Wyrok WSA w Białymstoku, sygn. akt II SA/Bk 553/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Data orzeczenia: 2024-10-22 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6195 Funkcjonariusze Straży Pożarnej
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Skarżony organ: Wójt Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonego aktu

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Roleder, Sędziowie asesor sądowy WSA Marta Joanna Czubkowska, sędzia WSA Marek Leszczyński (spr.), Protokolant specjalista Katarzyna Derewońko, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 22 października 2024 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Białymstoku na uchwałę Rady Gminy Dobrzyniewo Duże z dnia 27 lutego 2024 r. nr LXIX/629/24 w sprawie ustalenia wysokości ekwiwalentu pieniężnego dla strażaków i ratowników OSP i kandydatów na strażaków ratowników OSP z terenu Gminy Dobrzyniewo Duże za udział w działaniach ratowniczych, akcjach ratowniczych, szkoleniach lub ćwiczeniach stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości.


UZASADNIENIE

Rada Gminy w Dobrzyniewie Dużym w dniu 27 lutego 2024 r. podjęła uchwałę nr LXIX/629/24 w sprawie ustalenia wysokości ekwiwalentu pieniężnego dla strażaków ratowników OSP i kandydatów na strażaków OSP z terenu Gminy Dobrzyniewo Duże za udział w działaniach ratowniczych, akcjach ratowniczych, szkoleniach lub ćwiczeniach. W § 1 ust. 1 uchwały ustalono ekwiwalent pieniężny dla strażaków ratowników OSP i kandydatów na strażaków ratowników OSP z terenu Gminy Dobrzyniewo Duże uczestniczących w działaniach ratowniczych, akcjach ratowniczych, szkoleniach lub ćwiczeniach organizowanych przez Państwową Straż Pożarną, Gminę lub inne uprawnione podmioty w wysokości:

1) 45 złotych za każdą godzinę udziału w działaniach ratowniczo-gaśniczych lub akcjach ratowniczych,

2) 5 złotych za każdą godzinę udziału w szkoleniach lub ćwiczeniach.

Prokurator Rejonowy w Białymstoku zaskarżył powyższą uchwałę w całości.

Zarzucił jej istotne naruszenie art. 8, art. 9 ust. 2 pkt 1, art. 15 ust. 1 ust. 1a pkt 1 i ust. 2 ustawy z dnia 17 grudnia 2021 r. o ochotniczych strażach pożarnych (Dz. U. z 2023 r. poz. 194, dalej jako: u.o.s.p.) w zw. z art. 7 i art. 94 Konstytucji RP, art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym poprzez ustalenie w § 1 zaskarżonej uchwały wysokość ekwiwalentu pieniężnego za uczestnictwo w działaniach ratowniczych, akacjach ratowniczych, szkoleniach lub ćwiczeniach organizowanych przez Państwową Straż Pożarną, Gminę lub inne uprawnione podmioty dla "strażaków ratowników OSP i kandydatów na strażaków ratowników OSP" i "za każdą godzinę udziału w działaniach ratowniczo-gaśniczych lub akcjach ratowniczych" (§ 1 pkt 1) oraz "za każdą godzinę udziału w szkoleniach lub ćwiczeniach" (§1 pkt 2), podczas gdy przepis art. 15 ust. 1 a pkt 1 odnoszący się do kandydata na strażaka ratownika OSP, o którym mowa w art. 9 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 8 u.o.s.p. określającym, że do udziału w działaniach ratowniczych i akacjach ratowniczych uprawniony jest strażak OSP (...) /zwany strażakiem ratownikiem OSP/ nie wskazuje na możliwość udziału w powyższym kandydata na strażaka ratownika OSP, jakim jest strażak OSP, który ukończył 18 lat, a nie ukończył 65 lat i który jest uczestnikiem szkolenia podstawowego przygotowującego do bezpośredniego udziału w działaniach ratowniczych, a ponadto poprzez ograniczanego – w § 1 uchwały – otrzymywania ekwiwalentu pieniężnego do udziału w szkoleniach lub ćwiczeniach organizowanych przez Państwową Straż Pożarną, Gminę lub inne uprawnione podmioty, podczas gdy norma kompetencyjna art. 15 ust. 1 u.o.s.p. takiego ograniczenia nie zawiera, a w konsekwencji nieuprawnioną modyfikację normy rangi ustawowej oraz nadto istotnie naruszający przepis prawa tj. art. 15 ust. 2 u.o.s.p. sposób naliczania ekwiwalentu pieniężnego bez wskazania jego naliczenia "za każdą rozpoczętą godzinę od zgłoszenia wyjazdu z jednostki ochotniczej straży pożarnej", przez co należy rozumieć, ustalenie ekwiwalentu w stawce godzinowej z oznaczeniem momentu rozpoczęcia naliczania godzin, za które przysługuje, a nie – jak ma to miejsce w uchwale – "za każdą godzinę udziału w działaniach ratowniczo-gaśniczych lub akcjach ratowniczych" i " za każdą godzinę udziału w szkoleniach lub ćwiczeniach".

Wskazując na powyższe naruszenia prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały w całości.

W uzasadnieniu skargi podkreślił, że z ugruntowanego orzecznictwa sądów administracyjnych oraz Trybunału Konstytucyjnego wynika, że organ wydając przepisy prawa miejscowego musi działać ściśle w graniach konstytucyjnie określonej zasady praworządnego postępowania, a jego kompetencje nie mogę być domniemane, rozszerzana ani wyprowadzane w ramach analogii.

W odpowiedzi na skargę Rada Gminy Dobrzyniewo Duże wskazała, że uchyliła zaskarżoną uchwałę w dniu 24 maja 2024 r. i podjęła nową uchwałę nr II/9/24 w sprawie ustalenia wysokości ekwiwalentu pieniężnego dla strażaków ratowników i kandydatów na strażaków ratowników OSP oraz przyznania strażakom ratownikom ekwiwalentu pieniężnego za wykonywanie innych zadań (Dz. Urz. Woj. Podl. z 2024 r. poz. 2572). Zatem z uwagi na fakt, że zaskarżona uchwała nie obowiązuje od 15 czerwca 2024 r., to niezasadne jest stwierdzenie jej nieważności, w związku z czym organ wniósł o umorzenie postępowania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył co następuje.

Skarga jako zasadna podlegała uwzględnieniu.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2024 r. poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej (...). Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres kontroli działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne, stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935, dalej jako: p.p.s.a.), obejmuje orzekanie m.in. w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. W sprawie nie jest sporne, że zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego.

Sąd, uwzględniając skargę na uchwałę, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jej nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.). Podstawy do stwierdzenia nieważności uchwały rady gminy wyznaczają przepisy ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2024 r. poz. 721, dalej jako: u.s.g.).

O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały, w trybie określonym w art. 90 u.s.g. (art. 91 ust. 1 zd. drugie u.s.g.). Z mocy art. 86 u.s.g. organem nadzoru jest wojewoda. Nadzór nad działalnością gminną sprawowany jest na podstawie kryterium zgodności z prawem (art. 85 u.s.g.). Wydanie rozstrzygnięcia nadzorczego przez organ nadzoru w zakresie stwierdzenia nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy, nie jest dopuszczalne po upływie ustawowego terminu 30 dni od dnia ich doręczenia (art. 93 ust. 1 u.s.g.). Upływ tego terminu nie wyłącza jednak badania legalności takiej uchwały lub zarządzenia. Wojewoda może bowiem zaskarżyć je do sądu administracyjnego, który dokona ich kontroli co do zgodności z prawem. Jednak okoliczność, że w przedmiotowej sprawie, organ nadzoru nie wydał rozstrzygnięcia nadzorczego i nie wniósł skargi do sądu administracyjnego nie oznacza zgodności z prawem zaskarżonej uchwały. Legitymację skargową do zaskarżenia aktu prawa miejscowego do sądu administracyjnego posiada prokurator, który nie jest związany żadnym terminem (art. 8 § 1 w zw. z art. 53 § 3 p.p.s.a.). Z taką sytuacją mamy do czynienia w sprawie niniejszej.

Zgodnie z art. 91 u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne (ust. 1 zd. pierwsze), jednakże w przypadku nieistotnego naruszenia prawa nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa (ust. 4). Przepis art. 94 u.s.g. stanowi, że nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy po upływie jednego roku od dnia ich podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały lub zarządzenia w terminie określonym w art. 90 ust. 1, albo jeżeli są one aktem prawa miejscowego (ust. 1). Jeżeli nie stwierdzono nieważności uchwały lub zarządzenia z powodu upływu terminu określonego w ust. 1, a istnieją przesłanki stwierdzenia nieważności, sąd administracyjny orzeka o ich niezgodności z prawem (ust. 2).

Wprowadzając sankcję nieważności, jako następstwo sprzeczności z prawem uchwały lub zarządzenia, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania takiej sankcji. W orzecznictwie przyjmuje się jednak, że tylko istotne naruszenie prawa stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały organu gminy, a więc uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być zaakceptowane w demokratycznym państwie prawnym, które wpływają na treść uchwały lub zarządzenia (por. wyroki NSA: z 11 lutego 1998 r., II SA/Wr 1459/97, pub. OSS 1988, Nr 3, poz. 79; z 8 lutego 1996 r., II SA/Gd 327/95, dostępne pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl/, dalej jako: CBOSA). Do takich naruszeń zalicza się między innymi naruszenie przepisów wyznaczających kompetencje do wydania aktu lub brak podstawy prawnej, bądź naruszenie przepisów prawa ustrojowego lub przepisów prawa materialnego przez wadliwą ich wykładnię oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał, jeżeli na skutek tego naruszenia zapadła uchwała innej treści, niż gdyby naruszenie to nie wystąpiło (por: M. Stahl, Z. Kmieciak "Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny" w: Samorząd terytorialny 2001, z. 1-2, s. 101-102). O istotnym naruszeniu prawa można zatem mówić wówczas, gdy naruszenie dotyczy przepisów prawa ustrojowego, materialnego czy procedury podejmowania aktów (por. wyroki NSA: z 11 lutego 1998 r., II SA/Wr 1459/97, pub. OwSS 1998/3/79; z 8 lutego 1996 r., SA/Gd 327/95, pub. OwSS 1996, nr 3, poz. 90; z 26 lipca 2012 r., I OSK 679/12 i I OSK 997/12, CBOSA).

Przechodząc na grunt niniejszej sprawy Sąd w pierwszej kolejności odniesie się do stanowiska Rady, że postępowanie powinno być umorzone z uwagi na jego bezprzedmiotowość, gdyż 24 maja 2024 r. została podjęta nowa uchwała nr II/9/24, która wygasiła moc obowiązywania uchwały z 27 lutego 2024 r. nr LXIX/629/24. Odnosząc się do tego stanowiska stwierdzić należy, że okoliczność ta nie eliminuje potrzeby rozstrzygnięcia o nieważności zaskarżonej uchwały ani nie czyni niniejszego postępowania sądowoadministracyjnego bezprzedmiotowym. Stwierdzenie nieważności uchwały wywołuje bowiem skutek ex tunc, co może mieć znaczenie dla kwalifikacji prawnej zdarzeń, które wówczas – tj. w czasie, gdy ona pozostawała w obrocie prawnym – zaistniały (por: np. wyrok NSA z 8 grudnia 2011 r., II OSK 1562/11, CBOSA). Nie ma zatem podstaw do umorzenia postępowania. Zmiana lub uchylenie uchwały podjętej przez organ jednostki samorządu terytorialnego w sprawie z zakresu administracji publicznej nie czyni zbędnym wydania przez sąd administracyjny wyroku, jeżeli zaskarżona uchwała może być stosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego jej uchylenie lub zmianę. Następstwa stwierdzenia nieważności uchwały polegają bowiem na wyeliminowaniu jej postanowień z obrotu prawnego ze skutkiem ex tunc, tj. od daty podjęcia uchwały, są zatem dalej idące niż uchylenie uchwały, które wywiera jedynie skutek ex nunc, tj. od daty uchylenia (por.: uchwała TK z 14 września 1994 r., W 5/94, OTK z 1994 r. nr 2, poz. 44 i wyrok NSA z 22 marca 2007 r., II OSK 1776/06, CBOSA). W uzasadnieniu przywołanego wyżej orzeczenia Trybunał Konstytucyjny wyjaśnił, że dopuszczalna jest skarga na uchwałę, która wprawdzie została uchylona lub zmieniona, lecz jej przepisy "nadal obowiązują" w tym znaczeniu, że można je stosować do sytuacji z przeszłości, teraźniejszości lub przyszłości. Z uwagi na powyższe, kwestia uchylenia zaskarżonej uchwały, wskutek podjęcia nowej uchwały z 24 maja 2024 r., nie wpływa na możliwość poddania jej kontroli w toku aktualnie prowadzonego postępowania sądowoadministracyjnego. Zaznaczyć przy tym należy, że przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest jedynie zaskarżona uchwała.

Dokonana przez Sąd kontrola tej uchwały wykazała, że jest ona dotknięta istotnymi naruszeniami prawa wskazanymi w skardze.

Należy podkreślić, że zaskarżona uchwała jako akt prawa miejscowego jest źródłem powszechnie obowiązującego prawa na obszarze działania organu, który ją ustanowił – art. 87 ust. 2 Konstytucji RP. Natomiast w art. 94 Konstytucja RP wskazuje, że organy samorządu terytorialnego ustanawiają akty prawa miejscowego na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. To zatem ustawa określa zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego. Regulacje zawarte w akcie prawa miejscowego mają na celu jedynie "uzupełnienie" przepisów rangi ustawowej. Za niedopuszczalne uznać należy zarówno pomijanie przez radę gminy materii przekazanej temu organowi do uregulowania na mocy delegacji ustawowej, jak i regulowanie tego, co zostało już uregulowane w ustawie, bądź modyfikowanie przepisu ustawowego. Każde zatem unormowanie wykraczające poza udzielone upoważnienie ustawowe należy uznać za naruszenie normy upoważniającej i zarazem naruszenie konstytucyjnych warunków legalności aktu prawa miejscowego wydanego na podstawie upoważnienia ustawowego. Tego rodzaju wykroczenie przez organ uchwałodawczy poza granice normy kompetencyjnej do wydawania aktu prawa miejscowego należy ocenić jako istotne naruszenie prawa, skutkujące nieważnością wadliwego przepisu prawa miejscowego.

Przedmiotowa uchwała została podjęta na podstawie ustawy o ochotniczych strażach pożarnych. W jej podstawie prawnej wskazano art. 15 ust. 1 i 2 u.o.s.p. (Dz.U. z 2023 r. poz. 194).

W myśl art. 15 ust. 1 u.o.s.p. strażak ratownik OSP, który uczestniczył w działaniu ratowniczym, akcji ratowniczej, szkoleniu lub ćwiczeniu, otrzymuje, niezależnie od otrzymywanego wynagrodzenia, ekwiwalent pieniężny.

Zgodnie z art. 15 ust. 1a u.o.s.p. ekwiwalent pieniężny otrzymują również:

1) kandydat na strażaka ratownika OSP, o którym mowa w art. 9 ust. 2 pkt 1,

2) strażak ratownik OSP, który brał udział w działaniach, o których mowa w art. 3 pkt 7 - stosownie do posiadanych przez gminę środków finansowych.

Stosownie do art. 9 ust. 2 pkt 1 u.o.s.p. kandydatem na strażaka ratownika OSP jest strażak OSP, który ukończył 18 lat, a nie ukończył 65 lat, i który jest uczestnikiem szkolenia podstawowego przygotowującego do bezpośredniego udziału w działaniach ratowniczych.

Przepis art. 3 pkt 7 u.o.s.p. określa z kolei, że do zadań ochotniczych straży pożarnych należy podejmowanie działań w celu ochrony życia, zdrowia, mienia lub środowiska przez zabezpieczanie obszaru chronionego właściwej jednostki ratowniczo-gaśniczej Państwowej Straży Pożarnej, określonego w powiatowym (miejskim) planie ratowniczym.

Zgodnie z art. 15 ust. 2 u.o.s.p. wysokość ekwiwalentu pieniężnego ustala, nie rzadziej niż raz na 2 lata, właściwa rada gminy w drodze uchwały. Wysokość ekwiwalentu pieniężnego nie może przekraczać 1/175 przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego brutto, ogłoszonego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego w Dzienniku Urzędowym Rzeczypospolitej Polskiej "Monitor Polski" na podstawie art. 20 pkt 2 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2023 r. poz. 1251 i 1429) przed dniem ustalenia ekwiwalentu pieniężnego. Ekwiwalent pieniężny nalicza się za każdą rozpoczętą godzinę liczoną od zgłoszenia wyjazdu z jednostki ochotniczej straży pożarnej lub gotowości do wyjazdu w celu realizowania zadań, o których mowa w art. 3 pkt 7, bez względu na liczbę wyjazdów w ciągu jednej godziny, a w przypadku kandydata na strażaka ratownika OSP - za każdą rozpoczętą godzinę szkolenia. Ekwiwalent pieniężny jest wypłacany z budżetu właściwej gminy.

Z powyższego wynika, że wysokość ekwiwalentu pieniężnego powinna być ustalona przez radę miejską, nie rzadziej niż raz na dwa lata, w wysokości respektującej limity przewidziane w art. 15 ust. 2 u.o.s.p. Uchwała ustalająca wysokość ekwiwalentu za uczestnictwo w działaniu ratowniczym, wyraża więc określoną stawkę ekwiwalentu, która ma charakter generalny i abstrakcyjny w tym znaczeniu, że abstrahuje od konkretnych okoliczności podmiotowo-przedmiotowych, w których strażak uzyskuje uprawnienie do tego świadczenia. Ta cecha podjętej przez radę miejską uchwały na podstawie art. 15 ust. 2 u.o.s.p. pozwala na przypisanie jej przymiotu aktu prawa miejscowego. Uchwała podjęta na podstawie art. 15 ust. 2 u.o.s.p. nie określa konkretnej kwoty ekwiwalentu, jaką otrzymuje strażak ratownik OSP w związku z uczestnictwem w konkretnym działaniu ratowniczym, akcji ratowniczej, szkoleniu lub ćwiczeniu, kandydat na strażaka ratownika OSP w związku z uczestnictwem w szkoleniu podstawowym przygotowującym do bezpośredniego udziału w działaniach ratowniczych, strażak ratownik OSP, który brał udział w działaniach w celu ochrony życia, zdrowia, mienia lub środowiska przez zabezpieczanie obszaru chronionego właściwej jednostki ratowniczo-gaśniczej Państwowej Straży Pożarnej, określonego w powiatowym (miejskim) planie ratowniczym. Wysokość tej kwoty uzależniona jest bowiem od liczonego w godzinach przedziału czasu, jaki strażak ratownik OSP poświęcił na uczestnictwo w działaniach w celu ochrony życia, zdrowia, mienia lub środowiska przez zabezpieczanie obszaru chronionego właściwej jednostki ratowniczo-gaśniczej Państwowej Straży Pożarnej, określonego w powiatowym (miejskim) planie ratowniczym, kandydat na strażaka ratownika OSP za uczestnictwo w szkoleniu podstawowym przygotowującym do bezpośredniego udziału w działaniach ratowniczych. Przepis art. 15 ust. 2 u.o.s.p. zastrzega bowiem expressis verbis, że wysokość ekwiwalentu nalicza się "za każdą rozpoczętą godzinę od zgłoszenia wyjazdu z jednostki ochotniczej straży pożarnej lub gotowości do wyjazdu w celu realizowania zadań, o których mowa w art. 3 pkt 7, bez względu na liczbę wyjazdów w ciągu jednej godziny, a w przypadku kandydata na strażaka ratownika OSP - za każdą rozpoczętą godzinę szkolenia". Posługując się terminologią przyjętą przez ustawodawcę należy zatem odróżnić "ustalenie wysokości ekwiwalentu" od "naliczenia wysokości ekwiwalentu". Ustalenie wysokości ekwiwalentu należy do rady gminy, która w podjętej na podstawie art. 15 ust. 2 u.o.s.p. uchwale ma obowiązek określić kwotową wysokość stawki za każdą rozpoczętą godzinę uczestnictwa strażaka ratownika OSP w działaniu ratowniczym, akcji ratowniczej, szkoleniu lub ćwiczeniu (w przypadku, o którym stanowi art. 15 ust. 1 u.o.s.p.), za każdą rozpoczętą godzinę uczestnictwa strażaka ratownika OSP w działaniach, o których stanowi art. 3 pkt 7, tj. działaniach w celu ochrony życia, zdrowia, mienia lub środowiska przez zabezpieczanie obszaru chronionego właściwej jednostki ratowniczo-gaśniczej Państwowej Straży Pożarnej, określonego w powiatowym (miejskim) planie ratowniczym (w przypadku, o którym stanowi art. 15 ust. 1a pkt 2 u.o.s.p.), za każdą rozpoczętą godzinę szkolenia kandydata na strażaka ratownika OSP (w przypadku, o którym stanowi art. 15 ust. 1a pkt 1 u.o.s.p.). Naliczenie wysokości ekwiwalentu ma natomiast charakter konkretny. Jest to działanie podejmowane wobec konkretnego strażaka ratownika OSP po zakończonym działaniu ratowniczym, akcji ratowniczej, szkoleniu lub ćwiczeniu (w przypadku, o którym stanowi art. 15 ust. 1 u.o.s.p.), wobec konkretnego strażaka ratownika OSP po zakończonym uczestnictwie w działaniach, o których mowa w art. 3 pkt 7 (w przypadku, o którym stanowi art. 15 ust. 1a pkt 2 u.o.s.p.), wobec konkretnego kandydata na strażaka ratownika po zakończonym udziale w szkoleniu (w przypadku, o którym stanowi art. 15 ust. 1a pkt 1 u.o.s.p.), polegające na przemnożeniu stawki ekwiwalentu ustalonej przez radę gminy przez liczbę godzin odzwierciedlających czas uczestnictwa odpowiednio strażaka ratownika OSP i kandydata na strażaka ratownika OSP w tym działaniu.

Z powyższego wynika zatem, że podjęta na podstawie art. 15 ust. 2 u.o.s.p. uchwała musi ustalać stawkę ekwiwalentu przy zachowaniu następujących rygorów:

1) stawka ekwiwalentu musi być określona kwotowo;

2) wysokość stawki ekwiwalentu nie może być wyższa od 1/175 przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego brutto ogłoszonego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego przed dniem ustalenia ekwiwalentu pieniężnego;

3) stawka ekwiwalentu ustalana jest za każdą rozpoczętą godzinę od zgłoszenia wyjazdu z jednostki ochotniczej straży pożarnej lub gotowości do wyjazdu w celu realizowania zadań, o których mowa w art. 3 pkt 7, bez względu na liczbę wyjazdów w ciągu jednej godziny, a w przypadku kandydata na strażaka ratownika OSP - za każdą rozpoczętą godzinę szkolenia;

4) stawka ekwiwalentu ustalana dla strażaków ratowników OSP jest za uczestnictwo w działaniu ratowniczym, akcji ratowniczej, szkoleniu lub ćwiczeniu (w przypadku, o którym stanowi art. 15 ust. 1 u.o.s.p.), za udział w działaniach, o których mowa w art. 3 pkt 7 (w przypadku, o którym stanowi art. 15 ust. 1a pkt 2 u.o.s.p.), dla kandydatów na strażaków ratowników, o których mowa w art. 9 ust. 2 pkt 1 za uczestnictwo w szkoleniu (w przypadku, o którym stanowi art. 15 ust. 1a pkt 1 u.o.s.p.);

5) stawka ekwiwalentu ustalana jest nie rzadziej niż raz na dwa lata.

W świetle powyższego stwierdzić trzeba, że art. 15 ust. 1 u.o.s.p. uprawnia zatem radę gminy (miasta) do ustalenia ekwiwalentu pieniężnego dla strażaka ratownika OSP za "uczestnictwo" w działaniu ratowniczym, akcji ratowniczej, szkoleniu lub ćwiczeniu. Natomiast art. 15 ust. 1a pkt 1 i 2 u.o.s.p. uprawnia radę gminy (miasta) do przyznania ekwiwalentu pieniężnego - stosownie do posiadanych środków - kandydatowi na strażaka ratownika OSP, o którym mowa w art. 9 ust. 2 pkt 1, tj. strażakowi OSP, który ukończył 18 lat, a nie ukończył 65 lat, i który jest uczestnikiem szkolenia podstawowego przygotowującego do bezpośredniego udziału w działaniach ratowniczych oraz strażakowi ratownikowi OSP biorącemu udział w działaniach, o których mowa w art. 3 pkt 7, tj. działaniach podejmowanych w celu ochrony życia, zdrowia, mienia lub środowiska przez zabezpieczanie obszaru chronionego właściwej jednostki ratowniczo-gaśniczej Państwowej Straży Pożarnej, określonego w powiatowym (miejskim) planie ratowniczym.

Tymczasem w § 1 uchwały ustalono ekwiwalent pieniężny dla strażaków ratowników OSP i kandydatów na strażaków ratowników OSP z terenu Gminy Dobrzyniewo Duże uczestniczących w działaniach ratowniczych, akcjach ratowniczych, szkoleniach lub ćwiczeniach organizowanych przez Państwową Straż Pożarną, Gminę lub inne uprawnione podmioty w wysokości:

3) 45 złotych za każdą godzinę udziału w działaniach ratowniczo-gaśniczych lub akcjach ratowniczych,

4) 5 złotych za każdą godzinę udziału w szkoleniach lub ćwiczeniach.

Jak trafnie zauważył Prokurator, w § 1 uchwały nieprawidłowo określono, że ekwiwalent pieniężny przysługuje dla kandydatów na strażaków ratowników uczestniczących w działaniach ratowniczych, akcjach ratowniczych, szkoleniach lub ćwiczeniach. Z przepisu art. 15 ust. 1a pkt 1 w zw. z art. 9 ust. 2 pkt 1 u.o.s.p wynika wprost, że kandydatem na strażaka ratownika OSP jest strażak OSP, który ukończył 18 lat, a nie ukończył 65 lat, i który jest uczestnikiem szkolenia podstawowego przygotowującego do bezpośredniego udziału w działaniach ratowniczych. Zatem rada gminy w sposób nieuprawniony zawarła w uchwale zapis o możliwości przyznania ekwiwalentu dla kandydatów na strażaków ratowników OSP za udział w działaniach ratowniczych, akcjach ratowniczych lub ćwiczeniach.

W opinii Sądu nie zasługuje na uwzględnienie zarzut dotyczący ograniczenia otrzymywania ekwiwalentu za uczestnictwo w działaniu ratowniczym lub akcji ratowniczej oraz uczestnictwo w szkoleniu lub ćwiczeniu organizowanym przez Państwową Straż Pożarną, gminę lub inny podmiot uprawniony. Przepis art. 15 ust. 1 ustawy przewiduje bowiem prawo do ekwiwalentu za uczestnictwo w "działaniu ratowniczym, akcji ratowniczej, szkoleniu lub ćwiczeniu" przy czym w art. 3 pkt 6 ustawy wskazano, że chodzi o "organizowane ćwiczeń oraz udział w szkoleniach, ćwiczeniach i zawodach sportowo – pożarniczych organizowanych przez Państwową Straż Pożarną, gminę lub inne uprawnione podmioty". Zdaniem sądu regulacja wskazująca, że szkolenie lub ćwiczenie organizowane może być także przez inny uprawniony podmiot jest prawidłowa.

Zgodzić się także należy z zarzutem istotnego naruszenia art. 15 ust. 2 u.o.s.p., poprzez brak wskazania naliczenia ekwiwalentu "za każdą rozpoczętą godzinę od zgłoszenia wyjazdu z jednostki ochotniczej straży pożarnej", przez co należy rozumieć, ustalenie ekwiwalentu w stawce godzinowej z oznaczeniem momentu rozpoczęcia naliczania godzin, za które przysługuje. W uchwale natomiast wskazano, że ekwiwalent przysługuje "za każdą godzinę udziału w działaniach ratowniczo-gaśniczych lub akcjach ratowniczych" i "za każdą godzinę udziału w szkoleniach lub ćwiczeniach". Przepis art. 15 ust. 2 u.o.s.p. zastrzega bowiem expressis verbis, że wysokość ekwiwalentu nalicza się "za każdą rozpoczętą godzinę od zgłoszenia wyjazdu z jednostki ochotniczej straży pożarnej lub gotowości do wyjazdu w celu realizowania zadań, o których mowa w art. 3 pkt 7, bez względu na liczbę wyjazdów w ciągu jednej godziny, a w przypadku kandydata na strażaka ratownika OSP - za każdą rozpoczętą godzinę szkolenia".

Mając na uwadze powyższe, nie budzi wątpliwości, że zaskarżona uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z zakresem regulacji przekazanej radom gmin na podstawie ustawy o ochotniczych strażach pożarnych (ustawy kompetencyjnej), zmieniając wprowadzone w omówionym przepisie zasady. Tymczasem, podejmując akty prawa miejscowego na podstawie normy ustawowej, organ stanowiący musi ściśle uwzględniać wytyczne zawarte w upoważnieniu. Odstąpienie od tej zasady narusza związek formalny i materialny między tym aktem a ustawą, co z reguły stanowi istotne naruszenie prawa. Jedną z naczelnych zasad prawa administracyjnego jest zakaz domniemania kompetencji, zaś normy kompetencyjne powinny być intepretowane w sposób ścisły. Jeżeli zatem organ stanowiący wychodzi poza wytyczne zawarte w upoważnieniu, a taka sytuacja wystąpiła w niniejszej sprawie, to mamy do czynienia z przekroczeniem kompetencji, a więc z istotnym naruszeniem prawa, co w konsekwencji musi skutkować stwierdzeniem nieważności aktu (por. wyrok NSA z 13 września 2023 r., III OSK 2588/22 oraz wyrok WSA w Poznaniu z 14 czerwca 2023 r., III SA/Po 88/23, CBOSA).

W świetle powyższych kryteriów oceny legalności zaskarżonej uchwały Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w całości.