Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 85/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2024-01-11 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6135 Odpady
Hasła tematyczne: Odpady
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: *Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 138 par. 2
journal: Dz.U. 2022 poz 2000
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Halina Filipowicz – Kremis Sędziowie: Sędzia WSA Władysław Kulon Asesor WSA Marta Pawłowska (spr.) Protokolant: Referent Emilia Witkowska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 28 grudnia 2023 r. przy udziale Prokuratora Prokuratury Regionalnej we Wrocławiu D. P. sprawy ze skargi P. sp. z o.o. z siedzibą w T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu z dnia 2 grudnia 2020 r. nr SKO 4133/31/20 w przedmiocie nakazu usunięcia odpadów z miejsca przeznaczonego do ich składowania I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu na rzecz strony skarżącej kwotę 200 zł (słownie: dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 2 grudnia 2020 r. nr SKO 4133/31/20, Samorządowe Kolegium Odwoławcze we Wrocławiu (dalej jako "SKO", "Kolegium" lub "organ odwoławczy"), po rozpoznaniu odwołań C. S., I. S., A. G., K. B., K. B.(1) i K. B.(2), A. B., oraz W. S. od decyzji Wójta Gminy M., z dnia 31 lipca 2020 r. (KRO.6236.11.2017.67) nakazującej solidarnie A. B. i W. S. usunięcie odpadów o kodach 17 01 01, 17 01 02, 17 01 03, 17 01 06, 17 01 08, 17 02 03, 17 03 02, 17 04 05, 17 04 11, 17 05 04, 17 08 02, 17 09 04, 20 03 01, z terenu działek nr [...] i nr [...], obręb K., gmina M., w terminie do dnia 30 września 2020 r, uchyliło zaskarżoną decyzję w części osnowy obejmującej fragment w brzmieniu: "nakazuję solidarnie pani A. B. i panu W. S. usunięcie odpadów o kodach:" i orzekając, co do istoty sprawy nadało mu nowe brzmienie: "nakazuję solidarnie: A. B., W. S., oraz P. Sp. z o. o. z siedzibą w T. usunięcie odpadów o kodach:"; uchyliło zaskarżoną decyzję w części osnowy obejmującej fragment w brzmieniu: "do dnia 30 września 2020 r." i orzekając, co do istoty sprawy nadało mu nowe, następujące brzmienie: "do dnia 28 lutego 2021 r." W pozostałej części Kolegium utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

Decyzja ta zapadła w następującym stanie faktycznym.

C. S., I. S., A. G., K. B., K. B.(1) i K. B.(2) są współwłaścicielami nieruchomości oznaczonej ewidencyjnie m. in. jako działka nr [...] i nr [...], obręb K. gmina M., dla której prowadzona jest księga wieczysta [...]. Nieruchomość ta była użytkowana rolniczo do 2009 r., a następnie odłogowana. Przed 2011 r. nie był na nich składowany piasek, ani nie było tam piaskowni. Nie była tam prowadzona działalność w zakresie odzysku odpadów i nie deponowano tam jakichkolwiek odpadów.

W bezpośrednim sąsiedztwie działek nr [...] i nr [...], od strony wschodniej, położone jest zamknięte składowisko odpadów komunalnych. Składowisko to kupił w dniu 4 maja 1998 r. E. Ż., jako nieruchomość oznaczoną ewidencyjnie jako działka nr [...]. Działka ta została następnie przez niego podzielona na działki: nr [...] (bezpośrednio granicząca z działkami nr [...] i nr [...]), nr [...], nr [...], nr [...]. Z kolei wiosną 2011 r. działka nr [...] została podzielona na działki: nr [...] (do tej pory istniejąca) oraz działki nr [...] i nr [...] (już nieistniejące, które po ich scaleniu i nowym podziale, obecnie są oznaczone ewidencyjnie jako działki nr [...] i nr [...]). Granice pomiędzy działkami nr [...] i nr [...] a terenem zamkniętego składowiska odpadów komunalnych były widoczne jeszcze w 2010 r. Był tam płot po byłym wysypisku śmieci, a na działce E. Ż. były widoczne pryzmy śmieci.

W. S. prowadził w 2010 i w 2011 r. działalność gospodarczą, w ramach której wywoził odpady budowlane w związku z prowadzonymi we W. budowami. Za zgodą E. Ż., już od końca 2010 r., W. S. zaczął zwozić odpady budowlane (ziemię i gruz z wykopów) na teren dawnego składowiska na działce nr [...] i utwardzać nimi jej grunt. Jego pracownicy odpady te tam plantowali.

Wójt Gminy M., w związku z nawożeniem odpadów przez W. S. na nieczynne składowisko odpadów na działkę nr [...], zwrócił się z interwencją w dniu 11 lutego 2011 r. do Starosty Średzkiego. W trakcie czynności wyjaśniających prowadzonych przed Starostą Średzkim W. S. miał oświadczyć, że odpady zwozi za zgodą właściciela działki E. Ż., a E. Ż. to potwierdził.

W dniu 18 lutego 2011 r. E. Ż. i W. S. zawarli przedwstępną umowę sprzedaży, według której z działki nr [...] miała być wydzielona i sprzedana nowa działka o pow. 10 000 m2. Po zawarciu umowy E. Ż. wydał działkę W. S.

Po zawarciu umowy przedwstępnej W. S., za zgodą E. Ż., od marca do listopada 2011 r., nadal zwoził odpady budowlane (ziemię i gruz) na działkę nr [...]. Odpady pochodziły z prowadzonych we W. robót budowlanych. W. S. osobiście nadzorował prace ziemne prowadzone na działce nr [...]. Bywał na jej terenie codziennie, udzielał wskazań operatorom spychaczy, wskazywał im rzędne określone przez geodetów. Jego pracownicy zwozili odpady, rozprowadzali, plantowali je spychaczem i utwardzali nimi teren działki nr [...]. Na dzień 18 sierpnia 2011 r. W. S. oszacował ilość zwiezionych odpadów na 10 000 ton. Przez wiele miesięcy jego ciężarówki miały przyjeżdżać z odpadami codziennie. Teren składowiska został podwyższony. Odpady były deponowane i plantowane także przy granicy z działkami nr [...] i nr [...].

W dniu 16 maja 2011 r. w związku z planowanym przez E. Ż. podziałem działki nr [...] na działki nr [...], nr [...] i nr [...] odbyło się wznowienie granic, z udziałem geodety F. Z., C. S. i A. G. Wówczas stwierdzono działkach nr [...] i nr [...] ślady po ciężkich pojazdach; na działce nr [...] rosła trawa; na działce nr [...] zostały nawiezione odpady; widać było usunięte ogrodzenie, po którym pozostały w ziemi otwory po słupkach.

W dniu 10 września 2010 r. wydana została decyzja lokalizacyjna, na wniosek D. Sp. z o.o. z siedzibą we W. – poprzednika prawnego P. Sp z o.o. w T. (dalej jako: "spółka" lub "strona skarżąca"), dla gazociągu średniego ciśnienia na terenach m.in. działek [...] i [...], oraz na długości około 400 metrów, przez teren nieczynnego składowiska odpadów. Wykonawcą zadania, wyłonionym w przetargu, została A. B. Zadanie polegało zaś m.in. wykonanie wykopu liniowego włącznie z ewentualną całkowitą wymianą gruntu, wykonanie podsypki i zasypanie piaskiem. Z ramienia spółki, nadzór inwestorski sprawować miał P. R. Był on obecny na terenie budowy niemal codziennie, w czasie realizacji inwestycji.

W trakcie wykonywania wykopu pod gazociąg wykonawca i inwestor powzięli informację, że gazociąg został zaprojektowany na zamkniętym składowisku odpadów. Zaprojektowany gazociąg, na odcinku prostopadłym do drogi nr [...], na odcinku ok. 400 metrów wymagał całkowitej wymiany gruntu, a na odcinku 150 metrów wydobycia gruzu. Z wykopu wydobyto odpady komunalne, opony, szmaty, gruz.

Wykonawca wydobyte odpady składował obok wykopu. Część została rozplantowane po obu jego stronach, w granicach 3 metrów od wykopu. Część została wywieziona przez pracowników wykonawcy także poza teren budowy gazociągu, na teren działek nr [...] i nr [...].

Decyzję o rozplantowaniu odpadów podjął wykonawca, który w trakcie postępowania administracyjnego (oraz sądowego – cywilnego) wyjaśnił, nie miał wyjścia z powodu wzrostu kosztów, pracy i większych nakładów pieniężnych. O stwierdzonych w wykopie odpadach, celem podjęcia decyzji co dalej z inwestycją, wykonawca zawiadomił inspektora nadzoru inwestorskiego. Zwrócił się również do wykonawcy o zapłatę dodatkowego wynagrodzenia spowodowanego koniecznością zagospodarowania wykopanych odpadów, jednak spółka odmówiła, wskazując na ryczałtowy charakter wynagrodzenia wynikający z zawartej umowy.

W efekcie rurociąg ułożono na podsypce piaskowej, dokonano obsypki i nadsypki. Zasypywano sukcesywnie nadwyżką gruntu pochodzącego z wykopów pod rurociąg na trasie ok. 5 km. Ze względu na brak możliwości dojazdu samochodami, grunt transportowano koparką w miarę postępu robót.

Brakujący do budowy gazociągu piasek pracownicy wykonawcy wydobyli z działek nr [...] i nr [...]. Część zwieźli i wykorzystali do budowy gazociągu, a część pozostawili w pryzmach na działkach nr [...] i nr [...]. Do powstałego wyrobiska pracownicy wykonawcy wrzucili odpady z wykopu pod gazociąg. Do wyrobiska, na prośbę pracowników wykonawcy, odpady budowlane zwożone z W. przez W. S., wrzucali także pracownicy W. S.

Pismami z dnia 1 czerwca 2011 r. oraz z dnia 4 lipca 2011 r. Wójt Gminy M. wzywał bezskutecznie A. B. do usunięcia zdeponowanych odpadów oraz uporządkowania terenu działek nr [...] i nr [...]. Bezskuteczne było też wezwanie z dnia 16 czerwca 2011 r., skierowane do A. B. przez właścicieli działek, wzywające ją do przywrócenia na działkach nr [...] i nr [...] stanu poprzedniego, a przede wszystkim usunięcia nawiezionych odpadów i zasypania wyrobisk piaskiem. W dniu 4 listopada 2011 r. Wójt Gminy M. wszczął postępowanie administracyjne w sprawie nakazania usunięcia nielegalnie zdeponowanych odpadów z terenu działek nr [...], nr [...] i nr [...]. W reakcji na wszczęte postępowanie W. S. rozpoczął usuwanie odpadów, w grudniu 2011 r.

Efektem wszczętego postępowania administracyjnego było wydanie przez Wójta Gminy M. dwóch decyzji. Pierwszej, z dnia 15 marca 2012 r., nakazującej W. S. usunięcie nielegalnie zdeponowanych odpadów z terenu działki nr [...]. Drugiej, z dnia 31 lipca 2012 r., umarzającej postępowanie w sprawie nakazania usunięcia nielegalnie zdeponowanych odpadów z terenu działek nr [...] i nr [...] przez E. Ż., z powodu usunięcia tych odpadów przez W. S. i przywrócenia poprzedniego ukształtowania terenu.

Ponadto Marszałek Województwa Dolnośląskiego, decyzją z dnia 4 kwietnia 2014 r., wymierzył W. S. opłatę za magazynowanie odpadów na działce nr [...], bez wymaganej decyzji określającej sposób i miejsce ich magazynowania, za okres od dnia 1 stycznia 2012 r. do dnia 24 kwietnia 2012 r. Z decyzji wynika, że na tylko działce nr [...] W. S. zdeponował nielegalnie 810 Mg odpadów, za które wymierzono mu opłatę w kwocie 110 817,00 zł.

W toku postępowań cywilnych, karnych i administracyjnych związanych z ww. procesami gospodarowania odpadami zostało sporządzonych kilka opinii biegłych. Z opinii tych w sposób zgodny wynika, że na działkach nr [...] i nr [...] zostały zdeponowane odpady. W przypadku działki nr [...] odpady zostały przemieszczone z działki sąsiedniej nr [...], tworząc jednolitą warstwę. W przypadku działki nr [...] wydobyto z niej kruszywo naturalne w postaci piasku, a w powstałej niecce zdeponowano odpady. Odpady znajdujące się na opisanych działkach pochodzą z terenu nieczynnego składowiska odpadów komunalnych, w szczególności z działek nr [...], nr [...] i nr [...]. Na terenie działek nr [...] oraz nr [...] zdeponowano około 1.402,6 m3 opadów. Są to odpady o kodach: 17 01 01 (odpady betonu oraz gruz betonowy z rozbiórek i remontów), 17 01 02 (gruz ceglany), 17 01 03 (odpady innych materiałów ceramicznych i elementów wyposażenia), 17 01 06 (zmieszane odpady z betonu, gruzu ceglanego, odpadowych materiałów ceramicznych i elementów wyposażenia, inne niż wymienione w 1701 06), 17 01 08 (inne niewymienione odpady), 17 02 03 (tworzywa sztuczne), 17 03 02 (mieszanki bitumiczne, inne niż wymienione w 17 03 01), 17 04 05 (żelazo i stal), 17 04 11 (kable inne niż wymienione w 17 04 10, 17 05 04 (gleba i ziemia, w tym kamienie, inne niż wymienione w 17 05 03), 17 08 02 ( materiały budowlane zawierające gips, inne niż wymienione w 17 08 01), 17 09 04 (zmieszane odpady z budowy, remontów i demontażu, inne niż wymienione w 17 09 01, 17 09 02 i 17 09 03), 20 03 01 [niesegregowane (zmieszane) odpady komunalne].

Odpady znajdujące się na działkach nr [...] i nr [...] są tożsame z odpadami zalegającymi na działkach sąsiednich, tj. działkach nr [...], nr [...] i nr [...] oraz z odpadami pochodzącymi z wykopu pod gazociąg.

Decyzją Wójta Gminy M. z dnia 1 marca 2019 r. nakazano K. B., K. B.(2), K. B.(1), A. G., C. S. oraz I. S. usunięcie odpadów o kodach 17 05 04, 17 01 01 i 20 03 01 z terenu działek nr [...] i nr [...], obręb K., gmina M., w terminie do dnia 30 czerwca 2019 r., na warunkach opisanych w decyzji. Decyzję tę, po wniesieniu odwołania, także przy udziale Prokuratora Prokuratury Rejowej w Ś., Samorządowe Kolegium Odwoławcze we Wrocławiu, decyzją z dnia 25 lipca 2019 r. (SKO 4133/4/19) uchyliło i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji. W uzasadnieniu decyzji kasacyjnej SKO zwróciło uwagę na fakt, że z zebranego materiału dowodowego wynika, że posiadaczem odpadów może być W. S. albo/i wykonawca, ewentualnie inwestor, jeżeli organ ustali istnienie pomiędzy nim a wykonawcą umowy, która pozwoliłaby inwestorowi taką odpowiedzialność również przypisać.

Po ponownym rozpoznaniu sprawy, decyzją z dnia 31 lipca 2020 r. Wójt Gminy M. nakazał solidarnie A. B. i W. S. usunięcie odpadów z terenu działek nr [...] i [...], obręb K., w terminie do dnia 30 września 2020 r.

Zmieniając tę decyzję w sposób opisany w części wstępnej uzasadnienia, Samorządowe Kolegium Odwoławcze we Wrocławiu podniosło, że A. B. – wykonawca – wydobywała piasek z działek nr [...] i [...] w sposób nielegalny i zużywała go przy realizacji inwestycji. Jednocześnie, powstałe w ten sposób wyrobisko zasypywała odpadami wydobytymi przy wykopie pod gazociąg z terenu nieczynnego składowiska odpadów. W ten sposób stała się posiadaczem odpadów zgromadzonych nielegalnie na działkach nr [...] i [...], zatem jest odpowiedzialna za ich usunięcie. Wydobycie odpadów z gruntu spowodowało, że wykonawca stała się ich posiadaczem. Ponosi więc administracyjną odpowiedzialność za odpady, które zleciła wydobyć, które nie zostały legalnie zagospodarowane, a które zostały następnie zdeponowane w wyrobisku na działkach nr [...] i nr [...].

Odnośnie do W. S. SKO podniosło, że był on posiadaczem odpadów zwożonych i plantowanych na terenie zamkniętego składowiska w K., które zostały następnie zdeponowane w wyrobisku na działkach nr [...] i nr [...]. Zwożenie z [...] budów i ich plantowania na terenie zamkniętego składowiska odpadów w K. był nielegalny. Proceder ten zorganizował i prowadził W. S. Dysponował odpowiednimi środkami organizacyjnymi i technicznymi (ciężkim sprzętem). To z jego polecenia kierowcy zwozili odpady z W., a jego operatorzy plantowali te odpady. Prace te nadzorował osobiście. Ustalono, że odpady zwożone przez kierowców W. S. zostały wykorzystane do zasypania wyrobiska na działkach nr [...] i nr [...]. Bezspornym jest fakt, że pracownicy i osoby działające na zlecenie W. S. od końca 2010 r. do listopada 2011 r. przywozili do K. odpady budowlane z W. Jak wynika z opinii biegłego M. C., część tych odpadów znajduje się obecnie na działkach nr [...] i nr [...], do których W. S. nigdy nie posiadał tytułu prawnego.

W ocenie Kolegium odpowiedzialność za odpady wydobyte w trakcie budowy gazociągu ponosi także P. sp. z o.o. z siedzibą w T. (jako następca D. sp. z o.o. z siedzibą we W.). Na uzasadnienie tego stanowiska SKO podniosło, że w postępowaniu ustalono, że przed rozpoczęciem budowy gazociągu na działkach nr [...] i nr [...] nie było odpadów. Zostały one wykopane przy okazji wykonywania gazociągu przez wykonawcę. Przeprowadzone postępowania, w tym wykonane opinie biegłych potwierdziły, że odpady te rozplanowane zostały m.in. na działkach nr [...] i [...]. Potwierdzono również, ze okoliczność, że gazociąg zaplanowany został na terenie dawnego składowiska odpadów, nie był znany projektantowi sieci ani inwestorowi, przed rozpoczęciem robót, a tym samym, że budowa gazociągu będzie wymagała wydobycia tych odpadów i ich zagospodarowania.

Kolegium zaznaczyło, odpady wydobyte przy budowie nie powstały w wyniku budowy. Istniały przed rozpoczęciem robót. Z tego powodu, w ocenie SKO, Spółka nie może uwolnić się od odpowiedzialności administracyjnej, powołując się na treść umowy o roboty budowlane zawartej z wykonawcą jako podmiotu wyłącznie odpowiedzialnego za odpady powstałe w trakcie świadczenia usługi w zakresie budowy. Nie może się uwolnić także z tego powodu, że przepis zwalniający zamawiającego z odpowiedzialności administracyjnej został wprowadzony dopiero w 2012 r. w ustawie. W ocenie Kolegium, w powstałej sytuacji, powinien zareagować, działający w imieniu zamawiającego, inspektor nadzoru inwestorskiego.

Kolegium wskazało przy tym, że zgodnie z art. 25 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623, w brzmieniu obowiązującym w 2011 r., do podstawowych obowiązków inspektora nadzoru inwestorskiego należało m.in.: 1) reprezentowanie inwestora na budowie przez sprawowanie kontroli zgodności jej realizacji z projektem lub pozwoleniem na budowę, przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej; 2) sprawdzanie jakości wykonywanych robót budowlanych i wbudowanych wyrobów budowlanych, a w szczególności zapobieganie zastosowaniu wyrobów budowlanych wadliwych i niedopuszczonych do stosowania w budownictwie.

W myśl art. 26 Prawa budowlanego w brzmieniu obowiązującym w 2011 r., inspektor nadzoru inwestorskiego miał prawo: 1) wydawać kierownikowi budowy lub kierownikowi robót polecenia, potwierdzone wpisem do dziennika budowy, dotyczące: usunięcia nieprawidłowości lub zagrożeń, wykonania prób lub badań, także wymagających odkrycia robót lub elementów zakrytych, oraz przedstawienia ekspertyz dotyczących prowadzonych robót budowlanych i dowodów dopuszczenia do stosowania w budownictwie wyrobów budowlanych oraz 2) żądać od kierownika budowy lub kierownika robót dokonania poprawek bądź ponownego wykonania wadliwie wykonanych robót, a także wstrzymania dalszych robót budowlanych w przypadku, gdyby ich kontynuacja mogła wywołać zagrożenie bądź spowodować niedopuszczalną niezgodność z projektem lub pozwoleniem na budowę.

W ocenie SKO, inspektor nadzoru inwestorskiego powinien także przeciwdziałać nielegalnym procederom w trakcie budowy, w tym nielegalnemu wydobyciu odpadów ze terenu zamkniętego składowiska i pozbywaniu się odpadów, ich zakopywaniu na działkach sąsiednich. Po ujawnieniu, że planowany gazociąg biegnie przez zamknięte składowisko odpadów i jego położenie wymaga uprzedniego wydobycia odpadów, że wystąpiła niezgodność z projektem i pozwoleniem na budowę, które nie przewidywały takich prac, powinien był nakazać Wykonawcy wstrzymać roboty budowlane (np. do czasu załatwienia sprawy uzyskania pozwolenia na wydobycie odpadów). Tego nie uczynił. Okoliczność, że inspektor nadzoru inwestorskiego nie przedsięwziął żadnych czynności mogących zapobiec procederowi wydobywania w trakcie budowy odpadów z terenu zamkniętego składowiska odpadów, bez wymaganego pozwolenia, a następnie ich nielegalnego zagospodarowania na działkach nr [...] i nr [...], przesądza, w ocenie organu odwoławczego, o odpowiedzialności administracyjnej spółki za nielegalne składowanie odpadów na terenie do tego nieprzeznaczonym. Skoro inspektor nadzoru inwestorskiego nie dopilnował powyższego, a wydobyte odpady znajdują się na działkach nr [...] i nr [...], to zamawiający odpowiada za jego zaniechania jak za własne.

Jednocześnie Kolegium podkreśliło, że zamawiający miał interes w tym aby nie zostało ujawnione, że zaprojektował i zlecił wykonanie budowy gazociągu przez teren zamkniętego składowiska odpadów, bez uprzedniego uzyskania wymaganego prawem zezwolenia na wydobycie odpadów. Nie uwzględnił tego faktu planując inwestycję. Leżało w interesie zamawiającego jego nieujawnianie po tym, kiedy w trakcie budowy zaczęto z wykopu pod gazociąg wydobywać odpady i je deponować w wyrobisku na działkach nr [...] i nr [...]. W przeciwnym wypadku należałoby je legalnie zutylizować, ponosząc dodatkowe koszty. Pozwoliło to nie zmieniać ceny określonej w umowie, w której wynagrodzenie Wykonawcy zostało określone ryczałtowo, ale także nie przerywać procesu budowy i wydatkować środki unijne. Takie działania Zamawiającego i jego inspektora nadzoru inwestorskiego oznacza, że Zamawiający godził się na nielegalne wydobycie odpadów i ich zdeponowanie na działkach nr [...] i nr [...].

W dniu 17 lutego 2020 r. Sąd Okręgowy we W. wydał wyrok o sygnaturze akt [...], którym zasądził od pozwanych P.(1) sp. z o.o. w W.(1), A. B., E. Ż. i W. S. solidarnie na rzecz C. S. i A. G. kwoty po 205 625 zł wraz z odsetkami oraz po 9406,25 zł wraz z odsetkami tytułem odszkodowania za nielegalnie wydobywany z ich działek piasek oraz kosztów rekultywacji gruntu. Wyrok ten został zmieniony przez Sąd Apelacyjny we W. w dniu11 września 2020 r., który wyrokiem o sygnaturze akt [...], uchylił wyrok sądu pierwszej instancji w części uwzględniającej roszczenia powódek wobec P. sp. z o.o.

Nie godząc się z powyższym rozstrzygnięciem, P. sp. z o.o. w T. wywiodła na nie skargę do tutejszego sądu wnosząc o jego uchylenie. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

1. art. 3 ust. 1 pkt 32 ustawy o odpadach z dnia 14 grudnia 2012 r. poprzez niezastosowanie przepisu, który wprost wskazuje, że wytwórcą odpadów powstających w wyniku świadczenia usług zakresie budowy, rozbiórki, remontów obiektów, czyszczenia zbiorników lub urządzeń oraz sprzątania, konserwacji i napraw jest podmiot, który świadczy usługę, chyba, że umowa o świadczenie usług stanowi inaczej, co w sytuacji gdy organ jednoznacznie ustalił, że treść umowy zawartej między spółka a A. B. nakłada na wykonawcę obowiązek utylizacji odpadów przesądzało, że spółka nie jest ani wytwórcą ani posiadaczem odpadów, co jednocześnie wyklucza jej odpowiedzialność administracyjną w zakresie zagospodarowania tych odpadów;

2. art. 26 ust. 1, 2 i 3a w zw. z art. 3 ust. 3 pkt 19 ustawy o odpadach poprzez jego błędne zastosowanie i przyjęcie, że posiadaczem odpadów mogła być spółka jako inwestor, podczas gdy z przepisów tch wynika, ze ich posiadaczem może być jedynie właściciel nieruchomości lub podmiot, który odpady na tej nieruchomości umieścił;

3. art. 54, art. 129 i art. 144 ustawy o odpadach, poprzez ich błędne zastosowanie, bowiem z treści zaskarżonej decyzji wynika, że organ uznał, że brak zezwolenia na usunięcie odpadów implikuje odpowiedzialność inwestora za to, że wykonawca zakopał odpady w sposób nielegalny i w miejscu do tego nieprzeznaczonym, podczas gdy ewentualne naruszenia przepisów o zezwoleniu nie wpływa na odpowiedzialność podmiotu w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 26 ustawy o odpadach;

4. art. 25 w zw. z art. 10 oraz art. 26 ustawy prawa budowlane poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że obowiązkiem inwestora nadzoru inwestorskiego jest przeciwdziałanie stosowaniu przez wykonawcę materiału pochodzącego z nielegalnego źródła, podczas gdy przepis ten dotyczy wyłącznie obowiązku sprawdzenia właściwości technicznej poprawności wykonanych robót oraz użytkowych i technicznych zastosowanych materiałów a nie sposobu pozyskania tych materiałów oraz czynności wykonawcy nie związanych bezpośrednio z robotami budowlanymi, tj utylizacji odpadów.

Zarzucono również naruszenie przepisów postępowania, tj.:

1. art. 6 k.p.a. poprzez obciążenie skarżącej obowiązkiem usunięcia odpadów, podczas gdy ze zgromadzonego materiału dowodowego nie wynika, żeby spółka była posiadaczem odpadów w rozumieniu ustawy o odpadach, w opisane w decyzji zaniechania w zakresie wykonywania obowiązków inspektora nadzoru nie są jednoznaczne z posiadaniem odpadów (mogłyby mieć co najwyżej wpływ na odpowiedzialność cywilnoprawną, ale odpowiedzialność administracyjnoprawna może zostać nałożona jedynie na posiadacza odpadów),

2. art. 7 k.p.a. poprzez oparcie decyzji na nieprawomocnym wyroku Sądu Okręgowego [...], podczas gdy został on zmieniony w stosunku do strony skarżącej wyrokiem sądu apelacyjnego [...] a powództwo wobec skarżącej spółki zostało prawomocnie oddalone;

3. art. 7a k.p.a. poprzez wyrażenie poglądu, że spółka nie może powoływać się na przepisy, które weszły w życie po 2012 r., podczas gdy przepisy przejściowe nie ograniczają takiej możliwości;

4. art. 8 k.p.a. podczas prowadzenie postępowania w sposób niebudzący zaufania do władzy publicznej poprzez zastosowanie w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 26 ustawy o odpadach kryteriów i przesłanek nieobjętych tym przepisem i wbrew treści własnej, wcześniejszej decyzji uchylającej decyzję pierwszoinstancyjną, w której wskazało jasno, że w postępowaniu tym nie ustala się sprawcy czynu, a wskazuje podmiot odpowiedzialny za usunięcie odpadów;

5. art. 77 i 80 k.p.a. polegające na nieuwzględnieniu całokształtu materiału dowodowego i oparciu rozstrzygnięcia na nieobiektywnej ocenie materiału dowodowego, która przybrała dowolny charakter. Organ naruszył zasady logiki i doświadczenia życiowego przyjmując m.in. że spółka skorzystała na nielegalnym usunięciu odpadów, podczas gdy z uwagi na ryczałtowy charakter wynagrodzenia wykonawcy, konieczność poniesienia kosztów wymiany gruntu i usunięcia odpadów była bez znaczenia dla spółki, przyjęcie, że spółka była odpowiedzialna za usunięcie odpadów, podczas gdy z umowy z wykonawca wynika jasno, że to na wykonawcy wyłącznie spoczywał ten obowiązek, przyjęcie, że inspektor nadzoru wiedział o nielegalnym zakopywaniu odpadów, podczas gdy żaden dowód w sprawie tego nie potwierdził i przyjęcie, że w czasie gdy wykonawca zawiadamiał inspektora nadzoru o gotowości do odbioru kolejnego odcinka gazociąg, w tym samym czasie zakopywał odpady oraz przyjęcie, że szkody wyrządzone przez wykonawcę pozostają w normalnym związku przyczynowo – skutkowym ze zleconymi wykonawcy robotami, podczas gdy nielegalne wywożenie odpadów w żaden sposób nie jest normlanym następstwem zawartej umowy.

Powołując się na opisane uchybienia, strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżanej decyzji

W doręczonej sądowi odpowiedzi na skargę strona SKO we Wrocławiu wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Pismem z dnia 23 marca 2021 r. Prokuratura Regionalna we W. wniosła o oddalenie skargi. W treści pisma wskazano, że spółka jest posiadaczem odpadów wydobytych podczas robót przy budowie gazociągu, bowiem jest podmiotem, który był reprezentowany przez A. B. – wykonawcę tych robót. Nadto, jak wskazano, do obowiązków inwestora, jako uczestnika procesu budowlanego należało dbanie o prawidłowe wypełnianie obowiązków przez inspektora nadzoru nad prowadzonymi robotami. Dodatkowo wskazano, że po zakończeniu prac i przekazaniu terenu budowy, posiadaczem odpadów stała się spółka. Podniesiono również, że w sposób prawidłowy organ wykazał, że ani inwestor ani wykonawca nie posiadali zezwolenia na wydobycie odpadów i wydobyli je nielegalnie, co uczyniło z nich posiadaczy odpadów. Zdaniem Prokuratora w sprawie nie zachodziły podstawy do stosowania art. 7a k.p.a, albowiem nie było w sprawie wątpliwości co w zakresie stosowanych przepisów. Na zakończenie wywodów podniesiono, że bez znaczenie jest wyrok sądy cywilnego zwalniający inwestora z odpowiedzialności cywilnej za powstałe szkody, z uwagi na powierzenie wykonywania robót profesjonalnemu wykonawcy. Zwrócono przy tym uwagę, że reżim odpowiedzialności administracyjnej przewiduje inne reguły jej ponoszenia.

W piśmie z dnia 28 marca 2022 r. pełnomocnik K. B., K. B.(1), K. B.(2) oraz A. G. wniósł o oddalenie skargi, podnosząc, że SKO prawidłowo ustalił stan faktyczny sprawy i zastosował przepisy prawne. W piśmie zwrócono uwagę, że do obowiązków inspektora nadzoru należy nie tylko kontrola, ale również wydawania wiążących poleceń. W szczególności inspektor nadzoru powinien zapobiegać używaniu wyrobów wadliwych i niedopuszczonych do stosowania w budownictwie. Za wyrządzoną z powodu zaniedbań tych obowiązków szkodę, wykonawca ponosi odpowiedzialność, niezależnie od treści umowy podpisanej z wykonawcą. W ocenie stron, w związku z wykryciem przejścia planowanej trasy gazociągu przez teren składowiska odpadów, obowiązkiem inspektora było wstrzymanie robót i dokonanie zmian projektowych, a także legalna utylizacja odpadów. Skoro tego nie dochowano, to spółka stała się posiadaczem odpadów, a tym samym obowiązana jest do ich usunięcia.

Na rozprawie w dniu 28 grudnia 2023 r. strony podtrzymały prezentowane wcześniej stanowiska.

Wojewódzki sąd administracyjny zważył:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie należy podkreślić, że istota sądowej kontroli administracji publicznej sprowadza się do ustalenia czy w określonym przypadku jej organy dopuściły się kwalifikowanych naruszeń prawa. Sąd administracyjny sprawuje swą kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej - art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2022 r. poz. 2492 ze zm.). Zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.; zwana dalej p.p.s.a.) stanowiąc, że Sąd rozstrzyga w granicach sprawy nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Ponadto w myśl art. 135 p.p.s.a. Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.

Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia stanowi przepis art. 26 ust. 2 w związku z art. 3 ust. 1 pkt 19 i pkt 32 ustawy z dnia 14 grudnia 2012r. o odpadach (Dz.U z 2018 r. poz. 992 ze zm.) – dalej jako u. o o.

Przywołany wyżej przepis art. 26 ust. 1 u. o o. nakłada na posiadacza odpadów obowiązek niezwłocznego usunięcia odpadów z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania lub magazynowania. W przypadku nieusunięcia odpadów zgodnie z ust. 1, wójt, burmistrz lub prezydent miasta, w drodze decyzji wydawanej z urzędu, nakazuje posiadaczowi odpadów ich usunięcie z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania lub magazynowania, z wyjątkiem przypadku, gdy obowiązek usunięcia odpadów jest skutkiem wydania decyzji o cofnięciu decyzji związanej z gospodarką odpadami, stwierdzenia nieważności, uchylenia lub wygaśnięcia decyzji związanej z gospodarką odpadami. Według art. 3 ust. 1 pkt 6 ww. ustawy przez odpady rozumie się każdą substancję lub przedmiot, których posiadacz pozbywa się, zamierza się pozbyć lub do których pozbycia się jest obowiązany.

Zgodnie z definicją legalną zawartą w art. 3 pkt 19 u.o o. przez posiadacza odpadów rozumie się wytwórcę odpadów lub osobę fizyczną, osobę prawną oraz jednostkę organizacyjną nieposiadającą osobowości prawnej będące w posiadaniu odpadów; domniemywa się, że władający powierzchnią ziemi jest posiadaczem odpadów znajdujących się na nieruchomości. Przez wytwórcę odpadów ustawa rozumie natomiast każdego, którego działalność lub bytowanie powoduje powstawanie odpadów (pierwotny wytwórca odpadów), oraz każdego, kto przeprowadza wstępną obróbkę, mieszanie lub inne działania powodujące zmianę charakteru lub składu tych odpadów; wytwórcą odpadów powstających w wyniku świadczenia usług w zakresie budowy, rozbiórki, remontu obiektów, czyszczenia zbiorników lub urządzeń oraz sprzątania, konserwacji i napraw jest natomiast podmiot, który świadczy usługę, chyba że umowa o świadczenie usługi stanowi inaczej (art. 3 pkt 32 u.o o.).

Zaznaczyć w tym miejscu należy, że według utrwalonego w orzecznictwie poglądu, domniemanie prawne, zgodnie z którym, władający powierzchnią ziemi jest posiadaczem odpadów znajdujących się na nieruchomości zostało wprowadzone przez ustawodawcę w celu uniknięcia sytuacji, gdy brak jest podmiotu odpowiedzialnego za umieszczenie odpadów na nieruchomości (wytwórcy odpadów). Oznacza to, że domniemanie to może być obalone w przypadku, kiedy możliwe jest ustalenie podmiotu odpowiedzialnego za składowanie odpadów.

Z przywołanych przepisów wynika, że dla zastosowania środka nadzorczego w postaci decyzji nakazującej usunięcie odpadów wymagane było ustalenie następujących okoliczności: 1/ faktu istnienia odpadów; 2/ faktu składowania i magazynowania tych odpadów w miejscu do tego nieprzeznaczonym; 3/ tożsamości podmiotu zobowiązanego do usunięcia nielegalnie składowanych odpadów (podmiot będący w posiadaniu odpadów).

Przedmiotem rozpoznanej sprawy była decyzja reformatoryjna organu odwoławczego, rozszerzająca – wobec decyzji organu pierwszej instancji – krąg podmiotów (posiadaczy odpadów) zobowiązanych do usunięcia odpadów z miejsca do tego nieprzeznaczonego.

W tym miejscy wskazać trzeba, że przedmiotem postępowania odwoławczego jest ponowne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy rozstrzygniętej uprzednio decyzją organu I instancji, poprzez dokonanie oceny, czy odwołanie strony jest uzasadnione, jak i sprawdzenie, czy decyzja ta jest prawidłowa. Postępowanie odwoławcze jest postępowaniem merytorycznym, dlatego do obowiązków organu II instancji należy przeprowadzenie postępowania dowodowego, gdyż istotą postępowania odwoławczego w ramach procedury administracyjnej jest ponowne rozpatrzenie całej sprawy, a nie tylko wybranych jej aspektów. Motywy oraz tok rozumowania organu, przedstawiające ocenę i proces konkretyzacji stosunku administracyjnoprawnego w danej sprawie, powinny zostać przedstawione w uzasadnieniu decyzji w sposób spójny, logiczny i wyczerpujący, aby możliwe było dokonanie weryfikacji zajętego przez organ odwoławczy stanowiska. Odwołanie, wnoszone od decyzji organów pierwszej instancji, o ile zachowuje wymogi formalne, przenosi na szczebel organu drugiej instancji rozpoznanie całości sprawy co do meritum, co wynika z art. 138 § 1 pkt 1 i 2 i § 2 k.p.a. Organ odwoławczy zatem ma obowiązek rozpoznać sprawę w jej całokształcie, jednak w ramach wynikających z odwołania (wyrok NSA z dnia 23 lutego 2016 r. I OSK 1205/14 LEX nr 2035943). Organ odwoławczy nie może przy tym pominąć zasad postępowania administracyjnego, jak zasada dwuinstancyjności i baczyć, aby prawa stron były zachowane na każdym etapie postępowania, w tym prawo do dwukrotnego rozpoznania sprawy przez organy administracyjne.

Dla zrealizowania zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego konieczne jest, aby przeprowadzono dwukrotnie merytoryczne postępowanie, by dwukrotnie oceniono dowody, w sposób rzeczowy i dogłębny przeanalizowano wszelkie argumenty i w konsekwencji dokonano prawidłowej subsumcji przepisu prawa do stanu faktycznego zaistniałego w sprawie, ustalonego na podstawie wszystkich istotnych okoliczności. W orzecznictwie podkreśla się, że istotą postępowania odwoławczego jest ponowne rozpatrzenie i rozstrzygnięcie sprawy, a w szczególności ustosunkowanie się do wszystkich zarzutów podniesionych w środku odwoławczym.

W rozpoznawanej sprawie organ I instancji nałożył obowiązek usunięcia odpadów o kodach wskazanych w decyzji solidarnie na A. B. i W. S., jako posiadaczy odpadów, z uwagi na fakt, że ustalone zostało w postępowaniu, że to właśnie te dwie osoby nawoziły, rozplantowały i zasypały odpady na terenie należących do uczestników postępowania działek nr [...] i [...]. Podkreślić przy tym należy, że pierwotna decyzja organu I instancji z dnia 1 marca 2019 r. obowiązkiem usunięcia odpadów z tych działek obciążała właścicieli nieruchomości. Organ II instancji uchylił tą decyzję i nakazał organowi I instancji ponowne rozpoznanie sprawy, wskazując w uzasadnieniu wprost, że podmiotami odpowiedzialnymi za nawiezienie tych odpadów byli A. B. i W. S. Kolegium wskazało przy tym wówczas, że ewentualną odpowiedzialnością za usunięcie odpadów można byłoby obciążyć także/lub inwestora (skarżącą spółkę), jeżeli organ ustaliłby, że umowa łącząca inwestora z wykonawcą zawiera zapisy pozwalające na przypisanie spółce takiej odpowiedzialności.

Po wydaniu przez Wójta Gminy M. decyzji nakazującej usunięcie odpadów przez te dwa podmioty, organ II instancji uchylił ww. zaskarżoną decyzję w części dotyczącej adresata decyzji, sposobu wykonania i terminu jej wykonania. Kolegium ustaliło, że adresatem decyzji powinien być również inwestor czyli skarżąca spółka, jako posiadacz opadów.

W rozpoznawanej sprawie nie jest sporne, że na działkach o numerach ewidencyjnych [...] i [...] obręb K., gmina M. składowane są odpady o kodach wymienionych w zaskarżonej decyzji.

W ocenie Sądu zaliczenie wskazanych powyżej materiałów do odpadów w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 6 u.o. jak również ich klasyfikacja nie budzą wątpliwości, co znajduje potwierdzenie w świetle ujawnionych w aktach administracyjnych dowodów. W sprawie nie budzi również wątpliwości fakt, że wymienione działki nie stanowią miejsca przeznaczonego do składowania odpadów. Wyjaśnić należy, że ustawodawca nie zdefiniował pojęcia "miejsca nieprzeznaczonego do składowania lub magazynowania odpadów" ani też nie określił czym jest składowanie odpadów, jednak w art. 3 ust. 1 pkt 5 u.o. sformułowano definicję magazynowania odpadów, którym jest czasowe przechowywanie odpadów obejmujące: wstępne magazynowanie odpadów przez ich wytwórcę, tymczasowe magazynowanie odpadów przez prowadzącego zbieranie odpadów lub magazynowanie odpadów przez prowadzącego przetwarzanie odpadów. W odniesieniu do składowania odpadów można więc przyjąć, że jest to legalnie działająca instalacja (obiekt budowlany), mająca status składowiska odpadów, które z kolei zostało zdefiniowane w art. 3 ust. 1 pkt 25 u.o., jako obiekt budowalny przeznaczony do składowania odpadów (zob. D. Danecka, W. Radecki, Ustawa o odpadach. Komentarz, LEX/el. 2020).

W świetle powyższych okoliczności jednoznacznie stwierdzić należy, że teren wskazanych działek nie stanowi miejsca przeznaczonego do składowania lub magazynowania odpadów. Przytoczona okoliczność nie była również podważana w toku postępowania.

Jak już wyżej wskazano zgodnie z treścią art. 26 ust. 1 u.o., obowiązek usunięcia odpadów kierowany jest do posiadacza odpadów. Z przywołanego przepisu nie wynika jednak konieczność ustalenia właściciela odpadów. Jednocześnie w art. 3 ust. 1 pkt 19 u.o. ustawodawca określił, że posiadaczem odpadów jest jego wytwórca lub osoba fizyczna, osoba prawna oraz jednostka organizacyjna nieposiadająca osobowości prawnej będąca w posiadaniu odpadów. W tym samym przepisie wprowadził też domniemanie, że władający powierzchnią ziemi jest posiadaczem odpadów znajdujących się na nieruchomości. Ustawa o odpadach nie definiuje pojęcia władającego powierzchnią ziemi, jednak mając na uwadze art. 1 u.o., zgodnie z którym ustawa określa środki służące ochronie środowiska, życia i zdrowia ludzi zapobiegające i zmniejszające negatywny wpływ na środowisko oraz zdrowie ludzi wynikający z wytwarzania odpadów i gospodarowania nimi oraz ograniczające ogólne skutki użytkowania zasobów i poprawiające efektywność takiego użytkowania, oraz korzystając z wykładni systemowej sięgnąć należy do definicji zawartej w art. 3 pkt 44 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r. poz. 2556 ze zm.), powoływanej dalej jako: "p.o.ś.". Zgodnie treścią powołanego przepisu władającym powierzchnią ziemi jest właściciel nieruchomości, a jeżeli w ewidencji gruntów i budynków prowadzonej na podstawie ustawy – Prawo geodezyjne i kartograficzne ujawniono inny podmiot władający gruntem – podmiot ujawniony jako władający.

Konstrukcja powyższych unormowań wskazuje, że intencją ustawodawcy było stworzenie przepisów pozwalających na niezwłoczne usunięcie odpadów z miejsc do tego nieprzeznaczonych, co słusznie akcentowało SKO. Konsekwencją powyższego było wprowadzenie w art. 3 ust. 1 pkt 19 u.o. instytucji domniemania, że władający powierzchnią ziemi jest jednocześnie uznawany za posiadacza odpadów w stosunku do którego można wydać decyzję w trybie art. 26 ust. 2 u.o. nakazującą usunięcie odpadów. Bez tak jednoznacznego określenia posiadacza odpadów realizacja celów ustawy byłaby znacząco utrudniona, a w niektórych przypadkach nawet niemożliwa. Zasadniczą intencją art. 26 ust. 2 u.o. jest skuteczne i szybkie usuwanie odpadów z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania lub magazynowania. Odpady zalegające w miejscu nieprzeznaczonym do ich składowania lub magazynowania stanowią zagrożenie dla środowiska oraz zdrowia i życia ludzi (por. wyroki NSA z dnia 30 sierpnia 2019 r., sygn. akt II OSK 2414/17, z dnia 4 lutego 2020 r., sygn. akt II OSK 803/18, dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem orzeczenia.nsa.gov.pl, powoływanej dalej jako: "CBOSA").

W rozpoznawanej sprawie organ I instancji uznał w zasadzie (tak należy rozumieć treść decyzji), że posiadaczem wymienionych na wstępie odpadów, poza podmiotami zobowiązanymi w decyzji pierwszoinsatncyjnej jest P. sp. z o.o. w T. Wskazał przy tym na okoliczności potwierdzające, zdaniem organu odwoławczego, świadomość inspektora nadzoru jako reprezentanta spółki, na możliwości nielegalnego składowania odpadów przez wykonawcę zleconych mu robót budowlanych. W ocenie Kolegium, dbałość o jakość prowadzonych prac budowlanych równoznaczna jest z obowiązkiem podejmowania działań przeciwdziałających nielegalnemu postępowaniu wykonawcy robót, a ewentualne zaniedbania w tym zakresie, czynią ze spółki posiadacza odpadów w rozumieniu ustawy. Słusznie przy tym w ocenie Sadu wskazano w decyzji, że w rozpoznawanej sprawie nie mamy do czynienia z wytwórcami odpadów, albowiem żadna ze stron ich nie wytworzyła. Posiadanie odpadów wynikało bowiem z przemieszczenia ich z miejsca dotychczasowego składowania, w miejsce do tego nieprzeznaczone. Żaden ze zobowiązanych podmiotów nie był również właścicielem nieruchomości, na których odpady zdeponowano.

W ocenie Sądu istotne w sprawie jest, że obalenie domniemania prawnego z art. 3 ust. 1 pkt 19 u.o. może nastąpić tylko poprzez wykazanie, że odpadem faktycznie władał inny podmiot. Ciężar przeprowadzenia dowodu w celu obalenia domniemania z art. 3 ust. 1 pkt 19 u.o. spoczywa przy tym na władającym podmiocie.

Przenosząc wszystkie powyższe rozważania na grunt przedmiotowej sprawy stwierdzić należy, że organ II instancji w sytuacji uznania za posiadacza odpadów inny podmiot niż wskazany w decyzji Wójkta Gminy M. z dnia 31 lipca 2020 r. zobowiązany był do uchylenia zaskarżonej decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji, aby nie pozbawić tego podmiotu prawa do dwukrotnego rozpoznania sprawy w toku postępowania administracyjnego.

Jedną z naczelnych zasad jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego jest unormowana w art. 15 k.p.a. zasada dwuinstancyjności. Jej istota wyraża się w obowiązku dwukrotnego rozpatrzenia oraz rozstrzygnięcia przez dwa różne organy tej samej sprawy, wyznaczonej treścią zaskarżonego rozstrzygnięcia, wydanego w pierwszej instancji. Źródłem tej zasady jest art. 78 Konstytucji RP zgodnie, z którym każda sprawa rozpoznana i rozstrzygnięta decyzją organu pierwszej instancji podlega w wyniku wniesienia odwołania ponownemu rozpoznaniu i rozstrzygnięciu przez organ drugiej instancji.

Respektując przywołaną powyżej zasadę organ pierwszej instancji obowiązany jest do merytorycznego rozpoznania sprawy, zaś organ drugiej instancji do jej ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia celem skontrolowania, czy działania podejmowane przez organ pierwszej instancji były prawidłowe. Istota dwuinstancyjności nie ogranicza się tylko do kontroli podjętego przez organ pierwszej instancji rozstrzygnięcia, ale polega na dwukrotnym rozpoznaniu i rozstrzygnięciu tożsamej pod względem podmiotowym i przedmiotowym sprawy administracyjnej. Tożsamość elementów podmiotowych to tożsamość podmiotu będącego adresatem praw lub obowiązków, a tożsamość przedmiotowa to tożsamość treści tych praw i obowiązków oraz ich podstawy prawnej i faktycznej.

W ocenie Sądu rozpoznającego niniejszą sprawę rozszerzenie kręgu adresatów obowiązku usunięcia odpadów z terenu działki, a więc wskazanie również innego podmiotu niż ten, do którego organ pierwszej instancji skierował ww. nakaz, niewątpliwie pozbawiło sprawę atrybutu tożsamości. Rozstrzygnięcia organów obu instancji dotyczyły w konsekwencji innych podmiotów. Zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego oznacza natomiast, że każdą decyzję wydaną w pierwszej instancji strona może zaskarżyć do organu administracji wyższego stopnia nad organem, który wydał zaskarżoną decyzję. Skoro decyzją organu pierwszej instancji nałożono obowiązek wyłącznie na wykonawcę robót i W. S., skarżąca spółka nie miała interesu prawnego we wniesieniu odwołania od takiego rozstrzygnięcia, czy też przedstawienia innych dowodów w sprawie. Tym samym Kolegium pozbawiło rozpatrywaną sprawę atrybutu tożsamości podmiotowej odbierając skarżącej przysługujące mu prawo do dwukrotnego rozpoznania sprawy m.in. w kontekście prawidłowości wyboru adresata tego obowiązku. Spółka swoje zastrzeżenia do decyzji organu przedstawiła dopiero w skardze skierowanej do tutejszego sądu, tymczasem stanowisko to, w tym przedstawione przez spółkę dowody, powinny być przedmiotem rozważania organów. Sytuacja, w której strona po raz pierwszy w postępowaniu ma możliwość przedstawienia zarzutów i obrony swej sytuacji prawnej dopiero przed sądem administracyjnym, niweczy zupełnie prawo do zapewniania jej czynnego udziału w postępowaniu administracyjnym i dwukrotnego rozpatrzenia jej sprawy przez organy administracyjne. Naraża również stronę na ponoszenie kosztów.

Dopiero wydanie przez Kolegium wobec P. Sp. z o.o w T. decyzji nakazującej usunięcie odpadów wykreowało powstanie interesu prawnego w zaskarżeniu tej decyzji. W konsekwencji stwierdzić należy, że w aspekcie ochrony interesu prawnego osoby zobowiązanej decyzją ostateczną, sprawa skarżącej nie była rozpoznana przez organy administracji w dwóch instancjach. Po raz pierwszy w toku postępowania spółka zmuszona była bowiem przedstawiać dowody na potwierdzenie braku posiadania odpadów, dopiero w postępowaniu przed sądem.

Okoliczności tej przy tym nie zmienia udział skarżącego w przedmiotowym postępowaniu, albowiem przy wydaniu pierwszych decyzji przez organ I instancji, jak i SKO skarżący w ogóle nie był stroną postępowania, zaś w przedmiotowym postępowaniu, uznany został za świadka i wezwany na rozprawę. Następnie korespondencja została doręczana jej jako stronie postępowania, w tym również decyzja organu I instancji. Słusznie przy tym decyzje organów obu instancji zostały doręczone wszystkim stronom postępowania, w tym spółce i właścicielom nieruchomości.

Stwierdzić jednakże należy, że organ odwoławczy poprzez wydanie w rozpoznawanej sprawie decyzji reformatoryjnej dopuścił się naruszenia w postaci art. 15 w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., w sposób który mógł mieć istotny wpływ na wynik postępowania.

W orzecznictwie NSA wielokrotnie podkreślano, że jeżeli w postępowaniu administracyjnym nie uczestniczyły wszystkie strony, to organ odwoławczy zobowiązany jest zastosować art. 138 § 2 k.p.a., albowiem postępowanie administracyjne jest postępowaniem dwuinstancyjnym, co wynika z art. 15 k.p.a., a pozbawienie strony udziału w postępowaniu przed organem I instancji prowadziłoby do wadliwości wydanej przez ten organ decyzji. Skoro bowiem sprawa rozstrzygana w postępowaniu odwoławczym musi być tożsama ze sprawą rozpatrzoną i rozstrzygniętą przez organ pierwszej instancji, a tożsamość ta musi dotyczyć tak elementów przedmiotowych jak i podmiotowych, to niezastosowanie przez organ II instancji art. 138 § 2 k.p.a. prowadziłoby do naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania wyrażonej w art. 15 k.p.a. Tożsamość elementów podmiotowych to tożsamość podmiotu będącego adresatem praw lub obowiązków, a tożsamość przedmiotowa to tożsamość treści tych praw i obowiązków oraz ich podstawy prawnej i faktycznej (zob. wyroki NSA: z dnia 13 stycznia 2022 r., sygn. akt II OSK 456/19; z dnia 4 września 2019 r., sygn. akt II OSK 1468/19; z dnia 25 września 2019 r., sygn. akt II OSK 2648/17; z dnia 18 sierpnia 2017 r., sygn. akt II OSK 2952/15; z dnia 4 kwietnia 2017 r., sygn. akt I OSK 2096/15).

Konsekwencją pozbawienia strony udziału w jednej instancji postępowania administracyjnego (mimo szczątkowego jego udziału) może być nieprawidłowe zebranie materiału dowodowego i wadliwe jego rozpatrzenie, co z kolei może prowadzić do błędnego zastosowania przepisów prawa materialnego.

W realiach rozpoznawanej sprawy, skarżąca nie tylko została pozbawiona możliwości udziału w postępowaniu przed organem I instancji, gdzie początkowo traktowana był jako świadek a następnie strona, ale co ma kardynalne znaczenie, organ II instancji nałożył na niego obowiązek usunięcia odpadów, co dodatkowo świadczy o wadliwości postępowania drugoinstancyjnego i wydanej w jego rezultacie decyzji organu odwoławczego.

Strona ma prawo do dwukrotnego rozpoznania jej sprawy i nie można jej tego prawa pozbawić. Powinna ona brać udział w każdym stadium postępowania administracyjnego, tak przed organem pierwszej, jak i drugiej instancji, mieć zagwarantowaną możliwość aktywnego uczestniczenia w gromadzeniu materiału dowodowego z prawem wypowiadania się co do zebranych dowodów i materiałów, tym bardziej gdy staje się podmiotem nałożonego decyzją obowiązku.

Sąd uznał jednocześnie za niezbędne uchylenie decyzji organu I instancji, albowiem te wszystkie kwestie, które zostały podniesione w zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego zostały niewyjaśnione przez organ I instancji. Organ I instancji ponownie będzie musiał ocenić dodatkowe dowody przedłożone przez pełnomocnika spółki w skardze do sądu, w tym odnieść się do zarzutu nieprawidłowości uznania równoznaczności ewentualnej świadomości o nielegalnym deponowana odpadów ze sprawowaniem nad nimi władztwa. Sąd zauważa również, że jak słusznie podniesiono w skardze, okoliczność braku zezwolenia na wydobywanie odpadów w żaden sposób nie przesądza o odpowiedzialności za ich nielegalne składowanie, bowiem nawet w przypadku posiadania zezwolenia, nadal możliwe jest (i często występujące w praktyce), nielegalne dalsze postępowanie z wydobytymi odpadami.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy wezmą pod rozwagę również prawomocny wyrok Sądu Apelacyjnego we W. z dnia 11 września 2020 r. sygnatura akt [...] i zweryfikują ustalenia zawarte w uzasadnieniach obu decyzji, oparte na zmienionym tym orzeczeniem wyroku Sądu Okręgowego we W. Należy bowiem w sposób jednoznaczny kto był posiadaczem odpadów, zatem kto w istocie władał nimi i zdeponował je na terenach do tego nie przeznaczonych.

Mając powyższe na uwadze, Sąd działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c w zw. z art. 135 p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, o czym orzekł w punkcie pierwszym sentencji wyroku.

W przedmiocie kosztów postępowania sąd orzekł w punkcie drugim sentencji wyroku na podstawie art. 200 p.p.s.a.