Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 250/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2024-07-02 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 61 ust. 1 pkt 4
journal: Dz.U. 2021 poz 741
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym -  t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jerzy Bortkiewicz Sędziowie Sędzia WSA Joanna Brzezińska (spr.) Sędzia WSA Grzegorz Saniewski Protokolant Starszy sekretarz sądowy Jakub Jagodziński po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 lipca 2024 r. sprawy ze skargi D. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] listopada 2021 r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta G. D. z dnia [...] września 2021 r. nr [...], 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz D. B. kwotę [...]([...]) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 30 marca 2021 r. znak BNP.6730.334.2020.RM, Wójt Gminy Dobrcz, po rozpoznaniu wniosku D. sp. z o. o. w B. (skarżącej spółki), ustalił warunki zabudowy dla zmiany zagospodarowania terenu polegającej na budowie sezonowego budynku usługowo-gastronomicznego na terenie części działki nr [...] w miejscowości N., gm. D..

Po rozpoznaniu odwołania od powyższej decyzji, wniesionego przez stronę postępowania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Bydgoszczy, decyzją z dnia 21 maja 2021 r. (znak SKO-4212/96/2021), uchyliło rozstrzygnięcie I instancji.

W uzasadnieniu organ wskazał, że do akt sprawy dołączono jedynie wyniki analizy architektoniczno-urbanistycznej, nie dołączając samej analizy, w tym wykazu działek objętych obszarem analizowanym z określeniem parametrów występującej na ich terenie zabudowy. Zdaniem organu odwoławczego niezgodne z przepisami prawa było także ustalenie warunków zabudowy jedynie dla części działki ewidencyjnej, a nie dla całej działki, która nadto w części stanowi grunt leśny.

Ponownie rozpoznając sprawę Wójt Gminy Dobrcz, decyzją z 22 września 2021 r. znak BNP.6730.334.2020.RM, odmówił ustalenia warunków zabudowy dla ww. inwestycji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, że nie został spełniony warunek, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy z 27 marca 2003 r. (tekst jedn. Dz.U. z 2021 r., poz. 741 – dalej "u.p.z.p."), albowiem teren objęty wnioskiem, oznaczony w ewidencji gruntów i budynków jako użytek RV, LsV i LsVI, nie uzyskał zgody na przeznaczenie gruntów leśnych na cele nieleśne, o której mowa w art. 7 ust. 2 pkt 5 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 1326).

W odwołaniu od powyższej decyzji Spółka zakwestionowała przesłanki odmowy ustalenia warunków zabudowy podnosząc, że teren inwestycji stanowi wyłącznie część działki inwestycyjnej, na której nie występuje użytek leśny.

Decyzją z 3 listopada 2021 r. znak SKO-4212/215/2021 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Bydgoszczy (SKO) utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu, po przywołaniu dotychczasowego stanu sprawy oraz treści art. 52 ust. 2 i art. 61 ust. 1 u.p.z.p., SKO wskazało, że o ile złożony w sprawie wniosek jest kompletny i umożliwia jego merytoryczną ocenę, to z uwagi na to, że objęta wnioskiem działka nr [...] oznaczona jest w ewidencji gruntów i budynków jako użytki RV (0,2876 ha), LsV (0,0045 ha) i LsVI (0,0064 ha), a wnioskodawca nie uzyskał wymaganej art. 7 ust. 2 pkt 5 u.o.g.r.l. zgody na przeznaczenie użytków leśnych na cele nieleśne, to nie został spełniony warunek, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p., skutkiem czego brak jest możliwości wydania decyzji o warunkach zabudowy. Organ odwoławczy ponownie wywiódł, że pojęcie "terenu" zawarte w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. nie odnosi się do części działki, a więc nie jest możliwym uzyskanie warunków zabudowy jedynie dla części działki, o co wnosi spółka.

D. sp. z o.o. w B. w skardze na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy zarzuciła naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że planowana przez skarżącą inwestycja wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne. Na tej podstawie Spółka wniosła o uchylenie decyzji oraz zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że organy obu instancji w sposób nieuprawniony utożsamiają pojęcia "terenu" i "działki ewidencyjnej" a w konsekwencji błędnie wywodzą, że w niniejszej sprawie konieczne jest uzyskanie zgody na przeznaczenie gruntu leśnego na cele nieleśne. Na poparcie swojego stanowiska skarżąca przywołała przykłady z orzecznictwa sądowoadministracyjnego, a nadto powołała, że postanowieniem z dnia 3 grudnia 2020 r. Dyrektor Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w Toruniu uzgodnił projekt pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy, wskazując wprost, że teren objęty projektem decyzji jest zlokalizowany poza gruntami LsV i LsVI, w związku z czym nie zachodzi konieczność zmiany przeznaczenia i wyłączenia gruntów leśnych z produkcji.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko.

Na rozprawie przeprowadzonej 2 lipca 2024 r. pełnomocnik strony skarżącej podtrzymał skargę i jej argumentację. Na pytanie Sądu pełnomocnik oświadczył, że nie jest w stanie sprecyzować przewidzianej funkcji zamierzonego obiektu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga okazała się uzasadniona.

Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r., poz. 2492) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 935, dalej "p.p.s.a."), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego.

Materialnoprawną podstawę decyzji organów orzekających w sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej "u.p.z.p."). Zwrócić należy przy tym uwagę, że postępowanie administracyjne w sprawie zostało zainicjowane wnioskiem skarżącej Spółki o ustalenie warunków zabudowy dla budynku sezonowego z zapleczem kuchennym, który wpłynął do Wójta Gminy Dobrcz 13 października 2020 r. Sprawa administracyjna została ostatecznie zakończona zaskarżoną decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bydgoszczy (dalej "SKO") z 3 listopada 2021 r., utrzymującą w mocy decyzję organu I instancji z 22 września 2021 r. o odmowie ustalenia warunków zabudowy. Okoliczności te mają znaczenie dla ustalenia stanu prawnego mającego zastosowanie w sprawie.

Zgodnie z art. 4 ust. 2 u.p.z.p. w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, przy czym: lokalizację inwestycji celu publicznego ustala się w drodze decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego (pkt 1); sposób zagospodarowania terenu i warunki zabudowy dla innych inwestycji ustala się w drodze decyzji o warunkach zabudowy (pkt 2). W myśl art. 64 ust. 1 ustawy przepisy art. 51 ust. 3, art. 52, art. 53 ust. 3-5a i 5d, art. 54, art. 55 i art. 56 stosuje się odpowiednio do decyzji o warunkach zabudowy. Zgodnie z treścią art. 59 ust. 1 u.p.z.p., zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Podkreślenia wymaga, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków wymienionych w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p., z zastrzeżeniem wyjątków określonych w ust. 2 – 4, nieistotnych jednak w niniejszej sprawie.

W myśl art. 61 ust. 1 u.p.z.p. wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi;

6) zamierzenie budowlane nie znajdzie się w obszarze:

a) w stosunku do którego decyzją o ustaleniu lokalizacji strategicznej inwestycji

w zakresie sieci przesyłowej, o której mowa w art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 24 lipca 2015 r. o przygotowaniu i realizacji strategicznych inwestycji w zakresie sieci przesyłowych (Dz.U. z 2021 r. poz. 428, 784 i 922), ustanowiony został zakaz, o którym mowa w art. 22 ust. 2 pkt 1 tej ustawy,

b) strefy kontrolowanej wyznaczonej po obu stronach gazociągu,

c) strefy bezpieczeństwa wyznaczonej po obu stronach rurociągu.

Zgodnie z art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. wniosek o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego (jak i warunków zabudowy, zgodnie z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. – przyp. Sądu) powinien zawierać określenie granic terenu objętego wnioskiem, przedstawionych na kopii mapy zasadniczej lub, w przypadku jej braku, na kopii mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujących teren, którego wniosek dotyczy, i obszaru, na który ta inwestycja będzie oddziaływać, w skali 1:500 lub 1:1000, a w stosunku do inwestycji liniowych również w skali 1:2000.

Zasadniczy spór w niniejszej sprawie skoncentrował się w istocie na kwestii, czy decyzję o warunkach zabudowy wydaje się wyłącznie dla całej działki ewidencyjnej, co nakazuje tak rozumianą działkę oceniać z punktu widzenia materialnoprawnej podstawy z art. 7 ust. 1 i ust. 2 pkt 5 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, czy też dopuszczalnym jest wydanie takiej decyzji dla terenu stanowiącego część działki, która nie jest objęta regulacją wzmiankowanego przepisu. W ocenie organów bowiem warunki zabudowy można ustalić jedynie dla całej działki ewidencyjnej, a nie jej części – jak założyła skarżąca spółka. Skoro zaś działka nr [...] obejmuje swym obszarem również grunty leśne, to w ocenie organów brak jest możliwości ustalenia warunków zabudowy dla terenu objętego wnioskiem.

W okolicznościach sprawy niespornym pozostaje, że wskazana we wniosku działka ewidencyjna nr [...] w miejscowości N. (o łącznej pow. 0,3001 ha) obejmuje zgodnie uproszczonym wypisem z rejestru gruntów obok użytku rolnego (RV) o pow. 0,2876 ha i gruntu pod rowami (W) o pow. 0,0016 ha, także użytki leśne LsV o pow. 0,0045 ha oraz LsVI o pow. 0,0064 ha (k. 22 akt adm.). Zdaniem organów orzekających w takiej sytuacji brak odpowiedniej zgody na przeznaczenie gruntów leśnych na cele nieleśne, zgodnie z art. 7 ust. 1 i ust. 2 ustawy z 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych, stanowi o niewypełnieniu przesłanki określonej w art. 61 pkt 4 u.p.z.p.

Według organów niemożliwym jest wyodrębnienie z obszaru działki wskazanej we wniosku tylko części tej działki, na której ma być realizowana inwestycja i wobec której wnioskodawca domaga się ustalenia warunków zabudowy.

Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę stanowiska tego nie podziela.

Orzecznictwo sądowoadministracyjne nie było jednolite w przedmiotowej kwestii

i Sądowi są znane wyroki odpowiadające stanowisku organów orzekających w sprawie.

Należy jednak zauważyć, że zgodnie z art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. każdy ma prawo,

w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich. Jednym ze składników prawa własności nieruchomości jest prawo właściciela do jej zagospodarowania i zabudowy zgodnie z jego wolą (por. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz pod red. Z Niewiadomskiego, Warszawa 2015, s. 57- 58).

Sąd opowiada się za poglądem że usprawiedliwiona jest taka interpretacja pojęcia "terenu" na użytek decyzji o warunkach zabudowy, która umożliwia ustalenie warunków zabudowy dla terenu stanowiącego część działki ewidencyjnej, wyodrębnionego za pomocą linii rozgraniczających, jeśli oczywiście nie narusza to odrębnych przepisów, przede wszystkim właśnie o ochronie gruntów rolnych i leśnych (vide wyroki NSA: z 24 maja 2018 r., II OSK 1634/16; z 3 lipca 2019 r., II OSK 2153/17; z 17 lipca 2019 r., II OSK 1881/18; z 5 września 2019 r., II OSK 2447/17; z 23 kwietnia 2020 r., II OSK 1693/19; z 4 lipca r., sygn. II OSK 1322/22; dostępne jw.). Podzielić bowiem należy prezentowane w dominującym orzecznictwie stanowisko, zgodnie z którym odmowa wydania właścicielowi warunków zabudowy dla wyodrębnionego terenu stanowiącego część działki ewidencyjnej i niewymagającego zgody na zmianę przeznaczenia na cele nieleśne może być postrzegana jako naruszenie prawa własności (art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 3 Konstytucji RP).

W brzmieniu sprzed nowelizacji dokonanej ustawą z 17 września 2021 r. w art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. była mowa o terenie objętym wnioskiem, a nie o działce objętej wnioskiem. Ustawodawca nie wprowadził przy tym w u.p.z.p. definicji legalnej pojęcia "terenu" lub "terenu objętego wnioskiem". Zbyt rygorystyczne jest zatem stanowisko organu odwoławczego wyrażone w kwestionowanej decyzji, zgodnie z którym organ kategorycznie odmawia możliwości wydania decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji zamierzonej jedynie na części działki ewidencyjnej (stanowisko to, na skutek kasacyjnej decyzji SKO z dnia 21 maja 2021 r., nr SKO-4212/96.2021, przyjął również organ I instancji). Powyższy nurt wykładni znalazł zresztą potwierdzenie w powołanej nowelizacji z 17 września 2021 r., na skutek której uchylono § 3 rozporządzenia z 2003 r. i dodano w u.p.z.p. art. 61 ust. 5a w brzmieniu: "W celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół terenu, o którym mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1a, na kopii mapy zasadniczej lub mapy ewidencyjnej dołączonej do wniosku o ustalenie warunków zabudowy obszar analizowany w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu terenu, jednak nie mniejszej niż 50 metrów, i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w ust. 1.". Terenem tym jest zaś teren podany przez inwestora we wniosku o warunki zabudowy.

Aktualnie obowiązujący stan prawny potwierdza zatem słuszność tej z interpretacji przepisów u.p.z.p., prezentowanej przed nowelizacją z 17 września 2021 r., która wskazywała, że warunki zabudowy mogą być ustalone dla określonej części działki, skoro w ustawie mowa jest o terenie, a nie działce ewidencyjnej. Z uwagi na to, że zaskarżona w niniejszym postępowaniu decyzja wydana została przed wejściem ww. nowelizacji w życie, organy obu instancji – ważąc dwa prezentowane poglądy – winny rozpoznać sprawę stosując wykładnię zaprezentowaną powyżej. Było to tym bardziej zasadne w świetle powołanych wyroków NSA, skoro w niniejszej sprawie z działki inwestora nr [...] o pow. 0,3001 ha da się wyodrębnić grunty o różnym przeznaczeniu i klasyfikacji gruntów, w tym np. w zgodnej z przepisami odległości od lasu. Tym bardziej, że użytki LsV i LsVI znajdują się wzdłuż jednej z granic działki ewidencyjnej. W tej sytuacji nie jest problematyczne wskazanie obszaru wyłączonego z możliwości uzyskania warunków zabudowy bez zgody, o której mowa w przepisach u.o.g.r.l., oraz obszaru (terenu), na którym istnieje taka możliwość.

Określenie terenu inwestycji jako części pewnej działki ewidencyjnej nie może oczywiście mieć charakteru dowolnego, niepoddającego się weryfikacji i konkretyzacji. Winien być to teren jednoznacznie określony przez wnioskodawcę poprzez wskazanie jego powierzchni oraz np. wyrysowanie kształtu na kopii mapy w skali umożliwiającej jednoznaczne sprecyzowanie granic terenu, na dalszych etapach procesu inwestycyjnego. W sytuacji, gdy w okolicznościach danej sprawy inwestor wnioskuje o ustalenie warunków zabudowy jedynie dla części działki ewidencyjnej, winna być to część dająca się jednoznacznie wyodrębnić w sposób niebudzący żadnych wątpliwości, podobnie jak w sytuacji, gdy teren obejmuje np. nie jedną lecz kilka działek ewidencyjnych. Niedopuszczalna jest tu dowolność, niejednoznaczność, która powodowałaby wątpliwości co do rzeczywistego terenu, dla którego inwestor wnosi o ustalenie konkretnych warunków zabudowy i zagospodarowania. To do organu następnie należy ocena, czy - uwzględniając charakter danej inwestycji, określony we wniosku sposób zabudowy i zagospodarowania, gabaryty obiektów, jak również np. charakter i klasę gruntów rolnych - dopuszczalne jest ustalenie warunków zabudowy dla określonego przez wnioskodawcę terenu jako terenu tej inwestycji.

W ocenie Sądu w rozstrzygnięciu (a nie uzasadnieniu) organ winien w takiej sytuacji określić wprost wnioskowana przez inwestora wielkość powierzchni terenu inwestycji, jak również zapewnić jednoznaczne określenie jego położenia wobec granic działki ewidencyjnej (w załączniku graficznym jako konkretnej części działki ewidencyjnej). Sąd podkreśla, że jest to konieczne w sytuacji, gdy inwestor wnioskuje właśnie o ustalenie warunków zabudowy dla terenu obejmującego jedynie cześć działki geodezyjnej, czyli jedynie część prawnie wyodrębnionego terenu gruntu. Wówczas nie można odstąpić od jednoznacznego wytyczenia takiego terenu (zarówno co do wielkości powierzchni terenu, jak i jednoznacznego określenia przebiegu jego granic), co nie jest równoznaczne z obowiązkiem wskazania w decyzji konkretnego miejsca zabudowy w tak określonej części działki ewidencyjnej – jako terenu przyszłej inwestycji.

Z analizy akt administracyjnych sprawy wynika jednak, że wniosek inwestora z 13 października 2020 r. (wraz z uzupełnieniem) nie spełnia tego wymogu. Wnioskująca Spółka nie określiła jednoznacznie granic terenu inwestycji, jako części działki. Granice terenu inwestycji poprowadzono bowiem po granicach działki, a więc można wręcz przyjąć, że w istocie wniosek obejmuje również grunty opisane symbolami LsV i LsVI (k. 4 akt adm.). Nie wskazano powierzchni terenu inwestycji, jako odmiennej od powierzchni działki ewidencyjnej (w ogóle pominięto dane tego rodzaju). Wniosek w tym zakresie jest niewystarczający aby ustalić, że teren inwestycji będzie stanowić wyłącznie część działki ewidencyjnej nr [...] w N., a tym bardziej, że nie obejmie terenów lasu.

Wniosek jest również nieprecyzyjny w zakresie, w jakim charakteryzuje on rodzaj i funkcję planowanej inwestycji. Wskazać należy, że w myśl art. 52 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p. wniosek powinien zawierać charakterystykę inwestycji obejmującą elementy wymienione w lit. a-c tego przepisu, zaś zgodnie z art. 52 ust. 2 pkt 2 lit. b u.p.z.p. dołączona do wniosku charakterystyka inwestycji powinna zawierać określenie planowanego sposobu zagospodarowania terenu oraz charakterystyki zabudowy i zagospodarowania terenu, w tym przeznaczenia i gabarytów projektowanych obiektów budowlanych oraz powierzchni terenu podlegającej przekształceniu, przedstawione w formie opisowej i graficznej. Takiego elementu wniosek inwestorki nie zawiera. Nie spełnia tego warunku "rzut budynku", ani jego wrysowanie w teren całej działki ewidencyjnej. Brak określenia sposobu zagospodarowania terenu inwestycji w formie graficznej. Nie można zatem ocenić np. w jakiej odległości od lasu planowane są jakie elementy zagospodarowania związane z inwestycją.

Będący podstawą kontrolowanego postępowania wniosek określa parametry inwestycji jako: powierzchnię zabudowy do 350 m2, wysokość zabudowy do 10 m, kubaturę do 3000 m3, szerokość elewacji frontowej do 13 m, 2 kondygnacje naziemne, dwuspadowy rodzaj dachu kryty gontem bitumicznym o nachyleniu od 25 st. do 30 st., 8 miejsc parkingowych, 300 m2 powierzchni dróg i parkingów, 1500 m2 przewidywanej powierzchni biologicznie czynnej.

W ocenie Sądu nazbyt ogólny jest wniosek o ustalenie warunków zabudowy, który określa część parametrów jedynie poprzez wskazanie ich maksymalnych wartości (tutaj: powierzchnia zabudowy, wysokość zabudowy, kubatura, szerokość elewacji frontowej). Powyższe daje zbyt dużą dowolność inwestorowi modyfikowania kształtu inwestycji, wiążąc go jedynie co do wartości maksymalnej. Z tego powodu nie da się stwierdzić, by wskazana we wniosku inwestycja była inwestycją konkretną. Inwestycja zrealizowana wedle parametru maksymalnego w sposób oczywisty nie będzie inwestycją tożsamą do tej zrealizowanej wedle parametrów znacznie mniejszych, a co przecież jest możliwe w przypadku określenia parametrów wyłącznie poprzez formułę "do ...". Powyższe jest tym bardziej istotne, że wraz z wnioskiem inwestor przedłożył zgodnie z art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. załącznik mapowy, na którym przedstawiono obiekt o konkretnych wymiarach, co nie koresponduje z założeniami części tekstowej wniosku. Wniosek nie spełnił zatem wymogu określonego w art. 52 ust. 2 pkt 2 lit. c u.p.z.p., zgodnie z którym charakterystyka inwestycji powinna obejmować określenie charakterystycznych parametrów technicznych inwestycji. Dopuszczalne jest określenie parametrów w sposób zakresowy (w formie tzw. "widełek"), jednak muszą być to zakresy na tyle bliskie sobie, by możliwym było stwierdzenie, że dotyczą tej samej inwestycji (z niewielkim marginesem zmiany), a nie inwestycji mogących zostać zrealizowanymi w kompletnie innym kształcie.

We wniosku nie opisano też jakiego rodzaju działalność usługowa i gastronomiczna ma być prowadzona w związku z inwestycją. Nie wiadomo tym samym jakiego rodzaju obiekt został zamierzony przez spółkę. Wskazać należy, że skarżąca określa zamierzoną przez siebie inwestycję jako "budynek sezonowy z zapleczem kuchennym, nieogrzewany". We wniosku nie ma zatem w ogóle mowy o jakiejkolwiek działalności gastronomicznej lub usługowej. Funkcja ta, w ten właśnie sposób, została w toku postępowania uszczegółowiona przez sam organ prowadzący postępowanie (vide: projekt pierwszej decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, korespondencja organu do organów współdziałających z 12 listopada 2020 r.). Wnioskodawca nie wyjaśnił jednoznacznie, czy zamierzony obiekt ma być wykorzystywany sezonowo jako bar, restauracja, miejsce rozrywki (pub, dyskoteka), sala weselna. Takie uszczegółowienie przeznaczenia obiektu budowlanego, o którym mowa w art. 52 ust. 2 pkt 2 lit. b u.p.z.p. determinuje ocenę oddziaływania obiektu na nieruchomości sąsiednie, co z kolei ma wpływ na ustalenie katalogu stron postępowania. W zależności od rodzaju działalności (oddziaływanie hałasu, wzrost natężenia ruchu) inny będzie bowiem zasięg obszaru oddziaływania inwestycji. Uszczegółowiony rodzaj działalności w zamierzonym obiekcie w sposób oczywisty warunkował też będzie również ustalenia co do kontynuacji funkcji zabudowy zastanej na obszarze analizowanym. Nie należy również wreszcie zapominać, że prawidłowe określenie sposobu użytkowania zamierzonego obiektu w decyzji o warunkach zabudowy rzutuje również na ustalenie szczególnych warunków jakie muszą być spełnione w odniesieniu dla danej inwestycji takich jak warunki bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, warunki pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska. W ocenie Sądu wniosek winien zatem zawierać uszczegółowienie w komentowanym zakresie.

Tak jak inwestor nie sprecyzował charakteru planowanej działalności, tak i organ nie wypowiedział się w tej kwestii. Uznać należy to za konsekwencję prostego przyjęcia przez organy, że skoro wniosek dotyczy części działki, to zbędne jest przeprowadzenie analizy architektoniczno-urbanistycznej, o której mowa w art. 61 ust. 7 u.p.z.p., a więc i niecelowe jest doprecyzowywanie wniosku o dane konieczne do przeprowadzenia tej analizy. Aktualne więc pozostają uwagi Sądu co do konieczności ustalenia rodzaju działalności gastronomiczno-usługowej na terenie inwestycji, skoro umożliwia to ocenę zasięgu oddziaływania inwestycji na tereny działek sąsiednich, a przez to determinuje katalog stron postępowania, a w dalszym toku postępowania – analizę kontynuacji funkcji zabudowy. W art. 54 pkt 1 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. ustawodawca wprost wskazuje, że decyzja o ustaleniu warunków zabudowy określa rodzaj inwestycji. Uwzględniając przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz.U. z 2003 r., nr 164, poz.1589) stwierdzić należy, że na określenie rodzaju inwestycji składa się określenie nie tylko rodzaju zabudowy (§ 2 pkt 1 tego rozporządzenia), ale także określenie sposobu użytkowania obiektów budowlanych i sposobu zagospodarowania terenu (§ 2 pkt 2 tego rozporządzenia).

W kontekście zaniechania przeprowadzenia analizy architektoniczno-urbanistycznej dla przedmiotowej inwestycji Sąd za zasadne uznał zasygnalizować, że już z projektu decyzji o warunkach zabudowy, sporządzonego na potrzeby pierwszego z rozstrzygnięć w sprawie wniosku inwestora (uchylonego potem decyzją SKO) wynika nieprawidłowy sposób wytyczenia obszaru analizowanego wokół terenu inwestycji. Zgodnie z § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia z 2003 r. w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy. Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. Z zawartego w aktach projektu decyzji (załączonego do niego rysunku – k. 38 akt adm.) wynika, że obszar analizowany wytyczony w kształcie prostokąta wokół działki inwestycyjnej w sposób oczywisty nie odpowiada wytycznym zawartym w ww. § 3 ust. 2 rozporządzenia.

Mając to wszystko na uwadze Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi w zw. z art. 135 p.p.s.a., orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji wraz z decyzją organu I instancji. W sprawie doszło do naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. poprzez jego nieuzasadnione zastosowanie, a nadto naruszono art. 7, 77 § 1, art. 80, art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 52 u.p.z.p poprzez nieustalenie wszystkich istotnych okoliczności sprawy, przede wszystkim dotyczących tego, jaka w istocie inwestycja na jakiej ewentualnie części działki nr [...] (w jakim kształcie i o jakim charakterze) została objęta wnioskiem skarżącej spółki.

O zwrocie od organu na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania w postaci wpisu od skargi (500 zł), wynagrodzenia pełnomocnika (480 zł) oraz opłaty skarbowej od pełnomocnictwa (17 zł) orzeczono jak w punkcie drugim sentencji na podstawie art. 200 i 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tekst jedn. Dz.U. z 2023 r. poz. 1935).

Ponownie rozpoznając sprawę organ winien uwzględnić ocenę prawną

i wskazania wyrażone w niniejszym uzasadnieniu. W szczególności, przyjmując, że dopuszczalne jest ustalenie warunków zabudowy dla części przedmiotowej działki ewidencyjnej, winien wezwać inwestora do uzupełnienia wniosku w taki sposób, aby spełniał od wymogi określone przepisami prawa i konieczne do prawidłowego przeprowadzenia postępowania, w tym ustalenia terenu inwestycji, jej charakteru, prawidłowego wyznaczenia obszaru analizowanego i przeprowadzenia analizy urbanistycznej w zakresie spełnienia warunków określonych w art. 61 u.p.z.p.

Z uwagi na znaczny upływ czasu od daty złożenia wniosku oraz wydania decyzji, konieczne jest ustalenie czy inwestor podtrzymuje wniosek i w jakim konkretnie kształcie zamierza aktualnie zrealizować inwestycję. Należy również wezwać do przedłożenia zaktualizowanego załącznika graficznego (mapowego) do wniosku, na którym zostanie wskazany dokładnie teren inwestycji i obszar konieczny do przeprowadzenia analizy. Zgodnie bowiem z art. 54 pkt 3 ustawy, w decyzji należy określić linie rozgraniczające teren inwestycji, wyznaczone na mapie w odpowiedniej skali. Zazwyczaj są to granice działki ewidencyjnej, ale za pomocą linii rozgraniczających inwestycję możliwe jest również wskazanie konkretnej części działki, na której może być ona realizowana.

Organ zgodnie z art. 6 k.p.a. uwzględni również zmiany stanu prawnego dotyczące zarówno przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jak i rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (pierwotnie Dz.U. Nr 164, poz. 1588 z późn. zm.). Wskazać należy tu w szczególności na przepisy ustawy z dnia 17 września 2021 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2021 r. poz. 1986), która weszła w z dniem 3 stycznia 2022 r. oraz ustawy z dnia 7 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o planowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2023 r. poz. 1688), która weszła w życie od 24 września 2023 r. oraz ich przepisy intertemporalne.