Wyrok WSA w Szczecinie, sygn. akt II SA/Sz 1018/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Data orzeczenia: 2024-01-18 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6262 Radni
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 383 par. 1 pkt 5 i par. 5
journal: Dz.U. 2022 poz 1277
law: Ustawa z dnia 5 stycznia 2011 r. Kodeks wyborczy (t. j.)
article: art. 24a, art. 24f ust. 1 i 1a, art. 43, art. 98 ust. 1, art. 98a ust. 1-3
journal: Dz.U. 2023 poz 40
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t.j.
article: art. 9 ust. 1 i 2, art. 12, art. 28 ust. 3
journal: Dz.U. 2020 poz 194
law: Ustawa z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej - tj
article: art. 151
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 2, art. 7, art. 22, art. 31 ust. 3, art. 32 ust. 2
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Patrycja Joanna Suwaj (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz, Asesor WSA Joanna Świerzko-Bukowska Protokolant starszy inspektor sądowy Aneta Ciesielska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 18 stycznia 2024 r. sprawy ze skargi J. S. na zarządzenie zastępcze Wojewody Zachodniopomorskiego z dnia 19 października 2023 r. nr [...] w przedmiocie wygaśnięcia mandatu radnego Rady Miejskiej w B. oddala skargę.


UZASADNIENIE

1. Pismem z dnia 15 marca 2023 r., znak: P-1.4102.5.2023.AA, Wojewoda Zachodniopomorski zwrócił się do Rady Miejskiej w B. z wnioskiem o ustosunkowanie się do zarzutu naruszenia art. 24f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, m.in. w stosunku do J. S. (dalej przywoływany jako: "Skarżący"), zbadanie okoliczności sprawy i poinformowanie o poczynionych ustaleniach.

2. Przewodniczący Rady Miejskiej w B. w piśmie z dnia 28 kwietnia 2023 r., znak: RO.III.0004.18.2023, wskazał, że nie zaistniały przesłanki uzasadniające stwierdzenie wygaśnięcia mandatu Skarżącego, przekazując jednocześnie uchwałę Nr [...] Rady Miejskiej w B. z dnia 27 kwietnia 2023 r. w sprawie zajęcia stanowiska przez Radę Miejską w B..

3. Organ nadzoru - działając w oparciu o art. 98a ust. 1 u.s.g. - skierował do organu stanowiącego Gminy B. pismo z dnia 4 lipca 2023 r" znak: P-1.4102.5.2023.AA wzywające do podjęcia odpowiedniego aktu w terminie 30 dni od dnia otrzymania wezwania.

4. Po bezskutecznym upływie wyznaczonego terminu do podjęcia stosownej uchwały przez Radę Miejską w B., po powiadomieniu pismem z dnia 9 sierpnia 2023 r., znak: P-1.002.6.2023.AA Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, działając w oparciu o art. 98a ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym, zarządzeniem zastępczym Nr [...] z dnia 19 października 2023 r. Wojewoda Zachodniopomorski stwierdził wygaśnięcie mandatu radnego Skarżącego, w związku z naruszeniem zakazu wynikającego z treści art. 24f ust. 1 u.s.g.

W uzasadnieniu aktu Organ wskazał, że w dniu 13 sierpnia 2018 r. Prezes Rady Ministrów wydał rozporządzenie w sprawie zarządzenia wyborów do rad gmin, rad powiatów, sejmików województw i rad dzielnic m.st. Warszawy oraz wyborów wójtów, burmistrzów i prezydentów miast (Dz. U. z 2018 r. poz. 1561)., wyznaczając datę wyborów na niedzielę 21 października 2018 r.

W wyniku wyborów Skarżący uzyskał mandat radnego Rady Miejskiej w B. na okres kadencji 2018 - 2023. Na pierwszej sesji Rady, która odbyła się w dniu 19 listopada 2018 r., radny złożył ślubowanie, a tym samym rozpoczął wykonywanie mandatu.

W efekcie przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego ustalono, że radny prowadzi indywidualną działalność gospodarczą pn.: ".J.S... "", w ramach której świadczy usługi transportowe na rzecz B. Ośrodka Kultury, tj. jednostki organizacyjnej Gminy B..

Organ, po przytoczeniu art. 24f u.s.g. wskazał, że dyspozycją tej normy objętych jest kilka stanów faktycznych - po pierwsze, gdy radny prowadzi na własny rachunek lub wspólnie z innymi osobami działalność gospodarczą z wykorzystaniem mienia gminy, w której radny uzyskał mandat, po drugie, gdy radny zarządza działalnością gospodarczą prowadzoną z wykorzystaniem mienia gminy, w której radny uzyskał mandat, po trzecie, gdy radny jest przedstawicielem lub pełnomocnikiem w prowadzeniu działalności gospodarczej prowadzonej z wykorzystaniem mienia gminy, w której radny uzyskał mandat (wyrok NSA z dnia 14 listopada 2017 r., sygn. akt II OSK 2307/17).

Definicję mienia komunalnego prawodawca zawarł w art. 43 u.s.g., zgodnie z którym mieniem komunalnym jest własność i inne prawa majątkowe należące do poszczególnych gmin i ich związków oraz mienie innych gminnych osób prawnych, w tym przedsiębiorstw.

Z orzecznictwa sądowoadministracyjnego wynika, że pojęcie mienia odpowiada definicji zawartej w art. 44 ustawy Ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. z 2022 r., poz. 1360 z późn. zm.) Kodeks cywilny, a zatem stanowi całokształt praw majątkowych przysługujących określonemu podmiotowi i obejmuje własność oraz inne składniki mienia mieszczące się w zbiorczej kategorii "inne prawa majątkowe". Mieniem będą zatem prawa majątkowe, które można wyrazić w pieniądzu, jak też zapłata za wykonanie czynności (usługi realizowanej z budżetu jednostki).

Organ wskazał, że istotą art. 24f ust. 1 u.s.g. jest zachowanie interesu publicznego rozumianego jako zapobieżenie angażowaniu się radnych w sytuacje i uwikłania mogące nie tylko podawać w wątpliwość ich bezstronność, czy uczciwość, ale także podważać autorytet organów, w których działają. Mając na uwadze wykładnię celowościową z całą stanowczością Organ podkreślił, że ustawodawca, przewidując takie ograniczenie, chciał zapobiec sytuacjom mogącym prowadzić do nadużyć, które w konsekwencji skutkowałyby utratą zaufania obywateli do organów władzy publicznej. Tak szeroko ujęty zakaz art. 24f ust. 1 u.s.g. prowadzi do konkluzji, że osoba pełniąca funkcję radnego, nie może w żaden sposób czerpać korzyści z mienia komunalnego gminy.

W sprawie bezsporne jest, że w okresie sprawowania mandatu radnego Rady Miejskiej w B., Skarżący w ramach prowadzonej działalności gospodarczej świadczył na rzecz B. Ośrodka Kultury (dalej: "BOK") usługi transportowe odpłatnie. Powyższą okoliczność potwierdzają wyjaśnienia B. Ośrodka Kultury oraz przekazane przy piśmie Zastępcy Burmistrza B. z dnia 11 maja 2023 r., znak: ROSK.1.0040.1.2023, faktury wystawione w okresie od 29 czerwca 2021 r. do 6 marca 2023 r., tj.:

1) Faktura Nr [...]/[...] z dnia [...] czerwca 2021 r., na kwotę [...]zł,

2) Faktura Nr [...]/[...] z dnia [...] lipca 2021 r., na kwotę [...]zł,

3) Faktura Nr [...] z dnia [...] sierpnia 2021 r., na kwotę [...]zł,

4) Faktura Nr [...]/[...] z dnia [...] września 2021 r., na kwotę [...]zł,

5) Faktura Nr [...]/[...] z dnia [...] września 2021 r., na kwotę [...]zł,

6) Faktura Nr [...] z dnia [...] listopada 2021 r., na kwotę [...]zł,

7) Faktura Nr [...] z dnia [...] grudnia 2021 r., na kwotę [...]zł,

8) Faktura Nr [...]/[...] z dnia [...] maja 2022 r., na kwotę [...]zł - opłacona ze środków Gminy B. uzyskanych na podstawie umowy [...], na podstawie której Gmina zleciła BOK organizację imprezy pn. "[...]"; zapłata ze środków Gminy uzyskanych na podstawie tej umowy została potwierdzona w opisie faktury pod względem merytorycznym, formalnym i rachunkowym załączonym do faktury,

9) Faktura Nr [...]/[...] z dnia [...] czerwca 2022 r., na kwotę [...]zł,

10) Faktura Nr [...] z dnia [...] czerwca 2022 r., na kwotę [...]zł - opłacona ze środków Gminy B. uzyskanych na podstawie umowy [...] [...], na podstawie której Gmina zleciła BOK organizację imprezy pn. "[...]"; zapłata ze środków Gminy uzyskanych na podstawie tej umowy została potwierdzona w opisie faktury pod względem merytorycznym, formalnym i rachunkowym załączonym do faktury,

11) Faktura Nr [...] z dnia [...] sierpnia 2022 r., na kwotę [...]zł,

12) Faktura Nr [...] z dnia [...] września 2022 r., na kwotę [...]zł - opłacona ze środków Gminy B. uzyskanych na podstawie umowy [...], na podstawie której Gmina zleciła BOK organizację imprezy pn. "[...]"; zapłata ze środków Gminy uzyskanych na podstawie tej umowy została potwierdzona w opisie faktury pod względem merytorycznym, formalnym i rachunkowym załączonym do faktury,

13) Faktura Nr [...]/[...] z dnia [...] września 2022 r., na kwotę [...]zł,

14) Faktura Nr [...]/[...] z dnia [...] września 2022 r., na kwotę [...]zł,

15) Faktura Nr [...] z dnia [...] października 2022 r., na kwotę [...]zł

-opłacona ze środków Gminy B. uzyskanych na podstawie umowy [...], na podstawie której Gmina zleciła BOK organizację imprezy pn. "[...]; zapłata ze środków Gminy uzyskanych na podstawie tej umowy została potwierdzona w opisie faktury pod względem merytorycznym, formalnym i rachunkowym załączonym do faktury,

16) Faktura Nr [...]/[...] z dnia [...] listopada 2022 r., na kwotę [...]zł - opłacona ze środków Gminy B. uzyskanych na podstawie umowy [...], na podstawie której Gmina zleciła BOK organizację imprezy pn."[...]"; zapłata ze środków Gminy uzyskanych na podstawie tej umowy została potwierdzona w opisie faktury pod względem merytorycznym, formalnym i rachunkowym załączonym do faktury,

17) Faktura Nr [...] z dnia [...] marca 2023 r., na kwotę [...]zł - opłacona ze środków Gminy B. uzyskanych na podstawie umowy [...], na podstawie której Gmina zleciła BOK organizację imprezy pn. "[...]"; zapłata ze środków Gminy uzyskanych na podstawie tej umowy została potwierdzona w opisie faktury pod względem merytorycznym, formalnym i rachunkowym załączonym do faktury.

Powyższe dokumenty opatrzone są pieczęcią zarówno Dyrektora BOK w B., jak i radnego Rady Miejskiej w B. - Skarżącego.

Zdaniem Organu nie ulega wątpliwości, że prowadząc działalność gospodarczą Skarżący jako radny uzyskiwał korzyści z gminnego mienia. Wynagrodzenie, jakie otrzymywał z tytułu świadczenia usług na rzecz jednostki organizacyjnej Gminy B., pochodziły bowiem z budżetu tej Gminy, jakkolwiek trafiały one do radnego za pośrednictwem tej jednostki.

Organ przypomniał, że B. Ośrodek Kultury działa na podstawie ustawy z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej (Dz. U. z 2020 r., poz. 194 z późn. zm.) i jest posiadającą osobowość prawną samorządową instytucją kultury Gminy B., dla której prowadzenie działalności kulturalnej jest podstawowym celem statutowym (Statut BOK i art. 9 ust. 1 ustawy). Prowadzenie działalności kulturalnej jest zadaniem własnym jednostek samorządu terytorialnego o charakterze obowiązkowym (art. 9 ust. 2 ustawy). Działalność kulturalna określona w art. 1 ust. 1 ustawy nie stanowi działalności gospodarczej w rozumieniu odrębnych przepisów (art. 3 ust. 2 ustawy). Jednostki samorządu terytorialnego tworzące instytucje kultury jako organizatorzy zapewniają tym instytucjom środki niezbędne do rozpoczęcia i prowadzenia działalności kulturalnej oraz do utrzymania obiektu, w którym ta działalność jest prowadzona (art. 12 ustawy), jak również przekazują instytucjom kultury, zgodnie z art. 28 ust. 3 ustawy, środki finansowe w formie dotacji:

1) podmiotowej na dofinansowanie działalności bieżącej w zakresie realizowanych zadań statutowych, w tym na utrzymanie i remonty obiektów;

2) celowej na finansowanie lub dofinansowanie kosztów realizacji inwestycji;

3) celowej na realizację wskazanych zadań i programów.

Skarżący w ramach prowadzonej osobiście działalności gospodarczej, otrzymał wynagrodzenie za świadczenie usług, które zostały zrealizowane w związku z wykonaniem zadań własnych Gminy B. o charakterze obowiązkowym, zleconych BOK w B.. Środki finansowe pochodzące z budżetu Gminy B. zostały wykorzystane na zapłatę wynagrodzenia za usługi świadczone przez radnego w ramach prowadzonej działalności gospodarczej. Radny zatem, zdaniem Organu, jako przedsiębiorca zrealizował usługi w ramach wykonania części zadań publicznych Gminy B., w której uzyskał mandat, i za te usługi otrzymał wynagrodzenie ze środków finansowych pochodzących z budżetu Gminy. Bez znaczenia jest tutaj okoliczność, że realizacja tych zadań publicznych nie nastąpiła na podstawie bezpośredniej umowy zawartej przez radnego z Gminą B., jak również nie ma znaczenia to, że realizacja nie nastąpiła ze środków pochodzących z dotacji, lecz ze środków przekazanych w tym celu na podstawie umowy zlecenia organizacji określonych imprez. Wykonanie usług dotyczyło bowiem realizacji obowiązkowych zadań własnych gminy i zostało sfinansowane ze środków budżetowych Gminy B.. Na powyższą ocenę nie ma wpływu to, czy sfinansowanie tych zadań realizowane było bezpośrednio przez Gminę, czy przez jej jednostkę organizacyjną - tutaj instytucję kultury - czy też przez podmiot, któremu gmina zleciła ich wykonanie.

Wykładnia art. 24f ust. 1 u.s.g. powinna być restrykcyjna, by zapobiegać obchodzeniu ustawowego zakazu antykorupcyjnego, wynikającego z tego przepisu. Podejmując się sprawowania mandatu radnego i działania na rzecz lokalnej wspólnoty radny powinien mieć świadomość, że wiąże się to z pewnymi ograniczeniami wynikającymi z ustawy o samorządzie gminnym. Wobec tego, to na radnym spoczywa obowiązek ułożenia biegu spraw dotyczących prowadzonej przez niego działalności gospodarczej lub zarządzania taką działalnością w taki sposób, by nie dochodziło do kolizji z normami przepisów ustawy o samorządzie gminnym, w tym art. 24f ust. 1 ustawy. Skoro jedną z istotnych funkcji rady gminy jest kontrola działalności gminnych jednostek organizacyjnych, to w celu rzetelnego wykonywania tej funkcji radny musi być od tych podmiotów niezależny. Jeżeli zaś radny prowadzi działalność gospodarczą z pośrednim bądź bezpośrednim wykorzystaniem mienia gminy, świadcząc usługi na rzecz jednostek, to ta niezależność może być podawana w wątpliwość.

Organ zwrócił także uwagę, że w orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowany jest pogląd, że sformułowanie "wykorzystywanie" odnosi się do wszystkich przypadków korzystania z mienia komunalnego jednostki samorządu terytorialnego w ramach prowadzonej działalności gospodarczej, bez względu na to, czy wykorzystywanie to ma podstawę prawną, czy jest stałe bądź jednorazowe, wreszcie czy jest odpłatne czy też nieodpłatne. Wykorzystywanie mienia komunalnego stanowi wystarczającą przesłankę do wygaśnięcia mandatu radnego i bez znaczenia normatywnego pozostaje kwestia, czy przy korzystaniu z tego mienia komunalnego radny odniósł korzyści czy też nie. Z omawianego przepisu nie wynika by korzystanie z mienia miało dotyczyć tylko korzystania z mienia na szczególnych, uprzywilejowanych warunkach.

5. Skarżący wywiódł skargę na powyższe rozstrzygnięcie, zarzucając Organowi naruszenie:

a) art. 24f ust. 1 w zw. z art. 43 u.s.g., poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, że użyte w tym przepisie "mienie komunalne gminy" jest równoznaczne z pojęciem "mienia komunalnego" w rozumieniu art. 43 u.s.g., a tym samym obejmuje w swoim zakresie mienie gminnych osób prawnych, podczas gdy prawidłowa wykładnia tego przepisu, uwzględniająca przede wszystkim wykładnię historyczną, powinna doprowadzić do wniosku, że pojęcie "mienia komunalnego gminy" użyte w tym przepisie jest zakresowo węższe i odnosi się wyłącznie do "mienia gminy" sensu stricte.

b) art. 24f ust. 1 u.s.g. w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, że do naruszenia określonego w tym przepisie zakazu prowadzenia przez radnego działalności gospodarczej dochodzi w każdej sytuacji otrzymania płatności ze środków publicznych gminy, podczas gdy prawidłowa wykładnia tego przepisu, w zestawieniu z konstytucyjną zasadą proporcjonalności winna doprowadzić do wniosku, że dla oceny naruszenia zakazu prowadzenia działalności gospodarczej przez radnego, konieczne jest zbadanie zakresu prowadzenia tej działalności i istotności naruszenia owego zakazu;

c) art. 98 ust. 2 u.s.g. poprzez jego zastosowanie w sytuacji, w której:

- Skarżący nie prowadził działalności z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy;

- z ostrożności procesowej – organ nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w pełnym zakresie i nie ocenił, czy zachowanie Skarżącego było istotne w stopniu uzasadniającym pozbawienie Skarżącego uzyskanego w demokratycznych wyborach samorządowych mandatu radnego Rady Miejskiej w B..

W uzasadnieniu skargi wskazał, że zgodnie z tym przepisem w brzmieniu do 30 maja 2001 r. radni nie mogą prowadzić działalności gospodarczej na własny rachunek lub wspólnie z innymi osobami z wykorzystaniem mienia komunalnego, a także zarządzać taką działalnością lub być przedstawicielem czy pełnomocnikiem w prowadzeniu takiej działalności. Aktualnie, na skutek m.in. nowelizacji 11 kwietnia 2001 (Dz. U. z 2001 r., Nr 45, poz. 497), przepis ten uzyskał brzmienie – radni nie mogą prowadzić działalności gospodarczej na własny rachunek lub wspólnie z innymi osobami z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy, w której radny uzyskał mandat, a także zarządzać taką działalnością lub być przedstawicielem czy pełnomocnikiem w prowadzeniu takiej działalności. Skarżący podkreślił, że ustawodawca uzupełniająco zawarł definicję mienia komunalnego (a nie mienia komunalnego gminy) w art. 43 u.s.g. Powołując się na doktrynę wskazał, że zamiana "z wykorzystaniem mienia komunalnego" na "z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy" nie była zabiegiem przypadkowym, a jego wymowa jest jednoznaczna – interpretowany przepis, zdaniem Skarżącego nie zabrania obecnie radnym prowadzenia działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia innego niż stanowiące bezpośrednio własność gminy (por. Komentarz do art. 24f, S. Płażek, w: Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, red. P. Chmielnicki, Warszawa 2022 r.)

Skarżący nie kwestionując, że realizował jednostkowe usługi na rzecz B. Ośrodka Kultury, uznał jednak, że skoro BOK jest gminną osobą prawną, majątkowo i organizacyjnie odrębną od osoby prawnej jaką jest Gmina B., to obecna treść art. 24f u.s.g. nie obejmuje swoim zakazem prowadzenia działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia gminnych osób prawnych innych niż sama gmina.

Skarżący podkreślił, że wszelkie instytucje prawne mogące stanowić podstawę do pozbawienia radnego przyznanego mu w powszechnych wyborach mandatu, winny być interpretowane ściśle, bowiem ingerują w konstytucyjne prawo wybieralności.

Wskazał, że literalne brzmienie art. 24f ust. 1, uwzględniając kontekst historyczny, wyklucza możliwość stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego w sytuacji, w której dochodzi co prawda do przepływu środków pieniężnych o charakterze publicznym (mienia komunalnego sensu largo), jednak środki te nie pochodzą bezpośrednio od gminy (nie stanowią mienia komunalnego gminy sensu stricte). Skarżący bowiem nie zawierał żadnych umów i nie realizował żadnych usług z Gminą B., lecz odrębną od gminy osobą prawną.

6. W odpowiedzi na skargę Organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga jest niezasadna.

7. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 137), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej. W myśl zaś § 2 art. 1 tej ustawy kontrola, o której mowa w § 1 sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Stosownie natomiast do treści art. 3 § 2 pkt 7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 259, dalej przywoływana jako: "P.p.s.a.), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawie skarg na akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego.

Zarządzenie zastępcze wojewody o stwierdzeniu wygaśnięcia mandatu radnego stanowi rozstrzygnięcie organu nadzorczego dotyczące gminy, o jakim mowa w art. 3 § 2 pkt 7 P.p.s.a.") (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 kwietnia 2005 r., OSK 1417/04 i 29 lipca 2004 r., OSK 606/04, orzeczenia.nsa.gov.pl).

Przedmiotem kontroli Sądu jest zarządzenie zastępcze Wojewody Zachodniopomorskiego w sprawie wygaśnięcia mandatu radnego Rady Miejskiej w B. – J. S..

8. Na wstępie wywodu należy nakreślić ramy prawne sprawy.

Zgodnie z art. 383 § 1 pkt 5 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. Kodeks wyborczy (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz.1277, dalej przywoływana jako "K.w."), wygaśnięcie mandatu radnego następuje m.in. w przypadku naruszenia ustawowego zakazu łączenia mandatu radnego z wykonywaniem określonych w odrębnych przepisach funkcji lub działalności. Jeżeli radny przed dniem wyboru wykonywał funkcję lub prowadził działalność o której mowa w § 1 pkt 5, obowiązany jest do zrzeczenia się funkcji lub zaprzestania prowadzenia działalności w ciągu 3 miesięcy od dnia złożenia ślubowania (art. 383 § 5 K.w.).

Art. 98a ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 40, dalej przywoływana jako: "u.s.g.") zawiera rozbudowaną regulację, przy czym stanowi między innymi, że jeżeli właściwy organ gminy (w okolicznościach sprawy – rada), wbrew obowiązkowi wynikającemu z art. 383 § 2 K.w., w zakresie dotyczącym wygaśnięcia mandatu radnego, nie podejmuje uchwały, wojewoda wzywa organ gminy do podjęcia odpowiedniego aktu w terminie 30 dni. Z kolei stosownie do art. 98a ust. 2 u.s.g. w razie bezskutecznego upływu tego terminu, wojewoda, po powiadomieniu ministra właściwego do spraw administracji publicznej, wydaje zarządzenie zastępcze (art. 98a ust. 2 u.s.g.).

Rozstrzygnięcia organu nadzorczego dotyczące gminy podlegają zaskarżeniu do sądu administracyjnego z przyczyny niezgodności z prawem w terminie 30 dni od dnia ich doręczenia, przy czym uprawniona do złożenia skargi jest również osoba, której interesu prawnego lub uprawnienia dotyczy zarządzenie zastępcze (art. 98 ust. 1 w zw. z art. 98a ust. 3 u.s.g.).

9. W pierwszej kolejności, przechodząc do kwestii merytorycznych sprawy wskazać należy, że zgodnie z art. 24f ust. 1 u.s.g. radni nie mogą prowadzić działalności gospodarczej na własny rachunek lub wspólnie z innymi osobami z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy, w której radny uzyskał mandat, a także zarządzać taką działalnością lub być przedstawicielem czy pełnomocnikiem w prowadzeniu takiej działalności. Jeżeli radny przed rozpoczęciem wykonywania mandatu prowadził działalność gospodarczą, o której mowa w ust. 1, jest obowiązany do zaprzestania prowadzenia tej działalności gospodarczej w ciągu 3 miesięcy od dnia złożenia ślubowania. Niewypełnienie obowiązku, o którym mowa w zdaniu pierwszym, stanowi podstawę do stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego w trybie art. 383 ustawy, o której mowa w art. 24b ust. 6 (ust. 1a art. 24f u.s.g.).

Artykuł 24f wprowadzono do u.s.g. pod koniec II kadencji Sejmu w 1997 r. Dodany został przez art. 19 ustawy o ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne z dniem 1 stycznia 1998 r., z tym, że przepis ten miał zastosowanie do radnych rad gmin kadencji następujących po kadencji, w czasie której zmiana weszła w życie (por. J. Martyniuk-Placha, Komentarz do art. 24f u.s.g., w: P. Drembkowski, P.J. Suwaj (red.), Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, Warszawa, 2023, s. 278).

Przepis miał też wówczas zupełnie inne brzmienie. Poza zakazem prowadzenia działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia komunalnego, wprowadzał też zakaz udziału we władzach zarządzających lub kontrolnych i rewizyjnych, a także zakaz pełnienia funkcji pełnomocnika spółek prawa handlowego z udziałem komunalnych osób prawnych lub podmiotów gospodarczych, w których uczestniczą takie osoby, za wyjątkiem radnych, którzy zostali wyznaczeni do spółek, określonych w tym przepisie, jako reprezentanci mienia komunalnego. Radni wówczas nie mogli zostać wyznaczeni do więcej niż dwóch spółek. Także i ta możliwość została jednak uznana przez ustawodawcę za zbyt daleko idącą i została usunięta z dniem 1 stycznia 1999 r. nowelizacją dokonaną art. 10 pkt 3 ustawy z 29 grudnia 1998 r. o zmianie niektórych ustaw w związku z wdrożeniem reformy ustrojowej państwa (Dz.U. Nr 162, poz. 1126 ze zm.).

Również w późniejszym czasie przepis był wielokrotnie zmieniany. Zmieniał się katalog osób, jak i zakres ograniczeń. W obecnym kształcie przepis funkcjonuje od 31 stycznia 2018 r., kiedy weszła w życie nowelizacja wprowadzona ustawą z 11 stycznia 2018 r. o zmianie niektórych ustaw w celu zwiększenia udziału obywateli w procesie wybierania, funkcjonowania i kontrolowania niektórych organów publicznych (Dz.U. z 2018 r. poz. 130 ze zm.).

10. Wskazany przepis jest jednym z serii tzw. administracyjnych przepisów antykorupcyjnych (obok tych właściwych prawu karnemu), choć w rzeczywistości – te zawarte w u.s.g. dotyczą bardziej zapobiegania konfliktom interesów niż stricte prewencji samej korupcji, która w przeciwieństwie do konfliktu interesów jest zjawiskiem nie tylko negatywnym per se, ale także zawsze penalizowanym. Konflikt interesów można zdefiniować jako dylemat natury lojalnościowej, gdyż osoba działająca w imieniu organu (reprezentant administracji publicznej) stanie przed faktem nie tyle współistnienia dwóch sprzecznych i konfliktowych interesów, co jednoczesnego reprezentowania obu z nich. Chodzi tu o relację pomiędzy interesem publicznym i prywatnym w sytuacji, gdy ten sam podmiot jest reprezentantem obu z nich, gdy oba interesy staną się w określonej sytuacji konkretnego podmiotu niemożliwe do jednoczesnego zrealizowania, zatem będą ustawione sprzecznie i konfliktowo zarazem względem siebie (por. P.J. Suwaj, Konflikt interesów w administracji publicznej, Warszawa 2009, s. 41–42). Konflikt, o którym tu mowa ma miejsce wówczas, gdy osoba pełniąca funkcję w administracji lub działająca w imieniu lub z upoważnienia organu administracji publicznej zobowiązana jest w wyniku zewnętrznych okoliczności lub własnych działań – do podwójnej lojalności; zatem powinna realizować cele i podejmować działania, których jednoczesne osiągnięcie nie jest możliwe w pewnej sytuacji (por. P.J. Suwaj, Konflikt interesów, s. 44–45). Innymi słowy, osoba działająca w imieniu administracji publicznej znajduje się w sytuacji konfliktu interesów wtedy, gdy działając na własną korzyść lub korzyść pewnego podmiotu, wobec którego ma zobowiązania (lub nie), działa lub chociaż potencjalnie może działać jednocześnie wbrew interesowi innego podmiotu, wobec którego także powinna być lojalna (por. P.J. Suwaj, Komentarz do art. 24a u.s.g., w: P. Drembkowski, P.J. Suwaj (red.), Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, Warszawa, 2023, s. 260).

Każdy obywatel podejmując decyzję o ubieganiu się o stanowisko, czy też funkcję publiczną musi uwzględniać ograniczenia przewidziane przepisami prawa i reguła proporcjonalności na tym nie cierpi. Ktoś ubiegający się o mandat radnego gminy musi uwzględniać ograniczenia przewidziane m.in. ustawą samorządową. Jeśli podejmuje się uczestnictwa w życiu publicznym, przyjmuje na siebie zobowiązania czasem nawet istotnie ograniczające jego prawa (por. P.J. Suwaj, Komentarz do art. 24a u.s.g., w: P. Drembkowski, P.J. Suwaj (red.), Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, Warszawa, 2023, s. 262).

11. Zawarty w art. 24f u.s.g. zakaz należy do instrumentów prewencyjnych, tzw. incompatibilitas (łac. "niepołączalność"). Można wskazać, że stanowi też konsekwencję reguły ustanowionej przepisami Europejskiej Karty Samorządu Lokalnego. Zgodnie bowiem z art. 7 ust. 3 EKSL funkcje lub działania niedające się pogodzić z mandatem przedstawiciela wybranego do władz lokalnych mogą być określone jedynie przez ustawę lub wynikać z podstawowych zasad prawnych.

Warto w tym miejscu podkreślić, że większość krajów europejskich wprowadza nie tylko ograniczenia w sferze dodatkowego zatrudnienia na podstawie umowy o pracę, umowy cywilnoprawnej czy prowadzenia działalności gospodarczej, ale wprowadzane zakazy dotyczą także innych aktywności zewnętrznych (w tym np. w partiach politycznych, organizacjach pozarządowych, etc.). Art. 24f u.s.g. w ten europejski nurt się wpisuje (szerzej P.J. Suwaj, Konflikt interesów, s. 112 i n.).

12. W doktrynie analizie poddaje się części składowe normy z art. 24f, wskazując, że obejmują one pojęcia:

1) prowadzenia działalności gospodarczej;

2) na własny rachunek lub wspólnie z innymi osobami;

3) z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy, w której radny uzyskał mandat;

4) zarzadzania taką działalnością;

5) bycia przedstawicielem czy pełnomocnikiem w prowadzeniu takiej działalności (por. J. Martyniuk-Placha, Komentarz do art. 24f u.s.g., w: P. Drembkowski, P.J. Suwaj (red.), Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, Warszawa, 2023, s. 280).

Nie wchodząc zbytnio w szczegóły definiowania pojęcia działalności gospodarczej, przyjąć należy, zgodnie z resztą z ugruntowanym orzecznictwem sądów administracyjnych, że do uznania określonej przedmiotowo działalności za działalność gospodarczą w rozumieniu art. 24f u.s.g. konieczne jest łączne zaistnienie trzech jej cech:

1) zarobkowości;

2) zorganizowania formalnego oraz

3) ciągłości.

Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie wskazywał, że nie można automatycznie przyjmować, że jakiekolwiek korzystanie przez radnego z mienia komunalnego oznacza naruszenie art. 24f ust. 1 u.s.g. Sankcja utraty mandatu radnego pochodzącego z wyboru, ingerująca w wolę powszechną, musi być wymierzona w sytuacji zaistnienia przesłanek wynikających z tego przepisu w sposób jednoznaczny i niebudzący wątpliwości (por. wyrok NSA z 5 listopada 2014 r., sygn. akt II OSK 2397/14).

Działalność gospodarcza z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy, co do zasady, musi być nastawiona na osiąganie zysku. Jak wskazał NSA w art. 24f chodzi o ujawniony fakt rzeczywistego prowadzenia działalności gospodarczej, dający się stwierdzić na podstawie obiektywnie występujących okoliczności faktycznych. O kwalifikacji danej działalności ostatecznie przesądza kryterium obiektywne, tj. ustalenie, czy dany podmiot faktycznie prowadzi działalność, która obiektywnie przynosi dochód (por. wyrok NSA z 12 października 2022 r., sygn. akt III OSK 4791/21). W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntował się pogląd, ze sformułowanie "wykorzystywanie" odnosi się do wszystkich przypadków korzystania z mienia komunalnego gminy w ramach prowadzonej działalności gospodarczej, bez względu na to, czy wykorzystanie

to ma podstawę prawna czy jest stałe bądź jednorazowe, wreszcie czy jest odpłatne, czy też nieodpłatne (por. np. wyrok NSA z 5 listopada 2010 r., sygn. akt II OSK 1714/10).

13. Przenosząc powyższe na badaną sprawę wskazać należy, że nie jest sporne, że Skarżący prowadzi indywidualną działalność gospodarczą pn.: [.J.S.]". Nie jest też sporne, że w ramach prowadzonej działalności świadczy usługi transportowe na rzecz B. Ośrodka Kultury, tj. jednostki organizacyjnej Gminy B., w której jest radnym. W sprawie ponadto bezsporne jest, że w okresie sprawowania mandatu radnego Rady Miejskiej w B., Skarżący w ramach prowadzonej działalności gospodarczej świadczył na rzecz BOK usługi transportowe odpłatnie. Powyższą okoliczność potwierdzają wyjaśnienia B. Ośrodka Kultury oraz przekazane przy piśmie Zastępcy Burmistrza B. z dnia 11 maja 2023 r., znak: ROSK.1.0040.1.2023, faktury wystawione w okresie od 29 czerwca 2021 r. do 6 marca 2023 r.

Sporne w sprawie natomiast jest ustalenie znaczenia pojęcia mienie komunalne gminy, które zdaniem Skarżącego powinno być interpretowane ściśle, z wyłączeniem mienia nie stricte gminnego, co z kolei powinno prowadzić do wniosku, że świadczenie usług na rzecz jednostki organizacyjnej gminy nie wypełnia dyspozycji normy z art. 24f ust. 1 u.s.g.

13. Tę część wywodu zatem rozpocząć należy od interpretacji pojęcia: "mienie komunalne gminy".

Zgodnie z art. 43 u.s.g. mieniem komunalnym "jest własność i inne prawa majątkowe należące do poszczególnych gmin i ich związków oraz mienie innych gminnych osób prawnych, w tym przedsiębiorstw". Z orzecznictwa sądów administracyjnych jednolicie wynika, że pojęcie mienia komunalnego odpowiada definicji mienia zawartej w art. 44 Kodeksu cywilnego. Mienie komunalne stanowi całokształt praw majątkowych przysługujących określonemu podmiotowi i obejmuje własność oraz inne składniki mienia mieszczące się w zbiorczej kategorii "inne prawa majątkowe". Za taką wykładnią przemawia definicja mienia komunalnego zawarta w art. 43 u.s.g., zgodnie z którą nie chodzi wyłącznie o własność ale i o inne prawa majątkowe. Mieniem komunalnym będą zatem prawa majątkowe, których wartość można wyrazić (wymierzyć) w pieniądzu, jak również zapłata za wykonanie działalności realizowana z budżetu samorządowego.

W wyroku z 30 stycznia 2020 r. (sygn. akt II OSK 34/20) NSA wywiódł, że przy wykładni i stosowaniu przepisu art. 24f ust. 1 u.s.g. konieczny jest pewien automatyzm, w celu wytworzenia korzystnych dla funkcjonowania organów władzy samorządowej standardów postępowania. Radny, który świadczy za wynagrodzeniem usługi na rzecz gminy, nie jest w pełni niezależny od wójta lub kierownika jednostki organizacyjnej. Uzasadnia to, zdaniem Sądu, wykładnię tego przepisu polegającą na szerokim rozumieniu pojęcia "mienie komunalne gminy" i objęcie nim także środków pieniężnych. Nie jest w związku z tym istotne, że radny wykonując zawartą w ramach prowadzonej działalności gospodarczej umowę nie korzystał z żadnych nieruchomości i ruchomości stanowiących własność gminy. Korzystanie przez niego z mienia komunalnego gminy przy prowadzonej działalności gospodarczej polega na tym, że otrzymał zapłatę z budżetu gminy za zlecone usługi.

Jak wskazał NSA w wyroku z 20 października 2022 r. (sygn. akt III OSK 5365/21) definicja mienia komunalnego zawarta została w art. 43 u.s.g. i mieniem tym jest własność i inne prawa majątkowe należące do poszczególnych gmin. Mieniem komunalnym są również prawa majątkowe, a więc takie, których wartość można wyrazić w pieniądzu (dlatego też opłacenie faktur z pieniędzy uzyskanych z dotacji gminy musi być uznane za prowadzenie działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia komunalnego). W piśmiennictwie prezentowany jest także pogląd, zgodnie z którym relacja pomiędzy pojęciem "mienie komunalne" i "mienie gminne" jest następująca: pojęcie "mienia komunalnego" jest szersze od pojęcia "mienia gminnego", które pozostaje bez wątpienia mieniem komunalnym, jednak nie wyczerpując tego pojęcia. Według poglądu K. Ziemskiego mienie gminne to mienie gminy, zaś mienie komunalne to oprócz mienia gminy (gminnego) także mienie związków gmin oraz innych gminnych osób prawnych w tym przedsiębiorstw (por. K. Ziemski, Mienie komunalne a mienie gminy, dostępne na: http://prawodlasamorzadu.pl/2013.07.26-mienie-komunalne-a-mienie-gminy.html).

Jak wskazuje A. Wierzbica, analizując kwestie dotyczące zakazu prowadzenia działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia gminy przez radnych jednostki samorządu terytorialnego tego szczebla, należy zwrócić uwagę na literalne brzmienie przepisu, z którego wynika ten zakaz. Z przepisu tego, zdaniem tej Autorki wynika zatem, że radnemu gminy ustawa nie zakazuje prowadzenia działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia należącego do związków gmin oraz mienia innych niż sama gmina gminnych osób prawnych, w tym przedsiębiorstw. Zakazem objęta jest więc tylko możliwość prowadzenia działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia tej gminy, w której radny wykonuje mandat (tak: A. Wierzbica, Komentarz do art. 24f u.s.g., w: B. Dolnicki (red.) Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, wyd. III, 2021 r., LEX). Podobny pogląd prezentuje wskazuje S. Płażek, powołując się na ewolucję brzmienia normy zawartej w tym przepisie (por. S. Płażek Komentarz do art. 24f u.s.g., w: P. Chmielnicki, (red.) Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, 2022 r., LEX) Istniejący stan rzeczy, jak wskazują autorzy, wydaje się celowym zabiegiem ustawodawcy. Świadczyć o tym może pierwotne brzmienie art. 24f ust. 1, wprowadzone mocą art. 19 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne, w którym mowa była tylko o mieniu komunalnym, nie zaś mieniu komunalnym gminy. Zakres pierwszego z tych pojęć jest oczywiście szerszy, jako że odnosi się do mienia wszystkich podmiotów wymienionych w art. 43 u.s.g., a nie tylko do mienia samej gminy.

Sąd stoi na stanowisku, że normę z art. 24f ust. 1 należy interpretować nie tracąc z pola widzenia celu regulacji. Przepis ten, w dyspozycji normy zawierający antykorupcyjny zakaz, ogranicza aktywność radnego. Radny ma nie tylko nie realizować swoich prywatnych celów dzięki posiadanej władzy bądź powiązaniu z władzą, ale w ogóle nie może on wikłać się w jakiekolwiek zależności, które mogą stworzyć – choćby mylnie – wrażenie, że działa on we własnym interesie (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 lipca 2017 r., sygn. akt II OSK 935/17). Zakaz ten pełni także istotną funkcję gwarancyjną bezstronnego wykonywania mandatu radnego w interesie gminnej wspólnoty samorządowej. Interes publiczny, którego realizacji służą antykorupcyjne normy art. 24f ust. 1 u.s.g. polega na zapobieżeniu angażowania się osób publicznych w sytuacje i uwikłania mogące nie tylko poddawać w wątpliwość ich osobistą bezstronność czy uczciwość, ale także podważać autorytet organów Państwa oraz osłabiać zaufanie wyborców i opinii publicznej do ich prawidłowego funkcjonowania (por. uchwała TK z dnia 13 kwietnia 1994 r., sygn. akt W 2/94, OTK w 1994 r., cz. I, s. 191). Z tych względów wszelkie wątpliwości interpretacyjne normy art. 24f ust. 1 u.s.g. nie powinny prowadzić do obejścia jej ratio legis, czyli gwarancji uczciwego wykonywania mandatu radnego.

Zdaniem Sądu zatem, interpretacja, uwzględniająca przede wszystkim cel regulacji antykorupcyjnych przemawia za uznaniem, że sformułowanie "mienie komunalne gminy" jest szerokie. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje się ponadto, że w istocie wszystkie środki finansowe, którymi dysponują instytucje samorządowe (bez względu na ich pochodzenie), z chwilą ich przekazania do budżetu samorządowej instytucji kultury wchodzą w skład mienia komunalnego tej jednostki samorządowej (por. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 21 września 2017 r., sygn. akt III SA/Gd 369/17, wyrok NSA z dnia 20 marca 2018 r., sygn. akt II OSK 426/18). Przyjmuje się też, że wypłacone radnemu wynagrodzenie z tytułu dokonywania określonej czynności jest kwalifikowane jako prowadzenie przez radnego działalności z wykorzystaniem mienia komunalnego. Zatem wynagrodzenie stanowi mienie gminy, oraz że zapłata za wykonane usługi objęte umową, stanowi korzystanie z mienia komunalnego. Zapłata należności za wykonane usługi przez radnego ze środków pochodzących z budżetu gminy należy zakwalifikować jako prowadzenie przez radnego działalności z wykorzystaniem mienia komunalnego (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 6 lipca 2022 r., sygn. akt IV SA/Po 178/22.)

14. B. Ośrodek Kultury, który jest odrębną od gminy osobą prawną, realizuje zadania gminy o charakterze obowiązkowym, zatem na ocenę, czy doszło w istocie do naruszenia art. 24f ust. 1 u.s.g. nie ma wpływu to, czy sfinansowanie zadań realizowane jest bezpośrednio przez gminę, czy przez jej jednostkę organizacyjną, czy też przez podmiot, któremu gmina zleciła wykonanie zadań. Ośrodek kultury działa na podstawie ustawy z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej (Dz. U. 2020 r., poz. 194, ze zm.) i jest posiadającą osobowość prawną samorządową instytucją kultury Gminy B., dla której prowadzenie działalności kulturalnej jest podstawowym celem statutowym (statut BOK i art. 9 ust. 1 ustawy). Prowadzenie działalności kulturalnej jest zadaniem własnym jednostek samorządu terytorialnego o charakterze obowiązkowym (art. 9 ust. 2 ustawy). Działalność kulturalna nie stanowi działalności gospodarczej w rozumieniu odrębnych przepisów (art. 3 ust. 2 ustawy). Jednostki samorządu terytorialnego tworzące instytucje kultury jako organizatorzy zapewniają tym instytucjom środki niezbędne do rozpoczęcia i prowadzenia działalności kulturalnej oraz do utrzymania obiektu, w którym ta działalność jest prowadzona (art. 12), jak również przekazują instytucjom kultury, zgodnie z art. 28 ust. 3 ustawy środki finansowe w formie dotacji podmiotowych i celowych.

Skarżący, w ramach prowadzonej osobiście działalności gospodarczej otrzymywał wynagrodzenie (potwierdzone fakturami) za świadczenie usług, które zostały zrealizowane w związku z wykonywaniem zadań własnych Gminy B. o charakterze obowiązkowym, zleconych BOK w B.. Środki finansowe pochodzące z budżetu gminy zostały wykorzystane na zapłatę wynagrodzenia za usługi świadczone przez radnego w ramach prowadzonej działalności gospodarczej. Rację ma zatem Organ wskazując, że radny jako przedsiębiorca zrealizował usługi w ramach wykonania części zadań publicznych Gminy B., w której uzyskał mandat, i za te usługi otrzymał wynagrodzenie ze środków finansowych pochodzących z budżetu gminy. Nie ma jednocześnie znaczenia, czy realizacja zadań nie nastąpiła na podstawie bezpośredniej umowy zawartej przez radnego z Gminą B., jak również nie ma znaczenia to, że realizacja nie nastąpiła ze środków pochodzących z dotacji, lecz ze środków przekazanych w tym celu na podstawie umowy zlecenia organizacji imprez. Wykonanie usługi dotyczyło bowiem realizacji obowiązkowych zadań własnych gminy i zostało sfinansowane ze środków budżetowych Gminy B..

15. Odnosząc się do kolejnego zarzutu dokonania przez Organ nadzoru oceny naruszenia art. 24f ust. 1 u.s.g. w oderwaniu od zasady proporcjonalności Sąd wskazuje, że wbrew stanowisku Strony skarżącej, z art. 24f ust. 1 u.s.g. wynika jasna zasada, zgodnie z którą radny w ramach prowadzonej/wykonywanej działalności gospodarczej nie może wykorzystywać mienia komunalnego gminy. Przepis ten dotyczy każdej działalności gospodarczej prowadzonej z wykorzystaniem każdej formy mienia komunalnego.

W działaniu Organu nie można doszukać się naruszenia wymogów odnoszących się możliwych ograniczeń w zakresie korzystania z konstytucyjnych praw i wolności (art. 2, art. 7, art. 31 ust. 3 Konstytucji RP). Wynikająca z art. 24f ust. 1 u.s.g. zasada dotyczy bowiem wszystkich potencjalnych radnych. Wskazywano już na jej antykorupcyjny charakter i niejako "wymuszający" określoną postawę radnego, jako tej osoby, która cieszy się powszechnym zaufaniem, działa wyłącznie na rzecz swojej społeczności lokalnej, a nie na własny rachunek. Nie chodzi tu zatem o jakąkolwiek dyskryminację (art. 32 ust. 2 Konstytucji RP) osoby pełniącej funkcję radnego, lecz zagwarantowanie wykonywania działalności radnego w sposób przejrzysty i nie budzący wątpliwości.

Ponadto wyżej omawiana zasada dotyczy sposobu w jaki powinien być wykonywany mandat radnego. Poza tym zakaz sformułowany w art. 24f ust. 1 u.s.g. wpisuje się w regułę wynikającą z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Został bowiem ustanowiony ustawą. Jego antykorupcyjny charakter jest konieczny właśnie dla ochrony moralności publicznej wskazywanej w ww. przepisie Konstytucji. W ogólności chodzi bowiem o interes publiczny, którego realizacji służy antykorupcyjna norma zawarta w art. 24f ust. 1 u.s.g. Ma ona na celu, co podkreślał Trybunał Konstytucyjny, "zapobieżeniu angażowania się osób publicznych w sytuacje i uwikłania mogące nie tylko poddawać w wątpliwość ich osobistą bezstronność czy uczciwość, ale także podważać autorytet organów Państwa oraz osłabiać zaufanie wyborców i opinii publicznej do ich prawidłowego funkcjonowania" (uchwała TK z 13 kwietnia 1994 r., W 2/94, publ. OTK w 1994 r., cz. I, s. 191).

Ratio legis art. 24f ust. 1 jest takie, aby radny pozostawał z jednej strony niezależny od organu wykonawczego gminy, a z drugiej strony nie był powiązany z gminą, nawet w sposób pośredni, czy wręcz śladowy poza samym tylko wykonywaniem funkcji radnego w organie stanowiącym. Aby rzetelnie i bezstronnie wykonywać swoją funkcję radny musi być niezależny i niezainteresowany osobiści w przyjmowaniu określonych rozwiązań przez organy gminy. Nie chodzi jednocześnie, jak już to wyżej podkreślano, o przypadek realnej korupcji, czy realnego konfliktu interesów ale także o zapobieganie takim sytuacjom – a to możliwe jest w przypadku reagowania także na zjawisko potencjalnego konfliktu interesów, czy podejrzenia jego zaistnienia w oczach lokalnej społeczności. Jeśli radny gminy jest jednocześnie przedsiębiorcą, który za realizację danych usług otrzymuje zapłatę z budżetu tej gminy (środki finansowe pochodzą bezpośrednio lub pośrednio z budżetu tej gminy), to bezstronność i bezinteresowność radnego może być zasadnie poddawana w wątpliwość (por. wyrok NSA z 6 grudnia 2022 r., sygn. akt III OSK 4679/21).

16. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 30 stycznia 2020 r. (sygn. akt II OSK 34/20), wygaśnięcia mandatu radnego nie należy postrzegać w kategoriach elementu sankcji za czyny o charakterze korupcyjnym; jest on elementem instytucji prawnej, która ma na celu zwiększać zaufanie do działalności organów samorządu terytorialnego i zapewnić prawidłowe ich funkcjonowanie; dlatego, w odniesieniu do treści art. 24f ust. 1 u.s.g., brak jest podstaw do formułowania w drodze wykładni dodatkowych przesłanek przesądzających o naruszeniu omawianego zakazu, które nie zostały wprost wyrażone przez ustawodawcę, dotyczących charakteru bądź zakresu całokształtu działalności gospodarczej podmiotu, którą zarządza radny, albo wpływu przychodów osiągniętych w związku z naruszeniem zakazu na sytuację ekonomiczną tego podmiotu.

NSA w powołanej sprawie wyjaśnił, że "Prawidłowa wykładnia art. 24f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym prowadzi do stwierdzenia, że naruszenie wprowadzonego przez ustawodawcę w tym przepisie zakazu nie jest uwarunkowane także rodzajem czy przedmiotem działalności gospodarczej, prowadzonej z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy, ani też doniosłością środków uzyskanych z takiej działalności w kontekście całokształtu sytuacji finansowej przedsiębiorcy. Ponadto art. 24f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym ma zastosowanie także w przypadku jednorazowego wykorzystania w prowadzonej działalności gospodarczej mienia komunalnego gminy". Sąd w sprawie niniejszej powyższe stanowisko w całości podziela.

17. Dodatkowo, w ocenie Sądu nie mamy do czynienia z korzystaniem z mienia gminnego na zasadzie powszechnej dostępności usług na warunkach ogólnych czy też na warunkach ustalonych powszechnie dla danego typu czynności prawnych. Wykorzystywanie mienia komunalnego na zasadzie powszechnej dostępności usług polega na korzystaniu z tego mienia na zasadach takich samych dla wszystkich, czego przykładem może być np. korzystanie z sieci wodociągowo-kanalizacyjnej. Jeśli jednak radny zawiera umowę z jednostką organizacyjną gminy i otrzymuje zapłatę za usługę świadczoną w ramach prowadzonej działalności gospodarczej, a więc dlatego, że taką, a nie inną działalność gospodarczą świadczy, nie nosi to cech powszechnej dostępności radnego do mienia komunalnego gminy.

Jak wskazał NSA w sprawie II OSK 3274/17, mówiąc o powszechnej dostępności (erga omnes) usług trzeba przyjąć, że chodzi o otwartą dostępność i swobodne korzystanie z mienia gminy, nie na podstawie indywidualnych, szczegółowych umów cywilnoprawnych zawieranych z gminą w celu prowadzenia określonej działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia komunalnego. Korzystanie z mienia gminnego na zasadzie powszechnej dostępności powinno być rozumiane wąsko i nie powinno dotyczyć takich przypadków, gdy korzystanie to umożliwia czerpanie przez radnego korzyści z tego mienia w sposób, który nie jest jednocześnie możliwy przez inne podmioty.

Konstrukcja materialna zakazu wprowadzonego w art. 24f ust. 1 u.s.g. opiera się na pełnej reglamentacji swobody prowadzenia działalności gospodarczej przez radnego z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy i obejmuje wszystkie formy jego preferencyjnego wykorzystania, co ma miejsce zawsze w tych przypadkach, gdy reguły korzystania z mienia wyłączają inną osobę, czasowo lub trwale, z powszechnego dostępu.

Istotne w przedmiotowej sprawie jest to, że Gmina B. zawarła umowy z BOK, z których wynika, że gmina zleca a BOK przyjmuje do wykonania usługi organizacji poszczególnych imprez kulturalnych; szczegółowy zakres usług obejmuje m.in. transport, zaś Gmina dokona zapłaty wynagrodzenia BOK według wystawionej przez niego faktury. Nie jest też sporne, że usługi transportowe na rzecz jednostki organizacyjnej gminy (BOK) realizowane były przez Skarżącego, który otrzymał za nie wynagrodzenie ze środków Gminy. Przekazanie środków "pośrednio" nie ma w tym przypadku znaczenia i nie może mieć wpływu na ocenę spełnienia przesłanek z art. 24f ust. 1 u.s.g. Radny, będący przedsiębiorcą prowadzącym działalność z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy, ma do wyboru późniejsze złożenie mandatu albo rezygnację z prowadzonej działalności z wykorzystaniem mienia gminy, czego w niniejszym przypadku nie uczynił.

18. Zgodnie z art. 22 Konstytucji RP, ograniczenie wolności działalności gospodarczej jest dopuszczalne tylko w drodze ustawy i tylko ze względu na ważny interes publiczny. Należy wskazać, że rodzajem ograniczenia tej wolności jest właśnie przepis art. 24f ust. 1 u.s.g., który jest przepisem ustawowym. Z kolei wzgląd na "ważny interes publiczny" przejawia się w tym, że jak już wskazywano, zakaz ma eliminować sytuacje mogące rodzić wątpliwość, co do istnienia jakichkolwiek powiązań między działalnością radnego, a wykorzystaniem mienia komunalnego. W przepisie art. 383 § 1 pkt 5 Kodeksu wyborczego, stanowiącym podstawę do wygaszenia mandatu radnego naruszającego ww. zakaz, ustawodawca wyżej niż okoliczności stanu faktycznego związane z rodzajem działalności - postawił wartość w postaci zaufania do działalności organów samorządowych i zapewnienia im niebudzącego wątpliwości oraz prawidłowego funkcjonowania. Dlatego jeszcze raz powtórzyć należy, że brak jest podstaw do formułowania, w drodze wykładni, dodatkowych przesłanek przesądzających o naruszeniu omawianego zakazu, które nie zostały wprost wyrażone przez ustawodawcę.

19. Podsumowując, zdaniem Sądu wypłacone radnemu wynagrodzenie z tytułu dokonywania określonej czynności jest kwalifikowane jako prowadzenie przez radnego działalności z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy. Zapłata za wykonane usługi objęte umową, stanowi korzystanie z mienia komunalnego gminy.

W ocenie Sądu brak jest podstaw do stworzenia – sugerowanego w skardze – pojęcia "mienia komunalnego gminy" w odróżnieniu od "mienia gminy" (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 16 lutego 2022 r. sygn. akt II SA/Po 927/21).

Brak jest również podstaw do skutecznego zarzucenia Wojewodzie niedokładnego wyjaśnienia okoliczności będących przesłanką wydania zarządzenia zastępczego. Akta sprawy wskazują, że Organ nadzoru wykazał naruszenie zakazu z art. 24f ust. 1 u.s.g. włączając do akt sprawy umowy oraz faktury. Prowadzenie szerszego postępowania wyjaśniającego było w okolicznościach sprawy zbędne. W skardze nie przedstawiono żadnych nowych okoliczności faktycznych (innych niż ustalone), które nie zostały wzięte pod uwagę przez Wojewodę, a które miałyby wpływ na wynik sprawy.

20. W konsekwencji nie zasługują na uwzględnienie zarzuty skargi. Sąd nie stwierdził także naruszenia pozostałych przepisów, wskazanych w skardze.

21. Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono jak w sentencji.

Wszystkie cytowane orzeczenia pochodzą z bazy: www.orzeczenia.nsa.gov.pl