Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 906/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-11-29 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 4 ust. 23, art. 40 ust. 1, 2, 12 i 13
journal: Dz.U. 2018 poz 2068
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jedn.
article: art. 184
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Cezary Pryca Sędzia NSA Małgorzata Rysz (spr.) Sędzia del. WSA Marek Krawczak Protokolant Klaudia Dąbrowska po rozpoznaniu w dniu 29 listopada 2023 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 stycznia 2020 r. sygn. akt VI SA/Wa 1949/19 w sprawie ze skargi B. Sp. z o.o. w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 23 lipca 2019 r. nr KOC/2114/Dr/19 w przedmiocie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 16 stycznia 2020 r., sygn. akt VI SA/WA 1949/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej zwany "WSA" lub "Sądem pierwszej instancji"), działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) w zw. z art. 135 i art. 145 § 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 1634; dalej zwanej "p.p.s.a."), po rozpoznaniu skargi B. Sp. z o.o. w W. (dalej zwaną "Spółką" lub "skarżącą"), uchylił zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie (dalej zwanego "SKO" lub "organem II instancji") z 23 lipca 2019 r. i utrzymaną nią w mocy decyzję Prezydenta m.st. Warszawy (dalej zwanego "organem I instancji") z 15 lutego 2019 r. w przedmiocie kary pieniężnej za zajęcie bez zezwolenia zarządcy drogi pasa drogowego oraz umorzył postępowanie administracyjne.

Ze stanu faktycznego sprawy przyjętego przez Sąd pierwszej instancji wynika, że 27 września 2018 r. pracownicy Wydziału Kontroli Pasa Drogowego Zarządu Dróg Miejskich przeprowadzili kontrolę pasa drogowego ul. [...} w rej. przystanku MZA [...], podczas której stwierdzono umieszczenie w ww. pasie drogowym czterostronnej reklamy o treści: [...] bez wymaganego przepisami ustawy o drogach publicznych zezwolenia zarządcy drogi. Podczas kontroli wykonano dokumentację fotograficzną oraz sporządzono protokół nr ZDM.GKP.4043/8243/2018, w którym zapisano zmierzoną powierzchnię reklamy. Kolejna kontrola przeprowadzona 28 września 2018 r. potwierdziła nielegalne funkcjonowanie reklamy, czego dowodem była karta kontroli oraz dokumentacja fotograficzna sporządzone przez pracowników Wydziału Kontroli Pasa Drogowego.

Zarząd Dróg Miejskich 8 października 2018 r. wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w przedmiotowej sprawie.

Prezydent m. st. Warszawy decyzją z 15 lutego 2019 r. orzekł o nałożeniu na Spółkę kary pieniężnej w wysokości 373,10 zł za zajęcie pasa drogowego drogi wojewódzkiej ul. [...] w rejonie przystanku MZA [...] w dniach 27 oraz 28 września 2018 r. przez umieszczenie na przyczepie rowerowej czterostronnej reklamy o treści [...] o łącznej powierzchni 4,55 m2 bez zezwolenia zarządcy drogi. Wskazano termin i sposób jej zapłaty.

SKO, po wniesieniu odwołania przez Spółkę, utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Podstawę prawną zaskarżonej decyzji stanowił art. 127 § 2 w zw. z art. 17 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 570; dalej zwanej "k.p.a."), art. 1 i 2 ustawy z 12 października1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. z 2018 r., poz. 570) oraz art. 40 ust. 12 i ust. 13 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 2096; dalej zwanej "u.d.p.").

Organ II instancji ustalił za organem I instancji, że bezspornym jest, że rower z konstrukcją czterostronnej reklamy o treści [...] jest własnością strony i znajdował się w pasie drogowym, co potwierdzają znajdujące się w aktach sprawy urzędowe dokumenty geodezyjne (mapy geodezyjne) z ustalonym przebiegiem granic pasa drogowego, o którym mowa w art. 4 pkt 1 u.d.p. Zdaniem SKO, ich analiza prowadzi do uznania zajęcia pasa drogowego na cele reklamy bez zezwolenia, z uwagi na kolizję umieszczonej w pasie drogowym reklamy z liniami granicznymi pasa drogowego.

Organ uznał także, że o umieszczeniu reklamy w pasie drogowym decydują każdorazowo konkretne okoliczności faktyczne występujące w danej sprawie. W ocenie organu II instancji, w niniejszej sprawie umieszczenie roweru z konstrukcją stanowiącą nośnik informacji wizualnej, wyczerpuje przesłanki uznania jej za reklamę w rozumieniu art. 4 pkt 23 u.d.p., gdyż celem było przekazanie użytkownikom drogi konkretnej (zindywidualizowanej do oferty prowadzonej przez skarżącego działalności) wizualnej informacji. O powyższym świadczy zdaniem organu, dokumentacja fotograficzna, z której wynika, że przedmiotowy rower z konstrukcją reklamową znajdował się w pasie drogowym zarówno 27 września 2018 r., jak i 28 września 2018 r. w identycznej pozycji (świadczy o tym m.in. pozycja kół w stosunku do płyt chodnikowych, podparcie kół kamieniami). Oznacza to zdaniem SKO, że rower z konstrukcją reklamy zalegał w pasie drogowym przez co najmniej 2 dni w niezmienionej pozycji. Organ nie dał wiary twierdzeniom Spółki jakoby przedmiotowy rower z reklamą służył do przemieszczania się pracowników do sklepów.

Zdaniem organu, o fakcie, że rowery z konstrukcją stanowiącą nośnik informacji wizualnej, pełnią rolę reklamy świadczy również oferta skarżącej zamieszczona na jej stronie internetowej [...] W zakładce "owocna współpraca" skarżąca oferuje: "(...) hit sezonu – Rower Trójkołowy z Twoją reklamą mobilną. (...)".

Spółka nie zgadzając się z decyzją SKO zaskarżyła ją do WSA.

Wyrokiem z 16 stycznia 2020 r. WSA uchylił zaskarżoną decyzję SKO z 23 lipca 2019 r. i utrzymaną nią w mocy decyzję Prezydenta m.st. Warszawy z 15 lutego 2019 r. oraz umorzył postępowanie administracyjne.

W uzasadnieniu wyroku wskazał, że w postępowaniu administracyjnym doszło do naruszenia prawa materialnego art. 40 ust. 12 u.d.p. poprzez jego błędną wykładnię i zastosowanie w sposób mający wpływ na rozstrzygnięcie, o czym mowa w art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a.

Wskazał, że istotą problemu jest ocena, czy rower trójkołowy, służący skarżącej do celów prowadzenia działalności handlowej – przewożenia towarów spożywczych – wymagał zezwolenia na zajęcie pasa drogowego w celach reklamowych. WSA uznał, że cel jest kwestią zasadniczą, ponieważ rower został zaparkowany na parkingu dla rowerów, który jednocześnie stanowi pas drogowy. Kwestia wielkości pojemnika zamalowanego informacją o podwójnych paluszkach ma drugorzędne znaczenie, skoro rower był dostosowany do przewożenia towarów do sklepów i taka działalność w istocie była realizowana. Tymczasem organ błędnie przypisał tej konstrukcji wyłącznie funkcje reklamowe.

Sąd pierwszej instancji wskazał, że wbrew ocenie organu w niniejszej sprawie, trójkołowy rower, którym skarżąca Spółka wykonuje działalność gospodarczą i przewozi towary spożywcze, w tym owe [...] posiada na rowerze dostosowany do przewożenia towaru pojemnik na przewożone artykuły. Okoliczności te potwierdzają zarówno załączone fotografie wnętrza pojemnika z towarem, umowy z pracownikami, wykaz sklepów, do których dostarczane są towary. Konstrukcja wewnętrzna pojemnika została przedstawiona na fotografiach, a także umowy z pracownikami, którzy rozwożą towar po Warszawie, jak i wykaz kilkuset sklepów – kontrahentów skarżącej.

Zdaniem Sądu, okoliczności sprawy i brak rzetelnego zebrania materiału dowodowego, przesłuchanie w charakterze strony uprawnionego przedstawiciela skarżącej, nie uzasadniały odmowy dania racji stanowisku, że reklama jest ubocznym elementem konstrukcji roweru dostawczego. Kompletnie niezrozumiałe zdaniem Sądu jest stwierdzenie, że "widoczny na zdjęciach rodzaj tablic reklamowych pozwala na stwierdzenie, że stanowią one przygniatający element konstrukcji pojazdu".

WSA uznał także, że nie ma znaczenia podnoszona przez SKO kwestia informacji na stronie internetowej skarżącej dotycząca usługi reklamy mobilnej na rowerze trójkołowym, ponieważ nie oznacza ona usług umieszczania tej reklamy w pasie drogowym bez zezwolenia.

Wątpliwości Sądu wzbudziły również ustalenia dotyczące przyjęcia ciągłości zajęcia "udowodnione" niesprzątniętymi (przez służby oczyszczania miasta) kamykami na parkingu dla rowerów, co miało świadczyć według organu, o braku dostępności tych służb do pasa drogowego z powodu zajęcia przez rower. Dokonana przez organ odwoławczy ocena, zdaniem WSA, wynika z niewiarygodnej oceny uznania ciągłości zajęcia pasa drogowego w celu reklamy na podstawie fotografii znajdujących się na płytce dołączonej do akt administracyjnych z dwóch dni parkowania.

Sąd pierwszej instancji nie zaakceptował także wadliwego uznania przez organ, że rower pełnił w spółce wyłącznie funkcję nośnika reklamy. Zdaniem WSA, argumenty odwołania, złożone przy skardze materiały dowodowe, wskazują na wykorzystywanie rowerów trójkołowych jako środka transportu celem i rozwożenia towarów spożywczych do sklepów. Skoro w pojemniku na rowerze przewożony był towar do 300 kg wagi, to wyjaśniałoby wielkość konstrukcji, a wykorzystanie jej powierzchni zewnętrznej do celów reklamowych stanowiło poboczne pole eksploatacji gospodarczej.

Niewyjaśnione w niniejszej sprawie okoliczności mają, w ocenie Sądu, istotne znaczenie dla przypisania skarżącej odpowiedzialności. Sąd uznał przy tym, że istniejące orzecznictwo, zgodnie z którym umieszczenie reklam na przyczepach w pasie drogowym wymaga zezwolenia, dotyczy spraw o odmiennym stanie faktycznym, w którym przyczepy, na których zainstalowano reklamy były przyczepami konstrukcyjnie przystosowanymi wyłącznie do zamieszczania reklam (tzw. przyczepy banerowe). Organ w istocie nie ustalił, by pojemnik umieszczony na rowerze posiadał elementy konstrukcyjne, czy zamocowania, które służyć by miały zamontowaniu nośnika informacji wizualnej.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyło SKO, wnosząc o uchylenie wyroku WSA z 16 stycznia 2020 r. i oddalenie skargi, ewentualnie, w sytuacji gdyby Naczelny Sad Administracyjny doszedł do przekonania, że istota sprawy nie jest dostatecznie wyjaśniona wniosło o: uchylenie wyroku WSA z 16 stycznia 2020 r. i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez ten sąd z uwzględnieniem dyspozycji art. 185 § 2 p.p.s.a. Ponadto wniesiono o: rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie, przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z załączonego do niniejszej skargi wydruku z profilu społecznościowego Spółki na okoliczność, że rowery wraz z umieszczonymi na nich konstrukcjami służyły do umieszczenia reklam w pasie drogowym, a także zasądzenie od skarżącej na rzecz organu skarżącego kasacyjnie niezbędnych kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. wskazanemu wyżej wyrokowi WSA skarżący kasacyjnie organ zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego, a mianowicie:

1. art. 40 ust. 12 pkt 1 w zw. z art. 40 ust. 2 pkt 3 i art. 4 pkt 23 u.d.p. poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że rower wraz z umieszczoną na nim konstrukcją nie służył do umieszczenia reklamy w pasie drogowym, podczas gdy umieszczenie roweru z konstrukcją stanowiącą nośnik informacji wizualnej wyczerpuje przesłanki uznania jej za reklamę w rozumieniu art. 4 pkt 23 u.d.p., a tym samym wymierzenie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi;

Ponadto, na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. opisanemu wyżej wyrokowi WSA zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

1. błąd w ustaleniach faktycznych polegający na uznaniu, że w rozpoznawanej sprawie dołączone do skargi na decyzję SKO z 23 lipca 2019 r. nr KOC/2114/Dr/19 fotografie wnętrza pojemnika z towarem, umowy z pracownikami oraz wykaz sklepów, do których dostarczane są towary, świadczą o przewożeniu towarów spożywczych przedmiotowym rowerem wobec czego nie został on umieszczony w pasie drogowym w celu reklamy, podczas gdy przedstawione dowody nie świadczą, że rower używany był w tej konkretnej sprawie do przewożenia towarów, a także nie świadczą, iż rower nie pełnił funkcji reklamowej;

2. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. poprzez brak należytej kontroli postępowania administracyjnego skutkującej uchyleniem decyzji SKO oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta m.st. Warszawy na skutek błędnego przyjęcia przez Sąd, że organy orzekające w niniejszej sprawie wadliwie i wybiórczo oceniły materiał dowodowy oraz dokonały błędnej oceny stanu faktycznego, w sytuacji, gdy zebrany w sprawie materiał dowodowy był wystarczający do wydania uchylonych decyzji, zaś SKO rozważyło całokształt okoliczności niniejszej sprawy, czemu dało wyraz w uzasadnieniu swojej decyzji, wskazując m.in. dowody, na których oparło się wydając orzeczenie i które stanowiły podstawę rozstrzygnięcia;

3. naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a. przez bezzasadne przyjęcie przez Sąd, iż w decyzji SKO stwierdziło, że "widoczny na zdjęciach rodzaj tablic reklamowych pozwala na stwierdzenie, że stanowią one przygniatający element konstrukcji pojazdu", w sytuacji gdy w decyzji z 23 lipca 2019 r. nr KOC/2114/Dr/19 brak jest takiego stwierdzenia, a także przez bezzasadne przyjęcie przez Sąd, że organ ustalił ciągłość zajęcia pasa drogowego nie sprzątniętymi (przez służby oczyszczania miasta) kamykami na parkingu dla rowerów, co miało świadczyć o braku dostępności tych służb do pasa drogowego z powodu zajęcia przez rower, w sytuacji gdy w decyzji SKO brak jest takich ustaleń;

4. naruszenie art. 151 p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie i nieoddalenie skargi wskutek naruszenia przez Sąd ww. przepisów p.p.s.a., podczas gdy uwzględnienie przez Sąd stanu faktycznego wynikającego z akt sprawy i treści decyzji SKO oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z 15 lutego 2019 r., a w szczególności stwierdzonego i udokumentowanego faktu zajęcia przez Stronę pasa drogowego ul. [...] w rej. przystanku MZA [...] 27 oraz 28 września 2018 r. przez umieszczenie w nim czterostronnej reklamy o treści [...] o łącznej powierzchni 4,55 bez zezwolenia zarządcy drogi, powinno skutkować oddaleniem skargi Spółki na decyzję SKO z 23 lipca 2019 r. nr KOC/2114/Dr/19.

Argumentację na poparcie zarzutów skarżący kasacyjnie organ przedstawił w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Spółka wniosła o jej oddalenie i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania wg norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., a zatem w zakresie wyznaczonym w podstawach kasacyjnych przez stronę wnoszącą omawiany środek odwoławczy, z urzędu biorąc pod rozwagę tylko nieważność postępowania, której przesłanki w sposób enumeratywny wymienione zostały w art. 183 § 2 tej ustawy, a których istnienia w niniejszej sprawie nie stwierdzono. Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę wnoszącą skargę kasacyjną naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego, czy też procesowego, określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Skargę kasacyjną, w granicach której operuje Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 174 p.p.s.a., można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Skarga kasacyjna została skierowana przeciwko wyrokowi WSA, w którym ten Sąd uznał, że organ nie wykazał, że zaparkowanie pojazdu rowerowego w pasie drogowym drogi publicznej stanowiło umieszczenie w nim reklamy w rozumieniu art. 40 ust. 2 pkt 3 u.d.p., omawiany pojazd rowerowy ze względu na swoje cech konstrukcyjne i przeznaczenie służył co najmniej innym celom, aniżeli wyłącznie cele reklamowe. Nie budzi wątpliwości, co potwierdza utrwalone orzecznictwo, że o "umieszczeniu" reklamy w pasie drogowym decydują każdorazowo konkretne okoliczności faktyczne występujące w danej sprawie. Istota sporu dotyczyła zatem tego, czy w sytuacji mającej miejsce w sprawie, fakt że rower z umieszczoną na plandece reklamą znajdował się w pasie drogowym świadczył o umieszczeniu w tym pasie reklamy, czy też wskazywał jedynie na parkowanie pojazdu.

Organ podważając legalność dokonanej przez WSA decyzji zarzut skargi kasacyjnej oparł na obu podstawach z art. 174 p.p.s.a.

Zarzuty skargi kasacyjnej wyznaczające, zgodnie z zasadą dyspozycyjności, granice kontroli zgodności z prawem zaskarżonego wyroku nie uzasadniają twierdzenia, że rezultat tej kontroli powinien wyrazić się w krytycznej ocenie tego wyroku, której konsekwencją powinno być jego uchylenie.

Zwłaszcza, że ich ocena – co wymaga przypomnienia i zarazem podkreślenia – nie może abstrahować od konsekwencji wynikających z faktu, że w przypadku skargi kasacyjnej, będącej kwalifikowanym środkiem zaskarżenia, czytelność formułowanego w niej komunikatu jest o tyle istotna, że ustawa wiąże powstanie określonych skutków procesowych nie tylko z samym wniesieniem tego pisma (jak w przypadku skargi czy też zażalenia), ale także z jego treścią (zob. wyrok NSA z 13 października 2017 r., sygn. akt II FSK 1445/17; treść tego, jak i dalej powoływanych orzeczeń jest dostępna w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl/).

W relacji natomiast do wymogów odnoszących się do zarzutów stawianych na podstawie z pkt 1 art. 174 p.p.s.a. (por. np. wyroki NSA z: 28 lipca 2022 r., sygn. akt I OSK 1925/21; 6 listopada 2020 r., sygn. akt II GSK 742/20; 13 października 2017 r., sygn. akt II FSK 1445/15 oraz wyrok NSA z 14 czerwca 2017 r., sygn. akt II GSK 2735/15) oraz wymogów odnoszących się do zarzutów stawianych na podstawie z pkt 2 art. 174 p.p.s.a. (zob. np. wyroki NSA z: 11 października 2022 r., sygn. akt II GSK 581/19; 4 sierpnia 2022 r., sygn. akt II FSK 187/20; 8 maja 2018 r., sygn. akt II GSK 289/18; 15 grudnia 2010 r., sygn. akt II FSK 1333/09), ocena zasadności zarzutów kasacyjnych nie może nie uwzględniać konsekwencji wynikających z zasady dyspozycyjności obowiązującej w postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, o której mowa była na wstępie. W jej w świetle, Sąd ten nie może domniemywać granic zaskarżenia wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego, albowiem te wyznaczają zarzuty skargi kasacyjnej, a nie jest dopuszczalna rozszerzająca wykładnia zakresu zaskarżenia i jego kierunków, uzupełnianie, konkretyzowanie, uściślanie lub interpretowanie niejasno sformułowanych zarzutów kasacyjnych, czy też nadawanie im innego znaczenia niż wynika to z ich treści i towarzyszącej im argumentacji, czy też stawianie jakichkolwiek hipotez i snucie domysłów w zakresie uzasadnienia podstaw kasacyjnych i domniemywanie tym samym intencji wnoszącego skargę kasacyjną (zob. np. wyroki NSA z: 6 maja 2021 r., sygn. akt I GSK 1542/20; 29 października 2020 r. sygn. akt I GSK 285/18; 16 lipca 2020 r. sygn. akt I GSK 611/20; 4 grudnia 2019 r. sygn. II FSK 2031/18; akt 17 lutego 2015 r. sygn. akt II OSK 1695/13).

Skutku oczekiwanego przez skarżący kasacyjnie organ nie mogły zatem odnieść, oparte na podstawie z pkt 2 art. 174 p.p.s.a., zarzuty z pkt 1 – 4 petitum skargi kasacyjnej.

Zwłaszcza, gdy w korespondencji do przedstawionych uwag wprowadzających podkreślić, że nie zostały one uzasadnione w sposób, w jaki należałoby tego oczekiwać w świetle art. 176 w związku z art. 174 pkt 2 p.ps.a. (por. np. wyroki NSA z: 21 stycznia 2015 r., sygn. akt II GSK 2162/13; 27 listopada 2014 r., sygn. akt I FSK 1752/13; 10 października 2014 r., sygn. akt II OSK 793/13).

Przypomnienia wymaga bowiem, że przez "wpływ", o którym mowa w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., należy rozumieć istnienie związku przyczynowego pomiędzy uchybieniem procesowym podniesionym w zarzucie skargi kasacyjnej a wydanym w sprawie zaskarżonym orzeczeniem, a związek ten, jakkolwiek nie musi być realny (uchybienie mogło mieć istotny wpływ), to jednak musi uzasadniać istnienie hipotetycznej możliwości odmiennego wyniku sprawy, co wymaga uprawdopodobnienia istnienia wpływu zarzucanego naruszenia na wynik sprawy, a więc innymi oznacza obowiązek wykazania oraz uzasadnienia, że następstwa zarzucanych uchybień były – co trzeba podkreślić – na tyle istotne, że kształtowały lub współkształtowały treść kwestionowanego orzeczenia, a w sytuacji, gdyby do nich nie doszło, wyrok sądu administracyjnego pierwszej instancji byłby (mógłby być) inny. Skoro przy tym na gruncie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. jest mowa o "naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy", to za uzasadniony trzeba uznać i ten wniosek, że nie chodzi o każde (jakiekolwiek) naruszenia przepisów postępowania, lecz o naruszenie kwalifikowane jego skutkiem, a mianowicie skutkiem, którego wpływ może nie pozostawać bez wpływu na inny wynik sprawy, co wymaga – jak powyżej wyjaśniono – uprawdopodobnienia istnienia wpływu zarzucanego naruszenia prawa na wynik sprawy.

Skarga kasacyjna – co, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, jasno i wyraźnie wynika z jej uzasadnienia – wskazanego elementu nie zawiera, co nie jest bez znaczenia dla wniosku odnośnie do braku skuteczności omawianych zarzutów kasacyjnych.

Abstrahując już nawet od enigmatyczności zarzutu z pkt 1 (zob. s. 2 skargi kasacyjnej) – zarzucanemu "błędowi w ustaleniach faktycznych" nie towarzyszy odniesienie się do jakichkolwiek wzorców normatywnych, które miałby naruszyć Sąd pierwszej instancji – co w świetle znaczenia konsekwencji wynikających z zasady dyspozycyjności, tak stawiany zarzut dyskwalifikuje, trzeba stwierdzić, że uzasadnienie skargi kasacyjnej nie udziela odpowiedzi na pytanie, na czym dokładnie – w tym zwłaszcza w świetle przedstawionych powyżej wymogów – miałoby polegać zarzucane naruszenie przepisów postępowania w relacji do określonych nimi i adresowanych do wojewódzkiego sądu administracyjnego wzorców kontroli zgodności z prawem zaskarżonej decyzji oraz wzorów działania adresowanych do tego sądu, a w rezultacie, jaki miałby być wpływ zarzucanych naruszeń na wynik sprawy.

W sposób, w jaki należałoby tego oczekiwać, skarżący kasacyjnie organ nie wyjaśnił, na czym miałoby, między innymi, polegać naruszenie art. 133 § 1 p.p.s.a. (pkt 3) – przepis ten nie został bowiem nawet przywołany w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.

Nie mniej jednak, w relacji do znaczenia konsekwencji wynikających z kreowanego na gruncie art. 133 § 1 p.p.s.a. oraz adresowanego do sądu administracyjnego obowiązku orzekania na podstawie akt sprawy należy wyjaśnić, że jego naruszenie może stanowić usprawiedliwioną podstawą skargi kasacyjnej tylko wówczas, gdy sąd przyjął jakiś fakt na podstawie źródła znajdującego się poza aktami sprawy, a mianowicie wówczas, gdy wbrew zasadzie wyrażonej na gruncie przywołanego przepisu prawa naruszył zakaz wyprowadzania oceny prawnej na gruncie faktów i dowodów niewynikających z akt sprawy, a tym samym zakaz wykraczania poza materiał dowodowy zebrany w postępowaniu zakończonym wydaniem (podjęciem) kontrolowanego aktu (zob. np. wyroki NSA z: 19 października 2010 r. sygn. akt II OSK 1645/09; 12 czerwca 2014 r. sygn. akt I GSK 67/13). Przy czym podkreślenia wymaga, że akta sprawy to zarówno akta administracyjne, jak i sądowe. Z uzasadnienia skargi kasacyjnej nie wynika zaś – co już podkreślono – aby skarżący kasacyjnie organ wykazał zaistnienie którejkolwiek z wymienionych powyżej sytuacji – lub sytuacji rodzajowo im podobnej – w świetle której za uzasadnione należałoby uznać twierdzenie, że Sąd pierwszej instancji wykroczył poza wyznaczone aktami sprawy granice, w których mógł operować, a w konsekwencji, aby Sąd ten oparł orzeczenie na ustaleniach, które nie znajdują oparcia w aktach sprawy, a których źródłem miałyby być dowody lub fakty nieznajdujące odzwierciedlenia w aktach sprawy, co w tym też względzie wymagałoby oczywiście wyjaśnienia i wskazania, o jakie dowody lub fakty miałoby chodzić oraz z jakiego źródła – innego niż akta sprawy – miałyby one pochodzić.

Wobec konstrukcji omawianego zarzutu kasacyjnego wyjaśnienia wymaga również, że zarzut naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. nie może służyć kwestionowaniu ustaleń i oceny przyjętego za podstawę wyrokowania w sprawie stanu faktycznego, ani też kwestionowaniu wniosków wyprowadzanych na podstawie akt sprawy (por. np. wyroki NSA z: 21 lipca 2022 r., sygn. akt I OSK 1888/21; 22 marca 2022 r., sygn. akt II GSK 211/22; 26 stycznia 2022 r., sygn. akt I GSK 1172/21; 29 czerwca 2021 r., sygn. akt II GSK 1158/18).

Odnosząc się zaś do zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny również uznaje go za nietrafny. W tym kontekście należy wskazać, iż w orzecznictwie prezentowany jest pogląd, że wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a. w sytuacji, gdy sporządzone jest ono w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku. Funkcja uzasadnienia wyroku wyraża się i w tym, że jego adresatem, oprócz stron, jest także Naczelny Sąd Administracyjny. Tworzy to więc po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, który umożliwi przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia w sytuacji, gdy strona postępowania zażąda, poprzez wniesienie skargi kasacyjnej, jego kontroli (por. wyrok NSA z 13 grudnia 2012 r. sygn. akt II OSK 1485/11). Treść uzasadnienia powinna umożliwić zarówno stronom postępowania, jak i – w razie kontroli instancyjnej – Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu, prześledzenie toku rozumowania sądu i poznanie racji, które stały za rozstrzygnięciem o zgodności bądź niezgodności z prawem zaskarżonego aktu. Tworzy to po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, że w razie wniesienia skargi kasacyjnej nie powinno budzić wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, iż zaskarżony wyrok został wydany po gruntownej analizie akt sprawy i że wszystkie wątpliwości występujące na etapie postępowania administracyjnego zostały wyjaśnione (por. wyrok NSA z 25 stycznia 2013 r. sygn. akt II OSK 1751/11).

Uzasadnienie zaskarżonego wyroku Sądu pierwszej instancji realizuje powyższe wymagania. Wynika z niego – jaki stan faktyczny został w tej sprawie przyjęty przez Sąd, dokonano też jego oceny, jak również zawarto rozważania dotyczące wykładni i zastosowania przepisów prawa materialnego i procesowego. Wbrew twierdzeniom zawartym w skardze kasacyjnej, Sąd słusznie zauważył, że organ w zaskarżonej decyzji wadliwe przyjął "ciągłość" zajmowania pasa drogowego przez rower w ciągu dwóch dni wywodząc ją mi.in. z położenia kamyków względem kół roweru (takie ustalenie znajduje się na str. 4 zaskarżonej decyzji). To zaś, że podmiot skarżący kasacyjnie nie zgadza się z dokonaną przez Sąd oceną prawną, nie oznacza, że został naruszony przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. i nie uprawnia do czynienia takiego zarzutu. Za pomocą tego zarzutu nie można bowiem zwalczać przyjętej przez Sąd podstawy faktycznej rozstrzygnięcia, czy też stanowiska co do wykładni lub zastosowania prawa materialnego (wyroki NSA z: 27 lipca 2012 r., sygn. akt I FSK 1467/11 oraz 13 maja 2013 r., sygn. akt II FSK 358/12).

W ocenie NSA, nietrafny jest zarzut procesowy podnoszący naruszenie art. 151 p.p.s.a. (pkt 4). Wprawdzie w zarzucie wskazano, że jego istota sprowadza się do niezastosowania tego przepisu przez Sąd pierwszej instancji, to jednak należy zauważyć, że sąd ten wyrokował na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a., zatem w sposób oczywisty należało przyjąć, że to ten przepis mógł być naruszony jako norma zastosowana do uchylenia decyzji. Konstruowanie zarzutu opartego na negatywnym wnioskowaniu sprowadzającym się do wykazania braku stosowania przepisu logicznie jest możliwe, jednak faktycznie można naruszyć przepis ten, który był stosowany w konkretnej sprawie, a nie ten który można było potencjalnie zastosować. Jednak niezależnie od tego rozpoznawany zarzut jest niezasadny przede wszystkim z powodów formalnych. Poza sporem pozostaje stanowisko, że zarówno art. 145 § 1 pkt 1 – 3 jak i art. 151 p.p.s.a. nie mogą być samoistnymi podstawami kasacyjnymi, bowiem nie są to normy, które byłyby wystarczającą podstawą do przeprowadzenia kontroli działalności administracji publicznej. Kontrolę taką można prowadzić na tych podstawach prawnych tylko wówczas, gdy przepisy te zostają powiązane z właściwymi przepisami stosowanymi przez organ w ramach postępowania objętego kontrolą sądową. Dopiero przy takim założeniu można dokonać oceny takich działań z uwzględnieniem kryterium ich legalności. Brak powiązania art. 151 p.p.s.a. z przepisami stosowanymi przez organy musiał prowadzić do przyjęcia nieskuteczności rozpoznawanego zarzutu.

Przechodząc do oceny postawionego w pkt 1 petitum skargi kasacyjnej zarzutu naruszenia prawa materialnego, należy wskazać, że wobec znaczenia konsekwencji wynikających, z kilkukrotnie już przywoływanej, zasady dyspozycyjności obowiązującej w postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, a także wobec powszechnie przyjmowanego w orzecznictwie rozumienia błędu wykładni (zob. np. wyroki NSA z: 6 listopada 2020 r., sygn. akt II GSK 742/20; 13 stycznia 2021 r., sygn. akt II FSK 2368/18; 28 lipca 2022 r., sygn. akt I OSK 1925/21) omawiany zarzut kasacyjny nie może być uznany za skuteczny.

W tym miejscu przypomnienia wymaga, że koniecznym elementem uzasadnienia podstawy skargi kasacyjnej wymienionej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. jest poza przytoczeniem naruszonego przepisu (przepisów) prawa – wskazanie sposobu jego naruszenia i wyjaśnienie, na czym polega błędna wykładnia lub niewłaściwe zastosowanie tego przepisu prawa i jak, zdaniem strony skarżącej, powinien on być rozumiany i stosowany. Powszechnie przyjmowane jest, że naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię polega na mylnym rozumieniu treści określonej normy prawnej, natomiast uchybienie prawu materialnemu przez niewłaściwe zastosowanie polega na tzw. błędzie subsumcji, co wyraża się w tym, że stan faktyczny ustalony w sprawie błędnie uznano za odpowiadający stanowi hipotetycznemu przewidzianemu w normie prawnej albo że ustalonego stanu faktycznego nie "podciągnięto" pod hipotezę określonej normy prawnej. Tych wymogów do końca w skardze kasacyjnej nie spełniono, nie przytoczono bowiem wykładni art. 4 pkt 23 u.d.p., ani pozostałych przepisów wymienionych w zarzucie, dokonywanej przez WSA, z którą organ się nie zgadza. Autor skargi kasacyjnej wskazał natomiast, że zgodnie z art. 4 pkt 3 u.d.p. – każdy nośnik informacji wizualnej – w jakiejkolwiek materialnej formie wraz z elementami konstrukcyjnymi i zamocowaniami, umieszczony w polu widzenia użytkowników drogi stanowi co do zasady reklamę, a nie jest nią jedynie tego rodzaju nośnik, który jest znakiem w rozumieniu przepisów o znakach i sygnałach, tj. znakiem i sygnałem określonym w przepisach wydanych na podstawie art. 7 ust. 2 i 3 z 20 czerwca 1997 r. – Prawo o ruchu drogowym lub znakiem informującym o obiektach użyteczności publicznej ustawionym przez gminę.

Nie ma podstaw do przyjęcia, że Sąd pierwszej instancji takiego rozumienia pojęcia reklamy nie podziela, WSA zwrócił jednak uwagę, że co innego jest istotą problemu występującego w rozpoznawanej sprawie a mianowicie ocena czy rower trójkołowy, służący skarżącemu do prowadzenia działalności handlowej, przewożenia towarów spożywczych – wymagał zezwolenia na zajęcie pasa drogowego w celach reklamowych. WSA powołał się na utrwalone orzecznictwo wskazujące, że o "umieszczeniu" reklamy w pasie drogowym decydują każdorazowo konkretne okoliczności faktyczne występujące w danej sprawie co oznacza, że każdy przypadek, w którym w granicach pasa drogowego parkują pojazdy wraz z umieszczonymi nań oznaczeniami musi być rozpatrywany indywidualnie. Sąd zauważył także, że nie jest zabronione przemieszczanie się po mieście pojazdów, służących do wykonywania działalności gospodarczej – z umieszczonymi na nich reklamami – w ramach ich zwykłej eksploatacji i parkowanie takich pojazdów w granicach pasów drogi nie jest traktowane jako umieszczanie reklam, podlegające karze pieniężnej.

Postawiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia prawa materialnego należało więc uznać za bezskuteczny – zmierzał on w rzeczywistości do podważenia oceny zastosowania przez Sąd pierwszej instancji wymienionych w petitum zarzutu przepisów prawa materialnego, ale kasator nie przeciwstawił stanowisku Sądu dostatecznych argumentów. Autor skargi kasacyjnej nie podważył bowiem wcześniej (w ramach zarzutów naruszenia prawa procesowego) oceny co do zauważonych i podkreślonych przez Sąd – w ramach ustalonego stanu faktycznego – okoliczności przemawiających przeciwko przyjęciu, że sporny pojazd (rower) parkował w pasie drogi dla celów reklamowych. Dlatego uznać należało, że przepis art. 40 ust. 2 pkt 3 w zw. z art. 4 pkt 23 oraz 40 ust. 12 pkt 1 u.d.p. w okolicznościach rozpoznawanej sprawy odczytano i zastosowano prawidłowo.

NSA nie uwzględnił zawartego w skardze kasacyjnej wniosku o przeprowadzenie dowodu z załączonego do niej wydruku z profilu społecznościowego Spółki na okoliczność, że rowery z zamieszczonymi na nich konstrukcjami służyły Spółce do umieszczania reklam w pasie drogowym, uznając, że nie jest rolą tego sądu ustalanie stanu faktycznego sprawy, nie zachodzą zatem warunki do zastosowania art. 106 § 3 p.p.s.a.

W związku z powyższym Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.