Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt II SA/Ka 731/02
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2004-02-17 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 615  Sprawy zagospodarowania przestrzennego
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność aktu prawa miejscowego w części

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA /del./ Łucja Franiczek Sędzia NSA /del./ Małgorzata Korycińska /spr./ Asesor WSA Iwona Bogucka Protokolant referent Beata Malcharek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 lutego 2004r. sprawy ze skargi B.T. na uchwałę Rady Miejskiej w M. z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie zarzutów do projektu planu miejscowego 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały i orzeka, że uchwała nie podlega wykonaniu, zasądza na rzecz skarżącej od Rady Miejskiej w M. kwotę [...] zł /[...]/ zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Rada Miejska w M. podjęła w dniu [...]r. uchwałę w przedmiocie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego fragmentu miasta M. obejmującego obszar w granicach wyznaczonych ul. [...] - torami PKP- potokiem J. - granicą miasta.

Według § 5 tej uchwały przedmiot ustaleń planu obejmował m.in. linie rozgraniczające ulice, place oraz drogi publiczne.

Projekt planu został wyłożony do publicznego wglądu w dniach od [...]r. do dnia [...]r., a w dniu [...]r. B. T. wniosła zarzut do ustaleń przyjętych w wyłożonym projekcie.

Składająca zarzut wyraziła stanowczy sprzeciw przeciwko lokalizacji na jej nieruchomości i terenach do niej przyległych drogi podając, iż nie zgodzi się ani na sprzedaż ani na wywłaszczenie terenu stanowiącego jej własność.

Zaoponowała także przeciwko "planom, które spowodują wszelkie negatywne emisje" na terenie tej nieruchomości.

Po niekorzystnym dla wnoszącej zarzut, stanowisku zarządu, ten środek kwestionowania ustaleń przyjętych w projekcie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego był rozpoznawany na sesji Rady Miejskiej M. w dniu [...]r.

Rada Miejska uchwałą podjętą na tej sesji odrzuciła zarzut wniesiony przez B. T.

U podstaw materialnoprawnych uchwały powołano art.18 ust.2 pkt 10 i art.24 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym /tekst jedn. Dz.U. z 1999r. Nr 15 poz.139 z późn.zm./, zwanej dalej ustawą o zagospodarowaniu przestrzennym.

Natomiast w jej uzasadnieniu podano, iż sporna ulica [...] pozostaje w zgodzie z polityką przestrzenną i komunikacyjną miasta, jej proponowane parametry odpowiadają przepisom prawa, a powstanie drogi jest "niezbędne ze względu na stale powiększające się tereny przeznaczone pod zabudowę mieszkaniową"

Zaznaczono nadto, że projektowana ulica zbiorcza prowadzona jest w strefie oddziaływania uciążliwości związanych z przebiegiem linii kolejowej.

W skardze B. T. domagała się uchylenia zaskarżonej uchwały.

Uznała, iż rozstrzygnięcie to zapadło z naruszeniem art.74 Konstytucji RP i art.3 ust.1 Europejskiej Karty Samorządu Terytorialnego.

Skarżąca podniosła także naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, a to art.7, art.77 § 1 kpa i art.107 § 3 kpa, a także art.25a ustawy o samorządzie gminnym /nazwanej przez autora skargi ustawą o samorządzie terytorialnym/. B. T. uznała istniejący układ komunikacyjny za wystarczający podkreślając, że każdy mieszkaniec K. ma zapewniony dojazd do swojej posesji, a projektowanie nowej drogi przyjęła jako przejaw "prywaty" radnych mieszkających w tej dzielnicy.

W konkluzji stwierdziła, iż teza zakładająca że interes publiczny ze swej istoty stanowi przeciwieństwo interesu indywidualnego, jest nie do zaakceptowania w demokratycznym państwie prawa.

W odpowiedzi na skargę organ, którego działanie zaskarżono postulował jej oddalenie nie znajdując podstaw do zmiany zakwestionowanego stanowiska.

Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Skarga jest w pełni uzasadniona, a większość jej zarzutów należy uznać za trafne.

Zgodnie z art.24 ust.1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym obowiązującej w dacie wydania zaskarżonej uchwały, zarzut mógł wnieść każdy którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone przez ustalenia przyjęte w projekcie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Do wniesienia tego środka kwestionowanie ustaleń przyjętych w projekcie planu niezbędna była zatem szczególna legitymacja opierająca się na obiektywnym pojęciu interesu prawnego bądź uprawnienia i faktu jego naruszenia.

Proponowany zapis planu musiał więc godzić w interes prawny lub uprawnienie wnoszącego zarzut, powodując, że jego sfera prawna była przez ten zapis zmieniona, uszczuplona czy zmodyfikowana.

Obok instytucji zarzutu ustawodawca w ustawie o zagospodarowaniu przestrzennym wprowadził jeszcze inny instrument opozycji przeciwko ustaleniom projektu planu wyłożonego do publicznego wglądu – a mianowicie protest.

Do złożenia protestu legitymowany był każdy, i nie potrzebna tu była jakakolwiek legitymacja.

Stąd też obowiązkiem organów uprawnionych do rozpatrywania zarzutów i protestów, było wpierw ustalenie, czy wnoszący zastrzeżenia do ustaleń projektu planu jest legitymowanym do wniesienia zarzutu, czy też wnosi tylko protest.

Po prawidłowej klasyfikacji wniesionego środka zarówno w przypadku protestów jak i zarzutu, podlegał on rozpoznaniu wpierw przez zarząd, a następnie w sytuacji gdy organ ten nie uwzględnił go przez radę gminy, która podejmowała uchwałę w tym przedmiocie.

Jeżeli przedmiotem uchwały był zarzut to powinna ona zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne, stosownie do zapisu art.24 ust.3 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym.

Takiego wymogu ustawodawca nie wprowadził w przypadku uchwały podjętej w wyniku rozpoznania protestu.

Analizując treść przywołanego wcześniej art.24 ust.3 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym nie sposób nie zauważyć, iż obarczenie rady obowiązkiem uzasadnienia faktycznego i prawnego uchwały konstruuje uchwałę o uwzględnieniu bądź odrzuceniu zarzutu na wzór decyzji administracyjnej, na co słusznie zwraca uwagę skarżąca.

Uchwała taka odnosi się bowiem do indywidualnego adresata i – skoro tak została skonstruowana legitymacja wobec zarzutu- dotyczy jego indywidualnych interesów prawnych lub uprawnień.

Uzasadnienie faktyczne powinno zatem przedstawiać sytuację faktyczną wnoszącego zarzut w powiązaniu z treścią kwestionowanego zapisu projektu planu.

Z kolei uzasadnienie prawne powinno przedstawiać związek tej sytuacji z tymi normami prawnymi, które wyznaczały interes prawny lub uprawnienie danej osoby i tłumaczyć na tle tych norm, dlaczego postanowiono uwzględnić lub zwłaszcza nie uwzględnić zarzutu /por. Jan Zimmerman – Zarzuty i protesty w procedurze planowania przestrzennego – Samorząd Terytorialny Nr 10/96/.

Rada gminy odrzucając zarzut musi więc wskazać powody, dla których nie można go było uwzględnić.

Wymóg zamieszczenia w uchwale uzasadnienia zmusza radę gminy do przeprowadzenia pogłębionej analizy sytuacji wnoszącego zarzut, czyli do pewnego postępowania dowodowego czy wyjaśniającego.

Tych wszystkich wymogów nie spełnia uchwała kontrolowana przez Sąd w tej sprawie.

Wpierw jednak należy przyjąć, iż skarżąca była legitymowana do wniesienia zarzutu, bo przez nieruchomość stanowiącą jej własność ma przebiegać droga oznaczona w projekcie planu jako [...].

Nie budzi wątpliwości Sądu, że sfera prawnie chronionego interesu skarżącej została naruszona przez ustalenia przyjęte w projekcie planu.

Słusznie więc organy gminy zakwalifikowały zastrzeżenia skarżącej jako zarzut.

Wydaje się przy tym , że został zachowany ów dwustopniowy tryb rozpoznania zarzutu, przy czym w oparciu o akta nie sposób ustalić, czy zarząd gminy zachował ustawowy termin do rozpatrzenia zarzutu

Oceniając zaskarżoną uchwałę stosownie do wcześniejszych uwag, Sąd uznał, iż nie może ona się ostać.

Uchwała ta nie posiada bowiem tych cech indywidualnych powiązanych i z osobą wnoszącego zarzut, z jej sytuacją faktyczną i prawną, które konieczne są dla uznania uchwały za zgodną z prawem.

W uchwale pominięto zupełnie sytuację faktyczną skarżącej, nie powiązano jej tym samym z tymi normami prawnymi, które wyznaczały jej interes prawny i co najistotniejsze, nie wyjaśniono przyczyn, dla których postanowiono nie uwzględnić zarzutu.

Nie rozważono w ogóle czy istniała inna możliwość poprowadzenia projektowanej drogi i nie podano w zasadzie przyczyn, które zdecydowały o takim jej przebiegu jaki przyjęto w projekcie.

To, że projektowana droga spełnia parametry prawne przewidziane dla drogi tej kategorii, a gmina posiada władztwo planistyczne jest argumentem nie wystarczającym dla odparcia zarzutu.

Tak skonstruowane uzasadnienie faktyczne i prawne nie wskazuje na powody dla których przyjęto kwestionowane ustalenie, jak i nie naprowadza na przyczyny dla których uznano za niezbędne ingerowanie w konstytucyjnie chronione prawo własności, skutkujące brakiem możliwości uwzględnienia zarzutu.

Wyjaśnić w tym miejscu jednak należy, że kontrolując legalność uchwały w przedmiocie odrzucenia zarzutu, granice tej kontroli sądowej wyznacza treść art.24 ust.3 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym i art.18 tej ustawy.

Sąd nie jest natomiast uprawniony do badania i kwestionowania celowości rozwiązań przyjętych w projekcie planu wyłożonym do publicznego wglądu, stąd te wszystkie argumenty skargi, które naprowadzają na zbędność powstania w przyszłości nowej drogi nie mają w sprawie żadnego znaczenia.

Natomiast do zbadania trafności zarzutu naruszenia art.25a ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym, /tekst jedn. Dz.U. z 2001r. Nr 142, poz.1591/ zobligowany będzie organ ponownie rozpoznając sprawę.

Skarżąca twierdzi, że w głosowaniu nad uchwałą w przedmiocie jej zarzutu brał udział radny, którego interesu prawnego dotyczyła sprawa.

Rada Miejska w M. w odpowiedzi na skargę nie odniosła się do tej kwestii, ale z materiałów przedłożonych przez jej pełnomocnika na rozprawie wynika, iż Przewodniczący Rady Miejskiej, który jak twierdzi skarżąca, ma interes prawny w przyjęciu rozwiązań proponowanych w projekcie planu, brał udział w sesji Rady na której radni głosowali w sprawie przyjęcia uchwał w przedmiocie zarzutów wniesionych do ustaleń przyjętych w projekcie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Do wyjaśnienia pozostaje jeszcze jedna kwestia związana z przedłożonym wyciągiem z protokołu posiedzenia sesji, a mianowicie z tego dokumentu wynika, że posiedzenie odbyło się [...]r., gdy tymczasem zaskarżona uchwała podjęta została [...]r.

Należy zatem kwestię naruszenia art.25a ustawy o samorządzie gminnym wyjaśnić w oparciu o protokół z posiedzenia rady, odbytego w dniu [...]r.

Te wszystkie okoliczności doprowadziły Sąd do uznania uchwały za niezgodną z prawem co skutkowało stwierdzeniem jej nieważności na podstawie art.147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. Nr 153 poz.1270/ w zw. z art.97§ 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. Nr 153 poz.1271 ze zm./.

Orzeczenie w przedmiocie niewykonalności zaskarżonej uchwały zapadło stosownie do treści art.152 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi , a na podstawie art.200 tej ustawy orzeczono o kosztach postępowania.

S/G