Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 616/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2023-07-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Mirosław Bator Sędziowie: WSA Magda Froncisz (spr.) WSA Joanna Człowiekowska Protokolant: sekretarz sądowy Katarzyna Migda po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 lipca 2023 r. sprawy ze skargi [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W. na uchwałę nr C/2708/22 Rady Miasta Krakowa z dnia 23 listopada 2022 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru ''Balice II'' oddala skargę.


UZASADNIENIE

Pismem z dnia 17 kwietnia 2023 r. skarżąca [...] spółka z o.o. z siedzibą w Warszawie wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na uchwałę Rady Miasta Krakowa nr C/2708/22 z dnia 23 listopada 2022 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Balice II", zaskarżając ją w części tj. § 7 ust. 13 pkt 1 i pkt 2 lit. b) Uchwały oraz § 12 ust. 1 pkt 5) Uchwały.

Uchwale w zaskarżonej części zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, to jest:

1. art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP (Dz.U. Nr 78 poz. 483 ze zm.) w związku z art. 14 ust. 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 503 ze zm., dalej "u.p.z.p.") oraz art. 4 ust. 1 i art. 15 ust. 2 pkt 10 w związku z art. 1 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. w związku z art. 46 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 884, dalej "ustawa o wspieraniu rozwoju" lub "Megaustawa") poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, co skutkowało przyjęciem Uchwały w zaskarżonej części, z pominięciem regulacji rangi konstytucyjnej i ustawowej dla tworzenia aktów prawa miejscowego i:

a. wprowadzenia rozwiązań zakazujących lub znacznie utrudniających realizację inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 344, dalej "u.g.n."), praktycznie na całym terenie objętym planem miejscowym;

b. ustalenia zakazów pośrednich lokalizowania inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej służących świadczeniu usług telekomunikacyjnych w technologii mobilnej;

2. art. 28 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 46 ust. 1 ustawy o wspieraniu rozwoju poprzez naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego polegające na wprowadzeniu w zaskarżonej części Uchwały rozwiązań, które uniemożliwiają lokalizowanie na całym terenie obowiązywania Uchwały inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej w rozumieniu u.g.n. także w sytuacji, gdy taka inwestycja jest zgodna z przepisami odrębnymi;

3. art. 46 ust. 1-2 Megaustawy w zw. z art. 113 ust. 3 pkt 5 ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. Prawo telekomunikacyjne (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 1648 ze zm., dalej "P.t.") oraz art. 4 i art. 15 ust. 2 u.p.z.p. w zw. z art. 3 pkt 19 w zw. z art. 2 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 670, dalej "ustawa o informatyzacji") poprzez przekroczenie władztwa planistycznego gminy skutkujące sprzecznym z prawem ograniczeniem rozwoju bezprzewodowej sieci telekomunikacyjnej na całym terenie objętym Uchwałą, jak również przyjęciem Uchwały w zaskarżonej części z naruszeniem zasady neutralności technologicznej, w sposób zagrażający realizacji przez Spółkę swoich zobowiązań przetargowych względem Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej (dalej "Prezes UKE");

4. art. 2, art. 8, art. 20, art. 22, art. 31 ust. 3 i art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji RP oraz art.2, art. 37 i art. 43 ust. 1 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. - Prawo przedsiębiorców (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 162, dalej "P.p.") w zw. z art. 10 ust. 1 P.t. poprzez ich niezastosowanie i w rezultacie uznanie, że dopuszczalne jest ustalanie nieostrych i uznaniowych ograniczeń w zakresie warunków lokalizowania stacji bazowych telefonii komórkowej na obszarze objętym Uchwałą, powodujących ograniczenie możliwości rozwoju sieci telekomunikacyjnych, przy braku ograniczeń w lokalizowaniu infrastruktury służącej świadczeniu usług w technologii stacjonarnej, co skutkuje ograniczeniem skarżącej możliwości świadczenia usług w technologii mobilnej, tym samym dyskryminując ją na rynku usług telekomunikacyjnych.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca wniosła o: stwierdzenie nieważności Uchwały w zaskarżonej części; o zasądzenie na rzecz skarżącej od Rady Miasta Krakowa zwrotu kosztów postępowania, w tym wynagrodzenia dla radcy prawnego.

Wskazano, że legitymacja procesowa czynna skarżącej spółki wynika z art. 50 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 48 ustawy o wspieraniu rozwoju w zw. z art. 10 ust. 1 w zw. z art. 2 pkt 27) P.t. i art. 2 pkt 5 u.p.z.p. w zw. z art. 6 pkt 1 u.g.n.

W uzasadnieniu skargi skarżąca podniosła, że spółka [...] jest przedsiębiorcą telekomunikacyjnym wpisanym do rejestru przedsiębiorców telekomunikacyjnych prowadzonego przez Prezesa UKE pod nr [...]. Stosownie do treści art. 48 ustawy o wspieraniu rozwoju, przedsiębiorca telekomunikacyjny w sprawach telekomunikacji, może wnieść do sądu administracyjnego skargę na uchwałę w sprawie uchwalenia planu miejscowego. Postanowienia uchwały w zaskarżonej części dotyczą telekomunikacji, bowiem odnoszą się wprost do lokalizowania urządzeń z zakresu łączności publicznej w rozumieniu art. 6 pkt 1 u.g.n. wchodzących w skład stacji bazowych telefonii komórkowej.

Uchwała w zaskarżonej części, stanowi, że:

§ 7 ust. 13

"13. Odnośnie lokalizowania inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej - infrastruktury telekomunikacyjnej (w tym telefonii komórkowej) ustala się:

1) nakaz uwzględnienia wyznaczonych w planie maksymalnych wysokości zabudowy w poszczególnych terenach oraz maksymalnej wysokości bezwzględnej zabudowy w granicach powierzchni ograniczających lotnisko oraz stref ochronnych dla lotniczych urządzeń naziemnych (LUN), o których mowa w ust. 4 - 9;

2) zakaz :

a [...],

b) zakłóceń lub negatywnego oddziaływania na urządzenia radiołączności kolejowej lub lotniczej bądź urządzenia sterowania ruchem kolejowym lub lotniczym."

§ 12 ust. 1 pkt 5)

"5) zasadę lokalizacji obiektów i urządzeń budowlanych z zakresu elektroenergetyki i telekomunikacji z nakazem uwzględniania ochrony zdrowia mieszkańców przed oddziaływaniem (promieniowaniem) pól elektromagnetycznych"

Skarżąca zarzuciła sprzeczność z prawem Uchwały w zaskarżonej części, gdyż:

Zgodnie z:

1. art. 3 u.p.z.p. uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (dalej "plan") jest zadaniem własnym gminy;

2. art. 4 ust. 1. u.p.z.p. w planie ustala się przeznaczenie terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określa sposoby zagospodarowania i warunków zabudowy terenu;

3. art. 15 ust. 2 pkt 10) u.p.z.p. w planie obligatoryjnie zamieszcza się zapisy dotyczące zasady modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej;

4. art. 46 ust. 1-1a ustawy o wspieraniu rozwoju mpzp nie może ustanawiać zakazów, a przyjmowane w nim rozwiązania nie mogą uniemożliwiać lokalizowania inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej, w rozumieniu przepisów u.g.n.;

5. art. 2 pkt 5 u.p.z.p. w zw. z art. 6 ust. 1 u.g.n. w zw. z art. 2 pkt 8 P.t. i art. 4 pkt 18

u.g.n. w zw. z art. 2 pkt 31 P.t. realizacja infrastruktury z zakresu łączności publicznej

(tj. infrastruktury telekomunikacyjnej służącej zapewnieniu publicznie dostępnych usług telekomunikacyjnych, czyli usług dostępnych dla ogółu użytkowników) jest inwestycją celu publicznego z zakresu łączności publicznej.

Skarżąca podniosła, że art. 46 ust. 1 Megaustawy wyłącza możliwość wprowadzania w planach zakazów uniemożliwiających lokalizowania inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej, podobnie jak i przyjmowania rozwiązań uniemożliwiających lokalizowanie takiej inwestycji, jeżeli jest ona zgodna z przepisami odrębnymi. Przedmiotowe: zakaz lub rozwiązanie, są prawnie dopuszczalne wyłącznie wówczas, jeżeli istnieje konkretny przepis prawa, który je wprowadza. Innymi słowy, omawiany przepis statuuje preferencje planistyczne dla inwestycji telekomunikacyjnych na terenach objętych mzpz, czyli ogranicza władztwo planistyczne gminy w zakresie, w jakim kształtuje ona zasady lokalizowania inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej. W konsekwencji w mpzp nie można ustanawiać zakazów lokalizowania inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej, jeżeli taka inwestycja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Niedopuszczalny jest zakaz realizacji inwestycji z zakresu łączności publicznej zarówno jako zakaz wprost, jak i zakaz pośredni, tj. takie rozwiązanie rangi prawa miejscowego, które wprowadza warunek zrealizowania inwestycji tego rodzaju, że wykonanie jej staje się obiektywnie niemożliwe lub nieracjonalne z uwagi na spodziewany efekt (tak: wyrok NSA z dnia 6 maja 2016 r. sygn. akt. II OSK 2106/14, wyrok NSA z dnia 29 grudnia 2015 r., sygn. akt II OSK 1020/14, wyrok NSA z dnia 9 listopada 2022 r. sygn. akt II OSK 3672/19).

Zdaniem skarżącej Uchwała w zaskarżonej części wprowadza dla inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej niedozwolone Megaustawą ograniczenia dotyczące konieczności zachowania wyznaczonych planem maksymalnych wysokości zabudowy w poszczególnych terenach, przy czym wysokości te są ustalone na takim poziomie, że realizacja inwestycji jest technicznie niemożliwa.

Zrównując ograniczenie wysokościowe dla wszelkich obiektów (niezależnie od ich funkcji - w tym dla elementów infrastruktury technicznej), uchwałodawca pominął uwarunkowania techniczne realizacji sieci telekomunikacyjnej służącej świadczeniu usług w technologii mobilnej tj. to, że stacja bazowa nie może być zainstalowana gdziekolwiek. Aby stacja bazowa mogła spełniać swoje funkcje takie jak komunikowanie się z innymi stacjami bazowymi tworzącymi sieć telekomunikacyjną, czy łączenie z urządzeniami końcowymi (aparaty telefoniczne, laptopy itp.) z częścią stałą cyfrowej sieci telekomunikacyjnej, to jej anteny sektorowe i radioliniowe winny znajdować się na takiej wysokości, aby "górować" nad istniejącą zabudową (a nie być z nią równe), a antenowe konstrukcje wsporcze zapewniać bezpieczeństwo konstrukcji także podczas niekorzystnych warunków atmosferycznych.

Technologia działania stacji bazowej wymaga, aby antena była zainstalowana na odpowiedniej wysokości i nie była zasłonięta żadnymi innymi obiektami.

Uchwała w zaskarżonej części eliminuje lokalizowanie na jej terenie stacji bazowych telefonii komórkowej tak, aby możliwe było ich poprawne i zgodne z przeznaczeniem działanie. Skoro strefy ochronne dla lotniska dopuszczają zabudowę do ok. 280 m n.p.m., to brak jest podstaw, aby ograniczać w planie możliwość zlokalizowania na terenach usługowych lub przemysłowych inwestycji telekomunikacyjnych w technologii mobilnej poprzez wprowadzenie ograniczeń wysokościowych. Tym bardziej, że analogiczne ograniczenia nie zostały w Uchwale nałożone na żadne inne typy inwestycji. W konsekwencji plan zamiast wprowadzać rozwiązania ułatwiające rozwój sieci telekomunikacyjnych stanowi warunki, które taki rozwój całkowicie realnie hamują. Wobec powyższego wobec § 7 ust. 13 pkt 1) Uchwały powinna zostać stwierdzona nieważność.

Inwestycja celu publicznego z zakresu łączności publicznej nie może być ograniczona istniejącym stanem zabudowy danego obszaru, zawsze bądź prawie zawsze będzie odbiegać od sposobu zabudowy albo od otaczającej ją przyrody czy ukształtowania terenu, przede wszystkim co do wysokości, ale także kształtu lub koloru. Dlatego też stacje bazowe podobnie jak inne urządzenia miejskiej infrastruktury technicznej są lub mogą być widoczne na tle zabudowy, czy krajobrazu. Inwestycja celu publicznego z zakresu łączności publicznej, z uwagi na swoje społeczne znaczenie, korzysta z preferencji inwestycyjnych, służąc przede wszystkim realizacji celu publicznego ponad ochronę ładu przestrzennego czy innych wartości estetycznych.

Władztwo planistyczne to nic innego jak kompetencje gminy do władczego kreowania zasad polityki przestrzennej, ustalania sposobów zagospodarowania i przeznaczania terenów gminnych. Mpzp, tak jak każdy akt prawa miejscowego, powinien spełniać zasady prawidłowej i rzetelnej legislacji. Zgodnie z ugruntowaną linią orzeczniczą istotne naruszenie zasad jego sporządzania, w tym zasady prawidłowej legislacji wynikającej z art. 2 Konstytucji RP, skutkuje jego nieważnością i taka powinna być orzeczona co do Uchwały w zaskarżonej części (tak np.: wyrok NSA z dnia 14 stycznia 2020 r. sygn. akt II OSK 447/18, wyrok NSA z dnia 20 października 2020 r. sygn. akt II OSK 1989/19, wyrok WSA w Krakowie z dnia 27 lutego 2020 r. sygn. akt II SA/Kr 1481/19, wyrok WSA w Krakowie z dnia 20 stycznia 2020 r. sygn. akt II SA/Kr 1476/19, wyrok WSA w Krakowie z dnia 11 lutego 2020 r. sygn. akt II SA/Kr 1480/19, wyrok WSA w Krakowie z dnia 29 stycznia 2020 r. sygn. akt II SA/Kr 1485/19, wyrok WSA w Krakowie z dnia 21 lutego 2020 r. sygn. akt II SA/Kr 1518/19, wyrok WSA w Poznaniu z dnia 5 grudnia 2019 r. sygn. akt IV SA/Po 747/19).

Skarżąca wskazała, że postanowienie § 7 ust. 13 pkt 2 lit. b) Uchwały, zgodnie z którym infrastruktura telekomunikacyjna nie może powodować zakłóceń lub negatywnego oddziaływania na urządzenia radiołączności kolejowej bądź urządzenia sterowania ruchem kolejowym, jest postanowieniem blankietowym zarówno z punktu widzenia zasad tworzenia prawa, jak i z punktu widzenia ustalania zasad lokalizowania takiej infrastruktury. Oczywiste jest, że żadna infrastruktura techniczna nie może negatywnie oddziaływać na pracę innych urządzeń, przy czym ustalanie wzajemnych relacji pracy takich urządzeń nie mieści się w zakresie władztwa planistycznego gminy i pozostaje poza kręgiem uprawnień urzędników w sprawach dotyczących lokalizowania infrastruktury technicznej. Z tego względu postanowienie § 7 ust. 13 pkt 2 lit. b) planu ma znaczenie jedynie hasłowe, ale nie statuuje żadnych zasad, których dotrzymanie mogłoby być choćby hipotetycznie sprawdzone przez organy administracji publicznej wydające decyzje architektoniczno-budowlane. Co więcej postanowienie to może stwarzać niedozwolone pole do żądania przez urzędników przedstawienia przez inwestora formalnego dokumentu wskazującego na "brak zakłóceń lub negatywnego oddziaływania na urządzenia radiołączności kolejowej bądź urządzenia sterowania ruchem kolejowym", którego inwestor nie będzie w stanie pozyskać.

Niezrozumiałe, nadmiarowe, niedopuszczalne i niezgodne z art. 46 Megaustawy jest opisowe określenie zasady obsługi obszaru w zakresie infrastruktury technicznej (§ 12 ust. 1 pkt 5) - zarówno telekomunikacyjnej, jaki elektroenergetycznej. Plan nakazuje, aby lokalizacja obiektów i urządzeń budowlanych z zakresu elektroenergetyki i telekomunikacji następowała z nakazem uwzględniania ochrony zdrowia ludności przed oddziaływaniem (promieniowaniem) pól elektromagnetycznych, przy czym nie wyjaśnia co pod pojęciem tego nakazu się mieści. Ochrona zdrowia ludności przed oddziaływaniem pól elektromagnetycznych stanowi domenę przepisów bezwzględnie obowiązujących z zakresu ochrony środowiska. Nie są to przepisy lokalne, tworzone przez samorządy, ale ustawy i rozporządzenia, które obowiązują wszystkich adresatów zawartych w nich norm. W szczególności zastosowanie mają art. 121 i 122 ustawy - Prawo ochrony środowiska oraz wydane na podstawie delegacji ustawowej z art. 122 P.o.s. dwa rozporządzenia wykonawcze - Rozporządzenie z dnia 17 grudnia 2019 r. Ministra Zdrowia w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektroenergetycznych w środowisku (Dz. U. z 2019r., poz. 2448) i Rozporządzenie z dnia 17 lutego 2020 r. Ministra Klimatu w sprawie sposobów sprawdzania dotrzymania dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku (Dz.U. z 2020 r., poz. 258 ze zm.). Skoro zatem przepisy rangi ustawowej i akty wykonawcze (rozporządzenia) regulują daną materię w sposób bezwzględnie obowiązujący, to brak jest przesłanek, aby w akcie prawa miejscowego ustalać niejasne i nie wiadomo do czego się odnoszące zasady związane z tą tematyką. Nie wiadomo bowiem, czy przedmiotowe regulacje Uchwały to nic innego jak hasłowe i zbędne przypomnienie - w odniesieniu jedynie do instalacji telekomunikacyjnych i elektroenergetycznych - o konieczności przestrzegania przepisów ustawowych z zakresu ochrony środowiska, w tym przypadku ochrony przed promieniowaniem elektromagnetycznym, czy też jest to norma, która zezwoli organom administracji publicznej na dowolne, uznaniowe i pozbawione podstaw prawnych żądanie dostosowania instalacji telekomunikacyjnych i elektroenergetycznych do wymagań wykraczających poza normy i limity ustalone przez ustawodawcę, ale w ramach "uwzględniania ochrony zdrowia mieszkańców".

Niejasne są przesłanki przyjęcia przez Radę Miasta Krakowa w Uchwale skarżonych postanowień, gdyż zaskarżona Uchwała nie zawiera dokładnego i przedmiotowego uzasadnienia. Z pewnością takim uzasadnieniem dla wprowadzonych ograniczeń w lokalizowaniu infrastruktury telekomunikacyjnej dedykowanej sieciom czy urządzeniom telefonii mobilnej nie mogą być ogólne cele Uchwały. Nie chodzi tu jedynie o sprzeczności z Megaustawą, ale także z zasadą neutralności technologicznej i usługowej, obowiązującą w telekomunikacji na poziomie europejskim, implementowaną w P.t. (art. 2 ust. 5 w zw. z art. 112 ust. 4 pkt 7 P.t), oraz narzuconą do przestrzegania przez podmioty publiczne, a więc także Gminę Kraków (art. 3 pkt 19 w zw. z art. 2 ust. 1 pkt 1 ustawy o informatyzacji). Rozwój telekomunikacji jako takiej na terenie Unii Europejskiej opiera się na zasadzie neutralności technologicznej, zakazującej państwom członkowskim narzucania lub dyskryminacji jakichkolwiek technologii stosowanych przy wykonywaniu prawa. Zasada neutralności technologicznej jest podstawowym narzędziem stworzenia i utrzymania równoprawnej konkurencji pomiędzy przedsiębiorcami telekomunikacyjnymi oraz zapewniania dostępu użytkowników końcowych do ich usług. Tymczasem Uchwała w zaskarżonej części zawiera regulacje naruszające powyższe, bowiem zakazy lub rozwiązania dotyczące inwestycji celu publicznego zakresu łączności publicznej odnoszą się wyłącznie do infrastruktury lub sieci służących świadczeniu usług w technologii mobilnej.

Uchwała w zaskarżonej części narusza przepisy prawa powszechnie obowiązujące wskazane w zarzutach skargi. Wprowadzone rozwiązania co do lokalizowania infrastruktury telekomunikacyjnej, wykładane zarówno przez pryzmat poszczególnych zapisów, jak i całościowo zostały uchwalone wbrew:

1. zakazowi z art. 46 ust. 1 Megaustawy w zw. z art. z art. 1 ust. 2 pkt 10) u.p.z.p. wprowadzania ograniczeń bezpośrednich i pośrednich co do lokalizowania inwestycji

celu publicznego z zakresu łączności publicznej w rozumieniu przepisów u.g.n. praktycznie na całym terenie objętym Uchwałą;

2. konstytucyjnej zasadzie równości i braku dyskryminacji przy prowadzeniu działalności gospodarczej, w tym wbrew zakazowi ograniczenia swobody działalności gospodarczej przez akt inny niż ustawa.

W odpowiedzi na skargę Rada Miasta Krakowa wniosła o jej oddalenie jako bezzasadnej.

Organ przedstawił tok formalnoprawny podjęcia uchwały oraz wskazał, że w ramach procedury planistycznej związanej ze sporządzeniem zaskarżonej uchwały wykonano poprawnie wszystkie przewidziane przepisami prawa czynności.

W uzasadnieniu stanowiącym replikę na zarzuty skargi organ wskazał, że zgodnie z art. 46 ust. 1 ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (dalej: ustawa szerokopasmowa lub Megaustawa) miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie może ustanawiać zakazów, a przyjmowane w nim rozwiązania nie mogą uniemożliwiać lokalizowania inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej, w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, jeżeli taka inwestycja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

W ocenie organu, art. 46 ust. 1 ustawy szerokopasmowej nie powinien być wykładany w sposób bezwyjątkowo wykluczający in genere zawarcie w planie miejscowym ograniczeń lokalizacji urządzeń infrastruktury technicznej z zakresu technologii komórkowej mobilnej w poszczególnych obszarach nim objętych, gdyż takie rozumienie czyniłoby iluzoryczną kompetencję samorządu terytorialnego do kształtowania polityki przestrzennej na poziomie gminnym. Jak wskazuje się przy tym w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, jakkolwiek plan miejscowy nie może wprowadzać na całym obszarze objętym planem zakazu lokalizacji urządzeń telekomunikacyjnych, uniemożliwiającego lokalizowania inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej, nie oznacza to jednak, że plan miejscowy nie może wprowadzać pewnych ograniczeń, czy to w zakresie lokalizacji inwestycji, ich rozmieszczenia w terenie, czy też ograniczeń co do rodzaju urządzeń z uwagi na miejsca, w których będą zlokalizowane, bądź ograniczeń z uwagi na ochronę innych wartości istotnych z punktu widzenia gospodarowania przestrzenią.

Odnosząc się do zakwestionowanych przepisów prawa miejscowego, organ zaznaczył, że jakkolwiek na skutek wejścia w życie ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (ustawy szerokopasmowej) zostały wprowadzone do porządku prawnego regulacje mające na celu zapewnienie jak największej liczbie odbiorców dostępu do bezprzewodowych sieci telekomunikacyjnych, to jednak nie oznacza to pozbawienia organu gminy możliwości wprowadzania w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego zasad kształtowania przestrzeni, z uwzględnieniem jej uwarunkowań środowiskowych i krajobrazowych.

Planowanie przestrzenne stanowi złożoną procedurą w toku której organ planistyczny zobligowany jest do ważenia rozmaitych wartości, dóbr i interesów, których stopień uwzględnienia musi uwzględniać okoliczności konkretnego przypadku. Trzeba wskazać, iż wymienione w art. 1 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. powinność uwzględniania w planowaniu potrzeb w zakresie rozwoju infrastruktury technicznej, w szczególności sieci szerokopasmowych ani nie jest jedyna, ani nie przysługuje jej bezwzględne pierwszeństwo w kolizji z pozostałymi.

Obszar objęty planem obejmuje tereny o powierzchni ok. 103,42 ha, w przeważającej części wolne od zabudowy, w tym tereny zieleni, tereny wód powierzchniowych i lasów, stanowiące bezpośrednie sąsiedztwo obszaru objętego Planem Generalnym Lotniska Kraków-Balice na lata 2016 - 2036, zatwierdzonego w dniu 26 listopada 2018 r. przez Ministra Infrastruktury.

Uwarunkowania środowiskowe dla tego obszaru przedstawiają się następująco:

1) cały obszar planu znajduje się w granicy powierzchni ograniczających przeszkody dla wartości 283 m n.p.m. dla istniejącej drogi startowej lotniska Kraków - Balice, zgodnie z dokumentacją rejestracyjną lotniska (§ 7 ust. 4 uchwały);

2) cały obszar planu znajduje się w granicy powierzchni ograniczających przeszkody dla wartości 284 m n.p.m. dla nowoprojektowanej drogi startowej lotniska Kraków - Balice, zgodnie z zatwierdzonym planem generalnym (§ 7 ust. 5 uchwały);

3) cały obszar planu znajduje się w strefie odległości do 7 km od punktu odniesienia lotniska Kraków - Balice, w której zabrania się budowy lub rozbudowy obiektów budowlanych sprzyjających występowaniu zwierząt stwarzających zagrożenie dla ruchu statków powietrznych, zgodnie z przepisami odrębnymi w tym zakresie (§ 7 ust. 7 uchwały);

4) na całym obszarze planu obowiązują ograniczenia wysokości bezwzględnej zabudowy, wynikające ze stref ochronnych dla lotniczych urządzeń naziemnych (LUN), wynoszące odpowiednio (§ 7 ust. 9 uchwały):

a) od 250 m. n.p.m. do 270 m n.p.m. - NAV ID 1015,

b) od 273 m n.p.m. do 300 m n.p.m. - NAV ID 1131,

c) od 400 m n.p.m. do 410 m n.p.m. - SUR ID 2032,

d) 257 m n.p.m.-(ILS) LUN ID 1014;

5) cały obszar planu zawiera się w otulinie Bielańsko - Tynieckiego Parku Krajobrazowego, ustanowionego uchwałą nr VII/64/19 Sejmiku Województwa Małopolskiego z dnia 25 marca 2019 r. (Dziennik Urzędowy Województwa Małopolskiego z dnia 10 kwietnia 2019 r., poz. 2849) (§ 8 ust. 1 uchwały);

6) w obszarze planu znajduje się również użytek ekologiczny "Dolina Potoku Olszanickiego - Łąki Olszanickie", ustanowiony uchwałą Rady Miasta Krakowa nr CII/2658/18 z dnia 23 maja 2018 r. (Dz. Urz. Woj. Małopolskiego z dnia 5 czerwca 2018 r. poz. 4009), o którym mowa w § 8 ust. 2 uchwały, a także strefa ochronna ujęcia wody powierzchniowej z rzeki Sanki (§ 8 ust. 3 uchwały).

Wytyczne Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Krakowa, przyjęte uchwałą Rady Miasta Krakowa nr CXII/1700/14 z dnia 9 lipca 2014 r., wskazywały dla tego obszaru, znajdującego się w granicach strukturalnej jednostki urbanistycznej nr 39 Olszanica (tom III Studium str. 215), następujące kierunki zmian w strukturze przestrzennej:

- zabudowa usługowa w terenach usług (U) w rejonie portu lotniczego Balice (zabudowa wystawiennicza, targowa, biurowa, handlowa, zlokalizowana wzdłuż autostrady A4, ul. Olszanickiej, ul. Balickiej;

- zieleń nieurządzona do utrzymania;

- w zakresie środowiska przyrodniczego, oprócz ochrony środowiskowej terenu wynikającej z jego lokalizacji w otulinie Bielańsko -Tynieckiego Parku Krajobrazowego, dokument Studium wskazywał tereny lasów i zwiększenia lesistości (tom III Studium - str. 217);

- wysokość zabudowy usługowej w terenach usług (U) do 25 m.

W toku procedury planistycznej projekt miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Balice II" podlegał wielokrotnym uzgodnieniom z Prezesem Urzędu Lotnictwa Cywilnego (ULC) na podstawie art. 21 ust. 2 pkt 28 ustawy Prawo lotnicze. Prezes Urzędu już w odpowiedzi na zawiadomienie Prezydenta Miasta Krakowa o przystąpieniu do sporządzenia planu "Balice II" wskazał w piśmie z 28 listopada 2014 r. na konieczność ograniczenia wysokości obiektów, które obejmuje umieszczone na nim urządzenia, a w szczególności anteny. Powołał się przy tym na rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 25 czerwca 2003 r. w sprawie warunków, jakie powinny spełniać obiekty budowlane oraz naturalne w otoczeniu lotniska.

Jednocześnie Prezes ULC zaznaczył w w/w piśmie, że obszar objęty planem znajduje się w strefach ograniczonej wysokości zabudowy lotniczych urządzeń naziemnych (LUN), których budowa i eksploatacja stanowi cel publiczny w rozumieniu ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Ochrona tych urządzeń przed zakłóceniami i uszkodzeniami wynika nie tylko norm krajowych (rozporządzenie Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 5 lipca 2013 r. w sprawie klasyfikacji lotnisk i rejestru lotnisk, w oparciu o które została sporządzona mapa z naniesionymi powierzchniami ograniczającymi wysokość zabudowy), ale także z norm europejskich - rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 1108/ 2009 z dnia 21 października 2009 r.

Prace planistyczne związane ze sporządzeniem zaskarżonej uchwały trwały ok. 8 lat, w których toku projekt planu został zaaprobowany przez Ministra Infrastruktury w dniu 26 listopada 2018 r. Plan Generalny Lotniska Kraków - Balice na lata 2016 - 2036. Z kolei w dniu 18 stycznia 2019 r. została przekazana Prezydentowi Miasta Krakowa przez Międzynarodowy Port Lotniczy Balice sp. z o. o. (podmiot zarządzający lotniskiem Balice) mapa akustyczna hałasu lotniczego, stanowiąca istotny dokument, na podstawie którego zostały w planie miejscowym ukształtowane warunki zabudowy terenu. Uwarunkowanie środowiskowe terenu objętego projektem planu uległy dosyć istotnej zmianie na skutek wejścia w życie uchwały nr VII/64/19 Sejmiku Wojewódzkiego, na podstawie której teren ten znalazł się w otulinie Bielańsko – Tynieckiego Parku Krajobrazowego. To z kolei skutkowało wprowadzeniem ograniczeń w zabudowie, a nawet wyłączeń z zabudowy z uwagi na walory przyrodnicze, występującą roślinność oraz siedliska zwierząt.

Odnosząc się do kwestionowanych na str. 6 skargi ograniczeń wysokościowych, należy zaznaczyć, że początkowo planowana w projekcie planu miejscowego wysokość w terenach zabudowy usługowej (U) wynosiła 25 m, a zatem była określona na poziomie maksymalnej wysokości dopuszczonej wytycznymi obowiązującego Studium. Jednakże Prezes Urzędu Lotnictwa Cywilnego postanowieniem z 2 czerwca 2022 r. nie uzgodnił projektu planu Balice II, powołując się na to, że obszar planu miejscowego znajduje się w powierzchniach ograniczających wysokość zabudowy (BRA) od lotniczych urządzeń naziemnych, gdzie obowiązują ograniczenia w wysokości bezwzględnej zabudowy;

- radaru dozorowania o numerze z rejestru A/2032/2016: 400 m n.p.m. - 410 m n.p.m.;

- radiolatarni kierunku system o numerze z rejestru NAV/M/B/1014/l/2008: 257 m n.p.m.;

- dopplerowskiej radiolatarni ogólnokierunkowej o numerze z rejestru A/1131/2018: 273 m n.p.m. - 300 m n.p.m.;

- radioodległościomierza o numerze z rejestru NAV/M/B/1015/l/2008: 250 m n.p.m. – 270 m n.p.m.

W oparciu o wskazania Prezesa ULC w zakresie uwzględnienia ograniczeń w zabudowie z uwagi na istniejące LUN, została opracowana analiza topograficzna terenu. Aktualizacji uległa również mapa zasadnicza, a zatem podstawowy materiał graficzny służący do opracowania projektu Mpzp. W konsekwencji skorygowany projekt Mpzp w zakresie dopuszczalnej maksymalnej wysokości zabudowy w terenach zabudowy usługowej został w lipcu 2022 r. po raz siódmy przekazany do opiniowania i uzgodnień ustawowych. Finalnie Prezes ULC uzgodnił projekt planu zawierający skorygowane wysokości zabudowy w sierpniu 2022 r. w trybie tzw. milczącej zgody.

Odnosząc się do zarzutu wadliwości § 12 ust. 1 pkt 5 uchwały, organ podkreślił, że zgodnie z § 4 pkt 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ustalenia dotyczące zasad ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu kulturowego powinny zawierać nakazy, zakazy, dopuszczenia i ograniczenia w zagospodarowaniu terenów wynikającego z potrzeb ochrony środowiska oraz obowiązujących ustaleń planów ochrony ustanowionych m. in. dla parków krajobrazowych, a także dla innych form ochrony przyrody występujących na terenach objętych projektem Mpzp. Na tej podstawie została w planie ustanowiona zasada o charakterze ogólnym i niewyłączającym, ani również niemodyfikującym treści obowiązujących norm krajowych odnoszących się do dopuszczalnych wartości promieniowania pól elektromagnetycznych, w szczególności rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 17 grudnia 2019 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku.

Nie da się zaprzeczyć, że urządzenia infrastruktury technicznej z zakresu telefonii komórkowej mobilnej emitują fale elektromagnetyczne, a ww. rozporządzenie wykonawcze dotyczy wszystkich tego typu urządzeń, gdyż określa dopuszczalne zakresy częstotliwości pól elektromagnetycznych, dla których określa się parametry fizyczne oraz dopuszczalne wartości parametrów fizycznych - dla terenów przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową i miejsc dostępnych dla ludności (tj. również dla terenów przeznaczonych w planie miejscowym pod usługi). Dlatego też wprowadzenie w § 12 ust. 1 pkt 5 uchwały w/w zasady pozostaje w zgodzie w ustawowych porządkiem prawnym i nie stanowi przekroczenia granic władztwa planistycznego.

W ocenie organu kwestionowane zapisy uchwały są prawidłowe, gdyż stanowią rezultat uzyskanych w toku procedury planistycznej opinii i uzgodnień, w szczególności z Prezesem Urzędu Lotnictwa Cywilnego oraz uwzględniają specyfikę terenu, którego uwarunkowania środowiskowe i przyrodnicze. Wprowadzone w planie miejscowym ograniczenia wysokościowe oraz ograniczenia lokalizacyjne wynikają z norm krajowych i europejskich, regulujących kwestie związane z budową, eksploatacją i utrzymaniem międzynarodowego lotniska cywilnego oraz obsługujących je lotniczych urządzeń naziemnych (LUN). Ponadto budowa oraz eksploatacja LUN stanowi inwestycję celu publicznego, a zatem na obszarze objętym zaskarżonym planem miejscowym nie można nadać prymatu rozwojowi sieci telefonii komórkowej mobilnej. Jak wskazuje się przy tym w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, w art. 46 ustawy szerokopasmowej przyjęto zasadę, że żaden plan miejscowy nie może na jakimkolwiek obszarze zakazywać ani uniemożliwiać świadczenie publicznie dostępnych usług telekomunikacyjnych, w szczególności poprzez zakazy lub ograniczenia, o ile nie jest to konieczne dla ochrony bezpieczeństwa państwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, przyrody, zdrowia, zabytków albo ze względu na inny ważny interes publiczny.

Odnosząc się do argumentu skarżącej o priorytetowym charakterze przedsięwzięć telekomunikacyjnych, organ wskazał, że przepisy ustawy szerokopasmowej nie pozbawiły organów gminy prawa do kształtowania przestrzeni publicznej, obejmującej także możliwość wprowadzenia ograniczeń dotyczących lokalizacji urządzeń z zakresu infrastruktury telekomunikacyjnej, polegających np. na wskazaniu terenów dopuszczających taką lokalizację, określeniu parametrów (np. maksymalnej wysokości), czy wskazaniu rodzaju urządzeń.

Odwołując się do poglądów wyrażonych w orzecznictwie sądowoadministracyjnym organ zauważył, że sąd administracyjny nie posiada kompetencji do merytorycznej oceny trafności i celowości rozwiązań planu, skoro jedynym kryterium dopuszczalnym w postępowaniu sądowym jest kryterium legalności. Przepis art. 46 ust. 1 ustawy z 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych nie może być rozumiany jako nakaz takiego tworzenia prawa miejscowego, aby zawsze odpowiadało intencjom inwestycyjnym przedsiębiorcy telekomunikacyjnego. Przeciwnie, regulacja ta musi być odczytywana łącznie z celami i zadaniami planowania przestrzennego oraz samodzielnością gminy w tym zakresie, w konsekwencji czego za dopuszczalne należy uznawać pośrednie ograniczanie w planie miejsca lokalizacji, rodzaju urządzenia łączności publicznej czy jego parametrów z uwagi na inne istotne dobra i wartości podlegające ochronie z punktu widzenia u.p.z.p. i innych ustaw. Przepis art. 46 ustawy z 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych należy rozumieć w ten sposób, że plan miejscowy nie może całkowicie uniemożliwiać realizacji wszystkich inwestycji z zakresu łączności publicznej. Plan miejscowy nie może wprowadzać na całym obszarze objętym planem zakazu lokalizacji urządzeń telekomunikacyjnych, uniemożliwiającego lokalizowania inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej. Nie oznacza to jednak, że plan miejscowy nie może wprowadzać pewnych ograniczeń, czy to w zakresie lokalizacji inwestycji, ich rozmieszczenia w terenie, czy też ograniczeń co do rodzaju urządzeń z uwagi na miejsca, w których będą zlokalizowane, bądź ograniczeń z uwagi na ochronę innych wartości istotnych z punktu widzenia gospodarowania przestrzenią.

Organ podkreślił, że zgodnie z art. 46 ust. 1a ustawy w brzemieniu obowiązującym od dnia 25 października 2019 r., nie stosuje się ustaleń planu miejscowego w zakresie ustanowionych zakazów lub przyjętych w nim rozwiązań, o których mowa w ust. 1, jeżeli taka inwestycja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

W ocenie organu regulacje zaskarżonego planu miejscowego są zgodne z przepisami ustawy szerokopasmowej, gdyż z ich treści nie da się wyprowadzić normy pozbawiającej gminy prawa kształtowania przestrzeni przez wprowadzanie zakazów czy ograniczeń zabudowy takimi urządzeniami, a inwestor na podstawie ww. przepisów nie może żądać, aby obszar objęty planem miejscowym był bezwarunkowo otwarty na jego inwestycje. Przepisy te nie przyznają bowiem, przedsiębiorcom telekomunikacyjnym uprawnień do kształtowania polityki przestrzennej na obszarze gminy. Organy gminy mogą w sposób władczy, przy zachowaniu przepisów ustawy, określać warunki zagospodarowania terenu, a ich władztwo zostało omawianą regulacją jedynie ograniczone, a nie zupełnie wykluczone, w zakresie decydowania o lokalizacji stacji bazowych telefonii komórkowej i jej warunkach. A równocześnie zapisy planu umożliwiają realizację inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej w obszarze objętym ustaleniami skarżonej uchwały.

Nie można również podzielić stanowiska skarżącej, że zapisy planu miejscowego mają dyskryminacyjny charakter w stosunku do przedsiębiorców telekomunikacyjnych w zakresie wprowadzonych w planie ograniczeń. Należy bowiem mieć na uwadze, że stopień oddziaływania i ingerencji działalności polegającej na świadczeniu usług z zakresu infrastruktury telekomunikacyjnej w ochronę środowiska i krajobrazu oraz kształtowanie przestrzeni nie jest taki sam, jak w przypadku każdego innego rodzaju działalności. Wobec powyższego wprowadzone ograniczenia nie stanowią bezpodstawnych i arbitralnych ograniczeń w porównaniu z innymi podmiotami korzystającymi z tych wolności. Podobne stanowisko zajął Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z dnia 14 lipca 2022 r., sygn. II SA/ Kr 510/ 22, w sprawie ze skargi [...] sp. z o. o. na uchwałę Rady Miasta Krakowa Nr XCVII/1452/14 z dnia 20 lutego 2014 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Stare Podgórze - Czyżówka", w którym stwierdził, że zarzuty naruszenia art. 20, 22, 32 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, art. 64 ust. 1 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej w zw. z art. 10 ust. 1 Prawo telekomunikacyjne nie mają usprawiedliwionych podstaw. W związku z powyższym zarzuty naruszenia przepisów rangi konstytucyjnej, przepisów ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. - Prawo telekomunikacyjne (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 1648 ze zm.), przepisów ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (Megaustawy) oraz przepisów regulujących działalność gospodarczą prowadzoną przez skarżącą, w zakresie sformułowania ustaleń planistycznych dotyczących zasad lokalizacji stacji telefonii komórkowych na obszarze objętym ustaleniami skarżonego planu, należy uznać za pozbawione podstaw.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Zgodnie z dyspozycją art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r., poz. 259), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, przy czym na podstawie art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej.

Sąd uwzględniając skargę na akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5, stwierdza nieważność aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.).

Sąd dokonuje zatem kontroli legalności aktów prawa miejscowego pod względem ich zgodności z prawem, jak i zachowania przez organy planistyczne przepisów postępowania. Sąd nie ocenia celowości podjętych przez organ rozwiązań. Przepisy te korespondują z art. 91 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 1372 ze zm., dalej "u.s.g."), który przewiduje, że uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne.

Rozpoznając sprawę w świetle powyższych kryteriów należy stwierdzić, że skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.

Przedmiotem rozpoznania Sądu w niniejszej sprawie jest ocena zgodności z prawem uchwały nr C/2708/22 Rady Miasta Krakowa z dnia 23 listopada 2022 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Balice II" (ogłoszonej w Dzienniku Urzędowym Województwa Małopolskiego z dnia 2 grudnia 2022 r., poz. 7951), która została zaskarżona w części dotyczącej: § 7 ust. 13 pkt 1 i pkt 2 lit. b) oraz § 12 ust. 1 pkt 5).

W myśl art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 977, dalej "u.p.z.p.") nieważność uchwały rady gminy w całości lub w części powoduje: naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, istotne naruszenie trybu sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie. W tej normie ustawowej poszukiwać należy ewentualnych podstaw do stwierdzenia nieważności uchwały.

Podstawą uwzględnienia skargi na uchwałę dotyczącą planu jest wyłącznie naruszenie obiektywnego porządku prawnego oraz przekroczenie przysługującego gminie, z mocy art. 3 ust. 1 oraz art. 1 u.p.z.p., granic władztwa planistycznego. Szczegółowe zasady oraz tryb podejmowania uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zawarte zostały w ww. ustawie. Regulacje te bezwzględnie wiążą radę gminy w stanowieniu prawa miejscowego, a konsekwencje ich niedotrzymania określił ustawodawca w art. 28 ust. 1 u.p.z.p. Z mocy przywołanego przepisu, naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, istotne naruszenie trybu jego sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Z treści przepisu art. 28 ust. 1 u.p.z.p. wynika, że przewiduje on trzy rodzaje wad planu miejscowego (jak też studium) powodujących jego nieważność, tj. naruszenie zasad sporządzania planu, istotne naruszenie trybu (procedur) jego sporządzania oraz naruszenie właściwości organów uczestniczących w procesie jego sporządzania. Tryb sporządzania planu odnosi się do sekwencji czynności, jakie podejmuje organ w celu doprowadzenia do uchwalenia planu miejscowego począwszy od uchwały o przystąpieniu do sporządzenia planu, a skończywszy na uchwaleniu planu. Zaniechanie którejś z czynności może stanowić istotne naruszenie trybu, skutkujące nieważnością uchwały w całości lub części. Natomiast pojęcie zasad sporządzania planu zagospodarowania przestrzennego należy wiązać ze sporządzeniem aktu planistycznego, a więc merytoryczną zawartością aktu planistycznego (część testowa, graficzna i załączniki), zawartych w nim ustaleń, a także standardów dokumentacji planistycznej.

Analizując według powyższych zasad zaskarżoną uchwałę Rady Miasta Krakowa Sąd doszedł do przekonania, że nie jest ona sprzeczna z prawem, ani też przy jej wydaniu nie naruszono zasad sporządzania planu miejscowego lub ustawowego trybu jego sporządzania.

Skarżąca trafnie wywodzi swój indywidualny interes prawny do zaskarżenia uchwały z art. 48 ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 733, dalej "u.w.r.u.s.t."), zwanej przez strony także "Megaustawą", "ustawą szerokopasmową", "ustawą o wspieraniu rozwoju".

Zgodnie z art. 48 ww. ustawy przedsiębiorca telekomunikacyjny oraz Prezes UKE mogą zaskarżyć, w zakresie telekomunikacji, uchwałę w sprawie uchwalenia planu miejscowego. Legitymacja ta operatorom telekomunikacyjnym jest udzielona bez związku z posiadaniem nieruchomości zlokalizowanych w obszarze obowiązywania danego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a związana jest z rodzajem prowadzonej działalności i samą możliwością realizacji w obszarze tego planu urządzeń telekomunikacyjnych. W orzecznictwie podkreśla się, że legitymacja ta jest wąska. Ograniczona jest bowiem do tych zapisów uchwały w sprawie planu miejscowego, które wprost dotyczą lokalizowania inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 31 maja 2019 r., II OSK 1814/17, z dnia 13 października 2016 r., II OSK 3353/14). Drugą cechą wyróżniającą legitymację w zakresie skarżenia miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego przez przedsiębiorstwa telekomunikacyjne jest to, że przedsiębiorca taki nie musi wykazywać naruszenia swojego interesu prawnego lub uprawnienia. W orzecznictwie wyrażany był pogląd, że przepis art. 48 ustawy z 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych, zakresie legitymacji skargowej, stanowi lex specialis w stosunku do art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 25 sierpnia 2016 r., II SA/Sz 573/16). Poglądu tego nie podziela Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę.

Przepis ten, w ocenie Sądu, stanowi samodzielną niezależną i opartą o inne przesłanki niż te, o których mowa w art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, podstawę do skarżenia uchwał w przedmiocie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego (podobnie do kompetencji wojewody wynikających z art. 93 ustawy o samorządzie gminnym).

Procedura planistyczna uchwały Rady Miasta Krakowa z dnia 23 listopada 2022 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Balice II", przeprowadzona – zdaniem Sądu – prawidłowo i zgodnie z prawem, przebiegała następująco:

1) ogłoszenie/obwieszczenie Prezydenta Miasta Krakowa o przystąpieniu do sporządzenia planu - w dniu 14 listopada 2014 r.;

2) termin składania wniosków do planu - do dnia 8 grudnia 2014 r.;

3) rozpatrzenie wniosków złożonych do planu - zarządzeniem Nr 2093/2017 Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 23 sierpnia 2017 r.;

4) przekazanie projektu planu do opiniowania i uzgodnień ustawowych - w dniu 31 sierpnia 2017 r., ponownie w dniu 3 czerwca 2020 r. oraz w dniu 15 czerwca 2021 r. i dniu 11 października 2021 r.;

5) ogłoszenie/obwieszczenie Prezydenta Miasta Krakowa o wyłożeniu do publicznego wglądu projektu planu wraz z prognozą oddziaływania na środowisko - w dniu 19 listopada 2021 r.;

6) wyłożenie do publicznego wglądu projektu planu wraz z prognozą oddziaływania na środowisko - od dnia 29 listopada do dnia 28 grudnia 2021 r.;

7) dyskusja publiczna nad rozwiązaniami przyjętymi w wyłożonym projekcie planu - w dniu 9 grudnia 2021 r.;

8) termin składania uwag do wyłożonego projektu planu - do dnia 11 stycznia 2022 r.;

9) rozpatrzenie uwag złożonych do wyłożonego projektu planu - zarządzeniem Nr 213/2022 Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 31 stycznia 2022 r.;

10) przekazanie projektu planu do ponownego opiniowania i uzgodnień ustawowych - w dniu 7 marca 2022 r., w dniu 17 maja 2022 r. i w dniu 11 lipca 2022 r.;

11) ogłoszenie/obwieszczenie Prezydenta Miasta Krakowa o ponownym wyłożeniu do publicznego wglądu projektu planu wraz z prognozą oddziaływania na środowisko - w dniu 5 sierpnia 2022 r.;

12) ponowne wyłożenie do publicznego wglądu projektu planu wraz z prognozą oddziaływania na środowisko - od dnia 16 sierpnia do dnia 14 września 2022 r.;

13) dyskusja publiczna nad rozwiązaniami przyjętymi w ponownie wyłożonym projekcie planu - w dniu 8 września 2022 r.;

14) termin składania uwag do ponownie wyłożonego projektu planu - do dnia 28 września 2022 r.;

15) rozpatrzenie uwag złożonych do ponownie wyłożonego projektu planu – zarządzeniem Nr 2941/2022 Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 17 października 2022 r.;

16) przekazanie pod obrady Rady Miasta Krakowa projektu uchwały w sprawie uchwalenia planu - zarządzeniem Nr 3016/2022 Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 24 października 2022 r.;

17) przekazanie pod obrady Rady Miasta Krakowa projektu uchwały w sprawie rozstrzygnięcia o sposobie rozpatrzenia nieuwzględnionych przez Prezydenta Miasta Krakowa uwag złożonych do projektu planu - zarządzeniem Nr 3017/2022 Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 24 października 2022 r.;

18) uchwalanie planu:

a) sesja Rady Miasta Krakowa z 9 listopada 2022 r. - pierwsze czytanie projektu uchwały w sprawie uchwalenia planu oraz czytanie i głosowanie nad projektem uchwały w sprawie rozstrzygnięcia o sposobie rozpatrzenia nieuwzględnionych przez Prezydenta Miasta Krakowa uwag złożonych do projektu planu - Rada podjęła uchwałę Nr XCIX/2685/22,

b) sesja Rady Miasta Krakowa z 23 listopada 2022 r. - czytanie i głosowanie nad projektem uchwały w sprawie uchwalenia planu - Rada podjęła uchwałę Nr C/2708/22;

19) ogłoszenie w Dzienniku Urzędowym Województwa Małopolskiego z dnia 2 grudnia 2022 r., poz. 7951.

W skardze zakwestionowano postanowienia miejscowego planu w następującym brzmieniu:

1) § 7 ust. 13 pkt 1 i pkt 2 lit. b) uchwały - zgodnie z którym odnośnie lokalizowania inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej - infrastruktury telekomunikacyjnej (w tym telefonii komórkowej) ustala się:

pkt 1) nakaz uwzględnienia wyznaczonych w planie maksymalnych wysokości zabudowy w poszczególnych terenach oraz maksymalnej wysokości bezwzględnej zabudowy w granicach powierzchni ograniczających lotnisko oraz stref ochronnych dla lotniczych urządzeń naziemnych (LUN), o których mowa w ust. 4-9;

pkt 2 lit. b) zakaz zakłóceń lub negatywnego oddziaływania na urządzenia radiołączności kolejowej lub lotniczej bądź urządzenia sterowania ruchem kolejowym lub lotniczym;

2) § 12 ust. 1 pkt 5 uchwały - ustalającym jako ogólne zasady obsługi obszaru w zakresie infrastruktury technicznej, dotyczące całego obszaru planu, ustala się zasadę lokalizacji obiektów i urządzeń budowlanych z zakresu elektroenergetyki i telekomunikacji z nakazem uwzględniania ochrony zdrowia mieszkańców przed oddziaływaniem (promieniowaniem) pól elektromagnetycznych.

Sąd wskazuje, że na podstawie art. 46 ust. 1 ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie może ustanawiać zakazów, a przyjmowane w nim rozwiązania nie mogą uniemożliwiać lokalizowania inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, jeżeli taka inwestycja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Zgodnie z art. 46 ust. 2 ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych jeżeli lokalizacja inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej nie jest umieszczona w planie miejscowym, dopuszcza się jej lokalizowanie, jeżeli nie jest to sprzeczne z określonym w planie przeznaczeniem terenu ani nie narusza ustanowionych w planie zakazów lub ograniczeń. Przeznaczenie terenu na cele zabudowy wielorodzinnej, rolnicze, leśne, usługowe lub produkcyjne nie jest sprzeczne z lokalizacją inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej, a przeznaczenie terenu na cele zabudowy jednorodzinnej nie jest sprzeczne z lokalizacją infrastruktury telekomunikacyjnej o nieznacznym oddziaływaniu.

Ponadto od dnia 25 października 2019 r., na skutek wejścia w życie ustawy z dnia 30 sierpnia 2019 r. o zmianie ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2019 r. poz. 1815) obowiązuje przepis art. 46 ust. 1a ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych, zgodnie z którym nie stosuje się ustaleń planu miejscowego w zakresie ustanowionych zakazów lub przyjętych w nim rozwiązań, o których mowa w ust. 1, jeżeli taka inwestycja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 25 czerwca 2021 r. (sygn. akt IOSK 579/21, publikowane w internetowej bazie orzeczeń Cbosa), dokonując wykładni aktualnego brzmienia art. 46 u.w.r.u.s.t. wyjaśnił, że wprowadzona w art. 46 zmiana przez dodanie ust. 1a nie oznacza całkowitej dowolności w posadowieniu urządzeń infrastruktury telekomunikacyjnej. Organ gminy nadal może korzystać ze swego władztwa planistycznego w zakresie lokalizowania na jego terenie urządzeń telekomunikacyjnych i nie oznacza to, że plan miejscowy nie może wprowadzać pewnych ograniczeń, czy to w zakresie lokalizacji inwestycji, ich rozmieszczenia w terenie, czy ograniczeń co do rodzaju urządzeń z uwagi na miejsce, w którym będą zlokalizowane, czy też ograniczeń z uwagi na ochronę innych, istotnych z punktu widzenia gospodarowania przestrzenią, wartości.

Podzielając przywołany pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego należy stwierdzić, że art. 46 ust. 1 u.w.r.u.s.t. nie należy rozumieć w ten sposób, że pozbawia on całkowicie gminę prawa kształtowania przestrzeni poprzez wprowadzanie zakazów czy ograniczeń zabudowy urządzeń łączności publicznej w tym telefonii komórkowej.

Zdaniem Sądu art. 46 ust. 1 u.w.r.u.s.t. nie powinien być wykładany w sposób wykluczający in genere i bez wyjątku zawarcie w planie miejscowym ograniczeń lokalizacji urządzeń infrastruktury technicznej z zakresu technologii komórkowej mobilnej w poszczególnych obszarach nim objętych, gdyż takie rozumienie czyniłoby iluzoryczną kompetencję samorządu terytorialnego do kształtowania polityki przestrzennej na poziomie gminnym.

Jak wskazuje się przy tym w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, jakkolwiek plan miejscowy nie może wprowadzać na całym obszarze objętym planem zakazu lokalizacji urządzeń telekomunikacyjnych, uniemożliwiającego lokalizowania inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej, nie oznacza to jednak, że plan miejscowy nie może wprowadzać pewnych ograniczeń, czy to w zakresie lokalizacji inwestycji, ich rozmieszczenia w terenie, czy też ograniczeń co do rodzaju urządzeń z uwagi na miejsca, w których będą zlokalizowane, bądź ograniczeń z uwagi na ochronę innych wartości istotnych z punktu widzenia gospodarowania przestrzenią. Rzecz jednak w tym, by zakazy i ograniczenia, jako wyjątki od zasady dopuszczalności lokalizowania obiektów i urządzeń z zakresu łączności publicznej, formułowane były ściśle i precyzyjnie tak, aby adresaci regulacji mogli na jej podstawie ustalić, czy na danym obszarze określone zamierzenie inwestycyjne może być zrealizowane, czy też nie, ewentualnie pod jakimi warunkami.

Jakkolwiek na skutek wejścia w życie ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (Megaustawy, ustawy szerokopasmowej) zostały wprowadzone do porządku prawnego regulacje mające na celu zapewnienie jak największej liczbie odbiorców dostępu do bezprzewodowych sieci telekomunikacyjnych, to jednak nie oznacza to pozbawienia organu gminy możliwości wprowadzania w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego zasad kształtowania przestrzeni, z uwzględnieniem jej uwarunkowań środowiskowych i krajobrazowych.

Planowanie przestrzenne stanowi złożoną procedurą w toku której organ planistyczny zobligowany jest do ważenia rozmaitych wartości, dóbr i interesów, których stopień uwzględnienia musi uwzględniać okoliczności konkretnego przypadku. Wymieniona w art. 1 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. powinność uwzględniania w planowaniu potrzeb w zakresie rozwoju infrastruktury technicznej, w szczególności sieci szerokopasmowych ani nie jest jedyna, ani nie przysługuje jej bezwzględne pierwszeństwo w kolizji z pozostałymi.

Jak wskazał organ, obszar objęty przedmiotowym planem miejscowym obejmuje tereny o powierzchni ok. 103,42 ha, w przeważającej części wolne od zabudowy, w tym tereny zieleni, tereny wód powierzchniowych i lasów, stanowiące bezpośrednie sąsiedztwo obszaru objętego Planem Generalnym Lotniska Kraków-Balice na lata 2016 - 2036, zatwierdzonego w dniu 26 listopada 2018 r. przez Ministra Infrastruktury.

Uwarunkowania środowiskowe dla tego obszaru przedstawiają się następująco:

1) cały obszar planu znajduje się w granicy powierzchni ograniczających przeszkody dla wartości 283 m n.p.m. dla istniejącej drogi startowej lotniska Kraków - Balice, zgodnie z dokumentacją rejestracyjną lotniska (§ 7 ust. 4 uchwały);

2) cały obszar planu znajduje się w granicy powierzchni ograniczających przeszkody dla wartości 284 m n.p.m. dla nowoprojektowanej drogi startowej lotniska Kraków - Balice, zgodnie z zatwierdzonym planem generalnym (§ 7 ust. 5 uchwały);

3) cały obszar planu znajduje się w strefie odległości do 7 km od punktu odniesienia lotniska Kraków - Balice, w której zabrania się budowy lub rozbudowy obiektów budowlanych sprzyjających występowaniu zwierząt stwarzających zagrożenie dla ruchu statków powietrznych, zgodnie z przepisami odrębnymi w tym zakresie (§ 7 ust. 7 uchwały);

4) na całym obszarze planu obowiązują ograniczenia wysokości bezwzględnej zabudowy, wynikające ze stref ochronnych dla lotniczych urządzeń naziemnych (LUN), wynoszące odpowiednio (§ 7 ust. 9 uchwały):

a) od 250 m. n.p.m. do 270 m n.p.m. - NAV ID 1015,

b) od 273 m n.p.m. do 300 m n.p.m. - NAV ID 1131,

c) od 400 m n.p.m. do 410 m n.p.m. - SUR ID 2032,

d) 257 m n.p.m.-(ILS) LUN ID 1014;

5) cały obszar planu zawiera się w otulinie Bielańsko - Tynieckiego Parku Krajobrazowego, ustanowionego uchwałą nr VII/64/19 Sejmiku Województwa Małopolskiego z dnia 25 marca 2019 r. (Dziennik Urzędowy Województwa Małopolskiego z dnia 10 kwietnia 2019 r., poz. 2849) (§ 8 ust. 1 uchwały);

6) w obszarze planu znajduje się również użytek ekologiczny "Dolina Potoku Olszanickiego - Łąki Olszanickie", ustanowiony uchwałą Rady Miasta Krakowa nr CII/2658/18 z dnia 23 maja 2018 r. (Dz. Urz. Woj. Małopolskiego z dnia 5 czerwca 2018 r. poz. 4009), o którym mowa w § 8 ust. 2 uchwały, a także strefa ochronna ujęcia wody powierzchniowej z rzeki Sanki (§ 8 ust. 3 uchwały).

Wytyczne Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Krakowa, przyjęte uchwałą Rady Miasta Krakowa nr CXII/1700/14 z dnia 9 lipca 2014 r., wskazywały dla tego obszaru, znajdującego się w granicach strukturalnej jednostki urbanistycznej nr 39 Olszanica (tom III Studium str. 215), następujące kierunki zmian w strukturze przestrzennej:

- zabudowa usługowa w terenach usług (U) w rejonie portu lotniczego Balice (zabudowa wystawiennicza, targowa, biurowa, handlowa, zlokalizowana wzdłuż autostrady A4, ul. Olszanickiej, ul. Balickiej;

- zieleń nieurządzona do utrzymania;

- w zakresie środowiska przyrodniczego, oprócz ochrony środowiskowej terenu wynikającej z jego lokalizacji w otulinie Bielańsko-Tynieckiego Parku Krajobrazowego, dokument Studium wskazywał tereny lasów i zwiększenia lesistości (tom III Studium - str. 217);

- wysokość zabudowy usługowej w terenach usług (U) do 25 m.

Jak wynika z akt planistycznych i odpowiedzi na skargę, w toku procedury planistycznej projekt miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Balice II" podlegał wielokrotnym uzgodnieniom z Prezesem Urzędu Lotnictwa Cywilnego (ULC) na podstawie art. 21 ust. 2 pkt 28 ustawy Prawo lotnicze.

Prezes Urzędu już w odpowiedzi na zawiadomienie Prezydenta Miasta Krakowa o przystąpieniu do sporządzenia planu "Balice II" wskazał w piśmie z 28 listopada 2014 r. na konieczność ograniczenia wysokości obiektów, które obejmuje umieszczone na nim urządzenia, a w szczególności anteny. Powołał się przy tym na rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 25 czerwca 2003 r. w sprawie warunków, jakie powinny spełniać obiekty budowlane oraz naturalne w otoczeniu lotniska. Jednocześnie Prezes ULC zaznaczył w w/w piśmie, że obszar objęty planem znajduje się w strefach ograniczonej wysokości zabudowy lotniczych urządzeń naziemnych (LUN), których budowa i eksploatacja stanowi cel publiczny w rozumieniu ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Ochrona tych urządzeń przed zakłóceniami i uszkodzeniami wynika nie tylko norm krajowych (rozporządzenie Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 5 lipca 2013 r. w sprawie klasyfikacji lotnisk i rejestru lotnisk, w oparciu o które została sporządzona mapa z naniesionymi powierzchniami ograniczającymi wysokość zabudowy), ale także z norm europejskich - rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 1108/ 2009 z dnia 21 października 2009 r.

Prace planistyczne związane ze sporządzeniem zaskarżonej uchwały trwały ok. 8 lat, w których toku projekt planu został zaaprobowany przez Ministra Infrastruktury w dniu 26 listopada 2018 r. Plan Generalny Lotniska Kraków - Balice na lata 2016 - 2036. Z kolei w dniu 18 stycznia 2019 r. została przekazana Prezydentowi Miasta Krakowa przez Międzynarodowy Port Lotniczy Balice sp. z o. o. (podmiot zarządzający lotniskiem Balice) mapa akustyczna hałasu lotniczego, stanowiąca istotny dokument, na podstawie którego zostały w planie miejscowym ukształtowane warunki zabudowy terenu. Uwarunkowanie środowiskowe terenu objętego projektem planu uległy dosyć istotnej zmianie na skutek wejścia w życie uchwały nr VII/64/19 Sejmiku Wojewódzkiego, na podstawie której teren ten znalazł się w otulinie Bielańsko – Tynieckiego Parku Krajobrazowego. To z kolei skutkowało wprowadzeniem ograniczeń w zabudowie, a nawet wyłączeń z zabudowy z uwagi na walory przyrodnicze, występującą roślinność oraz siedliska zwierząt.

Odnosząc się do kwestionowanych w skardze ograniczeń wysokościowych, należy zaznaczyć, że początkowo planowana w projekcie planu miejscowego wysokość w terenach zabudowy usługowej (U) wynosiła 25 m, a zatem była określona na poziomie maksymalnej wysokości dopuszczonej wytycznymi obowiązującego Studium. Jednakże Prezes Urzędu Lotnictwa Cywilnego postanowieniem z 2 czerwca 2022 r. nie uzgodnił projektu planu Balice II, powołując się na to, że obszar planu miejscowego znajduje się w powierzchniach ograniczających wysokość zabudowy (BRA) od lotniczych urządzeń naziemnych, gdzie obowiązują ograniczenia w wysokości bezwzględnej zabudowy;

- radaru dozorowania o numerze z rejestru A/2032/2016: 400 m n.p.m. - 410 m n.p.m.;

- radiolatarni kierunku system o numerze z rejestru NAV/M/B/1014/l/2008: 257 m n.p.m.;

- dopplerowskiej radiolatarni ogólnokierunkowej o numerze z rejestru A/1131/2018: 273 m n.p.m. - 300 m n.p.m.;

- radioodległościomierza o numerze z rejestru NAV/M/B/1015/l/2008: 250 m n.p.m. – 270 m n.p.m.

W oparciu o wskazania Prezesa ULC w zakresie uwzględnienia ograniczeń w zabudowie z uwagi na istniejące LUN, została opracowana analiza topograficzna terenu. Aktualizacji uległa również mapa zasadnicza, a zatem podstawowy materiał graficzny służący do opracowania projektu MPZP. W konsekwencji skorygowany projekt MPZP w zakresie dopuszczalnej maksymalnej wysokości zabudowy w terenach zabudowy usługowej został w lipcu 2022 r. po raz siódmy przekazany do opiniowania i uzgodnień ustawowych. Finalnie Prezes ULC uzgodnił projekt planu zawierający skorygowane wysokości zabudowy w sierpniu 2022 r. w trybie tzw. milczącej zgody.

Odnosząc się do zarzutu wadliwości § 12 ust. 1 pkt 5 uchwały, trzeba wskazać, że zgodnie z § 4 pkt 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ustalenia dotyczące zasad ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu kulturowego powinny zawierać nakazy, zakazy, dopuszczenia i ograniczenia w zagospodarowaniu terenów wynikającego z potrzeb ochrony środowiska oraz obowiązujących ustaleń planów ochrony ustanowionych m. in. dla parków krajobrazowych, a także dla innych form ochrony przyrody występujących na terenach objętych projektem MPZP.

Na tej podstawie została w planie ustanowiona zasada o charakterze ogólnym i niewyłączającym, ani również niemodyfikującym treści obowiązujących norm krajowych odnoszących się do dopuszczalnych wartości promieniowania pól elektromagnetycznych, w szczególności rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 17 grudnia 2019 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku.

Nie da się zaprzeczyć, że urządzenia infrastruktury technicznej z zakresu telefonii komórkowej mobilnej emitują fale elektromagnetyczne, a ww. rozporządzenie wykonawcze dotyczy wszystkich tego typu urządzeń, gdyż określa dopuszczalne zakresy częstotliwości pól elektromagnetycznych, dla których określa się parametry fizyczne oraz dopuszczalne wartości parametrów fizycznych - dla terenów przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową i miejsc dostępnych dla ludności (tj. również dla terenów przeznaczonych w planie miejscowym pod usługi). Dlatego też wprowadzenie w § 12 ust. 1 pkt 5 uchwały w/w zasady pozostaje w zgodzie w ustawowych porządkiem prawnym i nie stanowi przekroczenia granic władztwa planistycznego.

Jak wyżej wskazano, art. 46 ust. 1 u.w.r.u.s.t. stanowi, że plan miejscowy nie może ustanawiać zakazów, a przyjmowane w nim rozwiązania nie mogą uniemożliwiać lokalizowania inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej. Jednak, zdaniem Sądu, jakkolwiek treść ww. przepisu nie pozostawia wątpliwości, że plan nie może wprowadzać zakazu lokalizacji urządzeń telekomunikacyjnych na całym obszarze objętym planem uniemożliwiającego realizację takiego celu publicznego, nie oznacza to jednak, że nie może on wprowadzać ograniczeń czy to w zakresie lokalizacji inwestycji (czyli do określonego terenu) czy też ograniczeń co do rodzaju urządzeń, czy ich wysokości - z uwagi na miejsce, w którym będą zlokalizowane, bądź ograniczeń z uwagi na ochronę innych wartości istotnych z punktu widzenia gospodarowania przestrzenią.

W przypadku lokalizacji takich urządzeń w obszarze objętym ustaleniami planu, ze względu na występujące uwarunkowania planistyczne, należy uwzględniać możliwość wyboru elementów infrastruktury telekomunikacyjnej o odpowiednich parametrach technicznych, w zależności od miejsca, w którym dane urządzenie będzie zlokalizowane. Ustawodawca przesądził bowiem, że w zależności od stopnia oddziaływania infrastruktury telekomunikacyjnej, lokalizacja danych jej elementów będzie zgodna lub niezgodna z ustaleniami planu miejscowego (vide art. 46 ust. 2 zdanie 1 u.w.r.u.s.t.).

Tym bardziej więc dziwi zarzut odnoszący się do § 12 ust. 1 pkt 5 uchwały, który jedynie wskazuje na konieczność uwzględnienia ochrony zdrowia mieszkańców przed oddziaływaniem (promieniowaniem) pól elektromagnetycznych w przypadku lokalizacji infrastruktury telekomunikacyjnej (czyli także jej nie uniemożliwia). Wymóg ten z kolei wynika z przepisów szczególnych, w tym wypadku ustawy o ochronie środowiska. (tak też w prawomocnym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie do sygn. akt II SA/Kr 1484/14).

Oczywiście nie bez znaczenia jest okoliczność szczególnego charakteru terenu objętego przedmiotowym planem, z uwagi na jego walory nie tylko przyrodnicze i widokowe, ale także z uwagi na lokalizację Międzynarodowego Portu Lotniczego, w tym lotniska. Charakter tego terenu determinował zatem wprowadzenie ograniczeń niezbędnych dla ochrony tych elementów w uchwalanym planie.

W ocenie Sądu ma rację organ twierdząc, że kwestionowane zapisy uchwały są prawidłowe, gdyż stanowią rezultat uzyskanych w toku procedury planistycznej opinii i uzgodnień, w szczególności z Prezesem Urzędu Lotnictwa Cywilnego oraz uwzględniają specyfikę terenu, którego uwarunkowania środowiskowe i przyrodnicze. Wprowadzone w planie miejscowym ograniczenia wysokościowe oraz ograniczenia lokalizacyjne wynikają z norm krajowych i europejskich, regulujących kwestie związane z budową, eksploatacją i utrzymaniem międzynarodowego lotniska cywilnego oraz obsługujących je lotniczych urządzeń naziemnych (LUN). Ponadto budowa oraz eksploatacja LUN stanowi inwestycję celu publicznego, a zatem na obszarze objętym zaskarżonym planem miejscowym nie można nadać prymatu rozwojowi sieci telefonii komórkowej mobilnej.

Jak wskazuje się przy tym w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, w art. 46 ustawy szerokopasmowej przyjęto zasadę, że żaden plan miejscowy nie może na jakimkolwiek obszarze zakazywać ani uniemożliwiać świadczenie publicznie dostępnych usług telekomunikacyjnych, w szczególności poprzez zakazy lub ograniczenia, o ile nie jest to konieczne dla ochrony bezpieczeństwa państwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, przyrody, zdrowia, zabytków albo ze względu na inny ważny interes publiczny.

Odnosząc się do argumentu skarżącej o priorytetowym charakterze przedsięwzięć telekomunikacyjnych, organ zasadnie wskazał, że przepisy ustawy szerokopasmowej nie pozbawiły organów gminy prawa do kształtowania przestrzeni publicznej, obejmującej także możliwość wprowadzenia ograniczeń dotyczących lokalizacji urządzeń z zakresu infrastruktury telekomunikacyjnej, polegających np. na wskazaniu terenów dopuszczających taką lokalizację, określeniu parametrów (np. maksymalnej wysokości), czy wskazaniu rodzaju urządzeń.

Odwołując się do poglądów wyrażonych w orzecznictwie sądowoadministracyjnym należy zważyć, że sąd administracyjny – kontrolując zgodność z prawem aktu - nie posiada kompetencji do merytorycznej oceny trafności i celowości rozwiązań planu, skoro jedynym kryterium dopuszczalnym w postępowaniu sądowym jest kryterium legalności.

Sąd podziela zapatrywanie organu, że przepis art. 46 ust. 1 ustawy z 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych nie może być rozumiany jako nakaz takiego tworzenia prawa miejscowego, aby zawsze odpowiadało intencjom inwestycyjnym przedsiębiorcy telekomunikacyjnego. Przeciwnie, regulacja ta musi być odczytywana łącznie z celami i zadaniami planowania przestrzennego oraz samodzielnością gminy w tym zakresie, w konsekwencji czego za dopuszczalne należy uznawać pośrednie ograniczanie w planie miejsca lokalizacji, rodzaju urządzenia łączności publicznej czy jego parametrów z uwagi na inne istotne dobra i wartości podlegające ochronie z punktu widzenia u.p.z.p. i innych ustaw.

Zdaniem Sądu regulacje zaskarżonego planu miejscowego są zgodne z przepisami u.w.r.u.s.t. (Megaustawy, ustawy szerokopasmowej), gdyż z ich treści nie da się wyprowadzić normy pozbawiającej gminy prawa kształtowania przestrzeni przez wprowadzanie zakazów czy ograniczeń zabudowy takimi urządzeniami, a inwestor na podstawie ww. przepisów nie może żądać, aby obszar objęty planem miejscowym był bezwarunkowo otwarty na jego inwestycje.

Przepisy te nie przyznają bowiem, przedsiębiorcom telekomunikacyjnym uprawnień do kształtowania polityki przestrzennej na obszarze gminy.

Organy gminy mogą w sposób władczy, przy zachowaniu przepisów ustawy, określać warunki zagospodarowania terenu, a ich władztwo zostało omawianą regulacją jedynie ograniczone, a nie zupełnie wykluczone, w zakresie decydowania o lokalizacji stacji bazowych telefonii komórkowej i jej warunkach. Równocześnie zapisy planu umożliwiają realizację inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej w obszarze objętym ustaleniami skarżonej uchwały.

Nie można również podzielić stanowiska skarżącej, że zapisy planu miejscowego mają dyskryminacyjny charakter w stosunku do przedsiębiorców telekomunikacyjnych w zakresie wprowadzonych w planie ograniczeń. Należy bowiem mieć na uwadze, że stopień oddziaływania i ingerencji działalności polegającej na świadczeniu usług z zakresu infrastruktury telekomunikacyjnej w ochronę środowiska i krajobrazu oraz kształtowanie przestrzeni nie jest taki sam, jak w przypadku każdego innego rodzaju działalności. Wobec powyższego wprowadzone ograniczenia nie stanowią bezpodstawnych i arbitralnych ograniczeń w porównaniu z innymi podmiotami korzystającymi z tych wolności.

Nie mają też usprawiedliwionych podstaw zarzuty naruszenia art. 2, art. 8, art. 20, art. 22, art. 31 ust. 3 i art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji RP oraz art. 2, art. 37 i art. 43 ust. 1 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. - Prawo przedsiębiorców (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 162, "P.p.") w zw. z art. 10 ust. 1 ustawy Prawo telekomunikacyjne ("P.t.") poprzez ich niezastosowanie, ponieważ sporna regulacja § 7 ust. 13 pkt 1 i pkt 2 lit. b) uchwały nie narusza zasady wolności działalności gospodarczej, ani zasady równości wobec prawa i zakazu dyskryminacji.

Co do zasady działalność usługowa w tym zakresie jest dopuszczalna, lecz podlega ograniczeniom wynikającym z konieczności równoważenia różnych wartości w tym tych, dla których ochrony gmina została wyposażona we władztwo planistyczne.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia zasady równości przypomnieć należy, że z dyskryminacją mamy do czynienia wówczas, gdy podmioty znajdujące się w porównywalnej sytuacji traktujemy odmiennie. Tymczasem nie sposób przyjąć, że stopień ingerencji działalności polegającej na świadczeniu usług z zakresu infrastruktury telekomunikacyjnej w ochronę lotniska, środowiska i krajobrazu oraz kształtowanie przestrzeni jest taki sam, jak w przypadku każdego innego rodzaju działalności. Wobec powyższego wprowadzone ograniczenia nie stanowią bezpodstawnych i arbitralnych ograniczeń w porównaniu z innymi podmiotami korzystającymi z tych wolności. (vide także wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie w sprawach o sygn. akt II SA/Kr 333/22, II SA/Kr 510/22).

W związku z powyższym, zdaniem Sądu, zarzuty naruszenia przepisów rangi konstytucyjnej, przepisów ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. - Prawo telekomunikacyjne (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 1648 ze zm.), przepisów ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (Megaustawy) oraz przepisów regulujących działalność gospodarczą prowadzoną przez skarżącą, w zakresie sformułowania ustaleń planistycznych dotyczących zasad lokalizacji stacji telefonii komórkowych na obszarze objętym ustaleniami skarżonego planu, należy uznać za pozbawione podstaw.

Sąd, odniósłszy się do zarzutów skargi, wskazuje również, że za wadę uzasadnienia wyroku nie można uznać powtórzenia argumentacji organu, skoro sąd rozpoznający sprawę uznał tę argumentację za trafną w obowiązującym stanie prawnym (por. wyroki NSA: z dnia 5 lipca 2022 r., sygn. akt I OSK 2559/20; z dnia 16 września 2022 r., sygn. akt I GSK 2913/18; Cbosa).

W tym stanie rzeczy należało stwierdzić, że podniesione w skardze zrzuty są chybione, a to w konsekwencji skutkowało jej oddaleniem jako bezzasadnej, o czym Sąd orzekł jak w sentencji, na podstawie art. 151 p.p.s.a.