Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 3302/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-04-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6290 Reforma rolna
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 2 ust. 1 lit. e
journal: Dz.U. 1945 nr 3 poz 13
law: Dekret Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej.
article: art. 146 § 1, art. 145 § 1 pkt 4, art. 148 § 2 i art. 151 § 2, art. 146 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 w zw. z art. 80 i art. 77 § 1 w zw. z art. 39, art. 40 § 1  oraz w zw. z art. 6, art. 7 i art. 8, art. 16, art. 110, art. 75 § 1
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 11 ust. 1 i art. 23
journal: Dz.U. 1997 nr 115 poz 741
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami.
article: art. 184
journal: Dz.U. 2023 poz 259
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodnicząca: Sędzia NSA Marek Stojanowski (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Marian Wolanin Sędzia del. WSA Jakub Zieliński po rozpoznaniu w dniu 17 kwietnia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej N.P-Z. i K.P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 31 maja 2019 r., sygn. akt I SA/Wa 356/19 w sprawie ze skargi N.P-Z. i K.P. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 18 grudnia 2018 r., nr GZ.rn.625.71.1.2018 w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 31 maja 2019 r., sygn. akt I SA/Wa 356/19, oddalił skargi N.p-Z. i K.P. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 18 grudnia 2018 r., nr GZ.rn.625.71.1.2018, w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji.

Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Prezydium Rady Narodowej w Krakowie orzeczeniem z 5 czerwca 1959 r., nr Rol.IV.Z3/2/59, utrzymanym w mocy orzeczeniem Ministra Rolnictwa z 19 marca 1960 r., nr UR.U.1/2038/59 stwierdziło, że nieruchomość A.P. położona w gminach katastralnych O. i R. podpada pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. z 1945 r. Nr 3, poz. 13, ze zm.).

Po rozpoznaniu wniosku A.P. o stwierdzenie nieważności decyzji z 19 marca 1960 r., Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z 13 czerwca 2000 r., nr NR rn-051/625-580/93, utrzymaną w mocy decyzją tego organu z dnia 5 września 2001 r., nr NR rn-051/625-287/00 - odmówił stwierdzenia jej nieważności.

Pismem z dnia 9 maja 2008 r. N.P-Z. i K.P. powołując się na 145 § 1 pkt 4, art. 148 § 2 i art. 151 § 2 Kpa, wnieśli o wznowienie postępowania nieważnościowego zakończonego ostateczną decyzją Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 5 września 2001 r. Wnioskodawcy wskazali, że ich brat A.P. nie powiadomił ich o złożeniu wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji nacjonalizujących majątek wspólnie odziedziczony po J.P. Dlatego Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi pominął ich w postępowaniu nieważnościowym. Jednocześnie strony wskazały, że wiedzę o decyzjach nieważnościowych powzięli od A.P. w dniu 16 kwietnia 2008 r., w trakcie postępowania sądowego o zasiedzenie spornych działek. Wskazali na upływ pięciu lat od doręczenia A.P. decyzji nieważnościowej z dnia 5 września 2001 r., i dlatego wnieśli o stwierdzenie wydania tejże decyzji z naruszeniem prawa.

Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi postanowieniem z dnia 7 maja 2015 r. wznowił postępowanie nieważnościowe. Następnie decyzją z dnia 20 sierpnia 2015 r., utrzymaną w mocy decyzją z dnia 26 czerwca 2017 r. stwierdził w trybie wznowienia postępowania, że decyzja nieważnościowa z dnia 5 września 2001 r. wydana została z naruszeniem prawa, lecz uchylenie jej nie jest możliwe z uwagi na upływ pięciu lat od dnia jej doręczenia.

Prawomocnym wyrokiem z dnia 17 listopada 2017 r., sygn. akt SA/Wa 1278/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził nieważność obu decyzji wznowieniowych Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 26 czerwca 2017 r. i z dnia 20 sierpnia 2015 r., z uwagi na skierowanie zaskarżonych rozstrzygnięć do zmarłej dnia 8 lutego 2015 r. strony postępowania - D.G.

Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dnia 4 kwietnia 2018 r., nr GZ.rn.6245.71.2018 ponownie uznał, że decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 5 września 2001 r. została wydana z naruszeniem prawa, jednak jej nie uchylił ze względu na upływ pięciu lat od jej doręczenia (art. 146 § 1 Kpa).

Nie zgadzając się z tym rozstrzygnięciem, N.P-Z. i K.P. wnieśli o ponowne rozpatrzenie sprawy. W uzasadnieniu wyjaśnili, że w ich ocenie decyzja z 5 września 2001 r., nie została nikomu doręczona, dlatego nieuprawnionym jest twierdzenie organu o upływ 5 lat od jej doręczenia. W aktach sprawy brak jest bowiem zwrotnego potwierdzenia odbioru decyzji z 2001 r. przez ich brata A.P. Ponadto decyzję doręczono Małopolskiemu Urzędowi Wojewódzkiemu w Krakowie, który nie był stroną postępowania nieważnościowego. Wskazali również, że z rozdzielnika decyzji z 2001 r. wynika, że miała być ona przekazana stronom postępowania jedynie "do wiadomości" .

Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dnia 18 grudnia 2018 r., nr GZ.rn.625.71.1.2018, podtrzymał swoje wcześniejsze stanowisko. W ocenie Ministra, decyzja z dnia 5 września 2001 r. bez wątpienia była doręczana A.P., który faktowi temu nie zaprzeczył. Samo niezachowanie zwrotnych potwierdzeń odbioru decyzji z dnia 5 września 2001 r. nie oznacza, że aktualne zarzuty o braku jej doręczenia stronom są wiarygodne. Od wydania decyzji minęło przeszło 17 lat, zaś akta podlegały brakowaniu w toku ich archiwizowania, a wtedy zwrotne potwierdzenia odbioru są usuwane z akt i niszczone.

Na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 18 grudnia 2018 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyli N.P-Z. oraz K.P. ponawiając zarzuty zawarte we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 31 maja 2019 r., sygn. akt I SA/Wa 356/19, oddalił skargę.

Uzasadniając swoje stanowisko Sąd I instancji wskazał, że bezsprzecznym w sprawie jest fakt, że skarżący bez swojej winy nie brali udziału w postępowaniu nieważnościowym zakończonym decyzją z dnia 5 września 2001 r. Udział w tym postępowaniu brał A.P. oraz Wojewoda Małopolski jako reprezentant Skarbu Państwa, co wynikało z treści wydanej decyzji, jak i zawartego w niej rozdzielnika podmiotów, którym decyzja ta została doręczona.

W pierwszej kolejności Sąd I instancji podkreślił, że Kodeks postępowania administracyjnego nie przewiduje formy doręczenia zapadłej decyzji "do wiadomości". Zgodnie z treścią art. 109 § 1 Kpa decyzję doręcza się stronom na piśmie lub za pomocą środków komunikacji elektronicznej. Fakt, że na decyzji umieszczony jest zapis "do wiadomości", pozostaje bez znaczenia dla oceny prawnej tego doręczenia.

Sąd uznał, że w rozpatrywanej sprawie decyzja nieważnościowa została skutecznie doręczona Wojewodzie Małopolskiemu w dniu 10 września 2001 r., co wynika z prezentaty wpływu decyzji do Zakładu Obsługi Małopolskiego Urzędu Wojewódzkiego. Od tego zaś czasu niewątpliwie upłynął już 5-letni okres o którym mowa w art. 146 § 1 Kpa. Sąd I instancji podkreślił, że rozpoczęcia biegu terminu, o którym mowa w art. 146 § 1 Kpa, wystarczające jest skuteczne doręczenie decyzji, co najmniej jednej ze stron postępowania, przy czym w przypadku większej liczby stron postępowania termin ten należy liczyć od daty ostatniego doręczenia.

Za istotny dla oceny sprawy Sąd I instancji uznał również fakt, że w aktach sprawy znajdują się dokumenty (protokół z rozprawy z postępowania cywilnego, wniosek skarżących o wznowienie postępowania z dnia 9 maja 2008 r.), z których wynika, że decyzja z dnia 5 września 2001 r. doręczona została również bratu skarżących A.P. Fakt ten potwierdzają sami skarżący we wniosku o wznowienie postępowania z dnia 9 maja 2008 r., w którym na str. 6 reprezentujący skarżących profesjonalny pełnomocnik stwierdził, że w przypadku decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 5 września 2001 r. "zachodzi przesłanka, o której mowa w art. 146 § 1 Kpa. Niniejsza decyzja została doręczona wnioskodawcy – A.P. – w 2001 roku". Dlatego też sami skarżący, odwołując się do tej okoliczności, wnieśli o "wydanie, w trybie art. 151 § 2 Kpa, decyzji stwierdzającej wydanie decyzji z dnia 13 czerwca 2000 r. (...) oraz z dnia 5 września 2001 roku (...) z naruszeniem prawa" (k-9 tom VII akt adm.).

W ocenie WSA późniejsze twierdzenia skarżących, przedstawione na etapie złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, że kwestionowana decyzja z 2001 r. nie została A.P. w ogóle doręczona z uwagi na brak w aktach sprawy zwrotnego potwierdzenia odbioru tej decyzji, było zdaniem Sądu niewiarygodne. A.P. nigdy nie zaprzeczył, że w 2001 r. kwestionowana decyzja została mu skutecznie doręczona, a skarżący, skoro nie byli stronami tego postępowania, wiedzę swoją w tej sprawie opierają jedynie na analizie akt administracyjnych sprzed 18 lat, które jak wyjaśnił Minister, podlegały już brakowaniu.

Powyższe w ocenie WSA oznacza to, że Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi zasadnie uznał, że skarżący, składając wniosek o wznowienie postępowania z dnia 9 maja 2008 r., uczynili to po upływie 5 lat od daty doręczenia decyzji z dnia 5 września 2001 r. Natomiast upływ okresu przedawnienia oznaczonego w art. 146 § 1 Kpa oznacza bezwzględny zakaz merytorycznego orzekania w sprawie.

Z rozstrzygnięciem tym nie zgodzili się N.P-Z. oraz K.P. wywodząc skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, w której zarzucił Sądowi I instancji na podstawie (cyt.) art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a w zw. z art. 174 p.p.s.a, wydanie rozstrzygnięcia z naruszeniem przepisów postępowania (Kpa), mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 146 § 1 Kpa w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 Kpa w zw. z art. 80 Kpa i art. 77 § 1 Kpa w zw. z art. 39 Kpa, art. 40 § 1 Kpa oraz w zw. z art. 6, art. 7 i art. 8 Kpa, poprzez ich niewłaściwe zastosowanie w sprawie oraz wadliwe ustalenie istnienia negatywnej przesłanki procesowej w postaci upływu 5 - letniego terminu od doręczenia/ogłoszenia decyzji administracyjnej objętej postępowaniem nadzorczym, bez posiadania dowodu doręczenia, jak również poprzez wadliwe ustalenie, iż o istnieniu w/w negatywnej przesłanki uchylenia decyzji może świadczyć okoliczność doręczenia jej – jedynie do wiadomości organu - Małopolskiego Urzędu Wojewódzkiego Wydział Nadzoru Geodezyjnego, Kartografii, Katastru i Gospodarki Nieruchomościami w Krakowie, jako strony postępowania, w szczególności wobec faktu braku zwrotnego potwierdzenia decyzji stronie, którą był A.P., jak również braku legitymacji procesowej po stronie w/w urzędu, jako strony postępowania, a ponadto, poprzez ustalenie w/w okoliczności jedynie w oparciu o domniemanie, a tym samym zaniechanie załatwienia sprawy administracyjnej stron nie biorących udziału w postępowaniu bez własnej winy wyłącznie na skutek indolencji władzy publicznej (organu orzekającego), który pomimo posiadania w postępowaniu (zakończonym decyzją z 2001 roku) informacji o spadkobiercach właściciela nieruchomości, objętej przedmiotem postępowania nadzorczego, naruszył w sposób rażący fundamentalne zasady postępowania administracyjnego, w tym w zakresie obowiązku ustalenia zawiadomienia wszystkich stron postępowania o postępowaniu w celu umożliwienia im udziału w postępowaniu administracyjnym, jak również poprzez usankcjonowanie tego stanu rzeczy w postępowaniu wznowieniowym poprzez uchybienie art 6 Kpa, art 7 Kpa i art 8 Kpa w zakresie ustaleń faktycznych, gwarancji praw strony w postępowaniu administracyjnym, w tym w zakresie działania organów administracji publicznej w sposób budzący zaufanie obywatela do władzy publicznej oraz wbrew interesowi obywatela.

Powołując się na art. 176 § 1 pkt 3 p.p.s.a w zw. z art 185 § 1 p.p.s.a i art 188 p.p.s.a, skarżący kasacyjnie wnieśli o:

1. uchylenie w całości zaskarżonego wyroku oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie,

2. ewentualnie, w razie uwzględnienia skargi kasacyjnej i uznania dostatecznego wyjaśnienia istoty sprawy, uchylenie w całości zaskarżonego wyroku oraz rozpoznanie skargi poprzez uchylenie w całości zaskarżonych decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 18 grudnia 2018 r. oraz poprzedzającej ją decyzji z dnia 4 kwietnia 2018 r.,

3. zasądzenie od organu na rzecz skarżących, zwrotu kosztów sądowych, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego w postępowaniu sądowoadministracyjnym w I i II instancji wg norm przepisanych,

4. rozpoznanie sprawy na rozprawie.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor przedstawił argumentację na poparcie swoich zarzutów. Wskazał m.in., że termin o którym mowa w art 146 § 1 Kpa, odwołuje się do daty dziennej doręczenia wadliwej decyzji. Tym samym w realiach analizowanej sprawy, brak dowodu doręczenia decyzji stronie (zgodnie z wymogami art. 39 Kpa i art. 40 Kpa) wyklucza w ogóle (a limine) możliwość ustalenia, iż termin 5-cio letni, jako negatywna przesłanka uchylenia wadliwej decyzji, w ogóle rozpoczął bieg i jako taki nie jest możliwy do ustalenia.

Skarżący kasacyjnie za nietrafne uznali również twierdzenie Sądu I instancji, że z akt postępowania nie wynika - poza w/w technicznoprawnym aspektem przekazania sprawy wg właściwości rzeczowej - aby Wojewoda Małopolski występował w tamtym postępowaniu w charakterze reprezentanta Skarbu Państwa. Ponadto, w sprawach dotyczących nieruchomości - zgodnie z art. 11 ust. 1 i art. 23 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, reprezentantem Skarbu Państwa w sprawach dot. nieruchomości jest - Starosta, a nie Wojewoda.

Ponadto skarżący kasacyjnie uznali za nietrafne twierdzenie Ministra oraz Sądu I instancji, że jakoby strony mogą dochodzić jakiegokolwiek odszkodowania na drodze cywilnoprawnej. Obciążona kwalifikowaną wadą prawną decyzja nadzorcza z 2001 r., zamknęła stronom nie biorącym bez własnej winy udziału w postępowaniu nadzorczym, możliwość merytorycznego zakwestionowania orzeczenia z dnia 19 marca 1960 r.

Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została złożona.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zarządzeniem z 14 lutego 2023 r., na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2021 r., poz. 2095 ze zm., dalej: "uCOVID-19"), Przewodniczący Wydziału I Izby Ogólnoadministracyjnej sprawę skierował do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym.

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. z 2023 r. Dz. U. poz. 259 – "p.p.s.a", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W ocenie NSA w sprawie nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zarzutów wskazanych w podstawie skargi kasacyjnej.

Mając na uwadze związanie granicami skargi kasacyjnej i wskazanymi w niej zarzutami, na wstępie wskazać należy, że nieprawidłowe jest zarzucanie Sądowi I instancji naruszenia jedynie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego tj. art. 146 § 1 Kpa w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 Kpa w zw. z art. 80 Kpa i art. 77 § 1 Kpa w zw. z art. 39 Kpa, art. 40 § 1 Kpa oraz w zw. z art. 6, art. 7 i art. 8 Kpa, bez połączenia tego zarzutu z naruszeniem przepisów ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Sąd administracyjny orzeka bowiem na podstawie przepisów regulujących postępowanie sądowoadministracyjne i wprost nie stosuje przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Sąd, oceniając działanie organów administracji publicznej, odnosi się jedynie do stosowanych przez nie przepisów postępowania administracyjnego, badając czy i w jakim zakresie zostały naruszone. Mając jednak na uwadze uchwałę pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09 (cbois.nsa.pl.) należy przyjąć, że powyższe uchybienie nie dyskwalifikuje samej skargi kasacyjnej i nie może prowadzić do nierozpoznania merytorycznego jej zarzutów.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Przechodząc do oceny zarzutów naruszenia prawa procesowego, w pierwszej kolejności należy odnieść się do zarzutu naruszenia przepisów art. 146 § 1 Kpa w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 Kpa, które stanowiły podstawę prawną rozstrzygnięcia niniejszej sprawy. Istotą problemu sprowadza się bowiem do odpowiedzi na pytanie, czy zasadnie organ, a za nim Sąd I instancji uznały, że upłyną 5 letni termin, w jakim skarżący kasacyjnie mogą domagać się wznowienia postępowania nieważnościowego zakończonego decyzją z dnia 5 września 2001 r.

Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 4 Kpa, w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu.

Z kolei art. 146 § 1 Kpa stanowi, że chylenie decyzji z przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt 1 i 2 nie może nastąpić, jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło dziesięć lat, zaś z przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt 3-8 oraz w art. 145a - 145b, jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło pięć lat. Powyższe oznacza, że jeżeli strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu, to może domagać się z tej przyczyny wznowienia postępowania, jeżeli od daty doręczenia lub ogłoszenia decyzji nie upłynęło 5 lat.

Nie budzi jakichkolwiek wątpliwości, że upływ terminu określonego w art. 146 § 1 Kpa, czyli 5 lat od daty doręczenia decyzji, należy liczyć od dnia ostatniego doręczenia decyzji osobom biorącym udział w tym postępowaniu administracyjnym jako strony. Dla rozpoczęcia biegu terminu, o którym mowa w art. 146 § 1 Kpa, wystarczające jest skuteczne doręczenie decyzji, co najmniej jednej ze stron postępowania.

Podkreślić należy, że artykuł 146 § 1 Kpa wskazuje w sposób jednoznaczny, że upływ określonych w nim terminów, jako negatywnej przesłanki do uchylenia w trybie wznowieniowym decyzji, jest bezwarunkowy, to jest niezależny od okoliczności, które to spowodowały. Termin pięcioletni, chociaż zamieszczony w przepisie proceduralnym, ma charakter materialny, co oznacza, że jego upływ powoduje taki skutek, że decyzja ostateczna nie może być uchylona, choćby wydana została z naruszeniem prawa. Termin ten nie może być przywrócony, gdyż nie jest on terminem, do zachowania którego obowiązana jest strona, lecz jego adresatem jest organ i jednocześnie bieg terminu z art. 146 § 1 Kpa nie może ulec przerwaniu, gdyż możliwości takiej ustawodawca nie przewidział.

NSA wskazuje, że przy wykładni art. 146 § 1 Kpa nie bez znaczenia pozostaje odniesienie się do zasady trwałości decyzji administracyjnych wyrażonej w art. 16 Kpa. Zasada ta ma podstawowe znaczenie dla stabilizacji opartych na decyzji stosunków prawnych i służy realizacji takich wartości jak: ochrona i niezmienialność praw nabytych, pewność, stabilność i bezpieczeństwo obrotu prawnego, zaufania obywateli do państwa i stanowionego przez nie prawa. Dopuszczalność uchylenia decyzji ostatecznych tylko w przypadkach przewidzianych w Kpa zapewnia trwałość tych decyzji i przyczynia się do gwarantowania pewności obrotu prawnego. Realizacja tejże zasady została wyrażona m.in. w art. 146 § 1 Kpa, który (jak wyżej opisano) zakreśla ściśle określone granice czasowe, po upływie których decyzja obarczona istotnymi wadami nie może zostać wyeliminowana z obrotu prawnego.

W przedmiotowej sprawie bezspornym jest fakt, iż skarżący kasacyjnie, bez własnej winy nie brali udziału w postępowaniu administracyjnym zakończonym decyzją Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 5 września 2001 r. odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji nacjonalizacyjnej wydanej przez Ministra Rolnictwa dnia 19 marca 1960 r. Legitymacja odwołujących się do udziału w sprawie wynikała bowiem z postanowień Sądu Rejonowego z dnia 8 września 1983 r., sygn. akt (...) i z dnia 27 marca 1984 r., sygn. akt (...) stwierdzających nabycie spadku po K.P. oraz J.P.P. także na rzecz N. i K. a nie samego A.P.

Skarżący kasacyjnie upatrują naruszenia przez Sąd I instancji art. 146 § 1 Kpa w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 Kpa, poprzez ustalenie, że w ich sprawie nastąpiła negatywna przesłanka wznowieniowa w postaci upływu 5 lat od daty doręczenia decyzji nieważnościowej z 2001 r. Zdaniem skarżący kasacyjnie w rozpoznawanej sprawie, zarówno Sąd I instancji, a przed nim organ niezasadnie uznały za udowodniony fakt doręczenia decyzji z 2001 r., podmiotom biorącym udział w postępowaniu. W aktach sprawy brak jest bowiem dowodu doręczenia decyzji A.P., zaś drugi podmiot wskazany w rozdzielniku decyzji z 2001 r. jakim był Małopolski Urząd Wojewódzki, otrzymał ją jedynie "do wiadomości". Zdaniem autora skargi kasacyjnej wątpliwym jest w ogóle, czy Małopolski Urząd Wojewódzki mógł być stronom postępowania nieważnościowego, skoro w sprawach dotyczących nieruchomości - zgodnie z art. 11 ust. 1 i art. 23 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami, reprezentantem Skarbu Państwa w sprawach dotyczących nieruchomości jest - Starosta, a nie Wojewoda.

Zadaniem NSA powyższe zarzuty są nieuprawnione.

Przede wszystkim WSA zasadnie uznał, że zapis w rozdzielniku zaskarżonej decyzji wskazujący na przesłanie decyzji z 2001 r. stronom (w tym A.P.) "do wiadomości" pozostaje bez znaczenia dla oceny prawnej tego doręczenia. Uszło bowiem uwadze autora skargi kasacyjnej to, że w orzecznictwie sądów administracyjnych przesądzona już została koncepcja, że "wejście decyzji do obrotu prawnego" nie jest związana z prawidłowym tj. zgodnym z przepisami prawa doręczeniem decyzji, lecz z dokonaniem czynności doręczenia polegającej na uzewnętrznieniu woli organu wobec podmiotu usytuowanego poza organem administracji i to niekoniecznie nawet wobec jej adresata. Wydanie decyzji i jej doręczenie powoduje związanie organu, o którym mowa w art. 110 Kpa. Wchodzi do obrotu i wywołuje skutki prawne również decyzja doręczona wadliwie np. z naruszeniem przepisów o doręczeniach (art. 39, art. 40 Kpa), z pominięciem niektórych stron, bądź ich pełnomocników. Wchodzi do obrotu i wywołuje skutki prawne również decyzja doręczona jedynie "do wiadomości" (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 sierpnia 2020 r., sygn. akt I GSK 1049/20, z dnia 28 kwietnia 2020 r., sygn. akt II OSK 1645/19, z dnia 5 marca 2009 r. w sprawie I OSK 453/08, oraz z dnia 26 lipca 2013 r. w sprawie II OSK 718/12 cbois.nsa.gov.pl.).

Autor skargi kasacyjnej, nie może zatem skutecznie podważać doręczenia decyzji Wojewodzie Małopolskiemu w dniu 10 września 2001 r. (prezentata wpływu na decyzji), nawet gdyby uznać, że nie byłby on stroną postępowania, a jedynie organem gromadzącym i przekazującym akta administracyjne organowi w ramach prowadzonego przez niego postępowania wznowieniowego.

W opinii NSA za niezasadną należy uznać również koncepcję autora skargi kasacyjnej, że skoro w aktach administracyjnych brak jest zwrotnego potwierdzenia odbioru decyzji z 2001 r., które bezspornie pozwoliłoby na ustalenie dziennej daty odbioru decyzji przez A.P., to niemożliwym jest ustalenie momentu, od którego należałoby liczyć 5 letni termin, o którym mowa w art. 146 § 1 Kpa. Organy sięgnęły bowiem do innych środków dowodów zgromadzonych w sprawie, pozwalających na "uchwycenie" tego momentu. Uczyniły przy tym słusznie, gdyż w świetle dyspozycji art. 75 § 1 Kpa jako dowód trzeba dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia danej sprawy administracyjnej, a nie jest sprzeczne z prawem. Oznacza to, że mogą to być m.in. dokumenty, zeznania świadków, oględziny czy też opinie biegłych, a więc także dowody wytworzone poza prowadzonym danym postępowaniem administracyjnym. Dopuszczenie jako dowodu wszystkiego, co może przyczynić się do wyjaśnienia stanu faktycznego, a nie jest sprzeczne z prawem, umożliwia bowiem realizację zasady prawdy obiektywnej (art. 7 Kpa). Zatem materiały (dowody) zgromadzone przez organ w toku wcześniej prowadzonego postępowania, mogą być procesowo wykorzystane w postępowaniu administracyjnym (wyrok NSA z 17 lutego 2022 r., sygn. akt II OSK 531/19 – cbois.nsa.gov.pl).

Zdaniem NSA zarówno Sąd I instancji jak organ zasadnie uznały, że okoliczność doręczenia A.P. decyzji z 2001 r. (pomimo braku zwrotnego potwierdzenia odbioru) została wykazana w postępowaniu wyjaśniającym i faktu tego się nie domniemywa. A.P. (ustami swojego pełnomocnika) w trakcie postępowania w sprawie cywilnej toczącej się w Sądzie Rejonowym (sygn. akt .....) oświadczył do protokołu z dnia 14 maja 2008 r., że "składał już wniosek o unieważnienie tej decyzji (decyzji nieważnościowej) i został on oddalony". Kopia tego protokołu znajduje się w aktach administracyjnych sprawy. Ponadto jak słusznie zauważył Sąd I instancji A.P. był stroną postępowania wznowieniowego i przez całe to postępowanie nie kwestionował faktu doręczenia mu decyzji z 2001 r.

Zgodzić się należy z Sądem I instancji, że na uwagę zasługuje również fakt, iż we wniosku o wznowienie postępowania z dnia 9 maja 2008 r. skarżący potwierdzali upływ pięciu lat od doręczenia A.P. decyzji nieważnościowej z dnia 5 września 2001 r. i z tego powodu wnosili o stwierdzenie wydania tejże decyzji z naruszeniem prawa.

Ponadto w wyżej wymienionym wniosku wznowieniowym (ostatnia strona) skarżący kasacyjnie oświadczyli również, że decyzja nieważnościowa 2001 r. "została doręczona wnioskodawcy – A.P. – w 2001 r." A zatem nawet gdyby liczyć 5 letni termin, o którym mowa w art. 146 § 1 Kpa, od najbardziej korzystnej dla skarżących kasacyjnie daty czyli od dnia 1 stycznia 2002 r. (data dzienna), ustawowy termin upływałby 1 stycznia 2007 r., co oznacza, że i tak wniosek wznowieniowy złożony by został z uchybieniem 5 letniego terminu.

W ocenie NSA nietrafnie są zatem zarzuty skarżących kasacyjnie odnoszące się do braku możliwości ustalenie początku biegu terminu określonego art. 146 § 1 Kpa, głównie z uwagi na fakt udowodnienia odbioru przez A.P. decyzji nieważnościowej z 2001 r.

Wobec powyższych ustaleń za chybione należy uznać zarzuty dotyczące naruszenia przez Sąd I instancji art. 77 § 1 i art. 80 Kpa polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego. Podkreślenia wymaga, że zakres postępowania wyjaśniającego jest zdeterminowany przepisami prawa materialnego, które określają zakres i przedmiot postępowania. Sąd I instancji dokonał prawidłowej analizy i oceny materiału dowodowego, uwzględnił w stanie faktycznym wszystkie okoliczności sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny nie dopatrzył się w sprawie również podstaw do uznania, że Sąd I instancji dopuścił się naruszenia lub zaakceptował naruszenie przez Ministra zasad postępowania administracyjnego określonych w art. 6, art. 7, art. 8.

W zaistniałym stanie faktycznym Naczelny Sąd Administracyjny podzielił stanowisko Sądu I instancji, że organy dysponowały dostatecznymi dowodami pozwalającymi na ustalenie, że wydanie decyzji z 2001 r., nastąpiło z naruszeniem prawa, jednakże nie podlega ona uchyleniu ze względu na upływ pięciu lat od jej doręczenia (art. 146 § 1 Kpa). Natomiast istota zarzutu w tej kwestii sprowadza się do zakwestionowania ustaleń faktycznych poczynionych przez organ i zaakceptowanych przez Sąd I instancji.

NSA jednocześnie wskazuje, że wbrew twierdzeniom autora skargi kasacyjnej z analizy części prawnej uzasadnienia zaskarżonego wyroku, nie wynika aby Sąd I instancji rozstrzygał o poruszanych przez organ możliwościach dochodzenia przez skarżących kasacyjnie odszkodowania na drodze cywilnoprawnej. Dlatego też NSA w tym zakresie nie odniósł się do tego zarzutu.

Wobec powyższego należy uznać, że nie zasługują na uwzględnienie zarzuty naruszenia prawa procesowego. Ponieważ żaden z zarzutów naruszenia prawa procesowego nie odniósł skutku. Sąd I instancji nie miał zatem podstaw do uwzględnienia skargi i prawidłowo ją oddalił na podstawie art. 151 p.p.s.a

Z tych względów uznając, iż skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.