaskarżenia, który może obejmować całość albo tylko część określonego aktu lub czynności (wyroki NSA: z 05.03.2008 r., I OSK 1799/07; z 09.04.2008 r., II GSK 22/08; z 27.10.2010 r., I OSK 73/10 – orzeczenia dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej w skrócie: "CBOSA").

Podstawę prawną rozstrzygnięcia Sądu w niniejszej sprawie stanowi przepis art. 147 § 1 ppsa, zgodnie z którym sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 ust. 5 i 6 ppsa – tj. akt prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego lub terenowych organów administracji rządowej (ust. 5) albo akt organów jednostek samorządu terytorialnego lub ich związków, inny niż określony w ust. 5, podejmowany w sprawach z zakresu administracji publicznej (ust. 6) – stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Nie ulega wątpliwości, że zaskarżona uchwała, jako wprowadzająca miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, jest aktem prawa miejscowego (art. 14 ust. 8 upzp). A zatem, należy do kategorii aktów, o których mowa w art. 3 § 2 ust. 5 ppsa.

Oceny, czy uchwalony mpzp jest obarczony wadą skutkującą stwierdzeniem jego nieważności na podstawie art. 147 § 1 ppsa, dokonuje się na gruncie art. 28 ust. 1 upzp, w myśl którego naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Zgodnie z utrwalonym poglądem doktryny i orzecznictwa, "tryb sporządzania" mpzp odnosi się do sekwencji czynności, jakie podejmuje organ w celu doprowadzenia do uchwalenia planu miejscowego, począwszy od uchwały o przystąpieniu do jego sporządzania, poprzez kolejne etapy określone w art. 17 upzp, aż po samo uchwalenie planu. Z kolei pojęcie "zasad sporządzania" mpzp należy wiązać z merytorycznym sporządzeniem (opracowaniem) aktu planistycznego, a więc z zawartością tego aktu (część tekstowa, graficzna i załączniki), treścią zamieszczonych w nim ustaleń, a także ze standardami dokumentacji planistycznej (por.: Z. Niewiadomski (red.), Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, Warszawa 2009; wyrok NSA z 25.05.2009 r., II OSK 1778/08, CBOSA).

Skarga Wojewody została wniesiona na podstawie art. 93 ustawy z dnia

8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity: Dz. U. 2013 r. poz. 594- dalej jako "usg"). Jak stanowi art. 91 ust. 1 usg uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru, którym jest właściwy Wojewoda, w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały, w trybie określonym w art. 90 ustawy. Po upływie terminu wskazanego w art. 91 ust. 1 usg organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały, może jednak zaskarżyć taką uchwałę do sądu administracyjnego.

Jak wynika z art. 4 ust. 1 oraz art. 14 ust. 1 upzp, plan miejscowy uchwala się zasadniczo w celu ustalenia przeznaczenia danego terenu, w tym na potrzeby rozmieszczenia inwestycji celu publicznego oraz w celu określenia sposobów jego zagospodarowania i zabudowy.

W myśl art. 15 ust. 1 i 2 wójt, burmistrz albo prezydent miasta sporządza projekt planu miejscowego, zawierający część tekstową i graficzną, zgodnie z zapisami studium oraz z przepisami odrębnymi, odnoszącymi się do obszaru objętego planem. W planie miejscowym określa się obowiązkowo:

1) przeznaczenie terenów oraz linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania;

2) zasady ochrony i kształtowania ładu przestrzennego;

3) zasady ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu kulturowego;

4) zasady ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej;

5) wymagania wynikające z potrzeb kształtowania przestrzeni publicznych;

6) parametry i wskaźniki kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym linie zabudowy, gabaryty obiektów i wskaźniki intensywności zabudowy;

7) granice i sposoby zagospodarowania terenów lub obiektów podlegających ochronie, ustalonych na podstawie odrębnych przepisów, w tym terenów górniczych, a także narażonych na niebezpieczeństwo powodzi oraz zagrożonych osuwaniem się mas ziemnych;

8) szczegółowe zasady i warunki scalania i podziału nieruchomości objętych planem miejscowym;

9) szczególne warunki zagospodarowania terenów oraz ograniczenia w ich użytkowaniu, w tym zakaz zabudowy;

10) zasady modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej;

11) sposób i termin tymczasowego zagospodarowania, urządzania i użytkowania terenów;

12) stawki procentowe, na podstawie których ustala się opłatę, o której mowa w art. 36 ust. 4.

Na podstawie art. 16 ust. 2 upzp wydane zostało rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1587). Przepis § 4 rozporządzenia ustanawia wymogi dotyczące stosowania standardów przy zapisywaniu ustaleń projektu tekstu planu miejscowego.

Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego wprowadzony uchwałą Rady Gminy P. z dnia [...] czerwca 2013 r. nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miejscowości S. , gmina P. . Ocena zgodności zaskarżonej do sądu administracyjnego uchwały powinna zostać dokonana pod kątem przepisów zawartych w usg z jednoczesnym zastosowaniem przepisów innych aktów prawnych, które obowiązywały w okresie przeprowadzania procedury sporządzania planu, jeżeli ustawa do nich odsyłała. Konieczność stosowania przepisów odrębnych tj. innych od upzp wynika z art. 15 ust. 1 upzp, zgodnie z którym wójt, burmistrz albo prezydent miasta sporządza projekt planu miejscowego, zawierający część tekstową i graficzną, zgodnie z zapisami studium oraz z przepisami odrębnymi, odnoszącymi się do obszaru objętego planem. Takimi przepisami odrębnymi są m.in. przepisy ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (tekst jednolity: Dz. U. 2012 r. poz. 145 zwanej dalej ustawą).

W tym miejscu wskazać należy, że ustawa z dnia 25 czerwca 2010 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej oraz ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz.U. z 2010 r. Nr 130, poz. 871), która weszła w życie dnia 21 października 2010 r., w art. 4 ust. 2 nakazuje, aby do miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego oraz studiów uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, w stosunku do których podjęto uchwałę o przystąpieniu do sporządzania lub zmiany planu lub studium, a postępowanie nie zostało zakończone do dnia wejścia w życie ustawy, stosować przepisy dotychczasowe, a zatem sprzed wejścia w życie wprowadzonych zmian. W niniejszej sprawie, z uwagi na podjęcie uchwały inicjującej proces planowania przestrzennego przed dniem 21 października 2010 r., zastosowanie w sprawie znajdują przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w brzmieniu przed wejściem w życie ww. ustawy zmieniającej z dnia 25 czerwca 2010 r.

W skardze podniesiono szereg zarzutów, dotyczących naruszenia: art. 15 ust. 1 i ust. 2 ust. 7 i 9 upzp w związku z art. 88l ust. 1 ustawy Prawo wodne; art. 15 ust. 2 ust. 4 upzp, § 4 ww. rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w związku z art. 7 Konstytucji RP; art. 15 upzp w związku z art. 7 Konstytucji RP; § 314 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie w związku z art. 15 ust. 1 i ust. 2 ust. 9 upzp; art. 15 ust. 1, art. 15 ust. 2 ust. 8 upzp, § 4 ust. 8 rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego; art. 7 ust. 2 ust. 2 i 5 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2013 r. poz. 1205 ze zm.) w związku z art. 15 ust. 1 i art. 17 ust. 8 upzp, art. 15 upzp oraz § 8 ust. 2 zd. 1 rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego; art. 15 ust. 2 ust. 1 upzp, § 4 ust. 1 i § 7 ust. 7 rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego; art. 15 ust. 2 ust. 6 upzp, § 4 ust. 6 rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego; art. 4 ust. 1, art. 15 ust. 1, art. 15 ust. 2 ust. 1 upzp oraz § 4 ust. 1, § 7 ust. 7 i § 8 ust. 2 zd. 1 rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego; § 271 ust. 8 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie w związku z art. 15 ust. 1 i ust. 2 ust. 6, § 4 ust. 6, § 7 ust. 8 i § 8 ust. 2 zd. 1 rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

W ocenie Sądu zdecydowana większość zarzutów Wojewody jest zasadna.

Nie budzi wątpliwości, że znaczna część obszaru objętego spornym planem miejscowym położona jest w obszarze szczególnego zagrożenia powodzią. Główne zarzuty skargi negowały dopuszczalność zabudowy i rozbudowy zabudowy już istniejącej na terenach zagrożonych powodzią. Pojęcie obszarów szczególnego zagrożenia powodzią zdefiniowano w art. 9 ust. 1 ust. 6c ustawy Prawo wodne jako:

a) obszary, na których prawdopodobieństwo wystąpienia powodzi jest średnie i wynosi raz na 100 lat;

b) obszary, na których prawdopodobieństwo wystąpienia powodzi jest wysokie i wynosi raz na 10 lat;

c) obszary między linią brzegu a wałem przeciwpowodziowym lub naturalnym wysokim brzegiem, w który wbudowano trasę wału przeciwpowodziowego, a także wyspy i przymuliska, o których mowa w art. 18 ustawy Prawo wodne, stanowiące działki ewidencyjne;

d) pas techniczny w rozumieniu art. 36 ustawy z dnia 21 marca 1991 r. o obszarach morskich Rzeczypospolitej Polskiej i administracji morskiej.

Przy piśmie z dnia 20 maja 2014 r. skarżący przekazał "Studium dla potrzeb planów ochrony przeciwpowodziowej – rzeka P." sporządzone we wrześniu 2006r. przez Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w W. W wyniku przepisów ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o zmianie ustawy – Prawo wodne oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z dnia 15 lutego 2011 r. nr 32 poz. 159) "obszary bezpośredniego zagrożenia powodzią" zostały uznane za "obszary szczególnego zagrożenia powodzią". W art. 17 ww ustawy nowelizacyjnej z 2011r. jednoznacznie wskazano, że obszary bezpośredniego zagrożenia powodzią określone przez właściwego dyrektora regionalnego zarządu gospodarki wodnej na podstawie przepisów dotychczasowych: zawarte w koncepcji przestrzennego zagospodarowania kraju, planie zagospodarowania przestrzennego województwa, miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz decyzji o warunkach zabudowy - uznaje się za obszary szczególnego zagrożenia powodzią, w rozumieniu art. 9 ust. 1 ust. 6c ustawy Prawo wodne do dnia uwzględnienia, odpowiednio, w tych dokumentach obszarów, o których mowa w art. 88d ust. 2 ustawy, czyli map zagrożenia powodziowego. Jak stanowi art. 17 ust. 2 ww ustawy z 2011r. owe dotychczasowe obszary bezpośredniego zagrożenia powodzią "uwzględnia się" przy sporządzaniu koncepcji przestrzennego zagospodarowania kraju, planu zagospodarowania przestrzennego województwa, miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz decyzji o warunkach zabudowy, do dnia przekazania map zagrożenia powodziowego organom sporządzającym te dokumenty. Głównym celem dokonanej w 2011r. nowelizacji ustawy Prawo wodne była transpozycja do polskiego systemu prawnego postanowień Dyrektywy 2007/60/WE Parlamentu Europejskiego i Rady ws. oceny ryzyka powodziowego i zarządzania nim, (tzw. Dyrektywa Powodziowa), uzupełnienie transpozycji do polskiego prawa postanowień tzw. Ramowej Dyrektywy Wodnej, a także zweryfikowanie i poprawie tych przepisów obowiązującej ustawy, które utrudniają prawidłowe stosowanie ustanowionego Prawem wodnym systemu gospodarowania wodami, w zakresie wprowadzanych zmian.

Jak wynika z art. 14 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o zmianie ustawy - Prawo wodne oraz niektórych innych ustaw, studium ochrony przeciwpowodziowej, sporządzone przez właściwego dyrektora regionalnego zarządu gospodarki wodnej, zachowuje ważność do dnia sporządzenia map zagrożenia powodziowego. Na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią ustawodawca wprowadził generalny zakaz wykonywania robót oraz czynności utrudniających ochronę przed powodzią lub zwiększających zagrożenie powodziowe, w tym: 1) wykonywania urządzeń wodnych oraz budowy innych obiektów budowlanych; 2) sadzenia drzew lub krzewów, z wyjątkiem plantacji wiklinowych na potrzeby regulacji wód oraz roślinności stanowiącej element zabudowy biologicznej dolin rzecznych lub służącej do wzmacniania brzegów, obwałowań lub odsypisk oraz 3) zmiany ukształtowania terenu, składowania materiałów oraz wykonywania innych robót, z wyjątkiem robót związanych z regulacją lub utrzymywaniem wód oraz brzegu morskiego, a także utrzymywaniem, odbudową, rozbudową lub przebudową wałów przeciwpowodziowych wraz z obiektami związanymi z nimi funkcjonalnie. Zakazy te wynikają wprost z art. 88l ust. 1 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne i mają charakter powszechny. Do ich respektowania są zobligowane m.in. wszelkie organy administracji publicznej podejmujące jakiekolwiek rozstrzygnięcia administracyjne, w tym w szczególności organy właściwe w sprawach gospodarowania wodami czy organy właściwe w sprawach planowania i zagospodarowania przestrzennego. Wyjątkowo, jak stanowi art. 88l ust. 2 ustawy Prawo wodne, dyrektor regionalnego zarządu gospodarki wodnej, jeżeli nie utrudni to ochrony przed powodzią może, w drodze decyzji zwolnić od zakazów wykonywania robót oraz czynności utrudniających ochronę przed powodzią lub zwiększających zagrożenie powodziowe, w tym wykonywanie urządzeń wodnych, budowy innych obiektów budowlanych oraz zmiany ukształtowania terenu. Przedmiotem postępowania administracyjnego w sprawie zwolnienia od ww zakazów jest weryfikacja przesłanki wskazanej w ust. 2 art. 88 l ustawy Prawo wodne, jaką jest nieutrudnianie ochrony przed powodzią. Zarówno generalny zakaz zabudowy czy rozbudowy jak i indywidualne odstępstwa od tego zakazu są wynikiem realizacji spoczywającej na państwie ochrony przeciwpowodziowej. Jak z powyższego wynika, na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią, co do zasady, istnieje ustawowy zakaz lokowania nowej zabudowy czy rozbudowy zabudowy już istniejącej z dopuszczalnymi w ramach określonej ustawą procedury wyjątkami. W tym zakresie stanowisko skarżącego Wojewody jest w pełni uzasadnione i Sąd stanowisko to w całości aprobuje, wynika ono zresztą wprost z przywołanych wyżej przepisów prawa.

Ponieważ do dnia podjęcia zaskarżonej uchwały mapa zagrożenia powodziowego nie została sporządzona, ustalenia ww. studium ochrony przeciwpowodziowej winny zostać uwzględnione w mpzp przez organ uchwałodawczy, zgodnie z art. 17 ww. ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o zmianie ustawy - Prawo wodne oraz niektórych innych ustaw (...). Kontrolowany plan miejscowy dopuszcza realizację zabudowy na ww. terenach, i taki zapis w ocenie Sądu co do zasady nie jest wadliwy, pod warunkiem jednak, że poszczególne jednostki terenowe zawierałyby odpowiednie odniesienie do przepisów odrębnych obowiązujących na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią, tj. w tym wypadku do przepisów ustawy Prawo wodne. Czego innego dotyczy natomiast delegacja ustawowa dopuszczająca w art. 15 ust. 2 pkt. 9 upzp ustanowienie w mpzp osobnego, a więc wynikającego z inicjatywy gminy, zakazu zabudowy. Określona w pkt. 9 art. 15 ust. 2 upzp kompetencja do ustanawiania w mpzp zakazów zabudowy wiąże się np. z kształtowaniem przestrzeni publicznej na terenie gminy poprzez samodzielne określanie terenów zieleni w postaci parków czy terenów rekreacyjnych. Za niezasadne należy natomiast uznać żądanie "przenoszenia" bezpośrednio do części tekstowej mpzp treści przepisów innych powszechnie obowiązujących aktów prawnych. Takie stanowisko prezentuje zresztą sam skarżący domagając się w innej części skargi stwierdzenia nieważności powielanych przez plan przepisów rangi ustawowej. Nakazując uwzględnienie studiów ochrony przeciwpowodziowej oraz przepisów odrębnych w planie miejscowym Ustawodawca miał na celu jednoznaczne wskazanie w planistycznym akcie prawa miejscowego charakterystycznych obszarów objętych odrębnymi przepisami. Nie oznacza to jednak, że treść ww przepisów ma być wprost przenoszona do części tekstowej mpzp ponieważ z chwilą uchwalenia planu ustanowione przez Radę Gminy przepisy stanowią osobną od ustawy podstawę prawną określającą sposób i warunki zagospodarowania danego terenu. Tego rodzaju podwójny zakaz (bo wynikający zarówno z ustawy – tu ustawy Prawo wodne jak - i z przepisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego) nie znajduje uzasadnienia – o ile jego podstawą są jedne i te same okoliczności a więc np. określenie zagrożenia powodziowego wynikającego ze studium ochrony przeciwpowodziowej.

Argumentując niezasadność i nieracjonalność tego rodzaju podwójnych regulacji trzeba zwrócić uwagę na to, że ewentualna zmiana przepisów ustawy wskazanej w planie jako przepis odrębny nie miałaby wpływu na dalsze obowiązywanie zakazu wynikającego z przepisów prawa miejscowego. Przykładowo można wskazać, jak w omawianym przypadku, np. generalny zakaz zabudowy na terenach szczególnego zagrożenia powodzią wyeliminowany z ustawy Prawo wodne (bądź choćby częściowo ograniczony) – w przypadku transponowania go wprost do części tekstowej mpzp nadal ustanawiałby zakaz zabudowy na całym ww terenie.

Nawiązując do obecnie obowiązującej w ustawie regulacji należy wskazać, że w praktyce zwolnienie z zakazów oparte na treści art. 88l ust. 2 ustawy Prawo wodne organy zarządu gospodarki wodnej uzależniają m.in. od dopuszczalności zabudowy w planie miejscowym. Uznają bowiem, że zwolnienie z zakazu zabudowy winno pozostawać w zgodzie z innymi powszechnie obowiązującymi przepisami w tym z przepisami mpzp. Sam zakaz zabudowy wynikający z art. 88l ust. 1 ustawy obowiązuje zresztą niezależnie od uchwalenia na danym terenie mpzp. Trzeba jednak podkreślić, że plan miejscowy tworząc nowe warunki gospodarowania przestrzenią musi uwzględniać także istniejący od dawna na danym terenie sposób zagospodarowania terenu. Nie sposób zatem uznać, że tereny już zabudowane budynkami jednorodzinnymi, wielorodzinnymi, zagrodowymi bądź np. usługowymi – przez to że teren ten określono w studium ochrony przeciwpowodziowej jako teren zagrożony powodzią winny być określone w nowym mpzp jako tereny rolne czy leśne. Wynikający z ustawy Prawo wodne zakaz zabudowy dotyczy zabudowy nowej i nie ma wpływu na legalność zabudowy już istniejącej. Pomijając wynikającą z ustawy kwestię zakazu zabudowy trzeba wskazać, że zmiana generalnego przeznaczenia terenów już zabudowanych – wywołałaby niekorzystny dla gminy skutek w postaci odpowiedzialności finansowej opartej na art. 36 upzp. W tym zakresie argumenty Gminy w ocenie Sądu są zasadne choć oczywiste jest przy tym, że wymagane stosownie do art. 4a ust. 2 ustawy Prawo wodne uzgodnienie planu miejscowego z właściwym dyrektorem regionalnego zarządu gospodarki wodnej – nie zwalnia z zakazów zabudowy wynikających z art. 88l ww ustawy.

Gdy chodzi o tereny szczególnego zagrożenia powodzią Sąd uznał jednak, ze Rada Gminy naruszyła art. 15 ust. 1 i ust. 2 ust. 7 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu w brzmieniu przed wejściem w życie ustawy z dnia 25 czerwca 2010 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej oraz ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami w związku z art. 88l ust. 1 i 2 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne. Kwestionowany przez Wojewodę mpzp w § 8 zawiera co prawda generalne odesłanie do przepisów ustawy Prawo wodne (poprzez wskazanie na "konieczność uwzględnienia ustaleń" zawartych w przepisach odrębnych), ale jednocześnie odesłanie to - gdy chodzi o zakres terenowy – nie ma precyzyjnego odpowiednika w części graficznej planu a ponadto w dalszej części przepisu – wskazuje na konieczność "porozumienia" z Regionalnym Zarządem Gospodarki Wodnej, co w ocenie Sądu (jako nieprecyzyjne i wewnętrznie sprzeczne) przesądza konieczności stwierdzenia jego nieważności. Słusznie Wojewoda zwrócił uwagę, iż objęte § 8 uchwały jednostki terenowe 10 MN, 13 RM i 14RM jak również 1UT, 2 UT i 3 UT położone są poza obszarem szczególnego zagrożenia powodzią. Według § 15 ust. 14 uchwały jednostki 1UT, 2 UT i 3 UT jako położone w sąsiedztwie obszaru "bezpośredniego" zagrożenia powodzią – dla działań inwestycyjnych wymagają porozumienia i uzyskania warunków Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej a ponadto winny być zgodne z przepisami odrębnymi, których w planie jednak nie określono. Wyżej opisane postanowienia planu są wewnętrznie sprzeczne, nadto nakaz uzyskania "porozumienia" z innym wskazanym w planie organem w przypadku obszarów "sąsiadujących" z obszarami objętymi ustawową ochroną – nie znajduje podstaw prawnych i stanowi o nadużyciu kompetencji przez Radę Gminy. Te same zarzuty odnoszą się do § 15 ust. 15 uchwały nakazującego uwzględnienie "sąsiedztwa terenów lasu i terenów przeznaczonych do zalesienia".

Tożsame, zasadne, zarzuty zostały sformułowane w stosunku do terenów oznaczonych symbolami: 7 R.Z i 8 R.Z. Według § 19 ust. 10 uchwały są to tereny "bezpośredniego" zagrożenia powodzią a nie obejmuje ich § 8 ust. 1 ani § 36 ust. 7 uchwały. Nadto, przykładowo według § 20 uchwały tereny oznaczone jako ZL nie są położone w obszarze szczególnego zagrożenia powodzią a według części graficznej planu częściowo leżą w jego zasięgu. § 20 ust. 5 uchwały nakazuje z kolei uwzględnienie w stosunku do tych terenów "sąsiedztwa terenów bezpośredniego zagrożenia powodzią".

Ponadto, dla terenów oznaczonych symbolami od 1 R.Z do 18 R.Z, o których mowa w § 19 uchwały, na których dopuszcza się realizację obiektów gospodarczych związanych z hodowlą i produkcją rolną, w tym możliwość lokalizacji nowych siedlisk rolniczych (§ 19 ust. 2 ppkt. 1 uchwały), a także możliwość realizacji ogródków działkowych (§ 19 ust. 2 ppkt. 3 uchwały), nie określono linii zabudowy, jak również wskaźników wysokości zabudowy dla budynków inwentarskich, składowych i gospodarczych a także wysokości zabudowy w ramach ogródków działkowych (§ 19 ust. 3 ppkt. 5 uchwały). Biorąc pod uwagę fakt, iż na zabudowę zagrodową składają się w szczególności oprócz budynków mieszkalnych także budynki gospodarcze lub inwentarskie, brak określenia ich wysokości stanowi o naruszeniu zasad sporządzania planu miejscowego, o których mowa w art. 15 ust. 2 ust. 6 upzp oraz § 4 ust. 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zachodzą zatem przesłanki do stwierdzenia nieważności ustaleń planu w odniesieniu do wszystkich terenów oznaczonych symbolami od 1 do 18 R.Z, o których mowa w § 19 uchwały.

Zasadne są także zarzuty Wojewody wskazujące na brak podstaw do ustanawiania w mpzp dodatkowych lecz nie wynikających z delegacji ustawowej kompetencji dla innych organów jako organów opiniujących bądź uzgadniających proces inwestycyjny czy też powielanie w mpzp przepisów ustaw dane kompetencje ustanawiających. Chodzi w szczególności o zapisy planu zawarte w : § 8 ust 13 ust. 1 i ust. 2 zd. 2, § 11 ust. 26 zd. 2, § 19 ust. 6 zd. 2 uchwały czy w § 8 ust. 13 ppkt. 1 i 2, § 11 ust. 26 zd. 2, § 19 ust. 6 zd. 2 uchwały. Słuszne jest stanowisko Wojewody, że niedopuszczalne jest zobowiązywanie i nakładanie zadań, w drodze uchwały rady gminy, na organ administracji publicznej w zakresie procedury administracyjnej związanej z działaniami podejmowanymi np. przy zabytku. Wymogi uzyskania pozwolenia winny wynikać wprost z przepisów ustawy bądź też plan powinien wprowadzać we własnym zakresie ograniczenia inwestycyjne (stosownie do kompetencji ustawowych) ale nie może odsyłać do uzyskania zgody czy ustanowienia warunków przez inny organ, o ile nie wynika to z ustawy. Innymi słowy, nie ma również podstaw prawnych do nakładania na uczestników procesu budowlanego obowiązku "uzgadniania", związanego z zabytkiem znajdującym się w obszarze stanowiska archeologicznego, gdyż stanowi to wykroczenie poza zakres wskazanych w ustawie działań wymagających uzyskania pozwolenia. W tym zakresie należy wskazać, że obowiązek uzyskania pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków na prowadzenie robót budowlanych przy zabytku wpisanym do rejestru zabytków wynika wprost z art. 36 ust. 1 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Źródłem tego obowiązku jest ustawa, u nie uchwała Rady Gminy. Ww ustawa nakłada taki obowiązek wyłącznie w odniesieniu do zabytków wpisanych do rejestru. Katalog działań wymagających uzyskania pozwolenia jest katalogiem zamkniętym i ani z przepisów ustawy o ochronie zabytków, ani też w szczególności z art. 15 ust. 2 ust. 4 upzp nie można domniemywać kompetencji rady gminy do określania dodatkowych przypadków, w których wymagane jest pozwolenie, bądź tak jak w przedmiotowej sprawie uzgodnienie konserwatora.

Tego samego rodzaju zarzuty należy sformułować np. w stosunku do : § 8 ust. 3; § 11 ust. 23; § 11 ust. 27 zd. 2; § 12 ust. 15; § 12 ust. 18 zd. 2; § 13 ust. 19; § 13 ust. 20 zd. 1; § 13 ust. 21 zd. 2; § 14 ust. 15 zd. 2; § 15 ust. 16 zd. 2; § 16 ust. 16; § 16 ust. 17 zd. 2; § 17 ust. 12 zd. 2; § 17 ust. 13; § 18 ust. 5 zd. 2; § 19 ust. 7; § 19 ust. 8 zd. 2; § 20 ust. 7 zd. 2; § 21 ust. 9 zd. 2; § 21 ust. 10; § 22 ust. 11 zd. 2; § 23 ust. 13 zd. 2; § 25 ust. 4; § 27 ust. 10 zd. 2; § 32 ust. 8 zd. 2; § 36 ust. 3 zd. 2; § 36 ust. 6; § 36 ust. 9; § 36 ust. 10; § 36 ust. 11; § 36 ust. 12 tiret trzecie; § 36 ust. 13 zd. 1; § 36 ust. 14; § 36 ust. 18 zd. 1; § 36 ust. 19; § 36 ust. 20 zd. 2; § 36 ust. 22, § 36 ust. 23 zdanie wprowadzające, § 36 ust. 23 ppkt. 1, § 36 ust. 24, § 36 ust. 28 i § 36 ust. 29 uchwały.

W odniesieniu do terenów oznaczonych symbolami: 5 MN, 33 MN, 36 MN, 37 MN, 38 MN i 39 MN, o których mowa w § 11 uchwały, a także 12 RM (§12 uchwały), 14 U (§ 13 uchwały) i 2 UT (§ 15 uchwały), wskazać należy, że stosownie do art. 15 ust. 2 ust. 7 upzp oraz § 7 ust. 6 rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, na rysunku planu miejscowego wyznacza się granice i oznaczenia obiektów i terenów chronionych na podstawie przepisów odrębnych; ponadto stosownie do dyspozycji art. 15 ust. 2 ust. 6 upzp oraz § 7 ust. 8 ww. rozporządzenia, rysunek planu miejscowego winien zawierać linie zabudowy. Wyznaczenie linii zabudowy w sposób naruszający przepisy odrębne uznać należy za naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego.

Odnośnie do zarzutów dotyczących niezasadnego określenia zasad podziału nieruchomości – należy wskazać, że wszelkie dotyczące ww materii zapisy mpzp pozostają poza zawartą w art. 15 upzp kompetencją. Jak zasadnie wskazał Wojewoda, stosownie do art. 15 ust. 2 ust. 8 upzp, w planie miejscowym określa się obowiązkowo " szczegółowe zasady i warunki scalania i podziału nieruchomości objętych planem miejscowym". Zasady i tryb postępowania w tym zakresie tj. zasady "scalania i podziału nieruchomości" określają przepisy zawarte w art. 101-108 ugn tj. w Dziale III, Rozdz. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami (j.w. - ugn) oraz przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia z dnia 4 maja 2005 r. w sprawie scalenia i podziału nieruchomości (Dz.U. Nr 6, poz. 736). Istotą scalenia i późniejszego podziału nieruchomości jest stworzenie podstaw dla bardziej efektywnego wykorzystania i zagospodarowania terenów przeznaczonych na szczególne inwestycje w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego. Postępowanie to ma na celu przede wszystkim ułatwienie realizacji globalnej i kompleksowej zmiany konfiguracji rozmieszczenia poszczególnych nieruchomości celem korzystniejszego ich zagospodarowania, stworzenia dostępu do dróg publicznych, uzbrojenia oraz urządzenia infrastruktury technicznej. W uproszczeniu można przyjąć, że scalenie polega na połączeniu w jedną całość kilku czy nawet kilkudziesięciu rozdrobnionych lub też niekorzystnie położonych nieruchomości celem późniejszego dokonania ponownego podziału na tę samą ilość nieruchomości, które podlegały scaleniu, z zachowaniem proporcji w zakresie powierzchni tych scalonych nieruchomości, jednakże ze zmianą w zakresie ich usytuowania a także przeznaczenia - z jednoczesnym wydzieleniem odpowiednich dróg i urządzeniem infrastruktury technicznej dla wszystkich nieruchomości biorących udział w scaleniu. Ma to na celu efektywniejsze wykorzystanie określonego terenu. "Scalenie i podział" obejmuje więcej niż jedną nieruchomość, w konsekwencji powyższego w postępowaniu tym występuje zarówno wielość podmiotów w nim uczestniczących jak i wielość przedmiotów [nieruchomości]. W postępowaniu tym reprezentowane są indywidualne interesy poszczególnych jednostek jak również interesy wspólne dla wszystkich zainteresowanych łącznie z odniesieniem także do celów publicznych. Stąd też ustawodawca, uwzględniając złożoność ww procedury i wielość podmiotów w niej uczestniczących, wielkość objętego postępowaniem terenu a także okoliczność, że dotychczas niekorzystnie usytuowane i o niekorzystnych parametrach nieruchomości w wyniku tego postępowania mają zyskać pożądany z punktu widzenia planowania i zagospodarowania przestrzennego – efekt – uznał za konieczne określenie w planie zasad scalenia i podziału. Zgodnie z § 4 ust. 8 rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ,,ustalenia dotyczące szczegółowych zasad i warunków scalania i podziału nieruchomości powinny zawierać określenie parametrów działek uzyskiwanych w wyniku scalania i podziału nieruchomości, w szczególności minimalnych lub maksymalnych szerokości frontów działek, ich powierzchni oraz określenie kąta położenia granic działek w stosunku do pasa drogowego ". Tego typu ustalenia mogą być respektowane wyłącznie na dużym obszarze w ramach procedury kształtowania przestrzennego danego terenu.

Czym innym jest natomiast "podział nieruchomości“, który zresztą nie został ustawowo zdefiniowany. W doktrynie, w zależności od kontekstu, wyróżnia się podział "prawny"; podział "wieczystoksięgowy" albo wyłącznie administracyjny [inaczej "geodezyjny" lub "ewidencyjny"] podział nieruchomości (por. np. G Bieniek, S. Rudnicki, Nieruchomości, Problematyka prawna, Lexis Nexis, Warszawa 2009, s. 241, 562; M. Wolanin [w:] J. Jaworski, A. Prusaczyk, A. Tułodziecki, M. Wolanin, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, C.H. Beck, Warszawa 2009, s. 442 i n). Zasady i tryb administracyjnego postępowania o podział nieruchomości regulują przepisy zawarte w art. 92 – 100 ugn oraz przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 grudnia 2004 r. w sprawie sposobu i trybu dokonywania podziałów nieruchomości (Dz.U. 2004, Nr 268, poz. 2663). Przedmiotem takiego administracyjnego postępowania podziałowego jest zatwierdzenie w formie decyzji administracyjnej projektu podziału nieruchomości, tj. zatwierdzenie geodezyjnego (ewidencyjnego) wydzielenia w ramach jednej działki ewidencyjnej większej liczby działek ewidencyjnych.

Mylenie tych dwóch procedur (scalenia i podziału nieruchomości oraz podziału nieruchomości ) i ustanawianie w mpzp zamiennych ustaleń w tym zakresie – z punktu widzenia techniki legislacyjnej należy uznać za niedopuszczalne. W § 4 ust. 10 zaskarżonej uchwały wskazano, że "Celem regulacji zawartych w planie jest określenie: (...) 10 szczegółowych zasad i warunków scalania i podziału nieruchomości"'. Natomiast, jak słusznie zauważył skarżący, z ustaleń szczegółowych dla poszczególnych jednostek terenowych zawartych w Rozdziale III, a także ustaleń ogólnych zawartych w Rozdziale II wynika jednoznacznie, iż uregulowane w nim zostały także warunki i zasady dokonywania podziału nieruchomości (por. § 8 ust. 20, § 11 ust. 9, § 13 ust. 8, § 15 ust. 7 i § 16 ust. 6 uchwały). Sporny plan dopuszcza np. "możliwość dokonywania podziału na działki budowlane" bądź ustanawia zakaz takiego podziału (np. w § 17 ust. 4 uchwały, § 21 ust. 5 uchwały, w § 23 ust. 4 uchwały) a przy tym (również bez podstawy prawnej) określa parametry: minimalnej szerokości wydzielanych działek budowlanych, powierzchni wydzielanej działki oraz kąt położenia granic działek w stosunku do pasa drogowego (§ 11 ust. 9, § 13 ust. 8, § 15 ust. 7 i § 16 ust. 6 uchwały, w § 8 ust. 20 uchwały). Trzeba podkreślić, że przepisy art. 15 ust. 2 i ust. 3 upzp w brzmieniu obowiązującym w dacie podjęcia uchwały, nie upoważniały rady gminy do określenia zasad i warunków podziału nieruchomości, tylko do określenia zasad i warunków scalania i podziału nieruchomości. Aktualne brzmienie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym również nie daje podstaw do określania w planie zasad podziału nieruchomości gdyż wszelkie wymogi w tym zakresie określają przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami. Określenie w mpzp minimalnej powierzchni nowo wydzielanej działki budowlanej może nastąpić (zresztą fakultatywnie) w oparciu o art. 15 ust. 3 ust. 10 upzp dla procedur wszczętych po dniu 21 października 2010 r. (data podjęcia uchwały intencyjnej o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego). Skoro zatem Rada Gminy P. , przystąpiła do sporządzania przedmiotowego planu miejscowego w dniu [...] czerwca 2010 r. (uchwała Nr [...]), to tym samym, jak słusznie zarzucił Wojewoda, nie miała podstaw do określenia w mpzp zarówno minimalnej powierzchni nowo wydzielanych działek budowlanych, a tym bardziej nie miała podstaw prawnych do określenia minimalnej szerokości frontu działki budowlanej w odniesieniu do trybu podziału czy kąta położenia granic w stosunku do przyległego pasa drogowego. Tymczasem np. w § 8 ust. 20, § 11 ust. 9, § 13 ust. 8, § 15 ust. 7 i § 16 ust. 6 uchwały ustanowiono parametry działek budowlanych powstałych w wyniku podziału, choć nie było ku temu podstaw prawnych. W tym kontekście należy jednoznacznie podkreślić, że przedmiotem pojedynczego podziału nieruchomości jest konkretna działka ewidencyjna, która już z samego założenia tj. przed dokonaniem podziału (ani gdy chodzi o szerokość frontu ani gdy chodzi o kąt położenia granic w stosunku do drogi) może nie spełniać parametrów określonych w mpzp. Utrzymanie powyższych zapisów planu w obrocie prawnym skutkowałoby niezasadnym ograniczeniem konstytucyjnie chronionego prawa własności a w szczególności prawa do dysponowania i rozporządzania nieruchomością. Wszelkie ograniczenia prawa własności po pierwsze winny być proporcjonalne do zamierzonego celu a ponadto winny wynikać wyłącznie z aktu prawa o randze ustawowej a nie z aktu prawa miejscowego. Wprowadzenie w mpzp ograniczeń prawa własności musi mieć umocowanie w ustawie, a tego, gdy chodzi o zasady podziału nieruchomości ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie przewiduje.

Dalej należy wskazać, że § 8 ust. 16 zaskarżonej uchwały stanowi, że "Każda działka budowlana musi mieć dostęp do drogi publicznej poprzez takie jej ukształtowanie, które umożliwia wjazd na działkę z drogi publicznej bezpośrednio lub poprzez drogę wewnętrzną zgodnie z przepisami odrębnymi". Podobnie np. § 11 ust. 10, § 13 ust. 9, § 15 ust. 8 czy § 16 ust. 7 uchwały stanowi, że "Każda wydzielana działka budowlana musi mieć dostęp do drogi publicznej bezpośrednio lub poprzez drogę wewnętrzną". Tego typu przepisy prawa miejscowego w ocenie tut. Sądu stanowią nieuzasadnione normatywnie ograniczenie prawa własności nieruchomości. Po pierwsze, jak wskazano wyżej, regulacje dotyczące ustanawiania w mpzp parametrów działek budowlanych dotyczą wyłącznie określenia ich minimalnej powierzchni, przy czym jest to dopuszczalne dopiero od 21 października 2010r. A po drugie, odsyłając do przepisów odrębnych (np. § 8 ust. 16 uchwały) rada nie wskazała o jakie przepisy chodzi. Kwestie dostępu do drogi publicznej wydziałanych przy podziale nieruchomości działek gruntu regulują przywołane wyżej przepisy dotyczące podziału nieruchomości. W art. 93 ust. 3 ugn ustawodawca ustanowił podstawową zasadę – mianowicie, że podział nieruchomości jest dopuszczalny tylko wówczas gdy projektowane do wydzielenia działki gruntu mają dostęp do drogi publicznej. Jak stanowi wprost art. 93 ust. 3 ugn, "podział nieruchomości nie jest dopuszczalny, jeżeli projektowane do wydzielenia działki gruntu nie mają dostępu do drogi publicznej". Jednocześnie w stawie sprecyzowano, że "za dostęp do drogi publicznej uważa się również wydzielenie drogi wewnętrznej wraz z ustanowieniem na tej drodze odpowiednich służebności dla wydzielonych działek gruntu albo ustanowienie dla tych działek innych służebności drogowych, jeżeli nie ma możliwości wydzielenia drogi wewnętrznej z nieruchomości objętej podziałem". Zatem oprócz bezpośredniego dostępu, za dostęp do drogi publicznej, wg ugn, należy rozumieć również wydzielenie drogi wewnętrznej wraz z ustanowieniem na tej drodze odpowiednich służebności dla wydzielonych działek gruntu. Na tak wydzielonej drodze wewnętrznej nie ustanawia się służebności jeżeli przy podziale prawnym np. polegającym na sprzedaży nowych działek gruntu jednocześnie dokonuje się sprzedaży udziału w prawie do działki gruntu stanowiącej drogę wewnętrzną. Jeżeli natomiast nie ma możliwości wydzielenia drogi wewnętrznej z nieruchomości objętej podziałem uznaje się, że zapewnienie dostępu do drogi publicznej ma polegać na ustanowieniu w przyszłości [przy podziale prawnym] dla nowych działek odpowiednich służebności drogowych. W takiej sytuacji geodezyjny podział nieruchomości dokonuje się pod warunkiem, że przy zbywaniu działek wydzielonych w wyniku podziału zostaną ustanowione służebności drogowe [por. art. 99 ugn]. Wobec powyższego należy stwierdzić, że ustanowione dla działki budowlanej ograniczenie w planie miejscowym odsyłające do przepisów odrębnych (bez ich sprecyzowania) polegające na możliwości zapewniania dostępu do drogi publicznej tylko bezpośrednio lub przez drogę wewnętrzną – nie znajduje podstaw prawnych. Warto przy tym wskazać, że określone w ugn zasady dotyczące podziału nieruchomości gdy chodzi o dostęp do drogi publicznej mają zastosowanie do wszystkich nowowydzielanych działek a nie tylko do działek budowlanych.

Słuszny jest też pogląd Wojewody wskazujący na to, że nie ma podstaw do formułowania w planie warunku, zgodnie z którym np. "tereny oznaczone symbolami: 9 U, 10 U i 12 U stanowią jedną działkę budowlaną" (vide § 13 ust. 5 i § 14 ust. 41 uchwały). Według art. 4 ust. 3 ugn przez działkę gruntu - należy rozumieć niepodzieloną, ciągłą część powierzchni ziemskiej stanowiącą część lub całość nieruchomości gruntowej. Osobną definicję ustanowiono w § 9 rozporządzenia z dnia 29 marca 2001r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków [Dz.U. Nr 38, poz. 454], zgodnie z którym działkę ewidencyjną stanowi ciągły obszar gruntu, położony w granicach jednego obrębu, jednorodny pod względem prawnym, wydzielony z otoczenia za pomocą linii granicznych. Tu linie graniczne z definicji stanowią niezbędny element działki. Jakkolwiek definicje działki gruntu i działki ewidencyjnej nie są tożsame to w praktyce uchodzą za to samo. Osobna definicja działki budowlanej (jako lex specialis w stosunku do działki gruntu) została zawarta w art. 2 ust. 12 upzp. Stanowi on, że jest to "nieruchomość gruntowa lub działka gruntu, której wielkość, cechy geometryczne, dostęp do drogi publicznej oraz wyposażenie w urządzenia infrastruktury technicznej spełniają wymogi realizacji obiektów budowlanych wynikające z odrębnych przepisów i aktów prawa miejscowego". Z kolei według art. 4 pkt. 3a ugn działka budowlana – to zabudowana działka gruntu, której wielkość, cechy geometryczne, dostęp do drogi publicznej oraz wyposażenie w urządzenia infrastruktury technicznej umożliwiają prawidłowe i racjonalne korzystanie z budynków i urządzeń położonych na tej działce. Oczywiste jest, że mpzp winien odnosić się do definicji działki budowlanej zawartej w upzp. Skoro jednak upzp odsyła w ww definicji do przepisów odrębnych, to organ, formułując na danym terenie przepisy prawa miejscowego, winien przepisy te wskazać, o ile na tym terenie one obowiązują. W kontrolowanej sprawie Rada Gminy nie odwołała się do przepisów odrębnych a ustanowione w art. 93 ust. 3 ugn zasady dostępu do drogi publicznej nowowydzielanych działek ograniczyła, co w ocenie Sądu stanowi o przekroczeniu granic władztwa planistycznego. Wynikająca z art. 15 ust. 2 pkt. 10 ugn kompetencja do ustanowienia w mpzp zasad modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej nie może, w ocenie Sądu, pozostawać w sprzeczności z innymi aktami o randze ustawy.

Zasadne są także opisane w pkt. III skargi zarzuty wskazujące na przekroczenie przez gminę granic władztwa planistycznego poza generalny zakres ustalenia przeznaczenia terenu, rozmieszczenia inwestycji celu publicznego i określenia sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu. Jako jeden z wielu przykładów tego rodzaju przekroczenia kompetencji można wskazać § 11 ust. 17 uchwały, zgodnie z którym: "Przy zagospodarowaniu terenów MN wyznaczonych pod zainwestowanie, położonych pomiędzy drogami a użytkami rolnymi, ustala się obowiązek zapewnienia dojazdu do tych terenów rolnych" czy choćby § 13 ust. 20 zd. 1 uchwały, w brzmieniu: "Przy zagospodarowaniu terenu 14 U ustala się konieczność uwzględnienia sąsiedztwa terenów lasu i terenów przeznaczonych do zalesienia." Tak ustanowione przepisy prawa miejscowego wprowadzają jedynie niepewność co do obowiązującego prawa. Trudno bowiem wyinterpretować znaczenie ww a zawartego w § 13 ust. 20 zd. 1 uchwały przepisu, skoro jednocześnie plan nie odsyła do konkretnych przepisów określających obowiązki dla terenów pozostających w sąsiedztwie lasu czy terenów przeznaczonych do zalesienia, a jeśli chodzi o linię zabudowy wyznaczaną w stosunku do ściany lasu – winny ją wprost ustalać przepisy części tekstowej i graficznej mpzp w ramach obowiązujących w tym zakresie przepisów. Wskazał na to wojewoda w skardze przywołując § 271 ust. 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. 2002, nr 75, poz .690).

W ocenie Sądu zasadne są też zarzuty Wojewody wskazujące na niecelowość ponownego definiowania bądź też osobnego definiowania w mpzp pojęć zdefiniowanych już w innych aktach prawnych (vide § 4 ust. 14 i 21 zaskarżonej uchwały).

Wojewoda szeroko uzasadnił swoje stanowisko w stosunku do każdego punktu skargi a zatem powielanie szczegółowej i popartej stosownym orzecznictwem argumentacji organu skarżącego nie znajduje uzasadnienia. Warto jedynie wskazać, że Rada Gminy częściowo podzieliła zarzuty skarżącego (zawarte w pkt. IV, VI, VII I VIII skargi). Podzieliła np. zarzuty naruszenia przy sporządzaniu mpzp przepisów ustawy z dnia z 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (tekst jednolity: Dz. U. 2013 poz. 1205), zgodnie z którą wyłączenie gruntów z produkcji rolnej lub leśnej jest dopuszczalne dopiero po uzyskaniu decyzji zezwalającej na przedmiotowe wyłączenie, czego nie dopełniono przy sporządzaniu planu.

W konsekwencji, uwzględniając stanowisko Wojewody, Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę, uznał za zasadne stwierdzić nieważność uchwały w całości. Wyrok w takim kształcie zapadł po szczegółowym przeanalizowaniu i uznaniu za trafne zarzutów sformułowanych przez organ nadzoru – przy jednoczesnym stwierdzeniu braku możliwości zachowania komunikatywności i spójności ww uchwały w wyniku stwierdzenia jej nieważności jedynie w części. Trzeba wskazać, że stwierdzenie nieważności poszczególnych ustaleń planistycznych obejmowałoby większość terenów określonych planem miejscowym. Ponadto, dotyczyłoby szeregu jednostek redakcyjnych (vide k. 64-80 akt sprawy). Podkreślenia wymaga, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jako akt prawa miejscowego winien zawierać ustalenia czytelne, jasne a nade wszystko zgodne z prawem wyższej rangi. Sąd nie ma przy tym możliwości redagowania zaskarżonej uchwały, gdyż powyższe wykraczałoby poza przyznaną ustawowo kognicję Sądu. Pomijając opisane wyżej kwestie merytoryczne, to gdy chodzi o samą redakcję planu, należy wskazać, że w wielu przypadkach posługuje się on kolokwialnymi sformułowaniami właściwymi jedynie dla uzasadnienia uchwały. Np. w § 19 ust. 13, § 20 ust. 9, § 21 ust. 11 w miejscu obowiązkowego określenia wysokości stawki procentowej renty planistycznej znajdują się określenia o treści "Nie ma przesłanek do ustalenia stawki procentowej służącej ustaleniu opłat wynikających z art. 36 ust. 4 ustawy (...)" czy "Odstępuje się od ustalenia stawki procentowej służącej naliczaniu opłat wynikających z art. 36 ust. 4 ustawy (...)". Nadto, jak już zwrócono uwagę wyżej, plan zamiennie posługuje się terminem "tereny bezpośredniego zagrożenia powodzią" i "tereny szczególnego zagrożenia powodzią" i choć tego rodzaju uchybienie samo w sobie nie stanowiłoby o stwierdzeniu nieważności uchwały w ww zakresie, to jednak przekłada się na ocenę całego aktu jako aktu prawa miejscowego tworzonego zgodnie z zasadami techniki prawodawczej. Rozpoznając zarzuty skargi Sąd zwrócił także uwagę na okoliczność, że pozostawienie w planie zdania 2 § 13 ust. 20 uchwały przy stwierdzeniu nieważności zgodnie z wnioskiem Wojewody jedynie zdania pierwszego § 13 ust. 20 - powoduje jego bezprzedmiotowość. Ten sam zarzut dotyczy np. § 11 ust. 24 czy § 12 ust. 17 mpzp. Wojewoda domagał się (zasadnie) stwierdzenia nieważności uchwały w zakresie § 11 ust. 11 ppkt. 8 lit. a zd. 1; § 11 ust. 11 ppkt. 8 lit. b; § 12 ust. 6 ppkt. 5 lit. a zd. 1; § 12 ust. 6 ppkt. 5 lit. b; § 13 ust. 10 ppkt. 8 lit. b; § 14 ust. 7 ppkt. 4 lit. b; § 15 ust. 9 ppkt. 4 lit. b; § 19 ust. 3 ppkt. 5 lit. a w zakresie sformułowania: ,, (...) nad poziom terenu (...) "; analiza treści planu wykazała, że zarzut ten należy rozszerzyć np. na § 19 pkt 3 a zdanie 2, § 11 ust. 11 ppkt 8 a czy np. § 12 ust. 6 ppkt 5 a uchwały.

Zdaniem Sądu, w przypadku stwierdzenia nieważności ustaleń planu w zakresie kilkudziesięciu jednostek redakcyjnych bądź ich części, pozostała część uchwały nie tylko nie spełniałaby kryterium komunikatywności ale także kryterium spójności i jasności, a ponadto stałaby się również niewykonalna. Stwierdzenie nieważności poszczególnych jednostek redakcyjnych lub ich części skutkowałoby bezprzedmiotowością pojedynczych pozostałych ustaleń. Przykładowo, w ustaleniach zawartych w § 11 ust. 19, § 12 ust. 12, § 13 ust. 18, § 16 ust. 18 itd., plan odwołuje się do redakcji § 36 ust. 11, który w całości dotknięty jest wadą nieważności. Stwierdzenie nieważności poszczególnych jednostek terenowych oraz obszarów wpływa na inne jednostki redakcyjne uchwały, w tym przede wszystkim na ustalenia § 8 i § 36. W celu zachowania komunikatywności aktu prawnego, niezbędnym byłoby stwierdzenie nieważności m.in.: § 8 ust. 1 zd. 2 i § 36 ust. 7 zd. 2 uchwały; § 8 ust. 2 i § 36 ust. 8 uchwały; § 11 ust. 21, § 12 ust. 14, § 14 ust. 14, § 15 ust. 14 i 15, § 19 ust. 10 zd 2 i 11, § 20 ust. 5, § 23 ust. 11 zd 2 , § 24 ust. 3 i 4, § 25 ust. 2 zd. 2, § 27 ust. 8 zd. 2 i § 32 ust. 6 zd. 2 uchwały. Pozostawienie wewnętrznych odwołań do jednostek redakcyjnych, które winny zostać wyeliminowane z obrotu prawnego, również wpływa na brak czytelności aktu prawnego.

Wskazać należy, że zgodnie z regulacją zawartą w Zasadach techniki prawodawczej, stanowiących załącznik do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. Nr 100, poz. 908), akt prawny nie może zawierać postanowień wykraczających poza granice upoważnienia ustawowego, a także nie może wkraczać w sferę spraw zastrzeżonych do kompetencji innych organów. Układ aktu powinien być przejrzysty, zaś dla oznaczenia jednostkowych pojęć należy używać określeń stosowanych w obowiązującym ustawodawstwie. Redakcja aktu prawnego powinna odpowiadać zasadom legislacji. Kontrolując zaskarżoną uchwałę pod względem ww. kryteriów stwierdzić należy, że układ i treść aktu nie jest są przejrzyste, zaś poszczególne ustalenia planu miejscowego są wzajemnie sprzeczne. Ponadto, znaczna część ustaleń planu wykracza poza dopuszczalny ustawą zakres kompetencji gminy oraz reguluje kwestie zastrzeżone dla innych organów, co przesądza o przekroczeniu przez gminę granic władztwa planistycznego.

Na uwadze należy mieć też okoliczność, iż w dniu [...] kwietnia 2014 r. Rada Gminy P. podjęła uchwałę nr [...] w sprawie przystąpienia do sporządzenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miejscowości S. . Sporządzenie zmiany planu miejscowego w odniesieniu do uchwały, której nieważność zostałaby stwierdzona w części obejmującej większość jednostek redakcyjnych i obszarów, byłoby co najmniej wysoce nieczytelne i mogące powodować trudności w stosowaniu prawa miejscowego.

Z tych przyczyn, na podstawie art. 147 § 1 ppsa w związku z art. 28 ust. 1 upzp Sąd stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w całości.

Zgodnie z art. 152 ppsa orzeczono, iż zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku.