Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt I SA/Bd 139/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2023-05-16 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art 3 art 8 art 19
journal: Dz.U. 2017 poz 278
law: Ustawa z dnia 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego - teskt jedn.
journal: Dz.U.UE.L 2014 nr 227 poz 69 art 39 i 40
law: Rozporządzenie wykonawcze Komisji (UE) nr 809/2014 z dnia 17 lipca 2014 r. ustanawiające zasady stosowania rozporządzenia Parlamentu  Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli, środków rozwoju obszarów wiejskich  oraz zasady wzajemnej zgodności.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Leszek Kleczkowski Sędziowie sędzia WSA Halina Adamczewska-Wasilewicz sędzia WSA Urszula Wiśniewska (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 16 maja 2023 r. sprawy ze skargi A. W. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Toruniu z dnia 20 stycznia 2023 r. nr BDSPB02-50/2023 w przedmiocie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na 2018 r. oddala skargę


UZASADNIENIE

Po ponownej ocenie sprawy w wyniku uchylenia decyzji z dnia [...] r. przez organ odwoławczy, Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w A. K. wydał w dniu [...] r. decyzję w sprawie przyznania A. W. ("Skarżąca", "Strona", "Wnioskodawczyni") płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2018. Jednolita płatność obszarowa (JPO) została przyznana do powierzchni 59,78 ha (z płatności wykluczono obszar o areale 0,42 ha), zaś płatność dodatkowa do powierzchni maksymalnej, tj. 27,00 ha. Z kolei płatność związana do powierzchni uprawy buraków cukrowych i płatności związane do zwierząt zostały przyznane zgodnie z deklaracją producenta zawartą we wniosku. W uzasadnieniu organ wskazał, że Wnioskodawczyni nie utrzymała powierzchni obszarów proekologicznych w swoim gospodarstwie na poziomie minimum 5% powierzchni gruntów ornych, co zostało ustalone w wyniku kontroli na miejscu. W związku z tym obszar zatwierdzony do płatności za zazielenienie (59,78 ha) został zmniejszony o 24,458 ha, co stanowi dziesięciokrotność brakującego obszaru proekologicznego (obszar proekologiczny winien być utrzymany na powierzchni co najmniej 2,96 ha). Powierzchnia kwalifikująca się do przyznania płatności za zazielenienie wyniosła zatem 35,32 ha. Początkowa kwota płatności za zazielenienie wyniosła [...] zł i została pomniejszona o kwotę kary administracyjnej w wysokości [...] zł, stosownie do przepisów art. 28 ust. 1 i 3 rozporządzenia delegowanego Komisji (UE) nr 640/2014 z dnia 11 marca 2014 r. uzupełniającego rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli oraz warunków odmowy lub wycofania płatności oraz do kar administracyjnych mających zastosowanie do płatności bezpośrednich, wsparcia rozwoju obszarów wiejskich oraz zasady wzajemnej zgodności (Dz. Urz. UE L 181 z dnia 20.06.2014 r., str. 48, z późn. zm.). Organ wyjaśnił, że wszystkie przyznane stronie płatności zostały pomniejszone ze względu na zastosowanie współczynnika korygującego w związku z art. 8 rozporządzenia (UE) nr 1307/2013 oraz zgodnie z rozporządzeniem wykonawczym do tego rozporządzenia. Skarżącej przyznano również kwotę z tytułu zwrotu dyscypliny finansowej w wysokości [...] zł.

W wyniku rozpatrzenia odwołania Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR

w T. decyzją z dnia [...]. utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji.

W związku z wniesioną przez Stronę skargą sprawa stała się przedmiotem rozstrzygnięcia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy, który wyrokiem z dnia 26 maja 2021r. sygn. akt II SA/Bd 912/20 uchylił decyzję organu odwoławczego. WSA stwierdził, że nie została w sposób zgodny z prawem wyjaśniona

i udokumentowana w aktach sprawy kwestia terminu przeprowadzenia kontroli elementów EFA14a na działkach Skarżącej i rzekomej pomyłki wykonawcy kontroli w tym zakresie, a organ II instancji poprzestał wyłącznie na wskazaniu w uzasadnieniu decyzji, że taka pomyłka miała miejsce, bez odniesienia się do jej wpływu na wynik sprawy. WSA nakazał organowi II instancji poczynienie jednoznacznych i niebudzących wątpliwości ustaleń odnośnie daty przeprowadzenia kontroli w gospodarstwie Wnioskodawczyni, na podstawie uzupełnionego materiału dowodowego, np. w oparciu o dowód z przesłuchania wykonawcy kontroli na okoliczność daty jej przeprowadzenia. WSA podniósł także, że organ odwoławczy nie odniósł się do twierdzeń Strony, że nawet same zdjęcia satelitarne obrazują stopniowe pogarszanie się stanu elementów EFA14a na przedmiotowych działkach w wyniku suszy i szkodników.

W wyniku ponownego rozpatrzenia odwołania, decyzją z dnia [...] r. Dyrektor Oddziału Regionalnego utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu organ odwoławczy oparł się przede wszystkim na zobrazowaniach satelitarnych Sentinel2, czyli satelitów teledetekcyjnych dostarczających darmowych zobrazowań w krótkich odstępach czasu.

Decyzja organu odwoławczego została zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy, który wyrokiem z dnia 14 czerwca 2022 r. sygn. akt I SA/Bd 278/22 uchylił decyzję. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie, WSA wskazał, że w przedmiotowej sprawie pozostaje sporny stan faktyczny, który nie został ustalony prawidłowo. W ocenie Sądu, sporne pozostaje, czy przeprowadzona kontrola na gruncie oraz ortoobrazy potwierdzają brak poplonu w dniu [...] r. Sąd przyznał rację Skarżącej co do tego, że nadal nie wiadomo, kiedy przeprowadzono kontrolę na miejscu. Niepewność co do daty oraz podtrzymywanie przez organ stanowiska co do tego, że przeprowadzona ona była w dniu [...] r., zdaniem Sądu podważają rzetelność kontroli. Konkludując Sąd wskazał, że rozpoznając ponownie sprawę organ dokona wnikliwej weryfikacji zdjęć satelitarnych, w razie konieczności zasięgając opinii niezależnego i bezstronnego biegłego.

Realizując zalecenia Sądu, Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR zwrócił się

z wnioskiem o sporządzenie opinii w sprawie do Instytutu Geodezji i Kartografii

w W.. W dniu [...] r. sporządzona została przez ww. Instytut ekspertyza, zatytułowana "Weryfikacja spełnienia wymogu utrzymania upraw międzyplonu ścierniskowego w nienaruszonym stanie w okresie co najmniej do [...] r. na podstawie zobrazowań satelitarnych Sentinel".

W dniu [...] r. Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR w T. wydał postanowienie o dopuszczeniu dowodu w postaci ww. ekspertyzy. Następnie decyzją z dnia [...] r. utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w A. K. z dnia [...] r. W uzasadnieniu organ wskazał, że w przedmiotowej sprawie w dalszym ciągu bezspornym pozostaje, że we wniosku złożonym przez stronę w dniu [...] r. jako obszary proekologiczne wskazano element EFA 14al (międzyplon złożony z jęczmienia ozimego i gorczycy), położony na działkach ewidencyjnych nr: 124, 219/2, 220/1. Organ I instancji ustalił, że w ramach przeprowadzonych kontroli stwierdzono nieprawidłowości m.in. w zakresie braku utrzymania powierzchni obszarów proekologicznych na poziomie minimum 5% powierzchni posiadanych gruntów ornych.

Z raportu sporządzonego w trakcie kontroli na miejscu oraz dokumentacji fotograficznej wynikało, że w dniu [...] r. dokonano kontroli zgłoszonych we wniosku czterech elementów proekologicznych EFA14a. W odniesieniu do tych elementów zastosowano kody pokontrolne E2 i E15. Pierwszy z wymienionych kodów oznacza, że zadeklarowany element EFA nie istnieje w terenie lub stwierdzono podwójną deklarację. Z kolei zastosowanie kodu E15 świadczy o braku spełnienia wymogów w zakresie prowadzenia obszarów z międzyplonami lub okrywą zieloną. Biorąc powyższe pod uwagę, organ I instancji stwierdził, że przy powierzchni gruntów ornych, wynoszącej 59,30 ha, wymagana powierzchnia obszaru proekologicznego wynosiła 0,5192 ha, co stanowiło 0,88 % powierzchni gruntów ornych. Wymagane 5% obszarów proekologicznych w przedmiotowej sprawie wynosiło 5% x 59,30 ha = 2,965 ha, a różnica pomiędzy tą powierzchnią a powierzchnią zgłoszonych prawidłowo obszarów proekologicznych wynosiła 2,965 ha - 0,5192 ha = 2,4458 ha. Wskutek powyższych ustaleń, organ I instancji pomniejszył obszar wykorzystywany do obliczania płatności z tytułu zazielenienia o dziesięciokrotność obszaru proekologicznego, którego istnienia nie stwierdzono, czyli o 24,458 ha.

Organ wskazał, że istotą sporu jest wyłącznie to, czy wnioskodawczyni dochowała wymogu polegającego na utrzymaniu poplonu deklarowanego jako element EFA 14a do dnia [...] r. Ustalenia w tym zakresie są bowiem decydujące dla określenia należnej stronie płatności za zazielenienie. Odrębną kwestią, która również była podnoszona przez stronę w złożonym odwołaniu, jest powierzchnia działki referencyjnej 124. W tym zakresie organ wyjaśnił, że nie zostały jednakże ujawnione żadne nowe dowody ani okoliczności, które uzasadniałyby odstąpienie od stanowiska prezentowanego dotychczas przez organy I i II instancji.

Odnosząc się natomiast do kwestii utrzymania przez stronę poplonu - elementu EFA14a do dnia [...] r., po przeprowadzeniu dodatkowych czynności mających na celu wyjaśnienie okoliczności kontroli na miejscu w zakresie EFA oraz po zasięgnięciu opinii niezależnego i bezstronnego biegłego z dziedziny m.in. teledetekeji, organ odwoławczy stwierdził, że brak jest podstaw do uznania, że warunek o którym mowa został przez A. W. spełniony. Jednocześnie organ wskazał jednak, że zarzut strony co do tego, że kontrola na miejscu w zakresie elementów EFA nie została przeprowadzona w dniu [...] r. znajduje pełne potwierdzenie w zebranym materiale dowodowym. Z całokształtu zebranego materiału dowodowego jednoznacznie wynika, że data [...] r., widniejąca na zdjęciach wykonanych w trakcie kontroli elementów EFA14a nie może zostać uznana za prawidłową. Wskazują na to wyjaśnienia świadków wysłuchanych w trakcie rozprawy administracyjnej w dniu [...] r. jak i powołanych przez Stronę, wyjaśnienia wykonawcy kontroli, a także dostępne opracowania graficzne, pochodzące z funkcjonalności Sentinela i GoogleEarth.

W ocenie organu odwoławczego, z zebranego w sprawie materiału dowodowego, w szczególności z porównania zebranych ortoobrazów wynikają, jednoznacznie dwie kwestie. Po pierwsze, na dzień [...] r. na działkach z zadeklarowanym elementem EFA bezsprzecznie znajdował się poplon. Potwierdzają to także w pełni wyjaśnienia świadków wskazanych przez Stronę. Po drugie, fotografie dołączone do protokołu z kontroli na miejscu, przeprowadzonej na działkach z zadeklarowanym międzyplonem, datowane na dzień [...] r., nie zostały wykonane w tym dniu. Fakt ten uzasadnia przyjęcie tezy, że cała kontrola elementów EFA została przeprowadzona w innym terminie. Próbą wyjaśnienia wątpliwości co do daty przeprowadzenia kontroli była rozprawa administracyjna, przeprowadzona w dniu [...] r. Rozprawa została przeprowadzona z udziałem strony i z zachowaniem jej praw, w tym prawa do zadawania pytań wezwanym świadkom. Cele rozprawy nie zostały jednak osiągnięte, gdyż nie udało się ustalić faktycznej daty kontroli EFA. W tym zakresie organ odwoławczy nie uznał za wiarygodne zeznań S. M., osoby dokonującej kontroli, który na rozprawie administracyjnej wskazał, że na kontrolowanym gruncie przebywał w dniu [...] r. Świadek stwierdził także, że nie zauważył usterek tableta wykorzystanego podczas kontroli. Jednocześnie świadek podkreślił, że od kontroli upłynęło ponad 3,5 roku i nie pamięta, jaki był stan kontrolowanego gruntu. Z kolei w ocenie WSA, za niewiarygodne należało również uznać wyjaśnienia świadków: B. F. i J. F.. Zdaniem Sądu, wyrażonym w uzasadnieniu wyroku z dnia [...] r. w sprawie o Sygn. akt I SA/Bd 278/22, świadkowie, będący osobami odpowiedzialnymi za złożenie raportu i kierującymi pracami biurowymi (B. F.) oraz właścicielem firmy kontrolującej (J. F.) ze zrozumiałych względów mogły być zainteresowane w tym, aby ukryć to, że kontrola odbyła się po terminie - czyli po dniu [...] r. W odniesieniu do powyższego, organ w pełni zgodził się z konkluzją Sądu, że nadal nie wiadomo, kiedy przeprowadzono kontrolę na miejscu w zakresie EFA. Bezsprzeczne jest natomiast, że nie miało to miejsca w dniu [...] r. Tożsama co do istoty ocena zawarta była także w uchylonej decyzji Dyrektora Oddziału Regionalnego ARiMR w T. z dnia [...] r., w której ponadto wskazano, że brak jest podstaw do jednoznacznego przyjęcia, że kontrola nie została przeprowadzona przed dniem [...] r. [...] jednak, zdaniem organu, raport z kontroli elementów EFA i wykonane w jej trakcie fotografie należy odrzucić jako dowód na stan gruntu na dzień [...] r. Pomimo braku możliwości ustalenia rzeczywistej daty kontroli, na podstawie całokształtu zebranych dowodów Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR w T. ponownie uznał, że A. W. nie dotrzymała wymogu, polegającego na utrzymaniu międzyplonu na gruntach, na których był on zadeklarowany. W ocenie organu odwoławczego ocena taka uzasadniona jest w oparciu o analizę zobrazowań satelitarnych, oraz w oparciu o Ekspertyzę Instytutu Geodezji i Kartografii.

Przedmiotem ekspertyzy, która została dopuszczona jako dowód i znajduje się w aktach sprawy, była ocena dotrzymania wymogu utrzymania upraw międzyplonu ścierniskowego co najmniej do dnia [...] r. dla trzech obszarów. Dwa z nich położone były na działce ewidencyjnej nr [...]_2.0012.124, natomiast obszar trzeci położony był na działkach o nr [...]_2.0023.220/1 oraz 040105_2.0023.219/2. W konkluzjach dla każdego z ww. obszarów z osobna w ekspertyzie jednoznacznie stwierdzono, że nie został spełniony wymóg utrzymania międzyplonu ścierniskowego w nienaruszonym stanie w okresie co najmniej do [...] r. W uchylonej przez Sąd decyzji z [...] r. Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR w T. wskazywał, że już na dzień [...] r. można stwierdzić brak poplonu na gruntach kwestionowanych przez organ I instancji. Zdaniem organu odwoławczego, wnioski takie są jedyną logiczną konsekwencją, wynikającą z oceny stanu poszczególnych działek ewidencyjnych oraz z treści ekspertyzy. Każdy z zastosowanych filtrów (masek) ortofotomapy, zarówno RGB, TrueColor (kolory rzeczywiste) jak i maski NDYI (znormalizowany różnicowy wskaźnik wegetacji) prowadzą do takich samych konstatacji, tzn. na brak poplonu w dniu [...] r.

Podsumowując, na podstawie całokształtu zebranego materiału dowodowego organ odwoławczy doszedł do wniosku, że kontrola na miejscu elementów EFA14a nie została przeprowadzona w dniu [...] r., czyli w dacie widniejącej na wykonanych zdjęciach, na dzień [...] r. element EFA14a znajdował się na deklarowanych działkach, na dzień [...] r. poplonu nie było, co jest równoznaczne z brakiem utrzymania poplonu do [...] r. Tak przeprowadzona ocena zdaniem organu odwoławczego nie daje żadnych podstaw do przyjęcia, że strona utrzymywała poplon zgodnie z przepisami prawa, czyli do dnia [...] r. Przeciwnie, uzasadnione jest przyjęcie, że tego poplonu nie było.

Zdaniem organu, wątpliwości dotyczące daty wykonania zdjęć w terenie nie mogą zmienić oceny dochowania wymogu utrzymywania poplonu wobec jednoznacznej treści zdjęć satelitarnych. Wobec braku możliwości jednoznacznego ustalenia rzeczywistej daty kontroli na miejscu elementów EFA oraz podnoszonych przez Sąd innych wątpliwości co do wiarygodności świadków - przedstawicieli firmy kontrolującej, organ odwoławczy postanowił pominąć materiał dowodowy w postaci raportu z tej kontroli oraz wykonanych w jej trakcie fotografii. Na obecnym etapie sprawy, jedynym dostępnym, ale w pełni adekwatnym materiałem dowodowym pozwalającym na ocenę dochowania warunku utrzymania międzyplonów do dnia [...] r. pozostają więc zobrazowania satelitarne. Analiza wszystkich zastosowanych filtrów (masek) a także opinia niezależnego biegłego, oparta w szczególności na analizie wskaźnika NVDI, wykluczają w ocenie organu odwoławczego jakiekolwiek wątpliwości co do tego, że wskazany powyżej wymóg nie został przez Stronę dotrzymany. Podsumowując organ stwierdził, że już tylko ortoobrazy dowodzą, że w dniu [...] r. (a tym bardziej w dniu [...] r.) na spornych gruntach brak było poplonu. Dokładnie takie same wnioski zawarte są ponadto w ekspertyzie sporządzonej przez niezależnego i bezstronnego biegłego.

W skardze zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) art. 6 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r., poz. 2000, dalej "k.p.a.") przez wydanie decyzji opartej na analizie zdjęć satelitarnych - co nie ma uzasadnienia w obecnie obowiązujących przepisach prawa (prawo nie dopuszcza w Polsce wystawiania decyzji przez ARiMR w zakresie przestrzegania przez rolnika obowiązków z zakresu klimatyczno-środowiskowego, na podstawie monitorowania satelitarnego, a podana podstawa prawna w postaci rozporządzenia UE 2018/749 nie może być zastosowana w przypadku Polski, ponieważ w naszym kraju nie prowadzi się kontroli przez monitoring satelitarny, nie ma odpowiednich przepisów krajowych w tej kwestii,

b) art 7 k.p.a. - poprzez utrzymanie w mocy decyzji Kierownika Biura Powiatowego nr 0027-2019- 004016, która wydana jest z uwzględnieniem danych zawartych w raporcie z kontroli na miejscu z datą [...], które to dane były podstawą do naliczenia kar administracyjnych i pomniejszenia dopłat za nieprzestrzeganie praktyk rolniczych korzystnych dla klimatu i środowiska zgodnie z art.63 rozporządzenia 1306/2013 z dnia [...]. Kontrola ta i raport z tej kontroli jest antydatowany, co zostało potwierdzone na rozprawie [...]., a mimo to organ II instancji uznaje, że brak jest uchybień merytorycznych i formalnych decyzji ARiMR w A. K..;

c) art 7a k.p.a. - mimo braku możliwości ustalenia stanu faktycznego upraw na działkach skarżącej, organ II instancji podtrzymał decyzje Kierownika Biura Powiatowego w A. K.;

d) art. 8 k.p.a. - organ posługiwał się dowodami wielokrotnie nierzetelnymi (np. raport z kontroli, notatka, w której wykonawca kontroli stwierdza, że podczas kontroli zdjęcia były wykonywane tabletem zastępczym, ale podczas rozprawy administracyjnej osoba będąca fizycznie na polu podczas tej kontroli oraz właściciel firmy kontrolującej stanowczo zaprzeczają, aby był używany sprzęt zastępczy, do wykonywania zdjęć podczas kontroli na przedmiotowych działkach) i w dalszym ciągu "idzie drogą" manipulowania dowodami;

e) art. 107 k.p.a. - uzasadnienie decyzji nie odzwierciedla zebranego w sprawie materiału dowodowego (w szczególności zeznań świadków: obecnego na polu inspektora terenowego S. M. oraz właścicieli firmy wykonującej i odpowiedzialnej za kontrolę na miejscu B. F. i J. F.). W uzasadnieniu decyzji zeznania te potraktowane są w sposób marginalny choć podstawą do wydania decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w A. K. Nr [...] jest raport sporządzony przez w/w osoby z kontroli, której dokonał S. M.;

f) Kierownik Biura Powiatowego w A. K. wydał decyzję na podstawie dokumentu, który przedstawia wyniki kontroli, która tak naprawdę nie wiadomo kiedy się odbyła i nie wiadomo jaka jest data sporządzenia tego raportu z kontroli. Raport ten został wskazany przez Sąd w poprzednim postępowaniu jako nieużyteczny. Zatem sam raport oraz decyzje wydane na jego podstawie w sposób rażący naruszają prawo i łamią zasadę praworządności;

g) art. 12 i art. 35 k.p.a. - wielokrotne, nieuzasadnione przedłużanie postępowania administracyjnego;

h) art. 11 k.p.a - brak jasności, czy kary administracyjne i zmniejszenie dopłat nastąpiło w wyniku nieprzestrzegania przez skarżącą praktyk rolniczych korzystnych dla klimatu i środowiska, stwierdzonego na podstawie antydatowanego raportu z kontroli (podtrzymana decyzja KBP w A. K..), czy może na podstawie analizy zdjęć satelitarnych, które w opinii organu II instancji są wystarczającym, chodź jedynym (również ekspertyza opiera się na analizie zdjęć satelitarnych i opinii, a nie faktach osoby ją sporządzającej) i obarczonym wieloma błędami - dowodem na nieprzestrzeganie przez Skarżącą przepisów prawa.

W związku z powyższymi zarzutami Skarżąca wniosła o uchylenie decyzji

w całości.

W odpowiedzi na skargę wniesiono o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2022 r., poz. 2492), sądy administracyjne kontrolują prawidłowość zaskarżonych aktów administracyjnych, między innymi decyzji ostatecznych, przy uwzględnieniu kryterium ich zgodności z prawem. Decyzja podlega uchyleniu, jeśli sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, o czym stanowi art. 145 § 1 pkt 1 lit. a–c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r. poz. 259 – dalej: jako "p.p.s.a.") – lub też naruszenie prawa będące podstawą stwierdzenia nieważności decyzji (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). W myśl natomiast art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Na wstępie należy podać, że sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym w trybie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. poz. 374 ze zm., dalej: "ustawa COVID-19"). Zgodnie z tym przepisem przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów. W będącej przedmiotem kontroli sądowej sprawie Przewodniczący Wydziału zarządzeniem z dnia [...]. skierował sprawę do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym w dniu [...] r. Wcześniej Skarżąca została poinformowana także o dostępie do informacji o sprawie w wykazie spraw sądowych e-Wokanda pod wskazanym adresem internetowym oraz o możliwości wypowiedzenia się w sprawie w terminie 10 dni od dnia doręczenia pisma. Z prawa tego Skarżąca skorzystała wypowiadając się w piśmie z datą wpływu do tut. Sądu [...] r.

Oceniając zaskarżoną decyzję z punktu widzenia jej zgodności z prawem stwierdzić należy, że decyzja ta nie narusza prawa w stopniu, który nakazuje wyeliminować ją z obrotu prawnego.

Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się zasadniczo do ustaleń stanu faktycznego tj. przesądzenia czy Skarżąca dochowała wymogu polegającego na utrzymaniu poplonu deklarowanego jako element EFA 14a do dnia [...]. Ustalenia w tym zakresie są decydujące dla określenia należnej Stronie płatności za zazielenienie.

Organ uważa że zgromadzony materiał dowodowy wskazuje na to, iż [...]. poplonu na spornym obszarze już nie było (został zaorany). Skarżąca natomiast twierdzi że w dacie 15 października poplon był, podnosząc przy tym szereg zarzutów naruszenia zasad ogólnych prowadzenia postępowania administracyjnego w kontekście sposobu gromadzenia i następczej oceny dowodów.

Dla oceny prawidłowości przeprowadzonego postępowania w tym zakresie, w kontekście podniesionych w skardze zarzutów, istotne znaczenie ma fakt odmiennego ukształtowania przez ustawodawcę zasad prowadzenia postępowania w przedmiocie przyznania płatności, względem zasad ogólnych wynikających z kodeksu postępowania administracyjnego. Postępowanie w sprawach przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego toczy się zasadniczo w oparciu o przepisy k.p.a., co wynika z art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 5 lutego 2015r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (DZ. U. z 2022r. poz. 1775 ze zm. dalej: "ustawa o płatnościach"). Przepis art. 3 ust. 1 ustawy o płatnościach stanowi, iż z zastrzeżeniem zasad i warunków określonych w przepisach Unii Europejskiej, o których mowa w art. 1 pkt 1, do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, chyba że przepisy ustawy stanowią inaczej. Zasadniczo zatem przyjąć można, że w zakresie nieuregulowanym w przepisach wspólnotowych, o których mowa w art. 1 pkt 1 ustawy, jeśli nie narusza to określonych w nich zasad i warunków dotyczących przyznawania płatności, do postępowania prowadzonego w tym przedmiocie zastosowanie mają przepisy ustawy Kodeks postępowania administracyjnego. W art. 3 ust. 2 i 3 ustawy określone zostały jednak unormowania proceduralne szczególne w stosunku do przewidzianych w k.p.a., odnoszące się do naczelnych zasad postępowania, tj. prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.), postępowania dowodowego (art. 77 § 1 k.p.a.), informowania (art. 9 k.p.a.) oraz czynnego udziału strony w postępowaniu (art. 10 k.p.a.), a także wyłączone zostało zastosowanie art. 79a oraz art. 81 k.p.a. Stosownie bowiem do art. 3 ust. 2 pkt 2 ustawy o płatnościach, obowiązek organu określony w art. 7 k.p.a., polegający na podejmowaniu wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, a także będący jego wyrazem obowiązek z art. 77 § 1 k.p.a., polegający na wyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego, ograniczone zostały jedynie do rozpatrzenia całego materiału dowodowego przedstawionego przez wnioskodawcę i innych uczestników postępowania. Jednocześnie, na mocy art. 3 ust. 3 ustawy o płatnościach, ciężar udowodnienia danego faktu przeniesiony został na osobę, która wywodzi z niego skutki prawne. Oznacza to, że w postępowaniu dotyczącym przyznania płatności organ nie ma obowiązku aktywnego poszukiwania dowodów na poparcie uprawnienia wnioskodawcy do otrzymania płatności. Ustawodawca zrezygnował też z ustalonego w art. 7 k.p.a. wymogu uwzględniania przy rozpoznaniu sprawy interesu społecznego i słusznego interesu strony. Ograniczone zostały również zasady czynnego udziału stron w postępowaniu i udzielania informacji, przez ustalenie, że organ zobowiązany jest ich przestrzegać tylko na żądanie strony.

Zasadnicze znaczenie dla niniejszej sprawy ma także okoliczność wydania przez tut. Sąd wyroku z dnia 14 czerwca 2022r. sygn. akt I SA/organ Bd 278/22, którym uchylono decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w T. z dnia [...]. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia Sąd przedstawił stanowisko zgodnie z którym:

- z uwagi na okoliczności sporządzenia dokumentu -raportu z kontroli na miejscu- raport ten trzeba uznać za niewiarygodny,

- zdjęcia satelitarne co do zasady mogą stanowić dowód w postępowaniu, jednak w niniejszej sprawie wnioski wyprowadzone z tych zdjęć przez organ są nieprzekonujące,

- rozpoznając ponownie sprawę organ został zobligowany do wnikliwej weryfikacji zdjęć satelitarnych a w razie konieczności do zasięgnięcia opinii niezależnego i bezstronnego biegłego.

W tym miejscu wskazać należy, że stosownie do art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Z tego też względu orzeczenie sądu administracyjnego wywiera skutki wykraczające poza zakres postępowania, w jakim zostało wydane, obejmując zarazem przyszłe (ewentualne) postępowanie administracyjne w sprawie (por. wyrok NSA z 22.03.1999 r. o sygn. akt IV SA 527/97). Jest to szczególnie istotne przy orzeczeniach kasatoryjnych, gdzie w uzasadnieniu wyroku sądu administracyjnego zawarte są wskazania co do dalszego postępowania organów administracji publicznej, jak również ocena prawna ich dotychczasowych działań. Ze względu na powyższe, zarówno organ, orzekający w niniejszej sprawie, jak i Wojewódzki Sąd Administracyjny związani są powołanym wyrokiem z dnia 14 czerwca 2022r. sygn. akt I SA/Bd 278/22.

Realizując zalecenia Sądu organ zwrócił się z wnioskiem do Instytutu Geodezji i Kartografii w Warszawie o sporządzenie opinii " w celu weryfikacji spełnienia wymogu utrzymania upraw międzyplonu ścierniskowego w nienaruszonym stanie w okresie co najmniej do [...]. na podstawie zobrazowań satelitarnych Sentinel" (str. 3 ekspertyzy, k-345 akt admin.). Jak wskazano w treści ekspertyzy analizie podlegały 3 obszary: dwa z nich położone były na działce ewidencyjnej nr [...], natomiast trzeci obszar położony był na działkach: [...]. W celu zapewnienia, jak najbardziej wiarygodnych wyników ekspertyzy posłużono się kompozycją barwną przedstawiającą analizowany obszar w barwach zbliżonych do rzeczywistych (RGB) jak i dodatkowym wskaźnikiem satelitarnym NDVI (znormalizowany różnicowy wskaźnik zieleni), który obrazuje rozwój roślinny na podstawie analizy różnej długości fal elektromagnetycznych odbitych przez tkanki roślinne (str. 4 ekspertyzy, k-344 akt admin.). W konkluzjach do każdego z wymienionych obszarów z osobna stwierdzono jednoznacznie, że nie został spełniony wymóg utrzymania międzyplonu ścierniskowego w nienaruszonym stanie w okresie co najmniej do [...]. W tym miejscu podkreślić należy, że podmiot sporządzający ekspertyzę jest instytutem badawczym, nadzorowanym przez Ministra Rozwoju i Technologii, reprezentującym Polskę w Międzynarodowej Asocjacji Kartograficznej. Podstawowym zadaniem Instytutu jest prowadzenie prac naukowo-badawczych i aplikacyjnych w zakresie geodezji, geodynamiki, teledetekcji, geomatyki, kartografii i fotogrametrii na potrzeby nauki oraz praktyki geodezyjnej i kartograficznej. Istotną częścią działalności Instytutu jest prowadzenie badań i prac aplikacyjnych w zakresie geodezyjnych pomiarów podstawowych, jak również prac związanych z zastosowaniem teledetekcji lotniczej i satelitarnej w rolnictwie, ochronie środowiska, gospodarce przestrzennej i statystyce publicznej. Słusznie więc organ podnosi, iż jest to podmiot o właściwych kompetencjach i możliwościach, zewnętrzny w stosunku do ARiMR i nie powiązany z Agencją.

Dokonując oceny sposobu wykorzystania przez organ ekspertyzy biegłych podkreślić należy, że organ prowadzący postępowanie nie może, wkraczać w merytoryczną treść opinii biegłego, ponieważ nie dysponuje wiedzą specjalistyczną, jednak jego obowiązkiem jest dokonanie oceny tego dowodu, w szczególności powinien ocenić czy stanowisko biegłego nie pozostaje w sprzeczności z innymi ustaleniami uzyskanymi w sprawie w trakcie postępowania bądź czy opinia nie zawiera sprzeczności w swojej treści. Stanowisko powyższe – w zakresie konieczności oceny każdego z dowodów, także opinii biegłego - jest aprobowane tak w doktrynie i orzecznictwie. M. Bartnik wskazuje, że organ postępowania administracyjnego nie może przyjmować opinii biegłego bezkrytycznie, ponieważ to organ postępowania ma obowiązek badać, czy stanowisko biegłego nie pozostaje w sprzeczności z innymi ustaleniami, uzyskanymi w sprawie w trakcie postępowania oraz sprawdzenia. W sytuacji, gdy w przedstawionej opinii, w ocenie organu postępowania administracyjnego, pojawią się jakiekolwiek wątpliwości i niejasności, organ ma obowiązek wystąpić do biegłego, który wydał opinię, o wyjaśnienie wątpliwych okoliczności poprzez złożenie dodatkowych wyjaśnień bądź wydanie opinii uzupełniającej, bądź też może zwrócić się o wydanie opinii do innego biegłego (M. Bartnik [w:] Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz do art. 61-126. Tom II, red. M. Karpiuk, P. Krzykowski, A. Skóra, Olsztyn 2020, art. 84). Pogląd ten zbieżny jest ze stanowiskiem prezentowanym w judykaturze. WSA w Poznaniu wskazał, że co prawda organ prowadzący postępowanie dowodowe nie może wkraczać w merytoryczną treść opinii biegłego, ponieważ nie dysponuje niezbędnymi do tego wiadomościami specjalnymi, to powinien jednak dokonać oceny tego dowodu pod względem formalnym, m.in. zbadać, czy dowód ten zawiera wymagane przepisami prawa elementy, czy biegły dostatecznie wyczerpująco odpowiedział na zadane mu pytania, czy zawarta w opinii konkluzja została wystarczająco uzasadniona, czy wywód biegłego nie zawiera niejasności czy pomyłek. Opinia biegłego nie wiąże organu administracji, który jest obowiązany poddać ją swej ocenie jak każdy dowód, gdyż to organ - nie zaś biegły - rozstrzyga sprawę (wyrok WSA w Poznaniu z 6 września 2018r. sygn. akt II SA/Po 295/18 CBOSA). Podobne stanowisko zajął WSA w Rzeszowie wskazując, że organ prowadzący postępowanie nie może wkraczać w merytoryczną treść opinii biegłego, ponieważ nie dysponuje wiedzą specjalistyczną, lecz jego obowiązkiem jest dokonanie oceny tego dowodu, tzn. czy stanowisko biegłego nie pozostaje w sprzeczności z innymi ustaleniami uzyskanymi w sprawie w trakcie postępowania (Wyrok WSA w Rzeszowie z 18 grudnia 2018r. sygn. akt II SA/Rz 135/18 CBOSA). Organ odwoławczy wskazanym wyżej obowiązkom oceny każdego składnika materiału dowodowego – w tym opinii biegłego – podołał. Na str. 13-24 zaskarżonej decyzji organ odniósł się do wszystkich dowodów zgromadzonych w sprawie tj. zdjęć satelitarnych, ekspertyzy biegłych, zeznań świadków powołanych przez Skarżącą. Wyciągnięte wnioski prowadzą do zaaprobowanej przez Sąd w obecnym składzie konkluzji, o braku poplonu na zadeklarowanych działkach w dniu [...].

Ustosunkowując się do podniesionej w skardze kwestii możliwości oparcia rozstrzygnięcia w sprawie na wnioskach wyciągniętych z analizy zdjęć satelitarnych, podkreślić należy, że zgodnie z art. 75 § 1 k.p.a., jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny. Zgodnie natomiast z art. 39 ust. 1 zdanie 4 rozporządzenia wykonawczego Komisji (UE) Nr 809/2014 z dnia 17 lipca 2014 r. ustanawiającego zasady stosowania rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli, środków rozwoju obszarów wiejskich oraz zasady wzajemnej zgodności (Dz. Urz. UE. L 227 z dnia 31 lipca 2014 r.), kwalifikowalność działek rolnych weryfikuje się za pomocą wszelkich odpowiednich środków, w tym za pomocą dowodów przedstawionych przez beneficjenta na wniosek właściwego organu. Weryfikacja ta, w stosownych przypadkach, obejmuje również sprawdzenie uprawy. W tym celu, w uzasadnionych przypadkach, wymaga się dodatkowych dowodów. Na podstawie art. 40 ust. 1 tego rozporządzenia, jeżeli państwo członkowskie przeprowadza kontrole na miejscu z wykorzystaniem teledetekcji, właściwy organ: a) dokonuje fotointerpretacji ortoobrazów (satelitarnych lub lotniczych) wszystkich działek rolnych przypadających na dany wniosek o przyznanie pomocy lub wniosek o płatność podlegający kontroli w celu rozpoznania rodzaju pokrycia terenu i, w stosownych przypadkach, rodzaju uprawy oraz w celu pomiaru powierzchni; b) przeprowadza fizyczne inspekcje w terenie na wszystkich działkach rolnych, w przypadku których fotointerpretacja lub inne odpowiednie dowody przedstawione na wniosek właściwego organu nie umożliwiają sprawdzenia dokładności deklaracji obszarów w sposób zadowalający właściwy organ; c) przeprowadza wszelkie kontrole wymagane w celu sprawdzenia zgodności z kryteriami kwalifikowalności, zobowiązaniami i innymi obowiązkami odnośnie do działek rolnych; d) podejmuje działania alternatywne, aby objąć pomiarem zgodnie z art. 38 ust. 1 wszelkie działki nie objęte obrazami. Przywołać należy także w tym miejscu art. 58 ust. 2 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej, zarządzania nią i monitorowania jej oraz uchylającego rozporządzenia Rady (EWG) nr 352/78, (WE) nr 165/94, (WE) nr 2799/98, (WE) nr 814/2000, (WE) nr 1290/2005 i (WE) nr 485/2008 (Dz. Urz. UE L 347 z dnia 20.12.2013 r., str. 549, z późn. zm.), przywołany w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, zgodnie z którym państwa członkowskie ustanawiają skuteczne systemy zarządzania i kontroli w celu zapewnienia zgodności z prawodawstwem regulującym unijne systemy wsparcia, zmierzające do zminimalizowania ryzyka strat finansowych dla Unii. Jak stanowi art. 59 ust. 1 rozporządzenia nr 1306/2013, o ile nie przewidziano inaczej, system kontroli ustanowiony przez państwa członkowskie zgodnie z art. 58 ust. 2 obejmuje systematyczne kontrole administracyjne wszystkich wniosków o przyznanie pomocy oraz wniosków o płatność. System ten jest uzupełniany o kontrole na miejscu. Z treści tego przepisu jednoznacznie wynika, że podstawowym rodzajem kontroli jest kontrola administracyjna, natomiast kontrola na miejscu (wizytacja terenowa) ma charakter uzupełniający. W niniejszej sprawie przeprowadzone zostały oba rodzaje kontroli (choć wyniki kontroli na miejscu nie zostały uznane jako dowód w sprawie). Zasada powyższa jest także wyrażona w art. 74 ust. 1 cytowanego powyżej rozporządzenia, stanowiącym, że zgodnie z art. 59 państwa członkowskie, za pomocą agencji płatniczych lub podmiotów przez nie upoważnionych do działania w ich imieniu, przeprowadzają kontrole administracyjne dotyczące wniosków o przyznanie pomocy w celu weryfikacji kryteriów kwalifikowalności do otrzymania pomocy. Te kontrole uzupełniane są przez kontrole na miejscu. Dodać także należy, że na podstawie art. 1 pkt 10 rozporządzenia nr 2018/746 z dnia 18 maja 2018 r. zmieniającego rozporządzenie wykonawcze (UE) nr 809/2014 w odniesieniu do zmiany pojedynczych wniosków i wniosków o płatność i kontroli (Dz.U.UE.L.2018.125.1), z dniem 01 stycznia 2018 r. do rozporządzenia 809/2014 dodany został art. 40a, który w ust. 1 lit. a stanowi, że właściwe organy mogą prowadzić kontrole w formie monitorowania. W przypadku gdy się na to zdecydują: a) ustanawiają procedurę regularnych i systematycznych obserwacji, śledzenia i oceny wszystkich kryteriów kwalifikowalności, zobowiązań i innych obowiązków, które można monitorować przy pomocy danych pochodzących z satelitów Sentinel programu Copernicus lub innych danych o co najmniej równoważnej wartości, przez okres umożliwiający stwierdzenie kwalifikowalności pomocy lub wsparcia, o które wnioskowano. Z powyższych przepisów, zarówno k.p.a. jak i mających zastosowanie w sprawie przepisów wspólnotowych jasno wynika, że w pełni dopuszczalne i uzasadnione, a nawet preferowane, jest wykorzystywanie do oceny kwalifikowalności powierzchni do płatności ortoobrazów satelitarnych i lotniczych, we wszystkich tych przypadkach, w których jest to możliwe. Na marginesie już tylko wskazać należy, co podnosił także organ, że również Skarżąca, składając zastrzeżenia do wyników kontroli EFA14a, powoływała się na zdjęcia satelitarne Sentinel z dnia [...] r.

Wobec powyższego zarzuty Strony co do braku podstaw prawnych dla wykorzystania jako dowód w sprawie zdjęć satelitarnych Sąd uznał za nieuzasadnione.

Niezrozumiałe są zarzuty dotyczące oparcia zaskarżonej decyzji na raporcie kontroli na miejscu, który jak wyraźnie i jednoznacznie wynika z uzasadnienia decyzji został przez organ odwoławczy pozbawiony jakiejkolwiek mocy dowodowej. Sąd zauważa, że kwestia prawdziwości daty sporządzenia raportu podlegała wyjaśnieniu w toku rozprawy administracyjnej a brak jego wiarygodności został przesądzony w orzeczeniu tut. Sądu z dnia [...]. Jak wyjaśniono wyżej poglądem tym tak organ administracyjny jak i Sąd rozpatrujący niniejszą sprawę jest związany na mocy art. 153 p.ps.a. Odnosząc się natomiast do braku uchylenia decyzji organu pierwszej instancji podkreślić należy, że postępowanie administracyjne stosownie do art. 15 k.p.a. jest dwuinstancyjne. Istota zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu sprawy przez organy obu instancji. Właściwe zachowanie zasady dwuinstancyjności postępowania wymaga nie tylko podjęcia dwóch kolejnych rozstrzygnięć przez właściwe organy, ale konieczne jest, aby rozstrzygnięcia te zapadły w wyniku przeprowadzenia przez każdy z tych organów postępowania merytorycznego tak, aby dwukrotnie oceniono dowody i przeanalizowano wszystkie istotne okoliczności sprawy. Działanie organu odwoławczego nie ma zatem charakteru jedynie kontrolnego, ale jest działaniem merytorycznym. Zasada dwuinstancyjnego postępowania podatkowego nie może być jednak postrzegana jako nakaz powtarzania tych samych czynności i dowodów przez organy podatkowe obydwu instancji. Skoro organ odwoławczy ma obowiązek przeprowadzenia ponownie postępowania dowodowego nie stanowi naruszenia przepisów postępowania inna ocena tego samego materiału dowodowego.

Reasumując w ocenie sądu materiał dowodowy został przez organ zebrany prawidłowo, bez uchybienia art. 75 § 1 k.p.a. i art. 78 § 1 k.p.a., organ odwoławczy nie miał podstaw by uznać, że oceniono niepełny materiał dowodowy, co miałoby przełożyć się na wadliwość dokonanych ustaleń faktycznych i uchybienie zasadzie swobodnej oceny dowodów. Jeszcze raz podkreślić należy, że co do zasady w sprawach przedmiotowych płatności na mocy omówionych wyżej szczególnych uregulowań, nie ma zastosowania art. 7 i 77 k.p.a., bowiem regulują one kwestie dowodowe samodzielnie, a uregulowania te stanowią lex specialis wobec powołanych uregulowań k.p.a. (zob. np. wyroki NSA z dnia 27 marca 2018 r. sygn. akt II GSK 4432/16 czy z dnia 24 lipca 2012 r., sygn. akt II GSK 958/11). Organ w sprawach o przyznanie płatności jest zobowiązany do rozpatrzenia całego materiału dowodowego, ale nie ciąży na nim obowiązek aktywnego poszukiwania dowodów na poparcie uprawnienia wnioskodawcy do otrzymania płatności. Obowiązkiem organu jest rozpatrzenie i odniesienie się do dowodów wskazanych we wniosku oraz innych dokumentów dołączonych przez wnioskodawcę. Ocena dowodów powinna być dokonana na podstawie całego zebranego materiału dowodowego - art. 80 k.p.a.- który to przepis statuuje zasadę swobodnej oceny dowodów, a zatem nie wyznacza on organowi merytorycznych reguł oceny wyników postępowania dowodowego. Oznacza to, że organ prowadzący postępowanie według swojej wiedzy, doświadczenia oraz wewnętrznego przekonania ocenia wartość dowodową poszczególnych środków dowodowych, wpływ udowodnienia jednej okoliczności na inne okoliczności. Oceniając wyniki postępowania dowodowego (wiarygodność i moc dowodów), organ powinien uwzględnić treść wszystkich przeprowadzonych i rozpatrzonych dowodów, wskazując w uzasadnieniu decyzji fakty, które uznał za udowodnione, dowody, na których się oparł oraz przyczyny, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej.

W niniejszej sprawie organ rozpatrzy cały zgromadzony materiał dowodowy, ustosunkowując się do zgromadzonych w sprawie dowodów i wynikających z nich okoliczności faktycznych, a wyniki dokonanych ustaleń szczegółowo i rzeczowo przedstawił w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Chybione są w tym zakresie zarzuty skargi zasadzone na treści art. 107 § 3 k.p.a. oraz art. 7, 8 i 11 k.p.a.. Ocena dowodów i wyciągniętych z niej wniosków tam zaprezentowanych, zdaniem Sądu, nie narusza granic swobodnej oceny bowiem poczynione ustalenia wynikają z przeprowadzonych dowodów, tok rozumowania jest przejrzysty oraz zgodny z zasadami logiki, wiedzy i doświadczenia życiowego. Nie zasługują zatem na uwzględnienie zarzuty skarg odwołujące się do zasad wyrażonych w przepisach art. 7, i art. 107 k.p.a., z pominięciem opisanych wyżej istotnych modyfikacji wynikających ze szczególnych uregulowań dotyczących niniejszych płatności.

Sąd nie stwierdził także naruszenia art. 12 i art. 35 k.p.a. Postępowanie trwało co prawda długo ale niewątpliwie wynikało to z okoliczności poddania wydanych w sprawie decyzji dwukrotnie kontroli sądowej. Przy czy podkreślić należy, że Strona zawiadamiana była o każdym przedłużeniu terminu do załatwienia sprawy stosowanym pismem.

Mając na względzie, że zaskarżona decyzja została wydana w zgodzie z przepisami prawa procesowego i nie narusza wskazanych w skardze przepisów prawa materialnego Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę.