Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 642/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-04-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Skarżony organ: Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Henryk Wach (spr.) Sędzia NSA Bogdan Fischer Sędzia del. WSA Małgorzata Bejgerowska Protokolant Agata Skorupska po rozpoznaniu w dniu 17 kwietnia 2024 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej G. Sp. z o.o. w . od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 października 2019 r. sygn. akt V SA/Wa 1874/18 w sprawie ze skargi G. Sp. z o.o. w P. na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia 12 września 2018 r. nr 40/2018 w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu pomocy finansowej z tytułu niepełnego wykorzystania inwestycji ujętych w zatwierdzonym planie dochodzenia do uznania 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od G. Sp. z o. o. w P. na rzecz Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa 8100 (osiem tysięcy sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z 3 października 2019 r., sygn. akt V SA/Wa 1874/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę G. Sp. z o.o. w P. na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia 12 września 2018 r. nr 40/2018 w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu niepełnego wykorzystania inwestycji ujętych w zatwierdzonym planie dochodzenia do uznania.

G. Sp. z o.o. w P. w skardze kasacyjnej wywiedzionej od powyższego wyroku wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. Autor skargi kasacyjnej wniósł o przeprowadzenie rozprawy.

Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono naruszenie:

I. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. - mające wpływ na wynik sprawy przepisów postępowania w postaci art. 134 § 1, art. 141 § 4 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a - polegające na nieuchyleniu decyzji nr 40/2018 Prezesa ARiMR z dnia 12 września 2018 r., mimo że określony nią obowiązek zwrotu nienależnie pobranej pomocy finansowej został orzeczony na podstawie oczywiście błędnego ustalenia stopnia niewykorzystanej wydajności kombajnu w roku 2016, dokonanego z pominięciem faktycznie uznanej przez organ i Sąd I instancji wielkości produkcji w tym okresie, uwzględniającej straty uznanych za spowodowane nadzwyczajnymi okolicznościami innymi niż embargo rosyjskie, przy całkowitym braku odniesienia się w uzasadnieniu wyroku do zarzutów w tym zakresie podnoszonych w skardze;

II. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a - przepisów prawa materialnego w postaci :

1) art. 44 zd. pierwsze w zw. z art. 123 ust. 1 Rozporządzenia Wykonawczego Komisji (UE) nr 543/2011 oraz art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa - polegające na ocenie proporcjonalności wykorzystania inwestycji jedynie w odniesieniu do wyników produkcji osiągniętych ostatnim roku realizacji Planu Dochodzenia do Uznania (dalej jako "PDU", z pominięciem kompleksowej oceny wyników produkcyjnych w okresie objętym PDU, faktu rozłożenia inwestycji i ich finasowania proporcjonalnie do faktycznie zrealizowanej produkcji w latach 212-12015 (powinno być 2012-2015) i sumarycznie w całym okresie obowiązywania PDU oraz wykorzystywania stanowiącego przedmiot dofinasowania sprzętu w latach 2012-2015 na poziomie przekraczającym założenia PDU i jego wydajność referencyjną, a w konsekwencji błędnej wykładni pojęcia proporcjonalnego zwrotu i wadliwej identyfikacji wielkości środków, których wypłatę uznano za nienależną, w szczególności błędnym uznaniem za obarczone tą wadą w tym samym stopniu wszystkich płatności i w rezultacie błędnym ustaleniem momentu wymagalności odsetek od daty przekazania każdej płatności, podczas gdy za nieproporcjonalne finasowanie inwestycji może być uznane co najwyżej pokrycie części zakupu ostatniego zestawu transportowego (płatność z dnia 17 stycznia 2017 r.) i ewentualnie kombajnu, z uwzględnieniem jednakże zarzutu sformułowanego wyżej w pkt I;

2) art. 41 ust. 2 w zw. z a art. 26 ust. 2 w zw. z klauzulą 33 preambuły Rozporządzenia Wykonawczego Komisji (UE) nr 543/2011 - polegające na pominięciu przy ustalaniu wielkości produkcji wstępnie uznanej grupy producentów G. Sp. z o.o. w roku 2016 wielkości zaliczanej do jej działalności głównej sprzedaży groszku wyprodukowanego przez niebędącego członkiem Grupy W. K., podczas gdy w myśl tych przepisów do wartości produkcji sprzedanej grupy producentów należy stosować takie same zasady jak w przypadku organizacji producentów.

Argumentację na poparcie powyższych zarzutów skarżący kasacyjnie przedstawił w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.

Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie, zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego oraz przeprowadzenie rozprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z 183 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej.

Według art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie został określony zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza zatem przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Omawiany przepis ogranicza wymogi, jakie musi spełniać uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną wyłącznie do, niemającej swojego odpowiednika w art. 141 § 4 p.p.s.a., oceny zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny uzyskał fakultatywne uprawnienie do przedstawienia, zależnie od własnej oceny, wyłącznie motywów zawężonych do aspektów prawnych świadczących o braku usprawiedliwionych podstaw skargi kasacyjnej albo o zgodnym z prawem wyrokowaniu przez sąd pierwszej instancji mimo nieprawidłowego uzasadnienia.

Za podstawę wyroku z 3 października 2019 r., V SA/Wa 1874/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przyjął ustalenia faktyczne dokonane przez Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa. Wstępnie uznana grupa producentów warzyw G. Sp. z o.o. w latach 2012-2016 składała wnioski o przyznanie pomocy finansowej na pokrycie kosztów związanych z utworzeniem grupy producentów oraz pokrycie części kwalifikowalnych kosztów inwestycji ujętych w zatwierdzonym planie dochodzenia do uznania. W ramach tych wniosków Grupa otrzymała dofinansowanie na pokrycie między innymi, części kwalifikowanych kosztów inwestycji ujętych w zatwierdzonym planie dochodzenia do uznania na podstawie decyzji z lat 2013-2017. Składając w 2016 r. wniosek za pierwsze półrocze piątego roku realizacji Planu Dochodzenia do Uznania (PDU), Grupa wyjaśniła, że w planie tym założono sprzedaż groszku w tym roku na poziomie 2.996,6 t, zaś w pierwszym półroczu wykazano jedynie część zbioru ze względu na zbiór od czerwca do sierpnia. Z kolejnego wniosku za drugie półrocze piątego roku realizacji PDU, wynikała sprzedaż groszku na poziomie 1.622,35 t. Wraz z tym ostatnim wnioskiem Grupa złożyła wyjaśnienia, że niektórzy członkowie grupy ponieśli szkody w uprawach w związku z deszczami nawalnymi i gradobiciem, które miały miejsce w lipcu 2016 r. oraz wskazała, że członkowie Grupy zmuszeniu zostali do zmniejszenia areału zasianego grochu, ponieważ odbiorcy (posiadający duże zapasy grochu w związku z embargiem rosyjskim) nie chcieli podpisać kontraktów na wielkość produkcji zgodną z planem. Inspektorzy Terenowi Biura Kontroli na Miejscu Dolnośląskiego Oddziału Regionalnego ARiMR w okresie od 28 kwietnia 2017 r. do 17 maja 2017 r. przeprowadzili kontrolę w siedzibie Grupy w zakresie zobowiązań administracyjnych i inwestycyjnych za drugie półrocze piątego roku (protokół z czynności kontrolnych z 23 maja 2017 r.), która wykazała nieosiągnięcie w piątym roku realizacji PDU zakładanego poziomu produkcji. Zamierzony w ostatnim roku poziom produkcji groszku na poziomie 2.996,6 t nie został rzeczywiście osiągnięty z uwagi na sprzedaną przez Grupę i wyprodukowaną przez jej członków ilość 2.272,40 t, co stanowiło realizację na poziomie 75,83%. Dodatkowo potwierdzono, że zamierzona w ostatnim roku powierzchnia uprawy tj. 453 ha nie została rzeczywiście osiągnięta, ponieważ powierzchnia uprawy groszku wyniosła w 2016 r. 239,90 ha, co stanowiło realizację planu na powierzchni 52,96%. Ostatecznie Grupa otrzymała pomoc finansową na pokrycie kosztów związanych z utworzeniem grupy producentów i prowadzeniem działalności administracyjnej za drugie półrocze piątego roku w wysokości 67.438,53 złotych na podstawie decyzji Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR we Wrocławiu z 28 lipca 2017 r. Pismem z 8 grudnia 2017 r. Dyrektor OR zawiadomił Stronę o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie nienależnie pobranych środków finansowych z tytułu nieuzyskania planowanego poziomu produkcji owoców i warzyw, sprzedawanych przez grupę i wyprodukowanych przez jej członków, w ostatnim roku realizacji planu dochodzenia do uznania. Uzasadnienie wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego zawiera zatem jednoznaczne stanowisko co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę rozstrzygnięcia.

W postępowaniu kasacyjnym obowiązuje zasada związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej. Zasada ta wynika z art. 183 § 1 p.p.s.a. i oznacza pełne związanie podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej. Przytoczone wadliwości zaskarżonego orzeczenia determinują zakres jego kontroli przez Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd ten, w odróżnieniu od wojewódzkiego sądu administracyjnego, nie bada całokształtu sprawy, tylko weryfikuje zasadność postawionych w skardze kasacyjnej zarzutów. Wskazanie podstaw skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze kasacyjnej, co oznacza konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym uchybił Sąd, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia przepisów postępowania wskazania, że uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Według art. 174 pkt 2) p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Oparcie skargi kasacyjnej na naruszeniu przepisów postępowania jest niezbędne w sytuacji, gdy strona zamierza kwestionować stan faktyczny przyjęty przy wyrokowaniu przez Sąd I instancji. W ramach tej podstawy kasacyjnej autor skargi kasacyjnej w pkt 1. petitum skargi kasacyjnej zarzucił Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie naruszenie: art. 134 § 1 p.p.s.a.; art. 141 § 4 p.p.s.a.; art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.

W tej sprawie podstawą prawną ostatecznej decyzji wymiarowej jest art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa: Środki publiczne: pochodzące z funduszy Unii Europejskiej, krajowe, przeznaczone na współfinansowanie wydatków realizowanych z funduszy Unii Europejskiej, finansowanie przez Agencję pomocy przyznawanej w drodze decyzji administracyjnej - podlegają zwrotowi, jeżeli płatność lub pomoc finansowa wypłacone z tych środków zostały pobrane nienależnie lub w nadmiernej wysokości (...). Dodany 29 marca 2022 r. ust. 1c stanowi: Ustalenie kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych środków publicznych, o których mowa w ust. 1, następuje w drodze decyzji administracyjnej. Natomiast, zgodnie z art. 10a ust. 1 wskazanej ustawy, jeżeli przepisy ustawy lub przepisy odrębne nie stanowią inaczej, do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, z wyłączeniem art. 7, art. 9, art. 10, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 79a oraz art. 81. Z kolei, według art. 10a ust. 1a i ust. 1b ustawy o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, w postępowaniach (...), organ administracji publicznej: stoi na straży praworządności; jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy; udziela stronom, na ich żądanie, niezbędnych pouczeń co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania; zapewnia stronom, na ich żądanie, czynny udział w każdym stadium postępowania i na ich żądanie, przed wydaniem decyzji, umożliwia im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniach (...), są obowiązane przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek. Ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne.

Porównanie tej regulacji z zasadami ogólnymi wymienionymi w kpa wskazuje, że obowiązek organu został ograniczony jedynie do wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego wskazanego przez stronę. Na organach nie ciąży natomiast obowiązek aktywnego poszukiwania dowodów na poparcie uprawnienia wnioskodawcy do otrzymania płatności. W postępowaniu w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji przez Prezesa Agencji, dyrektorów oddziałów regionalnych i kierowników biur powiatowych nastąpiło odejście od zasady prawdy obiektywnej, ustawodawca zastosował regulację odmienną od art. 7 kpa, zgodnie z którym to organy administracji publicznej podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy. W postępowaniu w sprawie przyznania płatności to nie organ administracji publicznej, a posiadacz (faktycznie korzystający) gruntów ma przedstawić wszystkie dowody niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy. Jest to zatem oparcie postępowania dowodowego w znacznym stopniu na dowodach przedstawionych przez stronę w toku postępowania, a tym samym przeniesienie ciężaru dowodowego na osobę, która z faktu wywodzi skutki prawne. Ciężar wykazania spełnienia przesłanek, od których uzależnione jest uprawnienie do płatności obciąża rolnika, który wnioskował o przyznanie płatności.

Stan faktyczny sprawy zakończonej decyzją ostateczną został ustalony prawidłowo, proces subsumcji tego stanu faktycznego pod zastosowane przepisy prawa materialnego również jest prawidłowy. Zasadniczym ustaleniem w tej sprawie jest to, że zamierzony w ostatnim roku poziom produkcji groszku na poziomie 2.996,6 t nie został rzeczywiście osiągnięty z uwagi na sprzedaną przez Grupę i wyprodukowaną przez jej członków ilość 2.272,40 t., co stanowiło realizację na poziomie 75,83%. Dodatkowo stwierdzono, że zamierzona w ostatnim roku powierzchnia uprawy tj. 453 ha nie została rzeczywiście osiągnięta, ponieważ powierzchnia uprawy groszku wyniosła w 2016 r. 239,90 ha, co stanowiło realizację planu na powierzchni 52,96%.

Zgodnie z art. 141 § 4 p.p.s.a., uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Należy zwrócić uwagę na to, że zgodnie z art. 133 § 1 p.p.s.a., sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy. Z kolei, według art. 98 § 1 p.p.s.a., przewodniczący zamyka rozprawę (posiedzenie). Natomiast uzasadnienie wyroku sporządza się z urzędu w terminie czternastu dni od dnia ogłoszenia wyroku albo podpisania sentencji wyroku wydanego na posiedzeniu niejawnym (art. 141 § 1 p.p.s.a.). Z przepisów tych wynika, że skoro wydanie wyroku który jest wynikiem sprawy sądowo administracyjnej, poprzedza czasowo sporządzenie jego uzasadnienia, to wadliwie sporządzone uzasadnienie nie może mieć istotnego wpływu na wynik sprawy w przypadku, kiedy uzasadnienie pozwala na kontrolę kasacyjną orzeczenia oraz zawiera stanowisko co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia. Uzasadnienie zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku spełnia wymogi ustawowe.

Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Zakres tej kontroli określono w art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Niezwiązanie granicami skargi oznacza, że sąd ma prawo, a jednocześnie obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze. Rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy oznacza, że sąd nie może uczynić przedmiotem rozpoznania legalności innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę. Na tożsamość sprawy administracyjnej w znaczeniu materialnym, w tym wypadku sprawy celnej składają się elementy podmiotowe i przedmiotowe. Tożsamość elementów podmiotowych to tożsamość podmiotu będącego adresatem praw lub obowiązków, a tożsamość przedmiotowa to tożsamość treści tych praw i obowiązków oraz ich podstawy prawnej i faktycznej. Kasator nie wskazał i nie uzasadnił, jakich to naruszeń prawa nie podniesionych w skardze nie dostrzegł Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie rozpoznając skargę na decyzję ostateczną.

Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przepis ten normuje postępowanie sądowe w sprawach z zakresu kontroli działalności administracji publicznej określając kompetencję sądu administracyjnego w fazie orzekania i co do zasady nie może stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej, ponieważ jego naruszenie przez Sąd I instancji jest zawsze następstwem uchybienia innym przepisom postępowania. Nie jest naruszeniem przepisów postępowania (p.p.s.a.) zastosowanie przez Sąd I instancji środka określonego w ustawie - art. 151 p.p.s.a., kiedy Sąd nie stwierdzi naruszenia prawa z art. 145 § 1 p.p.s.a.

Stawiając Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., kasator nie wskazał, jakie konkretnie przepisy postępowania (kpa) zostały naruszone.

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionej podstawy z art. 174 pkt 2) p.p.s.a.

Zgodnie z art. 174 pkt 1) p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. W orzecznictwie przyjmuje się, że zarzuty dotyczące obu form naruszenia prawa materialnego powinny być formułowane w przypadku, gdy stan faktyczny sprawy został ustalony w sposób prawidłowy i nie budzi wątpliwości. Ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonywana wyłącznie na podstawie stanu faktycznego, którego ustalenia nie są kwestionowane lub nie zostały skutecznie podważone. W przeciwnym wypadku ich stawianie jest przedwczesne. Próba zwalczenia ustaleń faktycznych, uznanych za prawidłowe w zaskarżonym skargą kasacyjną wyroku, nie może nastąpić przez zarzut naruszenia prawa materialnego. Skoro skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionej podstawy z art. 174 pkt 2) p.p.s.a., to tym samym kasator nie podważył skutecznie zasadniczego elementu stanu faktycznego tj. ustalenia, że środki publiczne zostały pobrane w nadmiernej wysokości.

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionej podstawy z art. 174 pkt 1) p.p.s.a.

Z tych powodów, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.

O kosztach orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1) p.p.s.a. i art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 2 pkt 7 i § 14 ust. 1 pkt. 2 lit. a rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r., poz. 1935).