Postanowienie NSA, sygn. akt I OSK 3739/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-08-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6197 Służba Celna
658
Hasła tematyczne: Służba celna
Skarżony organ: Dyrektor Izby Administracji Skarbowej
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 165 ust. 7
journal: Dz.U. 2016 poz 1948
law: Ustawa z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej
article: art. 179, art. 180
journal: Dz.U. 2016 poz 1947
law: Ustawa z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Rafał Stasikowski po rozpoznaniu w dniu 25 sierpnia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej W. T. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 lipca 2018 r., sygn. akt II SAB/Wa 507/17 w przedmiocie odrzucenia skargi w sprawie ze skargi W. T. na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w W. w przedmiocie rozpoznania wniosku z [..] maja 2017 r. o przedstawienie propozycji służby postanawia: oddalić skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Postanowieniem z dnia 9 lipca 2018 r., sygn. akt II SAB/Wa 507/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił skargę W. T. na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w W. w przedmiocie rozpoznania wniosku z [.]. maja 2017 r. o przedstawienie propozycji służby.

W uzasadnieniu postanowienia Sąd stwierdził, że pismem z 28 sierpnia 2017 r. skarżący złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w W. polegającą na braku złożenia propozycji służby w Służbie Celno – Skarbowej.

Sąd wskazał, że propozycja określająca nowe warunki służby, czy postępowanie w sprawie jej złożenia, nie mieści się w zakresie kognicji sądów administracyjnych. Propozycja taka stanowi bowiem skierowaną do funkcjonariusza (pracownika) ofertę kontynuacji zatrudnienia na nowych warunkach i tak jak propozycja pełnienia służby wymaga dopełnienia w postaci jej przyjęcia przez funkcjonariusza (pracownika). Wskazuje na to art. 169 ust. 4 ustawy z 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. poz. 1948 dalej p.w.k.a.s.), zgodnie z którym wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy od decyzji ustalającej warunki pełnienia służby przysługuje w terminie 14 dni - od dnia przyjęcia propozycji. W tym kontekście należy szczególnie zaakcentować fakt, że bieg terminu do złożenia wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy nie rozpoczyna się z chwilą doręczenia propozycji (jak ma to miejsce w przypadku doręczenia władczego, jednostronnego oświadczenia woli organu jakim jest decyzja – art. 129 § 2 K.p.a.), ale z chwilą przyjęcia propozycji. Do czasu przyjęcia propozycji pozostaje ona zatem jedynie ofertą, która nie rozstrzyga w sposób władczy o prawach i obowiązkach adresata. Do zachowania ciągłości służby, o czym mowa w art. 169 ust. 2 p.w.k.a.s., dojdzie zatem tylko wówczas, gdy adresat propozycji służby ją przyjmie. Złożenie propozycji służby, która może zostać przedstawiona zarówno funkcjonariuszowi, jak i pracownikowi (art. 165 ust. 7 tej ustawy) jest czynnością przygotowawczą, która sama nie stanowi decyzji administracyjnej, bowiem forma decyzji administracyjnej nie została przez ustawodawcę przewidziana dla propozycji służby. Propozycja służby nie stanowi również aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Akt lub czynność muszą mieć charakter zewnętrzny, tj. być skierowane do podmiotu niepodporządkowanego organizacyjnie ani służbowo organowi wydającemu dany akt lub podejmującemu daną czynność. Ponadto, dany akt lub czynność powinna ustalać (odmawiać ustalenia), stwierdzać (odmawiać stwierdzenia), potwierdzać (odmawiać potwierdzenia) określone uprawnienia lub obowiązki wynikające z przepisów prawa administracyjnego. Bezsporne jest, że przedstawiana funkcjonariuszowi celnemu na podstawie ustawy – Przepisy wprowadzające ustawę o KAS propozycja nie ustala (nie odmawia ustalenia), nie potwierdza (nie odmawia potwierdzenia), ani nie stwierdza (nie odmawia stwierdzenia) uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa administracyjnego. Dlatego też ww. propozycja nie stanowi aktu lub czynności, o jakich mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Propozycja służby nie ma charakteru władczego, bowiem jakiekolwiek jej skutki prawne uzależnione są od woli – nie organu – a adresata tej propozycji. Sama propozycja nie kształtuje ostatecznie sytuacji prawnej funkcjonariusza, sama przez się nie zmienia dotychczasowej sytuacji. Ulega ona zmianie dopiero z chwilą zajęcia przez funkcjonariusza stanowiska w przedmiocie przedłożonej propozycji. Nieprzedstawienie zatem oferty służby nie mieści się w katalogu spraw poddanych właściwości sądów administracyjnych w art. 276 ust. 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2016 r. poz. 1947). Natomiast z art. 5 pkt 2 p.p.s.a. wynika wyłączenie właściwości tych sądów w sprawach związanych z podległością służbową między przełożonymi i podwładnymi. Nieprzedstawienie propozycji służby nie stanowi żadnego z przypadków, w których droga sądowoadministracyjna byłaby dopuszczalna.

Skargę kasacyjną od tego postanowienia wniósł skarżący, zaskarżając je w całości i zarzucając mu:

Na podstawie art. 176 ustawy p.p.s.a.:

1. naruszenie przepisów prawa materialnego, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt.1 p.p.s.a. ), a w szczególności:

1) art. 2 Konstytucji RP polegające na arbitralnym pozbawieniu zatrudnienia w służbie, co narusza zasadę sprawiedliwości społecznej, a także zasadę zaufanie obywatela do państwa i tworzonego prawa, wynikające z zasady demokratycznego państwa prawa;

2) art. 31 ust. 3 Konstytucji RP polegające na arbitralnym nieprzedłużeniu stosunku służby, a w konsekwencji pozbawienie praw emerytalnych i tym samym pozbawienie praw nabytych w sytuacji braku istnienia zagrożenia dla bezpieczeństwa lub porządku publicznego;

3) art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji RP polegające na nieuzasadnionym, dyskryminującym zróżnicowaniu uprawnień skarżącego o charakterze majątkowym wynikających ze służby i pozbawienie wynagrodzenia należnego z tytułu służby, w stosunku do osób, które także pełniły służbę, a którym przedstawiono propozycję służby, w sposób naruszający zasadę równości wobec prawa;

4) art. 60 Konstytucji RP poprzez naruszenie zasady równego dostępu do służby publicznej;

2. naruszenie przepisów postępowania które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, w szczególności

1) art. 58 § 1 pkt 1 w zw. z art. 3 § 2 pkt.8 i 9 p.p.s.a., w zw. z art. 165 ust.7 p.w.k.a.s. poprzez odrzucenie skargi mimo, że skarga dotyczy bezczynności organu postępowania w sprawach dotyczących innych aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego innego niż określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (art. 174 pkt. 2 p.p.s.a.).

2) art. 58 §1 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 5 pkt.2 p.p.s.a. poprzez odrzucenie skargi w wyniku przyjęcia, że sprawa wynika z podległości służbowej między przełożonymi i podwładnymi mimo, że w wyniku braku przedstawienia propozycji, o której mowa w art. 165 ust. 7 p.w.k.a.s. podległość ta wygasa, a istotą skargi jest właśnie brak powstania tej podległości

3) art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 45 ust.1 i art. 77 ust. 2 Konstytucji, poprzez odrzucenie skargi na bezczynność organu, a w konsekwencji pozbawienie strony konstytucyjnego prawa do sądu poprzez zamknięcie drogi sądowej ( art. 174 pkt. 2 ustawy p.p.s.a.).

Wniesiono o uchylenie postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie oraz zasądzenie kosztów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

|Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. |

|2325 dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę |

|nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. |

|Na wstępie, odnosząc się do wniosku o rozpoznanie na rozprawie skargi kasacyjnej od zaskarżonego postanowienia odrzucającego skargę, |

|Naczelny Sąd Administracyjny nie znalazł podstaw do jego uwzględnienia. Z art. 182 § 1 p.p.s.a. wynika zasada, że Naczelny Sąd |

|Administracyjny może rozpoznać na posiedzeniu niejawnym skargę kasacyjną od postanowienia wojewódzkiego sądu administracyjnego |

|kończącego postępowanie w sprawie. Należy zauważyć, że w art. 182 § 1 ustawodawca używa zwrotu "może rozpoznać", natomiast w § 2 |

|"rozpoznaje", co świadczy, że w przypadku postanowień rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym jest fakultatywne, a w sytuacjach |

|opisanych w § 2 obligatoryjne. W rozpoznawanej sprawie przedmiot sprawy nie uzasadniał przeprowadzenia rozprawy i w ocenie Naczelnego |

|Sądu Administracyjnego wystarczające będzie rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym. |

|Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. |

|Wymaga podkreślenia, że ustawą o Krajowej Administracji Skarbowej w miejsce funkcjonujących: administracji podatkowej, Służby Celnej i |

|kontroli skarbowej powołano administrację skonsolidowaną - Krajową Administrację Skarbową (dalej KAS), podporządkowaną ministrowi |

|właściwemu do spraw finansów. Na podstawie art. 160 p.w.k.a.s. zniesiono m.in. funkcję Szefa Służby Celnej, dyrektorów izb celnych, |

|naczelników urzędów celnych, urzędy celne wraz z podległymi oddziałami celnymi. W miejsce zlikwidowanej Służby Celnej powołana została |

|w ramach KAS nowa formacja Służba Celno-Skarbowa. Organy Krajowej Administracji Skarbowej określono m.in. w art. 162 powołanej ustawy i|

|w art. 11 ust. 1 ustawy o Krajowej Administracji Skarbowej. |

|Nowa struktura organizacyjna i zadania nałożone na organy KAS wymagały dostosowania do niej dotychczasowego stanu zatrudnienia |

|pracowników i funkcjonariuszy. Regulacja prawna w tym przedmiocie została zawarta w rozdziale 3 Przepisów wprowadzających. Zgodnie z |

|art. 165 ust. 3 tej ustawy, pracownicy zatrudnieni w izbach celnych oraz urzędach kontroli skarbowej oraz funkcjonariusze celni |

|pełniący służbę w izbach celnych albo w komórkach urzędu obsługującego ministra właściwego do spraw finansów publicznych stają się z |

|dniem wejścia w życie ustawy, tj. 1 marca 2017 r., z zastrzeżeniem art. 170, odpowiednio pracownikami zatrudnionymi w jednostkach |

|organizacyjnych Krajowej Administracji Skarbowej, zwanych dalej "jednostkami KAS", albo funkcjonariuszami Służby Celno-Skarbowej, |

|zwanymi dalej "funkcjonariuszami", pełniącymi służbę w jednostkach KAS i zachowują ciągłość pracy i służby. Przy czym użyte w tym |

|przepisie określenie "odpowiednio" przyporządkowuje pracowników/funkcjonariuszy do określonych jednostek organizacyjnych jedynie na |

|czas od dnia wejścia w życie ustawy o KAS do dnia złożenia i przyjęcia propozycji nowych warunków pracy/służby. |

|Analiza przepisów art. 165 ust. 7 w związku z art. 165 ust. 1, art. 170 ust. 1-3 i art. 170 ust. 1 p.w.k.a.s., w zestawieniu z |

|zadaniami zastrzeżonymi dla funkcjonariuszy w ustawie o KAS, prowadzi do wniosku, że ustawodawca wprowadził szczególną, nadzwyczajną |

|podstawę ustawową o charakterze przejściowym, umożliwiającą przekształcenie stosunku służbowego funkcjonariusza Służby Celno-Skarbowej |

|w stosunek pracy, pracownika - w stosunek służby, przez przedstawienie przez właściwy organ w zakreślonym terminie - do dnia 31 maja |

|2017 r., propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo nowe warunki pełnienia służby, a także konstrukcję normatywną |

|wygaśnięcia z mocy prawa stosunków służby i stosunków pracy. Właściwy organ został uprawniony do złożenia każdej z wymienionych w nim |

|grup adresatów zarówno propozycji pełnienia służby, jak i propozycji zatrudnienia. Jednocześnie ustawodawca organom wymienionym w art. |

|165 ust. 7 p.w.k.a.s. przyznał autonomiczne prawo do określenia rodzaju propozycji, która ma być przedstawiona konkretnej osobie. W |

|ramach realizacji przedstawionych wyżej zmian strukturalnych, organizacyjnych i kadrowych ustawodawca nie wykluczył możliwości złożenia|

|funkcjonariuszowi propozycji zatrudnienia w ramach stosunku pracy, a nie służby. Powyższe stanowisko znajduje potwierdzenie także w |

|treści art. 169 ust. 3 tej ustawy, w którym ustawodawca wprost odnosi się do kategorii funkcjonariuszy, którym została przedstawiona |

|propozycja zatrudnienia. Użyte w art. 165 ust. 7 p.w.k.a.s. określenie "odpowiednio" dotyczy właściwości organu, w którego dyspozycji |

|pozostają pracownicy i funkcjonariusze, którym należy złożyć propozycję i nie ogranicza to organu w wyborze rodzaju proponowanej |

|podstawy zatrudnienia. Nie oznacza zatem, że w przypadku funkcjonariuszy propozycja może dotyczyć wyłącznie nowych warunków służby. |

|Natomiast użyty w tym przepisie spójnik "albo" służy zapewnieniu, że jeden adresat może otrzymać tylko jedną z alternatywnych |

|propozycji. Ustawodawca właściwym organom pozostawił także dalej idące prawo do niezłożenia pracownikom/funkcjonariuszom żadnej |

|propozycji i zakreślił materialnoprawny termin realizacji tego uprawnienia zawity do dnia 31 maja 2017 r., o czym stanowi art. 170 ust.|

|1 i 2 p.w.k.a.s. |

|W świetle powyższego, na gruncie przedstawionych już wyżej regulacji brak jest podstaw do zobowiązania organu do złożenia |

|dotychczasowemu funkcjonariuszowi celnemu propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby, gdyż w tym zakresie |

|ustawodawca pozostawił organom swobodę wyboru. Stanowisko to znalazło potwierdzenie w uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu |

|Administracyjnego z dnia 1 lipca 2019 r., sygn. akt I OPS 1/19. W uzasadnieniu tej uchwały Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że |

|p.w.k.a.s. "wprowadziły trzy rodzaje rozwiązań prawnych dotyczących zmiany stosunku służbowego dotychczasowych funkcjonariuszy Służby |

|Celnej w stosunek pracy lub stosunek służbowy w Służbie Celno-Skarbowej powołanej w celu przeprowadzenia reformy szeroko rozumianej |

|administracji skarbowej. Pierwsze rozwiązanie można określić jako kontynuację stosunku służbowego. Zachodzi ona w następstwie złożenia |

|przez właściwy organ propozycji pełnienia służby na nowych warunkach jej pełnienia (zgodnie z art. 165 ust. 7 w zw. z art. 169 ust. 4 |

|zd. 1 p.w.k.a.s.). Przy tym ustawodawca wyraźnie stanowi w tym drugim przepisie, że propozycja pełnienia służby w Służbie |

|Celno-Skarbowej następuje w drodze decyzji administracyjnej ustalającej warunki pełnienia służby. Drugie rozwiązanie polega natomiast |

|na wygaśnięciu dotychczasowego stosunku służbowego. Następuje ono w wyniku niezłożenia funkcjonariuszowi propozycji dalszego |

|zatrudnienia lub w przypadku niezaakceptowania przez niego propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby w określonym przez prawo |

|terminie (zgodnie z art. 170 ust. 1 pkt 1 i 2 p.w.k.a.s.). W takim przypadku dochodzi do wygaśnięcia stosunku służbowego |

|funkcjonariusza, które traktuje się jak zwolnienie ze służby. Tutaj podstawę do wydania decyzji o zwolnieniu ze służby stanowi art. 170|

|ust. 1 i 3 p.w.k.a.s. w związku z art. 276 ust. 1 i 2 ustawy o KAS. Znaczenie tego ostatniego przepisu nie budzi wątpliwości. Zgodnie z|

|nim decyzję administracyjną wydaje się wyłącznie w przypadkach przeniesienia funkcjonariusza, powierzenia mu pełnienia obowiązków na |

|innym stanowisku służbowym, przeniesienia na inne stanowisko, zawieszenia w pełnieniu obowiązków służbowych czy zwolnienia ze służby. Z|

|treści przytoczonych przepisów wynika, że wyliczenie zawartych w nich przesłanek wygaśnięcia stosunku służbowego funkcjonariusza |

|posiada charakter zamknięty. Trzecie rozwiązanie z kolei polega na przekształceniu dotychczasowego stosunku służbowego w stosunek pracy|

|na skutek złożenia dotychczasowemu funkcjonariuszowi propozycji zatrudnienia na podstawie umowy o pracę i jej przyjęcia". |

|Zgodnie z art. 104 § 1 K.p.a. decyzja rozstrzyga sprawę co do jej istoty lub w inny sposób kończy postępowanie w danej sprawie. |

|Tymczasem sama propozycja nie rozstrzyga jeszcze żadnej sprawy, ani nie kończy w inny sposób postępowania administracyjnego w danej |

|sprawie. Konsekwencją przyjęcia propozycji służby jest przekształcenie stosunku służbowego w stosunek służby w Służbie Celno-Skarbowej,|

|a konsekwencją przyjęcia propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia jest przekształcenie stosunku służbowego w stosunek pracy. |

|Natomiast odmowa przyjęcia propozycji prowadzi do wygaśnięcia stosunku służbowego funkcjonariusza. Ustawodawca odnośnie do propozycji |

|określającej nowe warunki zatrudnienia, o której mowa w art. 165 ust. 7 p.w.k.a.s., nie zastrzegał formy decyzji, nie przewidział |

|możliwości jej zaskarżenia w postępowaniu administracyjnym, czy też wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Szczegółowej |

|klasyfikacji w tym przedmiocie dokonał jedynie w przypadku propozycji określającej nowe warunki pełnienia służby. W świetle art. 169 |

|ust. 4-7 p.w.k.a.s., propozycja pełnienia służby w Służbie Celno-Skarbowej stanowi decyzję ustalającą warunki pełnienia służby. W |

|terminie 14 dni od dnia przyjęcia propozycji przysługuje wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, którego złożenie nie wstrzymuje |

|wykonania decyzji. Do postępowania w tego rodzaju sprawie stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Od decyzji |

|wydanej w postępowaniu z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy przysługuje prawo wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Dopiero w|

|konsekwencji przyjęcia propozycji służby następuje ustalenie warunków pełnienia służby, które należy uznać za decyzję w rozumieniu art.|

|169 ust. 4 p.w.k.a.s. W rezultacie przyjąć należy, że propozycja określająca nowe warunki pełnienia służby staje się decyzją ustalającą|

|warunki pełnienia służby jedynie w sytuacji złożenia przez funkcjonariusza w terminie 14 dni od jej otrzymania oświadczenia o przyjęciu|

|propozycji, wskazanego w art. 170 ust. 2 p.w.k.a.s., bowiem w przeciwnym razie stosunek służbowy wygasa, stosownie do treści art. 170 |

|ust. 1 pkt 2 p.w.k.a.s., a jak wynika z treści art. 169 ust. 4 i 7 tej ustawy, wskazane środki zaskarżenia przysługują tylko w sytuacji|

|przyjęcia propozycji służby. W rezultacie, rozważając zagadnienie związane z charakterem propozycji zatrudnienia lub służby, Naczelny |

|Sąd Administracyjny stanął na stanowisku, że złożona funkcjonariuszowi celnemu propozycja zatrudnienia na nowych warunkach w ramach |

|pracowniczego stosunku zatrudnienia i propozycja nowych warunków pełnienia służby przed jej przyjęciem - z uwagi na ich charakter, nie |

|stanowią decyzji administracyjnej w rozumieniu przepisów K.p.a. |

|Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, przedstawiona funkcjonariuszowi celnemu na podstawie p.w.k.a.s. propozycja określająca nowe |

|warunki zatrudnienia albo pełnienia służby, nie stanowi też aktu lub czynności, o jakich mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. O ile bowiem |

|można argumentować, że akt lub czynność ma charakter administracyjnoprawny i zindywidualizowany (jako dotyczące trwającego jeszcze |

|stosunku służbowego), o tyle nie sposób przyjąć, aby ten akt lub czynność dotyczyły bezpośrednio praw lub obowiązków |

|administracyjnoprawnych i konkretyzowały prawa lub obowiązki administracyjnoprawne wynikające z przepisów prawa. Propozycja dopiero |

|zmierza do przekształcenia istniejącego stosunku służbowego w stosunek pracy w służbie cywilnej lub do kontynuacji służby na nowych |

|warunkach albo do zakończenia tego stosunku w drodze jego wygaśnięcia z mocy prawa (w razie odmowy przyjęcia propozycji). Nie można |

|zatem twierdzić, że ten akt lub czynność bezpośrednio dotyczy praw i obowiązków administracyjnoprawnych. Propozycja nowych warunków |

|zatrudnienia albo pełnienia służby jest czynnością mieszczącą się w sferze władztwa służbowego (pracowniczego), stanowiącą jedynie |

|pewien etap realizacji ustawowego stanu faktycznego, którego dopełnieniem jest oświadczenie funkcjonariusza o przyjęciu propozycji |

|(art. 171 ust. 1 p.w.k.a.s.) albo o odmowie przyjęcia propozycji, albo niezłożenie oświadczenia (art. 170 ust. 1 - 2 p.w.k.a.s.). |

|Dopiero propozycja wraz z dopełniającym ją elementem w postaci odpowiedniej reakcji funkcjonariusza (zob. w tej materii: wyrok |

|Trybunału Konstytucyjnego z dnia 13 marca 2000 r., sygn. akt K 1/99; publ. OTK 2000/2/59) tworzy pełny stan faktyczny, który wywołuje |

|skutki z mocy samego prawa (przekształcenie lub kontynuacja stosunku służbowego/pracowniczego albo jego wygaśnięcie). Propozycja nowych|

|warunków zatrudnienia albo pełnienia służby stanowi jedynie ofertę będącą elementem szerszego procesu zmierzającego do pozostawienia |

|funkcjonariusza w stosunku zatrudnienia lub służby. Sama propozycja nie kształtuje ostatecznie sytuacji prawnej funkcjonariusza, sama |

|przez się nie zmienia jego dotychczasowej sytuacji. Sytuacja ta ulega zmianie dopiero z chwilą zajęcia przez funkcjonariusza stanowiska|

|w przedmiocie przedłożonej propozycji. W samej propozycji prawa i obowiązki funkcjonariusza nie są w żaden sposób konkretyzowane, gdyż |

|samo złożenie propozycji nie wywołuje samodzielnie skutków o charakterze prawno-kształtującym. Czynność organu polegająca na złożeniu |

|propozycji, o której mowa w art. 165 ust. 7 p.w.k.a.s. nie jest samodzielną czynnością administracyjnoprawną dotyczącą bezpośrednio |

|praw i obowiązków, które wynikają z przepisów prawa, nie stanowi aktu bądź czynności w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Wyżej |

|zaprezentowane stanowisko znalazło także potwierdzenie w uchwale NSA z dnia 1 lipca 2019 r. sygn. akt I OPS 1/19, w której stwierdzono,|

|że "przyjęcie przez funkcjonariusza Służby Celno-Skarbowej propozycji zatrudnienia i przekształcenie, z dniem określonym w tej |

|propozycji, na podstawie art. 171 ust. 1 pkt p.w.k.a.s., dotychczasowego stosunku służby w służbie przygotowawczej lub stałej w |

|stosunek pracy na podstawie umowy o pracę odpowiednio na czas nieokreślony albo określony, nie wiąże się z obowiązkiem właściwego |

|organu do wydania decyzji orzekającej o zakończeniu stosunku służbowego". W uzasadnieniu uchwały NSA podkreślił, że zgodnie z art. 165 |

|ust. 7 w zw. z art. 170 ust. 2 p.w.k.a.s. pisemna propozycja określająca nowe warunki zatrudnienia nie stanowi ani decyzji |

|administracyjnej, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a., ani też innego niż decyzja czy postanowienie aktu lub czynności z zakresu |

|administracji publicznej dotyczącej uprawnienia lub obowiązku wynikającego z przepisu prawa, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.|

|Jest ona natomiast ofertą zawarcia nowego stosunku pracy na podstawie umowy o pracę. Jednakże, aby ten skutek nastąpił konieczne jest |

|przyjęcie przez funkcjonariusza złożonej mu oferty. Niemniej jednak, umowa taka zostaje zawarta tylko w sytuacji, gdy funkcjonariusz |

|przyjmie propozycję. Nie ulega zatem wątpliwości, że przekształcenie stosunku służbowego w stosunek pracy dochodzi do skutku za zgodną |

|wolą obu stron. Skoro, w omawianym przypadku nie dochodzi do wygaśnięcia dotychczasowego stosunku służbowego w oparciu o art. 170 ust. |

|1 p.w.k.a.s., to nie ma podstawy, aby przyjąć, że ma tu zastosowanie art. 170 ust. 3 tej ustawy nakazujący traktowanie wygaśnięcia |

|stosunku służbowego jak zwolnienia ze służby, którego należy dokonywać w formie decyzji (art. 276 ust. 2 ustawy o KAS). NSA w |

|konsekwencji uznał, że w przypadku przekształcenia dotychczasowego stosunku służbowego, nie ma w ustawie podstawy prawnej do wydania |

|decyzji w przedmiocie stwierdzenia jego wygaśnięcia. |

|Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego należy przyjąć, że skoro rzeczona propozycja pełnienia służby w Służbie Celno-Skarbowej nie |

|jest decyzją ani żadnym z aktów lub czynności z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., to w razie jej nieprzedstawienia przez organ |

|funkcjonariuszowi, nie może być objęta skargą na bezczynność tego organu, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., a także o której |

|mowa w art. 3 § 2 pkt 9 p.p.s.a. Zgodnie bowiem z art. 3 § 2 pkt 9 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy |

|administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących |

|innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających|

|z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks |

|postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja |

|podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. |

|Z przedstawionego stanowiska wynika, że postępowanie dotyczące złożenia funkcjonariuszowi na podstawie art. 165 ust. 7 p.w.k.a.s. |

|propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby nie jest postępowaniem, do którego stosuje się przepisy K.p.a.,|

|ani postępowaniem, do którego stosuje się przepisy Ordynacji podatkowej. p.w.k.a.s. nie stanowi, by do spraw związanych ze złożeniem |

|pisemnej propozycji przez dyrektora IAS miały zastosowanie przepisy tychże ustaw. W rezultacie sąd administracyjny nie jest uprawniony |

|do zobowiązania organu do złożenia funkcjonariuszowi którejkolwiek z propozycji wskazanej w art. 165 ust. 7 p.w.k.a.s. |

|Nieprzedstawienie owej propozycji stanowi jedno z możliwych rozwiązań prawnych przewidzianych w p.w.k.a.s., o czym wyraźnie stanowi |

|art. 170 ust. 1 pkt 1 p.w.k.a.s. W sytuacji, gdy prawodawca wprost powiązał z brakiem przedstawienia funkcjonariuszowi pisemnej |

|propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby skutki prawne polegające na wygaśnięciu stosunku służbowego |

|funkcjonariusza, to brak przedstawienia tejże propozycji nie może być oceniany w kategoriach bezczynności, albowiem jest sposobem |

|działania przewidzianym przez ustawodawcę, z woli którego rodzi on skutki materialnoprawne w postaci wygaśnięcia stosunku służbowego. |

|W tym stanie rzeczy, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w postanowieniu. |