Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 775/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2023-10-04 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6091 Przywrócenie stosunków wodnych na gruncie lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Magda Froncisz (spr.) Sędziowie: WSA Monika Niedźwiedź Asesor WSA Anna Kopeć Protokolant: sekretarz sądowy Joanna Biegalska – Ciepacz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 października 2023 r. sprawy ze skargi E. D. i H. D. na decyzję Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie nr 183/2023 z dnia 9 maja 2023 r., znak WOB.7721.46.2021.JKUR w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego oddala skargę.


UZASADNIENIE

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Bochni decyzją nr 53/2020 z 30 grudnia 2020 r., znak: RKOA.5160.28.2020.KS, umorzył w całości postępowanie administracyjne w sprawie "zasypania rowków na działce numer [...] gdzie właścicielem jest Gmina Lipnica Murowana" w R. .

Jako podstawę prawną decyzji organ I instancji wskazał art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 r., poz. 256 ze zm.), dalej "K.p.a." oraz art. 80 ust. 2 pkt 1 i art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2020 r., poz. 1333), dalej "P.b." w zw. z art. 25 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2020 r., poz. 471 ze zm.).

W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, że 25 sierpnia 2020 r. na dziennik podawczy PINB wpłynęło pismo E. D., w którym wskazano m.in.: "proszę o pilną interwencję, gdyż Pan S. Z. zmienił stan spływ wód opadowych w dniu 06-08-2020r, przez zasypanie rowków na działce [...], gdzie właścicielem jest Gmina Lipnica Murowana. Zgodnie z art. 234 właściciel działki nie może zmienić spływ wód opadowych, mało tego prace zrobione przez Pana S. Z. niszczą mienie publiczne (...)". E. D. załączył zdjęcia drogi obrazujące działkę drogową z koleinami zasypanymi żwirem.

Zawiadomieniem z 31 sierpnia 2020r., znak: RKOA.5160.28.2020.KS organ I instancji zawiadomił o przeprowadzeniu oględzin w sprawie: "zasypania rowków na dz. [...] w R. ". W dniu 23 września 2020 r. pracownicy PINB przeprowadzili oględziny w sprawie zasypanie rowów na dz. [...] w R. .

W trakcie rzeczonych oględzin stwierdzono w terenie, że droga gminna asfaltowa o nr [...] łączy się z działką o nr [...]. Działka nr [...] stanowi wydzieloną część będącą własnością Gminy. Działka ta przylega bezpośrednio do działek E. D. o nr [...] Działki te użytkowane są rolniczo. Działka nr [...] przylega bezpośrednio do drogi asfaltowej nr [...]. Działka nr [...] jest częściowo trawiasta, częściowo widać wysypane w koleinach kamienie. Działką tą również dojeżdżają do swojego budynku mieszkalnego M. i S. Z.. W terenie widoczne są rozgraniczenia, które wykonała Gmina. Wg oświadczenia pracowników gminy działka była wydzielona w terenie, posiada podział fizyczny, są wstawione graniczniki. Na dzień dzisiejszy Gmina jest właścicielem na podstawie decyzji Wojewody Małopolskiego. Działka ma przebieg w kierunku południowym, potem zachodnim, a następnie przechodzi w działkę nr [...]. Na wysokości działki państwa Z. znajduje się stary przepust betonowy małej średnicy – ok. 10 cm – porośnięty mchem.

Organ I instancji stwierdził, że w pierwszej kolejności należało rozstrzygnąć, czy na działce nr [...] były prowadzone roboty budowlane i czy w ogóle powstał obiekt budowlany – droga. Przywołał treść art. 1, art. 3 pkt 1-4 oraz art. 81 ust. 1 P.b. i zaznaczył, że organ nadzoru budowlanego nie ma możliwości wydawania rozstrzygnięć w sprawach nie dotyczących budowy obiektów budowlanych czy prowadzenia robót budowlanych. W szczególności nie jest właściwy w sprawach z zakresu zmiany stosunków wodnych.

Zdaniem organu I instancji opisane w zarzucie zawartym we wniosku "zasypanie rowków" przez Sz. Z. nie może być uznane za budowę obiektu budowlanego ani inne roboty budowlane związane z istniejącym obiektem budowlanym.

Działka nr [...] wykorzystywana jest jako dojazd do położonych przy niej nieruchomości, w tym posesji Sz. Z. . Jest częściowo trawiasta, gdzieniegdzie widać w koleinach kamienie. Jest to tzw. "droga gruntowa", nie stanowi obiektu budowlanego – drogi w rozumieniu art. 3 pkt 3a P.b.

Organ I instancji przywołał orzecznictwo sądów administracyjnych w kwestii braku uznania szlaku komunikacyjnego za obiekt budowlany wyłącznie na podstawie prowadzonego na nim ruchu kołowego. Wskazał, że nie jest możliwe wykonanie rozbiórki drogi powstałej w wyniku długotrwałego użytkowania "drogi gruntowej". Droga na działce nr [...] nie ma trwałej nawierzchni ani innych urządzeń charakterystycznych dla obiektu budowlanego - drogi. Aby wysypanie żwiru doprowadziło do budowy drogi musi mieć charakter trwały. Doraźne wysypanie żwiru nie tworzy szlaku komunikacyjnego.

Reasumując organ I instancji stwierdził, że na działce nr [...] nie powstał obiekt budowlany, nie zostały też wykonane prace podlegające reglamentacji P.b. Dlatego też organ nie prowadził dalszych czynności wyjaśniających celem ustalenia, czy to Sz. Z. nocami wysypywał kamień na dz. nr [...], jak podnosił E. D. .

Zdaniem PINB z uzasadnienia wniosku E. D. wynika, że wnioskodawcy nie chodzi o budowę obiektu budowlanego, a o zmianę stosunków wodnych, czy też o naruszenie prawa własności, np. przez "rozpryskiwanie kamieni" na działkę wnioskodawcy. E. D. zarzucił też, że Sz. Z. jeździ po jego działkach nr [...]

Końcowo organ I instancji wskazał, że w sprawach stosunków wodnych właściwy jest Wójt, natomiast w sprawach związanych z prawem własności właściwy jest sąd powszechny. Kwestie te nie mogą być rozstrzygane przez PINB.

Organ I instancji stwierdził wystąpienie w takich okolicznościach bezprzedmiotowości postępowania i podstawy do jego umorzenia.

Od opisanej na wstępie decyzji PINB z 30 grudnia 2020 r. E. D. wniósł odwołanie, uzupełnione pismem z 25 listopada 2022 r. Skarżący zarzucił, że "jak widać w dołączanych dokumentach jak i które posiada organ całkowicie zaprzecza zgromadzonemu materiałowi dowodowemu (...)". Podniósł, że w przeszłości na tym obszarze nie było drogi. Natomiast obecnie jest kruszywo (podbudowa), zbrojone panele i kratownice, które urzędnik widział na wizji i zdjęciach, a do których się nie odniósł. Doszło także do korytowania na głębokość ok. 0,5 m w głąb gruntu. "Mało tego, zrobione prace, czyli wysypanie kruszywa są zrobione ponad inne działki, które teraz w naturalny sposób zalewają działki sąsiednie. Zostało zrobione urządzenie wodne [rów kratownice z przejazdem], czyli te prace zmieniły spływ wód opadowych mało tego prace są pracami budowlanymi i potrzebne jest pozwolenie budowlane. Stwarza się realne zagrożenie życia lub też doprowadzenie do ciężkiego trwałego uszczerbku na zdrowiu. Opinia biegłego sądowego co wyraźnie podkreśla że doszło do zmiany spływu wód opadowych, czyli doszło do nielegalnych prac budowlanych na działce [...], mianowicie zrobione prac melioracyjnych i wkopaniu rur".

Skarżący przywołał orzeczenia sądów administracyjnych na poparcie tezy, że utwardzenie powierzchni gruntu na działkach budowlanych, o którym mowa w art. 29 ust. 2 pkt 5 P.b., najczęściej zaliczane jest do urządzeń budowlanych (art. 3 pkt 9 P.b.).

Do odwołania skarżący załączył zdjęcia spornej drogi.

W uzupełnieniu odwołania skarżący podniósł m.in., że do 2020 r. sporna droga była w całości gruntowa. Po 2020 r. zrealizowano na niej roboty budowlane (utwardzenie) prowadzące do budowy drogi publicznej.

Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie decyzją nr 183/2023 z 9 maja 2023 r. znak: WOB.7721.46.2021.JKUR, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 104 i art. 105 K.p.a. oraz art. 80 ust. 2 pkt 2 i art. 83 ust. 2 P.b., utrzymał w mocy decyzję I instancji.

W uzasadnieniu decyzji organ II instancji wskazał m.in., że w trakcie oględzin 23 września 2020 r. E. D. oświadczył, że "droga nr [...] zbierała wody do rzeki wzdłuż zabudowań Z., T. i G.. Na czas budowy Z. zasypał rowy i zostały niedrożne. Z [...] otworzył rów w kierunku [...]. Na części drogi gminnej nie ma rowów, rowki zasypano kamieniami przez P. S. Z., które rozpryskują na moją działkę (...)".

Do sporządzonego z czynności protokołu załączono dokumentację fotograficzną.

W dniu 25 września 2020 r. na dziennik podawczy PINB wpłynęło pismo E. D. , za którym przesłano m.in. kserokopię decyzji Wójta Gminy Żegocina z 31 marca 2020 r., znak: UG.IV.6331.1.2019 wydaną w sprawie zmiany stosunków wodnych na działce ewid. nr [...] (nakazującą Gminie Lipnica Murowana przywrócenie stanu poprzedniego tj. likwidację zagłębienia drogi, wyrównanie poziomu drogi do poziomu działek sąsiednich oraz likwidację drugiego przepustu betonowego w drodze).

MWINB po przeprowadzeniu postępowania odwoławczego stwierdził, że podstawą decyzji PINB jest art. 105 § 1 K.p.a. Po dokonaniu analizy akt sprawy, a także uzasadnienia decyzji, organ odwoławczy wskazał, że podziela stanowisko PINB co do umorzenia postępowania prowadzonego pod znakiem: RKOA.5160.28.2020.KS w przedmiocie zasypania rowków na działce ewid. nr [...]. Niemniej jednak nie podziela w całości uzasadnienia decyzji I instancji.

Dalej organ odwoławczy wskazał, że art. 105 K.p.a. kładzie nacisk na bezprzedmiotowość, rozumianą jako brak przedmiotu postępowania administracyjnego. W piśmiennictwie przyjmuje się, że przedmiotem postępowania administracyjnego jest sprawa administracyjna w rozumieniu art. 1 pkt 1 K.p.a., a jego bezpośrednim celem - wiążące ustalenie konsekwencji norm prawa materialnego, w odniesieniu do konkretnie oznaczonego adresata w sprawie indywidualnej, przez organ administracji publicznej w formie decyzji. Zatem przedmiotem postępowania administracyjnego jest konkretna sprawa, w której organ administracji państwowej jest władny i jednocześnie zobowiązany rozstrzygnąć na podstawie przepisów prawa materialnego o uprawnieniach lub obowiązkach indywidualnego podmiotu.

Postępowanie administracyjne staje się bezprzedmiotowe, jeśli sprawa, która podlegała rozstrzygnięciu w drodze decyzji administracyjnej albo nie miała charakteru sprawy administracyjnej jeszcze przed wszczęciem postępowania administracyjnego, albo utraciła go już w toku postępowania. Organ II instancji opisał kwestię bezprzedmiotowości postępowania na podstawie stanowiska literatury i orzecznictwa.

Wskazał, że przedmiotem postępowania przed organem I instancji była sprawa zasypania rowków na dz. nr [...], gdzie właścicielem jest Gmina Lipnica Murowana. Z akt sprawy wynika, że postępowanie to zostało wszczęte przez organ I instancji na wniosek E. D. , który to pismem z 25 sierpnia 2020 r. zwrócił się o cyt. "proszę o pilna interwencje, gdyż Pan S. Z. zmienił stan spływ wód opadowych w dniu 06-08-2020 r., przez zasypanie rowków na działce [...], gdzie właścicielem jest Gmina Lipnica Murowana (...).

Kolejno organ II instancji podkreślił fakt, że granice sprawy administracyjnej wszczętej na wniosek wyznacza treść podania inicjującego to postępowanie.

Organy administracji publicznej są zobowiązane dokonywać ustaleń w granicach przedmiotu postępowania. Ponadto w postępowaniu odwoławczym zakres rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej wyznaczony jest natomiast zakresem rozstrzygnięcia sprawy decyzją organu I instancji. Oznacza to, że organ odwoławczy nie może zmieniać rodzaju sprawy, ani nie może też rozszerzać zakresu sprawy.

Z materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie wynika, że działka ewid. nr [...] jest wykorzystywana jako dojazd do budynku M. i S. Z.. Jak wynika z protokołu z oględzin z 23 września 2020 r. ww. działka jest działką częściowo trawiastą, w koleinach widoczne są kamienie. Według E. D. , na którego wniosek zostało wszczęte postępowanie przed organem I instancji na działce ewid. nr [...] zostały zasypane rowki, co zdaniem E. D. zmieniło stan wód opadowych. W trakcie oględzin mających miejsce 23 września 2020 r. nie ujawniono, by na działce nr [...] zostały wykonane roboty budowlane polegające na realizacji urządzenia wodnego.

MWINB przywołał treść art. 28 ust. 1 oraz art. 3 pkt 1 i pkt 7 P.b.

Przedmiotowe zasypanie rowków, zdaniem organu odwoławczego, nie mieści się w wyżej wymienionej definicji robót budowlanych, nie stanowi ono bowiem budowy, przebudowy, montażu, remontu ani rozbiórki obiektu budowlanego. Przedmiotowe rowki, które zdaniem E. D. zostały zasypane, w ocenie MWINB stanowiły wykonanie zagłębienia w gruncie, którymi mogły dotychczas spływać wody opadowe, co nie oznacza, że mogą być one kwalifikowane jako obiekty budowlane, czy też wykonanie robót budowlanych.

Organ nadzoru budowlanego jest właściwy do podejmowania czynności w ramach zmiany stosunków wodnych występujących na danej nieruchomości tylko w zakresie dotyczącym realizacji obiektów budowlanych oraz związanej z tym zmiany stosunków wodnych powstałej na skutek wykonywania robót budowlanych w rozumieniu przepisów Prawa budowlanego. Natomiast zmiana stanu wody na gruncie, która jest bez żadnego związku z robotami budowlanymi nie stanowi w żadnym przypadku podstawy do prowadzenia postępowania w oparciu o przepisy P.b. Innymi słowy zmiana stanu wody na gruncie, która jest bez żadnego związku z robotami budowlanymi nie stanowi w żadnym przypadku podstawy do prowadzenia postępowania w oparciu o przepisy Prawa budowlanego, ale stanowić może jedynie podstawę dla właściwych organów do podjęcia działań w trybie ustawy z dnia 20 lipca 2017r. Prawo wodne (tj. Dz.U. z 2022r., poz. 2625 ze zm.).

Organ II instancji przywołał treść art. 234 ust. 1-3 ww. ustawy Prawo wodne. W ślad za judykaturą zauważył, że w doktrynie i orzecznictwie zgodnie przyjmuje się, że spowodowanie przez współwłaścicieli działki zmiany stanu wody na gruncie, dające organom podstawę do zastosowania sankcji, o jakich mowa w art. 243 ust. 3 tej ustawy, to takie działanie właściciela lub innych osób na jego gruncie, które ingeruje w naturalny stan wody na danym terenie, związany przykładowo z jego ukształtowaniem, warunkami przyrodniczymi, czy też hydrologicznymi. Działaniem takim jest między innymi wykonanie przeszkody w odpływie wody opadowej z terenów sąsiednich np. zasypanie zagłębienia, którym dotychczas spływały wody opadowe z terenów wyżej o położonych lub podwyższenie terenu uniemożliwiające spływ wody. Jest to więc każde działanie, którego efektem jest zmiana ilościowa wody (tj. zwiększenie bądź zmniejszenie ilości wody na gruncie) oraz zmiana w zakresie jej przepływu przez grunt.

Następnie organ odwoławczy zauważył, że bezprzedmiotowość postępowania może wynikać z braku istnienia przesłanki podmiotowej lub przedmiotowej w prowadzonym postępowaniu. Poza bezprzedmiotowością podmiotową i przedmiotową w orzecznictwie wyróżnia się bezprzedmiotowość funkcjonalnej, czyli brak podstawy prawnej do wydania decyzji w zakresie żądania wnioskodawcy.

MWINB po analizie dokumentów zebranych w sprawie przez organ I instancji stwierdził, że w niniejszej sprawie brak jest przedmiotu postępowania. Przedmiotowe "zasypanie rowków" na działce ewid. nr [...] nie wyczerpuje bowiem hipotezy żadnej z norm zawartych w P.b., które mogłyby stanowić dla organów nadzoru budowlanego podstawę do działania. Podsumowując w tak ustalonym stanie faktycznym sprawy, organy nadzoru budowlanego nie mają władczych kompetencji do podejmowania działań w sprawie "zasypania rowków" na działce ewid. nr [...] wszczętej na wniosek E. D. z 25 sierpnia 2020 r.

Tym samym MWINB mając na uwadze unormowanie art. 105 K.p.a. podzielił stanowisko organu I instancji, że postępowanie administracyjne prowadzone w niniejszej sprawie z uwagi na brak przedmiotu postępowania winno zostać umorzone.

Niemniej jednak MWINB wskazał, że na łamach zaskarżonej decyzji organ I instancji nie był uprawniony do oceny, czy na działce ewid. nr [...] doszło do budowy drogi, albowiem przedmiot postępowania został w sposób jednoznaczny zakreślony wnioskiem E. D. z 25 września 2020 r. oraz zawiadomieniem PINB z 28 października 2020 r., znak: RKOA.5160.28.2020.KS, którym zawiadomiono o wszczęciu na wniosek E. D. postępowania administracyjnego w sprawie cyt. "zasypania rowków na dz. nr [...], gdzie właścicielem jest Gmina Lipnica Murowana".

Z powyższego wynika, że organ I instancji prowadził postępowanie w sprawie zasypania rowków na dz. nr [...] (...), a nie w sprawie samowolnej budowy drogi na działce ewid. nr [...].

Organ II instancji wskazał, że przedmiotem postępowania administracyjnego jest konkretna sprawa, w której organ administracji jest władny i jednocześnie zobowiązany rozstrzygnąć na podstawie przepisów prawa materialnego o uprawnieniach lub obowiązkach indywidualnego podmiotu albo też stwierdzić brak przesłanek do przyznania uprawnień lub nałożenia obowiązków, bądź też załatwić sprawę w inny sposób (np. umorzyć postępowanie jako bezprzedmiotowe).

W sytuacji wszczęcia postępowania na żądanie strony, treść zgłoszonego żądania określa rodzaj sprawy będącej przedmiotem postępowania, a tym samym wyznacza właściwą normę prawa materialnego, która będzie właściwa dla ustalenia zakresu podmiotowego i przedmiotowego postępowania. Tak więc w sytuacji wszczęcia postępowania na wniosek strony, organ administracji jest tym żądaniem związany. Innymi słowy, żądanie (wniosek) strony wyznacza granice sprawy administracyjnej podlegającej załatwieniu w danym postępowaniu administracyjnym.

W związku z powyższym na łamach rzeczonego postępowania, zarówno organ I instancji jak i organ II instancji nie są i nie były uprawnione do dokonywania ustaleń w zakresie innym niż wyznaczony przedmiotem postępowania. Powyższe w realiach przedmiotowej sprawy oznacza, że organ I instancji nie był uprawniony do dokonywania jakichkolwiek ustaleń w zakresie budowy drogi na działce ewid. nr [...] w miejscowości R., a także do odnoszenia się co do problematyki samowolnie wybudowanej drogi na działce ewid. nr [...].

Na marginesie MWINB wskazał, że z samej sentencji zaskarżonej decyzji wynika, że PINB umorzył postępowanie w sprawie "zasypania rowków na działce numer [...] gdzie właścicielem jest Gmina Lipnica Murowana w R. ", a nie w sprawie robót budowlanych polegających na budowie drogi na działce ewid. nr [...] (poprzednio nr [...]) w miejscowości R.. Natomiast w sprawie robót budowlanych na działce nr [...] (poprzednio nr [...]), PINB w Bochni postanowieniem nr 46/2022 z dnia 18 października 2022 znak RKOA.5160.25.2022, odmówił wszczęcia postępowania na wniosek skarżącego. W wyniku wniesienia zażalenia skarżącego, MWINB postanowieniem z 9 maja 2023 r. znak: WOB.7722.260.2022.JKUR utrzymał w mocy skarżone postanowienie PINB w Bochni.

Z kolei decyzją znak RKOA.5160.43.2014.TM z 12 września 2014 r., PINB w Bochni umorzył postępowanie w sprawie budowy drogi nr [...] (obecnie nr [...]) w R. w Gminie Lipnica Murowana, która w wyniku wniesienia odwołania skarżącego została decyzją MWINB nr 997/2014 z 30 grudnia 2014 r. znak: WOB.7721.719.2014.ALAP, utrzymana w mocy.

Zatem biorąc pod uwagę powyższe MWINB uznał, że decyzja PINB z 30 grudnia 2020 r., znak: RKOA.5160.28.2020.KS jest zgodna z prawem. Jednocześnie wskazał, że niniejsze uzasadnienie, częściowo odmienne od oceny wyrażonej w uzasadnieniu organu I instancji, nie stanowi naruszenia art. 15 K.p.a., ponieważ organ może uznać zaskarżone rozstrzygnięcie za prawidłowe, choć z innych przyczyn, niż podane przez organ I instancji. W orzecznictwie wskazuje się, przykładowo że zasada dwuinstancyjności nie polega na dokładnym powtórzeniu oceny dokonanej w I instancji, lecz powtórnego rozpoznania sprawy i zajęcia stanowiska. Jeżeli organ zażaleniowy uznał, że rozstrzygnięcie jest prawidłowe choć nie podziela argumentów zawartych w uzasadnieniu organu I instancji ma pełne podstawy utrzymać je w mocy, bez konieczności uchylania zaskarżonego rozstrzygnięcia i powtórnego rozpoznawania sprawy.

Organ II instancji nadmienił, że przedstawione powyżej motywy faktyczne i prawne rozstrzygnięcia stanowią odpowiedź na zarzuty zgłoszone przez skarżącego, zarówno w kwestii przepisów prawa oraz motywów faktycznych, mających zastosowanie w niniejszym postępowaniu administracyjnym, na podstawie których organ odwoławczy oparł niniejszą decyzję.

Podsumowując, po przeprowadzeniu postępowania odwoławczego MWINB stwierdził, że sprawa zasypania rowków na dz. nr [...] jest bezprzedmiotowa. Zatem zaskarżona decyzja jest prawidłowa, tym samym stosownie do treści art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. MWINB utrzymał decyzję I instancji w mocy.

E. D. i H. D. wnieśli na powyższą decyzję Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie nr 183/2023 z 9 maja 2023 r. znak: WOB.7721.46.2021.JKUR, skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. Zaskarżonej decyzji zarzucili naruszenie:

- art. 61 § 1 K.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że postępowanie administracyjne przed organem I instancji zostało wszczęte na żądanie strony;

- art. 77 K.p.a. poprzez niewyjaśnienie wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności faktycznych, takich jak termin wykonania prac stanowiących przedmiot postępowania oraz stan działki nr [...] przed ich wykonaniem;

- art. 105 § 1 K.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że w sprawie brak jest przedmiotu postępowania;

- art. 53a, art. 84 i art. 84a P.b. poprzez błędne przyjęcie, że postępowania administracyjne określone Rozdziałem 5b ustawy wszczęte mogło być na wniosek strony, a organ I instancji związany zakresem wniosku nie był uprawniony do dokonywania jakichkolwiek ustaleń w zakresie budowy drogi oraz odnoszenia się do problematyki samowolnie wybudowanej drogi, w rezultacie uchylenie się od oceny prawidłowości kwalifikacji prawnej przedmiotu postępowania zastosowanej przez PINB w Bochni;

- art. 3 pkt 1, pkt 3, pkt 6 i pkt 7 oraz art. 28 ust. 1 P.b., poprzez ich nieuwzględnienie przy kwalifikacji prawnej przedmiotu postępowania i ocenie legalności zrealizowanych prac;

- art. 48 ust. 1 P.b., poprzez jego niezastosowanie.

Mając na względzie wskazane zarzuty skarżący wnieśli o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i decyzji I instancji.

W uzasadnieniu zarzutów skarżący podnieśli m.in., że PINB w związku z pismem skarżącego z 25 sierpnia 2020 r. przeprowadził postępowanie administracyjne w sprawie "zasypania rowków na działce numer [...] gdzie właścicielem jest Gmina Lipnica Murowana’' w R. . Faktycznie przedmiotem postępowania były wykonane na terenie działki nr [...] roboty budowlane polegające na jej utwardzeniu kruszywem skalnym, prowadzące do powstania w miejscu dotychczasowych terenów zielonych pasa jezdnego z miejscowym zagłębieniem i roślinnością w jego osi.

Z uwagi na publiczny charakter działki nr [...] (własność Gminy), wykonane roboty budowlane doprowadziły do urządzenia drogi publicznej stanowiącej wytyczony szlak komunikacyjny, którego nawierzchnia została przystosowana do przenoszenia obciążeń wywoływanych ruchem pojazdów, po której mogą przemieszczać się m.in. pojazdy samochodowe i inne przystosowane do poruszania się po utwardzonych drogach kołowych. Tak zbudowana droga publiczna służy m.in. jako dojazd do przyległej nieruchomości oznaczonej numerem porządkowym [...], w ogrodzeniu której na tę potrzebę wykonano bramę wjazdową oraz urządzono utwardzony kruszywem skalnym zjazd.

Skarżący wyjaśnili, że pismo z 25 sierpnia 2020 r. skierowane do PINB nie stanowiło wniosku o wszczęcie jakiegokolwiek konkretnego postępowania administracyjnego bądź żądania wszczęcia takiego postępowania w rozumieniu przepisu art. 61 K.p.a. Pismo to stanowiło ogólnie pojętą skargę na naruszenie praworządności i wezwanie urzędu do podjęcia interwencji w sprawie wykonywanych na działce nr [...] czynności polegających na "zasypaniu rowków" zgodnie z kompetencjami nadzoru budowlanego. Pismo to w żaden sposób nie narzucało organowi trybu działania czy też zakresu ewentualnego postępowania administracyjnego, wskazując jedynie przedmiot skargi, to jest działanie polegające na "zasypaniu rowków" (tak na potrzeby pisma określono fakt utwardzenia nawierzchni działki nr [...] w miejscowości R.) oraz ich negatywnego skutku w postaci zmiany spływu wód opadowych. Pomimo twierdzeń zawartych w decyzjach obu instancji, właściwym jest przyjąć, że postępowanie organu I instancji zostało wszczęte z urzędu, a ocena zgodności stanowiących jego przedmiot działań inwestora z przepisami P.b. winna być dokonana w sposób całościowy zgodnie z kompetencjami organów nadzoru budowlanego określonymi przepisami art. 84 i art. 84a P.b. Ponadto założenie, jakoby postępowanie to zostało wszczęte na wniosek strony, stoi w sprzeczności z postanowieniami przepisu art. 53a P.b., zgodnie z którym postępowania z Rozdziału 5b - "Postępowanie w sprawie rozpoczęcia i prowadzenia robót budowlanych z naruszeniem ustawy" wszczynane są z urzędu.

Nawet w przypadku przyjęcia, że wszczęcie postępowania nastąpiło na wniosek strony, to nie znajduje poparcia w obowiązujących przepisach działanie organów nadzoru budowlanego polegające na zaniechaniu oceny zgodności przedmiotu postępowania ("zasypanie rowków") z przepisami P.b. oraz ocena ich legalności, co sugeruje w uzasadnieniu decyzji organ II instancji.

Twierdzenie organu II instancji wskazuje, że niefortunna terminologia użyta przez skarżącego i powielona w zawiadomieniu o wszczęciu postępowania stoi ponad obowiązkami organu nadzoru budowlanego określonymi przepisem art. 84 i 84a P.b., zgodnie z którymi organy nadzoru budowlanego stoją na straży przestrzegania przepisów tej ustawy. Według dalszej argumentacji organu II instancji przedmiotem postępowania było "zasypanie rowków na działce nr [...], gdzie właścicielem jest Gmina Lipnica Murowana ", a nie była przedmiotem postępowania budowa drogi na działce nr [...], co w ocenie organu II instancji przesądza o bezprzedmiotowości postępowania oraz uzasadnia jego umorzenie na podstawie art. 105 § 1 K.p.a.

Z taką argumentacją skarżący się nie zgadzają, bowiem niezależnie od użytej terminologii przedmiotem postępowania były działania inwestora polegające na wysypaniu i utwardzeniu nawierzchni działki drogowej nr [...] kilkunastoma tonami kruszywa skalnego celem uzyskania jej przejezdności i to na organie nadzoru budowlanego, w związku z wszczętym postępowaniem administracyjnym i przepisem art. 77 K.p.a., spoczywał obowiązek wyjaśnienia wszelkich istotnych dla sprawy okoliczności faktycznych a na ich podstawie dokonanie kwalifikacji prawnej tych działań w oparciu o przepisy P.b. Wydaje się, że stanowisko takie podzielał organ I instancji, bowiem uzasadniając swoją decyzję dokonał weryfikacji działań inwestora pod kątem możliwej budowy drogi, jednak ostatecznie taką kwalifikacji działań inwestora odrzucił stwierdzając, że do budowy drogi niedoszło. Zarazem to ta właśnie kwalifikacja prawna, dokonana przez organ I instancji, była podważana wniesionym odwołaniem oraz późniejszymi pismami uzupełniającymi. Jednak organ II instancji uchylił się od weryfikacji decyzji w zakresie kwalifikacji prawnej przedmiotu postępowania, sprawę sprowadzając do użytej przez stronę terminologii i od tej terminologii uzależniając zakres postępowania.

Takie działania organu II instancji doprowadziły do przedwczesnego utrzymania w mocy decyzji organu I instancji a w rezultacie umorzenia postępowania jako bezprzedmiotowego na podstawie art. 105 § 1 K.p.a.

Zarazem skarżący podtrzymali zarzuty względem decyzji PINB, to jest niewłaściwą kwalifikację prawną wykonanych robót budowlanych. Wyjaśnili, że wykonane prace polegały na utwardzeniu terenu działki drogowej nr [...] (wcześniej niezagospodarowanej jako droga) kruszywem skalnym, stanowiącym bez wątpienia materiał budowlany, doprowadzając do powstania utwardzenia stabilizującego jej nawierzchni celem umożliwienia poruszania się po niej pojazdów. Przed wykonaniem przedmiotowych robót działka nr [...] posiadała nawierzchnię w pełni gruntową, niezagospodarowaną i porośniętą zielenią, była użytkowana jako sezonowy dojazd do okolicznych pól uprawnych dla specjalistycznych maszyn rolniczych przystosowanych do poruszania się poza urządzonymi drogami publicznymi oraz nieuregulowany ciek wodny (fosa odprowadzająca wody opadowe). Teren działki nie posiadał nawierzchni przystosowanej do ruchu pojazdów drogowych przeznaczonych do poruszania się po drogach kołowych.

Skarżący zauważyli, że organy obu instancji nie podjęły działań mających na celu ustalenie stanu nieruchomości przed wykonaniem spornych robót budowlanych oraz okresu ich realizacji. Do akt postępowania nie dołączono istotnych dokumentów pozwalających ustalić kiedy faktycznie działka drogowa nr [...] uzyskała przejezdność i możliwość zaużytkowania jako droga, mimo iż organ I instancji miał taka możliwość bowiem stan nieruchomości był dokumentowany m.in. przez pracowników Gminy Lipnica Murowana podczas oględzin nieruchomości m.in. 16 października 2017 r. oraz 16 stycznia 2020 r. w związku z prowadzonym postępowaniem w sprawie zmiany stanu wód na działce nr [...] - zakończonym decyzją Wójta Gminy Żegocina z 31 marca 2020 r. znak: UG.IV.6331.1.2019.

Stan działki został też udokumentowany w opinii technicznej autorstwa mgr inż. K. P. z lutego 2021 r. sporządzonej na potrzeby postępowania przed Sądem Rejonowym w Bochni I Wydział Cywilny. W skład opinii wchodzi m.in. dokumentacja fotograficzna, w tym fotografia działki nr [...] wykonana przez autora opinii 27 lipca 2020 r. Na fotografii widoczna łąka na działce nr [...], porośnięta trawami, z zastoinami wody, bez jakiejkolwiek nawierzchni z kruszyw skalnych.

W wyniku wykonanych prac określonych w pierwotnej skardze strony jako "zasypanie rowków", w miejscu dotychczasowych terenów zielonych powstał pas jezdny z miejscowym zagłębieniem i roślinnością w jego osi. Z uwagi na publiczny charakter działki nr [...] (własność Gminy), wykonane roboty budowlane doprowadziły do urządzenia drogi publicznej stanowiącej wytyczony szlak komunikacyjny, którego nawierzchnia została przystosowana do przenoszenia obciążeń wywoływanych ruchem pojazdów, po której mogą przemieszczać się m.in. pojazdy samochodowe i inne przystosowane do poruszania się po utwardzonych drogach kołowych.

Tak zbudowana droga publiczna służy m.in. jako dojazd do przyległej nieruchomości oznaczonej numerem porządkowym [...], w ogrodzeniu której na tę potrzebę wykonano bramę wjazdową oraz urządzono utwardzony kruszywem skalnym zjazd. Wykonane prace bez wątpienia należy zdaniem skarżących zakwalifikować jako roboty budowlane w rozumieniu art. 3 pkt 7 P.b., prowadzące do budowy drogi stanowiącej obiekt budowlany w rozumieniu przepisu art. 3 pkt 1 tej ustawy. Zarazem wykonanie drogi jest w myśl art. 3 pkt 6 i art. 3 pkt 3 P.b. budową obiektu budowlanego.

Odnosząc się do poruszonego w decyzji organu I instancji faktu, że powstała droga publiczna nie posiada wszystkich elementów technicznych charakterystycznych dla obiektów drogowych, skarżący zwrócili uwagę na orzecznictwo sądów administracyjnych. Obok spełniania przez wykonany obiekt przesłanek wskazanych w art. 3 P.b., istotna jest zamierzona i realizowana przez inwestora funkcja obiektu. Utwardzenie drogi gruntowej tłuczniem kamiennym i utwardzenie tym tłuczniem wykorytowanych gruntów niebędących drogą gruntową, w taki sposób, że wykonana nawierzchnia umożliwia wykorzystanie jej jako szlaku komunikacyjnego dla samochodów stanowi wykonanie obiektu spełniającego funkcję drogi, a więc stanowi budowę drogi, w rozumieniu art 3 pkt 3 P.b., niezależnie od tego, czy droga ta spełnia wymogi rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne (Dz.U. z 1999 r., nr 43, poz. 430). Pogląd ten jest ugruntowany i dominujący w aktualnym orzecznictwie sądów administracyjnych (wyroki WSA: we Wrocławiu z 6 lutego 2018 r. sygn. II SA/Kr 688/17, w Krakowie z 13 maja 2022 r. sygn. II SA/Kr 288/22, w Krakowie z 4 grudnia 2019 r. sygn. II SA/Kr 1040/19 i wiele innych).

Zgodnie z przepisem art. 28 ust. 1 P.b. roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31 ustawy. Przywołane art. 29-31 zawierają natomiast wyliczenie przypadków w których nie wymaga się uzyskania pozwolenia na budowę. Z ich analizy jednoznacznie wynika, iż budowa drogi nie mieści się w tym wyliczeniu. Przedmiotowa droga została zatem zrealizowana bez uzyskania wymaganej przepisami P.b. decyzji o pozwoleniu na budowę, co wskazuje na konieczność zastosowania w przedmiotowej sprawie trybu wskazanego przepisem art. 48 tej ustawy.

Mając na względzie powyższe skarżona decyzja organu II instancji, jak również decyzja organu I instancji, winny zostać uchylone w całości.

MWINB w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że w związku z brakiem podstaw do ingerencji i podjęcia działań przez organ nadzoru budowlanego na podstawie art. 50-51 P.b., a co za tym idzie podstaw do wydania decyzji nakładającej obowiązki celem doprowadzenia robót do stanu zgodnego z prawem, utrzymano decyzję organu I instancji, zgodnie bowiem z art. 105 § 1 K.p.a. Ponadto MWINB wskazał, że przepis art. 53a P.b., zgodnie z którym postępowania uregulowane w niniejszym rozdziale wszczyna się z urzędu, a właściciel lub zarządca obiektu budowlanego może wystąpić do organu nadzoru budowlanego z żądaniem wszczęcia uproszczonego postępowania legalizacyjnego - wszedł w życie w dniu 19 września 2020 r., zatem po dacie wniesienia wniosku, który wpłynął do organu 25 sierpnia 2020 r. Zasadne było zatem uznanie, iż postępowanie zostało wszczęte na wniosek skarżącego, w zakresie i przedmiocie określonym we wniosku.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. z 2022 r., poz. 2492) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2023 r., poz. 1634), dalej "P.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach tej kontroli sąd bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze - w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu, stosownie do art. 134 § 1 P.p.s.a. Z istoty kontroli wynika również, że zgodność z prawem zaskarżonej decyzji lub postanowienia podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie podejmowania zaskarżonego aktu. Na podstawie art. 145 § 1 P.p.s.a. uwzględnienie skargi na decyzję lub postanowienie następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (pkt 1 lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (pkt 1 lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 1 lit. c); a także w przypadku stwierdzenia przyczyn powodujących nieważność aktu lub wydanie go z naruszeniem prawa (pkt 2 i pkt 3). W przypadku uznania, że skarga nie ma uzasadnionych podstaw, podlega ona oddaleniu na podstawie art. 151 P.p.s.a.

Kontrolując zaskarżoną decyzję zgodnie ze wskazanymi wyżej kryteriami Sąd stwierdził, że nie ma podstaw do wyeliminowania jej z obrotu prawnego, bowiem odpowiada ona prawu, a zarzuty skarżących nie mogą przynieść zamierzonego skutku. Zakres możliwego orzekania przez Sąd w niniejszej sprawie jest wyznaczony granicami sprawy administracyjnej, określonej przepisami prawa materialnego.

Kontrola Sądu w niniejszej sprawie dotyczyła decyzji MWINB z 9 maja 2023 r. utrzymującej w mocy decyzję PINB w Bochni umarzającą w całości postępowanie administracyjne w sprawie "zasypania rowków na działce numer [...] gdzie właścicielem jest Gmina Lipnica Murowana".

Podstawę materialnoprawną w niniejszej sprawie stanowią przepisy P.b. oraz art. 105 § 1 K.p.a.

Sąd aprobuje rozstrzygnięcie i co do zasady ocenę prawną wyrażoną w zaskarżonej decyzji. Należy także stwierdzić, że istotne elementy stanu faktycznego przedstawiają się tak, jak to wskazał organ II instancji. Przeprowadzona przez Sąd kontrola wykazała, że zaskarżona decyzja została wydana w niezawierającym istotnych wad procesowych postępowaniu; spełnia wymogi określone w art. 107 § 1 i § 3 K.p.a., a treść uzasadnienia decyzji świadczy o tym, że wydanie kwestionowanej decyzji poprzedziło wyjaśnienie istotnych okoliczności mających znaczenie dla podejmowanego w sprawie rozstrzygnięcia (art. 7 i art. 77 K.p.a.). Ocena ta nie nosi cech dowolności (art. 80 K.p.a.). Zgodnie zaś z art. 107 § 3 K.p.a. w decyzji zawarto podstawowe jej elementy, wskazano uzasadnienie faktyczne i prawne. W szczególności uzasadniono stanowisko organu i wyjaśniono podstawy prawne rozstrzygnięcia z przytoczeniem przepisów prawa.

W tym stanie rzeczy Sąd podziela istotną część argumentacji rozstrzygnięcia organu II instancji, ponieważ jest ona zgodna z obowiązującym prawem. Poczynione w przedmiotowej sprawie ustalenia organu II instancji obejmują okoliczności ważne dla wydanego rozstrzygnięcia w zakresie wystąpienia przesłanek do wydania pozytywnej decyzji ustalającej warunki zabudowy. Ustalenia stanowiące podstawę faktyczną rozstrzygnięcia, które w uzasadnieniu decyzji zostały powołane, znajdują odzwierciedlenie w zgromadzonym materiale dowodowym. Nie budzą one zastrzeżeń co do ich prawidłowości.

Spór w niniejszej sprawie jest elementem szerszego konfliktu pomiędzy skarżącymi a ich sąsiadami i Gminą, w zakresie przede wszystkim sposobu użytkowania poszczególnych działek położonych w R. (nie tylko wymienionych w niniejszej sprawie). Sposób użytkowania tych działek, biorąc pod uwagę nachylenie terenu, ma wpływ na pozostałe nieruchomości. Przed różnymi organami i sądami toczy się wiele postępowań.

W sprawie niniejszej nie było sporne, że asumptem do działania przez PINB w Bochni w niniejszej sprawie było pismo E. D. z 25 sierpnia 2020 r. Bezsporne było także, że PINB zawiadamiając strony o wszczęciu postępowania na podstawie art. 61 § 4 K.p.a. zawiadomieniem z 28 października 2020 r. wskazał jednoznacznie, że "w dniu 23 września 2020 r. na wniosek Pana E. D. zostało wszczęte postępowanie administracyjne w sprawie cyt: "(...) zasypania rowków na dz. nr [...], gdzie właścicielem jest Gmina Lipnica Murowana"".

Przedmiotem sporu było po pierwsze, czy przedmiotowe postępowanie było prowadzone z urzędu, czy na wniosek. Po drugie, czy podnoszonych przez skarżących działań na działce Gminy, w postaci zasypania ww. kolein kruszywem, organy nadzoru budowlanego słusznie nie zakwalifikowały jako robót budowlanych podlegających reglamentacji P.b.

Należy tu podkreślić, odpowiadając na argumentację skarżących, że jak wskazał organ II instancji, niniejsza sprawa dotyczyła, jak wyżej wskazano, zasypania spornych rowków, a nie budowy drogi jako takiej.

Natomiast sprawa budowy drogi była rozstrzygana przez PINB w Bochni postanowieniem nr 46/2022 z 18 października 2022 r. znak RKOA.5160.25.2022 (odmowa wszczęcia postępowania na wniosek skarżącego), dalej w wyniku wniesienia zażalenia, przez MWINB postanowieniem z 9 maja 2023 r. znak: WOB.7722.260.2022.JKUR (utrzymanie w mocy postanowienie PINB).

Powyższe postanowienie MWINB zostało uchylone wraz z poprzedzającym je postanowieniem PINB nieprawomocnym wyrokiem WSA w Krakowie z 26 września 2023 r. sygn. II SA/Kr 779/23. WSA w uzasadnieniu ww. wyroku nakazał organom nadzoru budowlanego ponownie rozpatrując sprawę odniesienie się do okoliczności wynikających z dokumentacji fotograficznej (z lat 2017-2020), faktu, że skarżący są właścicielami działek sąsiadujących z działką [...] oraz, że gmina nawiozła kilkanaście ton kruszywa na działkę [...].

Zatem ww. kwestie, mocno akcentowane przez skarżących w niniejszej sprawie, będą rozpatrzone przez organy w ponownie prowadzonym postępowaniu po uprawomocnieniu się ww. wyroku WSA z 26 września 2023 r. Nie mieszczą się one natomiast w sprawie niniejszej i nie mogą być przedmiotem oceny Sądu.

Z kolei kwestie dotyczące naruszenia stosunków wodnych były badane przez WSA w Krakowie m.in. w sprawie ze skargi E. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnowie z dnia 1 września 2022 r. nr SKO.PW/4171/68/2022 w przedmiocie odmowy nakazania przywrócenia stanu poprzedniego lub wykonania urządzeń zapobiegających szkodom o sygn. II SA/Kr 1244/22, w której WSA nieprawomocnym wyrokiem z 25 stycznia 2023 r. WSA uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję I instancji.

Przechodząc do oceny, czy postępowanie znak: RKOA.5160.28.2020.KS było wszczęte i prowadzone na wniosek czy z urzędu, należy wskazać, że charakter postępowań prowadzonych przez organy nadzoru budowlanego był rzeczywiście sporny w doktrynie i judykaturze. Dlatego też m.in. ustawodawca zdecydował się na wprowadzenie od 19 września 2020 r. art. 53a P.b., na który skarżący powołują się w skardze. W myśl tego dodanego przepisu wszystkie postępowania prowadzone na podstawie art. 48–51 P.b. wszczyna się wyłącznie z urzędu.

Trafnie przy tym wskazano w odpowiedzi na skargę, że z uwagi na datę wniosku inicjującego przedmiotowe postępowanie (25 sierpnia 2020 r.), a także brzmienie przepisu międzyczasowego - art. 25 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw, przepis art. 53a P.b. nie ma zastosowania w niniejszej sprawie.

Niezależnie przy tym od oceny, jak winno być prowadzone postępowanie (na wniosek czy z urzędu), z akt sprawy wynika jednoznacznie, że nie tylko we wniosku z 25 sierpnia 2020 r., ale również w zawiadomieniu z 28 października 2020 r., jak i w sentencji decyzji obu instancji, przedmiot sprawy opisano jako ""zasypanie rowków na dz. nr [...], gdzie właścicielem jest Gmina Lipnica Murowana" na wniosek Pana E. D.. Tak zatem zostały wyznaczone granice niniejszej sprawy administracyjnej.

Jak już wyżej wskazano, ocena, czy na spornej działce drogowej zrealizowano obiekt lub urządzenie budowlane w postaci drogi (utwardzenie gruntu), wykracza poza granice niniejszej sprawy i będzie dokonana w sprawie, która była przedmiotem oceny WSA w Krakowie w wyroku z 26 września 2023 r. sygn. II SA/Kr 779/23.

Podsumowując, zdaniem Sądu, organy nadzoru budowlanego poddały w niniejszej sprawie prawidłowej analizie podnoszone przez skarżącego kwestie dotyczące prawa własności i prawa wodnego, które to zagadnienia leżą poza kompetencjami organów nadzoru budowlanego.

Zasadnie organ II instancji uznał, że z materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie nie wynika, by w działce ewid. nr [...], wykorzystywanej jako dojazd do budynku M. i S. Z., na dzień 23 września 2020 r. samo zasypanie rowków można było traktować jako roboty budowlane, mogące uzasadniać władcze rozstrzygnięcie organów nadzoru budowlanego. Nie stanowi ono bowiem budowy, przebudowy, montażu, remontu ani rozbiórki obiektu budowlanego.

Należy przy tym mieć na względzie, że decyzja nakazująca rozbiórkę może być wydana tylko w stosunku do obiektu budowlanego lub jego części, który wybudowany został z naruszeniami prawa określonymi w art. 48 ust. 1 P.b. Nie jest dopuszczalne wydanie nakazu rozbiórki w odniesieniu do obiektu, co do których organ nadzoru budowalnego nie wykazał stypizowanych w P.b. naruszeń prawa.

Podobnie ma się rzecz w realiach niniejszej sprawy co do potencjalnie możliwych do orzeczenia nakazów przewidzianych w trybie art. 50-51 P.b. Przy tak zakreślonym przedmiocie postępowania nie było również podstaw do orzekania o doprowadzeniu obiektu do stanu poprzedniego albo obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem.

Podsumowując, w realiach niniejszej sprawy, nie zostały naruszone przepisy prawa procesowego. Wydanie kwestionowanej decyzji poprzedziło wyjaśnienie istotnych okoliczności mających znaczenie dla podejmowanego w sprawie rozstrzygnięcia, w tym w ramach oględzin (art. 7 i art. 77 K.p.a.). Ocena dokonana przez organy nie nosi cech dowolności (art. 80 K.p.a.). Zgodnie zaś z art. 107 § 3 K.p.a., w zaskarżonej decyzji zawarto wszystkie konieczne jej elementy, w tym uzasadnienie faktyczne i prawne. W tym stanie rzeczy MWINB prawidłowo utrzymał w mocy rozstrzygnięcie I instancji, ponieważ jest ono zgodne z obowiązującym prawem i ugruntowanym orzecznictwem sądów administracyjnych w tym przedmiocie.

Bezprzedmiotowość bowiem postępowania administracyjnego, o której stanowi przepis art. 105 § 1 K.p.a. oznacza, że brak jest któregoś z konstytutywnych elementów sprawy, a wobec tego nie można wydać decyzji załatwiającej sprawę przez rozstrzygnięcie jej co do istoty, poprzez władczą ingerencję organu administracyjnego. Bezprzedmiotowość oznacza, że brak jest któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego, a wobec tego nie można wydać decyzji załatwiającej sprawę przez rozstrzygnięcie, co do jej istoty (por. wyroki WSA: w Warszawie z 18 października 2012 r., sygn. II SA/Wa 442/12, w Poznaniu z 28 maja 2013 r., sygn. II SA/Po 291/13). Wówczas jakiekolwiek rozstrzygnięcie merytoryczne pozytywne, czy negatywne staje się prawnie niedopuszczalne (por. wyrok NSA z 21 lutego 2006 r., sygn. I OSK 967/05).

Jak również trafnie wskazał MWINB, w postępowaniu odwoławczym zakres rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej wyznaczony jest co do zasady zakresem rozstrzygnięcia sprawy decyzją organu I instancji. Oznacza to, że organ odwoławczy nie może zmieniać rodzaju sprawy, ani nie może też rozszerzać zakresu sprawy (por. wyrok NSA z 30 maja 2019 r., sygn. II OSK 963/19).

Dostrzegając argumentację skargi, z której wynika, że wnioskodawca/skarżący oczekiwał całościowego rozwiązania przez profesjonalny organ wskazywanych przez siebie naruszeń, trzeba mieć jednak na uwadze, iż organy nadzoru nie mogą również abstrahować od treści formułowanych przez wnioskodawcę żądań i przedstawianej przez niego argumentacji.

Jeszcze raz Sąd wyjaśnia, że kwestia "zasypania rowków" (tak na potrzeby pisma określono fakt utwardzenia nawierzchni działki nr [...]) oraz ich negatywnego skutku w postaci zmiany spływu wód opadowych, leży w tym aspekcie poza kompetencjami organów nadzoru budowlanego i nie mieści się w liście zadań wyliczonych w art. 84 i art. 84a P.b.

Natomiast zagadnienie działań inwestora polegających na wysypaniu i utwardzeniu nawierzchni działki drogowej nr [...] kruszywem, celem uzyskania jej przejezdności, jest przedmiotem sprawy, w której orzekał WSA w Krakowie wyrokiem z 26 września 2023 r. sygn. II SA/Kr 779/23.

Sąd podziela również stanowisko MWINB, że jeżeli organ II instancji uznał, iż rozstrzygnięcie organu I instancji jest prawidłowe, choć nie podziela argumentów zawartych w uzasadnieniu decyzji I instancji, może utrzymać je w mocy, bez konieczności uchylania zaskarżonego rozstrzygnięcia i powtórnego rozpoznawania sprawy (por. wyrok WSA w Warszawie z 13 stycznia 2022 r., sygn. VII SA/Wa 2175/21).

Sąd uchyla zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a. tylko w razie zaistnienia istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu, jeżeli mogły one mieć wpływ na wynik sprawy lub w razie naruszenia przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy.

W niniejszej sprawie Sąd, dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji, nie dostrzegł uchybień uzasadniających wyeliminowanie jej z obrotu prawnego. Organ II instancji we właściwy sposób ustalił stan faktyczny i prawny sprawy oraz dokonał wykładni stosowanych przepisów prawa, a skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.

W tym stanie rzeczy Sąd oddalił skargę, o czym orzekł jak w sentencji wyroku, na podstawie art. 151 P.p.s.a.