Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 726/23
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-05-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Leszek Kiermaszek Sędziowie sędzia NSA Tomasz Zbrojewski sędzia del. WSA Anna Szymańska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 27 maja 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej L. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 grudnia 2022 r., sygn. akt VII SA/Wa 1451/22 w sprawie ze skargi L. K. na uchwałę Rady Miejskiej w B. z dnia 29 listopada 2004 r., nr XXXIII/332/2004 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od L. K. na rzecz Gminy B. kwotę 360 (słownie: trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 28 grudnia 2022 r., sygn. akt VII SA/Wa 1451/22, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: "WSA w Warszawie", "Sąd wojewódzki", "Sąd I instancji") po rozpoznaniu skargi L. K. (dalej: "skarżąca", "skarżąca kasacyjnie") na uchwałę Rady Miejskiej w Brwinowie z 29 listopada 2004 r., nr XXXIII/332/2004 (dalej: "Uchwała", "Plan Miejscowy", "Plan") w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego – oddalił skargę.

Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Rada Miejska w Brwinowie (dalej: "Rada") podjęła 29 listopada 2004 r. uchwałę w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu wsi Żółwin oznaczonego jako część I.

W skardze do WSA w Warszawie, zarzucono uchwale naruszenie art. 10 ust. 1 pkt 1 ustawy z 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r., Nr 15, poz. 139 ze zm.), dalej: "u.z.p." poprzez jego niewłaściwe zastosowanie oraz art. 31 ust. 3 i art. 64 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej (dalej: "Konstytucja RP") w związku z art. 140 ustawy z 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. z 1964 r., Nr 16, poz. 93 ze zm.), dalej: "k.c". Skarżąca wskazała, że jest właścicielką działki budowlanej nr [...] o pow. [...] ha położonej na obszarze objętym zaskarżonym Planem Miejscowym. Nieruchomość znajduje się na terenie oznaczonym na rysunku Planu symbolem 11MN,ZR, co oznacza: "Tereny zabudowy mieszkaniowej o niskiej intensywności zabudowy z dopuszczeniem usług nieuciążliwych" oraz "Tereny zabudowy rekreacyjnej (letniskowej)". Zdaniem skarżącej § 2 ust. 1 lit. c zaskarżonej Uchwały ogranicza dopuszczalną powierzchnię funkcji usługowej na każdej działce budowlanej do maksymalnie 80 m² w sytuacji, gdy właściciel nieruchomości ma prawo zrealizować budynek mieszkalny jednorodzinny o powierzchni użytkowej 30% dla usług (art. 3 pkt 2a ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016), dalej: "p.b."), tj. więcej niż 80 m² powierzchni całkowitej. W ocenie skarżącej istnieją funkcje usługowe wymagające znacznej powierzchni, a jednocześnie niegenerujące żadnej uciążliwości dla środowiska, np. pracownie artystyczne i projektowe, biura firm pracujących on-line, gabinety zabiegowe i szereg innych form działalności usługowej, dla których ograniczenie lokalu do powierzchni 80 m² jest nieuzasadnione.

W odpowiedzi na skargę, Rada wniosła o jej oddalenie. Zdaniem organu ograniczenie udziału powierzchni usług do 80 m² działki i 30% powierzchni budynku pozwala na zrealizowanie budynku mieszkalnego jednorodzinnego z usługami o powierzchni użytkowej odpowiadającej charakterowi zabudowy miejscowości Żółwin i służy zachowaniu ładu przestrzennego.

WSA w Warszawie, we wskazanym na wstępnie wyroku nie uwzględnił skargi. Sąd wojewódzki stwierdził, że regulacje zaskarżonej uchwały oddziałują na wykonywanie prawa własności w stosunku do nieruchomości skarżącej, bowiem zawierają określenie konkretnych warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, tym samym Plan ustanawia pewne ograniczenia w swobodzie przeznaczenia i zagospodarowania terenów nim objętych. Sąd I instancji wskazał, że funkcją wiodącą w obszarze, na którym znajduje się działka skarżącej, są tereny zabudowy mieszkaniowej o niskiej intensywności zabudowy (jednorodzinnej wolnostojącej i bliźniaczej). Zatem, przyjęte w § 2 ust. 1 lit. c Uchwały rozwiązanie jest konsekwencją przeznaczenia podstawowego terenu oraz przyjęcia, że usługi nieuciążliwe są przeznaczeniem jedynie dopuszczalnym. Podkreślono, że przyjęte na spornym terenie regulacje mają na celu zatrzymanie nadmiernego rozrostu i zagęszczania zabudowy usługowej w sposób niekontrolowany, przy jednoczesnej ochronie obecnego zagospodarowania terenu, tj. zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej wolnostojącej i bliźniaczej. Zdaniem Sądu wojewódzkiego, ustalone ograniczenie nie było wynikiem nadużycia władztwa planistycznego gminy, w tym nie skutkowało naruszeniem zasady proporcjonalności, lecz było uzasadnione wymogami ładu przestrzennego, zrównoważonego rozwoju i ochrony środowiska. Podnoszone przez skarżącą ograniczenie prawa własności mieści się w granicach dopuszczonych prawem, a skarżąca nadal może korzystać z przysługującego jej prawa własności w sposób zgodny z przepisami ustaw, jak i ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa. Na zakończenie wskazano, że § 2 ust. 1 lit. c Uchwały umożliwia skarżącej realizację funkcji usługowej w budynku mieszkalnym w sposób zgodny z definicją budynku mieszkalnego jednorodzinnego, zawartą w art. 3 pkt 2a p.b.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła L. K., zaskarżając go w całości, zarzucając:

1) naruszenie zasad postępowania przed sądami administracyjnymi, określonych w ustawie z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.), dalej: "p.p.s.a.", tj.:

- art. 141 § 4 p.p.s.a. przez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na niepełnym przedstawieniu stanu sprawy w zakresie związku pomiędzy ograniczeniem prawa własności skarżącej, a realizacją interesu publicznego,

- art. 147 § 1 p.p.s.a. przez jego niewłaściwe zastosowanie i oddalenie skargi na uchwałę rady gminy naruszającą prawo, co miało wpływ na wynik postępowania;

2) naruszenie prawa materialnego, tj. art. 31 ust. 3 Konstytucji RP przez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu prymatu władztwa planistycznego gminy nad interesem indywidualnym obywatela i w rezultacie niewłaściwe zastosowanie, polegające na nieuznaniu praw obywatela do korzystania z nieruchomości budowlanej zgodnie z obowiązującymi przepisami;

3) naruszenie prawa materialnego, tj. art. 10 ust. 1 pkt 1 u.z.p. przez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na bezpodstawnym wprowadzeniu ograniczenia powierzchni użytkowej usług, pomimo niezgodności tego ograniczenia z art. 3 pkt 2a p.b. oraz pomimo niewykazania interesu publicznego uzasadniającego to ograniczenie.

Na podstawie przywołanych zarzutów, skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy WSA w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Jednocześnie skarżąca kasacyjnie oświadczyła, że zrzeka się rozprawy.

Pismem z 9 marca 2023 r. stanowiącym odpowiedź na skargę kasacyjną, Rada wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: "NSA") zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. NSA rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez NSA.

Skarga kasacyjna jest nieusprawiedliwiona.

Podnoszony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. jest niezasadny. Naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić skuteczną podstawę kasacyjną wówczas, gdy uzasadnienie kontrolowanego wyroku nie zawiera obligatoryjnych elementów wskazanych w tym przepisie albo zostało sporządzone w ten sposób, że nie pozwala na kasacyjną kontrolę orzeczenia (por. np. wyrok NSA z 12 grudnia 2023 r., sygn. akt II OSK 1165/22). Tymczasem uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie niezbędne elementy wskazane w art. 141 § 4 p.p.s.a. i poddaje się pełnej kontroli odnośnie przyjętego stanu faktycznego, przepisów prawa oraz powiązania tych elementów.

Równocześnie należy podkreślić, że za pomocą zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można kwestionować ocen prawnych zawartych w uzasadnieniu wyroku. W szczególności okoliczność, że stanowisko zajęte przez sąd pierwszej instancji jest odmienne od prezentowanego przez stronę wnoszącą skargę kasacyjną nie oznacza, że uzasadnienie wyroku zawiera wady konstrukcyjne, mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy oraz nie poddaje się kontroli kasacyjnej (por. np. wyrok NSA z 27 lutego 2024 r. sygn. akt II OSK 519/23). Konstrukcja zarzutów skargi kasacyjnej oraz jej uzasadnienia pozwala na skonkludowanie, że skarżąca kasacyjnie tym zarzutem próbuje zwalczać przyjęte w Planie i zaakceptowane przez Sąd wojewódzki ograniczenie powierzchni usług w budynku mieszkalnym jednorodzinnym ustalone w Planie dla jednostki planistycznej 11MN,ZR, tj. nie więcej niż 80 m² powierzchni użytkowej usług w powierzchni każdej działki. Jednocześnie zwalczanie tak skonstruowanego ograniczenia w funkcji łączy z naruszeniem normy art. 3 pkt 2a p.b.

WSA w Warszawie w zaskarżonym wyroku wyjaśnił, że powodem wprowadzenia takiego ograniczenia była próba zatrzymania nadmiernego zagęszczania zabudowy usługowej przy jednoczesnej ochronie obecnego zagospodarowania terenu, tj. zabudowy jednorodzinnej wolnostojącej i bliźniaczej. Ograniczenie powyższe było uzasadnione wymogami ładu przestrzennego, zrównoważonego rozwoju i ochrony środowiska i mieści się w granicach prawa, nie stanowiąc nadużycia władztwa planistycznego. Sąd I instancji także wyjaśnił, że dopuszczalny wskaźnik zabudowy usługowej należy odnosić do powierzchni działki, co oznacza, że na danej działce budowlanej może być budynek mieszkalny o powierzchni użytkowej usług nieprzekraczającej 80 m². Zdaniem NSA w sposób adekwatny zostało wyjaśnione w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku jakie względy zadecydowały, że realizacja interesu publicznego miała tutaj charakter nadrzędny nad interesem indywidualnym skarżącej. Uzasadnienie może w tej części nie jest obszerne, ale w wystarczającym zakresie wyjaśnia przesłanki, jakimi kierował się WSA w Warszawie oddalając skargę. Poddaje się kontroli instancyjnej. Z tego względu zasadnie skarga została oddalona na podstawie art. 151 p.p.s.a., co wykluczało tym samym zastosowanie art. 147 § 1 p.p.s.a. i stwierdzenie nieważności Planu w zaskarżonej części. Sąd bowiem nie dopatrzył się naruszeń zarówno trybu, zasad, jak i właściwości organów przy podejmowaniu tego aktu.

Zgodnie z art. 2 ust. 1 u.z.p. ustalenie przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu dokonywane jest w planie miejscowym z zachowaniem warunków określonych w ustawach. Z kolei stosownie do art. 1 ust. 2 u.z.p. w zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnia się m. in. wymagania ładu przestrzennego, urbanistyki i architektury, walory architektoniczne i krajobrazowe, wymagania ochrony środowiska przyrodniczego oraz prawo własności. Planowanie polega zatem na wyważeniu wzajemnym wszystkich istotnych wartości o charakterze publicznym oraz prywatnym, który tutaj reprezentuje właścicielka działki nr [...]. Oznacza to, że wynik tego ważenia może prowadzić do przyjęcia w planie takich rozwiązań, które prowadzą do ograniczenia prawa własności, co z kolei znajduje usprawiedliwienie w art. 64 ust. 3 Konstytucji RP. Ograniczenie prawa własności może być bowiem ustanawiane, zgodnie z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, jako konieczne z uwagi na bezpieczeństwo i porządek publiczny, ochronę środowiska, zdrowia i moralności publicznej albo wolności i prawa innych osób. Ograniczenie to nie może jednak naruszać istoty tego prawa (por. wyrok NSA z 10 sierpnia 2022 r., sygn. akt II OSK 2931/19). Źródłem ograniczenia prawa własności, co bezspornie ma miejsce, jest ustawa u.z.p., w tym art. 10 ust. 1 pkt 6 i 8, zgodnie z którym w planie w zależności od potrzeb ustala się szczególne warunki zagospodarowania terenów, w tym zakaz zabudowy, a także gabaryty obiektów oraz wskaźniki intensywności zabudowy.

W niniejszej sprawie nastąpiło ograniczenie praw właścicielskich skarżącej poprzez ustanowienie maksymalnej powierzchni usług w głównym przeznaczeniu terenu, jakim jest zabudowa mieszkaniowa o niskiej intensywności, jednorodzinna, wolnostojąca (§ 3 pkt 1.11 Planu). Należy bowiem zauważyć, że działka znajduje się w terenie 11MN,ZR, który leży w Warszawskim Obszarze Chronionego Krajobrazu, gdzie ustalono powierzchnię biologicznie czynną na poziomie nie mniej niż 70% powierzchni działki (§ 2 pkt 2 lit. a, tiret czwarty). Dalej – Plan przewiduje zabudowę mieszkaniową o niskiej intensywności, jednorodzinną i jedynie dopuszcza usługi jako wbudowane w budynki mieszkalne i jako nieuciążliwe. Wiodącą zatem funkcją tej jednostki planistycznej jest funkcja mieszkaniowa, usługowa natomiast nie ma równoważnego charakteru do mieszkaniowej, lecz jedynie uzupełniającą. Dodatkowo ograniczono możliwość wprowadzenia usług do budynku mieszkalnego dwojako: poprzez ograniczenie ich powierzchni jako nie więcej niż 30% powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego i jednocześnie nie więcej niż 80 m² powierzchni użytkowej. Powyższe unormowania, mające oparcie w art. 10 ust. 1 pkt 6 i 8 u.z.p. wskazują, że funkcja usługowa stanowi w istocie wyjątek od podstawowej mieszkaniowej i tym samym parametry tej funkcji wymagają zawężającego odczytania. Funkcja ta musi być nadto wkomponowana w bryłę budynku mieszkalnego, w przeciwieństwie do terenu MNu, gdzie dopuszczono funkcję usługową w budynkach wolnostojących. Tym samym przyjęte w Planie ograniczenie metrażowe tej funkcji realizuje zamysł prawodawcy, aby ze względu na specyfikę obszaru utrzymać niską intensywność zarówno zabudowy, jak i funkcji, która ma jedynie uzupełniać funkcję mieszkaniową i mieścić się w bryle budynku mieszkalnego o niewielkich gabarytach. Plan wprowadza bowiem dla całego obszaru zasady harmonijnego kształtowania krajobrazu i zabudowy oraz ustala zachowanie niewielkich gabarytów zabudowy realizowanej wyłącznie jako zabudowa o niskiej intensywności (§ 2 pkt 5 lit. d). Koncepcja przyjęta w Uchwale pozostaje spójna z przyjętym wskaźnikiem powierzchni zabudowy usługowej, aby nie przekroczyła ona racjonalnego wykorzystania tej funkcji nie jako samodzielnej, lecz wkomponowanej w budynek mieszkalny. Temu również służy odniesienie do wskaźnika powierzchni użytkowej usług, nie zaś całkowitej, która będzie zawsze mniejsza od powierzchni całkowitej (vide wyrok NSA z 2 grudnia 2021 r. sygn. akt II OSK 3293/20). Tym samym w zgodzie z art. 10 ust. 1 pkt 6 u.z.p. w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP nastąpiło ustalenie wskaźnika ograniczenia funkcji usługowej.

Jednocześnie nie ma racji skarżąca kasacyjnie, że zastosowana metoda (ograniczenie w metrach kwadratowych) nie jest prawidłowa, gdyż w planowaniu występują odpowiednie narzędzia (wskaźniki, parametry zabudowy), aby osiągnąć tenże cel. Plan został uchwalony pod rządami ustawy z 1994 r., która nie regulowała tak szczegółowo jak obecne przepisy metodyki zapisywania w planie rozwiązań urbanistycznych i architektonicznych. Przepisy operowały pojęciem gabarytów obiektu, nie precyzując w jaki sposób mają być one ujęte w normy prawne. Zapisy Planu z tego względu mają charakter ogólny, a jedynym ograniczeniem jest powierzchnia biologicznie czynna działki oraz zachowanie rzędnej kalenicy budynków na poziomie 9 m ponad poziom terenu. Przyjęta zatem w Planie metodyka określenia maksymalnej powierzchni usług w budynku mieszkalnym na danej działce budowlanej poprzez ustalenie maksymalnego wskaźnika w metrach kwadratowych – ze względu na przepisy wówczas obowiązujące – może być uznana za dopuszczalną metodę konstruowania normy planu miejscowego.

Jako nieuzasadniony należy uznać zarzut naruszenia art. 10 ust. 1 pkt 1 u.z.p. polegający na bezpodstawnym wprowadzeniu ograniczenia powierzchni użytkowej usług. Zarzut ten jest o tyle niezrozumiały, że wskazany wyżej przepis nie dotyczy żadnych wskaźników, ani warunków zagospodarowania. Zgodnie natomiast z tym przepisem ustalono przeznaczenie poszczególnych terenów i jest ono różnorakie, począwszy od zieleni parkowej (ZP) poprzez zabudowę mieszkaniową jednorodzinną wolnostojącą lub bliźniaczą (MN), aż do terenów indywidualnej zabudowy rekreacyjnej (ZR). Na załączniku graficznym nr 1 do Planu zakreślono linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu (linia ciągła). Działka skarżącej znajduje się w jednostce planistycznej 11MN,ZR, wydzielonej od terenów o innym przeznaczeniu linią ciągłą. Tym samym art. 10 ust. 1 pkt 1 u.z.p. został zastosowany prawidłowo.

Nie ma racji skarżąca kasacyjnie, że wprowadzone w Planie ograniczenie powierzchni usług w budynku mieszkalnym jest niezgodne z art. 3 pkt 2a p.b. Wymieniony przepis zawiera definicję legalną budynku mieszkalnego jednorodzinnego. Na potrzeby projektu budowlanego budynek mieszkalny jednorodzinny to budynek wolno stojący albo budynek w zabudowie bliźniaczej, szeregowej lub grupowej, służący zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych, stanowiący konstrukcyjnie samodzielną całość, w którym dopuszcza się wydzielenie nie więcej niż dwóch lokali mieszkalnych albo jednego lokalu mieszkalnego i lokalu użytkowego o powierzchni całkowitej nieprzekraczającej 30% powierzchni całkowitej budynku. Jak wynika z powyższego ustawodawca dopuszcza funkcję użytkową w budynku mieszkalnym poprzez wydzielenie w takim budynku jednego lokalu mieszkalnego i lokalu użytkowego o ograniczonej powierzchni w stosunku do powierzchni całkowitej budynku mieszkalnego. Mianowicie powierzchnia całkowita lokalu użytkowego nie może przekraczać 30% powierzchni całkowitej budynku, czyli może mieć mniej niż owe 30%. Powyższe ograniczenie ma skutkować tym, że nie jest możliwe takie ustalenie funkcji użytkowej, aby miała ona charakter dominujący nad mieszkalnym lokalem. W przypadku kontrolowanego Planu prawodawca uznał, że skonstruowanie proporcji funkcji mieszkaniowej i usługowej wymaga uściślenia w stosunku do definicji ustawowej, co jest jak najbardziej możliwe. Przyjęta bowiem w Planie konstrukcja mieści się w ustawowym przedziale, który wyraźnie zastrzega tylko maksymalną powierzchnię, tym samym dopuszczając mniejszy udział funkcji usługowej w budynku mieszkalnym. I taką koncepcję przyjęto w Uchwale, ograniczając dwojako intensywność tej funkcji: poprzez ustalenie maksymalnej proporcji do powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego, przy czym jednocześnie funkcja ta nie może przekraczać powierzchni ustalonej metrażowo. Przyjęte ograniczenie metrażowe nie powoduje, że sporny zapis Planu narusza ustawową definicję. Otóż ustawa posługuje się maksymalnym wskaźnikiem. Zatem każda wartość niższa niż maksymalna przyjęta w art. 3 pkt 2a p.b., nie będzie naruszać definicji budynku mieszkalnego. Z drugiej strony nigdy nie przekroczy tej wartości, gdyż bezpiecznikiem jest drugie kryterium przyjęte w planie - nie więcej niż 30% powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego. Dlatego nawet gdyby metraż lokalu usługowego nie przekraczał 80 m², to ze względu na gabaryty całego budynku mógłby on zostać ograniczony z tego względu, że przekraczałby 30% powierzchni użytkowej całego budynku mieszkalnego.

Jednocześnie wykazano powody jakie zadecydowały o takiej konstrukcji przepisu. Ze względu na charakter tego rejonu, rodzaj zabudowy oraz objęcie ochroną w postaci Warszawskiego Obszaru Chronionego Krajobrazu – co WSA w Warszawie wyjaśnił w uzasadnieniu – celowe było ograniczenie usług. Podobne zapisy, mniej restrykcyjne, odniesiono także do innego przeznaczenia, tj. zabudowy mieszkaniowej o niskiej intensywności z dopuszczeniem usług nieuciążliwych (MNu). Pozornie są to dwie takie same funkcje, ale konkretne uwarunkowania różnicują istotnie te dwa rodzaje przeznaczenia. Ze względu na stan zagospodarowania rejonu 11MN,ZR oraz ochronę przyrody przyjęto nadrzędność interesu publicznego i tutaj bardziej restrykcyjnie ograniczono możliwość rozwoju funkcji usługowej.

Z powyższych względów wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej okazały się bezzasadne, co skutkowało oddaleniem skargi kasacyjnej na podstawie art. 184 p.p.s.a. Wobec tego, że strona skarżąca zrzekła się rozprawy, a pozostali uczestnicy postępowania nie zażądali jej przeprowadzenia, NSA na podstawie art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a. skargę kasacyjną rozpoznał na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a.