Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 875/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2022-04-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 3 pkt 3a, pkt 9, art. 28 ust. 1, art. 29 ust. 2 pkt 5, art. 30, art. 36a ust. 5 pkt 1
journal: Dz.U. 2020 poz 1333
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.
article: art. 105 par. 1
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 151
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Agata Sobieszek-Krzywicka Asesor WSA Marcin Olejniczak po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 6 kwietnia 2022 r. sprawy ze skargi U. G. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] nr [...] znak: [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie zgodności zrealizowanego obiektu liniowego z projektem zagospodarowania działki oddala skargę. B.A.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] r., nr [...], znak: [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpatrzeniu odwołania U.G., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 735), przywoływanej dalej jako: k.p.a.", utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. nr [...] znak: [...] z dnia [...] r., którą na podstawie art. 105 § 1 k.p.a., umorzono postępowanie w sprawie zgodności zrealizowanego obiektu liniowego z projektem zagospodarowania działki nr ewid. [...] w B., zatwierdzonym decyzją o pozwoleniu na budowę nr [...] z dnia [...] r.

Decyzja ta, jak wynika z jej uzasadnienia, zapadła w następującym stanie faktycznym sprawy.

W dniu 7 sierpnia 2020 r. do organu stopnia powiatowego wpłynął wniosek U.G. o przeprowadzenie kontroli zgodności zrealizowanego obiektu budowlanego z projektem zagospodarowania działki, zatwierdzonym decyzją o pozwoleniu na budowę nr [...] z dnia [...] r. pod kątem: wykonanych urządzeń budowlanych, zachowania rzędnych terenu, kierunku odprowadzania wód opadowych i roztopowych, legalności wybudowania obiektu liniowego o długości ok. 38 m i szerokości w najwęższym miejscu ponad 3 metry, wykorzystywanego do celów komunikacyjnych (również przejazdu pojazdami mechanicznymi).

Organ stopnia powiatowego zawiadomieniem z dnia 7 października 2020 r. powiadomił W.T. i T.T., współwłaścicieli działki nr ewid. [...] w B., o wyznaczeniu na dzień 27 października 2020 r. oględzin w sprawie zgodności zrealizowanego obiektu budowlanego z projektem zagospodarowania działki nr ewid. [...] w B.

Dnia 21 października 2020 r. U.G. wystąpiła do organu I stopnia o udostępnienie jej protokołu z kontroli przeprowadzonej w przedmiotowej sprawie w trybie dostępu do informacji publicznej. W odpowiedzi w wiadomości e-mail organ powiadomił, że oględziny na przedmiotowej działce jeszcze nie zostały przeprowadzone.

Dnia 27 października 2020 r. przeprowadzono oględziny w sprawie. W protokole z oględzin stwierdzono wykonanie kostki brukowej. Zasięg kostki brukowej zgodny jest ze szkicem stanowiącym załącznik do opinii biegłego powołanego w sprawie ustalenia wpływu na stan wód. Ponadto, inwestorzy przekazali kserokopie (plik) dokumentów związanych z utwardzeniem gruntu i określeniem stanu wód na gruncie. W toku oględzin nie stwierdzono wykonania urządzeń budowlanych na przedmiotowej działce w rozumieniu art. 3 pkt 9 prawa budowlanego.

W załączeniu do wiadomości e-mail z dnia 30 października 2020 r. organ szczebla powiatowego przekazał U.G. protokół z oględzin przeprowadzonych dnia 27 października 2020 r.

Pismem z dnia 4 listopada 2020 r. organ stopnia powiatowego udzielił informacji W.T. i T.T., wskazując że w toku przeprowadzonych oględzin nie stwierdził wykonania urządzeń budowlanych ani obiektu liniowego w rozumieniu Prawa budowlanego. Na przedmiotowej działce wykonano utwardzenie z kostki brukowej, co nie wymaga pozwolenia na budowę ani zgłoszenia do właściwego organu administracji architektoniczno-budowlanej. Pismem z tego samego dnia organ stopnia powiatowego poinformował U.G., że w trakcie przeprowadzonych oględzin nie stwierdził wykonania urządzeń budowlanych ani obiektu liniowego w rozumieniu prawa budowlanego.

W tym stanie faktyczno-prawnym, organ stopnia powiatowego dnia [...] r. wydał decyzję nr [...] znak [...], którą na podstawie art. 105 § 1 k.p.a., umorzył postępowanie w sprawie zgodności zrealizowanego obiektu liniowego z projektem zagospodarowania działki nr ewid. [...] w B., zatwierdzonym decyzją o pozwoleniu na budowę nr [...] z dnia [...] r.

W ustawowym terminie, odwołanie od tej decyzji złożyła U.G. zarzucając błędy w ustaleniu stanu faktycznego sprawy. Zdaniem skarżącej zrealizowany sporny obiekt stanowi obiekt liniowy, który mieści się w obszarze utwardzonym kostką betonową, ale nie jest konieczny do wykorzystywania budynku mieszkalnego zgodnie z jego przeznaczeniem.

Po analizie akt sprawy, organ odwoławczy wydał w dniu [...] kwietnia 2021 r. postanowienie nr [...], na mocy którego zlecił Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w S. uzupełnienie materiału dowodowego poprzez:

1) przeprowadzenie dodatkowych oględzin na działce nr [...] w B. celem zwymiarowania: powierzchni zabudowy budynku mieszkalnego posadowionego na dz. nr ewid. [...], powierzchni "obiektu liniowego" oraz powierzchni terenu biologicznie czynnego na ww. działce nr [...];

2) przekazanie decyzji nr [...] z dnia [...] r. wydanej przez Starostę [...], na mocy której udzielono pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr ewid. [...] w B. przy ul. [...] wraz z projektem budowlanym stanowiącym jej integralną część, w szczególności decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla przedmiotowej inwestycji.

Do akt sprawy przekazano także decyzję Wójta Gminy B. nr [...] z dnia [...] czerwca 2021 r. zmieniającą decyzję o warunkach zabudowy nr [...] z dnia [...] lutego 2005 r. poprzez nadanie nowego brzmienia w punkcie 4.3 o następującej treści: "Powierzchnia zabudowy i utwardzenia terenu działki w stosunku do powierzchni działki nie może być większa niż 35%, max. szerokość elewacji frontowej- 12,0 m".

W tych warunkach organ II instancji, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. wydał zaskarżoną decyzję z dnia [...] r. nr [...], utrzymującą w mocy zaskarżoną decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. nr [...] z dnia [...] r. znak: [...], w której uzasadnieniu wskazał, że zastosowanie znajdują tutaj przepisy ustawy Prawo budowlane w brzmieniu po nowelizacji, dokonanej ustawą z dnia 13 lutego 2020 r. a nadto że zasadnie organ I instancji umorzył w całości postępowanie w sprawie w sprawie zgodności zrealizowanego obiektu liniowego z projektem zagospodarowania działki nr ewid. [...] w B., zatwierdzonym decyzją o pozwoleniu na budowę nr [...] z dnia [...] r., gdyż stało się bezprzedmiotowe.

Organ wyjaśnił, że w niniejszej sprawie organ I instancji prowadził postępowanie w sprawie zgodności zrealizowanego obiektu liniowego z projektem zagospodarowania działki nr ewid. [...] w B., zatwierdzonym decyzją o pozwoleniu na budowę nr [...] z dnia [...] r. Organ stopnia powiatowego ustalił, że na przedmiotowej działce nie doszło do wybudowania obiektu liniowego o długości 38,00 m, wykorzystywanego zdaniem skarżącej do celów komunikacyjnych. W ocenie organu I instancji inwestorzy dokonali utwardzenia terenu działki, według ich oświadczenia miało to miejsce w listopadzie 2018 roku. Utwardzenie działki nr ewid. [...] w B. nie posiada wydzielonych stref komunikacyjnych, postojowych, dojść do budynku. O budowlanym charakterze działki nr [...] świadczy chociażby wydanie przez Wójta Gminy B. decyzji nr [...] o warunkach zabudowy z dnia [...] lutego 2005 r.

Organ podzielił stanowisko organu I instancji, że na działce nr [...] w B., inwestorzy dokonali utwardzenia terenu działki, która to inwestycja nie wymagała uzyskania pozwolenia na budowę, jednak dalszego zbadania wymagało ustalenie czy zostały zachowane warunki określone w decyzji o warunkach zabudowy dotyczące stosunku powierzchni zabudowy i utwardzenia terenu działki do powierzchni całej działki. Z uwagi na to, organ zlecił organowi stopnia powiatowego uzupełnienie materiału dokonanego poprzez dokonanie odpowiednich ustaleń w tym zakresie.

Jak wynika z załącznika nr 1 do protokołu oględzin z dnia 28 maja 2021 r., (który nie obrazuje całości przedmiotowej działki) powierzchnia całkowita działki wynosi 1 786 m2, natomiast powierzchnia utwardzona na przedmiotowej działce wynosi 603,49 m2 - zatem 33,79% powierzchni. Wobec tego T.T. w dniu 31 maja 2021 r. złożył wniosek do Wójta Gminy B. o zmianę decyzji o warunkach zabudowy nr [...] z dnia [...] lutego 2005 r. co Wójt uczynił decyzją z dnia [...] czerwca 2021 r. wydał decyzję nr [...], nadając jej nowe brzmienie w pkt 4.3: "Powierzchnia zabudowy i utwardzenia terenu działki stosunku do powierzchni działki nie może być większa niż 35%, max. szerokość elewacji frontowej-12,0 m". Z informacji uzyskanych z Urzędu Gminy B. wynika, że od przedmiotowej decyzji nie zostało złożone odwołanie przez żadną ze stron. Wobec tego organ odwoławczy zobowiązany był uznać, że utwardzenie na działce nr [...] w B., zgodne jest z warunkami ustalonymi w decyzji o warunkach zabudowy nr [...] z dnia [...] lutego 2005 r., zmienionej decyzją nr [...] z dnia [...] czerwca 2021 r. Organ zwrócił uwagę, że w aktach sprawy znajduje się opinia dotycząca ustalenia wpływu robót wykonywanych na działce nr ewid. [...] w miejscowości B. na zmianę kierunku odpływu wód, sporządzona przez mgr A.K. (upr. hydrologiczne nr [...]), zgodnie z której wnioskami położenie kostki brukowej nie wpływają na zmianę kierunku i natężenia wód opadowych i roztopowych ze szkodą na grunty sąsiednie, tj. działkę nr [...] oraz nie wpływają na korzystanie z sąsiedniej nieruchomości, tj. działki nr [...]. Ponadto, autor opinii ustalił, że pomiędzy działkami nr [...] i [...] (należącej do skarżącej) znajduje się ogrodzenie betonowe, lite w części przyziemnej oraz zagłębione w grunt na głębokość 10-15 cm oraz, że na działce nr [...] pomiędzy terenem utwardzonym kostką betonową, a ogrodzeniem betonowym jest pas nieutwardzony o szerokości wynoszącej od 1,04 m od strony zachodniej do 1,52 m przy zmianie kształtu utwardzenia kostką betonową. W tych warunkach niewielkie ilości wody, które spłyną w kierunku północnym będą infiltrowały na teren biologicznie czynny znajdujący się pomiędzy utwardzeniem, a granicą działki nr ewid. [...] a lite w części przyziemnej oraz zagłębione w grunt na głębokość 10-15 cm ogrodzenie, stanowi dodatkową zaporę przed ewentualnym przedostawaniem się wód opadowych na działkę nr ewid. [...].

Organ zauważył również, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 29 kwietnia 2021 r. w spawie II SA/Łd 682/20, oddalił skargę U.G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia 8 lipca 2020 r. wydaną w przedmiocie odmowy przywrócenia poprzedniego stanu wody na gruncie lub wykonania urządzeń zapobiegających szkodom, co pozwala uznać, że wykonane utwardzenie terenu części działki nr [...] w B., nie spowodowało zmiany kierunku spływu wód opadowych z terenu tej działki. Organ wskazał, że jednoznacznie wynika to także z opinii A. K. (upr. hydrologiczne nr [...]). W konsekwencji organ odwoławczy przyjął, że sporne utwardzenie terenu nie wpływa niekorzystanie na możliwość użytkowania działki nr [...], będącej własnością U.G.

Organ wyraził również przekonanie, że odstąpienie przez inwestorów od projektu zagospodarowania działki nr [...] w B., będącego załącznikiem do projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją Starosty [...] z dnia [...] r. nr [...], nie należy kwalifikować jako istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu zagospodarowania działki.

W przekonaniu organu, analiza materiału dowodowego zebranego w sprawie, wbrew twierdzeniom skarżącej, nie pozwala na stwierdzenie, że na przedmiotowej działce inwestorzy zrealizowali obiekt liniowy w postaci drogi a dalsze postępowanie dowodowe, wykazało, że: sporne utwardzenie terenu spełnia warunki określone w decyzji Wójta Gminy B. o warunkach zabudowy działki nr [...] w B.; powierzchnia utwardzona działki nr [...] nie przekracza 35% w stosunku do powierzchni całej działki oraz, że wykonane utwardzenie terenu nie wpływa negatywnie na możliwość użytkowania działki sąsiedniej nr [...] w B. a także nie zmienia natężenia i kierunku spływu wód opadowych z przedmiotowej działki.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi wniosła U.G. zarzucając jej:

1) naruszenie art. 10, art. 28, art. 79, art. 79a oraz art. 81 k.p.a., poprzez wydanie decyzji po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego bez czynnego udziału strony;

2) naruszenie art. 15 k.p.a poprzez naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania polegające na nieprzeprowadzeniu ponownego rozpatrzenia sprawy;

3) naruszenie art. 136 § 2 i § 3 k.p.a. poprzez przejęcie bez umocowania postępowania wyjaśniającego przez organ II instancji;

4) naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. poprzez nieuchylenie decyzji organu I instancji wydanej z rażącym naruszeniem prawa;

5) naruszenie art. 105 § 1 k.p.a poprzez błędne uznanie, że w sprawie nie istnieje przedmiot postępowania administracyjnego.

Wskazując na powyższe skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz poprzedzającej ją decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego i orzeczenie na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania w sprawie.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

Skarga podlega oddaleniu.

Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 137) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 329), przywoływanej dalej jako "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd administracyjny bada więc co do zasady, czy zaskarżony akt administracyjny jest zgodny z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami proceduralnymi normującymi podstawowe zasady postępowania przed organami administracji publicznej.

Uchylenie zaskarżonej decyzji lub postanowienia w całości albo w części następuje w przypadku stwierdzenia przez sąd naruszenia przepisów prawa materialnego, jeżeli miało ono wpływ na wynik sprawy, lub naruszenia przepisów prawa procesowego, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a także dając podstawę do wznowienia postępowania - art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi, sąd skargę oddala odpowiednio w całości albo w części (art. 151 p.p.s.a.). Ponadto należy wskazać, że zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Niniejsza sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a. Zgodnie z treścią tego przepisu, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. Z wnioskiem o rozpoznanie niniejszej sprawy w tym trybie wystąpiła skarżąca U.G., natomiast żadna z pozostałych stron w terminie 14 dni od zawiadomienia o złożeniu takiego wniosku, nie zażądała przeprowadzenia rozprawy, co pozwoliło na przyspieszenie jej rozpoznania.

Oceniając legalność zaskarżonych decyzji Sąd stwierdził, że organy obu instancji prawidłowo przeprowadziły postępowanie dowodowe, ustaliły stan faktyczny i wydały rozstrzygnięcia odpowiadające zebranym dowodom oraz przepisom prawa.

Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowił przepis art. 105 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 735), przywoływanej dalej jako: "k.p.a.", w myśl którego gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części.

Tytułem wstępu wyjaśnić należy, że z bezprzedmiotowością postępowania administracyjnego mamy do czynienia wówczas, gdy w sposób oczywisty organ stwierdzi brak podstaw prawnych i faktycznych do merytorycznego rozpatrzenia sprawy. Innymi słowy, bezprzedmiotowość postępowania ma miejsce wówczas, gdy nie istnieje sprawa administracyjna podlegająca rozpoznaniu w tym postępowaniu. Bezprzedmiotowym może być postępowanie zarówno z powodu braku przedmiotu faktycznego do rozpatrzenia sprawy, jak również z powodu braku podstawy prawnej do wydania decyzji w zakresie żądania wnioskodawcy. Posłużenie się przez ustawodawcę w cytowanym przepisie sformułowaniem "organ (...) wydaje decyzję" oznacza, że wydanie decyzji o umorzeniu postępowania jest obligatoryjne w razie stwierdzenia jego bezprzedmiotowości. Przedstawione uwagi znajdują swoje potwierdzenie w licznych orzeczeniach sądów administracyjnych, które skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela (por. wyroki: WSA w Gliwicach z dnia 9 maja 2013 r., II SA/Gl 1474/12; WSA w Krakowie z dnia 4 kwietnia 2013 r., II SA/Kr 177/13; WSA we Wrocławiu z dnia 4 marca 2013 r., II SA/Wr 776/12; WSA w Rzeszowie z dnia 8 stycznia 2013 r., II SA/Rz 833/12; WSA w Lublinie z dnia 8 listopada 2012 r., II SA/Lu 725/12; WSA w Warszawie z dnia 18 października 2012 r., II SA/Wa 442/12, dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem orzeczenia.nsa.gov.pl, przywoływanej dalej jako: "CBOSA").

Przenosząc powyższe rozważania na grunt przedmiotowej sprawy, należy wskazać, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. umorzył postępowanie administracyjne w sprawie zgodności zrealizowanego obiektu liniowego z projektem zagospodarowania działki nr ew. [...] w B., zatwierdzonym decyzją o pozwoleniu na budowę nr [...] z dnia [...] r. U podstaw takiego rozstrzygnięcia legło ustalenie organu, że na działce nr ew. [...] zostało wykonane utwardzenie z kostki brukowej na powierzchni zgodnej ze szkicem niwelacji stanowiącym załącznik nr 3 do opinii biegłego dotyczącej ustalenia wpływu robót wykonywanych na działce nr ew. [...] w miejscowości B. na zmianę kierunku odpływu wód oraz zgodnej z rysunkiem nr 2 zamieszczonym w uwagach do powyższej opinii biegłego. W ocenie organu utwardzenie działki Inwestorów nie posiada wydzielonych stref komunikacyjnych, postojowych, dojść do budynku i nie ma w związku z tym wykonanego obiektu liniowego o długości 38,00 m w rozumieniu art. 3 pkt 3a prawa budowlanego. Organ nadzoru budowlanego szczebla wojewódzkiego, po rozpoznaniu odwołania skarżącego, utrzymał w mocy rozstrzygnięcie pierwszoinstancyjne.

Skład orzekający rozpoznając niniejszą sprawę uznał, że rozstrzygnięcie o umorzeniu postępowania odpowiada prawu.

W pierwszej kolejności należy zaznaczyć, że ustawą z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r. poz. 471), przywoływanej dalej jako "ustawa zmieniająca" zmieniona została ustawa z dnia 07.07.1994r. Prawo budowlane. Zgodnie z art. 25 ustawy zmieniającej, do spraw uregulowanych ustawą zmienianą w art. 1. tj. ustawą z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, wszczętych a nie zakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy przepisy ustawy zmienianej w art. 1, stosuje się w brzmieniu dotychczasowym. Przywołana ustawa weszła w życie w dniu 19 września 2020 r., a zatem w rozpoznawanej sprawie zastosowanie będą miały przepisy Prawa budowlanego w brzmieniu sprzed nowelizacji, albowiem wszczęcie postępowania nastąpiło w dniu 7 sierpnia 2020 r., zgodnie z dniem doręczenia żądania strony organowi administracji publicznej. Co prawda organ w niewłaściwy sposób oznaczył datę wszczęcia postępowania, wskazując na dzień 7 października 2020 r., jednak nie miało to wpływu na wynik sprawy, albowiem zastosowanie będą miały przepisy w identycznym brzmieniu.

Zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 1333), przywoływanej dalej jako: "prawo budowlane", w brzmieniu sprzed nowelizacji, roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31. W myśl art. 29 ust. 2 pkt 5 prawa budowlanego pozwolenia na budowę nie wymaga wykonywanie robót budowlanych polegających na utwardzeniu powierzchni gruntu na działkach budowlanych. Ponadto art. 30 prawa budowlanego nie przewiduje obowiązku dokonywania zgłoszenia organowi administracji architektoniczno-budowlanej robót budowlanych określonych w art. 29 ust. 2 pkt 5 prawa budowlanego. Nie ulega jednocześnie wątpliwości, że w rozpoznawanej sprawie mamy do czynienia z działką o charakterze budowlanym, co potwierdza wydanie przez Wójta Gminy B. decyzji nr [...] z dnia [...] lutego 2005 r. o warunkach zabudowy.

Z powyższego przepisu art. 29 ust. 2 pkt 5 prawa budowlanego nie wynika na czym ma polegać utwardzenie powierzchni gruntu i jakim celom może służyć. Należy w tym celu przywołać orzecznictwo sądowoadministracyjne, w którym stwierdza się, że utwardzenie powierzchni gruntu na działkach budowlanych w rozumieniu art. 29 ust. 2 pkt 5 prawa budowlanego, to urządzenie budowlane (art. 3 pkt 9) a więc urządzenie techniczne, które jest związane z innym obiektem budowlanym, zapewniające możliwość użytkowania tego obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem. Urządzenie budowlane według art. 3 pkt 9 tej ustawy z natury swej pozostaje więc w związku funkcjonalnym z określonym obiektem budowlanym (budowlą), w stosunku do którego spełnia funkcję służebną, umożliwiającą prawidłowe użytkowanie tego obiektu (por. w wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 listopada 2012 r., sygn. akt II OSK 1283/11, CBOSA). W związku z powyższym, wyznacznikiem rozumienia utwardzenia powierzchni gruntu na działce budowlanej, będącego urządzeniem budowlanym, jest zatem jego funkcja, która polega na przyporządkowaniu tego urządzenia celom związanym ze sposobem korzystania z działki budowlanej.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt przedmiotowej sprawy, należy wskazać, że zgodnie z protokołem oględzin z dnia 27 października 2020 r., na działce nr ew. [...] położonej w B. przy ul. [...] stwierdzono wykonanie utwardzenia z kostki brukowej. Jej zasięg na działce był zgodny ze szkicem (rysunek nr 2) stanowiącym załącznik do opinii biegłego z grudnia 2019 r. w sprawie ustalenia wpływu robót wykonywanych na powyższej działce na zmianę kierunku odpływu wód. Z kolei zgodnie z oświadczeniem inwestora, utwardzenie zostało wykonane pod koniec 2018 r. Jednocześnie w protokole nie stwierdzono wykonania innych urządzeń budowlanych na przedmiotowej działce w rozumieniu art. 3 pkt 9 prawa budowlanego. W związku z powyższym, Sąd podziela stanowisko organów, że w na gruncie rozpoznawanej sprawy nie doszło do wybudowania obiektu liniowego o długości 38,00 m, wykorzystywanego zdaniem skarżącej do celów komunikacyjnych. Dokonane oględziny potwierdzają, że inwestorzy dokonali utwardzenia terenu działki.

W następnej kolejności należy zaaprobować działanie organu zmierzające do ustalenia czy zostały zachowane warunki określone w decyzji o warunkach zabudowy dotyczące stosunku powierzchni zabudowy i utwardzenia terenu działki do powierzchni całej działki. Prawidłowo [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. zlecił organowi I instancji uzupełnienie materiału dowodowego poprzez dokonanie ustaleń w tym zakresie. W związku z tym w dniu 28 maja 2021 r. przeprowadzono oględziny na przedmiotowej działce. Z załączników nr 1 i nr 2 do protokołu oględzin, przedstawiających fragment działki, który został utwardzony, wynika, że powierzchnia całkowita działki wynosi 1.786 m2, a z kolei powierzchnia utwardzona na działce wynosi 603,49 m2. Po dokonaniu obliczeń, prawidłowo ustalono, że powierzchnia utwardzona działki nr [...] w B. wynosi 33,79% powierzchni całej działki.

Zgodnie z punktem 4.3 decyzji Wójta Gminy B. nr [...] z dnia [...] lutego 2005 r. ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z przyłączem wodociągowym i energetycznym na działce nr ewid. [...] położonej w miejscowości B., gm. B.: "Powierzchnia zabudowy i utwardzenia terenu działki w stosunku do powierzchni działki nie może być większa niż 25%, max. Szerokość elewacji frontowej – 12,0 m". Jednakże w dniu 31 maja 2021 r. T.T. wystąpił do Wójta Gminy B. z wnioskiem o zmianę powyższej decyzji w zakresie punktu 4.3. W związku z tym, Wójt Gminy B. w dniu [...] czerwca 2021 r. wydał decyzję nr [...], na mocy której zmienił decyzję nr [...] z dnia [...] lutego 2005 r. o warunkach zabudowy i nadał nowe brzmienie punktowi 4.3, w którym stwierdzono: "Powierzchnia zabudowy i utwardzenia terenu działki stosunku do powierzchni działki nie może być większa niż 35%, max. szerokość elewacji frontowej – 12,0 m". Z akt sprawy wynika, że od powyższej decyzji nie zostało złożone odwołanie przez żadną ze stron postępowania. Wobec powyższych ustaleń należy podzielić stanowisko organu, że warunki określone w decyzji o warunkach zabudowy dotyczące stosunku powierzchni zabudowy i utwardzenia terenu działki do powierzchni całej działki zostały zachowane. Konieczne jest w tym miejscu wskazanie, że wydając decyzję organ bierze pod uwagę określony stan faktyczny i prawny istniejący w chwili jego orzekania. Rozstrzygnięcie zawarte w decyzji jest wyrazem ukształtowania sytuacji prawnej określonego podmiotu w czasie orzekania na podstawie aktualnie obowiązujących przepisów. Zasada aktualności orzeczenia obejmuje bowiem obowiązek uwzględnienia przez organ przepisów prawnych i stanu faktycznego aktualnych i istniejących na dzień orzekania. Wobec tego, że decyzja Wójta Gminy B. nr [...] z dnia [...] lutego 2005 r. została zmieniona ostateczną decyzją Wójta Gminy B. nr [...], z dnia [...] czerwca 2021 r. należy przyjąć, że powyższy warunek został zachowany.

Odnosząc się z kolei do odstąpienia przez inwestorów od projektu zagospodarowania działki nr [...] w B., będącego załącznikiem do projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją Starosty [...] z dnia [...] r. nr [...], należy zgodzić się z organem, że nie należy tego kwalifikować jako odstąpienia od zatwierdzonego projektu zagospodarowania działki. Zgodnie bowiem z art. 36a ust. 5 pkt 1 prawa budowlanego, istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę stanowi odstąpienie w zakresie projektu zagospodarowania działki lub terenu, z wyjątkiem urządzeń budowlanych oraz obiektów małej architektury. Jak już wyżej wspomniano, utwardzenie powierzchni gruntu na działkach budowlanych, z jakim mamy miejsce w rozpoznawanej sprawie, w rozumieniu art. 29 ust. 2 pkt 5 prawa budowlanego to urządzenie budowlane (art. 3 pkt 9 prawa budowlanego), a więc a więc urządzenie techniczne, które jest związane z innym obiektem budowlanym, zapewniające możliwość użytkowania tego obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem.

Niezasadny jest również zarzut naruszenia art. 15 k.p.a. W postępowaniu odwoławczym przepis art. 138 § 2 k.p.a. ma zastosowanie w sytuacji, kiedy w postępowaniu pierwszoinstancyjnym nie ustalono stanu faktycznego sprawy w ogóle albo przynajmniej w znacznym stopniu, tzn. takim, którego nie da się usunąć w trybie uzupełniającego postępowania dowodowego (art. 136 k.p.a.). Organ odwoławczy nie może wówczas usunąć braków postępowania wyjaśniającego w pierwszej instancji i orzec, co do meritum sprawy, ponieważ stanowiłoby to zaprzeczenie zasady dwuinstancyjności postępowania (sprawa nie byłaby dwukrotnie rozpoznana przez dwa różne organy). Musi w takim wypadku wydać decyzję kasacyjną. Z kolei zgodnie z treścią art. 136 § 1 k.p.a. organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Konieczność przeprowadzenia dowodu lub kilku dowodów mieści się w kompetencji organu odwoławczego do uzupełnienia postępowania wyjaśniającego, wyłączając dopuszczalność kasacji decyzji (por. wyrok NSA z dnia 17 października 1996 r., sygn. akt I SA/Po 234/96, CBOSA). Gdy zaś organ odwoławczy dysponuje prawną możliwością przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, wydanie decyzji kasacyjnej stanowiłoby naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. W rozpoznawanej sprawie organ miał prawną możliwość i w prawidłowo wydał postanowienie nr [...] z dnia [...] kwietnia 2021 r., w którym zlecił organowi I instancji uzupełnienie materiału dowodowego poprzez przeprowadzenie dodatkowych oględzin na działce nr [...] w B. celem zwymiarowania: powierzchni zabudowy budynku mieszkalnego posadowionego na dz. Nr ewid. [...], powierzchni "obiektu liniowego" oraz powierzchni terenu biologicznie czynnego na ww. działce nr [...]. Powyższe postanowienie zostało doręczone skarżącej, co wynika z potwierdzenia odbioru znajdującego się w aktach sprawy. Wobec powyższego w ocenie Sądu nie było podstaw do przeprowadzenia postępowania dowodowego w oparciu o art. 136 § 2 i § 3 k.p.a.

Nie można było jednocześnie uznać zarzutu naruszenia art. 28 k.p.a., albowiem skarżąca była uznana za stronę postępowania. Odnosząc się zaś do zarzutu naruszenia art. 10 § 1 k.p.a., wskazać trzeba, że skarżąca nie wskazała, aby naruszenie to mogło istotnie wpłynąć na wynik sprawy. Innymi słowy, skarżąca nie wykazała, że gdyby do takiego uchybienia nie doszło, wynik sprawy byłby odmienny, co w okolicznościach niniejszej sprawy nie miało miejsca. Skarżąca wniosła odwołanie od decyzji, w którym przedstawiła swoje stanowisko. Podtrzymała je na etapie skargi. Miała zatem możliwość wypowiedzenia się co do zebranych materiałów i przedstawienia dodatkowych dokumentów w jej ocenie istotnych dla wyniku sprawy oraz składania wniosków dowodowych. Sąd nie stwierdził również w kontrolowanym postępowaniu uchybień w zakresie naruszenia art. 79, art. 79a oraz art. 81 k.p.a. Skarżąca była informowana o stanie sprawy i nie sposób uznać, aby którykolwiek organ uniemożliwił jej czynny udział w postępowaniu. Ponadto z akt sprawy nie wynika, aby skarżąca nie miała możliwości ustosunkowania się do zebranych dowodów, a więc nie sposób uznać ten zarzut za uzasadniony stanem sprawy.

W ocenie Sądu, postępowanie zostało przeprowadzone w sposób rzetelny i dokładny, co znalazło swoje odzwierciedlenie w aktach administracyjnych i w uzasadnieniu skonstruowanym zgodnie z wymogami określonymi w art. 107 § 3 k.p.a.

Mając powyższe okoliczności na uwadze należało uznać, że zaskarżona decyzja okazała się prawidłowa, zaś podnoszone przez skarżącą zarzuty nie zasługiwały na uwzględnienie.

Z tych względów Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę, o czym orzekł jak w sentencji wyroku.

dc