Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 910/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-11-29 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
659
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok w części, stwierdzono przewlekłe prowadzenie postępowania, nie z rażącym naruszeniem prawa i wymierzono organowi grzywnę

SENTENCJA

Dnia 29 listopada 2013 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Bożena Popowska Sędziowie: sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk sędzia del. WSA Wanda Zielińska - Baran (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Andrzej Nędzarek po rozpoznaniu w dniu 29 listopada 2013 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Raciborzu od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 3 grudnia 2012 r. sygn. akt II SAB/Gl 30/12 w sprawie ze skargi S. C. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Raciborzu w przedmiocie wykonanych robót budowlanych dotyczących budowy tarasu 1. uchyla zaskarżony wyrok w pkt 1 i w pkt 2, 2. stwierdza przewlekłe prowadzenie postępowania przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Raciborzu, które nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa, 3. wymierza Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w Raciborzu grzywnę w wysokości [...] zł ([...]), 4. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego od skarżącej S. C. na rzecz skarżącego kasacyjnie.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 3 grudnia 2012 r., sygn. akt II SAB/Gl 30/12, po rozpoznaniu skargi S. C. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Raciborzu w przedmiocie wykonywanych robót budowlanych dotyczących budowy tarasu, w pkt 1. stwierdził przewlekłe prowadzenie postępowania przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Raciborzu, a także, że miało ono miejsce z rażącym naruszeniem prawa; w pkt 2. wymierzył Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w Raciborzu grzywnę w wysokości [...] złotych; w pkt 3. zasądził od organu zwrot kosztów postępowania; w pkt 4. umorzył postępowanie w zakresie zobowiązania organu do wydania aktu w sprawie legalności wykonanych robót budowlanych. Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym sprawy.

S. C. pismem z dnia [...] września 2007 r. wystąpiła do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Raciborzu o skontrolowanie legalności wykonanych robót budowlanych w sąsiadującym z jej nieruchomością budynku nr [...] przy ul. [...] w R., w szczególności wybudowania tarasu nad budynkiem warsztatu. Organ w piśmie z dnia [...] października 2008 r. poinformował S. C., że z treści tego pisma nie wynika, aby został naruszony jej interes prawnym. Starostwa Raciborski pismem z dnia [...] października 2007r. udzielił informacji S. C., że budowa tarasu na dachu budynku przy ul. [...] nie została objęta pozwoleniem na budowę, a na podstawie posiadanych dokumentów nie można stwierdzić kiedy powstał ten taras i czy stanowi on samowolę budowlaną. Pismo to zostało przekazane także do wiadomości PINB w Raciborzu. W dniu [...] listopada 2007 r. w organie tym sporządzono notatkę urzędową, że przedmiotowy taras został uwidoczniony na rysunkach przedłożonej kserokopii projektu budowlanego przez S. C. PINB wobec ustalenia, że na żądanie S. C. Wojewoda Śląski prowadzi postępowanie co do zgodności z prawem wydanego pozwolenia na budowę, uznał, że do czasu jego zakończenia, należy wstrzymać się z dalszymi czynnościami. W dniu [...] grudnia 2007 r. pracownicy PINB dokonali oględzin budynku przy ul. [...] w R., ustalając, że taras wybudowano na podstawie pozwolenia na budowę zgodnego z decyzją o warunkach zabudowy z 2000 r., która została jednak decyzją SKO w Katowicach z dnia [...] lipca 2000 r. została uchylona. Postanowieniem nr [...] z dnia [...] lutego 2008 r. PINB zawiadomił wnioskodawczynię, że sprawa tarasu zostanie rozpatrzona w terminie do dnia [...] kwietnia 2008 r. Postanowieniem nr [...] z dnia [...] maja 2008 r. organ wyznaczył termin załatwienia tej sprawy na dzień [...] lipca 2008 r. wskazując, że podobnie jak w poprzednim przypadku przesunięcie terminu spowodowane jest brakiem dostępu do akt administracyjnych, gdyż te znajdowały się Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym w Warszawie w związku ze skargą wniesioną przez S. C. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego utrzymującą w mocy decyzję Wojewody Śląskiego, którą odmówiono stwierdzenia nieważności decyzji Starosty Raciborskiego nr [...] z dnia [...] września 2001 r. o udzieleniu pozwolenia na przebudowę budynku przy ul. [...]. Postanowieniem nr [...], z dnia [...] czerwca 2009 r. PINB poinformował S. C., że postępowanie w sprawie tarasu na piętrze budynku przy ul. [...] zostanie zakończone w terminie 3 miesięcy od dnia uzyskania akt postępowania ze Starostwa Powiatowego w Raciborzu, w tym oryginału projektu budowlanego przebudowy budynku przy ul. [...] zatwierdzonego decyzją nr [...]. Wyrok w tej sprawie WSA w Warszawie wydał w dniu 6 lutego 2008 r. – sygn. akt VII SA/Wa 1654/07. W postanowieniu Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Katowicach z dnia [...] lipca 2009 r., wydanym w skutek zażalenia S. C., wskazał, że 3 miesięczny termin rozpatrzenia sprawy przez organ I instancji uwzględnia czas potrzebny na sporządzenie kopii dokumentów znajdujących się WSA w Warszawie, przed którym zawisła kolejna sprawa ze skargi S. C. na ponowną decyzję GINB odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji nr [...]. Postanowieniem nr [...] z dnia [...] października 2009 r. PINB zawiadomił skarżącą, że sprawa tarasu zostanie rozpatrzona w terminie do dnia [...] listopada 2009 r. Organ wyjaśnił, że WSA w Warszawie odmówił pismem z dnia [...] sierpnia 2009 r. udostępnienia żądanych akt postępowania do czasu uprawomocnienia się wyroku z dnia 1 lipca 2009 r., sygn. akt VII SA/Wa 346/09. Wskazał też, że wobec zwrotu akt do organu II instancji skopiowano projekt budowlany oraz dziennik budowy, których brak stanowił przeszkodę do prowadzenia postępowania. Postanowieniem nr [...] z dnia [...] lutego 2010 r. PINB zawiadomił strony postępowania, że sprawa tarasu zostanie rozpatrzona w terminie do dnia [...] kwietnia 2010 r. Wskazano, że wystąpiono do Starosty Cieszyńskiego o kopię pisma Urzędu Rejonowego w Raciborzu z dnia [...] września 1992 r. oraz kopię zgłoszenia dokonanego przez poprzedniego właściciela budynku przy ul. [...] o zamiarze przystąpienia do rozbiórki części budynku. Dodano że rozważane są warunki ugodowego załatwienia sprawy przez wybudowanie na koszt inwestora ścianki o wys. [...] m rozdzielającej taras od budynku nr [...]. W dniu [...] sierpnia 2010 r. właściciel budynku nr [...] przy ul. [...] w R. wystąpił o przedłużenie do końca września terminu dostarczenia do PINB inwentaryzacji wykonanych robót budowlanych oraz ich oceny technicznej. Pismem z dnia [...] września 2010 r. organ poinformował S. C. o stanie wszystkich postępowań dotyczących legalności wykonanych robót w budynku przy ul. [...], że postępowanie w sprawie tarasu na piętrze tego budynku od strony podwórza zostanie zakończone decyzją, a o czynnościach podejmowanych w tej sprawie będzie ona informowana na bieżąco. Zaznaczył, że obecnie nie jest możliwe określenie terminu jego zakończenia ponieważ organ nie dysponuje wszystkimi dokumentami. Organ, po zaznajomieniu się z inwentaryzacją elewacji budynku przy ul. [...] i jej oceną techniczną, przedłożoną R. P. we wrześniu 2010 r., PINB postanowieniem nr [...] z dnia [...] listopada 2010 r. nałożył na podstawie art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego na niego obowiązek dostarczenia w terminie do dnia [...] stycznia 2011 r. ekspertyzy technicznej wykonanego tarasu na piętrze tego budynku. Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2011 r. ŚWINB w Katowicach, po rozpatrzeniu zażalenia S. C., uchylił w całości to zaskarżone postanowienie, wskazując, że postępowanie winno się toczyć w trybie art. 48 tej ustawy, gdyż z dokumentacji wynika, iż realizacja tarasu została poprzedzona rozbudową części parterowej tego budynku w miejscu gdzie wcześniej było niewielkie podwórko. Obecnie cała powierzchnia działki nr [...] wynosząca [...] m ² jest zabudowana, natomiast wedle pochodzącego z 2000 roku projektu przebudowy dachu tego budynku wraz z adaptacją poddasza na cele mieszkalne zabudowane było [...] m² jej powierzchni. Postanowieniem nr [...] z dnia [...] września 2011 r. PINB zawiadomił strony, że sprawa tarasu zostanie rozpatrzona do dnia [...] marca 2012 r. w związku z koniecznością zgromadzenia nowych dowodów i jest nie jest to termin docelowy, lecz orientacyjny, ponieważ ze względów niezależnych od PINB na obecnym etapie nie jest możliwe określenie - nawet w przybliżeniu- terminu jego zakończenia. Postanowieniem nr [...] z dnia [...] września 2011 r. organ nałożył na R. P. obowiązek przedłożenia ekspertyzy technicznej przedmiotowego tarasu w zakresie spełniania przez niego wymogów wynikających z przepisów prawa, przy czym ekspertyza ta powinna uwzględniać stan posadowienia – podłoża gruntowego. Termin wykonania tego obowiązku określony pierwotnie na dzień [...] grudnia 2011r. został zmieniony, postanowieniem [...] z dnia [...] stycznia 2012 r. , na [...] lutego 2012 r., a następnie postanowieniem [...] z dnia [...] marca 2012 r. na [...] lipca 2012 r. Postanowieniem nr [...] z dnia [...] marca 2012 r. PINB powiadomił strony postępowania, że sprawa wykonania przedmiotowego tarasu zostanie rozpatrzona w terminie do dnia [...] sierpnia 2012 r.

Pismem z dnia [...] kwietnia 2012 r. S. C. wniosła skargę na przewlekłe prowadzenie przez PINB w Raciborzu opisanego postępowania W skardze tej zarzuciła także przewlekłe prowadzenie przez PINB trzech innych postępowań w sprawie legalności robót budowlanych zrealizowanych w budynku przy ul. .[...] w R. ( przebudowy dachu, wykonania rury spustowej odprowadzającej wody opadowe i ocieplenia dachu). Przewodniczący Wydziału II WSA w Gliwicach rozdzielił wniesione skargi. przy czym sygnaturą akt II SAB/Gl 30/12 oznaczono skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawie robót budowlanych prowadzonych w przedmiotowym budynku, związanych były z budową tarasu. S. C. zarzuciła, że organowi naruszenie j art. 21 ust. 1 , art. 30, art. 32 ust. 1 i ust. 2, art. 45 ust. 1 , art. 47, art. 50, art. 64 ust. 1 i ust. 2, art. 77 ust. 1 i art. 85 Konstytucji RP. Skarżąca wniosła o zobowiązanie PINB do załatwienia sprawy w terminie miesiąca od doręczenia organowi prawomocnego orzeczenia Sądu wraz z aktami postępowania, nałożenie na organ grzywny w maksymalnej wysokości przewidzianej w art. 154 § 6 p.p.s.a. oraz zwrot kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę PINB wniósł o jej oddalenie, wyjaśniając, że w związku z licznymi wnioskami skarżącej składanymi od 2003 roku prowadzi wiele postępowań w sprawie robót budowlanych wykonanych w budynku przy ul. [...] w R. Pismem z dnia [...] listopada 2012 r. organ poinformował Sąd, że w sprawie tarasu wydał w dniu [...] sierpnia 2012 r. decyzję nr [...]. Decyzja ta nie jest ostateczna, bowiem odwołania wnieśli R. P. i S. C.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku wskazał, że stosownie do treści art. 35 § 1 i 3 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym – w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. Sąd wskazał, że z przewlekłością postępowania, która narusza prawo strony do rozpoznania sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki, mamy do czynienia wówczas, gdy postępowanie trwało dłużej niż to konieczne do wyjaśnienia okoliczności faktycznych i prawnych, które są istotne dla rozstrzygnięcia sprawy. W ocenie Sądu pierwszej instancji taka właśnie sytuacja miała miejsce w rozpatrywanej sprawie, bowiem PINB w Raciborzu kilka lat zajęło ustalenie czy realizacja tarasu na piętrze budynku przy ul. [...] w R. miała miejsce w oparciu o pozwolenie na budowę udzielone przez Starostę Raciborskiego decyzją nr [...] z dnia [...] września 2001 r. oraz zatwierdzony tą decyzją projekt budowlane. Sąd wskazał, że w dacie złożenia wniosku przez skarżącą o zbadanie legalności budowy przedmiotowego tarasu akta administracyjne, w tym projekt budowlany, z powodu postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji najpierw znajdowały się u Wojewody Śląskiego, następnie u Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, którzy trzykrotnie orzekali w tej sprawie, jak również trzykrotnie analizował je Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, przy czym ostatni wyrok został wydany w dniu 12 stycznia 2011r., sygn. akt VII SA/Wa 1249/10), a projekt budowlany i dziennik budowy został skopiowany przez PINB – pod koniec 2009 roku. Sąd stwierdził, że PINB winien wystąpić do właściciela budynku o przekazanie mu projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją, skoro w myśl art. 33 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane do wniosku o pozwolenie na budowę należy dołączyć nie jeden a cztery projekty budowlane, a ponadto stosownie do art. 63 tej ustawy ( obecnie art. 63 ust. 1) właściciel lub zarządca obiektu budowlanego obowiązany jest przechowywać przez okres istnienia obiektu dokumenty opracowania projektowe i dokumenty techniczne robót budowlanych wykonywanych w obiekcie w toku jego użytkowania. Sąd uznał, że organ, od złożenia przez skarżącą wniosku, przez okres pierwszych 2 lat nie podjął żadnej konkretnej czynności zmierzającej wydania decyzji kończącej postępowanie. Także zwlekanie przez następne 3 lata, po zaznajomieniu się z projektem budowlanym, było uzasadnione szczególnymi przyczynami. Żadne szczególne okoliczności nie usprawiedliwiają oczekiwania przez 10 miesięcy, tj. od września 2011 r. do lipca 2012 r., na przedłożenie przez sprawcę samowoli budowlanej ekspertyzy technicznej tarasu. Sąd pokreślił, iż organ wcześniejszym postanowieniem z [...] listopada 2010 r. nałożył obowiązek przedłożenia podobnej ekspertyzy do dnia [...] stycznia 2011 r., zaś jego uchylenie przez organ drugiej instancji miało miejsce w dniu [...] kwietnia 2011 r., a zatem kilka miesięcy po upływie terminu do jego wykonania. W ocenie Sądu wszystkie wskazane w pismach procesowych PINB przyczyny z jakich doszło do wydania po 5 latach pierwszej decyzji w sprawie legalności wybudowanego tarasu nie mogą w żaden sposób uzasadnić opieszałości w załatwieniu tej sprawy. Okresu tego nie można potraktować w szczególności jako rozsądnego terminu do załatwienia przedmiotowej sprawy, o jakim jest mowa w art. 6 ust. 1 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności (Dz. U. z 1993 r. Nr 61, poz. 284 ), do którego to unormowania sięga Europejski Trybunał Praw Człowieka w Strasburgu także w sprawach opieszałości w załatwiania spraw administracyjnych ( por. D.Sześciło, Glosa do wyroku ETPC z 9 czerwca 2009 r. nr 62506/00, Samorząd Terytorialny 2009, nr 11, s. 78). Sąd podkreślił, iż zastosowanie art. 36 § 1 k.p.a. powinno mieć miejsce tylko uzasadnionych przypadkach, a organ zawiadamiając strony o nowym terminie załatwienia sprawy jest każdorazowo zobowiązany wskazać im na przyczyny powstałej zwłoki. Sąd uznał, że PINB prowadził przedmiotowe postępowanie w sposób przewlekły i przewlekłość ta miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Z tych względów Sąd wymierzył organowi na podstawie przepisu art. 149 § 2 p.p.s.a. grzywnę w wysokości [...] zł, uznając, że będzie ona na tyle dolegliwa, że spełni swoje zadanie jako środek dyscyplinujący. Z uwagi na wydanie przez PINB decyzji nr [...] z dnia [..] sierpnia 2012 r. Sąd w oparciu o art. 161 § 1 pkt 3 w zw. z art. 149 § 1 p.p.s.a umorzył postępowanie w zakresie zobowiązania organu do wydania orzeczenia załatwiającego wniosek skarżącej z dnia [...] września 2007 r.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Raciborzu zaskarżając go w części obejmującej pkt 2, wnosząc o jego uchylenie w zaskarżonej części i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi Administracyjnemu pierwszej instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie przepisów postępowania, a to: - art. 149 § 1 p.p.s.a. poprzez nieuzasadnione uznanie, iż w przedmiotowej sprawie zaistniało rażące naruszenie prawa w zakresie przewlekłego prowadzenia postępowania, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, - art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez nie uczynienie zadość wymaganiu sporządzenia komplementarnego uzasadnienia w zakresie wysokości wymierzonej grzywny, tak aby możliwym było rozeznanie się co do motywów, którymi kierował się Sąd pierwszej instancji w tej kwestii, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, - art. 16 ustawy z dnia 20 stycznia 2011 r. o odpowiedzialności majątkowej funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa ( Dz. U. nr 34, poz. 173) poprzez niezasadne niezastosowanie tego przepisu, prowadzące do nieuwzględnienia w ogóle dyspozycji tej normy w zapadłym rozstrzygnięciu. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że przez wiele lat toczyło się postępowanie z wniosku S. C., jednakże podstawa prawna do badania legalności inwestycji R. P. zaistniała dopiero w maju 2010 r., kiedy Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego ostateczną decyzją utrzymał w mocy decyzję ŚWINB w Katowicach stwierdzającą nieważność decyzji Starosty Raciborskiego zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na przebudowę dachu budynku wraz z adaptacją poddasza na część mieszkalną przy ul. [...] w R.

Pełnomocnik organu podniósł, iż ocena Sądu I instancji przedmiotowej sprawy pod kątem ustalenia przyczyn przewlekłości postępowania i jej charakteru powinna mieć miejsce w okresie po dniu [...] maja 2011 r., wobec wejścia w życie w dniu 17 maja 2011 r. ustawy z dnia 20 stycznia 2011 r. o odpowiedzialności majątkowej funkcjonariuszy, której art. 16 stanowi, że przepisy ustawy stosuje się do działań i zaniechań funkcjonariuszy publicznych, które nastąpiły od dnia wejścia w życie ustawy. Nie można zatem obarczać organu okolicznościami, które zaistniały przed powyższą datą, zwłaszcza, że od 1 czerwca 2008 r. Powiatowym Inspektorem została osoba, aktualnie pełniąca funkcję. Po dniu [...] maja 2011 r. organ oczekiwał na zwrot akt od ŚWINB w Katowicach. Postanowienie z dnia [...] kwietnia 2011 r. mogło być zaskarżone, co należy również wziąć pod uwagę. Organ nie zgodził się ze stanowiskiem Sądu I instancji, że sprawę należało rozpoznać na podstawie kserokopii dokumentacji techniczno-budowlanej, którą ewentualnie można było pozyskać od inwestora. Organ podkreślił, iż jedynie projekt budowlany znajdujący się w aktach organu architektoniczno-budowlanego jest opieczętowany, a to daje pewność, że ocena sprawy jest na odpowiednim poziomie zaufania do dokumentów, stanowiących podstawę rozstrzygnięcia. Organ ponadto oczekiwał na dokumenty od Starosty Cieszyńskiego dotyczące zgłoszenia o zamiarze rozbiórki części budynku przez poprzedniego właściciela budynku przy ul. [...], gdyż miało to istotne znaczenie dla oceny legalnych działań inwestora. Pełnomocnik organu podkreślił, iż instytucja przewlekłości postępowania została wprowadzona do porządku prawnego z dniem 11 kwietnia 2011 r. ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.. Wobec tego ocena skargi S. C. powinna odnosić się do okresu nie wcześniejszego niż [...] kwietnia 2011 r. Zatem ocena Sądu I instancji znacznie rozszerzająca ten okres nie oparcia w obowiązujących przepisach. Zbytniemu zmarginalizowaniu uległ wątek dotyczący postawy samego zobowiązanego w kluczowym okresie skargi, tj. na przełomie 2011 i 2012 r. Sąd negatywnie ocenił postawę organu w związku z dłuższym oczekiwaniem na dostarczenie ekspertyzy technicznej przez zobowiązanego postanowieniem organu, jednakże poza ogólnym zarzutem nie skonkretyzował bliżej swoich zastrzeżeń. Organ podkreślił, że zobowiązany wnioskował o przesunięcie terminu dostarczenia ekspertyzy technicznej. Brak jej dostarczenia po upływie terminu wiązałby się z koniecznością podejmowania wobec zobowiązanego przez organ działań przewidzianych w art. 88 § 2 kpa, bądź w art. 92 ust.1 pkt 3, ewentualnie art. 81c ust.4 Prawa budowlanego, jednakże nie gwarantują one szybkiego załatwienia sprawy.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną S. C. wniosła o jej oddalenie, podnosząc, że zarzuty w niej podniesione są całkowicie bezzasadne. Jednocześnie wniosła o obciążenie organ kosztami postępowania oraz o nie obciążanie jej kosztami z uwagi na trudną jej sytuację materialną.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270, zwanej dalej "p.p.s.a.") Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu. Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności, skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach przytoczonych w niej podstaw.

W myśl art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W sprawie niniejszej skarżący kasacyjnie Powiatowy Inspektor nadzoru Budowlanego w Raciborzu oparł skargę kasacyjną na obu podstawach. Wniesiona skarga kasacyjna stawia zarzut naruszenia przepisów postępowania, mający istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 149 § 1 p.p.s.a. poprzez niezasadne uznanie, że zaistniało rażące naruszenie prawa w zakresie przewlekłego prowadzenia postępowania; art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a. poprzez niezasadne uznanie, że zaistniała przesłanka do wymierzenia grzywny w wysokości [...] zł; art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez nie uczynienie zadość sporządzenia komplementarnego uzasadnienia w zakresie wysokości grzywny. W zakresie drugiej podstawy naruszenia prawa materialnego skarga kasacyjna stawia zarzut naruszenia art. 16 ustawy z dnia 20 stycznia 2011 r. o odpowiedzialności majątkowej funkcjonariuszy publicznej za rażące naruszenie prawa poprzez niezastosowanie tego przepisu, prowadzące do nieuwzględnienia tej normy w zapadłym rozstrzygnięciu.

Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy. Zasadny jest zarzut kwestionujący rozstrzygnięcie Sądu pierwszej instancji w zakresie stwierdzenia na podstawie art. 149 § 1 zd. drugie p.p.s.a., że przewlekłość organu administracji w niniejszej sprawie miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Podkreślenia wymaga, że wiążąca stała się ocena Sądu pierwszej instancji co do stwierdzenia przewlekłego prowadzenia postępowania wobec niezaskarżenia pkt 1 wyroku w tym zakresie. W kontekście takiej podstawy skargi kasacyjnej, weryfikacji podlegała ocena Sądu Wojewódzkiego co do stwierdzenia, że przewlekłość miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

Na wstępie zauważyć należy, że instytucja przewlekłości postępowania administracyjnego została wprowadzona do postępowania administracyjnego i sądowoadministracyjnego ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2011 r. Nr 6, poz. 18), która weszła w życie w dniu 11 kwietnia 2011 r. Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 14 listopada 2012 r., sygn. akt II OSK 1236/12, wyraził pogląd, że skarga na przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ, w sprawach załatwianych w drodze decyzji administracyjnej, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 8 i art. 149 p.p.s.a., nie przysługuje w sprawach, które zostały zakończone decyzją ostateczną wydaną przed dniem 11 kwietnia 2011 r., tj. przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W dniu 17 maja 2011 r. weszła w życie ustawa z dnia 20 stycznia 2011 r. o odpowiedzialności majątkowej funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa (Dz. U. Nr 34, poz. 173), która w art. 14 ust. 2 wprowadziła kolejną nowelizację przepisu art. 149 p.p.s.a. W myśl tej noweli sąd administracyjny uwzględniając skargę na przewlekłość postępowania administracyjnego może jednocześnie stwierdzić, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1 in fine p.p.s.a.). W postanowieniu z dnia 26 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 1360/12, Naczelny Sąd Administracyjny wyraził pogląd, że wydanie przez organ decyzji po wniesieniu do sądu skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego, nie powoduje, stosownie do art. 149 § 1 p.p.s.a., że w zakresie dotyczącym rozstrzygnięcia o tym, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa, postępowanie sądowe stało się bezprzedmiotowe i podlega umorzeniu na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Sąd ten podkreślił, że ratio legis nowelizacji art. 149 p.p.s.a. dokonanej ustawą z dnia 20 stycznia 2011 r. było umożliwienie efektywnego dochodzenia przez stronę postępowania odszkodowania za poniesioną szkodę od organu administracji z tytułu niewydania orzeczenia lub decyzji z naruszeniem prawa oraz ponoszenia przez funkcjonariuszy publicznych odpowiedzialności majątkowej za zaniechania prowadzące do wyrządzenia szkody na skutek rażącego naruszenia prawa. Uwzględnienie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego może zatem polegać na stwierdzeniu, że bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa albo, że naruszenie prawa nie było rażące, mimo że są podstawy do umorzenia postępowania sądowego w zakresie dotyczącym zobowiązania organu do wydania aktu, z uwagi na to, że akt taki został wydany przez organ po wniesieniu skargi do sądu. Stanowisko to aprobowane jest w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ( por: postanowienie z dnia 17 października 2012 r., sygn. akt I OSK 2443/12, postanowienie z dnia 13 listopada 2012 r., sygn. akt I OSK 2626/12, wyrok z dnia 4 kwietnia 2013 r., sygn. akt I OSK 17/13, wyrok z dnia 8 maja 2013 r., sygn. akt II OSK 2873/130, CBOSA). Wskazana wyżej ustawa nowelizacyjna z dnia 3 grudnia 2010 r. nie zawierała przepisów przejściowych. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się, że w sytuacjach, kiedy ustawodawca nie wypowiada się wyraźnie w kwestii przepisów przejściowych należy przyjąć, że nowa ustawa ma zastosowanie do zdarzeń prawnych powstałych po jej wejściu w życie, jak również do zdarzeń, które miały miejsce wcześniej, lecz trwają dalej - po wejściu w życie nowej ustawy (uchwała 7 sędziów NSA z 10 kwietnia 2006 r., I OPS 1/06, ONSAiWSA 2006, nr 3 poz. 71). Stanowisko, że zasada bezpośredniego działania nowej ustawy powinna mieć zastosowanie do tych ustaw, które zawierają jedynie formułę o ich wejściu w życie z dniem ogłoszenia podzielił także NSA w uchwale z 20 października 1997 r., FPK 11/97 (ONSA 1998, nr 1, poz. 10). Jednocześnie zauważyć też trzeba, że możliwość uwzględnienia przez sąd administracyjny skargi na przewlekłość postępowania, nawet w sytuacji, gdy przewlekłość ta już ustała w momencie wyrokowania przed sąd, wiąże się z możliwością stwierdzenia, jak wynika z powołanych wyżej orzeczeń, że miała ona miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Ta możliwość jednak istnieje dopiero od czasu wejścia w życie ustawy z dnia 20 stycznia 2011 r. nowelizującej art. 149 p.p.s.a. tj. od dnia 17 maja 2011 r. Odnosząc powyższe do rozpoznanej sprawy, zgodzić się należy z autorem skargi kasacyjnej, iż ocena Sądu pierwszej instancji co do stwierdzenia, że przewlekłość postępowania miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, powinna być dokonana za okres przypadający od dnia 17 maja 2011 r. do wydania w dniu 31 sierpnia 2012 r. decyzji nr [...] kończącej postępowanie w sprawie. W orzecznictwie przyjmuje się, iż rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań możemy powiedzieć, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Nie wystarczy zatem samo językowe wyjaśnienie tego pojęcia, gdyż musi zostać ono osadzone w kontekście okoliczności sprawy, w której do naruszenia prawa doszło. Okoliczności zaś sprawy, którą rozpatrywał Sąd Wojewódzki nie prowadzą do tak jednoznacznych wniosków, jak przedstawiono w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Zdaniem Naczelnego Sadu Administracyjnego analiza dokumentacji znajdujących się w aktach administracyjnych, nie daje podstawy do przyjęcia, że przewlekłość przedmiotowego postępowania za okres od dnia 17 maja 2011 r. miała cechy rażącego naruszenia prawa. Dla dokonania oceny, czy przewlekłość postępowania miała cechy rażącego naruszenia prawa niezbędne jest uwzględnienie wszystkich okoliczności, które spowodowały, jak i tych, które wpłynęły na czas trwania przedmiotowego postępowania. W rozpoznawanej sprawie taką istotną okolicznością jest postawa strony zobowiązanej postanowieniem organu z dnia [...] września 2011 r. do przedłożenia ekspertyzy technicznej tarasu w terminie do [...] grudnia 2011 r. Termin ten organ na jego wniosek przedłużył do dnia [...] lutego 2012 r. Następnie wobec stwierdzenia, że przedłożona ekspertyza techniczna zawiera braki organ obowiązany był wezwać zobowiązanego do jej uzupełnienia, i w związku z tym wyznaczył mu kolejny termin - [...] kwietnia 2012 r. do złożenia kompletnej ekspertyzy. Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2012 r. powiadomił strony, że sprawa zostanie rozpatrzona do dnia [...] sierpnia 2012 r., wyjaśniając jednocześnie, że taki termin wynika z tego, że wydanie decyzji musi być poprzedzone weryfikacją pod względem prawidłowości sporządzanej ekspertyzy i dostarczonych dokumentów oraz uzyskaniem uzgodnienia i stanowiska Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Katowicach. Sąd I instancji w uzasadnieniu wyroku wszystkie te czynności organu wymienił, uznając, że w sprawie doszło do przewlekłości postępowania. Jednakże Sąd Wojewódzki rozważając czy stwierdzona przewlekłość miała charakter rażący, czy też takiego charakteru nie miała, nie wziął w ogóle pod rozwagę, że na sposób, bieg i czas trwania postępowania w sprawie miało wpływ to, że zobowiązany korzystając z przysługującego mu prawa występował o zmianę terminu przedłożenia ekspertyzy technicznej, następnie zachodziła konieczność jej uzupełnienia z powodu stwierdzonych braków, jak również stopnia trudności sprawy wynikającego ze sprzecznych interesów zobowiązanego inwestora i skarżącej S. C., z czym wiązała się konieczność przeprowadzenia wnikliwej analizy przedłożonej przez zobowiązanego inwestora dokumentacji oraz jej uzgodnienia z organem ochrony konserwatorskiej. W takich okolicznościach nie można zgodzić się ze stanowiskiem Sądu, że stwierdzona przewlekłość postępowania miała cechy rażącego naruszenia prawa. Podkreślenia wymaga, iż o ile dla stwierdzenia przewlekłości postępowania nie są istotne przyczyny, powody, okoliczności, które ją spowodowały, to aby stwierdzić, że przewlekłe postępowanie miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa należy rozważyć i ocenić wszystkie przyczyny i okoliczności, które wpłynęły na czas trwania postępowania.

Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 p.p.s.a. uchylił pkt 1 i 2 zaskarżonego wyroku i rozpoznając skargę stwierdził, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez PINB w Raciborzu nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa i wymierzył organowi grzywnę w kwocie [...] złotych, uznając, że jej wysokość jest adekwatna do stopnia zawinienia w uchybieniu obowiązkom, jak i spełni funkcję dyscyplinująco -restrykcyjną.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny orzekł, jak w sentencji na podstawie art. 188 w związku art. 149 § 1 i 2, art. 154 § 6 p.p.s.a. Na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny odstąpił od zasądzenia kosztów postępowania od skarżącej na rzecz organu, biorąc pod rozwagę jej trudną sytuacją materialną.