Wyrok WSA w Białymstoku, sygn. akt I SA/Bk 254/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Data orzeczenia: 2023-10-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6531 Dotacje oraz subwencje z budżetu państwa, w tym dla jednostek samorządu terytorialnego
Hasła tematyczne: Finanse publiczne
Oświata
Skarżony organ: Prezydent Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 26 par. 2 i 5; art. 33; art. 43 ust. 1
journal: Dz.U. 2022 poz 2082
law: Ustawa z dnia 27 października 2017 r. o finansowaniu zadań oświatowych - t.j.
article: art. 10; art. 11; art. 170 par. 1
journal: Dz.U. 2021 poz 1082
law: Ustawa z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Dariusz Marian Zalewski, Sędziowie sędzia WSA Paweł Janusz Lewkowicz (spr.),, asesor sądowy WSA Justyna Siemieniako, , po rozpoznaniu w Wydziale I na posiedzeniu niejawnym w dniu 11 października 2023 r. w trybie uproszczonym sprawy ze skargi "Ż." Sp.z o.o. w Ł. na czynność Prezydenta Miasta Białegostoku w przedmiocie błędnego ustalenia wysokości należnej dotacji oświatowej w wyniku aktualizacji stawki dotacji oddala skargę.


UZASADNIENIE

"Ż." Sp. z o.o. w Ł. (dalej powoływana jako skarżąca), reprezentowana przez pełnomocnika, wywiodła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku skargę na czynność Prezydenta Miasta Białegostoku (dalej powoływany jako: organ, Prezydent) w postaci błędnego ustalenia wysokości należnej dotacji oświatowej w wyniku aktualizacji stawki dotacji przysługującej na słuchaczy: Liceum Ogólnokształcącego dla Dorosłych "Ż." w Białymstoku w 2023 r., podnosząc zarzuty naruszenia:

1) art. 26 § 2 i 5 w zw. z art. 33 ust. 1 w zw. z art. 43 ust. 1 pkt 4 w zw. z ust. 2 pkt 3 w zw. z art. 43 ust. 3 ustawy z dnia 27 października 2017 r.

o finansowaniu zadań oświatowych (Dz.U. z roku 2022 r. poz. 2082 ze zm., dalej jako: u.f.z.o.) w zw. z art. 1 ust. 1, 3, 4, 9, 10, 11, 14, art. 10, art. 11 i art. 170 § 1 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. – Prawo oświatowe (Dz.U.

z 2021 r. poz. 1082 ze zm., dalej jako: p.o.), poprzez ustalenie w wyniku aktualizacji miesięcznej stawki dotacji na 1 słuchacza w kwocie 2.95 zł, co stanowi jedynie iluzoryczne wypełnienie obowiązku finansowania działalności oświatowej szkoły, która nie może prowadzić działalności gospodarczej, a w konsekwencji pozyskiwać środków na kredytowanie działalności szkoły;

2) art. 70 ust. 4 Konstytucji RP, poprzez ustalenie stawki dotacji w kwocie, która nie pozwala na prowadzenie kształcenia, co w konsekwencji prowadzi do naruszenia prawa obywateli do powszechnego i równego dostępu do wykształcenia.

W uzasadnieniu skargi jej autor wskazał, że w 2022 r. miesięczna dotacja na 1 słuchacza niepublicznego liceum ogólnokształcącego dla dorosłych kształcącego się w systemie zaocznym kształtowała się na poziomie około 60 zł miesięcznie. Zauważono, że od września 2018 r. w związku z wprowadzeniem art. 10a do ustawy z dnia 26 stycznia 1982 r. – Karta Nauczyciela organy prowadzące szkoły niepubliczne są obowiązane do zatrudniania nauczycieli w oparciu o umowę o pracę zgodnie z ustawą z dnia 26 czerwca 1974 r. – Kodeks pracy, podkreślając w związku z tym, że przy przyjęciu zastosowania minimalnego wynagrodzenia o pracę dla nauczyciela zatrudnianego w szkole miesięczny koszt zatrudnienia nauczyciela w pełnym wymiarze czasu pracy kształtuje się obecnie na poziomie - 3.490 zł brutto, a wraz z kosztami pracodawcy 4.204,75 zł. Powyższe zaś oznacza, że kwota dotacji oświatowej na 1 ucznia na rok 2023 nie pokrywa nawet 1 godziny pracy tego nauczyciela, a liczba przedmiotów nauczanych w szkole oznacza konieczność zatrudnienia większej liczby nauczycieli niż tylko jednego. Zwrócono uwagę, że wysokość wynagrodzenia musi uwzględniać kwalifikacje nauczyciela, więc często przewyższa minimalne wynagrodzenie. Wskazano na rosnące koszty energii elektrycznej i grzewczej, a także konieczność zachowania standardów lokali, co wiąże się z wysokim czynszem za najem.

Autor skargi podniósł, że dotowanie szkoły niepublicznej w ww. wysokości jest pozorne i stanowi dyskryminację w stosunku do szkół publicznych. Wyjaśnił, że przy założeniu, że w szkole kształci się 200 słuchaczy, a stawka dotacji określona w art. 26 ust. 2 u.f.z.o. wynosi niecałe 3 zł na słuchacza, szkoła pod koniec miesiąca otrzyma dotację w wysokości w przybliżeniu 500 zł miesięcznie. Zauważył w związku z tym, że za te środki szkoła ma zapewnić kilkunastu nauczycieli zatrudnionych na umowie o pracę z minimalnym wynagrodzeniem, którzy zrealizują minimum programowe, dyrektora szkoły oraz niezbędną obsługę oraz lokale.

Zwrócono uwagę na treść art. 170 ust. 1 p.o., wywodząc z jego treści, że jest to działalność deficytowa i nienastawiona na osiąganie zysku, a organy prowadzące szkoły niepubliczne tj. licea ogólnokształcące dla dorosłych i szkoły policealne realizują zadanie publiczne danej jednostki samorządu terytorialnego – w tym wypadku powiatów. Zdaniem skarżącej, mając na względzie sformułowane w art. 70 Konstytucji RP powszechne prawo do nauki koniecznym jest zaś udział władz publicznych w finansowaniu sektora oświaty spoza sektora finansów publicznych zgodnie z obowiązującymi przepisami i w sposób umożliwiający realizację tego zadania.

W związku z powyższym skarżąca wniosła o stwierdzenie bezskuteczności czynności w postaci błędnego ustalenia wysokości należnej dotacji oświatowej przysługującej na słuchaczy Liceum Ogólnokształcącego dla Dorosłych "Ż." w Białymstoku w 2023 r., a ponadto o zasądzenie od Prezydenta na rzecz skarżącej kosztów postępowania sądowego wedle norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego w sprawie oraz o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie, a ewentualnie oddalenie.

W pierwszej kolejności Prezydent przedstawił względy, które w jego ocenie stanowią o konieczności odrzucenia skargi. Następnie wyjaśnił, że niezastosowanie się do rozporządzenia Ministra Edukacji i Nauki z dnia 22 grudnia 2022 r. w sprawie podziału części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostek samorządu terytorialnego w roku 2023 (Dz.U. z 2022 r. poz. 2820) prowadziłoby do działania organu niezgodnego z prawem. Wskazał, że zgodnie z § 4 ww. rozporządzenia, weszło ono w życie z dniem 1 stycznia 2023 r., wywodząc w związku z tym, że organ przy wyliczaniu kwoty dotacji na słuchacza liceum w 2023 r. nie posiadał dowolności, bowiem wyliczając powyższą kwotę zobowiązany był posiłkować się danymi określonymi w rozporządzeniu.

Organ zaznaczył, że nie jest zobowiązany do określenia sposobu wyliczenia dotacji a jedynie do wyliczenia kwoty dotacji na podstawie posiadanych danych. Do zadań organu nie należy dokonywanie oceny zgodności przepisów prawa z przepisami wyższego rzędu, a jedynie działanie w ramach obowiązującego prawa. Ponadto nie jest rolą organu administracji publicznej na etapie wydania decyzji rozważanie, czy rozwiązania przyjęte w akcie normatywnym są dostatecznie uzasadnione.

Prezydent argumentował również, że z uzasadnienia do ww. rozporządzenia jednoznacznie wynika cel Ministerstwa Edukacji i Nauki, a więc kontynuowanie rozwiązania projakościowego, tj. zwiększenie finansowania "za zdany egzamin", a zmniejszenie środków naliczanych "za uczestnictwo w zajęciach". Zwrócono uwagę, że stawka na ucznia, który uzyskał świadectwo dojrzałości zwiększyła się z kwoty 2.499,04 zł (stawka obowiązująca w 2022 r. na terenie Miasta Białegostoku) do kwoty w wysokości 6.731,25 zł (stawka obowiązująca w 2023 r. po aktualizacji na terenie Miasta Białegostoku).

Za niezasadne uznano porównywanie finansowania szkół publicznych ze szkołami niepublicznymi, gdyż szkoły publiczne są podmiotami zakładanymi i prowadzonymi przez podmiot publiczny (samorząd terytorialny) oraz utrzymywanymi ze środków publicznych. Nauka w szkołach publicznych jest bezpłatna, natomiast szkoły niepubliczne uprawnione są do pobierania opłat (w postaci np. czesnego) za naukę od dorosłych słuchaczy. Organ stwierdził również, że dotacja oświatowa jest dofinansowaniem, a nie sfinansowaniem wszystkich kosztów poniesionych przez placówkę.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje.

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2492) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy

z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259, zwanej dalej: "p.p.s.a.") sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola, o której mowa w przytoczonym wyżej przepisie, zgodnie z art. 3 § 2 pkt 4 obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r. poz. 2000 i 2185), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2022 r. poz. 2651 i 2707), postępowań,

o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r.

o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2022 r. poz. 813, z późn. zm.), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw.

Z ugruntowanego w doktrynie stanowiska wynika, że za akty lub czynności,

o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. uznaje się te, które: 1) w rozumieniu przepisów prawa materialnego i procesowego nie są decyzją lub postanowieniem; 2) mają charakter indywidualny, co wynika z określenia ich przedmiotu, a mianowicie uprawnień lub obowiązków, których dotyczą; 3) podejmowane są na podstawie przepisów prawa, które nie wymagają ich autorytatywnej konkretyzacji, a jedynie potwierdzenia uprawnienia lub obowiązku wynikającego z przepisów powszechnie obowiązującego prawa, co oznacza również, że stanowią one przejaw wiedzy organu wykonującego administrację publiczną; 4) są podejmowane w zakresie administracji publicznej, charakteryzując się, między innymi, jednostronnością działania; 5) są podejmowane przez podmiot wykonujący administrację publiczną (zob. B. Adamiak, Z problematyki właściwości sądów administracyjnych, art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., ZNSA 2006 nr 2, s. 18 - 19). W literaturze przedmiotu wskazuje się, że ratio legis uregulowania prawnego rozszerzającego kontrolę sądu administracyjnego poza sferę decyzji lub postanowień, będących przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej na podstawie art. 3 § 2 pkt 1-3 p.p.s.a., związane jest z umożliwieniem sądowej kontroli również takich działań administracji publicznej, które dotyczą praw i obowiązków obywateli i innych podmiotów w sferze publicznej oraz potrzebą zapewnienia im gwarancji procesowych w ich relacjach z organami administracji publicznej oraz

w zakresie zadań realizowanych przez te organy (zob. T. Woś, H. Knysiak - Molczyk, M. Romańska (red. T. Woś), Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wydanie 5, Warszawa 2012, s. 69-70).

Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest błędne ustalenie należnej spółce dotacji oświatowej. Podstawą prawną takiej czynności była zaś ustawa

o finansowaniu zadań oświatowych, która w art. 47 stanowi, że czynności podejmowane przez organ dotujący, o których mowa w art. 15-21, art. 25, art. 26,

art. 28-32 i art. 40-41a, w celu ustalenia wysokości lub przekazania dotacji, o których mowa w art. 15-21, art. 25, art. 26, art. 28-32 i art. 40-41a, stanowią czynności

z zakresu administracji publicznej, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Przepis ten wyraźnie wskazuje, że czynności organu związane z ustaleniem wysokości dotacji lub ich przekazaniem, stanowią czynności z zakresu administracji publicznej, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Jak słusznie zauważył Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w wyroku z 28 lipca 2020 r. sygn. akt I SA/Rz 310/20, samo przekazanie (wypłata) dotacji jest wynikiem pewnego procesu, w ramach którego najpierw dochodzi do ustalenia wysokości przysługującej danemu podmiotowi dotacji. Tak więc przedmiotowa wypłata jest rezultatem określonego rodzaju kalkulacji, których zasady zostały wyraźnie sprecyzowane w przepisach omawianej ustawy. Zatem czynność przekazania dotacji jest poprzedzona stosowaniem przepisów prawa, którego prawidłowość powinna podlegać kontroli sądu.

Należy zauważyć, że wśród zakwestionowanych skargą przepisów znalazł się m.in. przepis art. 34 § 1 u.f.z.o., który uszczegóławia kwestię przekazywania dotacji. Przepis art. 34 u.f.z.o. nie został wskazany w art. 47 u.f.z.o. Jest to jednak bez znaczenia z punktu widzenia kwalifikacji działań organu polegających na ustaleniu wysokości lub przekazaniu dotacji jako stanowiących czynności z zakresu administracji publicznej, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Wniosek taki płynie przed wszystkim z tego, że czynności te spełniają wszystkie warunki (wyżej wskazane) które determinują uznanie za czynności z zakresu administracji : (-) nie są decyzjami lub postanowieniami, (-) mają charakter indywidualny (odnoszą się do konkretnego adresata – skarżącej), (-) podejmowane są na podstawie przepisów prawa, które nie wymagają ich autorytatywnej konkretyzacji, (-) podejmowane są

w zakresie administracji publicznej, w ramach jednostronnego działania uprawnionego organu, wykonującego zadania z tego zakresu. Dodatkowo warto zauważyć, że ustawodawca w przepisie art. 47 u.f.z.o. posłużył się odesłaniami, jednak jedynie w zakresie wskazania (konkretyzacji) organu dotującego i dotacji. Stosownie do § 156 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. z 2016 r. poz. 283) w akcie normatywnym można posłużyć się odesłaniami, jeżeli zachodzi potrzeba osiągnięcia skrótowości tekstu lub zapewnienia spójności regulowanych instytucji prawnych. Nie do zaakceptowania byłoby natomiast przyjęcie, że skoro regulacja art. 47 u.f.z.o. nie zawiera odesłania do art. 34 tej ustawy, to – pomimo wyraźnego wskazania – czynność przekazania dotacji nie stanowi czynności z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.

Nie sposób jednak pominąć, że problematyka dotycząca rozstrzygnięcia administracyjnego lub cywilnego charakteru czynności związanych z ustaleniem wysokości i wypłatą dotacji oświatowych była przedmiotem sporów zarówno

w doktrynie jak i w orzecznictwie. Na mocy art. 47 u.f.z.o. kwestia ta została jednak wyraźnie uznana za czynność z zakresu administracji publicznej, podlegająca kognicji sądów administracyjnych. Za prawidłowe należy zatem uznać podejście,

że wypłata jest finalnym rezultatem ustalenia wysokości dotacji dla konkretnego podmiotu, dokonanego na podstawie konkretnych regulacji prawnych, do stosowania których uprawniony jest organ administracji. Takie stanowisko zaprezentował też m.in. w cyt. już wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w wyroku

z 28 lipca 2020 r. I SA/Rz 310/20, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie

w wyroku z 13 sierpnia 2020 r. I SA/Sz 403/20, Wojewódzki Sąd Administracyjny

w Gdańsku w wyroku z 14 października 2020 r. I SA/Gd 572/20 a także Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z 18 listopada 2020 r. I GSK 1414/20 oraz Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w wyroku z dnia 17 marca 2021 r. sygn. akt I SA/Bk 53/21.

Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 14 października 2021 r. sygn. akt

I GSK 701/21, aprobując pogląd wyrażony w sprawie I GSK 1730/20, uwypuklił że czynności z zakresu administracji publicznej, o których mowa w art. 47 u.f.z.o.,

to wszelkie czynności podejmowane przez organ dotujący w celu ustalenia wysokości lub przekazania dotacji. Brzmienie powołanego przepisu wskazuje bowiem, że zwroty "o których mowa w art. 15-21, art. 25, art. 26, art. 28-32 i art. 40-41a" odnoszą się do określenia organów dotujących oraz rodzajów dotacji, a nie do opisania rodzajów czynności. Z treści art. 47 u.f.z.o. nie wynika zatem jakiekolwiek ograniczenie co do kategorii czynności, które podlegają tej regulacji. Tak więc czynności organu dotującego polegające na ustalenia wysokości dotacji jak i jej przekazaniu, stanowią czynności z zakresu administracji publicznej, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., i jako takie poddane są kognicji sądów administracyjnych.

W świetle powyższego sąd przyjął, że skarga jest dopuszczalna.

Poza tym skarga została wywiedziona w terminie. Zgodnie z art. 53 § 2 p.p.s.a. jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi, skargę na akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się o wydaniu aktu lub podjęciu innej czynności. Sąd, po wniesieniu skargi, może uznać, że uchybienie tego terminu nastąpiło bez winy skarżącego i rozpoznać skargę. W realiach rozpatrywanego przypadku należało przyjąć, czego organ nie kwestionował, że czynność wypłaty dotacji nastąpiła, jak wskazano w skardze

20 stycznia 2023 r., stąd skarga z 17 lutego 2023 r. została złożona z zachowaniem terminu ustawowego.

Przechodząc do oceny legalności zaskarżonej w niniejszej sprawie czynności, sąd nie znajduje podstaw do uwzględnienia sformułowanych w skardze zarzutów.

Zgodnie z art. 26 ust. 2 u.f.z.o., niepubliczne szkoły, w których nie jest realizowany obowiązek szkolny lub obowiązek nauki, otrzymują na każdego ucznia uczestniczącego w co najmniej 50% obowiązkowych zajęć edukacyjnych w danym miesiącu, z których uczeń nie został zwolniony na podstawie przepisów wydanych na podstawie art. 44zb ustawy o systemie oświaty, dotację z budżetu jednostki samorządu terytorialnego będącej dla tych szkół organem rejestrującym,

w wysokości równej kwocie przewidzianej na takiego ucznia w części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostki samorządu terytorialnego.

Warunki i sposób przekazania dotacji wynika z regulacji zawartych w art. 33 i 34 u.f.z.o.

Algorytm podziału części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostek samorządu terytorialnego na 2023 r. określony został w rozporządzeniu Ministra Edukacji i Nauki z dnia z dnia 22 grudnia 2022 r. w sprawie sposobu podziału części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostek samorządu terytorialnego w roku 2023 (Dz. U. z 2022 r. poz. 2820).

Z niekwestionowanego przez strony stanu faktycznego wynika, że w styczniu 2023 r. organ dotujący dokonał zaktualizowania stawki dotacji na ucznia liceum ogólnokształcącego dla dorosłych i ustalił, że do czasu aktualizacji kwoty dotacji, miesięczna kwota na ucznia liceum ogólnokształcącego dla dorosłych wynosi 2,95 zł.

Skarżąca nie kwestionuje samej metody dokonanych obliczeń i jej wyniku Utrzymuje natomiast, że ustalenie bieżącej stawek dotacji na poziomie kilku złotych (kiedy w 2022 r. miesięczna dotacja na 1 słuchacza niepublicznego liceum ogólnokształcącego dla dorosłych kształcącego się w systemie zaocznym kształtowała się na poziomie znacznie wyższym) stanowi jedynie pozorne dotowanie bieżącej działalności szkół niepublicznych. Działanie takie powoduje

w ocenie spółki, że cały ciężar i ryzyko prowadzenia szkół przerzucone zostaje na podmioty niepubliczne, co więcej, takie działanie stanowi także przejaw dyskryminacji szkół niepublicznych i prowadzi do naruszenia konstytucyjnego prawa obywateli do powszechnego i równego dostępu do wykształcenia. Skarżąca podniosła, że ustalenie stawki dotacji na poziomie niecałych 3 zł uniemożliwia bieżące funkcjonowanie szkoły. W jej ocenie regulacje zawarte w przepisach rozporządzenia Ministra Edukacji i Nauki z dnia 22 grudnia 2022 r. są sprzeczne z przepisami ustawy o finansowaniu zadań oświatowych oraz z Konstytucją RP, dlatego też organ był zobowiązany do niestosowania tego aktu.

Z taką argumentacją nie sposób jednak się zgodzić.

Nie ulega wątpliwości, że eksponowany w skardze udział władz publicznych

w finansowaniu sektora oświaty spoza sektora finansów publicznych, urzeczywistnia konstytucyjnie umocowane powszechne prawo do nauki. Trzeba jednak podkreślić, na co zwracają uwagę komentatorzy Konstytucji RP, że mimo iż szkoły niepubliczne mogą być finansowane przez władze publiczne, dofinansowanie takie nigdy nie może być pełne, ale jedynie częściowe, co wynika z literalnego brzmienia art. 70 ust. 3 zd. 3 Konstytucji RP. Zawarte w art. 70 ust. 3 zd. 3 Konstytucji RP odesłanie do uregulowania materii dofinansowania uczelni niepublicznych w ustawie oznacza konsekwentnie, że ustawodawcy pozostaje znaczny margines swobody regulacyjnej pozwalającej na zróżnicowanie pomocy finansowej dla uczelni niepublicznych ze środków publicznych w zależności np. od rodzaju szkoły i jej charakteru. W świetle art. 70 ust. 3 zd. 3 postawić można tezę, że w Konstytucji RP nie ma wyrażonego wprost obowiązku każdorazowego dofinansowania każdej uczelni niepublicznej, tym bardziej, że większość z takich uczelni ma ściśle komercyjny charakter i ich działalność gospodarcza tak jak każda inna może wiązać się z ryzykiem niepowodzenia finansowego. Publiczne uczelnie powinny być docelowo finansowane w całości lub zdecydowanej części ze środków publicznych. Jak zauważono w wyr. TK z 10.12.2013 r. (K 16/13, OTK-A 2013, Nr 9, poz. 135), użyte w art. 70 ust. 3 zd. 3 słowo "udział" samo w sobie nie implikuje żadnego konkretnego poziomu finansowania, gdyż udział z definicji może być mniejszy lub większy. Przesądza jedynie, że wkład państwa musi osiągnąć jakiś stopień minimalny (tak aby w ogóle zjawisko dofinansowywania szkół niepublicznych miało miejsce, bo inaczej art. 70 ust. 3 zd. 3 byłby niezrealizowanym upoważnieniem konstytucyjnym) i równocześnie nie może osiągnąć poziomu maksymalnego (całkowitego finansowania, to bowiem prowadziłoby do zrównania szkół publicznych ze szkołami niepublicznymi). Z art. 70 ust. 3 nie wynika więc prawo podmiotowe szkół niepublicznych do uzyskania środków na całość ich działalności, a w założeniu szkoły niepubliczne mają być finansowane w mniejszym stopniu ze środków budżetu państwa niż szkoły publiczne, gdyż podstawowa odpowiedzialność za ich gospodarkę finansową spoczywa na ich założycielach, a nie na władzy publicznej (zob. szerzej komentarz do art. 70 Konstytucji RP w: Konstytucja RP. Tom I. Komentarz do art. 1-86 pod red. prof. dr hab. Marka Safjana, dr hab. Leszka Bosek, Warszawa 2016).

Dotacji oświatowej dla szkół niepublicznych nie można uznać za prawo nabyte, które raz przyznane w określonej wysokości trwa niezmiennie w kolejnych latach. Zróżnicowanie pomocy finansowej dla uczelni niepublicznych ze środków publicznych może zostać uzależnione, nie tylko od rodzaju szkoły i jej charakteru, ale również od jakości oferowanych usług edukacyjnych. Z uzasadnienia projektu rozporządzenia w sprawie sposobu podziału części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostek samorządu terytorialnego w roku 2023 wynika, że prawodawca założył zoptymalizowanie finansowania niepublicznych szkół policealnych i liceów ogólnokształcących dla dorosłych, przewidując że w roku 2023 będą kontynuowane rozwiązania projakościowe odnoszące się do niepublicznych szkół, w których nie jest realizowany obowiązek szkolny lub obowiązek nauki, tj. zwiększenie finansowania "za zdany egzamin", a zmniejszenie środków naliczanych "za uczestnictwo

w zajęciach". Przyjęcie takiego sposobu finansowania premiuje szkoły, które osiągają wysoką zdawalność egzaminów zewnętrznych przez swoich słuchaczy. W ramach tego rozwiązania wydzielono z dotychczasowej wagi P12 o wartości 0,400 dwie nowe wagi: 1) P13 o wartości 0,950 dla absolwentów niepublicznych liceów ogólnokształcących dla dorosłych, którzy uzyskali świadectwo dojrzałości; 2) P14

o wartości 0,850 dla absolwentów niepublicznych szkół policealnych, którzy uzyskali dyplom potwierdzający kwalifikacje zawodowe albo dyplom zawodowy.

Warto przy tym podkreślić, na co zwracał uwagę organ w odpowiedzi na skargę, że zoptymalizowanie finansowania w ramach subwencji niepublicznych szkół policealnych i liceów ogólnokształcących dla dorosłych było wynikiem m.in. uwag Najwyższej Izby Kontroli, która wniosła o rozważenie zmian w zakresie dotowania szkół niepublicznych, stwierdzając, że pożądaną jakość kształcenia można by osiągnąć, uzależniając udzielenie dotacji lub jej wysokość od skuteczności

i uzyskiwanych efektów kształcenia. Zmiany finansowania niepublicznych szkół dla dorosłych ujęto w rozporządzeniu Ministra Edukacji i Nauki obowiązującym od

1 stycznia 2023 r. w taki sposób, aby w przypadku gdy uczeń zda egzamin zewnętrzny, poziom finansowania przez cały cykl kształcenia był zbliżony do dotychczasowego lub też nieznacznie korzystniejszy. Przyjęcie takiego sposobu finansowania premiuje szkoły, które osiągają wysoką zdawalność egzaminów zewnętrznych przez swoich słuchaczy. Prezydent Miasta Białegostoku wyjaśnił ponadto, że stawka na ucznia, który uzyskał świadectwo dojrzałości zwiększyła się

z kwoty 2.499,04 zł (stawka obowiązująca w 2022 r. na terenie Miasta Białegostoku) do kwoty w wysokości 6731,25 zł (stawka obowiązująca w 2023 r. do czasu aktualizacji na terenie Miasta Białegostoku).

Zatem, inne rozłożenie akcentów i premiowanie jakości kształcenia nie oznacza zdaniem sądu, że dotowanie szkół niepublicznych stanie się pozorne, iluzoryczne. Ustawa o finansowaniu zadań oświatowych przyznaje niepublicznym placówkom oświatowym uprawnienie do korzystania z pomocy finansowej ze środków budżetowych jednostek samorządu terytorialnego w postaci dotacji. Funkcjonowanie szkoły niepublicznej i zapewnienie środków potrzebnych

w tym zakresie – to przede wszystkim domena organów prowadzących takie szkoły, z uwzględnieniem oczywiście możliwego wsparcia w postaci dotacji oświatowej. Skarżąca oczekuje tymczasem, że kierując się zasadą hierarchiczności przepisów prawa, organ powinien ustalić stawkę dotacji w taki sposób, by wypełnić ustawowy obowiązek finansowania działalności szkoły. Umyka jednak stronie, że rola dotacji oświatowej nie polega na subsydiowaniu wszelkiej działalności prowadzonej przez szkołę bądź jednostkę prowadzącą szkoły, czy też pokrywania wszelkich ich wydatków. W odpowiedzi na skargę organ trafnie podkreślił, że dotacja oświatowa jest dofinansowaniem, a nie sfinansowaniem wszystkich kosztów poniesionych przez placówkę. Poza tym, w odróżnieniu od placówek publicznych organy prowadzące szkoły niepubliczne uprawnione są do pobierania opłat (w postaci np. czesnego) za naukę od dorosłych słuchaczy.

Hipotetyczna okoliczność, że absolwenci szkół z różnych przyczyn nie podchodzą do egzaminów zewnętrznych nie może być uwzględniana przy wyliczaniu kwoty dotacji. To rzeczą organów prowadzących szkoły niepubliczne jest takie dostosowanie oferty edukacyjnej, aby w rezultacie uzyskać ewentualną możliwość dotowania działalności w tym zakresie ze środków publicznych na większym poziomie, co też prawodawca zapewnił w regulacjach prawnych stymulujących uzyskanie podwyższonej jakości kształcenia w placówkach edukacyjnych dla dorosłych, poprzez zwiększenie finansowania liceów ogólnokształcących dla dorosłych "za zdany egzamin".

Przy wyliczaniu kwoty dotacji na słuchacza liceum dla dorosłych w 2023 r. organ miał obowiązek opierać się na obowiązujących przepisach prawa, co też uczynił uwzględniając m.in. regulację przywołanego rozporządzenia Ministra Edukacji i Nauki z dnia 22 grudnia 2022 r. oraz art. 26 ust. 2 u.f.z.o. Prezydent działał na podstawie przepisów prawa i w granicach prawa. Zdaniem sądu nie doszło do naruszenia wymienionych w skardze przepisów Konstytucji RP oraz ustawy

o finansowaniu zadań oświatowych i ustawy Prawo oświatowe. Skarżąca uważa, że organ był zobowiązany do niestosowania przepisów ww. rozporządzenia, nie wskazuje jednak, które przepisy powszechnie obowiązujące organ powinien uczynić podstawą ustalenia stawki dotacji.

Jako, że zaskarżona czynność nie narusza prawa sąd skargę oddalił orzekając na podstawie art. 151 p.p.s.a.

Sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym, do czego uprawniał art. 119 pkt 2 p.p.sa. Zgodnie z tym przepisem sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. Sąd rozpoznaje takie sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów (art. 120 p.p.s.a.). W skardze zawarty został wniosek o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym, organ zaś nie zażądał przeprowadzenia rozprawy.