Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 720/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2023-11-30 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6168 Weterynaria i ochrona zwierząt
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Ochrona zwierząt
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w całości
Powołane przepisy: article: art. 11, art. 11a
journal: Dz.U. 2022 poz 572
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (t. j.)

SENTENCJA

Dnia 30 listopada 2023 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Robert Adamczewski Sędziowie Sędzia WSA Piotr Mikołajczyk (spr.) Asesor WSA Beata Czyżewska Protokolant st. asystent sędziego Nina Krzemieniewska-Oleszek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 listopada 2023 roku sprawy ze skargi Wojewody Łódzkiego na uchwałę Rady Gminy Czerniewice z dnia 30 marca 2023 roku nr LXV/349/23 w sprawie przyjęcia programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy Czerniewice na rok 2023 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały; 2. zasądza od Rady Gminy Czerniewice na rzecz skarżącego Wojewody Łódzkiego kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. ał


UZASADNIENIE

1. Pismem z dnia 4 lipca 2023 r. Wojewoda Łódzki, reprezentowany przez radcę prawnego A. U., wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na uchwałę Rady Gminy Czerniewice z dnia 30 marca 2023 r. nr LXV/349/23 w sprawie przyjęcia programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy Czerniewice na rok 2023.

1. Zaskarżonej uchwale zarzucono istotne naruszenie prawa, a mianowicie:

1) art. 11 a ust. 1 i 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (Dz.U. z 2022 r. poz. 572, dalej: u.o.z.) przez wskazanie w § 2 ust. 2 pkt 4 Programu Komisariatu Policji w C. oraz OSP jako realizatorów Programu w sytuacji, gdy art. 11a ust. 1 i 2 ustawy nie daje Radzie Gminy uprawnienia do nakładania obowiązków na jednostki organizacyjne policji jak i ochotniczych straży pożarnych;

2) art. 2 Konstytucji RP statuującego zasadę prawidłowej legislacji w zw. z art. 11 ust. 1 i 11a ust. 1 i 2 u.o.z. przez wskazanie w § 2 ust. 2 pkt 5, § 4 pkt 4 Programu oraz § 5 ust. 1 Programu bliżej nieokreślonych organizacji pozarządowych jako realizatorów Programu w sytuacji, gdy program opieki nad zwierzętami bezdomnymi powinien w sposób konkretny wskazywać podmioty odpowiedzialne za realizację poszczególnych zadań przewidzianych w Programie;

3) art. 11a ust. 1 i 2 u.o.z. w zw. z art. 4 pkt 16 ustawy przez zamieszczenie w § 10 ust. 1 Programu wyrazów modyfikujących ustawową definicję zwierząt bezdomnych, a mianowicie wyrazów: "które uciekły, zabłąkały się lub zostały porzucone przez człowieka",

4) art. 11a ust. 1 u.o.z. w zw. z art. 7 ust. 1 pkt 2 ustawy w § 13 ust. 1 pkt 7 Programu przez przeznaczenie kwoty 3000 zł na opiekę nad zwierzętami gospodarskimi, wobec których wójt wydał decyzję o czasowym odebraniu zwierzęcia w sytuacji, gdy Program nie przewiduje zadań polegających na wydawaniu decyzji o czasowym odebraniu zwierzęcia, a także pomimo tego, że organem właściwym do wskazania gospodarstwa rolnego w takim przypadku jest Wójt Gminy.

2. Na podstawie powyższych zarzutów Wojewoda wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości, ewentualnie w części, a mianowicie § 2 ust. 2 pkt 4 i 5 oraz § 4 pkt 4 Programu, a ponadto § 5 ust. 1 Programu w zakresie wyrazów: "przy współpracy z organizacjami społecznymi, których statutowym celem działania jest ochrona zwierząt", § 10 ust. 1 zdanie pierwsze Programu w zakresie wyrazów: "które uciekły, zabłąkały się lub zostały porzucone przez człowieka" oraz § 13 ust. 1 pkt 7 Programu w zakresie wyrazów: "wobec których Wójt wydał decyzję o czasowym odebraniu", a ponadto o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa radcy prawnego według norm przepisanych.

3. W uzasadnieniu skargi Wojewoda wskazał, że obowiązkowe elementy programu zostały określone w ust. 2 pkt 1 - 8 i ust. 5 art. 11a ustawy, fakultatywne określone zostały w ust. 3 i 3a. Obligatoryjne elementy programu, o których mowa w ust. 2 pkt 3-6 mogą zostać powierzone podmiotowi prowadzącemu schronisko dla zwierząt. Program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt, powinien zatem zawierać elementy wskazane w art. 11 a ust. 2 pkt 1-8 oraz art. 11a ust. 5 ustawy ze skonkretyzowaniem ich treści, w tym sposób postępowania w określonych sytuacjach, podmioty odpowiedzialne za realizację poszczególnych zadań, a także wysokość środków i sposób finansowania programu. Pominięcie elementów obligatoryjnych oznaczać będzie niewypełnienie delegacji ustawowej, które (tak w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, jak i w literaturze przedmiotu), uznawane jest za istotne naruszenie prawa. Uchybienie wymogom zawarcia w uchwale pełnej regulacji, poprzez brak w treści uchwały chociażby jednego z elementów obligatoryjnych, skutkuje bezwzględną nieważnością całej uchwały.

4. Dalej Wojewoda podniósł, że w § 2 ust. 2 pkt 4 Programu zapisano, iż realizatorem Programu jest także Komisariat Policji w Czerniewicach oraz OSP. W ocenie skarżącego norma kompetencyjna zawarta w art. 11 ust. 1 w zw. z art. 11a ust. 1 ustawy o ochronie zwierząt nie daje Radzie Gminy uprawnienia do nakładania obowiązków na jednostki organizacyjne policji jak i jednostki ochotniczych straży pożarnych. Zadania policji jak i ochotniczych straży pożarnych wynikają z norm prawnych rangi ustawowej. Ponadto, przepis § 2 ust. 2 pkt 4 Programu narusza zasadę prawidłowej legislacji wynikającą z art. 2 Konstytucji RP, a w szczególności wymóg określoności przepisu prawa. Stosownie do treści § 2 ust. 2 pkt 4 Programu Policja jak i OSP są realizatorem Programu i jednocześnie w dalszych przepisach nie wskazano jakie konkretnie zadania przewidziane w Programie podmioty mają realizować. Zdaniem Wojewody powyższy przepis może wprowadzać zatem w błąd co do zadań poszczególnych podmiotów jak i odpowiedzialności za realizację poszczególnych zadań. W związku z tym uznał, że konieczne jest stwierdzenie nieważności § 2 ust. 2 pkt 4 Programu.

5. Następnie Wojewoda wskazał, że stosownie do treści § 2 ust. 2 pkt 5 Programu realizatorem Programu są także organizacje pozarządowe, których celem statutowym jest ochrona zwierząt, współpracujące z Gminą Czerniewice. Zgodnie z § 4 pkt 4 Programu zapewnienie opieki bezdomnym zwierzętom z terenu Gminy realizują także organizacje pozarządowe poprzez realizację zadań publicznych, obejmujących opiekę nad zwierzętami bezdomnymi. Stosownie do treści § 5 ust. 1 Programu sprawowanie opieki nad kotami wolno żyjącymi realizuje Urząd przy współpracy z organizacjami społecznymi, których statutowym celem działania jest ochrona zwierząt. Zgodnie z art. 11 ust. 1 u.o.z. zapobieganie bezdomności zwierząt i zapewnienie opieki bezdomnym zwierzętom oraz ich wyłapywanie należy do zadań własnych gmin. Stanowienie zatem przez radę gminy przepisów, które wskazują na inne podmioty odpowiedzialne za realizację poszczególnych zadań zamieszczonych w Programie powinno zatem precyzyjnie określać zakres zadań, jakie te podmioty mają realizować oraz nie pozostawiać wątpliwości co do zakresu odpowiedzialności za realizację poszczególnych zadań przewidzianych w Programie. W zawiązku z powyższym zdaniem skarżącego doszło do naruszenia art. 2 Konstytucji RP statuującego zasadę prawidłowej legislacji w zw. z art. 11 ust. 1 i 11a ust. 1 i 2 ustawy przez wskazanie w § 2 ust. 2 pkt 5, § 4 pkt 4 Programu oraz § 5 ust. 1 Programu bliżej nieokreślonych organizacji pozarządowych jako realizatorów Programu w sytuacji, gdy program opieki nad zwierzętami bezdomnymi powinien w sposób konkretny wskazywać podmioty odpowiedzialne za realizację poszczególnych zadań przewidzianych w Programie. W związku z tym, zdaniem Wojewody, konieczne jest stwierdzenie nieważności § 2 ust. 2 pkt 5, § 4 pkt 4 Programu, a ponadto § 5 ust. 1 Programu co najmniej w zakresie wyrazów: "przy współpracy z organizacjami społecznymi, których statutowym celem działania jest ochrona zwierząt".

6. Wojewoda wyjaśnił także, że w § 10 ust. 1 Programu zapisano, iż miejsce dla zwierząt gospodarskich, które uciekły, zabłąkały się lub zostały porzucone przez człowieka wskazuje Wójt poprzez zawarcie stosownej umowy z właścicielem gospodarstwa, w którym zostanie zapewniona właściwa opieka. Powyższy przepis jest zatem niezgodny z ustawową definicją zwierząt bezdomnych zawartą w art. 4 pkt 16 ustawy o ochronie zwierząt, zgodnie z którym przez zwierzęta bezdomne należy rozumieć zwierzęta domowe lub gospodarskie, które uciekły, zabłąkały się lub zostały porzucone przez człowieka, a nie ma możliwości ustalenia ich właściciela lub innej osoby, pod której opieką trwale dotąd pozostawały. Zwierzęta bezdomne to nie wszystkie zwierzęta domowe lub gospodarskie, które uciekły, zabłąkały się lub zostały porzucone przez człowieka, ale tylko te co do których dodatkowo nie ma możliwości ustalenia ich właściciela lub innej osoby, pod której opieką trwale dotąd pozostawały. W związku z tym, zdaniem Wojewody, konieczne jest stwierdzenie nieważności § 10 ust. 1 Programu co najmniej w zakresie wyrazów: "które uciekły, zabłąkały się lub zostały porzucone przez człowieka".

7. W dalszej kolejności Wojewoda wskazał, że w § 13 ust. 1 pkt 7 Programu zapisano, iż na opiekę nad zwierzętami gospodarskimi, wobec których Wójt wydał decyzję o czasowym odebraniu przeznacza się 3000 zł. Zdaniem skarżącego powyższy przepis stanowi naruszenie art. 11a ust. 1 w zw. z art. 7 ust. 1 pkt 2 u.o.z. przez zamieszczenie w § 13 ust. 1 pkt 7 Programu wyrazów: "wobec których Wójt wydał decyzję o czasowym odebraniu", w sytuacji gdy Program nie przewiduje zadań polegających na wydawaniu decyzji o czasowym odebraniu zwierzęcia i w sytuacji gdy organem właściwym do wskazania w takim przypadku gospodarstwa rolnego jest Wójt Gminy. W § 13 ust. 1 pkt 7 Programu Rada Gminy Czerniewice przekroczyła delegację ustawową z art. 11a ust. 2 pkt 7 ustawy i wkroczyła w materię uregulowaną w art. 7 ustawy, który dotyczy czasowego odebrania właścicielowi zwierzęcia będącego ofiarą znęcania. Przepis art. 11a ust. 1 pkt 7 ustawy nakłada obowiązek w zakresie wskazania gospodarstwa rolnego w celu zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich w ramach Programu dla zwierząt bezdomnych. Program ma kompleksowo regulować kwestie opieki na zwierzętami bezdomnymi, w tym gospodarskimi, wobec czego konieczne jest stwierdzenie nieważności § 13 ust. 1 pkt 7 Programu co najmniej w zakresie wyrazów: "wobec których Wójt wydał decyzję o czasowym odebraniu".

2. W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy Czerniewice wniósł o jej oddalenie.

1. Organ podniósł, że uchwała wpłynęła do Wojewody Łódzkiego jako organu nadzoru, a Wojewoda Łódzki zaakceptował program i uchwałę, nie wniósł do nich żadnych uwag, ani nie kwestionował zgodności z prawem znajdujących się tam zapisów. Uznać zatem należy, że poprawność zapisów nie budziła żadnych wątpliwości Wojewody Łódzkiego w świetle art. 91 ust. 1 w zw. z art. 90 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym.

2. Organ zarzucił, że z jednej strony Wojewoda podkreślił, iż wyznaczenie Komisariatowi Policji w C. i Ochotniczej Straży Pożarnej do realizacji Programu było w ogóle niezasadne, z drugiej zaś zarzucił, że nie określono kompetencji tych podmiotów w dalszej części uchwały. Tymczasem kompetencje KP oraz OSP w realizacji Programu są jednak określone w § 11 pkt 3 Programu - podmioty te mają zgłaszać zakładowi leczniczemu potrzebę interwencji w przypadku zdarzeń drogowych, w których ucierpiały zwierzęta. Wojewoda nie wytłumaczył przy tym w jakim sensie przepis miałby wprowadzać w błąd, co do zadań tych podmiotów, skoro ich zadania są wskazane wprost w § 11 pkt 3 Programu.

3. W zarzucie 2 Wojewoda podniósł, że nieprawidłowe jest ogólne wskazanie, iż zapewnienie opieki zwierzętom bezdomnym organizują również organizacje pozarządowe poprzez realizację zadań publicznych obejmujących opiekę nad zwierzętami bezdomnymi. Z uregulowania programu w § 2 ust. 2 pkt 5 nie wynika, aby doszło do ograniczenia kompetencji Gminy, czy jej odpowiedzialności za realizację zadań. Nie jest również możliwe wskazanie konkretnych organizacji pozarządowych realizujących cele publiczne, gdyż jest to zmienne w czasie tzn. organizacja zajmująca się opieką nad zwierzętami bezdomnymi w chwili podjęcia uchwały, może się tym nie zajmować w chwili jej realizacji. Takie uregulowanie ograniczałoby możliwości działania Gminy i współpracy z odpowiednimi organizacjami. Twierdzenia o nieokreśloności podmiotów są niezasadne również dlatego, że takie organizacje nie są liczne i są powszechnie znane na terenie Gminy.

4. Organ wyjaśnił ponadto, że definicja zwierzęcia bezdomnego przyjęta w uchwale nie różni się od definicji ustawowej. Wszakże ustawa w art. 4 pkt. 16 wskazuje, że przez zwierzęta bezdomne rozumie się zwierzęta domowe lub gospodarskie, które uciekły, zabłąkały się lub zostały porzucone przez człowieka, a nie ma możliwości ustalenia ich właściciela lub innej osoby, pod której opieką trwale dotąd pozostawały. W uchwale posłużono się więc terminami ustawowymi, a definicja zwierzęcia bezdomnego jest stosowana zgodnie z ustawą. Zapis Programu jest więc prawidłowy.

5. Zarzut nr 4 jest w opinii organu całkowicie niezrozumiały. Wszakże zadania wskazane w art. 11 a ust. 2 ustawy nie stanowi zamkniętego katalogu zadań, które mają być uregulowane w Programie. Sam Wojewoda stwierdził, że Program ma kompleksowo regulować kwestie opieki nad zwierzętami bezdomnymi, w tym gospodarczymi. Rada Gminy uznała, iż należy poszerzyć program o regulację dotyczącą zwierząt czasowo odebranych na mocy decyzji Wójta Gminy, do której wydania Wójt jest upoważniony przez ustawę. Zdaniem organu stawiany zaskarżonej uchwale zarzut jest niespójny - z jednej strony Wojewoda twierdzi, iż Wójt może wydać decyzję, ale powinno to być uregulowane w Programie, podczas gdy jest to kompetencja ustawowa i nie wymaga powtórzenia w akcie prawa miejscowego.

6. W ocenie organu nie sposób ponadto uznać, że nie określił on w sposób konkretny sposobu wydatkowania środków finansowych oraz że pozostawił organowi wykonawczemu nadmierną swobodę w zakresie wydatkowania zabezpieczonych środków. Organ podniósł, że przyjęty podział środków finansowych jest wynikiem analizy dotychczasowego ich wydatkowania zarówno co do rodzaju zadania jak i wysokości angażowanych środków na realizację. Podkreślił, że realizacja danych działań została zlecona konkretnym podmiotom, a więc ratio legis przepisu zostało wypełnione.

7. Organ stwierdził końcowo, że mając powyższe na uwadze w sprawie nie doszło do ziszczenia się przesłanek nieważności uchwały Rady Gminy, o których mowa w art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Nadto, sąd pierwszej instancji powinien brać pod uwagę następstwa wykonania decyzji nie tylko w kontekście sytuacji strony skarżącej, lecz również uwzględnić szeroko rozumiany interes publiczny oraz interes innych stron postępowania. Stwierdzenie nieważności uchwały prowadziłoby do wydatkowania środków bez podstawy prawnej, a więc do naruszenia dyscypliny finansów publicznych, co nie może pozostać bez wpływu na ocenę zasadności skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

3. Skarga okazała się zasadna, choć nie ze wszystkimi podniesionymi w niej zarzutami można się zgodzić.

1. W pierwszej kolejności należy wskazać, że stosownie do art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2492 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 z późn. zm.), cytowanej dalej także w skrócie jako "P.p.s.a.", sądy administracyjne właściwe są w sprawach z zakresu kontroli zgodności z prawem uchwał organów jednostek samorządu terytorialnego oraz aktów organów administracji rządowej stanowiących przepisy prawa miejscowego. Należy mieć także na uwadze, że Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a (art. 134 § 1 P.p.s.a.). Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 P.p.s.a.). W razie nieuwzględnienia skargi, podlega ona oddaleniu odpowiednio w całości albo w części (art. 151 P.p.s.a.).

2. Przedmiotem skargi Wojewody Łódzkiego w niniejszej sprawie jest Uchwała LXV/349/23 Rady Gminy Czerniewice z dnia 30 marca 2023 r. w sprawie przyjęcia programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy Czerniewice na rok 2023 (Dz. Urz. Woj. Łódzk. z 2023 r. poz. 3343), określna dalej jako "Uchwała", a ww. program stanowiący załącznik do Uchwały określany jest dalej jako "Program". Podstawę prawną podjęcia Uchwały stanowiły przepisy art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 40), cytowanej dalej także w skrócie jako "u.s.g." oraz art. 11a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (t.j. Dz.U. 2022 r. poz. 572), cytowanej dalej także w skrócie jako "u.o.z.".

3. Zauważyć należy, iż ustawodawca nie wskazał przypadków, w których skutkiem naruszenia prawa jest stwierdzenie przez Sąd nieważności danego aktu prawa miejscowego, czy to w całości czy też w części. W tym miejscu należy odwołać się więc do przepisów ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym. Przepisy tej ustawy wskazują dwa rodzaje naruszenia prawa, które mogą być skutkiem ustanowienia aktów uchwalanych przez organy gminy, a mianowicie naruszenia te mogą mieć charakter istotny lub nieistotny (art. 91 u.s.g.). Przepisy u.s.g. nie definiują obu naruszeń, ze względu na powyższe należy odwołać się do stanowiska wypracowanego w tym zakresie w doktrynie i orzecznictwie sądów administracyjnych. Według M.Stahl oraz Z. Kmieciaka (por. "Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny", Samorząd Terytorialny 2001, z. 1-2, s. 101-102) za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do nich zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał. Natomiast w judykaturze za istotne naruszenie prawa, będące podstawą do stwierdzenia nieważności aktu, uznaje się takiego rodzaju naruszenia prawa jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenie procedury podjęcia uchwały (por. wyroki NSA z dnia 11 lutego 1998 r., sygn. akt II SA/Wr 1459/97; z dnia 8 lutego 1996 r., sygn. akt SA/Gd 327/95, Lex nr 25639; wyrok WSA w Łodzi z dnia 6 grudnia 2019 r., sygn. akt III SA/Łd 875/19; wyrok WSA w Krakowie z dnia 6 lipca 2020 r., sygn. akt III SA/Kr 1216/19; powoływane w niniejszym uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych - https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Stwierdzenie nieważności uchwały może zatem nastąpić tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika wprost z treści tego przepisu. Nie jest zaś konieczne rażące naruszenie, warunkujące stwierdzenie nieważności decyzji czy postanowienia, o jakim mowa w przepisie art. 156 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego. Natomiast w przypadku nieistotnego naruszenia nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa.

4. Podstawą wystąpienia przez Wojewodę Łódzkiego ze skargą na ww. Uchwałę stanowił art. 93 ust. 1 u.s.g. Zgodnie z tym przepisem po upływie terminu wskazanego w art. 91 ust. 1 u.s.g. organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy. W tym przypadku organ nadzoru może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Powyższe oznacza, że w ww. przypadku organ nadzoru nie jest ograniczony terminem w zakresie wniesienia skargi. Odnosząc się w tym miejscu do podnoszonego przez organ w odpowiedzi na skargę argumentu, że organ po otrzymaniu Uchwały nie wnosił od niej uwag, należy zauważyć, że argument ten wobec brzmienia art. 93 ust. 1 u.s.g. nie ma w sprawie znaczenia, gdyż organ ten może wnieść skargę w każdym czasie.

5. Wychodząc od uregulowań konstytucyjnych należy zauważyć, że akty prawa miejscowego są w rozumieniu art. 87 ust. 2 Konstytucji RP źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej na obszarze działania organów, które je ustanowiły. W świetle art. 7 Konstytucji RP organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Zgodnie zaś z art. 94 Konstytucji RP organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa. Powyższe oznacza, że materia uregulowana wydanym aktem prawa miejscowego powinna wynikać z upoważnienia ustawowego i nie może zakresu tego upoważnienia przekraczać. Zauważyć jednocześnie należy, że regulacje zawarte w akcie prawa miejscowego mają na celu jedynie uzupełnienie przepisów powszechnie obowiązujących rangi ustawowej, kształtujących prawa i obowiązki ich adresatów. Uwzględniając hierarchiczność źródeł prawa akty tego typu mają charakter zależny od źródeł prawa wyższego rzędu, czego konsekwencją jest stanowisko, że nie mogą normować materii uregulowanych aktami wyższego rzędu, a nadto nie mogą wykraczać poza zakres delegacji ustawowej.

6. Zasady podejmowania uchwał lub aktów organu gminy wyznaczają przepisy ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym. Zgodnie z art. 40 ust. 1 u.s.g. na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Jeżeli więc podstawą aktu prawa miejscowego (uchwały) jest upoważnienie ustawowe, rada gminy nie może w żaden sposób wystąpić poza przedmiotowe granice upoważnienia zawartego w ustawie. W tym miejscu należy podkreślić, że przekroczenie upoważnienia ustawowego stanowi istotne naruszenie prawa, kreujące podstawę do stwierdzenia nieważności podjętego aktu. Zgodnie bowiem z art. 91 ust. 1 zdanie pierwsze u.s.g., uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Uchwała rady gminy musi uwzględniać unormowania zawarte w aktach wyższego rzędu, a prawo miejscowe może być stanowione w granicach upoważnień zawartych w ustawie stosownie do art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP. Nie budzi żadnych wątpliwości, że zaskarżona Uchwała jest aktem prawa miejscowego.

7. Akty prawa miejscowego (na co zwrócono uwagę już wyżej) nie mogą regulować ponownie tego, co już jest zawarte w obowiązującej ustawie. Wynika to także z § 137 Załącznika do Rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 283), cytowanego dalej także jako Rozporządzenie w sprawie "Zasad techniki prawodawczej". Tym bardziej niedopuszczalna jest modyfikacja przepisów ustawy w akcie prawa miejscowego. W tym miejscu należy zauważyć, że stosownie do § 143 Rozporządzenia w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" do projektów aktów prawa miejscowego stosuje się odpowiednio zasady wyrażone w dziale VI, z wyjątkiem § 141, w dziale V, z wyjątkiem § 132, w dziale I w rozdziałach 1-7 i w dziale II, a do przepisów porządkowych - również w dziale I w rozdziale 9, chyba że odrębne przepisy stanowią inaczej. Należy zauważyć, że w orzecznictwie wskazuje się, że chociaż przepisy tego rozporządzenia nie mogą stanowić samodzielnej podstawy do oceny legalności zaskarżonego aktu prawa miejscowego, jednakże wskazane w nich zasady w rzeczywistości uszczegóławiają konstytucyjne wymogi w zakresie poprawnej legislacji, określone w przywołanych już wyżej art. 7 i art. 94 Konstytucji RP. Zasady te stanowią element demokratycznego państwa prawnego. Są związane z zasadą pewności i bezpieczeństwa prawnego oraz zasadą zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa. Tylko w sytuacji powiązania naruszenia zasad techniki prawodawczej z naruszeniem zasady konstytucyjnej można mówić o wystąpieniu istotnego naruszenia prawa uzasadniającego stwierdzenie nieważności aktu prawnego, co ma miejsce chociażby wówczas, kiedy w wyniku naruszenia zasad techniki prawodawczej dochodzi do sytuacji, kiedy prawodawca lokalny reguluje materię uregulowaną już aktami wyższego rzędu (tj. ustawami), ewentualnie wykracza poza zakres upoważnienia ustawowego do wydania aktu prawa miejscowego (por. wyroki NSA z 24 października 2018 r., sygn. akt II OSK 2498/16; z dnia 7 kwietnia 2010 r., sygn. akt II OSK 170/10; z dnia 10 listopada 2009 r., sygn. akt II OSK 1256/09; z dnia 1 października 2008 r., sygn. akt II OSK 955/08).

8. Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy, zarzuty skargi w ocenie Sądu należy uznać za słuszne tylko w pewnym zakresie.

9. Materialnoprawne podstawy zaskarżonej Uchwały stanowiły przepisy art. 11a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie. Zgodnie z art. 11a ust. 1 u.o.z. rada gminy wypełniając obowiązek, o którym mowa w art. 11 ust. 1, określa, w drodze uchwały, corocznie do dnia 31 marca, program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt. Obligatoryjne elementy Programu zostały określone w art. 11a ust. 2 u.o.z., zgodnie z którym ww. program obejmuje w szczególności: 1) zapewnienie bezdomnym zwierzętom miejsca w schronisku dla zwierząt; 2) opiekę nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmianie; 3) odławianie bezdomnych zwierząt; 4) obligatoryjną sterylizację albo kastrację zwierząt w schroniskach dla zwierząt; 5) poszukiwanie właścicieli dla bezdomnych zwierząt; 6) usypianie ślepych miotów; 7) wskazanie gospodarstwa rolnego w celu zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich 8) zapewnienie całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt. Fakultatywne elementy programu zostały wskazane w art. 11a ust. 3 i 3a u.o.z. i należą do nich plan znakowania zwierząt w gminie oraz plan sterylizacji lub kastracji zwierząt w gminie.

10. W pierwszej kolejności należy w ocenie Sądu odnieść się do kwestii związanych z procedurą podejmowania zaskarżonej Uchwały. Otóż, zgodnie z art. 11 ust. 7 u.o.z. projekt programu wójt (burmistrz, prezydent miasta) najpóźniej do dnia 1 lutego przekazuje do zaopiniowania właściwemu powiatowemu lekarzowi weterynarii (pkt 1); organizacjom społecznym, których statutowym celem działania jest ochrona zwierząt, działającym na obszarze gminy (pkt 2); dzierżawcom lub zarządcom obwodów łowieckich, działających na obszarze gminy. Art. 11 ust. 8 u.o.z. stanowi zaś, że podmioty, o których mowa w ust. 7, w terminie 21 dni od dnia otrzymania projektu programu, o którym mowa w ust. 1, wydają opinie o projekcie. Niewydanie opinii w tym terminie uznaje się za akceptację przesłanego programu.

Jak wynika z materiału aktowego projekt programu został przesłany do Powiatowego Lekarza Weterynarii w T., który zajął w sprawie stanowisko negatywne. Projekt Programu został przesłany także do dzierżawców/zarządców obwodów łowieckich, które to podmioty stanowiska w przewidzianym terminie nie zajęły, co oznacza akceptację projektu programu. Natomiast w przedmiotowej sprawie w ramach obowiązków wynikających z art. 11a ust. 7 pkt 2 u.o.z. Wójt Gminy Czerniewice zwrócił się do [...] Towarzystwa [...] w P. o zaopiniowanie projektu Programu. Z akt administracyjnych wynika jednak, że organizacja ta nie zaopiniowała projektu z uwagi na jej likwidację. Wójt nie podjął jednak dalszych kroków mających na celu realizację obowiązku wynikającego z art. 11 ust. 7 pkt 2 u.o.z., co znajduje także potwierdzenie w piśmie Wójta Gminy Czerniewice z dnia 28 listopada 2023 r. stanowiącym załącznik do pisma pełnomocnika gminy z tego samego dnia. Zdaniem Sądu świadczy to o niedochowaniu procedury podejmowania zaskarżonej Uchwały W takiej bowiem sytuacji, aby dochować procedury określonej w art. 11a ust. 7 u.o.z. uchwałodawca winien był zwrócić się o zaopiniowanie projektu uchwały do innej organizacji (uwzględniając, że za działającą na terenie gminy należy uznać każdą organizację, która swoim zakresem działania obejmuje jej obszar i w tym kontekście jej siedziba nie ma żadnego znaczenia) lub też umieścić projekt programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na stronie internetowej gminy lub w BIP z informacją o możliwości zaopiniowania projektu w zakreślonym terminie. Jak wskazano wyżej, akta administracyjne oraz treść odpowiedzi na skargę nie potwierdzają, aby uchwałodawca podjął takie działania, a tym samym uznać należy, że w sprawie przyjęcia programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt doszło do naruszenia trybu podejmowania uchwały wobec niezasięgnięcia opinii organizacji społecznych, których statutowym celem działania jest ochrona zwierząt, działających na obszarze gminy (por. wyrok WSA w Łodzi z 14.01.2022 r., sygn. akt II SA/Łd 531/21; wyrok WSA w Szczecinie z 2.06.2022 r., sygn. akt II SA/Sz 79/22). W tym przypadku uchwalenie aktu normatywnego nastąpiło więc z pominięciem ustawowych wymogów proceduralnych, co stanowi istotne naruszenie prawa uzasadniające stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały.

11. Mając na uwadze ww. uchybienie proceduralne uzasadniające stwierdzenie nieważności zaskarżonej Uchwały, na marginesie należy wskazać, że w ocenie Sądu spośród zarzutów wniesionej skargi na uwzględnienie zasługuje także zarzut naruszenia art. 11a ust. 1 w zw. z art. 7 ust. 1 pkt 2 u.o.z., bowiem § 13 ust. 1 pkt 7 Programu przewiduje przeznaczenie kwoty 3000 zł na opiekę nad zwierzętami gospodarskimi, wobec których wójt wydał decyzję o czasowym odebraniu zwierzęcia. Rację ma strona skarżąca, że Program nie przewiduje zadań polegających na wydawaniu takich decyzji, takich obowiązków nie obejmuje także art. 11a ustawy o ochronie zwierząt. Co więcej, kwestia wydawania decyzji o czasowym odebraniu zwierzęcia nie należy do materii, która w tego rodzaju programie mogłaby zostać uregulowana. Uchwałodawca wkroczył więc w materię uregulowaną w art. 7 u.o.z. Tymczasem zgodnie z art. 11a ust. 2 pkt 7 ustawy rada ma jedynie obowiązek wskazania konkretnego gospodarstwa rolnego w celu zapewnienia miejsca dla takich zwierząt. Najistotniejsze jest jednak to, że wspomnianym zapisem uchwałodawca zawęził krąg zwierząt gospodarskich, których opieka ma zostać sfinansowana przez gminę, co skutkuje tym, że nie uregulował w sposób pełny kwestii związanych z finasowaniem Programu, a więc nie zrealizował w pełni upoważnienia ustawowego, co stanowi naruszenie prawa. Przepis art. 11a ustawy nie dotyczy tylko tych zwierząt, wobec których została wydana decyzja o ich odebraniu, lecz wszystkich bezdomnych zwierząt gospodarskich. Zgodnie z art. 4 pkt 16 ustawy o ochronie zwierząt za bezdomne uważa się zwierzęta domowe lub gospodarskie, które uciekły, zabłąkały się lub zostały porzucone przez człowieka, a nie ma możliwości ustalenia ich właściciela lub innej osoby, pod której opieką trwale dotąd pozostawały. Zapis § 13 ust. 1 pkt 7 Programu nie wypełnia definicji zwierząt bezdomnych. Taka regulacja wykracza poza przedmiot objęty zaskarżoną Uchwałą.

12. Pozostałe zarzuty skargi nie są zdaniem sądu zasadne.

1. Za niezasadny uznać należy zarzut skargi dotyczący naruszenia art. 11a ust. 1 i 2 ustawy o ochronie zwierząt poprzez wskazanie w § 2 ust. 2 pkt 4 Programu Komisariatu Policji w C. oraz OSP jako realizatorów Programu. Sądy administracyjne przyjmują bowiem, że takie jednostki organizacyjne jak chociażby Straż Miejska (a co za tym idzie także i Policja) są formacjami tworzonymi dla ochrony porządku publicznego na terenie gminy i pełnią służebną rolę wobec społeczności lokalnej. Taka dyrektywa ustawowa umożliwia wykorzystanie takiej jednostki organizacyjnej gminy do współdziałania w realizacji zadań zmierzających do przeciwdziałania bezdomności zwierząt na terenie gminy. Bezdomne zwierzę może bowiem stwarzać zagrożenie dla porządku publicznego i członków społeczności lokalnej (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 4 grudnia 2014 r., sygn. akt II SA/Wr 673/14).

2. Za niezasadny uznać też należy zarzut skargi dotyczący naruszenia art. 2 Konstytucji RP w zw. z art. 11 ust. 1 i 11a ust. 1 i 2 ustawy o ochronie zwierząt poprzez wskazanie w § 2 ust. 2 pkt 5, § 4 pkt 4 oraz § 5 ust. 1 Programu bliżej nieokreślonych organizacji pozarządowych jako realizatorów Programu. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się bowiem, że po pierwsze z przepisów ustawy nie wynika taki obowiązek, a po drugie wydaje się, że tego rodzaju postanowienia programu byłyby martwe, a to z tego powodu, że w drodze przepisu prawa miejscowego nie można w tym wypadku przymusić takich podmiotów do realizacji zadań ciążących na gminie, poza tym podmioty te mogą w trakcie obowiązywania programu zaprzestać prowadzeni działalności i wówczas program nie będzie przez te podmioty realizowany. Tego rodzaju postanowienia mogłyby mieć co najwyżej charakter informacyjny. Brak wskazania w Programie konkretnych podmiotów nie może być traktowany jako naruszenie prawa (por. wyrok WSA w Łodzi z dnia 13 kwietnia 2023 r., sygn. akt II SA/Łd 11/23). W powyższym zakresie należy więc podzielić stanowisko organu uchwałodawczego przedstawione w odpowiedzi na skargę.

3. Za niezasadny uznać należy ponadto zarzut skargi nr 3 dotyczący naruszenia art. 11a ust. 1 i 2 w zw. z art. 4 pkt 16 ustawy o ochronie zwierząt poprzez zamieszczenie w § 10 ust. 1 wyrazów modyfikujących ustawową definicję zwierząt bezdomnych. W Programie w § 10 ust. 1 uchwałodawca wskazał gospodarstwo rolne w celu zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich, dodając, że chodzi o te, które zbłąkały się lub zostały porzucone przez człowieka (pomijając wskazanie, że "nie ma możliwości ustalenia ich właściciela lub innej osoby, pod której opieką trwale dotąd pozostawały"). Mimo, że uchwałodawca nie powołuje całej definicji zwierząt bezdomnych to zapis ten nie narusza istotnie prawa. Program mógłby poprzestać na wskazaniu jedynie "gospodarstwa rolnego w celu zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich". Z samego bowiem art. 11a ust. 1 u.o.z. wynika, że program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt dotyczy właśnie zwierząt bezdomnych (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 31 maja 2023 r., sygn. akt IV SA/Po 227/23).

13. Mając na uwadze powyższe skarga okazała się zasadna i Sąd na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a. stwierdził nieważność zaskarżonej Uchwały w całości, o czym orzeczono jak w wyroku. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a., zasądzając od organu na rzecz skarżącego 480 zł tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego - wynagrodzenia reprezentującego skarżącego radcy prawnego ustalone stosownie do § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1935).