Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1008/23
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-05-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 136, art. 138
journal: Dz.U. 2022 poz 2000
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 6, art. 105, art. 64e, art. 134, art. 145, art. 151a, art. 183, art. 188, art. 200, art. 203
journal: Dz.U. 2023 poz 259
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz po rozpoznaniu w dniu 25 maja 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej X sp. z o.o. z siedzibą w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 listopada 2022 r. sygn. akt VII SA/Wa 1954/22 w sprawie ze sprzeciwu X sp. z o.o. z siedzibą w [...] od decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 18 lipca 2022 r. znak [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku doprowadzenia do stanu poprzedniego 1. uchyla zaskarżony wyrok oraz zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz X sp. z o.o. z siedzibą w [...] kwotę 680 (sześćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z 4 listopada 2022 r., sygn. akt VII SA/Wa 1954/22, oddalił sprzeciw X sp. z o. o. z siedzibą w [...] od decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego (GINB) z dnia 18 lipca 2022 r. znak [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku doprowadzenia do stanu poprzedniego.

Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (PWINB) decyzją z 14 grudnia 2021 r. nałożył na Gminę [...] obowiązek przywrócenia poprzedniego stanu zagospodarowania działki nr [...], obręb [...] przy ul. [...]w [...], tj. przywrócenia nawierzchni uprzednio istniejącego parkingu, poprzez:

1. wykonanie rozbiórki elementów konstrukcji toru kartingowego/gokartowego w 7 miejscach pierwotnie istniejących terenów zielonych o łącznej powierzchni około 240 m2, zaznaczonych na mapie kolorem zielonym;

2. wykonanie rozbiórki urządzonych terenów zielonych w 19 miejscach o łącznej powierzchni około 1030 m2, zaznaczonych na mapie kolorem brązowym i odtworzenie w tych miejscach uprzednio istniejącej nawierzchni parkingu;

3. wykonanie rozbiórki nowo wykonanej nawierzchni asfaltowej na pozostałym obszarze parkingu w kształcie sprzed przekształcenia go w tor gokartowy/kartingowy - nieobjętym wymienionymi w punktach 1 i 2 elementami tego toru i aranżacjami terenów zielonych - w postaci rozbiórki warstwy wykonawczej i warstwy ścieralnej, wykonanych z asfaltu o grubości od 6 cm do 11 cm, w celu nawiązania się do poziomu nawierzchni i kształtu parkingu wskazanych na mapie, stanowiącej załącznik nr 2. O wykonaniu obowiązków należało poinformować organ wojewódzki.

GINB decyzją z dnia 18 lipca 2022 r., znak [...], na podstawie art. 138 § 2 w związku z art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm., dalej: k.p.a.), po rozpatrzeniu odwołań Gminy [...] oraz X Sp. z o.o. z siedzibą w [...], uchylił ww. decyzję PWINB z dnia 14 grudnia 2021 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

W uzasadnieniu organ odwoławczy podał, że zgodnie z art. 52 Prawa budowlanego, inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany na swój koszt dokonać czynności nakazanych w decyzji, o której mowa m.in. w art. 51. Wybór podmiotu zobligowanego do wykonania określonych obowiązków powinien być zawsze determinowany możliwością ich legalnego wykonania, co zależy od konkretnego stanu faktycznego. W pierwszej kolejności obowiązkiem rozbiórki powinien być obciążony inwestor mający tytuł prawny do obiektu, dopiero w drugiej kolejności właściciel lub działający w jego imieniu zarządca. Stosownie do umowy dzierżawy z dnia [...] listopada 2009 r., nr [...], Gmina Miasto [...] wydzierżawiła Y Sp. z o.o. z siedzibą we [...] na okres 20 lat (od dnia 1 stycznia 2010 r. do dnia 31 grudnia 2029 r.) teren działki nr [...] "z przeznaczeniem na realizację warunków określonych w obowiązującym planie zagospodarowania przestrzennego [...] tj. teren parkingu (...) poprzez stworzenie całorocznego miejsca aktywnego wypoczynku tzw. "[...]" (...)". Ponadto zgodnie z § 6 pkt 2 umowy, dzierżawca zobowiązany jest uzyskać wszelkie zezwolenia organów i instytucji, zgodnie z przepisami prawa budowlanego. Zgodnie z umową zawartą w dniu 13 marca 2013 r., Y Sp. z o.o. z siedzibą we [...] oddała działkę nr [...] we [...] w poddzierżawę Y Sp. z o.o. z siedzibą w [...]. Stosownie do Aneksu nr 1 z dnia 24 lipca 2017 r., do tej umowy, X Sp. z o.o. z siedzibą w [...], jako następny poddzierżawca, wstąpiła w miejsce pierwotnego poddzierżawcy. Zgodnie z § 6 Aneksu, podmiot ten ma obowiązek uzyskania pozwoleń niezbędnych dla prowadzenia działalności gospodarczej oraz do "pełnego, szybkiego i sprawnego współdziałania z dzierżawcą w celu uzyskania wszelkich potrzebnych zezwoleń, pozwoleń i innych decyzji administracyjnych koniecznie niezbędnych do prowadzenia działalności (...)" oraz jest zobowiązany do "utrzymania przedmiotu dzierżawy w stanie niepogorszonym" (§ 7 ust. 1 Aneksu). Dodatkowo X Sp. z o.o. z siedzibą w [...] została zobowiązana do "przeprowadzania bieżących remontów konserwacyjnych przedmiotu umowy oraz jego właściwego zabezpieczenia na okres zimowy oraz dokonywania napraw niezbędnych do zachowania przedmiotu dzierżawy w stanie niepogorszonym" (§ 9 Aneksu) i ma prawo do "przeprowadzania remontów i prac budowlanych polegających na wymianie nawierzchni i dostosowywaniu obiektu do celów umowy (§ 12 ust. 2 Aneksu). Zatem w ocenie GINB X Sp. z o.o. z siedzibą w [...] dysponuje prawem do inwestowania na terenie działki nr [...] we [...]. Prawo do dysponowania terenem na cele budowlane to nie tylko tytuł prawny do władania nieruchomością wywodzący się z prawa rzeczowego, ale również ze stosunku zobowiązaniowego. Umowa o charakterze obligacyjnym daje inwestorowi prawo do dysponowania cudzą nieruchomością na cele budowlane, jeżeli właściciel nieruchomości wyraził zgodę na dysponowanie jego gruntem na określony cel budowlany, zaś z samego stosunku prawnego łączącego strony wynika uprawnienie do wykonywania robót budowlanych. W ocenie GINB, organ I instancji nie dokonał wyczerpującej analizy sprawy, co doprowadziło do stwierdzenia, że "prawa i obowiązki inwestora samowolnych robót nie przeszły na podmiot, na który przeniesiono część przedsiębiorstwa inwestora, obejmującą samowolę budowlaną", tym samym wadliwe uznano, że X Sp. z o.o. z siedzibą w [...] nie posiadał prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane i obowiązek należy nałożyć na właściciela działki, na której znajduje się tor kartingowy.

GINB wskazał następnie, że Burmistrz [...] w odwołaniu od decyzji z dnia 14 grudnia 2021 r. zwrócił uwagę na § 10 ust. 1 i 2 umowy poddzierżawy z dnia 13 marca 2013 r., zgodnie z którymi wszelkie nakłady związane z przedmiotem umowy mogą być dokonane wyłącznie po uprzednim uzyskaniu pisemnej zgody wydzierżawiającego, a nakłady trwale związane z przedmiotem umowy z chwila ich poniesienia stają się własnością wydzierżawiającego. Ponadto, w przypadku przekształceń własnościowych po stronie dzierżawcy, prawa i obowiązki umowy przechodzą na następców prawnych tego podmiotu. Na X Sp. z o.o. z siedzibą w [...] przeszłyby wskazane w Aneksie nr 1 z dnia 24 lipca 2017 r. do umowy z dnia 13 marca 2013 r. - prawa i obowiązki dotyczące toru na działce nr [...] we [...].

GINB podkreślił, że postanowieniem z 25 maja 2021 r. uchylił postanowienie Pomorskiego WINB z dnia 10 grudnia 2020 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Powyższe rozstrzygnięcie dotyczyło nałożenia na Gminę [...] obowiązku przedstawienia określonych dokumentów, w związku z samowolnym wzniesieniem budowli o cechach wiaty z podłogą, konstrukcji drewnianej na działce nr [...] we [...] - wchodzącej w skład tej samej inwestycji. Istnienie obiektu stwierdzono m.in. w protokole oględzin z dnia 8 sierpnia 2019 r. Jego budowa była oparta na tych samych dokumentach, tj. m. in. umowie dzierżawy z dnia 13 marca 2013 r. oraz Aneksie nr 1 z dnia 24 lipca 2017 r. do tej umowy. WSA w Warszawie (nieprawomocnym) wyrokiem z dnia 21 grudnia 2021 r., sygn. akt VII SA/Wa 1518/21 oddalił skargę na to rozstrzygnięcie. W uzasadnieniu Sąd stwierdził, że postanowienia umowy dzierżawy oznaczają, że inwestor dysponuje prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

Wobec powyższego GINB uchylił zaskarżoną decyzję PWINB z dnia 14 grudnia 2021 r. i przekazał sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia. Wskazał również, że przy ponownym rozpatrywaniu sprawy organ wojewódzki powinien na nowo dokonać analizy umowy dzierżawy działki nr [...] we [...] oraz wszelkich dokumentów z nią związanych, w tym pism sporządzonych przez wydzierżawiającego - Gminę [...], a w rezultacie ustalić, na jaki podmiot lub podmioty powinno się nałożyć obowiązek przywrócenia stanu zagospodarowania działki.

X spółka z o.o. z siedzibą w [...] zaskarżyła powyższą decyzję zarzucając jej naruszenie: art. 138 § 2 k.p.a., poprzez niewskazanie okoliczności, które należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, brak odniesienia się do zarzutów odwołania, w szczególności w zakresie stanu zagospodarowania działki [...] w dacie zgłoszenia remontu parkingu, stanu przed remontem, zakresu remontu, a także sposobu użytkowania parkingu, jako miejsca służącego parkowaniu samochodów i do rekreacyjnej jazdy gokartami; art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 6 k.p.a. poprzez przyjęcie, że decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, w sytuacji, gdy postępowanie w sprawie jest bezprzedmiotowe i powinno być umorzone; art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 6 i 105 § 1 k.p.a. poprzez nieuchylenie decyzji WINB i brak umorzenia w całości postępowania, z uwagi na jego bezprzedmiotowość.

GINB w odpowiedzi na sprzeciw wniósł o jego oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w uzasadnieniu przywołanego na wstępie wyroku oddalającego sprzeciw podkreślił, że Gmina [...] w swoim odwołaniu podniosła, że organ wojewódzki wadliwie uznał, że inwestor utracił tytuł prawny do działki i dlatego nakazy powinny być kierowane do właściciela nieruchomości, którym jest Gmina [...]. Tymczasem zdaniem Gminy, inwestorem jak również zarządcą obiektu jest obecny poddzierżawca nieruchomości - X Sp. z o.o. z siedzibą w [...] i to ten podmiot powinien stać się adresatem obowiązków. Wskazywano, że zgodnie z treścią umowy poddzierżawy z dnia 13 marca 2013r. zawartej pomiędzy Y Sp. z o. o. (podmiot ten nadal jest dzierżawcą przedmiotowej działki), a Y Sp. z o.o. (podmiotem, który dokonał samowoli budowlanej) - nakłady trwale związane z przedmiotem umowy z chwilą ich poniesienia stają się własnością Y Sp. z o.o. (§ 10 ust. 1 i ust. 2 umowy), a w przypadku przekształceń własnościowych po stronie Y Sp. z o.o., prawa i obowiązki wynikające z umowy przechodzą na następców prawnych tego podmiotu. Zatem prawa przeszły na obecnego poddzierżawcę działki - X Sp. z o.o. (który posiada prawo do dysponowania na cele budowlane), co zostało potwierdzone w treści Aneksu nr 1 z dnia 24 lipca 2017r. W trakcie postępowania żaden z pomiotów nie kwestionował zapisów umowy. Skoro zamiarem podziału przedsiębiorstwa głównego (dokonującego budowy toru gokartowego) było stworzenie podmiotu, który ma zarządzać działalnością bezpośrednio powiązaną z torem gokartowym (zarządca obiektu budowlanego), to podmiot ten powinien odpowiadać przed organem nadzoru budowlanego za dokonaną samowolę budowlaną. Biorąc to pod uwagę, GINB zdaniem Sądu zasadnie wskazywał na umowę dotyczącą dzierżawy działki nr [...] we [...] zawartą przez Gminę Miasto [...] w dniu [...] listopada 2009 r. z Y Sp. z o. o. z siedzibą we [...]. Następnie dzierżawca, zgodnie z umową zawartą w dniu 13 marca 2013 r., poddzierżawił tę nieruchomość Y Sp. z o.o. z siedzibą w [...]. Stosownie do Aneksu nr 1 z dnia 24 lipca 2017 r. do ww. umowy poddzierżawy, X Sp. z o.o. z siedzibą w [...] wstąpiła w miejsce pierwotnego poddzierżawcy. Obowiązkami Spółki stało się m.in. pozyskanie niezbędnych pozwoleń do prowadzenia działalności gospodarczej oraz utrzymanie przedmiotu dzierżawy w stanie niepogorszonym. Ponadto skarżąca została zobowiązana do przeprowadzenia remontów, napraw i innych prac budowlanych, związanych z przedmiotem dzierżawy. Tym samym przejęła prawo do dysponowania działką nr [...] we [...] na cele budowlane.

Zdaniem Sądu słuszne było stwierdzenie GINB, że nakładając na Gminę [...] obowiązek przywrócenia poprzedniego stanu zagospodarowania działki nr [...], Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego nie rozpatrzył w sposób wyczerpujący zgromadzonego materiału dowodowego. Zasadne było w ocenie Sądu zobowiązanie tego organu do analizy umowy dzierżawy działki nr [...] we [...] oraz związanych z nią dokumentów, a następnie ustalenie, na kogo powinien być nałożony obowiązek przywrócenia działki do stanu poprzedniego. Z tych przyczyn Sąd oddalił sprzeciw.

Skargą kasacyjną X sp. z o. o. z siedzibą w [...] zaskarżyła powyższy wyrok w całości, zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.

1) art. 151a § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (p.p.s.a.) w zw. art. 64e p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 k.p.a. poprzez błędne nieuwzględnienie sprzeciwu, przy braku przesłanek z art. 138 § 2 k.p.a. do uchylenia przez GINB decyzją z dnia 18 lipca 2022 roku (znak sprawy: [...]) decyzji PWINB z dnia 14 grudnia 2021 roku (znak: znak[...]) i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, w sytuacji, gdy konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy nie miał istotnego wpływu na jej rozstrzygnięcie, zaś w decyzji GINB nie wskazano wszystkich okoliczności, które należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, a ponadto GINB jako organ odwoławczy mógł przeprowadzić samodzielnie uzupełniające postępowanie dowodowe na podstawie art. 136 § 1 i 2 k.p.a., które pominął,

2) art. 151a § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 k.p.a., art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 6 i 105 § 1 k.p.a. poprzez nieuchylenie decyzji GINB (błędne niezastosowanie art. 151a § 1 p.p.s.a.) i nieumorzenie postępowania w sprawie (błędne niezastosowanie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 6 i 105 § 1 k.p.a.), w sytuacji, gdy postępowanie w sprawie jest bezprzedmiotowe i postępowanie winno być umorzone (brak materialnoprawnej podstawy jego prowadzenia), co w konsekwencji wyklucza prawidłowość przyjęcia, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie,

3) art. 151a § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 k.p.a. i art. 136 § 1 i 2 k.p.a. poprzez nieuchylenie decyzji GINB (błędne niezastosowanie art. 151a § 1 p.p.s.a.) w sytuacji, gdy uchylenie decyzji PWINB w trybie art. 138 § 2 k.p.a. opierało się na wybiórczym i niepełnym wskazaniu — w świetle zarzutów odwołania - koniecznego do wyjaśnienia zakresu sprawy, a ponadto GINB jako organ odwoławczy powinien uprzednio rozważyć przeprowadzenie — samodzielnie - uzupełniającego postępowanie dowodowego na podstawie art. 136 § 1 i 2 k.p.a. (które błędnie nie zostały zastosowane przez GINB).

Z uwagi na powyższe zarzuty w skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości, rozpoznanie skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji, a także zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do brzmienia art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 259, dalej: p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której podstawy zostały ujęte w art. 183 § 2 p.p.s.a., jak też podstawy odrzucenia skargi lub umorzenia postępowania przed sądem wojewódzkim (art. 189 p.p.s.a.). W rozpoznawanej sprawie nie występują te przesłanki, zatem Naczelny Sąd Administracyjny był związany zarzutami skargi kasacyjnej. Natomiast tak rozpoznawana skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie.

Przepis at. 64e p.p.s.a., jako lex specialis w stosunku do art. 134 § 1 p.p.s.a., w sposób zasadniczy różnicuje postępowania sądowe w przedmiocie sprzeciwu. Zgodnie z art. 134 i art. 145 p.p.s.a., skarga otwiera postępowanie sądowoadministracyjne prowadzące do kontroli legalności decyzji administracyjnej pod kątem prawidłowego zastosowania przez organ przepisów prawa materialnego, jak i norm o charakterze proceduralnym. Art. 64e p.p.s.a. wyraźnie zawęża kontrolę sądową do oceny "jedynie przesłanek warunkujących wydanie decyzji na podstawie art. 138 § 2" k.p.a. W postępowaniu prowadzonym w tym trybie sąd administracyjny ocenia, czy organ odwoławczy, wydając decyzję, nie przekroczył swych uprawnień określonych w art. 138 § 2 k.p.a. Rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd I instancji ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. (art. 64e p.p.s.a.). Ustawodawca wąsko zakreślił wobec tego zakres uruchamianej sprzeciwem kontroli sądowoadministracyjnej. Nie dotyczy ona bowiem zgodności zaskarżonej decyzji ze wszystkimi przepisami prawa (art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych - Dz. U. z 2021 r. poz. 137 ze zm.), lecz wyłącznie zgodności z art. 138 § 2 k.p.a.

Organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy (art. 138 § 2 k.p.a.). Z powołanego przepisu wynika, że wydanie decyzji kasatoryjnej, połączonej z przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia w I instancji, uzależnione jest od wystąpienia dwóch przesłanek, które winny wystąpić łącznie. Po pierwsze, organ odwoławczy jest obowiązany wykazać, że postępowanie przed I instancją, w której została wydana decyzja, było prowadzone z naruszeniem przepisów postępowania. Po drugie, niezbędnym jest wykazanie istnienia niewyjaśnionego przez I instancję zakresu sprawy, który ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zasadnie w skardze kasacyjnej zarzuca się Sądowi pierwszej instancji naruszenie art. 151a § 2 p.p.s.a. w zw. art. 64e p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 k.p.a. oraz art. 151a § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 k.p.a. i art. 136 § 1 i 2 k.p.a. Należy jeszcze raz podkreślić, że przepis art. 138 § 2 k.p.a. upoważnia organ odwoławczy do wydania decyzji kasacyjnej tylko wówczas, gdy organ I instancji wydał decyzję z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie oraz gdy brak jest podstaw do zastosowania w postępowaniu odwoławczym art. 136 k.p.a. Przyczyny, dla których organ odwoławczy uznał za konieczne skorzystanie z możliwości przewidzianej w przepisie art. 138 § 2 k.p.a. winny znaleźć jednoznaczny wyraz w uzasadnieniu decyzji (art. 107 § 1 i § 3 k.p.a.). W rozpoznawanej sprawie organ odwoławczy nie przedstawił natomiast takich okoliczności, które mogły stanowić przesłankę do wydania decyzji kasacyjnej. Podstawą wydania zaskarżonej decyzji było bowiem jedynie stwierdzenie konieczności ponownego "dokonania analizy akt sprawy, w szczególności umowy dzierżawy działki nr [...] we [...] oraz wszelkich dokumentów z nią związanych, w tym pism sporządzonych przez wydzierżawiającego – Gminę [...], a w rezultacie ustalenie, na jaki podmiot lub podmioty powinno się nałożyć obowiązek przywrócenia stanu zagospodarowania działki do stanu poprzedniego". Organ odwoławczy, wydając decyzję kasacyjną nie wykazał zatem zaistnienia przesłanek unormowanych w art. 138 § 2 k.p.a. Wydanie decyzji kasacyjnej jest możliwe w sytuacjach wyjątkowych, gdyż działanie organu odwoławczego nie ma tylko charakteru kontrolnego, ale jest działaniem merytorycznym i co do zasady obowiązkiem tego organu jest ponowne rozpoznanie sprawy będącej przedmiotem postępowania. Skoro Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego nie stwierdził, że w sprawie konieczne jest ponowne przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego a jedynie ponowna ocena zebranego w sprawie materiału dowodowego, jako organ rozpoznający sprawę merytorycznie powinien dokonać własnej oceny zebranych dowodów i w zależności od wyników tej oceny wydać stosowne orzeczenie w oparciu o dyspozycje z art. 138 § 1 k.p.a. Skoro natomiast w zaskarżonej decyzji organ odwoławczy nie wykazał takich wad postępowania wyjaśniającego, które wymagałyby powtórzenia postępowania przed organem pierwszej instancji, Wojewódzki Sąd Administracyjny nietrafnie przyjął, że w sprawie zaistniały podstawy do wydania decyzji kasacyjnej.

W związku natomiast z okolicznością, iż zakres kontroli sądowoadministracyjnej w sprawie wywołanej sprzeciwem od decyzji wydanej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. jest odmienny od zakresu kontroli w sprawach wywołanych skargą, Naczelny Sąd Administracyjny nie mógł się odnieść do podniesionego w skardze kasacyjnej zarzutu związanego z naruszeniem art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 6 i 105 § 1 k.p.a., opartego na stanowisku skarżącej, iż w sprawie na działce nr [...] nie doszło do samowoli budowlanej.

W konsekwencji powyższych ustaleń na uwzględnienie zasługiwał wniosek o uchylenie zaskarżonego wyroku. Naczelny Sąd Administracyjny orzekając na podstawie art. 188 p.p.s.a. rozpoznał również sprzeciw i z przyczyn wyżej omówionych uchylił również zaskarżoną decyzję na podstawie art. 151a § 1 p.p.s.a.

O kosztach postępowania kasacyjnego rozstrzygnięto na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a., natomiast o zwrocie kosztów poniesionych przez skarżącą Spółkę w postępowaniu przed Sądem pierwszej instancji orzeczono zgodnie z art. 200 p.p.s.a.