Postanowienie NSA, sygn. akt I OZ 109/23
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-04-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Odrzucenie skargi
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżone postanowienie
Powołane przepisy: article: art. 58 § 1 pkt 3 w zw. a art. 46 § 1 pkt 4
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Maciej Dybowski po rozpoznaniu w dniu 27 kwietnia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia M. P. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 9 lutego 2023 r. sygn. akt II SA/Rz 39/23 w sprawie ze skargi M. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnobrzegu z dnia 3 listopada 2022 r. nr SKO.405.ŚR.2372.1079.2022 w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego postanawia uchylić zaskarżone postanowienie


UZASADNIENIE

Postanowieniem z 9 lutego 2023 r. sygn. akt II SA/Rz 39/23 (dalej postanowienie z 9 lutego 2023 r.) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie odrzucił skargę M. P. (dalej skarżąca) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnobrzegu (dalej Kolegium) z 3 listopada 2022 r. nr SKO.405.ŚR.2372.1079.2022 w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego.

W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że skarga z 9 stycznia 2023 r. została złożona w formie kserokopii. Zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału II Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z 9 stycznia 2023 r. II SA/Rz 39/23 wezwano skarżącą do podpisania skargi. Odbiór przesyłki skierowanej do adresatki nastąpił 11 stycznia 2023 r. Wezwanie zawierało pouczenie o konieczności jego wykonania w terminie 7 dni od daty doręczenia pod rygorem odrzucenia skargi. W dniu 17 stycznia 2023 r. skarżąca nadała w placówce pocztowej operatora wyznaczonego pismo przewodnie, wskazując, że jego załącznikiem jest oryginał skargi. Sąd I instancji zwrócił uwagę, że warunkiem wszczęcia postępowania sądowoadministracyjnego jest skuteczne wniesienie skargi spełniającego określone w ustawie warunki formalne, bez których nadanie jej właściwego biegu nie jest możliwe. Sąd stwierdził, że określony jako oryginał skargi załącznik do pisma przewodniego skarżącej nadanego 17 stycznia 2023 r. jest niepodpisaną kserokopią. Braki formalne skargi nie zostały uzupełnione. Sąd, na podstawie art. 58 § 1 pkt 3 w zw. z art. 58 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r. poz. 259; dalej ppsa), odrzucił skargę (k. 1-2, 3-3v, 14-15, 18, 19-21 i 22-23 akt sądowych).

Zażalenie na postanowienie z 9 lutego 2023 r. złożyła skarżąca. Skarżąca podniosła, że złożyła skargę za pośrednictwem Kolegium, które zapewniło ją o komplecie dokumentacji potrzebnej do rozpatrzenia skargi. Skarżąca utrzymuje, że - zachowując wszystkie terminy - wysłała do Sądu oryginał skargi wraz z podpisem 17 stycznia 2023 r. Nie zgadza się ona ze stwierdzeniem Sądu, że przesłany dokument jest niepodpisaną kserokopią, ponieważ wysłała oryginał wraz z jej podpisem. Dlatego, w jej ocenie, odrzucenie skargi jest bezzasadne. Według skarżącej, nieporozumienie powstało nie z jej winy, ponieważ dokumentacja skargi była przygotowana przez Kolegium wraz z zapewnieniem o kompletności wymaganych dokumentów, by nadać bieg sprawie (k. 31-31v akt sądowych).

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W myśl art. 57 § 1 in principio ppsa, skarga powinna czynić zadość wymaganiom pisma w postępowaniu sądowym. Jeżeli pismo strony nie może otrzymać prawidłowego biegu wskutek niezachowania warunków formalnych, przewodniczący wzywa stronę o jego uzupełnienie lub poprawienie w terminie siedmiu dni pod rygorem pozostawienia pisma bez rozpoznania, chyba że ustawa stanowi inaczej (art. 49 § 1 ppsa). Stosownie do art. 58 § 1 pkt 3 ppsa, będącego przepisem szczególnym dotyczącym skarg w stosunku do przepisów Rozdziału 1 Działu III ppsa odnoszących się do pism w postępowaniu sądowym, sąd odrzuca skargę, gdy nie uzupełniono w wyznaczonym terminie braków formalnych skargi. Należy przy tym mieć na uwadze, że odrzucenie skargi może nastąpić wyłącznie na skutek braków formalnych, które uniemożliwiają nadanie sprawie dalszego biegu.

W tej sprawie zarządzeniem z 9 stycznia 2023 r. II SA/Rz 39/23 Przewodniczący Wydziału II Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie wezwał skarżącą do usunięcia braku formalnego skargi - w terminie 7 dni pod rygorem jej odrzucenia - przez podpisanie skargi. W wezwaniu do uzupełnienia braku formalnego skargi wskazano, że nadesłana skarga jest kserokopią (k. 1-2, 14-15 akt sądowych).

Na podstawie celowościowej wykładni art. 46 § 1 pkt 4 w zw. z art. 57 § 1 in principio ppsa, należy stwierdzić, że możliwe jest wniesienie do sądu administracyjnego skargi w formie kserokopii, fotokopii lub nawet wydruku poczty elektronicznej, o ile dokument ten swą treścią odpowiada oryginałowi pisma i opatrzony jest własnoręcznym podpisem strony, przy czym nie chodzi o kserokopię podpisu (jak to miało miejsce w kontrolowanej sprawie - k. 3v, 20v akt sądowych), lecz o własnoręczny podpis poczyniony na kserokopii, fotokopii lub wydruku.

Wymóg własnoręcznego podpisania skargi wynika z art. 46 § 1 pkt 4 w zw. z art. 57 § 1 in principio ppsa, który stanowi, że każde pismo strony - w tym skarga - powinno zawierać podpis strony albo jej przedstawiciela ustawowego lub pełnomocnika. Podpisem strony jest podpis w rozumieniu art. 78 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz.U. z 2022 r. poz. 1360 ze zm.), który operuje pojęciem własnoręcznego podpisu (wyrok NSA z 10.11.2006 r. II FSK 1144/05). Podpisem jest znak ręczny określonej osoby pozwalający, dzięki indywidualnym cechom tego znaku, na jej identyfikację oraz zbadanie autentyczności podpisu (postanowienie NSA z 10.1.2013 r. I OZ 970/12). Nie musi obejmować nazwiska, gdyż w praktyce obrotu stosowany jest najczęściej pewien skrót (podpis nieczytelny będący "godłem" podpisu - uchwała 7 Sędziów Sądu Najwyższego z 28.4.1973 r. III CZP 78/72, OSNCP 1973/12/207, aprobowana przez B. Dauera, Metodyka pracy sędziego sądu administracyjnego, LexisNexis 2009 s. 121-122; postanowienia NSA z: 25.10.2010 r. II FZ 524/10; 27.5.2011 r. I OZ 368/11). Podpis nie musi być czytelny, lecz musi obejmować co najmniej nazwisko (choćby w skróconej formie) i winien być złożony w formie zazwyczaj używanej, gdy podpisujący składa podpis na dokumentach (uchwała 7 Sędziów Sądu Najwyższego z 30.12.1993 r. III CZP 146/93, OSNCP 1994/5/94; wyrok NSA z 10.11.2006 r. II FSK 1144/05; postanowienie NSA z 23.6.2008 r. I OZ 403/08). Umożliwia on bowiem identyfikację jego autora przez cechy grafologiczne.

Z akt sprawy jednoznacznie wynika, że wezwanie do uzupełnienia braku formalnego skargi doręczono skarżącej 11 stycznia 2023 r. (k. 14-15, 18) i że pismo 17 stycznia 2023 r. - nadane w zakreślonym ustawowym terminie do uzupełnienia braku formalnego - stanowi odpowiedź na to wezwanie (k. 19-21 akt sądowych). W ocenie Sądu I instancji, skarga załączona do pisma z 17 stycznia 2023 r. nie czyni zadość wezwaniu do uzupełnienia braku formalnego, ponieważ stanowi niepodpisaną własnoręcznie kserokopię. Skarżąca w piśmie przewodnim z 17 stycznia 2023 r., jak i w zażaleniu twierdzi natomiast, że 17 stycznia 2023 r. przesłała do Sądu oryginał skargi. Różnica we wskazanym aspekcie stanowi oś sporu między skarżącą a Sądem I instancji.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, zarówno odpis pisma wniesiony do Sądu 9 stycznia 2023 r., jak i odpis pisma załączonego do pisma przewodniego z 17 stycznia 2023 r. stanowią kserokopie oryginału skargi, nie zaś oryginał skargi. Wskazuje na to zarówno gładka faktura powierzchni tych pism, jak i górne krawędzie obu tych kserokopii dokumentu (obcięte w wyniku reprografii: górna część litery "P" w nazwisku skarżącej - k. 3; górne części liter "ł", "t" "a" w imieniu i wszystkich liter w nazwisku skarżącej - k. 20 akt sądowych) wskazujące na to, że stanowią one kserokopie dokumentu. Jednakże, fakt złożenia kserokopii skargi w dniach 9 i 17 stycznia 2023 r. nie miał w niniejszej sprawie decydującego znaczenia, ponieważ wezwanie skarżącej do uzupełnienia braku formalnego skargi z 9 stycznia 2023 r., doręczone jej 11 stycznia 2023 r., nie było prawidłowe. Należy bowiem zwrócić uwagę, że zarządzeniem z 9 stycznia 2023 r. Przewodniczący wezwał skarżącą do usunięcia braku formalnego skargi - w terminie 7 dni pod rygorem jej odrzucenia - przez jej podpisanie. Dodatkowo, w wezwaniu do uzupełnienia braku formalnego skargi przez jej podpisanie wskazano, że nadesłana skarga jest kserokopią. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, zarządzenie z 9 stycznia 2023 r. i jego wykonanie w postaci wezwania strony do uzupełnienia stwierdzonego braku formalnego jest niepełne. Przewodniczący, wzywając skarżącą do podpisania skargi, zakreślił jej wyłącznie jeden sposób uzupełnienia braku formalnego "przez podpisanie skargi", podczas gdy możliwe było uzupełnienie tego braku także na inne sposoby, wypracowane w metodyce pracy sędziowskiej.

Przewodniczący, zobowiązując skarżącą do uzupełnienia braku formalnego skargi, mógł: po pierwsze - zarządzić wysłanie skarżącej kserokopii wniesionej przez skarżącą skargi ze zobowiązaniem do złożenia własnoręcznego podpisu na przesłanym egzemplarzu (np. poniżej kserokopii podpisu - długopisem czy piórem o innym kolorze atramentu niż kolor kserokopii); albo po drugie - zobowiązać skarżącą do nadesłania własnoręcznie podpisanego oryginału skargi lub własnoręcznie podpisanej kserokopii skargi; albo po trzecie - ostatecznie skarżąca mogła zostać wezwana do osobistego stawiennictwa w sekretariacie Wydziału II Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie w celu podpisania skargi znajdującej się w aktach sądowych. Przy formułowaniu wezwania do uzupełnienia braków formalnych skargi Przewodniczący winien mieć również na uwadze odległość dzielącą skarżącą, zamieszkałą w Tarnobrzegu, od siedziby Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie.

Dla skuteczności wezwania konieczne było takie jego sformułowanie, by skarżąca miała możliwość dokonania wyboru najdogodniejszego dla skarżącej sposobu uzupełnienia braku formalnego skargi. Trzeba bowiem wziąć pod uwagę specyfikę przedmiotu niniejszej sprawy - skarżąca zaskarżyła decyzję Kolegium z 3 listopada 2022 r. nr SKO.405.ŚR.2372.1079.2022 utrzymującą w mocy decyzję z 3 października 2022 r. znak ŚS.III.5211.1744/2021.2021/2022 Prezydenta Miasta Tarnobrzega, odmawiającą M. P. przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawnym w stopniu znacznym, 95-letnim teściem M. P. (ur. [...] r.) - która winna obligować Sąd do wykazania się wrażliwością instytucjonalną wobec osób znajdujących się w nadzwyczaj trudnej sytuacji życiowej i upatrujących niezgodności z prawem decyzji organów administracji. W konsekwencji stwierdzonych uchybień w sformułowaniu wezwania skarżącej do uzupełnienia braku formalnego skargi, 7-dniowy termin do uzupełnienia tego braku nie rozpoczął swojego biegu.

Podkreślenia wymaga, że wskazanie stronie alternatywnych sposobów uzupełnienia braku formalnego skargi stanowi wyraz gwarancji prawa do sądu, które bezspornie jest jednym z fundamentalnych uprawnień jednostki, mającym swoje źródło zarówno w Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. nr 78 poz. 483; sprost. z 2001 r. nr 28 poz. 319; zm. z 2006 r. nr 200 poz. 1471; z 2009 r. nr 114 poz. 946, dalej Konstytucja RP), jak i w normach prawa międzynarodowego. Każdy ma prawo do sprawiedliwego i jawnego rozpatrzenia sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki przez właściwy, niezależny, bezstronny i niezawisły sąd (art. 45 ust. 1 Konstytucji RP). Każdy ma prawo do sprawiedliwego i publicznego rozpatrzenia jego sprawy w rozsądnym terminie przez niezawisły i bezstronny sąd ustanowiony ustawą przy rozstrzyganiu o jego prawach i obowiązkach o charakterze cywilnym [...] (art. 6 ust. 1 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności z dnia 4 listopada 1950 r., Dz.U. 1993 nr 61 poz. 284 ze zm., dalej Konwencja). Ograniczenie prawa do sądu może zostać oczywiście ustanowione ze względu na inne wartości. Jak stwierdził Europejski Trybunał Praw Człowieka w decyzji z 10 czerwca 2014 r. sygn. 60606/11, "prawo dostępu do sądu zapewnione w art. 6 ust. 1 Konwencji nie jest bezwzględne i może podlegać ograniczeniom. Te są dozwolone w sposób dorozumiany, jako że prawo dostępu ze swej istoty wymaga uregulowania przez Państwo, które to uregulowanie może być różne w zależności od czasu i miejsca, zgodnie z potrzebami i środkami po stronie społeczeństwa i jednostek. (...) Ograniczenia prawa do sądu są zgodne z art. 6 jedynie wówczas, jeżeli nie ograniczają ani nie zmniejszają dostępu pozostawionego stronie postępowania sądowego w taki sposób lub w takim zakresie, że sama istota dostępu do sądu staje się upośledzona. Ograniczenia takie, ponadto, nie będą zgodne z art. 6 ust. 1 Konwencji, jeżeli nie realizują uzasadnionego prawnie celu lub jeżeli nie zachodzi rozsądna relacja proporcjonalności pomiędzy stosowanymi środkami a celem, który ma zostać osiągnięty.". Stosowanie przepisów ustanawiających takie ograniczenia wymaga od sądu rozważenia, z uwzględnieniem aksjologii, czy chronione w ten sposób wartości przeważają nad konstytucyjnym i konwencyjnym uprawnieniem do rozpatrzenia sprawy przez sąd. Dopiero w sytuacji niewykonania przez skarżącą prawidłowego wezwania odpowiadającego wskazanym standardom lub jego niewykonania w zakreślonym terminie, możliwe byłoby odrzucenie skargi. Na obecnym etapie postanowienie o odrzuceniu skargi wobec niepodpisania skargi uznać należy za przedwczesne.

W tej sytuacji bez znaczenia pozostają twierdzenia skarżącej, że w odpowiedzi na wezwanie Przewodniczącego do uzupełnienia braku formalnego skargi w dniu 17 stycznia 2023 r. przesłała ona do Sądu "oryginał skargi" skoro przesłany odpis dokumentu nie został przez skarżącą własnoręcznie podpisany. Nieistotne było też twierdzenie, że Kolegium, za pośrednictwem którego skarżąca wniosła skargę, stosownie do art. 54 § 1 ppsa, nie zwróciło jej uwagi na brak formalny skargi, w sytuacji w której wezwanie do uzupełnienia ewentualnych braków formalnych skargi, jako pisma inicjującego postępowanie sądowoadministracyjne, objęte jest właściwością sądu administracyjnego, zgodnie z art. 49 § 1 w zw. z art. 58 § 1 pkt 3 ppsa. Przewodniczący Wydziału ponownie wezwie skarżącą do uzupełnienia braku formalnego skargi, przy zachowaniu wyżej wskazanych wymogów.

Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 w zw. z art. 197 § 2 ppsa, uchylił zaskarżone postanowienie.