Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 1791/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-05-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 29 ust. 1
journal: Dz.U. 2017 poz 2137
law: Ustawa z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa - tekst jedn.
journal: Dz.U.UE.L 2013 nr 347 poz 549 art. 60
law: Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013z dnia 17 grudnia 2013 w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej,  zarządzania nią i monitorowania jej oraz uchylające rozporządzenia Rady (EWG) nr 352/78, (WE) nr 165/94, (WE) nr 2799/98, (WE) nr  814/2000, (WE) nr 1290/2005 i (WE) nr 485/2008(1)

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Michał Kowalski Sędzia NSA Beata Sobocha-Holc Sędzia del. WSA Grzegorz Dudar (spr.) Protokolant asystent sędziego Katarzyna Domańska po rozpoznaniu w dniu 10 maja 2024 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej B. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 5 sierpnia 2020 r. sygn. akt I SA/Ol 322/20 w sprawie ze skargi B. M. na decyzję Dyrektora Warmińsko-Mazurskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Olsztynie z dnia 10 marca 2020 r. nr 81/OR14/2020 w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności rolno-środowiskowo-klimatycznych 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od B. M. na rzecz Dyrektora Warmińsko-Mazurskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Olsztynie kwotę 3600 (trzy tysiące sześćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyrokiem z dnia 5 sierpnia 2020 r., sygn. akt I SA/Ol 322/20 na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (aktualnie: t.j. Dz.U. 2023 r., poz. 1634 – dalej jako p.p.s.a.) oddalił skargę B. M. (dalej powoływany także jako wnioskodawca, skarżący) na decyzję Dyrektora Warmińsko – Mazurskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Olsztynie z dnia 10 marca 2020 r., nr 81/OR14/2020 w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności rolno-środowiskowych za rok 2015.

Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Decyzją z 27 czerwca 2016 r. Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Bartoszycach przyznał wnioskodawcy płatność rolno-środowiskową (PROW 2014-2020) na 2015 r. Przyznane środki finansowe zostały przekazane skarżącemu w na rachunek bankowy.

Powołując się na nowe okoliczności faktyczne oraz dowody w sprawie nieznane organowi w dniu wydania decyzji oraz ujawnienie istniejących powiazań osobowych z innymi producentami rolnymi, w celu ustalenia prowadzenia przez stronę samodzielnego gospodarstwa rolnego, na jej odrębny rachunek, rzecz i ryzyko, postanowieniem z dnia 11 marca 2019 r. Kierownik wznowił z urzędu postępowanie administracyjne zakończone decyzją z dnia 27 czerwca 2016 r.

Po analizie zebranego materiału, uwzględniając treść wyroku WSA w Olsztynie z dnia 23 maja 2019 r. (sygn. akt I SA/Ol 211/19), wobec braku podstaw do zastosowania art. 145 § 1 pkt. 5 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 256; dalej jako k.p.a.), decyzją z dnia 6 sierpnia 2019 r. Kierownik odmówił uchylenia decyzji dotychczasowej.

Następnie, zawiadomieniem z dnia 17 października 2019 r. organ pierwszej instancji poinformował stronę o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie ustalania kwot nienależnie pobranych płatnością, zakończonego wydaniem decyzji z dnia 5 listopada 2019 r. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Dyrektor ARiMR podzielił ustalenia Kierownika odnoście okoliczności stworzenia sztucznych warunków przez osoby powiązane ze sobą. Organ ustalił, że do wniosku z dnia 2 marca 2009 r. o wpis do ewidencji producentów strona załączyła akt notarialny, z którego wynika, iż udzieliła pełnomocnictwa C. C.. Organ zauważył następnie, że pełnomocnik strony jest jednocześnie pełnomocnikiem 11 producentów rolnych, którzy ubiegali się o płatności przyznawane przez ARiMR. Adres siedziby "M(...)" Spółki z o.o. w S. (dalej spółka) jest wspólny dla kilku producentów w tym strony. Dla większości tych producentów – poza skarżącym, K. M., N. N. i S. B. – we wniosku o wpis do ewidencji producentów wskazano pierwotnie konto bankowe, którego właścicielem był C. C.. Ustalono, że spółka deklarowała do płatności obszarowej w 2005 r. powierzchnię 598,92 ha, w 2010 r.: 260,84 ha, w 2014 r. 167,22 ha, a w latach 2015-2017: 66,54 ha.

Spółka przekazywała w latach 2014-2016 na podstawie umów dzierżawy, grunty rolne o średniej powierzchni ok. 50 ha osobom spokrewnionym lub spowinowaconym z osobami będącymi jej udziałowcami i członkami zarządu.

W stosunku do strony ustalono, że po około rocznym pobycie w N., w charakterze brygadzisty, podjął się on prowadzenia działalności rolniczej na wydzierżawionych od spółki ponad 100 ha użytków rolnych, nie ma wykształcenia rolniczego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie oddalając zaskarżonym wyrokiem skargę stwierdził, że decyzja wydana na podstawie art. 29 ust.1 i 2 ustawy o ARiMR ma charakter konstytutywny, co wynika z literalnego brzmienia tego artykułu, w którym jest mowa o "ustalenie kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych środków publicznych". Decyzja o zwrocie nienależnie pobranych płatności tworzy nowy stosunek prawny. Przesłanki świadczące o nienależnie pobranej płatności są oceniane ex post, czyli po przystąpieniu beneficjenta do realizacji zobowiązania.

Kwestia działania w celu stworzenia sztucznych warunków została prawomocnie zakończona w sprawie spółki w przedmiocie odmowy przyznania płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej. W wyroku z dnia 20 maja 2020 r., sygn. akt I GSK 1752/19 Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną spółki od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 23 maja 2019 r., sygn. akt I SA/Ol 213/19. NSA zaakceptował stanowisko, że w przedmiotowej sprawie stworzono pozory prowadzenia działalności rolniczej przez wiele podmiotów na gruntach, które w rzeczywistości, mogłyby tworzyć jedno gospodarstwo rolne, a podejmowane i ujawniane przed organami czynności miały na celu obejście prawa. Spółka zmniejszyła swoje gospodarstwo rolne, aby obejść niekorzystne przepisy. Z tych też względów przekazała fikcyjnie część swojego gospodarstwa rolnego tym podmiotom. W ten sposób obejście obowiązujących przepisów umożliwiło otrzymanie przez spółkę dodatkowych płatności.

Sąd pierwszej instancji uznał, że doszło do stworzenia sztucznych warunków. To zaś obligowało organ do wszczęcia postępowania administracyjnego i wydania na podstawie art. 29 ust.1 i 2 ustawy o ARiMR decyzji w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności.

WSA w Olsztynie wskazał, że ustalenia stanu faktycznego znajdują odzwierciedlenie w aktach administracyjnych sprawy i zostały obszernie opisane w decyzjach organów obu instancji. W ocenie sądu pierwszej instancji, organy przeprowadziły postępowanie wyjaśniające w celu zbadania zaistnienia przesłanek skutkujących obowiązkiem zwrotu nienależnie pobranych płatności. Zebrały i wnikliwie rozpatrzyły zgromadzony materiał dowodowy i na podstawie jego całokształtu trafnie oceniły okoliczności faktyczne, czemu dały wyraz w uzasadnieniach wydanych decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zgodził się z organem, że w rozpatrywanej sprawie mamy do czynienia zarówno z nieprawidłowością ciągłą, jak i powtarzającą się. Z uwagi na fakt, że decyzja przyznająca płatność wydana została w dniu 25 maja 2016 r., wezwanie do złożenia wyjaśnień w trybie art. 4 ust 8 rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011 r. wystosowano do strony w dniu 24 lipca 2017 r., strona 31 października 2018 r. została przesłuchana, nie może być mowy o przedawnieniu.

W skardze kasacyjnej zaskarżano powyższy wyrok w całości wnosząc o jego uchylenie, zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz rozpoznanie sprawy na rozprawie.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie materialnoprawnej normy art. 60 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 z dnia 17 grudnia 2013 w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej, zarządzania nią i monitorowania jej oraz uchylające rozporządzenia Rady (EWG) nr 352/78, (WE) nr 165/94, (WE) nr 2799/98, (WE) nr 814/2000, (WE) nr 1290/2005 i (WE) nr 485/2008 (Dz. Urz. UE L Nr 347 s. 549 ze zm.), - jak również art. 4 pkt 3 rozporządzenia Rady (WE, Euratom) nr 2988/95 z dnia 18 grudnia 1995 r. w prawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich poprzez ich niewłaściwą wykładnię - polegającą na uznaniu przez Sąd, że przepisy te oprócz wskazania materialno-prawnych przesłanek odmowy przyznania wnioskowanych środków, (lub też ich wycofania we właściwym postępowaniu o ile pozostaje ono w toku) zawierać miałby też jakoby procesową delegację dla organów, upoważniającą te ostatnie do wszczęcia w każdym możliwym momencie, z pominięciem określonej ustawą struktury stanowienia przez organy indywidualnie adresowanych źródeł prawa jakimi są decyzje administracyjne, postępowania mającego za faktyczny przedmiot ocenę ewentualnego zaistnienia, w którejś z zamkniętych (tj. zakończonych decyzją ostateczną) spraw administracyjnych, raz już badanych przesłanek określonych w hipotezie w/w norm.

Poza tym, na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zarzucono niezastosowanie środka, o którym mowa w art. 145 § 1 ust. 2 p.p.s.a przez brak stwierdzenia przez Sąd nieważności decyzji organów obydwu instancji z przyczyny określonej w art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. wobec oczywistego faktu, że zaskarżona decyzja, podobnie jak poprzedzająca ją decyzja organu I instancji, zawiera w sobie, pomimo formalnie innego tytułu oraz wskazania innej podstawy prawnej, powtórne rozstrzygnięcie w należącym do decyzji, o której mowa w art. 26-28 ustawy z dnia z dnia 20 lutego 2015 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (dalej ustawa o wspieraniu) przedmiocie oceny okoliczności, w jakich skarżący wnioskował w roku 2015 o płatności rolno-środowiskowo-klimatyczne (PROW 2014-2020) i ustalenia czy w ich świetle skarżącemu należały się czy też nie należały płatności, które zostały mu przyznane pozostającą w obrocie decyzją z dnia 27 czerwca 2016 r., w szczególności z uwzględnieniem przesłanek odmowy przyznania płatności określonych w art. 60 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r.

Zarzucono również, niezastosowanie środka, o którym mowa w art. 145 § 1 ust. 1 lit. a p.p.s.a., przez brak dostrzeżenia przez WSA niewłaściwego zastosowania przez organ normy art. 60 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. polegającego na całkowicie mylnym przyjęciu, że jest to jakoby jedyna w swoim rodzaju norma "samo-inicjująca się": tzn. na przyjęciu, że wymieniony przepis materialno-prawny, oprócz wskazania - dla organów państw członkowskich UE rozpatrujących we właściwych postępowaniach sprawy wniosków o przyznanie środków unijnych - mających charakter klauzuli generalnej przesłanek odmowy przyznania wnioskowanych środków, samym swoim istnieniem kreować miałby dla organów państw członkowskich procesową delegację do tego, aby mogły one w każdej chwili, niezależnie od procesowego stadium, na którym znajduje się właściwe postępowanie w przedmiocie przyznania określonych środków (w tym także wówczas gdy zostało ono zakończone prawomocnym i niewzruszalnym rozstrzygnięciem, mającym już za przedmiot m.in. także weryfikację kwestii sztucznych warunków istniejących w chwili wydania obowiązującego rozstrzygnięcia), rozpatrywać po raz kolejny kwestię potencjalnej sztuczności utworzonych przez wnioskodawcę warunków i w konsekwencji kwestię należności określonych, przyznanych stronie środków unijnych.

Sformułowano także zarzut niezastosowania środka, o którym mowa w art. 145 § 1 ust. 1 lit. c p.p.s.a. na skutek niewłaściwej kontroli działalności organu administracji, skutkującej brakiem dostrzeżenia przez WSA mających bezpośredni wpływ na wynik postępowania naruszeń następujących norm postępowania administracyjnego przez organ:

a. art. 6 k.p.a. - w związku z wydaniem zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej bez podstawy prawnej, która upoważniałaby organ do wydania rozstrzygnięcia w zakresie oceny okoliczności faktycznych sprawy wniosku skarżącego o przyznanie mu płatności rolno-środowiskowo-klimatycznych (PROW 2014-2020) na rok 2015, po uprawomocnieniu się decyzji właściwego organu kończącej postępowanie i rozstrzygającej ostatecznie w sprawie tychże okoliczności,

b. art. 107 § 1 pkt. 6 k.p.a. - w związku z brakiem wskazania przez organ istniejącej przed wszczęciem postępowania na podst. art. 29 ustawy o ARiMR, w którym wydano zaskarżoną decyzję, faktycznej podstawy uzasadniającej wszczęcie postępowania. W sprawie niniejszej to dopiero zaskarżona decyzja konstytuuje, a ściśle bezprawnie usiłuje ukonstytuować, przesłankę faktyczną (tj. stwierdzenie w urzędowym trybie nienależnego charakteru płatności, których zwrot ma być dochodzony) uzasadniającą dopiero ex-post postanowienie o wszczęciu postępowania, w którym decyzję tę wydano. Decyzja zaskarżona sama dla siebie kreuje uzasadnienie faktyczne. W szczególności brak w decyzji wskazania jakiejkolwiek okoliczności faktycznej, która zostałaby stwierdzona w prawem określonej formie i trybie po wydaniu decyzji z dnia 27 czerwca 2017 r. przyznającej stronie płatność i ustalającej wobec niej zobowiązanie 5-letnie, a przed wszczęciem postępowania "zwrotowego" na podst. art. 29 ustawy o ARiMR i która tożsama byłaby w takim przypadku z niedochowaniem zobowiązania rolno-środowiskowo- klimatycznego (PROW 2014-2020) w rozumieniu norm § 33 i 34 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 18 marca 2015 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania " Działanie rolno-środowiskowo-klimatyczne" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020,

c. art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. - w związku z brakiem stwierdzenia nieważności decyzji organu I instancji przez organ odwoławczy, tj. Dyrektora Warmińsko-Mazurskiego OR ARiMR w ramach zaskarżonej decyzji,

d. art. 29 ust 1 i 2 ustawy o ARiMR w związku z przyjęciem przez organ jego całkowicie mylnej wykładni, zgodnie z którą przepis ten, oprócz wskazania właściwego organu i formy prawnej przewidzianych dla wydania rozstrzygnięcia w przedmiocie ustalenia kwoty podlagających obowiązkowi zwrotu środków, których nienależność wynika w sposób prawnie wiążący z wcześniej istniejących okoliczności prawnych, miałby jakoby sam stanowić dla organu prawne upoważnienie do podjęcia ponownej analizy i oceny okoliczności faktycznych zamkniętej (zakończonej decyzją ostateczną) sprawy administracyjnej, istniejących i znanych organowi w czasie wydawania decyzji ostatecznej, w celu rozstrzygnięcia w jej wyniku o należnym bądź nienależnym charakterze środków przyznanych stronie, jako należne na mocy obowiązującej decyzji ostatecznej.

Poza powyższym zarzucono niezastosowanie środka, o którym mowa w art. 145 § 3 ustawy p.p.s.a. związku z brakiem umorzenia przez WSA w Olsztynie postępowania w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności objętej obowiązkiem zwrotu, prowadzącego do wydania decyzji zaskarżonej przez stronę pomimo, że z okoliczności sprawy wynika, iż postępowanie to było bezprzedmiotowe, z uwagi na brak uprzedniego, urzędowego ustalenia we właściwym postępowaniu sztucznego charakteru warunków, w jakich o płatności rolno-środowiskowo-klimatycznych (PROW 2014-2020) na rok 2015 ubiegał się skarżący, a która to sztuczność według organu stanowić ma jedyną prawną okoliczność, która przesądzać miałaby o nienależnym charakterze płatności pobranych przez skarżącego i wskazanych w decyzji jako podlegających zwrotowi.

Dyrektor ARiMR w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniosła o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionej podstawy.

W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej (podstaw kasacyjnych), chyba że zachodzą przesłanki nieważności postępowania sądowego wymienione w § 2 powołanego artykułu. Takich jednak przesłanek w niniejszej sprawie z urzędu nie odnotowano. Podobnie w trybie tym nie ujawniono podstaw do odrzucenia skargi ani umorzenia postępowania przed sądem pierwszej instancji, które obligowałyby Naczelny Sąd Administracyjny do wydania postanowienia przewidzianego w art. 189 p.p.s.a. (zob. uchwała NSA z dnia 8 grudnia 2009 r., sygn. akt II GPS 5/09, ONSAiWSA 2010, Nr 3, poz. 40).

Przystępując do rozważań na tle zarzutów kasacyjnych oraz ich uzasadnienia należy wskazać, że sprowadzają się one w gruncie rzeczy do kwestionowania stanowiska, zgodnie z którym dla ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności nie jest konieczne wzruszanie decyzji przyznających płatność i dopuszczalne jest uznanie za nienależnie pobrane płatności za ten okres w sytuacji, gdy w porządku prawnym pozostają ostateczne decyzje przyznające płatność.

Odnosząc się do tego zagadnienia prawnego należy wskazać, że w świetle art. 29 ust. 1 i 2 ustawy o ARiMR organ w drodze decyzji administracyjnej, ustala kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych środków publicznych pochodzących z funduszy Unii Europejskiej lub krajowych, przeznaczonych na współfinansowanie wydatków realizowanych z funduszy Unii Europejskiej i finansowanie przez Agencję pomocy przyznawanej w drodze decyzji administracyjnej. Właściwym w sprawie ustalenia kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych środków publicznych w decyzji jest organ właściwy do rozstrzygnięcia w sprawie przyznania płatności lub pomocy finansowej ze środków publicznych. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, przesłanką działania organów ARiMR w tym trybie jest fakt ustalenia, że beneficjent otrzymujący dopłaty realizowane z funduszy unijnych otrzymał pomoc w sposób nienależny lub też otrzymał ją w nadmiernej wielkości.

Podzielić należy stanowisko, zgodnie z którym płatności rolne są wypłacane na wniosek beneficjenta i to wniosek o przyznanie danej płatności uruchamia postępowanie administracyjne. Natomiast, postępowanie w przedmiocie ustalenia nienależnie pobranych płatności nie jest kontynuacją postępowania, które zostało wszczęte na wniosek beneficjenta. Jest to odrębne postępowanie, które jest inicjowane z urzędu, w formie zawiadomienia o wszczęciu postępowania w przedmiocie ustalenia nienależnie pobranych kwot płatności. Brak jest zatem podstawy prawnej do uznania, że zachodzi tożsamość pod względem podmiotowym i przedmiotowym sprawy administracyjnej dotyczącej przyznania płatności rolnych oraz dotyczącej ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności rolnych. W niniejszej sprawie organy administracji prowadziły postępowanie na podstawie art. 29 ust. 1 ustawy o ARiMR. Podkreślenia wymaga, że jest to samodzielne postępowanie administracyjne, którego przedmiotem jest ustalenie czy doszło do pobrania nienależnie pobranych środków publicznych. Płatnością nienależnie pobraną jest płatność, która została przyznana niezgodnie z przepisami prawa i wbrew warunkom przewidzianym dla danej płatności. Ustalenie czy przyznane uprzednio płatności zostały pobrane nienależnie lub w nadmiernej wysokości może wynikać z ustaleń dokonanych w toku odrębnego postępowania wyjaśniającego toczącego się na podstawie art. 29 ust. 1 ustawy o ARiMR jak i z ostatecznych decyzji wydanych w postępowaniach nadzwyczajnych w przedmiocie przyznania płatności lub pomocy.

Możliwość domagania się zwrotu nienależnie pobranych kwot bez uprzedniego wzruszenia decyzji przyznającej płatność została szeroko zaakceptowana w orzecznictwie sądów administracyjnych. W wyroku z dnia 15 listopada 2012 r., sygn. akt II GSK 1518/11 Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że brak jest podstaw, aby zasadnie wywodzić, że warunkiem koniecznym wydania decyzji ustalającej kwoty nienależnie pobranych środków jest uprzednie wzruszenie, w trybie przepisów o wznowieniu postępowania, ostatecznych decyzji przyznających płatności. Pogląd ten powtórzony został m.in. w wyroku NSA z dnia 29 czerwca 2012 r., sygn. akt II GSK 822/11, wyroku NSA z dnia 15 listopada 2012 r., sygn. akt II GSK 1518/11, wyroku NSA z dnia 17 czerwca 2020 r., sygn. akt I GSK 9/20, wyroku NSA z dnia 11 kwietnia 2021 r., sygn. akt II GSK 96/12, wyrok z dnia 12 sierpnia 2016 r., sygn. akt II GSK 568/15, wyrok z dnia 18 sierpnia 2021 r., sygn. akt I GSK 2053/18 i wyrok z dnia 28 października 2019 r., sygn. akt I GSK 1467/18, www.orzeczenia.nsa.gov.pl.

Wskazać należy, że w przypadku funkcjonowania ostatecznych decyzji przyznających płatności za poszczególne lata, warunkiem koniecznym wydania decyzji ustalającej kwoty nienależnie pobranych środków na podstawie tych decyzji, jest dokonanie ustaleń faktycznych na podstawie dowodów zgromadzonych w toku postępowania toczącego się w trybie art. 29 ust. 1 ustawy o ARiMR. Decyzja wydana na podstawie z art. 29 ust. 1 i 2 ustawy o ARiMR ma charakter konstytutywny, co wynika z literalnego brzmienia przepisu, w którym jest mowa o "ustaleniu kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych środków publicznych". Decyzja o zwrocie nienależnie pobranych płatności tworzy zatem nowy stosunek prawny, a przesłanki świadczące o nienależnie pobranej płatności są oceniane ex post, czyli po przystąpieniu beneficjenta do realizacji zobowiązania.

Sytuacja, w której dochodzi do nienależnego pobrania środków przyznanych w ramach działań objętych programem występuje zatem nie tylko wówczas, gdy pomoc zostaje przyznana i wypłacona na podstawie decyzji, która została wyeliminowana z obrotu prawnego, ale także wtedy, gdy organ ustali, że beneficjent dopuścił się nieprawidłowości, które skutkują brakiem podstaw do przyznania pomocy lub koniecznością wycofania korzyści. Należy podkreślić, że w postępowaniu uregulowanym w art. 29 ust. 1 ustawy o ARiMR organ ma za zadanie zbadać, czy dana kwota stanowi kwotę nienależnie pobranych lub nadmiernie pobranych środków, co ma miejsce w postępowaniu odrębnym od postępowania o przyznanie danej płatności. Jak wspomniano, postępowanie prowadzone w trybie art. 29 ust. 1 i 2 ustawy o ARiMR jest bowiem samodzielnym postępowaniem administracyjnym, którego przedmiotem jest ustalenie, czy w danej sprawie doszło do nienależnego lub nadmiernego pobrania środków pochodzących z funduszy wskazanych w tym przepisie, a następnie określenie kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych środków. Ustalenia będące podstawą wydania takiej decyzji mogą wynikać z przeprowadzonej kontroli przez stosowne organy ARiMR, w czasie których zostaną stwierdzone nieprawidłowości czy też niezgodności, ale może też być podstawą wydania takiej decyzji fakt, że decyzja, na podstawie której daną pomoc przyznano, została następnie wyeliminowana z obrotu prawnego (por. wyrok NSA z dnia 28 listopada 2019 r., sygn. akt I GSK 1493/18).

W rozpatrywanej sprawie zasadnie przyjęto, że sztuczne rozczłonkowanie jednego gospodarstwa nastąpiło w celu uniknięcia zastosowania zmniejszeń i modulacji płatności rolno-środowiskowo-klimatycznych oraz wskazano na wzajemne powiązania osobowe i kapitałowe między spółką, a powiązanymi podmiotami. Niewątpliwie skarżący kasacyjnie dopuścił się sztucznego podzielenia gospodarstwa na kilka mniejszych gospodarstw w celu pozyskania wielokrotności maksymalnego limitu pomocy przysługującemu jednemu beneficjentowi. Kwestia ta została wielokrotnie przesądzona w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego – por. m.in. wyroki z dnia 4 grudnia 2020 r., sygn. akt I GSK 1108/20, I GSK 1109/20, I GSK 1110/20 i I GSK 1111/20, a także wyroki z dnia 30 lipca 2020 r., sygn. akt I GSK 751/20 i I GSK 752/20, publ. www.orzeczenia.nsa.gov.pl. W związku z powyższym nie zasługują na uwzględnienie zarzuty ukierunkowane na zaistnienie przesłanek powodujących, że w stosunku do skarżącego nie powinien nastąpić obowiązek zwrotu płatności, nawet w sytuacji braku eliminacji z obrotu prawnego wcześniejszej decyzji o przyznaniu płatności w ramach różnego rodzaju wsparcia dla rolników.

Tym samym za chybione należało uznać na gruncie rozpatrywanej sprawy zarzuty naruszenia art. 60 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. oraz art. 4 pkt 3 Rozporządzenia Rady (WE, Euratom) nr 2988/95 z dnia 18 grudnia 1995 r. Pozbawione usprawiedliwionej podstawy okazały się również w świetle powyższego zarzuty naruszenia w ramach zaskarżonego wyroku art. 145 § 1 ust. 2 p.p.s.a w związku z art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. oraz art. 145 § 1 ust. 1 lit. a i c p.p.s.a., a także art. 6 k.p.a. i art. 29 ust. 1 i 2 ustawy o ARiMR.

Stąd na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji wyroku.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a) w zw. z § 2 pkt 5 w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r., poz. 1935).