Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1778/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-03-09 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6272 Wizy, zezwolenie na zamieszkanie na czas oznaczony, na osiedlenie się, wydalenie z terytorium Rzeczypospolitej Polskiej
658
Hasła tematyczne: Przewlekłość postępowania
Skarżony organ: Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 149 § 2, art. 154 § 6, art. 184
journal: Dz.U. 2023 poz 259
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zdzisław Kostka Sędziowie: sędzia NSA Małgorzata Miron (spr.) sędzia del. WSA Anna Szymańska po rozpoznaniu w dniu 9 marca 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 czerwca 2022 r. sygn. akt IV SAB/Wa 7/22 w sprawie ze skargi M. S. na bezczynność Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców w przedmiocie rozpatrzenia odwołania oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 15 czerwca 2022 r. sygn. akt IV SAB/Wa 7/22, po rozpoznaniu sprawy ze skargi M. S. na bezczynność Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców w przedmiocie rozpatrzenia odwołania: 1. uchylił pkt 2 i 3 wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 marca 2022 r. sygn. akt IV SAB/Wa 7/22; 2. stwierdził, że bezczynność organu w rozpatrzeniu odwołania od decyzji Wojewody Śląskiego z 5 listopada 2019 r. nr SOII.6151.1386.2019 miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. przyznał od Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców na rzecz M. S. sumę pieniężną w wysokości 2000 zł; 4. zasądził od Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców na rzecz M. S. kwotę 340 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

M. S. w dniu 6 grudnia 2021 r. wniosła skargę na bezczynność Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców (dalej: Szef Urzędu) w sprawie rozpoznania odwołania skarżącej od decyzji odmownej Wojewody Śląskiego z 5 listopada 2019 r. nr SOII.6151.1386.2019 dotyczącej udzielenia cudzoziemce zezwolenia na pobyt czasowy i pracę. Skarżąca zarzuciła organowi naruszenie:

1. art. 6 w zw. z art. 35 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 r., poz. 735 ze zm., dalej: k.p.a.) oraz z art. 10 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (Dz.U. z 2020 r., poz. 35 ze zm., dalej: ustawa o cudzoziemcach) a contrario poprzez jego niezastosowanie, a to poprzez niezałatwienie sprawy w terminie miesiąca od dnia otrzymania odwołania, podczas gdy obowiązek taki spoczywał na organie zgodnie z przepisami powszechnie obowiązującego prawa;

2. art. 6 k.p.a. w zw. z art. 36 § 1 k.p.a. oraz z art. 10 ustawy o cudzoziemcach a contrario poprzez jego niezastosowanie, a to poprzez zaniechanie zawiadomienia skarżącej o niezałatwieniu sprawy w terminie, wskazania przyczyny zwłoki oraz nowego przewidywanego terminu załatwienia sprawy, a także pouczenia skarżącej o prawie wniesienia ponaglenia, podczas gdy obowiązek taki spoczywał na organie zgodnie z przepisami powszechnie obowiązującego prawa.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca wniosła o:

1. stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności w sprawie rozpoznania odwołania;

2. zobowiązanie organu do wydania decyzji w przedmiocie odwołania skarżącej w terminie 30 dni od dnia wydania orzeczenia kończącego niniejsze postępowanie;

3. przyznanie od organu na rzecz skarżącej sumy pieniężnej w wysokości 25837,35 zł, stanowiącej połowę kwoty równiej dziesięciokrotności przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego;

4. przeprowadzenie dowodów wskazanych w treści uzasadnienia skargi;

5. zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że w dniu 2 grudnia 2019 r., tj. przed dwoma laty skarżąca wniosła odwołanie od decyzji Wojewody Śląskiego z 5 listopada 2019 r. nr SOII.6151.1386.2019. Do dnia wniesienia skargi organ odwoławczy nie rozpoznał odwołania, skarżąca nie otrzymała też żadnej informacji ani zawiadomienia wskazującego na fakt podejmowania przez organ jakichkolwiek czynności w sprawie.

W odpowiedzi na skargę Szef Urzędu wniósł o stwierdzenie, że prowadzenie w niniejszej sprawie postępowania przed organem odwoławczym nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa, a także o oddalenie wniosku o przyznanie stronie sumy pieniężnej.

W ocenie organu odwoławczego niezwłoczne wydanie orzeczenia kończącego postępowanie okazało się niemożliwe z uwagi na ilość i znaczny przyrost spraw prowadzonych przez Departament Legalizacji Pobytu Urzędu do Spraw Cudzoziemców. Organ podkreślił również, że podjął działania zmierzające do poprawy sytuacji i przyspieszenia rozpatrywania spraw. Działania takie, mając na uwadze ogólną ilość spraw oraz ciągły przyrost ich ilości, nie mogły spowodować natychmiastowej poprawy terminowości rozpatrywania spraw. Organ wyjaśnił, że postępowania w sprawach udzielenia zezwoleń pobytowych są postępowaniami skomplikowanymi, wymagającymi od organów dokładnego zbadania spełnienia przez stronę szeregu przesłanek warunkujących udzielenie zezwolenia. Organ także podkreślił, że działał w warunkach ograniczeń związanych z sytuacją epidemiczną w kraju. Okoliczności powyższe miały charakter obiektywny i zwłoka nie wynikała z zaniedbań czy złej woli organu.

Organ podniósł, że zasądzenie sumy pieniężnej czy wymierzenie grzywny może mieć miejsce w przypadkach szczególnie drastycznej zwłoki organu w załatwieniu sprawy. Uzasadnienie wniosku nie zawiera nawiązania do jakichkolwiek konkretnych okoliczności faktycznych mających uzasadniać żądanie orzeczenia wobec organu określonych sankcji we wskazanej maksymalnej wysokości.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 10 marca 2022 r. sygn. akt IV SAB/Wa 7/22: 1. stwierdził, że Szef Urzędu dopuścił się bezczynności w rozpatrzeniu odwołania od decyzji Wojewody Śląskiego z 5 listopada 2019 r. nr SOII.6151.1386.2019; 2. stwierdził, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. oddalił skargę w pozostałym zakresie; 4. zasądził od Szefa Urzędu na rzecz M. S. kwotę 597 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

W uzasadnieniu Sąd wskazał, że na dzień wniesienia skargi sprawa nie została ponownie rozpoznana przez organ odwoławczy na skutek odwołania złożonego przez skarżącą. W dniu wniesienia skargi upłynął wynikający z ustawy termin do jej załatwienia. Organ nie skorzystał z instytucji przedłużenia terminu przewidzianej w art. 36 § 1 k.p.a. przed upływem ustawowego terminu do załatwienia sprawy. Nie podejmował w sprawie żadnych czynności, które mogłyby usprawiedliwić wydłużenie postępowania. Z uwagi jednak na to, że na podstawie art. 15 zzs ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r., poz. 374, dalej: ustawa covidowa) bieg terminów uległ zawieszeniu, przedział czasowy od 14 marca 2020 r. do 23 maja 2020 r. nie podlega zaliczeniu do okresu zwłoki w załatwieniu sprawy. Okres zwłoki w rozpoznaniu sprawy po odliczeniu tego okresu trwał ok. 10 miesięcy do dnia wydania decyzji. Zdaniem Sądu okoliczności powyższe uzasadniały stwierdzenie bezczynności po stronie organu, przy czym, z uwagi na wydanie decyzji w sprawie w dniu 11 stycznia 2022 r., nie zachodziła potrzeba zobowiązania organu do załatwienia sprawy.

Sąd stwierdził, że bezczynność organu w przedmiotowej sprawie nie miała cech rażącego naruszenia prawa. Sąd przyjął, że wskazane w odpowiedzi na skargę okoliczności związane z funkcjonowaniem organu i okresem zwłoki w załatwieniu sprawy nie pozwalały na jednoznaczne stwierdzenie, że po stronie organu doszło do rażącego zlekceważenia zasad postępowania administracyjnego.

Sąd nie uznał za zasadne przyznania od organu sumy pieniężnej dla strony skarżącej, czy nałożenia na organ grzywny. Wyjaśnił, że choć trudności kadrowe organu oraz znacząca liczba wpływających wniosków nie stanowią okoliczności usprawiedliwiającej zaistniałą w sprawie bezczynność, to jednak świadczą o istnieniu obiektywnej trudności w niezwłocznym załatwieniu tej sprawy, nie zaś o złej woli organu. Sąd oddalił skargę w zakresie żądania dotyczącego sumy pieniężnej, wskazując na możliwość dochodzenia w procesie cywilnym ewentualnego odszkodowania i zadośćuczynienia od organu za zwłokę.

Cudzoziemka wniosła skargę kasacyjną, zaskarżając ww. wyrok w zakresie orzeczenia zawartego w pkt 2 i 3 wyroku, tj. stwierdzenia, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa oraz oddalenia żądania w zakresie przyznania skarżącej sumy pieniężnej.

Uznając, że skarga kasacyjna zawierała oczywiście usprawiedliwione podstawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w trybie art. 179a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie: Dz.U. z 2023 r., poz. 259, dalej: p.p.s.a.), wskazanym na wstępie wyrokiem z dnia 15 czerwca 2022 r. sygn. akt IV SAB/Wa 7/22 uchylił zaskarżony wyrok z 10 marca 2022 r. w zakresie orzeczenia zawartego w pkt 2 i 3 tego wyroku.

Zdaniem Sądu pierwszej instancji w skardze kasacyjnej słusznie zarzucono, że sąd ustalił nieprawidłowy okres zwłoki, co spowodowało błędną ocenę o braku przesłanek do uznania, że bezczynność nie była rażąca, a także oddalenie skargi w zakresie żądania przyznania skarżącej sumy pieniężnej. Bezspornym było, że na dzień złożenia skargi sprawa nie została ponownie rozpoznana przez organ odwoławczy na skutek złożonego przez skarżącą odwołania. W dniu wniesienia skargi upłynął wynikający z ustawy termin do jej załatwienia. Organ nie skorzystał z instytucji przedłużenia terminu przewidzianej w art. 36 § 1 k.p.a. przed upływem ustawowego terminu do załatwienia sprawy. Nie podejmował w sprawie żadnych czynności, które mogłyby usprawiedliwić wydłużenie postępowania. Z uwagi jednak na to, że na podstawie art. 15zzs ustawy covidowej bieg terminów uległ zawieszeniu, przedział czasowy od 14 marca 2020 r. do 23 maja 2020 r. nie podlega zaliczeniu do okresu zwłoki w załatwieniu sprawy. Oznaczało to, że okres zwłoki w rozpoznaniu sprawy po odliczeniu tego okresu, jak też okresu miesiąca, w którym organ powinien sprawę rozpoznać, trwał ok. 21 miesięcy, a nie 10 miesięcy do dnia wydania decyzji, jak pierwotnie omyłkowo przyjął Sąd w wyroku z 10 marca 2022 r.

Odnosząc się do oceny, czy bezczynność miała charakter kwalifikowany, Sąd miał na względzie, że rażącym naruszeniem prawa jest stan, w którym bez żadnej wątpliwości, wahań czy potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy można stwierdzić, że w sposób oczywisty naruszono prawo. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych terminów załatwienia sprawy. Przekroczenie to musi być nie tylko niezaprzeczalne, ale i znaczne. Rażącym naruszeniem prawa jest naruszenie ciężkie, które nosi cechy oczywistej i wyraźnej sprzeczności z obowiązującym prawem, niepozwalające na zaakceptowanie w demokratycznym państwie prawa i wywołujące dotkliwe skutki społeczne lub indywidualne.

Sąd uznał, że organ w sposób rażący naruszył art. 12 w zw. z art. 35 k.p.a., gdyż dopuścił się zwłoki w rozpoznaniu sprawy wynoszącej ok. 21 miesięcy (po uwzględnieniu miesięcznego okresu przewidywanego dla załatwienia sprawy oraz okresu zawieszenia biegu terminów w związku ze stanem epidemii). Takie podejście organu wskazuje na zaniedbania, ponieważ obiektywne trudności związane ze zwielokrotnioną liczbą spraw, które wpłynęły do organu, w tym przypadku nie mogą usprawiedliwić tak znacznego wydłużenia toku postępowania w tej sprawie. Zdaniem Sądu nawet obiektywnie trudniejsze warunki pracy związane ze stanem epidemii i potrzebą dostosowania organizacji pracy nie mogą stanowić usprawiedliwienia dla prowadzenia postępowania przez dwa lata bez efektu w postaci wydania decyzji. Organ powinien podjąć działania, by w jak największym stopniu skrócić okres oczekiwania na wydanie rozstrzygnięcia w sprawach, w których postępowania toczą się już tak długo. W ocenie Sądu stan bezczynności organu należy uznać za godzący w zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa, a w konsekwencji zakwalifikować jako rażące naruszenie prawa.

W punkcie 3 wyroku z 15 czerwca 2022 r. Sąd przyznał skarżącej od organu sumę pieniężną w wysokości 2000 zł. Sąd miał na względzie, że skarżąca oczekiwała na rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy ponad 2 lata, a organ nie zadbał nawet o to, by poinformować ją o przyczynach wydłużenia postępowania. Stan niepewności stworzony przez organ uzasadnia przyznanie skarżącej rekompensaty. W ocenie Sądu suma pieniężna w wysokości 2000 zł jest adekwatna do stopnia zawinienia organu w zaistnieniu długotrwałego stanu bezczynności. Miał na względzie, że przywołane wyżej okoliczności, mimo istnienia obiektywnych trudności po stronie organu, świadczyły jednak o braku staranności w działaniach organu w tej sprawie.

M. S. wywiodła skargę kasacyjną od powyższego wyroku, zaskarżając go w części dotyczącej punktu 3 wyroku, w zakresie, jakim Sąd przyznał jej sumę pieniężną w wysokości 2000 zł zamiast żądanej przez skarżącą sumy w wysokości 25837,35 zł.

Skarżąca kasacyjnie zarzuciła Sądowi pierwszej instancji naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy: art. 154 § 7 w zw. z art. 149 § 2 p.p.s.a. poprzez błędne przyjęcie, że suma pieniężna w wysokości 2000 zł, przyznana skarżącej z tytułu dopuszczenia się przez organ w jej sprawie bezczynności z rażącym naruszeniem prawa, stanowi adekwatną rekompensatę za niedogodności, których doznała skarżąca wskutek opieszałego i przewlekłego rozpoznawania jej sprawy, podczas gdy okoliczności sprawy, w szczególności okres bezczynności organu, a także słusznie podnoszony przez Sąd fakt, iż organ nie zadbał nawet o zawiadomienie skarżącej o przedłużeniu terminu rozpoznania odwołania w trybie przewidzianym art. 36 k.p.a., uzasadniały przyznanie na rzecz skarżącej sumy pieniężnej w wysokości przez nią żądanej, tj. 25837,35 zł.

Z uwagi na powyższe skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie wyroku z dnia 15 czerwca 2022 r. w części objętej zakresem zaskarżenia, rozpoznanie skargi i przyznanie od Szefa Urzędu sumy pieniężnej w wysokości 25837,35 zł (stanowiącej połowę kwoty równiej dziesięciokrotności przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego), a także zasądzenie od organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych. Strona zrzekła się przeprowadzenia rozprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Jak stanowi art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 powołanej ustawy, a taka sytuacja ma miejsce w przedmiotowej sprawie, to Sąd rozpoznający sprawę związany jest granicami kasacji.

Rozpoznając w powyższych granicach wniesioną skargę kasacyjną należało uznać, że nie zawiera ona usprawiedliwionych podstaw.

Podkreślenia wymaga, że zaskarżony w niniejszej sprawie wyrok z dnia 15 czerwca 2022 r. sygn. akt IV SAB/Wa 7/22 został wydany w trybie tzw. autokontroli, w oparciu o art. 179a p.p.s.a. W poprzednim wyroku z dnia 10 marca 2022 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że Szef Urzędu dopuścił się bezczynności w rozpatrzeniu odwołania skarżącej od decyzji Wojewody Śląskiego z 5 listopada 2019 r. nr SOII.6151.1386.2019, przy czym z uwagi na wydanie decyzji przez organ odwoławczy dnia 11 stycznia 2022 r. nie zachodziła potrzeba zobowiązania organu do załatwienia sprawy. Taka ocena wystąpienia stanu bezczynności nie jest przez żadną ze stron kwestionowana, a wyrok w tej części stał się prawomocny. W wyroku z dnia 15 czerwca 2022 r., w punkcie 2, Sąd pierwszej instancji stwierdził, że bezczynność Szefa Urzędu w rozpatrzeniu odwołania miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W tym zakresie wyrok jest prawomocny, bowiem został on zaskarżony rozpoznawaną skargą kasacyjną jedynie w zakresie punktu 3. Sporna pozostaje natomiast kwestia wysokości sumy pieniężnej zasądzonej od Szefa Urzędu na rzecz skarżącej. Zaskarżonym wyrokiem przyznano bowiem skarżącej od Szefa Urzędu sumę pieniężną w wysokości 2000 zł (pkt 3 sentencji wyroku).

Stosownie do art. 149 § 2 p.p.s.a. sąd, w przypadku uwzględnienia skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, może przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. (dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego). Przyznanie sumy pieniężnej ma charakter swego rodzaju zadośćuczynienia spowodowanego długotrwałą bezczynnością lub przewlekłością w prowadzeniu postępowania i nie znosi, czy też nie ogranicza ewentualnych roszczeń strony skarżącej względem organu z tytułu odszkodowania oraz nie podlega zaliczeniu na jego poczet. Należy przyjąć, że ma ona charakter represyjny względem organu administracyjnego w związku z krzywdą, jaką strona poniosła wskutek zwłoki organu w rozpoznaniu wniosku i długotrwałego, bezskutecznego oczekiwania na rozstrzygnięcie sprawy przez organ. Zauważyć należy, że w ww. przepisie ustawodawca przewidując możliwość przyznania sumy pieniężnej w przypadku uwzględnienia skargi na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania nie określił żadnych kryteriów tego rozstrzygnięcia poza wysokością. Brak więc podstaw, aby twierdzić, że suma pieniężna jest zależna od poniesionej szkody. Można jedynie stwierdzić, że gdyby sprawa była tego rodzaju, że szkoda spowodowana bezczynnością była oczywista, to suma pieniężna powinna być wymierzona w wyższej wysokości. Co do zasady można przyjąć, że ma ona funkcję swoistego zadośćuczynienia, co wpływa na jej uznaniowy charakter i przyjęcie, iż sąd administracyjny ma szeroki margines uznania w zakresie jej przyznania (por. wyrok NSA z 22 września 2021 r., II OSK 1051/21; CBOSA).

W przedmiotowej sprawie, w związku ze stwierdzeniem podstaw do uznania, że Szef Urzędu dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu odwołania skarżącej, a bezczynność ta nosiła znamiona rażącego naruszenia prawa, zasadne było przyznanie przez Sąd pierwszej instancji od organu na rzecz skarżącej sumy pieniężnej w trybie art. 149 § 2 p.p.s.a. Przy czym wskazania wymaga, że zgodnie z komunikatem Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego z 9 lutego 2022 r. w sprawie przeciętnego wynagrodzenia w gospodarce narodowej w 2021 r., przeciętne wynagrodzenie w gospodarce narodowej w 2021 r. wyniosło 5662,53 zł, co oznacza, że na dzień orzekania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w niniejszej sprawie górna granica sumy pieniężnej możliwej do zasądzenia na rzecz strony skarżącej wynosiła 28312,65 zł. Kwota zasądzona przez Sąd pierwszej instancji w wysokości 2000 zł mieści się zatem w ustawowych granicach.

Jakkolwiek uzasadnienie Sądu w zakresie zasadności przyznania sumy pieniężnej, jak i jej wysokości jest niezwykle lakoniczne, bowiem sprowadza się do stwierdzenia, że "suma pieniężna w tej wysokości jest adekwatna do stopnia zawinienia organu w zaistnieniu długotrwałego stanu bezczynności", jednakże w realiach niniejszej sprawy nie można przyjąć, aby przyznana skarżącej suma pieniężna była nieadekwatna do stanu faktycznego sprawy, a także celów tej instytucji. Uzasadnienie Sądu w ww. zakresie nie stanowi takiej wadliwości uzasadnienia orzeczenia, by konieczne było uchylenie zaskarżonego wyroku w zakwestionowanej części z tego powodu – tym bardziej, że autor skargi kasacyjnej nie powiązał zarzutu naruszenia art. 149 § 2 p.p.s.a. z art. 141 § 4 p.p.s.a.

Niewątpliwie Sąd pierwszej instancji określając wysokość kwoty pieniężnej na 2000 zł miał na względzie, że doszło do rażącego naruszenia prawa wskutek bezczynności organu w rozpatrzeniu odwołania skarżącej, jaka miała miejsce przez okres ok. 21 miesięcy, i to bez poinformowania nawet strony o przyczynach wydłużenia postępowania. Orzeczenie sumy pieniężnej w tej wysokości miało na celu przede wszystkim zdyscyplinować organ i zapobiec jego bezczynności w przyszłości, a także miało stanowić dla skarżącej swoiste zadośćuczynienie, adekwatne do ujawnionych okoliczności sprawy, za niedogodności związane z przedłużającym się oczekiwaniem na wydanie rozstrzygnięcia w sprawie odwołania. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego funkcje te zostały zrealizowane poprzez zasądzenie sumy pieniężnej we wskazanej wysokości. Żądanie przyznania sumy pieniężnej w maksymalnej przewidzianej prawem wysokości nie zostało natomiast uzasadnione przez stronę wystąpieniem szczególnych niedogodności.

W niniejszej sprawie cudzoziemka, reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, nie wskazała żadnych okoliczności, które uzasadniałyby przyznanie jej sumy pieniężnej w maksymalnej przewidzianej prawem wysokości. Ani w skardze do Sądu pierwszej instancji, ani w pierwszej skardze kasacyjnej od wyroku z dnia 10 marca 2022 r. nie wskazała bowiem, jaka krzywda, negatywne przeżycia psychiczne lub inne niekorzystne dla niej konsekwencje uzasadniałyby przyznanie kwoty pieniężnej w wysokości 25837,35 zł. Dopiero w rozpoznawanej obecnie skardze kasacyjnej podniesiono, że przyznanie sumy pieniężnej w kwocie pierwotnie przez nią żądanej uzasadnia okoliczność, że przez okres dwóch lat bezczynności organu skarżąca pozostawała skrajnie niepewna swej sytuacji prawnej, a także możliwości podjęcia zatrudnienia na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, gdyż w kraju ojczystym nie była w stanie znaleźć pracy, która pozwoliłaby zaspokoić podstawowe potrzeby życiowe jej i córki. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego argumentacja ta nie pozwala jednak na przyjęcie, że zasądzona suma pieniężna w wysokości 2000 zł jest drastycznie nieadekwatna do dolegliwości, jakich skarżąca doświadczyła wskutek stwierdzonej bezczynności organu w tej sprawie.

Oczywistym jest, że brak ostatecznej decyzji w sprawie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej wiąże się z niemożnością świadczenia przez ten czas pracy przez cudzoziemca ubiegającego się o takie zezwolenie. Niedogodności z tym związane dotykają zatem nie tylko skarżącej w niniejszej sprawie, ale i każdego cudzoziemca, który oczekuje na ostateczne rozpoznanie sprawy zezwolenia na pobyt czasowy i pracę na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Sytuacja, w jakiej znalazła się skarżąca w związku z bezczynnością Szefa Urzędu w rozpoznaniu jej odwołania od decyzji Wojewody Śląskiego z 5 listopada 2019 r., nie jest zatem znacznie odbiegająca od tej, w jakiej znaleźć się mogą inni cudzoziemcy bezskutecznie oczekujący na rozpatrzenie sprawy przez ten organ. Przyznana skarżącej kwota pieniężna w wysokości 2000 zł niewątpliwie nie może zrekompensować szkód spowodowanych brakiem pracy przez okres niemal dwóch lat, ale nie taki jest wszak cel omawianej instytucji. Podkreślić raz jeszcze należy jednak, że sumy pieniężnej określonej w art. 149 § 2 p.p.s.a. nie można traktować jako odszkodowania, rekompensaty za utracone zarobki. Temu celowi służy instytucja odpowiedzialności za szkodę przewidziana w art. 417(1) § 3 k.c.

W tych okolicznościach, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, przyznanie sumy pieniężnej w kwocie 2000 zł przez Sąd pierwszej instancji było prawidłowe i odpowiednie względem zwłoki, jakiej dopuścił się organ w rozpoznaniu przedmiotowego odwołania. Brak jest podstaw do stwierdzenia, że orzekając w zakresie punktu 3 zaskarżonego wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie naruszył art. 149 § 2 p.p.s.a. Jedynie ubocznie wyjaśnić należy, że Sąd ten nie naruszył przy tym wskazanego w skardze kasacyjnej art. 154 § 7 p.p.s.a., bowiem przepis ten w niniejszej sprawie nie miał i nie mógł mieć zastosowania. Wskazany przepis również odnosi się do możliwości przyznania od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej, ale w przypadku uwzględniania skargi na niewykonanie wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Analogiczna możliwość zasądzenia sumy pieniężnej w przypadku uwzględnienia skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania – czyli takiej, jak będąca przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie, uregulowana została w art. 149 § 2 p.p.s.a. oraz na zasadzie odesłania tam zawartego – w art. 154 § 6 p.p.s.a. Tego ostatniego przepisu autor skargi kasacyjnej jednak nie ujął w podstawie kasacyjnej.

Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił stanowiska skargi kasacyjnej co do wadliwości orzeczenia Sądu pierwszej instancji w zakresie punktu 3 wyroku, co stało się podstawą do oddalenia skargi kasacyjnej na podstawie art. 184 p.p.s.a.

Sąd rozpoznał sprawę na posiedzeniu niejawnym zgodnie z art. 182 § 2 p.p.s.a.