Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 557/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2023-09-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6072 Scalenie oraz podział nieruchomości
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Nieruchomości
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 28, art. 29, art. 63 par. 1-3, art. 64 par. 2, art. 134, art. 138 par. 1 pkt 3, art. 141 par. 1, art. 145 par. 1 pkt 4, art. 149 par. 3 i 4
journal: Dz.U. 2023 poz 775
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.)
article: art. 2 ust. 2, art. 34 ust. 1
journal: Dz.U. 2022 poz 1526
law: Ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (t. j.)
article: art. 98 ust. 1 i 3, art. 4 pkt 9, art. 11, art. 11a, art. 11b
journal: Dz.U. 2023 poz 344
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Piotr Mikołajczyk Sędziowie Sędzia WSA Agnieszka Grosińska-Grzymkowska Asesor WSA Beata Czyżewska (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 7 września 2023 r. sprawy ze skargi Skarbu Państwa – Starosty [...] na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia 29 marca 2023 r. nr SKO.4160.25.2023 w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia oddala skargę.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym postanowieniem z 29 marca 2023 r. nr SKO.4160.25.2023 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi, po rozpatrzeniu zażalenia Skarbu Państwa na postanowienie Burmistrza Konstantynowa Łódzkiego z 24 stycznia 2023 r. znak: GPN.6831.25.2018/2023 o odmowie wznowienia postępowania w sprawie podziału nieruchomości położonej w K. przy ul. [...], oznaczonej w rejestrze gruntów jako działka nr [...], stwierdziło niedopuszczalność zażalenia.

Jak wynika z akt sprawy postanowieniem z 24 stycznia 2023 r. Burmistrz Konstantynowa Łódzkiego, na podstawie art. 149 § 3 w związku z art. 145 § 1 pkt 4 i art. 150 § 1 k.p.a., po rozpatrzeniu wniosku Powiatu [...], odmówił wznowienia postępowania w sprawie podziału nieruchomości położonej w K. przy ul. [...], oznaczonej w rejestrze gruntów jako działka nr [...], zakończonego ostateczną decyzją tego organu z 6 listopada 2018 r. nr [...]. Postanowienie to zostało doręczone stronom postępowanie w tym m.in. wnioskodawcy w dniu 31 stycznia 2023 r.

W dniu 7 lutego 2023 r. zażalenie na powyższe postanowienie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi, za pośrednictwem organu pierwszej instancji, złożył Skarb Państwa - Starosta [...], reprezentowany przez adwokata J. S., który powołał się na umocowanie wynikające z pełnomocnictwa z 4 lipca 2019 r. nr [...].

Powołanym na wstępie postanowieniem z 29 marca 2023 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi, na podstawie art. 134 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r., poz. 2000 z późn.zm. - dalej w skrócie "k.p.a."), stwierdziło niedopuszczalność zażalenia.

Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie organ drugiej instancji przywołał brzmienie art. 134 k.p.a., art. 144 k.p.a., a następnie wyjaśnił, że w doktrynie i judykaturze wskazuje się jednolicie, że niedopuszczalność odwołania (zażalenia) może wynikać z przyczyn o charakterze przedmiotowym lub podmiotowym. Przyczyny podmiotowe niedopuszczalności obejmują przede wszystkim sytuacje, w których w ogóle nie zachodzi potrzeba badania interesu prawnego podmiotu wnoszącego określony środek prawny, np. złożenia go przez stronę niemającą zdolności do czynności prawnych czy przez podmiot działający na prawach strony (np. organizację społeczną), który nie brał udziału w postępowaniu. Stwierdzenie przez organ odwoławczy, że wnoszący odwołanie (zażalenie) nie jest stroną danego postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 28 k.p.a., tzn. że nie przysługuje mu interes prawny w sprawie objętej tym postępowaniem, następuje co do zasady w drodze decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego, wydanej w oparciu o art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. W orzecznictwie sądowym utrwalony jest pogląd przewidujący odstępstwo od tej reguły, zgodnie z którym w przypadku oczywistego braku legitymacji odwoławczej organ drugiej instancji jest upoważniony do apriorycznego przyjęcia, że odwołanie (zażalenie) wniesione przez nieuprawniony podmiot, jako niedopuszczalne i bezskuteczne, podlega trybowi wskazanemu w art. 134 k.p.a. Innymi słowy, wniesienie odwołania (zażalenia) przez osobę niebędącą stroną może być załatwione w formie wydanego, na podstawie art. 134 k.p.a., postanowienia o stwierdzeniu niedopuszczalności odwołania (zażalenia), jeżeli brak przymiotu strony u wnoszącego określony środek prawny jest oczywisty, co należy rozumieć w ten sposób, że nie zachodzi konieczność przeprowadzenia w tym zakresie postępowania wyjaśniającego.

W ocenie Kolegium z sytuacją opisaną powyżej, sprowadzającą się do oczywistego braku interesu prawnego podmiotu wnoszącego zażalenie, mamy do czynienia w rozpatrywanej sprawie. Konkluzja taka wynika z prostego porównania treści zażalenia wniesionego 7 lutego 2023 r. i załączonego do niego pełnomocnictwa z treścią zaskarżonego w drodze tego środka postanowienia Burmistrza Konstantynowa Łódzkiego z 24 stycznia 2023 r., złożonego 21 grudnia 2022 r. i będącego podstawą jego wydania wniosku o wznowienie postępowania oraz innych dokumentów zawartych w aktach sprawy.

Bezsporne jest, że wniosek o wznowienie postępowania w sprawie podziału nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...], oparty na art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., został złożony przez Powiat [...] reprezentowany przez Zarząd Powiatu [...]. Podstawę zawartego w nim żądania stanowi twierdzenie o niezawinionym przez ten podmiot pozbawieniu go udziału w postępowaniu podziałowym, pomimo posiadania w nim przymiotu strony. Status ten miał z kolei wynikać, zdaniem wnioskodawcy, z przepisów art. 98 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn.: Dz.U. z 2023 r., poz. 344) oraz faktu przeznaczenia części dzielonej nieruchomości pod drogę powiatową w obowiązującym planie miejscowym. W świetle przedstawionych danych Kolegium podkreśliło zbieżność pomiędzy określeniem podmiotu, który złożył wniosek o wznowienie postępowania, a podstawą prawną i treścią jego żądania oraz argumentacją przytoczoną na poparcie tego żądania. W myśl art. 29 k.p.a. stronami mogą być osoby fizyczne i osoby prawne, a gdy chodzi o państwowe i samorządowe jednostki organizacyjne i organizacje społeczne - również jednostki nieposiadające osobowości prawnej. W realiach rozpatrywanej sprawy oznacza to, że status strony w postępowaniu w przedmiocie wznowienia postępowania w sprawie podziału nieruchomości ma Powiat [...] jako osoba prawna będąca wnioskodawcą wznowienia, a nie Zarząd Powiatu [...] jako organ reprezentujący go przy dokonaniu czynności procesowej polegającej na złożeniu wniosku o wznowienie postępowania. W tym kontekście należy także zauważyć, że Powiat [...] został określony na str. 4 zaskarżonego postanowienia jako strona - adresat tego aktu i prawidłowo został mu on doręczony (zob. dokument potwierdzenia odbioru). Natomiast zażalenie na postanowienie Burmistrza Konstantynowa Łódzkiego z 24 stycznia 2023 r. zostało wniesione przez Skarb Państwa reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika. Świadczą o tym bezsprzecznie poszczególne elementy treści tego podania: wskazanie w nagłówku Skarbu Państwa - Starosty [...] jako "skarżącego"; powołanie się na przepis art. 94 ustawy z dnia 28 lipca 2005 r. o kosztach sądowych w sprawach cywilnych (przepis ten reguluje kwestię zwolnienia Skarbu Państwa z obowiązku uiszczania opłat i choć nie ma zastosowania w postępowaniu administracyjnym, to jego treść może posłużyć do zidentyfikowania osoby wnoszącego); stwierdzenie, że zaskarżenie ww. postanowienia przez pełnomocnika następuje "w imieniu jego mocodawcy, na podstawie pełnomocnictwa, którego odpis załącza" (przy uwzględnieniu faktu załączenia do zażalenia pełnomocnictwa udzielonego m.in. adw. J. S. "do reprezentowania Starosty [...] reprezentującego Skarb Państwa"). Kolegium zauważyło, że od adwokata, jako profesjonalisty w sferze świadczenia usług prawnych, powinno się wymagać precyzji w oznaczeniu reprezentowanego przezeń podmiotu w piśmie procesowym, tym bardziej, że odrębność osobowości prawnej Powiatu [...] i Skarbu Państwa, wynikającej odpowiednio z art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r. poz. 1526) oraz art. 33 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r. poz. 1360 z późn.zm.), nie może budzić żadnych wątpliwości. Z tego powodu, a ponadto mając na względzie spójność pomiędzy określeniem wnoszącego w petitum zażalenia i załączonym do niego pełnomocnictwem, organ drugiej instancji nie znalazł podstaw do zastosowania w tym przypadku art. 64 § 2 k.p.a. Nie można przyjąć, że analizowane zażalenie jest dotknięte brakami, które podlegałyby usunięciu w trybie unormowanym w tym przepisie (np. niewskazanie osoby, od której pochodzi podanie, czy niedołączenie do akt stosownego pełnomocnictwa). Konsekwencją uznania, że podmiotem wnoszącym zażalenie jest Skarb Państwa, a nie Powiat [...], który na obecnym etapie rozpatrzenia wniosku o wznowienie postępowania jest jedyną stroną zainicjowanego nim postępowania w tym przedmiocie, stanowi konkluzja o oczywistym braku interesu prawnego wnoszącego w sprawie oraz niedopuszczalności złożonego przez niego zażalenia z przyczyny o charakterze podmiotowym. Nie ulega wątpliwości, że Skarb Państwa nie jest stroną postępowania, w ramach którego zostało wydane zaskarżone postanowienie, jak również nie był stroną postępowania w sprawie podziału nieruchomości, którego dotyczy wniosek o wznowienie postępowania.

W skardze na powyższe postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi wywiedzionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, Skarb Państwa – Starostwa [...] reprezentowany przez adwokata J. S. wniósł o jego uchylenie z powodu naruszenia przepisów postępowania, które miało wpływ na treść orzeczenia:

- art. 141 § 1 w zw. z art. 28 k.p.a., poprzez jego błędną wykładnię polegającą na odmowie przyznania skarżącemu przymiotu strony w postępowaniu odwoławczym i uznanie, iż nie posiada on interesu prawnego do złożenia zażalenia w sprawie, podczas gdy wnoszący taki interes prawny posiada,

- art. 134 k.p.a., poprzez jego błędne zastosowanie, mimo wystąpienia przesłanki wskazanej w tym przepisie, stanowiącej podstawę do umorzenia postępowania zakończonego decyzją ostateczną, podczas gdy postępowanie w przypadku nie zastosowania wezwania do usunięcia braków powinno zostać umorzone na podstawie przepisu z art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a.,

- art. 64 § 2 k.p.a., poprzez jego niezastosowanie, mimo wystąpienia przesłanek, podczas gdy organ odwoławczy powinien wezwać wnoszącego pismo do usunięcia braków w wyznaczonym terminie.

W uzasadnieniu skargi jej autor odnosząc się do kwestii dotyczącej interesu prawnego stwierdził, że Starosta zgodnie z art. 34 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym organizuje pracę zarządu powiatu i starostwa powiatowego, kieruje bieżącymi sprawami powiatu oraz reprezentuje powiat na zewnątrz. Jak wskazuje w komentarzu S. G., A. J. [Ustawa o samorządzie powiatowym, Warszawa 2019], "mimo tego, że to zarząd jest organem wykonawczym na szczeblu powiatu, reprezentowanie tej jednostki na zewnątrz powierzono staroście. Starosta, jednoosobowo, reprezentuje tę jednostkę na zewnątrz, tj. w relacjach z osobami (podmiotami) trzecimi. Ustawa o samorządzie powiatowym nie wprowadza przy tym dualizmu w reprezentowaniu powiatu, wprost powierzając to uprawnienie organowi wykonawczemu (tj. staroście, z ustawowymi wyjątkami na rzecz zarządu powiatu), co oznacza, że w sferze reprezentowania powiatu roli starosty nie może przejąć ani zarząd powiatu, rada powiatu, ani przewodniczący tej rady (zob. wyr. NSA z 7.10.2014 r., II GSK 2254/14). Nie oznacza to jednak, że starosta w wykonywaniu czynności związanych z reprezentowaniem powiatu może nie zwracać się do pozostałych członków zarządu, jednak ich ewentualne stanowisko nie będzie dla niego wiążące." Ustawodawca w art. 34 ust. 2 i 3 w/w ustawy, przewidział możliwość wykroczenia przez starostę poza podstawowy zakres jego zadań i kompetencji, przyznając mu prawo do podejmowania niezbędnych czynności należących do właściwości zarządu, przy czym uprawnienie to odnosi się do działania w sprawach niecierpiących zwłoki, związanych z zagrożeniem interesu publicznego, zagrażających bezpośrednio zdrowiu i życiu oraz w sprawach mogących spowodować znaczne straty materialne. Podstawową przesłanką przyznania statusu strony w postępowaniu w danym rodzaju sprawy jest legitymowanie się przez podmiot interesem prawnym. Artykuł 28 k.p.a. wyznaczając przesłanki przyznania w sprawie statusu strony nie ustanawia norm prawnych o charakterze samoistnym. Podstawą do wyprowadzenia interesu prawnego są przepisy administracyjnego prawa materialnego, które regulują treść działania organów administracji publicznej kształtującego uprawnienia lub obowiązki podmiotów niepowiązanych organizacyjnie z tymi organami. Zgodnie z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z 7.2.1986 r. (II SA 2247/85): "Jeżeli zatem osoba żądająca rozpatrzenia sprawy we wniosku swoim wskazuje, na czym polega jej interes prawny, to odmowa przyznania jej przymiotu strony wyłącznie w oparciu o samą treść wniosku może nastąpić tylko wówczas, gdy z samej treści wniosku wynika wprost oczywisty brak po jej stronie interesu prawnego".

Dalej autor skargi stwierdził, że postępowanie odwoławcze podlega umorzeniu, gdy postępowanie stało się bezprzedmiotowe. Dla ustalenia bezprzedmiotowości zastosowanie ma art. 105 § 1 k.p.a. Bezprzedmiotowość wyznaczona jest przesłankami podmiotowymi i przedmiotowymi. Do przesłanek podmiotowych zalicza się ustalenie w trakcie postępowania odwoławczego, że wnoszący odwołanie nie jest stroną.

Jak wykazano powyżej Skarb Państwa-Starosta [...] ma interes prawny we wskazanej sprawie jako organ kierujący bieżącymi sprawami powiatu i reprezentujący powiat na zewnątrz, więc zgodnie z art. 28 k.p.a. jest on stroną postępowania.

Konsekwentnie do zasady ogólnej przyjętej w art. 9 k.p.a. braki co do treści podania nie powodują od razu bezskuteczności podania. Artykuł 64 § 1 k.p.a. nakłada na organy administracji publicznej obowiązek podjęcia czynności w celu usunięcia braków formalnych. Zaniechanie wezwania wnoszącego odwołanie do uzupełnienia braku w postaci dostarczenia właściwego pełnomocnictwa pod rygorem przewidzianym w art. 64 § 2 k.p.a. i stwierdzenia niedopuszczalności odwołania bez umożliwienia stronie usunięcia tego braku stanowi naruszenie wspomnianych wyżej przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. NSA już wielokrotnie zajmował stanowisko w podobnych sprawach przyjmując, że art. 134 k.p.a. nie znajduje zastosowania w sytuacji, w której odwołanie dotknięte jest nieuzupełnionym brakiem formalnym (np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 3 września 2008 r., sygn. akt II OSK 978/07; z 26 października 2011 r., sygn. akt I OSK 1866/10; z 13 marca 2014 r., sygn. akt I OSK 1878/13; z 3 lutego 2015 r., sygn. akt I OSK 1269/13; z 20 sierpnia 2015 r., sygn. akt I OSK 2792/13, z 14 stycznia 2016 r., sygn. akt I OSK 1049/14, z 12 lipca 2017 r., sygn. akt 1696/17 - dostępne na stronie: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W doktrynie również dominują utrwalone poglądy, według których podstawą czynności zmierzających do usunięcia braków co do treści odwołania jest przepis art. 64 k.p.a. Konsekwencją ich nieusunięcia jest pozostawienie odwołania bez rozpoznania. Następuje to w formie czynności techniczno-procesowej, o podjęciu której - na podstawie art. 64 § 2 k.p.a. - organ ma obowiązek zawiadomić wnoszącego odwołanie.

W przedmiotowym stanie faktycznym niewątpliwie mamy do czynienia z wystąpieniem wszelkich przesłanek do zmiany bądź uchylenia ostatecznego postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z 29 marca 2023 r. Przemawia za tym interes społeczny i słuszny interes strony.

Odpowiadając na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi wniosło o jej oddalenie i podtrzymało stanowisko zaprezentowane w motywach zaskarżonego postanowienia. Organ wskazał, że w zarzucie dotyczącym naruszenia art. 141 § 1 w związku z art. 28 k.p.a. pełnomocnik skarżącego, czyli - co należy podkreślić - Skarbu Państwa, wysuwa twierdzenie, że podmiot, w imieniu którego złożył skargę, miał jako strona legitymację prawną do wniesienia zażalenia na wzmiankowane postanowienie Burmistrza Konstantynowa Łódzkiego. Twierdzenie to stoi w jaskrawej sprzeczności z dokumentami załączonymi do akt postępowania administracyjnego, z których jednoznacznie wynika, że stroną w postępowaniu, w ramach którego zostało wydane ww. postanowienie - wnioskodawcą wznowienia postępowania, wywodzącym swój interes prawny z art. 98 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (dalej u.g.n.) - nie był Skarb Państwa reprezentowany przez Starostę [...], lecz odrębna osoba prawna, a mianowicie Powiat [...], co więcej - reprezentowany przez Zarząd Powiatu [...] jako jego organ wykonawczy (zgodnie z regułą wyrażoną w art. 11 ust. 1 u.g.n.). Okoliczność, że Starosta [...] wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej jest organem reprezentującym, z mocy powołanego przepisu prawa, Skarb Państwa w sprawach gospodarowania nieruchomościami, a jednocześnie osoba piastująca tę funkcję wchodzi w skład Zarządu Powiatu [...] nie może prowadzić do wniosku o tożsamości strony, przy uwzględnieniu, że interes prawny w rozumieniu art. 28 K.p.a. ma konkretna osoba prawna, a nie reprezentujący ją organ (abstrahując od braku tożsamości również i w tym zakresie). Tymczasem profesjonalny pełnomocnik skarżącego zdaje się nie widzieć żadnego problemu w tym, że w ramach postępowania, w którym przymiot strony przysługiwał bezsprzecznie Powiatowi [...], wniósł zażalenie w imieniu Skarbu Państwa - Starosty [...], powołując się przy tym na umocowanie wynikające z załączonego odpisu pełnomocnictwa, udzielonego mu przez ww. organ jako reprezentanta Skarbu Państwa. Zarzut dotyczący naruszenia art. 134 k.p.a. został sformułowany w sposób niejasny, ale interpretując go w ten sposób, że zamiast zastosowania tego przepisu organ odwoławczy powinien wydać postanowienie o umorzeniu postępowania zażaleniowego w oparciu o art. 138 § 1 pkt 3 w związku z art. 144 K.p.a., Kolegium zwróciło uwagę na str. 2-3 zaskarżonego postanowienia, gdzie kwestia wyboru rozstrzygnięcia w przypadku wniesienia zażalenia przez podmiot niebędący stroną została wyczerpująco wyjaśniona. Z kolei kwestia braku podstaw do zastosowania art. 64 § 2 k.p.a. w odniesieniu do zażalenia złożonego w toku postępowania administracyjnego była przedmiotem wyjaśnień zamieszczonych na str. 4 tego postanowienia, zmierzających do wykazania, że oznaczenie jako wnoszącego podanie podmiotu niebędącego stroną, do którego to podania załączono pełnomocnictwo do działania w imieniu tego właśnie podmiotu, nie mieści się w katalogu braków podlegających usunięciu w trybie określonym w powołanym przepisie, którego naruszenie również zostało zarzucone Kolegium.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

Skarga podlega oddaleniu.

Sąd rozpoznał sprawę niniejszą, na podstawie art. 119 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz.U. z 2023 r., poz. 1634 - przywoływanej dalej w tekście jako "p.p.s.a."), w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym. Przepis ten stanowi mianowicie, że sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. W rozpatrywanej sprawie przedmiotem skargi jest postanowienie organu odwoławczego kończące postępowanie w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a.

Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz.U. z 2022 r., poz. 2492) w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, sąd administracyjny ocenia, czy zaskarżony akt administracyjny (decyzja, postanowienie) jest zgodny z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami proceduralnymi normującymi podstawowe standardy postępowania administracyjnego.

Sąd badając w świetle zakreślonych wyżej kryteriów legalność zaskarżonego postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi stwierdził, że odpowiada ono przepisom obowiązującego prawa, wobec czego brak jest podstaw do usunięcia go z obrotu prawnego, jak oczekuje tego strona skarżąca.

W rozpatrywanej sprawie osią sporu pomiędzy stronami postępowania jest ustalenie, czy Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi prawidłowo stwierdziło niedopuszczalność zażalenia Skarbu Państwa na postanowienie Burmistrza Konstantynowa Łódzkiego z 24 stycznia 2023 r. o odmowie wznowienia postępowania w sprawie podziału nieruchomości położonej w K. przy ul. [...], oznaczonej w rejestrze gruntów jako działka nr [...].

Podstawę prawną wspomnianego rozstrzygnięcia stanowiły przepisy art. 134 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a. Po myśli art. 134 k.p.a. organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. Według art. 144 k.p.a. w sprawach nieuregulowanych w niniejszym rozdziale do zażaleń mają odpowiednie zastosowanie przepisy dotyczące odwołań.

Godzi się wobec tego wyjaśnić, że po złożeniu przez określony podmiot odwołania (zażalenia) obowiązkiem organu odwoławczego jest ustalenie w ramach postępowania wstępnego, czy odwołanie (zażalenie) jest dopuszczalne oraz czy zostało wniesione z zachowaniem terminu. Użyty w przywołanym unormowaniu zwrot "stwierdza" ma charakter kategoryczny i uzasadnia konkluzję, że na organie administracyjnym spoczywa obowiązek zastosowania art. 134 k.p.a., w każdym przypadku, gdy stwierdzi wystąpienie przesłanek niedopuszczalności odwołania (zażalenia) bądź uchybienie terminu do wniesienia odwołania (zażalenia). Niedopuszczalność odwołania (zażalenia) może wynikać z dwojakiego rodzaju przyczyn, a mianowicie z przyczyn o charakterze przedmiotowym bądź przyczyn o charakterze podmiotowym. Niedopuszczalność odwołania (zażalenia) z przyczyn przedmiotowych obejmuje przypadki braku przedmiotu zaskarżenia oraz przypadki wyłączenia przez przepisy prawne możliwości zaskarżenia decyzji (postanowienia) w toku instancji. Natomiast niedopuszczalność odwołania (zażalenia) z przyczyn podmiotowych obejmuje sytuacje wniesienia odwołania (zażalenia) przez podmiot nieposiadający legitymacji do wniesienia środka zaskarżenia albo też wniesienie odwołania (zażalenia) przez stronę niemającą zdolności do czynności prawnych.

Sąd przenosząc poczynione dotychczas uwagi na grunt rozpatrywanej sprawy podzielił w całości stanowisko Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi o wystąpieniu w stanie faktycznym kontrolowanej sprawy niedopuszczalności zażalenia o charakterze podmiotowym, co stanowiło obligatoryjną przesłankę zastosowania art. 134 w zw. z art. 144 k.p.a.

Jak wynika z akt sprawy postanowieniem z 24 stycznia 2023 r. Burmistrz Konstantynowa Łódzkiego, po rozpatrzeniu wniosku Powiatu [...], odmówił wznowienia postępowania administracyjnego w sprawie podziału nieruchomości położonej w K. przy ul. [...], oznaczonej w rejestrze gruntów jako działka nr [...], zakończonego ostateczną decyzją tego organu z 6 listopada 2018 r. Od powyższego postanowienia, zgodnie z treścią art. 149 § 3 i 4 k.p.a. służyło żalenie, zaś uprawnionym do jego wniesienia według art. 141 § 1 k.p.a., była strona.

Stroną w rozumieniu art. 28 k.p.a. jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. W świetle art. 29 k.p.a. stronami mogą być osoby fizyczne i osoby prawne, a gdy chodzi o państwowe i samorządowe jednostki organizacyjne i organizacje społeczne - również jednostki nieposiadające osobowości prawnej. Pojęcie interesu prawnego, o którym stanowi art. 28 k.p.a. należy definiować jako interes oparty na prawie lub chroniony przez prawo. Dany podmiot ma interes prawny w udziale w postępowaniu administracyjnym wtedy, gdy istnieje związek normatywny między tym interesem (lub obowiązkiem) a postępowaniem administracyjnym. Interes prawny pozwalający na uznanie danego podmiotu za stronę postępowania musi być "własny", co oznacza, że akt administracyjny (decyzja, postanowienie) wydany w danym postępowaniu rozstrzyga o prawach i obowiązkach tego podmiotu. Interesu prawnego kreującego status strony nie można wywodzić wyłącznie z sytuacji prawnej innego podmiotu, nawet jeżeli w konkretnej sprawie związki między nimi byłyby silne i nawet gdyby związki te miały charakter nie tylko faktyczny, ale i prawny (wyrok NSA z 8 września 2009 r. syn. akt II OSK 22/09, wyrok NSA z 6 marca 2019 r . sygn. akt II OSK 967/17). Interes prawny musi być realny, nie może to być interes tylko przewidywalny w przyszłości, hipotetyczny, ale rzeczywiście istniejący w dacie wydania rozstrzygnięcia.

W rozpatrywanej sprawie za stronę postępowania, zainicjowanego wnioskiem o wznowienie w trybie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. postępowania administracyjnego zakończonego własną ostateczną decyzją z 6 listopada 2018 r., organ pierwszej instancji uznał adresata wydanego postanowienia o odmowie wznowienia postępowanie, czyli Powiat [...], posiadający w rozumieniu art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym osobowość prawną (tekst jedn.: Dz.U. z 2022 r., poz. 1526 – dalej w skrócie "u.s.p."), któremu zresztą jako stronie postępowania, doręczył postanowienie z 24 stycznia 2023 r.

Źródłem tego statusu był art. 98 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz.U. z 2023 r., poz. 344 – dalej w skrócie "u.g.n."), który to przepis obok art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., został przywołany jako podstawa prawna wniosku o wznowienie postępowania oraz fakt przeznaczenia części dzielonej nieruchomości pod drogę powiatową w obowiązującym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Według art. 98 ust. 1 u.g.n. działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne: gminne, powiatowe, wojewódzkie, krajowe - z nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek właściciela, przechodzą, z mocy prawa, odpowiednio na własność gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne. Przepis ten stosuje się także do nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek użytkownika wieczystego, z tym że prawo użytkowania wieczystego działek gruntu wydzielonych pod drogi publiczne wygasa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne. Przepis stosuje się odpowiednio przy wydzielaniu działek gruntu pod poszerzenie istniejących dróg publicznych.

W tym miejscu godzi się wskazać, że poza zakresem sądowej kontroli, z uwagi na przedmiot zaskarżenia, pozostaje kwestia zgodności z prawem postanowienia organu pierwszej instancji z 24 stycznia 2023 r.

W rozpatrywanej sprawie zażalenie na postanowienie organu pierwszej instancji z 24 stycznia 2023 r., co wynika wprost z jego treści, zostało wywiedzione przez Skarb Państwa - Starostę [...] reprezentowanego przez profesjonalnego pełnomocnika – adwokata J. S., który już chociażby z racji wykonywanego zawodu, co do zasady winien mieć wiedzę w czyim imieniu składa środek zaskarżenia. W zażaleniu pełnomocnik podmiotu żalącego się określił sygnaturę akt i zawarł stwierdzenie: "Opłata od zażalenia: wnioskodawca zwolniony od kosztów sądowych (na podstawie art. 94 ustawy o kosztach sądowych w sprawach cywilnych)". Według art. 94 ustawy z dnia 28 lipca 2005 r. o kosztach sądowych w sprawach cywilnych (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r., poz. 1125) Skarb Państwa nie ma obowiązku uiszczania opłat. Do zażalenia dołączone również zostało poświadczone za zgodność z oryginałem pełnomocnictwo nr [...] udzielone między innymi adwokatowi J. S. do reprezentowania Starosty [...] reprezentującego Skarb Państwa we wszystkich sprawach, w których pełnomocnictwo którekolwiek z nich złoży (...). W ramach udzielonego pełnomocnictwa pełnomocnik, który pełnomocnictwo złożył, jest upoważniony do reprezentowania Mocodawcy w tym postępowaniu, w którym powołał się na pełnomocnictwo (...).

Lektura wspomnianego zażalenia, które w rozumieniu art. 63 § 1 k.p.a. traktowane jest przez ustawodawcę jako podanie dowodzi, że posiada ono wszystkie wymagane przepisami prawa elementy, które - wbrew stanowisku strony skarżącej - wykluczały prawną możliwość uznania, że jest ono dotknięte brakami formalnymi, które winny zostać usunięte w trybie art. 64 § 2 k.p.a. Według art. 64 § 2 k.p.a. jeżeli podanie nie spełnia innych wymagań ustalonych w przepisach prawa, należy wezwać wnoszącego do usunięcia braków w wyznaczonym terminie, nie krótszym niż siedem dni, z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania. Stosownie do treści art. 63 § 2 i 3 k.p.a. podanie powinno zawierać co najmniej wskazanie osoby, od której pochodzi, jej adres, również w przypadku złożenia podania w postaci elektronicznej, i żądanie oraz czynić zadość innym wymaganiom ustalonym w przepisach szczególnych. Podanie wniesione na piśmie albo ustnie do protokołu powinno być podpisane przez wnoszącego, a protokół ponadto przez pracownika, który go sporządził. Gdy podanie wnosi osoba, która nie może lub nie umie złożyć podpisu, podanie lub protokół podpisuje za nią inna osoba przez nią upoważniona, czyniąc o tym wzmiankę obok podpisu. W badanej przez Sąd sprawie zażalenie zawiera wszystkie wymienione wyżej elementy. Podmiot wnoszący zażalenie na postanowienie organu pierwszej instancji, wbrew odmiennemu stanowisku strony skarżącej, w świetle zebranego materiału dowodowego, pozostawał więc bezsporny. W sprawie nie zachodziła konieczność wezwania wnoszącego zażalenie do uzupełnienia braku w postaci dostarczenia właściwego pełnomocnictwa pod rygorem przewidzianym w art. 64 § 2 k.p.a. W sytuacji wystąpienia oczywistej niedopuszczalności zażalenia z przyczyn podmiotowych, z jaką mieliśmy do czynienia na gruncie rozpatrywanej sprawy, organ drugiej instancji prawidłowo wydał, na podstawie art. 134 k.p.a., poddane kontroli tutejszego Sądu postanowienie.

W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że co do zasady w przypadku stwierdzenia przez organ odwoławczy, iż wnoszący odwołanie nie jest stroną w rozumieniu art. 28 k.p.a., w drodze decyzji umarza postępowanie odwoławcze na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a., to jednakże chodzi o takie sytuacje, w których kwestia legitymacji jest wątpliwa i wymaga przeprowadzenia w tej materii postępowania wyjaśniającego (vide: wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 maja 2016 r. sygn. akt I OSK 2071/13 i z 2 lutego 2018 r. sygn. akt II OSK 2649/17 – dostępne na www.orzecznictwo.nsa.gov.pl). W niniejszej sprawie organ odwoławczy nie prowadził postępowania wyjaśniającego w kwestii legitymacji wnoszącego zażalenie, ponieważ jej brak był oczywisty. Ponadto, nawet gdyby przyjąć, że organ odwoławczy powinien wydać rozstrzygnięcie na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a., a nie na podstawie art. 134 k.p.a., to nie miałoby to istotnego wpływu na sytuację prawną skarżącego, gdyż w obu przypadkach chodzi o oceną prawidłowości zastosowania tych samych przepisów prawa materialnego, na podstawie których dokonuje się ustalenia legitymacji procesowej skarżącego. Na marginesie powyższych uwag należy podkreślić, że reprezentacja Skarbu Państwa i jednostek samorządu terytorialnego unormowana została w art. 11 u.g.n. Zgodnie z jego treścią z zastrzeżeniem wyjątków wynikających z przepisów niniejszej ustawy oraz odrębnych ustaw, organem reprezentującym Skarb Państwa w sprawach gospodarowania nieruchomościami jest starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, a organami reprezentującymi jednostki samorządu terytorialnego są ich organy wykonawcze. Przepis art. 11 ust. 1 stosuje się do czynności prawnych lub czynności procesowych podejmowanych na rzecz lub w interesie Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego (art. 11a u.g.n.).

Podsumowując, Sąd doszedł do przekonania, że zaskarżone postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi odpowiada prawu.

W tym stanie rzeczy podniesione w treści skargi zarzuty naruszenia art. 141 § 1 w zw. z art. 28 k.p.a., art. 134 k.p.a., art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a., art. 64 § 2 k.p.a., Sąd ocenił, jako chybione.

Z tych wszystkich względów Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę, o czym orzekł, jak w sentencji wyroku.

dj