Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 788/23
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-08-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: journal: Dz.U.UE.L 2013 nr 347 poz 608 art. 4 ust. 1 lit. h
law: Rozporzadzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1307/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiające przepisy dotyczące płatności bezpośrednich dla rolników na podstawie systemów wsparcia w ramach wspólnej polityki rolnej oraz  uchylające rozporządzenie Rady (WE) nr 637/2008 i rozporządzenie Rady (WE) nr 73/2009 (Dz.U.UE L z dnia 20 grudnia 2013 r.)
article: par. 4 ust. 2 pkt 2, par. 30 ust. 2, par. 31a
journal: Dz.U. 2018 poz 1784
law: Rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2015 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy  finansowej w ramach działania "Rolnictwo ekologiczne" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Beata Sobocha-Holc Sędzia NSA Joanna Salachna Sędzia del. WSA Henryka Lewandowska-Kuraszkiewicz (spr.) po rozpoznaniu w dniu 14 sierpnia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej M. Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 11 kwietnia 2023 r. sygn. akt III SA/Wr 778/21 w sprawie ze skargi M. Z. na decyzję Dyrektora Dolnośląskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we Wrocławiu z dnia 2 sierpnia 2021 r. nr 9001-2021-000984 w przedmiocie przyznania płatności ekologicznej oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 11 kwietnia 2023 r., sygn. akt III SA/Wr 778/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalił skargę M. Z. (dalej: Wnioskodawczyni, Strona, Skarżąca) na decyzję Dyrektora Dolnośląskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we Wrocławiu (dalej: Dyrektor DOR ARiMR) z 2 sierpnia 2021 r. nr 9003-2019-000426 w przedmiocie przyznania płatności ekologicznej za rok 2020 w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014 - 2020.

Strona nie zgadzając się z wyrokiem WSA, wystąpiła ze skargą kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego (dalej: NSA), zaskarżając orzeczenie to w całości. Zaskarżonemu wyrokowi na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259; dalej: p.p.s.a.) zarzuciła naruszenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny (dalej: WSA) prawa materialnego przez błędną wykładnię normy prawnej zawartej w § 30 ust. 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2015 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Rolnictwo ekologiczne" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (Dz. U. z 2018 r., poz. 1784; dalej: rozporządzenie ekologiczne).

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej uzupełniła, że WSA wykładając treść normatywną § 30 ust. 2 w zw. z § 4 ust. 2 pkt 2 oraz § 31a rozporządzenia ekologicznego, błędnie przyjął, że "przekształcenie" TUZ (trwałych użytków zielonych) to nic innego, jak doprowadzenie zadeklarowanego do płatności obszaru do takiego stanu agrotechnicznego, że utracił on właściwy mu charakter. Autor regulacji obarczył swoistą sankcją rzeczywiste przekształcenie realnie istniejących TUZ i powołany przepis w żaden sposób nie czyni trwałymi użytkami zielonymi jakiegokolwiek obszaru powierzchni ziemi tylko z tego powodu, że został on w ten sposób przez kogokolwiek zadeklarowany, szczególnie gdy zadeklarowanie spornej części działki było oczywistym błędem skarżącej. Decydującym jest stan faktyczny, a nie zadeklarowany. Skarżąca zaś zmieniła sposób korzystania części swojej nieruchomości rolnej będącej nieużytkiem, ale nie był to TUZ. Nie nastąpiło więc zdarzenie objęte § 30 ust. 2 rozporządzenia ekologicznego.

We wnioskach wnosiła o: zmianę zaskarżonego orzeczenia poprzez uwzględnienie odwołania Strony od decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR – w całości; zasądzenie od Dyrektora DOR ARiMR na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego przed Naczelnym Sądem Administracyjnym według norm przepisanych oraz oświadczyła, iż zrzeka się rozprawy.

Organ nie zajął stanowiska w sprawie skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 182 § 2 p.p.s.a. (Dz. U. z 2024 r. poz. 935) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Wobec tego, że Wnioskodawczyni w skardze kasacyjnej zrzekła się przeprowadzenia rozprawy, a organ nie żądał przeprowadzenia rozprawy, Naczelny Sąd Administracyjny, na mocy art. 182 § 3 p.p.s.a. rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym w składzie trzyosobowym.

Należy wyjaśnić, że Naczelny Sąd Administracyjny odstąpił od szczegółowego przedstawienia stanu sprawy, ograniczając uzasadnienie tylko do rozważań mających znaczenie dla oceny postawionych w skardze kasacyjnej zarzutów. Zgodnie bowiem z art. 193 zdanie drugie p.p.s.a. (Dz. U. z 2024 r., poz. 935), uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Regulacja ta, jako mająca szczególny charakter, wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie 1 p.p.s.a. Oznacza to, że Naczelny Sąd Administracyjny ma swobodę co do zakresu przedstawienia ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podanej przez organy administracji i Sąd I instancji.

Przed oceną zarzutów (tutaj – jednego zarzutu) skargi kasacyjnej przypomnienia wymaga, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, tj. mianowicie sytuacje enumeratywnie wymienione w § 2 tego przepisu, a których w niniejszej sprawie nie stwierdzono. Mając zatem na uwadze treść art. 183 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a. wskazujący, że skarga kasacyjna powinna zawierać przytoczenie podstaw prawnych (które określa art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a.) oraz ich uzasadnienie należy wyjaśnić, że wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych.

Kierując się wyżej przedstawionymi zasadami kontroli zgodności z prawem zaskarżonego wyroku, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego brak jest podstaw do przyjęcia, że rezultat tej kontroli powinien wyrazić się w krytycznej ocenie wyroku WSA, której konsekwencją powinno być jego uchylenie.

W rozpoznawanej sprawie Strona oparła skargę kasacyjną na podstawie z art. 174 pkt 1 p.p.s.a.; zgłosiła naruszenie § 30 ust. 2 rozporządzenia ekologicznego wskutek jego błędnej wykładni i przyjęcia, że przekształcenie TUZ oznacza doprowadzenie zadeklarowanego do płatności obszaru, będącego w rzeczywistości TUZ do takiego stanu agrotechnicznego, że utracił właściwy mu charakter. Przy czym uzupełniła w uzasadnieniu skargi kasacyjnej ten zarzut o naruszenie także § 4 ust. 2 oraz § 31a rozporządzenia ekologicznego.

Zarzut ten należało uznać za niezasadny, a stanowisko WSA za prawidłowe.

Przede wszystkim należy podnieść, że zgodnie z § 2 ust. 1 rozporządzenia ekologicznego płatność ekologiczną przyznaje się rolnikowi, o którym mowa w art. 29 ust. 1 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1305/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) i uchylającego rozporządzenie Rady (WE) nr 1698/2005 (Dz. Urz. UE L 347 z 20.12.2013, str. 487, z późn. zm.), jeżeli: został mu nadany numer identyfikacyjny w trybie przepisów o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności, który może być wykorzystywany do ubiegania się o przyznanie tej płatności (pkt 1); łączna powierzchnia posiadanych przez niego użytków rolnych w rozumieniu art. 2 ust. 1 akapit drugi lit. f rozporządzenia nr 1305/2013, zwanych dalej "użytkami rolnymi", wynosi co najmniej 1 ha (pkt 2); realizuje 5-letnie zobowiązanie ekologiczne, o którym mowa w art. 29 ust. 2 rozporządzenia nr 1305/2013, w ramach określonego pakietu albo jego wariantu (pkt 3); spełnia warunki przyznania płatności ekologicznej w ramach określonych pakietów lub ich wariantów określone w rozporządzeniu (pkt 4).

Wymogi co do wniosku o płatność i załączników do niego określa § 16-§ 18 rozporządzenia ekologicznego.

Wynika z powołanych uregulowań, że składany w ramach płatności wniosek jest wyrazem wiedzy i woli rolnika. Oznacza to, że składając podpis pod wnioskiem zapewnia rolnik, a nie doradca, że podane we wniosku dane są zgodne z rzeczywistością i że jego wolą jest otrzymanie płatności w wysokości wynikającej z wniosku. Wystąpienie z takim wnioskiem jest również wyrazem zobowiązania się rolnika do dochowania wymaganych przepisami wymogów do otrzymania wnioskowanej płatności. Płatności są przyznawane w celu podwyższenia kultury rolnej w państwach członkowskich oraz zintegrowania obszarów wiejskich. Z tego względu rolnik powinien dołożyć szczególnej staranności przy realizacji podjętych zobowiązań rolnych. Stwierdzenie w późniejszym terminie nieprawidłowości może powodować nałożenie sankcji finansowych. Przestrzeganie wymogów w zakresie TUZ jest związane z tym, że państwa członkowskie Unii Europejskiej są zobowiązane do zapewnienia utrzymania odpowiedniego stosunku ilości trwałych użytków zielonych do całkowitego obszaru rolnego. Stosunek ten (zwany "wskaźnikiem referencyjnym") jest corocznie ustalany (por. wyroki NSA z: 26 lutego 2019 r., sygn. akt I GSK 3098/18 i GSK 3038/18; opubl. orzeczenia.na.gov.pl).

Zatem prawidłowe było stanowisko Sądu I instancji, że składając wniosek, Skarżąca zobowiązana była do dochowania wymaganych przepisami wymogów, gdyż stwierdzone później przez organ nieprawidłowości mogły powodować nałożenie sankcji finansowych, co nastąpiło w kontrolowanej sprawie i do tego zasadnie.

W stanie prawnym właściwym dla sprawy obowiązywał bowiem zakaz przekształcania TUZ. Zgodnie z § 30 ust. 2 rozporządzenia ekologicznego, jeżeli rolnik przekształcił którykolwiek z występujących w gospodarstwie rolnym trwałych użytków zielonych lub nie zachował któregokolwiek z określonych w planie działalności ekologicznej elementów krajobrazu rolniczego nieużytkowanych rolniczo, o których mowa w § 5 ust. 1 pkt 3, płatność ekologiczna przysługiwała temu rolnikowi w wysokości zmniejszonej o 20%.

Zakaz przekształcania trwałych użytków zielonych został wyrażony wprost w

§ 5 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia ekologicznego, mówiącego, że rolnik realizujący zobowiązanie ekologiczne nie może przekształcać występujących w gospodarstwie rolnym trwałych użytków zielonych i pastwisk trwałych w rozumieniu art. 4 ust. 1 lit. h) rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1307/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiającego przepisy dotyczące płatności bezpośrednich dla rolników na podstawie systemów wsparcia w ramach wspólnej polityki rolnej oraz uchylającego rozporządzenie Rady (WE) nr 637/2008 i rozporządzenie Rady (WE) nr 73/2009 (Dz. Urz. UE L 347 z 20.12.2013, str. 608, z późn. zm.; dalej: rozporządzenie 1307/2013).

Należy podkreślić, że Wnioskodawczyni nie podnosiła w skardze kasacyjnej naruszenia przepisu § 5 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia ekologicznego, mającego zasadnicze znaczenie dla wyniku sprawy.

Dla rozpoznania sprawy zatem istotne znaczenie miało ustalenie znaczenia wyrażeń: "przekształcać" oraz "trwałe użytki zielone".

Prawodawca unijny jak i krajowy nie zdefiniowali pojęcia "przekształcać", co nakazywało odwołać się do powszechnego znaczenia tego słowa. Według SJP PWN "przekształcać" oznacza nadawać czemuś inną postać, formę, inny wygląd, kształt, charakter, zmieniać coś w coś innego, przeobrażać, przemieniać (por. wyroki NSA w sprawach I GSK 3098/18 i I GSK 3038/18 oraz z 22 września 2021 r., sygn. akt I GSK 296/21).

Drugie z pojęć zostało zdefiniowane w art. 4 ust. 1 lit. h) rozporządzenia 1307/2013. Według tego przepisu za "trwałe użytki zielone i pastwiska trwałe" uznaje się grunty wykorzystywane do uprawy traw lub innych pastewnych roślin zielnych rozsiewających się naturalnie (samosiewnych) lub uprawianych (wysiewanych), które nie były objęte płodozmianem danego gospodarstwa rolnego przez okres pięciu lat lub dłużej; mogą one obejmować inne gatunki, takie jak krzewy lub drzewa, które mogą nadawać się do wypasu, pod warunkiem, że zachowano przewagę traw i innych pastewnych roślin zielnych, a także - w przypadku gdy zadecydują tak państwa członkowskie - grunty, które mogą nadawać się do wypasu i które stanowią część utrwalonych praktyk lokalnych w przypadkach, gdy trawy i inne zielne rośliny pastewne tradycyjnie nie są roślinnością dominującą na obszarach wypasu.

W art. 4 ust. 2 rozporządzenia 1307/2013 przewidziano dodatkowe kryteria odnoszące się do TUZ, byleby te wyjątki były obiektywne i nie miały dyskryminacyjnego charakteru. Jednocześnie art. 9 ust. 1 rozporządzenia 1307/2009 wprowadzał regułę, że nie przyznaje się płatności bezpośrednich osobom fizycznym lub prawnym ani grupom osób fizycznych lub prawnych, których użytki rolne obejmują głównie obszary utrzymujące się naturalnie w stanie nadającym się do wypasu lub uprawy i które nie prowadzą na tych obszarach działań minimalnych określonych przez państwa członkowskie zgodnie z art. 4 ust. 2 lit. b).

Wykładając zatem § 30 ust. 2 w zw. z § 5 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia ekologicznego należało przyjąć, że "przekształcenie" TUZ, to nic innego, jak doprowadzenie zadeklarowanego do płatności obszaru do takiego stanu agrotechnicznego, że utracił on właściwy mu charakter (przecież wnioskujący o płatność wskazuje, że zgłoszony obszar spełnia wymogi TUZ i deklaracja powinna być zgodna ze stanem faktycznym, aby uzyskać dofinansowanie). Czyli przekształcanie TUZ polegało na doprowadzeniu użytku do takiego stanu agrotechnicznego, że utracił on właściwy dla trwałego użytku zielonego charakter, a więc przestał być gruntem wykorzystywanym do uprawy traw lub innych zielnych roślin wymienionych w art. 4 ust. 1 lit. h rozporządzenia 1307/2013. Nowy stan agrotechniczny może polegać na tym, że grunt jest wykorzystywany do uprawy innych roślin niż wskazane w ww. przepisie albo np. został zaorany i nie jest w danym czasie wykorzystywany do uprawy jakichkolwiek roślin.

Zatem, nie można było podzielić stanowiska Strony, że nie miał znaczenia stan zadeklarowany, gdyż pierwotny stan działki stanowił punkt wyjścia do oceny, czy rolnik przestrzegał wymogów w ramach zobowiązania ekologicznego, do czego zobowiązywał go § 2 ust. 1 pkt 3 i 4 rozporządzenia ekologicznego, jak i § 31a tego aktu mówiący, że w przypadku stwierdzenia uchybienia w przestrzeganiu przez rolnika wymogów w ramach zobowiązania ekologicznego, w celu zastosowania art. 35 ust. 4 rozporządzenia nr 640/2014, płatność ekologiczna podlega zwrotowi, a do ustalenia wysokości tego zwrotu przepisy § 30 ust. 1-9 oraz 12 i 13 stosuje się odpowiednio, z tym że w przypadku uchybienia określonego w § 30 przewidywał zakres sankcji finansowych.

Przywołanie w uzasadnieniu skargi kasacyjnej § 31a rozporządzenia ekologicznego przeczyło opinii Skarżącej co do obowiązków rolnika występującego o pomoc w ramach działania "rolnictwo ekologiczne", skoro i z tego przepisu wynikał obowiązek składania deklaracji spełniającej wymagania w ramach zobowiązania ekologicznego i utrzymywania warunków tego zobowiązania przez okres 5 lat, łącznie z zakazem przekształcania TUZ, na mocy § 30 ust. 2 w zw. z § 5 ust. 1 pkt 2 ww. rozporządzenia.

Gdy chodzi o przepis § 4 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia ekologicznego, określał on pakiety (wymienione w ust. 1 § 4), w ramach których realizowano zobowiązania ekologiczne. Strona nie wykazała na czym, miałoby polegać naruszenie tego uregulowania.

W sytuacji, gdy w czasie kontroli na miejscu inspektorzy terenowi stwierdzili na działce F4 częściowe jej zaoranie, występowanie kilkuletnich samosiewów drzew, krzewów i chwastów, co niewątpliwie nie odpowiada definicji TUZ, a do tego także brak użytkowania rolniczego przez okres dwóch lat na całej działce, to organ był zobowiązany zastosować kod pokontrolny E_ 12_o, co oznaczało, że kontrolowany obszar utracił w części pierwotny charakter (zadeklarowany) ze względu na brak prowadzenia na zakwestionowanym obszarze zabiegów agrotechnicznych. W konsekwencji organ był zobowiązany do zastosowania sankcji finansowej, o której mowa w § 30 ust. 2 rozporządzenia ekologicznego. Natomiast podnoszona przez Skarżącą okoliczność, że od początku nie posiadała w gospodarstwie deklarowanej powierzchni gruntów spełniających warunki TUZ, może co najwyżej świadczyć o tym, że również we wcześniejszych latach były one nieprawidłowo uprawiane, niezgodnie z kulturą rolną.

Z powyższych względów skargę kasacyjną na mocy art. 184 p.p.s.a. należało oddalić.

-----------------------

12

6