Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 1011/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-04-30 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
658
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Dyrektor Zakładu Karnego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 106 § 3 i 5, art. 141 § 4, art. 174
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Tamara Dziełakowska Sędziowie sędzia NSA Rafał Stasikowski (spr.) sędzia del. WSA Maciej Kobak protokolant starszy asystent sędziego Łukasz Sielanko po rozpoznaniu w dniu 30 kwietnia 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej przy udziale Prokuratora Prokuratury Rejonowej Kraków – Prądnik Biały w Krakowie Michała Przybycienia skargi kasacyjnej R. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 10 listopada 2021 r. sygn. akt II SAB/Kr 138/21 w sprawie ze skargi R. S. na bezczynność Dyrektora Zakładu Karnego w W. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. odstępuje od zasądzenia od R. S. na rzecz Dyrektora Zakładu Karnego w W. zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 10 listopada 2021 r., sygn. akt II SAB/Kr 138/21, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę R. S. na bezczynność Dyrektora Zakładu Karnego w W. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej.

Wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.

Pismem z 11.06.2021 r. (data wpływu - 17.06.2021 r.) skarżący zwrócił się z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej w postaci informacji, ile zgód na posiadanie konsol do gier wydano w Zakładzie Karnym w W. w okresie od 01.01.2021 r. do dnia rozpatrzenia wniosku z podziałem na poszczególne miesiące.

W dniu 25.06.2021 r. organ udzielił odpowiedzi skarżącemu, że w ZK

w W. nie prowadzi się rejestru zgód na sprzęt RTV, konsole do gier, itp.

Skarżący złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, podnosząc zarzut bezczynności organu.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenia podając, iż Dyrektor Zakładu Karnego w W. rozpoznał wniosek skarżącego i udzielił mu stosownej odpowiedzi z zachowaniem ustawowego terminu.

Oddalając skargę, sąd pierwszej instancji wskazał, że skarżony organ – Dyrektor Zakładu Karnego w W. jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej, oraz że żądana informacja – o ile by istniała - stanowi informację publiczną. Skoro zatem żądana informacja stanowi informację publiczną, a wniosek w przedmiocie jej udostępnienia został skierowany do organu, który jest podmiotem zobowiązanym do jej udzielenia, to organ ten winien udzielić takiej informacji o ile jest w jej posiadaniu. Zdaniem sądu w kontrolowanej sprawie, w wymaganym terminie organ udzielił informacji, że nie posiada żądanej informacji, a w odpowiedzi na skargę dodatkowo przedstawił argumenty, z których wynika, dlaczego informacją tą nie dysponuje. W ocenie sądu argumentacja skarżonego organu jest rzeczowa, wiarygodna i przekonująca. Z treści udzielonej przez Dyrektora ZK w W. odpowiedzi jednoznacznie wynika, że organ nie dysponuje żądaną przez skarżącego informacją. Treść odpowiedzi w sposób pośredni zawiera uzasadnienie tego faktu, którym jest brak rejestru zgód. Logicznym wnioskiem w takiej sytuacji jest to, że skoro organ nie prowadzi rejestru zgód na konsole do gier, to w konsekwencji nie dysponuje informacją ile takich zgód udzielił i to jeszcze z podziałem na poszczególne miesiące. Brak też podstaw do zarzucenia organowi, że naruszył przepisy ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 902; dalej "u.d.i.p.") poprzez niewydanie decyzji o odmowie udzielenia informacji publicznej. Taka decyzja byłaby bowiem wymagana, jeśli organ odmawiałby udzielenia informacji publicznej, która jest w jego posiadaniu. Sąd ten podkreślił, że w postępowaniu o udostępnienie informacji publicznej, w którym organ zaprzecza, aby żądaną informację posiadał, sąd nie ocenia powinności organu, a jedynie ustala fakt, czy żądana informacja jest w posiadaniu organu, czy też nie jest. Z przedstawionej przez organ argumentacji wiarygodnie wynika, że organ żądaną informacją nie dysponuje, o czym poinformował w terminie wnioskodawcę. W takiej sytuacji brak jest podstaw aby stwierdzić bezczynność organu i zobowiązać go do udzielenia takiej nieistniejącej informacji.

Z powyższych przyczyn sąd pierwszej instancji oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.; dalej "p.p.s.a.").

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł skarżący, zaskarżając wyrok

w całości. Wniósł o uchylenie wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi pierwszej instancji. Pełnomocnik skarżącego ustanowiony w ramach prawa pomocy wniósł o zasądzenie na jego rzecz zwrotu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej w wysokości 150% opłaty przewidzianej przepisami rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 3 października 2016 r. w sprawie ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego z urzędu oraz niezbędnych wydatków poniesionych w związku z prowadzeniem sprawy w imieniu skarżącego na podstawie przedstawionego spisu wydatków. Nadto wniósł o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił:

I. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie przepisów prawa materialnego, a to:

a. § 11 ust. 1 w zw. z § 9 ust. 2 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 13 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobów załatwiania wniosków, skarg i próśb osób osadzonych w zakładach karnych i aresztach śledczych (Dz.U. z 2013 r., poz. 647; dalej "rozporządzenie") poprzez jego niezastosowanie i uznanie, że organ nie posiada informacji wnioskowanej przez skarżącego, podczas gdy treść ww. przepisu obliguje organ - Dyrektora Zakładu Karnego w W. do prowadzenia ewidencji wniosków, skarg i próśb wpływających do jednostki, a nadto z załącznika do rozporządzenia wynika, że Dziennik Wniosków, do którego prowadzenia zobowiązany był organ, przewiduje w kolumnie nr 14 ustalenie sposobu załatwienia wniosku, co pozwala na podstawie wpisów ww. ewidencji (Dziennika Wniosków) ustalić informacje stanowiące przedmiot wniosku skarżącego i w konsekwencji uznać, że organ był w posiadaniu informacji wnioskowanej przez skarżącego co skutkuje uznaniem bezczynności organu;

b. § 7 ust. 1 w zw. z § 7 ust. 3 w zw. z załącznikiem (Wzór Dziennika Wniosków) do rozporządzenia poprzez jego niezastosowanie i uznanie, że organ nie posiada informacji wnioskowanej przez skarżącego, podczas gdy organ dysponuje informacją w przedmiocie ilości wniosków i spraw złożonych w temacie objętym wnioskiem skarżącego, a pomimo to nie doszło do udzielenia skarżącemu informacji ograniczając się do stwierdzenia, że organ nie prowadzi rejestru zgód na posiadanie konsoli do gier, podczas gdy organ nie przedstawił, czy posiada wiedzę o ilości udzielonych zgód niezależnie od prowadzenia przedmiotowego rejestru, zaś ze wzoru Dziennika Wniosków jaki powinien stosować organ wynika, że organ był w posiadaniu informacji publicznej stanowiącej przedmiot wniosku skarżącego,

c. art 4 ust 1 w zw. z art. 1 ust 1 art 3 ust 1 pkt 1 u.d.i.p. poprzez jego niezastosowanie i uznanie, że organ administracji publicznej - Dyrektor Zakładu Karnego w W. udzielił skarżącemu informacji publicznej w związku ze złożonym przez niego wnioskiem o przedstawienie informacji w przedmiocie ilości udzielonych zgód na posiadanie konsoli do gier, podczas gdy organ nie udzielił ww. informacji ograniczając się do wskazania, że nie prowadzi rejestru zgód. Tym samym w ocenie skarżącego doszło do deprecjacji natury informacji publicznej w sytuacji, gdy z okoliczności sprawy wynika, że organ miał dostęp do informacji jakich udzielenia domagał się skarżący;

d. art. 13 ust 1 i 2 u.d.i.p. poprzez ich niezastosowanie i brak uznania, że w warunkach przedmiotowej sprawy nie doszło do braku udostępnienia skarżącemu informacji publicznej mimo ciążącego na organie obowiązku udzielenia skarżącemu informacji jakimi w tym zakresie dysponuje.

II. Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a to:

a. art. 3 § 1 oraz art . 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez niewłaściwą kontrolę postępowania organu administracji publicznej w wyniku błędnego ustalenia stanu faktycznego sprawy, tj. ustalenia, że organ nie dysponował informacją publiczną, podczas gdy okoliczności faktyczne sprawy pozwalają na uznanie, że organ mógł być w posiadaniu informacji publicznej o jaką wnioskował skarżący;

b. art. 106 § 3 p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie i niewyjaśnienie istotnych wątpliwości w sprawie, co w rezultacie prowadziło do braku wszechstronnej oceny dowodów zgromadzonych w sprawie prowadzącego do wniosku, że organ nie dysponował informacją publiczną wnioskowaną przez skarżącego;

c. art. 106 § 3 w zw. z art. 106 § 5 p.p.s.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i naruszenie zasady swobodnej oceny dowodów i przyjęcie w ślad za organem, że nie dysponuje on rejestrem zgód na sprzęt RTV oraz konsole do gier, podczas gdy w rzeczywistości organ nie podjął działań zmierzających do ustalenia czy faktycznie organ był w posiadaniu informacji publicznej wnioskowanej przez skarżącego poprzestając na ustaleniu, że zaprezentowana przez organ argumentacja jest rzeczowa, wiarygodna i przekonująca;

d. art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez wybiórcze przedstawienie stanu sprawy i nieodniesienie się do zarzutów podniesionego w skardze, a w szczególności na zarzucie ograniczenia się przez organ do twierdzenia, że nie dysponuje rejestrem zgód na sprzęt RTV oraz konsole do gier z pominięciem istnienia faktycznej wiedzy organu o ilości udzielonych zgód w warunkach pozwalających na poczynienie ustalenia w tym zakresie.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę wystąpienie przesłanek nieważności postępowania. W tej sprawie sąd nie stwierdza wystąpienia jakiejkolwiek przesłanki nieważności postępowania. Związanie granicami skargi oznacza związanie podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej oraz jej wnioskami. Naczelny Sąd Administracyjny bada przy tym wszystkie podniesione przez stronę skarżącą kasacyjnie zarzuty naruszenia prawa (por. uchwała pełnego składu sędziów NSA z 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010 z. 1 poz. 1).

Skarżący kasacyjnie podniosła zarówno zarzuty naruszenia prawa materialnego, jak i zarzuty naruszenia prawa procesowego.

W pierwszym rzędzie rozpoznane zostaną zarzuty naruszenia przepisów prawa procesowego, gdyż ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie ustalonego przez organ administracyjny w sprawie stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za nieprawidłowy (por. wyrok NSA z 13 sierpnia 2013 r., II GSK 717/12; wyrok NSA z 4 lipca 2013 r., I GSK 934/12).

Przed przejściem do merytorycznej oceny poszczególnych zarzutów zwrócić uwagę należy, iż Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę wyłącznie w granicach skargi kasacyjnej, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnymi jej podstawami, określonymi w art. 174 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie ma prawa rozwijać, czy też doprecyzowywać, bądź uzupełniać stawianych zarzutów. Dlatego też przedmiotem oceny Sądu mogą być jedynie te zarzuty kasacyjne, które strona sformułowała i uzasadniła zgodnie z wymogami prawnymi wynikającymi z art. 174 i art. 176 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie jest bowiem władny badać, czy zaskarżony wyrok nie narusza innych przepisów niż wskazane w podstawach, na których skargę kasacyjną oparto, uzupełniać podniesione zarzuty, itp. (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 12 kwietnia 2018 r., sygn. II OSK 2457/17; z 8 marca 2018 r., sygn. I OSK 955/16; z 2 marca 2018 r., sygn. I OSK 2306/17; z 25 listopada 2014 r., sygn. II GSK 1253/13; z 27 listopada 2015 r., sygn. I OSK 902/14 – wszystkie dostępne w CBOSA). Przypomnieć trzeba, iż skarga kasacyjna jest sformalizowanym środkiem zaskarżenia. W skardze tej zatem winny być sprecyzowane zarzuty kasacyjne w taki sposób, by możliwe było odniesienie się przez ich treść do zaskarżonego orzeczenia. Uwaga ta jest konieczna ze względu na sformułowanie niektórych zarzutów w sposób, który uniemożliwia ich merytoryczne rozpoznanie, o czym w szczegółach poniżej.

Zarzut pierwszy naruszenia prawa procesowego (II.a wedle numeracji przyjętej w skardze kasacyjnej) jest nieuzasadniony. Zamiarem autora skargi kasacyjnej było zakwestionowanie przez podniesienie naruszenia szeregu wskazanych w nim przepisów ustaleń faktycznych sądu pierwszej instancji. Przypomnieć należy, iż przedmiotem skargi była bezczynność organu w zakresie załatwienia wniosku o udzielenie informacji publicznej. Wskazane w zarzucie przepisy art. 7, 8, 77 § 1 i 80 k.p.a. są przepisami regulującymi przebieg postępowania jurysdykcyjnego nakierowanego na załatwienie sprawy przez wydanie decyzji administracyjnej.

W rozpoznawanej sprawie nie doszło do wydania decyzji administracyjnej, a skarżący przedmiotem skargi uczynił bezczynność w załatwieniu swojego wniosku. Powyższe przepisy nie mogły być więc stosowane bezpośrednio przez organ, ani też pośrednio przez sąd administracyjny pierwszej instancji. Nie mogły być tym samym naruszone. Uwagę tę odnieść należy także do zarzutu naruszenia przepisu art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a., który reguluje kompetencję orzeczniczą sądu administracyjnego w zakresie możliwości stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia wydanego przez organ. W związku z tym, że organ nie wydał w sprawie aktu administracyjnego, to niemożliwe było stwierdzenie jego nieważności. Sąd pierwszej instancji w sprawie bezczynności nie miał więc żadnych podstaw i sposobności, aby naruszyć przepis odnoszący się do stwierdzania nieważności decyzji lub postanowienia.

Nie zasługuje na uwzględnienie zarzut naruszenia przepisu art. 3 § 1 p.p.s.a. Jest to przepis ustrojowy, stąd też pozostaje zagadką w jaki sposób mogłoby dojść do jego naruszenia na etapie ustalania stanu faktycznego. Kwestii tej nie wyjaśnia autor skargi kasacyjnej, a w tym zakresie zastąpić nie może go Naczelny Sąd Administracyjny. Niezależnie od treści zarzutu dodać należy, że zgodnie z art. 3 § 1 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Wydanie wyroku niezgodnego z oczekiwaniem strony skarżącej nie może być zaś utożsamiane z uchybieniem powołanej normie. Nie ma bowiem żadnych podstaw do przyjęcia, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dokonał w niniejszej sprawie takiej kontroli albo że zastosował środki, których ustawa nie przewiduje, czy też ocenę swoją oparł na innym kryterium niż zgodność zaskarżonej decyzji z prawem.

Zarzuty drugi i trzeci (II. b i c) zostaną rozpoznane łącznie. Oba zarzuty są nieuzasadnione. W pierwszym z nich zarzucono naruszenie przepisu art. 106 § 3 p.p.s.a. przez jego niezastosowanie. Takie określenie sposobu naruszenia przepisu prawa prowadzi a limine do jego nieskuteczności. Kwestia ta została szczegółowo omówiona poniżej w odniesieniu do zarzutów złamania prawa materialnego, a wszystkie uwagi tam poczynione znajdują pełne odniesienie do zarzutu II.b.

Dalej wskazać należy, iż zarzuty II. b i c podniesione zostały w celu zakwestionowania ustaleń faktycznych przyjętych przez sąd za podstawę wyrokowania. W pierwszym z nich autor skargi kasacyjnej zarzucił sądowi niezastosowanie przepisu art. 106 § 3 p.p.s.a. i niewyjaśnienie istotnych wątpliwości i brak wszechstronnej oceny dowodów, a w drugim – naruszenie zasady swobodnej oceny dowodów.

Zauważyć należy, iż zasadniczo w postępowaniu sądowoadministracyjnym sąd nie ustala stanu faktycznego, lecz bada czy w trakcie postępowania administracyjnego zostały ujawnione wszystkie okoliczności istotne dla wydania decyzji, czy były one uwzględnione przy wydaniu decyzji i w jaki sposób zostały ocenione przez organ (por. wyrok NSA z 16 maja 2008 r., II OSK 554/07). Uwaga ta nie odnosi się jednak do postępowania ze skargi na bezczynność. W takim bowiem postępowaniu ustaleniem okoliczności faktycznych zajmuje się w całości sąd administracyjny. W sprawie skargi na bezczynność sąd przeprowadza wszystkie dowody i wyjaśnia w całości wszystkie istotne okoliczności sprawy, w tym wyjaśnia również istotne wątpliwości sprawy. Nie przeprowadza zatem uzupełniającego postępowania dowodowego, lecz całe postępowanie dowodowe.

Zgodnie z art. 106 § 3 p.p.s.a "sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie". Powyższy przepis nie służy do zwalczania ustaleń faktycznych, z którymi strona się nie zgadza (por. wyroki NSA z: 25 lutego 2016 r., II OSK 1592/14, 25 października 2015 r., I OSK 300/14). Przepis ten określa kompetencje do dopuszczenia na etapie postępowania sądowoadministracyjnego dowodu z dokumentów, a w art. 106 § 5 p.p.s.a. określa zasady przeprowadzenia dowodów z dokumentów. Oznacza to, iż podniesienie zarzutów naruszenia przepisów art. 106 § 3 i 5 p.p.s.a. w celu wzruszenia ustaleń faktycznych nie mogło okazać się skuteczne, gdyż przepisy te nie odnoszą się do obowiązku ustalenia okoliczności faktycznych sprawy, lecz jedynie do uzupełniającego przeprowadzenia dowodu

z dokumentów celem wyjaśniania istotnych wątpliwości. Celem postępowania dowodowego, o którym mowa w powyższym przepisie, jest ocena, czy organy prawidłowo ustaliły ten stan i czy prawidłowo zastosowały przepisy prawa materialnego do poczynionych ustaleń. Oznacza to, że postępowanie dowodowe przed sądem administracyjnym, w tym ustalania stanu faktycznego sprawy ze skargi na bezczynność następuje na innej podstawie aniżeli przepisy art. 106 § 3 i 5 p.p.s.a.

Dalej wskazać należy, iż skarga kasacyjna jest wysoce sformalizowanym środkiem odwoławczym wnoszonym w konkretnej sprawie, co obliguje autora skargi kasacyjnej do powiązania zarzutu naruszenia wskazanej normy generalno-abstrakcyjnej z konkretnym działaniem bądź zaniechaniem sądu pierwszej instancji w danej sprawie. Oznacza to, że w skardze kasacyjnej winny być sprecyzowane zarzuty kasacyjne w taki sposób, by możliwe było odniesienie się przez ich treść do zaskarżonego orzeczenia. Tym samym nieskuteczne okazać się muszą zarzuty abstrakcyjne, z których nie sposób wywieść jakie konkretnie działanie sądu naruszyło dany przepis, np. brak wskazania, jakie konkretnie dowody nie zostały w sprawie przeprowadzone. Ponadto zarzuty takie muszą zostać należycie uzasadnione. W uzasadnieniu winno dojść do logicznego wyjaśnienia związku naruszenia przepisu procesowego z istotnym wpływem tego naruszenia na wynika postępowania. Brak uzasadnienia każdego zarzutu oznacza, że podstawa kasacyjna nie odpowiada wymaganiom określonym w art. 176 p.p.s.a (por. wyrok NSA z 16 maja 2005, GSK 402/04). W rozpoznawanej sprawie, oba zarzuty uznać należy za dotknięte pewnym stopniem abstrakcyjności oraz za nieuzasadnione. Autor skargi kasacyjnej wskazuje na obowiązek przeprowadzenia bliżej nieokreślonych dowodów, nie wyjaśniając jakie mogłyby to być konkretnie dowody w tej sprawie. Raczy nie dostrzegać, iż organ wyraził swoje stanowisko w sposób w pełni jasny. Stąd brak wskazanie jakie jeszcze mogłyby zostać przeprowadzone dodatkowe dowody z dokumentów uniemożliwia skonkretyzowaną ocenę ewentualnego naruszenia przepisów art. 106 § 3 i 5 p.p.s.a. W związku z powyższym tak sformułowane zarzuty nie mogły okazać się skuteczne.

Zarzut II. d jest nieuzasadniony. Zarzut ten ze względu na swoją treść dotyczy dwóch zagadnień – zakwestionowania przyjętych ustaleń faktycznych ("wybiórcze przedstawienie stanu sprawy") oraz nieodniesienia się do zarzutów skargi.

Artykuł 141 § 4 p.p.s.a. stanowi, że uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzuty podniesione w skardze, stanowiska pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, pisemne motywy powinny ponadto obejmować wskazania co do dalszego postępowania. Przepis ten określa zatem niezbędne elementy uzasadnienia, których zamieszczenie pozwala odtworzyć sposób rozumowania sądu, który doprowadził do takiego właśnie rozstrzygnięcia. Wskazuje on w swej treści na trzy elementy, które muszą się znaleźć w uzasadnieniu wyroku:

a) opis historyczny sprawy, zawierający prezentację jej okoliczności faktycznych, przebiegu i stanowisk stron do momentu podjęcia ostatecznego rozstrzygnięcia (decyzji, postanowienia bądź innej czynności administracyjnej) zaskarżonego do sądu administracyjnego,

b) prezentacje stanowisk stron w postępowaniu sądowoadministracyjnym obejmującą w pierwszym rzędzie zarzuty skargi oraz argumenty strony przeciwnej zawarte w odpowiedzi na nią, uzupełnione ewentualnie o stanowiska innych uczestników postępowania oraz

c) stanowisko sądu obejmujące wskazanie podstawy prawnej rozstrzygnięcia wraz z jej wyjaśnieniem.

Sporządzenie uzasadnienia jest czynnością następczą w stosunku do podjętego rozstrzygnięcia, stąd też tylko w nielicznych sytuacjach naruszenie tej normy prawnej może stanowić skuteczną podstawę skargi kasacyjnej. Oznacza to także, iż za pomocą tego przepisu nie jest możliwe kwestionowanie ustaleń faktycznych przyjętych za podstawę wyrokowania, gdyż jest to czynność, która poprzedza wydanie wyroku, a tym bardziej poprzedza sporządzenie uzasadnienia. O naruszeniu tego przepisu można mówić natomiast w przypadku, gdy uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie spełnia jednego z ustawowych, wymienionych w jego treści warunków. Wyrok sądu pierwszej instancji nie będzie poddawał się kontroli sądowoadministracyjnej w przypadku braku wymaganych prawem części (np. nieprzedstawienia stanu sprawy, czy też niewskazania lub niewyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia), a także wówczas, gdy będą one co prawda obecne, niemniej jednak obejmować będą treści podane w sposób niejasny, czy też nielogiczny, uniemożliwiający jednoznaczne ustalenie stanu faktycznego i prawnego, stanowiącego podstawę kontrolowanego wyroku sądu (por. wyroki NSA z dnia 15 czerwca 2010 r., II OSK 986/09; z dnia 12 marca 2015 r., I OSK 2338/13, publik. CBOSA). Żaden przypadek z powyższych nie zachodzi. Uzasadnienie w poddanej kontroli sprawie zawiera wszystkie konieczne elementy. Mimo że nie jest ono rozbudowane to pozwala na ustalenie przebiegu procesu myślowego sądu oraz jego kontrolę.

Podkreślenia wymaga, że prawidłowo sporządzone uzasadnienie wyroku nie wymaga szczegółowego odniesienia się do wszystkich zarzutów skargi oraz podniesionej w niej argumentacji, a jedynie w zakresie niezbędnym do przeprowadzenia kontroli zaskarżonego aktu administracyjnego. Sam fakt braku wyraźnego odniesienia się przez sąd pierwszej instancji do niektórych zarzutów skargi lub pominięcia w rozważaniach niektórych elementów stanu faktycznego sprawy, nie stanowi podstawy do uznania, że zaskarżony wyrok został wydany z naruszeniem art. 141 § 4 p.p.s.a. (por. wyrok NSA z 21 września 2017 r., I GSK 1329/15). Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowiska strony przeciwnej, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie.

Z wywodów sądu wynika, dlaczego w jego ocenie nie doszło do naruszenia prawa wskazanego w skardze i jaki stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania. Sąd pierwszej instancji w dostateczny sposób wyjaśnił motywy podjętego rozstrzygnięcia. Polemika z ustaleniami sądu pierwszej instancji i oceną stanu faktycznego dokonaną przez ten sąd nie może sprowadzać się do zarzutu naruszenia powołanego przepisu. Tym samym zarzut w zakresie naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. należało uznać za niezasadny.

Nie został także naruszony przepis art. 145 § 1 pkt 1 c p.p.s.a. Autor skargi kasacyjnej nie wyjaśnił w jaki sposób i jakim działaniem mogło dojść do jego naruszenia. Jest to zresztą niemożliwe w rozpoznawanej sprawie, gdyż wskazany w zarzucie przepis odnosi się do skargi na decyzję, zaś przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie jest bezczynność organu. Z tych względów zarzut ten uznać należało za pozbawiony podstaw.

Zarzuty oparte na podstawie wynikające z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. są nieuzasadnione.

Zgodnie z prezentowanym w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego poglądem nie jest dopuszczalne w świetle brzmienia art. 174 p.p.s.a. formułowanie zarzutu skargi kasacyjnej jako naruszenie przepisu prawa "poprzez jego niezastosowanie" czy "pominięcie" (por. wyrok NSA z 1 czerwca 2004 r., OSK 284/04, niepubl.; wyrok NSA z 3 grudnia 2008 r., I OSK 1807/07; wyrok NSA z 14 maja 2007 r., I OSK 1247/06; wyrok NSA z 28 marca 2007 r., I OSK 31/07; postanowienie NSA z 2 marca 2012 r., I OSK 294/12; wyrok NSA z 25 kwietnia 2012 r., II OSK 329/12; wyrok NSA z 6 grudnia 2013 r., I OSK 2255/12; wyrok NSA z 8 września 2017 r., I OSK 3080/15). Z treści art. 174 pkt 1 p.p.s.a. wynika, iż kwestionować w drodze skargi kasacyjnej można tylko dwa rodzaje naruszenia prawa materialnego – błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie prawa materialnego. Przepis ten nie przewiduje zaś błędu sądu pierwszej instancji w postaci niezastosowania skonkretyzowanego prawa. Zarzut taki mógłby okazać się skuteczny jedynie wówczas, gdyby autor skargi kasacyjnej zarzucając niezastosowanie określonego przepisu jednocześnie wskazała przepis, który w jego przekonaniu został wadliwie zastosowany zamiast przepisu przez niego wskazywanego - wraz z podaniem uzasadnienia tego stanowiska. Wymogu tego skarga kasacyjna nie spełnia. W żadnym zarzucie, ani w treści ich uzasadnienia nie doszło bowiem do określenia przepisów, które zostały błędnie zastosowane w miejsce przepisów niezastosowanych, a podanych w treści zarzutów.

Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną. O odstąpieniu od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego od skarżącego na rzecz organu Sąd orzekł na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a., uznając, że w sprawie zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek, o którym stanowi ten przepis. Naczelny Sąd Administracyjny nie rozpoznał wniosku dotyczącego przyznania wynagrodzenia ustanowionemu z urzędu pełnomocnikowi skarżącego, gdyż należne od Skarbu Państwa wynagrodzenie pełnomocnika z urzędu przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w art. 258-261 p.p.s.a.