Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 271/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2018-11-29 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6135 Odpady
Hasła tematyczne: Odpady
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: *Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit c w zw. z art. 135,  art. 200,  art. 205 par. 1
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Olga Białek (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Mieczysław Górkiewicz Asesor WSA Wojciech Śnieżyński Protokolant: asystent sędziego Andżelika Abramowska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 8 listopada 2018 r. sprawy ze skargi [...] sp. z o.o. z siedzibą we [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we [...] z dnia [...] grudnia 2017 r. nr SKO [...] w przedmiocie nakazu usunięcia odpadów z miejsca nieprzeznaczonego do ich magazynowania lub składowania I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego we [...] na rzecz strony skarżącej kwotę 697 zł (słownie: sześćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] października 2016 r. Prezydent [...] działając na podstawie art. 26 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz.U z 2016 r., poz. 1987 ze zm. - dalej jako u.o.) nakazał "[...] " [...] Sp. z o.o. usunięcie odpadów z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania lub magazynowania tj. z działek oznaczonych geodezyjnie nr [...], nr [...], nr [...], nr [...][...], obręb [...] położonych przy ul. [...] [...] we [...], w terminie 90 dni od dnia w którym decyzja stanie się ostateczna. Określając rodzaj odpadów organ wskazał, że obowiązkiem usunięcia objęte są wszystkie odpady o kodzie 17 09 04, tj. odpady z budowy, remontów i demontażu obiektów budowlanych (włączając glebę i ziemię z terenów zanieczyszczonych), zmieszane odpady z budowy, remontu, demontażu inne niż wymienione w 17 09 01, 17 09 02 i 17 09 03. W rozstrzygnięciu decyzji ustalono również sposób usunięcia odpadów wskazując, że odpady zgromadzone w wyrobiskach powstałych po zakończeniu prac związanych z wydobywaniem odpadów ze zwałowisk odpadów należy wydobyć w ilości niezbędnej do przywrócenia ukształtowania terenu sprzed zasypania wyrobisk. Wydobyte odpady należy wywieść z terenu nieruchomości i przekazać podmiotom posiadającym stosowne zezwolenie właściwego organu na prowadzenie działalności w zakresie gospodarowania odpadami.

W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że postępowanie w niniejszej sprawie wszczęte zostało z urzędu w związku z przekazaniem przez Marszałka Województwa [...] skargi na działalność zobowiązanej Spółki, polegającej na zasypywaniu wykopu po zlikwidowanym zwałowisku pn. "nowa hałda" znajdującym się na działkach nr [...], nr [...] oraz nr [...] oraz w związku z przekazaniem - celem wykorzystania w ramach kompetencji przyznanych przepisem art. 26 u.o. - informacji o ustaleniach kontroli przeprowadzonej w dniach od [...] lipca 2016 r. do [...] listopada 2016 r. na terenie Spółki [...] przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska.

W wyniku czynności wyjaśniających organ ustalił, że działki objęte postępowaniem stanowią własność Skarbu Państwa i pozostają w użytkowaniu wieczystym "[...] " [...] - spółki z o.o., co potwierdza wpis w księgach wieczystych nr [...] oraz [...] prowadzonych przez Sąd Rejonowy Wydział Ksiąg Wieczystych we [...]. Ze złożonych do akt "Informacji o nieruchomości - działka nr [...] i działka nr [...]" (sporządzonych we wrześniu 2011 r. przez Likwidatora Spółki i załączonych do wniosku o wydanie zezwolenia na usunięcie z terenu nieruchomości drzew i krzewów) wynika, że na terenie należącym do spółki "[...]" [...] zdeponowane były odpady charakteryzujące się wysoką koncentracją fluoru - głównym składnikiem odpadów był kwas fluorokrzemowy stanowiący produkt uboczny przy produkcji nawozów fosforowych. Ponadto do głównych składników odpadów należała krzemionka, glinokrzemiany, węglan wapnia oraz w mniejszym stopniu metale ciężkie.

Na terenie działki nr [...] zwanej "hałdą północną" zdeponowany był na zwałowisku odpad niebezpieczny sklasyfikowany jako odpad o kodzie 06 09 03* - poreakcyjne odpady związków wapnia zawierające lub zanieczyszczone substancjami niebezpiecznymi. Otulinę ziemną zwałowiska stanowił odpad o kodzie 17 05 03* - gleba i ziemia, w tym kamienie, zawierające substancje niebezpieczne.

Na terenie działki nr [...] - zwanej "hałdą południową", zgromadzony odpad sklasyfikowano jako inny niż niebezpieczny, oznaczony kodem 06 09 04 poreakcyjne odpady związków wapnia inne niż wymienione w 06 09 03 i 06 09 80. Zwałowisko to posiadało również otulinę ziemną z odpadów o kodzie 17 05 03* gleba i ziemia, w tym kamienie, zawierające substancje niebezpieczne.

"[...]" [...] Sp. z o. o. w 2015 r. prowadziła wydobycie odpadów historycznych o kodach 06 09 03* i 06 09 04 z trzech hałd - "północnej", "południowej" i "nowej", na podstawie decyzji Marszałka [...]:

( nr [...] z dnia [...] października 2014r. - zgoda na wydobycie odpadów zdeponowanych w formie zwałowiska pn. "hałda północna", zlokalizowanego przy [...] [...] we [...]. Decyzja została zmieniona w zakresie ilości odpadów dopuszczonych do wydobycia decyzją nr [...] z dnia [...] grudnia 2015r.,

( nr [...] z dnia [...] października 2014r. - zgoda na wydobycie odpadów zdeponowanych w formie zwałowiska pn. "hałda południowa", zlokalizowanego przy ul. [...] [...] we [...]. Decyzja została zmieniona w zakresie ilości odpadów dopuszczonych do wydobycia decyzją nr [...] z dnia [...] września 2015r.

( decyzji nr [...] z dnia [...] października 2014r. - zgoda na wydobycie odpadów zdeponowanych w formie zwałowiska pn. "hałda nowa", zlokalizowanego przy ul. [...] [...] we [...].

Zgodnie z zapisami w uzasadnieniu ww. decyzji, wytwórcą odpadów przewidzianych do wydobycia była zlikwidowana spółka [...], której majątek odkupiły [...] "[...]" S. A., na której bazie utworzono spółkę "[...]" [...] Sp. z o. o. W związku z produkcją w ww. zakładzie fluorokrzemianu sodu, do roku 1974 powstawały odpady poprodukcyjne, które były składowane w hałdach na terenie zakładu.

Wydobycie opadów ze zwałowisk potwierdzają oględziny terenu przeprowadzone w toku kontroli prowadzonej przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w spółce "[...]" [...] w dniach [...] oraz [...] sierpnia 2016r. (protokół oględzin stanowiący załącznik nr [...] do protokołu z kontroli nr [...], przekazanego do Prezydenta [...] w załączeniu do Wystąpienia Nr [...] z dnia [...] grudnia 2016r. - w aktach sprawy).

Również pracownicy Wydziału Środowiska i Rolnictwa Urzędu Miejskiego [...] podczas oglądu nieruchomości przy ul. [...] [...] we [...], przeprowadzonego w dniu [...] sierpnia 2016r. w związku z nadesłaną interwencją w sprawie "zanieczyszczenia odpadami niebezpiecznymi terenu graniczącego z rzeką [...], gromadzenia odpadów, wywozu odpadów bez stosownych pozwoleń jak również braku rzetelnego monitoringu remediacji na terenie firmy "[...]" [...] Sp. z o.o. przy ul. [...] [...] we [...]" stwierdzili, że na terenie nieruchomości znajdują się wyrobiska powstałe w wyniku wydobycia odpadów. W dniu wizji nie stwierdzono nawożenia i magazynowania odpadów w powstałych wyrobiskach (notatka służbowa z dnia [...] sierpnia 2016r. do sprawy [...] - w aktach sprawy).

Z ustaleń kontroli [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska wynika, że wydobycie odpadów przeprowadzono w 2015r. a wydobyte odpady zostały przekazane podmiotowi posiadającemu właściwe regulacje w zakresie gospodarowania odpadami.

W wyżej wymienionych decyzjach Marszałek Województwa [...] określił techniczne zabezpieczenie miejsca po wydobyciu odpadów. Zgodnie z brzmieniem punktu 1.5. decyzji: "po zakończeniu prac związanych z wydobywaniem odpadów, skarpy powstałego wyrobiska zabezpieczone zostaną przed osunięciem. Ponadto podjęte zostaną prace związane z uporządkowaniem terenu zwałowiska poprzez wykonanie prac porządkowych. Obręb wykopu oznakowany będzie taśmą ostrzegawczą oraz znakami: UWAGA GŁĘBOKIE WYKOPY."

"[...] " [...] Sp. z o. o. jak wynika z treści wystąpienia z dnia [...] grudnia 2016r. [...] Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego, we wrześniu 2016r. rozpoczęła prace związane z wyrównywaniem terenu, zasypywaniem miejsc po hałdach, w których znajdowały się odpady historyczne. Z uwagi na to, że działania te były prowadzone po terminie przerwania kontroli przez WIOS we [...], nie zostały objęte tą kontrolą.

Zasypywanie wyrobisk po wydobyciu odpadów historycznych ze zwałowisk zostało również stwierdzone przez pracowników Wydziału Środowiska i Rolnictwa Urzędu Miejskiego [...] podczas oglądu nieruchomości przy ul. [...] [...] we [...], przeprowadzonego w dniu [...] listopada 2016r. w związku z interwencją w sprawie zanieczyszczenia środowiska spowodowanego prowadzeniem prac ziemnych, przemieszczaniem odpadów oraz wycinką drzew.

"[...]" [...] Sp. z o. o. prowadziła na terenie przy ul. [...] [...] roboty rozbiórkowe. Zgodnie z treścią pisma z dnia [...] października 2016r. nr [...] Wydziału Architektury i Budownictwa, Spółka w dniu [...].01.2011r. zgłosiła zamiar rozbiórki wiaty magazynowej zlokalizowanej na działce nr [...], [...], obręb [...] - zgłoszenie zostało przyjęte bez uwag. Z załączonego do zgłoszenia opisu technicznego wynika, że nie przewidywano wykorzystania odpadów wytworzonych w związku z rozbiórką.

Ponadto decyzją nr [...] z dnia [...].12.2014r. zostało udzielone Spółce pozwolenie na rozbiórkę szesnastu obiektów budowlanych usytuowanych na działkach nr [...], nr [...], [...], obręb [...]. Zgodnie z projektem budowlanym rozbiórki, stanowiącym załącznik do decyzji, przewidziano wykorzystanie rozdrobnionego gruzu z cegły i betonu na podsypki i zasypki.

Dalej decyzją nr [...] z dnia [...].10.2015r. zostało udzielone pozwolenie na rozbiórkę budynku usługowego usytuowanego na działce nr [...], [...], obręb [...]. W treści decyzji wpisano warunek przestrzegania przepisów ustawy o odpadach w zakresie sposobu zagospodarowania odpadów pochodzących z rozbiórki. Zarówno w decyzji, jak i dokumencie stanowiącym załącznik do decyzji, nie ma zapisów, że przewidywane jest wykorzystanie wytworzonych w trakcie rozbiórki odpadów.

Podczas oględzin, przeprowadzonych przez pracowników Wydziału Środowiska i Rolnictwa Urzędu Miejskiego [...] w toku niniejszego postępowania, na terenie "[...]" [...] przy ul. [...] [...] we [...] w dniu [...] lutego 2017r. stwierdzono składowanie w pryzmach przekruszonego gruzu betonowego i ceglanego (działki nr [...] i nr [...]). Na terenie działki nr [...] znajdowała się ziemia zdeponowana w postaci hałdy o wymiarach w podstawie 30 m x 30 m i wysokości ok. 8 m w najwyższym punkcie. Pryzma ziemi znajdowała się również w innym miejscu działki nr [...], na terenie usytuowanym na wysokości działki nr [...].

Teren "wyrobiska południowego" (działka nr [...]) został zniwelowany do poziomu terenów przyległych. Wzdłuż granic z działkami nr [...] i nr [...] widoczne były nasadzenia drzew. Również "wyrobisko północne" (działka nr [...]) zostało zasypane do poziomu terenów przyległych, na granicy z terenem sąsiedniej firmy ([...]) wykonano nasadzenia drzew.

Wyrobisko po wydobyciu odpadów z tzw. "hałdy nowej" (działki nr [...] i nr [...]) w około połowie objętości zostało zasypane, a pozostała niecka, w dniu oględzin, w części wypełniona była wodą.

W dniu [...] kwietnia 2017r., podczas oględzin przeprowadzonych w związku z interwencją przez pracowników Wydziału Środowiska i Rolnictwa ustalono, że powierzchnia działki nr [...] została zniwelowana i wykonano nasadzenia drzew. Nie stwierdzono, aby wyrównanie terenu było przyczyną zmiany kierunku spływu wód ze szkodą dla terenów sąsiednich, nie stwierdzono również przysypania pni drzew, co mogłoby mieć wpływ na stan występującego na terenie drzewostanu.

Prezydent [...] decyzją nr [...] z dnia [...] marca 2017r. zezwolił spółce "[...] " [...] na przetwarzanie odpadów o kodzie 17 01 01 - odpady betonu oraz gruz betonowy z rozbiórek i remontów, na terenie przy ul. [...] [...] we [...] (część działki nr [...] i nr [...], [...], obręb [...]). Dopuszczono wykorzystanie odpadów, po przekruszeniu, do utwardzenia dróg i placu.

Spółka nie uzyskała zezwolenia na przetwarzanie odpadów na terenach wykopów powstałych wskutek wydobycia odpadów niebezpiecznych i innych niż niebezpieczne z hałd odpadów zlokalizowanych na terenach oznaczonych geodezyjnie jako działki nr [...], nr [...], nr [...], nr [...] oraz nr [...], [...], obręb [...].

Organ ustalił, że na moment zakończenia postępowania, na działkach zgromadzone były odpady stanowiące masy ziemne oraz pokruszony gruz betonowy wytworzony w związku z pracami rozbiórkowymi. Według oświadczenia Prokurenta, masy ziemne mają być rozplantowane na powierzchni działki nr [...] a gruz betonowy posłuży do utwardzenia dróg i palców na podstawie zezwolenia na przetwarzanie odpadów z dnia [...] marca 2017 r. Zdaniem organu, odpady znajdują się także w wyrobiskach powstałych w wyniku likwidacji zwałowisk odpadów na podstawie decyzji Marszałka Województwa [...]. Zgodnie bowiem z informacją pełnomocnika Spółki zawartą w piśmie z dnia [...] listopada 2016 r. (zastrzeżenia do protokołu z kontroli WIOŚ) "Spółka w żaden sposób nie pozbyła się mas ziemnych oraz pokruszonego gruzu, używając go do zasypania dołów powstałych w wyniku wydobycia odpadów niebezpiecznych". Według organu fakt użycia odpadów do wypełnienia wyrobisk potwierdza treść pism stanowiących interwencję w sprawie prowadzenia na terenie Spółki prac degradujących środowisko. Organ zaznaczył, że uwzględnił fakt, że nadkład zdjęty przed wydobyciem odpadów niebezpiecznych, poza masami ziemnymi, zawierał też w swoim składzie odpady niebezpieczne o kodzie 17 05 03* które stanowiły otulinę ziemną zwałowisk i mogły być odpadami historycznymi. Jednak kwestia uznania tych odpadów niebezpiecznych za historyczne i badanie legalności umieszczenia ich w wyrobiskach, nie jest kluczowa dla rozstrzygnięcia, gdyż odpady te, wraz z innymi, zostały przetworzone i umieszczone w wyrobiskach bez wymaganego zezwolenia, co w konsekwencji prowadzi do nakazu usunięcia wszystkich odpadów.

W oparciu o zgromadzony w sprawie materiał dowodowy organ stwierdził, że posiadaczem odpadów zgromadzonych w wyrobiskach w rozumieniu ustawy o odpadach jest [...] [...] Spółka z o.o.

Z ustalonego stanu faktycznego sprawy wynika, że masy ziemne stanowiące odkład powstały w związku z likwidacją zwałowisk odpadów, wraz z otaczającą zwałowiska otuliną kwalifikowaną jako odpad niebezpieczny o kodzie 17 05 03* - gleba i ziemia, w tym kamienie, zawierające substancje niebezpieczne, zostały użyte do wypełnienia powstałych zagłębień. Do wypełnienia wyrobisk wykorzystano także odpady powstałe z przeprowadzonych na terenie nieruchomości prac rozbiórkowych. Odpady zostały deponowane w wyrobiskach po "hałdzie południowej" (dz. nr [...]), "hałdzie północnej" (dz. nr [...]) i "hałdzie nowej" (dz. nr [...] oraz nr [...]). Dla tego terenu nie wydano żadnych zezwoleń na zbieranie lub przetwarzanie odpadów, w związku z tym organ uznał, że te odpady znajdują się w miejscu nieprzeznaczonym do ich magazynowania lub składowania.

Zdaniem organu, w przedmiotowej sprawie nie zachodzą okoliczności określone w art. 2 pkt 3 ustawy o odpadach. Przywołany przepis stanowi, że przepisów ustawy nie stosuje się w odniesieniu do niezanieczyszczonej gleby i innych materiałów występujących w stanie naturalnym, wydobytych w trakcie robót budowlanych, pod warunkiem, że materiał ten zostanie wykorzystany do celów budowlanych w stanie naturalnym na terenie, na którym został wydobyty. Taki przypadek w przedmiotowej sprawie nie zachodzi, ponieważ postępowanie dotyczy zmieszanych odpadów: ziemi zmieszanej z gruzem budowlanym. Ponadto prace polegające na wydobyciu odpadów i zdeponowaniu nadkładu nie są robotami budowlanymi, na ich wykonanie Spółka nie uzyskała pozwolenia na budowę i nie były prowadzone na podstawie zgłoszenia robót budowlanych.

W świetle powyższego, organ stwierdził, że wykorzystany do zasypania wyrobisk gruz i masy ziemne stanowią odpady w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 6 ustawy o odpadach i przed ich planowanym wykorzystaniem, zgodnie z art. 41 ust. 1 w/w ustawy, należało uzyskać zezwolenie na przetwarzanie odpadów w procesie odzysku. Przez odzysk, zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 14 ww. ustawy, rozumie się jakikolwiek proces, którego głównym, wynikiem jest to, aby odpady służyły użytecznemu zastosowaniu przez zastąpienie innych materiałów, które w przeciwnym przypadku zostałyby użyte do spełnienia danej funkcji, lub w wyniku którego odpady są przygotowywane do spełnienia takiej funkcji w danym zakładzie lub ogólnie w gospodarce.

W odwołaniu od powyższej decyzji pełnomocnik "[...]" [...] Sp. z o.o. zarzucił naruszenie przepisów postępowania oraz przepisów prawa materialnego mających wpływ na treść rozstrzygnięcia, w szczególności:

- art 8 k.p.a. w związku z art. 9 k.p.a., poprzez naruszenie zasady zaufania strony do organu oraz zasady pewności prawa co w konsekwencji naraziło skarżącą, działającą w dobrej wierze i z poszanowaniem prawa, na ujemne skutki finansowe i prawne w związku z przeprowadzeniem inwestycji związanej z wydobyciem odpadów historycznych na będących w jej użytkowaniu wieczystym nieruchomościach położonych we [...] przy ul. [...] [...] ,

- art. 16 § 1 k.p.a. w związku z art. 6 k.p.a. i art. 144 ustawy o odpadach, poprzez naruszenie zasady trwałości ostatecznej decyzji administracyjnej oraz praworządności, polegające na ustaleniu obowiązku usunięcia przez skarżącą mas ziemi użytych do zasypania i niwelacji zwałowisk powstałych po wydobyciu odpadów niebezpiecznych oraz innych niż niebezpieczne, w sytuacji gdy, działając na podstawie art. 144 w/w ustawy, Marszałek Województwa [...] ostatecznymi decyzjami administracyjnymi wydał pozwolenie na wydobycie odpadów, a po ich zakończeniu na przeprowadzenie prac porządkowych tj. zasypania i niwelacji zwałowisk czystymi masami ziemi i gleby z kamieniami,

- art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a., poprzez brak podjęcia przez organ wszelkich czynności niezbędnych do wyjaśnienia stanu rzeczy oraz niedostateczne wyjaśnienie okoliczności sprawy, w tym w szczególności pominięcie przez organ faktu istnienia w obrocie prawnym ostatecznych decyzji administracyjnych Marszałka Województwa [...] zezwalających skarżącej na wykonanie prac porządkowych, postępowania kontrolnego Marszałka Województwa [...], w tym zaleceń pokontrolnych z dnia [...] października 2016 r. wskazujących na prawidłowość przeprowadzonych przez skarżącą prac, brak przeciwskazań do zasypania zwałowisk, ustalenie usunięcia wszelkiego gruzu ze zwałowisk przez skarżącą na podstawie kart przekazania odpadów nr 16 (o kodzie 17 01 07 w ilości 20 Mg) i nr 17 (o kodzie 17 01 01 w ilości 10 Mg) z miesiąca grudnia 2016 r.; brak wyczerpującego zebrania oraz rozpatrzenia całego materiału dowodowego, nadto brak odniesienia się do wszystkich zarzutów zgłoszonych przez skarżącą lub odniesienia się w sposób niepełny, oraz przekroczenie granic swobodnej oceny dowodów; przyjęcie dowolnej oceny dowodów w wyniku braku rozpatrzenia całego materiału dowodowego, a w szczególności oparcie kontroli oraz wizji lokalnej o błędne ustalenia Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska we [...] w zakresie przeprowadzonych próbek badań ziemi i gleby ze zwałowisk odpadów; ustalenie, że skarżąca zmieszała odpady ziemi i pokruszonego gruzu powstałego z rozbiórek budynków na podstawie omyłkowej informacji pełnomocnika skarżącej w sytuacji gdy pełnomocnik skarżącej wielokrotnie podnosił w pismach do organu, że do zasypania zagłębień użyte zostały niezanieczyszczone masy gleby i ziemi; ustalenie, że pełnomocnik skarżącej złożył w tym zakresie w dniu [...] listopada 2016 r. informację do zastrzeżeń z protokołu kontroli [...] Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w sytuacji, gdy pełnomocnik skarżącej nigdy takich informacji do tego organu nie złożył,

- art. 101q ust. 3 pkt 4 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2017 r. poz. 519, z późn. zm.), zwanej dalej "P.o.ś.", w związku z art. 16 § 1 k.p.a., poprzez nakazanie usunięcia przez organ odpadów, które na podstawie przeprowadzonego przez Marszałka Województwa [...] postępowania administracyjnego zostały w ostatecznych decyzjach administracyjnych skwalifikowane jako odpady historyczne powstałe przed dniem 1 września 1980 r.,

- art. 41 ust. 1 ustawy o odpadach w związku z art. 3 ust. 1 pkt 21 tej ustawy, poprzez uznanie, że skarżąca pomimo posiadanych ostatecznych decyzji administracyjnych organu właściwego do wyrażenia zgody na wydobycie odpadu jest zobowiązana dodatkowo uzyskać decyzję zezwalającą na przetwarzanie odpadów oraz uznanie, że spółka przetworzyła (umieściła w wyrobiskach), masy ziemi będące otuliną ziemną zwałowisk bez wymaganego prawem zezwolenia.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze we [...] nie uwzględniło zarzutów odwołania i zaskarżoną decyzją z dnia [...] grudnia 2017 r. ([...]) utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji.

Po przedstawieniu okoliczności faktycznych wynikających z akt zgromadzonych przez organ pierwszej instancji istotnych dla rozstrzygnięcia oraz po omówieniu przepisów ustawy o odpadach mających w sprawie zastosowanie - art. 26 tej ustawy oraz przepisów definiujących posiadacza odpadów (kategorie które można w tej definicji wyodrębnić), Kolegium oceniło prawidłowość ustalenia przez organ pierwszej instancji pierwszej adresata obowiązku usunięcia odpadów. Zdaniem organu odwoławczego decyzja prawidłowo skierowana została do spółki [...], z tym, że właściwość tego podmiotu wynika z faktu, że jest wytwórcą odpadów a nie ich posiadaczem - jak przyjął to organ pierwszej instancji.

Co do odpowiedzialności administracyjnej Spółki za odpady objęte zaskarżoną decyzją, Kolegium stwierdziło, że na terenie nieruchomości będącej w użytkowaniu wieczystym, Spółka zdeponowała masy ziemne (stanowiące wcześniej otulinę odpadów niebezpiecznych - hałd) i gruz budowlany (pochodzący z prowadzonych prac rozbiórkowych). Po wydobyciu z hałdy "północnej", "południowej" i "nowej" odpadów o kodzie 06 09 03 i 06 09 04, Spółka wykonała prace ziemne polegające na niwelacji terenu działek, czyli wyrównania ich powierzchni do jednego poziomu. W ich trakcie, powyższe masy ziemne i gruz budowlany przemieszano i zmagazynowano w nieckach po opisanych hałdach. Fakt ten, w ocenie Kolegium jest bezsporny, udowodniony i przez Spółkę (jej pełnomocnika w piśmie z dnia [...] listopada 2016 r.) przyznany. Powyższe potwierdzają fotografie wykonane w toku prowadzonego postępowania podczas oględzin w dniach lutego 2017 r. (uczestniczył w nich zarówno M. K. - Prezes zarządu spółki [...] sp. z o.o. oraz r. pr. Ł. Z.- pełnomocnik spółki [...] sp. z o.o.) i [...] kwietnia 2017 r. (uczestniczył w nich r.pr. Ł. Z.– pełnomocnik [...] sp. z o.o.), a także fotografie przedłożone do skargi P. J. z dnia listopada 2016 r.

W związku z powyższym Kolegium stwierdziło, że Spółka odpowiada za zmieszane odpady (ziemię i gruz budowlany) jako ich wytwórca. Wydobycie z gruntu mas ziemnych i odpadów gruzu budowlanego, ich przemieszczenie, zmieszanie i zmagazynowanie jest bowiem "działalnością (...) powodującą powstawanie odpadów", ewentualnie ich "wstępną obróbką, mieszaniem lub innym działaniem powodującym zmianę charakteru lub składu tych odpadów" (w związku z art. 3 ust. 1 pkt 32 ustawy). Zgromadzenie w wyniku niwelacji terenu, w jednym miejscu (tu w nieckach po hałdach) odpadów było z kolei procesem ich zbierania (por. art. 3 ust. 1 pkt 34 ustawy) i magazynowania (por. art. 3 ust. 1 pkt 5 ustawy).

Oceniając legalność procesu zmagazynowania odpadów przez Spółkę, organ odwoławczy zauważył, że jak stanowi art. 3 ust. 1 pkt 5 lit. a) ustawy, ilekroć w ustawie jest mowa o magazynowaniu odpadów rozumie się przez to czasowe przechowywanie odpadów obejmujące wstępne magazynowanie odpadów przez ich wytwórcę. Zgodnie zaś z art. 25 ust. 3 ustawy, magazynowanie odpadów jest prowadzone wyłącznie w ramach wytwarzania, zbierania lub przetwarzania odpadów. Magazynowanie odpadów zostało zatem w art. 25 ust. 3 ustawy ujęte jako integralny element wytwarzania odpadów, ich zbierania lub przetwarzania (tj. odzysku lub unieszkodliwiania). Magazynowanie odpadów nie jest więc samodzielnym procesem gospodarowania odpadami i towarzyszy zawsze innym procesom.

Zgodnie z art. 41 ust. 1 ustawy, prowadzenie zbierania odpadów i prowadzenie przetwarzania odpadów wymaga uzyskania zezwolenia.

Gdyby hipotetycznie założyć, że Spółka dysponowała stosownym zezwoleniem na zbieranie lub przetwarzanie odpadów na działkach nr [...], nr [...], nr [...] i nr [...], to w jego ramach, mogłaby magazynować tam odpady. Gdyby zaś naruszyła prawo lub warunki owego zezwolenia, mogłoby być ono cofnięte, a Spółka byłaby obowiązana do usunięcia odpadów na własny koszt (por. art. 47 ust. 5 ustawy). W takim przypadku (tj. cofnięcia zezwolenia) procedowanie i wydanie decyzji na podstawie art. 26 ustawy byłoby bezprzedmiotowe.

Z ustalonego stanu faktycznego sprawy wynika jednak, że działki nr [...], nr [...], nr [...] i nr [...] nie były miejscem przeznaczonym do prowadzenia działalności w zakresie zbierania odpadów i ich przetwarzania na podstawie zezwolenia. Na teren powyższych działek nie wydano bowiem, w szczególności dla odwołującej się Spółki, zezwolenia na zbieranie odpadów i ich tam przetwarzanie (przed wydaniem zaskarżonej decyzji). Odpady nie mogły być zatem zmagazynowane przez Spółkę, na tych działkach, w ramach zezwolenia na zbieranie lub przetwarzanie tam odpadów (por. art. 25 ust. 3 ustawy), a zatem prowadzone postępowanie nie jest bezprzedmiotowe.

Kolegium rozważyło dalej, czy odwołująca się Spółka mogła zmagazynować odpady w ramach procesu ich wytwarzania. Zauważyło, że w art. 45 ustawy wprowadzono zwolnienia z obowiązku uzyskania zezwolenia na zbieranie odpadów lub zezwolenia na przetwarzanie odpadów. Z obowiązku zwalnia się wytwórcę odpadów, który wytwarzane przez siebie odpady zbiera w miejscu ich wytworzenia (art. 45 ust. 1 pkt 7 ustawy o odpadach). Odpady, z wyjątkiem przeznaczonych do składowania, mogą być więc magazynowane, jeżeli konieczność magazynowania wynika z procesów technologicznych lub organizacyjnych i nie przekracza terminów uzasadnionych zastosowaniem tych procesów, (nie dłużej jednak niż przez 3 lata (art. 25 ust. 4 ustawy). Okresy magazynowania odpadów, o którym mowa w ust. 4 i 5, są liczone łącznie dla wszystkich kolejnych posiadaczy tych odpadów (art. 25 ust. 6 ustawy). Z ustalonego stanu faktycznego sprawy wynika jednak, że masy ziemne i gruz budowlany nie były zgromadzone w nieckach po hałdach ze względów technologicznych lub organizacyjnych. Magazynowanie odpadów na działkach nr [...], nr [...], nr [...] i nr [...] jest zatem ich magazynowaniem w miejscu do tego nieprzeznaczonym. Kolegium zgodziło się także z oceną organu I instancji, że w niniejszej sprawie nie zachodzi przesłanka wyłączenia przepisów ustawy określona w art. 2 pkt 3.

Kolegium zauważyło także, że niektóre rodzaje odpadów mogą być wykorzystywane przez określone podmioty i to w granicach norm wyznaczonych obecnie przepisami rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 10 listopada 2015 r. w sprawie listy rodzajów odpadów, które osoby fizyczne lub jednostki organizacyjne niebędące przedsiębiorcami mogą poddawać odzyskowi na potrzeby własne, oraz dopuszczalnych metod ich odzysku (Dz. U. z 2016 r. poz. 93). Odwołująca się Spółka nie jest jednak osobą fizyczną lub jednostką organizacyjną, niebędącą przedsiębiorcą, i nie mogła zmagazynować odpadów w celu ich odzysku na podstawie ww. rozporządzenia.

Nadto, powyższe rozporządzenie nie przewiduje możliwości wykorzystania odpadów objętych postępowaniem, tj. o kodzie 17 09 04 (zmieszane odpady z budowy, remontów i demontażu inne niż wymienione w 17 09 01, 17 09 02 i 17 09 03).

W ocenie Kolegium, jest dopuszczalne nakazanie usunięcia wszystkich odpadów jeśliby wykazano, że wszystkie są nielegalnie zmagazynowane lub zeskładowane. Takie właśnie ustalenia faktyczne wynikają ze zgromadzonego materiału dowodowego. Zatem należało nakazać usunięcie wszystkich odpadów, tak aby nie było żadnych wątpliwości. Trzeba mieć bowiem na względzie, że nałożony w decyzji obowiązek niepieniężny usunięcia odpadów musi być skonkretyzowany tak, aby decyzja była wykonalna, także w trybie przymusowym.

Organ odwoławczy zauważył dalej, że elementem decyzji nakazującej usunięcie odpadów jest także określenie w niej, na podstawie art. 26 ust. 6 pkt 2 ustawy o odpadach, rodzaju odpadów. Powinien to być opis kodowy i/lub syntetyczny odpadów, zgodny z rozporządzeniem Ministra Środowiska z dnia 9 grudnia 2014 r. w sprawie katalogu odpadów (Dz. U. poz. 1923, ze zm.).

W ocenie Kolegium, przedmiotowe masy ziemne wymieszane z gruzem budowlanym są odpadem o kodzie 17 09 04. Ze wszystkich dowodów zebranych w sprawie wynika bowiem jednoznacznie, że były to zmieszane odpady budowlane, składające się z ziemi i gruzu budowlanego. Nie można bowiem zmieszanych odpadów budowlanych, składających się z ziemi i gruzu budowlanego, zaklasyfikować do odpadów o rodzaju takim jak: gleba i ziemia, w tym kamienie, inne niż wymienione w 17 05 03 (kod 17 05 04), czy do odpadów o rodzaju takim jak odpady betonu oraz gruz betonowy z rozbiórek i remontów (17 01 01). Nie mogą być traktowane jako przedmiot niejednorodny, zbiór wielu składowych elementów, które z osobna mogą być podobne do odpadów o kodzie 17 05 04 (ziemia z wykopu niwelacji), czy o kodzie 17 01 01 (gruz betonowy). Innymi słowy, oceny rodzaju odpadu nie można dokonywać przez pryzmat poszczególnych jego elementów składowych, skoro jest traktowany tak pod względem technicznym, jak i prawnym jako nierozerwalna całość. Za rodzaj odpadu oznaczanego kodem 09 04 przyjmuje się więc zmieszane odpady z budowy, nie zaś konglomerat wielu składowych części tworzących tego rodzaju odpad. Stanowią one, z mocy prawa, odrębny rodzaj odpadów.

Odnosząc się do treści odwołania Kolegium stwierdziło, że związane z przedmiotową sprawą decyzje Marszałka Województwa [...] w żaden sposób nie zezwalały spółce [...] sp. z o.o. na przetwarzanie odpadów. Wbrew twierdzeniu spółki, odpadem jest zarówno przedmiotowy beton oraz gruz betonowy z rozbiórek i remontów, jak też gleba i ziemia, w tym kamienie. Pojęcie "pozbycie się", które stanowi przesłankę do uznania za odpad (por. art. 3 ust. 1 pkt 6 ustawy), w istocie oznacza zmianę sposobu użytkowania wskazanego przedmiotu, czyli użytkowanie w inny sposób aniżeli nakazuje to przeznaczenie danego przedmiotu. Wreszcie Spółka pomija fakt, że przed zasypaniem niecek była pouczona przez organ administracji publicznej - [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska o konieczności uzyskania zezwolenia na przetwarzanie odpadów (spółka mogła to niejako sprawdzić składając wniosek o zezwolenia na przetwarzanie odpadów do właściwego organu - Prezydenta [...], o czym zresztą, jak wynika z powoływanej przez Spółkę decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] marca 2017 r., Spółka wiedziała).

Nie godząc się z powyższym rozstrzygnięciem Spółka [...], zastępowana przez profesjonalnego pełnomocnika, w skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu zarzuciła organowi naruszenie:

- przepisów prawa procesowego, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, tj:

art. 7, art. 77§ 1, art. 80, art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. przez niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, dokonanie ustaleń wbrew dowodom zgromadzonym w sprawie, nieustosunkowanie się do zarzutów skarżącej oraz niepodanie przyczyn nieuwzględnienia argumentów skarżącej zawartych w odwołaniu;

- przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj:

1) art. 26 ustawy o odpadach w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 19 ustawy o odpadach poprzez jego zastosowanie, w sytuacji gdy w okolicznościach niniejszej sprawy nie wystąpiły przesłanki wskazane w tym przepisie, bowiem skarżąca nie prowadziła działalności powodującej powstanie odpadów o kodzie 17 09 04, a wydobyła odpad przemysłowy, którego wytwórcą były [...], nie zbierała odpadów i nie magazynowała odpadów o kodzie 17 09 04, a jedynie wykonała prace porządkowe po wydobyciu odpadu poprzemysłowego, do których była zobowiązana zgodnie z decyzjami Marszałka Województwa [...], przy użyciu ziemi. Jedynymi odpadami, które znajdowały się na terenie skarżącej, były odpady o kodach 17 01 01 oraz 17 01 02 tj. częściowo skruszony gruz betonowy oraz skruszony gruz ceglany, które nigdy nie były składowane w wykopach po wydobyciu odpadów natomiast użyto ich na terenie skarżącej do utwardzenia dróg wewnętrznych i placów składowych po wcześniejszym przetworzeniu m. in. kruszeniu zgodnie z ostateczną decyzją Prezydenta [...] z dnia [...] marca 2017 roku.

2) art. 26 ust. 6 pkt 2 ustawy o odpadach poprzez brak precyzyjnego wskazania rodzaju odpadów, co skutkuje brakiem możliwości prawidłowej realizacji nałożonego przez organ obowiązku usunięcia odpadu.

3) art. 2 pkt 2 ustawy o odpadach poprzez jego niezastosowanie i w konsekwencji uznanie, że wydana przez organ I instancji decyzja w zakresie nakazania wydobycia odpadów jest prawidłowa w sytuacji, gdy z uwagi na brak prawidłowo przeprowadzonego przez organ I instancji postępowania wydana ona została z rażącym naruszeniem prawa. Rażące naruszenie prawa organu wynika z faktu, że skarżąca winna skorzystać z przewidzianego art. 2 pkt 2 ustawy zwolnienia stosowania przepisów ustawy o odpadach jako posiadająca grunty w pierwotnym położeniu (miejscu), w tym niewydobytą zanieczyszczoną glebą. W sytuacji, gdy wydana przez Marszałka Województwa [...] decyzja o zgodzie na wydobycie odpadów podjęta została z rażącym naruszeniem prawa, zależna od niej decyzja o nakazaniu wydobycia odpadów również jako wydana z rażącym naruszeniem prawa materialnego, powinna podlegać eliminacji z porządku prawnego w trybie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Zarzucając powyższe Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji ewentualnie o stwierdzenie ich nieważności w całości a nadto o zasądzenie kosztów postępowania według norm prawem przepisanych.

Argumentując zarzuty naruszenia prawa procesowego skarżąca podtrzymała w całości argumentację zawartą w odwołaniu od decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] listopada 2017 r. przypominając normy prawa procesowego i materialnego, które jej zdaniem zostały naruszone przez organ pierwszej instancji a które zostały szczegółowo opisane w uzasadnieniu odwołania. Mając na względzie treść tych zarzutów, stwierdziła dalej, że organ II instancji zupełnie się do nich nie odniósł, wskazując jedynie w ostatnim akapicie: "odnosząc się do treści odwołania należy stwierdzić, że związane z przedmiotową sprawą decyzje Marszałka Województwa [...] w żaden sposób nie zezwalały Spółce na przetwarzanie odpadów". Takie działanie stanowi zaś naruszenie wskazanych w petitum skargi przepisów prawa procesowego.

Uzasadniając zarzut naruszenia art. 26 w związku z art. 3 ust. 1 pkt 19 ustawy o odpadach, skarżąca zakwestionowała stanowisko Kolegium, że winna być ona adresatem decyzji jako wytwórca odpadów bowiem: "wydobycie z gruntu mas ziemnych i odpadów gruzu budowlanego jest działalnością powodującą powstanie odpadów". Zdaniem skarżącej, Kolegium dokonało powyższych ustaleń wbrew stanowi faktycznemu sprawy. Skarżąca nie jest bowiem wytwórcą odpadów za wyjątkiem odpadów o kodzie 17 01 01 i 17 01 02, które zostały użyte wyłącznie do utwardzenia dróg i placów na terenie Spółki a nie do zasypania wykopów po odpadach niebezpiecznych. Skarżąca konsekwentnie twierdzi, że usunęła jedynie odpad poprzemysłowy, który [...]. Tym samym całkowicie niezgodne ze stanem faktycznym jest ustalenie Kolegium, że Spółka powodowała powstanie odpadów przez ich zbieranie i magazynowanie. Skarżąca podkreśliła, że wykonała prace porządkowe (które jak przyznał sam organ mogą być uznane jako element prac budowlanych) po wydobyciu odpadu poprzemysłowego, który znajdował się na jej terenie. Nie magazynowała zaś w wykopach żadnych odpadów. Spółka zaprzecza także, że przyznała, że dokonała zmieszania ziemi i gruzu budowlanego i zmagazynowała tak przemieszany odpad w nieckach powydobywczych. Skarżąca podkreśliła, że pełnomocnik spółki omyłkowo wskazał na taką okoliczność w pismach z dnia [...] listopada 2016 r., jednakże potem kilkukrotnie, w toku postępowania, jej zaprzeczył. W odpowiedzi na wezwanie organu, w piśmie z dnia [...] lipca 2017 r. Spółka wyjaśniła także, do wypełnienia wyrobisk użyła pokładów niezanieczyszczonych mas ziemi i gleby pochodzących z warstwy wierzchniej hałd pokrywających odpad przeznaczony do wydobycia oraz wykopów przygotowanych pod składowanie w formie hałd. Masy czystej ziemi i gleby użyte do zasypania dołów powstałych po wydobyciu odpadów znajdowały się więc w tożsamym miejscu. Wskazując na powyższe oświadczenie skarżąca zaznaczyła, że zostało ono pomięte przez organ II instancji, który wbrew prawdzie stwierdził, że okoliczność ta jest bezsporna i przez Spółkę przyznana.

Powyższe zdaniem skarżącej wskazuje, że ustalenia organu są wbrew materiałowi dowodowemu a to znaczy, że nie można decyzji uznać za legalną. Organ nie ustalił prawidłowo rodzaju wykonanych prac oraz materiału, który został użyty do ich wykonania. Zdaniem skarżącej, jej stanowisko jest zgodne z ustaleniem WIOŚ, który w wystąpieniu z dnia [...] lipca 2107 wskazał, że "nie można mówić o wymagalności uzyskania zezwolenia na przetwarzanie odpadów (zanieczyszczonych przed 1991 r. mas ziemnych tworzących okrywę wydobytych odpadów o kodach 06 09 04 i 06 09 03*) ponieważ miało miejsce jedynie ich przemieszczenie z miejsca, z którego usunięto odpady ww. kodach"

Organ naruszył także art. 26 ust. 6 pkt 2 ustawy o odpadach, gdyż wadliwie określił rodzaj odpadu, który skarżąca ma usunąć. Rozporządzenie z dnia 9 grudnia 2014 r. w sprawie katalogu odpadów, wyróżnia odpady o kodzie 17 09 04 tj. odpady z budowy, remontu, demontażu obiektów budowalnych, jednak nie zawiera on użytego przez organ dookreślenia "włączając glebę i ziemię z terenów zanieczyszczonych". Tym samym, zdaniem skarżącej, w decyzji brak jest precyzyjnego wskazania rodzaju odpadów do usunięcia których została ona zobligowana, co uniemożliwia prawidłową realizację nałożonego obowiązku. Organ nakazał skarżącej usunięcie gleby i ziemi z terenów zanieczyszczonych, których brak jest w katalogu odpadów.

Uzasadniając zarzut naruszenie art. 2 ust. 2 ustawy o odpadach skarżąca podniosła, że pomiędzy decyzjami Marszałka Województwa [...] zezwalającymi na wydobycie odpadów niebezpiecznych zdeponowanych w trzech hałdach a decyzją Prezydenta [...] nakazującą usunięcie odpadów istnieje związek przyczynowy powodujący, że są to decyzje zależne. W związku z tym, istotne jest, że uwadze Kolegium uszło, że decyzje Marszałka wydane zostały z rażącym naruszeniem prawa, bo bez uwzględnienia wyłączenia stosowania ustawy o odpadach w stosunku do nieprzemieszanych gruntów w pierwotnym położeniu, w tym zanieczyszczonej gleby. Okoliczności te mogą również stanowić podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta [...].

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze we [...] wniosło o jej oddalenie podtrzymując w całości argumentację i wywody prawne zawarte w zaskarżonej decyzji.

Na rozprawie w dniu 7 listopada 2018 r. pełnomocnik skarżącej podtrzymał skargę i zawarte w niej zarzuty.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Kontrola legalności zaskarżonej decyzji przeprowadzona według kryteriów określonych w art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U z 2018 r. poz. 1302 - dalej u.p.p.s.a) wykazała, że wydana ona została z naruszeniem przepisów prawa procesowego które może mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Stwierdzone wady postępowania administracyjnego skutkowały koniecznością uchylenia nie tylko zaskarżonej decyzji ale także - na zasadzie art. 135 u.p.p.s.a - decyzji organu pierwszej instancji.

Wymaga bowiem podkreślenia, że przepisy art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a. art. 11, art. 77 § 1 k.p.a. art. 80 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a. nakazują organom wyjaśnienie istotnych kwestii po wyczerpującym zebraniu, rozpatrzeniu i ocenie całego materiału dowodowego oraz kierowanie się przy tym zasadą prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, a ponadto elementy powyższe mają znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji. Obowiązkiem każdego organu administracji publicznej jest zatem wyczerpujące wskazanie okoliczności faktycznych i prawnych, którymi kierował się przy podejmowaniu rozstrzygnięcia. W szczególności uzasadnienie winno zawierać ocenę zebranego w postępowaniu materiału dowodowego, dokonaną przez organ wykładnię stosowanych przepisów oraz ocenę przyjętego stanu faktycznego w świetle obowiązującego prawa. Stosownie do art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Zasada dochodzenia prawdy obiektywnej realizuje szereg przepisów szczegółowych, a zwłaszcza przepisy o postępowaniu dowodowym (art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. o których niżej). Z zasady prawdy obiektywnej wywodzi się także, że podjęcie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia oraz załatwienia sprawy wymaga w pierwszym rzędzie rozważania, jakie fakty mają w sprawie znaczenie. O tym decyduje zaś norma prawa materialnego (B.Adamiak, J.Borkowski, Kodeks Postępowania Administracyjnego. Komentarz 8 wydanie, Warszawa 2006, s. 69, wyrok NSA z dnia 2 marca 2017 r., I GSK 1855/15, CBOSA). Nieustalenie przez organy w ramach toczącego się postępowania lub pominięcie w uzasadnieniu decyzji okoliczności faktycznych, mogących mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, może stanowić przesłankę do uznania naruszenia przez organ przepisów o postępowaniu administracyjnym w stopniu wywierającym istotny wpływ na wynik sprawy. Dopiero bowiem, gdy stan faktyczny sprawy jest niewadliwie ustalony możliwym jest dokonanie właściwej wykładni prawa materialnego i jego należytego zastosowania.

W procedurze dochodzenia do prawdy materialnej kluczowe znaczenie ma, nałożony art. 77 § 1 k.p.a. obowiązek zebrania i rozpatrzenia pełnego materiału dowodowego. Realizacja tego obowiązku ma miejsce na dwóch płaszczyznach. Po pierwsze, polega on na przeprowadzeniu postępowania dowodowego co do wszystkich okoliczności stanowiących fakty prawotwórcze, a więc takich, z którymi w świetle przepisów obowiązującego prawa związane są określone skutki prawne. Po drugie, zebrany materiał dowodowy powinien znaleźć pełne odzwierciedlenie w uzasadnieniu faktycznym decyzji. Ustosunkowanie się w nim tylko do pewnych dowodów, a pominięcie milczeniem innych - którym odmówiono wiarygodności - przesądza, że organ nie rozpatrzył wyczerpująco zebranego w sprawie materiału - por. wyrok NSA z 28 sierpnia 1981 r., SA/Wr 87/81, ONSA 1981, Nr 2, poz. 80). Organ ma obowiązek wszechstronnej oceny okoliczności konkretnego przypadku, zwłaszcza zaś odniesienia się do tych dowodów i okoliczności, które podnosi strona i ich oceny. Jeżeli organ nie wyjaśnia, pomimo sugestii strony, określonej okoliczności, to jego działania należy traktować w takim przypadku jako dowolne. Nieustosunkowanie się przez organ do niektórych dowodów, zwłaszcza zaś tych zgłaszanych przez stronę, może budzić wątpliwości co do prawidłowości oceny całości materiału dowodowego, jaki stanowi podstawę rozstrzygnięcia organu.

W uzasadnieniu organ nie może zatem pominąć jakiegokolwiek z przeprowadzonych w sprawie dowodów. Nie wypełnia przy tym obowiązku dokonania oceny na podstawie całokształtu materiału dowodowego sytuacja, w której organ twierdzi, że jakaś okoliczność została udowodniona, jeżeli w materiale dowodowym utrwalonym w aktach sprawy, znajduje się dowód na jej potwierdzenie, a jednocześnie są w nim także dowody, które zaprzeczają tej okoliczności i nie można przekonywająco tej sprzeczności wyjaśnić. Taki stan rzeczy wskazuje bowiem na luki w materiale dowodowym, a w konsekwencji na konieczność podjęcia dalszego postępowania dowodowego, skierowanego na wyjaśnienie występujących w materiale dowodowym sprzeczności - por. np. wyrok NSA z 7 kwietnia 1982 r., II SA 372/82, ONSA 1982, Nr 1, poz. 33.

Odnosząc powyższe uwagi do rozpatrywanej sprawy Sąd uznał, że organy obu instancji nie zebrały i nie rozpatrzyły całego materiału dowodowego w sprawie a ponadto organ II instancji uchybił obowiązkowi odniesienia się do wszystkich istotnych zarzutów podniesionych przez skarżącą spółkę w odwołaniu.

Materialnoprawną podstawę wydanych w niniejszej sprawie decyzji jest przepis art. 26 ust. 1 przywołanej wcześniej ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. r. o odpadach (Dz.U z 2016 r., poz. 1257) - dalej jako u.o. Zgodnie z ogólną zasadą wyrażoną w tym przepisie, posiadacz odpadów jest obowiązany do niezwłocznego usunięcia odpadów z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania lub magazynowania. Obowiązek usunięcia obciąża posiadacza odpadów z mocy prawa. W razie jego niewykonania organ administracji z urzędu nakazuje - w drodze decyzji administracyjnej - usunięcie odpadów.

Z treści ww. przepisu wynika, że dla wszczęcia i prowadzenia postępowania administracyjnego w sprawie nakazania usunięcia odpadów konieczne jest: 1/ ustalenie istnienia odpadu a więc wykazanie, że zgromadzone rzeczy stanowią odpad w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 6 u.o. 2/ stwierdzenie faktu ich składowania lub magazynowania w miejscu do tego nieprzeznaczonym 3/ ustalenie podmiotu zobowiązanego do usunięcia nielegalnie składowych odpadów.

W ocenie Sądu przeprowadzone w niniejszej sprawie postępowanie wyjaśniające, zgromadzone w aktach sprawy dowody oraz oparte o nie rozważania organów, nie są wystarczające dla jednoznacznego wykazania, że spełnione zostały przesłanki określone w art. 26 u.o. zobowiązujące organ administracji do nałożenia na stronę postępowania obowiązku usunięcia odpadów.

Odnośnie pierwszej z przesłanek zauważyć należy, że organy stwierdziły fakt zdeponowania na działkach skarżącej Spółki odpadu stanowiącego masy ziemne wymieszane z gruzem pochodzącym z rozbiórki obiektów budowalnych. Według ustaleń Kolegium, Spółka umieściła bowiem na pozostających w jej użytkowaniu wieczystym działkach masy ziemne (stanowiące wcześniej otulinę odpadów niebezpiecznych składowanych w postaci trzech hałd: północnej, południowej i nowej) oraz gruz budowlany pochodzący z rozbiórki obiektów budowlanych znajdujących się na jej działkach. Po wydobyciu z hałd odpadów o kodzie 06 09 03 i 06 09 04 ( na wydobycie których zgodę wyraził Marszałek Województwa [...] w trzech decyzjach z dnia [...] października 2014 r.) skarżąca wykonała prace polegające na niwelacji terenu działek w wyniku czego gruz i masy ziemne – jak stwierdziły organy – przemieszano i zmagazynowano w nieckach po opisanych hałdach.

Kolegium stwierdziło także, że jest to fakt bezsporny, udowodniony i przez Spółkę w piśmie jej pełnomocnika z dnia [...] listopada 2016 r. przyznany. Potwierdzają go fotografie wykonane podczas oględzin w dniach [...] lutego 2017 r. i [...] kwietnia 2017 r. oraz fotografie z dnia [...] listopada 2016 r. pochodzące od P. J.

W ocenie Sądu przywołane przez organ dowody nie są jednak wystarczające dla przyjęcia, że powyższa okoliczność - mająca bezsprzecznie dla sprawy kluczowe znaczenie - została ustalona w sposób nie budzący wątpliwości. Przywołane przez Kolegium protokoły z oględzin przeprowadzonych w dniu [...] lutego 2017 r. i w dniu [...] kwietnia 2016 r. w swojej treści nie zawierają bowiem żadnych stwierdzeń, poczynionych w wyniku obserwacji przez pracowników organu, które potwierdzałby przyjęty w decyzji - jako bezsporny - fakt umieszczenia w nieckach po wydobytych odpadach niebezpiecznych mas zmiennych przemieszanych z gruzem po rozbiórce budynków zlokalizowanych na działkach Spółki. W tym względzie protokoły nie zawierają praktycznie żadnych ustaleń, poza stwierdzeniem, że tereny wykopów pokryte są ziemią (z wyjątkiem działki na której stwierdzono zalanie niecki). W protokołach brak także konkretnych ustaleń co do rodzaju ewentualnie zdeponowanych na działach objętych nakazem odpadów. Protokół z dnia [...] kwietnia 2017 r. dotyczy zasadniczo działki nr [...], której nie obejmuje obowiązek usunięcia odpadów. Odnotowano w nim oświadczenie prokurenta spółki, że ziemia z działki nr [...] została w niewielkiej części przewieziona na teren działki nr [...] i tam rozplantowana. W protokole z dnia [...] lutego 2017 r. odnotowano, między innymi, że teren działki nr [...] i nr [...] został zasypany do poziomu terenów przyległych i na powierzchni widoczna jest ziemia. Działki nr [...] i nr [...] zasypano w połowie i powstała niecka częściowo wypełniona jest ziemią. Brak jednak odnotowań, że ziemia ta wymieszana została z gruzem budowlanym.

Do przedmiotowych protokołów nie dołączono też żadnego złącznika w postaci mapki czy też szkicu, który określał by lokalizację poszczególnych działek oraz wcześniejsze usytuowanie na nich wykopów po wydobytych odpadach jak też obecne usytuowanie zmieszanych odpadów (należy też zwrócić uwagę, że postępowanie wszczęto wobec [...] działek a nakaz usunięcia odnosi się tylko do [...] działek). Załączone do protokołów zdjęcia - biorąc pod uwagę wielkość terenu wobec którego prowadzone było postępowanie - nie oddają przyjętych przez organ ustaleń faktycznych co do faktu umieszczenia w wyrobiskach zmieszanych odpadów i mają charakter wybiórczy. Brak w nich choćby odpowiednich opisów pozwalających na jednoznaczne powiązanie zdjęć z treścią protokołu oraz wyjaśniających co mają obrazować poszczególne fotografie i czego dotyczą. Również zdjęcia przedłożone przez P. J. nie zostały odpowiednio i czytelnie opisane bezpośrednio przez organ (poprzez skonfrontowanie ich ze stanem na gruncie) albo z pomocą ich autora. Nie wynika z nich jakich terenów dotyczą (których działek) poszczególne fotografie.

Dodatkowo zauważyć należy, że w toku postępowania nie dokonano żadnych pomiarów, odkrywek czy odwiertów potwierdzających faktyczny skład mas, którymi wypełniono niecki powydobywcze. Sąd nie wyklucza, w takim przypadku konieczności rozważania przez organ sięgnięcia do opinii specjalistycznej.

W ocenie Sądu, nie można także zgodzić się z Kolegium, że okoliczność zmieszania gruzu z masami zmiennymi i umieszczenia ich w nieckach po odpadach niebezpiecznych jest bezsporna i przez Spółkę przyznana w piśmie z dnia [...] listopada 2016r. Kolegium pominęło bowiem i w ogóle nie odniosło się do zawartego w odwołaniu stwierdzenia, że w późniejszych pismach Spółka zaprzeczyła temu twierdząc, że do wypełnienia wyrobisk powstałych po wydobyciu odpadów użyła pokładów niezanieczyszczonych mas zmiennych i gleby pochodzącej z warstwy wierzchniej hałd pokrywających odpad przeznaczony do wydobycia oraz z wykopów przygotowanych pod składowanie w formie hałd. Do tych oświadczeń nie odniósł się także organ I instancji. Nie jest przy tym jasne o jakiego rodzaju wykopy chodzi, gdyż organ do tych twierdzeń Spółki się nie odniósł i ich nie wyjaśnił. W takiej sytuacji nie jest uzasadnione twierdzenie Kolegium o bezsporności przyjętej przez niego okoliczności faktycznej. Co do tego, czym wypełnione są wyrobiska po odpadach niebezpiecznych brak jasności w zgromadzonej dokumentacji. Organ nie poczynił w tym względzie dostatecznych wyjaśnień - na podstawie zgromadzonych dowodów nie da się tego jednoznacznie ustalić a wyjaśnienia samej Spółki w tym względzie są rozbieżne. Począwszy od oświadczenia pełnomocnika zawartego w piśmie z [...] listopada 2016 r. - z którego Spółka się wycofała – przez twierdzenie, że do wypełnienia niecek użyła pochodzącej z otuliny odpadów a niwelacji terenu dokonano masami zmiennymi w tym ziemi będącej otuliną wydobytego odpadu. Organ do tych twierdzeń Spółki się nie odniósł i nie ocenił ich w kontekście choćby możliwości wypełnienia niecek tylko masami ziemnymi stanowiącymi otulinę biorąc pod uwagę wielkość wykopów po wydobyciu odpadów niebezpiecznych. Tymczasem okoliczność ta powinna być przedmiotem postępowania wyjaśniającego a następnie oceny dokonanej przez organ.

Kolegium nie odniosło się także do uwag Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska, według którego otulina zwałowiska mogła stanowić odpad historyczny (por. pismo z dnia [...] lipca 2017 r. (k – 123 akt administracyjnych) jak też nie oceniło słuszności stanowiska organu I instancji wyrażonego w decyzji, że kwestia uznania odpadów o kodzie 17 05 03*, które stanowiły otuliny zwałowisk za odpady historyczne, nie jest kluczowe, gdyż zostały one wraz z innymi przetworzone (umieszczone w wyrobiskach).

W tych okolicznościach należy uznać, że wydana decyzja jest co najmniej przedwczesna. Organ nie przeprowadził bowiem wszystkich możliwych dowodów dla wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, w szczególności zaś dla ustalenia czym zasypano wyrobiska - co jest szczególnie istotne dla ustalenia przesłanek zastosowania art. 26. Jednoznaczne wyjaśnienie tej kwestii jest niezbędne dla ustalenia podstaw nałożenia obowiązku usunięcia odpadu określenia jego rodzaju oraz ustalenia zakresu jego usunięcia. Dla przypisania bowiem właścicielowi nieruchomości odpowiedzialności z art. 26 ust. 1 i 2 u.o.o. zasadnicze znaczenie ma ustalenie przez organ, czy zgromadzone w tym miejscu rzeczy stanowią odpady w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 6 u.o.o. Należy przy tym wskazać, że w myśl art. 3 ust. 1 pkt 6 u.o.o. ilekroć w ustawie jest mowa o odpadach - rozumie się przez to każdą substancję lub przedmiot, których posiadacz pozbywa się, zamierza się pozbyć lub do których pozbycia się jest obowiązany. W orzecznictwie podkreśla się w szczególności, że pojęcie "pozbycie się", które stanowi przesłankę do uznania za odpad, w istocie oznacza zmianę sposobu użytkowania wskazanego przedmiotu, czyli użytkowanie w inny sposób, aniżeli nakazuje to przeznaczenie danego przedmiotu (por. wyrok NSA z dnia 27 stycznia 2017r., II OSK 1268/15, wyrok NSA z dnia 13 grudnia 2016r., II OSK 715/15; wyrok NSA z dnia 9 czerwca 2009r., II OSK 960/08). Pozbyciem się przedmiotu będzie również przekazanie go (zbycie) innemu podmiotowi, który będzie go wykorzystywał w inny, zasadniczo odmienny od dotychczasowego sposób. Przy czym odpadami mogą być także materiały podlegające ponownemu gospodarczemu wykorzystaniu i mogące być w związku z tym przedmiotem transakcji handlowej jako dobro o określonej wartości ekonomicznej.

Zauważyć w tym miejscu należy, że w uzasadnieniu decyzji organu odwoławczego (jak też decyzji pierwszej instancji) brak jest jakichkolwiek rozważań poczynionych w odniesieniu do definicji odpadu, potwierdzających, że w okolicznościach niniejszej sprawy spełnione zostały elementy definicji odpadu i rzeczy umieszone w nieckach powydobywczych istotnie stanowią odpad wskazany w rozstrzygnięciu decyzji.

Wykazane przez Sąd zaniechania, godzą w zasadę praworządności określoną w art. 7 k.p.a. Organy naruszyły także art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a. przy czym naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Rozpoznając sprawę w ponownym postępowaniu właściwy organ zastosuje się do wskazań wynikających z przedstawionych wyżej wywodów i uzupełni materiał dowodowy w sposób pozwalający na precyzyjne ustalenie, czym wypełnione zostały wyrobiska pozostałe po usunięciu odpadów niebezpiecznych. Mając na uwadze, że strona zdecydowanie zaprzecza że doszło do umieszczenia w tych wykopach zmieszanych mas zmiennych z gruzem a zgromadzony materiał nie jest wystarczający do wyjaśnienia tej okoliczności faktycznej, organ rozważy środki dowodowe jakie należy jeszcze w tym zakresie przeprowadzić, oceniając czy dokonanie ustaleń w tym zakresie ewentualnie wymagać będzie wiedzy specjalistycznej. Dopiero po zgromadzeniu pełnego materiału dowodowego organ przeprowadzi jego wszechstronną ocenę przy uwzględnieniu przedstawionych przez skarżącą twierdzeń i wniosków dowodowych – w tym także dowodów, złożonych w toku postępowania sądowego (por. decyzję DWIOŚ z [...].10.2018 r. nr [...] wymierzającą karę za przetworzenie odpadów bez wymaganego zezwolenia, w uzasadnieniu której stwierdzono, że miało miejsce jedynie przemieszczenie odpadów zanieczyszczonych przed 1991 r., tworzących okrywę wydobytych odpadów o kodzie 06 09 04 i 06 09 03*). Konieczne będzie także odniesienie się do argumentacji zawartej w odwołaniu i wnikliwe rozważanie powoływanej przez stronę argumentacji dotyczącej okoliczności istotnych dla sprawy - w razie potrzeby z wyjaśnieniem koniecznych okoliczności faktycznych. Wyniki przeprowadzonego postępowania oraz dokonanych ocen winny znaleźć swój wyraz w uzasadnieniu decyzji sporządzonym zgodnie z wymogami art. 107 § 3 k.p.a. oraz przy uwzględnieniu zasady zawartej w art. 11 k.p.a.

Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 135 p.p.s.a. orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji jak tez decyzji organu pierwszej instancji jako wydanych z istotnym naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, mających wpływ na wynik sprawy. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a