Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 199/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-04-30 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6074 Przekształcenie użytkowania wieczystego w prawo własności
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz zaskarżone postanowienie I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 188
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Monika Nowicka Sędziowie: sędzia NSA Zygmunt Zgierski sędzia del. WSA Anna Wesołowska (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Marta Sikorska po rozpoznaniu w dniu 30 kwietnia 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 maja 2020 r. sygn. akt I SA/Wa 486/20 w sprawie ze skargi A.K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] grudnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia 1. uchyla zaskarżony wyrok, zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie Prezydenta [...] z dnia [...] października 2019 r. nr [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz A. K. kwotę 680 (sześćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 20 maja 2020 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę A. K. (Skarżący) na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. (Kolegium) z [...] grudnia 2019 r. w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia.

Wyrok wydany został w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy :

Skarżący wnioskiem z [...] stycznia 2019 r. wystąpił o wydanie zaświadczenia potwierdzającego przekształcenie z dniem 1 stycznia 2019 r. prawa użytkowania wieczystego nieruchomości położonej w W. przy ul. K., oznaczonej jako dz. nr [...], nr [...], nr [...] i nr [...] w obrębie [...], uregulowanej w księdze wieczystej nr [...], w prawo własności.

Prezydent [...] (Prezydent) postanowieniem z [...] października 2019 r., działając na podstawie art. 219 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (wówczas Dz.U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm.), powoływanej dalej jako "K.p.a.", odmówił wydania zaświadczenia potwierdzającego przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności przedmiotowych działek, z uwagi na to, że w księdze wieczystej prowadzonej dla ww. nieruchomości nie są ujawnione żadne budynki, natomiast według danych ewidencji gruntów i budynków dz. nr [...] i nr [...] zabudowane są drogą, zaś dz. nr [...] i nr [...] zabudowane są budynkiem o funkcji określonej jako "inny budynek niemieszkalny". W ocenie Prezydenta, powyższy sposób zabudowy stanowi negatywną przesłankę przekształcenia, zgodnie z art. 1 ust. 2 ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów (wówczas Dz.U. z 2019 r. poz. 916 ze zm.), powoływanej dalej jako "ustawa".

W zażaleniu na powyższe postanowienie skarżący wniósł o jego uchylenie wskazując, że na przedmiotowych działkach znajdują się media, jak również stanowią one drogi dojazdowe do osiedla domów jednorodzinnych. Zdaniem skarżącego, Prezydent błędnie uznał, że w przypadku, gdy nieruchomość nie jest zabudowana budynkami mieszkalnymi, to nie ma podstaw do wydana zaświadczenia dotyczącego przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności, zważywszy że bez wybudowania i zapewnienia przyłączy, instalacji, mediów i dróg dojazdowych oraz innych budynków, nie powstałoby osiedle domów jednorodzinnych przy ul. K.

Kolegium postanowieniem z [...] grudnia 2019 r. utrzymało w mocy postanowienie z [...] października 2019 r.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wskazało, że w rozpatrywanej sprawie użytkownik wieczysty wystąpił o wydanie zaświadczenia przewidzianego w art. 4 ustawy. Kolegium przytoczyło treść art. 1 ust. 1 i ust. 2 ustawy i wskazało, że w drodze tej ustawy dochodzi do przekształcenia wyłącznie nieruchomości zabudowanych na cele mieszkaniowe, przez które rozumie się nieruchomości zabudowane wyłącznie budynkami: mieszkalnymi jednorodzinnymi lub mieszkalnymi wielorodzinnymi, w których co najmniej połowię liczby lokali stanowią lokale mieszkalne, lub o których mowa w pkt 1 lub 2 wraz z budynkami gospodarczymi, garażami, innymi obiektami budowlanymi lub urządzeniami budowlanymi, umożliwiającymi prawidłowe i racjonalne korzystanie z budynków mieszkalnych. Skoro zatem przedmiotowe działki nie są zabudowane, to nie podlegają przepisom ustawy. Nie było więc podstaw do wydania przedmiotowego zaświadczenia. Podnoszona natomiast przez skarżącego okoliczność, że działki te stanowią drogi dojazdowe do osiedla mieszkaniowego, jak również że przez ich teren przebiegają przyłącza i instalacje potrzebne do korzystania z budynków znajdujących się na nieruchomościach sąsiednich nie oznacza, że działki te można uznać za zabudowane budynkami mieszkalnymi. Pozostają one bowiem w użytkowaniu wieczystym skarżącego i nie podlegają przepisom ustawy.

W skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skardze na powyższe postanowienie, skarżący wniósł o uchylenie postanowień obu instancji, zarzucając organowi naruszenie:

I. przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.

1. art. 217 § 1 i § 2 w zw. z art. 218 § 1 i § 2 K.p.a. poprzez niewłaściwe uznanie, że w sprawie nie wystąpiła podstawa do wydania zaświadczenia o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności gruntu, podczas gdy organy obu instancji były w posiadaniu decyzji o pozwoleniu na budowę osiedla domów jednorodzinnych "F." położonego przy ul. K. w W., a zatem nie można uznać, że wydanie tego zaświadczenia było niemożliwe z uwagi na brak zabudowania na przedmiotowych działkach, tym bardziej, że w gruncie tym umieszczone są media, przyłącza i instalacje oraz znajdują się na nim drogi wewnętrzne dojazdowe oraz budynki niezbędne do korzystania i uzyskania pozwolenia na budowę ww. osiedla znajdującego się na działkach sąsiednich i bez umieszczenia w gruncie takich elementów jak instalacje wodne, czy teletechnika oraz wybudowania tych budynków i niedoprowadzenia drogi, nie byłoby możliwe zrealizowanie inwestycji budowy osiedla domów jednorodzinnych;

2. art. 7, art. 77 § 1, art. 78 § 1 i art. 80 K.p.a. poprzez niewłaściwą ocenę całości zebranego materiału dowodowego, co doprowadziło do błędnego uznania, że brak jest podstaw do wydania przedmiotowego zaświadczenia, podczas gdy organy dysponowały wszelkimi dokumentami potwierdzającymi, że znajdujące się na nieruchomości drogi dojazdowe i media/przyłącza/instalacje powinny być traktowane jako inne obiekty budowlane/urządzenia budowlane, umożliwiające prawidłowe i racjonalne korzystanie z budynków mieszkalnych i razem z domami mieszkalnymi stanowią nieruchomość, o której mowa w art. 1 ust. 2 pkt 2 i pkt 3 ustawy;

II. przepisów prawa materialnego, tj.

1. art. 1 ust. 2 pkt 2 i pkt 3 ustawy przez błędne ich zastosowanie i uznanie, że przekształceniu podlegają nieruchomości zabudowane na cele mieszkaniowe wyłącznie w rozumieniu "jedna księga wieczysta jedna nieruchomość", z pominięciem wykładni funkcjonalnej tego przepisu wskazującego na liczbę mnogą zarówno gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe, jak również nieruchomości zabudowanych zgodnie z celem wskazanym w pkt 1-2, a w efekcie błędne uznanie, że w przypadku gdy nieruchomość nie jest zabudowana budynkami mieszkalnymi, a tylko urządzeniami infrastruktury, w tym wewnętrznymi drogami dojazdowymi, placem zabaw i posiada jeszcze własną księgę wieczystą, to mimo że bez niej nie mogłaby nastąpić sąsiednia zabudowa mieszkaniowa oraz następcze wydzielenie działek, na których znajdują się budynki mieszkalne do oddzielnych ksiąg wieczystych, to nie oznacza to, że spełnia ona funkcję, o której mowa w art. 1 ust. 2 pkt 3, a tym samym nie można jej traktować w połączeniu z nieruchomościami "władnącymi", jako grunty stanowiące jedno zamierzenie budowlane ulegające przekształceniu w rozumieniu ustawy i w konsekwencji nie można wydać stosownego zaświadczenia;

2. art. 2 pkt 12 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2020 r. poz. 293 ze zm.) (wskazujący jako działkę budowlaną nieruchomość gruntową (tzn. składającą się z kilku działek ewidencyjnych) lub działką gruntu) w zw. z art. 32 ust. 4 pkt 1 oraz art. 33 ust. 1 i ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 2019 r. poz. 1186 ze zm.), poprzez ich niezastosowanie i w efekcie pominięcie celu jaki przysługiwał ustawodawcy, który zamierzał przekształcić w prawo własności przede wszystkim działki budowlane wykorzystywane na cele mieszkaniowe, nawet jeżeli w następstwie zrealizowania na takiej działce budowlanej zamierzenia budowlanego "w związku z jego istotą", powstało kilka nieruchomości, dla których obecnie prowadzone są oddzielne księgi wieczyste.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie i podtrzymało stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Zauważyło ponadto, że przedmiotowa nieruchomości jest w całości niezabudowana, zaś przekształcenie dotyczy jedynie gruntów zabudowanych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.

Sąd wyjaśnił na wstępie, że kwestie wydawania zaświadczeń uregulowane zostały w Dziale VII Kodeksu postępowania administracyjnego. Po przytoczeniu brzmienia art. 217 § 1 k.p.a. Sąd Wojewódzki wskazał, że zaświadczenie jest czynnością materialnotechniczną polegającą na urzędowym potwierdzeniu obiektywnie istniejącego stanu rzeczy, dotyczącego faktów lub prawa. Jest ono przy tym przejawem wiedzy, a nie woli organu administracji publicznej, dokonywanym - w myśl art. 218 § 1 K.p.a. - na podstawie posiadanych rejestrów i ewidencji bądź innych danych znajdujących się w posiadaniu organu. Zakres postępowania wyjaśniającego prowadzonego przed wydaniem zaświadczenia, ograniczony jest do analizy posiadanej dokumentacji oraz danych zgromadzonych w ww. zasobach i oceny możliwości ich przeniesienia do treści zaświadczenia.

Sąd zwrócił uwagę, że niezależnie od ogólnych zasad dotyczących wydawania zaświadczeń uregulowanych w Kodeksie postępowania administracyjnego, należy również brać pod uwagę stosowne przepisy materialnoprawne, z których wynika obowiązek potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego w formie zaświadczenia. To z właściwych przepisów materialnoprawnych wynikać będzie, jaka okoliczność ma być stwierdzona w formie zaświadczenia.

I tak, zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy z dniem 1 stycznia 2019 r. prawo użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe przekształca się w prawo własności tych gruntów. Stosownie natomiast do art. 4 ust. 1 ustawy podstawę ujawnienia prawa własności gruntów w księdze wieczystej oraz ewidencji gruntów i budynków stanowi zaświadczenie potwierdzające przekształcenie wydane przez organy wskazane w art. 4 ust. 1 pkt 1-4 ustawy. Zgodnie zaś z art. 4 ust. 2 ustawy organ właściwy wydaje zaświadczenie z urzędu lub na wniosek.

Już z samego tytułu cytowanej ustawy wynika, że dotyczy ona przekształcenia prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe.

Pojęcie gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe zostało z kolei zdefiniowane w art. 1 ust. 2 ustawy, zgodnie z którym przez grunty zabudowane na cele mieszkaniowe należy rozumieć nieruchomości zabudowane wyłącznie budynkami:

1) mieszkalnymi jednorodzinnymi lub

2) mieszkalnymi wielorodzinnymi, w których co najmniej połowę liczby lokali stanowią lokale mieszkalne, lub

3) o których mowa w pkt 1 lub 2, wraz z budynkami gospodarczymi, garażami, innymi obiektami budowlanymi lub urządzeniami budowlanymi, umożliwiającymi prawidłowe i racjonalne korzystanie z budynków mieszkalnych.

Sąd zwrócił uwagę, że pkt 3) dotyczy innych obiektów budowlanych lub urządzeń budowlanych, ale obiekty te i urządzenia muszą istnieć na gruncie, o którym mowa w pkt 1 lub 2 ustępu 2. Obiekty te położone na gruncie zabudowanym budynkami wskazanymi w pkt 1) lub pkt 2) stają się częścią składową tego gruntu (art. 1 ust. 6 ustawy).

Sąd zaznaczył, że ustawa nie definiuje pojęcia nieruchomości, wobec czego należy zastosować do tej definicji przepisy ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny (Dz.U. z 2019 r. poz. 1145 ze zm.), powoływanej dalej jako "K.c." Zgodnie z art. 46 § 1 K.c. nieruchomościami są części powierzchni ziemskiej stanowiące odrębny przedmiot własności (grunty), jak również budynki trwale z gruntem związane lub części takich budynków, jeżeli na mocy przepisów szczególnych stanowią odrębny od gruntu przedmiot własności. Stosownie natomiast do art. 24 ust. 1 zd. 1 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (Dz.U. z 2019 r. poz. 2204) dla każdej nieruchomości prowadzi się odrębną księgę wieczystą, chyba że przepisy szczególne stanowią inaczej.

Sąd Wojewódzki przywołał stanowisko Sądu Najwyższego wyrażone w uchwale z 21 marca 2013 r. sygn. akt III CZP 8/13 (OSNC 2013/9/108), w której wyjaśniono, że dominująca w orzecznictwie Sądu Najwyższego jest koncepcja przewidująca pierwszeństwo wieczystoksięgowego modelu nieruchomości, w myśl której nieruchomością jest część powierzchni ziemskiej, dla której urządzono księgę wieczystą, natomiast w braku księgi wieczystej sąsiadujące ze sobą grunty należące do tego samego podmiotu stanowią jedną nieruchomość (por. uchwały Sądu Najwyższego z 7 kwietnia 2006 r. sygn. akt III CZP 24/06, OSNC 2007, nr 2, poz. 24; z 26 kwietnia 2007 r. sygn. akt III CZP 27/07, OSNC 2008, nr 6, poz. 62; z 17 kwietnia 2009 r. sygn. akt III CZP 9/09, OSNC 2010, nr 1, poz. 4; wyroki Sądu Najwyższego z 23 września 1970 r. sygn. akt II CR 361/70, OSNCP 1971, nr 6, poz. 97; z 26 lutego 2003 r. sygn. akt II CKN 1306/00, "Biuletyn SN" 2003, nr 8, s. 8; z 22 lutego 2012 r. sygn. akt IV CSK 278/11, OSNC 2013, nr 3, poz. 35; postanowienia Sądu Najwyższego z 19 lutego 2003 r. sygn. akt V CK 278/02, niepubl., z 30 października 2003 r. sygn. akt IV CK 114/02, OSNC 2004, nr 12, poz. 201; z 30 maja 2007 r. sygn. akt IV CSK 56/07, niepubl., z 16 czerwca 2009 r. sygn. akt V CSK 479/08, niepubl.).

Sąd Najwyższy podkreślił, że gdy dla określonej nieruchomości zostanie założona księga wieczysta, obowiązuje reguła "jedna księga wieczysta - jedna nieruchomość", odnosząca się także do graniczących ze sobą nieruchomości, które stanowią własność tej samej osoby, a ponadto do nieruchomości stanowiących całość gospodarczą, ale nie graniczących ze sobą. Sąd Najwyższy podkreślił, że odmienny pogląd godzi w podstawową funkcję ksiąg wieczystych, jaką jest ustalenie stanu prawnego wpisanej do księgi wieczystej nieruchomości, jako odrębnego przedmiotu własności i samoistnego przedmiotu obrotu prawnego - art. 1 ustawy o księgach wieczystych i hipotece i jest także niezgodny z ustawową zasadą (art. 24 tej ustawy), że dla każdej nieruchomości prowadzi się oddzielną księgę wieczystą, chyba że przepisy szczególne stanowią inaczej. Uznanie zatem księgi wieczystej za czynnik wyodrębniający nieruchomość najlepiej zapewnia bezpieczeństwo obrotu nieruchomościami, a względy systemowe sprzeciwiają się przypisywaniu pojęciu nieruchomości gruntowej innego znaczenia w obrębie ustawy o księgach wieczystych i hipotece oraz art. 46 § 1 K.c.

Prawidłowo więc w ocenie Sądu Wojewódzkiego Kolegium w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia wskazało na ww. rozumienie pojęcia nieruchomości. Czyni to więc niezasadnymi zarzuty skargi w tej kwestii.

Sąd Wojewódzki wskazał następnie, że niewątpliwie dz. nr [...], nr [...], nr [...] i nr [...] wpisane są do jednej księgi wieczystej nr [...], wobec czego stanowią jedną nieruchomość. Bezsporne jest także, że nieruchomość ta nie jest zabudowana na cele mieszkaniowe w rozumieniu art. 1 ust. 2 ustawy, gdyż na nieruchomości tej nie jest posadowiony budynek mieszkalny jednorodzinny ani wielorodzinny, w którym co najmniej połowę liczby lokali stanowią lokale mieszkalne. Natomiast samo umieszczenie na nieruchomości mediów, przyłączy i instalacji oraz dróg dojazdowych niezbędnych do korzystania i uzyskania pozwolenia na budowę osiedla domów jednorodzinnych na sąsiednich działkach nie powoduje, że nieruchomość ta staje się z tej przyczyny zabudowana na cele mieszkaniowe w rozumieniu wyżej wskazanych przepisów. Zważyć należy, że art. 1 ust. 2 pkt 3 ustawy przewiduje możliwość przekształcenia gruntów, na których znajdują się inne obiekty budowlane i urządzenia budowlane, ale muszą to być grunty o których mowa w pkt 1 lub 2 (tj. zabudowane budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym lub wielorodzinnym). Wówczas przekształcenie zabudowanego gruntu następuje wraz z tymi obiektami lub urządzeniami.

Przepis art. 1 ust. 2 ustawy stanowi, że przez grunty zabudowane na cele mieszkaniowe należy rozumieć nieruchomości zabudowane "wyłącznie" budynkami wskazanymi w tym przepisie. Użycie sformułowania "wyłącznie" oznacza, że nie dopuszcza się w tej kwestii żadnych odstępstw. Wobec tego chybione są zarzuty skargi, że brak zabudowania nieruchomości stanowiącej dz. nr [...], nr [...], nr [...] i nr [...] budynkami mieszkalnymi, a zainstalowanie na niej mediów, przyłączy, instalacji i dróg dojazdowych, czy też placu zabaw oraz wydanie pozwolenia na budowę nie powinno być przeszkodą do wydania zaświadczenia o żądanej treści. Jeśli nawet decyzja o pozwoleniu na budowę osiedla domów jednorodzinnych, na którą powołuje się skarżący, dotyczyła także przedmiotowych działek, jako położonych na terenie objętym inwestycją, to jednak na tych działkach nie zostały wzniesione budynki mieszkalne. Nieruchomość pozostała więc niezabudowana budynkami mieszkalnymi w rozumieniu art. 1 ust. 2 ustawy. Nieodniesienie się przez Kolegium do tej decyzji nie miało żadnego wpływu na treść zaskarżonego postanowienia. Chybione są także zarzuty skargi, że przez grunty zabudowane na cele mieszkaniowe należy rozumieć teren objęty pozwoleniem na budowę, na którym realizowana jest inwestycja, gdyż nie wynika to z przepisów ustawy. Wręcz przeciwnie, użyte w art. 1 ust. 2 ustawy słowo "wyłącznie" nie pozwala na rozumienie pojęcia "grunty zabudowane na cele mieszkaniowe" w sposób rozszerzajmy definicję zawartą w przepisie.

Organy orzekające w sprawie nie naruszyły więc wskazanych przez skarżącego przepisów prawa materialnego, tj. art. 1 ust. 2 pkt 2 i pkt 3 ustawy, jak również art. 2 pkt 12 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 32 ust. 4 pkt 1 oraz art. 33 ust. 1 i ust. 2 pkt 3 ustawy – Prawo budowlane, które to przepisy nie miały w sprawie zastosowania, wobec przywołanej wyżej treści art. 46 § 1 K.c. w zw. z art. 24 ust. 1 zd. 1 ustawy o księgach wieczystych i hipotece.

W konsekwencji prawidłowo uznały organy, że w odniesieniu do nieruchomości skarżącego brak było podstaw do wydania zaświadczenia o przekształceniu, gdyż nieruchomość ta nie jest zabudowana na cele mieszkaniowe w rozumieniu ustawy. Nie sposób więc również zarzucić Kolegium naruszenia wskazanych w skardze przepisów prawa procesowego, tj. art. 217 § 1 i § 2 w zw. z art. 218 § 1 i § 2 K.p.a. oraz art. 7, art. 77 § 1, art. 78 § 1 i art. 80 K.p.a. poprzez ich błędne zastosowanie. Ze zgromadzonej w sprawie dokumentacji bezsprzecznie wynika bowiem, że przedmiotowa nieruchomość nie mieści się w definicji gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe.

Skarżący zaskarżał powyższy wyrok w całości, zarzucając mu :

II. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na wynik sprawy, to jest :

1. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 217 § 1 i 2 k.p.a. i art. 218 § 1 i 2 k.p.a. poprzez bezzasadne oddalenie skargi i niewłaściwe uznanie przez Sąd, że w niniejszej sprawie nie wystąpiła podstawa do wydania rzeczonego zaświadczenia dotyczącego przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności — zważywszy, iż Sąd oraz organ byli w posiadaniu całej dokumentacji urzędowej (w szczególności decyzji dotyczącej zezwolenia na budowę osiedla domów jednorodzinnych "F." położonej przy ul. K. w W.) dla przedmiotowej nieruchomości , a więc nie można powiedzieć, że wydanie rzeczonego zaświadczenia nie jest możliwe z uwagi na brak zabudowania działkach o nr ew. [...],[...],[...] i [...] z obrębu [...], dla których Sąd Rejonowy dla Warszawy – [...] w W. prowadzi Księgę Wieczystą o nr. [...], a jest wręcz przeciwnie, ponieważ w gruncie są już umieszczone media, przyłącza i instalacje oraz znajdują się na nim drogi wewnętrzne dojazdowe oraz budynki niezbędne do korzystania i uzyskania pozwolenia na budowę rzeczonego osiedla domów jednorodzinnych znajdującego się na sąsiadujących działkach i bez umieszczenia w przedmiotowym gruncie takich elementów jak instalacje wodne czy teletechnika oraz wybudowania tych budynków i niedoprowadzenia drogi - nie byłoby możliwe przeprowadzenie oraz zrealizowanie inwestycji budowy osiedla domów jednorodzinnych przy ul. K. w W., co w rezultacie przyczyniło się do oddalenia skargi;

2. art. 145 § 1 pkt 1 c) p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi, mimo, że zaskarżone postanowienie oraz postanowienie je poprzedzające zostały wydane z naruszeniem art. 77 § 1, 7, 8, 80, 107 § 1 i § 3 k.p.a. w zw. z art. 138 § 2 k.p.a. poprzez błędną ocenę całości zebranego materiału dowodowego, co doprowadziło do nieprawidłowego ustalenia przez WSA w Warszawie, że nie wystąpiła podstawa do wydania rzeczonego zaświadczenia - zważywszy, że Sąd miał dostęp do wszelkich dokumentów/decyzji związanych z przedmiotową działką oraz z nią sąsiadującymi, które świadczyłyby o tym, że drogi dojazdowe jak i budynki oraz przyłącza/instalacje/media powinny być traktowane jako inne obiekty budowlane/urządzenia budowlane, umożliwiające prawidłowe i racjonalne korzystanie z budynków mieszkalnych i razem z domami mieszkalnymi stanowią nieruchomość, o której mowa w art. 1 ust. 2 pkt 2) i 3) ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów - dalej zwaną "ustawą" lub "ustawą z 20 lipca 2018 roku", co w rezultacie przyczyniło się do oddalenia skargi;

II. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. zarzucam naruszenie przepisów prawa materialnego tj.:

1. art. 1 ust. 2 pkt 2) i 3) ustawy z dnia 20 lipca 2018 roku o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów błędne ich zastosowanie i uznanie przez Sąd I instancji, źe przekształceniu ulegają nieruchomości zabudowane na cele mieszkaniowe, wyłącznie w rozumieniu: "jedna księga wieczysta jedna nieruchomość". z pominięciem wykładni funkcjonalnej pierwszej części cytowanego przepisu wskazującego na liczbę mnogą zarówno gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe, jak również nieruchomości zabudowanych zgodnie z celem wskazanym w pkt. 1), 2) i 3), a w efekcie błędne uznanie, że w przypadku, gdy nieruchomość nie jest zabudowana budynkami mieszkalnymi, a tylko urządzeniami infrastruktury, w tym wewnętrznymi drogami dojazdowymi, placem zabaw dla dzieci i posiada jeszcze własną księgę wieczystą, to pomimo, iż bez niej (tzn. jej roli służebnej względem nieruchomości władnących zabudowanych domami jednorodzinnymi) nie mogłyby nastąpić zabudowa mieszkaniowa oraz następcze wydzielenie działek, na których znajdują się budynki mieszkalne do oddzielnych ksiąg wieczystych (por. 93 ust.3 u.g.n.), to nie oznacza mimo wszystko, że spełnia ona funkcję, o której mowa w art. 1 ust. 2 pkt. 3), a tym samym zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w ten sposób powielającego błędy Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W.: nie można jej traktować w połączeniu z nieruchomościami "władnącymi", jako grunty stanowiące jedno zamierzenie budowlane (por. art. 33 ust. 1 ustawy prawo budowlane) ulegające przekształceniu w rozumieniu ustawy i w konsekwencji nie można wydać stosownego zaświadczenia;

2. art. 2 pkt 12) ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z dnia 27 marca 2003 roku, wskazujący jako działkę budowlaną (nieruchomość przeznaczoną pod zabudowę) nieruchomość gruntową (tzn. składającą się z kilku działek ewidencyjnych] lub działkę gruntu, której wielkość, cechy geometryczne, dostęp do drogi publiczne oraz wyposażenie w urządzenia infrastruktury technicznej spełniają wymogi realizacji obiektów budowlanych wynikające z, odrębnych przypisów i aktów prawa miejscowego) w zw. z art. 32 ust.4 pkt 1) oraz art. 33 ust. 1 i ust. 2 pkt 3) ustawy prawo budowlane z dnia 7 lipca 1994 roku poprzez ich niezastosowanie i w efekcie pominiecie celu jaki przysługiwał ustawodawcy, który zamierzał przekształcić w prawo własności przede wszystkim działki budowlane wykorzystywane na cele mieszkaniowe, nawet jeżeli w następstwie zrealizowania na takiej działce budowlanej zamierzenia budowlanego "w związku z jego istotą" powstało kilka nieruchomości, dla których obecnie prowadzone są oddzielne księgi wieczyste.

Wskazując na powyższe Skarżący wniósł na podstawie art. 188 p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. o uchylenie wyroku WSA w Warszawie w całości oraz uwzględnieniu skargi poprzez uchylenie postanowienia Kolegium z 19 grudnia 2019 r., oraz poprzedzającego go postanowienia Prezydenta z [...] października 2019 r. w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia, względnie o uchylenie wyroku WSA w Warszawie w całości na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania.

Skarżący wniósł o zasądzenie od organu na jego rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego w postępowaniu przed WSA w Warszawie i w postępowaniu ze skargi kasacyjnej przed NSA według norm prawem przepisanych.

W piśmie procesowym z [...] kwietnia 2024 r. Skarżący podtrzymał dotychczasowe stanowisko przywołując na jego poparcie orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje :

Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku.

Skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy aczkolwiek nie wszystkie podniesionej w niej zarzuty okazały się zasadne.

Istota sporu w sprawie sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, czy pojęcie nieruchomości, o których mowa w ustawie, winno być rozumiane w znaczeniu wieczystoksięgowym, jak to przyjął Sąd pierwszej instancji czy też w znaczeniu funkcjonalnym, jak wywodził Skarżący.

Sąd kasacyjny wyjaśnia na wstępie, że kwestia ta nie była jednolicie rozstrzygana w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego. Jak zwrócono uwagę w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 25 stycznia 2023 r. I OSK 3270/19 w wyrokach z 19 maja 2021 r. I OSK 200/21 oraz I OSK 227/21, 19 października 2021 r. I OSK 557/21, 12 maja 2022 r. I OSK 1738/21, Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, że pojęcie "nieruchomości zabudowanej na cele mieszkaniowe" nie może zostać sprowadzone do rozumienia wieczystoksięgowego, należy je rozumieć funkcjonalnie. Zatem tak rozumianą nieruchomością jest nie tylko grunt zabudowany mieszkaniowo i wyodrębniony poprzez założenie księgi wieczystej, ale może być również grunt niezabudowany budynkami mieszkalnymi i posiadający urządzoną księgę wieczystą, jeżeli jest on związany funkcjonalnie z gruntem zabudowanym mieszkaniowo. W konsekwencji na podstawie art. 1 ust. 1 i 2 ustawy przekształceniu podlegają również grunty niezabudowane budynkami mieszkalnymi, wyodrębnione geodezyjnie, posiadające urządzoną księgę wieczystą, jeżeli umożliwiają one prawidłowe i racjonalne korzystanie z budynków (nieruchomości zabudowanych mieszkaniowo), a tytuł użytkowania wieczystego do gruntów (nieruchomości) zabudowanych budynkami mieszkalnymi jak i niezabudowanych przysługuje temu samemu podmiotowi (podmiotom). Cechy takiego gruntu może spełniać droga dojazdowa niebędąca drogą publiczną. Nieruchomością podlegającą przekształceniu będzie zatem nie tylko nieruchomość zabudowana domem (domami) mieszkalnymi czy budynkami mieszkalnymi, w których co najmniej połowę liczby lokali stanowią lokale mieszkalne, ale także grunt niezabudowany mieszkaniowo, jeżeli jest on związany funkcjonalnie z gruntem zabudowanym mieszkaniowo, będącym również w użytkowaniu wieczystym.

Odmienne stanowisko zostało zajęte przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z 28 maja 2021 r. I OSK 236/21 oraz I OSK 237/21 i z 3 marca 2022 r. I OSK 963/21 (aczkolwiek w sprawie I OSK 963/21 brak było związku funkcjonalnego z gruntem zabudowanym na cele mieszkaniowe zarówno w ramach tej nieruchomości objętej księgą wieczystą, jak i inną nieruchomością wieczystoksięgową). W tych sprawach Sąd przyjął, że na gruncie ustawy należy opowiedzieć się za wieczystoksięgowym rozumieniem nieruchomości.

Stanowisko o zasadności funkcjonalnego rozumienia pojęcia nieruchomości wyrażone zostało również w przywołanych przez Skarżącego wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z 10 stycznia 2024 r. I OSK 1791/20 oraz z 29 lutego 2024 r., I OSK 2325/20 i I OSK 2381/20.

Sąd kasacyjny w składzie rozpoznającym sprawę opowiada się za funkcjonalnym rozumieniem nieruchomości na gruncie analizowanej ustawy. Z uwagi na fakt, że zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej stanowią powtórzenie w znacznej części zarzutów podnoszonych w sprawach I OSK 2325/20 i I OSK 2381/20 Sąd kasacyjny uznaje za w pełni uzasadnione w realiach niniejszej sprawy odwołanie się do argumentacji przedstawionej w owych wyrokach.

Zasadny jest zarzut naruszenia art. 1 ust. 2 pkt 2 i 3 ustawy to jest zarzut objęty punktem II. 1 petitum skargi kasacyjnej. Jakkolwiek jako formę naruszenia podano w skardze niewłaściwe ("błędne") zastosowanie, to argumentacja odnosząca się do tego zarzutu wskazuje, że Skarżący kwestionuje przyjętą wykładnię (rozumienie) tych przepisów w zakresie pojęcia nieruchomości, co pozwala zakwalifikować ten zarzut jako odnoszący się do błędnej ich wykładni. Zarzut ten jest skuteczny.

Przy wykładni wskazanych przepisów ustawy, zasadniczą kwestią jest ustalenie relacji między pojęciem gruntu i pojęciem nieruchomości, jakimi posłużył się ustawodawca. Przekształcenie, zgodnie z art. 1 ust. 1 i 3 ustawy, dotyczy gruntu zabudowanego na cele mieszkaniowe, gruntem zabudowanym na cele mieszkaniowe są zaś nieruchomości zabudowane w sposób określony w art. 1 ust. 2 ustawy. Z tego względu zasadniczego znaczenia nabiera to, w jaki sposób termin "nieruchomość" użyty w ustawie, będzie rozumiany.

Jak wskazano w komentarzu do ustawy, wyznaczony w art. 1 ust. 1-3 jej zakres przedmiotowy nie został przez ustawodawcę opisany w sposób precyzyjny i może rodzić wątpliwości (Ł. Sanakiewicz [w:] Przekształcenie prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów. Komentarz, wyd. II, LEX/el. 2023, art. 1). Ustawodawca odwołuje się zarówno do pojęć, które mają swoje definicje legalne znajdujące się w innych aktach prawnych, jak również do pojęć, które takich definicji nie posiadają. Ustawodawca utożsamia pojęcie gruntu zabudowanego na cele mieszkalne z nieruchomością zabudowaną określonymi budynkami. Odniesienie się do pojęcia nieruchomości ma swoje doniosłe konsekwencje, albowiem istnieją dwa różne ujęcia kategorii nieruchomości gruntowej: materialnoprawne i wieczystoksięgowe. Materialnoprawna koncepcja przyjmuje, że sąsiednie działki należące do jednej osoby, a mające oddzielne księgi wieczyste, nie stanowią odrębnych nieruchomości. Natomiast w ujęciu wieczystoksięgowym, nieruchomość to część powierzchni ziemskiej, objęta jedną księgą wieczystą. Takim właśnie wieczystoksięgowym rozumieniem nieruchomości posłużono się w sprawie na etapie postępowania administracyjnego, co zaaprobował Sąd I instancji.

Jak już wskazano, Naczelny Sąd Administracyjny w niniejszej sprawie stoi na stanowisku, że należy opowiedzieć się za przyjęciem dla potrzeb stosowania ustawy materialnoprawnego (funkcjonalnego), a nie wieczystoksięgowego rozumienia nieruchomości. Przemawiają za tym następujące argumenty.

Po pierwsze, jak wskazuje również autor powołanego komentarza, przyjęcie na potrzeby stosowania ustawy rozumienia wieczystoksięgowego może prowadzić do rozlicznych komplikacji, związanych z faktem, że mieszkaniowa zabudowa terenu nie zawsze dotyczy działek objętych jedną księgą wieczystą. Przyjęcie dla potrzeb ustawy koncepcji wieczystoksięgowej mogłoby doprowadzić do sytuacji, w której wyłącznie w odniesieniu do jednej z nieruchomości, na których znajduje się budynek, zostałyby spełnione przesłanki do przekształcenia, natomiast druga nieruchomość, zajęta pod obiekty budowlane lub urządzenia budowlane, umożliwiające prawidłowe i racjonalne korzystanie z budynków mieszkalnych, nadal pozostawałaby w użytkowaniu wieczystym (niemniej jednak w takiej sytuacji warunkiem przekształcenia jest tożsamość podmiotowa pomiędzy współużytkownikami wieczystymi obu nieruchomości w ujęciu wieczystoksięgowym. W przypadku braku tej tożsamości mamy bowiem do czynienia z dwoma nieruchomościami w ujęciu materialnoprawnym).

Po drugie, zwrócić należy uwagę, że ustawa przekształceniowa nie definiuje pojęcia nieruchomości. Dokonując wykładni powołanych przepisów Sąd I instancji odwołał się do wieczystoksięgowego rozumienia nieruchomości, w myśl którego nieruchomością jest część powierzchni ziemskiej, dla której urządzono księgę wieczystą. W systemie prawa można odnaleźć jednak wiele definicji nieruchomości, formułowanych na potrzeby określonych procedur lub instytucji prawnych. Można tu wskazać na definicje nieruchomości w prawie podatkowym, formułowane na potrzeby opodatkowania gruntu czy definicję nieruchomości gruntowej zawartą w ustawie o gospodarce nieruchomościami. Sięganie do definicji pojęć funkcjonujących w systemie prawa może okazać się zawodne z tego powodu, że są to definicje formułowane na potrzeby konkretnego aktu normatywnego bądź instytucji prawa. W orzecznictwie wskazuje się, że odwoływanie się do definicji zawartych w innych aktach normatywnych powinno być ostrożne, wymaga bowiem uprzedniego ustalenia, czy cel i funkcje obu regulacji są tożsame bądź przynajmniej zbieżne (por. wyroki NSA: z 23 sierpnia 2007 r., II OSK 1118/06, z 4 grudnia 2008 r., II OSK 1536/07).

Celem ustawy przekształceniowej jest umożliwienie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego gruntów mieszkalnych z towarzyszącą im niezbędną infrastrukturą w prawo własności. Tak określony cel ustawy przekształceniowej uzasadnia twierdzenie, że o pojęciu "nieruchomości mieszkaniowej" na potrzeby postępowania w przedmiocie wydania zaświadczenia nie może przesądzać, jak w rozpoznawanej sprawie, wyodrębnienie gruntu poprzez założenie dwóch ksiąg wieczystych. Taki sposób interpretacji nie uwzględnia stanów faktycznych, w których istnieją na przykład dwie działki wyodrębnione geodezyjnie, które posiadają odrębne księgi wieczyste, ale są powiązane ze sobą funkcjonalnie i stanowią przedmiot użytkowania wieczystego jednego podmiotu, gdy na jednej jest usytuowana zabudowa mieszkaniowa, a na drugiej powiązana z nią infrastruktura. Zdaniem składu orzekającego NSA, biorąc pod uwagę cel ustawy przekształceniowej, pojęcie nieruchomości zabudowanej na cele mieszkaniowe należy rozumieć funkcjonalnie. Tak rozumianą nieruchomością jest nie tylko grunt zabudowany budynkami mieszkalnymi i wyodrębniony przez założenie księgi wieczystej, ale może być również grunt niezabudowany bezpośrednio budynkami mieszkalnymi i posiadający urządzoną księgę wieczystą, jeżeli jest on związany funkcjonalnie z gruntem zabudowanym budynkami mieszkalnymi, w szczególności przez lokalizację na nim urządzeń budowalnych związanych z tymi budynkami, o jakich mowa w art. 1 ust. 2 pkt 3 ustawy.

Nie jest przy tym zasadny zarzut naruszenia art. 2 pkt 12 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2018 r., poz. 1945), jak też art. 32 ust. 4 pkt 1 i art. 33 ust. 1 i ust. 2 pkt 3 ustawy z 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2019 r., poz. 1186) przez ich niezastosowanie (zarzut objęty punktem II.2 petitum skargi kasacyjnej). Postępowanie nie dotyczyło kwestii uregulowanych wskazanymi ustawami, nie było nakierowane na wydanie decyzji przewidzianych w tych ustawach. Przepisy ustawy nie odsyłają również do stosowania wskazanych ustaw. Posłużenie się ewentualnie argumentacją systemową w procesie wykładni nie jest tożsame z zastosowaniem przepisu ustawy przyjętej za relewantną dla takiej argumentacji, błędna wykładnia wymaga wskazania na naruszone dyrektywy interpretacyjne, a nie naruszone przepisy prawa materialnego. Względy funkcjonalne, na jakie wskazuje Naczelny Sąd Administracyjny w niniejszym wyroku, nie są również tożsame z przyjęciem wykładni systemowej. Za koniecznością przyjęcia innego, niż wieczystoksięgowe, rozumienia nieruchomości, przemawiają względy funkcjonalne, a zatem zorientowane na skutki wynikające z zastosowania konkurencyjnych rozumień nieruchomości i wynikające z tego zagrożenie dla realizacji celów ustawy. Jak wskazano w uzasadnieniu projektu ustawy, jednym z motywów jej przedłożenia, było ustabilizowanie sytuacji finansowej właścicieli mieszkań, związanej z obciążeniami opłatami dotyczącymi gruntu. Cel ten nie zostałby osiągnięty, gdyby udziały właścicieli mieszkań w działkach zajętych pod urządzenia służące do realizacji funkcji mieszkaniowej budynku nadal pozostały udziałami w prawie użytkowania wieczystego.

Nie są także zasadne zarzuty skargi kasacyjnej, dotyczące naruszenia przepisów postępowania, objęte punktem I.1 i I.2 petitum skargi kasacyjnej. Ze względu na przyjętą w ustawie konstrukcję zaświadczenia, organ przed jego wydaniem nie prowadzi postępowania administracyjnego obejmującego postępowanie dowodowe, zmierzające do ustalenia stanu faktycznego zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej. Organ w takim przypadku, zgodnie z art. 218 § 2 k.p.a., może przeprowadzić w koniecznym zakresie jedynie postępowanie wyjaśniające. Odgrywa ono tylko pomocniczą rolę przy ustalaniu treści zaświadczenia, a jego przedmiotem są okoliczności wynikające z istniejących ewidencji, rejestrów i innych danych lub wyjaśnienie, czy dane te odnoszą się do osoby wnioskodawcy, faktów oraz stanu prawnego, którego poświadczenia domaga się zainteresowany, a także ustalenie, jakiego rodzaju ewidencja lub rejestry mogą zawierać żądane dane i określenie ich ewentualnych dysponentów. W ramach postępowania wyjaśniającego organ jest obowiązany jedynie zbadać, czy dokumenty będące w jego posiadaniu dopuszczają wydanie zaświadczenia o żądanej treści. Ponieważ w postępowaniu oparto się na wieczystoksięgowym rozumieniu nieruchomości, kwestia związana ze sposobem i funkcją zagospodarowania przedmiotowej działki nie była uprzednio badana. W ponownie prowadzonym postępowaniu o wydanie zaświadczenia organy, uwzględniając przedstawione rozumienie "nieruchomości gruntowej" będą zobligowane do określenia, czy będący w ich posiadaniu materiał dowodowy, w tym przedstawiony przez skarżącego, pozwala na stwierdzenie podstaw do wydania zaświadczenia o żądanej treści.

Mając na uwadze podane argumenty i uznając sprawę za dostatecznie wyjaśnioną do rozstrzygnięcia, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 p.p.s.a., w związku z art. 193 p.p.s.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. orzekł jak w punkcie I wyroku.

O kosztach postępowania sądowego postanowiono na podstawie art. 203 pkt 1 w zw. z art. 205 § 2 i art. 200 p.p.s.a. Zalecenia co do dalszego postępowania wynikają dla organów z przedstawionego stanowiska w kwestii wykładni art. 1 ust. 1-3 ustawy.