Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 292/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-06-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6060 Poszukiwanie, rozpoznawanie i wydobywanie kopalin
Hasła tematyczne: Prawo geologiczne i górnicze
Skarżony organ: Minister Środowiska
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 6 ust. 1 pkt 5, art. 30 ust. 1 pkt 2, art. 93 ust. 2, art. 139 ust. 1
journal: Dz.U. 2019 poz 868
law: Ustawa z dnia 9 czerwca 2011 r. Prawo geologiczne i górnicze - tekst jedn.
article: art. 156 par. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2022 poz 2000
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 141 par. 4
journal: Dz.U. 2023 poz 259
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Mirosław Trzecki Sędzia NSA Wojciech Kręcisz Sędzia del. WSA Krzysztof Sobieralski (spr.) Protokolant Anna Ważbińska-Dudzińska po rozpoznaniu w dniu 13 czerwca 2023 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Ministra Klimatu od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 listopada 2019 r. sygn. akt VI SA/Wa 1269/19 w sprawie ze skargi W.B. na decyzję Ministra Środowiska z dnia 3 kwietnia 2019 r. nr DGK-VII.4781.54.2018.KPT w przedmiocie określenia opłaty dodatkowej za naruszenie warunków koncesji na wydobywanie kruszywa naturalnego 1. uchyla zaskarżony wyrok w całości; 2. oddala skargę; 3. zasądza od W.B. na rzecz Ministra Klimatu i Środowiska 6400 (sześć tysięcy czterysta) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 5 listopada 2019 r., sygn. akt VI SA/Wa 1269/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na skutek skargi W.B., zwanego dalej "skarżącym", na decyzję Ministra Środowiska z dnia 3 kwietnia 2019 r. w przedmiocie opłaty dodatkowej, uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Marszałka Województwa Dolnośląskiego z dnia 16 października 2018 r. oraz zasądził od organu na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania.

Sąd orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Skarżący, prowadzący działalność gospodarczą pod nazwą [...], eksploatował złoże "[...]" na podstawie koncesji Marszałka Województwa Dolnośląskiego z dnia 31 marca 2011 r., Nr [...]. W koncesji wyznaczono obszar górniczy "[...]" o powierzchni 47423,6 m2, to jest przestrzeń, w granicach której przedsiębiorca jest uprawniony do wydobywania kopaliny oraz prowadzenia robót górniczych niezbędnych do wykonywania koncesji. Decyzją z dnia 27 kwietnia 2015 r. Marszałek Województwa Dolnośląskiego zatwierdził "Dodatek nr 1 do dokumentacji geologicznej złoża kruszywa naturalnego [...]".

W dalszej kolejności Marszałek Województwa Dolnośląskiego, w oparciu o wniosek skarżącego, decyzją z dnia 15 lutego 2016 r. zmienił koncesję z dnia 31 marca 2011 r. w ten sposób, że wyznaczył obszar górniczy "[...]" o powierzchni 73 981,38 m2. Zwiększenie powierzchni obszaru i terenu górniczego wynikało ze zmiany pionowych granic złoża.

We wrześniu 2016 r. Okręgowy Urząd Górniczy we Wrocławiu zawiadomił Marszałka Województwa Dolnośląskiego o wynikach kontroli zakładu górniczego "[...]" przeprowadzonej w dniach 22 i 24 sierpnia 2016 r. W trakcie kontroli stwierdzono, że skarżący "(...) w okresie od 3.07.2015 do 31.12.2015 r. prowadził eksploatację złoża "[...]" poza granicami ówczesnego obszaru górniczego (...)" ustalonego pierwotną koncesją z 2011 r. Przeprowadzona w dniu 28 listopada 2016 r. kontrola w zakresie przestrzegania i stosowania przepisów ustawy Prawo geologiczne i górnicze oraz przestrzegania warunków koncesji na eksploatację kruszywa naturalnego ze złoża "[...]" wykazała, ze według stanu na dzień 31 grudnia 2015 r.: "Stwierdzono, że w operacie ewidencyjnym złoża wykazano ubytek zasobów z tytułu eksploatacji w 2015 r. w wysokości 124 441 Mg, w tym: 37 276,5 Mg w obrębie bloku obliczeniowego nr I (z dodatku nr 1 do dokumentacji geologicznej), 42 318,8 Mg w obrębie bloku obliczeniowego nr II (z dodatku nr 1 do dokumentacji geologicznej).

W swoich wyjaśnieniach z dnia 11 grudnia 2017 r. skarżący wskazał, że: "Przekroczenie to nastąpiło na dodatkowym obszarze udokumentowanym na działce 271, której jestem właścicielem, dodatkiem nr 1 do dokumentacji (...). Obszar ten wchodzi jako część składowa do nowego obszaru górniczego "[...]", który objął również dotychczasowy obszar górniczy "[...]", co ujęto w zmianie koncesji decyzją Nr 9/2016 z dnia 15.02.2016 r. Z uwagi na szeroki zakres prowadzonych prac inwestycji drogowych oraz prac remontowych na drogach Dolnego Śląska wystąpiła konieczność wywiązania się z umów na dostawy kruszywa. Utrzymanie płynności finansowej w firmie, zdolność do spłacania bieżących zobowiązań wobec banków wynikających z umów leasingowych, zobowiązań wobec kontrahentów za wykonane usługi oraz towary, a także zobowiązań wobec pracowników z tytułu należnych wynagrodzeń".

Zdaniem Marszałka Województwa Dolnośląskiego skarżący w roku 2015 wykonywał działalność polegającą na eksploatacji kopaliny poza granicami obszaru górniczego wyznaczonego koncesją z 2011 r. i wydobył wówczas 39 876 Mg kruszywa. Zostało to zakwalifikowane jako rażące naruszenie warunków określonych w koncesji. W związku z tym organ pierwszej instancji, na podstawie art. 139 ust. 1 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. Prawo geologiczne i górnicze (Dz. U. z 2017 r. poz. 2126 ze zm.), zwanej dalej p.g.g., decyzją z dnia 18 października 2018 r. nałożył na skarżącego opłatę dodatkową w wysokości 117 643 zł.

Minister Środowiska, zwany dalej "Ministrem", utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji. Przywołał orzecznictwo sądów administracyjnych, gdzie wyrażany jest pogląd, że wydobycie kopalin poza granicami obszaru górniczego jest wykonywaniem koncesji w sposób rażąco niezgodny z jej warunkami, bo wiąże się z prowadzeniem działalności w obszarze, w którym przedsiębiorcy nie przysługuje takie uprawnienie. Zdaniem Ministra, w świetle zebranych w sprawie dowodów jest poza sporem, że w roku 2015 skarżący wydobył spoza obszaru górniczego (utworzonego koncesją) 39 876 Mg kopaliny. Zarówno fakt wydobycia, jak i ilość wydobytej kopaliny nie budzą wątpliwości. Potwierdzają to dane wykazane w operacie ewidencyjnym zasobów złoża z dnia 4 marca 2016 r., a także wypowiedź skarżącego w piśmie z dnia 11 grudnia 2017 r. oraz w odwołaniu. Nie ma też wątpliwości co do tego, że kopalina była wydobywana z tych części złoża, które znajdują się poza granicami obszaru górniczego. W ocenie Ministra oznacza to naruszenie oczywiste i bezsporne, a stan faktyczny został rzetelnie i wyczerpująco udokumentowany w materiale dowodowym zgromadzonym przez organ pierwszej instancji.

Rozpoznając skargę strony na powyższą decyzję, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że zasługuje ona na uwzględnienie.

Sąd I instancji podniósł, że istotą sporu w sprawie jest rozważenie, czy naruszenie koncesji, do którego doprowadził skarżący swoją działalnością wydobywczą miało charakter rażący, jak twierdzą organy obu instancji, czy też doszło do naruszenia warunków koncesji, którego charakter nie był rażący i nie dawał uzasadnionej podstawy do ustalenia opłaty dodatkowej. WSA w Warszawie wskazał, że powiększenie złoża nastąpiło w "Dodatku nr 1 do dokumentacji geologicznej w kat. [...] złoża kruszywa naturalnego "[...]", który został zatwierdzony decyzją Marszałka Województwa Dolnośląskiego z dnia 27 kwietnia 2015 r. Skarżący przystąpił do eksploatacji złoża w powiększonych granicach w okresie od lipca do grudnia 2015 r. Analizując uzasadnienie zaskarżonej decyzji, Sąd I instancji doszedł do przekonania, że jedyną przesłanką, w oparciu o którą Minister uznał, że naruszenie przez skarżącego warunków określonych w koncesji miało charakter rażący, była bezsporność naruszenia warunków koncesji. Dalej Sąd I instancji wskazał, iż organ koncesyjny pomija w swoim stanowisku to, że wydanie na rzecz skarżącego decyzji o powiększeniu złoża w kwietniu 2015 r. było niejako ekspektatywą otrzymania pozytywnej decyzji o zmianie koncesji, co też nastąpiło w lutym 2016 r. Sąd doszedł do wniosku, że Minister nie wykazał, że naruszenie przez skarżącego warunków koncesji na wydobywanie kopalin miało charakter rażący, co oczywiście mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy i jest wadą dyskwalifikującą zaskarżone rozstrzygnięcie w związku z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a. W konsekwencji nie podzielono toku rozumowania organów koncesyjnych, że sam fakt wydobywania kopaliny w zaistniałych w sprawie okolicznościach, a mianowicie dysponowania decyzją zatwierdzającą projekt powiększenia obszaru objętego koncesją jest równoznaczne z rażącym naruszeniem warunków tej koncesji.

Sąd I instancji uznał, że dla zdefiniowania pojęcia "rażącego naruszenia warunków koncesji" należy odwołać się do poglądów wyrażanych na tle pojęcia "rażącego naruszenia prawa" wyrażonego w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. W ocenie Sądu I instancji "rażące naruszenie warunków koncesji" musi charakteryzować się oczywistością, niedwuznacznością, bezspornością, wyjątkowością i nagannością świadomego działania podmiotu naruszającego warunki koncesji wydobywczej. Ustalenie takiego charakteru naruszenia warunków koncesji może nastąpić tylko poprzez analizę konkretnych okoliczności danej sprawy, a więc przede wszystkim poprzez uwzględnienie skali naruszenia. Zdaniem Sądu I instancji sam fakt, że w rozpoznawanej sprawie doszło do naruszenia warunków koncesji nie oznacza, iż doszło do rażącego naruszenia koncesji. W sprawie doszło do naruszenia zasady zaufania do organów państwa przez błędną interpretację rażącego naruszenia prawa w odniesieniu do działań skarżącego, który otrzymując decyzję z dnia 27 kwietnia 2015 r. miał usprawiedliwione podstawy aby przypuszczać, że jego działania zostaną następnie usankcjonowane wydaniem pozytywnej decyzji o powiększeniu obszaru wydobycia ze złoża, co nastąpiło 15 lutego 2016 r. W tych okolicznościach Sąd I instancji uznał, że zachodzą podstawy do uchylenia decyzji organów obu instancji oraz do umorzenia postępowania administracyjnego na podstawie art. 145 § 3 p.p.s.a.

Ze skargą kasacyjną od powyższego wyroku wystąpił Minister Klimatu zaskarżając ten wyrok w całości i wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie bądź o uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi, a ponadto o zasądzenie od skarżącego na rzecz organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W skardze kasacyjnej, na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., zarzucono naruszenie przepisów postępowania, a mianowicie:

1) art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a), które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez uznanie, iż wydanie na rzecz przedsiębiorcy decyzji o powiększeniu złoża w kwietniu 2015 r. było niejako ekspektatywą otrzymania pozytywnej decyzji o zmianie koncesji, gdy tymczasem instytucja eskpektatywy nie jest znana przepisom ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. - Prawo geologiczne i górnicze (Dz. U. z 2019 r., poz. 868 ze zm.),

2) art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 145 § 3 p.p.s.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez uznanie, iż konieczne jest umorzenie postępowania administracyjnego, bowiem brak jest podstaw do jego przeprowadzenia, gdy tymczasem z całokształtu materiałów sprawy wynika, iż postępowanie to nie stało się bezprzedmiotowe, gdyż nadal istnieje jego przedmiot, tj. rażące naruszenie przez przedsiębiorcę warunków określonych w koncesji skutkujące obowiązkiem ustalenia opłaty dodatkowej.

Na podstawie art. 174 ust. 1 p.p.s.a. zarzucono naruszenie prawa materialnego, tj.:

1) art. 139 ust. 1 p.g.g., poprzez jego błędną wykładnię polegającą na nieuprawnionym przyjęciu, iż w sprawie nie zachodzi przesłanka do zastosowania tego przepisu, gdy tymczasem z ustalonego stanu faktycznego wynika, iż działalność przedsiębiorcy, polegająca na wydobywaniu kopaliny spoza granic obszaru górniczego wyznaczonego koncesją, wykonywana była z rażącym naruszeniem warunków określonych w koncesji,

2) art. 6 ust. 1 pkt 5 p.g.g., poprzez jego błędną wykładnię polegającą na nieuprawnionym przyjęciu, iż adresat koncesji jest uprawniony do wydobywania kopaliny poza granicami obszaru górniczego wyznaczonego w koncesji, gdy tymczasem z definicji legalnej obszaru górniczego wprost wynika, iż jest to przestrzeń, w granicach której przedsiębiorca jest uprawniony do wydobywania kopaliny, a zatem nie jest uprawniony do wydobywania kopaliny z przestrzeni leżącej poza jego granicami,

3) art. 21 ust. 5 p.g.g. poprzez jego niezastosowanie polegające na nieuprawnionym przyjęciu, iż koncesja nie uprawnia do wykonywania działalności gospodarczej w oznaczonej przestrzeni, lecz również poza nią, gdy tymczasem z dyspozycji tego przepisu wynika wprost, iż koncesja uprawnia do wykonywania działalności gospodarczej w oznaczonej przestrzeni, tj. w przypadku koncesji wydobywczej - w obszarze górniczym,

4) art. 1 § 2 ustawy - Prawo o ustroju sądów administracyjnych w związku z art. 7 Konstytucji RP polegające na ich niezastosowaniu, poprzez dokonanie kontroli zaskarżonej decyzji pod innym względem niż zgodność z obowiązującym prawem.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ przedstawił argumenty na poparcie podniesionych zarzutów.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną, W.B. wniósł o jej oddalenie i zasądzenie od organu na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna jest zasadna i zasługuje na uwzględnienie, jakkolwiek nie wszystkie jej zarzuty zostały oparte na usprawiedliwionych podstawach.

Na wstępie przypomnienia wymaga, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, a mianowicie sytuacje enumeratywnie wymienione w § 2 tego przepisu. Skargę kasacyjną, w granicach której operuje Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 174 p.p.s.a., można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zmiana lub rozszerzenie podstaw kasacyjnych ograniczone jest natomiast, określonym w art. 177 § 1 p.p.s.a. terminem do wniesienia skargi kasacyjnej. Rozwiązaniu temu towarzyszy równolegle uprawnienie strony postępowania do przytoczenia nowego uzasadnienia podstaw kasacyjnych sformułowanych w skardze. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz

Zasadniczą kwestią sporną w rozpoznawanej sprawie jest ocena czy organy prawidłowo ustaliły i ocenił, że skarżący swoją działalnością wydobywczą polegającą na eksploatacji złoża "[...]" poza granicami ówczesnego obszaru górniczego ustalonego pierwotną koncesją z 2011 r. w sposób rażący naruszył warunki określone w tej koncesji. W rozpoznawanej sprawie skarżący nie kwestionował, że przystąpił do eksploatacji złoża nie posiadając stosownej koncesji.

W myśl art. 139 ust. 1 P.g.g., działalność wykonywana z rażącym naruszeniem warunków określonych w koncesji albo w zatwierdzonym albo w podlegającym zgłoszeniu projekcie robót geologicznych podlega opłacie dodatkowej. Biorąc pod uwagę treści wyżej wskazanego przepisu stwierdzić należy, że bezsporność naruszenia warunku koncesji na wydobycie kopalin nie jest wystarczającą przesłanką do uznania rażącego charakteru tego naruszenia. Ustawodawca określił bowiem, że opłacie dodatkowej podlega działalność wykonywana z rażącym naruszeniem warunków określonych w koncesji, nie zaś jakiekolwiek naruszeniem warunków określonych w koncesji. Zatem o zasadności stwierdzenia, iż doszło do rażącego naruszenia warunków koncesji decydują okoliczności konkretnej sprawy.

W tym zakresie rację ma Sąd I instancji wskazując, że "rażące naruszenie warunków określonych w koncesji" musi charakteryzować się oczywistością, niedwuznacznością, bezspornością, wyjątkowością i nagannością świadomego działania podmiotu naruszającego warunki koncesji wydobywczej. Ustalenie takiego charakteru naruszenia warunków koncesji może nastąpić tylko poprzez analizę konkretnych okoliczności danej sprawy, a więc przede wszystkim poprzez uwzględnienie skali naruszenia. Natomiast – wbrew stanowisku Sądu I instancji - nie można przy definiowaniu pojęcia "rażącego naruszenia warunków koncesji" odwoływać się do poglądów wyrażanych na tle pojęcia "rażącego naruszenia prawa", którym ustawodawca posługuje się w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. To ostatnie stanowi bowiem element konstrukcyjny przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, a więc trybu nadzwyczajnego postępowania administracyjnego, którego celem jest weryfikacja ostatecznej decyzji obarczonej kwalifikowaną wadą o charakterze materialnoprawnym.

W stanie faktycznym rozpoznawanej sprawy o "rażącym naruszeniu warunków określonych w koncesji" – wbrew stanowisku Sądu I instancji – świadczy nie tylko bezsprzeczność naruszenia tych warunków, choć okoliczność ta jest bardzo istotna z punktu widzenia spełnienia przesłanki do nałożenia administracyjnej kary pieniężnej w postaci opłaty dodatkowej, o której mowa w art. 139 ust. 1 p.g.g. Eksploatacja złóż kopalin podlega reglamentacji administracyjnej, co oznacza, że prowadzenie działalności gospodarczej w tym zakresie każdorazowo wymaga uprzedniego uzyskania koncesji. Wydanie koncesji oznacza uchylenie w indywidualnym przypadku generalnego zakazu wykorzystywania tych zasobów naturalnych w oparciu o indywidualnie spełnione przez przedsiębiorcę szczególne warunki. Spełnienie tych warunków w określonych okolicznościach faktycznych jest przedmiotem rozpoznania przez organ koncesyjny. Udzielona koncesja wyznacza przestrzeń, w granicach której może być jedynie wykonywana zamierzona działalność eksploatacyjna (art. 30 ust. 1 pkt 2 p.g.g.). Wydana skarżącemu w dniu 31 marca 2011 r. koncesja na wydobywanie kopalin ze złoża "[...]" określiła granice obszaru i terenu górniczego. Przekroczenie tych granic w sytuacji, gdy nie mają miejsca okoliczności niezależne od przedsiębiorcy musi być traktowane jako rażące naruszenie przez niego warunków koncesji. Pogląd taki prezentowany jest w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. wyroki NSA: z dnia 9 sierpnia 2012 r., sygn. akt II GSK 1100/11, z dnia 13 maja 2016 r.,, sygn. akt II GSK 2940/14, z dnia 9 lutego 2016 r., sygn. akt II GSK 2230/14, z dnia 9 stycznia 2019, sygn. akt II GSK 4714/16). W rozpoznawanej sprawie nie zachodziły okoliczności niezależne od przedsiębiorcy. Wręcz przeciwnie, skarżący rozpoczął eksploatację złoża poza obszarem wyznaczonym koncesją świadomie i celowo. Sam przyznaje w oświadczeniu, że przekroczenie to nastąpiło na dodatkowym obszarze udokumentowanym na działce [...], a uzasadnia to potrzebami wynikającymi z zakresu prowadzonej działalności gospodarczej. "Z uwagi na szeroki zakres prowadzonych prac inwestycji drogowych oraz prac remontowych na drogach Dolnego Śląska wystąpiła konieczność wywiązania się z umów na dostawy kruszywa. Utrzymanie płynności finansowej w firmie, zdolność do spłacania bieżących zobowiązań wobec banków wynikających z umów leasingowych, zobowiązań wobec kontrahentów za wykonane usługi oraz towary, a także zobowiązań wobec pracowników z tytułu należnych wynagrodzeń". Zakres prowadzonej działalności gospodarczej, sytuacja rynkowa czy bieżące zobowiązania przedsiębiorcy nie mogą uzasadniać działania naruszającego prawo.

Nie bez znaczenia dla oceny przesłanki rażącego naruszenia warunków określonych w koncesji pozostaje skala wydobycia (skala naruszenia prawa). Przy czym chodzi tu zarówno o ilość kruszywa pozyskanego z naruszeniem warunków określonych w koncesji – tj. 39 876 Mg, jak i okres wydobycia (udokumentowany blisko 6 miesięczny). Równie istotna dla stwierdzenia, że skarżący rażąco naruszył warunki określone w koncesji jest jego pełna świadomość co do faktu naruszenia prawa przez podjęcie eksploatacji kruszywa poza obszarem górniczym wynikającym z koncesji udzielonej w roku 2011 oraz świadomość co do sekwencji czynności, które powinien był podjąć (i które podjął) w celu uzyskania zmiany koncesji polegającej na wyznaczeniu obszaru górniczego "[...]", a w istocie na poszerzeniu dotychczasowego obszaru górniczego "[...]" wyznaczonego koncesją z dnia 31 marca 2011 r. Skarżący wystąpił i - w dniu 27 kwietnia 2015 r. - otrzymał od Marszałka Województwa Dolnośląskiego decyzję zatwierdzającą dokumentację geologiczną złoża kopaliny, a następnie w 2016 r. wystąpił i uzyskał od tego organu decyzję o zmianie koncesji z 2011 r.

Wbrew stanowisku Sądu I instancji decyzja Marszałka Województwa Dolnośląskiego z dnia 27 kwietnia 2015 r. nie stanowi ekspektatywy otrzymania pozytywnej decyzji o zmianie koncesji z 2011 r. przez poszerzenie obszaru górniczego. Przepisom p.g.g. nieznana jest instytucja ekspektatywy zmiany koncesji na wydobywanie kopalin. Opisana wyżej decyzja z dnia 27 kwietnia 2015 r. została wydana na podstawie art. 93 ust. 2 p.g.g. Stosownie do treści tego przepisu, dokumentację geologiczną, o której mowa w art. 88 ust. 2 pkt 1-3 p.g.g. (dokumentację geologiczną złoża kopaliny, dokumentację geologiczno-inwestycyjną złoża węglowodorów, hydrologiczną oraz geologiczno-inżynierską), zatwierdza, w drodze decyzji, właściwy organ administracji geologicznej. Słusznie wywodzi autor skargi kasacyjnej, że brak jest podstaw prawnych, aby decyzję zatwierdzającą dokumentację geologiczną traktować jako ekspektatywę koncesji lub rozwiązanie do niej zbliżone. Funkcją decyzji zatwierdzającej dokumentację geologiczną złoża kopaliny (ewentualnie dodatku do niej) jest wyłącznie stwierdzenie poprawności rozpoznania geologicznego. W decyzji tej znajduje się pouczenie, że "decyzja nie uprawnia do podjęcia eksploatacji kopaliny w obszarze włączonym do złoża i nie objętym koncesją Nr [...]". Jest to istotna okoliczność przy ocenie stopnia naruszenia przez skarżącego przedsiębiorcę warunków określonych w koncesji przez przystąpienie do wydobycia kopaliny w obszarze nie objętym koncesją. Wydanie decyzji zatwierdzającej dokumentację geologiczną stanowi jedynie jeden z elementów stanu faktycznego (przesłankę) przyszłej sprawy administracyjnej zmiany koncesji. Jest to jednak element, który nie determinuje kierunku i sposobu rozstrzygnięcia tej sprawy przez organ koncesyjny. Należy bowiem pamiętać, że jest to sprawa indywidualna w rozumieniu art. 1 k.p.a., odrębna, w której ponownie przecież ustala się przesłanki uchylenia generalnego zakazu eksploatacji kopalin na obszarze objętym wnioskiem o zmianę (poszerzenie obszaru) koncesji. Bez znaczenia dla oceny stopnia popełnionego przez skarżącego deliktu administracyjnego pozostaje okoliczność następczego wydania w 2016 r. decyzji o zmianie koncesji poszerzającej obszar wydobycia. Nie zmienia to bowiem faktu, że w 2015 r. skarżący nie posiadał stosownego zezwolenia, zatem jego działania eksploatacyjne były bezprawne i – jak wykazano wyżej – w stopniu rażącym.

W tych okolicznościach zasadny okazał się sformułowany w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przez Sąd I instancji prawa materialnego tj. art. 139 ust. 1 p.g.g. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na nieuprawnionym przyjęciu, iż w sprawie nie zachodzi przesłanka do zastosowania tego przepisu, gdy tymczasem z ustalonego stanu faktycznego wynika, iż działalność przedsiębiorcy, polegająca na wydobywaniu kopaliny spoza granic obszaru górniczego wyznaczonego koncesją, wykonywana była z rażącym naruszeniem warunków określonych w koncesji. W konsekwencji zasadny okazał się także zarzut naruszenia prawa materialnego tj.: art. 21 ust. 5 p.g.g. Stanowisko przyjęte przez Sąd I instancji prowadziłoby bowiem do akceptacji błędnego założenia, że koncesja uprawnia do wykonywania działalności wydobywczej zarówno w określonej przestrzeni, jak i poza nią.

Niezasadny okazał się zarzut naruszenia art. 6 ust. 1 pkt 5 p.g.g. Jest to przepis definicyjny, określający pojęcie "obszaru górniczego". Sąd I instancji z definicji tej nie wyprowadzał wniosku, że adresat koncesji jest uprawniony do wydobywania kopaliny poza granicami obszaru górniczego wyznaczonego w koncesji. Również niezasadny okazał się zarzut naruszenia art. 1 § 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych w związku z art. 7 Konstytucji RP. Wbrew stanowisku skarżącego kasacyjnie Sąd I instancji nie dokonywał kontroli zaskarżonej do niego decyzji Ministra oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji w oparciu o inne kryteria niż kryterium legalności.

Zarzuty naruszenia przepisów postępowania okazały się zasadne w części. Nie zasadny jest, sformułowany w punkcie 1 podpunkcie 1 i 2 petitum skargi kasacyjnej zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. w powiązaniu z art. 145 § 1 pkt 1 lit a) p.p.s.a. oraz z art. 145 § 3 p.p.s.a. O ile same zarzuty naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit a) p.p.s.a. oraz art. 145 § 3 p.p.s.a. są uzasadnione z uwagi na wyżej przedstawioną argumentację odnoszącą się do oceny stopnia naruszenia warunków określonych w koncesji i charakteru decyzji zatwierdzającej dokumentację geologiczną, o tyle powiązanie ich z naruszeniem art. 141 § 4 p.p.s.a. jest niezasadne. Powołany przepis wskazuje jedynie z jakich elementów powinno składać się uzasadnienie wyroku sądu administracyjnego. Ponadto wskazuje, że jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku Sądu I instancji zawiera wszystkie wymagane prawem elementy. Natomiast to, iż nie zawiera wskazań dla organu co do dalszego postępowania wynika z tego, że Sąd ten umorzył postępowanie administracyjne na podstawie art. 145 § 3 p.p.s.a., uznając (jakkolwiek błędnie), że nie było i nie ma podstaw do procedowania w sprawie opłaty dodatkowej.

Z tych wszystkich względów Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że zaskarżony wyrok nie odpowiada prawu i podlega uchyleniu. Wobec dostatecznego wyjaśnienia istoty sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę i ją oddalił – na podstawie art. 188 p.p.s.a. oraz art. 151 p.p.s.a. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 i art. 205 § 2 p.p.s.a.