Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 857/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-12-28 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6322 Usługi opiekuńcze, w tym skierowanie do domu pomocy społecznej
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 54 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2019 poz 1507
law: Ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej - teskt jedn.
article: art. 184
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marek Stojanowski (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Marian Wolanin Sędzia del. WSA Agnieszka Miernik po rozpoznaniu w dniu 28 grudnia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej S.W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 3 listopada 2020 r. sygn. akt II SA/Lu 293/20 w sprawie ze skargi S.W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] marca 2020 r., nr [...] w przedmiocie skierowania do domu pomocy społecznej oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z 3 listopada 2020 r. sygn. akt II SA/Lu 293/20 oddalił skargę S.W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] marca 2020 r., nr [...] w przedmiocie skierowania do domu pomocy społecznej.

Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Kierownik Ośrodka Pomocy Społecznej w G., działający z upoważnienia Wójta Gminy G., decyzją z dnia [...] grudnia 2019 r., nr [...] orzekł o skierowaniu S.W. (dalej zwanego "skarżącym") z dniem 2 stycznia 2020 r. do "[...]" Domu Pomocy Społecznej w J.

Odwołanie od powyższej decyzji wniósł skarżący podnosząc, że zamieszkuje wraz z ojcem, który sprawuje nad nim należytą opiekę oraz zapewnia mu odpowiednie warunki egzystencji, a więc skierowanie go do domu pomocy społecznej jest nieuzasadnione.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] (dalej zwane "Kolegium") decyzją z dnia [...] marca 2020 r., nr [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu organ odwoławczy wyjaśnił, że prawomocnym postanowieniem z dnia [...] lutego 2018 r., sygn. akt [...], Sąd Rejonowy w J. [...] Wydział [...] orzekł o umieszczeniu S.W. w domu pomocy społecznej, bez jego zgody, a zatem w wykonaniu tego postanowienia należało skierować skarżącego do właściwego domu pomocy społecznej.

Kolegium nie uwzględniło odwołania, podzielając ustalenia i stanowisko organu I instancji. Wyjaśniło, że z art. 54 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2019 r., poz. 1507) - dalej zwanej "u.p.s." wynika, że po świadczenie w postaci umieszczenia w domy pomocy społecznej należy sięgać po wykorzystaniu wszystkich możliwości pomocy środowiskowej w miejscu zamieszkania, co miało miejsce w niniejszej sprawie. Jak wynika z akt sprawy, w szczególności z wywiadu środowiskowego z dnia [...] grudnia 2019 r., skarżący zamieszkuje wraz z ojcem w drewnianym domu jednorodzinnym, pozbawionym bieżącej wody oraz zaopatrzonym w podstawowy sprzęt codziennego użytku. Ojciec skarżącego jest osobą nadużywającą alkoholu, dlatego nie może sprawować należytej opieki nad synem, który jest osobą niepełnosprawną i wymagającą stałej opieki ze strony lekarzy specjalistów. Skarżący spełnia zatem przesłanki umieszczenia go w domu pomocy społecznej.

Następnie Kolegium wyjaśniło, że umieszczenie osoby w domu pomocy społecznej wymaga uzyskania zgody tej osoby lub zgody jej przedstawiciela ustawowego. W niniejszej sprawie powyższą zgodę zastąpiło postanowienie Sądu Rejonowego w J. [...] Wydział [...] o skierowaniu skarżącego do domu pomocy społecznej. Obecnie organy są związane tym postanowieniem, dlatego orzekły o skierowaniu skarżącego do DPS [...]. Natomiast argumentacja skarżącego wskazująca na sprawowanie nad nim opieki przez ojca, wobec prawomocnego postanowienia sądu rodzinnego, nie mogła być uwzględnione.

Skarżący wniósł skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, wskazanym na wstępie wyrokiem, oddalił skargę.

Jak wskazał Sąd I instancji z akt sprawy wynika, że na wniosek Dyrektora Samodzielnego Publicznego Zespołu Zakładów Opieki Zdrowotnej w J. w stosunku do skarżącego zostało wydane w dniu [...] lutego 2018 r. postanowienie Sądu Rejonowego w J. [...] Wydział [...] (sygn. akt [...]) o umieszczeniu skarżącego w domu pomocy społecznej bez jego zgody, którego podstawę stanowił art. 39 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 19 sierpnia 1994 r. o ochronie zdrowia psychicznego (Dz.U. z 2020 r., poz. 685) – dalej "u.o.z.p.".

Biorąc powyższe pod uwagę Sąd I instancji podzielił stanowisko organów obu instancji, że po uprawomocnieniu się ww. postanowienia, obowiązkiem organu pomocy społecznej było "wykonanie" tego orzeczenia poprzez wydanie decyzji na podstawie art. 54 u.p.s. o skierowaniu skarżącego do domu pomocy społecznej odpowiedniego typu. Organy były związane tym postanowieniem i nie posiadały kompetencji do dokonywania samodzielnych ustaleń w zakresie przesłanek umieszczenia skarżącego w domu pomocy – w tym przypadku decyzję organu o umieszczeniu skarżącego w takiej placówce, zastąpiło orzeczenie sądu i to sąd był uprawniony do oceny tych przesłanek. W związku z tym, że istnienie przesłanek umieszczenia osoby w domu pomocy społecznej ustalał sąd, to również wyłącznie ten sąd, a nie organ, jest właściwy do stwierdzenia, że wskutek zmiany okoliczności nie zachodzi konieczność dalszego przebywania skarżącego w tej placówce.

Uchylenie postanowienia wydanego na podstawie art. u.o.z.p. może mieć miejsce w szczególności, gdy osoba umieszczona w domu pomocy społecznej jest już w stanie samodzielnie zaspokoić swoje podstawowe potrzeby życiowe, czy też ujawni się osoba, która może sprawować nad nią opiekę, a zatem wówczas, gdy odpadnie chociażby jedna z obligatoryjnych przesłanek warunkujących umieszczenie w domu pomocy społecznej, sąd opiekuńczy powinien orzec o zwolnieniu danej osoby. Natomiast wydanie postanowienia w przedmiocie zmiany takiego orzeczenia powinno poprzedzać, stosownie do okoliczności (art. 515 k.p.c.), postępowanie dowodowe zmierzające do ustalenia, czy powstały przesłanki dokonania takiej zmiany (zob. postanowienie SN z dnia 9 lutego 2011 r., V CSK 248/10). Z wnioskiem o zmianę orzeczenia do sądu opiekuńczego mogą wystąpić: przedstawiciel ustawowy, małżonek, krewny w linii prostej, rodzeństwo, osoba sprawująca faktyczną opiekę, kierownik domu pomocy społecznej. Po zmianie orzeczenia sądu opiekuńczego o skierowaniu osoby do domu pomocy społecznej konieczne staje się także stwierdzenie wygaśnięcia decyzji administracyjnej o skierowaniu do domu oraz o odpłatności za pobyt.

W świetle powyższego Sąd I instancji uznał, że zarzuty skargi dotyczące wadliwego ustalenia sytuacji życiowej skarżącego, w tym także tego, czy obecnie możliwe jest sprawowanie opieki nad skarżącym przez jego ojca, nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia, gdyż do obowiązków organu administracyjnego nie należało w tej sytuacji przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w tym zakresie. Okoliczności te podlegają wyłącznie ocenie właściwego sądu rodzinnego. Wobec tego stwierdził, że zarzut naruszenia przepisów postępowania tj. art. art. 7, 8, 77 § 1, 107 § 3 K.p.a. jest niezasadny. Z tych samych powodów Sąd postanowił oddalić wnioski dowodowe złożone na podstawie art. 106 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.) – dalej zwanej "P.p.s.a.", wskazując, że mogą być one ewentualnie zgłaszane przed właściwym sądem rodzinnym.

Końcowo Sąd dodał, że z przeprowadzonego przez organ w dniu [...] grudnia 2019 r. wywiadu środowiskowego wynikało, że ojciec skarżącego nadużywa alkoholu, pije z kolegami w domu, albo wychodzi do sklepu, skarżący pozostaje wówczas sam, a konieczne leki przyjmuje nieregularnie, zatem – zdaniem pracownika socjalnego – jest pozbawiony należytej opieki ze strony ojca, poza tym organ stwierdził bardzo skromne warunki materialne skarżącego (drewniany dom jednorodzinny, trzyizbowy, brak bieżącej wody i łazienki w mieszkaniu, brak centralnego ogrzewania, tylko podstawowe sprzęty gospodarstwa domowego). Ustalenia te dawały organowi usprawiedliwione przekonanie, że sytuacja skarżącego nie zmieniła się od wydania postanowienia Sądu Rejonowego z [...] lutego 2018 r., a więc, że nie ma podstaw do występowania do tego Sądu o ewentualną zmianę tego postanowienia. Oczywiście, nie stoi to na przeszkodzie, by taki wniosek do Sądu złożył skarżący, czy jego przedstawiciel ustawowy.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł do Naczelnego Sądu Administracyjnego skarżący, który zaskarżając wyrok w całości - na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a. - zarzucił:

– naruszenie przepisów postępowania mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 7 i art. 77 § 1 oraz art. 80 K.p.a. - przez błędne uznanie, że skarżący spełnia przesłanki do zakwalifikowania go do umieszczenia w domu pomocy społecznej, w sytuacji gdy rzeczonym może opiekować się jego ojciec.

W konsekwencji skarżący wniósł o:

1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i uchylenie zaskarżonych decyzji obu instancji, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie spawy do ponownego rozpoznania;

2) zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm prawem przepisanych,

3) przyznanie pełnomocnikowi skarżącego ustanowionemu z urzędu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej według norm przepisanych. Jednocześnie pełnomocnik oświadczył, że nie zostały one uiszczone w całości, ani w części.

Skarżący oświadczył również, iż zrzeka się rozprawy.

W ocenie skarżącego organy administracji nie są związane postanowieniem wydanym przez Sąd Rejonowy w J., sygn. akt [...], o umieszczeniu skarżącego bez jego zgody w domu pomocy społecznej i powinny badać przesłanki takiego umieszczenia wg stanu na dzień wydawania decyzji.

Ponadto skarżący wywodził, że obecnie może pozostawać pod opieką ojca i nie ma konieczności umieszczenia go w domu pomocy społecznej. Wobec powyższego stwierdził, że decyzje organów obu instancji oraz zaskarżony wyrok są błędne.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W niniejszej sprawie pełnomocnik strony skarżącej kasacyjnie, na podstawie art. 176 § 2 P.p.s.a., zrzekł się rozprawy, a strona przeciwna w ustawowym terminie nie wniosła o jej przeprowadzenie. W tej sytuacji rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym, stosownie do art. 182 § 2 i 3 P.p.s.a.

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

W niniejszej sprawie nie budzi wątpliwości okoliczność, że skarżący nie wyraża zgody na umieszczenie go w domu pomocy społecznej, wynika to bowiem z pism, które dotychczas składał w toku postępowania oraz uzasadnienia skargi kasacyjnej. W aktach administracyjnych sprawy znajduje się również prawomocne postanowienie Sądu Rejonowego w J. z dnia [...] lutego 2018 r., sygn. akt [...], wydane na wniosek Dyrektora Samodzielnego Publicznego Zespołu Zakładów Opieki Zdrowotnej w J., o umieszczeniu skarżącego w domu pomocy społecznej bez jego zgody. Wobec tego kwestia zaistnienia przesłanki do umieszczenia skarżącego w domu pomocy społecznej określonego typu - wbrew jego woli - została już przesądzona przez właściwy do tego sąd. Powyższe orzeczenie przesądziło zatem o konieczności skierowania skarżącego, a następnie umieszczenia go w domu pomocy społecznej. Orzeczenie to zastąpiło jednocześnie zgodę skarżącego, o której mowa w art. 54 ust. 2 u.p.s. Organy administracji są związane postanowieniem sądu opiekuńczego i nie mogą kwestionować tego orzeczenia w toku prowadzonego postępowania administracyjnego, a ich obowiązkiem było jak najszybsze wykonanie wspomnianego wyżej postanowienia w trybie administracyjnym i skierowanie skarżącego do odpowiedniego domu pomocy społecznej.

Należy bowiem podkreślić, że zgodnie z art. 54 ust. 1 i ust. 4 u.p.s. osobie wymagającej całodobowej opieki z powodu wieku, choroby lub niepełnosprawności, niemogącej samodzielnie funkcjonować w codziennym życiu, której nie można zapewnić niezbędnej pomocy w formie usług opiekuńczych, przysługuje prawo do umieszczenia w domu pomocy społecznej. W przypadku gdy osoba bezwzględnie wymagająca pomocy lub jej przedstawiciel ustawowy nie wyrażają zgody na umieszczenie w domu pomocy społecznej lub po umieszczeniu wycofają swoją zgodę, ośrodek pomocy społecznej lub dom pomocy społecznej są obowiązane do zawiadomienia o tym właściwego sądu, a jeżeli osoba taka nie ma przedstawiciela ustawowego lub opiekuna - prokuratora. Oznacza to, że organ związany był zapadłym orzeczeniem sądowym oraz treścią art. 54 ust. 1 i ust. 4 u.p.s. i miał obowiązek wydać decyzję zgodnie z jego treścią, czyli kierującą skarżącego do domu pomocy społecznej. Skoro zatem o pobycie w domu pomocy społecznej orzeka sąd opiekuńczy, a nie organy administracji publicznej, to w takiej sytuacji organ wydając stosowne decyzje administracyjne, na podstawie przepisów ustawy o pomocy społecznej, wykonuje jedynie orzeczenie sądu. Wobec tego uznać należało, że działania organów obu instancji są zgodne z obowiązującymi przepisami prawa.

W tych okolicznościach Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że Sąd I instancji zasadnie oddalił złożoną skargę uznając, że w prawidłowo ustalonym stanie faktycznym zaskarżone decyzje znajdują oparcie w obowiązujących przepisach prawa. Umieszczenie w domu pomocy społecznej wymaga w pierwszej kolejności uzyskania zgody osoby mającej być w takim domu umieszczonej lub jej przedstawiciela ustawowego. Jeżeli jednak zgoda taka nie zostanie udzielona, to o skierowaniu danej osoby do domu pomocy społecznej orzeka sąd opiekuńczy, którego orzeczenie zastępuje brak zgody osoby zainteresowanej lub jej przedstawiciela ustawowego. Przy wydawaniu tego orzeczenia to na sądzie opiekuńczym spoczywa obowiązek wyjaśnienia i dokonania oceny, czy osoba mająca być umieszczoną w domu pomocy społecznej spełnia ustawowe kryteria do takiego umieszczenia nawet wbrew jej woli. To sąd opiekuńczy dokonuje zatem ustalenia, czy dana osoba wskutek choroby nie jest zdolna do zaspokajania podstawowych potrzeb życiowych i nie ma możliwości korzystania z opieki innych osób oraz potrzebuje stałej opieki i pielęgnacji, a brak opieki zagraża życiu tej osoby. Skoro w rozpatrywanej sprawie wydane już zostało takie orzeczenie sądu opiekuńczego, które stało się prawomocne, to na organach administracji spoczywał już tylko obowiązek, wynikający z art. 59 ust. 1 i art. 106 ust. 1 w zw. z art. 17 ust. 1 pkt 16 u.p.s., wydania stosownej decyzji o skierowaniu skarżącego do domu pomocy społecznej o profilu dostosowanym do jego schorzeń. Przy wydawaniu takiej decyzji organy administracji są bowiem związane orzeczeniem sądu opiekuńczego i dlatego nie mogą dokonywać samodzielnych ustaleń w tym względzie w celu podważenia prawomocności orzeczenia sądowego. W tej sytuacji ani sąd administracyjny ani organy administracji publicznej nie posiadają uprawnień do dokonywania oceny prawidłowości orzeczeń sądowych zapadłych w postępowaniu przed sądem cywilnym.

W związku z powyższym argumenty skarżącego kasacyjnie, że obecnie może on pozostawać pod opieką ojca i nie ma konieczności umieszczenia go w domu pomocy społecznej nie mogły podlegać ocenie w niniejszym postępowaniu. Jak również stanowisko podważające prawidłowość wydania postanowienia sądu opiekuńczego w kwestii spełnienia przesłanek do umieszczenia go w domu pomocy społecznej. Skarżący może jednak, co słusznie zauważył Sąd I instancji, wystąpić do właściwego sądu opiekuńczego z wnioskiem o zmianę orzeczenia o przyjęciu go do domu pomocy społecznej, stosownie do art. 41 ust. 1 u.o.z.p.

Z uwagi na powyższe w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie doszło do naruszenia zarzucanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa procesowego. Decyzja organu administracji o skierowaniu skarżącego do domu pomocy społecznej, poprzedzona została orzeczeniem sądu opiekuńczego o umieszczeniu go bez jego zgody, w domu pomocy społecznej, i ma charakter wykonawczy. W tych okolicznościach faktycznych, prawidłowo Sąd I instancji podzielił stanowisko organów obu instancji o konieczności wydania decyzji o skierowaniu skarżącego do domu pomocy społecznej.

W tym stanie rzeczy, Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 184 P.p.s.a., skargę kasacyjną oddalił.

Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł o przyznaniu pełnomocnikowi skarżącego wynagrodzenia za zastępstwo prawne wykonywane na zasadzie prawa pomocy, gdyż przepisy art. 209 i art. 210 P.p.s.a. mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania między stronami. Wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną, należne od Skarbu Państwa (art. 250 P.p.s.a.), przyznawane jest bowiem przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w art. 254 § 1 i art. 258-261 P.p.s.a.