Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 1386/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2018-11-29 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6293 Przejęcie gospodarstw rolnych
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 156
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 5
journal: Dz.U. 2017 poz 1007
law: Ustawa z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece. (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1007).

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Kosińska Sędziowie Sędzia WSA Bożena Marciniak Sędzia WSA Joanna Skiba (spr.) Protokolant referent stażysta Michał Nowakowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 listopada 2018 r. sprawy ze skarg Gminy [...] i A. B. oraz PH [...] sp. z o. o. sp. k. z siedzibą w T. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] lipca 2017 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargi.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] lipca 2017 r. nr [...] Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi uchylił decyzję tego organu z [...] lipca 2015 r. nr [...] i stwierdził nieważność decyzji Prezydenta Miasta T. z dnia [...] marca 1979 r. nr [...].

W sprawie ustalono następujący stan faktyczny i prawny:

Prezydent Miasta T. ww. decyzją z dnia [...] marca 1979 r. orzekł o nieodpłatnym przejęciu na własność Państwa gospodarstwa rolnego o powierzchni [...] ha, położonego w T. i U., składającego się z działek ewidencyjnych o numerach: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...], stanowiącego w dacie przejęcia własność R. i L. małżonków K.

Z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta T. z dnia [...] marca 1979 r. wystąpił H. K. (syn pierwotnych właścicieli przejętego gospodarstwa).

Decyzją z dnia [...] września 2007 r. nr [...] Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta T. z dnia [...] marca 1979 r. Decyzja ta została następnie utrzymana w mocy decyzją Ministra z dnia [...] października 2007 r. nr [...]. Wyrokiem z dnia 6 marca 2008 r. sygn. akt IV SA/Wa 2620/07 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił decyzję Ministra z dnia [...] października 2007 r. oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] września 2007 r.

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2009 r. nr [...] Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi ponownie odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta T. z dnia [...] marca 1979 r. Decyzją z dnia [...] maja 2009 r. nr [...] Minister utrzymał w mocy swoje rozstrzygnięcie z dnia [...] kwietnia 2009 r. Wyrokiem z dnia 9 października 2009 r. sygn. akt IV SA/Wa 1030/09 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę H. K. na decyzję Ministra z dnia [...] maja 2009 r. Wyrok ten został jednak następnie uchylony przez Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 9 grudnia 2010 r. sygn. akt I OSK 231/10. Rozpatrując sprawę ponownie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 2 marca 2011 r. sygn. akt IV SA/Wa 193/11 uchylił decyzję Ministra z dnia [...] maja 2009 r. oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] kwietnia 2009 r.

Decyzją z dnia [...] sierpnia 2011 r. nr [...] Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi stwierdził nieważność decyzji Prezydenta Miasta T. z dnia [...] marca 1979 r. Decyzją z dnia [...] maja 2012 r. nr [...] Minister utrzymał ją w mocy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia [...] marca 2013 r. sygn. akt I SA/Wa 1271/12 uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] sierpnia 2011 r. Skarga kasacyjna H. K. na ww. wyrok została następnie oddalona wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 października 2014 r. sygn. akt I OSK 2429/13.

Decyzją z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...] Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi stwierdził, że decyzja Prezydenta Miasta T. z dnia [...] marca 1979r. została wydana z naruszeniem prawa. W uzasadnieniu decyzji Minister wskazał, że podstawę prawną decyzji Prezydenta Miasta T. z dnia [...] marca 1979 r. stanowił art. 45 ustawy z dnia 27 października 1977 r. o zaopatrzeniu emerytalnym oraz innych świadczeniach dla rolników i ich rodzin (Dz. U. Nr 32, poz. 140). Zgodnie z tym przepisem - w razie braku następców lub gdy następca nie spełniał warunków do przejęcia gospodarstwa rolnego albo odmówił jego przejęcia, gospodarstwo rolne na wniosek rolnika przejmowało Państwo. Odnosząc się do pierwszej przesłanki Minister zwrócił uwagę, że w sprawie zakończonej kontrolowaną decyzją Prezydenta Miasta T. z dnia [...] marca 1979 r. status rolników niewątpliwie przysługiwał R. i L. i małżonkom K. Jednocześnie w zebranej dokumentacji nie ma informacji, aby osoby te były objęte ubezpieczeniem społecznym na podstawie przepisów, o których mowa w art. 75 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 października 1977 r. Oznacza to, że w świetle art. 45 i art. 75 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 października 1977 r. osobami uprawnionymi do złożenia wniosku w przedmiocie przejęcia gospodarstwa rolnego o powierzchni [...] ha na własność Państwa byli R. i L. małżonkowie K. Natomiast okoliczność, iż osoby te rzeczywiście z takim wnioskiem wystąpiły, potwierdza zawarta w aktach postępowania (t. I) poświadczona za zgodność z oryginałem kopia pisma z dnia 25 stycznia 1979 r. określonego jako "Wniosek o wszczęcie procedury w sprawie przekazania gospodarstwa". Minister podniósł, że powyższe ustalenia jednoznacznie wskazują, że w sprawie zakończonej decyzją Prezydenta Miasta T. z dnia [...] marca 1979 r. zrealizowana został pierwsza przesłanka z art. 45 ustawy z dnia 27 października 1977 r., tj. przesłanka złożenia przez rolnika wniosku dotyczącego przejęcia jego gospodarstwa na własność Państwa.

Druga przesłanka z art. 45 dotyczyła nieposiadania przez rolnika następców lub niespełniania przez następcę warunków do przejęcia gospodarstwa rolnego albo odmowy jego przejęcia. Z ustaleń poczynionych w ramach postępowania nieważnościowego wynika, że do grona potencjalnych następców R. i L. małżonków K. należały ich dzieci: H. K., H. C., H. F., J. K. i L. B. Z grona dzieci małżonków K. jedynie H. F. posiadała kwalifikacje do prowadzenia gospodarstwa rolnego. Tylko ta osoba bowiem legitymowała się na dzień wydania decyzji Prezydenta Miasta T. z dnia [...] marca 1979 r. dyplomem potwierdzającym otrzymanie tytułu w zawodzie rolnik. Okoliczność, że H. F. posiadała wymagane prawem kwalifikacje do prowadzenia gospodarstwa rolnego, została przesądzona w wiążących w niniejszej sprawie wyrokach sądów administracyjnych z dnia 9 grudnia 2010 r, z dnia 2 marca 2011 r. oraz z dnia 28 marca 2013 r. Oznacza to, że status następcy o którym mowa w art. 75 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 27 października 1977 r. przysługiwał w niniejszej sprawie wyłącznie H. F. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 2 marca 2011 r. (uwzględniając wytyczne Naczelnego Sądu Administracyjnego zawarte w wyroku z dnia 9 grudnia 2010 r.) podniósł, że Minister przy analizie przesłanki dawania gwarancji należytego prowadzenia gospodarstwa winien mieć jednak na uwadze, że przejęte na własność Państwa gospodarstwo rolne małżonków K. było o dwa hektary większe od gospodarstwa rolnego męża H. F. i mogła ona wraz z mężem m.in. dokonać wyboru gospodarstwa tj. np. zbyć dotychczasowe gospodarstwo przejąć gospodarstwo rolne rodziców, tam też się osiedlić. W aktualnie prowadzonym postępowaniu, dokonując oceny dawania przez H. F. gwarancji należytego prowadzenia gospodarstwa rolnego, Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi jest związany powyższym poglądem wyrażonym przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie. Przechodząc do kwestii odmowy przejęcia przez H. F. przedmiotowego gospodarstwa Minister zauważył, że również i to zagadnienie zostało przesądzone przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 28 marca 2013r. Mając na względzie poczynione ustalenia Minister stwierdził, że decyzja Prezydenta Miasta T. z dnia [...] marca 1979 r. wydana została z rażącym naruszeniem prawa, tj. obarczona była wadą nieważności z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Naruszenie to wyrażało się w przejęciu gospodarstwa R. i L. małżonków K. na własność Państwa z pominięciem następcy w osobie H. F., która spełniała warunki do przejęcia gospodarstwa rolnego oraz nie odmówiła jego przejęcia, a zatem wbrew jednoznacznej dyspozycji art. 45 ustawy z dnia 27 października 1977 r. Taką kwalifikację potwierdza również treść wyroku z dnia 28 marca 2013 r., w którym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał wprost, że kontrolowana decyzja w rażący sposób narusza ww. przepis.

Minister uznał, że w dalszej kolejności należy zweryfikować, czy na przeszkodzie w stwierdzeniu nieważności decyzji Prezydenta Miasta T. z dnia [...] marca 1979 r. nie stoi negatywna przesłanka z art. 156 § 2 k.p.a., tj. przesłanka wywołania przez decyzję nieodwracalnych skutków prawnych. Wskazał przy tym, że do ustalenia powyższej okoliczności zobowiązał Ministra Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wiążącym w niniejszej sprawie wyroku z dnia 28 marca 2013 r. Minister przywołał treść wyroku z dnia 20 lutego 2015 r. sygn. akt I SA/Wa 2304/14, w którym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, że dla oceny czy zaistniały nieodwracalne skutki prawne znaczenie ma ustalenie jakie czynności prawne lub zdarzenia prawne wystąpiły bezpośrednio po wydaniu kontrolowanej decyzji i czy mają one charakter odwracalny czy też nie.

Organ nadzoru ustalił, że w skład gospodarstwa rolnego R. i L. małżonków K. przejętego na własność Państwa decyzją Prezydenta Miasta T. składało się osiem działek o numerach: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...].

Działka nr [...] zgodnie z treścią wypisu z rejestru gruntów z dnia [...] kwietnia 2015 r. stanowi cały czas własność Skarbu Państwa na podstawie decyzji Prezydenta Miasta T. z dnia [...] marca 1979 r. W odniesieniu do tej działki kontrolowana decyzja nie wywołała zatem nieodwracalnych skutków prawnych.

Działki o numerach [...], [...] i [...] uległy podziałowi na następujące działki: [...] , [...], [...] i [...]. Trzy pierwsze działki znajdują się na terenie Gminy T., zaś działka nr [...] odeszła w 1991 r. do Gminy B. Z wypisu z rejestru gruntów stanowiącego załącznik do ww. pisma z dnia 8 grudnia 2011 r. wynika, że właścicielem działek o numerach [...] i [...] cały czas pozostaje Skarb Państwa, zaś działki nr [...] Skarb Państwa, na którego rzecz prawo własności wykonuje Agencja Nieruchomości Rolnych. Przekazanie działki nr [...] do dyspozycji Agencji zostało dokonane na podstawie decyzji Wicewojewody [...] z dnia [...] stycznia 1994 r.

Działka nr [...] stanowi cały czas własność Skarbu Państwa na podstawie decyzji Prezydenta Miasta T. z dnia [...] marca 1979 r. Z uwagi na powyższe ustalenia Minister przyjął, że w odniesieniu do działek o numerach [...], [...] i [...] kontrolowana decyzja nie wywołała nieodwracalnych skutków prawnych.

Działka nr [...] również stanowi własność Skarbu Państwa, w konsekwencji również i w tym zakresie decyzja Prezydenta Miasta T. z dnia [...] marca 1979 r. nie wywołała nieodwracalnych skutków prawnych.

W odniesieniu do działek o numerach [...], [...] i [...] działki te ulegały kilku kolejnym podziałom (pismo Starostwa Powiatowego w B. z dnia [...] listopada 2011 r. - t. VI). Z informacji uzyskanych ze Starostwa Powiatowego w B. wynika, że działki te zostały najpierw podzielone na działki o numerach [...] i [...], które przeszły na własność Gminy B. na podstawie decyzji Wicewojewody K. z dnia [...] czerwca 1992 r. nr [...]. Działka nr [...] cały czas pozostaje własnością Gminy B.

Działka nr [...] była natomiast przedmiotem kolejnego podziału na działki o numerach [...] i [...]. Działka nr [...] uległa podziałowi na działki o numerach: [...], [...], [...], [...] i [...]. Działki o numerach [...] i [...] stanowią cały czas własność Gminy B. na podstawie ww. decyzji Wicewojewody [...] z dnia [...] czerwca 1992 r. Działka nr [...] została w dniu 24 maja 2006 r. sprzedana przez Gminę B. na rzecz osoby fizycznej. Następnie działka ta została podzielona wraz z działkami o numerach [...] i [...] (nie należącymi do pierwotnej nieruchomości Państwa K.) na 14 działek o numerach od [...] do [...]. Z tej grupy jedynie działki o numerach od [...] do [...] mają związek z nieruchomością przejętą kontrolowaną decyzją na własność Państwa. Z wypisów z rejestru gruntów z dnia 14 i 15 maja 2015 r. wynika, że działki te stanowią obecnie własność osób fizycznych, które nabyły to prawo na podstawie aktów notarialnych.

Działka nr [...] została w dniu [...] kwietnia 2008 r. sprzedana przez Gminę B. na rzecz osób fizycznych.

Działka nr [...] wraz z działką nr [...] (powstałą z podziału ww. działki nr [...]) zostały w dniu 5 grudnia 2007 r. sprzedane przez Gminę B. na rzecz osoby fizycznej. Następnie działki te były przedmiotem podziału na [...] działki o numerach od [...] do [...]. Spośród tych działek – działka nr [...] została podzielona na działki o numerach [...] i [...], zaś działka nr [...] została podzielona na działki o nr [...], [...], [...] i [...]. Wszystkie działki powstałe z podziału działek o numerach [...] i [...] stanowią aktualnie własność osób fizycznych, które nabyły to prawo na podstawie aktów notarialnych.

Reasumując, Minister stwierdził, że również w stosunku do działek o numerach [...], [...] i [...] decyzja Prezydenta Miasta T. z dnia [...] marca 1979 r. nie wywołała nieodwracalnych skutków prawnych. Kluczowe znaczenie ma tutaj bowiem fakt, że działki te (po dokonaniu ich podziału na działki o numerach [...] i [...] były następnie przedmiotem decyzji komunalizacyjnej z dnia [...] czerwca 1992 r., a dopiero potem podlegały zbyciu w drodze czynności cywilnoprawnych. W konsekwencji Minister przyjął, że kontrolowana decyzja nie wywołała nieodwracalnych skutków prawnych względem którejkolwiek z objętych nią działek. Brak zatem podstaw do przyjęcia, że zachodzi negatywna przesłanka do stwierdzenia nieważności tej decyzji, zawarta w art. 156 § 2 k.p.a. in fine. Organ nadzoru podniósł, że odstąpienie w niniejszej sprawie od stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta T. z dnia [...] marca 1979 r. i ograniczenie się przez Ministra do stwierdzenia jej wydania z naruszeniem prawa podyktowane jest natomiast zmianą stanu prawnego wywołaną wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r. (sygn. akt: P 46/13), który wszedł w życie w dniu 21 maja 2015 r. W wyroku tym Trybunał uznał art. 156 § 2 k.p.a. za niezgodny z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w zakresie, w jakim przepis ten nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy. Z uwagi na fakt, że orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego mają moc powszechnie obowiązującą i są ostateczne, Minister obowiązany był uwzględnić treść tego wyroku przy wykładni art. 156 § 2 k.p.a. i ograniczyć się do stwierdzenia wydania decyzji Prezydenta Miasta T. z dnia [...] marca 1979 r. z naruszeniem prawa.

Ponownie rozpatrując sprawę na wniosek H. K. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi w decyzji z dnia [...] listopada 2015 r. poczynił takie same ustalenia jak w decyzji z dnia [...] marca 2015 r. i dodał, że zgodnie z art. 190 ust. 1 Konstytucji RP orzeczenia Trybunału mają moc powszechnie obowiązującą i są ostateczne, oznacza to, że wszystkie organy władzy publicznej, mają obowiązek przestrzegania tych orzeczeń, gdyż rodzą one skutki wobec wszystkich. Orzeczenia te mają także charakter prawotwórczy, co oznacza, że przepis, którego niezgodność z Konstytucją stwierdził Trybunał, traci moc obowiązującą w zakresie stwierdzonej niezgodności.

Wyrokiem z dnia 16 marca 2016 r. sygn. akt I SA/Wa 2343/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił decyzję Ministra z dnia [...] listopada 2015 r. wskazując, że względu na charakter zakresowy wyroku Trybunału i stwierdzoną nim niekonstytucyjność art. 156 § 2 k.p.a. w zakresie pominięcia prawodawczego, nie prowadzi on do zmiany normatywnej jego treści, a w szczególności derogacji tego przepisu i konieczne jest w tym względzie dopiero dokonanie przez ustawodawcę stosowanych zmian w prawie. W drodze wykładni art. 156 § 2 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. nie można zaś określać terminu, po którego upływie byłaby wyłączona możliwość stwierdzania nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa. W tej sytuacji uznać należy, że decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z [...] listopada 2015 r. narusza art. 156 § 2 k.p.a. w zw. z art. 2 Konstytucji RP w sposób mający bezpośredni wpływ na wynika sprawy, co prowadzić musi do jej uchylenia. Jednocześnie decyzją tą Minister naruszył przepis art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi odstępując od wytycznych zawartych w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 października 2014r. sygn. akt I OSK 2429/13 i Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 marca 2013 r. sygn. akt I SA/Wa 1271/12, które zobowiązywały go do przeprowadzenia oceny czy decyzja Prezydenta Miasta T. z dnia [...] marca 1979 r. wywołała nieodwracalne skutki prawne.

Decyzją z dnia [...] lipca 2017 r. nr [...] Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi uchylił decyzję tego organu z [...] lipca 2015 r. nr [...] i stwierdził nieważność decyzji Prezydenta Miasta T. z dnia [...] marca 1979 r. nr [...].

Uzasadniając decyzję organ wskazał, że kwestia posiadania przez R. i L. małż. K. następcy, który mógł przejąć ich gospodarstwo została przesądzona prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 marca 2011 r. W wyroku tym WSA stwierdził, że następcą R. i L. małż. K. była córka H. F., która posiadała stosowne kwalifikacje do prowadzenia gospodarstwa rolnego, nie składała oświadczeń o odmowie przyjęcia gospodarstwa swoich rodziców, dawała również gwarancję należytego jego prowadzenia. Ustalenia te wskazują, że decyzja Prezydenta Miasta T. z dnia [...] marca 1979 r. została wydana z rażącym naruszeniem przepisów ustawy z dnia 27 października 1977 r.

Przechodząc do oceny, czy w odniesieniu do działek, które zostały przejęte na własność Państwa w oparciu o decyzję z dnia [...] marca 1979 r. zaszły nieodwracalne skutki prawne, organ wskazał na informacje i dokumenty nadesłane przez Starostwo Powiatowe w B. i Urząd Miasta T. Z informacji tych wynika, że działka nr [...]stanowi cały czas własność Skarbu Państwa na podstawie decyzji Prezydenta Miasta T. z dnia [...] marca 1979 r.

Działki o numerach [...], [...] i [...] zostały podzielone na działki: [...], [...], [...] i [...], przy czym właścicielem działek o numerach [...] i [...] cały czas pozostaje Skarb Państwa, zaś działki nr [...] została przekazana do Agencji Własności Rolnej skarbu Państwa na podstawie decyzji Wicewojewody [...] z dnia [...] stycznia 1994 r. Działka nr [...] stanowi cały czas własność Skarbu Państwa na podstawie decyzji Prezydenta Miasta T. z dnia [...] marca 1979 r. Działka nr [...] również stanowi własność Skarbu Państwa na podstawie decyzji Prezydenta Miasta T. z dnia [...] marca 1979 r.

W odniesieniu do działek o numerach [...], [...] i [...] działki te ulegały podziałowi na działki nr [...] i [...] i przeszły na własność Gminy B. na podstawie decyzji Wicewojewody [...] z dnia [...] czerwca 1992 r. nr [...]. Działka nr [...] cały czas [...] i [...]. Działki o numerach [...] i [...] stanowią cały czas własność Gminy B. na podstawie ww. decyzji Wicewojewody[...] z dnia [...] czerwca 1992 r. Działka nr [...] została w dniu 24 maja 2006 r. sprzedana przez Gminę B. na rzecz osoby fizycznej. Następnie działka ta została podzielona wraz z działkami o numerach [...] i [...] (nie należącymi do pierwotnej nieruchomości Państwa K.) na 14 działek o numerach od [...] do [...]. Z tej grupy jedynie działki o numerach od [...] do [...] mają związek z nieruchomością przejętą kontrolowaną decyzją na własność Państwa. Działki te stanowią własność osób fizycznych, które nabyły to prawo na podstawie aktów notarialnych.

Działka nr [...] została w dniu 7 kwietnia 2008 r. sprzedana przez Gminę B. na rzecz osób fizycznych.

Działka nr [...] wraz z działką nr [...] zostały w dniu 5 grudnia 2007 r. sprzedane przez Gminę B. na rzecz osoby fizycznej. Następnie działki te były przedmiotem podziału na 42 działki o numerach od [...] do [...]. Niektóre z tych działek uległy potem kolejnym podziałom lub scaleniu tworząc działki o nowych numerach geodezyjnych ( działka nr [...] została podzielona na działki nr [...], [...], działka [...] została podzielona na działki [...], [...], [...] i [...], działka [...] została podzielona na działki nr [...], [...], [...] i [...], działka [...] została podzielona na działki nr [...] [...], działki [...], [...], [...] i [...] zostały scalone w działkę [...], działki [...] i [...] zostały scalone w działkę [...], działki [...] i [...] zostały scalone w działkę [...], działki [...] i [...] zostały scalone w działkę [...]. Ustalenia te wskazują, że decyzja Prezydenta Miasta T. z dnia [...] marca 1979 r. nie wywołała nieodwracalnych skutków prawnych. Cześć przejętych działek stanowi nadal własność Skarbu Państwa, z kolei zbycie części działek na rzecz osób fizycznych zostało poprzedzone innymi aniżeli decyzja z dnia [...] marca 1979 r. decyzjami administracyjnymi.

Skargi na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z [...] lipca 2017 r. złożyli Gmina B. i J. B., A. B. i [...] sp. z. o. o. sp. k. z siedzibą w T.

Gmina B. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi podniosła zarzut naruszenia art. 153 ppsa poprzez nieuwzględnienie przy wydawaniu zaskarżonej decyzji oceny prawnej wyrażonej w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 października 2009 r. sygn. akt IV SA/Wa 1030/09 oraz wyroku tego Sądu z 16 marca 2016 r. sygn. akt I Sa/Wa 2343/15. Podniósł również naruszenie przez organ art. 170 ppsa.

J. B., A. B. i [...] sp. z. o. o. sp. k. z siedzibą w T. zaskarżonej decyzji zarzucili naruszenie:

a) przepisów prawa, które miało wpływ na wynik sprawy tj. art. 156§ 1 pkt 4 kpa poprzez wydanie decyzji w stosunku do A. B., który nie jest stroną postępowania, gdyż zbył własność spornych nieruchomości;

b) naruszenie przepisów prawa, które miało wpływ na wynik sprawy tj. art. 156§1 pkt 2 kpa poprzez jego zastosowanie i uznanie, ze przy wydawaniu decyzji Prezydenta Miasta T. z dnia [...] marca 1979 r. doszło do rażącego naruszenia prawa;

c) naruszenie przepisów prawa, które miało wpływ na wynik sprawy tj. art. 156§2 kpa w zw. z art. 158§2 kpa poprzez jego niezastosowanie i stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta T. z dnia [...] marca 1979 r. pomimo tego, że wywołała ona częściowo nieodwracalne skutki prawne. W konkluzji skargi J. B., A. B. i [...] sp. z. o. o. sp. k. z siedzibą w T. wnieśli o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji ewentualnie jej uchylenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Odpowiadając na skargę organ wniósł o ich oddalenie i podtrzymał stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje:

Na wstępie rozważań należy wskazać, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. W wyniku takiej kontroli decyzja może zostać uchylona w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a), b) i c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018r., poz. 1302; dalej: p.p.s.a) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Rozpoznając sprawę w ramach wskazanych ustawowych kryteriów stwierdzić należy, że wniesione skargi są niezasadne.

Przedmiotem skarg jest decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z [...] lipca 2017 r. uchylająca decyzję tego organu z [...] lipca 2015 r. i stwierdzająca nieważność decyzji Prezydenta Miasta T. z [...] marca 1979 r.

W pierwszej kolejności należy odnieść się do najdalej idącego zarzutu zawartego w skardze J. B., A. B. i [...] sp. z. o. o. sp. k. z siedzibą w T. tj. wniosku o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji, gdyż nie została doręczona stronie postępowania. Skarżący wskazali, że organ wydaną przez siebie decyzję doręczył A. B.i, który w dacie jej wydania nie był już właścicielem działek o nr: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], gdyż aktem notarialnym z [...] stycznia 2016 r. rep. [...] przeniósł ich własność na rzecz [...] sp. z. o. o. sp. k. z siedzibą w T. Z akt wynika, że zaskarżona decyzja została doręczona zarówno A. B. jak i [...] sp. z. o. o. sp. k. z siedzibą w T., czyli skarżącym w niniejszym postępowaniu. A. B. decyzja została doręczona jako współwłaścicielowi działki nr [...], a nie jako właścicielowi działek wymienionych wyżej. Prawidłowo zatem został uznany on za stronę postępowania i doręczono mu decyzję. Tym samym wniosek o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji należy uznać za bezzasadny. Ponadto należy zauważyć, że nie każde nawet błędne oznaczenie stron postępowania nie może być kwalifikowane – jak chcieliby tego skarżący – jako wada prawna prowadząca do nieważności decyzji ujęta w art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. Ze skierowaniem decyzji do osoby nie będącej strona postępowania mamy do czynienie wówczas, gdy podmiot, do którego skierowano decyzję, nie miał w konkretnej sprawie przymiotu strony postępowania w rozumieniu art. 28 k.p.a., nastąpiło natomiast władcze ukształtowanie wobec niego stosunku prawnego. Jak zauważono wyżej, zaskarżona decyzja została doręczona zarówno A. B. jak i [...]sp. z. o. o. sp. k. Zatem nawet przy przyjęciu, że A. B. w dacie wydawania zaskarżonej decyzji nie był już właścicielem żadnej z działek pochodzących z przejętej nieruchomości, doręczenie mu decyzji traktować należy w kategoriach nierzutującego na wynik sprawy naruszenia art. 107 § 1 w zw. z art. 28 k.p.a., spowodowanego brakiem zachowania należytej staranności osoby redagującej rozdzielnik decyzji, a nie w kategoriach rażącego naruszenia prawa.

Następnie należy wskazać, że rozpoznawana obecnie sprawa była już przedmiotem oceny sądów administracyjnych. Po raz pierwszy, WSA w Warszawie, wyrokiem z dnia 6 marca 2008 r., sygn. akt IV SA/WA 2620/0 uchylił wcześniejsze decyzje organu nadzoru odmawiające stwierdzenia nieważności decyzji z [...] marca 1979 r. Po raz drugi WSA w Warszawie wyrokiem z dnia 9 października 2009 r. sygn.. akt IV SA/Wa 1030/09 oddalił skargę wniesioną przez H. K. od decyzji organu nadzoru ponownie odmawiających stwierdzenia nieważności decyzji z [...] marca 1979 r. Następnie NSA wyrokiem z dnia 9 grudnia 2010 r. sygn. akt I OSK 231/10 uchylił ww. wyrok z 9 października 2009 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania temu sądowi, Następnie wydany wyrok WSA w Warszawie z 2 marca 2011 r. uchylił obie decyzje Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi odmawiające stwierdzenia nieważności decyzji z [...] marca 1979 r. W uzasadnieniu wyroku sad wskazał, ze R. i L. małż. K. posiadali następcę córkę H. F., która w dacie przejęcia gospodarstwa rolnego bezspornie posiadała wymagane prawem kwalifikacje do jego prowadzenia. Następnie Wojewódzki Sad Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 28 marca 2013 r. sygn. akt I SA/Wa 1271/14 uchylił obie decyzje Ministra stwierdzające nieważność decyzji z dnia [...] marca 1979 r. i nakazał ustalić jakie skutki prawne wywołała decyzja o przejęciu z [...] marca 1979 r. NSA wyrokiem z 21 października 2014 r. sygn. akt I OSK 2429/13 oddalił skargę kasacyjną wniesioną przez H. K. Rozpoznając sprawę po wyroku WSA z 28 marca 2013 r. Minister stwierdził, powołując się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 12 maja 2015 r. sygn. akt P/46/13, że decyzja z [...] marca 1979 r. została wydana z naruszeniem prawa, decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją z [...] listopada 2015 r. Wyrokiem z 16 marca 2016 r. sygn. akt I SA/Wa 2343/15 WSA w Warszawie uchylił decyzję Ministra z [...] listopada 2015 r. kwestionując stanowisko Ministra co wpływu wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 12 maja 2015 r. na wykładnię art. 156§2 kpa. Przypomnienie zapadłych w sprawie wyroków jest konieczne, aby wykazać szczególny kontekst tej sprawy, wynikający właśnie z treści zapadłych w tej sprawie wyroków i wynikające z nich związania określonego w art. 170 ppsa i 153 ppsa. Występującego w niniejszej sprawie związania nie można jednak rozumieć w sposób przedstawiony w skardze Gminy B.

W świetle postanowień z art. 170 ppsa, orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Moc wiążąca orzeczenia określona w art. 170 ppsa w odniesieniu do sądów, oznacza że podmioty te muszą przyjmować, iż dana kwestia prawna kształtuje się tak, jak stwierdzono w prawomocnym orzeczeniu. Zatem w kolejnym postępowaniu, w którym pojawia się dana kwestia, nie może być już ona ponownie badana (patrz komentarz do art. 170 Dauter Bogusław, Gruszczyński Bogusław, Kabat Andrzej, Niezgódka-Medek Małgorzata, LEX 2009). Zgodnie zaś z art. 153 ppsa ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Zgodnie z tą normą ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. NSA w wyroku z dnia 10 stycznia 2012 r., sygn. akt II FSK 1328/10 ( publik. CBOSA) sformułował pogląd, wedle którego związanie oceną prawną oznacza, że ani organ administracji, ani sąd administracyjny, nie mogą w przyszłości formułować innych, nowych ocen prawnych, które pozostawałyby w sprzeczności z poglądem wcześniej wyrażonym w uzasadnieniu wyroku i mają obowiązek podporządkowania się mu w pełnym zakresie. Ocena prawna traci moc wiążącą tylko w przypadku zmiany prawa, zmiany istotnych okoliczności faktycznych sprawy (ale tylko zaistniałych po wydaniu wyroku, a nie w wyniku odmiennej oceny znanych i już ocenionych faktów i dowodów) oraz w wypadku wzruszenia we właściwym trybie orzeczenia zawierającego ocenę prawną. W przedmiotowej sprawie kluczowe znaczenie ma wyrok WSA w Warszawie z 28 marca 2013 r. sygn. akt I SA/Wa 1271/14, od którego została wniesiona skarga kasacyjna, następnie oddalona wyrokiem NSA z 21 października 2014 r. sygn. akt I OSK 2429/13. W tym wyroku NSA wskazał, że kwestia pierwsza – to jest wad decyzji wskazanych w § 1 art. 156 k.p.a. została ostatecznie przesądzona. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi uznał decyzją z [...] sierpnia 2011 r. utrzymaną w mocy decyzją z [...] maja 2012 r., że decyzja z [...] marca 1979 r. rażąco narusza art. 45 ustawy z dnia 27 października 1977 r. o zaopatrzeniu emerytalnym oraz innych świadczeniach dla rolników i ich rodzin (Dz.U. Nr 32, poz. 140), zaś Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie ocenę tę podzielił, zaskarżonym wyrokiem z 25 marca 2013 r. Sąd decyzje Ministra uchylił, ale tylko z braku oceny przez organ kwestii drugiej, przesłanek z § 2 art. 156 k.p.a. Z tego powodu ocena Wojewódzkiego Sądu co do rażącego naruszenia prawa przez decyzję z [...] marca 1979 r. pozostaje poza rozważaniami Naczelnego Sądu i jest w sprawie wiążąca, natomiast rozpoznaniu będzie podlegać zarzut dotyczący art. 156 § 2 k.p.a. oddalił skargę kasacyjną. Z powyższego wynika, że zakres problematyki będącej przedmiotem sprawy na obecnym etapie ograniczony jest jedynie do kwestii nieodwracalnych skutków prawnych, nie może być natomiast ponownie oceniana kwestia wystąpienia przesłanki rażącego naruszenia prawa. Zatem zarzuty podniesione w skargach, związane z wystąpieniem bądź nie przesłanki rażącego naruszenia prawa przy wydawaniu kwestionowanej decyzji nie mogły odnieść skutku. Tym bardziej nie może odnieść skutku zarzut podniesiony w skardze Gminy B. naruszenia przez Ministra art. 153 ppsa przez nieuwzględnienie stanowiska zawartego w wyroku WSA z 9 października 2009 r. sygn. akt IV SA/Wa 1030/09, skoro NSA wyrokiem z dnia 9 grudnia 2010 r. sygn. akt I OSK 231/10 wyrok ten uchylił.

Chybione są także zarzuty skarg dotyczące naruszenia przez organy nadzoru art. 156 § 2 kpa. Nieodwracalne skutki prawne, o jakich mowa w tym przepisie to takie, których wystąpienia nie może anulować organ administracji w ramach służących mu kompetencji, przy czym chodzi tu o skutki, które wywołało orzeczenie dotknięte wadą nieważności (por. uchwała NSA z 20 III 2000 r., OPS 14/99). Tak też w wyrokach z dnia 17 kwietnia 2007 r., sygn. akt I OSK 755/06; z dnia 7 marca 2008 r., sygn. akt I OSK 327/07; z dnia 3 września 2010 r., sygn. akt I OSK 923/10; z dnia 25 stycznia 2013 r., sygn. akt I OSK 1727/11 (zwszystkie publik.CBOSA). Nieodwracalność skutku prawnego nie polega na tym, że w wyniku stwierdzenia nieważności następuje przywrócenie stanu prawnego istniejącego poprzednio, bowiem nie idzie o odwrócenie wszystkich skutków prawnych, a tylko takich, które wywoła sama nieważna decyzja. W ocenie Sądu z akt sprawy nie wynika, aby kontrolowane orzeczenie wywołało skutki inne, niż przejście na własność Państwa nieruchomości stanowiących poprzednio własność R. i L. małż. K. Skutki prawne wywołane - nie przez decyzję przejmująca nieruchomość - ale przez późniejsze zdarzenia, nie mogą stanowić podstawy do oceny, że decyzja ta wywołała nieodwracalne skutki prawne w rozumieniu art. 156 § 2 kpa. Wobec powyższego późniejsza komunalizacja części przejętych działek, a następnie ich zbycie w drodze czynności cywilnoprawnej wykraczają poza skutki prawne decyzji z dnia [...] marca 1979 r., a zatem pozostają bez znaczenia dla oceny występowania nieodwracalnych skutków prawnych. Odnosząc powyższe do przedmiotowej sprawy należy wskazać, że z akt sprawy wynika, że działki o pierwotnych numerach [...], [...], [...], [...] i [...] w dalszym ciągu stanowią własność Skarbu Państwa. Część działek stanowi własność Gminy B. na podstawie decyzji Wicewojewody [...] z dnia [...] czerwca 1992 r. Wydanie decyzji komunalizacyjnej (podobnie jak innej decyzji) powoduje, że nabycie prawa własności od gminy na mocy aktu notarialnego należy wiązać w sposób bezpośredni z decyzją komunalizacyjną, a nie z decyzją z dnia [...] marca 1979 r. Wyłącznym skutkiem ocenianego orzeczenia było przejęcie wskazanego majątku na własność Skarbu Państwa, natomiast późniejsze nabycie ich własności przez inne podmioty było następstwem decyzji komunalizacyjnej oraz dokonywanych czynności cywilnoprawnych, które mogą być oceniane pod względem odwracalności skutków prawnych w odrębnym postępowaniu. Dopiero decyzja komunalizacyjna dała bowiem Gminie B. możliwość rozporządzenia przedmiotowymi działkami poprzez ich zbycie na rzecz osób fizycznych. Nabycie prawa własności działek, wchodzących poprzednio w skład przejętej nieruchomości przez osoby fizyczne nastąpiło zatem w wyniku decyzji komunalizacyjnej i jedynie w stosunku do tej decyzji można rozważać kwestię nieodwracalnych skutków prawnych w rozumieniu art. 156 § 2 k.p.a., kwestia ta pozostaje jednakże poza granicami niniejszego postepowania.

Wskazać również należy, że stwierdzenie nieważności decyzji z 1979 r. w żaden sposób nie ingeruje w prawa rzeczowe obecnych właścicieli działek wchodzących poprzednio w skład przejętego gospodarstwa, praw tych nie wygasza, ani ich nie ogranicza. Aktualni nabywcy praw rzeczowych mogą bronić swoich praw w postępowaniach cywilnych. Wówczas to mogą powoływać się oni na ochronę swoich praw wynikającą z tzw. zasady rękojmi wiary publicznej ksiąg wieczystych. W postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji administarcyjnej, dokonywana jest jedynie ocena legalności decyzji z punktu widzenia wad nieważności, o których mowa w art. 156 § 1 K.p.a. i przeszkód do stwierdzenia nieważności wymienionych w art. 156 § 2 K.p.a. W postępowaniu nadzorczym organ administracji nie ma kompetencji do oceny, czy osoby będące właścicielami nieruchomości korzystają z ochrony przewidzianej w art. 5 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (Dz. U. z 2016 r. poz. 790, z późn. zm. dalej u.k.w.h ) Organ nadzoru nie orzeka bowiem o bycie praw rzeczowych obciążających aktualnie sporny grunt. Sąd zwraca uwagę, że rękojmia wiary publicznej ksiąg wieczystych jest instytucją prawa cywilnego, a nie prawa administracyjnego. Organ orzekający o stwierdzeniu nieważności decyzji w postępowaniu administracyjnym nie jest uprawniony do oceny, czy w danym przypadku prawo rzeczowe jest chronione rękojmią z art. 5 u.k.w.h. Poza przedmiot sprawy nadzorczej wychodzą bowiem takie kwestie, jak istnienie po stronie nabywców dobrej wiary, ocena, czy rozporządzenia miały charakter odpłatny (art. 6 u.k.w.h.), czy przeciwko prawom ujawnionym w księdze wieczystej działa rękojmia (art. 7 u.k.w.h.), czy wystąpiły zdarzenia wyłączające rękojmię (art. 8 u.k.w.h.) (por. wyrok NSA z 6 maja 2016 r. sygn. akt I OSK 1887/15 i wyrok WSA w Warszawie z 28 stycznia 2015 r. sygn. akt I SA/Wa 1707/14; http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Organ nie może również w postępowaniu nieważnościowym oceniać i brać pod uwagę, czy istnieje prawna możliwość zwrotu wypłaconych na rzecz R. i L. małż. K. świadczeń emerytalnych. Ta kwestia ma również charakter stricte cywilny i mogłaby być podnoszona np. w postępowaniu windykacyjnym w kontekście art. 5 kc .

Tym samym decyzja z dnia [...] marca 1979 r. wydana z rażącym naruszeniem prawa, nie wywołała nieodwracalnych skutków prawnych w rozumieniu art. 156 § 2 kpa.

Skoro w omawianej sprawie nieodwracalne skutki prawne nie wystąpiły, nie ma przeszkód do stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta T. z dnia [...] marca 1979 r., a takie właśnie rozstrzygnięcie Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi zawarł w pkt II decyzji z dnia [...] lipca 2017 r.

Mając na uwadze powyższe okoliczności, sąd uznał zarzuty skarg za nieuprawnione.

W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 151 ppsa orzekł jak w wyroku.