Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 477/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2024-04-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w części

SENTENCJA

Dnia 12 kwietnia 2024 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Wiesława Batorowicz (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Edyta Podrazik Asesor WSA Paweł Daniel Protokolant: st. sekr. sąd. Agata Tyll-Szeligowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 kwietnia 2024 roku sprawy ze skargi A. F. i A. F. na uchwałę Rady Miasta Poznania z dnia 24 września 2002 r., nr XCVII/1112/III/2002 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały odnośnie działki nr ew. [...], ark. [...], obręb: Poznań, położonej przy ul. 27 Grudnia w Poznaniu w zakresie zapisów § 2 ust. 3 zawartych w tabeli pod punktami 2.1.1., 2.1.4., 5.2., 6.1.3., 10.4., 10.5., 10.7.6., 10.8., 13.2., 13.4., 13.5. II. oddala skargę w pozostałym zakresie; III. zasądza od Prezydenta Miasta Poznania na rzecz stron skarżących solidarnie kwotę 797 zł (słownie: siedemset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem niniejszej sprawy jest skarga A. F. i A. F. (zwanych dalej "skarżącymi") na uchwałę nr XCVII/1112/III/2002 Rady Miasta Poznania z dnia 24 września 2002 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Śródmieście Poznania – Centrum 2" (Dz. Urz. Woj. Wielk. z 2002 r. Nr 142, poz. 3868, zwanej dalej "uchwałą nr XCVII/1112/III/2002"). Uchwała nr XCVII/1112/III/2002 została zaskarżona w zakresie, w jakim dotyczy ona działki nr ew. [...], ark. [...], obręb: Poznań, położonej przy ul. 27 Grudnia. Zgodnie z planem, działka jest objęta terenem oznaczonym symbolem [...] Zaskarżona uchwała została podjęta w oparciu o poniżej przedstawione okoliczności faktyczne i prawne.

Rada Miasta Poznania (wówczas Rada Miejska Poznania – zwana dalej "Radą") podjęła w dniu 19 czerwca 1996 r. uchwałę nr XL/III/276/II/96 w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego śródmieścia Poznania. Na podstawie tej uchwały, Zarząd Miasta Poznania przystąpił do sporządzenia projektu planu miejscowego oraz przeprowadził postępowanie planistyczne. Na sesji Rady w dniu 24 września 2002 r. została podjęta uchwała nr XCVII/1112/III/2002, która zgodnie z jej § 5, weszła w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Wielkopolskiego. Uchwała nr XCVII/1112/III/2002 weszła w życie z dniem 11 grudnia 2002 r. Wobec niej nie wydano rozstrzygnięcia nadzorczego, ani nie stwierdzono nieważności przez sąd administracyjny.

Pismem z dnia 26 kwietnia 2023 r. skarżący, reprezentowani przez pełnomocnika – r. pr. M. K. – wezwali Radę do usunięcia naruszenia ich interesu prawnego.

W piśmie z dnia 19 maja 2023 r. Prezydent Miasta Poznania (zwany dalej "Prezydentem") wyjaśnił, że rozwiązania przyjęte w uchwale nr XCVII/1112/III/2002 miały na celu zapewnienie ładu przestrzennego w stosunku do zaistniałej zabudowy, a ponadto zapewni późniejszą realizację inwestycji technicznej oraz parkingowej.

Skarżący, działając przez swojego pełnomocnika, wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, kwestionując uchwałę nr XCVII/1112/III/2002 w części, w jakiej dotyczy ona działki nr ew. [...]. Podniesiono zarzut naruszenia:

1) art. 1 ust. 2 pkt 5 w związku z art. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 z późn. zm., zwanej dalej "u.z.p.") poprzez wprowadzenie w planie miejscowym takich postanowień, które w zbyt daleko idący sposób ingerują w prawo własności skarżących, w konsekwencji niezgodnie z przepisami naruszają ich prawo własności;

2) art. 12 ust. 1, art. 18 ust. 2 w związku z art. 25 u.z.p. poprzez naruszenie trybu postępowania, w taki sposób, że nie ponowiono czynności określonych w art. 18 ust. 2 u.z.p., pomimo tego, iż zmienione zostały granice opracowania oraz uwzględniono część zarzutów do projektu planu miejscowego, co w konsekwencji wymagało powtórzenia procedury planistycznej w niezbędnym do tego zakresie;

3) art. 31 ust. 3 w związku z art. 64 ust. 1 Konstytucji RP poprzez naruszeniem zasady proporcjonalności i uniemożliwienie skarżącym zabudowy nieruchomości, tym samym ograniczając im korzystanie z przysługujących im konstytucyjnych wolności i praw;

4) art. 2 ust. 1, art. 8 i art. 10 u.z.p. w związku z art. 7 Konstytucji RP poprzez uchwalenie planu miejscowego niezgodnie z przepisami, z uwagi na to, że struktura planu miejscowego, tj. znak "x" przy treści ustalenia, który oznacza, że na danym terenie obowiązuje takie ustalenie (bądź nie, jeśli znaku "x" nie ma), nie jest zgodne z przepisami u.z.p., jak i Konstytucji RP, gdyż nie można uznać, że za pomocą znaku "x" ustala się przeznaczenie i zasady zagospodarowania terenu, co w konsekwencji skutkuje, iż nie sposób uznać, że plan miejscowy spełnia wymogi prawa miejscowego.

W oparciu o ww. zarzuty, skarżący wnieśli o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w zakresie, w jakim dotyczy ona działki nr [...]. Skarżący wnieśli także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania sądowego.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że uchwała nr XCVII/1112/III/2002 jest sporządzona w dość specyficzny sposób – zasadnicza treść uchwały to zestawienie tabelaryczne. Poza tym faktem, Rada przyjęła rozwiązanie, w myśl którego właściciel nieruchomości jest zobowiązany do kompleksowego sporządzenia zabudowy terenu stanowiącego obszar znajdujących się na terenach oznaczonych w planie miejscowym. Ponadto właściciel jest zobowiązany do uzyskania zgody wszystkich właścicieli/użytkowników wieczystych, aby zabudować swoją działkę, co stanowi naruszenie prawa własności.

Teoretycznie, w myśl pkt 2.1.1. i 2.1.4. uchwały nr XCVII/1112/III/2002, działkę można zabudować na cele związane z mieszkalnictwem i usługami albo mieszkalnictwem lub usługami. Dalsze regulacje dotyczą realizacji parkingu podziemnego z wjazdem z ulicy Franciszka Ratajczaka. Potencjalna inwestycja wymagałaby współpracy wszystkich właścicieli nieruchomości, aby zrealizować zamierzenie w postaci budowy parkingu podziemnego. Dostęp do takiej działki obywałby się tylko z parkingu podziemnego poprzez wjazd i wyjazd z ulicy Franciszka Ratajczaka. Właściciele musieliby wspólnie zrealizować garaż podziemny, aby zapewnić obsługę komunikacyjną swoich działek. To zaś ponownie wskazuje na ograniczenie prawa własności.

Punkt 5.2. uchwały nr XCVII/1112/III/2002 wskazuje, że jeżeli właściciel chce zbudować obiekt w granicy z sąsiednią działką, ten projekt należy uzgodnić z sąsiadem. Prawo własności doznaje tym samym ograniczenia, ponieważ prawo do zabudowy jest uzależnione od osoby trzeciej. Jest to zbyt daleko idąca regulacja, która ingeruje w konstytucyjne prawo własności.

Zgodnie z pkt 13 uchwały nr XCVII/1112/III/2002, dla realizacji planowanej inwestycji, należy uprzednio sporządzić kompleksową koncepcję zagospodarowania terenów, objętych planem miejscowym, który musi zostać zaakceptowany przez Zarząd Miasta Poznania (obecnie Prezydenta). Od uchwalenia planu minęło ponad 20 lat, taka koncepcja do dzisiaj nie została przygotowana. Wszyscy właściciele musieliby brać w tym udział. Realizacja czegokolwiek znowu wymaga zgody osób trzecich. Wskaźnik powierzchni zabudowy, jakie miałby zostać sformułowany, zależałby od przygotowanej koncepcji, której od 20 lat nie ma.

Skarżący zakwestionowali także procedurę uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zdaniem skarżących, doszło do nieuprawnionej modyfikacji obszaru wskazanego w tzw. uchwale intencyjnej. Była ona zmieniona co do terminu wejścia w życie, a następnie uchwałą nr LXXI/830/III/2001 w sprawie zmiany uchwały własnej z 1996 r. W tej zmianie ustalono, że plan będzie opracowywany we fragmentach. Do czasu tej zmiany już wyłożono do publicznego wglądu projekt zaskarżonej uchwały, jednakże ta wersja nie zachowała się. Tylko z archiwalnych gazet wiadomo, że takie wyłożenia miały miejsce. Skarżący uważają, że zmiana granic projektu planu miejscowego, w wyniku której nie ponowiono czynności wymaganych przepisami u.z.p., stanowi o naruszeniu procedury planistycznej.

Protesty i zarzuty do projektu miały być rozpatrywane w listopadzie 2001 r., jednakże Rada przeniosła obradowanie tego zagadnienia na maj 2002 r. Wówczas uwzględniono część zarzutów zgłoszonych do projektu planu. Zmieniono przepis dotyczący zabudowy działek w zależności od realizacji tunelu w ul. Kantaka. Nie da się tego zweryfikować, ponieważ nie zachowały się projekty, które wówczas były wykładane do publicznego wzglądu. Obecnie z pkt 2.1.6. uchwały nr XCVII/1112/III/2002 wynika, że realizacja zabudowy wymaga przełożenia obiektów infrastruktury technicznej. Ta uwaga została wprowadzona do ostatecznej wersji planu, której wcześnie nie było, bez żadnego trybu. Jak stanowił wówczas art. 27 ust. 1 u.z.p., każde naruszenie procedury określonej w art. 18 u.z.p. stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności planu miejscowego. Skarżący zajęli stanowisko, że wykładania gramatyczna nie pozwala na przyjęcie innego sposobu interpretacji, ponieważ przepisy proceduralne wymagają bezwzględnego przestrzegania ich.

Skarżący zakwestionowali także i to, że tabelaryczne przedstawienie sposobu unormowania kwestii planistycznej jest naruszeniem zasad techniki prawodawczej. Rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad Techniki Prawodawczej" (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 283, zwane dalej "Z.T.P.") obowiązuje od dnia 1 sierpnia 2002 r., a uchwała nr XCVII/1112/III/2002 została podjęta w dniu 24 września 2002 r. Doszło więc do naruszenia Z.T.P. jako aktu wyższego rzędu, w myśl konstytucyjnego katalogu aktów prawa powszechnie obowiązującego.

W odpowiedzi na skargę Prezydent, działający w imieniu Rady, którego reprezentuje pełnomocnik – r. pr. M. K. – wniósł o oddalenie skargi w całości, przeprowadzenie rozprawy, a także dowodu z dokumentów przedstawionych do pisma. Prezydent podniósł, że w świetle obowiązującego wówczas Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Miasta Poznania (uchwała nr XXII/276/III/99 z dnia 23 listopada 1999 r., zwana dalej "studium"), działka skarżących była objęta terenem o symbolu [...]. – teren skoncentrowanej zabudowy mieszkaniowo-usługowej. Prowadzenie polityki przestrzennej jest zadaniem własnym gminy. Rada ma prawo do tego, aby korzystać ze swojego władztwa, które przecież może prowadzić do ograniczenia prawa własności, w celu zadbania o ład przestrzenny, jako jednej z naczelnych zasad u.z.p. Zasada proporcjonalności zakłada konieczność wyważenia interesu prawnego z interesem stron, które będą objęte regulacjami planu miejscowego. Chodzi więc o ochronę interesu publicznego przy jak najmniejszej ingerencji w sytuację prawną stron.

Działka stron znajduje się w specyficznym położeniu i w sąsiedztwie zabytków jednocześnie – "Okrąglaka" i Teatru Polskiego oraz "Arkadii" przy placu Wolności. Właścicielem większości zabudować dookoła jest Miasto Poznań. Wyłączając działkę skarżących, wszystko należy do Miasta Poznania.

Układ komunikacyjny wymaga, aby dla zapewnienia odpowiedniej ilości miejsc postojowych użytkowników drogi, należy zbudować parking podziemny z podziemną siecią komunikacyjną do ulicy Franciszka Ratajczaka, ewentualnie do ulicy Kantaka i/lub ulicy Mielżyńskiego.

Prezydent wskazał, że skarżąca – A. F. – brała udział w postępowaniu o uchwalenie zaskarżonego planu i podnosiła potrzebę budowy parkingu podziemnego. Nie kwestionował wtedy zamierzeń Rady.

Prezydent odniósł się także do zarzutu naruszenia procedury planistycznej i odrzucił zarzut, jakoby należało ponawiać czynności w toku procedury. Nie jest zawsze wymagane ponawianie czynności, a tylko w niezbędnym zakresie. Rada miała prawo dokonać zmian w zakresie sporządzania projektu. Co prawda odstąpiono od prac nad projektem, ale wskazano jednocześnie, że istnieje możliwość sporządzenia częściowych planów.

Zdaniem Prezydenta, ujęcie tabelaryczne nie stanowi naruszenia Z.T.P., ponieważ zezwala się, aby dokumentacja projektowa i planistyczna stanowiła ujęcie tabelaryczne, techniczne etc.

Na rozprawę w dniu 12 kwietnia 2024 r. stawili się obydwaj pełnomocnicy stron. Pełnomocnik skarżących podtrzymał skargę i przytoczył argumenty w niej zawarte. Pełnomocnik Prezydenta wniósł jak w odpowiedzi na skargę, ale wniósł także o rozważanie przez Sąd ewentualnego wyeliminowania tylko niektórych przepisów uchwały nr XCVII/1112/III/2002. Miałyby to być tylko te przepisy, które uniemożliwiają skarżącym zagospodarowanie działki. W pozostałym zakresie plan miejscowy powinien zostać utrzymany w mocy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Skarga częściowo zasługiwała na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2492), sądy administracyjne sprawują kontrolę nad działalnością administracji publicznej, przyjmując jako kryterium kontroli zgodność z prawem. Rzeczona kontrola sądowa obejmuje między innymi zgodność z prawem aktów prawa miejscowego ustanowionych przez jednostki samorządu terytorialnego, co wynika z art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 718 z późn. zm., zwanej dalej "p.p.s.a."). Należy jednak zaznaczyć, że w niniejszej sprawie znajdują zastosowanie przepisy prawa obowiązujące przed dniem 1 czerwca 2017 r., co wynika z art. 17 ust. 2 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r. poz. 935). Zgodnie z art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 446 z późn. zm.), każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. W myśl art. 134 § 1 p.p.s.a., w zakresie kontroli działalności administracji publicznej (tu: organu jednostki samorządu terytorialnego), Sąd nie jest związany zarzutami skargi, w związku z czym nie wyznaczają one kierunku analizy podejmowanej przez Sąd. Innymi słowy, Sąd jest zobowiązany do tego, aby sprawując kontrolę nad zaskarżoną uchwałą, wziąć pod uwagę również i te kwestie, które nie zostały wyartykułowane w skardze, ale mają wpływ na ocenę zgodności uchwały z prawem.

Przedmiotem skargi jest ocena zgodności z prawem uchwały nr XCVII/1112/III/2002, w której ustanowiono miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego w Śródmieściu Poznania. W wyniku przeprowadzonej kontroli sądowej Sąd doszedł do przekonania, że zaskarżona uchwała częściowo nie odpowiada prawu w zakresie, w jakim wskazano to w pkt I sentencji wyroku. Twierdzenie Sądu wynika z poniższej argumentacji.

Zanim Sąd przejdzie do omawiania istoty problematyki zaskarżonej uchwały oraz zarzutów skargi, należy w pierwszej kolejności zaznaczyć, że zaskarżona uchwała stanowi akt prawa miejscowego, który – jak już wskazano powyżej – wpisuje się w kognicję sądów administracyjnych (art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a.). Wniosek ten jest wywodzony przede wszystkim z tego, że uchwała nr XCVII/1112/III/2002, która w swojej istocie ustanawia miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, decyduje o przyszłym przeznaczeniu terenów objętych tym planem. Lokalny prawodawca władczo decyduje zatem czy, co i gdzie będzie mogło zostać zrealizowane w przyszłości na terenie objętym tym planem (M. Mączyński, Zasady ogólne planowania i zagospodarowania przestrzennego jako wyznacznik racjonalnej polityki przestrzennej [w:] Planowanie przestrzenne w miastach na prawach powiatu. Diagnoza problemu, pod. red. T. Mądrego i E. Topolnickiej, Poznań 2017, s. 139). Plan ten zawiera normy o charakterze generalnym i abstrakcyjnym, ponieważ odnosi się do każdorazowego inwestora, który będzie chciał w jakikolwiek sposób zagospodarować w przyszłości jakikolwiek teren objęty tym planem. Oznacza to, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego reguluje sytuację prawną na przyszłość nieograniczonej grupy adresatów oznaczoną według cechy relewantnej, jaką jest bycie inwestorem podejmującym zamierzenie inwestycyjno-budowlane, w nieograniczonym czasowo zbiorze stanów faktycznych pojawiających się w przyszłości. Potwierdzeniem dotychczasowego wywodu jest brzmienie art. 7 u.z.p., zgodnie z którym: "Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest przepisem gminnym." – aktem prawa miejscowego (wyrok WSA w Poznaniu z dnia 16 września 2010 r., sygn. akt IV SA/Po 436/10, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych [zwanej dalej "CBOSA"] na stronie: https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Poza tym należy zaznaczyć, że plan miejscowy odnosi się przede wszystkim do sytuacji prawnej gruntów objętych jego granicami. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego reguluje to, jak grunty objęte jego granicami będą mogły zostać w przyszłości zagospodarowane. Chociaż prawa i obowiązki wynikające z planu miejscowego wykonują podmioty posiadające tytuł prawnych do działek objętych tym planem, to miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego reguluje rzeczową stronę stosunków administracyjnoprawnych, gdyż nie odnosi się do sytuacji osobistej podmiotów prawa. Zatem, mając na względzie to, że przedmiotem niniejszego postępowania jest wykonywanie praw lub obowiązków skierowanych do rzeczy nieruchomej, do której skarżący posiadają tytuł prawny, należy stwierdzić, że istotą materialnego stosunku administracyjnoprawnego zawiązanego na mocy zaskarżonej uchwały nie jest uprawnienie, ani obowiązek o charakterze osobistym, tylko rzeczowym. Rzeczowość praw i obowiązków podlega zarówno zbyciu jak i dziedziczeniu tak uniwersalnie, jak i singularnie (zob. K. Ziemski, Sukcesja praw i obowiązków publicznoprawnych, "Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego" 1/2009, s. 9-10). Wartym przypomnienia jedynie jest fakt, że akt prawa miejscowego stanowi element źródeł prawa powszechnie obowiązującego w Rzeczypospolitej Polskiej, co wynika z art. 87 ust. 1 i 2 Konstytucji RP.

Drugą kwestią, jaka również musi zostać wyartykułowana jest to, że mając na względzie powołany już art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd jest zobowiązany do dokonania kontroli całokształtu sprawy. Obowiązek ten jest dodatkowo wzmocniony brzmieniem art. 27 ust. 1 u.z.p., który musi zostać uwzględniony przez Sąd z urzędu. Powołany przepis stanowi: "Naruszenie trybu postępowania oraz właściwości organów określonych w art. 18 powoduje nieważność uchwały rady gminy w całości lub części". Zacytowany przepis wymaga zatem, aby dla prawidłowej oceny zgodności z prawem zaskarżonego planu miejscowego dokonano weryfikacji trybu jego sporządzania, a także właściwości rady gminy. Już teraz należy zasygnalizować sposób zredagowania zacytowanego przepisu, który wskazuje, że każde naruszenie trybu postępowania w procesie sporządzania i ustanawiania planu zagospodarowania przestrzennego powoduje sankcję nieważności uchwały (wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 5 września 2023 r., sygn. akt II SA/Rz 339/23, wyrok NSA z dnia 4 grudnia 2003 r., sygn. akt II SA/Gd 4194/01, dostępne w CBOSA).

Przechodząc do głównych rozważań nad sprawą sądowoadministracyjną, należy wskazać, że wiele zarzutów skargi jest jak najbardziej trafnych. Z niektórymi Sąd nie zgadza, co ostatecznie nie prowadzi do stwierdzenia nieważności uchwały nr XCVII/1112/III/2002 dla całej działki skarżących. To wszystko zostanie wyjaśnione poniżej.

Mając na uwadze to, że Sąd ma obowiązek uwzględnić z urzędu ewentualne naruszenia procedury planistycznej, której naruszenie, choćby nieznaczne, prowadzi do stwierdzenia nieważności planu miejscowego, Sąd rozpocznie swoje rozważania od tego właśnie zagadnienia. Już teraz należy zaznaczyć, że Sąd nie dopatrzył się naruszenia procedury planistycznej. Skarżący wywodzą kilka wątpliwości co do prawidłowości przeprowadzenia procedury. Należy podnieść, że o ile każde naruszenie procedury planistycznej stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały, o tyle poszczególne naruszenia, o ile nie zmieniają sytuacji prawnej strony skarżącej, mogą zostać zaakceptowane jako nieznaczące (zob. wyrok NSA z dnia: 6 lutego 2007 r., sygn. akt II OSK 1356/06, 10 maja 2006 r., sygn. akt II OSK 103/06, dostępne w CBOSA).

Jednym z zarzutów skargi, którego Sąd nie podziela, to zarzut naruszenia procedury planistycznej, polegający na braku ponowienia czynności procesowych po zmniejszeniu granic opracowania projektu planu względem pierwotnego założenia przyjętego w tzw. uchwale intencyjnej. Zarówno w dzisiejszych przepisach o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jak i w regulacjach niegdysiejszej u.z.p., dopuszczało się opracowanie projektu planu miejscowego, którego granice regulacji będą mieścić się w ramach obszaru wskazanego w uchwale intencyjnej. Innymi słowy, dopuszczało się i dopuszcza nadal fragmentaryczne przyjmowanie regulacji planistycznych dla obszaru wskazanego w uchwale intencyjnej. Jest to uzasadnione tym, koncepcje zagospodarowania przestrzennego mogą ulegać zmianie z biegiem lat, co także będzie determinowało aktywność lokalnego prawodawcę również z uwzględnieniem możliwości finansowych gminy. "Zmniejszenie granic planu przyjętych w uchwale o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie stanowi zmiany w planie skutkującej koniecznością ponawiania całej procedury planistycznej dla terenu pomniejszonego, chyba, że ustalenia planu co do części terenu wyłączonej z procedury były w sposób istotny i nierozerwalny powiązane z ustaleniami planu co do pozostałego terenu." (wyrok NSA z dnia 28 sierpnia 2018 r., sygn. akt II OSK 1444/18, dostępny w CBOSA). Rada przyjęła w uchwale intencyjnej zamysł uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla kilku dzielnic, które chociaż w 1996 r. nie stanowiły obecnego podziału administracyjnego miasta Poznania, to jednak Śródmieście, dla którego uchwalono zaskarżony plan miejscowy, nie pozostaje w nierozerwalnym związku z okolicami np. Łazarza przy ul. Hetmańskiej. Są to niezależne względem siebie tereny, które mogą być osobno zagospodarowane według osobnych planów miejscowych.

Sąd nie podziela także argumentu skarżących, że na etapie przyjmowania uwag i zastrzeżeń do wyłożonego projektu planu, uwzględnienie któregokolwiek z nich zawsze powoduje konieczność powtórzenia czynności procesowych. Nie każde uwzględnienie uwagi do projektu planu miejscowego tego wymaga. Z całą pewnością wymagałaby tego całkowita zmiana przeznaczenia jakiegoś terenu, np. z zieleni miejskiej na zabudowę mieszkaniową. Tylko diametralna zmiana sposobu zagospodarowania terenu na skutek uwzględnienia uwag i protestów zgłoszonych do projektu planu będzie determinować konieczność powtórzenia czynności procesowych w postępowaniu planistycznym (zob. wyrok NSA z dnia 23 maja 2012 r., sygn. akt II OSK 536/12, dostępny w CBOSA). "Treść art. 25 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym nie uzasadnia przyjęcia, że w każdym przypadku dokonania zmian w przedstawionym do uchwalenia radzie gminy projekcie planu zagospodarowania przestrzennego, w tym także w wyniku uwzględnienia wniosków, protestów i zarzutów, czynności, o których mowa w art. 18 ust. 2 ustawy muszą być ponowione." (wyrok NSA z dnia 23 listopada 2006 r., sygn. akt II OSK 1134/06, dostępny w CBOSA). Dlatego też należy uznać, że drugi zarzut skargi był niezasadny. Co więcej, Sąd w składzie orzekającym stwierdza, że procedura uchwalania zaskarżonego planu miejscowego została prawidłowo przeprowadzona, co wyłącza możliwość stwierdzenia nieważności tej uchwały z uwagi na względy procesowe.

Niezasadny okazał się także zarzut naruszenia art. 2 ust. 1, art. 8 i art. 10 u.z.p. w związku z art. 7 Konstytucji RP. Sąd przyznaje, że niecodziennym rozwiązaniem jest sformułowanie tekstu aktu normatywnego w postaci tabeli. Jednakże należy mieć na względzie to, iż przepisy prawne zostały sformułowane prawidłowo, a tabelaryczne zestawienie, jakie zamieszczono w § 2 ust. 3 uchwały nr XCVII/1112/III/2002 regulują tylko kwestie, jakie przepisy mają zastosowanie do jakich terenów ustanowionych w planie miejscowym. Przepisy § 5-7 Z.T.P. nie narzucają sposobu formułowania przepisów aktu normatywnego. Istotne jest bowiem to, aby zostały zachowane wymogi zwięzłości, syntetyczności, zrozumiałości i zgodności tekstu prawnego z zasadami języka polskiego. To jak to zrobi prawodawca, nie jest już istotne. Skoro możliwe jest odczytanie treści planu, co ewidentnie skarżącym się udało, nie da się postawić zarzutu naruszenia Z.T.P., ani art. 2 ust. 1, art. 8 i art. 10 u.z.p. w związku z art. 7 Konstytucji RP. Lokalny prawodawca wyraźnie wskazał jakie tereny są przeznaczone pod jakie rozwiązania planistyczne. Ten zarzut był także niezasadny.

Pozostałe zarzuty skargi zasługiwały na uwzględnienie, ale i to nie przesądza o stwierdzeniu nieważności uchwały nr XCVII/1112/III/2002 dla całej działki skarżących. Sąd wyjaśni najpierw dlaczego skarga częściowo zasługiwała na uwzględnienie.

Oczywistym jest, że rada gminy prowadząc politykę przestrzenną, musi władczo decydować o przyszłym przeznaczeniu terenów objętych planem miejscowym. To zaś jest podstawą do ograniczenia prawa własności, co nie jest niczym nadzwyczajnym. Zgodnie z art. 33 u.z.p. ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami prawa, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. "Właściciel nieruchomości musi liczyć się z ograniczeniami wynikającymi z postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a ograniczenia te nie mogą być postrzegane jako niedopuszczalny, z punktu widzenia zasad konstytucyjnych, zamach na prawo własności." (wyrok NSA z dnia 10 grudnia 2008 r., sygn. akt II OSK 1567/07, dostępny w CBOSA). Prawo własności nie jest absolutne i nieograniczone. Jednakże, stawiając ograniczenia tego prawa, należy zawsze kierować się konstytucyjną zasadą proporcjonalności, o której mowa w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Szczególnie istotne dla niniejszej sprawy jest ostatnie zdanie powołanego przepisu – "Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw". Istota prawa nie może być wypaczona. Nie może być tak, że poprzez regulację prawną dojdzie do tak dalekiej modyfikacji prawa, że dysponowanie nim będzie możliwe tylko teoretycznie. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny – "Stosownie do regulacji art. 31 ust. 3 Konstytucji RP ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, w tym prawa własności mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ingerencja w sferę prawa własności pozostawać musi w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do wskazanych wyżej celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia. Na możliwość wprowadzenia przez ustawodawcę w drodze ustawy ograniczeń wykonywania prawa własności wskazuje też przepis art. 140 k.c., zgodnie z którym w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego właściciel może, z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa, w szczególności może pobierać pożytki i inne dochody z rzeczy. W tych samych granicach może rozporządzać rzeczą." (wyrok NSA z dnia 30 października 2018 r., sygn. akt II OSK 2679/16, dostępny w CBOSA). W świetle art. 64 ust. 3 Konstytucji RP ingerencja w sferę prawa własności musi pozostawać w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia. Rolą organu planistycznego (tu: Rady) jest właśnie wyważenie interesu publicznego i interesów prywatnych, tak aby w jak największym stopniu zabezpieczyć i rozwiązać potrzeby wspólnoty, jednak w jak najmniejszym naruszając prawa właścicieli nieruchomości objętych planem (wyrok NSA z dnia 20 listopada 2020 r., sygn. akt II OSK 1464/18, dostępny w CBOSA). Podsumowując, prawo własności może zostać ograniczone, gdyż to jest element prowadzenia polityki przestrzennej. Ograniczenia te jednak nie mogą prowadzić do tego, aby z prawa własności nie dało się korzystać. To, że gmina dysponuje zespołem uprawnień w tym zakresie doktrynalnie określanym władztwem planistycznym nie oznacza, że gmina może to władztwo wykonywać dowolnie, a jej samodzielność w tym zakresie jest nieograniczona. Uprawnienia gminy do ustalania przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu nie mogą być nadużywane (wyrok NSA z dnia 5 lipca 2005 r., sygn. akt OSK 1456/04, dostępny w CBOSA).

Rada przyjęła szereg rozwiązań planistycznych, które zakładały, że m.in. na działce skarżących będzie znajdować się zabudowa, która będzie wspierać funkcję mieszkalną, usługową lub mieszkalną i usługową. W tym celu przyjęto, że pod działką skarżących będzie mieścić się parking podziemny z wjazdem od ul. Franciszka Ratajczaka (§ 2 ust. 3 pkt 2.1.1. uchwały nr XCVII/1112/III/2002), ewentualnie wjazd miałby się odbywać przez podziemny tunel z ul. Kantaka (§ 2 ust. 3 pkt 2.1.3. uchwały nr XCVII/1112/III/2002). Gdyby inwestor zdecydował się na realizację wjazdu od ul. Kantaka, należy zapewnić taką konstrukcję parkingu podziemnego, która pozwoli na połączenie się z tunelem pod ul. Kantaka (§ 2 ust. 3 pkt 2.1.4. uchwały nr XCVII/1112/III/2002). Ponadto, Rada zastrzegła, że jeżeli skarżący chcieliby postawić jakikolwiek obiekt budowlany spośród tych, jakie dopuszcza się na tym terenie, a obiekt ten miałby znaleźć się w granicy działki sąsiedniej, realizację takiej inwestycji, należałoby uzgodnić z sąsiadem (§ 2 ust. 3 pkt 5.2. uchwały nr XCVII/1112/III/2002). Już teraz należy wskazać, że przepis ten jest skrajnie niezgodny z prawem, co także zasygnalizowano podczas rozprawy sądowej. To rozwiązanie miało swoje oparcie w przepisie § 12 ust. 6 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (t.j. Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 140 z późn. zm.), który stanowił, że w takich właśnie sytuacjach jak opisana w planie miejscowym, wymagana była zgoda właściciela. Przepis ww. rozporządzenia został uznany za niezgodny z przepisami prawa budowlanego w zakresie słów "i uzyskana pisemna zgoda jej właściciela". O niezgodności tego przepisu orzekł Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z dnia 5 marca 2001 r. o sygn. akt P 11/2000. Takie rozwiązanie nie może się ostać również w zaskarżonej uchwale.

Rada przewidziała, że tylko pojazdy alarmowe w akcji mogą dostać się na działkę skarżących z ul. 27 Grudnia (§ 2 ust. 3 pkt 10.4. uchwały nr XCVII/1112/III/2002). Pozostałe pojazdy mogą poruszać się tylko podziemnymi tunelami (§ 2 ust. 3 pkt 10.5. uchwały nr XCVII/1112/III/2002). Konsekwencją regulacji § 2 ust. 3 pkt 10.4. uchwały nr XCVII/1112/III/2002 jest pkt 10.7.6., który zakłada głównie ruch podziemny. Parking miałby mieć co najmniej jedną kondygnację podziemną i pomieścić do 300 miejsc postojowych.

Istotą regulacji skarżonej przez skarżących jest § 2 ust. 3 pkt 13.2, 13.4 oraz 13.5. uchwały nr XCVII/1112/III/2002. Wskazane regulacje obligują skarżących do tego, aby przystępując do zagospodarowania działki, opracowano koncepcję zabudowy terenu oraz projektu układu i zasad obsługi parkingu podziemnego. Taka koncepcja miałaby zostać zaakceptowana przez Zarząd Miasta Poznania (obecnie: Prezydenta), a wcześniej przez wszystkich właścicieli działek. Zabudowa mogłaby być tylko pierzejowa, a realizacja potencjalnej inwestycji musiałaby zostać poprzedzona przedstawieniem rozwiązań wariantowych lub konkursowych, które podlegałyby ocenie. Od tej oceny uzależniona byłaby zgoda do podjęcia dopiero działań zmierzających do udzielenia pozwolenia na budowę.

Ustosunkowując się do wszystkich powyższych regulacji zaskarżonej uchwały, należy stwierdzić, że są one niezgodne z prawem. Sąd w składzie orzekającym rozumie to, że w Studium przewiduje się konieczność zapewnienia ochrony tak cennemu miejscu, jakim jest śródmieście, ponieważ znajdują się tam obiekty zabytkowe – "Okrąglak", Teatr Polski zbudowany w XIX w. oraz Arkadia przy pl. Wolności. Te cenne obiekty zabytkowe nie mogą jednak wypaczać sprawa własności.

Dla przypomnienia, przepis art. 140 k.c. stanowi, że w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego właściciel może, z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa, w szczególności może pobierać pożytki i inne dochody z rzeczy. W tych samych granicach może rozporządzać rzeczą. Podkreślenia wymaga ten fragment, który stanowi o korzystaniu z prawa własności z wyłączeniem innych osób. Oczywiście w prawie cywilnym dopuszcza się sytuacje, w których od zgody osoby trzeciej można uzależnić swoje prawo własności np. służebności gruntów. Są to specyficzne stosunki prawnorzeczowe, które w niniejszej sprawie nie mają zastosowania. Nie może być zatem tak, że prawo do zabudowy nieruchomości, a więc korzystanie z prawa własności, jest uzależnione od subiektywnej zgody właścicieli. Konflikty sąsiedzkie mogą tylko dla zasady zastopować jakikolwiek proces inwestycyjny. Nawet gdyby udało się przejść przez ten etap, Zarząd Miasta Poznania (obecnie: Prezydent) musiałby jeszcze zaakceptować nieznaną w u.z.p. koncepcję zagospodarowania działki. Jest to rozwiązanie, które nijak nie przystaje do prawa własności, jako jednej z naczelnych zasad u.z.p. (art. 1 ust. 2 pkt 5 u.z.p.). Ustalenia planów zagospodarowania przestrzennego zawierają ograniczenie w zakresie określonego w art. 140 k.c. władztwa nad gruntem. W tak szacowanych granicach właściciel może korzystać z gruntu, rozporządzać nim i dokonywać jego zabudowy (wyrok NSA z dnia 17 listopada 2020 r., sygn. akt II OSK 1307/18, dostępny w CBOSA). Ograniczenie prawa własności może sprowadzać się do zawężenia "pól korzystania" z prawa własności, ale nie może to oznaczać, że udział osób trzecich mieści się w ograniczeniu tego konstytucyjnego prawa. "Społeczno-gospodarczego przeznaczenia nieruchomości nie wyznacza sposób, w jaki z gruntu dotychczas korzystano, lecz wyznacza sposób, w jaki właściciel faktycznie i potencjalnie może zgodnie ze swoją wolą z gruntu korzystać." (wyrok NSA z dnia 7 marca 2018 r., sygn. akt II OSK 1213/16, dostępny w CBOSA). Nawet Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że ograniczenie prawa własności "nie dopuszcza" osób trzecich do udziału w wykonywaniu tegoż prawa. "Negatywna strona własności wyrażona w sformułowaniu »z wyłączeniem innych osób«. Oznacza obowiązek nieingerowania przez inne podmioty w uprawnienia przysługujące właścicielowi (non facere). Negatywna strona własności stanowi powszechny obowiązek nieczynienia niczego, co naruszałoby uprawnienia przyznane właścicielowi. Możliwość ingerencji osoby trzeciej w cudzą własność może wynikać jednak z mocy prawa, a ponadto być konsekwencją zgody właściciela (np. gdy obciążył on własną rzecz ograniczonym prawem rzeczowym). Sens omawianego przepisu dobrze wyraża stwierdzenie, iż nie może być w tym samym czasie przyznana więcej niż jednemu podmiotowi identyczna lub większa sfera uprawnień w odniesieniu do tej samej rzeczy niż sfera przysługująca właścicielowi." (M. Bałwicka-Szczyrba, Komentarz do art. 140 [w:] Kodeks cywilny. Komentarz, pod red. M. Bałwickiej-Szczyrby i A. Sylwestrzak, Warszawa 2022, s. 343). Sąd stwierdza, że przepis § 2 ust. 3 pkt 2.1.1., 2.1.4., 5.2., 6.1.3., 10.4., 10.5., 10.7.6., 10.8., 13.2., 13.4., 13.5. uchwały nr XCVII/1112/III/2002 nie odpowiadają prawu. Rada narzuciła skarżącym zrealizowanie wyłącznie inwestycji jednego rodzaju, której pomyślność jest uzależniona od subiektywnej decyzji sąsiadów, Zarządu Miasta Poznania (obecnie: Prezydenta), a sposób realizacji tego przedsięwzięcia jest podyktowany jeszcze uzyskaniem rozwiązań wariantowych lub konkursowych, które będą ponownie oceniane. Istota art. 140 k.c. nie dopuszcza jakiejkolwiek ingerencji osób trzecich w wykonywanie prawa własności. Stąd każdy przepis zaskarżonej uchwały musi zostać usunięty z obrotu prawnego, który uzależnia zagospodarowanie działki od osób trzecich. Sąd uznał także, że w ślad za likwidacją sposobu przeznaczenia działki skarżących pod budowę parkingu podziemnego muszą podążać także rozwiązania komunikacyjne, aby nie doprowadzić do paradoksu w postaci nie możności zapewnienia działce dostępu do drogi publicznej – ul. 27 Grudnia.

Sąd nie zgodził się z żądaniem skarżących, aby cała uchwała nr XCVII/1112/III/2002 w zakresie, w jakim obowiązuje dla działki skarżącej, została wyeliminowana z obrotu prawnego. Sąd przypomina, że działka skarżących jest położona między "Okrąglakiem" a Teatrem Polskim – obiektami zabytkowymi. Lokalizacja działki skarżących wymaga tego, aby jej zagospodarowanie odpowiadało randze miejsca w centrum Poznania. W Studium wskazuje się, że jednym z kierunków zagospodarowania przestrzennego śródmieścia Poznania jest zapewnienie ciągłości rozwiązań architektonicznych, aby nowa zabudowa nie kolidowała z obiektami historycznymi (s. 228 Studium). Wskazane jest to, aby zabudowa dzielnicy Poznania, gdzie znajdują się zabytki, odbywała się w sposób kontrolowany. Rada zapisała w Studium: "Śródmieście w tym – zabudowa o charakterze reprezentacyjnym, dla instytucji i organizacji pełniących funkcje międzynarodowe (poszczególne mpzp są już opracowywane, por. ppkt »Stan istniejący...« niniejszego rozdziału), częściowo jako fragment »Szlaku Piastowskiego«" (s. 253 Studium). Skoro wolą Rady było, aby śródmieście Poznania było dzielnicą reprezentacyjną Poznania, uzasadnione jest, aby ograniczenia w wykonywaniu prawa własności obejmowały sposób zabudowy obiektami, jakie są dopuszczalne dla tego terenu. "Obowiązuje bezwzględne zachowanie historycznej struktury urbanistycznej, wymiana małowartościowej całkowicie zdekapitalizowanej substancji architektonicznej, przywrócenie dawnych walorów, a także w niektórych przypadkach, unowocześnienie istniejącej, wartościowej, użytkowanej zabudowy, sanacja wnętrz kwartałów zabudowy, podnoszenie standardu ulic, chodników, placów, oświetlenia, stanu zieleni i małej architektury. Wykluczone stosowanie substandardowych pospolitych materiałów, w tym brukarskich, dla realizacji małej architektury, zabudowy pawilonowej, tymczasowej, rozwiązań doraźnych. Wskazane utrwalanie w stosowanych rozwiązania elementów tożsamości historycznej – ślady pierwotnych gabarytów zabudowy, lokalizacji, bram itp. Wprowadzenie form architektury i rozwiązań materiałowych adekwatnych do sąsiedztwa i zgodnych ze współczesnymi rozwiązaniami architektonicznymi w zakresie stylistycznym, konstrukcyjnym, materiałowym i technologicznym." (s. 228 Studium – przeznaczenie śródmieścia). Z tego względu Sąd uznał za niezasadne stwierdzania nieważności całego planu miejscowego.

Mając powyższe na uwadze, Sąd doszedł do przekonania o częściowej zasadności wniesionej skargi. To zaś skutkuje stwierdzeniem nieważności § 2 ust. 3 pkt 2.1.1., 2.1.4., 5.2., 6.1.3., 10.4., 10.5., 10.7.6., 10.8., 13.2., 13.4., 13.5. uchwały nr XCVII/1112/III/2002, o czym Sąd orzekł, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. (pkt I sentencji wyroku). Uznając, że wymagania postawione przez Studium uniemożliwiają swobodę zabudowy śródmieścia Poznania z pominięciem walorów tej dzielnicy, w pozostałym zakresie skarga okazała się niezasadna. W związku z tym Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę w pozostałym zakresie (pkt II sentencji wyroku).

O kosztach postępowania sądowego orzeczono, na podstawie art. 200 oraz art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 2 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 535) oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1935). Sąd zasądził dla niego zwrot kosztów w wysokości 797 zł, na co złożyło się: 300 zł – wpis stały od skargi, 480 zł – opłata dla radcy prawnego reprezentującego skarżących przez sądem administracyjnym I instancji oraz 17 zł – opłata od pełnomocnictwa (pkt III sentencji wyroku).