Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 623/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-10-29 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 652  Sprawy ubezpieczeń zdrowotnych
Hasła tematyczne: Ochrona zdrowia
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 141 § 4
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 152 ust. 1, art. 148
journal: Dz.U. 2017 poz 1938
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Gabriela Jyż Sędzia NSA Dorota Dąbek (spr.) Sędzia del. WSA Henryka Lewandowska-Kuraszkiewicz po rozpoznaniu w dniu 29 października 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skarg kasacyjnych [A.] sp. z o.o. we W. i "[B.]" sp. z o.o. w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 14 lutego 2019 r. sygn. akt III SA/Po 627/18 w sprawie ze skarg [A.] sp. z o.o. we W. i "[B.]" sp. z o.o. w K. na decyzję Dyrektora Wielkopolskiego Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w Poznaniu z dnia [...] sierpnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie rozstrzygnięcia konkursu ofert na zawieranie umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu; 2. zasądza od Dyrektora Wielkopolskiego Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w Poznaniu na rzecz "[B.]" sp. z o.o. w K. 440 (czterysta czterdzieści) złotych oraz na rzecz [A.] sp. z o.o. we W. 440 (czterysta czterdzieści) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, objętym skargą kasacyjną wyrokiem z 14 lutego 2019 r., sygn. akt III SA/Po 627/18 oddalił skargi [A.] sp. z o.o. we W. i "[B.]" sp. z o.o. w K. na decyzję Dyrektora Wielkopolskiego Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w Poznaniu (dalej: Dyrektor OW NFZ) z [...] sierpnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie oddalenia odwołania dotyczącego rozstrzygnięcia prowadzonego w trybie konkursu ofert w sprawie zawarcia umowy o udzielenie świadczeń opieki zdrowotnej.

Sąd pierwszej instancji przyjął za podstawę wyrokowania następujące ustalenia:

Zaskarżoną decyzją Dyrektor OW NFZ po rozpoznaniu wniosków o ponowne rozpatrzenie sprawy złożonych przez [A.] sp. z o.o. we W. (dalej: [A.]) oraz "[B.]" sp. z o.o. w K. (dalej: [B.]), utrzymał w mocy własną decyzję z [...] czerwca 2018 r. oddalającą w całości odwołania Spółek od rozstrzygnięcia postępowania w trybie konkursu ofert w sprawie zawarcia na okres od 1 lipca 2018 r. do 30 czerwca 2023 r. umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w rodzaju leczenie szpitalne w zakresie ortopedia i traumatologia narządu ruchu – hospitalizacja planowa, w tym ortopedia i traumatologia narządu ruchu – hospitalizacja planowa – zabiegi endoprotezoplastyki H01, H02, H09, H10, H13, H14, H15, ortopedia i traumatologia narządu ruchu – hospitalizacja planowa – pakiet onkologiczny na obszarze województwa wielkopolskiego.

W uzasadnieniu Dyrektor OW NFZ wskazał, że w postępowaniu oferty złożyło 9 podmiotów, w tym m.in. obie skarżące spółki. Rozstrzygnięciem wydanym [...] maja 2018 r., na podstawie art. 152 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanej ze środków publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1938, ze zm.; dalej cyt. jako: ustawa o świadczeniach) wskazano 6 oferentów, z którymi organ postanowił zawrzeć umowy, m.in. była to [B.]. Powyższe wynikało m.in. z przyznanej oferentom punktacji, zgodnie z którą [B.] zajęła 1 miejsce w rankingu, a [A.] – 7. miejsce oraz z warunków ogłoszenia, w którym zaznaczono, że zostanie zawartych maksymalnie 6 umów z oferentami. Odnosząc się do zarzutów [B.] Dyrektor OW NFZ podkreślił, że komisja konkursowa podjęła [...] maja 2018 r. uchwałę w przedmiocie sposobu dokonania podziału środków finansowych, określonych w ogłoszeniu o konkursie ofert. W ocenie organu komisja nie naruszyła zasady sprawiedliwego podziału środków finansowych. W żadnym przypadku zaproponowana wartość kontraktu nie przekroczyła deklarowanej wartości wskazanej w ofercie poszczególnych podmiotów. Komisja uwzględniała rozdział środków zapewniający dla świadczeniobiorców jak najlepszy dostęp do świadczeń (nie tylko w rozumieniu dostępności ocenianej jako kryterium oceny ofert, ale i w rozumieniu faktycznej możliwości uzyskania przez pacjenta każdego ze świadczeń gwarantowanych). Ponadto Dyrektor OW NFZ nie stwierdził błędów w przyznaniu punktów (ocen) za poszczególne kryteria rankingujące, komisja nie zastosowała żadnych pozaustawowych kryteriów oceny, a każdy z oferentów odpowiadał na te same pytania ankietowe, co oznacza, że zasada równego traktowania nie została naruszona.

Odnosząc się do zarzutów [A.] organ stwierdził, że zgodnie z uchwałą z 27 kwietnia 2018 r., w przypadkach, gdy złożona oferta zawiera sprzeczne wzajemnie wykluczające się informacje, komisja wzywa oferenta do złożenia stosownych wyjaśnień, a po ich przyjęciu koryguje treść odpowiedzi oferenta i odejmuje bądź dodaje punkty rankingowe, jak było w przypadku Spółki w kwestii zapewniania wyodrębnionej całodobowej opieki lekarskiej we wszystkie dni tygodnia, która miałaby być łączona z dyżurem lekarskim w zakresie innego profilu. Organ uznał również, że brak jest podstaw do zakwestionowania umów zawartych przez oferentów z podwykonawcami, które spełniają wymóg zapewniania dostępu do wskazanych w nich świadczeń na dzień otwarcia ofert oraz od początku obowiązywania umowy. Dyrektor OW NFZ wskazał również na różnicę między uzupełnieniem braku formalnego (brak kopii polisy OC) a podaniem nieprawdziwych informacji.

W skardze na powyższe rozstrzygnięcie [B.] wniosła o uchylenie decyzji organów obu instancji oraz zasądzenie kosztów, podnosząc zarzuty naruszenia prawa materialnego i procesowego, w których kwestionowała m.in. niejednoznacznie i niewystarczająco zdefiniowane warunki co do ilości świadczeń oferowanych przez komisję konkursową, nierówne traktowanie oferentów, zmianę zasad w trakcie postępowania konkursowego oraz zaproszenie do negocjacji wszystkich oferentów. [A.] wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej w części oddalającej odwołanie Spółki [A.] oraz zasądzenie kosztów formułując zarzuty dotyczące w szczególności wadliwej oceny, że nie spełniła warunku 1.2 (Jakość/Personel) oraz nieodrzucenie ofert innych oferentów, w których nie zapewniono podwykonawców przez cały okres trwania umowy.

W odpowiedziach na skargi Dyrektor OW NFZ wniósł o ich oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

WSA w Poznaniu postanowieniem z 12 grudnia 2018 r., sygn. akt III SA/Po 666/18, na podstawie art. 111 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302; dalej cyt. jako: p.p.s.a.) połączył do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy ze skarg [A.] i [B.], a następnie opisanym na wstępie wyrokiem oddalił obie skargi.

Zdaniem sądu komisja konkursowa nie naruszyła wynikającej z art. 134 ustawy o świadczeniach zasady równego traktowania. Sąd nie dopatrzył się również naruszenia przez organ przepisów postępowania.

Odnosząc się do zarzutów [B.] sąd wskazał, że są nieuzasadnione, a Spółka zarzucając niedokonanie wyboru jej oferty w całości (jako jedynej), w rzeczywistości dąży do swoistego monopolu. Sąd podkreślił, że żądanie takie [B.] wysnuła już po przeprowadzeniu negocjacji, z których protokół podpisała bez zastrzeżeń. Według sądu zasadnie uznał organ, że przepisy nie nakładają na niego obowiązku uwzględnienia oferty w całości wyłącznie z tego powodu, że [B.] zajęła pierwsze miejsce, bowiem zgodnie z art. 142 ust. 5 pkt 1 ustawy o świadczeniach, komisja może wybrać jedną lub więcej ofert. Natomiast uwzględnienie podnoszonych przez [B.] zarzutów w sytuacji, gdy z akt sprawy nie wynika, by Spółka podważała ustalenia negocjacji w ich trakcie, doprowadziłoby do naruszenia zasady uczciwej konkurencji. W ocenie sądu nie można twierdzić, że Spółka która zajęła pierwsze miejsce w rankingu końcowym i zawarła umowę, doznała uszczerbku w interesie prawnym.

Odnosząc się do zarzutów [A.] sąd pierwszej instancji wskazał, że zgodnie z załącznikiem do rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 5 sierpnia 2016 r. w sprawie szczegółowych kryteriów wyboru ofert w postępowaniu w sprawie zawarcia umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej (Dz. U. z 2016 r., poz. 1372, dalej cyt. jako: rozporządzenie w sprawie ofert), za zapewnienie wyodrębnionej całodobowej opieki lekarskiej we wszystkie dni tygodnia przysługują 2 punkty. Sąd podzielił stanowisko organu, że [A.] nie zapewniała wyodrębnionej opieki w zakresie ortopedia i traumatologia narządu ruchu, gdyż opieka ta byłaby dzielona pomiędzy różne profile świadczeń, co potwierdza oświadczenie Spółki, z którego wynika, że opieka będzie łączona z dyżurem lekarskim w zakresie innych profili. Zasadnie zatem organ zmienił odpowiedź Spółki uznając, że zawierała nieprawdziwe informacje. W ocenie sądu [A.] nie doznała uszczerbku wskutek nieodrzucenia ofert innych oferentów z powodu przedstawienia przez nich umów z podwykonawcami, w których okres obowiązywania nie pokrywał się z okresem, na który ogłoszono postępowanie o zawarcie umowy. Sąd podzielił stanowisko organu, że przedłożone umowy były zawarte w dniu otwarcia ofert i będą obowiązywać od początku realizacji umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, co spełnia warunki konkursowe.

Skargi kasacyjne wniosły obie skarżące spółki: [A.] i [B.].

[A.] w skardze kasacyjnej od powyższego wyroku domagała się jego uchylenia w części oddalającej skargę Spółki oraz uchylenia decyzji organów obu instancji, ewentualnie uchylenia wyroku w części oddalającej skargę Spółki i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania sądowi pierwszej instancji oraz zasądzenia kosztów postępowania według norm przepisanych. Jednocześnie Spółka zrzekła się rozprawy. Zaskarżonemu wyrokowi, na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., [A.] zarzuciła:

I. naruszenie przepisów postępowania mogące mieć wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez wadliwe uzasadnienie zaskarżonego wyroku wskutek:

a) niezajęcia przez sąd pierwszej instancji stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę rozstrzygnięcia,

b) niewskazania podstawy prawnej rozstrzygnięcia w zakresie terminowych "umów podwykonawczych", tj. w zakresie stwierdzenia "Sąd rozpoznający niniejszą sprawę nie stwierdził również naruszenia przepisów przez organ poprzez nieodrzucenie ofert wskazanych przez Spółkę oferentów wobec nieprzedstawienia umów z podwykonawcami umów na cały okres realizacji umowy. Zasadnie organ uznał spełnienie warunku gdy przedłożone umowy były zawarte w dniu otwarcia ofert i będą obowiązywać od początku realizacji umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej. " – co miało oczywisty wpływ na wynik sprawy;

2. art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez wadliwe uzasadnienie zaskarżonego wyroku polegające na:

a) całkowitym braku rozpoznania i oceny prawnej podniesionego w skardze zarzutu naruszenia przez organ art. 149 ust. 1 pkt 7 ustawy o świadczeniach w zw. z § 1 i 4 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 22 listopada 2013 r. w sprawie świadczeń gwarantowanych z zakresu leczenia szpitalnego (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r. poz. 2295; dalej cyt. jako: rozporządzenie w sprawie świadczeń gwarantowanych),

b) całkowitym braku rozpoznania i oceny prawnej podniesionego w skardze zarzutu naruszenia przez organ art. 149 ust. 1 pkt 7 ustawy o świadczeniach w zw. z § 14 ust. 1 oraz § 18 zarządzenia Prezesa NFZ nr 18/2017/DSOZ z 14 marca 2017 r. w sprawie warunków postępowania dotyczących zawierania umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej zmienionego zarządzeniem Prezesa NFZ nr 19/2017/DSOZ z 15 marca 2017 r. w sprawie warunków postępowania dotyczących zawierania umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej,

c) braku jakiegokolwiek odniesienia się przez sąd pierwszej instancji do argumentacji strony skarżącej zwartej w skardze;

II. naruszenie prawa materialnego poprzez:

1. błędną wykładnię pkt 31.I.1.2 w zw. z pkt 31.I.1.1 załącznika nr 3 do rozporządzenia w sprawie ofert skutkującą uznaniem, że oceniany warunek zawarty w części 31 tego załącznika "Przedmiot postępowania: ortopedia i traumatologia narządu ruchu/ortopedia i traumatologia narządu ruchu dla dzieci" a sformułowany w rubryce 1.2. o treści "zapewnienie wyodrębnionej całodobowej opieki lekarskiej we wszystkie dni tygodnia", wymaga, aby – dla uzyskania dodatkowych 4 punktów oceny – oferent zapewniał wyodrębnioną opiekę lekarską odrębnie dla każdego profilu działalności wieloprofilowego oddziału chirurgicznego stanowiącego jedną komórkę organizacyjną. W ocenie autora skargi przepis ten należy rozumieć literalnie, jako obowiązek zapewnienia wyodrębnionej całodobowej opieki lekarskiej (dyżurów) we wszystkie dni tygodnia;

2. błędną wykładnię § 1 i § 4 ust. 1 pkt 2 lit. a rozporządzenia w sprawie świadczeń gwarantowanych poprzez uznanie, że wymóg w postaci "zapewnienia prawidłowości leczenia pacjentów i ciągłości postępowania w zakresie anestezjologii i intensywnej terapii u innego świadczeniodawcy (...), pod warunkiem zapewnienia przez świadczeniodawcę transportu sanitarnego jest spełniony przez oferenta, który przedstawia umowę z takim świadczeniodawcą zawartą na czas określony, krótszy niż okres realizacji umowy na udzielanie świadczeń zdrowotnych, podczas gdy dla spełnienia warunku wymaganego przez przepis § 1 i § 4 ust. 1 pkt 2 lit. a rozporządzenia konieczne jest, aby data końcowa umów terminowych zawartych ze świadczeniodawcami posiadającymi w swej strukturze OAiIT oraz świadczeniodawcami realizującymi transport medyczny nie była wcześniejsza niż data końcowa umowy o udzielanie świadczeń gwarantowanych z zakresu leczenia szpitalnego;

3. błędną wykładnię § 5 ust. 1 rozporządzenia w sprawie ofert poprzez uznanie, że dla spełnienia warunku dodatkowo ocenianego wystarczające jest wykazanie przez oferenta, że spełnia ten warunek za pomocą podwykonawców w dniu składania oferty – bez względu na datę końcową umów podwykonawczych, podczas gdy dla spełnienia warunku podlegającego ocenie przepis § 5 wymaga, aby data końcowa terminowych umów zawartych z podwykonawcami nie była wcześniejsza, niż data końcowa umowy na udzielanie świadczeń zdrowotnych;

4. błędną wykładnię art. 134 ustawy o świadczeniach w zw. z § 14 ust. 1 pkt 6 oraz § 18 zarządzenia Prezesa NFZ nr 18/2017/DSOZ skutkujące uznaniem, że oferty [C.] sp. z o.o., [D.] sp. z o.o. oraz nie podlegają odrzuceniu, w sytuacji, gdy poczynione w tym zakresie ustalenia stanu faktycznego jednoznacznie wskazują, że oferty te winny być odrzucone, bowiem stanowią niedopuszczalną formę modyfikacji ofert przez niektórych z oferentów.

W uzasadnieniu skarżąca kasacyjnie [A.] przedstawiła argumenty na poparcie powyższych zarzutów.

[B.] w skardze kasacyjnej od powyższego wyroku domagała się jego uchylenia w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania sądowi pierwszej instancji oraz zasądzenia kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Jednocześnie Spółka zrzekła się rozprawy. Zaskarżonemu wyrokowi, na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., [B.] zarzuciła naruszenie:

1. art. 151 p.p.s.a. poprzez nieuprawnione zastosowanie i oddalenie skargi skarżącego, spowodowane nieuwzględnieniem przez sąd pierwszej instancji zarzutów i wad postępowania objętego postępowaniem, tj. nieuwzględnieniem naruszenia art. 140, art. 134, art. 147, art. 152 ust 1, art. 142 ust 5 ustawy o świadczeniach;

2. art. 141 § 4 p.p.s.a., które miało istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez brak odniesienia się sądu pierwszej instancji w uzasadnieniu orzeczenia do wszystkich podnoszonych w skardze zarzutów i ich wpływu na rozstrzygnięcie oraz wskazania podstaw prawnych rozstrzygnięcia; w sprawie w ocenie skarżącego lakoniczne i ogólnikowe uzasadnienie wyroku pozbawiło stronę informacji o przesłankach rozstrzygnięcia mającego bezpośredni wpływ na jego interes prawny, a pomiędzy wskazanym uchybieniem a wynikiem postępowania sądowoadministracyjnego istnieje związek przyczynowy. Sąd w uzasadnieniu nie odniósł się do zarzutów naruszenia art. 140, art. 134, art. 147, art. 142 ust. 5 ustawy o świadczeniach oraz art. 7, art. 77, art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. oraz do charakteru prawnego i wpływu na interes prawny skarżącego uchwały wewnętrznej komisji konkursowej z [...] maja 2018 r.;

3. art. 151 p.p.s.a. poprzez nieuprawnione zastosowanie w związku z art. 140 ustawy o świadczeniach poprzez błędną wykładnię i przyjęcie przez sąd pierwszej instancji, iż postępowanie konkursowe może opierać się na niejednoznacznie i niewystarczająco zdefiniowanych zasadach, w zakresie podziału środków finansowych pomiędzy oferentów i prowadzenia negocjacji, w tym wpływu niezdefiniowanych warunków na ilość świadczeń oferowanych przez komisję konkursową, co w konsekwencji prowadzi do niedokonania wyboru w całości oferty ocenionej jako najkorzystniejszej i naruszenia art. 142 ust. 5 ustawy;

4. art. 151 p.p.s.a. poprzez nieuprawnione zastosowanie w związku z art. 134 ustawy o świadczeniach poprzez błędną wykładnię i przyjęcie przez sąd pierwszej instancji, iż zasada równego traktowania podmiotów i obowiązek zachowania uczciwej konkurencji, ogranicza się jedynie do części jawnej postępowania, z pominięciem części niejawnej, tj. różnicowania sytuacji oferenta, który złożył ofertę najkorzystniejszą i pozostałych oraz wprowadzenie nieuzasadnionych preferencji dla podmiotów, które uzyskały mniejszą ilość punktów oceny oferty, a tym samym dyskryminację oferenta najkorzystniejszego, tj. działanie z pominięciem art. 142 ust. 5 ustawy o świadczeniach;

5. art. 151 p.p.s.a. poprzez nieuprawnione zastosowanie w związku z art. 147 ustawy o świadczeniach poprzez niewłaściwe zastosowanie i utrzymanie w mocy rozstrzygnięcia wobec wprowadzenia w trakcie postępowania konkursowego, po jego ogłoszeniu i otwarciu ofert, dodatkowej zasady mającej bezpośredni wpływ na sporządzanie oferty, oraz postępowanie oferentów podczas negocjacji, a więc niedozwolonej zmiany zasad prowadzenia postępowania, przeprowadzenie negocjacji mających charakter pozorny, wprowadzenia skarżącego w błąd oraz bezpodstawne uznanie, iż skarżący nie jest w stanie zrealizować całości zadania, pomimo złożenia oferty najkorzystniejszej i posiadanego potencjału, a w konsekwencji niewybranie jego oferty w całości, zgodnie z oferowanym planem finansowym;

6. art. 151 p.p.s.a. poprzez nieuprawnione zastosowanie w związku z art. 142 ust. 5 ustawy o świadczeniach poprzez niewłaściwe zastosowanie i utrzymanie w mocy rozstrzygnięcia organu administracyjnego; poprzez niedokonanie wyboru oferty najkorzystniejszej zgodnie z oferowaną liczbą świadczeń planowaną do wykonania;

7. art. 151 p.p.s.a. poprzez nieuprawnione zastosowanie w związku z art. 152 ust. 1 ustawy o świadczeniach poprzez ograniczenie i zawężenie przez sąd pierwszej instancji zakresu interesu prawnego oferenta jedynie do prawa zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej z wyeliminowaniem oceny warunków zawarcia tej umowy w zakresie ilości świadczeń, z punktu widzenia zasady równego traktowania podmiotów i zasady uczciwej konkurencji.

W uzasadnieniu skarżąca kasacyjnie [B.] przedstawiła argumenty na poparcie powyższych zarzutów.

W odpowiedziach na obie złożone w sprawie skargi kasacyjne Dyrektor OW NFZ ustosunkował się do zarzutów obu skarg kasacyjnych oraz wniósł o ich oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargi kasacyjne na posiedzeniu niejawnym, w składzie trzech sędziów, na podstawie podniesionych przez Spółki [B.] i [A.] zarzutów kasacyjnych (art. 183 § 1 zd. pierwsze i § 2 p.p.s.a.), ponieważ skarżące kasacyjne wystąpiły o rozpoznanie ich na posiedzeniu niejawnym, a pozostałe strony, tj. Dyrektor OW NFZ oraz uczestnicy postępowania w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skarg kasacyjnych nie zażądali przeprowadzania rozprawy (art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a).

Skargi kasacyjne zasługiwały na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W przypadku oparcia skargi kasacyjnej na naruszeniu prawa procesowego (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.) wnoszący skargę kasacyjną musi wykazać, że uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Wymaga podkreślenia, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej. Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania, której przesłanki, wyszczególnione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Ze wskazanych przepisów wynika, że wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.

Ze skarg kasacyjnych [B.] i [A.] wynika, że spór prawny w rozpatrywanej sprawie dotyczy oceny prawidłowości stanowiska sądu pierwszej instancji, który kontrolując zgodność z prawem decyzji Dyrektora OW NFZ w przedmiocie rozstrzygnięcia postępowania prowadzonego w trybie konkursu ofert w sprawie zawarcia na okres od 1 lipca 2018r. do 30 czerwca 2023 r. umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w rodzaju leczenie szpitalne w zakresie ortopedia i traumatologia narządu ruchu – hospitalizacja planowa, w tym ortopedia i traumatologia narządu ruchu – hospitalizacja planowa, zabiegi endoprotezoplastyki H01, H02, H09, H10, H13, H14, H15, ortopedia i traumatologia narządu ruchu – hospitalizacja planowa – pakiet onkologiczny na obszarze województwa wielkopolskiego stwierdził, że decyzja ta nie jest niezgodna z prawem i dlatego na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargi na tę decyzję skarżących [B.] oraz [A.].

Analizując stanowisko skarżących kasacyjnie co do niezgodności z prawem decyzji Dyrektora OW NFZ, podlegającej kontroli zaskarżonym wyrokiem WSA w Poznaniu, należy wskazać, że wobec tej decyzji ponownie podnoszone są te same zarzuty procesowe i materialne, które wcześniej podnoszono w skargach. W odniesieniu natomiast do zaskarżonego wyroku, w obu skargach kasacyjnych podnoszony jest w pierwszej kolejności zarzut naruszenia przez sąd art. 141 § 4 p.p.s.a. (punkt I.1., I.2 petitum skargi kasacyjnej [A.] oraz pkt 2 petitum skargi kasacyjnej [B.]). Jest to zarzut najdalej idący i dlatego zasadność tego zarzutu należało rozważyć w pierwszej kolejności. Uznanie bowiem jego zasadności wyklucza możliwość merytorycznego odniesienia się do pozostałych uchybień, objętych innymi zarzutami skarg kasacyjnych.

W ocenie składu orzekającego sformułowane w obu skargach kasacyjnych zarzuty naruszenia zaskarżonym wyrokiem art. 141 § 4 p.p.s.a. należało uznać za usprawiedliwione.

Należy przypomnieć, że z art. 141 § 4 p.p.s.a. określającego wymogi formalne uzasadnienia wyroku wynika, że uzasadnienie to powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie, a jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania.

Wykonanie przez wojewódzki sąd administracyjny wynikającego z art. 141 § 4 p.p.s.a. obowiązku wskazania w uzasadnieniu wyroku obok faktycznej, także prawnej podstawy rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienia, nie pozostaje bez wpływu na ocenę prawidłowości realizacji przez to uzasadnienie funkcji kontroli trafności rozstrzygnięcia. Powinno być ono sporządzone w sposób umożliwiający instancyjną kontrolę (zaskarżonego) wyroku. Funkcja uzasadnienia wyroku wyraża się bowiem i w tym, że jego adresatem, oprócz stron, jest także Naczelny Sąd Administracyjny. Tworzy to więc po stronie sądu pierwszej instancji obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, który umożliwi przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia wówczas, gdy strona postępowania zażąda jego kontroli, poprzez wniesienie skargi kasacyjnej. Ta zaś nie jest możliwa – lub istotnie ograniczona – gdy uzasadnienie orzeczenia sądowego nie zawiera określonych w art. 141 § 4 p.p.s.a. elementów, na przykład nie zawiera przedstawienia stanu sprawy, czy też nie wskazuje i nie wyjaśnia podstawy prawnej rozstrzygnięcia (por. uchwała składu siedmiu sędziów NSA z 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09, opubl. ONSAiWSA z 2010 r., z. 3, poz. 39; wyrok NSA z 12 października 2010 r., sygn. akt II OSK 1620/10, to i kolejne cytowane orzeczenia dostępne na stronie internetowej w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Stwierdzenie to odnosi się również do orzeczenia, którego uzasadnienie zawierając wymienione elementy, sformułowane jest jednak w sposób lakoniczny, niejasny, a tym samym uniemożliwiający jednoznaczne ustalenie stanu faktycznego i prawnego sprawy, stanowiącego podstawę kontrolowanego orzeczenia sądu (por. wyroki NSA: z 10 maja 2019 r., sygn. akt II GSK 1439/17; z 30 maja 2012 r., sygn. akt II GSK 620/11).

Uzasadnienie wyroku powinno być tak sporządzone, aby wynikało z niego, dlaczego sąd uznał zaskarżone zachowanie organu administracji za zgodne albo niezgodne z prawem. Zarzut uchybienia temu wymogowi jest zaś uzasadniony wówczas, gdy wojewódzki sąd administracyjny nie wyjaśni adekwatnie do celu wynikającego z art. 141 § 4 p.p.s.a., dlaczego stwierdził lub nie stwierdził naruszenia przez organ administracji przepisów prawa materialnego, ani przepisów procedury w stopniu, które mogłoby mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia (por.: wyrok NSA z 21 listopada 2012 r., sygn. II FSK 1067/11). Wynikający z art. 141 § 4 p.p.s.a. obowiązek wskazania podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienia oznacza, że sąd pierwszej instancji, oddalając skargę, nie może poprzestać na wskazaniu jedynie art. 151 p.p.s.a., bez uprzedniego dokonania wykładni przepisów mających zastosowanie w sprawie i przeprowadzenia – przy uwzględnieniu przyjmowanego za podstawę wyrokowania w sprawie stanu faktycznego – kontroli prawidłowości ich subsumcji (zastosowania) przez organ. W uzasadnieniu wspomnianej uchwały składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09 podkreślono, że podstawa prawna rozstrzygnięcia (wyroku) obejmuje wskazanie zastosowanych przepisów prawnych oraz wyjaśnienie przyjętego przez sąd sposobu ich wykładni i zastosowania.

Ponadto – co nie jest bez znaczenia z punktu widzenia oceny zasadności omawianego zarzutu kasacyjnego – należy zauważyć, że jakkolwiek brak odniesienia się wojewódzkiego sądu administracyjnego do niektórych zarzutów lub twierdzeń zawartych w skardze nie stanowi sam w sobie uchybienia skutkującego koniecznością uchylenia zaskarżonego wyroku, to jednak pominięcie zarzutów i argumentów istotnych oraz wykazanie w skardze kasacyjnej takiego właśnie ich charakteru, a mianowicie, że należycie je oceniając oraz prawidłowo identyfikując z ich punktu widzenia istotę spornego w sprawie zagadnienia sąd ten mógłby inaczej orzec w sprawie, stanowi uzasadnioną podstawę do uchylenia wyroku sądu pierwszej instancji (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z: 17 lutego 2011 r., sygn. akt I OSK 1824/10; 28 lipca 2015 r., sygn. akt II OSK 851/15; 21 listopada 2014 r. sygn. akt II OSK 1084/13; 28 czerwca 2016 r., sygn. akt II GSK 358/15; 5 kwietnia 2017 r., sygn. akt II GSK 641/17).

Realizacji celów sądowej kontroli administracji publicznej nie służy ograniczenie się do powielenia stanowiska zajętego w sprawie przez organy administracji lub jego prosta akceptacja. Zwłaszcza w sytuacji, gdy dowodząc swoich racji, strona skarżąca wspiera je określonym rodzajem wykładni przepisów prawa, co zobowiązywać powinno sąd do przeprowadzenia w uzasadnieniu wydawanego rozstrzygnięcia stosownej weryfikacji i analizy obejmującej istotne dla rozstrzygnięcia sprawy elementy jej stanu faktycznego i prawnego oraz ich wzajemnej relacji, których brak należy w tej sytuacji ocenić jako wadliwość polegającą na niedostatecznym wyjaśnieniu przez sąd pierwszej instancji stanu faktycznego i prawnego rozpoznawanej sprawy, a więc uchybienie, które mogło mieć istotny wpływ na jej wynik (por. np. wyroki NSA z: 15 lutego 2011 r., sygn. akt II FSK 1832/09; 25 listopada 2010 r., sygn. akt I GSK 1215/09).

Odnosząc powyższe założenia do sporządzonego przez sąd pierwszej instancji uzasadnienia wyroku zaskarżonego skargami kasacyjnymi oraz konfrontując go z uzasadnieniem tego zarzutu w poszczególnych skargach kasacyjnych, należy zgodzić się ze skarżącymi kasacyjnie, że sąd naruszył przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. w sposób mogący mieć istoty wpływ na wynik sprawy. W ocenie składu orzekającego, w niniejszej sprawie kwestionowany skargą kasacyjną wyrok nie zawiera – wbrew obowiązkowi wynikającemu z przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a. – takiego uzasadnienia, które realizowałoby wymóg "wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia".

Trafnie zauważono w skardze kasacyjnej [B.], że w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia występują istotne braki w zakresie wyjaśnienia przez sąd pierwszej instancji, jak w odniesieniu do kontrolowanego postępowania administracyjnego, oceniającego konkurs i oferty uczestniczących w nim podmiotów, a zwłaszcza skarżącej kasacyjnie, należy rozumieć zacytowane na początku rozważań unormowania, zawarte przede wszystkim w Dziale VI ustawy o świadczeniach, obowiązujące w konkursach ofert mających na celu zawarcie umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej. Sąd pierwszej instancji, w kontekście przywołanych reguł rządzących konkursem, nie rozważał czy oferta co do liczby proponowanych w niej świadczeń mogłaby spełnić wszystkie wymogi i cele, do których zmierza przeprowadzenie konkursu o zawarcie umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej. Według sądu pierwszej instancji, w trakcie postępowania konkursowego interes prawny skarżącej kasacyjnie [B.] nie doznał uszczerbku prawnego wskutek działań NFZ i nie doszło do naruszenia zasad uczciwej konkurencji przez organ, który – oprócz oferty skarżącej – wybrał jeszcze pięć innych ofert, zamiast dokonać wyboru wyłącznie oferty skarżącej spółki, jak tego oczekiwała [B.]. Sąd przyjął, że w postępowaniu administracyjnym prawidłowo stwierdzono, że konkurs przebiegł z poszanowaniem zasady równego traktowania świadczeniodawców i w sposób gwarantujący zachowanie uczciwej konkurencji (art. 134 ust. 1 ustawy o świadczeniach). Uznał, że ocena ofert podczas konkursu była dokonana na podstawie jednakowych kryteriów w stosunku do wszystkich oferentów. Oferta skarżącej kasacyjnie [B.] zdobyła najwyższą punktację i na tej podstawie [B.] próbuje zmonopolizować rynek tego rodzaju świadczeń, żądając zawarcia umowy na maksymalną zaproponowaną przez nią liczbę świadczeń, choć podczas negocjacji nie podważała zaproponowanej przez Komisję liczę świadczeń.

[B.] zgłaszała zastrzeżenia właśnie do etapu niejawnego konkursu zarzucając, że wówczas nastąpiła zmiana w opisie przedmiotu tego postępowania. Komisja bowiem na tym etapie, po zamknięciu etapu jawnego, gdy znała już zawartość i wstępny ranking i liczbę dopuszczonych do dalszego etapu oferentów, wprowadziła nowe kryteria oceny ofert, nigdzie nie ogłoszone, w tym m.in. zawarte w uchwale Komisji Konkursowej z [...] maja 2018 r. Te nowe reguły oceny ofert, według skarżącej kasacyjnie, zostały wykorzystane przez Komisję podczas negocjacji (i zaakceptowane później przez organ), co miało mieć bezpośredni wpływ na liczbę zaproponowanych spółce przez NFZ świadczeń i w rezultacie przyjętych przez skarżącą. Spowodowało to znaczne ograniczenie liczby świadczeń przewidzianych do zakontraktowania ze spółką, w stosunku do zaoferowanych przez skarżącą w ofercie i wynikających z zajęcia przez nią pierwszego miejsca w rankingu końcowym. Zatem konkurs przestał spełniać warunki z art. 134 ust. 1 ustawy o świadczeniach. Z kolei Dyrektor OW NFZ zaprzeczał, aby wprowadził nowe zasady w zakresie oceny ofert i ich wyboru do zawarcia umowy. Twierdził, że kwestionowane elementy dotyczyły podziału środków pomiędzy oferentów i nie zmieniały kryteriów oceny ofert. Zostały one uwzględnione przy przygotowywaniu propozycji liczby świadczeń, będących przedmiotem negocjacji z oferentami.

Sąd pierwszej instancji do tej istotnej kwestii odniósł się bardzo lakonicznie. Wspomniał jedynie, że "Obliczone przez organ wartości, w tym wyjściowa stanowiły propozycje do negocjacji, co nie zmieniło oceny ofert złożonych w postępowaniu konkursowym" (str. 9 uzasadnienia). Jednakże nie wypowiedział się, czy wszystkie okoliczności podnoszone w tym zakresie przez skarżącą uwzględnił, w szczególności w ogóle nie analizował wskazanej przez [B.] w tym kontekście uchwały Komisji Konkursowej z [...] maja 2018r.

Zatem [B.] słusznie zarzuca sądowi, że nie odniósł się do odmiennych ustaleń Dyrektora OW NFZ i jej zarzutów (naruszenia art. 7, art. 77, art. 107 § 3 w zw. z art. 80 k.p.a.) co do przebiegu i wyników części niejawnej konkursu, skutkującej nieprzyznaniem Spółce realizacji świadczeń w liczbie zgłoszonej przez nią w ofercie, a w liczbie niejako narzuconej podczas negocjacji. W wyroku WSA zabrakło wyczerpującej i umożliwiającej kontrolę sądu kasacyjnego oceny mających zastosowanie przepisów prawa materialnego regulujących zasady prowadzenia postępowania wspomnianego postępowania konkursowego. Sąd jedynie przywołał te przepisy, nie odnosząc ich do przebiegu ocenianego konkursu. Sąd powołał art. 148 ustawy o świadczeniach określający kryteria wyboru ofert w brzmieniu obowiązującym przed 1 lipca 2016 r., podczas gdy konkurs ofert był przeprowadzony w 2018 r. Nie ma wątpliwości, że w niniejszej sprawie powinien opierać się na stanie prawnym obowiązującym w dniu wydania zaskarżonej decyzji.

Istotny w sprawie jest przede wszystkim brak wyczerpującego odniesienia się przez sąd do prawidłowości części niejawnej konkursu, kwestionowanej przez skarżącą kasacyjnie [B.], w tym zwłaszcza do tego, czy nastąpiła zmiana kryteriów ocen ofert mająca wpływ na wynik postępowania konkursowego, jak uważała [B.], czy tylko doprecyzowanie zasad podziału środków, nie mające wpływu na ranking oferentów i stanowiące podstawę do negocjacji, jak uważał organ.

Spółka [B.] kwestionowała także okoliczność zaproszenia do negocjacji wszystkich oferentów, którzy przeszli pomyślnie etap jawny konkursu, uważając, że nie było ku temu podstaw, w sytuacji, gdy jej zwycięska oferta wyczerpywała przewidzianą dla konkursu liczbę świadczeń. Sąd pierwszej instancji także i do tego zarzutu dotyczącego nieprawidłowości negocjacji się nie odniósł.

W konsekwencji należy stwierdzić, że akceptacja argumentów Spółki [B.] mogłaby podważyć prawidłowość przeprowadzonego konkursu. Dlatego istotne było szczegółowe odniesienie do argumentów skarżącej, czego zabrakło w kwestionowanym wyroku WSA.

Analogiczne należy ocenić zasadność zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a podniesionego przez [A.]. Zasadnie podnosi skarżąca kasacyjnie, że sąd nie uzasadnił, dlaczego za chybione uznał zarzuty Spółki odnoszące się do "umów podwykonawczych", ograniczając się w tym zakresie do lakonicznego stwierdzenia, że: "Sąd rozpoznający niniejszą sprawę nie stwierdził również naruszenia przepisów przez organ poprzez nieodrzucenie ofert wskazanych przez Spółkę oferentów wobec nieprzedstawienia umów z podwykonawcami na cały okres realizacji umowy. Zasadnie organ uznał spełnienie warunku gdy przedłożone umowy były zawarte w dniu otwarcia ofert i będą obowiązywać od początku realizacji umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej" (str. 11 uzasadnienia). Trafnie skarżąca podnosi, że z powyższych wypowiedzi sądu nie można wywnioskować, czy odnoszą się one do umów podwykonawczych zawartych z podwykonawcami dla spełnienia warunków dodatkowo ocenianych, tj. do umów podlegających rygorom rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 5 sierpnia 2016 r. w sprawie szczegółowych kryteriów wyboru ofert w postępowaniu w sprawie zawarcia umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej (Dz. U. z 2016 r. poz. 1372), czy też do umów podlegających rygorom rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 22 listopada 2013 r. w sprawie świadczeń gwarantowanych z zakresu leczenia szpitalnego (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 2295), zawieranych w celu wypełnienia tzw. warunków wymaganych. Należy zgodzić ze skarżącą, że wobec faktu, że "umowy podwykonawcze" w tych przypadkach nie tylko spełniają odmienne funkcje, lecz także podlegają odmiennej regulacji prawnej, sąd naruszył art. 141 § p.p.s.a. nie tylko poprzez niewskazanie, o jakie umowy chodzi – z podaniem podstawy prawnej, ale też poprzez pominięcie wskazania przyczyn, dla których sąd uznał, że stanowisko organu było w tym zakresie prawidłowe, a zarzuty skarżącej nieuzasadnione. Trafnie również Spółka zarzuca, że sąd nie przedstawił własnej oceny stanu faktycznego sprawy, tj. – wbrew treści art. 141 § 4 p.p.s.a. – nie przyjął stanu faktycznego jako podstawy rozstrzygnięcia, ograniczając się de facto wyłącznie do zacytowania zarzutów sformułowanych w skardze, w szczególności w zakresie podnoszonych przez skarżącą okoliczności dotyczących dat złożenia przez niektórych oferentów do akt postępowania wymaganych dokumentów, które w ocenie Spółki, były składane po terminie, jak również niespełnienia przez niektórych kontroferentów warunku posiadania w swej strukturze OAiIT. Tym samym sąd pierwszej instancji naruszył art. 141 § 4 p.p.s.a., albowiem nie wskazał jaki dokładnie stan faktyczny przyjął jako podstawę rozstrzygnięcia, nie dokonał precyzyjnej oceny ustalonego w sprawie stanu faktycznego, a także nie ustosunkował się w szczególności do podnoszonego przez skarżącą faktu, że wyżej wymienione dokumenty nie istniały w dacie złożenia oferty przez tych oferentów, a co za tym idzie, organ winien zastosować wobec tych oferentów art. 149 ust. 1 pkt 7 ustawy o świadczeniach.

Ponownie rozpoznając skargi Spółek [B.] i [A.], WSA w Poznaniu powinien raz jeszcze ocenić legalność zaskarżonej decyzji, zwracając uwagę na ustalenia faktyczne dotyczące szczególnie części niejawnej konkursu, obejmującej negocjacje, a także podstawy prawne rozstrzygnięcia i dokonać tej oceny w oparciu o przepisy obowiązujące w dacie podejmowania zaskarżonej decyzji, do tego stanu prawnego odnosząc stan faktyczny ustalony w sprawie. Swoje orzeczenie sąd wojewódzki powinien uzasadnić, uwzględniając wymogi, które stawia przed nim przepis art. 141 § 4 p.p.s.a.

Wobec stwierdzenia naruszenia przez sąd pierwszej instancji art. 141 § 4 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania WSA w Poznaniu.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 265). Zasądzona każdej ze skarżących Spółek kwota 440 zł stanowi zwrot wpisu w od skargi kasacyjnej (100 zł), opłaty za uzasadnienie (100 zł) oraz kosztów dla pełnomocnika Spółki, który występował przed sądem pierwszej instancji, a który sporządził i wniósł skargę kasacyjną.