Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 106/23
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-05-22 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6160 Ochrona gruntów rolnych i leśnych
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 12 ust. 1 w zw. z art. 12a pkt 1 w zw. z art. 4 pkt 11
journal: Dz.U. 1995 nr 16 poz 78
law: Ustawa z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych.
article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 77 i 80
journal: Dz.U. 2022 poz 2000
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Elżbieta Kremer Sędziowie: Sędzia NSA Iwona Bogucka Sędzia NSA Mariola Kowalska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 22 maja 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A.T. i P.T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 14 września 2022 r., sygn. akt IV SA/Po 298/22 w sprawie ze skargi A.T. i P.T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lesznie z dnia 31 marca 2022 r., nr SKO.465.442.1.2022 w przedmiocie ustalenia należności i opłat rocznych z tytułu faktycznego wyłączenia z produkcji rolniczej gruntów rolnych oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z 14 września 2022 r. sygn. akt IV SA/Po 298/22, po rozpoznaniu sprawy ze skargi A.T. i P.T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lesznie z 31 marca 2022 r. nr SKO.465.442.1.2022 w przedmiocie ustalenia należności i opłat rocznych z tytułu faktycznego wyłączenia z produkcji rolniczej gruntów rolnych oddalił skargę w całości.

Wyrok zapadł w następujących okolicznościach sprawy:

Decyzją z dnia 4 lutego 2022 r. nr GD.6126.35.2021.IW Prezydent Miasta Leszna ustalił A. i P.T. należności i opłaty roczne z tytułu faktycznego wyłączenia z produkcji rolniczej gruntów rolnych, stanowiących przed zakończeniem procesu inwestycyjnego użytki rolne o powierzchni [...] ha, zapisane w operacie ewidencji gruntów jako grunty orne klasy IIIb wytworzone z gleb pochodzenia mineralnego, wchodzące w skład nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] arkusz mapy [...]; jednocześnie zwolniono A. i P.T. z uiszczenia należności za wyłączony grunt rolny i ustalono im opłatę roczną wynoszącą 10% należności, co stanowi kwotę [...] zł. Wskazano, że opłaty roczne uiszczać należy przez okres 10 lat począwszy od roku 2021 do roku 2030 włącznie, w terminie do dnia 30 czerwca każdego roku.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Lesznie, po rozpatrzeniu odwołania , decyzją z 31 marca 2022 r. utrzymało w mocy powyższą decyzję.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy, po przytoczeniu przepisów ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych oraz przepisów rozporządzenia Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia 21 lipca 2021 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków, wskazał, że wydanie decyzji ustalającej należność i opłaty roczne z tytułu faktycznego wyłączenia z produkcji rolniczej gruntów rolnych może nastąpić po uprzednim wydaniu decyzji zezwalającej na takie wyłączenie. Organ I instancji wyjaśnił kwestię dotyczącą faktycznego wyłączenia gruntu ornego klasy III b o powierzchni [...] ha z produkcji rolniczej dotyczącej działki nr [...].

A. i P.T. wywiedli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu na wskazaną wyżej decyzję Kolegium.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Sąd I instancji wyjaśnił, że decyzją z 31 marca 2022 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Lesznie utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji (Prezydenta Miasta Leszna) na podstawie której zwolniono A. i P.T. z uiszczenia należności za wyłączony grunt rolny oraz ustalono A. i P.T. opłatę roczną wynoszącą 10% należności, co stanowi kwotę [...] zł, z tytułu faktycznego wyłączenia z produkcji rolniczej gruntów rolnych określając, że opłaty roczne należy uiszczać przez okres 10 lat począwszy od roku 2021 do roku 2030 włącznie w terminie do dnia 30 czerwca każdego roku. W motywach swojego rozstrzygnięcia Samorządowe Kolegium Odwoławcze przytoczyło dotychczasowy przebieg postępowania oraz wskazało, że zdaniem organu za datę faktycznego wyłączenia gruntu ornego z produkcji rolnej "można uznać" okres, w którym właścicielem działki nr [...] byli A. i P.T., co wynika ze zgromadzonego materiału dowodowego i że przed pierwszą sprzedażą grunt funkcjonował jako teren mieszkaniowy. Sąd I instancji wskazał, że ustawa o ochronie gruntów rolnych i leśnych reguluje zasady ochrony gruntów rolnych i leśnych oraz rekultywacji i poprawiania wartości użytkowej gruntów (art. 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (t.j.Dz.U.2021.1326). Legalna definicja gruntów rolnych zamieszczona została w art. 2 ustawy, który w ust. 1 pkt 1 stanowi, że gruntami rolnymi, w rozumieniu ustawy, są grunty określone w ewidencji gruntów jako użytki rolne. Ochrona gruntów rolnych polega na ograniczaniu przeznaczania ich na cele nierolnicze lub nieleśne (art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy). Pod pojęciem przeznaczenia gruntów na cele nierolnicze lub nieleśne ustawodawca rozumie ustalenie innego niż rolniczy lub leśny sposobu użytkowania gruntów rolnych oraz innego niż leśny sposobu użytkowania gruntów leśnych (art. 4 pkt 6 ustawy). Natomiast przez wyłączenie gruntów z produkcji - rozumie się rozpoczęcie innego niż rolnicze lub leśne użytkowanie gruntów; nie uważa się za wyłączenie z produkcji gruntów, o których mowa w art. 2 ust. 1 pkt 3, jeżeli przerwa w rolniczym użytkowaniu tych obiektów jest spowodowana zmianą kierunków produkcji rolniczej i trwa nie dłużej niż 5 lat (art. 4 pkt 11 ustawy). Po myśli art. 11 ust. 1 i ust. 1a ustawy wyłączenie z produkcji użytków rolnych wytworzonych z gleb pochodzenia mineralnego i organicznego, zaliczonych do klas I, II, III, IIIa, IIIb, oraz użytków rolnych klas IV, IVa, IVb, V i VI wytworzonych z gleb pochodzenia organicznego, a także gruntów, o których mowa w art. 2 ust. 1 pkt 2-10, oraz gruntów leśnych, przeznaczonych na cele nierolnicze i nieleśne - może nastąpić po wydaniu decyzji zezwalających na takie wyłączenie. W decyzji dotyczącej wyłączenia z produkcji użytków rolnych wytworzonych z gleb pochodzenia mineralnego i organicznego, zaliczonych do klas I, II, III, IIIa, IIIb, a także gruntów, o których mowa w art. 2 ust. 1 pkt 2-10, oraz gruntów leśnych, przeznaczonych na cele nierolnicze i nieleśne określa się obowiązki związane z wyłączeniem. Osoba, która uzyskała zezwolenie na wyłączenie gruntów z produkcji, jest obowiązana uiścić należność i opłaty roczne, a w odniesieniu do gruntów leśnych - także jednorazowe odszkodowanie w razie dokonania przedwczesnego wyrębu drzewostanu. Obowiązek taki powstaje od dnia faktycznego wyłączenia gruntów z produkcji (art. 12 ust. 1 ustawy). Pod pojęciem należności ustawodawca rozumie jednorazową opłatę z tytułu trwałego wyłączenia gruntów z produkcji (art. 4 pkt 12 ustawy), natomiast przez opłatę roczną należy rozumieć opłatę roczną z tytułu użytkowania na cele nierolnicze lub nieleśne gruntów wyłączonych z produkcji, w wysokości 10% należności, uiszczaną: w razie trwałego wyłączenia - przez lat 10, a w przypadku nietrwałego wyłączenia - przez okres tego wyłączenia, nie dłużej jednak niż przez 20 lat od chwili wyłączenia tych gruntów z produkcji (art. 4 pkt 13 ustawy). Stosownie zaś do treści art. 12a pkt 1 ustawy obowiązek uiszczenia należności i opłat rocznych, a w odniesieniu do gruntów leśnych również jednorazowego odszkodowania, o którym mowa w art. 12 ust. 1, nie dotyczy wyłączenia gruntów z produkcji rolniczej lub leśnej na cele budownictwa mieszkaniowego do 0,05 ha w przypadku budynku jednorodzinnego. Przepis art.12a ustawy nie odnosi się do budynków lokalizowanych na działce, lecz określa obszar zwolniony z opłat za wyłączenie konkretnej powierzchni gruntu rolnego (0,05 ha), przeznaczonego pod budownictwo mieszkaniowe (chodzi tu o cel wyłączenia). Niedopuszczalna jest wykładnia rozszerzająca art.12a ustawy.

Z przywołanych wyżej unormowań jasno wynika, że zasadniczym celem ustawodawcy jest ochrona gruntów rolnych i gruntów leśnych przed niekontrolowanym, nadmiernym przeznaczaniem tychże gruntów na cele nierolnicze i nieleśne, czyli mówiąc inaczej przed przystąpieniem do użytkowania wspomnianych gruntów w inny sposób aniżeli rolniczy lub leśny. Zgodnie z art. 6 ust. 1 ustawy na cele nierolnicze i nieleśne można przeznaczać przede wszystkim grunty oznaczone w ewidencji gruntów jako nieużytki, a w razie ich braku - inne grunty o najniższej przydatności produkcyjnej. Grunty rolne i leśne, stanowią jeden z najcenniejszych, a zarazem najważniejszych elementów środowiska. Wobec tego ustawowa ochrona tych gruntów jest konieczna dla zachowania ich w stanie pożądanym z punktu widzenia ochrony środowiska. Skuteczność tej ochrony jest uwarunkowana istnieniem instrumentów zapewniających realizację ustanowionych w tym zakresie zakazów i nakazów (vide: wyrok NSA z 15 września 2015 r. sygn. akt II OSK 121/14). Jako zasadę należy traktować więc wskazany w art. 12 ustawy obowiązek uiszczania należności i opłat za wyłączenie gruntów z produkcji rolniczej, Sąd wyjaśnił też, że w przedmiotowej sprawie na wniosek A. i P.T. została uprzednio wydana decyzja Prezydenta Miasta Leszna z dnia 1 sierpnia 2018 r., która zezwalała wnioskodawcom na wyłączenie z produkcji rolniczej gruntów ornych klasy lllb pochodzenia mineralnego o powierzchni [...] ha, wchodzących w skład nieruchomości położonej w Lesznie przy ul. W., oznaczonej jako działka nr [...] w związku z budową jednorodzinnego budynku mieszkalnego. Z kolei 18 grudnia 2019 r. została wydana decyzja Prezydenta Miasta Leszna, która zmieniała punkt 1 sentencji decyzji Prezydenta Miasta Leszna z dnia 1 sierpnia 2018 r. o wyłączeniu gruntów z produkcji rolniczej w ten sposób, iż wyrażono zgodę na wyłączenie z produkcji rolnej całej powierzchni działki [...] o powierzchni [...] ha, natomiast w punkcie 2 nałożono na wnioskodawców obowiązek uiszczania należności i opłat rocznych z tyt. wyłączenia, który powstaje od momentu faktycznego wyłączenia gruntów z produkcji rolniczej, a obowiązek taki spoczywa na właścicielu w sytuacji, kiedy powierzchnia wyłączona z produkcji rolniczej na cele budownictwa jednorodzinnego przekracza powierzchnię 0,05 ha.

A. i P.T. zbyli nieruchomość na rzecz A. i Z.D. (umowa w formie aktu notarialnego z 06.10.2021 r. rep. A nr [...]) oraz na rzecz K. i W.M. (umowa w formie aktu notarialnego z 25.09.2021 r. rep. A nr [...]) w udziałach równych, wynoszących [...] części.

W dniu 15 czerwca 2021 r. organ wszczął z urzędu postępowanie w sprawie ustalenia należności i opłaty rocznej z tytułu faktycznego wyłączenia z produkcji rolniczej gruntów rolnych dla przedmiotowej nieruchomości.

Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowiły powołane wyżej przepisy ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 1326), zwanej dalej "ustawą".

Zgodnie z art. 12 ust. 1 ustawy, osoba która uzyskała zezwolenie na wyłączenie gruntów z produkcji rolniczej, jest obowiązana uiścić należność oraz opłaty roczne. Obowiązek taki powstaje od dnia faktycznego wyłączenia gruntów z produkcji. W razie zbycia gruntów wyłączonych z produkcji, obowiązek uiszczania opłat rocznych przechodzi na nabywcę. Zbywający jest obowiązany uprzedzić o tym nabywcę (ust. 4). Należność pomniejsza się o wartość gruntu, ustaloną według cen rynkowych stosowanych w danej miejscowości w obrocie gruntami, w dniu faktycznego wyłączenia tego gruntu z produkcji (ust. 6). Należność za wyłączenie z produkcji 1 ha gruntów rolnych wymienionych w art. 2 ust. 1 pkt 1,3 i 5 wynosi dla Illb - 262 305 zł (ust. 7). Opłatę za dany rok uiszcza się w terminie do 30 czerwca tego roku, przyjmując w odniesieniu do gruntów rolnych kwoty określone na podstawie ust.7 (ust. 14).

Zgodnie z art. 12 ust. 1 zdanie 2 ustawy obowiązek uiszczenia opłat rocznych powstaje od dnia faktycznego wyłączenia gruntów z produkcji. Językowa wykładnia ww. przepisu jasno wskazuje, że dla aktualizacji obowiązku uiszczenia opłaty bez znaczenia jest sam fakt wydania decyzji zezwalającej na wyłączenie gruntów z produkcji rolnej - liczy się bowiem dopiero urzeczywistnienie tej decyzji w postaci podjęcia przez jej adresatów działań w sferze faktów, polegających na realnej zmianie przeznaczenia gruntów na inne niż rolnicze.

W celu ustalenia zatem adresata powyższego obowiązku organ przeprowadził postępowanie wyjaśniające. W dniu 10 listopada 2021 r. organ I instancji przeprowadził oględziny działki oznaczonej numerem [...] przy udziale stron postępowania. Podczas oględzin stwierdzono, że teren przynależny do lokalu nr 1 nie jest urządzony, porośnięty dziką trawą i drzewami owocowymi. Na terenie tym brak jest śladów wykonywania zabiegów agrotechnicznych. Na terenie przynależnym do lokalu nr 2 urządzony jest przydomowy trawnik, służący do rekreacji i wypoczynku właścicieli lokalu. W lewym rogu działki posadowiony jest mały domek gospodarczy. Obrzeże trawnika odgradza kostka, wysypana jest kora i znajdują się młode nasadzenia tui. W prawym rogu znajdują się trawy ozdobne.

Wszystkie osoby będące stronami postępowania złożyły w sprawie stosowne wyjaśnienia. K.M. obecny właściciel lokalu mieszkalnego nr 2 położonego w budynku na działce nr [...] wskazała, że w chwili zakupu budynku wraz z działką, w prawym narożniku rosły maliny i jeżyny, w lewym narożniku rosło drzewo owocowe. Przygotowując działkę pod trawnik, wykopała chrzan, rabarbar i bulwę ziemniaków. Część ogrodowa jej części działki w momencie zakupu nie była uprawiana rolniczo, w tym nie była poddawana uprawie mechanicznej, nie była zajęta pod plantację, nie była zajęta pod urządzenia wspomagające produkcję rolniczą lub ogrodniczą. Oprócz tego w części ogrodowej jej działki w chwili zakupu nie znajdowały się inne budynki. W momencie zakupu cała posesja była ogrodzona, wykonany był podjazd do garażu oraz drzwi wejściowych z kostki brukowej. W tylnej części domu znajdował się taras również wykonany z kostki brukowej. W jej ocenie wszystko zostało wykonane zgodnie z projektem oraz decyzją Prezydenta Miasta Leszna, w której zezwolono A. i P.T. na wyłączenie z produkcji rolniczej gruntów ornych klasy lllb o powierzchni [...] ha, stanowiących całą przedmiotową nieruchomość z przeznaczeniem pod budowę jednorodzinnego budynku mieszkalnego z dwoma lokalami mieszkalnymi zgodnie z projektem zagospodarowania działki. Poinformowała organ, że w dniu 25 września 2021 r. kupiła z mężem od A. i P.T. nieruchomość położoną na działce wyłączonej z produkcji rolniczej, która była w pełni zainwestowana zgodnie z projektem.

A. i P.T. wskazali, że do momentu sprzedaży w/w nieruchomości nie zmieniali zagospodarowania działki na tej części gruntu, która pierwotnie nie była wyłączona z produkcji rolniczej tj. części działki nr [...] o powierzchni [...] ha. Inwestycja była realizowana jedynie w odniesieniu do tej części nieruchomości, do której jej poprzedni właściciele uzyskali zezwolenie na wyłączenie z produkcji rolniczej gruntów ornych klasy lllb o powierzchni [...] ha w związku z budową jednorodzinnego budynku mieszkalnego. Przed sprzedażą w/w nieruchomości skarżący nie podjęli zatem jakichkolwiek czynności zmierzających do wyłączenia pozostałej części gruntu z produkcji rolnej. Ponadto wskazano, że w momencie sprzedaży w/w nieruchomości na niezainwestowanej części działki (poza budynkiem) zostały zebrane warzywa, a następnie zgodnie z zasadami prawidłowej i niezbędnej pielęgnacji ziemia po zbiorach została wyrównana, odchwaszczona i spulchniona glebogryzarką w celu odpowiedniego jej przygotowania pod ewentualne dalsze uprawy (co w ocenie autora pisma potwierdza przedłożona przez A. i P.T. dokumentacja fotograficzna znajdująca się w aktach sprawy). Ponadto na terenie niezainwestowanym w dalszym ciągu znajdowały się co najmniej kilkunastoletnie drzewa owocowe tj. śliwy i jabłonie, a także krzewy malin, jeżyn i dziko rosnąca trawa (czyli inaczej mówiąc łąka). Przedmiotowa część nieruchomości podlegała zatem uprawie warzywno – owocowo - sadowniczej i nie była w inny sposób użytkowana. Co więcej w/w drzewa owocowe w dalszym ciągu znajdują się na przedmiotowej nieruchomości, a nowi właściciele dokonali dalszych nasadzeń krzewów ozdobnych i urządzili na tej części działki trawnik.

Z kolei A. i Z.D. poinformowali, że część ich posesji (poza budynkiem) w chwili jej zakupu była w następującym stanie: ok. 1,5 m od ogrodzenia z dwóch stron rosły i rosną nadal drzewa owocowe w ilości 6 sztuk. Na całej powierzchni ogrodu rosła i rośnie nadal trawa oraz inne rośliny zielone. Użytkowanie ogrodu polegało na koszeniu trawy, przycinaniu drzew oraz zbieraniu owoców. Są to typowe czynności jakie były i są wykonywane w przydomowym ogrodzie. Oprócz tego poinformowali, że część ogrodowa ich działki w momencie zakupu nie była uprawiana rolniczo, w tym nie była poddawana uprawie mechanicznej, nie była zajęta pod plantację (poza 6 szt. drzew owocowych), nie była zajęta pod urządzenia wspomagające produkcję rolniczą lub ogrodniczą. Oprócz tego w części ogrodowej ich działki w chwili zakupu nie znajdowały się inne obiekty budowlane. Zaznaczyli, że stan części ogrodowej ich posesji nie uległ zmianie od chwili zakupu nieruchomości do dnia dzisiejszego (05.09.2021 r.). W dniu 06.10.2020 r. dokonali zakupu nieruchomości, posesja była ogrodzona, wykonany był podjazd do garażu oraz drzwi wejściowych z kostki brukowej. W tylnej części domu znajdował się taras wykonany również z kostki brukowej. W ich ocenie wszystko zostało wykonane zgodnie z projektem oraz decyzją Prezydenta Miasta Leszna z dnia 18 grudnia 2019 r. Nr GD.6126.64.2019.

W aktach administracyjnych sprawy zgromadzono również inne dowody. Jednym z nich jest obraz ortofotomapy powstałej z przetworzonych danych fotogrametrycznych (stan na dzień 21.04.2021 r.) z którego wynika, że sposób urządzenia tylnej części działki zgodny jest z informacjami zawartymi w odpowiedziach na wezwanie z dnia 24.09.2021 r. uzyskanymi od stron postępowania – K.M. oraz A. i Z.D.

Sąd I instancji zgodził się z organem, że podczas zbioru warzyw, a także wyrównywania, odchwaszczania, spulchniania glebogryzarką ziemi w celu przygotowania jej pod ewentualną dalszą uprawę nie była prowadzona działalność rolnicza, w związku z czym nie sposób uznać przedmiotowej nieruchomości za rolną (ew. grunt orny). Były to typowe czynności wykonywane przy prowadzeniu warzywnika. Fakt spulchnienia ziemi potwierdza dokumentacja fotograficzna dołączona do odwołania z 14.07.2021 r. Również drzewa owocowe, maliny i jeżyny rosnące na tylnej części działki nie wskazują na fakt prowadzenia działalności rolniczej. Gruntów takich nie zalicza się do definicji gruntów ornych czy sadów. Urządzenie trawnika na części działki będącej przedmiotem postępowania administracyjnego, czy to z wykorzystaniem specjalistycznego materiału siewnego, czy pielęgnowanie dziko rosnącej trawy dodatkowo uzupełnianego roślinnością ozdobną świadczy o wykorzystaniu tego terenu do celów wypoczynku i rekreacji.

Zgodnie z § 9 rozporządzenia Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia 21 lipca 2021 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. z 2021 r. poz. 1390) grunty orne dzieli się na:

1) użytki rolne, do których zalicza się m.in.:

a) grunty orne, oznaczone symbolem R. Do gruntów ornych (załącznik nr 1 do w/w rozporządzenia) zalicza się grunty:

1) poddane stałej uprawie mechanicznej mającej na celu produkcję rolniczą lub ogrodniczą;

2) nadające się do uprawy, o której mowa w pkt 1, ale zajęte pod plantacje chmielu, wikliny lub drzew ozdobnych, w tym choinek, oraz szkółki ozdobnych drzew lub krzewów, lub na których urządzone zostały rodzinne ogrody działkowe;

3) zajęte pod urządzenia i budowie wspomagające produkcję rolniczą łub ogrodniczą i położone poza działką siedliskową;

4) utrzymywane w postaci ugoru lub odłogowane.

d) sady, oznaczone symbolem S. Do sadów zalicza się grunty o powierzchni co najmniej 0,1000 ha, na których w zwartym nasadzeniu rosną drzewa owocowe lub krzewy owocowe (minimum 600 drzew lub 2000 krzewów na 1 ha), lub na których założone zostały szkółki owocowych drzew lub krzewów lub winnice.

Aby w ewidencji gruntu można było wykazać użytek gruntowy sad, nie wystarczy, że na gruncie tym rosną w zwartym nasadzeniu drzewa owocowe, krzewy owocowe, w określonych ilościach (który w potocznym znaczeniu może być określany jako sad), ale musi być jeszcze spełnione kryterium obszarowe, czyli powierzchnia gruntu musi wynosić co najmniej 0,100 ha. (tak wyrok NSA z dnia 27 maja 2020 r., sygn. akt I OSK 564/19).

Stosownie zaś do art. 4 pkt 33 ustawy przez działalność rolniczą w rozumieniu art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 26 lipca 1991 r. o podatku dochodowym od osób fizycznych (Dz. U. z 2021 r. poz. 1128, z późn. zm.) rozumie się działalność, która polega na wytwarzaniu produktów roślinnych lub zwierzęcych w stanie nieprzetworzonym (naturalnym) z własnych upraw albo hodowli lub chowu, w tym również produkcja materiału siewnego, szkółkarskiego, hodowlanego oraz reprodukcyjnego, produkcja warzywnicza gruntowa, szklarniowa i pod folią, produkcja roślin ozdobnych, grzybów uprawnych i sadownicza, hodowla i produkcja materiału zarodowego zwierząt, ptactwa i owadów użytkowych, produkcja zwierzęca typu przemysłowo-fermowego oraz hodowla ryb, a także działalność, w której minimalne okresy przetrzymywania zakupionych zwierząt i roślin, w trakcie których następuje ich biologiczny wzrost, wynoszą co najmniej: miesiąc - w przypadku roślin, 16 dni - w przypadku wysoko intensywnego tuczu specjalizowanego gęsi lub kaczek, 6 tygodni - w przypadku pozostałego drobiu rzeźnego, 2 miesiące - w przypadku pozostałych zwierząt - licząc od dnia nabycia.

Wszystkie te przytoczone okoliczności prawne i faktyczne wskazują na to, że A. i P.T. dokonali faktycznego wyłączenia gruntu, stanowiącego części działki nr [...] o powierzchni [...] ha. z produkcji rolniczej poprzez rozpoczęcie innego niż rolnicze użytkowanie gruntu. Organ pierwszej instancji prawidłowo ustalił, iż według § 10 w/w rozporządzenia grunt znajdujący się na działce ewidencyjnej nr [...] nie posiada cech gruntów wymienionych w § 9 ust. 1 pkt 1 lit. b, c oraz e-h (b-łąki trwałe, oznaczone symbolem Ł,

c-pastwiska trwałe, oznaczone symbolem Ps,

e-grunty rolne zabudowane, oznaczone symbolem Br,

f- grunty zadrzewione i zakrzewione na użytkach rolnych, oznaczone symbolem Lzr,

g-grunty pod stawami, oznaczone symbolem Wsr,

h- grunty pod rowami, oznaczone symbolem W).

Stan faktyczny dowodzi, że tylna część gruntu kwalifikuje się jako tereny mieszkaniowe. K.M. zmieniła sposób zagospodarowania niezabudowanej części działki przylegającej do lokalu mieszkalnego nr 2. Natomiast rozpoczęcie innego niż rolnicze użytkowanie gruntu miało miejsce wcześniej, podczas prowadzenia m.in. warzywnika. Z kolei Państwo D. nie zmienili sposobu zagospodarowania swojej niezabudowanej części działki przylegającej do lokalu mieszkalnego nr 1. Jednak datę faktycznego wyłączeniu gruntu ornego z produkcji rolnej można ustalić jako okres, w którym właścicielem działki nr [...] byli A. i P.T., co wynika ze zgromadzonego materiału dowodowego. Miało to miejsce na pewno nie później niż w dzień sprzedaży pierwszego lokalu mieszkalnego, czyli w dniu w którym sprzedano lokal nr 2 na rzecz Pani K.M. i jej męża - 25.09.2020 r.

Zgodnie z art. 12 ust. 3 ustawy w razie zbycia gruntów, co do których wydano decyzje, o których mowa w art. 11 ust. 1-2, a niewyłączonych jeszcze z produkcji, obowiązek uiszczenia należności i opłat rocznych ciąży na nabywcy, który wyłączy grunt z produkcji. Zbywający jest obowiązany uprzedzić nabywcę o tym obowiązku. Jak zaś stanowi art. 12 ust. 4 w/w ustawy w razie zbycia gruntów wyłączonych z produkcji, obowiązek uiszczania opłat rocznych przechodzi na nabywcę. Zbywający jest obowiązany uprzedzić o tym nabywcę.

Należność za wyłączenie z produkcji rolniczej 1 ha gruntów ornych klasy IIIb wytworzonych z gleb pochodzenia mineralnego, zgodnie z art. 12 ust. 7 ustawy wynosi 262 305 zł. Stąd należność za wyłączenie przedmiotowych gruntów rolnych z produkcji rolniczej o powierzchni [...] ha wynosi: [...] ha Rlllb x 262 305 zł/ha = [...] zł. Wyliczoną należność za wyłączenie powyższych gruntów rolnych z produkcji rolniczej w kwocie [...] zł pomniejsza się o wartość gruntu przyjętą według cen rynkowych stosowanych w obrocie gruntami w obrębie miasta Leszna. Określona na podstawie danych z trzech aktów notarialnych wartość 1 m2 gruntu wynosi = [...] zł/m2, stąd: [...] m2 x [...] zł/ m2 = [...] zł

W związku z tym, że wartość gruntu w kwocie [...] zł ustalona według cen rynkowych, przewyższa ustaloną za wyłączony z produkcji rolniczej grunt rolny należność w kwocie [...] zł, A. i P.T. zwolnieni zostali z obowiązku uiszczenia należności za wyłączenie z produkcji rolniczej przedmiotowych gruntów rolnych. Opłata roczna z tytułu wyłączenia powyższych gruntów rolnych z produkcji rolniczej stanowi 10% należności o której mowa wyżej i wynosi [...] zł.

W ocenie Sądu organy zastosowały zasady wynikające z art. 7 oraz art. 77 § 1 k.p.a., i podjęły wszelkie czynności niezbędne do wyjaśnienia sprawy oraz w sposób wyczerpujący zgromadziły i rozpatrzyły materiał dowodowy niezbędny do poczynienia ustaleń faktycznych i wydania rozstrzygnięcia w sprawie. Ocena materiału dowodowego zebranego w sprawie jest prawidłowa, a wyjaśnienie wyrażonego stanowiska znalazło odzwierciedlenie w uzasadnieniu wydanego rozstrzygnięcia. Zapewniono również stronom udział w toczącym się postępowaniu.

Nie naruszono również art. 8 kpa. Organ podał w uzasadnieniu decyzji fakty uznane za udowodnione i dowody, na których się oparto, oraz przyczyny, z powodu których odmówił wiarygodności dowodom wskazanym przez skarżących.

Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu złożyli A. i P.T. skarżąc wyrok całości.

Na podstawie art. 176 p.p.s.a. w zw. z art. 185 § 1 p.p.s.a. skarżący kasacyjnie wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu, a w przypadku stwierdzenia przez Naczelny Sąd Administracyjny, że zachodzą przesłanki do zastosowania art. 188 p.p.s.a. skarżący kasacyjnie wnoszą o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości, a także o uchylenie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lesznie z 31 marca 2022 r. w całości oraz uchylenie poprzedzającej zaskarżoną decyzję decyzji organu I instancji w zaskarżonej części i umorzenie postępowania w niniejszej sprawie.

Na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. skarżący kasacyjnie zarzucili zaskarżonemu wyrokowi naruszenie prawa materialnego tj.:

1) art. 12 ust. 1 w zw. z art. 12a pkt 1 i w zw. z art. 4 pkt 11 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i błędne przyjęcie, że skarżący dokonali faktycznego wyłączenia całej powierzchni działki nr [...] z produkcji rolniczej, a tym samym są zobowiązani do uiszczenia opłaty rocznej, w sytuacji gdy budowa jednorodzinnego budynku mieszkalnego została rozpoczęta i zrealizowana w rzeczywistości na części w/w działki o powierzchni [...] ha wyłączonej z produkcji zgodnie z decyzją Prezydenta Miasta Leszna z dnia 1 sierpnia 2018 r. wydanej w sprawie GD.6126.33.2018 tj. na powierzchni zwolnionej z obowiązku uiszczenia należności i opłat rocznych, a do momentu sprzedaży nieruchomości skarżący nie podjęli jakichkolwiek czynności zmierzających do wyłączenia pozostałej części gruntu (o powierzchni [...] ha) z produkcji rolnej, w tym szczególności nie zmieniali zagospodarowania tego terenu ani nie użytkowali działki w sposób uniemożliwiający jej ewentualne rolnicze użytkowanie w przyszłości;

2) art. 12 ust. 3 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych poprzez jego niezastosowanie i w konsekwencji błędne przyjęcie, że obowiązek uiszczenia opłat rocznych po sprzedaży nieruchomości składającej się z działki nr [...] osobom trzecim w dalszym ciągu spoczywa na skarżących jako poprzednich właścicielach nieruchomości, w sytuacji gdy wyłączenie z produkcji rolniczej spornej części w/w gruntu (o powierzchni [...] ha) nie nastąpiło przed jego sprzedażą, lecz dopiero po zbycia gruntów przez jednego z nabywców nieruchomości, a tym samym obowiązek uiszczania opłat rocznych przechodzi i obciąża tego nabywcę, który faktycznie wyłączył grunt z produkcji rolniczej.

Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zarzucili zaskarżonemu wyrokowi naruszenie przepisów prawa procesowego mającego istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 77 i art. 80 k.p.a. w zw. z art. 7 i 8 k.p.a. poprzez przekroczenie granic swobodnej oceny dowodów i wyprowadzenie przez Sąd ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wniosków bez uwzględnienia zasad logiki, doświadczenia życiowego i wiedzy ogólnej polegającym na błędnym przyjęciu, że Państwo A. i P.T. dokonali faktycznego wyłączenia gruntu ornego klasy Illb o powierzchni [...] ha z produkcji rolniczej, w sytuacji gdy organy w swoich decyzjach nie oparły ustaleń w tym zakresie na uzasadnionych podstawach i dowodach, a Sąd w żaden przekonujący sposób nie wyjaśnił poprzez jakie czynności i działania skarżących doszło do rzekomego wyłączenia w/w części gruntu z produkcji rolniczej jeszcze przed sprzedażą nieruchomości, a ponadto w sytuacji z materiału dowodowego wynika wręcz przeciwnie, że to dopiero po zbyciu nieruchomości jeden z nabywców rzeczywiście wyłączył grunt z produkcji rolnej.

Nadto skarżący kasacyjnie oświadczyli, że zrzekają się rozprawy przed Naczelnym Sądem Administracyjnym,

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z treścią art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm. - dalej jako "p.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

W przedmiotowej sprawie skargę kasacyjną oparto zarówno na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jak i naruszenia prawa materialnego. Stąd też w pierwszej kolejności wymaga rozważenia zasadność zarzutów o charakterze procesowym, gdyż zarzuty naruszenia prawa materialnego mogą być przedmiotem oceny tylko w stosunku do prawidłowo ustalonego stanu faktycznego, tj. wówczas, gdy zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania nie są podnoszone lub okażą się nieuzasadnione.

Wywiedzione w ramach art. 174 pkt 2 P.p.s.a. zarzuty naruszenia przez Sąd I instancji przepisów prawa procesowego sprowadzają się w istocie do podważenia oceny dowodów w niniejszej sprawie oraz błędnego sporządzenia uzasadnienia zaskarżonego wyroku. Z uwagi na brak zarzutu naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a Sąd skupi się na zarzucie naruszenia przepisów postępowania administracyjnego podniesionych w sprawie.

Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 7 oraz 77 Kpa. Rolą organu w toku postępowania administracyjnego jest: podjęcie czynności w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy (art. 7 kpa) w takich granicach jakie są dostępne organowi oraz udokumentowanie poczynionych ustaleń w aktach sprawy (art. 77 § 1 kpa). Dokumentacja akt niniejszej sprawy wskazuje, że organy prowadzące postępowanie tym standardom sprostały. W świetle dowodów jakie zgromadził organ stan faktyczny nie budził jakichkolwiek wątpliwości. Kluczowymi dowodami w sprawie na tę okoliczność są:

- decyzja Prezydenta Miasta Leszna z 1 sierpnia 2018 r., która zezwalała A. i P.T. na wyłączenie z produkcji rolniczej gruntów ornych klasy lllb pochodzenia mineralnego o powierzchni [...] ha, wchodzących w skład nieruchomości położonej w Lesznie przy ul. W., oznaczonej jako działka nr [...] arkusz mapy [...] w związku z budową jednorodzinnego budynku mieszkalnego oraz

- decyzja tego organu z 18 grudnia 2019 r. zmieniająca punkt 1 sentencji decyzji Prezydenta Miasta Leszna z 1 sierpnia 2018 r. o wyłączeniu gruntów z produkcji rolniczej w ten sposób, że wyrażono zgodę na wyłączenie z produkcji rolnej całej powierzchni działki o nr [...] o powierzchni [...] ha, oraz w punkcie 2 nakładająca na A. i P.T. obowiązek uiszczania należności i opłat rocznych z tytułu wyłączenia, który powstaje od momentu faktycznego wyłączenia gruntów z produkcji rolniczej, a obowiązek taki spoczywa na właścicielu w sytuacji, kiedy powierzchnia wyłączona z produkcji rolniczej na cele budownictwa jednorodzinnego przekracza powierzchnię 0,05 ha.

Ponadto:

- treść wniosku A.T. i P.T. z 19 listopada 2019 r. o zmianę decyzji z 1 sierpnia 2018 r., z którego wynika zamierzenie zainwestowania na cele mieszkaniowe całej działki o nr [...].

- zdjęcia z 20 sierpnia 2020 r. (dołączone przez skarżących) wskazujące na świeże zniwelowane i wyrównanie terenu wcześniej porośniętego trawą,

- wyjaśnienia obecnych właścicieli nieruchomości, którzy zgodnie wskazują na brak jakiejkolwiek działalności rolniczej na zakupionej działce, w tym oświadczenie właściciela lokalu nr 1 z 5 września 2021 r., że stan jego działki od jej zakupu 6 października 2020 r. do dnia złożenia oświadczenia co do części ogrodowej nie uległ zmianie oraz spójne z tym oświadczenie drugiego z właścicieli.

- protokół oględzin nieruchomości z 10 listopada 2021 r. z udziałem stron postępowania.

-wyjaśnienia skarżących, w tym w szczególności oświadczenie z 4 października 2021 r., jak również treść odwołań skarżących znajdujących się w aktach sprawy.

Skarżący kasacyjnie nie wskazali przy tym, ani w treści skargi do sądu wojewódzkiego, jak również w skardze kasacyjnej jakie dowody zostały pominięte przez organ w toku postępowania oraz z jakich przyczyn, w ich ocenie, materiał dowodowy nie jest wyczerpująco zebrany. Skoro strona skarżąca kasacyjnie twierdziła, że do wyłączenia gruntu z produkcji rolnej doszło po sprzedaży nieruchomości, to winna przedstawić na te okoliczności stosowne dowody (zgodnie z powszechnie przyjętą zasadą dowodową, że dowód ma przedstawić ten, kto twierdzi, a nie kto zaprzecza - ei incumbit probatio, qui dicit, non ei, qui negat (por. np. wyroki NSA z dnia 27 sierpnia 2010 r., II OSK 1131/10 oraz z dnia 13 grudnia 2011 r., II OSK 1860/10 – CBOSA; W. Chróścielewski, J. P. Tarno, Postępowanie administracyjne i postępowanie przed sądami administracyjnymi, 3 wyd., Warszawa 2009, s. 119). W aktach brak jest stosownych wniosków dowodowych.

Oceniając zarzut naruszenia art. 80 K.p.a. wyjaśnić należy, ze skuteczność zarzutu naruszenia zasady swobodnej oceny dowodów nie może się opierać wyłącznie na twierdzeniu skarżącego kasacyjnie o wadliwości dokonanych ustaleń faktycznych, w którym odwołuje się on do stanu faktycznego, który w jego przekonaniu odpowiada rzeczywistości. Konieczne jest wskazanie przyczyn dyskwalifikujących postępowanie organu w tym zakresie. W szczególności skarżący powinien wskazać, jakie kryteria oceny organ naruszył przy ocenie konkretnych dowodów, uznając brak ich wiarygodności i mocy dowodowej lub niesłuszne przyznając im wiarę. Skuteczne zarzucenie naruszenia przepisu art. 80 k.p.a. wymaga wykazania, że uchybiono zasadom logicznego rozumowania lub doświadczenia życiowego. Jedynie to, bowiem może być przeciwstawione uprawnieniu do dokonywania swobodnej oceny dowodów. Nie jest natomiast wystarczające przekonanie o innej niż przyjęta doniosłości poszczególnych dowodów i ich odmiennej ocenie. Dokonana ocena materiału dowodowego może być, bowiem skutecznie podważona tylko w przypadku, gdy brak jest logiki w wiązaniu wniosków z zebranymi dowodami, lub gdy rozumowanie wykracza poza reguły logiki albo, wbrew zasadom doświadczenia życiowego, nie uwzględnia związku przyczynowo-skutkowego. Taka sytuacja nie ma jednak miejsca w niniejszej sprawie. Ze spójnych wyjaśnień obecnych właścicieli nieruchomości wynika, że w momencie sprzedaży na nieruchomości nie była prowadzona jakakolwiek działalność rolnicza. Wskazuje na to stan zagospodarowania nieruchomości na dzień sprzedaży nieruchomości, odpowiednio w dniu 25 września 2020 r. i 6 października 2020 r., jak również stan nieruchomości w dniu oględzin - 10 listopada 2021 r. Z wyjaśnieniami tymi nie są sprzeczne wyjaśnienia samych skarżących, którzy wskazywali na uprawę warzyw na części działki, a zatem wykorzystywanie jedynie niewielkiej części gruntu jako ogród przydomowy. Aczkolwiek doświadczenie życiowe wskazuje, że prowadzenie jakichkolwiek upraw, w tym warzywniczych czy owocowych na tak małym terenie w czasie prowadzenia budowy jest mało prawdopodobne. Technologia budowy domów jednorodzinnych w Polsce wymusza zajęcie znacznie większego terenu niż wynika z samego projektu, a użycie materiałów budowlanych, w szczególności cementu, powoduje znaczne zanieczyszczenie gleby na obszarze działki na której prowadzona jest inwestycja, jak również działek sąsiednich. Niezależnie jednak od sposobu i technologii budowy, dokumenty i inne dowody zgromadzone w sprawie wskazują, jak prawidłowo przyjął to organ oraz Sąd I instancji, że do wyłączenia gruntu z produkcji rolnej doszło przed sprzedażą nieruchomości.

Wobec niezasadności zarzutów procesowych nie sposób zatem podzielić zarzutu naruszenia art. 12 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Zgodnie z tym przepisem osoba, która uzyskała zezwolenie na wyłączenie gruntów z produkcji, a niewątpliwie byli to skarżący kasacyjnie, jest obowiązana uiścić należność i opłaty roczne. Obowiązek taki powstaje od dnia faktycznego wyłączenia gruntów z produkcji, co jak wynika z ustaleń faktycznych nastąpiło przed sprzedażą gruntów. Tym samym nie mógł zostać naruszony art. 12 ust. 3 ustawy z uwagi na to, że dotyczy on sprzedaży gruntów co do których wydano decyzję o wyłączeniu z produkcji rolnej, jednakże zbycie nastąpiło w dacie, w której grunty nie były jeszcze faktycznie wyłączone. Taka sytuacja nie miała miejsca w tej sprawie z uwagi na prawidłowe i niepodważone ustalenie, że do wyłączenia gruntów doszło przed ich zbyciem.

Nie zasługiwał na uwzględnienie również zarzut naruszenia art. 4 pkt 11 tej ustawy. Z uwagi na zmianę sposobu użytkowania gruntu na użytkowanie mieszkaniowe niewątpliwie doszło do innego sposobu użytkowania niż rolniczy czy leśny. Nie sposób było również przyjąć, mając na uwadze ostateczną decyzji z 18 grudnia 2019 r. o wyłączeniu całej działki z produkcji rolnej, że nastąpiła przerwa w użytkowaniu rolniczym spowodowana zmianą kierunków produkcji rolniczej.

Art. 12a pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych nie miał w sprawie zastosowania. Zarzut oparty na powyższym przepisie skarżący kasacyjnie mogli podnosić w postępowaniu dotyczącym decyzji o wyłączeniu gruntu z produkcji rolnej i ustaleniu opłat.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., skargę kasacyjną oddalił.

Wobec tego, że skarżący kasacyjnie zrzekli się rozprawy, na podstawie art. 182 § 2 p.p.s.a. skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym.