Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1201/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-10-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 105 § 1, art. 28
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Leszek Kiermaszek (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak sędzia del. WSA Grzegorz Rząsa po rozpoznaniu w dniu 12 października 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. S. i C. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 grudnia 2021 r. sygn. akt VII SA/Wa 1099/21 w sprawie ze skarg M. K., D. M. i J. A. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 23 marca 2021 r. znak DOA.7210.119.2020.MMS w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 17 grudnia 2021 r., sygn. akt VII SA/Wa 1099/21 uwzględnił skargę M. K., D. M. oraz J. A. (dalej określanych jako skarżący) i uchylił decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 23 marca 2021 r., znak DOA.7210.119.2020.MMS w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, a także orzekł o zwrocie kosztów postępowania sądowego.

Wyrok został wydany w następujących okolicznościach stanu faktycznego i prawnego sprawy:

Wojewoda Mazowiecki decyzją z dnia 29 czerwca 2020 r., nr 475/OF’ON/2020 uchylił decyzję Starosty Otwockiego z dnia 8 maja 2020 r., nr 162/2020 wnoszącą sprzeciw od dokonanego przez M. S. i C. S. (dalej powoływanych jako inwestorzy) zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania budynku mieszkalnego jednorodzinnego na lokal gastronomiczny (do 30% powierzchni budynku), na działkach nr [...], [...], [...], obręb [...], przy ul. [...] w [...] i umorzył postępowanie organu pierwszej instancji.

Skarżący złożyli wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia 29 czerwca 2020 r., a Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazaną na wstępie decyzją z dnia 23 marca 2021 r., na podstawie art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256, ze zm., obecnie Dz. U. z 2023 r. poz. 775, ze zm.; dalej zwanej K.p.a.), umorzył postępowanie w tej sprawie jako bezprzedmiotowe z uwagi na przyjęcie, że skarżący nie legitymują się przymiotem strony.

Motywując rozstrzygnięcie podał, że interes prawny w kwestionowaniu decyzji z dnia 29 czerwca 2020 r. M. K. i D. M. wywodzą z tytułu własności sąsiadującej z nieruchomością inwestycyjną działki nr [...], zaś J. A. - działki nr [...].

W jego ocenie usytuowanie budynku inwestorów względem wskazanych działek oraz fakt, że inwestycja nie przewiduje żadnych zmian w zakresie usytuowania obiektu na działce inwestycyjnej brak jest podstaw do przyjęcia, by interes prawny skarżących wynikał z § 12 i § 13 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2019 r. poz. 1065; dalej zwanego rozporządzeniem). Do tożsamych wniosków doszedł w zakresie § 57 oraz § 60 ust. 1 rozporządzenia (nasłonecznienia pomieszczeń w budynku). Analizując projekt budowlany organ uznał, że interes prawny skarżących nie wynika z § 19 rozporządzenia (zachowane są odległości miejsc postojowych od okien budynków), § 23 ust. 1 rozporządzenia (usytuowanie miejsc do gromadzenia odpadów stałych nie wprowadza ograniczeń dla działek skarżących). Podkreślił, że zgodnie z uchwałą Rady Miasta [...] z dnia [...] , nr [...] w sprawie zatwierdzenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego [...] (Dz. Urz. Województwa Mazowieckiego [...]) zarówno działki inwestycyjne, jak i działki skarżących znajdują się na terenie RLz 25, tj. na terenie lasu z dopuszczeniem zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, realizowanej w formie zabudowy wolnostojącej lub bliźniaczej. Skoro zatem miejscowy plan dopuszcza zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, to zgodnie z § 23 ust. 4 rozporządzenia nie określa się odległości miejsc do gromadzenia odpadów stałych. Nawiązał następnie do § 36 ust. 2 rozporządzenia i stwierdził, że zbiornik szczelny na nieczystości ciekłe do 10 m³ został usytuowany w wymaganych odległościach od granicy działek i znajdujących się na nich budynków. Jak wskazał, interes prawny właścicieli działki nr [...] nie wynika ponadto z § 271 rozporządzenia. Również z usytuowania inwestycji względem działki nr [...] nie wynika, aby interes prawny jej właściciela został naruszony. Budynek objęty zmianą sposobu użytkowania znajduje się w odległości 11,61 m od granicy tej działki, to jednak takie usytuowanie nie wpływa na prawa i obowiązki właściciela tej działki, w szczególności nie ogranicza możliwości zabudowy działki.

Organ wyjaśnił, że jakkolwiek w niniejszej sprawie interes prawny skarżących ocenia się na podstawie art. 28 K.p.a., a nie 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2019 r. poz. 1186, ze zm., obecnie Dz. U. z 2023 r. poz. 682, ze zm.; dalej zwanej ustawą), to zgodnie z obowiązującym od dnia 19 września 2020 r. brzmieniem art. 3 pkt 20 tej ustawy, obszar oddziaływania obiektu definiuje się jako teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zabudowie tego terenu. Uznał, że planowana inwestycja nie pozbawia nieruchomości skarżących dostępu do szeroko rozumianych mediów (woda, prąd, telekomunikacja) i do drogi publicznej. Za wykazanie interesu prawnego nie można uznać powoływania się na hałas z klimatyzatora, gdyż przedstawiony pomiar hałasu nie został dokonany przez profesjonalny podmiot. Nie wynika zarazem z art. 71 ust. 5 pkt 1 i 3 ustawy, bowiem przepis ten nie ustala ograniczeń w możliwości zagospodarowania nieruchomości, z których skarżący mogliby wywodzić własny indywidualny interes prawny.

Skarżący wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Zakwestionowali jego ocenę co do braku legitymacji do skutecznego żądania stwierdzenia nieważności decyzji z dnia 29 czerwca 2020 r.

W odpowiedzi na skargę organ, którego działanie zaskarżono, wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku zauważył, że w sprawie, której przedmiotem jest zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego, przy ustaleniu stron postępowania nie ma zastosowania art. 28 ust. 2 ustawy. Tymczasem część uzasadnienia zaskarżonej decyzji zawiera analizę przepisów rozporządzenia dotyczy negatywnego dla skarżących ustalenia, że ich nieruchomości nie znajdują się w obszarze oddziaływania obiektu (art. 3 ust. 20 ustawy).

Zdaniem Sądu uszło uwadze organu, że źródłem interesu prawnego skarżących - ale w rozumieniu art. 28 K.p.a., a nie art. 28 ust. 2 ustawy - może być § 323 ust. 1 rozporządzenia. W sytuacji zaś, gdyby zmiana sposobu użytkowania przedmiotowego budynku wymagała wykonania robót budowlanych, czego - jak podkreślił Sąd - organ nie ustalił, a co brał pod uwagę Starosta wnosząc sprzeciw, wówczas zarówno projektowanie, jak i wykonanie takich robót powinno być ocenianie w aspekcie przywołanego przepisu i jeśli poziom hałasu uległby zwiększeniu, to skarżący byliby stroną postępowania. Nie uwzględnił ponadto faktu, że interes prawny skarżących może być wywodzony z art. 5 ust. 2 ustawy.

Sąd dopatrzył się także uchybienia organu, który analizując interes prawny w postępowaniu (także nadzwyczajnym) w sprawie zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części nie wziął pod uwagę, że art. 71 ust. 5 pkt 3 lit. d ustawy ma na celu m.in. ochronę interesów właścicieli nieruchomości sąsiednich przed tym, aby zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego w sposób niedopuszczalny nie wprowadzała, utrwalała lub zwiększała ograniczenia lub uciążliwości na ich nieruchomościach.

Dodał, że organ powinien ocenić, czy zmieniony sposób użytkowania budynku inwestorów naraża skarżących na uciążliwości związane z emisją hałasu, w sposób który ma wpływ na przysługujące im prawa właścicielskie, tj. czy ogranicza możliwość niezakłóconego korzystania przez nich z ich własnej nieruchomości i narusza ich prawo do prywatności i spokoju w efekcie zmiany warunków określonych w art. 71 ust. 1 pkt 2 ustawy. Za istotne prawnie Sąd uznał zaniechanie ustalenia, czy zmiana sposobu użytkowania przedmiotowego budynku może ingerować w sferę prawną (a nie faktyczną) skarżących, w tym ukształtowaną normami cywilnoprawnym, wyznaczającymi prawo własności. Pozytywna odpowiedź na tak postawione pytanie oznaczałaby, że na gruncie art. 28 K.p.a. osoby te posiadają interes prawny uzasadniający uznanie ich za strony postępowania dotyczącego zmiany sposobu użytkowania danego budynku.

Sąd wyraził przekonanie, że zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego z mieszkalnego na działalność gastronomiczną, nastawioną na prowadzenie restauracji i związaną z tym obsługę wielu klientów, w tym wzmożony ruch pojazdów w otoczeniu obiektu, może mieć wpływ na dotychczasowe, niezakłócone w taki sposób właścicielskie użytkowanie nieruchomości sąsiednich. W ocenie Sądu przemawia to za tym, że skarżący powinni być uznani za stronę postępowania administracyjnego w sprawie zmiany sposobu użytkowania przedmiotowego budynku, zwłaszcza w postępowaniu nadzwyczajnym. Organ błędnie umorzył zatem postępowanie z powodu podmiotowej bezprzedmiotowości. Przez zaniechanie wyjaśnienia tej kwestii naruszył też art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 K.p.a., a ponadto art. 28 K.p.a., przy czym naruszenia te miały istotny wpływ na wynik sprawy.

Jak stwierdził, analiza akt sprawy uzasadnia przypuszczenie, że zmiana sposobu użytkowania przedmiotowego budynku mogła łączyć się z koniecznością wykonania takich robót budowlanych, które wymagały uzyskania pozwolenia na budowę. Prawdopodobnym wydaje się więc, że nie zaistniały przesłanki zastosowania instytucji zgłoszenia robót budowlanych. Zastosowanie będzie natomiast miał art. 71 ust. 6 pkt 1 ustawy. Z tych też przyczyn nie sposób było uznać, aby postępowanie w tej sprawie było bezprzedmiotowe w rozumieniu art. 105 § 1 K.p.a. Dodał, że organ - związany oceną prawną Sądu - przeprowadzi na wniosek skarżących postępowanie nadzwyczajne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia 29 czerwca 2020 r., dokonując kontroli tej decyzji w aspekcie wszystkich przesłanek wymienionych w art. 156 § 1 pkt 1-7 K.p.a. oraz rozstrzygnie sprawę merytorycznie, zgodnie z art. 104 § 2 K.p.a.

Z tych wszystkich względów Sąd uchylił zaskarżoną decyzję na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, ze zm., obecnie Dz. U. z 2023 r. poz. 1634, ze zm.; dalej powoływanej jako P.p.s.a.).

Inwestorzy, reprezentowani przez pełnomocnika będącą radcą prawnym, wnieśli skargę kasacyjną od wyroku z dnia 17 grudnia 2021 r., zaskarżając to orzeczenie w całości. Skarga kasacyjna zawiera zarzuty procesowe, sformułowane w pierwszej kolejności, jaki i zarzuty materialnoprawne.

Pełnomocnik w ramach podstawy z art. 174 pkt 2 P.p.s.a. podniosła naruszenie przez Sąd pierwszej instancji:

1) art. 161 ust. 3 P.p.s.a. poprzez:

- nieumorzenie postępowania z powodu jego bezprzedmiotowości, albowiem skarżący nie mają interesu prawnego do złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia 29 czerwca 2020 r., a konsekwencji także decyzji z dnia 23 marca 2021 r.,

- naruszenie art. 28 K.p.a. poprzez jego błędną wykładnię, przyznanie prawa strony skarżącym w niniejszej sprawie, zamiast oddalenia skargi i wydania postanowienia o umorzeniu postępowania jako bezprzedmiotowego, z powodu braku interesu prawnego skarżących do wniesienia skargi,

- błędną wykładnię art. 105 § 1 K.p.a. tj. pominięcie, że organ zbadał i wyjaśnił każdy aspekt możliwego oddziaływania nieruchomości na nieruchomość sąsiednią i zbadał możliwość zastosowania każdego z przepisów znajdujących zastosowanie w takim wypadku, zaś Sąd oparł się wyłącznie na przypuszczeniach, domniemaniach i założeniach przyjętych ad hoc, w oderwaniu od stanu faktycznego i prawnego, w tym na założeniu, że każda zmiana sposobu użytkowania spowoduje ponadprzeciętne oddziaływanie inwestycji na nieruchomości sąsiednie, co w konsekwencji doprowadziło do merytorycznego rozpoznanie skargi skarżących, zamiast wydania postanowienia o umorzeniu postępowania z powodu braku interesu prawnego skarżących.

2) art. 156 § 1 K.p.a. przez błędne zastosowanie wskutek przyjęcia, że w sprawie doszło do rażącego naruszenia prawa, mimo że Sąd pierwszej instancji faktycznie żąda od organu przeprowadzenia postępowania dowodowego od nowa tak, jakby organ kasacyjny w postępowaniu nieważnościowym był organem drugiej lub trzeciej instancji rozpoznającym sprawę merytorycznie i to jedynie na podstawie domysłów i abstrakcyjnych założeń poczynionych przez Sąd, mimo że organ szczegółowo zbadał i wykazał, że skarżący nie mają interesu prawnego i nie mogą być stroną niniejszego postępowania.

3) art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 K.p.a. poprzez ich błędne zastosowanie, to jest bezpodstawne przyjęcie, że nie zostały wyjaśnione i zbadane przez organ wszystkie okoliczności, mające znaczenie dla rozpoznania sprawy, pominięcie przez Sąd, że organ przeanalizował, szczegółowo zbadał i wykazał, że skarżący nie mają interesu prawnego i nie mogą być stroną niniejszego postępowania.

W grupie zarzutów materialnoprawnych (podstawa z art. 174 pkt 1 P.p.s.a.) podniesiono najpierw błędne zastosowanie art. 5 ust. 2 i 1 pkt 1 i 9 ustawy w oparciu o niczym nie poparte domniemanie Sądu pierwszej instancji, iż; "oddziaływanie na nieruchomość skarżących, szczególnie (ale nie tylko) w kontekście zagrożenia związanego z emisją hałasu, którego poziom mógł - wbrew nieudowodnionym twierdzeniom organu przekraczać wartości dopuszczalne".

Zarzucono dalej naruszenie art. 71 ust. 5 pkt 3 lit. d ustawy poprzez jego błędne zastosowanie jedynie w oparciu o domniemanie i założenie, że każda zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego w sposób niedopuszczalny wprowadzała, utrwaliła lub zwiększała ograniczenia lub uciążliwości na nieruchomościach skarżących, nie wskazując jednocześnie, w jaki sposób inwestorzy zwiększyli oddziaływanie obiektu budowlanego na nieruchomości sąsiednie, ograniczając się natomiast do domniemań i sugestii.

Kolejny zarzut odniesiono do art. 71 ust. 6 pkt 1 ustawy. Pełnomocnik wskazała na jedynie warunkowe, bezprawne uznanie przez Sąd, że: "jeżeli zamierzona zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymaga wykonania robót budowlanych objętych obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę, to rozstrzygnięcie w sprawie zmiany sposobu użytkowania następuje w decyzji o pozwoleniu na budowę".

Podniosła nadto naruszenie art. 323 ust. 1 rozporządzenia poprzez jego błędne zastosowanie bez wskazania, jakie jest źródło oddziaływania inwestycji na nieruchomość skarżących i co jest źródłem tego hałasu, a nawet warunkowo jedynie wskazując, że: ,jeśli poziom hałasu uległby zwiększeniu, to skarżący byliby stroną postępowania", co - zdaniem pełnomocnika - nie jest prawdziwym twierdzeniem.

Zarzuciła wreszcie naruszenie art. 140 i 144 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. -Kodeks cywilny (Dz. U. z 2020 r. poz. 1740, ze zm., obecnie Dz. U. z 2023 r. poz. 1610, ze zm.; dalej zwanej K.c.) poprzez ich błędne zastosowanie, to jest bezpodstawne przyjęcie, że każda zmiana sposobu użytkowania spowoduje ponadprzeciętne oddziaływanie inwestycji na nieruchomości sąsiednie. Zdaniem pełnomocnika, takie założenie uniemożliwiłoby posadowienie jakiegokolwiek nowego budynku w sąsiedztwie już istniejącego i nie taka była intencja ustawodawcy, wprowadzającego wskazane przepisy Kodeksu cywilnego. Ochrona praw "nie właścicieli nieruchomości nie może pozbawiać ochrony prawa własności właścicieli nieruchomości sąsiednich".

W oparciu o wskazane podstawy kasacyjne pełnomocnik wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd pierwszej instancji, zasądzenie na rzecz skarżących kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Złożyła nadto oświadczenie o zrzeczeniu się rozprawy.

W uzasadnieniu rozwinęła przytoczone zarzuty, mające przemawiać za zasadnością skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżony wyrok nie narusza prawa we wskazany w niej sposób.

Wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej i to realizowane w granicach obu podstaw kasacyjnych sprowadzają się do zakwestionowania poglądu Sądu pierwszej instancji w jednym zasadniczym aspekcie, a mianowicie stwierdzenia, że skarżący posiadają legitymację procesową umożliwiającą zgłoszenie żądania, a następnie wzięcie udziału w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji umarzającej postępowanie organu pierwszej instancji w sprawie zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania części obiektu budowalnego. Każdy z zarzutów skargi kasacyjnej, aczkolwiek w innym aspekcie, zmierza do podważenia tego stanowiska w całości, co usprawiedliwia łączne odniesienie się do tych zarzutów.

Na wstępie należy stwierdzić, że choć rozpoznawana sprawa prowadzona jest w trybie nadzwyczajnym (stwierdzenia nieważności decyzji), nie zmienia to zasadniczego przedmiotu sprawy postępowania zwykłego (na etapie po wniesieniu sprzeciwu przez organ pierwszej instancji), jakim była zmiana sposobu użytkowania części budynku mieszkalnego jednorodzinnego na lokal gastronomiczny. W postępowaniu w trybie zwykłym i nadzwyczajnym nie zawsze zachodzi tożsamość stron, chociaż przedmiot decyzji objętej podaniem o stwierdzenie jej nieważności powinien wyznaczać krąg stron w obu tych postępowaniach. Jednakże jak słusznie przyjął Sąd pierwszej instancji, stroną postępowania w trybie nadzwyczajnym może być każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy to postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek (art. 28 K.p.a.). Stroną może być więc także osoba nieposiadająca takiego statusu w postępowaniu zwykłym, o ile mogą ją dotyczyć skutki stwierdzenia nieważności decyzji. Uwaga ta jest konieczna, gdyż częściowo argumentacja organu administracji, mająca uzasadniać brak interesu prawnego skarżących, została dokonana biorąc pod uwagę rozumienie obszaru oddziaływania obiektu budowlanego (art. 3 pkt 20 ustawy), w brzmieniu nadanym przez art. 1 pkt 1 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 471). Skoro jednakże w postępowaniu w sprawie mającej za swój przedmiot zmianę sposobu użytkowania obiektu do ustalania kręgu stron nie ma zastosowania art. 28 ust. 2 ustawy, to również takiego zastosowania nie może mieć art. 3 pkt 30 ustawy. Podnoszony w zaskarżonej decyzji argument, że badając interes prawny skarżących w kontekście zmiany sposobu użytkowania uwzględnić należy tylko ograniczenia w zabudowie, nie zaś szeroko rozumiane wzajemne oddziaływania nieruchomości, nie jest zasadny.

Zgodzić się przyjdzie z twierdzeniem Sądu pierwszej instancji, że w trakcie ustalania przymiotu strony nie chodzi o jednoznaczne przesądzenie, że interes prawny wyprowadzony z konkretnej normy materialnoprawnej został lub nie został naruszony, należy to bowiem do merytorycznego orzekania o stwierdzeniu lub braku podstaw do stwierdzenia z tego powodu nieważności decyzji. Istotne jest, zgodnie z tym na co już wskazano, czy skutki stwierdzenia nieważności decyzji mogą dotknąć osobę żądającą uruchomienia i przeprowadzenia z jej udziałem postępowania nieważnościowego. Innymi słowy, czy wydanie decyzji w postępowaniu nadzwyczajnym może mieć wpływ na sferę praw lub obowiązków takiej osoby. W sprawie mającej za swój przedmiot zmianę sposobu użytkowania części budynku z mieszkalnego na usługowy takie skutki mogą wynikać z negatywnego oddziaływania nieruchomości, na której dochodzi do zmiany sposobu użytkowania budynku, na nieruchomości sąsiednie.

Wbrew zarzutowi pełnomocnika inwestorów, akceptującego w pełni stanowisko organu administracji, niestwierdzenie naruszeń konkretnych przepisów techniczno-budowlanych odnoszących się do sytuowania budynku na działce, zachowania wymaganych odległości, w tym w zakresie bezpieczeństwa pożarowego, naturalnego oświetlenia, nasłonecznienia pomieszczeń, dostępu do mediów i drogi publicznej nie oznacza jeszcze, że interes prawny skarżących nie mógł zostać naruszony w innym obszarze. Trafnie przywołuje Sąd przepisy art. 144 K.c. w związku z § 323 ust. 1 rozporządzenia. Zgodnie z treścią pierwszego z nich każdy właściciel nieruchomości powinien przy wykonywaniu swego prawa, także w działalności inwestycyjnej, powstrzymywać się od działań, które by zakłócały korzystanie z nieruchomości sąsiedniej ponad przeciętną miarę, wynikającą ze społeczno-gospodarczo przeznaczenia nieruchomości i stosunków miejscowych. Techniczno-budowlany przepis § 323 ust. 1 rozporządzenia stanowi zaś, że budynek i urządzenia z nim związane powinny być zaprojektowane i wykonane w taki sposób, aby poziom hałasu, na który będą narażeni użytkownicy lub ludzie znajdujący się w ich sąsiedztwie, nie stanowił zagrożenia dla ich zdrowia, a także umożliwiał im pracę, odpoczynek i sen w zadowalających warunkach.

Zamierzona zmiana sposobu użytkowania części budynku może, choć nie musi negatywnie wpływać na nieruchomości skarżących, powodując powstanie hałasu o poziomie przewyższającym obowiązujące normy. Jeśli taka zmiana sposobu użytkowania może spowodować powstanie takich uciążliwości to nie do podważenia jest stanowisko Sądu, że wymienione przepisy kreują interes prawny skarżących. Pogląd ten doznaje wsparcia jeśli weźmie się pod uwagę regulację prawną zawartą w art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. e i 9 oraz ust. 2 ustawy, a nadto art. 71 ust. 5 pkt 3 lit. d oraz - gdy zamierzona zmiana sposobu użytkowania wymaga wykonania robót budowlanych - art. 71 ust. 6 pkt 1 ustawy, na którą powołał się Sąd pierwszej instancji. Przepisy te objęte są także podstawami kasacyjnymi, aczkolwiek autor skargi kasacyjnej przywołuje je na poparcie wywodzonych przez siebie twierdzeń. Jednakże w niniejszej sprawie kwestia, czy zamierzona zmiana sposobu użytkowania skutkować może przekroczeniem dopuszczalnego poziomu hałasu pozostawała pozą sferą zainteresowania organu, co było konsekwencją błędnego przyjęcia, że "immisje powstałe na etapie użytkowania inwestycji świadczyć mogą wyłącznie o interesie faktycznym wnioskodawców, a nie prawnym" (s. 7 zaskarżonej decyzji). Skarżący zaoferowali organowi środek dowodowy w postaci Analizy emisji hałasu z restauracji do środowiska w kontekście ochrony akustycznej terenów przyległych i rzeczą organu było odnieść się do tego dowodu. Opracowanie zawiera analizę hałasu wytwarzanego wewnątrz pomieszczeń w budynku i emisji hałasu do środowiska w różnych wariantach wykorzystania tych pomieszczeń. Tymczasem organ, analizując niektóre pomiary akustyczne, odmówił mocy dowodowej temu dokumentowi również z tego powodu, że pomiary nie zostały dokonane przez profesjonalny podmiot, np. organ Inspekcji Ochrony Środowiska. Chybione są więc postawione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia art. 105 § 1 K.p.a. i art. 28 K.p.a. oraz przesłanki, na podstawie których zostały oparte, skoro organ przed wydaniem zaskarżonej do sądu decyzji nie przeprowadził w tym zakresie postępowania wyjaśniającego. Skoro zaś powołany przepis techniczno-budowlany w okolicznościach sprawy może stanowić podstawę do wykazania istnienia interesu prawnego skarżących, postępowanie w tym zakresie należało przeprowadzić przed podjęciem zaskarżonej decyzji.

Całkowicie bezzasadny jest zarzut naruszenia art. 156 § 1 K.p.a. (w podstawie kasacyjnej nie wskazano żadnej jednostki redakcyjnej tego paragrafu), a jego uzasadnienie w istocie zmierza do wykazania, że decyzja z 29 czerwca 2020 r. nie jest dotknięta kwalifikowaną wadą usprawiedliwiającą stwierdzenie jej nieważności. Świadczą o tym wywody wskazujące na to, że brak jest podstaw do uznania, że decyzja ta w sposób rażący narusza prawo. Tymczasem zaskarżoną decyzją nie orzeczono o stwierdzeniu nieważności decyzji z 29 czerwca 2020 r., lecz umorzono postępowanie w sprawie stwierdzenia jej nieważności z uwagi na brak przymiotu strony skarżących. Zupełnie oddzielną kwestią jest, że sposób umotywowania zaskarżonej do sądu decyzji mógł skłonić autora skargi kasacyjnej do postawienia tego zarzutu.

Niezrozumiały, a przez to także niezasadny jest zarzut naruszenia art. 161 ust. 3 (winno być art. 161 ust. 1 pkt 3) P.p.s.a. przez nieumorzenie postępowania sądowego z tego względu, że skarżący nie mają interesu prawnego do żądania wszczęcia i prowadzenia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji z 29 czerwca 2020 r. Wymieniony przepis stwarza podstawę do wydania przez sąd postanowienia o umorzeniu postępowania sądowego, gdy postępowanie z innych przyczyn niż wskazane w pkt 1 i 2 stało się bezprzedmiotowe. Otóż w sprawie nie zachodziła jakakolwiek przyczyna pozwalająca sądowi na uznanie, że postępowanie zainicjowane skargami skarżących stało się bezprzedmiotowe, przede wszystkim z powodu podanego przez pełnomocnika inwestorów.

Uwzględniając powyższe Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.