Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2341/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-04-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6168 Weterynaria i ochrona zwierząt
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Ochrona zwierząt
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 188, art. 151 w zw. z art. 193
journal: Dz.U. 2023 poz 259
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Dnia 13 kwietnia 2023 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Mariola Kowalska Sędziowie: sędzia NSA Piotr Niczyporuk sędzia del. WSA Anna Wesołowska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 13 kwietnia 2023 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody Ś. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 20 września 2022 r., sygn. akt II SA/Gl 1011/22 w sprawie ze skargi Gminy Miasta J. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Ś. z dnia [...] maja 2022 r. nr [...] w sprawie przyjęcia programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy J. 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę, 2. zasądza od Gminy Miasta J. na rzecz Wojewody Ś. kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 20 września 2022 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach po rozpoznaniu sprawy ze skargi Gminy Miasta J. (Gmina) na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Ś. (Wojewoda) z [...] maja 2022 r. w przedmiocie przyjęcia programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy uchylił zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze.

Wyrok wydany został w następującym stanie faktycznym i prawnym :

W dniu [...] marca 2022 r. Rady Miejska w J. przyjęła uchwałę nr [...] w sprawie przyjęcia Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy J. w 2022 roku (Program).

Rozstrzygnięciem nadzorczym z 5 maja 2022 r. Wojewoda działając na podstawie art. 91 ust. 1 i ust. 3 ustawy z dnia 9 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.jedn. Dz.U. z 2022 r., poz. 559 ze zm.. dalej "u.s.g.") stwierdził nieważność powyższej uchwały w całości jako sprzecznej z art. 11a ust. 2 pkt 4 oraz ust. 5 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (t.jedn. Dz.U. z 2020 r., poz. 638, dalej "ustawa") w związku z art. 2 i art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. z 1997, Nr 78, poz. 483 ze zm.).

W uzasadnieniu organ wskazał, że organ wykonujący kompetencję prawodawcy zawartą w upoważnieniu ustawowym jest obowiązany działać ściśle w granicach upoważnienia. Przyjęty uchwałą Program nie spełnia ustawowych przesłanek określonych w przepisach ustawy. Ustawodawca w art. 11a ust. 2 i ust. 5 ustawy enumeratywnie wskazał zakres regulacji, która winna być unormowana w powyższym programie.

Organ nadzoru wskazał, że treść § 7 Programu nie została sformułowana w wystarczająco wyczerpujący sposób, aby uznać, że w pełni realizuje delegację ustawową wynikającą z przepisu art. 11a ust. 2 pkt 4 ustawy, tj. dotyczącą obligatoryjnej sterylizacji albo kastracji zwierząt w schroniskach dla zwierząt. Rada w żaden sposób nie konkretyzuje czynności podejmowanych dla realizacji tego zadania.

Nadto treść § 14 załącznika do uchwały nie wypełnia prawidłowo delegacji ustawowej z przepisu art. 11a ust. 5 ustawy w związku z art. 7 Konstytucji. Zdaniem organu nadzoru Rada nie dokonała wystarczającego podziału środków na poszczególne zadania. Ujęcie poszczególnych kwot w sposób łączny dla kilku zadań nie jest czytelne dla przeciętnego odbiorcy norm prawnych. Z takiego zapisu uchwały nie wynika w żaden sposób, w jakiej wysokości będą finansowane poszczególne zadania programowe. Podkreślił także, że Rada nie przewidziała wydatkowania żadnych środków finansowych na zapewnienie opieki rannym i chorym kotom wolno żyjącym w tymczasowych domach opieki, prowadzonych przez organizacje społeczne.

Zdaniem organu nadzoru podanie łącznej kwoty środków przeznaczonych na kilka zadań, jak również niewskazanie wysokości środków przeznaczonych na zapewnienie opieki rannym i chorym kotom powoduje, iż delegacja ustawowa z art. 11a ust. 5 ustawy nie została zrealizowana w sposób prawidłowy.

Gmina wniosła skargę na powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody zarzucając mu naruszenie:

1) art. 91 ust. 1 u.s.g. poprzez przyjęcie, że uchwała jest sprzeczna z prawem i w związku z tym podlega stwierdzeniu nieważności,

2) art. 91 ust. 4 u.s.g. poprzez przyjęcie, że uchwała narusza prawo w sposób istotny i w związku z tym brak jest podstaw do ograniczenia się do wskazania, iż uchwałę wydano z naruszeniem prawa,

3) art. 11a ust. 2 pkt 4 ustawy poprzez przyjęcie, że treść § 7 Programu nie została sformułowana w wystarczająco wyczerpujący sposób, aby uznać, że w pełni realizuje ona delegację ustawową wynikającą z przepisu wymienionego art.11a ust 2 pkt 4 ustawy,

4) art.11a ust. 5 ustawy w związku z art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez przyjęcie, że treść § 14 Programu nie wypełnia prawidłowo delegacji ustawowej z art. 11a ust 5 ustawy o ochronie zwierząt w związku z art. 7 Konstytucji.

Gmina na podstawie art. 148 p.p.s.a. wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego rozstrzygnięcia.

W uzasadnieniu skargi Gmina przedstawiła argumenty przemawiające na rzecz zgodności postanowień Programu z prawem.

W pierwszym rzędzie, w ocenie Gminy, nie można podzielić stanowiska Wojewody, zdaniem którego treść § 7 Programu nie została sformułowana w wystarczająco wyczerpujący sposób, aby uznać, że w pełni realizuje ona delegację ustawową wynikającą z przepisu art. 11a ust. 2 pkt 4 ustawy dotyczącą obligatoryjnej sterylizacji albo kastracji zwierząt w schroniskach dla zwierząt, ponieważ przyjęta regulacja nie konkretyzuje czynności podejmowanych dla realizacji tego zadania. Zdaniem skarżącej stanowisko takie jest nieuzasadnione W świetle art. 11a ust. 2 pkt 4 ustawy nie jest konieczne konkretyzowanie czynności podejmowanych dla realizacji zadania polegającego na obligatoryjnej sterylizacji albo kastracji zwierząt w schroniskach. Decyzję w tym zakresie powinien podejmować lekarz weterynarii prowadzący zabieg. W treści § 7 Programu wskazano, że czynności związane ze sterylizacją lub kastracją są wykonywane przez lekarza weterynarii, działającego na zlecenie Schroniska, które wskazano w § 4 ust. 1 Programu (Schronisko dla bezdomnych zwierząt w C. przy ul. J. [...]) na podstawie zawartej umowy. Nie wydaje się konieczne, ani uzasadnione w treści uchwały opisywanie jakie konkretnie czynności przeprowadza się w celu sterylizacji albo kastracji zwierząt w schronisku.

Gmina nie podzieliła także kolejnego zarzutu, jakoby treść § 14 Programu nie wypełniała prawidłowo delegacji ustawowej zawartej w art. 11a ust. 5 ustawy w związku z art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, ponieważ Rada Miejska nie dokonała wystarczającego podziału środków na poszczególne zadania. Środki zostały podzielone z uwzględnieniem podmiotów realizujących dane zadania, co oznacza, iż została podana łączna kwota dla kilku zadań realizowanych przez dany podmiot, co nie jest czytelne dla przeciętnego odbiorcy norm prawnych.

W ocenie Gminy stanowisko organu nadzoru jest nieuzasadnione. Z treści art. 11a ust. 5 ustawy wynika jedynie, że program powinien zawierać wskazanie wysokości środków finansowych przeznaczonych na jego realizację, czyli na realizację całego programu oraz sposób wydatkowania tych środków. Zdaniem skarżącej sformułowania "sposób wydatkowania tych środków" nie można interpretować jako bezwzględnego nakazu określania wysokości środków przeznaczonych na realizację poszczególnych zadań zawartych w programie. W § 14 Programu środki finansowe zostały celowo podzielone z uwzględnieniem podmiotów realizujących dane zadania, co wynika z faktu, iż zadania opisane w poszczególnych paragrafach Programu są ze sobą ściśle powiązane. Dzięki temu Gmina kontroluje stopień wykonania umów z poszczególnymi wykonawcami, a środki nie są blokowane przez niezrealizowane zabiegi danego rodzaju. Stosując przyjęte rozwiązanie, zaangażowane umową środki finansowe są na bieżąco wydawane na zadania objęte umową, na realizację których jest rzeczywiste zapotrzebowanie.

W dniu podejmowania uchwały czy też podpisywania umów przez Gminę z podmiotami odpowiedzialnymi za realizację zadań Programu, niewiadomą jest liczba zwierząt, która w danym roku kalendarzowym zostanie objęta Programem i poddana zabiegom sterylizacji, kastracji, znakowania czy uśpienia, itp. Ponadto ceny zabiegów są zróżnicowane. Wobec tego Gmina J., zobowiązana również innymi przepisami prawa, zmuszona jest do elastycznego podejścia do tak istotnego problemu jakim jest finansowanie zadań opisanych w Programie, a tym samym do racjonalnego wydatkowania środków publicznych.

Tworząc uchwałę kierowano się zasadą, iż stanowi ona ramę, która umożliwia przeciętnemu obywatelowi zapoznanie się z zakresem zadań realizowanych przez Gminę celem ochrony zwierząt bezdomnych i zapobiegania ich bezdomności. Same zabiegi zaś, ich rodzaj i jednostkowy koszt, szczegółowo określone są w stosownych umowach.

Gmina podniosła, że analogiczna skarga na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Ś. dotycząca uchwały z 2021 r. była przedmiotem rozpoznania przez tut. Sąd w sprawie o sygn. II SA/Gl 849/21, który wyrokiem z dnia 17 września 2021 r. uchylił rozstrzygnięcie nadzorcze organu nadzoru. W uzasadnieniu wyroku wskazano m.in. że o stwierdzeniu nieważności uchwały przez wojewodę można mówić tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonymi przepisami prawa i gdy wynika to wprost z treści tego przepisu. Podniesiono, że zlecenie podmiotowi prowadzącemu schronisko dla zwierząt obligatoryjnej sterylizacji albo kastracji zwierząt na podstawie art. 11a ust. 2 pkt 4 i art. 11a ust. 4 ustawy jest regulacją wystarczającą dla uznania, że delegacja wynikająca z tych przepisów została zrealizowana.

Stwierdzono też, że w art. 11a ust. 5 ustawy mowa jest nie o wskazaniu środków na realizację poszczególnych zadań, ale na realizację programu.

W odpowiedzi na skargę organ nadzoru wniósł o jej oddalenie, jako bezzasadnej. Podtrzymał w całości stanowisko zawarte w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym.

Uchylając zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze na podstawie art. 148 p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyjaśnił, że w świetle postanowień art. 171 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej działalność samorządu terytorialnego podlega kontroli z punktu widzenia legalności, jednakowoż ustawy samorządowe precyzują treść tego kryterium wobec poszczególnych środków nadzoru. W przypadku rozstrzygnięcia nadzorczego stwierdzającego nieważność uchwały rady gminy, z którym mamy do czynienia w rozpatrywanej sprawie, kryterium zastosowania tego aktu nadzoru określone zostało w art. 91 ust. 1 u.s.g. Stosownie do tego przepisu nieważna jest uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem. Analiza postanowień art. 91 ust. 1 i ust. 4 tej ustawy prowadzi do wniosku, iż sprzeczność uchwały z prawem zachodzi w sytuacji, kiedy takiemu aktowi można postawić zarzut "istotnego naruszenia prawa". Zgodnie bowiem z art. 91 ust. 4 u.s.g. w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, że wydano ją z naruszeniem prawa. Chodzi zatem nie o każdą sprzeczność z prawem, a o sprzeczność polegającą na istotnym naruszeniu prawa.

Sąd wyjaśnił, że termin "sprzeczność" jest pojęciem nieostrym. Przez sprzeczność należy rozumieć niezgodność z aktami prawa powszechnie obowiązującego, a więc Konstytucją, ustawami, aktami wykonawczymi oraz powszechnie obowiązującymi aktami prawa miejscowego (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 29 listopada 2006 r., sygn. akt I OSK 1287/06). Sprzeczność z prawem uchwały organu samorządu terytorialnego zachodzi w sytuacji, gdy doszło do wydania aktu z naruszeniem przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego - przez wadliwą ich wykładnię - oraz naruszenia przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał (por. m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11 lutego 1998 r., sygn. akt II SA/Wr 1459/97). Sprzeczność uchwały z prawem musi być oczywista i bezpośrednia (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 21 marca 2007 r. sygn. akt IV SA/Wa 2296/06).

Sąd zwrócił następnie uwagę, że analizowana sprawa jest analogiczna do rozpatrywanej już w tut. Sądzie sprawy o sygn. II SA/Gl 846/21, dotyczącej także rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody na podobną uchwałę, tj. uchwałę przyjmującą Program opieki na zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy w 2021 r.

Obecnie rozpatrywana sprawa dotyczy takiego Programu na 2022 rok, a podniesione w rozstrzygnięciu nadzorczym zarzuty są podobne (a praktycznie identyczne) do tych stawianych w stosunku do Programu za 2021 r. W odniesieniu do postawionych w skardze zarzutów Sąd zajął więc podobne stanowisko, w pełni popierając stanowisko zaprezentowane w poprzedniej, wskazanej sprawie, podkreślając dodatkowo, że skarga kasacyjna wniesiona przez organ została oddalona przez Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 22 sierpnia 2022 r. sygn. akt I OSK 427/22.

Sąd wyjaśnił następnie, że sprzeczności z prawem aktu prawa miejscowego należy poszukiwać przede wszystkim w naruszeniu granic upoważnienia ustawowego. Natomiast zarzut sprzeczności z prawem (istotnego naruszenia prawa) będzie można postawić w sytuacji, w której organ wydający akt prawa miejscowego przyznanej mu swobody prawotwórczej ewidentnie nadużył.

Wskazał, że w orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalony jest pogląd, że o stwierdzeniu nieważności uchwały przez wojewodę można mówić tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonymi przepisami prawa i gdy wynika to wprost z treści tego przepisu, bądź w przypadku braku stosownej normy prawnej do podjęcia uchwały, gdyż podstawy takiej nie można domniemywać. Istotne jest też przy tym to, że sprzeczność z prawem stanowiąca przesłankę czynności nadzorczej określonej w art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym jest pojęciem nieostrym. Z tych względów powołanie się na nią przy orzekaniu w trybie nadzoru wymaga wykazania, że sprzeczność z prawem jest oczywista i bezpośrednia. W rezultacie stanowisko Wojewody o konieczności wyeliminowania z systemu prawa całej uchwały, byłoby zasadne gdyby uchwała pozostawała w wyraźnej sprzeczności z przepisami prawa w całości lub bez przepisów istotnie naruszających prawo nie mogłaby funkcjonować w systemie prawa. Zatem rozstrzygając o zakresie nieważności uchwały należy wziąć pod uwagę charakter naruszeń prawa i ich zakres. (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 czerwca 2021 r., sygn. akt III OSK 3457/21). Ponadto, stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawa (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 12 października 1990 r., sygn. akt SA/Lu 663/90, ONSA 1990, nr 4, poz. 6). W ocenie Sądu, w niniejszej sprawie taka sytuacja nie zachodzi.

W rozstrzygnięciu wskazano na dwa podstawowe zarzuty istotne, dyskwalifikujące cały Program.

Pierwszy zarzut dotyczy postanowień § 7 Programu, w którym przyjęto:

1. Zwierzęta trafiające do Schroniska są poddawane obligatoryjnej sterylizacji albo kastracji, z wyjątkiem zwierząt, u których istnieją przeciw skazania do wykonywania tych zabiegów, z uwagi na ich stan zdrowia lub wiek.

2. Zabiegi sterylizacji lub kastracji zwierząt, o których mowa w ust. 1, wykonywane są przez lekarza weterynarii.

Art. 11a ust. 2 pkt 4 ustawy stanowiący delegację ustawową dla organ stanowiącego gminy przewiduje, że program obejmuje w szczególności obligatoryjną sterylizację albo kastrację zwierząt w schroniskach dla zwierząt.

Sąd nie podzielił stanowiska Wojewody, że postanowienia § 7 Programu nie wypełniają delegacji ustawowej, bowiem nie konkretyzują czynności podejmowanych dla realizacji tego zadania. Uzasadniając swoje stanowisko Sąd zwrócił uwagę na treść postanowień zamieszczonych w art. 11a ust. 2 pkt. 4 oraz w art. 11a ust. 4 ustawy. Drugi ze wskazanych przepisów przewiduje, że rada gminy może powierzyć podmiotowi prowadzącemu schronisko dla zwierząt realizację zadań, o których mowa w ust. 2 pkt 3 do 6, w tym zadanie w postaci "obligatoryjnej sterylizacji albo kastracji zwierząt w schronisku dla zwierząt." Chodzi o możliwość zlecenia zadania publicznego na rzecz konkretnej jednostki organizacyjnej, która będzie zobowiązana do jego realizacji na zasadach określonych w samym akcie zlecenia oraz w zawartej umowie, ustawie o ochronie zwierząt, a także innych aktach powszechnie obowiązujących. Bezpośrednią odpowiedzialność za wykonywanie tego zadania przejmuje schronisko. Do tak rozumianego zlecenia zadania doszło na mocy § 7 Programu.

Z delegacji ustawowej nie wynika, aby gmina jako podmiot dokonujący zlecenia zadania zobowiązana jest określić jakie konkretne czynności miałoby podejmować schronisko w ramach realizacji tego zadania oraz który konkretnie weterynarz będzie przeprowadzał zabiegi. Jeśli gmina tego nie określiła, to ustalenia w tym zakresie pozostają w gestii "zleceniobiorcy" (schroniska).

Sąd wskazał, że nie bardzo wiadomo jaki wpływ na sytuację prawną adresatów ma brak tych (takich) konkretnych ustaleń w Programie, skoro postanowienia § 7 Programu nie odnoszą się w żaden sposób (bezpośrednio ani też pośrednio) do mieszkańców gminy. Jest to przepis skierowany do "zleceniobiorcy" ( Schroniska),a więc podmiotu pozostającego w szeroko rozumianej strukturze organizacyjnej gminy (ze względu na włączenie go w wykonywanie zadań publicznych ciążących na gminie), nakładając na niego obowiązek dokonywania zabiegów sterylizacji albo kastracji. Nie ma zatem obaw, że mieszkańcy nie będą mieli możliwości ustalenia "sposobu realizacji swych jednostkowych praw" (bo takie z tego przepisu nie wynikają). Natomiast, wbrew twierdzeniom organu nadzoru, mają możliwość ustalenia na podstawie jego treści sposobu realizacji zadań przez gminę.

Sąd podkreślił, że stanowisko powyższe w pełni podzielił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 24 sierpnia 2022 r., stwierdzając, iż z uwagi na treść przepisów art. 11a ust. 2 pkt. 4 oraz w art. 11a ust. 4 ustawy, w szczególności drugi ze wskazanych przepisów przewiduje, że rada gminy może powierzyć podmiotowi prowadzącemu schronisko dla zwierząt realizację zadań, o których mowa w ust. 2 pkt 3-6, w tym zadanie w postaci "obligatoryjnej sterylizacji albo kastracji zwierząt w schronisku dla zwierząt." Dopuszcza więc możliwość zlecenia zadania publicznego na rzecz konkretnej jednostki organizacyjnej, która będzie zobowiązana do jego realizacji na zasadach określonych w samym akcie zlecenia oraz w zawartej umowie, ustawie, a także innych aktach powszechnie obowiązujących. Bezpośrednią odpowiedzialność za wykonywanie tego zadania przejmuje schronisko. Do tak rozumianego zlecenia zadania doszło na mocy § 7 Programu. Z delegacji ustawowej nie wynika, aby gmina jako podmiot dokonujący zlecenia zadania powinna była określić jakie konkretne czynności miałoby podejmować schronisko w ramach realizacji tego zadania oraz który konkretnie weterynarz będzie przeprowadzał zabiegi.

Sąd za niezasadny uznał również drugi z podniesionych zarzutów. Sąd nie podzielił twierdzenia organu nadzoru, zdaniem którego sformułowanie "sposób wydatkowania tych środków" należy interpretować jako bezwzględny nakaz określenia wysokości środków przeznaczonych na realizację poszczególnych zadań zawartych w programie, a za niewystarczające uznać dokonanie podziału wskazanych środków finansowych z uwzględnieniem wyłącznie podmiotów realizujących poszczególne zadania, bez wskazania wysokości środków na poszczególne zadania.

Wskazał, że przepis art. 11a ust. 5 ustawy o ochronie zwierząt ma następującą treść: Program, o którym mowa w ust. 1, zawiera wskazanie wysokości środków finansowych przeznaczonych na jego realizację oraz sposób wydatkowania tych środków. Koszty realizacji programu ponosi gmina.

Sąd zwrócił uwagę, że mowa jest w nim nie o wskazaniu środków na realizację poszczególnych zadań, ale na realizację programu ("jego realizację"). Nie wyklucza to ogólnego określenia środków dla kilku zadań bądź też, tak jak to uczyniła w niniejszym przypadku rada, wskazanie podmiotów realizujących zadania zawarte w programie. Może bardziej czytelne byłoby wyraźne wyodrębnienie kwot przeznaczonych na realizację poszczególnych zadań, ale nie można uznać za istotnie naruszenie prawa regulacji programu dotyczących środków finansowych przeznaczonych na realizację programu z wykorzystaniem drugiego z tych rozwiązań, oczywiście pod warunkiem takim, że gwarantują one zabezpieczenie finansowe dla realizacji zadań.

Sąd podkreślił, że zasadnie w wyroku z dnia 17 września 2021 r. zwrócono uwagę na "powykonawczą" formę rozliczania środków przeznaczonych na realizację zadań przez poszczególne podmioty, z którymi Gmina zawiera (zawarła) stosowne umowy. Gmina ma przecież rację twierdząc, że nie da się z góry określić jakie będą koszty wykonywania zadań przez te jednostki, stąd bardziej racjonalne jest bieżące ich wydatkowanie w zależności od stopnia ich wykonania (np. ilości wykonanych zabiegów kastracji, sterylizacji czy czipowania). Pozwala to Gminie na kontrolowanie wykonywania zadań, jak i racjonalizuje wydatkowanie środków publicznych.

Sąd nie podzielił również twierdzenia organu nadzoru, że nie przewidziano i nie wskazano w uchwale środków finansowych przeznaczonych na zapewnienie opieki rannym i chorym kotom wolno żyjącym w tymczasowych domach opieki, prowadzonym przez organizacje społeczne, a tym samym delegacja z art. 11a ust. 5 ustawy nie została zrealizowana w sposób prawidłowy. Nie spowodowało tego także samo dodanie do Programu § 15. Środki finansowe na realizację tych zadań zostały przewidziane w § 14 pkt 6 i pkt 7 Programu, gdzie wymienia się m. in. zakup karmy na zimowe dokarmianie oraz poszukiwanie właścicieli m.in. przez organizacje społeczne. Podmioty te, jak wynika z w § 5 ust. 1 ust. 1, 2 i 3 Programu, współpracują z Gminą w sprawowaniu opieki nad kotami wolno żyjącymi.

Wojewoda zaskarżył powyższy wyrok skargą kasacyjną w całości zarzucając mu na podstawie w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego, a mianowicie:

1) art. 11a ust. 2 pkt 4 ustawy o ochronie zwierząt poprzez błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że regulacja zawarta w § 7 załącznika do uchwały dotycząca obligatoryjnej sterylizacji albo kastracji zwierząt w schroniskach dla zwierząt, jest wystarczająca, aby uznać, że Rada Miejska w J. prawidłowo wypełniła delegację ustawową z art. 1 la ust. 2 pkt 4 ustawy,

2) art. 11a ust. 5 ustawy o ochronie zwierząt, poprzez błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że uregulowanie w § 14 przedmiotowego Programu sposobu wydatkowania środków finansowych przeznaczonych na ten Program poprzez ich rozdzielenie pomiędzy podmioty realizujące zadania zawarte w Programie, stanowi wystarczające określenie sposobu wydatkowania środków, a tym samym regulacja ta prawidłowo wypełnia delegację ustawową z przepisu art. 11a ust. 5 ustawy, podczas gdy obowiązkiem organu stanowiącego gminy jest dokonanie podziału środków na poszczególne zadania ujęte w Programie,

3) art. 11a ust. 5 ustawy, poprzez błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że środki finansowe przewidziane w § 14 pkt 6 i 7 Programu obejmują również realizację zadania polegającego na zapewnieniu opieki rannym i chorym kotom wolno żyjącym w tymczasowych domach opieki prowadzonych przez organizacje społeczne, a tym samym prawidłowo została wypełniona delegacja ustawowa z przepisu art. 11a ust. 5 ustawy, podczas gdy środki przewidziane w § 14 pkt 6 i 7 Programu nie zostały przeznaczone na realizację wskazanego wyżej zadania, wobec czego zaistniały podstawy do stwierdzenia nieważności uchwały z uwagi na niewypełnienie delegacji ustawowej zawartej w art. 11a ust. 5 ustawy.

Wskazując na podstawę kasacyjną zawartą w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie art. 148 p.p.s.a. w związku z art. 11a ust. 2 pkt 4 i ust. 5 ustawy, mające istotny wpływ na wynik sprawy przez błędne zastosowanie i uwzględnienie skargi, zamiast jej oddalenia w całości.

Mając na uwadze powyższe zarzuty Wojewoda wniósł :

1) na podstawie art. 176 § 1 pkt 3 w związku z art. 188 p.p.s.a. o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i wydanie merytorycznego rozstrzygnięcia,

ewentualnie,

2) na podstawie art. 176 § 1 pkt 3 w związku z art. 185 § 1 p.p.s.a. o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania w całości przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach,

3) o zasądzenie od strony przeciwnej na rzecz skarżącego kasacyjnie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została wniesiona.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje :

Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku.

Zarzut objęty punktem 1.1 petitum skargi kasacyjnej jest niezasadny.

Jeśli chodzi o uregulowania uchwały realizujące zadania określone w art. 11a ust. 2 pkt 4 ustawy w zakresie dotyczącym obligatoryjnej sterylizacji albo kastracji zwierząt w schroniskach dla zwierząt, problematyka ta została skonkretyzowana w § 7 uchwały. W ustępie pierwszym cytowanego paragrafu realizację tego zadania powierzono schronisku, z którym współpracuje gmina, nakazując obligatoryjne przeprowadzanie zabiegów sterylizacji i kastracji zwierząt przyjętych do tego schroniska. W ustępie drugim zastrzeżono, że mają one być wykonywane przez lekarza weterynarii. Nie ma zatem wątpliwości jaki podmiot wykonuje zadania programu w tym zakresie (schronisko wskazane zostało w § 4 ust. 1 Programu), które zwierzęta podlegają obligatoryjnej sterylizacji lub kastracji, zapewnione jest również przeprowadzanie zabiegów przez specjalistę – lekarza weterynarii.

Podzielić należy zarówno stanowisko Gminy że szczegóły biologiczno-techniczne zabiegów i czynności, które składają się na "sterylizację i kastrację zwierząt w schroniskach" nie powinny być regulowane przez organ uchwałodawczy gminy, gdyż w tej mierze należy kierować się wskazaniami wiedzy weterynaryjnej, zasadami ustawy o ochronie zwierząt oraz przepisami szczególnymi (por. stanowisko wyrażone przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 1 kwietnia 2022 r. I OSK 215/22).

Za zasadny uznać należy natomiast zarzut objęty punktem 2 petitum skargi kasacyjnej.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego § 14 załącznika do zaskarżonej uchwały niewłaściwie realizuje delegację ustawową wynikającą z art. 11a ust. 5 ustawy. W przywołanym przepisie ustawodawca użył sformułowania "program zawiera wskazanie wysokości środków finansowych przeznaczonych na jego realizację oraz sposób wydatkowania tych środków ". Wskazuje to jednoznacznie na konieczność zamieszczenia obu wymienionych w tym przepisie elementów (zarówno wysokości środków finansowych jak i sposobu ich wydatkowania) w treści uchwalanego programu. Jest to więc norma o charakterze iuris cogentis i jej pominięcie lub niewłaściwe zastosowanie w uchwale, prowadzić musi do jej wyeliminowania z porządku prawnego w całości. Lokalny prawodawca zobowiązany został zatem przepisem art. 11a ust. 5 ustawy nie tylko do wskazanie wysokości środków finansowych przeznaczonych na realizację zadań program, ale także do określenia konkretnego sposobu ich wydatkowania. Użyte przez ustawodawcę określenie "sposób wydatkowania" środków finansowych, oznacza przedstawienie w programie, jako obligatoryjnego elementu, sposobu rozdysponowania puli środków finansowych przeznaczonych na poszczególne cele i założenia przyjęte w programie. Czym innym jest wskazanie sposobów realizacji celów programu, a czym innym konkretne i jednoznaczne ustalenie w ramach przewidzianych środków sposobów ich wydatkowania, które z oczywistych względów powinny być zgodne z celami i przyjętymi założeniami programu. Przez określenie sposobów wydatkowania należy rozumieć wskazanie konkretnych form ich wykorzystania, ukierunkowanych na osiągnięcie celów programu (por. stanowisko wyrażone w wyroku NSA z 22 września 2020 r. II OSK 1087/20, 29 lipca 2020 r. II OSK 997/20, 6 lipca 2020 r. II OSK 703/20, 24 września 2020 r. II OSK 2350/18, 26 marca 2019 r. II OSK 481/19).

Jak wynika z § 14 załącznika do uchwały środki finansowe na realizację zadań wynikających z Programu zostały przewidziane w budżecie Gminy w kwocie 232.900 złotych z czego :

1. 106.400 złotych przeznaczone zostało na zapewnienie bezdomnym zwierzętom z terenu J. miejsca w schronisku (§ 4), sterylizację lub kastrację zwierząt w schronisku (§ 7), usypianie ślepych miotów w schronisku (§ 9 ust. 1) oraz poszukiwanie przez schronisko właścicieli bezdomnych zwierząt (§ 8),

2. 30.000 złotych przeznaczone zostało na odławianie zwierząt domowych i gospodarskich oraz ich transport do schroniska lub gospodarstwa rolnego (§ 6 ust. 2-4, § 11 ust. 4)złotych;

3. 10.000 złotych przeznaczone zostało na zapewnienie zwierzętom gospodarskim miejsca w gospodarstwie rolnym (§ 10).

4. 11.500 złotych przeznaczone zostało na zapewnienie całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadku zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt (§ 11 ust. 1 i 2),

5. 50.000 złotych przeznaczone zostało na kastrację i sterylizację kotów wolno żyjących wraz z ich czipowaniem (§ 5 ust. 8, ust 10), usypianie ślepych miotów (§ 9 ust. 2) oraz znakowanie psów i kotów posiadających właścicieli (§ 12 ust. 1);

6. 20.000 złotych przeznaczone zostało na zakup karmy na zimowe dokarmianie kotów wolno żyjących (§ 5 ust. 2 pkt 1), zakup budek dla kotów wolno żyjących;

7. kwota 5.000 złotych przeznaczona została na edukację mieszkańców w zakresie opieki nad zwierzętami, humanitarnego traktowania zwierząt (§ 13) oraz poszukiwanie właścicieli dla bezdomnych zwierząt przez organizacje społeczne, których celem statutowym jest ochrona zwierząt (§ 8 ust. 1 i 3).

Gmina w skardze wyjaśniała, że w § 14 Programu środki zostały celowo podzielone z uwzględnieniem podmiotów realizujących dane zadania, co wynika z faktu, że zadania opisane w poszczególnych paragrafach Programu są ze sobą ściśle powiązane. Z dalszych wyjaśnień Gminy wynika, że dzięki takiemu systemowi kontroluje stopień wykonania umowy z poszczególnymi wykonawcami a środki nie są blokowane przez niezrealizowane zabiegi.

Sąd kasacyjny przypomina, że jak wynika z § 15 ust. 3 Programu zadania, o których mowa w § 14 ust. 1-5 rozliczane są powykonawczo na podstawie cen jednostkowych na podstawie umów.

Uwzględniając treść wyjaśnień Gminy, która zgodna jest w tym zakresie z brzmieniem § 15 ust. 3 Programu, ostatecznie o wysokości środków przeznaczonych na konkretne zadanie nie decyduje Rada Gminy. Wysokość środków, które będą przeznaczone na konkretne działania wymienione uzależniona jest od tego, jakie usługi wykona podmiot realizujący zadania wymienione w cytowanym paragrafie. Zatem to nie organ uchwałodawczy decyduje o podziale środków finansowych na poszczególne zadania ale podmiot realizujący te zadania.

Sąd kasacyjny zwraca również uwagę, że w § 14 ust. 6 Programu przewidziano łączną kwotę 20.000 złotych przeznaczoną na zakup karmy na zimowe dokarmianie kotów wolno żyjących oraz zakup budek dla nich. Jednak w § 5 Programu nie przewidziano jako formy opieki nad bezdomnymi kotami zapewnienia im budek zimowych. Oznacza to, że Rada Gminy przeznaczyła bliżej nieokreślone kwoty na realizację zadania, które nie jest objęte Programem. Skład rozpoznający sprawę wyjaśnia w tym miejscu, że nie neguje zasadności i konieczności zapewnienia budek zimowych dla kotów wolno żyjących, jednak aby ich zakup mógł być finansowany ze środków przeznaczonych przez Gminę na realizację Programu konieczne jest uwzględnienie w nim takiej formy pomocy.

Tak więc wbrew przepisowi art. 11a ust. 5 ustawy zaskarżona uchwała nie uregulowała w sposób wyczerpujący i całościowy kwestii finansowania realizacji zadań przewidzianych w Programie. Rada nie wypełniła delegacji ustawowej, bowiem nie określiła konkretnego sposobu wydatkowania środków. Kwestionowany przepis pozostaje zatem w istotnej sprzeczności z treścią i celem przepisu art. 11a ust. 5 u.o.z. Rada nie określiła bowiem, jaka konkretnie kwota przeznaczona będzie na każde z poszczególnych zadań i czy w konsekwencji rzeczywiście każde z tych zadań będzie finansowane, a nie pozostanie jedynie fikcją. Pozostawiła w tym zakresie całkowitą dowolność podmiotom, które realizować będą poszczególne grupy zadań wskazanych w § 14, co sprzeczne jest z istotą cytowanego przepisu.

Z powyższych względów Sąd kasacyjny nie podziela stanowiska, że skoro w art. 12a ust. 5 ustawy mowa jest nie o wskazaniu środków na realizację poszczególnych zadań ("działań"), ale na realizację programu jako pewnej całości ("jego realizację") wystarczające jest ogólne określenie środków dla kilku zadań, nawet jeżeli realizowane są przez ten sam podmiot.

Sąd kasacyjny zwraca również uwagę na okoliczność, która nie została dostrzeżona przez Sąd pierwszej instancji, a którą jest zaniechanie przydzielenia w § 14 środków na realizację wszystkich zadań objętych Programem. Jak słusznie zwrócił uwagę Wojewoda, w ramach Programu przewidziano jako jedną z formą opieki zapewnienie opieki kotom rannym i chorym w tymczasowych domach opieki prowadzonych przez organizacje społeczne (§ 5 ust. 2 pkt 2). W § 14 nie przewidziano jednak na realizację powyższego zadania żadnych środków finansowych. Nie można uznać, jak wskazał to Sąd pierwszej instancji, by zapewnienie tych środków wynikało z § 14 ust. 6 i ust. 7. Przepisy te dotyczą finansowania zakupu karmy na zimowe dokarmianie oraz budek dla kotów wolno żyjących, edukacji mieszkańców w zakresie opieki nad zwierzętami, humanitarnego traktowania zwierząt oraz poszukiwanie właścicieli dla bezdomnych zwierząt przez organizacje społeczne, których celem statutowym jest ochrona zwierząt. Przyjęcie, że w ramach kwot przeznaczonych na finansowanie tak opisanych zadań można finansować inne, nieujęte w nich zadania, oznacza pominięcie wynikającego z art. 11a ust. 5 ustawy obowiązku wskazania środków na realizację programu i sposobu ich wydatkowania.

Czyni to zasadnym zarzut objęty punktem 3 petitum skargi kasacyjnej.

Uznanie zarzutów naruszenia prawa materialnego objętych punktem 2 i 3 petitum skargi kascyjnej za zasadne skutkowało uznaniem za zasadne również zarzutu naruszenia przepisów postępowania.

W związku z tym Naczelny Sąd Administracyjny uznając, że sprawa została dostatecznie wyjaśniona, na podstawie art. 188 i art. 151 w zw. z art. 193 P.p.s.a., uchylił zaskarżony wyrok i oddalił skargę, o czym orzekł w pkt 1 wyroku.

O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 203 pkt pkt 2 p.p.s.a.

W niniejszej sprawie pełnomocnik skarżącego kasacyjnie – na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. – zrzekł się rozprawy, a strona przeciwna w ustawowym terminie nie zawnioskowała o jej przeprowadzenie, stąd też rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a.