Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 405/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2018-06-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Szkodzińska Sędziowie : Sędzia WSA Tadeusz Kiełkowski Sędzia NSA Joanna Tuszyńska (spr.) Protokolant: Maksymilian Krzanowski przy udziale Prokuratora Prokuratury Okręgowej w K. G. M.-W. po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 czerwca 2018 r. sprawy ze skargi Firma A na decyzję nr [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2018 r. znak: [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki skargę oddala.


UZASADNIENIE

Sygn. akt II SA/Kr [...]

UZASADNIENIE

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla powiatu [...] w K. decyzją z dnia 22.06.2017 r., na podstawie art. 48 ust. 1 w zw. z art. 48 ust. 4 ustawy z dnia 7.07.1994 r. Prawo budowlane (t. j. Dz. U. 2016. 290 ze zm.) nakazał Firma A rozbiórkę zbiornika nr [...] na działce działki nr [...] w S., po stronie wschodniej od zbiornika nr [...] , objętego projektem budowlanym opracowanym 15.06.2015 r. przez Biuro Architektoniczne [...].

W uzasadnieniu organ podał, że na podstawie oględzin przeprowadzonych w dniu [...].2015 r. i [...].2015 r. ustalono, że na w/w nieruchomości, bez wymaganego pozwolenia na budowę, prowadzona jest budowa zbiornika o konstrukcji żelbetowej, stanowiącego budowlę w rozumieniu art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego. W oparciu o przepis art. 48 ust. 2 i 3 ustawy Prawo budowlane w dniu 24.03.2015 r. wydał postanowienie nakazujące inwestorowi przedłożenie wymaganych dokumentów. W dniu 10.07.2015 r., po spełnieniu nałożonego obowiązku organ nałożył na inwestora obowiązek wniesienia opłaty legalizacyjnej w wysokości [...] zł. Wojewoda [...] decyzją z dnia 22.10.2015 r. rozłożył powyższą kwotę na 10 rat, płatnych zgodnie z harmonogramem stanowiącym integralną część decyzji. Termin zapłaty ostatniej raty opłaty legalizacyjnej upływał z dniem 31.08.2016 r. Na podstawie oględzin przeprowadzonych w dniu [...].2016 r. PINB w K. stwierdził, że zbiornik nr [...] wypełniono odpadami, a na ścianie budynku umieszczono tabliczkę z oznaczeniem: 05 01 09.

Organ ustalił nadto, że Starosta [...] decyzją z dnia 13.02.2015 r. wydał spółce zezwolenie na zbieranie odpadów, w której odpady o kodzie: 05 01 09 określono jako "osady z zakładowych oczyszczalni ścieków zawierające substancje niebezpieczne" oraz nakazano przechowywać je w szczelnym zamykanym zbiorniku betonowym na zewnątrz hali. [...] Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska w K. w piśmie z dnia 11.07.2016 r. wskazał, że firma [...] Sp. z o.o. w S. zamierza w tej lokalizacji produkować paliwa alternatywne na bazie odpadów oraz prowadzić stanowisko odzysku odpadów, że przedłożyła w Urzędzie Miasta i Gminy S. stosowny raport oddziaływania na środowisko celem uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, która obecnie jest procedowana. Organ I instancji ustalił, że [...] Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska w K. decyzją z dnia 29.01.2016 r. wstrzymał z dniem 01.05.2016 r. użytkowanie hali magazynowej oraz zbiorników magazynowych, stwierdzając, że w betonowym zbiorniku nr [...] magazynowane są odpady niezgodne z punktem 3 decyzji Starosty [...] z dn. 13.02.2015 r.

PINB uznał, że skoro [...] Sp. z o. o. samowolnie zrealizowała budowlę służącą do składowania i przetwarzania odpadów, stanowiącą całość techniczno- użytkową, a to utwardzenie, odwodnienie powierzchniowe, instalację do przetwarzania odpadów niebezpiecznych (m. in.: młyn, rozdrabniarka, taśmociągi ...), dwa stalowe zbiorniki beczkowe, zewnętrzną instalację hydrantową, wagę oraz dwa zbiorniki żelbetowe, na przedsięwzięcie to wymagana jest decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach. Dlatego też roboty związane z budową zbiornika nr [...], wykorzystywanego do magazynowania odpadów niebezpiecznych oraz innych niż niebezpieczne, winny być wykonane na podstawie uzgodnionego i zatwierdzonego projektu budowlanego oraz decyzji wynikających z odrębnych przepisów.

Uznając, że przedłożony projekt budowlany nie odzwierciedla istniejącego obiektu i jego faktycznego przeznaczenia, postanowieniem z dnia 10.11.2016 r., na podstawie art. 49 ust. 3 ustawy Prawo budowlane zobowiązał inwestora Firma A, do usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości poprzez dostarczenie w terminie do dnia 31.05.2017 r.:

- uzupełnionego zaświadczenia Burmistrza [...] i Gminy S. uwzględniającego aktualne przeznaczenie zbiornika dotyczące zgodności "zbiornika nr [...] zlokalizowanego na terenie działki nr [...] w S., przeznaczonego do magazynowania odpadów niebezpiecznych" z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego,

- uzupełnionych dokumentów o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 1, 2 i 4 oraz ust. 3 ustawy Prawo budowlane, tj. dostarczonych do PINB w dn. 30.06.2015 r. czterech egzemplarzy projektu budowlanego dla "zbiornika nr [...] zlokalizowanego na terenie działki nr [...] w S., (przeznaczonego do magazynowania odpadów niebezpiecznych)" - uwzględniających aktualne przeznaczenie zbiornika, wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi (m. in. decyzja określająca środowiskowe uwarunkowania, uzgodnienie z rzeczoznawcą ds. zabezpieczeń p.poż. ...), sporządzone przez osobę posiadającą uprawnienia budowlane do projektowania.

Zakreślony termin upłynął bezskutecznie, co obligowało organ do wydania decyzji o nakazie rozbiórki.

Firma A wniosła odwołanie od ww. decyzji. Zaskarżonej decyzji zarzuciła:

naruszenie art. 49 ust. 1 ustawy Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2016 r. poz. 290) w związku z art. 142 k.p.a. poprzez wydanie postanowienia w trybie art. 49 ust. 3 o nakazie uzupełnienia przedłożonej dokumentacji pod rygorem wydania decyzji o rozbiórce w sytuacji, kiedy postępowanie wyjaśniające w sprawie zostało zakończone, a opłata legalizacyjna uiszczona w całości;

naruszenie art. 48 ust. 1 w zw. z art. 48 ust. 4 Prawa budowlanego poprzez wydanie decyzji o rozbiórce obiektu budowlanego w sytuacji, kiedy brak przesłanek do stwierdzenia samowoli budowlanej w stosunku do zbiornika nr [...], co do którego stwierdzono już spełnianie wymagań do przeprowadzenia legalizacji obiektu;

naruszenie art. 7 k.p.a., 80 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak przeprowadzenia wymaganego postępowania wyjaśniającego, niewyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy, w szczególności brak zbadania i wyjaśnienia okoliczności wynikających z przepisu art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego oraz niedostateczne przedstawienie motywów rozstrzygnięcia w pisemnym uzasadnieniu zaskarżonej decyzji oraz załatwienie sprawy bez uwzględnienia słusznego interesu strony.

Odwołująca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i wydanie decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego dla zbiornika nr [...], ewentualnie, uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji.

W uzasadnieniu odwołująca podkreśliła, że sam fakt przesunięcia w czasie wydania decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego na skutek rozłożenia na raty opłaty legalizacyjnej, nie może być podstawą do powtórnego przeprowadzania postępowania wyjaśniającego w sprawie i ponownego badania przedłożonych już raz i uznanych za prawidłowe dokumentów. Dla poparcia swojej argumentacji odwołująca odwołała się do orzecznictwa sądów administracyjnych. Wskazała również, że takie samo postępowanie legalizacyjne toczyło się przed PINB równolegle w stosunku do zbiornika nr [...] zlokalizowanego na terenie działki nr [...] w S.. Opłata legalizacyjna została uiszczona przez inwestora w całości, bez rozkładania na raty, a w następstwie tego organ w dniu 12.08.2015 r. wydał decyzję o zatwierdzeniu projektu budowlanego, a w ślad za nią - w dniu 15.10.2015 r. - decyzję nr [...] o pozwoleniu na użytkowanie inwestycji.

Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 12.01.2018 r., znak: [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 oraz art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 7.07.1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1332 ze), utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.

W uzasadnieniu organ odwoławczy podał, że z uwagi na obowiązujące od dnia 1.01.2017 r. zmiany w zakresie procedur dotyczących prowadzenia postępowania legalizacyjnego w trybie art. 48 Prawa budowlanego, na mocy art. 26 ust. 2 ustawy z dnia 30.12.2016 r. o zmianie niektórych ustaw w celu poprawy otoczenia prawnego przedsiębiorców w tym zmieniającej w/w ustawę Prawo budowlane należy w chwili obecnej zastosować przepisy art. 48 u.p.b. w brzmieniu po wspomnianej nowelizacji, co powoduje, że należy również dokonać ponownej analizy wymaganych zezwoleń dla wykonania obiektu w odniesieniu do przepisów art. 29 i art. 30 u.p.b. w brzmieniu po nowelizacji.

MWINB w pełni podzielił ustalenie organu I instancji, że w wyniku robót budowlanych wykonanych przez inwestora w 2015 r. powstał zupełnie nowy obiekt budowlany będący budowlą w rozumieniu art. 3 pkt 3 u.p.b. Wskazał, że inwestor przedłożył wymagane w postanowieniu z dnia 24.03.2015 r. dokumenty, w tym projekt budowlany przedmiotowego zbiornika określając jego funkcje jako "zbiornik magazynowy nawodny" (k. 19 projektu budowlanego). Z kolei w dniu 31 sierpnia 2016r. dokonał wpłaty ostatniej raty opłaty legalizacyjnej.

Odwołując się do ustaleń organu I instancji dokonanych w trakcie oględzin w dniu 31.05.2016 r. oraz protokołu kontroli Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska nr [...] z dnia 18.11.2015 r. organ odwoławczy podzielił również stanowisko organu I instancji, że koniecznym jest uzupełnienie przedłożonego przez inwestora projektu budowlanego przedmiotowego zbiornika oraz innych dokumentów poprzez uwzględnienie jego aktualnego przeznaczenia. Niewątpliwie bowiem inne są wymagania dotyczące zbiornika na trociny a inne zbiornika do magazynowania odpadów niebezpiecznych, w przypadku którego niezbędne jest uzyskanie decyzji o której mowa w art. 49 ust. 4a u.p.b. W związku z powyższym prawidłowo organ I instancji postanowieniem z dnia 10.11.2016 r. zobowiązał inwestora do usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości poprzez dostarczenie wskazanych dokumentów. Inwestor nie przedłożył żądanych dokumentów. Taki stan rzeczy obligował organ do orzeczenia zakazu rozbiórki.

Odnosząc się do zarzutu, że organ po uiszczeniu opłaty legalizacyjnej winien był wydać decyzję legalizacyjną i nie może już podejmować innych czynności, organ odwoławczy wyjaśnił, że na każdym etapie postępowania administracyjnego organ może przeprowadzić kontrolę lub oględziny. Skoro w trakcie oględzin stwierdził, że przeznaczenie obiektu jest niegodne ze wskazanym w projekcie i konieczne jest uzupełnienie przedłożonych dokumentów, niezbędne było wydanie postanowienia z dnia 10.11.2016 r.

Organ odwoławczy zwrócił uwagę, że w czasie oględzin przeprowadzonych w dniu 17.03.2015 r. zbiornik był w fazie budowy. Postanowieniem z dnia 24.03.2015 r. PINB nakazał wstrzymanie prowadzenia robót budowlanych związanych z budową przedmiotowego zbiornika oraz przedłożenie do dnia 30.06.2015 r. określonych w nim dokumentów. W dniu 9.04.2015 r. pracownicy PINB ponownie przeprowadzili czynności kontrolne które dokumentują, że w stosunku do stanu z dnia 17.03.2015 r. zostały zabetonowane (pozostałości) ściany zbiornika i rozszalowano deskowanie. Zbiornik na dzień kontroli pusty. Na stronie 13 projektu budowlanego inwestor w sposób jednoznaczny określił przeznaczenie zbiornika jako żelbetowy zbiornik magazynowy z przeznaczeniem na trociny lub inne niż niebezpieczne materiały palne. Po wniesieniu w ratach nałożonej opłaty legalizacyjnej organ I instancji przeprowadził kolejne oględziny, które wykazały, że w zbiorniku składowane są materiały niebezpieczne. W toku postępowania naprawczego, w okresie przeznaczonym na spłatę nałożonej opłaty, inwestor nie dość że zbiornik zaużytkował i ustawił przy nim instalację do przetwarzania odpadów (jej ocena pozostaje poza niniejszym postępowaniem), to jeszcze zmienił zadeklarowany sposób użytkowania zbiornika, gromadząc w zbiorniku materiały niebezpieczne. Takie działanie inwestora, prowadzące do zmiany stanu faktycznego sprawy, wymagało dokonania ponownej oceny przedłożonych dokumentów.

Co do zarzutów odwołania odnośnie innego sposobu rozstrzygnięcia sprawy dotyczącej legalizacji zbiornika nr [...] podniesiono, że przedmiotowe postępowanie dotyczy wyłącznie legalności budowy zbiornika nr [...] zlokalizowanego na działce nr [...] w S. i że powyższe postępowania nie są tożsame.

Odnosząc się do zawartego w piśmie pełnomocnika [...] Sp. z o.o. z dnia 26.06.2017r., skierowanego do organu powiatowego wniosku o zawieszenie postępowania wskazano, że został on doręczony już po wydaniu przez organ I instancji rozstrzygnięcia w sprawie. Przedmiotowe postępowanie prowadzone jest z urzędu. MWINB w K. nie znalazł przesłanek do zawieszenia postępowania. Podkreślił natomiast, że przy istniejącym zagrożeniu dla środowiska, które w niniejszym przypadku nie budzi żadnych wątpliwości, najistotniejsze jest efektywne i szybkie działanie organu.

Firma A wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na decyzję Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego.

Wyżej wymienionej decyzji zarzuciła:

1. naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, a to:

- naruszenie art. 48 ustawy Prawo budowlane w związku z art. 26 ust. 2 ustawy z dnia 16.12.2016 r. o zmianie niektórych ustaw w celu poprawy otoczenia prawnego przedsiębiorców poprzez nie zastosowanie znowelizowanych przepisów ustawy Prawo budowlane;

- naruszenie art. 49 ust. 1 ustawy Prawo budowlane w związku z art. 142 k.p.a. poprzez wydanie postanowienia w trybie art. 49 ust. 3 o nakazie uzupełnienia przedłożonej dokumentacji pod rygorem wydania decyzji o rozbiórce w sytuacji, kiedy postępowanie wyjaśniające w sprawie zostało zakończone, a opłata legalizacyjna uiszczona w całości;

- naruszenie art. 48 ust. 1 w zw. z art. 48 ust. 4 Prawa budowlanego poprzez wydanie decyzji o rozbiórce obiektu budowlanego w sytuacji, kiedy brak przesłanek do stwierdzenia samowoli budowlanej w stosunku do zbiornika nr [...], co do którego stwierdzono już spełnianie wymagań do przeprowadzenia legalizacji obiektu;

2. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik

sprawy, a to:

- naruszenie art. 7 k.p.a., 80 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak przeprowadzenia wymaganego postępowania wyjaśniającego, niewyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy, w szczególności brak zbadania i wyjaśnienia okoliczności wynikających z przepisu art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego oraz niedostateczne przedstawienie motywów rozstrzygnięcia w pisemnym uzasadnieniu zaskarżonej decyzji oraz załatwienie sprawy bez uwzględnienia słusznego interesu strony.

Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skarżąca rozwinęła opisane wyżej zarzuty. W szczególności podniosła, że ponieważ zastosowano tryb legalizacyjny obowiązujący przed wejściem w życie ustawy z dnia 16.12.2016 r., postępowanie to - w świetle art. 26 ust. 2 tej ustawy - winno zostać powtórzone przy zastosowaniu nowych przepisów art. 48 Prawa budowlanego. Dalej skarżąca podkreśliła, że postanowienie PINB nr [...] nie było prawidłowe, bowiem inwestor nie utracił prawa do legalizacji samowoli budowlanej poprzez nieprzedłożenie wymaganych w nim dokumentów. Skoro postępowanie wyjaśniające zakończyło się pozytywnie, a organ wydał w dniu 10.07.2015 r. postanowienie o nałożeniu na inwestora opłaty legalizacyjnej, brak jest podstaw do wydawania kolejnego postanowieniu w trybie art. 49 ust. 3 ustawy Prawo budowlane.

W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Budowlanego w K. wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał swoje stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Przepis art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269) stanowi, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżony akt administracyjny według kryterium zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie jego wydania. Zgodnie z treścią art.3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, nie będąc przy tym związanymi granicami skargi (art. 134 ustawy).

Z brzmienia art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) wynika natomiast, że w przypadku, gdy Sąd stwierdzi bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem.

Wskazać również należy, że zgodnie z przepisem art. 133 § 1 p.p.s.a. Sąd wydaje wyrok na podstawie akt sprawy. Orzekanie "na podstawie akt sprawy" oznacza, że sąd przy ocenie legalności decyzji bierze pod uwagą okoliczności, które z akt tych wynikają i które legły u podstaw zaskarżonego aktu. Podstawą orzekania przez sąd administracyjny jest zatem materiał dowodowy zgromadzony przez organ administracji publicznej w toku postępowania, na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia. Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w pełni podziela pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego, że "skoro wyrok wydawany jest na podstawie akt sprawy, to tym samym badając legalność zaskarżonej decyzji Sąd ocenia jej zgodność z prawem materialnym i procesowym w aspekcie całości zgromadzonego w postępowaniu administracyjnym materiału dowodowego" (wyrok NSA W-wa z dnia 9.07.2008 r., sygn. II OSK [...], LEX nr 483232).

Stosownie do art.26 ust.2 ustawy z dnia 16 grudnia 2016 r. o zmianie niektórych ustaw w celu poprawy otoczenia prawnego przedsiębiorców (Dz.U.2016.2255), która dokonała nowelizacji prawa budowlanego, w sprawach, o których mowa w art. 36a, art. 48 i art. 49b zmienianej ustawy, wszczętych i niezakończonych do dnia wejścia w życie niniejszej ustawy (1 stycznia 2017 r.), stosuje się art. 36a, art. 48 i art. 49b ustawy zmienianej, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą. Sprawami określonymi w tych przepisach są m.in. sprawy rozbiórki obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę.

Zgodnie z art.3 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane w brzmieniu obowiązującym na dzień prowadzenia robót budowlanych związanych z budową zbiornika nr [...] (Dz.U.2013.1409 t.j.) budowlą jest każdy obiekt budowlany niebędący budynkiem lub obiektem małej architektury, takie jak np. wolno stojące instalacje przemysłowe lub urządzenia techniczne, czy też zbiorniki. W myśl pkt 6 tego przepisu budową jest wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowa, rozbudowa, nadbudowa obiektu budowlanego. Zgodnie zaś z przepisem art.28 prawa budowlanego roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31. Ponieważ budowa zbiorników nie została wymieniona w przepisie art.29 prawa budowlanego jako zwolniona z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, wykonanie takiego obiektu wypełnia hipotezę przepisu art.48 ust.1 prawa budowlanego. Zgodnie z nim organ nadzoru budowlanego nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę.

W obowiązującym stanie prawnym (Dz.U.2017.1332 t.j.) nakaz rozbiórki określony w art.48 ust.1 ustawy nie jest jednakże orzekany bezwzględnie. Jak bowiem wynika z przepisu art.48 ust.2 i 3 ustawy organ może wdrożyć postępowanie legalizacyjne. Ewentualna legalizacja obiektu budowlanego przebiega dwustopniowo. W pierwszej kolejności organ nadzoru budowlanego winien dokonać oceny, czy budowa obiektu budowlanego może w ogóle podlegać tej procedurze (art.48 ust.2). W tym celu sprawdza, czy samowola budowlana jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz czy nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem. W razie pozytywnej oceny tych okoliczności organ wdraża postępowanie legalizacyjne. Najpierw wydaje postanowienie o wstrzymaniu prowadzenia robót budowlanych. W postanowieniu tym nakłada obowiązek przedstawienia, w wyznaczonym terminie: 1) zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego, 2) dokumentów, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 1, 2 i 4 oraz ust. 3. Dokumentami tymi są: cztery egzemplarze projektu budowlanego wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi oraz zaświadczeniem o przynależności projektanta do właściwej izby samorządu zawodowego (art. 33 ust. 2 pkt 1) oraz oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (art. 33 ust. 2 pkt 2). Treść artykułu art. 48 ust. 3 pkt 2 wskazuje, że projekt budowlany trzeba przedłożyć niezależnie od tego czy roboty budowlane jeszcze trwają, czy też zostały już zakończone. W tym drugim przypadku zmienia się jego funkcja i "projekt budowlany będzie miał raczej charakter inwentaryzacji powykonawczej, zaś typowe prace projektowe dotyczyć będą ewentualnych zmian w istniejącym stanie rzeczy – zmian koniecznych do doprowadzenia wykonanego obiektu do stanu zgodnego z prawem" (por. C. M., G. W., [...] budowlana w polskim prawie budowlanym, opublikowano: LEX 2013). Obowiązek uzyskania opinii, uzgodnień, pozwoleń i innych dokumentów wymaganych przepisami szczególnymi ma na celu zagwarantować, że legalizacja samowoli nie dokona się z naruszeniem przepisów innych aktów prawnych.

Jeżeli inwestor dostosował się do wydanego postanowienia rozpoczyna się druga faza postępowania legalizacyjnego. Złożenie w wyznaczonym terminie żądanych dokumentów traktowane jest przez organ nadzoru budowlanego jak wniosek o zatwierdzenie projektu budowlanego i pozwolenie na wznowienie robót budowlanych, jeżeli budowa nie została zakończona. Następnie, zgodnie z art. 49 ust.1 ustawy Prawo budowlane organ nadzoru budowlanego, przed wydaniem decyzji w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na wznowienie robót budowlanych, musi zbadać, czy projekt zagospodarowania działki lub terenu jest zgodny z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, czy projekt budowlany jest kompletny i posiada wymagane opinie, uzgodnienia, pozwolenia i sprawdzenia, oraz czy projekt budowlany sporządziła osoba posiadająca wymagane uprawnienia budowlane (art.49 ust.1). W razie pozytywnego ustalenia tych okoliczności organ, w drodze postanowienia, ustala wysokość opłaty legalizacyjnej.

Stosownie zaś do art.49 ust.3 ustawy w przypadku stwierdzenia naruszeń, w zakresie określonym w ust.1, organ nadzoru budowlanego wydaje postanowienie o nałożeniu obowiązku usunięcia wskazanych nieprawidłowości w określonym terminie, a po jego bezskutecznym upływie wydaje decyzję o rozbiórce. Decyzję tę wydaje się również w przypadku nieuiszczenia w terminie opłaty legalizacyjnej.

Brzmienie przepisu art.49 ust.4 prawa budowlanego wyraźnie wskazuje, że decyzję o zatwierdzeniu projektu budowlanego i pozwoleniu na wznowienie robót albo decyzję o zatwierdzeniu projektu budowlanego, jeżeli budowa została zakończona można wydać jedynie w razie ustalenia, że projekt zagospodarowania działki lub terenu jest zgodny z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, że projekt budowlany jest kompletny i posiada wymagane opinie, uzgodnienia, pozwolenia i sprawdzenia, oraz że wykonany został przez uprawnioną osobę. Wreszcie, jak wynika z art.49 ust.4a ustawy, w brzmieniu obowiązującym od dnia 1 stycznia 2015 r. (Dz.U.2014.1133) decyzja o zatwierdzeniu projektu budowlanego i pozwoleniu na wznowienie robót albo decyzja o zatwierdzeniu projektu budowlanego, jeżeli budowa została zakończona może być wydana po uprzednim przeprowadzeniu oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko albo oceny oddziaływania przedsięwzięcia na obszar Natura 2000, jeżeli jest ona wymagana przepisami ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, w przypadkach gdy ocena ta jest możliwa do przeprowadzenia z uwzględnieniem analizy rozwiązań alternatywnych przedsięwzięcia i możliwości ustalenia warunków jego realizacji w zakresie ochrony środowiska. W razie nieprzedłożenia w wyznaczonym terminie wymaganych dokumentów organ orzeka rozbiórkę samowolnie wybudowanego obiektu.

Z powyższego wynika, że przepis art. 49 ust. 1 prawa budowlanego wprost nakłada na organ nadzoru budowlanego obowiązek stałego kontrolowania, czy w danej sprawie dopuszczalne jest wydanie decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego obiektu wzniesionego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Przemawia za tym użyty w art. 49 ust. 1 ustawy zwrot: "przed wydaniem decyzji w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego" (np. wyrok NSA z dnia 14 stycznia 2009 r., II OSK [...], CBOSA). Jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 22 grudnia 2009 r. (II OSK [...], LEX nr 581004) "w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę jest dokonywana kontrola uprzednia inwestycji, zaś w postępowaniu legalizacyjnym jej kontrola następcza. Dokonując kontroli następczej, organ administracji ocenia czy, gdyby inwestor wystąpił o pozwolenie na budowę, to uzyskałby pozwolenie na taką inwestycję jaką zrealizował, czy też nie". Dlatego też przesłanki legalizacji są tożsame z przesłankami zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania pozwolenia na budowę wymienionymi w art. 35 ust. 1 pkt 1 i 2 prawa budowlanego.

Po bezskutecznym upływie terminu wyznaczonego do usunięcia nieprawidłowości w przedłożonych dokumentach organ nadzoru budowlanego wydaje decyzję, o której mowa w art. 48 ust. 1. Decyzję tę wydaje się również w przypadku nieuiszczenia w terminie opłaty legalizacyjnej.

Przenosząc dotychczasowe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, że postępowanie w sprawie zostało wszczęte w dniu 25.02.2015 r. Według obowiązującego wówczas prawa budowlanego zbiorniki były obiektami budowlanymi - budowlami, dla budowy których wymagane było uzyskanie pozwolenia na budowę. Tak jak obecnie, co do zasady, samowolnie wybudowany zbiornik podlegał rozbiórce. Jego legalizacja była możliwa, jeżeli budowa była zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, oraz nie naruszała przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem (Dz.U.2015.200).

W świetle przytoczonych przepisów wykonane przez inwestora roboty budowlane prawidłowo zostały zakwalifikowane przez organ I instancji jako budowa obiektu budowlanego, do której mają zastosowanie przepisy art.48 i 49 prawa budowlanego.

Poza sporem jest, że w zakreślonym przez organ terminie inwestor nie złożył wymaganych dokumentów, określonych w postanowieniu z dnia 10.11.2016 r. Dlatego też decyzja nakazująca rozbiórkę obiektu na podstawie art 48 ust. 1 w zw. z art 48 ust 4 ustawy z dnia 7.07.1994 r. Prawo budowlane jest zgodna z prawem.

Ustosunkowując się do zarzutów skargi, podnieść należy, że zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postepowania, a to art.7, 80 i 107 § 3 k.p.a. są niezasadne. Organ zgromadził wystarczający do rozstrzygnięcia sprawy materiał dowodowy, prawidłowo go ocenił, a uzasadnienie decyzji spełnia wymagania określone przepisem art.107 § 3 k.pa. Nie można również zgodzić się z twierdzeniem strony skarżącej, że postępowanie dotyczące zbiornika nr [...], które zakończyło się wydaniem w dniu 12.08.2015 r. decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i w dniu 15.10.2015 r. decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, było tożsame pod względem faktycznym i prawnym z aktualnie kontrolowanym postępowaniem. Zdjęcia z kontroli przeprowadzonej w dniu [...].2015 r. wskazują, że w tym dniu zbiornik nr [...] był w budowie. W dniu 9.04.2015 r. podczas kolejnej kontroli ustalono, że zbiornik nr [...] był już wykonany, bez szalunków, pusty. Z uzasadnienia decyzji Starosty [...] z dnia 13.02.2015 r. (k.135) wynika z kolei, że w dniu 16.01.2015 r. zostało wydane postanowienie w sprawie dotyczącej prowadzenia robót budowlanych zbiornika nr [...]. Z pisma PINB w K. z dnia 6.06.2016 r. znajdującego się na karcie 139 akt administracyjnych wynika, że decyzją z dnia 12.08.2015 r. Nr [...] organ zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na wznowienie robót zbiornika nr [...] zlokalizowanego na działce nr [...] w S., przeznaczonego na trociny. W przedłożonych aktach sprawy brak jest jakiejkolwiek wzmianki, aby przed zatwierdzeniem projektu budowlanego dotyczącego zbiornika nr [...] organ nadzoru budowlanego uzyskał informację, że jest on wykorzystywany do zbierania odpadów, a nie trocin. Na karcie 30 akt administracyjnych organu II instancji zalega kopia decyzji z dnia 15.10.2015 r. udzielającej pozwolenia na użytkowanie zbiornika nr [...]. W uzasadnieniu decyzji podano, że obowiązkowa kontrola przeprowadzona w dniu [...].2015 r. wykazała, że przedmiotowa inwestycja została wykonana zgodnie z projektem. Dopiero po przeprowadzeniu tej kontroli przez organ nadzoru budowlanego, oględziny przeprowadzone w dniu [...].2015 r. wykazały, że w zbiorniku nr [...] przechowywane są odpady, czyli po dniu wydania decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i po dniu wydania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Z kolei w obecnie rozpoznawanej sprawie zbiornika nr [...] w dniu 31.01.2016 r., podczas kontroli przeprowadzonej przez PINB stwierdzono, że zbiornik nr [...] jest wypełniony odpadami, a przy nim umieszczone oznakowanie: 05 01 09. Zbiornik nr [...] też był wypełniony odpadami oznaczonymi kodem 16 07 08.

Tak więc stan faktyczny, a co za tym idzie stan prawny tych dwóch spraw był odmienny. W obecnie kontrolowanej sprawie jeszcze przed ewentualnym wydaniem decyzji z art.49 ust.4 organ nadzoru ustalił, że zbiornik nr [...] już jest użytkowany w sposób odmienny aniżeli przedstawiono to w złożonym projekcie budowlanym. W sprawie dotyczącej zbiornika nr [...], jak się wydaje, organ takiej wiedzy nie miał.

Zarzut naruszenia art.48 prawa budowlanego w związku z art.26 ust.2 ustawy nowelizującej z dnia 16.12.2016 r. poprzez zaniechanie powtórzenia postępowania legalizacyjnego zgodnie ze znowelizowanym przepisem art.48 ust.2 jest niezasadny.

Nowelizacja prawa budowlanego dokonana ustawą z dnia 16 grudnia 2016 r. nie zmieniła przesłanek orzekania o nakazie rozbiórki, jak i warunków legalizacji samowoli budowlanej. W dalszym ciągu jednym z warunków legalizacji samowoli budowlanej jest przedstawienie, w wyznaczonym przez organ terminie, zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego oraz dokumentów, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 1, 2 i 4 oraz ust. 3. Nie uległ zmianie także przepis art. 48 ust. 4, który stanowi, że w przypadku niespełnienia w wyznaczonym terminie obowiązków, o których mowa w ust. 3, stosuje się przepis ust. 1, czyli wydaje się orzeczenie w przedmiocie nakazu rozbiórki. Przepis art. 48 ustawy w ust. 1 i 2 w istocie merytorycznie się nie zmienił. Jedyną zmianą jaka wynika z nowelizacji to brak wymogu zgodności budowy z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy, w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zapis ten zastąpiono wymogiem zgodności budowy z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Jedynym przepisem, którego zmiana dokonana ww. nowelizacją nie może być uznana za zmianę redakcyjną, jest przepis art. 48 ust. 2 w zakresie zmiany charakteru postanowienia w wstrzymaniu robót budowlanych i nałożeniu na inwestora obowiązków z niezaskarżalnego na zaskarżalny. Z uzasadnienia projektu ustawy wynika, że uzupełnienie to wynika z tego, że analogiczne rozwiązanie przewiduje przepis art. 50 ust. 5 ustawy. Jednakże także w tym zakresie nie nastąpiła żadna istotna zmiana przepisu. W dalszym ciągu postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych ma charakter incydentalny, niejako rozpoczyna postępowanie zmierzające do legalizacji samowoli budowlanej w kształcie w zasadzie identycznym jak przed dokonaniem nowelizacji. Przyjęcie zasady bezpośredniego działania ustawy nowej nie nadaje jej jednakże mocy wstecznej i nie wymaga ponawiania całego postępowania w przypadku zmiany przepisów o charakterze incydentalnym, nie merytorycznym.

Dlatego też do postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych z dnia 24.03.2015 r. nie może mieć zastosowania przepis art. 48 prawa budowlanego w brzmieniu, jaki nadała mu ustawa nowelizująca. Postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych, wydane na podstawie art. 48 ust. 2 prawa budowlanego ma charakter incydentalny, nie kończy postępowania w sprawie i nie jest także postanowieniem rozstrzygającym sprawę co do istoty. Zgodnie z obowiązującymi na dzień wydania postanowienia przepisami nie podlegało ono zaskarżeniu i nie może być już kwestionowane na mocy nowych przepisów. Kwestia wstrzymania wykonania robót budowlanych została bowiem prawomocnie zamknięta. Nadto, ustawa nowelizująca z dnia 16.12.2016 r. merytorycznie nie zmieniła przepisu art. 48 ustawy.

Sąd nie podzielił również zarzutu naruszenia art.49 ust.1 prawa budowlanego (Dz.U. z 2016 r. poz.290) przez wydanie decyzji o rozbiórce w sytuacji, gdy opłata legalizacyjna została już uiszczona, co zakończyło postępowanie wyjaśniające. Zgodnie z tym przepisem przed wydaniem decyzji w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na wznowienie robót budowlanych organ musi zbadać 1) zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, 2) kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń, 3) wykonanie projektu budowlanego przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane. Jak już wcześniej wskazano sformułowanie użyte w tym przepisie: "przed wydaniem decyzji w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na wznowienie robót budowlanych" oraz w art.49 ust.4 : "w razie spełnienia wymagań, określonych w ust. 1 wskazuje, że do momentu wydania decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i pozwoleniu na wznowienie robót albo o zatwierdzeniu projektu budowlanego, jeżeli budowa została zakończona organ nadzoru budowlanego kontroluje, czy w danej sprawie dopuszczalne jest wydanie takich decyzji.

W jurysdykcyjnym postępowaniu administracyjnym, tj. postępowaniu zmierzającym do rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej w formie decyzji administracyjnej, obowiązuje zasada, w myśl której organ zobowiązany jest rozstrzygać sprawę administracyjną z uwzględnieniem wszelkich okoliczności faktycznych istniejących w chwili orzekania oraz stosowania przepisów prawa w tym dniu obowiązujących (zasada aktualności). Zasada ta zobowiązuje organ administracji do rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej z uwzględnieniem aktualnych okoliczności faktycznych i prawnych w chwili orzekania.

Dlatego też, jeżeli po dacie złożenia przez inwestora dokumentów wskazanych w postanowieniu o wstrzymaniu prowadzenia robót budowlanych wydanym w trybie art. 48 ust.2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U.2017.1332 t.j.) i po wydaniu postanowienia o ustaleniu wysokości opłaty legalizacyjnej w trybie art.49 ust.1 tej ustawy, na tyle zmieni się funkcja samowolnie wybudowanego obiektu budowlanego, że przedłożony uprzednio projekt budowlany jest nieadekwatny do aktualnego stanu obiektu, nie ma żadnych przeszkód do wydania przez organ nadzoru budowlanego postanowienia na podstawie art.49 ust.3 ustawy, nakładającego na inwestora obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, przez przedłożenie dokumentów dotyczących aktualnego stanu obiektu, w określonym terminie, pod rygorem wydania decyzji o rozbiórce tego obiektu.

Skoro celem postępowania legalizacyjnego jest doprowadzenie samowolnie wybudowanego obiektu budowlanego do stanu zgodności z prawem, to postępowanie organu nadzoru budowlanego musi być na ten cel nakierowane, co oznacza, że bierze on pod uwagę aktualny stan obiektu i kolejne czynności organu stan ten muszą uwzględniać.

Nie mógł również zostać uwzględniony zarzut naruszenia art.48 ust.1 w związku z art.48 ust.4 prawa budowlanego przez wydanie decyzji rozbiórkowej w sytuacji, gdy organ stwierdził już spełnienie przesłanek legalizacyjnych w stosunku do zbiornika nr [...]. Sąd nie podziela oceny strony skarżącej, że postanowienie z dnia 10.11.2016 r. wzywające do usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości w złożonym uprzednio projekcie budowlanym było nieprawidłowe. Jak już wyżej omówiono postanowienie wydane zostało w innym stanie faktycznym sprawy, tak więc wcześniejsza ocena organu dotycząca spełnienia przesłanek legalizacyjnych stała się nieaktualna. Spełnienie przesłanek z art.48 ust.2 prawa budowlanego stanowi jedynie niezbędną podstawę do zalegalizowania samowoli budowlanej, a nie gwarancję dokonania legalizacji. Ustalenie wypełnienia wymogów z art. 48 ust. 2 pkt 1 dopiero warunkuje uruchomienie procedury legalizacyjnej.

Dlatego też należało uznać, że zaskarżona decyzja wydana została zgodnie z prawem.

Wobec powyższego, uznając skargę za niezasadną, na podstawie art.151 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.