Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1761/23
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-07-02 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6155 Uzgodnienia w sprawach z zakresu zagospodarowania przestrzennego
Skarżony organ: Dyrektor Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Jacek Chlebny Sędziowie Sędzia NSA Arkadiusz Despot - Mładanowicz Sędzia del. WSA Mirosław Gdesz (spr.) po rozpoznaniu w dniu 2 lipca 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 maja 2023 r. sygn. akt VII SA/Wa 324/23 w sprawie ze skargi G. sp. z o.o. z siedzibą w R. na postanowienie Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] listopada 2022 r. znak [...] w przedmiocie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, 2. zasądza od G. sp. z o.o. z siedzibą w R. na rzecz Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad kwotę 460 (czterysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

1.1. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 19 maja 2023 r. sygn. akt VII SA/Wa 324/23 uwzględnił skargę G. sp. z o.o. z siedzibą w R. (dalej skarżąca) na postanowienie Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z [...] listopada 2022 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy i uchylił zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z [...] sierpnia 2022 r. znak [...] oraz zasądził na rzecz skarżącej zwrot kosztów postępowania sądowego.

Powyższy wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym:

1.2. Wnioskiem z 5 sierpnia 2022 r. Wójt Gminy D., zgodnie z art. 53 ust. 4 pkt 9 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2022 r. poz. 503, dalej upzp), wystąpił do Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad (dalej GDDKiA) jako zarządcy drogi krajowej nr [...] o uzgodnienie projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku handlowo-usługowego wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną na działkach nr [...] i [...].

1.3. Po rozpatrzeniu ww. wniosku, GDDKiA postanowieniem z 24 sierpnia 2022 r. odmówił uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. W wyniku rozpatrzenia wniosku skarżącej o ponowne rozpatrzenie sprawy, zaskarżonym postanowieniem z 30 listopada 2022 r. GDDKiA uznał stanowisko przyjęte w postanowieniu własnym z 24 sierpnia 2022 r. za zasadne. Wyjaśnił, że między wydaniem postanowienia z 24 sierpnia 2022 r. a zaskarżonego postanowienia doszło do zmiany stanu prawnego. Zastąpiono bowiem obowiązujące do 20 września 2022 r. rozporządzenie Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. z 2016 r. poz. 124, ze zm., dalej rozporządzenie z 1999 r.), wchodzącym w życie 21 września 2022 r. rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z 24 czerwca 2022 r. w sprawie przepisów techniczno-budowlanych dotyczących dróg publicznych (Dz. U. z 2022 r. poz. 1518, dalej rozporządzenie z 2022 r.). Z uwagi na fakt, iż włączenie do drogi ruchu drogowego zapewnia zjazd, organ wskazał na wprowadzone omawianym rozporządzeniem zmiany, zgodnie z którymi dotychczas funkcjonujące pojęcie zjazdu publicznego, wskazanego jako odpowiedniego do zapewnienia obsługi komunikacyjnej planowanej inwestycji, przestało istnieć, a jego odpowiednikiem w kontekście prowadzonego postępowania jest zjazd zwykły (§ 54 pkt 4 rozporządzenia z 2022 r.). GDDKiA stwierdził, że z uwagi na treść przesłanego do uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy oraz brzmienie powołanych przepisów, właściwym do obsługi komunikacyjnej przedmiotowej nieruchomości byłby zjazd zwykły. Jednocześnie zauważył, iż droga krajowa nr [...] na przedmiotowym odcinku została zakwalifikowana do dróg głównych ruchu przyspieszonego (droga klasy GP) oraz stosownie do § 55 pkt 1 ww. rozporządzenia, że zjazdu zwykłego nie projektuje się z jezdni głównej drogi klasy A, S lub GP, z wyjątkiem drogi klasy GP w trudnych warunkach, natomiast zgodnie z pkt 2 zjazdu, wyjazdu lub wjazdu zwykłego nie projektuje się w miejscu, które zagraża bezpieczeństwu ruchu. W szczególności zjazdu zwykłego nie projektuje się w obszarze węzła lub skrzyżowania, z wyjątkiem trudnych warunków. Ponadto natężenie ruchu drogowego na przedmiotowym odcinku drogi krajowej oraz okoliczność dużego udziału pojazdów ciężarowych, użytkowanie zjazdu zwykłego o nawierzchni z destruktu masy bitumicznej (w obecnym stanie) rodziłaby realne i codzienne zagrożenie dla bezpieczeństwa użytkowników ww. drogi. Na odcinku drogi krajowej nr [...] w km od 56+200 do 56+700 w latach 2018 do 2021 doszło do 10 kolizji. W związku z powyższym organ nie zgodził się na pozytywne uzgodnienie przedłożonego projektu decyzji o warunkach zabudowy dla omawianej inwestycji ze względu na fakt, iż działka w dacie orzekania nie posiada obsługi komunikacyjnej, która może zapewnić wymagany poziom bezpieczeństwa związanego z włączeniem ruchu drogowego do ww. drogi krajowej.

1.4. Skarżąca spółka wniosła skargę na powyższe postanowienie, wnosząc o uchylenie decyzji organu I i II instancji oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. W skardze podniosła zarzuty naruszenia art. 35 ust. 3 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2022 r. poz. 1693, dalej udp), § 115 rozporządzenia z 2022 r., art 32 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, art. 7, art. 8 § 2, art. 77 § 1, art 80 oraz art. 107 § 3 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735 ze zm., dalej Kpa).

1.5. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu.

1.6. Powołanym na wstępie wyrokiem z 19 maja 2023 r. Sąd I instancji powyższą skargę uwzględnił uznając, że zaskarżone postanowienie wydane zostało z naruszeniem art. 7, art. 8 § 2, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 Kpa. Zdaniem Sądu Wojewódzkiego całkowicie dowolnie oceniona została przez organ możliwość włączenia do drogi ruchu drogowego spowodowanego zmianą związaną z realizacją inwestycji ocenianą także pod kątem bezpieczeństwa ruchu. W aktach sprawy brak jest bowiem zarówno protokołu wspomnianej wizji lokalnej, jak też dokumentacji fotograficznej zjazdu, na którą powołuje się organ. Powyższy zjazd wykonany zgodnie z decyzją GDDKiA z [...] maja 2021 r. nie posiada nawierzchni z destruktu masy bitumicznej, lecz wykonany jest z kostki brukowej, co obrazuje dokumentacja fotograficzna dołączona przez skarżącą. Nie podzielono argumentacji organu, że określona w projekcie ilość miejsc parkingowych (minimum 10) jest niewystarczająca dla obiektu handlowo-usługowego, co może powodować problemy z parkowaniem pojazdów i umożliwienie wykonywania manewrów zawracania oraz, że parametry techniczne istniejącego zjazdu publicznego nie są wystarczające dla zapewnienia prawidłowej obsługi komunikacyjnej obiektu, a w szczególności pojazdów ciężarowych. Organ nie odniósł się do twierdzeń skarżącej dotyczących zakończenia przebudowy autostrady [...] na odcinku [...], co skutkuje znacznym zmniejszeniem natężenia ruchu na drodze nr [...] przy planowanej przez skarżącą inwestycji. Ponadto organ nie ustalił jakiego rodzaju zjazdy i do jakich inwestycji znajdują się na działkach sąsiednich, nie poczynił jakichkolwiek ustaleń dotyczących poziomu wykorzystania istniejącego zjazdu, czym przekroczył dopuszczalne granice uznania administracyjnego.

W ocenie Sądu Wojewódzkiego nie jest także zasadne stanowisko organu dotyczące zmiany stanu prawnego wynikającego z utraty mocy prawnej rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z 2 marca 1999 r. Zdaniem Sądu § 115 ust. 1 rozporządzenia z 2022 r. w ogóle nie znajduje zastosowania w niniejszej sprawie. Przepis ten dotyczy bowiem budowy lub przebudowy drogi publicznej, natomiast przedmiotem niniejszej sprawy są warunki zabudowy. Organ zatem powinien procedować w oparciu o przepisy poprzednio obowiązującego rozporządzenia z 1999 r.

Sąd I instancji nakazał organowi przy ponownym rozpoznaniu sprawy dokonanie ustaleń dotyczących zjazdu na działkę skarżącej w oparciu o przepisy rozporządzenia z 1999 r., uwzględniając rzeczywisty stan techniczny tego zjazdu i jego parametry oraz fakt wydania przez GDDKiA decyzji z [...] maja 2021 r. zezwalającej na przebudowę zjazdu oraz decyzji z [...] marca 2022 r. zezwalającej na zajęcie pasa drogowego drogi krajowej nr [...] w miejscowości Blok D., ul. [...] w celu przeprowadzenia robót budowlanych związanych z przebudową istniejącego zjazdu indywidualnego do parametrów zjazdu publicznego.

2. GDDKiA wniósł od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaskarżając go w całości. W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie:

1) przepisów postępowania, mających istotny wpływ na wynik sprawy:

a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259, dalej Ppsa) w zw. z art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 80 Kpa w zw. z art. 53 ust. 4 pkt 9 upzp w zw. z art. 35 ust. 3 udp poprzez nieprawidłowe ustalenie stanu faktycznego sprawy;

b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 141 § 4 w zw. art. 153 Ppsa poprzez nieprawidłowe sformułowanie przez Sąd Wojewódzki oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania, polegające na zobowiązaniu organu do dokonywania ustaleń w sprawie na podstawie przepisów rozporządzenia z 1999 r., ustaleniu rzeczywistego stanu zjazdu w sytuacji, ocenie warunków drogowych na drodze nr [...] bez podania daty tej oceny, ustaleniu liczby zjazdów istniejących w sąsiedztwie działki skarżącej, odległości pomiędzy zjazdami, intensywności ruchu i kolizyjność na drodze;

2) prawa materialnego, tj. przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a Ppsa w zw. z art. 53 ust. 4 pkt 9 upzp w zw. z art. 35 ust. 3 udp, polegającego na dokonaniu błędnej wykładni użytego w przepisie art. 35 ust. 3 udp pojęcia "możliwości włączenia do drogi ruchu drogowego" poprzez zastosowanie nieobowiązujących w dacie wydania uchylonego postanowienia przepisów rozporządzenia z 1999 r. oraz niewłaściwym zastosowaniu przepisu art. 35 ust. 3 udp poprzez błędne uznanie, że ustalone przez organ okoliczności przedmiotowej sprawy, takie jak rodzaj zjazdu obsługującego komunikacyjnie zaplanowane przedsięwzięcie, kategoria drogi publicznej, jej warunki użytkowania i względy bezpieczeństwa nie stanowią przesłanek uzasadniających odmowę uzgodnienia warunków zabudowy na podstawie przepisu art. 35 ust. 3 udp z powodu braku możliwości włączenia do drogi ruchu drogowego.

W związku z powyższym w skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi Wojewódzkiemu, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

3. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Spółka wniosła o jej oddalenie i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

4. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

4.1. Skarga kasacyjna jest zasadna.

4.2. Wobec tego, że skarżący kasacyjnie zrzekł się rozprawy, a pozostałe strony w terminie czternastu dni od dnia doręczenia im odpisu skargi kasacyjnej nie zażądały jej przeprowadzenia, skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 Ppsa.

4.3. W niniejszej sprawie zasadnie zarzuca się w skardze kasacyjnej przyjęcie błędnego wzorca normatywnego dla oceny zaskarżonego postanowienia. Za usprawiedliwiony należy uznać zarzut naruszenia art. 53 ust. 4 pkt 9 upzp w zw. z art. 35 ust. 3 udp dotyczący błędnej wykładni użytego w przepisie art. 35 ust. 3 udp pojęcia "możliwości włączenia do drogi ruchu drogowego" poprzez zastosowanie nieobowiązujących w dacie wydania postanowienia przepisów rozporządzenia z 1999 r. W niniejszej sprawie w trakcie ponownego rozpatrywania sprawy przez organ doszło do zmiany stanu prawnego, a mianowicie z dniem 21 września 2022 r. weszło w życie ww. rozporządzenie z 2022 r. Z dniem tym straciło moc rozporządzenie z 1999 r. Zgodnie z § 115 rozporządzenia z 2022 r. tylko jeżeli przed dniem wejścia w życie niniejszego rozporządzenia został złożony wniosek o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę lub decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, a także odrębny wniosek o zatwierdzenie projektu zagospodarowania działki lub terenu lub projektu architektoniczno-budowlanego, zostało dokonane zgłoszenie budowy lub wykonywania innych robót budowlanych lub zostało wszczęte postępowanie o udzielenie zamówienia publicznego na opracowanie projektu lub na opracowanie projektu i wykonanie robót budowlanych - stosuje się przepisy techniczno-budowlane obowiązujące przed dniem wejścia w życie rozporządzenia z 2022 r. W niniejszej sprawie nie zachodzi żaden z przypadków określonych w § 115 pkt 1-3 rozporządzenia, w związku z tym przyjąć należało, że zastosowanie w sprawie mają przepisy nowego rozporządzenia. Jak zasadnie wywiedziono w skardze kasacyjnej, przepisy przejściowe zawarte w obowiązującym rozporządzeniu z 2022 r. (§ 115 i § 116) nie odnoszą się do stanów faktycznych objętych przedmiotowym postępowaniem. Przedmiot niniejszej sprawy dotyczy uzgodnienia warunków zabudowy, przy czym przedmiot ten nie został wymieniony w § 115 i §116 rozporządzenia z 2022 r. Uznać zatem należy, że organ działając na podstawie przepisów prawa zobowiązany był zastosować obowiązujące rozporządzenie z 2022 r. Wyjaśnić trzeba, że w sytuacjach, kiedy prawodawca nie wypowiada się wyraźnie w kwestii przepisów przejściowych, przyjąć należy, iż nowe rozporządzenie ma z zastosowanie do zdarzeń prawnych powstałych po jego wejściu w życie, jak i do tych, które miały miejsce wcześniej, a które jednak trwają dalej po wejściu w życie nowego rozporządzenia. Biorąc pod uwagę, że istota uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy nie odnosi się do zdarzenia, które miało miejsce przed wejściem w życie rozporządzenia z 2022 r., lecz zdarzenia przyszłego, to w związku z brakiem normy intertemporalnej zastosowanie w sprawie powinny znaleźć przepisy obowiązujące w dacie wydawania postanowienia uzgadniającego tj. przepisy rozporządzenia z 2022 r. Błędne jest więc stanowisko Sądu I instancji wskazujące, że decydujące znaczenie ma data złożenia wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy.

4.4. W świetle powyższego całkowicie błędne jest stanowisko Sądu I instancji o konieczności zastosowania przepisów rozporządzenia z 1999 r. W niniejszej sprawie organ był zobowiązany do zastosowania rozporządzenia z 2022 r. i oceny, czy w odniesieniu do zjazdu zwykłego projektowana dostępność komunikacyjna jest akceptowalna z uwagi na zapewnienie bezpieczeństwa ruchu. W szczególności dokonując wykładni pojęcia "możliwości włączenia do drogi ruchu drogowego" na drodze klasy GP, trzeba uwzględnić, że na drodze tej klasy istnienie zjazdów zwykłych stanowi wyjątek od zasady zakazującej istnienia takich zjazdów. Natomiast, w przypadku, gdy przy drodze klasy GP istnieje już zjazd zwykły, wykładnia pojęcia "możliwości włączenia do drogi ruchu drogowego" powinna uwzględniać przede wszystkim względy bezpieczeństwa ruchu, przy jednoczesnym uwzględnieniu objętego wnioskiem o warunkach zabudowy zamierzenia inwestycyjnego.

4.5. W związku z powyższym zasadny jest również zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 141 § 4 w zw. z art. 153 Ppsa poprzez sformułowanie przez Sąd Wojewódzki błędnej oceny prawnej co do konieczności zastosowania w sprawie przepisów rozporządzenia z 1999 r.

4.6. W konsekwencji powyższych uchybień konieczne stało się uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, ponieważ w zaskarżonym wyroku brak jest ustosunkowania się do zarzutów skargi w oparciu o prawidłowo ustalony stan prawny. Ponownie rozpoznając niniejszą sprawę, Sąd I instancji dokona oceny legalności zaskarżonego postanowienia odnosząc się do zarzutów skargi w świetle rozporządzenia z 2022 r. W tym stanie rzeczy przedwczesne byłoby odnoszenie się przez Naczelny Sąd Administracyjny do pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej i dokonywanie merytorycznej oceny legalności zaskarżonego postanowienia.

4.7. Z uwagi na to, że skarga kasacyjna została oparta na usprawiedliwionych podstawach Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 185 Ppsa orzekł, jak w sentencji wyroku. O zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 Ppsa.