Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 3194/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-03-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6032 Inne z zakresu prawa o ruchu drogowym
6392 Skargi  na  uchwały rady powiatu  w przedmiocie ...  (art. 87  i  88  ustawy o  samorządzie powiatowym)
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Rada Powiatu
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 130a ust. 6 ust. 6a ust. 6c
journal: Dz.U. 2018 poz 1990
law: Ustawa z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym - tekst jedn.
article: art. 3 par. 1,  art. 133 par. 1,  art. 141 par. 4,  art. 153,  art. 190
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 7
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Karol Kiczka Sędziowie sędzia NSA Piotr Niczyporuk sędzia del. WSA Agnieszka Miernik (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Anna Kuklińska po rozpoznaniu w dniu 14 marca 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Rady Powiatu Gorzowskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 22 sierpnia 2019 r. sygn. akt II SA/Go 370/19 w sprawie ze skargi Prokuratora Rejonowego w Gorzowie Wielkopolskim na uchwałę Rady Powiatu Gorzowskiego z dnia 30 listopada 2018 r. Nr 11/II/2018 w sprawie ustalenia wysokości opłat i kosztów za usunięcie i przechowywanie pojazdów na 2019 rok uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gorzowie Wielkopolskim do ponownego rozpoznania.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim wyrokiem z 22 sierpnia 2019 r. sygn. akt II SA/Go 370/19 po rozpoznaniu skargi Prokuratora Rejonowego w Gorzowie Wielkopolskim stwierdził nieważność uchwały Rady Powiatu Gorzowskiego z dnia 30 listopada 2018 r. Nr 11/II/2018 w sprawie ustalenia wysokości opłat i kosztów za usunięcie i przechowywanie pojazdów na 2019 rok.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Prokurator w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim wskazał, że w uchwale ustalono stawki maksymalne kosztów usuwania i przechowywania pojazdów na parkingu strzeżonym, mimo że rzeczywiste koszty usunięcia i przechowywania pojazdów ponoszone przez Powiat Gorzowski na podstawie umowy zawartej z firmą zewnętrzną są znacząco niższe. Ponadto, Prokurator wskazał na dwie, sprzeczne ze sobą, daty wejścia w życie zaskarżonej uchwały.

W odpowiedzi na skargę, Powiat Gorzowski wyjaśnił m.in., że dokonał wyboru podmiotu zewnętrznego w wyniku zapytania ofertowego i uzyskał stawki za usuwanie i przechowywanie pojazdów pozwalające na uzyskanie niewielkiego dochodu w stosunku do opłat. Zaznaczył, że nie pokrywa to w całości kosztów zadań powiatu wynikających z art. 130a ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2018 r. poz. 1990 ze zm.), powoływanej dalej jako "P.r.d.".

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim uznał, że skarga jest zasadna.

Sąd I instancji podkreślił, że w rozpoznawanej sprawie Rada Powiatu Gorzowskiego ustaliła wysokość opłat za usunięcie pojazdu z drogi i przechowywanie na parkingu strzeżonym (§ 2 ust. 1 uchwały) w maksymalnej wysokości dopuszczonej przez przepisy prawa. Zdaniem Sądu I instancji, z uzasadnienia zaskarżonej uchwały nie wynika, jakimi przesłankami kierował się organ stanowiący, ustalając stawki opłat za usunięcie i przechowywanie pojazdu w maksymalnych wysokościach. Analogiczne zastrzeżenia dotyczą wysokości kosztów związanych z wydaniem dyspozycji usunięcia, a następnie odstąpieniem od usunięcia pojazdu (§ 2 ust. 2 uchwały).

Jak zauważył Sąd I instancji, z uzasadnienia uchwały powinno szczegółowo wynikać, jakie dane zostały wzięte pod uwagę przy ustalaniu wysokości stawek za usunięcie pojazdu z drogi i jego parkowanie na parkingu strzeżonym. Na podstawie uzasadnienia uchwały możliwe musi być bowiem dokonanie oceny, czy uchwałodawca nie wykroczył poza granice ustawowego upoważnienia oraz czy uwzględnił kryteria nieprzewidziane w ustawie. Organ podjął próbę szczegółowego wyjaśnienia powyższych kwestii, ale dopiero w piśmie stanowiącym odpowiedź na skargę. Zdaniem Sądu I instancji, argumentacja zawarta w odpowiedzi na skargę nie może jednak zastępować uzasadnienia uchwały.

Sąd I instancji podzielił także stanowisko Prokuratora, że § 4 zaskarżonej uchwały istotnie narusza prawo. Zgodnie z treścią tego przepisu, uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni od daty ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Lubuskiego, z mocą obowiązującą od 1 stycznia 2019 r. Rację ma zatem skarżący, że § 4 uchwały zawiera dwie normy prawne, które są ze sobą sprzeczne.

Dlatego też, Sąd I instancji stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Rada Powiatu Gorzowskiego zaskarżając wyrok w całości i zarzucając Sądowi I instancji:

1. na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.), powoływanej dalej jako "P.p.s.a.", naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to jest:

1. art. 147 § 1 P.p.s.a. w związku z art. 70 ustawy z dnia 28 stycznia 2016 r. Prawo o prokuratorze (Dz. U. z 2017 r. poz. 1767 ze zm.) przez jego błędne zastosowanie:

1. polegające na stwierdzeniu nieważności zaskarżonej uchwały, pomimo braku bezwzględnych przesłanek do wydania orzeczenia na podstawie powołanego przepisu;

2. wynikające z błędnej oceny prawnej co do ważności zaskarżonej uchwały, a także wystąpienia przesłanek nieważności zaskarżonego aktu, w tym błędne uznanie, że uzasadnienie do projektu uchwały jest jedyną formą wykazania rozważenia wszystkich istotnych dla podjęcia uchwały okoliczności, a także że uzasadnienie do projektu uchwały jest elementem niezbędnym do oceny legalności aktu prawa miejscowego, podczas gdy akt ten nie był obarczony istotnymi wadami, skutkującymi stwierdzeniem nieważności;

1. art. 147 § 1 w związku z art. 3 § 1 P.p.s.a. w związku z art. 70 Prawa o prokuraturze przez błędne uznanie, że brak wyczerpującego uzasadnienia do projektu uchwały uniemożliwia kontrolę zasadności uchwalenia aktu prawa miejscowego, podczas gdy żaden przepis prawa powszechnie obowiązującego nie nakłada na organ stanowiący obowiązku zawarcia takiego uzasadnienia i nie ogranicza dowodzenia w tym zakresie na podstawie innych dokumentów;

2. art. 147 § 1 w związku z art. 153 i art. 190 P.p.s.a. przez błędne przyjęcie, że podstawą kontroli legalności aktu prawa miejscowego mogą być poglądy orzecznictwa sądów administracyjnych, podczas gdy sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności aktów organów administracji publicznej, realizowaną przez pryzmat zgodności z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa, a nie zgodności z poglądami wyrażonymi w orzecznictwie sądów administracyjnych;

3. art. 147 § 1 w związku z art. 3 § 1 i art. 133 § 1 P.p.s.a. w związku z art. 70 Prawa o prokuraturze przez: niezasadne stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały, niedochowanie należytej staranności, brak zgromadzenia całego materiału dowodowego niezbędnego dla prawidłowej oceny prawnej sprawy, nieuwzględnienie posiadanych dokumentów mających istotne znaczenie dla sprawy, a także pominięcie takich dokumentów jak protokół sesji oraz wyjaśnienia zawarte w odpowiedzi na skargę; uwzględnienie wyjaśnień zawartych w odpowiedzi na skargę doprowadziłoby do uznania, że wykazano zasadność przyjętych rozwiązań prawnych;

4. art. 141 § 4 w związku z art. 147 § 1 P.p.s.a. i art. 70 Prawa o prokuraturze, przez brak wykazania w treści uzasadnienia zaskarżonego wyroku, z jaką normą prawną pozostaje w sprzeczności § 2 ust. 1 i 2 oraz § 4 uchwały, a także przyjęcie, że uchybienie to miało formę kwalifikowaną, skutkującą nieważnością aktu, a ponadto przez brak wykazania, w jaki sposób naruszono art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. poz. 483 ze zm.), który nie powinien być podstawą samodzielnej kontroli stosowania prawa;

2. na podstawie art. 174 pkt 1 naruszenie prawa materialnego, to jest:

1. art. 130a ust. 6 P.r.d. przez:

1. błędną wykładnię sprowadzającą się do uznania, że z przepisu tego wynika obowiązek sporządzenia uzasadnienia do projektu uchwały, a także wykazania w uzasadnieniu do projektu uchwały, że organ rozważył wszystkie wymienione w nim przesłanki, podczas gdy z przepisu tego wynika obowiązek "wzięcia pod uwagę" określonych okoliczności, a nie ich wykazania w uzasadnieniu projektu;

2. błędne zastosowanie w odniesieniu do regulacji o maksymalnej wysokości opłat, podczas gdy kwestię maksymalnych stawek opłat reguluje przepis art. 130a ust. 6a i 6c P.r.d.;

3. błędne zastosowanie i uznanie, że ustalenie stawek opłat i kosztów w maksymalnej wysokości dopuszczalnej przez przepisy prawa stanowi naruszenie art. 130a ust. 6 P.r.d., podczas gdy stawki te mieściły się w granicach określonych prawem, a więc nie mogą być uznane za naruszające te przepisy;

2. art. 7 Konstytucji RP w związku z art. 130a ust. 6 P.r.d. przez jego błędne zastosowanie w sprawie i uznanie, że zaskarżona uchwała narusza zasadę praworządności, podczas gdy jest ona zgodna z art. 130a ust. 6 P.r.d., a jej ewentualne uchybienia nie mają rangi istotnych i nie mogą stanowić podstawy stwierdzenia nieważności;

3. art. 7 Konstytucji RP przez jego błędne zastosowanie sprowadzające się do uczynienia z niego samodzielnej podstawy kontroli legalności aktu prawa miejscowego, podczas gdy przepis ten nie może być podstawą samodzielnej oceny legalności.

Z uwagi na powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi. Ewentualnie wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. Złożono także wniosek o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. Ponadto, wniesiono o zasądzenie kosztów postępowania sądowoadministracyjnego, obejmujących koszty zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podkreślono, że zaskarżona uchwała została podjęta na podstawie art. 130a ust. 6 P.r.d. oraz mieści się w granicach wyznaczonych przez przepisy art. 130a ust. 6a i 6c P.r.d. Organ nie zastosował żadnych przesłanek nieznanych przepisowi art. 130a ust. 6 P.r.d.. Dochowano też wszystkich wymogów, jakie przepisy prawa stawiają procesowi uchwałodawczemu, realizowanemu przez jednostki samorządu terytorialnego.

Jak wskazał wnoszący skargę kasacyjną, to nie z art. 130a ust. 6 P.r.d., a z art. 130a ust. 6a P.r.d. wynika ograniczenie wysokości opłat do maksymalnej określonej prawem wartości. Oznacza to, że Sąd I instancji błędnie zastosował art. 130a ust. 6 P.r.d. stwierdzając niewłaściwe określenie wysokości opłat w § 2 ust. 1 uchwały. Tymczasem, ustalone stawki opłat i kosztów mieszczą się w granicach określonych przez art. 130a ust. 6, 6a i 6c oraz w obwieszczeniu Ministra Finansów z dnia 14 sierpnia 2018 r. w sprawie ogłoszenia obowiązujących w 2019 r. maksymalnych stawek opłat za usunięcie pojazdu z drogi i jego parkowanie na parkingu strzeżonym (M. P. poz. 802). Oznacza to, że nie są sprzeczne z powszechnie obowiązującymi przepisami w tym zakresie.

Jak zaznaczył wnoszący skargę kasacyjną, przyjęcie przez Sąd I instancji, że ustalenie maksymalnych stawek opłat i kosztów bez wyczerpującego uzasadnienia tego faktu w uzasadnieniu do projektu uchwały stanowi o przekroczeniu granic upoważnienia ustawowego, skutkuje błędnym zastosowaniem art. 130a ust. 6 P.r.d., ponieważ przepis ten dopuszcza taką możliwość i nie uzależnia jej wprost od stosownego uzasadnienia.

Ponadto, wnoszący skargę kasacyjną wskazał, że przepis art. 130a ust. 6 P.r.d. oznacza, że organ ma uwzględnić określone w nim przesłanki, a nie wskazać na ich uwzględnienie w uzasadnieniu do projektu uchwały. Uwzględnienie określonych przesłanek, a wykazanie ich uwzględnienia to – zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną – "dwa odmienne etapy działalności organu uchwałodawczego". W ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, ani z art. 130a ust. 6 P.r.d., ani z innego przepisu nie wynika obowiązek zawarcia uzasadnienia do projektu uchwały. Jednocześnie, błędem jest utożsamianie "braku uzasadnienia do projektu uchwały" z brakiem uzasadnienia dla jej podjęcia, czy brakiem jej umotywowania w procesie prawodawczym. Podstawą oceny legalności aktu prawodawczego nie mogą być również poglądy wyrażone w innych orzeczeniach sądów administracyjnych. Sąd I instancji powołał się na utrwalony w orzecznictwie pogląd, ale nie przywołał wyraźnego przepisu prawa, z którego taki pogląd wynika.

Jak podkreślił wnoszący skargę kasacyjną, z żadnego przepisu nie wynika również, że jedyną formą wykazania spełnienia warunków/przesłanek określonych w delegacji ustawowej do wydania danego aktu prawa miejscowego jest wyłącznie uzasadnienie do projektu tego aktu, co błędnie założył Sąd I instancji.

Rada Powiatu Gorzowskiego wzięła pod uwagę zgromadzone na potrzeby stworzenia tego projektu i jego uchwalenia dokumenty i analizy. Uzasadnienie podjęcia uchwały wynika również z protokołu sesji z 30 listopada 2018 r. nr 2/II/2018, gdzie wskazano, że Naczelnik Wydziału Komunikacji przedstawił i szczegółowo omówił projekt uchwały. Wywód zawarty w odpowiedzi na skargę ma wtórny charakter, stanowi odtworzenie procesu analizy przeprowadzonej w procesie prawotwórczym. Zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną, to Sąd I instancji nie podjął czynności w celu uzupełnienia niezbędnej dokumentacji. Badając proces uchwałodawczy, Sąd I instancji nie może ograniczać się wyłącznie do analizy zapisów uchwały, czy uzasadnienia do niej. Powinien wezwać Radę Powiatu do uzupełnienia dokumentacji.

Odnosząc się do § 4 uchwały, wnoszący skargę kasacyjną zaznaczył, że Sąd I instancji nie wskazał, jak przepis prawa został przez tę regulację naruszony, a więc nie wykazał podstawy dokonanej oceny legalności kontrolowanego aktu. Sąd I instancji błędnie ocenił ten przepis, jako zawierający dwie sprzeczne normy. Należy odróżnić "wejście w życie" od "mocy obowiązującej" aktu, która w określonych okolicznościach może być oderwana od "wejścia w życie" (tak np. w § 32, § 51, czy § 52 Zasad techniki prawodawczej, stanowiących załącznik do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej", Dz. U. z 2016 r. poz. 283, powoływanych dalej jako "ZTP").

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Prokurator Rejonowy w Gorzowie Wielkopolskim wniósł o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259), powoływanej dalej jako "P.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 P.p.s.a.), a także naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.).

Biorąc pod uwagę tak uregulowany zakres kontroli instancyjnej sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, skargę kasacyjną należało uwzględnić, choć nie można było podzielić zasadności jej wszystkich zarzutów.

Zasadnie skarżący kasacyjnie organ zarzucił naruszenie art. 141 § 4 P.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania.

Sąd I instancji wytykając organowi brak wykazania przesłanek, jakimi kierował się ustalając w maksymalnych wysokościach stawki opłat za usunięcie i przechowywanie pojazdu oraz związanych z wydaniem dyspozycji usunięcia, a następnie odstąpieniem od usunięcia pojazdu, wskazał, że organ podjął próbę szczegółowego wyjaśnienia powyższych kwestii, ale dopiero w piśmie stanowiącym odpowiedź skargę. Takich ustaleń zabrakło natomiast w uzasadnieniu do projektu uchwały, czy też w pozostałych aktach sprawy. Sąd Wojewódzki uznał, że argumentacja zawarta w odpowiedzi na skargę nie może zastępować uzasadnienia uchwały.

Stanowisko Sądu I instancji nie jest słuszne, jednakże szczegółowe odniesienie się do niego wymaga poczynienia uwag natury ogólnej oraz zacytowania brzmienia przepisów, które stały się podstawą prawną zaskarżonej przez Prokuratora uchwały.

Przepis art. 130a ust. 6 P.r.d. stanowi: "Rada powiatu, biorąc pod uwagę konieczność sprawnej realizacji zadań, o których mowa w ust. 1-2, oraz koszty usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze danego powiatu, ustala corocznie, w drodze uchwały, wysokość opłat, o których mowa w ust. 5c, oraz wysokość kosztów, o których mowa w ust. 2a. Wysokość kosztów, o których mowa w ust. 2a, nie może być wyższa niż maksymalna kwota opłat za usunięcie pojazdu, o których mowa w ust. 6a". Z kolei w ust. 1 powołanego przepisu określono przypadki w których pojazd jest obligatoryjnie usuwany z drogi na koszt jego właściciela, zaś w ustępie 2 wskazano kategorie sytuacji, w których pojazd może być usunięty z drogi na koszt właściciela, jeżeli nie ma możliwości zabezpieczenia go w inny sposób. Dodatkowo art. 130a ust. 5c P.r.d. stanowi o opłacie za usunięcie i parkowanie pojazdu na parkingu strzeżonym, wskazanym przez starostę. Natomiast według art. 130a ust. 2a P.r.d. odstępuje się od usunięcia pojazdu, jeżeli przed wydaniem dyspozycji usunięcia pojazdu lub w trakcie usuwania pojazdu ustaną przyczyny jego usunięcia. Jednakże jeżeli wydanie dyspozycji usunięcia pojazdu w przypadkach, o których mowa w ust. 1-2, spowodowało powstanie kosztów, do ich pokrycia jest obowiązany właściciel pojazdu. Według art. 130a ust. 5f P.r.d. "Usuwanie pojazdów oraz prowadzenie parkingu strzeżonego dla pojazdów usuniętych w przypadkach, o których mowa w ust. 1-2, należy do zadań własnych powiatu. Starosta realizuje te zadania przy pomocy powiatowych jednostek organizacyjnych lub powierza ich wykonywanie zgodnie z przepisami o zamówieniach publicznych." Z kolei art. 130a ust. 6c P.r.d. stanowi, że opłaty, o których mowa w ust. 6, stanowią dochód własny powiatu.

Przesłankami materialnoprawnymi kształtującymi treść uchwały podejmowanej na podstawie art. 130a ust. 6a ustawy są zatem: konieczność sprawnej realizacji zadań, o których mowa w ust. 1-2, oraz koszty usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze danego powiatu. Sposób realizowania upoważnienia ustawowego zdeterminowany jest z kolei obowiązkiem wzięcia pod uwagę powyższych przesłanek materialnoprawnych, przy czym kategoryczne brzmienie art. 130 ust. 6 P.r.d. wskazuje z jednej strony, że żadne inne przesłanki nie mogą determinować sposobu zrealizowania upoważnienia (kompetencji), a z drugiej strony wpływ tych przesłanek na ostateczne rozstrzygnięcie wyznaczony jest obowiązkiem ich wzięcia "pod uwagę", co daje organowi pewną elastyczność w kształtowaniu treści uchwały. Nie ma więc wątpliwości, że przy podejmowaniu uchwały w sprawie ustalenia wysokości opłat i kosztów za usunięcie i przechowywanie pojazdów niedopuszczalne byłoby kierowanie się przesłanką (kryterium) zapewnienia jak najwyższych wpływów do budżetu. Oznacza to, że uchwała w przedmiocie ustalenia opłat za usunięcie pojazdu z drogi będzie zgodna z prawem wtedy, gdy jej treść zostanie zdeterminowana wyłącznie koniecznością sprawnej realizacji zadań, o których mowa w ust. 1-2, oraz kosztami usuwania pojazdów na obszarze danego powiatu, a nie innymi okolicznościami, a wybór wysokości przyjętych stawek w granicach wyznaczonych treścią art. 130 ust. 6a-6d ustawy będzie wynikiem wzięcia "pod uwagę" wyłącznie powyższych przesłanek.

Uchwała rady powiatu podejmowana na podstawie art. 130a ust. 6 P.r.d. jest aktem prawa miejscowego w rozumieniu art. 94 Konstytucji RP, który stanowi: "Organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa." Uchwała rady powiatu jest wydawana na podstawie upoważnienia ustawowego, a granice upoważnienia wynikające z art. 130a ust. 6 P.r.d. wskazują, że poprawnie skonstruowana uchwała tego organu powinna zawierać normy o charakterze generalnym i abstrakcyjnym, skierowane poza struktury administracji publicznej, czyli określać wielkość stawek opłat za usunięcie i parkowanie pojazdu na parkingu strzeżonym.

W doktrynie prawa wskazuje się, że jednostki samorządu terytorialnego mają większą swobodę w zakresie stanowienia prawa miejscowego niż organy upoważnione w Konstytucji do wydawania rozporządzeń wykonawczych do ustawy (P. Radziewicz, (w) P. Tuleja (red.), Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, SIP LEX). Wniosek taki wypływa z porównania upoważnienia do wydania aktu prawa miejscowego z upoważnieniem do wydania rozporządzenia wykonawczego do ustawy (art. 92 i art. 94 Konstytucji). W przypadku upoważnienia do wydania aktu wykonawczego do ustawy Konstytucja wymaga zawarcia wytycznych, natomiast w przypadku upoważnienia do wydania aktu prawa miejscowego takiego wymogu Konstytucja nie określa. Ponadto ocena zgodności aktu prawa miejscowego z upoważnieniem ustawowym nie może abstrahować od tego, jakiej materii dotyczy dany akt. W sprawach objętych zadaniami własnymi samorządu terytorialnego czy władztwem podatkowym, samorządowi przysługuje więcej swobody prawodawczej (por. M. Wiącek, Upoważnienie do wydania samorządowego aktu prawa miejscowego w świetle Konstytucji RP, ZNSA 2013/3/104-114). Wskazuje się, że zasada samodzielności jednostek samorządu terytorialnego, która wyraża się między innymi w powierzeniu samorządowi zadań publicznych, wykonywanych przez ten samorząd, w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność, wymaga pozostawienia organom samorządu terytorialnego możliwie dużej samodzielności kształtowania prawa miejscowego. (I. Chojnacka, Przesłanki legalności aktu prawa miejscowego w orzecznictwie sądów administracyjnych, ZNSA 2012/4/40-57). W orzecznictwie podkreśla się często, że art. 130a ust. 5f P.r.d. przewiduje, że usuwanie pojazdów oraz prowadzenie parkingu strzeżonego dla usuniętych pojazdów należy do zadań własnych powiatu, a opłaty pobierane z tego tytułu stanowią dochód własny powiatu (art. 130a ust. 6e). Powyższe podkreślanie samodzielności jednostek samorządu terytorialnego, znajdujące ochronę m.in. w art. 165 ust. 2 Konstytucji RP i w przepisach Europejskiej Karty Samorządu Lokalnego, nie oznacza jednak zupełnej swobody organów administracji w tworzeniu prawa miejscowego. Przepis art. 94 Konstytucji RP wyznaczając zakres owej swobody wskazuje, że na organach samorządu terytorialnego ciąży obowiązek podejmowania aktów prawa miejscowego na podstawie i w granicach upoważnienia ustawowego. Nie ulega wątpliwości, że taką podstawę stanowi art. 130a ust. 6 P.r.d. Przepis ten określając granice upoważnienia ustawowego formułuje dwie przesłanki materialnoprawne kształtujące treść uchwały: konieczność sprawnej realizacji zadań związanych z usuwaniem pojazdu z drogi oraz koszty usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze danego powiatu. Natomiast sposób zrealizowania przez organ upoważnienia ustawowego zdeterminowany jest wyłącznie obowiązkiem wzięcia pod uwagę powyższych przesłanek (por. wyrok NSA z 13 stycznia 2017 r. sygn. akt I OSK 1916/16, jeżeli nie zaznaczono inaczej, wszystkie orzeczenia sądów administracyjnych cytowane w wyroku są dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Skoro więc rada powiatu jest obowiązana wziąć pod uwagę owe kryteria, to warunkiem prawidłowego procesu legislacyjnego prowadzonego w oparciu o przepis art. 130a ust. 6 tej ustawy powinno być rozważanie przez organ obu ww. dyrektyw. Oznacza to, że z materiałów procesu legislacyjnego dotyczących podjęcia przedmiotowej uchwały powinno wynikać, że rada powiatu brała pod uwagę te kryteria w procesie stanowienia prawa (wyrok NSA z 19 grudnia 2019 r. sygn. akt I OSK 977/18), a jednocześnie inne przesłanki nie determinowały sposobu zrealizowania owego upoważnienia ustawowego.

Powyższy sposób interpretacji art. 130a ust. 6 P.r.d. nie odbiega w swych skutkach od wykładni zaprezentowanej w zaskarżonym wyroku. Tym samym nie można uznać za zasadny zarzut naruszenia prawa materialnego art. 130a ust. 6 P.r.d. kwestionujący takie jego rozumienie, które zakłada konieczność sporządzenia uzasadnienia do projektu uchwały, które wykaże sposób rozważenia przez organ ww. przesłanek. Nietrafnie również skarżący kasacyjnie organ zarzuca Sądowi I instancji błędną wykładnię wskazanego przepisu przez przyjęcie, że ustalenie stawek i opłat w maksymalnych wysokościach określonych w przepisach prawa stanowiło jego naruszenie. Zarzut ten nie znajduje potwierdzenia w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Sąd I instancji wskazał bowiem, że: "Wysokość opłat (kosztów) nie może przekraczać maksymalnych stawek kwotowych ustalonych w art. 130a ust. 6a p.r.d. Maksymalne stawki opłat ulegają corocznej zmianie na następny rok kalendarzowy w stopniu odpowiadającym wskaźnikowi cen towarów i usług konsumpcyjnych w okresie pierwszego półrocza roku, w którym stawki ulegają zmianie, w stosunku do analogicznego okresu roku poprzedniego (art. 130a ust. 6b p.r.d.). Wysokość stawek na 2019 r. została określona w obwieszczeniu MF.". Dalej Sąd I instancji wskazał, że wpływ przesłanek, wynikających z art. 130a ust. 6 P.r.d., na ostateczne rozstrzygnięcie wyznaczony jest obowiązkiem ich wzięcia "pod uwagę", co daje organowi pewną elastyczność w kształtowaniu treści uchwały.

Jak wynika więc z przedstawionego fragmentu uzasadnienia zaskarżonego wyroku, pomiędzy organem skarżącym kasacyjnie a Sądem I instancji nie ma sporu co do tego, że rada powiatu posiada pewien zakres swobody w określaniu stawek opłat za usuwanie pojazdów z dróg i ich przechowywanie. Pogląd ten nie jest także kwestionowany w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (wyrok NSA z 13 stycznia 2017 r. sygn. akt I OSK 1916/16, wyrok NSA z 19 grudnia 2019 r. sygn. akt I OSK 977/18). Sporny natomiast pozostaje zakres owej swobody oraz fakt wykazania czym kierowała się Rada Powiatu określając sporne stawki. Innymi słowy Sąd Wojewódzki istotnej sprzeczności uchwały z prawem upatruje w braku adekwatnego uzasadnienia uchwały, które w okolicznościach niniejszej sprawy zostało wprawdzie sporządzone, ale przedstawiona argumentacja nie może być uznana za przekonującą i wiarygodnie uzasadniającą ustalenie stawek opłat w maksymalnej dopuszczalnej wysokości, tym bardziej w sytuacji, gdy koszty zasadniczych czynności faktycznego usuwania pojazdów, realizowane przez podmiot prywatny, stanowią stosunkowo niewielki procent ustalonych w uchwale stawek opłat. Sąd uznał przy tym, że sposób uzasadnienia uchwały może wskazywać, że wysokość ustalonych opłat została ustalona arbitralnie z pominięciem ustawowych kryteriów i była ukierunkowana na pokrycie strat ponoszonych przez Powiat w związku z występowaniem przypadków nieskutecznego działania systemu usuwania i przechowywania pojazdów w stosunku do właścicieli pojazdów, co wszak byłoby również dopuszczalne, jednak przy zachowaniu i wykazaniu właściwych proporcji między tak ustalonymi kosztami realizacji zadań związanych z usuwaniem pojazdów z drogi. Zasadność stanowiska Sądu I instancji w powyższym zakresie znajduje potwierdzenie w niepodważonych skargą kasacyjną ustaleniach Sądu I instancji, z których wynika, że wysokość stawek określonych w zaskarżonej uchwale jest równa maksymalnym stawkom przewidzianym w ww. obwieszczeniu Ministra Finansów z dnia 14 sierpnia 2018 r. w sprawie ogłoszenia obowiązujących w 2019 r. maksymalnych stawek opłat za usunięcie pojazdu z drogi i jego przechowywanie na parkingu strzeżonym.

Należy podzielić ocenę Sądu I instancji, że dopiero obszernie wskazane i wyjaśnione okoliczności, które legły u podstaw podjęcia zaskarżonej uchwały, wyartykułowane uzasadnieniu uchwały, w odpowiedzi na skargę lub innych materiałów dokumentacyjnych, mogły pozwolić Sądowi meriti na ustalenie przesłanek podjęcia uchwały, zatem i kryteriów ustalenia stawek opłat za usunięcie i przechowywanie pojazdów na poziomie maksymalnych stawek. Należy przyjąć, że brak wiarygodnej kalkulacji, pozwalającej na dokonanie miarodajnej oceny, czy wysokość stawek przyjętych w uchwale stanowi odzwierciedlenie dokonanej rzetelnie analizy uwzględniającej wyłącznie kryteria ustawodawcy zamieszczone w art. 130a ust. 6 P.r.d., tym samym pozwalającej na dokonanie możliwości oceny kryteriów, może w konkretnej sytuacji prowadzić do stwierdzenia nieważności uchwały.

Podkreślenia wymaga, że w świetle art. 79 ust. 1 zd. pierwsze w związku z ust. 4 ustawy z dnia 5 kwietnia 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2017 r. poz. 995 ze zm.) uchwała organu powiatu sprzeczna z prawem jest nieważna, chyba że naruszenie prawa ma charakter nieistotny. Pojęcie "sprzeczności z prawem" w rozumieniu tego przepisu obejmuje sprzeczność postanowień uchwały z jakimkolwiek aktem prawa powszechnie obowiązującego, w tym także z rozporządzeniem - co w konsekwencji oznacza, że również z "Zasadami techniki prawodawczej", które stanowią załącznik do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. (Dz. z 2016 r. poz. 283). Choć w większości przypadków sprzeczność z konkretnymi, szczegółowymi dyrektywami legislacyjnymi zawartymi w tym rozporządzeniu będzie miała zapewne charakter nieistotnego naruszenia prawa, to jednak nie można wykluczyć sytuacji, w których konkretne uchybienie zasadom techniki prawodawczej przyjdzie zakwalifikować jako naruszenie prawa istotne. Będzie to zwłaszcza dotyczyć reguł określanych w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego mianem "rudymentarnych kanonów techniki prawodawczej" (zob. np. wyrok TK z 23 maja 2006 r. sygn. SK 51/05, OTK-A 2006, Nr 5, poz. 58; wyrok TK z 16 grudnia 2009 r. sygn. akt 5/08, OTK-A 2009, Nr 11, poz. 170), nakaz przestrzegania których postrzegany jest jako jeden z elementów konstytucyjnej zasady prawidłowej legislacji (por. T. Zalasiński, Zasady prawidłowej legislacji w poglądach Trybunału Konstytucyjnego, Warszawa 2008, s. 51).

Istotną regułą legislacyjną jest statuowany w § 131 ust. 1 w związku z § 143 ww. rozporządzenia, obowiązek sporządzenia uzasadnienia do projektu aktu prawa miejscowego, który z kolei stanowi refleks generalnego wymogu sporządzania uzasadnienia do każdego projektu aktu normatywnego (por. M. Zieliński (w:) S. Wronkowska, M. Zieliński, Komentarz do zasad techniki prawodawczej, Warszawa 2012, uw. 1 do § 12). W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że organ wydający akt prawa miejscowego ma obowiązek sporządzenia jego uzasadnienia nie tylko ze względu na dyspozycję przywołanych przepisów tego rozporządzenia, ale również dlatego, że takie uzasadnienie warunkuje kontrolę sprawowaną przez organy nadzoru oraz sądy administracyjne. Skoro do podstawowych obowiązków sądów administracyjnych należy eliminowanie wszelkich rozstrzygnięć administracji publicznej, które nie są wynikiem wszechstronnej i starannej analizy stanu faktycznego i prawnego, to sąd ma prawo badać powody, które legły u podstaw każdego rozstrzygnięcia zaskarżonego do sądu. Tym samym organ, podejmując rozstrzygnięcie, ma prawny obowiązek sporządzić doń uzasadnienie (por. wyroki NSA z: 25 września 2008 r. sygn. akt II OSK 945/08, 25 września 2018 r. sygn. akt II OSK 1666/18).

Obowiązek uzasadnienia projektu uchwały (tam, gdzie obowiązek ten nie jest wyraźnie określony ustawowo), wyprowadzany jest z ogólnej zasady ustrojowej związania organów administracji prawem, obowiązku odwoływania się do prawa oraz kompetencji sądów administracyjnych i organów nadzoru, które - sprawując kontrolę - muszą znać motywy, jakimi kierowała się rada gminy, powiatu czy sejmik, a także z zasady demokratycznego państwa prawnego i zasad szczegółowych, w tym zasady zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa, czy zasad "dobrej legislacji" (por. M. Stahl, Samorząd terytorialny w orzecznictwie sądowym. Rozbieżności i wątpliwości, "Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego", 2006 r., nr 6, s. 45). W procesie interpretacji kompetencji organu władzy publicznej przepis art. 7 Konstytucji stanowiący, że organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa, wiąże się z zasadą zaufania do państwa, wynikającą z zasady demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji). Działanie organu władzy publicznej, mieszczące się w jego prawem określonych kompetencjach, ale noszące znamiona arbitralności i nie poddające się kontroli i nadzorowi, nie może być uznane za zgodne z prawem. Obowiązek działania na podstawie prawa, w połączeniu z zasadą zaufania, stwarza po stronie organów władzy publicznej obowiązek uzasadniania jej rozstrzygnięć. Obowiązek taki jest zaliczany do standardów demokratycznego państwa prawnego. Obowiązek uzasadniania uchwał rady gminy jest też elementem zasady jawności działania władzy publicznej (por. wyrok NSA z 8 czerwca 2006 r. sygn. akt II OSK 410/06, czy cyt. wyrok NSA z 23 czerwca 2021 r. sygn. akt III OSK 3740/21).

O ile więc należy zgodzić się z Sądem I instancji, że załączone do projektu uchwały uzasadnienie nie spełnia w sposób wystarczający wymogu wykazania przesłanek, którymi kierowała się Rada Powiatu ustalając stawki opłat, o tyle zgodzić się trzeba ze skarżącym kasacyjnie organem, że uzasadnienie do projektu uchwały nie jest jedyną formą wykazania spełnienia przesłanek określonych w art. 130a ust. 6 P.r.d. Okoliczność, że część informacji została uzupełniona dopiero na etapie odpowiedzi na skargę, nie może sama w sobie skutkować uznaniem, że doszło do naruszenia prawa, a tym bardziej do istotnego naruszenia prawa. Ani z tego przepisu, ani też z żadnego innego nie wynika, aby uzasadnienie przyjętych w uchwale stawek opłat nie mogło być przedstawione na etapie postępowania nadzorczego czy też postępowania sądowego. Istotne jest bowiem, aby organ nadzoru bądź też sąd administracyjny, mieli możliwość skontrolowania wysokości uchwalonych opłat w kontekście motywów, jakimi kierował się organ przy ich uchwalaniu (por. wyroki NSA z 27 kwietnia 2020 r. sygn. akt I OSK 973/19 i I OSK 885/19).

Z akt sprawy wynika, że Rada Powiatu Gorzowskiego przedstawiła na potrzeby stworzenia projektu uchwały i jego uchwalenia dokumenty i analizy. Uzasadnienie podjęcia uchwały wynika również z protokołu sesji z 30 listopada 2018 r. nr 2/II/2018, w którym wskazano, że Naczelnik Wydziału Komunikacji przedstawił i szczegółowo omówił projekt uchwały. Szczegółowe informacje znalazły się w odpowiedzi na skargę (k – 7 akt sądowych), które obrazują m. in. kwoty naliczonych opłat i poniesionych kosztów przez Powiat na realizację tych zadań. Natomiast Sąd I instancji nie odniósł się do tych materiałów dowodowych, twierdząc wręcz, że w aktach sprawy brak jest jakichkolwiek informacji dotyczących merytorycznych powodów podjęcia aktu przez organ, a argumentacja zawarta w odpowiedzi na skargę nie może zastępować uzasadnienia uchwały. Brak stanowiska Sądu I instancji w tym zakresie skutkuje więc naruszeniem art. 141 § 4 P.p.s.a. Tym samym za przedwczesne należało uznać przyjęcie przez Sąd I instancji, że z akt sprawy nie wynika jakimi przesłankami kierował się organ ustalając stawki opłat za usunięcie i przechowywanie pojazdu w maksymalnych wysokościach, co świadczy o braku uwzględnienia przesłanek określonych w art. 130a ust. 6 P.r.d., a w konsekwencji o istotnym naruszeniu prawa. Dlatego też przy ponownym rozpoznaniu sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim weźmie pod uwagę wszystkie materiały przedstawione przez organ, a znajdujące się w aktach administracyjnych i sądowych sprawy i przeanalizuje je pod kątem ziszczenia się przesłanek "konieczności sprawnej realizacji zadań, o których mowa w ust. 1-2" i "kosztów usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze danego powiatu".

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej odniesiono się także do naruszenia przez Sąd I instancji przepisu § 4 uchwały regulującego termin wejścia w życie uchwały, jednakże tego fragmentu uzasadnienia skargi kasacyjnej nie powiązano z żadnym z zarzutów kasacyjnych opartych na podstawach określonych w art. 174 P.p.s.a. i wymienionych w petitum skargi kasacyjnej. Wobec takiego stwierdzenia w skardze kasacyjnej należy wyjaśnić, że do Naczelnego Sądu Administracyjnego nie należy wyciąganie z treści uzasadnienia skargi kasacyjnej przytoczonych tam zarzutów i wiązanie ich z powołanymi tam przepisami w celu uzupełnienia przytoczonej w petitum skargi kasacyjnej podstawy kasacyjnej (por. wyrok NSA z 13 listopada 2007 r. sygn. akt I FSK 1448/06). Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie w swoim orzecznictwie podkreślał, że nie ma on obowiązku formułowania za stronę zarzutów kasacyjnych na podstawie uzasadnienia skargi kasacyjnej. Należy bowiem mieć na uwadze, że wyodrębnianie zarzutów z treści uzasadnienia skargi kasacyjnej zawsze niesie ryzyko nieprawidłowego odczytania intencji strony wnoszącej skargę kasacyjną. Konieczne jest przy tym oddzielenie podstawy kasacyjnej od jej uzasadnienia, które jest niezbędnym elementem skargi kasacyjnej (zob. wyrok NSA z 19 marca 2014 r. sygn. akt II GSK 16/13, wyrok NSA z 17 lutego 2015 r. sygn. akt II OSK 1695/13). Do autora skargi kasacyjnej należy zatem wskazanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, które w jego ocenie naruszył Sąd I instancji i precyzyjne wyjaśnienie, na czym polegało ich niewłaściwe zastosowanie lub błędna interpretacja, w odniesieniu do prawa materialnego, bądź wykazanie istotnego wpływu naruszenia prawa procesowego na rozstrzygnięcie sprawy przez Sąd I instancji. Tego wymogu skarżący kasacyjnie organ nie spełnił.

Odnotować jednak należy, że kontrola przedmiotowej uchwały powinna uwzględniać treść art. 5 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U z 2019 r. poz. 1461), zgodnie z którym przepisy art. 4 nie wyłączają możliwości nadania aktowi normatywnemu wstecznej mocy obowiązującej, jeżeli zasady demokratycznego państwa prawnego nie stoją temu na przeszkodzie, a także treść § 51 załącznika do Zasad techniki prawodawczej, zgodnie z którym przepisowi o wejściu ustawy w życie, który nadaje moc wsteczną ustawie albo jej poszczególnym przepisom, można nadać brzmienie: "Ustawa wchodzi w życie ..., z mocą od dnia ..." albo "Ustawa wchodzi w życie ..., z tym że art. ... z mocą od dnia ...", albo "Ustawa wchodzi w życie ..., z wyjątkiem art. ..., który wchodzi w życie z dniem ..., z mocą od dnia ..." (ust. 1). Przepisy ustawy inne niż te, którym przepisy końcowe nadały wsteczną moc obowiązującą, a posiadające moc wsteczną wynikającą z ich treści i odnoszące się do zdarzeń lub stanów rzeczy, które powstały przed dniem wejścia w życie ustawy, redaguje się w sposób jednoznacznie wskazujący te zdarzenia lub stany rzeczy (ust. 2). Przepis ten ma zastosowanie do projektów aktów prawa miejscowego z mocy § 143 wskazanego rozporządzenia. O ile bowiem bezsporne jest, że zasada lex retro non agit obowiązuje polskiego ustawodawcę, o tyle przedmiotem sporów jest to, czy i jakie dopuszcza się od niej wyjątki (S. Wronkowska, M. Zieliński, Komentarz do zasad techniki prawodawczej, Wydawnictwo Sejmowe, Warszawa, 2004, s. 130).

Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 P.p.s.a., uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gorzowie Wielkopolskim do ponownego rozpoznania.

Pomimo uwzględnienia skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny nie uwzględnił zawartego w niej wniosku o zasądzenie kosztów postępowania, ponieważ zgodnie z uchwałą Naczelnego Sądu Administracyjnego z 3 lipca 2017 r. sygn. akt I OPS 1/17, prokurator, który działając na prawach strony na podstawie art. 8 § 1 P.p.s.a., zainicjował postępowanie sądowoadministracyjne lub zgłosił w nim udział w interesie ogólnym w celu ochrony praworządności, nie może zostać obciążony kosztami postępowania sądowoadministracyjnego.