Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt IV SA/Gl 1005/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2018-02-19 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 6, 7, 8, 9 i art. 107
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Herman, Sędziowie Sędzia WSA Magdalena Jankiewicz (spr.), Sędzia WSA Krzysztof Kandut, Protokolant Specjalista Beata Mahlhofer, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 lutego 2018 r. sprawy ze skargi A. C. na decyzję Dyrektora Śląskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Częstochowie z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie płatności obszarowych 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Dyrektora Śląskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Częstochowie na rzecz strony skarżącej kwotę 697 zł (słownie: sześćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z [...] r., Nr [...], Dyrektor Śląskiego Oddziału Regionalnego ARiMR w Częstochowie, po rozpatrzeniu odwołania wnioskodawcy A. C. (A. C.) utrzymał w mocy decyzję wydaną przez Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w M. z [...] r., Nr [...], w sprawie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2016.

Decyzja ta została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Wnioskodawca ubiegając się o płatności na rok 2016 złożył 15 czerwca 2016r. w Biurze Powiatowym ARiMR w M. wniosek o przyznanie płatności na rok 2016 wraz z 22 załącznikami graficznymi. Wniosek zawierał deklarację do jednolitej płatności obszarowej (JPO), płatności za zazielenienie oraz płatności dodatkowej (redystrybucyjnej) działek rolnych o łącznej powierzchni 221,09ha. Do jednolitej płatności obszarowej a także wypłaty pomocy za zalesianie (objętej odrębną sprawą) producent zgłosił działkę rolną F z oznaczeniem JPO L o powierzchni 21,79 ha położoną na działce ew. nr [...] obręb U., gmina S. powiat I. woj. [...]. Ponadto do płatności upraw wysokobiałkowych strona zadeklarowała 42,85 ha gruntów rolnych.

W dniach 26.09.2016r. - 25.11.2016r. deklarowane do płatności działki rolne zostały poddane kontroli terenowej na miejscu w zakresie kwalifikowalności powierzchni. Jak wynika z raportu z kontroli nr [...] stwierdzone nadwyżki i niedobory powierzchni na działkach rolnych spowodowały kompensację tych powierzchni do wartości powierzchni deklarowanych przez producenta do jednolitej płatności obszarowej. Kompensacja nie miała zastosowania dla działek rolnych z uprawą roślin wysokobiałkowych.

Dane wniosku zgodnie z obowiązującymi ARiMR przepisami i procedurą obsługi poddane zostały kontroli zgodności, kompletności oraz kontroli administracyjnej z wykorzystaniem systemu informatycznego ZSZiK (Zintegrowany System Zarządzania i Kontroli), które wykazały nieprawidłowości odnośnie działek ewidencyjnych: [...], [...], [...] i [...] skutkujące wystosowaniem wezwania do złożenia wyjaśnień.

Złożoną 10 listopada 2016r. korektą wniosku skarżący dokonał poprawy powierzchni trwałych użytków zielonych zgodnie z wykrytym błędem.

W dniu [...]r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w M. wydał decyzję nr [...] w sprawie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, którą przyznał stronie:

- jednolitą płatność obszarową na rok 2016 w kwocie 74 288,78 zł, wynikającą z pomniejszenia płatności o 17 104,71 zł ze względu na stwierdzone nieprawidłowości, niezgodności, zastosowanie zmniejszeń i współczynnika korygującego,

- płatność za zazielenienie w kwocie 60 552,84 zł, wynikającą z pomniejszenia o kwotę 784,94 ze względu na zastosowanie współczynnika korygującego,

- płatność redystrybucyjną w wysokości 4 605,63 zł, pomniejszoną ze względu na zastosowanie współczynnika korygującego 59,70 zł,

- płatność do powierzchni upraw roślin wysokobiałkowych w kwocie 16 132,28 zł, tj. pomniejszoną o 1 612,52 zł,

- a także zwrot dyscypliny finansowej w wysokości 2 036,92 zł.

W uzasadnieniu przypomniał, że zgodnie z art. 8 ust. 1 pkt 4 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego: "Jednolita płatność obszarowa, płatność za zazielenienie, płatność dla młodych rolników, płatność dodatkowa i płatności związane do powierzchni upraw, zwane dalej "płatnościami obszarowymi", są przyznawane do powierzchni działki rolnej nie większej jednak niż maksymalny kwalifikowalny obszar, o którym mowa w art. 5 ust. 2 lit. a rozporządzenia nr 640/2014, określony w systemie identyfikacji działek rolnych, o którym mowa w przepisach o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności. Powierzchnia deklarowana działek rolnych kwalifikowana do JPO wynosiła 221,09 ha, i była mniejsza, niż powierzchnia stwierdzona.

Zgodnie z systemem identyfikacji działek rolnych dokonano pomniejszeń powierzchni dla wskazanych niżej działek referencyjnych do wartości maksymalnych powierzchni ewidencyjno-gospodarczej (PEG), i tak:

- dla działki ewidencyjnej nr [...] obręb W. - pow. deklarowana 11,91 ha — pow. PEG - 11,65 ha,

- dla działki ewidencyjnej nr [...] obręb L. - pow. deklarowana 1,11 ha - pow. PEG - 1,05ha,

- dla działki ewidencyjnej nr [...] obręb K. - pow. deklarowana 6,90 ha - pow. PEG - 6,27 ha,

- dla działki ewidencyjnej nr [...] obręb T. - pow. deklarowana 30,11 ha - pow. PEG - 29,76 ha,

- dla działki ewidencyjnej nr [...] obręb K. - pow. deklarowana 18,00 ha - pow. PEG - 17,73 ha,

- dla działki ewidencyjnej nr [...] obręb K. - pow. deklarowana 6,42 ha - pow. PEG - 6,27 ha,

- dla działki ewidencyjnej nr [...] obręb K. - pow. deklarowana 6,80 ha - pow. PEG - 6,31 ha,

- dla działki ewidencyjnej nr [...] obręb K. - pow. deklarowana 11,44ha - pow. PEG - 1 l,39ha,

- dla działki ewidencyjnej nr [...] obręb L. - pow. deklarowana 17,42 ha - pow. PEG - 17,35 ha,

- dla działki ewidencyjnej nr [...] obręb T. - pow. deklarowana 20,00 ha - pow. PEG - 19,12 ha, w tym powierzchnia 0,09 ha nie tworzy zwartego obszaru z pozostałą powierzchnią, a tym samym nie stanowi działki rolnej.

Dalej organ stwierdził, że na wniosku o przyznanie płatności na rok 2016 beneficjent zaznaczył, że ubiega się również o wypłatę pomocy na zalesianie (PROW 2007-2013) podając nr nr decyzji zalesieniowych. W związku z możliwością otrzymania płatności do obszarów zalesionych po 2008 r. w ramach działania "Zalesianie gruntów rolnych oraz zalesianie gruntów innych niż rolne (PRO W 2007-2013 Schemat I - Zalesianie gruntów rolnych" producent zadeklarował działkę rolną F - JPO_L o powierzchni 21,79 ha.

Zgodnie z art. 32 ust. 2 pkt b) ppkt ii) rozporządzenia nr 1307/2013 kwalifikujący się hektar oznacza każdy obszar, który zapewnił rolnikowi prawo do płatności w 2008 r. w ramach systemu płatności jednolitych lub systemu jednolitej płatności obszarowej określonych odpowiednio w tytule III oraz IVa rozporządzenia (WE) nr 1782/2003 i który w okresie, w którym mają zastosowanie odnośne zobowiązania danego rolnika, jest zalesiony zgodnie z art. 43 rozporządzenia (WE) nr 1698/2005 lub art. 22 rozporządzenia (UE) nr 1305/2013.

Obszar zalesiony kwalifikuje się do JPO jeżeli:

1) obszar ten zapewnił rolnikowi prawo do płatności w 2008 r. w ramach systemu płatności jednolitych lub systemu jednolitej płatności obszarowej określonych odpowiednio w tytule III oraz IVa rozporządzenia (WE) nr 1782/2003;

2) obszar ten jest zalesiony zgodnie z art. 31 rozporządzenia (WE) nr 1257/1999 lub art. 43 rozporządzenia (WE) nr 1698/2005 lub art. 22 rozporządzenia (UE) nr 1305/2013 lub w ramach systemu krajowego, którego warunki są zgodne z art. 43 ust. 1, 2 i 3 rozporządzenia (WE) nr 1698/2005 lub art. 22 rozporządzenia (UE) nr 1305/2013;

3) rolnik jest związany zobowiązaniem wynikającym z zalesienia gruntu zgodnie z przepisami wskazanymi w pkt 2.

W sprawie dotyczącej "Zalesianie gruntów rolnych oraz zalesianie gruntów innych niż rolne (PROW 2007-2013) Schemat I - Zalesianie gruntów rolnych" [...] r. została wydana decyzja Nr [...] o odmowie wypłaty pomocy na zalesianie w związku z nieprzekwalifikowaniem gruntu rolnego na leśny ze względu na negatywną ocenę udatności (dotyczy obszaru 19,99 ha). Po wniesieniu odwołania przez beneficjenta od w/w decyzji organ II instancji [...] r. wydał decyzję Nr [...] o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji. Z powyższego – zdaniem organu - wynika, że rolnik na dzień wydania decyzji w sprawie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego nie jest związany zobowiązaniem wynikającym z zalesienia tego gruntu.

Zgodnie z art. 19a ust. 1 rozporządzenia (UE) nr 640/2014, jeżeli różnica między powierzchnią zadeklarowaną kwalifikowaną) we wniosku, a powierzchnią stwierdzoną przekracza 3% lub 2 ha, wówczas pomoc oblicza się na podstawie obszaru stwierdzonego, pomniejszonego o 1,5-krotność stwierdzonej różnicy. Dodatkowo kara administracyjna nie może przekroczyć 100% kwot wyliczanych w oparciu o obszar zgłoszony. Wyliczona procentowa różnica między powierzchnią deklarowaną kwalifikowaną działek rolnych a powierzchnią stwierdzoną w toku prowadzonego postępowania wynosi 11,77%. Różnica między powierzchnią deklarowaną (kwalifikowaną), a powierzchnią stwierdzoną wynosi 23,29 ha. Mając na uwadze powyższe po zastosowaniu zmniejszenia z tytułu przedeklarowania powierzchnia zatwierdzona do jednolitej płatności obszarowej wynosi 162,8650 ha.

Organ wskazał, że początkowa kwota JPO wynosi 75 251,77 zł i została pomniejszona o 962,99 zł, zatem kwota przyznanej JPO po uwzględnieniu wszystkich pomniejszeń wynosi 74 288,78 zł.

Podobnie organ stwierdził, że jeżeli obszar zgłoszony do JPO przekracza obszar zatwierdzony, do obliczenia płatności na zazielenianie stosuje się obszar zatwierdzony. Stwierdzona w toku postępowania powierzchnia "działek rolnych deklarowanych" do JPO wynosiła 197,80 ha, zatem powierzchnia ta stanowi podstawę do przyznania płatności na zazielenienie.

Następnie organ przedstawił wyliczenia dotyczące pozostałych płatności: dodatkowej i do upraw roślin wysokobiałkowych.

Skarżący wniósł od tej decyzji odwołanie, w którym zarzucił jej:

1) naruszenie przepisów tj. art. 32 ust. 2 pkt b ppkt ii rozporządzenia PE i Rady (UE) nr 1307/2013 z 13 grudnia 2013r. ustanawiającego przepisy dotyczące płatności bezpośrednich dla rolników na podstawie systemów wsparcia w ramach wspólnej polityki rolnej oraz uchylające rozporządzenie Rady (WE) nr 637/2008 i rozporządzenie Rady (WE) nr 73/2009 poprzez jego błędne zastosowanie do niniejszej sprawy i uznanie, iż w przypadku skarżącego nie został spełniony warunek ciągłości zobowiązania zalesieniowego, podczas gdy zobowiązanie zalesieniowe podjęte przez skarżącego jest kontynuowane, nie zostało przerwane zaś kwestia uprawnienia skarżącego do przyznania na jego rzecz pomocy na zalesianie jest obecnie przedmiotem postępowania sądowo-administracyjnego.

2) naruszenie przepisów tj. art. 19a ust. 1 rozporządzenia (UE) nr 640/2014 poprzez zastosowanie sankcji administracyjnych wobec skarżącego w sytuacji w jakiej nie doszło do wskazanego w decyzji przedeklarowania powierzchni gruntów deklarowanych do płatności w wysokości opisanej na str. 3 decyzji. Organ bowiem uznał przedeklarowanie powierzchni gruntów poprzez uznanie, iż jedna z działek deklarowanych przez skarżącego nie spełniała warunku opisanego w art. 32 ust. 2 pkt b) ppkt ii) rozporządzenia PE i Rady (UE) nr 1307/2013, co nie miało miejsca.

Organ odwoławczy ponownie rozpatrując sprawę utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

Stwierdził, że zgodnie z art. 8 ust. 1 pkt. 1-4 ustawy z 5 lutego 2015r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego:

"Jednolita płatność obszarowa, płatność za zazielenienie, płatność dla młodych rolników, płatność dodatkowa i płatności związane do powierzchni upraw, zwane dalej "płatnościami obszarowymi", są przyznawane do powierzchni działki rolnej położonej na gruntach będących kwalifikującymi się hektarami w rozumieniu art. 32 ust. 2 rozporządzenia nrl307/2013, zwanych dalej "kwalifikującymi się hektarami", będącej w posiadaniu rolnika w dniu 31maja roku, w którym został złożony wniosek o przyznanie tych płatności, o powierzchni nie mniejszej niż 0,1 ha, do powierzchni działki rolnej nie większej jednak niż maksymalny kwalifikowalny obszar, o którym mowa w art. 5 ust. 2 lit. a rozporządzenia nr 640/2014, określony w systemie identyfikacji działek rolnych, o którym mowa w przepisach o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności".

Z powyższego wynika, że organ zobowiązany jest do ustalenia powierzchni PEG w ramach działek referencyjnych, co odbywa się w oparciu o dane wektorowe GO (granice odniesienia) i PZ (pole zagospodarowania) zaktualizowane i zweryfikowane na podstawie aktualnej cyfrowej ortofotomapy, przeprowadzonych w terenie pomiarów powierzchni PEG oraz kontroli terenowych zakończonych raportem z kontroli terenowej PEG, w wyniku których następuje tzw. certyfikacja powierzchni kwalifikowanej. Powierzchnia PEG powstaje poprzez odjęcie od pola odniesienia pól zagospodarowania nieuprawnionych do przyznania płatności: siedlisk, terenów komunikacyjnych, lasów, terenów zurbanizowanych, wód, terenów zadrzewionych i zakrzaczonych oraz innych terenów, na których nie jest prowadzona działalność rolnicza.

Powyższe oznacza, iż nie można dokonać żadnych płatności na rzecz obszarów wykraczających poza ustaloną w systemie informacji geograficznej powierzchnię referencyjną. Dostępne w momencie wizualizacji w ZSZiK dane graficzne, w tym ortofotomapy, ARiMR winna bezwzględnie wykorzystywać w procesie obsługi i postępowania wyjaśniającego, po kontroli administracyjnej oraz kontroli na miejscu, jeśli w danym przypadku miała miejsce.

Zgodnie z art. 32 ust. 2 pkt b ppkt ii rozporządzenia nr 1307/2013 z 17 grudnia 2013r. ustanawiającego przepisy dotyczące płatności bezpośrednich dla rolników na podstawie systemów wsparcia w ramach wspólnej polityki rolnej oraz uchylające rozporządzenie Rady (WE) nr 637/2008 i rozporządzenie Rady (WE) nr 73/2009 kwalifikujący się hektar oznacza każdy obszar, który zapewnił rolnikowi prawo do płatności w 2008r. w ramach systemu płatności jednolitych lub systemu jednolitej płatności obszarowej określonych odpowiednio w tytule III oraz IVa rozporządzenia (WE) nr 1782/2003 i który w okresie, w którym mają zastosowanie odnośnie zobowiązania danego rolnika, jest zalesiony zgodnie z art. 43 rozporządzenia (WE) nr 1698/2005 lub art. 22 rozporządzenia (UE) nr 1305/2013.

Z powyższego wynika, iż obszar zalesiony kwalifikuje się do Jednolitej Płatności Obszarowej, jeżeli łącznie spełnione są w odniesieniu do tego obszaru następujące warunki:

1) obszar ten zapewnił rolnikowi prawo do płatności w 2008r. w ramach systemu jednolitych lub systemu jednolitej płatności obszarowej określonych odpowiednio w tytule III oraz IVa rozporządzenia (WE) nr 1782/2003;

2) obszar ten jest zalesiony zgodnie z art. 31 rozporządzenia (WE) nr 1257/1999 lub art. 43 rozporządzenia (WE) nr 1698/2005 lub art. 22 rozporządzenia (UE) nr 1305/2013 w ramach systemu krajowego, którego warunki są zgodne z art. 43 ust. 1, 2 i 3 rozporządzenia (WE) nr 1698/2005 lub art. 22 rozporządzenia (UE) nr 1305/2013;

3) rolnik jest związany zobowiązaniem wynikającym z zalesienia gruntu zgodnie z przepisami wskazanymi w pkt. 2.

W sprawie dotyczącej Zalesiania gruntów rolnych oraz zalesiania gruntów innych niż rolne PROW 2007-2013 schemat I "Zalesianie gruntów rolnych" w dniu [...]r. została wydana przez Kierownika Biura Powiatowego ARiMR decyzja nr [...] o odmowie wypłaty pomocy za zalesianie. Powodem odmowy wypłaty pomocy za zalesianie było niespełnienie warunków określonych w §4 ust. 1 pkt 1-3 oraz §13 ust. 9 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 19 marca 2009r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Zalesianie gruntów rolnych oraz zalesianie gruntów innych niż rolne" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz.U. z 2009r. nr 48 poz. 390 ze zm.) - a mianowicie nieprzekwalifikowanie gruntu rolnego na leśny ze względu na negatywną ocenę udatności (obszar 19,99 ha).

Premia pielęgnacyjna w piątym roku od zalesiania oraz premia zalesieniowa począwszy od piątego roku od zalesienia, jest wypłacana po uprzednim przekwalifikowaniu zalesionego gruntu na grunt leśny, dokonanym w formie decyzji wydanej przez starostę właściwego ze względu na położenie gruntów objętych zalesieniem albo w wyniku modernizacji ewidencji gruntów i budynków. Kopię decyzji w sprawie przekwalifikowania zalesionego gruntu na grunt leśny albo zaświadczenie o przekwalifikowaniu zalesionego gruntu na grunt leśny w wyniku modernizacji ewidencji gruntów i budynków składa się do kierownika biura powiatowego ARiMR do końca roku kalendarzowego, w którym upływa 5 lat od dnia złożenia oświadczenia tj. w sprawie zalesieniowej strony do 31 grudnia 2015r. W dniu 26 maja 2014r. została przeprowadzona kontrola udatności uprawy założonej na działce ewidencyjnej nr [...] obręb U.. Komisja oceniała uprawę jako nieudaną i uznała za prowadzoną w sposób nieprawidłowy (uprawa nie kwalifikuje się do przekwalifikowania na las), czego dowodem jest protokół z I oceny udatności uprawy leśnej. Ponowna kontrola udatności odbyła się 18 listopada 2014r. na wniosek właściciela gruntów. Komisja w trakcie kontroli uprawy nie była w stanie ocenić przydatności hodowlanych i zdrowotnych uprawy oraz przyjęcia się drzewek dosadzonych w październiku 2014r. Kolejna trzecia ocena udatności uprawy została przeprowadzona 15 października 2015r. podczas której komisja oceniła uprawę jako nieudaną i uznała za prowadzoną w sposób nieprawidłowy.

Decyzją nr [...] z [...]r. Dyrektor Śląskiego OR ARiMR utrzymał w mocy "zaskarżoną decyzję" (przy czym wydaje się, że pod pojęciem tym organ rozumie decyzję z 5 stycznia 2016r. o odmowie wypłaty pomocy na zalesianie), a WSA w Gliwicach orzeczeniem z 15.12.2016r. sygn. akt. IV SA/G1 437/16 oddalił skargę podtrzymując stanowisko zarówno organu I jak i II instancji. Z treści odwołania z 21 czerwca 2017r. wynika, iż strona wniosła skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego na orzeczenie WSA w Gliwicach.

Organ odwoławczy dokonał ponownej analizy postępowania w sprawie przyznania stronie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2016 i nie stwierdził uchybień w przeprowadzonym postępowaniu. Powierzchnie działek rolnych zgłoszonych przez stronę do płatności zostały poddane kontroli z systemem ewidencyjnych działek rolnych (PEG), w rezultacie czego łącznie wykluczono z jednolitej płatności 3,30 ha terenów niekwalifikujących się do przyznania płatności oraz dokonano wykluczenia powierzchni działki rolnej F 19,99 ha równej areałowi poddanemu zalesieniu.

Ponadto z działki ewidencyjnej nr 2 wyodrębniona powierzchnia 0,09 ha nie tworzy zwartego obszaru z pozostałą powierzchnią działki, dlatego została wykluczona z płatności, gdyż samodzielnie nie stanowi działki rolnej o pow. co najmniej 0,10 ha zgodnie z art. 8 ust. 1 pkt 3 ustawy o płatnościach. Częściowo wykluczona z jednolitej płatności obszarowej została także działka rolna F z oznaczeniem JPO L (pow. deklarowana działki F 21,79 ha, pow. wykluczona 19,99ha). W stanie faktycznym sprawy z powierzchni deklarowanej przez stronę do płatności 221,09 ha wykluczono po przeprowadzonych kontrolach 23,29 ha (3,30 ha po PEG oraz 19,99 ha działka rolna F). Zatem powierzchnia stwierdzona wyniosła 197,80 ha. Przedeklarowanie wyniosło 11,77% a wynika z następującej formuły:

23,29ha * 100%/197,80 zł.

Dalej w oparciu o danej wyjściowe, tj. powierzchnię stwierdzoną 197, 80 ha i ustalone przedeklarowanie 23,29 ha organ dokonał wyliczenia JPO i płatności za zazielenianie, a pozostałych płatności przy przyjęciu powierzchni dla nich właściwych (płatność dodatkowej za 27 ha, do upraw roślin wysokobiałkowych za 41,22 ha) oraz orzekł o przyznaniu zwrotu dyscypliny finansowej w kwocie 2036,92 zł.

Organ odwoławczy wyjaśnił także, iż postępowanie w sprawie o przyznanie pomocy na zalesianie oraz o przyznanie jednolitej płatności obszarowej to dwa odrębne schematy, które mimo iż ich deklaracja występuje na jednym formularzu wniosku, to ich realizacja jest określona przez odrębne szczegółowe przepisy na poziomie prawa krajowego. Producent wnioskujący o wypłatę pomocy na zalesianie nie jest zobligowany do występowania dla danej działki o przyznanie jednolitej płatności obszarowej. W przypadku zaś gdy producent deklaruje działkę rolną do jednolitej płatności obszarowej, która jest już związana schematem zalesieniowym to zobligowany jest spełnić warunki określone w art. 32 ust. 2 pkt b ppkt ii rozporządzenia nr 1307/2013. Organ zauważył też, iż strona we wniosku z 14 czerwca 2016r. wniosła o zawieszenie postępowania w sprawie przyznania pomocy finansowej za rok 2016 do czasu dokonania uzupełnienia uprawy leśnej.

Ponadto w aktach sprawy zalesieniowej znajduje się decyzja Starosty Powiatu I. z 20 stycznia 2017r. (później uchylona) oraz zawiadomienie strony o przekwalifikowaniu gruntu rolnego na grunt leśny w stosunku do działki nr [...] o powierzchni 21,8848 ha a także wniosek o podjęcie zawieszonego postępowania o przyznanie pomocy na zalesianie na rok 2015 i 2016. Natomiast okoliczność wniesienia przez stronę skargi kasacyjnej w sprawie o przyznanie płatności za zalesianie za rok 2014 nie stanowi podstawy do zawieszenia postępowania w sprawie o przyznanie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego.

Na zakończenie organ stwierdził, że przepisy dotyczące płatności obszarowych skonstruowane są w sposób rygorystyczny i dyscyplinujący strony do zachowania szczególnej ostrożności przy formułowaniu wniosków o płatności. Stronie ten rygoryzm jest znany, gdyż jak sama oświadczyła we wniosku o przyznanie płatności, znane są jej zasady przyznawania płatności do gruntów rolnych.

Przepis regulujący prawo przyznawania płatności do gruntów rolnych, jak również sankcje mają charakter bezwzględnie obowiązujący, tzn. organ ma obowiązek ich zastosowania przy zaistnieniu określonych przesłanek - ich stosowanie nie jest zależne od uznania organu. Powyższe ma na celu zagwarantowanie wszystkim producentom równego traktowania w takim samym stanie faktycznym.

Na to rozstrzygnięcie organu II instancji strona wywiodła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach.

W skardze pełnomocnik skarżącego zarzuca wydanej decyzji naruszenie:

1. przepisów prawa procesowego tj. art. 27 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z 20 lutego 2015r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 poprzez brak wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego sprawy, tj. niewzięcia pod uwagę rzeczywistego stanu rzeczy i nieuwzględnienie, że wydana decyzja nie powinna obejmować działki w stosunku do powierzchni 19,99 ha, z uwagi na fakt zawieszenia postępowania w takim zakresie, lecz organ nie uwzględnił skutków tego zawieszenia.

2. przepisów art. 32 ust. 2 pkt b) ppkt ii) rozporządzenia PE i Rady (UE) nr 1307/2013 z 17 grudnia 2013r. ustanawiającego przepisy dotyczące płatności bezpośrednich dla rolników na podstawie systemów wsparcia w ramach wspólnej polityki rolnej oraz uchylające rozporządzenie Rady (WE) nr 637/2008 i rozporządzenie rady (WE) nr 73/2009 poprzez jego błędne zastosowanie do niniejszej sprawy i uznanie, iż w przypadku skarżącego nie został spełniony warunek ciągłości zobowiązania zalesieniowego, podczas gdy zobowiązanie zalesieniowe podjęte przez skarżącego jest kontynuowane, nie zostało przerwane, zaś kwestia uprawnienia skarżącego do przyznania na jego rzecz pomocy na zalesianie jest obecnie przedmiotem postępowania sądowo administracyjnego i nie zostało prawomocnie zakończone.

3. naruszenie przepisów art. 19a ust. 1 rozporządzenia (UE) nr 640/2014 poprzez zastosowanie sankcji administracyjnych wobec skarżącego, w sytuacji, w jakiej nie doszło do wskazanego w decyzji przedeklarowania powierzchni gruntów deklarowanych do płatności; organ bowiem uznał przedeklarowanie powierzchni gruntów poprzez uznanie, iż jedna z działek deklarowanych przez skarżącego nie spełniała warunku opisanego w art. 32 ust. 2 pkt b) ppkt ii) rozporządzenia PE i Rady (UE) nr 1307/2013, co nie miało miejsca, w sytuacji gdy do części z tych gruntów zostało zawieszone postępowanie w sprawie przekształcenia gruntu na las, a tym samym grunty te nie powinny być brane pod uwagę przy wydawaniu decyzji, a co za tym idzie nie powinny mieć wpływu na wysokość przyznanych płatności.

Dodatkowo skarżący zarzucił wydanie decyzji przy błędnie ustalonym stanie faktycznym poprzez uznanie, że zawieszenie postępowania przed Kierownikiem Biura Powiatowego ARiMR w M. w zakresie działki o powierzchni 19,99 ha deklarowanej do płatności, w niniejszej sprawie nie powinno mieć miejsca, a tym samym brak przyjęcia, że niniejsza sprawa powinna obejmować tylko przyznanie płatności do powierzchni 201,10 ha, a nie jak przyjął organ 221,09 ha, co w konsekwencji skutkowało pomniejszeniem płatności.

W oparciu o tak sformułowane zarzuty wniósł o:

1) uchylenie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. zaskarżonej decyzji nr [...] wydanej przez Dyrektora Śląskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Częstochowie z [...] r. w całości oraz

2) uchylenie na zasadzie art. 135 p.p.s.a. decyzji nr [...] wydanej [...] r. przez Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w M. w zaskarżonej odwołaniem strony części,

3) zasądzenie kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi podtrzymując dotychczas prezentowane stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył co następuje:

Skarga okazała się uzasadniona..

Stosownie do treści art.1 § 1 i § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1066 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zasadą jest, że kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Natomiast zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.; dalej: P.p.s.a.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Przeprowadzone w tak zakreślonych ramach badanie sprawy wykazało, że skarga zasługuje na uwzględnienie.

Postępowanie w przedmiocie płatności dla rolników toczy się w oparciu o przepisy ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz.U. z 2016r., poz. 23) dalej K.p.a.

Stosownie do art. 107 § 1 K.p.a. decyzja powinna zawierać: oznaczenie organu administracji publicznej, datę wydania, oznaczenie strony lub stron, powołanie podstawy prawnej, rozstrzygnięcie, uzasadnienie faktyczne i prawne, pouczenie, czy i w jakim trybie służy od niej odwołanie, podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby upoważnionej do wydania decyzji lub, jeżeli decyzja wydana została w formie dokumentu elektronicznego, powinna być opatrzona kwalifikowanym podpisem elektronicznym. Decyzja, w stosunku do której może być wniesione powództwo do sądu powszechnego lub skarga do sądu administracyjnego, powinna zawierać ponadto pouczenie o dopuszczalności wniesienia powództwa lub skargi. Zgodnie zaś z § 3 powołanego artykułu, uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa.

Z powyższego wynika, że decyzja winna zawierać m.in. uzasadnienie faktyczne i prawne. Stanowi ono integralną część decyzji i jego zadaniem jest wyjaśnienie rozstrzygnięcia, zarówno stronie, jak i sądowi administracyjnemu kontrolującemu zgodność z prawem rozstrzygnięcia organu. "Uzasadnienie ma objaśnić tok myślenia prowadzący do zastosowania przepisu prawnego w sprawie" (J. Borkowski (w:) Komentarz, 1996, s. 488). W uzasadnieniu faktycznym organ administracji publicznej powinien zatem dokładnie wskazać podstawę faktyczną rozstrzygnięcia. Organ musi zająć stanowisko wobec całego materiału procesowego oraz uzasadnić jasno i należycie swoje zdanie, a w szczególności uzasadnić, na jakiej podstawie uznał pewne fakty za prawdziwe i jakie wywiódł z nich skutki prawne.

Rozstrzygnięcie organu, które tych obligatoryjnych elementów nie zawiera należy uznać za wadliwe, a taki zarzut – zdaniem Sądu orzekającego - można postawić decyzji organu II instancji. Problematyka sprawy jest bowiem skomplikowana, decyzja rozstrzyga o czterech różnych płatnościach i zwrocie dyscypliny finansowej, dlatego jej uzasadnienie winno być szczególnie jasne i precyzyjnie wskazywać, jaki stan faktyczny i w oparciu o jakie dowody organ przyjął jako podstawę rozstrzygnięcia oraz jakie skutki prawne dla poszczególnych płatności i w oparciu o jakie przepisy wywiódł z tych ustalonych faktów. W niniejszej zaś sprawie dokładne zrozumienie stanowiska organu jest bardzo utrudnione, jeśli wręcz nie niemożliwe.

Organ stwierdził bowiem w zaskarżonej decyzji, że powierzchnia PEG jest mniejsza, niż zadeklarowana przez stronę i podał stwierdzone różnice odrębnie w stosunku do każdej z działek, nigdzie jednak nie dokonał zsumowania stwierdzonych różnic. Jednocześnie w treści decyzji odnosi się do przedeklarowanej powierzchni, a więc sumy owych różnic, która nigdzie w decyzji nie jest podana i wymaga przeprowadzenia samodzielnych obliczeń przez osobę, która się zapoznaje z treścią rozstrzygnięcia.

Decyzji organu II instancji można też zarzucić brak logiki. Na str. 5 organ pisze o ciążącym na nim obowiązku wyznaczenia PEG (czego zresztą strona nie kwestionuje), a już w następnym akapicie – nie wywodząc żadnych wniosków ze stwierdzenia owej powinności – wyjaśnia kwestie związane z kwalifikacją do JPO obszaru zalesionego.

W kwestii płatności JPO dla obszaru zalesionego organ przytacza zagadnienia związane z "premią pielęgnacyjną" i "premią zalesieniową", podczas gdy w poprzednim akapicie odnosił się do "pomocy na zalesianie" i trudno stwierdzić, czy są to pojęcia tożsame, czy odrębne. Także w tej części decyzji organ powołuje się na negatywną ocenę udatności uprawy leśnej i fakt oddalenia wyrokiem WSA w Gliwicach o sygn. akt IV SA/Gl 437/16 skargi strony na odmowę płatności na zalesianie za rok 2014, orzeczoną decyzją I instancji z 5 stycznia 2016r., nie wyciąga jednak z tego faktu żadnych wniosków i nie wskazuje w jaki sposób i na mocy jakich przepisów ma to wpływ na płatności za rok 2016 i dlaczego przypisał mu dla tych płatności decydujące znaczenie. Zagadnienie to jest tym bardziej niejasne, że postępowania o płatności na zalesianie za rok 2015 i 2016 zostały zawieszone, a zatem nie uznano ich za bezprzedmiotowe z uwagi na ewentualne zerwanie programu przez producenta już w roku 2014 poprzez niezrealizowanie zadań zalesieniowych.

Stwierdza wreszcie, że "łącznie wykluczono z JPO 3,30 ha terenów niekwalifikujących się do przyznania płatności oraz dokonano wykluczenia powierzchni działki rolnej F 19,99 ha równej areałowi poddanemu zalesieniu." (str.7 decyzji II instancji). W następnym akapicie wyjaśnia, że z deklarowanych przez stronę 221,09 ha wykluczono 23,29 ha czyli 3,30 po PEG i 19,99 ha działka objęta zalesianiem. Tyle tylko, że różnica pomiędzy powierzchnią deklarowaną a stwierdzoną (PEG) po zsumowaniu wskazanych różnic wynosi nie 3,30 ha lecz 3,21 ha, nie wiadomo więc skąd wziął się obszar 3,30 ha. Być może mieści się tu również działka o pow. 0,09 ha niespełniająca wymogów działki rolnej, ale organ nie wskazał tego jednoznacznie pisząc jedynie o powierzchni PEG w kontekście stwierdzonych różnic powierzchni, wypowiadając się zaś o działce o pow. 0,09 ha nie uznaje, że nie została objęta PEG, tylko, że nie tworzy zwartego obszaru z innymi działkami. Nie jest jednak możliwe ani prawnie dopuszczalne, aby strona lub Sąd domyślała się, jakie okoliczności faktyczne przyjął organ za podstawę rozstrzygnięcia.

Wreszcie w decyzji I instancji zawarto stwierdzenia, które wydają się sprzeczne. W szczególności na str. 2. decyzji I instancji stwierdzono, że "powierzchnia działek rolnych stwierdzona w toku prowadzonego postępowania wynosiła 197,80 ha", a już na jej str. 3 organ podał, że ""powierzchnia zatwierdzona do JPO wynosi 162,8650 ha". Wszystkie wskazane nieścisłości i wątpliwości powodują, że decyzja jest nieczytelna i niezrozumiała, tym samym akceptujące ją rozstrzygnięcie organu II instancji wymyka się spod kontroli Sądu.

W szczególności niewyjaśniony jest wpływ programu zalesieniowego i warunków jego realizacji na płatności JPO. Nie tłumaczy tego uzasadnienie organu sprowadzające się do stwierdzenia, że w sytuacji nieudatności uprawy leśnej w 2014r. płatności JPO za 2016r. do tego obszaru są nienależne bez wskazania podstaw prawnych tego stanowiska i ich wyjaśnienia, do czego obliguje organ powołany już art. 107 § 1 K.p.a.

Ponownie rozpatrując sprawę, organ wyda decyzję uwzględniającą powyższe wskazania Sądu. Dokładnie wskaże, jakie powierzchnie i z jakich danych wynikające przyjął do obliczenia poszczególnych płatności. Wyjaśni też, jaki wpływ na płatność JPO za 2016r. ma odmowa przyznania płatności na zalesienie za rok 2014r. zwłaszcza w sytuacji, gdy z akt sprawy wynika, że 5 czerwca 2017r. (a więc jeszcze przed wydaniem decyzji w II instancji) toczyło się postępowanie w/s przekwalifikowania gruntu rolnego w leśny, co wynika z pisma strony skarżącej do Kierownika Biura Powiatowego ARiMR z 5 czerwca 2017r., stanowiącego odpowiedź na wezwanie nr [...]. Istotne jest więc wskazanie, dlaczego organ uznał, że stwierdzenie nieudatności uprawy w latach poprzednich stanowi zerwanie programu zalesieniowego skutkujące niemożnością przyznania płatności JPO w 2016r. w sytuacji, gdy strona powołuje się na późniejsze dokonanie dosadzeń i trwające postępowanie o przekwalifikowaniu gruntu zalesionego w las. Jednoznacznie i z powołaniem się na przepisy prawa z powiązaniem ich ze stanem faktycznym sprawy wyjaśni, czy producent jest związany zobowiązaniem wynikającym z zalesienia, czy też nie i dlaczego.

W tym stanie rzeczy stwierdzić trzeba, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a to z art. 6, art. 7, art. 8, art. 9 i art. 107 K.p.a., co mogło mieć istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia.

Mając powyższe na uwadze, Sąd w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.

O kosztach orzeczono zgodnie z wnioskiem skarżącego, zasądzając na jego rzecz od Dyrektora Śląskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Częstochowie kwotę 697,00 zł obejmującą wpis w kwocie 200,00 zł, koszty zastępstwa procesowego wg norm przewidzianych dla radcy prawnego z wyboru w kwocie 480,00 zł i 17 zł opłaty skarbowej od pełnomocnictwa.