Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 658/24
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-10-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 652  Sprawy ubezpieczeń zdrowotnych
Skarżony organ: Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Skoczylas (spr.) Sędzia NSA Marcin Kamiński Sędzia del. WSA Henryka Lewandowska-Kuraszkiewicz po rozpoznaniu w dniu 10 października 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 października 2023 r. sygn. akt VI SA/Wa 3333/23 w sprawie ze skargi Województwa Dolnośląskiego na decyzję Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia 31 stycznia 2023 r. nr 11/15/2023/Ub w przedmiocie ustalenia podlegania obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia na rzecz Województwa Dolnośląskiego 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 10 października 2023 r., sygn. akt VI SA/Wa 3333/23, po rozpoznaniu skargi Województwa Dolnośląskiego na decyzję Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia 31 stycznia 2023 r., w przedmiocie ustalenia podlegania obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego, w pkt 1/ uchylił zaskarżoną decyzję oraz w pkt 2/ zasądził na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia, zaskarżając orzeczenie w całości oraz domagając się jego uchylenia w całości i orzeczenia o oddaleniu skargi Województwa Dolnośląskiego, ewentualnie uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji. Ponadto organ skarżący kasacyjnie wniósł o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych, a także złożył oświadczenie o zrzeczeniu się rozprawy.

Skarżący kasacyjnie Prezes NFZ wniósł także o umożliwienie złożenia na podstawie art. 106 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935; powoływanej dalej jako: p.p.s.a.) wniosków o przeprowadzenie dowodów uzupełniających z dokumentów z innych toczących się spraw sądowoadministracyjnych, których przedmiotem są skargi Województwa Dolnośląskiego na decyzje Prezesa NFZ. Organ podniósł, iż oczekuje na otrzymanie takich dokumentów, wobec czego zobowiązał się dostarczyć dowody niezwłocznie po ich uzyskaniu.

Na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie:

I. prawa materialnego, a to:

1. art. 66 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2561 ze zm.; powoływanej dalej jako: ustawa o świadczeniach) w zw. z art. 627 i n. ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. – Kodeks cywilny (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1610 ze zm.; powoływanej dalej jako: k.c.) i art. 750 k.c., poprzez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że skarżący organ dokonał wadliwego zakwalifikowania spornej umowy, co skutkować miało wadliwym zastosowaniem art. 66 ust. 1 ustawy o świadczeniach, podczas gdy Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia szczegółowo przeanalizował treść łączącej strony umowy, ze szczególnym uwzględnieniem analizy cech spornej umowy w kontekście zastosowania tegoż przepisu ustawy o świadczeniach.

II. przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, a to:

2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 66 ust. 1 ustawy o świadczeniach, poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji, podczas gdy prawidłowa wykładnia przepisu art. 66 ust. 1 ustawy o świadczeniach prowadzi do wniosku, że rozstrzygnięcie skarżącego organu nie naruszało prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy;

3. art. 7 i art. 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 775; powoływanej dalej jako: k.p.a.) poprzez uznanie, że skarżący organ naruszył art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. poprzez dowolne i niewyczerpujące ustalenie stanu faktycznego sprawy, w tym nieprzeprowadzenie wnioskowanych w toku postepowania dowodów i w związku z tym niewyjaśnienie stronie powodów zmiany interpretacji stanu faktycznego, podczas gdy Prezes NFZ podjął wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, co znalazło odzwierciedlenie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nr 11/15/2023/Ub z 31 stycznia 2023 r. oraz zebrał i rozpatrzył cały zgromadzony w sprawie materiał dowodowy.

Argumentację na poparcie zarzutów sformułowanych w petitum skargi kasacyjnej przedstawiono w jej uzasadnieniu.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Województwo Dolnośląskie wniosło o jej oddalenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zarzuty skargi kasacyjnej nie są uzasadnione i dlatego nie może być ona uwzględniona.

Zgodnie z treścią art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę sądowoadministracyjną w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu – a więc niezależnie od powyższych granic – nieważność postępowania przed sądem pierwszej instancji. Granice skargi kasacyjnej są wyznaczone przez zakres zaskarżenia orzeczenia sądu pierwszej instancji oraz podniesione i skonkretyzowane podstawy kasacyjne. Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Powyższe ustawowe podstawy kasacyjne wymagają od skarżącego konkretyzacji poprzez sformułowanie zarzutów kasacyjnych.

Wobec niestwierdzenia określonych w art. 183 § 2 p.p.s.a. podstaw nieważności postępowania sądowego, jak również podstaw do zastosowania z urzędu art. 189 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył rozpoznanie sprawy do kontroli prawidłowości zaskarżonego wyroku w świetle podniesionych zarzutów kasacyjnych.

W skardze kasacyjnej sformułowano zarzuty dotyczące naruszenia zarówno przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, jak i przepisów prawa materialnego. W sprawie niniejszej zarzuty naruszenia prawa procesowego zostały jednak tak skonstruowane, że powiązano je ściśle z naruszeniem prawa materialnego, a zatem celowym jest ich łączne rozpoznanie.

Skarżący kasacyjnie organ sformułował zarzuty naruszenia prawa materialnego w zakresie art. 66 ust. 1 pkt 1 lit. e) ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych w zw. z art. 627 k.c. i w zw. z art. 750 k.c., poprzez ich błędną wykładnię, skutkującą uznaniem spornej umowy, zawartej pomiędzy skarżącym Województwem Dolnośląskim a zainteresowanym M. W. za wadliwie zakwalifikowaną, a także zarzuty naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy.

Istota stanowiska organu sprowadza się do twierdzenia, że sporna umowa dotycząca udziału eksperta w procesie wyboru projektów do dofinansowania w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Dolnośląskiego 2014-2020 stanowi umowę o świadczenie usług, nie zawierając w związku z tym istotnych postanowień właściwych dla umowy o dzieło, a zatem wykonawca tej umowy podlega obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego zgodnie z dyspozycją normy art. 66 ust. 1 pkt 1 lit. e) ustawy o świadczeniach.

Naczelny Sąd Administracyjny po dokonaniu weryfikacji zaprezentowanego w treści podniesionych zarzutów stanowiska prawnego stwierdza, że jest ono wadliwe, co skutkuje brakiem podstaw do podważenia oceny prawnej przyjętej w kontrolowanym wyroku Sądu I instancji.

Zgodnie z utrwalonym ujęciem doktrynalnym, przedmiotem umowy o dzieło w rozumieniu cywilnoprawnym (art. 627 k.c.) jest przyszły, z góry określony, samoistny, materialny lub niematerialny (lecz ucieleśniony), obiektywnie osiągalny i pewny (w danych warunkach) rezultat pracy i umiejętności przyjmującego zamówienie, którego charakter nie wyklucza możliwości zastosowania przepisów o rękojmi za wady (zob. A. Brzozowski, Umowa o dzieło [w:] System Prawa Prywatnego, t. 7, Prawo zobowiązań – część szczegółowa, red. J. Rajski, Warszawa 2018, s. 427). Przyjmuje się ponadto, że dzieło powinno być wyrazem kreatywności, a także wynikiem wykorzystania określonej wiedzy, doświadczenia lub osobniczych zdolności wykonawcy (przyjmującego zamówienie).

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego sporna umowa o wykonanie eksperckiej oceny formalnej lub merytorycznej oraz opiniowania odwoławczego wniosków projektowych w procesie wyboru projektów przeznaczonych do dofinansowania wykazuje w sposób przeważający cechy konstytutywne kodeksowego typu umowy o dzieło. Nie ulega wątpliwości, że przedmiotem powyższej umowy jest określony rezultat w postaci ocen lub opinii w sprawie zakwalifikowania jednostkowego wniosku projektowego do dofinansowania według przyjętych i uzgodnionych z zamawiającym kryteriów wyboru projektów oraz z uwzględnieniem treści innych wiążących dokumentów. Charakter i zakres projektów oraz specyfika kryteriów ich wyboru wymagały od przyjmującego zamówienie dysponowania specjalistyczną wiedzą oraz szczególnymi umiejętnościami ewaluacyjnymi na tle procesów kwalifikowania do finansowania ze środków unijnych projektów spełniających określone warunki prawne. Nie ma natomiast istotnego znaczenia podnoszony przez skarżący kasacyjnie organ fakt, że wyniki powyższych ocen lub opinii miały zostać zamieszczone na przygotowanych przez zamawiającego kartach oceny, skoro zgodnie z umową każda ocena sumarycznie przypisana do danego pola formularza miała zostać szczegółowo uzasadniona dla każdego kryterium. Nie można zatem twierdzić, że rezultat zawartej umowy nie przyjmował postaci zmaterializowanej w formie – co trzeba wyraźnie podkreślić – twórczej i merytorycznej oceny eksperckiej wynikającej z określonych kart oceny.

W spornej umowie określono więc istotne cechy mającego powstać dzieła, jak również – co nie jest bez znaczenia przy kwalifikowaniu danej umowy jako umowy o dzieło (zob. np. wyrok NSA z dnia 13 października 2023 r., II GSK 1241/20) – zagadnienia związane z bieżącą kontrolą prawidłowości wykonywania umowy oraz odpowiedzialnością za nienależyte wykonanie umowy i wady dzieła. Na tle tego ostatniego zagadnienia w orzecznictwie sądowym trafnie podkreśla się, że skoro przedmiotem umowy o dzieło jest doprowadzenie do weryfikowalnego rezultatu, zdefiniowanego przez zamawiającego w momencie zawierania umowy, to jednym z kryteriów umożliwiających odróżnienie umowy o dzieło od umowy o świadczenie usług jest możliwość poddania dzieła sprawdzianowi na istnienie wad fizycznych. Taki sprawdzian jest natomiast niemożliwy do przeprowadzenia, gdy strony nie określiły w umowie cech i parametrów indywidualizujących dzieło (por. np. wyrok NSA z dnia 19 lipca 2023 r., II GSK 872/20, LEX nr 3598406). Również zasady ustalania wynagrodzenia dla przyjmującego zamówienie w ramach spornej umowy – jak zasadnie zauważył Sąd Wojewódzki (zob. s. 10 uzasadnienia zaskarżonego wyroku) – nawiązują do istotowej specyfiki umów o dzieło.

Mając powyższe na uwadze, aprobaty Naczelnego Sądu Administracyjnego nie zyskał również zarzut naruszenia przepisów postepowania, tj. art. 7 k.p.a. i art. 77 § 1 k.p.a., poprzez uznanie, że organ dokonał dowolnego i niewyczerpującego ustalenia stanu faktycznego sprawy. Zarzut ten sprowadza się do twierdzenia, że Sąd I instancji wadliwie uznał, iż organ administracji naruszył reguły zawarte w przepisach art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Odnosząc się zatem do zarzutu naruszenia przepisów postępowania Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że Sąd I instancji zasadnie uznał, iż w postępowaniu prowadzonym przez organ administracji można dopatrzyć się nieprawidłowości w postaci dowolnego i niewyczerpującego ustalenia stanu faktycznego sprawy. Decyzja nie została zatem wydana w postępowaniu, które przeprowadzono zgodnie ze standardami procedury administracyjnej. NSA nie podzielił zarzutów skargi kasacyjnej organu, akcentujących wystarczające zebranie i rozpatrzenie materiału dowodowego. Prawidłowo zatem Sąd I instancji uznał, że z wydanej w sprawie decyzji wynika, iż nie zostały wyjaśnione istotne okoliczności sprawy, których wyjaśnienie było konieczne do zastosowania przepisów prawa materialnego. Ponadto z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że WSA dokonał prawidłowej oceny zaskarżonej decyzji w zakresie jej braków i wadliwości, a mających istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy przy ustalaniu okoliczności faktycznych i prawnych. Podnoszone w tym zakresie zarzuty skarżącego kasacyjnie organu sprowadzają się w istocie rzeczy do prezentowania własnych ocen stanu faktycznego. Nieusprawiedliwione są zatem procesowe zarzuty kasacyjne. WSA, uchylając zaskarżoną decyzję, nie złamał wytykanych mu przepisów postępowania, tj. art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Jak wywiedziono powyżej, Sąd I instancji nie naruszył również - wadliwie zakwalifikowanych przez skarżący kasacyjnie organ do zarzutów naruszenia przepisów postępowania – przepisów art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 66 ust. 1 ustawy o świadczeniach.

Z tych wszystkich względów Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na mocy art. 204 pkt 2 p.p.s.a. oraz art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 265 ze zm.). Zasądzona kwota 240 zł stanowi zwrot kosztów pełnomocnika skarżącego, który występował przed WSA, z tytułu sporządzenia i wniesienia w terminie przewidzianym w art. 179 p.p.s.a. odpowiedzi na skargę kasacyjną (pkt 2 sentencji).