Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2241/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-02-28 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6036 Inne sprawy dotyczące dróg publicznych
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Drogi publiczne
Skarżony organ: Rada Powiatu
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 10 ust 3 i 5c w zw z art 6a ust 1
journal: Dz.U. 2018 poz 2068
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jedn.
article: w zw z art 2 ust 2
journal: Dz.U. 2015 poz 870
law: Ustawa z dnia 13 września 2013 r. o zmianie ustawy o drogach publicznych.
article: art. 10 ust 5-5f
journal: Dz.U. 2018 poz 2068
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jedn.
article: art. 184
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Rudnicka Sędziowie: Sędzia NSA Marek Stojanowski (spr.) Sędzia NSA Monika Nowicka Protokolant: sekretarz sądowy Dominik Kozarski po rozpoznaniu w dniu 28 lutego 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 26 czerwca 2020 r. sygn. akt II SA/Gl 1705/19 w sprawie ze skargi Gminy M. na uchwałę Rady Powiatu w Z. z dnia 30 września 2019 r. nr IX/109/2019 w przedmiocie pozbawienia kategorii drogi powiatowej odcinka drogi 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Gminy M. na rzecz Powiatu Z. kwotę 360 zł (trzysta sześćdziesiąt) tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z 26 czerwca 2020 r., sygn. akt II SA/Gl 1705/19 oddalił skargę Gminy M. na uchwałę Rady Powiatu w Ż. z dnia 30 września 2019 r. nr IX/109/2019 w przedmiocie pozbawienia odcinka drogi kategorii drogi powiatowej.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Gmina M. (dalej: "skarżąca"), na podstawie art. 87 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1990 r. o samorządzie powiatowym oraz art. 3 § 2 pkt 6, art. 52 § 1, art. 53 § 2a, art. 54 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm., dalej "P.p.s.a.") zaskarżyła w całości uchwałę Rady Powiatu w Ż. z 30 września 2019 r. nr IX/109/2019 w sprawie pozbawienia kategorii drogi powiatowej odcinka drogi na terenie Gminy M. domagając się stwierdzenia jej nieważności.

Zaskarżonej uchwale zarzuciła podjęcie jej z istotnym naruszeniem prawa, zwłaszcza z naruszeniem art. 10 ust. 3 i 5c w zw. z art. 6a ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych w zw. z art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 13 września 2013 r. o zmianie ustawy o drogach publicznych (Dz. U. z 2015 r., poz. 870).

W uzasadnieniu skargi podano, że zaskarżoną uchwałą z 30 września 2019 r. Rada Powiatu w Ż. pozbawiła kategorii drogi powiatowej odcinek drogi powiatowej o długości 10,468 km położony na terenie Gminy M. który został pozbawiony kategorii drogi wojewódzkiej na podstawie uchwały nr V/20/12/2016 Sejmiku Województwa Śląskiego z 30 marca 2016 r. Jako podstawę prawną tej uchwały wskazano m.in. art. 6a ust. 2 oraz art. 10 ust. 1, 2 i 5c ustawy dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz. U. z 2015 r., poz. 460 z późn. zm.) w zw. z art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 13 września 2013 r. o zmianie ustawy o drogach publicznych.

Skarżąca wyjaśniła, że wcześniej uchwałą z 21 marca 2016 r. nr V/20/12/2016 Sejmik Województwa Śląskiego pozbawił kategorii drogi wojewódzkiej odcinek drogi wojewódzkiej o długości 11 km położony na terenie Gminy M. który jeszcze wcześniej został pozbawiony kategorii drogi gminnej i zaliczony został do kategorii drogi wojewódzkiej na podstawie uchwały Rady Gminy M. z 9 września 2015 r. nr XII/52/2015. Wyjaśniła przy tym skarżąca, że uchwała nr XII/52/2015 Rady Gminy M. została podjęta na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym oraz art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 13 września 2013 r. o zmianie ustawy o drogach publicznych. Podejmując tamtą uchwałę Rada Gminy pozbawiła kategorii drogi gminnej odcinek byłej drogi krajowej DK 69 na terenie Gminy M. który z kolei został zaliczony do kategorii drogi gminnej na podstawie art. 10 ust. 5 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych w brzmieniu sprzed 9 lipca 2015 r.

W skardze podniesiono także, że podobną uchwałę, jak obecnie zaskarżona, podjęła Rada Powiatu w Ż. w dniu 24 października 2016 r. nr XXI/201/2016, a Sąd wyrokiem z 7 czerwca 2017 r. sygn. akt II SA/Gl 63/17 stwierdził jej nieważność, przy czym skarga kasacyjna Powiatu Ż. od tego wyroku została oddalona (wyrok NSA z 25 lipca 2019 r. sygn. akt I OSK 2536/17). Stanowiska wyrażone w tych wyrokach zdaniem skarżącej pozostają dalej aktualne.

Według skarżącej, celem ustawodawcy przy uchwaleniu ustawy z dnia 13 września 2013 r. o zmianie ustawy o drogach publicznych nie było to, aby odcinki dróg, o których mowa w art. 2 ust. 1 ustawy o zmianie ustawy drogowej zostały na nowo zaliczone do kategorii drogi gminnej w oparciu o ust. 2 art. 2 ustawy o drogach publicznych. Ponadto, po podjęciu przez Radę Gminy M. wskazanej wyżej uchwały z 9 września 2015 r. żaden odcinek drogi krajowej nie został zastąpiony nowo wybudowanym odcinkiem drogi. W konsekwencji brak było podstaw prawnych do podjęcia przez Sejmik Województwa Śląskiego uchwały o wskazanej wyżej treści w oparciu o powołane przepisy, jak również brak było podstaw do podjęcia przez Radę Powiatu uchwały o wskazanej wyżej treści. Skarżąca zaakcentowała, że na skutek zaskarżonej uchwały, przedmiotowy odcinek drogi po raz kolejny (już trzeci) stał się drogą gminną, co powoduje konieczność poniesienia wydatków na jej utrzymanie. Tymczasem odcinek ten zlokalizowany jest na terenie górskim, w znacznej części powyżej 600 metrów n.p.m., przez co koszty utrzymania tego odcinka w okresie zimowym mogą wynieść nawet 100.000 zł. Jest to niedopuszczalne ze względu na cel ustawy z 2013 r. o zmianie ustawy o drogach publicznych, która przewidywała szczególny tryb "naprawczy" skutków zaliczenia dróg zastąpionych drogami nowo wybudowanymi do kategorii dróg gminnych.

Skarżąca podniosła także, że zgodnie z art. 6a ust. 1 ustawy o drogach publicznych, do dróg powiatowych zalicza się drogi inne, niż określone w art. 5 ust. 1 i art. 6 ust. 1, stanowiące połączenie miast będących siedzibami powiatów oraz siedzibami gmin i siedzibami gmin między sobą. Do dróg gminnych zalicza się zaś drogi o znaczeniu lokalnym, niezaliczone do innych kategorii stanowiące uzupełnienie dróg służących miejscowym potrzebom z wyłączeniem dróg wewnętrznych (art. 7 ust. 1 ustawy o drogach publicznych). Natomiast w przedmiotowej sprawie oczywistym jest, że droga o takiej długości i takich parametrach nie może stanowić drogi gminnej w rozumieniu art. 7 ust. 1 ustawy o drogach publicznych. Na drodze tej nie nastąpiła bowiem żadna zmiana stanu faktycznego, która mogłaby spowodować, że droga, posiadająca wcześniej kategorię drogi krajowej nie ma parametrów drogi powiatowej. Droga ta jest ciągiem komunikacyjnym do przejścia granicznego w Z. i łączy Gminę M. z Gminą R. oraz Gminą I. Stanowi również połączenie pomiędzy siedzibami powiatów ż. i c.. Dodatkowo droga ta jest uzupełnieniem sieci dróg powiatowych nr (...). Sporna droga stanowi drogę alternatywną dla drogi krajowej S1, zwłaszcza jednojezdniowego tunelu w miejscowości L. Posiada wszelkie parametry drogi powiatowej, jak również łączy na pewnym odcinku Gminę M. znajdującej się w powiacie ż. z Gminą I. położoną w powiecie cieszyńskim.

W odpowiedzi na skargę Rada Powiatu Ż. wniosła o jej oddalenie, przedstawiając obszerne uzasadnienie swojego stanowiska, według którego zarówno z uwagi na jej parametry techniczne, jak również z uwagi na lokalny charakter zachodzą przesłanki do skategoryzowania przedmiotowej drogi, jako drogi gminnej.

Organ podniósł, że uchwała nr XII/52/2015 Rady Gminy M. z 9 września 2015 r., uchwała Sejmiku Województwa V/20/12/2016 z 21 marca 2016 r. oraz uchwała Rady Powiatu Ż. nr XXI/201/2016 z 24 października 2016 r. zostały wydane w oparciu o ustawę dnia 13 września 2013 r. o zmianie ustawy o drogach publicznych (Dz.U. 2015, poz. 870). W art. 2 ust. 1 tej ustawy przewidziano procedurę tzw. trybu "naprawczego". W procedurze tej, rady gmin mogły podjąć uchwały o pozbawieniu kategorii dróg gminnych dotychczasowych odcinków dróg krajowych w okresie do 90 dni od dnia wejścia w życie ustawy zmieniającej. Wejście w życie uchwał rad gmin, stwarzało z kolei możliwość dla Sejmików Województw do pozbawienia takich dróg kategorii dróg wojewódzkich celem zaliczenia tych odcinków dróg do kategorii dróg powiatowych, a następnie także dla Rad Powiatów do pozbawienia takich dróg kategorii dróg powiatowych. Organ wskazał, że podstawę prawną zaskarżonej uchwały stanowił przepis art. 10 ust. 5 c ustawy o drogach publicznych w zw. z art. 2 ust. 2 ustawy dnia 13 września 2013 r. o zmianie ustawy o drogach publicznych. Zaakcentował przy tym, że ustawowym kryterium zaliczenia drogi do dróg powiatowych jest funkcja odcinka drogi stanowiącego połączenie miast będących siedzibami powiatów z siedzibami gmin lub stanowiącego połączenie miast będących siedzibami gmin między sobą. Kryterium zaliczenia drogi do kategorii drogi gminnej stanowi lokalne znaczenie odcinka drogi i jego funkcja, jako elementu uzupełniającego sieci dróg publicznych służących miejscowym potrzebom. Zgodnie z art. 7 ust. 1 ustawy o drogach publicznych do dróg gminnych zalicza się drogi o znaczeniu lokalnym niezaliczone do innych kategorii, stanowiące uzupełniającą sieć dróg służących miejscowym potrzebom, z wyłączeniem dróg wewnętrznych.

W kontekście wymogu proporcjonalności wynikającego z art. 10 ust. 5c u.d.p. organ wskazał, że odcinek drogi pozbawiony dotychczasowej kategorii spełnia ten wymóg, gdyż pokrywa się z długością odcinka pozbawionego kategorii drogi wojewódzkiej w uchwale z 21 marca 2016 r. nr V/20/12/2016 przez Sejmik Województwa Śląskiego. Organ przed podjęciem uchwały o pozbawieniu kategorii drogi powiatowej dokonał dokładnego pomiaru długości drogi.

Organ wskazał także, że sporny odcinek drogi powiatowej, przed oddaniem do użytku nowego odcinka drogi ekspresowej S1 (poprzednie oznaczenie S69) z K. do Z., był drogą krajową (ówczesne oznaczenie DK69) i prowadził ruch drogowy z kierunku Ż. przez K. do przejścia granicznego ze Słowacją w Z. Po oddaniu do użytku nowego odcinka drogi ekspresowej S1 z K. do Z. przedmiotowy odcinek drogi przestał spełniać w sieci drogowej poprzednią rolę obsługi ruchu tranzytowego. Dodatkowo w obecnej sytuacji to nowy odcinek drogi ekspresowej S1 z K. do Z. prowadzi ruch tranzytowy do nowego przejścia granicznego w Z., ale oprócz tego spełnia rolę połączenia drogowego pomiędzy gminami M. i R., poprzez węzły drogowe w K. i w pobliżu platformy odpraw granicznych w Z. jak również spełnia rolę połączenia drogowego pomiędzy miejscowościami Gminy M. – K. i L. ponieważ w L. zlokalizowane są również dwa węzły drogowe w ciągu drogi ekspresowej S1.

Z powyższych względów przedmiotowy odcinek drogi powiatowej jest drogą o znaczeniu typowo lokalnym, stanowiącą uzupełnienie sieci dróg, służących wyłącznie lokalnym potrzebom; odcinek ten stanowi połączenie posesji części mieszkańców miejscowości S. i L. z innymi drogami powiatowymi i drogą ekspresową S1 K.- Z., jak też stanowi dojazd do Szkoły Podstawowej w L. i innych obiektów użyteczności publicznej tych miejscowości.

Organ zaakcentował, że wbrew twierdzeniom skargi, sporna droga nie stanowi bezpośredniego połączenia drogowego z siedzibą żadnej z sąsiednich gmin, tudzież z sąsiednim Powiatem C. Potwierdza to załącznik do zaskarżonej uchwały. Według tego załącznika, sporny odcinek drogi nie stanowi w sensie prawnym jednolitego ciągu drogowego, lecz składa się z czterech odcinków pooddzielanych od siebie drogami różnych kategorii. Dodał przy tym, że w sieci dróg powiatowych Powiatu Ż. liczącej ok. 350 km tego rodzaju sytuacja nie występuje; występują tam wyłącznie drogi o przebiegu ciągłym. Z powyższych względów organ uważa, że sporna droga nie stanowi połączenia miast będących siedzibami powiatów, oraz siedzib gmin między sobą. W żadnym wypadku nie łączy gminy M. z gminą I. znajdującą się w powiecie c., ponieważ łączy je faktycznie droga wojewódzka nr 943 oraz nie stanowi połączenia siedzib Gminy R. z Gminą M. Przedmiotowy odcinek spełnia, zatem wymogi art. 7 ust. 1 ustawy o drogach publicznych. Ponadto organ wskazał, że najkrótsze połączenie drogowe pomiędzy siedzibami gmin Rajcza i M. obecnie stanowi odcinek drogi powiatowej nr (...) który przebiega wzdłuż doliny rzeki Soły, gdzie występują niewielkie spadki terenu na tej drodze, co ma istotne znaczenie w terenie górskim, w jakim znajdują się gminy R. i M. z uwagi na bezpieczeństwo i komfort jazdy. Droga ta posiada klasę "G" (droga główna), dlatego też w okresie zimowym jest dobrze utrzymywana.

Według organu, na lokalny charakter drogi wskazuje również obowiązująca od wielu lat organizacja ruchu, która została opracowana i przyjęta na wniosek Wójta Gminy M. w listopadzie 2011 r. w oparciu o dokument: "Projekt zmiany stałej organizacji ruchu dotyczący wyłączenia z ruchu na okres zimy odcinka drogi gminnej w miejscowości S.". Zgodnie z treścią tego projektu obecnie zadaniem przedmiotowej drogi jest obsługa przyległego, na znacznym odcinku niezabudowanego, terenu oraz alternatywne prowadzenie ruchu wzdłuż nowej drogi S 69. Ponadto w związku z faktem, iż na przedmiotowej drodze występuje małe natężenie ruchu oraz występowanie połączeń alternatywnych, przedmiotowa droga została w niemal połowie przebiegu wyłączona z utrzymania zimowego, a tym samym występuje okresowy brak przejezdności tejże drogi. Organ zaakcentował, że przedmiotowa organizacja ruchu obowiązuje na drodze do dnia dzisiejszego.

Organ powiatowy poddał pod wątpliwość, czy ze względu na nieprzejezdność drogi w okresie zimowym może ona stanowić połączenie z sąsiednimi powiatami lub gminami, a nawet czy może ona pełnić funkcję obsługi ruchu lokalnego. Podniósł również, iż przyczyną wprowadzenia tej organizacji ruchu było bardzo niewielkie znaczenie tej drogi w układzie dróg gminnych - z uwagi właśnie na istnienie korzystniejszych dróg alternatywnych, jak i znikome natężenie ruchu.

Organ przywołał także treść, wykonanej na zlecenie Zarządu Dróg w Ż. opinii technicznej powiatowej rzeczoznawcy budowalnego, a zarazem audytora bezpieczeństwa ruchu drogowego. Według tej opinii sporny odcinek drogi nie spełnia kryteriów drogi powiatowej z uwagi na bardzo małe natężenie ruchu, na odcinku tym został wyeliminowany ruch pojazdów transportu tranzytowego, a w zdecydowanej większości na odcinku tym odbywa się ruch pojazdów obsługi pobliskiej, lokalnie skupionej zabudowy z uwagi na przebieg odcinka przez mało zurbanizowany teren. Ponadto droga S1, oprócz ruchu tranzytowego, przejęła większość ruchu lokalnego. Według opinii sporna droga posiada typowo lokalnym charakterem, służy wyłącznie lokalnym potrzebom, a ponadto jej parametry techniczne, ruchowe, lokalizacyjne kwalifikują drogę do nadania jej kategorii gminnej.

W związku z zakwestionowaniem przez skarżącą wymogów technicznych spornej drogi organ podniósł, że droga ta, mieszcząc się granicach szerokości 6.0-6.2 m. oraz odpowiadając drodze klasy "Z" (zgodnie z Rozporządzeniem Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie - Dz.U. z 2016 r., poz. 124) spełnia zarówno warunki drogi gminnej, jak i powiatowej. Z tego względu klasa drogi nie stanowi zasadniczo żadnego materialnego ograniczenia w pozbawieniu danego odcinka drogi jej dotychczasowej kategorii, co według organu znajduje potwierdzenie w orzecznictwie sądów administracyjnych.

Powołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach uznał złożoną skargę za nieposiadającą usprawiedliwionych podstaw i działając na podstawie art. 151 P.p.s.a ją oddalił.

W uzasadnieniu Sąd I instancji podkreślił, że w myśl art. 87 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2019 r., poz. 511, dalej "u.s.p.") każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą podjętą przez organ powiatu w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Sąd uznał, że skarżąca Gmina posiada legitymację skargową, bowiem zaskarżona uchwała organu powiatowego narusza jej interes prawny. Zmiana kategorii drogi z powiatowej na gminną oznacza bowiem zarówno powiększenie zasobu własności gminy (zwiększenie jej majątku), jak i automatycznie wiąże się z powstaniem po stronie właściciela obowiązków zarządcy drogi - obowiązków związanych z utrzymywaniem drogi i ponoszeniem nakładów.

Sąd I instancji wskazał, że przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest uchwała w sprawie pozbawienia kategorii drogi powiatowej. Taka uchwała stanowi prawo miejscowe. Jej oddziaływanie skierowane jest bezpośrednio do innej jednostki samorządu terytorialnego i adresowane do nieokreślonej ilości oraz kategorii osób i podmiotów. Jest ona bowiem aktem zawierającym rozstrzygnięcie generalne. Tego typu uchwała wywiera skutki zewnętrzne, bowiem odnosi się do nieograniczonej liczby użytkowników i obowiązuje aż do jej uchylenia lub zmiany. Kontrola sądów administracyjnych w zakresie aktów prawa miejscowego sprowadza się do zbadania, czy organy stanowiące, w toku podejmowania danego aktu, nie naruszyły prawa w sposób uzasadniający stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdzenie, że zostały one wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności - art. 147 § 1 P.p.s.a. Kontroli tej sąd dokonuje według stanu prawnego istniejącego w dniu podjęcia zaskarżonego aktu prawa miejscowego.

Przedmiotem zaskarżenia w rozpoznawanej sprawie jest uchwała Rady Powiatu w Ż. z 30 września 2019 r. nr IX/109/2019 w sprawie pozbawienia kategorii drogi powiatowej odcinka drogi na terenie Gminy M. Podstawę podjęcia tej uchwały stanowił m.in. art. 10 ust. 5 c ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (obecnie: tekst jedn. Dz.U. z 2020 r., poz. 470 ze zm., dalej "u.d.p."). Obecne brzmienie przepisu art. 10 ust. 5c u.d.p. zostało wprowadzone ustawą z dnia 13 września 2013 r. o zmianie ustawy o drogach publicznych (Dz. U. z 2015 r., poz. 870; dalej "ustawa zmieniająca u.d.p."). W ustawie zmieniającej zawarto również przepisy przejściowe, tj. art. 2 ust. 1, zgodnie z którym rada gminy, w terminie 90 dni od dnia wejścia w życie ustawy (od dnia 9 lipca 2015 r.), mogła, w drodze uchwały, pozbawić kategorii drogi gminnej odcinek drogi, który został zaliczony do kategorii drogi gminnej na podstawie art. 10 ust. 5 u.d.p. w brzmieniu dotychczasowym. W myśl tego brzmienia, odcinek drogi zastąpiony nowo wybudowanym odcinkiem drogi, z chwilą oddania go do użytkowania, zostaje pozbawiony dotychczasowej kategorii i zaliczony do kategorii drogi gminnej. Natomiast stosownie do art. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej, odcinek drogi, o którym mowa w ust. 1, zostaje zaliczony do kategorii drogi wojewódzkiej. Przepisy art. 10 ust. 5a-5d u.d.p., w brzmieniu nadanym ustawą zmieniającą, stosuje się odpowiednio.

Sąd I instancji podkreślił, że w świetle powyższej regulacji, odcinki dróg, które zostały zaliczone do kategorii drogi gminnej w trybie art. 10 ust. 5 u.d.p., w brzmieniu przed zmianą, mogły w trybie ustawy zmieniającej zostać pozbawione kategorii drogi gminnej i być zaliczone do kategorii dróg wojewódzkich, w drodze stosownej uchwały jednostki samorządu terytorialnego. Z kolei do tych dróg mogły zostać zastosowane odpowiednio przepisy art. 10 ust. 5a-5d u.d.p. Sejmik województwa może, w drodze uchwały, pozbawić kategorii drogi wojewódzkiej odcinek drogi wojewódzkiej o proporcjonalnej długości do odcinka drogi krajowej, o którym mowa w ust. 5. Ten odcinek drogi wojewódzkiej zostaje zaliczony do kategorii drogi powiatowej (art. 10 ust. 5a). Zarząd województwa informuje zarząd powiatu o zamiarze podjęcia uchwały, o której mowa w ust. 5a, co najmniej na 30 dni przed jej podjęciem (art. 10 ust. 5b). Z kolei rada powiatu może, w drodze uchwały, pozbawić kategorii drogi powiatowej odcinek drogi powiatowej o proporcjonalnej długości do odcinka drogi wojewódzkiej, o którym mowa w ust. 5a. Ten odcinek drogi powiatowej zostaje zaliczony do kategorii drogi gminnej (art. 10 ust. 5c). Zarząd powiatu informuje wójta (burmistrza, prezydenta miasta) o zamiarze podjęcia uchwały, o której mowa w ust. 5c, co najmniej na 30 dni przed jej podjęciem (art. 10 ust. 5d). Celem dokonanej w powyższym kształcie zmiany u.d.p. było przede wszystkim uchylenie dotychczasowego brzmienia art. 10 ust. 5 u.d.p., zgodnie z którym odcinek drogi zastąpiony nowo wybudowanym odcinkiem drogi z chwilą oddania go do użytkowania zostaje pozbawiony dotychczasowej kategorii i zaliczony do kategorii drogi gminnej. Ustawa zmieniająca wprowadziła możliwość przekazania dróg zaliczonych z mocy prawa do dróg gminnych i zaliczenia ich do kategorii dróg wojewódzkich. Ponadto wprowadziła swoisty mechanizm "kaskadowego" przekazywania dróg nabytych z mocy prawa i zaliczonych do kategorii dróg wojewódzkich, oparty na rozstrzygnięciach organów stanowiących jednostek samorządu terytorialnego wyższych szczebli, na mocy których wskazany odcinek drogi może zostać zaliczony do kategorii drogi powiatowej lub gminnej. W konsekwencji odcinki dróg, które zostały zaliczone do kategorii drogi gminnej w trybie art. 10 ust. 5 u.d.p., w brzmieniu przed zmianą, mogły w trybie ustawy zmieniającej zostać pozbawione kategorii drogi gminnej i zaliczone do kategorii dróg wojewódzkich. W dalszej kolejności drogi te, w ramach "mechanizmu kaskadowego", w drodze stosownej uchwały sejmiku województwa, mogły zostać pozbawione kategorii drogi wojewódzkiej i przekazane do właściwego powiatu. Następnie wyżej wymienione drogi, w wyniku odpowiedniej uchwały rady powiatu, można było pozbawić kategorii drogi powiatowej i przekazać do odpowiedniej gminy.

Sąd zauważył, że Trybunał Konstytucyjny rozpatrywał konstytucyjność art. 1 pkt 2 oraz art. 2 ust. 1 i ust. 2 ustawy zmieniającej. W wyroku z 26 maja 2015 r., Kp 2/13 Trybunał stwierdził, że Sejmik województwa nie może podjąć zgodnej z prawem uchwały o pozbawieniu odcinka dotychczasowej kategorii drogi wojewódzkiej, jeśli odcinek ten nadal spełnia definicję drogi wojewódzkiej. Uwzględniając przytoczony powyżej przepis a także wyrok Trybunału Konstytucyjnego Sąd stwierdził, że zastosowanie trybu pozbawiania kategorii drogi powiatowej, określonego w art. 10 ust. 5c-5d u.d.p. w zw. z art. 2 ustawy zmieniającej, a zatem sytuacja, z którą mamy do czynienia w realiach rozpoznawanej sprawy, wymagało kumulatywnego spełnienia następujących przesłanek:

- po pierwsze, droga została pierwotnie zaliczona do kategorii drogi wojewódzkiej na podstawie uchwały rady gminy podjętej w myśl art. 2 ust. 1 ustawy zmieniającej u.d.p., a następnie Sejmik województwa pozbawił (wydając w tym przedmiocie stosowną uchwałę) tę drogę kategorii drogi wojewódzkiej (art. 10 ust. 5a-5b u.d.p.), co skutkowało zaliczeniem tej drogi (jej odcinka) do kategorii dróg powiatowych;

- po drugie, pomimo zaliczenia drogi, w następstwie uchwały Sejmiku, do kategorii dróg powiatowych, droga ta nie spełnia wymogów wynikających z definicji drogi powiatowej (art. 6a ust. 1 u.d.p.);

- po trzecie odcinek drogi powiatowej, który ma zostać pozbawiony tej kategorii i stać się ma drogą gminną jest o proporcjonalnej długości do odcinka drogi zaliczonej do kategorii dróg powiatowych w następstwie uchwały Sejmiku.

W ocenie Sądu, treść zaskarżonej uchwały precyzuje w sposób dostateczny jej przedmiot - na mapach stanowiącej załącznik do uchwały wystarczająco precyzyjnie przedstawiona została lokalizacja odcinka drogi pozbawianej rzeczoną uchwałą kategorii drogi powiatowej. Ponadto przedstawiono tam ciąg drogi krajowej, drogi wojewódzkiej oraz ciągi istniejących dróg powiatowych. Ponadto uchwała zawiera uzasadnienie. Sąd zaakcentował, że uzasadnienie uchwały podejmowanej na podstawie art. 10 ust. 5c u.d.p. powinno przekonująco wykazać brak spełniania przez przekazywany odcinek drogi kryteriów uzasadniających uznawanie jej za drogę powiatową. W ocenie Sądu, uzasadnienie zaskarżonej uchwały spełnia w wystarczającym zakresie ten wymóg. W uzasadnieniu tym odniesiono się bowiem zarówno do ustawowego kryterium zaliczenia drogi do kategorii dróg powiatowych, tj. do funkcji danego odcinka określonej w art. 6a ust. 1 u.d.p., a także do kryterium zaliczenia drogi do kategorii drogi gminnej, tj. lokalnego znaczenia drogi i jego funkcji, jako elementu uzupełniającego sieci dróg publicznych służącym miejscowym potrzebom art. 7 ust. 1 ustawy o drogach publicznych. Przedstawione w uzasadnieniu w powyższym zakresie argumenty są rzeczowe i przekonujące. Co istotne, znajdują one oparcie w opinii sporządzonej przez biegłego audytora bezpieczeństwa ruchu drogowego, z której wynika, że sporny odcinek drogi nie spełnia kryteriów drogi powiatowej z uwagi na bardzo małe natężenie ruchu (co zostało stwierdzone przez biegłego na postawie osobistych obserwacji). Ponadto na odcinku tym został wyeliminowany ruch pojazdów transportu tranzytowego, a w zdecydowanej większości na odcinku tym odbywa się ruch pojazdów obsługi pobliskiej, lokalnie skupionej zabudowy z uwagi na przebieg odcinka przez mało zurbanizowany teren. Ponadto w opinii wskazano, że w związku z oddaniem do użytkowania drogi ekspresowej S1, z uwagi na układ i uwarunkowania komunikacyjne droga S1 "przejęła" nie tylko cały ruch tranzytowy, ale w znakomitej większości ruch lokalny.

W ocenie Sądu, opinia ta jednoznacznie potwierdza, że sporny odcinek drogi cechuje się typowo lokalnym charakterem, służącym wyłącznie lokalnym potrzebom, co świadczy o spełnieniu kryteriów uznania za drogę gminą, wynikających z art. 6a ust. 1 u.d.p. Ponadto również parametry techniczne, ruchowe, lokalizacyjne kwalifikują drogę do nadania jej kategorii gminnej. Za nadaniem takiej kategorii przemawia także przywołany w odpowiedzi na skargę i do niej załączony "Projekt zmiany stałej organizacji ruchu" z listopada 2011 r. sporządzony na zlecenie skarżącej gminy. Na stronie piątej tego opracowania wskazano wprost, że w związku z oddaniem drogi ekspresowej (obecnie S1) głównym zadaniem spornego odcinka jest obsługa przyległego, na znacznym odcinku niezabudowanego terenu oraz alternatywne połącznie pomiędzy miejscowością M. i L., nadto mowa jest tam o niewielkim natężeniu ruchu, przemawiającym za wyłączeniem drogi z utrzymania zimowego. Opracowanie to w zestawieniu z resztą przedstawionego przez organ powiatowy materiału dowodowego nie pozwalało Sądowi polegać na twierdzeniach pełnomocnika skarżącej gminy dotyczących dużego natężenia ruchu na spornym odcinku drogi.

Sąd zaakcentował, że analiza map stanowiących załącznik do zaskarżonej uchwały wskazuje, że sporna droga nie stanowi połączenia miast będących siedzibami powiatów z siedzibami gmin ani siedzib gmin między sobą, a zatem nie spełnia kryteriów drogi powiatowej wynikających z art. 6 ust. 1 u.d.p. Po pierwsze z załącznika wynika, że sporna droga składa się z kilku odcinków: pierwszy odcinek łączy się z Drogą Krajową 1 biegnie do miejscowości M., gdzie się kończy i łączy się z drogą gminną, drugi odcinek biegnie wzdłuż drogi S1 i kończy się łącząc się z Drogą Wojewódzką nr 943, gdzie pomiędzy odcinkami następuje kilkuset metrowa przerwa, następny odcinek łączy się z Drogą Wojewódzką nr 943 i biegnie wzdłuż drogi S1 do ronda w miejscowości M. dalej biegnie od ronda do miejscowości Z., gdzie się kończy jeszcze w granicach administracyjnych Gminy M. Po drugie sporna droga nie łączy bezpośrednio siedziby Gminy M. z siedzibą w Gminy I. gdyż takie połączenie zapewnia dopiero odcinek drogi wojewódzkiej nr (...), co potwierdził także pełnomocnik skarżącej gminy stwierdzając na rozprawie, że "sporna droga łączy siedziby Gmin M. i I. na odcinku do drogi wojewódzkiej (...)". Wynikający z art. 6a ust. 1 u.d.p. wymóg połączenia siedzib gmin nie może być, zdaniem Sądu, uznany za spełniony, skoro aby sporną drogą dojechać do siedziby Gminy I. koniecznym jest, aby po zakończeniu biegu spornej drogi korzystać z drogi wojewódzkiej nr (...). Nie sposób nie zauważyć, że przyjęcie przeciwnego założenia oznaczałoby, że w istocie każdy odcinek drogi, którego początek i koniec łączy się z innymi drogami (innej kategorii) prowadzącymi do miast będących siedzibami powiatów i do siedzib gmin należałoby uznać za spełniający kryteria drogi powiatowej.

Za bezzasadny Sąd uznał również zarzut, że po podjęciu przez Radę Gminy M. uchwały z 9 września 2015 r. żaden odcinek drogi krajowej nie został zastąpiony nowo wybudowanym odcinkiem, co skutkować by miało brakiem podstaw prawnych do podjęcia uchwały przez Sejmik, a potem zaskarżonej uchwały przez Radę Powiatu. Przytoczona i omówiona powyżej regulacja prawna, dotycząca "kaskadowej" dekategoryzacji dróg, nie uzależnia podjęcia zaskarżonej uchwały oraz poprzedzającej jej uchwały Sejmiku od tego, czy zastąpienie nowo wybudowaną drogą nastąpiło dopiero po podjęciu przez radę gminy, na podstawie art. 2 ust. 1 ustawy zmieniającej u.d.p., uchwały o pozbawieniu kategorii drogi gminnej. Przeciwnie, celem omówionej powyżej zmiany u.d.p., wprowadzonej ustawą z dnia 13 września 2013 r. było nowe uregulowanie tych sytuacji, w których już wcześniej odcinki m.in. dróg krajowych zastąpiono nowo wybudowanym odcinkiem, przez co zostały one pozbawione dotychczasowej kategorii i stały się drogami gminnymi.

Sąd nie zgodził się ze stanowiskiem pełnomocnika skarżącej Gminy, wedle którego z uzasadnień wyroku WSA z 7 czerwca 2017 r. sygn. akt. II SA/Gl 63/17 i oddalającego skargę wyroku NSA z 25 lipca 2019 r. sygn. I OSK 2536/17, dotyczących prawomocnie uchylonej uchwały organu powiatowego z 24 października 2016 r. wynika, że wskazany w tej uchwale odcinek drogi spełnia ustawowe cechy drogi powiatowej. W wyroku z dnia 25 lipca 2019 r. NSA zgodził się z Sądem I instancji, że w ramach kaskadowego przekazywania dróg publicznych właściwe organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego mają obowiązek wykazywać, że dana droga nie spełnia cech drogi publicznej wyższej kategorii i dlatego jest dekategoryzowana. Jednak jako powód uznania za zasadne uchylenia poprzedniej uchwały, NSA wskazał nieprzygotowanie przez organ powiatowy uzasadnienia zaskarżonej uchwały wraz z całością dokumentacji obrazującej przebieg postępowania dowodowego, w którym powinny znaleźć udokumentowane rozważania odnośnie tego, czy sporny odcinek drogi odpowiada ustawowych cechom unormowanym w przepisie art. 6a ust. 1 u.d.p., czy też cechom, o których mowa w art. 7 ust. 1 u.d.p. Ponadto, NSA podzielił stanowisko WSA dotyczące nieczytelności mapy, stanowiącej załącznik do uchwały, związanej ze zbyt dużą skalą mapy wynoszącą 1:50000. Wskazał, że załączone do akt sprawy sądowoadministracyjnej mapy nie pozwalają Sądowi, rozpoznającemu sprawę zorientować się, co do odcinka drogi objętego przedmiotem sporu. Ponadto NSA podkreślił ograniczoność rozważań Sądu I instancji, wynikającą z powodu nieprzeprowadzenia stosownego postępowania przez Radę Powiatu. W tym kontekście nie można było uznać za rozstrzygające w niniejszej sprawie stwierdzenia zawartego w uzasadnieniu wyroku WSA z 7 czerwca 2017 r. sygn. akt. II SA/Gl 63/17, zgodnie z którym: "Przedmiotowa droga tymczasem np. łączy na pewnym odcinku Gminę M. (powiat Ż.) oraz Gminę I. (powiat C.), co wypełnia przesłanki drogi powiatowej z art. 6a ust. 1 u.d.p.". Obecnie zaskarżona uchwała w przeciwieństwie do poprzedniej, uchylonej powyższym wyrokiem WSA, zawiera uzasadnienie, a przekazana wraz z odpowiedzią na skargę dokumentacja zawiera rozważania odnośnie tego, czy sporny odcinek drogi odpowiada ustawowym cechom unormowanym w przepisie art. 6a ust. 1 u.d.p., czy też cechom, o których mowa w art. 7 ust. 1 u.d.p. W konsekwencji w odniesieniu do obecnie zaskarżonej uchwały możliwym było przeprowadzenie pełnych, a nie tylko ograniczonych rozważań i uwzględniając materiał dowodowy, nieznany Sądowi w dacie wydania wyroku w sprawie II SA/Gl 63/17, Sąd uznał, że sporny odcinek drogi nie spełnia ustawowych wymagań przewidzianych dla drogi powiatowej, wskazanych w art. 6a ust. 1 u.d.p. i jednocześnie posiada cechy drogi gminnej, o których mowa w art. 7 ust. 1 u.d.p.

Skargę kasacyjną na powyższe rozstrzygnięcie złożyła Gmina M., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika. Zaskarżając wyrok w całości zarzuciła:

1. naruszenie prawa materialnego poprzez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a to:

a) art. 145 § 1 P.p.s.a. w związku z art. 2 Konstytucji RP poprzez uznanie, że przepisy prawa administracyjnego mają moc wsteczną mimo braku jakiegokolwiek istotniejszego uzasadnienia tego twierdzenia i zastosowanie wskazanych niżej przepisów prawa materialnego do stanu faktycznego występującego w niniejszej sprawie;

b) art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a. w związku z art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 13 września 2013 r. o zmianie ustawy o drogach publicznych poprzez brak prawidłowej wykładni tego przepisu a w szczególności poprzez brak wskazania czy słowo "może" użyte w przepisie oznacza wyłącznie tylko wolę organu, który zamierza przekazać drogę organowi niższego stopnia, czy też wymaga istnienia kryteriów obiektywnych;

c) art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a. w związku z art. 2 ust. 2 i art. 1 ustawy z dnia 13 września 2013 r. o zmianie ustawy o drogach publicznych poprzez uznanie, że przekazywanie "kaskadowe" dróg jest dopuszczalne w każdym wypadku i zależy tylko i wyłącznie od decyzji organu przekazującego;

d) art. 145 § 1 pkt 1 lit. 2 (winno być "a") P.p.s.a. w związku z art. 6a ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych poprzez uznanie, że kryterium natężenia ruchu może decydować o tym czy droga będzie zaliczona do kategorii dróg publicznych oraz poprzez uznanie, że drogą powiatową może być tylko ta droga, która nie jest połączona z drogą innej kategorii jako dojazd do siedzib powiatów lub siedzib gmin;

2. Inne naruszenie prawa, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, a to:

– art. 145 § 1 ust. 1c P.p.s.a. poprzez dokonanie oceny dowodów, a w szczególności opinii biegłego, który przedstawił swoją opinię radzie powiatu jako wiarygodny dowód w sprawie, mimo że opinia ta nie zasługuje na walor wiarygodności oraz powołanie się w zaskarżonym wyroku na "Projekt organizacji ruchu..." mimo, iż nie jest on aktualny.

W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono o:

1. uchylenie zakażonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania;

2. rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie;

3. zasądzenie na rzecz skarżącej Gminy M. zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że podstawowy zarzut kierowany do zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego to taki, że w istocie zostały w sprawie do stanu faktycznego istniejącego od 2008 r. zastosowane przepisy, które obowiązywały od 9 lipca 2015 r. (art. 1 i art. 2 ustawy z dnia 13 września 2013 r. o zmianie ustawy o drogach publicznych). Na wyraźny zarzut zawarty w skardze idący w tym kierunku Sąd udzielił odpowiedzi jednym zdaniem, brzmi ono: "Wbrew, zarzutom poniesionym w skardze powyższy kaskadowy mechanizm mógł być zastosowany w odniesieniu do dróg wcześniej przekazanych na podstawie stosownej uchwały rady gminy". Jest to jedyne uzasadnienie istotnego przecież zarzutu nie retroaktywności prawa administracyjnego.

Problem zakazu obowiązywania prawa wstecz nie budzi wątpliwości w prawie cywilnym (art. 3 k.c.) nie budzi wątpliwości w prawie karnym (art. 1 § 1 k.k.), natomiast nie jest tak jednoznaczny na gruncie prawa administracyjnego. Jakkolwiek przyjmuje się, że w prawie administracyjnym nie obowiązuje zakaz wstecznego obowiązywania prawa, to jednak zarówno nauka jak i judykatura są zgodne, że obowiązywanie ustawy wstecz musi wynikać z jej celu i treści. Nie ma potrzeby przytaczać poglądów komentatorów czy orzecznictwa, lecz pogląd ten nie budzi wątpliwości. Oznacza to, że aby przepis prawa administracyjnego mógł obowiązywać co do stanu faktycznego, który istniał przed jego wejściem w życie, to musi to wynikać po pierwsze z treści przepisu, po drugie musi to być uzasadnione celem uchwalenia tego przepisu. Analizy pod tym kątem Wojewódzki Sąd Administracyjny nie przeprowadził, a już w żaden sposób nie dał temu wyrazu w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku ograniczając się do rozstrzygnięcia tej kwestii cytowanym wyżej jednym zdaniem.

Tymczasem z brzmienia art. 1 ustawy z dnia 13 września 2013 r. o zmianie ustawy o drogach publicznych, ani tym bardziej z jej celu, nie wynika dopuszczalność stosowania tej ustawy do stanów faktycznych istniejących przed jej obowiązywaniem. Jednym wyjątkiem jest tu art. 2 ustawy z którego brzmienia wyraźnie wynika, że ma on zastosowanie właśnie do stanów faktycznych, które obowiązywały przed jej uchwaleniem. Skoro bowiem w przepisie tym jest mowa o możliwości podjęcia uchwały przez radę gminy w okresie 90 dni od wejścia w życie ustawy to oczywistym jest, że nie może chodzić tutaj o stan faktyczny, w szczególności wybudowanie drogi i zastąpienie nowym odcinkiem drogi starego odcinka, w tymże 90-dniowym okresie. Z tego przepisu wyraźnie wynika, że może on mieć zastosowanie właśnie do stanów faktycznych istniejących wcześniej, lecz nie wynika taki wniosek z treści art. 1 ustawy. Wręcz przeciwnie brzmienie ust. 5 art. 10 ustawy o drogach publicznych nadane nową ustawą mówi wyraźnie o "nowo wybudowanym odcinku drogi". Twierdzenie, które jak się wydaje, bo brak ku temu bliższych wyjaśnień, uznaje Sąd, że odcinek drogi wybudowany np. 10 lub 12 lat temu jest "nowo wybudowanym" odcinkiem drogi nie da się obronić ani na gruncie wykładni gramatycznej, ani na gruncie wykładni celowościowej. A w konsekwencji należy stwierdzić, że ustawa z dnia 13 września 2013 r. o zmianie ustawy o drogach publicznych wbrew odmiennemu choć niewystarczająco uzasadnionemu stanowisku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, nie może mieć zastosowania do drogi krajowej, wybudowanej i oddanej do użytku w 2008 r., a w konsekwencji powoływanie się przez Radę Powiatu i Sąd na art. 10 ust. 5a-f w brzmieniu od 9 lipca 2015 r. jest sprzeczne z zasadą nie retroaktywności prawa i z zasadą Państwa prawa wyrażoną w Konstytucji. To nie jest tak, że ustawodawca może wszystko, nie licząc się z jakimikolwiek regułami, zwyczajami i zasadami współżycia społecznego, a do takiego wniosku skłaniałoby stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego.

Skarżący kasacyjnie wskazuje ponadto, że z zacytowanego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny wyroku Trybunału Konstytucyjnego wynika, że jeżeli droga spełnia kategorię drogi powiatowej, to nie może być przekazana gminie jako droga gminna. Tego typu rozumowanie wydaje się być oczywiste. Pytanie powstaje, co wtedy gdy droga nie spełnia kryterium drogi powiatowej. Gdyby w każdym przypadku rodziło to obowiązek po stronie Rady Powiatu podjęcia uchwały o jej przekwalifikowaniu na drogę gminną przepis miałby brzmienie: "Rada Powiatu w drodze uchwały pozbawia kategorii drogi powiatowej". Tymczasem art. 10 ust. 5c mówi: "może pozbawić", problem który należy rozstrzygnąć w istocie dotyczy tego czy słowo "może" oznacza, że ustawodawca pozostawił tę kwestię wyłącznie do swobodnej oceny rady powiatu, czy też być może za słowem "może" kryją się jakieś kryteria obiektywne np. ekonomiczne uzasadnienie, uzasadnienie wynikające z położenia drogi, usprawnienie sieci dróg na terenie powiatu, poprawę funkcjonowania niektórych rejonów powiatu np. poprzez ułatwienie do niego dostępu, np. poprzez dokładniejsze odśnieżanie, nienaruszanie interesów osób trzecich, wreszcie nienaruszanie ustalonych obyczajów i długotrwałej tradycji itp. Wydaje się, że nie można uznać, iż słowo "może" oznacza woluntaryzm rady powiatu. Przy takim uznaniu, a tak uczynił w istocie Wojewódzki Sąd Administracyjny oznacza to po prostu, że każda droga, która w wyniku uchwały rady gminy podjętej na podstawie art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 13 września 2013 r. o zmianie ustawy o drogach publicznych stawałaby się najpierw drogą wojewódzką następnie przy zachowaniu oczywiście terminów, o których mowa w tych przepisach, stawałaby się drogą gminną.

Kolejny zarzut dotyczy braku rozważenia przez Sąd wykładni systemowej art. 2 ust. 1 i art. 1 ustawy z dnia 13 września 2013 r. o zmianie ustawy o drogach publicznych, a także art. 10 ust. 5-5f ustawy o drogach publicznych. Dotyczy to faktu czy rzeczywiście jak przyjmuje bez większego zastanowienia Sąd, wolą ustawodawcy było umożliwienie "kaskadowego" przekazywania dróg pomiędzy organami samorządu terytorialnego różnego stopnia w stosunku do dróg wybudowanych przed wejściem tej ustawy w życie. Chociaż Sąd nad tym się nie zastanawiał, to wnioski płynące z systemowej wykładni ustawy wydają się przeczyć tak postawionemu pytaniu.

Kolejny zarzut podniesiony w skardze kasacyjnej dotyczy interpretacji przez Sąd treści art. 6a ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. Zarzut dotyczy uznania przez Sąd, że przepis ten wprowadza kryterium natężenia ruchu jako podstawę zaliczenia do kategorii dróg powiatowych lub gminnych oraz że wyrażenie "drogi (...) stanowiące połączenia miast będących siedzibami powiatów z siedzibami gmin i siedzib gmin (...)" oznacza, że owa droga nie może być przerywana innymi odcinkami dróg. Innymi słowy według rozumowania Sądu, jeżeli Gmina M. miałaby przedmiotową drogą krajową 69 łączyć się z Gminą I., to na całej odległości 15 lub 20 km droga ta musiałaby być drogą kategorii powiatowej, a w obecnej chwili około połowa tej drogi ma status drogi powiatowej, a od tzw. Przysiółka Kasperki w L. ma status drogi wojewódzkiej (...). Dlatego nie może być drogą powiatową. W ocenie skarżącego kasacyjnie pogląd ten jest błędny, rażąco sprzeczny z obowiązującymi przepisami, w szczególności ze wskazanym wyżej art. 6a ustawy o drogach publicznych, lecz także z istniejącym stanem prawnym. Gdyby tak było, to na jakiej podstawie droga od granicy ze Słowacją w Przysiółku Myto w Z. do stacji benzynowej położonej około 7,5 km za granicą w kierunku M. ma status drogi powiatowej, a w dalszym ciągu status drogi krajowej. Dlaczego droga z M. do K., która początkowo jest drogą powiatową następnie droga krajową a od tzw. miejsca "Krzywa" w K. drogą powiatową do końca tej wsi. Również dlaczego drogą powiatową jest droga położona w miejscowości S., drogą powiatową jest droga kończąca się w lesie w miejscowości K.Z.

Zdaniem skarżącego kasacyjnie również nieuzasadniony jest pogląd jakoby rzekomo małe natężenie ruchu, które by miało wynikać z opinii biegłego, która posłużyła do sporządzenia uzasadnienia uchwały Rady Powiatu z 30 września 2019 r. powoduje, że drogi nie można uznać za drogę powiatową. Art. 6a nie mówi nic o kryterium natężeniu ruchu i nie mówi nic na ten temat żaden inny przepis ustawy o drogach jako podstawy do przyznania drodze określonej kategorii. Z zarzutem tym łączy się zarzut dokonania przez Sąd oceny dowodów w sposób dowolny, bowiem nawet bez bliższego zaznajamiania się z treścią opinii biegłego, na którego powołuje się Wojewódzki Sąd Administracyjny można stwierdzić, że ustalenie przez biegłego, iż poruszające się drogą samochody uczestniczą w ruchu lokalnym, jest pozbawione wartości logicznej. Z tego też względu powoływanie się przez Sąd, że opinia biegłego przesądza jakoby droga dawna DK69 na przedmiotowym odcinku nie spełnia kryteriów drogi powiatowej bo jest tam mały ruch i o charakterze lokalnym jest w zupełności dowolne i nieuzasadnione.

Odpowiedź na skargę kasacyjną złożyła Rada Powiatu Ż. Wniosła o oddalenie skargi i zasądzenie zwrotu kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie jest zasadna i podlega oddaleniu.

Zgodnie z treścią art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem stosownie do treści art. 183 § 1 P.p.s.a. rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania.

Na wstępie zauważyć należy, że powołany przez skarżącego kasacyjnie zarzut naruszenia art. 145 § 1 ust. 1c P.p.s.a. został wadliwie skonstruowany. Przepis art. 145 zawiera bowiem zupełnie inne jednostki redakcyjne, a mianowicie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c. Niemniej podkreślić należy, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ugruntowany jest pogląd, że w ramach wykorzystanej przez stronę skarżącą podstawy kasacyjnej, określonej w art. 174 pkt 2 P.p.s.a., zarzut naruszenia przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. powołany samodzielnie nie może stanowić skutecznej podstawy skargi kasacyjnej. Przepis ten ma charakter ogólny (blankietowy), określający sposób rozstrzygnięcia sądu administracyjnego. Przepis ten stanowi, że sąd może uchylić zaskarżony akt, jeżeli stwierdzi naruszenie przepisów postępowania innych niż dające podstawę do wznowienia postępowania, gdy mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Strona skarżąca, chcąca powołać się na zarzut naruszenia tej regulacji, powinna powiązać go z zarzutem naruszenia konkretnych przepisów, którym uchybił Sąd I instancji w toku rozpatrywania sprawy (zob. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 8 lutego 2007 r. I FSK 1412/06, z 25 czerwca 2013 r. II OSK 502/12). Zarzut naruszenia wskazanego przepisu podnieść można jedynie w powiązaniu z odpowiednim przepisem procedury administracyjnej. "Inne naruszenie przepisów postępowania", o jakim mowa w przytoczonej regulacji musi zatem dotyczyć oceny konkretnych przepisów postępowania. Dlatego też, skoro zarzut dotyczący naruszenia tego przepisu nie został powiązany z zarzutami naruszenia jakiegokolwiek przepisu prawa materialnego, co ze względu na jego wynikowy charakter, sprawiło, że zarzut nie nadawał się do oceny przez sąd rozpoznający skargę kasacyjną.

Nie są również zasadne przepisy naruszenia przez Sąd I instancji prawa materialnego poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, tj. art. 1, art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 13 września 2013 r. o mianie ustawy o drogach publicznych, jak i art. 6a ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych a także art. 2 Konstytucji RP.

W sprawie niniejszej, przedmiotem kontroli Sądu I instancji była uchwała Rady Powiatu w Ż. z 30 września 2019 r. nr IX/109/2019, pozbawiająca kategorii dróg powiatowych odcinka drogi na terenie Gminy M. o długości 10,468 km, który to odcinek został pozbawiony kategorii drogi wojewódzkiej na podstawie uchwały Sejmiku Województwa Śląskiego z 30 marca 2016 r. nr V/20/12/2016. Podstawę prawną powyższej uchwały stanowił art. 6a ust. 2 oraz art. 10 ust. 1, 2 i 5c ustawy o drogach publicznych (Dz. U. z 2015 r., poz. 460 ze zm.) oraz art. 2 ust. 2 ustawy o zmianie ustawy o drogach publicznych (Dz. U. z 2015 r., poz. 870).

Przepis art. 10 ust. 5 c ustawy o drogach publicznych przewiduje możliwość pozbawienia kategorii drogi powiatowej o proporcjonalnej długości do odcinka drogi wojewódzkiej o którym jest mowa w ust. 5a art. 10 tej ustawy. Przepis ten jest częścią regulacji zawartej m.in. w art. 10 ustawy o drogach publicznych, określającej kwestię pozbawienia drogi dotychczasowej kategorii i stanowi wyraz założonej przez ustawodawcę alokacji dróg zgodnie z ich funkcją w sieci dróg i zgodnie z podziałem na drogi wojewódzkie, powiatowe i gminne.

Ustalone w art. 10 ustawy o drogach publicznych reguły odnoszą się do dwóch odrębnych przypadków, w których dochodzi do potrzeby dekategoryzacji dróg publicznych. Pierwszy przypadek zachodzi w sytuacji ustalonej w art. 10 ust. 1-4 u.d.p., w której stosuje się tryb właściwy do zaliczenia drogi do odpowiedniej kategorii. W ust. 3 przyjęto, że pozbawienie drogi dotychczasowej kategorii, z wyjątkiem przypadku wyłączenia drogi z użytkowania, jest możliwe jedynie w sytuacji jednoczesnego zaliczenia tej drogi do nowej kategorii. Jak wskazuje zdanie drugie tego przepisu, pozbawienie i zaliczenie nie może być dokonane później niż do końca trzeciego kwartału danego roku, z mocą od dnia 1 stycznia roku następnego. Drugi przypadek zachodzi w sytuacji ustalonej ust. 5 i nast. Zmiana kategorii dróg regulowana tymi przepisami nastąpi w sytuacji wywołanej zaliczeniem odcinków dróg do drogi wojewódzkiej w związku z wybudowaniem nowej drogi krajowej. Odrębną podstawę prawną uruchamiającą również tzw. "kaskadowy" mechanizm przekazywania "zbędnych" dróg wojewódzkich przez samorząd województwa tworzył art. 2 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 13 września 2013 r. o zmianie ustawy o drogach publicznych i uchwały podjęte przez rady gminy na jego podstawie. Przepis ten stanowił w ust. 1, że rada gminy, w terminie 90 dni od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy, może, w drodze uchwały, pozbawić kategorii drogi gminnej odcinek drogi, który został zaliczony do kategorii drogi gminnej na podstawie art. 10 ust. 5 ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu dotychczasowym. Ustęp 2 stanowił z kolei, że "Odcinek drogi, o którym mowa w ust. 1, zostaje zaliczony do kategorii drogi wojewódzkiej. Przepisy art. 10 ust. 5a-5d ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą stosuje się odpowiednio".

Zarówno art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 13 września 2013 r., jak i przepis art. 10 ust. 5 ustawy o drogach publicznych w dotychczasowym brzmieniu posługują się pojęciem "odcinka drogi". Przepis art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 13 września 2013 r. umożliwia pozbawienie w drodze uchwały kategorii drogi gminnej odcinka, o którym mowa w art. 10 ust. 5 ustawy o drogach publicznych. Logiczne rozumowanie prowadzi do jasnego wniosku, iż chodzi o ten sam odcinek. Ustawa z dnia 13 września 2013 r. miała na celu takie ukształtowanie procedury postępowania z drogami zastąpionymi przez nowo wybudowane odcinki dróg, by doprowadzić do zniwelowania skutków dotychczasowej regulacji, to jest automatycznego zaliczania dróg zastąpionych nowo wybudowanymi drogami do kategorii dróg gminnych. Jest to szczególna regulacja i jak wynika z art. 2 ust. 1 ustawy zmieniającej ograniczona czasowo, to jest stwarzająca możliwość podjęcia takiej uchwały przez radę gminy jedynie w terminie 90 dni od w wejścia w życie ustawy. Jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 25 lipca 2017 r., sygn. akt I OSK 2536/17 "przepis art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 13 września 2013 r. ma charakter przepisu kompetencyjnego o ograniczonym przez ustawodawcę czasie możliwości skorzystania z kompetencji wynoszącym 90 dni od dnia wejścia w życie ustawy, tj. od dnia 9 lipca 2015 r. Oznacza to, iż kompetencja rady gminy do uruchomienia procesu pierwotnej kaskadowej dekategoryzacji odcinka drogi publicznej opisanego w tym przepisie zastrzeżona była do dnia 7 października 2015 r. Nie oznacza to jednak, że przepis ten przestawał obowiązywać po tej dacie. Obowiązywał on dalej, a wygasło jedynie prawo i obowiązek, o którym mowa w tym przepisie, zastrzeżony dla właściwej rady gminy. Mocy powszechnie obowiązującej nie utracił po dniu 7 października 2015 r. również art. 2 ust. 2 tej ustawy. Jego zawartość normatywna sprowadza się do stosowania odpowiednio do pierwotnej kaskadowej dekategoryzacji dróg publicznych przepisów art. 10 ust. 5 a-5d u.d.p.". Dokonując wykładni powyższego przepisu należy więc kierować się także celem powyżej ustawy, która przewidziała szczególny tryb "naprawczy" skutków zaliczenia dróg zastąpionych drogami nowowybudowanymi do kategorii dróg gminnych. Istotnym jest, że art. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej przewiduje procedurę tzw. trybu "naprawczego", w ramach którego rada gminy może podjąć uchwałę o pozbawieniu kategorii dróg gminnych dotychczasowych odcinków dróg krajowych, co z kolei stwarza możliwość Sejmikom Województw do pozbawiania takich dróg kategorii dróg wojewódzkich celem zaliczenia tych odcinków do kategorii dróg powiatowych.

Wobec powyższego, wbrew twierdzeniom skarżącej kasacyjnie Gminy, w przedmiotowej sprawie nie można mówić o retroaktywności prawa. Zauważyć należy, że Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale 7 sędziów z 10 kwietnia 2006 r., sygn. akt I OPS 1/06 wskazał, że "z naruszeniem zakazu retroaktywności mamy do czynienia wówczas, gdy do czynów, stanów rzeczy lub zdarzeń, które miały miejsce przed wejściem w życie nowych przepisów, stosujemy te nowe przepisy. O retroaktywnym działaniu prawa mówimy wtedy, gdy nowe prawo stosuje się do zdarzeń "zamkniętych w przeszłości", zakończonych przed wejściem w życie nowych przepisów. Z retrospektywnością prawa mamy zaś do czynienia wtedy, gdy przepisy nowego prawa regulują zdarzenia bądź stosunki prawne o charakterze "otwartym", ciągłym, takie, które nie znalazły jeszcze swojego zakończenia ("stosunki w toku"), które rozpoczęły się, powstały pod rządami dawnego prawa i trwają dalej, po wejściu w życie przepisów nowej ustawy (orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego z dnia 5 listopada 1986 r. U.5/86, OTK 1986, poz. 1 i z dnia 28 maja 1986 r. U.1/86, OTK 1986, poz. 2; E. Łętowska, Polityczne aspekty prawa intertemporalnego, [w:] Państwo, prawo, obywatel, Wrocław 1989, s. 355)". Naruszenie zasady retroaktywności następowałoby wówczas, gdyby ustawie nadano moc obowiązującą wobec stosunków prawnych zaistniałych i zakończonych przed dniem wejścia tej ustawy w życie, co nie miało miejsca w niniejszej sprawie.

Biorąc pod uwagę powyższe, za niezasadny należało uznać zarzut naruszenia art. 2 ust. 1 i 2 ustawy zmieniającej. Kontrolowana przez Sąd I instancji uchwała została podjęta na podstawie art. 10 ust. 5c ustawy o drogach publicznych jako konsekwencja wcześniej podjętych uchwał, przez Radę Gminy na podstawie art. 2 ust. 1 ustawy zmieniającej oraz uchwały Sejmiku Województwa, mającej swoje oparcie w art. 5a ustawy o drogach publicznych. Nie było zadaniem Sądu kontrolowanie powyższych uchwał, jak również jakakolwiek ich ocena prawna. Takich uprawnień Sądowi I instancji nie dawał również art. 135 P.p.s.a. ponieważ nie były to sprawy rozstrzygnięte w granicach tej samej sprawy.

Odnosząc się do ostatniego z podniesionych zarzutów, tj. naruszenia art. 6a ust. 1 ustawy o drogach publicznych uznać należy, że nie mógł odnieść zamierzonego skutku. Zgodnie z jego brzemieniem, do dróg powiatowych zalicza się drogi inne niż określone w art. 5 ust. 1 i art. 6 ust. 1, stanowiące połączenia miast będących siedzibami powiatów z siedzibami gmin i siedzib gmin między sobą. Z kolei art. 7 tej ustawy przewiduje, że do dróg gminnych zalicza się drogi o znaczeniu lokalnym niezaliczone do innych kategorii, stanowiące uzupełniającą sieć dróg służących miejscowym potrzebom, z wyłączeniem dróg wewnętrznych. Łączne odczytanie obydwu tych przepisów pozwala na ustanowienie jasnych kryteriów rozróżnienia omawianych kategorii dróg publicznych. Jeżeli zatem dana droga ma znaczenie lokalne, stanowiąc jedynie uzupełnienie sieci dróg, nie będzie mogła - niezależnie do faktycznego połączenia z drogami wyższej kategorii, być uznana za drogę powiatową w rozumieniu art. 6a ust. 1 powołanej ustawy. Przy tym należy jednak ponownie zastrzec, że podstawowe znaczenie dla zastosowania art. 10 ust. 5c ustawy o drogach publicznych ma wykazanie, że dana droga nie spełnia definicji drogi powiatowej zawartej w art. 6a ust. 1 tej ustawy i nie jest jednocześnie wymagane pozytywne wykazanie, że droga taka spełnia pozytywne przesłanki definicji innej drogi publicznej, w tym przypadku drogi gminnej. W sytuacji wydawania przez radę powiatu uchwały na podstawie art. 10 ust. 5c ustawy o drogach publicznych wymagane jest wykazanie, że dany odcinek drogi nie spełnia definicji drogi powiatowej.

W ramach "kaskadowego" przekazywania właściwe rady mają obowiązek stosować definicje dróg publicznych w sposób negatywny, a zatem zmuszone są wykazać, że dana droga nie spełnia już definicji drogi powiatowej, co wynika z faktu, że kompetentne są podjąć uchwałę nie w sprawie zaliczenia drogi do nowej kategorii, ale w sprawie pozbawienia odcinka drogi jego dotychczasowej kategorii, zaś skutek zaliczenia go do wskazanej w ustawie innej kategorii drogi następować będzie ex lege (por. wyroki sadów wojewódzkich: WSA w Łodzi z 2 sierpnia 2017 r. sygn. akt III SA/Łd 422/17; WSA w Gliwicach z 7 czerwca 2017 r. sygn. akt II SA/Gl 63/17; WSA w Szczecinie z 23 lutego 2017 r. sygn. akt II SA/Sz 1338/16).

W ocenie Sądu, Rada Powiatu w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały jednoznacznie wykazała, że objęty tą uchwałą odcinek drogi publicznej leżący na obszarze Gminy M. nie spełniał określonej w art. 6b ust. 1 ustawy o drogach publicznych definicji dróg powiatowych. Kwestie te trafnie zostały przesądzone przez Sąd I instancji, który wziął pod uwagę opinię sporządzoną przez biegłego audytora bezpieczeństwa ruchu drogowego, z której wynika, że sporny odcinek drogi nie spełnia kryteriów drogi powiatowej z uwagi na bardzo małe natężenie ruchu. Nadto, na spornym odcinku drogi został wyeliminowany także ruch pojazdów transportu tranzytowego. Kolejną kwestią są parametry techniczne, ruchowe i lokalizacyjne, które kwalifikują przedmiotowy odcinek jako droga gminna. Fakt ten potwierdza również "Projekt zmiany stałej organizacji ruchu" z listopada 2011 r. sporządzony na zlecenie skarżącej Gminy. Wynika z niego, że w związku z oddaniem drogi ekspresowej (obecnie S1) głównym zadaniem spornego odcinka jest obsługa przyległego niezabudowanego terenu oraz alternatywne połączenie pomiędzy miejscowością M. i L. Zgodzić się ponadto należy z Sądem I instancji, że sporna droga nie stanowi połączenia miast będących siedzibami powiatów z siedzibami gmin ani siedzib gmin między sobą, a zatem nie spełnia kryteriów drogi powiatowej wynikających z art. 6 ust. 1 ustawy o drogach publicznych. Z załącznika uchwały wynika, że sporna droga składa się z kilku odcinków: pierwszy odcinek łączy się z Drogą Krajową 1 biegnie do miejscowości M., gdzie się kończy i łączy się z drogą gminną, drugi odcinek biegnie wzdłuż drogi S1 i kończy się łącząc się z Drogą Wojewódzką nr (...) gdzie pomiędzy odcinkami następuje kilkuset metrowa przerwa, następny odcinek łączy się z Drogą Wojewódzką nr 943 i biegnie wzdłuż drogi S1 do ronda w miejscowości M., dalej biegnie od ronda do miejscowości Z. gdzie się kończy jeszcze w granicach administracyjnych Gminy M. Ponadto, sporna droga nie łączy bezpośrednio siedziby Gminy M. z siedzibą w Gminy I. gdyż takie połączenie zapewnia dopiero odcinek drogi wojewódzkiej nr (...), co potwierdził także pełnomocnik skarżącej gminy stwierdzając na rozprawie, że "sporna droga łączy siedziby Gmin M. i I. na odcinku do drogi wojewódzkiej (...)". Dlatego też, słusznie zauważył Sąd I instancji, że wynikający z art. 6a ust. 1 u.d.p. wymóg połączenia siedzib gmin nie może być uznany za spełniony, skoro aby sporną drogą dojechać do siedziby Gminy I. koniecznym jest, aby po zakończeniu biegu spornej drogi korzystać z drogi wojewódzkiej nr (...). Nie sposób nie zauważyć, że przyjęcie przeciwnego założenia oznaczałoby, że w istocie każdy odcinek drogi, którego początek i koniec łączy się z innymi drogami (innej kategorii) prowadzącymi do miast będących siedzibami powiatów i do siedzib gmin należałoby uznać za spełniający kryteria drogi powiatowej.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 P.p.s.a. orzekł, jak w pkt 1 sentencji wyroku. O kosztach postępowania kasacyjnego, w pkt 2 sentencji wyroku, orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 w zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r., poz. 1935).