Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt IV SA/Wr 276/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2023-12-28 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: *Uchylono akt nadzoru
Powołane przepisy: article: art. 24 ust. 2, art. 98 ust. 1 i ust. 3
journal: Dz.U. 2023 poz 40
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Daria Gawlak-Nowakowska, Sędziowie: Sędzia WSA Ewa Kamieniecka (sprawozdawca), Sędzia WSA Marta Pająkiewicz-Kremis, Protokolant: referent Ksawery Sobczak po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 28 grudnia 2023 r. sprawy ze skargi Gminy Ścinawa na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Dolnośląskiego z dnia 2 marca 2023 r. nr NK-N.4131.133.2.2023.RJ1 w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały Rady Miejskiej w Ścinawie z dnia 26 stycznia 2023 r. nr LXV/409/23 w sprawie rozpatrzenia skargi na P. sp. z o.o. I. uchyla zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze; II. zasądza od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz Gminy Ścinawa kwotę 480 zł (słownie: czterysta osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

W dniu 21 grudnia 2022 r. radny Rady Miejskiej w Ś. M. B. złożył do Burmistrza Ścinawy skargę na nienależyte wykonywanie obowiązków przez Prezesa Zarządu Z. w Ś. sp. z o. o., polegającego na nieudzieleniu odpowiedzi na zapytanie, złożone w dniu 22 listopada 2022 r. radny wskazał, że Spółka nie udzieliła mu żądanych informacji z uwagi na tajemnicę przedsiębiorstwa i ochronę danych osoby fizycznej.

Burmistrz Ścinawy, przy piśmie z dnia 28 grudnia 2022 r., przekazał skargę do załatwienia według właściwości Radzie Miejskiej w Ścinawie.

Rada Miejska w Ścinawie w uchwale z dnia 26 stycznia 2023 r. nr LXV/409/23, na podstawie art. 18b ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t. j.: Dz. U. z 2023 r. poz. 40) oraz art. 229 pkt 3 i art. 238 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego uznała skargę za bezzasadną. W uzasadnieniu uchwały Rada Miejska wskazała, że na posiedzeniu w dniu 16 stycznia 2023 r. Komisja Skarg, Wniosków i Petycji stwierdziła, że większość dokumentów, o które wnosił radny, jest ogólnodostępna. Natomiast kontrakty menedżerskie czy inne informacje wewnętrzne Spółki objęte są "tajemnicą przedsiębiorstwa". Ponadto radny ma dostęp do dokumentów organu stanowiącego, a w Biuletynie Informacji Publicznej Urzędu Miasta i Gminy zamieszczane są oświadczenia majątkowe, a więc również wysokość wynagrodzenia Prezesa Zarządu Spółki. Część żądanych dokumentów udostępniana jest także w aktach rejestrowych Spółki. W związku z powyższym Komisja Skarg, Wniosków i Petycji postanowiła uznać skargę za bezzasadną.

W skardze z dnia 7 lutego 2023 r. skierowanej do Wojewody Dolnośląskiego radny zarzucił, że uchwała została wydana z naruszeniem przepisów o właściwości, bowiem organem właściwym do rozpatrzenia skargi jest Burmistrz Ścinawy jako organ pełniący nadzór właścicielski nad Spółką. Spółka jest bowiem spółką komunalną, w której Gmina ma 100 % udziałów i dlatego skarga na Prezesa Zarządu tej Spółki była kierowana do Burmistrza, który jest właściwy do rozpatrzenia skargi skoro pełni nadzór właścicielski nad Spółką. Z tych względów zdaniem radnego konieczne jest wyeliminowanie uchwały z obrotu prawnego.

Wojewoda Dolnośląski w rozstrzygnięciu nadzorczym z dnia 2 marca 2023 r. nr NK-N.4131.133.2.2023.RJI stwierdził nieważność uchwały Rady Miejskiej w Ścinawie z dnia 26 stycznia 2023 r. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia nadzorczego stwierdzono podjęcie uchwały z istotnym naruszeniem art. 229 pkt 3 k.p.a. w związku z art. 21 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, polegającym na wydaniu uchwały bez podstawy prawnej, bowiem skarga radnego z dnia 21 grudnia 2022 r. powinna zostać rozpoznana na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Jak stwierdził organ nadzoru, żądane przez radnego informacje można uznać za spełniające kryteria informacji publiczne w rozumieniu art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Nie ulega również wątpliwości, że Prezes Zarządu Spółki ma status podmiotu obowiązanego do udostępnienia informacji publicznej stosownie do art. 4 ust. 1 pkt ustawy o dostępie do informacji publicznej o dostępie do informacji publicznej. Organ nadzoru stwierdził, że uprawnienia informacyjne radnego wynikające z art. 24 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym nie pozostają w sprzeczności z uprawnieniami, które przysługują również radnemu na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej. W ocenie organu nadzoru, kwestia uzyskania przez radnego informacji i materiałów od Prezesa Zarządu Spółki powinna zostać rozpoznana na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej. W konsekwencji, na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. to wojewódzki sąd administracyjny jest właściwy do rozpatrywania skarg na bezczynność prezesa zarządu spółki komunalnej w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. Brak zatem podstaw do wydani w tym samym zakresie uchwały przez Radę Miejską.

Organ nadzoru uznał, że Rada Miejska podejmując uchwałę de facto zmieniła kwalifikację czynności procesowej radnego i rozpatrzyła skargę, co skutkowało pozbawieniem strony gwarancji, które wynikają z prawa do procesu i prawa do sądu. W sprawie tej, Rada Miejska powinna uznać się za organ niewłaściwy do rozpatrzenia skargi oraz poinformować radnego, ze właściwym do jej rozpatrzenia jest wojewódzki sąd administracyjny zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu Rada Miejska wniosła o uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego w całości z uwagi na błędne zakwalifikowanie pisma radnego z dnia 21 grudnia 2022 r. jako skargi na bezczynność organu przy udostępnianiu informacji publicznej, podlegającej rozpoznaniu przez sąd administracyjny. Założenia organu nadzoru są błędne, ponieważ radny wystąpił do Prezesa Zarządu Spółki w trybie art. 24 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym, a nie w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej, co wyraźnie wskazał w treści skargi. Radny wskazał też w skardze, że korzysta z przyznanego mu przez art. 221 k.p.a. prawa do złożenia skargi. Skarga radnego nie zawiera żadnych elementów, pozwalających na uznanie, że wolą radnego było skierowanie sprawy do rozpoznania przez sąd administracyjny, wskazuje za to wyraźnie na naruszenie uprawnień radnego z art. 24 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym. Według Rady Miejskiej art. 24 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym przyznaje radnym szerokie uprawnienia do żądania udzielenia informacji i to w szerszym zakresie niż wynikający z ustawy o dostępie do informacji publicznej. Tylko od wyboru radnego zależy, czy korzysta z trybu szczególnego przewidzianego w ustawie o samorządzie gminnym czy składa zapytanie w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Brak jest podstaw do automatycznego stosowania do żądania informacji w trybie art. 24 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. W tej sprawie organ nadzoru uznał, że sam lepiej wie, czego chciała strona lub przyjął że radny nie ma prawa do wniesienia skargi na zachowanie organu Spółki w trybie przewidzianym przez k.p.a.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi w całości, podtrzymując stanowisko, że Rada Miejska podejmując uchwałę zmieniła kwalifikację czynności procesowej strony i rozpatrzyła skargę, co skutkowało pozbawieniem strony gwarancji, które wynikają z prawa do procesu oraz prawa do sądu. Pismo strony z dnia 21 grudnia 2022 r. zatytułowane jako "skarga" powinno zostać rozpoznane na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2492) w związku z art. 3 § 2 pkt 7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 - p.p.s.a.), sąd administracyjny kontroluje zgodność z prawem aktów nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego.

Zgodnie z treścią art. 148 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę jednostki samorządu terytorialnego na akt nadzoru uchyla ten akt.

Natomiast w świetle art. 98 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, rozstrzygnięcia organu nadzorczego dotyczące gminy, w tym rozstrzygnięcia, o których mowa w art. 96 ust. 2 i art. 97 ust. 1, a także stanowisko zajęte w trybie art. 89, podlegają zaskarżeniu do sądu administracyjnego z powodu niezgodności z prawem, w terminie 30 dni od dnia ich doręczenia. Do złożenia skargi uprawniona jest gmina lub związek międzygminny, których interes prawny, uprawnienie albo kompetencja zostały naruszone. Podstawą do wniesienia skargi jest uchwała lub zarządzenie organu, który podjął uchwałę lub zarządzenie albo którego dotyczy rozstrzygnięcie nadzorcze (art. 98 ust. 3 u.s.g.).

W rozpatrywanej sprawie strona skarżąca złożyła skargę w dniu 3 kwietnia 2023r., natomiast uchwała, o której mowa w art. 98 ust. 3 u.s.g. została podjęta w dniu 22 września 2023 r.

Jednakże art. 98 ust. 3 u.s.g. należy wykładać w sposób najszerzej uwzględniający prawo organu samorządu terytorialnego do zbadania przez sąd administracyjny legalności rozstrzygnięć nadzorczych. Skarga na rozstrzygnięcie nadzorcze, wniesiona przed podjęciem uchwały lub wydaniem stosownego zarządzenia, nie może zostać więc odrzucona, jeżeli w późniejszym terminie taki akt zostanie uchwalony i przekazany do sądu administracyjnego. Pogląd ten został przyjęty zarówno w orzecznictwie Sądu Najwyższego (uchwała SN z dnia 27 lutego 1992 r., sygn. akt III AZP 8/91, LEX 9538, postanowienie SN z dnia 9 kwietnia 1992 r., sygn. akt III ARN 13/92, LEX nr 10908; postanowienie SN z dnia 5 października 1994 r., sygn. akt III ARN 53/94, OSNP/1994/12/186; postanowienie SN z dnia 21 września 1994 r., sygn. akt II ARN 43/94, OSNP/1994/12/185; postanowienie SN z dnia 7 lipca 1994 r., sygn. akt III ARN 42/94, OSNP/1994/9/138), jak i Naczelnego Sądu Administracyjnego (postanowienie NSA z dnia 30 listopada 2005 r., sygn. akt II OSK 290/05, OSP 2007/1/6, postanowienie NSA z dnia 6 wrzesień 2007 r., sygn. akt I OSK 1158/07, postanowienie NSA z dnia 4 stycznia 2011 r., sygn. akt II OSK 2450/10, opubl. [w:] CBOSA).

Skarżąca Gmina mogła więc podjąć uchwałę, o której mowa w art. 98 ust. 3 u.s.g., także po upływie terminu przepisanego do złożenia przez nią skargi. Złożenie w/w uchwały do Sądu przed dniem wydania orzeczenia kończącego postępowanie winno zatem powodować skutek w postaci uznania przez Sąd, że złożona przez stronę skarga nie jest już obciążona tego rodzaju brakiem, a w konsekwencji jej merytorycznym rozpoznaniem. Powyższe oznacza, że za niedopuszczalną można uznać jedynie skargę, w stosunku do której Rada Miejska nie podjęła uchwały przed lub po jej wniesieniu, co jak wynika z akt sprawy nie miało miejsca w przedmiotowej sprawie.

Po rozpoznaniu sprawy na skutek skargi Gminy i dokonaniu kontroli legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżone rozstrzygnięcie zostało wydane z naruszeniem przepisów prawa.

Przepis art. 148 p.p.s.a., jak również ustawy samorządowe, nie określają podstaw uchylenia przez sąd administracyjny zaskarżonego aktu nadzoru. Z art. 85 i art. 86 u.s.g. wynika natomiast, że wojewoda sprawuje nadzór nad działalnością gminną na podstawie kryterium zgodności z prawem. W myśl art. 91 ust. 1 u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne.

Rozstrzygnięcie nadzorcze o nieważności uchwały zapada zatem w razie ustalenia, że jest ona dotknięta wadą kwalifikowaną polegającą na tego rodzaju sprzeczności z prawem, która jest "czymś więcej" niż tylko nieistotnym naruszeniem prawa (por. W. Chróścielewski, Z. Kmieciak – Postępowanie w sprawach nadzoru nad działalnością komunalną, Warszawa 1995, str. 28). Rozstrzygnięcie nadzorcze musi jednoznacznie wskazywać, jaki przepis prawa został uchwałą naruszony i na czym to naruszenie polegało. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 18 kwietnia 2000 r. w sprawie o sygn. III SA 397/00 (ONSA z 2001 r., z. 3, poz. 117) stwierdził, że stosując środek nadzorczy uprawniony do tego organ jest zobowiązany w sposób niebudzący wątpliwości do wykazania sprzeczności postanowień badanej uchwały z prawem, wyjaśniając sens przepisów, które w jego ocenie zostały naruszone. Równocześnie zauważyć należy, że zgodnie z art. 91 ust. 4 u.s.g. w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa. Zatem nie każde naruszenie prawa prowadzi do nieważności aktu wydanego przez organ gminy. Dotyczy to wyłącznie naruszeń istotnych.

Wprowadzając sankcję nieważności, jako następstwa naruszenia przepisu prawa, ustawodawca nie określił co należy rozumieć pod pojęciem "istotnego naruszenia prawa" ani nie wprowadził definicji pojęcia "sprzeczności z prawem". Wykształciła się ona w drodze stosowania prawa. Przez sprzeczność taką przyjęło się rozumieć niezgodność z aktami prawa powszechnie obowiązującymi, a więc Konstytucją, ustawami, aktami wykonawczymi, oraz powszechnie obowiązującymi aktami prawa miejscowego (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 9 grudnia 2003 r., P 9/02, OTK-A, Nr 9, poz. 100, wyrok NSA z 22 sierpnia 1990 r., SA/Gd 796/90, ONSA 1990, Nr 4, poz. 1).

Za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie, prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do nich zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także regulujących procedury podejmowania uchwał (por. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, "Samorząd Terytorialny" 2001 r., z. 1-2, s. 101-102). W wyroku z 15 września 2017 r. w sprawie sygn. akt I OSK 1136/17 (dostępny: www.orzeczenia.nsa.gov.pl – dalej: CBOSA) Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że należy przyjąć, iż naruszenie jest istotne, jeżeli pociąga za sobą negatywne skutki dla określonego podmiotu prawa, którym może być gmina lub podmiot zewnętrzny. Nie dochodzi do istotnego naruszenia prawa w rozumieniu art. 91 ust. 1 u.s.g. jeżeli rozstrzygniecie zawarte w uchwale lub zarządzeniu nie jest wyraźnie zakazane przez ustawodawcę i mieści się w granicach swobodnego uznania organu. Na wymóg wyraźniej sprzeczności z normą prawną wyższego rzędu w aspekcie stwierdzenia nieważności uchwały rady gminy wskazał również NSA w wyroku z 12 września 2017 r. w sprawie II OSK 2884/16 (CBOSA) podkreślając, że stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika wprost z treści tego przepisu.

W kontrolowanym rozstrzygnięciu nadzorczym, organ nadzoru stwierdził podjęcie uchwały z istotnym naruszeniem art. 229 pkt 3 k.p.a. w związku z art. 21 ustawy o dostępie do informacji publicznej, polegającym na wydaniu uchwały bez podstawy prawnej. Mianowicie, organ nadzoru uznał, że Rada Miejska zmieniła kwalifikację czynności procesowej strony i bezpodstawnie uznała skargę strony z dnia 21 grudnia 2021 r. za skargę powszechną. Według organu nadzoru, Rada Miejska powinna uznać się za organ niewłaściwy do rozpoznania skargi oraz poinformować radnego, że właściwy do rozpoznania skargi jest wojewódzki sąd administracyjny.

W ocenie Sądu, nie można zgodzić się z twierdzeniem organu nadzoru odnośnie naruszenia przez Radę Miejską art. 229 pkt 3 k.p.a. w związku z art. 21 ustawy o dostępie do informacji publicznej. `

Stosownie do art. 229 pkt 3 k.p.a. rada gminy jest organem właściwym do rozpatrzenia skargi dotyczącej zadań lub działalności wójta (burmistrza lub prezydenta miasta) i kierowników gminnych jednostek organizacyjnych. Jak wynika z akt sprawy, radny skargę z dnia 21 grudnia 2022 r. na nieudzielenie mu odpowiedzi przez Prezesa Zarządu ZGK spółka z o. o. (osoba prawna samorządu terytorialnego) wyraźnie zaadresował i skierował do Burmistrza Ścinawy. Jako podstawę prawną złożenia skargi, radny wskazał art. 221 § 1 w związku z art. 227 i art. 229 pkt 6 k.p.a., tj. przepisy Działu VIII Skargi i wnioski, dotyczące skargi powszechnej. W treści skargi kilkukrotnie wskazał (s. 1 i s. 2), że zwrócił się do Prezesa Zarządu Spółki z zapytaniem złożonym w trybie art. 24 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym. W żadnym miejscu skargi radny nie wskazał, że zwrócił się do Prezesa Zarządu Spółki o udzielenie informacji publicznej na podstawie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. Jak słusznie zaznacza organ nadzoru, to radny decyduje, w jakim trybie zwraca się o udzielenie informacji, czy w trybie art. 24 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym czy też w trybie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. W rozpatrywanej sprawie, radny wyraźnie wskazał, że skorzystał z możliwości uzyskania informacji na podstawie art. 24 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym. Wybór radnego potwierdza treść kolejnej skargi skierowanej do Wojewody Dolnośląskiego z dnia 7 lutego 2023 r., w której powołał art. 227 k.p.a., dotyczący skargi powszechnej. Nie jest sporne w sprawie, że w przypadku skorzystania przez radnego z trybu przewidzianego w art. 24 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym, to w przypadku nie otrzymania informacji przez radnego nie przysługuje mu skarga na bezczynność organu w trybie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Wobec powyższego, Wojewoda w sposób dowolny uznał, że "kwestia uzyskiwania przez radnego informacji i materiałów od Prezesa Zarządu ZGK Spółka z o. o. powinna zostać rozpoznana na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej", a właściwy do rozpoznania skargi radnego jest wojewódzki sąd administracyjny. Wojewoda bezpodstawnie uznał, że uchwała podjęta została z istotnym naruszeniem art. 229 pkt 3 k.p.a. w związku z art. 21 ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Mając na uwadze powyższe uwagi Sąd uznał, że w rozpoznawanej sprawie Wojewoda błędnie przyjął, że uchwała Rady Miejskiej naruszała w sposób istotny prawo. Wydając zaskarżone rozstrzygnięcie Wojewoda naruszył art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 229 pkt 3 k.p.a. w związku z art. 21 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Zaskarżony akt nadzoru podlegała uchyleniu na podstawie art. 148 p.p.s.a. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a. (koszty zastępstwa procesowego).