Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1552/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2023-09-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6144 Szkoły i placówki oświatowo-wychowawcze
Hasła tematyczne: Oświata
Skarżony organ: Minister Edukacji i Nauki
Treść wyniku: Uchylono zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie
Powołane przepisy: article: art. 89 ust. 3
journal: Dz.U. 2021 poz 1082
law: Ustawa z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Wojciech Rowiński, Sędziowie sędzia WSA Iwona Szymanowicz-Nowak, asesor WSA Iwona Ścieszka (spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 5 września 2023 r. sprawy ze skargi Gminy [...] na postanowienie Ministra Edukacji i Nauki z dnia 19 stycznia 2023 r. znak: DWST-WOOS.4021.74.2022.DP w przedmiocie opinii o zamiarze likwidacji szkoły I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie [...] Kuratora Oświaty z dnia [...] listopada 2022 r., znak: [...]; II. zasądza od Ministra Edukacji i Nauki na rzecz Gminy [...] kwotę 100 zł (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Minister Edukacji i Nauki (dalej: Minister) postanowieniem z 19 stycznia 2023 r., w oparciu o art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735 z późn.zm., dalej: k.p.a.) oraz art. 89 ust. 1, ust. 3 i ust. 4 pkt 1 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. - Prawo oświatowe (Dz. U. z 2021 r. poz. 1082, z późn.zm.), po rozpatrzeniu zażalenia Gminy D. utrzymał w mocy postanowienie Kujawsko-Pomorskiego Kuratora Oświaty z 7 listopada 2022 r. negatywnie opiniujące zamiar likwidacji z dniem 31 sierpnia 2023 r. Publicznej Szkoły Podstawowej w B..

Minister uwzględnił, że w dniu [...] lipca 2022 r. Rada Gminy D. podjęła uchwałę nr [...]o zamiarze likwidacji z dniem 31 sierpnia 2023 r. Publicznej Szkoły Podstawowej w B.. Postanowiono, że uczniom likwidowanej szkoły zostanie zapewniony dowóz i możliwość kontynuowania nauki w Publicznej Szkole Podstawowej [...] w K.. Jako główny powód likwidacji szkoły w B. wskazano słabe wyniki z egzaminów zewnętrznych, zmniejszającą się liczbę uczniów wynikającą z niekorzystnej sytuacji demograficznej, a także potrzebę znaczącego zracjonalizowania oświatowych wydatków gminy. Wskazano również, że likwidacja szkoły nie zakłóci procesu dydaktyczno-wychowawczego, a jej uczniowie będą mieli lepsze warunki kształcenia i wychowania. Wykonanie ww. uchwały powierzono Wójtowi Gminy D..

Pismem z 29 lipca 2022 r. Wójt Gminy D. zawiadomił Kujawsko-Pomorskiego Kuratora Oświaty o zamiarze likwidacji z dniem 31 sierpnia 2023 r. szkoły w B., a w dniu 9 września 2022 r. wystąpił do niego z wnioskiem o wydanie pozytywnej opinii w przedmiotowej sprawie.

Postanowieniem z 7 listopada 2022 r. Kujawsko-Pomorski Kurator Oświaty negatywnie zaopiniował zamiar likwidacji szkoły w B. z dniem 31 sierpnia 2023 r. W uzasadnieniu postanowienia Kurator stwierdził, że szkoła w B. posiada pełną strukturę organizacyjną, uzyskała wysokie wyniki egzaminów zewnętrznych w 2022 r., a sytuacja finansowa Gminy D. i koszty utrzymania planowanej do likwidacji szkoły nie mogą być dla organu sprawującego nadzór pedagogiczny jedynym powodem wyrażenia pozytywnej opinii. Dodatkowo szkoła cieszy się pozytywnym odbiorem wśród społeczności lokalnej. Kurator zwrócił także uwagę na rozbieżności pomiędzy stanem faktycznym a informacjami prezentowanymi przez gminę; podkreślił, że zarówno liczba dzieci, jak i odsetek uczniów spoza obwodu uczęszczających do szkoły w B. wykazują tendencję wzrostową, a nie malejącą, jak zostało to przedstawione przez stronę. Z kolei argument o uzyskiwaniu przez uczniów wskazanej szkoły najsłabszych wyników z egzaminów zewnętrznych został sformułowany mimo tego, że już od dnia 1 lipca 2022 r. (tj. na 25 dni wcześniej niż została podjęta uchwała intencyjna) były znane wyniki za rok szkolny 2021/2022, będące najwyższymi w gminie. Mimo tego, jak wskazuje Kurator, organ prowadzący podniósł, że szkoła w B. nie ma perspektyw rozwoju i możliwości zapewnienia uczniom dobrych warunków kształcenia i wychowania. W ocenie Kuratora, takiego stanowiska nie potwierdza jednak stan faktyczny. Kurator przypomniał, że zgodnie z art. 11 ust. 7 pkt 1 ustawy Prawo oświatowe, organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego powinien przedstawić organowi stanowiącemu rzetelną informację o stanie realizacji przez nią zadań oświatowych za poprzedni rok szkolny, w tym o wynikach egzaminu ósmoklasisty. W przedmiotowej sprawie nie miało to jednak miejsca.

Ponadto, zdaniem Kuratora, organ prowadzący uzasadniając podjęty zamiar likwidacji skupił się przede wszystkim na argumentach ekonomicznych, nie biorąc pod uwagę aspektu społecznego, brak jest również informacji dotyczącej możliwości zatrudnienia nauczycieli i pracowników obsługi likwidowanej szkoły w innych szkołach na terenie Gminy D.. Dodatkowo Kurator zaznaczył, że zmiana miejsca nauki i adaptacja do nowego otoczenia jest niełatwym doświadczeniem i może mieć negatywny wpływ na poczucie bezpieczeństwa, w szczególności wśród młodszych dzieci.

Zażalenie na powyższe postanowienie złożył Wójt Gminy D..

Utrzymując w mocy postanowienie Kujawsko-Pomorskiego Kuratora Oświaty Minister Edukacji i Nauki zaznaczył, że przy wydawaniu opinii w sprawie zamiaru likwidacji szkoły w B. Kurator powinien uwzględnić nie tylko okoliczności wskazane w art. 89 ust. 1 ustawy Prawo oświatowe, czy też - stosownie do art. 32 ust. 5-7 oraz art. 39 ust. 3-4a ustawy Prawo oświatowe - zapewnienie uczniom transportu do szkoły pod opieką osób dorosłych. Ważne są również te aspekty, które wiążą się z realizacją zadań nadzoru pedagogicznego i odnoszą się do współtworzenia i realizacji regionalnej i lokalnej polityki oświatowej, a przede wszystkim te związane z zapewnieniem uczniom właściwych warunków nauki, wychowania i opieki.

Minister kierując się treścią art. 89 ust. 1 ustawy Prawo oświatowe stwierdził, że w uchwale nr [...]z dnia [...] lipca 2022 r. Rada Gminy D. zadeklarowała, że uczniom likwidowanej szkoły zapewni od roku szkolnego 2023/2024 możliwość kontynuowania nauki w szkole w K.. Gmina spełniła również warunki wynikające z tego przepisu związane z określeniem właściwego terminu likwidacji szkoły w B. (tj. w dniu 31 sierpnia 2023 r.) oraz zawiadomieniem Kuratora o zamiarze likwidacji szkoły w B. (pismo z 27 lipca 2022 r.).

Odnosząc się do kwestii zawiadomienia rodziców uczniów likwidowanej szkoły, Minister zauważył, że powinno ono nastąpić w terminie do dnia 28 lutego 2023 r., czyli na 6 miesięcy przed planowaną likwidacją, która ma nastąpić w dniu 31 sierpnia 2023 r. Minister, po przeprowadzeniu postępowania uzupełniającego, stwierdził, że wymagane formalnie powiadomienie rodziców uczniów o planowanej likwidacji szkoły w B. zostało skutecznie dokonane. Powiadomienie nastąpiło za pośrednictwem Poczty Polskiej (ze zwrotnym potwierdzeniem odbioru).

Następnie Minister poddał pod rozwagę inne ważne okoliczności, takie jak np. warunki lokalowo-dydaktyczne w szkole w B. oraz w szkole w K., odległości między likwidowaną szkołą a szkołą, do której uczniowie zostaną przeniesieni, a także tendencje demograficzne. W tym zakresie Minister stwierdził, że na obszarze Gminy D. funkcjonują trzy publiczne ośmioklasowe szkoły podstawowe: Szkoła Podstawowa [...] w K. (123 uczniów w klasach l-VIII), Szkoła Podstawowa w B. (45 uczniów w klasach l-VIII) oraz Szkoła Podstawowa im. [...] w D. (183 uczniów w klasach l-VIII). Łącznie do szkół na terenie gminy w roku szkolnym 2022/2023 uczęszcza 351 uczniów (klasy l-VIII) oraz 160 dzieci do Publicznego Przedszkola "K." w D. z tzw. "oddziałami zamiejscowymi" w B. i K.. Aby ocenić, czy funkcjonowanie dwóch szkół podstawowych prowadzonych przez Gminę D. będzie stanowić wystarczającą sieć publicznych szkół podstawowych w przyszłości, Minister przeanalizował dostępne dane demograficzne.

Jak podała strona, w każdym roku w obwodzie szkoły w B. rodzi się kilkoro dzieci, nie wszystkie jednak uczęszczają do szkoły obwodowej. Liczba urodzeń wskazuje na to, że w przeznaczonej do likwidacji szkole w najbliższych latach oddziały będą od pięcio- do siedmioosobowych (liczba osób w wieku szkolnym mieszkujących w obwodzie szkoły - lata 2008 - 2015 to średnio 5,38 osoby, natomiast średnia za lata 2016 - 2021 wynosi 6,83). Gmina w uzasadnieniu uchwały intencyjnej wskazała, że liczba dzieci urodzonych w obwodzie szkoły wynosi odpowiednio: w 2016 r. - 6, w 2017 r. - 5, w 2018 r. - 7, 2019 r. - 10, 2020 r. - 5, 2021 r. - 8 dzieci. W tym kontekście Minister stwierdził, że nie znajduje przesłanek do prognozowania, iż w 2022 roku i w następnych latach liczba urodzeń będzie tak niska, że uzasadniałaby planowaną likwidację szkoły. Liczba urodzeń pozostaje od lat na podobnym poziomie i pozwala szkole na jej funkcjonowanie. Minister przeanalizował też prognozy demograficzne dla całej Gminy D.. Zaznaczył, że jak wynika z analizy ogólnodostępnych danych Głównego Urzędu Statystycznego, w latach 2016 - 2021 liczba dzieci w wieku 7-14 lat, tj. w wieku charakterystycznym dla dzieci uczęszczających do szkoły podstawowej, wynosiła w gminie średnio 381 dzieci (2016 r. - 383, 2017 r. - 377, 2018 r. - 380, 2019 r. - 389, 2020 r. - 374, 2021 r. - 383), przy czym najmniej było w 2020 r., najwięcej zaś w 2019 r. Z prognoz demograficznych wynika, że w kolejnych czterech latach (tj. od 2022 r. do 2025 r.) liczba uczniów w szkołach podstawowych zamieszkałych na terenie gminy nieznacznie wzrośnie (2022 r. - 386, 2023 r. - 389, 2024 r. - 394, 2025 r. - 403). W ocenie Ministra, powyższe dane pozwalają jednoznacznie stwierdzić, że zmiany liczby dzieci w wieku 7-14 lat w Gminie D. są nieznaczne a w kolejnych latach będzie ich nieznacznie więcej i w związku z tym czynnik demograficzny nie stanowi argumentu przemawiającego za planowaną likwidacją szkoły w B..

W ocenie Ministra, za pozostawieniem jej w obecnym kształcie przemawia również fakt uczęszczania do niej dzieci spoza obwodu. Szkoła w B. jest popularna wśród rodziców uczniów zamieszkałych poza jej obwodem, którzy wybierają ją jako miejsce realizacji obowiązku szkolnego pomimo tego, że nauka odbywa się w niej od lat (tj. od 2012 r.) w klasach łączonych. Z materiału dowodowego wynika, że w roku szkolnym 2022/2023 z ogólnej liczby 45 uczniów 18 mieszka poza obwodem szkoły w B. (tj.40% ogółu). Powyższe jednoznacznie świadczy o zainteresowaniu jej ofertą. Minister podkreślił, że decyzję o wyborze szkoły, do której będzie uczęszczać dziecko każdy rodzic podejmuje autonomicznie, zachowując równocześnie prawo do jej zmiany w każdym czasie trwania obowiązku szkolnego, a Gmina D. otrzymuje subwencję oświatową zarówno na uczniów zamieszkałych w obwodzie szkoły w B., jak i zamieszkałych poza jej obwodem. Fakt, że niektóre dzieci z obwodu likwidowanej szkoły nie uczęszczają do niej nie zwalnia organu prowadzącego z obowiązku zapewnienia dzieciom prawa do pobierania nauki w obwodzie szkoły, w której mieszkają.

Minister zaznaczył, że zgodnie z art. 10 ust. 1 ustawy Prawo oświatowe, za działalność szkoły odpowiada organ prowadzący, do którego zadań należy w szczególności: zapewnienie warunków jej działania, w tym bezpiecznych i higienicznych warunków nauki, wychowania i opieki, wykonywanie remontów obiektów szkolnych oraz zadań inwestycyjnych w tym zakresie, wyposażenie szkoły lub placówki w pomoce dydaktyczne i sprzęt niezbędny do pełnej realizacji programów nauczania, programów wychowawczo-profilaktycznych oraz wykonywania innych zadań statutowych. Dlatego też, w ocenie Ministra, uboższa baza dydaktyczna szkoły nie może stanowić przesłanki przemawiającej za jej likwidacją, ponieważ jej stan i zasoby zależą od decyzji organizacyjno-finansowych gminy. Niewystarczające zaangażowanie organu prowadzącego w tym obszarze dostrzegają również rodzice wskazujący, że szkoła w B. jest pomijana przez organ prowadzący przy podziale funduszy pozyskiwanych w ramach realizowanych programów.

Minister wskazał dalej, że choć sala gimnastyczna w szkole w B. jest stosunkowo nieduża, jednak brak pełnowymiarowej sali gimnastycznej rekompensuje nowoczesne boisko do piłki nożnej ze sztuczną nawierzchnią oraz boisko do gry w piłkę siatkową. Na terenie szkoły funkcjonuje również siłownia zewnętrzna i plac zabaw. Cele kształcenia oraz treści nauczania wychowania fizycznego określa rozporządzenie Ministra Edukacji Narodowej z dnia 14 lutego 2017 r. w sprawie podstawy programowej wychowania przedszkolnego oraz podstawy programowej kształcenia ogólnego dla szkoły podstawowej, w tym dla uczniów z niepełnosprawnością intelektualną w stopniu umiarkowanym lub znacznym, kształcenia ogólnego dla branżowej szkoły I stopnia, kształcenia ogólnego dla szkoły specjalnej przysposabiającej do pracy oraz kształcenia ogólnego dla szkoły policealnej (Dz. U. poz. 356, z późn.zm.). Ww. rozporządzenie stanowi, że wychowanie fizyczne powinno być prowadzone w sali sportowej, w specjalnie przygotowanym pomieszczeniu zastępczym bądź na boisku szkolnym. Wskazano również, że szczególnie istotne są zajęcia ruchowe na zewnątrz budynku szkolnego, w środowisku naturalnym, również w okresie jesienno-zimowym. Z kolei szkoła w miarę możliwości powinna zapewnić urządzenia i sprzęt sportowy niezbędny do zdobycia przez uczniów umiejętności i wiadomości oraz kompetencji społecznych określonych w podstawie programowej kształcenia ogólnego dla szkoły podstawowej. Zgodnie z ww. rozporządzeniem zajęcia wychowania fizycznego mogą być również realizowane w obiektach sportowych znajdujących się w otoczeniu szkoły (np. w halach sportowych). Zatem, jak zauważył Minister, brak pełnowymiarowej sali gimnastycznej, co do zasady, nie oznacza braku możliwości realizacji ww. podstawy programowej wychowania fizycznego.

Ponadto Minister zauważył, że w myśl przepisów rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 3 kwietnia 2019 r. w sprawie ramowych planów nauczania dla publicznych szkół (Dz. U. poz. 639, z późn.zm.), m.in. w klasach IV-VIII szkoły podstawowej obowiązkowe zajęcia wychowania fizycznego mogą być prowadzone w grupie oddziałowej, międzyoddziałowej lub międzyklasowej liczącej nie więcej niż 26 uczniów. W przepisach prawa oświatowego nie określono zatem minimalnej liczby uczniów podczas zajęć wychowania fizycznego (ani żadnych innych obowiązkowych zajęć edukacyjnych określonych w ramowych planach nauczania dla szkoły podstawowej). W ocenie Ministra, większość treści określonych w ww. podstawie programowej wychowania fizycznego jest możliwa do zrealizowania również w przypadku klas/oddziałów o małej liczebności. Natomiast te elementy podstawy programowej, które wymagają większej liczby uczestników, np. gry zespołowe, mogą być realizowane w grupie międzyklasowej. Z uwagi na powyższe, brak pełnowymiarowej sali gimnastycznej nie może stanowić istotnej przesłanki do planowanej likwidacji szkoły w B..

Minister wskazał, że w obwodzie likwidowanej szkoły znajdują się miejscowości: B., B.1, S., U., L., B.2, K.2. Ponieważ szkoła w K. jest oddalona o więcej niż 3 km od miejsca zamieszkania uczniów likwidowanej szkoły (odległość pomiędzy wskazanymi szkołami to ok. 5 km), gmina jest zobowiązana do zorganizowania bezpłatnego transportu i zagwarantowania odpowiedniej opieki podczas przewożenia uczniów szkoły podstawowej. Zgodnie z deklaracją zawartą w uchwale z dnia [...] lipca 2022 r. uczniom likwidowanej szkoły zostanie zapewniony bezpłatny dowóz do szkoły w K.. Nie zmienia to faktu, że po przeprowadzeniu planowanej likwidacji szkoły w B., jej uczniowie zostaną pozbawieni możliwości uczęszczania do szkoły w pobliżu miejsca zamieszkania. Czas, który poświęcą na dojście do punktu zbiorczego, oczekiwanie na autobus, dotarcie do szkoły, a także przebywanie w świetlicy, a następnie powrót do domu, nie zostanie zrekompensowany uczęszczaniem do szkoły zapewniającej lepsze warunki lokalowo-dydaktyczne. A zatem argument wskazujący na to, że bogatsza w wyposażenie i bazę szkoła oddalona od miejsca zamieszkania ucznia jest lepszym rozwiązaniem dla dziecka niż ta, która znajduje się w jego najbliższym otoczeniu, należy – w ocenie Ministra - uznać za bezzasadny.

Minister zauważał, że uchwała z dnia [...] lipca 2022 r. wskazuje, iż uczniom likwidowanej szkoły zapewniono możliwość kontynuacji nauki w szkole w K.. Z akt sprawy wynika też, że gdyby wszyscy uczniowie klas l-\/llI likwidowanej szkoły dołączyli do istniejących już oddziałów szkoły w K., ich liczba nie uległaby zmianie, natomiast zwiększyłaby się liczba uczniów w poszczególnych klasach (kl. 1 - 27 dzieci, kl. 2 - 25, kl. 3 - 21, kl. 4 - 17, kl. 5 - 20, kl. 6 - 22, kl. 7 - 13 i kl. 8 - 23). Nauka nadal odbywałaby się w systemie jednozmianowym.

W ocenie Ministra, stworzenie większych niż dotychczas zespołów klasowych samo w sobie jest rozwiązaniem akceptowalnym i nie stanowi znacznego pogorszenia warunków nauki, wychowania i opieki uczniów likwidowanej szkoły, pominąwszy kwestię wpływu zmiany otoczenia szkolnego na psychikę uczniów nieposiadających odpowiednio ukształtowanych zdolności adaptacyjnych. Stan psychiczny dzieci i młodzieży przez 2 lata pandemii COVID-19 uległ bowiem znacznemu pogorszeniu, a wyniki badania przeprowadzonego wśród specjalistów psychologów i pedagogów dowiodły, że stan psychiczny i emocjonalny dzieci w okresie pandemii uległ pogorszeniu, dlatego też zorganizowana została pomoc udzielana przez psychologów i pedagogów w szkołach.

Minister ocenił także, jak zmienią się warunki lokalowo-dydaktyczne uczniów klas l-VIII szkoły w B. po planowanej likwidacji i kontynuacji dalszego kształcenia w szkole w K.. W dniu [...] lipca 2022 r. Kujawsko-Pomorski Wicekurator Oświaty, starszy wizytator Kuratorium Oświaty w B. Delegatura we W., przedstawiciel organu prowadzącego - Kierownik Centrum Usług Wspólnych oraz dyrektorzy szkół podstawowych funkcjonujących na terenie Gminy D. (tj. w B., w K. i w D.), a także Publicznego Przedszkola "K." w D., wzięli udział w wizji lokalnej przeprowadzonej we wskazanych placówkach. Z informacji zebranych podczas oględzin wynika, że zarówno szkoły, jak i przedszkole zapewniają warunki do realizacji zadań statutowych i podstawy programowej ośmioletniej szkoły podstawowej. Szkoła w B. mieści się w parterowym budynku dysponującym 7 salami lekcyjnymi (w tym: pracownią komputerową z 17 stanowiskami komputerowymi) oraz dwoma zajmowanymi przez oddział zamiejscowy Publicznego Przedszkola "K." w D.. W ostatnich latach został on wyremontowany (z wyjątkiem łazienek). W każdej sali znajdują się tablice interaktywne lub monitory multimedialne. Szkoła posiada także pomoce wykorzystywane do realizacji podstawy programowej, zakupione m.in. w ramach programu "Laboratoria przyszłości". Biblioteka szkolna dysponuje bogatym wyposażeniem (w tym: stanowiskiem komputerowym), natomiast świetlica - między innymi telewizorem i grami dydaktycznymi. W ramach własnych środków w szkole urządzono gabinet pielęgniarki. Wnętrza szkolne są zadbane. Do dyspozycji uczniów przygotowano indywidualne szafki na książki i pomoce. Bazę sportową szkoły stanowi sala do zajęć wychowania fizycznego, nowoczesne boisko do piłki nożnej ze sztuczną nawierzchnią (z 2018 r.), boisko do piłki siatkowej (z 2021 r.). Szkoła posiada także zewnętrzną siłownię oraz plac zabaw. Teren wokół szkoły jest ogrodzony, zadbany i monitorowany. Uczniowie przeznaczonej do likwidacji szkoły uczestniczą w zajęciach rozwijających kompetencje matematyczne i polonistyczne, prowadzonych w ramach SKS, a także w kołach. Nauczyciel języka angielskiego wdraża innowację. Uczniowie biorą też udział w zawodach sportowych i konkursach oraz uczestniczą w wyjazdach i wycieczkach edukacyjnych, a także współpracują z lokalnym Kołem Gospodyń Wiejskich. W roku szkolnym 2022/2023 uczęszcza do niej 45 dzieci uczących się w 8 oddziałach: klasa I – 6 uczniów, klasa II - 11, klasa III - 2, klasa IV - 3, klasa V- 3, klasa VI - 11, klasa VII -2, klasa VIII - 7 uczniów. Zajęcia prowadzone są w systemie klas łączonych (łącznie: 62 godziny tygodniowo) z wyjątkiem klasy VIII. Minister wskazał, że łączenie klas jest rozwiązaniem przewidzianym w obowiązującym prawie, a mianowicie w § 13 ust. 2 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 28 lutego 2019 r. w sprawie szczegółowej organizacji publicznych szkół i publicznych przedszkoli (Dz. U. poz. 502, z późn.zm.). Rozwiązanie polegające na prowadzeniu zajęć systemem klas łączonych, zgodnie z zasadami ustalonymi pow. rozporządzeniem, zwłaszcza jeśli jest akceptowane przez rodziców uczniów (w tym również mieszkających poza obwodem, jak ma to miejsce w przedmiotowej sprawie), umożliwia funkcjonowanie małej szkoły i nie jest przeszkodą w realizacji podstawy programowej (w odniesieniu do szkoły w B. odbywa się od 2012 r.). Jest bowiem korzystniejsze dla uczniów niż proponowana likwidacja małej szkoły. Pozwala przede wszystkim na naukę w niedalekiej odległości od domu rodzinnego, a także umożliwia dzieciom pochodzącym z wiejskich, małolicznych środowisk społecznych, przystosowanie się do stawianych przed nimi zadań szkolnych. W ocenie Ministra, zajęcia edukacyjne w małolicznych oddziałach lub klasach łączonych stwarzają uczniom możliwość współpracy w niewielkich grupach rówieśniczych, a także rywalizacji w grupie uczniów w mieszanym wieku oraz poznanie mechanizmów jej działania, czego dzieci stale przebywające wśród uczniów z tego samego oddziału nie mają szansy tak często doświadczyć. Ponadto przekłada się to na indywidualizację procesu nauczania. Zdaniem Ministra, uczniowie małej, wiejskiej szkoły w B. nie są zatem narażeni na niewłaściwą realizację procesu dydaktycznego z uwagi na małą liczebność klas i związaną z tym konieczność organizacji nauczania w klasach łączonych.

W ocenie Ministra, kameralność szkoły w B. ma szczególne znaczenie zwłaszcza w kontekście organizacji pomocy psychologiczno-pedagogicznej i zaspokajania w tym obszarze potrzeb uczniów. Uczęszcza do niej bowiem dwanaścioro dzieci, które wymagają odpowiedniego wsparcia, podobnie jak i ich rodzice. Wynika to z § 6 ust. 1 pkt. 2 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 9 sierpnia 2017 r. w sprawie zasad organizacji i udzielania pomocy psychologiczno-pedagogicznej w publicznych przedszkolach, szkołach i placówkach (Dz. U. z 2020 r. poz. 1280, z póżn.zm.). W przedmiotowej sprawie, uczniowie mają zapewnioną opiekę/wsparcie nauczycieli, a bliskość domu i częste kontakty nauczycieli z ich rodzicami pozwalają na kontynuację działań terapeutycznych na gruncie domowym.

Minister, podobnie jak Kurator, zauważał, że Gmina D., ograniczając się jedynie do stwierdzenia, że na przestrzeni ostatnich lat wskazana szkoła uzyskuje słabe rezultaty z egzaminu zewnętrznego klas ósmych (na co wskazała zarówno w uzasadnieniu uchwały intencyjnej - s. 3, jak i w zażaleniu - s. 3), uczyniła to jednym z zasadniczych powodów przemawiającym za jej likwidacją. Minister wskazał zatem, że wyniki egzaminu ósmoklasisty w szkole w B. w 2022 r. były najwyższe w gminie, dlatego też brak informacji o tym sprawia, że argumentacja strony jest niezgodna ze stanem faktycznym. Odnosi się to również do stwierdzenia zawartego w uzasadnieniu do uchwały intencyjnej, że program naprawczy wprowadzony przez Kuratorium Oświaty nie rozwiąże wszystkich problemów związanych z procesem dydaktycznym.

Minister wskazał zatem, że Gmina D. była jedną ze stron, która w 2021 r. otrzymała polecenie od Kuratora, aby uzgodnić z dyrektorem szkoły w B. program i harmonogram poprawy efektów kształcenia z języka angielskiego. W wyniku podjętych działań i przy zaangażowaniu się całej społeczności lokalnej w 2022 r. potwierdzona została skuteczność zaproponowanych rozwiązań, ponieważ uczniowie uzyskali najlepsze wyniki w Gminie D., a szkoła w B. z tej okazji otrzymała list gratulacyjny od Kuratora. Tym bardziej więc – jak zauważył Minister - dziwi stanowisko strony, która zdecydowała się umotywować podjęty zamiar likwidacji szkoły w B. niskimi wynikami z egzaminów. Takie działania są demotywujące nie tylko dla nauczycieli, ale i w odniesieniu do uczniów, którzy podjęli wysiłek w kierunku poprawy uzyskiwanych rezultatów. Jest to tym bardziej istotne, że wprowadzony program zaowocował realizacją zamierzonych celów już po roku od wdrożenia, co dobrze rokuje na kolejne lata.

Minister przypomniał przy tym, że podmiotem uprawnionym do oceny efektów kształcenia w danej szkole jest Kurator jako organ sprawujący nadzór pedagogiczny nad szkołami i placówkami na terenie danego województwa. W przypadku stwierdzenia nieprawidłowości dysponuje on instrumentami określonymi w art. 56 ust. 2 i 3 ustawy Prawo oświatowe (w tym: polecenie dyrektorowi szkoły opracowania, w uzgodnieniu z organem prowadzącym, programu i harmonogramu poprawy efektywności kształcenia lub wychowania oraz jego wdrożenie - co zresztą miało miejsce w przedmiotowej sprawie, złożenie wniosku do organu prowadzącego szkołę o odwołanie dyrektora szkoły ze stanowiska). Ocena pracy szkoły - zgodnie z art. 55 ustawy Prawo oświatowe - należy zaś do kompetencji Kuratora w ramach sprawowanego nadzoru pedagogicznego, a nie organu prowadzącego, który nie zwrócił się - przed podjęciem decyzji o zamiarze likwidacji szkoły w B. - o przeprowadzenie kontroli mającej na celu dokonanie oceny przebiegu procesów kształcenia i wychowania oraz efektów działalności dydaktycznej, wychowawczej i opiekuńczej oraz innej działalności statutowej wskazanej szkoły. Dlatego też argumentacja strony, dotycząca wyników nauczania w klasach łączonych oraz pracy nauczycieli, ma jedynie charakter opinii, której – w ocenie Ministra - nie potwierdza materiał dowodowy. Ponadto Minister podkreślił, że niska liczba uczniów, którzy przystąpili do egzaminu, powoduje, że wyniki egzaminu nie mogą być w pełni miarodajnym komponentem oceny jakości pracy szkoły, bowiem w przypadku niskiej liczby zdających indywidualny wynik ucznia ma zbyt duży wpływ na średnią szkoły/klasy.

Z protokołu wizji lokalnej szkoły w K. wynika, że mieści się ona w nowszym - w zestawieniu ze szkołą w B. - budynku, sukcesywnie remontowanym i przestronnym, bardzo dobrze wyposażonym w pomoce dydaktyczne do realizacji podstawy programowej (w tym salą komputerową). Każdy oddział dysponuje odrębną salą dydaktyczną, wyposażoną w sprzęt multimedialny. Uczniowie korzystają również ze świetlicy. Korytarze są szerokie i pozwalają na bezpieczne przemieszczanie. Łazienki uczniowskie zostały wyremontowane, w 2022 r. rozpoczął się remont pomieszczeń przeznaczonych na stołówkę. Zaplecze sportowe stanowi sala gimnastyczna i wielofunkcyjne boisko. Teren wokół szkoły jest zagospodarowany i ogrodzony. W roku szkolnym 2022/2023 uczęszcza do niej 123 uczniów (8 oddziałów). Poszczególne oddziały liczą od 11 do 21 osób (kl. 1 - 21 uczniów, kl. 2 - 14, kl. 3 - 19, kl. 4 - 14, kl. 5 - 17, kl. 6 - 11, kl. 7 - 11, kl. 8 - 16). Poza tym w budynku funkcjonuje "zamiejscowy" oddział przedszkolny Przedszkola Publicznego "K." w D.. Podobnie - jak ma to miejsce w odniesieniu do szkoły w B. - szkoła w K. zapewnia uczniom możliwość realizacji podstaw programowych, choć nauka w niej wiązać się będzie dla uczniów likwidowanej szkoły z koniecznością zmiany dotychczasowego środowiska, co w świetle badań wskazujących na potrzebę stworzenia dzieciom optymalnych warunków kształcenia po długotrwałej pandemii i nauczaniu zdalnym nie jest pożądanym zjawiskiem.

W powyższych okolicznościach Minister podzielił stanowisko Kuratora, że przeniesienie uczniów z B.do szkoły w K. jest niełatwym doświadczeniem (zauważyli to również rodzice, kierując do Kuratora petycje w sprawie planowanej likwidacji). Wiąże się to bowiem nie tylko z potrzebą odnalezienia się w nowych rolach społecznych, w nieznanym otoczeniu, w licznych i zżytych już grupach rówieśniczych, poza dotychczasową grupą kolegów, co skutkuje zachwianiem poczucia bezpieczeństwa.

Minister zaznaczył, że we wniosku złożonym do Kuratora, strona wskazała, że nie ma ekonomicznego ani społeczno-gospodarczego uzasadnienia dalszego funkcjonowania szkoły w B.. W związku z małą liczbą dzieci już w 2012 r. wprowadzono w niej łączenie klas, uzyskując w ten sposób znaczne zmniejszenie wydatków przeznaczanych przez gminę na cele oświatowe. Strona podkreśla jednak, że nie rozwiązało to całościowego problemu funkcjonowania wskazanej szkoły. Jak podkreśla, nie stać jej na finansowanie tej placówki oświatowej, dlatego też kwestie ekonomiczne są jedną z przesłanek przemawiających za jej likwidacją.

Odnosząc się zatem do przedstawionej argumentacji Minister zaznaczył, że subwencja oświatowa na rok 2022 dla gminy wiejskiej D. (5118 tys. zł) zwiększyła się w stosunku do roku 2021 o 718 tys. zł (16,3%) przy wzroście liczby uczniów rzeczywistych o 1,5% oraz wzroście liczby uczniów przeliczeniowych o 9,7%. Z porównania danych dotyczących wydatków bieżących oświatowych w dziale 801 i 854 (z wyłączeniem przedszkoli i dowożenia uczniów) do wydatków bieżących ogółem wynika, że stosunek wydatków bieżących oświatowych do wydatków bieżących ogółem dla gmin w 2021 roku wyniósł 31,7% i był niższy niż w poprzednim roku o 0,2 pkt procentowego. W przypadku porównania wydatków bieżących oświatowych do dochodów bieżących ogółem dla gmin w 2021 roku otrzymujemy udział na poziomie 26,7% i był on niższy niż w roku poprzednim o 1,4 pkt procentowego. W odniesieniu do gminy D. wskaźnik w roku 2021 wyniósł 20,3% i w porównaniu do poprzedniego roku utrzymał się na tym samym poziomie, co oznacza, że dochody bieżące gminy rosną w podobnym tempie co wydatki bieżące w zakresie oświaty.

Minister zaznaczył, że strona przedstawiła również argumenty świadczące o tym, iż koszty ponoszone przez gminę na utrzymanie szkoły w B. w stosunku do liczby uczęszczających do niej uczniów są wyższe w porównaniu z innymi szkołami, które prowadzi. Pomija przy tym, że zakładanie i prowadzenie publicznych szkół podstawowych należy do zadań własnych gmin, a zatem argumenty natury ekonomicznej nie mogą stanowić zasadniczej przesłanki powzięcia zamiaru likwidacji wskazanej szkoły. Głównym bowiem czynnikiem rzutującym na kształt sieci szkół podstawowych na terenie gminy powinna być przede wszystkim korzyść dla mieszkańców, wyrażająca się m.in. poprzez poprawę warunków nauki ich dzieci, dostępność szkoły podstawowej blisko miejsca zamieszkania dziecka, a nie - tak jak w tym przypadku - obniżenie kosztów utrzymania szkół poprzez likwidację małej szkoły wiejskiej. Natomiast różnica w koszcie utrzymania jednego ucznia w poszczególnych szkołach jest rzeczą naturalną. Uwarunkowane jest to bowiem przede wszystkim liczbą uczniów w oddziałach danej szkoły i stałymi kosztami utrzymania budynku, a także wydatkami na wynagrodzenia nauczycieli. Nie można wykluczyć, że po planowanej likwidacji szkoły w B. spodziewane oszczędności mogą okazać się nieporównywalne w stosunku do negatywnych efektów zmiany warunków nauki uczniów likwidowanej szkoły. Zwiększy się liczba uczniów dojeżdżających do szkoły w K., a zatem wzrosną koszty dowozów oraz wynikające z konieczności zapewnienia im opieki osób dorosłych w drodze do i ze szkoły, a także ze względu na organizację dodatkowych zajęć w świetlicy szkolnej podczas oczekiwania dzieci na transport. W związku z powyższym, zdaniem Ministra, wysokość wydatków związanych z kształceniem w przeliczeniu na jednego ucznia szkoły w B., przy uwzględnieniu innych aspektów omówionych wyżej, nie stanowi podstawowej przesłanki do likwidacji szkoły.

Ponadto Minister zauważył, że w części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostek samorządu terytorialnego, zostały zaplanowane dodatkowe środki na pomoc dla gmin w utrzymaniu małych szkół wiejskich. Z "metryczki subwencyjnej" dla Gminy D. na rok 2022 wynika, że Gmina otrzymuje środki w ramach podziału subwencji oświatowej mechanizmem uwzględniającym wagę P3 naliczaną na uczniów szkoły podstawowej, w której liczba uczniów w klasie wynosi średnio do 12 uczniów (tzw. mała szkoła), co ma miejsce w przypadku szkoły w B.. Z budżetu państwa do takich gmin jak Gmina D. przekazywane są większe środki na funkcjonowanie małych szkół wiejskich, a zatem, w ocenie Ministra, w obszarze ekonomii i wsparcia ich funkcjonowania, należy uznać, że planowana likwidacja jest niezasadna.

Minister zauważył także, że podniesione przez stronę argumenty natury ekonomicznej dotyczące przeznaczenia przez gminę środków finansowych na funkcjonowanie szkoły w B., nie mogą stanowić jednej z głównych przesłanek do jej likwidacji. Nie oznacza to braku świadomości tego, jakie są koszty utrzymania szkół, oraz że koszty, zgodnie z obowiązującym prawem, mogą być wyższe niż część oświatowa subwencji ogólnej i dotacje przekazywane gminom na utrzymanie szkół. Jednak pokrywanie wydatków na realizację zadań oświatowych, jako zadania własnego gminy, z innych źródeł niż ww. wymienione, jest prawidłowe. Przepisy ustawy z dnia 27 października 2017 r. o finansowaniu zadań oświatowych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2082) jasno stanowią, że wydatki na zadania oświatowe realizowane są z dochodów gminy, a subwencja oświatowa jest tylko jednym ze źródeł dochodów i nie musi pokrywać całości wydatków ponoszonych z tego tytułu.

Następnie Minister zaznaczył, że przepis art. 55 ust. 2 ustawy Prawo oświatowe, poprzez użycie zwrotu "w szczególności", wskazuje jedynie przykładowe sfery sprawowanego przez Kuratora nadzoru pedagogicznego, ponieważ powinien on ocenić także propozycję zapewnienia uczniom właściwych warunków nauki, wychowania i opieki. Nie sposób równocześnie wnosić, aby - w kwestii sieci szkół - było to zdeterminowane wyłącznie realizacją normatywnego obowiązku zapewnienia dzieciom dowozu do znacznie oddalonych placówek. Brak woli prawodawcy, aby problematykę sieci obwodowych szkół podstawowych - ich rozmieszczenia - pozostawić całkowicie w gestii uznania organów władzy samorządu gminnego, potwierdza ustanowienie procedury obowiązku pozytywnego zaopiniowania takiej sieci przez Kuratora. Logicznym jest, że interes ekonomiczny gminy (jako wspólnoty wszystkich jej mieszkańców) może przemawiać za organizacją jednej lub tylko niewielu placówek oświatowych, przy zagwarantowaniu ustawowego obowiązku dowozu dzieci. Rozwiązanie tego rodzaju może jednak nie służyć dobrze edukacji uczniów objętych obowiązkiem szkolnym, np. wobec zachwiania proporcji pomiędzy czasem, gdy możliwa jest samodzielna ich aktywność oraz przeznaczonym na proces obowiązkowego nauczania - obejmujący także potrzebę dotarcia do szkoły (wyłączony z czasu wolnego). Prowadzić też może do znacznej różnicy, w sytuacji dzieci objętych obowiązkiem szkolnym, zależnie od miejsca zamieszkania (np. ich znaczne uprzywilejowanie w większych miejscowościach). Istotne znaczenie może mieć także zapewnienie wzrastającym w mniejszych społecznościach dzieciom otoczenia optymalnie sprzyjającego procesowi nauczania - także w kontekście uwarunkowań socjologicznych i psychologicznych (np. w sferze poczucia bezpieczeństwa – wobec liczebności zbiorowości uczniów).

Z kolei lokalna specyfika - dostępna baza lokalowa, uwarunkowania terenowe, możliwości finansowe danej gminy itp. - utrudniają sparametryzowanie - w ramach stosownej regulacji normatywnej - konkretnych standardów w danym zakresie. W takiej sytuacji ustawodawca przyjął koncepcję możliwości władczej ingerencji organu reprezentującego władzę państwa (Kurator) w kompetencje gmin, do których należy organizacja nauczania na szczeblu podstawowym. Jednym z instrumentów jest tu potrzeba uzyskania pozytywnej opinii w przypadku zamiaru likwidacji szkoły publicznej (art. 89 ust. 3 zd. 1 ustawy - Prawo oświatowe).

Przeciwko koncepcji, jakoby rolą opiniującego zamiar likwidacji szkoły Kuratora była wyłącznie kontrola, czy spełniono normatywne wymagania zakreślone art. 39 ust. 3 oraz art. 89 ust. 1 ustawy - Prawo oświatowe, przemawiają też względy systemowe. Kontrola samej legalności działania organów samorządu gminnego jest realizowana w odrębnych trybach. Należy więc uznać, że sama ingerencja organu administracji rządowej (w imieniu państwa) w kwestie zasadności likwidacji szkoły - w świetle obowiązującego prawodawstwa – jest dopuszczalna i nie narusza konstytucyjnej zasady samodzielności gmin, w kwestiach należących do ich zadań.

Mając na uwadze powyższe, Minister stwierdził, że uzasadnienie faktyczne postanowienia wydanego przez Kuratora zostało oparte na udowodnionych faktach (np. zawarty w uchwale intencyjnej argument strony wskazujący na słabe wyniki egzaminów - będący jedną z głównych przyczyn planowanej likwidacji - nie znalazł potwierdzenia w rzeczywistości, ponieważ wyniki z egzaminów zewnętrznych uczniów ze szkoły w B. w 2022 r. były najwyższe w gminie; sporządzona przez Ministra analiza odnosząca się do dochodów bieżących gminy w 2022 r. pokazuje, że rosną one w podobnym tempie co wydatki bieżące w zakresie oświaty), dowodach (np. liczba urodzeń dzieci w obwodzie szkoły jest stabilna, a zainteresowanie ofertą szkoły przez uczniów spoza obwodu nie spada - w 2022/2023, jak wspomniano wyżej, stanowią oni 40% ogółu społeczności szkolnej) i przyczynach (np. opinia o wynikach nauczania w klasach łączonych oraz wskazywana przez stronę zła praca nauczycieli nie została oparta na materiale dowodowym po przeprowadzeniu przez Kuratora stosownego postępowania). Minister stwierdził, że zaskarżone postanowienie zawiera uzasadnienie prawne oparte na obowiązujących przepisach Prawa oświatowego. Dlatego też zarzuty strony odnoszące się do tych kwestii nie zasługują na uznanie.

Reasumując, w ocenie Ministra, warunki lokalowe w obydwu szkołach, tj. w B. i K., pozwalają na realizację podstawy programowej. Mimo że wyniki, jakie uzyskali uczniowie na sprawdzianie były w 2022 r. najwyższe w gminie - po wdrożeniu programu efektywności kształcenia - nie należy nadawać im decydującego znaczenia, ponieważ zarówno liczba zdających w 2022 r., jak i w latach poprzednich była niska, a to z kolei sprawia, że indywidualny wynik ucznia ma zbyt duży wpływ na średnią szkoły/klasy. Dlatego też średnie wyniki egzaminów ósmoklasisty nie powinny być rozpatrywane w kontekście zasadności likwidacji wskazanej szkoły. Również inne aspekty, takie jak sytuacja demograficzna, bliskość szkoły od domu rodzinnego i związany z tym brak konieczności codziennych dojazdów, a także spędzanie czasu w świetlicy szkolnej, powinny mieć znaczenie przy podejmowaniu decyzji o zamiarze jej likwidacji. Ponadto znaczny odsetek uczniów zamieszkałych poza jej obwodem wskazuje wyraźnie na potrzebę jej dalszego istnienia. Minister stwierdził też, że trudno zgodzić się z argumentem strony, że planowana likwidacja szkoły w B. może być uzasadniona wyłącznie zmianami demograficznymi i ekonomicznymi. Główną przesłanką organizowania i utrzymania sieci szkół podstawowych na terenie danej jednostki samorządu terytorialnego powinna być przede wszystkim korzyść dla lokalnej społeczności, wyrażająca się m.in. poprzez poprawę warunków nauki dzieci, a nie spodziewane obniżenie kosztów utrzymania szkół. Dodatkowo argument o potrzebie poprawy efektywności nauczania w odniesieniu do szkoły w B. nie znajduje potwierdzenia, a realizacja zajęć w klasach łączonych nie wpływa na jakość nauczania.

W ocenie Ministra, negatywna opinia Kujawsko-Pomorskiego Kuratora Oświaty w przedmiocie zamiaru likwidacji szkoły w B. jest zatem w pełni uzasadniona.

Skargę na postanowienie Ministra złożyła Gmina D., reprezentowana przez Wójta, zarzucając zaskarżonemu postanowieniu naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) art. 7 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie skutkujące niewłaściwym zbadaniem istniejącego stanu faktycznego oraz nieuwzględnieniem interesu społecznego poprzez pominięcie faktu, że za likwidacją Publicznej Szkoły Podstawowej w B. przemawia dobro ucznia i perspektywy demograficzne, pominięcie argumentacji organu prowadzącego dotyczącej kosztów utrzymania szkoły,

2) art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a. poprzez niewyczerpujące rozpatrzenie materiału dowodowego oraz błędną, dowolną ocenę zebranych w sprawie dowodów, co skutkowało niepełnym wyjaśnieniem stanu faktycznego sprawy i wydaniem postanowienia naruszającego interes społeczny oraz słuszny interes obywateli przez nieuwzględnienie tego, że likwidacja Publicznej Szkoły Podstawowej w B. doprowadzi do poprawy warunków nauczania dzieci, które nie będą musiały kontynuować nauki w klasach łączonych lecz wśród rówieśników oraz że Publiczna Szkoła Podstawowa [...] w K. zapewni szeroką dostępność do zróżnicowanych zajęć pozalekcyjnych, a Gmina D. zagwarantuje wszystkim uczniom bezpłatny dowóz wraz z opieką,

3) art. 107 § 3 w związku z art. 126 k.p.a. poprzez sporządzenie uzasadnienia zaskarżonego postanowienia bez wyjaśnienia motywów zajętego stanowiska tj. poprzez brak wyczerpującego uzasadnienia prawnego zaskarżonej negatywnej opinii oraz wskazania, jakie konkretne przepisy prawa stanowią przeszkodę w zaakceptowaniu zamiaru likwidacji Publicznej Szkoły Podstawowej w B..

Zaskarżonemu postanowieniu Gmina D. zarzuciła ponadto naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.;

1) art. 89 ust. 1 ustawy Prawo oświatowe poprzez jego błędną wykładnię, a w konsekwencji błędne przyjęcie, że nie wystąpiły wszystkie przesłanki wymienione w tym przepisie warunkujące wyrażenie pozytywnej opinii co do zamiaru likwidacji szkoły, podczas gdy wszechstronna analiza i ocena okoliczności faktycznych sprawy, z uwzględnieniem również tych, o których mowa w art. 39 ust. 3 ustawy Prawo oświatowe (zapewnienie transportu do szkoły, zapewnienie dzieciom właściwych warunków nauki, wychowania) wskazują, że zostały spełnione wszystkie przesłanki do likwidacji szkoły wymienione w tym przepisie;

2) art. 89 ust. 1 ustawy Prawo oświatowe w związku z art. 171 ust. 1 Konstytucji RP poprzez przekroczenie przyznanych organowi kompetencji w zakresie nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego.

3) art. 89 ust. 1 ustawy Prawo oświatowe w związku z art. 16 ust. 2 i art. 165 Konstytucji RP poprzez przyjęcie, że istniały podstawy do wydania zaskarżonego postanowienia i to w ramach uznania administracyjnego.

Mając na względzie powyższe Wójt Gminy D. wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia oraz orzeczenie co do istoty sprawy tj. wydanie opinii pozytywnej w sprawie likwidacji Publicznej Szkoły Podstawowej w B., ewentualnie uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia Ministra Edukacji i Nauki oraz utrzymanego nim w mocy postanowienia Kujawsko-Pomorskiego Kuratora Oświaty z 7 listopada 2022 r. i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Jednocześnie organ zwrócił się o zasądzenie od Ministra na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonym postanowieniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259, ze zm., dalej: p.p.s.a.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, stosownie do art. 119 pkt 3 oraz art. 120 p.p.s.a., sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Na tej właśnie podstawie w trybie uproszczonym została rozpoznana skarga wniesiona w niniejszej sprawie.

Przeprowadzona przez Sąd kontrola legalności zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia Kujawsko-Pomorskiego Kuratora Oświaty wykazała, że rozstrzygnięcia te naruszają przepisy prawa w stopniu uzasadniającym uwzględnienie skargi.

Jak stanowi art. 16 ust. 2 Konstytucji RP samorząd terytorialny uczestniczy w sprawowaniu władzy publicznej. Przysługującą mu w ramach ustaw istotną część zadań publicznych samorząd wykonuje w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność. Zgodnie z art. 166 Konstytucji RP, zadania publiczne służące zaspokajaniu potrzeb wspólnoty samorządowej są wykonywane przez jednostkę samorządu terytorialnego jako zadania własne. Owa samodzielność w wykonywaniu zadań publicznych oznacza, że organy samorządu terytorialnego podejmują decyzje bez krępowania odgórnymi poleceniami, a więc niezależnie od administracji rządowej. Zauważyć trzeba, że samodzielność jednostek samorządu terytorialnego podlega ochronie sądowej (art. 165 ust. 2 Konstytucji). W myśl art. 171 ust. 1 Konstytucji, działalność samorządu terytorialnego podlega nadzorowi z punktu widzenia legalności. W doktrynie wskazuje się, że dokonywanie kontroli przyjmując kryterium legalności oznacza po pierwsze istnienie podstawy prawnej, umocowania prawnego do jakiejś działalności. Z takiej perspektywy działanie legalne to takie, które zostało dokonane w oparciu o właściwą podstawę prawną. Legalność oznacza jednak również zgodność z obowiązującym prawem. To z kolei oznacza, że legalne jest takie działanie, które nie jest sprzeczne z obowiązującym prawem. (por. J. Piecha, Nadzór wojewody nad działalnością jednostek samorządu terytorialnego w zakresie tworzenia aktów prawa miejscowego. w: D. prawo sprawne rządzenie, pod red. B. Jaworskiej-Dębskiej, Łódź 2015, s. 128)

W okolicznościach rozpoznawanej sprawy istotnymi pozostają zadania z obszaru edukacji. W myśl art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2023 r. poz. 40), zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty należy do zadań własnych gminy. Wśród przykładowego katalogu zadań własnych gminy przepis ten w dalszej części wymienia edukację publiczną (pkt 8). Zgodnie z art. 8 ust. 15 ustawy Prawo oświatowe, do zadań własnych gmin należy m.in. zakładanie i prowadzenie szkół podstawowych. Z obowiązkiem tym wiążą się pozostałe zobowiązania, które przybierają postać odrębnych ustawowych uregulowań związanych z zapewnieniem odpowiednich warunków pracy nauczyciela. W tym zakresie przepis art. 29 ustawy z 26 stycznia 1982 r. Karta Nauczyciela (Dz. U. z 2023 r. poz. 984) w ust. 1 stanowi, że organ prowadzący szkołę obowiązany jest zapewnić szkole podstawowe warunki do realizacji przez nauczyciela zadań dydaktycznych, wychowawczych i opiekuńczych. Warunki te, uwzględniając konieczność realizacji przez szkoły zadań statutowych oraz realizacji przez nauczycieli zadań dydaktycznych, wychowawczych i opiekuńczych, ustala w drodze rozporządzenia Minister właściwy do spraw oświaty i wychowania (art. 29 ust. 3 ustawy Karta Nauczyciela). Dla pełnego obrazu podstawowych unormowań związanych z oświatą i wychowaniem zwrócić należy uwagę na nadzór pedagogiczny, sprawowany nad szkołami podstawowymi przez kuratora oświaty, który realizuje politykę oświatową państwa, a także współdziała z organami jednostek samorządu terytorialnego w tworzeniu i realizowaniu odpowiednio regionalnej i lokalnej polityki oświatowej, zgodnych z polityką oświatową państwa (art. 51 ust. 1 pkt 5 ustawy Prawo oświatowe).

Na powyższym złożonym tle normatywnym, kwestia likwidacji szkoły podstawowej przez prowadzącą ją gminę znajduje swe umocowanie w art. 89 ust. 1 ustawy Prawo oświatowe, w myśl którego szkoła publiczna, z zastrzeżeniem ust. 2, 3 i 14-18, może być zlikwidowana z końcem roku szkolnego przez organ prowadzący szkołę, po zapewnieniu przez ten organ uczniom możliwości kontynuowania nauki w innej szkole publicznej tego samego typu. Przepis ten w dalszej części przewiduje, że organ prowadzący jest zobowiązany, co najmniej na 6 miesięcy przed terminem likwidacji, zawiadomić o zamiarze likwidacji szkoły: rodziców uczniów, a w przypadku uczniów pełnoletnich - tych uczniów, właściwego kuratora oświaty oraz organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego właściwej do prowadzenia szkół danego typu. W ust. 3 zdanie pierwsze ustawodawca przyjął, że szkoła lub placówka publiczna prowadzona przez jednostkę samorządu terytorialnego może zostać zlikwidowana po uzyskaniu pozytywnej opinii kuratora oświaty, a w przypadku publicznej szkoły artystycznej prowadzonej przez jednostkę samorządu terytorialnego - po uzyskaniu pozytywnej opinii ministra właściwego do spraw kultury i ochrony dziedzictwa narodowego. Opinia ta wydawana jest w drodze zaskarżalnego postanowienia (ust. 4).

Orzecznictwo sądów administracyjnych, jak i piśmiennictwo w odniesieniu do charakteru opinii, o której mowa w art. 89 ust. 1 ustawy Prawo oświatowe, nie zawsze było zgodne. Dokonując analizy wypowiedzi w tym zakresie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z 28 stycznia 2021 r., sygn. akt II SA/Wa 1199/20 (ONSAiWSA 2022/3/36) przyjął, że środek w postaci wiążącej, pozytywnej opinii kuratora oświaty ma cechy środka nadzorczego. Pełni niewątpliwie taką funkcję, jako że w istocie opinia kuratora oświaty w sprawie likwidacji szkoły decyduje jednostronnie o skuteczności (ważności) działania organu założycielskiego w tej materii. Z tego też powodu podlega kontroli sądowej na zasadach dotyczących kontroli rozstrzygnięć organu nadzoru (art. 98 ustawy o samorządzie gminnym). Za takim znaczeniem tego środka przemawia także, poza wykładnią systemową - usytuowaniem w ramach rozdziału 10 ustawy o samorządzie gminnym, dotyczącego nadzoru nad działalnością gminną, fakt, że należy do kompetencji organu, który w tym zakresie działa w imieniu wojewody (art. 51 ust. 1 ustawy Prawo oświatowe), a więc organu nadzoru w znaczeniu konstytucyjnym.

Kontynuacją tej oceny była wypowiedź Naczelnego Sądu Administracyjnego, który w wyroku z 5 stycznia 2023 r., sygn. akt III OSK 6388/21 (CBOSA) wskazał, że wiążące dla organu prowadzącego szkołę stanowisko kuratora w sprawie likwidacji szkoły nie może naruszać samodzielności gminy w zakresie wykonywania jej własnych, obowiązkowych zadań publicznych w dziedzinie oświaty, a kurator oświaty jako organ nadzoru wydając opinię na podstawie art. 89 ust. 3 Prawa oświatowego działa wyłącznie według kryterium legalności. W wyroku z 18 lipca 2023 r., sygn. akt III OSK 2498/21 (CBOSA) Naczelny Sąd Administracyjny wskazywał zaś, że nie ma żadnych prawnych przesłanek do dopatrywania się w Prawie oświatowym wyjątków od konstytucyjnego kryterium nadzoru i podstaw do wkraczania przez organy sprawujące nadzór pedagogiczny (co do zasady nad szkołami) w działalność jednostek samorządowych prowadzących szkoły w ramach swoich zadań własnych, głębiej, niż pozwala na to Konstytucja i samorządowe ustawy ustrojowe. W szczególności usprawiedliwieniem takiej ingerencji nie mogą być wyłącznie przepisy typu zadaniowego. Same normy zadaniowe bez norm kompetencyjnych nie mogą być podstawą do podjęcia czynności władczych wobec podmiotów pozostających poza strukturą danej administracji publicznej. Rady gmin, tak jak i organy wykonawcze gmin pozostają poza strukturą rządowej administracji oświatowej. Takim przepisem jest na przykład przywoływany wcześniej art. 51 ust. 1 pkt 5 ustawy oświatowej mówiący o realizowaniu przez kuratora polityki oświatowej państwa. Argumentacja ta pozostaje spójna ze stanowiskiem Trybunału Konstytucyjnego zawartym w wyroku z 8 maja 2002 r. K 29/00 (OTK-A 2002/3/30) na gruncie tożsamego z analizowanym unormowaniem, art. 59 ust. 1 ustawy o systemie oświaty. Zdaniem Trybunału, każdorazowa "negatywna" opinia kuratora w przedmiotowej kwestii musi wskazać podstawę prawną, nakładającą na organ prowadzący szkołę konkretny obowiązek, związany z zapewnieniem uczniom likwidowanej szkoły zrealizowania wszystkich tych uprawnień, które wynikają z norm prawnych zawartych w ustawie o systemie oświaty lub w innych ustawach. Dopiero bowiem niewykonanie lub realna groźba niewykonania takiego konkretnego, wyraźnie wskazanego w ustawie obowiązku, mogłaby prowadzić do odmowy wydania "pozytywnej opinii". W przeciwnym bowiem wypadku, słusznie postawiono by kuratorowi zarzut działania arbitralnego. Trybunał podkreślił zatem, że opinia kuratora ma charakter rozstrzygnięcia celowego i może znajdować uzasadnienie w racjach i w przesłankach zawartych w prawie materialnym. Pod tym względem podlega ona też kontroli sądowej, co oznacza tym samym, że muszą istnieć jej prawne kryteria.

Uwzględniając powyższe Sąd w składzie orzekającym zauważa, że negatywna opinia kuratora w przedmiocie likwidacji szkoły podstawowej, wydawana w oparciu o art. 89 ust. 3 ustawy Prawo oświatowe, może być oparta jedynie na wykazanej sprzeczności decyzji o likwidacji z konkretnymi przepisami ustawowymi. Należy podzielić stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego zawarte w wyroku z 20 października 2022 r., sygn. akt III OSK 5503/21 (CBOSA), że opinię negatywną co do zamiaru likwidacji danej szkoły kurator oświaty może wydać wówczas, gdy uchwała organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego nie spełnia przepisów regulujących np. warunki nauki, dostępność komunikacyjną do szkoły, możliwość kontynuowania nauki w innej szkole. Każdorazowa więc "negatywna opinia" kuratora w kwestii likwidacji szkoły musi wskazać podstawę prawną, nakładającą na organ prowadzący szkołę konkretny obowiązek, związany z zapewnieniem uczniom likwidowanej szkoły zrealizowania wszystkich tych uprawnień, które wynikają z norm prawnych zawartych w ustawie Prawo oświatowe lub w innych ustawach i dopiero niewykonanie lub realna groźba niewykonania takiego konkretnego, wyraźnie wskazanego w ustawie obowiązku, mogłaby prowadzić do odmowy wydania "pozytywnej opinii".

Okoliczności rozpoznawanej sprawy wymagają zauważenia, że Gmina D. wyrażając wolę likwidacji Publicznej Szkoły Podstawowej w B. z końcem roku szkolnego, kierując się treścią art. 89 ust. 1 ustawy Prawo oświatowe, zapewniła uczniom tej szkoły możliwość kontynuowania nauki w Publicznej Szkole Podstawowej w K.. Gwarancja kontynuowania nauki w innej szkole publicznej tego samego typu nie oznacza jednak zapewnienia takich samych, a nawet lepszych warunków dla nauki. Podnoszone zatem argumenty związane z dostępnością bazy sportowej i realizacji podstawy programowej wychowania fizycznego, czy też zapewnieniem warunków dydaktycznych, pozostawały dla wyniku sprawy irrelewantne, aczkolwiek – jak wynika z akt sprawy - warunki zapewnione przez Gminę D. dla uczniów likwidowanej Szkoły w B. są pod wieloma względami lepsze od dotychczasowych. Kameralność szkoły, do którego to przymiotu odwołuje się Minister, jest zaś przy tym określeniem pozaustawowym. Natomiast właściwa realizacja procesu dydaktycznego, w tym wyniki egzaminów zewnętrznych uczniów, pozostaje w zakresie polityki oświatowej kuratora i nie stanowi ustawowej podstawy do negatywnej opinii kuratora oświaty w sprawie likwidacji prowadzonej przez gminę szkoły publicznej. Wśród podstaw dla podjęcia negatywnej opinii nie sposób odnaleźć argumentów natury ekonomicznej. Finanse jednostek samorządu terytorialnego, jak i sposób wykorzystania udzielanych subwencji, czy wreszcie względy demograficzne, nie mogą stać się podstawą dla wyrażenia negatywnej opinii w sprawie likwidacji szkoły.

Istotnym natomiast w tym względzie z punktu widzenia uprawnień uczniów pozostaje, jak wspomniano wcześniej, obowiązek zapewnienia bezpłatnego transportu i opieki podczas przewozu, wynikający z art. 39 ust. 3 ustawy Prawo oświatowe. W tym zakresie Gmina D. podejmując uchwałę o zamiarze likwidacji szkoły w B. obowiązkowi temu sprostała. Projekt organizacji dowozu uczniów z obecnego obwodu Publicznej Szkoły Podstawowej w B. do Publicznej Szkoły Podstawowej w K. odpowiada potrzebom zorganizowania bezpłatnego transportu, umożliwiając wszystkim dzieciom spełnianie obowiązku szkolnego.

Z uwagi na sposób redakcji zaskarżonego postanowienia wyjaśnić trzeba, iż rolą kuratora, czy Ministra – jako organów nadzoru wykonywanego w trybie art. 89 ust. 3 ustawy Prawo oświatowe - nie jest poszukiwanie przesłanek dla utrzymania likwidowanej szkoły, czy polemika z uzasadnieniem uchwały intencyjnej organu stanowiącego w tym zakresie, ile wskazanie ustawowych podstaw dla braku zgody na likwidację szkoły wobec istnienia realnej groźby niewykonania przez jednostkę samorządu terytorialnego konkretnego obowiązku ustalonego ustawą. Jak wskazał tut. Sąd w przywołanym wcześniej wyroku z 28 stycznia 2021 r., spoczywające na gminie obowiązki w zakresie zapewnienia dzieciom i młodzieży prawa do kształcenia się oraz do wychowania i opieki, stosownie do wieku i osiągniętego rozwoju, mają charakter dyrektyw o charakterze ogólnym. Nie można z nich wyprowadzić szczegółowych standardów (poza tymi, o których mowa w art. 39 ust. 2 ustawy Prawo oświatowe), dotyczących zapewnienia warunków realizacji obowiązku szkolnego, nie tylko w zakresie samego nauczania, ale również co do warunków nauczania (lokalowych czy innych), które mogłyby być wykorzystane jako dodatkowe kryteria oceny zasadności decyzji o likwidacji szkoły, połączonej z przeniesieniem nauczania dzieci tej szkoły do innej placówki. Podzielając powyższe spostrzeżenie Sąd w składzie orzekającym uznał, że jako pozaprawne jawią się argumenty Ministra Edukacji i Nauki oraz Kujawsko-Pomorskiego Kuratora Oświaty co do braku negatywnego wpływu łączenia klas na poziom kształcenia, jak również zauważenie, że bliskość domu i częste kontakty nauczycieli z rodzicami pozwalają na kontynuację działań terapeutycznych na gruncie domowym.

Z tych przyczyn Sąd uznał, że podejmując wydane w tej sprawie postanowienia organy naruszyły art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy oraz naruszyły przepis prawa materialnego tj. art. 89 ust. 3 ustawy Prawo oświatowe. Organy nie odniosły się bowiem do znaczących aspektów w sprawie, stąd też ich ocena jest niepełna w świetle obowiązków nałożonych przepisem art. 89 ust. 3 ww. ustawy. Organy nie powołały bowiem naruszeń prawa materialnego uzasadniających negatywną opinię. Nie wykazały też czy, i ewentualnie jakich wymogów przewidzianych w ustawie i odrębnych przepisach nie spełniła skarżąca Gmina, decydując się na likwidację szkoły.

Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a., uchylił zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Kujawsko-Pomorskiego Kuratora Oświaty. O kosztach procesu zawartych w punkcie 2 sentencji wyroku Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a. zasądzając na rzecz skarżącej Gminy kwotę 100 złotych uiszczoną tytułem wpisu od skargi.