Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 730/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2024-11-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w części
Powołane przepisy: article: art. 91 ust. 1 i 4, art. 93 ust. 1
journal: Dz.U. 2024 poz 609
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t. j.)
article: art. 6 ust. 1, art. 14 ust. 8, art. 15 ust. 2 i 3, art. 28 ust. 1
journal: Dz.U. 2023 poz 977
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r.  o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)
article: art. 6 pkt 1 i 9c, art. 112
journal: Dz.U. 2023 poz 344
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t. j.)
article: art. 232 ust. 1
journal: Dz.U. 2022 poz 2625
law: Ustawa z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Witkowicz-Grochowska Sędzia WSA Tomasz Grossmann (spr.) Asesor sądowy WSA Sebastian Michalski Protokolant sekr. sąd. Iwona Maciak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 listopada 2024 r. sprawy ze skargi Wojewody Wielkopolskiego na uchwałę Rady Miejskiej Pniewy z dnia 22 czerwca 2023 r. nr LVII/443/23 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu zabudowy mieszkaniowej w Lubocześnicy 1. stwierdza nieważność § 11 pkt 12 zaskarżonej uchwały w zakresie wyrazu "ogólnodostępnej,"; 2. w pozostałej części skargę oddala; 3. zasądza od Gminy Pniewy na rzecz skarżącego Wojewody Wielkopolskiego kwotę 480 zł (słownie: czterysta osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Na sesji w dniu 22 czerwca 2023 r. Rada Miejska Pniew (dalej jako "Rada Miejska" lub "Organ") podjęła uchwałę nr LVII/443/23 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu zabudowy mieszkaniowej w Lubocześnicy (zwaną też dalej "Uchwałą", "Planem miejscowym" lub "Planem").

Pismem z 19 sierpnia 2024 r. (IR-XI.0552.67.2024.2) Wojewoda Wielkopolski (dalej jako "Wojewoda" lub "Skarżący"), reprezentowany przez r. W., wywiódł skargę na Uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, wnosząc o stwierdzenie jej nieważności w całości, a także o zasądzenie od strony przeciwnej na rzecz Skarżącego kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi jej autor podał, że Uchwała wraz z dokumentacją prac planistycznych została doręczona Wojewodzie 11 lipca 2023 r. Jej podstawę prawną stanowiły przepisy art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2023 r. poz. 40, z późn. zm.; dalej w skrócie "u.s.g.") oraz art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2023 r. poz. 977; dalej w skrócie "u.p.z.p."). Następnie Wojewoda wyjaśnił, że w wyniku analizy Uchwały w zakresie zgodności z ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (w brzmieniu obowiązującym 22 czerwca 2023 r.) w odniesieniu do zasad sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (dalej w skrócie "m.p.z.p.") stwierdził, że w § 5 pkt 5 i § 11 pkt 12 Uchwały, na terenie zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej wolnostojącej (symbol MNW) wzdłuż południowej granicy Planu, dopuszczono lokalizację ogólnodostępnej strefy przeznaczonej dla lokalizacji ciągu pieszo-rowerowego o szerokości 7 m. W ocenie Skarżącego wprowadzenie do planu miejscowego ustaleń stanowiących o ogólnodostępnym charakterze terenu stanowi przekroczenie dopuszczalnych ustaleń m.p.z.p. określonych w art. 15 ust. 2 i 3 u.p.z.p. oraz stoi w sprzeczności z celem uchwalania planów, określonym w przepisach art. 4 ust. 1 i art. 14 ust. 1 u.p.z.p. Żadne z ww. przepisów nie przyznają radzie gminy kompetencji do decydowania o ogólnodostępności ciągu pieszo-rowerowego, który nie stanowi drogi publicznej, w drodze planu miejscowego. W ramach tzw. władztwa planistycznego gmina została upoważniona do ingerencji w prawo własności innych podmiotów w celu ustalenia przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenów położonych na jej obszarze – co wynika wprost z treści art. 6 ust. 1 u.p.z.p. Przysługujące gminie władztwo planistyczne umożliwia jednostkom samorządu terytorialnego (dalej w skrócie "j.s.t.") realizację inwestycji celu publicznego (w tym dróg publicznych, ciągów pieszo-rowerowych) na gruntach nie będących przedmiotem własności gminy, jednak wymaga to przypisania danemu terenowi odpowiedniego przeznaczenia w planie miejscowym i wyodrębnienia go liniami rozgraniczającymi w taki sposób, aby funkcja terenu i sposób zagospodarowania nie budziły wątpliwości interpretacyjnych w zakresie sposobu wykonywania prawa własności nieruchomości. Żaden z obowiązujących przepisów prawa nie nadaje organom gminy kompetencji, aby w drodze uchwały w sprawie m.p.z.p. regulować kwestię ogólnodostępności terenów nim objętych. W przypadku terenów nie stanowiących własności gminy, udostępnienie osobom postronnym dostępu do danej działki może wymagać nabycia terenu bądź zawarcia innej umowy cywilnej.

Dalej Wojewoda zarzucił, że organ sporządzający Plan miejscowy naruszył art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. oraz § 7 ust. 1 pkt 8 i § 8 ust. 2 rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 17 grudnia 2021 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. poz. 2404; dalej jako "rozporządzenie MRiT") przez niejednoznaczne określenie przeznaczenia terenu, wynikające z wprowadzenia do § 5 pkt 5 i § 11 pkt 12 Uchwały dopuszczenia lokalizacji strefy o szerokości 7 m, zlokalizowanej wzdłuż południowej granicy Planu, mającej stanowić ogólnodostępny ciąg pieszo-rowerowego. W takim stanie rzeczy ustalenia Planu umożliwiają zagospodarowanie ww. części terenu MNW w sposób całkowicie odmienny niż wynika to z jej podstawowego przeznaczenia. Tymczasem przeznaczenie terenu określone przez radę gminy w m.p.z.p. musi być jednoznaczne i precyzyjne, nie może bowiem budzić wątpliwości sposób jego zagospodarowania. Skarżący zastrzegł, że wykładnia art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. wskazuje, iż dopuszczalne jest również takie określenie w planie miejscowym przeznaczenia terenów, które umożliwia realizację na tym samym terenie zadań o różnych funkcjach (różnym przeznaczeniu), pod warunkiem, że wzajemnie się one nie wykluczają i nie są ze sobą sprzeczne. Jednakże obowiązujące przepisy prawa nie przewidują możliwości określenia dla danego terenu dwóch alternatywnych przeznaczeń, tworząc tym samym rezerwę terenową na konkretny cel (np. realizacji publicznego ciągu pieszo-rowerowego). Tym samym takie określenie w m.p.z.p. jest niedopuszczalne, zwłaszcza w przypadku, gdy prowadzi do niejasności i wątpliwości interpretacyjnych w kwestii zasadniczej, jaką jest przeznaczenie danego terenu i możliwość jego zagospodarowania. Ponadto – zdaniem Wojewody – stworzona w Planie możliwość "alternatywnego" przeznaczenia części terenu pod ogólnodostępny ciąg pieszo-rowerowy niesie za sobą konsekwencje w postaci uzyskania przez Skarb Państwa albo j.s.t. prawa do podejmowania działań związanych z wywłaszczeniem nieruchomości, co nie może mieć miejsca w sytuacji, gdy plan nie przewiduje lokalizacji inwestycji celu publicznego. Przytoczywszy treść art. 20 ust. 1 u.p.z.p. autor skargi stwierdził w konkluzji, że dopuszczenie realizacji ogólnodostępnego ciągu pieszo-rowerowego z pominięciem jego oznaczenia na rysunku powoduje naruszenie art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. oraz § 7 ust. 1 pkt 8 i § 8 ust. 2 rozporządzenia MRiT.

W odpowiedzi na skargę Gmina Pniewy, reprezentowana przez jej Burmistrza, wniosła o oddalenie skargi w całości, podnosząc w uzasadnieniu, że:

- wbrew twierdzeniu Skarżącego, kwestionowane unormowania Planu miejscowego nie ingerują w prawo własności innych podmiotów. Plan świadomie nie wyznaczył terenu publicznej drogi ani celu publicznego, nie wprowadzając tym samym konieczności wykupu;

- właśnie z uwagi na kwestie własności, nie unormowano kwestii związanych z ciągiem pieszo-rowerowym jako nakazu, czy też obowiązku, ale jako ewentualność, na co wskazują użyte sformułowania "z dopuszczeniem", czy "dopuszczenie". Ogólnodostępny ciąg pieszo-rowerowy jako dopuszczenie, nie nakaz, jest jedną z form zagospodarowania fragmentu działki o określonym w planie konkretnym przeznaczeniu. W przypadku braku woli właściciela w zakresie takiego zagospodarowania, zapis Planu nie będzie realizowany;

- kwestionowane unormowania wprowadzono w związku z opinią Gminnej Komisji Urbanistyczno-Architektonicznej działającej przy Burmistrzu, która w swych uwagach do projektu Planu podniosła m.in., że aktualnie obowiązujące plany miejscowe nakładają na właściciela gruntu obowiązek zachowania pasa o szerokości 7,0 m jako pasa niegrodzonego, niewydzielanego płotem, ogólnodostępnego, z możliwością przejścia pieszego i przejazdu rowerowego wzdłuż linii brzegowej. Ponadto obszar przybrzeżny jest obowiązkowo ogólnodostępny i ma charakter przestrzeni publicznej zgodnie z art. 232 ust. 1 ustawy Prawo wodne. Tym samym zaleca się wydzielenie terenu publicznego dla przestrzeni wzdłuż brzegu Jeziora Lubocześnickiego.

Ponadto autor odpowiedzi na skargę zwrócił uwagę na wewnętrzną sprzeczność skargi, polegającą na tym, że z jednej strony Skarżący żąda stwierdzenia nieważności Uchwały w całości, z drugiej strony kwestionuje w uzasadnieniu jedynie jej część, tj. § 5 pkt 5 oraz § 11 pkt 12 Uchwały. Zdaniem Burmistrza unieważnienie Planu w ww. części nie spowoduje jego dezintegracji i nie uniemożliwi jego stosowania, a więc nawet w przypadku uznania przez Sąd zasadności zarzutów skargi wobec tych ustaleń, wniosek o stwierdzenie nieważności Uchwały w całości, wobec niekwestionowania innych unormowań Uchwały, nie jest uzasadniony.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie w części.

Na wstępie wypada zauważyć, że skargę w niniejszej sprawie wywiódł Wojewoda Wielkopolski jako organ nadzoru w rozumieniu przepisów rozdziału 10 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (stan prawny na dzień wniesienia skargi: Dz. U. z 2024 r. poz. 609, z późn. zm.; w skrócie "u.s.g.").

W świetle art. 91 ust. 1 u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne, przy czym o nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia. Po upływie tego terminu organ nadzoru nie może już we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały (zarządzenia) organu gminy, a jedynie może zaskarżyć taki wadliwy, jego zdaniem, akt do sądu administracyjnego, zgodnie z art. 93 ust. 1 u.s.g. Realizując tę kompetencję, organ nadzoru nie jest skrępowany jakimkolwiek terminem do wniesienia skargi (zob. E. Żelasko-Makowska, Postępowanie nadzorcze w sprawie stwierdzenia nieważności aktu samorządowego, Warszawa 2024, s. 238-241; zob. także np. wyrok NSA z 15.07.2005 r., II OSK 320/05, ONSAiWSA 2006, nr 1, poz. 7 oraz postanowienia NSA: z 29.11.2005 r., I OSK 572/05; z 06.04.2009 r., II GSK 201/09; w braku odmiennego zastrzeżenia, wszystkie orzeczenia przywoływane w niniejszym wyroku są dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych ze strony internetowej: orzeczenia.nsa.gov.pl, w skrócie "CBOSA").

W rozpoznawanej sprawie Wojewoda w ustawowym terminie nie orzekł o nieważności Uchwały - doręczonej mu, jak podano w skardze, 11 lipca 2023 r. - zatem był władny zaskarżyć ją po upływie ww. terminu, w trybie art. 93 ust. 1 u.s.g.

Korzystając z kompetencji przewidzianej w tym przepisie, organ nadzoru ma obowiązek szczegółowego wykazania w skardze na czym, jego zdaniem, polega naruszenie prawa przez kwestionowany akt. Prawidłowo skonstruowana skarga "nadzorcza" powinna zatem zawierać uzasadnienie przesłanek i podstaw prawnych zastosowania tego środka. Pozwala to organom j.s.t. na merytoryczną polemikę z zarzutami podniesionymi w skardze, zaś sądowi administracyjnemu na ocenę argumentów przedstawionych przez obie strony postępowania (tak trafnie E. Żelasko-Makowska, Postępowanie nadzorcze w sprawie stwierdzenia nieważności aktu samorządowego, Warszawa 2024, s. 237; por. też B. Dolnicki [w:] Ustawa o samorządzie powiatowym. Komentarz, pod red. B. Dolnickiego, Warszawa 2020, uw. 2 do art. 81).

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – odpowiednio: ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935; w skrócie "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego.

Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze, w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim określonym w skardze przedmiotem zaskarżenia – który może obejmować całość albo tylko część określonego aktu lub czynności (zob.: J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011, uw. 1 do art. 134; a także wyroki NSA: z 05.03.2008 r., I OSK 1799/07; z 09.04.2008 r., II GSK 22/08; z 27.10.2010 r., I OSK 73/10), przy czym reguła ta odnosi się również do zaskarżania planów miejscowych (por. wyroki NSA: z 05.06.2014 r., II OSK 117/13; z 20.12.2022 r., II OSK 2150/21) – oraz rodzajem i treścią zaskarżonego aktu.

Tak sprawowanej kontroli sądowej została poddana w niniejszej sprawie uchwała nr LVII/443/23 Rady Miejskiej Pniewy z dnia 22 czerwca 2023 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu zabudowy mieszkaniowej w Lubocześnicy.

Jest faktem notoryjnym, że zaskarżona Uchwała została ogłoszona w Dzienniku Urzędowym Województwa Wielkopolskiego z 10 lipca 2023 r. (poz. 6631), weszła w życie po upływie 14 dni od dnia jej ogłoszenia (zob. § 18 Uchwały), tj. 25 lipca 2023 r., nie była dotąd nowelizowana i w dniu wyrokowania nadal obowiązywała.

Zarazem nie ulega wątpliwości, że Uchwała, jako podjęta w przedmiocie uchwalenia m.p.z.p., jest aktem prawa miejscowego - o czym wyraźnie stanowi art. 14 ust. 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (stan prawny na dzień podjęcia Uchwały: Dz. U. z 2023 r. poz. 977; w skrócie "u.p.z.p."). Tym samym bez wątpienia należy ona do kategorii aktów, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., zaskarżalnych do sądu administracyjnego.

Mając wszystko to na uwadze, Sąd uznał skargę za dopuszczalną i przystąpił do jej merytorycznego rozpoznania, w granicach zaskarżenia oraz własnej kognicji.

Odnosząc się do określenia granic zaskarżenia, należy zauważyć, że wprawdzie w petitum skargi jej autor wskazał, że zaskarża Uchwałę "w całości", ale najpewniej uczynił tak dla zachowania spójności z żądaniem skargi – które dotyczyło stwierdzenia nieważności Uchwały "w całości" właśnie. Natomiast z podniesionych w uzasadnieniu skargi zarzutów oraz przytoczonych motywów na ich poparcie jasno wynika – na co też zasadnie zwrócono uwagę w odpowiedzi na skargę – że Skarżący w istocie kwestionuje prawidłowość tylko części Uchwały, a mianowicie jej ustaleń zawartych w § 5 pkt 5 i § 11 pkt 12, na podstawie których, jak to określono w skardze: "na terenie zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej wolnostojącej (symbol MNW) wzdłuż południowej granicy planu, dopuszczono lokalizację ogólnodostępnej strefy przeznaczonej dla lokalizacji ciągu pieszo-rowerowego o szerokości 7 m".

Wobec tego Sąd tylko w ww. części poddał zaskarżoną Uchwałę merytorycznej kontroli w niniejszym postępowaniu sądowym, a to z uwagi na istniejące, co do zasady, związanie sądu administracyjnego (rzeczywistym) przedmiotem zaskarżenia.

W myśl zakwestionowanych w skardze postanowień Planu:

- § 5 pkt 5 – w zakresie zasad ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu kulturowego ustalono: "w strefach zieleni, wskazanych na rysunku planu, zagospodarowanie zielenią, w szczególności drzewami i krzewami, wraz z dopuszczeniem ciągu pieszo-rowerowego zlokalizowanego wzdłuż południowej granicy planu, dojść, sieci infrastruktury technicznej oraz plenerowych obiektów sportowo-rekreacyjnych";

- § 11 pkt 12 – w zakresie parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu oznaczonego na rysunku planu symbolem MNW ustalono: "dopuszczenie lokalizacji strefy o szerokości 7 m, zlokalizowanej wzdłuż południowej granicy planu jako ogólnodostępnej, przeznaczonej dla lokalizacji ciągu pieszo-rowerowego".

Oceny, czy zaskarżony plan miejscowy jest obarczony wadą skutkującą stwierdzeniem jego nieważności przez sąd administracyjny na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., dokonuje się przez pryzmat przesłanek wynikających z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. W myśl tego ostatniego przepisu: "Istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części". Pojęcie "trybu sporządzania planu miejscowego" (zwanego też potocznie "procedurą planistyczną") – którego zachowanie stanowi przesłankę formalną zgodności m.p.z.p. z przepisami prawa – odnosi się do sekwencji czynności, jakie podejmuje organ w celu doprowadzenia do uchwalenia planu miejscowego, począwszy od uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu, a skończywszy na jego uchwaleniu. Natomiast pojęcie "zasad sporządzania planu miejscowego" – których przestrzeganie stanowi przesłankę materialną zgodności m.p.z.p. z przepisami prawa – należy wiązać z samym sporządzeniem (opracowaniem) aktu planistycznego, a więc z merytoryczną zawartością tego aktu (część tekstowa, graficzna i załączniki), zawartych w nim ustaleń, a także standardów dokumentacji planistycznej (por. wyroki NSA: z 11.09.2008 r., II OSK 215/08; z 25.05.2009 r., II OSK 1778/08; z 18.03.2021 r., II OSK 2150/20; z 14.12.2022 r., II OSK 3827/19; z 20.03.2024 r., II OSK 139/23).

A ponieważ m.p.z.p. jest aktem prawa miejscowego, to w pojęciu "zasad sporządzania planu miejscowego" mieszczą się również – obok ww. szczegółowych zasad sporządzania tego rodzaju aktów planistycznych, określonych przede wszystkim w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym – ogólne wymogi, jakie powinien spełniać każdy prawidłowo sporządzony akt prawa miejscowego (por.: wyrok WSA z 03.07.2019 r., IV SA/Po 1189/18; A. Ostrowska, Niepewność sytuacji prawnej jednostki w sferze stanowienia i obowiązywania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, Lublin 2020, s. 140).

W świetle konstytucyjnej regulacji źródeł prawa (art. 87-art. 94 Konstytucji RP) akt prawa miejscowego jest źródłem prawa: (1) powszechnie obowiązującego, a więc aktem o charakterze normatywnym, zawierającym normy generalne i abstrakcyjne; (2) o zasięgu lokalnym, tj. obowiązującym na obszarze działania organów, które go ustanowiły; (3) rangi podustawowej; (4) stanowionym na podstawie i w granicach ustaw; (5) wymagającym ogłoszenia.

Bardziej szczegółową regulację aktów prawa miejscowego stanowionych przez gminę zawiera ustawa o samorządzie gminnym. Jak wynika z jej art. 91 ust. 1 zd. pierwsze w zw. z ust. 4, uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna, chyba że naruszenie prawa ma charakter nieistotny.

Na gruncie ww. przepisów przyjmuje się, że pojęcie "sprzeczności z prawem" obejmuje sprzeczność postanowień aktu prawa miejscowego z jakimkolwiek aktem prawa powszechnie obowiązującego, w tym także z rozporządzeniem (por. M. Bogusz, Usytuowanie aktów prawa miejscowego stanowionych przez organy samorządu terytorialnego w hierarchii źródeł prawa (kolejny przyczynek do dyskusji) [w:] Prawne formy działania stosowane przez organy samorządu terytorialnego. Księga jubileuszowa Profesora Krystiana Ziemskiego, pod red. M. Szewczyka i M. Jędrzejczak, Warszawa 2022, s. 18-19) – co w rezultacie oznacza, że również z Zasadami techniki prawodawczej, stanowiącymi wszak załącznik do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. z 2016 r. poz. 283; w skrócie "ZTP"). I choć w większości przypadków sprzeczność z konkretnymi, szczegółowymi dyrektywami legislacyjnymi zawartymi w ZTP będzie miała charakter nieistotnego naruszenia prawa, to jednak nie można wykluczyć sytuacji, w których konkretne uchybienie zasadom techniki prawodawczej przyjdzie zakwalifikować jako naruszenie prawa istotne. Będzie to zwłaszcza dotyczyć reguł określanych w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego mianem "rudymentarnych kanonów techniki prawodawczej" (zob. np.: postanowienie TK z 27.04.2004 r., P 16/03, OTK-A 2004, nr 4, poz. 36; wyrok TK z 23.05.2006 r., SK 51/05, OTK-A 2006, nr 5, poz. 58; wyrok TK z 16.12.2009 r., Kp 5/08, OTK-A 2009, nr 11, poz. 170; wyrok TK z 03.12.2015 r., K 34/15, OTK-A 2015, nr 11, poz. 185), nakaz przestrzegania których postrzegany jest jako jeden z elementów konstytucyjnej zasady prawidłowej legislacji (por. T. Zalasiński, Zasady prawidłowej legislacji w poglądach Trybunału Konstytucyjnego, Warszawa 2008, s. 51). Podobne stanowisko zajął w doktrynie G. Wierczyński, zdaniem którego sytuacje, w których naruszone zostały ZTP, powinny być traktowane jako nieistotne naruszenie prawa, a sytuacje, w których wraz z naruszeniem ZTP doszło do naruszenia konstytucyjnych zasad tworzenia prawa – jako naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności aktu prawa miejscowego (zob. G. Wierczyński, Redagowanie i ogłaszanie aktów normatywnych. Komentarz, Warszawa 2016, s. 32; por. też: D. Dąbek, Prawo miejscowe, Warszawa 2020, s. 241; A. Ostrowska, Niepewność sytuacji prawnej jednostki w sferze stanowienia i obowiązywania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, Lublin 2020, s. 140).

Konsekwentnie należy przyjąć, że naruszenie przez organ planistyczny owych "rudymentarnych kanonów techniki prawodawczej" będzie równoznaczne z istotnym naruszeniem zasad sporządzania planu miejscowego, uzasadniającym stwierdzenie jego nieważności (por.: wyrok NSA z 18.11.2020 r., II OSK 3746/18; A. Ostrowska, Niepewność sytuacji prawnej jednostki w sferze stanowienia i obowiązywania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, Lublin 2020, s. 140).

Jednym ze wspomnianych "rudymentarnych kanonów" tworzenia prawa jest niewątpliwie, wysłowiony expressis verbis w Zasadach techniki prawodawczej (zwłaszcza w ich § 6), generalny nakaz takiego redagowania przepisów aktów prawodawczych, aby dokładnie i w sposób zrozumiały dla adresatów zawartych w nich norm wyrażały intencje prawodawcy. Innymi słowy, każdy przepis winna cechować precyzja, komunikatywność oraz wynikająca z nich adekwatność wypowiedzi do zamiaru prawodawcy (zob. M. Zieliński [w:] S. Wronkowska, M. Zieliński, Komentarz do zasad techniki prawodawczej, Warszawa 2021, uwaga do § 6, ss. 33–34). Postulaty te znajdują swoje zakorzenienie w wymogach płynących z zasady określoności przepisów prawa, stanowiącej istotny komponent konstytucyjnej zasady prawidłowej legislacji (por. T. Zalasiński, Zasady prawidłowej legislacji w poglądach Trybunału Konstytucyjnego, Warszawa 2008, s. 181 i nast.), wyprowadzanej z ogólnej klauzuli demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP). Potwierdza to utrwalone orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego, w świetle którego stanowienie przepisów niejasnych i wieloznacznych narusza konstytucyjną zasadę określoności regulacji prawnych, wywodzoną z klauzuli demokratycznego państwa prawnego zawartej w art. 2 Konstytucji (zob. I. Wróblewska, Zasada państwa prawnego w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego RP, Toruń 2010, s. 75, i tam przywołane orzeczenia TK). Dotyczy to także przepisów prawa miejscowego (por. wyrok NSA z 17.11.2015 r., II OSK 618/14; por. też wyroki WSA: z 26.03.2016 r., IV SA/Po 62/16; z 19.11.2020 r., III SA/Kr 192/20; z 11.03.2021 r., II SA/Wr 505/20; z 10.02.2022 r., II SA/Bk 10/22; z 24.03.2022 r., III SA/Po 1607/21; z 24.05.2022 r., II SA/Bd 298/22; z 23.11.2022 r., III SA/Łd 477/22).

Przestrzeganie zasady określoności przepisów prawa jest szczególnie doniosłe w przypadku miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, które wszak kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości (zob. art. 6 ust. 1 u.p.z.p.), a zatem powinny zawierać ustalenia jednoznaczne i nie budzące wątpliwości. Przepisy m.p.z.p. ujmowane są w formie nakazów, zakazów, dopuszczeń i ograniczeń w zagospodarowaniu terenu, co oznacza, że plan miejscowy nie jest aktem, w którym zamieszcza się informacje, zalecenia, czy też innego rodzaju niewiążące sugestie dla właścicieli bądź potencjalnych inwestorów. Również zamieszczanie w m.p.z.p. ustaleń nieprecyzyjnych czy też sprzecznych co do możliwości sposobu zagospodarowania objętych planem nieruchomości stanowi naruszenie zasad sporządzania planu, skutkujące nieważnością uchwały w części zawierającej taką regulację (por. wyrok WSA z 14.02.2018 r., IV SA/Po 1081/17).

Potwierdzają to dalsze wypowiedzi judykatury, w których podkreśla się, że m.p.z.p. jako akt prawa miejscowego stanowiący o ograniczeniach w sposobie wykonywania prawa własności, winien stanowić o tym w sposób czytelny i budzący jak najmniej wątpliwości interpretacyjnych. Jeżeli tego nie czyni, budząc wątpliwości zasadniczej natury co do przeznaczenia lub zasad zagospodarowania terenu, lub parametrów lokalizacji inwestycji na terenie objętym planem miejscowym, to może to stanowić zagrożenie dla standardów demokratycznego państwa, powielając wątpliwości na etapie rozstrzygnięć indywidualnych. Zasady zagospodarowania terenu i zasady kształtowania zagospodarowania muszą być jasne i niedwuznaczne (por. wyroki NSA: z 10.06.2009 r., II OSK 1854/08; z 10.05.2017 r., II OSK 1649/16; z 14.01.2020 r., II OSK 3208/17).

Przenosząc powyższe uwagi na grunt kontrolowanej sprawy, należy stwierdzić, że w ocenie Sądu ustalenie w § 11 pkt 12 Uchwały, iż dopuszczona w tym przepisie do lokalizacji strefa o szerokości 7 m z przeznaczeniem pod ciąg pieszo-rowerowy ma być "ogólnodostępna", w istotnym stopniu narusza zasady sporządzania m.p.z.p., a to z następujących względów.

Po pierwsze, trafnie wytknął Wojewoda, że żaden z przepisów prawa, w tym zwłaszcza art. 15 ust. 2 i 3 u.p.z.p., nie przyznaje radzie gminy kompetencji do decydowania w planie miejscowym o "ogólnodostępności" określonego ciągu pieszo-rowerowego (szerzej: strefy / terenu), nie stanowiącego własności komunalnej, inaczej niż przez dopuszczenie jego realizacji w ramach inwestycji celu publicznego, zdefiniowanej w art. 2 pkt 5 u.p.z.p.

W myśl tego przepisu pod pojęciem "inwestycji celu publicznego" należy rozumieć "działania o znaczeniu lokalnym (gminnym) i ponadlokalnym (powiatowym, wojewódzkim i krajowym), a także krajowym (obejmującym również inwestycje międzynarodowe i ponadregionalne), oraz metropolitalnym (obejmującym obszar metropolitalny) bez względu na status podmiotu podejmującego te działania oraz źródła ich finansowania, stanowiące realizację celów, o których mowa w art. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2023 r. poz. 344)" [w skrócie "u.g.n."]. W przypadku realizacji ciągu pieszo-rowerowego zasadniczo wchodzą w grę cele publiczne określone w art. 6 pkt 1 u.g.n. ("wydzielanie gruntów pod drogi publiczne, drogi rowerowe i drogi wodne, budowa, utrzymywanie oraz wykonywanie robót budowlanych tych dróg, obiektów i urządzeń transportu publicznego, a także łączności publicznej i sygnalizacji") lub art. 6 pkt 9c u.g.n. ("wydzielanie gruntów pod publicznie dostępne samorządowe: ciągi piesze, place, parki, promenady lub bulwary, a także ich urządzanie, w tym budowa lub przebudowa").

Tymczasem w treści Planu inkryminowany ciąg pieszo-rowerowy nie został wyraźnie przewidziany do realizacji jako inwestycja celu publicznego. Również w odpowiedzi na skargę wykluczono taki jego charakter (cyt.: "Plan świadomie nie wyznaczył terenu publicznej drogi ani celu publicznego" – s. 3).

Po drugie, ustalenie w § 11 pkt 12 Uchwały, że chodzi o "ogólnodostępny" ciąg pieszo-rowerowy obiektywnie może być jednak źródłem uzasadnionych wątpliwości interpretacyjnych – czego dowodzi już argumentacja skargi Wojewody – czy ustalenie to nie "wpisuje się" w któryś z ww. celów publicznych (jak np. ten z art. 6 pkt 9c u.g.n.), co z kolei mogłoby otwierać Gminie Pniewy (zwanej dalej "Gminą") drogę do podjęcia działań nakierowanych na wywłaszczenie tak określonego terenu, na podstawie art. 112 i nast. u.g.n.

Wątpliwości te jawią się jako tym bardziej uzasadnione na tle zaprezentowanej w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (zob. wyrok NSA z 08.11.2022 r., II OSK 1742/22) liberalnej wykładni art. 6 pkt 9c u.g.n., w świetle której dla spełnienia warunku przeznaczenia danego terenu (w ww. wyroku NSA: terenu zielonego) pod cel publiczny określony w tym przepisie nie zawsze jest konieczne użycie w planie miejscowym określenia tożsamego z użytym w art. 6 pkt 9c u.g.n. (w ww. wyroku NSA: słowa "park"). Kluczowe bowiem z punktu widzenia zakwalifikowania przeznaczenia danej nieruchomości pod cel publiczny, o którym mowa w art. 6 pkt 9c u.g.n., są dwa elementy: (i) musi to być publicznie dostępny teren samorządowy – za czym może przemawiać właśnie użycie w m.p.z.p. określenia teren "ogólnodostępny" (w ww. wyroku NSA: "teren miejskiej zieleni urządzonej ogólnodostępnej") – a ponadto (ii) funkcja tego terenu musi odpowiadać tej, jaką pełni zwykle samorządowy obiekt wymieniony w art. 6 pkt 9c u.g.n. (w ww. wyroku NSA: samorządowy park). [Por. też wyrok NSA z 13.04.2023 r., I OSK 640/22].

Wszystko to oznacza, że określenie w § 11 pkt 12 Planu miejscowego, dopuszczonego w nim ciągu pieszo-rowerowego jako "ogólnodostępnego" skutkuje, wbrew przywołanym wyżej zasadom przyzwoitej legislacji oraz ZTP, istotną niejasnością tego ustalenia – czy mianowicie nie dopuszcza ono realizacji tego ciągu komunikacyjnego w charakterze inwestycji celu publicznego. Skoro zaś w odpowiedzi na skargę Burmistrz wyraźnie zaprzeczył, jakoby Gmina przewidywała możliwość wywłaszczenia (cyt.: "wykupu") spornego terenu, to uprawnionym jawi się wniosek, że użycie w § 11 pkt 12 Planu określenia "ogólnodostępny" może zarazem prowadzić do interpretacji (odczytania) tego ustalenia w sposób niezgodny z intencją organu planistycznego.

Po trzecie, przywołany w odpowiedzi na skargę przepis art. 232 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. - Prawo wodne (stan prawny na dzień podjęcia Uchwały: Dz. U. z 2022 r. poz. 2625, z późn. zm.; w skrócie "p.w.") statuuje zasadę, w myśl której: "Zakazuje się grodzenia nieruchomości przyległych do publicznych śródlądowych wód powierzchniowych oraz do brzegu wód morskich i morza terytorialnego w odległości mniejszej niż 1,5 m od linii brzegu, a także zakazywania lub uniemożliwiania przechodzenia przez ten obszar".

Z wyjaśnień zawartych w odpowiedzi na skargę (a zwłaszcza z przytoczonych w niej fragmentów opinii Gminnej Komisji Urbanistyczno-Architektonicznej z 17 stycznia 2023 r. – s. 3 odpowiedzi) można wysnuć wniosek, że kwestionowane przez Wojewodę postanowienia Planu miały służyć realizacji postulatu "wydzielenia terenu publicznego dla przestrzeni wzdłuż brzegu Jeziora Lubocześnickiego", w nawiązaniu właśnie do ww. regulacji p.w. oraz do tego, że inne "aktualnie obowiązujące plany miejscowe nakładają na właściciela gruntu obowiązek zachowania pasa o szerokości 7,0 m, jako pasa niegrodzonego, niewydzielanego płotem, ogólnodostępnego, z możliwością przejścia pieszego i przejazdu rowerowego wzdłuż linii brzegowej".

Wobec tego należy stwierdzić, że w ocenie Sądu ustawowe unormowanie zawarte w art. 232 p.w. ma charakter zupełny w tym sensie, że nie daje żadnych podstaw do modyfikowania – w tym poszerzania – w drodze aktu planistycznego zakresu zakazu, o jakim mowa w art. 232 p.w., a w szczególności do rozszerzania strefy objętej tym zakazem ponad ustawowe 1,5 m szerokości, licząc od linii brzegu. W konsekwencji ustanowienie w § 11 pkt 12 Planu dopuszczonej w nim strefy jako "ogólnodostępnej" jawi się też jako sprzeczne z art. 232 § 1 p.w.

Z tych wszystkich względów należało stwierdzić nieważność Uchwały w części obejmującej jej § 11 pkt 12 w zakresie słowa "ogólnodostępnej," – jako podjętej w tym zakresie z naruszeniem zasad sporządzania planu miejscowego, a zwłaszcza z przekroczeniem przysługującego Gminie władztwa planistycznego.

W pozostałej części skarga okazała się niezasadna.

Sąd uznał bowiem, że przewidziane w § 5 pkt 5 i w § 11 pkt 12 Uchwały dopuszczenie lokalizacji strefy o szerokości 7,0 m, położonej wzdłuż południowej granicy Planu, z przeznaczeniem pod realizację ciągu pieszo-rowerowego – podkreślmy: nie-ogólnodostępnego (jeżeli dysponent danego terenu się na taką dostępność nie zgodzi) – mieści się granicach władztwa planistycznego Gminy i nie narusza zasada sporządzania planu miejscowego. Albowiem, wbrew twierdzeniom skargi:

- w świetle całokształtu ustaleń zaskarżonego Planu miejscowego określenie przeznaczenia spornego terenu jest dostatecznie jednoznaczne. Jest to mianowicie teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej wolnostojącej (oznaczony na rysunku Planu symbolem MNW), przewidziany do zagospodarowania jego strefa zieleni, w ramach której fakultatywnie dopuszczono zlokalizowanie ciągu pieszo-jezdnego;

- wprowadzenie strefy zieleni, a nawet dopuszczenie lokalizacji w jej granicach ciągu pieszo-jezdnego, na terenie zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej wolnostojącej (MNW) nie oznacza dopuszczenia realizacji na tym samym terenie zadań (funkcji), które by się wzajemnie wykluczały lub były ze sobą sprzeczne. Przeciwnie, funkcje te należy postrzegać jako wzajemnie się uzupełniające i mogące harmonijnie współistnieć. Jak bowiem trafnie przyjmuje się orzecznictwie sądowym, ewentualne wątpliwości interpretacyjne, czy zlokalizowanie zieleni krajobrazowej (urządzonej) w otoczeniu zabudowy przeznaczonej na pobyt ludzi, nie stanowi przejawu nadużycia władztwa planistycznego, powinny być zwykle rozstrzygane przy zastosowaniu zasady in dubio pro natura, czyli w razie wątpliwości na rzecz ochrony środowiska (por. wyroki NSA: z 08.11.2022 r., II OSK 1742/22; z 20.12.2022 r., II OSK 2150/21). Rozwijając te myśl, Naczelny Sąd administracyjny wyjaśnił w ww. wyroku o sygn. akt I OSK 2150/21, że: "[w] kontekście art. 1 ust. 1 in fine u.p.z.p. trzeba podkreślić, że zasada zrównoważonego rozwoju została wprost wyrażona w Konstytucji RP (art. 5), podobnie jak obowiązek ochrony środowiska przez władze publiczne (art. 74 ust. 2 Konstytucji RP). Dla realizacji tych podstawowych zasad ustrojowych, w kontekście planowania przestrzennego, kluczową rolę odgrywa zwiększenie powierzchni terenów zieleni urządzonej. Funkcjonowanie takich terenów w otoczeniu zabudowy mieszkaniowej oraz usługowej związanej z turystyką w zasadniczy sposób wpływa na poziom zarówno mieszkańców, jak i turystów. W tym kontekście należy przypomnieć, że rzeczywista poprawa jakości życia to jeden z podstawowych celów zasady zrównoważonego rozwoju (por. np. wyrok NSA z 6 grudnia 2022 r., sygn. akt II OSK 3868/19; P. Korzeniowski, Zasady prawne ochrony środowiska, Łódź 2010, s. 280)". Nie ulega przy tym najmniejszej wątpliwości, że urzeczywistnieniu ww. zasad będzie służyć także urządzenie na takich terenach ciągu pieszo-rowerowego;

- kwestionowane przez Skarżącego ustalenia Planu nie skutkują utworzeniem niedopuszczalnej (por. wyrok WSA z 22.04.2015 r., II SA/Wr 126/15) "rezerwy terenowej" na cel dotyczący realizacji ciągu pieszo-rowerowego. Z taką sytuacją mielibyśmy do czynienia w przypadku kategorycznego przeznaczenia w m.p.z.p. określonej strefy na ten cel, a nie – jak to uczyniono w zaskarżonym Planie miejscowym – jedynie "dopuszczenia" realizacji tego celu;

- nie zachodzi sprzeczność pomiędzy częścią tekstową i rysunkową zaskarżonego Planu miejscowego, która – zdaniem Skarżącego – miała polegać na nieuwidocznieniu (cyt.: "pominięciu oznaczenia") na rysunku Planu przebiegu inkryminowanego ciągu pieszo-rowerowego. Przeciwko konieczności "oznaczania" jego przebiegu w załączniku graficznym do Uchwały przemawia już to, że realizacja tego ciągu nie jest obligatoryjna (nie została "nakazana"), a jedynie fakultatywna (została "dopuszczona"). Zarazem brak takiego oznaczenia nie będzie stanowić przeszkody do ewentualnej realizacji spornego ciągu pieszo-rowerowego, gdyż został on w części tekstowej Planu dostatecznie precyzyjnie określony – tak co do jego położenia ("wzdłuż południowej granicy planu"), jak i wymiaru ("o szerokości 7 m").

Na zakończenie wypada jeszcze zaznaczyć, że w świetle przywołanego wyżej art. 28 ust. 1 u.p.z.p. istotne naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego może spowodować nieważność tego planu "w całości lub części". Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego stwierdzenie nieważności całej uchwały planistycznej może mieć miejsce tylko wtedy, gdy naruszenia wskazane w ww. przepisie odnoszą się do całej uchwały lub przeważającej jej części. Jeśli natomiast naruszenia dotyczą tylko części ustaleń planu, lub znikomej części, to wystarczające jest wyeliminowanie z obrotu prawnego tylko tej części, o ile pozostała niewadliwa część może funkcjonować samodzielnie w obrocie prawnym (por. wyroki NSA: z 24.05.2022 r., II OSK 1210/19; z 07.12.2021 r., II OSK 451/21; z 20.07.2021 r., II OSK 2961/18; z 03.04.2019 r., II OSK 1487/17; z 13.06.2017 r., II OSK 75/17; z 07.03.2014 r., II OSK 207/14).

W ocenie Sądu z taką właśnie sytuacją, gdy stwierdzone naruszenia dotyczą tylko znikomej części ustaleń planu miejscowego – w tym przypadku: części obejmującej § 11 pkt 12 Uchwały jedynie w zakresie wyrazu "ogólnodostępnej," – mamy do czynienia w niniejszej sprawie. W konsekwencji stwierdzenie nieważności Planu miejscowego w tej części z pewnością nie spowoduje jego dezintegracji, ani nie uniemożliwi jego stosowania, co też słusznie zasygnalizowano w odpowiedzi na skargę.

Mając wszystko to na uwadze Sąd, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., stwierdził nieważność § 11 pkt 12 zaskarżonej Uchwały w zakresie wyrazu (z następującym po nim przecinkiem): "ogólnodostępnej," (pkt 1 sentencji wyroku).

W pozostałej części – tj. w zakresie zgłoszonego w skardze żądania stwierdzenia nieważności również pozostałych postanowień Uchwały (cyt.: stwierdzenia jej nieważności "w całości") – Sąd skargę oddalił (pkt 2 sentencji wyroku).

O kosztach postępowania sądowego (pkt 3 sentencji wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a., uwzględniając wynagrodzenie należne pełnomocnikowi Skarżącego, ustalone zgodnie z § 15 ust. 1 w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r. poz. 1935, z późn. zm.), w wysokości 480 zł.