Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 536/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-11-21 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 61 ust. 1 pkt 1-5 i art. 53 ust. 4 pkt 9
journal: Dz.U. 2021 poz 741
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym -  t.j.
article: § 3 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1588
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Leszek Kiermaszek Sędziowie: sędzia NSA Roman Ciąglewicz sędzia del. WSA Jan Szuma (spr.) Protokolant asystent sędziego Barbara Kowalska po rozpoznaniu w dniu 21 listopada 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] sp. z o. o. z siedzibą w Warszawie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 listopada 2021 r. sygn. akt VII SA/Wa 1395/21 w sprawie ze skargi [...] sp. z o. o. z siedzibą w Warszawie na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 18 maja 2021 r. nr KOC 2112/Ar/21 w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 4 listopada 2021 r., sygn. akt VII SA/Wa 1395/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę S. sp. z o.o. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie (zwanego dalej "Kolegium") z dnia 18 maja 2021 r., nr KOC 2112/Ar/21 utrzymującą w mocy decyzję Zarządu Dzielnicy Wola m.st. Warszawy (zwanego dalej "Zarządem Dzielnicy") z dnia 12 marca 2021 r., nr 7/U/o/2021/wz o odmowie ustalenia na rzecz [...] S.A warunków zabudowy dla wolnostojącego nośnika reklamowego nr 76901_A na działce nr [...] w obręb [...] przy ul. T. w Dzielnicy Wola m.st. Warszawy.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła skarżąca zarzucając naruszenie:

1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (na datę zaskarżonego wyroku Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm., dalej "P.p.s.a.") poprzez wadliwe ustalenie, w ślad za organami, stanu faktycznego i poprzez oddalenie skargi pomimo naruszenia przez Kolegium art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (na datę zaskarżonej decyzji tekst jednolity Dz. U. z 2020 r., poz. 256 z późn. zm., dalej "K.p.a.") w sytuacji, gdy:

a. decyzja Kolegium została wydana z naruszeniem przepisów postępowania z zakresu gromadzenia i oceny materiału dowodowego polegającym na zaniechaniu wszechstronnego zgromadzenia i wszechstronnej oceny materiału dowodowego sprawy oraz na przeprowadzeniu dowolnej, a nie swobodnej, oceny materiału dowodowego. Zdaniem S. sp. z o.o. nie wyjaśniono stanu faktycznego, a przede wszystkim: czy sporna reklama stanowi realne zagrożenie (i jakiego rodzaju) dla ruchu drogowego. Niewyczerpująco zebrano i nie rozpatrzono materiału dowodowego. Zdaniem spółki brak jednoznacznych dowodów potwierdzających stworzenie zagrożenia przez nośnik reklamowy. To skutkowało błędnym ustaleniem, że inwestycja stanowi zagrożenie dla ruchu drogowego. Ustalenie takie miało charakter dowolny i nie zostało poparte dowodami wskazującymi na konkretne usytuowanie nośnika, jego rozmiary (organy nie odwołują się w ogóle do wymiarów), odległości od drogi, czy nawet jego rodzaju i charakteru zabudowy w sąsiedztwie spornego nośnika reklamowego. Spółka skonstatowała, że zaniechano tym samym przeprowadzenia przez organy stosownych ustaleń faktycznych co do zakresu uzgodnień (lub wyrażenia opinii) wymaganych w świetle art. 53 ust. 4 pkt 9 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (na datę zaskarżonej decyzji tekst jednolity Dz. U. z 2021 r., poz. 741 z późn. zm., dalej "u.p.z.p.") wskutek czego decyzja Kolegium nie zawiera pełnych informacji, jakiego rodzaju czynności i oceny zostały przeprowadzone. Zdaniem skarżącej ogólne informacje o rzekomym zagrożeniu stwarzanym przez reklamy nie stanowią podstaw do przyjętych przez organ wniosków;

b. decyzja Kolegium została wydana z naruszeniem przepisów postępowania dotyczących właściwego uzasadnienia decyzji, co wobec braku konkretnych wskazań organu nie dozwala na przeanalizowanie toku myślenia i ustalenia co organ miał na myśli i z jakiego powodu twierdząc kategorycznie, że ten właśnie sporny nośnik stanowi niebezpieczeństwo dla kierujących na ulicy T. To wiązało się z zaniechaniem przeprowadzenia przez organy indywidualnej oceny stwarzania rzekomego niebezpieczeństwa dla ruchu przez sporny nośnik;

2. art. 151 P.p.s.a. poprzez oddalenie skargi pomimo naruszenia przez Kolegium przepisów postępowania: art. 8 i art. 11 K.p.a. Zdaniem S. sp. z o.o. uchybiono zasadzie prowadzenia postępowania w sposób pogłębiający zaufanie uczestników postępowania administracyjnego do władzy publicznej oraz zasadzie przekonywania, a to w szczególności poprzez niedostateczne wyjaśnienie dlaczego organ uważa, że nośnik reklamowy będzie przykuwał uwagę kierowców, powodując zagrożenie bezpieczeństwa ruchu drogowego;

3. art. 151, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 1-5 i art. 53 ust. 4 pkt 9 u.p.z.p. poprzez niewłaściwe uznanie, że nie zostały spełnione przesłanki do ustalenia warunków zabudowy, co skutkowało oddaleniem skargi. Zdaniem spółki decyzje obu nie zostały wydane po przeprowadzeniu wszystkich wymaganych czynności służących do prawidłowej ocenie, czy nastąpi pogorszenie warunków bezpieczeństwa ruchu na drodze w związku z usytuowaniem spornego nośnika reklamowego;

4. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. poprzez wadliwe ustalenie, w ślad za organami, stanu faktycznego i oddalenie skargi pomimo naruszenia przez Kolegium art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a. w sytuacji, gdy decyzja Kolegium została wydana z naruszeniem przepisów postępowania polegającym na zaniechaniu wszechstronnego zgromadzenia i wszechstronnej oceny materiału dowodowego sprawy oraz na przeprowadzeniu, dowolnej, a nie swobodnej, oceny materiału dowodowego. Zdaniem S. sp. z o.o. nie wyjaśniono stanu faktycznego i zaniechano przeprowadzenia dowodów na okoliczność, czy znajdujące się w analizowanym obszarze funkcji zabudowy nośniki reklamowe wolnostojące (uznane za nielegalne) stanowią obiekty, co do których nakazano ich rozbiórkę, a zamiast tego arbitralnie przyjęto, że nośniki jako nielegalne nie mogą stanowić punktów odniesienia, aby stwierdzić, że wnioskowany obiekt reklamowy spełnia zasadę dobrego sąsiedztwa. W ocenie spółki z samego faktu, że organ nie znalazł pozwolenia na budowę w swoich aktach nie płynie jeszcze wniosek, że takiej decyzji nigdy nie wydano. Organ rozpatrujący wniosek o ustalenie warunków zabudowy (sąd administracyjny) nie ma samodzielnej kompetencji do ustalania, czy obiekty sąsiadujące są legalne, lecz decydujące jest to, czy wydano wobec nich decyzje rozbiórkowe. Pominięcie obiektu budowlanego w ramach analizy urbanistycznej możliwe jest jedynie w razie uzyskania dowodu na okoliczność, że obiekt ten powstał w sposób nielegalny;

5. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. poprzez niewłaściwe uznanie, że parametry wszystkich znajdujących się w analizowanym obszarze nośników, jako obiektów wniesionych nielegalnie, nie mogą stanowić punktu odniesienia dla inwestycji;

6. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. niewłaściwe uznanie przez Sąd pierwszej instancji, że decyzja Kolegium spełnia wymagania określone tym przepisem, w konsekwencji powodujące ograniczenie prawa użytkowania wieczystego skarżącej, a to poprzez oparcie się przez Sąd jedynie na subiektywnych rozważaniach estetycznych. Konsekwencją tego było błędne uznanie, iż nie jest możliwe uwzględnienie wniosku inwestora gdy, badając i ustalając, czy inwestycja będzie spełniała wymagania w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech zabudowy oraz zagospodarowania terenu nie można nie brać pod uwagę stanu już istniejącego. Kontynuacja funkcji nie oznacza nakazu automatycznego powielania istniejącej zabudowy. W sąsiedztwie inwestycji znajduje się zabudowa o funkcji usługowej, co oczywiste zatem, zabudowie tej towarzyszą tablice reklamowo-informacyjne, jak również wolnostojące nośniki reklamowe;

7. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w zw. z § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588 z późn. zm., dalej "r.MI"). w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. poprzez niewłaściwe uznanie, że wyznaczenie minimalnego obszaru analizowanego jest wystarczające, w sytuacji, gdy rejon ul. T. stanowi zabudowa różnorodna, wobec czego rozszerzenie obszaru analizowanego umożliwia w pełni dostosowanie granic obszaru analizowanego do potrzeb konkretnej sprawy;

8. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w zw. z art. 9 ust. 5 u.p.z.p. poprzez niewłaściwe uznanie, że określona w studium maksymalna powierzchnia tablicy reklamowej, która dopiero ma powstać, stanowi jakiekolwiek odniesienie do wydania decyzji o warunkach zabudowy.

Wskazując na powyższe S. sp. z o.o. wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, ewentualnie rozpoznanie skargi przez Naczelny Sąd Administracyjny. Zwróciła się także o zasądzenie na jej rzecz od organu zwrotu kosztów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Zgodnie z art. 193 zd. drugie ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie tekst jednolity Dz. U. z 2024 r., poz. 935) uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zawartych w niej zarzutów. Nie relacjonuje się w nim ustaleń faktycznych oraz argumentacji prawnej przedstawionych przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji.

Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania (art. 183 § 1 P.p.s.a.). W sprawie nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważnością postępowania sądowego (art. 183 § 2 pkt 1-6 P.p.s.a.), stąd należy ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów skargi kasacyjnej.

Tytułem wstępu Naczelny Sąd Administracyjny dostrzega konieczność odniesienia niniejszej sprawy do sprawy o sygn. akt II OSK 485/22, która dotyczyła nośnika reklamowego również położonego na działce należącej do S. sp. z o.o. i to działce nr [...] – bezpośrednio sąsiadującej z terenem lokalizacji obecnie badanej inwestycji. W sprawie o sygn. akt II OSK 485/22 wyrok wydano bezpośrednio przed wyrokiem wydanym w niniejszej sprawie, a skarga kasacyjna została uwzględniona. Nastąpiło to z powodu stwierdzenia braku wymaganego uzgodnienia stosownie do art. 53 ust. 4 pkt 9 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. i art. 106 K.p.a. oraz z powodu niedostatecznego rozpatrzenia sprawy przez Kolegium w kontekście wymagań wynikających z przepisów K.p.a.

Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnia, że pomiędzy niniejszą sprawą (sygn. akt II OSK 536/22) a sprawą rozpoznaną bezpośrednio wcześniej pod sygn. akt II OSK 485/22 – mimo pozornych podobieństw – zachodzą zasadnicze różnice.

Po pierwsze w niniejszej sprawie orzekał już Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, który prawomocnym (obecnie) wyrokiem z dnia 14 marca 2019 r., sygn. akt IV SA/Wa 3237/18 uchyli jedną z wcześniejszych decyzji Kolegium i poprzedzającą ją decyzję Zarządu Dzielnicy (na skutek skargi [...] S.A. oraz S. sp. z o.o.). Wprawdzie powód uwzględnienia skargi był wówczas dość jednoznaczny (Sąd uznał, że nieprawidłowo wyznaczono obszar analizowany), to w uzasadnieniu wyroku znaleźć można także ocenę prawną i wskazania dotyczące uzgodnienia z art. 53 ust. 4 pkt 9 u.p.z.p. W uzasadnieniu omawianego wyroku z dnia 14 marca 2019 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odniósł się do wymienionego przepisu i zaznaczył, że: "W niniejszej sprawie nie mamy jednak do czynienia z uzgodnieniem w rozumieniu tego przepisu" i stwierdził dalej, że: "W takim wypadku brak jest podstaw do dokonania uzgodnienia. Jednak stanowisko w tym zakresie winno być zawarte w decyzji o warunkach zabudowy i winno ono być uzasadnione, szczególnie – gdy tak jak w niniejszej sprawie – jest ono negatywne".

Powyższa ocena prawna, jak i zresztą wskazania co do dalszego postępowania, dotyczące braku konieczności uzgodnienia warunków zabudowy w trybie art. 53 ust. 4 pkt 9 u.p.z.p. w zw. z art. 106 K.p.a. (i potrzeby dokonania analizy zagadnień z tym związanych bezpośrednio w decyzji) jest wiążąca. Zgodnie z art. 153 P.p.s.a.: "Ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie [...] było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie". Istotne dla sprawy regulacje prawne nie uległy zmianie, stąd Naczelny Sąd Administracyjny obowiązany jest przyjąć za prawomocnym wyrokiem z dnia 14 marca 2019 r., sygn. akt IV SA/Wa 3237/18, że w rozważanej sprawie nie było konieczne dokonanie uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy w trybie art. 53 ust. 4 pkt 9 u.p.z.p. w formie określonej w art. 106 K.p.a. Z uwagi na związanie prawomocnym wyrokiem wynikające z art. 153 P.p.s.a. kwestia ta w ogóle nie podlega ocenie przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Drugą kwestią różniącą niniejszą sprawę od sprawy o sygn. akt II OSK 485/22, dotyczącej warunków zabudowy dla nośnika reklamowego na działce sąsiedniej, jest treść i jakość zaskarżonych decyzji. W obecnej sprawie Zarząd Dzielnicy nie umorzył postępowania administracyjnego (jak to miało miejsce w sprawie II OSK 485/22), sprawa rozpatrywana była merytorycznie w obu instancjach administracyjnych, a obie decyzje zostały dostatecznie uzasadnione.

Rozpatrując zarzuty skargi kasacyjnej należałoby rozpocząć od uwagi, że kwestia generowania przez inwestycję zagrożenia dla ruchu drogowego, tak eksponowana w niniejszej sprawie w kontekście art. 53 ust. 4 pkt 9 (w zw. z art. 64 ust. 1) u.p.z.p. nabiera realnego znaczenia dopiero wtedy, gdy stosownie do stanowiska organu administracji ma zostać wydana pozytywna decyzja o ustaleniu warunków zabudowy.

Wobec powyższego należało w pierwszej kolejności odnieść się łącznie do zarzutów skargi kasacyjnej naruszenia pogrupowanych przepisów wymienionych w punktach 4-7 skargi kasacyjnej (numeracja według listy przytoczonej w niniejszym uzasadnieniu). Wszystkie te zarzuty bazują na wspólnym założeniu wyjściowym, do którego stara się przekonać S. sp. z o.o. Spółka uważa, że po wnikliwszym rozpoznaniu sprawy (spełniając standardy procedury administracyjnej) możliwe było przyjęcie za spełniony warunku dobrego sąsiedztwa z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. dla spornego nośnika. Jest tak dlatego, że: po pierwsze, nietrafnie odrzucono ze spektrum zabudowy obszaru analizowanego wolnostojące nośniki, co do których nie ustalono, aby powstały legalnie (gdy tymczasem należało wykazać, że powstały nielegalnie); po drugie, niezasadnie pominięto jako punkt odniesienia zabudowę usługową, której towarzyszą tablice reklamowo-informacyjne, jak również wolnostojące nośniki reklamowe oraz po trzecie wreszcie, należało wziąć pod uwagę ewentualność rozszerzenia obszaru analizowanego, gdyż było to uzasadnione potrzebami konkretnej sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela zapatrywania skarżącej spółki, gdy chodzi o ocenę powyższych kwestii. Nie można się zgodzić, że w toku postępowania nie zbadano wystarczająco, czy w obszarze analizowanym istnieją nośniki reklamowe mogące stanowić punkt odniesienia dla nośnika reklamowego objętego wnioskiem [...] S.A. Na k. 124/1-2 akt administracyjnych organu pierwszej instancji znajduje się tabela, sporządzona po dokonanych przez Zarząd Dzielnicy czynnościach wyjaśniających, wskazująca na istnienie w obszarze analizowanym 29 nośników reklamowych. Organ weryfikował, w drodze czynności urzędowych, czy istnienie tych nośników znajduje oparcie w złożonej dokumentacji pozwalającej uznać dany nośnik za legalny. Stwierdzono 29 zidentyfikowanych nośników reklamowych. Zostały one opisane dokładnie, ze wskazaniem lokalizacji i przez wskazanie podstawowych parametrów. 14 z nich to nośniki mające formę mogącą stanowić odniesienie dla lokalizowanej w niniejszej sprawie inwestycji – stanowią wolnostojące tablice reklamowe umocowane na słupach. Niemniej jednak nośniki oznaczone numerami 1-7, 28 i 29 to obiekty budowlane wzniesione bez stosownych pozwoleń. Obiekty pod numerami 19, 20, 21, 24 i 25 znajdują się na terenie zamkniętym (kolejowym), dla którego pozwolenie na budowę wydaje wojewoda. Zarząd Dzielnicy prowadził postępowanie wyjaśniające w kwestii legalności grupy tych ostatnich nośników. Zgodnie z wyjaśnieniami Wojewody Mazowieckiego zawartymi w piśmie z dnia 7 stycznia 2021 r., także dla nich nie odnaleziono w zbiorach dokumentów ani o informacji udzieleniu pozwolenia na budowę ani o przyjęciu zgłoszenia budowy.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w realiach niniejszej sprawy nieprzekonujące są argumenty skarżącej spółki mające zmierzać do wykazania, że w obszarze analizowanym istnieć mogą nośniki reklamowe odpowiadające charakterystyce spornej inwestycji, które są legalne, bądź których nielegalnego posadowienia organ nie wykazał.

Przede wszystkim Naczelny Sąd Administracyjny stoi na stanowisku, że nielegalna zabudowa nie może stanowić punktu odniesienia dla ustalenia warunków zabudowy. Gdyby przyjąć inaczej, stan niezgodny z prawem służyłby kreowaniu jego kontynuacji (w postaci kontynuacji zabudowy), która w ten sposób miałaby nabierać cech legalności. Takie rozumowanie nie może zyskać akceptacji.

Przechodząc dalej, Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że nie jest tak, jak sugeruje skarżąca, że niedostatecznie zbadano nośniki reklamowe w obszarze analizowanym. Wszystkie te nośniki zostały zidentyfikowanie, ponumerowane, zestawiono je w tabeli, a także organ poczynił stosowne ustalenia pod kątem weryfikacji ich legalności. W znacznej mierze legalność badanych nośników reklamowych nie została potwierdzona w oparciu o dane posiadane przez właściwe organy, a przy tym nie potwierdzono legalności żadnego z nośników odpowiadających charakterystyce zamierzenia [...] S.A., którego dotyczy niniejsza sprawa. Wbrew twierdzeniom zawartym w skardze kasacyjnej ("Nie jest niczym nowym i zaskakującym, by akta z decyzjami dotyczące nośników reklamowych ginęły w m.st. Warszawie i dopiero własną dokumentacją należało udowadniać, że istnieją wymagane zgody budowlane na dany obiekt") trudno uznać wyniki ustaleń organu pierwszej instancji – przeprowadzone w tej konkretnej sprawie – za niewiarygodne. Nośniki, które zidentyfikowano w obszarze analizowanym zostały, jak wspomniano, zidentyfikowane i opisane. Zasady doświadczenia życiowego pozwalają założyć, że nośniki te powstawały stosunkowo współcześnie, nie dalej jak do kilkunastu lat wstecz. Można więc też racjonalnie zakładać, że ich legalna realizacja znalazłaby odzwierciedlenie w dokumentacji bądź rejestrach właściwych organów. Naczelny Sąd Administracyjny przy tym nie deprecjonuje twierdzeń autora skargi kasacyjnej będącego adwokatem i nie wyklucza, że w swej praktyce mógł się on spotkać z przypadkiem zaginięcia akt dla obiektu budowlanego. Tym niemniej wskazać należy, że Zarząd Dzielnicy w niniejszej sprawie – co Sąd akcentował powyżej – wnikliwie przeprowadził postępowanie, poczynił ustalenia dotyczące legalności nośników reklamowych w obszarze analizowanym, a przyjęte ustalenia wynikają z badania zasobów także nadzoru budowlanego oraz wojewody (gdy chodzi o tereny zamknięte). Kontrargumentacja skarżącej kasacyjnie – przedstawiona na stronach 8-10 – w zasadzie sprowadza się tylko do twierdzenia, że sprawy dostatecznie wnikliwie nie zbadano. Skarżąca spółka miała tymczasem dostęp do akt sprawy na etapie postępowania administracyjnego oraz sądowoadministracyjnego. W zaskarżonych decyzjach opisano, które dokładnie nośniki reklamowe hipotetycznie mogłyby stanowić punkt odniesienia dla lokalizowanego nośnika reklamowego [...] S.A. i dlaczego uznano je za nielegalne. Skarżąca twierdząc, że "mogły ginąć akta" dla nośników z obszaru analizowanego nie podjęła się jakichkolwiek działań

(choćby przez wystąpienie, do czego jest uprawniona, o udzielenie informacji publicznej, do określonych organów lub właściwych jednostek organizacyjnych m.st. Warszawy), które by przynajmniej w odniesieniu do jednego z wielu nośników podały w wątpliwość ustalenia organów. Naczelny Sąd Administracyjny oczywiście nie twierdzi przez to, że w postępowaniu administracyjnym inicjatywa dowodowa nie leży po stronie organu (art. 7, art. 77 § 1, art. 80 K.p.a.). Rzecz jednak w tym, że w niniejszej sprawie Zarząd Dzielnicy taką inicjatywę wykazał i zdaniem Sądu podjął wszystkie niezbędne działania pozwalające określić legalność zidentyfikowanych reklam w obszarze analizowanym. Wbrew skarżącej kasacyjnie, Naczelny Sąd Administracyjny stoi również na stanowisku, że warunkiem uznania zabudowy za nielegalną nie jest ostateczne przesądzenie tej kwestii przez nadzór budowlany. Jeżeli dla danego (stosunkowo współczesnego) obiektu budowlanego w zasobach organu brak pozwolenia na budowę bądź nie zaewidencjonowano przyjęcia zgłoszenia budowy to – oczywiście przy uwzględnieniu indywidualnych okoliczności danej sprawy – z reguły można na potrzeby warunków zabudowy zakładać, że taki obiekt nie jest legalny i nie powinien stanowić punktu odniesienia dla nowej zabudowy.

Odnosząc się do omawianych zarzutów skargi kasacyjnej, akcentujących brak należytych ustaleń organu w zakresie danych zebranych na potrzeby analizy urbanistycznej, wskazać należy też, że analiza urbanistyczna obszaru analizowanego spełnia wymagania ustanowione w § 3 ust. 1 i 2 r.MI. Sporządzona analiza przedstawia dane dotyczące zabudowy i zagospodarowania wyznaczonego obszaru oraz wykazuje warunki nowej zabudowy, które pozwoliłyby zrealizować zamierzenie budowlane z zachowaniem ładu przestrzennego okolicy. Charakterystyka obiektów położonych w obszarze analizowanym i sporządzona dokumentacja graficzna stanowiła materiał dowodowy, który pozwolił organom na weryfikację opracowanej analizy oraz uzasadnioną odmowę wydania decyzji o warunkach zabudowy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie niewadliwie ocenił, że brak jest dla wnioskowanej przez [...] S.A. zabudowy w postaci wolno stojącego nośnika reklamowego odniesienia w legalnej zabudowie.

Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela zapatrywania wyrażonego w skardze kasacyjnej, że sporny nośnik można było dopuścić z powołaniem na to, że koresponduje on z zabudową usługową, której towarzyszą reklamy. Fakt występowania zabudowy usługowej i związanych z nią reklam w ogólności nie przesądza o bezwzględnym obowiązku ustalenia warunków zabudowy dla innego nośnika reklamowego, zwłaszcza, gdy dotyczy to wolno stojącej, rozbudowanej konstrukcji.

Celem postępowania w przedmiocie wydania warunków zabudowy jest ustalenie dla planowanej zmiany zagospodarowania terenu, polegającej na budowie obiektu budowlanego takich warunków w zakresie zabudowy i zagospodarowania terenu, które pozwoliłyby na włączenie danej inwestycji w ład przestrzenny okolicy, nie natomiast poszukiwanie rozwiązań umożliwiających inwestorowi zainwestowanie określonej nieruchomości.

Z opisanych powodów Naczelny Sąd Administracyjny nie zgadza się także z argumentacją, że w niniejszej sprawie organ miał obowiązek badać, czy zasadnym byłoby rozszerzenie obszaru analizowanego.

Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny nie uznał trafności zarzutów wymienionych w punktach 4-7 skargi kasacyjnej (według numeracji zaprezentowanej w niniejszym uzasadnieniu).

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego zbędnym stało się natomiast badanie, czy sporny nośnik reklamowy powoduje zagrożenie dla bezpieczeństwa ruchu drogowego w kontekście art. 53 ust. 4 pkt 9 u.p.z.p. Tej kwestii dotyczą zarzuty skargi kasacyjnej wymienione w punktach 1-3 (według numeracji powyżej). Skoro nie zaistniały podstawowe przesłanki do wydania pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy (art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.) w oparciu o prawidłowo sporządzoną analizę urbanistyczną, to zagadnienie zgodności inwestycji z innymi przepisami – w tym u.d.p. (przez pryzmat art. 53 ust. 4 pkt 9 u.p.z.p.) straciło na znaczeniu.

Nie mógł być skuteczny także zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w zw. z art. 9 ust. 5 u.p.z.p. W tym zakresie Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko skarżącej, że studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego nie powinno być traktowane jako akt stanowiący punkt odniesienia dla ustalenia warunków zabudowy, a już zwłaszcza decyzji odmownej. Tym niemiej nie ma to wpływu na wynik sprawy, gdyż argumenty wywiedzione w oparciu o studium, przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, miały charakter pomocniczy i służyły wsparciu tezy, że sporny nośnik reklamowy zaburzałby ład przestrzenny.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny – orzekając w granicach przedstawionych przez skarżącą zarzutów i uznając je za nieusprawiedliwione – na podstawie art. 184 P.p.s.a. orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej.