Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt III SA/Kr 1523/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2024-12-31 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 136 par 1, 138 par 2
journal: Dz.U. 2024 poz 935
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)

SENTENCJA

﻿Sygn. akt III SA/Kr 1523/24 WYROK W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 31 grudnia 2024 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jakub Makuch (spr.) po rozpoznaniu w dniu 31 grudnia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze sprzeciwu J. G. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Nowym Sączu z dnia 22 sierpnia 2024 r. znak: SKO-Dr.-4122-29/24 w przedmiocie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia uchyla zaskarżoną decyzję.


UZASADNIENIE

Sprzeciwem wniesionym przez J. G. (dalej: "skarżąca") objęta została decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Nowym Sączu z 22 sierpnia 2024 r. (znak: SKO-Dr.-4122-29/24), którą orzeczono o uchyleniu decyzji Wójta Gminy Ł. z 27 maja 2024 r. (znak: RIR.7021.5.10.1.2023) o wymierzeniu skarżącej kary pieniężnej w łącznej wysokości 289.700,00 zł za zajęcie bez zezwolenia zarządcy drogi pasa drogowego.

Decyzja ta zapadła w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

1. Decyzją z 17.05.2023 r. (znak RIR.7021.5.10.2023) Wójt Gminy Ł. ustalił skarżącej karę pieniężną w łącznej wysokości 289 700,00 zł, na którą składały się:

– kara pieniężna w wysokości 1700 zł za zajęcie w dniu 24.04.2023 r. bez zezwolenia pasa drogowego drogi publicznej gminnej nr [...] K [...] poprzez umieszczenie dwóch słupków metalowych, które uniemożliwiły poruszanie się pod drodze publicznej gminnej o długości 17 m i szerokości 2,5 m, co stanowi powierzchnię 42,50 m2

– kara pieniężna w wysokości 288 000 zł za zajęcie w dniach 25.04.2023 r. – 10.05.2023 r. bez zezwolenia pasa drogowego drogi publicznej gminnej nr [...] K [...] poprzez umieszczenie jednego słupka metalowego, który uniemożliwił poruszanie się po drodze publicznej gminnej o długości 180 m i szerokości 2,5 m, co stanowi powierzchnię 450 m2

W uzasadnieniu organ wskazał, że skarżąca w dniu 24.04.2023 r. umieściła w pasie drogowym drogi publicznej gminnej nr [...] K [...] bez zezwolenia dwa słupki metalowe. W wyniku tej blokady doszło do wyłączenia z ruchu odcinka drogi gminnej publicznej o długości 17 metrów i szerokości 2,5 metra, co stanowi powierzchnię 42,50 m2 .Kolejno podał, że skarżąca w dniach od 25.04.2023 r. do 10.05.2023 r. umieściła w ww. pasie drogi publicznej gminnej bez zezwolenia jeden słupek metalowy. Zajęcie to spowodowało wyłączenie z ruchu odcinka drogi gminnej publicznej o długości 180 m i szerokości 2,5 m, co stanowi powierzchnię 450 m2.

Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia organ wskazał art. 40 ust. 12 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (dalej: u.dp.). Zgodnie z tym przepisem, za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi (...) zarządca drogi wymierza, w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty za zajęcie pasa drogowego. Fakt, iż droga J. jest drogą publiczną gminną nr (...) organ wywiódł z rozporządzenia Wojewody Nowosądeckiego Nr 52 z dnia 31.12.1998 r. w sprawie zaliczenia do kategorii dróg gminnych na terenie województwa nowosądeckiego (Dz. Urz. Woj. Nowosądeckiego z 1998 r. Nr 63/98 poz. 1007), które weszło w życie 31.12.1998 r. Pod pozycją [..] do kategorii dróg gminnych została zaliczona droga J. nr {...) Następnie Uchwałą Nr 1072/05 Zarządu Województwa Małopolskiego z 13.10.2005 r. w sprawie nadania numerów dla dróg gminnych na obszarze powiatu nowosądeckiego w Województwie Małopolskim droga publiczna gminna J. - otrzymała numer K (...). Z kolei uchwałą Nr 865/07 Zarządu Województwa Małopolskiego z 6.11.2007 r. w sprawie zmiany uchwały nr 1072/05 Zarządu Województwa Małopolskiego z 13.10.2005 r. dot. nadania numerów dla dróg gminnych na obszarze powiatu nowosądeckiego w Województwie Małopolskim w złączniku nr 8 pod pozycją (...) droga J. nadal otrzymała nr (...).

2. Po rozpoznaniu odwołania skarżącej, Samorządowe Kolegium Odwoławcze

w Nowym Sączu decyzją z 27.10.2023 r. (znak SKO-Dr.-4122-42/23) uchyliło opisaną wyżej decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia. SKO wskazało, że adresatem decyzji wydawanej na podstawie art. 40 ust. 1 u.d.p. może być wyłącznie ten, kto faktycznie dokonał nielegalnego zajęcia pasa drogowego, zaś adresatem decyzji, o której mowa w art. 40 ust. 12 pkt 1 u.d.p. - wyłącznie osoba zajmująca pas drogowy bez stosownego zezwolenia. Stwierdziło Kolegium Odwoławcze, że prawidłowość skierowania zaskarżonej decyzji do skarżącej nie znajduje dostatecznego uzasadnienia w materiale dowodowym zgromadzonym w aktach sprawy. Wręcz przeciwnie, jedynym wiarygodnym dowodem mogącym stanowić podstawę ustaleń co do sprawcy zarzucanego przez organ I instancji samowolnego zajęcia pasa drogowego, a tym samym co do ewentualnego adresata decyzji nakładającej karę pieniężną, pozostaje kopia notatki służbowej sporządzonej przez funkcjonariusza z Komisariatu Policji w S. z 24.04.2023 r., z której wynika, że we wskazanej dacie pracownicy organu mieli zdemontować słupki metalowe tamujące ruch pojazdów na drodze, które zostały na niej zamontowane przez M. G. Kolejno organ odwoławczy zwrócił uwagę na brak w aktach jakichkolwiek dowodów pozwalających na ustalenie sprawcy zajęcia pasa drogowego w okresie od 25.04.2023 r. Zaakcentowało SKO, że organ I instancji nie dysponował żadnym dowodem pozwalającym na przypisanie odpowiedzialności za nielegalne zajęcie pasa drogowego skarżącej, a ponadto organ w ogóle nie przeprowadził jakiegokolwiek dowodu, w tym dowodu z zeznań świadków.

Jako kolejną okoliczność wymagającą wyjaśnienia w ramach ponownego rozpatrzenia Kolegium wskazało kwestię prawidłowości ustaleń organu co do umieszczenia spornych słupków metalowych w granicach pasa drogowego ww. drogi publicznej gminnej, a to w świetle dokumentów przedłożonych przez skarżącą do odwołania. W ocenie SKO wynika z nich, że kwestia przebiegu ww. drogi publicznej w miejscu, w którym miało dojść do samowolnego zajęcia pasa drogowego wydaje się budzić poważne wątpliwości, a twierdzenia skarżącej o istnieniu w tym miejscu jedynie drogi wewnętrznej - nie są pozbawione podstaw. Podkreśliło również, że ten aspekt sprawy nie stanowił przedmiotu głębszej analizy organu w sytuacji gdy de facto jest on zasadniczy dla oceny istnienia lub nieistnienia przedmiotu niniejszego postępowania. Kolegium wskazało, że niewątpliwie pomocny do rozstrzygnięcia tej kwestii może okazać się m.in. wynik sprawy toczącej się przez WSA w Krakowie pod sygnaturą akt III SA/Kr 744/23 dotyczącej skargi złożonej m.in. przez skarżącą na uchwałę nr 56/XLIII/2022 Rady Gminy Ł. z dnia 29 kwietnia 2022 r. w sprawie uchwalenia przebiegu dróg gminnych w miejscowości J.. Podsumowując SKO stwierdziło, że w ramach ponownego postępowania organ I instancji powinien:

1) w pierwszej kolejności podjąć czynności zmierzające do zebrania kompletnego materiału dowodowego w sprawie i poczynienia niezbędnych ustaleń faktycznych w zakresie pozwalającym na niebudzące wątpliwości ustalenie podmiotu lub podmiotów posiadających interes prawny w niniejszej sprawie,

2) w dalszej kolejności zgromadzenie dowodów potwierdzających fakt zajęcia pasa drogowego przez tak ustalony podmiot lub podmioty oraz powierzchnię zajętego pasa drogowego.

3. Po ponownym rozpoznaniu sprawy organ I instancji orzekł znów jak w pkt 1 niniejszego uzasadnienia. Wskazał, że droga na której skarżąca umieściła bez zezwolenia słupki, stanowi drogę publiczną gminną. Zwrócił m.in. uwagę, że Rada Gminy Ł. w dniu 29.04.2022 roku podjęła uchwałę numer 56/XLIII/2022 w sprawie uchwalenia przebiegu dróg gminnych w miejscowości J.. Droga gminna nr (...) J.(..) przebiega po działce [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...]. Właścicielem tych działek jest Gmina Ł., ujawnionym w księdze wieczystej prowadzonej przez Sąd Rejonowy w Nowym Sączu Wydział VI Ksiąg Wieczystych nr [...] i nr [...] w związku z decyzjami Wojewody Małopolskiego wydanymi na podst. art. 73 ustawy z 13.10.1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. z 1998 r., Nr 133, poz. 872)

W ocenie organu bezsporne jest, że skarżąca w dniu 24.04.2023 r. umieściła na działce nr [...] (droga publiczna gminna) dwa słupki metalowe wymalowane w pasy w kolorze czerwono białym nie mając na to zgody zarządcy tej drogi publicznej i jej właściciela (Gminy Ł). W wyniku tego zdarzenia wyłączona z ruchu została cała droga publiczna gminna J.. Organ wskazał, że wynika to wprost z treści protokołu spisanego w ww. dniu, w którym podano, że została zblokowana droga gminna nr (...) J.

w miejscowości J(...) poprzez zabetonowanie w jezdni asfaltowej dwóch słupków metalowych w km ok. 0+097 - 0+114. Pas drogi gminnej został wyłączony z ruchu w dniu 24.04.2023 r. na odcinku o długości 17mb i szerokości 2,50 m. Powierzchnia zajęcia pasa drogowego poprzez wyłączenie z ruchu i uniemożliwienie korzystania wyniosła 42,50 m2. W celu przywrócenia przejezdności po drodze gminnej pracownicy jednostki Gminy Ł. usunęli dwa słupki z drogi gminnej publicznej.

Dalej organ wyjaśnił, że 25.04.2023 r. ww. droga publiczna została ponownie zablokowana przez zamontowanie jednego słupka metalowego w km ok. 0+097 w miejscowości J.. Pas drogowy drogi gminnej został wyłączony z ruchu w dniu 25.04.2023 r. na odcinku długości 180 mb i szerokości jezdni 2,50 m. Powierzchnia zajęcia pasa drogowego poprzez wyłączenie go z ruchu wyniosła 450 m2. Stan zablokowania drogi publicznej gminnej trwał do 10.05.2023 r. W tym dniu pracownicy jednostki organizacyjnej Gminy Ł. usunęli przeszkodę (słupek) blokujący drogę.

W ocenie organu I instancji, to skarżąca była sobą odpowiedzialną za wyżej opisane zajęcie pasa drogowego. Organ dokonał przypisania tej odpowiedzialności na podstawie treści pisma z 25.04.2023 r. skierowanego do Komendanta Policji w Starym Sączu przez M. i Z. T., M. i J. B. oraz I. i T.B. Osoby te napisały: "w dniu 22 kwietnia 2023 r. "Droga (...) nr (....) położona w J. została w sposób trwały zablokowana przez J. G. zamieszkałą w [...]. uniemożliwiając dojazd i wyjazd z naszych domów. Przybyli funkcjonariusze przeprowadzili rozmowę z nami i panią G. Przedstawiła Im jakieś dokumenty, które wg niej stanowią, że droga jest jej prywatną własnością."

Dalej organ wyjaśnił, że stan zajęcia pasa drogowego trwał do 10.05.2023 r. Fakt, że

z tych dowodów wynika, iż najpierw 2 słupki, a później 1 słupek - w datach przeprowadzonych wizji - nie zmienił swojego położenia względem jego umiejscowienia pozwalał - w ocenie organu - na uznanie, że pas drogowy był zajmowany w okresie od 24.04.2023 r. do 10.05.2023 r. - a więc w okresie udokumentowanym w wyniku przeprowadzonych wizji.

Kolejno organ wskazał, że skarżąca nie występowała do zarządcy drogi publicznej gminnej o zezwolenie na zajęcie pasa drogowego, a zatem doszło do zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi i tym samym do naruszenia przez skarżącą art. 40 ust. 12 pkt 1 u.d.p. uprawniający zarządcę drogi do wymierzenia, w drodze decyzji administracyjnej, kary pieniężnej w przyjętej wysokości.

4. W odwołaniu od powyższej decyzji skarżąca zarzuciła naruszenie:

a) art. 20 pkt 8 i art. 40 ust 12 oraz 13 ustawy o drogach publicznych poprzez ich błędne zastosowanie, albowiem w ogóle nie doszło do zajęcia pasa drogowego drogi gminnej - co wynika m.in. z przeprowadzonych w dniu 25.04.2024 r. oględzin z udziałem biegłego J. P. wykonanych w ramach postępowania przed Sądem Rejonowym w Nowym Sączu, sygn. akt [...];

b) art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. w zw. z art. 28 k.p.a., wobec skierowania decyzji do podmiotu, który nie miał interesu prawnego w postępowaniu;

c) art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. w zw. z art. 28 k.p.a, wobec skierowania decyzji do skarżącej, pomimo równoczesnego skierowania wniosku o ukarania za ten sam czyn (posadowienie słupka) przeciwko M. G. i Z. O. (sprawa przed Sądem Rejonowym w Nowym Sączu, sygn. akt [...]);

d) art. 138 § 2 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie, a w konsekwencji brak wykonania zaleceń organu II instancji oraz zaniechanie przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego (zgromadzony materiał dowodowy jest identyczny ze zgromadzonym przy pierwszym rozpoznaniu sprawy - nie przeprowadzono żadnych nowych dowodów;

e) art. 77 i 80 k.p.a., poprzez brak wyjaśnienia stanu faktycznego oraz niewyczerpujące zebranie i błędne rozpatrzenie całości materiału dowodowego, w szczególności:

• notatki służbowej z 24 kwietnia 2023 r. z której wynika, sprzecznie z ustaleniami organu, że skarżąca nie podjęła działań utożsamianych przez organ jako zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia;

• protokołu nr 1 z 24 kwietnia 2023 r., z treści którego wynika, iż w trakcie dokonywanych czynności nie ustalono osoby odpowiedzialnej za umieszczenie metalowych słupków, w związku z czym wystąpiono o udostępnienie w/w notatki policyjnej, w której jako osobę odpowiedzialną nie wskazano skarżącej;

• zawiadomienia o skierowaniu wniosku o ukaranie wobec M. G. i Z. O., a nie przeciwko skarżącej;

• ustaleń dokonanych podczas oględzin z udziałem biegłego J. P. z 25 kwietnia 2024 roku, z których wynika, że miejsce posadowienia słupków w analizowanym okresie znajduje się na działce nr [...] należącej do córki skarżącej;

• protokołu nr 2-10 z okresu od 25 kwietnia 2023 r. do 10 maja 2023 r,

w treści których nie wskazano osoby, która umieściła metalowy słup, a przy tym nie podjęto żadnych czynności by osobę tę ustalić, co potwierdza jedynie, iż wydana decyzja nie została skierowana do właściwej osoby;

• ustalona przez organ powierzchnia wyłączona z ruchu odcinka drogi przyjęta została dowolnie, bez dokonania jakichkolwiek pomiarów ("na oko") przy jednoczesnym uznaniu wyłączenia w zakresie mniejszym w dniu 24 kwietnia (dwa słupki) oraz większym w pozostałym okresie kiedy posadowiony był jeden słupek;

• pisma z 25 kwietnia 2023 r., sporządzonego przez M. i Z. T. , M. i J. B. oraz I. i T. B., w treści którego zawiadamiają o "trwałym zablokowaniu" przez skarżącą drogi dojazdowej do ich posesji, dokonanym w dniu 22 kwietnia 2023 r. i trwającym do 24 kwietnia 2023 r., podczas gdy w decyzji mowa o zajęciu pasa drogowego bez zezwolenia w dniu 24 kwietnia 2023 r. i w okresie od 25 kwietnia 2023 r. do 10 maja 2023 r, a przy tym nie sposób przyjąć by wszystkie te osoby były naocznymi świadkami posadowienia słupów metalowych, co w związku z konfliktem z odwołującą oraz składanymi bezpodstawnymi oświadczeniami w innych postępowaniach, czyni je całkowicie niewiarygodnym;

• protokołu przesłuchania M. B., w którym, zeznając pod rygorem odpowiedzialności karnej, jako sprawców posadowienia słupków, odmiennie niż w treści w/w oświadczenia, wskazała M. G. oraz Z. O., a nie skarżąca;

• niewykazania przebiegu drogi publicznej nr (...) "J.(...)" wobec braku jakichkolwiek dokumentów, a w konsekwencji niewykazanie, by doszło do zajęcia pasa drogowego w/w drogi, pomimo posiadanej przez organ administracyjny urzędowej wiedzy dotyczącej ustaleń biegłego J. P. z dnia 25 kwietnia 2024 r.

• pominięcie faktów znanych organowi z urzędu, przeczących sugerowanemu przez organ przebiegowi drogi nr (...) "J...", a wynikających z:

– decyzji Wojewody Małopolskiego z dnia 12.01.2015 r, znak WS- IX.7533.1.725.2011.DCS; decyzji Wojewody Małopolskiego z dnia 9.01.2015 r, znak WS- IX.7533.1.724.2011.DCS;

– decyzji Wojewody Małopolskiego z dnia 13.01.2015 r., znak WS- IX.7533.1.726.2011.DCS;

– decyzji Wojewody Małopolskiego z dnia 3.10.2017 roku, znak WS- IX.7533.1.1012.2017.JKS;

– decyzji Wojewody Małopolskiego z dnia 3.10.2017 r., znak WS- IX.7533.1.1010.2017JKS;

– decyzji Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 6.12.2022 r, znak DO.1.7614.381.2019.MW;

– wyroku WSA z dnia 25 sierpnia 2020 r, sygn. akt l SA/Wa 2357/19;

– postanowienia Sądu Rejonowego w Nowym Sączu sygn. akt [...] z dnia 10 sierpnia 2016 r. oraz sygn. akt [...] z dnia 11 lutego 2016 r.;

– pisma wnioskodawców z dnia 31 maja 2017 r;

– zawiadomienia o zmianach danych w ewidencji gruntów i budynków z dnia 24 czerwca 2014 r.;

– wyroku WSA w Warszawie a dnia 27.01.2014r. z uzasadnieniem;

– dokumentów z akt sprawy Sądu Rejonowego w Nowym Sączu, sygn. akt [...];

– dokumentów z akt sprawy Sądu Rejonowego w Nowym Sączu, sygn. akt [...];

f) art 81a k.p.a. poprzez jego niezastosowanie, a w konsekwencji rozstrzygnięcie wątpliwości co do stanu faktycznego (w zasadzie braku jakichkolwiek ustaleń w tym zakresie), na niekorzyść skarżącej poprzez nieznajdujące potwierdzania w materiale dowodowym uznanie, iż jest ono osobą, która umieściła w asfaltowej drodze metalowego słupka, choć już tylko sama ta czynność (wymagająca znacznej siły) winna budzić uzasadnione wątpliwości co do rzeczywistym możliwości jej wykonania przez skarżącą (kobietę), a równocześnie:

g) art. 86 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie, a w konsekwencji brak przeprowadzenia dowodu z przesłuchania skarżącej pomimo niewyjaśnienia istotnych dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy faktów, w zakresie ustalenia osoby, która umieściła w asfaltowej drodze metalowego słupka, ze względu na braku innych dowodów.

5. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Nowym Sączu zaskarżoną do Sadu decyzją z 22.08.2024 r. uchyliło objętą odwołaniem decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Organ odwoławczy podkreślił, że powtórne rozstrzygnięcie organu zostało wydane z naruszeniem tych samych przepisów prawa co uprzednio, a organ ten nadal nie wyjaśnił zasadniczych elementów stanu faktycznego sprawy, na które organ odwoławczy wskazał w uzasadnieniu wcześniejszej decyzji kasacyjnej.

SKO przypomniało, że kluczowe znaczenie ma kwestia prawidłowego ustalenia sprawcy zarzucanego przez organ zajęcia pasa drogowego. Wskazało, że pomijając kwestię oparcia się przez organ w całości jedynie na dokumencie prywatnym (tj. pisma z 25.04.2023 r. skierowanym do Komendanta Komisariatu Policji w S. przez M. i Z. T., M. i J. B. oraz I. i T. B.), tj. na niezweryfikowanych oświadczeniach osób trzecich, należy stwierdzić, iż treść innych dokumentów dołączonych do akt sprawy w postaci kopii notatki służbowej sporządzonej przez funkcjonariusza z Komisariatu Policji w S. w dniu 24 kwietnia 2023 r. oraz kopii postanowienia Sądu Okręgowego w Nowym Sączu II Wydziału Karnego z dnia 7 maja 2024 r. sygn. akt [...], a także kopie protokołów przesłuchań świadków przedłożone przez pełnomocnika skarżącej wraz z odwołaniem pochodzące z akt sprawy Sądu Rejonowego w Nowym Sączu sygn. akt [...], zdają się jednoznacznie wskazywać, że osobami, które w dniu 24.04.2023 r. (a nawet wcześniej bo według ww. dokumentów od 22.04.2023 r.) miały dokonać zajęcia pasa drogowego poprzez umieszczenie na drodze dwóch słupków metalowych byli M. G. oraz Z. O., a nie skarżąca.

Podkreśliło Kolegium, że w aktach brak jakichkolwiek dowodów pozwalających na jednoznacznie ustalenie sprawcy zajęcia pasa drogowego w okresie od 25.04.2023 r., kiedy zdaniem organu miało dojść do ponownego nielegalnego umieszczenia tym razem jednego słupka metalowego na opisanej drodze.

W ocenie SKO organ I instancji nadal w sposób prawidłowy nie ustalił jaki podmiot lub podmioty winny być stronami postępowania w sprawie, a zarazem w aktach brak dostatecznych dowodów by taki przymiot przyznać skarżącej. Kolegium podkreśliło, że nadal nie sposób zweryfikować prawidłowości prowadzenia niniejszego postępowania z udziałem skarżącej i tym samym nie da się również zweryfikować zasadności skierowania decyzji do osoby niebędącej stroną w sprawie. Za przedwczesne uznano umorzenie niniejszego postępowania w stosunku do skarżącej.

Jako drugi zasadniczy element stanu faktycznego, który nadal nienależycie został wyjaśniony SKO uznało to, czy w ogóle doszło do zajęcia pasa drogowego drogi gminnej nr (...) J. (...) a zatem czy w sprawie w ogóle istnieje przedmiot postępowania. Kolegium zaakcentowało, że kwestia przebiegu ww. drogi publicznej w miejscu gdzie miało dojść do zajęcia pasa drogowego nadal budzi poważne wątpliwości. Podkreśliło Kolegium Odwoławcze, że chociażby kopia załączonego do odwołania pisma procesowego Gminy Ł. z 8 maja 2024 r. złożonego w sprawie prowadzonej przez Sąd Rejonowy w Nowym Sączu I Wydział Cywilny do sygnatury akt [...] - jedynie potwierdza dostrzeżone wątpliwości. Również postanowienie Sądu Okręgowego w Nowym Sączu II Wydziału Karnego z 7 maja 2024 r. sygn. akt [...], które organ załączył do akt sprawy wskazuje na potrzebę ustalenia przebiegu drogi gminnej oraz tego czy jej część stanowi działka ewid. nr [...]. W tym zakresie Sąd Okręgowy w Nowym Sączu zwrócił uwagę na brak możliwości jednoznacznego ustalenia na gruncie czyjej własności zostały umieszczone sporne słupki.

Końcowo organ odwoławczy wskazał, że w celu prawidłowego ustalenia kary pieniężnej organ winien zatem ustalić powierzchnię pasa drogowego faktycznie zajętą przez rzut poziomy danego urządzenia (w tym przypadku słupka metalowego). Trudno bowiem wyobrazić sobie by powierzchnia taka miała wynosić 450 m2.

Podsumowując organ odwoławczy stwierdził, że w ponownym postępowaniu organ pierwszej instancji powinien:

1) w pierwszej kolejności podjąć czynności zmierzające do zebrania kompletnego materiału dowodowego w sprawie i poczynienia niezbędnych ustaleń faktycznych w zakresie pozwalającym na niebudzące wątpliwości ustalenie podmiotu lub podmiotów posiadających interes prawny w niniejszej sprawie,

2) w dalszej kolejności zgromadzenie dowodów potwierdzających fakt zajęcia pasa drogowego przez tak ustalony podmiot lub podmioty oraz powierzchnię zajętego pasa drogowego.

6. W sprzeciwie wniesionym do Sądu skarżąca zarzuciła naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. poprzez jego błędne zastosowanie, a w konsekwencji brak wydania rozstrzygnięcia, o którym mowa w art. 138 § 1 pkt 2-3 k.p.a., w sytuacji gdy uprzednio wydana decyzja z 27.10.2023 r. którą uchylono decyzję organu z 17.05.2023 r. wskazywała identyczne wytyczne i uchybienia organu I instancji, które ten organ zignorował.

7. W odpowiedzi na sprzeciw organ wniósł o jego oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Sprzeciw był zasadny i skutkował uchyleniem objętej nim decyzji SKO w Nowym Sączu.

Na wstępie należy zauważyć, że stosownie do art. 64a ustawy z 30.08.2002 Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2024 r., poz. 935; dalej p.p.s.a.) od decyzji, o której mowa w art. 138 par. 2 k.p.a. (kasatoryjnej), skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści tej decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Zgodnie zaś z art. 64e p.p.s.a. rozpoznając sprzeciw, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 par. 2 k.p.a. Według art. 151a § 1 zd. 1 p.p.s.a., uwzględniając sprzeciw, sąd uchyla decyzję nim objętą w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 par. 2 k.p.a. Z kolei w myśl art. 138 par. 2 k.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy uwzględnić przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Tym samym, organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną, gdy organ pierwszej instancji, nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego lub naruszył przepisy postępowania w stopniu uzasadniającym uznanie sprawy za niewyjaśnioną i przez to niekwalifikującą się do merytorycznego rozstrzygnięcia przez organ drugiej instancji (zob. wyrok NSA z dnia 14 lutego 2017 r., sygn. akt II OSK 1386/15). Kasacyjne rozstrzygnięcie może więc zapaść wyłącznie, gdy wątpliwości organu II instancji co do stanu faktycznego nie da się wyeliminować w trybie art. 136 k.p.a.

Obowiązkiem sądu rozpoznającego sprzeciw od decyzji kasacyjnej jest zatem zajęcie stanowiska w kwestii, czy dostrzeżone przez organ odwoławczy uchybienia przepisom k.p.a. w postępowaniu dowodowym, dawały podstawę do uznania, iż nie doszło do wyjaśnienia sprawy w koniecznym do rozstrzygnięcia zakresie i brak ten istotnie wpływała na załatwienie sprawy. Konieczny przy tym do wyjaśnienia zakres okoliczności faktycznych powinien być na tyle szeroki i istotny dla rozstrzygnięcia, że przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego przez organ odwoławczy na podstawie art. 136 § 1 k.p.a. mogłoby skutkować naruszeniem zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego - art. 15 k.p.a. (wyrok NSA z 16 października 2019 r., sygn. akt II OSK 3080/19).

Jak trafnie wskazał WSA w Lublinie w wyroku z 22.03.2018 r. (sygn. akt I SA/Lu 220/18) - art. 138 § 2 k.p.a. nie znajduje zastosowania, gdy zasadniczo materiał wymagany do rozstrzygnięcia sprawy został już zgromadzony, a wymaga ponownego przeanalizowania i ewentualnie uzupełnienia w ramach art. 136 k.p.a.

W ocenie Sądu, w realiach kontrolowanej sprawy nie istniały podstawy do wydania przez organ odwoławczy decyzji kasatoryjnej.

Przypomnieć należy, iż zasadności wydania takiej decyzji upatrywało SKO w Nowym Sączu w potrzebie prawidłowego ustalenia sprawcy zarzucanego przez organ I instancji zajęcia pasa drogowego, jak też w nieodzowności należytego wyjaśnienia, czy doszło w ogóle do zajęcia pasa drogowego drogi gminnej (publicznej) oraz w powinności ustalenia powierzchni pasa drogowego faktycznie zajętej przez rzut poziomy danego urządzenia. Sformułowane natomiast przez organ odwoławczy zalecenia kierowane do Wójta Gminy Ł. obejmowały: podjęcie czynności zmierzających do zebrania kompletnego materiału dowodowego w sprawie i poczynienia niezbędnych ustaleń faktycznych w zakresie pozwalającym na niebudzące wątpliwości ustalenie podmiotu lub podmiotów posiadających interes prawny w sprawie oraz zgromadzenie dowodów potwierdzających fakt zajęcia pasa drogowego przez tak ustalony podmiot lub podmioty oraz powierzchnię zajętego pasa drogowego.

Szerokie przytoczenie w części historycznej niniejszego uzasadnienia uwarunkowań kontrolowanej sprawy obrazuje, iż w toku prowadzonego przez organy administracji postępowania – zgromadzony został obszerny materiał dowodowy. Materiał ten poddany wnikliwym ocenom pozwalał, w ocenie Sądu, na miarodajną wypowiedź, co do tego, czy można kategorycznie stwierdzić, iż w ogóle doszło do zajęcia pasa drogowego drogi gminnej (publicznej), jak też na przesądzenie – czy uprawnione jest przypisanie skarżącej odpowiedzialności finansowej za dopuszczenie się zarzucanych jej czynów.

W zakresie drugiej ze wskazanych okoliczności podkreślić trzeba, że sam organ odwoławczy w wydanej decyzji poddał ocenie dowody zebrane w postępowaniu (chodzi tu o notatkę służbową funkcjonariusza z Komisariatu Policji w Starym S. z 24.04.2023 r. oraz postanowienie Sądu Okręgowego w Nowym Sączu II Wydziału Karnego z 7.05.2024 r. sygn. akt [...], a także protokoły przesłuchań świadków przedłożone przez skarżącą, a pochodzące z akt sprawy Sądu Rejonowego w Nowym Sączu sygn. akt [...]) - a wynik tych ocen organ II instancji sprowadził do stwierdzenia, iż dowody te jednoznacznie wskazują na to, że skarżąca nie popełniła zarzucanego jej czynu w postaci zajęcia w dniu 24.04.2023 r., bez zezwolenia - pasa drogi publicznej. Jednocześnie Kolegium Odwoławcze – w oparciu o w.w. dowody – zidentyfikowało osoby - sprawców tego czynu. W ocenianym zatem zakresie, przeanalizowane przez Kolegium Odwoławcze dowody naprowadziły ten organ na wniosek, iż skarżąca nie powinna być w ogóle uznawana za stronę postępowaniu o wskazanym przedmiocie. W związku z powyższymi kategorycznymi wioskami, nie sposób dostrzec zasadności wydania przez organ decyzji kasatoryjnej w sygnalizowanym wyżej aspekcie, tym bardziej, gdy dostrzeże się, że organ nie wskazuje nawet tego, jakie dowody miałyby zostać przeprowadzone przez organ I instancji celem dalszego wyjaśnienia tego aspektu sprawy.

Odnośnie natomiast do zajęcia pasa drogowego mającego mieć miejsce od 25.04.2023 r., kiedy zdaniem organu miało dojść do ponownego umieszczenia, tym razem jednego słupka metalowego na opisanej drodze, SKO stwierdziło, że w aktach brak jest jakichkolwiek dowodów pozwalających na jednoznacznie ustalenie sprawcy zajęcia pasa drogowego we wskazanym wyżej okresie. Identycznie, jak w przypadku zajęcia pasa drogowego w dniu 24.04.2023 r., Kolegium Odwoławcze w wydanej decyzji kasatoryjnej nie formułuje żadnych wskazówek i podpowiedzi dla organu I instancji odnośnie do tego, jakie dowody winny zostać w tej sprawie jeszcze przeprowadzone celem ustalenia tej – wg organu dalej niewyjaśnionej – okoliczności. Inaczej mówiąc, Kolegium Odwoławcze nie podaje jakie dowody, które przeprowadziłby organ I instancji byłyby przydatne i istotne dla ustalenia wskazywanej wyżej okoliczności. Skoro więc z dowodów już zebranych w postępowaniu nie wynika odpowiedzialność skarżącej za naruszenie art. 40 ust. 12 u.d.p. i jednocześnie organ odwoławczy nie wskazuje nawet jakie dowody należałoby w sprawie jeszcze przeprowadzić i dlaczego nie mogą być to dowody uzupełnione przez organ II instancji w trybie art. 136 par. 1 k.p.a. – to mające uzasadniać wydanie decyzji kasatoryjnej stanowisko o potrzebie kontynuowania postępowania dowodowego w zakresie bliżej nieokreślonym – nie zasługiwało na uwzględnienie i przemawiało za wadliwością zastosowania art. 138 par. 2 k.p.a. Ogół natomiast uwarunkowań tej sprawy, a w szczególności obszerny materiał dowodowy znajdujący się już w aktach - wskazuje na możliwość przesądzenia analizowanej kwestii przez organ odwoławczy.

Odnośnie natomiast do kwestii zajęcia pasa drogowego (istnienia przedmiotu postępowania) zauważyć trzeba, że sformułowana przez SKO wypowiedź w tym zakresie naprowadza na to, że w sygnalizowanym zakresie "istnieją poważne wątpliwości", które wyłaniają się z zebranych już dowodów (chodzi o pisma stron składanych w sprawie toczącej się przed S.R. w Nowym Sączu o sygn. akt [...] oraz treść postanowienia S.O. z 7.05.2024 r., sygn. akt (...)). Te "poważne wątpliwości" obejmować mają to, jak w istocie przebiega w terenie droga publiczna i czy biegnie ona w tym miejscu, w którym miało dojść do zajęcia nieruchomości (pasa drogowego). Podobnie jak w przypadku dysponowania przez skarżącą statusem strony w postępowaniu, także w ocenianym przypadku SKO ograniczyło się do ogólnikowego polecenia organowi I instancji podjęcia czynności zmierzających do zgromadzenia dowodów potwierdzających fakt zajęcia pasa drogowego. Nie wskazało przy tym jakie to miałyby być czynności (w szczególności w świetle tego, że w aktach sprawy zostały już zgromadzone dokumenty zarówno pozyskane przez organ z urzędu, jak i przedłożone przez stronę, w tym cytowany w decyzji wyrok S.O. w Nowym Sączu wskazujący, iż "brak możliwości jednoznacznego ustalenia na gruncie czyjej własności zostały umieszczone sporne słupki"). Skoro natomiast w tej sprawie – wedle oceny SKO – istnieją jednak wątpliwości, co do stanu faktycznego, to organ odwoławczy – winien w pierwszym rzędzie wyjaśnić brak możliwości zastosowania w analizowanym zakresie art. 136 par. 1 k.p.a., tj. samodzielnego uzupełnienia materiału dowodowego w koniecznym do załatwienia sprawy obszarze. Nadto, należy mieć na uwadze powinność każdorazowego rozważenia możliwości zastosowanie art. 81a par. 1 k.p.a. Przepis ten stanowi, że jeżeli przedmiotem postępowania administracyjnego jest nałożenie na stronę obowiązku bądź ograniczenie lub odebranie stronie uprawnienia, a w tym zakresie pozostają niedające się usunąć wątpliwości co do stanu faktycznego, wątpliwości te są rozstrzygane na korzyść strony.

Ostatnią kwestią, która w ocenie SKO przemawiała za uchyleniem decyzji organu I instancji i przekazaniem sprawy do ponownego rozpoznania, była konieczność ustalenia powierzchni pasa drogowego faktycznie zajętej przez rzut poziomy danego urządzenia. W tym celu zaleciło organowi I instancji podjęcie czynności zmierzających wyjaśniających. W ocenie Sądu, wskazane ustalenia są w pełni możliwe do przeprowadzenia przez organ odwoławczy w trybie wskazanego już wyżej art. 136 par. k.p.a., skoro sprowadzać by się one miały jedynie do ustalenia powierzchni metalowego słupka/słupków.

Reasumując, ogół przedstawionych rozważań wskazuje na brak podstaw do wydania przez SKO w Nowym Sączu decyzji kasatoryjnej. Zebrany w sprawie materiał dowodowy pozwalał bowiem na miarodajną wypowiedź organu w zakresie odnoszącym się do meritum sprawy, a te ewentualnie kwestie, które należałoby wyjaśnić lub uzupełnić – wobec wielości już zgromadzonych w sprawie dowodów – mogły być uzupełnione w trybie art. 136 par. 1 k.p.a. lub przesądzone w oparciu o art. 81a par. 1 k.p.a.

Mając powyższe na uwadze, Sąd orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji, działając na podstawie art. 151a § 1 P.p.s.a.