Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 2219/23
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2025-02-12 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne: Policja
Skarżony organ: Komendant Policji
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 88 ust. 4 i art. 93 ust. 1
journal: Dz.U. 2021 poz 1882
law: Ustawa z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Rafał Stasikowski (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Sławomir Wojciechowski Sędzia del. WSA Arkadiusz Windak po rozpoznaniu w dniu 12 lutego 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. F. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 2 maja 2023 r., sygn. akt IV SA/Wr 445/22 w sprawie ze skargi M. F. na czynność Komendanta Powiatowego Policji w Polkowicach w przedmiocie odmowy zwrotu kosztów dojazdu do miejsca pełnienia służby oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 2 maja 2023 r., IV SA/Wr 445/22, Wojewódzki Sąd Administracyjny

we Wrocławiu oddalił skargę M. F. na czynność Komendanta Powiatowego Policji w Polkowicach w przedmiocie odmowy zwrotu kosztów dojazdu do miejsca pełnienia służby.

Wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.

Raportem z 8 marca 2022 r. skarżący zwrócił się do Komendanta Powiatowego Policji w Polkowicach o zwrot kosztów dojazdu do miejsca pełnienia służby za miesiące: styczeń, luty i marzec 2022 r. na trasie [...] w wysokości ceny biletów za przejazd autobusem (przewoźnika I.).

Pismem z 11 kwietnia 2022 r. Komendant wezwał stronę do uzupełnienia raportu przez uzasadnienie wybranego środka transportu, dołączenia rozkładu jazdy, dołączenia zaświadczenia zawierającego wszystkie obowiązujące zniżki u danego przewoźnika oraz dołączenia grafików służby za podane okresy. W przypadku niedostarczenia żądanych dokumentów organ poinformował stronę, że świadczenie zostanie naliczone na podstawie przedsiębiorstwa, które oferuje najtańsze oraz największą ilość połączeń.

Pismem z 14 kwietnia 2022 r. skarżący wystąpił o zwrot kosztów dojazdu do miejsca pełnienia służby w wysokości ceny biletów za przejazd autobusem zgodnie ze złożonymi 8 marca 2022 r. wnioskami.

Pismem z 15 kwietnia 2022 r. skarżący zwrócił się o przesłanie kserokopii wniosków dot. zwrotu kosztów dojazdu do miejsca pełnienia służby za lata 2019, 2020, 2021, które zostały mu udostępnione (pismo z 19 maja 2022 r.).

Pismem z 13 maja 2022 r., nr DK-29933/22, organ stwierdził, że brak jest podstaw do wypłacenia świadczenia w wyższej wysokości, powołując się na art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (tj. Dz.U. 2021 poz.1882; dalej "ustawa o Policji"). Wskazał, iż policjantowi przysługuje zwrot kosztów, co należy rozumieć jako zwrot faktycznie poniesionych kosztów. W sprawie usług w zakresie przewozu osób na trasie [...] organ przeprowadził czynności sprawdzające, które jednoznacznie wykazały, że wskazany przez stronę przewoźnik I., deklarował najwcześniejszy i jedyny od poniedziałku do piątku kurs o godzinie 8:05, co uniemożliwiało dojazd strony na służbę. Według organu firma przewozowa A. zapewniała transport osób bardziej korzystny. Dowodziły o tym czas podróży, który na trasie [...] wynosił około 30 minut, oraz częstotliwość przejazdów, zaś w przypadku proponowanego przez stronę przewoźnika było to ponad 55 minut.

W piśmie z 6 czerwca 2022 r., nr DK-34699/22, Komendant podał, że w wyniku przeprowadzonej samokontroli w sprawie zwrotu kosztów dojazdu z miejsca zamieszkania do miejsca pełnienia służby na trasie [...] brak jest podstaw do wypłaty świadczenia w wyższej wysokości. W piśmie tym powtórzył argumentację zawartą w piśmie z 13 maja 2022 r.

Skargę na powyższą czynność Komendanta do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu wniósł skarżący.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie.

Oddalając skargę, sąd I instancji w pierwszej wskazał, że przedmiotem zaskarżenia jest akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.; dalej "p.p.s.a."), wydany na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy o Policji, zgodnie z którym policjantowi, który zajmuje lokal mieszkalny w miejscowości pobliskiej miejsca pełnienia służby, przysługuje zwrot kosztów dojazdu do miejsca pełnienia służby w wysokości ceny biletów za przejazd koleją lub autobusem. Zdaniem sądu z akt sprawy wynika, że przedmiotem zaskarżenia jest pismo (akt/czynność) Komendanta z 6 czerwca 2022 r., nr DK-34699/22, którym organ odmówił skarżącemu zwrotu kosztów w wyższej wysokości dojazdu z miejsca zamieszkania do miejsca pełnienia służby na trasie [...]. W uzasadnieniu Komendant podniósł, że wskazany przez stronę przewoźnik I. S.A., najwcześniejszy i jedyny od poniedziałku do piątku deklarował kurs o godzinie 8:05, co uniemożliwiało dojazd na służbę. Sąd zwrócił uwagę, że na rozprawie 18 kwietnia 2023 r. skarżący wyjaśnił, że korzysta z własnego transportu, co było uzasadnione godzinami służby, a wybór kosztów rozliczenia czyli przewoźnika uzależnił od najbardziej zbliżonego do poniesionych kosztów przejazdu samochodem prywatnym. Żaden z przewoźników nie był dla niego najdogodniejszy z uwagi na godziny służby.

Zdaniem sądu I instancji uprawnienia policjantów wyrażone w art. 88 i 93 ustawy o Policji nie stanowią stricte ich specjalnego przywileju, ale są ściśle powiązane z potrzebami służby. Charakter służby funkcjonariusza Policji wymaga bowiem, aby zamieszkiwał on możliwie jak najbliżej miejsca pełnienia służby, tak aby był on w stanie sprawnie i szybko dotrzeć do miejsca wykonywania obowiązków służbowych. Definiując miejscowość pobliską, ustawodawca odwołuje się nie do odległości mierzonej w kilometrach, co jak wydaje się byłoby najprostszym kryterium, ale do powszechnie dostępnych możliwości dojazdu. Zdaniem sądu o zakwalifikowaniu miejscowości do pobliskiej miejsca pełnienia służby decydują dwie zasadnicze przesłanki: czas dojazdu oraz rodzaj środka transportu. Istotna jest bowiem możliwość realnego i rozsądnego dotarcia na służbę, które pozostaje w powiązaniu z godzinami tej służby. Jak podkreśla się w orzecznictwie, pojęcie czasu dojazdu użyte w art. 88 ust. 4 ustawy o Policji musi uwzględniać najdogodniejsze dla funkcjonariusza połączenia w powiązaniu z godzinami jego służby, tak aby czas pozostawania poza miejscem zamieszkania był jak najkrótszy. Dogodny dojazd, to taki, który odpowiada godzinom rozpoczynania i kończenia służby z uwzględnieniem ustawowego prawa do wypoczynku. Godziny wyjazdu i godziny przyjazdu z określonego przystanku muszą być powiązane z godzinami rozpoczęcia i zakończenia służby w taki sposób, aby ewentualnie wyeliminować zbędny czas oczekiwania na rozpoczęcie służby, a po jej zakończeniu - zbędny czas oczekiwania na podróż do miejsca zamieszkania. Brak połączeń w określonych porach dnia, istotnych z punktu widzenia trybu pracy funkcjonariusza, nie może działać na rzecz tezy, że istniejące połączenia pozwalają na zakwalifikowanie miejscowości jako pobliskiej. Jeżeli między dwiema miejscowościami istnieje połączenie publicznymi środkami transportu, zgodnie z którym czas dojazdu zasadniczo i w większości przypadków przekracza dwie godziny w obie strony, a jedynie w pojedynczych przypadkach i incydentalnie czas ten jest krótszy, to miejscowości tych nie można uznać za pobliskie w rozumieniu art. 88 ust. 4 ustawy o Policji.

Zdaniem sądu I instancji organ błędnie zinterpretował art. 88 ust. 4 ustawy o Policji, przyznając stronie zwrot kosztów dojazdu z miejsca zamieszkania do miejsca pełnienia służby na trasie [...] (uznanie przewoźnika A. jako adekwatnego i najbardziej dogodnego dla funkcjonariusza). Skarżący bowiem na rozprawie 18 kwietnia 2023 r. wyjaśnił, że korzysta z własnego transportu, co było uzasadnione godzinami służby, a wybór kosztów rozliczenia czyli przewoźnika uzależnił od najbardziej zbliżonego do poniesionych kosztów przejazdu samochodem prywatnym. Żaden z przewoźników nie był dla niego najdogodniejszy z uwagi na godziny służby. Wobec tego, gdy w sprawie niniejszej ustalone zostało, że nie istnieją połączenia, w których czas dojazdu do miejsca pełnienia służby i z powrotem, w powiązaniu z godzinami pełnienia przez skarżącego służby, nie przekracza 2 godzin, nie można uznać miejscowości, w której zamieszkuje skarżący, za pobliską miejscowości pełnienia przez niego służby. To z kolei prowadzi do wniosku, że odmowa przez organ zwrotu kosztów dojazdu w oparciu o przepis art. 93 ust. 1 ustawy o Policji znajdowała oparcie w przepisach prawa (z dniem 8 marca 2022 r. skarżący został zwolniony ze służby w Policji). W ocenie sądu zaskarżony akt wydany został z naruszeniem art. 88 ust. 4 ustawy o Policji. Sąd ten zwrócił jednak uwagę, że nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności (art. 134 § 2 p.p.s.a.).

Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł skarżący, zaskarżając wyrok w całości. Wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i wydanie orzeczenia zgodnego z prawem. Nadto zrzekł się rozprawy i wniósł o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił:

I. naruszenie prawa materialnego:

- art. 88 ust. 4 ustawy o Policji poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że w sprawie pojęcie czas dojazdu musi uwzględniać najdogodniejsze dla funkcjonariusza połączenia w i powiązaniu z godzinami jego służby, tak aby czas pozostawania pozą miejscem zamieszkania był jak najkrótszy - w sytuacji gdy ta przesłanka - uzasadniająca na konieczność korzystania z publicznych środków transportu - nie zaistniała, w żaden sposób organy Policji nie kwestionowały nigdy pojęcia miejscowości pobliskiej i nie uzależniały zwrotu kosztów dojazdu od tego czym funkcjonariusz dojeżdża do miejsca pełnienia służby, w zupełności wystarczała ta przesłanka, że istniało chociażby jedno połączenie środkami publicznego transportu zbiorowego, które zgodnie z rozkładem jazdy, łącznie z przesiadkami, nie przekracza w obie strony dwóch godzin, aby miejscowość, z której dojeżdża, uznać za miejscowość pobliską;

- art. 93 ust. 1 ustawy o Policji poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, iż organ Policji, odmawiając zwrotu kosztów dojazdu w oparciu o powyższy artykuł, znalazł oparcie w przepisach prawa, pomimo tego, iż z art. 93 ust. 1 ustawy o Policji jednoznacznie wynika prawo policjanta do zwrotu kwot wydatkowanych na dojazdy do miejsca pełnienia służby w wysokości ceny biletów za przejazd koleją lub autobusem, przy czym oprócz wymogu zajmowania lokalu w miejscowości pobliskiej miejsca pełnienia służby, ustawodawca w cytowanej ustawie nie domniemywał innych warunków, które należy spełnić w celu uzyskania zwrotu kosztów;

- art. 97 ust. 5 ustawy o Policji poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, iż ustawodawca nie przewidział decyzyjnej formy działania do załatwiania spraw, o których mowa w art. 93 ust. 1 ustawy o Policji, w przepisie tym został użyty nakazujący zwrot "przysługuje", który wskazuje na powstanie uprawnień bezpośrednio z mocy ustawy, jednak w sytuacji, kiedy organ odmawia zwrotu kosztów dojazdu, winien zatem wydać decyzję administracyjną w sprawie;

II. naruszenie przepisów postępowania:

- art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. w zw. z art 140 k.p.a., wobec nieuwzględnienia przez sąd I instancji materiału dowodowego załączonego przez skarżącego stanowiącego podstawę faktyczną rozstrzygnięcia i wypowiedzenie się z przekroczeniem granic danej sprawy;

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7 w zw. z art. 8 k.p.a. poprzez niewłaściwą ocenę przez sąd I instancji w przedmiocie istnienia pojęcia miejscowości pobliskiej;

- art. 135, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 104 § 1, art. 129 § 2 k.p.a. poprzez niewłaściwą ocenę przez sąd I instancji formy odmowy zwrotu kosztów dojazdu do miejsca pełnienia służby przez Komendanta Powiatowego Policji

w Polkowicach, poprzez pozbawienie strony przez organ Policji możliwości wniesienia odwołania od decyzji administracyjnej do organu odwoławczego, jakim jest Komendant Wojewódzki Policji we Wrocławiu, który rozpatrując daną sprawę w postępowaniu odwoławczym obowiązany byłby do merytorycznego rozpatrzenia sprawy w tym przeprowadzenia dowodów poprzez przesłuchanie świadków i skontrolowania postępowania oraz decyzji organu I instancji zarówno z punktu widzenia legalności, jaki celowości, oraz rozstrzygnięcia sprawy w postępowaniu odwoławczym;

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. art. 15 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i przeprowadzenie postępowania tylko przed organem I instancji;

- art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez brak należytego uzasadnienia wyroku, albowiem nie zawiera ono stanowiska sądu I instancji wobec stanu faktycznego przyjętego jako podstawa zaskarżonego rozstrzygnięcia, brak jest w nim odniesienia się do zarzutów podniesionych w skardze, sąd I instancji nie odniósł się do konkretnych okoliczności stanu faktycznego mającego miejsce w niniejszej sprawie, przekraczając granice uznania administracyjnego;

Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod rozwagę wystąpienie przesłanek nieważności postępowania. W tej sprawie sąd nie stwierdza wystąpienia jakiejkolwiek przesłanki nieważności postępowania. Związanie granicami skargi oznacza związanie podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej oraz jej wnioskami. Naczelny Sąd Administracyjny bada przy tym wszystkie podniesione przez stronę skarżącą kasacyjnie zarzuty naruszenia prawa (por. uchwała pełnego składu sędziów NSA z 26 października 2009 r., I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010 z. 1 poz. 1).

Jako pierwsze rozpoznane muszą zostać zarzuty prawa materialnego, gdyż na gruncie rozpoznawanej sprawy kluczowe ustalenie jest znaczenia normy materialnej, gdyż tylko na tej podstawi możliwa będzie ocena zarzutów naruszenia prawa procesowego.

W niniejszej sprawie materialnoprawną podstawą zaskarżonego rozstrzygnięcia był art. 93 ust. 1 w zw. z art. 88 ust. 4 ustawy o Policji. Przepis art. 93 ust. 1 ustawy o Policji stanowi, że policjantowi, który zajmuje lokal mieszkalny w miejscowości pobliskiej miejsca pełnienia służby, przysługuje zwrot kosztów dojazdu do miejsca pełnienia służby w wysokości ceny biletów za przejazd koleją lub autobusem. Dla stwierdzenia istnienia - przewidzianego w art. 93 ust. 1 ustawy o Policji - uprawnienia policjanta do zwrotu kosztów dojazdu do miejsca pełnienia służby istotne jest zatem ustalenie, czy miejscowość, w której policjant mieszka, stanowi miejscowość pobliską miejscu pełnienia przez niego służby. Na użytek regulacji, jaką stanowi ustawa o Policji, ustawodawca w art. 88 ust. 4 tej ustawy zawarł definicję ustawową pojęcia "miejscowości pobliskiej", zgodnie z którym miejscowością pobliską jest miejscowość, z której czas dojazdu do miejsca pełnienia służby i z powrotem środkami publicznego transportu zbiorowego, zgodnie z rozkładem jazdy, łącznie z przesiadkami, nie przekracza w obie strony dwóch godzin, licząc od stacji (przystanku) położonej najbliżej miejsca zamieszkania do stacji (przystanku) położonej najbliżej miejsca pełnienia służby bez uwzględnienia czasu dojazdu do i od stacji (przystanku) w obrębie miejscowości, z której policjant dojeżdża, oraz miejscowości, w której wykonuje obowiązki służbowe.

Z treści przytoczonego przepisu wynika, że o zakwalifikowaniu miejscowości do pobliskiej miejsca pełnienia służby policjanta decydują dwie obiektywne przesłanki: po pierwsze, czas dojazdu, po drugie, rodzaj środka transportu. Zgodnie z rozkładem jazdy czas ten maksymalnie nie może przekraczać 2 godzin w obie strony.

Możliwość dojazdu z miejsca pracy do miejsca zamieszkania w czasie krótszym niż dwie godziny w obie strony musi mieć charakter rzeczywisty, a nie jedynie hipotetyczny. Nawet jeżeli zatem nie jest zasadne ścisłe wiązanie poszczególnych połączeń z grafikiem służby funkcjonariusza, to dla uznania statusu miejscowości jako pobliskiej nie jest wystarczające stwierdzenie, że w rozkładzie jazdy istnieje jakiekolwiek połączenie odpowiadające wskazanemu kryterium czasu. (por. wyroki NSA z: 4 grudnia 2019 r., I OSK 886/18; 10 grudnia 2019 r., I OSK 1647/18).

Kolejna przesłanka, a więc środek transportu z miejsca zamieszkania policjanta do miejsca pełnienia służby, obejmuje wyłącznie środki transportu publicznego. Obliczanie czasu dojazdu 2 godzin w obie strony następuje zgodnie z rozkładem. Funkcjonariusz Policji nie jest zobligowany do korzystania z publicznego transportu celem dotarcia na służbę oraz powrotu z niej, lecz dla ustalenia jego ewentualnego prawa do zwrotu kosztów dojazdu bierze się pod uwagę czas dojazdu wyłącznie środkami transportu publicznego.

Dalej wskazać należy, że tak ustalane pojęcie czasu dojazdu użyte w art. 88 ust. 4 ustawy o Policji musi uwzględniać najdogodniejsze dla funkcjonariusza połączenia w powiązaniu z godzinami jego służby, tak aby czas pozostawania poza miejscem zamieszkania był jak najkrótszy. Dogodny dojazd, to taki, który odpowiada godzinom rozpoczynania i kończenia służby z uwzględnieniem ustawowego prawa do wypoczynku. Godziny wyjazdu i godziny przyjazdu z określonego przystanku muszą być powiązane z godzinami rozpoczęcia i zakończenia służby w taki sposób, aby ewentualnie wyeliminować zbędny czas oczekiwania na rozpoczęcie służby, a po jej zakończeniu - zbędny czas oczekiwania na podróż do miejsca zamieszkania (por. wyrok NSA z 10 grudnia 2019 r., I OSK 1647/18, wyrok WSA w Krakowie z 21 lutego 2008 r., III SA/Kr 1007/07 oraz wyroki WSA w Lublinie z 30 października 2014 r., III SA/Lu 365/14 i z 30 grudnia 2014 r., III SA/Lu 446/14). Brak połączeń w określonych porach dnia, istotnych z punktu widzenia trybu pracy funkcjonariusza, nie może działać na rzecz tezy, że istniejące połączenia pozwalają na zakwalifikowanie miejscowości jako pobliskiej. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, jeżeli między dwiema miejscowościami istnieje połączenie publicznymi środkami transportu, lecz nie są one dogodne, gdyż czas dojazdu z uwzględnieniem godzin rozpoczęcia i zakończenia służby zasadniczo i w większości przypadków przekracza dwie godziny w obie strony, to miejscowości tych nie można uznać za pobliskie w rozumieniu art. 88 ust. 4 ustawy o Policji. Na taką okoliczność naprowadził skarżący na rozprawie 18 kwietnia 2023 r., wskazując że z tej przyczyny nie korzysta ze środków transportu zbiorowego i korzysta ze swojego samochodu, ponosząc tym samym wyższe koszty. Według niego rozkłady jazdy publicznych środków transportu zbiorowego nie odpowiadają godzinom rozpoczęcia i zakończenia jego służby. Ocena skarżącego pokrywa się z dotychczasowym stanowiskiem orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego,

w którym przyjęto, że dogodny dojazd, to taki, który odpowiada godzinom rozpoczęcia i zakończenia służby, z uwzględnieniem ustawowego prawa do wypoczynku (por. wyrok NSA z 16 kwietnia 2020 r., I OSK 932/19; z 10 grudnia 2019 r., I OSK 1647/18).

W sprawie ustalone zostało zatem, że miejscowość zamieszkania policjanta nie jest miejscowością pobliską miejscu pełnienia służby, gdyż nie istnieją dogodne połączenia, w których czas dojazdu do miejsca pełnienia służby i z powrotem, w powiązaniu z godzinami pełnienia przez policjanta służby, nie przekracza 2 godzin.

W toku rozprawy przed sądem I instancji skarżący wskazał wprost na te okoliczność.

W konsekwencji brak jest podstaw do przyznania policjantowi zwrotu kosztów dojazdu w oparciu o przepis art. 93 ust. 1 ustawy o Policji. Czyni to to zarzut pierwszy i drugi naruszenia prawa materialnego nieuzasadniony.

Sprawa zwrotu kosztów dojazdu do miejsca pełnienia służby nie podlega rozstrzygnięciu w formie decyzji administracyjnej. Wynika to wprost z art. 97 ust. 5 ustawy o Policji, w którym to przepisie ustawodawca nie przewidział formy decyzji administracyjnej do załatwiania spraw, o których mowa w art. 93 ust. 1 ustawy o Policji. Za takim stanowiskiem przemawia również treść art. 93 ust. 1 ustawy o Policji, zgodnie z którym policjantowi, który zajmuje lokal mieszkalny w miejscowości pobliskiej miejsca pełnienia służby, przysługuje zwrot kosztów dojazdu do miejsca pełnienia służby w wysokości ceny biletów za przejazd koleją lub autobusem. W przepisie tym posłużono się zwrotem "przysługuje", który wskazuje na powstanie uprawnień bezpośrednio z mocy ustawy. Skoro uprawnienie do zwrotu kosztów dojazdu powstaje bezpośrednio z mocy ustawy, to nie zachodzi konieczność konkretyzacji normy prawnej przez organ administracji publicznej. Oznacza to, że kwestia zwrotu tych kosztów nie jest rozstrzygana w drodze decyzji administracyjnej. Realizacja obowiązku, o którym mowa w art. 93 ust. 1 ustawy o Policji, przez właściwego komendanta Policji, będącego organem administracji publicznej, następuje w drodze czynności materialnotechnicznej, polegającej na wypłacie stosownej kwoty pieniężnej tytułem zwrotu kosztów dojazdu, bądź w formie aktu o odmowie zwrotu kosztów dojazdu. Akt ten jest zaskarżalny do sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Z tych względów zarzut trzeci naruszenia prawa materialnego jest pozbawiony podstaw prawnych.

Kwestia braku podstaw prawnych do wydawania decyzji odmownej pozostaje w związku z zarzutem drugim i trzecim naruszenia prawa procesowego. W ramach tych zarzutów wskazano na naruszenie przepisów związanych z wnoszeniem odwołania od decyzji organu I instancji. Powyższy pogląd co do braku podstaw prawnych rozstrzygania sprawy w drodze decyzji w przypadku negatywnego załatwiania wniosku strony, czyni te zarzuty bezprzedmiotowe.

Zarzuty pierwszy i drugi naruszenia prawa procesowego są nieuzasadnione.

Zgodnie z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania stanowi usprawiedliwioną podstawę kasacyjną, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naruszenie prawa procesowego, o którym mowa w powołanym przepisie może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, może wiec polegać na błędnej wykładni przepisu postępowania lub na niewłaściwym jego zastosowaniu. Przypomnieć należy, że podnosząc zarzut naruszenia prawa przez jego błędną wykładnię, wykazać należy, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa wykazać należy, że sąd stosując przepis popełnił błąd subsumcji, czyli że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie nie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa.

Obowiązkiem strony składającej środek odwoławczy jest takie zredagowanie podstaw kasacyjnych i zarzutów skargi, a także ich uzasadnienia, aby nie budziły one wątpliwości interpretacyjnych (por. wyrok NSA z 19 lutego 2009 r., II FSK 1688/07). Naczelny Sąd Administracyjny nie może bowiem domniemywać granic skargi kasacyjnej. Sąd ten jest władny badać naruszenie jedynie tych przepisów (norm), które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Nie jest dopuszczalna wykładnia zakresu zaskarżenia i jego kierunków oraz konkretyzowanie, uściślanie zarzutów skargi kasacyjnej czy też poprawianie jej niedokładności (por. wyrok NSA z 13 listopada 2014 r., I OSK 1420/14). Właściwe określenie w skardze kasacyjnej zakresu i podstaw zaskarżenia jest również konieczne z uwagi na ustanowioną w art. 183 p.p.s.a. wskazaną wyżej zasadę stanowiącą, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Kolejnym rudymentarnym wymogiem jest uzasadnienie zarzutu, co wynika wprost z art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a.

Obowiązek autora skargi kasacyjnej precyzyjnego określenia w odniesieniu do każdego ze wskazanych w zarzucie przepisów na czym miało polegać naruszenia prawa, musi być połączony z jednoczesnym wskazaniem na czym miała polegać błędna wykładania lub niewłaściwe zastosowanie prawa oraz wskazaniem prawidłowej wykładni i prawidłowego zastosowania prawa. W ten sposób ma dojść do zdefiniowana istoty naruszenia prawa na gruncie konkretnej sprawy administracyjnej (sądowoadministracyjnej). W przypadku podstawy z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie prawa uzasadnia uchylenie zaskarżonej decyzji tylko wtedy, gdy miało to wpływ na wynik sprawy. Naprowadzenie na ten związek jest zaś obowiązkiem autora skargi kasacyjnej. Ustawodawca nie precyzuje, co należy rozumieć przez naruszenie prawa "mające wpływ na wynik sprawy". Przyjmuje się, że brak takiego wpływu wystąpi w sytuacji, gdy nawet przy prawidłowym zastosowaniu prawa treść decyzji byłaby taka sama. W orzecznictwie wskazuje się, że pod ww. pojęciem należy przez to rozumieć związek przyczynowy między treścią ukształtowanego w decyzji stosunku administracyjnoprawnego materialnego lub procesowego a naruszeniem norm prawa materialnego, powodujący, że gdyby tego związku nie było, treść rozstrzygnięcia byłaby inna (por. wyrok NSA z 17 stycznia 2014 r., I FSK 4/13, CBOSA). Z kolei wynikająca z treści art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. "możliwość istotnego wpływania na wynik sprawy" oznacza prawdopodobieństwo oddziaływania naruszeń prawa procesowego na treść decyzji, a więc na ukształtowanie w nich stosunku administracyjnoprawnego materialnego lub procesowego. Sąd, uchylając z tych powodów decyzję, musi wykazać, że gdyby nie doszło do stwierdzonego w postępowaniu sądowym naruszenia przepisów postępowania, to rozstrzygnięcie sprawy najprawdopodobniej mogłoby być inne. W tym kontekście mówi się także o uprawdopodobnieniu możliwości odmiennego wyniku sprawy (por. wyroki NSA z: 25 listopada 2014 r., II FSK 1224/13; 28 sierpnia 2014 r., I OSK 160/13; 25 marca 2014 r., II GSK 62/13, CBOSA). Z obowiązku tego autor skargi kasacyjnej nie wywiązał się prawidłowo. Wskazanie, że nienaruszenie zarzuconych przepisów prowadziłoby do innego rozstrzygnięcia jest ogólnikowe. Nie wskazano również w odniesieniu do każdego z przepisów na czym miała podlegać w odniesieniu do nich błędna wykładnia lub niewłaściwe zastosowanie. Uzasadnienie zarzutu nie pozwala na poczynienie kompleksowych ustaleń w tym zakresie.

Żaden z powyższych wymogów nie został dopełniony przez autora skargi kasacyjnej. Każdy z zarzutów został zbudowany z szeregu przepisów, w odniesieniu do których nie doszło do określenia formy prawnej ich naruszenia, tj. tego, czy zostały one naruszone przez błędną wykładnię czy niewłaściwe zastosowanie prawa, na czym ono miało polegać, jaka powinna być prawidłowa wykładnia lub właściwe zastosowanie prawa. Nie został również wskazany "istotny wpływ na wynik sprawy" popełnionych błędów przez sąd I instancji, ani również w uzasadnieniu nie doszło do ich uzasadnienia. Brak te są istotne i uniemożliwiają merytoryczne rozpoznanie zarzutów. Naczelny Sąd Administracyjny nie może w takich przypadkach zastępować strony i formułować za nią zarzutów. Z tych względów zarzut pierwszy i drugi nie mogły zostać uwzględnione.

Bezskuteczność powyższych zarzutów oznacza, że Naczelny Sąd Administracyjny związany jest stanem faktycznym przyjętym przez sąd I instancji za podstawę wyrokowania.

Zarzut piąty jest nieuzasadniony. Artykuł 141 § 4 p.p.s.a. stanowi, że uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzuty podniesione w skardze, stanowiska pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, pisemne motywy powinny ponadto obejmować wskazania co do dalszego postępowania. Przepis ten określa zatem niezbędne elementy uzasadnienia, których zamieszczenie pozwala odtworzyć sposób rozumowania sądu, który doprowadził do takiego właśnie rozstrzygnięcia. Wskazuje on w swej treści na trzy elementy, które muszą się znaleźć w uzasadnieniu wyroku:

a) opis historyczny sprawy, zawierający prezentację jej okoliczności faktycznych, przebiegu i stanowisk stron do momentu podjęcia ostatecznego rozstrzygnięcia (decyzji, postanowienia bądź innej czynności administracyjnej) zaskarżonego do sądu administracyjnego,

b) prezentacje stanowisk stron w postępowaniu sądowoadministracyjnym obejmującą w pierwszym rzędzie zarzuty skargi oraz argumenty strony przeciwnej zawarte w odpowiedzi na nią, uzupełnione ewentualnie o stanowiska innych uczestników postępowania oraz

c) stanowisko sądu obejmujące wskazanie podstawy prawnej rozstrzygnięcia wraz z jej wyjaśnieniem.

Sporządzenie uzasadnienia jest czynnością następczą w stosunku do podjętego rozstrzygnięcia, stąd też tylko w nielicznych sytuacjach naruszenie tej normy prawnej może stanowić skuteczną podstawę skargi kasacyjnej. O naruszeniu tego przepisu można mówić w przypadku, gdy uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie spełnia jednego z ustawowych, wymienionych w jego treści warunków. Wyrok sądu I instancji nie będzie poddawał się kontroli sądowoadministracyjnej w przypadku braku wymaganych prawem części (np. nieprzedstawienia stanu sprawy, czy też niewskazania lub niewyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia), a także wówczas, gdy będą one co prawda obecne, niemniej jednak obejmować będą treści podane w sposób niejasny, czy też nielogiczny, uniemożliwiający jednoznaczne ustalenie stanu faktycznego i prawnego, stanowiącego podstawę kontrolowanego wyroku sądu (por. wyroki NSA z 15 czerwca 2010 r., II OSK 986/09; z 12 marca 2015 r., I OSK 2338/13, publik. CBOSA).

Uzasadnienie zaskarżonego wyroku odpowiada wymogom przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a., gdyż zawiera wszystkie wymagane prawem elementy. Nie sposób zgodzić się z autorem skargi kasacyjnej, iż uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie zawiera określenia stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia. Stanowisko takie zostało wyraźnie wyrażone. Sąd pierwszej instancji stwierdził bowiem, że nie istnieją połączenia, w których czas dojazdu do miejsca pełnienia służby i z powrotem w powiązaniu z godzinami pełnienia służby nie przekracza 2 godzin, co było powiązane z twierdzeniem skarżącego wyrażonym na rozprawie przez sądem w tym zakresie. To, czy ustalenie takie było prawidłowe i uprawnione w świetle całości zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego nie może być jednakże kwestionowane w drodze zarzutu naruszenia przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a. Nieskuteczna próba wzruszenia ustaleń faktycznych sądu I instancji w drodze innych zarzutów procesowych spowodowała związanie Sądu II instancji przyjętym na etapie wyrokowania stanem faktycznym, zaś jego wzruszenia nie można oprzeć i zbudować na zarzucie naruszenia przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a. jako odnoszącego się do czynności następczej względem wyrokowania jaką jest sporządzenie pisemnego uzasadnienia do już wydanego wyroku. Z tych przyczyn zarzut ten nie mógł odnieść zamierzonego skutku.

Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł

o oddaleniu skargi kasacyjnej.