Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt I SA/Po 159/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2023-06-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6073 Opłaty adiacenckie oraz opłaty za niezagospodarowanie nieruchomości w zakreślonym terminie
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Opłaty administracyjne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 , art. 200 w zw. z art. 200 § 1,art. 106 § 3
journal: Dz.U. 2023 poz 259
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 7 , art. 77,art. 107 § 1 ,art. 80,art. 9 ,art. 107 § 1 pkt 6 w zw. z § 3
journal: Dz.U. 2022 poz 2000
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 144 ust. 1 , art. 143, art.146
journal: Dz.U. 2018 poz 2204
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o  gospodarce nieruchomościami  - tekst jedn.
article: art. 3 pkt 1- 7a
journal: Dz.U. 2019 poz 1186
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.
article: art. 4 pkt 17
journal: Dz.U. 2018 poz 2068
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Nikodem Sędziowie Sędzia WSA Barbara Rennert (spr.) Asesor sądowy WSA Michał Ilski Protokolant: starszy specjalista Barbara Dropek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 06 czerwca 2023 r. sprawy ze skargi T. D. i M. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 9 listopada 2022 r. nr [...] w przedmiocie opłaty adiacenckiej I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Dyrektora Zarządu Geodezji i Katastru Miejskiego [...] z dnia 08 marca 2022 roku nr [...], II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżących solidarnie kwotę [...] tytułem zwrotu kosztów sądowych.


UZASADNIENIE

Dyrektor Zarządu Geodezji i Katastru Miejskiego G. decyzją z 17 lutego 2022 r. nr [...] m. in.:

– ustalił opłatę adiacencką w wysokości [...] zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości położonej w P. przy ulicy [...], zapisanej w księdze wieczystej KW nr [...], oznaczonej w ewidencji gruntów: obręb [...], arkusz mapy [...], działka nr [...], spowodowanego wybudowaniem drogi na ulicy [...] (pkt I rozstrzygnięcia);

– do wniesienia ustalonej opłaty zobowiązał T. D. – R. w kwocie [...]zł oraz M. R. w kwocie [...]zł (pkt II rozstrzygnięcia).

Organ pierwszej instancji wyjaśnił, że w 2019 r. na ulicach [...], [...], [...] i [...] Miasto P. zrealizowało inwestycje polegające na budowie dróg. W ramach inwestycji na ww. ulicach [...] i fragmencie O. wybudowano jezdnie z kostki betonowej, zjazdy do posesji z kostki betonowej, progi zwalniające oraz kanalizację deszczową. Przed 2019 r. na ulicach tych nie istniały drogi jako obiekty budowlane zrealizowane na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, spełniające warunki jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie. Ulice te posiadały nawierzchnię gruntową. Powyższa okoliczność wskazuje, że nie mogła nastąpić przebudowa drogi lub jej modernizacja. Zebrane w sprawie dokumenty oraz informacje przekazane przez Zarząd Dróg Miejskich, materiały fotograficzne, a także zakres i charakter przeprowadzonych prac jednoznacznie wskazują, że inwestycja zrealizowana na ww. ulicach stanowiła budowę dróg. Przed 2019 r. na ulicach tych nie istniały drogi jako obiekty budowlane zrealizowane na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, spełniające warunki jakim powinny odpowiadać drogim publiczne i ich usytuowanie. Warunki do skorzystania z wybudowanych dróg stworzono skarżącym jako współwłaścicielom po ˝ części nieruchomości położonej w P. przy ul. [...]. Bezpośredni dostęp do wybudowanych dróg zapewniony został przez wjazd i wejście z ul. [...]. W latach 2008-2018 istniało Stowarzyszenie na rzecz budowy infrastruktury w ulicy [...] – [...] i pozyskane od właścicieli środki wykorzystano do opracowania dokumentacji projektowej, ale skarżący nie ponieśli nakładów na projekt drogowy.

Dyrektor ocenił operat szacunkowy z 15 listopada 2021 r. dotycząc wzrostu wartości działki nr [...] jako sporządzony zgodnie z obowiązującymi przepisami i zasadami, uznając go za aktualny, logiczny i spójny, a wynikające z niego wartości wiarygodne. Z operatu wynika m. in., że w dniu stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi, nieruchomość była objęta obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, uchwalonym przez Radę Miasta [...] uchwałą nr LXXIII/1359/VII/2018 z 25 września 2018 r. Wyceniana nieruchomość została położona na terenie zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, oznaczonym symbolem [...]. Wartość nieruchomości przed i po wybudowaniu drogi biegły określił w podejściu porównawczym, metodą korygowania ceny średniej. Jako nieruchomości porównawcze biegły przyjął działki gruntu przeznaczone pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną z dostępem oraz bez dostępu do drogi urządzonej. Różnice w lokalizacji nieruchomości porównawczych oraz nieruchomości wycenianej zostały uwzględnione w procesie wyceny. Organ wskazał, że dane o nieruchomościach porównawczych pozwalają ocenić, iż są to nieruchomości podobne. Rzeczoznawca dokonał również korekty cen transakcyjnych ze względu na stwierdzone różnice. Na podstawie ww. operatu Dyrektor przyjął, że wartość nieruchomości po wybudowaniu drogi wzrosła o [...] zł

W kontekście uwag skarżącej zgłoszonych do ww. operatu, wskazujących na poniesienie kosztów budowy sieci wodociągowej i energetycznej, partycypowanie w kosztach budowy sieci kanalizacji sanitarnej, udostępnienie działki nr [...] na czas budowy dróg oraz ograniczenia w zagospodarowaniu działki, organ wyjaśnił, że w postępowaniu dotyczącym opłaty z tytułu budowy drogi, nie można uwzględnić nakładów na budowę innych urządzeń infrastruktury technicznej realizowanych odrębnie, w innym czasie, ani uwzględniać świadczeń rzeczowych. Ponadto, powołując się na odpowiedź biegłego, Dyrektor stwierdził, że wziął on pod uwagę niekorzystne uwarunkowania planistyczne, a oceny nieruchomości dokonał zgodnie ze stanem faktycznym na dzień 4 listopada 2019 r.

W odwołaniu od powyższej decyzji, wnosząc o jej uchylenie w całości lub przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, skarżący podkreślili, że droga w ul. [...] już istniała, gdyż była w niej infrastruktura techniczna, oświetlenie, hydranty, znaki drogowe oraz asfalt z kruszywa budowlanego. Biegłemu zarzucili przejęcie cudzego opracowania, bez odniesienia się do sposobu odprowadzania wód gruntowych.

Decyzją z 9 listopada 2022 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie, wyjaśniając, że postępowanie prowadzone jest tylko w stosunku do jednej nieruchomości, ponieważ decyzja ustalająca opłatę adiacencką dotyczy tylko konkretnej nieruchomości. Kolegium stwierdziło, że do legalnego użytkowania drogi można było przystąpić 4 listopada 2019 r. Na ul. [...], [...], [...], [...] i fragmencie O. wybudowano jezdnie z kostki betonowej, zjazdy na posesje z takiej kostki, progi zwalniające i kanalizację deszczową. Przed 2019 r. nie istniały tam drogi jako obiekty budowlane zrealizowane na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, spełniające warunki, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie. Ww. ulice posiadały nawierzchnię gruntową, zatem nie mogła nastąpić ich przebudowa czy modernizacja. Wartość nieruchomości określił biegły na dzień 4 listopada 2019 r., a w operacie z 15 listopada 2021 r. określił wartość nieruchomości przed budową drogi wynosiła [...] zł, natomiast po wybudowaniu drogi na kwotę [...]zł, a po wybudowaniu drogi na kwotę [...]zł, zatem wzrosła ona o kwotę [...]zł. W ocenie Kolegium ww. operat został sporządzony prawidłowo, jest logiczny i wiarygodny. Jeśli strona go kwestionuje, to powinna złożyć dowód w postaci operatu sporządzonego na jej zlecenie. Rzeczoznawca wykazał, że wartość nieruchomości po wybudowaniu drogi wzrosła.

W skardze na powyższą decyzję, wnosząc o jej uchylenie w całości oraz uchylenie decyzji ją poprzedzającej i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, strona zarzuciła jej:

1. naruszenie art. 9 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U z 2022 r. poz. 2000; dalej: "K.p.a.") przez nieudzielenie przez G. odpowiedzi na wniosek o połączenie postępowań [...], [...] i [...] oraz na wniosek z 22 stycznia 2022 r. o odstąpienie od naliczania opłat adiacenckich dla nieruchomości objętych ww. decyzjami;

2. naruszenie art. 7b, art. 77 i art. 80 K.p.a. przez zaniechanie wszechstronnego wyjaśnienia sprawy w zakresie wartości świadczeń pieniężnych wniesionych przez skarżących na rzecz budowy urządzeń infrastruktury technicznej na ulicy [...], a w szczególności urządzeń wodociągowych i kanalizacyjnych;

3. naruszenie art. 148 ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2018 r. poz. 2204 ze zm.; dalej: "u.g.n.") przez jego nieprawidłowe zastosowanie w odniesieniu do nieruchomości objętych niniejszym postępowaniem i pominięcie świadczeń pieniężnych poniesionych przez skarżących na rzecz budowy urządzeń infrastruktury technicznej na ul. [...], a przez to ustalenie nieprawidłowej wysokości opłaty adiacenckiej;

4. naruszenie art. 6 K.p.a. w zw. z art. 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2068 ze zm.; dalej: "u.d.p.") w związku z uznaniem, że przeprowadzona inwestycja stanowiła budowę drogi;

5. naruszenie art. 7b, art. 77 i art. 80 K.p.a. w zw. z art. 234 i 235 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2018 r. poz. 2268 ze zm.) przez uznanie, że pozwolenie na użytkowanie dróg zostało wydane prawidłowo;

6. naruszenie art. 8, art. 77 § 1 oraz 80 K.p.a. przez oparcie rozstrzygnięcia na niepełnym i niezweryfikowanym materiale dowodowym, w postaci operatu szacunkowego;

7. naruszenie art. 154 ust. 1 u.g.n. przez dopuszczenie jako wystarczającego dowodu z operatu szacunkowego;

8. naruszenie art. 80 K.p.a., polegające na rażącym naruszeniu podstawowych zasad postępowania dowodowego;

9. naruszenie art. 146 ust. 1 u.g.n. przez faktyczny brak udowodnienia wzrostu wartości nieruchomości;

10. naruszenie art. 155 ust. 3 u.g.n. przez uznanie operatu szacunkowego za wystarczający dowód w sytuacji, gdy biegły przy jego sporządzeniu w ogóle nie skorzystał i nie odniósł się do danych U. S. [...], dotyczącego transakcji na nieruchomościach przyjętych do porównania i ewentualnego podnoszenia przez Urząd Skarbowy ich wartości dla celów ustalenia podatku od czynności cywilnoprawnych lub podatku dochodowego;

11. naruszenie art. 80 K.p.a. w zw. z 4 pkt 16 u.g.n. przez uznanie, że operat szacunkowy jest formalnie poprawny, z pominięciem rozważenia przez organ wiedzy powszechnie dostępnej, w odniesieniu do spornej nieruchomości;

12. nieodniesienie się przez organy pierwszej i drugiej instancji do zarzutów sformułowanych odwołaniach.

W uzasadnieniu skarżący poszerzyli argumentację powyższych zarzutów.

W odpowiedzi na skargę, wnosząc o jej oddalenie, SKO podtrzymało swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Pismem z 14 marca 2023 r. skarżący, podtrzymując dotychczasowe zarzuty i wnioski, wnieśli o przeprowadzenie uzupełniających dowodów z dokumentów oraz zawieszenie postępowania. Pismem z 23 maja 2023 r. przedstawili dodatkowe wyjaśnienia dotyczące materiału dowodowego.

Na rozprawie w dniu 6 czerwca 2023 r. Sąd przeprowadził dowód z wydruku z Systemu Informacji Przestrzennej Miasta P. na okoliczność usytuowania działki będącej przedmiotem rozpoznawanej skargi w stosunku do nieruchomości drogowej stanowiącej działkę nr [...].

Sąd zważył, co następuje:

Skarga okazała się zasadna.

Istotą sporu w niniejszej sprawie jest zasadność obciążenia skarżących opłatą adiacenką z tytułu wzrostu wartości należącej dom nich nieruchomości z tytułu wybudowania drogi na ul. [...]. Zdaniem organów obu instancji, które oparły się na operacie szacunkowym z 15 listopada 2019 r., wzrost tej wartości nastąpił. Natomiast skarżący, kwestionując to ustalenie, wśród zarzutów względem decyzji organów obu instancji, podnieśli okoliczność istnienia pokrytej asfaltem drogi już wcześniej, co – ich zdaniem - oznacza, że sporna droga została w rzeczywistości przebudowana, nie zaś wybudowana.

Rozważania w powyższym zakresie należy rozpocząć od wskazania, że zgodnie z art. 144 ust. 1 u.g.n. właściciele nieruchomości uczestniczą w kosztach budowy urządzeń infrastruktury technicznej przez wnoszenie na rzecz gminy opłat adiacenckich. W świetle postanowień art. 143 ust. 2 powołanego aktu, przez budowę urządzeń infrastruktury technicznej rozumie się budowę drogi oraz wybudowanie pod ziemią, na ziemi albo nad ziemią przewodów lub urządzeń wodociągowych, kanalizacyjnych, ciepłowniczych, elektrycznych, gazowych i telekomunikacyjnych. Zgodnie z kolei z postanowieniami art. 146 ust. 1 u.g.n., ustalenie i wysokość opłaty adiacenckiej zależą od wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego budową urządzeń infrastruktury technicznej.

Ponieważ przepisy u.g.n. nie definiują pojęć "droga" ani "budowa drogi", to dla ustalenia ich znaczenia należy odwołać się do przepisów u.d.p. Zgodnie z art. 4 pkt 2 tego aktu drogą jest budowla wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi, urządzeniami oraz instalacjami, stanowiąca całość techniczno-użytkową, przeznaczona do prowadzenia ruchu drogowego, zlokalizowana w pasie drogowym. Z kolei w myśl art. 4 pkt 17 u.d.p. budowa drogi to wykonywanie połączenia drogowego między określonymi miejscami lub miejscowościami, a także jego odbudowa i rozbudowa. Zgodnie zaś z art. 4 pkt 18 analizowanej ustawy przebudowa drogi to wykonywanie robót, w których wyniku następuje podwyższenie parametrów technicznych i eksploatacyjnych istniejącej drogi, niewymagających zmiany granic pasa drogowego.

Stosownie do art. 3 pkt 6 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2019 r. poz. 1186 ze zm.; dale: "P.b.") przez budowę należy rozumieć wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowę, rozbudowę, nadbudowę obiektu budowlanego. Podjęcie przebudowy na potrzeby prawa budowlanego zdefiniowano w art. 3 pkt 7a powołanego aktu. Zgodnie z tym przepisem przebudowa to wykonywanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji; w przypadku dróg są dopuszczalne zmiany charakterystycznych parametrów w zakresie niewymagającym zmiany granic pasa drogowego. Roboty budowlane to zaś – stosownie do art. 3 pkt 7 P.b. – budowa, a także prace polegające na przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego. Zgodnie zaś z art. 3 pkt 1 analizowanej ustawy, przez obiekt budowlany należy rozumieć budynek, budowlę bądź obiekt małej architektury, wraz z instalacjami zapewniającymi możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem, wzniesiony z użyciem wyrobów budowlanych.

Wykładnia powyższych przepisów prowadzi do wniosku, że o "przebudowie" drogi można mówić jedynie wówczas, jeśli istniała uprzednio droga w rozumieniu art. 4 pkt 17 u.d.p. A zatem, stosownie do art. 3 pkt 6 i 7 P.b., musi dojść wcześniej do wykonania robót budowlanych mających na celu budowę obiektu budowlanego o charakterze drogi wzniesionego z użyciem wyrobów budowlanych. Chodzi tu więc o drogę powstałą uprzednio w wyniku wykonania robót budowlanych, a nie drogę powstałą wskutek samego użytkowania (przejazdu lub przechodu), będącą "drogą" wyłącznie w znaczeniu potocznym. Z kolei o budowie drogi należy mówić w sytuacji gdy brak jest istniejącego wcześniej obiektu budowlanego (z wyjątkiem rozbudowy drogi).

Tylko wcześniejsze wybudowanie drogi w rozumieniu przepisów u.d.p. i P.b. pozwala na przyjęcie, że kolejne wykonanie robót na tej drodze stanowi jej przebudowę. Istnienie w przestrzeni obiektu odpowiadającego potocznemu rozumieniu "drogi" powstałej np. w wyniku długotrwałego używania nie oznacza, że jest to wybudowana droga w rozumieniu prawnym.

Konkludując tę część rozważań należy stwierdzić, że dla ustalenia, czy doszło do "budowy" czy "przebudowy" drogi kluczowe jest to, czy istniejący obiekt służący komunikacji powstał w wyniku przeprowadzenia robót budowlanych, zgodnie z właściwymi przepisami i dopiero dokonywane są na nim dalsze roboty budowlane, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, w zakresie niewymagającym zmiany granic pasa drogowego (wówczas jest to "przebudowa"), czy też są to pierwsze roboty budowlane prowadzone w celu budowy drogi (wówczas mamy do czynienia z "budową") [por.: wyroki NSA: z 17 października 2014 r., I OSK 435/13 oraz z 28 lutego 2017 r., I OSK 2112/16 - dostępne w bazie: CBOSA

Wskazać również należy, że zgodnie z art. 7 K.p.a., w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Powołany przepis formułuje naczelną zasadę postępowania administracyjnego, jaką jest zasada prawdy obiektywnej, której realizacja ma ścisły związek z zasadą praworządności oraz wywiera zasadniczy wpływ na ukształtowanie całego postępowania administracyjnego, obligując organ administracji publicznej do wyczerpującego zbadania okoliczności faktycznych związanych z daną sprawą, na podstawie wszelkich dostępnych dowodów. Z zasady tej wynika między innymi rozwijany w art. 77 § 1 K.p.a. obowiązek organu administracji publicznej określenia w każdej sprawie z urzędu jakie dowody są konieczne do wyjaśnienia stanu faktycznego, ich poszukiwania oraz realizacji. Konsekwencją obowiązywania zasad praworządności i prawdy obiektywnej jest także regulacja zawarta w art. 107 § 1 K.p.a., ustanawiającym obok innych wymogów decyzji obowiązek organu zawarcia w niej podstawy prawnej i uzasadnienia faktycznego, które w myśl § 3 tego artykułu powinno w szczególności obejmować wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz prawne – wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Odpowiednie ujawnienie procesu decyzyjnego w sferze podstawy faktycznej rozstrzygnięcia stanowi jedną z gwarancji prawidłowej realizacji zasady swobodnej oceny dowodów z art. 80 K.p.a. rozumianej jako ocenę tego materiału na podstawie całokształtu zgormadzonych dowodów, następującą zgodnie z zasadami logicznego rozumowania i doświadczenia życiowego.

Zdaniem Sądu zasadnicze znaczenie dla rozstrzygnięcia zaistniałego między stronami sporu ma ustalenie czy w sprawie doszło do budowy drogi na działce nr [...], czy też tylko do jej przebudowy. Jedynie budowa urządzeń infrastruktury technicznej uzasadnia ustalenie opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, bowiem w myśl art. 144 ust. 1 u.g.n. właściciele nieruchomości uczestniczą w kosztach budowy urządzeń infrastruktury technicznej przez wnoszenie na rzecz gminy opłat adiacenckich.

W ocenie Sądu, dokonując ustaleń w powyższym zakresie, organy obu instancji nie wywiązały się z obowiązku dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, jak również wyczerpującego rozpatrzenia całego zebranego materiału dowodowego.

W opinii organów obu instancji przed 2019 r. na ulicy [...] nie istniały drogi jako obiekty budowlane zrealizowane na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, spełniające warunki, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie. Formułując powyższy wniosek żaden z organów nie odniósł się jednak do znajdującego się w aktach administracyjnych [...] zaświadczenia Prezydenta Miasta [...] z 18 października 2018 r. nr [...], w którym Prezydent stwierdził brak podstaw do wniesienia sprzeciwu z przesłanek art. 30 ust. 6 lub 7 P.b. wobec zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych polegających na przebudowie ul. [...] i ul. [...] w P. w zakresie przebudowy nawierzchni poprzez ułożenie kostki betonowej oraz w zakresie budowy kanalizacji deszczowej. Jak wynika z powołanego wyżej zaświadczenia, odnosi się ono m. in. do działki nr [...], a więc działki przy której znajduje się nieruchomość skarżących, tj. działka nr [...], której dotyczy wymierzona im opłata adiacencka. Ponadto należy podkreślić, że działka nr [...] w decyzji Prezydenta Miasta [...] z 19 października 2018 r., nr [...] nie została wymieniona jako objęta inwestycją drogową. Treść przytoczonych dokumentów przemawia przeciwko przyjęciu, że na działce nr [...] w istocie dokonano budowy drogi. Z powołanego przez skarżących zaświadczenia Prezydenta Miasta [...] wynika bowiem, że na nieruchomości tej dokonano w istocie jedynie przebudowy. Treść powołanej wyżej decyzji nie pozwala z kolei na uznanie, że objęta nią inwestycja w postaci budowy była realizowana na działce nr [...]. Również zaświadczenie PINB dla Miasta P. z 4 listopada 2019 r. [...] potwierdza jedynie, że brak podstaw do wniesienia sprzeciwu wobec zawiadomienia o zakończeniu budowy ul. [...] i przyległych ([...], [...], [...] w zakresie budowy ul. [...] – działki nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...]. Wśród wymienionych na powyższym zaświadczeniu działek brak działki nr [...].

Sąd zwraca również uwagę na zdjęcia zamieszczone przez biegłego w operacie szacunkowym i znajdujący się przed nimi opis [...] Biegły przyjął w nim, że budowa drogi na ul. [...] była realizowana w latach 2018-2019, natomiast o budowie drogi na ul. [...] nie wspomniał. Powołał się jedynie na informację Z. D. M. [...] z której wynika, że przed inwestycją ul. [...] i [...] nie istniały jako obiekt budowlany – posiadały nawierzchnię gruntową. Natomiast na zamieszczonych w operacie zdjęciach opisanych jako "Stan drogi przed inwestycją", a szczególnie na pierwszym z nich, nie jest widoczne w sposób nie budzący wątpliwości, że znajduje się tam droga gruntowa. Natomiast skarżący już w odwołaniu podnosili, że ul. [...] posiadała oświetlenie uliczne, hydranty, znaki drogowe, krawężniki oraz nawierzchnię drogi utwardzoną zmielonym asfaltem. Okoliczności tej organ odwoławczy nie wyjaśnił, co spowodowała, że strona podniosła ją również w skardze.

W tym miejscu należy przypomnieć, że zgodnie z art. 106 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259 ze zm.; dalej: "P.p.s.a."), sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Kierując się dyspozycją wskazanego przepisu Sąd za zasadne uznał przeprowadzenie uzupełniającego dowodu z dokumentu w postaci wydruku z Systemu Informacji Przestrzennej Miasta [...] (załącznik nr [...] do skargi) na okoliczność usytuowania działki będącej przedmiotem kontrolowanej sprawy wzdłuż ul. [...], która znajduje się na działce nr [...]. Z decyzji organów obu instancji nie wynika bowiem, że działka skarżących (nr [...]), której wartość według organów wzrosła, znajduje się przy działce drogowej nr [...], na której – według organów – wybudowana została droga, powodując wzrost wartości działki nr [...]. Przeprowadzanie dowodów z pozostałych wnioskowanych przez stronę skarżącą dokumentów Sąd uznał za niezasadne, oddalając w tym zakresie wniosek dowodowy skarżących. W ocenie Sądu dokumenty znajdujące się w aktach administracyjnych, uzupełnione o przeprowadzony dowód z ww. wydruku z Systemu Informacji Przestrzennej Miasta [...] pozwoliły na wydanie rozstrzygnięcia w sprawie oraz sformułowanie wskazań co do dalszego przebiegu postępowania administracyjnego.

Biorąc pod uwagę powyższe rozważania, Sąd stwierdza, że zaskarżona decyzja, jak i decyzja ją poprzedzająca nie odpowiadają prawu. Wydając te rozstrzygnięcia przedwcześnie, bez rozważenia całości zebranego w sprawie materiału dowodowego, organy przyjęły, że doszło do budowy drogi na ul. [...], nie wykazując przy tym, iż budowa tej drogi miała miejsce na działce nr [...], która bezpośrednio graniczy z nieruchomością skarżących, tj. działką nr [...], której wartość miała w związku z tą budową wzrosnąć. Stwierdzając wzrost wartości działki nr [...], żaden z organów nie odniósł się wyczerpująco do zebranych w sprawie dowodów (w szczególności ww. decyzji Prezydenta Miasta [...] z 19 października 2018 r., zaświadczenia tego organu z 18 października 2018 r., czy zaświadczenia PINB z 4 listopada 2019 r.), jak również do argumentów skarżących podkreślających przebudowę drogi, a nie jej budowę. Tym samym Sąd podziela zarzuty skargi naruszenia przepisów art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a., stwierdzając jednocześnie, że naruszenia te mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Nie zasługuje jednak na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 9 K.p.a. przez brak udzielania odpowiedzi na wniosek skarżących o połączenie kontrolowanej sprawy ze sprawami opłat adiacenckich prowadzonymi w stosunku do innych nieruchomości, jak i na ich wniosek o odstąpienie od naliczania ww. opłat. W zaskarżonej decyzji SKO zasadnie wyjaśniło, że postępowanie prowadzone jest jedynie w stosunku od jednej nieruchomości, albowiem organ wydaje decyzję ustalającą opłatę adiacencką dotyczącą konkretnej nieruchomości i dla każdej z nich osobno tę opłatę nalicza i z tego powodu nie było podstaw do połączenia trzech postępowań, gdyż każde dotyczyło konkretnej (innej) nieruchomości. Brak jest też podstaw do odnoszenia się przez organ administracyjny do wniosku skarżących z 22 stycznia 2022 r. o odstąpienie naliczania opłat adiacenckich, gdyż odpowiedzią na ten wniosek jest wydanie 8 marca 2022 r. przez organ pierwszej instancji decyzji tę opłatę ustalającej.

Mając natomiast na uwadze charakter stwierdzonych uchybień, za przedwczesne Sąd uznał odnoszenie się do pozostałych zarzutów skargi, musi bowiem zostać ono poprzedzone niebudzącym wątpliwości ustaleniem stanu faktycznego, tzn. czy prace zrealizowane na działce nr [...] miały charakter budowy drogi czy jedynie jej przebudowy. W toku ponownie prowadzonego postępowania obowiązkiem organu pierwszej instancji będzie uwzględnienie przedstawionej wyżej oceny prawnej oraz wskazań co do dalszego postępowania - rozważenie wartości dowodowej wskazanych wcześniej dokumentów. Ewentualne przyjęcie, że na działce nr [...] zrealizowano budowę drogi wymagać będzie uzupełnienia materiału dowodowego przez pozyskania przez organ aktu świadczącego o tym, iż na nieruchomości tej miała miejsce budowa drogi. Ponadto koniecznym będzie przedstawienie przekonywujących argumentów pozwalających na pozbawienie mocy dowodowej powołanego wyżej zaświadczenia Prezydenta Miasta [...] z 18 października 2018 r., świadczącego o tym, że na wskazanej ostatnio działce miała miejsce przebudowa drogi. Dopiero bowiem wyczerpująco zebrany materiał dowodowy będzie podlegał swobodnemu rozpatrzeniu, którego wyniki powinny znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji, spełniającym wymogi art. 107 § 1 pkt 6 w zw. z § 3 K.p.a. Dopiero ustalenia dotyczące kluczowej dla sprawy okoliczności (budowa czy przebudowa drogi na działce nr [...]) pozwoli organowi administracyjnemu na wyczerpujące odniesienie się do twierdzeń skarżących, że na ww. działce nie miała miejsca budowa drogi, a jedynie jej przebudowa.

Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 P.p.s.a. Sąd uchylił zaskarżoną decyzję, jak i decyzję ją poprzedzającą, orzekając o kosztach postępowania, na które składał się jedynie wpis od skargi, na podstawie art. 200 w zw. z art. 200 § 1 powołanego aktu.