Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 531/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2024-04-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: uchylono decyzję organu II i I instancji
Powołane przepisy: article: art. 28  ust. 2
journal: Dz.U. 2020 poz 1333
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Sebastian Pietrzyk (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Monika Niedźwiedź Sędzia WSA Małgorzata Łoboz Protokolant: sekretarz sądowy Anna Bubula po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 kwietnia 2024 r. sprawy ze skargi B. M. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia 9 marca 2023 roku znak: WI-I.7840.7.14.2022.PI w przedmiocie odmowy uchylenia ostatecznej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. zasądza od Wojewody Małopolskiego na rzecz skarżącej B. M. kwotę 697 zł (sześćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi B. M. jest decyzja Wojewody Małopolskiego z dnia 9 marca 2023 roku, znak: WI-I.7840.7.14.2022.PI utrzymująca w mocy decyzję Starosty Krakowskiego nr AB.V.2.185.2021, z 20 grudnia 2021 r., znak: AB.V.6740.4.10.2021.KM, o odmowie uchylenia decyzji ostatecznej Starosty Krakowskiego Nr AB.V.1.1212.2020 z 19 października 2020 r., znak: AB.V.6740.1.203.2020.SP, w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę zamierzenia budowlanego pn.: "Budowa stacji bazowej telefonii komórkowej sieci Play numer [...] składającej się ze stalowej wieży kratowej o wysokości całkowitej 55,45m wraz z antenami sektorowymi i radioliniowymi, urządzeniami serującymi APM umieszczonymi na ruszcie stalowym mocowanym do podstawy wieży, wykonaniem ogrodzenia przymocowanego do krawężników wieży oraz zasilania obiektu w energię elektryczną" na dz. nr [...] w m. W. , gm. S., dla Inwestora: P. Sp. z o.o., ul. [...], [...].

Powyższa decyzja została wydana w następujących okolicznościach.

Starosta Krakowski decyzją nr AB.V.1.1212.2020 z 19 października 2020 r., znak: AB.V.6740.1.203.2020.SP, zatwierdził projekt budowlany i udzielił Inwestorowi – P. Sp. z o.o., pozwolenia na budowę inwestycji pn.: Budowa stacji bazowej telefonii komórkowej sieci Play numer [...] składającej się ze stalowej wieży kratowej o wysokości całkowitej 5,45m wraz z antenami sektorowymi i radioliniowymi, urządzeniami serującymi APM umieszczonymi na ruszcie stalowym mocowanym do podstawy wieży, wykonaniem ogrodzenia wieży przymocowanego do krawężników wieży oraz zasilania obiektu w energię elektryczną na dz. nr [...] w m. W. , gm. S..

W dniu 14 września 2021 r. na dziennik Organu I instancji wpłynął wniosek B. M. z 6 września 2021 r., za którym wniesiono, iż cyt.: (...) w oparciu o art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. niniejszym wnoszę o - wznowienie postępowania zakończonego wydaniem decyzji Starosty Krakowskiego z dnia 19 października 2020 r., nr AB.V.1.1212.2020 (...) – na podstawie art. 152 k.p.a. wnoszę o wstrzymanie wykonania decyzji. W/w wniosek został uzupełniony pismem B. M., reprezentowanej przez adwokat M. K. z 12 października 2021 r., w którym wskazano, iż cyt.: B. M. zgłosiła się do mojej Kancelarii w celu uzyskania informacji odnośnie możliwości ustalenia czy w stosunku do nieruchomości stanowiącej działkę nr [...] w W. wydana została decyzja administracyjna w przedmiocie zezwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej. (...) wśród mieszkańców W. zaczęły pojawiać się informacje odnośnie planowania przez sieć Play takiej właśnie budowy. (...) Następnie, złożyłam wniosek o udostępnienie informacji publicznej "czy od dnia 1 sierpnia 2018 r. do dzisiaj toczyło się lub nadal toczy jakiekolwiek postępowanie administracyjne dotyczące nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] położona w W. , a jeśli tak, to jakie decyzje (daty wydania, sygnatury, rozstrzygnięcie) zostały wydane". Wskutek tego, uzyskałam informację o wydaniu decyzji dotyczącej ww. nieruchomości w dniu 16 sierpnia 2021 r., kiedy to odebrałam pismo Starostwa Krakowskiego z dnia 12 sierpnia 2021 r. Tego samego dnia przekazałam treść odpowiedzi Starostwa B. M..

Postanowieniem z 22 października 2021 r., znak: AB.V.6740.4.10.2021.KM, Starosta Krakowski wznowił postępowanie w sprawie zakończonej decyzją ostateczną Starosty Krakowskiego Nr AB.V.1.1212.2020 z dnia 19 października 2020 r., znak: AB.V.6740.1.203.2020.SP, z w/w wniosku P. B. M..

Decyzją Nr AB.V.2.185.2021 z 20 grudnia 2021 r., znak: AB.V.6740.4.10.2021.KM, Starosta Krakowski odmówił uchylenia decyzji ostatecznej Starosty Krakowskiego Nr AB.V.1.1212.2020 z 19 października 2020 r., znak: AB.V.6740.1.203.2020.SP, w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę zamierzenia budowlanego pn.: "Budowa stacji bazowej telefonii komórkowej sieci Play numer [...] składającej się ze stalowej wieży kratowej o wysokości całkowitej 55,45 m wraz z antenami sektorowymi i radioliniowymi, urządzeniami serującymi APM umieszczonymi na ruszcie stalowym mocowanym do podstawy wieży, wykonaniem ogrodzenia wieży przymocowanego do krawężników wieży oraz zasilania obiektu w energię elektryczną na dz. nr [...] w m. W. , gm. S., dla Inwestora: P. Sp. z o.o., ul. [...], [...].

Odwołanie od tej decyzji wniosła B. M., reprezentowana przez pełnomocnika adwokat M. K..

Po rozpoznaniu sprawy w wyniku wniesionego odwołania Wojewoda Małopolski decyzją z dnia 9 marca 2023 roku utrzymał w mocy decyzję Starosty Krakowskiego z dnia 20 grudnia 2021 r.

W uzasadnieniu wskazano, że zaskarżona decyzja wydana została w trybie postępowania wznowieniowego, którego przedmiotem jest weryfikacja prawidłowości decyzji ostatecznej, wydanej w zwykłym trybie postępowania administracyjnego. Celem wznowienia postępowania jest ustalenie, czy postępowanie zwykłe było dotknięte określonymi wadami i usunięcie ewentualnych wadliwości, ustalenie czy i w jakim zakresie ta wadliwość wpłynęła na byt prawny decyzji ostatecznej oraz w razie stwierdzenia wadliwości decyzji dotychczasowej doprowadzenie do jej uchylenia i wydania nowej decyzji rozstrzygającej o istocie sprawy albo stwierdzenia, że decyzja dotychczasowa została wydana z określonym naruszeniem prawa.

Wojewoda Małopolski podkreślił, iż wznowieniowe postępowanie administracyjne samo w sobie nie otwiera możliwości ponownego merytorycznego rozpoznania sprawy administracyjnej, ponieważ w pierwszej kolejności nakierowane jest na zbadanie, czy w realiach konkretnej sprawy wystąpiła przesłanka wznowienia postępowania, czy też taka przesłanka nie wystąpiła.

W niniejszej sprawie Wnioskodawca B. M., wniosek o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją nr AB.V.1.1212.2020, Starosty Krakowskiego z 19 października 2020 r., znak: AB.V.6740.1.203.2020.SP, oparła na przesłance wznowienia z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., tj.: strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu.

Dokonując kontroli skarżonej decyzji Starosty Krakowskiego, Wojewoda Małopolski stwierdza, że zasadnie we wznowionym postępowaniu orzeczono o odmowie uchylenia decyzji ostatecznej. Wskazana przez Wnioskodawczynię przesłanka wznowienia nie zaistniała – tj. B. M. nie przysługiwał status strony w postępowaniu dotyczącym pozwolenia na budowę przedmiotowej inwestycji.

Jak wynika z akt przedmiotowej sprawy B. M. jest współwłaścicielką działki nr [...] położonej w miejscowości W. . Inwestycja została zaplanowana w odległości około 15 m (w linii prostej) od granicy w/w działki Odwołującej.

W projekcie budowlanym, zgodnie z wymogami rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz.U.2018.1935 – tekst jednolity, zwanego dalej rozporządzeniem w sprawie projektu), zamieszczono informację o obszarze oddziaływania projektowanego obiektu, iż cyt.: "Przedmiotowa inwestycja polegająca na budowie Stacji Bazowej Telefonii komórkowej PLAY nr [...] wraz z kablowa linia zasilającą, umiejscowiona będzie na ternie działki o nr [...] obręb [...] zlokalizowanej w miejscowości w. . Na stacji planuje się instalację trzech anten sektorowych HW ATR4518R6 oraz czterech anten radioliniowych. Obszar oddziaływania obiektu budowlanego został wyznaczony na podstawie art. 121 Ustawy Prawo Ochrony Środowiska (Dz.U.2020, poz. 1219) oraz opracowania zawierającego graficzną prezentację poziomu pól elektromagnetycznych, zawartą w projekcie telekomunikacyjnym. Powyżej przeprowadzono analizę zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz innych przepisów prawa. W pkt. 9.3 wskazano działki nad którymi zlokalizowany jest obszar zasięgów pól elektromagnetycznych o wartościach wyższych od dopuszczalnych. Obszar ten występuje wyłącznie w wolnej przestrzeni, na wysokości powyżej 52,2 m n.p.t., natomiast maksymalna wysokość zabudowy na tych działkach wynosi 8m. Po analizie zapisów planu zagospodarowania przestrzennego oraz opracowania graficznej prezentacji pól elektromagnetycznych stwierdzam, że obszar oddziaływania obiektu mieści się w całości na działce ewid. nr [...], obręb [...] W. ."

W tym miejscy wyjaśnić należy, iż definicja obszaru oddziaływania została przez ustawodawcę zdefiniowana w art. 3 pkt 20 u.p.b., zgodnie z którym należy przez to rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu, w tym zabudowy, tego terenu.

W sprawie o pozwolenie na budowę na potrzeby konkretnej inwestycji organ powinien każdorazowo ustalić wszystkie przepisy odrębne, które wprowadzają ograniczenia w zagospodarowaniu danego terenu i na ich podstawie wyznaczyć obszar w otoczeniu projektowanego obiektu budowlanego. Wyznaczenie takiego obszaru w oparciu o powyższe przesłanki powinno nastąpić z uwzględnieniem funkcji, formy i konstrukcji projektowanego obiektu i innych jego cech charakterystycznych oraz sposobu zagospodarowania terenu znajdującego się w otoczeniu projektowanej inwestycji (por. wyrok NSA z dnia 26 sierpnia 2020 r., sygn. akt II OSK 561/20).

Z kolei § 314 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (tekst jednolity Dz.U.2019.1065) stanowi, że budynek z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi nie może być wzniesiony na obszarach stref, w których występuje przekroczenie dopuszczalnego poziomu oddziaływania pola elektromagnetycznego, określonego w przepisach odrębnych dotyczących ochrony przed oddziaływaniem pól elektromagnetycznych. Powyższe oznacza, że jeżeli inwestor planuje instalację urządzeń powodujących emisję pól elektromagnetycznych o ponadnormatywnej gęstości mocy, a strefy tych pól wkraczać będą w przestrzeń - ponad działkami sąsiednimi, to właściciele tych działek doznają ograniczenia w zagospodarowaniu należącego do nich terenu, co jednocześnie powodować będzie, że należąca do nich nieruchomość pozostawać będzie w obszarze oddziaływania obiektu w rozumieniu art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 u.p.b. (por. wyrok NSA z dnia 11 stycznia 2018 r., sygn. akt II OSK 763/16). Należy podkreślić, że gęstość natężenia pola elektromagnetycznego, na podstawie którego określa się obszar oddziaływania inwestycji wyznaczana jest w oparciu o dany model fizyczny i odpowiadające temu modelowi wzory, uwzględniające właściwości kierunkowe anten oraz zastępczą mocy promieniowaną izotropowo (przy założeniu maksymalnego obciążenia anten).

Zaznaczyć należy, iż od 1 stycznia 2020 r. obowiązuje rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 17 grudnia 2019 r., w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku (tekst jednolity Dz.U.2019.2448). Na marginesie Organ wskazał, że w w/w rozporządzeniu znacznie (nawet 100-krotnie) podwyższono dopuszczalne poziomy pól elektromagnetycznych w stosunku do ówcześnie obowiązującego w tej materii rozporządzenia.

W przedmiotowym projekcie budowlanym (tabela 1 – karta nr 27) określono techniczne parametry instalacji i maksymalne zasięgi obszarów pól elektromagnetycznych o poziomach wyższych od dopuszczalnych wyznaczone dla każdego z planowanych pasm pracy stacji bazowej. Jednocześnie, jak wynika z rysunków [...]÷4 (karta 34 – 36), pole elektromagnetyczne o poziomie wyższym od dopuszczalnego dla anten sektorowych nie będzie występować niżej niż 52,5m n.p.t. Pole elektromagnetyczne na poziomie wyższym od dopuszczalnego dla anten sektorowych: - na azymucie 20ş będzie występować na poziomie 52,4 m n.p.t., - na azymucie 100ş będzie występować na poziomie 52,2 m n.p.t., - na azymucie 280ş będzie występować na poziomie 52,3 m n.p.t.

Co więcej w projekcie zagospodarowania terenu oznaczono przewidywany maksymalny zasięg pola elektromagnetycznego o ponadnormatywnej gęstości odpowiadającej danej częstotliwości pola elektromagnetycznego (pasma pracy) dla anten pracujących na różnych pasmach częstotliwości, jak również sumaryczna gęstość pola elektromagnetycznego wynikająca z najniższej częstotliwości, tj. 925,1 MHz (4,6 W/m2).

W projekcie budowalnym wskazywany jest zakres pochylenia anten oraz zestawienie dotyczące zasięgu gęstości natężenia pola elektromagnetycznego o ponadnormatywnych wartościach oraz zasięgu i przebiegu osi głównych wiązek promieniowania anten dla wartości granicznych nachylenia tych anten (tiltów), czyli wyniki dla projektowanych tiltów anten.

Możliwy zakres pochylenia wskazanych w projekcie budowalnym modeli anten może wykraczać poza projektowany zakres wskazany przez projektanta. Należy jednakże podkreślić, że organ administracji architektoniczno-budowlanej, oceniając projekt budowlany nie jest uprawniony do analizy innych - niż te opisane w projekcie - parametrów inwestycji (stacji bazowej). Takie rozważania dotyczyłyby stanu innego niż projektowany, i w przypadku stacji bazowej telefonii komórkowej, z uwagi na specyfikę jej działania, odnosiłby się tym samym do innej inwestycji. Organ administracji architektoniczno-budowalnej nie jest uprawniony do analizy potencjalnego zachowania się stacji bazowej telefonii komórkowej związanego z eksploatacją obiektu. Należy podkreślić, że w razie ewentualnej zmiany pochylenia anten istnieje obowiązek wykonania pomiarów poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku, a dalsza część uzasadnienia decyzji zawiera odniesienie do tego etapu "życia" inwestycji i jej kontroli.

Wojewoda Małopolski wyjaśnił też, iż nie można interesu prawnego upatrywać w ogólnym przepisie art. 144 kc (por. np. uzasadnienie do wyroku NSA z dnia z dnia 7 września 2021 r., sygn. II OSK 3148/18)

Odnosząc się, z kolei do § 13 ust. 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (tekst jednolity Dz.U.2019.1065), zgodnie z którym: Dopuszcza się sytuowanie obiektu przesłaniającego w odległości nie mniejszej niż 10 m od okna pomieszczenia przesłanianego, takiego jak maszt, komin, wieża lub inny obiekt budowlany, bez ograniczenia jego wysokości, lecz o szerokości przesłaniającej nie większej niż 3 m, mierząc ją równolegle do płaszczyzny okna. W ocenie Wojewody Małopolskiego istnieje zgodność inwestycji z wyżej przywołanym przepisem. Podkreślić należy, iż projektowana inwestycja jest w odległości około 15 m (w linii prostej) od granicy działki odwołującej nr [...]. Z kolei jak wskazuje § 12 w/w Rozporządzenia, co do zasady budynek na działce budowlanej należy sytuować w odległości nie mniejszej niż 4 m w przypadku budynku zwróconego ściana z oknami lub drzwiami w stronę granicy. Wobec czego w przypadku zabudowy działki odwołującej zostanie zachowana odległość wskazana w § 13 w/w Rozporządzenia. Oznacza to, że stacja bazowa nie będzie w żaden sposób, nawet potencjalnie, ograniczać ewentualnej zabudowy nieruchomości Odwołującej.

Wojewoda Małopolski podzielił stanowisko Organu I instancji, zaprezentowane w skarżonej decyzji. Z uwagi na odległość nieruchomości Odwołującej od przedmiotowej stacji bazowej oraz sposób rozmieszczenia anten, emitujących promieniowanie elektromagnetyczne, nie może być mowy o jakimkolwiek ograniczeniu w zagospodarowaniu działki nr [...] – obszar o ponadnormatywnym natężeniu pola elektromagnetycznego, wyznaczony w oparciu o obowiązujące przepisy, nie będzie występować nad działką B. M.. Zatem nie potwierdziła się przesłanka, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 4 kpa.

Niepotwierdzenie się przesłanki dotyczącej przymiotu strony Wnioskodawczyni, zamyka postępowanie wznowieniowe, co oznacza, że organ administracji architektoniczno-budowlanej nie jest uprawniony do badania – w ramach tego postępowania – zgodności inwestycji z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi.

Konkludując Wojewoda podkreślił, że ma świadomość rozbieżności interpretacyjnych w zakresie zagadnień związanych z tematyką stacji bazowych telefonii komórkowych oraz złożoności problematyki dotyczącej oddziaływania instalacji telekomunikacyjnej. Wojewoda Małopolski, orzekając w sprawach dotyczących pozwoleń na budowę stacji bazowych niejednokrotnie, opierając się na interpretacjach przepisów prezentowanych w orzeczeniach sądów administracyjnych, przedstawiał odmienne stanowisko niż to zaprezentowane w niniejszej decyzji. Niemniej jednak, z uwagi na dysonans w rozumieniu specjalistycznych zagadnień w dziedzinie immisji - takich jak pole elektromagnetyczne - obserwowany pomiędzy opracowaniami przedkładanymi przez operatorów sieci telekomunikacyjnych i przygotowanymi przez osoby z odpowiednimi kwalifikacjami zawodowymi, potwierdzonymi uprawnieniami budowlanymi z zakresu sieci telekomunikacyjnych, a orzecznictwem sądów administracyjnych (w tym sprzecznych orzeczeń Naczelnego Sądu Administracyjnego oraz sprzecznych orzeczeń Wojewódzkich Sądów Administracyjnych, które obecnie straciły na aktualności, niemniej jednak z uwagi na stan prawny, na podstawie którego badana jest kwestia przymiotu strony w ramach prowadzonego postępowania wznowieniowego, wciąż mogą być przywoływane przez Wnioskującą o wznowienie), Wojewoda Małopolski przeanalizował szereg pozyskanych opinii i opracowań oraz wytyczne m.in. Prezesa Komunikacji Elektronicznej i materiały dostępne na rządowych stronach internetowych (np. Białej Księgi). Wynikiem tej analizy jest zaprezentowane w niniejszej decyzji stanowisko tutejszego organu poruszające szereg wątków związanych z zagadnieniami z zakresu stosowania przepisów prawa dotyczących instalacji radiokomunikacyjnych.

Podsumowując, Wojewoda Małopolski podziela stanowisko organu I instancji, zaprezentowane w skarżonej decyzji. Zatem nie potwierdziła się przesłanka, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.

Skargę na powyższą decyzję wniosła B. M. reprezentowana przez pełnomocnika adwokata M. K., która podniosła zarzuty:

1. mające wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisów postępowania;

a) art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez zaniechanie wszechstronnego i prawidłowego wyjaśnienia sprawy, a w szczególności wydanie decyzji wyłącznie na podstawie dokumentów i informacji przedstawionych przez inwestora, bez dokonania przez organ odwoławczy samodzielnej oceny dowodów, w tym niedokonanie ustaleń dotyczących sumy mocy wszystkich anten, nieuwzględnienie zmian kierunku promieniowania spowodowanego warunkami atmosferycznymi (w tym nasłonecznieniem i nieuwzględnienie zasady superpozycji) oraz brak zbadania, czy planowana stacja bazowa może stanowić źródło niebezpieczeństwa;

b) art. 7 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie interesu społecznego i słusznego interesu obywateli;

c) art. 7a k.p.a. poprzez rozstrzygnięcie wątpliwości interpretacyjnych – odnośnie obszaru oddziaływania obiektu i wynikającego z tego obszaru statusu strony w zakresie przywoływanego powyżej art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane (Dz. U. 1994 Nr 89 poz. 414) - na korzyść inwestora, z pominięciem interesów okolicznych mieszkańców oraz słusznego interesu obywateli;

d) art. 8 par. 1 k.p.a. poprzez prowadzenie przedmiotowego postępowania w sposób w żadnej mierze nie mogący pogłębiać zaufania do władzy publicznej, ze względu na pominięcie Skarżącej jako strony postępowania.

2. mające wpływ na wynik sprawy naruszenie prawa materialnego;

a) art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j.: Dz.U. z 2019 r., poz. 1186 ze zm.), dalej jako Prawo budowlane oraz art. 127 § 1 k.p.a. poprzez błędne ustalenie, że Skarżącej nie przysługuje status strony postępowania, podczas gdy stronami postępowania są właściciele nieruchomości znajdujących w prawidłowo ustalanym obszarze oddziaływania inwestycji, a należące do mnie nieruchomości znajdują się w prawidłowo ustalonej strefie oddziaływania planowanej stacji bazowej;

b) art. 28 ust. 2 i art. 35 ust. 1 i 3 Prawa budowlanego, art. 71 ust. 2 i art. 72 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (t. j. Dz. U. z 2018 r., poz. 2081 ze zm.), dalej jako u.o.o.ś. oraz § 2 ust. 1 pkt 7 w zw. z ust. 2 rozporządzenia w sprawie oddziaływania przedsięwzięć na środowisko poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na niezsumowaniu mocy poszczególnych anten realizowanych w ramach inwestycji objętej zaskarżoną decyzją w celu ustalenia ich maksymalnej mocy; mimo, że po zsumowaniu równoważnej mocy promieniowania izotropowo dla wszystkich anten, spełnione są przynajmniej parametry wskazane w § 2 ust. 1 pkt 7 lit. d w zw. z ust 2 rozporządzenia i tym samym należąca do Skarżącej nieruchomości powinna znajdować się w obszarze oddziaływania inwestycji;

c) art. 28 ust. 2 i art. 35 ust. 1 i 3 Prawa budowlanego, art. 71 ust. 2 i art. 72 ust. 1 pkt 1 u.d.i.ś. oraz § 2 ust. 1 pkt 7 lit d w zw. z ust. 2 rozporządzenia w sprawie oddziaływania przedsięwzięć na środowisko, poprzez jego błędne zastosowanie i ustalenie obszaru oddziaływania planowanej stacji bazowej z pominięciem zmian kierunku osi głównej wiązki promieniowania i pochylenia (tiltu) anten oraz wieży spowodowanych warunkami atmosferycznymi w szczególności, nasłonecznieniem oraz wiatrami, jak również z pominięciem ukształtowania;

d) art. 28 ust. 2 i art. 35 ust. 1 i 3 Prawa budowlanego w zw. z § 314 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych budynków, poprzez jego błędne zastosowanie i w rezultacie nieprawidłowe ustalenie strefy w której może nastąpić przekroczenie dopuszczalnego oddziaływania pola elektromagnetycznego w ten sposób, że w strefie tej nie znajdują się lub nie mogą znajdować się budynki z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi na należących do skarżącej nieruchomościach. Strefa ta została bowiem wyznaczona: wyłącznie na podstawie danych dotyczących każdej z anten z osobna, z pominięciem ustalenia tej strefy dla wszystkich anten łącznie oraz promieniowania pochodzącego z innych źródeł, tj. z pominięciem zbadania kumulacji pól elektromagnetycznych; z pominięciem efektu superpozycji fal elektromagnetycznych; z pominięciem zmian kierunku osi głównej wiązki promieniowania i pochylenia (tiltu) anten oraz wieży spowodowanych warunkami atmosferycznymi, w szczególności, nasłonecznieniem oraz wiatrami; bez uwzględnia odbić fal elektromagnetycznych spowodowanych warunkami terenu;

e) art. 28 ust. 2 i art. 35 ust. 1 i 3 Prawa budowlanego w zw. z § 9 ust. 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych obiektów telekomunikacyjnych, poprzez jego błędne zastosowanie i przyjęcie, że lokalizacja wieży i urządzeń radiowych spełnia wymagania bezpieczeństwa, w tym dotyczące ochrony dopuszczalnych poziomów promieniowania podczas, gdy poziomy promieniowania zostały ustalone wyłącznie na podstawie danych Indywidualnych poszczególnych anten, bez uwzględnienia zasad kumulacji pól elektromagnetycznych i superpozycji fal, odbić fal wynikających z ukształtowania terenu, odkształceń wieży i posadowienia anten w wyniku czynników atmosferycznych, jak również bez uwzględnienia innych wymogów bezpieczeństwa - w tym związany z wpływem wyładowań atmosferycznych. Zdaniem skarżącej wysokość planowanej wieży powoduje, że będzie ona najwyższym obiektem w okolicy i w związku z tym niewątpliwie będzie narażona na wyładowania atmosferyczne i silne wiatry, co będzie miało bezpośredni wpływ na bezpieczeństwo mieszkańców;

f) art. 28 ust. 2 i art. 35 ust. 1 i 3 Prawa budowlanego w zw. z pkt 3 Załącznika 1 do rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) Nr 305/2011 z dnia 9 marca 2011 r. ustanawiającego zharmonizowane warunki wprowadzania do obrotu wyrobów budowlanych i uchylającego dyrektywę Rady 89/106/EWG (Dz. Urz. UE.L z 2011 r. Nr 88, poz. 5; dalej jako Rozporządzenie 305/2011), poprzez jego niezastosowanie i uznanie, że budowa i eksploatacja wieży nie wywiera nadmiernego wpływu na jakość środowiska, w tym jego walorów krajobrazowych, i w rezultacie błędne określenie obszaru oddziaływania inwestycji z pominięciem należącej do Skarżącej nieruchomości.

Powołując się na powyższe wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi z racji jej bezzasadności.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje.

Przepis art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2492) stanowi, iż sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy wojewódzki sąd administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną lub postanowienie z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji.

Zgodnie z treścią art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634), dalej "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134 p.p.s.a.).

W myśl art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji bądź postanowienia w całości lub w części następuje wtedy, gdy sąd stwierdzi:

a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy,

b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego,

c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi Sąd oddala skargę w oparciu o art. 151 p.p.s.a.

Wskazać również należy, że zgodnie z art. 133 § 1 p.p.s.a. Sąd wydaje wyrok na podstawie akt sprawy. Orzekanie "na podstawie akt sprawy" oznacza, iż sąd przy ocenie legalności decyzji bierze pod uwagą okoliczności, które z akt tych wynikają i które legły u podstaw zaskarżonego aktu. Podstawą orzekania przez sąd administracyjny jest zatem materiał dowodowy zgromadzony przez organ administracji publicznej w toku postępowania, na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia (por. uzasadnienie do wyroku NSA z 9 lipca 2008 r., sygn. II OSK 795/07).

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

W pierwszej kolejności trzeba wskazać, że wznowienie postępowania administracyjnego, jako szczególny rodzaj procedury umożliwiającej wzruszenie ostatecznych indywidualnych aktów z zakresu administracji publicznej, składa się z dwóch etapów. Zgodnie z art. 149 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2022 roku, poz. 2000 ze zm.) – dalej jako "K.p.a." przedmiotem postępowania jest w pierwszej kolejności ustalenie, czy postępowanie, w którym zapadła decyzja ostateczna, faktycznie było dotknięte jedną z wad wyliczonych enumeratywnie w art. 145 § 1 K.p.a., zaś w przypadku ich stwierdzenia - przeprowadzenie dalszego postępowania wyjaśniającego w celu rozpoznania i rozstrzygnięcia co do istoty sprawy administracyjnej zakończonej decyzją ostateczną. Ponadto organ powinien zbadać, czy zostało ono wniesione z zachowaniem terminów przewidzianych w art. 148 K.p.a. Negatywne ustalenie w odniesieniu do którejś z ww. przesłanek nakłada na organ rozpoznający wniosek obowiązek wydania postanowienia o odmowie wznowienia postępowania w oparciu o art. 149 § 3 k.p.a.

Drugi etap obejmuje natomiast kontrolę merytoryczną, tj. postępowanie dotyczące przyczyn wznowienia oraz rozstrzygnięcie co do istoty sprawy. Przy czym w sytuacji, gdy tak jak w niniejszej sprawie, kwestia ustalenia statusu podmiotu ubiegającego się o wznowienie jako strony postępowania zakończonego ostateczną decyzją stanowi jednocześnie przesłankę wznowienia postępowania, jej zbadanie jest możliwe po wszczęciu postępowania wznowieniowego. Co jest istotne dla niniejszej sprawy, jeżeli po wznowieniu postępowania w oparciu o omawianą podstawę organ stwierdzi, że wnioskodawcy jednak nie przysługiwał przymiot strony w postępowaniu zakończonym decyzją ostateczną, to powinien wydać decyzję, w oparciu o art. 151 § 1 pkt 1 K.p.a. i odmówić uchylenia decyzji dotychczasowej.

W niniejszej sprawie we wniosku o wznowienie postępowania Skarżąca powołała się na treść art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., twierdząc, że jako właścicielka nieruchomości znajdującej się w zasięgu oddziaływania planowanej inwestycji powinna być stroną postępowania dotyczącego zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielającego pozwolenia na budowę.

Trzeba przy tym zaznaczyć, że przesłanka wznowieniowa z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. może stanowić podstawę uchylenia decyzji tylko wówczas, gdy powołuje się na nią podmiot uprawniony, to jest ten, kto bez własnej winy nie został dopuszczony do udziału w postępowaniu. Inne podmioty nie mogą się skutecznie na tę okoliczność powoływać.

Zgodnie z utrwalonym już orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego, interes prawny mają tylko te podmioty, których sytuacja prawna wynika wprost z szeroko rozumianego prawa materialnego, a interes ten musi rzeczywiście istnieć w dacie stosowania danych norm prawnych. Interes prawny to interes osobisty, indywidualny (konkretny), dający się obiektywnie stwierdzić oraz aktualny (por. np. uzasadnienia do wyroków: NSA z 6 czerwca 2018 r., sygn. II OSK 1667/16; NSA z 12 czerwca 2013 r., sygn. II OSK 411/12).

Czym innym jest natomiast interes faktyczny, który istnieje w sytuacji, gdy dana osoba jest wprawdzie bezpośrednio zainteresowana rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, ale nie może tego potwierdzić przepisami prawa powszechnie obowiązującego, mogącymi stanowić podstawę skutecznego żądania stosownych czynności organu administracji (zob. np. uzasadnienie do postanowienia NSA z 18 kwietnia 2019 r., sygn. II GZ 59/19).

Stwierdzenie istnienia interesu prawnego wymaga zatem ustalenia związku o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą prawą a sytuacją prawną konkretnego podmiotu, polegającego na tym, że akt stosowania tej normy (decyzja administracyjna) może mieć wpływ na sytuację prawną tego podmiotu w zakresie prawa materialnego. Interes taki powinien być bezpośredni, konkretny, realny i znajdować potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, które uzasadniają zastosowanie normy prawa materialnego (zob. wyrok NSA z 9 maja 2013 r., sygn. II GSK 330/12).

W kontekście interesu prawnego i okolicznościach, które determinują uznania danej osoby za stronę postępowania, trzeba też zaznaczyć, że w niniejszej sprawie zastosowanie znajduje ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2020, poz. 1333) – dalej jako "PrBud" w stanie prawnym sprzed nowelizacji, która weszła w życie 19 września 2020 r. Zgodnie z art. 25 ustawy z 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 471) do spraw uregulowanych ustawą zmienianą w art. 1, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, przepisy ustawy zmienianej w art. 1 stosuje się w brzmieniu dotychczasowym.

Stosownie do art. 28 ust. 2 PrBud, stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu.

Zgodnie z art. 3 pkt. 20) PrBud przez obszar oddziaływania obiektu należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu, w tym zabudowy, tego terenu.

W świetle przytoczonych przepisów należy wskazać, że jeżeli istnieją przepisy prawa materialnego, które nakładają na inwestora określone obowiązki związane z zagospodarowaniem i zabudową jego działki względem działki sąsiedniej, bądź stwarzają możliwość ograniczenia w zagospodarowaniu i wykorzystaniu działek sąsiednich zgodnie z ich przeznaczeniem, to właściciele takich nieruchomości mają status strony i to niezależnie od tego, czy projekt budowlany w ocenie organu spełnia wymagania określone przepisami prawa materialnego oraz aktów wykonawczych i czy zachowane są odległości nakazane stosownymi przepisami prawa. Pod pojęciem ograniczenia możliwości zagospodarowania działki sąsiedniej należy rozumieć również utrudnienia w możliwości użytkowania jej zgodnie z przeznaczeniem (por. np. uzasadnienie do wyroków: NSA z dnia 12 kwietnia 2011 r., sygn. II OSK 644/10; NSA z dnia 1 marca 2012 r., sygn. II OSK 282/12; NSA z dnia 8 czerwca 2011 r., sygn. II OSK 1296/10; NSA z dnia 26 czerwca 2012 r., sygn. II OSK 1613/11; NSA z dnia 20 grudnia 2013 r., sygn. II OSK 841/13).

Do przepisów odrębnych, w rozumieniu wymienionego wyżej przepisu należą nie tylko przepisy rozporządzeń określających warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, ale także przepisy z zakresu m.in. ochrony środowiska, zagospodarowania przestrzennego oraz przepisy prawa cywilnego w zakresie ochrony prawa własności (por. np. uzasadnienia do wyroków: NSA z dnia 8 czerwca 2011 r., sygn. II OSK 1296/10, NSA z dnia 28 marca 2007 r., sygn. II OSK 208/06; NSA z dnia 26 czerwca 2012 r., sygn. II OSK 1613/11; NSA z dnia 15 lutego 2013 r., sygn. II OSK 2171/11; NSA z dnia 20 grudnia 2013 r., sygn. II OSK 1842/12, NSA z dnia 21 sierpnia 2014 r., sygn. II OSK 449/13; NSA z dnia 8 września 2016 r., sygn. II OSK 3035/14, NSA z dnia 26 stycznia 2021 r., sygn. II OSK 1985/19).

Należy też podkreślić, że – jak wskazuje się w orzecznictwie – przepis art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, który wprowadza definicję ustawową "obszaru oddziaływania obiektu" należy interpretować łącznie z art. 5 ust. 1 pkt. 9) PrBud. Zasadą procesu inwestycyjnego jest poszanowanie uzasadnionych interesów osób trzecich, co dotyczy nie tylko właścicieli (użytkowników wieczystych) nieruchomości graniczących bezpośrednio z działką inwestora. Przepisami odrębnymi, które wprowadzają ograniczenia w zagospodarowaniu działki związane z obiektem budowlanym inwestora, są także przepisy prawa cywilnego, które gwarantują właścicielowi nieruchomości sąsiedniej prawo do korzystania z jego nieruchomości oraz zakazują naruszania jego własności (art. 140 i 222 Kodeksu cywilnego). Jeżeli obiekt budowlany jest tego rodzaju, że może oddziaływać na prawa właściciela sąsiedniej nieruchomości, to nieruchomość ta znajduje się w obszarze oddziaływania obiektu i jej właściciel powinien być stroną w sprawie dotyczącej tego obiektu. Zachowanie minimalnych odległości usytuowania obiektu nie może samo przez się oznaczać, że obszar oddziaływania obiektu nie obejmuje nieruchomości sąsiedniej. Obszar oddziaływania obiektu należy wyznaczać przede wszystkim w oparciu o przepisy rozporządzenia określające warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać obiekty budowlane i ich usytuowanie, ale nie można się ograniczyć tylko do kwestii odległości obiektów budowlanych od granicy działki inwestora, przesłaniania obiektów na działce skarżącej i nasłonecznienia pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi. Należy także podkreślić, że to, jaki jest obszar oddziaływania obiektu może być przedmiotem sporu i wyników postępowania dowodowego oraz może zależeć od spełnienia szeregu warunków, których wyjaśnienie jest przedmiotem postępowania, w którym ma prawo brać udział właściciel sąsiedniej nieruchomości. Samo zachowanie wymaganych minimalnych odległości co do usytuowania budynku na działce oraz nieprzesłanianie obiektów znajdujących się na sąsiednich działkach nie przesądza o tym, iż oddziaływanie tego obiektu nie prowadzi do ograniczenia możliwości zagospodarowania tych działek, a w konsekwencji nieruchomość sąsiednia nie znajduje się w obszarze oddziaływania inwestycji i osoby mające tytuł prawny do działek znajdujących się w otoczeniu projektowanego obiektu nie posiadają interesu prawnego (por. np. uzasadnienie do wyroku NSA z dnia 20 grudnia 2013 roku, sygn. II OSK 1842/12).

Jeżeli przepisy prawa materialnego nakładają na inwestora określone obowiązki, czy ograniczenia związane z zagospodarowaniem i zabudową jego działki względem działki sąsiedniej, to tym samym właściciel (użytkownik wieczysty, zarządca) tej działki jest stroną postępowania o pozwolenie na budowę i to niezależnie od tego, czy projekt budowlany w ocenie organu spełnia wymagania określone przepisami prawa materialnego oraz aktów wykonawczych i czy zachowane są odległości nakazane stosownymi przepisami prawa. Przy ustalaniu obszaru oddziaływania inwestycji nie jest bowiem wystarczające wykazanie, że zostały zachowane odległości tego obiektu od granic działek sąsiednich, o których mowa w rozporządzeniu w sprawie warunków technicznych. Należy również rozważyć czy tego rodzaju inwestycja będzie w inny sposób negatywnie oddziaływać na nieruchomość sąsiednią. Sam tytuł prawny do nieruchomości sąsiadującej z terenem inwestycji nie oznacza więc jeszcze, że właściciel, użytkownik wieczysty lub zarządca takiej nieruchomości, jest stroną postępowania w sprawie pozwolenia na budowę. Podmioty te muszą bowiem zostać ograniczone w zakresie realizacji prawa do nieruchomości, do której mają tytuł prawny, w wyniku przyjętych w pozwoleniu na budowę lub projekcie budowlanym wymagań, o których mowa w art. 5 ust. 1 ustawy - Prawo budowlane.

Właściciel nieruchomości znajdującej się w obszarze oddziaływania obiektu budowlanego ma interes prawny w sprawdzeniu zachowania stosownych przepisów prawa, a tym samym posiada przymiot strony w postępowaniu o pozwolenie na budowę. Właściciel działki znajdującej się w obszarze oddziaływania inwestycji powinien mieć możliwość sprawdzenia, czy faktycznie ograniczenia związane z zagospodarowaniem i zabudową działki zostaną zachowane i nie zostaną naruszone, czy konkretny obiekt budowlany został zaprojektowany w sposób zgodny z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi oraz czy zapewnione zostanie zachowanie wymogów przewidzianych w art. 5 ust. 1 PrBud, a także czy jego lokalizacja jest zgodna z obowiązującymi na danym terenie ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Jeżeli jakikolwiek przepis prawa wiąże sposób zagospodarowania działki sąsiedniej z faktem powstania obiektu na działce inwestora, to wówczas właściciel tejże działki ma prawo żądać sprawdzenia przez organ, czy zamierzona inwestycja nie ograniczy jego prawa do zgodnego z prawem zagospodarowania działki będącej jego własnością bądź korzystania z prawa własności. Innymi słowy, właściciel działki znajdującej się w obszarze oddziaływania inwestycji powinien mieć możliwość uczestniczenia w postępowaniu służącym wyjaśnieniu czy konkretny obiekt budowlany został zaprojektowany w sposób określony w przepisach, w tym techniczno-budowlanych oraz zapewnieniem wymogów przewidzianych w art. 5 ust. 1 pkt 9) PrBud, wedle którego obiekt budowlany jako całość oraz jego poszczególne części, wraz ze związanymi z nim urządzeniami budowlanymi należy, biorąc pod uwagę przewidywany okres użytkowania, projektować i budować w sposób określony w przepisach, w tym techniczno-budowlanych, oraz zgodnie z zasadami wiedzy technicznej, zapewniając poszanowanie, występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich, w tym zapewnienie dostępu do drogi publicznej.

W każdej zatem konkretnej sprawie organ powinien każdorazowo ustalić wszystkie przepisy odrębne, które wprowadzają ograniczenia w zagospodarowaniu danego terenu i na ich podstawie ustalić możliwość oddziaływania określonego sposobu użytkowania obiektu budowlanego oraz zakres i zasięg tego oddziaływania. Przejawami takiego oddziaływania są np. hałas, wibracje, zanieczyszczenia powietrza, wody lub gleby, ale także istnienie innych oddziaływań takich jak chociażby wytworzenie pola elektromagnetycznego określonym natężeniu (por. m.in. uzasadnienie do wyroku NSA z dnia 16 października 2020 r., sygn. II OSK 2300/19).

Stosownie do art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. w postępowaniu administracyjnym organ ma obowiązek w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy i dopiero na podstawie całokształtu materiału dowodowego ocenia, czy dana okoliczność została udowodniona (zasada swobodnej oceny dowodów - art. 80 k.p.a.). Jako dowolne przy tym należy traktować takie ustalenia faktyczne, które znajdują wprawdzie potwierdzenie w materiale dowodowym, ale niekompletnym, czy też nie w pełni rozpatrzonym. Sam zarzut dowolności wykluczają dopiero ustalenia dokonane w oparciu o całokształt materiału dowodowego (art. 80 k.p.a.), zgromadzonego i zbadanego w sposób wyczerpujący (art. 77 § 1 k.p.a.), a więc przy podjęciu wszystkich kroków niezbędnych dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, jako warunku niezbędnego wydania decyzji o przekonującej treści (por. uzasadnienia do wyroków: Sądu Najwyższego z 23 listopada 1994 r., sygn. III ARN 55/94, Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 listopada 2017 r., sygn. I OSK 1523/16, z dnia 22 września 2020 r., sygn. I OSK 734/20, z dnia 26 listopada 2021 r., sygn. II GSK 1892/21, z dnia 26 kwietnia 2022 r., sygn. II OSK 2401/19 oraz A. Wróbel (w:) Jaśkowska Małgorzata, Wilbrandt-Gotowicz Martyna, Wróbel Andrzej, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el 2022, komentarz do art. 77).

Zatem z art. 77 § 1 k.p.a. wynika obowiązek zebrania i rozpatrzenia pełnego materiału dowodowego w sprawie, którego realizacja ma miejsce na dwóch płaszczyznach. Po pierwsze, polega on na przeprowadzeniu postępowania dowodowego co do wszystkich okoliczności stanowiących fakty prawotwórcze, a więc takich, z którymi w świetle przepisów obowiązującego prawa związane są określone skutki prawne. Po drugie, zebrany materiał dowodowy powinien znaleźć pełne odzwierciedlenie w uzasadnieniu faktycznym decyzji. Ustosunkowanie się w nim tylko do pewnych dowodów, a pominięcie milczeniem innych - którym odmówiono wiarygodności - przesądza, że organ nie rozpatrzył wyczerpująco zebranego w sprawie materiału (por. np. uzasadnienie do wyroku NSA z dnia 28 sierpnia 1981 r., sygn. SA/Wr 87/81). Jeśli zaś chodzi o obowiązek dokonania oceny na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 k.p.a.), to nie można twierdzić, iż jakaś okoliczność została udowodniona, jeżeli w materiale dowodowym, utrwalonym w aktach sprawy, znajduje się dowód na jej potwierdzenie, a jednocześnie są w nim także dowody, które zaprzeczają tej okoliczności, jeżeli nie można przekonywająco tej sprzeczności wyjaśnić. Taki stan rzeczy wskazuje bowiem na luki w materiale dowodowym, a w konsekwencji na konieczność podjęcia dalszego postępowania dowodowego, skierowanego na wyjaśnienie występujących w materiale dowodowym sprzeczności (por. np. uzasadnienie do wyroku NSA z 7 sierpnia 2018 r., sygn. I OSK 2051/16).

Organ rozpoznając sprawę, w pierwszej kolejności powinien zatem ustalić w sposób wyczerpujący i dokładny stan faktyczny, a następnie dokonać jego oceny prawnej (por. np. uzasadnienia do wyroków: NSA z dnia 9 lutego 2011 r., sygn. II OSK 263/10, NSA z dnia 11 czerwca 2013 r., sygn. II OSK 2417/12). Prawidłowe ustalenie stanu faktycznego sprawy stanowi warunek konieczny do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy. Niewyjaśnienie lub niedostateczne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy może prowadzić do wydania wadliwej decyzji.

Zaznaczyć trzeba, że realizując zasadę prawdy obiektywnej, na podstawie art. 7 i 77 § 1 k.p.a., organ jest zobowiązany do wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Podkreślić jednak trzeba, że postępowanie dowodowe nie jest celem samym w sobie, a przyjęta w postępowaniu administracyjnym zasada zupełności materiału dowodowego nie oznacza, że należy prowadzić postępowanie dowodowe nawet wówczas, gdy całokształt okoliczności ujawnionych w sprawie wystarcza do podjęcia rozstrzygnięcia (por. np. uzasadnienie do wyroku NSA z dnia 25 września 2020 r., sygn. II GSK 795/18).

Zakres i przedmiot postępowania wyjaśniającego determinują przepisy prawa materialnego, bowiem to normy prawa materialnego przesądzają o przedmiocie sprawy i okolicznościach prawnie istotnych. W postępowaniu wyjaśniającym należy również uwzględnić specyfikę danej sprawy - inność i odrębność okoliczności, które stanowią o stanie faktycznym. Zatem przedmiot sprawy determinuje zakres postępowania wyjaśniającego (por. np. uzasadnienie do wyroku NSA z dnia 19 maja 2021, sygn. I OSK 251/21).

Organ powinien zatem w sposób adekwatny do potrzeb ustalić stan faktyczny i nie pozostawić żadnych niewyjaśnionych istotnych dla sprawy okoliczności. Dokonana natomiast przez organ ocena zgromadzonego materiału powinna zostać przeprowadzona zgodnie z zasadami swobodnej oceny dowodów (art. 80 k.p.a.), a motywy którymi kierował się organ powinny zostać szczegółowo wyjaśnione w uzasadnieniu do wydanej decyzji.

Odnosząc powyższe ogólne uwagi do realiów niniejszej sprawy trzeba wskazać, że słusznie podnosi Wojewoda Małopolski, iż gęstość natężenia pola elektromagnetycznego, na podstawie którego określa się obszar oddziaływania inwestycji wyznaczana jest w oparciu o dany model fizyczny i odpowiadające temu modelowi wzory, uwzględniające właściwości kierunkowe anten oraz zastępczą moc promieniowaną izotropowo przy założeniu maksymalnego obciążenia anten.

Pomimo tego jednak – jak wynika z treści uzasadnienia do zaskarżonej decyzji – organ jakkolwiek odniósł się do treści projektu budowlanego, to jednakże ograniczył się w zasadzie wyłącznie do wskazania określonego fragmentu projektu budowlanego, z którego wynika, że na nieruchomości Skarżącej nie dojdzie do przekroczenia dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku, wynikających z treści rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 17 grudnia 2019 roku w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku (Dz. U. poz. 2448).

Powyższe jednak nie jest wystarczające. Należy bowiem zauważyć, że organ w żadnej mierze nie zweryfikował, czy podane zasięgi i moc promieniowania są odniesione do maksymalnego obciążenia anten. Ta kwestia ma natomiast zasadnicze znaczenie i to ona dopiero determinuje ocenę, czy nieruchomość Skarżącej mieści się w obszarze oddziaływania obiektu.

Podkreślić też należy, że zweryfikowanie przez organ, czy na nieruchomości Skarżącej nie dojdzie do przekroczenia dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku nie może opierać się jedynie na oświadczeniu inwestora. Organ powinien samodzielne dokonać ustaleń i ocenić jakie są zakresy gęstości mocy przy maksymalnym możliwym zakresie częstotliwości pola elektromagnetycznego, które może emitować określone zamontowane anteny. Dopiero w oparciu o te ustalenia organ ustali jakie są maksymalne zasięgi obszarów pól elektromagnetycznych.

Ustaleń w tym zakresie na gruncie kontrolowanej sprawy zabrakło, co świadczy o wydaniu decyzji organów obu instancji z naruszeniem przepisów art. 7 K.p.a., art. 77 § 1 K.p.a. oraz art. 80 K.p.a., a także art. 28 ust. 2 PrBud i art. 3 pkt 20 PrBud w stopniu istotnie rzutującym na wynik sprawy.

Dopiero przeprowadzenie ponownego postępowania wyjaśniającego w tym aspekcie pozwoli organowi ustalić czy skarżąca posiada bądź nie posiada przymiot strony w sprawie pozwolenia na budowę i w rezultacie na wydanie rozstrzygnięcia odpowiadającego przepisom obowiązującego prawa.

Niezależnie natomiast dokonując oceny, czy Skarżącej przysługuje status strony tego postępowania, organ weźmie również pod uwagę i rozważy w kontekście istotnych okoliczności faktycznych kwestie wymogów przewidzianych w art. 5 ust. 1 pkt 9 PrBud, a przede wszystkim zapewnienie poszanowania występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich.

W ocenie Sądu nie są natomiast uzasadnione zarzuty naruszenia art. 7a K.p.a. poprzez rozstrzygnięcie wątpliwości interpretacyjnych – odnośnie obszaru oddziaływania obiektu i wynikającego z tego obszaru statusu strony w zakresie przywoływanego powyżej art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane (Dz. U. 1994 Nr 89 poz. 414) - na korzyść inwestora, z pominięciem interesów okolicznych mieszkańców oraz słusznego interesu obywateli.

Zgodnie z art. 7a § 1 K.p.a. jeżeli przedmiotem postępowania administracyjnego jest nałożenie na stronę obowiązku bądź ograniczenie lub odebranie stronie uprawnienia, a w sprawie pozostają wątpliwości co do treści normy prawnej, wątpliwości te są rozstrzygane na korzyść strony, chyba że sprzeciwiają się temu sporne interesy stron albo interesy osób trzecich, na które wynik postępowania ma bezpośredni wpływ.

W art. 7a § 1 k.p.a. nie chodzi o sytuacje, w których pojawiają się wątpliwości interpretacyjne przepisów mających zastosowanie w danej sprawie. Zastosowanie art. 7a § 1 k.p.a. i rozstrzyganie na jego podstawie na korzyść strony może mieć miejsce tylko wówczas, gdy wystąpią niedające się usunąć wątpliwości, co do wykładni przepisów stosowanego prawa, tzw. "pat interpretacyjny" (por. np. uzasadnienia do wyroków: NSA z dnia 23 lutego 2021 r., sygn. III OSK 3286/21, NSA z dnia 14 września 2021 r., sygn. III OSK 582/21, NSA z dnia 21 kwietnia 2022 r., sygn. II GSK 1711/18). Taki stan rzeczy w rozpoznawanej sprawie nie ma miejsca. Tylko bowiem niedające się usunąć wątpliwości, co do treści przepisów stosowanego prawa rozstrzyga się na korzyść strony. Na gruncie niniejszej sprawy natomiast zasadnicza kwestia sprowadzała się do oceny, czy Skarżącej przysługuje przymiot strony postępowania w świetle art. 28 ust. 2 PrBud. W ocenie Sądu w odniesieniu do tego przepisu nie można mówić o niedających się usunąć wątpliwościach, co do wykładni przepisów stosowanego prawa, co czyni podniesiony zarzut bezzasadnym.

Zasadny jest natomiast zarzut naruszenia art. 8 § 1 K.p.a. poprzez prowadzenie przedmiotowego postępowania w sposób w żadnej mierze nie mogący pogłębiać zaufania do władzy publicznej, ze względu na pominięcie Skarżącej jako strony postępowania, należy wskazać, że zgodnie z tym przepisem organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania. Zgodnie ze wskazanym art. 8 § 1 K.p.a. organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania. Z powyższego przepisu wyprowadza się zasadę pogłębiania zaufania obywateli do władzy publicznej. Z zasady tej wynika wymóg praworządnego i sprawiedliwego prowadzenia postępowania i rozstrzygnięcia sprawy przez organ administracji publicznej. Tylko postępowanie odpowiadające takim wymogom i decyzje wydane w wyniku postępowania tak ukształtowanego mogą wzbudzać zaufanie obywateli do władzy publicznej nawet wtedy, gdy decyzje administracyjne nie uwzględniają ich żądań (por. A. Wróbel, komentarz do art. 8 - teza 1 (w:) Jaśkowska Małgorzata, Wilbrandt-Gotowicz Martyna, Wróbel Andrzej, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el).

Spełnienie wynikającego z art. 8 § 1 K.p.a. wymagania prowadzenia postępowania administracyjnego w taki sposób, aby pogłębić zaufanie obywateli do organów Państwa, jest szczególnie istotne w sprawie, w której uczestnicy postępowania reprezentują rozbieżne lub sprzeczne ze sobą interesy. W takich sprawach szczególna rola uzasadnienia decyzji administracyjnej polega na tym, by przekonać stronę, że jej stanowisko zostało poważnie wzięte pod uwagę, a jeżeli zapadło inne rozstrzygnięcie, to przyczyną tego są istotne powody (por. uzasadnienie do wyroku SN z dnia 16 lutego 1994 r., sygn. III ARN 2/94; por. A. Wróbel, komentarz do art. 8 - teza 1 (w:) Jaśkowska Małgorzata, Wilbrandt-Gotowicz Martyna, Wróbel Andrzej, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el).).

Nie może być natomiast mowy o pogłębianiu zaufania obywateli do władzy publicznej, gdy organ odwoławczy rozpatrując sprawę w wyniku wniesionego odwołania nie odnosi się do podniesionych zarzutów, ani też nie wyjaśnia wątpliwości czy rozbieżności, na które wskazuje sama strona (por. np. zarzuty i argumenty zawarte w pkt. 8 odwołania od decyzji Starosty Krakowskiego z dnia 20 grudnia 2021 roku).

Wobec stwierdzonych uchybień Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 135 powoływanej ustawy p.p.s.a., uchylił decyzje organów obu instancji, o czym orzekł w pkt I sentencji wyroku.

O kosztach postępowania należnych stronie od organu orzeczono w punkcie 2 sentencji wyroku, na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 powoływanej ustawy p.p.s.a. Na zasądzone koszty złożyła się kwota wpisu od skargi (200 zł) oraz kwota wynagrodzenia radcy prawnego w wysokości 480 zł ustalona zgodnie z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (t.j. Dz. U. z 2023 roku, poz. 1964) jak również opłata skarbowa od pełnomocnictwa w wysokości 17 złotych.