Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1070/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-01-23 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 7 w zw. z art. 77 § 1 oraz art. 8
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 134 § 1 i art. 141 § 4
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 98 ust. 1 i art. 129 ust. 5 pkt 3
journal: Dz.U. 2004 nr 261 poz 2603
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Maciej Dybowski, Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk, Sędzia del. WSA Agnieszka Miernik (spr.), Protokolant sekretarz sądowy Julia Chudzyńska, po rozpoznaniu w dniu 23 stycznia 2015r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. K. i W. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 5 lutego 2013 r. sygn. akt II SA/Gd 614/12 w sprawie ze skargi J. K. i W. K. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2012r. nr [...] w przedmiocie odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 5 lutego 2013 r. sygn. akt II SA/Gd 614/12 oddalił skargę J. K. i W. K. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość.

W uzasadnieniu wyroku Sąd podał następujący stan faktyczny i prawny:

Wójt Gminy C. decyzją z dnia [...] czerwca 2009 r. nr [...], na podstawie art. 93 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.), zatwierdził projekt podziału działki nr [...] położonej w miejscowości C. stanowiącej własność J. K. do 45/100 części i W. K. do 55/100 części, na działki o nr od [...] do nr [...] oraz działkę nr [...] wydzieloną pod drogę wewnętrzną. W decyzji stwierdzono, że projekt podziału jest zgodny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego części obrębu C. w Gminie C. zatwierdzonym uchwałą Nr XV/256/2008 Rady Gminy w C. z dnia 27 czerwca 2008 r. (Dz. Urz. Woj. Pom. Nr 99, poz. 2513).

J. K. i W. K. w dniu [...] maja 2011 r. wystąpili do Starosty C. z wnioskiem o ustalenie odszkodowania za nieruchomość stanowiącą działkę nr [...], która pomimo zakwalifikowania jej jako drogi wewnętrznej, faktycznie pełni funkcję drogi publicznej.

Starosta C. decyzją z dnia [...] sierpnia 2011 r. nr [...] odmówił przyznania odszkodowania za przedmiotową nieruchomość.

Wojewoda [...], na skutek odwołania wnioskodawców, decyzją z dnia [...] listopada 2011 r. nr [...], uchylił powyższą decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, opowiadając się za koncepcją, że dla oceny statusu prawnego danej nieruchomości zajętej pod drogę kluczowe znaczenie mają zasady jej użytkowania i dostępność, a nie jej administracyjna kwalifikacja.

Starosta C. decyzją z dnia [...] marca 2012 r. nr [...] ponownie odmówił ustalenia odszkodowania za działkę nr [...]. W uzasadnieniu decyzji wyjaśnił, że aby można było ustalić odszkodowanie w trybie art. 98 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651

ze zm.), powoływanej dalej jako "u.g.n.", muszą być spełnione ściśle określone warunki, tj. decyzja podziałowa musi być wydana na wniosek właściciela nieruchomości i wydzielona na jej podstawie działka gruntu musi stanowić drogę publiczną - gminną, powiatową, wojewódzką lub krajową. W przedmiotowej sprawie taka sytuacja nie miała miejsca. W ocenie organu, orzeczenie Europejskiego Trybunału Praw Człowieka z dnia 6 listopada 2007 r. w sprawie Bugajny i inni przeciwko Polsce (sprawa nr 22531/05), na które powołują się wnioskodawcy, dotyczyło innego stanu faktycznego niż ten, który zaistniał w niniejszej sprawie. W sprawie będącej przedmiotem rozstrzygnięcia Trybunału, drogi, które miały powstać w ogóle nie zostały ujęte w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, a decyzja podziałowa została wydana w oparciu o przepisy art. 98 ust. 1 u.g.n. w brzmieniu obowiązującym do dnia 15 lutego 2000 r. Do tego czasu przepis ten stanowił, iż "działki gruntu wydzielone pod drogi z nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek właściciela, przechodzą z mocy prawa na własność gminy z dniem, w którym decyzja o podziale stała się ostateczna, a orzeczenie o podziale prawomocne". W tym czasie określenie "dróg publicznych" nie istniało zatem w ustawie o gospodarce nieruchomościami. Odszkodowanie należało się za działki gruntu wydzielone pod drogi, bez określenia o jakie drogi chodziło, a więc za działki wydzielone pod jakiekolwiek drogi. Dopiero po nowelizacji ustawy o gospodarce nieruchomościami ustawodawca precyzyjnie wymienił, że grunty przeznaczone pod publiczne drogi gminne, powiatowe, wojewódzkie i krajowe przechodzą z mocy prawa na własność jednostek samorządu terytorialnego lub Skarbu Państwa i za te grunty przysługuje odszkodowanie. Organ wyjaśnił, że wnioskodawcy nie kwestionowali ustaleń planu na etapie prac planistycznych, w których mogli brać aktywny udział. Tym samym Wójt wydając decyzję o zatwierdzeniu projektu podziału nieruchomości związany był ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który nie przewiduje dla nieruchomości podlegającej podziałowi żadnej drogi publicznej. Skoro natomiast plan nie przewidywał dla terenu objętego podziałem drogi publicznej - gminnej, to art. 98 ust. 1 u.g.n. nie może mieć zastosowania, a tym samym nie ma jakichkolwiek podstaw do przyznania odszkodowania w trybie art. 98 ust. 3 u.g.n. Organ podniósł również, że wnioskodawcy nadal mają możliwość korzystania i pobierania pożytków z nieruchomości, której są współwłaścicielami, albowiem na nieruchomości tej ustanowili oni odpłatną służebność gruntową, co znajduje potwierdzenie w zapisach księgi wieczystej.

Wojewoda [...], po rozpoznaniu odwołania J. K. i W. K., decyzją z dnia [...] sierpnia 2012 r. utrzymał decyzję z dnia [...] marca 2012 r. w mocy. Organ odwoławczy wyjaśnił, że w świetle art. 98 ust. 1 u.g.n. dla ustalenia odszkodowania konieczne jest spełnienie dwóch przesłanek pozytywnych, tj. istnienie decyzji podziałowej wydanej na wniosek dotychczasowego właściciela oraz wydzielenie na podstawie tej decyzji działki pod drogę publiczną. Z akt sprawy wynika, że decyzją podziałową z dnia [...] czerwca 2009 r. dokonano wydzielenia z działki nr [...] m.in. działki nr [...] pod drogę wewnętrzną. W chwili wydawania decyzji zatwierdzającej podział obowiązywał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, zgodnie z którym przedmiotowa działka położona była na obszarze oznaczonym "KD-W"- teren dróg wewnętrznych, dojazdowych. Wojewoda stanął na stanowisku, że jedynym kryterium oceny przeznaczenia działki pod drogę publiczną jest treść planu zagospodarowania przestrzennego, bowiem to zadaniem planu zagospodarowania jest ustalanie przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu, rozbudowy i budowy systemów komunikacji oraz rozmieszczenie inwestycji celu publicznego o znaczeniu lokalnym, w tym dróg gminnych (art. 4 ust. 1, art. 15 ust. 2 pkt 10 i ust. 3 pkt 4a ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) w zw. z art. 6 pkt 1 u.g.n.). Wojewoda, weryfikując swoje wcześniejsze stanowisko i powołując się na orzecznictwo sądowoadministracyjne wskazał, że funkcja działki nr [...] wynikająca z planu jest jasna, a z materiału sprawy wynika, że droga ta służy obsłudze komunikacyjnej właścicieli działek sąsiednich i nie jest drogą powszechnie dostępną.

Skargę na powyższą decyzję wnieśli J. K. i W. K., wnosząc o uchylenie decyzji organów obu instancji, zarzucając naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 98 ust. 1 i 3 u.g.n., art. 1 Protokołu nr 1 do Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności (Dz. U. z 1995 r. Nr 175, poz. 36 ze zm.), art. 21 ust. 1 i 2 Konstytucji RP - poprzez uznanie, że skarżącym nie należy się odszkodowanie za działkę nr [...]. Zarzucono również naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7 w zw. z art. 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), powoływanej dalej jako "k.p.a.", polegające na nieprawidłowej ocenie stanu faktycznego, tj. pominięcie faktycznego statusu działki nr [...], art. 8 k.p.a. polegające na naruszeniu zasady pogłębiania zaufania obywateli do państwa poprzez wydanie dwóch sprzecznych decyzji na podstawie tego samego stanu faktycznego.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację sformułowaną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalając powyższą skargę wskazał, że ustalenie prawa do odszkodowania na podstawie art. 98 ust. 3 u.g.n. jest uwarunkowane wydzieleniem działek gruntu pod drogi publiczne, w tym drogi gminne i przejściem ich z mocy prawa na własność gminy. Zasadniczą zatem kwestią było ustalenie, czy w wyniku zatwierdzenia podziału nieruchomości dokonanego na wniosek skarżących, nowopowstała działka nr [...] o pow. 0,3015 ha, wydzielona została z przeznaczeniem pod drogę gminną, czy też pod drogę o charakterze wewnętrznym.

Sąd wskazał, że pojęcie drogi publicznej uregulowane jest w przepisach ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm.). Jak wynika z art. 1, art. 2 ust. 1, art. 7 i art. 8 ust. 1, ustawa dzieli drogi na dwie kategorie: drogi publiczne i drogi wewnętrzne. Podział ten ma charakter dychotomiczny i nie przewiduje pojęcia dróg, które pozostawałoby poza podziałem. Z kolei z art. 4 ust. 1 i art. 15 ust. 2 pkt 10 i ust. 3 pkt 4a ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 6 pkt 1 u.g.n. wynika, że ustalenie przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu, rozbudowy i budowy systemów komunikacji, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego o znaczeniu lokalnym, jakimi są drogi gminne, dokonywane jest w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Podziału nieruchomości zgodnie z art. 93 ust. 1 i 2 u.g.n. można natomiast dokonać, jeżeli podział zgodny jest z ustaleniami planu miejscowego, w tym w zakresie przeznaczenia terenu.

Sąd podał, powołując się na orzecznictwo sądowoadministracyjne, że za działkę wydzieloną pod drogę w rozumieniu art. 98 u.g.n., rozumie się działkę przeznaczoną na urządzenie drogi publicznej w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego lub w przypadku braku takiego planu - decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. W niniejszej natomiast sprawie w decyzji o zatwierdzeniu projektu podziału wskazano, że działka nr [...] przeznaczona jest pod drogę wewnętrzną. W dacie podejmowania uchwały w przedmiocie planu obowiązywało rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1587), określające wymagany zakres projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w części tekstowej i graficznej, w a szczególności wymogi dotyczące m.in. stosowanych oznaczeń i nazewnictwa (§ 1 pkt 3 i 4). W załączniku Nr 1 do rozporządzenia zatytułowanym "Podstawowe barwne oznaczenia graficzne i literowe dotyczące przeznaczenia terenów, które należy stosować na projekcie rysunku planu miejscowego" przewidziano, że tereny dróg publicznych oznaczone winny być literami KD, natomiast tereny dróg wewnętrznych oznaczone winny być literami KDW. Takie unormowanie wskazuje na cel prawodawcy - wyraźnego rozróżnienia w planie dróg publicznych i wewnętrznych. Z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części obrębu C. w Gminie C. zatwierdzonego uchwałą Nr XV/256/2008 Rady Gminy w C. z dnia 27 czerwca 2008 r. wynika, że działka nr [...] przeznaczona jest pod drogę wewnętrzną. Działka ta znajduje się bowiem w jednostce planistycznej o oznaczeniu KD-W. Skrót ten został w planie wyjaśniony, zgodnie z uregulowaniem cytowanego rozporządzenia, jako tereny dróg wewnętrznych dojazdowych. Ustalenia planistyczne są w tym zakresie jednoznaczne, nie budzą wątpliwości i nie dopuszczają żadnych odmiennych interpretacji.

W ocenie Sądu, w sytuacji, gdy plan nie przewidywał przeznaczenia działki skarżących pod drogę publiczną, lecz wyraźnie określał jej przeznaczenie pod drogę wewnętrzną, brak było podstaw do uznania, że w niniejszej sprawie znajduje zastosowanie norma art. 98 ust. 1 u.g.n. Nie można bowiem przyjąć, że gmina winna nabywać nieruchomości, które nie służą celom publicznym i wydatkować środki publiczne na nabycie wszystkich dróg, w tym niemających charakteru dróg gminnych. Wydzielenie działki drogowej zapewniającej komunikację nowopowstałych działek z drogami publicznymi pozostaje w interesie właściciela nieruchomości dokonującego podziału i przyszłych właścicieli poszczególnych działek, zwiększa ono atrakcyjność i cenę działek.

Odnosząc się do zarzutu skargi dotyczącego naruszenia art. 1 Protokołu nr 1 do Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności, Sąd podał, że w przepisach prawa administracyjnego brak jest normy uzasadniającej wypłatę odszkodowania w przypadku, gdy ograniczenie wykonywania prawa własności nieruchomości przeznaczonej po drogę ma charakter jedynie faktyczny. Takiej podstawy nie przewidują w szczególności przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami. Uregulowana jest jedynie sytuacja utraty przez właścicieli nieruchomości na rzecz jednostki samorządu terytorialnego prawa własności nieruchomości przeznaczonej pod drogę, przewidziana w art. 98 ust. 1 u.g.n. Tym samym w aktualnie obowiązującym stanie prawnym w sytuacji zaistnienia ograniczenia możliwości wykonywania prawa własności przez właścicieli nieruchomości przeznaczonych pod drogi wewnętrzne, które w rzeczywistości pełnią rolę dróg publicznych, właścicielowi przysługiwać będzie jedynie droga cywilna do dochodzenia roszczeń odszkodowawczych w tym zakresie.

Sąd wskazał ponadto na różnice pomiędzy sprawą Bugajny i inni przeciwko Polsce a niniejszą sprawą. W sprawie rozpoznawanej przez Trybunał, nieruchomość miała 6 ha, była położona na terenie objętym planem zagospodarowania przestrzennego. W decyzji podziałowej niektóre działki zostały przeznaczone na cele budowlane, inne na otwartą przestrzeń lub garaże, a kilka działek zostało przeznaczonych pod. drogi wewnętrzne, działki drogowe nie zostały w ogóle ujęte w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Na działkach powstałych w wyniku podziału właściciel zbudował osiedle mieszkaniowe, zbudował on także drogi, które służyły jako drogi publiczne, zapewniając ogółowi dostęp do nieruchomości, zarówno transportowi publicznemu, jak i prywatnemu. Trybunał stwierdził, że możliwość swobodnego korzystania z własności nieruchomości drogowych była szczególnie ograniczona, a działki te nie mogły zostać zbyte osobom trzecim.

W niniejszej natomiast sprawie teren działki podlegającej podziałowi obejmował 2,1971 ha, z czego pod drogę przeznaczono jedną działkę o powierzchni 0,315 ha. Wydzielenie działek pod drogę nastąpiło na podstawie ustaleń planu zagospodarowania przestrzennego, który przewidywał na tym terenie drogę wewnętrzną. Droga ta zapewnia dojazd do 14 działek powstałych w wyniku podziału. Z okoliczności sprawy nie wynika, by działka ta nie mogła mieć co do zasady charakteru drogi wewnętrznej. Jedynie co do niewielkiego kawałka nieruchomości sąsiadującego z działkami nr [...] i [...] od strony wschodniej, zlokalizowanego prostopadle do zasadniczej części działki drogowej, można stwierdzić, że ustanowienie działki drogowej w tym zakresie było z punktu widzenia interesów właściciela nieruchomości zbędne, ponieważ dojazd do działek nr [...] i [...] został zapewniony przez ustanowienie głównego ciągu drogi wewnętrznej. Przewidziana w planie droga wewnętrzna nie została wybudowana, brak jest informacji by przeznaczoną pod nią działka służyła ruchowi publicznemu. Zasadniczo działka ta może zostać przez właściciela udostępniona do ruchu wyłącznie właścicielom położnych przy niej działek. W przypadku udostępnienia jej innym osobom może ona także stanowić dojazd do innych dalej położonych nieruchomości, dojazd ten może jednak również odbywać się w inny sposób, przez inne drogi, bowiem droga wewnętrzna skarżących nie stanowi jedynej możliwej drogi dojazdowej do innych nieruchomości. Nadto z okoliczności sprawy wynika, że skarżący ustanawiają na działce stanowiącej drogę wewnętrzną służebności drogowe – przechodu i przejazdu.

Skargę kasacyjną od wyroku z dnia 5 lutego 2013 r. wnieśli J. K. i W. K., reprezentowani przez adw. A. Z., wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku oraz decyzji I i II instancji i wypłacenie odszkodowania za przedmiotową działkę oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie:

1) przepisów prawa materialnego, tj.

a) art. 98 ust. 1 i 3 u.g.n. polegające na ich błędnej wykładni poprzez uznanie, że skarżącym nie należy się odszkodowanie za działkę nr [...];

b) art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. w zw. z art. 21 ust. 2 Konstytucji RP w zw. z art. 1 Protokołu nr 1 Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka, polegające na ich błędnej wykładni, poprzez uznanie, że skarżącym nie należy się odszkodowanie;

c) art. 1 Protokołu nr 1 Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka, polegające na jego błędnej wykładni, poprzez uznanie, że skarżącym nie należy się odszkodowanie;

d) art. 21 ust. 1 i 2 Konstytucji RP polegające na jego niezastosowaniu, poprzez uznanie, że skarżącym nie należy się odszkodowanie za działkę nr [...];

2) przepisów postępowania, tj.

a) art. 7 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. polegające na nieprawidłowej ocenie stanu faktycznego w niniejszej sprawie, tj. pominięcie faktycznego statusu działki nr [...];

b) art. 8 k.p.a. poprzez naruszenie zasad ustanowionych w tym przepisie, poprzez podjęcie takich działań, które stoją w sprzeczności z zasadą pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa;

c) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art., 134 § 1 i art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), powoływanej dalej jako "P.p.s.a.", poprzez brak odniesienia się w zaskarżonym wyroku do zarzutu naruszenia art. 8 k.p.a., co miało istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem podniesione w skardze zarzuty niewątpliwie miały znaczenie dla oceny legalności zaskarżonej decyzji.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że wbrew stanowisku Sądu I instancji, formalna kwalifikacja dróg wewnętrznych, tj. oparta na ustaleniach miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, przełamana została przez Europejski Trybunał Praw Człowieka w wyroku wydanym w sprawie Bugajny i inni przeciwko Polsce. W ocenie skarżących kasacyjnie, w ich przypadku występuje analogiczne zagadnienie, bowiem już we wniosku wszczynającym postępowanie podawali oni, że przedmiotowa działka, mimo że w decyzji podziałowej została zakwalifikowana jako droga wewnętrzna, praktycznie spełniać będzie rolę drogi publicznej, tym bardziej, że spełnia ona warunki techniczne, jakim odpowiadać powinny drogi lokalne. Droga ta utworzona została w celu umożliwienia dostępu do innych działek, rozwidla się i okala działki skarżących, co jest zbędne dla zapewnienia dostępu do ich działek, ponadto pomniejsza teren użytkowy pozostałych działek. W ocenie skarżących kasacyjnie, takie zaplanowanie drogi świadczy o zamiarze gminy stworzenia drogi publicznej, a sklasyfikowanie przedmiotowej drogi jako "wewnętrznej" należy traktować jako próbę uchylenia się od wypłaty odszkodowania. W tej sytuacji uznanie zaskarżonej decyzji za prawidłową skutkowało naruszeniem przez Sąd wskazanych w skardze kasacyjnie przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania, wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a., jak ma to miejsce w niniejszej sprawie, to Sąd rozpoznając sprawę związany jest granicami skargi kasacyjnej. Związanie granicami skargi kasacyjnej oznacza natomiast związanie wskazanymi w niej podstawami zaskarżenia oraz wnioskiem.

Dokonując takiej oceny, Naczelny Sąd Administracyjny doszedł do przekonania, że skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Oceniając w pierwszej kolejności zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania wskazać należy, że nieprawidłowe jest zarzucanie Sądowi I instancji naruszenia jedynie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego (jak uczyniono to w pkt 2 lit. a) i b) kontrolowanej skargi kasacyjnej), bez połączenia tego zarzutu z naruszeniem przepisów ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Sąd administracyjny orzeka bowiem na podstawie przepisów regulujących postępowanie sądowoadministracyjne i wprost nie stosuje przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Sąd, oceniając działanie organów administracji publicznej, odnosi się do stosowanych przez nie przepisów postępowania administracyjnego, badając czy i w jakim zakresie zostały naruszone. Mając na uwadze jednak podejście do sposobu formułowania podstaw kasacyjnych wynikające z uchwały pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09 (ONSAiWSA 2010/1/1), należy przyjąć, że przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną, zostały naruszone przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 P.p.s.a., obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych. W konsekwencji, brak wyraźnego powiązania w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia przez Sąd I instancji przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego z naruszeniem stosowanych przez ten sąd przepisów ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie dyskwalifikuje samej skargi kasacyjnej i nie może prowadzić do nierozpoznania merytorycznego jej zarzutów (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 kwietnia 2010 r. sygn. akt II OSK 634/09, czy z dnia 4 marca 2014 r. sygn. akt II OSK 2393/12, https://cbois.nsa.gov.pl).

Przechodząc wobec powyższego do zarzutów naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 7 w zw. z art. 77 § 1 oraz art. 8 k.p.a., wskazać należy, że skarżący kasacyjnie zmierzają do wykazania, że w niniejszej sprawie nie uwzględniono rzeczywistego wykorzystywania działki nr [...]. Nie można jednak podzielić zarzutu niewłaściwego ustalenia przez organy stanu faktycznego sprawy, który został przez Sąd I instancji uznany za prawidłowy. Jak wynika z materiału dowodowego zgromadzonego w niniejszej sprawie ww. działka stanowi nadal własność skarżących kasacyjnie, formalnie nie ma statusu drogi publicznej, jak również brak jest dowodów świadczących o tym, że wchodzi ona w skład drogi publicznej. Wręcz przeciwnie, skarżący nieruchomością tą dysponują, chociażby poprzez ustanowienie służebności przechodu i przejazdu, o czym świadczy znajdujący się w aktach sprawy odpis z księgi wieczystej. W tej sytuacji nie zachodziła konieczność dokonywania dalszych ustaleń, w szczególności co do faktycznego sposobu wykorzystania tej działki, gdyż kwestia ta nie tylko nie mieści się wśród przesłanek materialnoprawnych, ale w całokształcie okoliczności sprawy nie ma znaczenia dla jej wyniku, co zostanie szerzej omówione w ramach podstawy naruszenia przepisów prawa materialnego.

Za nieuzasadniony należy również uznać zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 134 § 1 i art. 141 § 4 P.p.s.a., którego skarżący kasacyjnie upatrują w tym, że Sąd nie odniósł się do zarzutu naruszenia art. 8 k.p.a. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaskarżony wyrok odnosi się do wszystkich zasadniczych kwestii istotnych dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy, w tym do podstawowego zarzutu skargi dotyczącego błędnej wykładni art. 98 ust. 1 i 3 u.g.n., tj. kwestii, czy skarżącym przysługuje odszkodowanie za działkę zajętą pod drogę wewnętrzną. Wszystkie istotne w sprawie okoliczności zostały wyjaśnione w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Jeżeli nawet Sąd nie odniósł się do wszystkich zarzutów skargi, to w okolicznościach niniejszej sprawy, nie mogło mieć to istotnego wpływu na jej wynik.

Przechodząc do oceny zarzutów materialnoprawnych wskazać należy, że w istocie sprowadzają się one do wykazania, że niezasadnie odmówiono ustalenia na rzecz skarżących kasacyjnie odszkodowania za przedmiotową działkę w trybie art. 98 ust. 1 i 3 u.g.n.

Jak wynika z treści art. 98 ust. 3 u.g.n. odszkodowanie przysługuje za działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne: gminne, powiatowe, wojewódzkie i krajowe - z nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek właściciela. W tej sytuacji podstawowe znaczenie, co podkreśla się w orzecznictwie sądowoadministracyjnym (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 czerwca 2012 r. sygn. akt I OSK 986/11, https://cbois.nsa.gov.pl), ma treść decyzji podziałowej. To bowiem na jej podstawie dochodzi do wydzielenia działki gruntu z przeznaczeniem pod drogi publiczne, które stosownie do art. 98 ust. 1 u.g.n. przechodzą na własność gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca projekt podziału stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne. To z decyzji podziałowej musi wynikać, że działka gruntu została wydzielona pod drogę publiczną, czy też jedynie pod drogę wewnętrzną, która choć jest ciągiem komunikacyjnym, to jednak nie ma charakteru publicznego.

W stanie faktycznym i prawnym niniejszej sprawy, wbrew twierdzeniom skarżących kasacyjnie, brak jest podstaw do zastosowania art. 98 ust. 3 u.g.n. Z decyzji podziałowej z dnia [...] czerwca 2009 r. wynika jednoznacznie, że działka nr [...] została wydzielona pod drogę wewnętrzną, a więc drogę, która nie jest drogą publiczną. Decyzja ta wydana została przy tym na podstawie art. 93 ust. 1 u.g.n., tj. zgodnie z ustaleniami planu miejscowego (miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego części obrębu C. w Gminie C. zatwierdzony uchwałą Nr XV/256/2008 Rady Gminy w C. z dnia 27 czerwca 2008 r.), w którym to planie przedmiotowa nieruchomość położona była na obszarze oznaczonym "KD-W"- teren dróg wewnętrznych, dojazdowych.

W takiej sytuacji nie budzi żadnych wątpliwości, że wydzielona w wyniku podziału droga nie ma charakteru drogi publicznej. Należy jeszcze raz podkreślić, że o charakterze działek gruntu wydzielonych pod drogi przesądza treść decyzji podziałowej, ponieważ to na podstawie tej decyzji określone działki gruntu przechodzą z mocy prawa na własność gminy i to za te działki przysługuje ich dotychczasowym właścicielom odszkodowanie. Na marginesie należy dodać, że skarżący kasacyjnie nie kwestionowali decyzji podziałowej i nie składali odwołania co do przyjętego w tej decyzji charakteru wydzielonej działki gruntu jako drogi wewnętrznej. Z akt administracyjnych nie wynika również, aby skarżący kasacyjnie kwestionowali ustalenia planu zagospodarowania przestrzennego dotyczące ich nieruchomości. Tym samym, wbrew stanowisku zawartemu w skardze kasacyjnej, brak jest podstaw do przyjęcia, że skarżącym przysługuje odszkodowanie ustalone na podstawie art. 98 ust. 3 u.g.n., ponieważ własność przedmiotowej nieruchomości nie przeszła z mocy prawa na własność gminy.

Na gruncie niniejszej sprawy nie ma także zastosowania wyrok Europejskiego Trybunału Praw Człowieka w sprawie Bugajny i inni przeciwko Polsce z dnia 6 listopada 2007 r., ponieważ zapadł on na gruncie odmiennego stanu faktycznego, a także innej treści art. 98 u.g.n. W szczególności, ówcześnie obowiązujące miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego nie zawsze określały, czy projektowana w planie droga ma mieć charakter publiczny, czy wewnętrzny. I tak, w sprawie Bugajny i inni przeciwko Polsce droga została oznaczona symbolem KD, podczas gdy w niniejszej sprawie została ona oznaczona symbolem KDW, a więc jako droga wewnętrzna.

Za chybione uznać należy również zawarte w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia art. 1 Protokołu nr 1 Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności oraz art. 21 ust. 2 Konstytucji RP. Zgodnie z treścią tych przepisów wywłaszczenie jest dopuszczalne jedynie wówczas, gdy jest dokonywane na cele publiczne i za słusznym odszkodowaniem (art. 21 ust. 2 Konstytucji), każda zaś osoba fizyczna i prawna ma prawo do poszanowania swego mienia. Nikt nie może być pozbawiony swojej własności, chyba że w interesie publicznym i na warunkach przewidzianych przez ustawę oraz zgodnie z podstawowymi zasadami prawa międzynarodowego (art. 1 ww. Protokołu). Jak jednak bezspornie wynika z akt sprawy, wydzielona na wniosek skarżących kasacyjnie działka nr [...] jest drogą wewnętrzną i nie została w prawem przewidziany sposób zaliczona do żadnej z kategorii dróg publicznych. Działka ta nie przeszła zatem na własność żadnej jednostki samorządu terytorialnego lub Skarbu Państwa i stanowi nadal własność skarżących kasacyjnie. Wbrew zatem twierdzeniom skargi kasacyjnej, nie doszło do żadnego (faktycznego czy prawnego) wywłaszczenia nieruchomości stanowiących własność skarżących. Nie znajdują zatem żadnego uzasadnienia w rozpatrywanej sprawie zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia powołanych przepisów prawa warunkujących możliwości pozbawienia prawa własności i zasad uzyskiwania w takiej sytuacji odszkodowania za utracone mienie, w tym również art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n.

Przedstawiona argumentacja prowadzi do wniosku, że sprawa została prawidłowo rozpatrzona, a dokonana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku ocena prawidłowości zaskarżonych decyzji w pełni odpowiada prawu.

W tym stanie sprawy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.