Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 541/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2023-06-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: uchylono decyzję organu II i I instancji
Powołane przepisy: article: art 50 ust 1 pkt 4  w zw z art 51 ust 1 pkt 1
journal: Dz.U. 1994 nr 89 poz 414
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Mirosław Bator Sędziowie : WSA Małgorzata Łoboz WSA Monika Niedźwiedź (spr.) Protokolant : starszy referent sądowy Kamila Maśloch po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 czerwca 2023 r. sprawy ze skargi [...] spółka komandytowa z siedzibą w K. na decyzję nr 84/2023 Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia 27 lutego 2023 r., znak: WOB.7721.15.2019.JKLI w przedmiocie nakazu przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji, II. zasądza od Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie na rzecz skarżącej [...] spółka komandytowa z siedzibą w K. kwotę 997 zł (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi jest decyzja Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie (dalej MWINB) z dnia 27 lutego 2023 r. utrzymująca w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie (dalej PINB) nakazującą skarżącej – inwestorowi i właścicielowi działki nr [...] przy ul. [...] w K. przywrócenie do stanu poprzedniego terenu działki przy budynku mieszkalnym wielorodzinnym z częścią usługową w parterze zlokalizowanym przy ul. [...] w K. w zakresie zagospodarowania terenu zatwierdzonego ostateczną decyzją PINB w Krakowie z dnia 22 czerwca 2017 r. zatwierdzającą projekt budowlany zamienny i udzielającą pozwolenia na wznowienie robót budowlanych.

Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym.

Dnia 22 września 2017 r. upoważnieni pracownicy PINB przeprowadzili czynności kontrolne w zakresie robót budowlanych związanych z zagospodarowaniem terenu działki nr [...] obr. [...] przy ul. [...] w K.. Ustalono wówczas, że na terenie ww. działki ułożono kostkę brukową oraz ekokraty. Jednocześnie wskazano, że kostka brukowa i ekokraty zakończone zostały obrzeżami betonowymi. Stwierdzono, że od strony ogrodzenia pozostawiono pas, wysypany ziemią od strony wschodniej i zachodniej. Tuż przy ogrodzeniu, od strony zachodniej, zaobserwowano pięć lamp oświetleniowych, a od strony wschodniej wyprowadzenie kabla pod lampy oświetleniowe. W obszarze kostki brukowej od strony północnej i zachodniej stwierdzono ułożenie ekodrenu, będącego przedłużeniem już istniejącego wcześniej ekodronu od strony zachodniej. Ustalono, że od strony wschodniej, wzdłuż krawężnika, ułożone zostały dwa rzędy kostki brukowej, w której widoczne są dwie kratki ściekowe. W części wysypanej kamieniem drobnoziarnistym zaobserwowano studnię oraz studzienkę kanalizacyjną, natomiast przy ogrodzeniu od strony wschodniej zaobserwowano na fundamencie betonowym urządzenie chłodnicze wraz z dwoma klimatyzatorami. Inwestor oświadczył, że ekokraty zostały ułożone na warstwie podbudowy z gruzu budowlanego, w którym ułożono warstwę kamienia drobnoziarnistego i ekokraty (z PCV), które zostały i zasypane ziemią i obsiane trawą. Wykonano szkic sytuacyjny oraz dokumentację fotograficzną w postacią 4 zdjęć (akta PINB znak; ROiK 1.5160.169.2017.SRZ, k. 1-2).

Zawiadomieniem z dnia 21 września 2017 r., znak; ROIK 1.5160.169.2017.SRZ, poinformowano strony postępowania o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie utwardzenia terenu na działce nr [...] obr. [...] określonych w decyzji o warunkach zabudowy i decyzji pozwolenia na budowę (akta PINB znak: ROiK I.5160.169.2017.SRZ, k. 5).

Decyzją z dnia 25 września 2017 r., nr 1289/2017, znak: ROIK 1.5160.169.2017.SRZ, PINB nakazał Inwestorowi: Firmie L. Sp. z o.o., Spółka Komandytowa, ul. [...] [...], [...], jako inwestorowi i właścicielowi działki nr [...] obr. [...] przy ul. [...] w K. przywrócenie do stanu poprzedniego terenu działki nr [...] obr. [...] przy budynku mieszkalnym wielorodzinnym z częścią usługową w parterze w zakresie zagospodarowania terenu, przyjętego do użytkowania ostateczną decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie - Powiat Grodzki (...) nr 1000/2017 z dnia (...) 24.07.2017 r. znak ROIK 1.5121.123.20I7.SRZ, tj. do zgodności z projektem zagospodarowania terenu zatwierdzonego ostateczną decyzją PINB w Krakowie - Powiat Grodzki nr 844/2017 z dnia 22.06.2017 r., znak: ROiK 1.5160.70.2017 zatwierdzającą projekt budowlany zamienny i udzielającą pozwolenia na wznowienie robót budowlanych poprzez wykonanie rozbiórki utwardzenia wykonanego z kratki trawnikowej o powierzchni 313,00 m˛ oraz dodatkowego utwardzenia wykonanego z kostki brukowej o powierzchni ok. 190,54 m˛, zlokalizowanego na powierzchni działki nr [...] obr. [...] - zgodnie z projektem zagospodarowania terenu stanowiącym załącznik do niniejszej decyzji (akta PINB znak: ROiK 1.5160.169.2017.SRZ, k. 15-17).

MWINB w Krakowie, po rozpatrzeniu odwołania wniesionego przez L. sp. z o.o. spółka komandytowa od ww. decyzji PINB, dnia 31 stycznia 2018 r., wydał decyzję nr 52/2018, znak: WOB.7721.609.2018.KMARS, którą uchylił przedmiotową decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji (akta PINB znak: ROiK 1.5160.169.2017.SRZ, k. 32-34).

Dnia 30 sierpnia 2018 r. upoważnieni pracownicy PINB przeprowadzili kolejne oględziny w zakresie utwardzenia działki nr [...] obr. [...] przy ul. [...] celem ustalenia stanu fatycznego na dzień oględzin. Stwierdzono, że utwardzenie terenu działki wykonane jest z kostki brukowej i kraty ogrodowej PCV. Ustalono, że roboty budowlane zostały zakończone przy wykonywaniu ww. utwardzenia. Od strony wschodniej działki i budynku stwierdzono wykonanie, poza zakresem objętym pozwoleniem na budowę, dodatkowego utwardzenia z kostki brukowej, umożliwiającego dojazd do budynku od strony wschodniej, a wzdłuż budynku zaobserwowano utwardzenie pokryte kratą PCV ogrodową zasypaną żwirem. Ustalono, że od strony zachodniej budynku wykonano dodatkowe utwardzenie kostką brukową w pasie przy odwodnieniu liniowym o wymiarach 2,80 m x 46,0 m do granicy z działką drogową oraz poszerzono pas miejsc postojowych o wym. 9,0 m x 5,0 m, a na pozostałym terenie po stronie zachodniej stwierdzono wykonanie utwardzenia pokrytego kratą PCV zasypaną żwirem z ziemią. Do protokołu z oględzin załączony został szkic utwardzenia kostką brukową na dz. nr [...] obr. [...], ul. [...]. Wykonano dokumentację fotograficzną w postaci 10 zdjęć (akta PINB znak: ROiK 1.5160.201.2018.SRZ, k. 19-26).

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie - Powiat Grodzki, dnia 27 listopada 2018 r., wydał decyzję nr 1468/2019, znak: ROIK I.5160.201.2018.SRZ, którą na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 Pr. bud. organ 1 instancji nakazał firmie L. Sp. z o.o.. Spółka Komandytowa, [...] [...], [...], jako inwestorowi i właścicielowi działki nr [...] obr. [...] przy ul. [...] w K. przywrócenie do stanu poprzedniego terenu działki nr [...] obr. [...] przy budynku mieszkalnym wielorodzinnym z częścią usługową w parterze, zlokalizowanym przy ul. [...] w K. w zakresie zagospodarowania terenu, zatwierdzonego ostateczną decyzją PINB w Krakowie — Powiat Grodzki nr 844/2017 z dnia 22.06.2017 r., znak: ROIK 1.5160.70.2017. SRZ zatwierdzającą projekt budowlany zamienny i udzielającą pozwolenia na wznowienie robót budowlanych, poprzez rozbiórkę wykonanego utwardzenia z kostki brukowej o powierzchni 184,90 m

, naruszającego przepisy urbanistyczne zawarte w decyzji nr AU-2/6730.2/780/2013 z dnia 29.03.2013 r., znak: AU-02-7.6730.2.1546.2012.RKB, o ustaleniu warunkach zabudowy wydanej przedmiotowej inwestycji (akta PINB, k. 32-34).

W wyniku przeprowadzonego postępowania odwoławczego organ II instancji doszedł do wniosku, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu. W szczególności w uzasadnieniu decyzji organu II instancji wskazano w pierwszej kolejności, że z uwagi na obowiązującą od dnia 19 września 2020 r. nowelizację ustawy Prawo budowlane, na mocy art. 25 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r., poz. 782) stanowiącego, iż do spraw uregulowanych ustawą zmienianą w art. 1, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, przepisy ustawy zmienianej w art. 1 stosuje się w brzmieniu dotychczasowym, MWINB stwierdził, że w przedmiotowej sprawie niezakończonej decyzją ostateczną zastosowanie znajdą przepisy ustawy Prawo budowlane w brzmieniu obowiązującym przed wspomnianą nowelizacją.

W ocenie organu odwoławczego organ I instancji prawidłowo wdrożył tryb postępowania wynikający z przepisów art. 50-51 PB, gdyż przepisy te mają zastosowanie do robót budowlanych, które nie wymagają uzyskania pozwolenia na budowę i nie są objęte obowiązkiem zgłoszenia, natomiast zostały zrealizowane w sposób istotnie odbiegający od ustaleń zawartych w obowiązujących przepisach. MWINB w pełni popiera stanowisko sądu wyrażone m.in. w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 maja 2017 r. sygn. akt II OSK 2224/15, iż możliwe jest stosowanie trybu postępowania przewidzianego w przepisach art. 50 i 51 p.b. do obiektów budowlanych i robót budowlanych nie wymagających ani pozwolenia na budowę, ani zgłoszenia.

Z brzmienia przepisu art. 50 ust. 1 ustawy prawo budowlane wprost wynika, że "organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych wykonywanych (...)" a więc podstawą wstrzymania robót budowlanych na podstawie art. 50 ust. 1 prawa budowlanego, winien być stwierdzony stan prowadzenia robót, względnie stan zaawansowania robót budowlanych wskazujący na to, iż roboty będą prowadzone w przyszłości.

Z protokołu oględzin PINB z dnia 30 sierpnia 2018 r. jednoznacznie wynika, że roboty budowane związane z utwardzeniem terenu na działce nr ewid. [...] obr. [...] zostały zakończone i wykonano utwardzenie z kostki brukowej w dwóch miejscach, tj. przy wjeździe na teren działki od strony ul. [...] na powierzchni 23,60 m˛ umożliwiając wjazd transportem samochodowym po wschodniej stronie budynku nr [...], a od zachodniej strony budynku wykonano utwardzenie z kostki brukowej o szerokości 2,80 m i długości 46,0 m, natomiast przy północnej granicy działki wykonane zostało utwardzenie o wymiarach 9,0 m x 5,0 m, co daje łączną powierzchnię utwardzenia na poziomie 184,90 m˛.

Wobec powyższego, z uwagi na przepis art. 51 ust. 7p.b., zgodnie z którym: przepisy ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 3 stosuje się odpowiednio, jeżeli roboty budowlane, w przypadkach innych niż określone w art. 48, zostały wykonane w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1, PINB słusznie odstąpił od wydania postanowienia o wstrzymaniu przedmiotowych robót budowlanych i zasadnie wydał decyzję, którą na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 p.b. nakazał firmie L. Sp. z o.o.. Spółka Komandytowa, [...] [...], jako inwestorowi i właścicielowi działki nr [...] obr. [...] przy ul. [...] w K. przywrócenie do stanu poprzedniego terenu działki nr [...] obr. [...] przy budynku mieszkalnym wielorodzinnym z częścią usługową w parterze, zlokalizowanym przy ul. [...] w K. w zakresie zagospodarowania terenu, zatwierdzonego ostateczną decyzją PINB w Krakowie - Powiat Grodzki nr 844/2017 z dnia 22.06.2017 r., znak: ROIK 1.5160.70.2017.SRZ zatwierdzającą projekt budowlany zamienny i udzielającą pozwolenia na wznowienie robót budowlanych, poprzez rozbiórkę wykonanego utwardzenia z kostki brukowej o powierzchni 184,90 m2, naruszającego przepisy urbanistyczne zawarte w decyzji nr AU-2/6730.2/780/2013 z dnia 29.03.2013 r., znak: AU-02- 7.6730.2.1546.2012.RKB, o ustaleniu warunkach zabudowy wydanej przedmiotowej inwestycji.

Na powyższą decyzję skargę złożyła L. F. J.. Ł. spółka komandytowa z siedzibą w K. zarzucając skarżonej decyzji:

1. naruszenie art. 138 §1 ust. 1 w zw. art. 107 § 1 pkt 5 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 735 z późn. zm., dalej "k.p.a.") poprzez utrzymanie w mocy decyzji wydanej z naruszeniem przepisów prawa polegającym na faktycznym braku rozstrzygnięcia, które nie wskazuje w sposób precyzyjny o rozbiórkę jakiego i gdzie znajdującego się utwardzenia z kostki brukowej organowi chodzi (Organ I instancji w decyzji nie wskazał gdzie na terenie działki nr [...] obr. [...]; przy budynku mieszkalnym wielorodzinnym z częścią usługową w parterze, zlokalizowanym przy ul. [...] w K. znajduje się utwardzenie, które miałoby podlegać rozbiórce), w wyniku czego decyzja ta jest niemożliwa do wykonania;

2. naruszenie art. 138 §1 k.p.a. w zw. z art. 59 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zwanej dalej: "u.p.z.p." w zw. z art. 32 ust. 4 pkt.l Prawa budowlanego w zw. z art. 65 ust. 2 u.p.z.p. w zw. z art. 59 p.b. poprzez utrzymanie w mocy decyzji wydanej z naruszeniem przepisów prawa polegającym na wydaniu decyzji w oparciu o decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu nr AU-2/6730.2/7802013 wydaną dnia 29.03.2013 r. o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji "budowa budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem podziemnym oraz usługami w parterze wraz z instalacjami wewnętrznymi (wod-kan, elektryczną, gaz, co., went mechaniczna, klimatyzacja) na działce nr [...] obr[...], zjazdem z działki nr [...] obrJ jw., przy ul. [...] w K.", która została już "skonsumowana" poprzez wydane na jej podstawie pozwolenia na budowę i decyzji pozwalającej na użytkowanie nr [...] z dnia 24.07.2017 r. znak ROIK L5121.123.2017.SRZ;

3. Naruszenie art. 138 § 1 k.p.a. w zw. z art. 29 ust. 2 pkt. 5 w zw. z art. 3 pkt. 1 p.b. poprzez utrzymanie w mocy decyzji wydanej z naruszeniem przepisów prawa polegającym na nakazaniu inwestorowi przywrócenia terenu działki do stanu poprzedniego, podczas gdy na działce budowlanej wykonane zostały roboty budowlane polegające na utwardzeniu powierzchni gruntu, a co za tym idzie ich przeprowadzenie nie wymaga uzyskania pozwolenia na budowę, ani zgłoszenia, w konsekwencji czego w przypadku wykonania przedmiotowych robót nie mają zastosowania przepisy ustawy prawo budowlane;

4. Naruszenie art. 138 §1 w zw. z art. 19 kpa w zw. z art. 50 w zw. z art. 3 ust. 1 u.p.z.p poprzez naruszenie właściwości polegające na egzekwowaniu obowiązków wynikających z rzekomych naruszeń decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowaniu terenu przez organ nadzoru budowlanego, podczas gdy organ ten nie jest właściwy w sprawie kształtowania i prowadzenia polityki przestrzennej.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Sąd administracyjny sprawuje swą kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych). Istota sądowej kontroli administracji publicznej sprowadza się zatem do ustalenia czy w określonym przypadku, jej organy dopuściły się kwalifikowanych naruszeń prawa. Kontrola ta powinna zawsze przebiegać na trzech płaszczyznach:

1) oceny zgodności rozstrzygnięcia (decyzji lub innego aktu) lub działania z prawem materialnym,

2) dochowania wymaganej prawem procedury,

3) respektowania reguł kompetencji.

Zgodnie z przepisem art. 133 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 259, dalej p.p.s.a.) sąd wydaje wyrok na podstawie akt sprawy. Orzekanie "na podstawie akt sprawy" oznacza, iż sąd przy ocenie legalności decyzji bierze pod uwagą okoliczności, które z akt tych wynikają i które legły u podstaw zaskarżonego aktu. Podstawą orzekania przez sąd administracyjny jest zatem materiał dowodowy zgromadzony przez organ administracji publicznej w toku postępowania, na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia. Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w pełni podziela pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego, że "skoro wyrok wydawany jest na podstawie akt sprawy, to tym samym badając legalność zaskarżonej decyzji Sąd ocenia jej zgodność z prawem materialnym i procesowym w aspekcie całości zgromadzonego w postępowaniu administracyjnym materiału dowodowego" (wyrok NSA z dnia 9 lipca 2008 r., sygn. II OSK 795/07).

Zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej p.p.s.a.) stanowiąc, że Sąd rozstrzyga w granicach sprawy nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Ponadto w myśl art. 135 p.p.s.a. Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.

Ramy prawne sądowej kontroli skarżonej decyzji wyznaczają przede wszystkim przepisu ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. prawo budowlane (dalej p.b.) w brzmieniu sprzed nowelizacji, która weszła w życie dnia 19 września 2020 r. z uwagi na datę wszczęcia postępowania w sprawie.

Podstawą materialnoprawną skarżonej decyzji jest art. 51 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 50 ust. 1 pkt 4 p.b.

Zgodnie z art. 50 ust. 1 w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49b ust. 1 organ nadzoru budowlanego wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych wykonywanych:

1) bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia lub

2) w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska, lub

3) na podstawie zgłoszenia z naruszeniem art. 30 ust. 1, lub

4) w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę, projekcie budowlanym lub w przepisach.

Stosownie do art. 51 ust. 1 pkt 1 p.b. przed upływem 2 miesięcy od dnia wydania postanowienia, o którym mowa w art. 50 ust. 1, organ nadzoru budowlanego w drodze decyzji:

1) nakazuje zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego albo

2) nakłada obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania, albo

3) w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę - nakłada, określając termin wykonania, obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz - w razie potrzeby - wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem; przepisy dotyczące projektu budowlanego stosuje się odpowiednio do zakresu tych zmian.

Stosownie do art. 51 ust. 7 p.b. przepisy ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 3 stosuje się odpowiednio, jeżeli roboty budowlane, w przypadkach innych niż określone w art. 48 albo w art. 49b, zostały wykonane w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1.

Prawidłowo organy obu instancji przyjęły, że tryb, o którym mowa w art. art. 51 ust. 1 pkt 1 i ust. 7 znajduje zastosowanie w sytuacji, gdy roboty budowlane zostały już zakończone.

Podstawą wdrożenia trybu naprawczego w przedmiotowej sprawie jest okoliczność, że teren działki nr [...] obr. [...] przy budynku mieszkalnym wielorodzinnym z częścią usługową w parterze, zlokalizowanym przy ul. [...] w K. w zakresie zagospodarowania terenu, zatwierdzonego ostateczną decyzją PINB w Krakowie - Powiat Grodzki nr 844/2017 z dnia 22.06.2017 r., znak: ROIK 1.5160.70.2017.SRZ zatwierdzającą projekt budowlany zamienny i udzielającą pozwolenia na wznowienie robót budowlanych został utwardzony, co narusza przepisy urbanistyczne zawarte w decyzji nr AU-2/6730.2/780/2013 z dnia 29.03.2013 r., znak: AU-02- 7.6730.2.1546.2012.RKB, o ustaleniu warunkach zabudowy wydanej przedmiotowej inwestycji. Wykonanie utwardzenia prowadzi bowiem w ocenie organów obu instancji do zmniejszenia dopuszczalnego wskaźnika powierzchni biologicznie czynnej oraz zwiększenia dopuszczalnego wskaźnika zabudowy wynikających z decyzji o warunkach zabudowy.

W ocenie Sądu stanowisko organów nie jest prawidłowe.

Na wstępie przypomnieć należy, że podstawowym instrumentem kształtowania ładu przestrzennego są miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego pozwalające w sposób kompleksowy i spójny kształtować ład przestrzenny na większym, spójnym architektonicznie i urbanistycznie obszarze. Ponadto preferencja miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego wynika także z faktu, że odgórne zasady kształtowania ładu przestrzennego przez władzę publiczną stanowią ingerencję w chronione w aktach prawa powszechnie obowiązującego prawo własności. Ograniczenia prawa własności w drodze ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego są ograniczeniami wynikającymi z aktów prawa powszechnie obowiązującego, podczas gdy warunki zabudowy kształtowane w akcie administracyjnym mają charakter norm indywidualnych i konkretnych. Nie pozbawione jest zatem racji stanowisko organów obu instancji, że naruszenie postanowień decyzji o warunkach zabudowy mogłoby mieścić się w pojęciu "przepisów" (indywidualnych i konkretnych norm prawnych) w rozumieniu art. 50 ust. 1 pkt 4 p.b.

Jednakże w przedmiotowym stanie faktycznym wykonane utwardzenie terenu nie stanowi naruszenia warunków określonych w decyzji ustalającej warunki zabudowy z następujących powodów.

Po pierwsze, zmiana powierzchni biologicznie czynnej nie może być postrzegana jako naruszenie postanowień decyzji o warunkach zabudowy w sytuacji, gdy ustalenie wskaźnika powierzchni biologicznie czynnej nie jest elementem decyzji o warunkach zabudowy (choć w przedmiotowej sprawie został on w decyzji wskazany). Wymagania dotyczące nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego zostały określone w art. 61 ust. 6 i 7 w zw. z § 4-7 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Brak wśród tych wymogów wymogu wskazania wskaźnika powierzchni biologicznie czynnej.

Dlatego też, choć niewątpliwie wskaźnik udział powierzchni biologicznie czynnej ma ścisły związek z ustalaniem parametru powierzchni zabudowy, to uchybienia w tym zakresie nie mogą być traktowane, jako naruszenie przepisów prawa materialnego. Ustalenie konkretnego wskaźnika biologicznie czynnej następuje na etapie regulowanym przepisami prawa budowlanego, choć nie wyklucza to tego, aby na etapie związanym z ustaleniem warunków zabudowy zbadano, czy zachowanie wymaganego wskaźnika jest w ogóle możliwe i czy planowany wskaźnik mieści się w granicach kontynuacji funkcji. W tym zaś zakresie wskazać trzeba, że zgodnie z § 39 i § 40 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, obowiązek urządzenia co najmniej 25% powierzchni działki jako terenu biologicznie czynnego dotyczy działek budowlanych przeznaczonych pod zabudowę wielorodzinną, budynków opieki zdrowotnej oraz oświaty i wychowania, zaś 30% w przypadku placów zabaw i miejsca rekreacji w zespole budynków wielorodzinnych objętych jednym pozwoleniem na budowę (por. wyrok NSA z 26 maja 2020 r. sygn. akt II OSK 2419/19). W przedmiotowej sprawie nie badano jednak kwestii zgodności dokonanych zmian (utwardzenia) z przepisami techniczno-budowlanymi, lecz jedynie podniesiono zarzut naruszenia ustaleń wynikających z decyzji o warunkach zabudowy.

Z kolei jeśli chodzi o przekroczenie wskaźnika zabudowy w ocenie Sądu także w tym aspekcie stwierdzenie naruszenia postanowień decyzji o warunkach zabudowy jest nieusprawiedliwione. Zgodnie z art. 61 ust. 7 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z § 5 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. wskaźnik zabudowy to stosunek wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu. Aktualnie brak jest legalnej definicji zabudowy. Posiłkując się definicją słownikową przez zabudowę rozumie się budynki znajdujące się na jakimś terenie. Pojęcie "zabudowy" odnosi się także do czynności zabudowywania terenu lub powierzchni. Z powyższego wynika, że utwardzenie terenu wokół budynku nie może być wliczane do wskaźnika zabudowy określonego w decyzji o warunkach zabudowy. Dodatkowo należy zwrócić uwagę, że zgodnie z art. 29 ust. 4 pkt 4 p.b. nie wymaga pozwolenia na budowę ani zgłoszenia utwardzanie powierzchni gruntu na działkach budowlanych, zgodnie z art. 29 ust. 2 pkt 7 p.b. nie wymaga pozwolenia na budowę ani zgłoszenia budowa miejsc postojowych dla samochodów do 10 stanowisk włącznie.

Z powyższego wynika, że wykonane prace polegające na utwardzeniu terenu na działce nr [...] nie mogą być oceniane przez pryzmat ustaleń zawartych w decyzji o warunkach zabudowy z przytoczonych powyżej powodów. W konsekwencji stwierdzenie, że naruszono przepisy w rozumieniu art. 50 ust. 1 pkt 4 p.b. nie jest uprawnione i wyłącznie z tego powodu brak podstaw do nałożenia obowiązków, o których mowa w art. 51 ust. 1 p.b.

Inną kwestią jest natomiast to, czy wykonane prace są zgodne z projektem budowlanym bądź przepisami prawa budowlanego, w tym warunkami technicznymi, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Tego organy nie badały i nie stanowiło to podstawy wydania skarżonej decyzji.

Odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi tut. Sąd nie podziela zarzutu, że nałożony obowiązek został określony nieprecyzyjnie, przy czym szersze omówienie tego zarzutu wobec podjętego rozstrzygnięcia jest na tym etapie bezprzedmiotowe.

Przyznać także należy rację skarżącej, że w sytuacji, gdy dojdzie do zmiany zagospodarowania terenu bez uzyskania decyzji o warunkach zabudowy to wójt, burmistrz albo prezydent miasta jest organem kompetentnym do podjęcia wskazanych w art. 59 ust. 3 u.p.z.p. działań. Sąd nie stwierdza jednak w przedmiotowej sprawie naruszenia przepisów o właściwości, bowiem organy administracji architektoniczno-budowlanej prowadziły przedmiotowe postępowanie w trybie naprawczym, co bez wątpienia należy do ich kompetencji. Wadliwości zaś skarżonej decyzji należy upatrywać w tym, że błędnie przyjęto, iż doszło do naruszenia "przepisów" w rozumieniu art. 50 ust. 1 pkt 4 prawa budowlanego.

Z powyższego wynika, że nieprawidłowe jest rozstrzygnięcie organu II, jak i I instancji uzasadniające zastosowanie art. 51 ust. 1 p.b. naruszeniem postanowień decyzji o warunkach zabudowy. Powyższa konkluzja nie przesądza, czy wykonane prace są zgodne z projektem budowlanym bądź też przepisami ustawy prawo budowlane lub rozporządzeniem w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynku i ich usytuowanie. Ocena taka na obecnym etapie postępowania sądowego byłaby przedwczesna, a także niemożliwa (z uwagi na brak dokumentacji projektowej w aktach sprawy). Ponownie rozpatrując sprawę organy administracji publicznej dokonają oceny wykonanych prac przez pryzmat wskazanych przepisów prawa budowlanego i w zależności od wyniku oceny podejmą stosowne rozstrzygnięcie.

Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a. zasądzając od MWINB na rzecz skarżącej kwotę 997 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.