Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 1528/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-11-29 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Drogi publiczne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 39 ust. 1 , ust. 3 , art. 40 ust. 1 , ust. 2 pkt 3
journal: Dz.U. 2022 poz 2201
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym - t.j.
article: art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 , art. 107 § 3
journal: Dz.U. 2022 poz 2000
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 141 § 4, art. 151 , art. 106 § 3
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Cezary Pryca (spr.) Sędzia NSA Małgorzata Rysz Sędzia del. WSA Marek Krawczak Protokolant Klaudia Dąbrowska po rozpoznaniu w dniu 29 listopada 2023 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 listopada 2020 r. sygn. akt VI SA/Wa 955/20 w sprawie ze skargi A. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] lutego 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego 1. uchyla zaskarżony wyrok; 2. oddala skargę; 3. zasądza od A. . na rzecz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie 580 (pięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

I

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 5 listopada 2020 r., sygn. akt VI SA/Wa 955/20, działając na podstawie ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie: tekst jedn. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634; dalej jako: "p.p.s.a.") w sprawie A. R. (dalej jako: "skarżący") na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia z dnia [...] lutego 2020 r. w przedmiocie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, uchylił zaskarżoną decyzję oraz zasądził od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania.

Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] lutego 2020 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję z dnia [...] lutego 2019 r. Prezydenta m.st. Warszawy o odmowie stronie skarżącej wydania zezwolenia na zajęcie fragmentu pasa drogowego drogi powiatowej ul. [...] w rej. ul. [...] w celu funkcjonowania w nim kiosku handlowego o powierzchni 29,60 m2, od dnia 26 listopada 2018 r. do dnia 31 grudnia 2019 r.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że pismem z dnia 13 grudnia 2018 r. Zarząd Dróg Miejskich (Wydział Zrównoważonej Mobilności) zaopiniował negatywnie funkcjonowanie przedmiotowego kiosku w pasie drogowym, wskazując, że "zgodnie z projektem terenu na skrzyżowaniu ul. [...] i ul. [...] zrealizowany zostanie komplet przejazdów dla rowerzystów. W miejscu przedmiotowego kiosku handlowego w północno-wschodnim narożniku skrzyżowania zaprojektowano nową lokalizację stacji warszawskiego roweru publicznego [...]. Aktualnie stacja znajduje się w dużym oddaleniu od skrzyżowania i projektowanej infrastruktury rowerowej - jej przesunięcie pozytywnie wpłynie na jej widoczność i komfort użytkowania". Jak podkreślono w zaskarżonej decyzji, trwają ustalenia szczegółowego harmonogramu. Ponadto, zadanie modernizacji trasy tramwajowej oraz budowy infrastruktury rowerowej Zarząd Dróg Miejskich wykonuje we współpracy z Tramwajami Warszawskimi sp. z o.o. Jak wskazało organ Wydział Ochrony Krajobrazu Miasta Biura Architektury i Planowania Przestrzennego Urzędu m.st. Warszawy nie wypowiedział się w sprawie. Organ stwierdził zatem, że w świetle obecnych regulacji ustawy o drogach pas drogowy jest miejscem o szczególnym znaczeniu dla prawidłowej realizacji ustawowych zadań mających na celu dbanie o należyty stan dróg kołowych i pieszych oraz zapewnienie bezpieczeństwa osób korzystających z tych dróg. Korzystanie z pasa drogowego podlega ścisłej reglamentacji ustawowej. Przepisy ustawy o drogach wyraźnie wskazują na zakazy określonej aktywności w granicach pasa drogowego podporządkowane celom wprost wyartykułowanym w art. 39 ust. 1 tej ustawy. Konsekwencją tego jest możliwość zajęcia pasa drogowego dopiero po uzyskaniu zezwolenia zarządcy drogi w warunkach szczególnie uzasadnionego przypadku. Organ odwoławczy, tak jak organ pierwszej instancji, uznało, że pierwszeństwo w sprawie ma interes społeczny, czyli prowadzenie inwestycji drogowej w postaci umieszczenia stacji rowerowej w miejscu funkcjonowania przedmiotowego kiosku.

Skargę na powyższą decyzję organu złożył skarżący. Sąd pierwszej instancji uchylił zaskarżoną oraz zasądził od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania. W uzasadnieniu Sąd podkreślił, że organ odwoławczy swoje rozstrzygnięcie, podobnie jak to uczynił organ pierwszej instancji oparł jedynie na treści pisma Wydziału Zrównoważonej Mobilności Zarządu Dróg Miejskich z dnia 13 grudnia 2018 r. w którym wskazane zostało, że w miejscu kiosku handlowego zaprojektowano nową lokalizację roweru publicznego a planowana przebudowa ma się rozpocząć w 2019 r. Ponadto, Sąd podkreślił, że harmonogram prac inwestycyjnych, jak wynikało z tego pisma, nie został ustalony i był ciągle w sferze przeprowadzanych konsultacji i uzgodnień. O ile zatem okoliczności związane z planowaną inwestycją mogły być poczytywane za realne i aktualne na etapie postępowania pierwszoinstancyjnego to powoływanie się na to pismo w dacie wydania zaskarżonej decyzji tj. w dniu [...] lutego 2020 r. należało już postrzegać za nieusprawiedliwione. Zdaniem Sądu organ winien bowiem zaktualizować na etapie prowadzonego postępowania informacje dotyczące planowanego przedsięwzięcia inwestycyjnego tj. czy pozostaje ona dalej w sferze zamierzeń władz samorządowych, czy też może od niego odstąpiono, czy został ustalony harmonogram inwestycji i jak w jego ramy czasowe wpisuje się zajęcie prasa drogowego przez przedmiotowy kiosk w okresie wskazanym we wniosku. Nadto, w dalszej kolejności zdaniem Sądu organ odwoławczy rozważaniom powinno podlegać także i to czy w świetle pozyskanych informacji dotyczących inwestycji, bądź też innych ustalonych przez organ odwoławczy faktów należało uznać, że zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek w rozumieniu art. 39 ust. 3 u.d.p., nie kolidujący z wartościami chronionymi w art. 39 ust. 1 tej ustawy. Braki jakie w powyższym zakresie Sąd stwierdza w ramach dokonywanej kontroli zaskarżonej decyzji spowodowały, że nie jest on w stanie ocenić, czy w sprawie dokonano właściwej subsumcji zastosowanej normy prawnej do okoliczności faktycznych sprawy. Dokonując oceny w omawianym tutaj zakresie organ odwoławczy powinien mieć na uwadze, że przepis art. 39 ust. 3u.d.p. pozostawia do uznania organu administracyjnego istnienie lub nieistnienie w konkretnej sprawie szczególnie uzasadnionych przypadków, uzasadniających wydanie zezwolenia. W ocenie Sądu mogło to jednak oznaczać dowolności rozstrzygnięcia. Wydanie decyzji (zezwolenia) lub jego odmowa musi być poprzedzone wyjaśnieniem okoliczności sprawy w zakresie przesłanek wydania zezwolenia i ich analizą - z zachowaniem wymogów proceduralnych, co powinno znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu rozstrzygnięcia. Organ przy wydaniu zaskarżonej decyzji nie sprostał jednak powyższym wymogom to jest w szczególności art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie: tekst jeden. Dz. U. z 2023 r. poz. 775 ze zm.; dalej jako: "k.p.a.") w zakresie podjęcia wszelkich czynności w celu dokładnego wyjaśnienia a następnie wszechstronnego rozpatrzenia zabranego materiału dowodowego w jego całokształcie wobec tego zasadnym stało się uchylenie zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.

II

Od przedmiotowego wyroku organ złożył skargę kasacyjną, zaskarżając orzeczenie w całości. Zaskarżonemu wyrokowi organ zarzucił:

1. Art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, tj.:

a. art. 39 ust. 1 i 3 u.d.p. poprzez błędną wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie, tj. uznanie, że okoliczności związane z odmową udzielenia zezwolenia na zajecie pasa drogowego przez kiosk handlowy poprzedniemu właścicielowi i w odniesieniu do innego okresu nie są wskazane jako przesłanki uzyskania zezwolenia i nie mogą wykluczać prawa skarżącego do legalnego posadowienia kiosku w pasie drogowym, podczas gdy istotą uznania braku "szczególnie uzasadnionego przypadku" dla uzyskania zezwolenia i wydania decyzji o odmowie udzielenia zezwolenia na zajęcie pasa drogowego przez kiosk handlowy była kolizja lokalizacji kiosku z planowaną inwestycją celu publicznego (wykluczenie istnienia szczególnie uzasadnionego przypadku po stronie właściciela kiosku) przy czym parametry kiosku i jego charakter nie uległy zmianie;

2. Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

a. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. art. 7, art. 10, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez dokonanie wadliwej oceny przez WSA dokonanych przez SKO ustaleń faktycznych w sprawie, podczas gdy Kolegium prawidłowo ustaliło stan faktyczny sprawy, a co w konsekwencji doprowadziło do niezasadnego uchylenia zaskarżonej decyzji przez WSA;

b. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. art. 7, art. 10, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez błędne uznanie przez WSA, że organ n instancji nie zebrał wyczerpującego materiału dowodowego, podczas gdy dowody zgromadzone w aktach sprawy były wystarczające do ustalenia stanu faktycznego sprawy, a co doprowadziło WSA do niezasadnego uchylenie zaskarżonej decyzji SKO;

c. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. art. 7, art. 10, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w zw. z art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych poprzez nieprawidłowe uznanie przez WSA, że Kolegium wadliwie dokonało ustaleń faktycznych w sprawie, co miało wpływ na rozważania w kwestii przesłanki szczególnie uzasadnionego przypadku, podczas gdy dowody zgromadzone w aktach sprawy były wystarczające do ustalenia stanu faktycznego sprawy i dokonania oceny przesłanki "szczególnie uzasadnionego przypadku" w rozumieniu art. art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych, a tym samym w konsekwencji WSA niezasadne uchylił zaskarżoną decyzję SKO;

d. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez nieprawidłowe uznanie, że uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie odpowiada wymogom art. 107 § 3 k.p.a., podczas gdy uzasadnienie zaskarżonej decyzji odpowiada prawu, a co w konsekwencji doprowadziło do wadliwego uchylenia zaskarżonej decyzji przez WSA;

e. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. oraz w zw. art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez nieoddalenie skargi, podczas gdy materiał dowodowy w sprawie jest wystarczający do potwierdzenia poprawności wydania zaskarżonej decyzji, a zatem braku naruszenia przez organ administracji art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a.

f. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 10 k.p.a.. poprzez błędne uznanie, że istnieją wątpliwości co do badanego stanu faktycznego oraz niezasadne zalecenie ustalenia przez organ stanowiska Strony co do aktualności jej wniosku oraz niezasadne zalecenie przeprowadzenia ustaleń co do harmonogramu inwestycji, podczas gdy przed wydaniem decyzji SKO z dnia [...] lutego 2020 r. strona została powiadomiona przez SKO o prawie wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań (strona nie podnosiła ani nowych okoliczności, ani konieczności przeprowadzenia nowych dowodów w sprawie), a zawiadomienie skierowano także do zarządcy drogi; czyli materiał dowodowy był wystarczający do wydania decyzji co doprowadziło do niezasadnego uchylenia zaskarżonej decyzji przez WSA;

g. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 10, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w zw. z art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych w zw. z art. 8 § 1 k.p.a. poprzez nienależyte przypisanie znaczenia odmowie wydania zezwolenia poprzedniemu właścicielowi kiosku, podczas gdy przy braku zmiany koncepcji inwestycji prowadzonej w pasie drogowym przez zarządcę drogi oraz braku zmiany parametrów i charakteru kiosku okoliczność ta ma kluczowe znaczenie, zaś nienadanie jej należytego znaczenia prowadzi do naruszenia zasady równego traktowania, a co doprowadziło do niezasadnego uchylenia zaskarżonej decyzji przez WSA;

h. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 106 § 3 p.p.s.a. poprzez nieprzeprowadzenie z urzędu dowodu z dokumentu w postaci pisma z dnia 22 stycznia 2020 r. Wydziału Zrównoważonej Mobilności Zarządu Dróg Miejskich znajdującego się w aktach przesłanych do WSA wraz ze skargą, sygn. akt VI SA/Wa 1391/20 na okoliczność, że zarządca drogi nie odstąpił od planów realizacji inwestycji celu publicznego kolidującej z lokalizacją przedmiotowego kiosku w pasie drogowym;

i. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 106 § 3 p.p.s.a. w zw. z art. 15zzs(4) ust. 3 z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych dodanego na podstawie art. 46 pkt 21 ustawy z dnia 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 zmieniającej powołaną wyżej ustawę z dniem 16 maja 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii poprzez doręczenie Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w Warszawie zarządzenia o zdjęciu sprawy o sygn. akt VI SA/Wa 955/20 z wokandy posiedzenia jawnego w dniu 5 listopada 2020 r. i skierowaniu sprawy na posiedzenie niejawne dopiero łącznie z wyrokiem w sprawie z dnia 5 listopada 2020 r. bez wyznaczenia stronom terminu na zajecie stanowiska w sprawie i bez podjęcia przez WSA działań z urzędu, w sytuacji gdy po stronie WSA na posiedzeniu niejawnym powstały wątpliwości, których -wyjaśnienie nie spowodowałoby nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie z uwagi na fakt, że dokument wyjaśniający wątpliwości WSA znajdował się w WSA w Warszawie w aktach sprawy ze skargi A. R., sygn. akt VI SA/Wa 1391/20 (pismo z dnia 22 stycznia 2020 r. Wydziału Zrównoważonej Mobilności Zarządu Dróg Miejskich znajdujące się w aktach sprawy, a co w konsekwencji doprowadziło do niezasadnego uchylenia decyzji przez WSA;

Na podstawie art. 176 § 1 pkt 3 p.p.s.a. wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku sądu pierwszej instancji w całości i oddalenie skargi strony skarżącej, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie.

Ponadto wniesiono o rozpoznania skargi kasacyjnej na rozprawie oraz a podstawie art. 203 p.p.s.a. o zasądzenie od strony skarżącej na rzecz organu zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

III

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.

Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a, rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, która zachodzi w przypadkach przewidzianych w § 2 tego artykułu. W niniejszej sprawie nie występują jednak żadne z wad wymienionych we wspomnianym przepisie, które powodowałyby nieważność postępowania prowadzonego przez Sąd pierwszej instancji.

Skarga kasacyjna w rozpoznawanej sprawie została oparta na obu podstawach kasacyjnych określonych w art. 174 p.p.s.a., a komplementarny charakter zarzutów kasacyjnych uzasadnia łączne ich rozpoznanie.

Przed przystąpieniem do rozpoznania zarzutów skargi kasacyjnej, wskazać należy, że istota sporu prawnego w rozpatrywanej sprawie dotyczy kwestii prawidłowości stanowiska Sądu pierwszej instancji, który kontrolując zgodność z prawem decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie w przedmiocie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego stwierdził, że ona oraz poprzedzająca ją decyzja nie są zgodne z prawem.

Przechodząc do oceny zarzutów skargi kasacyjnej, w pierwszej kolejności wskazać należy, że zgodnie z art. 39 ust. 1 pkt 1 u.d.p. zabrania się umieszczania w pasie drogowym m.in. urządzeń, przedmiotów i materiałów niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego. Ustawodawca, w drodze wyjątku, przewidział w art. 39 ust. 3 u.d.p., że w szczególnie uzasadnionych wypadkach lokalizowanie w pasie drogowym wspomnianych urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego może nastąpić wyłącznie za zezwoleniem właściwego zarządcy drogi, wydawanym w drodze decyzji administracyjnej.

Art. 39 ust. 3 u.d.p. nie zawiera definicji szczególnie uzasadnionego przypadku. Tym samym ocena organu administracji, czy taki szczególny przypadek zachodzi, sprowadza się do stwierdzenia, że wnioskowana lokalizacja uzasadnia odstępstwo od zasady wyrażonej w art. 39 ust. 1 pkt 1 u.d.p.

Co do zasady wydanie zezwolenia musi być uzależnione od tego, czy zarządca drogi bez szkody dla wykonywania zadań może wyłączyć fragment pasa drogowego dla innych celów niż związane z potrzebami dróg.

Jak stanowi art. 40 ust. 1 u.d.p., zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg wymaga zezwolenia zarządcy drogi, w drodze decyzji administracyjnej. W myśl art. 40 ust. 2 pkt 3 u.d.p., zezwolenie takie dotyczy m.in. umieszczania w pasie drogowym obiektów budowlanych niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam.

Decyzja administracyjna wydawana w trybie art. 40 ust. 1 w zw. z art. 39 ust. 1 i ust. 3 u.d.p. ma charakter uznaniowy, co nie oznacza, że może być dowolna. Należy w tym miejscu zauważyć, iż przepis art. 39 ust. 3 u.d.p. zaostrzył uznaniowe przypadki wydania zezwolenia na zajęcia pasa drogowego do wypadków szczególnie uzasadnionych z punktu widzenia ochrony dóbr wskazanych w art. 39 ust. 1 u.d.p. Korzystanie z uznania administracyjnego oznacza, że organ ma prawo wyboru treści rozstrzygnięcia.

Kontrola decyzji uznaniowej przez sąd administracyjny polega w szczególności na weryfikacji, czy jej wydanie poprzedzone było prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem oraz wyjaśnieniem stanu faktycznego sprawy. Sąd administracyjny sprawdza, czy w toku postępowania administracyjnego podjęto wszelkie niezbędne kroki do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, czy zebrano zatem wszystkie dowody w celu ustalenia istnienia bądź nieistnienia ustawowych przesłanek decyzji uznaniowej oraz czy podjęta na ich podstawie decyzja nie wykracza poza granice uznania administracyjnego, czyli nie nosi cech dowolności.

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wyrażany jest pogląd, że organ administracji, działający na podstawie przepisów prawa materialnego przewidujących uznaniowy charakter rozstrzygnięcia, jest obowiązany - zgodnie z art. 7 k.p.a. - załatwić sprawę w sposób zgodny ze słusznym interesem obywatela, jeśli nie stoi temu na przeszkodzie interes społeczny, ani nie przekracza to możliwości organu administracji wynikających z przyznanych mu uprawnień i środków (por. wyroki NSA z dnia 21 lutego 2007 r. sygn. akt II GSK 301/06 i z dnia 10 października 2007 r., sygn. akt II GSK 176/07 oraz wyrok NSA z dnia 11 czerwca 1981 r., sygn. akt SA 820/81, wyrok NSA z 19 grudnia 2014 r., sygn. akt II GSK 1837/13). Podobnie w wyroku NSA z dnia 25 lutego 2015 r., sygn. akt II GSK 193/14, Sąd podkreślił, że "Organ administracji, podejmując decyzję w oparciu o uznanie administracyjne, ma obowiązek zgodnie z art. 7 k.p.a. wyważyć słuszny interes strony i interes publiczny, co prowadzi do wniosku, że zasadniczo, w przypadku, gdy nie sprzeciwia się temu interes publiczny, organ powinien podjąć decyzję na korzyść strony postępowania".

Z powyższego wynika, że każdorazowo interes publiczny, tak jak interes strony postępowania podlega indywidualnej ocenie.

Zdaniem NSA w rozpoznawanej sprawie zasadnie organy zarówno pierwszej, jak i drugiej instancji prawidłowo uznały, że w przypadku skarżącego taki szczególnie uzasadniony przypadek nie zachodzi. Innymi słowy, organy administracji publicznej dały prymat interesowi publicznemu nad interesem skarżącego.

Konkretyzując ten interes publiczny organy wskazały na pismo z dnia 13 grudnia 2018 r. Zarząd Dróg Miejskich (Wydział Zrównoważonej Mobilności) wraz z załącznikiem, gdzie zaopiniowano negatywnie funkcjonowanie przedmiotowego kiosku w pasie drogowym, wskazując, że "zgodnie z projektem terenu na skrzyżowaniu ul. [...] i ul. [....] zrealizowany zostanie komplet przejazdów dla rowerzystów. W miejscu przedmiotowego kiosku handlowego w północno-wschodnim narożniku skrzyżowania zaprojektowano nową lokalizację stacji warszawskiego roweru publicznego [...]. Aktualnie stacja znajduje się w dużym oddaleniu od skrzyżowania i projektowanej infrastruktury rowerowej - jej przesunięcie pozytywnie wpłynie na jej widoczność i komfort użytkowania". Jak podkreślono, trwają ustalenia szczegółowego harmonogramu. Zadanie modernizacji trasy tramwajowej oraz budowy infrastruktury rowerowej Zarząd Dróg Miejskich wykonuje we współpracy z Tramwajami Warszawskimi Sp. z o.o. w Warszawie. Oznaczało to, że realizowanie inwestycji związanych z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, ma pierwszeństwo przed realizacją prywatnych celów gospodarczych.

Co istotne zwrócić uwagę należy, że modernizacja drogi służy obsłudze uczestników ruchu drogowego i związana jest z funkcją drogi. Wbrew przekonaniu skarżącego, plany wykonania wskazanych prac uprawniają zarządcę drogi do odmowy wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego w tym samym miejscu, co przewidywana inwestycja. Zarządca drogi nie może być ograniczany w uprawnieniach zarządzania drogami i pasami drogowymi, jeżeli ograniczenia takie nie są warunkowane przepisami prawa, a wynikają z wniosku strony, który może być rozpatrzony pozytywnie tylko w szczególnie uzasadnionych przypadkach. Organ podjął decyzję po wszechstronnej analizie stanu faktycznego i prawnego oraz dążył do załatwienia sprawy mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli.

Za uzasadnione wobec tego uznać należało uznać zarzuty skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę zgromadzony materiał dowodowy, a także ww. okoliczności niezmienionego stanu faktycznego i zakresu wnioskowanego zezwolenia.

Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że organ wydając zaskarżoną decyzję nie naruszył zasad proceduralnych, w tym przepisów o postępowaniu dowodowym. W ocenie NSA organy orzekające w sprawie wzięły pod uwagę i należycie rozważyły wszystkie istotne okoliczności związane zarówno z koniecznością uporządkowania przestrzeni publicznej, zaś z drugiej strony uwzględniły interes skarżącego. W tym stanie rzeczy NSA nie dopatrzył się w działaniu organów naruszenia zasady proceduralnych.

Zdaniem NSA uzasadnienie zaskarżonej decyzji odpowiada warunkom określonym w art. 107 § 3 k.p.a. Według NSA, stan faktyczny rozpoznawanej sprawy, wynikający z powyższych ustaleń, stwierdzony na podstawie zebranego w sposób wyczerpujący materiału dowodowego znajdującego się w aktach administracyjnych, został dokładnie wyjaśniony, a rozstrzygający sprawę organ dokonał jego prawidłowej kwalifikacji prawnej.

Wobec powyższego za usprawiedliwione należy uznać zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej. Z tego powodu zasługiwał na uwzględnienie wniosek o uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia Sądu pierwszej instancji, wydanego na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. a Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 188 p.p.s.a., w punkcie pierwszym sentencji uchylił zaskarżony wyrok w całości.

W związku z tym, że istota sprawy była dostatecznie wyjaśniona, Naczelny Sąd Administracyjny uznał także za zasadne rozpoznać skargę i orzekając na podstawie art. 188 p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. w punkcie drugim sentencji oddalił ją jako niezasadną. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 209 w zw. z art. 203 pkt 2 i 205 § 2 i p.p.s.a.