Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 725/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2020-09-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 35 ust. 1 i 3
journal: Dz.U. 2019 poz 1186
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Antas (spr.), , Sędzia WSA Andrzej Siwek, Sędzia WSA Tomasz Stawecki, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 10 września 2020 r. sprawy ze skargi Z. S. i K. S. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] marca 2020 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, II. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżących Z. S. i K. S. solidarnie kwotę 500 zł (pięćset złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z [...] marca 2020 r. Nr [...] Wojewoda [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2018 r. Poz. 2096 ze zm.), dalej: k.p.a., oraz art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2019 r. poz. 1186 ze zm.), dalej: p.b., w wyniku rozpatrzenia odwołania Z. S. i K. S., utrzymał w mocy decyzję Starosty Powiatu [...] z [...] listopada 2019 r. Nr [...] odmawiającą zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia Z. S. i K. S. pozwolenia na budowę obejmującego budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego wolnostojącego oraz szamba szczelnego na działkach nr ew. [...], obręb [...], gmina [...].

W odniesieniu do ustaleń faktycznych i prawnych, które stały za wydanym rozstrzygnięciem, Wojewoda [...] wyjaśnił, że wnioskiem z [...] września 2019 r. Z. S. i K. S. wystąpili o zatwierdzenie projektu budowlanego i wydanie pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego wolnostojącego oraz szamba szczelnego na działkach nr ew. [...] w miejscowości [...], gmina [...].

Starosta Powiatu [...] postanowieniem z [...] listopada 2019 r. na podstawie art. 35 ust. 3 p.b. nałożył na inwestorów obowiązek usunięcia nieprawidłowości występujących w przedłożonym do zatwierdzenia projekcie budowlanym. Inwestorzy przy piśmie z [...] listopada 2019 r. złożyli poprawiony projekt budowlany wraz z odpowiedzią do uwag.

Decyzją z [...] listopada 2019 r. Starosta Powiatu [...], działając na podstawie art. 35 ust. 3 p.b., odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia wnioskowanego pozwolenia na budowę. Uzasadniając powyższe rozstrzygnięcie, organ wyjaśnił, że w przedłożonym projekcie nie usunięto wszystkich braków wskazanych w treści postanowienia z [...] listopada 2019 r., inwestorzy nie wykazali bowiem zgodności projektu z § 7 ust. 5 uchwały Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] października 2014 r. Nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy [...] dla obrębów geodezyjnych [...] i części wsi [...] (Dz. Urz. Woj. [...] z 2014 r. Poz. [...]), dalej: m.p.z.p. Zgodnie z postanowieniem § 7 ust. 5 m.p.z.p., ustalona została w planie minimalna odległość nieprzekraczalnych linii zabudowy od użytków Ls - 12,0 m. Projektowany budynek mieszkalny jednorodzinny zlokalizowano w odległości około 0,50 m od użytku Ls znajdującego się na działce nr ew. [...], co jest niezgodne z wyżej wskazanymi zapisami m.p.z.p. W piśmie z [...] listopada 2019 r. inwestorzy powołali się na rozstrzygniecie nadzorcze Wojewody [...] z [...] listopada 2018 r. Znak: [...] stwierdzające nieważność uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego północnowschodniego rejonu [...] w [...], w którym stwierdzono sprzeczność wrysowania na rysunku planu nieprzekraczalnej linii zabudowy bezpośrednio graniczącej z konturem lasu w ramach terenów oznaczonych symbolem MN z § 271 ust. 8 i 8a rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia [..] kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2015 r. Poz. [...] ze zm.), dalej: rozporządzenie. Starosta zauważył, że plan zagospodarowania przestrzennego uchwalony uchwałą nr [...] również został poddany kontroli nadzorczej przez Wojewodę [...], jednakże w rozstrzygnięciu nadzorczym Wojewody [...] nr [...] stwierdzającym nieważność niektórych zapisów planu nie znajdowało się odniesienie do jego § 7 ust. 5. Powyższe wyklucza możliwość zastosowania w sprawie § 271 ust. 8 i 8a rozporządzenia i tym samym zobowiązuje organ do przestrzegania treści § 7 ust. 5 m.p.z.p.

Odwołanie od powyższej decyzji złożyli Z. S. i K. S., wnosząc o jej uchylenie z uwagi na wadliwe niezastosowanie przez organ § 271 ust. 8 i 8a rozporządzenia. Odwołujący wskazali, że projektowany budynek jest zlokalizowany 4,6 m od granicy (konturu) lasu na sąsiedniej działce nr ew. [...], a nie, jak podano w uzasadnieniu decyzji, 0,5 m od działki nr ew. [...]. Działka nr ew. [...] jest własnością skarżących i na niej jest usytuowany budynek. Powoływanie się Starosty na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] nr [...] niestwierdzające nieważności § 7 pkt 5 m.p.z.p. jest niezasadne, ponieważ ww. rozstrzygnięcie nadzorcze wydane zostało w innym stanie prawnym.

We wskazanej wyżej decyzji [...] marca 2020 r. Wojewoda [...] wskazał na treść art. 32 ust. 4 i art. 35 ust. 1 i 3 p.b., zauważając, że z akt sprawy wynika, iż obowiązki nałożone na Z. S. i K. S. postanowieniem Starosty Powiatu [...] z [...] listopada 2019 r. nie zostały przez inwestorów wykonane. Organ wyjaśnił, że na terenie inwestycji obowiązuje m.p.z.p., zgodnie z którego ustaleniami działki nr ew. [...], w obrębie[..], leżą w granicach jednostki planistycznej oznaczonej symbolem 17MN - teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Dla ww. terenu zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej ustala się podstawowe przeznaczenie terenu: zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna wolnostojąca lub bliźniacza (§ 17 ust. 1 pkt 1 lit. a m.p.z.p.). W przepisach ogólnych ustaleń planu § 7 ust. 5 m.p.z.p. (Zasad ochrony i kształtowania ładu przestrzennego) ustala się minimalną odległość nieprzekraczalnych linii zabudowy od użytku Ls na 12,0 m. W wykonaniu zaprojektowania budynku, zgodnie z wyżej przytoczonym ustaleniem planu, inwestorzy przywołali rozstrzygniecie nadzorcze Wojewody [...] z [...] listopada 2018 r. Znak: [...], jest jednakże poza sporem, że powyższe nie przesądza o stosowaniu ww. rozstrzygnięcia nadzorczego na inne plany. O podziale budynków ze względu na bezpieczeństwo pożarowe stanowi § 209 ust. 1 rozporządzenia, zgodnie z którym budynki oraz części budynków, stanowiące odrębne strefy pożarowe w rozumieniu § 226, z uwagi na przeznaczenie i sposób użytkowania, dzieli się na: 1) mieszkalne, zamieszkania zbiorowego i użyteczności publicznej charakteryzowane kategorią zagrożenia ludzi, określane dalej jako ZL; 2) produkcyjne i magazynowe, określane dalej jako PM; 3) inwentarskie (służące do hodowli inwentarza), określane dalej jako IN. Natomiast zgodnie z § 209 ust. 2 ww. rozporządzenia, budynki oraz części budynków, stanowiące odrębne strefy pożarowe, określane, jako ZL, zalicza się do jednej lub do więcej niż jedna spośród następujących kategorii zagrożenia ludzi: 1) ZL I - zawierające pomieszczenia przeznaczone do jednoczesnego przebywania ponad 50 osób niebędących ich stałymi użytkownikami, a nieprzeznaczone przede wszystkim do użytku ludzi o ograniczonej zdolności poruszania się; 2) ZL II - przeznaczone przede wszystkim do użytku ludzi o ograniczonej zdolności poruszania się, takie jak szpitale, żłobki, przedszkola, domy dla osób starszych; 3) ZL III - użyteczności publicznej, niezakwalifikowane do ZL I i ZL II; 4) ZL IV - mieszkalne; 5) ZL V - zamieszkania zbiorowego, niezakwalifikowane do ZL I i ZL II. Definicję budynku mieszkalnego przedstawia § 3 pkt 4 rozporządzenia, zgodnie z którym należy przez to rozumieć: budynek mieszkalny wielorodzinny, budynek mieszkalny jednorodzinny. Z kolei, zgodnie z art. 3 pkt 2a p.b., poprzez budynek mieszkalny jednorodzinny, należy rozumieć budynek wolno stojący albo budynek w zabudowie bliźniaczej, szeregowej lub grupowej, służący zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych, stanowiący konstrukcyjnie samodzielną całość, w którym dopuszcza się wydzielenie nie więcej niż dwóch lokali mieszkalnych albo jednego lokalu mieszkalnego i lokalu użytkowego o powierzchni całkowitej nieprzekraczającej 30% powierzchni całkowitej budynku. Mając na uwadze powyższe uregulowania, jak wyjaśnił organ odwoławczy, budynek mieszkalny stanowi inwestycję zakwalifikowaną do kategorii zagrożenia ludzi ZL IV. Kwestia odległości każdego budynku, została określona w § 271 ust. 8 oraz § 271 ust. 8a rozporządzenia. Zgodnie z § 271 ust. 8 rozporządzenia, najmniejszą odległość budynków ZL, PM, IN od granicy (konturu) lasu, rozumianego, jako grunt leśny (Ls) określony na mapie ewidencyjnej lub teren przeznaczony w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego jako leśny, przyjmuje się jako odległość ścian tych budynków od ściany budynku ZL z przykryciem dachu rozprzestrzeniającym ogień. Natomiast zgodnie z § 271 ust. 8a rozporządzenia, najmniejsza odległość budynków wymienionych w § 213 ww. rozporządzenia, wykonanych z elementów nierozprzestrzeniających ognia, niezawierających pomieszczeń zagrożonych wybuchem oraz posiadających klasę odporności pożarowej wyższą niż wymagana zgodnie z § 212 ww. rozporządzenia, od granicy (konturu) lasu zlokalizowanej na: 1) sąsiedniej działce - wynosi 4 m, 2) działce, na której sytuuje się budynek - nie określa się, - jeżeli teren, na którym znajduje się granica (kontur) lasu, przeznaczony jest w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego pod zabudowę niezwiązaną z produkcją leśną, a w przypadku braku planu miejscowego - grunty leśne są objęte zgodą na zmianę przeznaczenia na cele nieleśne uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, które utraciły moc na podstawie art. 1 lit. a ustawy z dnia [...] grudnia 2001 r. o zmianie ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2001 r. Poz. [...]) oraz art. 87 ust. 3 ustawy z dnia [...] marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2018 r. Poz. [...]), dalej: u.p.z.p. Wyłączenia dotyczące klas odporności ogniowej zawarte są w § 213 rozporządzenia, który stanowi, że wymagania dotyczące klasy odporności pożarowej budynków określone w § 212 oraz dotyczące klas odporności ogniowej elementów budynków i rozprzestrzeniania ognia przez te elementy określone w § 216, z zastrzeżeniem § 271 ust. 8a, nie dotyczą budynków: 1) do trzech kondygnacji nadziemnych włącznie: a) mieszkalnych: jednorodzinnych, zagrodowych i rekreacji indywidualnej, z zastrzeżeniem § 217 ust. 2, b) mieszkalnych i administracyjnych w gospodarstwach leśnych; 2) wolnostojących do dwóch kondygnacji nadziemnych włącznie: a) o kubaturze brutto do 1500 m³ przeznaczonych do celów turystyki i wypoczynku, b) gospodarczych w zabudowie jednorodzinnej i zagrodowej oraz w gospodarstwach leśnych, c) o kubaturze brutto do 1000 m3 przeznaczonych do wykonywania zawodu lub działalności usługowej i handlowej, także z częścią mieszkalną; 3) wolnostojących garaży o liczbie stanowisk postojowych nie większej niż 2; 4) inwentarskich o kubaturze brutto do 1500 m³. Z załączonej do wniosku dokumentacji projektowej, jak zauważył w tym kontekście Wojewoda [...], wynika, że przedmiotowy budynek posiada klasę odporności pożarowej wyższą od wymaganej - C, jedna strefa pożarowa (s. 29 projektu). Jednak, jaki podkreślił, dopóki w m.p.z.p. jest ustalenie określone treścią jego § 7 ust. 5, to należy je stosować, gdyż plan miejscowy jest aktem prawa miejscowego. Organ odwoławczy zauważył, że Dyrektor Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w [...] decyzją z [...] kwietnia 2019 r. Nr [...] zezwolił K. S. i Z. S. na wyłączenie z produkcji leśnej 0,0422 ha gruntów leśnych, o typie siedliskowym lasu - bór świeży, wchodzących w skład działek ewidencyjnych z obrębu [...], przy ulicy [...]] w [...], gm. [...] nr ew.: - [...] o powierzchni całkowitej 0,0988 ha i powierzchni do wyłączenia z produkcji leśnej 0,0240 ha; - [..] o powierzchni całkowitej 0,0988 ha i powierzchni do wyłączenia z produkcji leśnej 0,0182 ha oznaczonych kolorem żółtym na mapie w skali 1:500, zaewidencjonowanej w Powiatowym Ośrodku Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w [..] z przeznaczeniem pod rozbudowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego, garażu wolnostojącego, zieleni i ciągu komunikacyjnego. Ww. mapa stanowi część tejże decyzji. Organ odwoławczy stwierdził, że ww. decyzja dotyczy rozbudowy budynku mieszkalnego a nie budowy budynku mieszkalnego, jednak nie zmienia to istoty rzeczy, iż projektowany budynek mieszkalny jednorodzinny nie został zlokalizowany 12 m od użytku Ls znajdującego się na sąsiedniej działce nr ew. [...]. Zgodnie z informacją o działce z [...] lutego 2020 r. ujawniającą dane z ewidencji gruntów i budynków, działka nr ew. [...] w obrębie [...], gmina [...], o powierzchni 0,3202 ha stanowi użytki: RV - pow. 0,1392 ha, RVI - pow. 0,0260 ha, LsVI - pow. 0,1001 ha, B - pow. 0,0549 ha. Oznaczenia te opisane zostały w § 68 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia [...] marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. z 2019 r. Poz. [...]), odpowiednio w ust. 1 pkt 1 lit. a, ust. 2 pkt 1 i ust. 3 pkt 1. Z treści art. 21 ust. 1 ustawy z dnia [...] maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2019 r. Poz. [...]) wynika, że dane zawarte w ewidencji gruntów i budynków stanowią podstawę planowania gospodarczego, planowania przestrzennego, wymiaru podatków i świadczeń, oznaczania nieruchomości w księgach wieczystych, statystyki publicznej, gospodarki nieruchomościami oraz ewidencji gospodarstw rolnych. Lasem w rozumieniu ustawy z dnia [...] września 1991 r. o lasach (Dz. U. z 2020 r. Poz. [...] ze zm.), dalej: u.l. jest grunt o zwartej powierzchni co najmniej 0,10 ha, pokryty roślinnością leśną (uprawami leśnymi) - drzewami i krzewami praz runem leśnym - lub przejściowo jej pozbawiony (art. 3 pkt 1). Przy czym przepisy ustawy stosuje się do lasów, bez względu na formę ich własności (art. 2). Poza sporem jest, że inwestorzy nie wypełnili obowiązku usunięcia nieprawidłowości występującej w przedłożonym do zatwierdzenia projekcie budowlanym, co skutkować musiało wydaniem decyzji o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję Wojewody [...] z [...] mara 2020 r. złożyli Z. S. i K. S., zaskarżając ją w całości i wnosząc o jej uchylenie, jak też uchylenie decyzji ją poprzedzającej.

Zaskarżonej decyzji skarżący zarzucili naruszenie przepisów:

1) postępowania administracyjnego mające istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, to jest naruszenie art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 1 i 3 k.p.a, w szczególności poprzez:

- naruszenie zasady praworządności oraz niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy,

- prowadzenie postępowania w sposób podważający zaufanie jego uczestników do władzy publicznej,

- nierozpatrzenie w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego,

- brak dostatecznego uzasadnienia faktycznego i prawnego decyzji.

2) naruszenie przepisów prawa materialnego przez ich błędną wykładnię i zastosowanie:

- art. 4 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z § 7 ust. 5 i § 2 ust. 1 pkt 2 i sekcją 4 załącznika nr 1 m.p.z.p. poprzez wadliwe określenie odległości projektowanego przez skarżących obiektu budowlanego od wskazanych w tym planie użytków Ls.

- art. 3 u.l. w zw. z § 271 ust. 8 rozporządzenia poprzez brak ustalenia punktów granicznych pomiędzy lasem znajdującym się na działce nr ew. [...] a projektowaną inwestycją budowlaną, które dałyby możliwość zmierzenia odległości pomiędzy nimi, a tym samym wskazania, czy dochowano wymóg, o którym mowa w § 7 ust. 5 m.p.z.p.;

- § 271 ust. 8a pkt 2 rozporządzenia poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, gdy m.p.z.p. nie rozstrzyga o zachowaniu bezpieczeństwa pożarowego przy realizacji inwestycji budowlanej, co w tym przypadku oznacza konieczność zastosowania normy przewidzianej w przepisach ogólnych.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Uwzględnienie skargi następuje w przypadkach naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a.) oraz innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.). W przypadkach, gdy zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach sąd stwierdza nieważność decyzji (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną.

Sądowa kontrola zaskarżonej decyzji z [...] marca 2020 r. przeprowadzona z uwzględnieniem powyższych reguł doprowadziła do uznania, że skarga zasługuje na uwzględnienie, ponieważ decyzja Wojewody [...] narusza prawo w stopniu nakazującym jej uchylenie.

Na wstępie należy przypomnieć, że zgodnie z art. 35 ust. 1 p.b. przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ administracji architektoniczno-budowlanej ma obowiązek sprawdzenia: 1) zgodności projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia [...] października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko; 2) zgodności projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi; 3) kompletności projektu budowlanego i posiadania wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń oraz informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, o której mowa w art. 20 ust. 1 pkt 1b, oraz zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7; 4) wykonania - w przypadku obowiązku sprawdzenia projektu, o którym mowa w art. 20 ust. 2, także sprawdzenia projektu - przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane i legitymującą się aktualnym na dzień opracowania projektu - lub jego sprawdzenia - zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7.

Z powyższego wynika, że dopuszczalność realizacji inwestycji projektowanej na terenie objętym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego w pierwszej kolejności uzależniona jest od zgodności projektu budowlanego z jego postanowieniami. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest aktem prawa miejscowego, a zatem źródłem powszechnie obowiązującego prawa na obszarze działania organu, który go ustanowił (art. 87 ust. 2 Konstytucji). Z przepisu art. 94 Konstytucji wynika, że organy samorządu terytorialnego ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. W przepisie tym zawarto zastrzeżenie, że organy te wydają akty prawa miejscowego na podstawie i w granicach upoważnienia ustawowego. Postanowienia aktu prawa miejscowego nie powinny wykraczać poza zakres ustawowego upoważnienia zawartego w ustawie, ale także nie powinny być niezgodne z innymi powszechnie obowiązującymi przepisami prawa, w tym także nie powinny modyfikować regulacji w tych przepisach zawartych.

W myśl § 271 ust. 8 rozporządzenia, najmniejszą odległość budynków ZL, PM, IN od granicy (konturu) lasu, rozumianego, jako grunt leśny (Ls) określony na mapie ewidencyjnej lub teren przeznaczony w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego jako leśny, przyjmuje się jako odległość ścian tych budynków od ściany budynku ZL z przykryciem dachu rozprzestrzeniającym ogień. Natomiast zgodnie z § 271 ust. 8a rozporządzenia, najmniejsza odległość budynków wymienionych w § 213 ww. rozporządzenia, wykonanych z elementów nierozprzestrzeniających ognia, niezawierających pomieszczeń zagrożonych wybuchem oraz posiadających klasę odporności pożarowej wyższą niż wymagana zgodnie z § 212 ww. rozporządzenia, od granicy (konturu) lasu zlokalizowanej na: 1) sąsiedniej działce - wynosi 4 m, 2) działce, na której sytuuje się budynek - nie określa się, - jeżeli teren, na którym znajduje się granica (kontur) lasu, przeznaczony jest w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego pod zabudowę niezwiązaną z produkcją leśną, a w przypadku braku planu miejscowego - grunty leśne są objęte zgodą na zmianę przeznaczenia na cele nieleśne uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, które utraciły moc na podstawie art. 1 lit. a ustawy z dnia [...] grudnia 2001 r. o zmianie ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2001 r. Poz. [...]) oraz art. 87 ust. 3 u.p.z.p. Przywołane przepisy § 271 § 8 i 8a rozporządzenia należą do przepisów techniczno-budowlanych, a w odniesieniu do u.p.z.p. przepisów odrębnych, które powinny być w planie miejscowym respektowane. Obligatoryjnym elementem planu miejscowego, stosownie do dyspozycji art. 15 ust. 2 pkt 7 ustawy u.p.z.p., jest określenie granic i sposobów zagospodarowania terenów lub obiektów podlegających ochronie, ustalonych na podstawie odrębnych przepisów, o których mowa art. 15 ust. 1 u.p.z.p. Obligatoryjnym elementem planu miejscowego jest również określenie szczególnych warunków zagospodarowania terenów oraz ograniczeń w ich użytkowaniu, w tym zakaz zabudowy, o którym mowa w art. 15 ust. 2 pkt 9 u.p.z.p. W m.p.z.p. Rada Miejska w [...] była zobowiązana zawrzeć we wskazanym zakresie określone przez siebie postanowienia, niemniej nie powinna dopuścić do obowiązywania odmiennych regulacji w planie miejscowym, aniżeli wynika to z przepisów odrębnych. Tymczasem obowiązywanie § 7 ust. 5 m.p.z.p., zgodnie z którym "ustala się minimalną odległość nieprzekraczalnych linii zabudowy od użytków Ls na 12,0 m" taki skutek wywiera, albowiem przepis ten w zasadniczy sposób zaostrza względem brzmienia § 217 ust. 8a rozporządzenia warunki lokalizowania zabudowy (budynków) od granicy lasu na terenie objętym planem, co ma charakter dowolny, albowiem następuje bez stosownego normatywnego upoważnienia rady gminy do możliwości modyfikacji parametrów technicznych wynikających z ww. rozporządzenia (por. M. Bursztynowicz, M. Sługocka, Warunki techniczne budynków i procedury budowlane, Warszawa 2019, s.175-176)

Taka ocena determinuje uznanie, że w ramach kontroli zgodności przedłożonego przez skarżących projektu budowlanego z ustaleniami m.p.z.p. w zakresie określonym w art. 35 ust. 1 pkt 1 p.b. nie może zostać zaaprobowany pogląd, który uzasadnienie dla wydania zaskarżonej decyzji odmawiającej zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego wolnostojącego oraz szamba szczelnego na działkach nr ew. [...], opiera na stwierdzeniu, że zamierzenie inwestycyjne pozostaje sprzeczne z wymaganiem określonym w § 7 ust. 5 m.p.z.p. Jeżeli bowiem na obu działkach (inwestycyjnej i działce nr ew. [...]) zlokalizowany jest ten sam użytek Ls (co odpowiada przesłance § 271 ust. 8a pkt 2 rozporządzenia "(kontur) lasu zlokalizowany jest na działce, na której sytuuje się budynek"), a równocześnie przeprowadzona przez Wojewodę analiza przepisów rozdziału 7 Działu VI rozporządzenia dotyczącego usytuowania budynków z uwagi na bezpieczeństwo pożarowe wskazywała, że sporny budynek mieszkalny usytuowany na działkach nr ew. [...] spełnia pozostałe wymagania powołane w § 271 ust. 8a rozporządzenia (pozostaje budynkiem wymienionym w § 213 rozporządzenia, jest wykonany z elementów nierozprzestrzeniających ognia, nie zawiera pomieszczeń zagrożonych wybuchem, posiada klasę odporności pożarowej C, a więc wyższą niż wymagana zgodnie z § 212 rozporządzenia – D), to należy odrzucić możliwość ograniczenia prawa inwestorów do zabudowy działki inwestycyjnej z uwagi na jej położenie w zbliżeniu z użytkiem Ls.

Wojewódzki Sąd Administracyjny jest zobowiązany zauważyć, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest aktem normatywnym, który zawiera ustalenia wiążące na obszarze, na którym obowiązuje, tak długo, jak długo nie zostanie stwierdzona ich nieważność w odpowiednim trybie, bądź nie zostaną one uchylone lub zmienione. Postanowienia miejscowego planu wiążą nie tylko właścicieli nieruchomości gruntowych położonych na jego obszarze, ale i organy, we właściwości których pozostaje wypowiadanie się w kwestii praw i obowiązków właściciela nieruchomości, na podstawie przepisów odrębnych, w tym przepisów p.b. O ile organy administracji architektoniczno-budowlanej nie były w kontrolowanej sprawie upoważnione do pominięcia przy zastosowaniu art. 35 ust. 1 pkt 1 p.b. ustaleń wynikających z § 7 ust. 5 m.p.z.p., o tyle Sąd, kontrolując zaskarżoną decyzję Wojewody [...], mógł odmówić zastosowania ww. przepisu aktu prawa miejscowego jako pozostającego w analizowanym zakresie w sprzeczności z normą ustawową i powołanym rozporządzeniem. W dotychczasowym orzecznictwie sądowoadministracyjnym taka kompetencja sądu administracyjnego jest akceptowana. W wyroku z 16 października 2018 r. sygn. II OSK 2490/16 Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, że właściwa kontrola sądowa działania organów administracji architektoniczno-budowlanej powinna wiązać się z oceną zarzutów podnoszonych przez stronę skarżącą wobec rozwiązań miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w kontekście projektu budowlanego i pozwalać sądowi we własnym zakresie rozważyć legalność kwestionowanych przez skarżącego rozwiązań planistycznych i ewentualną odmowę ich zastosowania w przypadku sprzeczności z ustawą.

Wzgląd na powyższe prowadzi to uchylenia zaskarżonej decyzji z [..] marca 2020 r., jak i decyzji ją poprzedzającej organu I instancji jako naruszających powołane w skardze przepisy prawa materialnego - § 7 ust. 5 m.p.z.p. i § 271 ust. 8a rozporządzenia (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.). Sąd uwzględnił w tym zakresie, że w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie zostały wskazane przez Wojewodę [...] inne wadliwości materialne projektu budowlanego, poza jego sprzecznością z § 7 ust. 5 m.p.z.p., które nakazywałyby odmownie rozpatrzeć wniosek skarżących.

Odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi, Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopatrzył się naruszenia w sprawie przepisów procesowych. Zaskarżona decyzja nie uchybia art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a, albowiem w kontrolowanej sprawie organ dokonał wystarczających dla rozstrzygnięcia ustaleń stanu faktycznego oraz w sposób prawidłowy ocenił zebrany w sprawie materiał dowodowy. Będąc związany treścią m.p.z.p., inaczej niż Sąd, organ nie mógł odstąpić od jego zastosowania jako elementu podstawy prawnej wydawanego rozstrzygnięcia. Powody utrzymania w mocy decyzji Starosty Powiatu [...] z [...] listopada 2019 r. zostały, w ocenie Sądu, w wystarczający sposób ujawnione w treści decyzji, która z tego względu spełnia wymagania art. 107 § 3 k.p.a. Zainicjowanie toku instancji poprzez złożenie odwołania prowadzi do przyznania organowi odwoławczemu kompetencji do ponownego rozpatrzenia sprawy w jej całokształcie, odrzucić tym samym należy pogląd skarżących, że zasadniczym zadaniem organu odwoławczego było "skontrolowanie decyzji pierwszoinstancyjnej" i odniesienie się do wszystkich ustaleń organu I instancji. Jakkolwiek organ odwoławczy powinien celem zadośćuczynienia zasadzie ogólnej przekonywania określonej w art. 11 k.p.a. odnieść się zasadniczo do wszystkich kwestii uznawanych w toku postępowania przez stronę jako sporne, tym niemniej ograniczenie przez organ wyjaśnień tylko do tych zagadnień, które kształtują treść rozstrzygnięcia wraz ze wskazaniem powodów przyjęcia takiej oceny nie może być poczytywane za uchybienie powołanej zasadzie. Organ odwoławczy nie uchybił powołanemu w skardze art. 4 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z § 2 ust. 1 pkt 2 i sekcją 4 załącznika nr 1 m.p.z.p., ponieważ skarżący mylnie utożsamiają przeznaczenie terenu, w szczególności teren lasów (ZL) z użytkiem leśnym (Ls), do której to odrębnej kategorii odnosi się sporny § 7 ust. 5 m.p.z.p. Nie doszło w sprawie do pominięcia wyznaczenia "punktów granicznych pomiędzy lasem znajdującym się na działce nr ew. [...] a projektowaną inwestycją budowlaną", jeżeli się uwzględni, że przebiegające na ww. działce granice użytku Ls podlegały stwierdzeniu na podstawie istniejących konturów klasyfikacyjnych. Ich przebieg w odniesieniu do obszaru Ls VI został uwidoczniony również na mapie w projekcie zagospodarowania terenu.

Rozpoznając sprawę, Starosta Powiatu [...] dostosuje się do oceny prawnej zawartej w uzasadnieniu i ponownie dokona niezbędnych ustaleń faktycznych i prawnych w zakresie objętym dyspozycją art. 35 ust. 1 p.b. w celu określenia, czy inwestorzy wypełnili obowiązek usunięcia nieprawidłowości występującej w przedłożonym do zatwierdzenia projekcie budowlanym. Poddając weryfikacji złożoną przez inwestorów wraz z wnioskiem z [...] września 2019 r. dokumentację projektową organ będzie zobowiązany przyjąć, że wymaganie sformułowane w § 7 ust. 5 m.p.z.p. nie może stanowić kryterium rozstrzygnięcia o niezgodności przedstawionego projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

W tych warunkach Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i art. 135 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a.