Wyrok WSA w Rzeszowie, sygn. akt II SA/Rz 1631/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Data orzeczenia: 2023-05-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze
Powołane przepisy: article: art. 148, art. 200, art. 205 § 2, art. 300
journal: Dz.U. 2023 poz 259
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 15 ust. 2 pkt 1
journal: Dz.U. 2022 poz 503
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Paweł Zaborniak Sędziowie WSA Piotr Godlewski /spr./ WSA Ewa Partyka Protokolant starszy specjalista Anna Mazurek–Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 maja 2023 r. sprawy ze skargi Gminy [...] na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Podkarpackiego z dnia 19 października 2022 r. nr P-II.4131.2.239.2022 w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego I. uchyla zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze; II. zasądza od Wojewody Podkarpackiego na rzecz strony skarżącej Gminy [...] kwotę 480 zł /słownie: czterysta osiemdziesiąt złotych/ tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego; III. zarządza zwrot na rzecz strony skarżącej Gminy [...] kwoty 300 zł /słownie: trzysta złotych/ tytułem nienależnie uiszczonego wpisu sądowego.


UZASADNIENIE

II SA/Rz 1631/22

U z a s a d n i e n i e

Przedmiotem skargi Gminy [...] na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Podkarpackiego z [....] października 2022 r. nr [...], wydane na podstawie art. 85, art. 86 i art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2022 r., poz. 559 ze zm., dalej: u.s.g.) oraz art. 15 ust. 2 pkt 1, art. 20 ust. 1 i art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2022 r., poz. 503, dalej: u.p.z.p.), stwierdzające nieważność § 2 pkt 18 lit. c) uchwały Rady Gminy [...] z [...] września 2022 r. nr [...] w sprawie uchwalenia zmiany nr 3 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nr [....] terenu wsi [...].

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ nadzoru stwierdził, że w § 2 pkt 18 lit. c) kontrolowanej uchwały, dla części terenów zabudowy zagrodowej oznaczonych na rysunku zmiany planu symbolami RM, dopuszczono jako przeznaczenie uzupełniające zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, co narusza przepis art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. (zgodnie z tym przepisem, w planie miejscowym określa się obowiązkowo przeznaczenie terenów oraz linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania). W myśl załącznika nr 1 do rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2003 r., Nr 164 poz. 1587), zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna (MN) i zabudowa zagrodowa w gospodarstwach rolnych, hodowlanych i ogrodniczych (RM) stanowią odrębne sposoby przeznaczenia terenu. Stąd też zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna i zabudowa zagrodowa w gospodarstwach rolnych, hodowlanych i ogrodniczych, traktowane jako odmienny, różny rodzaj przeznaczenia terenu, muszą spełniać wymogi określone w art. 15 u.p.z.p. - mieć właściwe oznaczenia barwne, odpowiednie dla tego terenu ustalenia, a także stanowić wyodrębnione liniami rozgraniczającymi osobne przeznaczenie terenu. Dokonany w planie miejscowym wybór przeznaczenia terenu nie może nasuwać żadnych wątpliwości co do funkcji danego terenu.

Dopuszczalne jest takie określenie w planie miejscowym przeznaczenia terenów, które umożliwia realizację na tym samym terenie zadań o różnych funkcjach, pod warunkiem, że wzajemnie się one nie wykluczają i nie są ze sobą sprzeczne. Przeznaczenie uzupełniające pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną jest sprzeczne z podstawowym przeznaczeniem terenu pod zabudowę zagrodową.

Powyższe obliguje organ nadzoru do stwierdzenia nieważności opisanej wyżej uchwały w opisanej części na podstawie art. 28 u.p.z.p., zgodnie z którym podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały rady gminy w całości lub w części stanowi istotne naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego oraz istotne naruszenie trybu jego sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie.

Pojęcie zasad sporządzania planu zagospodarowania przestrzennego należy wiązać ze sporządzaniem aktu planistycznego, a więc zawartością aktu planistycznego (część tekstowa, graficzna i załączniki), zawartych w nim ustaleń, a także standardów dokumentacji planistycznej.

W skardze do WSA w Rzeszowie na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Podkarpackiego z 19 października 2022 r. Rada Gminy [...] reprezentowana przez Wójta Gminy [....], zaskarżając je w całości, zarzuciła:

1. naruszenie przepisów prawa materialnego:

a) art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z § 4 pkt 1 i § 7 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 17 grudnia 2021 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. poz. 2404) poprzez uznanie, że uzupełniające przeznaczenie terenu w postaci zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej jest sprzeczne z przepisami prawa oraz powoduje wzajemne wykluczenie się z zabudową zagrodową, podczas gdy wymienione przepisy nie dają podstaw do twierdzenia o niedopuszczalności określenia przeznaczenia mieszanego, które umożliwia realizację na tym samym terenie zabudowy o różnych funkcjach;

b) art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z § 4 pkt 1 i § 7 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia z 17 grudnia 2021 r. poprzez uznanie, że uzupełniające przeznaczenie terenu w postaci zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej jest sprzeczne z przepisami prawa oraz powoduje wzajemne wykluczenie się z zabudową zagrodową, podczas gdy stan faktyczny oraz obecne ukształtowanie /zagospodarowanie terenu poprzez zabudowę mieszkaniową obok zabudowy zagrodowej (np. na danej nieruchomości znajduje się wyłącznie zabudowa mieszkaniowa bez funkcji zagrodowej) pozwala na uznanie, że oznaczenie funkcji uzupełniającej pozwoli na jej kontynuację (chociaż jest to tylko fakultatywne), natomiast w przeciwnym wypadku wyznaczone w planie dla całej wsi mogłoby stworzyć konflikty społeczne i utrudnienia dla mieszkańców żyjących w już wykształconej zabudowie na terenie Gminy;

c) art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z § 4 pkt 1 i § 7 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia z 17 grudnia 2021 r. poprzez uznanie, że uzupełniające przeznaczenie terenu w postaci zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej jest sprzeczne z przepisami prawa oraz powoduje wzajemne wykluczenie się z zabudową zagrodową, podczas gdy na terenie objętym planem zabudowa charakteryzuje się specyficznym połączeniem różnych rodzajów zabudowy, w szczególności mieszkaniowej jednorodzinnej i zagrodowej, natomiast ingerencja przez organ nadzoru byłaby nazbyt rygorystyczna, tym bardziej, że na obszarze tereny zagospodarowane zostały w funkcję mieszkaniową;

d) art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z § 4 pkt 1 i § 7 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia z 17 grudnia 2021 r. poprzez uznanie, że uzupełniające przeznaczenie terenu w postaci zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej jest sprzeczne z przepisami prawa oraz powoduje wzajemne wykluczenie się z zabudową zagrodową, podczas gdy całkowite rozdzielenie zabudowy jednorodzinnej od zagrodowej w większości obszaru Gminy [...] jest praktycznie niemożliwe, gdyż mieszkańcy domów jednorodzinnych dążą do wybudowania małego budynku inwentarskiego, gdzie na potrzeby własnej rodziny hodują z reguły mały inwentarz lub budują magazyn na płody rolne obok zabudowy mieszkaniowej (co ma odzwierciedlenie w załączniku do uchwały) i nie stwarza to żadnej kolizji.

Mając na uwadze powyższe skarżąca Gmina wniosła o uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego w całości oraz zasądzenie od Wojewody na jej rzecz kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi wywiedziono, że Gmina nie zgadza się z Wojewodą, który w sposób kategoryczny i uogólniony sformułował pogląd o konieczności rozdzielenia liniami rozgraniczającymi terenu zabudowy zagrodowej od terenu zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, mimo że specyfikacja faktyczna terenu pozwala na takie zastosowanie. Na obszarze Gminy [...] zabudowa charakteryzuje się specyficznym połączeniem różnych rodzajów zabudowy, w szczególności mieszkaniowej jednorodzinne i zagrodowej, które są ze sobą powiązane i nie wykluczają się wzajemnie. Potwierdza to fakt, iż w obszarach w których dopuszczono uzupełniającą zabudowę mieszkaniową, np. na obszarach 1.RM, 2.RM., 3.RM., 4.RM, 5.RM, 6.RM, 29RM, 30.RM i 31.RM znajdują się także budynki mieszkalne. Tereny objęte zakwestionowanym zapisem znajdują się w sąsiedztwie terenów rolnych oraz w sąsiedztwie zabudowy mieszkaniowej. Została więc zachowana kontynuacja funkcji terenów. Brak jest przepisu, który nakładałby na gminę obowiązek rozgraniczenia liniami terenów o poszczególnych funkcjach dopuszczonych w ramach jednego terenu o przeznaczeniu mieszanym.

Regulacja § 9 ust. 4 rozporządzenia z 26 sierpnia 2003 r. wyraźnie stanowi, że w zależności od specyfiki i zakresu ustaleń dotyczących przeznaczenia terenów oraz granic i linii regulacyjnych, dopuszcza się stosowanie na projekcie rysunku planu miejscowego uzupełniających i mieszanych oznaczeń barwnych i jednobarwnych oraz literowych i cyfrowych. Powyższe znalazło swoje odniesienie także do innych stanów faktycznych oraz innych gmin w południowej Polsce (Gmina [...] oraz gminy w powiecie [...], [...], [...] itd.). Podobnie nie zakazuje mieszania oznaczeń dla zabudowy mieszkaniowej MN i usługowej U, choć te funkcje są również sklasyfikowane oddzielnie w załączniku nr 1 do rozporządzenia.

Także przepis art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. nie zawiera zakazu wielofunkcyjnego przeznaczenia terenu, tj. ustalania dla określonego terenu zespołu funkcji lub nadania im funkcji mieszanej. Określone funkcje mogą być ustalone jako podstawowe, uzupełniające lub dopuszczalne, ale mogą mieć też na danym wydzielonym terenie status równorzędny. W analogicznej sprawie toczącej się przed WSA w Rzeszowie ze skargi Gminy [....] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie miejscowego plan zagospodarowania przestrzennego, Sąd w wyroku z 4 listopada 2022 r. sygn. akt. II SA/Rz 950/22 uchylił w całości rozstrzygnięcie nadzorcze podzielając w pełni stanowisko Gminy.

Definicje budynku mieszkalnego jednorodzinnego zawarte w art. 3 pkt 2a ustawy z dnia 7 lipca 1997 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2021 r., poz. 2351 ze zm., dalej: u.P.b.) oraz zabudowy jednorodzinnej i zabudowy zagrodowej zawarte w § 3 pkt 2 i 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2022 r., poz. 1225) służą dla potrzeb stosowania tych przepisów, normując działalność obejmującą sprawy projektowania, budowy, utrzymania i rozbiórki obiektów budowlanych, nie normują natomiast działalności obejmującej sprawy planowania przestrzennego, które obejmuje w szczególności u.p.z.p., posługując się własnymi pojęciami, konstrukcjami i zasadami.

Nie można również mówić o kolizji odmiennych funkcji przyjętych na danym terenie, jeżeli parametry zabudowy dla każdej z tych funkcji są jednolite i nie kolidują ze sobą. Brak jest też przepisu, który nakładałby na gminę obowiązek rozgraniczenia liniami terenów o poszczególnych funkcjach dopuszczonych w ramach jednego terenu o przeznaczeniu mieszanym. Takie stanowisko zostało zaprezentowane w licznych wyrokach NSA.

Z twierdzeniem organu nadzoru można byłoby się zgodzić w przypadku połączenia kwestionowanych funkcji, np. na terenie miejskim. Na wskazanym terenie istnieje zabudowa mieszkaniowa która nie jest połączona z działalnością rolniczą czy też w jakikolwiek sposób z zabudową zagrodową. Obie te funkcje z uwagi na powyższe względy w obecnym stanie faktycznym nie pozostają ze sobą w sprzeczności, tym bardziej, jeżeli występują na terenie wiejskim.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Podkarpacki wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko o obligatoryjnym - z uwagi na brzmienie art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. - określeniu w planie miejscowym linii rozgraniczających tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania. Wykładnia tego przepisu jak i przepisów rozporządzenia z 26 sierpnia 2003 r. dopuszcza również takie określenie przeznaczenia terenów, które umożliwia realizację na tym samym terenie zadań o różnych funkcjach (różnym przeznaczeniu), pod warunkiem, że wzajemnie się one nie wykluczają i nie są ze sobą sprzeczne.

W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że pojęcie "zabudowy zagrodowej" należy zdefiniować jako zespół budynków obejmujący wiejski dom mieszkalny i zabudowania gospodarskie, położony w ramach jednego podwórza. Natomiast zgodnie z § 3 pkt 3 rozporządzenia z 12 kwietnia 2002 r., przez "zabudowę zagrodową" należy rozumieć w szczególności budynki mieszkalne, budynki gospodarcze lub inwentarskie w rodzinnych gospodarstwach rolnych, hodowlanych lub ogrodniczych oraz w gospodarstwach leśnych. Z kolei w świetle art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz.U. z 2021 r., poz. 1326 ze zm., dalej: u.o.g.r.l.), gruntami rolnymi są m.in. grunty pod wchodzącymi w skład gospodarstw rolnych budynkami mieszkalnymi oraz innymi budynkami i urządzeniami służącymi wyłącznie produkcji rolniczej oraz przetwórstwu rolno-spożywczemu. Tymczasem przez budynek mieszkalny jednorodzinny, zgodnie z definicją zawartą w art. 3 pkt 2a u.P.b., należy rozumieć budynek wolnostojący albo budynek w zabudowie bliźniaczej, szeregowej lub grupowej, służący zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych, stanowiący konstrukcyjnie samodzielną całość, w którym dopuszcza się wydzielenie nie więcej niż dwóch lokali mieszkalnych albo jednego lokalu mieszkalnego i lokalu użytkowego o powierzchni całkowitej nieprzekraczającej 30% powierzchni całkowitej budynku.

Powyższe definicje jednoznacznie wskazują, iż zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna jest odmiennym przeznaczeniem terenu niż zabudowa zagrodowa (inaczej siedlisko), która zgodnie z przepisami u.o.g.r.l. została uznana za grunt rolny. Takie rozróżnienie skutkuje brakiem wymogu uzyskania zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi na przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze w przypadku lokalizacji zabudowy zagrodowej na użytkach rolnych klasy I-III oraz obowiązkiem jej uzyskania w przypadku zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Także przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2021 r., poz. 1899 ze zm., dalej: u.g.n.) wyraźnie określają inne zasady i ograniczenia dotyczące scalania i podziału nieruchomości oraz podziału nieruchomości dla zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i inne dla zabudowy zagrodowej, stanowiącej grunt rolny (np. art. 93 ust. 2a).

Ponadto, zgodnie z załącznikiem nr 1 do rozporządzenia z 26 sierpnia 2003 r., zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna (MN) i zabudowa zagrodowa w gospodarstwach rolnych, hodowlanych i ogrodniczych (RM) stanowią odrębne sposoby przeznaczenia terenu. Określone w planie miejscowym przeznaczenie terenu powinno być jednoznaczne co do sposobu zagospodarowania terenu.

W związku z tym w ocenie organu nadzoru, przeznaczenie uzupełniające pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną jest sprzeczne z podstawowym przeznaczeniem terenu pod zabudowę zagrodową. Są to dwie wzajemnie wykluczające się funkcje (rolnicza i nierolnicza), a łączenie sprzecznych funkcji jest niegodne z ogólne przyjętą zasadą ładu przestrzennego i dobrą praktyką planowania przestrzennego oraz powoduje chaos przestrzenny i budzi konflikty społeczne. Stanowi to istotne naruszenie zasad sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

W dokumentacji prac planistycznych i uzasadnieniu do uchwały, brak jest również jakichkolwiek informacji dotyczącej wyjaśnienia konieczności tak ustalonego w niniejszej zmianie planu przeznaczenia terenów. Organ gminy nie przedstawił żadnych "historycznych uwarunkowań" ani nie wyjaśnił specyfiki terenów, które przemawiałyby za zakwestionowanymi ustaleniami zmiany planu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2022 r., poz. 2492), sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Jej zakres wyznacza art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 259, dalej: P.p.s.a.), wg którego sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 7 P.p.s.a., kontrola sądu obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego.

Zgodnie z art. 98 ust. 1 u.s.g., rozstrzygnięcia organu nadzorczego dotyczące gminy podlegają zaskarżeniu do sądu administracyjnego z powodu niezgodności z prawem w terminie 30 dni od dnia ich doręczenia; zgodnie z ust. 3 tego artykułu, do złożenia skargi uprawniona jest gmina lub związek międzygminny, których interes prawny, uprawnienie albo kompetencja zostały naruszone. Podstawą do wniesienia skargi jest uchwała lub zarządzenie organu, który podjął uchwałę lub zarządzenie albo którego dotyczy rozstrzygnięcie nadzorcze.

W rozpoznawanej sprawie warunki te zostały spełnione; 14 listopada 2022 r. Rada Gminy [...] podjęła uchwałę nr 128/2022 w sprawie wniesienia do WSA w Rzeszowie skargi na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Podkarpackiego z [...] października 2022 r. stwierdzające nieważność § 2 pkt 18 lit. c) uchwały Rady Gminy [...] z [...] września 2022 r. nr [....] w sprawie uchwalenia zmiany nr 3 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nr [...] terenu wsi [...]. Wobec doręczenia Gminie rozstrzygnięcia nadzorczego 20 października 2022 r., skarga została wniesiona 16 listopada 2022 r. (data nadania w urzędzie pocztowym), a więc w wymaganym prawem terminie.

Istota sprawy sprowadza się do oceny, czy Wojewoda Podkarpacki zaskarżonym rozstrzygnięciem nadzorczym – stwierdzając nieważność § 2 pkt 18 lit. c) uchwały Rady Gminy [...] z [...] września 2022 r. nr [...] - prawidłowo uznał, że dopuszczone nim przeznaczenie uzupełniające terenu pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną jest sprzeczne z podstawowym jego przeznaczeniem pod zabudowę zagrodową. Wg Wojewody, wskazane sposoby przeznaczenia i zagospodarowania terenu wykluczają się wzajemnie, a RG wprowadzając zapis dopuszczający taką możliwość w uchwale zmieniającej m.p.z.p. wsi [...] istotnie naruszyła art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., wg którego "w planie miejscowym określa się obowiązkowo przeznaczenie terenów oraz linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania".

W pierwszej kolejności odniesienia wymagają pojęcia zabudowy jednorodzinnej i zagrodowej. Ustawowa definicja zabudowy zagrodowej pojawiła się 1 stycznia 2022 r. w ustawie z dnia 3 lutego 1985 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych. W myśl jej art. 4 pkt 21, zabudowa zagrodowa to budynki mieszkalne oraz budynki i urządzenia służące wyłącznie produkcji rolniczej oraz przetwórstwu rolno - spożywczemu, jeżeli są położone na gruntach rolnych i wchodzą w skład gospodarstwa rolnego. Natomiast według § 3 pkt 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, przez zabudowę zagrodową należy rozumieć w szczególności budynki mieszkalne, budynki gospodarcze lub inwentarskie w rodzinnych gospodarstwach rolnych, hodowlanych lub ogrodniczych oraz w gospodarstwach leśnych.

Z kolei zabudowa jednorodzinna to w myśl § 3 pkt 2 w/w rozporządzenia budynek mieszkalny jednorodzinny lub zespół takich budynków, wraz z budynkami garażowymi i gospodarczymi.

Zestawienie przytoczonych wyżej pojęć nasuwa jednoznaczny wniosek o wspólnym punkcie obu wskazanych rodzajów zabudowy. Zarówno bowiem w zabudowie zagrodowej jak i jednorodzinnej będą występowały budynki mieszkalne, czyli obiekty umożliwiające całodobowy pobyt ludzi. Natomiast to co odróżnia je względem siebie, to dominująca w przypadku zabudowy zagrodowej funkcja budynków mieszkaniowych jako związanej z uprawą roli, hodowlą, ogrodnictwem lub gospodarką leśną. Zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna nie musi być podporządkowana prowadzeniu tego rodzaju działalności, a ponadto nie musi występować w terenie wraz niezbędnymi dla takiej aktywności obiektami gospodarczymi i inwentarskimi.

Skarżąca Gmina trafnie dostrzega, że problem stosowania art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. w zakresie zmiany m.p.z.p. w sposób określony w zakwestionowanej przez Wojewodę uchwale, tj. uzupełnienie zabudowy zagrodowej innym rodzajem zabudowy, stanowił już przedmiot wielokrotnej oceny sądów administracyjnych.

M.in. WSA w Krakowie w wyroku z 23 listopada 2020 r. sygn. akt II SA/Kr 948/20 (LEX nr 3106547) odnoszącym się do analogicznej jak w niniejszej sprawie problematyki łączenia zabudowy zagrodowej i mieszkaniowej jednorodzinnej, dokonując wykładni wskazanej regulacji ustawowej oraz § 7 pkt 7 rozporządzenia MI z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, stwierdził, że dopuszczalne jest z punktu widzenia obowiązującego prawa również takie określenie w planie miejscowym przeznaczenia terenów, które umożliwia realizację na tym samym terenie zadań o różnych funkcjach (różnym przeznaczeniu), pod warunkiem, że wzajemnie się one nie wykluczają i nie są ze sobą sprzeczne. Zdaniem tego Sądu, zezwala na to § 9 ust. 4 w/w rozporządzenia, który dopuszcza stosowanie na projekcie rysunku planu miejscowego uzupełniających i mieszanych oznaczeń barwnych i jednobarwnych oraz literowych i cyfrowych. Określone w rozporządzeniu przeznaczenia terenu jakie można stosować w planie powinny uwzględniać uwarunkowania własnościowe i społeczne, ochronę zabytków itp. Oczywistym jest, że różnorodność ta jest niezwykle bogata i niepodobna byłoby ją uwzględnić w ustaleniach planów miejscowych bez zastosowania normy o której mowa w § 9 ust. 4 rozporządzenia: w zależności od specyfiki i zakresu ustaleń dotyczących przeznaczenia terenów oraz granic i linii regulacyjnych, dopuszcza się stosowanie na projekcie rysunku planu miejscowego uzupełniających i mieszanych oznaczeń barwnych i jednobarwnych oraz literowych i cyfrowych.

NSA w wyroku z 17 marca 2022 r. II OSK 818/21 (LEX nr 3341756) oddalającym skargę kasacyjną od w/w wyroku WSA stwierdził jednoznacznie, że przepis art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. oraz przepisy wykonawcze nie zawierają zakazu wielofunkcyjnego przeznaczenia terenu, w tym ustalenia dla określonego terenu funkcji mieszanej, konkretnie zabudowy jednorodzinnej i zagrodowej, podobnie jak zabudowy usługowo - mieszkaniowej. Za wyrokiem NSA z 23 lutego 2012 r. II OSK 2551/11 (LEX nr 1112543) powtórzono także, że wykładnia przepisów u.p.z.p. odnośnie wymogów stawianych miejscowym planom zagospodarowania przestrzennego nie może być nazbyt rygorystyczna i nie może prowadzić do naruszenia zasady samodzielności gminy w zakresie przeznaczania i określania warunków zagospodarowania terenów leżących na obszarze gminy.

Sąd orzekający w niniejszej sprawie powyższe tezy oraz ich argumentację uznaje za słuszną, jako odpowiadającą prawu i intencji ustawodawcy. Przenosząc to na grunt rozpoznanej sprawy należy uwzględnić wyeksponowane w odpowiedzi na skargę stanowisko RG, podkreślające specyficzne dla terenu wiejskiego Gminy [...] uwarunkowania społeczno – gospodarcze jednoznacznie przemawiające za wprowadzeniem rozwiązań planistycznych uzupełniających zabudowę zagrodową o zabudowę jednorodzinną. Wynika z niego, że teren wsi [...] objęty zmianami planistycznymi Gminy [...], tak jak wiele innych miejscowości tej Gminy oraz regionu Polski południowo – wschodniej, cechuje się specyficznym połączniem różnych rodzajów zabudowy, w tym zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej oraz zabudowy zagrodowej, które współistnieją obok siebie nie generując konfliktów społecznych, wzajemnie się uzupełniając pod względem architektoniczno – urbanistycznym. Zdaniem Sądu, wprowadzone przez RG zmiany do MPZP w istocie – w sposób prawnie dopuszczalny – porządkują tę sytuację, przyjmując brak możliwości ścisłego rozdzielenia zabudowy zagrodowej i mieszkaniowej jednorodzinnej i akceptując tym samym kontynuację obu tych funkcji na wskazanych obszarach (przy utrzymaniu dominującego charakteru zabudowy zagrodowej, dla którego zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna ma charakter uzupełniający).

Zgodzić należy się z Wojewodą, że zabudowa zagrodowa i mieszkaniowa jednorodzinna nie są rodzajowo tymi samym sposobami zagospodarowania terenu, jednak nie oznacza to, że w określonych warunkach – tak jak w okolicznościach niniejszej sprawy - nie mogą one się uzupełniać. Jeżeli od szeregu lat na danym terenie faktycznie istnieją obok siebie zabudowania typowe dla zabudowy zagrodowej i jednorodzinnej (co nie jest kwestionowane przez Wojewodę), to dopuszczenie na terenie wiejskim uzupełniającej zabudowy jednorodzinnej przy zabudowie zagrodowej nie może być oceniane jako istotne naruszenie zasad sporządzania m.p.z.p. (art. 28 ust. 1 u.p.z.p.). Zasadniczo bowiem różni się to np. od przypadku, w którym w terenie miejskim dopuszczono by w sposób uzupełniający zabudowę zagrodową, co wpisywałoby się w stanowisko prezentowane przez Wojewodę.

O tym, że oba opisane rodzaje zabudowy na terenie wiejskim mogą obok siebie zgodnie współistnieć świadczą ich prawne definicje zawierające wspólny komponent w postaci występowania budynków mieszkalnych i gospodarczych. Powołane w odpowiedzi na skargę przepisy prawa, choć podkreślają różnice pomiędzy w/w przeznaczeniem nieruchomości, nie zawierają jednoznacznego zakazu ich łączenia na zasadach określonych w art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. i wskazanych przepisach wykonawczych do tej ustawy, w szczególności rozporządzenia MI z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, przez pryzmat których należało oceniać zakwestionowaną przez Wojewodę regulację planistyczną (zgodnie z § 12 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 17 grudnia 2021 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, "do projektów planów miejscowych sporządzanych lub zmienianych na podstawie uchwały o przystąpieniu do sporządzania lub zmiany planu miejscowego podjętej przed dniem 24 grudnia 2021 r. stosuje się przepisy dotychczasowe").

Reasumując, należało uznać za skarżącą RG, że istniejąca faktyczna specyfika terenu wiejskiego Gminy [...] i wsi [...] umożliwiała wprowadzenie na zasadzie uzupełnienia zabudowy zagrodowej zabudową mieszkaniową jednorodzinną. W tym przypadku nie mamy bowiem do czynienia z takimi różnicami, które wykluczałaby tego rodzaju sposób zagospodarowania jako bezwzględnie z sobą sprzeczny (kolidujący na płaszczyźnie społecznej, gospodarczej czy architektonicznej). Zabudowa zagrodowa również bowiem pełni funkcję mieszkaniową, która wchodząc w jej zakres, nie podważa jej i w żaden sposób z nią nie koliduje.

W związku z tym podkreślić należy także, że wykładnia przepisów u.p.z.p. nie powinna prowadzić do naruszenia konstytucyjnej zasady samodzielności gminy w obszarze prowadzenia na jej terenie polityki przestrzennej, a do tego w opisanej sytuacji sprowadzałoby się uznanie prawidłowości rozstrzygnięcia nadzorczego.

Powyższe prowadzi do stwierdzenia, że zapis § 2 pkt 18 lit. c) uchwały RG [...] z [...] września 2022 r. nr [...] w sprawie uchwalenia zmiany nr 3 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nr [....] terenu wsi [...] nie narusza regulacji wskazanych w uzasadnieniu rozstrzygnięcia nadzorczego, co błędnie uznał Wojewoda stwierdzając nieważność uchwały RG w tym zakresie.

W tej sytuacji, wobec zasadności podniesionych w skardze zarzutów, skutkowało to uchyleniem zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego (pkt I sentencji wyroku), o czym Sąd orzekł na podstawie art. 148 P.p.s.a., wg którego "sąd uwzględniając skargę jednostki samorządu terytorialnego na akt nadzoru uchyla ten akt".

O należnych skarżącej Gminie kosztach zastępstwa procesowego (480 zł) postanowiono jak w pkt II sentencji wyroku, stosownie do art. 200 i art. 205 § 2 P.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz.U. z 2015 r., poz. 1800 ze zm.).

W pkt III sentencji wyroku - na podstawie art. 225 P.p.s.a. - orzeczono o zwrocie na rzecz skarżącej Gminy kwoty 300 zł tytułem samodzielnie uiszczonego a nienależnego wpisu sądowego w kwocie 300 zł (w myśl art. 100 u.s.g., postępowanie sądowe wywołane m.in. skargą gminy na rozstrzygnięcie nadzorcze wojewody jest wolne od opłat sądowych).