Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 313/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-02-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6531 Dotacje oraz subwencje z budżetu państwa, w tym dla jednostek samorządu terytorialnego
Skarżony organ: Minister Finansów
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Piotr Pietrasz (spr.) Sędzia NSA Joanna Salachna Sędzia del. WSA Krzysztof Sobieralski Protokolant Patrycja Czubała po rozpoznaniu w dniu 14 lutego 2024 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Powiatu M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 września 2019 r. sygn. akt V SA/Wa 1551/18 w sprawie ze skargi Powiatu M. na decyzję Ministra Finansów z dnia 12 lipca 2018 r. nr ST4.4750.87.2016.28.FRKG w przedmiocie zobowiązania do zwrotu nienależnie uzyskanej kwoty części oświatowej subwencji ogólnej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Powiatu M. na rzecz Ministra Finansów 8100 (osiem tysięcy sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 3 września 2019 r., sygn. akt V SA/Wa 1551/18 oddalił skargę Powiatu M. na decyzję Ministra Finansów z 12 lipca 2018 r. nr ST4.4750.87.2016.28.FRKG w przedmiocie zwrotu nienależnie uzyskanej kwoty części oświatowej subwencji ogólnej za rok 2012.

Powiat M. wywiódł skargę kasacyjną od powyższego wyroku zaskarżając go w całości. Na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302, dalej: p.p.s.a.) zaskarżonemu wyrokowi zarzucił:

I. błąd w ustaleniach faktycznych, tj. przyjęcie, że zakwestionowany uczeń, zaliczony i wykazany do SIO wagą P5 nie posiadał niepełnosprawności sprzężonych i został nieprawidłowo wskazany ww. wagą, ustalenie, że przekroczenie wieku zakreślonego dla danej szkoły w związku z niepromowaniem ucznia do następnej klasy, czy też pozostawieniem w ostatniej klasie kolejny raz skutkuje brakiem możliwości wskazania ucznia w SIO i otrzymania subwencji oraz ustalenie, że uczniowie, którzy korzystali z zajęć wychowawczych w internacie S. O. S.-W. w Z. (dalej: SOSW), nie będąc w nim zameldowani, wpisani do księgi wychowanków i wpisani do dzienników zajęć wychowawczych, nie są wychowankami, a zatem nie jest możliwe zaliczenie ich wagą P33;

II. naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy:

1. art. 36 ust. 8 ustawy z dnia 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 198 ze zm., dalej: u.d.j.s.t.), poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, że termin wskazany w tym przepisie odnosi się do decyzji o zwrocie nienależnej kwoty części oświatowej subwencji ogólnej organu I instancji, zaś ustalająca decyzja II instancji może zostać wydana po upływie terminu przedawnienia oraz przyjęcie, że przepis ten wyczerpująco reguluje kwestię przedawnienia prawa do wydania decyzji o zwrocie nienależnej kwoty części subwencji, przez co nie mają w żadnym zakresie zastosowania przepisy Ordynacji podatkowej regulujące instytucję przedawnienia;

2. art. 3 pkt 18 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2015 r., poz. 2156 ze zm., dalej: u.s.o.), poprzez jego błędną (literalną) wykładnię i przyjęcie, że zakwalifikowanie ucznia wagą P5, jako ucznia z niepełnosprawnością sprzężoną jest możliwe tylko w przypadku gdy z orzeczenia o potrzebie kształcenia specjalnego wynika, że uczeń posiada co najmniej dwie, literalnie brzmiące niepełnosprawności, wymienione w tym przepisie, które to są takie same, jak w § 2 pkt 1-8 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 17 listopada 2010 r. w sprawie warunków organizowania kształcenia, wychowania i opieki dla dzieci i młodzieży niepełnosprawnych oraz niedostosowanych społecznie w specjalnych przedszkolach, szkołach i oddziałach oraz w ośrodkach (Dz. U. Nr 228, poz. 1489, z późn. zm.) pomimo, że z treści tego orzeczenia jednoznacznie wynika, że uczeń posiadał niepełnosprawności, które składają się na niepełnosprawności sprzężone, jedna z nich nie miała jedynie brzmienia dosłownego ale oznaczała tą sama niepełnosprawność;

3. art. 1 pkt 5 i 5a oraz art. 44o ust. 7 w związku z art. 44o ust. 5 u.s.o. poprzez uznanie, że uczniowi, który ukończy wiek uprawniający do kształcenia w odpowiedniej szkole z uwagi na brak promocji do następnej klasy, nie przysługuje subwencja, uczeń ten może ukończyć daną szkołę, zaś brak podstaw do przyznania części oświatowej subwencji ogólnej na jego edukację ponad wiek uprawniający do kształcenia w odpowiedniej szkole subwencji;

4. przepisów rozporządzenia z dnia 20 grudnia 2011 r. Ministra Edukacji Narodowej w sprawie sposobu podziału części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostek samorządu terytorialnego w roku 2012 (Dz. U. z 2011 r., Nr 288, poz. 1693 ze zm.) poprzez:

a. błędne rozumienie przeliczeniowej wagi P5 i przyjęcie, że koniecznym do zakwalifikowania ucznia wagą P5 jest jednoznaczne, literalne stwierdzenie w orzeczeniu niepełnosprawności sprzężonych;

b. błędne rozumienie przeliczeniowej wagi P33 i przyjęcie za wychowanków specjalnego ośrodka szkolno - wychowawczego li tylko tych wychowanków, którzy korzystają z noclegu i mają zakwaterowanie;

c. błędną interpretację terminu "wychowanek" i przyjęcie, że wychowankiem jest li tylko osoba korzystająca z zakwaterowania, nie uznania jako wychowanków SOSW w Z., wychowanków tego Ośrodka nie korzystających z zakwaterowania, mimo braku legalnej definicji wychowanka (ustawa z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty zawiera jedynie w art. 3 ust. 11 definicję ucznia, jest to słuchacz i wychowanek), zaś wychowankowie ci w liczbie 47 wskazani do SIO, a następnie do wyliczania subwencji ujęci są w dzienniku zajęć wychowawczych korzystali z zajęć wychowawczych ośrodka;

d. błędne przyjęcie, przy ocenie zakwalifikowania wagą P33, że okoliczność zakwaterowania dotyczy nie tylko wychowanków specjalnych ośrodków wychowawczych i młodzieżowych ośrodków socjoterapii, ale także wychowanków specjalnych ośrodków szkolno - wychowawczych mimo, że przepis określając wagę P33 po wyliczeniu specjalnych ośrodków szkolno - wychowawczych nie zawiera łącznika i (wskazującego na alternatywę łączną) tylko przecinek, zaś dopiero łącznie traktuje specjalne ośrodki wychowawcze i młodzieżowe ośrodki socjoterapii.

III. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy:

1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, 8 i 77 § 1 oraz art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23 ze zm., dalej: k.p.a.), polegające na oddaleniu zamiast uwzględnieniu skargi, a w konsekwencji nieuchyleniu decyzji organu pomimo, że nie zebrano i nie rozważono całego materiału dowodowego w niniejszej sprawie, mającego istotne znaczenie dla sprawy, w tym nie wyjaśniono rzeczywistej liczby uczniów SOSW w Z., wymagających potrzeby kształcenia specjalnego (odpowiadającej danej wadze), co skutkowało nienależytym i niewyczerpującym wyjaśnieniem, tym samym usankcjonowaniem załatwienia sprawy w sposób pomijający całkowicie interes społeczny, w szczególności lokalnej wspólnoty samorządowej powiatu oraz w sposób podważający zaufanie obywateli do organów państwa oraz poprzez nieoszacowanie ww. interesów (interesu społecznego i słusznego interesu obywateli /tj. słusznego interesu lokalnej wspólnoty samorządowej powiatu i niewyważenie wartości właściwych w danej sprawie, interesu społecznego ze słusznością interesu kontrolowanego;

2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 80 k.p.a., art. 86 k.p.a. polegające na oddaleniu zamiast uwzględnieniu skargi, a w konsekwencji nieuchyleniu decyzji organu pomimo, że organ dokonał dowolnej, wybiórczej oceny materiału dowodowego, nierozważenie całokształtu materiału dowodowego, a także poprzez dokonanie oceny w oparciu o niepełny materiał dowodowy, niedopuszczenie wyjaśnień strony kontrolowanej oraz nieuwzględnienie dowodów wnioskowanych przez kontrolowanego, mających istotne znaczenie dla sprawy:

a. Orzeczenia Nr [...] o potrzebie kształcenia specjalnego z 27 stycznia 2012 r.;

b. Arkuszy ocen uczniów, których w ocenie kontrolującego, a następnie organu, który wydał decyzję, dotyczyło zawyżenie danych o liczbie uczniów ze względu na wiek (arkusza ocen ucznia P.P. ur. [...].07.1990 r., arkusza ocen ucznia M.W. ur. [...].07.1987 r., arkusza ocen ucznia K. S. ur. [...].01.1987 r., arkusza ocen ucznia P.P. ur. [...].06.1986 r.);

c. Dzienników zajęć wychowawczych, które uwzględniają wychowanków, którzy korzystają z zajęć wychowawczych;

3. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. art. 105 § 1 k.p.a. w związku z art. 36 ust. 8 u.d.j.s.t. w związku z art. 37 ust. 5 oraz 38 ust. 1 pkt 3 u.d.j.s.t., polegające na nieuchyleniu decyzji organu i nieumorzeniu postępowania oraz braku stwierdzenia, że doszło do przedawnienia, podczas gdy organ, rozpatrujący ponownie sprawę w II instancji uchylił decyzję pierwszoinstancyjną i na nowo ustalał kwotę do zwrotu, zaś decyzja ustalająca wysokość nienależnej kwoty części subwencji ogólnej nie może być wydana po upływie 5 lat, licząc od końca roku budżetowego, za który sporządzono sprawozdanie z wykonania budżetu jednostki samorządu terytorialnego, zawierające dane stanowiące podstawę do wyliczenia subwencji i Sąd ten winien stwierdzić, że nastąpiło przedawnienie prawa do ustalenia zobowiązania skarżącej do zwrotu kwoty części oświatowej subwencji ogólnej, czego konsekwencją powinno być umorzenie postępowania w sprawie z uwagi na jego bezprzedmiotowość.

Skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i uchylenie zaskarżonej decyzji Ministra Finansów. Wniósł o zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Minister Finansów wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionej podstawy.

W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej (podstaw kasacyjnych), chyba że zachodzą przesłanki nieważności postępowania sądowego wymienione w § 2 powołanego artykułu. Takich jednak przesłanek w niniejszej sprawie z urzędu nie odnotowano. Podobnie w trybie tym nie ujawniono podstaw do odrzucenia skargi ani umorzenia postępowania przed sądem pierwszej instancji, które obligowałyby Naczelny Sąd Administracyjny do wydania postanowienia przewidzianego w art. 189 p.p.s.a. (zob. uchwała NSA z dnia 8 grudnia 2009 r., sygn. akt II GPS 5/09, ONSAiWSA 2010, Nr 3, poz. 40).

Przystępując do rozważań na tle podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienia należało wspomnieć, że według art. 193 zdanie drugie p.p.s.a. uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie określony został zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Mając to na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny mógł zrezygnować z przedstawienia pełnej relacji co do przebiegu sprawy i sprowadzić swoją dalszą wypowiedź już tylko do rozważań mających na celu ocenę zarzutów postawionych wobec wyroku Sądu pierwszej instancji.

Z art. 176 p.p.s.a. wynika, że skarga kasacyjna poza tym, że ma czynić zadość wymaganiom przypisanym dla każdego pisma procesowego, powinna zawierać przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Przez przytoczenie podstaw kasacyjnych należy rozumieć dokładne wskazanie takiej podstawy oraz określenie tych przepisów prawa, które zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną zostały naruszone przez sąd wydający zaskarżone orzeczenie. Uzasadnienie skargi kasacyjnej powinno zaś zawierać rozwinięcie zarzutów kasacyjnych przez wyjaśnienie na czym naruszenie polegało i przedstawienie argumentacji na poparcie odmiennej wykładni przepisu niż zastosowana w zaskarżonym orzeczeniu, umotywowanie niewłaściwego zastosowania przepisu, zaś w odniesieniu do uchybień przepisom procesowym wykazanie, że zarzucane uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W kontekście powyższych uwag, na rozpoznanie nie zasługiwał zarzut ujęty w punkcie I petitum skargi kasacyjnej, dotyczący błędu w ustaleniach faktycznych. W szczególności w zarzucie tym nie wskazano żadnego przepisu prawa, który miał być – zdaniem autora skargi kasacyjnej – naruszony.

Również niezasadny okazał się zarzut ujęty w punkcie II ppkt 1 petitum skargi kasacyjnej. Zgodnie z art. 36 ust. 8 u.d.j.s.t. decyzja o zwrocie nienależnej kwoty części subwencji ogólnej nie może być wydana po upływie 5 lat, licząc od końca roku budżetowego, za który sporządzono sprawozdanie z wykonania budżetu jednostki samorządu terytorialnego, zawierające dane stanowiące podstawę do wyliczenia subwencji.

Art. 36 ust. 8 ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego należy interpretować w następujący sposób, ażeby powstało zobowiązanie do zwrotu części oświatowej subwencji ogólnej, to taką konstytutywną decyzję organu I instancji należy nie tylko wydać, ale i doręczyć stronie postępowania. Jeśli strona działa przez pełnomocnika, to decyzję należy doręczyć temu pełnomocnikowi - przed upływem terminu 5 lat, licząc od końca roku budżetowego, za który sporządzono sprawozdanie z wykonania budżetu jednostki samorządu terytorialnego, zawierające dane stanowiące podstawę do wyliczenia subwencji. Na gruncie art. 36 ust. 8 ww. ustawy wydania decyzji nie można utożsamiać z jej doręczeniem, jednak zobowiązanie do zwrotu części oświatowej subwencji ogólnej nie powstanie, jeśli decyzja ta nie zostanie doręczona zobowiązanemu do zwrotu powiatowi.

Przedmiotowa sprawa dotyczyła subwencji za 2012 r. Rok budżetowy, za który sporządzono sprawozdanie z wykonania budżetu jednostki samorządu terytorialnego, zawierające dane stanowiące podstawę do wyliczenia subwencji za 2012 r. był rokiem 2011 r. Zatem termin przedawnienia prawa do wydania i doręczenia decyzji o zwrocie części subwencji upływał z dniem 31 grudnia 2016 r. Decyzja pierwszoinstancyjna została wydana i doręczona przed tym terminem. Nie ma natomiast znaczenia dla przedawnienia prawa do wydania i doręczenia konstytutywnej decyzji o zwrocie części subwencji moment wydania decyzji organu odwoławczego utrzymującego decyzję organu I instancji w mocy.

Niezasadny okazał się zarzut zawarty w punkcie II. podpunkcie 2 petitum skargi kasacyjnej. Zgodnie z art. 3 pkt 18 ustawy o systemie oświaty pod pojęciem "niepełnosprawnościach sprzężonych" należy rozumieć występowanie u dziecka niesłyszącego lub słabosłyszącego, niewidomego lub słabowidzącego, z niepełnosprawnością ruchową, w tym z afazją, z niepełnosprawnością intelektualną albo z autyzmem, w tym z zespołem Aspergera, co najmniej jeszcze jednej z wymienionych niepełnosprawności. W orzecznictwie NSA wyraźnie zastrzega się, że mając na względzie obowiązujące przepisy prawa, a także pojęcie "niepełnosprawności sprzężonych" określonej w art. 3 pkt 18 u.s.o., poprzez którą należy rozumieć występowanie u dziecka niesłyszącego lub słabowidzącego, niewidomego lub słabowidzącego z niepełnosprawnością ruchową, upośledzeniem umysłowym albo z autyzmem co najmniej jeszcze jednej z wymienionych niepełnosprawności, należy uznać, że orzeczenia o potrzebie kształcenia specjalnego nie uprawniały dyrektorów szkół do wykazania w systemie informacji oświatowej na dzień 30 września 2011 r. uczniów je posiadających jako uczniów z niepełnosprawnościami sprzężonymi, tylko jako uczniów z jedną niepełnosprawnością (wyrok NSA z 12.10.2022 r., sygn. akt I GSK 2871/18)

Podstawą zaliczenia danego dziecka do określonej grupy niepełnosprawności jest wyłącznie orzeczenie o potrzebie kształcenia specjalnego, określające formy tego kształcenia z uwzględnieniem rodzaju niepełnosprawności czy zaburzenia. Żaden inny dowód - poza tym orzeczeniem - nie uprawnia jednostki samorządu terytorialnego do uzyskania dopłat subwencyjnych objętych spornymi w sprawie wagami z tytułu kształcenia uczniów niepełnosprawnych (wyrok NSA z 15.03.2017 r., sygn. akt II GSK 1771/15).

Odnosząc się do zarzutu ujętego w punkcie II ppkt 3 petitum skargi kasacyjnej należy w pierwszej kolejności zwrócić uwagę na wadliwość jego konstrukcji merytorycznej. Skarżący kasacyjnie zarzucając naruszenie art. 1 pkt 5 i 5a oraz art. 44o ust. 7 w zw. z art. 44o ust. 5 u.s.o. wskazuje na to, że obliczana subwencja przysługuje uczniowi (a zatem "na ucznia"). Pomijając fakt, że ww. regulacje art. 44o u.s.o. weszły w życie z dniem 31 marca 2015 r. (v. art. 40 ustawy z 20 lutego 2015 r. o zmianie ustawy o systemie oświaty oraz niektórych innych ustaw, Dz.U. poz. 357), należy wskazać, że subwencja ogólna, w tym jej część oświatowa przysługuje danej j.s.t., co wynika zarówno z art. 167 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, jak i art. 3 ust. 1 pkt 2 u.d.j.s.t. Twierdzenie zatem, że subwencja przysługuje na ucznia danej szkoły pozbawione jest podstaw prawnych. Tym bardziej, że – co należy wyeksponować – subwencja, w przeciwieństwie do instytucji dotacji, nie ma określonego (sprecyzowanego) przeznaczenia. Ów brak przeznaczenia należy rozumieć w ten sposób, że środki uzyskane z tytułu subwencji ogólnej (niezależnie od tego o jakiej części tej subwencji mowa, a zatem i w zakresie części oświatowej subwencji ogólnej) mają być przeznaczone na zadania realizowane przez daną jednostkę samorządu terytorialnego, niezależnie od tego jakiego rodzaju są to zadania tej j.s.t. (a zatem i wydatki z tym związane). Powyższe wynika z zestawienia powyżej powołanych regulacji z dyspozycją art. 7 ust. 3 u.d.j.s.t., zgodnie z którą o przeznaczeniu środków otrzymanych z tytułu subwencji ogólnej decyduje organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego. Reasumując, obliczana wedle określonych wskaźników kwota części oświatowej subwencji ogólnej przysługuje danej j.s.t., a nie uczniowi.

W związku z powyższym ww. zarzut również nie zasługiwał na uwzględnienie.

Niezasadne okazały się być również zarzuty zawarte w punkcie II ppkt 4 petitum skargi kasacyjnej.

Odnosząc się do zarzutu zawartego w punkcie a) wyjaśnić należy, że przeliczeniowa waga P5 wynosi 9,50 dla dzieci i młodzieży z upośledzeniem umysłowym w stopniu głębokim realizujących obowiązek szkolny lub obowiązek nauki, poprzez uczestnictwo w zajęciach rewalidacyjno-wychowawczych organizowanych w szkołach podstawowych i gimnazjach, dla uczniów z niepełnosprawnościami sprzężonymi oraz z autyzmem, w tym z zespołem Aspergera (na podstawie orzeczeń, o których mowa w art. 71b ust. 3 ustawy wymienionej w § 1 ust. 1 rozporządzenia) - N5,i,

Zgodnie zaś z art. 71b ust. 3 u.s.o. opinie o potrzebie wczesnego wspomagania rozwoju dziecka oraz orzeczenia o potrzebie kształcenia specjalnego albo indywidualnego obowiązkowego rocznego przygotowania przedszkolnego i indywidualnego nauczania, a także o potrzebie zajęć rewalidacyjno-wychowawczych organizowanych zgodnie z odrębnymi przepisami wydają zespoły orzekające działające w publicznych poradniach psychologiczno-pedagogicznych, w tym w poradniach specjalistycznych. Orzeczenie o potrzebie kształcenia specjalnego określa zalecane formy kształcenia specjalnego, z uwzględnieniem rodzaju niepełnosprawności, w tym stopnia upośledzenia umysłowego.

Mając na uwadze powyższe nie można zgodzić się ze stanowiskiem zawartym w skardze kasacyjnej, jakoby błędne jest rozumienie przeliczeniowej wagi P5 i przyjęcie, że koniecznym do zakwalifikowania ucznia wagą P5 jest jednoznaczne, literalne stwierdzenie w orzeczeniu niepełnosprawności sprzężonych.

Odnosząc się do zarzutu zawartego w punkcie b) wyjaśnić należy, że przeliczeniowa waga P33 wynosi 6,500 dla wychowanków specjalnych ośrodków szkolno-wychowawczych, specjalnych ośrodków wychowawczych i młodzieżowych ośrodków socjoterapii, którzy korzystają z zakwaterowania w tych ośrodkach (waga P33 wyklucza się z wagami P29 i P30) - N33,i.

Mając na uwadze powyższe nie można zgodzić się ze stanowiskiem zawartym w skardze kasacyjnej, jakoby nastąpiło tu błędne rozumienie przeliczeniowej wagi P33 i przyjęcie za wychowanków specjalnego ośrodka szkolno - wychowawczego li tylko tych wychowanków, którzy korzystają z noclegu i mają zakwaterowanie.

Odnosząc się do zarzutu zawartego w punkcie c) wyjaśnić należy, że problem wykładni nie dotyczy interpretacji terminu "wychowanek" tylko okoliczności, czy taki wychowanek jest osobą korzystającą z zakwaterowania, co wynika z bezspornie z opisu wagi P33.

Odnosząc się do zarzutu zawartego w punkcie d) wyjaśnić należy, że zgodnie z opisem wagi przeliczeniowej P33 wynosi ona 6,500 dla wychowanków specjalnych ośrodków szkolno-wychowawczych, specjalnych ośrodków wychowawczych i młodzieżowych ośrodków socjoterapii, którzy korzystają z zakwaterowania w tych ośrodkach (waga P33 wyklucza się z wagami P29 i P30) - N33,i. Konstrukcja tego opisu upoważnia do zajęcia stanowiska, że ujęto tu wychowanków specjalnych ośrodków szkolno-wychowawczych, wychowanków specjalnych ośrodków wychowawczych i wychowanków młodzieżowych ośrodków socjoterapii, czyli w istocie trzy kategorie wychowanków. W dalszej zaś części tego opisu, po przecinku zastrzeżono, że chodzi o wychowanków, którzy korzystają z zakwaterowania w tych ośrodkach. Według Naczelnego Sądu Administracyjnego to ostatnie zastrzeżenie odnosi się do wyżej wymienionych trzech kategorii wychowanków.

Niezasadne okazały się zarzuty naruszenia prawa procesowego. Już na wstępie należy wskazać, że skarga kasacyjna jako sformalizowany środek zaskarżenia wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego powinna spełnić ściśle określone w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. wymogi formalne. Stosownie do tego przepisu oparcie skargi kasacyjnej na zarzucie naruszenia prawa procesowego obligowało skarżącego do wskazania - poza naruszonymi przepisami - również wpływu zarzucanego naruszenia na wynik sprawy. Nie każde zatem naruszenie prawa procesowego skutkuje uwzględnieniem skargi kasacyjnej a jedynie takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik rozstrzygnięcia zawartego w poddanym kontroli instancyjnej wyroku. Przy takiej regulacji prawnej dla skuteczności skargi kasacyjnej wymagało to od skarżącego kasacyjnie dużej staranności w formułowaniu zarzutów kasacyjnych i ich uzasadnienia, w realiach tej sprawy niezbędne było wykazanie stosowną argumentacją związku przyczynowego między naruszeniem prawa procesowego a wynikiem sprawy, tj. wykazania, że gdyby nie doszło w sprawie do zarzucanego naruszenia, to mogłoby zapaść w sprawie inne rozstrzygnięcie niż kwestionowane skargą kasacyjną, że naruszenia prawa były na tyle istotne, że kształtowały lub współkształtowały treść kwestionowanego rozstrzygnięcia (np. wyrok NSA z 11 marca 2014 r., sygn. akt II GSK 2103/12, Lex nr 1447212, czy wyrok NSA z 20 lutego 2014 r., sygn. akt II GSK 1933/12, Lex nr 1495128).

Rozważając z punktu widzenia tych wymogów wniesioną w tej sprawie skargę kasacyjną - Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że nie spełnia ona wymogów formalnych. Skarżący kasacyjnie w żaden sposób nie wykazał bowiem wpływu zarzucanego naruszenia przepisów prawa procesowego na wynik rozstrzygnięcia tej sprawy. Skarga kasacyjna ani w treści zarzutów kasacyjnych, ani w ich uzasadnieniu nie zawiera żadnej argumentacji, w której wynikałby wpływ zarzucanych przepisów prawa procesowego na treść zaskarżonego rozstrzygnięcia. Z tego to już powodu skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Niemniej jednak nie jest ona również zasadna z innych przyczyn, odmiennie wskazanych dla każdego zarzutu kasacyjnego lub ich grupy.

Nie można zgodzić się ze skargą kasacyjną (pkt III ppkt 1), iż w sprawie miało miejsce naruszenie art. 7, 8 i 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. polegające na oddaleniu zamiast uwzględnieniu skargi, a w konsekwencji nieuchyleniu decyzji organu pomimo, że nie zebrano i nie rozważono całego materiału dowodowego w niniejszej sprawie, mającego istotne znaczenie dla sprawy, w tym nie wyjaśniono rzeczywistej liczby uczniów SOSW w Zagorzycach, wymagających potrzeby kształcenia specjalnego (odpowiadającej danej wadze), co skutkowało nienależytym i niewyczerpującym wyjaśnieniem, tym samym usankcjonowaniem załatwienia sprawy w sposób pomijający całkowicie interes społeczny, w szczególności lokalnej wspólnoty samorządowej powiatu oraz w sposób podważający zaufanie obywateli do organów państwa oraz poprzez nieoszacowanie ww. interesów (interesu społecznego i słusznego interesu obywateli /tj. słusznego interesu lokalnej wspólnoty samorządowej powiatu i niewyważenie wartości właściwych w danej sprawie, interesu społecznego ze słusznością interesu kontrolowanego.

Według Naczelnego Sądu Administracyjnego zarówno organy administracyjny, jak również Sąd I instancji, oparły się na materiale dowodowym przedstawionym przez skarżącą, przy czym dokonały prawidłowej weryfikacji ustaleń dokonanych przez skarżącą, która przykładowo ustalając liczbę uczniów całkowicie bagatelizowała posiadanie przez nich orzeczenie o potrzebie kształcenia specjalnego. W tej sprawie organy administracyjne prowadziły postępowanie dowodowe kierując dokonaną przez siebie – prawidłową – wykładnią przepisów prawa materialnego. Autor skargi kasacyjnej nie zakwestionował tej wykładni. W konsekwencji procedowanie przez organy administracyjne w zgodzie z ustalonym stanem materialnoprawnym okazało się być poprawne.

Zupełnie niezrozumiałe jest zarzucenie organom oraz Sądowi I instancji, że w tym przypadku usankcjonowano załatwienie sprawy w sposób pomijający całkowicie interes społeczny, w szczególności lokalnej wspólnoty samorządowej powiatu oraz w sposób podważający zaufanie obywateli do organów państwa oraz poprzez nieoszacowanie ww. interesów (interesu społecznego i słusznego interesu obywateli /tj. słusznego interesu lokalnej wspólnoty samorządowej powiatu i niewyważenie wartości właściwych w danej sprawie, interesu społecznego ze słusznością interesu kontrolowanego.

W tej sprawie decyzja miała charakter związany. Ponadto prowadząc postępowanie wyjaśniające i ustalając stan faktyczny organ zobowiązany był do zachowania maksymalnego obiektywizmu. Czy zatem autorka skargi kasacyjnej oczekiwała, że ustalając stan faktyczny organy będą działały uwzględniając słuszny interesu lokalnej wspólnoty samorządowej powiatu, co w konsekwencji na etapie ustalania stanu faktycznego musiałoby nieodzownie wiązać się z naruszeniem zasady bezstronności organów. Niewątpliwie na etapie ustalania stanu faktycznego organ administracyjny nie miał możliwości odejścia od zasady ustalania stanu faktycznego w sposób bezstronny. Z kolei ze względu na związany charakter decyzji administracyjnej organ administracyjny miał również daleko idące ograniczenia w uwzględnieniu w pierwszej kolejności słusznego interesu lokalnej wspólnoty samorządowej powiatu.

Mając na uwadze stwierdzone przez organy administracyjne naruszenia przez skarżącą kasacyjnie przepisów prawa materialnego, co zostało zaaprobowane przez NSA, pewnym nieporozumieniem jest próba swoistej konwalidacji tych naruszeń powoływaniem się na interes lokalnej wspólnoty samorządowej powiatu.

Również niezasadny okazał się zarzut ujęty w punkcie III ppkt 2 petitum skargi kasacyjnej. Jak już bowiem powyżej wskazano organy administracyjny, jak również sąd I instancji oparły się na materiale dowodowym przedstawionym przez skarżącą kasacyjnie, przy czym dokonały prawidłowej weryfikacji ustaleń przez nią dokonanych. Jedynie przykładowo należy wskazać, że skarżąca kasacyjnie jako dowód istotny w sprawie wskazała na orzeczenie NR [...] o potrzebie kształcenia specjalnego z 27 stycznia 2012. Pomija jednak skrzętnie to, że dowód taki powinien istnieć już w 30 września 2011 r.

Wreszcie nieuzasadniony okazał się zarzut zawarty w punkcie III. ppkt 3 petitum skargi kasacyjnej, a to z motywów wskazanych w uzasadnieniu tego wyroku w odniesieniu do zarzutu zawartego w punkcie II. ppkt 1.

Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a w zw. z § 2 pkt 7 w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. c (75%) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r., poz. 1935).