Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 652/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2024-06-04 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6016 Ochrona przeciwpożarowa
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Komendant Państwowej Straży Pożarnej
Treść wyniku: *Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 25 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 1991 nr 88 poz 400
law: Ustawa z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Olga Białek (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Halina Filipowicz-Kremis Sędzia WSA Wojciech Śnieżyński Protokolant: asystent sędziego Michał Sikora po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 4 czerwca 2024 r. sprawy ze skargi [...] Szpitala K. im. [...] we W. na decyzję Dolnośląskiego Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej we Wrocławiu z dnia 8 września 2023 r. nr WZ.5290.8.6.2023 w przedmiocie nakazu doprowadzenia ochrony przeciwpożarowej budynku do stanu zgodnego z przepisami I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Dolnośląskiego Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej we Wrocławiu na rzecz strony skarżącej kwotę 680 (słownie: sześćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem zaskarżenia jest wskazana w sentencji decyzja Dolnośląskiego Komendanta Wojewódzkiej Straży Pożarnej we Wrocławiu (dalej: organ II instancji, organ odwoławczy), utrzymująca w mocy decyzję Komendanta Miejskiego Państwowej Straży Pożarnej w Strzelinie (dalej: organ I instancji) z dnia 12 czerwca 2023 r., nr PZ-0231/10/2023, którą nałożono na [...] Szpital K. we W. (dalej: strona skarżąca) nakaz doprowadzenia budynku do stanu zgodnego z przepisami ochrony przeciwpożarowej.

Organ I instancji, po przeprowadzeniu czynności kontrolno-poznawczych w budynku [...] Szpitala K.(1), znajdującego się w S. przy ul. [...], wskazaną wyżej decyzją nakazał stronie skarżącej wykonanie następujących obowiązków:

1. dokonać aktualizacji Instrukcji Bezpieczeństwa Pożarowego przez osobę posiadającą odpowiednie kwalifikacje do prowadzenia czynności z zakresu ochrony przeciwpożarowej (w terminie 31 sierpnia 2023 r.);

2. zapewnić przeciwpożarowe zaopatrzenie w wodę do zewnętrznego gaszenia pożaru w ilości 20 dm3/s (w terminie 30 czerwca 2024 r.);

3. doprowadzić do pełnej sprawności ppoż. wyłącznika prądu, a jego sprawność potwierdzić protokołem sporządzonym przez osobę posiadającą odpowiednie kwalifikacje (w do 31 grudnia 2023 r.);

4. doprowadzić do pełnej sprawności oświetlenie ewakuacyjne na drogach ewakuacyjnych, znajdujące się na parterze (suterena) (w terminie 30 września 2023);

5. oznakować poziome i pionowe drogi ewakuacyjne w sposób dostarczający informacji niezbędnych do ewakuacji zgodnie z Polską Normą (w terminie 31 sierpnia 2023 r.);

6. doprowadzić drogę pożarową o utwardzonej nawierzchni umożliwiającej dojazd o każdej porze roku do budynku pojazdów jednostek ochrony przeciwpożarowej, spełniającej warunki określone w rozporządzeniu w sprawie zaopatrzenia w wodę oraz dróg pożarowych (31 grudnia 2024 r.);

7. wyposażyć budynek w instalację wodociągową przeciwpożarową z punktami poboru wody w postaci hydrantów 25, zgodnie z projektem uzgodnionym z rzeczoznawcą ds. zabezpieczeń przeciwpożarowych, a warunkiem dopuszczenia do użytkowania urządzenia przeciwpożarowego jest przeprowadzenie prób i badań, potwierdzających prawidłowość działania(w terminie 31 grudnia 2024 r.);

8. zapewnić wymaganą klasę odporności pożarowej "B" budynku (w terminie 31 grudnia 2024 r.);

9. zapewnić w budynku dopuszczalną powierzchnię strefy pożarowej (w terminie 31 grudnia 2024 r.);

10. zapewnić w budynku ze strefy pożarowej ZLII o powierzchni przekraczającej 750m2 możliwość ewakuacji ludzi do innej strefy pożarowej na tej samej kondygnacji (w terminie 31 grudnia 2024 r.);

11. wyposażyć wyjście z klatki schodowej na poddasze w drzwi o klasie odporności ogniowej co najmniej EI30 (w terminie 31 grudnia 2024 r.);

12. dokonać zmian tak, aby ewakuacja ludzi z poddasza nie prowadziła schodami ze stopniami zabiegowymi w klatkach schodowych stanowiących jedyną drogę ewakuacji z poddasza w budynku (w terminie 31 grudnia 2024 r.);

13. usunąć wykładzinę o nieokreślonym stopniu palności znajdującą się na drogach ewakuacyjnych na poddaszu użytkowym oraz w klatkach schodowych (w terminie 31 grudnia 2024 r.);

14. zapewnić wymaganą przepisami techniczno-budowlanymi szerokość drzwi ewakuacyjnych, prowadzących na zewnątrz w budynku (w terminie 31 grudnia 2024 r.);

15. obudować i zamknąć drzwiami oraz wyposażyć w urządzenia zapobiegające zadymieniu lub służące do usuwania dymu, uruchamiane samoczynnie za pomocą systemu wykrywania dymu, dwie klatki schodowe stanowiące pionową drogę ewakuacji (w terminie 31 grudnia 2024 r.);

16. zastosować wymagane oświetlenie awaryjne w odniesieniu do strefy pożarowej zakwalifikowanej do kategorii zagrożenia ludzi ZLII albo na drodze ewakuacyjnej prowadzącej z tej strefy na zewnątrz budynku (w terminie 30 czerwca 2024 r.);

17. zapewnić wymaganą przepisami techniczno-budowlanymi szerokość użytkową biegu schodów w budynku (w terminie 31 grudnia 2024 r.);

18. zapewnić wymaganą przepisami techniczno-budowlanymi szerokość spoczników na schodach (w terminie 31 grudnia 2024 r.);

19. zapewnić wymaganą przepisami techniczno-budowlanymi wysokość stopni schodów (w terminie 31 grudnia 2024 r.);

20. zapewnić, aby korytarze stanowiące drogę ewakuacyjną na parterze, I piętrze, II piętrze i III piętrze, zostały podzielone na odcinki nie dłuższe niż 50 m przy zastosowaniu przegród z drzwiami dymoszczelnymi lub innych urządzeń technicznych, zapobiegających rozprzestrzenianiu się dymu (w terminie 31 grudnia 2024 r.);

21. zapewnić wymaganą przepisami techniczno-budowlanymi długość dojść ewakuacyjnych (w terminie 31 grudnia 2024 r.).

W odwołaniu od powyższej decyzji strona skarżąca podniosła, że terminy wyznaczone do wykonania powyższych obowiązków są niemożliwe do spełnienia. Wskazała na konieczność wykonania ekspertyzy z udziałem właściwych rzeczoznawców, której wyniki następnie muszą zostać przedłożone Komendantowi Wojewódzkiemu Państwowej Straży Pożarnej z wnioskami o wydanie postanowień w zakresie ewentualnych odstępstw i zastosowania rozwiązań zastępczych oraz w dalszej kolejności na procedurę zamówień publicznych. W związku z tym wniosła o uchylenie decyzji w części określającej terminy wykonania obowiązków pod numerami 2, 3, 7, 8, 9, 10, 13 oraz od 15 do 21 i zmianę tych terminów poprzez ustalenie wykonania obowiązków w okresie 48 miesięcy.

Utrzymując w mocy decyzję organu I instancji, organ odwoławczy stwierdził w pierwszej kolejności, że w części niezaskarżonej decyzja organu I instancji stała się ostateczna. W ocenie organu odwoławczego nie zostało doprecyzowane żądanie odwołania – wątpliwości budziło bowiem, czy intencją strony było żądanie prolongowania terminu liczonego od daty doręczenia decyzji lub sporządzenia odwołania, czy od daty doręczenia organowi odwoławczemu odwołania.

Następnie organ II instancji stwierdził, że w sprawie bezsporny jest fakt naruszenia przepisów przeciwpożarowych i konieczność dostosowania budynku do stanu zgodnego z prawem. Zauważył, że okoliczności tych strona nie kwestionuje.

Odnosząc się do zasadniczego zarzutu odwołania, to jest do terminu wykonania obowiązków, organ odwoławczy ocenił termin wyznaczony skarżoną decyzją jako niekrótki. Zgodził się z organem I instancji, że decyzja ma na celu podniesienie poziomu bezpieczeństwa pensjonariuszy i pracowników szpitala. Stąd też wyznaczony termin jest odpowiedni dla zapewnienia tego bezpieczeństwa i pozwala na właściwe przygotowanie budynku pod względem formalnym i technicznym.

Ustosunkowując się do argumentacji odwołania organ odwoławczy zwrócił uwagę, że strona zupełnie przy tym pomija przesłanki, jakimi kierował się organ ochrony przeciwpożarowej ustalając termin wykonania obowiązków, to jest uznania budynku za zagrażający życiu na podstawie przepisów rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 7 czerwca 2010 r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków i innych obiektów budowlanych i terenów. Wymieniając naruszenia, jakimi dotknięty jest budynek, organ stwierdził, że powinny one uzmysłowić stronie, że zagrożenie zdrowia i życia ludzi staje się realne, gdy budynek zostanie objęty pożarem.

Organ odwoławczy zauważył też, że skoro strona wspomniała o ekspertyzie budynku i wydanych na jej podstawie w latach 2013-2015 postanowieniach Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej o rozwiązaniach zamiennych (które z uwagi na upływa czasu muszą być procedowane ponownie), to oznacza to, że znany jest jej stan ochrony przeciwpożarowej budynku na dzień wydania tych postanowień. Przy czym organ zauważył, że we wskazanym okresie strona nie była właścicielem przedmiotowego budynku. Zwrócił jednak uwagę, że od dnia nabycia budynku ( tj. 1 stycznia 2021 r.) miała świadomość treści ww. dokumentów i nie podjęła żadnych realnych działań zmierzających do zapewnienia właściwych warunków ewakuacji w budynku. Stąd wywiódł, że uwzględnienie żądania odwołania przyczyniłoby się do uznania za zgodne z prawem utrzymywania stanu zagrożenia ludzi w budynku.

W skardze wniesionej do tutejszego Sądu, zaskarżając powyższą decyzję w części określającej termin wykonania obowiązków pod numerami 2, 3, 7, 8, 9, 10, 13 oraz od 15 do 21, strona skarżąca zarzuciła jej naruszenie art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej: kpa), poprzez nienależyte ustalenie stanu faktycznego oraz niedokonanie wszechstronnej oceny materiału dowodowego w zakresie dotyczącym przyjęcia przez organ II instancji, że ww. terminy są niemożliwe do spełnienia przez stronę skarżącą. Z tych samych powodów podniesiony został też zarzut naruszenia art. 138 § 1 w związku z art. 144 kpa, poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji.

Strona skarżąca zarzuciła również naruszenie art. 26 ust. 1 pkt 1 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej przez wyznaczenie terminu wykonania obowiązków w sposób uniemożliwiający ich realizację z uwagi na specyfikę działania strony będącej samodzielnym publicznym zakładem opieki zdrowotnej, konieczność zapewnienia ciągłości wykonywania świadczeń zdrowotnych, działania w reżimie zamówień publicznych, a także długotrwałości procesu budowlanego związanego z wiekiem budynku i zaniedbaniami poprzednich właścicieli.

W związku z powyższym strona wniosła o uchylenie decyzji obu instancji w zaskarżonej części i zasądzenie od organu odwoławczego na jej rzecz kosztów postępowania sądowego w tym zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że podjęto już niezbędne działania mające na celu wszczęcia procedury zamówienia publicznego i przystąpienia do wyłonienia wykonawcy kompleksowego systemu zabezpieczenia pożarowego, który wiąże się z przeprowadzeniem dwóch faz: projektowej i wykonawczej. Czas realizacji, strona szacuje na minimum 24 miesiące, pod warunkiem braku odwołań w procedurze zamówień publicznych. Autor skargi zwrócił uwagę, że remont i przebudowa, celem przystosowania do nowych warunków budynku wzniesionego w okresie międzywojennym, wymaga specjalnego podejścia w zakresie realizacji prac projektowych i robót budowlanych. Obiekt ten bowiem był wznoszony bez kompletnej dokumentacji lub dokumentacja ta zaginęła, została zniszczona lub uległa uszkodzeniu. Konieczna jest zatem współpraca inwestora, projektanta, wykonawcy, a także konserwatora zabytków i niezależnych ekspertów.

Nadto strona zauważyła, że w trakcie realizacji nałożonych na nią obowiązków nadal będzie musiała wykonywać świadczenia zdrowotne, gdyż jest związana umowami z NFZ. Rozwiązanie umów wiązałoby się z odpowiedzialnością finansową i stratami o znacznej wartości. Zwróciła również uwagę na skalę prac remontowych i koszty inwestycji, które według wstępnych szacunków dla przedmiotowego budynku wynosić będą około 40 mln złotych.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko zajęte w sprawie.

Na rozprawie pełnomocnik strony skarżącej oświadczył, że Szpital cały czas podejmuje czynności w celu wykonania nałożonych obowiązków. Aktualnie uzyskał ekspertyzę techniczną dotyczącą odstępstw od przepisów budowlano-technicznych i wystąpił do Komendanta Wojewódzkiego Straży Pożarnej o wyrażenie zgody – oczekuje cały czas na stanowisko organu, który wyznaczył termin załatwienia sprawy do 14 czerwca 2024 r. Pełnomocnik zaznaczył, że bez tego stanowiska, Szpital nie jest w stanie wykonać obowiązków wynikających z decyzji. Na potwierdzenie oświadczeń przedłożona została kopia umowy z dnia 29 sierpnia 2023 r. dotycząca wykonania ekspertyzy, dwa pisma Komendanta Wojewódzkiego Straży Pożarnej z 25 kwietnia 2024 r. (wezwanie do wyjaśnień i postanowienie o przedłużeniu terminu załatwienia sprawy) i z 16 maja 2024 r. oraz pismo strony do organu z 10 maja 2024 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie wskazać trzeba, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 2492 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, która polega na badaniu tej działalności pod względem zgodności z prawem. Na podstawie art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm. – dalej: p.p.s.a.) zakresem takiej kontroli objęte są m.in. decyzje administracyjne. W jej wyniku decyzja może zostać uchylona w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, b i c p.p.s.a.).

Dokonując oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji w oparciu o powyższe przesłanki Sąd doszedł do przekonania, że narusza ona przepisy w stopniu, który warunkuje jej uchylenie.

Spór w niniejszej sprawie sprowadza się nie tyle do zasadności nałożonych na stronę obowiązków, co do terminów ich realizacji, jakie zostały jej wyznaczone. Chodzi konkretnie o terminy wykonania obowiązków wymienionych pod numerami 2, 3, 7, 8, 9, 10, 13 oraz od 15 do 21, których realizację organ nakazał do 31 grudnia 2023 r. (obowiązek nr 3), do 31 czerwca 2024 r. (obowiązki pod numerami 2 i 16) i do 31 grudnia 2024 r. (obowiązki wymienione w punktach 7-10, 13, 15, 17-21).

Przypomnieć zatem należy, że do ustalenia terminu wykonania nałożonych obowiązków organ ochrony przeciwpożarowej jest uprawniony na mocy art. 26 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej (t.j. Dz.U. z 2024 r., poz. 127), który stanowi, że komendant powiatowy (miejski) Państwowej Straży Pożarnej, w razie stwierdzenia naruszenia przepisów przeciwpożarowych, uprawniony jest w drodze decyzji administracyjnej do nakazania usunięcia stwierdzonych uchybień w ustalonym terminie. Rozstrzygnięcie w przedmiocie terminu realizacji obowiązku wynikającego z nakazu ma zatem charakter uznaniowy. W konsekwencji decyzja w przedmiocie ustalenia terminu wykonania obowiązku podejmowana w granicach uznania administracyjnego podlega kontroli pod względem jej zgodności z prawem – wymaga bowiem zbadania, czy w ogóle dopuszczalne było uznanie administracyjne, czy nie przekroczono jego granic przy wydawaniu decyzji, jak również czy prawidłowo zgodnie z art. 7 k.p.a. uzasadniono wybór danego rozstrzygnięcia sprawy (zob. B. Adamiak, J. Borkowski: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2004, s. 461). Decyzja ustalająca termin, zgodnie z art. 107 § 3 kpa, powinna zawierać uzasadnienie rozstrzygnięcia dokonanego w tym zakresie. Termin ten musi być bowiem tak ustalony, aby istniała realna możliwość jego dotrzymania, tj. wykonania obowiązku w terminie określonym w decyzji (por. wyroki: WSA w Krakowie z dnia 18 czerwca 2013 r., sygn. akt II SA/Kr 496/13, WSA w Poznaniu z dnia 7 lutego 2013 r., sygn. akt IV SA/Po 1109/12 – dost. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych).

Przenosząc tak poczynione uwagi na grunt niniejszej sprawy, w pierwszej kolejności wskazać trzeba, że obowiązki nałożone na stronę skarżącą dotyczą zaopatrzenia w wodę do zewnętrznego gaszenia, usprawnienia wyłącznika prądu, wyposażenia w instalację wodociągową, zapewnienia wymaganej odporności pożarowej całego budynku, poszerzenia wyjść ewakuacyjnych, wymiany podłogi, zaopatrzenia w specjalistyczne drzwi, systemy przeciwpożarowe, oświetlenie awaryjne, przebudowy schodów i całych korytarzy w budynku szpitala.

W odwołaniu od powyższej decyzji strona, podważając prawidłowość rozstrzygnięcia w części dotyczącej terminu wykonania nałożonych nakazów, w sposób wyraźny i logiczny wymieniła powody, które stoją na przeszkodzie ich realizacji w czasie wyznaczonym przez organ. Wskazano na konieczność wykonania przez rzeczoznawców ekspertyzy niezbędnej do złożenia wniosków o wydanie postanowień przez Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej w przedmiocie ewentualnych odstępstw i zastosowania innych rozwiązań zastępczych. Dopiero po zgromadzeniu dokumentacji możliwe będzie przystąpienie do wszczęcia procedury zamówienia publicznego celem wyłonienia wykonawcy robót zmierzających do wykonania przedmiotowych obowiązków.

Rozpoznając odwołanie organ odwoławczy całkowicie tę argumentację pominął, skupiając się zasadniczo na aspekcie stanu zagrożenia dla bezpieczeństwa ludzi w budynku szpitala i fakcie, że stan taki był już stwierdzony wobec poprzedniego właściciela. Jednocześnie nie zostały rozważone opisane wyżej okoliczności oraz fakt, że strona przejęła na własność przedmiotowy obiekt dopiero z początkiem 2021 r., a dotychczas wydane postanowienia Komendanta w latach 2013-2015 muszą zostać zaktualizowane, konieczne jest zatem powtórzenie całej procedury. W uzasadnieniu skarżonej decyzji brak też jakichkolwiek rozważań, które by uwzględniały fakty znane powszechnie – opisane przez skarżącą etapy, poprzedzające wykonanie obowiązków nałożonych przez organ I instancji, są zwykle bardzo rozciągnięte w czasie i nie zawsze na ich przebieg i czas trwania strona ma wpływ. Organ nie zauważył nadto, iż są to procedury wymagane przepisami prawa, zatem strona w żadnym razie nie może ich pominąć celem zachowania terminu, który organ ochrony przeciwpożarowej wyznaczył.

Zdaniem Sądu, dla oceny postawy strony skarżącej wobec obowiązków na nią nałożonych, którą organ odwoławczy opiniuje w decyzji, znaczenie mają dane wynikające z akt administracyjnych. Mianowicie z protokołu okresowej kontroli stanu technicznego budynku, która została przeprowadzona 30 listopada 2021 r. (11 miesięcy po formalnym przejęciu budynku od poprzedniego właściciela) wynika, że obiekt znajdował się w nienależytym stanie technicznym i wymagał niezbędnego remontu, ale nie zagrażał życiu lub zdrowiu. Nie zauważył również organ, że strona w żadnym razie nie negowała zasadności samej decyzji, co potwierdza choćby fakt, że działania o charakterze przeciwpożarowym podjęła jeszcze przed kontrolą dokonaną przez organ I instancji w marcu 2023 r. Skarżąca bowiem zwróciła uwagę, że już na początku 2023 r. zleciła wykonanie audytu i podjęła decyzję o wykonaniu ekspertyzy. Poza tym część obowiązków nałożonych decyzją organu I instancji – tych, które nie wymagały przeprowadzania procedur przewidzianych przepisami regulujących zamówienia publiczne – została wykonana w narzuconych przez organ I instancji terminach.

Ponadto z dokumentów przedłożonych przez stronę skarżącą na rozprawie wynika, że wpływ na niemożliwość zachowania wyznaczonych terminów ma również Komendant Wojewódzki Straży Pożarnej, będący w niniejszej sprawie organem odwoławczym. Zasadnie strona zauważyła, że bez postanowień ww. organu w sprawie zatwierdzenia zawnioskowanych rozwiązań zamiennych nie jest możliwe podejmowanie dalszych działań. Tymczasem, jak wynika z pisma strony skarżącej z 10 maja 2024 r., w dacie tego pisma strona oczekiwała na stanowisko organu już od kilku miesięcy. Sam organ natomiast wyznaczył termin załatwienia sprawy na 14 czerwca 2024 r. w sytuacji, gdy terminy na wykonanie obszernych prac budowlanych (bo do tego sprowadza się wykonanie nałożonych obowiązków), utrzymane w mocy zaskarżoną w niniejszej sprawie decyzją, wyznaczone zostały na 30 czerwca i 31 grudnia 2024 r.

W opinii Sądu, ustalając termin wykonania obowiązków na podstawie art. 26 ust. 1 pkt 1 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej, należy mieć na uwadze po pierwsze – całokształt okoliczności, na który składa się rozmiar obowiązków, wymogi przewidziane przepisami prawa, jakie muszą zostać spełnione przez przystąpieniem do zasadniczych prac (procedury zamówień publicznych, opinie rzeczoznawców, zgody innych organów takich jak Komendant Wojewódzki Straży Pożarnej, konserwator zabytków, po drugie – możliwości wykonania tych prac (pora roku, warunki atmosferyczne, specyfika budynku i jego funkcje – szpital, w którym świadczone są usługi medyczne przede wszystkim w zakresie realizacji umów z NFZ) i po trzecie – terminy procesowe związane z procedurą wydania samej decyzji. Strona była bowiem uprawniona do wniesienia odwołania od decyzji organu I instancji, natomiast na podstawie art. 130 § 1 kpa, przed upływem terminu do wniesienia odwołania decyzja nie ulega wykonaniu. Z kolei zgodnie z § 2 tego artykułu, wniesienie odwołania w terminie wstrzymuje wykonanie decyzji. Dopiero decyzja ostateczna podlega wykonaniu.

W niniejszej sprawie decyzja organu I instancji doręczona została stronie 14 czerwca 2023 r., zaś zaskarżona decyzja ostateczna – 15 września 2023 r. I dopiero od tej drugiej daty należy oceniać realność terminów wyznaczonych stronie skarżącej. Tym samym na dzień wydania zaskarżonej decyzji organ wymagał dokonania gruntownych remontów, które muszą być poprzedzone licznymi procedurami (w których sam organ odwoławczy jest również zaangażowany), w okresie niewiele ponad roku, a w niektórych przypadkach, w których termin został ustalony na 30 czerwca 2024 r., zaledwie 8,5 miesiąca.

Co przy tym istotne, pomimo, że w uzasadnieniu decyzji stwierdzono, że wyznaczony termin jest odpowiedni dla zapewnienia bezpieczeństwa użytkowników budynku, a zarazem pozwala na właściwe przygotowanie go pod względem formalnym i technicznym, brak jakichkolwiek rozważań organu potwierdzających, że przy uwzględnieniu zakresu i charakteru robót budowlanych koniecznych do wykonania oraz wymogu dochowania odpowiednich procedur prawnych i organizacyjnych je poprzedzających, możliwe i realne jest przygotowanie pod względem technicznym i formalnym budynku w wyznaczonych terminach. Nie jest zatem wiadomym jakie okoliczności organ brał pod uwagę wyrażając powyższe stanowisko i czy w sposób należyty uwzględnił podnoszone przez stronę kwestie związane z koniecznością przeprowadzenia odpowiednich procedur (wynikających zarówno z przepisów powszechnie obowiązujących jak i regulacji wewnętrznych) a następnie wykonania robót budowlanych. Wobec braku należytego uzasadnienia w omawianym zakresie, uznać trzeba, że stanowisko organu oceniające wyznaczone terminy jako wystarczające dla przygotowania budynku pod względem formalnym i technicznym, wymyka się kontroli Sądu. Świadczy to o naruszeniu art. 107 § 3 oraz art. 11 k.p.a. W konsekwencji nie można też uznać, że zaakceptowane przez organ odwoławczy terminy wykonania obowiązków mogą być uznane za realne.

Z powyższych powodów Sąd ocenia jako zasadne zarzuty naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 kpa. Przepis art. 7 kpa, definiujący zasadę prawdy obiektywnej, nakazuje organom administracyjnym podjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Doprecyzowanie tej zasady zawarte zostało w art. 77 § 1 i art. 80 – zgodnie z ich treścią organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, który następnie powinien ocenić w jego całokształcie.

W badanej sprawie organ II instancji, skupiając się wyłącznie na przesłance materialnej, jaką jest zagrożenie dla zdrowia i życia ludzi (której istotności Sąd oczywiście nie kwestionuje) nie przeanalizował w sposób rzetelny i pełny wszystkich opisanych wyżej kwestii także mających znaczenie dla uznania, że wyznaczony termin jest realnym – zarówno tych, na które powołała się strona, jak i tych, które są znane organowi z urzędu i wiadomych powszechnie. Organom ochrony przeciwpożarowej powinny bowiem być znane procedury, które muszą zostać przeprowadzone przed przystąpieniem do zaawansowanych czynności remontowych zwłaszcza, gdy budynek należy do jednostki publicznej i nadto ma charakter zabytkowy. Muszą być też świadome okresu, w jakim roboty mogą być wykonane oraz tego, co w niniejszej sprawie w ogóle nie zostało wzięte pod uwagę – terminów procesowych, w których decyzja nakładająca obowiązki nie podlega wykonaniu.

Dodatkowo wskazać należy na rozbieżność pomiędzy rozstrzygnięciem decyzji a jej uzasadnieniem. Wbrew bowiem wywodom zawartym w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazującym, że wobec odwołania się tylko od części decyzji, orzeczenie organu I instancji w pozostałym - niezaskarżonym zakresie - stało się ostateczne, zauważyć należy, że organ odwoławczy orzekając o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji w żaden sposób nie zaznaczył, że samo odwołanie czy też rozstrzygnięcie, dotyczą jedynie części decyzji organu I instancji. Taki sposób rozstrzygnięcia wskazuje, że organ odwoławczy orzekł co do całości decyzji - a więc także co do tej części, która jego zdaniem stała się ostateczna. Gdyby istotnie tak było należałby uznać, że rozstrzygnięcie odwoławcze w części w jakiej odnosi się do ostatecznego orzeczenia organu I instancji, dotknięte jest nieważnością. Stanowisko organu odwoławczego co do ostateczności decyzji I instancji w zakresie nie objętym odwołaniem, nie jest jednak właściwe.

Słusznie bowiem organ wskazał, że zgodnie z akceptowanym poglądem orzecznictwa sądowoadministracyjnego przepisy regulujące postępowanie administracyjne nie formułują zakazu wniesienia odwołania od części decyzji organu pierwszej instancji. Pominął jednak, że według utrwalonego poglądu judykatury, częściowe zaskarżenie decyzji możliwe jest w sytuacji, gdy kwestionowana jest taka część rozstrzygnięcia, która ma samodzielny byt. Wówczas w pozostałym zakresie decyzja organu pierwszej instancji staje się ostateczna, co zwalnia organ odwoławczy od rozstrzygania całości sprawy (por. wyrok NSA z 25 czerwca 2013 r. sygn. akt I OSK 309/12, dostępny na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl). Stanowisko takie uzasadnione jest treścią art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., który dopuszcza uchylenie decyzji w części. W konsekwencji, dopiero jeżeli decyzja zawiera wyodrębnione, samodzielne rozstrzygnięcia, to strona ma prawo odwołać się zarówno od całej decyzji, jak też ograniczyć ten środek zaskarżenia do jej fragmentu, jeżeli ten fragment nie wpływa na treść pozostałych rozstrzygnięć objętych decyzją, mogących samodzielnie funkcjonować w obrocie prawnym. Dopuszczalne jest wówczas zaskarżenie i wzruszenie decyzji jedynie w części. Jeżeli odwołanie dotyczy tylko niektórych postanowień (części) decyzji w pozostałym zakresie decyzja staje się ostateczna z chwilą upływu terminu do wniesienia odwołania, co jak zostało zaznaczone, zwalnia organ odwoławczy od rozstrzygania całości sprawy, a nawet czyni orzekanie w tym zakresie niedopuszczalnym (vide: wyroki NSA: z dnia 5 lipca 2017 r., sygn. II OSK 2746/15, oraz z dnia 30 listopada 2020 r., sygn. I OSK 2061/20, dostępne jw.).

W niniejszej sprawie z taką sytuacją nie mamy jednak do czynienia. Z przywołanych wcześniej przepisów materialnoprawnych (art. 26 ust.1 pkt 1 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej) jasno wynika, że organ uprawniony jest do orzekania w drodze decyzji o nakazie usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości w ustalonym terminie. Obligatoryjnym elementem decyzji nakładającej obowiązek usunięcia nieprawidłowości w zakresie bezpieczeństwa pożarowego jest więc termin wykonania tego obowiązku. Oznacza to, że część decyzji orzekającej o nałożeniu obowiązków (która w niniejszej sprawie nie była w odwołaniu kwestionowana) nie może funkcjonować w obrocie prawnym samodzielnie bez określonego terminu ich wykonania. W tej sytuacji pomimo wadliwej argumentacji zawartej w uzasadnieniu decyzji Sąd nie stwierdził podstaw do unieważnienia zastosowanego przez organ odwoławczy rozstrzygnięcia.

Istniały natomiast podstawy do uchylenia zaskarżonej decyzji. Jak już bowiem wykazano, lektura jej uzasadnienia pokazuje, że istocie doszło do naruszenia granic uznania administracyjnego przyznanego przez ustawodawcę w art. 26 ust. 1 pkt 1 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej w kwestii wyznaczenia terminu do wykonania obowiązków. Organy ochrony przeciwpożarowej są bowiem uprawnione do samodzielnego ustalania przedmiotowych terminów, jednak powtórzenia wymaga to, co zostało już wyżej zaakcentowane – termin wykonania obowiązków musi być wyznaczony w taki sposób, aby ich realizacja była dla zobowiązanego realna. Organ odwoławczy nie wykazał natomiast, że ten wymóg w okolicznościach niniejszej sprawy został spełniony – o czym świadczy brak w uzasadnieniu decyzji stosownych rozważań odnoszących się do opisanych już wcześniej kwestii mających znaczenie dla oceny realności terminu. Nadto, na skutek wadliwej oceny co do możliwości uznania decyzji w części za ostateczną, organ odwoławczy nie wywiązał się z obowiązków wynikających z zasady dwuinstancyjności postępowania związanych z koniecznością ponownego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia sprawy w jej całokształcie.

Biorąc powyższe pod uwagę Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem wskazanych wyżej przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. To stwierdzenie obligowało zaś Sąd do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. – o czym orzeczono w pkt I sentencji wyroku. Wskazania co do dalszego postępowania wynikają wprost z uzasadnienia wyroku. O kosztach postępowania postanowiono zgodnie z art. art. 200 w związku z art. 205 § 2 p.p.s.a. (pkt II sentencji wyroku).