Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp., sygn. akt II SA/Go 141/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia: 2024-07-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 3 pkt 20, art. 28 ust. 2
journal: Dz.U. 2024 poz 725
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. j.)
article: art. 151, art. 225
journal: Dz.U. 2024 poz 935
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Dziedzic Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Rogalski Asesor WSA Kamila Karwatowicz (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Danuta Chorabik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 lipca 2024 r. sprawy ze skargi J. S. i S. S. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia ostatecznej decyzji I. oddala skargę; II. zwraca z urzędu od Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w [...] solidarnie skarżącym J. S. i S. S. na ich koszt kwotę 300 (trzysta) złotych tytułem nadpłaconego wpisu sądowego od skargi.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] listopada 2023 r. nr [...] Starosta [...], działając na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2024 r. poz. 572 ze zm., dalej jako k.p.a.) po przeprowadzeniu wznowionego postępowania administracyjnego odmówił uchylenia ostatecznej decyzji Starosty [...] Nr [...] z [...] marca 2023 r. zatwierdzającej projekt zagospodarowania działki i projekt architektoniczno-budowlany oraz udzielającej P. M. pozwolenia na budowę ekranu akustycznego przy ul. [...] w [...] na działce nr [...], obręb [...], jednostka ewidencyjna [...].

W uzasadnienie decyzji organ I instancji przytoczył następujący stan faktyczny.

Decyzją Starosty [...] Nr [...] z [...] marca 2023 r. zatwierdzony został projekt zagospodarowania działki i projekt architektoniczno-budowlany oraz udzielone zostało P. M. pozwolenie na budowę ekranu akustycznego przy ul. [...] w [...] na działce nr [...], obręb [...], jednostka ewidencyjna [...]. Decyzja stała się ostateczna.

W dniu [...] czerwca 2023 r. J. S. i S. S. (skarżący) złożyli do Starosty [...] wniosek o wznowienie postępowania w celu uchylenia ostatecznej decyzji Starosty [...] Nr [...] z dnia [...] marca 2023r., na podstawie przesłanki z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., z uwagi na to, iż jako strona bez własnej winy nie brali udziału w postępowaniu.

Postanowieniem z dnia [...] lipca 2023 r. Starosta [...] odmówił wznowienia postępowania administracyjnego w sprawie w w/w zakresie wobec stwierdzenia uchybienia jednomiesięcznemu terminowi do złożenia wniosku o wznowienie postępowania określonemu w art. 148 k.p.a.

Na skutek złożonego zażalenia Wojewoda [...] postanowieniem z dnia [...] września 2023 r. uchyli w całości postanowienie organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Zdaniem Wojewody z akt administracyjnych sprawy wynika, iż według pisma z [...] maja 2023 r., stanowiącego wniosek o dopuszczenie do udziału w postępowaniu, należy przyjąć, iż skarżący w dacie sporządzania tego pisma wiedzieli o dacie i numerze decyzji z [...] marca 2023 r. Z powyższych względów wniosek o wznowienie postępowania złożony w dniu [...] czerwca 2023 r., uznać należy za złożony w terminie.

Następnie postanowieniem z dnia [...] października 2023 r., znak [...], Starosta [...] wznowił postępowanie administracyjne w oparciu o przesłankę zawartą w art. 145 § 1 pkt. 4 k.p.a. w sprawie zakończonej ostateczną decyzją Starosty [...] Nr [...] z dnia [...] marca 2023 r. Organ potwierdził złożenie wniosku o wznowienie postępowania w powyższej sprawie w terminie jednego miesiąca od daty, w którym wnioskodawcy dowiedzieli się o wydaniu decyzji z [...] marca 2023 r.

W uzasadnieniu decyzji z [...] listopada 2023 r. Starosta wskazał, iż według art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo Budowlane (tj. Dz.U. z 2024 r., poz. 725, dalej jako P.b.) stronami w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujący się w obszarze oddziaływania obiektu. Obszarem oddziaływania obiektu jest teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu, w tym zabudowy, tego terenu (art. 3 pkt 20 P.b.).

Zdaniem organu I instancji stroną w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są osoby, które są właścicielami, użytkownikami wieczystymi lub zarządcami takich nieruchomości, na które tak będzie oddziaływał projektowany obiekt, że będą właśnie ze względu na ten obiekt ograniczenia w zagospodarowaniu ich terenu i to nie ze względu na swe subiektywne odczucia, ale ze względu na obowiązujące przepisy prawa.

Starosta wyjaśnił, iż w trakcie prowadzonego postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę ekranu akustycznego ustalono strony postępowania w oparciu o art. 28 ust. 2 P.b., którymi są: inwestor, właściciel działki nr [...], na której planowana jest przedmiotowa inwestycja, użytkownik wieczysty działki sąsiedniej nr [...], właściciel działek sąsiednich nr [...] i [...]. Skarżący nie zostali uznani za strony postępowania w sprawie o pozwolenie na budowę ekranu akustycznego na działce nr [...], gdyż budowa ekranu akustycznego w żaden sposób nie ogranicza zagospodarowania nieruchomości, których są współwłaścicielami tj. działek nr [...] i [...], usytuowanych w odległości około 13,3m do 16,3m od planowanej budowy ekranu akustycznego. Ponadto działki których współwłaścicielami są skarżący, od ekranu akustycznego oddziela działka nr [...], której właścicielem jest Gmina [...] o statusie miejskim.

Starosta stwierdził, że dokonana analiza zakresu oddziaływania obiektu wykazała, iż działki nr [...] i [...] stanowiące współwłasność wnioskujących o wznowienie postępowania nie znajdują się w obszarze oddziaływania tego obiektu. Dlatego nie przysługiwał im status strony w postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji z dnia [...] marca 2023 r. Stąd zdaniem organu I instancji decyzja Starosty [...] z dnia [...] marca 2023 r. nie jest dotknięta wadą wymienioną w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. i nie może podlegać uchyleniu.

Od powyższej decyzji skarżący złożyli odwołanie podnosząc, że posiadają przymiot strony w sprawie o pozwolenie na budowę ekranu akustycznego. Wyjaśnili, że oprócz ich nieruchomości za działką inwestora nie znajduje się żadna inna działka zabudowana. Stwierdzili, że ekran ma chronić ich nieruchomości przed hałasem, co daje im prawo do uczestniczenia w postępowaniu. Zaskarżonej decyzji zarzucili błędną ocenę materiału dowodowego oraz niekompletność pouczenia w decyzji co do jej zaskarżenia.

Wojewoda [...] decyzja z dnia [...] stycznia 2024 r., nr [...] utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji Wojewoda [...] uznał, iż analiza materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy prowadzi do wniosku, że stanowisko organu I instancji zasługuje na aprobatę.

Wojewoda wskazał, że niewątpliwie odróżnić należy obszar oddziaływania inwestycji w jego potocznym znaczeniu od obszaru oddziaływania inwestycji wynikającego z przepisów prawa. Przy wyznaczeniu obszaru oddziaływania zamierzenia budowlanego, mieć należy na uwadze, że zmianie uległa jego definicja, a tym samym intencja ustawodawcy co do jego zasięgu. Zmiana ta warunkuje objęcie danej nieruchomości obszarem oddziaływania poprzez bezpośredni związek pomiędzy normą prawną wprowadzającą ograniczenie w zagospodarowaniu nieruchomości, a daną inwestycją. Tym samym uwzględniając rodzaj i charakter inwestycji organ musi ustalić czy istnieje taki przepis prawa, który w związku z tą inwestycją wprowadzi ograniczenie w zabudowie innych nieruchomości. Nie chodzi tu więc wyłącznie o przepisy regulujące sytuowanie obiektów na działce, ale także inne przepisy i wynikające z nich ograniczenia w zagospodarowaniu terenów sąsiadujących z inwestycją.

Zdaniem organu II instancji w obowiązującym porządku prawnym brak jest przepisów prawa wprowadzających ograniczenie w zabudowie nieruchomości skarżących (działki nr [...] i [...]). Ekran akustyczny został zaprojektowany przy granicy działki nr [...] z działką nr [...]. Działki skarżących nie graniczą bezpośrednio z działką nr [...]. Pomiędzy działką objęta inwestycją znajduje się działka nr [...]. Wysokość projektowanego ekranu wynosi 2,20 m i jest mniejsza od jego odległości od granicy działek skarżących. Nie będzie on przesłaniał pomieszczeń w budynku mieszkalnym ani w jakikolwiek sposób wpływał na sposób zabudowy ich nieruchomości.

Zdaniem organu II instancji podniesiona w odwołaniu kwestia ochrony akustycznej dla istniejącej na ich działce zabudowy mieszkaniowej, jaką ma pełnić projektowany ekran, jest istotna dla wnioskodawców, ale świadczy o posiadaniu interesu faktycznego w sprawie.

W dalszej części uzasadnienia organ wskazał, że z załączonych do dokumentacji projektowej analiz wynika, że celem powstania ekranu akustycznego jest ochrona nieruchomości zabudowanej budynkiem mieszkalnym przed oddziaływaniem akustycznym zabudowy na działce nr [...]. Nie oznacza to jednak, że oddziaływanie to powodowane jest przez ekran akustyczny. Ekran ten zmniejsza oddziaływanie myjni na działki zabudowane budynkami mieszkalnymi. W niniejszej sprawie organ nie ocenia jednak oddziaływania myjni zlokalizowanej na działce nr [...] na działkę skarżących. Nie jest ona bowiem przedmiotem wniosku inwestora.

Na koniec Wojewoda [...] wskazał, że skarżący posiadają jedynie interes faktyczny, a nie prawny w sprawie pozwolenia na budowę przedmiotowego ekranu akustycznego, co sprawia, że nie zaistniała przesłanka wznowienia postępowania określona w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., a organ I instancji zasadnie odmówił uchylenia decyzji dotychczasowej.

Pismem z dnia [...] lutego 2024 r. J. S. i S. S. zaskarżyli w/w decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w [...], wnosząc o uchylenie zaskarżonych decyzji w całości i zarzucając jej naruszenie:

- art. 107 § 1 pkt. 7 k.p.a. poprzez formalną wadliwość decyzji Starosty [...] w zakresie pouczenia co do zaskarżenia decyzji w postaci kończącego się w środku pierwszego zdania pouczenia niespełniającego wymogów dla elementów składowych decyzji;

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz.U. z 2024 r. poz. 935, dalej jako p.p.s.a.), przez jego niezastosowanie i utrzymanie w mocy decyzji organu administracji, która została wydana z naruszeniem art. 28 k.p.a., przez jego niewłaściwe zastosowanie i błędne uznanie, iż skarżący nie posiadają interesu prawnego w przedmiotowym postępowaniu.

W uzasadnieniu skarżący stwierdzili, iż przysługuje im prawo do uczestniczenia w postępowaniu dotyczącym pozwolenia na budowę ekranu akustycznego, jako strona, wskazując na decyzję nr [...] o warunkach zabudowy Burmistrza Miasta [...] z dnia [...] stycznia 2023r., gdzie organ uznał, iż działka będąca ich własnością znajduje się w obszarze oddziaływania obiektu. Inwestor został zobowiązany do wniesienia ekranu akustycznego, jednak nie podano uzasadnienia tej decyzji. Ekran akustyczny jako sztuczna przeszkoda ustanowiona na drodze między źródłem hałasu a punktem obserwacji ma na celu redukowanie hałasu do minimum poprzez wchłanianie i odbijanie fal dźwiękowych. Dalej skarżący podnieśli, iż celem ekranu akustycznego jest zapobieganie negatywnym immisjom, które oddziałują na działki umiejscowione w pobliżu tegoż ekranu, a im wyższy i szerszy ekran akustyczny, tym tzw. strefa chroniona jest większa. Skarżący chcą uczestniczyć w przedmiotowym postępowaniu ze względu na niewątpliwe oddziaływanie ekranu akustycznego także na ich działkę oraz w celu zapewnienia skuteczności sztucznej przeszkody.

Na potwierdzenie swojego stanowiska skarżący przywołali wyrok WSA w Warszawie z 6 lutego 2014 r. oraz z dnia 26 maja 2011 r.

Odpowiadając na skargę Wojewoda [...] podtrzymał argumentację podaną w zaskarżonej decyzji i wniósł o jej oddalenie w całości, uznając jednocześnie zarzuty skargi za nieuzasadnione.

W piśmie procesowym z dnia [...] maja 2024 r. skarżący załączyli dokumentację fotograficzną obrazującą stan ekranu akustycznego. Z kolei uczestnik postępowania – P. M. w piśmie z dnia [...] lipca 2024 r. ustosunkowując się do pisma procesowego skarżących, wskazał na przeprowadzenie w ekranie akustycznym prac naprawczych, załączając także dokumentację fotograficzną.

Na rozprawie w dniu 24 lipca 2024 r. skarżący podtrzymali zarzuty skargi, podkreślając, że nie uczestnicząc w sprawie nie mogli bronić swoich praw obejmujących ochronę przed hałasem i detergentami pochodzącymi z myjni. Według skarżących obiekt nie stanowi w istocie ekranu akustycznego a jedynie płot.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Stosownie do art. 3 § 1 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego, nie będąc przy tym związanym granicami skargi, stosownie do treści art. 134 § 1 p.p.s.a. Orzekanie, w myśl art. 135 p.p.s.a., następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa. Uwzględnienie skargi następuje w przypadkach naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b), oraz innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.). W razie zaś nieuwzględnienia skargi podlega ona oddaleniu (art. 151 p.p.s.a.).

Przedmiot tak rozumianej kontroli w niniejszym postępowaniu stanowiła decyzja Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2024 r. utrzymująca w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...] listopada 2023 r. o odmowie uchylenia we wznowionym postępowaniu decyzji Starosty [...] z dnia [...] marca 2023 r. udzielającej P. M. pozwolenia na budowę ekranu akustycznego na dz. nr [...] w [...].

Podstawę materialnoprawną kontrolowanych decyzji stanowił przepis art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a., zgodnie z którym, organ administracji publicznej, po przeprowadzeniu postępowania określonego w art. 149 § 2 wydaje decyzję, w której odmawia uchylenia decyzji dotychczasowej, gdy stwierdzi brak podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1, art. 145a, art. 145aa lub art. 145b.

Wznowione postępowanie w sprawie zakończonej ostateczną decyzją Starosty [...] z dnia [...] marca 2023 r. zostało wszczęte przez skarżących i było prowadzone w oparciu o przesłankę określoną w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. W myśl tego przepisu, w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. Wznowienie postępowania z przyczyny podanej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., związane jest z naruszeniem procedury administracyjnej odnoszącym się do ustalenia kręgu stron postępowania, a zatem dotyczącym w istocie naruszenia prawa strony do udziału w postępowaniu.

W orzecznictwie sądów administracyjnych jednolicie przyjmuje się, że w przypadku wskazania w podaniu o wznowienie postępowania przyczyny wymienionej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., organ rozpatrujący to podanie nie bada od razu, czy podmiot domagający się wznowienia postępowania istotnie ma przymiot strony w postępowaniu zakończonym kwestionowaną decyzją, gdyż kwestia ta powinna być przedmiotem ustaleń i oceny w postępowaniu prowadzonym po wydaniu postanowienia, o jakim mowa w art. 149 § 2 (por. m.in. wyroki NSA: z 11.01.2011 r., sygn. akt II OSK 2064/09; z 10.04.2013 r., sygn. akt II OSK 2397/11).

Mając na uwadze powyższe uznać należało, iż prawidłowo Starosta [...] po złożeniu przez skarżących wniosku o wznowienie postępowania z uwagi na przesłankę z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., postanowieniem z dnia [...] października 2023 r. wznowił postępowanie w sprawie zakończonej decyzją ostateczną z dnia [...] marca 2023 r. Przy tym stwierdzić należy, iż organ w sposób właściwy ocenił zachowanie przez skarżących przesłanek do wznowienia postępowania, w tym zachowanie terminu do złożenia wniosku o wznowienie, o którym mowa w art. 148 k.p.a. Wydanie postanowienia o wznowieniu postępowania oznaczało konieczność przeprowadzenia przez organ dalszego etapu postępowania wznowieniowego – postępowania rozpoznawczego. Prawidłowe przeprowadzenie postępowania rozpoznawczego, w przypadku powołania się na podstawę wznowienia z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., oznacza konieczność ustalenia, czy skarżącym, którzy zainicjowali postępowanie wznowieniowe, przysługuje przymiot strony w postępowaniu zakończonym decyzją z dnia [...] marca 2023 r.

Przed odniesieniem się do tego zagadnienia poczynić należy kilka uwag natury ogólniejszej, dotyczących ujęcia strony postępowania w jurysdykcyjnym postępowaniu administracyjnym. Wyjaśnić bowiem należy, iż generalnie status strony w postępowaniu administracyjnym reguluje norma ogólna zawarte w art. 28 k.p.a., zgodnie z którą stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. W orzecznictwie wskazuje się jednolicie, że posiadanie interesu prawnego w konkretnym postępowaniu administracyjnym wymaga, aby interes ten był: osobisty, własny, indywidualny, konkretny, aktualny i dający się obiektywnie stwierdzić. Nie może zatem być uzasadniony zdarzeniami i okolicznościami przewidywanymi i niepewnymi, które wystąpią, lub mogą wystąpić w przyszłości (por. m.in. wyrok NSA z 25.10.2006 r., sygn. akt II GSK 163/06). Postępowanie administracyjne dotyczy więc interesu prawnego konkretnej osoby wówczas, gdy w tym postępowaniu wydaje się decyzję, która rozstrzyga o prawach i obowiązkach tej osoby lub rozstrzygnięcie o prawach i obowiązkach innego podmiotu wpływa na prawa i obowiązki tej osoby.

Jednakże w postępowaniu administracyjnym dotyczącym udzielenia pozwolenia na budowę, jak w rozpoznawanej sprawie, status strony tego postępowania kształtuje inny przepis tj. art. 28 ust. 2 P.b., który w stanie prawnym odnoszącym się do niniejszej sprawy, stanowi, iż stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Przepis ten jest przepisem szczególnym w stosunku do art. 28 k.p.a. określającego generalną definicję strony na gruncie postępowania administracyjnego.

Przy czym podkreślić należy, iż w sprawie dotyczącej pozwolenia na budowę, zarówno w zwykłym trybie, jak i w trybach nadzwyczajnych, krąg podmiotów uznanych za strony w takim samym stanie faktycznym powinien być ustalony identycznie, z uwzględnieniem właśnie przepisu art. 28 ust. 2 P.b. (zob. A. Plucińska-Filipowicz (red.), M. Wierzbowski (red.), Prawo budowlane. Komentarz, wyd. IV, Opublikowano: WKP 2021 oraz wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 20 czerwca 2024 r., II SA/Wr 162/24).

Z uwagi na treść art. 28 ust. 2 P.b. do ustalenia zatem kto może być stroną w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę niezbędne jest dodatkowo uwzględnienie ustawowo określonego pojęcia obszaru oddziaływania obiektu, a zdefiniowanego w art. 3 pkt 20 P.b. Przez obszar oddziaływania obiektu rozumie się (po nowelizacji Prawa budowlanego z 19 września 2020 r., która znajduje zastosowanie w przedmiotowej sprawie) teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zabudowie tego terenu. Obecnie jedynie więc ograniczenia w zabudowie innej działki (a nie również jej zagospodarowania jak w poprzednio obowiązującym stanie prawnym) przez planowany do realizacji obiekt, stanowią przesłankę uznania interesu prawnego danego podmiotu. Wyjaśnić należy, iż nowelizacja prawa w tym zakresie stanowiła kontynuację ograniczania podmiotowego spraw budowlanych. Celem tej regulacji było przesądzenie w ustawie, że osoby trzecie mogą skutecznie kwestionować zamierzenie inwestycyjne jedynie wówczas, gdy mają w sprawie interes prawny i tylko w takim zakresie, w jakim zamierzenie to koliduje z ich uzasadnionym interesem. Nabycie statusu strony nie następuje więc wskutek faktycznego dopuszczenia przez organ tej osoby do udziału w postępowaniu, lecz musi być oparte na przepisie prawa materialnego. Przy czym podkreśla się, że przepisy ustawy – Prawo budowlane regulujące kwestię przymiotu strony w sprawie pozwolenia na budowę należy wykładać ściśle, nie zaś rozszerzająco (por. wyrok NSA z dnia 25 listopada 2021 r., II OSK 3630/18).

Odnosząc się do pojęcia obszaru oddziaływania obiektu budowlanego, o którym mowa w art. 3 pkt 20 P.b., a który ma kluczowe znaczenie dla przyznania statusu strony w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę, stwierdzić należy, że będzie to obszar, w stosunku do którego obiekt ten wprowadzi ograniczenia możliwości budowy innych obiektów budowlanych wynikające z przepisów dotyczących budowy. Bez znaczenia dla określenia tego obszaru pozostają natomiast inne subiektywne uciążliwości. Zauważyć należy, że art. 3 pkt 20 u.p.b. nie definiuje pojęcia obszaru oddziaływania obiektu wprost, lecz poprzez odesłanie do licznych regulacji, przewidujących m.in. szczegółowe wymogi dla odległości w zabudowie. Do przepisów odrębnych, w rozumieniu art. 3 pkt 20 u.p.b., należą m.in. przepisy rozporządzeń określających warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie oraz przepisy z zakresu ochrony środowiska, ochrony zabytków, ochrony przyrody, prawo wodne (zob. wyrok NSA z 28.04.2020r. sygn. akt II OSK 1488/19). Odrębnymi przepisami w rozumieniu art. 3 pkt 20 u.p.b. mogą też być ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Oznacza to, że organ winien zbadać w tym zakresie okoliczności sprawy, z uwzględnieniem przepisów odrębnych, o jakich mowa w art. 3 pkt 20 u.p.b.

Jak wskazuje się w orzecznictwie, wyznaczenie obszaru oddziaływania obiektu winno nastąpić, biorąc pod uwagę funkcję, formę, konstrukcję projektowanego obiektu i inne jego cechy charakterystyczne oraz sposób zagospodarowania terenu znajdującego się w otoczeniu projektowanej inwestycji, uwzględniając treść nakazów i zakazów zawartych w przepisach odrębnych (zob. wyroki NSA: z 05.04.2007 r., sygn. akt II OSK 598/06; z 14.06.2012 r., sygn. akt II OSK 508/11). To zaś oznacza, że w odniesieniu do konkretnej inwestycji organ winien każdorazowo ustalić wszystkie przepisy odrębne, które wprowadzają ograniczenia w zabudowie danego terenu i na ich podstawie ustalić możliwość oddziaływania określonego sposobu użytkowania obiektu budowlanego oraz zakres i zasięg tego oddziaływania. W sytuacji, gdy z przepisów odrębnych, w rozumieniu art. 3 pkt 20 u.p.b., wynikają ograniczenia w zabudowie sąsiednich nieruchomości, należy uznać, że dana nieruchomość znajduje się w obszarze oddziaływania planowanej inwestycji.

Pojęcie obszaru oddziaływania obiektu musi być doprecyzowane przy każdej inwestycji na podstawie cech indywidualnych obiektu oraz jego przeznaczenia w odniesieniu do przepisów odrębnych, na podstawie których można ustalić obszar wokół realizowanej inwestycji, który będzie wprowadzał związane z tym obiektem budowlanym ograniczenia w zabudowie tego terenu. Zadaniem organów w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę jest ustalenie, przy uwzględnieniu rodzaju i charakterystyki planowanego obiektu budowlanego, wszystkich przepisów odrębnych, które wprowadzają związane z tym obiektem ograniczenia w zabudowie znajdującego się w jego otoczeniu terenu oraz wyznaczenie na ich podstawie obszaru oddziaływania, którego granice powinny być wyraźnie zakreślone w uzasadnieniu podjętej decyzji (zob. Komentarz A. Plucińska-Filipowicz do art. 3 pkt 20 P.b., Lex 2023).

Powyższe oznacza, że kluczowe dla rozstrzygnięcia, czy dana nieruchomość znajduje się w obszarze oddziaływania obiektu, o którym mowa w art. 3 pkt 20 P.b., jest ustalenie, czy po zrealizowaniu inwestycji objętej danym pozwoleniem na budowę z przepisów odrębnych dla tejże nieruchomości wynikać będą bardziej restrykcyjne wymogi dotyczące jej potencjalnej (uwzględniając przy tym zapisy ewentualnego planu miejscowego), nowej zabudowy w porównaniu do wymogów, które funkcjonowały przed realizacją tej inwestycji (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 20 kwietnia 2023r., VII SA/Wa 2614/22 i wyrok WSA w Olsztynie z dnia 7 lutego 2023 r., II SA/Ol 709/22).

Aby takich ustaleń dokonać niezbędne jest przede wszystkim sprecyzowanie konkretnego przepisu lub przepisów prawa administracyjnego, wykluczających lub ograniczających zabudowę określonej działki, ze względu na powstanie projektowanego obiektu.

W ocenie Sądu organy orzekające w sprawie, dokonując oceny oddziaływania inwestycji na teren działek stanowiących własność skarżących, prawidłowo ustaliły, że zaprojektowana inwestycja w żadnym razie nie wpływa na możliwość zabudowy nieruchomości skarżących, zgodnie z ich prawnie określonym przeznaczeniem. Jednocześnie skarżący nie wykazali, ażeby tego rodzaju sytuacja mogła wystąpić.

Zaznaczyć należy, iż decyzja o pozwoleniu na budowę z [...] marca 2023 r. dotyczy tylko jednego z etapów inwestycji polegającej na rozbudowie myjni samochodowej, a mianowicie - budowy ekranu akustycznego. Na etapowanie inwestycji, a zatem podzieleniu procesu inwestycyjnego wskazuje treść decyzji o warunkach zabudowy z dnia [...] grudnia 2018 r., w której podano, iż etap I inwestycji to budowa ekranu akustycznego oraz wniosek o pozwolenie na budowę z [...] lutego 2023 r., który odnosi się do budowy ekranu akustycznego. Etapowanie inwestycji jest dopuszczalne na gruncie P.b. Zgodnie bowiem z art. 33 ust. 1 P.b. pozwolenie na budowę dotyczy całego zamierzenia budowlanego, jednak w przypadku zamierzenia budowlanego obejmującego więcej niż jeden obiekt, pozwolenie na budowę może, na wniosek inwestora, dotyczyć wybranych obiektów lub zespołu obiektów, mogących samodzielnie funkcjonować zgodnie z przeznaczeniem. Jeżeli pozwolenie na budowę dotyczy wybranych obiektów lub zespołu obiektów, inwestor jest obowiązany przedstawić projekt zagospodarowania działki lub terenu, o którym mowa w art. 34 ust. 3 pkt 1, dla całego zamierzenia budowlanego.

Jak wynika z analizy zatwierdzonego projektu budowlanego, dotyczy on budowy inwestycji określonej jako ekran akustyczny o wysokości 2,20 m, długości 50,6 m i szerokości od 0,05 do 0,14 m., położonego na działce nr [...] w [...].

Zatem w rozpoznawanej sprawie ocena czy skarżącym przysługuje przymiot strony w postępowaniu dotyczy wyłącznie tego konkretnego postępowania obejmującego etap procesu inwestycyjnego jakim jest budowa ekranu akustycznego.

Dokonując takiej oceny wskazać należy, iż skarżący są właścicielami nieruchomości nr [...] i [...] w [...], które nie sąsiadują bezpośrednio z nieruchomością objęta inwestycją na działce nr [...]. Pomiędzy tymi nieruchomościami znajduje się działka nr [...]. Jak podał organ, co potwierdza analiza mapy załączone do projektu budowlanego, od granic działek skarżących do ekranu akustycznego odległość wynosi od 13,3 m do 16,3 m.

Zdaniem Sądu, za prawidłowe uznać należy stanowisko organów, które w tak opisanym stanie, przy uwzględnieniu treści art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 P.b., uznały, iż skarżącym nie przysługuje przymiot strony w postępowaniu zakończonym decyzją ostateczną z dnia [...] marca 2023 r., co z kolei uzasadniało odmowę uchylenia tejże decyzji ostatecznej. Co prawda organ I instancji przywołał w treści decyzji nieaktualne brzmienie art. 3 pkt 20 P.b. jednak powyższe nie miało wpływu na wynik postępowania, gdyż prawidłowe jego brzmienie przywołał Wojewoda w zaskarżonej decyzji, a wynik oceny przeprowadzonej na jego tle uznać należy za prawidłowy.

Co prawda organy uzasadniając swoje stanowisko nie podały precyzyjnie jakie przepisy prawa dotyczące wyznaczenia obszaru oddziaływania poddały analizie, jednak wskazanie na kwestię odległości obiektu od granic działki i kwestię przesłaniania, jednoznacznie wskazuje, iż organ dokonywał wymaganej analizy w oparciu o przepisy

§ 12, § 13 oraz § 57 i § 60 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznym jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (tj. Dz. U. z 2022 r. poz. 1225 ze zm. dalej jako rozporządzenie). Zgodnie z § 12 ust. 1 jeżeli z przepisów § 13, § 19, § 23, § 36, § 40, § 60 i § 271-273 lub przepisów odrębnych określających dopuszczalne odległości niektórych budowli od budynków nie wynikają inne wymagania, budynek na działce budowlanej należy sytuować w odległości od granicy tej działki nie mniejszej niż:

1)4 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą z oknami lub drzwiami w stronę tej granicy;

2)3 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą bez okien lub drzwi w stronę tej granicy;

3)5 m - w przypadku budynku mieszkalnego wielorodzinnego o wysokości ponad 4 kondygnacji nadziemnych,

zwróconego ścianą z oknami lub drzwiami w stronę tej granicy;

4)5 m - w przypadku budynku mieszkalnego wielorodzinnego o wysokości ponad 4 kondygnacji nadziemnych, zwróconego ścianą bez okien lub drzwi w stronę tej granicy.

W przypadkach, o których mowa w ust. 1 pkt 2 i 4, dopuszcza się sytuowanie budynku w odległości nie mniejszej niż 1,5 m od granicy lub bezpośrednio przy tej granicy, jeżeli miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego przewiduje taką możliwość (ust. 2). Dopuszcza się, uwzględniając przepisy odrębne oraz przepisy § 13, § 19, § 23, § 36, § 40, § 60 i § 271-273, sytuowanie budynku bezpośrednio przy granicy działki budowlanej, jeżeli będzie on przylegał całą długością swojej ściany do ściany budynku istniejącego na sąsiedniej działce oraz jego wysokość będzie zgodna z obowiązującym na danym terenie miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego lub decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (ust. 3). W zabudowie jednorodzinnej i zagrodowej, uwzględniając przepisy odrębne oraz przepisy § 13, 19, 23, 36, 40, 60 i 271-273, dopuszcza się:

1)budowę budynku ścianą bez okien i drzwi bezpośrednio przy granicy działki budowlanej lub w odległości mniejszej niż określona w ust. 1 pkt 2, lecz nie mniejszej niż 1,5 m, na działce budowlanej o szerokości 16 m lub mniejszej;

2)nadbudowę budynku istniejącego, usytuowanego w odległości mniejszej niż określona w ust. 1 od granicy tej działki budowlanej, o nie więcej niż jedną kondygnację, przy czym w nadbudowanej ścianie, zlokalizowanej w odległości mniejszej niż 4 m od granicy, nie może być okien i drzwi;

3)budowę budynku gospodarczego lub garażu o długości nie większej niż 6,5 m i wysokości nie większej niż 3 m bezpośrednio przy granicy działki budowlanej lub w odległości nie mniejszej niż 1,5 m ścianą bez okien i drzwi (ust. 4).

Usytuowanie budynku na działce budowlanej w sposób, o którym mowa w ust. 2-4, powoduje objęcie sąsiedniej działki obszarem oddziaływania obiektu w rozumieniu art. 3 pkt 20 P. .b. (ust. 5). Odległość od granicy działki budowlanej nie może być mniejsza niż: 1)1,5 m do okapu lub gzymsu zwróconego w stronę tej granicy, a także do balkonu, daszku nad wejściem, galerii, tarasu, schodów zewnętrznych, rampy lub pochylni - z wyjątkiem pochylni przeznaczonych dla osób niepełnosprawnych;

2)4 m do okna umieszczonego w dachu zwróconego w stronę tej granicy;

3)3 m do balkonu w budynku, o którym mowa w ust. 1 pkt 3 i 4 (ust. 6).

W przypadkach, o których mowa w ust. 2 i 4, dopuszcza się zmniejszenie odległości okapu zwróconego w stronę granicy działki budowlanej do 1 m (ust. 7).

Zatem maksymalna odległość, która mogłyby mieć wpływ na określenie obszaru oddziaływania to 4 m, podczas gdy odległość do granic działki skarżących do minimum 13,3 m.

W myśl § 13 ust. 1 rozporządzenia odległość budynku z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi od innych obiektów powinna umożliwiać naturalne oświetlenie tych pomieszczeń - co uznaje się za spełnione, jeżeli:

1)między ramionami kąta 60°, wyznaczonego w płaszczyźnie poziomej, z wierzchołkiem usytuowanym w wewnętrznym licu ściany na osi okna pomieszczenia przesłanianego, nie znajduje się przesłaniająca część tego samego budynku lub inny obiekt przesłaniający w odległości mniejszej niż:

a)wysokość przesłaniania - dla obiektów przesłaniających o wysokości do 35 m,

b)35 m - dla obiektów przesłaniających o wysokości ponad 35 m,

2)zostały zachowane wymagania, o których mowa w § 57 i 60.

Wysokość przesłaniania, o której mowa w ust. 1 pkt 1, mierzy się od poziomu dolnej krawędzi najniżej położonych okien budynku przesłanianego do poziomu najwyższej zacieniającej krawędzi obiektu przesłaniającego lub jego przesłaniającej części (ust. 2). Dopuszcza się sytuowanie obiektu przesłaniającego w odległości nie mniejszej niż 10 m od okna pomieszczenia przesłanianego, takiego jak maszt, komin, wieża lub inny obiekt budowlany, bez ograniczenia jego wysokości, lecz o szerokości przesłaniającej nie większej niż 3 m, mierząc ją równolegle do płaszczyzny okna (ust. 3). Odległości, o których mowa w ust. 1 pkt 1, mogą być zmniejszone nie więcej niż o połowę w zabudowie śródmiejskiej (ust. 4).

W świetle § 57 ust. 1 rozporządzenia pomieszczenie przeznaczone na pobyt ludzi powinno mieć zapewnione oświetlenie dzienne, dostosowane do jego przeznaczenia, kształtu i wielkości, z uwzględnieniem warunków określonych w § 13 oraz w ogólnych przepisach bezpieczeństwa i higieny pracy. W pomieszczeniu przeznaczonym na pobyt ludzi stosunek powierzchni okien, liczonej w świetle ościeżnic, do powierzchni podłogi powinien wynosić co najmniej 1:8, natomiast w innym pomieszczeniu, w którym oświetlenie dzienne jest wymagane ze względów na przeznaczenie - co najmniej 1:12 (ust. 2). Zgodnie zaś z § 60 ust. 1 rozporządzenia pomieszczenia przeznaczone do zbiorowego przebywania dzieci w żłobku, klubie dziecięcym, przedszkolu, innych formach opieki przedszkolnej oraz szkole, z wyjątkiem pracowni chemicznej, fizycznej i plastycznej, powinny mieć zapewniony czas nasłonecznienia wynoszący co najmniej 3 godziny w dniach równonocy w godzinach 800-1600, natomiast pokoje mieszkalne - w godzinach 700-1700. W mieszkaniach wielopokojowych wymagania ust. 1 powinny być spełnione przynajmniej dla jednego pokoju (ust. 2). W przypadku budynków zlokalizowanych w zabudowie śródmiejskiej dopuszcza się ograniczenie wymaganego czasu nasłonecznienia, określonego w ust. 1, do 1,5 godziny, a w odniesieniu do mieszkania jednopokojowego w takiej zabudowie nie określa się wymaganego czasu nasłonecznienia (ust. 3).

Nawet zatem jeżeli uznać brak przytoczenia treści w/w przepisów przez organy w uzasadnieniu decyzji, to z treści tych decyzji wynika, iż właśnie w/w przepisy były przez organ analizowane na tle stanu faktycznego w sprawie wznowieniowej. Dlatego powyższe uchybienie nie miało zdaniem Sądu wpływu na wynik postępowania. Nie ulega wątpliwości na tle cyt. § 12, 13, 57 i 60 rozporządzenia, iż przy wskazanej przez organ odległości nieruchomości skarżących od obiektu objętego decyzją brak jest podstaw do stwierdzenia, iż istnieje zagrożenie ograniczenia w zabudowie terenu należącego do skarżących. Natomiast Sąd biorąc pod uwagę rodzaj obiektu objętego inwestycją, uznał, iż brak jest przesłanek do stwierdzenia, aby organy obowiązane były wziąć pod uwagę inne przepisy przy wyznaczaniu obszaru oddziaływania planowanego obiektu, gdyż ekran akustyczny jako taki nie wiąże się emisjami i innymi oddziaływaniami.

Biorąc pod uwagę charakter objętego pozwoleniem na budowę obiektu, jego wymiary i funkcję należy stwierdzić, iż jego oddziaływanie i ewentualne zagrożenie dla otoczenia jest istotnie ograniczone. W tym zakresie w istocie jedynymi przepisami, które można było poddać analizie, badając obszar oddziaływania, było rozporządzenie o warunkach technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Organy w zaskarżonych decyzjach dlatego wskazały prawidłowo, iż w ich ocenie w obowiązującym porządku prawnym brak jest przepisów prawa wprowadzających ograniczenia w zabudowie nieruchomości skarżących. Zwrócono uwagę, iż wysokość ekranu 2,20 m jest zdecydowanie mniejsza od odległości od granicy działek skarżących i nie będzie dochodzić do przesłaniania pomieszczeń w budynku skarżących, ani tez nie będzie dochodzić też w inny sposób do wpływu na sposób zabudowy ich nieruchomości.

Jednocześnie zaś skarżący w niniejszym postępowaniu nie wykazali nieprawidłowości w opisanej powyżej interpretacji, nie wykazali przesłanek wskazujących na to, aby w świetle art. 28 ust. 2 i art. 3 pkt 20 P.b. zachodziła podstawa do uznania ich za stronę postępowania.

Odnosząc się do zarzutów zawartych w skardze Sąd nie dostrzegł podstaw do ich uwzględnienia. Odnośnie zarzutu dotyczącego niekompletnego pouczenia zawartego w decyzji organu I instancji (naruszenie art. 107 § 1 pkt 7 k.p.a.), w istocie stwierdzić należy, iż pouczenie o prawie do złożenia odwołania od decyzji było jedynie fragmentaryczne, zatem nie spełniało cech prawidłowego pouczenia. Jednak powyższe uchybienie nie miało żadnego wpływu na wynik postępowania, gdyż skarżący pomimo błędnego pouczenia wnieśli odwołanie skutecznie i w terminie, a które zostało następnie rozpoznane przez organ II instancji.

Nieuzasadniony jest również zarzut naruszenia przez organ art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., gdyż organ odwoławczy nie stosował w/w przepisu zastrzeżonego do stosowania przez sądy administracyjny. Jednak domniemywać należy, iż skarżącym chodziło o zakwestionowanie błędnie ich zdaniem zastosowanego art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. w zw. z art. 28 k.p.a., poprzez odmowę przyznania skarżącym przymiotu strony w postępowaniu zakończonym decyzją z [...] marca 2023 r. W tym zakresie zarzut skarżących jest niezasadny, na co wskazują wcześniejsze rozważania Sądu. Podkreślić należy jeszcze raz, iż wbrew stanowisku skarżących, na gruncie objętego wznowieniem postępowania w sprawie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę, art. 28 k.p.a., na który powoływali się skarżący, doznaje wyłomu na rzecz przepisu szczególnego tj. art. 28 ust. 2 p.b., który z kolei istotnie zawęża możliwość uznania podmiotu za stronę postępowania. Organy słusznie ustalając interes prawny skarżących na gruncie postępowania dotyczącego pozwolenia na budowę stosowały art. 28 ust. 2 P.b. w zw. z art. 3 pkt 20 P.b., nie zaś art. 28 k.p.a. W tym zakresie przywołane przez skarżących w skardze orzecznictwo sądów administracyjnych nie mogło odnieść skutku, gdyż orzeczenia te odnoszą się do stanu prawnego odmiennego niż mający w sprawie zastosowanie, czyli do treści przepisów P.b. sprzed 2020 r., kiedy odmiennie było ukształtowane pojęcie strony w P.b.

Sąd wyjaśnia przy tym, na co wskazują skarżący, iż to że brali oni udział jako strona w postępowaniu administracyjnym dotyczącym ustalenia warunków zabudowy spornej inwestycji, nie ma przesądzającego wpływu na przyznanie im prawa strony w postępowaniu dotyczącym pozwolenia na budowę ekranu akustycznego. Te postępowania administracyjne, mimo że przedmiotowo powiązane ze sobą, proceduralnie stanowią odrębne postępowania, prowadzone w oparciu o różne przepisy prawa. I o ile w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy krąg stron ustalany jest przez organ w oparciu o treść przepisu ogólnego art. 28 k.p.a. (stąd skarżący byli w tym postępowaniu stroną postępowania), o tyle już w postępowaniu dotyczącym pozwolenia na budowę organ jest zobowiązany ustalić krąg strona na podstawie art. 28 ust. 2 P.b. (gdzie ustawodawca określając przesłanki uznania za stronę dokonał istotnego zawężenia). Oznacza to także, iż w każdym postępowaniu administracyjnym, także w przypadku różnych postępowań o udzielenie pozwolenia na budowę dotyczących np. różnych obiektów, krąg stron jest ustalany przez organ odrębnie, zawsze na potrzeby danego postępowania.

Skarżący w zrozumiały sposób chcąc brać udział w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę ekranu akustycznego, dążą do zapewnienia sobie ochrony przed ewentualnymi uciążliwościami jakie mogą wiązać się z funkcjonowaniem myjni w ich otoczeniu, jednak powyższe przemawia jedynie za przyznaniem im na gruncie przedmiotowej sprawy interesu faktycznego, ale nie jest wystarczające do uznania ich za stronę w postępowaniu o udzielenie na budowę ekranu akustycznego na dz. nr [...].

Mając na uwadze, że postępowanie w sprawie skoncentrowane było na ustaleniu czy skarżący mogą być uznani w świetle przepisów prawa za strony postępowania w sprawie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę ekranu akustycznego, organy wobec negatywnej w tym zakresie weryfikacji, były zobowiązane do wydania decyzji o odmowie uchylenia decyzji ostatecznej z [...] marca 2023 r. na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. Oznacza to, że nie była możliwa ponowna merytoryczna ocena przesłanek udzielenia pozwolenia na budowę na gruncie tego postępowania.

Sąd zwraca także uwagę, iż w konsekwencji powyższych rozważań, nie znajdują uzasadnienia podnoszone przez strony w postępowaniu sądowym argumenty i uwagi stron odnoszące się do stanu technicznego ekranu akustycznego, gdyż postępowanie będące przedmiotem niniejszego postępowania tego nie dotyczyło, a kontrolowana przez Sąd decyzja nie odnosiła się do w/w kwestii.

Mając na uwadze powyższe Sąd działając na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę (pkt I wyroku).

Podstawę do zwrotu skarżącym nadpłaconego wpisu sądowego od skargi stanowił art. 225 p.p.s.a. (pkt II wyroku).