Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt II SA/Gl 912/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2024-10-09 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6074 Przekształcenie użytkowania wieczystego w prawo własności
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 1 ust. 2, art. 4 ust. 1
journal: Dz.U. 2024 poz 386
law: Ustawa z dnia 20 lipca 2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo  własności tych gruntów (t. j.)
article: art. 217, art. 218 par. 2
journal: Dz.U. 2022 poz 2000
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wojciech Gapiński, Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski, Sędzia WSA Rafał Wolnik (spr.), , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 9 października 2024 r. sprawy ze skargi M. P. (P.) na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bielsku-Białej z dnia 15 maja 2024 r. nr SKO.I/427/65/2024 w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia potwierdzającego przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności oddala skargę.


UZASADNIENIE

Prezydent Miasta B. postanowieniem z dnia 19 marca 2024 r., działając na podstawie art. 219 k.p.a., odmówił obecnie skarżącemu M. P. wydania zaświadczenia potwierdzającego przekształcenie prawa użytkowania wieczystego gruntu zabudowanego na cele mieszkaniowe w prawo własności dla nieruchomości gruntowej zabudowanej budynkiem o funkcji usługowo-mieszkalnej oraz oficyną, położonej w B. przy ul. [...], [...], oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków jako działka nr 1 z obrębu [...], dla której Sąd Rejonowy w B. prowadzi księgę wieczystą nr [...]

W uzasadnieniu organ wskazał, że skarżący, w wyniku rozpoznania uprzednio złożonego wniosku, otrzymał postanowienia negatywne, które wobec kontroli sądów administracyjnych obu instancji zostały utrzymane w mocy. Zaakcentował, że w stosunku do poprzedniego wniosku skarżący przedłożył zaświadczenie Prezydenta z dnia 29 grudnia 2023 r., wskazujące, że na dzień 1 stycznia 2019 r. w pozycji kartoteki budynków dla budynku położonego przy ul. [...] wskazano m.in. rodzaj według KST: "budynki mieszkalne (110)". Wywiódł, że przy dokonywaniu analizy czy dana nieruchomość spełnia przesłanki do przekształcenia, bierze się pod uwagę szereg dokumentów i faktów, a wydruk z kartoteki budynków jest zaledwie wycinkiem, który składa się na całość badanych informacji. Natomiast organ uwzględnia dostępną dokumentację i opiera się na zgromadzonych dowodach. Pomimo zapisu figurującego na dzień 1 stycznia 2019 r. w kartotece budynków, że działka nr 1 zabudowana jest budynkiem mieszkalnym, ujawnione okoliczności związane z oferowanymi przez skarżącego usługami najmu krótkoterminowego zostały uznane za przeszkodę do przyjęcia, że bezspornie grunt ten zabudowany jest budynkiem mieszkalnym.

W zażaleniu skarżący zarzucił organowi I instancji naruszenie art. 220 w zw. z art. 76 k.p.a., poprzez naruszenie zasady domniemania prawdziwości danych dokumentu urzędowego, oraz art. 75 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a., poprzez ustalenia nie mające podstaw w zebranym materiale. W uzasadnieniu podkreślił, że zgodnie z przedłożonym zaświadczeniem przedmiotowa nieruchomość na dzień 1 stycznia 2019 r. była zabudowana budynkiem mieszkalnym.

Rozpoznając to zażalenie, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Bielsku-Białej, zaskarżonym w niniejszym postępowaniu postanowieniem, utrzymało w mocy postanowienie organu I instancji.

W uzasadnieniu organ odwoławczy przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania, przytoczył podstawy prawne wydanego postanowienia oraz odniósł się do procedury wydawania zaświadczeń. Następnie wskazał, że niniejsze postępowanie zostało zainicjowane wnioskiem użytkownika wieczystego (skarżącego), któremu na podstawie umowy oddania gruntu w wieczyste użytkowanie i umowy sprzedaży z dnia [...] r., przedmiotowa nieruchomość gruntowa została oddana w użytkowanie wieczyste z jednoczesną sprzedażą usytuowanego na niej budynku o funkcji usługowo-mieszkalnej i oficyną z ustaloną opłatą roczną z tytułu wieczystego użytkowania na poziomie 10% wartości nieruchomości. Powołując się na art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (obecnie t. jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 1145), zwanej dalej u.g.n., Kolegium podało, że dla tej nieruchomości (funkcja usługowa) ustalono stawkę w wysokości 10% opłaty rocznej za użytkowanie wieczyste. Tym samym organ odwoławczy podzielił stanowisko organu I instancji i zaznaczył, że jest ono także zbieżne ze stanowiskiem Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażonym w wyroku z dnia 28 lipca 2022 r., sygn. akt I OSK 1938/21. Nadmienił również, że zakres przedmiotowy ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów (Dz. U. z 2024 r., poz. 386), zwanej dalej ustawą, został ograniczony tylko do gruntów spełniających określoną funkcję - zabudowanych na cele mieszkaniowe, które to pojęcie zostało zdefiniowane wyczerpująco w art. 1 ust. 2 tej ustawy. Z powyższego wynika, iż w przypadku nieruchomości zabudowanych budynkami mieszkalnymi wielorodzinnymi ustawodawca uzależnia wystąpienie skutków przewidzianych w ustawie uwłaszczeniowej od tego, czy co najmniej połowę liczby lokali stanowią lokale mieszkalne. Z kolei jak wynika z akt sprawy, nie jest możliwe ustalenie czy obiekt zlokalizowany na gruncie będącym przedmiotem postępowania jest budynkiem wielorodzinnym z funkcją usługową. Organ odwoławczy podkreślił, że skarżący uzyskał jedynie wydane przez Powiatowy Inspektorat Nadzoru Budowlanego dla Miasta B. zawiadomienie o zakończeniu budowy 12 mieszkań o pow. 755 m2, nie została natomiast jeszcze zgłoszona do odbioru część użytkowa budynku. Ponadto, brak jest zaświadczenia czy lokale mieszkalne są samodzielnymi lokalami mieszkalnymi - i te okoliczności nie pozwalają na stwierdzenie czy budynek będący przedmiotem postępowania jest budynkiem mieszkalnym wielorodzinnym, w których co najmniej połowę liczby lokali stanowią lokale mieszkalne, a tylko takie nieruchomości zabudowane takimi budynkami mieszkalnym mogą być przedmiotem przekształcenia.

W skardze na powyższe postanowienie skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Zarzucił naruszenie:

- art. 1 ust. 2 i art. 4 ust. 1 pkt 3 ustawy w zw. z art. 217 § 2 k.p.a., przez uchylenie się od oceny dowodów, które mają znaczenie dla sprawy;

- art. 76 w zw. z art. 220 k.p.a., przez ustalenia niezgodne z treścią przedłożonych przez skarżącego zaświadczeń;

- art. 1 ustawy w zw. z art. 77 k.p.a., przez przyjęcie, że istnienie przesłanek skutkujących przekształceniem prawa użytkowania wieczystego w prawo własności wymagane jest na chwilę wydania zaświadczenia;

- art. 80 w zw. z art. 76 k.p.a., w zw. z art. 1 ustawy, przez danie prymatu danym nie istniejącym w zasobach organu I instancji.

W uzasadnieniu skargi skarżący zaakcentował, że organy obu instancji dysponowały pochodzącym od organu I instancji zaświadczeniem z 29 grudnia 2023 r. zawierającym informację o kategorii budynku na dzień 1 stycznia 2019 r. - "budynki mieszkalne". Zaznaczył, że nie był i nie mógł być on przedmiotem oceny w poprzednim postępowaniu, gdyż wówczas nie istniał. Jest dokumentem pochodzącym od uprawnionego organu i niesie za sobą niepodważalne dane dotyczące okoliczności istotnej do wydania zaświadczenia. Podał, że w trybie art. 218 k.p.a. nie jest niedopuszczalne dokonywanie ustaleń faktycznych i ocen prawnych niewynikających z prowadzonej ewidencji. Natomiast organ odwołał się do oświadczeń skarżącego o prowadzonej działalności nie wyjaśniając w jakiej proporcji nieruchomość jest wykorzystywana na inne cele niż mieszkalne. Podkreślił, że ustawa jako podstawową okoliczność skutkującą z mocy prawa przekształceniem prawa użytkowania wieczystego wskazuje funkcję mieszkalną budynku. Ma ona zastosowanie do budynku jednorodzinnego, a także do budynku wielorodzinnego jak w przedmiotowej sprawie, przy czym w przepisach brak wyraźnej definicji budynku wielorodzinnego. Natomiast zasób danych organu I instancji jednoznacznie określa przedmiotowy budynek jako budynek mieszkalny. Nadto, nie ma on charakteru budynku zamieszkania zbiorowego. Zdaniem skarżącego okoliczności wynikające z przedłożonego zaświadczenia nie podlegają obaleniu. Wadliwa jest również argumentacja SKO o konieczności ustalenia jaki jest stan budynku obecnie.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując przy tym swoje dotychczasowe stanowisko.

W piśmie z dnia 23 lipca 2023 r., zatytułowanym "Polemika z odpowiedzią na skargę", skarżący podtrzymał swoje stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:

Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.

Na wstępie zauważyć przyjdzie, co z resztą zostało dostrzeżone zarówno przez skarżącego, jak i organy administracji, że odnośnie przedmiotowej nieruchomości toczyło się już postępowanie w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia w sprawie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. W tamtej sprawie organy obu instancji odmówiły skarżącemu wydania zaświadczenia, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę skarżącego (wyrok z dnia 25 czerwca 2021 r., sygn. akt II SA/Gl 187/21), a Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną (wyrok z dnia 28 lipca 2022 r., sygn. akt I OSK 1938/21).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w uzasadnieniu wydanego wówczas orzeczenia podkreślił, że przepisy ustawy nie mogą być interpretowane rozszerzająco, gdyż prowadzą do pozbawienia własności należącej do jednych podmiotów na rzecz innych. Projektodawca ustawy odwołał się do zagadnienia zaspakajania potrzeb mieszkaniowych obywateli, m. in. w lokalach wyodrębnionych w budynkach wielolokalowych. Naczelny Sąd Administracyjny wywiódł z kolei, że regulując sposób potwierdzenia skutku przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności, ustawodawca posłużył się instytucją zaświadczenia, która ma określony charakter i cechy, a uregulowana została w art. 217 i 218 k.p.a. W piśmiennictwie dotyczącym ustawy zwraca się uwagę, że to rozwiązanie nie jest satysfakcjonujące, jest to konstrukcja wadliwa i bardziej prawidłowe byłoby zastosowanie konstrukcji deklaratoryjnej decyzji administracyjnej, co między innymi umożliwiałoby przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w pełnym zakresie. Natomiast ustawodawca wyraźnie wskazał, że przekształcenie następuje z mocy samej ustawy, a potwierdzeniem tego faktu jest zaświadczenie. Posłużenie się instytucją zaświadczenia rodzi konsekwencje dla możliwości czynienia przez organ ustaleń faktycznych. Jakkolwiek z art. 1 ustawy wynika szereg przesłanek warunkujących wystąpienie skutku w postaci przekształcenia, w jej przepisach nie wskazano, na jakiej podstawie organ wydający zaświadczenie powinien ustalić stan faktyczny i stan prawny w konkretnym przypadku przed wydaniem zaświadczenia. Ze względu na przyjętą w ustawie konstrukcję, organ przed wydaniem zaświadczenia nie prowadzi postępowania administracyjnego obejmującego postępowanie dowodowe zmierzające do ustalenia stanu faktycznego zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej. Organ w takim przypadku, zgodnie z art. 218 § 2 k.p.a., może przeprowadzić postępowanie wyjaśniające jedynie w koniecznym zakresie. Ma ono charakter uproszczony, co sprawia, że nie można w nim stosować zasady dopuszczenia jako dowód wszystkiego, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy. Wydanie zaświadczenia następuje zatem z zasady w przypadkach bezspornych oraz takich, w których zaistnienie przesłanek przekształcenia da się ustalić w oparciu o ograniczone, uzupełniające postępowanie wyjaśniające. Jeżeli wątpliwości co do stanu faktycznego i w konsekwencji co do zaistnienia skutku przekształcenia z mocy prawa nie dają się usunąć w takim uproszczonym postępowaniu, w tym w o oparciu o dane wynikające z rejestrów i ewidencji, potwierdzenie skutku przekształcenia nie może nastąpić w trybie administracyjnym przez wydanie zaświadczenia.

Skład orzekający w niniejszym postępowaniu, dotyczącym sprawy z wniosku skarżącego z dnia 5 stycznia 2024 r., podziela powyższe wywody oraz przyjmuje je jako własne.

Zgodzić się przyjdzie ze skarżącym, że obecne postępowanie nie stanowi kontynuacji poprzedniego. Skarżący składając nowy wniosek przedłożył bowiem zaświadczenie organu I instancji z dnia 29 grudnia 2023 r. Wynika z niego, że zgodnie z ewidencją gruntów i budynków według stanu na dzień 1 stycznia 2019 r., przedmiotowy budynek mieścił się w kategorii "budynki mieszkalne". Tak samo został określony w księdze wieczystej. Bazując tylko i wyłącznie na tym dokumencie należałoby wydać zaświadczenie o żądanej treści.

Przypomnieć jednak wypadnie, że na mocy art. 4 ust. 1 ustawy podstawę ujawnienia prawa własności gruntu w księdze wieczystej oraz ewidencji gruntów i budynków stanowi zaświadczenie potwierdzające przekształcenie. Nadto, zgodnie z art. 1 ustawy, z dniem 1 stycznia 2019 r. prawo użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe przekształca się w prawo własności tych gruntów. Natomiast przez grunty zabudowane na cele mieszkaniowe należy rozumieć nieruchomości zabudowane wyłącznie budynkami: mieszkalnymi jednorodzinnymi lub (ust. 2 pkt 1), mieszkalnymi wielorodzinnymi, w których co najmniej połowę liczby lokali stanowią lokale mieszkalne, lub (ust. 2 pkt 2), o których mowa w pkt 1 lub 2, wraz z budynkami gospodarczymi, garażami, innymi obiektami budowlanymi lub urządzeniami budowlanymi, umożliwiającymi prawidłowe i racjonalne korzystanie z budynków mieszkalnych (ust. 2 pkt 3).

Odnosząc powyższe do stanu faktycznego niniejszej sprawy wyjaśnić także trzeba, że ewidencja gruntów i budynków stanowi podstawę planowania gospodarczego i przestrzennego, wymiaru podatków, oznaczenia nieruchomości w księgach wieczystych. Okoliczność ta nie jest kwestionowana ani przez organy, ani też przez skarżącego. Skarżący kwestionuje natomiast to, że zaświadczenie z dnia 29 grudnia 2023 r. nie zostało wzięte przez organ pod uwagę jako jedyny dowód w sprawie, który potwierdza wskazaną w nim okoliczność.

W ocenie Sądu nie ulega wątpliwości, że dla ustalenia proporcji lokali mieszkalnych i niemieszkalnych w przedmiotowym budynku nie ma wymogu, aby były one wyodrębnione w rozumieniu ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (Dz. U. z 2021 r., poz. 1048). Jednak jak wynika z akt sprawy, brak jest w zasobach organu I instancji takich danych, które pozwoliłyby na ustalenie tej proporcji. To z kolei nie pozwala na wydanie pozytywnego zaświadczenia. Podkreślenia przy tym wymaga, że tego rodzaju sytuacja nie stanowi o lekceważeniu przez organy danych wynikających z ewidencji gruntów i budynków. Przyjęcie bowiem na podstawie zaświadczenia z 29 grudnia 2023 r., tak jak chce tego skarżący, że przedmiotowy budynek wg stanu na dzień 1 stycznia 2019 r. był budynkiem mieszkalnym, nie powoduje jednocześnie ziszczenia się przesłanek z art. 1 ustawy. Jak wynika bowiem z treści przywołanego przepisu, w przypadku budynków mieszkalnych istotne jest, aby większość lokali w takim budynku stanowiły lokale mieszkalne, czego wszak na podstawie rzeczonego zaświadczenia nie sposób ustalić.

Dodatkowo, dokonując oceny kontrolowanych rozstrzygnięć nie sposób nie odnieść się do celu, na jaki nieruchomość została oddana w użytkowanie wieczyste. W ocenie Sądu zasadnie organ odwoławczy podał, że budynek ten został oddany w użytkowanie wieczyste w dniu [...] r. na cele usługowe. Co prawda w aktach brak jest umowy, na podstawie której to nastąpiło, jednak twierdzenia organu w tym zakresie Sąd przyjął za wiarygodne, w szczególności wobec braku sprzeciwu ze strony skarżącego. Potwierdzeniem użytkowego charakteru przedmiotowej nieruchomości jest też podwyższona stawka procentowa opłaty rocznej za nieruchomości gruntowe oddawane w użytkowanie wieczyste, która obciąża skarżącego jako użytkownika wieczystego. Informacja ta wynika z danych własnych organu I instancji, co uzasadniało wzięcie jej pod uwagę przy rozpoznawaniu wniosku skarżącego o wydanie zaświadczenia o przekształceniu. Nadmienić przyjdzie, że Rada Miejska w B. uchwałą z dnia [...] r., nr [...], w sprawie podwyższenia wysokości opłaty rocznej za nieruchomości gruntowe oddane w użytkowanie wieczyste, w § 1 podwyższyła stawkę procentową opłaty rocznej za nieruchomości gruntowe oddawane w użytkowanie wieczyste, o których mowa w art. 72 ust. 3 pkt 5 u.g.n. w stosunku do nieruchomości zabudowanych lub przeznaczonych pod zabudowę obiektami przemysłowymi, handlowymi, usługowymi - w wysokości 10% (tekst uchwały dostępny jest na stronie bip Urzędu Miasta w B.). Zasadnym wobec tego jest wniosek, że podstawowym celem na jaki budynek został oddany w użytkowanie wieczyste był cel usługowy, a nie mieszkalny. Taka konstatacja, co do faktycznego sposobu wykorzystania przedmiotowej nieruchomości, zbieżna jest z ustaleniami organów obu instancji co kwestii prowadzenia przez skarżącego działalności w zakresie krótkoterminowego wynajmu lokali (wszak jest to działalność stricte usługowa).

W tej sytuacji organ I instancji nie miał podstaw do stwierdzenia zaistnienia przesłanek z art. 1 ustawy, a tym samym do wydania wnioskowanego zaświadczenia. Przypomnieć bowiem przyjdzie, że wydanie zaświadczenia następuje w przypadkach bezspornych oraz takich, w których zaistnienie przesłanek przekształcenia da się ustalić w oparciu o ograniczone, uzupełniające postępowanie wyjaśniające. Jeżeli wątpliwości co do stanu faktycznego i w konsekwencji co do zaistnienia skutku przekształcenia z mocy prawa nie dają się usunąć w takim uproszczonym postępowaniu, w tym w o oparciu o dane wynikające z rejestrów i ewidencji, potwierdzenie skutku przekształcenia nie może nastąpić w trybie administracyjnym przez wydanie zaświadczenia (zob. powołany już wyżej wyrok NSA z 28 lipca 2022 r., sygn. akt I OSK 1938/21).

Mając wszystko powyższe na uwadze stwierdzić przyjdzie, że organy nie naruszyły inkryminowanych w skardze przepisów art. 1 ust. 2 i art. 4 ust. 1 pkt 3 ustawy oraz art. 1, art. 76, art. 77, art. 80, art. 217 § 2, art. 220 k.p.a., a Sąd z urzędu nie dopatrzył się też naruszenia innych przepisów prawa, co skutkować musiało oddaleniem skargi na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935).

Dodać jeszcze wypadnie, że sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 3 i art. 120 ostatnio powołanej ustawy. Z kolei powołane wyżej orzeczenia NSA i WSA są dostępne w internetowej bazie orzeczeń NSA na stronie: www.orzeczenia.nsa.gov.pl