Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 325/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-05-22 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz zaskarżone postanowienie I i II instancji
Zasądzono zwrot kosztów postępowania
Powołane przepisy: article: art. 3 § 1 i 2 pkt 2, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c, art. 151
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 49 ust. 1
journal: Dz.U. 2019 poz 1186
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Sędziowie: sędzia NSA Robert Sawuła sędzia del. WSA Grzegorz Antas (spr.) po rozpoznaniu w dniu 22 maja 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej przy udziale Prokuratora Prokuratury Okręgowej w Krakowie D.J. skargi kasacyjnej Wspólnoty [...] w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 18 sierpnia 2021 r. sygn. akt II SA/Kr 684/21 w sprawie ze skargi [...] w K. na postanowienie Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 8 kwietnia 2021 r. nr 328/2021 w przedmiocie ustalenia opłaty legalizacyjnej 1. uchyla zaskarżony wyrok i zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. – Powiat Grodzki z 21 kwietnia 2020 r. nr 485/2020; 2. zasądza od Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz Wspólnoty Mieszkaniowej [...] w K. kwotę 1187 (jeden tysiąc osiemdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z 18 sierpnia 2021 r., II SA/Kr 684/21 oddalił skargę Wspólnoty Mieszkaniowej Nieruchomości przy ul. [...] w K. na postanowienie Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: MWINB) z 8 kwietnia 2021 r. nr 328/21 w przedmiocie ustalenia opłaty legalizacyjnej.

W odniesieniu do ustaleń faktycznych i prawnych, które stały za wydanym orzeczeniem, Sąd I instancji stwierdził, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] (dalej: PINB) postanowieniem z 21 kwietnia 2020 r. nr 485/2020, działając na podstawie art. 49 ust. 1 i 2 w zw. z art. 59f oraz art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2019 r. poz. 1186 ze zm.), dalej: p.b., oraz art. 123 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256 ze zm.), dalej: k.p.a., ustalił H.G., pozostającemu inwestorem, a zarazem właścicielem budynku mieszkalnego jednorodzinnego zlokalizowanego na działce nr ew. [...], obręb [...] w K., w związku z realizowaniem nadbudowy i rozbudowy ww. budynku bez wymaganego pozwolenia na budowę opłatę legalizacyjną w wysokości 50000,00 zł.

Nie uwzględniając złożonego przez Wspólnotę Mieszkaniową Nieruchomości przy ul. [...] w K. zażalenia, MWINB postanowieniem z 8 kwietnia 2021 r. utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji. Organ przedstawił przebieg postępowania prowadzonego w przedmiocie rozbudowy i nadbudowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego znajdującego się na działce nr ew. [...], obręb [...] w K. zainicjowanego postanowieniem PINB z 7 grudnia 2012 r. znak ROiK III.AST-7355-[...] wstrzymującym prowadzenie przez H.G. robót budowlanych i wyjaśnił, że w toku postępowania inwestor spełnił warunki stanowiące o dopuszczalności legalizacji obiektu budowlanego. Zdaniem MWINB, złożone przez inwestora dokumenty pozostają kompletne i odpowiadają wymaganiom określonym w art. 49 ust. 1 p.b., co oznacza, że organ nadzoru budowlanego był w sprawie zobligowany ustalić w drodze postanowienia opłatę legalizacyjną.

Skargę na ww. postanowienie MWINB złożyła Wspólnota Mieszkaniowa Nieruchomości przy ul. [...] w K., wnosząc o jego uchylenie oraz uchylenie poprzedzającego je postanowienia PINB, zarzucając organowi odwoławczemu naruszenie: 1) art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 48 ust. 3 pkt 1 w zw. z art. 49 ust. 1 pkt 1 p.b. poprzez utrzymanie w mocy wadliwego postanowienia organu I instancji, podczas gdy prawidłowo organ odwoławczy powinien uchylić przedmiotowe postanowienie, a to z uwagi na fakt, iż przedłożona przez inwestora decyzja Prezydenta Miasta K. z 29 września 2017 r. nr AU-2/6730.2/1251/2017 w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn.: "Rozbudowa i nadbudowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego z przeznaczeniem na budynek mieszkalny jednorodzinny na działce nr [...] obręb [...] przy ul. [...] w K." w części uchylona, a w pozostałej części utrzymana w mocy przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie decyzją z 27 kwietnia 2018 r. znak SKO.ZP/415/890/2017 (przeniesiona na inwestora decyzją Prezydenta Miasta K. z 19 października 2020 r. nr AU-2/6730.5.145.2020) nie może stanowić podstawy do dalszego prowadzenia postępowania legalizacyjnego oraz stwierdzania zgodności projektu zagospodarowania terenu w trybie art. 49 ust. 1 pkt 1 p.b. z ustaleniami z niej wynikającymi, gdyż nie została uzyskana przez inwestora nielegalnie wykonanych robót w ramach wykonania obowiązków nałożonych przez PINB w oparciu o art. 48 ust. 3 p.b., lecz przez podmiot trzeci na cele niezwiązane z postępowaniem legalizacyjnym, w którym wyżej wymieniony podmiot trzeci ([...] sp.j.) nie występuje jako strona; 2) art. 49 ust. 1 p.b. poprzez niesłuszne przyjęcie przez organ odwoławczy, że przeniesienie wyżej wymienionej decyzji o ustaleniu warunków zabudowy miało znaczenie dla niniejszego postępowania, tj. organ niesłusznie uznał decyzję Prezydenta Miasta K. z 19 października 2020 r. przenoszącą decyzję ustalającą warunki zabudowy za decyzję wystarczającą na potrzeby postępowania legalizacyjnego, a co za tym idzie nie rozróżnił zwykłego trybu wydawania decyzji o warunkach zabudowy dla obiektu mającego powstać legalnie lub dla istniejącego, którego użytkowanie ma dopiero ulec zmianie, od trybu legalizacyjnego wszczynanego przez organ nadzoru budowlanego w stosunku do obiektu realizowanego w warunkach samowoli budowlanej.

W odpowiedzi na skargę MWINB wniósł o jej oddalenie.

Oddalając skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie stwierdził, że zaskarżone postanowienie MWINB odpowiada prawu. Sąd I instancji wyjaśnił, że kontrolowane postanowienie wydane zostało w ramach prowadzonej przez organ nadzoru budowlanego w trybie art. 48 p.b. procedury związanej ze stwierdzeniem samowoli budowlanej polegającej na wykonywaniu rozbudowy i nadbudowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego przy ul. [...] w K. bez uzyskania pozwolenia na budowę. Wskazując, że zgodnie z przepisami art. 48-49 p.b. postępowanie legalizacyjne przebiega dwustopniowo, Sąd zauważył, iż jeżeli adresat postanowienia wydanego na podstawie art. 48 ust. 2 p.b. zastosuje się do wszystkich nałożonych na niego obowiązków (art. 48 ust. 3 p.b.), złożenie w wyznaczonym terminie żądanych dokumentów traktowane jest przez organ nadzoru budowlanego jako wniosek o zatwierdzenie projektu budowlanego i pozwolenie na wznowienie robót budowlanych, jeżeli budowa nie została zakończona. Z przepisu art. 49 ust. 1 p.b., zdaniem Sądu, jednoznacznie wynika, że badania zgodności projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, kompletności projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń oraz wykonania projektu budowlanego przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane dokonuje się przed wydaniem decyzji w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego. Ustalenie wysokości opłaty legalizacyjnej nie jest zatem uwarunkowane ustaleniem, że przesłanki z art. 49 ust. 1 pkt 1-3 p.b. zostały spełnione. Wydanie postanowienia o ustaleniu opłaty legalizacyjnej można uznać za pewnego rodzaju "promesę" wydania w przyszłości decyzji w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego. Wydanie takiego postanowienia oznacza, że organ po "badaniu" zgodności projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, kompletności projektu budowlanego i posiadania wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń oraz wykonania projektu budowlanego przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane nie dostrzegł przeszkód w pozytywnym dla inwestora zakończeniu postępowania legalizacyjnego. Sąd I instancji przypomniał, że z przedłożonych akt administracyjnych wynika, iż postanowieniem z 7 grudnia 2012 r. wydanym na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 p.b. organ nadzoru budowlanego wstrzymał prowadzenie robót budowlanych, nakazał inwestorowi przedłożenie ostatecznej decyzji Prezydenta Miasta K. o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, oświadczenia o prawie dysponowania nieruchomością na cele budowlane oraz czterech egzemplarzy projektu budowlanego. Postanowieniem z 22 listopada 2019 r., wydanym na podstawie art. 49 ust. 3 p.b., organ nałożył na inwestora obowiązek usunięcia nieprawidłowości w przedstawionym projekcie budowlanym. Inwestor 1 lipca 2019 r. przedłożył organowi ostateczną decyzję SKO w Krakowie z 27 kwietnia 2018 r. znak SKO.ZP/415/890/2017 o ustaleniu warunków zabudowy dla zamierzenia "Rozbudowa i nadbudowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego z przeznaczeniem na budynek mieszkalny jednorodzinny na działce nr [...] obr. [...] przy ul. [...] w K.", wydaną na wniosek [...] sp.j. z siedzibą w K., przy czym w aktach administracyjnych drugiej instancji znajduje się decyzja Prezydenta Miasta K. z 19 października 2020 r., która decyzję z 29 września 2017 r. w części utrzymanej w mocy decyzją SKO w Krakowie z 27 kwietnia 2018 r. w sprawie ustalenia warunków zabudowy przeniosła na rzecz H.G. W świetle powyższego, zdaniem Sądu I instancji, należało przyznać słuszność MWINB, który dokonując zasadności wydania postanowienia ustalającego opłatę legalizacyjnego poprzestał na wniosku, że inwestor wywiązał się z nałożonego obowiązku przedłożenia dokumentów warunkujących legalizację spornej samowoli budowlanej. Wstępna kontrola projektu budowlanego (uzupełnionego stosownie do wskazań organu zamieszczonych w postanowieniu z 22 listopada 2019 r.), opartego na pozyskanej decyzji w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji, pozwalała na stwierdzenie, że brak jest przeszkód uniemożliwiających legalizację. Sąd I instancji wyjaśnił, że nie może stanowić podstawy zakwestionowania zaskarżonego postanowienia zarzut skargi, który odwołuje się do oparcia projektu budowlanego na decyzji ustalającej pierwotnie warunki zabudowy dla innego inwestora, tj. [...] sp. j. i przeniesienia ich decyzją Prezydenta Miasta K.z 19 października 2020 r. na rzecz inwestora. Na etapie wydawania postanowienia w sprawie opłaty legalizacyjnej wystarczające było ustalenie, że inwestor taką decyzją się legitymuje. Opisana okoliczność nie stanowiła oczywistej przeszkody w kontynuowaniu postępowania legalizacyjnego. Przesądzanie tej kwestii w postępowaniu wpadkowym dotyczącym ustalenia opłaty legalizacyjnej, zdaniem Sądu, było niedopuszczalne. Będzie ona natomiast wymagała zbadania przed wydaniem decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego.

Wspólnota Mieszkaniowa Nieruchomości przy ul. [...] w K. złożyła skargę kasacyjną, którą zaskarżyła powyższy wyrok w całości, zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) art. 3 § 1 i 2 pkt 2 w zw. z art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), dalej: p.p.s.a., w zw. z art. 49 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 48 ust. 3 pkt 1 p.b. (w brzmieniu sprzed 28 czerwca 2015 r.) poprzez ich błędną wykładnię skutkującą oddaleniem skargi na postanowienie MWINB utrzymujące w mocy wadliwe postanowienie PINB o nałożeniu opłaty legalizacyjnej, podczas gdy niewadliwa wykładnia powinna skutkować uwzględnieniem skargi i uchyleniem przedmiotowego postanowienia, a to z uwagi na fakt, iż przedłożona przez inwestora decyzja w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn. "Rozbudowa i nadbudowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego z przeznaczeniem na budynek mieszkalny jednorodzinny na działce nr [...] obr. [...] przy ul. [...] w K." wydana przez Prezydenta Miasta K. z 29 września 2017 r. w części uchylona, a w pozostałej części utrzymana w mocy decyzją SKO w Krakowie z 27 kwietnia 2018 r. (przeniesiona na inwestora decyzją Prezydenta Miasta K. z 19 października 2020 r.), nie może stanowić podstawy do stwierdzenia zgodności projektu zagospodarowania terenu z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz dalszego prowadzenia postępowania legalizacyjnego, gdyż nie została uzyskana przez inwestora nielegalnie wykonanych robót w ramach wykonania obowiązków nałożonych przez PINB w oparciu o art. 48 ust. 3 pkt 1 p.b., lecz przez podmiot trzeci na cele niezwiązane z postępowaniem legalizacyjnym, w którym wyżej wymieniony podmiot trzeci ([...] sp.j.) nie występuje jako strona. Powyższe miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż gdyby Sąd I instancji dostrzegł przedmiotowe naruszenie, uchyliłby przedmiotowe postanowienie, co musiałoby prowadzić do wydania przez PINB decyzji w trybie art. 48 ust. 1 p.b.;

2) art. 3 § 1 i 2 pkt 2 w zw. z art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. w zw. z art. 49 ust. 1 p.b. poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że na etapie wydawania postanowienia o ustaleniu opłaty legalizacyjnej organ nie musi badać przesłanek, o których mowa w art. 49 ust. 1 pkt 1-3 p.b., a które to naruszenie skutkowało oddaleniem skargi na postanowienie MWINB utrzymujące w mocy wadliwe postanowienie PINB o nałożeniu opłaty legalizacyjnej, podczas gdy niewadliwa wykładnia powinna skutkować uwzględnieniem skargi i uchyleniem przedmiotowego postanowienia, a to z uwagi na fakt, iż art. 49 ust. 1 p.b. nakłada obowiązek stałego kontrolowania, czy w sprawie dopuszczalne jest wydanie decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego spornego obiektu, tj. obowiązek ten został nałożony na organ zarówno na etapie wstępnych czynności w postępowaniu głównym (stadium zobowiązywania do przedstawienia odpowiednich dokumentów), jak i na etapie postępowania w sprawie ustalenia wysokości opłaty legalizacyjnej. Powyższe miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż gdyby Sąd I instancji dostrzegł przedmiotowe naruszenie, uchyliłby przedmiotowe postanowienie, co musiałoby prowadzić do wydania przez PINB decyzji w trybie art. 48 ust. 1 p.b.

Z uwagi na powyższe zarzuty skargi kasacyjnej skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi poprzez jej uwzględnienie, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a także zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, oświadczając, że zrzeka się rozpoznania sprawy na rozprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Rozpoznając wniesioną skargę kasacyjną, przypomnieć należy, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Oceniając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w niniejszej sprawie, należy stwierdzić, że została ona oparta przez skarżącego na uzasadnionych podstawach.

Uzasadniony charakter ma zarzut wskazujący na oparcie się przez Sąd I instancji w toku kontroli legalności zaskarżonego postanowienia MWINB na błędnej wykładni art. 49 ust. 1 p.b., która zakłada, że na etapie wydawania postanowienia o ustaleniu opłaty legalizacyjnej organ nadzoru budowlanego nie jest zobowiązany do zweryfikowania spełnienia przez inwestora przesłanek umożliwiających wydanie decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i pozwoleniu na wznowienie robót, do których nawiązuje dyspozycja art. 49 ust. 1 pkt 1-3 p.b. Odnoszą się one do zbadania zgodności projektu zagospodarowania działki (terenu) z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, kompletności projektu budowlanego i posiadania wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń, a także wykonania projektu budowlanego przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane.

Zagadnienie związane z tym, czy w sprawie, w ramach której organ ustala opłatę legalizacyjną, mogą być rozstrzygane przez ten organ inne kwestie niż związane z wysokością tejże opłaty, w tym strony postępowania legalizacyjnego mogą skutecznie kwestionować stanowisko organu opierające się na spełnieniu przez inwestora warunków umożliwiających zatwierdzenie przedłożonego projektu, w dotychczasowym orzecznictwie sądowoadministracyjnym nie cechuje się pełną jednolitością. Wyrazem tego jest m.in. stanowisko wyrażone przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 18 czerwca 2020 r., II OSK 3621/19, do którego bezpośrednio odwołał się Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku, wąsko zakreślające granice przedmiotowe omawianego postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą skargę kasacyjną powyższego zapatrywania jednakże nie podziela, uznając, że przedmiotu działania organu nadzoru budowlanego związanego z wymogiem ustalenia opłaty legalizacyjnej, znajdującego swój wyraz w treści wydanego postanowienia, o którym mowa w art. 49 ust. 1 p.b., nie można sprowadzać wyłącznie do kwestii, które pozwalają prawidłowo określić wysokość opłaty, jaką inwestor zobowiązany jest ponieść w sytuacji, gdy jego wolą jest zalegalizowanie popełnionej samowoli budowlanej.

Poglądem interpretacyjnym formułowanym na gruncie art. 49 ust. 1 p.b., który przeważa w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, jest uznanie, że na etapie rozpatrywania zażalenia na postanowienie ustalające opłatę legalizacyjną organ ma obowiązek oceniać całokształt materiału dowodowego i badać, czy może on stanowić podstawę do dokonania legalizacji budowy. Tylko pozytywna ocena złożonej dokumentacji, prowadząca do przyjęcia, że zaszły warunki do legalizacji samowoli budowlanej, stanowi podstawę do wydania postanowienia o ustaleniu opłaty legalizacyjnej. Przepis art. 49 ust. 1 p.b. nakłada na właściwy organ nadzoru budowlanego zatem obowiązek poddania kontroli tego, czy w sprawie dopuszczalne jest wydanie decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego obiektu wzniesionego bez wymaganego pozwolenia na budowę (por. wyrok NSA z 23 listopada 2022 r., II OSK 1887/21; wyrok NSA z 17 listopada 2022 r., II OSK 3487/19; wyrok NSA z 22 września 2022 r., II OSK 3308/19; wyrok NSA z 4 lutego 2020 r., II OSK 3342/17; wyrok NSA z 12 września 2019 r., II OSK 2534/17; wyrok NSA z 8 maja 2019 r., II OSK 3073/17).

Jakkolwiek zgodzić się należy z tą uwagą Sądu I instancji, która nakierowana jest na podkreślenie, że postępowania incydentalnego w przedmiocie ustalenia opłaty legalizacyjnej nie można utożsamiać z czynnościami wyjaśniającymi podejmowanymi w odniesieniu do sprawy głównej, która podlega załatwieniu w drodze wydania przez organ decyzji, tym niemniej przyjąć trzeba, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, iż w ramach wydania postanowienia organ zobowiązany jest uwzględnić znane mu nieusuwalne przeszkody prawne uniemożliwiające wydanie w przyszłości decyzji zatwierdzającej projekt budowlany. Poddanie tego zakresu sprawy przez organ nadzoru budowlanego ocenie i sformułowanie w jej ramach przez organ właściwych wniosków powinny stąd stanowić kryteria legalności poddawanego kontroli sądowej postanowienia, o którym mowa w art. 49 ust. 1 p.b.

Przed wydaniem decyzji w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na wznowienie robót budowlanych organ nadzoru budowlanego w świetle art. 49 ust. 1 pkt 1 p.b. jest zobowiązany zbadać zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, co nakazuje oprzeć się na założeniu, iż na etapie wydania postanowienia ustalającego opłatę legalizacyjną organ powinien poddać rozważeniu zasadnicze ustalenia obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zestawiając je ze zrealizowaną samowolnie inwestycją ujętą w sporządzonym projekcie, a w razie braku planu zbadać, czy treść przedłożonej przez inwestora decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu pozwala stwierdzić ogólną niesprzeczność przyjętych w niej warunków i szczegółowych zasad zagospodarowania terenu z mającą podlegać legalizacji budową. Nie może budzić wątpliwości, że tak wyznaczone ramy dokonywanego przez organ nadzoru budowlanego sprawdzenia stanowią o obowiązku zweryfikowania przez organ przed ustaleniem opłaty legalizacyjnej tej podstawowej dla podejmowanego rozstrzygnięcia kwestii, jaką jest to, czy przedłożona przez inwestora decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu stanowi akt, o którym mowa w art. 48 ust. 3 pkt 1 p.b., i na zamieszczone w niej postanowienia inwestor może się powołać w celu zalegalizowania samowolnie zrealizowanych robót budowlanych.

Ten aspekt sprawy tymczasem nie został w zaskarżonym wyroku przez Sąd I instancji poddany właściwemu rozważeniu, co koresponduje z trafnym postawieniem w skardze kasacyjnej Sądowi zarzutu naruszenia art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 49 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 48 ust. 3 pkt 1 p.b. Zgodzić się należy bowiem tak ze stanowiskiem skarżącego, że MWINB powinien był zwrócić uwagę na niemożność posłużenia się przez inwestora w celu wykazania zgodności zrealizowanej nadbudowy i rozbudowy budynku zlokalizowanego na działce nr ew. [...], obręb [...] w K.z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym decyzją Prezydenta Miasta K.z 29 września 2017 r. nr AU-2/6730.2/1251/2017 w tej części, która została utrzymana w mocy decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego z 27 kwietnia 2018 r. znak SKO.ZP/415/890/2017, jak i z łączącym się z nim wnioskiem, iż Sąd I instancji kwestii legitymowania się w sprawie przez inwestora prawidłową decyzją określoną w art. 48 ust. 3 pkt 1 p.b. nie mógł traktować jako pozbawionej doniosłości prawnej, wyłączając ją z zakresu zagadnień, których prawidłowe przesądzenie przez MWINB rzutować może na legalność zaskarżonego postanowienia z 8 kwietnia 2021 r.

O wadliwości działania MWINB w sprawie przesądza to, że inwestor podjął próbę wykazania zgodności zrealizowanej nadbudowy i rozbudowy budynku z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez przedłożenie wraz z projektem budowlanym adresowanej do innego podmiotu ([...] sp. j.) niż inwestor decyzji ustalającej warunki zabudowy, która nie została wydana w celu legalizacji spornej inwestycji, skoro niesporny charakter ma okoliczność, że adresatem postanowienia PINB z 7 grudnia 2012 r. znak ROiK III.AST-7355-268/12 był H.G. a nie ww. spółka. Z punktu widzenia spełnienia w sprawie wymagań kształtowanych dyspozycją art. 49 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 48 ust. 3 pkt 1 p.b. pozbawiony znaczenia był fakt przeniesienia decyzji Prezydenta Miasta K. z 29 września 2017 r. na inwestora na mocy decyzji tego organu z 19 października 2020 r. nr AU-2/6730.5.145.2020.

Kontekst czynionych wyjaśnień nakazuje zwrócić uwagę, że w wyniku rozpoznania skargi kasacyjnej złożonej przez skarżącego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 29 listopada 2018 r., II SA/Kr 948/18 oddalającego skargę skarżącego na przywołaną wyżej decyzję SKO w Krakowie z 27 kwietnia 2018 r. znak SKO.ZP/415/890/2017 Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 20 kwietnia 2022 r., II OSK 1430/19 uchylił tenże wyrok, wskazaną decyzję SKO w Krakowie, jak również poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta K. z 29 września 2017 r. nr AU-2/6730.2/1251/2017, tj. ten akt, który został przeniesiony na inwestora i którym legitymowanie się przez stronę, po stwierdzeniu zgodności z nim przedstawionego projektu zagospodarowania działki i uiszczeniu ustalonej zaskarżonym postanowieniem opłaty legalizacyjnej, miałoby prowadzić do wydania decyzji zatwierdzającej projekt budowlany, stosownie do art. 49 ust. 4 p.b.

Argumenty, które stoją za uznaniem, że orzekające w niniejszej sprawie organy nadzoru budowlanego uchybiły art. 49 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 48 ust. 3 pkt 1 p.b. pozostają w pełni zbieżne z oceną prawną, którą kierowanie się przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 20 kwietnia 2022 r., II OSK 1430/19 nakazywało SKO w Krakowie i Prezydentowi Miasta K. przypisać naruszenie art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U z 2017 r. poz. 1073 ze zm.) w zw. z art. 48 ust. 3 pkt 1 p.b.

Zgodzić się należy ze stanowiskiem, że ustalenie warunków zabudowy jest, co do zasady, etapem wstępnym na drodze realizacji inwestycji. Decyzja o warunkach zabudowy ma pozwolić na ustalenie, czy na danym terenie jest dopuszczalna (możliwa) zabudowa określonego rodzaju (zmiana zagospodarowania terenu), a więc czy zamierzenie jest zgodne z przepisami szczególnymi. Wniosek o ustalenie warunków zabudowy może więc, co do zasady, dotyczyć wyłącznie planowanego przedsięwzięcia budowlanego, a nie inwestycji już zrealizowanej lub będącej w toku. Wyjątek od tej zasady dotyczy sytuacji, w której decyzja o warunkach zabudowy jest niezbędna dla legalizacji samowoli budowlanej (art. 48 ust. 3 pkt 1 i art. 49b ust. 2 pkt 3 p.b.). Wydanie decyzji o warunkach zabudowy w stosunku do inwestycji już zrealizowanych lub będących w toku jest zatem dopuszczalne wyjątkowo - w sytuacji nałożenia na inwestora przez organ nadzoru budowlanego obowiązku przedłożenia tej decyzji w ramach postępowania zmierzającego do legalizacji samowoli budowlanej. Podmiot, na który został nałożony w postępowaniu legalizacyjnym w sprawie samowoli budowlanej obowiązek przedstawienia decyzji o warunkach zabudowy, nie może stąd w wykonaniu tego obowiązku skutecznie posłużyć się decyzją o warunkach zabudowy wydaną na rzecz innego podmiotu.

Z uwagi na to, że istota sprawy w świetle przedstawionych jej uwarunkowań faktycznych i prawnych jest dostatecznie wyjaśniona, Naczelny Sąd Administracyjny, uwzględniając skargę kasacyjną, uchylił zaskarżony wyrok i rozpoznał skargę, wskutek czego uchylił zaskarżone postanowienie MWINB oraz poprzedzające je postanowienie PINB z 21 kwietnia 2020 r., przyjmując za podstawę takiego orzeczenia art. 188 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i art. 135 p.p.s.a. Podstawa uwzględnienia skargi wynika z powyżej wywiedzionych przyczyn.

W kosztach postępowania sądowego Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 200 i art. 203 pkt 1 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a.