Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 839/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-10-03 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6046 Inne koncesje i zezwolenia
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Minister Gospodarki
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 156 § 1 pkt 2, art. 156 § 1 pkt 1-7
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 16, art. 19 ust. 1, art. 19 ust. 4,
journal: Dz.U. 2019 poz 482
law: Ustawa z dnia 20 października 1994 r. o specjalnych strefach ekonomicznych.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Zbigniew Czarnik Sędzia NSA Dorota Dąbek (spr.) Sędzia NSA Marcin Kamiński Protokolant Agata Skorupska po rozpoznaniu w dniu 3 października 2023 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej W. S.A. z siedzibą w Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 lutego 2020 r. sygn. akt VI SA/Wa 2055/19 w sprawie ze skargi W. S.A. z siedzibą w Z. na decyzję Ministra Przedsiębiorczości i Technologii z dnia 16 lipca 2019 r. nr DDI-V.025.1.103.2017.DJ w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności zezwolenia na prowadzenie działalności gospodarczej na terenie specjalnej strefy ekonomicznej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od W. S.A. z siedzibą w Z. na rzecz Ministra Rozwoju i Technologii 240 (słownie: dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

I.

W. S.A. z siedzibą w Z. (poprzednio: A. S.A. z siedzibą w Ł., dalej: Spółka, Skarżąca) uzyskała 21 września 1998 r. zezwolenie nr 5 na prowadzenie działalności gospodarczej na terenie Łódzkiej Specjalnej Strefy Ekonomicznej. Zezwolenie to udzielone zostało do 28 maja 2017 r.

Pismem z 13 czerwca 2017 r. Skarżąca zwróciła się na podstawie art. 156 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018r., poz. 2096, ze zm., dalej: "k.p.a."), w związku z art. 19 ust. 1 ustawy z dnia 20 października 1994 r. o specjalnych strefach ekonomicznych (Dz. U. z 2019 r. poz. 482, ze zm., dalej: "u.s.s.e."), z wnioskiem o stwierdzenie nieważności zezwolenia nr 5 z 21 września 1998 r. na prowadzenie działalności gospodarczej na terenie Łódzkiej Specjalnej Strefy Ekonomicznej w części dotyczącej terminu jego obowiązywania.

Skarżąca pismem z 4 czerwca 2017 r., złożyła ponaglenie. Zawiadomieniem z 12 czerwca 2019 r., organ wszczął z urzędu, na podstawie art. 61 § 1 i 4 w zw. z art. 10 § 1 i art. 73 § 1 k.p.a., postępowanie administracyjne w sprawie odtworzenia w całości akt postępowania o sygn. akt DDI-VI.025.1.103.2017 w przedmiocie stwierdzenia nieważności zezwolenia w części dotyczącej terminu jego obowiązywania. W piśmie z 28 czerwca 2019 r., Minister Przedsiębiorczości i Technologii (dalej: organ, Minister, MPiT) poinformował Skarżącą o jej prawach do zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym w sprawie z ww. wniosku oraz do pisemnego wypowiedzenia się przed wydaniem przez Ministra decyzji rozstrzygającej wniosek. Skarżąca nie skorzystała z przysługującego jej prawa.

Minister Przedsiębiorczości i Technologii decyzją z 16 lipca 2019 r., nr DDI-V.025.1.103.2017.DJ, na podstawie art. 156 § 1 pkt 2, art. 157 § 1 i § 2, art. 158 § 1 k.p.a., odmówił stwierdzenia nieważności zezwolenia nr 5 z 21 września 1998 r. na prowadzenie działalności gospodarczej na terenie Łódzkiej Specjalnej Strefy Ekonomicznej przez Spółkę, w części dotyczącej terminu obowiązywania określonego w pkt I zezwolenia.

W uzasadnieniu Organ wskazał, że w niniejszym postępowaniu rozpoznawał prawidłowość wydania przedmiotowego zezwolenia pod kątem zaistnienia przesłanki braku podstawy prawnej w pkt I tego zezwolenia, tj. ustalał, czy termin jego obowiązywania został określony na podstawie przepisów rangi ustawowej, obowiązujących na dzień wydania decyzji, czy też bez podstawy prawnej. Zdaniem organu termin obowiązywania zezwolenia nr 5 zamieszczony został w zezwoleniu w zgodzie z przepisami obowiązującymi w dniu wydania zezwolenia i jego treść była zgodna z obowiązującym wówczas prawem. Organ wskazał bowiem, że zezwolenie nr 5 zostało wydane pod rządami u.s.s.e., w brzmieniu obowiązującym do końca 2000 r., w której art. 16 ust. 9 stanowił, że zezwolenia udziela się na czas oznaczony. Ustawa z dnia 16 listopada 2000 r. o zmianie ustawy o specjalnych strefach ekonomicznych oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. nr 117, poz. 1228, zwana dalej: ustawą nowelizującą), wprowadziła wprawdzie zmianę art. 16 i uchyliła obowiązek wpisywania do zezwolenia terminu jego ważności, niemniej jednak na dzień wydania zezwolenia nr 5, tj. na dzień 21 września 1998 r. - istniała wyraźna podstawa prawna do określenia w pkt I tego zezwolenia terminu jego obowiązywania. Odwołując się do orzecznictwa organ wyjaśnił, że analiza treści art. 19 ust. 1 u.s.s.e., w brzmieniu obowiązującym od 1 stycznia 2001 r. prowadzi do wniosku, że ma on zastosowanie do zezwoleń wydanych na czas nieoznaczony, wskazując przesłankę wygaśnięcia takich zezwoleń. Wprowadzenie tego przepisu było konieczne dla zachowania zasady pewności obrotu prawnego, ponieważ brak takiej regulacji w sytuacji zakończenia bytu prawnego stref mógłby rodzić wątpliwości w zakresie dalszego obowiązywania zezwoleń niezawierających terminu obowiązywania. Przepis ten nie znajduje natomiast zastosowania do zezwoleń wydanych na czas oznaczony i nie stanowi podstawy zmiany ex lege zezwoleń terminowych na bezterminowe. MPiT podkreślił, że na ocenę przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji nie może mieć wpływu ani późniejsza zmiana prawa, ani tym bardziej zmiana interpretacji tego prawa. W związku z powyższym ani ustawa z 2000 r. o zmianie u.s.s.e., która weszła w życie 1 stycznia 2001 r., ani inne zmiany u.s.s.e., uchwalone w kolejnych latach, w tym ustawa z 2003 r. o zmianie u.s.s.e., nie mogą być brane pod uwagę przy ocenie, czy spełnione zostały przesłanki stwierdzenia nieważności zezwolenia.

Według organu także argument powołany przez Spółkę o niewykorzystaniu w pełni przysługującego jej zwolnienia podatkowego z uwagi na obiektywne czynniki rynkowe, nie mógł zostać uznany za powód stwierdzenia nieważności zezwolenia w części dotyczącej terminu. Skoro zatem w momencie wydawania zezwolenia nr 5 istniał przepis szczególny, na podstawie którego Zarządzający Strefą zobowiązany był do określenia w treści tego zezwolenia terminu jego obowiązywania, organ uznał, że w sprawie nie wystąpiła przesłanka braku podstawy prawnej, uzasadniająca stwierdzenie nieważności zezwolenia w części określającej termin jego obowiązywania.

II.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 4 lutego 2020 r., sygn. akt VI SA/Wa 2055/19, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325) oddalił skargę W. S.A. w Z. na powyższą decyzję Ministra Przedsiębiorczości i Technologii odmawiającą stwierdzenia nieważności zezwolenia w części dotyczącej terminu.

Sąd podkreślił, że stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej jest jednym z trybów nadzwyczajnych, służących wzruszaniu decyzji ostatecznych. Ochrona takich decyzji została wyrażona w art. 16 § 1 k.p.a. zasadą ogólną trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych. Tym samym uchylenie lub zmiana decyzji ostatecznych, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w Kodeksie tj. w art. 156 § 1 k.p.a., lub ustawach szczególnych.

Oceniając prawidłowość pkt I zezwolenia wskazującego, że zostało ono udzielone do 28 maja 2017 r., Sąd zbadał obowiązujący w dacie jego wydania tj. 21 września 1998 r. stan prawny uznając, że tylko on mógł stanowić podstawę do wydania kwestionowanego w tym zakresie rozstrzygnięcia. Obowiązująca w dacie wydania przedmiotowego zezwolenia ustawa z dnia 20 października 1994 r. o specjalnych strefach ekonomicznych w art. 16 ust. 9 stanowiła, że zezwolenia udziela się na czas oznaczony. Organ podejmujący decyzję w tym zakresie miał zatem zdaniem Sądu podstawę prawną do określenia terminu obowiązywania zezwolenia. Sąd zwrócił uwagę, że wprawdzie późniejsza nowelizacja ustawy o specjalnych strefach ekonomicznych wprowadziła w tym względzie zmianę i uchyliła obowiązek określania w zezwoleniu terminu jego ważności, jednakże na dzień wydania kwestionowanego zezwolenia istniała wyraźna podstawa prawna do określenia terminu jego obowiązywania. Organ udzielający zezwolenia był więc uprawniony, ale też zobligowany do wydania takiego rozstrzygnięcia w jego kwestionowanym zakresie. W związku z powyższym Sąd podzielił pogląd Ministra, że wskazany w zezwoleniu termin jego obowiązywania był zgodny z przepisami obowiązującymi w dniu wydania zezwolenia, a więc że w sprawie nie wystąpiła podnoszona przez Spółkę przesłanka stwierdzenia nieważności decyzji, określona w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Sąd nie podzielił sformułowanych przez Skarżącą zarzutów naruszenia Konstytucji RP, jak również zarzutów naruszenia przez Ministra art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 19 ust. 9 u.s.s.e., w brzmieniu obowiązującym w 1998 r. oraz w zw. z art. 19 ust. 1 u.s.s.e., w brzmieniu obowiązującym obecnie wprowadzonym ustawą z dnia 16 listopada 2000 r., tj. od 1 stycznia 2001 r. w zw. z art. 32 Konstytucji RP i art. 8 k.p.a. i w związku z art. 22 Konstytucji RP.

III.

W. S.A. złożyła skargę kasacyjną od tego wyroku Sądu pierwszej instancji, wnosząc o jego uchylenie oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, rozpoznanie sprawy na rozprawie i zasądzenie na rzecz Skarżącej zwrotu kosztów postępowania sądowoadministracyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

I. Naruszenie prawa materialnego - 174 pkt 1 p.p.s.a.:

- art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku art. 16 ust. 9 u.s.s.e. w brzmieniu obowiązującym do dnia 31 grudnia 2000 roku oraz z związku z art. 19 ust. 1 u.s.s.e. w brzmieniu wprowadzonym ustawą z dnia 16 listopada 2000 roku poprzez niewłaściwe zastosowanie ww. przepisu w rozpatrywanej sprawie i w konsekwencji błędne uznanie, że zezwolenie zmienione konwersją zezwolenia nie było obarczone wadą nieważności, w części w jakiej bez podstawy prawnej utrzymany został termin jego obowiązywania;

II. naruszenie prawa procesowego – art. 174 pkt 2 p.p.s.a., mające wpływ na treść rozstrzygnięcia tj:

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a., poprzez brak uchylenia zaskarżonej decyzji Ministra Gospodarki z dnia 19 maja 2015 r. w sytuacji gdy przedmiotowa decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 16 u.s.s.e. w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania zaskarżonego zezwolenia w związku z art. 19 u.s.s.e. w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 16 listopada 2000 r. o zmianie ustawy o specjalnych strefach ekonomicznych oraz zmianie niektórych ustaw, a w każdym przypadku w związku z art. 7 ustawy nowelizującej z 2000 r. w związku z przepisami rozporządzenia Komisji Europejskiej (WE) nr 1628/2006 z dnia 24 października 2006r. w sprawie stosowania art. 87 i art. 88 Traktatu w odniesieniu do regionalnej pomocy inwestycyjnej (Dz.UE.L. 2006.302.29) poprzez przyjęcie, że wyznaczona powołanym art. 19 ust. 1 ustawy zasada obowiązywania zezwoleń na czas ustanowienia strefy ekonomicznej nie obowiązuje w odniesieniu do decyzji wydanych przed dniem wejścia przepisów ustawy nowelizującej z 2000 r., podczas gdy:

- w orzecznictwie oraz doktrynie przesądzona jest kwestia, że na podstawie nowelizacji ustawodawca jednoznacznie odszedł od zasady, że zezwolenie jest wydawane na czas oznaczony wskazany w zezwoleniu na rzecz zasady, że obowiązuje ona na czas ustanowienia strefy specjalnej;

- zasada racjonalności prawodawcy oraz zasady prawa intertemporalnego nakazują przyjąć, że nowa ustawa znajduje zastosowanie do określenia skutków prawnych decyzji wydanych pod rządem starej ustawy, w tym w szczególności w zakresie skutków niezależnych od istoty decyzji;

- głównym ze zmian wprowadzonych w drodze nowelizacji było zharmonizowanie ustawodawstwa polskiego z ustawodawstwem europejskim, w szczególności poprzez zapewnienie zasad konkurencyjności, przy czym sposób interpretacji zastosowany przez organy administracji przewidujący możliwość nieuzasadnionej dywersyfikacji sytuacji podmiotów uzyskujących zezwolenie, zasadom tym przeczy.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Strona skarżąca przedstawiła argumentację na poparcie wniesionych zarzutów.

IV.

Minister Rozwoju w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie wskazując, że podniesione w niej zarzuty nie są zasadne, a także o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania oraz rozpoznanie sprawy na rozprawie.

V.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie jest zasadna i nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi - zgodnie z art. 174 p.p.s.a. - może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) albo naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą i nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich ani w inny sposób korygować.

W skardze kasacyjnej sformułowano zarówno zarzut naruszenia prawa materialnego, jak też naruszenia przepisów postępowania. Przedmiot obu rodzajów zarzutów, jak i kierunek argumentacji pozostaje jednak w ścisłym związku, koncentrując się wokół oceny zgodności z prawem stanowiska Sądu pierwszej instancji, który kontrolując zgodność z prawem decyzji Ministra Przedsiębiorczości i Technologii o odmowie stwierdzenia nieważności zezwolenia nr 5 z 21 września 1998 r. na prowadzenie przez Skarżącą działalności gospodarczej na terenie Łódzkiej Specjalnej Strefy Ekonomicznej w części dotyczącej terminu obowiązywania określonego w pkt I zezwolenia stwierdził, że decyzja ta jest zgodna z prawem, co skutkowało oddaleniem skargi na tę decyzję na podstawie art. 151 p.p.s.a.

Według Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzuty skargi kasacyjnej nie podważają prawidłowości tego stanowiska Sądu pierwszej instancji.

Nie jest uzasadniony podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. i w zw. z art. 16 ust. 9 u.s.s.e. w brzmieniu obowiązującym do dnia 31 grudnia 2000 r. oraz w związku z art. 19 ust. 1 u.s.s.e. w brzmieniu wprowadzonym ustawą nowelizującą z 2000 r., poprzez niewłaściwe zastosowanie tego przepisu i błędne uznanie, że zezwolenie zmienione konwersją nie było obarczone wadą nieważności w części, w jakiej bez podstawy prawnej utrzymano termin jego obowiązywania (punkt I petitum skargi kasacyjnej).

Postępowanie administracyjne w rozpoznawanej sprawie wszczęte zostało na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., na wniosek Spółki, która zarzuciła nieważność zezwolenia na prowadzenie działalności gospodarczej w specjalnej strefie ekonomicznej w części pozostawiającej w mocy termin obowiązywania tego zezwolenia.

Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej jest postępowaniem samodzielnym (odrębnym) w tym sensie, że jego celem nie jest ponowne rozpatrzenie co do istoty sprawy, w której uprzednio wydano decyzję administracyjną, lecz zbadanie, czy w sprawie zakończonej tą decyzją nie wystąpiły przesłanki nieważności określone w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a. Podkreślenia przy tym wymaga, że postępowanie nieważnościowe jest jednym z nadzwyczajnych trybów postępowania administracyjnego, stanowiących wyjątek od ogólnej zasady trwałości decyzji ostatecznych, o której mowa w art. 16 k.p.a. Z tego względu może mieć miejsce jedynie w przypadku, gdy decyzja w sposób niewątpliwy dotknięta jest przynajmniej jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Nie każde bowiem naruszenie prawa może skutkować nieważnością ostatecznej decyzji. Szerokie rozumienie przesłanki z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. prowadziłoby do uczynienia z tej nadzwyczajnej instytucji dodatkowej instancji, co w dwuinstancyjnym postępowaniu administracyjnym jest niedopuszczalne (por. m.in. wyrok NSA z 25 lutego 2021 r., sygn. akt II GSK 34/19).

Skoro zatem istotą postępowania administracyjnego o stwierdzenie nieważności decyzji jest ustalenie, czy zachodzi którakolwiek z przesłanek nieważności, nie zaś zwyczajna merytoryczna kontrola podjętego w postępowaniu zwykłym rozstrzygnięcia, również Sąd pierwszej instancji miał jedynie obowiązek ocenić, czy organ prawidłowo przyjął, że w sprawie nie wystąpiły przesłanki wymienione w art. 156 § 1 k.p.a. tj. czy zezwolenie nie było dotknięte wadą uzasadniającą stwierdzenie jego nieważności. Ewentualne zaistnienie wad kwalifikowanych tego zezwolenia podlegało ocenie według stanu faktycznego i prawnego sprawy istniejącego w dacie jego wydania.

Celem prowadzonego w niniejszej sprawie postępowania nadzwyczajnego nie była natomiast ocena, czy do tzw. "starych przedsiębiorców", którzy uzyskali zezwolenia strefowe przed 1 stycznia 2001 r., zastosowanie znajdują zasady prowadzenia działalności gospodarczej na terenie specjalnej strefy ekonomicznej obowiązujące od dnia akcesji Polski do Unii Europejskiej, a w szczególności odnoszące się do terminu ważności zezwoleń strefowych, jak twierdzi Spółka.

Rozstrzygany w tej sprawie problem prawny dotyczący kwestii braku podstaw prawnych do stwierdzenia nieważności zezwoleń strefowych w zakresie terminu ich obowiązywania, był już wielokrotnie przedmiotem wypowiedzi Naczelnego Sądu Administracyjnego, m.in. w wyrokach z: 20 kwietnia 2021r., sygn. akt II GSK 1006/18; 1 czerwca 2021 r., sygn. akt II GSK 1322/18; 5 maja 2021 r., sygn. akt II GSK 1428/18; 5 czerwca 2021 r., sygn. akt II GSK 1272/18; 1 lipca 2022 r., sygn. akt II GSK 481/19, 2 grudnia 2022 r., sygn. akt II GSK 1121/19. Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie podziela zasadnicze motywy rozstrzygnięć wyrażone we wskazanych orzeczeniach, uznając, że są one trafne również w okolicznościach faktycznych i prawnych niniejszej sprawy.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego zgodny z prawem jest pogląd wyrażony w uzasadnieniu zaskarżonego w niniejszej sprawie wyroku Sądu pierwszej instancji, że w tej sprawie nie było podstaw do stwierdzenia nieważności zezwolenia.

Podkreślić trzeba, że zmieniające się przepisy dotyczące działalności specjalnych stref ekonomicznych, nie zawierały regulacji, które określałyby nowe warunki w zakresie terminu obowiązywania wydanych wcześniej zezwoleń. Nie dokonano też zmian generalnych w wydanych dotychczas zezwoleniach. Zezwolenia te miały formę prawną decyzji administracyjnych. Były zatem aktami administracyjnymi, które jednostronnie, działaniem właściwego organu, załatwiały sprawę indywidualną. Ewentualne wnioskowanie o zmianę warunków, w tym dotyczących czasu obowiązywania zezwoleń, pozostawiono podmiotom zainteresowanym prowadzącym działalność gospodarczą w tych strefach.

Wobec zmiany stanu prawnego po 31 grudnia 2000 r., Spółka mogła wystąpić z wnioskiem o zmianę zezwolenia strefowego poprzez zastosowanie do niego przepisów dotyczących zwolnień podatkowych określonych w art. 5 ustawy nowelizującej z 2003 r., a także o zmianę warunków zezwoleń w szczególności w zakresie wielkości nakładów inwestycyjnych. Art. 6 ust. 1 ustawy nowelizującej z 2003 r. przewidywał bowiem, że przedsiębiorca, który uzyskał stosowne zezwolenie przed 1 stycznia 2001 r., może wystąpić z wnioskiem do ministra właściwego do spraw gospodarki o jego zmianę, polegającą na zastosowaniu do tego przedsiębiorcy przepisów dotyczących zwolnień podatkowych określonych w art. 5, w miejsce zwolnień określonych w art. 12 u.s.s.e., w brzmieniu z 31 grudnia 2000 r. W myśl zaś art. 6 ust. 2 ustawy nowelizującej z 2003 r. we wniosku, o którym mowa w ust. 1, przedsiębiorca może wnosić także o zmianę warunków zezwolenia, w szczególności w zakresie poziomu zatrudnienia i wielkości nakładów inwestycyjnych. Zawarte w art. 6 ust. 1 i 2 ustawy nowelizującej z 2003 r. normy przewidywały wszczęcie postępowania o zmianę zezwolenia na wniosek przedsiębiorcy.

Utrwalone w orzecznictwie jest stanowisko, że uzyskanie przez przedsiębiorcę konwersji zezwolenia w trybie art. 6 ustawy nowelizującej z 2003 r. nie uniemożliwia składania przez "starych" przedsiębiorców innych wniosków o zmianę zezwolenia, w trybie wskazanym w art. 16 ust. 4 w związku z art. 19 ust. 4 u.s.s.e. Przyjmuje się bowiem, że w związku z uchyleniem art. 5 ustawy z dnia 16 listopada 2000 r. o zmianie ustawy o specjalnych strefach ekonomicznych oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz.U. z 2000 r. Nr 117, poz. 1228 ze zm.) oraz wobec nieustanowienia przepisów przejściowych w ustawie nowelizującej z 2003 r., brak jest podstaw do ograniczenia zakresu pomocy publicznej przedsiębiorców, którzy rozpoczęli prowadzenie działalności na terenie specjalnych stref przed 1 stycznia 2001 r., przez wykluczenie możliwości zmiany czasowego ograniczenia prowadzenia tej działalności określonego w zezwoleniu (por. wyrok NSA z 14 lutego 2017 r., sygn. akt II GSK 3851/16). Prowadzi to w konsekwencji do wniosku, że okres obowiązywania zezwolenia na prowadzenie działalności gospodarczej na terenie specjalnej strefy ekonomicznej, stanowiąc integralną część rozstrzygnięcia zawartego w zezwoleniu, podlega zmianie na zasadach ogólnych, a więc w postępowaniu zwyczajnym, w trybie przewidzianym dla wniosku o zmianę zezwolenia, o którym mowa w u.s.s.e. (por. wyroki NSA z: 8 czerwca 2018r., sygn. akt II GSK 2238/16; 14 lutego 2017 r., sygn. akt II GSK 3851/16; 22 czerwca 2012r., sygn. akt II GSK 873/11).

Mając powyższe na uwadze należało zatem przy rozstrzygnięciu niniejszej sprawy uwzględnić, że Spółka uzyskała zezwolenie na prowadzenie działalności gospodarczej na terenie Specjalnej Strefy Ekonomicznej przed 31 grudnia 2000 r., a wówczas istniała podstawa prawa do czasowego ograniczenia tych zezwoleń. Rozstrzygnięcie w tym przedmiocie w zezwoleniu nie było więc wydane bez podstawy prawnej. W stanie faktycznym i prawnym niniejszej sprawy nie wystąpiła zatem przesłanka wydania zezwolenia w tej części bez podstawy prawnej.

Nie jest zatem trafna argumentacja skargi kasacyjnej, że działaniem bez podstawy prawnej jest pozostawienie w mocy punktu II zezwolenia określającego datę jego ważności. Nieuzasadnione jest twierdzenie o błędzie popełnionym przez organ, a tym bardziej o rażącym naruszeniu prawa, które mogłoby być podstawą do zastosowania 156 § 1 pkt 2 k.p.a. jako przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji, co trafnie ocenił Sąd pierwszej instancji, akceptując stanowisko Ministra. Zarzut podniesiony w punkcie I skargi kasacyjnej nie zasługiwał zatem na uwzględnienie.

Nie mógł zostać uwzględniony także zarzut kasacyjny podniesiony w punkcie II skargi kasacyjnej. Został on sformułowany jako zarzut procesowy naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez nieuchylenie zaskarżonej decyzji, pomimo że wydana została z naruszeniem art. 16 u.s.s.e. w brzmieniu z dnia wydania zezwolenia i art. 19 u.s.s.e. w brzmieniu nadanym ustawą nowelizującą z 2000 r. i w zw. z art. 7 tej ustawy nowelizującej oraz przepisów rozporządzenia WE nr 1628/2006.

Art. 134 § 1 p.p.s.a. przewiduje, że "Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną". Rozstrzygnięcie "w granicach danej sprawy", o którym mowa w tym przepisie, oznacza jedynie to, że sąd nie może uczynić przedmiotem rozpoznania innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę. Skuteczność zarzutu naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a zależy zatem od wykazania, że sąd rozpoznając skargę dokonał oceny zgodności z prawem innej sprawy lub z przekroczeniem granic rozpoznawanej sprawy (por. m.in. wyrok NSA z dnia 25 września 2009r., sygn. akt II FSK 629/08).

Zdaniem NSA zarzut naruszenia tego przepisu nie jest w niniejszej sprawie zasadny. Skarżąca nie sprecyzowała ani w samym zarzucie, ani w jego uzasadnieniu, w czym konkretnie upatruje naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. W skardze kasacyjnej nie powołano żadnych argumentów zmierzających do wykazania, że Sąd dokonał oceny pod względem zgodności z prawem innej sprawy lub z przekroczeniem granic rozpoznawanej sprawy. Argumentacja uzasadnienia tego zarzutu koncentruje się natomiast na kwestionowaniu zgodności z prawem poglądu, że w stanie faktycznym i prawnym tej sprawy nie było podstaw do stwierdzenia nieważności zezwolenia w zakresie terminu jego obowiązywania, podczas gdy z ustaw nowelizujących u.s.s.e. wynikało, że ustawodawca odszedł od zasady wydawania zezwoleń na czas oznaczony.

Tak skonstruowany zarzut, wskazujący jako podstawę kasacyjną art. 134 p.p.s.a., nie może zostać uwzględniony. Zarzutem naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. nie można kwestionować dokonanej przez sąd oceny ustalonego stanu faktycznego z punktu widzenia jego zgodności lub niezgodności z mającym zastosowanie w sprawie stanem prawnym, czy też prawidłowości dokonanej przez sąd oceny działań organu administracji publicznej pod kątem zachowania przepisów materialnoprawnych obowiązujących ten organ. W ramach zarzutu naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. nie można bowiem kwestionować prawidłowości zajętego stanowiska prawnego i wyrażonych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku poglądów. Rozstrzygnięcie "w granicach danej sprawy", o jakim mowa w powołanym przepisie, oznacza wyłącznie to, że sąd nie może uczynić przedmiotem rozpoznania innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę. Taka zaś sytuacja w rozpoznawanej sprawie nie miała miejsca.

Nie było też możliwe uwzględnienie powiązanego z art. 134 p.p.s.a. zarzutu naruszenia przepisów rozporządzenia WE 1628/2006, gdyż skarżąca kasacyjnie nie wskazała które konkretnie przepisy tego rozporządzenia zostały jej zdaniem naruszone przez Sąd i na czym to naruszenia polegało.

Mając zatem na uwadze, powyżej przedstawiony pogląd prawny Naczelnego Sądu Administracyjnego o bezzasadności zarzutu kwestionującego zgodność z prawem rozstrzygnięcia Sądu pierwszej instancji akceptującego stanowisko organu, że w tej sprawie nie zachodzą podstawy do stwierdzenia nieważności zezwolenia na prowadzenie działalności gospodarczej w specjalnej strefie ekonomicznej w zakresie terminu jego obowiązywania, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd pierwszej instancji nie dopuścił się zarzucanych mu skargą kasacyjną naruszeń.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a. w związku z art. 205 § 2 p.p.s.a. i w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b i § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1935). Zasądzona kwota stanowi zwrot kosztów sporządzenia odpowiedzi na skargę kasacyjną (por. uchwałę NSA z dnia 19 listopada 2012 r., II FPS 4/12) przez profesjonalnego pełnomocnika organu, który występował przed Sądem pierwszej instancji.