Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 561/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-09-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6030 Dopuszczenie pojazdu do ruchu
659
Hasła tematyczne: Przewlekłość postępowania
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 35 §3
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 149 § 1, 1a i 2, art. 183 § 1 i 2, art. 184
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 17 września 2019 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Tamara Dziełakowska Sędziowie: Sędzia NSA Zygmunt Zgierski (spr.) Sędzia del. NSA Jacek Hyla po rozpoznaniu w dniu 17 września 2019 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 14 listopada 2018 r. sygn. akt II SAB/Ke 67/18 w sprawie ze skargi A.K. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. w przedmiocie rozpoznania wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną [pic]


UZASADNIENIE

I OSK 561/19

Uzasadnienie

Wyrokiem z dnia 14 listopada 2018 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny

w Kielcach uwzględnił skargę A.K. i stwierdził, że Samorządowe

Kolegium Odwoławcze w K. dopuściło się przewlekłego prowadzenia

postępowania w sprawie z wniosku A.K. o stwierdzenie nieważności

decyzji Starosty O. z dnia [...] października 2017 r. (pkt I wyroku) i że

bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (pkt II). Jednocześnie Sąd

I instancji przyznał od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną w wysokości

1000 zł (pkt III) oraz zasądził od organu na rzecz skarżącego kwotę 597 zł tytułem

zwrotu kosztów postępowania(pkt IV).

Od ww. wyroku skargę kasacyjną wniosło Samorządowe Kolegium

Odwoławcze w K. Zaskarżając wyrok w całości zarzuciło mu naruszenie

przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy:

1/ art. 149 § 1a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed

sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018. poz. 1302), dalej p.p.s.a., w związku

z art. 35 § 3 k.p.a., poprzez błędną wykładnię pojęcia rażącego naruszenia prawa

i przyjęcie, że w okolicznościach niniejszej sprawy Kolegium dopuściło się

przewlekłości, która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, podczas gdy

doszło do przekroczenia terminu rozstrzygnięcia sprawy w stopniu nieznacznym,

a nie rażącym. Ponadto w postępowaniu Kolegium nie można dopatrzyć się

lekceważenia podmiotu składającego wniosek o stwierdzenie nieważności, czy też

celowego przedłużenia postępowania, jak też unikania podejmowania

rozstrzygnięcia. Tym samym okoliczności te nie pozwalają na zakwalifikowanie

zaistniałej przewlekłości jako rażącego naruszenia prawa;

2/ art. 149 § 1a p.p.s.a., poprzez niewłaściwe jego zastosowanie i przyjęcie, że

w okolicznościach niniejszej sprawy Kolegium dopuściło się przewlekłości, która

miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, bez uwzględnienia faktu, że

wyznaczony do prowadzenia sprawy członek kolegium - sprawozdawca prowadzi

1

równolegle inne sprawy i nie może skupić się wyłącznie na przygotowaniu do

rozpoznania sprawy skarżącego;

3/ art. 149 § 2 w związku z art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a., poprzez błędne ich

zastosowanie i przyznanie od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K.

na rzecz A.K. sumy pieniężnej w wysokości 1000 zł, podczas gdy

oceniając całokształt działań organu nie można Kolegium zarzucić celowego

unikania podjęcia rozstrzygnięcia w sprawie, a tylko w takich okolicznościach

dopuszczalne jest przyznanie przez Sąd na rzecz skarżącego od organu sumy

pieniężnej.

Wskazując na powyższe naruszenia autor skargi kasacyjnej wniósł

0. dopuszczenie dowodu z zestawienia spraw przydzielonych do rozpatrzenia

etatowemu członkowi SKO w K. M.C. jako sprawozdawcy

1. członkowi składu orzekającego w okresie od lipca 2018r. do października 2018 r.

oraz zestawienia spraw pozostających do rozpatrzenia przez etatowego członka

SKO M.C. jako sprawozdawcę - na okoliczność, że etatowy członek SKO

M.C. prowadził równolegle inne sprawy i nie może skupić się wyłącznie na

przygotowaniu do rozpoznania sprawy skarżącego oraz na okoliczność, że

przewlekłość organu nie była spowodowana lekceważeniem podmiotu składającego

wniosek o stwierdzenie nieważności i brak było po stronie organu celowego

przedłużania postępowania - na podstawie art. 106 § 3 w związku z art. 193 p.p.s.a.

Jednocześnie skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie zaskarżonego

wyroku w pkt II i stwierdzenie, że przewlekłe prowadzenie postępowania nie miało

miejsca z rażącym naruszeniem prawa, uchylenie zaskarżonego wyroku w pkt III,

ewentualnie o uchylenie, zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy

Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, a także o zasądzenie zwrotu kosztów

postępowania.

Ponadto organ oświadczył, że zrzeka się rozprawy.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną, wniesioną po upływie 14 dni od dnia

otrzymania jej odpisu, A.K. wniósł o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje

sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę

nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie

2

wyliczone w art. 183 § 2 ustawy, przesłanki nieważności postępowania

sądowoadministracyjnego. Dlatego też, przy rozpoznawaniu sprawy, Naczelny Sąd

Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Biorąc po uwagę tak uregulowany zakres kontroli instancyjnej sprawowanej

przez Naczelny Sąd Administracyjny, stwierdzić należy, że skarga kasacyjna nie

zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Kontrolując zgodność z prawem zaskarżonego wyroku w granicach skargi

kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył tę kontrolę do wskazanych

w niej zarzutów, powołanych w ramach podstawy wskazanej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a.

Stosownie zaś do art. 193 in fine uzasadnienie wyroku oddalającego skargę

kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej.

Stan faktyczny sprawy przedstawiał się następująco. Wniosek A.K. o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty O. z dnia

[...] października 2017 r. wpłynął do SKO w K. w dniu [...] lipca 2018 r. Tego

samego dnia organ zwrócił się drogą elektroniczną do Starosty o nadesłanie akt

sprawy wraz z wyjaśnieniami. Akta te wpłynęły do SKO w K. w dniu [...] lipca

2018 r. Kolejną czynnością tego organu było wystawienie pisma stanowiącego

zawiadomienie o wszczęciu postępowania, datowanego na dzień [...] września

2018 r.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego prawidłowo Sąd Wojewódzki

przyjął, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania. Organ

nadzoru podjął wprawdzie czynności w sprawie w postaci zwrócenia się o nadesłanie

akt i wyjaśnień, jednak po ich otrzymaniu dopiero po upływie 2,5 miesiąca

zawiadomił wnioskodawcę o wszczęciu postępowania. W tym okresie czasu organ

nie podjął żadnej czynności, nie mówiąc już o rozpoznaniu wniosku skarżącego. Nie

zawiadomił też o powodach przedłużenia postępowania, nie wskazywał nowego

terminu załatwienia sprawy - stosownie do treści art. 36 § 1 k.p.a. Nie mogą

przynieść oczekiwanego rezultatu argumenty o skomplikowanym z zasady

charakterze spraw dotyczących stwierdzenia nieważności decyzji, a zatem

o obowiązywaniu 2-miesięcznego terminu załatwienia sprawy (art. 35 § 3 k.p.a.).

Należy zgodzić się z Sądem I instancji, który podkreślił, że szczególnie

skomplikowany charakter sprawy administracyjnej może być uzasadniony złożonym

stanem faktycznym sprawy, wymagającym przeprowadzenia starannego i wnikliwego

postępowania wyjaśniającego, jak i ze względu na niejasny stan prawny,

3

wymagający starannej wykładni przepisów prawa lub też z uwagi na precedensowy

charakter rozstrzygnięcia (wyrok WSA w Krakowie z dnia 19 lutego 2013 r., II SAB/Kr

193/12). O takim charakterze sprawy nie może przesądzać wyłącznie to, że jest ona

rozpoznawana w trybie nadzwyczajnym. Na niekorzyść organu w niniejszej sprawie

świadczy okoliczność, że po wniesieniu ponaglenia decyzja została wydana w ciągu

kilku dni i to w oparciu wyłącznie o treść wniosku i akta nadesłane przez Starostę

O. w dniu [...] lipca 2018 r. Organ w całości uwzględnił przy tym wniosek

skarżącego o stwierdzenie nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

z uwagi na uchylenie decyzji w wyniku wznowienia postępowania po upływie

pięcioletniego terminu określonego w art. 146 § 1 k.p.a. Nie ma więc wątpliwości, że

postępowanie nie miało charakteru szczególnie skomplikowanego, zatem organ

winien rozpoznać wniosek w terminie 1 miesiąca, a sam zarzut we wniosku

o stwierdzenie nieważności wymagał jedynie ustalenia, czy uchylenie decyzji

wydanej w postępowaniu zwykłym miało miejsce po upływie 5 lat. Skoro wniosek

został rozpoznany w ciągu kilku dni od wniesienia ponaglenia, to należy zgodzić się

z Sądem Wojewódzkim, że do jego rozpoznania mogło dojść już w lipcu 2018 r.,

tj. po otrzymaniu akt postępowania, a nie dopiero w dniu [...] października 2018 r.

Skoro zatem przedmiotowa sprawa nie była skomplikowana i do jej

rozpoznania wystarczył wniosek o stwierdzenie nieważności z jasno sprecyzowaną

podstawą (rażące naruszenie art. 146 § 1 k.p.a.) oraz nadesłane przez Starostę

O. akta sprawy, to trudno mówić o nieznacznym przekroczeniu

ustawowego terminu załatwienia sprawy - przekroczenie to było w tej sytuacji

znaczne i narażało wnioskodawcę na negatywne skutki w ramach prowadzonej przez

niego działalności gospodarczej. Nie chodzi przy tym o ocenę, czy przewlekłe

działanie organu było celowe, czy też spowodowane nadmiarem obowiązków

pracownika organu. Nie są to okoliczności, które sąd administracyjny winien brać pod

uwagę przy ocenie przewlekłości postępowania i jego rażącego (bądź nie)

charakteru. Organizacja pracy organu administracji jest jego wewnętrzną sprawą i

nie powinna wpływać na wykonywanie ustawowych obowiązków. Z kolei Sąd

Wojewódzki nie zarzucał pracownikowi organu celowego przewlekania sprawy.

Zestawiając jedynie daty otrzymania przez organ nadzoru akt sprawy i wydania

decyzji stwierdził, że postępowanie prowadzone było rażąco przewlekle. Na rażący

charakter przewlekłości wpłynął, według oceny Sądu I instancji, z którą Naczelny Sąd

4

Administracyjny się zgadza, nieskomplikowany charakter sprawy, niewymagającej w

zasadzie żadnego postępowania wyjaśniającego.

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się, że

pojęcie "przewlekłość postępowania" obejmować będzie opieszałe, niesprawne

i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w

terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia

sprawy. Stwierdzenie, że w określonej dacie, a tą będzie data orzekania przez sąd,

można zakwalifikować postępowanie organu jako dotknięte przewlekłością jego

prowadzenia, wymagać będzie gruntownego zbadania sprawy pod wieloma

względami, dokonania oceny czynności procesowych, analizy faktów i okoliczności

zależnych od działania organu i jego pracowników oraz stanu "zastoju" procesowego

sprawy wynikającego z zaniechania lub wadliwości działań podejmowanych przez

strony lub innych uczestników postępowania (por. wyrok NSA z 7 marca 2013 r.,

II OSK 34/13). W niniejszej sprawie niewydanie decyzji w terminie określonym

wart. 35 § 3 k.p.a. nie ma żadnego usprawiedliwienia, a zatem przewlekłe

prowadzenie postępowania miało charakter rażący.

Tym samym nieuzasadnione są zarzuty naruszenia błędnej wykładni (pkt 1

petitum skargi kasacyjnej) i błędnego zastosowania (pkt 2 skargi kasacyjnej)

art. 149 § 1a p.p.s.a., w myśl którego uwzględniając skargę na przewlekłe

prowadzenia postępowania, sąd jednocześnie stwierdza, czy bezczynność organu

lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym

naruszeniem prawa.

Konsekwencją stwierdzenia przewlekłego prowadzenia postępowania (do

tego w sposób rażący) jest możliwość zastosowania art. 149 § 2 p.p.s.a. Stosownie

do tego przepisu sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec

z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości

określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę

pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6.

W niniejszej sprawie Sąd I Instancji, na wniosek skarżącego, przyznał mu

sumę pieniężną w kwocie 1000 zł, przewidzianą w art. 149 § 2 p.p.s.a. Sąd,

uwzględniając skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania, wziął pod uwagę

całość opisanych wyżej okoliczności sprawy, w tym stopień przyczynienia się organu

do przewlekłego prowadzenia postępowania i przyznał od organu na rzecz

skarżącego sumę pieniężną, której celem jest przeciwdziałanie takim działaniom

5

organu i która stanowi pewnego rodzaju zadośćuczynienie dla skarżącego. Naczelny

Sąd Administracyjny z oceną Sądu I instancji w pełni się zgadza.

W kontekście opisanych wyżej okoliczności nie było potrzeby dopuszczenia

dowodu z zestawienia spraw przydzielonych do rozpatrzenia etatowemu członkowi

SKO w K. M.C. jako sprawozdawcy i członkowi składu

orzekającego w okresie od lipca 2018 r. do października 2018 r. oraz zestawienia

spraw pozostających do rozpatrzenia przez etatowego członka SKO M.C.

jako sprawozdawcę - na okoliczność że prowadził on równolegle inne sprawy i nie

mógł skupić się wyłącznie na przygotowaniu do rozpoznania sprawy skarżącego oraz

na okoliczność, że przewlekłość organu nie była spowodowana lekceważeniem

podmiotu składającego wniosek o stwierdzenie nieważności i brak było po stronie

organu celowego przedłużania postępowania. Dowody te nie mogły bowiem

przyczynić się do wyjaśnienia istotnych wątpliwości, a tylko wówczas sąd może,

w myśl art. 106 § 3 p.p.s.a., przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów.

Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184

p.p.s.a, orzekł jak w sentencji.

6