Wyrok WSA w Kielcach, sygn. akt II SA/Ke 192/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach
Data orzeczenia: 2024-05-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6138 Utrzymanie czystości i porządku na terenie gminy
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Wójt Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność uchwały w części
Powołane przepisy: article: art. 4 ust. 1 i 2,
journal: Dz.U. 2023 poz 1469
law: Ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (t. j.)
article: art. 4 pkt 11, art. 4 ust. 2 pkt 7,
journal: Dz.U. 2021 poz 1326
law: Ustawa z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych - tj
article: art. 151
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Detka (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Beata Ziomek, Sędzia WSA Jacek Kuza, Protokolant Starszy inspektor sądowy Joanna Dziopa, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 maja 2024 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Opatowie na uchwałę Rady Gminy w Baćkowicach z dnia 17 sierpnia 2023 r. Nr LXVIII/363/23 w przedmiocie zmiany uchwały w sprawie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy I. stwierdza nieważność § 1 zaskarżonej uchwały w części, w jakiej nadaje nowe brzmienie § 7 ust. 1 i ust. 3 oraz § 8 ust. 1 załącznika do uchwały Nr LII/269/22 Rady Gminy w Baćkowicach z dnia 27 czerwca 2022 r. stanowiącego "Regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Baćkowice"; II. oddala skargę w pozostałej części.


UZASADNIENIE

W dniu 17 sierpnia 2023 r. Rada Gminy w Baćkowicach podjęła uchwałę nr LXVIII/363/23 zmieniająca uchwałę Nr LII/269/22 Rady Gminy w Baćkowicach z dnia 27 czerwca 2022 r. w sprawie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy.

Jako podstawę prawną uchwały organ wskazał art. 18 ust. 1 i 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym oraz art. 4 ust. 1 i 2 pkt 1 lit. c i d, pkt 3, 6, 7 i 8 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku

w gminach (Dz. U. z 2022 r., poz. 2519 ze zm.), zwanej dalej ustawą.

W § 1 uchwały nadano nowe brzmienie § 3, § 4, § 6, § 7 i § 8 Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy Baćkowice stanowiącego załącznik do uchwały nr LII/269/22 Rady Gminy w Baćkowicach z dnia 27 czerwca 2022 r., zwanego dalej Regulaminem, w szczególności

- § 6. otrzymuje brzmienie:

1. Osoby będące właścicielami lub opiekunami zwierząt domowych są zobowiązane do:

1) sprawowania właściwej opieki nad tymi zwierzętami mającej na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku,

2) zachowania środków ostrożności, a w tym: niepozostawiania zwierzęcia bez nadzoru osób dorosłych,

3) usuwania zanieczyszczeń pozostawionych przez zwierzęta domowe w miejscach publicznych i wrzucanie ich do oznakowanych pojemników, koszy ulicznych lub pojemników na zmieszane odpady komunalne. Postanowienie to nie dotyczy osób

o znacznym stopniu niepełnosprawności, korzystających z pomocy psów asystujących.

- § 7. otrzymuje brzmienie:

1. Utrzymywanie zwierząt gospodarskich jest zabronione na terenach wyłączonych

z produkcji rolniczej, oznaczonych w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego jako takie.

2. Zakaz utrzymywania zwierząt gospodarskich dotyczy także zwartych terenów, zajętych przez budownictwo wielorodzinne, jednorodzinne, instytucje użyteczności publicznej, centra handlowe, hotele, strefy przemysłowe, ogrody działkowe.

3. Prowadzący chów zwierząt gospodarskich są zobowiązani:

1) przestrzegać przepisów sanitarno - epidemiologicznych,

2) gromadzić i usuwać powstające odpady i nieczystości w sposób zgodny z prawem, w tym zwłaszcza z wymogami niniejszego Regulaminu i nie powodować zanieczyszczenia nieruchomości oraz wód powierzchniowych i podziemnych,

3) pszczoły trzymać w ulach, tak, aby wylatujące i przylatujące pszczoły nie stanowiły uciążliwości dla właścicieli nieruchomości sąsiednich.

- § 8. otrzymuje brzmienie:

1. Właściciele nieruchomości raz w roku w okresie od 1 marca do 31 marca przeprowadzają deratyzację miejsc oraz pomieszczeń nieruchomości nieprzeznaczonych do stałego pobytu ludzi w szczególności takich jak: wiaty śmietnikowe, pomieszczenia produkcyjne i magazyny.

2. W przypadku pojawienia się gryzoni lub pogarszania się stanu sanitarno-epidemiologicznego Wójt Gminy określi obszary podlegające obowiązkowej deratyzacji oraz termin jej przeprowadzenia.

W złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach skardze Prokurator Rejonowy w Opatowie zaskarżył powyższą uchwałę w całości zarzucając istotne naruszenie prawa, tj.:

1. art. 7 i art. 94 Konstytucji RP oraz art. 4 ust. 2 pkt 8 ustawy poprzez przekroczenie delegacji ustawowej i nałożenie w § 1 zaskarżonej uchwały (zmieniającej § 8 Regulaminu) obowiązku na właścicieli nieruchomości przeprowadzenia na terenie swoich nieruchomości deratyzacji raz w roku w okresie od 1 marca do 31 marca miejsc oraz pomieszczeń nieruchomości nieprzeznaczonych do stałego pobytu ludzi w szczególności takich jak: wiaty śmietnikowe, pomieszczenia produkcyjne i magazyny, podczas gdy art. 4 ust. 2 pkt 8 ustawy nakłada na radę gminy obowiązek wyznaczania obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzania;

2. art. 7, art. 31 ust. 3, art. 94 Konstytucji RP oraz 4 ust. 2 pkt 6 ustawy poprzez nałożenie na właścicieli i opiekunów zwierząt domowych w § 1 zaskarżonej uchwały (zmieniającej § 6 Regulaminu) obowiązku zachowania środków ostrożności, a w tym: niepozostawiania zwierzęcia bez nadzoru osób dorosłych, podczas gdy art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy odnosi się wyłącznie do miejsc przeznaczonych do wspólnego użytku;

3. art. 7, art. 31 ust. 3, art. 94 Konstytucji RP oraz art. 4 ust. 2 pkt 7 ustawy polegające na przekroczeniu zakresu upoważnienia ustawowego w § 1 zaskarżonej uchwały (zmieniającej § 7 Regulaminu) poprzez:

a) wprowadzenie całkowitego zakazu utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej, oznaczonych w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego jako takie, podczas gdy zakaz utrzymania zwierząt gospodarskich nie może dotyczyć całego terenu wyłączonego z produkcji rolniczej, a jedynie określonego obszaru lub poszczególnych nieruchomości;

b) nałożenie na prowadzących chów zwierząt gospodarskich obowiązków:

- przestrzegania przepisów sanitarno-epidemiologicznych,

- gromadzenia i usuwania powstających odpadów i nieczystości w sposób zgodny

z prawem, w tym zwłaszcza z wymogami niniejszego Regulaminu i nie powodowania zanieczyszczenia nieruchomości oraz wód powierzchniowych i podziemnych,

- trzymania pszczół w ulach, tak, aby wylatujące i przylatujące pszczoły nie stanowiły uciążliwości dla właścicieli nieruchomości sąsiednich, podczas gdy przepisy te wkraczają w sferę prawną uregulowaną przepisami prawa o randze ustawowej.

Podnosząc powyższe zarzuty skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości.

W uzasadnieniu skargi sformułowane zarzuty zostały rozwinięte wraz

z przytoczeniem argumentacji mającej przemawiać za ich zasadnością.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie w całości wskazując, że nie znajduje ona uzasadnionych podstaw faktycznych jak i prawnych, a jako taka powinna zostać oddalona.

W odniesieniu do zarzutu z pkt 1 skargi organ wskazał, iż zapisy Regulaminu nie stoją w sprzeczności z zapisami ustawy. Posiadają wyznaczony termin przeprowadzania deratyzacji oraz posiadają określony obszar, którego granice wyznaczają budynki nieprzeznaczone do stałego pobytu ludzi.

Co do pkt 2 zarzutów skargi organ podniósł, że uznać należy, że właściwe brzmienie § 6 Regulaminu winno być następujące:

1. Osoby będące właścicielami lub opiekunami zwierząt domowych w terenie wspólnego użytkowania są zobowiązane do:

1) sprawowania właściwej opieki nad tymi zwierzętami mającej na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz zanieczyszczaniem

2) zachowania środków ostrożności, a w tym: niepozostawiania zwierzęcia bez nadzoru osób dorosłych,

3) usuwania zanieczyszczeń pozostawionych przez zwierzęta domowe

w miejscach publicznych i wrzucanie ich do oznakowanych pojemników, koszy ulicznych lub pojemników na zmieszane odpady komunalne. Postanowienie to nie dotyczy osób o znacznym stopniu niepełnosprawności, korzystających z pomocy psów "asystujących".

Kolejno, ustosunkowując się do zarzutu z pkt 3 skargi organ uznał, że właściwe brzmienie § 7 Regulaminu winno być następujące:

1. Utrzymywanie zwierząt gospodarskich jest zabronione na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej, oznaczonych w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego jako "tereny zajętych przez budownictwo wielorodzinne, jednorodzinne, instytucje użyteczności publicznej, centra handlowe, hotele, strefy przemysłowe, ogrody działkowe."

2. Prowadzący chów zwierząt gospodarskich są zobowiązani:

1) przestrzegać przepisów sanitarno-epidemiologicznych,

2) gromadzić i usuwać powstające odpady i nieczystości w sposób zgodny

z prawem, w tym zwłaszcza z wymogami niniejszego Regulaminu i nie powodować zanieczyszczenia nieruchomości oraz wód powierzchniowych i podziemnych,

3) pszczoły trzymać w ulach, tak, aby wylatujące i przylatujące pszczoły nie stanowiły uciążliwości dla właścicieli nieruchomości sąsiednich.

Podczas rozprawy przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Kielcach

w dniu 28 maja 2024 r. skarżący wyjaśnił, że nie zaskarża nowego brzmienia § 8 ust. 2 Regulaminu, a pozostawienie go w obrocie prawnym przy jednoczesnym wyeliminowaniu § 8 ust. 1 spowoduje niewyczerpanie delegacji ustawowej, o jakiej mowa w art. 4 ust. 2 pkt 8 ustawy. Stąd też wniosek o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości uznać należy za zasadny.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Przedmiotem kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne są między innymi akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego

i terenowych organów administracji rządowej (art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jedn. Dz. U.z 2023 r. poz. 1634 ze zm., zwanej dalej p.p.s.a.). Kryterium kontroli stanowi zgodność z prawem aktu, przy uwzględnieniu stanu prawnego obowiązującego w dacie jego wydania. Stosownie do treści art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd administracyjny uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.

Wyjaśnić należy, że przesłanką stwierdzenia nieważności uchwały organu samorządu gminnego jest istotna sprzeczność uchwały z prawem. W orzecznictwie

i doktrynie podkreśla się, że opierając się na konstrukcji wad powodujących nieważność oraz wzruszalność decyzji administracyjnych, można wskazać rodzaje naruszeń przepisów, które trzeba zaliczyć do istotnych, skutkujących nieważnością uchwały organu gminy. Do nich należy naruszenie: przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego - przez wadliwą ich wykładnię - oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał (por. przykładowo wyrok WSA w Warszawie z 1 czerwca 2021 r., VIII SA/Wa 281/21, LEX nr 3312403 i przywołane tam orzecznictwo oraz stanowisko wyrażone w doktrynie).

W wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 28 października 2009 r., sygn. akt Kp 3/09, zwrócono uwagę na zasadę konstruowania przepisów z zachowaniem odpowiedniej określoności regulacji prawnych, która ma charakter zasady prawa. Wprawdzie w wyroku tym mowa o tworzeniu przepisów ustaw i rozporządzeń, jednakże opisana reguła ma charakter uniwersalny, a wynikające z niej wnioski mogą stanowić podstawę ocen w zakresie formy tworzenia prawa miejscowego. Na prawodawcy ciąży zatem obowiązek tworzenia przepisów prawa możliwie najbardziej określonych w danym wypadku, zarówno pod względem ich treści, jak i formy. Na oba wymiary określoności prawa składają się kryteria, które były wielokrotnie wskazywane w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego, a mianowicie: precyzyjność regulacji prawnej, jasność przepisu oraz jego legislacyjna poprawność. Kryteria te składają się na tzw. test określoności prawa, który każdorazowo powinien być odnoszony do badanej regulacji. Precyzyjność przepisu przejawia się w konkretności regulacji praw i obowiązków, tak by ich treść była oczywista i pozwalała na ich wyegzekwowanie. Jest to możliwe pod warunkiem skonstruowania przez prawodawcę precyzyjnych norm prawnych. Z kolei jasność przepisu gwarantować ma jego komunikatywność względem adresatów. Innymi słowy, chodzi o zrozumiałość przepisu na gruncie języka powszechnego. Niejasność przepisu w praktyce oznacza niepewność sytuacji prawnej adresata normy i pozostawienie jej ukształtowania organom stosującym prawo.

Przenosząc zaprezentowane wyżej rozważania na grunt niniejszej sprawy wskazać należy, że zaskarżona uchwała została podjęta w wykonaniu delegacji ustawowej określonej w art. 4 ust. 1 i 2 ustawy z dnia z 13 września 1996 r.

o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (w brzmieniu obowiązującym w dacie podjęcia kontrolowanego aktu, opublikowanym w Dz. U. z 2023 r. poz. 1469).

Zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy, rada gminy, po zasięgnięciu opinii państwowego powiatowego inspektora sanitarnego, uchwala regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gminy, zwany dalej "regulaminem"; regulamin jest aktem prawa miejscowego. Z kolei art. 4 ust. 2 w pkt. 1-8 wskazuje jakie obligatoryjne regulacje winny się znaleźć w regulaminie. M.in. regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące:

- obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku (art. 4 ust. 2 pkt 6);

- wymagań utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych

z produkcji rolniczej, w tym także zakazu ich utrzymywania na określonych obszarach lub w poszczególnych nieruchomościach(art. 4 ust. 2 pkt 7);

- wyznaczania obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzania(art. 4 ust. 2 pkt 8).

Dokonując merytorycznej oceny zaskarżonej uchwały wskazać należy, że zasadne są zarzuty Prokuratora w części, w jakiej zaskarżona uchwała nadaje nowe brzmienie § 7 ust. 1 i 3 oraz § 8 ust. 1 Regulaminu.

Odnośnie do treści § 7 ust. 1 - w brzmieniu nadanym zaskarżoną uchwałą – Sąd wyraża pogląd prezentowany już w orzecznictwie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach m.in. w sprawach II SA/Ke 47/24 i II SA/Ke 63/24, (wyroki dostępne w internetowej bazie orzeczeń sądów administracyjnych).

Postanowienie zawarte w § 7 ust. 1 (realizujące delegację ustawową z art. 4 ust. 2 pkt 7 ustawy) powtarza dotychczasową treść Regulaminu, co do której -

w przywołanym wyżej wyroku z 18 kwietnia 2024 r., II SA/Ke 47/24 - stwierdzona została nieważność w części załącznika do uchwały Rady Gminy w Baćkowicach z dnia 27 czerwca 2022 r. Nr LII/269/22. Z racji rzeczy argumentacja przemawiająca za stwierdzeniem nieważności zaskarżonej uchwały w tym zakresie jest taka sama.

Przepis § 7 ust. 1 jest istotnie sprzeczny z prawem, gdyż odwołuje się do oznaczenia terenów wyłączonych z produkcji rolniczej w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego, które to oznaczenie w tych planach miejscowych nie występuje. W obowiązującej - na datę uchwalenia Regulaminu - uchwale nr XXIX/130/08 Rady Gminy Baćkowice z dnia 30 grudnia 2008 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Baćkowice (Dz. Urz. Woj. Świętokrzyskiego 2009.114.1184) nie występuje oznaczenie terenu jako wyłączonego z produkcji rolniczej. W Planie oznaczone zostały natomiast odpowiednim symbolem literowym tereny rolnicze oraz tereny rolnicze stanowiące trwałe użytki zielone. Takie zapisy powodują, że nie jest możliwe precyzyjne

i jednoznaczne określenie, które z terenów na obszarze gminy Baćkowice są wyłączone z produkcji rolniczej w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego.

Przede wszystkim jednak należy zauważyć, że określenie "terenów wyłączonych z produkcji rolniczej" ma swoją definicję ustawową w polskim systemie prawa. Zgodnie bowiem z art. 4 pkt 11) ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz.U.2021.1326 t.j.), ilekroć w tej ustawie jest mowa

o wyłączeniu gruntów z produkcji - rozumie się przez to rozpoczęcie innego niż rolnicze lub leśne użytkowanie gruntów; nie uważa się za wyłączenie z produkcji gruntów, o których mowa w art. 2 ust. 1 pkt 3, jeżeli przerwa w rolniczym użytkowaniu tych obiektów jest spowodowana zmianą kierunków produkcji rolniczej i trwa nie dłużej niż 5 lat. Wynika stąd, że wyłączeniem gruntów z produkcji rolniczej nie jest przeznaczenie takich gruntów na cele nierolnicze w planie miejscowym. Dopiero rozpoczęcie innego niż rolnicze użytkowania gruntów jest wyłączeniem gruntu z produkcji rolniczej. Także decyzja o zezwoleniu na wyłączenie gruntów z produkcji rolniczej, o której mowa w art. 11 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, nie jest aktem administracyjnym rozstrzygającym o tym, czy nastąpiło wyłączenie gruntów z produkcji rolniczej. Decyzja taka, jak wynika z art. 11 ust. 1 powołanej ustawy, nie jest bowiem wymagana w przypadku wyłączenia z produkcji rolniczej wszystkich rodzajów gruntów. Ponadto w art. 28 ust. 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych stanowi się, że w razie stwierdzenia, że grunty przeznaczone w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego na cele nierolnicze lub nieleśne zostały wyłączone z produkcji bez decyzji, o której mowa w art. 11 ust. 1 i 2 powołanej ustawy, decyzję taką wydaje się z urzędu, podwyższając jednocześnie wysokość należności o 10%. Z przepisów ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych wynika, że najpierw w planie miejscowym grunt powinien być przeznaczony na cele nierolnicze (art. 7 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych), a dopiero potem wyłączony z produkcji rolniczej. Zatem wyłączenie gruntu z produkcji rolniczej to faktyczne działanie posiadacza gruntu polegające na rozpoczęciu innego niż rolnicze użytkowanie gruntu przeznaczonego w planie miejscowym na cele nierolnicze. Tak też należy rozumieć użyte w art. 4 ust. 2 pkt 7 ustawy sformułowanie "na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej". Inaczej mówiąc, art. 4 ust. 2 pkt 7 ustawy dotyczy terenów, na których rozpoczęto inne niż rolnicze użytkowanie gruntów (por. wyrok WSA w Gdańsku z 18 kwietnia 2012 r.,

II SA/Gd 812/11, wyrok WSA w Warszawie z 10 lutego 2017 r., IV SA/Wa 2661/16, dostępne jak wyżej).

Należy więc przyjąć, że art. 4 ust. 2 pkt 7 ustawy nie stanowi podstawy do wprowadzenia w uchwalonej przez Radę Gminy w Baćkowicach zmianie Regulaminu zakazu utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej, oznaczonych w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego jako takie.

Niezgodny z prawem w sposób istotny jest również przepis § 7 ust. 3 wprowadzony do Regulaminu zaskarżoną uchwałą. Przede wszystkim zawiera on mało precyzyjne zwroty, które mogą być różnie interpretowane przez jej adresatów. Niezależnie od tego, że obowiązek przestrzegania prawa nałożony został na każdego w art. 83 Konstytucji RP, a tym samym zbędnym jest powtarzanie go w akcie niższego rzędu, podkreślić należy, że z treści kontrolowanego przepisu nie wiadomo, o jakie przepisy sanitarno-epidemiologiczne chodzi (§ 7 ust. 3 pkt 1) i w zgodzie z jakim konkretnie prawem (poza Regulaminem) prowadzący chów zwierząt gospodarskich zobowiązani zostali gromadzić i usuwać powstające odpady i nieczystości (§ 7 ust. 3 pkt 2). Wskazanie, że w szczególności są to przepisy Regulaminu było zbędne, gdyż prawo miejscowe tworzone jest właśnie po to, aby przestrzegać jego postanowień, o czym stanowi przywołany wyżej art. 83 Konstytucji RP. Za zbyt ogólny i nieprecyzyjny należy także uznać obowiązek gromadzenia i usuwania odpadów w sposób niepowodujący zanieczyszczenia nieruchomości i wód powierzchniowych i podziemnych, tym bardziej, że szczegółowe kwestie związane z zakazem negatywnego oddziaływania na środowisko uregulowane są w innych ustawach, a także w przepisach Unii Europejskiej (przykładowo w ustawie z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska - t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 54, w ustawie z dnia 13 kwietnia 2007 r. o zapobieganiu szkodom w środowisku i ich naprawie - t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 2187, czy w dyrektywie 2004/35/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 21 kwietnia 2004 r. w sprawie odpowiedzialności za środowisko w odniesieniu do zapobiegania i zaradzania szkodom wyrządzonym środowisku naturalnemu - Dz. U. UE. L. z 2004 r. Nr 143, str. 56 z późn. zm.).

Jeśli chodzi o § 7 ust. 3 pkt 3 w brzmieniu nadanym zaskarżoną uchwałą należy stwierdzić w pierwszej kolejności, że pszczoła miodna (apis mellifera) została zaliczona - w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały - do kategorii zwierząt gospodarskich na podstawie art. 2 pkt 1 lit. h ustawy z dnia 29 czerwca 2007 r.

o organizacji hodowli i rozrodzie zwierząt gospodarskich (Dz. U. z 2017 r., poz. 2132). Oznacza to, że dopuszczalne było uregulowanie kwestii wymagań w zakresie ich hodowli, o jakich mowa w art. 4 ust. 2 pkt 7 ustawy.

Zgodnie z treścią omawianego przepisu, pszczoły należy trzymać w ulach tak, aby wylatujące i przylatujące pszczoły nie stanowiły uciążliwości dla właścicieli nieruchomości sąsiednich.

Delegacja ustawowa z art. 4 ust. 2 pkt 7 ustawy nie obejmuje wprowadzenia do prawa miejscowego nakazu ustawiania uli w taki sposób, aby wylatujące i przylatujące pszczoły nie stanowiły uciążliwości dla właścicieli sąsiednich nieruchomości. Co istotne, zakwestionowany przez Prokuratora przepis nie reguluje wymogów w zakresie hodowli pszczół czy też ich utrzymania, ale dotyczy zagadnień w zakresie ochrony osób trzecich znajdujących się na nieruchomościach sąsiednich. Temu bowiem służy nałożenie obowiązku trzymania pszczół w ulach tak, aby nie były one uciążliwe dla właścicieli sąsiednich nieruchomości. Jak trafnie wskazuje się w orzecznictwie, taka regulacja dotyczy nie tyle samej hodowli (lub utrzymywania) pszczół jako zwierząt gospodarskich, ale ochrony osób trzecich, a jeżeli tak, to w ustawie o utrzymaniu czystości i porządku w gminach powinna być zawarta odrębna delegacja ustawowa do uregulowania tej materii. Takie stanowisko wprost wyraził NSA w uzasadnieniu wyroku z 7 października 2020 r., sygn. akt II OSK 1610/18, LEX nr 3075093, a także w wyroku z 9 lutego 2022 r., III OSK 4644/21, LEX nr 3344495. Tym samym odesłanie do ochrony innych osób zamieszkałych na nieruchomości lub nieruchomościach sąsiednich nie stanowi określenia wymagań w zakresie utrzymania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej, a przy tym ochrona innych osób zamieszkałych na nieruchomości lub nieruchomościach sąsiednich nie stanowi określenia wymagań utrzymywania zwierząt gospodarskich. Taki kierunek wykładni znajduje również potwierdzenie w szeregu prawomocnych wyroków wojewódzkich sądów administracyjnych (por. wyroki WSA: w Poznaniu z 14 stycznia 2021 r. sygn. akt IV SA/Po 1259/20, LEX nr 3115214; w Gdańsku z 16 grudnia 2020 r. sygn. akt II SA/Gd 227/20, LEX nr 3097365; w Białymstoku z 8 grudnia 2020 r. sygn. akt II SA/Bk 518/20, LEX nr 3097335; w Krakowie z 30 listopada 2020 r. sygn. akt II SA/Kr 1178/20, LEX nr 3152206).

Poglądy wyrażone w przywołanych wyżej wyrokach Sąd orzekający w sprawie w pełni podziela i przyjmuje jako własne.

Ponadto nowe brzmienie § 7 ust. 3 pkt 3 Regulaminu istotnie narusza prawo także z tego powodu, że zawiera nieprecyzyjną regulację. Odkodowanie treści obowiązku trzymania pszczół w ulach tak, aby wylatujące i przylatujące pszczoły nie stanowiły uciążliwości dla właścicieli nieruchomości sąsiednich może budzić wątpliwości interpretacyjne i normie zawartej w tym przepisie nie da się nadać zrozumiałej i jednakowej treści dla różnorodnych stanów faktycznych.

Przechodząc do zarzutu dotyczącego nowego brzmienia § 8 ust. 1, nadanego Regulaminowi w zaskarżonej uchwale, należy wskazać, że gmina ma obowiązek wyznaczania w regulaminie obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji

i terminów jej przeprowadzania. Wynika to wprost z zacytowanego wyżej art. 4 ust. 2 pkt 8 ustawy.

Przepis ten czytelnie wskazuje, że regulacją Regulaminu, w zakresie deratyzacji, należy obligatoryjnie objąć dwie kwestie. Po pierwsze, regulamin ma wyznaczyć zasady wyznaczania obszarów obowiązkowej deratyzacji, a więc wskazać tereny, na których deratyzacja musi być przeprowadzona. Po drugie, regulamin ma określać terminy, kiedy przeprowadza się deratyzację.

Trzeba więc przede wszystkim przyjąć, że ustawodawca udziela gminie kompetencji w zakresie przedmiotowym, ponieważ czyni sprawy zwalczania szczurów i innych szkodliwych gryzoni obowiązkowym zadaniem własnym gminy (co wynika z art. 3 ust. 1 w zw. z art. 4 ustawy). W konsekwencji gmina ma obowiązek realizacji takiego zadania, a w jego ramach ma wskazać obszary, gdzie deratyzacja jest obowiązkowa i określić terminy jej przeprowadzenia.

Sąd orzekający w tej sprawie w pełni podziela stanowisko wyrażane już wielokrotnie w orzecznictwie, że z art. 4 ust. 2 pkt 8 ustawy nie sposób wyprowadzić wniosku, jakoby gmina mogła regulować zakres podmiotowy w odniesieniu do deratyzacji, to znaczy wskazywać podmioty - w realiach sprawy właścicieli nieruchomości - którzy powinni podejmować się zwalczania gryzoni. Ustawodawca obciąża tym obowiązkiem gminę, i jest przekroczeniem delegacji ustawowej, działaniem bez podstawy prawnej, przeniesienie tego obowiązku na właścicieli nieruchomości (por. przykładowo wyrok NSA z 13 września 2016 r., II OSK 3026/14, LEX nr 2143534; wyrok WSA we Wrocławiu z 6 czerwca 2023 r., II SA/Wr 812/22, LEX nr 3575389; wyrok WSA we Wrocławiu z 23 marca 2023 r., II SA/Wr 827/22, LEX nr 3511093; wyrok WSA w Kielcach z 6 kwietnia 2022 r., II SA/Ke 103/22, LEX nr 3337813; wyrok WSA w Białymstoku z 14 października 2021 r., II SA/Bk 594/21, LEX nr 3253832).

Nie zasługiwało natomiast na uwzględnienie żądanie skargi dotyczące nowego brzmienia § 6 ust. 1 pkt 2 Regulaminu. Uzasadniając omawiany zarzut Prokurator wyjaśnił, że art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy stanowiący ustawową podstawę zaskarżonej regulacji odnosi się wyłącznie do obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do użytku wspólnego. Ograniczenia ustalone przez radę gminy nie mogą zatem obejmować nieruchomości stanowiących własność osób utrzymujących takie zwierzęta. Tymczasem taki właśnie charakter ma, zdaniem Prokuratora, § 6 ust. 1 pkt 2 Regulaminu w brzmieniu nadanym zaskarżoną uchwałą, który przewiduje dla osób będących właścicielami obowiązki niezależnie od miejsca przebywania zwierzęcia.

Z taką oceną nie można się zgodzić.

O ile prawdą jest, że delegacja z art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy dotyczy tylko terenów przeznaczonych w gminie do wspólnego użytku, w związku z czym nie upoważnia rady gminy do nakładania na osoby utrzymujące zwierzęta domowe obowiązków związanych z utrzymaniem tych zwierząt dotyczących nieruchomości należących do tych osób, to nie można zgodzić się z twierdzeniem Prokuratora, że zaskarżony przepis taki obowiązek nałożył. Literalna wykładnia samego tylko zaskarżonego § 6 ust. 1 pkt 2 Regulaminu istotnie może wywoływać wątpliwość co do zakresu terytorialnego obowiązywania zawartego w tym przepisie nakazu adresowanego do właścicieli lub opiekunów zwierząt domowych. Przepis ten bowiem tego zakresu nie wyjaśnia. Zasady wykładni systemowej pozwalają jednak na jednoznaczne wyjaśnienie tej wątpliwości. Rozdział 5 Regulaminu, w którym znalazł się omawiany przepis, nosi tytuł "Obowiązki osób utrzymujących zwierzęta domowe, mające na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku", co stanowi wierne powtórzenie delegacyjnego przepisu art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy. Przy braku wyraźnego uściślenia, jakich nieruchomości dotyczy zaskarżony przepis § 6 ust. 1 pkt 2 Regulaminu należy więc przyjąć, że odnosi się on tylko do terenów przeznaczonych do wspólnego użytku zgodnie z tytułem rozdziału, w którym został usytuowany, a nie do terenów nieruchomości właścicieli lub opiekunów zwierząt domowych.

Z przedstawionych wyżej względów Sąd, na podstawie art. 147 p.p.s.a. stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w części, w jakiej nadała nowe brzmienie

§ 7 ust. 1 i 3 oraz § 8 ust. 1 Regulaminu.

Na podstawie art. 151 p.p.s.a. w punkcie II wyroku Sąd oddalił skargę pozostałym zakresie.

Sąd nie uwzględnił wniosku o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały

w całości, gdyż wyeliminowanie z obrotu prawnego przepisów, co do których stwierdzona została nieważność, nie wpływa na integralność regulacji zawartych

w uchwale objętej skargą, która nadaje nowe brzmienie jedynie czterem przepisom Regulaminu, z których znacząca część nie została zaskarżona. Sąd nie podziela stanowiska Prokuratora, że po wyeliminowaniu § 8 ust. 1 Regulaminu w brzmieniu nadanym zaskarżonym uchwałą nie zostanie wypełniona delegacja z art. 4 ust. 2 pkt 8 ustawy, a przez to koniecznym jest stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości. W obrocie prawnym pozostanie bowiem § 8 ust. 2 Regulaminu w brzmieniu określonym zaskarżoną uchwałą. Zgodnie z jego treścią w przypadku pojawienia się gryzoni lub pogarszania się stanu sanitarno-epidemiologicznego Wójt Gminy określi obszary podlegające obowiązkowej deratyzacji oraz termin jej przeprowadzenia. Przepis ten uchwalony został na podstawie delegacji z art. 4 ust. 2 pkt 8 ustawy i nie został zaskarżony przez Prokuratora, co wyraźnie wynika z oświadczenia złożonego na rozprawie 28 maja 2024 r., a więc nie podlegał sądowej kontroli w tej sprawie. Przypomnieć należy, że kontrolowana uchwała nie uchwala Regulaminu, a jedynie zmienia niektóre z jego przepisów. Zarzut niewypełnienia delegacji ustawowej z art. 4 ust. 2 pkt 8 ustawy, przy obowiązywaniu nowego brzmienia § 8 ust. 2 Regulaminu, nie jest więc zasadny, tym bardziej, że zaskarżona uchwała z uwagi na swój nowelizujący charakter nie musiała zrealizować wszystkich elementów delegacji wyszczególnionych w art. 4 ust. 2 ustawy.