Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 276/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-06-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6239 Inne o symbolu podstawowym 623
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Inspektor Jakości Handlowej Artykułów Rolno  Spożywczych
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 3 pkt 4, art. 17 ust. 1 pkt 1 lit. b, art. 40a ust. 1 pkt 3
journal: Dz.U. 2018 poz 2164
law: Ustawa z dnia 21 grudnia 2000 r. o jakości handlowej artykułów rolno-spożywczych - teskt jedn.
article: art. 141 par. 4
journal: Dz.U. 2023 poz 259
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Gabriela Jyż Sędzia NSA Dorota Dąbek Sędzia NSA Cezary Pryca (spr.) Protokolant Konrad Piasecki po rozpoznaniu w dniu 6 czerwca 2023 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Głównego Inspektora Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 31 października 2019 r. sygn. akt VI SA/Wa 1111/19 w sprawie ze skargi A. Sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Głównego Inspektora Jakości Handlowej Artykułów Rolno- Spożywczych z dnia [...] marca 2019 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za wprowadzenie do obrotu artykułu rolno-spożywczego niespełniającego wymagań jakości handlowej 1. uchyla zaskarżony wyrok; 2. oddala skargę; 3. zasądza od A. Sp. z o.o. z siedzibą w W. na rzecz Głównego Inspektora Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych 1.675 (jeden tysiąc sześćset siedemdziesiąt pięć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

I

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 31 października 2019 r., sygn. akt VI SA/Wa 1111/19, działając na podstawie ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie: tekst jedn. Dz. U. z 2023 r. poz. 259; dalej jako: "p.p.s.a.") w sprawie ze skargi A. Sp. z o.o. Sp. k. z siedzibą w W. (dalej: "skarżąca") na decyzję Głównego Inspektora Jakości Handlowej Artykułów Rolno - Spożywczych z dnia [...] marca 2019 r. w przedmiocie kary pieniężnej uchylił zaskarżoną decyzję oraz zasądził na rzecz skarżącej zwrot kosztów postępowania.

W dniach 24 maja i 13 lipca 2018 r. inspektorzy Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych przeprowadzili kontrolę u skarżącej w zakresie jakości handlowej artykułów rolno-spożywczych przywożonych z zagranicy. W trakcie działań kontrolnych, w celu oceny oznakowania oraz wykonania badań fizykochemicznych i organoleptycznych, pobrano próbki reprezentujące partię artykułu rolno-spożywczego ciastko strudel czekolada z borówką. Przeprowadzone badania laboratoryjne w Laboratorium Specjalistycznym Głównego Inspektora Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych w Kielcach wykazały w partii ciastko strudel czekolada z borówką niespełnienie wymagań określonych w Specyfikacji jakościowej [...] for [...] z września 2016 r. ze względu na zawyżoną wilgotność o 1,8% oraz zawyżoną zawartość tłuszczu całkowitego ogółem o 3,9 g/100 g. Wynik badania wilgotności wynosił 14,3 ± 0,3 %, przy deklaracji max 12,5%, zaś wynik badania zawartości tłuszczu całkowitego ogółem: 10,8 ± 0,4 %, przy deklaracji 6,9 ± 1,5 g/100 g.

W dniu [...] lipca 2018 r. Małopolski Wojewódzki Inspektor Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych wydał decyzję zakazującą wprowadzania przedmiotowej partii do obrotu. Decyzja ta stała się ostateczna w dniu [...] lipca 2018 r.

Mając na uwadze powyższe organ pierwszej instancji wszczął z urzędu postępowanie w sprawie wymierzenia skarżącej spółce kary pieniężnej za wprowadzenie do obrotu artykułu rolno-spożywczego niespełniającego wymagań w zakresie jakości handlowej określonych w przepisach ustawy o jakości handlowej.

Decyzją Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych z dnia [...] grudnia 2018 r. wymierzono skarżącej za wprowadzenie do obrotu artykułu rolno-spożywczego niespełniającego wymagań jakości handlowej określonych w przepisach ustawy o jakości handlowej karę pieniężną w wysokości 5000 zł.

Na skutek odwołania strony od powyższej decyzji organu pierwszej instancji, Główny Inspektor Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych decyzją z dnia [...] marca 2019 r. utrzymał ją w mocy.

Skargę na decyzję organu odwoławczego wniosła skarżąca spółka. Sąd pierwszej instancji uchylił zaskarżoną decyzję oraz zasądził na rzecz skarżącej zwrot kosztów postępowania. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że w art. 10 ustawy z dnia 21 grudnia 2000 r. o jakości handlowej artykułów rolno-spożywczych (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r. poz. 2164 ze zm.; dalej jako: "u.j.h.") wprowadzone zostały warunki dopuszczenia do obrotu artykułów rolno-spożywczych przywożonych spoza Unii Europejskiej. W ust.1 art.10 u.j.h. wskazano, iż artykuły rolno-spożywcze przywożone z państw niebędących członkami Unii Europejskiej, z wyłączeniem państw członkowskich Europejskiego Porozumienia o Wolnym Handlu (EFTA) - stron umowy o Europejskim Obszarze Gospodarczym, mogą być dopuszczone do obrotu w rozumieniu przepisów prawa celnego, pod warunkiem przeprowadzenia kontroli jakości handlowej przez organ Inspekcji Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych. W przypadku wydania przez organ Inspekcji Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych decyzji o zakazie wprowadzenia artykułu rolno-spożywczego do obrotu, o której mowa w art. 30 ust. 1, organ celny odmawia przyjęcia zgłoszenia celnego, chyba że przepisy odrębne stanowią inaczej (art.10 ust.2 ).

Mając na uwadze powyższe Sąd wyjaśnił, iż w przypadku towarów importowanych na obszar Unii Europejskiej, decyzja o wprowadzeniu towaru do obrotu, należy do organu Inspekcji Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych, która w przypadku stwierdzenia w trakcie kontroli, niewłaściwej jakości handlowej importowanych towarów wydaje decyzję, zakazującą wprowadzenia artykułu rolno-spożywczego do obrotu. Konsekwencją wydania tej decyzji, jest również to, że organ celny odmawia przyjęcia zgłoszenia celnego i towar nie zostaje dopuszczony do obrotu na terenie Unii Europejskiej. Z art.10 u.j.h. wynika, iż kontrola towaru importowanego, jest warunkiem dopuszczenia towaru do obrotu. Zdaniem Sądu w przypadku towarów sprowadzanych spoza Wspólnoty, importer w każdym przypadku zobowiązany jest więc po przywozie towaru do Polski, zgłosić towar do kontroli jakości handlowej i jeżeli wynik kontroli przeprowadzonej przez Inspektora Kontroli Jakości Handlowej jest dla niego negatywny, zobowiązany jest, zastosować się do decyzji o zakazie wprowadzenia towaru do obrotu, o ile takowa zostanie wydana. Decyzja o wprowadzeniu towaru do obrotu, nie należy więc do importera, który może jedynie przejawiać zamiar wprowadzenia danego towaru do obrotu, podlegającego kontroli i ocenie organu kontrolnego. Procedura ta nie dotyczy towarów unijnych. Przedsiębiorcy biorący udział w obrocie wspólnotowym sami decydują o wprowadzeniu artykułów rolno-spożywczych do obrotu, ponosząc ewentualne konsekwencje, w przypadku kontroli ex post przez organ Inspekcji Jakości Handlowej. W związku z tym za zasadne Sąd uznał zarzuty skargi dotyczące błędnej wykładni i niewłaściwego zastosowania w sprawie art.40 a ust.1 pkt 3 u.j.h.

Sąd stanął na takim stanowisku, także mając na uwadze istotę sankcji administracyjnej oraz to, że wszelkie sankcje administracyjne zgodnie z ugruntowanymi poglądami wyrażanymi w piśmiennictwie i w orzecznictwie, należy interpretować ściśle, zgodnie z wykładnią językową przepisów je regulujących. Wymierzona natomiast skarżącej w decyzji organu kara administracyjna, w związku z wydaną wcześniej, na podstawie art. 30 ust. 1 u.j.h., decyzją zakazującą wprowadzenia artykułów rolno-spożywczych do obrotu, nie została wymieniona w art. 40a u.j.h., a zachowanie strony i okoliczności stanu faktycznego sprawy, nie dawały podstaw, wbrew twierdzeniom organu, do zastosowania w sprawie art. 40a ust.1 pkt 3 u.j.h.

Ponadto Sąd nie znalazł podstaw do stwierdzenia nieważności zaskarżonych w sprawie decyzji w rozumieniu art.156 k.p.a., bowiem samo wydanie decyzji na podstawie art. 30 ust. 1 u.j.h. nie wyklucza nałożenia kary administracyjnej, o której mowa w art. 40a u.j.h. np. w przypadku nie zastosowania się importera do wydanego przez organ zakazu wprowadzenia towaru do obrotu.

II

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Głównego Inspektora Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych, zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu wyrokowi organ zarzucił:

1) na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. naruszenie:

a) art. 10 ust. 1 i art. 40a ust. 1 pkt 3 u.j.h., w związku z art. 8 ust. 1 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1169/2011 z dnia 25 października 2011 r. w sprawie przekazywania konsumentom informacji na temat żywności, zmiany rozporządzeń Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 1924/2006 i (WE) nr 1925/2006 oraz uchylenia dyrektywy Komisji 87/250/EWG, dyrektywy Rady 90/496/EWG, dyrektywy Komisji 1999/10/WE, dyrektywy 2000/13/WE Parlamentu Europejskiego i Rady, dyrektyw Komisji 2002/67/WE i 2008/5/WE oraz rozporządzenia Komisji (WE) nr 608/2004 (Dz. U. L 304/18 z 22 listopada 2011, str. 18 ze zm.; dalej jako: "rozporządzenie (UE) Nr 1169/2011") w związku z art. 2 ust. 1 lit. a oraz art. 8 ust. 3 i 5 rozporządzenia (UE) nr 1169/2011, w związku z art. 3 pkt 4-5 i 9, art. 4 ust. 1 i art. 30 ust. 1 u.j.h., w związku z art. 3 pkt 8 rozporządzenia (WE) Nr 178/2002 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 28 stycznia 2002 r. ustanawiającego ogólne zasady i wymagania prawa żywnościowego, powołującego Europejski Urząd ds. Bezpieczeństwa Żywności oraz ustanawiającego procedury w zakresie bezpieczeństwa żywności (Dz. Urz. WE L 31 z 01.02.2002, str. 1, ze zm.; Dz. Urz. Polskie wydanie specjalne, rozdz. 15, t. 6, str. 463, ze zm.; dalej jako: "rozporządzenia (WE) Nr 178/2002"), poprzez błędną ich wykładnię, w szczególności przyjęcie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, że z wprowadzeniem do obrotu w rozumieniu przepisów prawa żywnościowego nie mamy do czynienia w sytuacji kiedy w stosunku do importera danego środka spożywczego została wydana decyla z art. 30 ust. 1 u.j.h., kiedy ze wskazanych przepisów jednoznacznie wynika, że:

• każdy podmiot posiadający żywność lub pasze w celu sprzedaży, z uwzględnieniem oferowania do sprzedaży lub innej formy dysponowania, bezpłatnego lub nie oraz każdy kto dokonuje sprzedaży, dystrybucji i innej formy dysponowania, odpowiada za spełnianie wymagań jakości handlowej, w tym w zakresie znakowania, przez artykuły rolno-spożywcze, którymi dysponuje, niezależnie czy jest to dysponowanie w imieniu własnym, czy na rzecz podmiotu trzeciego, w konsekwencji czego możliwe jest uznanie, że z wprowadzeniem do obrotu w rozumieniu prawa żywnościowego mamy do czynienia także w sytuacji kiedy w stosunku do importera danego środka spożywczego została wydana decyzja z art. 30 ust. 1 u.j.h. i produkt nie został dopuszczony do obrotu w rozumieniu przepisów prawa celnego;

• możliwe jest wydanie w stosunku do takiego podmiotu działającego na rynku spożywczym (importera), decyzji w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej za wprowadzenie do obrotu artykułów rolno-spożywczych niespełniających wymagań jakości handlowej, o których mowa w art. 40a ust. 1 pkt 3 u.j.h., także w sytuacji, kiedy w stosunku do importera danego środka spożywczego została wydana decyzja z art. 30 ust. 1 u.j.h. i produkt nie został dopuszczony do obrotu w rozumieniu przepisów prawa celnego;

b) art. 10 ust. 1 i art. 40a ust. 1 pkt 3 u.j.h. w związku z art. 8 ust. 1 rozporządzenia (UE) Nr 1169/2011 w związku z art. 2 ust. 1 lit. a oraz art. 8 ust. 3 i 5 rozporządzenia (UE) Nr 1169/2011, w związku z art. 3 pkt 4-5 i 9, art. 4 ust. 1 i art. 30 ust. 1 u.j.h., w związku z art. 3 pkt 8 rozporządzenia (WE) Nr 178/2002, poprzez błędną ich wykładnię, w szczególności przyjęcie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, że "wprowadzenie do obrotu" w rozumieniu przepisów prawa żywnościowego (art. 40a ust, 1 pkt 3 u.j.h.) jest pojęciem tożsamym z "dopuszczeniem do obrotu w rozumieniu przepisów prawa celnego", o którym mowa w art. art. 10 ust. 1 u.j.h., kiedy ze wskazanych przepisów jednoznacznie wynika, że:

• "dopuszczenie do obrotu w rozumieniu przepisów prawa celnego" jest pojęciowo różne od "wprowadzenie do obrotu" w rozumieniu przepisów prawa żywnościowego, gdzie z wprowadzaniem do obrotu mamy co czynienia w każdym przypadku posiadania żywności lub pasze w celu sprzedaży, z uwzględnieniem oferowania do sprzedaży lub innej formy dysponowania, bezpłatnego lub nie oraz że każdy kto dokonuje sprzedaży, dystrybucji i innej formy dysponowania, odpowiada za spełnianie wymagań jakości handlowej, w tym w zakresie znakowania, przez artykuły rolno-spożywcze, którymi dysponuje, niezależnie czy jest to dysponowanie w imieniu własnym, czy na rzecz podmiotu trzeciego, w konsekwencji czego możliwe jest uznanie, że z wprowadzeniem do obrotu w rozumieniu prawa żywnościowego mamy do czynienia także w sytuacji kiedy w stosunku do importera danego środka spożywczego została wydana decyzja z art. 30 ust. 1 u.j.h. i produkt nie został dopuszczony do obrotu w rozumieniu przepisów prawa celnego i możliwe jest wydanie w stosunku do takiego podmiotu działającego na rynku spożywczym (importera), decyzji w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej za wprowadzenie do obrotu artykułów rolno-spożywczych niespełniających wymagań jakości handlowej, o których mowa w art. 40a ust. 1 pkt 3 u.j.h. także w sytuacji kiedy w stosunku do importera danego środka spożywczego została wydana decyzja z art. 30 ust. 1 u.j.h. i produkt nie został dopuszczony do obrotu w rozumieniu przepisów prawa celnego;

c) art. 10 ust. ł i art. 40a ust. 1 pkt 3 u.j.h. w związku z art. 2 i art. 32 ust. 1-2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, w związku z art. 8 ust. 1 rozporządzenia (UE) nr 1169/2011 w związku z art. 2 ust. 1 lit. a oraz art. 8 ust. 3 i 5 rozporządzenia (UE) nr 1169/2011, w związku z art. 3 pkt 4-5 i 9, art. 4 ust. 1 i art. 30 ust. 1 u.j.h., w związku z art. 3 pkt 8 rozporządzenia Nr 178/2002 poprzez błędną ich wykładnię, w szczególności przyjęcie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, że wydanie w stosunku do importera decyzji, o której mowa w art. 30 ust. 1 u.j.h. uniemożliwia zastosowanie kary pieniężnej, o której mowa w art. 40 a ust. 1 pkt 3 tej ustawy, co powodowałoby naruszenie konstytucyjnej zasady równych praw dla wszystkich podmiotów w przypadku stwierdzenia niewłaściwej jakości handlowej kontrolowanych artykułów rolno-spożywczych, tj. nieuzasadnione uprzywilejowanie importerów artykułów rolno-spożywczych w stosunku do producentów artykułów rolno-spożywczych z obszaru Unii Europejskiej, gdzie po wydaniu decyzji o zakazie wprowadzenia do obrotu artykułów niespełniających wymagań jakości handlowej organ kontrolny ma obowiązek wydać decyzję w sprawie wymierzenia kary pieniężnej za wprowadzenie do obrotu artykułów niespełniających wymagań jakości handlowej, o której mowa w art. 40a ust. 1 pkt 3 u.j.h.;

2) na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenie:

a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w związku art. 3 § 1 p.p.s.a. oraz w związku z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 2167; dalej jako: "p.u.s.a.") poprzez naruszenie zasady, że kontrola sądowa działalności administracji sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, a także polegający na błędnym zastosowaniu przez WSA art. 145 § 1 pkt 1 lit, a p.p.s.a. i uchyleniu zaskarżonej decyzji Głównego Inspektora Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych, pomimo braku przesłanki naruszenia prawa materialnego mającego wpływ na wynik sprawy, braku naruszenia prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, braku innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ zalecenia pokontrolne organu zostały wydane zgodnie z przepisami prawa;

b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w związku art. 40a ust. 1 pkt 3 u.j.h. oraz w związku z art. 6, art. 77 i art. 80 k.p.a. przez błędne zastosowanie i uwzględnienie skargi, mimo, że organ wydający zalecenia pokontrolne nie naruszył przepisów postępowania w istotny sposób wpływający na wynik sprawy;

c) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w związku z art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku art. 3 § 1 p.p.s.a. oraz w związku z art. 1 § 1 i 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych, poprzez naruszenie zasady, że kontrola sądowa działalności administracji sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, a także przez brak wskazania, które przepisy obowiązującego powszechnie prawa zostały przez organ administracji naruszone;

d) art. 141 § 4 p.p.s.a., które nastąpiło przez niezawarcie w uzasadnieniu wyroku prawidłowej podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz niewyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia, a także przez umieszczenie w uzasadnieniu sprzecznych z prawem i z logiką wskazań co do dalszego postępowania, jak również brak w uzasadnieniu wyroku przyjętego przez Sąd stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia, a które to naruszenia miały istotny wpływ na wynik sprawy;

e) art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku art. 3 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 1 § 1 i 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych, poprzez naruszenie zasady, że kontrola sądowa działalności administracji sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, a także przez przyjęcie przez Sąd ustaleń stanu faktycznego niezgodnego ze stanem rzeczywistym, poprzez uznanie, że skarżąca nie wprowadziła do obrotu artykułów rolno- spożywczych, jeżeli w stosunku do niej została wydana decyzja z art. 30 ust. 1 u.j.h. i produkt nie został dopuszczony do obrotu w rozumieniu przepisów prawa celnego.

Mając na uwadze powyższe organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie na rzecz Głównego Inspektora Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych kosztów postępowania według norm przepisanych. Organ wniósł o rozpoznanie sprawy na rozprawie.

III

Strona skarżąca złożyła pismo w odpowiedzi na skargę kasacyjną, w którym wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej, sprostowanie firmy strony skarżącej w wyroku WSA w Warszawie oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego dla strony skarżącej od organu.

IV

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna jest zasadna i skutkuje uchyleniem zaskarżonego wyroku oraz oddaleniem skargi.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi - zgodnie z art. 174 p.p.s.a. - może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) albo naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą i nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich ani w inny sposób korygować.

W skardze kasacyjnej podniesiono zarzuty dotyczące naruszenia zarówno przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, jak i przepisów prawa materialnego.

Z akt sprawy wynika, że spór prawny w rozpatrywanej sprawie dotyczył oceny prawidłowości stanowiska Sądu pierwszej instancji, który kontrolując zgodność z prawem decyzji Głównego Inspektora Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych w przedmiocie kary pieniężnej za wprowadzenie do obrotu artykułu rolno-spożywczego nie spełniającego wymagań jakości handlowej określonych w przepisach o jakości handlowej stwierdził, że decyzja ta nie jest zgodna z prawem, co uzasadniało, w oparciu o treść przepisu art.145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a., uchylenie zaskarżonej decyzji. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że odmienna procedura dopuszczenia do obrotu artykułów rolno-spożywczych, sprowadzanych spoza obszaru Unii Europejskiej powoduje, iż art. 40a u.j.h. w ustalonym stanie faktycznym, nie ma zastosowania. Ponadto zdaniem Sądu pierwszej instancji organ nie wykazał jakiego naruszenia prawa dopuściła się skarżąca spółka, które to naruszenie prawa uzasadniałoby nałożenie kary pieniężnej, skoro skarżąca zastosowała się do decyzji zakazującej wprowadzenia towaru do obrotu.

W rozpoznawanej sprawie poza sporem pozostaje okoliczność, że artykuł rolno-spożywczy w postaci partii ciastka strudel czekolada z borówką nie spełniał wymagań określonych w Specyfikacji jakościowej [...] for [...] z dnia 09.2016 roku ze względu na: zawyżoną wilgotność o 1,8%, zawyżoną zawartość tłuszczu całkowitego ogółem o 3,9 g/100g. Również poza sporem pozostaje okoliczność, że importerem wskazanego wyżej produktu rolno-spożywczego była skarżąca spółka. Następnie bezspornym jest, że wskazany produkt rolno-spożywczy znalazł się na terytorium Rzeczpospolitej Polskiej na skutek importu z kraju nienależącego do Unii Europejskiej (S.), a zakwestionowana partia towaru znajdowała się w magazynie wyrobów gotowych, który należał do skarżącej spółki, z przeznaczeniem do sprzedaży. W dniu [...] lipca 2018 r. w stosunku do spornej partii WIJHARS wydał decyzję zakazującą wprowadzenia wymienionej wyżej partii towaru do obrotu. Decyzja ta stała się ostateczna w dniu [...] lipca 2018 r.

Zdaniem skarżącej spółki oraz Sądu pierwszej instancji wydanie decyzji z dnia [...] lipca 2018 r. zakazującej wprowadzenia spornej partii artykułu rolno-spożywczego do obrotu i pozostawanie tej partii towaru w magazynie skarżącej spółki, a w dalszej konsekwencji zwrot partii towaru do S. wskazuje, że niespełniający wymagań jakościowych produkt rolno-spożywczy nie został wprowadzony do obrotu, a tym samym nie było podstaw do zastosowania wobec skarżącej spółki sankcji administracyjnej, o której mowa w art. 40a ust.1 pkt 3 u.j.h.

W związku z powyższym należy podkreślić, że w prawie żywnościowym odpowiedzialność ponoszą podmioty będące uczestnikami łańcucha żywnościowego.

Stosownie do treści art. 17 ust.1 rozporządzenia (WE) nr 178/2002, podmioty prowadzące przedsiębiorstwo spożywcze i podmioty działające na rynku pasz zapewniają, na wszystkich etapach produkcji, przetwarzania i dystrybucji w przedsiębiorstwach będących pod ich kontrolą, zgodność tej żywności lub pasz z wymogami prawa żywnościowego właściwymi dla ich działalności i kontrolowanie przestrzegania tych wymogów (ust. 1). Państwa członkowskie wprowadzają w życie prawo żywnościowe oraz monitorują i kontrolują przestrzeganie przez podmioty prowadzące przedsiębiorstwo spożywcze i podmioty działające na rynku pasz odpowiednich wymogów prawa żywnościowego na wszystkich etapach produkcji, przetwarzania i dystrybucji. W tym celu Państwa Członkowskie zachowują system oficjalnych kontroli i innych działań stosownych do okoliczności, z uwzględnieniem informowania opinii publicznej o bezpieczeństwie i ryzyku związanym z żywnością i paszami, nadzorem nad bezpieczeństwem żywności i pasz oraz innych działaniach monitorujących, obejmujących wszystkie etapy produkcji, przetwarzania i dystrybucji. Państwa Członkowskie ustanawiają również zasady dotyczące środków i kar mających zastosowanie w przypadku naruszenia prawa żywnościowego i paszowego. Ustanowione środki i kary powinny być skuteczne, proporcjonalne i odstraszające (ust. 2).

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w pełni podzielić należy pogląd, że na użytek zastosowania art. 40a ust. 1 pkt 3 u.j.h., przez wprowadzającego do obrotu artykułu rolno-spożywcze należy rozumieć każdego, kto dokonuje wyżej wymienionych czynności, a zatem również dystrybutora czy sprzedawcę niebędącego producentem artykułu oferowanego do sprzedaży (por. wyrok NSA z dnia 7 października 2015 r., sygn. akt II GSK 1916/14). Stosownie bowiem do treści art. 3 pkt 4 u.j.h., obrót oznacza czynności w rozumieniu art. 3 pkt 8 rozporządzenia, o którym mowa w pkt 2, tj. rozporządzenia (WE) nr 178/2002. Z kolei przepis stanowi wprost, że "wprowadzenie na rynek" oznacza posiadanie żywności lub pasz w celu sprzedaży, z uwzględnieniem oferowania do sprzedaży lub innej formy dysponowania, bezpłatnego lub nie oraz sprzedaż, dystrybucję i inne formy dysponowania.

W pełni należy zaakceptować prezentowane w orzecznictwie NSA stanowisko wskazujące, że w świetle literalnego brzmienia art. 17 ust. 1 rozporządzenia (WE) nr 178/2002, skoro na wszystkich etapach produkcji, przetwarzania i dystrybucji podmiot prowadzący przedsiębiorstwo spożywcze i podmioty działające na rynku pasz w przedsiębiorstwach będących pod ich kontrolą, zobowiązane są zapewnić zgodność tej żywności lub pasz z wymogami prawa żywnościowego właściwymi dla ich działalności i kontrolowanie przestrzegania tych wymogów, to znaczy że na każdym z podmiotów działających na tym rynku - od producenta aż po sprzedawcę detalicznego - spoczywa określony przepisem obowiązek. Z punktu widzenia definicji wprowadzenia do obrotu istotne jest bowiem jedynie dokonanie określonych w tej definicji czynności takich między innymi jak posiadanie żywności w celu sprzedaży, oferowanie do sprzedaży, dystrybucja czy sprzedaż artykułów rolno-spożywczych. (por. wyrok NSA z dnia 13 grudnia 2016 r., sygn. akt II GSK 1140/15; wyrok NSA z dnia 25 listopada 2022 r., sygn. akt II GSK 1151/19).

Posiadanie spornej partii artykułu rolno-spożywczego w magazynie należącym do skarżącej spółki, z przeznaczeniem do sprzedaży wskazuje na spółkę jako podmiot sprowadzający określony produkt oferujący ten produkt do sprzedaży, który to podmiot tym samym jest w posiadaniu żywności w celu jej sprzedaży, a to oznacza, że na tym etapie produkt jest pod kontrolą skarżącej spółki. Natomiast skoro kara pieniężna nie jest efektem przypisania podmiotowi sprowadzającemu sporny towar w celu dalszej sprzedaży, odpowiedzialności za zawyżenie parametrów wilgotności i zawartości tłuszczu lecz za wprowadzenie tego nie spełniającego wymagań jakości handlowej towaru do obrotu, to nie ulega wątpliwości, że podmiot ten odpowiada za ten etap pozostawania produktu rolno-spożywczego pod jego kontrolą.

Powyższe oznacza, że sam fakt zachowania wypełniającego znamiona deliktu administracyjnego, które określone są w przywołanym wyżej przepisie art.40a ust.1 pkt 3 u.j.h., a więc zachowania naruszającego wynikającą z przepisu sankcjonowanego normę zakazu wprowadzania do obrotu artykułu nieodpowiadającego jakości handlowej określonej w przepisach o jakości handlowej lub deklarowanej przez producenta w oznakowaniu tych artykułów, uzasadnia zastosowanie sankcji administracyjnej wobec podmiotu naruszającego tenże zakaz.

Należy przy tym podkreślić, że wprowadzenie towarów na obszar celny Wspólnoty ma miejsce z chwilą faktycznego przywozu towaru, a więc wraz z momentem faktycznego przekroczenia wspólnotowej granicy zewnętrznej. Od chwili faktycznego przekroczenia granicy towar objęty zostaje dozorem celnym. Z tych względów kontrola jakości połączona z kontrolą graniczną, o której mowa w art.17 ust.1 pkt 1 lit. b u.j.h. w przypadku stwierdzenia niewłaściwej jakości handlowej produktu rolno-spożywczego obliguje do wydania decyzji o charakterze zabezpieczającym a zakazującym wprowadzenia takiego artykułu do obrotu (art.30 ust.1 u.j.h). Odwołując się do przestawionych wyżej argumentów w zakresie wykładni pojęcia "wprowadzenie do obrotu" i skutków prawnych związanych z posiadaniem, kontrolą nad produktem i przywozem produktu na obszar celny państwa członkowskiego Unii Europejskiej przedstawiona sytuacja nie oznacza, że produkt nie został w rozumieniu tej definicji wprowadzony do obrotu.

W tym miejscu podkreślić należy, że dla zastosowania art. 40a ust. 1 pkt 3 u.j.h. nie jest konieczne przypisanie winy podmiotowi wprowadzającemu do obrotu artykuły rolno-spożywcze nieodpowiadające jakości handlowej określone w przepisach o jakości handlowej. Cechą charakterystyczną sankcji administracyjnej jest jej automatyczne stosowanie wobec podmiotu ponoszącego przypisaną mu obiektywną odpowiedzialność za naruszenie ustawowych obowiązków. Jak podkreśla się w orzecznictwie sankcja administracyjna realizuje zasadniczo funkcję prewencyjną, co nie wyłącza również jej charakteru dyscyplinująco-represyjnego. Istotą nakładania kary administracyjnej jest egzekwowanie respektowania nakazów i zakazów określonych ustawą wobec podmiotów zobowiązanych do ich przestrzegania. Kara pieniężna nie jest więc konsekwencją stwierdzenia dopuszczenia się czynu zabronionego, lecz skutkiem zaistnienia stanu niezgodnego z prawem, co prowadzi do wniosku, że ocena stosunku sprawcy do czynu nie mieści się w reżimie odpowiedzialności obiektywnej (por. wyroki Trybunału Konstytucyjnego z dnia: 29 kwietnia 1998 r., sygn. akt K 17/97; 31 marca 2008 r., sygn. akt SK 75/06; 7 lipca 2009 r., sygn. akt K 13/08; 25 marca 2010 r., sygn. akt P 9/08). Sankcja administracyjna może zostać nałożona zarówno na osobę fizyczną, jak i na osobę prawną i stosowana jest automatycznie, z tytułu odpowiedzialności obiektywnej (wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 7 lipca 2009 r., sygn. akt K 13/08). Z powołanej już definicji obrotu jak i z treści przepisu stanowiącego podstawę nałożenia sankcji administracyjnej wynika wprost, że odpowiedzialność ponosi każdy, kto wykonuje czynności określone w art. 3 pkt 8 rozporządzenia nr 178/2002. Takie też stanowisko, na tle prawa unijnego, zajął Trybunału Sprawiedliwości w wyroku z 23 listopada 2006 r. w sprawie C-315/05 (Dz. Urz. C 331 z 30 grudnia 2006 r. s 14) wydanym w trybie prejudycjalnym. Trybunał uznał, że wprowadzający do obrotu może być odpowiedzialny za jakość nawet w sytuacji, gdy ogranicza się on jako zwykły dystrybutor do wprowadzenia do obrotu produktu, w jakości takiej jakiej został mu dostarczony przez producenta.

Analiza powyższych przepisów powinna uwzględniać cel powyższych regulacji prawnych, który określony został między innymi w preambule do rozporządzenia 178/2002, którym jest wysoki poziom ochrony zdrowia, odpowiedni dla rozwoju prawa żywnościowego (pkt 8 preambuły), zapewnienie bezpieczeństwa żywności, przy uwzględnieniu wszystkich aspektów łańcucha produkcji żywności, począwszy od produkcji podstawowej, aż do sprzedaży lub dostawy żywności do konsumenta (pkt 12 preambuły).

W ocenie NSA przedstawiona argumentacja uzasadnia uznanie za zasadne zarzuty naruszenia prawa materialnego opisane w punkcie 1 podpunkt a, b i c petitum skargi kasacyjnej.

Natomiast w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego o braku zgodności z prawem zaskarżonego wyroku nie sposób jest wnioskować na podstawie zarzutów przedstawionych w punkcie 2 lit. c, d, e petitum skargi kasacyjnej.

Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. jest przepisem proceduralnym, regulującym wymogi uzasadnienia. W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z powyższej normy prawnej. Za jego pomocą nie można natomiast skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, czy też stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego, a w konsekwencji do zarzucania błędnego rozstrzygnięcia sprawy (por. wyrok NSA z dnia 18 września 2014 r., sygn. akt II GSK 1096/13).

Wbrew twierdzeniom zawartym w skardze kasacyjnej uzasadnienie zaskarżonego wyroku odpowiada wymogom przewidzianym w art. 141 § 4 p.p.s.a., zawiera bowiem wszystkie obligatoryjne elementy treści wymienione w tym przepisie, a zawarty w nim wywód prawny pozwala na ustalenie i ocenę w toku kontroli instancyjnej tego, co stanowiło podstawę prawną rozstrzygnięcia zawartego w zaskarżonym wyroku. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał podstawę prawną wyroku i wyjaśnił przyczyny podjętego rozstrzygnięcia, przedstawił stan sprawy, istotę zarzutów skargi i dokonał oceny zaskarżonej decyzji oraz podniesionych w skardze zarzutów. Ponadto brak jest także podstaw do uznania za zasadny zarzut dotyczący naruszenia art. 3 § 1 p.p.s.a. Przepis zaś art. 3 § 1 p.p.s.a., ma jedynie charakter ustrojowy, a wydanie wyroku, niezgodnego z oczekiwaniem skarżącego, nie może być utożsamiane z uchybieniem powołanej normie. Przepis ten zakreśla jedynie właściwość sądów administracyjnych, stanowiąc, że sądy te sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Do naruszenia art. 3 § 1 p.p.s.a. mogłoby dojść wyłącznie wówczas, gdyby skarga w ogóle nie została przez sąd rozpoznana lub wbrew ustalonym w tym przepisie wymogom sąd administracyjny uchylił się od kontroli działalności administracji publicznej bądź też zastosował w ramach tej kontroli środki nieprzewidziane w ustawie. Taka sytuacja w rozpoznawanej sprawie nie miała miejsca. Podkreślić także należy, że w orzecznictwie NSA wielokrotnie prezentowany było stanowisko, że przepis art. 1 § 1 i § 2 p.u.s.a. zawiera normę o charakterze ustrojowym, która określa funkcje sądów administracyjnych wyjaśniając, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, która dokonywana jest pod względem zgodności z prawem. Zarzut naruszenia powołanego przepisu prawa mógłby stanowić podstawę skargi kasacyjnej, gdyby sąd administracyjny rozpoznał skargę z uwzględnieniem innych kryteriów niż zgodność z prawem. Natomiast taka sytuacja w rozpoznawanej sprawie nie miała miejsca.

Mając powyższe na uwadze należy zatem uznać, że skarga kasacyjna oparta została na usprawiedliwionej podstawie. W tym stanie rzeczy uznając, że okoliczności sprawy zostały dostatecznie wyjaśnione, a Sąd pierwszej instancji niezasadnie uznał, iż zaskarżona decyzja narusza prawo Naczelny Sąd Administracyjny działając w oparciu o przepis art.185 § 1 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok, a następnie działając na podstawie art.188 p.p.s.a. rozpoznał skargę, którą w świetle przedstawionych argumentów należało oddalić i orzec na podstawie art.151 p.p.s.a. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 w związku z art. 205 § 2 p.p.s.a.