Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 6/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-11-28 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art 28 art 33 ust 1
journal: Dz.U. 2000 nr 106 poz 1126
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity.

SENTENCJA

Dnia 28 listopada 2018 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Paweł Miładowski Sędziowie: sędzia NSA Marzenna Linska - Wawrzon sędzia del. WSA Tomasz Świstak (spr.) Protokolant: starszy inspektor sądowy Anna Połoczańska po rozpoznaniu w dniu 28 listopada 2018 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] spółka z o.o. sp.k. z siedzibą w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 25 sierpnia 2016 r. sygn. akt II SA/Gl 488/16 w sprawie ze skargi [...] spółka z o.o. sp.k. z siedzibą w K. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] marca 2016 r. nr [...] w przedmiocie pozwolenia na budowę oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 25 sierpnia 2016 r., sygn. akt II SA/Gl 488/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę [..] Sp. z o.o. w K. na decyzję Wojewody [.]. z dnia [..] marca 2016 r. w przedmiocie pozwolenia na budowę.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Decyzją z dnia [.]. lipca 2001 r., nr [..] Prezydent Miasta [..], działając na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1 , art. 34 ust. 4, art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. jedn. Dz. U z 2000 r., Nr 106, poz. 1126 ze zm. - dalej Pr. bud.) zatwierdził projekt budowlany i wydał pozwolenie na budowę dla [..] Sp. z o.o. w W. dla inwestycji obejmującej hipermarket "[..]" - zespół handlowo-usługowy wraz z wewnętrznym układem drogowym parkingami - [..] oraz instalacjami wewnętrznymi, oświetleniem terenu, kanalizacją sanitarną w obrębie inwestycji.

Następnie decyzja ta była zmieniana i przenoszona na inne podmioty.

W szczególności decyzją z dnia [..] września 2009 r., nr [..] Prezydent Miasta [..] zmienił własną decyzję z dnia z dnia [..] lipca 2001 r. w ten sposób, że zatwierdził projekt budowlany zamienny w zakresie zmiany gabarytów, kształtu obiektu, instalacji wewnętrznych, wyeliminowania garażu podziemnego, zmiany projektu zagospodarowania działki i wewnętrznej obsługi komunikacyjnej. W wyniku zatwierdzonej zmiany powierzchnia zabudowy zmieniła się z 36 644,1 m2 na 35 471,27 m2, kubatura z 271 209 m3 na 282 720 m3 oraz zaplanowano realizację parkingu naziemnego.

Decyzją z dnia [..] kwietnia 2013 r., znak [..] Prezydent Miasta [..] przeniósł własne decyzje z dnia [..] lipca 2001 r. oraz z dnia [..] września 2009 r. na aktualnego właściciela nieruchomości [..] sp. z o.o. S.K.A.

[..] sp. z o.o. spółka komandytowo-akcyjna w K. przekształcona została mocą uchwały walnego zgromadzenia akcjonariuszy z 11 grudnia 2013 r. w [..] sp. z o.o. spółkę komandytową w K.

Wnioskiem z dnia 2 sierpnia 2015 r. [..] sp. z o.o. sp. k. wystąpiła o wydanie pozwolenia na budowę w informacjach uzupełniających formularza precyzując, że wniosek dotyczy zmiany istotnej, w tym obsługi komunikacyjnej, charakterystycznych parametrów budynku.

Decyzją z dnia [..] października 2015 r. Prezydent Miasta [..] odmówił zatwierdzenia projektu i udzielania pozwolenia na budowę dla [..] sp. z o.o. sp. k. w K. w zakresie zmiany w trybie art. 36a Pr. bud. decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia [..] lipca 2001r. oraz wygaszenia wymienionego pozwolenia we wnioskowanym zakresie i udzielenia pozwolenia na budowę zbiornika przeciwpożarowego i zbiornika retencyjnego wód opadowych.

Po rozpatrzeniu odwołania [..] sp. z o.o. sp. k. w K., Wojewoda [..] zaskarżoną decyzją utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Zakres zmian wprowadzonych przez inwestora w związku z wnioskiem o zmianę udzielonego pozwolenia na budowę narusza zdaniem organu dyspozycję art. 36a Pr. bud., gdyż powoduje powstanie zupełnie nowej inwestycji. Zakres tych zmian wymaga przedłożenia aktualnych uzgodnień nie tylko z zarządcami sieci (co zostało uczynione przez inwestora), ale i w zakresie planowanego wykorzystania istniejącej drogi wewnętrznej objętej wnioskiem jako zjazdu z drogi publicznej, z jej zarządcą. Obowiązujący projekt budowlany - projekt zagospodarowania terenu przewiduje skomunikowanie inwestycji z drogą publiczną ulicą W. poprzez zjazd z ulicy O., na co wprost wskazuje układ komunikacyjny. Obecny projekt zamienny przewiduje natomiast wykorzystanie istniejącego zjazdu bezpośrednio na ulicę W., który w ramach obowiązującego pozwolenia na budowę z dnia [..] kwietnia 2009 r. nie podlegał opracowaniu. Proponowane nowe rozwiązanie negatywnie opiniują Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad Oddział K. jak i Prezydent Miasta [..], z uwagi na fakt, iż lokalizacji zjazdu w obrębie drogi ekspresowej [..]. Ponadto z akt wynika, że przed Sądem Rejonowym w [..] toczy się postępowanie o ustanowienie drogi koniecznej dla działek objętych niniejszym wnioskiem. Pomimo nałożenia przez Prezydenta Miasta [..] postanowieniem z dnia [..] września 2015 r. obowiązku uzupełnienia złożonego wniosku o stanowisko właściwego zarządcy drogi publicznej w sprawie możności korzystania z istniejącego zjazdu publicznego z tej drogi na działkę nr [..] dla obsługi planowanej inwestycji z uwagi na lokalizację tego zjazdu w obszarze węzła drogowego na skrzyżowaniu drogi ekspresowej [..], drogi ekspresowej [..], drogi krajowej nr [..] i drogi powiatowej - ulicy W., inwestor nie uzupełnił złożonej dokumentacji. W nowym postanowieniu z dnia [..] września 2015 r., wydanym na podstawie art. 35 ust. 3 Pr. bud., inwestor został zobowiązany do wykazania zgodności przedłożonego zamierzenia inwestycyjnego z art. 36a Pr. bud. Także w tym zakresie inwestor podjął polemikę z wydanym postanowieniem, nie przedkładając wymaganych dokumentów.

Rozpoznając skargę na tą decyzję, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach stwierdził, że zgodnie z przepisem art. 36a Pr. bud. istotne odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę jest dopuszczalne jedynie po uzyskaniu decyzji o zmianie pozwolenia na budowę. Stosowanie komentowanej regulacji nie może bowiem doprowadzić do wybudowania innego obiektu, choćby jego przeznaczenie było podobne czy nawet identyczne. Z uwagi na całkowitą zmianę obsługi komunikacyjnej planowanej inwestycji, prowadząc niniejsze postępowania Prezydent Miasta [..] wezwał inwestora do uzupełnienia przedłożonej wraz z wnioskiem dokumentacji projektowej, w tym postanowieniem z dnia [..] września 2015 r. - o stanowisko właściwego zarządcy drogi publicznej ulicy W. w sprawie możliwości korzystania z istniejącego zjazdu publicznego z tej drogi na działkę nr [..] dla obsługi planowanej inwestycji oraz postanowieniem z dnia [..] września 2015 r. - do wykazania zgodności przedłożonego zamierzenia inwestycyjnego z przepisem art. 36a Pr.bud. Nałożone wymienionymi postanowieniami obowiązki nie zostały zrealizowane, a inwestor przedłożył jedynie pisma będące polemiką z koniecznością i podstawą nałożenia wymienionych obowiązków.

Nadto, co nie ulega wątpliwości i potwierdza to sam inwestor, z uwagi na m.in. na względy ekonomiczne przedłożony projekt zdecydowanie odbiega od projektu budowlanego pierwotnie zatwierdzonego decyzją z dnia [..] lipca 2001 r. O ile inwestor może na każdym etapie procesu inwestycyjnego zrezygnować z niektórych funkcji przewidzianych w pierwotnym pozwoleniu na budowę z uwagi na zmianę planów, to jednak nie powinien doprowadzić do powstania zupełnie nowej inwestycji budowlanej, w żaden sposób nie powiązanej z pierwotnym obiektem, bowiem to stanowi o naruszeniu art. 36 a Pr. bud.

Nie można też zgodzić się zdaniem Sądu z zarzutem skargi naruszenia art. 35 ust. 3 Pr. bud. czy art. 35 ust. 3 ustawy o drogach publicznych. Wobec przestawienia zupełnie nowej koncepcji obsługi komunikacyjnej przedmiotowej inwestycji niezbędne w sprawie były wskazane w wydanych przez organ pierwszej instancji postanowienia - uzgodnienia i wyjaśnienia. Kwestionując ich zasadność inwestor nie przedłożył wymaganych dokumentów, poprzestając na prezentowaniu własnych opinii.

Nie można także w ocenie Sądu podzielić zarzutu naruszenia art. 7, art. 77 § 1 K.p.a. Istotne dla sprawy okoliczności zostały wyjaśnione, a wobec sprzeczności z przepisem art. 36a projektowanych zmian - nie zachodziła konieczność dalszego badania podnoszonych okoliczności.

Kwestia budowy zbiornika przeciwpożarowego czy zbiornika retencyjnego wód opadowych nie uwzględniona w poprzednim projekcie budowlanym winna podlegać odrębnej procedurze uzyskiwania pozwolenia na budowę, podobnie jak kwestia wygaszenia istniejącego pozwolenia na budowę w zakresie określonym we wniosku początkującym niniejsze postępowanie.

Skargę kasacyjną od tego orzeczenia wniosła [..] sp. z o.o. sp. k., zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu:

1) naruszenie prawa materialnego, a to art. 36a ust. 1 Pr. bud. poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że zakresem zastosowania normy prawnej wynikającej ze wskazanego przepisu objęta jest możliwość dokonania zmiany decyzji o pozwoleniu na budowę w zależności od zakresu zmian dokonywanych w projektowanym obiekcie, podczas gdy przywołany przepis nie wprowadza takiego ograniczenia, a jego prawidłowa wykładnia prowadzi do wniosku, że norma prawna wynikająca ze wskazanego przepisu znajduje zastosowanie do istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę, niezależnie od zakresu takich zmian,

2) naruszenie prawa materialnego, a to art. 36a ust. 1 Pr. bud. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na niezasadnym przyjęciu, że pomiędzy stanem faktycznym ustalonym w postępowaniu a zakresem zastosowania normy prawnej wynikającej ze wskazanego przepisu nie zachodzi związek umożliwiający jego zastosowanie,

3) naruszenie prawa materialnego, a to art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na nieprawidłowym przyjęciu, że przepis ten znajduje zastosowanie w postępowaniu w sprawie zmiany pozwolenia na budowę,

4) naruszenie prawa materialnego, a to art. 35 ust. 3 ustawy o drogach publicznych poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na niezasadnym przyjęciu, że pomiędzy stanem faktycznym ustalonym w postępowaniu a zakresem zastosowania normy prawnej wynikającej ze wskazanego przepisu zachodzi związek umożliwiający jego zastosowanie,

5) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w zw. z art. 35 ust. 3 ustawy o drogach publicznych, poprzez nie uwzględnienie skargi i nie uchylenie zaskarżonej decyzji mimo naruszenia przez organ II instancji przywołanego przepisu prawa materialnego,

6) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w zw. z art. 36 a ust. 1 Pr. bud. poprzez nie uwzględnienie skargi i nie uchylenie zaskarżonej decyzji, mimo naruszenia przez organ II instancji przywołanego przepisu prawa materialnego,

7) naruszenie prawa materialnego, a to art. 35 ust. 3 Pr. bud. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na niezasadnym przyjęciu, że pomiędzy stanem faktycznym ustalonym w postępowaniu a zakresem zastosowania normy prawnej wynikającej ze wskazanego przepisu zachodzi związek umożliwiający jego zastosowanie oraz naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w zw. z art. 35 ust. 3 Pr. bud. poprzez nieuwzględnienie skargi i nie uchylenie zaskarżonej decyzji, mimo że wydana została w oparciu o niezasadne uznanie, że:

- skarżąca zobowiązana była do przedłożenia projektu zagospodarowania działki oraz projektu budowlanego dla całego zamierzenia budowlanego, w sytuacji, gdy organ nie zidentyfikował żadnych nieprawidłowości w zakresie określonym w art. 35 ust. 1 Pr. bud. dotyczących przedłożonej przez skarżącą dokumentacji projektowej,

- przed wydaniem decyzji skarżąca obowiązana była uzyskać uzgodnienie projektu budowlanego z Generalnym Dyrektorem Dróg Krajowych i Autostrad w zakresie możliwości włączenia inwestycji do ul. W. w [..],

- organ I instancji wezwał skarżącą do przedłożenia uzgodnienia zarządcy drogi, o którym mowa w art. 35 ust. 3 ustawy o drogach publicznych, w zakresie możliwości włączenia inwestycji do ul. W. w [..],

8) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 w zw. z art. 140 oraz art. 136 K.p.a. poprzez nieuwzględnienie skargi, mimo że zaskarżona decyzja została wydana z:

- zaniechaniem ustalenia okoliczności istotnych dla oceny zasadności żądań skarżącej dotyczących wygaszenia pozwolenia na budowę w zakresie wewnętrznych instalacji, oświetlenia terenu, układu dróg wewnętrznych i parkingu oraz udzielenia pozwolenia na budowę zbiornika przeciwpożarowego oraz zbiornika retencyjnego na wody opadowe,

- zaniechaniem ustalenia okoliczności istotnych dla wymogu uzgodnienia z zarządcą drogi, o którym mowa w art. 35 ust. 3 ustawy o drogach publicznych,

- bezpodstawnym przyjęciem, że istniejący zjazd publiczny łączący nieruchomość skarżącej z ul. W. znajduje się w obszarze oddziaływania węzła drogowego,

9) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 104 § 2, art. 140 oraz art. 138 § 2 K.p.a. poprzez nieuwzględnienie skargi, mimo że na gruncie zaskarżonej decyzji nie została rozpoznana istota sprawy co do żądań skarżącej dotyczących wygaszenia pozwolenia na budowę w zakresie wewnętrznych instalacji, oświetlenia terenu, układu dróg wewnętrznych i parkingu oraz udzielenia pozwolenia na budowę zbiornika przeciwpożarowego i zbiornika retencyjnego na wody opadowe,

10) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a to: art. 134 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 135 P.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 P.p.s.a. polegające na nie rozpoznaniu przez Sąd I instancji zarzutów skargi naruszenia przez organ II instancji art. 104 § 2 w zw. z art. 140 w zw. z art. 138 § 2 K.p.a. poprzez nierozpoznanie istoty sprawy co do żądań skarżącej dotyczących wygaszenia pozwolenia na budowę w zakresie wewnętrznych instalacji, oświetlenia terenu, układu dróg wewnętrznych i parkingu (oprócz oznaczonego na projekcie zagospodarowania terenu fragmentu pozostającego bez zmian) oraz udzielenia pozwolenia na budowę zbiornika przeciwpożarowego i zbiornika retencyjnego na wody opadowe oraz art. 7, art. 77 § 1, art. 140 oraz art. 136 K.p.a. poprzez:

- zaniechanie ustalenia okoliczności istotnych dla oceny zasadności żądań skarżącej dotyczących wygaszenia pozwolenia na budowę w zakresie wewnętrznych instalacji, oświetlenia terenu, układu dróg wewnętrznych i parkingu (oprócz oznaczonego na projekcie fragmentu pozostającego bez zmian) oraz udzielenia pozwolenia na budowę zbiornika przeciwpożarowego oraz zbiornika retencyjnego na wody opadowe, jak również istotnych dla wymogu uzgodnienia zarządcy drogi, o którym mowa w art. 35 ust. 3 ustawy o drogach publicznych,

- bezpodstawne przyjęcie, że istniejący zjazd publiczny łączący nieruchomość skarżącej z ul. W. znajduje się na obszarze oddziaływania węzła drogowego "K.".

Wskazując na powyższe, wniesiono o uchylenie orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, wg norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw i dlatego podlegała oddaleniu.

W pierwszym rzędzie wskazać należy, iż w skardze kasacyjnej podniesione zostały zarówno zarzuty o charakterze procesowym jak i zarzuty naruszenia prawa materialnego.

Przechodząc do rozpoznania zgłoszonych w skardze kasacyjnej zarzutów wskazać należy, iż pomimo zawarcia w skardze tak zarzutów określonych jako zarzuty naruszenia prawa materialnego, jak i zarzutów mających mieć jakoby charakter procesowy kluczowe znaczenie dla wyniku postępowania ma rozstrzygnięcie zagadnienia materialnoprawnego, jakim jest dokonanie wykładni art. 36a ust. 1 Pr. bud. celem rozstrzygnięcia, czy ukonstytuowana w tym przepisie instytucja zmiany pozwolenia na budowę obwarowana jest jakimikolwiek ograniczeniami, czy też może być stosowana do wszelkich inicjatyw inwestora dotyczących sposobu zabudowy i zagospodarowania danego terenu.

Dopiero wyjaśnienie tych wątpliwości dotyczących normatywnej treści art. 36a ust. 1 Pr. bud. pozwoli na ocenę trafności pozostałych podniesionych w skardze zarzutów, w tym w szczególności zarzutów naruszenia przepisów postępowania dotyczących zaniechaniem ustalenia okoliczności istotnych dla oceny zasadności żądań skarżącej, albowiem zakres postępowania wyjaśniającego jest uwarunkowany przesłankami prawa materialnego. Prawidłowa wykładnia prawa materialnego stanowi podstawę prawidłowo przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego.

Powyższe skutkuje tym, iż wbrew reprezentowanemu w orzecznictwie NSA , co do zasady trafnemu poglądowi, że w sytuacji, kiedy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlega zarzut naruszenia przepisów postępowania, bowiem do kontroli subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przepis prawa materialnego można przejść dopiero wówczas, gdy okaże się, że stan faktyczny przyjęty w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został skutecznie podważony, w realiach niniejszej sprawy zasadnicze znaczenie odgrywa rozpoznanie zgłoszonego w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia prawa materialnego.

Odnosząc się do pierwszego z zarzutów skargi kasacyjnej, to jest zarzutu naruszenia art. 36a ust. 1 Pr. bud. poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że zakresem zastosowania normy prawnej wynikającej ze wskazanego przepisu objęta jest możliwość dokonania zmiany decyzji o pozwoleniu na budowę w zależności od zakresu zmian dokonywanych w projektowanym obiekcie, podczas gdy przywołany przepis nie wprowadza takiego ograniczenia, a jego prawidłowa wykładnia prowadzi do wniosku, że norma prawna wynikająca ze wskazanego przepisu znajduje zastosowanie do istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę, niezależnie od zakresu takich zmian, stwierdzić należy, iż nie zasługiwał on na uwzględnienie.

Przypomnieć trzeba, że zgodnie z art. 36a ust. 1 Pr. bud. istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę jest dopuszczalne jedynie po uzyskaniu decyzji o zmianie pozwolenia na budowę wydanej przez organ administracji architektoniczno-budowlanej.

Swego rodzaju definicję istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego zawiera art. 36a ust. 5 Pr. bud., w którym wymieniono odstępstwa, których wystąpienie wyklucza zakwalifikowanie ich do nieistotnych.

Przepis ten udziela jednakże jedynie odpowiedzi na pytanie jakie odstępstwa od projektu maja charakter na tyle mało istotny, że nie wymagają uruchamiania procedury zmiany udzielonego pozwolenia na budowę i zatwierdzonego projektu budowlanego, nie sposób jednakże w oparciu o jego treść ustalić, gdzie przebiega granica pomiędzy taką zmianą zamierzeń budowlanych inwestora, która będzie mogła zostać legalnie przeprowadzona w drodze instytucji zmiany udzielonego pozwolenia na budowę, a zmianą będącą de facto podjęciem nowej inwestycji uzasadniającej uzyskanie nowego pozwolenia na budowę, a nie zmienianie pozwolenia dotychczasowego.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego granica takowa niewątpliwie istnieje, co wynika tak z językowej, jak i celowościowej i systemowej wykładni art. 36a ust. 1 Pr. bud.

W pierwszym rzędzie wskazać należy, iż w polskim systemie prawa obowiązuje generalna zasada, iż roboty budowlane można rozpocząć po uzyskaniu pozwolenia na budowę (art. 28 ust. 1 Pr. bud.), przy czym przez "roboty budowlane" rozumieć należy budowę, a także prace polegające na przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego lub jego części oraz urządzeń reklamowych, dzieł plastycznych i innych urządzeń wpływających na wygląd obiektu budowlanego (art. 3 pkt 7 Pr. bud.), a przez "budowę" wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowę, rozbudowę, nadbudowę oraz przebudowę obiektu budowlanego (art. 3 pkt 6 Pr. bud.).

Przepis art. 36a reguluje zarówno tryb postępowania, jak i materialnoprawne przesłanki zatwierdzenia zamiennego projektu budowlanego, precyzując jednocześnie, co należy rozumieć przez istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę. Przepis ten ma niewątpliwie na celu przyspieszenie procesu inwestycyjnego przez ułatwienie inwestorowi dokonania zmian w projekcie budowlanym, który został już zatwierdzony, bez konieczności ponownego wszczynania skomplikowanej i czasochłonnej procedury wydawania decyzji o pozwoleniu na budowę.

Z powyższego wynika, że skoro przepis ten dotyczy odstępstw o zatwierdzonego projektu budowlanego, to odstępstwa te muszą być powiązane z dotychczasowym projektem, stanowić jego zmianę (modyfikację, przekształcenie, przeobrażenie , ewolucję, odmianę), a nie mogą prowadzić do powstania zupełnie nowej materii budowlanej, powiązanej z pierwotnym projektem tylko osobą inwestora i miejscem lokalizacji inwestycji.

Odmienne wykładanie tych przepisów stanowiłoby ich nadużycie w celu obejścia wymogów związanych z uzyskaniem nowego pozwolenia na budowę i rodziłoby cały szereg problemów praktycznych związanych chociażby z ustaleniem zakresu faktycznie udzielonych - poprzez wielokrotne i daleko idące "zmienianie" pierwotnego pozwolenia na budowę i zatwierdzonego nim projektu - zgód budowlanych.

Dalej wskazać należy, iż skoro postępowanie w sprawie zmiany pozwolenia na budowę wszczynane jest w sprawie nowej w stosunku do rozstrzygniętej wcześniej decyzją o pozwoleniu na budowę i ograniczone merytorycznie tylko do zakresu dokonywanej zmiany projektu budowlanego i decyzji o pozwoleniu na budowę, to zakres zmian nie może prowadzić do powstania zupełnie nowego obiektu, albowiem w takiej sytuacji i wobec konieczności merytorycznego zweryfikowania całości projektu prowadziłoby to zniweczenia wszelkich korzyści wynikających z odrębnego procedowania w przedmiocie zmiany pozwolenia na budowę i stanowiłoby powtórzenie zwykłego postępowania w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę. Racjonalny ustawodawca nie ustawiałby zaś w ramach jednego aktu prawnego dwóch trybów postępowania służących temu samemu celowi.

Podsumowując tą część rozważań stwierdzić należy, iż choć zbyt daleko idące i pozbawione podstawy normatywnej jest wyrażane niekiedy w orzecznictwie stanowisko, że dokonanie zmiany decyzji o pozwoleniu na budowę jest możliwe wyłącznie w przypadku tożsamości obiektu oznaczonego w pozwoleniu na budowę i obiektu, którego zamierzone odstępstwa dotyczą, to jednocześnie nie uzasadnia to przyjęcia za prawidłowe stanowiska, iż uprawnione jest wnioskowanie o takie zmiany pozwolenia na budowę, które powodują powstanie zupełnie nowego obiektu budowlanego.

Powyższe nie stoi przy tym w sprzeczności z tezą skarżącego kasacyjnie, że art. 36a ust. 1 Pr. bud. ani też żaden inny przepis nie wprowadza ograniczenia co do zakresu postulowanych zmian zatwierdzonego projektu budowlanego warunkujących zastosowanie możliwości zmiany decyzji.

Brak ograniczenia zakresu proponowanych zmian odnosi się bowiem właśnie do zatwierdzonego uprzednio projektu, a więc z samej istoty postępowania w sprawie zmiany decyzji o pozwoleniu na budowę dotyczyć może tylko takich odstępstw, które z jednej strony mają charakter istotny, a z drugiej nie stanowią o przedstawieniu przez inwestora zupełnie nowego zamierzenia inwestycyjnego.

Jak wskazano powyżej niedopuszczalne jest bowiem uzyskanie w trybie określonym w art. 36a ust. 1 Pr. bud. pozwolenia na przeprowadzenie nowej inwestycji odrębnej od uwzględnionej w ramach pierwotnego pozwolenia na budowę, natomiast jeśli wniosek inicjujący postępowanie w sprawie zmiany pozwolenia faktycznie odnosi się jedynie do nawet daleko idących, ale tylko zmian w zatwierdzonym uprzednio projekcie budowlanym, to brak jest ograniczeń co do zakresu postulowanych zmian.

Powyższe oznacza, że nie okazał się zasadny pierwszy z podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów odnoszący się do błędnej wykładni art. 36a ust. 1 dokonanej jakoby przez Sąd I instancji.

Nie okazał się trafny także drugi z zarzutów skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 36a ust. 1 Pr. bud. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie oraz pozostający z nim w ścisłym związku, a jedynie inaczej sformułowany zarzut oznaczony w skardze kasacyjnej numerem 6.

Zauważyć należy, że projekt budowlany przedstawiony przez inwestora jako zamienny wraz z wnioskiem o zmianę pozwolenia na budowę z dnia [..] sierpnia 2015 r. dotyczy zamierzenia budowlanego zupełnie rożnego od objętego pozwoleniem na budowę udzielonym decyzją Prezydenta Miasta [..] z dnia z dnia [..] lipca 2001 r. zmienioną decyzją tego samego organu z dnia [..] września 2009 r.

Na zupełną odrębność tego projektu, który dotyczy obiektu rożnego od objętego pozwoleniem, które ma być zmienione wskazuje szereg okoliczności, w tym w szczególności parametry budynku, przyjęte w nim rozwiązania architektoniczne, sposób rozwiązania wewnętrznego układ komunikacyjnego i jego powiązania z drogami publicznymi oraz sposób rozwiązania zagadnień dotyczących zbiornika przeciwpożarowego i zbiornika retencyjnego wód opadowych.

Zauważyć bowiem należy, iż budynek ujęty w dołączonym do wniosku o zmianę pozwolenia na budowę projekcie budowlanym zamiennym ma mieć 172,72 m długości, 99,97 m szerokości, powierzchnię zabudowy 15 382,27 m2 i kubaturę 116 306,23 m3 (w tym 89 112,18 m3 części ogrzewanej), zaś budynek ujęty w projekcie dotychczasowym zatwierdzonym decyzją ostateczną z dnia [..] września 2009 r. liczyć miał odpowiednio 309,52 m długości, 134,97 m szerokości, 35 471,27 m2 powierzchni zabudowy i 282 720 m3 w całości ogrzewanej kubatury.

Nadto zasadniczo inny miał być wygląd elewacji budynku objętego obecnym wnioskiem o zmianę pozwolenia na budowę w stosunku do budynku ujętego w zatwierdzonym projekcie, co wynika z prostego porównania rysunków elewacji i przekrojów budynków zawartych w obu tych projektach. Projekt dołączony do wniosku o zmianę pozwolenia na budowę z dnia [..] sierpnia 2015 r. przewiduje bowiem projekt hali o bardzo uproszczonej, w stosunku do zatwierdzonego pozwolenia na budowę formie, pozbawiony chociażby charakterystycznych dla zatwierdzonego uprzednio decyzja ostateczną projektu elementów w postaci wystających ponad poziom stropu świetlików w formie wież na planie elips i okręgów nad centralnymi miejscami komunikacji wewnątrz budynku.

Zatwierdzony projekt nie przewidywał także ujętych w przedłożonym wraz z wnioskiem projekcie zamiennym zbiorników przeciwpożarowego i retencyjnego wód opadowych w formie zagłębionych w całości w gruncie krytych zbiorników żelbetowych zlokalizowanych od strony zachodniej budynku pod nawierzchnią systemu dróg wewnętrznych. W zatwierdzonym projekcie ujęty był jedynie zbiornik przeciwpożarowy o innym kształcie i formie zlokalizowany po południowej stronie budynku, na obszarze w projekcie zamiennym, w ogóle nie objętym zamierzeniem inwestycyjnym.

Wreszcie zgodnie z zatwierdzonym decyzją z dnia [..] lipca 2001 r. pierwotnym projektem obsługa komunikacyjna inwestycji odbywać się miała zjazdami z ulicy O. W projekcie zatwierdzonym decyzją ostateczną z dnia [..] września 2009 r. utrzymano obsługę za pomocą zjazdów z ulicy O., a nadto przewidziano dodatkowy zjazd wyprowadzający na skrzyżowanie w pasie ul. W. (skrzyżowanie z którego aktualnie odbywa się zjazd z ul. W. do położonego po jej przeciwległej stronie niż teren planowanej inwestycji supermarketu [..]), które łączy dwa przeciwległe pasy ruchu ulicy W., będącej drogą dwujezdniową o jezdniach rozdzielonych środkowym pasem dzielącym.

W projekcie zamiennym dołączonym do wniosku o zmianę pozwolenia na budowę z dnia [..] sierpnia 2015 r. zupełnie zrezygnowano natomiast z obsługi inwestycji za pomocą zjazdów z ul. O., zaś zjazd w ulicę W. zaplanowano zlokalizować nie na wysokości opisanego wyżej skrzyżowania, lecz ok. 100 metrów na północ od niego, w około połowie odległości pomiędzy opisanym wyżej skrzyżowaniem, a łączącym się z zachodnią jezdnią ul. W. zjazdem z drogi ekspresowej [..]. Zaplanowany zjazd łączyłby teren inwestycji jedynie z jedną jezdnią ul. W. służąca ruchowi z północy na południe. Jest to zatem całkowita zmiana sposobu obsługi komunikacyjnej planowanej inwestycji.

Łączne zestawienie wszystkich wskazanych wyżej zmian pozwala stwierdzić, iż uprawnione było stwierdzenie Sądu I instancji, że w kontrolowanej sprawie zakres zmian wprowadzonych przez inwestora w związku z wnioskiem o zmianę udzielonego pozwolenia powoduje powstanie zupełnie nowej inwestycji i co za tym idzie narusza dyspozycję art. 36a ust. 1 Pr. bud.

Powyższe oznacza, że nie doszło do wadliwego zastosowania (poprzez odmowę jego zastosowania) art. 36a ust. 1 Pr. bud. przez orzekające w sprawie organy administracji architektoniczno-budowlanej, albowiem zasadnie odmówiły one uwzględnienia wniosku strony o zmianę udzielonego pozwolenia na budowę, ze względu na fakt, że zaproponowany zakres rzekomych zmian prowadził w rzeczywistości do powstania zupełnie nowego obiektu budowlanego.

Powyższe oznacza, iż Sąd I instancji prawidłowo zaakceptował rozstrzygnięcie organu administracji architektoniczno-budowlanej i oddalił skargę.

Już tylko ta okoliczność samodzielnie uzasadniała oddalenie na podstawie art. 184 P.p.s.a. skargi kasacyjnej.

Co za tym idzie niezasadne okazały się także podnoszone w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przepisów postępowania (zarzuty nr 7 do 10 skargi kasacyjnej). Zauważyć w tym miejscu trzeba, iż zarzut oznaczony w skardze kasacyjnej nr 7, aczkolwiek określony jako zarzut naruszenia prawa materialnego, stanowił de facto zarzut o charakterze procesowy. Wskazywany w tym zarzucie jako wzorzec kontroli art. 35 ust. 3 Pr. bud. mimo umieszczenia go w akcie prawa materialnego jest bowiem przepisem procesowym regulującym tryb szczególnego postępowania administracyjnego jakim jest postępowanie w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę.

Ewentualne naruszenie wskazanych w tych zarzutach (nr 7 do 10 skargi kasacyjnej) przepisów nie mogło mieć jakiegokolwiek wpływu na treść rozstrzygnięcia, w sytuacji gry zakres rzekomych zatwierdzonego projektu budowlanego zmian prowadził do powstania zupełnie nowego obiektu budowlanego, co samoistnie przesądzało o niedopuszczalności uwzględnienia wniosku strony złożonego w trybie art. 36a ust. 1 Pr. bud. Przypomnieć zaś należy, iż zgodnie z art. 175 pkt 2 P.p.s.a. przesłanką uwzględnienia skargi kasacyjnej mogą być tylko takie naruszenia przepisów postępowania, które mogły mieć wpływ na wynik sprawy. Bez jakiegokolwiek znaczenia dla sprawy pozostają zaś okoliczności związane z niejasnym postulatem wnioskodawcy dotyczącym "wygaszenia" części zatwierdzonego pozwolenia na budowę, czy tez udzielenia pozwoleń na budowę zbiorników przeciwpożarowego i retencyjnego, w sytuacji gdy niedopuszczalnym prawne było uwzględnienie wniosku o zmianę pozwolenia na budowę w jego zasadniczej części. Podkreślić bowiem należy, iż wnioskodawca domagał się procesowania w określonym trybie dotyczącym zmiany udzielonego pozwolenia na budowę poprzez zatwierdzenie nowego projektu budowlanego, "wygaszenie" uprzednio zatwierdzonego projektu budowlanego w określonych częściach oraz udzielenie pozwoleń na budowę ujętych w nowym projekcie, a niewystępujących w projekcie zatwierdzonym uprzednio zamkniętych zbiorników przeciwpożarowego i retencyjnego. Rozpoznając tak skonstruowany przez dysponenta postępowania wniosek (przypomnieć bowiem należy, iż tak postępowanie o udzu8ielnie pozwolenia na budowę jak i jego zmianę toczyć się może wyłącznie na wniosek i nie może być wszczęte z urzędu) organy administracji architektoniczno-budowlanej nie były uprawnione do tego by samodzielnie rozdzielać wniosek na odrębne części, w tym dotyczące budowy zbiorników i "wygaszenia" w części udzielonego uprzednio pozwolenia na budowę. Co za tym idzie organy trafnie odmówiły uwzględnienia wniosku strony z dnia z dnia 2 sierpnia 2015 r. w całości, co oznacza ,że rozpoznały całość żądania skarżącej. Okoliczność, iż organy rozpoznały całość wniosku wynika wprost z treści rozstrzygnięcia zawartego w decyzji organu I instancji.

O ile zaś skarżąca chciałaby odrębnego rozpoznania jej wniosków o pozwolenie na budowę zbiorników przeciwpożarowego i retencyjnego oraz o "wygaszenie" w części zatwierdzonego pozwolenia na budowę winna w tym zakresie złożyć odrębne wnioski, czego jednakże nie uczyniła. Tak też rozumieć należy pogląd prawny WSA w Gliwicach zawarty w przedostatnim akapicie uzasadnienia zaskarżonego wyroku.

Odnośnie powyższych zarzutów dodatkowo wyjaśnić jedynie należy, iż nie jest trafny wyrażony w uzasadnieniu skargi kasacyjnej pogląd jakoby stanowisko Sądu I instancji (oraz orzekającego w sprawie administracyjnej Wojewody [..]) dotknięte było niekonsekwencją polegającą na stwierdzeniu z jednej strony, iż zakres zmian wprowadzony przez inwestora narusza dyspozycję art. 36a ust. 1 Pr. bud., przy jednoczesnym odwołaniu się do art. 36a ust. 3 tej samej ustawy stanowiącym, że w postępowaniu w sprawie zmiany decyzji o pozwoleniu na budowę przepisy art. 32-35 stosuje się odpowiednio do zakresu zmiany.

Zauważyć bowiem trzeba, iż przepis art. 36a ust. 1 Pr. bud. jest przepisem prawa materialnego regulującym przesłanki i dopuszczalność zmiany ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, zaś ust. 3 tego samego artykułu jest przepisem procesowym dotyczącym trybu postępowania w sprawie takiej zmiany.

Powyższe oznacza, iż organ do którego wpłynie wniosek o wydanie decyzji o zmianie pozwolenia na budowę o jakiej mowa w art. 36a ust. 1 Pr. bud. obowiązany jest ten wniosek rozpoznać procedując zgodnie z wymogami określonymi w art. 36a ust. 3 tej samej ustawy. Dopiero w wyniku przeprowadzonego postępowania organ administracji architektoniczno-budowlanej może ocenić zasadność wniosku i w zależności od dokonanych ustaleń dokonać żądanej zmiany, względnie odmówić uwzględnicie wniosku o zmianę decyzji, tak w sytuacji gdy wnioskodawca nie usunie stwierdzonych naruszeń, lub gdy – jak w niniejszej sprawie – wniosek o zmianę pozwolenia na budowę prowadzić ma do udzielenia pozwolenia na budce zupełnie nowego obiektu.

Z analogicznych powodów nie mogły prowadzić do uwzględnienia skargi kasacyjnej zarzuty naruszenia prawa materialnego opatrzone w niej numerami 3 do 6, a dotyczące wadliwej wykładni i zastosowania art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych.

Przepis ten nie znajdował bowiem w ogóle zastosowania w kontrolowanej sprawie, w której zasadniczą i wystarczającą przesłanką odmowy uwzględnienia wniosku strony z dnia 2 sierpnia 2015 r. było ustalenie, że zakres wnioskowanych zmian, jako prowadzący do powstania nowego obiektu budowlanego, powoduje niedopuszczalność zastosowania ujętej w art. 36a ust. 1 Pr. bud. instytucji zmiany decyzji o pozwoleniu na budowę.

Jedynie na marginesie powyższych rozważań zauważyć należy, iż w decyzji Prezydenta Miasta [..] z [..] marca 2000 r. o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, stanowiącej podstawę wydania pierwotnej decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia [..] lipca 2001 r., wskazano, iż obsługa komunikacyjna inwestycji winna odbywać się z ulic O. i W. poza obszarem oddziaływania węzła i skrzyżowań z drogami poprzecznymi. Tak określone wymogi spełniał pierwotny projekt budowlany zatwierdzony decyzją z dnia [..] lipca 2001 r., przewidujący obsługę komunikacyjną wyłącznie z ul. O. oraz projekt budowlany zamienny zatwierdzony decyzją z dnia [..] września 2009 r. W projekcie dołączonym do wniosku z dnia 2 sierpnia 2015 r. zrezygnowano zaś w ogóle z obsługi komunikacyjnej poprzez zjazdy z ul. O. i skoncentrowano całą obsługę komunikacyjną przedsięwzięcia na nowym zjeździe z ulicy W., znacznie, w stosunku do ustaleń wcześniejszych, zbliżonym do węzła drogi ekspresowej. W związku z powyższym nawet w przypadku możliwości uwzględnienia wniosku o zmianę decyzji o pozwoleniu na budowę (co w niniejszej sprawie jak wykazano powyżej nie zachodziło), w sprawie zaktualizowałby się obowiązek zweryfikowania czy taki sposób obsługi komunikacyjnej przedsięwzięcia nie powoduje konieczności powtórzenia uzgodnień w zakresie możliwości włączenia do drogi ruchu drogowego spowodowanego tą zmianą, a także czy nie zagraża to bezpieczeństwu ruchu drogowego z powodu usytuowania zjazdu w obszarze oddziaływania węzła drogi ekspresowej.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł, jak w sentencji.