Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt III SA/Wa 365/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2024-05-16 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6116 Podatek od czynności cywilnoprawnych, opłata skarbowa oraz inne podatki i opłaty
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Gospodarka komunalna
Skarżony organ: Regionalna Izba Obrachunkowa
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną uchwałę w części
Powołane przepisy: article: art. 6k ust. 2a pkt 5 oraz art. 6j ust. 3
journal: Dz.U. 2023 poz 1469
law: Ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Marta Waksmundzka-Karasińsla, Sędziowie sędzia WSA Agnieszka Baran, asesor WSA Tomasz Grzybowski (sprawozdawca), Protokolant referent Klaudia Staręga, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 maja 2024 r. sprawy ze skargi Miasta Ostrów Mazowiecka na uchwałę Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Warszawie z dnia 21 listopada 2023 r. nr 27.414.2023 w przedmiocie stwierdzenia nieważności części uchwały Rady Miasta Ostrów Mazowiecka w sprawie zmiany wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi na terenie Miasta Ostrów Mazowiecka oraz ustalenia stawki tej opłaty 1) uchyla zaskarżoną uchwałę w części obejmującej orzeczenie o nieważności § 2 ust. 3 i ust. 4 uchwały Rady Miasta Ostrów Mazowiecka z 25 października 2023 r. nr LII/443/2023; 2) oddala skargę w pozostałym zakresie; 3) zasądza od Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Warszawie na rzecz Miasta Ostrów Mazowiecka kwotę 480 zł (słownie: czterysta osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi do tut. Sądu stało się rozstrzygnięcie nadzorcze (uchwała) Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Warszawie z 21 listopada 2023 r. w sprawie orzeczenia o nieważności części uchwały Rady Miasta Ostrów Mazowiecka z 25 października 2023 r. (nr LII/443/2023) w sprawie zmiany uchwały w sprawie wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi na terenie Miasta Ostrów Mazowiecka oraz ustalenia stawki tej opłaty.

W rozstrzygnięciu nadzorczym zakwestionowano ww. uchwałę zmieniającą rady miasta w dwojaki sposób, tj. w zakresie w jakim dodaje: 1) § 2 ust. 3 i ust. 4 do uchwały w sprawie wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi na terenie miasta oraz ustalenia stawki tej opłaty (nr XV/160/2020) w zakresie wyrazów "w zabudowie wielolokalowej w zakresie nieruchomości" oraz 2) § 2 ust. 3 pkt 5 i ust. 4 pkt 5 do wskazanej uchwały.

Pierwszy błąd legislatora samorządowego polegał zdaniem kolegium na wykroczeniu, przez dodanie wyrazów "w zabudowie wielolokalowej w zakresie nieruchomości", poza upoważnienie ustawowe wynikające z art. 6k ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 6j ust. 3 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1469). Z kolei w odniesieniu do przyjętych stawek opłaty za pojemnik o pojemności 1100 litrów stwierdzono, że nie zostały one ustalone zgodnie z zasadą proporcjonalności, czym naruszono art. 6k ust. 2a pkt 5 ww. ustawy (s. 2 spornej uchwały).

W skardze do tut. Sądu Miasto Ostrów Mazowiecka zażądało uchylenia spornego rozstrzygnięcia nadzorczego, a także zwrotu kosztów postępowania, zarzucając naruszenie:

1) art. 2a ust. 3 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach poprzez jego niezastosowanie i uznanie, że rada miasta przekroczyła zakres upoważnienia ustawowego w zakresie wyrazów "w zabudowie wielolokalowej w zakresie nieruchomości" w uchwale zmieniającej z 25 października 2023 r., podczas gdy przepis ten daje radzie gminy kompetencję do ustalenia opłat, które mogą dotyczyć wszystkich albo określonych nieruchomości zabudowanych budynkami wielolokalowymi, według wyboru rady gminy,

2) art. 6c ust. 2 w zw. z art. 2a ust. 3 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach poprzez niezastosowanie i uznanie, że rada miasta przekroczyła zakres upoważnienia ustawowego w zakresie wyrazów "w zabudowie wielolokalowej w zakresie nieruchomości" w uchwale zmieniającej z 25 października 2023 r., podczas gdy przepisy te dają radzie kompetencję do podjęcia uchwały o odbieraniu odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, na których nie zamieszkują mieszkańcy, a powstają odpady komunalne,

3) art. 91 ust. 3 o samorządzie gminnym z uwagi na niepełne uzasadnienie prawne w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym.

Istota stanowiska strony skarżącej sprowadza się do twierdzenia, że rada miasta nie miała zamiaru objęcia uchwałą wszystkich nieruchomości niezabudowanych, a przyjęcie stanowiska kolegium do tego by prowadziło. Użycie w uchwale zmieniającej wyrazów "w zabudowie wielolokalowej w zakresie nieruchomości" jest konsekwencją podjęcia (pierwotnej) uchwały o odbieraniu odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości w zabudowie wielolokalowej w zakresie nieruchomości, na których nie zamieszkują mieszkańcy (s. 7 i n. skargi).

W odpowiedzi na skargę organ nadzoru wniósł o jej oddalenie w całości, podtrzymując dotychczasowe stanowisko. Odnosząc się do argumentacji zawartej w skardze wywiedziono w szczególności, że jeśli organ stanowiący zdecyduje o objęciu gminnym systemem jedynie określone nieruchomości spośród nieruchomości niezamieszkałych, to stawka opłaty jest jedna dla nieruchomości niezamieszkałych i nie ma potrzeby zamieszczania w uchwale dotyczącej stawki zapisu, że dotyczy "nieruchomości w zabudowie wielolokalowej" (s. 6 i n. odpowiedzi).

Na rozprawie przed tut. Sądem pełnomocnik kolegium wniosła o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

W pierwszym rzędzie Sąd zwraca uwagę, że w skardze nie podniesiono zarzutów podważających zapatrywanie kolegium w zakresie naruszenia przez ww. uchwałę zmieniającą art. 6k ust. 2a pkt 5 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, a to poprzez przyjęcie stawek opłaty za pojemnik o pojemności 1100 litrów niezgodnie z zasadą proporcjonalności. Sąd nie dostrzega również z urzędu wad zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego w tym zakresie, podtrzymując tym samym zapatrywanie wyrażone już w sprawie o sygn. III SA/Wa 379/24. Jak trafnie odnotowano w odpowiedzi na skargę (s. 4), strona nie podważa twierdzenia, że stawka opłaty za pojemnik 1100 l nie stanowiła proporcjonalnej w stosunku do opłaty za pojemnik 120 l i nie budzi to zresztą wątpliwości w świetle wyliczenia zaprezentowanego w rozstrzygnięciu nadzorczym (s. 2). Ustawodawca nie przewidział tymczasem możliwości odstąpienia od proporcji wskazanej w ustawie stanowiąc w ww. przepisie, że rada gminy ustala stawki opłat w wysokości nie wyższej niż maksymalne stawki opłat, które za odpady komunalne zbierane i odbierane w sposób selektywny wynoszą za miesiąc: w przypadku metody, o której mowa w art. 6j ust. 3 - 1,3% przeciętnego miesięcznego dochodu rozporządzalnego na 1 osobę ogółem za pojemniki lub worki o pojemności 120 l przeznaczone do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości; za pojemniki lub worki o mniejszej lub większej pojemności stawki opłat ustala się w wysokości proporcjonalnej do ich pojemności. Sprzeczność z ustawą uchwały zmieniającej jest więc w omawianym zakresie tyleż oczywista, co istotna zarazem. Wobec tego w tej części, jako że mimo braku zarzutów miasto wnioskowało o uchylenie zaskarżonej uchwały kolegium w całości, oddalono skargę, na podstawie art. 151 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (pkt 2 sentencji).

Zdaniem składu orzekającego brak było natomiast podstawy prawnej dla orzeczenia o nieważności uchwały zmieniającej w zakresie, w jakim dodaje: § 2 ust. 3 i ust. 4 do uchwały w sprawie wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi na terenie miasta oraz ustalenia stawki tej opłaty (nr XV/160/2020), w zakresie wyrazów "w zabudowie wielolokalowej w zakresie nieruchomości" (§ 1 pkt 1 rozstrzygnięcia nadzorczego). Zgodzić się wprawdzie należy z kolegium, że art. 6j ust. 3 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach odnosi się do opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi w odniesieniu do "nieruchomości, na której nie zamieszkują mieszkańcy", nie przewidując w tym zakresie dalej idących rozróżnień, jak to przyjęte w uchwale zmieniającej ("w zabudowie wielolokalowej w zakresie nieruchomości"). Rzecz jednak w tym, że jak wskazał sam organ w odpowiedzi na skargę, "nie ma potrzeby dookreślania, że chodzi o nieruchomości w zabudowie wielolokalowej", bowiem "jeśli organ stanowiący zdecyduje o objęciu gminnym systemem jedynie określone nieruchomości spośród nieruchomości niezamieszkałych, to stawka opłaty jest jedna dla nieruchomości niezamieszkałych ... i nie ma potrzeby zamieszczania w uchwale dotyczącej stawki ... zapisu, że dotyczy nieruchomości w zabudowie wielolokalowej". W takiej sytuacji "objęcie w przyszłości gminnym systemem kolejnych nieruchomości ... nie zmienia nic w stawce – jest już ustalona"; zatem "nie trzeba doprecyzowywać postanowień uchwały" (s. 6 i n. odpowiedzi). Sama kompetencja gminy do uchwalenia opłaty w odniesieniu do nieruchomości niezamieszkałych, w tym wielolokalowych, jest jednak bezsporna. Organ "nie kwestionuje bowiem decyzji organu stanowiącego ... co do odbierania odpadów komunalnych ... od właścicieli nieruchomości w zabudowie wielolokalowej ... na których nie zamieszkują mieszkańcy, a powstają odpady komunalne" (s. 5). Jednakże nie istniała potrzeba "doprecyzowania przedmiotu" uchwały w sprawie wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi na terenie miasta oraz ustalenia stawki tej opłaty (s. 8).

Na tym tle trudno podzielić twierdzenie zawarte w rozstrzygnięciu nadzorczym, zgodnie z którym wskazane ujęcie przedmiotu opłaty "wykracza poza zakres upoważnienia ustawowego" (s. 2). Zdaniem Sądu owo wykroczenie ma w istocie pozorny charakter, skoro sama kompetencja gminy nie jest wątpliwa. Korekta wprowadzona przez organ nadzorczy w tym zakresie ma w istocie charakter redakcyjny. Jak wskazuje organ, "zapewnia "spójność z brzmieniem" art. 6j ust. 3 ustawy (s. 6 odpowiedzi).

W związku z powyższym przypomnieć należy, że orzeczenie o nieważności uchwały samorządu może nastąpić w przypadku "istotnej sprzeczności uchwały z prawem", tzn. np. wobec naruszenia: przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego – przez wadliwą ich wykładnię – oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał (vide odpowiednio np. wyrok NSA o sygn. I OSK 2599/20, CBOSA). W spornym rozstrzygnięciu kolegium w żaden sposób nie wykazało istotności naruszenia prawa przez gminę, tym bardziej jeżeli uwzględnić, że w istocie potwierdziło na etapie postępowania sądowego kompetencję rady miasta do objęcia systemem gminnym niezamieszkałych nieruchomości wielolokalowych. Twierdzenie o (istotnym) naruszeniu przez radę miasta upoważnienia ustawowego jawi się zatem jako gołosłowne. Jednocześnie świadczy powyższe o istotnym naruszeniu prawa przez organ nadzoru, bowiem tym samym nie wykazał własnej kompetencji do orzeczenia o nieważności omawianej części uchwały rady miasta. W przypadku bowiem nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa (art. 91 ust. 1 i ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym w zw. z art. 11 ust. 1 pkt 5 i art. 18 ust. 1 pkt 1 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych). Stąd w omawianej części sporna uchwała kolegium nie może się ostać, naruszając przede wszystkim art. 91 ust. 1 i ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym.

Na marginesie skład orzekający zauważa, że nie jest też tak, jak wskazuje strona że brak omawianego zastrzeżenia odnoszącego się do "nieruchomości w zabudowie wielolokalowej" powodowałby, że uchwałą objęto by wszystkie nieruchomości niezabudowane (s. 7 skargi) już tylko z tego powodu, że sama wskazuje w skardze, iż uchwała zmieniająca "jest konsekwencją podjęcia uchwały o odbieraniu odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości w zabudowie wielolokalowej w zakresie nieruchomości, na których nie zamieszkują mieszkańcy" (s. 8 skargi).

Końcowo odnotować trzeba, że spełnienie przez stronę warunków formalnych zaskarżenia rozstrzygnięcia nadzorczego nie jest wątpliwe, toteż nie było potrzeby przeprowadzania na tę okoliczność dowodu z dokumentów wymienionych na s. 2 skargi.

Mając powyższe na względzie orzeczono jak w punkcie pierwszym sentencji, na podstawie art. 148 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

O kosztach postępowania orzeczono uwzględniając treść art. 200, art. 205 § 2 ww. ustawy, a także § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1935).