Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 82/24
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-09-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 151 § 1 i 2, art. 156 § 1 pkt 2, art. 16 § 1
journal: Dz.U. 2022 poz 2000
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 134 § 1
journal: Dz.U. 2023 poz 259
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Michał Kowalski (spr.) Sędzia NSA Bogdan Fischer Sędzia del. WSA Marek Sachajko Protokolant asystent sędziego Katarzyna Domańska po rozpoznaniu w dniu 12 września 2024 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Z. Ł. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 sierpnia 2023 r. sygn. akt V SA/Wa 2455/22 w sprawie ze skargi Z. Ł. na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia 9 sierpnia 2022 r. nr 63/2022 w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie przyznania pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Z. Ł. na rzecz Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa 480 (słownie: czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 3 sierpnia 2023 r., sygn. akt V SA/Wa 2455/22 na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (aktualnie: Dz. U. 2024 r., poz. 935 – dalej jako p.p.s.a.) oddalił skargę Z. Ł. na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia 9 sierpnia 2022 r. nr 63/2022 w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie przyznania płatności z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania na rok 2013.

Sąd I instancji orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w Białymstoku wydał w dniu 25 marca 2014 r. odmawiającą przyznania skarżącemu płatności ONW na rok 2013. Przedmiotowa decyzja została doręczona za potwierdzeniem odbioru w dniu 28 marca 2014 r. Od ww. decyzji tej strona wniosła odwołanie do Dyrektora Podlaskiego Oddziału Regionalnego ARiMR w Łomży, który decyzją z dnia 17 czerwca 2014 r. uchylił w całości zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

W wyniku ponownego rozpoznania sprawy Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w Białymstoku wydał w dniu 21 lipca 2014 r. decyzję w sprawie przyznania płatności ONW, mocą której przyznał skarżącemu płatność ONW na rok 2013 w kwocie 14 362,84 zł.

Następnie, postanowieniem z dnia 14 sierpnia 2015 r. Kierownik BP w Białymstoku wznowił z urzędu - na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. 2022 poz. 2000, dalej: k.p.a.) postępowanie administracyjne zakończone decyzją z dnia 21 lipca 2014 r.

Po przekazaniu sprawy do Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w Radomiu zgodnie z właściwością miejscową w dniu 29 czerwca 2016 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w Radomiu wydał decyzję w sprawie przyznania płatności ONW na rok 2013, mocą której przyznał skarżącemu płatność na rok 2013 w wysokości 14 362,84 zł. Decyzja nie została zaskarżona.

Zawiadomieniem z dnia 17 lutego 2021 r. Dyrektor Mazowieckiego Oddziału Regionalnego ARiMR w Warszawie zawiadomił skarżącego, reprezentowanego przez profesjonalnego pełnomocnika, o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika BP w Radomiu z dnia 29 czerwca 2016 r. w sprawie przyznania płatności ONW na rok 2013. Po przeprowadzonym postępowaniu Dyrektor ARiMR wydał w dniu 17 marca 2021 r. na podstawie art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. i art. 158 § 1 k.p.a. - decyzję o stwierdzeniu nieważności decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w Radomiu z dnia 29 czerwca 2016 r.

Rozpoznając odwołanie Prezes ARiMR decyzją z dnia 11 maja 2021 r. uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji - Dyrektorowi Mazowieckiego Oddziału Regionalnego ARiMR w Warszawie. W wyniku ponownego rozpoznania sprawy Dyrektor Mazowieckiego Oddziału Regionalnego ARiMR w Warszawie wydał w dniu 16 czerwca 2021 r. - na podstawie art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a. i art. 158 § 1 K.p.a. - decyzję o stwierdzeniu nieważności decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w Radomiu z dnia 29 czerwca 2016 r.

W wyniku rozpoznania odwołania, Prezes ARiMR, decyzją z dnia 17 sierpnia 2021 r., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Dyrektora Mazowieckiego Oddziału Regionalnego ARiMR w Warszawie z dnia 16 czerwca 2021 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, prawomocnym wyrokiem z dnia 20 stycznia 2022 r. sygn. akt VIII SA/WA 931/21, uchylił zaskarżoną decyzję Prezesa ARiMR z dnia 17 sierpnia 2021 r. w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie przyznania skarżącemu płatności ONW na rok 2013 oraz poprzedzającą ją decyzję Dyrektora Mazowieckiego Oddziału Regionalnego ARiMR w Warszawie z dnia 16 czerwca 2021 r.

W wyniku ponownego rozpoznania sprawy Dyrektor Mazowieckiego Oddziału Regionalnego ARiMR w Warszawie wydał w dniu 7 czerwca 2022 r. - na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w związku z art. 158 § 1 K.p.a. decyzję o stwierdzeniu nieważności decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w Radomiu z dnia 29 czerwca 2016 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając zaskarżonym wyrokiem skargę stwierdził, że po dokonaniu analizy dokumentów będących podstawą wydania decyzji ostatecznej wydanej przez Kierownika BP ARiMR w Radomiu w dniu 29 czerwca 2016 r. oraz przepisów prawa materialnego obowiązujących w dacie jej podjęcia, podzielił ustalenia Prezesa ARiMR dokonane w niniejszej sprawie.

W ocenie WSA prawidłowo zaznaczył Prezes ARiMR w zaskarżonej decyzji, że rozstrzygnięcie Kierownika BP ARiMR w Radomiu nie mieści się w katalogu orzeczeń wymienionych w art. 151 k.p.a., regulujących rodzaje zakończenia postępowania w sprawie wznowienia postepowania. Organ orzekł o istocie sprawy, nie odniósł się natomiast do decyzji dotychczasowej, tj. decyzji Kierownika BP w Białymstoku z dnia 21 lipca 2014 r. w sprawie przyznania skarżącemu płatności ONW na rok 2013.

Sąd pierwszej instancji podzielił stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji wydanej przez Prezesa ARiMR, że wydanie decyzji we wznowionym postępowaniu (decyzji ostatecznej z dnia 29 czerwca 2016 r.), w której osnowie orzeka się tylko o istocie sprawy i nie uchyla się decyzji dotychczasowej (z dnia 21 lipca 2014 r.), stanowi naruszenie art. 151 § 1 k.p.a. w stopniu rażącym. Naruszenie to ma kwalifikowany charakter, jest oczywiste i widoczne gołym okiem.

Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zaskarżona decyzja zawiera wyczerpujące uzasadnienie, spełnia wszystkie elementy wymagane art. 107 § 1 i § 3 k.p.a., dokładnie przedstawia proces kontroli decyzji ostatecznej z 2016 r. pod względem jej legalności. Bezspornie organy orzekające w tej sprawie ustaliły, że decyzja o przyznaniu skarżącemu wsparcia ONW na 2013 r. wydana po wznowieniu postępowania w dniu 29 czerwca 2016 r. dotknięta jest kwalifikowaną wadą prawną w postaci rażącego naruszenia prawa.

W skardze kasacyjnej zaskarżono powyższy wyrok w całości wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz rozpoznanie sprawy na rozprawie. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

1) naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) art. 151 w związku z art. 16 § 1 k.p.a. poprzez oddalenie skargi i brak nieuwzględnienia zasady trwałości decyzji ostatecznej w sytuacji, gdy błędu zawartego w decyzji Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Radomiu o z dnia 29 czerwca 2016 r. związanego z nieprawidłowym oznaczeniem decyzji nie można traktować jako rażącego naruszenia prawa i w świetle zasady wykładni ścisłej przepisów regulujących podstawę stwierdzenia nieważności nie można wykorzystywać przepisu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. do korekcji wszelkich błędów popełnionych przez organ, a jedynie do takich które mają postać kwalifikowaną; naruszenie przepisów prawa nie wywołało skutków niemożliwych do zaakceptowania z punktu widzenia zasad praworządności, gospodarczych bądź społecznych skutków naruszenia, których zaakceptowanie nie jest możliwe, ponieważ właściwą treść rozstrzygnięcia decyzji można ustalić na podstawie przebiegu postępowania wznowieniowego, uzasadnienia decyzji oraz braku wypłaty środków pomimo faktycznego wydania decyzji nazwanej decyzją o przyznaniu płatności, a zatem prymat należało nadać zasadzie trwałości decyzji ostatecznych. Powyższe naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ doprowadziło do utrzymania w mocy decyzji o stwierdzeniu nieważności. Gdyby Sąd I instancji dopatrzył się nieprawidłowości w opisanym wyżej działaniu organu, powinien decyzje organów obu instancji uchylić, a nie oddalić skargę, jak to uczynił;

b) art. 151 w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 151 § 2 k.p.a. w zw. z art. 16 § 1 k.p.a. poprzez oddalenie skargi i zaakceptowanie stanowiska Organu, że decyzja ostateczna wydana przez Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Radomiu w dniu 29 czerwca 2016 r. "rażąco" naruszała prawo, podczas gdy naruszenia organu nie można zakwalifikować jako "rażącego", ponieważ z treści decyzji, z jej uzasadnienia oraz faktu braku wypłaty skarżącemu płatności wynika, że intencją organu było wydanie decyzji w trybie art. 151 § 2 k.p.a.; powyższe naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ doprowadziło do utrzymania w mocy decyzji o stwierdzeniu nieważności. Gdyby Sąd I instancji dopatrzył się nieprawidłowości w opisanym wyżej działaniu organu, powinien decyzje organów obu instancji uchylić, a nie oddalić skargę, jak to uczynił;

c) art. 151 w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 151 § 1 k.p.a. w zw. z art. 16 § 1 k.p.a. poprzez oddalenie skargi i przyjęcie, że decyzja ostateczna wydana przez Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w Radomiu w dniu 29 czerwca 2016 r. rażąco naruszała prawo (art. 151 § 1 k.p.a.), podczas gdy z treści decyzji, z jej uzasadnienia oraz faktu braku wypłaty skarżącemu płatności wynika, że organ nie wydał decyzji rozstrzygającą sprawę co do istotny oraz że intencją organu było wydanie decyzji w trybie art. 151 § 2 k.p.a., a zatem organ nie był zobligowany do uchylenia decyzji Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Białymstoku z dnia 21 lipca 2014 r. o przyznaniu płatności ONW na rok 2013; powyższe naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ doprowadziło do utrzymania w mocy decyzji o stwierdzeniu nieważności. Gdyby Sąd I instancji dopatrzył się nieprawidłowości w opisanym wyżej działaniu organu, powinien decyzje organów obu instancji uchylić, a nie oddalić skargę, jak to uczynił;

2) z ostrożności procesowej, naruszenie przepisów prawa materialnego w postaci niewłaściwego zastosowania art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. przez przyjęcie, za organem pierwszej i drugiej instancji, że decyzja ostateczna wydana przez Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w Radomiu w dniu 29 czerwca 2016 r. rażąco naruszała przepis art. 151 § 1 k.p.a., podczas gdy naruszenia przepisów prawa przez organ nie można zakwalifikować jako rażącego, ponieważ uchybienie nie posiadało takiego przymiotu i nie wywołało skutków niemożliwych do zaakceptowania z punktu widzenia zasad praworządności, gospodarczych bądź społecznych skutków naruszenia, których zaakceptowanie nie jest możliwe, a tym samym nie zostały spełnione przesłanki do zastosowania przepisu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., właściwe zastosowanie przepisu powinno polegać na odmowie jego zastosowania przez Sąd I instancji, z uwagi na brak przesłanek warunkujących jego zastosowanie.

Strona przeciwna w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniosła o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionej podstawy.

W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej (podstaw kasacyjnych), chyba że zachodzą przesłanki nieważności postępowania sądowego wymienione w § 2 powołanego artykułu. Takich jednak przesłanek w niniejszej sprawie z urzędu nie odnotowano. Podobnie w trybie tym nie ujawniono podstaw do odrzucenia skargi ani umorzenia postępowania przed sądem pierwszej instancji, które obligowałyby Naczelny Sąd Administracyjny do wydania postanowienia przewidzianego w art. 189 p.p.s.a. (zob. uchwała NSA z dnia 8 grudnia 2009 r., sygn. akt II GPS 5/09, ONSAiWSA 2010, Nr 3, poz. 40).

Przystępując do rozważań na tle zarzutów kasacyjnych oraz ich uzasadnienia należy w pierwszej kolejności wskazać, że sposób ich sformułowania na gruncie rozpatrywanej sprawy powoduje, że mogą one podlegać łącznej ocenie zarówno w zakresie naruszeń prawa procesowego, jak i materialnego. W gruncie rzeczy sprowadzają się one do kwestionowania stwierdzonego przez organ, a zaakceptowanego w zaskarżonym wyroku stanowiska, zgodnie z którym wydanie decyzji we wznowionym postępowaniu (decyzji ostatecznej z dnia 29 czerwca 2016 r.), w której osnowie orzeka się tylko o istocie sprawy i nie uchyla się decyzji dotychczasowej (z dnia 21 lipca 2014 r.) stanowi naruszenie art. 151 § 1 k.p.a. w rażącym stopniu w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Odnosząc się do tego zagadnienia prawnego Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że w rozpoznawanej sprawie organ we wznowionym postępowaniu (postanowieniem z dnia 14 sierpnia 2015 r.) wydanym na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., tj. w sytuacji wyjścia na jaw nowych okoliczności faktycznych lub nowych dowodów istniejących w dniu wydania decyzji ostatecznej nie znanych organowi, wydał decyzję z dnia 29 czerwca 2016 r., w której po rozpatrzeniu wniosku o przyznanie płatności ONW na rok 2013 przyznał skarżącemu płatności w wysokości 14 362,84 zł. Z analizy zgromadzonego materiału dowodowego nie wynikały bowiem podstawy do stwierdzenia, że w rozpatrywanej sprawie nastąpił sztuczny podział gospodarstwa, co w świetle przepisu art. 30 rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 mogłoby skutkować odmową przyznania skarżącemu wnioskowanych płatności.

Podkreślenia przy tym wymaga, że rozstrzygnięcie Kierownika BP ARiMR w Radomiu nie mieści się w katalogu orzeczeń wymienionych w art. 151 k.p.a., regulujących rodzaje zakończenia postępowania w sprawie wznowienia postepowania. Organ orzekł o istocie sprawy, nie odniósł się natomiast do pozostającej w obrocie prawnym dotychczasowej decyzji Kierownika BP w Białymstoku z dnia 21 lipca 2014 r. w sprawie przyznania skarżącemu płatności w takiej samej wysokości.

Kierownik BP ARiMR w Radomiu w decyzji wydanej we wznowionym postępowaniu z dnia 29 czerwca 2016 r. nie wypowiedział się w zakresie przesłanki uzasadniającej wznowienie postępowania administracyjnego na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Brak istnienia przyczyny wznowieniowej tamuje możliwość badania prawidłowości decyzji ostatecznej, co do której wznowiono postępowanie, ponieważ bez istnienia podstaw do wznowienia postępowania nie jest możliwe wydanie orzeczenia, o którym mowa w art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. Wynika to wprost z brzmienia tego przepisu, zgodnie z którym, organ może uchylić decyzję objętą postępowaniem wznowieniowym, gdy stwierdzi istnienie podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1, art. 145a lub art. 145b i w takim przypadku może dopiero wydać nową decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy. Konieczność zbadania istnienia przesłanek wznowieniowych warunkuje nie tylko możliwość rozstrzygnięcia, o jakim mowa w art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a., ale także o tej z § 2 tegoż artykułu. Wynika to wprost z brzmienia tego przepisu, warunkiem stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa jest także przesądzenie o zaistnieniu przesłanek wznowieniowych. Niedopuszczalne jest orzekanie na podstawie art. 151 § 1 pkt 2 lub § 2 k.p.a. bez zbadania i pozytywnego wyniku weryfikacji przesłanek wznowieniowych.

W decyzji, którą organ wydaje na podstawie art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a., należy zawrzeć rozstrzygnięcie usuwające z obrotu prawnego decyzję opartą o wadliwe ustalenie faktyczne, a następnie wydać nowe rozstrzygnięcie załatwiające sprawę merytorycznie. Podjęcie na podstawie wskazanego przepisu decyzji, w której nie uchyla się dotychczasowej decyzji i orzeka wyłącznie o istocie sprawy stanowi rażące naruszenie prawa.

Sąd podziela stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji wydanej przez Prezesa ARiMR, że wydanie decyzji we wznowionym postępowaniu (decyzji ostatecznej z dnia 29 czerwca 2016 r.), w której osnowie orzeka się tylko o istocie sprawy i nie uchyla się decyzji dotychczasowej (z dnia 21 lipca 2014 r.) stanowi naruszenie art. 151 § 1 k.p.a. w stopniu rażącym. Dodać należy, że skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo to skutki niemożliwe do zaakceptowania w demokratycznym państwie prawa (art. 2 Konstytucji RP). Na marginesie należy dodać, że podnoszony przez autora skargi kasacyjnej argument, zgodnie z którym intencją organu było wydanie decyzji o której mowa w art. 151 § 2 k.p.a. nie może zostać uwzględnione w sytuacji jednoznacznego brzmienia tego przepisu oraz rozstrzygnięcia zawartego w decyzji organu z dnia 29 czerwca 2016 r. co zostało na gruncie rozpatrywanej sprawy prawidłowo ocenione w kategoriach rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w niniejszej prawie w całości podziela stanowisko zawarte w wyroku tego Sądu z dnia 5 kwietnia 2024 r., sygn. akt I GSK 8/24, wydanym w bardzo zbliżonym zakresie przedmiotowym i podmiotowym, choć dotyczącym płatności za 2012 r., w którym stwierdzono, że w decyzji, którą organ wydaje na podstawie art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a., należy zawrzeć rozstrzygnięcie usuwające z obrotu prawnego decyzję opartą o wadliwe ustalenie faktyczne, a następnie wydać nowe rozstrzygnięcie załatwiające sprawę merytorycznie. Podjęcie na podstawie wskazanego przepisu decyzji, w której nie uchyla się dotychczasowej decyzji i orzeka wyłącznie o istocie sprawy stanowi rażące naruszenie prawa (por. orzeczenia.nsa.gov.pl).

W tym świetle nie stwierdzono zasadności zarzutów naruszenia przepisów proceduralnych w postaci art. 151 p.p.s.a., art. 134 § 1 p.p.s.a., art. 151 § 1 i 2 k.p.a. oraz art. 16 § 1 k.p.a., a także podniesionego w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia prawa materialnego w postaci art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Stąd na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji wyroku.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a. w związku z art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r. poz. 1935).