Postanowienie WSA w Gdańsku, sygn. akt III SA/Gd 320/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2024-08-08 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6032 Inne z zakresu prawa o ruchu drogowym
6392 Skargi  na  uchwały rady powiatu  w przedmiocie ...  (art. 87  i  88  ustawy o  samorządzie powiatowym)
Hasła tematyczne: Odrzucenie skargi
Skarżony organ: Starosta
Treść wyniku: Odrzucono skargę
Powołane przepisy: article: art. 58 § 1 pkt 5a, art. 232 § 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2024 poz 935
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie: Przewodniczący: Asesor WSA Maja Pietrasik po rozpoznaniu w dniu 8 sierpnia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi A. B. i C. D. na akt Starosty Wejherowskiego z dnia 6 marca 2024 r., nr KM.7121.WM076.2024 w przedmiocie zatwierdzenia nowej stałej organizacji ruchu drogowego postanawia: 1. odrzucić skargę; 2. zwrócić skarżącym A. B. i C. D. solidarnie uiszczony wpis od skargi w kwocie 300 (trzysta) złotych.


UZASADNIENIE

A. B. i C. D. (dalej jako - "skarżący") wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku na akt Starosty Wejherowskiego z dnia 6 marca 2024 r., nr KM.7121.WM076.2024 w przedmiocie zatwierdzenia nowej stałej organizacji ruchu drogowego.

W wywiedzionej skardze, wnosząc o stwierdzenie nieważności zaskarżonego aktu w całości i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych, skarżący zarzucili zaskarżonemu aktowi:

1. naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. § 3 ust. 1 pkt 1 i 3 oraz § 5 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem, poprzez zatwierdzenie projektu zmiany organizacji ruchu na ul. E. w W. bez dokonania merytorycznej analizy bezpieczeństwa ruchu drogowego, charakterystyki ruchu na drodze oraz skutków wprowadzonych zmian, w konsekwencji czego niewykazanie i brak rzetelnego uzasadnienia dla potrzeb wprowadzenia zmian objętych projektem, gdy tymczasem zmiana organizacji ruchu polegająca na wprowadzeniu słupków blokujących U-12C wymaga szczegółowej analizy powyższych parametrów,

2. naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. § 8 ust. 6 pkt 2 ww. rozporządzenia, poprzez niezgodność wprowadzonej zmiany w projekcie stałej organizacji ruchu z potrzebami społeczności lokalnej, gdy tymczasem zmiana organizacji ruchu polegająca na wprowadzeniu słupków blokujących U-12C wymaga szczegółowego rozważenia proporcji pomiędzy interesem indywidualnym a interesem publicznym (społecznym), podczas gdy do projektu nie załączono jakiegokolwiek wniosku mieszkańców ul. E. w W., na który powołuje się Gmina Miasta Wejherowa,

3. naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. § 8 ust. 6 pkt 1 ww. rozporządzenia, poprzez nadużycie władztwa administracyjnego przejawiające się w całkowitej dowolności w zatwierdzeniu projektu bez zbadania efektywności projektowanej organizacji ruchu,

4. naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 2 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. - Prawo przedsiębiorców, poprzez faktyczne ograniczenie skarżącym możliwości wykonywania działalności gospodarczej oraz brak stwarzania korzystnych warunków do jej prowadzenia wyrażające się w ograniczeniu możliwości parkowania z wykorzystaniem infrastruktury drogi gminnej przez pacjentów przychodni skarżących (pacjentów ortopedycznych) oraz karetek pogotowia ratunkowego

5. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7 i art. 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, zwanej dalej w skrócie: "k.p.a." poprzez brak podjęcia czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz brak wyczerpującego zebrania materiału dowodowego polegające na apriorycznym przyjęciu, że projektowana organizacja ruchu wpłynie na podniesienie poziomu bezpieczeństwa ruchu drogowego i poprawi funkcjonowanie lokalnego układu komunikacyjnego, gdy tymczasem do zatwierdzonego projektu zmiany stałej organizacji ruchu ul. E. w W. datowanego na luty 2024 r. nie załączono żadnego dowodu (dokumentu), który pozwoliłby na wnioskowanie tego rodzaju,

6. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., poprzez brak podjęcia czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz brak wyczerpującego zebrania materiału dowodowego polegające na apriorycznym przyjęciu, że w związku ze zlokalizowanymi przy ul. E. w W. przychodnią oraz placówką weterynarii i regularnym zastawianiem istniejącego fragmentu chodnika zasadnym jest ustawienie na nim słupków blokujących, gdy tymczasem do zatwierdzonego projektu zmiany stałej organizacji ruchu na ul. E. w W. datowanego na luty 2024 r. nie załączono żadnego dowodu (dokumentu), który pozwoliłby na wnioskowanie tego rodzaju,

7. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., poprzez brak podjęcia czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz brak wyczerpującego zebrania materiału dowodowego polegające na pominięciu, iż wprowadzona zmiana organizacji ruchu polegająca na ustawieniu słupków blokujących przy ul. E. w W. utrudni ruch drogowy i uczyni go mniej bezpiecznym niż uprzednio, albowiem pacjenci przychodni skarżących, często osoby niepełnosprawne (z poważnymi ograniczeniami w poruszaniu się) do czasu zamontowania słupków blokujących mogli skorzystać z możliwości zatrzymania się pojazdu częściowo na chodniku o szerokości 1,64 m do 2m (wg projektu) lub przy samym jego brzegu i bezkolizyjnego opuszczenia pojazdu, podczas gdy obecnie pojazd przywożący pacjenta będzie musiał zająć większą część jezdni, co bynajmniej nie wpłynie na poprawę organizacji i bezpieczeństwa ruchu na ul. E. w W., będącej drogą bez przejazdu (tzw. "ślepą"), co w konsekwencji stoi w sprzeczności z § 3 ust. 1 pkt 1 i 3 oraz § 5 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23.09.2003 r. w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem,

8. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., poprzez brak podjęcia czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz brak wyczerpującego zebrania materiału dowodowego polegające na pominięciu, że skarżący prowadzą istotną z punktu widzenia społecznego działalność gospodarczą – działalność leczniczą, prowadząc przy ul. E. jedyną w W. poradnię na Narodowy Fundusz Zdrowia (w 2023 r. przychodnia skarżących zrealizowała 16.000 wizyt na NFZ w poradni ortopedycznej i 18.000 wizyt na NFZ w ramach podstawowej opieki zdrowotnej). Z tego względu w ocenie skarżących ponieważ ich przychodnia realizuje przyjęcia, których koszt opłacany jest z NFZ i działają w ten sposób na rzecz społeczności, to uznają, że wykonują faktycznie zadania własne gminy, co w konsekwencji powoduje, że zaskarżony akt bezzasadnie faworyzuje potrzeby części właścicieli nieruchomości położonych w ciągu ul. E. w W. (przy czym projekt nie wskazuje nawet na liczbę wnioskodawców i nie zawiera samego wniosku) z całkowitym pominięciem potrzeb pacjentów przychodni skarżących i społeczności lokalnej oraz prawa skarżących do prowadzenia działalności gospodarczej realizującej znaczącą część zadań gminy w zakresie zapewnienia jej mieszkańcom opieki zdrowotnej.

W uzasadnieniu skargi skarżący wskazali, że na podstawie zaskarżonego aktu na chodniku drogi gminnej (ul. E.) w W. ustawione zostały słupki blokujące, celem uniemożliwienia zastawiania chodnika przez pojazdy. Jak wskazał autor projektu - Gmina Miasta Wejherowa, o zamontowanie słupków blokujących wnioskowali mieszkańcy ul. E. Uzasadnieniem dla propozycji ustawienia słupków blokujących miało okazać się regularne zastawianie istniejącego fragmentu chodnika, jak twierdzi Gmina, w związku ze zlokalizowanymi przy ul. E. przychodnią oraz placówką weterynaryjną. Starosta Wejherowski przychylił się do wniosków autora projektu i skonstatował, że projektowana organizacja ruchu wpłynie korzystnie na podniesienie poziomu bezpieczeństwa ruchu drogowego i poprawi funkcjonowanie lokalnego układu komunikacyjnego.

Zdaniem skarżących, zaskarżony akt narusza normy prawa materialnego, jak i procesowego, wobec czego w obecnym kształcie nie może się ostać.

Uzasadniając swój interes prawny do wniesienia skargi skarżący wskazali, że A. B. jest właścicielem nieruchomości przy ul. E. nr [...] w W. Będący małżeństwem skarżący wykorzystują ww. nieruchomość do celów mieszkaniowych, jak i do prowadzenia działalności gospodarczej, tj. przychodni pod nazwą F. s.c. Skarżący ponownie podkreślili, że w Szpitalu w W. nie ma poradni na NFZ, a w powiecie wejherowskim są tylko dwie przychodnie ortopedyczne realizujące przyjęcia na NFZ, to jest przychodnia skarżących, którą prowadzą w miejscu zamieszkania, to jest przy ul. E. [...] w W. oraz druga przychodnia realizująca wizyty u ortopedy na NFZ w miejscowości R.

Wskazano, że na infrastrukturę ul. E. w W. składa się chodnik wyłożony jedynie po jednej stronie ulicy. Podkreślono, że przychodnia skarżących posiada własny parking z 4 miejscami postojowymi, w tym jednym dla osób niepełnosprawnych oraz miejsca postojowe zlokalizowane za budynkiem dla mieszkańców budynku.

Wskazując na dużą ilość pacjentów, dużą ilość lekarzy pracujących w przychodni i jednocześnie ograniczona liczbę miejsc parkingowych na posesji, na której zlokalizowana jest przychodnia, skarżący wskazali, że do tej pory, to jest przed zmianą organizacji ruchu pacjenci przychodni mogli zatrzymać się na części chodnika lub przy chodniku, co umożliwiało spokojne i bezpieczne opuszczanie pojazdów (często przez osoby z poważnymi ograniczeniami w poruszaniu się, korzystający z wózków inwalidzkich). Zaznaczono, że na ul. E. posadowiony jest znak B-35 "zakaz postoju", umożliwiający postój do 1 minuty. Skarżący zwrócili uwagę, że jak wynika z wcześniejszego aktu Starosty Wejherowskiego z dnia 5 października 2020 r. zatwierdzającego stałą organizację ruchu, wskutek którego postawiono znak "zakazu postoju" zamiast pierwotnie zaprojektowanego (zawnioskowanego) przez Gminę znaku B-36 "zakaz zatrzymywania się" było właśnie umożliwienie postoju pojazdów do 1 minuty w związku z prowadzoną działalnością gospodarczą w budynkach zlokalizowanych przy ul. E. Oba akty podpisane zostały przez tę samą osobę, tj. wicestarostę J. T., działającego z upoważnienia starosty. Przy czym zaskarżony akt (dotyczący ustawienia słupów blokujących na chodniku) nie czyni już jakiejkolwiek wzmianki na temat prowadzonych działalności gospodarczych przy ul. E., co de facto daje postawy do konstatacji o całkowitym pominięciu tego aspektu. Symptomatyczne jest zdaniem strony, że ten sam organ (w tym samym składzie osobowym) 4 lata temu dostrzegł konieczność uwzględnienia interesów wspomnianych przedsiębiorców, zaś obecnie zdaje się tej okoliczności nie brać pod uwagę.

Powołując się na zasady doświadczenia życiowego skarżący dodali, że wskutek postawienia słupków blokujących samochód przywożący pacjenta zmuszony jest zająć większą część jezdni niż wcześniej. Spowoduje to zdaniem strony odwrotne od zamierzonych projektem skutki, to jest uczyni ul. S. miejscem mniej bezpiecznym. Słupki blokujące utrudnią zaś w sposób znaczący prowadzenie działalności gospodarczej przez przedsiębiorców, w tym skarżących przy ul. E. w W.

Zatwierdzona zaskarżonym aktem zmiana organizacji ruchu nie tylko godzi zatem w interes publiczny, tj. pacjentów przychodni, będących mieszkańcami W. i okolic, ale także w interes prawny skarżących, którym ogranicza się możliwość swobodnego prowadzenia działalności gospodarczej. Skarżący zaznaczyli, że nawet przed ustawieniem słupków blokujących na chodniku, już ze względu na postawiony znak zakazu postoju na ul. E., pacjenci przychodni uskarżali się na brak miejsc postojowych i w związku z tym istniejące utrudnienia w bezpiecznym dojściu do budynku przychodni. Ustawienie słupków utrudni zatem sytuacją jeszcze bardziej, a w konsekwencji w sposób realny wpłynie na spadek ilości świadczonych przez skarżących usług medycznych i w dalszej konsekwencji spowoduje spadek dochodów skarżących jakie generuje dla nich prowadzenie przychodni, którą zlokalizowali przy ul. E. w W.

Skarżący ponownie podkreślili, że na ulicy S., zgodnie z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i przepisami powszechnie obowiązującymi, prowadzą bardzo istotną z punktu widzenia społecznego działalność leczniczą, z której korzystają mieszkańcy W., a poprzez prowadzaną działalność, skarżący zapewniają mieszkańcom ochronę zdrowia, także na NFZ.

W dalszej części uzasadnienia skarżący zaprezentowali stanowisko dotyczące niezgodności zaskarżonego zarządzenia z prawem.

W odpowiedzi na skargę Starosta Wejherowski wniósł o jej oddalenie.

W uzasadnieniu organ wskazał na legalność zaskarżonego zarządzenia. Wyjaśnił, że zaskarżony akt dotyczy drogi o długości 264 m. Droga ta jest nieprzejezdna i zakończona jest miejscem do zawracania (tzw. "ślepa uliczka"). Droga jest w części nieutwardzona, wyposażona w chodnik i szczątkowe płyty drogowe. Obsługuje mieszkańców domów jednorodzinnych zlokalizowanych przeważnie po stronie południowej oraz zabudowę, w której zlokalizowana jest działalność gospodarcza. Wyjaśniono, że przed dokonaniem zmiany organizacji ruchu w postaci zaakceptowania wniosku o zamontowaniu na chodniku słupków blokujących, na drodze tej obowiązywał już zakaz postoju, wprowadzony znakiem drogowym "B-35 Zakaz postoju".

W dniu 21 lutego 2024 r. Prezydent Miasta Wejherowa złożył w Starostwie Powiatowym projekt zmiany stałej organizacji ruchu, w którym wskazał na charakter tej ulicy: ulica dwukierunkowa bez przejazdu i możliwością zawrócenia pojazdu - tzw. "ślepa". Zgodnie z wnioskiem, zmiana polega na zamontowaniu na chodniku słupków blokujących, które mają uniemożliwić parkowanie i postój samochodów na tymże chodniku oraz mają zabezpieczyć ruch pieszych. Jak wynika z protokołu posiedzenia Komisji Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego Powiatu Wejherowskiego z dnia 5 marca 2024 r., do zarządcy drogi wpływały liczne skargi mieszkańców, zgłaszających się bezpośrednio do Urzędu Miasta w W. lub do Straży Miejskiej w W., na zastawianie chodnika, zastawianie wejść i wjazdów do posesji mieszkańców przez pojazdy osób korzystających z usług przychodni prowadzonej przez skarżących. Z pisma Straży Miejskiej z dnia 2 lipca 2024 r. wynika, że w okresie od 1 marca 2019 r. do 28 czerwca 2024 r. odnotowano 84 zgłoszenia w przedmiocie naruszenia dopuszczalności zatrzymania się i postoju pojazdów oraz niestosowania się do znaków drogowych. We wskazanym okresie przeprowadzono 135 interwencji, podczas których Straż Miejska wobec 115 kierowców zastosowała pouczenie, zaś wobec 20 kierowców podjęto postępowanie mandatowe.

Ustawienie na chodniku urządzeń zabezpieczających ruch pieszy nie wymaga przeprowadzenia analizy bezpieczeństwa ruchu, co wynika z treści rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków technicznych dla znaków i sygnałów drogowych oraz urządzeń bezpieczeństwa ruchu drogowego i warunków ich umieszczania na drogach - załącznika Nr 4 "Szczegółowe warunki techniczne dla urządzeń bezpieczeństwa ruchu drogowego i warunki ich umieszczania na drogach".

Niezależnie od powyższego organ wskazał, że wydanie zaskarżonego aktu poprzedzone zostało posiedzeniem Komisji Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego Powiatu Wejherowskiego, które odbyło się w dniu 5 marca 2024 r. W posiedzeniu udział wzięli przedstawiciele zarządców dróg (w tym przedstawiciela Prezydenta Miasta Wejherowa) oraz Komendy Powiatowej Policji. Komisja omawiała projekty stałej organizacji ruchu drogowego, w tym przedmiotowy projekt dot. ulicy S. Zarządca drogi ul. E. w W. przedstawił problem ciągłego zastawiania dojścia do posesji zlokalizowanych wzdłuż ulicy samochodami, wynikający z braku zabezpieczenia miejsc parkingowych dla pojazdów osób zmierzających do przychodni zdrowia.

Starosta Wejherowski wyjaśnił, że jest organem zarządzającym ruchem, który rozpatruje, zatwierdza projekty organizacji ruchu, ale także prowadzi kontrolę prawidłowości zastosowania i funkcjonowania znaków drogowych. W trakcie kontroli, która miała miejsce przed wprowadzeniem zaskarżonej organizacji ruchu zatwierdzonej dnia 6 marca 2024 r., zaobserwowano, że kierowcy pozostawiają samochody dowolnie ustawione wzdłuż ulicy ignorując znaki a także pozostawiają je na wolnej działce naprzeciwko przychodni. Takie działania kierowców prowadzą do niebezpiecznych praktyk z udziałem niechronionych uczestników ruchu, którzy chcąc przejść w kierunku skrzyżowania z ulicą F. muszą przejść środkiem drogi. Organ zarządzający ruchem ma wpływać na bezpieczeństwo w ruchu na drodze a zabezpieczenie chodnika słupkami stanowi element bezpieczeństwa pieszych - jest urządzeniem zabezpieczenia ruchu pieszych i rowerzystów, a nie urządzeniem blokowania pojazdom miejsca do parkowania. Organ zarządzający ruchem w żaden sposób nie pogorszył sytuacji kierowców przyjeżdżających do przychodni, gdyż zgodnie z Prawem o ruchu drogowym, kierowca może zatrzymać pojazd, wysadzić pasażera na nowy chodnik i odjechać, by w przeznaczonym do tego miejscu pozostawić samochód. Odległości między słupkami pozwalają na bezpieczne wysadzenie pasażera (w tym także osoby niepełnosprawnej poruszającej się na wózku inwalidzkim, o kulach) na chodnik oraz bezpieczne dotarcie chodnikiem na wózku, czy o kulach, do przychodni. Obecny stan nawierzchni jezdni uniemożliwia bezpieczne przejście dla pieszych.

Starosta Wejherowski, jako organ zarządzający ruchem, winien działać w celu zapewnienia bezpieczeństwa na drodze poprzez rozpatrywanie, zatwierdzanie i kontrolowanie projektów organizacji ruchu zapewniającej przede wszystkim ochronę wszystkich uczestników ruchu drogowego. Ochrona ta ma pierwszeństwo przed wygodą parkowania przez kierowców. Natomiast zarządcą drogi gminnej - ulicy S. - jest Prezydent Miasta Wejherowa. Zgodnie z art. 19 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, do zadań zarządcy drogi należą sprawy z zakresu planowania, budowy, przebudowy, remontu, utrzymania i ochrony dróg. W ocenie organu, planujący prowadzenie jakiekolwiek działalności gospodarczej powinien przewidzieć konieczność zapewnienia miejsc parkingowych dla pracowników obsługujących i klientów (w tym przypadku pacjentów, których - jak podają skarżący - obsługiwana ilość tylko w ramach kontraktu z NFZ, bez pacjentów przyjmowanych prywatnie, wynosi rocznie 34.000 osoby, co daje średnio 136 pacjentów dziennie, a przy założeniu, że przychodnia działa godzinach od na godzinę). Tymczasem z zestawienia przywołanych przez skarżących liczb wynika, że skarżący zapewnili w ramach swojej działalności tylko 4 miejsca parkingowe dla obsługi średnio 14 pacjentów (przyjmowanych tylko w ramach kontraktu z NFZ) przyjmowanych w ciągu godziny; nie wspominając o pracujących w przychodni lekarzach, pielęgniarkach i personelu pomocniczym.

Organ nadmienił, że przedmiotowa droga stanowi dojazd do zabudowy jednorodzinnej, zlokalizowanej przeważnie po południowej stronie, jest nieprzejezdna (ślepa). Minimalna szerokość dla takiej dojazdowej drogi gminnej nie przekracza 10 m. Plan zagospodarowania drogi ulicy S. o długości 264 m, wskazuje na jednostronny chodnik po południowej stronie drogi o szerokości od 1,64 m do 2,0 m i jezdnię o szerokości od krawężnika do granicy pasa drogowego. Niezrozumiałe są zatem wywody skarżących, którzy twierdzą, że istnieje możliwość bezpiecznego parkowania na chodniku o minimalnej szerokości 1,64 m oraz bezpieczny przejazd wózków inwalidzkich po zastawionym chodniku. Tym bardziej jest to niezrozumiałe, że pacjent poruszający się na tym wózku musiałby z tegoż chodnika przejechać przez jezdnię do przychodni znajdującej się na przeciwległej stronie jezdni. Chodnik bowiem zlokalizowany jest na przeciwległym do przychodni krańcu jezdni.

Organ zwrócił też uwagę, że zgodnie z § 29 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 24 czerwca 2022 r. w sprawie przepisów techniczno-budowlanych dotyczących dróg publicznych w trudnych warunkach dopuszcza się szerokość chodnika nie mniejszą niż 1 m, pod warunkiem zaprojektowania miejsc do wymijania się osób ze szczególnymi potrzebami, o długości nie mniejszej niż 2 m i szerokości nie mniejszej niż 1,80 m. Oznacza to, że w przypadku chodnika na ulicy S. należy wyeliminować z powierzchni chodnika pojazdy w celu zapewnienia dogodnego przejścia dla pieszych.

Zgodnie z art. 46 ust. 1 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym, zatrzymanie i postój pojazdu są dozwolone tylko w miejscu i w warunkach, w których jest on z dostatecznej odległości widoczny dla innych kierujących i nie powoduje zagrożenia bezpieczeństwa ruchu drogowego lub jego utrudnienia. Zgodnie natomiast z art. 49 ust. 2 pkt. 1 cyt. ustawy zabrania się postoju: w miejscu utrudniającym wjazd lub wyjazd, w szczególności do i z bramy, garażu, parkingu lub wnęki postojowej. Każdy kierowca posiadający prawo jazdy, działając zgodnie z przepisami ruchu drogowego, nie powinien zatem pozostawiać swojego pojazdu na ulicy S. - niezależnie od nałożonych przez organizację ruchu ograniczeń. Skarżący natomiast próbują przerzucić problem niezabezpieczenia miejsc parkingowych dla swoich własnych klientów na organy odpowiedzialne za kontrolę ruchu drogowego. Co istotne, dostrzegając problem związany z utrudnianiem przez pacjentów przychodni zarówno ruchu pieszych po chodniku ul. E., jak i dostępu do swoich posesji właścicieli nieruchomości, skarżący umieścili na płotach wokół swojej posesji plakaty wskazujące lokalizację najbliższego parkingu.

Starosta Wejherowski wyjaśnił, że rozpatruje projekty organizacji ruchu i zajmuje się problemami zapewnienia bezpieczeństwa uczestników ruchu drogowego jako ogółu. Nie dzieli w żaden sposób mieszkańców powiatu na prowadzących działalność i innych. Organizacja ruchu drogowego winna być realizowana w sposób zapewniający bezpieczeństwo na drodze wszystkim uczestnikom ruchu drogowego. Starosta Wejherowski nie odpowiada za lokalizację i miejsce obsługi do prowadzenia podjętej działalności gospodarczej.

Zlokalizowana przy ul. E. przychodnia ortopedyczna w W. obsługuje pacjentów, którzy zdecydowali się na korzystanie z tej przychodni niezależnie od jej lokalizacji, gdyż jest zlokalizowana poza ścisłym centrum miasta oraz bez obsługi komunikacji zbiorowej, działa bez zapewnionej obsługi parkingowej. Przystanek autobusowy jest zlokalizowany na ulicach F. i G. w obrębie skrzyżowania z ulicą H., najbliższy duży parking również jest zlokalizowany przy ulicy F. w obrębie skrzyżowania z ulicą H. Lokalizacja przychodni wymusza konieczność korzystania przez pacjentów z pojazdów.

Starosta Wejherowski podniósł, że zatwierdzona organizacja ruchu w żaden sposób nie narusza interesu ogólnospołecznego i nie narusza praw prowadzących działalność gospodarczą - ustawienie słupków nie przeszkadza w wysadzeniu pasażerów z pojazdów na chodnik, który prowadzi również do przychodni skarżących. Wręcz przeciwnie - sytuacja osób poruszających się chodnikiem poprawiła się w sposób znaczący, gdyż chodnik jak sama nazwa wskazuje służy pieszym do chodzenia (z wyjątkami - dla rowerzystów), którzy ostatecznie mogą się nim przemieszczać nie manewrując pomiędzy pozostawionymi pojazdami. Możliwość prawidłowego i bezpiecznego korzystania z chodnika leży zatem w interesie zarówno publicznym (ogólnospołecznym), jak i w interesie indywidualnym mieszkańców ul. E. Zmiana organizacji ruchu poprzez ustawienie słupków blokujących zwiększyła nie tylko bezpieczeństwo osób ze znacznym ograniczeniem ruchowym, ale także dzieci, które już od 7 roku życia same bez opieki dorosłych mogą poruszać się po chodniku. Z pewnością nie jest zgodna z interesem społecznych sytuacja, gdzie to pieszy musi "ustępować" miejsca na chodniku parkującym tam samochodom.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Skarga podlega odrzuceniu.

W myśl art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2022 r., poz. 2492), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Stosownie do treści art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2024 r., poz. 935), zwanej: "p.p.s.a.", sądowa kontrola działalności publicznej obejmuje orzekanie w sprawach skarg m.in. na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej (punkt 5) oraz na akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w punkcie 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (punkt 6).

Sąd administracyjny dokonuje tej kontroli według stanu prawnego istniejącego w dacie podejmowania przez organ aktu stanowiącego przedmiot zaskarżenia. Zgodnie z przepisem art. 134 § 1 p.p.s.a., wskazana kontrola sądowa dokonywana jest w granicach sprawy administracyjnej, zaś sąd administracyjny orzekając w jej granicach, nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

W niniejszej sprawie przedmiotem skargi A. B. i C. D. uczynili akt Starosty Wejherowskiego z dnia 6 marca 2024 r., nr KM.7121.WM076.2024 w przedmiocie zatwierdzenia nowej stałej organizacji ruchu drogowego.

Przed przystąpieniem do właściwej kontroli zaskarżonego aktu, w pierwszej kolejności na sądzie administracyjnym ciąży jednak obowiązek zbadania kwestii dopuszczalności zaskarżenia do sądu administracyjnego kwestionowanej przez skarżących czynności.

Wyjaśnienia w tym kontekście wymaga zatem, że zgodnie z wielokrotnie prezentowanym w orzecznictwie sądowoadministracyjnym stanowiskiem, przedmiotowa czynność jest aktem, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale składu siedmiu sędziów z dnia 26 czerwca 2014 r., sygn. akt I OPS 14/13: "zatwierdzenie organizacji ruchu przez organ jednostki samorządu terytorialnego wskazany w art. 10 ust. 4, 5, 6 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2012 r., poz. 1137 ze zm.), na podstawie § 3 ust. 1 pkt 3, § 6 ust. 1 i § 8 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem (Dz. U. nr 177, poz. 1729), jest aktem, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.)".

W uzasadnieniu uchwały podniesiono, że zatwierdzenie organizacji ruchu ma charakter ogólny i abstrakcyjny, tworzy nową sytuację podmiotów korzystających z dróg i czyni to generalnie - na zasadach powszechności dostępu. Jest to swoista działalność samorządu terytorialnego. Wywodzono, że argumentacja przemawiająca za uznaniem zatwierdzenia organizacji ruchu jako aktu z art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. zasadza się na wynikającym z analizy stanu prawnego wniosku o skutkach zatwierdzenia organizacji ruchu odnoszących się do powstania sytuacji prawnej, poprzez ustanowienie nowych zasad organizacji ruchu o charakterze powszechnym i ogólnym, a więc nie ogranicza się do zakresu organizacyjno-technicznego, nadto nie jest czynnością jednorazową. Zatem prawo do zaskarżenia zatwierdzenia organizacji ruchu drogowego wynika odpowiednio z przepisów: art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym ("u.s.g.") oraz art. 87 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym ("u.s.p.").

Wyjaśniwszy, że przedmiotowy akt podlega zaskarżeniu podkreślenia wymaga jednak, że stosowanie trybów wynikających z przepisów art. 101 ust. 1 u.s.g. bądź art. 87 ust. 1 u.s.p. oznacza, iż dla skutecznego wywiedzenia skargi konieczne jest legitymowanie się interesem prawnym (pomimo tego, że literalne brzmienie tych przepisów, przewiduje możliwość wniesienia skargi do sądu administracyjnego na uchwałę). Stanowi on bowiem podstawę do zakwestionowania w tym trybie aktu (zarządzenia) dotyczącego zatwierdzenia organizacji ruchu na drodze przez organ jednostki samorządu terytorialnego.

W konsekwencji gdy strona nie wykaże się interesem prawnym wnosząc skargę na akt zatwierdzenia stałej organizacji ruchu, stosownie do art. 58 § 5a p.p.s.a. obowiązkiem sądu jest odrzucenie skargi. Wskazany przepis stanowi bowiem, że Sąd odrzuca skargę jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego.

W przedmiotowej sprawie wskazanym przepisem szczególnym jest art. art. 87 ust. 1 u.s.p. zgodnie z którym każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą podjętą przez organ powiatu w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Skargę na uchwałę, o której mowa w ust. 1, można wnieść do sądu administracyjnego w imieniu własnym lub reprezentując grupę mieszkańców powiatu, którzy na to wyrażą pisemną zgodę (art. 87 ust. 3 u.s.p.). Sąd stwierdza, że A. B. i C. D. wnieśli skargą na akt Starosty Wejherowskiego dotyczący zatwierdzenia stałej organizacji ruchu w imieniu własnym. Wnosząc skargę nie przedstawiono żadnych dokumentów świadczących, aby skarga była wnoszona w imieniu większej liczby osób, w tym mieszkańców ul. E., czy innych mieszkańców powiatu.

Mając na uwadze powyższe w ocenie Sądu w pierwszej kolejności wymaga ustalenia, kto i na jakiej podstawie może wywodzić swój interes prawny zaskarżając akt zatwierdzenia stałej organizacji ruchu oraz w jaki sposób interes prawny może zostać naruszony. Niewątpliwie źródłem tego interesu nie może być sam charakter drogi publicznej i prawo do korzystania z niej na podstawie art. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jednolity: Dz. U. z 2024 r., poz. 320), dalej zwanej: "ustawą". Przy takim bowiem podejściu katalog podmiotów uprawnionych byłby praktycznie nieograniczony. Równocześnie nie można uznać, że skoro akt zatwierdzający organizację lub zmianę organizacji ruchu podlega kognicji sądów administracyjnych, to interpretacja art. 87 ust. 1 u.s.p., czy też art. 101 ust. 1 u.s.g., na podstawie których wnoszona jest skarga na ten akt, nie może prowadzić do sytuacji, w której w praktyce w tego rodzaju sprawach nikt nie byłby w stanie wykazać istnienia przesłanki naruszenia swego interesu prawnego lub uprawnienia, wynikającej z tych przepisów. W tym zakresie w orzecznictwie sądowym wyrażany jest pogląd, który Sąd orzekający w sprawie podziela, że krąg podmiotów uprawnionych do wniesienia skargi winien być weryfikowany w okolicznościach danej sprawy (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 27 czerwca 2017 r., sygn. akt III SA/Kr 432/17 czy wyrok WSA w Gliwicach z dnia 22 czerwca 2015 r., sygn. akt II SA/Gl 1496/14).

Co istotne, w świetle ugruntowanego w orzecznictwie stanowiska, to na stronie skarżącej spoczywa obowiązek wykazania się nie tylko indywidualnym interesem prawnym lub uprawnieniem, ale także zaistniałym w dacie wnoszenia skargi, a nie w przyszłości, naruszeniem tego interesu prawnego lub uprawnienia.

Wnosząc skargę strona skarżąca musi wykazać, że istnieje związek pomiędzy jej prawnie gwarantowaną sytuacją, a zaskarżonym aktem, polegający na tym, że narusza on jej interes prawny lub uprawnienia. Ponieważ do wniesienia skargi nie legitymuje stan jedynie zagrożenia naruszeniem, stąd w skardze należy wykazać, w jaki sposób doszło do naruszenia prawem chronionego interesu lub uprawnienia podmiotu wnoszącego skargę (por. wyrok NSA z 4 lutego 2005 r., sygn. akt OSK 1563/04; wyrok NSA z 22 lutego 2006 r., sygn. akt II OSK 1127/05). W związku z tym, że o zasadności skargi przesądza wykazanie naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego, wpływającego negatywnie na sytuację prawną strony skarżącej, to interes ten w momencie wnoszenia skargi powinien być bezpośredni, konkretny i realny (zob. wyrok NSA z 23 listopada 2005 r., sygn. akt I OSK 715/05).

Zasadniczo - pojęcie interesu prawnego - odnoszone jest do związku między sferą indywidualnych praw i obowiązków podmiotu skarżącego, wynikających z norm prawa, a zaskarżonym aktem. Z naruszeniem interesu prawnego mamy do czynienia wtedy, gdy zaskarżonym aktem zostanie, w sferze prawa administracyjnego, odebrane lub ograniczone jakieś prawo skarżącego wynikające z przepisów prawa, bądź też zostanie nałożony na niego nowy obowiązek lub zmieniony dotychczas ciążący na nim obowiązek.

Zatem w skardze należy wykazać naruszenie przez organ konkretnego przepisu prawa, wpływającego negatywnie na sytuację prawną strony skarżącej.

To skarżący musi wykazać się zaistniałym w dacie wnoszenia skargi, naruszeniem tego interesu prawnego lub uprawnienia. Naruszenie takie powinno mieć charakter ingerencji w indywidualny interes prawny lub uprawnienie podmiotu i wywołać skutki uzasadniające skorzystanie z możliwości zaskarżenia uchwały lub zarządzenia organu jednostki samorządu do sądu administracyjnego. Naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia, które musi wystąpić najpóźniej w chwili wnoszenia skargi i nie może polegać na tym, by w przyszłości uchwała mogłaby wywołać skutki bliżej nieokreślone, czyli stwarzać zagrożenie wystąpienia naruszenia w przyszłości. Zdarzenia przyszłe i w pewnym sensie niepewne nie mogą stanowić o interesie prawnym, a jedynie o interesie faktycznym (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 listopada 1995 r., sygn. akt II SA 1934/95). Interes prawny należy odróżnić od interesu faktycznego polegającego na tym, że podmiot wprawdzie jest bezpośrednio zainteresowany sposobem uregulowania danej kwestii, jednakże poprzez dane uregulowanie nie dochodzi do naruszenia normy prawa, dotyczącej jego sytuacji prawnej (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 11 października 2007 r., sygn. akt III SA/Lu 282/07).

Wobec tego, że to na podmiocie skarżącym ciąży obowiązek wykazania konkretnej normy prawa materialnego, która naruszałaby interes prawny strony Sąd nie jest uprawniony do poszukiwania takiej normy (tak też: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 kwietnia 2008 r., sygn. akt II OSK 1885/07).

Podsumowując poczynione rozważania należy podkreślić, że na skarżących ciążył obowiązek wykazania w pierwszej kolejności naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia - czyli pozbawienia lub odebrania jakiegoś prawa (uprawnienia) lub uniemożliwienie ich realizacji, wynikających z przepisów prawa, bądź też nałożenia nowego obowiązku lub zmiany dotychczas ciążącego obowiązku, a następnie istnienia naruszenia interesu prawnego w dacie wnoszenia skargi (innymi słowy, że naruszenie zostało dokonane zaskarżonym aktem).

W ocenie Sądu orzekającego, analiza treści wniesionej skargi oraz podniesionych w niej okoliczności nie pozwalają na uznanie, aby wynikający z opisanych przepisów obowiązek został spełniony.

Wnosząc skargę w niniejszej sprawie skarżący powołali się się na prawo własności przylegającej do drogi nieruchomości, zaś jako uzasadnienie naruszenia interesu prawnego wskazali na utrudnianie im wykonywania działalności gospodarczej (prowadzenie przychodni), poprzez ograniczenie dostępności dla pacjentów, a w konsekwencji zmniejszenie ich liczby, co skarżący wiążą też z obawą spadku swoich przychodów jakie mogliby osiągnąć z działalności gospodarczej.

Powołując się na taką argumentację skarżący powinni jednak w ocenie Sądu wykazać, że naruszenie konkretnego przepisu prawa wpływa negatywnie na ich sytuację prawną poprzez pozbawienie lub odebranie jakiegoś prawa (uprawnienia) lub uniemożliwienie ich realizacji, bądź też poprzez nałożenie nowego obowiązku lub zmiany dotychczas ciążącego obowiązku, istniejące już w dacie wnoszenia skargi. Uzasadnienie wniesionej skargi argumentacji wskazującej na istnienie tego typu naruszeń jednakże nie wskazuje.

W realiach sprawy nie można przyjąć, że w odniesieniu do skarżących zaskarżony akt dotyczący zmiany organizacji ruchu pozbawia lub odbiera jakiekolwiek prawo (uprawnienie), uniemożliwia jego realizację, bądź nakłada nowy obowiązek lub zmieniał dotychczas ciążący obowiązek. Sam fakt usytuowania w chodniku słupków ograniczających wjazd na chodnik pojazdów, w świetle podniesionych okoliczności, nie pozwala na przyjęcie, że mamy do czynienia z naruszeniem indywidualnego interesu skarżących, opartego na normie prawa materialnego, kształtującego ich sytuację prawną. Prawa skarżących w żaden sposób nie zostały nawet ograniczone, nadal posiadają oni niezakłócony dostęp do nieruchomości, w której mogą prowadzić wykonywaną działalność gospodarczą. Podkreślenia wymaga, że żaden przepis ustawowy nie gwarantuje podmiotowi prowadzącemu działalność gospodarczą prawa parkowania na drodze publicznej obok lub blisko swojego lokalu, a tym bardziej korzystania w tym celu z chodnika. To samo dotyczy zatrzymywania się bezpośrednio przy nim.

Zaskarżone w sprawie zatwierdzenie nowej stałej organizacji ruchu drogowego dotyczy jedynie zabezpieczenia praw osób pieszych i nie odnosi się w istocie do żadnego prawem chronionego interesu prawnego skarżących. Przedstawiona przez skarżących argumentacja dotycząca utrudnienia pacjentom dostępności, co może doprowadzić do spadku zainteresowania ofertą przychodni (okoliczność przyszła i niepewna) wskazuje natomiast wyraźnie na istnienie właśnie jedynie interesu faktycznego, który nie daje skarżącym legitymacji do skutecznego wniesienia w sprawie skargi.

Prowadzenie działalności gospodarczej związane jest ściśle z tzw. ryzykiem gospodarczym. Każdy podmiot gospodarczy rozpoczynając i prowadząc działalność musi się z nim liczyć. Jest oczywiste, że uwarunkowania faktyczne i prawne dla danej działalności gospodarczej mogą ulegać zmianom, z czym również prowadzący działalność gospodarczą powinni się liczyć. Zmieniają się bowiem przepisy prawa, zmienia się infrastruktura, z czasem pojawiają się nowe potrzeby dla realizacji celów bezpieczeństwa. W tym także - na co de facto zwracają uwagę sami skarżący - pierwotna infrastruktura jaką przedsiębiorca przewidzi na cele prowadzonej działalności gospodarczej staje się niewystarczająca już z uwagi na ilość osób jakie przedsiębiorca zatrudnia (w tym przypadku lekarzy) i ilość klientów, których przedsiębiorca chciałby obsłużyć (w tym przypadku pacjentów przychodni), aby generować dla przedsiębiorstwa wzrastający zysk.

Fakt prowadzenia działalności gospodarczej, na określonym terenie nie stanowi zatem automatycznie okoliczności przemawiającej za uznaniem istnienia interesu prawnego w skarżeniu aktów dotyczących zmiany organizacji ruchu na terenie przyległym. Podkreślana przez skarżących okoliczność, że działalność gospodarcza, którą prowadzą to działalność lecznicza, nie przesądza w tej konkretnej sprawie o tym, aby poprzez ustawienie słupków na chodniku po przeciwnej stronie ulicy można było mówić o naruszeniu interesu prawnego i swobody wykonywania działalności gospodarczej. Zmiana organizacji ruchu, o której mowa w akcie z dnia 6 marca 2024 r. nie uniemożliwia w tym przypadku prowadzenia działalności gospodarczej, a uciążliwość w postaci ograniczenia wykorzystywania chodnika przez kierujących pojazdami nie stanowi o naruszeniu interesu prawnego skarżących, lecz ich interesu faktycznego. Istotne pozostaje, że zaskarżona organizacja ruchu (zatwierdzenie z 2024 r.) dotyczy jedynie ustawienia słupków na chodniku, na którym od dawna obowiązuje już znak zakazu postoju (zatwierdzenie z 2020 r.), który jak wskazano w odpowiedzi na skargę nie był respektowany przez kierowców. W tej konkretnej sprawie zmiana organizacji ruchu pozostaje bez wpływu na prawa i obowiązki oraz uprawnienia skarżących jako przedsiębiorców. Skarżący wielokrotnie nawiązują do tego, w jaki sposób ich klienci po zmianie organizacji ruchu będą mogli lub nie będą mogli teraz dotrzeć do przychodni. W zakresie dozwolonego prawem parkowania zmiana organizacji ruchu zatwierdzona dnia 6 marca 2024 r. nic zaś nie zmienia pod względem prawnym. Na ul. E. w W. niezależnie od tego czy znajdują się na chodniku tej ulicy słupki ochronne czy nie, niezmiennie od 2020 r. obowiązuje znak zakazu postoju. Okoliczność ta wyraźnie wskazuje, że kwestionowanie przez skarżących zatwierdzenia organizacji ruchu ma źródło w ich interesie faktycznym, a nie interesie prawnym. Jedynie na marginesie tej sprawy Sąd wskazuje też, że zatwierdzona organizacja ruchu w żaden sposób nie zmniejszyła ilości miejsc parkingowych, jaką na swojej posesji przewidzieli sami skarżący postanawiając o prowadzeniu przychodni w domu przy ul. E. [...] w W. Kwestia niedostosowania przez skarżących na swojej posesji ilości miejsc parkingowych do rozmiarów prowadzonej działalności gospodarczej także nie świadczy zatem, w ocenie Sądu, o interesie prawnym skarżących, ale o interesie faktycznym.

Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a., odrzucił skargę.

O zwrocie wpisu orzeczono na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a., zgodnie z którym Sąd z urzędu zwraca wpis od pisma odrzuconego lub cofniętego do dnia rozpoczęcia rozprawy.

Powołane w treści niniejszego uzasadnienia orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są w internetowej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych (orzeczenia.nsa.gov.pl).