Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1980/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-05-16 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 54 pkt 1, art. 61 ust. 1 pkt 1, 3 i 5, art. 64 ust. 1
journal: Dz.U. 2012 poz 647
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
article: § 6 ust. 2, § 7 ust. 1, 3 i 4
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1588
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon Sędziowie Sędzia NSA Roman Ciąglewicz Sędzia NSA Tomasz Bąkowski (spr.) Protokolant: asystent sędziego Julia Słomińska po rozpoznaniu w dniu 16 maja 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej T. sp. z o.o. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 21 stycznia 2021 r. sygn. akt II SA/Kr 1085/20 w sprawie ze skargi T. sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 24 czerwca 2020 r. nr SKO.ZP/415/462/2019 w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji ustalającej warunki zabudowy oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 21 stycznia 2021 r., sygn. akt II SA/Kr 1085/20, oddalił skargę T. sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z 24 czerwca 2020 r., znak SKO.ZP/415/462/2019 w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji ustalającej warunki zabudowy.

Zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie, po przeprowadzeniu postępowania na żądanie T. sp. z o.o. z siedzibą w W., odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta Krakowa z 31 marca 2014 r., nr AU-2/6730.2/765/2014, ustalającej na wniosek P. sp. z o.o. z siedzibą w K. warunki zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn. "Budowa budynków mieszkalnych z przyłączeniem kanalizacji sanitarnej, instalacji co., elektrycznym, instalacji wodnej, parkingami podziemnymi, drogami dojazdowymi i miejscami postojowymi na dz. nr [...] i [...], obr. [...] [...] przy ul. F. [...] w K.", przeniesionej decyzją Prezydenta Miasta Krakowa z 4 grudnia 2018 r. na rzecz B. sp. z o.o., a następnie decyzją Prezydenta Miasta Krakowa 7 sierpnia 2020 r. na rzecz P. sp. z o.o. z siedzibą w K.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniosła T. sp. z o.o. z siedzibą w W., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika. Wyrok zaskarżono w całości.

Skargę kasacyjną oparto na podstawie:

I. art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm., dalej: "p.p.s.a."), tj. naruszeniu przepisów prawa materialnego, tj.:

– art. 1 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 2 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2012 r. poz. 647 z późn. zm., dalej: "u.p.z.p.") w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 r. poz. 256, z późn. zm., dalej: "k.p.a.") przez jego błędną interpretację i niewłaściwe zastosowanie, polegające na przyjęciu, że planowana inwestycja nie narusza ładu przestrzennego, co stanowi rażące naruszenie prawa;

– art. 54 pkt 1 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 przez wydanie decyzji, w której w sposób wadliwy określono rodzaj inwestycji, ze względu na brak wskazania liczby budynków planowanej inwestycji, co stanowi rażące naruszenie prawa;

– art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., a to przez błędne uznanie, że ustalone warunki zabudowy nie naruszają w sposób rażący zasady dobrego sąsiedztwa, pomimo niespełnienia wymogu określonego tym przepisem w zakresie istnienia co najmniej jednej działki sąsiedniej, dostępnej z tej samej drogi publicznej zabudowanej w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowalnych, linii zabudowy oraz intensywności;

– art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., a to przez błędne uznanie, że ustalone warunki zabudowy nie naruszają w sposób rażący zasady dobrego sąsiedztwa, pomimo braku istniejącego lub projektowanego uzbrojenia terenu wystarczającego dla zamierzenia budowlanego;

– art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. w zw. z art. 72 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. z 2013 r. poz. 1235 z późn. zm., dalej: "u.i.ś.") w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. oraz w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., a to przez ustalenie warunków zabudowy pomimo braku przedłożenia decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach przedsięwzięcia, w sytuacji istnienia takiego wymogu, co stanowi rażące naruszenie prawa;

– § 6 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588, dalej: "rozporządzenie MI") w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., a to przez dowolne ustalenie wysokości dla planowanej objętej rozstrzygnięciem decyzji zabudowy mieszkalnej, co stanowi rażące naruszenie prawa;

– § 7 ust. 4 rozporządzenia MI w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., a to przez dowolne ustalenie szerokości elewacji frontowej dla planowanej i objętej rozstrzygnięciem decyzji zabudowy mieszkalnej co stanowi rażące naruszenie prawa;

II. na podstawie z art. 174 pkt. 2 p.p.s.a., tj. naruszeniu przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

– art. 1 § 2 i art. 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2021 r., poz. 137 z późn. zm., dalej: "p.u.s.a.") w zw. z art. 3 § 2 pkt 2 w zw. z art. 145 § 1 ust. 1 pkt a i c p.p.s.a. w zw. z art. 54 pkt 1 w zw. z art. 64 ust. 1 w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 1, 3 i 5 u.p.z.p. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 7, 77 § 1, 80 oraz 107 § 3 k.p.a. przez nieprawidłowe sprawowanie kontroli sądowej nad administracją publiczną polegające na niezasadnym uznaniu, że organy administracji dokonały prawidłowej wykładni zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, a w konsekwencji m.in. przyjęcie, że decyzja organu administracji nie podlega uchyleniu, podczas gdy w sprawie doszło do naruszenia ww. przepisów prawa materialnego oraz postępowania administracyjnego, skutkujących koniecznością jej uchylenia;

– art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. oraz art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. przez wadliwe uzasadnienie zaskarżonego wyroku, nieodpowiadające wymogom art. 141 § 4 p.p.s.a., polegające na niewystarczającym wskazaniu i rozwinięciu motywów jakimi kierował się Sąd uznając, że organ administracyjny prawidłowo stwierdził brak naruszeń mających charakter rażący, które uzasadniałaby stwierdzenie nieważności decyzji.

Na podstawie powyższych zarzutów, na podstawie art. 176 § pkt 3 w zw. z art. 185 § 1 p.p.s.a., wniesiono o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 7 sierpnia 2020 r., sygn. akt II SA/Kr 760/20 i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi, który wydał orzeczenie oraz na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a., zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną P. sp. z o.o. z siedzibą w K., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, wniosła o jej oddalenie w całości.

W uzasadnieniu strona zakwestionowała zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Według art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności sprawę rozpoznano w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej.

Stosownie do art. 193 zd. 2 p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej formułowanej przez stronę skarżącą, organy administracji publicznej oraz Sąd I instancji. Stan faktyczny i prawny sprawy rozstrzygniętej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny został przedstawiony w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i podlega oddaleniu.

W pierwszej kolejności należy zaznaczyć, że z utrwalonego w orzecznictwie sądowoadministracyjnym stanowiska wynika, że o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze skutki, które wywołuje decyzja. Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. Ponadto w sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w jego bezpośrednim rozumieniu (por. m.in. wyroki NSA z: 9.02.2005 r., OSK 1134/04, LEX nr 165717, 19.09.2007 r., II OSK 1227/06, LEX nr 377389; 8.04.2014 r., II FSK 1179/12, LEX nr 1454857 oraz z 12.07.2022 r., I OSK 1559/19, LEX nr 3421446). Zatem wyeliminowanie ostatecznej decyzji administracyjnej z obrotu prawnego, jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa powinno następować tylko w okolicznościach bezspornych (por. wyrok NSA z 20.07.2023 r., III OSK 2683/21, LEX nr 3588410). Oznacza to, że o rażącym naruszeniu prawa przesądza jego oczywistość i waga.

W świetle powyższego nie sposób zgodzić się podniesionymi w skardze kasacyjnej zarzutami naruszenia prawa materialnego. Sąd I instancji prawidłowo ocenił, że zaskarżona decyzja nie narusza ładu przestrzennego, które to naruszenie, jak wynika z uzasadnienia skargi kasacyjnej, miało polegać na nieuwzględnieniu zasady dobrego sąsiedztwa w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., która przewiduje m.in. by planowana zabudowa korelowała w sposób określony w tym przepisie z istniejącą zabudową znajdującą się na działce sąsiedniej, dostępnej z tej samej drogi publicznej.

W zaskarżonym wyroku wyjaśniono, wskazując na konkretne orzeczenia sądów administracyjnych, że do określenia wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu może posłużyć zabudowa tworząca urbanistyczną całość znajdująca się w obszarze analizowanym, nawet gdy została wzniesiona na działce posiadającej dostęp z innej drogi publicznej. Stanowisko to, które może w niektórych okolicznościach budzić wątpliwości, sprawia jednak, że w praktyce stosowania prawa i jego sądowej kontroli rozumienie art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. nie jest na tyle dostatecznie oczywiste, by uznać, że w niniejszej sprawie mogłoby dojść do naruszenia tego przepisu w sposób rażący.

Zatem mając na uwadze przedstawione wyżej warunki uznania decyzji za wydaną z rażącym naruszeniem prawa, podniesione zarzuty naruszenia art. 1 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 2 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. okazały się niezasadne.

Z tego też względu za nieuzasadniony należało uznać zarzut naruszenia art. 54 pkt 1 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. przez wydanie decyzji, w której nie wskazano liczby budynków wchodzących w zakresie planowanej inwestycji. Przywołane w zaskarżonym wyroku rozstrzygnięcia Naczelnego Sądu Administracyjnego (wyrok NSA z 7.05.2009 r., II OSK 731/08, LEX nr 547191 oraz wyrok NSA z 7.02.2014 r., II OSK 2640/12, LEX nr 1497941), w których przyjęto, że w decyzji o warunkach zabudowy nie jest konieczne określenie liczby planowanych do realizacji budynków oznacza bowiem, że również i ta kwestia podnoszona przez skarżącą kasacyjnie nie jest na tyle oczywista by uznać, iż decyzja, z uwagi na brak określenia w niej liczby budynków, które mają być zlokalizowane na terenie, którego dotyczą warunki zabudowy, naruszała prawo w sposób rażący w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Również zarzut naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. okazał się nieuzasadniony. W aktach administracyjnych sprawy zostały zgormadzone pisma, z których wynika możliwość podłączenia planowanej zabudowy do sieci niezbędnego dla tejże zabudowy uzbrojenia terenu.

Wbrew twierdzeniu skarżącej kasacyjnie, inwestor na etapie uzyskiwania warunków zabudowy nie jest zobligowany do przedstawienia umowy w sprawie wykonania uzbrojenia. Wystarczające jest bowiem zapewnienie (promesa), że taka umowa zostanie w przyszłości zawarta. Celem art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. w zw. z art. 61 ust. 5 u.p.z.p. (według których wydanie decyzji o warunkach zabudowy zależy od tego, czy istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego bądź, gdy wykonanie uzbrojenia terenu zostanie zagwarantowane w drodze umowy zawartej między właściwą jednostką organizacyjną a inwestorem) jest jedynie zagwarantowanie odpowiedniego uzbrojenia pozwalającego na prawidłowe korzystanie z obiektu budowlanego, którego realizację planuje inwestor wnioskujący o ustalenie warunków zabudowy. Zagwarantowanie wykonania uzbrojenia terenu oznacza zapewnienie w drodze umowy, co nie jest tożsame z obowiązkiem posiadania takiej umowy w momencie ustalania warunków zabudowy, ale z posiadaniem zapewnienia, że taka umowa zostanie zawarta (por. wyroki NSA z: 21.04.2021 r., II OSK 1815/18, LEX nr 3212052; 15.12.2021 r., II OSK 603/21, LEX nr 3316751 oraz 13.12.2022 r., II OSK 2078/21, LEX nr 3602672).

Nie mógł też odnieść zamierzonego skutku zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. w zw. z art. 72 ust. 1 pkt 3 u.i.ś. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. oraz w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., a to przez ustalenie warunków zabudowy pomimo braku przedłożenia decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach przedsięwzięcia, w sytuacji istnienia takiego wymogu, co stanowi rażące naruszenie prawa.

Sąd I instancji trafnie uznał, że w okolicznościach sprawy wydanie decyzji o warunkach zabudowy z 31 marca 2014 r. nie było uzależnione od uprzedniego uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Przywołane w zaskarżonym wyroku przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. Nr 213, poz. 1397 z późn. zm., dalej: "rozporządzenie RM"), obowiązujące w dacie wydania decyzji o warunkach zabudowy, nie zaliczały planowanej inwestycji do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko z uwagi na to, że zgłoszona we wniosku zabudowa mieszkaniowa wraz z towarzyszącą jej infrastrukturą zajmuje obszar poniżej 2 ha (zob. § 3 ust. 1 pkt 53 lit. b tiret drugie rozporządzenia RM), zaś powierzchnia parkingów naziemnych i podziemnych mieszkaniowa wraz z towarzyszącą jej infrastrukturą została określona poniżej 0,5 ha (zob. § 3 ust. 1 pkt 56 lit. b rozporządzenia RM).

Niezasadnymi okazały się również zarzuty naruszenia § 6 ust. 2 rozporządzenia MI w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz § 7 ust. 4 rozporządzenia MI w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Przepisy § 6 rozporządzenia MI, w brzmieniu obowiązującym w dniu wydawania decyzji o warunkach zabudowy, regulowały sposób wyznaczania szerokości elewacji frontowej planowanej zabudowy według zasady (określonej w § 6 ust. 1 rozporządzenia MI), zgodnie z którą szerokość tę wyznacza się na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym, z tolerancją do 20 %. Zgodnie zaś z § 6 ust. 2 rozporządzenia MI, dopuszcza się wyznaczenie innej szerokości elewacji frontowej, jeżeli wynika to z analizy urbanistyczno-architektonicznej.

Z kolei przepisy § 7 rozporządzenia MI, w brzmieniu obowiązującym w dniu wydawania decyzji o warunkach zabudowy, regulowały sposób wyznaczania wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki, według zasady (określonej w § 7 ust. 1 rozporządzenia MI), zgodnie z którą wysokość tę wyznacza jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Jeżeli wysokość ta na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas – w myśl § 7 ust. 3 rozporządzenia MI – przyjmuje się jej średnią wielkość występującą na obszarze analizowanym, przy czym – stosownie do § 7 ust. 4 rozporządzenia MI – dopuszcza się również wyznaczenie innej wysokości, o której mowa w ust. 1, jeżeli wynika to (tak jak w przypadku wyznaczania szerokości elewacji frontowej planowanej zabudowy) z analizy urbanistyczno-architektonicznej.

W decyzji Prezydenta Miasta Krakowa z 31 marca 2014 r., zarówno szerokość elewacji frontowej planowanej zabudowy, jak i jej wysokość, zostały wyznaczone na podstawie przepisów przewidujących odstępstwa od podstawowego sposobu wyznaczania tych parametrów. W obu przypadkach przyjęte rozwiązania zostały uzasadnione w części tekstowej wyników analizy urbanistyczno-architektonicznej (s. 4-5).

Niezależnie od powyższego należy podkreślić, że gdyby nawet uznać za uzasadnione wątpliwości skarżącej kasacyjnie, co do prawidłowości zastosowania w okolicznościach tej sprawy przepisów § 6 ust. 2 oraz § 7 ust. 4 rozporządzenia MI, to w świetle wskazanych wyżej wymogów uznania decyzji za wydaną z rażącym naruszeniem prawa, zarówno okoliczności faktyczne sprawy, jak i prawne uwarunkowania konstrukcji przepisów § 6 i § 7 rozporządzenia MI, nie dają podstaw do upatrywania w przyjętych wielkościach wyżej wymienionych wskaźników oczywistego nierodzącego żadnych wątpliwości naruszenia prawa. Wypada w tym miejscu zaznaczyć, że nawet błędne wyznaczenie obszaru analizowanego, będącego podstawą do ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, a więc również szerokości elewacji frontowej i wysokości planowanej zabudowy, samo przez się nie wystarcza do uznania wydania decyzji o warunkach zabudowy z rażącym naruszeniem prawa (por. wyrok NSA z 20.05.2021 r., II OSK 2380/18, LEX nr 3197331).

Nieuwzględnienie wskazanych powyżej zarzutów wpływa równocześnie na negatywną ocenę zarzutu naruszenia art. 1 § 2 i art. 2 p.u.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 2 w zw. z art. 145 § 1 ust. 1 pkt a i c p.p.s.a. w zw. z art. 54 pkt 1 w zw. z art. 64 ust. 1 w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 1, 3 i 5 u.p.z.p. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 7, 77 § 1, 80 oraz 107 § 3 k.p.a., pozostającego w integralnym związku z przytoczonymi w skardze kasacyjnej zarzutami naruszenia prawa materialnego.

Nie jest także uzasadniony zarzut naruszenia art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. oraz art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. polegający na niewystarczającym wskazaniu i rozwinięciu motywów jakimi kierował się Sąd uznając, że organ administracyjny prawidłowo stwierdził brak naruszeń mających charakter rażący, które uzasadniałaby stwierdzenie nieważności decyzji.

Zgodnie z art. 141 § 4 p.p.s.a.: "Uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania."

Jak wynika z przytoczonej treści art. 141 § 4 p.p.s.a., przepis ten wskazuje na obligatoryjne elementy uzasadnienia wyroku i nie służy do kwestionowania merytorycznej treści uzasadnienia wyroku. Zarzut naruszenia tego przepisu może być skuteczny tylko wtedy, gdy uzasadnienie wyroku jest sporządzone w sposób uniemożliwiający kontrolę instancyjną, a w szczególności, gdy nie zawiera któregoś z elementów konstrukcyjnych wymienionych w omawianym przepisie. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie wymagane elementy konieczne dla oceny legalności kontrolowanej decyzji, a zatem zostało sporządzone zgodnie z art. 141 § 4 p.p.s.a.

Brak podstaw do uznania, że zaskarżony wyrok narusza art. 141 § 4 p.p.s.a. sprawia, że również w pozostałym zakresie zarzut ten nie zasługuje na uwzględnienie. Należy bowiem wyjaśnić, że ani art. 1 § 1 i § 2 p.u.s.a. ani art. 3 § 1 p.p.s.a., co do zasady nie mieszczą się w zakresie podstawy kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., ponieważ należą one do przepisów ustrojowych. Z bogatego w tym względzie orzecznictwa sądowego wynika, że aby przepisy te stały się skuteczną podstawą kasacyjną powinny być połączone z właściwym przepisami procesowymi stosowanymi przez organ, bo tylko przy takiej konstrukcji zarzutu można twierdzić, że Sąd I instancji naruszył prawo, gdyż dokonał wadliwej kontroli zaskarżonej decyzji. Brak takiego powiązania przepisów p.u.s.a. i p.p.s.a. z właściwymi przepisami procesowymi skutkuje nieskutecznością zarzutu (wyrok NSA z 4.02.2021 r., II GSK 1597/18, LEX nr 3173093). Samodzielną podstawę kasacyjną mogą stanowić przepisy art. 1 § 1 i § 2 p.u.s.a. jedynie wówczas, gdy Sąd dokonał kontroli w sprawie w oparciu o inne kryterium niż kryterium legalności, czy też orzekał w sprawie, która nie podlega rozpoznaniu przez sądy administracyjne (por. wyroki NSA z 22.03.2022 r., III OSK 1222/21, LEX nr 3343888 oraz z 15.07.2021 r., II GSK 1385/18, LEX nr 3214005).

Z kolei wskazany w podstawie kasacyjnej art. 3 § 1 p.p.s.a. jest przepisem ogólnym o charakterze kompetencyjnym stanowiącym, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Norma ta określa zakres właściwości rzeczowej sądu administracyjnego. Do naruszenia art. 3 § 1 p.p.s.a. może dojść w przypadku, gdy sąd rozpoznający skargę uchyla się od obowiązku wykonania kontroli, o której mowa w tym przepisie, nie zaś z tego powodu, że skarżąca kasacyjnie nie zgadza się z rozstrzygnięciem sądu, czy też z uzasadnieniem zaskarżonego orzeczenia (por. wyroki NSA z: 8 12.2017 r., II OSK 635/16, LEX nr 2450637; 5.04.2012 r., I OSK 1636/11, LEX nr 1145065; 7.07.2011 r., II OSK 745/11, LEX nr 1083687).

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.