Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 1142/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-10-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6037 Transport drogowy i przewozy
Skarżony organ: Inspektor Transportu Drogowego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i decyzję II instancji

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Kabat-Rembelska Sędzia NSA Cezary Pryca (spr.) Sędzia del. WSA Krzysztof Sobieralski Protokolant Justyna Mordwiłko-Osajda po rozpoznaniu w dniu 18 października 2023 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej A. Sp. z o.o. Sp. k. w S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 16 maja 2019 r. sygn. akt II SA/Sz 222/19 w sprawie ze skargi A. Sp. z o.o. Sp. k. w S. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] grudnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym 1. uchyla zaskarżony wyrok; 2. uchyla zaskarżoną decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] grudnia 2018 r. nr[...]; 3. zasądza od Głównego Inspektora Transportu Drogowego na rzecz A. Sp. z o.o. Sp. k. w S. 3232 (słownie: trzy tysiące dwieście trzydzieści dwa) złote tytułem kosztów postępowania sądowoadministracyjnego.


UZASADNIENIE

I

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z dnia 16 maja 2019 r., sygn. akt II SA/Sz 222/19, działając na podstawie ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie: tekst jedn. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634; dalej jako: "p.p.s.a.") oddalił skargę A. Spółki z o.o. Sp.k. w S. (dalej jako: "skarżąca") na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego w Warszawie z dnia [...] grudnia 2018 r. w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej.

Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Decyzją z dnia [...] lipca 2017 r. Zachodniopomorski Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego nałożył na skarżącą karę pieniężną w wysokości 11.450 zł za naruszenia polegające na skróceniu tygodniowego czasu odpoczynku w przypadku kierowców: G.S., A. L., M. K., V. S. , a także skróceniu dziennego czasu odpoczynku w przypadku kierowców K. M., M. K. I W. S. oraz przekroczeniu maksymalnego dziennego czasu prowadzenia pojazdu przez kierowców A. L. I M.K.. , a nadto nieudzielaniu przerwy, o której mowa w art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o czasie pracy kierowców w przypadku kierowców (Dz. U. z 2912 r. poz. 1155; dalej jako: "ustawa o czasie pracy kierowców") W. S. i W. P., jak również braku w okazanej wykresówce przepisowych wpisów, tj. imienia lub nazwiska kierowcy, nieokazaniu podczas kontroli w przedsiębiorstwie wykresówki, danych z karty kierowcy, z tachografu cyfrowego lub dokumentu potwierdzającego fakt nieprowadzenia pojazdu - za każdy dzień oraz niezgłoszeniu na piśmie lub w postaci dokumentu elektronicznego organowi, który udzielił zezwolenia na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego lub licencji, zmiany danych, o których mowa w art. 7a i art. 8 o czasie pracy kierowców w wymaganym terminie.

Na skutek odwołania skarżącej Główny Inspektor Transportu Drogowego decyzją z dnia [...] października 2017 r. uchylił zaskarżoną decyzję w całości i nałożył na stronę karę pieniężną w wysokości 8.600 zł, w szczególności uwzględniając, że organ pierwszej instancji niesłusznie nałożył na skarżącą karę pieniężną za naruszenie określone w lp. 1.4 załącznika nr 3 do ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r. poz. 2200, ze zm.). W ocenie Głównego Inspektora Transportu Drogowego, organ pierwszej instancji nie mógł także nałożyć na stronę kary pieniężnej za skrócenie odpoczynku w dniach18-19 stycznia 2017 r. w przypadku kierowcy M.K. Mógł on nałożyć jedynie karę pieniężną za skrócenie tygodniowego okresu odpoczynku w dniach 5 -7 stycznia 2017 r. jednak tego nie uczynił, a organ odwoławczy ze względu na treść art. 139 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm.; dalej jako: "k.p.a.") takiej kary nie mógł nałożyć.

Powyższa decyzja Głównego Inspektora Transportu Drogowego została zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie przez skarżącą w części, tj. w zakresie wymierzenia kary w kwocie 600 zł w związku ze stwierdzeniem naruszenia w postaci skrócenia czasu odpoczynku tygodniowego o 2 godziny i 31 minut w dniach 19 marca 2017-20 marca 2017 r. u kierowcy A. L. i o 3 godziny i 47 minut w dniach 6-7 lutego 2017 r. u kierowcy M.K.

Wyrokiem z dnia 12 kwietnia 2018 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie uchylił zaskarżoną decyzję oraz zasądził od Głównego Inspektora Transportu Drogowego w Warszawie na rzecz strony skarżącej zwrot kosztów postępowania. Sąd wskazał, że organ odwoławczy nie odniósł się w należyty sposób do zarzutów odwołania. Sąd zwrócił uwagę, że organ w szczególności nie dokonał niezbędnej w tym wypadku analizy uregulowań i nie dokonał oceny, czy przepis rozporządzenia (WE) nr 561/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 15 marca 2006 r. w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego oraz zmieniające rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 i (WE) 2135/98, jak również uchylające rozporządzenie Rady (EWG) nr 3820/85 (Dz.U UE.L z 2006 r.102.1; dalej jako: "rozporządzenia (WE) nr 561/2006") mógł zostać zastosowany w sposób wskazywany przez stronę. Organ wskazał jedynie w ogólny sposób, że tygodniowy odpoczynek odebrany przez kierowcę M.K. w dniach 11-2 lutego 2017 r. nie może być uznany za regularny odpoczynek tygodniowy bowiem nie był odpoczynkiem nieprzerwanym. Jednocześnie organ nie wyjaśnił czy w tym wypadku możliwe było ustalenie poprzedniego tygodniowego okresu odpoczynku tego kierowcy jak również kierowcy A. L. w sposób przyjęty przez skarżącą, a jeśli nie to z jakich względów.

Decyzją z dnia [...] grudnia 2018 r. Główny Inspektor Transportu Drogowego po rozpatrzeniu odwołania od decyzji Zachodniopomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] lipca 2017 r. uchylił zaskarżoną decyzję w całości i nałożył na stronę karę pieniężną w wysokości 8.300 zł. Główny Inspektor w szczególności zaznaczył, że przedstawiony w odwołaniu przez stronę sposób rozliczenia odpoczynków tygodniowych A. L. w dniach 19-20 marca 2017 r. oraz M.K. w dniach 6-7 lutego 2017 r. należało uznać za nieprawidłowy. Zgodnie bowiem z art. 8 ust. rozporządzenia (WE) nr 562/2006, dzienny okres odpoczynku może zostać przedłużony do rozmiarów regularnego lub skróconego tygodniowego okresu odpoczynku. W ocenie organu z treści tego przepisu wynika jednoznacznie, że przedłużony odpoczynek dzienny stanowi odpoczynek tygodniowy. Odpoczynek tygodniowy natomiast nie może zostać przerwany. A.L. w dniach 19-20 marca 2017 r. oraz M. K. w dniach 6-7 lutego 2017 r. najpierw odebrali odpoczynki dziennie, a następnie odpoczynki tygodniowe. Z tych względów organ uznał argumentację strony za chybioną.

Skargę na powyższą decyzję organu złożyła skarżąca. Sąd pierwszej instancji skargę oddalił. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że przy powtórnym rozpatrzeniu sprawy organ odwoławczy w pełni uwzględnił i wykonał wytyczne sądu administracyjnego zawarte w wyroku z dnia 12 kwietnia 2018 r., w szczególności, organ przedstawił szczegółowo sposób wyliczenia nałożonej zaskarżoną decyzją na skarżącą kary pieniężnej w wysokości 8.300 zł. Sąd podzielił stanowisko, że norma zawarta w art. 8 ust. 3 rozporządzenia (WE) nr 561/2006 w zakresie przedłużenia odpoczynku dziennego do tygodniowego odnosi się zarówno do odpoczynków skróconych, jak i regularnych. Natomiast wynikające z art. 9 ust. 1 ww. aktu prawo do dwukrotnego przerwania odpoczynku dotyczy wyłącznie regularnego odpoczynku dziennego. Sąd przypomniał, że zgodnie z art. 4 lit. g rozporządzenia (WE) 561/2006 regularny dzienny odpoczynek może być wykorzystywany w dwóch częściach, z których pierwsza musi trwać co najmniej 3 godziny, a druga co najmniej 9 godzin. Dodatkowo, wytyczna nr 6 (opracowana na podstawie art. 22 rozporządzenia (WE) nr 561/2006) – pod tytułem "Rejestracja czasu spędzonego na pokładzie promu lub w pociągu, gdzie kierowca ma dostęp do koi lub kuszetki" podkreśla, że liczba przerw (maksymalnie dwóch) dotyczy całego regularnego dziennego okresu odpoczynku wykorzystywanego w dwóch częściach, a nie jego poszczególnych części. W ocenie Sądu, kierowcy nie mają prawa, zgodnie z przepisami rozporządzenia nr 561/2006, do przerywania okresów odpoczynków tygodniowych na takich samych zasadach, jak odpoczynków dziennych regularnych nawet w przypadku, gdy towarzyszą pojazdowi transportowanemu promem. Odpoczynek tygodniowy nie może posiadać charakteru przerywanego, czyli musi nieprzerwanie trwać minimum 24 lub 45 godzin. Z wytycznej nr 6 wynika natomiast, co Sąd podkreślił, że "odstępstwa od art. 8 na podstawie art. 9 ust. 1 nie stosuje się do tygodniowego okresu odpoczynku, czy to skróconego, czy to regularnego". Zdaniem Sądu nieuprawnione jest twierdzenie, że możliwe jest przerwanie odpoczynku tygodniowego, choćby w celu zjazdu z promu i tylko na kilka minut. Zasady odbierania odpoczynku tygodniowego są bowiem identyczne, tak w odniesieniu do odpoczynku odbieranego podczas przeprawy promowej, jak i poza nią, a naruszenie tych norm w jednakowy sposób powoduje nałożenie kary pieniężnej. Sąd dodał także, że wytyczne, choć nie stanowią obowiązującego prawa, faktycznie mają na celu ujednolicenie wykładni przepisów rozporządzenia 561/2006 we wszystkich krajach zobowiązanych do jego stosowania.

II

Od przedmiotowego wyroku skarżąca złożyła skargę kasacyjną, zaskarżając orzeczenie w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego, polegające na błędnej wykładni art. 9 ust. 1 w związku z art. 8 rozporządzenia (WE) nr 561/2006 poprzez wadliwe uznanie, iż:

- art. 8 ust. 3 rozporządzenia (WE) nr 561/2006 (pozwalający na wydłużanie dziennego okresu odpoczynku do rozmiarów odpoczynku tygodniowego), nie może zostać zastosowany, gdy kierowca przerwie odpoczynek dzienny, w sytuacji, gdy ww. regulacja pozwala na wydłużenie odpoczynku dziennego, do rozmiarów odpoczynku tygodniowego bez względu na to, czy odpoczynek dzienny został przerwany, czy też nie;

- odstępstwo wynikające z art. 9 ust. 1 rozporządzenia (WE) nr 561/2006 (dotyczące przerwania odpoczynku dziennego) uzależnia możliwość jego zastosowania, od sposobu odebrania odpoczynku tygodniowego, w sytuacji, gdy kierowca korzysta z odpoczynków dziennych w każdym dniu roboczym, (również w ostatnim dniu pracy) i każdy odpoczynek dzienny ma prawo przerwać podczas towarzyszenia pojazdowi transportowanemu promem, również ten ostatni (niezależnie od tego, w jaki sposób odbiera odpoczynek tygodniowy), a jak wynika z dokumentów przyjętych na szczeblu unijnym - "wyrównanie odpoczynku tygodniowego może być dodane do odpoczynku dziennego wykorzystywanego w taki sposób".

W związku z powyższym skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi, który wydał zaskarżony wyrok, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi. Ponadto, skarżąca wniosła o zasądzenie od organu na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych, za obie instancje.

III

Odpowiedź na skargę kasacyjną złożył organ.

IV

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna jest o tyle zasadna, że skutkuje uchyleniem zaskarżonego wyroku oraz uchyleniem zaskarżonej decyzji.

Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę przyczyny nieważności postępowania sądowoadministracyjnego określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. W rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, zatem spełnione zostały warunki do merytorycznego rozpoznania skargi kasacyjnej.

Zgodnie z treścią art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego, które może polegać na błędnej wykładni lub niewłaściwym zastosowaniu albo na naruszeniu prawa procesowego, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy.

Skarga kasacyjna spółki oparta została na podstawie kasacyjnej z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. skarżąca zarzuciła Sądowi pierwszej instancji naruszenie prawa materialnego, w tym art. 9 ust. 1 w związku z art. 8 rozporządzenia (WE) nr 561/2006 przez błędne uznanie, że wykonywanie przez przewoźnika przeprawy promowej nie ma znaczenia dla oceny prawidłowości odbioru przez kierowców odpoczynków tygodniowych. Skutkiem takiego działania Sądu pierwszej instancji było wadliwe zaakceptowanie stanowiska organów, w którym przyjęły, że na gruncie art. 8 ust. 3 rozporządzenia (WE) 561/2006 przerwanie dziennego odpoczynku przez kierowcę uniemożliwia wydłużenie dziennego okresu odpoczynku do wymiaru odpoczynku tygodniowego, oraz że odstępstwo od zasad odbierania odpoczynku z art. 9 ust. 1 tego rozporządzenia uzależnia możliwość stosowania tego wyjątku od sposobu odbierania odpoczynku tygodniowego nawet w sytuacji, gdy kierowca korzysta z odpoczynków dziennych w każdym dniu roboczym i może przerwać każdy odpoczynek dzienny podczas obecności w ramach przewozu w wykorzystaniu promu.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzut kasacyjny jest trafny. Zgodzić należy się ze stanowiskiem skarżącej, że doszło do naruszenia przepisów wskazanych w zarzucie.

Z treści art. 9 ust. 1 rozporządzenia (WE) nr 561/2006 wynika, że w drodze odstępstwa od reguł określonych w art. 8 tego aktu, jeżeli kierowca towarzyszy pojazdowi transportowanemu promem lub pociągiem i wykorzystuje regularny dzienny okres odpoczynku lub skrócony tygodniowy okres odpoczynku, okres ten może przerwać nie więcej niż dwukrotnie innymi czynnościami trwającymi łącznie nie dłużej niż godzinę. Podczas tego okresu odpoczynku kierowca musi mieć do dyspozycji kabinę sypialną, koję lub kuszetkę. W odniesieniu do regularnych tygodniowych okresów odpoczynku odstępstwo dotyczy wyłącznie podróży promem lub pociągiem, jeżeli podróż jest zaplanowana na przynajmniej 8 godzin oraz kierowca ma do dyspozycji kabinę sypialną na promie lub w pociągu.

Z kolei z art. 8 ust. 3 rozporządzenia (WE) 561/2006 wynika, że dzienny okres odpoczynku może zostać przedłużony do rozmiarów regularnego lub skróconego tygodniowego okresu odpoczynku. Analiza i wykładnia językowa wskazanych przepisów prowadzi do jednoznacznego wniosku, że odstępstwo z art. 9 ust. 1 rozporządzenia (WE) 561/2006 dotyczy regularnego dziennego okresu odpoczynku lub skróconego tygodniowego okresu odpoczynku. Zatem nie jest tak, jak twierdzi organ i Sąd pierwszej instancji, że art. 9 ust. 1 rozporządzenia (WE) 561/2006 dotyczy tylko regularnego odpoczynku dziennego. Poprawna wykładnia tego przepisu, a w konsekwencji jego zastosowanie, bo skarżąca w istocie kwestionuje zastosowanie tej normy do ustalonej sytuacji faktycznej, musi uwzględniać charakter odpoczynku, a więc ustalenie czy mamy do czynienia z regularnym dziennym okresem odpoczynku, czy też skróconym tygodniowym okresem odpoczynku. Ustalenie znaczenia tych pojęć musi być odniesione do konkretnej sytuacji, a więc powinno być jasno zdefiniowane na użytek nałożenia kary. Innymi słowy organ powinien jednoznacznie stwierdzić, czy w przypadku kierowcy odbywającego przejazd promem wraz z pojazdem miało miejsce wykorzystywanie regularnego dziennego okresu odpoczynku albo skróconego tygodniowego okresu odpoczynku. Pojęcia te zostały zdefiniowane w rozporządzeniu (WE) nr 561/2006, a więc nakładając karę należy wyjaśnić, że jest ona skutkiem złamania jednego z nich. Przedstawienie tylko czasu aktywności kierowcy i jego odpoczynku bez wskazania, o jaki okres odpoczynku chodzi, nie spełnia tego warunku, bowiem nie jest poprawną wykładnią treści art. 9 ust. 1 rozporządzenia (WE) nr 561/2006. Wykładnia tak dokonywana pozostawia w istocie ustalenie znaczenia tych pojęć podmiotowi innemu niż stosujący prawo. Stan taki jest niewłaściwy, gdyż pozostawia ustalenie znaczenia istotnej okoliczności prawnej podmiotowi, który ma kontrolować poprawność stosowania prawa, a więc nałożenia kary. Z tego względu organ powinien jednoznacznie określić (nazwać) dokonane przez siebie ustalenia z punktu widzenia art. 9 ust. 1 rozporządzenia (WE) 561/2006. Dopiero dokonanie tego będzie podstawą do oceny poprawności stosowania wskazanego przepisu.

Mając na uwadze powyższe i treść art. 188 p.p.s.a orzeczono jak w sentencji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a. oraz art. 200 p.p.s.a.