Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 3382/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-12-28 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6036 Inne sprawy dotyczące dróg publicznych
6402 Skargi organów nadzoru na uchwały rady powiatu w przedmiocie ... (art. 81 ustawy o samorządzie  powiatowym)
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Rada Powiatu
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 176, 184
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 10 ust. 3
journal: Dz.U. 2018 poz 2068
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Marek Stojanowski Sędziowie sędzia NSA Marian Wolanin sędzia del. WSA Agnieszka Miernik (spr.) po rozpoznaniu w dniu 28 grudnia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Rady Powiatu Stargardzkiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 26 września 2019 r. sygn. akt II SA/Sz 555/19 w sprawie ze skargi Wojewody Zachodniopomorskiego na uchwałę Rady Powiatu Stargardzkiego z dnia 17 października 2018 r. nr XL/532/18 w przedmiocie pozbawienia kategorii dróg powiatowych oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z 26 września 2019 r. sygn. akt II SA/Sz 555/19, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Wojewody Zachodniopomorskiego na uchwałę Rady Powiatu Stargardzkiego z dnia 17 października 2018 r. nr XL/532/18 w przedmiocie pozbawienia kategorii dróg powiatowych, stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Uchwałą Rady Powiatu Stargardzkiego z dnia 17 października 2018 r. nr XL/532/18 pozbawiono kategorii dróg powiatowych nie zaliczając ich do innej kategorii dróg, zgodnie z załącznikami nr 1 i nr 2 do tej uchwały. W skardze, Wojewoda Zachodniopomorski zarzucił opisanej wyżej uchwale naruszenie art. 10 ust. 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2018 r. poz. 2068 ze zm.), powoływanej dalej jako "u.d.p.", domagając się stwierdzenia jej nieważności w całości. Zdaniem organu, z art. 10 ust. 3 cyt. ustawy wynika, że ustawodawca przewiduje możliwość pozbawienia drogi publicznej określonej kategorii, wskazując jednocześnie, że może to nastąpić wyłącznie w sytuacji jednoczesnego zaliczenia tej drogi do nowej kategorii. Wyjątkiem od tej zasady jest wyłączenie drogi z użytkowania, które choć nie jest zdefiniowane ustawowo, rozumieć należy jako pozbawienie drogi jej zasadniczej funkcji przypisanej do jej kategorii. Nie sposób jednak uznać, że takie wyłączenie drogi z użytkowania możliwe jest w każdej sytuacji, a zależy jedynie od woli organów danej jednostki samorządu terytorialnego. W ocenie organu, drogi będące przedmiotem spornej uchwały nie utraciły swej funkcji, użytkowane są w sposób dotychczasowy, tj. jako droga publiczna. Przepisy prawa nie uprawniają organu stanowiącego powiatu do pozbawienia dróg kategorii drogi publicznej w celu przymuszenia właściwych gmin do przejęcia dróg i związanego z tym ich utrzymania. Organ nadzoru podkreślił, że w zaskarżonej uchwale, jak również w jej uzasadnieniu, brak jest jakichkolwiek argumentów świadczących o tym, że drogi wymienione w załączniku nr 1 do uchwały mają parametry techniczne odpowiadające jedynie drogom wewnętrznym czy też gminnym i nie spełniają przesłanek do dalszego uznawania ich za drogi powiatowe. W ocenie Wojewody, choć z art. 10 ust. 3 u.d.p. nie wynika obowiązek uzasadniania uchwał podejmowanych na podstawie tego przepisu, to z uwagi na konsekwencje, jakie taki akt powoduje, istnieje konieczność rzetelnego uzasadnienia uchwały podjętej w przedmiotowym zakresie.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Podkreślił, że uwzględniając znaczenie, funkcje oraz parametry techniczne dróg, a także stan władania nieruchomościami drogowymi, Zarząd Powiatu, jako ustawowy zarządca, zdecydował o wyłączeniu dróg wskazanych w załącznikach Nr 1 do uchwał Nr 2581/18 z dnia 13 września 2018 r. i Nr 2599/18 z dnia 14 września 2018 r. z użytkowania jako drogi kategorii powiatowej. Zdaniem organu, została spełniona podstawowa przesłanka wyłączenia drogi z użytkowania stanowiąca, że może to nastąpić w sytuacji, gdy droga nie pełni jej zasadniczej funkcji przypisanej do tej kategorii. Drogi po pozbawieniu kategorii i niezaliczeniu do innej kategorii wobec braku woli ze strony gmin, zgodnie z art. 8 ust. 1 u.d.p., są drogami wewnętrznymi. Drogi te położone są na gruntach stanowiących własność Skarbu Państwa i zarządzanie nimi należy do Wojewody, w imieniu którego działa Starosta. Tak więc, tymi drogami zarządza podmiot publiczny, który działa w interesie wszystkich mieszkańców i nie wchodzą w grę jakiekolwiek ograniczenia dla korzystających z tych dróg. Drogi te mają charakter ogólnodostępny i powinny być docelowo zarządzane przez gminy, które mogą po przejęciu ich własności ustanowić kategorię gminną. W ocenie organu, Wojewoda w swojej skardze pominął kluczowy fakt, że drogi będące przedmiotem uchwał nie spełniały wymogów ustawy o drogach publicznych dotyczących definicji i aktów wykonawczych w zakresie wymagań technicznych (właściwa klasa drogi i parametry) dla kategorii dróg powiatowych. Drogi te nigdy nie spełniały funkcji dróg powiatowych i w przyszłości z uwagi na ich przeznaczenie i użytkowanie, spełniać nie będą.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku podkreślił, że z uwagi na art. 6a ust. 2 i art. 10 ust. 1, 2 i 3 u.d.p., pozbawienie drogi dotychczasowej kategorii bez jednoczesnego jej zaliczenia do nowej kategorii możliwe jest wyłącznie w wypadku wyłączenia tej drogi z użytkowania. Wyłączenie drogi z użytkowania jako drogi powiatowej jest zaś równoznaczne z pozbawieniem jej dotychczasowej funkcji drogi publicznej, którą powinno być połączenie miast będących siedzibami powiatów z siedzibami gmin i siedzib gmin między sobą (art. 6a u.d.p.). Zatem, podjęte w tym przedmiocie uchwały, które swymi konsekwencjami wpływają na dostępność do drogi publicznej, ingerują w przebieg dróg powiatowych, mają charakter prawa miejscowego.

Sąd wskazał, że Zarząd Powiatu Stargardzkiego w dniach 13 września 2018 r. i 14 września 2018 r. podjął uchwały – odpowiednio - nr 2581/18 i nr 2599/18, w sprawie wyłączenia z użytkowania dróg powiatowych zgodnie z załącznikami nr 1 i nr 2 do tych uchwał. Wskazane we wspomnianych załącznikach drogi są tymi samymi drogami, które wymienione zostały także w załącznikach do zaskarżonej uchwały z dnia 17 października 2018 r. Od obydwu uchwał nr 2581/18 i nr 2599/18 Wojewoda Zachodniopomorski wniósł skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Szczecinie. Wyrokami z 26 września 2019 r. stwierdzono nieważność zarówno uchwały nr 2581/18 (sygn. akt II SA/Sz 553/19), jak i uchwały nr 2599/18 (sygn. akt II SA/Sz 554/19). W uzasadnieniach wyroków podkreślono, że w sprawach tych doszło do istotnego naruszenia prawa, polegającego na podjęciu uchwał przez organ niewłaściwy.

Sąd uznał zatem, że wobec stwierdzenia nieważności uchwał Zarządu Powiatu Stargardzkiego z dnia 13 września 2018 r. i z dnia 14 września 2018 r., nie może być mowy o wyłączeniu z użytkowania dróg objętych zaskarżoną uchwałą Rady Powiatu Stargardzkiego z dnia 17 października 2018 r. W tej sytuacji brak jest możliwości pozbawienia dróg dotychczasowej kategorii bez jednoczesnego zaliczenia ich do nowej kategorii. Ponieważ drogi wymienione w załącznikach do uchwały z dnia 17 października 2018 r. – nie zostały zaliczone do innej kategorii dróg, pozbawienie ich kategorii dróg powiatowych w sytuacji, gdy nie doszło do ich wyłączenia z użytkowania, nastąpiło z istotnym naruszeniem art. 10 ust. 3 u.d.p. Uchwała organu powiatu jako sprzeczna z prawem jest zatem nieważna. Sąd uznał przy tym, że skoro zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego, to zgodnie z art. 82 ust. 1 in fine ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2018 r. poz. 995 ze zm.), powoływanej dalej jako "u.s.p.", dopuszczalne jest orzekanie o jej nieważności w każdym czasie – także po upływie roku od dnia jej podjęcia.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Rada Powiatu Stargardzkiego zaskarżając go w całości i zarzucając mu:

1) naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie:

a) art. 32 ust. 1 u.s.p. przez odmówienie Radzie Powiatu prawa do podjęcia uchwały w przedmiocie pozbawienia kategorii dróg powiatowych po uprzednim wyłączeniu ich przez Zarząd Powiatu z użytkowania;

b) art. 20 pkt 14 w związku z art. 19 ust. 1 i 2 pkt 3 u.d.p. polegające na odmówieniu skarżącej możliwości pozbawienia dróg dotychczasowej kategorii bez jednoczesnego zaliczenia ich do nowej kategorii,

2) art. 2 i art. 184 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 ze zm.) stanowiących, że Rzeczpospolita Polska demokratycznym państwem prawa, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej. Sąd bowiem, wbrew sprawiedliwości społecznej, w trakcie postępowania sądowoadministracyjnego oraz w wydanym wyroku, bezprawnie chroni jedynie interesy gmin, nie uwzględniając praw podmiotowych skarżącego powiatu twierdząc, że wyłączone z użytkowania drogi mają charakter powiatowy, zgodnie z definicją ustawową i jako takie powinny być utrzymywane (finansowane) z budżetu powiatu. Sąd pierwszej instancji nie odniósł się do argumentów skarżącej, wskazujących na wyłącznie gminny charakter spornych dróg. Bezkrytycznie uwzględnił skargi gmin i Wojewody Zachodniopomorskiego, i wbrew przepisom ustawy o samorządzie powiatowym i ustawy o drogach publicznych, orzekł o stwierdzeniu nieważności uchwały Rady Powiatu Stargardzkiego z dnia 17 października 2018 r.

Z uwagi na powyższe, wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Szczecinie oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa radcy prawnego. Złożono wniosek o rozpoznanie sprawy na rozprawie.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że uchwały Zarządu Powiatu nr 2581/18 z dnia 13 września 2018 r. oraz nr 2599/18 z dnia 14 września 2018 r. w przedmiocie wyłączenia dróg z użytkowania mają bezpośredni związek z uchwałą Rady Powiatu Stargardzkiego z dnia 17 października 2018 r. nr XL/532/18 w przedmiocie pozbawienia kategorii dróg powiatowych, która jest przedmiotem niniejszego postępowania. Stwierdzając nieważność uchwał Zarządu Powiatu, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w wyrokach z 26 września 2019 r. uznał, że nie mogły one wywołać skutku wyłączenia dróg powiatowych z użytkowania. Z tego względu, zdaniem Sądu, nie mogła być podjęta uchwała Rady w przedmiocie pozbawienia kategorii dróg powiatowych bez zaliczenia tych dróg do innej kategorii. W uzasadnieniach wyroków z 26 września 2019 r. wskazano, że w sprawach tych doszło do istotnego naruszenia prawa, polegającego na podjęciu uchwał przez organ niewłaściwy. Sąd stwierdził, że nie dostrzegł regulacji, które upoważniałyby zarząd powiatu do podjęcia uchwał o wyłączeniu dróg z użytkowania.

Tymczasem, zgodnie z art. 32 ust 1 u.s.p. zarząd powiatu wykonuje uchwały rady powiatu i zadania powiatu określone odrębnych przepisach. Takimi szczególnymi przepisami są art. 19 ust. 1 i 2 u.d.p., z których wynika że zarząd powiatu jest zarządcą dróg powiatowych. Zatem, w art. 20 pkt 14 wymienione są zadania, które należą do zarządcy drogi. Przepis punktu 14 art. 20 ustawy dopuszcza wprowadzenie ograniczeń lub zamykanie dróg i drogowych obiektów inżynierskich dla ruchu oraz wyznaczanie objazdów drogami różnej kategorii, gdy występuje bezpośrednie zagrożenie bezpieczeństwa osób lub mienia. Ustawodawca postanowił więc, że zarząd powiatu nie tylko ma prawo do wyłączania dróg z użytkowania, ale jedynie zarządowi powiatu przyznał wyłączną kompetencję do zamykania dróg ze względu na bezpieczeństwo osób i mienia. Stan techniczny wyłączonych z użytkowania przez powiat dróg jest niewątpliwie zagrażający co najmniej bezpieczeństwu mienia jej użytkowników, nie posiadają też one parametrów technicznych przewidzianych prawem dla dróg powiatowych. Nie kwestionują tego skarżące gminy, ani Wojewoda Zachodniopomorski, tak jak i Sąd pierwszej instancji, potwierdzając jako bezsporny ich stan techniczny oraz konieczność ich odbudowy. Nie kwestionują więc, że okoliczności towarzyszące wyłączeniu dróg z użytkowania są prawdziwe, dotyczące zapewnienia bezpieczeństwa, i nie stanowią obejścia prawa. Tym samym, nie powinni obecnie kwestionować podjętych uchwał przez organy powiatu. Sąd zaś w sposób nieuprawniony podnosi, że organ nie dostarczył dowodów na okoliczność uzasadniającą zły stan techniczny dróg.

W opinii skarżącej kasacyjnie, Sąd pierwszej instancji błędnie przyjął, że zarząd powiatu nie jest uprawniony do samodzielnego decydowania o trwałym wyłączeniu drogi, jeżeli może ona być zamknięta pod określonym warunkiem (tu zagrożenie ze względu na zły stan techniczny i niewymiarowość drogi). Ustawodawca stanowiąc o sprawie zamykania dróg, nie narzucił organowi dokonywania tej czynności jedynie na czas określony, a stan zagrożenia bezpieczeństwa ma charakter permanentny. Co więcej, przepis ten należy odczytywać jako nakaz stosowania art. 20 pkt 14 u.d.p. Oznacza to nakaz zamknięcia drogi, czyli również wyłączenia drogi z użytkowania, z uwagi na co najmniej zagrożenie bezpieczeństwa mienia jej użytkowników.

W zaskarżonym wyroku błędnie przyjęto, że w myśl art. 10 ust. 3 u.d.p., z użytkowania może być wyłączona jedynie droga, która staje się zbędna dla użytku publicznego i jest likwidowana, np. z powodu wybudowania innej drogi. Praktyka sądowa ani doktryna nie wskazują na ograniczony czasowo charakter czynności zamykania dróg. Zatem, swobodna ocena Sądu nie może dotyczyć dowolności w interpretacji przepisów.

Podobnie, Sąd pierwszej instancji dowolnie interpretuje materię wyłączania dróg z użytkowania przez zarząd powiatu twierdząc, że jest to sfera prawa miejscowego, które jako takie powinno być stanowione jedynie przez radę powiatu, a nie przez organ wykonawczy. Nie powołuje przy tym żadnych uregulowań prawnych w tym zakresie. Zatem, w świetle kompetencji przyznanych zarządowi powiatu przepisem art. 20 pkt 14 u.d.p., twierdzenia te są wyłącznie oceną sądową. Zaznaczono też, że na podstawie art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.), kognicji sądów administracyjnych podlegają akty zawierające nie tylko przepisy prawa miejscowego.

Wnosząca skargę kasacyjną zarzuciła również Sądowi pierwszej instancji naruszenie konstytucyjnego obowiązku równego traktowania wszystkich form samorządności lokalnej przez zabezpieczenie jedynie interesu gmin. Dla organów powiatu jest istotny finansowy aspekt zapewnienia bezpieczeństwa korzystania z dróg przez mieszkańców poszczególnych gmin powiatu stargardzkiego.

Podkreślono, że wbrew twierdzeniom Sądu, sporne drogi nie spełniają przesłanek definicyjnych drogi powiatowej i zaspokajają głównie potrzeby lokalne w zakresie transportu, są więc drogami de facto gminnymi. Zgodnie z art. 7 ust. 1 u.d.p. "...do dróg gminnych zalicza się drogi o znaczeniu lokalnym, niezaliczone do innych kategorii, stanowiące uzupełnienie sieci dróg służących miejscowym potrzebom." Zatem, przepis ten nakazuje zaliczyć do dróg gminnych każdą drogę, która nie odpowiada prawnym warunkom technicznym przewidzianym dla dróg powiatowych, wojewódzkich czy krajowych. Sąd powinien dostosować kategorię drogi, szczególnie lokalnej, do rzeczywistej funkcji w terenie. Zamiast trwać przy istniejącym stanie prawnym, należało przez orzecznictwo sądowoadministracyjne konwalidować nie zawsze trafne rozwiązania prawodawcy w zakresie dostosowania sieci dróg do definicji ustawowej poszczególnych rodzajów dróg. Skarżąca kasacyjnie zaznaczyła również, że nieprawomocne orzeczenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie zostało opublikowane w wydawnictwie prawniczym LEX, zarzucając, że to Sąd pierwszej instancji dopuścił do obrotu prawnego nieprawomocne orzeczenie.

Zarządzeniem z 31 sierpnia 2021 r. sygn. akt I OSK 3382/19, Przewodniczący Wydziału I Izby Ogólnoadministracyjnej poinformował strony, że Naczelny Sąd Administracyjny przeprowadza rozprawę wyłącznie zdalnie przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość, jeżeli wszystkie strony posiadają możliwości techniczne uczestniczenia w rozprawie zdalnej przy użyciu informatycznej aplikacji. Jeżeli którakolwiek z wezwanych stron oświadczy, że nie ma możliwości technicznych uczestniczenia w rozprawie zdalnej lub nie zajmie stanowiska w tej kwestii, sprawa zostanie skierowana na posiedzenie niejawne.

Wobec powyższego, strony zostały wezwane do zajęcia stanowiska w przedmiocie rozpoznania sprawy na posiedzeniu niejawnym.

Wnosząca skargę kasacyjną wyraziła zgodę na rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym.

Zarządzeniem z 11 października 2021 r., wydanym na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 1842 ze zm.), Przewodniczący Wydziału I Izby Ogólnoadministracyjnej skierował sprawę do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym.

Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została wniesiona.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), powoływanej dalej jako "P.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 P.p.s.a.), a także naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.). Naczelny Sąd Administracyjny bada bowiem legalność wyroku Sądu pierwszej instancji jedynie w zakresie zakwestionowanym przez autora skargi kasacyjnej, a nie rozpoznaje sprawy ponownie w jej całokształcie.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego wywiedziona w niniejszej sprawie skarga kasacyjna nie jest zasadna.

Podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia prawa materialnego, tj. art. 32 ust. 1 u.s.p. oraz art. 20 pkt 14 w związku z art. 19 ust. 1 i 2 pkt 3 u.d.p. przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie zmierzają do zakwestionowania stanowiska Sądu pierwszej instancji, zgodnie z którym – w ocenie strony skarżącej kasacyjnie - odmówiono Radzie Powiatu prawa do podjęcia uchwały w przedmiocie pozbawienia kategorii drogi powiatowych po uprzednim wyłączeniu ich przez Zarząd Powiatu z użytkowania oraz odmówiono skarżącej możliwości pozbawienia dróg dotychczasowej kategorii bez jednoczesnego zaliczenia ich do nowej kategorii.

Zgodnie z art. 32 ust. 1 u.s.p. zarząd powiatu wykonuje uchwały rady powiatu i zadania powiatu określone przepisami prawa. W myśl art. 20 pkt 14 u.d.p. do zarządcy drogi należy w szczególności wprowadzanie ograniczeń lub zamykanie dróg i drogowych obiektów inżynierskich dla ruchu oraz wyznaczanie objazdów drogami różnej kategorii, gdy występuje bezpośrednie zagrożenie bezpieczeństwa osób lub mienia. Przepisy art. 19 ust. 1 i 2 pkt 3 u.d.p. stanowią, że organ administracji rządowej lub jednostki samorządu terytorialnego, do którego właściwości należą sprawy z zakresu planowania, budowy, przebudowy, remontu, utrzymania i ochrony dróg, jest zarządcą drogi. Zarządcami dróg, z zastrzeżeniem ust. 3, 5, 5a i 8, są dla dróg powiatowych - zarządy powiatów.

Argumentacja skargi kasacyjnej powołana na uzasadnienie tego zarzutu skupia się na kwestionowaniu stanowiska Sądu pierwszej instancji co do braku uprawnień zarządu powiatu do samodzielnego decydowania o trwałym wyłączeniu drogi, jeżeli droga może być zamknięta pod określonym warunkiem. Sposób sformułowania zarzutu naruszenia prawa materialnego wskazuje zatem, że w istocie argumentacja skargi kasacyjnej odnosi się do uchwał Zarządu Powiatu Stargardzkiego podjętych w dniach 13 września 2018 r. nr 2581/18 i 14 września 2018 r. nr 2599/18 w sprawie wyłączenia z użytkowania dróg powiatowych zgodnie z załącznikami nr 1 i nr 2 do tych uchwał. Bezsporne przy tym w sprawie jest, że wskazane we wspomnianych załącznikach drogi są tymi samymi drogami, które wymienione zostały także w załącznikach do zaskarżonej uchwały z dnia 17 października 2018 r. Jednak przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest uchwała Rady Powiatu Stargardzkiego z dnia 17 października 2018 r. nr XL/532/18 w przedmiocie pozbawienia kategorii dróg powiatowych. Prawidłowo zauważa strona skarżąca, że wszystkie te uchwały mają ze sobą bezpośredni związek, jednakże kwestia uprawnień zarządu powiatu do samodzielnego decydowania o trwałym wyłączeniu drogi nie może stanowić przedmiotu sporu w sprawie, w której uchwałę w sprawie pozbawienia drogi dotychczasowej kategorii podjęła Rada Powiatu i której kompetencje jako organu właściwego do podjęcia tego typu aktu nie są kwestionowane.

Uzasadnienie zaskarżonego wyroku w istocie w dużej mierze powtarza argumentację zawartą w wyrokach Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z 26 września 2019 r. sygn. akt II SA/Sz 553/19 i II SA/Sz 554/19 dotyczącą podjęcia uchwał przez organ niewłaściwy. Tym niemniej Sąd pierwszej instancji prawidłowo uznał, że wobec stwierdzenia nieważności uchwał Zarządu Powiatu Stargardzkiego z dnia 13 września 2018 r. i z dnia 14 września 2018 r. nie może być mowy o wyłączeniu z użytkowania dróg objętych zaskarżoną uchwałą Rady Powiatu Stargardzkiego z dnia 17 października 2018 r. Należy przy tym wyjaśnić odnośnie do zarzutu podniesionego w skardze kasacyjnej co do wprowadzenia przez Sąd pierwszej instancji do obrotu prawnego orzeczeń nieprawomocnych, że w Systemie Informacji Prawnej LEX są publikowane zarówno orzeczenia prawomocne, jak i nieprawomocne.

Prawidłowo również Sąd pierwszej instancji przyjął, że pozbawienie drogi dotychczasowej kategorii z powodu wyłączenia drogi z użytkowania dotyczyć powinno tylko takich sytuacji, w których dana droga staje się zbędna dla użytku publicznego i jest likwidowana.

Przy czym ten ostatni aspekt związany jest z wykładnią art. 10 ust. 3 u.d.p. Takiego zarzutu autor skargi kasacyjnej w jej petitum nie zawarł jednak. Podniesiona w skardze kasacyjnej argumentacja, dotycząca odmówienia możliwości pozbawienia dróg dotychczasowej kategorii bez jednoczesnego zaliczenia ich do nowej kategorii, została powołana jako uzasadnienie zarzutu naruszenia art. 20 pkt 14 w związku z art. 19 ust. 1 i 2 pkt 3 u.d.p. Dopiero w uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor wskazał, że Sąd pierwszej instancji przyjął błędne założenie, że - w myśl art. 10 ust.3 u.d.p. - z użytkowania może być wyłączona jedynie droga, która staje się zbędna dla użytku publicznego i jest likwidowana, np. z powodu wybudowania innej drogi.

Ważne jest zwrócenie uwagi, że w praktyce orzeczniczej Naczelnego Sądu Administracyjnego nie dochodzi do automatycznego dyskwalifikowania skarg kasacyjnych, w sytuacji gdy zarzuty kasacyjne nie w pełni spełniają wymogi konstrukcyjne określone w art. 176 P.p.s.a., czego potwierdzeniem jest uchwała NSA z dnia 26 października 2009 r., I OPS 10/09 podjęta w pełnym składzie. Naczelny Sąd Administracyjny nie może zasadniczo we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, ani uściślać bądź w inny sposób ich korygować (por. wyrok NSA z 27 stycznia 2015 r. sygn. akt II GSK 2140/13, http://orzeczenia.nsa.gov.pl, także pozostałe orzeczenia sądów administracyjnych powołane w uzasadnieniu), chyba że umożliwia to powołana choćby niedoskonale podstawa prawna, a wadliwość zarzutu jest możliwa do usunięcia poprzez analizę argumentacji uzasadnienia środka odwoławczego (por. wyrok NSA z 22 sierpnia 2012 r. sygn. akt I FSK 1679/11). Do Naczelnego Sądu Administracyjnego nie należy jednak wyciąganie z treści uzasadnienia skargi kasacyjnej przytoczonych tam zarzutów i wiązanie ich z powołanymi tam przepisami w celu uzupełnienia przytoczonej w petitum skargi kasacyjnej podstawy kasacyjnej (por. wyrok NSA z dnia 13 listopada 2007 r., I FSK 1448/06). Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie w swoim orzecznictwie podkreślał, że nie ma on obowiązku formułowania za stronę zarzutów kasacyjnych na podstawie uzasadnienia skargi kasacyjnej. Należy bowiem mieć na uwadze, że wyodrębnianie zarzutów z treści uzasadnienia skargi kasacyjnej zawsze niesie ryzyko nieprawidłowego odczytania intencji strony wnoszącej skargę kasacyjną. Konieczne jest przy tym oddzielenie podstawy kasacyjnej od jej uzasadnienia, które jest niezbędnym elementem skargi kasacyjnej (zob. wyrok NSA z 19 marca 2014 r. sygn. akt II GSK 16/13; wyrok NSA z 17 lutego 2015 r. sygn. akt II OSK 1695/13). Do autora skargi kasacyjnej należy zatem wskazanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, które w jego ocenie naruszył Sąd pierwszej instancji i precyzyjne wyjaśnienie, na czym polegało ich niewłaściwe zastosowanie lub błędna interpretacja, w odniesieniu do prawa materialnego, bądź wykazanie istotnego wpływu naruszenia prawa procesowego na rozstrzygnięcie sprawy przez Sąd pierwszej instancji.

Ubocznie jedynie należy więc zauważyć, że stanowisko Sądu pierwszej instancji jest adekwatne do zaistniałej w sprawie sytuacji. Nie budzi bowiem wątpliwości w świetle zdania pierwszego art. 10 ust. 3 u.d.p., że pozbawienie drogi dotychczasowej kategorii, poza jedynym wyjątkiem - przypadkiem wyłączenia drogi z użytkowania - jest możliwe jedynie w razie jednoczesnego zaliczenia tej drogi do innej kategorii. Za nieuprawnioną i dowolną należy więc uznać interpretację tego przepisu przedstawioną przez Radę Powiatu Stargardzkiego, w której przyjęto możliwość zastosowania regulacji zawartej w art. 10 ust. 1-3 ustawy i dokonania przyjętego w zaskarżonej uchwale rozwiązania. Pozbawienie drogi publicznej kategorii drogi gminnej przy uznaniu jej za drogę wewnętrzną nie znajduje oparcia w obowiązujących przepisach. Stanowisko to znajduje potwierdzenie w wyroku NSA z 20 lutego 2013 r. sygn. akt I OSK 1185/12 wskazującym, że przepisy u.d.p. nie przewidują żadnej procedury ustanawiania dróg wewnętrznych i należy to uznać za zamierzone działanie ustawodawcy, co wynika z art. 8 ust. 1 u.d.p. stanowiącego, że drogi, parkingi oraz place przeznaczone do ruchu pojazdów, niezaliczone do żadnej z kategorii dróg publicznych i niezlokalizowane w pasie drogowym tych dróg są drogami wewnętrznymi.

Niezrozumiały jest zarzut strony skarżącej kasacyjnie, że Sąd Wojewódzki dowolnie interpretuje materię wyłączania dróg z użytkowania przez zarząd powiatu twierdząc, że jest to sfera prawa miejscowego, które jako takie powinno być stanowione jedynie przez radę powiatu, a nie przez organ wykonawczy, skoro – jak już była o tym mowa – przedmiotem niniejszej sprawy jest uchwała podjęta przez Radę Powiatu, a nie Zarząd Powiatu. Równie bezzasadny jest zarzut, że Sąd Wojewódzki nie powołuje żadnych uregulowań prawnych w tym zakresie. Sąd pierwszej instancji trafnie wskazał, że trwałe wyłączenie z użytkowania danej drogi powiatowej niesie ze sobą ten skutek, że wpływa na dotychczasowy przebieg istniejących dróg powiatowych. Tymczasem, zgodnie z art. 6a ust. 3 u.d.p. ustalenie przebiegu istniejących dróg powiatowych następuje w drodze uchwały rady powiatu, po zasięgnięciu opinii wójtów (burmistrzów, prezydentów miast) gmin, na obszarze których przebiega droga.

Odnośnie do zarzutu naruszenia art. 2 i art. 184 Konstytucji RP wyjaśnić należy, że przepisy te nie mogą służyć jako wzorzec kontroli sądowoadministracyjnej dla argumentacji podniesionej w ramach tego zarzutu, a skupiającej się na braku odniesienia się przez Sąd pierwszej instancji do stanowiska skarżącej wskazującego na wyłącznie gminny charakter spornych dróg. Kwestionowaniu stanowiska Sądu pierwszej instancji w tym zakresie mógłby służyć zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a., a ten nie został w skardze kasacyjnej podniesiony.

Z tych powodów prawidłowe jest stanowisko Sądu pierwszej instancji, że brak zaliczenia dróg wymienionych w załącznikach do uchwały z dnia 17 października 2018 r. do innej kategorii dróg oznacza, że pozbawienie ich kategorii dróg powiatowych w sytuacji, gdy nie doszło do ich wyłączenia z użytkowania, nastąpiło z istotnym naruszeniem art. 10 ust. 3 u.d.p.

Z tych względów skarga kasacyjna jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw podlegała oddaleniu zgodnie z art. 184 P.p.s.a. w związku z art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych.