Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt III SAB/Gd 140/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2023-09-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6272 Wizy, zezwolenie na zamieszkanie na czas oznaczony, na osiedlenie się, wydalenie z terytorium Rzeczypospolitej Polskiej
658
Hasła tematyczne: Cudzoziemcy
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Zobowiązano do dokonania czynności
Powołane przepisy: article: at. 149 par. 1 pkt 1, art. 149 par. 1a, art. 149 par. 2
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Paweł Mierzejewski Sędziowie: Sędzia WSA Bartłomiej Adamczak Sędzia WSA Janina Guść (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 14 września 2023 r. sprawy ze skargi D. P. na bezczynność Wojewody Pomorskiego w przedmiocie udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt stały 1. zobowiązuje Wojewodę Pomorskiego do załatwienia wniosku D. P. udzielenie zezwolenia na pobyt stały w terminie 30 dni od dnia otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, 2. stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności, 3. stwierdza, że bezczynność ta miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, 4. przyznaje od Wojewody Pomorskiego na rzecz D. P. sumę pieniężną w wysokości 5.000 (pięć tysięcy) złotych, 5. oddala skargę w pozostałym zakresie, 6. zasądza od Wojewody Pomorskiego na rzecz D. P. kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

W dniu 11 maja 2023 r. D. P. wniósł skargę na bezczynność Wojewody Pomorskiego w zakresie rozpoznania wniosku skarżącego o udzielenie zezwolenia na pobyt stały.

Strona wystąpiła o zobowiązanie organu do załatwienia sprawy w terminie 14 dni licząc od daty otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności, która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, przyznanie skarżącemu od organu sumy pieniężnej na podstawie art. 149 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz.U. z 2023 r., poz. 259 ze zm., obecnie t.j.: Dz.U. z 2023 r., poz. 1634), powoływanej dalej jako "p.p.s.a.", w wysokości 20.000 zł oraz zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi wskazano, że skarżący złożył wniosek o udzielenie pozwolenia na pobyt stały w dniu 26 maja 2020 r. Skarżący uzupełnił wymagane przez organ dokumenty oraz kilkakrotnie kontaktował się w celu otrzymania decyzji w sprawie. W 2021 r. uzyskał ustną informację, że jest rozstrzygniecie w jego sprawie i otrzyma decyzję pocztą. Pomimo znacznego upływu czasu, skarżący decyzji nie otrzymał, a z informacji urzędu pozyskanych ze strony internetowej Pomorskiego Urzędu Wojewódzkiego w Gdańsku wynikało, ze sprawa pozostaje na etapie "analizy materiału dowodowego". W związku z przedłużającym się postępowaniem, w dniu 5 kwietnia 2023 r. skarżący wniósł do Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców ponaglenie. Po otrzymaniu ponaglenia na stronie internetowej Pomorskiego Urzędu Wojewódzkiego w Gdańsku pojawił się komunikat "projekt decyzji". Skarżący nadal nie otrzymał jednak decyzji w sprawie, ani też pisma od Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców.

W skardze podkreślono, że organ pozostaje w bezczynności blisko 3 lata, w sytuacji gdy zgodnie z art. 210 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (t.j.:Dz.U. z 2023 r., poz. 519 ze zm.) decyzję w sprawie udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt wydaje się w terminie 6 miesięcy. Wskazano, że do 29 stycznia 2022 r. termin ten był nawet krótszy, ponieważ z ww. przepisu wynikało, że postępowanie w sprawie udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt stały powinno zakończyć się nie później niż w ciągu 3 miesięcy. Termin załatwienia sprawy został zatem kilkukrotnie przekroczony. Organ pozostaje w bezczynności a z uwagi na tak znaczne przekroczenie terminu na wydanie decyzji, bezczynność ta ma charakter rażący.

Skarżący wskazał, że opisane okoliczności i problemy jakie wynikają dla skarżącego w związku z nierozpoznaniem jego wniosku i niejasnym statusem skarżącego w Polsce, uzasadniają przyznanie mu sumy pieniężnej, o której mowa w art. 149 p.p.s.a. w kwocie 20.000 zł. Skarżący wskazał, że nierozpoznanie jego sprawy utrudnia mu życie i nie pozwala mu na planowanie przyszłości dla niego i rodziny. Taki stan jest nie do zaakceptowany w państwie prawa. Skarżący wskazał, że nie kwestionuje, że organ ma prawo do oceny materiału dowodowego i wydania także negatywnej decyzji w przedmiotowej sprawie. Niedopuszczalne jest jednak utrzymywanie skarżącego przez lata w stanie niepewności, w sprawie tak istotnej jak prawo pobytu. Obowiązek zapłaty ww. kwoty będzie też stanowił sankcję dla organu za wadliwe zorganizowanie i prowadzenie postępowania i swoisty środek prewencyjny, służący zdyscyplinowaniu organu na przyszłość. Spełnienie tego celu nie jest możliwe, gdy zasądzona kwota jest niska i ma jedynie symboliczne znaczenie.

W odpowiedzi na skargę, organ wniósł o jej odrzucenie z uwagi na niedopuszczalność wywodzenia środków prawnych zwalczających bezczynność na podstawie art. 100 d ust. 4 ustawy z dnia 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa (Dz.U. 2023 r. poz. 103) powoływanej dalej jako "ustawa o pomocy obywatelom Ukrainy" lub o oddalenie skargi w związku z czasowym spoczywaniem terminów i ogólnym wyłączaniem w okresie do dnia 24 sierpnia 2023 r. stosowania przepisów o bezczynności, na podstawie powołanej ustawy. W przypadku uwzględnienia skargi, organ wniósł o niezasądzanie sumy pieniężnej na rzecz skarżącego, z uwagi na brzmienie art. 100 d ust. 3 pkt 2 ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy, który do dnia 24 sierpnia 2023 r. wyłączył możliwość zasądzenia sum pieniężnych oraz wymierzania grzywien za niewydanie rozstrzygnięć w terminach określonych przepisami prawa.

Organ przyznał, że skarżący, będący obywatelem Ukrainy, w dniu 26 maja 2020 r. wystąpił z wnioskiem o udzielenie zezwolenia na pobyt stały z uwagi na swoje polskie pochodzenie. Potwierdził także, że w dniu 15 kwietnia 2023 r. do organu wpłynęło ponaglenie. Wskazał jednak, że zgodnie z art. 100 d ust. 1 ust. ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w okresie do dnia 24 sierpnia 2023 r. bieg terminów na załatwienie spraw dotyczących udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt stały – w postępowaniach prowadzonych przez wojewodę nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu. Organ wskazał, że przytoczony przepis wszedł w życie z dniem 1 stycznia 2023 r. Dodatkowo wskazano, że z mocy art. 100 d ust. 3 pkt 1 ww. ustawy w okresie od dnia 24 sierpnia 2023 r. przepisów o bezczynności organu oraz obowiązku organu prowadzącego postępowania w sprawach, o których mowa w art. 100 d ust. 1, do powiadamiania trony lub uczestnika postępowania o niezałatwieniu sprawy w terminie nie stosuje się. W związku z tym organ stanął na stanowisku, że nie przekroczył ustawowego terminu na rozpatrzenie wniosku.

W piśmie procesowym z dnia 23 czerwca 2023 r. skarżący odniósł się do stanowiska organu, zaznaczając, że powołane w odpowiedzi na skargę przepisy ustawy z dnia 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy zostały uchwalone w czasie, gdy skarżący już od blisko 2 lat oczekiwał na rozpoznanie jego wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt, który wciąż nie został załatwiony. Przede wszystkim zaś przepisy te wprowadzono w odniesieniu do obywateli Ukrainy, którzy przyjechali do Polski w związku z konfliktem zbrojnym na terenie ich kraju, który rozpoczął się w lutym 2022 r. Skarżący przyjechał natomiast do Polski w maju 2020 r., a więc 2 lata przed agresją Rosji na Ukrainę. Wskazane przepisy nie mogą więc mieć zastosowania w przedmiotowej sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 2492), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Przepis art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania.

W myśl art. 53 § 2b p.p.s.a., skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu. Stosownie zaś do art. 37 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 2000), zwanej dalej "k.p.a.", stronie służy prawo do wniesienia ponaglenia, jeżeli: 1) nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. (bezczynność); 2) postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (przewlekłość). Ponaglenie - stosownie do art. 37 § 3 k.p.a. - wnosi się: 1) do organu wyższego stopnia za pośrednictwem organu prowadzącego postępowanie; 2) do organu prowadzącego postępowanie - jeżeli nie ma organu wyższego stopnia. Przepisy nie określają terminu, w jakim można złożyć skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W rozpoznawanej sprawie strona skarżąca wypełniła wymóg określony w art. 53 § 2b p.p.s.a. Przed wniesieniem skargi wniosła ona bowiem ponaglenie na niezałatwienie sprawy w terminie, co uzasadnia merytoryczne rozpatrzenie skargi.

Uwzględniając stanowisko organu, który wystąpił o odrzucenie skargi, w pierwszej kolejności sprawie rozważenia wymagało, czy na przeszkodzie rozpoznaniu skargi nie stoją przepisy ustawy z dnia 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa.

W tym zakresie Sąd uwzględnił, że ustawa o pomocy obywatelom Ukrainy, weszła w życie w zasadniczej części w dniu 12 marca 2022 r. z mocą obowiązującą od dnia 24 lutego 2022 r. ( art. 116 cyt. ustawy). Następnie na mocy art. 1 pkt 44 ustawy z dnia 8 kwietnia 2022 r. o zmianie ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2022 r. poz. 830, powoływana w dalszej części uzasadnienia jako "ustawa zmieniająca") wprowadzono do ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy art. 100c który stanowi, że:

1. W okresie do dnia 31 grudnia 2022 r. bieg terminów na załatwienie spraw dotyczących:

1) udzielenia cudzoziemcowi: a) zezwolenia na pobyt czasowy, b) zezwolenia na pobyt stały, c) zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiej,

2) zmiany: a) zezwolenia na pobyt czasowy i pracę, b) zezwolenia na pobyt czasowy w celu wykonywania pracy w zawodzie wymagającym wysokich kwalifikacji,

3) cofnięcia cudzoziemcowi: a) zezwolenia na pobyt czasowy, b) zezwolenia na pobyt stały, c) zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiej

- w postępowaniach prowadzonych przez wojewodę nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu na ten okres.

2. Czynności dokonane w okresie, o którym mowa w ust. 1, w postępowaniach w sprawach, o których mowa w ust. 1, są skuteczne.

3. W okresie, o którym mowa w ust. 1:

1) przepisów o bezczynności organu oraz o obowiązku organu prowadzącego postępowanie w sprawach, o których mowa w ust. 1, do powiadamiania strony lub uczestnika postępowania o niezałatwieniu sprawy w terminie nie stosuje się;

2) organowi prowadzącemu postępowanie w sprawach, o których mowa w ust. 1, nie wymierza się grzywny ani nie zasądza się od niego sum pieniężnych na rzecz skarżących za niewydanie rozstrzygnięć w terminach określonych przepisami prawa.

4. Zaprzestanie czynności przez organ prowadzący postępowanie w sprawach, o których mowa w ust. 1, lub ich dokonywanie z opóźnieniem, w okresie, o którym mowa w ust. 1, nie może być podstawą wywodzenia środków prawnych dotyczących bezczynności, przewlekłości lub naruszenia prawa strony do rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki.

Analogiczne rozwiązanie na dalszy okres do dnia 24 sierpnia 2023 r. przewiduje norma art. 100d ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy, wprowadzona ustawą z dnia 13 stycznia 2023 r. o zmianie ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa oraz niektórych innych ustaw ( Dz.U. z 2023 r., poz. 185), a konkretnie przez art. 1 pkt 32 tej ustawy, który wszedł w życie z mocą wsteczną z dniem 1 stycznia 2023 r.

Skarżący nie przybył do Polski w związku z zaistniałym na Ukrainie konfliktem zbrojnym, przyjechał on bowiem do Polski znacznie wcześniej. W sprawie nie jest kwestionowane, że skarżący w dniu 26 maja 2020 r. złożył wniosek o udzielenie mu zezwolenia na pobyt stały w Polsce. We wniosku o udzielenie zezwolenia jako ostatnią datę wjazdu na terytorium RP, poprzedzającą złożenie wniosku, wskazano dzień 11 stycznia 2020 r.

Co do zasady, wyłączenie możliwości wywodzenia skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie sprawy (art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a.) powinno skutkować odrzuceniem skargi jako niedopuszczalnej z innych przyczyn (art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a.). Z literalnego brzmienia art. 100c i 100d ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy wynika, że dotyczy on biegu terminów wszystkich wymienionych w nim enumeratywnie spraw prowadzonych przez wojewodę i nie ogranicza się do spraw zainicjowanych wnioskami obywateli Ukrainy, których dotyczy ustawa o pomocy obywatelom Ukrainy. Analiza stanu prawnego, wykładnia systemowa i celowościowa oraz zasada racjonalnego ustawodawcy prowadzą jednak, zdaniem Sądu, do wniosku, że norma art. 100c i 100 d ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy, wbrew jej literalnemu brzmieniu, nie powinna znajdować zastosowania do spraw innych cudzoziemców niż obywatele Ukrainy, którzy przybyli na teren Polski w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium Ukrainy.

Przede wszystkim wskazać należy, że ustawa o pomocy obywatelom Ukrainy dotyczy określonego w niej kręgu osób. Przedmiotem regulacji tej ustawy są kwestie wyszczególnione w art. 1 ust. 1 ustawy, zgodnie z którym ustawa ta określa szczególne zasady zalegalizowania pobytu obywateli Ukrainy, którzy przybyli na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej z terytorium Ukrainy w związku z działaniami wojennymi prowadzonymi na terytorium tego państwa, oraz obywateli Ukrainy posiadających Kartę Polaka, którzy wraz z najbliższą rodziną z powodu tych działań wojennych przybyli na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Ustawa ta, zgodnie z art. 1 ust. 3 określa również:

1) szczególne zasady powierzenia pracy obywatelom Ukrainy, przebywającym legalnie na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej;

2) pomoc zapewnianą przez wojewodów, jednostki samorządu terytorialnego oraz inne podmioty obywatelom Ukrainy;

3) utworzenie Funduszu Pomocy w celu finansowania lub dofinansowania realizacji zadań na rzecz pomocy obywatelom Ukrainy;

4) niektóre uprawnienia obywateli Ukrainy, których pobyt na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej jest uznawany za legalny;

5) szczególne zasady przedłużania okresów legalnego pobytu obywateli Ukrainy oraz wydanych im przez organy polskie dokumentów dotyczących uprawnień w zakresie wjazdu i pobytu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej;

6) niektóre uprawnienia obywateli polskich i obywateli Ukrainy będących studentami, nauczycielami akademickimi lub pracownikami naukowymi wjeżdżającymi z terytorium Ukrainy;

7) szczególne regulacje dotyczące kształcenia, wychowania i opieki dzieci i uczniów będących obywatelami Ukrainy, w tym wsparcia jednostek samorządu terytorialnego w realizacji dodatkowych zadań oświatowych w tym zakresie;

8) szczególne zasady organizacji i funkcjonowania uczelni w związku z zapewnianiem miejsc na studiach dla obywateli Ukrainy, o których mowa w ust. 1;

9) szczególne zasady podejmowania i wykonywania działalności gospodarczej przez obywateli Ukrainy, przebywających legalnie na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej;

10) szczególne zasady prowadzenia dystrybucji produktów leczniczych i wyrobów medycznych przeznaczonych na pomoc humanitarną na terytorium Ukrainy przez Rządową Agencję Rezerw Strategicznych.

Ustawa ta ma zatem ściśle określony krąg podmiotowy i przedmiotowy i nie wprowadza ogólnych regulacji dotyczących postępowania w sprawie cudzoziemców, w tym innych obywateli Ukrainy, niż osoby, które przybyły do Polski w związku z konfliktem zbrojnym. Także wprowadzona do tej ustawy zmiana nie powinna być traktowana jako zmiana przepisów postępowania w sprawach wszystkich cudzoziemców. Postępowanie to jest bowiem unormowane w innej ustawie, ustawie z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (Dz. U. z 2023 r. poz. 519 ze zm.).

Podkreślić przy tym należy, że w ustawie zmieniającej w art. od 1 do 21 wprowadzono zmiany do szeregu różnych ustaw, w tym w art. 17 ustawy zmieniającej ustawodawca wprowadził zmiany do ustawy o cudzoziemcach. Gdyby wolą ustawodawcy była zmiana ustawy o cudzoziemcach w sposób przewidziany w art. 100c ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy, wprowadziłby taką zmianę nie do ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy, lecz do zmienianej tym samym aktem prawnym ustawy o cudzoziemcach. Skoro zmiana ustawy o cudzoziemcach nie została ustawą zmieniającą dokonana w sposób przewidziany w art. 1 pkt 44 ustawy zmieniającej, który zmienił ustawę o pomocy obywatelom Ukrainy przez dodanie art. 100c, brak jest podstaw do rozciągania mocy obowiązującej tego przepisu na inne postępowania w sprawach cudzoziemców, których stronami nie są obywatele Ukrainy. Zgodnie z zasadą racjonalnego ustawodawcy, ustawodawca zamierzając objąć tą zmianą wszystkie postępowania w sprawach cudzoziemców wprowadziłby zmianę do ustawy o cudzoziemcach, którą zmieniał przecież tym samym aktem prawnym, a nie do ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy. Analogiczne stanowisko w tym zakresie zostało już wyrażone w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. wyroki WSA we Wrocławiu: z dnia 14 września 2022 r. sygn. akt IV SAB/Wr 401/22, z dnia 20 września 2022 r. sygn. akt II SAB/Wr 887/22, z dnia 15 września 2022 r. sygn. akt I SAB/Wr 3139/21, z dnia 22 września 2022 r. sygn. akt I SAB/Wr 218/22). Analogicznie uwagi należy poczynić w tym zakresie do wprowadzonego następnie art. 100 d ustawy o ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy. Wprowadzająca ten przepis ustawa zmieniająca z dnia 13 stycznia 2023 r. (Dz.U. z 2023 r., poz. 185) również dotyczyła bowiem zmian w wielu różnych ustawach - w tym zarówno w ustawie o pomocy obywatelom Ukrainy, jak i odrębnie w ustawie o cudzoziemcach.

Niezależnie od powyższego, wskazać należy, że regulacji kolejno wprowadzonych art. 100 c ust. 3 i 4 oraz z art. 100 ust. 3 i 4 ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy, zgodnie z którymi w okresie zawieszenie biegu terminów "organowi prowadzącemu postępowanie nie wymierza się grzywny ani nie zasądza się od niego sum pieniężnych na rzecz skarżących za niewydanie rozstrzygnięć w terminach określonych przepisami prawa" oraz "zaprzestanie czynności przez organ prowadzący postępowanie lub ich dokonywanie z opóźnieniem nie może być podstawą wywodzenia środków prawnych dotyczących bezczynności, przewlekłości lub naruszenia prawa strony do rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki" nie można interpretować i stosować z naruszeniem art. 45 ust. 1 oraz art. 77 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 6 września 2022 r. sygn. akt IV SAB/Po 86/22). Ograniczenie prawa do sądu, nawet o charakterze czasowym, stoi w sprzeczności z art. 45 ust. 1 Konstytucji, gwarantującym każdemu prawo do sprawiedliwego i jawnego rozpatrzenia sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki przez właściwy, niezależny, bezstronny i niezawisły sąd. Mimo że korzystanie z konstytucyjnych wolności i praw nie ma charakteru absolutnego (art. 31 ust. 3 Konstytucji), trudno jest znaleźć uzasadnienie tak daleko idących ograniczeń. Wprowadzenie takich norm oznaczałoby, że wnioskodawca zostałby pozbawiony narzędzi prawnych pozwalających na uzyskanie zezwolenia pobytowego w terminach określonych w przepisach ustawy o cudzoziemcach, gdyż zgodnie z wprowadzoną regulacją, terminy te nie rozpoczynają biegu, a rozpoczęte ulegają zawieszeniu. Jak wskazano w doktrynie, trudno znaleźć racjonalne uzasadnienie omawianej regulacji, gdyż rozwiązania wprowadzone przepisami komentowanej ustawy w chwili obecnej nie nakładają na wojewodów dodatkowych zadań w zakresie legalizacji pobytu obywateli Ukrainy, a wzrostu liczby składanych wniosków pobytowych można się spodziewać dopiero kiedy obywatele Ukrainy, których pobyt uznaje się za legalny na podstawie art. 2 ust. 1 ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy, będą mogli skutecznie składać wnioski pobytowe w trybie art. 38 tej ustawy. Rozwiązanie takie uznać należy zatem za wątpliwe z punktu widzenia zasady demokratycznego państwa prawnego, o której mowa w art. 2 Konstytucji RP (Klaus Witold Antoni (red.), Ustawa o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa WPK 2022, System Informacji Prawnej LEX).

W związku z powyższym, wniesiona skarga podlegała merytorycznemu rozpoznaniu.

Stosownie do art. 149 § 1 p.p.s.a., uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a). W przypadku, o którym mowa w § 1 sąd może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 (art. 149 § 2 p.p.s.a.). Stosownie zaś do art. 154 § 6 p.p.s.a., grzywna może zostać wymierzona do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów.

Odnosząc się do meritum sprawy wskazać należy, że pojęcie bezczynności zostało zdefiniowane w art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a., przez wskazanie, że jest to stan, w którym nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub przepisach szczególnych, ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. Istotą kontroli sądu administracyjnego ze skargi na bezczynność jest zbadanie, czy organ administracji w terminie zakreślonym przepisami prawa procesowego załatwił sprawę, czy też nie i ewentualne przymuszenie organu do podjęcia żądanego działania, a w następstwie tego, likwidację stanu opieszałości występującą po stronie tego organu. Dla oceny zasadności skargi na bezczynność nie ma przy tym znaczenia okoliczność, z jakich powodów określony akt nie został podjęty lub czynność dokonana, a w szczególności, czy bezczynność została spowodowana zawinionym czy też niezawinionym opóźnieniem organu. Okoliczności towarzyszące bezczynności mogą być natomiast badane przy ocenie czy bezczynność wystąpiła z rażącym naruszeniem prawa, czy też naruszeniu temu nie można przypisać takiego charakteru.

Skarga na bezczynność stanowi środek prawny, którego celem jest zapewnienie realizacji zasady szybkości postępowania (art. 12 § 1 i § 2 k.p.a.). Zasada szybkości postępowania wynikająca z art. 12 § 1 k.p.a. wymaga bowiem, by organ administracji publicznej prowadził postępowanie w sposób sprawny, bez nieuzasadnionego wstrzymywania i przewlekania czynności procesowych, tak by zakończenie postępowania nastąpiło w najkrótszym możliwym terminie. W myśl ogólnej reguły zawartej przez ustawodawcę w Kodeksie postępowania administracyjnego w art. 35 § 1 § 2 k.p.a., stanowiącej rozwinięcie powyższej zasady, organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Przepis art. 35 § 3 k.p.a. stanowi, że załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania.

Z uwagi na przedmiot postępowania, należało mieć na uwadze treść regulacji zawartych w ustawie o cudzoziemcach, która wprowadza szczegółowe uregulowania odnośnie terminów załatwiania tego typu spraw.

Zgodnie z art. 210 ustawy o cudzoziemcach w brzmieniu obowiązującym w chwili złożenia przez skarżącego wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt stały (26 maja 2020 r.), postępowanie w sprawie udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt stały powinno zakończyć się nie później niż w ciągu 3 miesięcy od dnia jego wszczęcia, a postępowanie odwoławcze - w ciągu 2 miesięcy od dnia otrzymania odwołania.

Od 29 stycznia 2022 r. ustawodawca wyznaczył natomiast wojewodzie nowy termin zakończenia postępowania w sprawie o udzielenie zezwolenia na pobyt stały. Obecnie zgodnie ze wskazanym przepisem decyzję w sprawie udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt stały wydaje się w terminie 6 miesięcy (art. 210 ust. 1). Powyższa zmiana została wprowadzona na mocy art. 1 pkt 39 ustawy z dnia 17 grudnia 2021 r. (t.j. Dz.U.2022.91) zmieniającej min. ustawę o cudzoziemcach z dniem 29 stycznia 2022 r. W wyniku tej nowelizacji wprowadzono również zasadę, że termin 6 miesięcy na wydanie decyzji biegnie od dnia, w którym nastąpiło ostatnie z następujących zdarzeń: 1) cudzoziemiec złożył wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt stały osobiście lub nastąpiło jego osobiste stawiennictwo w urzędzie wojewódzkim po złożeniu tego wniosku, chyba że wobec cudzoziemca nie stosuje się wymogu osobistego stawiennictwa, lub 2) cudzoziemiec złożył wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt stały, który nie zawiera braków formalnych lub zostały one uzupełnione, lub 3) cudzoziemiec przedłożył dokumenty, o których mowa w art. 203 ust. 2 pkt 2, lub upłynął bezskutecznie wyznaczony przez wojewodę termin, o którym mowa w art. 203 ust. 2a (art. 210 ust. 2 cyt. ustawy).

Odnosząc się do wskazanej nowelizacji wskazać należy, że udzielenie cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt stały niesie ze sobą bardzo daleko idące konsekwencje. W wyniku uzyskania tego zezwolenia cudzoziemiec uzyskuje status prawny różniący się tylko w niewielkim zakresie od obywatelskiego. Wydłużając poprzez nowelizację art. 210 cyt. ustawy termin na załatwienie sprawy ustawodawca słusznie uwzględnił tym samym, że postępowania o udzielenie zezwolenia na pobyt stały są ze swej istoty bardzo szczegółowe i przez to długotrwałe. Rozpoznanie takiego rodzaju wniosku nie powinno jednak trwać latami i obowiązujący obecnie 6-miesięczny okres na załatwienie wniosku należy ocenić jako racjonalny i dający możliwość pełnej oceny sprawy.

Mając na uwadze, że w chwili rozpoznawania sprawy przez Sąd, to jest na dzień rozprawy w dniu 14 września 2023 r., Wojewoda Pomorski w dalszym ciągu nie rozpoznał wniosku strony z dnia 26 maja 2020 r., organ niewątpliwie przekroczył maksymalny 3-miesięczny termin załatwiania przedmiotowej sprawy obowiązujący w chwili złożenia przez skarżącego wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt stały, jak i obecnie obowiązujący 6-miesięczny termin na zakończenie tej sprawy.

Jak wynika z akt sprawy, po złożeniu wniosku, w dniu 1 czerwca 2020 r. dokonano analizy formalnej wniosku, stwierdzając, że został on złożony osobiście i nie zawiera braków formalnych, w tym wnioskodawca złożył odciski linii papilarnych. Do wniosku dołączono kserokopie dokumentów mających potwierdzić polskie pochodzenie wnioskodawcy wraz z tłumaczeniami tych dokumentów. W piśmie z dnia 22 czerwca 2020 r. organ wezwał skarżącego do przedłożenia oryginałów dokumentów potwierdzających, że co najmniej jedno z jego rodziców lub dziadków albo dwoje pradziadków było narodowości polskiej, celem weryfikacji tych dokumentów pod kątem autentyczności wraz z pouczeniem, że nieusunięcie braków w terminie 7 spowoduje rozpatrzenie wniosku na podstawie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego. Pismem z dnia 31 lipca 2020 r. organ poinformował stronę, że w związku z koniecznością zgromadzenia pełnego materiału dowodowego, termin załatwienia sprawy został przedłużony do dnia 30 października 2020 r. Jednocześnie w tym też dniu Wojewoda Pomorski zwrócił się do specjalisty do spraw dokumentów, aby dokonał analizy przedłożonych dokumentów pod względem stwierdzenia ewentualnych fałszerstw. Wynik analizy przedstawiono organowi w sierpniu 2020 r. W dniu 18 września 2020 r. skarżący stawił się osobiście w urzędzie, gdzie przeprowadzono jego przesłuchanie. Decyzja nie została wydana w zakreślonym przez organ nowym terminie załatwienia sprawy. Natomiast kolejnym pismem z dnia 15 lutego 2021 r. skarżący został zawiadomiony przez organ o możliwości zapoznania się ze zgromadzonym w sprawie materiałem dowodowym i o możliwości złożenia końcowego oświadczenia w sprawie, gdzie dodatkowo wskazano, że w związku z powyższym nowy termin rozstrzygnięcia sprawy wyznacza się do dnia 31 marca 2021 r. W aktach administracyjnych sprawy znajduje się ponadto: 1/ projekt decyzji o udzieleniu zezwolenia pobyt stały, datowany na dzień 5 lutego 2021 r. (niepodpisana decyzja), 2/ notatka służbowa z dnia 18 marca 2022 r., na której rozrysowano drzewo genealogiczne skarżącego – notatka opatrzona pieczęcią "Inspektor wojewódzki Emilia Falandysz, 3/ oryginał ponaglenia skarżącego kierowanego do Urzędu do Spraw Cudzoziemców, datowanego na dzień 5 kwietnia 2023 r. 4/ projekt decyzji o udzieleniu zezwolenia pobyt stały, datowany na dzień 18 kwietnia 2023 r. (niepodpisana decyzja) 5/ notatka służbowa z dnia 17 maja 2023 r., w której ujęto, że w związku ze zmianami organizacyjnymi w Oddziale Legalizacji Pobytu Cudzoziemców Wydziału Spraw Obywatelskich i Cudzoziemców Pomorskiego Urzędu Wojewódzkiego w Gdańsku niniejszą sprawę prowadzić będzie Emilia Falandysz.

Z powyższego wynika, że organ dopuścił się bezczynności. Termin 3 miesięcy, na rozpoznanie sprawy liczony od dnia 26 maja 2020 r., to jest dnia złożenia przez skarżącego wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt stały upłynął w 2020 r.

W związku z powyższym, Sąd w oparciu o art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. stwierdził podstawy do uwzględnienia skargi w tym zakresie i zobowiązał Wojewodę Pomorskiego do załatwienia wniosku D. P. o udzielenie zezwolenia na pobyt stały w terminie 30 dni od dnia otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy.

Jednocześnie w oparciu o art. 149 § 1a p.p.s.a. Sąd stwierdził, że bezczynność, której dopuścił się organ miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

W orzecznictwie sądów administracyjnych akcentuje się, że rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym – bez żadnej wątpliwości i wahań – można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Kwalifikacja naruszenia, jako rażącego, musi posiadać przy tym pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie prawa. Rażącym naruszeniem prawa jest więc naruszenie ciężkie, które nosi cechy oczywistej i wyraźnej sprzeczności z obowiązującym prawem, to naruszenie niepozwalające na zaakceptowanie w demokratycznym państwie prawa i wywołujące dotkliwe skutki społeczne lub indywidualne. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy, gdyż przekroczenie to musi być znaczne i niezaprzeczalne, a rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia (por. m.in. wyroki WSA w Białymstoku z dnia 11 maja 2017 r. sygn. akt II SAB/Bk 38/17; WSA w Łodzi z dnia 20 kwietnia 2017 r. sygn. akt II SAB/Łd 13/17; WSA w Krakowie z dnia 22 marca 2017 r. sygn. akt II SAB/Kr 35/17). Rażące naruszenie prawa oznacza zatem w ocenie Sądu wadliwość o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym i ma miejsce w razie oczywistego braku podejmowania jakichkolwiek czynności, oczywistego lekceważenia wniosków skarżącego i jawnego natężenia braku woli do załatwienia sprawy, jak i w razie ewidentnego niestosowania przepisów prawa. Rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy można powiedzieć, że naruszono prawo w sposób oczywisty (por. wyrok NSA z dnia 17 listopada 2015 r. sygn. akt II OSK 652/15).

W ocenie Sądu, tego rodzaju sytuacja zaistniała w przedmiotowej sprawie.

W tym zakresie Sąd wziął pod uwagę po pierwsze wielokrotne uchybienie terminu załatwienia sprawy. Wniosek skarżącego został bowiem złożony blisko 3 i pół roku temu. Dodatkowo do dnia orzekania w sprawie przez Sąd wniosek ten pozostaje nierozpoznany, pomimo, że już w lutym 2021 r. skarżący został poinformowany przez organ, że proces gromadzenia materiału dowodowego w sprawie został zakończony oraz że skarżący może zapoznać się z tym materiałem przed wydaniem decyzji, gdzie ostateczny termin wydania rozstrzygnięcia wyznaczono na dzień 31 marca 2021 r. Termin ten nie został dochowany. Skarżący nie był już informowany przez organ o wyznaczaniu nowych terminów załatwienia sprawy, jednocześnie jednak rozstrzygnięcie w sprawie nie zostało wydane, pomimo, iż skarżący interweniował w sprawie składając ponaglenie, a w sprawie przygotowano już dwa projekty decyzji rozpoznającej wniosek skarżącego o udzielenie zezwolenia na pobyt stały. W ocenie Sądu z akt sprawy wynika, że co najmniej od lutego 2021 r. w sprawie nie było obiektywnych przeszkód dla wydania decyzji w sprawie. Ewentualne zmiany organizacyjne w ramach pracy organu, w tym zmiana osoby, która prowadziła sprawę, nie uzasadniają zwłoki w wydaniu decyzji, której projekt na tym etapie został już przygotowany, a wnioskodawca poinformowany, że w sprawie zakończono proces gromadzenia materiału dowodowego.

Biorąc pod uwagę realia przedmiotowej sprawy Sąd przyznał skarżącemu od organu sumę pieniężną w wysokości 5.000 zł.

Sąd wziął pod uwagę, że przyznanie sumy pieniężnej na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. jest środkiem o charakterze kompensacyjno-dyscyplinującym. Suma pieniężna stanowi formę rekompensaty dla skarżącego za zwłokę w załatwieniu sprawy. Suma ta, chociaż ma częściowo charakter kompensacyjny, nie ma jednak na celu naprawienia szkody. Odpowiedzialność za szkodę przewidzianą w art. 4171 § 3 kodeksu cywilnego wyklucza traktowanie sumy pieniężnej, o której mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a., jako odszkodowania. Przyznawana na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. suma pieniężna nie zastępuje także zadośćuczynienia za krzywdę wynikającą z naruszenia dóbr osobistych. Otrzymana kwota ma zrekompensować negatywne przeżycia związane z niezałatwieniem sprawy w terminie, z naruszeniem prawa do rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki oraz niedogodności, jakich strona doznała na skutek bezczynności organu administracji, nie stanowi jednak odszkodowania (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 14 maja 2020 r. sygn. akt III SAB/Wr 1224/19). W konsekwencji suma pieniężna powinna być przyznana przede wszystkim w przypadku dopuszczenia się przez organ bezczynności o szczególnym charakterze, uzasadniającym zastosowanie wobec strony środka kompensacyjnego. Jak wskazano wyżej okoliczności przedmiotowej sprawy niewątpliwie świadczą o tym, że bezczynność, której dopuścił się organ, ma charakter rażący, biorąc pod uwagę nie tylko wielokrotne przekroczenie terminu załatwienia sprawy, zainicjowanej przez skarżącego w maju 2020 r., ale także zważywszy na sam przebieg postępowania w sprawie, które z niewyjaśnionych bliżej przez organ przyczyn, nie zostało zakończone pomimo, iż w lutym 2021 r. organ poinformował stronę, że w sprawie zgromadzono materiał dowodowy oraz że decyzja w sprawie zostanie wydana do dnia 31 marca 2021 r. – który to czas wyznaczono jedynie z uwagi na umożliwienie stronie zapoznania się i wypowiedzenia co do zebranego w sprawie materiału dowodowego. Pomimo poinformowania strony o zakończeniu postępowania, nie zostało ono zakończone wydaniem decyzji.

Skarżący zasadnie wniósł o przyznanie mu od organu sumy pieniężnej. Niewątpliwie środek ten powinien mieć zastosowanie w tych wszystkich przypadkach zwłoki organu w załatwieniu sprawy, gdzie oceniając całokształt działań organu, można dojść do przekonania, że noszą one znamiona celowego unikania załatwienia sprawy, a przy tym istnieje uzasadniona obawa, że bez tych dodatkowych sankcji organ nadal nie będzie respektować obowiązków wynikających z przepisów prawa (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 18 marca 2021 r., sygn. akt III SAB/Wr 1678/20). Skarżący uzasadniając wniosek wskazywał, że nierozpoznanie wniosku utrudnia mu życie i nie pozwala mu na planowanie przyszłości jego i rodziny. Skarżący nie przedstawił konkretnych, szczegółowych okoliczności pozwalających na oszacowanie wysokości należnej mu sumy pieniężnej na kwotę 20 000 zł. Sąd stwierdził, że w przedmiotowej sprawie adekwatną sumą - dla zrealizowania zarówno celu kompensacyjnego, jak i dyscyplinującego organ - będzie zasądzenie od organu na rzecz skarżącego sumy pienieżnej w wysokości 5.000 zł. W pozostałym zakresie, dotyczącym wnioskowanej przez stronę wysokości sumy pieniężnej, wniesiona skarga nie została uwzględniona.

O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 265 ze zm.). zasądzając od Wojewody Pomorskiego na rzecz skarżącego kwotę 597 zł. Na zasądzoną od organu sumę składają się kwota uiszczona przez skarżącego tytułem wpisu od skargi (100 zł), wynagrodzenie reprezentującego skarżącego radcy prawnego (480 zł) oraz opłata skarbowa od pełnomocnictwa (17 zł).

Złożona w niniejszej sprawie skarga została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym. W świetle art. 119 pkt 4 p.p.s.a., sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania.

Powołane w treści niniejszego uzasadnienia orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są w Internetowej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod internetowym adresem: orzeczenia.nsa.gov.pl.