Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 448/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-11-26 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 61 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2020 poz 293
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Miron Sędziowie: Sędzia NSA Anna Żak Sędzia del. WSA Anna Szymańska (spr.) Protokolant: starszy asystent sędziego Małgorzata Mańkowska po rozpoznaniu w dniu 26 listopada 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej C. sp. z o.o. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 września 2021 r. sygn. akt VII SA/Wa 884/21 w sprawie ze skargi C. sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 22 lutego 2021 r. nr KOC/4229/Ar/20 w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 15 września 2021 r., sygn. akt VII SA/Wa 884/21, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: WSA w Warszawie, sąd wojewódzki, sąd I instancji) po rozpoznaniu skargi C. sp. z o.o. z siedzibą w W. (dalej: inwestor, spółka, skarżąca kasacyjnie) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie (dalej: Kolegium, SKO) z 22 lutego 2021 r., nr KOC/4229/Ar/20 w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy – oddalił skargę.

Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Wnioskiem z 24 maja 2019 r. - w ramach prowadzonego postępowania legalizacyjnego - spółka wystąpiła o ustalenie warunków zabudowy dla wolnostojącego nośnika reklamowego, o całkowitej wysokości ok. 11,5 m w postaci podświetlonej od dołu tablicy reklamowej o wymiarach 4x12 m (nr. ident. WAB 082L), mocowanej do słupa stalowego utwierdzonego w fundamencie zagłębionym w gruncie, na terenie działki nr [...] w obrębie [...], przy al. [...] w W.

Zarząd Dzielnicy [...] (dalej: Zarząd, organ pierwszej instancji) decyzją z 21 lipca 2020 r., nr 57/WZ/MOK/2020 odmówił ustalenia warunków zabudowy. Zdaniem organu pierwszej instancji inwestycja nie spełnia wymogów art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2020 r. poz. 293 ze zm.; dalej u.p.z.p.). Wskazano, że istnienie wielkoformatowego urządzenia reklamowego, koliduje z funkcją analizowanego obszaru, m.in. nie wpisuje się harmonijnie w dotychczasowy sposób zagospodarowania otoczenia, zakłócając ukształtowany ład przestrzenny. W odniesieniu do zlokalizowania na tym terenie innych nośników reklamowych organ podkreślił, że analiza akt archiwalnych nie potwierdziła legalności ww. nośników, zatem ich posadowienie w obszarze analizowanym nie może być wytyczną przy ustalaniu warunków zabudowy w zakresie kontynuacji istniejącego sposobu zagospodarowania nieruchomości w obszarze analizowanym.

Kolegium zaskarżoną decyzją z 22 lutego 2021 r. utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji, w pełni podzielając argumentację Zarządu.

WSA w Warszawie we wskazanym na wstępie wyroku z 15 września 2021 r. nie uwzględnił skargi. Zdaniem sądu wojewódzkiego organ słusznie zauważył, że posadowienie nośnika wprowadziłoby chaos w ukształtowanej przestrzeni degradując jej charakter, gdyż nośnik zakłóca porządek urbanistyczny i nie stanowi elementu składowego przestrzeni, w której się znajduje. Zaznaczono, że legalność posadowienia znajdujących się na okolicznych działkach nośników reklamowych - jak ustalił organ - jest wątpliwa. Wskazano, że występowanie na sąsiednich nieruchomościach nośników reklamowych nie powoduje, że organ na tej podstawie zobligowany był do wydania decyzji zezwalającej na lokalizację następnych tego typu obiektów. W ocenie sądu I instancji taka sytuacja mogłaby spowodować dalsze pogłębianie zabudowy powodującej chaos przestrzenny. Poza tym byłoby to niezgodne z zasadą dobrego sąsiedztwa wyrażoną w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. W związku z tym sąd wojewódzki zgodził się z twierdzeniem organu, że istniejące na sąsiednich działkach nośniki, nie są obiektami, które kreują samodzielny sposób zagospodarowania terenu i wyznaczają specyficzną funkcję oraz, że może ich być dowolna ilość. Zwrócono uwagę na okoliczność, że przedmiotowy nośnik stanowi dominantę w stosunku do sąsiedniego budynku, który w dużej mierze jest przesłaniany, zatem jest elementem zbędnym w krajobrazie. W zakresie zarzutów naruszenia przepisów ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256 ze zm.; dalej: k.p.a.), w ocenie WSA w Warszawie są one nieuzasadnione, gdyż dokonane ustalenia miały oparcie w materiale dowodowym, zostały przedstawione i wyjaśnione w uzasadnieniu decyzji.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła spółka, zaskarżając go w całości, zarzucając naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 3 § 1 oraz § 2 i art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. oraz z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. przez niedostrzeżenie i nieuwzględnienie w toku rozpoznania skargi - kontroli sprawowanej przez sąd I instancji nad postępowaniem administracyjnym, że zaskarżona decyzja Kolegium obarczona jest naruszeniem ww. wskazanych przepisów k.p.a., która powinna skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji oraz (na mocy art. 135 p.p.s.a.) poprzedzającej jej decyzji o odmowie ustalenia warunków zabudowy ze względu na to, że w postępowaniu administracyjnym organy obu instancji zaniechały przeprowadzenia dowodów na okoliczność, czy znajdujące się w analizowanym obszarze cztery nośniki reklamowe wolnostojące stanowią obiekty, co do których nakazano ich rozbiórkę, a zamiast tego arbitralnie przyjęły, że nośniki te są nielegalne i jako takie nie mogą stanowić punktów odniesienia, aby stwierdzić, że wnioskowany przez skarżącego obiekt reklamowy spełnia zasadę kontynuacji funkcji istniejącej zabudowy, tj. zasadę dobrego sąsiedztwa.

Na podstawie przywołanych zarzutów, skarżąca kasacyjnie spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie; rozpoznanie sprawy na rozprawie oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: "NSA") zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. NSA rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez NSA.

Skarga kasacyjna jest bezzasadna.

Nie doszło do naruszenia przepisów procesowych, które stosuje sąd administracyjny powiązanych z regułami postępowania administracyjnego, bowiem został ustalony prawidłowo stan faktyczny, a przepisy prawa materialnego - adekwatnie zastosowane do tego stanu faktycznego. Kluczowa w świetle zarzutu skargi kasacyjnej jest kwestia wykładni prawa materialnego tj. art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Mianowicie, czy sformułowanie zawarte w tym przepisie "działka sąsiednia (...) jest zabudowa w sposób" oznacza, że organ ma obowiązek zbadania, czy występująca na działkach sąsiednich zabudowa tablic reklamowych nie została objęta decyzjami o rozbiórce. Jedynie bowiem, jeżeli została wydana decyzja o rozbiórce dany obiekt nie może stanowić źródła do analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu (§ 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, dalej: "rozporządzenie" – Dz. U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1588 ze zm.). Innymi słowy jedynie akt administracyjny wydany na podstawie ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2020 r. poz. 1333 ze zm.), dalej: p.b. potwierdza, że dany obiekt budowalny nie jest wybudowany zgodnie z wymogami prawa. Stanowisko to nie jest zasadne.

W pierwszej kolejności należy zreasumować, że pogląd, iż zasada dobrego sąsiedztwa ma być realizowana jedynie w odniesieniu do istniejącej już zabudowy legalnej - jest dominujący w orzecznictwie (vide np. wyroki NSA: z 5 czerwca 2019 r., sygn. akt II OSK 1921/17, z 10 października 2024 r. sygn. akt II OSK 2856/21, z 30 lipca 2024 r. sygn. akt II OSK 1508/23, z 7 maja 2024 r. sygn. akt II OSK 2159/23, z 6 lutego 2024 r. sygn. akt II OSK 1163/21). Odmiennie wyrok NSA z 21 sierpnia 2024 r. sygn. akt II OSK 1899/23. Ustalenie przesłanki kontynuacji funkcji, a także ustalenie poszczególnych parametrów, cech i wskaźników przy ustalaniu warunków zabudowy wskazanych w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. może odnosić się wyłącznie do zabudowy zrealizowanej w warunkach legalności (por. np. wyrok NSA z 25 maja 2023 r., sygn. akt II OSK 1894/20). Jednocześnie nielegalność zabudowy nie oznacza, że stan ten musi zostać potwierdzony decyzją o rozbiórce zabudowy zrealizowanej niezgodnie z prawem.

Zdaniem NSA legalność zabudowy to stan wymagający potwierdzenia poprzez pozytywną weryfikację, nie zaś negatywną. Legalność zabudowy to przeprowadzenie całej procedury inwestycyjnej potwierdzonej aktami administracyjnymi. Póty akty te nie zostaną wyeliminowane z obrotu prawnego, przyjmuje się legalność zabudowy. W orzecznictwie podkreśla się bowiem, że decyzji ostatecznej przysługuje domniemanie legalności, które oznacza, że decyzja ta wiąże erga omnes, a w szczególności jej adresata i organy administracji publicznej dopóty, dopóki właściwy organ w przepisanym do tego trybie nie uchyli tej decyzji, nie zmieni jej albo nie stwierdzi jej nieważności (por. np. wyrok NSA z 4 stycznia 2023 r. sygn. akt II OSK 1419/22).

Do wykazania zatem, że zabudowa jest legalna wystarczające jest wykazanie owego procesu inwestycyjnego stosownymi aktami administracyjnymi, w zależności od przedmiotu zabudowy (pozwolenie, zgłoszenie, ewentualnie brak obowiązku jakichkolwiek aktów). Tymczasem skarżący twierdzi, że wykazanie braku legalności zabudowy wymaga uzyskania decyzji o rozbiórce. Jednocześnie należy podkreślić, że organ wydający decyzję o warunkach zabudowy nie ma kompetencji, aby w tym postępowaniu badać i kształtować sytuację prawną innych inwestorów oraz inwestycji. Jedynie jest uprawniony, aby w oparciu o rejestry, o których będzie mowa niżej, zreasumować, czy dana zabudowa uzyskała zgodę właściwego organu poprzez wydanie pozwolenia na budowę, ewentualnie skutecznie dokonano zgłoszenia budowy.

Zdaniem NSA w pierwszej kolejności należy przyjąć założenie, że występujące w obszarze analizy budynki powstały w warunkach legalności. W razie wątpliwości w prawodawstwie istnieją narzędzia, które pozwolą na potwierdzenie tego założenia. Temu służą stosowne rejestry. Przepisy ustalające rejestry decyzji o warunkach zabudowy oraz pozwoleń na budowę zostały wprowadzone w 2003 r., kiedy to została uchwalona u.p.z.p. Mianowicie w ostatnio powołanej ustawie wprowadzono art. 67 ust. 1, natomiast p.b. zostało zmienione na mocy ustawy z 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. z 2003 r. Nr 80, poz. 718). W art. 1 pkt 61 tej ustawy nadano nowe brzmienie przepisowi art. 82b p.b. i wprowadzono rejestry pozwoleń na budowę. Poprzednio natomiast od 1 stycznia 1999 r. zgodnie z art. 82b ust. 1 p.b. organy administracji architektoniczno-budowlanej miały obowiązek przekazywać bezzwłocznie organom nadzoru budowlanego kopie decyzji, postanowień i zgłoszeń wynikających z przepisów prawa budowlanego.

W pierwszej kolejności zgodnie z art. 67 ust. 1 u.p.z.p. wójt, burmistrz albo prezydent miasta prowadzi rejestr wydanych decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. Dalej na gruncie prawa budowalnego art. 82b ust. 1 pkt 1 stanowi, że organy administracji architektoniczno-budowlanej prowadzą rejestr wniosków o pozwolenie na budowę i decyzji o pozwoleniu na budowę oraz rejestr zgłoszeń budowy, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1-3, a także przekazują do organu wyższego stopnia oraz Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego (GINB) wprowadzone do nich dane.

Powyższe regulacje obowiązujące od wielu lat prowadzą do wniosku, że decyzje z zakresu prawa budowlanego oraz warunków zabudowy były poddane rejestrowaniu, ewentualnie przechowywaniu w ramach wewnętrznych baz. W razie zatem jakichkolwiek wątpliwości co do legalności zabudowy organ administracji wydający decyzję wz może skorzystać po pierwsze z własnych zasobów, a po drugie w ramach współdziałania zwrócić się do organu administracji architektoniczno-budowlanej o informację, czy zostało wydane pozwolenie na budowę, ewentualnie czy wpłynęło zgłoszenie budowy. Ponadto dane te są jawne i publikowane na stronie podmiotowej Biuletynu Informacji Publicznej urzędu obsługującego GINB, z wyjątkiem określonych ściśle danych. Tym samym nie ma racji skarżący, że jedynym dowodem na nielegalność danej zabudowy jest decyzja o rozbiórce. W pierwszej kolejności organ powinien zbadać w rejestrach, czy taka zabudowa została poddana procedurze inwestycyjnej zgodnej z przepisami. Informacje wynikające z omówionych rejestrów dadzą odpowiedź, czy budowa jest legalna.

W konsekwencji ustalenia faktyczne poczynione przez organ, że występujące w obszarze analizy cztery tablice reklamowe zostały wzniesione bez wymaganych procedur i tym samym stanowią nielegalną zabudowę, ergo nie mogą zostać uwzględnione w ramach analizy urbanistycznej - nie może zostać skutecznie zwalczone poprzez forsowaną przez skarżącego kasacyjnie tezę, że jedynie decyzja o rozbiórce stanowi dowód nielegalności danej zabudowy.

W konsekwencji nośniki te nie mogły stanowić odniesienia przy badaniu przesłanki dobrego sąsiedztwa. Przepis art. 61 ust. 1 u.p.z.p. stanowi, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia wyliczonych tam warunków. Istotnym w sprawie jest warunek wskazany w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., wedle którego: "co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu". Norma ta statuuje zasadę dobrego sąsiedztwa. Celem tej zasady jest zagwarantowanie ładu przestrzennego, jako takiego ukształtowania przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w przyporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo-społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne. Stąd też przesłankę kontynuacji funkcji należy odnieść do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich w szerokim rozumieniu pojęcia "działka sąsiednia". W zakresie kontynuacji funkcji mieści się taka zabudowa, która nie godzi w zastany stan rzeczy. Jeśli chodzi o tak specyficzny obiekt jakim jest nośnik reklamowy to analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, nie wykazała, aby na tym obszarze występowała tego rodzaju zabudowa jako zabudowa legalna.

Z tego względu zarzut skargi kasacyjnej należało uznać za bezzasadny, co skutkowało jej oddaleniem na podstawie art. 184 p.p.s.a.