Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 1618/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-05-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6532 Sprawy budżetowe jednostek samorządu terytorialnego
Hasła tematyczne: Oświata
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 141 § 4, art. 185 § 1
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Salachna Sędzia NSA Michał Kowalski (spr.) sędzia del. WSA Marek Sachajko Protokolant Michał Mazur po rozpoznaniu w dniu 25 maja 2023 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej A Sp. z o.o. w Ł. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 4 kwietnia 2019 r. sygn. akt I SA/Ol 38/19 w sprawie ze skargi A Sp. z o.o. w Ł. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie z dnia 7 listopada 2018 r. nr SKO.53.929.2018 w przedmiocie ustalenia kwoty dotacji przypadającej do zwrotu do budżetu miasta 1. uchyla zaskarżony wyrok w całości i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie na rzecz A Sp. z o.o. w Ł. 3817 (trzy tysiące osiemset siedemset) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyrokiem z dnia 4 kwietnia 2019 r., sygn. akt I SA/Ol 38/19 na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (aktualnie: Dz. U. 2023 r., poz. 259 – dalej jako p.p.s.a.) oddalił skargę A Sp. z o.o. w Ł. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie z dnia 7 listopada 2018 r.

w przedmiocie ustalenia wysokości dotacji przypadającej do zwrotu z tytułu pobrania jej w nadmiernej wysokości oraz niezgodnie z przeznaczeniem wraz z odsetkami. Sąd I instancji orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

A Sp. z o.o. w Ł. prowadzi Przedszkole Niepubliczne "K" w G. Burmistrz G. decyzją z dnia 13 lipca 2018 r. stwierdził wykorzystanie dotacji niezgodnie z przeznaczeniem polegające na przeznaczeniu dotacji na wynagrodzenie Prezesa Zarządu Spółki R. H. W ocenie organu I instancji, prezes zarządu działał jako przedstawiciel spółki, tj. organu prowadzącego przedszkole, a nie jako zatrudniony przez tę spółkę dyrektor przedszkola.

Utrzymując w mocy powyższą decyzję organu I instancji, SKO w Olsztynie wskazało, że spór w sprawie dotyczy zasadności wydatków poniesionych na wynagrodzenie prezesa zarządu, jako wydatków bieżących z tytułu pełnienia

w okresie od 9 lutego do 31 grudnia 2016 r. funkcji dyrektora przedszkola. Podzielając w tej kwestii stanowisko organu I instancji, organ odwoławczy wskazał na przepis art. 90 ust. 3d pkt 1 lit. a) i b) ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2016 r. poz. 1943 ze zm., dalej jako u.s.o.), w brzmieniu obowiązującym w 2016 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie oddalając zaskarżonym wyrokiem skargę stwierdził, że z wykładni literalnej przepisu art. 90 ust. 3d lit. a) u.s.o. w brzmieniu obowiązującym w 2016 r. wprost wynika, że dotację można wydatkować na wynagrodzenie osoby fizycznej prowadzącej szkołę, przedszkole, inną formę wychowania przedszkolnego lub placówkę, jeżeli odpowiednio pełni funkcję dyrektora szkoły, przedszkola lub placówki albo prowadzi zajęcia w innej formie wychowania przedszkolnego. W stanie faktycznym niniejszej sprawy prezes zarządu nie był dyrektorem przedszkola, skoro statut przedszkola wprost wskazywał, że dyrektorem przedszkola jest organ prowadzący, a więc spółka. Trafnie zdaniem Sądu I instancji, organy w tych okolicznościach podniosły, że czynności dyrektora były wykonywane przez prezesa zarządu działającego jako przedstawiciel spółki, a nie zatrudniony przez tę spółkę dyrektor przedszkola. Bez znaczenia w tym kontekście pozostaje okoliczność, że beneficjent dotacji, pomimo działania w formie spółki z ograniczoną odpowiedzialnością, ma w rzeczywistości charakter jednoosobowy i jest formą prowadzenia działalności gospodarczej przez prezesa zarządu, który jest jedynym udziałowcem beneficjenta i jednocześnie prezesem zarządu.

W skardze kasacyjnej zaskarżano powyższy wyrok w całości wnosząc o jego uchylenie i rozpoznanie skargi ewentualnie o jego uchylenie i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz rozpoznanie sprawy na rozprawie. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

1. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy:

1) przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. w związku z art. 7 i art. 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U z 2018 r., poz. 2096 z późn. zm., dalej jako k.p.a.), art. 80 k.p.a., art. 81a § 1 k.p.a.

i art. 107 § 3 k.p.a. przejawiające się w tym, iż Sąd pierwszej instancji w wyniku niewłaściwej kontroli działalności administracji publicznej nie uwzględnił skargi skarżącej na decyzję wydanej z naruszeniem przepisów polegającym na:

- nie właściwym przeprowadzeniu postępowania dowodowego przez organy

I i II instancji, co uniemożliwiło zebranie i rozpatrzenie całego materiału dowodowego w sposób wyczerpujący pozwalający na uznanie przez WSA w Olsztynie spełniania wymogów wynagrodzenia dyrektora Przedszkola wypłacanego Panu R. H. w zakresie wskazanej przez Sąd I instancji wysokości wynagrodzenia dyrektora Przedszkola,

- przekroczeniu swobodnej oceny dowodów przez co ocena ta przybrała cechy arbitralności. Arbitralność zarówno organu II instancji jak i pierwszej w ocenie dowodów w postaci zeznań świadków i brak oceny na podstawie całokształtu materiału dowodowego w efekcie doprowadziły do błędnego ustalenia przez organy stanu faktycznego w sprawie;

- nierozstrzygnięciu niedających się usunąć wątpliwości co do stanu faktycznego na korzyść skarżącej, co miało istotny wpływ na rozstrzygnięcie

w sprawie i wynik postępowania;

- nie wskazaniu uzasadnienia faktycznego nie uwzględnienia i odmowy wiarygodności i mocy dowodowej zeznań świadków potwierdzających pełnienie przez Pana R. H. funkcji dyrektora Przedszkola, co spowodowało naruszenie prawidłowej konstrukcji uzasadnienia decyzji administracyjnej.

2) przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez:

- nie zawarcie przez Sąd pierwszej instancji podstawy prawnej rozstrzygnięcia w zakresie wysokości kwot wypłaconych tytułem wynagrodzenia dyrektora Przedszkola, która miała być refundowana ze środków publicznych w 2016 roku,

- nie odniesienie się przez Sąd I instancji w uzasadnieniu Wyroku do części zarzutów skargi, a mianowicie zarzutu naruszenia przez organ I i II instancji art. 80 k.p.a. i art. 81 a § 1 k.p.a., co doprowadziło do niezgodności z prawem wyroku.

2. naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię:

1) przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit a p.p.s.a. w związku z art. 90 ust. 3d u.s.o. polegające na uznaniu przez Sąd pierwszej instancji, iż :

a) w stanie faktycznym niniejszej sprawy R. H. nie był dyrektorem Przedszkola, skoro statut przedszkola wprost wskazywał, że dyrektorem przedszkola jest organ prowadzący, a więc spółka. Trafnie zatem organy w tych okolicznościach

podniosły, że czynności dyrektora były wykonywane przez R. H. działającego jako przez przedstawiciela spółki, a nie zatrudnionego przez tę Spółkę dyrektora przedszkola. Bez znaczenia w tym kontekście pozostaje okoliczność,

że beneficjent dotacji, pomimo działania w formie spółki z ograniczoną odpowiedzialnością, ma w rzeczywistości charakter jednoosobowy i jest formą prowadzenia działalności gospodarczej przez R. H., który jest jedynym udziałowcem beneficjenta i jednocześnie prezesem zarządu. spółka z ograniczoną odpowiedzialnością jest odrębnym podmiotem prawa od jej jedynego wspólnika, ma zdolność prawną oraz zdolność do czynności prawnych, a także wyodrębniony majątek. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością działa wprawdzie przez swoje organy, nie oznacza to jednak, że każde działanie osoby fizycznej pełniącej w spółce funkcje organu zarządzającego stanowi działanie spółki, jak też analogicznie

-działanie Spółki nie oznacza działania osoby pełniącej funkcje organu zarządzającego.

b) trafne jest stanowisko organów, że dotacja oświatowa nie może być przeznaczona na wynagrodzenie prezesa i wyłącznego udziałowca spółki będącej organem prowadzącym przedszkole. W stanie faktycznym sprawy należało dokonać rozdzielenia funkcji organu prowadzącego od funkcji dyrektora szkoły. Osoba (funkcja) dyrektora jest częścią składową organizacji przedszkola, a koszty jego wynagrodzenia należą do wydatków bieżących, które można sfinansować z dotacji. Wyraźne rozdzielenie tych zagadnień potwierdzają przepisy ustawy o systemie oświaty, poprzez podział zadań i kompetencji dyrektora i organu prowadzącego. Dlatego też w przedmiotowej sprawie R. H. działał jako przedstawiciel spółki, będącej organem prowadzącym przedszkole, a nie jako zatrudniony przez tę spółkę dyrektor przedszkola. Realizował w okresie od lutego do grudnia 2016 roku obowiązki organu prowadzącego w sferze administracyjnej, zaopatrzeniowej, gospodarczej. Statut przedszkola wprost wskazywał, że dyrektorem przedszkola jest organ prowadzący, a więc w niniejszej sprawie spółka. Działanie osoby prawnej poprzez osoby fizyczne ją reprezentujące jest w dalszym ciągu działaniem osoby prawnej, nie zaś osób fizycznych, gdyż działają one w imieniu i na rzecz tej osoby,

a nie w swoim własnym i są niejako wyrazicielami i realizatorami interesów i woli reprezentowanego podmiotu, a nie swoich.

2) przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit a p.p.s.a. w związku z art. 90 ust. 3d ustawy

z dnia 7 września 1991 roku o systemie oświaty (Dz. U. z 2018 r. poz. 1457 z późn. zm.), art. 124 ust. 3 w związku z art. 236 ust. 2 i 3 oraz art. 44 ust. 3 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2019 r. poz. 869) polegające na uznaniu przez Sąd pierwszej instancji, że:

- możliwe jest kwestionowanie wysokości wynagrodzenia dyrektorów niepublicznych przedszkoli i ustalanie limitu należnego dyrektorowi niepublicznego przedszkola wynagrodzenia wypłacanego z otrzymanej z budżetu j.s.t. dotacji skutkującego uznaniem kwot wypłaconych ponad ustalony limit za dotację wykorzystaną niezgodnie z przeznaczeniem.

Strona przeciwna nie skorzystała z prawa do wniesienia odpowiedzi na skargę kasacyjną.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy.

W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej (podstaw kasacyjnych), chyba że zachodzą przesłanki nieważności postępowania sądowego wymienione w § 2 powołanego artykułu. Takich jednak przesłanek w niniejszej sprawie z urzędu nie odnotowano. Podobnie

w trybie tym nie ujawniono podstaw do odrzucenia skargi ani umorzenia postępowania przed sądem pierwszej instancji, które obligowałyby Naczelny Sąd Administracyjny do wydania postanowienia przewidzianego w art. 189 p.p.s.a. (zob. uchwała NSA z dnia 8 grudnia 2009 r., sygn. akt II GPS 5/09, ONSAiWSA 2010,

Nr 3, poz. 40).

Przystępując do rozważań na tle zarzutów kasacyjnych oraz ich uzasadnienia należy wskazać, że najdalej idącym zarzutem skargi kasacyjnej jest zarzut wskazujący na naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez sporządzenie przez WSA uzasadnienia zaskarżonego wyroku, które nie odpowiada wymogom tego przepisu. W ocenie autora skargi kasacyjnej Sąd I instancji nie wskazał jaki stan faktyczny

i dlaczego WSA przyjął za podstawę orzekania. Nadto Sąd I instancji nie odniósł się do zarzutów podniesionych w skardze, co uniemożliwia kontrolę merytoryczną zaskarżonego wyroku.

Zgodnie z art. 141 § 4 p.p.s.a. uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli

w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego strona skarżąca trafnie zarzuciła Sądowi I instancji naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a., w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Sporządzenie uzasadnienia wyroku niezgodnie z art. 141 § 4 p.p.s.a. usprawiedliwia uchylenie zaskarżonego wyroku wtedy, gdy wydane orzeczenie nie poddaje się kontroli instancyjnej z powodu istotnych braków

w wywodzie prawnym sądu lub w przedstawieniu przyjętego do tego celu stanu faktycznego kontrolowanej sprawy. Za naruszające art. 141 § 4 p.p.s.a. uznaje się bowiem tak dalece wadliwe uzasadnienie, które nie pozwala poznać i zrozumieć motywów, jakimi kierował się sąd podejmując określonej treści rozstrzygnięcie (zob. wyrok NSA z 6 października 2017 r., sygn. akt II GSK 36/16). Skład orzekający Naczelnego Sądu Administracyjnego uznał, że taka właśnie sytuacja wystąpiła w przypadku orzeczenia WSA w Olsztynie.

Po pierwsze należy wskazać, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku stanowi w zasadzie kopię uzasadnienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego

w Olsztynie. Sąd I instancji w zasadzie nie formułuje własnego stanowiska

w sprawie, poza stwierdzeniem, że wysokość miesięcznego wynagrodzenia dyrektora przedszkola, która miała być refundowana ze środków publicznych w 2016 r., tj. 139.700 zł za 11 m-cy, daje kwotę 12.700 zł miesięcznie. Poza tym Sąd wskazuje, że w orzecznictwie sądowym (wyrok WSA w Gliwicach z 18 lipca 2016 r., sygn. akt I SA/Gl 1029/15 oraz wyrok WSA we Wrocławiu z 9 marca 2017 r., sygn. akt III Sa/Wr 15/17) przyjmuje się, że wynagrodzenie dyrektora przedszkola niepublicznego powinno co do zasady odpowiadać wysokości wynagrodzenia dyrektorów samorządowych przedszkoli o podobnej wielkości. Płaca w tej wysokości jest uzasadniona faktem, że odpowiada w zakresie obowiązków pracy tego samego rodzaju. Jednocześnie zdaniem Sądu I instancji powyższych wymogów nie spełnia materiał dowodowy przedstawiony przez stronę skarżącą w niniejszej sprawie. Skarżąca jednakże – na co słusznie zwraca uwagę autor skargi kasacyjnej - nie mogła przedstawić materiału dowodowego w sprawie wysokości kwot wypłaconych tytułem wynagrodzenia ponieważ ich wysokość nie była kwestionowana przez organy pierwszej i drugiej instancji w trakcie postępowania administracyjnego.

Po drugie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie nie dokonał kompleksowej analizy zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego. Dość wspomnieć, że uzasadnienie decyzji organu pierwszej instancji zawiera szereg argumentów przemawiających za wykonywaniem przez skarżącego kasacyjne funkcji dyrektora przedszkola w 2016 r. Znajdują się tam m.in. obszerne zeznania świadków złożone podczas rozprawy administracyjnej, która odbyła się w dniu 25 maja 2018 r. Przykładowo, jedna z przesłuchiwanych osób zeznała, że rozpoczęła współpracę ze spółką w 2016 roku i wówczas przyjmował ją Pan R. H., ówczesny dyrektor przedszkola, który podejmował wszelkie decyzje finansowe, podpisywał dokumenty, przelewy itp. W 2016 r. to Pan R. H. podejmował wszystkie decyzje w sprawach finansowych z racji pełnionej funkcji, natomiast A. K. zaczęła podejmować takie decyzje dopiero od stycznia 2017 r., bo wtedy to ona została dyrektorem. W ocenie świadka w 2016 roku to R. H. był dyrektorem przedszkola i to on był jedyną osobą decyzyjną w tej placówce. Z kolei, pani A. K., jako przedstawiciel strony postępowania okazała następnie trzy przykładowe umowy o pracę zawarte

z pracownikami w 2016 r. oraz trzy przykładowe aneksy do umów o pracę zawarte także w 2016 r. we wszystkich przypadkach na dokumentach widniały podpisy R. H. jako dyrektora, reprezentującego pracodawcę.

Po trzecie w rozpatrywanej sprawie należy rozważyć, jakie znaczenie ma okoliczność, że beneficjent dotacji, pomimo działania w formie spółki z ograniczoną odpowiedzialnością, ma w rzeczywistości charakter jednoosobowy i jest formą prowadzenia działalności gospodarczej przez prezesa zarządu, który jest jedynym udziałowcem beneficjenta i jednocześnie prezesem zarządu.

Co wymaga na gruncie rozpatrywanej sprawy podkreślenia Naczelny Sąd Administracyjny rozpatrując skargę kasacyjną w tej sprawie nie przesądza kwestii pełnienia przez skarżącego, czy też niepełnienia funkcji dyrektora szkoły. Uznaje jednak, że nie została ona kompleksowo wyjaśniona przez Sąd I instancji, który sformułował w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku trudne do zaakceptowania stwierdzenie, zgodnie z którym statut przedszkola wprost wskazywał, że dyrektorem przedszkola jest organ prowadzący, a więc w niniejszej sprawie spółka. Kwestia ta wymaga pogłębionej analizy faktycznej i prawnej, której zabrakło w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. To z kolei, prowadzi do sytuacji, w której NSA w istocie po raz pierwszy miałby rozpatrzeć merytorycznie sprawę, co stanowiłoby naruszenie wynikającej z art. 176 § 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 z zm.) zasady dwuinstancyjności postępowania sądowego. W tym świetle merytoryczne odniesienie się przez Naczelny Sąd Administracyjny do pozostałych zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej należy uznać za przedwczesne, ponieważ w pierwszej kolejności sprawa powinna zostać wyjaśniona przez Sąd I instancji.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.

O kosztach postępowania Sąd postanowił na podstawie art. 203 pkt 1 i art. 200 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a) w zw. z § 2 pkt 6 w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265).