Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2605/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-09-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6272 Wizy, zezwolenie na zamieszkanie na czas oznaczony, na osiedlenie się, wydalenie z terytorium Rzeczypospolitej Polskiej
659
Hasła tematyczne: Przewlekłość postępowania
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184, art. 141 § 4, art. 149 § 2
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Miron (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Sędzia del. WSA Anna Szymańska po rozpoznaniu w dniu 7 września 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody Dolnośląskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 14 czerwca 2022 r. sygn. akt II SAB/Wr 828/21 w sprawie ze skargi V. K. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę Dolnośląskiego w przedmiocie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 14 czerwca 2022 r. sygn. akt II SAB/Wr 828/21 po rozpoznaniu sprawy ze skargi V. K. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę Dolnośląskiego w przedmiocie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę:

I. stwierdził, że Wojewoda Dolnośląski dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania;

II. stwierdził, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa;

III. umorzył postępowanie w zakresie zobowiązania Wojewody Dolnośląskiego do wydania aktu;

IV. przyznał od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz strony skarżącej sumę pieniężną w kwocie 3700 zł;

V. zasądził od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz strony skarżącej kwotę 580 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

V. K. w dniu 3 września 2021 r. wniosła skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę Dolnośląskiego (dalej: Wojewoda) w sprawie z jej wniosku z 9 lutego 2018 r. o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę. Skarżąca wniosła o: stwierdzenie, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania; stwierdzenie, że przewlekłość miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; zobowiązanie organu do wydania wnioskowanej decyzji w terminie 14 dni; przyznanie na rzecz strony skarżącej sumy pieniężnej w wysokości 30000 zł oraz zasądzenie od organu zwrotu kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie.

Sąd wskazał dalej, że jak wynika z akt sprawy wniosek skarżącej został złożony do Wojewody Dolnośląskiego w dniu 9 lutego 2018 r. Pismem z 29 marca 2019 r. organ wezwał wnioskodawczynię do uzupełnienia braków wniosku. Pismem z 13 maja 2021 r. (wpływ do organu: 17 maja 2021 r.) skarżąca wystosowała ponaglenie do organu, które ten przesłał do organu wyższego stopnia 14 września 2021 r. W dniu 14 września 2021 r. została wydana decyzja w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu opisanym na wstępie wyrokiem uznał skargę za zasadną.

W ocenie Sądu w sprawie mamy do czynienia z przewlekłym prowadzeniem postępowania. Wniosek skarżącej w sprawie został złożony do Dolnośląskiego Urzędu Wojewódzkiego w dniu 9 lutego 2018 r. Organ administracji publicznej nie zakończył postępowania w terminach wynikających z art. 35 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm.; dalej: k.p.a.). Nie poinformował też o prawie do wniesienia ponaglenia (art. 36 § 2 k.p.a.). Przebieg postępowania w sprawie wskazuje, że doszło do naruszenia zasad i terminów określonych w art. 12, art. 35 § 3 oraz art. 36 k.p.a. W świetle zaistniałych okoliczności Sąd stwierdził przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę w rozpoznaniu złożonego przez stronę wniosku, o czym, na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.; dalej: p.p.s.a.), orzeczono jak w pkt I sentencji wyroku.

Biorąc pod uwagę czas trwania postępowania, jak i opisaną postawę organu, Sąd uznał, że przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawie przez Wojewodę nosi cechy rażącego naruszenia prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.), przez które należy rozumieć oczywiste naruszenie obowiązku wynikającego z przepisów prawa (pkt II wyroku).

Sąd przyznał stronie skarżącej sumę pieniężną w kwocie 3700 zł (pkt IV wyroku), biorąc pod uwagę z jednej strony czas oczekiwania przez wnioskodawczynię na rozpoznanie sprawy, a z drugiej stosowaną w Sądzie praktykę w tym zakresie. Podkreślił, że zasądzenie sumy pieniężnej stanowi uprawnienie dyskrecjonalne sądu.

Uwzględniając okoliczność wydania w dniu 14 września 2021 r. przez organ decyzji w sprawie, postępowanie sądowoadministracyjne w zakresie zobowiązania organu do wydania aktu podlegało umorzeniu na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a., o czym orzeczono w pkt III sentencji wyroku.

O kosztach postępowania (pkt V wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a.

Końcowo Sąd wskazał na ustawę z dnia 8 kwietnia 2022 r. o zmianie ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2022 r., poz. 830). Wyjaśnił, że w niniejszej sprawie Sąd orzeka na podstawie ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (Dz.U. z 2021 r., poz. 2354). Artykuł 17 ustawy z dnia 8 kwietnia 2022 r. wprowadza wprawdzie zmiany do tej ustawy, niemniej jednak wprowadzone zmiany nie mają zastosowania do orzekania w sprawach dotyczących udzielania cudzoziemcom zezwoleń na pobyt czasowy, czy też pobyt czasowy i pracę.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł Wojewoda Dolnośląski. Wyrok zaskarżył w całości. Zarzucił Sądowi pierwszej instancji naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy:

‒ art. 58 § 1 pkt 6 w zw. z art. 53 § 2b i art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. oraz art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez przyjęcie do rozpoznania skargi w sytuacji, gdy zachodziły przesłanki niedopuszczalności jej wniesienia z uwagi na wcześniejsze zakończenie przez organ administracji postepowania, którego dotyczy skarga. Uchybienie to miało istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem gdyby Sąd uwzględnił wskazany przepis, odrzuciłby otrzymaną skargę;

‒ art. 149 § 2 p.p.s.a w zw. z art. 100c ust. 3 pkt 2 ustawy z dnia 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa (Dz.U. z 2022 r., poz. 583; dalej: ustawa o pomocy) poprzez przyznanie stronie skarżącej od Wojewody sumy pieniężnej w sytuacji, gdy zgodnie z art. 100c ust. 4 ww. ustawy organowi prowadzącemu postępowanie w sprawach udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy nie wymierza się grzywny ani nie zasądza się od niego sum pieniężnych na rzecz skarżących za niewydanie rozstrzygnięć w terminach określonych przepisami prawa;

‒ art. 141 § 4 w zw. z art. 149 § 2 p.p.s.a. poprzez przyznanie skarżącej od Wojewody sumy pieniężnej w kwocie 3700 zł w sytuacji braku szczegółowego wyjaśnienia w uzasadnieniu wyroku, z jakich powodów i przyczyn Sąd zdecydował się na zastosowanie tego rodzaju środka, podczas gdy przyznanie sumy pieniężnej jest jedynie fakultatywne i uzależnione od zaistnienia szczególnych okoliczności, co powoduje, że rozstrzygnięcie Sądu w tym zakresie wykracza poza granice uznania przewidzianego przepisem art. 149 § 2 p.p.s.a. i przez co ma charakter arbitralny.

Mając na uwadze powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i odrzucenie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu do ponownego rozpoznania, a ponadto o zasądzenie zwrotu kosztów postepowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, wg norm przepisanych. Strona zrzekła się rozprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Jak stanowi art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 1634, dalej: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 powołanej ustawy, a taka sytuacja ma miejsce w przedmiotowej sprawie, to Sąd rozpoznający sprawę związany jest granicami kasacji.

Rozpoznając w powyższych granicach wniesioną skargę kasacyjną należało uznać, że nie zawiera ona usprawiedliwionych podstaw.

Nie zasługiwał na uwzględnienie najdalej idący zarzut, tj. naruszenia art. 58 § 1 pkt 6 w zw. z art. 53 § 2b i art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. oraz art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a. W ocenie skarżącego kasacyjnie w okolicznościach niniejszej sprawy mamy do czynienia z wniesieniem skargi po wcześniejszym zakończeniu przez organ administracji postępowania, którego ta skarga dotyczy, co winno skutkować uznaniem skargi za niedopuszczalną i jej odrzuceniem.

Przypomnienia wymaga, że zasadniczym celem skargi na bezczynności jak i przewlekłe prowadzenie przez organ postępowania jest doprowadzenie do usunięcia stanu bezczynności bądź przewlekłości, a zatem załatwienia sprawy. Nie jest możliwe merytoryczne rozpoznanie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie przez organ postępowania w konkretnej sprawie w sytuacji, gdy sprawa została załatwiona. Powstała w orzecznictwie sądów administracyjnych rozbieżność poglądów co do dopuszczalności skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sytuacji, gdy postępowanie zostało w chwili wniesienia jednej z tych skarg zakończone, spowodowała podjęcie przez Naczelny Sąd Administracyjny w składzie siedmiu sędziów dwóch uchwał: z 22 czerwca 2020 r., II OPS 5/19 (ONSAiWSA 2020, nr 6, poz. 79) – dotyczącej bezczynności i z 7 marca 2022 r., II OPS 1/21 (ONSAiWSA 2022, nr 3, poz. 34) – dotyczącej przewlekłości. ). Zgodnie z uchwałą z 22 czerwca 2020 r., II OPS 5/19, wniesienie skargi na bezczynność po zakończeniu przez organ administracji publicznej prowadzonego postępowania poprzez wydanie decyzji ostatecznej stanowi przeszkodę w merytorycznym rozpoznaniu takiej skargi przez sąd administracyjny w zakresie rozstrzygnięcia podjętego na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. W uchwale z 7 marca 2022 r., II OPS 1/21, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził natomiast, że skarga na przewlekłe prowadzenie postępowania wniesiona po jego ostatecznym zakończeniu, poprzedzona ponagleniem złożonym w jego toku, podlega odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. Pogląd wyrażony w ww. uchwałach ma charakter wiążący (art. 269 § 1 p.p.s.a.).

Jak wynika z przywołanych wyżej uchwał, tak w przypadku bezczynności, jak i w odniesieniu do przewlekłego prowadzenia postępowania niedopuszczalnym jest inicjowanie postępowania sądowego w sytuacji, w której zostało ono zakończone wydaniem ostatecznej decyzji administracyjnej. Wbrew ocenie skarżącego kasacyjnie organu z taką sytuacją nie mamy jednak do czynienia w niniejszej sprawie. W rozpoznawanej sprawie V. K. w dniu 3 września 2021 r. (data nadania w placówce pocztowej) wniosła skargę na przewlekłe prowadzenie przez Wojewodę postępowania w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy i pracę zainicjowanego wnioskiem skarżącej z 9 lutego 2018 r. Akta tej bowiem sprawy zostały nadesłane przez Wojewodę wraz ze skargą i odpowiedzią na skargę. Jak wynika z przedłożonych akt administracyjnych Wojewoda wydał decyzję w tej sprawie dniu 14 września 2021 r., na co dodatkowo powołał się w odpowiedzi na skargę. Niewątpliwie zatem wydanie decyzji w tej sprawie (14 września 2021 r.) miało miejsce już po wniesieniu ww. skargi (3 września 2021 r.).

W skardze kasacyjnej jej autor wskazuje, że skarżąca złożyła dwa tożsame rodzajowo wnioski (korzystając z różnych pełnomocników) o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę: w dniach 9 lutego 2018 r. i 26 września 2019 r. W wyniku rozpoznania wniosku złożonego 26 września 2019 r. Wojewoda decyzją z 28 maja 2021 r. udzielił skarżącej zezwolenia na pobyt czasowy i pracę. Okoliczność ta była przyczyną późniejszego umorzenia postępowania toczącego się z wniosku z 9 lutego 2018 r., o czym Wojewoda orzekł decyzją z 14 września 2021 r. Wbrew ocenie organu dla oceny dopuszczalności złożonej w tej sprawie skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania nie może mieć znaczenia fakt wydania przez Wojewodę decyzji z 28 maja 2021 r. Decyzja ta kończyła bowiem nie postępowanie z wniosku skarżącej z 9 lutego 2018 r., którego dotyczyła skarga, ale inne postępowanie – dotyczące wniosku z 26 września 2019 r. Taka sytuacja nie stanowi przeszkody do merytorycznego rozpoznania sprawy ze skargi na przewlekłe prowadzenie przez Wojewodę postępowania z wniosku z 9 lutego 2018 r. Fakt wydania – po wniesieniu skargi – decyzji z 14 września 2021 r. kończącej to postępowanie jedynie uniemożliwiał wydanie orzeczenia zobowiązującego organ do rozstrzygnięcia sprawy. Sąd pierwszej instancji w pkt III zaskarżonego wyroku umorzył zatem postępowanie w tym zakresie.

Kolejny zarzut skargi kasacyjnej dotyczy naruszenia przepisu zakazującego wymierzania organowi sum pieniężnych oraz zasądzania od niego grzywien w okresie do 31 grudnia 2022 r. Zdaniem skarżącego kasacyjnie art. 100c ust. 3 pkt 2 ustawy o pomocy w sprawach dotyczących m.in. udzielania zezwolenia cudzoziemcowi na pobyt czasowy wyłącza możliwość zasądzenia przez sąd administracyjny sumy pieniężnej w okresie od 15 kwietnia 2022 r. do 31 grudnia 2022 r. Zarzut twe, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, jest bezzasadny.

Artykuł 100c ustawy o pomocy został dodany ustawą z 8 kwietnia 2022 r. o zmianie ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2022 r. poz. 830) z mocą obowiązującą od dnia 15 kwietnia 2022 r. (art. 33 pkt 2 ustawy zmieniającej).

Ustawa o pomocy oraz ustawa z 8 kwietnia 2022 r. o zmianie tej ustawy zostały uchwalone w celu stworzenia szczególnej regulacji prawnej zapewniającej doraźną podstawę prawną do legalnego pobytu obywatelom Ukrainy, którzy w wyniku działań wojennych zostali zmuszeni do opuszczenia swojego kraju pochodzenia. W uzasadnieniu do projektu tej ustawy brak jest wskazania jakichkolwiek powodów wprowadzenia do obowiązującego porządku prawnego regulacji zawartej w art. 100c. Projekt w ogóle nie wypowiada się co do przyczyn wprowadzenia takiego przepisu. Można jedynie domniemywać, że wstrzymanie biegu terminów na załatwienie wskazanych w nim spraw w postępowaniach prowadzonych przez wojewodę i uchylenie skutków z tym związanych wynikało z przyjazdu do Polski dużej liczby obywateli Ukrainy w związku z występującymi w tym kraju od 24 lutego 2022 r. działaniami wojennymi i brakiem możliwości załatwienia ich spraw w ustawowych terminach.

Podkreślić nadto trzeba, że owa zmiana nie zawiera przepisów przejściowych. Przepis końcowy, tj. art. 33 przewiduje co do zasady, że ustawa wchodzi w życie z dniem następującym po dniu ogłoszenia, z mocą od dnia 24 lutego 2022 r., ze wskazanymi jednak wyjątkami, w tym z wyjątkiem odnoszącym się do art. 100c. Nadanie zatem temu przepisowi w drodze wykładni retrospektywnego skutku obejmującego bezczynność bądź stan przewlekłego prowadzenia postępowania, którego organy dopuściły się kilka lat wcześniej, nie sposób uzasadnić interesem publicznym mającym przewagę nad interesem podmiotów skarżących zwłokę organu. Byłoby to bowiem sprzeczne z celem uchwalonej ustawy oraz naruszałoby istotne wartości konstytucyjne: zasadę zaufania do państwa i prawa (art. 2 Konstytucji RP) oraz zasadę równości (art. 32 Konstytucji RP). Problem bezczynności/przewlekłości prowadzonych przez organy postępowań dotyczących cudzoziemców był znany ustawodawcy kilka lat wcześniej i mógł być wcześniej rozwiązany w sposób zgodny ze standardami demokratycznego państwa prawnego.

W wyniku powyższych ustaleń należy przyjąć, że przepisów o bezczynności i przewlekłości organu oraz o obowiązku organu prowadzącego postępowanie w sprawach, o których mowa w art. 100c ust. 1, do powiadamiania strony lub uczestnika postępowania o niezałatwieniu sprawy w terminie nie stosuje się, jeżeli organy w okresie od 15 kwietnia do 31 grudnia 2022 r. dopuściły się bezczynności bądź przewlekłości oraz były zobowiązane do powiadamiania strony lub uczestnika postępowania o niezałatwieniu sprawy w terminie. W konsekwencji, tylko w przypadku stanów zaniechania obejmujących ten okres organowi nie wymierza się grzywny ani nie zasądza się od niego sum pieniężnych na rzecz skarżących za niewydanie rozstrzygnięć w terminach określonych przepisami prawa (art. 100c ust. 3). Taką wykładnię art. 100c ust. 3 potwierdza ust. 4 tego artykułu, zgodnie z którym zaprzestanie czynności przez organ prowadzący postępowanie w sprawach, o których mowa w ust. 1, lub ich dokonywanie z opóźnieniem w okresie od 15 kwietnia do 31 grudnia 2022 r., nie może być podstawą wywodzenia środków prawnych dotyczących bezczynności, przewlekłości lub naruszenia prawa strony do rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki. Przepis art. 100c ust. 4 ustawy o pomocy rozstrzyga ewentualne wątpliwości interpretacyjne, jakie mogą powstać na gruncie wcześniejszych jednostek redakcyjnych art. 100c oraz ich wzajemnych relacji. W art. 100c ust. 4 ustawy wyrażono ogólne założenie, na którym oparto wprowadzenie art. 100c tej ustawy. Otóż ustawodawca przyjął, że organ nie powinien ponosić negatywnych konsekwencji z tytułu opóźnień powstałych w okresie między 15 kwietnia 2022 r., a 31 grudnia 2022 r. z powodu masowego napływu do Polski obywateli Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym rozpoczętym 24 lutego 2022 r.

Wskazać należy, że przedstawiony wyżej pogląd w zakresie interpretacji i obowiązywania art. 100c ustawy o pomocy został wyrażony i zaakceptowany w wielu wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego (zob. np. wyroki: z 21 marca 2023 r., II OSK 2342/22, II OSK 2364/22, II OSK 2382/22, II OSK 2385/22; z 13 kwietnia 2023 r., II OSK1878/22; z 5 czerwca 2023 r., II OSK 2059/22; z 4 lipca 2023 r., II OSK 2313/22). Linię orzeczniczą odnośnie do przedstawionego zagadnienia należy uznać za utrzymującą się i aktualną, a Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie w pełni ją podziela.

Brak jest zatem uzasadnienia, aby omaw. przepis art. 100c ustawy o pomocy miał zastosowanie w rozpatrywanej sprawie, w której, jak wynika z akt administracyjnych, skarżąca złożyła wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy w dniu 9 lutego 2018 r. Stwierdzone przewlekłe prowadzenie przez organ postępowania w tej sprawie, i to o charakterze rażącym, nie miało żadnego związku z działaniami wojennymi rozpoczętymi 24 lutego 2022 r. i było wynikiem ewidentnych zaniechań Wojewody. Skoro w niniejszej sprawie zdarzenie prawne w postaci stanu przewlekłości zaistniało przed 15 kwietnia 2022 r., to do oceny skutków tego zdarzenia nie mogą mieć zastosowania, z braku szczególnej normy prawnej, przepisy, które nie obowiązywały przed 15 kwietnia 2022 r. Wykładnia taka jest tym bardziej uzasadniona w kontekście zasady demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP), że chodzi o regulacje, które ograniczają uprawnienia stron związane ze stanem bezczynności lub przewlekłości.

Za niezasadny należy uznać także zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 141 § 4 w zw. z art. 149 § 2 p.p.s.a. Analiza powyższego zarzutu prowadzi do wniosku, że jego istota sprowadza się do dwóch kwestii: po pierwsze – sporządzenia uzasadnienia z naruszeniem art. 141 § 4 p.p.s.a., którego to naruszenia autor skargi kasacyjnej upatruje w braku szczegółowego uzasadnienia przyczyn przyznania sumy pieniężnej na rzecz cudzoziemki. Druga kwestia koncentruje się wokół nałożenia dolegliwości finansowej, o której mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a., pomimo iż przyznanie sumy pieniężnej ma charakter fakultatywny.

Zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. może być skutecznie postawiony w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania (por. uchwałę NSA z 15 lutego 2010 r., II FPS 8/09; wyrok NSA z 20 sierpnia 2009 r., II FSK 568/08; CBOSA). Naruszenie to musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy, a samo uchybienie musi uniemożliwiać kontrolę kasacyjną zaskarżonego wyroku (por. wyroki NSA: z 28 września 2010 r., I OSK 1605/09; 13 października 2010 r., II FSK 1479/09; CBOSA). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie posiada takich wad, które uzasadniałyby uwzględnienie skargi kasacyjnej. Zawiera ono wszystkie niezbędne elementy określone w ww. przepisie i daje odpowiedź co do zasadniczych powodów uwzględnienia skargi.

Jakkolwiek przyznać należy rację skarżącemu kasacyjnie, że uzasadnienie Sądu w zakresie zasadności przyznania sumy pieniężnej, jak i jej wysokości jest lakoniczne. Argumentacja Sądu w tym zakresie sprowadza się do stwierdzenia, że "Sąd przyznał stronie skarżącej sumę pieniężną w kwocie 3700 złotych (pkt IV wyroku), biorąc pod uwagę z jednej strony czas oczekiwania przez wnioskodawcę na rozpoznanie sprawy, a z drugiej stosowaną w sądzie praktykę w tym zakresie". Ponadto zwrócił uwagę, "że zasądzenie sumy pieniężnej stanowi uprawnienie dyskrecjonalne sądu". Niezależnie od tak podanych motywów rozstrzygnięcia co do orzeczenia zawartego w pkt IV wyroku, w ocenie Naczelnego Sadu Administracyjnego, w realiach niniejszej sprawy nie można przyjąć, aby przyznana skarżącej suma pieniężna była nieadekwatna do stanu faktycznego sprawy, a także celów tej instytucji. Uzasadnienie Sądu w ww. zakresie nie stanowi takiej wadliwości uzasadnienia orzeczenia, by konieczne było uchylenie zaskarżonego wyroku w zakwestionowanej części z tego powodu.

Niewątpliwie Sąd pierwszej instancji określając wysokość kwoty pieniężnej na 3700 zł miał na względzie, że doszło do rażącego naruszenia prawa wskutek przewlekłego prowadzenia postępowania przez organ. Skarżąca oczekiwała na zakończenie sprawy z jej wniosku z 9 lutego 2018 r. ponad 2,5 roku – aż do wydania decyzji w dniu 14 września 2021 r. Okoliczności tej organ nie kwestionował. Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu wiadomym jest z urzędu, że w szeregu podobnych spraw rozpoznawanych przez Wojewódzki Sad Administracyjny we Wrocławiu w przedmiocie przewlekłości czy bezczynności Wojewody Sąd ten uwzględniając skargę przyznawał stronie skarżącej określoną sumę pieniężną, i to w wysokości nieodbiegającej znacznie od tej przyznanej w niniejszej sprawie. Jak argumentowano w tychże sprawach, orzeczenie sumy pieniężnej miało na celu przede wszystkim zdyscyplinować organ i zapobiec jego bezczynności bądź przewlekłości w przyszłości, a także miało stanowić dla strony skarżącej swoistą rekompensatę, adekwatną do ujawnionych okoliczności sprawy, za niedogodności związane z przedłużającym się oczekiwaniem na wydanie rozstrzygnięcia. Praktyka Sądu Wojewódzkiego w tym zakresie znana jest także Wojewodzie, co oczywiście nie zwalniało Sądu z obowiązku szerszego przywołania argumentacji w tym zakresie. W świetle powyższego należało jednak uznać, że w okolicznościach niniejszej sprawy uzasadnienie zaskarżonego wyroku w części odnoszącej się do pkt IV wyroku wprawdzie w sposób nie wystarczająco precyzyjny, ale mimo to pozwala ustalić przesłanki, jakimi kierował się Sąd pierwszej instancji wydając zaskarżone orzeczenie i pozwala na jego kontrolę instancyjną.

Z kolei z art. 149 § 2 w zw. z § 1 pkt 3 p.p.s.a. wynika, że Sąd, w przypadku stwierdzenia, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania, może orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 (tj. połowy dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego). W świetle art. 149 § 2 p.p.s.a. jedyną przesłanką warunkującą zarówno wymierzenie przez sąd organowi grzywny, jak i przyznanie od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej, jest uwzględnienie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Wskazany przepis nie zawiera żadnych przesłanek, którymi miałby kierować się sąd ustalając wysokość sumy pieniężnej, czy grzywny. Kryteria, jakimi powinien kierować się sąd przy orzekaniu w powyższym zakresie, zostały wypracowane w orzecznictwie sądowoadministracyjnym.

Przyjmuje się więc, że przyznanie od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej ma przede wszystkim na celu danie stronie swoistego zadośćuczynienia za ignorowanie jej uzasadnionego interesu w terminowym załatwieniu sprawy (zob. wyrok NSA z 22 listopada 2017 r., I OSK 1905/16; CBOSA). Środek ten stanowi dodatkowe wzmocnienie ochrony interesów skarżącego. Pełni nie tylko funkcję prewencyjno-represyjną, z uwagi na groźbę konieczności wydatkowania określonej kwoty ze środków publicznych na rzecz strony postępowania, a tym samym wzmacnia gwarancję terminowego załatwiania spraw, ale przede wszystkim funkcję kompensacyjną. Przyznanie stronie sumy pieniężnej pozostaje bez wpływu na przysługujące jej od organu odszkodowanie. Ma być ono natomiast swego rodzaju rekompensatą za krzywdę moralną spowodowaną bezczynnością organu i za wszelkiego rodzaju dolegliwości i niedogodności, jakich strona doznała na skutek opieszałego sposobu rozpoznawania jej sprawy przez organ (zob. wyroki NSA: z 11 maja 2018 r., I OSK 2230/17; z 1 sierpnia 2018 r., II OSK 1216/18; z 4 grudnia 2018 r., II GSK 1551/18; CBOSA). Sąd nie jest związany wnioskiem ani zakresem żądania strony, zaś oceniając przesłanki do przyznania sumy pieniężnej bierze pod uwagę indywidualne okoliczności sprawy, zarówno leżące po stronie organu, jak i samej strony, takie jak np. czas trwania postępowania, stopień bezczynności, jej okoliczności indywidualne i dolegliwości, jakich w związku z tym mogła doświadczyć strona, rodzaj sprawy, w której nastąpiła bezczynność (przewlekłość) oraz jej znaczenie dla strony skarżącej. Rozstrzygnięcie w przedmiocie sumy pieniężnej oparte jest na instytucji uznania sędziowskiego. Dlatego też ewentualna ingerencja sądu drugiej instancji w tę sferę dyskrecjonalnej władzy sędziowskiej powinna być ograniczona do przypadków oczywistego, niebudzącego wątpliwości, przekroczenia granic uznania sędziowskiego (por. np. wyrok NSA z 23 listopada 2022 r., II OSK 557/22, CBOSA). W realiach niniejszej sprawy nie mamy do czynienia z takim przypadkiem.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd pierwszej instancji nie przekroczył granic uznania sędziowskiego, przyznając stronie skarżącej sumę pieniężną w wysokości 3700 zł. Przede wszystkim należy mieć na uwadze, że sprawy dotyczące pozwoleń na pobyt czasowy mają dla wnioskodawców zasadnicze znaczenie. Wynik postępowania determinuje bowiem to, czy przez okres najbliższych kilku lat cudzoziemiec będzie mógł legalnie mieszkać i pracować w Polsce. W tym kontekście jest oczywiste, że przedłużanie się tego rodzaju postępowania powoduje po stronie cudzoziemca poważne uciążliwości, przede wszystkim związane z niepewnością co do miejsca stałego pobytu w okresie najbliższych kilku lat. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zasądzona suma pieniężna jest adekwatna w kontekście zaistniałych w sprawie okoliczności – przede wszystkim okresu oczekiwania skarżącej na rozpoznanie sprawy. Trudno bowiem znaleźć racjonalne argumenty przemawiające przeciwko ocenie Sądu, że kontrolowane postępowanie było prowadzone dłużej, niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy, jeśli (jak wynika z uzasadnienia skargi kasacyjnej) dopiero po wydaniu decyzji z 28 maja 2021 r. organ ustalił fakt równoległego prowadzenia dwóch postępowań dotyczących tożsamych rodzajowo wniosków skarżącej.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego argumentem dla odstąpienia od zasądzenia w niniejszej sprawie sumy pieniężnej na rzecz skarżącej nie może być wskazywana przez autora skargi kasacyjnej okoliczność, iż w dacie wydania zaskarżonego wyroku sprawa z wniosku skarżącej z 9 lutego 2018 r. była już załatwiona decyzją organu z 14 września 2021 r., jak i w odrębnym postępowaniu została wydana decyzja z 21 maja 2021 r. udzielająca stronie wnioskowanego zezwolenia na pobyt czasowy i pracę. Wskazać w tym miejscu trzeba, że cel zwalczania bezczynności lub przewlekłości organu i jego zdyscyplinowania nie musi być jedynym ani nawet zasadniczym motywem skorzystania przez sąd administracyjny z możliwości zasądzenia sumy pieniężnej na rzecz strony skarżącej. Choć w orzecznictwie sądowym, jak i piśmiennictwie podkreśla się przede wszystkim funkcję kompensacyjną sumy pieniężnej, o jakiej mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a., to jednocześnie zgodnie przyjmuje się, że ten środek prawny pełni także funkcję dyscyplinująco-represyjną, zatem jego zastosowanie w omawianym celu należy uznać za właściwe. Szersza ocena funkcjonowania danego organu administracji publicznej, znana sądowi administracyjnemu z urzędu z szeregu podobnych spraw rozpoznawanych przez ten sąd w przedmiocie przewlekłości czy bezczynności tego organu, również uprawnia sąd do oceny o konieczności zastosowania przewidzianych prawem środków w celu zdyscyplinowania organu i zabiegnięcia jego bezczynności bądź przewlekłości w przyszłości.

Wobec stwierdzenia, że zarzuty skargi kasacyjnej nie zasługują na uwzględnienie, skargę kasacyjną należało oddalić.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, w oparciu o art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.

Sąd rozpoznał sprawę na posiedzeniu niejawnym zgodnie z art. 182 § 2 p.p.s.a.