Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1373/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-10-22 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 188
journal: Dz.U. 2024 poz 935
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Monika Nowicka Sędziowie: sędzia NSA Karol Kiczka sędzia del. WSA Arkadiusz Blewązka (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Marta Sikorska po rozpoznaniu w dniu 22 października 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej T. J., J. J., S.J., E.Z., A.D. i B. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 22 kwietnia 2021 r. sygn. akt II SA/Lu 68/21 w sprawie ze skargi Gminy Miejskiej Ł. na decyzję Wojewody Lubelskiego z dnia [...] grudnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2. zasądza od Gminy Miejskiej Ł. na rzecz T. J., J. J., S. J., E. Z., A. D. i B. K. solidarnie kwotę 800 (osiemset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 22 kwietnia 2021 r., II SA/Lu 68/21 w sprawie ze skargi Gminy Miejskiej Ł. na decyzję Wojewody Lubelskiego z dnia [...] grudnia 2020 r. w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości: uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję Starosty Ł. z dnia [...] lipca 2020 r. nr [...] oraz rozstrzygnął o kosztach postępowania sądowego.

Powyższy wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych:

Decyzją z dnia [...] grudnia 2020 r. Wojewoda Lubelski po rozpoznaniu odwołania Burmistrza Miasta Ł. utrzymał w mocy decyzję Starosty Ł. z dnia [...] lipca 2020r. o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości niezabudowanej położonej w Ł. przy ul. K., oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków jako działki: nr [...] o powierzchni 0,0058 ha, nr [...] o powierzchni 0,0142 ha oraz projektowana działka nr [...] o powierzchni 0,0228 ha powstała z podziału działki nr [...] o powierzchni 0,0432 ha, wykazaną na mapie do celów prawnych, wpisanej do ewidencji materiałów państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu [...] marca 2018 r. Nr [...] na rzecz T. J. w udziale 5/8 części, J. J. w udziale 3/40 części, B. K. w udziale 3/40 części, A. D. w udziale 3/40 części, E. Z. w udziale 3/40 części i S. J. w udziale 3/40 części. oraz umarzającej postępowanie w zakresie zwrotu działki nr [...] o powierzchni 0,0228 ha. Jednocześnie organ I instancji orzekł o zwrocie zwaloryzowanej kwoty odpowiadającej wypłaconemu odszkodowaniu przez T. J. w wysokości 8.184,34 zł, J. J. w wysokości 982,12 zł, B. K. w wysokości 982,12 zł, A. D. w wysokości 982,12 zł, E. Z. w wysokości 982,12 zł, S. J. w wysokości 982,12 zł, w terminie 14 dni od dnia kiedy decyzja stanie się ostateczna. Organ stwierdził również, że zwrot zwaloryzowanej kwoty odszkodowania wraz z należnymi odsetkami podlegać będzie zabezpieczeniu poprzez ustanowienie hipoteki na nieruchomości zwracanej, a decyzja stanowić będzie podstawę wpisu hipoteki do księgi wieczystej. W uzasadnieniu Wojewoda podał, że decyzją Urzędu Miejskiego w Ł. z dnia [...] lipca 1986 r. została wywłaszczona na rzecz Skarbu Państwa nieruchomość niezabudowana o powierzchni 0,0800 ha, położona w Ł., przy ul. Z. (obecnie ul. K.), oznaczona jako działki: nr [...], nr [...], nr [...] oraz nr [...] stanowiąca własność C. i T. małżonków J. W dacie wywłaszczenia nieruchomość nie posiadała urządzonej księgi wieczystej, stan prawny właścicieli ustalono na podstawie prawomocnych aktów własności ziemi [...] z dnia [...] czerwca 1978 r. oraz [...] z dnia [...] stycznia 1991 r. Z uzasadnienia decyzji wynikało także, że wywłaszczenie nastąpiło zgodnie z lokalizacją budowy spółdzielczego osiedla mieszkaniowego. Obecnie właścicielem wywłaszczonej nieruchomości jest Miasto Ł. na podstawie decyzji Wojewody Lubelskiego z dnia [...] czerwca 2017 r. Wnioskodawcy postępowania zwrotowego w jego toku zmodyfikowali żądanie domagając się zwrotu działek niezabudowanych: nr [...], nr [...] oraz część działki nr [...] znajdującej się za ogrodzeniem. Organ I instancji stwierdził, że nieruchomość, której dotyczy wniosek o zwrot obejmuje w całości działki: nr [...] o powierzchni 0,0058 ha, nr [...] o powierzchni 0,0142 ha oraz projektowaną działkę nr [...] o powierzchni 0,0228 ha wydzieloną z działki nr [...] o powierzchni 0,0432 ha, wykazaną na mapie wpisanej do ewidencji materiałów państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu [...] marca 2018 r. pod [...]. Jednocześnie organ uznał, że na ww. działkach od momentu wywłaszczenia do chwili obecnej nie zrealizowano obiektów będących częścią planowanego w dacie wywłaszczenia osiedla mieszkaniowego. Na podstawie decyzji wywłaszczeniowej z dnia [...] lipca 1986 r. organ ustalił, że ww. działki były przeznaczone pod budowę spółdzielczego osiedla mieszkaniowego wielorodzinnego im. [...] w Ł., zgodnie z planem realizacyjnym zagospodarowania terenu zatwierdzonym decyzją Wojewody Siedleckiego znak: [...] z dnia [...] maja 1980 r. Według ww. planu realizacyjnego w miejscu wywłaszczonych działek zaprojektowano wjazd do stacji obsługi z 9-ma stanowiskami. Z kolei z opisu technicznego do szczegółowego planu zagospodarowania terenu inwestycji wynika, że został opracowany aneks do planu realizacyjnego osiedla opracowany przez "[...]" L. w lutym 1980 r. na zlecenie inwestora WSM S. Nr [...] w sprawie ustalenia sposobu odprowadzania ścieków sanitarnych i wód deszczowych z osiedla oraz szczegółowy plan zagospodarowania terenu inwestycji – zadanie 1/1 plan bezkolizyjności na mapie sytuacyjno – wysokościowej w skali 1:500, na której zaznaczono budynek przepompowni ścieków. W opisie technicznym w pkt. 2 zatytułowanym: "Położenie terenu i jego charakterystyka" widnieje zapis, że obszar objęty zadaniem 1/1 położony jest w południowo – wschodniej części osiedla, na jego skraju. Zadaniem 1/1 objęte są m.in.: przepompownia ścieków sanitarnych. Organ ustalił, że nieruchomość, której dotyczy wniosek o zwrot wywłaszczonej nieruchomości graniczy bezpośrednio z działką J. J., jest porośnięta trawą, na działkach nr [...] i [...] częściowo znajduje się nieutwardzona droga gruntowa, natomiast na działce nr [...] oraz na części działki nr [...] znajduje się budynek przepompowni ścieków, zarządzany przez Przedsiębiorstwo Usług i Inżynierii Komunalnej w Ł. W tej sytuacji działka nr [...] o powierzchni 0,0432, w celu wyodrębnienia ww. budynku, została podzielona na projektowane działki nr [...] o powierzchni 0,0204 ha oraz nr [...] o powierzchni 0,0228 ha. Budynek przepompowni zlokalizowany jest na działce nr [...] oraz projektowanej działce o nr [...], która jest ogrodzona i nie jest przedmiotem niniejszego postępowania.

Końcowo Wojewoda Lubelski uznał, że działki nr [...] i nr [...] oraz projektowana działka nr [...] stały się zbędne na cel wywłaszczenia w rozumieniu art. 137 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U.2020.65 ze zm.), dalej jako "u.g.n.". Zebrany w sprawie materiał dowodowy, uzupełniony w toku postępowania odwoławczego, potwierdza, że na części wywłaszczonej nieruchomości cel wywłaszczenia, jakim była budowa osiedla mieszkaniowego został zrealizowany. O takim stanie rzeczy świadczy także treść pisma z dnia 23 sierpnia 1981 r. skierowanego przez Zakład Projektowania i Usług Inwestycyjnych "[...]" do Przedsiębiorstwa Gospodarki Komunalnej w Ł., z którego wynika (pkt. 5), że przepompownia ścieków zlokalizowana jest wewnątrz osiedla, z zachowaniem odpowiedniej strefy izolacyjnej – 60 m od budynków mieszkalnych. Pozostała jednak część nieruchomości nr [...], obecnie oznaczona jako działka nr [...] jest niezabudowana, porośnięta trawą, w części tej znajdują się dwie wylewki betonowe o wymiarach 3x5 m. Natomiast na pozostałych działkach o nr [...] oraz nr [...] częściowo znajduje się nieutwardzona droga prowadząca do budynków J. J., co oznacza, że cel wywłaszczenia na przedmiotowych działkach nie został zrealizowany. Uprawnia to organ do wydania decyzji o zwrocie przedmiotowych nieruchomości.

Odnosząc się do zarzutu braku dojazdu do przepompowni oraz niemożliwości usuwania awarii, w sytuacjach kryzysowych, związanych z ewentualnym nieprawidłowym funkcjonowaniem przepompowni, organ odwoławczy stwierdził, że podziemna infrastruktura techniczna posadowiona poza ogrodzonym terenem przepompowni, sama w sobie nie stanowi przeszkody do zwrotu nieruchomości na rzecz osób uprawnionych. Istnienie na nieruchomości infrastruktury technicznej nie uniemożliwia korzystania z niej przez byłego właściciela, a co najwyżej może ograniczać jej pełne zagospodarowanie w przyszłości. Dostęp do infrastruktury technicznej może być zapewniony poprzez ustanowienie np. służebności gruntowej, a ewentualne usytuowanie na terenie działki jakiejkolwiek budowli będzie wymagało uzyskania stosownego pozwolenia organów, dzięki czemu i tak zachowana zostanie kontrola nad dostępnością do znajdującej się tam infrastruktury podziemnej.

Organ odwoławczy wyjaśnił również, że stosownie do art. 140 ust. 1 i 2 u.g.n., w przypadku zwrotu wywłaszczonej nieruchomości były właściciel lub jego spadkobierca zwraca Skarbowi Państwa lub właściwej jednostce samorządu terytorialnego, w zależności od tego, kto jest właścicielem nieruchomości w dniu zwrotu, ustalone w decyzji odszkodowanie podlegające waloryzacji na dzień wydania decyzji o zwrocie nieruchomości. Kwota ustalona za wywłaszczony grunt o łącznej powierzchni 800 m2 wynosiła 370.880,00 zł. Na zawnioskowaną do zwrotu powierzchnię 428 m2 przypada proporcjonalna kwota 198.420,80 zł. Po zwaloryzowaniu i denominacji powyższej sumy przy zastosowaniu wskaźników cen towarów i usług konsumpcyjnych ogłaszanych przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego i uwzględnieniu denominacji otrzymano kwotę 13.745,97 zł. Zwaloryzowane odszkodowanie nie przekracza 50% aktualnej wartości nieruchomości, o czym mowa w art. 217 ust. 2 w związku z art. 140 ust. 2 u.g.n. Zgodnie z art. 140 ust. 4 u.g.n. ustalone w powyższy sposób odszkodowanie powiększa się lub pomniejsza, jeśli nastąpiła zmiana wartości nieruchomości wskutek działań podjętych bezpośrednio po wywłaszczeniu. Jednakże zwiększenie wartości nieruchomości spowodowane nakładami nie związanymi z realizacją celu wywłaszczenia, nie podlega uwzględnieniu przy ustalaniu wysokości odszkodowania.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie Burmistrz Miasta Ł. zarzucił ww. decyzji Wojewody Lubelskiego naruszenie art. 77 § 1 k.p.a. przez dokonanie nieprawidłowej oceny, że cel wywłaszczeniowy nie został zrealizowany, w sytuacji gdy nieruchomość stanowi część przestrzeni osiedla im. [...] w Ł., stanowiąc infrastrukturę techniczną związaną z budownictwem mieszkaniowym o charakterze osiedlowym, co za tym idzie niezbędną dla prawidłowego funkcjonowania osiedla i jego mieszkańców oraz naruszenie art. 80 k.p.a. przez zaniechanie rozpatrzenia całego materiału dowodowego oraz wybiórcze rozpatrzenie materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie. Strona skarżąca wskazała, że dla ustalenia spełnienia przesłanki "realizacji celu", o czym stanowi art. 137 ust. 1 pkt 2 u.g.n. i samego "celu" istotne jest, czy cel publiczny wskazany w decyzji wywłaszczeniowej został spełniony tzn. czy została wybudowana w określonym czasie przez uprawniony podmiot inwestycja, na którą dokonano wywłaszczenia. Realizacja celu, jakim jest budowa osiedla mieszkaniowego, obejmuje nie tylko budowę na wywłaszczonych gruntach budynków mieszkalnych, ale też niezbędnych mieszkańcom dróg, chodników, parkingów, zieleńców, placów zabaw oraz budowli, sieci i urządzeń infrastruktury technicznej, instalacje podziemne takie jak: sieci wodociągowe, kanalizacyjne, ciepłownicze, kable elektryczne, instalacja gazowa, sanitarna, kanały deszczowe budynków handlowych, usługowych, a więc wszystkie elementy mieszczące się w celu wywłaszczenia, pod warunkiem, że stanowią element niezbędny do prawidłowego funkcjonowania osiedla. Nie można również – co do zasady – wykluczyć możliwości aby na terenie osiedlowym, pierwotnie przeznaczonym pod zieleń lub mającym tzw. charakter rekreacyjny, w przyszłości powstał np. obiekt bardziej potrzebny jego mieszkańcom. Według strony skarżącej organy nie uwzględniły, że do planu realizacyjnego osiedla został opracowany przez "[...]" L. aneks w sprawie ustalenia sposobu odprowadzania ścieków sanitarnych i wód deszczowych oraz szczegółowy plan zagospodarowania terenu inwestycji - zadanie 1/1 plan bezkolizyjności na mapie sytuacyjno-wysokościowej w skali 1:500, na której zaznaczony jest ogrodzony budynek przepompowni. Ponadto "porośnięte trawą, częściowo zajęte nieutwardzoną drogą" działki stanowią swego rodzaju powierzchnie czynną biologicznie wokół budynku przepompowni. Strona skarżąca zwróciła uwagę, że przepompownia to nie tylko widoczne na działkach będących przedmiotem postępowania budynek przepompowni i ogrodzenie, ale także urządzenia poziemne przepompowni, kanały doprowadzające i odprowadzające ścieki, teren niezbędny do obsługi technicznej przepompowni i manewrowania, droga dojazdowa dla ciężkiego sprzętu i inne. Jego zdaniem budowa każdej infrastruktury technicznej, o ile jest ona funkcjonalnie powiązana z celem wywłaszczenia, jakim jest budowa osiedla, realizuje cel tego wywłaszczenia. Bez znaczenia pozostaje zatem, czy ta infrastruktura to infrastruktura podziemna czy naziemna, gdyż istotne jest to czy jest ona funkcjonalnie powiązana z realizacją celu wywłaszczenia. W takiej sytuacji zwrot nieruchomości ograniczy w sposób znaczący Przedsiębiorstwu Usług i Inżynierii Komunalnej Sp. z o.o. możliwość dojazdu do przepompowni, ale także uniemożliwi usuwanie awarii, których to czynności należy dokonywać natychmiast, często wielotonowym sprzętem z zapewnieniem drogi dojazdowej i terenem do manewrowania, składowania i wykonywania robót. Skarżący zwrócił uwagę, że wprawdzie w orzecznictwie zarysował się pogląd, iż budowa infrastruktury technicznej z natury rzeczy nie koliduje ze zwrotem nieruchomości, niemniej jednak, jeżeli zrealizowana infrastruktura podziemna nierozerwalnie związana jest z obsługą istniejącego osiedla i jako taka była jednym z elementów celu, dla którego dokonano wywłaszczenia, to wybudowaną infrastrukturę należy uznać za urządzenia służące mieszkańcom osiedla, wówczas nie ma podstaw do orzeczenia o zwrocie, z uwagi na ustalenie, iż ta właśnie infrastruktura techniczna była elementem realizacji celu wywłaszczenia. Strona skarżąca zwróciła także uwagę, że Starosta Ł. na wniosek Przedsiębiorstwa Usług i Inżynierii Komunalnej Sp. z o.o. w Ł. decyzją z dnia [...] kwietnia 2020 r. zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę, obejmujący rozbudowę i przebudowę pompowni ścieków zlokalizowanej na działkach nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...] i nr [...], czyli m.in. działkach będących przedmiotem niniejszego postępowania.

Odpowiadając na skargę Wojewoda Lubelski podtrzymał swoje stanowisko w sprawie i wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie przywołanym na wstępie wyrokiem z dnia 22 kwietnia 2021 r. uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody Lubelskiego i poprzedzającą ją decyzję Starosty Ł. z dnia [...] lipca 2020 r. W uzasadniu wyroku Sąd I instancji wskazał, że nikt nie kwestionował faktu wywłaszczenia przedmiotowych nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa decyzją z dnia 31 lipca 1986 r. W decyzji tej opisano, że przedmiotem wywłaszczenia jest nieruchomość niezabudowana o powierzchni 0,0800 ha, położona w Ł., przy ul. Z. (obecnie ul. K.), oznaczona jako działki: nr [...] o powierzchni 141m², nr [...] o powierzchni 459m², nr [...] o powierzchni 60m² oraz nr [...] o powierzchni 140m², stanowiąca własność małżonków J. Jako cel wywłaszczenia wskazano lokalizację spółdzielczego osiedla mieszkaniowego na podstawie planu realizacyjnego zagospodarowania zatwierdzonego decyzją Wojewody Siedleckiego z dnia [...] maja 1980 r. Sąd I instancji wskazał, że w orzecznictwie wielokrotnie wskazywano, iż w przypadku planowania inwestycji polegającej na budowie osiedla mieszkaniowego inwestycja ta nie ogranicza się jedynie do budowy budynków mieszkalnych, ale obejmuje również całą infrastrukturę tego osiedla w postaci budynków handlowych, usługowych oraz urządzeń towarzyszących jak również takie obiekty jak szkoły, przedszkola, żłobki, ośrodki zdrowia, ciągi komunikacyjne, parkingi, tereny sportowe, rekreacyjne, tereny zieleni osiedlowej, ale również sieci wodociągowe, kanalizacyjne, ciepłownicze itp. Te szczegółowe ustalenia następowały w planie realizacyjnym. Wobec tego, badanie realizacji takiego celu wywłaszczenia, jak budowa osiedla, odnośnie konkretnej działki/działek wchodzącej w jego zakres należy dokonywać w aspekcie tego właśnie celu podstawowego, jakim jest szeroko rozumiana budowa osiedla mieszkaniowego. Sąd I instancji podkreślił, że osiedle mieszkaniowe zostało wybudowane zgodnie z przeznaczeniem i zgodnie z planami realizacyjnymi. Wprawdzie w załączniku graficznym do decyzji z 1980 r na wywłaszczonych działkach miała początkowo powstać stacja obsługowa dla samochodów osobowych z 8 stanowiskami , jednak już w szczegółowym planie realizacyjnym działki te zostały przeznaczone pod budowę przepompowni ścieków. Sąd I instancji podkreślił, że występowanie infrastruktury technicznej na działce objętej postępowaniem nie koliduje z możliwością jej zwrotu na rzecz byłych właścicieli tylko w sytuacji, gdy nie stanowiła ona celu wywłaszczenia, a jej budowa związana była z realizacją innej inwestycji. Zwrócił również uwagę, że nawet, jeśli dana nieruchomość została wywłaszczona na jakikolwiek cel publiczny i inwestycja ta w określonym czasie została zrealizowana, a później ta nieruchomość została zaadaptowana na inne cele, to mimo, że nieruchomość nie jest już wykorzystywana na cel wywłaszczenia, to należy uznać, iż sam cel wywłaszczenia został zrealizowany.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiedli T. J., J. J., S. J., E. Z., A. D., B. K., zaskarżając wyrok w całości i zarzucając naruszenie:

I. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

1. art. 3 p.p.s.s. i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. przez uwzględnienie skargi na tej podstawie,

a) w sytuacji przyjęcia przez Wojewodę Lubelskiego w kontrolowanej decyzji prawidłowej wykładni art. 136 ust. 3 i art. 137 ust. 1 i 2 u.g.n. polegającej na przyjęciu, iż budowa przepompowni z infrastrukturą podziemną (która nie została uwidoczniona jako istniejąca na żadnej z działek podlegających zwrotowi), nie stanowi elementu infrastruktury osiedla i jako taka nie realizuje celu wywłaszczenia w postaci budowy osiedla mieszkaniowego, a tym samy zasadny jest wniosek o zwrot wnioskowanych nieruchomości bowiem nie znajduje się ona na dziatkach objętych wnioskiem i podlegających zwrotowi,

b) uchylenie przez Sąd I instancji zaskarżonej decyzji, pomimo że Wojewoda Lubelski nie naruszył przepisów prawa materialnego, to jest art. 136 ust. 1 i ust. 3 oraz art. 137 ust. 1 u.g.n. przez właściwe ich zastosowanie czyli dokonał prawidłowej subsumpcji polegającej na prawidłowym uznaniu, że ustalony w sprawie stan faktyczny odpowiada hipotezie art. 137 ust. 1 i ust. 2 u.g.n. , co miało zasadniczy wpływ na wynik sprawy i w sposób zgodny z art. 136 u.g.n doprowadziło do uwzględnienia wniosku o zwrotu wnioskowanych nieruchomości wskutek niezagospodarowania ich na cel wywłaszczenia,

c) art. 151 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w związku z art. 3 § 2 pkt 1 i art. 134 § 1 p.p.s.a. oraz w związku z art. 137 ust. 2 u.g.n. przez błędną wykładnię polegająca na uznaniu, że w postępowaniu o zwrot wywłaszczonej nieruchomości nie bada się czy cel wywłaszczenia został zrealizowany tylko na części nieruchomości z uwagi na zrealizowanie celu wywłaszczenia, podczas gdy prawidłowa wykładnia tego artykułu nakłada obowiązek zbadania czy cel wywłaszczenia został zrealizowany zgodnie z obowiązującymi przepisami, w tym przepisami technicznymi, a w konsekwencji czy pomimo realizacji celu wywłaszczenia część nieruchomości nie stała się zbędna i podlega zwrotowi,

2. art 145 § 1 pkt 1 lit. a) w związku z art. 133 § 1 i art. 141 § 4 p.p.s.a. oraz art. 136 ust. 3 i art. 137 ust. 1 i 2 u.g.n. przez:

a) rozszerzenie celu wywłaszczenia, określonego jako budowa osiedla mieszkaniowego, co wywołało błędną ocenę realizacji tego celu na całości wywłaszczonej w 1986 r. nieruchomości, podczas gdy poprawna analiza dokumentacji zgromadzonej w sprawie winna doprowadzić Sąd do konkluzji, iż zwrotu nieruchomości objętych wnioskiem nie wyklucza realizacja celu wywłaszczenia zrealizowanego tylko na części nieruchomości przez budowę przepompowni ścieków, której wszystkie elementy znajdują się na działkach nieobjętych wnioskiem i niepodlegających zwrotowi, jako realizacji elementu infrastruktury wchodzącej w skład osiedla,

b) przez uwzględnienie skargi, podczas gdy – w sytuacji uznania przez Sąd, iż budowa przepompowni (nawet z potencjalnie znajdującą się na działkach podlegających zwrotowi infrastrukturą podziemną) nie stanowi elementu infrastruktury osiedla i nie realizuje celu wywłaszczenia – Sąd winien i tak skargę oddalić,

3. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) w związku z art. 133 § 1 i art. 141 § 4 p.p.s.a. przez przyjęcie jako elementu stanu faktycznego sprawy twierdzenia, nie znajdującego odzwierciedlania w materiale dowodowym zebranym w sprawie, iż w dokumentach dotyczących projektowanego i wykonanego osiedla wraz z przepompownią ścieków znajduje się uwidoczniona infrastruktura podziemna przepompowni i to przebiegająca pod działkami podlegającymi zwrotowi, choć brak jest na tą okoliczność jakiegokolwiek dowodu w sprawie, zaś pozyskana przez skarżących dokumentacja przeczy tej okoliczności i wyraźnie dowodzi, że nieruchomości podlegające zwrotowi nie są niezbędne dla dalszego realizacji celu wywłaszczenia,

4. art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 lit. c), art. 1, art. 3 § 1 p.p.s.a., w związku z art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. przez:

a) wydanie wyroku bez koniecznej i prawidłowej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, co w konsekwencji prowadziło do przyjęcia dowolnych ustaleń faktycznych (tj. w oderwaniu od dokumentów zebranych w sprawie), stanowiących podstawę rozstrzygnięcia w tym w szczególności przy ewentualnej niedostateczności materiału dowodowego - nierozpoznanie zarzutów skargi w tym w szczególności wskazujących na konieczność zasięgnięcia opinii biegłych, projektantów, którzy projektują przepompownię i biegłego w zakresie ochrony przeciwpożarowej celem ustalenia faktu istnienia i zakresu umiejscowienia infrastruktury podziemnej przepompowni oraz celem ustalenia ewentualnego terenu niezbędnego do prawidłowego funkcjonowania przepompowni ścieków, zaś zaniechanie to miało istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, gdyż Sąd w tym zakresie całkowicie samodzielnie dokonał ustaleń faktycznych sprzecznych z dowodami znajdującymi się w sprawie,

b) niewłaściwą kontrolę legalności działalności organów administracji publicznej – Starosty Ł. i Wojewody Lubelskiego i wydanych przez te organy decyzji w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, co skutkowało wydaniem przez Sąd wyroku uwzględniającego skargę,

c) błędną ocenę zgromadzonego materiału dowodowego i w konsekwencji nieuzasadnione przyjęcie, że organy I i II instancji nieprawidłowo określiły cel wywłaszczenia i faktyczny sposób zagospodarowania działek oraz zakres oddziaływania zrealizowanej inwestycji i uznały fakt spełnienia przesłanek określonych w art. 137 u.g.n.,

d) naruszenie zasady obiektywnej oceny stanu faktycznego i prawnego sprawy, dokonanie dowolnej, a nie swobodnej oceny materiału dowodowego z pominięciem wszystkich okoliczności wynikających z dokumentów zgromadzonych w postępowaniu dowodowym, świadczących o niewykorzystaniu nieruchomości objętych wnioskiem o zwrot na cel wywłaszczenia,

5. niewłaściwe zastosowanie art. 153 w związku z art. 141 § 4 p.p.s.a. przez:

- niewyjaśnienie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, jakie konkretnie dowody zebrane w toku postępowania administracyjnego doprowadziły Sąd do przyjęcia, że na terenie działek podlegających zwrotowi zgodnie z treścią wniosku, znajdują się m.in. podziemne elementy infrastruktury niezbędnej do funkcjonowania przepompowni ścieków, choć tak wyniki oględzin, rozprawy administracyjnej jak również dokumentacja w postaci map, nie potwierdzają tego twierdzenia, które stanowiło w istocie podstawę wydania zaskarżonego wyroku; nadto biegły geodeta sporządzający opinię w sprawie również nie stwierdził w jej treści, by na działkach podlegających zwrotowi, zgodnie z decyzją Starosty Ł., znajdowała się naziemna czy też podziemna infrastruktura służąca do obsługi wybudowanego osiedla oraz przepompowni ścieków,

- w konsekwencji powyższego niezbadanie czy faktycznie powstała, a jeśli tak to przez jakie działki przebiega oraz jakie dziatki niezbędne są do jej obsługi jakakolwiek infrastruktura podziemna przepompowi czy też infrastruktura naziemna i by znajdowała się ona na terenie działek podlegających zwrotowi i służyła obsłudze osiedla będącego celem wywłaszczenia,

- całkowite pominięcie instytucji prawa cywilnego w postaci możliwości ewentualnego ustanowienia służebności gruntowej na nieruchomościach podlegających zwrotowi a ucieleśniających prawną możliwość zabezpieczenia swobodnego dostępu względnie przechodu/przejazdu przez nieruchomości podlegające zwrotowi celem dostępu do nieruchomości np. działka nr [...], na której zlokalizowany jest budynek przepompowni ścieków;

6. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. przez uchylenie decyzji Wojewody Lubelskiego i poprzedzającej ją decyzji Starosty Ł. pomimo braku jakichkolwiek naruszeń przez organ administracyjny przepisów k.p.a. i uznaniu przez Sąd, wbrew stanowi sprawy, iż naruszenia takie faktycznie miały miejsca, tj.

- art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. przez niepodjęcie wszystkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego w tym zwłaszcza niewystarczające zebranie oraz rozpatrzenie materiału dowodowego, a nader wszystko brak jakiegokolwiek dowodu dowodzącego, że na działkach podlegających zwrotowi znajduje się infrastruktura podziemna przepompowni ścieków, bądź też niezbędna do jej obsługi droga dojazdowa, poprzestając w tym względnie na bezkrytycznym uwzględnieniu zarzutów i twierdzeń skargi,

- art. 8 k.p.a. przez naruszenie zasady obiektywnej oceny stanu faktycznego i prawnego sprawy i oparcie się wyłącznie na oświadczeniach samego skarżącego zainteresowanego negatywnym rozstrzygnięciem sprawy,

- art. 12 § 1 k.p.a. przez pominięcie wyciągniętych przez Wojewodę Lubelskiego oraz Starostę Ł. z zebranego materiału dowodowego wniosków uprawnionych tak z punktu widzenia logiki jak i mających pełne oparcie w materiale dowodowym sprawy

- art. 80 k.p.a. przez dokonanie oceny materiału dowodowego w oparciu o wyłącznie oświadczenie jednej ze stron postępowania (skarżącego) oraz pominięcie wszystkich innych okoliczności wynikających z dokumentów archiwalnych zgromadzonych w postępowaniu dowodowym świadczących o niewykorzystaniu całej nieruchomości na cel wywłaszczenia i tym samym jej zbędności,

- art. 107 § 3 k.p.a. przez niewystarczające odniesienie się do dowodów zebranych w toku całego postępowania dowodowego a świadczących o braku dowodu potwierdzającego istnienie podziemnej infrastruktury niezbędnej do obsługi przepompowni jak również niepotwierdzenie tej okoliczności w opinii sporządzonej przez biegłego geodetę, który ustalał nieruchomości zbędne dla celu wywłaszczenia i na nie nieoddziaływujące, w tym całkowite zignorowanie części wskazanych przez wnioskodawcę oraz Starostę Ł. oraz Wojewodę Lubelskiego dokumentów oraz nie wskazanie logicznej przyczyny, dla której pominięto je przy ocenie istotnych okoliczności mających wpływ na rozstrzygnięcie sprawy,

7. 141 § 4 p.p.s.a. przez przyjęcie przez Sąd I instancji podstaw faktycznych, które nie znajdują odzwierciedlenia w dokumentacji sprawy bez wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego i jego właściwej oceny oraz dopuszczenie do istotnych sprzeczności logicznych w rozumowaniu Sądu, a także przez uzasadnienie wyroku, zawierające jedynie odniesienie się do niektórych elementów stanu faktycznego, bez logicznego wykazania dlaczego zostały one przyjęte przez sąd i bez wytłumaczenia dlaczego inne elementy istotne dla wyniku sprawy zostały przez sąd pominięte a nader wszystko bez wyjaśnia, na jakiej podstawie poczynił Sąd w skarżonym wyroku ustalenia faktyczne odmienne od tych dokonanych odpowiednio przez Wojewodę Lubelskiego oraz Starostę Ł.,

8. art. 151 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w związku z art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. oraz art. 6, art. 7, art. 11, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 i art. 140 k.p.a. przez uwzględnienie skargi, w sytuacji gdy obowiązkiem Sądu dokonującego kontroli legalności zaskarżonej decyzji było jej utrzymanie w wyniku oddalenia skargi jako oczywiście bezzasadnej z uwagi na brak jakichkolwiek uchybień, których mógł potencjalnie dopuścić się organ, polegających np. na pominięciu zbadania przez organ odwoławczy argumentów podnoszonych przez stronę w odwołaniu dotyczących obszaru działki przeznaczonej na inwestycje celu publicznego, wyznaczenia strefy oddziałującej przez wybudowaną przepompownię co w konsekwencji doprowadziło do wyjaśnienia stanu faktycznego oraz doprowadziło do sytuacji, w której postępowanie toczyło się w sposób budzący zaufanie do organów administracji publicznej zaś w żadnej części uzasadnienia zaskarżonego wyroku powyższych prawidłowych ustaleń organów oraz prawidłowo zebranego materiału dowodowego Sąd nie zakwestionował,

II. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. prawa materialnego, a mianowicie:

1. art. 136 ust. 3 i art. 137 ust. 1 u.g.n. przez błędną ich wykładnię, polegającą na nietrafnym uznaniu, iż w świetle treści tych przepisów należy uznać, iż przedmiotowe działki nie stały się zbędne na cel wywłaszczenia, a więc nie mogą podlegać zwrotowi na rzecz wnioskodawców (skarżących), pomimo że jak wynika z postępowania dowodowego przeprowadzonego w sprawie, na ww. działkach nie zrealizowany został cel wywłaszczenia w postaci budowy osiedla mieszkaniowego i przepompowni i tym samym stały się one zbędne choć z żadnego dokumentu nie wynika, by jakiekolwiek elementy niezbędne do bieżącej obsługi przepompowni znajdowały się faktycznie bądź winny się w przyszłości znajdować bądź przebiegać przez działki podlegające zwrotowi poprzez zlokalizowanie na nich czy to infrastruktury podziemnej przepompowni czy też drogi dojazdowej do niej (której tak na dzień wydawania rozstrzygnięcia jak i wiele lat wcześniej nigdy nie było) i oparcie w tym zakresie rozstrzygnięcia na niczym niepopartych przypuszczeniach i przyszłościowych analizach potencjalnych sytuacji awaryjnych związanych z obsługą i funkcjonowaniem przepompowni,

2. art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 u.g.n. przez niewłaściwe zastosowanie i niezasadne przyjęcie, że nieruchomości położone w Ł., oznaczone jako działki nr [...], nr [...] i nr [...] nie stały się zbędne na cel wywłaszczenia i nie podlegają zwrotowi mimo, że z materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie wynika jednoznacznie, że w części wywłaszczonej w 1986 r. cel wywłaszczenia nie został zrealizowany, bowiem brak na niej jakiejkolwiek infrastruktury podziemnej bądź naziemnej wykorzystywanej przez czy to budynek przepompowni czy to przez pozostałą część obiektów osiedla, zaś ewentualne znajdujące się pod ziemią urządzenia infrastruktury technicznej nie stanowią przeszkody do zwrotu nieruchomości,

3. art. 137 ust. 1 pkt 2 u.g.n. przez wadliwe przyjęcie, że na działce nr [...] (powstałej przez podział działki nr [...]) bądź na działce nr [...] bądź na działce nr [...] została zrealizowana infrastruktura podziemna czy też naziemna niezbędna do funkcjonowania i obsługi przepompowni ścieków, w sytuacji gdy ani ustalenia poczynione w trakcie wizji lokalnej, jak również ustalenia poczynione przez organ w uchylonych decyzjach, jak również ustalenia biegłego geodety W. R. takich ustaleń nie zawierają,

4. art. 137 ust. 2 u.g.n. przez wadliwe przyjęcie, że pomimo iż na działkach nr [...], nr [...] oraz nr [...] nie został zrealizowany cel wywłaszczenia i działki te nie są niezbędne do dalszej potencjalnej realizacji tego celu, to nie podlegają one zwrotowi;

5. art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 1 i 2 Konstytucji RP przez nieuprawnione ograniczenie prawa do zwrotu wywłaszczonej nieruchomości przez uznanie, że z chwilą zrealizowania osiedla mieszkaniowego nie jest możliwy zwrot nieruchomości, która położona jest w granicach tego osiedla, choć stan i sposób zagospodarowania części działki objętej pierwotnie wywłaszczeniem, a obejmujące działki uwzględnione w uchylonych decyzjach, nie pozwala na stwierdzenie, że została ona zagospodarowana zgodnie z celem wywłaszczenia.

W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono w trybie art. 106 § 3 p.p.s.a. o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu ze dokumentów w postaci: - wydruku mapy wektorowej udostępnionej skarżącym w formie elektronicznej w dniu 18 czerwca 2021 r. przez Ośrodek Dokumentacji Kartograficznej i Geodezyjnej Starostwa Powiatowego w Ł. dowodzącej braku infrastruktury podziemnej na spornych działkach przeznaczonych do zwrotu, - wydruku map uzyskanych przez skarżących od Wydziału Budownictwa i Architektury Starostwa Powiatowego Ł. dowodzących, że żadne sieci oprócz dwóch prywatnych, tj. sieci wodociągowej należącej do nieruchomości skarżącego J. J. z kierunku ul. K. do budynku mieszkalnego oraz sieci elektrycznej nieruchomości sąsiada przebiegającej w poprzek działki będącej przedmiotem zwrotu nr [...], nie przebiegają przez działki skarżącego na okoliczność braku istnienia na działkach podlegających zwrotowi jakiejkolwiek infrastruktury naziemnej czy też podziemnej, która byłaby niezbędna dla realizacji celów uwłaszczenia i nadto by istnienie tej infrastruktury miało powodować, że cel wywłaszczenia został osiągnięty i nieruchomości nie mogą podlegać zwrotowi

Ponadto wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego powiększonych o uiszczoną opłatę skarbową od pełnomocnictwa.

Powyższe zarzuty zostały szerzej umotywowane.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna okazała się zasadna.

Naczelny Sąd Administracyjny stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. oraz nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku.

Rekapitulując stan sprawy należy zgodzić się z Sądem I instancji, iż poza sporem pozostaje kwestia celu wywłaszczenia na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości należącej do T. i C. małżonków J. Celem tym była budowa spółdzielczego osiedla mieszkaniowego wielorodzinnego im. [...] w Ł., natomiast szczegółowym przeznaczeniem ww. wywłaszczonego terenu była pierwotnie stacja obsługi samochodów, co wynika jednoznacznie z planu realizacyjnego zatwierdzonego decyzją z dnia 30 maja 1980 r. Jednocześnie z aneksu do ww. planu realizacyjnego, opracowanego przez "[...]" L. w lutym 1980 r. wynika, że wywłaszczona nieruchomość miała zostać przeznaczona pod budowę przepompowni ścieków. Mając na uwadze, że aneks do pierwotnego planu realizacyjnego osiedla mieszkaniowego jest wcześniejszy od decyzji o zatwierdzeniu owego planu, a jednocześnie wywłaszczenia ww. nieruchomości dokonano decyzją z dnia [...] lipca 1986 r., a zatem już po zatwierdzeniu owego planu realizacyjnego, prawidłowa jest konkluzja dokonana w toku dotychczasowego postępowania, iż szczegółowym przeznaczeniem wywłaszczonej nieruchomości była budowa przepompowni ścieków. Nie jest także objęte kontrowersją, iż doszło do powstania zaprojektowanego osiedla mieszkaniowego, w tym do budowy przepompowni ścieków. Budynek przepompowni został zrealizowany w 1984 r. i aktualnie znajduje się na ogrodzonych działkach: nr [...] i nr [...], powstałej z projektowanego podziału działki nr [...]. W tym stanie rzeczy prawidłowa jest konkluzja organów i Sądu I instancji o zrealizowaniu celu podstawowego dokonanego wywłaszczenia, tj. budowy osiedla mieszkaniowego. Zrealizowany został także cel szczegółowy wynikający z zatwierdzonego planu realizacyjnego, tj. budowa przepompowni ścieków.

W takiej sytuacji konieczne jest udzielenie odpowiedzi na pytanie, czy cała wywłaszczona nieruchomość małżonków J. została wykorzystana na cel wywłaszczenia. Nie ulega bowiem wątpliwości, że przedmiotem wniosku o zwrot może być zarówno cała wywłaszczona nieruchomość, jak i część tej nieruchomości. W okolicznościach badanej sprawy mamy do czynienia z wnioskiem o zwrot części przedmiotu wywłaszczenia. W takiej sytuacji powinnością organów administracji pozostawało zbadanie przesłanek zwrotu w stosunku do tej części wywłaszczonej nieruchomości, która została objęta wnioskiem o zwrot, a zatem, po ostatecznym sprecyzowaniu tegoż wniosku, w odniesieniu do działek nr [...] i nr [...] oraz projektowanej działki nr [...], powstałej z podziału działki nr [...].

Odnosząc się do tej części wywłaszczonej nieruchomości należy zauważyć, iż z okoliczności sprawy wynika jasno, że zrealizowany budynek przepompowni znajduje się poza granicami działek, które ostatecznie zostały wskazane we wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości. Wywłaszczony grunt w granicach ww. działek nr [...], nr [...] oraz projektowanej działki nr [...], sąsiaduje z terenem ogrodzonych działek, na których znajduje się przepompownia ścieków. Grunt objęty żądaniem zwrotu nie został zabudowany i nie jest w widoczny sposób zagospodarowany. Pozostaje porośnięty dziko rosnąca trawą, a dodatkowo na działkach nr [...] i nr [...] znajduje się samowolnie utworzona, nieutwardzona droga prowadząca od ul. K. do zabudowań na działce J. J. – jednego z wnioskodawców postępowania zwrotowego. Analizując powyższe okoliczności organy administracji doszły do przekonania, że na tych działkach nie nastąpiła realizacja celu wywłaszczenia. Nie powstały tam bowiem jakiekolwiek elementy infrastruktury osiedla mieszkaniowego, a nadto teren ten nie został w jakikolwiek widoczny sposób zagospodarowany i stanowi nieużytek. Powyższy wniosek organów Naczelny Sąd Administracyjny uznaje za trafny, a aktualny, niezmienny od czasu wywłaszczenia, sposób zagospodarowania tegoż terenu, za dostateczny i wystarczający dowód uzasadniający żądanie zwrotu wywłaszczonej części nieruchomości na podstawie art. 136 ust. 3 i art. 137 ust. 1 i 2 u.g.n.

Odnosząc się do argumentacji, która w ocenie Gminy Miejskiej Ł. i Sądu I instancji przemawia za tezą o realizacji celu wywłaszczenia na działkach wskazanych we wniosku zwrotowym, wypada zauważyć, że osiedle mieszkaniowe składa się z budynków mieszkalnych i z infrastruktury towarzyszącej np. parkingów, sklepów, skwerów i placów zieleni. W orzecznictwie sądów administracyjnych prezentowane jest stanowisko, że osiedle mieszkaniowe to nie tylko budynki mieszkalne, ale również towarzysząca temu infrastruktura. Realizacja inwestycji w postaci budowy osiedla mieszkaniowego obejmować musi ze swej istoty nie tylko wykonanie samych budynków mieszkalnych, obiektów handlowych, ulic i ciągów pieszych, ale także innych obiektów stanowiących infrastrukturę tego osiedla. W takiej sytuacji zbędność nieruchomości na cel wywłaszczenia oznacza sytuację, w której okazuje się, że nie było powodów do wywłaszczenia w ogóle bądź w takim zakresie, w jakim wywłaszczenia dokonano (vide: wyrok NSA z dnia 16 kwietnia 2004 r., I OSK 581/08; wyrok NSA z dnia 7 września 2007 r., I OSK 1324/06; wyrok NSA z dnia 17 marca 2011 r., I OSK 687/10; wyrok NSA z dnia 20 września 2013 r., I OSK 643/12, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ). Z okoliczności sprawy wyraźnie wynika, że nie było powodów do dokonania wywłaszczenia nieruchomości małżonków J. w zakresie odpowiadającym działkom wskazanym ostatecznie we wniosku zwrotowym.

Trafnie autor kasacji upatruje naruszenia zaskarżonym wyrokiem art. 136 ust. 3 w związku z art. 137 ust. 2 u.g.n. w sytuacji uznania przez Sąd I instancji realizacji celu wywłaszczenia na całej wywłaszczonej nieruchomości. Przeczy temu materiał dowodowy zgromadzony w toku postępowania administracyjnego. Precyzyjne ustalenie zarówno ogólnego jak i szczegółowego celu wywłaszczenia terenu objętego wnioskiem zwrotowym nie pozwala uznać, że nieużytek stanowiący działki wskazane we wniosku zwrotowym został wykorzystany na cel wywłaszczenia. Nie ulega wątpliwości, iż na działkach tych nie został zrealizowany cel szczegółowy, bowiem nie powstała na tych działkach przepompownia ścieków. Powstała ona natomiast na działkach sąsiednich, a teren konieczny do jej prawidłowego funkcjonowania został wyznaczony i ogrodzony. Taki stan trwa nieprzerwanie od momentu wybudowania przepompowni. Na działkach wskazanych we wniosku zwrotowym nie został także zrealizowany cel ogólny, tj. nie powstał na nich jakikolwiek element infrastruktury osiedla mieszkaniowego, a nadto nie zostały one zagospodarowane w sposób charakterystyczny dla takiego osiedla, w szczególności działki te nie stanowią urządzonego terenu zielonego przeznaczonego dla odpoczynku lub rekreacji mieszkańców osiedla. Z powyższego punktu widzenia trafne są zarzuty skargi kasacyjnej tyczące naruszenia przez Sąd I instancji art. 136 ust. 3 w związku z art. 137 ust. 1 i 2 u.g.n., podnoszone w kontekście naruszenia przez ten Sąd przepisów postępowania tyczących podstawy faktycznej rozstrzygnięcia sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a.

Oderwana od okoliczności sprawy jest argumentacji Sądu I instancji odnosząca się do koncepcji modyfikacji celu wywłaszczenia, w sytuacji gdy celem ogólnym pozostaje realizacja osiedla mieszkaniowego. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego na gruncie art. 136 ust. 3 w związku z art. 137 ust. 1 i 2 u.g.n. podkreśla się, że wielofunkcyjny i złożony charakter realizacji osiedla mieszkaniowego, w połączeniu z wieloetapowością realizacji takiego przedsięwzięcia i rozciągnięcie w czasie powstawania poszczególnych obiektów, co było częstą praktyką występującą w latach 70 i 80 tych ubiegłego wieku, oznacza, iż nie można wykluczyć realizacji celu wywłaszczenia także w sytuacji, gdy na terenie osiedlowym nie podstaną niektóre z pierwotnie przewidzianych tam obiektów ale powstaną inne związane ze zmieniającymi się potrzebami mieszkańców tego osiedla. Osiedle mieszkaniowe będąc swoistym mikroorganizmem urbanizacyjnym rządzi się bowiem zasadami uwzględniającymi zmieniające się potrzeby jego mieszkańców (vide: wyrok NSA z dnia 27 listopada 2014 r., I OSK 846/13; wyrok NSA z dnia 30 stycznia 2018 r., I OSK 670/16, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ). Ugruntowane pozostaje jednak zapatrywanie, że nie każda infrastruktura czy sposób zagospodarowania osiedla mieszkaniowego stanowi o realizacji celu wywłaszczenia. Cel wywłaszczenia pozostaje zrealizowany w takiej sytuacji tylko w razie jego modyfikacji. Oznacza to taką zmianę inwestycji, która mieści się w ogólnym celu uzasadniającym wywłaszczenie, czyli niezmieniającą co do zasady jego charakteru. Modyfikację celu wywłaszczenia należy odróżnić od zmiany celu wywłaszczenia, która jest jakościową zmianą inwestycji określonej w decyzji wywłaszczeniowej, konkretyzującej cel wywłaszczenia, natomiast modyfikacja celu wywłaszczenia pociąga za sobą modyfikację inwestycji mieszczącą się w celu uzasadniającym wywłaszczenie, czyli niezmieniającą co do zasady jego charakteru. (vide: uchwała SN z dnia 27 stycznia 1988 r., III AZP 11/87, T.Woś, Wywłaszczanie i zwrot wywłaszczonych nieruchomości, Warszawa, 2004, s. 213; wyrok NSA z dnia 14 czerwca 2017 r., I OSK 2625/16; wyrok NSA z dnia 22 czerwca 2021 r., I OSK 2894/19, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ). Dla możliwości stosowania koncepcji modyfikacji celu wywłaszczenia konieczne jest zatem skonstatowanie określonej zmiany w zakresie realizacji celu szczegółowego osiedla mieszkaniowego. Ze swej istoty, chodzi wtedy zatem o stany faktyczne, które występują już po dokonanym wywłaszczeniu. W badanej sprawie z taką sytuacją nie mamy natomiast do czynienia. Jak już była o tym mowa, cel szczegółowy został precyzyjnie określony w zatwierdzonym planie realizacyjnym i była nim budowa przepompowni ścieków. Istotne jest zatem, że cel ten został określony przed dokonanym wywłaszczeniem, a skoro na terenie przeznaczonym na realizację tegoż celu powstała przepompownia i nie powstał żaden inny obiekt i teren ten nie został zagospodarowany w inny sposób, to nie może być mowy o tym, że w tym zakresie miała miejsce modyfikacja celu wywłaszczenia.

Podobnie nie znajduje oparcia w okolicznościach sprawy stanowisko Sądu I instancji o realizacji celu publicznego na terenie działek zgłoszonych do zwrotu, a następnie zaadaptowaniu tegoż terenu do realizacji innych celów. Teren objęty wnioskiem o zwrot nie tylko nie został wykorzystany na cel wywłaszczenia ale też nie był adaptowany do innych celów. Stan przedmiotowych działek nie wykazuje jakichkolwiek prób jego racjonalnego zagospodarowania na potrzeby osiedla mieszkaniowego lecz jest obrazem nieużytku wykorzystywanego przygodnie przez okolicznych mieszkańców. Z powyższego punktu widzenia nie mają istotnego znaczenia uwagi przywoływane w skardze Gminy Miejskiej Ł. o planowanej realizacji na terenie objętym decyzją zwrotową przebudowy i rozbudowy przepompowni ścieków. Powyższe zamierzenie budowlane, dla którego uzyskano decyzję pozwalającą na budowę w dniu [...] kwietnia 2020 r. nie może stanowić bariery dla możliwości orzeczenia zwrotu przedmiotowych działek. Nie stanowi ono bowiem o realizacji celu wywłaszczenia w terminach wskazanych w art. 137 ust 1 u.g.n., rozumianych, tak jak wynika to z wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 13 marca 2014 r., P 38/11. Powyższym wyrokiem Trybunał uznał, iż art. 137 ust. 1 pkt 2 u.g.n. w zakresie, w jakim za nieruchomość zbędną uznaje nieruchomość wywłaszczoną przed dniem 27 maja 1990 r., na której w dniu złożenia wniosku o zwrot, a nie później niż przed 22 września 2004 r., zrealizowano cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jest niezgodny z art. 2 w związku z art. 165 ust. 1 Konstytucji RP. Tym samym Trybunał stwierdził, że nie podlegają zwrotowi na rzecz byłych właścicieli te nieruchomości, na których cel określony w decyzji o wywłaszczeniu został zrealizowany przed dniem złożenia wniosku o ich zwrot, niezależnie od tego, czy realizacja inwestycji nastąpiła po upływie 10 lat od chwili wywłaszczenia. Jeśli zaś w dniu złożenia wniosku o zwrot, cel wywłaszczenia jeszcze nie został zrealizowany, byli właściciele tych nieruchomości oraz ich spadkobiercy zachowują ustawowe uprawnienie do żądania zwrotu, które im przysługiwało przed wejściem w życie ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz.U.2004.141.1492 ze zm.), tj. przed dniem 22 września 2004 r. Skoro realizacja celu wywłaszczenia nie nastąpiła do dnia złożenia wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, tj. 19 maja 2017 r., działania podjęte po tej dacie dla zagospodarowania terenu objętego wnioskiem zwrotowym nie mają istotnego znaczenia dla kwestii zwrotu nieruchomości.

Ponadto należy zauważyć, iż Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym sprawę niniejszą podziela pogląd, wielokrotnie wyrażany w orzecznictwie na gruncie art. 136 ust. 2 w związku z art. 137 ust. 1 i 2 u.g.n., że budowa podziemnej infrastruktury technicznej z natury rzeczy nie koliduje ze zwrotem nieruchomości, ale tylko w sytuacji, gdy ta infrastruktura techniczna nie stanowi celu wywłaszczenia, a związana jest chociażby z realizacją innej inwestycji (vide: wyrok NSA z dnia 20 września 2013 r., I OSK 643/12; wyrok NSA z dnia 21 kwietnia 2016 r., I OSK 1519/14; wyrok NSA z dnia 23 marca 2018 r., I OSK 283/16; wyrok NSA z dnia 2 października 2020 r., I OSK 724/20, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ). Odnosząc się do tej kwestii w okolicznościach badanej sprawy wypada zauważyć, że stosownie do art. 133 § 1 p.p.s.a. sąd administracyjny wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy. Podstawę wyrokowania stanowi zatem materiał dowodowy zgromadzony w aktach sprawy, a zatem zarówno w aktach administracyjnych jak i aktach sądowych. Analiza owych akt nie pozwala podważyć stanowiska organów, iż na terenie objętym żądaniem zwrotu nie znajduje się infrastruktura techniczna stanowiąca realizację celu wywłaszczenia, tj. przepompowni ścieków realizowanej w ramach budowy osiedla mieszkaniowego. Przedłożona do akt sprawy dokumentacja techniczna nie wskazuje w szczególności aby przez teren przewidziany do zwrotu przebiegała linia kanalizacyjna łącząca przedmiotową przepompownię z dalszymi elementami sieci kanalizacyjnej, tj. kolektorem na ul. Ś. Z dokumentacji tej wynika, że wychodząca z przepompowni linia kanalizacyjna biegnąca w kierunku ww. kolektora przebiega przez działkę nr [...], stanowiącą ogrodzony teren przepompowni, a następnie przez działkę nr [...], a zatem poza terenem wnioskowanym do zwrotu. Owszem na terenie objętym decyzją zwrotową znajduje się podziemna infrastruktura techniczna ale nie pozostaje ona w związku z realizacją osiedla mieszkaniowego lecz stanowi element sieci energetycznej i kanalizacyjnej biegnących do sąsiednich nieruchomości (odpowiednio działki nr [...] i nr [...]), nie będących terenem ww. osiedla mieszkaniowego. W tych okolicznościach należy uznać, iż zaskarżony wyrok oparty został na niewłaściwym zastosowaniu art. 137 ust. 1 pkt 2 u.g.n. w związku z art. 133 § 1 p.p.s.a. oraz, niepopartym stosownymi dowodami, podważeniu ustaleń faktycznych stanowiących podstawę wydania zaskarżonej decyzji. W powyższym zakresie doszło zatem do naruszenia przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. w związku z art. 6, art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a.

Brak jest także podstaw, aby uczynić istotną z punktu widzenia przesłanek zwrotu wywłaszczonej nieruchomości argumentację skargi odnoszącą się do zagrożenia awariami sieci kanalizacyjnej i niezbędności terenu objętego wnioskiem zwrotowym dla usuwania owych awarii. Przepisy art. 136 ust. 3 w związku z art. 137 ust. 1 i 2 u.g.n. jedynie z realizacji celu wywłaszczenia w określonych terminach czynią okoliczność wyłączającą możliwość zwrotu. Potencjalna możliwość wykorzystania nieruchomości jako rezerwy terenu w razie awarii sieci, nie jest wystarczającym powodem aby zablokować zwrot nieruchomości w ww. trybie. Niezależnie od tego wypada zauważyć, iż przepompownia znajduje się na zamkniętym, ogrodzonym terenie, z dostępem do drogi publicznej – ul. K., a obszar wygrodzenia terenu przepompowni został wyznaczony swobodnie w związku ze zrealizowaniem tej inwestycji na mniejszym terenie, niż pierwotnie na ten cel przewidziany. Na podstawie tych okoliczności należy dojść do wniosku, iż nieoparte na prawdzie są uwagi skargi o niemożliwości usuwania awarii sieci kanalizacyjnych bez tej części wywłaszczonej nieruchomości, która objęta została zaskarżoną decyzją.

W takiej sytuacji trafnie skarga kasacyjna podważa poprawność stanowiska Sądu I instancji w zakresie realizacji celu wywłaszczenia na terenie objętym ostatecznie wnioskiem zwrotowym. Podniesione w tym zakresie zarzuty naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 136 ust. 3 i art. 137 ust. 1 i 2 u.g.n., a także art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w związku z art. 133 § 1 i art. 134 § 1 p.p.s.a. oraz art. 6, art. 7, art. 11, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. uznać wypada za zasadne. Mając natomiast na uwadze, że roszczenie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości ma wyraźne umocowanie w art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 1 i 2 Konstytucji RP (vide: P.Tuleja, Konstytucyjne podstawy zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, GSP tom XL, 2018 i przywołane tam orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego), uznać wypada, że zaskarżony wyrok narusza także ww. regulacje konstytucyjne.

Nie można natomiast potwierdzić pozostałych zarzutów kasacyjnych.

Zgodnie z przepisem art. 141 § 4 p.p.s.a. uzasadnienie powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia owego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z tej normy prawnej. O naruszeniu tego przepisu można zatem mówić w przypadku gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera jednego z ww. elementów. W skardze kasacyjnej nie podniesiono zarzutów tego rodzaju. Dodatkowo należy zauważyć, iż w doktrynie i judykaturze przyjmuje się, że wadliwość uzasadnienia wyroku, podniesiona w ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 2 p.p.s.a., może stanowić usprawiedliwioną podstawę skargi kasacyjnej jedynie wówczas gdy to uzasadnienie nie pozwala na kontrolę kasacyjną orzeczenia. Dzieje się tak wówczas, gdy nie ma możliwości jednoznacznej rekonstrukcji podstawy rozstrzygnięcia (vide: J.P.Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wyd. LexisNexis 2011 r., uwaga 7 do art. 141; uchwała NSA z dnia 15 lutego 2010 r., II FPS 8/09, ONSAiWSA 2010/3/39; wyrok NSA z dnia 28 listopada 2011 r., I GSK 952/10; wyrok NSA z dnia 5 lipca 2017 r., I OSK 2693/15, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ). W skardze kasacyjnej nie wskazano również na tego rodzaju wadliwość. Natomiast ewentualne wady uzasadnienia odnoszące się do argumentacji zaprezentowanej w zaskarżonym wyroku nie stanowią naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. lecz mogą być skutkiem błędnej wykładni lub nieprawidłowego zastosowania określonych przepisów prawa, które autor kasacji, będący profesjonalistą, winien przytoczyć w podstawach kasacyjnych. Zarzuty takie zostały w badanej skardze kasacyjnej postawione i były przedmiotem oceny w postępowaniu kasacyjnym.

Nie można także potwierdzić trafności zarzutów naruszenia art. 3 § 1 i 2 pkt 1 p.p.s.a. Powyższe regulacje nie mają charakteru procesowego ale ustrojowy. Sąd administracyjny może w związku z tym naruszyć powyższe przepisy wyłącznie wówczas, gdy oceni działalność podmiotu spoza administracji publicznej, zastosuje środki prawne nieznane przepisom p.p.s.a. W skardze kasacyjnej brak jest zarzutów wskazujących na to, że Sąd I instancji mógł naruszyć ww. przepisy w sposób odpowiadający ich dyspozycjom. Jednocześnie kwestia, czy dokonana przez sąd administracyjny ocena legalności zaskarżonej decyzji, wydanej przez organ administracji publicznej była prawidłowa czy też błędna, nie może być utożsamiana z naruszeniem powyższych przepisów (vide: R.Hauser, A.Kabat, Właściwość sądów administracyjnych, RPEiS 2004/2/25; wyrok NSA z dnia 20 stycznia 2011 r., I OSK 345/2010; wyrok NSA z dnia 8 października 2015 r., II GSK 2991/14; www.orzeczenia.nsa.gov.pl ).

Oderwany od okoliczności sprawy pozostaje zarzut naruszenia art. 153 p.p.s.a. Oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi w orzeczeniu sądu administracyjnego w danej sprawie związany jest zarówno organ, jak i sąd ponownie rozpoznający sprawę. Powyższe związanie oznacza zakaz formułowania nowych ocen prawnych – sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem i konieczność podporządkowania się temuż poglądowi (vide: wyrok SN z dnia 25 lutego 1998 r., III RN 130/97, OSNAPiUS 1999/1/2). Skoro zaskarżony wyrok jest pierwszym orzeczeniem sądu administracyjnego w niniejszej sprawie, to nie można odnaleźć źródła oceny prawnej, której Sąd I instancji winien się podporządkować. Z kolei sama ocena prawna o wartości poszczególnych okoliczności sprawy, wyrażona w wyroku sądu administracyjnego, o ile nie jest sprzeczna z oceną prawną już wcześniej wyrażoną, nie stanowi o naruszeniu art. 153 p.p.s.a. Jest ona bowiem formułowana w toku sądowego stosowania prawa, na podstawie ocen wykładni i zastosowania określonych przepisów prawa. Ewentualna wadliwość oceny prawnej zaprezentowanej w motywach zaskarżonego wyroku, nie stanowi naruszenia art. 153 p.p.s.a., lecz winna być podważana w drodze stosownych zarzutów, w ramach podstawach kasacyjnych.

Nietrafny jest także zarzut naruszenia art. 12 § 1 k.p.a. Wyrażona w tym przepisie zasada szybkości i prostoty postępowania nakazuje organom administracji publicznej działać wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Regulacja ta nie mogła być naruszona zaskarżonym wyrokiem wskutek podważenia przez Sąd I instancji ustaleń dokonanych w postępowaniu administracyjnym. Odmienna ocena okoliczności sprawy dokonana zaskarżonym wyrokiem pozostaje bez związku z tym jak sprawnie przeprowadzone zostało postępowanie administracyjne.

Z kolei zarzut naruszenia art. 8 k.p.a. został niestarannie sformułowany z punktu widzenia wymagań art. 176 § 1 pkt 2) p.p.s.a. Postawiony w owym przepisie wymóg przytoczenia podstaw zaskarżenia i ich uzasadnienia nie jest spełniony, gdy skarga kasacyjna zawiera wywody zmuszające Naczelny Sąd Administracyjny do domyślania się, który przepis skarżący miał na uwadze, podnosząc zarzut naruszenia prawa. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany granicami skargi kasacyjnej i nie ma w związku z tym kompetencji do dokonywania za wnoszącego skargę kasacyjną wyboru, który przepis prawa został naruszony i dlaczego. Stanowi to powinność autora skargi kasacyjnej, który jest profesjonalnym pełnomocnikiem strony. Jeżeli przepis dzieli się na kilka jednostek redakcyjnej (np. paragrafy, ustępy, punkty, litery), to przez przytoczenie podstaw kasacyjnych rozumieć należy dokładne wskazanie tych przepisów prawa, które – zdaniem autora skargi kasacyjnej – zostały naruszone zaskarżonym orzeczeniem. Wymóg skutecznie wniesionej skargi kasacyjnej jest spełniony gdy wskazuje ona jako naruszony konkretny przepis, z podaniem numeru konkretnej jednostki redakcyjnej przepisu. Tylko tak sprecyzowany zarzut pozwala ustalić granice zaskarżenia (vide: postanowienie SN z dnia 7 kwietnia 1997 r., III CKN 29/97, OSNC 1997/6-7/96; wyrok NSA z dnia 29 stycznia 2008 r., I OSK 2034/06; wyrok NSA z dnia 10 maja 2011 r., II OSK 2520/10; wyrok NSA z dnia 14 marca 2013 r., I OSK 1799/12, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ). Jeżeli zatem art. 8 k.p.a. dzieli się na dwa paragrafy, a każdy z nich reguluje odrębne zagadnienia prawne, to zarzut kasacyjny naruszenia art. 8 k.p.a. nie nadaje się do przeprowadzenia kontroli kasacyjnej zaskarżonego wyroku, a tym samym nie może prowadzić do jego wzruszenia.

Nie można także w okolicznościach badanej sprawy dopatrzeć się podstaw naruszenia art. 140 k.p.a. Przepis ten stanowi odesłanie do odpowiedniego stosowania przepisów o postępowaniu przed organami pierwszej instancji w określonych kwestiach odwoławczych. Ponieważ kwestie uregulowane w art. 136 – 139 k.p.a., do których odwołuje się art. 140 k.p.a., nie były poruszane w badanym postępowaniu, a skarga kasacyjna nie wskazuje, w czym konkretnie przejawia się naruszenie tegoż przepisu, zarzut kasacyjny podniesiony w tym zakresie uznać należy za niezasadny.

W świetle powyższych uwag na nietrafny uchodzi także wniosek dowodowy zgłoszony w skardze kasacyjnej. Przepis art. 106 § 3 p.p.s.a. stanowi, iż sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Prowadzenie postępowania dowodowego przed sądem administracyjnym ma charakter wyjątkowy i jest dopuszczalne w zakresie uzasadnionym celami postępowania sądowego. Skoro w badanej sprawie cele te w dostateczny sposób realizują ustalenia poczynione w toku postępowania administracyjnego, to brak jest podstaw aby w postępowaniu kasacyjnym dokonywać dalszych ustaleń, które w istocie miałyby wzmacniać ustalenia poczynione w postępowaniu administracyjnym.

Z powyższych powodów Naczelny Sąd Administracyjny zaskarżony wyrok uchylił, a uznając, iż istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona rozpoznał skargę orzekając o jej oddaleniu jako bezzasadnej (art. 188 w związku z art. 151 p.p.s.a.). Analiza okoliczności sprawy dokonana w trybie art. 134 § 1 w związku z art. 193 p.p.s.a. nie dała bowiem powodów do krytycznej oceny zaskarżonej decyzji.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 w związku z art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a.