Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 224/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2019-06-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Prawo miejscowe
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: *Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 5 ust. 1 pkt 3 i 5,  art. 6 par. 2,  art. 7 ust. 1 par. 2
journal: Dz.U. 2016 poz 961
law: Ustawa z dnia 20 maja 2016 r. o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Władysław Kulon Sędziowie: Sędzia NSA Halina Filipowicz-Kremis (spr.) Sędzia WSA Alicja Palus Protokolant: asystent sędziego Małgorzata Szymańska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 4 czerwca 2019 r. sprawy ze skargi Gminy Z. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody D. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w obrębach geodezyjnych: [...] oddala skargę w całości.


UZASADNIENIE

Uchwałą Rady Gminy Z. z dnia z dnia [...] NR [...])uchwalono miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego w obrębach geodezyjnych: [...].

Następnie uchwałą nr [...], z dnia [...] tego samego organu, podjętą w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w obrębach geodezyjnych: [...], na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 994 z późn. zm.), art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 1945) oraz w związku z uchwałą nr [...] Rady Gminy Z. z dnia [...] w sprawie przystąpienia do zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w obrębach geodezyjnych[...], po stwierdzeniu, że ustalenia projektu zmiany planu miejscowego nie naruszają ustaleń "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Z." uchwalonego uchwałą nr [...] Rady Gminy Z. z dnia [...] zmienionego uchwałą nr [...] Rady Gminy Z. z dnia [...] uchwałą nr [...] Rady Gminy Z. z dnia [...] i uchwałą nr [...] Rady Gminy Z. z dnia [...] Rada Gminy Z. uchwalono: zmianę miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w obrębach geodezyjnych: [...], zwaną dalej planem. W zmianie planu zawarto (między innymi): przebieg granic obszaru objętego planem przedstawiono na rysunku planu w skali 1:2000. W słowniczku do aktu wyjaśniono, że (§ 4. 1.) Następujące określenia stosowane w uchwale oznaczają: 1) granica strefy ochronnej urządzeń parku wiatrowego – należy przez to rozumieć granice strefy związanej z ograniczeniami w zabudowie, zagospodarowaniu i użytkowaniu terenu oraz występowaniem znaczącego oddziaływania na środowisko urządzeń parku wiatrowego; 2) infrastruktura techniczna parku wiatrowego – należy przez to rozumieć maszt pomiarowy służący do pomiaru siły i kierunku wiatru; 3) nieprzekraczalna linia zabudowy – linia określająca fragment terenu, na którym dopuszcza się sytuowanie budynków oraz określonych w ustaleniach planu budowli; nieprzekraczalne linie zabudowy nie dotyczą urządzeń, obiektów i sieci infrastruktury technicznej, ogrodzeń i małej architektury, oraz obiektów portierni i innych obiektów z nią związanych; 5) teren – fragment obszaru objętego planem wyznaczony na rysunku planu liniami rozgraniczającymi, oznaczony symbolem identyfikacyjnym terenu; 6) urządzenia parku wiatrowego – należy przez to rozumieć elektrownie wiatrowe wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną oraz stacjami transformatorowymi, przeznaczonymi dla obsługi tych urządzeń; 2. W przepisach uchwały terminy takie jak: budowla, obiekt budowlany, obiekt małej architektury, urządzenia budowlane stosowane są w znaczeniu jakie nadaje im ustawa Prawo budowlane.

W § 5. 1 wskazano, że następujące oznaczenia graficzne zawarte na rysunku planu stanowią ustalenia planu: 1) granica obszaru objętego planem – przebiegające granicą gminy; 2) granica obszaru objętego planem – nie przebiegające granicą gminy; 3) symbol identyfikacyjny terenu; 4) linia rozgraniczająca tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania; 5) nieprzekraczalna linia zabudowy; 6) granica strefy ochronnej urządzeń parku wiatrowego; 7) granica strefy ochronnej terenów zamkniętych; 8) granica strefy ochrony konserwatorskiej "B"; 9) granica strefy ochrony konserwatorskiej "OW"; 10) przeznaczenie terenów. Paragraf 6. 1 ustala się następujące przeznaczenia terenów: 1) RM – teren zabudowy zagrodowej; 2) PU – teren zabudowy produkcyjno - usługowej; 3) U – teren zabudowy usługowej; 4) EW – teren urządzeń parku wiatrowego; 5) EW1 – teren infrastruktury technicznej parku wiatrowego; 6) E – teren infrastruktury technicznej - elektroenergetyka; 7) IT – teren infrastruktury technicznej - związanej z gospodarką komunalną; 8) WS – teren wód powierzchniowych śródlądowych; 9) R – teren rolniczy; 10) ZC – teren cmentarza; 11) ZL – teren lasów; 12) KDA – teren drogi publicznej - klasy autostrada; 13) KDGP – teren drogi publicznej - klasy głównej ruchu przyspieszonego; 14) KDZ – teren drogi publicznej - klasy zbiorczej; 15) KDL – teren drogi publicznej - klasy lokalnej; 16) KDW – teren drogi wewnętrznej; 17) KK – teren kolejowy (teren zamknięty w rozumieniu przepisów ustawy prawo geodezyjne i kartograficzne).

W rozdziale 2 aktu, poświęconym ustaleniom dotyczącym ochrony i kształtowania ładu przestrzennego, ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu kulturowego w zakresie ochrony przed hałasem ustalono dopuszczalne poziomy hałasu określone w przepisach odrębnych dla terenów 1-RM, 2-RM, jak dla terenów zabudowy zagrodowej. 2. Przy zagospodarowaniu terenów 1-RM, 3-U, 10-R należy uwzględnić ograniczenia w zagospodarowaniu i użytkowaniu terenów związane z lokalizacją czynnego cmentarza, zgodnie z przepisami odrębnymi. Dalej w p. 5. ustalono granice stref ochronnych urządzeń parku wiatrowego, w których obowiązuje zakaz sytuowania zagospodarowania kolidującego z funkcjonowaniem urządzeń parku wiatrowego, w szczególności zabudowy mieszkaniowej i zagrodowej.

Dział II uchwały zawiera ustalenia szczegółowe dla terenów, przy czym § 13. 1. stanowi, że dla terenów oznaczonych na rysunku planu symbolami 1-RM, 2-RM ustala się przeznaczenie: teren zabudowy zagrodowej. 3. Dla terenów, o których mowa w ust. 1 w zakresie zasad zagospodarowania terenu ustala się: 1) dla terenu oznaczonego na rysunku planu symbolem 2-RM ustala się nieprzekraczalną linię zabudowy o przebiegu pokazanym na rysunku planu w odległości 8 m od linii rozgraniczającej z drogą położoną poza granicą obszaru objętego planem; § 16. 1. Dla terenów oznaczonych na rysunku planu symbolami 1-EW, 2-EW, 3-EW, 4-EW, 5-EW, 6- EW, 7-EW, 8-EW, 9-EW, 10-EW, 11-EW, 12-EW, 13-EW ustala się przeznaczenie: teren urządzeń parku wiatrowego. 2. Dla terenów, o których mowa w ust. 1 ustala się wymiar pionowy elektrowni wiatrowych mierzony od poziomu terenu przy elektrowni wiatrowej do skrajnego punktu śmigła elektrowni wiatrowej ustawionego w pozycji pionowej do 155 m, 3) powierzchnia zabudowy w stosunku do powierzchni działki budowlanej nie może przekroczyć 90%. 4. Dla terenów, o których mowa w ust. 1 ustala się zakaz sytuowania obiektów przeznaczonych na stały lub czasowy pobyt ludzi; § 17. 1. Dla terenu oznaczonego na rysunku planu symbolem 1-EW1 ustala się przeznaczenie: teren infrastruktury technicznej parku wiatrowego (maszt pomiarowy służący do pomiaru siły i kierunku wiatru). 2. Dla terenu, o którym mowa w ust. 1 ustala się wymiar pionowy budowli mierzony od poziomu terenu przy budowli do jej najwyższego punktu do 120 m; § 22. 1. Dla terenu oznaczonego na rysunku planu symbolem 1-ZC ustala się przeznaczenie: teren cmentarza. 2. Dla terenu, o którym mowa w ust. 1 w zakresie zasad kształtowania zabudowy ustala się: 1) dopuszcza się sytuowanie parterowych budynków związanych z obsługą cmentarza; 2) wymiar pionowy elewacji mierzony od poziomu terenu przy budynku do najwyższego punktu pokrycia dachu nie może przekraczać 8 m; 3) obowiązują dachy wielospadowe, o nachyleniu głównych połaci dachowych pod kątem od 30 do 50 stopni kryte matową dachówką ceramiczną lub innym matowym materiałem imitującym dachówkę, w kolorze odcieni czerwieni; dopuszcza się inne formy dachów oraz inne typy pokryć dachowych na elementach takich jak: wiatrołapy i lukarny. 3. Dla terenu, o którym mowa w ust. 1 w zakresie zasad zagospodarowania terenu ustala się: 1) nieprzekraczalną linię zabudowy o przebiegu pokazanym na rysunku planu, w odległości 25 m od linii rozgraniczającej z terenem 1-KDGP; 2) wskaźniki intensywności zabudowy: a) minimalny wskaźnik intensywności zabudowy: 0,01; b) maksymalny wskaźnik intensywności zabudowy: 0,20; 3) co najmniej 35% powierzchni działki budowlanej należy zagospodarować jako powierzchnie biologicznie czynnej 4) powierzchnia zabudowy w stosunku do powierzchni działki budowlanej do 20%; 5) dopuszcza się sytuowanie obiektów małej architektury; 6) obowiązek realizacji miejsc postojowych dla samochodów w liczbie co najmniej 5 stanowisk postojowych. 4. Teren, o którym mowa w ust. 1 przeznaczony jest dla realizacji inwestycji celu publicznego o znaczeniu lokalnym. 5. Teren, o którym mowa w ust. 1 stanowi przestrzeń publiczną w rozumieniu przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Rozstrzygnięciem nadzorczym nr [...], z dnia [...] wydanym na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2018 r. poz. 994 ze zm.) Wojewoda D. stwierdził nieważność uchwały nr [...] Rady Gminy Z. z dnia [...] w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w obrębach geodezyjnych: [...]. Na uzasadnienie organ nadzoru wskazał, że na sesji w dniu 28 grudnia 2018 r., powołując się na art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2018 r. poz. 1945) oraz po stwierdzeniu, że nie zostały naruszone ustalenia Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Z., zatwierdzonego uchwałą nr [...] Rady Gminy Z. z dnia [...], zmienionego uchwałą nr [...] Rady Gminy Z. z dnia [...], uchwałą nr [...] Rady Gminy Z. z dnia [...] i uchwałą nr [...] Rady Gminy Z. z dnia [...] oraz w związku z uchwałą nr [...] Rady Gminy Z. z dnia [...] w sprawie przystąpienia do zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w obrębach geodezyjnych: [...] podjęła uchwałę nr [...] w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w obrębach geodezyjnych: [...], zwaną dalej także uchwałą. Uchwała, wraz z dokumentacją prac planistycznych, wpłynęła do organu nadzoru w dniu 4 stycznia 2019 r. W trakcie analizy uchwały oraz dokumentacji prac planistycznych do uchwały, organ nadzoru uznał, że uchwała została podjęta z istotnym naruszeniem: - art. 15 ust. 3 pkt 3a ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z art. 4 ust. 1, art. 5 ust. 1 pkt 3 i 5, art. 6 pkt 2 oraz art. 7 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 maja 2016 r. o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych (Dz. U. z 2016 r. poz. 961 ze zm.) poprzez nieobjęcie zakresem opracowania wszystkich stref ochronnych związanych z ograniczeniami w zabudowie, zagospodarowaniu i użytkowaniu terenu oraz występowaniem znaczącego oddziaływania tych urządzeń na środowisko oraz przeznaczenie pod zabudowę zagrodową terenów znajdujących się w pobliżu terenów przewidzianych pod elektrownie wiatrowe, - art. 15 ust. 2 pkt 9 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 31 stycznia 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych (Dz. U. z 2011 r. Nr 118, poz. 687 z późn. zm.) oraz § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 25 sierpnia 1959 r. w sprawie określenia, jakie tereny pod względem sanitarnym są odpowiednie na cmentarze (Dz. U. Nr 52, poz. 315) poprzez nieobjęcie obszarem opracowania całej strefy ochronnej cmentarza oraz dopuszczenie realizacji zabudowy zagrodowej w części strefy ochronnej objętej opracowaniem. Podstawy nieważności uchwały w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ustawodawca wskazał w art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie z jego treścią, istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub w części. Przeprowadzona ocena zgodności z prawem niniejszej uchwały, tj. pod kątem art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, pozwoliła stwierdzić, że Rada Gminy Z., uchwalając przedmiotowy plan zagospodarowania przestrzennego, naruszyła w sposób istotny zasady sporządzania planu miejscowego. Organ wyjaśnia, że zgodnie z art. 15 ust. 7 pkt 2 ustawy o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych, uchwała podlega ocenie pod kątem zgodności z tym właśnie aktem. Przepis ten stanowi, że do projektów planów miejscowych albo ich zmian oraz inwestycji realizowanych na podstawie ustaleń tych planów, w stosunku do których przed dniem wejścia w życie ustawy nie dokonano wyłożenia, stosuje się przepisy ustawy. Niniejszy plan został wyłożony do publicznego wglądu w dniach 21 maja - 22 czerwca 2018 r. podczas gdy ustawa o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych weszła w życie dnia 16 lipca 2016 r. Zgodnie z art. 15 ust. 3 pkt 3a ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w planie miejscowym określa się w zależności od potrzeb granice terenów pod budowę urządzeń, o których mowa w art. 10 ust. 2a, oraz granice ich stref ochronnych związanych z ograniczeniami w zabudowie, zagospodarowaniu i użytkowaniu terenu oraz występowaniem znaczącego oddziaływania tych urządzeń na środowisko. Zgodnie z art. 7 ust. 1 pkt 2 ustawy o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych plan miejscowy przewidujący lokalizację elektrowni wiatrowej sporządza się co najmniej dla obszaru, na którym, zgodnie z art. 4 ust. 1, nie mogą być zlokalizowane nowe budynki mieszkalne albo budynki o funkcji mieszanej, w skład której wchodzi funkcja mieszkaniowa, a którego granice są wyznaczane z uwzględnieniem maksymalnej całkowitej wysokości elektrowni wiatrowej określonej w tym planie. Przepis art. 4 ust. 1 ustawy o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych, precyzuje, że odległość elektrowni wiatrowej od zabudowy mieszkaniowej oraz odległość zabudowy od elektrowni wiatrowej jest równa lub większa od dziesięciokrotności wysokości elektrowni wiatrowej mierzonej od poziomu gruntu do najwyższego punktu budowli, wliczając elementy techniczne, w szczególności wirnik wraz z łopatami (całkowita wysokość elektrowni wiatrowej). Zgodnie z art. 6 pkt 2 ustawy o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych odległość określoną zgodnie z art. 4 uwzględniają organy gminy oraz wojewoda przy sporządzaniu oraz uchwalaniu albo przyjmowaniu planu miejscowego albo jego zmiany. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, odpowiednio do wskazanych przepisów, przewidujący lokalizację elektrowni wiatrowej, powinien być sporządzony w taki sposób, by przedstawiać zarówno teren na którym elektrownia wiatrowa jest dopuszczona, jak również obszar jej oddziaływania, stanowiący strefę odpowiadającą dziesięciokrotności wysokości elektrowni wiatrowej.

W tej sprawie, biorąc pod uwagę całkowitą wysokość elektrowni wiatrowej dopuszczoną w uchwale (155 m - § 16 ust. 2), plan miejscowy powinien obejmować obszar obejmujący obszar w odległości 1550 m od każdego terenu przeznaczonego pod elektrownie wiatrowe (od 1-EW do 13-EW). Tymczasem wymaganie to nie zostało spełnione w odniesieniu do żadnego z terenów oznaczonych symbolem EW. W związku z tym Rada Gminy Z. istotnie naruszyła art. 7 ust. 1 ustawy o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych, poprzez opracowanie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, nie obejmującego obszaru, o którym mowa w art. 4 ust. 1 tej ustawy (por. rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Ś. z dnia [...][...] oraz Rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody O. z dnia [...] [...]).

Organ nadzoru wyjaśnia, że przez odległość, o której mowa w art. 4 ust. 1, rozumie się m.in. najkrótszy odcinek pomiędzy linią rozgraniczającą teren, którego sposób zagospodarowania określony w planie miejscowym dopuszcza realizację inwestycji w zakresie budynków mieszkalnych lub o funkcji mieszanej, w skład której wchodzi funkcja mieszkaniowa, a linią rozgraniczającą teren, którego sposób zagospodarowania określony w planie miejscowym dopuszcza budowę elektrowni wiatrowej (art. 5 ust. 1 pkt 3 i 5 ustawy o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych). Zatem, zgodnie z poczynionymi ustaleniami, w odległości 1550 m od terenu przeznaczonego w uchwale pod elektrownie wiatrową nie powinien znajdować się teren przeznaczony pod zabudowę mieszkaniową. Tymczasem w stosunku do terenu oznaczonego symbolem 1-RM, którego przeznaczenie to teren zabudowy zagrodowej (§ 13 uchwały), nie zachowano tej odległości. Przykładowo należy wskazać, że odległość tego terenu od terenów oznaczonych symbolem 5-EW wynosi ok. 500 m, symbolem 4-EW ok. 600 m a symbolem 6-EW ok. 700 m. Zgodnie z § 3 ust. 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2015, poz. 1422 ze zm.) przez zabudowę zagrodową należy rozumieć w szczególności budynki mieszkalne, budynki gospodarcze lub inwentarskie w rodzinnych gospodarstwach rolnych, hodowlanych lub ogrodniczych oraz w gospodarstwach leśnych. Z przytoczonej definicji jednoznacznie wynika, że realizacja zabudowy zagrodowej polega przede wszystkim na budowie budynków mieszkalnych. W związku z tym Rada Gminy Z. istotnie naruszyła art. 4 ust. 1 w związku z art. 5 ust. 1 pkt 3 i 5 ustawy o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych. Zakres stwierdzonych istotnych naruszeń prawa zobowiązuje organ nadzoru do stwierdzenia nieważności uchwały nr [...] Rady Gminy Z. z dnia [...] w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w obrębach geodezyjnych: [...]. Ograniczenie zakresu opracowania jedynie do części stref ochronnych elektrowni wiatrowych nie może być sanowane ani przez radę gminy we własnym zakresie ani przez organ nadzoru. Uchwała w takim kształcie nie może także pozostać w obrocie prawnym.

Przechodząc do kolejnego istotnego naruszenia prawa należy wskazać, że, zgodnie z art. 3 ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych, cmentarze zakłada się i rozszerza na terenach określonych w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego. Wedle art. 5 ust. 1 tej ustawy cmentarze powinny znajdować się na ogrodzonym terenie, odpowiednim pod względem sanitarnym. Stosownie do § 1 ust. 1 rozporządzenia w sprawie określenia, jakie tereny pod względem sanitarnym są odpowiednie na cmentarze, teren pod cmentarz powinien być lokalizowany w sposób wykluczający możliwość wywierania szkodliwego wpływu cmentarza na otoczenie. W szczególności na cmentarze należy przeznaczać tereny na krańcach miast, osiedli lub gromad w izolacji od zabudowań, na gruntach przeznaczonych pod zieleń publiczną lub odpowiednich na jej urządzenie, w pobliżu miejscowej sieci komunikacyjnej (§ 1 ust. 2 rozporządzenia). Z tych też przyczyn, odległość cmentarza od zabudowań mieszkalnych, od zakładów produkujących artykuły żywności, zakładów żywienia zbiorowego bądź zakładów przechowujących artykuły żywności oraz studzien, źródeł i strumieni, służących do czerpania wody do picia i potrzeb gospodarczych, powinna wynosić co najmniej 150 m; odległość ta może być zmniejszona do 50 m pod warunkiem, że teren w granicach od 50 do 150 m odległości do cmentarza posiada sieć wodociągową i wszystkie budynki korzystające z wody są do tej sieci podłączone (§ 3 ust. 1 rozporządzenia).

W zaskarżonej uchwale strefa ta nie została ujęta w całości na rysunku stanowiącym załącznik do uchwały, w konsekwencji czego znaczna część przebiegu strefy znajduje się poza granicami planu. Teren oznaczony symbolem 1-ZC, które przeznaczenie to teren cmentarza (§ 22 uchwały) zlokalizowany został przy granicy obszaru objętego opracowaniem. Tymczasem w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego obejmującym teren cmentarza konieczne jest wprowadzenie pełnego przebiegu strefy ochrony sanitarnej wraz z określeniem na jej obszarze ograniczeń w zagospodarowaniu terenów, uniemożliwiających sytuowanie w pobliżu cmentarza zabudowy o określonym charakterze (w szczególności mieszkaniowej) oraz innych obiektów, o których mowa w § 3 ust. 1 rozporządzenia. Tym samym organy gminy przeznaczające w miejscowym planie określony obszar na cmentarz winny tak projektować teren przyszłego cmentarza, aby zabezpieczyć spełnienie wymogów dotyczących jego lokalizacji. Na rysunku stanowiącym załącznik do uchwały wokół terenu przeznaczonego pod cmentarz (w zakresie objętym opracowaniem) wyznaczono dwie strefy ochronnej - 50 m i 150 m. Jednocześnie w obrębie strefy o szerokości 50 m przewidziano teren oznaczonym symbolem 1-RM, której przeznaczenie to teren zabudowy zagrodowej (§ 13 uchwały). Wprawdzie w § 7 ust. 2 uchwały wskazano, że przy zagospodarowaniu terenów 1-RM, 3-U, 10-R należy uwzględnić ograniczenia w zagospodarowaniu i użytkowaniu terenów związane z lokalizacją czynnego cmentarza, zgodnie z przepisami odrębnymi, jednak tego typu regulacje w rzeczywistości uniemożliwiają realizację przeznaczenia terenu, które zostało zdefiniowane w przepisach prawa (przytoczony § 3 ust. 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie). Warto wyjaśnić, że pojęciami pokrewnymi są tutaj zabudowa siedliskowa (działka siedliskowa, siedlisko), czy zabudowa rolnicza. Według wyjaśnień językoznawców siedlisko to miejsce czy teren zamieszkania, osiedlenia się, domu, a zabudowa zagrodowa to dom wiejski z podwórzem i zabudowaniami gospodarskimi, obejście (Uniwersalny słownik języka polskiego, Wydawnictwo Naukowe PWN, Warszawa 2008). Siedlisko (działka siedliskowa) jest zatem miejscem o charakterze kameralnym czy prywatnym, w którym posadowiony jest dom mieszkalny i zabudowania gospodarskie i w którym koncentrują się czynności życiowe rolnika i jego rodziny i zaspokajane elementarne potrzeby życiowe (zob. wyrok Naczelnego Sadu Administracyjnego z dnia 10 marca 2011 r. sygn. akt II OSK 462/10). Lokalizacja terenu przeznaczonego pod zabudowę zagrodową w strefie ochronnej cmentarza uniemożliwia realizację na tym terenie budynków mieszkalnych, czyli obiektów niezbędnych dla realizacji tej funkcji terenu. Nieuwzględnienie w realiach niniejszej sprawy pełnego obszaru strefy ochrony sanitarnej cmentarza (tj. w granicach obszaru objętego tym planem) oraz przewidzenie zabudowy zagrodowej w strefie ochronnej cmentarza stanowi istotne naruszenie art. 15 ust. 2 pkt 9 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z art. 5 ust. 1 ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych oraz § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki Komunalnej w sprawie określenia, jakie tereny pod względem sanitarnym są odpowiednie na cmentarze (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 15 stycznia 2015 r., II SA/Wr 499/14). W związku z tym, zasadne jest stwierdzenie nieważności uchwały, z uwagi na istotne naruszenie przywołanych przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ustawy o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych, ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych oraz rozporządzenia w sprawie określenia, jakie tereny pod względem sanitarnym są odpowiednie na cmentarze.

Na opisane rozstrzygnięcie nadzorcze, na podstawie art. 98 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym( t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 994 z późn. zm.), art. 3 § 2 pkt 7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 z późn. zm.) oraz na podstawie uchwały nr [...] Rady Gminy Z. z dnia [...] w sprawie wniesienia skargi na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody D. dnia [...] Rada Gminy Z. zaskarżyła w całości rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody D. z dnia [...] znak: [...] w sprawie stwierdzenia nieważności uchwały nr [...] Rady Gminy Z. z dnia [...] w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w obrębach geodezyjnych: [...] (dalej: "Uchwała"), któremu zarzuca:1/ naruszenie prawa materialnego, a w szczególności art. 15 ust. 8 ustawy z dnia 20 maja 2016 r. o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych (Dz.U. z 2016 r. poz. 961 z późn. zm.), poprzez bezzasadne przyjęcie, iż treść zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w obrębach geodezyjnych: [...] jest sprzeczna z prawem, co jest zarzutem chybionym, albowiem plan powiela to, co już istniało w poprzednim miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego zgodnie z obowiązującym stanem prawnym na dzień posadowienia siłowni wiatrowych na obszarze wskazanym w przedmiotowej zmianie planu. Tym samym przedmiotowa zmiana opisuje jedynie istniejący już - legalny - stan faktyczny zagospodarowania określonych działek objętych również obecną zmianą, co do której zmiany jednak nie występują, zaś powyższa norma ustawy z dnia 20 maja 2016 r. dopuszcza uchwalanie planów miejscowych przewidujących lokalizację budynku mieszkalnego albo budynku o funkcji mieszanej, w skład której wchodzi funkcja mieszkaniowa, na podstawie przepisów dotychczasowych. Tak ustalona lokalizacja występuje też w treści uchwały Rady Gminy Z. objętej zaskarżonym aktem nadzoru; 2/ naruszenie prawa materialnego, a szczególnie art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym poprzez bezpodstawne uznanie, iż uchwała nr [...] Rady Gminy Z. z dnia [...] jest sprzeczna z prawem w sposób istotny, albowiem w jej treści nie ujęto granicami obszaru objętego zmianą planu miejscowego całości strefy ochrony sanitarnej 50 m od cmentarza. Wskazanie to jest o tyle chybione, że regulacje w tym zakresie są zawarte w aktach normatywnych powszechnie obowiązujących, a w szczególności w przepisach rozporządzenia Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 25 sierpnia 1959 r. w sprawie określenia, jakie tereny pod względem sanitarnym są odpowiednie na cmentarze (Dz.U. Nr 52 poz. 315), a rada gminy może jedynie powielać zawarte tam regulacje, co nie tylko jest zbędne, ale również sprzeczne z zasadami techniki prawodawczej. Wskazując na powyższe podstawy zaskarżenia Rada Gminy Z. wnosi o: - uchylenie zaskarżonego aktu nadzoru.

Na uzasadnienie gmina wskazała, że wojewoda w rozstrzygnięciu nadzorczym ocenił, że uchwała Rady Gminy Z. z dnia 28 grudnia 2018 r. została podjęta z istotnym naruszeniem art. 15 ust. 3 pkt 3a ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z art. 4 ust. 1, art. 5 ust. 1 pkt 3 i 5, art. 6 pkt 2 oraz art. 7 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 maja 2016 r. o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych (Dz.U. z 2016 r. poz. 961 z późn. zm.), poprzez nieobjęcie zakresem opracowania wszystkich stref ochronnych związanych z ograniczeniami w zabudowie, zagospodarowaniu i użytkowaniu terenu oraz występowaniem znaczącego oddziaływania tych urządzeń na środowisko oraz przeznaczenie pod zabudowę zagrodową terenów znajdujących się w pobliżu terenów przewidzianych pod elektrownie wiatrowe. Organ nadzoru, powołując się na art. 7 ust 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 maja 2016 r. o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych (Dz. U. z 2016 r. poz. 961 z późn. zm.), błędnie przyjął, że plan miejscowy przewiduje lokalizację elektrowni wiatrowych. Tymczasem w uzasadnieniu do uchwały nr [...] Rady Gminy Z. jednoznacznie wskazano, że na obszarze planu znajduje się funkcjonująca farma wiatrowa składająca się z 13 siłowni wiatrowych. Dodatkowo w uzasadnieniu do uchwały podkreślono, że głównym celem opracowania projektu zmiany planu miejscowego jest usankcjonowanie stanu istniejącego. Nadto organ nadzoru mógł takie informacje uzyskać w toku prowadzonego postępowania nadzorczego, w toku którego obowiązkiem organu nadzoru jest uzyskanie pełnej wiedzy merytorycznej i praktycznej o sprawie, w której prowadzi postępowanie z uwagi na odpowiednie stosowanie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego również w toku postępowania w trybie nadzoru nad aktami uchwalonymi przez organy jednostek samorządu terytorialnego. Wskazane w rozstrzygnięciu naruszenie art. 7 ust. 1 ustawy o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych, poprzez opracowanie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, nieobejmującego obszaru, o którym mowa w art. 4 ust. 1 tej ustawy jest trafne, gdyż art. 7 ust. 1 tej ustawy określa elementy planu miejscowego dla lokalizacji elektrowni wiatrowej w stosunku do planu miejscowego przewidującego lokalizację elektrowni wiatrowej, co nie ma miejsca w przedmiotowej sprawie. Wobec powyższego stwierdzenie - przez organ nadzoru - rzekomego naruszenia art.7 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 maja 2016 r. o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych jest bezzasadne. W związku z objęciem planem istniejących elektrowni wiatrowych, a nie przewidujących lokalizacji nowej elektrowni wiatrowej, zastosowanie w omawianym przypadku będzie mieć art. 15 ust. 8 ustawy o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych, który stanowi: "W ciągu 72 miesięcy od dnia wejścia w życie ustawy dopuszcza się uchwalanie planów miejscowych przewidujących lokalizację budynku mieszkalnego albo budynku o funkcji mieszanej, w skład której wchodzi funkcja mieszkaniowa, na podstawie przepisów dotychczasowych". Powyższa ustawa weszła w życie w dniu 16 lipca 2016 r., a więc od jej wejścia w życie nie upłynęło 72 miesiące (6 lat) w relacji do daty uchwalenia uchwały będącej przedmiotem działania aktu nadzoru. Wobec powyższego wskazany przez Wojewodę D. zarzut naruszenia prawa poprzez przeznaczenie pod zabudowę zagrodową terenów znajdujących się w pobliżu terenów przewidzianych pod elektrownie wiatrowe jest bezzasadny, albowiem Rada Gminy Z. posiada takie władztwo planistyczne w tym konkretnym przypadku.

Z kolei cytowane przez organ nadzoru orzeczenia sądu administracyjnego są bezprzedmiotowe w niniejszej sprawie, albowiem odnoszą się do miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, które przewidują lokalizację nowych elektrowni wiatrowych i nie odnoszą się do stanów faktycznych w zakresie istniejących już elektrowni wiatrowych. Tak więc do problematyki elektrowni wiatrowych mają obecnie zastosowanie przepisy ustawy o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych ze szczególnym uwzględnieniem regulacji o charakterze planistycznym, zawartych w rozdziale 4 tej ustawy Przepisy przejściowe i końcowe (m.in. art. 12 i 15). Powyższe regulacje dotyczą etapu sporządzania planu miejscowego, obejmującego istniejące w terenie elektrownie wiatrowe. Przedmiotowe elektrownie zostały zrealizowane zgodnie z ustaleniami planu miejscowego przyjętego uchwałą Rady Gminy Z. Nr [...] z dnia [...] przed wejściem w życie ustawy o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych. W związku z powyższym możliwe jest planistyczne odwzorowanie wpływu ich funkcjonowania na tereny sąsiednie, znajdujące się tylko w granicach opiniowanego planu miejscowego. Powyższe wskazania faktyczne i prawne dowodzą istotnej wadliwości prawnego wydanego aktu nadzoru i uzasadniają jego uchylenie zgodnie z przepisami ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

II Strona skarżąca odnosząc się do wskazania aktu nadzoru o wadliwości uchwały w aspekcie nie objęcia granicami obszaru objętego zmianą planu miejscowego całości strefy ochrony sanitarnej 50 m od cmentarza informuje, że zasięg strefy został wyznaczony zgodnie z przepisami Rozporządzenia Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 25 sierpnia 1959 r. w sprawie określenia, jakie tereny pod względem sanitarnym są odpowiednie na cmentarze (Dz.U. Nr 52 poz. 315). Zasięg stref ochrony sanitarnej od cmentarzy jest określony przepisami powszechnie obowiązującymi i obowiązuje niezależnie od ustaleń planu miejscowego. Ograniczenia w użytkowaniu terenu określone w rozporządzeniu zostały ustalone jednoznacznie, bez określania zmiennego zakresu odległości oraz ograniczeń z tym związanych, które podlegałby regulacji w ustaleniach planu miejscowego. Mając na uwadze powyższe ograniczenia w użytkowaniu terenu określone w rozporządzeniu obowiązują wprost niezależnie od ustaleń zmiany planu miejscowego. Wpisywanie ich do ustaleń zmiany planu miejscowego stanowiłoby naruszenie przepisów rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (t.j. Dz.U. z 2016 r. poz. 283), albowiem stanowiłoby powielenie zapisów normatywnych zawartych w innych aktach prawa powszechnie obowiązującego, w rozumieniu art. 87 Konstytucji RP. Tym samym wskazanie na rysunku zmiany planu miejscowego części strefy ochrony sanitarnej 50 m od cmentarza ma charakter informacyjny i nie stanowi istotnego naruszenia przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tj. Dz.U. z 2018 r. poz. 1945).

Nadto odnosząc się do wskazania aktu nadzoru w kwestii dopuszczenia zabudowy zagrodowej w zasięgu strefy ochrony sanitarnej 50 m od cmentarza strona skarżąca informuje, ze teren zabudowy zagrodowej oznaczony na rysunku zmiany planu miejscowego symbolem -RM położony jest na części działki nr [...], AM-[...], obręb Ż. Pozostała część działki położona jest poza gracami obszaru objętego zmianą planu miejscowego. Część działki objęta zmianą planu miejscowego, położona w zasięgu strefy ochrony sanitarnej 50 m od cmentarza podlega ograniczeniom w zakresie budowania budynków mieszkalnych, określonych przepisami rozporządzenia Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 25 sierpnia 1959 r. w sprawie określenia, jakie tereny pod względem sanitarnym są odpowiednie na cmentarze. Ograniczenia te nie dotyczą jednak usytuowania budynków gospodarczych i inwentarskich, a także budowli rolniczych analizowanych w ramach zabudowy zagrodowej. Na pozostałej części działki nr [...], AM-[...],obręb Ż. położonej poza granicami obszaru objętego zmianą planu miejscowego dopuszczalna jest realizacja budynków mieszkalnych związanych z projektowanym terenem zabudowy zagrodowej 1-RM. Mając na uwadze powyższe położenie terenu 1-RM w zasięgu strefy ochrony sanitarnej 50 m od cmentarza nie stanowi istotnego naruszenia przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a więc nie może stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności aktu prawa miejscowego podjętego przez stronę skarżącą. Należy więc uznać, iż podjęta przez Radę Gminy uchwała nr [...] Rady Gminy Z. z dnia [...] w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w obrębach geodezyjnych: [...] nie jest sprzeczna z prawem w sposób istotny, co skutkuje koniecznością uznania, iż zaskarżony akt nadzoru został wydany z naruszenia prawa, co powinno skutkować jego uchyleniem. Mając powyższe na uwadze Rada Gminy Z. wnosi i wywodzi jak powyżej.

W doręczonej sądowi odpowiedzi na skargę organ nadzoru wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonym rozstrzygnięciu.

Wojewódzki sąd administracyjny zważył:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze nie narusza prawa. Stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1389 ze zm., dalej: "p.p.s.a."), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego. Zakres kontroli sprawowanej określa zaś ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1066), stanowiąc w art. 1 ust. 2, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Następnie trzeba powiedzieć, że zasady funkcjonowania samorządu terytorialnego, jego zadania, uprawnienia, a także nadzór nad samorządem zostały ujęte w Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. Nr 78, poz. 483, ze zm.), w art. 163-172. Ustawa zasadnicza nadaje jednostkom samorządu terytorialnego w zakresie przyznanych im uprawnień samodzielność i zapewnia na mocy art. 165 ochronę sądową. Jednocześnie w art. 171 Konstytucja RP poddaje działalność samorządu terytorialnego z punktu widzenia legalności nadzorowi, wykonywanemu przez Prezesa Rady Ministrów i wojewodów, a w zakresie spraw finansowych przez regionalne izby obrachunkowe. Kryterium nadzoru stanowi zgodność działalności samorządu z Konstytucją i ustawami. Przesłanki sprawowania nadzoru i wydawania rozstrzygnięć nadzorczych określone zostały nadto w ustawie o samorządzie gminnym, w rozdziale 10, zatytułowanym "nadzór nad działalnością gminną" która w art. 85 stanowi, że nadzór nad wykonywaniem zadań gminy sprawowany jest na podstawie kryterium zgodności z prawem. Ponadto, jak określa art. 87 ustawy o samorządzie gminnym, organy nadzoru mogą wkraczać w działalność gminy tylko w przypadkach określonych ustawami. Brzmienie przytoczonych przepisów wskazuje, że ocena działalności jednostki samorządu terytorialnego (tu: gminy) została przekazana wojewodzie wyłącznie z punktu widzenia kryterium zgodności z prawem, czyli kryterium legalności. Organ nadzoru może wkraczać w działalność gminy tylko w przypadkach określonych w ustawie. Jak dalej wskazał ustawodawca w art. 91 ust. 1 ustawy, uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna. O nieważności uchwały w całości lub części orzeka organ nadzoru, w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia jej doręczenia. W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa (art. 91 ust. 4).

W rozpoznawanej sprawie dalej ważkie jest, że – zdaniem organu nadzoru, wyrażonym w kontrolowanym rozstrzygnięciu nadzorczym – w kwestionowanej uchwale organ stanowiący gminy dopuścił się istotnego naruszenia prawa, co pociągnęło za sobą konieczność wyeliminowania przez wojewodę całego aktu z obrotu prawnego. W tym miejscu trzeba przypomnieć, że do kategorii istotnych naruszeń prawa zalicza się naruszenia znaczące, wpływające na treść uchwały, dotyczące meritum sprawy, takich jak przykładowo naruszenie przepisów wyznaczających kompetencje do podejmowania uchwał, przepisów podstawy prawnej podejmowanych uchwał, przepisów ustrojowych, przepisów prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał. Pojęcie "istotne naruszenie prawa" nie zostało zdefiniowane w żadnej z ustaw samorządowych, tak samo jak i pojęcie "sprzeczność z prawem". Definicje te zostały wykształcone w drodze stosowania prawa. Przez "sprzeczność" przyjęło się rozumieć niezgodność z aktami prawa powszechnie obowiązującego, czyli z Konstytucją, ustawami, aktami wykonawczymi oraz powszechnie obowiązującymi aktami prawa miejscowego (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 9 grudnia 2003 r., P 9/02, OTK-A 2003, Nr 9, poz. 100; wyrok NSA z 22 sierpnia 1990 r., SA/Gd 796/90, ONSA 1990, Nr 4, poz. 1). Sprzeczność ta musi być oczywista i bezpośrednia, a nie ma jej, jeżeli określone rozstrzygnięcie podjęte przez organ gminy nie jest wyraźnie zakazane przez ustawodawcę i mieści się w granicach swobodnego uznania. W świetle powyższego, dla stwierdzenia nieważności uchwały wymagane jest wykazanie istotnego naruszenie prawa (ma ono mieć charakter oczywisty i bezpośredni). Do istotnych wad, prowadzących do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym, zalicza się m.in. naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (por. M. Stahl, Z. Kmieciak, "Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego (w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny)", ST 2001, z. 1-2, s. 101-102). Przyjmuje się, że są to naruszenia prawa m.in. jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, a także naruszenie procedury podjęcia uchwały.

Rozpoznając skargę na akt nadzoru stwierdzający nieważność uchwały jednostki samorządu terytorialnego, sąd zobowiązany jest badać treść samej uchwały, rozstrzygając między innymi to, czy stwierdzenie nieważności zostało zastosowane zgodnie z przepisem ustanawiającym kryteria tego stwierdzenia. Zatem kontrolując akt nadzoru sąd administracyjny obowiązany jest badać, czy trafnie wojewoda uznał, że uchwała w sposób istotny narusza prawo. Sąd musi zatem najpierw przeanalizować zgodność z prawem uchwały gminy, a następnie rozstrzygnięcia nadzorczego stwierdzającego jej nieważność. "Badanie legalności uchwały, której nieważność stwierdzono rozstrzygnięciem nadzorczym, jest zatem immanentnie związane z procesem oceny prawidłowości samego aktu nadzoru. Specyfiką spraw z tego zakresu jest właśnie kontrolowanie aktów objętych aktami nadzoru, a tym samym, oceniając legalność rozstrzygnięcia nadzorczego na moment jego wydania, sąd administracyjny bada prawidłowość aktu, którego nieważność stwierdzono w tym trybie". (por. wyrok NSA z dnia 4 grudnia 2014 r., sygn. akt I OSK 2166/14).

Przenosząc dotychczasowe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy trzeba podnieść, że jak wynika z akt sprawy, przedmiotem skargi jest rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody D. z dnia [...] stwierdzające w całości nieważność uchwały Rady Gminy Z. z dnia [...] Wojewoda podnosi dwa (istotne - jego zdaniem) zarzuty odnośnie do kontrolowanej uchwały, przy czym zarzutem o "mniejszym kalibrze" w tym sensie, że jego trafność nie musi wpływać na ważność aktu prawa miejscowego jako całości, jest wskazanie, że w treści uchwały organ stanowiący gminy nie respektował zasad normatywnych dotyczących sytuowania cmentarzy w odległości od skupisk ludzkich w taki sposób, aby wykluczały możliwość negatywnego ich wpływu na otoczenie. W tym zakresie sąd podziela zarzuty wojewody uznając, że zapisy uchwały nie czynią zadość unormowaniom zawartym zarówno w obowiązującej ustawie, jak i rozporządzeniu nomenklaturowym. Przyjęte rozwiązanie nie spełniła wymogu wynikającego z art. 15 ust. 2 pkt 9 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w związku z art. 5 ust. 1 ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych oraz § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 25 sierpnia 1959 r. w sprawie określenia jakie tereny pod względem sanitarnym są odpowiednie na cmentarze. Unormowania te wskazują, że w planie miejscowym określa się szczególne warunki zagospodarowania terenów oraz ograniczenia w ich użytkowaniu, w tym przypadku ograniczenia w użytkowaniu terenów położonych w strefie sanitarnej cmentarza. Cmentarze winny znajdować się na terenach odpowiednich pod względem sanitarnym, a uregulowania zawarte w planie muszą uwzględniać konieczność 50 m bezwzględnego zakazu lokalizacji zabudowy, licząc od granicy terenu cmentarza i innych obiektów wskazanych w rozporządzeniu. Nadto, w zasięgu od 50 do 150 m od tej granicy należy w planie miejscowym wykluczyć możliwość lokalizacji takiej zabudowy, w sytuacji braku w tym terenie sieci wodociągowej, do której byłyby podłączone budynki korzystające z wody.

Wbrew stanowisku organu nie jest wystarczające, że przepisy powszechnie obowiązujące regulują te kwestie, bowiem miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego - stosownie do art. 15 ust. 2 pkt 9 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - musi te wymogi spełniać. Nadto, błędnie wskazuje się w skardze, że chodzi tu o (niedopuszczalne co do zasady) powtarzanie w planie unormowań powszechnie obowiązujących. Obowiązkiem organu stanowiącego gminy jest uwzględnienie wskazań normatywnych w odniesieniu do konkretnego stanu w terenie, dla którego plan jest opracowywany, a nie "kopiowanie" zawartości aktów wyższego rzędu.

Skoro zatem kontrolowany plan miejscowy nie obejmuje całej strefy ochrony sanitarnej cmentarza, to oznacza to, że został on uchwalony z istotnym naruszeniem wyżej wskazanych przepisów prawa, a zatem rozstrzygnięcie nadzorcze w tym zakresie odpowiada prawu.

Szerszego omówienia, zdaniem sądu, wymaga zarzut niezgodności uchwały z ustawą z dnia 20 maja 2016 r. o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych (Dz. U. z 2016 r., poz. 961, ze zm.) poprzez nieobjęcie zakresem opracowania wszystkich stref ochronnych związanych z ograniczeniami w zabudowie, zagospodarowaniu i użytkowaniu terenu, występowaniem znaczącego oddziaływania tych urządzeń na środowisko oraz przeznaczenie pod zabudowę zagrodową terenów, znajdujących się w pobliżu terenów przewidzianych pod elektrownie wiatrowe.

Organ nadzoru zakwestionował uchwałę planistyczną wskazując na treść art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, stosownie do którego istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, skutkują nieważnością uchwały rady gminy w całości lub w części. Zdaniem sądu w tym składzie Rada Gminy Z., uchwalając kwestionowany plan zagospodarowania przestrzennego, naruszyła w sposób istotny zasady sporządzania planu miejscowego. Organ nadzoru wskazuje, że art.15 ust. 7 pkt 2 ustawy o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych stanowi, że do projektów planów miejscowych albo ich zmian oraz inwestycji realizowanych na podstawie ustaleń tych planów, w stosunku do których przed dniem wejścia w życie ustawy nie dokonano wyłożenia, stosuje się przepisy ustawy. Skoro plan został wyłożony do publicznego wglądu w dniach 21 maja - 22 czerwca 2018 r., a ustawa o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych weszła w życie dnia 16 lipca 2016 r., to zastosowanie mają przepisy tej ustawy, co dalej implikuje konieczność wyznaczenia w planie wszystkich stref ochronnych, stosownie do treści art. 4 ust. 1 tego aktu.

Dalej trzeba powiedzieć, że zgodnie z art. 15 ust. 3 pkt 3a ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w planie miejscowym określa się w zależności od potrzeb granice terenów pod budowę urządzeń, o których mowa w art. 10 ust. 2a oraz granice ich stref ochronnych związanych z ograniczeniami w zabudowie, zagospodarowaniu i użytkowaniu terenu oraz występowaniem znaczącego oddziaływania tych urządzeń na środowisko. Z kolei zgodnie z art. 7 ust. 1 pkt 2 ustawy o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych plan miejscowy przewidujący lokalizację elektrowni wiatrowej sporządza się co najmniej dla obszaru, na którym, zgodnie z art. 4 ust. 1. Zgodnie z ustawą, w granicach obszaru obejmującego teren równy lub większy od dziesięciokrotności wysokości elektrowni wiatrowej mierzonej od poziomu gruntu do najwyższego punktu budowli, wliczając elementy techniczne, w szczególności wirnik wraz z łopatami (całkowita wysokość elektrowni wiatrowej) nie mogą być zlokalizowane nowe budynki mieszkalne albo budynki o funkcji mieszanej, w skład której wchodzi funkcja mieszkaniowa. Wynika to wprost z treści przywołanego przepisu art. 4 ust. 1 ustawy, który stanowi, że odległość elektrowni wiatrowej od zabudowy mieszkaniowej jest równa lub większa od dziesięciokrotności wysokości elektrowni wiatrowej mierzonej od poziomu gruntu do najwyższego punktu budowli, wliczając elementy techniczne, w szczególności wirnik wraz z łopatami (całkowita wysokość elektrowni wiatrowej). Trzeba przy tym dalej mieć na względzie, że ustawodawca w art. 6 pkt 2 ustawy o inwestycjach ...nakazał uwzględnienie przez organy gminy oraz wojewodę tych odległości przy sporządzaniu oraz uchwalaniu planu miejscowego albo jego zmiany. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, odpowiednio do wskazanych przepisów, przewidujący lokalizację elektrowni wiatrowej, powinien być sporządzony w taki sposób, by przedstawiać zarówno teren na którym elektrownia wiatrowa jest dopuszczona, jak również obszar jej oddziaływania, stanowiący strefę odpowiadającą dziesięciokrotności wysokości elektrowni wiatrowej. W rozpoznawanej sprawie, biorąc pod uwagę całkowitą wysokość elektrowni wiatrowej dopuszczoną w uchwale (155 m - § 16 ust. 2), plan miejscowy powinien obejmować obszar obejmujący obszar w odległości 1550 m od każdego terenu przeznaczonego pod elektrownie wiatrowe (od 1-EW do 13-EW). W kontrolowanym przez organ nadzoru planie normodawca gminny wymagania tego nie spełnił w odniesieniu do żadnego z terenów oznaczonych w uchwale jako tereny elektrowni wiatrowych (EW). Tym samym rada nie wypełniła bezwzględnie obowiązującego przepisu prawa rangi ustawowej, obowiązującego w okresie sporządzania planu. Organ gminy miał obowiązek uwzględnić przepisy ogólnie obowiązujące, a brak w tym zakresie należy uznać za istotny. W konsekwencji Wojewoda D., w ramach swoich kompetencji nadzorczych, był uprawniony do eliminacji aktu prawa miejscowego w całości. Inaczej mówiąc, brak określenia w planie dopuszczalnej odległości elektrowni wiatrowych od zabudowy mieszkaniowej, w sposób szczegółowo określony w art. 4 ustawy o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych, naruszył w stopniu istotnym treść art 15 ust. 3 pkt 3a) ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, nakazujący określić w planie (...) granice stref ochronnych związanych z ograniczeniami w zabudowie, zagospodarowaniu i użytkowaniu terenu oraz występowaniem znaczącego oddziaływania tych urządzeń na środowisko, w zw. z art. 7 ust. 1 pkt 2 ustawy o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych, stosownie do którego plan miejscowy przewidujący lokalizację elektrowni wiatrowej sporządza się co najmniej dla obszaru wyznaczonego zgodnie z art. 4 ust. 1. Jest to obszar, na terenie którego nie mogą być zlokalizowane nowe budynki mieszkalne albo budynki o funkcji mieszanej, w skład której wchodzi funkcja mieszkaniowa, a którego granice są wyznaczane z uwzględnieniem maksymalnej całkowitej wysokości elektrowni wiatrowej określonej w tym planie. Uchwalony plan miejscowy nie objął obszaru, o którym mowa w art. 4 ust. 1 tej ustawy. W kontrolowanym planie rada gminy winna była określić w odległości 1550 m od terenu przeznaczonego w uchwale pod elektrownie wiatrową strefy ochronne związane z ograniczeniami w zabudowie. Natomiast takich stref w uchwalonym planie brak i to skutkuje trafnością rozstrzygnięcia wojewody.

Reasumując, zdaniem sądu interpretacja obowiązujących, w zakresie wymogów planu miejscowego przepisów, w szczególności ustawy o inwestycjach dokonana przez organ nadzoru w skarżonym rozstrzygnięciu jest prawidłowa.

Organ nadzoru prawidłowo przytacza w kwestionowanym rozstrzygnięciu unormowania normatywne. Należy pamiętać, że art. 15 ustawy o inwestycjach, mający charakter przepisu przejściowego stanowi, że studia uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz plany zagospodarowania przestrzennego województwa uchwalone przed dniem wejścia w życie ustawy zachowują ważność. 2. Plany miejscowe obowiązujące w dniu wejścia w życie ustawy zachowują moc. (....)

Natomiast w kontekście rozpoznawanej sprawy najistotniejszy jest ust. 7 przywołanego artykułu, który stanowi, że do projektów planów miejscowych albo ich zmian oraz inwestycji realizowanych na podstawie ustaleń tych planów, w stosunku do których przed dniem wejścia w życie ustawy: 1) dokonano wyłożenia, stosuje się przepisy dotychczasowe; 2) nie dokonano wyłożenia, stosuje się przepisy ustawy. Dalej ustawodawca wskazał w ust. 8 tego przepisu, że w ciągu 72 miesięcy od dnia wejścia w życie ustawy dopuszcza się uchwalanie planów miejscowych przewidujących lokalizację budynku mieszkalnego albo budynku o funkcji mieszanej, w skład której wchodzi funkcja mieszkaniowa, na podstawie przepisów dotychczasowych; zaznaczając, że przepisów ust. 8 nie stosuje się do planów miejscowych przewidujących lokalizację nowej elektrowni wiatrowej. Na koniec przywołanego artykułu, w ust. 10 wskazano, że w przypadku planów miejscowych, o których mowa w ust. 7 pkt 1, przewidujących lokalizację elektrowni wiatrowej, właścicielom oraz użytkownikom wieczystym nieruchomości znajdujących się na obszarze wyznaczonym zgodnie z art. 7 przysługuje prawo zaskarżenia tego planu miejscowego do sądu administracyjnego.

Zdaniem sądu przytoczone unormowania wskazują, że rację ma organ nadzoru, że plan miejscowy, który został uchwalony w dniu 28 grudnia 2018 r., a zatem w terminie, o którym mówi cytowany ust. 8 art. 15 ustawy musi mieć unormowania zawierające określenie wszystkich stref ochronnych związanych z ograniczeniami w zabudowie, zagospodarowaniu i użytkowaniu terenu oraz występowaniem znaczącego oddziaływania tych urządzeń na środowisko oraz przeznaczenie pod zabudowę zagrodową terenów znajdujących się w pobliżu terenów przewidzianych pod elektrownie wiatrowe, jak tego wymaga art. 6 ustawy o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych. Wynika to wprost z treści wskazanego przepisu, stanowiącego, że odległość określoną zgodnie z art. 4 uwzględniają: organy gminy oraz wojewoda - przy sporządzaniu oraz uchwalaniu albo przyjmowaniu planu miejscowego albo jego zmiany. Dlatego brak ujęcia stref ochronnych związanych z ograniczeniami w zabudowie, wynikających z posadowienia w terenie elektrowni wiatrowych poskutkował rozstrzygnięciem nadzorczym eliminującym skarżoną uchwałę z obrotu prawnego.

Inną kwestią jest, że sąd w tym składzie podziela pogląd, zawarty w artykule zatytułowanym "Zasada odległościowa w procesie inwestycyjnym elektrowni wiatrowej i zabudowy mieszkaniowej a działania organów samorządowych", a opublikowanym PiP 2018/4/100-113. Zdaniem autorki Moniki Przybylskiej "kwestią o bardzo istotnym znaczeniu jest to, że w ciągu 36 miesięcy (obecnie po nowelizacji ustawy z dniem 14 lipca 2018 r., ustawą w sprawie zmiany ustawy o odnawialnych źródłach energii oraz niektórych innych ustaw w ciągu 72 m-cy Dz.U.2018.1276 przyp. sądu), od dnia wejścia w życie ustawy o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych, ustawodawca umożliwia lokalizację budynków mieszkalnych albo budynków o funkcji mieszanej bez konieczności uwzględniania w planie miejscowym zasady odległościowej. Potwierdzeniem tej tezy jest art. 15 ust. 8 u.i.z.e.w., zgodnie z którym "w ciągu 36 miesięcy od dnia wejścia w życie ustawy dopuszcza się uchwalanie planów miejscowych przewidujących lokalizację budynku mieszkalnego albo budynku o funkcji mieszanej, w skład której wchodzi funkcja mieszkaniowa, na podstawie przepisów dotychczasowych". Użyty przez ustawodawcę zwrot "dopuszcza się" należy interpretować w ten sposób, że przyznał on uprawnienie do takiego lokalizowania budynku mieszkalnego albo budynku o funkcji mieszanej. Zatem zlokalizowanie w planie miejscowym budynku mieszkalnego albo budynku o funkcji mieszanej od elektrowni wiatrowej w odległości mniejszej niż dziesięciokrotność całkowitej wysokości elektrowni wiatrowej nie jest rażącym naruszeniem prawa, pod warunkiem że plan taki zostanie uchwalony w ciągu 36 (72 przyp. Sądu) miesięcy, licząc od 16.07.2016 r. Z kolei zwrot "uchwalanie planów miejscowych" świadczy o tym, że przed upływem 36 miesięcy plan miejscowy musi być uchwalony. Oznacza to, że musi zostać zakończona procedura planistyczna uregulowana w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Świadczy to o tym, że uchwała w sprawie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego nie musi być aktem obowiązującym, zgodnie bowiem z art. 29 ust. 1 u.p.z.p. "uchwała rady gminy w sprawie uchwalenia planu miejscowego obowiązuje od dnia wejścia w życie w niej określonego, jednak nie wcześniej niż po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w dzienniku urzędowym województwa". Zatem we wskazanym 36-miesięcznym okresie plan miejscowy ma być uchwalony, a nie obowiązujący. Takiej możliwości ustawodawca nie przewidział w zakresie lokalizowania elektrowni wiatrowej od budynku mieszkalnego albo budynku o funkcji mieszanej oraz parku narodowego, rezerwatu przyrody, parku krajobrazowego, obszaru Natura 2000 i leśnych kompleksów promocyjnych. Oznacza to, że po 16.07.2016 r. w każdym planie miejscowym, który przewiduje lokalizację elektrowni wiatrowych na obszarze danej gminy, musi być uwzględniona zasada odległościowa w zakresie usytuowania elektrowni wiatrowej wobec budynku mieszkalnego albo budynku o funkcji mieszanej oraz określonych form ochrony przyrody i leśnych kompleksów promocyjnych". Konkludując, sąd podziela stanowisko zawarte w skardze, że samo dopuszczenie lokalizacji w planie miejscowym budynku mieszkalnego od elektrowni wiatrowej w odległości mniejszej niż dziesięciokrotność całkowitej wysokości elektrowni wiatrowej nie jest rażącym naruszeniem prawa, nie mniej jednak zasadne jest stanowisko, zaprezentowane w rozstrzygnięciu nadzorczym, że nieobjęcie zakresem opracowania wszystkich stref ochronnych związanych z ograniczeniami w zabudowie, zagospodarowaniu i użytkowaniu terenu należy uznać za istotne naruszenie przepisu powszechnie obowiązującego.

Można dodać, że w, dostępnym na stronach Sejmu uzasadnieniu do ustawy nie ma wzmianki o przyczynach zastosowania przez ustawodawcę przejętych rozwiązań. Podobnie, w uzasadnieniu do zmiany ustawy jest tylko jedno zdanie, że zmiana w zakresie art. 3 pkt 5 projektu ustawy stanowi również odpowiedź na postulaty samorządów opiniujących opublikowany projekt, zgodnie z którymi vacatio legis ustawy o inwestycjach w odniesieniu do nowych zasad przyjmowania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego okazało się zbyt krótkie. Zaproponowany przepis umożliwi podjęcie efektywnych działań zmierzających do przyjęcia miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego na zasadach dotychczasowych (72 m.). Dodać jeszcze można, że zdaniem sądu w tym składzie unormowania ustawowe, przyjęte w ustawie o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych nie są ani jasne ani przejrzysty, jednakże szczegółowa analiza zawartych w tym akcie unormowań doprowadziła sąd orzekający do naprowadzonych wniosków.

Wracając do treści ustawy, zdaniem sądu, ust. 10 przepisu art. 15 jest dodatkowym argumentem na trafność stanowiska organu nadzoru. Ustawodawca przyznał w nim właścicielom oraz użytkownikom wieczystym nieruchomości znajdujących się na obszarze wyznaczonym zgodnie z art. 7 prawo zaskarżenia tego planu miejscowego do sądu administracyjnego. Zdaniem sądu oznacza to tyle, że osoby, którym przysługuje prawo do gruntu (własność lub użytkowanie wieczyste) w terenie odpowiadającym strefie ochronnej, (wyznaczonej w trybie art. 4) czyli równej lub większej od dziesięciokrotności wysokości elektrowni wiatrowej mierzonej od poziomu gruntu do najwyższego punktu budowli, wliczając elementy techniczne, w szczególności wirnik wraz z łopatami (całkowita wysokość elektrowni wiatrowej) ustawodawca dał uprawnienie składania skargi do sądu administracyjnego przesądzając o posiadaniu przez te osoby interesu prawnego w rozumieniu art. 101 ustawy o samorządzie gminnym.

Reasumując, na podstawie art. 151 ppsa należało orzec jak na wstępie.