Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 1625/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-05-16 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
Hasła tematyczne: Kara administracyjna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 7, art. 77 § 1, art. 80
journal: Dz.U. 2023 poz 775
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.)
article: art. 133 § 1, art. 151
journal: Dz.U. 2023 poz 259
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Wojciech Kręcisz Sędzia NSA Gabriela Jyż Sędzia del. WSA Jacek Czaja (spr.) po rozpoznaniu w dniu 16 maja 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie od wyroku/postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 lutego 2021 r. sygn. akt VI SA/Wa 2092/20 w sprawie ze skargi C. spółki z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 17 lipca 2020 r. nr KOC/3311/Dr/20 w przedmiocie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2. zasądza od C. spółki z o.o. z siedzibą w W. na rzecz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie 775 (siedemset siedemdziesiąt pięć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

I.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z 11 lutego 2021 r., sygn. akt VI SA/Wa 2092/20, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz.U. z 2023 r., poz. 259; dalej: p.p.s.a.), uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie (SKO; organ) z 17 lipca 2020 r. nr KOC/3311/Dr/20 i decyzję Prezydenta m. st. Warszawy z 25 maja 2020 r. w przedmiocie wymierzenia C. spółce z o.o. z siedzibą w W. (skarżąca spółka) kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia, a nadto zasądził od SKO na rzecz skarżącej spółki 1017 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Sąd pierwszej instancji za podstawę swojego rozstrzygnięcia przyjął następujące ustalenia.

Decyzją Prezydenta m.st. Warszawy z 25 maja 2019 r. wymierzono skarżącej spółce karę pieniężną w kwocie 2261 złotych za zajęcie pasa drogowego drogi powiatowej ul. [...] w rej. ul. [...] w dniach od 3 października do 5 listopada 2019 roku poprzez umieszczenie w nim reklamy z przewijaną powierzchnią reklamową typu "scroll" o powierzchni 2,66 m2 bez zezwolenia zarządcy drogi.

Zaskarżoną decyzją z 17 lipca 2020 r., SKO utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji, wskazując jako podstawę prawną swojego rozstrzygnięcia przepisy art. 127 § 1 i 2 w związku z art. 17 pkt 1 k.p.a. oraz art. 1 i 2 ustawy z 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz.U. z 2018 r., poz. 570), art. 20 pkt. 8, art. 40 ust. 12 i ust. 13 w związku z art. 40d ust. 2 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2018 r. poz. 2068; dalej "u.d.p."); jak też uchwałę Rady m. st. Warszawy Nr XXXIV/1023/2008 z 29 maja 2008 r. w sprawie statutu Zarządu Dróg Miejskich oraz uchwałę Rady m. st. Warszawy Nr XXXI/666/2004 z 27 maja 2004 r. w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg publicznych na obszarze m. st. Warszawy, z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych (Dz. Urz. Województwa Mazowieckiego z 2004 r. Nr 148, poz. 3717 ze zm.).

Powyższe decyzje wydano w związku z wynikami kontroli przeprowadzonej 3, 19, 23, 29 października 2019 r. oraz 5 listopada 2019 r. przez pracowników Wydziału Kontroli Pasa Drogowego Zarządu Dróg Miejskich i stwierdzeniem umieszczenia w pasie drogowym ul. [...] w rej. ul. [...], reklamy o zmiennej treści emitowanej na elektronicznym wyświetlaczu przymocowanym do elewacji posesji ul. [...] w rej. ul. [...], bez wymaganego zezwolenia zarządcy drogi.

Utrzymując decyzję organu pierwszej instancji w mocy SKO w Warszawie stwierdziło, że w sprawie wykazano fakt i czas zajęcia pasa drogowego na podstawie protokołów kontroli pasa drogowego, wykonanych fotografii i notatek służbowych pracowników organu pierwszej instancji. Przyjęto, że granicę pasa drogowego wyznacza ściana budynku, a wszystko co jest zamontowane na jego elewacji stanowi zajęcie tego pasa. Organ zauważył, że strona nie przedstawiła żadnych dowodów na okoliczność, że reklama była demontowana w okresie między kontrolami, a doświadczenie życiowe i okoliczności sprawy (w tym porównanie zdjęć z kontroli) wskazują, że nośnik reklamowy był przez cały okres zamontowany w pasie drogowym..

Uwzględniając skargę na powyższą decyzję, WSA w Warszawie podniósł, że zgodnie z art. 4 pkt 1 u.d.p., pas drogowy stanowi wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą. W myśl art. 39 ust. 1 u.d.p. pas drogowy jako strefa ruchu drogowego, podlegająca szczególnej ochronie prawnej, a przede wszystkim niedopuszczalne jest samowolne zajmowanie pasa drogowego przez podmiot inny niż zarządca drogi, działający w celu budowy, przebudowy, remontu lub ochrony drogi (art. 40 ust. 1 u.d.p.). Zajęcie pasa drogowego jest natomiast możliwe po uzyskaniu zgody zarządcy drogi (art. 40 ust. 1 i 2 u.d.p.). Naruszenie zakazu zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi obciążone jest odpowiedzialnością karno-administracyjną. Zgodnie bowiem z art. 40 ust. 12 u.d.p. za zajęcie pasa drogowego zarządca drogi wymierza, w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty, która byłaby należna, gdyby zajęcie stanowiło realizację zezwolenia (art. 40 ust. 4 i 6 u.d.p.).

Zdaniem WSA kluczową była kwestia, czy organ prawidłowo ustalił, że istotnie doszło do zajęcia pasa drogowego na cele umieszczenia w nim reklamy (bez zezwolenia). W tym celu konieczne było ustalenie granic pasa drogowego oraz czy reklamy (nośniki) zajmowały przestrzeń pasa drogowego, a jeżeli tak - na jakiej powierzchni. Jak zauważył WSA, w postępowaniu administracyjnym reguły determinujące czynności ustalania stanu faktycznego, zwane zbiorczo postępowaniem wyjaśniającym, wytyczone są przede wszystkim przez uregulowane w art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. zasadę prawdy obiektywnej, zasadę oficjalności, zasadę ciężaru dowodu, bezpośredniości i zupełności zgromadzonego materiału. Treścią zasady prawdy obiektywnej jest powinność organu procesowego dokonania ustaleń co do faktów zgodnie z ich rzeczywistym przebiegiem i tylko takie fakty mogą stanowić podstawę załatwienia sprawy. WSA podniósł, że sfera pasa drogowego, choć istotnie nieograniczona w górę i w dół, pozostaje natomiast ściśle wytyczona wzdłuż i wszerz. Zdaniem WSA, materiał dowodowy zebrany w sprawie był niewystarczający do uznania, że w sprawie doszło do zajęcia pasa drogowego ul. [...] w rejonie ul. [...] w dniach od 3 października do 5 listopada 2019 r. Jak wskazał WSA, co prawda ulica [...] w tym rejonie stanowi pas drogowy, bowiem z wyrysu z mapy ewidencyjnej jednoznacznie wynika, że zajmuje ona działkę ewidencyjną nr 60 (opisaną w wypisie z rejestru gruntów jako "drogi"), nie ma jednakże pewności, czy sporny nośnik reklamowy znajduje się w pasie drogowym ulicy [...]. Na żadnej, spośród znajdujących się w aktach sprawy map, nie został przez uprawnioną do tego osobę wrysowany, w odpowiedniej skali przedmiot, który zdaniem organów zajmuje bezprawnie pas drogowy. WSA zauważył, że linia budynku przy ulicy [...], na której zamontowany był nośnik, jest zróżnicowana, co w pewnym zakresie wynika także z fotografii znajdujących się w aktach sprawy (płyty CD). WSA stwierdził, że na fasadzie tego budynku znajdują się elementy wystające w stronę chodnika w większym stopniu, niż linia budynku przy samym chodniku (chociażby dostrzegalny gzyms tuż nad nośnikiem reklamowym). Nie można mieć zatem pewności, czy w rzeczywistości ściana budynku, na której umieszczono nośnik reklamowy, wzniesiona jest równo z granicą pasa drogowego. Wskazanie miejsca usytuowania nośników reklamowych, na mapie geodezyjnej, przez inspektora (nawet przyjmując, że jest on geodetą - co nie wynika z akt sprawy) nie oznacza, że poczynione zostały bezsporne ustalenia określające linie graniczne tego pasa oraz usytuowanie spornych nośników reklamowych wobec tych linii.

Zdaniem WSA, w sprawach zajęcia pasa drogowego kluczowymi są takie dowody, jak mapy sporządzone przez uprawnionego geodetę z wyraźnym wskazaniem linii granicznych pasa drogowego i zaznaczeniem usytuowania reklamy oraz zdjęcia tejże reklamy. Tymczasem w rozpoznawanej sprawie nie został przedstawiony żaden urzędowy dokument geodezyjny, czy też opinia biegłego geodety, określający, z jednej strony, linie graniczne pasa drogowego, o którym mowa w art. 4 pkt 1 ustawy, z drugiej zaś - kolizję umieszczonej w pasie drogowym reklamy z tymi liniami, pozwalającą stwierdzić fakt zajęcia tego pasa drogowego.

W ocenie sądu pierwszej instancji, dla wykazania zajęcia pasa drogowego konieczne jest udowodnienie tych granic na podstawie mapy zasadniczej w odpowiedniej skali, obejmującej odcinek usytuowania reklamy/nośnika, z zaznaczeniem również reklamy/nośnika, sporządzonej przez osobę uprawnioną i z powodu braku tego dowodu zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

II.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie, zaskarżając ten wyrok w całości i wnosząc o jego uchylenie oraz oddalenie skargi, ewentualnie uchylenie wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez sąd pierwszej instancji, a nadto zasądzenie od skarżącej na rzecz organu kosztów postępowania.

W skardze kasacyjnej, na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a., zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego, a mianowicie:

1) art. 40 ust. 12 pkt 1 w związku z art. 40 ust. 4-6 ustawy o drogach publicznych poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że na mocy art. 40 ust. 12 pkt 1 u.d.p. w związku. z art. 40 ust. 4-6 u.d.p. organy mogą wymierzyć karę pieniężną za zajęcia pasa drogowego, bez zezwolenia zarządcy drogi, które to zajęcie zostało wykazane w urzędowym dokumencie geodezyjnym określającym linie graniczne pasa drogowego oraz kolizję umieszczonej w pasie drogowym reklamy z tymi liniami, podczas gdy prawidłowa wykładnia w/w przepisów prowadzi do stwierdzenia, że organ wydając decyzję w przedmiocie kary za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi ustala, że spełnienie przesłanki zajęcia pasa drogowego, bez zgody zarządcy drogi, wynika z całokształtu dowodów zgromadzonych i ocenionych w sprawie z uwzględnieniem zasad logiki i doświadczenia życiowego.

Ponadto, na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

1) błąd w ustaleniach faktycznych polegający na uznaniu, że w rozpoznawanej sprawie istnieje wątpliwość, czy granice pasa drogowego ul. [...] w rejonie ul. [...] w W. przebiegają po ścianie/elewacji budynku, podczas gdy rzeczywiste granice tego pasa drogowego przebiegają po ścianie budynku, licząc od jego przyziemia, a co wynika z zebranego przez organy w sprawie materiału dowodowego, w szczególności z mapy zasadniczej z zaznaczonymi granicami budynku oraz wypisu i wyrysu z ewidencji gruntów;

2) naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. poprzez brak należytej kontroli postępowania administracyjnego skutkującej uchyleniem decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta m.st. Warszawy na skutek błędnego przyjęcia przez Sąd, że organy orzekające w niniejszej sprawie nie rozpatrzyły sprawy w sposób wszechstronny i wyczerpujący, przez co naruszyły art. 7, 77 § 1 i art. 80 k.p.a., w sytuacji, gdy zebrany w sprawie materiał dowodowy był wystarczający do wydania uchylonych decyzji, zaś Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie rozważyło całokształt okoliczności niniejszej sprawy, czemu dało wyraz w uzasadnieniu swojej decyzji, wskazując m.in. dowody, na których oparło się wydając orzeczenie i które stanowiły podstawę rozstrzygnięcia;

3) naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit c ustawy p.p.s.a. w związku z art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez wadliwe przyjęcie, że dowody zgromadzone w niniejszej sprawie nie były wystarczające do wydania decyzji o wymierzeniu kary pieniężnej za zajecie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi, podczas gdy zebrany w sprawie materiał dowodowy nie zawierał braków i był wystarczający do wydania w stosunku do Skarż£ cej decyzji o wymierzeniu kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarząd :y drogi;;

4) naruszenie art. 133 § 1 p.p.s.a. przez bezzasadne przyjęcie przez Sąd, iż materiał dowodowy zgromadzony w niniejszej sprawie nie zawiera dowodów pozwalających na nieuwzględnienie skargi, w szczególności przez pominięcie dokumentów określających granice pasa drogowego, w tym wydruku z mapy zasadniczej, wypisu z ewidencji gruntów i wyrysu z mapy ewidencyjnej, podczas gdy w aktach sprawy zgromadzono wystarczający materiał dowodowy obrazujący granice pasa drogowego ul. [...] w rejonie ul. [...] w W. oraz kolizję reklamy z tymi granicami, a tym samym pozwalający na oddalenie skargi na decyzję organu odwoławczego;

5) naruszenie art. 151 p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie i nieoddalenie skargi wskutek naruszenia przez Sąd ww. przepisów p.p.s.a., podczas gdy uwzględnienie przez Sąd stanu faktycznego wynikającego z akt sprawy i treść decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta m.st. Warszawy nr ZDM/(jKP/R/2223/2019/K z dnia 25 maja 2020 r., a w szczególności stwierdzonego i udokumentowanego faktu zajęcia przez stronę pasa drogowego ul. [...] w dniach 3 października - 5 listopada 2019 r. poprzez umieszczenie w nim reklamy z przewijaną treścią reklamową typu "scroll" (nr nośnika [...]) o powierzchni 2,66 m2, bez zezwolenia zarządcy drogi, powinno skutkować oddaleniem skargi strony na decyzję SKO z dnia 17 lipca 2020 r. nr KOC:/3311/Dr/20.

III.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie, jakkolwiek nie wszystkie podniesione w niej zarzuty okazały się usprawiedliwione.

W pierwszej kolejności należy zauważyć, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., NSA rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym. W rozpoznawanej sprawie nie wystąpiła żadna z określonych w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania, jak też nie zostały spełnione warunki wymagające uchylenia wydanego w sprawie orzeczenia oraz odrzucenia skargi lub umorzenia postępowania (art. 189 p.p.s.a.).

Zgodnie z art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.); naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Artykuł 176 p.p.s.a. określa elementy konstrukcyjne skargi kasacyjnej. Zgodnie z § 1 pkt 2 tego przepisu obligatoryjnym elementem skargi kasacyjnej jest przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Przez przytoczenie podstawy kasacyjnej należy rozumieć określenie przepisu (jednostki redakcyjnej aktu prawnego), który miał zostać naruszony przez sąd pierwszej instancji. Podkreślić przy tym trzeba, że uzasadnienie skargi kasacyjnej winno zawierać rozwinięcie zarzutów kasacyjnych. Na autorze skargi kasacyjnej ciąży zatem obowiązek konkretnego wskazania nie tylko, które przepisy prawa materialnego zostały przez sąd naruszone, lecz także na czym polegała ich błędna wykładnia i niewłaściwe zastosowanie, a co więcej, jaka powinna być prawidłowa wykładnia i zastosowanie tych przepisów (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.). Podniesienie zarzutu naruszeniu prawa procesowego wiąże się natomiast z obowiązkiem wskazania przepisów, które miały zostały naruszone przez sąd pierwszej instancji i wykazaniem wpływu tego naruszenia na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.).

Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że konstrukcja zawartych w skardze kasacyjnej zarzutów jedynie w części odpowiada wskazanym wyżej wymaganiom. Niemniej jednak trafność zarzutu określonego w punkcie 3 petitum skargi kasacyjnej prowadzi do wniosku o konieczności uchylenia zaskarżonego wyroku z uwagi na naruszenia prawa przez sąd pierwszej instancji.

Zauważyć należy, że podstawą stwierdzenia przez sąd pierwszej instancji wady decyzji organu odwoławczego oraz decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z 26 maja 2019 r. o wymierzeniu spółce kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego, było uznanie, że przeprowadzone w sprawie postępowanie administracyjne naruszało normy zawarte w art. 7, art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a. Uchybienie to miało być wynikiem oparcia ustaleń co do kolizji usytuowania nośników reklamowych z linią graniczną pasa drogowego na niewystarczającym materiale dowodowym. Sąd pierwszej instancji wskazał w tym zakresie, że dowodem, którego przeprowadzenie pozwalałoby na skuteczne postawienie stronie zarzutu bezprawnego zajęcia pasa drogowego powinna być mapa zasadnicza - sporządzona przez osobę uprawnioną w odpowiedniej skali, obejmująca "odcinek usytuowania reklamy/nośnika, z zaznaczeniem również reklamy/nośnika".

Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela przytoczonego wyżej poglądu. Wskazany w ramach omawianego zarzutu wzorzec kontroli - art. 7 k.p.a. - określa zasadę prawdy obiektywnej, zgodnie z którą w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny oraz słuszny interes obywateli. Z zasady tej wynika obowiązek wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych związanych z określoną sprawą. Dopełniający tę regulację art. 77 § 1 k.p.a. nakłada na organ prowadzący postępowanie administracyjne obowiązek wyczerpującego ustalenia stanu faktycznego sprawy i przeprowadzenia w tym celu wszelkich niezbędnych dowodów. Zgodnie natomiast z art. 80 k.p.a. ocena, czy dana okoliczność została udowodniona, dokonywana ma być na podstawie całokształtu materiału dowodowego.

Mając na uwadze powyższe zasady, podzielić należy ocenę wyrażoną w skardze kasacyjnej, że sąd pierwszej instancji bezpodstawnie uznał, że organy nie rozpatrzyły sprawy w sposób wszechstronny i wyczerpujący, na podstawie całokształtu materiału dowodowego, przez co naruszyły art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, w świetle prawidłowo dokonanej oceny prowadzonego przez organy postępowania, potwierdzenie znajduje twierdzenie autora skargi kasacyjnej, że zebrany w sprawie materiał dowodowy był wystarczający do rozstrzygnięcia sprawy i wydania decyzji. Ustalenia te zostały przez organ odwoławczy należycie rozważone, biorąc pod uwagę całokształt okoliczności sprawy, czemu organ dał wyraz w uzasadnieniu swojej decyzji.

Wskazać w tym względzie należy, że jakkolwiek sąd pierwszej instancji zauważył, że organy oparły ustalenia na dowodach w postaci protokołów kontroli pasa drogowego, dokumentacji fotograficznej wykonanej przez pracowników ZDM, wypisu z rejestru gruntów, wyrysu z mapy ewidencyjnej i wydruku z mapy zasadniczej - "na której zaznaczono zajęcie pasa drogowego i granice pasa drogowego" - to jednocześnie uznał ten materiał dowodowy za niewystarczający, co w ocenie NSA nie znajduje uzasadnienia w świetle prawidłowej analizy całokształtu zgromadzonego materiału dowodowego. Zdaniem NSA, nieuprawniony jest pogląd sądu pierwszej instancji, jakoby niekompletność materiału dowodowego w sprawie wynikała z nieuzyskania przez organy mapy sporządzonej "przez osobę uprawnioną". WSA wymóg przedstawienia takiego dokumentu powiązał z twierdzeniem, że "nie ma jednakże pewności, czy sporny nośnik reklamowy znajduje się w pasie drogowym ulicy [...], skoro na żadnej, spośród znajdujących się w aktach sprawy, map, nie został przez uprawnioną do tego osobę wrysowany, w odpowiedniej skali przedmiot, który – zdaniem organów – zajmuje bezprawnie pas drogowy".

Jakkolwiek WSA nie wypowiedział się wprost co do charakteru oczekiwanego dokumentu, to nie ma wątpliwości, że na gruncie przepisów dotyczących prac geodezyjnych i ewidencji nieruchomości, pojęcie osoby uprawnionej - wykonującej prace geodezyjne - odnosi się do zagadnienie podmiotów uprawnionych do sporządzania urzędowych dokumentów geodezyjnych. Taka konieczność sporządzenia specjalnego opracowania przez osobę do tego uprawnioną - w celu poczynienia ustaleń w sprawie - nie znajduje oparcia w przepisach prawa. Wywiedzenie takiego wniosku przez sąd pierwszej instancji prowadzi de facto do zastosowania w sprawie formalnej (tzw. legalnej) teorii dowodów, kolidującej z ogólną zasadą postępowania, w myśl której, jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem (art. 75 § 1 k.p.a.).

Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że uznana przez organy w niniejszej sprawie za wiarygodną i wystarczającą dla celów ustalenia przebiegu granicy pasa drogowego kopia mapy zasadniczej (wydruk w skali 1:500), stanowi prawem przewidziany dokument urzędowy. Mapa zasadnicza jest bowiem standardowym opracowaniem kartograficznym, zawierającym informacje o przestrzennym usytuowaniu punktów osnowy geodezyjnej - m.in. działek ewidencyjnych i budynków, przy czym dane w niej ujęte odpowiadają stanowi ewidencyjnemu (art. 4 ust. 1e ustawy z 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne; Dz.U. z 2021 r., poz. 1990). Jest więc oczywiste, że kopia takiej mapy odzwierciedla dane dotyczące punktów osnowy geodezyjnej działek ewidencyjnych, co miało znaczenie w rozpoznawanej sprawie w zakresie koniecznym dla ustalenia przebiegu pasa drogowego. Zupełnie odrębnym zagadnieniem jest określenie innych danych geodezyjnych, które pozyskuje się na skutek wykonania stosownych prac geodezyjnych, wymaganych z uwagi na szczególny charakter postępowań, na potrzeby których prace takie są wykonywane. W takich właśnie przypadkach sporządza się mapy do celów prawnych, co wprost wynika z norm Prawa geodezyjnego i kartograficznego, czy (innych) przepisów szczególnych. Chodzi tu między innymi o postępowania, które obejmują wznowienie znaków granicznych, albo dotyczą podziału nieruchomości lub scalenia i podziału nieruchomości, czy też inne (niż wymienione wyżej) postępowania, w których sporządzenie mapy do celów prawnych jest wymogiem wynikającym z przepisów prawa (art. 12 ust. 1 pkt 3 ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne).

Nie budzi wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, że sprawa o wymierzenie kary za zajęcie pasa drogowego nie jest szczególnego rodzaju postępowaniem, w którym dla jego rozstrzygnięcia wymagane jest - co do zasady - sporządzenie mapy przez osobę uprawnioną, a więc mapy do celów prawnych, albowiem przebieg granic pasa drogowego jest w tym postępowaniu wyłącznie elementem stanu faktycznego, ustalanego przez organ w ramach postępowania dowodowego - na podstawie jego wyników. Okoliczność ta winna być ustalana przy pomocy wszelkich dowodów służących wyjaśnieniu sprawy (art. 75 § 1 k.p.a.), co oznacza, że nie jest niezbędne w tym zakresie przeprowadzenie szczególnego dowodu w postaci opinii biegłego, bądź pracy geodezyjno-kartograficznej (ustawa - Prawo geodezyjne i kartograficzne; Rozdział 3 - "Prace geodezyjne i kartograficzne").

Na tym tle przypomnieć należy, że obowiązująca w postępowaniu administracyjnym zasada oficjalności wymaga, by w toku postępowania organy podejmowały wszelkie kroki niezbędne do wyjaśnienia i załatwienia sprawy, dopuszczały przy tym jako dowód wszystko, co może przyczynić się do jej wyjaśnienia, a nie jest sprzeczne z prawem (art. 75 § 1 k.p.a.). Szeroka formuła postępowania dowodowego wyklucza możliwość stosowania formalnej teorii dowodowej, według której daną okoliczność można udowodnić wyłącznie za pomocą określonego środka dowodowego. Zagadnienie to było przedmiotem rozważań i oceny Naczelnego Sądu Administracyjnego w kliku już orzeczeniach, przy czym NSA w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę nie znajduje podstaw do odstąpienia od tego stanowiska - w pełni go podzielając i uznając za trafne także na gruncie niniejszej sprawy (zob. np. wyroki NSA z: 30 listopada 2021 r., sygn. akt II GSK 2139/21; 13 grudnia 2021 r., sygn. akt II GSK 318/21; 1 marca 2022 r., sygn. akt II GSK 2664/21).

Przedstawiony wyżej pogląd nie wyklucza oczywiście możliwości dopuszczenia dowodu w postaci opinii biegłego geodety (czy też odrębnego opracowania geodezyjnego), jednakże taka decyzja organu prowadzącego postępowanie uzależnione winna być od wystąpienia rzeczywistej potrzeby wyeliminowania wątpliwości co do stanu faktycznego - istniejących w świetle innych dowodów. W rozpatrywanej sprawie wątpliwości takie nie wystąpiły, albowiem - co jest bezsporne - omawiana reklama (nośnik) usytuowana była na zewnętrznej ścianie budynku (elewacji), której płaszczyzna pionowa stanowiła linię graniczną nieruchomości - a w konsekwencji granicę pasa drogowego w rozumieniu art. 4 ust. 1 ustawy o drogach publicznych. Ustalenia organu co do usytuowania reklam w granicy pasa drogowego są jednoznaczne i spójne, znajdując potwierdzenie w zgromadzonym w aktach sprawy materiale dowodowym, w tym protokołach z kontroli pasa drogowego oraz dokumentacji fotograficznej.

Niezrozumiały jest przy tym pogląd WSA, jakoby odnośnie posadowienia reklamy w pasie drogowym, nie było pewności, czy opisany w decyzji przedmiot znajduje się w pasie drogowym, bowiem "linia budynku przy ulicy [...], na której zamontowany był nośnik, jest zróżnicowana [...]. Nie można mieć zatem pewności, czy w rzeczywistości – jak wynika z treści zaskarżonej decyzji – ściana budynku, na której umieszczono nośnik reklamowy, wzniesiona jest równo z granicą pasa drogowego". WSA uzasadnił to twierdzenie tym, że "na fasadzie tego budynku znajdują się [...] elementy wystające w stronę chodnika w większym stopniu, niż linia budynku przy samym chodniku (chociażby dostrzegalny gzyms tuż nad nośnikiem reklamowym)".

Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnia, że podniesiona przez sąd pierwszej instancji okoliczność zróżnicowania płaszczyzny elewacji wskazanego budynku nie ma znaczenia dla określenia przebiegu granicy spornego pasa drogowego. Pas ten obejmuje bowiem działkę przylegającą do nieruchomości zabudowanej budynkiem posadowionym w granicy nieruchomości, przy czym w takiej sytuacji granicę pasa drogowego wytycza przebieg linii rozgraniczających grunt (art. 4 pkt 1 ustawy o drogach publicznych) - wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią. Przebieg tej linii uwidoczniono na kopii mapy zasadniczej, przy czym z mapy tej wynika wprost, że linia rozgraniczająca pas drogowy (grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią) jest tożsama z linią wytyczającą granice ewidencyjne przyległych działek gruntu, co wprost wynika z zapisów mapy zasadniczej. Jak przyjmuje się w orzecznictwie sądów administracyjnych, o fakcie umieszczenia reklamy w pasie drogowym bez zezwolenia decyduje jej zlokalizowanie w przestrzeni nad tym pasem w taki sposób, że jest ona widoczna dla użytkowników tej drogi, zaś w uchwale składu pięciu sędziów NSA z 19 czerwca 2000 r., sygn. akt OPK 3/20, podkreślono, że z samej istoty reklamy i możliwości jej umieszczenia w pasie drogowym wynika, że chodzi o umieszczenie jej nie na płaszczyźnie drogi (pasa drogowego), lecz w przestrzeni nad tą płaszczyzną. Zgromadzone w sprawie dowody pozwalały więc na stwierdzenie, że stan faktyczny sprawy został przez organy wyczerpująco ustalony i wyjaśniony i zbędne było podejmowanie dalszych czynności dowodowych - w tym również przeprowadzanie dowodu z oględzin - gdyż w takiej sytuacji organ nie jest zobligowany do poszukiwania i gromadzenia dalszych środków dowodowych.

Niezasadne okazały się natomiast podniesione w pkt 1-2 i 4-5 petitum skargi kasacyjnej zarzuty naruszenia przepisów postępowania. Przede wszystkim zarzuty te nie zostały uzasadnione w sposób wymagany w świetle art. 176 w związku z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. (zob. np. wyroki NSA z: 21 stycznia 2015 r., sygn. akt II GSK 2162/13; 27 listopada 2014 r., sygn. akt I FSK 1752/13; 10 października 2014 r., sygn. akt II OSK 793/13). Przypomnienia wymaga, że przez "wpływ", o którym mowa w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., należy rozumieć istnienie związku przyczynowego pomiędzy uchybieniem procesowym podniesionym w zarzucie skargi kasacyjnej a wydanym w sprawie zaskarżonym orzeczeniem, a związek ten, jakkolwiek nie musi być realny (uchybienie mogło mieć istotny wpływ), to jednak musi uzasadniać istnienie hipotetycznej możliwości odmiennego wyniku sprawy, co wymaga uprawdopodobnienia istnienia wpływu zarzucanego naruszenia na wynik sprawy, a więc innymi oznacza obowiązek wykazania oraz uzasadnienia, że następstwa zarzucanych uchybień były na tyle istotne, że kształtowały lub współkształtowały treść kwestionowanego orzeczenia, a w sytuacji, gdyby do nich nie doszło - wyrok sądu byłby (mógłby być) inny.

W przypadku zarzutu z pkt 1 skargi kasacyjnej, zarzucanemu błędowi w ustaleniach faktycznych nie towarzyszy odniesienie się do jakichkolwiek wzorców normatywnych, które miałby naruszyć WSA, a więc w świetle zasady dyspozycyjności skargi kasacyjnej zarzut ten jest oczywiście wadliwy. Podobnie należy ocenić zarzut z pkt 2 skargi kasacyjnej, w ramach którego podniesiono kwestię oceny błędu w ustaleniach faktycznych, zarówno co do zakresu naruszenia (czasu, miejsca, rozmiaru reklamy) - ponownie bez określenia wzorców normatywnych, jak i nierozważenia przesłanek odstąpienia od nałożenia kary (art. 189f § 1 i 2 k.p.a.) - zagadnienia niemieszczącego się w granicach wspomnianego błędu w ustaleniach faktycznych.

Z kolei przepis art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. przewiduje, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Natomiast zgodnie z art. 3 § 1 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Jedynie na marginesie należy zauważyć, że powyższy przepis mógłby zostać naruszony, gdyby sąd pierwszej instancji uchylał się od obowiązku wykonania kontroli, o której mowa w tym przepisie; gdyby odmówił rozpoznania skargi, mimo wniesienia jej z zachowaniem przepisów prawa; nie przeprowadził kontroli zaskarżonego aktu administracyjnego lub dokonał tej kontroli według kryteriów innych niż zgodność z prawem, albo zastosował środek nieprzewidziany w ustawie. Przepis ten nie określa jednak wzorca, według którego kontrola ta ma być wykonana. Okoliczność, że strona nie zgadza się z wynikiem kontroli sądowej, nie oznacza zatem naruszenia omawianej regulacji (por. np. wyroki NSA: z 17 grudnia 2020 r., sygn. akt I GSK 1338/20; z 29 stycznia 2019 r., sygn. II OSK 522/17; z 22 marca 2018 r., sygn. II GSK 1178/16; z 14 listopada 2018 r., sygn. II GSK 1621/18).

Naruszenie natomiast art. 133 § 1 p.p.s.a. może stanowić usprawiedliwioną podstawę kasacyjną, jeżeli polega w szczególności na: 1) oddaleniu skargi, mimo niekompletnych akt sprawy, 2) pominięciu istotnej części tych akt, 3) przeprowadzeniu postępowania dowodowego z naruszeniem przesłanek wskazanych w art. 106 § 3 p.p.s.a. i 4) oparciu orzeczenia na własnych ustaleniach sądu, tzn. dowodach lub faktach nieznajdujących odzwierciedlenia w aktach sprawy, o ile nie znajduje to umocowania w art. 106 § 3 p.p.s.a. (por. wyrok NSA z 26 maja 2010 r., sygn. akt I FSK 497/09). Naruszeniem art. 133 § 1 p.p.s.a. będzie więc takie przeprowadzenie kontroli legalności zaskarżonego aktu, które doprowadzi do przedstawienia przez wojewódzki sąd administracyjny stanu sprawy w sposób oderwany od materiału dowodowego zawartego w aktach sprawy (por. wyrok NSA z 19 października 2010 r., sygn. akt II OSK 1645/09). Innymi słowy, art. 133 § 1 p.p.s.a. może być podstawą skargi kasacyjnej tylko wówczas, gdy sąd przyjął jakiś fakt na podstawie źródła znajdującego się poza aktami sprawy, co w rozpoznawanej sprawie nie miało miejsca.

Niezasadny jest także ostatni z zarzutów naruszenia przepisów postępowania, w którym, jako wzorce kontroli kasacyjnej, wskazano przepis wynikowy, a mianowicie art. 151 p.p.s.a., dotyczący sposobu rozstrzygnięcia sprawy przez sąd pierwszej instancji w ustalonych przez ten sąd okolicznościach faktycznych i prawnych. Jego naruszenie zawsze jest następstwem uchybienia innym przepisom - prawa materialnego bądź procesowego. Autor skargi kasacyjnej, wskazując na naruszenie przepisu wynikowego, dla skuteczności takiego zarzutu, musi każdorazowo powiązać go z naruszeniem tych przepisów, które stanowiły wzorzec kontroli zaskarżonej decyzji (aktu), a którym miał uchybić sąd pierwszej instancji. Wiąże się to z koniecznością wskazania przepisów stosowanych przez organ, bowiem - co do zasady - tylko wadliwa ocena stosowania prawa przez organ, dokonana przez sąd pierwszej instancji w ramach sądowej kontroli działalności administracji, może w konsekwencji prowadzić do błędnego rozstrzygnięcia sądu. Omawiany zarzut skargi kasacyjnej warunku tego spełniał, jakkolwiek wada ta - z uwagi na inne naruszenia przepisów przez WSA - nie miała znaczenia dla ostatecznego rezultatu sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że wobec trafności zarzutów naruszenia przepisów postępowania - w zakresie wskazanym wyżej - uznać należało, że sąd pierwszej instancji naruszył art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.

Z tych także względów stwierdzić trzeba, że organ prawidłowo wykazał spełnienie przesłanek zastosowania art. 40 ust. 12 pkt 1 cyt. ustawy o drogach publicznych. Jak przyjmuje się w orzecznictwie sądów administracyjnych, o fakcie umieszczenia reklamy w pasie drogowym bez zezwolenia decyduje jej zlokalizowanie w przestrzeni nad tym pasem w taki sposób, że jest ona widoczna dla użytkowników tej drogi. W uchwale składu pięciu sędziów NSA z 19 czerwca 2000 r., sygn. akt OPK 3/20, podkreślono, że z samej istoty reklamy i możliwości jej umieszczenia w pasie drogowym wynika, że chodzi o umieszczenie jej nie na płaszczyźnie drogi (pasa drogowego), lecz w przestrzeni nad tą płaszczyzną. Tak rozumiane umieszczenie reklamy uprawnia zarządcę drogi do wymierzania kar pieniężnych za umieszczenie reklamy bez zezwolenia bądź z naruszeniem określonych w nim warunków.

Ustawodawca w art. 40 ust. 8 u.d.p. zagwarantował gminie prawo do ustalania stawek opłat za zajęcie pasa drogowego, wskazując w art. 40 ust. 9 ustawy na prawo do różnicowania stawek ze względu na wskazane kryteria. Jak wynika z załącznika nr 3 do uchwały Nr XXXI/666/2004 Rady m.st. Warszawy z 27 maja 2004 r. w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego..., organy prawidłowo zastosowały przewidziana tam stawkę opłaty (określoną w poz. 21c tego załącznika).

Natomiast wbrew zarzutom skargi kasacyjnej WSA nie naruszył - w sposób wskazany w pkt 1 petitum skargi kasacyjnej - przepisów prawa materialnego.

Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonego wyroku, sąd pierwszej instancji nie dokonywał bowiem wykładni przepisów zawartych we wskazanych w skardze kasacyjnej jednostkach redakcyjnych ustawy o drogach publicznych - art. 40 ust. 12 pkt 1 w zw. z art. 40 ust. 4-6. Podniesiony w punkcie 1 petitum skargi kasacyjnej zarzut naruszenia art. 40 ust. 12 pkt w zw. z art. 40 ust. 4 – 6 ustawy o drogach publicznych nie może być uznany za skuteczny. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie wynika, aby w odniesieniu do przepisów prawa, których błąd wykładni zarzuca skarga kasacyjna oraz we wskazywanym przez skarżący organ kontekście, sąd pierwszej instancji podejmował jakiekolwiek zabiegi interpretacyjne, zwłaszcza w drodze wykładni tych przepisów.

W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku przepis art. art. 40 ust. 12 ustawy o drogach publicznych został jedynie przywołany, natomiast do art. 40 ust. 4 i 6 tej ustawy, sąd pierwszej instancji jedynie odesłał w sposób ogólny. Co więcej, jak wynika z konstrukcji tego zarzutu oraz prezentowanej w jego uzasadnieniu argumentacji, skarżący kasacyjnie organ podważa nie tyle prawidłowość rozumienia przepisów prawa materialnego, których naruszenie zarzuca, ile ocenę wyrażoną przez sąd pierwszej instancji odnośnie braku prawidłowości przeprowadzonych w sprawie ustaleń faktycznych. Taki charakter omawianego zarzutu prowadzi do wniosku, że podważenie opisanego stanowiska sądu pierwszej instancji nie mogą służyć zarzuty naruszenia prawa materialnego, lecz stosowne zarzuty naruszenia przepisów postępowania, o czym była już mowa w pierwszej części uzasadnienia.

Z tych wszystkich względów Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że zaskarżony wyrok nie odpowiada prawu i podlega uchyleniu. Wobec dostatecznego wyjaśnienia istoty sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę i ją oddalił - na podstawie art. 188 p.p.s.a. oraz art. 151 p.p.s.a. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c i pkt 2 lit. b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tekst jedn.: Dz.U. z 2018 r., poz. 265).