Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 763/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2024-12-05 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Grossmann Sędzia WSA Maciej Busz (spr.) Sędzia WSA Józef Maleszewski po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 05 grudnia 2024 r. sprawy ze skargi Ł. W. prowadzącego działalność gospodarczą pod firmą K. na postanowienie Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia 24 lipca 2024 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia oddala skargę w całości.


UZASADNIENIE

IV SA/Po 763/24

Uzasadnienie

Powiatowy Inspektorat Nadzoru Budowlanego w C. (dalej jako PINB) pismem (postanowieniem) z dnia 07.06.2024 r. nr [...], wyjaśnił, że w dniu 29 maja 2024 r. otrzymał pismo ad N. reprezentującego Ł. W. (dalej jako skarżący), z dnia 23 kwietnia 2024 r. zatytułowane jako: "zgłoszenie się do sprawy wraz z informacją o zmianie oraz wnioskiem o wydanie zaświadczenia".

Zgodnie z treścią tego pisma oraz jego załączników skarżący przejął własność nieruchomości będącej przedmiotem postępowania administracyjnego wszczętego w sprawie: "samowolnej budowy instalacji do przerobu kruszywa naturalnego, składającej się z: 1 szt. odwadniacza, 2 szt. przesiewaczy, 1 szt. kruszarki, 1 szt. kosza zasypowego, 11 szt. przenośników taśmowych, wraz z podziemną, wewnętrzną instalacją elektryczną, składającą się z agregatu prądotwórczego, sterowni i zbiornika na paliwo, znajdującej się na terenie nieruchomości położonej w miejscowości R. , gm. C., na działkach o nr ewid. gruntów [...], stanowiących własność Pani D. W. ".

Wskazano, że organ nadzoru budowlanego decyzją z dnia 04 stycznia 2019 r., znak: [...], nakazał inwestorowi - D. W., "rozbiórkę instalacji do przerobu kruszywa naturalnego [...]".

Na skutek wniesienia przez pełnomocnika D. W. odwołania z dnia 29 stycznia 2019 r. od ww. decyzji PINB pismem z dnia 06 lutego 2019 r. przesłał ww. odwołanie wraz z aktami sprawy do Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej WWINB).

Ponadto ad N. w w/w piśmie wniósł "o wydanie zaświadczenia w jaki sposób zostanie naliczona opłata legalizacyjna w przedmiotowej sprawie tj. czy będzie obliczona zgodnie z art. 59f ustawy Prawo budowlane (wtedy proszę o podanie jaka będzie stawka) czy też zgodnie z art. 49d ust. 1 pkt 2 lub 3? ".

W odpowiedzi na powyższy wniosek organ wskazał, że zgodnie z art. 217 § 1 i § 2 pkt 2 k.p.a. organ administracji publicznej wydaje zaświadczenie na żądanie osoby ubiegającej się o zaświadczenie, jeżeli ubiega się ona o nie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego. W odniesieniu do przesłanki wskazanej w punkcie 2 tego przepisu. W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowany jest pogląd, że właściwy organ może wydać zaświadczenie wyłącznie na podstawie posiadanych danych, bez potrzeby ich tworzenia, bez potrzeby dokonywania ocen czy analiz. Zaświadczenie jest jedynie "aktem wiedzy, a nie woli organu i nie ma charakteru prawotwórczego" - np. wyrok WSA w Krakowie z 9.03.2022 r., II SA/Kr 1358/21.

Mając powyższe na uwadze Powiatowy Inspektorat Nadzoru Budowlanego w C. poinformował skarżącego, iż wskazane we wniosku pytanie nie może stanowi podstawy do wydania zaświadczenia.

Zażalenie na powyższe postanowienie w ustawowym terminie wniósł Ł. W., zaskarżając w całości postanowienie z dnia 07.06.2024 r. odmawiające wydania zaświadczenia.

Skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia oraz o wydanie zaświadczenia o treści żądanej przez skarżącego.

Skarżący wyjaśnił, że pismem z dnia 23.04.2024 wniósł o wydanie zaświadczenia w jaki sposób zostanie naliczona opłata legalizacyjna w przedmiotowej sprawie, tj. czy będzie obliczona zgodnie z art. 59f ustawy Prawo budowlane (wtedy proszę o podanie jaka będzie stawka) czy też zgodnie z art. 49d ust. 1 pkt 2 lub 3?

Skarżący nie zgodził się ze stanowiskiem PINB, że "wskazane we wniosku pytanie nie może stanowi podstawy do wydania zaświadczenia".

W pierwszej kolejności skarżący wskazał, że chociaż pismo z dnia 07 czerwca 2024 r. nie zawiera nazwy "postanowienie", to jednak zawiera wszystkie elementy konieczne do uznania je za postanowienie zgodnie z przepisem art. 124 k.p.a. Wiadomo jaki organ je wydał, jakie jest rozstrzygnięcie i jakie jest uzasadnienie prawne i faktyczne. Z kolei zgodnie z art. 219 k.p.a. na odmowę wydania zaświadczenia przysługuje zażalenie.

W dalszej kolejności wskazał, że żądanie wydania zaświadczenia dotyczy aktu wiedzy organu - przed organem toczy się postępowanie legalizacyjne, tak więc organ zna przedmiot postępowania i wie jakie przepisy mają do niego zastosowanie. Skarżący z kolei chce wiedzieć, czy opłata legalizacyjna będzie wyliczona zgodnie z art. 59f ustawy Prawo budowlane (wtedy proszę o podanie jaka będzie stawka) czy też zgodnie z art. 49d ust. 1 pkt 2 lub 3 ww. ustawy. Ma więc interes prawny w wydaniu zaświadczenia.

Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z 24.07.2024 r. nr [...] utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy.

W uzasadnieniu postanowienia organ odwoławczy wyjaśnił, że zgodnie z art. 217 § 1 i 2 k.p.a: §1. "Organ administracji publicznej wydaje zaświadczenie na żądanie osoby ubiegającej się o zaświadczenie. §2. Zaświadczenie wydaje się, jeżeli: 1) urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa: 2) osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego ".

W przypadkach, o których mowa w art. 217 § 2 pkt 2 k.p.a., organ administracji publicznej obowiązany jest wydać zaświadczenie, gdy chodzi o potwierdzenie faktów albo stanu prawnego, wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu (art. 218 § k.p.a.). Z kolei odmowa wydania zaświadczenia bądź zaświadczenia o treści żądanej przez osobę ubiegającą się o nie, następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie (art. 219 k.p.a.).

WWINB podkreślił, że pismo PINB z dnia 07.06.2024 r. spełnia wymogi postanowienia, bowiem zawiera zgodnie z art. 124 k.p.a. m.in. oznaczenie organu administracji publicznej, datę jego wydania, oznaczenie strony lub stron albo innych osób biorących udział w postępowaniu, powołanie podstawy prawnej, rozstrzygnięcie, oraz podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby upoważnionej do jego wydania. Mając powyższe na uwadze WWINB uznał, że przedmiotowe pismo z dnia 07.06.2024 r. stanowi postanowienie, o którym mowa w art. 219 k.p.a., zgodnie z którym: "odmowa wydania zaświadczenia bądź zaświadczenia o treści żądanej przez osobę ubiegającą się o nie następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie ".

Pismo nie zawiera pouczenia, czy i w jakim trybie służy na nie zażalenie lub skarga do sądu administracyjnego, jednak ten brak nie wywołał negatywnych skutków dla skarżącego, bowiem zażalenie zostało złożone w ustawowym terminie (postanowienie odebrane w dniu 11.06.2024 r., natomiast zażalenie złożone w dniu 12.06.2024 r.)

Zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych zaświadczenie ma być oparte na dokumentach, zatem to co ma potwierdzać musi być oczywiste, wynikające w sposób bezsporny z tych dokumentów. Wydaje je się wówczas, gdy fakt powstania skutków prawnych jest oczywisty i organ nie musi czegokolwiek rozstrzygać. Przedmiotem postępowania wyjaśniającego mogą być wyłącznie okoliczności wynikające z istniejących ewidencji, rejestrów i innych danych, czy też wyjaśnienie, czy dane te odnoszą się do osoby wnioskodawcy, faktów oraz stanu prawnego, którego poświadczenia domaga się zainteresowany, a także ustalenia, jakiego rodzaju ewidencja lub rejestry mogą zawierać żądane dane i ustalenia ewentualnych ich dysponentów. Postępowanie to służy więc usunięciu wątpliwości co do znanych, bo istniejących już faktów lub stanu prawnego. - wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 18.04.2024 r. o sygn. akt: III SA/Kr 511/23, LEX nr 3722271.

Jak wskazuje wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14.03.2019 r. o sygn. akt: I OSK 105/21, LEX nr 3659333: "Zakres postępowania wyjaśniającego możliwego do przeprowadzenia przez organ administracji publicznej przed wydaniem zaświadczenia jest ograniczony. Zgodnie bowiem z art. 218 § 2 k.p.a. postępowanie wyjaśniające może być w tego rodzaju sytuacjach przeprowadzone jedynie w koniecznym zakresie. Pamiętać należy, że postępowanie to spełnia tylko pomocniczą rolę w ustaleniu treści zaświadczenia, bo główną rolę art. 218 § 1 k.p.a. przypisuje danym wynikającym z ewidencji, rejestru, wykazu, zbioru dokumentów lub zbioru danych utrwalanych innymi technikami, a będących w posiadaniu organu. Zaświadczenie nie rozstrzyga żadnej sprawy, nie tworzy nowej sytuacji prawnej, ani też nie kształtuje bezpośrednio stosunku prawnego. Tym samym nie jest dopuszczalne dokonywanie, w trybie dotyczącym wydawania zaświadczeń, jakichkolwiek ustaleń faktycznych i prawnych niewynikających z prowadzonej przez organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Tak więc postępowanie wyjaśniające prowadzone na podstawie art. 218 § 2 k.p.a. ograniczone jest do analizy posiadanej dokumentacji i danych zebranych w prowadzonych przez ten organ ewidencjach bądź rejestrach. Oznacza to, że w omawianym trybie nie potwierdza się stanów faktycznych ani ocen prawnych niewynikających wprost z posiadanej dokumentacji, ewidencji lub rejestru." (zob. też wyrok WSA w Gdańsku z dnia 24.04.2020 r. o sygn. akt: III SA/Gd 331/20.

W związku z powyższym, w ocenie WWINB, pytanie zawarte we wniosku o wydanie zaświadczenia dotyczy oceny stanu prawnego sprawy, do której przystąpił skarżący ([...]), obecnie toczącej się przed WWINB znak: [...], a także interpretacji przepisów art. 59 f ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U.2024.725 t.j., dalej: ("p.b.") oraz art. 49 d ust. 1 pkt 2 lub 3 p.b. Natomiast jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 16.09.2005 r. o sygn. akt: II OSK 36/05 obowiązek wydania, na podstawie art. 217 § 2 pkt 2 i art. 218 § 2 k.p.a. nie dotyczy okoliczności, których ustalenie i ocena następuje w postępowaniu jurysdykcyjnym w sprawie rozstrzyganej w drodze decyzji

administracyjnej lub postanowienia".

Skargę na powyższe postanowienie w ustawowym terminie wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu Ł. W. zarzucając naruszenie:

- przepisu art. 138 §1 pkt 1 i art. 123 §1 w zw. z art. 144 k.p.a. poprzez jego zastosowanie i utrzymanie w mocy zaskarżonego postanowienia pomimo istnienia przesłanek do jego uchylenia;

- rażące naruszenie przepisu art. 219 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i wydanie postanowienia w trybie art. 123 §1 k.p.a. zamiast w trybie art. 219 k.p.a.;

- przepisu art. 217 §1 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i nie wydanie zaświadczenia o treści żądanej przez wnioskodawcę.

Z uwagi na powyższe wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonego postanowienia w całości lub o jego uchylenie w całości oraz na podstawie art. 135 p.p.s.a. o uchylenie poprzedzającego postanowienia organu I instancji.

Jednocześnie wniósł o zwrot kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi wskazano, że organ II instancji słusznie wskazał, iż organ I instancji wydał "pismo" zawierające większość elementów postanowienia z art. 219 k.p.a. Pomimo tego organ II instancji sam zamiast oprzeć postanowienie o przepis art. 219 k.p.a. (odmowa wydania zaświadczenia) oparł się o przepis art. 123 §1 k.p.a. Wydał więc postanowienie w złym trybie co już powinno skutkować nieważnością postanowienia.

W dalszej kolejności wskazano, że żądanie wydania zaświadczenia dotyczy aktu wiedzy organu - przed organem toczy się postępowanie legalizacyjne znak: [...], tak więc organ zna przedmiot postępowania i wie jakie przepisy mają do niego zastosowanie. Strona z kolei chce wiedzieć, czy opłata legalizacyjna będzie wyliczona zgodnie z art. 59f ustawy Prawo budowlane (wtedy proszę o podanie jaka będzie stawka) czy też zgodnie z art. 49d ust. 1 pkt 2 lub 3 ww. ustawy. Ma więc strona interes prawny w wydaniu zaświadczenia.

Podkreślono, iż zaświadczenie nie dotyczy okoliczności, których ustalenie i ocena następuje w postępowaniu jurysdykcyjnym w sprawie rozstrzyganej w drodze decyzji administracyjnej lub postanowienia. Przedmiot postępowania to legalizacja określonej budowli/instalacji. Przedmiot postępowania jest więc określony przez organ wydający zaświadczenie. To o co wnosi skarżący, to wydanie zaświadczenia na podstawie jakich przepisów będzie ustalona opłata legalizacyjna - nie dotyczy to więc konkretnego ustalenia, czy dana opłata będzie wynosić [...] zł, czy [...] zł, lecz wydanie zaświadczenia na jakich przepisach prawnych oparta będzie ta opłata. Nie wymaga to od organu jakiegokolwiek postępowania wyjaśniającego, lecz jedynie spojrzenia w przedmiot postępowania znak: [...] i wydanie stosowanego zaświadczenia.

Inspektor Nadzoru Budowlanego w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie podtrzymując swą dotychczasową argumentację.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.

Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.

Na wstępie wskazać należy, że niniejsza sprawa została rozpoznana przez Sąd w trybie uproszczonym na podstawie art.119 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935, dalej jako p.p.s.a.)

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1267), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – odpowiednio: ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego aktu. Kontrola sądowa sprowadza się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego.

Z brzmienia art. 145 § 1 p.p.s.a. wynika, że w przypadku, gdy sąd stwierdzi bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem.

Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Przy tym z mocy art. 134 § 1 p.p.s.a. tejże kontroli legalności sąd dokonuje także z urzędu, nie będąc związany zarzutami i wnioskami powołaną podstawą prawną.

Przedmiotem niniejszego postępowania sądowoadministracyjnego jest ocena prawidłowości postanowienia Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej jako WWINB) z 24.07.2024 r. nr [...] utrzymującego w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w C. (dalej jako PINB) z dnia 07.06.2024 r. nr [...], w istocie odmawiającego wydania skarżącemu żądanego zaświadczenia na wniosek "o wydanie zaświadczenia w jaki sposób zostanie naliczona opłata legalizacyjna w przedmiotowej sprawie tj. czy będzie obliczona zgodnie z art. 59f ustawy Prawo budowlane (wtedy proszę o podanie jaka będzie stawka) czy też zgodnie z art. 49d ust. 1 pkt 2 lub 3? ".

Sąd orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela stanowisko zaprezentowane przez organ odwoławczy.

Niespornym jest, że skarżący złożył do organu wniosek o wydanie zaświadczenia w jaki sposób zostanie naliczona opłata legalizacyjna w przedmiotowej sprawie, tj. czy będzie obliczona zgodnie z art. 59f ustawy Prawo budowlane (wtedy proszę o podanie jaka będzie stawka), czy też zgodnie z art. 49d ust. 1 pkt 2 lub 3? ".

Rację ma skarżący, że odmowa wydania zaświadczenia powinna nastąpić w formie postanowienia oraz zawierać pouczenie o zażaleniu. Tymczasem w sprawie organ I instancji odmówił wydania zaświadczenia pismem z dnia 07.06.2024 r., bez pouczenia.

Zgodnie z art.124 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 775 z późn. zm.), postanowienie powinno zawierać: oznaczenie organu administracji publicznej, datę jego wydania, oznaczenie strony lub stron albo innych osób biorących udział w postępowaniu, powołanie podstawy prawnej, rozstrzygnięcie, pouczenie, czy i w jakim trybie służy na nie zażalenie lub skarga do sądu administracyjnego, oraz podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby upoważnionej do jego wydania.

Według zaś § 2 tego przepisu postanowienie powinno zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne, jeżeli służy na nie zażalenie lub skarga do sądu administracyjnego oraz gdy wydane zostało na skutek zażalenia na postanowienie.

Trafnie organ odwoławczy utrzymał "postanowienie" organu I instancji w mocy, uznając, że - mimo braku odpowiedniej formy - rozstrzygnięcie organu I instancji zawarte w jego piśmie z dnia 07.06.2024 r. zawierało elementy określone w art. 124 k.p.a., a więc w istocie było postanowieniem odmawiającym wydania zaświadczenia, o którym mowa w art.219 k.p.a. WWINB celnie podkreślił, że pismo PINB z dnia 07.06.2024 r. spełnia wymogi postanowienia, bowiem zawiera zgodnie z art. 124 k.p.a. m.in. oznaczenie organu administracji publicznej, datę jego wydania, oznaczenie strony lub stron albo innych osób biorących udział w postępowaniu, powołanie podstawy prawnej, rozstrzygnięcie, oraz podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby upoważnionej do jego wydania. Mając powyższe na uwadze WWINB zasadnie uznał, że przedmiotowe pismo z dnia 07.06.2024 r. stanowi postanowienie, o którym mowa w art. 219 k.p.a., zgodnie z którym: "odmowa wydania zaświadczenia bądź zaświadczenia o treści żądanej przez osobę ubiegającą się o nie następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie ". Tym samym bezzasadny okazał się zarzut skargi rażącego naruszenia przepisu art. 219 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i wydanie postanowienia w trybie art. 123 §1 k.p.a. zamiast w trybie art. 219 k.p.a.

Wprawdzie postanowienie PINB z 07.06.2024 r. było ułomne, gdyż nie zawierało pouczenia o zażaleniu, nie wywołało to jednak negatywnych skutków dla skarżącego, który (reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika) w terminie wywiódł zażalenie. W ocenie Sądu – pomimo niewłaściwej formy rozstrzygnięcia organu I instancji – organy prawidłowo odmówiły wydania zaświadczenia wskazującego w jaki sposób zostanie naliczona opłata legalizacyjna.

Przechodząc do meritum sprawy należy wskazać, że w myśl art. 217 § 1 k.p.a: §1. "Organ administracji publicznej wydaje zaświadczenie na żądanie osoby ubiegającej się o zaświadczenie. Natomiast zgodnie z art.217 § 2 k.p.a. zaświadczenie wydaje się, jeżeli:

1) urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa;

2) osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego ".

W kontrolowanej sprawie zastosowanie znajdował art.217 § 2 pkt 2 k.p.a. W przypadkach, o których mowa w art. 217 § 2 pkt 2 k.p.a., organ administracji publicznej obowiązany jest wydać zaświadczenie, gdy chodzi o potwierdzenie faktów albo stanu prawnego, wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu (art. 218 § k.p.a.). Z kolei odmowa wydania zaświadczenia bądź zaświadczenia o treści żądanej przez osobę ubiegającą się o nie, następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie (art. 219 k.p.a.).

Organ II instancji uznając za zasadną odmowę wydania zaświadczenia zasadnie przyjął, że pytanie zawarte we wniosku skarżącego dotyczy oceny stanu prawnego sprawy legalizacyjnej, do której przystąpił skarżący o nr [...], obecnie toczącej się przed WWINB znak: [...], a także interpretacji przepisów art. 59 f p.b. oraz art. 49 d ust. 1 pkt 2 lub 3 p.b. WWINB powołując się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16.09.2005 r. o sygn. akt: II OSK 36/05 trafnie wskazał, że obowiązek wydania zaświadczenia, na podstawie art. 217 § 2 pkt 2 i art. 218 § 2 k.p.a. nie dotyczy okoliczności, których ustalenie i ocena następuje w postępowaniu jurysdykcyjnym w sprawie rozstrzyganej w drodze decyzji administracyjnej lub postanowienia. Tym samym ocena taka nie może być przedmiotem zaświadczenia.

Sąd orzekający w niniejszej sprawie podkreśla, że już samo sformułowanie zawarte we wniosku o wydanie zaświadczenia "w jaki sposób zostanie naliczona opłata legalizacyjna" wskazuje, że pytanie odnosi się do przyszłości, a nie sfery już istniejących faktów albo stanu prawnego (tj. jest to stan prawny, ale nieoceniony dotychczas przez organ). Opłatę legalizacyjną organ ustala w drodze postanowienia, na które służy zażalenie. W ocenie Sądu nie jest możliwe wydanie zaświadczenia o treści żądanej przez skarżącego, gdyż w istocie oceny, jakie przepisy znajdą w sprawie zastosowanie, dokona organ dopiero w postanowieniu w przedmiocie opłaty legalizacyjnej. Z akt sprawy wynika, że postępowanie w przedmiocie nakazu rozbiórki jest na etapie odwoławczym (postępowanie prawdopodobnie jest zawieszone od 2019 r.). W istocie rzeczy skarżący w niniejszej sprawie domaga się podania jakie zapadnie rozstrzygnięcie w postępowaniu legalizacyjnym.

Gdyby przyjąć pogląd odmienny, a reprezentowany przez pełnomocnika skarżącego, to w ramach zaświadczenia strony mogłyby się domagać odpowiedzi na pytania dotyczące tego jakie przepisy i z jaką wykładnią zastosują organy w toczącym się innym postępowaniu administracyjnym w decyzji kończącej postępowanie, która nie została jeszcze wydana.

Jak słusznie wyjaśnił NSA w wyroku z 02.09.2022 r., II GSK 717/19, LEX nr 3400950, odwołując się do stanowiska wyrażonego w wyroku NSA z dnia 26 stycznia 2016 r., sygn. akt I OSK 1067/14, zaświadczenie z uwagi na jego "naturę", nie służy rozstrzygnięciu sprawy, gdy przesłanki, z którymi przepis prawa wiąże określone skutki prawne ipso iure, nie są jasne, a zwłaszcza, gdy istnieje spór co do ich występowania w konkretnym wypadku. Poza zakresem przedmiotowym zaświadczenia pozostaje sytuacja, w której dane są wynikiem oceny prawnej, bowiem taka ocena w postępowaniu o wydanie zaświadczenia toczącym się na podstawie art. 217 § 2 pkt 2 k.p.a. jest niedopuszczalna, jako kształtująca stan prawny. Materią zastrzeżoną dla wydawania zaświadczeń nie jest rozstrzyganie o meritum konkretnej sprawy administracyjnej. Strona nie może więc - w drodze zaświadczenia - uzyskać de facto rozstrzygnięcia kwestii, która będzie dopiero przedmiotem orzekania w administracyjnym postępowaniu jurysdykcyjnym. Nie można tym samym, w trybie zaświadczeń, otrzymać takich danych, które przesądzą chociażby kierunek postępowania w sprawie toczącej się w ramach innego, ogólnego postępowania administracyjnego. Sąd orzekający w niniejszej sprawie w pełni akceptuje powyższy pogląd.

Powyższy pogląd znajduje zastosowanie w niniejszej sprawie, gdyż skarżący usiłuje w trybie zaświadczenia uzyskać wiedzę w jaki sposób w istocie zakończy się postępowanie legalizacyjne jeszcze przed wydaniem decyzji kończącej to postępowanie. Takie usiłowanie w świetle wyżej przedstawionych przepisów prawa nie może zostać zaakceptowane. Odmienne stanowisko prowadziłoby do nadużycia i obejścia prawa.

Nadto należy wskazać, że postępowanie o wydanie zaświadczenia ogranicza się tylko do takiego postępowania, które pozwoli na urzędowe stwierdzenie znanych faktów. Powinno się ono zatem odnosić do zbadania okoliczności wynikających z posiadanych przez organ ewidencji, rejestrów i innych danych, czy też wyjaśnienia, czy dane te odnoszą się do wnioskodawcy, faktów, stanu prawnego, którego poświadczenia domaga się wnioskodawca, a także ustalenia, jakiego rodzaju ewidencja i rejestry mogą zawierać żądane dane oraz ustalenia ewentualnych dysponentów tych danych. Obowiązkiem organu jest zatem rzetelne zbadanie całości posiadanych zasobów, które mogłyby wskazywać na fakty bądź stany prawne, których potwierdzenia żąda wnioskodawca. Nie jest natomiast dopuszczalne dokonywanie w tym trybie ustaleń faktycznych i ocen prawnych niewynikających wprost z prowadzonej przez organ ewidencji, rejestrów bądź innych danych znajdujących się w jego posiadaniu, czyli np. poprzez przesłuchiwanie świadków.

Podobnie w wyroku NSA z 12.07.2024 r., III OSK 222/23, LEX nr 3750494, słusznie wyjaśniono, że w postępowaniu zaświadczeniowym nie jest dopuszczalne dokonywanie jakichkolwiek nowych ustaleń faktycznych i formułowanie ocen prawnych. Jak przyjął NSA w wyroku z 19 sierpnia 2021 r., I OSK 359/21, z którym to stanowiskiem należy się zgodzić, jeżeli kwestia objęta żądaniem zaświadczenia budzi wątpliwości (jest sporna), organ powinien odmówić wydania zaświadczenia (zob. też wyrok NSA z 14 lutego 2012 r., II OSK 2284/10). W sprawie o wydanie zaświadczenia nie ma miejsca na spór o ocenę dowodów, albowiem w ramach tego postępowania, co do zasady, nie przeprowadza się postępowania dowodowego. W art. 218 k.p.a. nie ma mowy o zbieraniu dowodów na zasadach postępowania ogólnoadministracyjnego. Stosownie do treści art. 218 § 2 k.p.a. organ administracji publicznej, przed wydaniem zaświadczenia, może wprawdzie przeprowadzić w koniecznym zakresie postępowanie wyjaśniające. Analiza zacytowanego przepisu wskazuje jednak, że postępowanie to ma ograniczony zakres w stosunku do postępowania wyjaśniającego prowadzonego w ramach administracyjnego postępowania ogólnego. Ograniczenie zakresu postępowania wyjaśniającego prowadzonego w ramach postępowania zaświadczeniowego odpowiadać musi bowiem celowi tego postępowania, jakim jest wydanie zaświadczenia potwierdzającego fakty albo stan prawny wynikający z prowadzonej przez organ ewidencji, rejestrów bądź innych danych znajdujących się w jego posiadaniu (por. art. 218 § 1 k.p.a.). Konieczne postępowanie wyjaśniające odnosić się może do zbadania okoliczności wynikających z posiadanych przez organ ewidencji, rejestrów i innych danych czy też wyjaśnienia, czy dane te odnoszą się do osoby wnioskodawcy, faktów, stanu prawnego, którego poświadczenia domaga się wnioskodawca, a także ustalenia, jakiego rodzaju ewidencja i rejestry mogą zawierać żądane dane, i ustalenia ewentualnych ich dysponentów (zob. M. Jaśkowska (w:) M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, M. Jaśkowska, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el. 2022).

Wreszcie jak zauważono w wyroku WSA w Warszawie z 16.11.2021 r., VII SA/Wa 1475/21, LEX nr 3289165, jeżeli potwierdzenie faktów albo stanu prawnego nie wynika z wiedzy organu, w szczególności z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu, wówczas organ - korzystając z dyspozycji art. 218 § 2 k.p.a. - może przeprowadzić, ale wyłącznie w koniecznym zakresie, postępowanie wyjaśniające. Zakres postępowania wyjaśniającego, prowadzonego przed wydaniem zaświadczenia, jest w konsekwencji takiej konstrukcji ograniczony do analizy posiadanej dokumentacji oraz danych zgromadzonych w ww. zasobach i oceny możliwości ich przeniesienia do treści zaświadczenia. Nie jest natomiast dopuszczalne dokonywanie w tym trybie ustaleń faktycznych i ocen prawnych nie wynikających wprost z prowadzonej przez organ ewidencji, rejestrów bądź innych danych znajdujących się w jego posiadaniu (v. wyrok NSA z 23 kwietnia 2020 r. sygn. akt II OSK 1223/19). Z uwagi na "naturę" zaświadczenia w orzecznictwie sądowoadministracyjnym zwraca się też uwagę, że jeżeli problematyka, której dotyczy zaświadczenie jest sporna, wydanie zaświadczenia zgodnie z żądaniem strony nie jest możliwe. Zaświadczenie nie może rozstrzygać bowiem czegokolwiek, żadnych kwestii spornych. To, co ma potwierdzać, musi być zatem oczywiste, wynikające w sposób bezsporny z tych dokumentów (vide wyroki WSA w Warszawie z 21 listopada 2011 r. sygn. akt II SA/Wa 1385/11 oraz z 22 czerwca 2006 r. sygn. akt VI SA/Wa 292/06).

Jak celnie zauważył WSA w Kielcach w wyroku z 21.06.2022 r., II SA/Ke 291/22, LEX nr 3371116, istotą zaświadczenia wydawanego na podstawie art. 217 § 2 pkt 2 i art. 218 § 1 k.p.a. jest bowiem potwierdzenie pewnego stanu rzeczy - faktów albo stanu prawnego, którego istnienie jest niewątpliwe, niesporne i wynika z prowadzonej przez dany organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Dotyczy zatem czynności faktycznych administracji, co oznacza, że jest aktem wiedzy, a nie aktem woli. Nie zawiera w sobie elementu władztwa administracyjnego i nie jest nastawione na wywołanie skutków prawnych. Nie ma także charakteru interpretacyjnego, jak i nie kształtuje w sposób jednostronny, władczy sytuacji prawnej podmiotu żądającego wydania zaświadczenia. Zaświadczenie stanowi oświadczenie wiedzy. Oznacza to, że istotą zaświadczenia jest potwierdzenie niebudzących wątpliwości danych znajdujących się w ewidencji, rejestrze lub innych zbiorach organu administracji. Innymi słowy, dopuszczalne jest wydanie zaświadczenia wyłącznie na podstawie posiadanych przez organ danych bez potrzeby ich tworzenia, kreowania czy ustalania w drodze interpretacji, analizy lub porównania i wyprowadzania określonych wniosków. Zaświadczenie przenosi tylko już istniejące dane z rejestru, zbioru lub ewidencji do treści zaświadczenia. Wydanie zaświadczenia na podstawie art. 217 § 2 pkt 2 k.p.a. jest niedopuszczalne, jeśli problematyka, której żądanie strony dotyczy, jest sporna lub gdy informacje, które zaświadczenie ma potwierdzać, mają charakter interpretacyjny lub ocenny. To stanowisko jest w orzecznictwie sądów administracyjnych, jednolite, ugruntowane i Sąd w składzie orzekającym w tej sprawie w całości je podziela (zob. wyrok WSA w Poznaniu z 15 lipca 2021 r., sygn. IV SA/Po 344/21, lex nr 3206939 i wyrok NSA z dnia 14 marca 2019 r., sygn. I OSK 1225/17, dost. na www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

W świetle wyżej prezentowanych i aprobowanych przez Sąd orzekający w niniejszej sprawie poglądów, podkreślić należy, że zaświadczenie jest aktem wiedzy, a nie woli organu i nie ma charakteru prawotwórczego, nie rozstrzyga żadnej sprawy, nie tworzy nowej sytuacji prawnej, ani też nie kształtuje bezpośrednio stosunku prawnego. Nie jest zatem dopuszczalne dokonywanie w trybie wydawania zaświadczeń jakichkolwiek ustaleń faktycznych i ocen prawnych niewynikających z prowadzonej przez organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Wydawanie zaświadczeń co do zasady jest bowiem oparte na danych posiadanych przez organ. Dopuszczalność przeprowadzenia przez organ postępowania wyjaśniającego, o którym mowa w art. 218 § 2 k.p.a. - tylko w koniecznym zakresie - oznacza, że może ono odnosić się do zbadania okoliczności wynikających z posiadanych przez organ ewidencji, rejestrów i innych danych, czy dane te odnoszą się do osoby wnioskodawcy, faktów, stanu prawnego, którego poświadczenia domaga się wnioskodawca (por. wyrok WSA w Kielcach z dnia 15 listopada 2023 r., II SA/Ke 504/23). Zasadnie wskazuje się, że niedopuszczalne jest kompletowanie w tym postępowaniu materiału dowodowego, mającego służyć wydaniu zaświadczenia określonej treści, gdyż treść zaświadczenia ma się opierać na już posiadanych przez organ ewidencjach, rejestrach, czy też zbiorach danych. Zatem zaświadczenie nie może opierać się na zbiorach danych będących w posiadaniu innych podmiotów, np. strony. Przedmiotem tego postępowania nie może być też analizowanie zmian w stanie prawnym i wyprowadzanie z tego odpowiednich wniosków. Nie może ono także zmierzać do formułowania przez organ ocen prawnych odnoszących się do danych przez niego posiadanych, jak również - do formułowania ocen w oparciu o orzeczenia sądowe i dokumenty innych organów (por. wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 2 listopada 2023 r., I SA/Bd 416/23). Zaświadczenie ma być oparte na dokumentach, zatem to, co ma potwierdzać musi być oczywiste, wynikające w sposób bezsporny z tych dokumentów. Wydaje je się wówczas, gdy fakt powstania skutków prawnych jest oczywisty i organ nie musi czegokolwiek rozstrzygać. Przedmiotem postępowania wyjaśniającego mogą być wyłącznie okoliczności wynikające z istniejących ewidencji, rejestrów i innych danych, czy też wyjaśnienie, czy dane te odnoszą się do osoby wnioskodawcy, faktów oraz stanu prawnego, którego poświadczenia domaga się zainteresowany, a także ustalenia, jakiego rodzaju ewidencja lub rejestry mogą zawierać żądane dane i ustalenia ewentualnych ich dysponentów. Postępowanie to służy więc usunięciu wątpliwości co do znanych, bo istniejących już faktów lub stanu prawnego (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 20 lipca 2023 r., II SA/Wr 53/23).

Mając powyższe na uwadze Sąd wskazuje, że w niniejszej sprawie brak było podstaw do wydania żądanego zaświadczenia, ponieważ skarżący w istocie rzeczy domagał się wydania zaświadczenia o charakterze prawotwórczym, rozstrzygającego przed wydaniem właściwej decyzji administracyjnej, sytuację sporną, tj. czy opłata legalizacyjna w sprawie będzie naliczona zgodnie z art. 59f p.b., czy też zgodnie z art. 49d ust. 1 pkt 2 lub 3 p.b., co jest niedopuszczalne z przyczyn szeroko wcześniej opisanych.

Prawidłowo więc przyjął WWINB, że wniosek skarżącego dotyczy oceny stanu prawnego sprawy, do której przystąpił skarżący ([...]), obecnie toczącej się przed WWINB znak: [...], a także dokonania interpretacji przepisów art. 59 f p.b. oraz art. 49 d ust. 1 pkt 2 lub 3 p.b. w przywołanej sprawie.

Ponadto skarżący wprawdzie podnosił, że ma interes prawny w wydaniu spornego zaświadczenia, jednak w istocie tego interesu prawnego nie wykazał.

Jak trafnie bowiem zauważono w wyroku NSA z 13.06.2024 r., III OSK 4531/21, LEX nr 3749826, samo wskazanie przepisu art. 217 § 2 pkt 2 k.p.a., który odnosi się do interesu prawnego, bez wskazania konkretnej normy materialnoprawnej, z której ten interes wynika, jest niewystarczające. Wydanie zaświadczenia jest możliwe, gdy wnioskodawca wykaże interes prawny w jego uzyskaniu. Interes prawny tym różni się od interesu faktycznego, że wynika on z wyraźnej normy prawnej. Jeśli zatem skarżący twierdzi, że został naruszony przepis art. 217 § 2 pkt 2 k.p.a., to winien wskazać w zarzucie przepisy prawa, z których wynika jego interes prawny. W zarzucie skargi przepisy takie nie zostały wskazane, co czyni i z tego względu zarzut formalnie nieskutecznym. Dodać należy, że interesu prawnego skarżący nie wskazał nie tylko na etapie postępowania sądowoadministracyjnego, lecz także na etapie postępowania przed organami administracyjnym obu instancji.

W tym stanie rzeczy na podstawie art.151 p.p.s.a. skargę należało oddalić.