Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 783/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2024-03-27 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 81c ust. 2
journal: Dz.U. 2023 poz 682
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jakub Zieliński Sędziowie Sędzia WSA Danuta Rzyminiak-Owczarczak Asesor WSA Arkadiusz Skomra (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 27 marca 2024 r. w sprawie ze skargi J. H. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 18 października 2023 r., nr [...] w przedmiocie przedłożenia ekspertyzy technicznej oddala skargę.


UZASADNIENIE

Postanowieniem z dnia 18 października 2023 r., nr [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej również jako "WINB "), po rozpoznaniu zażalenia M. T., uchylił postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta P. (dalej: PINB) z dnia 28 sierpnia 2023 r. nr [...] (znak [...]) i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania.

Postanowienie WINB , jak wynika z jego uzasadnienia, zapadło w następującym stanie faktycznym sprawy.

Podczas czynności kontrolnych na nieruchomości przy ul. [...] w P., w dniu 02 października 2013 r. PINB ustalił, że zrealizowano zmianę ukształtowania terenu w efekcie czego odsunięto masy ziemne od budynku, a teren odsłonięty utwardzono.

Pismem z dnia 10 czerwca 2014 r. (znak [...]) PINB zawiadomił o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie robót budowlanych wykonanych na terenie nieruchomości przy ul. [...] w P. (dz. nr [...] ark. [...] obr. W. – dalej jako "nieruchomość"), które doprowadziły do obniżenia terenu, wykonania utwardzenia ww. terenu oraz wykonania nad tym obszarem konstrukcji drewnianej belkowej będącej pergolą.

Postanowieniem z dnia 11 czerwca 2014 r. PINB nałożył na I. W. i M. T. obowiązek dostarczenia ekspertyzy technicznej w sprawie robót budowlanych wykonanych na terenie nieruchomości.

W dniu 20 sierpnia 2014 r. zobowiązani przedłożyli wymagane opracowanie.

PINB zakończył postępowanie administracyjne decyzją z dnia 19 listopada 2015r. nr [...] (znak [...]), który nakazał inwestorom: I. W. i M. T. wykonanie obowiązków w celu doprowadzania do stanu zgodnego z prawem robót budowlanych, wykonanych w sposób odbiegający od warunków obowiązujących w przepisach, przy realizacji inwestycji polegającej na wykonaniu robót realizowanych na terenie nieruchomości, które doprowadziły do obniżenia terenu, wykonania utwardzenia ww. terenu oraz wykonania nad tym obszarem konstrukcji drewnianej belkowej- będącej pergolą, obowiązek dokonania czynności i robót budowlanych na terenie przedmiotowej nieruchomości, wykazanych w ekspertyzie technicznej zawierającej część opisową oraz projektową, obejmującą roboty budowlane polegające na wykonaniu obniżenia terenu i wykonaniu drewnianej konstrukcji "pergoli" sporządzonej przez rzeczoznawcę budowlanego mgr inż. R. Ł., posiadającego uprawnienia budowlane nr [...] w specjalności konstrukcyjno - inżynieryjnej, wykazującego się aktualna przynależnością do K. - P. Okręgowej Izby Inżynierów Budownictwa o nr ewid. [...], w zakresie:

- wzmocnienia ściany znajdującej się w granicy miedzy nieruchomościami tj. ul. [...], ul. [...],

- wzmocnienia istniejącej ściany oporowej z prefabrykowanych elementów betonowych,

- odwodnienia i zabezpieczenia ściany piwnicy,

- zabezpieczenia kabli elektrycznych znajdujących się na drewnianej pergoli.

W dniu 28 lutego 2018 r. PINB wszczął postępowanie administracyjne w sprawie zmiany ww. decyzji ostatecznej i zawiadomił o możliwości zapoznania się i wypowiedzenia co do zebranych dowodów i materiałów.

Następnie PINB decyzją z dnia 26 października 2018 r., nr [...] znak [...] odmówił zmiany własnej decyzji z dnia 19 listopada 2015r.

WINB decyzją z dnia 20 grudnia 2018 r. (znak [...]) utrzymał w mocy decyzję PINB z nr [...], a Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 29 sierpnia 2019 r., sygn. akt IV SA/Po [...] oddalił skargę na ww. decyzję WINB .

W dniu 13 lutego 2020 r. pracownicy PINB przeprowadzili kontrolę podczas której ustalono, że wykonano zabezpieczenie kabli energetycznych znajdujących się na drewnianej pergoli. M. T. oświadczył, m.in. że zabezpieczył przeciwwilgociowo od zewnątrz ściany piwnicy na odcinku wykopu w ogrodzie, przystąpi do wykonywania wzmocnienia ścian w porozumieniu z właścicielem nieruchomości sąsiedniej, gdy ten uzyska pozwolenie na budowę.

Następnie PINB ustalił, że właściciel sąsiedniej nieruchomości pismem z dnia 06 lutego 2020 r. wycofał wniosek o pozwolenie na budowę.

PINB decyzją z dnia 25 czerwca 2020 r. nr [...] (znak [...]) nakazał M. T. - inwestorowi i właścicielowi lokalu mieszkalnego nr [...] położonego w budynku mieszkalnym jednorodzinnym na nieruchomości, doprowadzanie do stanu poprzedniego przyznanej do wyłącznego korzystania przez właściciela lokalu nr [...] części ogrodu, na której wykonano roboty budowlane, które doprowadziły do obniżenia terenu, wykonania utwardzenia ww. terenu oraz wykonania nad tym obszarem konstrukcji drewnianej belkowej - będącej pergolą poprzez:

- usunięcie drewnianej konstrukcji stanowiącej pergolę wraz ze znajdującą się na niej instalacją elektryczną,

- usunięcie istniejącego utwardzenia wykopu o wym. 4,45 m x 4,45 m,

- usunięcie wykopu poprzez niwelację terenu,

- przywrócenie betonowych schodów stanowiących zejście z poziomu terenu w ogrodzie do piwnicy, przylegających do muru zlokalizowanego w granicy z nieruchomością przy ul. [...] w P. oraz wykonanie wzdłuż tych schodów murku oporowego i balustrady,

- przywrócenie odwodnienia schodów prowadzących do piwnicy budynku poprzez wykonanie systemu składającego się m.in. z wpustu deszczowego zlokalizowanego przed drzwiami do piwnicy i studni zbiorczej położonej w pomieszczeniu piwnicznym dostępnym bezpośrednio za drzwiami wejściowymi z ogrodu, wyposażonej w pompę regulującą poziom wysokości zebranej wody, której nadmiar odprowadzany będzie na teren zielony w ogrodzie,

- przywrócenie studzienki przy oknie w piwnicy wraz z jej odwodnieniem, od góry zabezpieczonej rusztem,

- przywrócenie betonowej opaski o szerokości 1 m biegnącej wzdłuż budynku od strony ogrodu wykonanej ze spadkiem w stronę terenu.

Decyzja PINB została utrzymana w mocy decyzją WINB z dnia 18 listopada 2020 r., znak [...], zaś Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu prawomocnym wyrokiem z dnia 10 czerwca 2021 r., sygn. akt IV SA/Po [...] oddalił skargę.

W dniach: 27 kwietnia 2022 r., 15 września 2022 r., 18 stycznia 2023 r., 30 marca 2023 r., 27 czerwca 2023 r. PINB przeprowadzał czynności kontrolne mające na celu ustalenie czy zobowiązany dobrowolnie wykonuje decyzję nakazową. PINB ustalił, że częściowo roboty zostały wykonane, oprócz robót polegających na:

- wykonaniu odwodnienia schodów z systemem odwadniającym odprowadzającym wody opadowe oraz roztopowe na teren zielony w ogrodzie,

- wykonaniu betonowej opaski o szerokości 1 m biegnącej wzdłuż budynku od strony ogrodu wykonanej ze spadkiem w stronę ternu,

- wykonaniu w studzience okiennej posadzki ze spadkiem w stronę studzienki odwadniającej,

- demontażu pergoli.

W dniu 28 sierpnia 2023 r. PINB wydał postanowienie nr [...] (znak [...]) nakładające na inwestora M. T. obowiązek dostarczenia ekspertyzy technicznej potwierdzającej poprawność robót budowlanych polegających na przywróceniu do stanu poprzedniego elementów zagospodarowania ogrodowej części nieruchomości tj. muru oporowego przylegającego do schodów terenowych i muru oporowego tworzącego studzienkę okienną, wykonanych w ogrodowej części nieruchomości.

Zażalenie na powyższe postanowienie wniósł M. T..

Wydając wskazane na wstępie postanowienie z dnia 18 października 2023 r. WINB podniósł, iż nałożenie obowiązku wyrażonego w art. 81c ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity: Dz. U. z 2023 r., poz. 682) następuje w przypadku kiedy organ nadzoru budowlanego ma uzasadnione wątpliwości co do jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych, a także stanu technicznego obiektu budowlanego. Wobec powyższego organ wydając postanowienie, w oparciu o art. 81c ust. 2, obowiązany jest udowodnić, że istnieją uzasadnione wątpliwości, czyli wskazać spełnienie ustawowej przesłanki w danym stanie fatycznym.

Organ zaznaczył, iż PINB w postępowaniu prowadzonym od 2014 r. pozyskał już od inwestora ekspertyzę techniczną w sprawie robót budowlanych wykonanych na terenie nieruchomości, które doprowadziły do obniżenia terenu, wykonania utwardzenia ww. terenu oraz wykonania nad tym obszarem konstrukcji drewnianej belkowej będącej pergolą. Ustalenia i wnioski przedstawione w złożonej ekspertyzie, wraz z pozostałym materiałem dowodowym stanowiły postawę do nałożenia obowiązków w decyzji PINB z dnia 19 listopada 2015r. nr [...] (znak [...]). Owszem inwestor obowiązków nie wykonał, a w konsekwencji PINB orzekł o przywróceniu do stanu poprzedniego, niemniej organ powinien przede wszystkim dążyć do ustalenia stanu faktycznego za pomocą posiadanej wiedzy fachowej, a z pomocy biegłych korzystać jedynie w szczególnie uzasadnionych przypadkach (por. wyrok WSA w Krakowie z 20 kwietnia 2016 r., sygn. akt II SA/Kr 323/16, dostępny CBOSA). W przeciwnym razie dochodzi do sytuacji, w której nadzór budowlany przerzuca na stronę wykonywanie swoich ustawowych obowiązków. Skorzystanie z pomocy specjalisty musi odnosić się jedynie do takich sytuacji, gdy wiedza pracowników organu nie jest wystarczająca. Nadzór budowlany jest fachowym pionem administracji publicznej, zatem co do zasady ewentualne wątpliwości powinien rozstrzygać we własnym zakresie, w ramach swoich kompetencji. Organ wyjaśnił, że PINB wskazał, iż wykonane przez M. T. roboty uległy zakryciu i stąd pojawiły się wątpliwości co do poprawności wykonanych robót budowlanych. W ocenie WINB zgromadzony materiał dowodowy w aktach organu I instancji i uzasadnienie postanowienia nie wyczerpują uzasadnionych wątpliwości w danej sprawie, które były podstawą wydania zaskarżonego aktu prawnego i dlaczego PINB nie może wątpliwości tych rozstrzygnąć we własnym zakresie.

Skargę na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wniósł J. H. zarzucając mu naruszenie art. 81 ust 2 Prawa budowlanego poprze uznanie, że w niniejszej sprawie nie zaszły przesłanki do jego zastosowania.

Wskazując na powyższe Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia i oddalenie zażalenia ewentualnie o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi II instancji. Ponadto Skarżący wniósł o zasądzenie na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania skargowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi Skarżący wskazał, iż stan faktyczny zaistniały w sprawie, który jest niemożliwy do wyjaśnienia przez pracowników organu I instancji doprowadził do wydania przez organ I instancji uchylonego przez organ II instancji postanowienia.

Skarżący podkreślił, iż inwestor samowolnie wykonał nowy mur oporowy bez fundamentu o długości 2,3 m, równolegle do muru w granicy bez fundamentu. Konstrukcja oporowa, która w myśl art. 3 pkt 3 ustawy, stanowi budowlę wymagającą dla jej wybudowania uprzedniego uzyskania pozwolenia na budowę i decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Nie została zachowana strefa przemarzania. Mur ten nie jest wykazany w decyzji nr [...]. Oryginalny, rozebrany mur oporowy wykonany był z cegły w odległości 1,2 m od ściany na granicy i miał długość 4,5 m. To co wykonał inwestor zagraża bezpieczeństwu i budynkowi. I nie stanowi na pewno przywrócenia do stanu poprzedniego, bo wykonane przez M. T. schody nie posiadają fundamentu. Przez to mur ten nie daje gwarancji bezpieczeństwa. Z materiału w aktach sprawy wynika, że skoro, zdaniem inwestora, mur oporowy w granicy nie miał fundamentu od początku, to inwestor nie odbudował fundamentu i nie ma zamiaru go odbudować, tylko zalegalizować nieprawidłowo wykonane prace, które nie przywracają do stanu poprzedniego budynku. Rzeczoznawca Budowlany, mgr inż. R. Ł. w ekspertyzie technicznej napisał, że konstrukcja muru oporowego w granicy nieruchomości wymaga niezwłocznego wzmocnienia przez wykonanie fundamentu. W dalszym ciągu mur na granicy nieruchomości nie jest wzmocniony, stanowi zagrożenie dla otoczenia. Do dnia dzisiejszego inwestor nie podjął prac dla zabezpieczenia tego muru, natomiast oświadcza, że wykonał prace w taki sposób, aby odtworzyć stan pierwotny. Jest to jednak fikcja. Skoro jednak inwestor twierdzi, że przywrócił stan poprzedni, a stwierdzenie, czy wykonanie jest prawidłowe przekracza kompetencje pracowników organu I instancji, to nie jest dziwne, że organ chce potwierdzenia prawidłowości wykonania prac w drodze ekspertyzy. Stwierdzenie prawidłowości wykonania tych prac wymaga jednak wiadomości specjalnych i przekracza to wiedzę i kompetencje pracowników organu I instancji.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Zaznaczenia wymaga, że złożona w niniejszej sprawie skarga została rozpoznana przez Sąd na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, stosownie do brzmienia przepisu art. 119 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 1634 zwanej dalej: "P.p.s.a.".) Zgodnie z tym przepisem, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy stronie zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, a z takim mamy do czynienia w niniejszej sprawie.

Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r., poz. 2492) oraz art. 3 § 1 P.p.s.a., sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Jednocześnie zgodnie z art. 134 § 1 P.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd obowiązany jest zatem dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji także wtedy, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze.

Przedmiotem tak rozumianej kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego o uchyleniu postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego nakładającego obowiązek przedłożenia ekspertyzy technicznej i przekazującego sprawę do ponownego rozpoznania.

Kontrolowane postanowienie wydane zostało na podstawie art. 138 § 2 w zw. z art. 144 k.p.a.

Zgodnie z brzmieniem tych przepisów organ odwoławczy może uchylić zaskarżone postanowienie w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy postanowienie to zostało wydane z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Wyraźnie zatem k.p.a. wyodrębnia dwie przesłanki wydania przez organ odwoławczy postanowienia, w którym uchyla zaskarżone postanowienie w całości i przekazuje sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, a mianowicie:

1) stanowcze stwierdzenie przez organ odwoławczy, że zaskarżone postanowienie wydane zostało z naruszeniem przepisów postępowania, czyli przepisów kodeksu oraz/lub przepisów o postępowaniu zawartych w ustawach szczególnych i

2) uznanie przez organ odwoławczy, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.

Przy czym, przesłanki te muszą wystąpić kumulatywnie.

W ocenie Sądu, w niniejszej sprawie, Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego słusznie uznał, że postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego wydane zostało z naruszeniem przepisów postępowania a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.

Postanowieniem z dnia 23 sierpnia 2023 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nałożył na inwestora M. T. obowiązek dostarczenia ekspertyzy technicznej potwierdzającej poprawność robót budowlanych polegających na przywróceniu do stanu poprzedniego elementów zagospodarowania ogrodowej części nieruchomości przy ul. [...] w P. tj. muru oporowego przylegającego do schodów terenowych i muru oporowego tworzącego studzienkę okienną, wykonanych w ogrodowej części nieruchomości przy ul. [...] w P. w ramach realizacji decyzji PINB z dnia 25.06.2020 r. nr [...] (znak [...]).

Materialnoprawną podstawę wydanego prze organ I instancji postanowienia stanowił art. 81c ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity: Dz. U. z 2023 r., poz. 682), zgodnie z którym organy administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego, w razie powstania uzasadnionych wątpliwości co do jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych, a także stanu technicznego obiektu budowlanego, mogą nałożyć, w drodze postanowienia, na osoby, o których mowa w ust. 1, obowiązek dostarczenia w określonym terminie odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz. Koszty ocen i ekspertyz ponosi osoba zobowiązana do ich dostarczenia.

Warto w tym miejscu zaznaczyć, iż postanowienie wydawane w trybie powołanego art. 81c ust. 2 ustawy - Prawo budowlane ma charakter dowodowy, co oznacza, że postępowanie, w którym jest ono podejmowane, stanowi część innego postępowania bądź jest elementem wyjaśniania przez organ okoliczności, które mogłyby uzasadniać wszczęcie takiego postępowania. Nałożenie wskazanego obowiązku, polegającego na dostarczeniu stosownej oceny technicznej czy ekspertyzy w formie postanowienia nie rozstrzyga sprawy co do istoty i nie kończy postępowania w sprawie, ale służy wyjaśnieniu kwestii technicznych i ustaleniu stanu faktycznego sprawy (zob. wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 26 kwietnia 2021 r., sygn. akt II SA/Rz 374/21, https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Przy tym, jak słusznie zauważył organ odwoławczy, zastosowanie art. 81c ust. 2 ustawy - Prawo budowlane uzależnione jest od istnienia przesłanki w postaci uzasadnionych wątpliwości co do jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych, bądź też co do stanu technicznego obiektu budowlanego. Z samej treści art. 81c ust. 2 ustawy - Prawo budowlane wynika jednoznacznie, iż nałożenie na inwestora procesu budowlanego, obowiązku przedstawienia ocen technicznych i ekspertyz zmierza tu do określonego celu, jakim jest usunięcie uzasadnionych wątpliwości co do jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych, a także stanu technicznego obiektu budowlanego. Zatem, za skorzystaniem z rozwiązania zawartego wart. 81c ust. 2 ustawy - Prawo budowlane muszą przemawiać nie jakiekolwiek wątpliwości, ale wątpliwości uzasadnione, czyli o charakterze kwalifikowanym (zob. wyrok NSA z dnia 11 maja 2022 r., II OSK 1774/19, publ. LEX nr 3348758). Ponieważ przepis ten ma charakter szczególny, nie można dokonywać jego wykładni rozszerzającej.

Nadto, z uwagi na użycie w powołanym uregulowaniu nieostrych pojęć: "uzasadnione wątpliwości" oraz "odpowiednie ekspertyzy" zarówno określenie zakresu żądanej przez organ oceny technicznej lub ekspertyzy, jak i uzasadnienie podjętych działań w trybie powyższego przepisu musi oparte być na szczegółowej analizie stanu faktycznego konkretnej sprawy oraz wymaga wyczerpującego uzasadnienia. Organ powinien wykazać, czy istnieją uzasadnione wątpliwości co do jakości wyrobów budowlanych, robót budowlanych lub stanu technicznego obiektu budowlanego, a więc muszą one znajdować odzwierciedlenie w zgromadzonym w sprawie materialne dowodowym (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 10 lipca 2023 r., sygn. akt II SA/Kr 524/23, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Organ, wydając postanowienie na podstawie art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego obowiązany jest wykazać istnienie uzasadnionych wątpliwości, czyli spełnienie ustawowej przesłanki w danym konkretnym stanie faktycznym (zob. wyrok NSA z dnia 12 maja 2011 r., sygn. akt II OSK 865/10, https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Przepis art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego, który faktycznie przerzuca na stronę koszty ustalenia stanu technicznego robót budowlanych, powinien być wykorzystywany tylko w sytuacjach wyjątkowych, kiedy organy nadzoru budowlanego nie są w stanie - przy użyciu posiadanej wiedzy i środków, którymi dysponują-rozstrzygnąć powstałych wątpliwości. Niniejsza instytucja nie może być nadużywana, a zatem nie może być tak, że arbitralnym rozstrzygnięciem nakłada się na strony obowiązek bez żadnego, czy dostatecznego uzasadnienia (por. wyrok NSA z dnia 26 marca 2015 r., sygn. akt II OSK 2068/13, https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Należy przy tym pamiętać, iż osoby zatrudnione w organach nadzoru budowlane posiadają wiedzę z zakresu budownictwa, co jest niezbędne dla realizowania przez nich celów ustawowych. Przy czym Sąd miał na uwadze, iż przeprowadzenie badań i pomiarów, które charakteryzują się wysokim stopniem skomplikowania i czasochłonności, wykracza poza zakres kompetencje ustawowych organu nadzoru budowlanego, do których należy nadzór i kontrola nad przestrzeganiem przepisów prawa budowlanego, a w szczególności: zgodności rozwiązań architektoniczno-budowlanych z przepisami techniczno-budowlanymi oraz zasadami wiedzy technicznej (art. 81 ust. 1 lit c Prawa budowlanego). Jest to więc nadzór i kontrola, a nie dokonywanie czynności w miejsce inwestora.

Słusznie WINB wskazał, iż w okolicznościach niniejszej sprawy (stan faktyczny przedstawiony na wstępie uzasadnienia) w toczącym się już od 2014 r. PINB pozyskał już od inwestora ekspertyzę techniczną (sporządzoną przez rzeczoznawcę budowlanego mgr inż. R. Ł., posiadającego uprawnienia budowlane nr [...] w specjalności konstrukcyjno - inżynieryjnej, wykazującego się aktualna przynależnością do K. P. Okręgowej Izby Inżynierów Budownictwa o nr ewid. [...]) w sprawie robót budowlanych wykonanych na terenie nieruchomości przy ul. [...] w P. (dz. nr [...] ark. [...] obr. W. . Co istotne ustalenia i wnioski przedstawione w złożonej ekspertyzie, wraz z pozostałym materiałem dowodowym stanowiły postawę do nałożenia decyzją PINB z dnia 19 listopada 2015r. nr [...] nakazu wykonania obowiązków w celu doprowadzania do stanu zgodnego z prawem robót budowlanych w zakresie:

- wzmocnienia ściany znajdującej się w granicy miedzy nieruchomościami tj. ul. [...], ul. [...],

- wzmocnienia istniejącej ściany oporowej z prefabrykowanych elementów betonowych,

- odwodnienia i zabezpieczenia ściany piwnicy,

- zabezpieczenia kabli elektrycznych znajdujących się na drewnianej pergoli.

Sąd miał również na uwadze, iż inwestor powyższych obowiązków nie wykonał, co stanowiło w dalszej kolejności podstawę do wydania przez PINB decyzji z dnia 25 czerwca 2020 r. nr [...] nakazującej M. T. doprowadzanie do stanu poprzedniego przyznanej do wyłącznego korzystania przez właściciela lokalu nr [...] części ogrodu, na której wykonano roboty budowlane, które doprowadziły do obniżenia terenu, wykonania utwardzenia ww. terenu oraz wykonania nad tym obszarem konstrukcji drewnianej belkowej - będącej pergolą poprzez:

- usunięcie drewnianej konstrukcji stanowiącej pergolę wraz ze znajdującą się na niej instalacją elektryczną,

- usunięcie istniejącego utwardzenia wykopu o wym. 4,45 m x 4,45 m,

- usunięcie wykopu poprzez niwelację terenu,

- przywrócenie betonowych schodów stanowiących zejście z poziomu terenu w ogrodzie do piwnicy, przylegających do muru zlokalizowanego w granicy z nieruchomością przy ul. [...] w P. oraz wykonanie wzdłuż tych schodów murku oporowego i balustrady,

- przywrócenie odwodnienia schodów prowadzących do piwnicy budynku poprzez wykonanie systemu składającego się m.in. z wpustu deszczowego zlokalizowanego przed drzwiami do piwnicy i studni zbiorczej położonej w pomieszczeniu piwnicznym dostępnym bezpośrednio za drzwiami wejściowymi z ogrodu, wyposażonej w pompę regulującą poziom wysokości zebranej wody, której nadmiar odprowadzany będzie na teren zielony w ogrodzie,

- przywrócenie studzienki przy oknie w piwnicy wraz z jej odwodnieniem, od góry zabezpieczonej rusztem,

- przywrócenie betonowej opaski o szerokości 1 m biegnącej wzdłuż budynku od strony ogrodu wykonanej ze spadkiem w stronę terenu.

Powyższe nie może jednak automatycznie prowadzić do nakładania na inwestora obowiązku przedłożenia kolejnej ekspertyzy technicznej. Jak wskazano już wyżej przepis art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego, który faktycznie przerzuca na stronę koszty ustalenia stanu technicznego robót budowlanych, powinien być wykorzystywany tylko w sytuacjach wyjątkowych, kiedy organy nadzoru budowlanego nie są w stanie - przy użyciu posiadanej wiedzy i środków, którymi dysponują-rozstrzygnąć powstałych wątpliwości.

W niniejszej sprawie w uzasadnieniu postanowienia będącego przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie PINB wskazał, iż roboty będące przedmiotem niniejszego postanowienia zrealizowane zostały w ramach wykonania obowiązków, nałożonych decyzją z dnia 25 czerwca 2020 r., nr [...] bez nadzoru osoby posiadającej wymagane uprawnienia budowlane.

PINB wyjaśnił, iż strona postępowania podniosła, że wykonane roboty miały negatywny wpływ na pozostałe części budynku. Wobec powyższego powstają uzasadnione wątpliwości w kwestii poprawności wykonanych robót budowlanych, w szczególności ich zgodności z przepisami techniczno-budowlanymi i zasadami wiedzy technicznej. Ze względu na okoliczność, że wykonane roboty uległy tzw. "zakryciu", wyjaśnienie tych wątpliwości nie było możliwe w trakcie przeprowadzonych przez pracowników nadzoru budowlanego czynności kontrolnych.

Wobec powyższego uznać należy, iż de facto to stanowisko uczestnika postępowania, że roboty miały negatywny wpływ na pozostałe części budynku przeważyło o nałożeniu obowiązku przedłożenia ekspertyzy.

Natomiast fakt, iż roboty te wykonywane były bez nadzoru osoby posiadającej wymagane uprawnienia budowlane czy też "zakrycie" wykonanych robót było okolicznością dodatkową. Natomiast sama wątpliwość nie wynika z jakichkolwiek ustaleń organu ale wyłącznie ze stanowiska uczestnika postępowania.

Sąd w tym miejscu nie przesądza, iż organ nie mógł skorzystać z art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego, a jedynie podtrzymuje stanowisko organu odwoławczego, że w okolicznościach niniejszej sprawy wydanie takiego postanowienia winno być uzasadnione i poprzedzone ustaleniami organu.

Słusznie wskazał WINB , iż to organ powinien przede wszystkim dążyć do ustalenia stanu faktycznego za pomocą posiadanej wiedzy fachowej, a z pomocy biegłych korzystać jedynie w szczególnie uzasadnionych przypadkach (por. wyrok WSA w Krakowie z 20 kwietnia 2016 r., sygn. akt II SA/Kr 323/16, dostępny CBOSA). W przeciwnym razie dochodzi do sytuacji, w której nadzór budowlany przerzuca na stronę wykonywanie swoich ustawowych obowiązków. Skorzystanie z pomocy specjalisty musi odnosić się jedynie do takich sytuacji, gdy wiedza pracowników organu nie jest wystarczająca. Nadzór budowlany jest fachowym pionem administracji publicznej, zatem co do zasady ewentualne wątpliwości powinien rozstrzygać we własnym zakresie, w ramach swoich kompetencji.

Natomiast argumentacja postanowienia PINB wskazuje, iż ekspertyza miałaby stanowić odpowiedź na stanowisko uczestnika postępowania, a to - jak słusznie wskazał WINB - nie wyczerpuje znamion uzasadnionych wątpliwości. Z akt sprawy czy też z samego postanowienia nie wynika jakie to "wątpliwości" powziął organ, a nie uczestnik postępowania.

Z powyższych względów zarzuty skargi nie zasługiwały na uwzględnienie, przy czym Sąd uznał, że strona zarzuciła naruszenie art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego, a nie art. 81 ust. 2 Prawa budowlanego, gdyż ostatni przepis nie mógł stanowić podstawy do nałożenia obowiązku sporządzenia ekspertyzy.

Ponadto odnosząc się do opisanej w skardze kwestii wykonanych robót budowlanych, a przede wszystkim prawidłowości wykonania muru oporowego, wyjaśnić należy, iż ustalenia w tym zakresie powinien poczynić organ. Natomiast uzasadnienie skargi wykazujące nieprawidłowości w tym zakresie nie może stanowić podstaw do wykazania, iż organ powziął uzasadnione wątpliwości. Jak wskazano wyżej to organ winien wykazać, czy istnieją uzasadnione wątpliwości co do jakości wyrobów budowlanych, robót budowlanych lub stanu technicznego obiektu budowlanego, a więc muszą one znajdować odzwierciedlenie w zgromadzonym w sprawie materialne dowodowym, a nie w uzasadnieniu skargi czy też pismach uczestnika postępowania składanych w toku postępowania.

Sąd mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 151 P.p.s.a., skargę oddalił.