Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 2465/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-02-23 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Komendant Policji
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 41 ust. 2 pkt 8 w zw. z 43 ust. 3, art. 42 ust. 1 pkt 8
journal: Dz.U. 2021 poz 1882
law: Ustawa z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji.
article: art. 7, art. 8 i art. 15, art. 130
journal: Dz.U. 2022 poz 2000
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 115 § 1, art. 231
journal: Dz.U. 1997 nr 88 poz 553
law: Ustawa z dnia 6 czerwca 1997 r. - Kodeks karny.
article: art. 184
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Wojciech Jakimowicz Sędzia del. WSA Mariusz Kotulski Protokolant: asystent sędziego Dominika Daśko po rozpoznaniu w dniu 23 lutego 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 5 lipca 2022 r., sygn. akt III SA/Lu 158/22 w sprawie ze skargi M. M. na rozkaz personalny Komendanta Wojewódzkiego Policji w L. z dnia 26 stycznia 2022 r., nr 157 w przedmiocie zwolnienia ze służby w Policji 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od M. M. na rzecz Komendanta Wojewódzkiego Policji w L. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z 5 lipca 2022 r., III SA/Lu 158/22 oddalił skargę M. M. na rozkaz personalny Komendanta Wojewódzkiego Policji w L. z 26 stycznia 2022 r., nr 157 w przedmiocie zwolnienia ze służby w Policji.

Powyższe orzeczenie zostało wydane w następującym stanie faktycznym sprawy.

Komendy Powiatowej Policji w P. 24 listopada 2021 r. otrzymał odpis postanowienia prokuratora Prokuratury Regionalnej w L. o zatrzymaniu i przeszukaniu sierż. szt. M. M. (dalej: "skarżący") - referenta Zespołu [...] Wydziału [...] Komendy Powiatowej Policji w P. Z treści przedmiotowego postanowienia wynikało, że Prokuratura Regionalna w L. prowadzi śledztwo RP 1 Ds. 32.2018.S. w sprawie wyłudzenia w latach 2010-2019 odszkodowań z polis ubezpieczenia następstw nieszczęśliwych wypadków przy wykorzystaniu poświadczającej nieprawdę dokumentacji lekarskiej. W toku postępowania karnego 17 listopada 2021 r. prokurator wydał postanowienie o przedstawieniu skarżącemu zarzutu dotyczącego przekroczenia uprawnień i niedopełnienia obowiązków służbowych, tj. o to, że 20 września 2020 r., w P., jako funkcjonariusz służby patrolowo-interwencyjnej, wspólnie i w porozumieniu z ustalonym funkcjonariuszem Policji, przekroczył uprawnienia i nie dopełnił obowiązków określonych w art. 40 ust. 1 i 2 w zw. z art. 14 ust. 1 pkt 6 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2277 ze zm.), w ten sposób, iż podczas czynności doprowadzenia J. K. w celu wytrzeźwienia do Komendy Powiatowej Policji w P., nakłaniał go i umożliwił spożywanie napoju alkoholowego w postaci piwa marki "[...]", działając w ten sposób na szkodę interesu publicznego oraz interesu prywatnego J. K., tj. o czyn z art. 231 § 1 kk.

Wobec powyższych okoliczności rozkazem personalnym z 25 listopada 2021 r., nr 107 Komendant Powiatowy Policji w P. (dale: "organ pierwszej instancji" lub "Komendant Powiatowy") zawiesił skarżącego w czynnościach służbowych na okres 3 miesięcy, tj. od 26 listopada 2021 r. do 26 lutego 2022 r. W tym samym dniu Komendant Powiatowy wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w przedmiocie zwolnienia skarżącego ze służby w Policji, na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 8 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz.U. z 2021 r., poz. 1882 ze zm. dalej: "ustawa o Policji"), w związku z uzyskaniem informacji o możliwości popełnienia przez skarżącego czynu o znamionach przestępstwa określonego w art. 231 § 1 k.k.

Na podstawie pozyskanego materiału dowodowego organ pierwszej instancji ustalił, że 21 września 2020 r. o godzinie 19:48 dyżurny Komendy Powiatowej Policji w P. przyjął zgłoszenie z Centrum Powiadamiania Ratunkowego dotyczące interwencji wobec nietrzeźwej osoby. Ze zgłoszenia wynikało, że pod adresem P. ul. [...], J. K. awanturuje się, jest nietrzeźwy. Do obsługi interwencji dyżurny KPP w P. skierował patrol w składzie sierż. szt. M. M. - dowódca patrolu i sierż. szt. S. B. O godzinie 20:16 patrol przybył na miejsce zdarzenia i podjął interwencję. Policjanci odwieźli mężczyznę do miejsca zamieszkania, gdzie rodzina odmówiła przyjęcia ww. do domu. Z uwagi na okoliczności zagrażające życiu i zdrowiu (stan upojenia alkoholowego i niska temperatura) policjanci doprowadzili mężczyznę do PDOZ KPP w P. w celu wytrzeźwienia. Z dokumentacji służbowej sporządzonej przez funkcjonariuszy realizujących czynności służbowe doprowadzenia wynika, że przed przyjęciem do PDOZ o godz. 21:12 - 21:25 mężczyzna został poddany badaniu lekarskiemu, w wyniku którego lekarz wyraził zgodę na jego pobyt w PDOZ. Ponadto mężczyzna został przebadany na zawartość alkoholu w wydychanym powietrzu: I badanie o godz. 21:32 wykazało wynik - 1,57 mg/l; II badanie o godz. 21:34 wykazało wynik - 1,58 mg/l. Przebieg dalszych czynności realizowanych przez funkcjonariuszy KPP w P. został utrwalony w postaci plików audio-video w pamięci telefonu komórkowego pozyskanego w związku z zatrzymaniem podejrzanego S. B. Z oględzin nagrania wynika, że mężczyzna zatrzymany celem doprowadzenia do PDOZ w prawej ręce trzyma butelkę z napisem "[...]". Mężczyzna łapczywie pije piwo, które wylewa mu się z ust. W tle słychać głośny śmiech policjantów, którzy następnie namawiają mężczyznę do picia i drwią z niego.

Rozkazem personalnym z 8 grudnia 2021 r., nr 110 Komendant Powiatowy, na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 8 w związku z art. 43 ust. 3 ustawy o Policji, zwolnił skarżącego ze służby w Policji z 28 grudnia 2021 r. W ocenie organu pierwszej instancji w świetle zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, popełnienie przez skarżącego zarzucanego mu czynu jest oczywiste i absolutnie niewątpliwe. Natomiast powaga zarzutu ciążącego na policjancie uniemożliwia jego pozostawanie w służbie. Organ pierwszej instancji wskazał również, że skarżący stosownie poinformowany nie wskazał organizacji związkowej właściwej do wydania opinii w przedmiocie zwolnienia skarżącego ze służby w Policji. Rozkazowi nadano rygor natychmiastowej wykonalności.

Na powyższe rozstrzygnięcie skarżący złożył odwołanie do Komendanta Wojewódzkiego Policji w L. (dalej; organ odwoławczy" lub "organ drugiej instancji"), który zaskarżonym rozkazem personalnym z 26 stycznia 2022 r., nr 157 utrzymał je w mocy.

Organ odwoławczy podzielił w pełni stanowisko Komendanta Powiatowego, co do zaistnienia przesłanek z art. 41 ust. 2 pkt 8 ustawy o Policji. Podkreślił, że służbę w Policji mogą pełnić wyłącznie obywatele polscy o nieposzlakowanej opinii. Już samo podejrzenie funkcjonariusza Policji o zachowanie karalne, zaprzeczające podjętym zobowiązaniom, naraża dobre imię służby. Policjant, któremu przedstawiono zarzut popełnienia przestępstwa umyślnego, ściganego z oskarżenia publicznego, traci przymiot nieskazitelności charakteru. Brak zaś stosownych działań wobec policjanta podejrzanego o popełnienie przestępstwa umyślnego, ściganego z oskarżenia publicznego, ma niekorzystny wpływ na wizerunek, dobre imię Policji oraz niewątpliwie nie sprzyja budowaniu autorytetu tej formacji i jej funkcjonariuszy.

Organ drugiej instancji uzasadniał, że w zakresie decydowania o zwolnieniu policjanta ze służby w sytuacji określonej w omawianym przypadku ustawodawca pozostawił właściwemu organowi wybór w formie uznania administracyjnego, z którego uprawnienia organ pierwszej instancji skorzystał. Przy czym w uzasadnieniu zaskarżonego rozkazu Komendant Powiatowy słusznie podniósł, że z dokumentacji zebranej w toku postępowania administracyjnego wynika, iż skarżący 21 września 2020 r. dopuścił się popełnienia zarzucanego mu czynu określonego w art. 231 § 1 k.k. Kwalifikacja czynu wskazuje, że jest to przestępstwo umyślne, ścigane z oskarżenia publicznego. Organ odwoławczy podzielił także stanowisko organu pierwszej instancji, że wszelkie niepraworządne działania policjanta, jak również uzasadnione podejrzenie o takie działanie, rodzić muszą zdecydowane kroki zmierzające do odsunięcia od wykonywania czynności służbowych, a w konsekwencji do wykluczenia z szeregów Policji.

Powyższy rozkaz personalny skarżący zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie, który to wyrokiem z 5 lipca 2022 r., III SA/Lu 158/22 skargę tę oddalił na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329, dalej: "p.p.s.a.").

Uzasadniając swoje stanowisko Sąd pierwszej instancji wskazał, że na mocy art. 41 ust. 2 pkt 8 ustawy o Policji, funkcjonariusz tej formacji może zostać zwolniony ze służby w przypadku popełnienia czynu o znamionach przestępstwa albo przestępstwa skarbowego, jeżeli popełnienie czynu jest oczywiste i uniemożliwia jego pozostanie w służbie.

Zastosowanie tego fakultatywnego trybu zwolnienia policjanta ze służby w Policji, zależy od zaistnienia trzech warunków: 1) czyn popełniony przez policjanta wyczerpuje znamiona przestępstwa lub przestępstwa skarbowego, 2) popełnienie tego czynu jest oczywiste, 3) charakter czynu powoduje, że dalsze pozostawanie funkcjonariusza w służbie jest niemożliwe. Możliwość wykorzystania omawianego trybu rozwiązania z policjantem stosunku służbowego wymaga łącznego spełnienia wszystkich przesłanek przewidzianych w art. 41 ust. 2 pkt 8 ustawy o Policji.

Odnosząc się do pierwszej przesłanki WSA w Lublinie podniósł, że wskazuje ona na popełnienie przez funkcjonariusza czynu o znamionach przestępstwa albo przestępstwa skarbowego. Istotne jest, że przepis ten nie stanowi o popełnieniu przestępstwa, a jedynie czynu o charakterze (znamionach) przestępstwa, co zwalnia organ z badania winy, ewentualnych przesłanek wyłączających sprawstwo lub stopnia społecznej szkodliwości czynu. Innymi słowy organ nie jest uprawniony do badania czy funkcjonariusz popełnił przestępstwo, gdyż ta kompetencja została przyznana organom prowadzącym postępowanie karne. W związku z tym organ podejmujący decyzję w przedmiocie zwolnienia funkcjonariusza ze służby nie musi oczekiwać na prawomocne rozstrzygnięcie sądu karnego. Wynika to z faktu, że w przypadku, gdy popełnienie przestępstwa zostanie stwierdzone prawomocnym orzeczeniem w sprawie karnej, stosowane są odrębne podstawy do zwolnienia funkcjonariusza ze służby (art. 41 ust. 1 pkt 4, art. 41 ust. 2 pkt 2 ustawy o Policji).

Druga przesłanka dotyczy oczywistości popełnienia czynu o znamionach przestępstwa lub przestępstwa skarbowego. Art. 42 ust. 1 pkt 8 ustawy o Policji, podobnie jak i inne przepisy ustawy o Policji, nie zawiera definicji legalnej pojęcia "oczywistości popełnienia czynu wyczerpującego znamiona przestępstwa". W judykaturze podkreśla się, że "oczywistość", to coś pewnego i niebudzącego wątpliwości. Trybunał Konstytucyjny w motywach wyroku z 2 września 2008 r., K 35/06 stwierdził, że niedopuszczalne jest zwalnianie policjantów ze służby przez ich przełożonych na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 8 ustawy o Policji w sposób "automatyczny" i w każdym przypadku stwierdzenia popełnienia czynu wypełniającego znamiona przestępstw karnych lub karnoskarbowych, wbrew zawartym w nim przesłankom ocennym. Ma to szczególne znaczenie w sytuacji, gdy ustawodawca używa określeń prawnie niezdefiniowanych (tzw. wyrażeń nieostrych). Popełnienie przez policjanta musi być "oczywiste", a zatem muszą istnieć określone dowody wskazujące na jego popełnienie przez policjanta. W sensie procesowym oczywistość polega na tym, że materiał dowodowy musi w sposób jednoznaczny wskazywać na fakt popełnienia przez funkcjonariusza czynu o znamionach przestępstwa. Ta oczywistość musi znajdować potwierdzenie w okolicznościach faktycznych indywidualnej sprawy i dowodach jednoznacznie potwierdzających popełnienie czynu. Ustalenie oczywistości popełnienia czynu o znamionach przestępstwa powinno być potwierdzone analizą okoliczności konkretnego przypadku. Zatem o oczywistości można mówić wówczas, gdy wynika z ustalonych okoliczności w sposób ewidentny, na "pierwszy rzut oka", a więc, gdy taki, a nie inny przebieg zdarzeń znajduje potwierdzenie w ustalonych okolicznościach faktycznych, co wyklucza rozważanie innych wariantów. Oczywistość zachodzi w szczególności wówczas, gdy sprawca został złapany na gorącym uczynku, gdy przyznał się do popełnienia czynu o znamionach przestępstwa czy przestępstwa skarbowego, także gdy inne okoliczności nie nasuwają wątpliwości, że dany czyn został popełniony przez konkretną osobę. Sąd pierwszej instancji zauważył przy tym, że ustalenie "oczywistości" popełnienia czynu o znamionach przestępstwa albo przestępstwa skarbowego, o jakiej mowa w treści art. art. 41 ust. 2 pkt 8 ustawy o Policji, następuje w warunkach postępowania administracyjnego, które różni się swą istotą, celami i funkcją od postępowania karnego.

Trzecia przesłanka, o której mowa w art. 41 ust. 2 pkt 8 ustawy o Policji, wskazuje na to, że popełnienie czynu o znamionach przestępstwa lub przestępstwa skarbowego musi uniemożliwiać pozostawanie funkcjonariusza w służbie. Wszelkie niepraworządne działania policjanta, jak również uzasadnione podejrzenia o takie działania, powinny prowadzić do podjęcia działań odsuwających od wykonywanych czynności służbowych, a w konsekwencji do usunięcia z szeregów Policji. Wymaga tego rodzaj i zakres zadań powierzonych Policji oraz obowiązek każdego funkcjonariusza budowania zaufania do Policji i wzmacniania w społeczeństwie jej autorytetu. Bezpośrednią konsekwencją ustalenia w sposób oczywisty, że funkcjonariusz popełnił czyn o znamionach przestępstwa lub przestępstwa skarbowego jest stwierdzenie jego nieprzydatności do służby (uniemożliwienie pozostawania w służbie).

Sąd pierwszej instancji podkreślił, że fakultatywna podstawa zwolnienia, o której mowa w art. 41 ust. 2 pkt 8 ustawy o Policji oznacza, że kontrola takiego rozstrzygnięcia dokonywana przez sąd administracyjny ma ograniczony zakres i sprowadza się do zbadania, czy zaskarżona decyzja nie nosi cech dowolności, tj. czy organ administracji wybrał prawnie dopuszczalny sposób rozstrzygnięcia oraz czy wyboru takiego dokonał po ustaleniu i rozważeniu okoliczności istotnych dla sprawy. Kontrola sądowoadministracyjna w takim wypadku nie obejmuje natomiast oceny, w jaki sposób organy administracji, realizując określoną politykę stosowania prawa, wypełniają treść pozasystemowych kryteriów słusznościowych, czy celowościowych.

Przenosząc powyższe uwagi na grunt niniejszej sprawy Sąd pierwszej instancji uznał, że rozpatrywanej sprawie wszystkie trzy wyżej wymienione przesłanki zostały kumulatywnie spełnione, co zostało przez organy wykazane zgromadzonym w sprawie materiałem dowodowym, właściwie zanalizowanym i ocenionym.

Sąd pierwszej instancji przypomniał, że podstawą wszczęcia postępowania administracyjnego z art. 41 ust. 2 pkt 8 ustawy o Policji w sprawie zwolnienia skarżącego ze służby w Policji, były ustalenia dokonane w postępowaniu karnym, gdzie skarżącemu postawiono zarzut przekroczenia uprawnień i niedopełnienia obowiązków służbowych, tj. zarzut z art. 231 § 1 k.k. w związku z wykonywaniem czynności służbowych związanych z zatrzymaniem osoby w trybie przepisów ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi. Zgodnie z treścią art. 231 § 1 k.k. funkcjonariusz publiczny, który przekraczając swoje uprawnienia lub nie dopełniając obowiązków działa na szkodę interesu publicznego lub prywatnego, podlega karze pozbawienia wolności do lat 3. Przekroczenie uprawnień przez funkcjonariusza wymaga ustalenia, że dokonana przez niego czynność leży poza zakresem przyznanych mu uprawnień, i że pozostaje w formalnym lub merytorycznym związku z działalnością służbową tego funkcjonariusza, albo że jest niezgodna z wymaganiami proceduralnymi. Przy czym jest to przestępstwo bezskutkowe i nie jest konieczne, by wystąpił jakikolwiek uszczerbek w chronionych prawem dobrach.

Z kolei w świetle regulacji ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi zabrania się sprzedaży, podawania i spożywania napojów alkoholowych m.in. w obiektach zajmowanych przez organy wojskowe i spraw wewnętrznych (art. 14 ust. 1 pkt 6 ustawy). Osoby w stanie nietrzeźwości, które swoim zachowaniem dają powód do zgorszenia w miejscu publicznym lub w zakładzie pracy, znajdują się w okolicznościach zagrażających ich życiu lub zdrowiu albo zagrażają życiu lub zdrowiu innych osób, mogą zostać doprowadzone do izby wytrzeźwień lub placówki, podmiotu leczniczego albo do miejsca zamieszkania lub pobytu. W razie braku izby wytrzeźwień lub placówki osoby te mogą być doprowadzone do jednostki Policji (art. 40 ust. 1 i 2 ustawy).

Tymczasem z zebranego w sprawie materiału, bezsprzecznie wynikało, że skarżący wykonując obowiązki służbowe i realizując doprowadzenie J. K. do KPP w P. w celu wytrzeźwienia, nakłaniał tego mężczyznę do dalszego spożycia alkoholu i umożliwił mu spożywanie alkoholu na terenie Komendy Powiatowej Policji w P. przed umieszczeniem mężczyzny w pomieszczeniu dla osób zatrzymanych do wytrzeźwienia. Analizując datę i godzinę nagrania pliku (21 września 20202 r., godz. 21:58:44) prawidłowo organy oceniły, że zatrzymany mężczyzna spożywał alkohol po przebadaniu go na zawartość alkoholu w wydychanym powietrzu, co miało miejsce, w świetle niepodważonych ustaleń organów, 21 września 2020 r., o godz. 21:32 i godz. 21:34.

W tych okolicznościach WSA w Lublinie w pełni podzielił stanowisko organów, że zebrane dowody jednoznacznie świadczą o oczywistości popełnienia przez skarżącego czynu o znamionach przestępstwa z art. 231 § 1 k.k. Sąd pierwszej instancji zaznaczył przy tym, że przedmiotowe postępowanie nie jest postępowaniem karnym. W postępowaniu administracyjnym przesłanka "oczywistość popełnienia czynu" jest przez organ Policji ustalona samodzielnie, na podstawie analizy całokształtu okoliczności konkretnego zdarzenia. Skoro stwierdzenie naruszenia przez policjanta norm prawa karnego – co do zasady – należy do kompetencji właściwych organów ścigania i sądów karnych, to wszelkie dopuszczalne w tym zakresie wyjątki muszą być ściśle przestrzegane. Tym samym, do zwolnienia ze służby, na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 8 ustawy o Policji, nie jest wymagane przyznanie się przez funkcjonariusza do winy, czy też wydanie wyroku w postępowaniu karnym.

W ocenie Sądu pierwszej instancji w niniejszej sprawie, wbrew zarzutom skargi, organy rozważyły również i wykazały z jakich przyczyn nie jest możliwe dalsze pozostawienie skarżącego w służbie i w konsekwencji dlaczego zdecydowano się na rozwiązanie ze skarżącym stosunku służbowego. Taką okolicznością była niewątpliwie utrata przez policjanta nieposzlakowanej opinii, a niczym niepoparta argumentacja skargi, że samo trwające postępowanie karne nie spowodowało, że skarżący przestał dawać rękojmię prawidłowego wykonywania powierzanych mu zadań służbowych, nie zasługuje na uwzględnienie.

Konkludując, Sąd uznał zarzuty skargi za niezasadne, gdyż wydane rozkazy odpowiadają prawu.

Od powyższego wyroku skarżący wywiódł skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, zarzucając zaskarżonemu orzeczeniu w oparciu o art. 174 pkt 1 p.p.s.a naruszenie przepisów postępowania, mające wpływ na treść orzeczenia, tj.:

I. art. 145 § 1 pkt lit. a) i c) p.p.s.a. - poprzez jego niezastosowanie i nieuwzględnienie skargi w sytuacji, gdy zaskarżony rozkaz personalny ewidentnie uchybiał przepisom:

1. prawa materialnego, a uchybienie to mogło mieć wpływ na treść decyzji, tj.: art. 41 ust. 2 pkt 8 ustawy o Policji - poprzez błędną jego wykładnię i niezasadne uznanie, iż w stosunku do skarżącego istnieją przesłanki do zwolnienia ze służby w Policji, podczas gdy w niniejszej sprawie okoliczności warunkujące możliwość podjęcia takiej decyzji nie zostały w sposób dostateczny wykazane;

2. przepisów postępowania, a uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na treść decyzji, tj.:

a) art.138 § 1 pkt 1 k.p.a., poprzez bezpodstawne utrzymanie w mocy rozkazu personalnego Komendanta Powiatowego, podczas gdy rozkaz ten został wydany z rażącym naruszeniem przepisów postępowania;

b) art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 80 k.p.a., poprzez odstąpienie od obowiązku dokładnego i wszechstronnego wyjaśnienia okoliczności sprawy oraz wnikliwego rozpatrzenia materiału dowodowego, a także nieuwzględnienie przy wydawaniu zaskarżonej decyzji zarówno interesu służbowego Policji, jak i słusznego interesu skarżącego, skutkujące błędnym przyjęciem, że interes formacji przemawia za wydaleniem skarżącego ze służby w Policji, pomimo dowodów wskazujących na niewątpliwą przydatność skarżącego do wykonywanej dotąd pracy,

c) art. 8 w zw. z art. 11 oraz art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z § 22 ust. 6 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 14 maja 2013 roku w sprawie szczegółowych praw i obowiązków oraz przebiegu służby policjantów - poprzez niedostateczne uzasadnienie przez organy wyrażonego stanowiska, w tym przede wszystkim braku ustosunkowania się do okoliczności faktycznych przedmiotowej sprawy, które to wskazywałby na konieczność natychmiastowego zwolnienia skarżącej ze służby w policji i niemożności dalszego pozostawania w formacji;

II. art. 151 p.p.s.a., poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i niezasadne oddalenie skargi na rozkaz personalny nr 157 Komendanta Wojewódzkiego Policji w Lublinie, w sytuacji, w której rozkaz ten uchybiał przepisom, zaś dostrzeżenie tych uchybień skutkowałoby uchyleniem wadliwych aktów.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości, natomiast po rozpoznaniu skargi o jej uwzględnienie i uchylenie rozkazów personalnych obu instancji. Dodatkowo skarżący wniósł o zasądzenie na jego rzecz od organu odwoławczego kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego oraz rozpoznanie przedmiotowej skargi na rozprawie.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący przedstawił argumentację, mającą na celu wykazanie zasadności podniesionych zarzutów.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ drugiej instancji wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnie, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Jednocześnie oświadczył, że nie żąda rozpoznania skargi kasacyjnej na rozprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Wyrażona w tym przepisie zasada oznacza pełne związanie Sądu podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej. Konkretne, zawarte w skardze kasacyjnej, przyczyny zaskarżenia determinują zakres rozpoznania sprawy, czyli badania ewentualnej wadliwości zaskarżonego wyroku sądu pierwszej instancji. Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1) oraz naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy (pkt 2), przy czym skarga powinna zawierać przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie (art. 176 p.p.s.a.).

W rozpoznawanej sprawie nie zaistniały przesłanki stwierdzenia nieważności postępowania ujęte w art. 183 § 2 p.p.s.a., w związku z czym Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał zarzuty skargi kasacyjnej. Okazały się one pozbawione usprawiedliwionych podstaw.

W skardze kasacyjnej postawiono zarzuty dwojakiego rodzaju. Pierwsze dotyczą dokonanej przez organ wykładni art. 41 ust. 2 pkt 8 ustawy o Policji i jego zastosowania, zaś drugie – postępowania wyjaśniającego przeprowadzonego przez organy. To wykładnia przepisów prawa materialnego determinuje zakres postępowania wyjaśniającego w sprawie, a tym samym zarzut dotyczący naruszenia art. 41 ust. 2 pkt 8 ustawy o Policji musi zostać rozpatrzony w pierwszej kolejności. Kwestia ta rzutuje bowiem na ocenę prawidłowości zebranego w sprawie materiału dowodowego oraz jego analizy. Zarzut ten okazał się chybiony.

Powołany przepis przewiduje jedną z fakultatywnych podstaw zwolnienia policjanta ze służby. Decyzje w tym zakresie podejmowane są w ramach uznania administracyjnego przyznanego właściwym organom Policji. W orzecznictwie sądów administracyjnych powszechnie przyjmuje się, że kontrola decyzji opartej na uznaniu administracyjnym ma ograniczony zakres. Sprowadza się ona do zbadania, czy zaskarżona decyzja nie nosi cech dowolności, to jest czy organ administracji wybrał prawnie dopuszczalny sposób rozstrzygnięcia oraz czy wyboru takiego dokonał po ustaleniu i rozważeniu okoliczności istotnych dla sprawy. Kontrola sądowoadministracyjna nie obejmuje natomiast oceny, w jaki sposób organy administracji, realizując określoną politykę stosowania prawa, wypełniają treść pozasystemowych kryteriów słusznościowych czy celowościowych (por. m.in. wyrok NSA z 19 maja 2011 r., I OSK 301/11). W konsekwencji w sprawach dotyczących fakultatywnego zwolnienia funkcjonariusza ze służby sądy administracyjne badają jedynie, czy decyzja o rozwiązaniu z policjantem stosunku służbowego nie jest arbitralna lub podjęta przy zastosowaniu niedozwolonych kryteriów. Nie mogą natomiast wkraczać w kompetencje właściwych organów i przesądzać, czy dana osoba powinna nadal pozostać funkcjonariuszem danej formacji, czy też mogła być wykluczona z tego grona.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego tak zakreślone granice dla decyzji uznaniowych w rozpoznawanej sprawie nie zostały przekroczone.

Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej organ, decydując się na skorzystanie z przepisu art. 41 ust. 2 pkt 8 ustawy o Policji, dokonał prawidłowej jego wykładni, przyjmując, że zostały w nim określone dwie przesłanki, które muszą zaistnieć łącznie, aby możliwe było zwolnienie policjanta w oparciu o tę podstawę prawną, tj. popełnienie czynu o znamionach przestępstwa musi być oczywiste, czyli nie budzić żadnych wątpliwości, a charakter czynu zabronionego musi być tego rodzaju, że uniemożliwia pozostanie w służbie.

Skarżący kasacyjnie formułując zarzut błędnej wykładni tego przepisu nie wskazał jednak, jak przepis ten powinien być według niego rozumiany i związku z czym jaki jest błąd interpretacyjny Sądu pierwszej instancji.

Przede wszystkim należy zauważyć, że w powołanym przepisie nie ma mowy o popełnieniu przestępstwa, a jedynie o popełnieniu czynu o znamionach przestępstwa. Wobec czego celowym jest sięgnięcie do Kodeksu karnego, którego przepis art. 1 § 1-3 określa warunki odpowiedzialności karnej, dające podstawę do sformułowania ogólnej definicji przestępstwa, którym jest czyn zabroniony pod groźbą kary przez obowiązującą ustawę, zawiniony i szkodliwy społecznie w stopniu większym aniżeli znikomy. Uzupełnieniem powyższej definicji jest art. 115 § 1 k.k. stanowiący, że znamiona czynu zabronionego musi określać ustawa. Odnosząc powyższe uwagi do brzmienia przepisu art. 41 ust. 2 pkt 8 ustawy o Policji nie sposób nie dostrzec, że nie ma w nim mowy o popełnieniu przestępstwa w rozumieniu podanej wyżej legalnej definicji z kodeksu karnego, a jedynie o popełnieniu czynu o znamionach przestępstwa. A zatem czynu, w odniesieniu do którego wstępna kwalifikacja prawno-karna wskazuje na to, że wypełnia on cechy charakterystyczne (elementy wyróżniające) dla przestępstwa. To rozróżnienie ma istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Aby można było mówić o przestępstwie, muszą wystąpić wszystkie przesłanki określające odpowiedzialność karną, obejmowane pojęciem formalnym definicji przestępstwa, tj. czyn zabroniony przez obowiązującą ustawę karną określającą jego znamiona, w tym czyn popełniony w warunkach wyłączających bezprawność albo winę jego sprawcy. Natomiast popełnienie czynu, o którym mowa w art. 41 ust. 2 pkt 8 ustawy o Policji, nie musi obejmować tych wszystkich elementów, o których mowa wyżej.

Trzeba przy tym zaznaczyć, że ustawodawca celowo posługuje się w art. 41 ust. 2 pkt 8 ustawy o Policji zwrotem "czyn o znamionach przestępstwa", a nie pojęciem "przestępstwa". Popełnienie przestępstwa badane jest bowiem w ramach postępowania karnego. Natomiast do zainicjowania procedury zwolnienia policjanta ze służby w trybie art. 41 ust. 2 pkt 8 ustawy o Policji nie jest konieczne uzyskanie wyroku karnego skazującego, o ile naturalnie spełnione są pozostałe przesłanki, o jakich mowa w wymienionym przepisie. Użycie przez ustawodawcę w art. 41 ust. 2 pkt 8 ww. ustawy sformułowania czyn noszący znamiona przestępstwa, a nie pojęcia przestępstwa sprawia, iż poza zakresem zainteresowania organu pozostają zatem okoliczności różnicujące czyn noszący znamiona przestępstwa od przestępstwa, takie jak stopień społecznej szkodliwości (który w przypadku przestępstwa musi być wyższy niż znikomy – art. 1 § 2 k.k.), czy też wystąpienie po stronie sprawcy okoliczności wyłączających winę (art. 1 § 3 k.k.).

Wobec tego, skoro z treści powołanego przepisu nie wynika, aby przesłanką zwolnienia policjanta było popełnienie przez niego przestępstwa, organ Policji ani nie musi ustalać czy funkcjonariusz popełnił przestępstwo (do czego zresztą nie jest uprawniony), ani czekać na rozstrzygniecie w tej sprawie właściwego sądu. Wystarczającym jest jedynie aby organ ustalił w sposób niebudzący wątpliwości, że funkcjonariusz popełnił czyn noszący znamiona przestępstwa określone w przepisach części szczególnej Kodeksu karnego, czy też innych ustaw przewidujących odpowiedzialność karną oraz czy popełnienie takowego czynu uniemożliwia pozostawanie przez funkcjonariusza w służbie.

Celem regulacji z art. 41 ust. 2 pkt 8 ustawy o Policji nie jest skazanie skarżącego, tak więc nie można w tym zakresie powoływać się na karnoprocesową zasadę domniemania niewinności. Norma ta może mieć zastosowanie wyłącznie przed prawomocnym skazaniem policjanta. Jeśli bowiem nastąpi prawomocne skazanie, organ będzie zobligowany do zwolnienia funkcjonariusza ze służby na podstawie art. 41 ust. 1 pkt 4 ustawy o Policji. Ustawodawca przewidział także sytuację, w której organ zastosowałby dyspozycję z art. 41 ust. 2 pkt 8 ustawy, zaś następnie zwolniony policjant zostałby w procesie karnym uniewinniony. Zgodnie bowiem z art. 42 ust. 1 i 6 ustawy o Policji, organ zobowiązany jest w takim przypadku przywrócić zwolnionego do służby na stanowisko równorzędne.

Brak jest ustawowej definicji "oczywistości", o której stanowi art. 41 ust. 2 pkt 8 ustawy o Policji, gdyż powinno się ją oceniać w okolicznościach indywidualnej sprawy i nie może wynikać tylko z przekonania organu prowadzącego postępowanie administracyjne. Oczywiste popełnienie przestępstwa to popełnienie niebudzące wątpliwości co do rzeczywistego wypełnienia jego znamion. O oczywistości popełnienia czynu można mówić wówczas, gdy stan faktyczny danej sprawy pozwala na stwierdzenie, kto dopuścił się danego czynu, zaś popełniony czyn musi stanowić czyn o znamionach przestępstwa. Oceny zaistnienia tych przesłanek muszą dokonać samodzielnie organy Policji. Wskazać należy, iż słowo "oczywistość" to coś pewnego i niebudzącego wątpliwości. W judykaturze przyjmuje się, że oczywistość popełnienia czynu ustala się na podstawie analizy okoliczności konkretnego przypadku. Ocena taka jest możliwa nie tylko wówczas, gdy sprawca został złapany na gorącym uczynku lub przyznał się do popełnienia czynu o znamionach przestępstwa, ale także w sytuacji, gdy stan faktyczny danej sprawy pozwala na stwierdzenie, kto dopuścił się takiego czynu. Każdorazowo "oczywistość" musi znajdować potwierdzenie w okolicznościach faktycznych i można mówić o niej jedynie wówczas, gdy wynika z ustalonych okoliczności w sposób ewidentny, "na pierwszy rzut oka", co nie wyklucza prowadzenia nawet obszernego postępowania dowodowego w tym zakresie (por. wyrok NSA z 13 grudnia 2012 r., I OSK 735/12). Należy jeszcze raz zaakcentować, iż oczywistość musi być przekonująca dla organu, nie jest jednak konieczne wykazanie winy w rozumieniu prawa karnego. Postępowanie w tej materii nie jest bowiem postępowaniem karnym.

W rozpoznawanej sprawie organy Policji miały pełne podstawy do przejęcia, że skarżący dopuścił się czynu o znamionach przestępstwa oraz że popełnienie przez niego takiego czynu było oczywiste. Zauważyć przy tym należy, że określenia faktów mających znaczenie dla sprawy dokonuje organ administracji publicznej w oparciu o przepisy prawa materialnego będące podstawą prawną rozstrzygnięcia sprawy. Celem każdego postępowania wyjaśniającego nie jest ustalenie wszystkich okoliczności faktycznych łączących się z daną sprawą, lecz okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy z punktu widzenia norm prawa materialnego znajdujących w tej sprawie zastosowanie. Żaden organ nie ma obowiązku przeprowadzenia wszystkich dowodów wnioskowanych przez stronę. Nie może on pominąć jedynie środków dowodowych na wskazane przez stronę okoliczności, gdy nie zostały wyjaśnione sporne fakty mające – w ocenie organu procesowego a nie strony postępowania – znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Tryb zbierania i oceny dowodów w sprawie zwolnienia policjanta ze służby regulują przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego.

Skarżący kasacyjnie, zarzucając pominięcie dowodów, nie określił jakie istotne w sprawie dowody znajdujące nie zostały przez organ zbadane. Nie jest zatem możliwe odniesienie się do takich ewentualnych braków postępowania wyjaśniającego.

Zgromadzone w sprawie niniejszej dowody, na które wskazał też Sąd pierwszej instancji, pozwalały na uznanie, że skarżący dopuścił się czynu o znamionach przestępstwa oraz że popełnienie przez niego tego czynu było oczywiste, Do akt postępowania administracyjnego włączono uwierzytelnione kopie materiałów zgromadzonych w aktach sprawy karnej sygn. akt RP I DS. 32.2018.S, prowadzonej przez Prokuraturę Regionalną w L., w tym postanowienie o zatrzymaniu i o przesłuchaniu, postanowienie o przedstawieniu zarzutów, postanowienie o zmianie zarzutów, postanowienie o zastosowaniu środka zapobiegawczego w postaci zawieszenia w czynnościach służbowych, protokół przesłuchania podejrzanego, oraz nagranie (pliki audio-video) VID 20200921 215844 utrwalone w pamięci telefonu komórkowego [...] pozyskanego z zatrzymania podejrzanego S. B. Ponadto z akt postępowania dyscyplinarnego dołączono następujące materiały: postanowienie o wszczęciu postępowania dyscyplinarnego, protokół oględzin nagrania zarejestrowanego na płycie CD, protokół przesłuchania obwinionego, notatkę urzędową B. B. z 12 listopada 2021 r., grafiki służby i listy obecności Zespołu [...] Wydziału [...] KPP P. za miesiąc wrzesień 2020 r., protokół z odprawy służby patrolowej z 21 września 2020 r., wyciąg z notatnika służbowego M. M., nakaz przyjęcia osoby zatrzymanej oraz raport historii działania SWD.

Tak ukształtowany materiał dowodowy był wystarczający do przyjęcia zaistnienia przesłanek z art. 41 ust. 2 pkt 8 ustawy o Policji. Istotne jest przy tym, że ustalonego przez organ stanu faktycznego skarżący kasacyjnie w istocie nie kwestionuje. Argumentacja skargi kasacyjnej koncentruje się na tezie, prezentowanej już w skardze kierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie, że w sprawie nie została wykazana konieczność zwolnienia skarżącego ze służby w Policji. Skarżący stoi na stanowisku, że zdarzenie z 21 września 2021 r. nie uniemożliwia mu pozostania w służbie i w tym zakresie kontestuje ocenę organu zaaprobowaną przez Sąd pierwszej instancji.

Wskazać zatem należy, że nie ulega wątpliwości, iż policjant, aby mógł pozostawać w służbie, powinien wyróżniać się nieskazitelną postawą moralną oraz pozostawać "niekarany". W świetle podstawowych zasad, na których opiera się działanie Policji, sam fakt naruszenia obowiązującego porządku prawnego, bez względu na to, jaki charakter ma owo naruszenie, stanowi sprzeniewierzenie się obowiązkom policjanta. W sprawie niniejszej organ swoje rozważania odniósł do konkretnego czynu, którego dopuścił się skarżący jako funkcjonariusz Policji. Jest to formacja, która ma służyć społeczeństwu i przeznaczona jest do ochrony bezpieczeństwa ludzi oraz do utrzymywania bezpieczeństwa i porządku publicznego. Do jej zadań w szczególności należy inicjowanie i organizowanie działań mających na celu zapobieganie popełnianiu przestępstw i wykroczeń oraz zjawiskom kryminogennym, a ponadto wykrywanie przestępstw i wykroczeń oraz ściganie ich sprawców. Rodzaj i zakres zadań powierzonych tej formacji wymaga, aby służbę w niej pełnili wyłącznie funkcjonariusze o nieposzlakowanej opinii, wolni od podejrzeń o łamanie prawa (art. 25 ust. 1 ustawy o Policji). Jakiekolwiek wątpliwości co do posiadania takiego przymiotu dyskwalifikują funkcjonariusza jako osobę zdolną do prawidłowego wykonywania obowiązków służbowych. Każdy kto decyduje się na dobrowolnie podjęcie służby w Policji musi zdawać sobie z tego sprawę. Składa on bowiem ślubowanie, w którym zobowiązuje się m.in. do godnego zachowania zarówno podczas służby, jak i w czasie wolnym od zajęć służbowych oraz do należytej dbałości o dobry wizerunek formacji, do której przystępuje. Oczywistym jest, że właściwi przełożeni nie mogą tolerować w szeregach Policji policjantów, których postawa mogłaby podważyć autorytet organów państwa i macierzystej formacji, a także narazić Policję na utratę zaufania do jej funkcjonariuszy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie nie miał jakichkolwiek podstaw do zakwestionowania stanowiska organów, że przypisane skarżącemu działania kolidują z podstawowymi zadaniami Policji i obowiązkami policjantów, od których obywatele mają prawo oczekiwać pomocy w sytuacjach zagrożenia. Swoją ocenę w tym zakresie szczegółowo uargumentował. Nie jest zatem możliwe pozostawienie skarżącego w służbie. Zgodzić się należy z Sądem pierwszej instancji, że w świetle ustalonych w sprawie okoliczności faktycznych nie zasługuje na uznanie przekonanie skarżącego, że samo trwające postępowanie karne nie spowodowało utraty przez niego rękojmi prawidłowego wykonywania powierzonych mu zadań służbowych. Na uwadze trzeba mieć zwłaszcza rodzaj czynu, którego dopuścił się skarżący, mającego miejsce w jednostce Policji, wobec osoby zatrzymanej, a więc znajdującej się w swoistej władzy funkcjonariuszy Policji podczas realizacji przez nich zadań służbowych.

Powyższe prowadzi do wniosku o niezasadności zarzutu naruszenia art. 41 ust. 2 pkt 8 ustawy o Policji.

Uwzględniając zakres materiału dowodowego i wyprowadzone z niego ustalenia i wnioski, nie można zarzucić organom zaniechania zebrania i rozważenia całego materiału dowodowego. W przedmiotowej sprawie wszystkie okoliczności istotne z punktu widzenia normy prawa materialnego znajdującej w niej zastosowanie zostały ustalone i poddane wszechstronnemu badaniu. Skarżący miał zapewniona możliwość czynnego udziału w toczącym się postępowaniu administracyjnym. Brak zatem podstaw do uwzględnienia zarzutów naruszenia art. 7, art. 77 § 1 w zw. z art. 80 k.p.a. Nie zostały także naruszone przepisy art. 8 w zw. z art. 11 oraz art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z § 22 ust. 6 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 14 maja 2013 r. w sprawie szczegółowych praw i obowiązków oraz przebiegu służby policjantów, albowiem organ w zaskarżonej decyzji szczegółowo uzasadnił swoje stanowisko, tak co do przyjęcia, że popełnienie przez skarżącego czynu o znamionach przestępstwa było oczywiste, jak i co do tego, że jego dalsze pozostanie w Policji nie jest możliwe. Rozważony został rodzaj czynu o znamionach przestępstwa, jego związek ze służbą oraz charakter pełnionej przez funkcjonariusza funkcji. W sprawie, jak przyjął Sąd pierwszej instancji, a co skutecznie nie zostało zakwestionowane, został rozważony słuszny interes skarżącego, który w okolicznościach tej sprawy musiał ustąpić interesowi społecznemu.

Uwzględniony nie mógł zostać zarzut naruszenia art. 138 § pkt 1 k.p.a. Skarżący zarzutu tego w istocie nie uzasadnił, nie wykazał też aby rozkaz organu pierwszej instancji został wydany z rażącym naruszeniem przepisów postępowania. Żadna argumentacja w tym zakresie nie została przedstawiona.

Z treści art. 151 p.p.s.a. wynika, że w razie nieuwzględnienia skargi sąd skargę oddala. Przepis ten ma więc charakter swoistej "instrukcji" dla sądu, jakiej treści rozstrzygniecie ma wydać, gdy uzna, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Traktowany jest w orzecznictwie jako przepis o charakterze wynikowym. Może on być tym samym naruszony tylko wówczas, gdy sąd uznając, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, uwzględnia ją. W przedmiotowej sprawie taka sytuacja nie miała miejsca. Sąd pierwszej instancji uznał, że skarga nie zasługiwał na uwzględnienie i w konsekwencji wydał prawidłowe rozstrzygnięcie polegające na jej oddaleniu.

Mając powyższe względy na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., skargę kasacyjną oddalił jako pozbawioną usprawiedliwionych podstaw. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono w trybie art. 204 pkt 1 p.p.s.a.