Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1206/24
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-07-09 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Roman Ciąglewicz (spr.) po rozpoznaniu w dniu 9 lipca 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej L. Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 5 marca 2024 r., sygn. akt II SA/Gd 118/24 w sprawie ze sprzeciwu L. Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w W. od decyzji Wojewody Pomorskiego z dnia 22 grudnia 2023 r., nr WI-I.7840.1.191.2023.GD w przedmiocie pozwolenia na budowę oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Uzasadnienie.

Wyrokiem z dnia 5 marca 2024 r., sygn. akt II SA/Gd 118/24, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił sprzeciw [...] Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w Warszawie, dalej także: "skarżąca", "skarżąca spółka", od decyzji Wojewody Pomorskiego z dnia 22 grudnia 2023 r., nr WI-I.7840.1.191.2023.GD, w przedmiocie pozwolenia na budowę.

Skargę kasacyjną od powołanego wyroku wniosła skarżąca spółka zaskarżając go w całości. W skardze kasacyjnej wskazano, iż zaskarżony wyrok narusza przepisy prawa materialnego poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie oraz przepisy postępowania, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, z uwagi na stwierdzenie braku naruszeń w zaskarżonej decyzji art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, dalej: "K.p.a.", w związku z naruszeniami prawa materialnego, a to:

- art. 151a § 1 i 2 w zw. z art. 64a w zw. z art. 64e ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, dalej: "P.p.s.a.", w zw. z art. 138 § 2 w zw. z art. 138 § 2a w zw. z art. 15 K.p.a. w zw. z art. 34 ust. 3 pkt. 1-5 w zw. z art. 35 ust. 1 pkt. 1-5, ust. 3 oraz ust. 5 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, dalej: "Prawo budowlane", poprzez bezzasadne oddalenie sprzeciwu z uwagi na wadliwe uznanie, że nie ma podstaw do jego uwzględnienia, gdyż w ocenie sądu "Wojewoda finalnie w sposób uprawniony, z poszanowaniem zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 in principio k.p.a.), uznał, że nagromadzenie uchybień, jakich dopuścił się organ I instancji przy wydaniu decyzji, uzasadnia jej uchylenie i przekazanie sprawy temu organowi do ponownego rozpatrzenia, zgodnie z art 138 § 2 k.p.a.", podczas gdy każdy z zarzutów sprzeciwu winien być oceniony odrębnie, a nie kumulatywnie, bowiem to nie "nagromadzenie uchybień" decyduje o tym, czy zasadne jest wydanie decyzji kasatoryjnej w kontekście zasady dwuinstancyjności, ale w przypadku każdego rzekomego uchybienia sąd winien zweryfikować w kontekście przepisów prawa materialnego o wymogach dla projektu budowlanego, czy w istocie taki wymóg występuje oraz czy zachodzi nieprawidłowość w projekcie budowlanym, a tym samym, czy mogło to być podstawą do wydania postanowienia w przedmiocie usunięcia nieprawidłowości, a w konsekwencji jego niewykonania, podstawą odmowy wydania pozwolenia na budowę, co rzutuje na dopuszczalność wydania przez organ odwoławczy decyzji kasatoryjnej na podstawie art. 138 § 2 K.p.a., uwzględniającej wytyczne, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy oraz na podstawie art. 138 § 2a K.p.a. wytyczne w zakresie wykładni przepisów prawa materialnego, albowiem nawet w przypadku bardzo licznych rzekomych uchybień, nie będzie podstaw do wydania decyzji kasatoryjnej, jeśli żadne z nich w istocie nie zachodzi, a ponadto nawet w przypadku bezzasadności choćby jednego zarzutu co do uchybienia, organ przy ponownym rozpatrzeniu sprawy nie powinien brać tego aspektu pod uwagę, pomimo zasadności wydania decyzji kasatoryjnej co do innych kwestii, a mimo iż sprzeciw podlega oddaleniu co do zasady z uwagi na inne zarzuty, sąd w uzasadnieniu powinien wyrzec, które uchybienia w projekcie budowlanym w istocie nie miały miejsca, co jest istotne dla organów przy ponownym rozpatrzeniu sprawy;

- art. 151a § 1 i 2 w zw. z art. 141 § 4 w zw. z art. 64a w zw. z art. 64e P.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 w zw. z art. 138 § 2a K.p.a. poprzez bezzasadne oddalenie sprzeciwu oraz brak należytego odniesienia się do zarzutów sprzeciwu, gdzie uzasadnienie w istocie sprowadza się do skopiowania argumentacji organu z zaskarżonej decyzji, bez jej głębszej analizy w kontekście postawionych w sprzeciwie zarzutów;

- art. 151a § 1 i 2 w zw. z art. 141 § 4 w zw. z art. 269 § 1 w zw. z art. 64a w zw. z art. 64e P.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 w zw. z art. 138 § 2a K.p.a. w zw. z art. 33 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 34 ust. 3 pkt 5) w zw. art. 35 ust. 1 pkt 3a) lit. a) i ust. 3 i ust. 5 pkt 1) Prawa budowlanego w zw. z art. 2 ust. 1 w zw. z art. 4 pkt 11) w zw. art. 11 ust. 1, ust. 4 i ust. 4a ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, dalej: "u.o.g.r.l.", poprzez bezzasadne oddalenie sprzeciwu z uwagi na wadliwe uznanie, że nie ma podstaw do jego uwzględnienia w kontekście zakresu wymaganej decyzji o wyłączeniu gruntów z produkcji rolniczej, podczas gdy uzasadnienie wyroku zawiera wewnętrzną sprzeczność, gdzie:

- z jednej strony sąd zgadza się z wojewodą, że ostateczna decyzja Starosty Puckiego z dnia 26 września 2019 r. nr ROŚ.6124.695.2019 o wyłączeniu gruntów z produkcji rolniczej była niewystarczająca na potrzeby przedmiotowego zamierzenia budowlanego i nie formułuje w uzasadnieniu zarzutu naruszenia przepisów przez organ wydający pozwolenie na budowę, a z drugiej strony sąd w uzasadnieniu wskazuje całkiem inny zakres wyłączenia z produkcji rolniczej ("decyzja Starosty Puckiego z dnia 26 września 2019 r., nr ROŚ.6124.695.2019, o wyłączeniu gruntów z produkcji rolniczej jest niewystarczająca na potrzeby niniejszego zamierzenia budowlanego, ponieważ nie uwzględnia terenu pod panelami PV oraz innych elementów infrastruktury jak komunikacja") w stosunku do zakresu wymaganego przez Wojewodę Pomorskiego w zaskarżonej decyzji kasatoryjnej, który uwzględnia dodatkowo tereny między panelami ("koniecznym jest przedłożenie przez inwestora decyzji zezwalającej na wyłączenie gruntów rolnych, która swoim zakresem obejmować będzie grunty pomiędzy panelami, powierzchniami terenu pod panelami oraz innymi urządzeniami niezbędnymi do ich prawidłowego funkcjonowania oraz obsługi, w tym układem wewnętrznej komunikacji"),

- co zatem oznacza, że zarzut sprzeciwu był przynajmniej częściowo zasadny, a z uzasadnienia wyroku to nie wynika wprost, względnie wynika z niego, że zarzut jest całkowicie bezzasadny, podczas gdy sąd w istocie nie zgadza się z wojewodą co do zakresu niezbędnego wyłączenia, a stanowisko sądu o tym, że do zakresu wyłączenia nie uwzględnia się terenu pomiędzy panelami jako terenu biologicznie czynnego uwzględnia częściowo stanowisko wyrażone w Uchwale składu 7 sędziów NSA, OPS 13/96, iż zgodnie z zasadą ochrony gruntów rolnych i leśnych celem jest ograniczanie wyłączania tych gruntów na cele nierolne i nieleśne, jeśli są zbędne do tego celu, a zatem w szczególności niedopuszczalne jest wyłączanie z produkcji gruntów, które wedle projektu zagospodarowania terenu pozostają biologicznie czynne, a zatem na gruncie tej uchwały do takich gruntów biologicznie czynnych niewątpliwie należą tereny między panelami PV, a potencjalnie również tereny pod panelami PV (za wyjątkiem cokołów stołów fotowoltaicznych), gdzie nadal można prowadzić produkcję rolniczą, co potwierdza przedłożona do akt sprawy opinia SGGW z 17 października 2023 r., a jednocześnie sąd w ogóle nie odniósł się do stanowiska tej kluczowej uchwały, mimo iż zgodnie z art. 269 § 1 P.p.s.a. jeżeli jakikolwiek skład sądu administracyjnego rozpoznający sprawę nie podziela stanowiska zajętego w uchwale składu siedmiu sędziów, całej Izby albo w uchwale pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego, przedstawia powstałe zagadnienie prawne do rozstrzygnięcia odpowiedniemu składowi, a zatem sąd nie mógł się zgodzić ze stanowiskiem wojewody ewidentnie sprzecznym co do terenu między panelami jako biologicznie czynnym z powyższą uchwałą, bez obligatoryjnego wyczerpania procedury pytania prawnego do NSA;

- art. 151a § 1 i 2 w zw. z art. 64a w zw. z art. 64e P.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 w zw. z art. 138 § 2a w zw. z art. 16 § 1-3, w zw. z art. 6, w zw. z art. 79a § 1 i 2 w zw. z art. 110 § 1, w zw. z art. 155 w zw. z art. 106 § 1 K.p.a. w zw. z art. 33 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 34 ust. 3 pkt 5) w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 3a) lit. a) i ust. 3 i ust. 5 pkt 1) Prawa budowlanego w zw. z art. 2 ust. 1 w zw. z art. 4 pkt 11) w zw. z art. 11 ust. 1, ust. 4 i ust. 4a u.o.g.r.l. poprzez bezzasadne oddalenie sprzeciwu w wyniku wadliwego uznania, iż nie zachodzi bezpodstawne zastosowanie przez organ art. 138 § 2 K.p.a. i wydanie decyzji kasatoryjnej w wyniku wadliwego uznania istnienia nieusuniętych nieprawidłowości w projekcie budowlanym i braku wskazania przez organ I instancji obowiązku usunięcia nieprawidłowości, w zakresie rzekomej niewystarczalności przedłożonej przez Inwestora decyzji Starosty Puckiego z dnia 26 września 2019 r. nr ROŚ.6124.695.2019 o wyłączeniu gruntów z produkcji rolniczej na potrzeby przedmiotowego zamierzenia budowlanego, bowiem nie zawierała ona wszystkich powierzchni niezbędnych do wyłączenia, w tym powierzchni pod panelami PV oraz między panelami PV (przy czym sąd uznał zasadnie, inaczej niż wojewoda, że tereny między panelami nie podlegają wyłączeniu, ale niezasadnie, że pod panelami już podlegają wyłączeniu) oraz wskazania, że inwestor musi pozyskać nową decyzję o wyłączeniu gruntów z produkcji rolniczej, wystarczającą dla zamierzenia budowlanego, podczas gdy przedłożona przez inwestora decyzja z 2019 r. dotyczyła całości przedsięwzięcia wskazanego w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach w postaci farmy fotowoltaicznej SPV [...], które składa się z dwóch zamierzeń budowlanych w postaci farm fotowoltaicznych [...] 1 i [...] 2 (z czego SPV [...] 2 jest przedmiotem niniejszego postępowania) i potwierdzała, że w odniesieniu do tego przedsięwzięcia jako całości konieczne jest wyłączenie z produkcji rolniczej tylko gruntów wskazanych w tej decyzji w odniesieniu do całego przedsięwzięcia, przesądzając tym samym, iż pozostałe grunty, w tym grunty pod panelami PV, między panelami PV, jak też w zakresie komunikacji, z której inwestor zrezygnował, nie podlegają wyłączeniu, a organ administracji architektoniczno-budowlanej był związany tą decyzją ostateczną w zakresie powagi rzeczy osądzonej i nie miał prawa twierdzić w postanowieniu w przedmiocie usunięcia nieprawidłowości w projekcie budowlanym, że inwestor powinien przedłożyć dodatkową decyzję o wyłączeniu gruntów z produkcji rolniczej na dalsze grunty, nieujęte w przedłożonej decyzji dotyczącej całości przedsięwzięcia, a sąd nie miał podstaw twierdzić, że inwestor ma przedłożyć całkiem nową decyzję dla zakresu wyłączenia w ocenie sądu odpowiadającego zamierzeniu budowlanemu (tym bardziej, że obok naruszenia zasady powagi rzeczy osądzonej, powoduje to dublowanie się na siebie opłat za wyłączenie tych samych gruntów z dwóch różnych decyzji), a ponadto grunty pod panelami PV w dalszym ciągu umożliwiają prowadzenie produkcji rolniczej, zatem nie dochodzi do ich wyłączenia z produkcji rolniczej, w tym np. uprawy koniczyny, a co zostało wykazane przez skarżącego poprzez przedłożenie dowodu z ww. opinii prywatnej SGGW, a tym samym nie było podstaw do wydania decyzji kasatoryjnej, bowiem projekt budowlany nie zawierał w tym zakresie nieprawidłowości i organ odwoławczy powinien wydać decyzję merytoryczną, reformatoryjną, uchylając decyzję odmowną organu I instancji i wydając pozwolenie na budowę;

- art. 151a § 1 i 2 w zw. z art. 64a w zw. z art. 64e P.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 w zw. z art. 138 § 2a K.p.a. w zw. z art. 33 ust. 1 w zw. z art. 33 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 34 ust. 3 pkt 1 w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 2) i ust. 3 i ust. 5 pkt 1) Prawa budowlanego w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 13) ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, dalej: "u.o.ś.", w zw. z § 16 rozporządzenia Ministra Rozwoju z dnia 11 września 2020 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego poprzez bezzasadne oddalenie sprzeciwu w wyniku wadliwego uznania, iż nie zachodzi bezpodstawne zastosowanie przez organ art. 138 § 2 K.p.a. i wydanie decyzji kasatoryjnej w wyniku wadliwego uznania istnienia nieusuniętych nieprawidłowości w projekcie budowlanym poprzez nieuwzględnienie art. 33 ust. 1 Prawa budowlanego i nieprzedłożenie projektu budowlanego z jednym projektem zagospodarowania terenu dla całego zamierzenia budowlanego tj. nie tylko objętej postępowaniem farmy SPV [...] 1, ale i SPV [...] 2, jako dwóch etapów jednego zamierzenia budowlanego, tożsamego z przedsięwzięciem wskazanym w decyzji Burmistrza Władysławowa znak: RŚiOŚ.6220.4.18.2017/2018 z dnia 19 listopada 2018 r. o środowiskowych uwarunkowaniach na realizację przedsięwzięcia, podczas gdy SPV [...] 1 i SPV [...] 2 nie są dwoma etapami tego samego zamierzenia budowlanego, a dwoma całkowicie odrębnymi zamierzeniami budowlanymi z odrębnymi warunkami przyłączenia, a definicja, przedsięwzięcia na potrzeby oceny oddziaływania na środowisko nie jest tożsama z zamierzeniem budowlanym na gruncie prawa budowlanego i jedno przedsięwzięcie może się składać się z wielu odrębnych zamierzeń budowlanych w rozumieniu prawa budowlanego, co potwierdza drugi człon definicji "przedsięwzięcia", który wskazuje, że "przedsięwzięcia powiązane technologicznie kwalifikuje się jako jedno przedsięwzięcie, także jeżeli są realizowane przez różne podmioty", co potwierdza, że skoro przedsięwzięcie jest zamierzeniem budowlanym i może się składać z kilku przedsięwzięć powiązanych technologicznie, to znaczy, że jedno przedsięwzięcie może się składać z kilku zamierzeń budowlanych, jak to ma miejsce w przypadku SPV [...] 1 i SPV [...] 2, a nie wyłącznie z jednego zamierzenia budowlanego podzielonego na etapy, a tym samym nie było podstaw do wydania decyzji kasatoryjnej, bowiem projekt budowlany nie zawierał w tym zakresie nieprawidłowości i organ odwoławczy powinien wydać decyzję merytoryczną, reformatoryjną, uchylając decyzję odmowną organu I instancji i wydając pozwolenie na budowę;

- art. 151a § 1 i 2 w zw. z art. 64a w zw. z art. 64e P.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 w zw. z art. 138 § 2a K.p.a. w zw. z art. 33 ust. 1 i ust. 1a Prawa budowlanego w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 2 i 3 p.b. w zw. z art. 35 ust. 3 i ust. 5 pkt 1) Prawa budowlanego w zw. z art. 2 pkt 11) w zw. z art. 28b ust. 1 i 2 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne, dalej: "u.p.g.k.", w zw. z § 2 pkt 32) Rozporządzenia Ministra Klimatu i Środowiska z dnia 22 marca 2023 r. w sprawie szczegółowych warunków funkcjonowania systemu elektroenergetycznego poprzez bezzasadne oddalenie sprzeciwu w wyniku wadliwego uznania, iż nie zachodzi bezpodstawne zastosowanie przez organ art. 138 § 2 K.p.a. i wydanie decyzji kasatoryjnej w wyniku wadliwego uznania istnienia nieusuniętych nieprawidłowości w projekcie budowlanym poprzez nieuwzględnienie art. 33 ust. 1 Prawa budowlanego i nieprzedłożenie projektu budowlanego uwzględniającego sieć elektroenergetyczną, tzw. "sieć abonencką" zgodnie z warunkami przyłączenia, która miałaby decydować o możliwości samodzielnego funkcjonowania farmy zgodnie z przeznaczeniem w myśl art. 33 ust. 1 Prawa bankowego, podczas gdy:

- po pierwsze o możliwości samodzielnego funkcjonowania farmy przesądzają warunki przyłączenia, potwierdzające możliwość i sposób przyłączenia do sieci elektroenergetycznej,

- po drugie, przedmiotowa "sieć abonencka" wedle określenia warunków przyłączenia jako część uzbrojenia terenu (obejmującej sieć sensu stricto i przyłącza) nie stanowi sieci, lecz przyłącze (odcinek łączący),jako element sieci uzbrojenia terenu łączący instalację wewnętrzną inwestora z siecią przedsiębiorstwa elektroenergetycznego, a zatem co do tego elementu ustawodawca wprost zadecydował dodając art. 33 ust. 1a Prawa budowlanego, przecinając tym spór orzeczniczy na gruncie art. 33 ust. 1 Prawa budowlanego, że pozwolenie na budowę nie musi obejmować przyłącza, a ponadto przyłącze także stanowi element sieci uzbrojenia terenu i gestor używając określenia "sieć abonencka" to właśnie miał na myśli, a więc przyłącze stanowiące część sieci uzbrojenia terenu,

- po trzecie, nawet gdyby przedmiotowy odcinek stanowił sieć sensu stricto, a nie przyłącze, to z art. 33 ust. 1a Prawa budowlanego a maiori ad minus wynika, że skoro pozwolenie na budowę nie musi obejmować przyłącza, to tym bardziej nie musi obejmować rozbudowy sieci, tym bardziej że prowadziłoby to do nieakceptowalnej sytuacji, gdzie pozwolenie zawierałoby lukę w sieci, tj. zawierałoby odcinek sieci, a nie zawierałoby przyłącza, a ponadto inwestycja w zakresie rozbudowy sieci leży po stronie przedsiębiorstwa elektroenergetycznego w ramach publicznoprawnego obowiązku przyłączenia do sieci i rozbudowy sieci i może on przerzucić ten obowiązek na inwestora tylko w drodze porozumienia cywilnoprawnego, a gdyby przyjąć tezę organu o konieczności ujęcia rozbudowy sieci, to każdorazowo w przypadku wymagającym rozbudowy sieci inwestor musiałby występować o pozwolenie na budowę wspólnie z przedsiębiorstwem elektroenergetycznym, co jest tezą oczywiście nieakceptowaną i brak jakiegokolwiek orzecznictwa, które by tę tezę potwierdzało, a orzecznictwo o konieczności uwzględnienia przyłącza uległo dezaktualizacji na gruncie dodanego art. 33 ust. 1a Prawa budowlanego,

a tym samym nie było podstaw do wydania decyzji kasatoryjnej, bowiem projekt budowlany nie zawierał w tym zakresie nieprawidłowości i organ odwoławczy powinien wydać decyzję merytoryczną, reformatoryjną, uchylając decyzję odmowną organu I instancji i wydając pozwolenie na budowę;

- art. 151a § 1 i 2 w zw. z art. 64a w zw. z art. 64e P.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 w zw. z art. 138 § 2a K.p.a. w zw. z art. 86 pkt 2 u.o.ś. w zw. z art. 3 pkt 13) u.o.ś. w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. b) w zw. z art. 35 ust. 3 i ust. 5 pkt 1 Prawa budowlanego poprzez bezzasadne oddalenie sprzeciwu w wyniku wadliwego uznania, iż nie zachodzi bezpodstawne zastosowanie przez organ art. 138 § 2 K.p.a. i wydanie decyzji kasatoryjnej w wyniku wadliwego uznania istnienia nieusuniętych nieprawidłowości w projekcie budowlanym poprzez błędne uznanie, że projekt budowlany nie jest zgodny z decyzją Burmistrza Władysławowa znak: RŚiOŚ.6220.4.18.2017/2018 z dnia 19 listopada 2018 r. o środowiskowych uwarunkowaniach na realizację przedsięwzięcia, bowiem nie zawiera wskazanych w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach drogi dojazdowej, placów postojowych, dojść i dojazdów, a także instalacji niezbędnej infrastruktury energetycznej regulującej i przetwarzającej wyprodukowaną energię elektryczną, gdzie wśród infrastruktury uwzględniono m.in. magazyn energii, podczas gdy tożsamość przedsięwzięcia na etapie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach i pozwolenia na budowę, ani związanie decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach nie wymaga od inwestora, aby uwzględnił wszystkie elementy infrastruktury przewidziane na etapie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, tym bardziej jeśii są one zbędne dla funkcjonowania zamierzenia budowlanego, jak chociażby obiekty komunikacji, miejsca postojowe i magazyny energii, w szczególności wobec faktu, że także sama decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach przewiduje np. maksymalną moc do 40MW, co oznacza, że nie przesądza wielkości farmy PV i uwzględnia tu elastyczność na etapie pozwolenia na budowę, niezbędną na tym wczesnym etapie realizacji przedsięwzięcia, a zatem ujęcie określonych elementów w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach nie oznacza bezwzględnego obowiązku ich realizowania na etapie pozwolenia na budowę, a jedynie dozwolenie, a zatem inwestor może z niego skorzystać lub zrezygnować z określonej infrastruktury, a tym samym nie było podstaw do wydania decyzji kasatoryjnej, bowiem projekt budowlany nie zawierał w tym zakresie nieprawidłowości i organ odwoławczy powinien wydać decyzję merytoryczną, reformatoryjną, uchylając decyzję odmowną organu I instancji i wydając pozwolenie na budowę;

- art. 151a § 1 i 2 w zw. z art. 64a w zw. z art. 64e P.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 w zw. z art. 138 § 2a K.p.a. w zw. z art. 33 ust. 1 i ust. 1a Prawa budowlanego w zw. z art. 86 pkt 2 w zw. z art. 3 pkt 13) u.o.ś. w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. b) i pkt 2 w zw. z art. 35 ust. 3 i ust. 5 pkt 1 Prawa budowlanego poprzez bezzasadne oddalenie sprzeciwu w wyniku wadliwego uznania, iż nie zachodzi bezpodstawne zastosowanie przez organ art. 138 § 2 K.p.a. i wydanie decyzji kasatoryjnej w wyniku wadliwego uznania istnienia nieusuniętych nieprawidłowości w projekcie budowlanym poprzez błędne uznanie, że w projekcie brak zaprojektowania rozwiązań technicznych branży elektrycznej, tj. szczegółowych rozwiązań dotyczących przetwarzania, magazynowania i przesyłu energii elektrycznej, co miałoby świadczyć o tym, że obiekt nie będzie funkcjonował zgodnie ze swoim przeznaczeniem, a tym samym nie stanowi zespołu samodzielnych obiektów budowlanych, podczas gdy po pierwsze, jak już wskazano powyżej, przepisy prawa nie przewidują ani obowiązku ujęcia w pozwoleniu na budowę przyłącza, ani tym bardziej sieci elektroenergetycznej, a ponadto inwestor nie miał obowiązku uwzględnienia magazynu energii, bowiem jest to element dodatkowy i wobec przyłączenia farmy fotowoltaicznej do sieci elektroenergetycznej zbędny technicznie, o charakterze opcjonalnym i pomocniczym, co oznacza, że farma może z powodzeniem funkcjonować bez niego, a tym samym nie było podstaw do wydania decyzji kasatoryjnej, bowiem projekt budowlany nie zawierał w tym zakresie nieprawidłowości i organ odwoławczy powinien wydać decyzję merytoryczną, reformatoryjną, uchylając decyzję odmowną organu I instancji i wydając pozwolenie na budowę.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca spółka wniosła o uchylenie wyroku Sądu I instancji w całości i rozpoznanie sprzeciwu. Równocześnie zawarto roszczenie ewentualne o uchylenie wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Ponadto wniesiono o zasądzenie kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego wedle norm przepisanych. W razie uznania, iż skarga kasacyjna oraz sprzeciw winny ulegać oddaleniu, ale niektóre zarzuty są zasadne, wniesiono o zmianę uzasadnienia w zakresie wiążących wytycznych dla organów w toku dalszego postępowania.

W sprawie nie złożono odpowiedzi na skargę kasacyjną.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Stosownie do art. 182 § 2a P.p.s.a., skarga kasacyjna od wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego oddalającego sprzeciw od decyzji rozpoznawana jest na posiedzeniu niejawnym. W § 3 tego przepisu stwierdza się, że na posiedzeniu niejawnym Naczelny Sąd Administracyjny orzeka w składzie jednego sędziego, a w przypadkach, o których mowa w § 2, w składzie trzech sędziów. Naczelny Sąd Administracyjny zgodnie z powyższą regulacją wydał wyrok w niniejszej sprawie na posiedzeniu niejawnym w składzie jednoosobowym.

Przepis art. 193 zdanie drugie P.p.s.a. wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, które przewidziano w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zdanie pierwsze P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji.

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. Nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 – 6 P.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów wyartykułowanych w podstawach skargi kasacyjnej.

Odniesienie się do zarzutów kasacji rozpocząć trzeba od konstatacji, że zgodnie z art. 64e P.p.s.a., rozpoznając sprzeciw od decyzji, wojewódzki sąd administracyjny ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a. Ponadto w myśl art. 151a § 1 P.p.s.a. sąd, uwzględniając sprzeciw od decyzji, uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 K.p.a. Z powołanych przepisów wynika, że sąd administracyjny w postępowaniu prowadzonym na skutek sprzeciwu ma ograniczony zakres kognicji. Jest uprawniony jedynie do oceny sprawy w zakresie zastosowania przez organ administracji art. 138 § 2 K.p.a. Oznacza to, że podstawowym zarzutem skargi kasacyjnej od wyroku oddalającego sprzeciw powinien być zarzut naruszenia przepisów postępowania, polegającego na niewłaściwym zastosowaniu art. 151a § 2 P.p.s.a. poprzez oddalenie sprzeciwu i powiązany z nim zarzut niewłaściwego zastosowania przez organ odwoławczy art. 138 § 2 K.p.a.

W myśl art. 138 § 2 zdanie pierwsze K.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Zastosowanie dyspozycji art. 138 § 2 zdanie pierwsze K.p.a. jest zatem uwarunkowane przesłankami procesowymi. Pierwsza polega na tym, że doszło do naruszenia przepisów postępowania w trakcie postępowania zakończonego decyzją organu pierwszej instancji, zaś druga sprowadza się do tego, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Ważne jest spostrzeżenie, że wykazanie zaistnienia tych przesłanek następuje na określonej podstawie materialnoprawnej. Tylko niewyjaśnienie istotnych okoliczności faktycznych zapisanych w hipotetycznym stanie faktycznym daje podstawy do ustalenia, że spełniona jest przesłanka, według której, konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie (patrz: Barbara Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", C.H. Beck 2017, s. 728).

W ramach badania przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a., do czego uprawnia art. 64e P.p.s.a., mieści się ocena materialnoprawna warunkująca przyjęcie, że zaistniała przesłanka konieczności wyjaśnienia zakresu sprawy mającego wpływ na rozstrzygnięcie (patrz: wyrok NSA z dnia 13 lutego 2019 r., sygn. akt II OSK 132/19, ONSA i wsa 2020/2/95).

Według art. 138 § 2 zdanie drugie K.p.a., przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Wskazania te nie mają jednak charakteru wiążącego w dalszym postępowaniu w stopniu określonym w art. 153 P.p.s.a.

Na tle stanu prawnego obowiązującego do daty wejścia w życie noweli z dnia z dnia 7 kwietnia 2017 r. (Dz. U. z 2017 r. poz. 935) utrwalony był pogląd, zgodnie z którym, przekazując sprawę do ponownego rozpoznania, organ odwoławczy, korzystając z uprawnienia określonego w art. 138 może jedynie udzielić wskazówek co do zakresu postępowania dowodowego w pierwszej instancji. Nie może natomiast ingerować w rozstrzygnięcie sprawy przez ten organ. Taka ingerencja, w postaci zaleceń i poleceń co do sposobu załatwienia konkretnej sprawy indywidualnej, rozstrzyganej w drodze decyzji, nie znajdowała uzasadnienia we wskazanym art. 138 § 2 zdanie drugie K.p.a. (por. wyrok NSA z dnia 27 października 1999 r., sygn. akt I SA 2127/98; wyrok NSA z dnia 18 kwietnia 2019 r., sygn. akt II OSK 1508/17).

Na mocy wskazanej noweli z dnia 7 kwietnia 2017 r. dodano przepis art. 138 § 2a K.p.a., który stanowi, że jeżeli organ pierwszej instancji dokonał w zaskarżonej decyzji błędnej wykładni przepisów prawa, które mogą znaleźć zastosowanie w sprawie, w decyzji, o której mowa w § 2, organ odwoławczy określa także wytyczne w zakresie wykładni tych przepisów.

W odniesieniu do decyzji kasacyjnych wydawanych po wejściu w życie art. 138 § 2a K.p.a., organ odwoławczy może zatem zawrzeć w decyzji kasacyjnej nie tylko wskazania obejmujące okoliczności faktyczne, jakie organ pierwszej instancji obowiązany jest wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy (art. 138 § 2 zdanie drugie K.p.a.). Nadto, wskazania przedmiotowe obejmują wytyczne w zakresie wykładni przepisów prawa, jeżeli organ pierwszej instancji dokonał błędnej wykładni przepisów, które mają zastosowanie przy rozpoznaniu i rozstrzygnięciu sprawy.

Nawet jednak w takiej sytuacji, wyłącznie organ pierwszej instancji decyduje o treści rozstrzygnięcia. Rozstrzygnięcie to będzie zaś podlegało kontroli instancyjnej i sądowej (por. Barbara Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", C.H. Beck 2017, s. 731).

Powyższe uwagi pozwalają na określenie zakresu, w jakim możliwe jest, kwestionowanie w sprzeciwie od decyzji kasacyjnej wydanej na podstawie art. 138 § 2 K.p.a., stanowiska procesowego i materialnego zajętego przez organ odwoławczy.

Oceniając, czy sformułowane w skardze zarzuty mogły skutecznie podważyć stanowisko organu odwoławczego, a także oceniając zasadność merytoryczną zarzutów, które wobec decyzji kasacyjnej mogą być, w świetle art. 64e P.p.s.a., podniesione, należy najpierw przypomnieć sytuację procesową zaistniałą w niniejszej sprawie.

Starosta Pucki, decyzją z dnia 4 sierpnia 2023 r., po rozpatrzeniu wniosku [...] sp. z o.o., odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego oraz udzielenia pozwolenia na budowę farmy fotowoltaicznej [...]-[...] II na działkach nr 71/1, 71/2, 73/1 i 73/2 we Władysławowie. Powołał się na art. 35 ust. 5 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2023 r. poz. 682 ze zm.). Wskazał, że postanowieniem z dnia 29 maja 2023 r., nałożył na inwestora obowiązek uzupełnienia dokumentacji.

Stwierdził, że inwestor nie uzupełnił braku w postaci decyzji o wyłączeniu z produkcji rolnej powierzchni terenu pod panelami (pkt 4 postanowienia) oraz nie uzupełnił braku w postaci wskazania szerokości i długości zaprojektowanych stanowisk postojowych (pkt 6 b) postanowienia). Brak miejsca postojowego celem zaparkowania pojazdu na czas serwisowania farmy fotowoltaicznej powoduje, że projektowane zamierzenie budowlane jest niezgodne z decyzją środowiskową.

W dniu 1 sierpnia 2023 r. poinformowano strony o zakończeniu postępowania i zamiarze wydania decyzji o odmowie wydania pozwolenia na budowę. W związku z pismem pełnomocnika inwestora z dnia 27 lipca 2023 r., w którym brak jest deklaracji o złożeniu wniosku o wydanie decyzji o wyłączeniu gruntu z produkcji oraz brakiem możliwości uzyskania decyzji o wyłączeniu gruntu w terminie 7 dni od dnia odbioru zawiadomienia z dnia 1 sierpnia 2023 r., wydano decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego oraz udzielenia pozwolenia na budowę.

Nie kwestionując prawa inwestora do wniesienia skargi na decyzję kasacyjną Wojewody Pomorskiego, należy w pierwszej kolejności skonstatować, że decyzją tą organ odwoławczy wyeliminował z obrotu prawnego niekorzystne dla inwestora rozstrzygnięcie odmowne. W tym zakresie zatem decyzja kasacyjna jest korzystna dla inwestora.

Niewątpliwie korzystne dla inwestora jest także stanowisko Wojewody Pomorskiego, według którego, wydane przez organ pierwszej instancji postanowienie nakładające na inwestora obowiązki, w części nałożonych obowiązków nie spełnia wymogów związanych z poprawnością, czytelnością, czy zgodnością z przepisami prawa. Zdaniem Wojewody, przed podjęciem decyzji o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę, organ administracji architektoniczno-budowlanej powinien zweryfikować poprawność nałożonych postanowieniem obowiązków oraz to, czy adresat miał realną możliwość ich wykonania.

Organ odwoławczy zauważył, że w postanowieniu nie nałożono obowiązku dokonania konkretnej czynności, np. przedłożenia decyzji o wyłączeniu gruntu z produkcji rolnej. Wojewoda opisał także nałożone postanowieniem obowiązki związane ze zgodnością projektu z planem miejscowym oraz decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach. Wskazał, że w odniesieniu do miejsc postojowych, inwestor został zobowiązany tylko do doprowadzenia dokumentacji do zgodności z § 21 ust. 1 i 2 oraz 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

Wojewoda Pomorski stwierdził, powołując się na orzecznictwo, że postanowienie musi być jasne, precyzyjne, dokładnie określać stwierdzone przez organ nieprawidłowości aby nie powstały jakiekolwiek wątpliwości co do potrzeby i sposobu wykonania obowiązku. Umożliwia to również dokonanie kontroli zasadności wezwania w razie zaskarżenia tego postanowienia w odwołaniu od odmownej decyzji organu.

Według Wojewody Pomorskiego, Starosta Pucki naruszył przepis art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego, a w konsekwencji wydana decyzja o odmowie wydania pozwolenia na budowę, w związku z nieuzupełnieniem braków wskazanych w postanowieniu z dnia 29 maja 2023 r. jest nieprawidłowa i należało ją uchylić, a sprawę przekazać do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.

Należy zgodzić się z organem odwoławczym oraz Sądem pierwszej instancji, że instalacja fotowoltaiczna ulokowana na terenie upraw rolnych z reguły wprowadza nowy sposób zagospodarowania terenu. Planowane przedsięwzięcie służy produkcji (wytwarzaniu) i sprzedaży energii elektrycznej, a tym samym pełni funkcję przemysłową. Dodatkowo za taką kwalifikacją przemawia również przepis § 3 ust. 1 pkt 54 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. z 2019 r., poz. 1839), który zabudowę systemami fotowoltaicznymi (o określonej tym przepisem powierzchni) zalicza do zabudowy przemysłowej, stanowiącej przedsięwzięcia mogące potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Realizacja wnioskowanej do budowy farmy fotowoltaicznej na gruntach przeznaczonych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego na tereny rolnicze prowadzi zatem, co do zasady, do zmiany przeznaczenia terenu z funkcji upraw rolnych na funkcję przemysłową (por. wyrok NSA z dnia 21 lutego 2024 r., sygn. akt II OSK 546/23; wyrok NSA z dnia 1 grudnia 2021 r., sygn. akt II OSK 100/19).

Jest niewątpliwe, że przedłożona przez inwestora decyzja Starosty Puckiego z dnia 26 września 2019 r. zezwalająca na wyłączenie z produkcji rolnej gruntów rolnych z gleb pochodzenia mineralnego o obszarze 0,0396 ha, z przeznaczeniem na budowę farmy fotowoltaicznej, obejmowała, z uwagi na zakres wniosku złożonego przez inwestora, jedynie część powierzchni terenu planowanego do zajęcia przez inwestycję (ceowniki, kontenerowe stacje transformatorowe, słupy oświetleniowe). Jak wynika z opinii Starosty Puckiego z dnia 31 lipca 2023 r., decyzja zezwalająca na wyłączenie z produkcji rolnej nie obejmowała terenu pod panelami fotowoltaicznymi i między nimi, innymi urządzeniami niezbędnymi do ich prawidłowego funkcjonowania oraz obsługi.

Organ odwoławczy zajął prawidłowe stanowisko, że w zakresie tego obszaru inwestor powinien przedstawić decyzję w przedmiocie zezwolenia na wyłączenie z produkcji rolnej. Skoro nie został do tego wezwany przez organ pierwszej instancji, przedwczesne było wydanie decyzji o odmowie udzielenia pozwolenia na budowę. Najpierw należało obowiązek przedłożenia tej decyzji nałożyć na inwestora, na podstawie art. 35 ust. 3 w związku z art. 32 ust. 1 pkt 2 i art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. a Prawa budowlanego, przy czym, jak już wyżej zasygnalizowano, inwestor powinien mieć realną możliwość uzyskania i przedłożenia takiej decyzji.

Prawidłowe jest także przyjęcie przez Wojewodę Pomorskiego, że tryb usuwania naruszeń powinien być wyczerpany przed organem pierwszej instancji. Postanowienie wydane na podstawie art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego nie podlega odrębnemu zaskarżeniu i jest kontrolowane wraz z decyzją organu pierwszej instancji, w razie wniesienia odwołania od decyzji w przedmiocie pozwolenie na budowę. Z uwagi na zasadę dwuinstancyjności, ustanowioną w art. 15 K.p.a., rozstrzygnięcia, które nie były jeszcze przedmiotem orzekania w pierwszej instancji, nie powinny być po raz pierwszy i ostatecznie podejmowane w postępowaniu odwoławczym (patrz: wyrok NSA z dnia 11 stycznia 2019 r., sygn. akt II OSK 302/17).

W postępowaniu ze sprzeciwu, z uwagi na art. 64e P.p.s.a. w związku z art. 138 § 2 oraz art. 138 § 2a K.p.a., nie jest możliwe sformułowanie wiążącego wskazania w zakresie zastosowania w konkretnym stanie faktycznym powołanych wyżej norm art. 35 ust. 3 w związku z art. 32 ust. 1 pkt 2 i art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. a Prawa budowlanego w związku z przepisami ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych.

Jak powyżej stwierdzono, wyłącznie organ pierwszej instancji decyduje o treści rozstrzygnięcia. Rozstrzygnięcie to będzie zaś podlegało kontroli instancyjnej i sądowej. Dotyczy to oceny, czy w niniejszej sprawie przeznaczenie gruntów pod panelami na zabudowę przemysłową (produkcja prądu) spowoduje utratę przez grunt charakteru rolniczego, a także jaki będzie zakres tego wyłączenia. Do organu właściwego w sprawach zezwolenia na wyłączenie z produkcji rolniczej należy zaś ocena, czy w razie zmiany rolniczego sposobu wykorzystania gruntu na wykorzystanie przemysłowe, inwestorowi można będzie na takie włączenie zezwolić.

Nie było natomiast zgodne z art. 35 ust. 3 w związku z art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego przyjęcie przez organ pierwszej instancji, że inwestycja wymaga przedłożenia decyzji o wyłączeniu gruntów rolnych pod panelami i między nimi z produkcji rolnej bez umożliwienia inwestorowi uzyskania takiej decyzji od właściwego organu.

Z tych powodów wydanie decyzji kasacyjnej opartej na art. 138 § 2 K.p.a. było uzasadnione.

Przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia Wojewoda Pomorski był uprawniony do wskazania jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy (art. 138 § 2 K.p.a.).

Wojewoda wskazał te okoliczności. Należy do nich obszernie omówione zagadnienie etapowości i wynikający z art. 33 ust. 1 Prawa budowlanego obowiązek uwzględnienia całego zamierzenia budowlanego na rysunku projektu zagospodarowania terenu. Zdaniem Wojewody, w projekcie należy uwzględnić rozwiązania dotyczące włączenia planowanej farmy fotowoltaicznej do sieci elektroenergetycznej. Ocenił, ze budowa sieci kablowej SN-15kV nie stanowi przyłącza, o którym mowa w art. 29 ust. 1 pkt 23 Prawa budowlanego, w związku z czym nie może być zrealizowana w ramach odrębnego opracowania. Stwierdził również, że projekt budowlany jest niezgodny z decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach, w zakresie elementów infrastruktury technicznej oraz dojść i dojazdów.

Są to kwestie łączące w sobie obowiązki o charakterze dowodowym oraz obowiązki z zakresu zastosowania wskazywanych przez organ odwoławczy przepisów do przedłożonego projektu budowlanego. Stanowisko Wojewody zawiera w sobie także aspekt interpretacyjny, o którym mowa w art. 138 § 2a K.p.a.

W poprzedzających rozważaniach określono, że związanie organu pierwszej instancji tego rodzaju wskazaniami nie może oznaczać ingerencji w rozstrzygnięcie sprawy przez ten organ. Jest jednak oczywiste, że przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ pierwszej instancji powinien odnieść się do stanowiska organu odwoławczego w poszczególnych kwestiach.

Przedstawione stanowisko oznacza, że nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 151a § 1 i 2 w zw. z art. 64a w zw. z art. 64e P.p.s.a., w zw. z art. 138 § 2 w zw. z art. 138 § 2a w zw. z art. 15 K.p.a. w zw. z art. 34 ust. 3 pkt. 1-5 w zw. z art. 35 ust. 1 pkt. 1-5, ust. 3 oraz ust. 5 pkt 1 Prawo budowlanego, poprzez bezzasadne oddalenie sprzeciwu.

Pozostałe kwestie, wiążące się z zastosowaniem powołanych w kasacji norm materialnych i w konsekwencji oddalenia sprzeciwu, wykraczają poza ramy postępowania określonego dyspozycją art. 64e P.p.s.a. W postępowaniu sądowym w sprawie ze sprzeciwu od decyzji kasacyjnej, w sytuacji w której decyzja kasacyjna nie narusza art. 138 § 2 K.p.a., nie ma możliwości oceny zgodności z prawem projektu budowlanego. Następstwem tego jest brak możliwości merytorycznego odniesienia się do zarzutów skargi kasacyjnej kwestionujących stanowisko organu odwoławczego i Sądu pierwszej instancji w zakresie wykraczającym poza ocenę, czy istniały przesłanki do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.