Wyrok WSA w Białymstoku, sygn. akt II SA/Bk 237/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Data orzeczenia: 2024-06-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6480
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Marek Leszczyński, Sędziowie asesor sądowy WSA Anna Bartłomiejczuk, sędzia WSA Elżbieta Lemańska (spr.), Protokolant sekretarz sądowy Natalia Paulina Janowicz, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 11 czerwca 2024 r. sprawy ze skargi Ł. F. na decyzję Dyrektora Teatru Dramatycznego im. Aleksandra Węgierki w Białymstoku z dnia 7 marca 2024 r. nr AG.0133.3.2023 w przedmiocie informacji publicznej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą jej wydanie decyzję Dyrektora Teatru Dramatycznego im. Aleksandra Węgierki w Białymstoku z dnia 8 lutego 2024 r. numer AG.0133.3.2023; 2. zasądza od Dyrektora Teatru Dramatycznego im. Aleksandra Węgierki w Białymstoku na rzecz skarżącego Ł. F. kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

1. Zaskarżoną decyzją z 7 marca 2024 r. znak AG.0133.3.2023 Dyrektor Teatru D. w B. utrzymał w mocy własną decyzję z 8 lutego 2024 r. znak AG.0133.3.2023, którą w części uwzględniono a w części odmówiono udostępnienia informacji publicznej na zapytanie wniesione w piśmie z 5 grudnia 2023 r.

Decyzje wydano w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

2. W nadesłanym 5 grudnia 2023 r. drogą e-mailową zapytaniu Ł. F. (dalej: skarżący) zwrócił się do Dyrektora Teatru D. w B. o udostępnienie następujących informacji publicznych (w formie odpowiedzi lub kopii dokumentów/materiałów):

1) jaki jest obecny stan inwestycji - "Modernizacja budynku T. w B." (dalej: inwestycja)?

2) jakie roboty budowlane wykonano w ramach inwestycji, od dnia 1 stycznia 2023 r. do dnia doręczenia przedmiotowego wniosku? Jeżeli roboty budowlane w ramach inwestycji nie są obecnie prowadzone, jaka jest przyczyna braku prowadzenia tychże robót?

3) jaki jest planowany termin ukończenia inwestycji?

4) czy uzyskano projekt/projekty architektoniczno-budowlane, które byłyby wykonywane przez inny pomiot, niż K. s.c.?

5) czy ogłoszono zamówienie na wykonanie projektu/projektów architektoniczno-budowlanych, które byłyby wykonywane przez inny pomiot niż K. s.c.? Czy planowane jest zamówienie na wykonanie projektu/projektów architektoniczno-budowlanych, które byłyby wykonywane przez inny pomiot, niż K. s.c.? Czy trwają działania mające na celu wyłonienie wykonawcy wspomnianych projektów? Jeżeli tak, to jakie?

6) jak planowane jest rozwiązanie zagadnień związanych z ochroną praw autorskich przysługujących K. s.c., w kontekście planowanych projektów - modyfikujących projekty wykonane przez wspomnianą pracownię? W jaki sposób T. w B. zamierza zapewnić ochronę wspomnianych praw autorskich?

7) w jaki sposób T. w B. zamierza rozwiązać problematykę koherencji, spójności i komplementarności planowanych projektów lub innych projektów - modyfikujących projekty wykonane przez K. s.c. - z projektami wykonanymi przez wspomnianą pracownię?

8) czy jakakolwiek część projektów (materiałów) wykonanych przez K. s.c. zostanie/została wykorzystana w procedurze zamówienia na wykonanie projektu/projektów architektoniczno-budowlanych dotyczących inwestycji, w tym: udostępniona publicznie? Jeżeli tak, na jakiej podstawie?

9) w jaki sposób Teatr D. w B. zamierza rozwiązać problematykę określenia odpowiedzialności - ewentualnych podmiotów modyfikujących lub zmieniających projekty wykonane przez K. s.c. - związanej z realizacją inwestycji?

10) czy Teatr D. w B. zamierza poinformować ewentualne podmioty modyfikujące lub zmieniające projekty wykonane przez K. s.c. - o konieczności przyjęcia całościowej, pełnej i kompleksowej odpowiedzialności za prace projektowe przy realizacji inwestycji? W jaki sposób Teatr D. w B. zamierza uregulować wspomnianą odpowiedzialność podmiotów modyfikujących lub zmieniających projekty wykonane przez K. s.c.?

11) jakie jest stanowisko Teatr D. w B. w przedmiocie roszczeń zgłaszanych przez K. s.c., w zakresie rozliczenia należnych projektantom wynagrodzeń za nadzory autorskie oraz prace dodatkowe - wykonane (zrealizowane) przez Spółkę K. oraz jej współpracowników, jak i podwykonawców? Jaki pomiot zajmuje się obecnie tą sprawą (oceną tych roszczeń, sporządzeniem stanowiska)?

12) jakie jest stanowisko Teatru D. w B. w przedmiocie ewentualnej, przyszłej, dalszej współpracy z K. s.c., w ramach inwestycji?

13) jakie konkretnie pomioty podejmują obecnie decyzje inwestycji? Jakie są to decyzje?

W piśmie z 19 grudnia 2023 r. Dyrektor Teatru wezwał wnioskodawcę do wykazania szczególnej istotności dla interesu publicznego przetworzenia informacji publicznej, w terminie 14 dni od otrzymania wezwania.

Wnioskodawca ustosunkował się do wezwania w piśmie z 29 grudnia 2023 r., wskazując m.in. przesłanki szczególnej istotności dla interesu publicznego przetworzenia informacji publicznej, takie jak: zbadanie legalności, rzetelności, celowości działania jednostki sektora finansów publicznych. Zakwestionował kwalifikację wnioskowanych informacji jako przetworzonych i z tego względu, jak wskazał, "wniosek ten zostanie rozdzielony na pojedyncze części, aby Teatr Dramatyczny im. Aleksandra Węgierki – nie miał już wątpliwości, że wniosek nie obejmuje tzw. informacji publicznych przetworzonych, w żadnej konfiguracji".

3. Decyzją z 8 lutego 2024 r. Dyrektor Teatru - na podstawie art. 16 w związku z art. 5 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2022 r. poz. 902, dalej: u.d.i.p.), odmówił udzielenia informacji w zakresie pkt 4-12 wniosku (pkt 1 decyzji) oraz udzielił informacji publicznej w zakresie pkt 1-3 oraz 13 wniosku (pkt 2 decyzji). Udzielając informacji wskazał następująco: w zakresie pkt 1 - inwestycja jest obecnie w stanie realizacji, pkt 2 - w ww. okresie były realizowane roboty budowlane, w zakresie w którym pozwalał na to stan dokumentacji projektowej, pkt 3 - planowany termin ukończenia inwestycji będzie znany po rozstrzygnięciu przetargów na dokumentację projektową oraz na inżyniera kontraktu oraz pkt 13 - podmiotem realizującym inwestycję jest Teatr D. w B., reprezentowany przez P. A. P. - Dyrektora Teatru. Odnośnie rozstrzygnięcia odmawiającego udzielenia informacji publicznej organ wyjaśnił, że wnioskodawca nadużywa prawa dostępu do informacji publicznej podejmując próbę osiągnięcia celu innego aniżeli troska o dobro publiczne, jakim jest prawo do przejrzystego państwa, jego struktur, przestrzeganie prawa przez podmioty życia publicznego, jawność administracji i innych organów itp. Celem wnioskodawcy było bowiem uzyskanie informacji na zaspokojenie interesu prywatnego.

4. Wnioskiem z 20 lutego 2024 r. skarżący zwrócił się o ponowne rozpatrzenie sprawy.

5. Zaskarżoną decyzją z 7 marca 2024 r. Dyrektor Teatru utrzymał w mocy decyzję własną z 8 lutego 2024 r. Zdaniem organu wnioskodawca, powołując się na art. 1 ust. 1 u.d.i.p., dąży do otrzymania informacji wyłącznie we własnej sprawie. Co prawda powołuje się również na art. 2 ust. 1 u.d.i.p. wskazujący, że każdemu przysługuje prawo dostępu do informacji publicznych, jednakże zwrócił się z wnioskiem o udzielenie informacji, które za informacje publiczne nie mogły zostać uznane. Określenia istoty pojęcia "sprawa publiczna" powinno się dokonywać na podstawie kryterium interesu ogólnego i jednostkowego. U.d.i.p. nie może być nadużywana i wykorzystywana w czysto prywatnych sprawach. Żądanie udostępnienia informacji publicznej powinno być uzasadnione interesem obiektywnym a nie subiektywnym. Nie mają waloru informacji publicznej żądania dotyczące informacji składanych w indywidualnych sprawach, gdy problem czy kwestia nie dotyczy większej ilości osób. Nie można bowiem w trybie dostępu do informacji publicznej starać się o uzyskanie informacji w swojej własnej sprawie.

6. Skargę do sądu administracyjnego wywiódł Ł. F. Zarzucił naruszenie:

1) art. 1 ust. 1 w zw. z art. 2 ust. 1 i ust. 2 u.d.i.p. przez całkowicie błędne i nieuprawnione zakwestionowanie publicznego prawa podmiotowego skarżącego do informacji publicznej;

2) art. 2 ust. 1 i ust 2 u.d.i.p. przez rażące ograniczenie publicznego prawa podmiotowego skarżącego do informacji publicznej, w tym żądanie od osoby wykonującej prawo do informacji publicznej wykazania interesu prawnego i faktycznego;

3) art. 5 ust. 1-4 u.d.i.p. przez bezprawne i niemające podstaw normatywnych ograniczenie publicznego prawa podmiotowego skarżącego do informacji publicznej;

4) art. 13 ust. 1 u.d.i.p. w zw. z art. 16 ust. 1 u.d.i.p. przez wydanie decyzji o odmowie udzielenia informacji publicznej, mimo że nie zaistniały jakiekolwiek podstawy faktyczne i prawne do wydania takiego rozstrzygnięcia;

5) art. 7 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. przez brak dokładnego wyjaśnienia okoliczności przedmiotowej sprawy, a także naruszenie zasady prawdy materialnej i jej gwarancji;

6) art. 80 k.p.a. przez przekroczenie granic swobodnej oceny dowodów, polegające na rozstrzygnięciu sprawy bez wnikliwej i merytorycznej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, a także dowolną analizę okoliczności istotnych dla prawidłowego załatwienia sprawy;

7) art. 8 § 1 k.p.a. przez prowadzenie postępowania w sposób niebudzący zaufania jego uczestników do organów władzy publicznej;

8) art. 11 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. przez niewyczerpujące i niejasne uzasadnienie skarżonej decyzji oraz nieprzekonywające wyjaśnienie zasadności przesłanek, którymi organ kierował się wydając rozstrzygnięcie.

Skarżący przywołał na poparcie swoich twierdzeń liczne orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego wywodząc, że nie można domagać się wykazania interesu faktycznego ani prawnego w żądaniu udostępnienia informacji publicznej. Nie można domagać się wskazania intencji, motywów czy celów, którymi kieruje się podmiot składający wniosek o udzielenie informacji publicznej. Zdaniem skarżącego pogląd, zgodnie z którym nie można przy pomocy u.d.i.p. starać się o uzyskanie informacji w swojej własnej sprawie prowadziłby do absurdalnego wniosku, że informacja o podejmowanej w takiej sprawie działalności bezpośrednio ukierunkowanej na wypełnianie określonych zadań publicznych i realizowanie określonych interesów i celów publicznych byłaby dostępna dla każdego za wyjątkiem osoby, której ta działalność dotyczy.

Skarżący dostrzegł także liczne uchybienia związane z zaskarżoną decyzją. Wskazał, że nie jest wiadome kto jest organem administrującym w przedmiotowej sprawie. Nie rozumie także dlaczego organ pewne informacje uznał za informację publiczną, a pozostałym nie przyznał tego statusu. Organ udzielił informacji jedynie szczątkowo, w sposób lakoniczny. Skarżący nie wie na jakich podstawach prawnych oraz faktycznych organ uznał, że żądane informacje dotyczą "sprawy własnej" skarżącego. Organ nie sprecyzował jaką konkretnie sprawę ma na myśli. Skarżący zaznaczył, że nie nadużywa prawa do informacji publicznej, lecz korzysta z niego, zgodnie z treścią tego uprawnienia. Wszystkie informacje, których udostępnienia żądał skarżący, stanowią informację publiczną.

7. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wskazał, że badając czy mamy do czynienia z informacją publiczną można posłużyć się tzw. testem sprawdzającym, przy czym wyłącznie odpowiedź pozytywna na wszystkie trzy pytania testu pozwala w sposób niebudzący wątpliwości uznać, że należy udostępnić daną informację jako publiczną. Pytania testu dotyczą tego, czy: wnioskowana informacja jest informacją o faktach (skarżący wnosił o udzielenie informacji na temat planów i zamierzeń organu, w związku z czym odpowiedź na pierwsze pytanie testu jest negatywna); wniosek dotyczy informacji istniejącej i będącej w posiadaniu podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji (wniosek nie dotyczył informacji istniejących i posiadanych przez organ, zatem negatywna jest również druga odpowiedź na testowe pytanie); informacja dotyczy spraw publicznych w rozumieniu art. 1 u.d.i.p. – w tym zakresie organ wskazał, że przepis ten zawiera jedynie przykładowe wyliczenie informacji stanowiących informację publiczną, podczas gdy zgodnie z orzecznictwem wszystko, co wiąże się bezpośrednio z funkcjonowaniem i trybem działania podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1 ustawy, stanowi informację publiczną, zaś odstępstwa od zasady dostępu do informacji publicznej są "możliwe tylko w sytuacji zaistnienia racjonalnie uzasadnionego wyjątku, opartego na podstawie ustawowej". Przy tak przedstawionym szerokim ujęciu informacji publicznej, jako informacji związanej bezpośrednio z funkcjonowaniem i trybem działania organu, można uznać, że wnioskowane informacje wiążą się z funkcjonowaniem i trybem działania organu, jednakże są powiązane wyłącznie ze stosunkiem prawnym łączącym organ i skarżącego. Nie stanowią więc informacji publicznej.

Odnosząc się do pozostałych zarzutów organ wskazał, że nie wzywał skarżącego do wykazania zarówno interesu prawnego jak i faktycznego w uzyskaniu informacji publicznej, ale do wykazania szczególnej istotności dla interesu publicznego przetworzenia informacji publicznej. Wywiódł, że skarżący nie wnosił o udzielenie informacji publicznych, dlatego organ nie mógł mu ograniczyć prawa dostępu do takich informacji. Organ wyjaśnił, że skarżący działa jako pełnomocnik K. s.c., a z uwagi na spór powstały na gruncie nienależytego wykonania zobowiązania przez mandantów skarżącego na rzecz organu, przedmiotowy wniosek bezapelacyjnie ma charakter sticte partykularny i stanowi wypaczenie idei dostępu do informacji publicznej. Dodatkowo organ podkreślił, że 29 grudnia 2023 r. skarżący złożył kolejne 14 wniosków o udostępnienie informacji publicznej, które były jednakowe jak wniosek z 5 grudnia 2023 r. Skarżący podejmuje więc próby nadużycia prawa dostępu do informacji publicznej, ze względu na ilość, częstotliwość i treść składanych wniosków. Taka sytuacja nie podlega ochronie prawnej.

8. Podczas rozprawy w dniu 11 czerwca 2024 r. pełnomocnik organu wyjaśnił, że Teatr zlecił przygotowanie pozwu przeciwko spółce cywilnej reprezentowanej przez skarżącego. Modernizacja Teatru wykonywana jest ze środków publicznych. Organ wydał decyzję po to, aby skarżący mógł ewentualnie ją zaskarżyć. Chodziło o to, aby merytorycznie odnieść się do wniosku o udostępnienie informacji publicznej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje.

9. Skarga podlega uwzględnieniu. Zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów prawa procesowego i materialnego, które to naruszenia miały istotny wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i "c" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 z późn. zm.), dalej: p.p.s.a. Oprócz nieprawidłowej formy załatwienia wniosku trafnie zarzucono w skardze, że organ niewłaściwie interpretuje przepisy ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2022 r. poz. 902 z późn. zm.), dalej: u.d.i.p. w zakresie odnoszącym się do relacji pojęcia informacji publicznej do kategorii "sprawy własnej" oraz do wypracowanego w orzecznictwie pojęcia nadużycia prawa do informacji publicznej.

Spór w sprawie niniejszej dotyczy legalności zaskarżonej decyzji zarówno pod względem formalnym jak i materialnym: skarżący kwestionuje formę załatwienia wniosku (decyzyjne udzielenie części zawnioskowanych informacji oraz decyzyjną odmowę udzielenia części zawnioskowanych informacji - w obydwu przypadkach, zdaniem skarżącego, z niewystarczającym uzasadnieniem) oraz kwestionuje kwalifikację zawnioskowanych informacji (w części jako informacji publicznej a w części jako niekwalifikujących się pod tę kategorię). Zdaniem sądu z zarzutami procesowymi odnośnie formy załatwienia wniosku i niewystarczającej argumentacji przytoczonej przez organ należy się zgodzić, co już samo w sobie uzasadnia uchylenie zaskarżonych decyzji. Sąd również podziela wskazane w skardze poglądy orzecznictwa na sposób rozumienia terminów "sprawa własna" czy "nadużycie prawa do informacji publicznej". Procesowy charakter zarzutów, uznanych przez sąd za skutkujące uchyleniem decyzji, a w szczególności zbiorcze i uogólnione podejście organu do zawnioskowanych zagadnień, wyklucza natomiast konieczność zajęcia przez sąd stanowiska odnośnie tego, które z tych zagadnień są a które nie są informacją publiczną. Precyzyjna kwalifikacja będzie obowiązkiem organu ponownie załatwiającego wniosek na skutek niniejszego wyroku.

10. Utrwalone jest w orzecznictwie sądów administracyjnych stanowisko, zgodnie z którym załatwienie wniosku o udostępnienie informacji publicznej powinno nastąpić:

- przez dokonanie czynności materialno-technicznej udzielenia informacji publicznej (odnośnie danych, w których posiadaniu zobowiązany się znajduje i które mogą zostać udostępnione);

- przez wydanie decyzji administracyjnej na podstawie art. 16 ust. 1 u.d.i.p., tj. (-) decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej (w sytuacji, gdy wnioskowana informacja jest informacją publiczną, ale odmawia się jej udostępnienia np. z powodu ograniczenia dostępu ze względu na prywatność osoby fizycznej (art. 5 u.d.i.p.) albo ze względu na to, że wnioskodawca nadużywa prawa do informacji publicznej), bądź (-) decyzji o umorzeniu postępowania w sprawie udostępnienia informacji publicznej (w sytuacji, gdy zawnioskowana informacja nie może być udostępniona w sposób i w formie określonych we wniosku, organ o tym stronę poinformuje, a strona nie złoży wniosku o udostępnienie informacji w sposób i w formie wskazanych w powiadomieniu – art. 14 ust. 2 u.d.i.p.).

Powyższe sytuacje załatwienia wniosku o udostępnienie informacji publicznej należy uzupełnić jeszcze o przypadki, w których:

- podmiot zobowiązany nie dysponuje informacją publiczną – wówczas wystarczy, że poinformuje wnioskodawcę o powyższym fakcie pismem procesowym;

- żądana informacja nie stanowi informacji publicznej – wówczas, aby uchylić się od zarzutu bezczynności, podmiot do którego wpłynął wniosek powinien wystosować do żądającego pismo wyjaśniające.

Postępowanie w sprawie dostępu do informacji publicznej nie jest więc typowym jurysdykcyjnym postępowaniem administracyjnym kończącym się aktem administracyjnym, lecz postępowaniem kończącym się co do zasady albo oświadczeniem wiedzy organu, albo odmową takiego oświadczenia. Inaczej rzecz ujmując, postępowanie o udostępnienie informacji publicznej nie jest postępowaniem rozstrzygającym indywidualną sprawę administracyjną w rozumieniu art. 1 pkt 1 k.p.a. Z tego względu przypadki wydania decyzji administracyjnej w takim postępowaniu ograniczone są wyłącznie do tych wskazanych wprost w przepisach ustawy d.i.p., tj. gdy następuje odmowa udostępnienia informacji oraz umorzenie postępowania w sprawie udostępnienia informacji publicznej (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.). Natomiast jeśli rozstrzygnięcie sprawy dostępu do informacji publicznej ma zakończyć się jej udostępnieniem, bądź poinformowaniem o braku żądanej informacji, bądź o niespełnianiu przez informację cechy "publicznej", przepisy k.p.a., w tym dotyczące decyzji administracyjnej, w ogóle nie znajdą zastosowania (por. np. wyroki NSA z 1 marca 2024 r., III OSK 318/23 oraz WSA w Białymstoku z 26 lutego 2021 r., II SAB/Bk 252/20, orzeczenia.nsa.gov.pl).

Nie jest zatem bez znaczenia w jakiej sytuacji wydaje, bądź w jakiej nie może wydać decyzji administracyjnej podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej załatwiający wniosek o udostępnienie takiej informacji w trybie u.d.i.p. Wydanie decyzji administracyjnej bez podstawy prawnej (bez wystąpienia przesłanek z art. 16 ust. 1 u.d.i.p.) należy rozważać w kategoriach kwalifikowanej wady prawnej z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., czyli wady nieważności. Jak stanowi bowiem art. 16 ust. 2 u.d.i.p., do decyzji, o których mowa w ust. 1, stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. W konsekwencji wydanie decyzji administracyjnej w procedurze udostępniania informacji publicznej w przypadku, gdy nie ma ku temu podstaw, gdyż sprawa udostępnienia informacji publicznej powinna być zakończona czynnością materialno-techniczną bądź pismem procesowym informacyjnym - ma wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i "c" p.p.s.a. Narusza bowiem istotnie przepisy procesowe o formie załatwienia sprawy, ale też narusza przepisy materialne o przesłankach wydania decyzji administracyjnej wynikających z art. 16 ust. 1 u.d.i.p.

Z taką właśnie sytuacją mamy do czynienia w sprawie niniejszej. Decyzją administracyjną udostępniono bowiem informację zakwalifikowaną przez organ jako publiczna (w zakresie zapytania w punktach 1-3 oraz 13 wniosku strony) oraz tą samą decyzją odmówiono udostępnienia informacji publicznej (w pozostałym zakresie obejmującym punkty 4-12 wniosku). Uczyniono to bez uprzedniego, wyczerpującego rozważenia każdej poszczególnej kwestii, co do której sformułowano odmowę, a także powołano się na przepis art. 5 u.d.i.p. (i kategorię sprawy własnej) oraz nadużycie przez wnioskodawcę prawa do informacji publicznej.

10.1. W pierwszej kolejności wskazać trzeba, że zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy oraz podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w tej ustawie. "Sprawami publicznymi" są sprawy związane z istnieniem i funkcjonowaniem określonej wspólnoty publicznoprawnej oraz z działaniem władzy publicznej, o czym świadczy wprost treść art. 6 u.d.i.p. zawierającego przykładowe wskazanie przedmiotu informacji publicznej, tj. jako informacji o polityce zewnętrznej i wewnętrznej, podmiotach publicznych, zasadach ich funkcjonowania, danych publicznych (dokumentach urzędowych, aktach administracyjnych, stanowiskach w sprawach publicznych), majątku publicznym.

Podmiotami zobowiązanymi do udostępnienia informacji publicznej są z kolei podmioty wskazane w art. 4 u.d.i.p. jako władze publiczne oraz podmioty wykonujące zadania publiczne, w tym podmioty reprezentujące inne niż wymienione w punktach 1-4 osoby lub jednostki organizacyjnej, które wykonują zadania publiczne oraz dysponują majątkiem publicznym.

W świetle powyższego nie ulega wątpliwości, że Dyrektor Teatru D. w B. jako osoba zarządzająca wojewódzką samorządową instytucją kultury jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej w rozumieniu art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. Do jego rozstrzygnięć w zakresie udostępnienia informacji publicznej, jako do rozstrzygnięć podmiotu niebędącego organem władzy publicznej, zasady wydawania decyzji administracyjnych na podstawie u.d.i.p., tj. art. 16, stosuje się odpowiednio (art. 17 u.d.i.p.). Jako adresat wniosku o udostępnienie informacji publicznej miał on zatem obowiązek rozważyć sposoby jego załatwienia w sposób wyżej opisany odnośnie do formy, a załatwienie wniosku powinna poprzedzić analiza charakteru zawnioskowanych informacji.

10.2. Jak wyżej wskazano zaskarżoną decyzją organ udzielił informacji publicznej (kwalifikując udostępniane informacje jako publiczne w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p.) oraz odmówił udzielenia informacji publicznej w pozostałym zakresie. Skoro organ udzielił informacji publicznej – to sąd nie znajduje podstaw do tak przyjętej kwalifikacji z zastrzeżeniem jednak co do formy załatwienia wniosku w tym zakresie. Jeśli bowiem udostępnienie informacji publicznej stanowi czynność materialno-techniczną i nie zachodzi podstawa prawna do wydania w tym zakresie decyzji administracyjnej – zaskarżona decyzja jest nieprawidłowa w punkcie 2 i rażąco narusza art. 16 ust. 1 u.d.i.p.

Poza tym sąd zwraca uwagę, że skarżący kwestionuje lakoniczność udzielonej informacji i jej niewystarczalność (vide s. 8 skargi). Przy prawidłowo załatwionym wniosku o udostępnienie informacji publicznej, tzn. gdy następuje jej udostępnienie czynnością materialno-techniczną, skarżący ma prawo zakwestionować treść udzielonej informacji i jej zakres – w drodze skargi na bezczynność do sądu administracyjnego. Jej efektem jest zbadanie przez sąd czy w ogóle mamy do czynienia z informacją publiczną, a w konsekwencji czy – z uwagi na taką jej kwalifikację (bądź jej wykluczenie) - załatwienie wniosku było wystarczające i kompletne oraz czy nie zachodzi konieczność zobowiązania organu do podjęcia dodatkowych czynności mających na celu wszechstronne, pełne i kompleksowe załatwienie wniosku. Nie jest to jednak możliwe w sprawie niniejszej. Załatwienie wniosku w punkcie 2 decyzji jako następujące w warunkach kwalifikowanej wady prawnej wyklucza kontrolę legalności odnośnie ww. materialnoprawnych elementów. Byłoby to możliwe w warunkach skargi na bezczynność w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. W konsekwencji należy przyjąć, że opisane naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy.

10.3. Natomiast rozstrzygnięcie w zakresie punktu 1 decyzji (odmowa udostępnienia informacji publicznej odnośnie punktów 4-12 wniosku) jest wewnętrznie sprzeczne oraz przedwczesne i jako takie również nie może się ostać, bowiem narusza art. 16 ust. 1 oraz art. 5 u.d.i.p.

Rację ma skarżący, że o tym, czy wnioskowana informacja jest bądź nie jest informacją publiczną nie decyduje to, czy dotyczy ona tzw. "sprawy własnej". Zresztą pojęcie "sprawy własnej" jest nieprecyzyjne i mylące. Zestawienia pojęcia informacji publicznej w kontekście "sprawy własnej" dokonał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 24 marca 2023 r. w sprawie III OSK 7440/21. Wskazał, że "kategoria "sprawy własnej" nie jest wyznacznikiem kwalifikowania określonych informacji jako informacji publicznych". Sąd kasacyjny wyjaśnił, że pogląd, zgodnie z którym nie można przy pomocy u.d.i.p. starać się o uzyskanie informacji w swojej własnej sprawie prowadziłby do absurdalnego wniosku, że informacja o podejmowanej w takiej sprawie działalności bezpośrednio ukierunkowanej na wypełnianie określonych zadań publicznych i realizowanie określonych interesów i celów publicznych byłaby dostępna dla "każdego" za wyjątkiem osoby, której ta działalność dotyczy"; tymczasem "W orzecznictwie wypracowany został pogląd, zgodnie z którym strony tych "własnych spraw" mają dostęp do wszelkich informacji prawnie dostępnych, w tym również do informacji publicznych, w oparciu o unormowania poszczególnych procedur. Inne osoby, niż uczestnicy "spraw własnych" mają dostęp do informacji publicznych w "sprawach własnych" innych osób na podstawie u.d.i.p."; dlatego przyjąć należy, że kategoria "sprawy własnej" nie jest wyznacznikiem kwalifikowania określonych informacji jako informacji publicznych". Jak podkreślił NSA analiza stanowisk, w których sądy posługują się kryterium "sprawy własnej" skłania do wniosku, że akcentuje się w nich w istocie nie charakter sprawy jako przynależnej wyłącznie określonemu podmiotowi, lecz pewne zakresy sprawy ściśle związane z określonymi jej uczestnikami".

Sąd w sprawie niniejszej zacytowane obszernie stanowisko NSA w sprawie sygn. akt III OSK 7440/21 w całości podziela. W udostępnieniu informacji publicznej oraz w odkodowaniu przesłanek uniemożliwiających udostępnienie takiej informacji (z powodu tzw. sprawy własnej) chodzi bowiem o zakreślenie granicy między informacją mającą pokazywać w jaki sposób wykonywane są określone zadania publiczne (dążenie do transparentności życia publicznego) a informacją dotyczącą aspektów prywatnych określonego podmiotu (osobistych, intymnych, ale też tajemnic ustawowo chronionych). Jak wskazał w ww. sprawie NSA "Granica pomiędzy sprawą "publiczną" a sprawą "prywatną" jest zatem jednocześnie jedną z granic pomiędzy informacją publiczną a informacją niepubliczną. Granica ta nie jest ostra, stąd jej ustalenie w konkretnych sprawach może być problematyczne", ale " Nigdy sprawa w znaczeniu prawnym nie będzie związana wyłącznie z jednym podmiotem i nigdy nie będzie dotyczyć wyłącznie jednego podmiotu", "zakresy określonej sprawy, które związane są wyłącznie ze sferą prywatną wnioskodawcy, tj. taką, która w demokratycznym państwie prawnym jest sferą spoza instytucjonalnych relacji pomiędzy jednostką a wspólnotą publicznoprawną, bo dotyczącą kwestii osobistych, można traktować jako obszar "własny" rozpatrywanej sprawy".

Uzasadnienie zaskarżonej decyzji powołujące się na kategorię "sprawy własnej" jest zatem – w powyższym kontekście – zbyt ogólne i niewystarczające oraz przerzucające poszukiwanie wspomnianej granicy między sferą publiczną a prywatną na sąd administracyjny, co jest nie do zaakceptowania. Sąd bowiem kontroluje legalność działalności administracji publicznej a nie zastępuje organów w argumentowaniu za wydanym rozstrzygnięciem. W konsekwencji jeśli jakaś informacja (zawnioskowana) jest informacją o działalności Teatru jako instytucji publicznej kwalifikującą się z art. 6 u.d.i.p. – nie jest wystarczające wskazanie, że ponieważ dotyczy "sprawy własnej" wnioskodawcy nie podlega udostępnieniu. Organ powinien wyjaśnić w tej konkretnej sprawie gdzie przebiega granica między "sprawą własną" a informacją publiczną oraz jakie są powody odmowy udostępnienia informacji publicznej. Powinien to uczynić formułując argumentację nie zbiorczo ale konkretnie i selektywnie, w formie przewidzianej prawem, tak aby umożliwić kontrolę legalności swojego działania bądź zaniechania. Zaskarżona decyzja żadnych informacji wyjaśniających nie zawiera, w tym nawet nie wynika z niej na jakim etapie jest (bądź jeszcze nie jest) spór prawny między skarżącym a Teatrem.

Na marginesie można wskazać, że zgodnie z art. 5 ust. 3 u.d.i.p. nie można, z zastrzeżeniem ust. 1 i 2-2b, ograniczać dostępu do informacji o sprawach rozstrzyganych w postępowaniu przed organami państwa, w szczególności w postępowaniu administracyjnym, karnym lub cywilnym, ze względu na ochronę interesu strony, jeżeli postępowanie dotyczy władz publicznych lub innych podmiotów wykonujących zadania publiczne albo osób pełniących funkcje publiczne - w zakresie tych zadań lub funkcji. Procedując wniosek o udostępnienie informacji publicznej i powołując się na "sprawę własną" organ powinien więc wskazać, czy "sprawa własna" osiągnęła już etap postępowania sądowego czy też jeszcze nie. Żadne takie informacje z zaskarżonej decyzji nie wynikają. Używanie kategorii "sprawy własnej" w całkowitym oderwaniu od konkretnych okoliczności sprawy było zatem nieweryfikowalne.

10.4. Nieprawidłowo, z naruszeniem art. 1 ust. 1 i art. 5 u.d.i.p. rozwiązana została również w wydanej decyzji kwestia nadużycia prawa do informacji publicznej. Rację ma skarżący wywodząc, że kategoria ww. nadużycia nie może być brana pod uwagę na etapie odkodowywania czy informacja ma charakter publiczny, czy też nie. Jak wynika z utrwalonego stanowiska sądów administracyjnych "nadużywanie publicznego prawa podmiotowego ma miejsce wówczas, gdy podejmuje się próbę korzystania z instytucji dostępu do informacji publicznej dla osiągnięcia celu innego aniżeli troska o dobro publiczne, jakim jest w szczególności prawo do przejrzystego państwa, jego struktur, przestrzegania prawa przez podmioty życia publicznego, jawności funkcjonowania administracji i innych organów"; "Sposób czynienia użytku z publicznego prawa podmiotowego wiąże się z problematyką "używania" tego prawa, w tym również jego nadużywania. Wskazywane [...] zjawisko nadużywania prawa dostępu do informacji publicznej może być zatem brane pod uwagę nie na etapie dokonywania wykładni art. 1 ust. 1 u.d.i.p., czyli na etapie odkodowywania normy prawnej wraz z jej percepcją dla ustalenia przedmiotowych granic prawa podmiotowego dostępu do informacji publicznej, lecz na etapie późniejszym, tj. po stwierdzeniu, że wnioskowana informacja odpowiada ustawowemu pojęciu informacji publicznej podlegającej udostępnieniu, a zatem na etapie oceny prawidłowości korzystania z publicznego prawa dostępu do takiej informacji. Dopiero sposób czynienia użytku z publicznego prawa podmiotowego dostępu do informacji publicznej, a tym samym i interesu stanowiącego podstawę tego prawa może być analizowany z perspektywy ewentualnego zjawiska nadużywania tego prawa. Posługiwanie się kryteriami oceny czynienia użytku z publicznego prawa podmiotowego w wykładni ustawowych określeń składających się na przedmiot tego prawa, tj. pojęcia informacji publicznej, nie znajduje jakichkolwiek uzasadnionych podstaw" (vide wyrok NSA z 7 lipca 2023 r., III OSK 939/22 oraz powoływany już wyrok NSA w sprawie III OSK 7440/21).

A zatem w sprawie niniejszej w pierwszej kolejności organ powinien był dokonać kwalifikacji zawnioskowanej informacji jako publicznej bądź też nieposiadającej tej cechy, a dopiero w dalszej kolejności mógł oceniać, czy zamiarem wnioskodawcy było wywołanie dolegliwości u adresata (organu) przez utrudnienie jego funkcjonowania, co stanowiłoby o nadużyciu prawa do informacji publicznej. Bez dokonanej kwalifikacji z punktu widzenia art. 1 ust. 1 u.d.i.p. – ocena że mamy do czynienia z nadużyciem prawa do informacji publicznej nie była możliwa. Brak pozytywnej kwalifikacji według art. 1 ust. 1 u.d.i.p. nie wywołuje bowiem obowiązku poszukiwania, gromadzenia, porządkowania informacji publicznej celem jej udostępnienia.

W związku z tym należy wskazać, że – jeśli chodzi o rozstrzygnięcie decyzji w części odmawiającej udzielenia informacji publicznej – organ powinien w pierwszej kolejności dokonać kwalifikacji z punktu widzenia art. 1 ust. 1 u.d.i.p. konkretnie odnośnie poszczególnych pytań, a zbiorczo tylko i wyłącznie wówczas jeśli materia na to pozwala. Organ zaś przyjął taktykę odwrotną. Tymczasem o ile przyznać trzeba, że prawidłowo wskazał, iż zapytanie o zamiary i plany nie jest co do zasady zapytaniem o informację publiczną (informacja publiczna dotyczy bowiem faktów a nie zamiarów), to w zakresie pytań w punktach 4-12 znajdują się również, w ocenie sądu, zapytania o fakty, których udostępnienie bądź nieudostępnienie powinno podlegać wnikliwszemu rozważeniu z punktu widzenia art. 6 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. niż uczynił to organ. Chodzi w szczególności o pytanie 4 – czy uzyskano projekty architektoniczno-budowlane wykonywane przez inny podmiot? pytanie 5 – czy ogłoszono zamówienie na wykonanie projektu? Nie są to pytania o zamiary, plany a zdecydowanie o fakty, z którymi np. może być powiązane wydatkowanie środków publicznych. Sąd nie przesądza przy tym czy zapytanie odnośnie ww. faktów jest zapytaniem o podlegającą udostępnieniu informację publiczną natomiast wskazuje, że zbiorcze potraktowanie zapytań z punktów 4-12 jako w "sprawie własnej" oraz stanowiących nadużycie prawa do informacji publicznej – jest przedwczesne, zbyt daleko idące i nieprecyzyjne. Nie sposób więc, wobec ogólności argumentacji odnośnie zbiorczo potraktowanej odpowiedzi odmownej, rzetelnie zweryfikować stanowiska organu pod względem materialnoprawnym.

Na marginesie sąd zauważa, że nieuprawnione jest również odwoływanie się do kategorii nadużycia prawa do informacji publicznej wobec złożenia do organu przez skarżącego 14 wniosków mailowych w dniu 29 grudnia 2023 r. Z intencji skarżącego jasno wyrażonej w mailu z 29 grudnia 2023 r. (w odpowiedzi na wezwanie do wykazania szczególnej istotności informacji dla interesu publicznego, a nie – jak wskazuje skarżący - do wykazania interesu prawnego lub faktycznego) – wyraźnie wynika, że rozdzielono wniosek na pojedyncze części celem wykazania, że nie chodzi o informację przetworzoną. Wydzielone zapytania pokrywają się natomiast z zakresem wniosku z 5 grudnia 2023 r., co jest możliwe do stwierdzenia po jednokrotnej lekturze wniosku i wydzielonych zapytań. Nie wymagało to zatem od organu podjęcia dodatkowych nakładów i nie sposób przyjąć, że zmierzało do zdezorganizowania pracy organu.

11. Sąd końcowo zauważa, że nie ma wątpliwości, iż właściwym organem w sprawie niniejszej jest Dyrektor Teatru, który podpisywał wydane decyzje. Nie ma zatem, wbrew stanowisku skarżącego, wątpliwości odnośnie podmiotu reprezentującego organ i organu, który nie będąc organem władzy publicznej jest jednocześnie podmiotem obowiązanym do udostępnienia informacji publicznej, jeślia taką posiada (art. 17 u.d.i.p.).

12. Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i "c" w związku z art. 135 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. "c" rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2023 r., poz. 1964 z późn. zm.). Na koszty te składają się wpis od skargi w kwocie 200 zł, wynagrodzenie pełnomocnika 480 zł i opłata skarbowa 17 zł.