Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2879/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-12-04 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 101 ust. 1
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.

SENTENCJA

Dnia 4 grudnia 2014 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Maria Czapska-Górnikiewicz sędzia NSA Małgorzata Stahl /spr./ sędzia del. NSA Teresa Kobylecka Protokolant starszy asystent sędziego Paweł Konicki po rozpoznaniu w dniu 4 grudnia 2014 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej J. L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 1 marca 2010 r. sygn. akt II SA/Kr 115/10 w sprawie ze skargi J. L. na uchwałę Rady Gminy W. z dnia [...] września 2007 r. nr [...] w przedmiocie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 1 marca 2010 r. oddalił skargę J. L. na uchwałę Rady Gminy W. z dnia [...] września 2007 r., nr [...] w przedmiocie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego.

W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że wnosząc skargę na powołaną wyżej uchwałę Rady Gmina W. J. L. twierdził, iż zmiana kwalifikacji obszaru, w którym położona jest nieruchomość skarżącego, tj. działka nr [...] w B., w uchwalonym studium na tereny użytkowane rolniczo "R" uniemożliwia skarżącemu jakąkolwiek zabudowę (nawet przy zachowaniu bardzo ostrych kryteriów). Zarzucił też, że uchwała przyjęta została bez wyczerpującego zebrania materiału dowodowego oraz dogłębnego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, a sama uchwała narusza istotne prawo skarżącego do dysponowania nieruchomością. W pismach procesowych z dnia 6 czerwca 2008 r. i z dnia 17 marca 2009 r. skarżący podniósł, iż postanowienie Dyrektora Ojcowskiego Parku Narodowego z dnia [...] lutego 2007 r. odmawiające uzgodnienia przedłożonego projektu studium w kierunku, który uwzględniałby żądanie skarżącego – jest niezgodne z prawem i narusza prawo własności skarżącego, co sprawia, że również oparte na tym postanowieniu studium jest nielegalne. Ustalenia studium są wiążące dla ustaleń planu miejscowego i dlatego naruszają interes prawny skarżącego.

W odpowiedzi na skargę organ planistyczny wniósł o jej oddalenie wskazując, że zaskarżona uchwała nie zmienia kwalifikacji terenu, na którym położna jest działka skarżącego, bowiem miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego z 1993 r. utracił moc z dniem 1 stycznia 2004 r. na podstawie art. 67 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym. Natomiast studium sporządzono na podstawie uchwały Rady Gminy W. z dnia [...] lipca 2004 r. Organ podał, iż działka skarżącego położona jest w strefie ochronnej (otulinie) Ojcowskiego Parku Narodowego. W związku z tym znajduje zastosowanie przepis art. 10 ust. 6 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody, stanowiący, iż projekty studium wymagają uzgodnienia z dyrektorem parku narodowego. Organ wskazał, iż Dyrektor Ojcowskiego Parku Narodowego postanowieniem z dnia [...] lutego 2007 r., znak: [...] odmówił uzgodnienia przedłożonego projektu studium uwzględniającego żądanie skarżącego szeroko uzasadniając swoją decyzję. Gmina jest związana postanowieniem uzgadniającym.

W ocenie organu dopuszczenie możliwości zabudowy działki skarżącego prowadziłoby do sytuacji, w której organy gminy byłyby zobowiązane do równoprawnego traktowania wszystkich osób wnoszących wnioski lub uwagi do projektu studium w obszarach przyległych do działki skarżącego. W konsekwencji doprowadziłoby to do powstania kolejnych kilkunastu lub kilkudziesięciu budynków mieszkalnych. Taki sposób zainwestowania terenu spowodowałby nieodwracalną zmianę warunków przyrodniczych tego obszaru oraz całkowite zamknięcie przebiegającego na tym terenie korytarza ekologicznego.

Organ wyjaśnił również, iż studium zostało sporządzone z zachowaniem wszelkich zasad określonych w obowiązujących przepisach, czego dowodem jest dokumentacja planistyczna. Ustalenia zaś studium nie naruszają prawa skarżącego do dysponowania nieruchomością. Studium nie ogranicza bowiem dotychczasowych możliwości skarżącego dysponowania nieruchomością, zarówno w odniesieniu do istniejącego obecnie sposobu jej wykorzystywania (teren rolniczy, niezabudowany) jak też w odniesieniu do aktualnego przeznaczenia tego terenu w obowiązującym planie miejscowym. Dodatkowo organ stwierdził, że studium nie jest aktem prawa miejscowego i jego ustalenia nie mogą być stosowane bezpośrednio, zatem nie narusza ono indywidualnego interesu.

Wyrokiem z dnia 15 maja 2009 r., sygn. akt: II SA/Kr 1319/07 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę J.L. na uchwałę Rady Gminy W. z dnia [...] września 2007 r. Nr [...]. W uzasadnieniu tego wyroku Sąd analizując przymiot strony w postępowaniu kwestionującym legalność studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy stwierdził, iż regulacje studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy mogłyby ewentualnie dotyczyć interesu prawnego wynikającego z norm materialnoprawnych kształtujących prawo własności bądź inne prawa, z których wynika tytuł prawny do nieruchomości. Wobec powyższego Sąd przyjął, iż w niniejszej sprawie skarżący nie wykazał zaistnienia w dacie wnoszenia skargi naruszenia jego interesu prawnego lub uprawnienia zaskarżoną uchwałą polegającego na zaistnieniu związku między tą uchwałą a własną, indywidualną sytuacją prawną. Na skutek bowiem podjęcia zaskarżonej uchwały nie ulega zmianie przeznaczenie jakichkolwiek działek, w tym działek należących - według dokumentacji planistycznej - do skarżącego. Zmiany przeznaczenia może ewentualnie w przyszłości dokonać uchwała o planie zagospodarowania przestrzennego dla danego terenu, ale jest to zdarzenie przyszłe, niezaistniałe w dacie wnoszenia skargi w niniejszej sprawie.

W tej sytuacji Sąd doszedł do wniosku, że zaskarżona w niniejszej sprawie uchwała Rady Gminy W. z dnia [...] września 2007 r. nie naruszyła interesu prawnego skarżącego, jako bowiem akt kierownictwa wewnętrznego, uruchamiający dopiero stosowną procedurę planistyczną, nie mogła naruszyć interesu prawnego podmiotów zewnętrznych. Interes prawny skarżącego może być dopiero naruszony uchwalonym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego a nie uchwałą o studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Skarżący w przedmiotowej sprawie ma co najwyżej interes o charakterze faktycznym, ten jednak nie jest chroniony prawem.

W wyniku rozpoznania złożonej przez skarżącego skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 8 grudnia 2009 r., sygn. akt: II OSK 1389/09 uchylił zaskarżony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 15 maja 2009 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania temu Sądowi.

Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, iż nie można w oparciu o charakter studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy wykluczyć możliwości naruszenia interesu prawnego wnoszącego skargę do sądu administracyjnego. Sąd obowiązany był dokonać indywidualnej oceny wystąpienia naruszenia interesu prawnego skarżącego w sprawie, a nie oceny generalnej w oparciu o charakter studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Ta potrzeba dokonania indywidualnej oceny naruszenia interesu prawnego skarżącego wynika z mocy wiążącej studium. Dokonanie tej oceny wynika następnie z miejsca studium w procedurze uchwalania planu (art. 14 ust. 5 i 8, art. 17 pkt 4, art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym; Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) oraz z następstw prawnych naruszenia mocy obowiązującej studium (art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Powyższe uzasadnia konieczność przeprowadzenia ustalenia naruszenia interesu prawnego skarżącego wyprowadzonego z art. 21 ust. 1 Konstytucji w związku z art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Wobec powyższego za zasadny Naczelny Sąd uznał zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) uchylenia się przez Sąd przy rozpoznaniu sprawy od oceny wystąpienia naruszenia interesu prawnego w wyniku odrzucenia możliwości prawnej naruszenia interesu prawnego ze względu na charakter zaskarżonego do sądu aktu.

W wyniku ponownego rozpoznania sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie powołanym na wstępie wyrokiem oddalił skargę J. L.

W uzasadnieniu Sąd - podkreślając swe związanie wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny, co wynika z art. 190 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - wskazał, że Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 8 grudnia 2009 r., sygn. akt II OSK 1389/09 nakazał dokonanie indywidualnej oceny wystąpienia naruszenia interesu prawnego skarżącego w niniejszej sprawie – "przeprowadzenia ustalenia naruszenia interesu prawnego skarżącego wyprowadzonego z art. 21 ust. 1 Konstytucji w związku z art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym". A zatem Naczelny Sąd Administracyjny nie zajął stanowiska przesądzającego o istnieniu lub nieistnieniu legitymacji skarżącego.

Niezależnie od powyższego Sąd pierwszej instancji wskazał, że w ocenie składu orzekającego zasadne jest stanowisko wyrażone przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 3 sierpnia 2007 r., sygn. akt II OSK 614/07, w którym stwierdzono, że studium jako akt planowania może jedynie pośrednio wpływać na prawa i obowiązki podmiotów spoza systemu organów administracji publicznej, przez co jednak nie dochodzi do bezpośredniego naruszenia indywidualnych interesów prawnych lub uprawnień tych podmiotów.

Wskazując jednakże na art. 190 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd podkreślił, że interes prawny skarżącego, co do którego wprost nawiązuje art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), musi wynikać z normy prawa materialnego kształtującej sytuację prawną wnoszącego skargę, przy czym nie posiadają takiej legitymacji podmioty, których interesy prawne lub uprawnienia są dopiero zagrożone. Związek pomiędzy własną, indywidualną sytuacją prawną skarżącego a zaskarżoną uchwałą musi więc w dacie wniesienia skargi, a nie w przyszłości, powodować następstwo w postaci ograniczenia lub pozbawienia danego podmiotu konkretnych uprawnień lub nałożenia na niego obowiązków.

Mając zatem na uwadze charakter zaskarżonego aktu, Sąd wskazał, że wpływ oddziaływania studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy na sferę interesów prawnych i uprawnień indywidualnych podmiotów należy rozpatrywać w kontekście charakteru analogicznego (chociaż niewątpliwie o innym zakresie) wpływu aktu będącego następstwem uchwalenia studium, tj. miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Regulacje miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego mogą bowiem dotyczyć interesu prawnego wynikającego z norm materialnoprawnych kształtujących prawo własności bądź inne prawa, z których wynika tytuł prawny do nieruchomości.

W ocenie Sądu pierwszej instancji w niniejszej sprawie skarżący nie wykazał zaistnienia w dacie wnoszenia skargi naruszenia jego interesu prawnego lub uprawnienia zaskarżoną uchwałą polegającego na zaistnieniu związku między tą uchwałą a własną, indywidualną sytuacją prawną. Skarżący wywodzi swój interes prawny z prawa własności nieruchomości działki nr [...] położonej w B., która w ustaleniach studium została zakwalifikowana jako "Tereny użytkowane rolniczo - R". Naruszenia swojego interesu prawnego skarżący upatruje w tym, że "w projekcie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy W., przedłożonym do uzgodnienia Dyrektorowi Ojcowskiego Parku Narodowego, nieruchomość skarżącego położona w centrum przysiółka W. została przewidziana pod zabudowę, jednakże ze względu na to, że takiemu przeznaczeniu sprzeciwił się Dyrektor Ojcowskiego Parku Narodowego, który w punkcie 5 wydanego przez siebie postanowienia z dnia [...] lutego 2007 r., znak: [...], uzależnił uzgodnienie projektu studium od wykluczenia wprowadzenia w tym rejonie terenów IM1, prawo własności J. L. zostało w sposób zasadniczy ograniczone. Władze Gminy W. zmuszone były bowiem do zmiany projektu studium, zgodnie z wytycznymi zawartymi w postanowieniu Dyrektora Ojcowskiego Parku Narodowego. W konsekwencji – jak podnosi skarżący - przedmiotowe studium (przyjęte w uchwale Rady Gminy W. z [...] września 2007 r.) jest wiążące przy opracowywania planu zagospodarowania przestrzennego, który jako akt prawa miejscowego, przesądzi o wyłączeniu działki skarżącego spod zabudowy.

Wskazując na powyższe Sąd pierwszej instancji uznał, że nie można uznać, iż skarżący wykazał naruszenie przez kwestionowaną uchwałę jego interesu prawnego lub uprawnienia. Wprawdzie interes skarżącego został wyraźnie zindywidualizowany i jest prawnie chroniony, ale trudno byłoby uznać, że został naruszony ustaleniami przedmiotowego studium. Studium nie zmienia bowiem sytuacji prawnoplanistycznej nieruchomości skarżącego. To nie z ustaleń studium, a z aktów prawa powszechnie obowiązującego (ustawy o ochronie przyrody) i wydanego na jej podstawie indywidualnego aktu administracyjnego (ostatecznego i prawomocnego) wynikają ograniczenia w sposobie korzystania z nieruchomości stanowiącej własność skarżącego. Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego nie ma charakteru aktu prawa powszechnie obowiązującego, o czym wprost stanowi art. 9 ust. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, nie może tym samym stanowić materialnoprawnej podstawy odmowy dopuszczenia przedsięwzięć inwestycyjnych.

Nawet gdyby jednak przyjąć, że postanowienie Dyrektora Ojcowskiego Parku Narodowego zdeterminowało treść studium i to ze studium właśnie – a nie z treści powyższego postanowienia – mogą wynikać ograniczenia w sposobie korzystania z nieruchomości stanowiącej własność skarżącego, to w świetle ustaleń przedmiotowego studium stanowisko skarżącego o naruszeniu jego interesu prawnego tymi ustaleniami jest również nieuzasadnione. W świetle art. 101 ustawy o samorządzie gminnym z samego tylko faktu uchwalenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy nie można wyprowadzać wniosku o legitymacji do jego zaskarżenia przez właścicieli nieruchomości położonych na obszarze objętym ustaleniami studium. To dopiero ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego – a nie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy - kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości (art. 6 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Dopiero przyszły plan zagospodarowania przestrzennego jako akt prawa miejscowego może ukształtować sposób wykonywania prawa własności, ale ta przyszła uchwała podlega samodzielnemu zaskarżeniu do sądu administracyjnego w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Wskazane przez skarżącego ustalenia wyłącznie samej spornej uchwały ze swej istoty w żaden bezpośredni sposób nie mogą oddziaływać na wykonywanie prawa własności nieruchomości. Mogą ewentualnie oddziaływać w sposób pośredni – jako wiążący element w procesie uchwalania miejscowego planu zagospodarowania. Oddziaływanie to jednak nawet i w tym wypadku nie stanowiłoby z zasady kwalifikowanej ingerencji polegającej na naruszeniu interesu prawnego lub uprawnienia wyprowadzanych z prawa własności.

Nieruchomość skarżącego znajduje się na obszarze, który w ustaleniach zaskarżonego studium został określony jako "Tereny użytkowane rolniczo - R". Tereny te wchodzą w skład "Terenów pozostających poza strefami zainwestowania, w tym wyłączonych z zabudowy". Jak stanowi studium (pkt II – 1.1.1.) grupa tych terenów "tworzy system terenów otwartych, w których koncentrują się najcenniejsze walory przyrodnicze i krajobrazowe obszaru gminy. Tereny zasadniczo wyłączone z zabudowy. Dopuszczalne zagospodarowanie turystyczne w zakresie urządzania tras pieszych, rowerowych i narciarskich, z punktami wypoczynku i punktami widokowymi". Rada Gminy przewidziała zatem wyłączenie z zabudowy co do zasady, co nie jest równoznaczne z kategorycznym zakazem zabudowy. Przyjąć zatem należy, że wskazano w studium pożądany i zasadniczy kierunek zagospodarowania, co z istoty swej nie musi oznaczać, że plan miejscowy, w którym przewidziane byłyby wyjątki od tej zasady byłby niezgodny z zaskarżonym studium. Również w ustaleniach odnoszących się do "Terenów użytkowanych rolniczo - "R" posłużono się określeniami kierunkowymi, a nie kategorycznymi. Wskazano bowiem, że "sposób funkcjonowania istniejącej zabudowy w tych terenach powinien być szczegółowo określany w ustaleniach planów miejscowych, przy czym zasadą generalną powinien być zakaz realizacji nowej zabudowy mieszkaniowej. Dopuszczalne mogą być jedynie uzupełnienia (rozbudowa lub lokalizacja nowych obiektów) budynków gospodarczych i inwentarskich w obrębie istniejącej zabudowy zagrodowej oraz rozbudowa istniejących budynków mieszkalnych, nie więcej niż o 20 % powierzchni zabudowy. W obrębie wyznaczonych korytarzy ekologicznych oraz w bezpośrednim sąsiedztwie granic Ojcowskiego Parku Narodowego możliwość rozbudowy i lokalizacji nowej zabudowy w obrębie istniejących siedlisk powinna być wykluczona lub dopuszczona wyłącznie na warunkach uzgodnionych z właściwym organem ochrony przyrody". Posłużenie się przez uchwałodawcę w zaskarżonym studium określeniami: "zasadą generalną powinien być", "dopuszczalne mogą być", "powinna być wykluczona lub dopuszczona" sprawia, że – w ocenie Sądu - studium nie przesądziło treści miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. To na etapie uchwalania planu w tej konkretnej sprawie przewidziano miejsce dla ostatecznej decyzji planistycznej o ewentualnym zakazie zabudowy nieruchomości należącej do skarżącego. Uchwała o miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego nie jest jednak objęta przedmiotową skargą i nie jest w związku z tym przedmiotem analizy przez Sąd w niniejszej sprawie. W konsekwencji zaskarżone studium nie może być traktowane jako samoistnie naruszające interes prawny lub uprawnienie skarżącego oparte na prawie własności nieruchomości.

Powołując się na orzecznictwo i poglądy doktryny Sąd pierwszej instancji wskazał, że studium jest aktem kierunkowym wskazującym jedynie na kierunki zagospodarowania przestrzennego o dużym stopniu ogólności i zgodność planu ze studium nie oznacza bezrefleksyjnego powielenia postanowień studium w projekcie planu, gdyż studium wiąże organ planistyczny co do ogólnych wytycznych, założeń polityki przestrzennej gminy i właśnie w tym kontekście postanowienia planu muszą być zgodne z założeniami studium. Stanowisko powyższe może mieć zastosowanie tylko w takim zakresie, w jakim ustalenia studium w istocie zawierają ogóle wytyczne i założenia polityki przestrzennej gminy, tak jak w stosunku do nieruchomości skarżącego czyni to zaskarżona uchwała Rady Gminy W. z dnia [...] września 2007r., nr [...] w przedmiocie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Jak zaznaczył Sąd, zaskarżona uchwała stanowi jeden z etapów poprzedzających uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ale w jej wyniku nie musiało nastąpić uchwalenie planu zagospodarowania przestrzennego i nie musiał pojawić się w obrocie prawnym akt prawa powszechnie obowiązującego, jakim jest plan zagospodarowania przestrzennego (z mocy art. 14 ust. 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Oznacza to, że również z tego względu i wobec treści zaskarżonego studium w części odnoszącej się do działek skarżącego w wyniku podjęcia zaskarżonej uchwały nie doszło do naruszenia interesu prawnego skarżącego, o którym mowa w art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym.

W tej sytuacji, skoro skarżący nie wykazał, by nastąpiło poprzez podjęcie zaskarżonej uchwały naruszenie jego interesu prawnego, a co najwyżej, że treść uchwały nie wyklucza, iż takie zagrożenie jest możliwe na etapie uchwalania planu miejscowego (którego Sąd w niniejszej sprawie nie badał) - nie mógł skutecznie wnieść skargi do sądu administracyjnego z braku legitymacji skargowej w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, czego konsekwencją było oddalenie skargi przez Sąd pierwszej instancji.

Wobec uznania, iż skarżący nie ma legitymacji skargowej Sąd podkreślił, że nie mógł badać merytorycznych zarzutów skargi ani oceniać zgodności z prawem zaskarżonego studium. Jedynie na marginesie Sąd zaznaczył, że Rada Gminy uchwalając studium związana była, wobec treści art. 11 pkt 2 i 9 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i art. 10 ust. 6 ustawy o ochronie przyrody, stanowiskiem zawartym w uzgodnieniu Dyrektora Ojcowskiego Parku Narodowego. Treścią tego uzgodnienia związany byłby również Sąd, gdyby zaistniały podstawy do merytorycznego rozpoznania skargi na uchwałę w przedmiocie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, i dokonując oceny legalności tej uchwały musiałby brać pod rozwagę treść tego uzgodnienia.

W skardze kasacyjnej wniesionej od powyższego wyroku J. L., reprezentowany przez adwokata, podniósł następujące zarzuty:

I. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym w zw. z art. 6 ust. 1, art. 9 ust. 4, art. 14 ust. 5 i 8, art. 17 pkt 4 oraz art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, art. 140 kodeksu cywilnego oraz art. 21 Konstytucji w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, poprzez odmowę uznania interesu prawnego skarżącego niniejszym postępowaniu, a także przyjęcie, iż interes ten może powstać dopiero na etapie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

II. naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie miało wpływ na wynik sprawy:

- art. 3 § 1 i art. 147 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez niewłaściwą kontrolę legalności działalności administracji publicznej i niezastosowanie środka przewidzianego w ustawie, wyrażające się w nieuchyleniu zaskarżonej uchwały, co wynikało z wadliwego zbadania interesu prawnego skarżącego w niniejszej sprawie i stwierdzeniu, że zaskarżona uchwała nie narusza interesu prawnego skarżącego;

- art. 190 ustawy – Prawo postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez niezastosowanie się przez Sąd I instancji do dokonanej przez Naczelny Sąd Administracyjny w niniejszej sprawie w wyroku z dnia 8 grudnia 2009 r. sygn. akt II OSK 1389/09, wyrażające się w twierdzeniu, iż Sąd I instancji uważa za zasadne stanowisko NSA wyrażone w wyroku z dnia 3 sierpnia 2007 r., OSK 614/07, które jest sprzeczne ze stanowiskiem wyrażonym przez NSA w wyroku z dnia 8 grudnia 2009 r. wydanym w niniejszej sprawie.

Wobec powyższego skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Gmina W. wniosła o jej oddalenie i zasądzenie od skarżącego na rzecz Gminy zwrotu niezbędnych kosztów postępowania kasacyjnego.

Pismem z dnia 2 września 2010 r. J. L., celem wzmocnienia argumentacji przytoczonej w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, złożył opinię prawną dr hab. T. B. dotyczącą zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania Gminy W..

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 zd. pierwsze ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.jedn. Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Nie stwierdziwszy przesłanek zaistnienia nieważności niniejszego postępowania Naczelny Sąd Administracyjny związany powołanymi w skardze kasacyjnej zarzutami, rozpoznał sprawę w granicach tej skargi.

Skarga kasacyjna nie ma uzasadnionych podstaw, a tym samym nie mogła być uwzględniona.

W pierwszej kolejności podkreślić należy, że rozpoznając niniejszą sprawę Sąd I instancji związany był, na zasadzie określonej w art. 190 p.p.s.a., wykładnią przepisów prawa dokonaną w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 grudnia 2009 r., sygn. akt II OSK 1389/09, co właściwie zaznaczone zostało w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Jako niewłaściwe, czy nawet, niestosowne należy ocenić wyraźne zastrzeżenie Sądu I instancji co do podzielenia odmiennego od wiążącego go poglądu w kwestii możliwości wpływu postanowień studium na prawa i obowiązki podmiotów spoza systemu organów administracji publicznej, niemniej jednak powyższe uchybienie nie mogło mieć wpływu na wynik sprawy. Pomimo bowiem takiego zastrzeżenia, które ocenić należy za zbędne, Sąd dokonał indywidualnej oceny legitymacji skargowej J. L. w kontekście przesłanek zawartych w art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, do czego był zobowiązany wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 grudnia 2009r.

Wobec powyższego stwierdzić należy, że niefortunne – co należy przyznać - sformułowanie użyte przez Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie może świadczyć o trafności zarzutu naruszenia art. 190 p.p.s.a.

Uznając za nieuzasadniony zarzut naruszenia art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, zgodzić się należy z dokonaną przez Sąd I instancji oceną braku interesu prawnego skarżącego w kwestionowaniu ustaleń studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy W. Jak właściwie zaznaczył Sąd I instancji, uchwała w przedmiocie studium uwarunkowań nie jest aktem prawa miejscowego, jest aktem polityki, aktem prawa wewnętrznego wiążącym organ stanowiący przy uchwalaniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Z tych względów postanowienia studium tylko w wyjątkowych sytuacjach mogą naruszać interes prawny członka wspólnoty samorządowej. Analiza orzeczeń sądów administracyjnych wskazuje, iż zdarzają się przypadki uznania posiadania legitymacji skargowej z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym w sprawach, w których przedmiotem zaskarżenia jest uchwała w przedmiocie studium, niemniej jednak powyższe należą do niezwykle rzadkich. Podkreśla się, że studium nie kształtuje sposobu korzystania z własności, ale wiążąc radę gminy pośrednio może wpływać na interes prawny właścicieli nieruchomości objętych postanowieniami studium. Przyjmuje się zatem, że inne niż poprzednie przeznaczenie nieruchomości w studium i powiązane z nimi nakazy i zakazy, jedynie mogą stanowić o naruszeniu interesu prawnego, przy czym kwestia ta winna podlegać wnikliwemu rozważeniu w konkretnej sytuacji. Te okoliczności, jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 8 grudnia 2009 r., czyniły koniecznym dokonanie indywidualnej oceny wystąpienia naruszenia interesu prawnego skarżącego w niniejszej sprawie.

Uznając zatem za prawidłową dokonaną przez Sąd I instancji ocenę o braku wykazania przez J. L. naruszenia interesu prawnego dającego legitymację do zaskarżenia uchwały Rady Gminy W. w przedmiocie studium, nie sposób przyjąć, by ocenę tę mogły skutecznie podważyć argumenty podniesione na uzasadnienie zarzutów naruszenia przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, tj. art. 6 ust. 1, art. 9 ust. 4, art. 14 ust. 5 i 8, art. 17 pkt 4 i art. 20 ust. 1, oraz art. 140 Kodeksu cywilnego, czy przepisu art. 21 Konstytucji RP. Przepis art. 6 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stanowi, iż ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności. Powyższe wpisuje się w powołane regulacje konstytucyjne i przepisy prawa cywilnego. Przepis art. 21 ust. 1 Konstytucji RP stanowi, że Rzeczpospolita Polska chroni własność i prawo dziedziczenia. Prawo własności, jako najszersza forma korzystania z rzeczy nie daje jednak właścicielowi pełni władzy nad rzeczą. Granice tego prawa będą bowiem wyznaczane przez całokształt obowiązującego ustawodawstwa. Przepis art. 140 Kodeksu cywilnego statuuje zaś uprawnienie właściciela do korzystania z jego własności zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego. Przywołane tu ogólne przepisy stanowiące konstrukcję prawa własności i określające sposób jego wykonywania nie mogły stanowić podstawy do wywodzenia interesu prawnego skarżącego, który mógł zostać naruszony postanowieniami zaskarżonej uchwały. Nie zmienia tej oceny powiązanie tych przepisów z zarzutem naruszenia art. 9 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stanowiącym, że ustalenia studium są wiążące dla rady gminy przy sporządzaniu planów miejscowych. Zauważyć należy, iż powyższe przepisy nie kształtują sytuacji właścicieli nieruchomości, zatem same przez się nie mogą stanowić o naruszeniu ich interesu prawnego.

Należy zatem podkreślić, że przyjęte w zaskarżonym Studium ustalenie co do charakteru terenu, na którym znajduje się działka skarżącego nie zostało zmienione w stosunku do poprzedniego, pozostawiając go w dalszym ciągu terenem rolniczym, który co do zasady wyłączony jest z zabudowy. Taki zaś sposób zagospodarowania tego terenu warunkowany był wprowadzonymi formami ochrony przyrody i powiązanymi z nimi nakazami i zakazami. Organ planistyczny w toku prowadzonych prac zobowiązany był zatem do uwzględnienia stanowiska Dyrektora Ojcowskiego Parku Narodowego wyrażonego w postanowieniu z dnia [...] lutego 2007 r., którym Dyrektor odmówił uzgodnienia projektu studium Gminy W. zakładającego na terenie działki skarżącego zabudowę zagrodową i mieszkaniową, wskazując jednocześnie na konieczne, z punktu widzenia ochrony przyrody Ojcowskiego Parku Narodowego, zmiany w przedstawionym mu dokumencie. Postanowienie to było przez J.L. zaskarżane, zaś sprawa w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności tego postanowienia była przedmiotem rozpoznania Naczelnego Sądu Administracyjnego, który wyrokiem z dnia 31 sierpnia 2010 r., sygn. akt II OSK 1312/09, uchylił zaskarżony wyrok Sądu I instancji oraz postanowienia organów o odmowie wszczęcia postępowania nieważnościowego. Ostatecznie wyrokiem z dnia 8 października 2014 r., sygn. akt II OSK 744/13, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 grudnia 2012 r. oddalającego skargę J. L. na postanowienie Ministra Środowiska z dnia [...] maja 2012 r. odmawiające stwierdzenia nieważności postanowienia Dyrektora Ojcowskiego Parku Narodowego z dnia [...] lutego 2007 r. wydanego w sprawie uzgodnienia projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy W. Uwzględniając to postanowienie organ planistyczny wyszedł z założenia, by w ramach określeń kierunkowych wykazać dużą ostrożność przy umożliwieniu realizacji nowej zabudowy mieszkaniowej, choć – co należy podkreślić - użyte przez normodawcę gminnego określenia ostatecznie nie formułują bezwzględnego zakazu zabudowy, pozostawiając tę kwestię do rozstrzygnięcia w planie miejscowym.

Nie sposób zatem uznać za uzasadnione przedstawione w opinii prawnej

dr hab. T. B. stanowisko, iż ukształtowane w oparciu o takie uzgodnienie przyjęte w uchwale rozstrzygnięcia, ograniczają w sposób nieuprawniony korzystanie z nieruchomości przez skarżącego, czyniąc jego interes prawny naruszonym. Jak sam zauważa autor opinii, szczególnie widoczne będzie to wówczas, gdy przyjęte ustalenia "przeniesione" zostaną do planu miejscowego.

Należy więc zaznaczyć, że powyższe może być jednak zdarzeniem przyszłym, pozostając bez wpływu na czynione w niniejszej sprawie rozważania dotyczące kwestii wykazania naruszenia interesu prawnego skarżącego w postępowaniu z jego skargi na uchwałę w przedmiocie Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego.

Wobec powyższego nie mogły znaleźć usprawiedliwienia zarzuty naruszenia przepisów postępowania, w szczególności naruszenia art. 147 § 1 p.p.s.a., który określa formę wyroku uwzględniającego skargę na akt prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego.

Z tych względów uznając, że zaskarżony wyrok odpowiada prawu a zarzuty skargi kasacyjnej nie mogły być uznane za usprawiedliwione, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku.