Wyrok WSA w Rzeszowie, sygn. akt I SA/Rz 515/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Data orzeczenia: 2023-12-05 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: journal: Dz.U.UE.L 2014 nr 227 poz 69 art. 7 ust. 1
law: Rozporządzenie wykonawcze Komisji (UE) nr 809/2014 z dnia 17 lipca 2014 r. ustanawiające zasady stosowania rozporządzenia Parlamentu  Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli, środków rozwoju obszarów wiejskich  oraz zasady wzajemnej zgodności.
article: art. 29 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 lit. a
journal: Dz.U. 2008 nr 98 poz 634
law: Ustawa z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący S. WSA Grzegorz Panek /spr./, Sędzia WSA Małgorzata Niedobylska, Sędzia WSA Piotr Popek, Protokolant sekr. sąd. Sabina Długosz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 grudnia 2023 r. sprawy ze skargi N. Sp. z o.o. z siedzibą w D. na decyzję Dyrektora Podkarpackiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Rzeszowie z dnia 6 lipca 2023 r., 9009-2023-000642 w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu działania rolno-środowiskowo-klimatycznego (PROW 2014-2020) za lata 2018 i 2019 oddala skargę.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi N. spółka z o.o. jest decyzja Dyrektora Podkarpackiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Rzeszowie z dnia 6 lipca 2023 r. nr 9009-2023-000642, utrzymująca w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w R. z dnia 24 maja 2023 r., nr 0183-2023-009122 o ustaleniu kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu działania "Działanie rolno- środowiskowo-klimatyczne (PROW 2014-2020)".

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał między innymi, że postępowanie w sprawie dotyczy ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej za 2018 r. i 2019 r. Płatności za te lata zostały przyznane ostateczną decyzją Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w R. z dnia 18 czerwca 2019 r. nr 0183-2020- 009338 i ostateczną decyzją Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w R. z dnia 31 marca 2020 r. nr 0183-2020- 008059.

Wskutek stwierdzenia sztucznych warunków w celu pozyskania płatności rolnych Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w R. wydał decyzję z dnia 28 lutego 2022 r. nr 0183-2022-004424 na mocy której odmówił spółce N. spółka z o.o. przyznania płatności rolno-środowisko-klimatycznej na rok 2020 ze względu na stwierdzenie, że spółka ta nie jest samodzielnym podmiotem i że została stworzona w celu pozyskania płatności do gruntów rolnych w kwotach większych niż faktycznie możliwe byłyby do uzyskania przez osoby kreujące sztuczne warunki poprzez utworzenie odrębnych podmiotów w postaci spółek prawa handlowego. Zgodnie z § 34 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 18 marca 2015 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania ,,Działanie rolno-środowiskowo-klimatyczne" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (Dz. U. z 2015 r., poz. 415, ze zm. - dalej jako rozporządzenie rolnośrodowiskowe) płatność rolno-środowiskowo-klimatyczna podlega zwrotowi, jeżeli rolnik lub zarządca nie realizuje całego zobowiązania rolno-środowiskowo-klimatycznego lub nie spełnia innych warunków przyznania płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej określonych w rozporządzeniu. Dlatego tez płatności wypłacone stronie, w dniu 8 lipca 2019 r. i w dniu 28 kwietnia 2020 r. musiały zostać zwrócone w związku z wydaniem w dniu 28 lutego 2022 r., decyzji nr 0183-2022-004424 mocą której organ odmówił przyznania spółce N. spółka z o.o. płatności rolno-środowiskowo- klimatycznej na rok 2020 r., w związku ze stwierdzeniem stworzenia przez stronę sztucznych warunków do uzyskania przedmiotowych płatności, dlatego łączna kwota płatności w wysokości 107 533,89 zł za lata 2018 i 2019 stanowi kwotę nienależnie pobranych płatności.

W przypadku, gdy rolnik spełnił warunki do przyznania płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej i została płatność wypłacona a następnie wydano decyzje w programie wieloletnim w mniejszej kwocie lub o odmowie przyznania płatności, zachodzą przesłanki do prowadzenia postępowania w sprawie ustalenia kwot nienależnie lub nadmiernie pobranych. W każdym przypadku stwierdzenia wypłaty nienależnych lub nadmiernych płatności rodzajowo określonych środków publicznych w tym również z tytułu zaliczek na poczet płatności rolno-środowiskowo-klimatycznych należy dochodzić zwrotu tych płatności, co jest zgodne art. 29 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U. z 2023 r., poz. 1199 ze zm. - dalej jako ustawa o Agencji). Wskazany przepis nie uzależnia konieczności wydania decyzji od przyczyny, z powodu której nastąpiła taka wypłata, co miało miejsce w rozpatrywanej sprawie.

W skardze na wskazaną na wstępie decyzję zarzucono naruszenie:

I. prawa procesowego:

- art. 7 w związku z art. 77 § 1 w związku z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niezbadanie przez organ I i II instancji przesłanek wynikających z art. 7 ust. 3 rozporządzenia wykonawczego Komisji (UE) nr 809/2014 z dnia 17 lipca 2014 r. ustanawiającego zasady stosowania rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) m 1306/2013 w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli, środków rozwoju obszarów wiejskich oraz zasady wzajemnej zgodności (Dz.U.UE.L.2014.227 - dalej rozporządzenie nr 809/2014), co skutkowało błędnym ustaleniem w zakresie obowiązku zwrotu przez skarżącą wypłaconej jej zaliczek,

- art. 7 w związku z art. 77 § 1 k.p.a. poprzez uznanie przez organ I instancji i II instancji, że skarżąca mogła wykryć błąd na etapie składania wniosku o przyznanie płatności z tytułu działania ,,Działanie rolno-środowiskowo-klimatyczne (PR0W2014-202) za lata 2018 i 2019, polegający na tym, że ARiMR w sposób całkowicie dowolny stwierdził, że producent rolny (jakim jest skarżąca) stworzył sztuczne warunki do otrzymania płatności z tytułu działania ,,Działanie rolno-środowiskowo-klimatyczne (PR0W2014-202) za lata 2018 i 2019,

- art. 7 w związku z art. 77 § 1 k.p.a. poprzez brak prowadzonego postępowania dowodowego przez organ I i II instancji w zakresie ustalenia, że do wypłaty na rzecz skarżącej zaliczek w ramach systemów wsparcia z tytułu działania ,,Działanie rolno-środowiskowo-klimatyczne (PR0W2014-202) za lata 2018 i 2019 doszło na skutek błędu organów administracji, który to błąd nie mógł być przez skarżącą w żaden sposób ustalony, ponieważ skarżąca otrzymywała dopłaty w ramach wsparcia bezpośredniego jako producent rolny od bardzo długiego okresu czasu,

- art. 7 w związku z art. 77 § 1 k.p.a. poprzez niezbadanie przez organy I i II instancji żadnych przesłanek wynikających z normy prawnej zawartej w art. 64 ust. 2 lit. a-f rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej, zarządzania nią i monitorowania jej oraz uchylające rozporządzenia Rady (EWG) nr 352/78, (WE) nr 165/94, (WE) nr 2799/98, (WE) nr 814/2000, (WE) nr 1290/2005 i (WE) nr 485/2008 (Dz. Urz. UE. L 2013 nr 347 - dalej rozporządzenie nr 1306/2013), co skutkowało tym, że całe prowadzone postępowanie przeprowadzone przez organy obu instancji prowadzone było w oparciu o fakt rzekomego stworzenia przez skarżącą w sprawie sztucznych warunków, podczas gdy to postępowanie o ustalenie kwoty do zwrotu prowadzone na podstawie art. 29 ustawy o Agencji wymaga zbadania:

- czy skarżąca aplikując o przyznanie płatności z tytułu działania ,,Działanie rolno-środowiskowo-klimatyczne (PR0W2014-202) za lata 2018 i 2019 robiła to w dobrej czy też w złej wierze,

- czy skarżąca prowadziła działalność rolniczą na wskazanych działkach rolnych zgodną z celami wnioskowanej płatności,

- czy skarżąca aplikując przyznanie płatności realizowała cele Wspólnej Polityki Rolnej czy też tych celów nie realizowała,

- czy skarżąca realizowała cele wnioskowanej płatności,

- czy było możliwe wykrycie przez skarżąca faktu, że ARiMR przyznając skarżącej płatności objęte postępowaniem w roku 2020 dokona w sposób całkowicie dowolny zmiany oceny i ustaleń tego samego/takiego samego stanu faktycznego w porównaniu do lat poprzednich podczas, których płatności te były przyznawane skarżącej,

- czy skarżąca występując o przyznanie płatności w chociażby 2017 r., do ARiMR-mogła przewidzieć, że nastąpi kilka lat później całkowicie dla niej niezrozumiała zmiana stanowiska organu administracji i czy z tego powodu to tylko i wyłącznie skarżąca ma ponieść skutki finansowe i całe ryzyko prowadzenia postępowania administracyjnego,

- czy na dzień powstania skarżącej, spółka miała wiedzę lub mogła ją mieć o tym, że od 2015 r., Unia Europejska wprowadzi przepisy prawne, w których uzależni wielkość dopłat do wielkości gospodarstw rolnych beneficjentów - przepisy o zastosowaniu modulacji i stawek degresywnych,

- art. 7 w związku z art. 77 § 1 k.p.a. poprzez brak zbadania w sprawie przesłanek wynikających z przepisów prawa materialnego to jest art. 64 ust 2 rozporządzenia 1306/2013 - co skutkowało przeprowadzeniem postępowania z naruszeniem procedury administracyjnej a konieczność weryfikacji wszelkich przesłanek pozwalających na niestosowanie kar administracyjnych w stosunku do skarżącej jest obowiązkiem organu - czemu w niniejszej sprawie organy ARiMR nie sprostały - co miało skutek w postaci wydania decyzji nakładających na skarżącą zwrot płatności zaliczkowych z tytułu działania ,,Działanie rolno-środowiskowo-klimatyczne (PR0W2014-202) za lata 2018 i 2019.

II. prawa materialnego:

- art. 41 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (Dz. U. z 2021 r., poz. 2137 ze zm. - dalej jako ustawa o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich) w związku z art. 7 ust. 1-3 rozporządzenia wykonawczego Komisji (UE) nr 809/2014 - poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i błędne uznanie, że działanie skarżącej N. spółka z o. o. w pełni realizowała swoje uprawnienia jako rolnika w zakresie możliwości ubiegania się o płatność z tytułu działania ,,Działanie rolno-środowiskowo-klimatyczne (PROW 2014-202) za lata 2018 i 2019,

- art. 29 ust. 1 i 2 ustawy o Agencji - poprzez ustalenie, że kwota 547.888,70 zł jest kwotą nienależnie pobranych płatności przez skarżącą wypłaconych na poczet płatności z tytułu działania ,,Działanie rolno-środowiskowo-klimatyczne (PROW 2014-202) za lata 2018 i 2019, mimo że organy obydwu instancji nie ustaliły i nie udowodniły okoliczności stanowiących przejaw stworzenia przez skarżącą w sposób sztuczny warunków wymaganych do otrzymania płatności z tytułu działania ,,Działanie rolno-środowiskowo-klimatyczne (PROW 2014-202) za lata 2018 i 2019 składające się na poczet wskazanej łącznie płatności są kwotą nienależnie pobraną,

- art. 27 ust. 1 i 2 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich poprzez przyjęcie, że w okolicznościach niniejszej sprawy doszło do stworzenia sztucznych warunków dla uzyskania nienależnych płatności, mimo tego, że organ w niniejszej sprawie nie zebrał materiału dowodowego uzasadniającego przyjęcie takiej konkluzji,

- art. 4 ust. 3 rozporządzenia Rady (WE, Euratom) nr 2988/95 z dnia 18 grudnia 1995 r., w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich (Dz. Urz. U.E. L 312/1 z 23. 12.1995) oraz art. 60 Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 z dnia 17 grudnia 2013 w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej, zarządzania nią i monitorowania jej oraz uchylające rozporządzenia Rady (EWG) nr 352/78, (WE) nr 165/94, (WE) nr 2799/98, (WE) nr 814/2000, (WE) nr 1290/2005 i (WE) nr 485/2008 (Dz. U. UE. L 347 z 20.12.2013 r.) w zw. z art. 18 ust. 6 rozporządzenia delegowanego Komisji (UE) nr 640/2014 z dnia Il marca 2014 r. uzupełniającego rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzenia i kontroli oraz warunków odmowy lub wycofania płatności oraz do kar administracyjnych mających zastosowanie do płatności bezpośrednich, wsparcia rozwoju obszarów wiejskich oraz zasady wzajemnej zgodności (Dz. Urz. UE L 181 z 20.06.2014 r.) - poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i błędne uznanie, że działanie skarżącej N. spółka z o. o. miało na celu stworzenie sztucznych warunków sprzecznych z celami systemu wsparcia podczas gdy N. spółka z o. o. w pełni realizowała swoje uprawnienia jako rolnika w zakresie możliwości ubiegania się o płatność z tytułu działania ,,Działanie rolno-środowiskowo-klimatyczne (PROW 2014-2020) za lata 2017, 2018 i 2019, a w konsekwencji poprzez ustalenie kwoty nienależnie pobranej płatności z tytułu działania ,,Działanie rolno-środowiskowo-klimatyczne" (PROW 2014-2020) za lata 2018 i 2019,

- art. 4 ust. 8 rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady WE/1698 w odniesieniu do wprowadzenia rozporządzenia Rady WE/1698 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich,

- art. 4 ust. 3 rozporządzenia Rady (WE, Euratom) oraz art. 60 Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, że stwierdzenie stworzenia sztucznych warunków skutkuje odmową przyznania płatności objętych wnioskami w całości, podczas gdy prawidłowa wykładnia tego przepisu prowadzi do wniosku, że stwierdzenie, że w danej sprawie doszło do stworzenia sztucznych warunków i winno skutkować zastosowaniem zmniejszenia płatności o kwotę wynikającą ze stworzenia sztucznych warunków, nie zaś odmową przyznania płatności, a w konsekwencji poprzez uznanie całości pobranych płatności za niezależnie pobrane,

- art. 54 i art. 55 Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w związku z art. 11 ust. 2 rozporządzenia Komisji (UE) nr 907/2014 z dnia 11 marca 2014 r. uzupełniającego rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do agencji płatniczych i innych organów, zarządzania finansami, rozliczania rachunków, zabezpieczeń oraz stosowania euro (Dz. Urz. EE L 255 z 28. 08.2014.) w związku z art. 10 ust. 1, art. 29 ust. 1a, art. 2 i art. 7 ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji, poprzez ustalenie kwoty nienależnie pobranej płatności z tytułu działania ,,Działanie rolno-środowiskowo-klimatyczne (PROW 2014-2020)" za lata 2018 i 2019, podczas gdy N. spółka z o.o. w pełni realizowała swoje uprawnienia jako rolnika w zakresie możliwości ubiegania się o płatność w ramach wsparcia bezpośredniego z tytułu działania ,,Działanie rolno-środowiskowo-klimatyczne (PROW 2014-202) za lata 2018 i 2019,

- art. 44 ust. 1-3 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich w związku art. 3 ust. 1 rozporządzenia Rady (WE, Euratom) nr 2988/95 w związku z art. 47 § 1, art. 51 § 1 i § 3 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2021 r., poz. 1540 ze zm. - dalej Ordynacja podatkowa) - poprzez wydanie decyzji w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranej płatności działania ,,Działanie rolno-środowiskowo-klimatyczne (PROW2014-202) za lata 2018 i 2019 przy braku podstaw do jej wydania,

- art. 60 rozporządzenia nr 1306/2013 w związku z art. 31 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1305/2013 - poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, że skarżąca spółka w ramach objętych obecnym postępowaniem płatności z tytułu działania ,,Działanie rolno-środowiskowo-klimatyczne (PROW2014-202) za lata 2018 i 2019 uzyskała płatności zaliczkowe objęte obecnym postępowaniem w formie korzyści, podczas gdy środki w postaci niniejszych płatności z uwagi na cele programu objętego wnioskami skarżącej były co najwyżej rekompensatami zmniejszającymi straty skarżącej jakie powstały z uwagi na przeznaczenie jej gruntów na cele programu objętego obecnym postępowaniem, z uwagi na co w sprawie nie może być mowy o uzyskaniu przez skarżącą jakichkolwiek korzyści, a tym samym o nakazaniu jej zwrotu przyznanych płatności zaliczkowych na podstawie art. 60 rozporządzenia nr 1306/2013.

Dodatkowo w piśmie procesowym z dnia 4 grudnia 2023 r. pełnomocnik skarżącej rozszerzył zarzuty skargi dotyczące prawa materialnego. Miało ono polegać na naruszeniu:

- art. 60 rozporządzenia nr 1306/2013 w związku z art. 31 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1305/2013 poprzez ich:

a) błędną wykładnię i przyjęcie, że skarżąca spółka w ramach objętych obecnym postępowaniem płatności z tytułu działania ,,Działanie rolno-środowiskowo-klimatyczne (PROW 2014-2020)" za lata 2018 i 2019 uzyskała płatności zaliczkowe objęte obecnym postępowaniem w formie korzyści, podczas gdy środki w postaci niniejszych płatności z uwagi na cele programu objętego wnioskami skarżącej były co najwyżej rekompensatami zmniejszającymi straty skarżącej jakie powstały z uwagi na przeznaczenie jej gruntów na cele programu objętego obecnym postępowaniem, z uwagi na co w sprawie nie może być mowy o uzyskaniu przez skarżącą jakichkolwiek korzyści, a tym samym o nakazaniu jej zwrotu przyznanych płatności zaliczkowych na podstawie art. 60 rozporządzenia nr 1306/2013,

b) błędne zastosowanie, a następczo błędne przyjęcie, że w przedmiotowym postępowaniu zaistniał ogół okoliczności, wskazujących, że pomimo spełnienia przewidzianych warunków cel realizowany przez te warunki nie został osiągnięty oraz wystąpił subiektywny element w postaci woli ze strony skarżącej spółki uzyskania korzyści wynikającej z przepisów Unijnych, w zakresie stworzenia tzw. sztucznych warunków, a więc w drodze błędnego uznania przez organ odwoławczy, że została spełniona zarówno przesłanka subiektywna i obiektywna, od których uzależniona jest decyzja o odmowie przyznania płatności, podczas gdy brak jest podstaw faktycznych i prawnych do stwierdzenia, że postępowanie skarżącej polegało na stworzeniu tzw. sztucznych warunków,

- art. 7 ust 1 i 3 rozporządzenia nr 809/2014 w związku z art. 44 ust. 1-3 o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich w związku z § 34 rozporządzenia w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania ,,Działanie rolno-środowiskowo-klimatyczne" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 w związku z art. 60 rozporządzenia 1306/2023 w związku z art. 18 ust. 6 rozporządzenia nr 640/2024 oraz § 2 rozporządzenia w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w związku z art. 28 ust. 2 rozporządzenia nr 1305/2013 poprzez ich:

a) błędne zastosowanie, skutkujące błędnym uznaniem w zakresie uznania konieczności wydania zaskarżonych decyzji, o ustaleniu kwot nienależnie pobranych płatności z tytułu działania ,,Działanie rolno-środowiskowo-klimatyczne (PROW 2014-2020)" za lata 2018 i 2019 - z uwagi na błędne uznanie przez organy obydwu instancji, że N. spółka z o. o. została zawiązana jedynie w celu pozyskania płatności do gruntów rolnych w kwotach większych niż faktycznie możliwe byłyby do uzyskania przez podmioty wskazane w rozstrzygnięciach organów ARiMR oraz poprzez błędne uznaniem na przedmiotowej podstawie, że doszło do wytworzenia sztucznych warunków, podczas gdy skarżąca spełniła wszystkie warunki potrzebne do przyznania wskazanych płatności, a w sprawie nie zaistniały ustawowe przesłanki do żądania zwrotu przyznanych płatności.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje:

Na podstawie art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm., dalej: p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrolę tę sprawują stosując jedynie kryterium legalności, a więc zgodności z prawem zaskarżonych aktów. Oznacza to, że tylko ustalenie, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, z naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub z innym naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, może skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. W myśl natomiast art. 134 § 1 ustawy p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami skargi, jej wnioskami i wskazaną podstawą prawną.

Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji w powyższych granicach Sąd doszedł do wniosku, że skarga jest niezasadna.

Tryb i warunki ustalania oraz odzyskiwania kwot nienależnie pobranych płatności rolnych reguluje ustawa o Agencji. Zgodnie z art. 29 ust. 1 ustawy o Agencji, ustalenie kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych środków publicznych:

1) pochodzących z funduszy Unii Europejskiej,

2) krajowych, przeznaczonych na:

a) współfinansowanie wydatków realizowanych z funduszy Unii Europejskiej,

b) finansowanie przez Agencję pomocy przyznawanej w drodze decyzji administracyjnej - następuje w drodze decyzji administracyjnej.

Celem postępowania prowadzonego na podstawie powyższego przepisu jest zatem zbadanie: 1) czy doszło do ustalenia i wypłaty rolnikowi środków pochodzących z wymienionych funduszy unijnych lub krajowych nienależnie lub w nadmiernej wysokości, 2) czy istnieje obowiązek ich zwrotu, 3) czy nie wystąpiły przesłanki wykluczające taki zwrot.

Wskazać należy, że art. 29 ust. 1 ustawy o Agencji jest przepisem kompetencyjnym upoważniającym organ ARiMR do ustalania w drodze decyzji administracyjnej m. in. kwoty nienależnie pobranych środków publicznych, w tym z tytułu płatności rolno-środowiskowo-klimatycznych. Właściwym w sprawie ustalenia kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych środków publicznych w decyzji, o której mowa w ust. 1, jest organ właściwy do rozstrzygnięcia w sprawie przyznania płatności lub pomocy finansowej ze środków publicznych, o których mowa w ust. 1 (ust. 2). o ustaleniu kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych środków publicznych organ, o którym mowa ust. 2 może rozstrzygnąć również w decyzji w sprawie przyznania płatności lub pomocy finansowej ze środków publicznych, o których mowa w ust. 1.

Przedmiotem badania w postępowaniu o wydanie decyzji z art. 29 ust. 1 ustawy o Agencji jest ustalenie, czy w danej sprawie doszło do nienależnego lub nadmiernego pobrania środków pochodzących z wymienionych w tym przepisie funduszy, zatem Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w R., w prowadzonym postępowaniu był zobowiązany do ustalenia, czy skarżąca pobrała nienależnie lub nadmiernie przyznane płatności za 2018 i 2019 rok. Podkreślić należy, że w postępowaniach w sprawach ustalenia kwot nienależnie pobranych płatności organy administracji nie dokonują już ponownej oceny podstaw do przyznania płatności na rzecz beneficjenta. Postępowanie w zakresie przyznania płatności jest bowiem postępowaniem odrębnym, opartym na samodzielnych przesłankach natury faktycznej i prawnej (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 28 listopada 2019 r. I GSK 1493/18 i I GSK 1526/18, z dnia 28 czerwca 2019 r. I GSK 192/18 i I GSK 1523/18). Zgodzić zatem należy się z organem, że w sytuacji gdy organ dysponuje decyzjami odmawiającymi przyznania płatności, to brak jest racjonalnych podstaw do ponownego prowadzenia postępowań w tym zakresie. Zasadnicza zaś część zarzutów zawartych w skardze to w istocie zarzuty skierowane przeciwko ustaleniom organu poczynionym w opisanym powyżej postępowaniu zakończonym ostateczną decyzją, w przedmiocie odmowy przyznania spółce płatności za rok 2020, co czyni je niezasadnymi.

Zauważyć również należy, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie rozpoznając skargę spółki na decyzję Dyrektora Podkarpackiego Oddziału Regionalnego Agencji z dnia 28 lutego 2022 r. nr 0183-2022-004424, w przedmiocie odmowy przyznania płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej PROW 2014-2020 na rok 2020, wyrokiem z dnia 20 października 2022 r. oddalił skargę (sygn. akt I SA/Rz 469/22).

Z akt sprawy wynika, że na podstawie wniosków o przyznanie płatności na rok 2018 i 2019 wypłacono spółce środki finansowe. Podstawą do wypłaty były decyzje przyznające płatności w określonych wysokościach. Pochodzą one ze środków z Europejskiego Funduszu Rolnego Gwarancji oraz ze środków krajowych, przeznaczonych na współfinansowanie, to jest z funduszy, o których mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 lit. a ustawy o Agencji. Zdaniem Sądu, prawidłowe jest stanowisko organu, według którego w kontrolowanej sprawie doszło do wypłaty nienależnych płatności rolno-środowiskowo-klimatycznych. Wskazać należy, że żądanie zwrotu nienależnie pobranej pomocy nie jest uzależnione od uprzedniego wyeliminowania z obrotu decyzji o przyznaniu płatności. Stosownie bowiem do art. 7 ust. 1 rozporządzenia wykonawczego Komisji (UE) nr 809/2014 określenie "nienależne" odnosi się nie tylko do sytuacji, w której akt stanowiący podstawę prawną przyznania płatności zostanie następnie wyeliminowany z obrotu prawnego na podstawie regulacji krajowych, ale także do sytuacji, gdy nie zachodziły okoliczności uzasadniające udzielenie płatności na gruncie regulacji unijnych. Z sytuacją, w której dochodzi do nienależnego pobrania środków przyznanych w ramach działań objętych programem mamy więc do czynienia nie tylko wówczas, gdy pomoc zostaje przyznana i wypłacona na podstawie decyzji, która została wyeliminowana z porządku prawnego, ale także wtedy, gdy organ ustali, że beneficjent dopuścił się nieprawidłowości. Nieprawidłowość zaś, stosownie do art. 1 ust. 2 rozporządzenia Rady (WE, Euratom) Nr 2988/95 oznacza jakiekolwiek naruszenie przepisów prawa wspólnotowego wynikające z działania lub zaniedbania ze strony podmiotu gospodarczego, które spowodowało lub mogło spowodować szkodę w ogólnym budżecie Wspólnot lub w budżetach, które są zarządzane przez Wspólnoty, albo poprzez zmniejszenie lub utratę przychodów, które pochodzą ze środków własnych pobieranych bezpośrednio w imieniu Wspólnot, albo też w związku z nieuzasadnionym wydatkiem.

Zdaniem Sądu, poprawność ustaleń organów oraz analiza zgromadzonego materiału dowodowego zaprzecza zarzutom skarg, że zaskarżone decyzje wydano w warunkach naruszenia przepisów kodeksu postępowania administracyjnego. Nie naruszono art. 7 k.p.a. (zasada prawdy obiektywnej i zasada uwzględniania interesu społecznego i słusznego interesu obywateli), ani art. 77 k.p.a. (obowiązek zebrania całego materiału dowodowego). Organy podatkowe wyczerpująco zebrały materiał dowodowy w zakresie niezbędnym do wydania zaskarżonych decyzji oraz dokonały jego wszechstronnej i prawidłowej oceny, a przy tym właściwie zastosowały przepisy prawa materialnego i procesowego. Stan faktyczny i prawny spraw zostały ustalone zgodnie z wymogami zawartymi w k.p.a., zaś dokonana przez organy ocena materiału dowodowego nie wykraczała poza ramy swobodnej oceny dowodów i jako taka, korzysta z ochrony przewidzianej w art. 80 k.p.a. Powyższe ustalenia i dokonana ocena znalazły odzwierciedlenie w uzasadnieniach decyzji organu odwoławczego, stosownie do treści art. 107 § 3 k.p.a., przy realizacji zasady przekonywania zawartej w art. 11 k.p.a. Analogicznie należy ocenić zarzuty naruszenia art. 27 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich.

Rozstrzygając kwestię zwrotu nienależnie pobranych płatności organ prawidłowo stwierdził, że w sprawie nie zachodziły przesłanki wykluczające obowiązek zwrotu płatności. Stosownie do art. 7 ust. 3 rozporządzenia Nr 809/2014 obowiązek zwrotu, o którym mowa w ust. 1, nie ma zastosowania, jeżeli dana płatność została dokonana na skutek pomyłki właściwego organu lub innego organu oraz jeśli błąd nie mógł zostać wykryty przez beneficjenta w zwykłych okolicznościach. Jednak w przypadku, gdy błąd dotyczy elementów stanu faktycznego istotnych dla obliczania przedmiotowej płatności, akapit pierwszy stosuje się jedynie, jeśli decyzja o odzyskaniu nie została przekazana w terminie 12 miesięcy od dokonania płatności. Sąd podziela w tym zakresie stanowisko organu, że płatności w 2018 i 2019 r. nie wynikały z błędu organu, bowiem w dniu wypłaty zaliczek organ I instancji nie posiadał wiedzy o tym, że skarżąca nie jest samodzielnym podmiotem, co zostało ustalone w trakcie prowadzonego za 2020 r. postępowania. Organ uznał zasadnie, że spółka utworzona została i funkcjonuje w celu pozyskania płatności do gruntów rolnych w kwotach większych niż faktycznie możliwe byłyby do uzyskania przez osoby kreujące sztuczne warunki poprzez utworzenie odrębnych podmiotów w postaci spółek prawa handlowego i tym samym zgodnie z decyzjami Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w R., spółka nie była uprawniona do otrzymania omawianych płatności. Z tych względów nie można przyjąć, że w sprawach miała miejsce pomyłka organu.

W odniesieniu do spornych płatności nie zachodzi również przesłanka odstąpienia, o której mowa w art. 49 ustawy z dnia 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, zgodnie z którym kierownik odstępuje od ustalenia kwot nienależnie lub nadmiernie pobranych płatności bezpośrednich w przypadku, gdy kwota płatności jest wyższa od kwoty stanowiącej równowartość 100 euro przeliczonej na złote według kursu euro ustalonego zgodnie z art. 106 ust. 3 rozporządzenia nr 1306/2013.

Organ prawidłowo również zbadał kwestię przedawnienia obowiązku zwrotu płatności w oparciu o art. 3 ust. 1 i 3 rozporządzenia Rady (WE, Euroatom) nr 2988/95, wskazując, że okres tego przedawnienia jeszcze nie upłynął.

Jeżeli chodzi o naruszenie przepisów prawa materialnego które zarzuca się w skardze i piśmie procesowym z dnia 4 grudnia 2023 r. to w rozpoznawanej sprawie nie mogło nastąpić ich naruszenie ponieważ niniejsze postępowanie dotyczy ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w R. wydał w dniu 28 lutego 2022 r. decyzję nr 0183-2022-004424 na mocy której odmówił spółce N. spółka z o.o. przyznania płatności rolno-środowisko-klimatycznej na rok 2020 ze względu na stwierdzenie, że spółka nie była samodzielnym podmiotem i że została utworzona w celu pozyskania płatności do gruntów rolnych w kwotach większych niż faktycznie możliwe byłyby do uzyskania przez osoby kreujące sztuczne warunki poprzez utworzenie odrębnych podmiotów w postaci spółek prawa handlowego. Zgodnie z § 34 ust. 1 rozporządzenia rolnośrodowiskowego płatność rolno-środowiskowo-klimatyczna podlega zwrotowi, jeżeli rolnik lub zarządca nie realizuje całego zobowiązania rolno-środowiskowo-klimatycznego lub nie spełnia innych warunków przyznania płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej określonych w rozporządzeniu.

Zatem z powyższego wynika, że płatności wypłacone na podstawie decyzji za 2018 rok i 2019 rok zostały przyznane spółce N. spółka z o.o. nienależnie w łącznej wysokości 107 533,89 zł (55 413,17 zł + 52120,72 zł). Dlatego też należy stwierdzić, że kwota ustalona w zaskarżonej decyzji została ustalona prawidłowo na podstawie ostatecznych decyzji za lata 2018 i 2019.

Jako nie odnoszące się do przedmiotu niniejszego postępowania, Sąd potraktował dowody z dokumentów dołączonych do skargi. Dokumenty z podstępowania karnego (postanowienie prokuratora, postanowienie sądu w sprawie karnej), w którym przesłanką odpowiedzialności są inne znamiona niż w postępowaniu administracyjnym, nie mają znaczenia dla ustaleń w postępowaniu dotyczącym zwrotu nienależnych płatności. Jedynie ustalenia prawomocnego wyroku skazującego wiążą sąd administracyjny (art. 11 p.p.s.a). Podobnie jeśli chodzi o dokument dołączony do pisma procesowego z dnia 4 grudnia 2023 r., nie może być on uznany za istotny dla rozstrzygnięcia, bo w niniejszej sprawie nie ma znaczenia charakter dopłat, czy są one uznawane za korzyści czy stanowią jedynie rekompensatę poniesionych przez rolnika kosztów. Na ocenę niniejszej sprawy nie mogą też wpływać orzeczenia tut. Sądu powołane w skardze, a dotyczące wprawdzie podmiotów powiązanych z osobami zarządzającymi spółką N., lecz podjęte w odmiennych okolicznościach faktycznych, w sprawach o przyznanie płatności, a nie o zwrocie nienależnie pobranych płatności.

W niniejszym postępowaniu brak było też podstaw do badania, czy wnioskodawca w momencie składania wniosku o płatność był w dobrej wierze, czy znał okoliczności faktyczne i prawne, związane z przyznawaniem pomocy. Organ nie ma obowiązku pouczać beneficjentów o warunkach płatności i okolicznościach, powodujących ustanie prawa do płatności.

W ocenie Sądu przedmiotowe płatności były nienależne w rozumieniu art. 5 ust. 1 rozporządzenia 65/2011 oraz art. 7 ust. 1 rozporządzenia 809/2014, a zarzut niewłaściwego zastosowania jest bezzasadny. Jednocześnie nie zachodzą negatywne przesłanki obowiązku zwrotu płatności, o których mowa w art. art. 80 ust. 3 rozporządzenia 1122/2009 oraz art. 7 ust. 3 rozporządzenia 809/2014. Zdaniem Sądu przyznanie i wypłacenie płatności nie wynikało z pomyłki, ale z niewiedzy organu I instancji w dniu wypłaty płatności o tym, że strona stworzyła sztuczne warunki otrzymania płatności. Przyczyną było nie zastosowanie się przez skarżącą do wymagań obowiązującego prawa, oraz obowiązku starannego działania. W sprawie nie miał zastosowania art. 7 ust. 3 akapit drugi rozporządzenia 809/2014, gdyż przepis ten stosuje się tylko wtedy, gdy zachodzą przesłanki stosowania akapitu pierwszego art. 7 ust. 3 tego rozporządzenia, które w przedmiotowej sprawie nie zaszły.

Trzeba tutaj zwrócić uwagę na to, że na podstawie art. 7 ust. 1 rozporządzenia Nr 809/2014 określenie "nienależne" odnosi się nie tylko do sytuacji, w której akt stanowiący podstawę prawną przyznania płatności zostanie następnie wyeliminowany z obrotu prawnego na podstawie regulacji krajowych (k.p.a.), ale także do sytuacji, gdy nie zachodziły okoliczności uzasadniające udzielenie płatności na gruncie regulacji unijnych. W niniejszej sprawie płatności zostały stronie przyznane, a następnie po wyjściu na jaw nowych okoliczności istotnych dla sprawy przyznania płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej zostały cofnięte, zatem wszczęcie i prowadzenie postępowania mającego na celu ustalenie kwoty nienależnie pobranych płatności jest prawidłowe.

Wskazać też należy, że w kontekście zarzutów naruszenia prawa materialnego dotyczących zakwestionowania przez organ spełnienia w sprawie przesłanek "rolnika", "gospodarstwa", "działalności rolniczej", podkreślenia wymaga, że skarżąca ubiegając się o płatności formalnie spełniała wymogi do ich uzyskania. Organy nie zarzucały niespełnienia warunków określonych w przepisach prawa materialnego, w tym niespełnienia ww. definicji. Wykazały natomiast, że warunki do otrzymania płatności, które zostały uznane za spełnione w decyzji przyznającej płatności, zostały wykreowane w sposób sztuczny, a działalność rolnicza była prowadzona jedynie w celu otrzymania dopłat w maksymalnej wysokości.

Specyfika płatności rolnośrodowiskowej, której kluczowym elementem jest zobowiązanie wieloletnie, sprawia, że zwrot płatności ma charakter wsteczny, o czym świadczy treść art. 18 ust. 1 rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011. Dlatego wywiązanie się z obowiązków przyjętych w ramach danego pakietu i wariantu musi być oceniane w kontekście całego 5-letniego okresu zobowiązania. Beneficjent pomocy zobowiązany jest do realizacji planu rolnośrodowiskowego w każdym kolejnym roku na uzgodnionych warunkach. Przyznanie tej pomocy jest uzależnione od przestrzegania przez beneficjenta wszystkich warunków kwalifikowalności w czasie całego okresu trwania przedsięwzięcia rolnośrodowiskowego. Naruszenie warunków realizacji zobowiązania w okresie jego trwania wywołuje dwojakiego rodzaju konsekwencje. Z jednej strony zmniejszenie lub odmowę przyznania płatności za dany rok, w którym zobowiązanie nie jest realizowane, z drugiej także i konieczność zwrotu płatności przyznanych wcześniej w ramach tego samego zobowiązania.

Zatem w sytuacji stwierdzenia w danym roku nieprawidłowości, oprócz sankcji za stwierdzone uchybienia w danym roku (pomniejszenie płatności bądź odmowa jej przyznania), możliwe jest również dochodzenie zwrotu płatności w związku z brakiem realizacji całego zobowiązania rolnośrodowiskowego.

Podsumowując, w rozpoznawanych sprawach nie można zarzucić organom takiego naruszenia przepisów postępowania i prawa materialnego, które mogłoby spowodować uchylenie zaskarżonej decyzji.

Z tych względów Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę.