Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 4/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2023-04-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Rozwoju
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2023 poz 259
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Aneta Dąbrowska (spr.), Sędziowie sędzia WSA Wojciech Rowiński, sędzia WSA Aleksandra Westra, Protokolant spec. Izabela Urbaniak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 kwietnia 2023 r. sprawy ze skargi H. O.1 i H. O.2 na decyzję Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 10 listopada 2022 r. nr DLI-V.7615.51.2022.RK w przedmiocie ustalenia odszkodowania oddala skargę.


UZASADNIENIE

H. O.1 i H. O.2 (dalej też: "skarżący") wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Ministra Rozwoju i Technologii z 10 listopada 2022 r., w której utrzymano w mocy decyzję Wojewody [...] z [...] kwietnia 2022 r. o ustaleniu odszkodowania na rzecz skarżących za nieruchomość.

Stan sprawy przedstawia się następująco: Wojewoda [...] (dalej też: "Wojewoda") decyzją z [...] maja 2018 r. zezwolił na realizację inwestycji drogowej polegającej na budowie drogi ekspresowej [...] [...] (w. [...]) – [...] na odcinku węzeł [...] (bez węzła) – [...] (początek obwodnicy): Część nr 2: obwodnica [...] długości ok. 8,7 km. Powyższej decyzji, z dniem jej wydania, nadany został rygor natychmiastowej wykonalności. Decyzją tą została objęta nieruchomość położona w gminie [...], w obrębie [...], oznaczona jako działka ewidencyjna nr [...] o pow. 0,5783 ha oraz nr [...] o pow. 0,5144 ha wydzielona z działki ewidencyjnej nr [...], będąca własnością skarżących. Decyzja stała się ostateczna 14 czerwca 2018 r. (dalej jako: "decyzja z 2018 r.").

Decyzją z [...] kwietnia 2022 r. Wojewoda: 1) ustalił odszkodowanie w wysokości 429 845 zł na rzecz skarżących na zasadach wspólności ustawowej majątkowej małżeńskiej za prawo własności wyżej opisanej nieruchomości; 2) powiększył ustalone odszkodowanie o 5 % wartości nieruchomości, opisanej w pkt 1, zgodnie z art. 18 ust. 1e ustawy z 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (dalej jako: "specustawa drogowa"), czyli o kwotę 21 492,25 zł; 3) zobowiązał Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad do wypłaty ustalonego w pkt 1 i 2 odszkodowania na rzecz skarżących w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja o odszkodowaniu stanie się ostateczna.

Od powyższej decyzji odwołanie wnieśli skarżący. W odwołaniu zarzucono, że biegły rzeczoznawca zakwestionował własny operat szacunkowy z 23 czerwca 2021r. i organ pierwszej instancji nie zbadał relacji pomiędzy operatami szacunkowymi z 23 czerwca 2021 r. i z 16 listopada 2021 r. Zdaniem skarżących nowy operat powinien zostać sporządzony przez innego rzeczoznawcę majątkowego. Organ wyznaczył innego biegłego po stwierdzeniu upływu terminu ważności sporządzonego przez niego operatu, a nie wyznaczono nowego biegłego po tym, jak operat z 23 czerwca 2021 r. okazał się nieprawidłowy. Nie wyjaśniono różnic pomiędzy wyceną sporządzoną przez T. S. na poziomie ponad dwukrotnie wyższym niż wycena sporządzona przez P. L. Drastyczna różnica wymienionych wycen uzasadnia wątpliwości co do bezstronności i obiektywności drugiego z wymienionych rzeczoznawców.

Po rozpatrzeniu odwołania, Minister Rozwoju i Technologii (dalej też: "Minister") decyzją z 10 listopada 2022 r. utrzymał w mocy decyzję Wojewody z [...] kwietnia 2022r. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy najpierw przytoczył przepisy art. 12 ust. 4 pkt 1, art. 18 ust. 1, ust. 1e specustawy drogowej oraz art. 130 ust. 2, art. 134 ust. 1, 3 i 4, art. 154 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (dalej w skrócie: "u.g.n.). Następnie podał, że w sprawie podstawę dla ustalenia wysokości odszkodowania stanowił operat szacunkowy z 16 listopada 2021 r. sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego P. L.

Rzeczoznawca majątkowy wskazał, że przedmiot wyceny stanowi niezabudowany grunt rolny, bez nasadzeń podlegających wycenie. Nieruchomość miała możliwość dostępu do pełnej infrastruktury technicznej, tj. sieci energetycznej, gazowej, wodociągowej i kanalizacyjnej. Otoczenie nieruchomości stanowiła rozproszona zabudowa zagrodowa, mieszkaniowa i usługowa, która znajdowała się w promieniu ok. 140 m od działki [...] i w promieniu ok. 170 m od działki [...] oraz część gruntów niezagospodarowana. Wśród gruntów przyległych przeważały obszary o przeznaczeniu rolnym (z dopuszczeniem zabudowy) oraz tereny komunikacyjne. Badając przeznaczenie planistyczne nieruchomości biegły ustalił, że według stanu na dzień wydania decyzji z 2018 r. wyceniana nieruchomość położona była w obszarze, dla którego obowiązywał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego miejscowości [...], zatwierdzonym Uchwałą Nr [...] Rady Gminy w [...] z dnia [...] marca 2002 r. przedmiotowa nieruchomość oznaczona jako: działka ewidencyjna [...] z obrębu [...] zlokalizowana była na terenie oznaczonym na rysunku planu jako teren rolniczej przestrzeni produkcyjnej i działka ewidencyjna nr [...] zlokalizowana była na rysunku planu na terenie oznaczonym jako teren projektowanego węzła komunikacyjnego dwupoziomowego dla dróg [...] i [...].

W pierwszej kolejności dokonano badania rynku nieruchomości rolnych z dopuszczeniem zabudowy rolnej w okresie od 1 sierpnia 2019 r. do 16 listopada 2021 r. na terenie powiatu otwockiego, które zestawiono na str. 29 operatu. Analiza tego rodzaju rynku wykazała, że ceny nieruchomości rolnych z dopuszczeniem zabudowy kształtują się w przedziale od 9,43 zł/m2 do 20 zł/m2 przy cenie średniej 14,63 zł/m2. W celu zbadania występowania zasady korzyści dokonano analizy transakcji nieruchomościami drogowymi na terenie powiatu [...] i [...] w okresie od 1 sierpnia 2019 r. do 16 listopada 2021 r. Analiza tego rodzaju rynku wykazała, że ceny nieruchomości z przeznaczeniem pod inwestycje drogowe, które zestawiono na str. 29 operatu, kształtują się w przedziale od 13 zł/m2 do 68 zł/m2 przy cenie średniej 42,84 zł/m2. W związku z tym biegły stwierdził, że przeznaczenie nieruchomości na cel publiczny powoduje zwiększenie jej wartości w przypadku rolnej części nieruchomości, zaś pozostała część nieruchomości leży w terenie projektowanego przebiegu drogi. Wartość rynkową prawa własności gruntu określono w podejściu porównawczym, metodą korygowania ceny średniej. Do wyceny nieruchomości rzeczoznawca majątkowy przyjął 11 transakcji nieruchomościami o przeznaczeniu drogowym, o cenach od 13 zł/m2 do 68 zł/m2 przy cenie średniej 42,84 zł/m2. Z przyjętego zbioru wybrano nieruchomości o cenie minimalnej i maksymalnej oraz dokonano ich szczegółowego opisu. Biegły ustalił, że wpływ na wartość nieruchomości mają następujące cechy: lokalizacja ogólna – 35 %, zurbanizowanie terenów sąsiadujących – 30 %, przeznaczenie gruntów przyległych – 20 %, lokalizacja szczegółowa – 15 %. Określił wartość współczynników korygujących. W rezultacie obliczył wartość gruntu na kwotę 429 845 zł. Ustalona kwota odszkodowania została powiększona o 5 % wartości nieruchomości z tytułu jej wydania inwestorowi w terminie ustawowym.

Organ odwoławczy dokonując oceny omówionego wyżej operatu miał na uwadze regulacje ustawy o gospodarce nieruchomościami i rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości sporządzania operatu szacunkowego [(Dz.U. z 2021 r., poz. 555) - dalej: "rozporządzenie"]. W tej części decyzji organ również przytoczył stosowne przepisy prawa materialnego, tj. art. 134 ust. 3 i 4 oraz art. 154 u.g.n., a nadto § 36 rozporządzenia. Ocena operatu szacunkowego w konfrontacji z brzmieniem ww. przepisów pozwoliła stwierdzić, że operat nie zawiera nieprawidłowości, które uniemożliwiałyby dalsze wykorzystanie dla celu ustalenia odszkodowania. Autor operatu ustalił, że przedmiotowa nieruchomość oznaczona jako działka ewidencyjna [...] położona była na obszarze objętym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, zgodnie z którym, stanowiła w części teren rolniczej przestrzeni produkcyjnej, a działka ewidencyjna nr [...] zlokalizowana była na terenie projektowanego węzła komunikacyjnego dwupoziomowego dla dróg [...] i [...]. Wobec tak ustalonego przeznaczenia nieruchomości w planie miejscowym, biegły prawidłowo przyjął do porównań rynek transakcyjny nieruchomości drogowych z uwagi na korzystniejsze warunki cenowe w odniesieniu do części rolnej oraz zgodnie z drogowym przeznaczeniem pozostałej części nieruchomości. Tym samym rzeczoznawca majątkowy prawidłowo zastosował art. 134 ust. 3 i 4 u.g.n. oraz § 36 ust. 4 rozporządzenia.

Organ odwoławczy uznał za niezasadny zarzut dotyczący nieskutecznego wycofania operatu szacunkowego z 23 czerwca 2021 r. Podkreślił, że kwestia ta była już przedmiotem postępowania odwoławczego, zakończonego decyzją Ministra z 21 marca 2022 r., gdzie w uzasadnieniu rozstrzygnięcia wskazano na wycofanie operatu szacunkowego przez jego autora - rzeczoznawcę majątkowego P. L. z uwagi na błąd polegający na niewłaściwym przyjęciu do obliczeń powierzchni wycenianej nieruchomości (1,0927 ha zamiast 1,0907 ha). Skoro zatem organ odwoławczy uznał, z uwagi na stwierdzony błąd, że operat szacunkowy z 23 czerwca 2021 r. nie może stanowić podstawy ustalenia odszkodowania, prawidłowo uchylono zaskarżoną wtedy decyzję Wojewody. Z uwagi na powyższe, w ponownie prowadzonym postępowaniu organ pierwszej instancji, a także i biegły zobowiązany był do sporządzenia nowego operatu szacunkowego o wartości przedmiotowej nieruchomości.

Zarzut dotyczący wyłączenia biegłego organ odwoławczy również uznał za nieuzasadniony, wskazując że zgodnie z art. 176 u.g.n. rzeczoznawca majątkowy podlega wyłączeniu od udziału w szacowaniu nieruchomości, jeżeli zachodzą przesłanki wymienione w art. 24 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (dalej: k.p.a.). Organ przytoczył treść art. 24 § 1 pkt 1 k.p.a. i wskazał, że w analizowanej sprawie nie występuje sytuacja, w której pracownik organu administracji publicznej (odpowiednio rzeczoznawca majątkowy) brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji.

W odniesieniu natomiast do braku analizy operatu szacunkowego autorstwa rzeczoznawcy majątkowego T. S. - Minister podkreślił, że operat szacunkowy sporządzony 16 sierpnia 2018 r. jest nieaktualny i z uwagi na treść art. 156 u.g.n. nie ma możliwości potwierdzenia jego aktualności.

H. O.1 i H. O.2 w skardze na decyzję Ministra z 10 listopada 2022 r. wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji Wojewody z [...] kwietnia 2022 r. Skarżący wskazali, że decyzja Wojewody została wydana z naruszeniem podstawowych zasad postępowania dowodowego i w rezultacie nie można przyjąć za prawidłowe ustalenia w tej decyzji wysokości odszkodowania należnego właścicielom za wywłaszczoną nieruchomość. Wady prawne decyzji odnoszą się do operatu szacunkowego z 16 listopada 2021 r. jako opinii biegłego stanowiącej podstawę wyliczenia odszkodowania. Minister w skarżonej decyzji pominął argumentację stron i utrzymał w mocy wadliwą decyzję, przez co sam dopuścił się naruszenia odpowiednich przepisów procedury, w sposób który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W rzeczywistości akceptacja nieprawidłowo przyjętego operatu szacunkowego przesądziła w sprawie o ustaleniu odszkodowania, tymczasem naruszenia procedury winny mieć decydujący wpływ na rozstrzygnięcie godzące w interes skarżących. Zdaniem skarżących, nie ma w tego typu postępowaniu istotniejszej kwestii niż należyte sporządzenie operatu, od którego zależy kwota odszkodowania. Organ powinien unikać wszelkich niejasności oraz wątpliwości z nim związanych, ponieważ uzyskanie słusznego odszkodowania w skutek wywłaszczenia nieruchomości stanowi nie tylko ustawowe, ale również konstytucyjne prawo właścicieli (art. 21 ust. 2 Konstytucji RP). Pojawienie się wad w postępowaniu prowadzącym do przyjęcia operatu szacunkowego, co do którego zaistniały poważne wątpliwości, pozostaje w sprzeczności z zasadą praworządności (art. 2 Konstytucji RP), legalizmu (art. 7 Konstytucji RP) oraz zasadą ochrony prawa własności (art. 21 ust. 1 oraz art. 64 Konstytucji RP). Organy nie wyjaśniły istotnej kwestii - dlaczego pierwotna wycena dokonana przez innego rzeczoznawcę była znacząco korzystniejsza dla właścicieli niż wycena późniejsza, przyjęta jako podstawa decyzji. Pierwotna opinia z 16 sierpnia 2018 r. sporządzona przez rzeczoznawcę T. S. ustaliła wartość nieruchomości na poziomie ponad dwukrotnie wyższym niż wysokość przyznanego kwestionowaną decyzją odszkodowania. Pytanie to jest zasadne, w szczególności ze względu na poważną zmianę, jaka miała miejsce na rynku nieruchomości od czasu sporządzenia pierwszego operatu. Różnica w wycenie prowadząca do zmniejszenia odszkodowania o połowę, nawet w oderwaniu od nieoczekiwanych zmian na rynku wymagałaby wyjaśnienia, biorąc chociażby pod uwagę zasadę pogłębiania zaufania obywateli do władzy publicznej, a także wymagania co do uzasadnienia decyzji administracyjnej. Nie należy również pomijać uwarunkowań wynikających z art. 7 i art. 9 k.p.a. Powołane regulacje przemawiają za pogłębioną analizą porównawczą operatów sporządzonych przez T. S. oraz P. L. (rzeczoznawcę odpowiedzialnego za operat z 16 listopada 2021 r. oraz z 23 czerwca 2021 r.). Taką analizę powinien przeprowadzić organ w celu wyjaśnienia rozbieżności, a w przypadku, w którym wkracza ona w sferę kompetencji zawodowych rzeczoznawcy, należałoby sporządzić trzeci, niezależny operat, przekonujący o prawidłowym kierunku wyceny. Nadto zdaniem skarżących Minister pominął żądanie strony zbadania - czy nie zachodzi przesłanka wyłączenia rzeczoznawcy na podstawie art. 24 § 3 k.p.a. Różnica wyceny rzeczoznawców uzasadnia wątpliwość co do bezstronności i obiektywności biegłego P. L. Na wiarygodność autora kwestionowanego operatu wpłynął również fakt dokonania bezprawnej zamiany (skorygowania operatu).

Minister – w odpowiedzi na skargę – wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m. in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi [(Dz. U. z 2023 r., poz. 259) - dalej w skrócie: p.p.s.a.], sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Sąd, badając legalność zaskarżonej decyzji w oparciu o wyżej powołane przepisy i w granicach sprawy, nie będąc jednak związany - stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. - zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, nie uwzględnił skargi. W konsekwencji uznał, że decyzja Ministra Rozwoju i Technologii z 10 listopada 2022 r. nie narusza prawa w stopniu dającym podstawę do wyeliminowania jej z obrotu prawnego.

Decyzją Wojewody [...] z [...] maja 2018 r. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej opisanej w stanie sprawy, objęto działki skarżących o numerach [...] oraz [...]. Z kolei na mocy decyzji z [...] kwietnia 2022 r., utrzymanej w mocy zaskarżoną decyzją z 10 listopada 2022 r. za przejęte działki ustalono na rzecz skarżących odszkodowanie w kwocie 451 337,25 zł.

Przepisami prawa materialnego, które znalazły zastosowanie w kontrolowanej przez Sąd sprawie były regulacje ustawy z 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowywania i realizacji inwestycji w zakresie drób publicznych oraz odpowiednio ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, a nadto rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. Zgodnie z treścią art. 12 ust. 4a i ust. 5 specustawy drogowej, decyzję ustalającą wysokość odszkodowania za nieruchomości lub ich części wywłaszczone pod drogi krajowe, wojewódzkie, powiatowe i gminne, o których mowa w ust. 4, stające się z mocy prawa odpowiednio własnością Skarbu Państwa czy odpowiednich jednostek samorządu terytorialnego, wydaje organ, który wydał decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej; do ustalenia wysokości i wypłacenia odszkodowania, o którym mowa w ust. 4a, stosuje się odpowiednio przepisy o gospodarce nieruchomościami, z zastrzeżeniem art. 18. Z kolei, art. 18 w ust. 1 stanowi, że wysokość odszkodowania, o którym mowa w art. 12 ust. 4a, ustala się według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej przez organ I instancji oraz według jej wartości z dnia, w którym następuje ustalenie wysokości odszkodowania. Stan nieruchomości, który uwzględniany jest w procesie ustalania odszkodowania, według definicji wynikającej z art. 4 pkt 17 u.g.n. obejmuje: stan zagospodarowania, stan prawny, stan techniczno-użytkowy, stopień wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej, a także stan otoczenia nieruchomości, w tym wielkość, charakter i stopień zurbanizowania miejscowości, w której nieruchomość jest położona. Również § 36 ust. 1 rozporządzenia stanowi, że wartość rynkową nieruchomości dla potrzeb ustalenia odszkodowania za nieruchomości wywłaszczone lub przejęte z mocy prawa na podstawie przepisów specustawy drogowej określa się, przyjmując stan nieruchomości z dnia wydania decyzji zezwalającej na realizację inwestycji, ceny nieruchomości z dnia ustalenia odszkodowania, a przeznaczenie nieruchomości zgodnie z art. 154 u.g.n. bez uwzględnienia ustaleń ww. decyzji. Nie uwzględnia się nakładów poniesionych na nieruchomości po dniu wydania decyzji. Ustalenie wysokości odszkodowania, zgodnie z art. 130 ust. 2 u.g.n., następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego. Opinię o wartości nieruchomości w formie operatu szacunkowego sporządza rzeczoznawca majątkowy (art. 156 ust. 1 u.g.n.). Podstawą ustalenia wysokości odszkodowania jest rynkowa nieruchomości (art. 134 ust. 1 u.g.n.). Przy określaniu wartości rynkowej nieruchomości uwzględnia się w szczególności jej rodzaj, położenie, sposób użytkowania, przeznaczenie, stan nieruchomości oraz aktualnie kształtujące się ceny w obrocie nieruchomościami (art. 134 ust. 2 u.g.n.). Zgodnie z art. 154 ust. 1 u.g.n. - wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych - przez które należy rozumieć nieruchomości, które są porównywalne z nieruchomością stanowiącą przedmiot wyceny, ze względu na położenie, stan prawny, przeznaczenie, sposób korzystania oraz inne cechy wpływające na jej wartość (art. 4 pkt 16 u.g.n.). Pojęcie porównywalności, stanowiące istotę podobieństwa, nie jest jednak równoznaczne z "identycznością". Nieruchomości podobne mają charakteryzować cechy (co najmniej niektóre) jak najbardziej zbliżone, jednak nie muszą być identyczne. W przypadku braku planu miejscowego przeznaczenie nieruchomości ustala się na podstawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, a w przypadku braku studium lub decyzji, o których mowa w ust. 2, uwzględnia się faktyczny sposób użytkowania nieruchomości (art. 154 ust. 2 i ust. 3 u.g.n.). Z powyższej regulacji zatem wynika, że najpierw rzeczoznawca majątkowy bierze pod uwagę planistyczne przeznaczenie nieruchomości, zaś w przypadku braku planu ustalenia studium czy decyzji o warunkach zabudowy, a dopiero w przypadku braku i tych dokumentów - faktyczny sposób użytkowania nieruchomości. Art. 154 u.g.n. jest więc normą prawną zawartą w ustawie o gospodarce nieruchomościami, która wskazuje rzeczoznawcy majątkowemu sposób ustalenia przeznaczenia nieruchomości. Z jego treści w sposób jednoznaczny i niebudzący wątpliwości wynika kolejność działań, do jakich zobowiązany jest rzeczoznawca majątkowy ustalając przeznaczenie nieruchomości. Przepis ten nie zawiera odesłania do innych regulacji prawnych, nie zawiera zastrzeżenia "chyba, że ustawa stanowi inaczej" lub "chyba, że przepis szczególny stanowi inaczej", co mogłoby ewentualnie stanowić podstawę do odstąpienia od określonej w nim procedury ustalania przeznaczenia nieruchomości (wyrok NSA z 30 czerwca 2016r., sygn. akt I OSK 2632/14, publ. orzeczenia.nsa.gov.pl).

Organy administracji publicznej, podobnie jak sąd administracyjny, obowiązane są dokonać oceny operatu szacunkowego pod względem formalnym oraz ocenić jego wartość dowodową, stosownie do art. 80 k.p.a., jako opinii biegłego w rozumieniu art. 84 k.p.a. Podkreślenia przy tym wymaga, że organ nie może wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego w ten sposób, że nie może zamiast rzeczoznawcy majątkowego i wbrew jego opinii przyjąć, że wartość nieruchomości jest inna, niż przyjął to biegły. Organ administracji jest natomiast zobowiązany do oceny dowodu, jakim jest operat szacunkowy, w ramach której może domagać się wyjaśnień od rzeczoznawcy majątkowego w razie, gdy operat, czy to zdaniem organu administracji, czy strony postępowania, zawiera błędy lub stwierdzenia nieodpowiadające rzeczywistemu stanowi rzeczy (wyroki NSA: z 3 grudnia 2013 r., sygn. akt II OSK 1611/12; z 8 stycznia 2016 r., sygn. akt I OSK 364/15 – dostępne: orzeczenia.nsa.gov.pl). Mając na względzie przytoczone uregulowania prawne, organ odwoławczy w zakresie ustalenia wartości nieruchomości skarżących będącej przedmiotem postępowania odszkodowawczego i w zakresie ustalenia wysokości odszkodowania oparł się na operacie szacunkowym sporządzonym 16 listopada 2021 r. przez rzeczoznawcę majątkowego P. L. (uprawnienia nr [...]).

W operacie rzeczoznawca wskazał, że wyceniana nieruchomość oznaczona jako działki o numerze ewidencyjnym [...] i [...] o pow. łącznej 1,0907 ha jest położona w gminie [...], w powiecie [...], województwa [...] i na dzień wydania decyzji ZRID ([...] maja 2018 r.) była niezabudowana oraz nie stwierdzono nasadzeń podlegających oszacowaniu. Nieruchomość miała możliwość dostępu do sieci energetycznej, gazowej, wodociągowej i kanalizacyjnej. Otoczenie nieruchomości stanowiła zabudowa zagrodowa, mieszkaniowa i usługowa, która znajdowała się w promieniu 140 m od działki nr [...] i w promieniu ok. 170 m od działki [...] oraz część gruntów niezagospodarowana. Wśród gruntów przyległych przeważały obszary o przeznaczeniu rolnym (z dopuszczeniem zabudowy) oraz tereny komunikacyjne. Nieruchomość objęta była miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego miejscowości [...] zatwierdzonego Uchwałą Nr [...] Rady Gminy w [...] z dnia [...] marca 2002 r. Nieruchomość oznaczona jako działka ewidencyjna [...] zlokalizowana była na terenie oznaczonym na rysunku planu jako teren rolniczej przestrzeni produkcyjnej, a działka ewidencyjna nr [...] zlokalizowana była na terenie oznaczonym na rysunku planu jako teren projektowanego węzła komunikacyjnego dwupoziomowego dla dróg [...] i [...].

Rzeczoznawca majątkowy, wyceniając grunt dokonał analizy dwóch rynków nieruchomości, tj. po pierwsze rynku nieruchomości gruntowych niezabudowanych przeznaczonych pod tereny rolniczej przestrzeni produkcyjnej z dopuszczeniem zabudowy rolnej w okresie od 1 sierpnia 2019 r. do 16 listopada 2021 r. na terenie powiatu [...] i po drugie rynku nieruchomości gruntowych niezabudowanych z przeznaczeniem jako teren pod inwestycje drogowe na terenie powiatu [...] i [...] z okresie od 1 sierpnia 2019 r. do 16 listopada 2021 r. Rzeczoznawca dokonał analizy cen nieruchomości na obu rynkach i ustalił ich relacje w celu wskazania, czy w przedmiotowej sprawie będzie miała zastosowanie zasada korzyści. Analiza rynku nieruchomości przeznaczonych pod inwestycje drogowe w przypadku działki nr [...] wynikała z jej przeznaczenia planistycznego. Natomiast w przypadku działki [...] z uwagi na inne przeznaczenie tej działki w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego i inny cel wywłaszczenia (cel inwestycyjny – budowa drogi) analiza musiała obejmować zarówno rynek nieruchomości dla celów inwestycyjnych, jak i rynek nieruchomości w strefie rolnej. Biegły ustalił, że ceny nieruchomości rolnych z dopuszczeniem zabudowy kształtują się w przedziale od 9,43 zł/m² do 20 zł/m² - przy cenie średniej 14,63 zł/m², podczas gdy ceny nieruchomości o praznaczeniu pod drogi kształtują się w przedziale od 13 zł/m² do 68 zł/m² - przy cenie średniej 42,84 zł/m². Nadto rozszerzenie rynku lokalnego w zakresie nieruchomości drogowych podyktowane było zbyt małą ilością transakcji sprzedaży na terenie powiatu [...], które lokalizacyjnie obejmowałyby tereny wiejskie, tj. takie jak wyceniana nieruchomość. Rzeczoznawca odrzucił tereny zlokalizowane na terenie miejskim. Analiza rynków wykazała, że ceny gruntów położonych na terenach wykupionych pod inwestycje drogowe były wyższa od cen terenów rolnych z możliwością zabudowy. Zatem przeznaczenie działki [...] pod drogę zwiększyło jej wartość. Ostatecznie wartość działki [...] i [...] o łącznej powierzchni 1,0907 ha określono w wysokości 429 845 zł przy zastosowaniu wartości rynkowej za 1m² w kwocie 39,41 zł, przy zastosowaniu zasady korzyści w przypadku działki nr [...]. Wartość ta mieści się w przedziale ceny minimalnej i maksymalnej na rynku lokalnym i odzwierciedla jej lokalizację ogólną i szczegółową, przeznaczenie wśród gruntów przyległych oraz zurbanizowanie terenów sąsiadujących.

Zatem należało zgodzić się z organem odwoławczym, że autor operatu szacunkowego prawidłowo zastosował art. 134 ust. 3 i ust. 4 tej regulacji i § 36 ust. 4 rozporządzenia. Mianowicie określił wartość nieruchomości rolnej z możliwością zabudowy (działka [...]) w oparciu o transakcje nieruchomościami przeznaczonymi pod inwestycje drogowe, zgodnie z celem wywłaszczenia, ponieważ ceny tego typu transakcji były wyższe od cen transakcji nieruchomości rolnych z dopuszczeniem zabudowy. Mechanizm zasady korzyści uregulowany w art. 134 ust. 3 i ust. 4 u.g.n. stosuje się wtedy, gdy przedmiot wyceny, w dniu wydania decyzji zezwalającej na realizację inwestycji drogowej, posiadał inne przeznaczenie planistyczne niż drogowe, tj. zgodne z celem wywłaszczenia. Z taką sytuacją mieliśmy do czynienia w kontrolowanej sprawie. W toku postępowania ustalono, że zgodnie z uchwałą planistyczną szacowana nieruchomość [...] położona była na terenach rolnych z dopuszczeniem zabudowy, ale została wywłaszczona w celu budowy drogi, co zwiększyło jej wartość. Z kolei wyceny nieruchomości oznaczonej nr [...] dokonano zgodnie z aktualnym sposobem użytkowania, jakim było przeznaczenie pod drogi. Ostateczna wartość wycenianej nieruchomości po zastosowaniu zasady korzyści wyniosła 429 845 zł. Sąd po dogłębnej analizie akt administracyjnych sprawy, w tym wydanych w sprawie decyzji i zgromadzonego materiału dowodowego w sprawie, którego miarodajnym dowodem był operat szacunkowy – doszedł do przekonania, że skarżący w skardze nie wykazali stopni naruszenia przepisów wymaganego treścią art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a., a zarazem dających podstawę do uchylenia zaskarżonej skargą decyzji. Przedmiotowy operat jako stanowiący podstawowy dowód w sprawie, podlegał ocenie organów w kontekście zasad ogólnych i postępowania dowodowego, tj. art. 7 w zw. z art. 77 i art. 80 k.p.a. Organy rozpoznające sprawę prawidłowo oceniły wartość dowodową złożonego w postępowaniu operatu szacunkowego. W sprawie prawidłowo zastosowano powołane wyżej przepisy prawa materialnego, w tym przepisy rozporządzenia i prawidłowo ustalono wysokość odszkodowania za przedmiotową nieruchomość. Wydane rozstrzygnięcie było konsekwencją dokonanych ustaleń w zakresie poprawności sporządzenia operatu szacunkowego i przyjęcia, że może on stanowić podstawę ustalenia wysokości odszkodowania. Zdaniem Sądu dokonana ocena w tym zakresie nie nosi cech dowolności, a organy słusznie uwzględniły, że operat szacunkowy stanowi sformalizowaną prawnie opinię rzeczoznawcy majątkowego wydawaną w zakresie posiadanych przez niego wiadomości specjalnych odnoście szacowania nieruchomości. Operat szacunkowy nie zawierał nieprawidłowości, które uniemożliwiałyby dalsze jego wykorzystywanie dla celu ustalenia odszkodowania na rzecz skarżących. Przedłożona opinia kształtowała się jako zupełna. Sąd w pełni więc podzielił stanowisko organu odwoławczego, że podważany przez skarżących operat szacunkowy został sporządzony zgodnie z wymogami formalnymi określonymi w rozporządzeniu w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego oraz nie zawiera wad prowadzących do stwierdzenia naruszenia przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami i specustawy drogowej. Szczegółowe zaś kwestie dotyczące merytorycznej prawidłowości operatu w aspekcie metodologicznym i dokonywania oceny w świetle wiedzy specjalistycznej, w tym w zakresie wyróżnionych cech rynkowych, nadawania im określonych wag czy przyjętych współczynników korygujących, nie mogły podlegać bezpośredniej kontroli organów czy sądu. Te kwestie, zgodnie z art. 157 ust. 1 u.g.n., mogą być poddane kontroli organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych (np. wyrok WSA w Olsztynie z 24 lutego 2022 r., sygn. II SA/Ol 963/21, publ. LEX nr 3325258). Z takiej kontroli operatu sporządzonego na zlecenie organu na potrzeby przedmiotowej wyceny skarżący nie skorzystali.

Sąd wskazuje, że rozstrzygające w sprawie organy zasadnie uznały i przyjęły cofnięcie przez rzeczoznawcę majątkowego operatu z 23 czerwca 2021 r. i zastąpienie go operatem z 16 listopada 2021 r. Podstawą niniejszego działania był dostrzeżony w trakcie poprzedniego toku instancji postępowania administracyjnego, zakończonego decyzją Ministra z 21 marca 2022 r. przez rzeczoznawcę błąd dotyczący niewłaściwego określenia powierzchni szacowanej nieruchomości, tj. jej zawyżenie o 0,0020 ha, który miał wpływ na ówczesne ustalenie wartości rynkowej nieruchomości. Wówczas, w takim stanie faktycznym doszło do uchylenia w postępowaniu odwoławczym decyzji organu pierwszej instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia. W efekcie musiało dojść do sporządzenia nowego operatu szacunkowego, czyli operatu z 16 listopada 2021 r., który wszedł w zakres materiału skontrolowanego przez Sąd postępowania administracyjnego zakończonego wydaniem zaskarżonej decyzji. Organy także wyjaśniły skarżącym - dlaczego do przejętej wyceny nieruchomości nie wzięto pod uwag operatu szacunkowego sporządzonego przez T. S. z 16 sierpnia 2018 r. Operat ten po 24 miesiącach od sporządzenia utracił bowiem aktualność zgodnie z art. 156 u.g.n. i jako taki nie mógł być brany pod uwagę przy aktualnej wycenie. Istotnie, jak twierdzą skarżący, operat ten nie przestał być częścią składową (elementem) materiału dowodowego, który powinien pozostawać w aktach. Niemniej na dzień rozstrzygania przez organ w przedmiocie odszkodowania, nie mógł stanowić miarodajnego dowodu dla wyceny wartości nieruchomości dla potrzeb ustalenia odszkodowania w postępowaniu odszkodowawczym. Tym samym nie mógł też stanowić przeciwdowodu (kontroperatu) względem operatu sporządzonego przez rzeczoznawcę P. L. z 16 listopada 2021 r., który ostatecznie stanowił w sprawie podstawę przedmiotu wyceny. Innymi słowy, nie mógł stanowić jednego ze źródeł do analizy porównawczej operatów szacunkowych sporządzonych dla potrzeb przedmiotowej wyceny. Zatem prawidłowość sporządzonego operatu z 16 listopada 2021 r., która w żaden sposób nie została zakwestionowana, wykluczyła konieczność zlecenia przez organ sporządzenia kolejnego trzeciego operatu w przedmiotowej sprawie, jak tego oczekiwaliby skarżący. Samo subiektywne przekonanie osoby zainteresowanej uzyskaniem jak najwyższej kwoty odszkodowania, jeżeli nie jest potwierdzone obiektywnie weryfikowalnymi dowodami jest niewystarczające dla skutecznego podważenia wiarygodności ustalonej przez rzeczoznawcę majątkowego wartości nieruchomości. Nadto skarżąca miała prawo wykazać się w trakcie postępowania administracyjnego inicjatywą dowodową i przedstawić na przykład przeciwdowód. Tego rodzaju dowodem mógł być przede wszystkim operat szacunkowy wykonany przez innego rzeczoznawcę majątkowego wybranego przez samych skarżących (tzw. kontroperat), określający wartość szacowanej nieruchomości, który podlegałby ocenie na tle całokształtu zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego (art. 80 K.p.a.) czy opinia organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych co do kwestionowanego przez skarżących operatu szacunkowego (art. 157 ust. 1 u.g.n.). Z uprawnienia tego jednak skarżący nie skorzystali (pod. wyrok WSA w Warszawie z 12 października 2022 r., sygn. akt 1461/22). Z obecnego brzmienia art. 157 u.g.n. nie można wyprowadzić tezy postawionej w skardze, że do wystąpienia o taką ocenę był zobowiązany organ. Z normy art. 157 ust. 4 u.g.n., jedynie wynika, że przepis ust. 1 i 3 stosuje się odpowiednio w przypadku rozbieżnych operatów szacunkowych określających wartość tej samej nieruchomości dla tożsamego celu wyceny, niemniej przedmiotem oceny prawidłowości sporządzenia operatu przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych może być wyłącznie operat, który nie utracił aktualności stosownie do art. 156 ust. 3 i ust. 4 u.g.n.

Dalej zauważyć należy, że oczywiście według art. 176 u.g.n. rzeczoznawca majątkowy podlega wyłączeniu od udziału w szacowaniu nieruchomości, jeżeli zachodzą przesłanki wymienione w art. 24 Kodeksu postępowania administracyjnego. Skarżący zarzucili organowi pominięcie ich żądania co do wyłączenia rzeczoznawcy na podstawie art. 24 § 3 k.p.a. Niemniej, w ocenie Sądu, i tak okoliczność ta nie mogła mieć istotnego wpływu na wynik sprawy. Stosownie do tej regulacji, bezpośredni przełożony pracownika jest obowiązany na jego żądanie lub żądanie strony albo z urzędu wyłączyć go od udziału w postępowaniu, jeżeli zostanie uprawdopodobnione istnienie okoliczności niewymienionych w § 1, które mogą wywołać wątpliwości co do bezstronności pracownika. W sprawie z sytuacją taką nie mieliśmy do czynienia. Skarżący, wbrew własnemu przekonaniu, nie uprawdopodobnili istnienia okoliczności, które mogły wywołać wątpliwości co do bezstronności rzeczoznawcy.

Skoro skarżący uważali, że organ działa w postępowaniu przewlekle, mieli możliwość skorzystania z instytucji przewidzianej do zwalczania tego typu działania organu administracji publicznej, mianowicie skargi do sądu administracyjnego na przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ, poprzedzonej ponagleniem wniesionym do organu wyższego stopnia.

W przeprowadzonym postępowaniu, którego wynikiem jest zaskarżona decyzja, nie doszło do naruszenia przepisów postępowania, w szczególności art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 w zw. z art. 11 k.p.a., w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy oraz przepisów prawa materialnego, tj. art. 134 ust. 3 i ust. 4 u.g.n., w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, a nadto art. 2, art. 7, art. 21 ust. 1, art. 64 Konstytucji RP. Sąd z urzędu także nie stwierdził żadnych innych naruszeń prawa. Sprawa została właściwie rozpoznana i rozstrzygnięta, nie doszło też do zignorowania słusznego interesu skarżących. Wyceny dokonano bazując na transakcjach nieruchomości drogowych, czyli z korzyścią dla skarżących. Z kolei ogólnikowa argumentacja skarżących, na której oparto skargę, nie mogła zaważyć na wyniku sprawy. Skarżący, jako strony, które winny należycie dbać o swój interes, nie wykazali się w postępowaniu administracyjnym inicjatywą dowodową w zakresie już wyżej opisanym.

Wszystko to oznacza, że stan faktyczny i prawny sprawy dał organowi odwoławczemu podstawę do zastosowania art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. i utrzymania w mocy decyzji organu pierwszej instancji ustalającej odszkodowanie na rzecz skarżących.

Wobec wykazania zgodności z prawem zaskarżonej decyzji nie doszło do uwzględnienia skargi. W tym stanie rzeczy Sąd – na mocy art. 151 p.p.s.a. – oddalił skargę.