Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt II SA/Gl 1966/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2024-03-28 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6120 Ewidencja gruntów i budynków
Hasła tematyczne: Geodezja i kartografia
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 24 ust. 2a, art. 24a
journal: Dz.U. 2023 poz 1752
law: Ustawa z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Rafał Wolnik (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Beata Kalaga-Gajewska, Asesor WSA Aneta Majowska, Protokolant specjalista Ewa Bojarska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 marca 2024 r. sprawy ze skargi B.B. na decyzję Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Katowicach z dnia 9 listopada 2023 r. nr GKII.7221.94.2023 w przedmiocie aktualizacji operatu ewidencji gruntów i budynków uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta S. z dnia 11 września 2023 r. nr [...]


UZASADNIENIE

Obecnie skarżący – B. B., w związku z otrzymanym zawiadomieniem dotyczącym zmian wprowadzonych w ewidencji gruntów i budynków, złożył w dniu 30 maja 2023 r. do Prezydenta Miasta S. wniosek o sprostowanie danych dotyczących należącego do niego budynku, zlokalizowanego w S. przy ul. [...], z funkcji handlowo-usługowej na mieszkaniową.

Decyzją z dnia 11 września 2023 r. organ ewidencyjny orzekł o pozostawieniu stanu dotychczasowego w operacie ewidencji gruntów i budynków w odniesieniu do przedmiotowego budynku. Jako podstawę prawną swojego rozstrzygnięcia organ wskazał m.in. art. 7d pkt 1 lit. a) tiret 1, art. 20 ust. 1, art. 24 ust. 2a pkt 1 lit. c), art. 24 ust. 2b pkt 2 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U. 2023, poz. 1752), zwanej dalej p.g.k., a także § 11 rozporządzenia Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia 27 lipca 2021 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. z 2021 r., poz. 1390), zwanego dalej rozporządzeniem.

W uzasadnieniu organ wskazał, że zmiana funkcji przedmiotowego budynku z budynku mieszkalnego na budynek handlowo-usługowy nastąpiła wskutek modernizacji ewidencji gruntów i budynków w 2021 r., a skarżący z prawa do zapoznania się z dokumentacją w tym procesie oraz złożenia swoich zastrzeżeń nie skorzystał. Organ zaznaczył, że w toku postępowania wykonawca modernizacji gruntów i budynków podtrzymał swoje stanowisko co do zmiany funkcji głównej przedmiotowego budynku z mieszkalnej na handlowo-usługową. Nadto, z Krajowego Rejestru Sądowego wynika, iż w przedmiotowym budynku prowadzona jest działalność gospodarcza produkcyjno-handlowa. Z kolei decyzją z dnia 14 października 1997 r., nr [...], wydano pozwolenie na użytkowanie pomieszczeń biurowych w budynku mieszkalnym. Z inwentaryzacji architektoniczno-budowlanej z 1997 r. wynika również, że powierzchnia mieszkalna jest znacznie mniejsza niż powierzchnia przeznaczona pod działalność usługową. Organ I instancji wskazał także, że w dniu 22 sierpnia 2023 r. Powiatowy Inspektorat Nadzoru Budowlanego w S. przeprowadził kontrolę przedmiotowej nieruchomości, w czasie której skarżący oświadczył, że nieruchomość nie jest przeznaczona na cele gospodarcze. Natomiast z wykonanej wtedy dokumentacji fotograficznej nie wynika również aby spełniała funkcję mieszkalną.

W wyniku rozpoznania odwołania złożonego przez skarżącego, Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego, zaskarżoną w niniejszej sprawie decyzją, utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

W jej uzasadnieniu, w pierwszej kolejności, organ odwoławczy odniósł się do przywołanej przez organ I instancji podstawy prawnej wydania decyzji i wyjaśnił procedurę związaną z wydawaniem decyzji na gruncie p.g.k. Wskazał, że przepisy nie przewidują orzeczenia organu ewidencyjnego o pozostawieniu stanu dotychczasowego w operacie ewidencji gruntów i budynków. W ocenie organu odwoławczego uchybienia te nie dyskwalifikują jednak decyzji organu I instancji, albowiem rozstrzygnięcie organu ewidencyjnego, odmawiające w rzeczywistości aktualizacji ewidencji gruntów i budynków w zakresie żądanym przez skarżącego jest właściwe.

Odnosząc się natomiast do kwestii odmowy aktualizacji informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków, organ odwoławczy podkreślił, że skarżący swoje zastrzeżenia dotyczące zmiany rodzaju przedmiotowego budynku złożył dopiero we wniosku z dnia 30 maja 2023 r., tj. 19 miesięcy po terminie ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Śląskiego informacji, że dane objęte modernizacją stały się danymi ewidencji gruntów i budynków i podlegały ujawnieniu w bazie danych ewidencji gruntów i budynków, a zgodnie z art. 24a ust 12 p.g.k. zarzuty zgłoszone po terminie określonym w ust. 9 traktuje się jak wnioski o zmianę danych objętych ewidencją gruntów i budynków. Zatem wniosek skarżącego wszczął odrębne postępowanie w stosunku do modernizacji ewidencji gruntów, a wnioskowane zmiany w ewidencji muszą być udokumentowane o nowopowstałe dane w stosunku do obecnych danych ewidencyjnych (z modernizacji). Wyjaśnił przy tym, że jeśli organ przyjął do zasobu dokumentację geodezyjną i na jej podstawie dokonał wpisów, to nie może jej wycofać, nawet gdyby uznał ją za nieprawidłową. Od momentu przyjęcia operatu technicznego do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, staje się on dokumentem zasobu i nie można w nim dokonywać żadnych zmian. W wyniku postępowania aktualizacyjnego organ ewidencyjny nie może merytorycznie korygować wpisów w ewidencji na podstawie powtórnej oceny archiwalnych dokumentów. W tej sytuacji kwestionowanie wyników przeprowadzonej modernizacji ewidencji gruntów i budynków bez wskazania nowych dokumentów, na obecnym etapie nie jest już skuteczne, ponieważ działaniom tym (modernizacja ewidencji gruntów i budynków) przysługuje domniemanie zgodności z obowiązującymi przepisami prawa, a wyniki modernizacji stanowiły podstawę dla dokonanych wpisów. Organ odwoławczy stwierdził przy tym, iż właścicielowi działki przysługuje prawo kwestionowania wpisów w ewidencji, nie tylko w trakcie modernizacji, ale w każdym czasie. Dokonana modernizacja ewidencji gruntów i budynków nie jest rzeczą niewzruszalną, a wynikające z niej dane mogą zostać obalone, bowiem ewidencja służy uwidocznieniu stanu rzeczywistego (faktycznego), który z natury jest zmienny. Jednak dokonanie zmian w operacie możliwe jest poprzez udokumentowanie przez osobę zainteresowaną rozbieżności pomiędzy danymi wynikającymi z ewidencji, a danymi wynikającymi z przedłożonych dokumentów sporządzonych po wprowadzeniu do ewidencji gruntów i budynków kwestionowanych danych.

Odnosząc powyższe do stanu faktycznego niniejszej sprawy, organ odwoławczy podkreślił, że skarżący nie przedłożył żadnych dokumentów, pozwalających na wprowadzenie żądanych przez niego zmian w ewidencji gruntów i budynków. Materiał dowodowy zgromadzony w postępowaniu zainicjowanym wnioskiem skarżącego wskazuje, że na obecnym etapie sprawy nie istnieje dokumentacja, która mogłaby stanowić podstawę do zmiany zapisów ewidencji gruntów i budynków w kierunku pożądanym przez skarżącego.

Z kolei w odniesieniu do zarzutów odwołania, organ odwoławczy zaznaczył, że brak jest jakiejkolwiek normy prawnej nakazującej indywidualne informowanie właścicieli działek o zainicjowaniu modernizacji ewidencji gruntów i budynków oraz o przeprowadzanych w toku tej modernizacji czynnościach i treści projektu operatu, albowiem ustawodawca wprost przewidział w tym zakresie formę podania do publicznej wiadomości, a nie formę indywidualnych powiadomień, względnie doręczeń.

Odnosząc się do zarzutu braku uprawnień do zmiany funkcji użytkowej budynku przez geodetę, organ odwoławczy zauważył, że na obecnym etapie sprawy zarzut ten nie może zostać uwzględniony. Co prawda skarżący ma rację twierdząc, że zmiana sposobu użytkowania budynku nie powinna nastąpić w wyniku sporządzenia dokumentacji geodezyjnej, to jednak w ocenie organu odwoławczego przedstawiona w odwołaniu argumentacja miałaby istotne znaczenie w postępowaniu administracyjnym dotyczącym zarzutów złożonych do zakończonej w 2021 r. modernizacji ewidencji gruntów i budynków, a nie w postępowaniu dotyczącym aktualizacji informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków.

W skardze na powyższą decyzję skarżący podał, że się z nią nie zgadza i wdał się w polemikę z argumentami przywołanymi przez organ odwoławczy, który w jego ocenie nie zakwestionował żadnego z podniesionych w odwołaniu argumentów merytorycznych i nie odniósł się do podniesionych przez skarżącego kwestii dotyczących wykładni przepisów prawa. Wniósł o przywrócenie właścicielom nieruchomości terminu do zgłoszenia zarzutów do zmian dokonanych wskutek modernizacji ewidencji gruntów i budynków przeprowadzonej w 2021 r. oraz uwzględnienia zarzutów do tych zmian wniesionych w odwołaniu, albo o uwzględnienie wniosku o zmianę danych objętych ewidencją gruntów i budynków na podstawie odwołania wraz z załącznikami oraz protokołu z kontroli PINB.

Organ odwoławczy w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymują przy tym swoje dotychczasowe stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:

Skarga zasługiwała na uwzględnienie.

Na wstępie wyjaśnić jednak należy, że sformułowane przez skarżącego wnioski w końcowej części skargi, nie mogły zostać przez Sąd uwzględnione wprost, albowiem katalog rozstrzygnięć sądów administracyjnych wymieniony w art. 145 i nast. ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 z późn. zm.), zwanej dalej p.p.s.a., tego rodzaju rozstrzygnięć nie przewiduje. Ponadto sąd administracyjny nie jest właściwy ani do rozpoznania wniosku o przywrócenie terminu, ani do merytorycznego załatwienia sprawy w postępowaniu administracyjnym toczącym się przed organami administracji publicznej. Sąd uwzględniając skargę może natomiast uchylić zaskarżoną decyzję, jak również poprzedzającą ją decyzję organu I instancji (art. 145 § 1 pkt 1 w zw. z art. 135 p.p.s.a.), co skutkuje koniecznością ponownego rozpoznania sprawy przez organy administracji, w tym rzecz jasna, rozpoznaniem złożonych przez strony wniosków.

Przechodząc do oceny kontrolowanych decyzji, wskazać przyjdzie, że zostały one wydane z naruszeniem przepisów prawa, które to naruszenie mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

W sprawie poza sporem pozostaje, że skutkiem przeprowadzonej przez organ ewidencyjny w 2021 r. modernizacji ewidencji gruntów i budynków, doszło m.in. do zmiany oznaczenia funkcji przedmiotowego budynku z mieszkalnej na handlowo-usługową. Kwestią sporną jest natomiast to, czy tak oznaczona w ewidencji funkcja budynku odpowiada faktycznemu stanowi rzeczy.

Przypomnieć wypadnie, że przepisy prawa geodezyjnego i kartograficznego regulują problematykę tworzenia, utrzymania i aktualizacji ewidencji gruntów i budynków, która stanowi jednolity dla kraju, aktualizowany zbiór informacji o gruntach, budynkach i lokalach, ich właścicielach oraz innych osobach fizycznych lub prawnych władających tymi gruntami, budynkami i lokalami (art. 2 pkt 8 p.g.k.). Z kolei rejestr ewidencji gruntów i budynków stanowi odzwierciedlenie aktualnego stanu prawnego i faktycznego danej nieruchomości, nie tworzy dla niej nowego stanu prawnego ani faktycznego, a jedynie potwierdza stan wynikający z dokumentów, które stanowiły podstawę do odnotowania stanu faktycznego i prawnego. Zgodnie z art. 24a ust. 1 p.g.k., starosta (tu: prezydent miasta na prawach powiatu) może zarządzić przeprowadzenie modernizacji ewidencji gruntów i budynków na obszarze poszczególnych obrębów ewidencyjnych. Unormowania zawarte w art. 24a ust. 2-5 p.g.k. regulują procedurę przeprowadzania modernizacji, podczas której starosta podaje do publicznej wiadomości informację o rozpoczęciu prac geodezyjnych oraz informuje o trybie postępowania związanego z modernizacją ewidencji gruntów i budynków, w tym o wyłożeniu do wglądu projektu operatu opisowo-kartograficznego. Organ ewidencyjny nie miał zatem, wbrew oczekiwaniom skarżącego, obowiązku informowania go indywidualnie o prowadzonej modernizacji ewidencji.

Stosownie do art. 24a ust. 6-10 p.g.k., każdy, czyjego interesu prawnego dotyczą dane ujawnione w projekcie operatu opisowo-kartograficznego, może w okresie wyłożenia projektu do wglądu zgłaszać uwagi do tych danych. Natomiast po przyjęciu danych zawartych w projekcie operatu opisowo-kartograficznego do ewidencji gruntów i budynków i ich ujawnieniu w bazie danych ewidencji gruntów i budynków, może zgłaszać zarzuty do tych danych, w terminie 30 dni od dnia ogłoszenia w dzienniku urzędowym województwa. Zarzuty zgłoszone po tym terminie traktuje się jako wnioski o zmianę danych objętych ewidencją gruntów i budynków (art. 24a ust. 12 p.g.k.).

Mając na uwadze tę ostatnio przywołaną regulację, za prawidłowe należy uznać te działania organów, które polegały na nadaniu biegu pismu skarżącego z dnia 29 maja 2023 r. - jako wnioskowi o zmianę danych w ewidencji. Skarżący pismem tym zakwestionował dokonane zmiany w zakresie oznaczenia funkcji przedmiotowego budynku. W ocenie Sądu organ nie wyjaśnił tej sprawy w sposób wyczerpujący, nie przeprowadził postępowania w sposób odpowiadający istocie ewidencji oraz nie rozważył możliwości zmiany danych ewidencyjnych w oparciu o inne, przewidziane przepisami prawa, przesłanki.

Należy mieć na uwadze, że jedną z podstawowych zasad prowadzenia ewidencji jest zasada aktualności, tj. zasada utrzymywania operatu w zgodności z aktualnymi, dostępnymi dla organu dokumentami i materiałami źródłowymi. W pojęciu aktualizacji mieścić się będzie również usuwanie (prostowanie) błędnych wpisów znajdujących się w bazie danych ewidencyjnych. Usuwanie błędów lub omyłek w ewidencji w ramach jej aktualizacji nie zostało przez ustawodawcę wyłączone, jednak jest to możliwe tylko pod warunkiem, że uzasadnia to aktualny stan prawny i faktyczny, który ewidencja gruntów ma odzwierciedlać, a nie tworzyć.

Tymczasem z akt sprawy nie wynika, aby kwestia aktualnej funkcji przedmiotowego budynku została w sposób należyty i nie budzący wątpliwości wyjaśniona. Organ ewidencyjny podjął co prawda próbę wyjaśnienia tej kwestii zwracając się do organu nadzoru budowlanego, jednakże próba ta nie przyniosła oczekiwanego efektu. Organ ewidencyjny nie podjął też innych, skutecznych działań, które obaliłyby twierdzenia skarżącego, że do zmiany funkcji nie doszło. Żaden z organów w toku postępowania nie wezwał skarżącego do przedłożenia konkretnych dokumentów, mogących przyczynić się do załatwienia sprawy. Ponadto nie oceniono, czy dokonana wskutek modernizacji zmiana nie wynika z błędnych informacji. Ta ostatnia uwaga jest tym bardziej istotna, że organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wprost stwierdził, że "(...) skarżący ma rację twierdząc, że zmiana sposobu użytkowania budynku nie powinna nastąpić w wyniku sporządzenia dokumentacji geodezyjnej, to jednak w ocenie organu odwoławczego przedstawiona w odwołaniu argumentacja miałaby istotne znaczenie w postępowaniu administracyjnym dotyczącym zarzutów złożonych do zakończonej w 2021 r. modernizacji ewidencji gruntów i budynków, a nie w postępowaniu dotyczącym aktualizacji informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków". Tego rodzaju stwierdzenie nie pozostawia w ocenie Sądu wątpliwości co do tego, że organ odwoławczy zdaje sobie sprawę z faktu, że kwestionowany wpis może nie odpowiadać aktualnemu stanowi rzeczy. W takiej sytuacji obowiązkiem organu wynikającym z zasady utrzymywania ewidencji w stanie aktualnym było ustalenie, jaki jest faktyczny i aktualny rodzaj budynku. Organ winien był dokonać tych ustaleń wszelkimi dostępnymi metodami, w tym rozważając zlecenie sporządzenia aktualnego operatu. Organ po tak dokonanych ustaleniach winien był również rozważyć, czy dokonany w wyniku modernizacji wpis nie stanowi błędnych informacji w rozumieniu art. 24 ust. 2a pkt 1 lit. d) p.g.k. Gdyby bowiem się okazało, że funkcja przedmiotowego budynku, w prawidłowo ustalonym stanie faktycznym, nie zmieniła się, a mimo to w ewidencji dokonano zmiany jej oznaczenia, to mielibyśmy ewidentnie do czynienia z wykryciem błędnych informacji. W niniejszej sprawie, skoro skarżący kwestionował wyniki modernizacji ewidencji gruntów, obowiązkiem organów było dokładne sprawdzenie prawidłowości przeprowadzenia aktualizacji i wyjaśnienie, dlaczego doszło do zmian w ewidencji.

Na koniec zgodzić się przyjdzie z organem odwoławczym, że kluczowe znaczenie dla ustalenia "rodzaju budynku" (mieszkalny, czy niemieszkalny) ma to, czy co najmniej połowa całkowitej jego powierzchni użytkowej jest wykorzystywana do celów mieszkalnych. Istotne jest więc ustalenie parametru "całkowitej powierzchni użytkowej budynku", a następnie ustalenie proporcji, w jakiej jest on wykorzystywany. Jeżeli wynik tego ustalenia wskazywał będzie, że więcej niż połowa całkowitej powierzchni użytkowej jest wykorzystywana do celów mieszkalnych, wówczas będziemy mieli do czynienia z budynkiem mieszkalnym. W przeciwnym zaś razie, brak będzie podstaw do uwidocznienia w ewidencji gruntów i budynków mieszkalnego rodzaju takiego budynku. Wynika to z przywołanego przez organ § 18 rozporządzenia. Stosownie do ustępu 1 pkt 3 tego przepisu, danymi ewidencyjnymi dotyczącymi budynku jest jego rodzaj według Klasyfikacji Środków Trwałych (KŚT), o której mowa w przepisach wydanych na podstawie art. 40 ust. 2 ustawy z dnia 29 czerwca 1995 r. o statystyce publicznej.

Reasumując stwierdzić przyjdzie, że w rozpoznawanej sprawie dokonane ustalenia budzą wątpliwości, a zatem stan faktyczny sprawy nie został dostatecznie wyjaśniony, co oznacza, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzającą ją decyzja organu I instancji wydane zostały z naruszeniem przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie przesądza o treści przyszłego rozstrzygnięcia, które wydadzą organy ewidencyjne, ponieważ uchylenie zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej nią w mocy decyzji organu I instancji nastąpiło wyłącznie z powodu naruszenia przez organy przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

Mając powyższe na względzie orzeczono jak w sentencji wyroku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. O kosztach postępowania nie orzeczono, albowiem skarżący do czasu zamknięcia rozprawy nie złożył stosownego wniosku pomimo prawidłowego pouczenia w tym przedmiocie (art. 210 § 1 p.p.s.a.).

Wskazania co do dalszego przebiegu postępowania wynikają wprost z naprowadzonych motywów. W szczególności organ I instancji, prowadząc postępowanie w sprawie zmiany danych objętych ewidencją gruntów i budynków, ustali przy pomocy wszelkich prawnie dostępnych metod aktualną funkcję przedmiotowego budynku i w zależności od tego ustalenia wyda stosowne rozstrzygnięcie, a w razie potrzeby rozważy możliwość wszczęcia z urzędu odrębnego postępowania w celu doprowadzenia ewidencji do stanu aktualności.