Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1274/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2024-11-28 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art 147  i art 151
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art 20 i art 28
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Małgorzata Łoboz Sędziowie: Sędzia WSA Joanna Człowiekowska Asesor WSA Anna Kopeć (spr.) Protokolant: starszy referent sądowy Kamila Maśloch po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 listopada 2024 r. sprawy ze skargi Parafii Rzymsko – Katolickiej pw. [...] w K. na uchwałę nr XCIV/2574/22 Rady Miasta Krakowa z dnia 14 września 2022 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru ''Siewna'' oddala skargę.


UZASADNIENIE

Parafia Rzymsko - Katolicka pod wezwaniem [...] w K. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na uchwałę Rady Miasta Krakowa NR XCIV/2574/22 z dnia 14 września 2022 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Siewna" - zaskarżając ją w całości dla działki nr ewidencyjny [...] obr. [...] K. , stanowiącej własność strony skarżącej. Zaskarżonej uchwale zarzuciła naruszenie:

< art. 9 ust. 4 w zw. z art. 15 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2023 r. poz. 977), zwanej dalej "u.p.z.p." lub "ustawą" - poprzez uchwalenie zaskarżonego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który nie jest zgodny z poprzedzającym go Studium, w sytuacji gdy ustalenia zawarte w Studium są dla organu gminy wiążące, co z kolei doprowadziło do naruszenia

< art. 20 ust. 1 w zw. z art. 9 ust. 4. u.p.z.p. w zw. z art. 7 i art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. Nr 78, poz. 483) polegającym na ustanowieniu aktu prawa miejscowego przez Radę Miasta Krakowa z przekroczeniem granicy upoważnienia ustawowego, ponieważ organ uchwalił plan zagospodarowania przestrzennego, który narusza ustalenia poprzedzającego go Studium (Uchwała Nr CXII/1700/14 z dnia 9 lipca 2014 r. w sprawie uchwalenia zmiany "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa")

< art. 4 ust. 1 oraz art. 6 ust. 2 u.p.z.p w zw. z art. 64 ust. 3 oraz 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz w zw. z art. 140 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks Cywilny (Dz.U. z 2023 r. poz. 1610), poprzez nadużycie przez Radę Miasta Krakowa władztwa planistycznego i bezpodstawne naruszenie prawa własności do działki nr [...] obr. [...], polegające na przesunięciu granicy obszaru w zaskarżonym planie miejscowym w porównaniu z granicami przyjętymi w poprzedzającym go Studium, czego skutkiem jest całkowity zakaz zabudowy nieruchomości należącej do skarżącego, a to z kolei w konsekwencji doprowadziło do bezpodstawnego ograniczenia prawa własności do ww. nieruchomości gruntowych. Działania organu ograniczające prawo własności przedmiotowej działki nie zostały w żaden sposób uzasadnione, a co za tym idzie nie można stwierdzić, czy takie ograniczenie własności jakie wynika z zaskarżonej Uchwały jest proporcjonalne w stosunku do celów, których osiągnięciu ograniczenie własności ma służyć.

< art. 10 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z art. 9 ust. 4 u.p.z.p. poprzez przekroczenie przez Radę Miasta Krakowa uprawnień wynikających z władztwa planistycznego polegającym na zmianie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego przyjętego zaskarżoną uchwałą, dotychczasowego przeznaczenia określonych obszarów tj. działki nr [...] obr [...] K. z przekroczeniem granic zakreślonych ustaleniami Studium, poprzez inne przeznaczenie ww. działek w zaskarżonym planie miejscowym niż przeznaczenie przyjęte w Studium.

Na podstawie tych zarzutów skarżąca parafia wniosła o stwierdzenie nieważności uchwały w zaskarżonym zakresie oraz zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi zaznaczono, że skarżąca jest właścicielem nieruchomości gruntowej oznaczonej jako działki nr [...] obr [...], położonej w K.. Działka ta w zaskarżonym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego została ujęta jako ZP.1 o podstawowym przeznaczeniu pod publicznie dostępny park. Natomiast w studium w ramach jedn. urb. 44 oraz na planszy KI- Struktura przestrzenna - kierunki i zasady rozwoju studium, wskazano przeznaczenie przedmiotowej nieruchomości jako zabudowę: Tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i wielorodzinnej niskiej intensywności (MNW).

W konsekwencji zgodnie z definicjami w tomie III "Wytyczne do planów miejscowych" w pkt 1.4 (Informacja dotycząca zasad i wytycznych dla gospodarowania przestrzenią) na przedmiotowym terenie jako funkcja podstawowa i dopuszczalna wskazane były:

MNW - Tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i wielorodzinnej niskiej intensywności.

Funkcja podstawowa - Zabudowa mieszkaniowa niskiej intensywności realizowana jako zabudowa jednorodzinna (MN) lub zabudowa budynkami wielorodzinnymi o gabarytach zabudowy jednorodzinnej, realizowana jako domy mieszkalne z wydzielonymi ponad dwoma lokalami mieszkalnymi, wille miejskie; wraz z niezbędnymi towarzyszącymi obiektami budowlanymi (m.in. parkingi, garaże, budynki gospodarcze) oraz z zielenią towarzyszącą zabudowie.

Funkcja dopuszczalna - Usługi inwestycji celu publicznego z zakresu infrastruktury społecznej, pozostałe usługi inwestycji celu publicznego, usługi: kultury, nauki, oświaty i wychowania, usługi sportu i rekreacji, usługi handlu detalicznego, usługi pozostałe, zieleń urządzona i nieurządzona m. in. w formie parków, skwerów, zieleńców, parków rzecznych, lasów, zieleni izolacyjnej.

Następnie przytoczono rozległe fragmenty uzasadnienia wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 4 sierpnia 2022 r., sygn. akt II SA/Kr 360/22, który dotyczył analogicznej sytuacji dla planu miejscowego "Wesoła - rejon ulicy Kopernika". Powołując się na rozważania zawarte w uzasadnieniu tego wyroku wyrażono stanowisko, że wyznaczenie w planie miejscowym, niedoprecyzowanej w jednostce strukturalnej nr 44 "Górka Narodowa" funkcji dopuszczalnej dla terenów zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej (MWN), jaką jest zieleń urządzona (ZU), jest niezgodne ze studium.

Dalej zwrócono uwagę na wcześniejsze dokumenty planistyczne gminy tj.

< Uchwała Nr XII/87/03 Rady Miasta Krakowa z dnia 16 kwietnia 2003 r. w sprawie Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa.

< Uchwała Nr VTI/58/94 RMK z dnia 16 listopada 1994 r. zmieniająca uchwałę w sprawie miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa.

W obu archiwalnych dokumentach przeznaczenie nieruchomości było jednoznaczne i wskazywało jako przeznaczenie podstawowe "zieleń publiczną". Odpowiednio w studium (uchwała Nr XII/87/03 Rady Miasta Krakowa z dnia 16 kwietnia 2003 r.) ZP - TERENY ZIELENI PUBLICZNEJ. Zdaniem skarżącej parafii powyższe oznacza, że Rada Miasta Krakowa przyjmując aktualne Studium, w którym włączyła działkę skarżącej do obszarów przeznaczonych do zainwestowania, dokonała zmiany kierunku polityki przestrzennej, ponieważ w przypadku w którym wolą Rady byłoby utrzymanie na tym terenie przeznaczenia dotychczasowego (stan na rok 2014), to nie dokonywałaby tak istotnej zmiany w przyjętym akcie planowania przestrzennego.

Podkreślono, że orzecznictwo sądów wielokrotnie kwestionowało możliwości wprowadzenia do planu miejscowego funkcji dopuszczalnej przewidzianej w studium nawet w sytuacjach, w których kierunek wyznaczony w tym dokumencie nie był wyznaczony tak jednoznacznie. Tymczasem organ planistyczny wielokrotnie, mimo kolejnych wyroków Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego, stosuje niewłaściwą interpretację zapisów studium w sytuacjach analogicznych. Na uzasadnienie tego stanowisko przytoczono fragmenty uzasadnień wyroków WSA w Krakowie i NSA.

W ocenie strony skarżącej wyrażane w tych wyrokach stanowisko co do ograniczenia możliwości wyznaczenia funkcji dopuszczalnej według Studium stanowią ugruntowaną linię orzeczniczą sądów administracyjnych. Również w doktrynie nie ma rozbieżnych poglądów w przedmiotowej kwestii. Rada Miasta Krakowa uchwalając przedmiotowy plan w sposób arbitralny i nieuzasadniony bezpośrednio wpływa na prawo własności Skarżącej do posiadanych przez niego nieruchomości. Jakiekolwiek ograniczenia w tym zakresie muszą mieć wyraźną podstawę prawną.

Bezspornym jest również fakt, że gmina w ramach swej ustawowej kompetencji może wpływać i ograniczać ww. prawo rzeczowe. Niemniej jednak powinna bezwzględnie wykazać, że ograniczenie takie jest konieczne, czego w przedmiotowym przypadku organ nie uczynił. Rada w niniejszej sprawie nie miała ku temu żadnych merytorycznych czy formalnych przesłanek, a więc podejmowanie takich rozstrzygnięć przez organ planistycznych było nadużyciem.

W ocenie skarżącej przyjęte rozwiązania planistyczne są całkowicie niezgodne ze Studium, jednak nawet w sytuacji, w której co do tej niezgodności istniałaby wyłącznie wątpliwość interpretacyjna, organ nie powinien dokonywać interpretacji rozszerzającej i nadużywać swojego władztwa planistycznego. Należy podkreślić, że zakaz zabudowy - ponieważ ogranicza prawo własności - musiałby mieć wyraźną podstawę prawną. Podstawy prawnej do ograniczenia prawa własności, nie można bowiem domniemywać.

W niniejszej sprawie organ w żaden sposób nie uzasadnił, jakie istotne czynniki przemawiają za tak restrykcyjnym ograniczeniem prawa własności skarżącej tzn. żeby interes publiczny (nie wiadomo jaki, bo nie wykazany) miał pierwszeństwo przed interesem prywatnym. Rada Miasta Krakowa, uchwalając zaskarżony akt prawa miejscowego niejako obchodzi przepisy ustawowe dotyczące wywłaszczenia, zmieniając przeznaczenie prywatnych działek na cele publiczne.

W odpowiedzi na skargę strona przeciwna wniosła o jej oddalenie.

W pierwszej kolejności szczegółowo opisano przebieg procedury planistycznej.

Zwrócono uwagę na treść Opracowania ekofizjograficznego podstawowego na potrzeby miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Siewna" w Krakowie (Kraków, luty 2020 r.), które to zwraca uwagę na istotne walory środowiskowe terenu, na którym znajduje się nieruchomość strony skarżącej. Kwestia obszarów wskazanych do pełnienia funkcji przyrodniczo - krajobrazowych została doprecyzowana w rozdziale 6. opracowania ekofizjograficznego, w podrozdziale 6.4. pn. "Określenie przyrodniczych predyspozycji dla kształtowania struktury funkcjonalno - przestrzennej". Wyżej wskazana Strefa A, w której znajduje się nieruchomość skarżącej, oznacza obszar wskazany do pełnienia funkcji przyrodniczo-krajobrazowych, opisano ją jako obejmującą obszary predysponowane do pełnienia funkcji przyrodniczo-krajobrazowych. Tereny te oprócz istotnych walorów i cech środowiska przyrodniczego, pełnią również istotną rotę w ciągłości powiązań przyrodniczych, w przewietrzaniu obszaru oraz regeneracji powietrza. W strefie zaleca się rezygnację z wyznaczania terenów przeznaczonych pod zabudowę.

Organy planistyczne Gminy, wprowadzając na nieruchomości skarżącej przeznaczenie pod zieleń publiczną, działały mając na uwadze konieczność zapewnienia ochrony istniejących uwarunkowań środowiskowych oraz wartości przyrodniczych. Kwestie związane z krakowskim studium gminnym zostaną rozwinięte poniżej.

Odniesiono się również do kwestii wyznaczenia strefy 20 m od granicy obszaru kolejowego, związanej z bezpośrednim sąsiedztwem linii kolejowej [...] Ze względu na te okoliczności, P. w piśmie z dnia 27 września 2019 r. (znak: IGKlSc-505-138.6/2019) zwróciła szczególną uwagę na następujące ograniczenia dla budowli sytuowanych na terenach przyległych do linii kolejowej:

- "budowle i budynki mogą być usytuowane w odległości nie mniejszej niż 10 m do granicy obszaru kolejowego, z tym, że odległość ta od osi skrajnego toru nie może być mniejsza niż 20 m (...).

W związku z powyższymi uwarunkowaniami prosimy o:

1) nieplanowanie w bezpośredniej bliskości linii kolejowej terenów, które (...) są terenami chronionymi akustycznie, z jednoczesnym zaplanowaniem obszarów ograniczonego użytkowania wzdłuż linii kolejowej (w strefach przyległych do obszarów kolejowych wskazana jest lokalizacja pasów zieleni ochronnej o charakterze izolującym lub urządzeń służących ochronie akustycznej),

2) ewentualne zaplanowanie wzdłuż linii kolejowej obszarów o przeznaczeniu: zabudowy usługowej, parkingów, terenów zieleni, komunikacji drogowej itp. (...)".

Podsumowując, przyjęte dla nieruchomości skarżącej ustalenia planistyczne posiadają pełne uzasadnienie oraz są podyktowane obiektywnie istniejącymi uwarunkowaniami w tym obszarze, tj. ze względu na istotne walory środowiskowe działki nr [...], obręb [...] oraz jej niebagatelną rolę w ochronie wartości przyrodniczych w tym terenie, a także ze względu na bezpośrednie sąsiedztwo linii kolejowej nr [...], które powoduje konieczność przyjęcia niezbędnych ograniczeń w zakresie zagospodarowania terenów sąsiadujących z nią bezpośrednio.

Odnosząc się do zarzutu niezgodności określonego w planie miejscowym przeznaczenia przedmiotowej nieruchomości z zapisami Studium wskazano, że zgodnie z planszą K3 studium gminnego z 2014 r. (pn. Środowisko przyrodnicze - kierunki i zasady ochrony i rozwoju) nieruchomość skarżącej znajduje się w terenie, na którym znajduje się korytarz ekologiczny oraz obszar wymiany powietrza. Te uwarunkowania, ujęte na wskazanej planszy K3, dodatkowo zwracają uwagę na bardzo istotne walory środowiskowe, którymi cechuje się m. in. nieruchomość strony skarżącej, a zatem przyjęcie przedstawionych ustaleń planistycznych było tym bardziej uzasadnione.

Sprostowano nieścisłości w wywodzie skarżącej, która twierdzi, że jej nieruchomość w Studium znajduje się w obrębie strukturalnej jednostki urbanistycznej nr 44 pn. Górka Narodowa - gdy faktycznie jest to jednostka urbanistyczna nr 24 Prądnik Biały.

Odnosząc się do zastrzeżonych w Studium proporcji funkcji podstawowej i dopuszczalnej przedstawiono tabelaryczne wyliczenie – bilans terenów w kategorii MNW w planie miejscowym "Siewna".

Błędnym jest pogląd, że omawiane zasady miałyby być stosowane do każdej działki ewidencyjnej z osobna, a jego uwzględnienie prowadziłoby do absurdalnych następstw, gdyż uniemożliwiałoby jakiekolwiek racjonalne zagospodarowanie jakiegokolwiek terenu, toteż tym bardziej zaprezentowany sposób interpretacji jest błędny oraz bezzasadny.

Pozbawione są także znaczenia wywody dotyczące uprzednio obowiązujących na terenie jej nieruchomościami dokumentów planistycznych. Jak sama skarżąca wskazuje - są to archiwalne dokumenty gminne, zawierające wytyczne co do polityki planistycznej, która uległa istotnym zmianom na przestrzeni lat i z tego względu nie mogą stanowić jakiegokolwiek kryterium oceny legalności planu miejscowego obszaru "Siewna".

W ocenie organu bezzasadny jest również zarzut naruszenia własności – wprowadzone zaskarżoną uchwałą ograniczenia nie były dowolne, leczy wynikały z konkretnych okoliczności, w szczególności uzasadnione były koniecznością ochrony przyrody.

Do stanowiska organu strona skarżąca odniosła się w piśmie z dnia 7 listopada 2024 r. Zarzucono niewłaściwy sposób obliczenia w odpowiedzi na skargę powierzchni o funkcji dopuszczalnej według Studium wobec funkcji podstawowej – zdaniem skarżącej podstawą do takiego wyliczenia nie są ustalenia poszczególnych planów miejscowych, ale cała jednostka urbanistyczna określona w Studium. Podkreślono również, że mimo przeznaczenia prywatnej własności na cele publiczne, Gmina nie wykupiła od skarżącej tego terenu, co stanowi obejście przepisów o wywłaszczeniu.

Rozpoznając sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935, dalej "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. Sąd uwzględniając skargę na akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5, stwierdza nieważność aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.). Przepisy te korespondują z art. 91 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 1372 ze zm., dalej "u.s.g."), który przewiduje, że uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne.

Skarga złożona została w trybie art. 101 u.s.g. Stosownie do tego przepisu, każdy czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Skarga złożona na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. nie ma charakteru actio popularis, a więc do jej wniesienia nie legitymuje interes faktyczny, ani sprzeczność z prawem zaskarżonej uchwały, ani też zagrożenie w przyszłości naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia. Naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia musi mieć miejsce, musi być realne i wynikać z aktu, na który w trybie art.101 ustawy o samorządzie gminnym wnoszona jest skarga. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 marca 2005 r., sygn. akt OSK 1437/04, Baza Orzeczeń Lex nr 151236; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 września 2004 r., sygn. akt OSK 476/04, ONSA/2005/1/2). W orzecznictwie przyjmuje się powszechnie, iż każdy właściciel nieruchomości znajdującej się w obszarze planu ma legitymację do jego skarżenia przy czym, na uwzględnienie zasługuje jedynie taka skarga w której skarżący wykaże, że uchwała wpływa na przysługujące mu prawo własności w aspekcie naruszenia interesu prawnego a nie faktycznego.

Skarżąca parafia jest właścicielem działki nr [...] obr. [...] jednostka ewidencyjna K. , która objęta jest zapisami zaskarżonej uchwały. Tym samym strona skarżąca posiada legitymację do złożenia skargi na przedmiotową uchwałę.

W myśl art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 977 z późn. zm.) – dalej jako "u.p.z.p.", nieważność uchwały rady gminy w całości lub w części powoduje naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, istotne naruszenie trybu jego sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie.

Zasady sporządzania planu miejscowego dotyczą treści merytorycznej, a więc jego zawartości, kwestii nienaruszenia ustaleń Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego oraz stanowiska organów uzgadniających i opiniujących, nieprzekroczenia władztwa planistycznego oraz zachowania standardów dokumentacji planistycznej.

W pierwszej kolejności należy wskazać, że przedmiotowa uchwała była już wcześniej przedmiotem kontroli Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie - w sprawach sygn. II SA/Kr 690/23 i II SA/Kr 1430/22 skargi oddalono, natomiast w sprawie sygn. II SA/Kr 1222/23 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie stwierdził nieważność niektórych zapisów uchwały regulujących możliwość lokalizowania inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej. Wszystkie wskazane wyroki WSA w Krakowie są nieprawomocne.

Sąd nie dopatrzył się istotnego naruszenia trybu sporządzania planu miejscowego ani naruszenia właściwości organów – tym samym nie stwierdził podstaw do stwierdzenia nieważności uchwały w całości. Skarga nie zawierała zresztą takiego żądania ani zarzutów w tym zakresie. Strona skarżąca podnosi zarzuty związane z naruszeniem przepisów Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego oraz nadużycia władztwa planistycznego i naruszenia zasady proporcjonalności poprzez nadmierne ograniczenie przysługującego jej prawa własności nieruchomości.

W zaskarżonej uchwale fragment należącej do strony skarżącej działki nr [...] usytuowany w sąsiedztwie linii kolejowej znajduje się w terenie oznaczonym symbolem ZPz.1- Tereny zieleni urządzonej o podstawowym przeznaczeniu pod skwery, zieleńce, zieleń izolacyjną (por. § 39 uchwały). Pozostała część działki znajduje się w terenie oznaczonym symbolem ZP.1 - Tereny zieleni urządzonej o podstawowym przeznaczeniu pod publicznie dostępny park (por. § 38 uchwały). Ponadto na rysunku planu uwidocznione zostały dodatkowe elementy w postaci:

- strefy 20 m od granicy obszaru kolejowego;

- istniejącego zadrzewienia (tj. oznaczenie warstwy: PTTL04, zgodnie z rozporządzeniem Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia 2 listopada 2015 r. w sprawie bazy danych obiektów topograficznych oraz mapy zasadniczej, Dz. U. z 2015 r. poz. 2028 ze zm.).

Zgodnie z zapisami obowiązującego Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego działka skarżącej w całości znajduje się w terenie oznaczonym symbolem MNW - tj. Tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i wielorodzinnej niskiej intensywności, dla których ustalono następujące funkcje:

1) Funkcja podstawowa - Zabudowa mieszkaniowa niskiej intensywności realizowana jako zabudowa jednorodzinna (MN) lub zabudowa budynkami wielorodzinnymi o gabarytach zabudowy jednorodzinnej, realizowana jako domy mieszkalne z wydzielonymi ponad dwoma lokalami mieszkalnymi, wille miejskie; wraz z niezbędnymi towarzyszącymi obiektami budowlanymi (m.in. parkingi, garaże, budynki gospodarcze) oraz z zielenią towarzyszącą zabudowie;

2) Funkcja dopuszczalna - Usługi inwestycji celu publicznego z zakresu infrastruktury społecznej, pozostałe usługi inwestycji celu publicznego, usługi: kultury, nauki, oświaty i wychowania, usługi sportu i rekreacji, usługi handlu detalicznego, usługi pozostałe, zieleń urządzona i nieurządzona m. in. w formie parków, skwerów, zieleńców, parków rzecznych, lasów, zieleni izolacyjnej.

Niewątpliwie funkcja wyznaczona dla przedmiotowej działki w planie miejscowym: Tereny zieleni urządzonej o podstawowym przeznaczeniu pod publicznie dostępny park (ZP.1) oraz Tereny zieleni urządzonej, oznaczone symbolem o podstawowym przeznaczeniu pod skwery, zieleńce, zieleń izolacyjną (ZPz.1) mieściła się w zakresie funkcji dopuszczalnej określonej w Studium jako "zieleń urządzona i nieurządzona m. in. w formie parków, skwerów, zieleńców, parków rzecznych, lasów, zieleni izolacyjnej".

W punkcie III 1.2. tomu III Studium przedstawiono ogólne zasady kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu w planach miejscowych. W kontrolowanej sprawie szczególnie istotne są zasady przedstawione w podpunktach 6, 7 i 8:

"6. Wskazany w poszczególnych strukturalnych jednostkach urbanistycznych dla terenów o różnych funkcjach udział funkcji dopuszczalnej w ramach funkcji podstawowej można zrealizować w planach miejscowych: poprzez wyznaczenie terenu zgodnego z funkcją dopuszczalną albo poprzez ustalenie przeznaczenia uzupełniającego, towarzyszącego przeznaczeniu podstawowemu - jednakże suma powierzchni tak wyznaczonych terenów nie może przekraczać wskaźnika funkcji dopuszczalnej, wskazanego w studium a odnoszącego się do powierzchni całego terenu o określonej funkcji zagospodarowania;

7. W przypadku wydzielenia funkcji dopuszczalnej z wyznaczonej kategorii terenu, udział tej funkcji dopuszczalnej nie może przekroczyć wielkości 50% powierzchni wydzielonego terenu;

8. Sposób kształtowania funkcji podstawowej oraz dopuszczalnej, uściślają ustalenia kart dla poszczególnych strukturalnych jednostek urbanistycznych".

Nieruchomość objęta skargą w całości znajduje się w obrębie strukturalnej jednostki urbanistycznej nr 24 pn. Prądnik Biały, dla której ustalenia zawarto w tabeli na str. 137 - 141 tomu III studium gminnego. W tych zapisach określono wielkość udziału zabudowy usługowej jako funkcji dopuszczalnej w terenach zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej (MN), zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i wielorodzinnej niskiej intensywności (MNW) oraz w terenach zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej (MW). W zapisach szczegółowych Studium dla jednostki 24 Prądnik Biały nie określono wskaźnika funkcji dopuszczalnej w postaci zieleni; określono ten współczynnik jedynie dla funkcji usługowej. W tej sytuacji cytowane wyżej pkt 6 i 8 z tomu III pkt III 1.2 Studium nie mogły znaleźć zastosowania w niniejszej sprawie, bowiem odwołują się one do nieistniejących zapisów Studium.

Należało zatem rozważyć, czy zachowane są warunki wynikające z cytowanego wyżej pkt 7: "(...) udział tej funkcji dopuszczalnej nie może przekroczyć wielkości 50% powierzchni wydzielonego terenu".

W skardze skarżąca parafia zarzuciła, że "na przedmiotowej nieruchomości współczynnik funkcji dopuszczalnej wynosi 100%, a nie opisane w III.1.2.7 Studium 50%" – sugerując, że współczynnik wynikający z cytowanego zapisu Studium należy odnosić do każdej działki. Tego rodzaju interpretacja jest oczywiście błędna, a jej zastosowanie prowadziłoby do skutków absurdalnych i sprzecznych z ładem przestrzennym.

W odpowiedzi na skargę organ przedstawił odmienną interpretację cytowanego zapisu, przedstawiając w tabeli bilans terenów w kategorii terenu oznaczonego w studium symbolem MNW i ich przeznaczenie w zaskarżonej uchwale (k. 49). Z wyliczenia tego wynika, że 63,12% terenów oznaczonych w Studium symbolem MNW zostało w zaskarżonej uchwale przeznaczone pod tereny zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej (MN) i już tylko ten fakt oznacza, że funkcje dopuszczalne mieszczą się we wskaźniku 50% wynikającym z zapisu III.1.2.7 Studium.

Wreszcie w polemice skarżącego ze stanowiskiem organu zarzucono, że podstawą do takiego wyliczenia nie są ustalenia poszczególnych planów miejscowych, ale cała jednostka urbanistyczna określona w Studium. Taki sposób obliczenia jest jednak niemożliwy, a przynajmniej bardzo mocno utrudniony. Zwrócił na to zresztą uwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w uzasadnieniu wyroku o sygn. II SA/Kr 360/20 (dotyczący planu miejscowego "Wesoła – rejon ulicy Kopernika"), a skarżący stwierdzenia te przytoczył w skardze: "W ust. 7 tego punktu określono jeszcze jedno ograniczenie dotyczące wydzielania terenu zgodnego z funkcją dopuszczalną z terenu o różnych funkcjach. Udział funkcji dopuszczalnej nie może przekroczyć 5)% powierzchni wydzielonego terenu. Jeżeli zatem, zgodnie z bilansem terenu dla jednostki nr 11 powierzchnia terenu MW wynosi 90,77 ha, to wydzielony teren zabudowy usługowej w terenach zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej (MW) nie mógłby przekroczyć 45,385 ha. Sąd stwierdził, że kontrolę prawidłowości zastosowania tej zasady utrudnia fakt, że jednostka strukturalna nr 11 w Studium ma powierzchnię 266,58 ha, a obszar zaskarżonego planu miejscowego objęty jednostką strukturalną zmiany Studium Nr 11 - 49,91 ha. Zważywszy, że część jednostki strukturalnej nr 11 objęta jest różnymi planami zagospodarowania przestrzennego, a część w ogóle nie jest objęta planem, niemożliwe jest przeprowadzenie analizy dotyczącej spełnienia zasad wyznaczania terenów o funkcji dopuszczalnej z terenów o różnych funkcjach o określonym symbolu położonych w całej jednostce strukturalnej Nr 11. Uznać zatem zdaniem Sądu należy, że dla dokonania oceny spełnienia zasady wynikającej z punktu III.1.2. ust.6 i 7 Studium należy porównywać powierzchnię terenów o różnych funkcjach określonych danym symbolem z powierzchnią terenów zgodnych z funkcją dopuszczalną wydzielonych z tych terenów, ale w granicach planu". Wyrok ten został wprawdzie częściowo uchylony przez Naczelny Sąd Administracyjnych (o czym będzie jeszcze mowa poniżej), niemniej jednak sąd odwoławczy nie zakwestionował zacytowanych właśnie wywodów, które Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela.

Reasumując dotychczasowe wywody należy stwierdzić, że zarówno samo przeznaczenie przedmiotowej nieruchomości pod zieleń, jak i wielkość terenów o tego rodzaju przeznaczeniu w planie miejscowym są zgodne z zapisami obowiązującego Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego.

Odnosząc się do powoływanych w skardze obowiązujących wcześniej aktów planowania przestrzennego, na które powołuje się strona skarżąca (zapisy Studium z 2003 roku i miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa z 1994 roku) trzeba stanowczo stwierdzić, że nie mają znaczenia przy ocenie legalności zaskarżonej uchwały, a zwłaszcza jej zgodności z obecnie obowiązującym Studium. Akty te mają jedynie znaczenie historyczne i nie zawierają żadnych wytycznych co do interpretacji Studium z 2014 roku. W szczególności w żaden sposób nie wykluczają możliwości realizacji na tym terenie funkcji określonej w obowiązującym Studium jako dopuszczalna.

Dalej przechodząc do powołanych w skardze orzeczeń WSA w Krakowie i NSA należy podkreślić, że wbrew stanowisku skarżącej brak jest jednoznacznie ukształtowanej linii orzeczniczej dotyczącej interpretacji zapisów Studium dotyczących zasad wyznaczania w planach miejscowych funkcji określonej w Studium jako uzupełniająca. Sądy obu instancji prezentują różne poglądy w tym zakresie.

I tak na przykład powołany przez skarżącą i cytowany już wyżej wyrok WSA w Krakowie dotyczący planu miejscowego dla obszaru "Wesoła – rejon ulicy Kopernika" (II SA/Kr 360/22) został częściowo uchylony wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 września 2024 r., sygn. II OSK 102/23. W uzasadnieniu tego wyroku (dostępnego w internetowej bazie orzeczeń sądów administracyjnych) NSA stwierdził: "Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, zapewnienie publicznie dostępnej zieleni urządzonej w otoczeniu zabudowy mieszkalnej i usługowej w zasadniczy sposób wpływa na realizację zasady zrównoważonego rozwoju, w tym na poprawę jakości życia mieszkańców. Stąd też w orzecznictwie wskazuje się, że ewentualne wątpliwości interpretacyjne, czy zlokalizowanie zieleni urządzonej w otoczeniu zabudowy przeznaczonej na pobyt ludzi, nie stanowi przejawu nadużycia władztwa planistycznego, powinny być zwykle rozstrzygane przy zastosowaniu zasady in dubio pro natura (w razie wątpliwości na rzecz ochrony środowiska) - por. np. wyrok NSA z 8 listopada 2022 r., sygn. akt II OSK 1742/22; wyrok NSA z 12 grudnia 2022 r. sygn. akt II OSK 2150/21; wyrok NSA z 16 maja 2023 r., sygn. akt II OSK [...]0/22. Konieczność zapewnienia mieszkańcom, w ramach planowania przestrzennego, dostępu do publicznych terenów zielonych wynika również z art. 72 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo ochrony środowiska."

Również cytowany w skardze wyroku WSA w Krakowie w sprawie sygn. II SA/Kr 1224/20 stwierdzający częściową nieważność miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru "Łąki Nowohuckie" właśnie z uwagi na naruszenie zapisów Studium został zmieniony przez Naczelny Sąd Administracyjny w ten sposób, że oddalono skargę (wyrok w sprawie sygn. II OSK 837/21). Uzasadniając takie rozstrzygnięcie NSA wyjaśnił: "W realiach niniejszej sprawy WSA w Krakowie skoncentrował się na części postanowień Studium odnoszących się do przeznaczenia podstawowego, tj. zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej ("MW"). Sąd pierwszej instancji uznał natomiast za nieistotne, że dla obszaru tego przewidziano również funkcję dopuszczalną, w tym zieleń urządzoną i nieurządzoną, m.in. w formie parków, skwerów, zieleńców, parków rzecznych, lasów, zieleni izolacyjnej (zob. s. 9 oraz 261 Studium). Tego rodzaju wykładnia postanowień Studium, dokonana przez Sąd pierwszej instancji, jest sprzeczna z powszechnie przyjętą zasadą wykładni prawa, że niedopuszczalna jest interpretacja, która prowadziłaby do uznania danego przepisu za zbędny (zakaz wykładni per non est; por. np. wyrok NSA z 18 listopada 2016 r., sygn. akt II FSK 2846/14 oraz wyrok NSA z 10 grudnia 2015 r., sygn. akt I OSK 2356/15, CBOSA; J. Wróblewski, Rozumienie prawa i jego wykładnia, Wrocław 1990, s. 79-80). Podobnie, Sąd pierwszej instancji błędnie zinterpretował punkt 1 zasad ogólnych kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu w planach miejscowych (s. 6 Studium), mówiący o niezmienności i nieprzekraczalności granic oddzielających tereny przeznaczone do zabudowy i zainwestowania od terenów wolnych od zabudowy w poszczególnych strukturalnych jednostkach urbanistycznych. Tymczasem w tych samych zasadach ogólnych, w punkcie 6, przewidziano, że wskazany w poszczególnych strukturalnych jednostkach urbanistycznych, dla terenów o różnych funkcjach, udział funkcji dopuszczalnej w ramach funkcji podstawowej można zrealizować w planach miejscowych: poprzez wyznaczenie terenu zgodnego z funkcją dopuszczalną albo poprzez ustalenie przeznaczenia uzupełniającego, towarzyszącego przeznaczeniu podstawowemu – jednakże suma powierzchni tak wyznaczonych terenów nie może przekraczać wskaźnika funkcji dopuszczalnej, wskazanego w studium, a odnoszącego się do powierzchni całego terenu o określonej funkcji zagospodarowania. Wbrew twierdzeniom zawartym w zaskarżonym wyroku, możliwość przeznaczenia części terenu o przeznaczeniu podstawowym jako zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna pod zieleń urządzoną nie prowadzi do "dowolnego kształtowania zapisów uchwalanych planów". Po pierwsze, w Studium przewidziano, że w przypadku wydzielenia funkcji dopuszczalnej z wyznaczonej kategorii terenu, udział tej funkcji dopuszczalnej nie może przekroczyć wielkości 50% powierzchni wydzielonego terenu (punkt 7 zasad ogólnych kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu w planach miejscowych – s. 6 Studium). W realiach niniejszej sprawy, w odniesieniu do terenu MW, wspomniany wskaźnik procentowy nie został przekroczony (według wyliczeń zawartych w skardze kasacyjnej, których Spółka nie podważyła, chodzi o obszar wynoszący około 3% terenu MW). Po drugie, funkcję ochronną przed dowolnością we wprowadzaniu funkcji dopuszczalnej na terenie MW, spełnia również wymóg zachowania proporcjonalności. Zwrócił na to uwagę Naczelny Sąd Administracyjny m.in. w wyroku z 15 czerwca 2021 r., sygn. akt II OSK 2811/20, CBOSA). Co istotne z punktu widzenia niniejszej sprawy, wyrok w sprawie II OSK 2811/20 dotyczył kwestii zgodności z tym samym studium, tj. przyjętym uchwałą Rady Miasta Krakowa Nr CXII/1700/14 z dnia 9 lipca 2014 r.".

Co istotne – cytowane wyżej rozważania Naczelnego Sądu Administracyjnego dotyczą tych samych zapisów Studium, które są przedmiotem oceny w niniejszej sprawie. Rozważania te Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w całości podziela i uznaje za swoje. Powtórzyć zatem należy, że przeznaczenie spornych terenów w zaskarżonej uchwale mieści się w granicach funkcji dopuszczalnej w Studium i nie doszło do przekroczenia wskaźników tego rodzaju funkcji. Tym samym zarzut niezgodności zaskarżonej uchwały z zapisami Studium okazał się bezzasadny.

Należało wreszcie ocenić, jakie konkretne okoliczności w niniejszej sprawie przemawiały za przeznaczeniem działki stanowiącej własność strony skarżącej pod tereny zieleni urządzone (ZP.1 i ZPz.1). Jest to kluczowe dla stwierdzenia, czy doszło do nadużycia władztwa planistycznego i naruszenia zasady proporcjonalności poprzez nadmierne ograniczenie prawa własności skarżącej.

Jak wskazuje się w odpowiedzi na skargę za wyłączeniem wskazanego terenu z zabudowy i przeznaczeniem go pod zieleń urządzoną przemawiała jego lokalizacja w bezpośrednim sąsiedztwie z użytkiem ekologicznym [...].

Zgodnie z art. 42 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1478) użytkami ekologicznymi są zasługujące na ochronę pozostałości ekosystemów mających znaczenie dla zachowania różnorodności biologicznej - naturalne zbiorniki wodne, śródpolne i śródleśne oczka wodne, kępy drzew i krzewów, bagna, torfowiska, wydmy, płaty nieużytkowanej roślinności, starorzecza, wychodnie skalne, skarpy, kamieńce, siedliska przyrodnicze oraz stanowiska rzadkich lub chronionych gatunków roślin, zwierząt i grzybów, ich ostoje oraz miejsca rozmnażania lub miejsca sezonowego przebywania.

W opracowaniu ekofizjograficznym teren ten został wskazany do pełnienia funkcji przyrodniczo – krajobrazowych (str. 79 – 82), gdzie "zaleca się rezygnację z wyznaczenia terenów przeznaczonych pod zabudowę".

Ponadto na str. 13 uzasadnienia rozwiązań zawartych w projekcie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Siewna" (k. 8964 akt planistycznych) stwierdzono:

"W układzie korytarzy ekologicznych istotną rolę w omawianym obszarze odgrywa dolina rzeki P. oraz dolina potoku B. - wodne korytarze ekologiczne o znaczeniu regionalnym. Szczególnie P. pełni tu ważną rolę, komunikującą obszar z korytarzem ekologicznym rzeki Wisły (na kierunku południowo-wschodnim) oraz z obszarami Parków Krajobrazowych, położnych poza granicami K. , w gminie Z.. Wartość ekologiczna P. jako pasma powiązań ekologicznych jest dość mocno ograniczona. Przyczyną są ogrodzenia, a także wąskie przejście rzeki pod mostem w ul. [...] – w bezpośrednim sąsiedztwie południowej granicy obszaru. Położenie omawianego odcinka doliny P. względem elementów Krajowej Sieci Ekologicznej jest wyraźnie peryferyjne, a jego wartość jako korytarza ekologicznego mającego łączyć węzły sieci, redukują przecinające go liczne elementy infrastruktury miejskiej, wybitnie ograniczające możliwości pełnienia funkcji ekologicznej - w zasadzie wyłącznie do samego koryta rzeki, zwłaszcza na odcinku doliny po południowej stronie linii kolejowej [...]. Niemniej P. stanowi park rzeczny – Park P. z dopływami. Parki rzeczne nie są formą ochrony przyrody w ujęciu ustawowym, lecz są to obszary szczególnie cenne przyrodniczo i krajobrazowo, na których głównym czynnikiem kształtującym środowisko jest rzeka oraz związana z nią charakterystyczna flora i fauna, w tym także bardzo często gatunki roślin, zwierząt i grzybów podlegające ochronie. Doliny rzek są naturalnymi korytarzami ekologicznymi i jako takie podlegają ochronie na mocy ustawy o ochronie przyrody, a ponadto, jako trasy migracji zwierząt łownych, chronione są w Polsce prawem łowieckim a jako element systemu hydrologicznego na mocy ustawy Prawo wodne. Ochrona korytarzy ekologicznych związanych z rzekami jest szczególnie ważna w obszarze zurbanizowanym i silnie przekształconym przez człowieka. Wszelkie inwestycje na terenie parku rzecznego winny być realizowane z poszanowaniem wszystkich elementów przyrody."

Zacytowany właśnie fragment stanowi również odpowiedź na podniesiony w skardze zarzut, jako ograniczenie własności jej nieruchomości poprzez wyłączenie możliwości jej zabudowy nie miało jakiegokolwiek uzasadnienia.

Wreszcie za wyłączeniem części terenu objętego skargą z możliwości zabudowy przemawiało jej bezpośrednie sąsiedztwo z linią kolejową i stanowisko PKP prezentowane w trakcie procedury planistycznej.

Jak wynika z powyższego określone w zaskarżonej uchwale przeznaczenie działki stanowiącej własność strony skarżącej było zgodne z obowiązującym Studium i nie stanowiło nadużycia władztwa planistycznego ani zasady proporcjonalności. Za wyłączeniem możliwości zabudowy tego terenu i przeznaczeniem go pod zieleń przemawiały uwarunkowania lokalne, w szczególności bliskie sąsiedztwo parku rzecznego [...] i związana z tym potrzeba ochrony wartości przyrodniczych.

Z powyższych względów skarga jako nieuzasadniona podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a.