Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 693/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2018-09-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Stankowski Sędzia WSA Maciej Busz Asesor sądowy WSA Katarzyna Witkowicz-Grochowska (spr.) Protokolant st.sekr.sąd. Justyna Hołyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 września 2018 r. sprawy ze skargi [...] Stowarzyszenia [...] z siedzibą w R. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2015 r. nr [...] w przedmiocie odstąpienia od nałożenia obowiązku wykonania czynności lub robót budowlanych 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z dnia [...] sierpnia 2015 r., nr [...]; 2. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz [...]iego Stowarzyszenia [...] z siedzibą w R. kwotę [...]zł ([...] złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. decyzją z dnia [...] lutego 2004 r., nr [...], udzielił [...] sp. z o.o. pozwolenia na użytkowanie stacji bazowej telefonii komórkowej znajdującej się na działce nr [...] obr. C. Z., gm. S..

Pismem z dnia [...] kwietnia 2013 r. [...] Stowarzyszenie [...] wniosło o stwierdzenie z urzędu nieważności powyższej decyzji organu powiatowego w związku z wydaniem przez Wojewodę W. decyzji z dnia [...] stycznia 2013 r. stwierdzającej nieważność decyzji Starosty [...] z dnia [...] marca 2003 r., nr [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę przedmiotowej stacji bazowej telefonii komórkowej.

Decyzją z dnia [...] października 2013 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. nakazał inwestorowi wykonanie demontażu zamontowanych trzech anten rozsiewczych - sektorowych systemu [...] na wysokości 43m w azymutach 40°, 60° i 280° oraz jednej anteny radioliniowej Ř 1,20m, na wysokości 46m w azymucie 285°, z istniejącej wieży stacji bazowej, znajdującej się w miejscowości C. Z., gm. S. działka [...]. Decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2014 r., nr [...] Obydwie decyzje zostały następnie uchylone wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 16 października 2014 r., sygn. akt IV SA/Po 254/14.

Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] listopada 2013 r., nr [...], stwierdził nieważność decyzji organu powiatowego z dnia [...] lutego 2004 r. udzielającej pozwolenia na użytkowanie stacji bazowej telefonii komórkowej.

Pismem z dnia [...] lutego 2014 r. Wójt Gminy S. poinformował organ powiatowy, że przedmiotowa inwestycja jest zgodna z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i ustawą o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. decyzją z dnia [...] kwietnia 2014 r. odmówił nałożenia na inwestora obowiązku rozbiórki przedmiotowej stacji bazowej telefonii komórkowej. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił w całości ww. decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Ponownie prowadząc postępowanie organ powiatowy przeprowadził w dniu [...] października 2014 r. kontrolę w sprawie przedmiotowej stacji bazowej telefonii komórkowej. Ustalił, że na działce znajduje się wieża [...] S.A. wykonana na podstawie decyzji Starosty [...] z dnia [...] marca 2003 r. i zatwierdzonego projektu budowlanego. Na podstawie decyzji Starosty [...] z dnia [...] września 2009 r. wzmocniono istniejącą wieżę stacji bazowej. Ponadto ustalił, że w dniu kontroli istniały następujące anteny: 1 antena radioliniowa Ř 1,20 m w azymucie 285° na wysokości 46m; 8 anten BSA 005 w azymutach 20°, 90°, 190°, i 270° na wysokościach 47 i 49m; 3 anteny CDMA typ 80010403. W wyniku kontroli organ powiatowy nie stwierdził nieprawidłowości odnośnie stanu technicznego obiektu oraz stwierdził, że roboty zostały wykonane zgodnie z zatwierdzonym projektem poza trzema antenami CDMA, które są przedmiotem innego postępowania. Wskazał, że odległość stacji bazowej od najbliższego zamieszkałego miejsca wynosi 500 m.

Następnie decyzją z dnia [...] listopada 2014 r., nr [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. odstąpił od nałożenia na inwestora obowiązku wykonania czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych polegających na budowie przedmiotowej stacji bazowej telefonii komórkowej do stanu zgodnego z prawem. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił w całości ww. decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

W dniu [...] maja 2015 r. organ powiatowy ponownie przeprowadził kontrolę w sprawie stacji bazowej. Ustalił, że odległość zewnętrznej krawędzi masztu od najbliższego budynku mieszkalnego wynosi 135 m. Na maszcie znajduje się 8 szt. anten typu 739845GSM, 3 szt. anten typu CDMA450 oraz 1 antena typu RL Ř 0,6m. Komplet z ww. antenami stanowią 4 moduły RRU i 3 moduły CDMA.

Decyzją z dnia [...] sierpnia 2015 r., nr [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S., na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 1, art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 51 ust. 7 ustawy Prawo budowlane, odstąpił od nałożenia na inwestora obowiązku wykonania czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych polegających na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej do stanu zgodnego z prawem (z wyłączeniem trzech anten rozsiewczych - sektorowych systemu [...] na wysokości 43 m w azymutach 40°, 60°, 280° oraz anteny radioliniowej Ř 1,2m na wysokości 46m w azymucie 285°). W uzasadnieniu decyzji organ wyjaśnił, że przedmiotowa stacja bazowa zgodna jest z przepisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych. Inwestycja ta zgodna jest również z przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 października 2005 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać telekomunikacyjne obiekty budowlane i ich usytuowanie (Dz. U. z 2005 r. nr 219, poz. 1864). W bezpośrednim sąsiedztwie przedmiotowej stacji bazowej znajdują się jedynie pola uprawne. Przebywanie ludzi na tym terenie ogranicza się jedynie do czasowego oraz niecyklicznego wykonywania prac polowych.

Na skutek odwołania [...] Stowarzyszenia [...] w R., Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] listopada 2015 r., nr [...], utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję z dnia [...] sierpnia 2015 r. Mając na uwadze treść protokołów sporządzonych podczas kontroli przeprowadzonych przez organ I instancji oraz dokumentów przedstawionych przez inwestora, organ odwoławczy uznał, że przedmiotowy obiekt został wykonany zgodnie ze sztuką budowlaną, a jego stan techniczny nie budzi wątpliwości. Organ wyjaśnił, że z opracowania przedłożonego przez inwestora wynika, iż moc promieniowania dla pojedynczych anten stacji bazowej nie przekracza 5000W (tj. wynosi w zależności od anteny 949W lub 3000W), a stacja bazowa znajduje się w odległości 135m od zabudowań. Uwzględniając treść § 2 pkt 7 lit. a i b rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2010 r. nr 213, poz. 1397) uznał, że inwestycja nie stanowi przedsięwzięcia mogącego zawsze znacząco oddziaływać na środowisko. Przedmiotowa stacja bazowa telefonii komórkowej nie narusza przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 października 2005 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać telekomunikacyjne obiekty budowlane i ich usytuowanie, ani przepisów dotyczących planowania i zagospodarowania przestrzennego. Zgodność wykonania przedmiotowej stacji bazowej z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego potwierdził Wójt Gminy S. w piśmie z dnia [...] lutego 2014 r.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu [...] [...] [...] w R. zarzuciło zaskarżonej decyzji naruszenie:

- art. 6 k.p.a. w związku z art. 2 oraz 7 Konstytucji RP, poprzez przyjęcie, że przez doprowadzenia inwestycji do stanu zgodnego z prawem należy rozumieć sytuację, w której inwestor nie musi posiadać projektu budowlanego, który podlega zatwierdzeniu oraz jest zwolniony z obowiązku uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowaniu i to w sytuacji, w której kończy ona proces budowlany;

- art. 51 ust 1 pkt 3 oraz 51 ust 4 ustawy Prawo budowlane poprzez jego nie zastosowanie i to w sytuacji, w której tylko na jego podstawie można doprowadzić inwestycją do stanu zgodnego z prawem i tym samym wydanie w późniejszym czasie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie;

- art. 7, 8 9, 77 § 1, 107 § 3 k.p.a., poprzez nie wyjaśnienie czy 8 anten sektorowych w dalszym ciągu jest o identycznej mocy jak te objęte pozwoleniem na budowę, którego nieważność stwierdzono tym bardziej, że moduły RRU są stosowane w celu zwiększenia mocy istniejących anten. Brak określenia parametrów technicznych w decyzji nie pozwala na podjęcie z nią polemiki. Ponadto organ nie podał konkretnej mocy anten i nie zastosował również § 3 ust 2 pkt 3 rozporządzenia z dnia [...] listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko;

- art. 33 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, poprzez rozdzielenie procesu inwestycyjnego na części i objęcie decyzją tylko części inwestycji bez sprawdzenia parametrów technicznych anten.

W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

W piśmie z dnia [...] kwietnia 2016 r. skarżące Stowarzyszenie dodatkowo podniosło, że oba organy nie ustaliły precyzyjnie wszystkich robót budowlanych, które wykonał inwestor zmieniając parametry techniczne i użytkowe istniejącego obiektu budowlanego. W ocenie skarżącego Stowarzyszenia eliminacja z obrotu prawnego decyzji o pozwoleniu na budowę, a w konsekwencji również projektu budowlanego może stanowić podstawę do zastosowania przez organ art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z 21 kwietnia 2016r. (sygn. akt IV SA/Po 11/16) oddalił skargę [...] Stowarzyszenia [...] na decyzję Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego z [...] listopada 2015r.

Sąd w uzasadnieniu rozstrzygnięcia wyjaśnił zasadność prowadzenia postępowania naprawczego na podstawie art. 50-51 ustawy Prawo budowlane. Stwierdził, że obowiązkiem organów nadzoru budowlanego było dokonanie oceny, czy wykonane roboty budowlane odpowiadają prawu oraz ewentualnie jakie czynności należałoby podjąć, ażeby doprowadzić te roboty do stanu zgodnego z prawem. Przez stan zgodny z prawem rozumieć należy oczywiście stan zgodny w powszechnie obowiązującymi przepisami, przy czym przez takie rozumieć należy przepisy obowiązujące w dniu orzekania przez organ nadzoru budowlanego. Skoro bowiem legalizacja skutków samowoli budowlanej ma na celu przywrócenie stanu zgodnego z prawem to uwzględniając cel tego postępowania oczywistym jest, że chodzi o stan prawny obowiązujący w dacie tej legalizacji, a nie w dacie realizacji obiektu budowlanego. Dodał, że do tak rozumianego stanu zgodnego z prawem zaliczyć należy bez wątpienia zgodność z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, skoro ten zgodnie z art. 14 ust. 8 ustawy dnia [...] marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stanowi akt prawa miejscowego. Z kolei takowe zaliczane są zgodnie z art. 87 ust. 2 Konstytucji RP do źródeł prawa powszechnie obowiązującego na obszarze działania organów, które je ustanowiły.

Sąd wojewódzki odnosząc rozważania do stanu faktycznego sprawy zaznaczył, że działka o nr [...] obr. C. Z. gm. S. objęta jest ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - uchwała nr [...] Rady Gminy S. z dnia [...] grudnia 2003 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. Urz. Woj. Wlkp. z 2004 r. nr [...] poz. 27 ze zm.). Działka ta znajduje się na terenie oznaczonym symbolem "R - uprawy polowe i ogrodnicze z prawem zabudowy dozwolona lokalizacja zabudowy rolniczej i urządzeń infrastruktury technicznej". Zgodność planowanej inwestycji z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego powinna być oceniania z uwzględnieniem treści przepisów ustawy z dnia [...] maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (Dz.U. z 2015 r. poz. 880). Przepis art. 46 ust. 2 tej ustawy stanowi, że jeżeli lokalizacja inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej nie jest umieszczona w planie miejscowym, dopuszcza się jej lokalizowanie, jeżeli nie jest to sprzeczne z określonym w planie przeznaczeniem terenu ani nie narusza ustanowionych w planie zakazów lub ograniczeń. Przeznaczenie terenu na cele zabudowy wielorodzinnej, rolnicze, leśne, usługowe lub produkcyjne nie jest sprzeczne z lokalizacją inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej, a przeznaczenie terenu na cele zabudowy jednorodzinnej nie jest sprzeczne z lokalizacją infrastruktury telekomunikacyjnej o nieznacznym oddziaływaniu.

Sąd I instancji podkreślił, że organy nadzoru budowlanego dokonały również oceny przedmiotowej inwestycji z przepisami rozporządzenia z dnia 26 października 2015 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać telekomunikacyjne obiekty budowlane i ich usytuowanie i nie stwierdziły, ażeby inwestycja naruszała te przepisy, Sąd nie dopatrzył się takich naruszeń z urzędu.

Ponadto, w ocenie Sądu, organy nadzoru budowlanego dokonały prawidłowej kwalifikacji przedmiotowej inwestycji jako niestanowiącej przedsięwzięcia mogącego zawsze znacząco oddziaływać na środowisko. Sąd przywołał w tym względzie § 2 ust. 7 rozporządzenia z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz wskazał na ustalenia dokonane przez organ, iż moc promieniowania dla pojedynczych anten stacji bazowej nie przekracza 5000 W (tj. wynosi w zależności od anteny 949W lub 3000W), a stacja bazowa znajduje się w odległości 135 m od zabudowań.

Tym samym w stanie faktycznym niniejszej sprawy, zdaniem Sądu wojewódzkiego, uznać należało, że nie zachodziła potrzeba nałożenia na inwestora obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Brak było zatem podstaw do wydawania decyzji, o której mowa w art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, a zaskarżone rozstrzygnięcie odpowiadało prawu.

W konsekwencji jako niezasadny Sąd uznał zarzut niezastosowania art. 51 ust. 1 pkt 3 oraz art. 51 ust. 4 ustawy Prawo budowlane. Sąd nie podzielił argumentacji skarżącego Stowarzyszenia, jakoby w niniejszej sprawie istniał po stronie organu obowiązek wydania decyzji na podstawie art. 51 ust. 4 ustawy Prawo budowlane. Przepis ten znajduje zastosowanie w przypadkach wydania decyzji na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane, a tymczasem podstawę prawną decyzji wydanej w niniejszej sprawie stanowi przepis art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane. Wbrew twierdzeniem skarżącego Stowarzyszenia organ w zaskarżonej decyzji nie wyraził stanowiska, jakoby inwestor zwolniony był z uzyskania pozwolenia na użytkowanie przedmiotowego obiektu budowlanego.

Jako niezasadny Sąd uznał również zarzut skarżącego Stowarzyszenia dotyczący objęcia niniejszym postępowaniem tylko części inwestycji. Zgodność z prawem instalacji trzech anten rozsiewczych - sektorowych systemu [...] na wysokości 43m w azymutach 40°, 60°, 280° oraz anteny radioliniowej Ř 1,2m na wysokości 46m w azymucie 285° oceniana jest bowiem w odrębnym postępowaniu.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyło [...] Stowarzyszenie [...] w R. reprezentowane przez Adw. [...], wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie koszów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według czterokrotności stawki wynikającej z norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie:

- art. 141 § 4 oraz 3 § 1 p.p.s.a., poprzez dokonanie nieprawidłowej kontroli sądowej z uwagi wadliwe przyjęcie, że w niniejszej sprawie stosuje się przepisy prawa materialnego obowiązującego w dniu wydania decyzji a przyjmuje stan faktyczny z dnia budowy stacji bazowej. Ponadto w wyroku brak informacji jak inwestycja została doprowadzona do stanu zgodnego z prawem, jeżeli bez zastosowania procedury, o której mowa w art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane nie jest możliwe ponowne wydanie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, która w istocie kończy proces budowlany. Dodatkowo WSA wadliwie przyjął, że wymogi dotyczące kwestii związanej z decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach ustala się dla części inwestycji, a nie dla całości.

- art. 7, 8, 9 77 § 1,107 § 3 k.p.a. w związku z art. 174 pkt 2 p.p.s.a., poprzez zaakceptowanie ustaleń, z których nie wynika, na jakiej wysokości znajdują się osie głównych wiązek promieniowania, jakie tilty przyjęto dla anten i do jakiej wysokości może być wznoszona zabudowa w odległości przewidzianej w rozporządzeniu.

- art. 51 ust. 1 pkt 3 w związku z art. 55 pkt 1 ustawy Prawo budowlane w powiązaniu z art. 174 pkt 1 p.p.s.a., poprzez ich nie uwzględnienie w sytuacji, w której tylko i wyłącznie nałożenie obowiązku sporządzenia projektu zamiennego i jego zatwierdzenie doprowadza inwestycję do stanu zgodnego z wszystkimi przepisami oraz co najważniejsze umożliwia inwestorowi uzyskanie wymaganej obligatoryjnie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że nie ustalono, z uwzględnieniem brzmienia § 3 ust 2 pkt 3 rozporządzenia z dnia 9 listopad 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, charakterystycznych parametrów inwestycji, pozwalających na jej prawidłowe zakwalifikowanie, co czyni wydane w sprawie decyzje wadliwymi.

Ponadto, w kwestii wymagań związany koniecznością uzyskania przez inwestora decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach wydany wyrok jest sprzeczny z innym wydanym dla niniejszej inwestycji, tj. z dnia 19 sierpnia 2015 r., sygn. akt IV SA/Po 222/15.

Wnoszący skargę kasacyjną wskazując na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 stycznia 2015 r., sygn. akt II OSK 808/13, podkreślił, że z uzasadnienia decyzji organów nie wynika, jaka zabudowa, (w jakiej wysokości) istnieje na danym terenie oraz czy na tym obszarze może być wznoszona zabudowa (i w jakiej wysokości). Sąd I instancji podjął próbę wyręczenia organów i ustalenia we własnym zakresie, czy miejsca dostępne dla ludności znajdują się w osiach głównych promieniowania głównych wiązek (w odległościach od poszczególnych anten określonych w rozporządzeniu z dnia 9 listopada 2010 r.) oraz czy przewidywany obszar występowania pól elektromagnetycznych o wartości przekraczającej 0,1 W/m2 znajduje się w miejscach dostępnych dla ludności. Takie działanie Sądu uznać należy za niedopuszczalne, gdyż przekracza to granice kontroli sądu administracyjnego określone w art. 3 p.p.s.a. Nadto, Sąd I instancji błędnie zinterpretował definicję miejsc dostępnych dla ludności, ograniczając to pojęcie do istniejącego stanu zabudowy, a pomijając w tym względzie zabudowę mogącą powstać w przyszłości, dopuszczoną przez miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego.

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 21 kwietna 2016r. (sygn. akt II OSK 185/16) uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu do ponownego rozpoznania.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia NSA wskazał, że Sąd wojewódzki, nie rozważył w dostateczny sposób zarzutu, podniesionego w skardze, dotyczącego naruszenia "art. 33 ust. 1 Prawa budowlanego, poprzez rozdzielenie procesu inwestycyjnego na części i objęcie decyzją tylko części inwestycji bez sprawdzenia parametrów technicznych anten". Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, brak wnikliwego zajęcia stanowiska w tej kwestii, niewątpliwie miał wpływ na wynik sprawy. Jak słusznie wskazano w skardze kasacyjnej, kwestie związane z decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach powinno się ustalać dla całości, a nie części inwestycji. Gdyby Sąd I instancji wnikliwie odniósł się do powyższego zarzutu, sformułowanego w skardze, jak również do materiału dowodowego sprawy, niewątpliwie doszedłby do przekonania, że postępowanie naprawcze powinno się toczyć co do całości inwestycji, tj. stacji bazowej telefonii komórkowej, nie zaś swym zasięgiem obejmować poszczególne jej części. Obiekt jako całość powinien zostać doprowadzony do stanu zgodnego z prawem.

W konsekwencji uznania, że postępowanie administracyjne naprawcze powinno się toczyć do całej inwestycji (stacji bazowej telefonii komórkowej), zbyteczne (przedwczesne) jest odnoszenie się do pozostałych zarzutów naruszenia przepisów postępowania. Ponadto, zarzuty w tym zakresie są na tyle ogólne, pozbawione uzasadnienia, jak także określenia, czy naruszenie wskazanych przepisów miało istotny wpływ na wynik sprawy, że nie pozwalają Sądowi kasacyjnemu, na skuteczne odniesienie się do nich.

W związku z powyższym także odniesienie się zarzutu naruszenia prawa materialnego, tj. art. 51 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 55 pkt 1 Prawa budowlanego, wyrażającego się w ich nieuwzględnieniu, NSA uznał za niezasadne, albowiem podstawa prawna prowadzonego postępowania naprawczego powinna zostać określona na nowo.

Nadto NSA wyjaśnił, że w postępowaniu prowadzonym, tak jak to ma miejsce w rozpoznawanej sprawie, w stosunku do robót zrealizowanych w oparciu o decyzję o pozwoleniu na budowę i zatwierdzeniu projektu budowlanego wyeliminowaną z obrotu prawnego na skutek stwierdzenia jej nieważności, przepisy art. 51 ust. 1 pkt 3 i ust. 4 Prawa budowlanego w zasadzie nie mają zastosowania (zatem także art. 55 Prawa budowlanego), gdyż trudno jest w takim przypadku mówić o odstępstwach czy zgodności zrealizowanych robót budowlanych z zatwierdzonych projektem budowlanym. Do takiego postępowania zastosowanie mają art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2, i ust. 3 Prawa budowlanego. Konsekwencją powyższego jest konieczność ustalenia stanu faktycznego sprawy przez ocenę wykonanych robót i ustalenie czy mogą one zostać zalegalizowane przez nałożenie wykonania określonych obowiązków lub robót budowlanych w celu ich doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem. Stan zgodności z prawem dotyczy nie tylko norm Prawa budowlanego, ale również norm zawartych w innych aktach, które mogą znaleźć zastosowanie w stanie faktycznym sprawy (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 czerwca 2015 r., sygn. akt II OSK 1998/14).

Ponadto, NSA zaznaczył, że wyeliminowanie decyzji o pozwoleniu na budowę nie oznacza jeszcze, że dokumentacja projektowa zatwierdzona tym pozwoleniem nie może stanowić materiału dowodowego w postępowaniu naprawczym. W postępowaniu tym organ nadzoru budowlanego powinien wyjaśnić, czy projekt budowlany, w zależności od przyczyn wyeliminowania pozwolenia na budowę, może stanowić jedną z podstaw do oceny, czy i jakie czynności należy podjąć w celu doprowadzenia wybudowanego obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 marca 2017 r., sygn. akt II OSK 1738/15).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu po ponownym rozpoznaniu sprawy zważył, co następuje.

W pierwszej kolejności Sąd rozpoznający niniejszą sprawę miał na uwadze dyspozycję art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018r., poz. 1302, dalej "P.p.s.a."), zgodnie z którym Sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez NSA. Nie można oprzeć skargi kasacyjnej od orzeczenia wydanego po ponownym rozpoznaniu sprawy na podstawach sprzecznych z wykładnią prawa ustaloną w tej sprawie przez NSA. Innymi słowy, Sąd, któremu sprawa została przekazana do ponownego rozpoznania nie dysponuje całkowitą swobodą przy wydawaniu nowego orzeczenia, lecz obowiązany jest uwzględnić wykładnię dokonaną przez sąd II instancji, która przestaje wiązać tylko w ściśle określonych przypadkach zmiany stanu faktycznego sprawy, zmiany stanu prawnego, podjęcia przez NSA przed ponownym rozpoznaniem sprawy przez WSA uchwały zawierającej odmienną wykładnię w tym samym zakresie, co wykładnia zamieszczona w wyroku uchylającym.

Zgodnie natomiast z art. 153 P.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia. Ocena prawna może dotyczyć stanu faktycznego, wykładni przepisów prawa materialnego i procesowego, prawidłowości korzystania z uznania administracyjnego oraz kwestii zastosowania określonego przepisu prawa jako podstawy do wydania decyzji. Wskazania co do dalszego postępowania stanowią z reguły konsekwencję oceny prawnej. Dotyczą one sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu uniknięcie błędów już popełnionych i wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie (Kabat, w: B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2006 r., str. 324, J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2010 r., str. 358). Przepis art. 153 P.p.s.a. ma charakter bezwzględnie obowiązujący, co oznacza, że ani organ administracji publicznej, ani sąd, orzekając ponownie w tej samej sprawie, nie mogą nie uwzględnić oceny prawnej i wskazań wyrażonych wcześniej w orzeczeniu sądu, gdyż są nimi związane. Nieprzestrzeganie tego przepisu w istocie podważałoby obowiązującą w demokratycznym państwie prawnym zasadę sądowej kontroli nad aktami i czynnościami organów administracji i prowadziło do niespójności działania systemu władzy publicznej. Związanie oceną prawną wyrażoną w wyroku (uzasadnieniu orzeczenia) oraz wynikającymi z niej wskazaniami co do dalszego postępowania oznacza, że organ nie może formułować nowych ocen prawnych, sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz zobowiązany jest do podporządkowania się jemu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania w razie stwierdzenia braku zastosowania się do wskazań w zakresie dalszego postępowania przed organem administracji publicznej (wyrok NSA z dnia 30 lipca 2009 r., sygn. akt II FSK 451/08, Lex nr 526493; wyrok NSA z dnia 23 września 2009 r., sygn. akt I FSK 494/09, Lex nr 594010; wyrok WSA z dnia 14 stycznia 2010 r., sygn. akt I SA/Wr 1591/09, Lex nr 559604; wyrok NSA z dnia 13 lipca 2010 r., sygn. akt I GSK 940/09, Lex nr 594756).

Mając na uwadze powyższe rozważania, Sąd ponownie rozpoznając sprawę, dokonał oceny legalności zaskarżonej decyzji i stwierdził, że nie może się ona ostać w obrocie prawym, tak jak i decyzja organu I instancji.

Przedmiotem niniejszej sprawy jest prawidłowość przeprowadzenia postępowania w trybie naprawczym opartego na przepisach art. 50 i art. 51 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2018r., poz. 1202) mającego na celu doprowadzenie wykonanych robót budowlanych (obiektu budowlanego) do stanu zgodnego z prawem, przez co należy rozumieć stan, w którym określone roboty budowlane nie będą pozostawały w kolizji z przepisami prawa, a w szczególności z przepisami Prawa budowlanego. Zasadniczy obowiązek organu nadzoru budowlanego w postępowaniu naprawczym, o którym mowa w art. 50 i art. 51 Prawa budowlanego, polega na rozstrzygnięciu o tym, co należy uczynić, aby określone roboty budowlane (obiekt budowlany), w przypadkach wskazanych w art. 50 Prawa budowlanego, doprowadzić do stanu zgodnego z prawem. Rozstrzygnięcie to organ nadzoru budowlanego wydaje w stosunku do inwestora, który na skutek wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji o pozwoleniu na budowę zobowiązany jest do doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Taka sytuacja powoduje dla obiektu budowlanego, który utracił wymaganą prawem zgodę administracyjną (pozwolenie na budowę) na jego realizację, konieczność, co nie budziło wątpliwości w sprawie, przeprowadzenia postępowania naprawczego (art. 50 – 51 Prawa budowlanego) celem oceny zgodności z prawem wykonanych robót budowlanych i ewentualnego określenia, jakie roboty należy wykonać by doprowadzić je do stanu zgodnego z prawem. W postępowaniu takim, po przeprowadzeniu postępowania dowodowego, w tym przy wykorzystaniu instytucji, o której mowa w art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego, o ile nie zachodzą przyczyny uzasadniające zastosowanie jednego ze środków wymienionych w art. 51 ust. 1 pkt 1 tej ustawy, organ winien nałożyć na inwestora obowiązek wykonania określonych czynności bądź robót w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania lub zakończyć postępowanie, orzekając o braku podstaw do nałożenia obowiązków. Podstawę do wydania takiej decyzji, w przypadku jej zrealizowania stwarza przepis art. 51 ust. 1 pkt 2 w związku z ust. 7 Prawa budowlanego.

Zgodnie ze wskazaniami NSA stacja bazowa telefonii cyfrowej w rozumieniu art. 33 ust. 1 Prawa budowlanego stanowi jedno całe zamierzenie budowlane, jest budowlą, która zgodnie z art. 3 pkt 1 i 3 Prawa budowlanego stanowi całość techniczno-użytkową wraz z instalacjami i urządzeniami (wyr. NSA z 20 stycznia 2017r., sygn. akt II OSK 1014/15, dostane www.cebois.nsa.gov.pl). Nie można więc postępowania mającego na celu doprowadzenie budowy stacji bazowej telefonii komórkowej dzielić na części. Należy więc postępowaniem mającym na celu doprowadzenie wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem objąć całą inwestycję.

W niniejszej sprawie oznacza to konieczność dodatkowego, poza zgodnością z postanowieniami obowiązującego na tym terenie planu miejscowego i przepisami techniczno-budowlanymi wieży, sprawdzenia parametrów technicznych wszystkich anten tej konkretnej stacji bazowej zlokalizowanej na działce [...] obr. C. Z., Gm. S.. Z zebranego materiału dowodowego wynika, że ocenie technicznej poddano tylko kontener i wieżę (protokół przeglądu okresowego rocznego i pięcioletniego obiektu sieciowego, operat techniczny z pomiaru pionowości konstrukcji stalowej wieży stacji bazowej), brak natomiast jakichkolwiek rozważań dotyczących anten na tej wieży zamontowanych. Z dokumentu Kwalifikacji przedsięwzięcia wynika natomiast, że omawiana stacja bazowa telefonii komórkowej składa się z istniejącej wieży antenowej oraz projektowanego systemu antenowego i urządzeń technicznych (str. 3 i nast. Kwalifikacji). Zadaniem organów administracji było wiec przeprowadzenie postępowania naprawczego co do całości obecnie funkcjonującej inwestycji, tj. stacji bazowej telefonii komórkowej, a nie tylko co do jej części.

Rozdzielanie przez organy nadzoru budowanego oceny zgodności z prawem instancji anten od oceny pozostałej części inwestycji stanowi naruszenie prawa. W myśl zasady wyrażonej w art. 33 ust. 1 Prawa budowlanego, pozwolenie na budowę dotyczy bowiem całego zamierzenia budowlanego, a jedynie wyjątkowo, w przypadku zamierzenia budowlanego obejmującego więcej niż jeden obiekt, może dotyczyć wybranych obiektów lub zespołu obiektów mogących samodzielnie funkcjonować zgodnie z przeznaczeniem.

W rozpoznawanej sprawie, budowlą w rozumieniu art. 3 pkt 3 ustawy Prawo budowlane jest stacja bazowa telefonii komórkowej jako całość, nie zaś jej poszczególne elementy. Obiektem budowlanym jest natomiast budowla stanowiąca całość techniczno-użytkową wraz z instalacjami i urządzeniami. W okolicznościach niniejszej sprawy, w związku z tym, iż inwestycja stacji telefonii komórkowej obejmuje jeden obiekt budowlany, tego rodzaju wyjątek nie ma więc zastosowania.

Racjonalne uzasadnienie dla oceny zgodności z prawem budowy wieży ma związek z zainstalowaniem na tym obiekcie anten sektorowych, służących celom telekomunikacyjnym. Nieprawidłowe i nieuprawnione było zatem rozdzielenie przez organy poszczególnych elementów całości, jaką stanowi stacja bazowa telefonii cyfrowej i poddanie ich odrębnej ocenie pod względem zgodności z przepisami prawa budowanego w odrębnym jeszcze postępowaniu.

Nadto, jak wskazał NSA, ocena całości inwestycji stacji bazowej winna być także dokonana z uwzględnieniem kwestii związanych z decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach dla całości, a nie części inwestycji. Zadaniem organów było, zatem wnikliwie ocenić, czy wymagane było przeprowadzenie postępowania środowiskowego w odniesieniu do całości inwestycji; jaka faktycznie jest kwalifikacja prawna obecnie funkcjonującej inwestycji jako całości w świetle przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 09 listopada 2010r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2016 r. poz. 71).

Podkreślić przy tym należy, że jeżeli inwestycja zakwalifikowana zostanie jako przedsięwzięcie mogące potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko z § 3 ust 1 pkt 8 rozporządzenia dla ustalenia czy mamy do czynienia z inwestycją mogącą znacząco oddziaływać na środowisko wymagane było uwzględnienie kumulacji oddziaływań lub sumowania się parametrów tego samego rodzaju przedsięwzięcia (§ 3 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia). Skoro za parametry realizowanego przedsięwzięcia uznaje się równoważną moc promieniowaną izotropowo, wyznaczoną dla pojedynczej anteny, to parametry te pozwalają na zaliczenie przedsięwzięcia do potencjalnie znacząco negatywnie oddziałującego na środowisko, jeżeli po ich zsumowaniu, osiągną progi określone w § 2 ust. 1 rozporządzenia.

Organy obu instancji ograniczyły się tylko do stwierdzenia, powielonego z dokumentu Kwalifikacji przedsięwzięcia, że moc promieniowania pojedynczej anteny stacji bazowej nie przekracza 5000W (wynosi w zależności od anteny 949W lub 3000W); mając na uwadze, że stacja znajduje się w odległości 135 m od zabudowań, należy przyjąć, że inwestycja nie stanowi przedsięwzięcia mogącego zawsze znacząco oddziaływać na środowisko. W ocenie Sądu brak pogłębionej analizy tego stwierdzenia w odniesieniu do przedmiotowej inwestycji uwzględniającej wszystkie istniejące anteny, które razem z pozostałą częścią inwestycji podlegają doprowadzeniu do stanu zgodnego z prawem.

W konsekwencji zasadnym jest stwierdzenie, że w niniejszej sprawie organ I instancji, a za nim organ odwoławczy, na skutek naruszenia przepisów postępowania nie wyjaśniły w pełni stanu sprawy.

Tymczasem zgodnie z podstawową zasadą postępowania administracyjnego, wyrażoną w art. 7 K.p.a. rolą organu administracji publicznej, rozstrzygającego zawisłą przed nim sprawę jest obowiązek podejmowania z urzędu lub na wniosek stron wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Zasada prawdy obiektywnej jest ściśle powiązana z treścią art. 77 § 1 K.p.a., zgodnie z którym obowiązkiem organu administracji publicznej jest wyczerpujące zebranie i rozpatrzenie materiału dowodowego w sprawie, co umożliwia z kolei dokonanie swobodnej oceny, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 K.p.a.). Niewątpliwie zasady powyższe znajdują zastosowanie również w przypadku postępowania w przedmiocie doprowadzenia inwestycji do stanu zgodnego z prawem, w tym z przepisami prawa budowlanego.

Zaznaczyć również trzeba, jak to podkreślał NSA, że wyeliminowanie decyzji o pozwoleniu na budowę nie oznacza jeszcze, że dokumentacja projektowa zatwierdzona tym pozwoleniem nie może stanowić materiału dowodowego w postępowaniu naprawczym. W postępowaniu tym organ nadzoru budowlanego powinien wyjaśnić, czy projekt budowlany, w zależności od przyczyn wyeliminowania pozwolenia na budowę, może stanowić jedną z podstaw do oceny, czy i jakie czynności należy podjąć w celu doprowadzenia wybudowanego obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 listopada 2012 r. sygn. akt II OSK 1351/11; wyr NSA z 09 marca 2017r., sygn. akt II OSK 1738/15; dostępne www.cebois.nsa.gov.pl).

Jak wskazuje analiza zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, organy w niniejszej sprawie nie przeprowadziły postępowania w sposób umożliwiający dokonanie koniecznego w nim ustalenia okoliczności faktycznych, zgodnie z wymaganiami procedury administracyjnej, pozwalających na stwierdzenie o zasadności odstąpienia od nałożenia na inwestora obowiązku wykonania czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia inwestycji w jej całokształcie do stanu zgodnego z prawem.

Wobec powyższego przedwczesne jest odniesienie się do dalszych zarzutów skargi, na co zwracał uwagę Sąd Odwoławczy.

Obowiązkiem organów ponownie prowadzących postępowanie będzie pełne i wszechstronne przeprowadzenia postępowania pozwalającego na stwierdzenie, iż przedmiotowa inwestycja w całości, a nie w poszczególnych jej częściach, może być doprowadzona do stanu zgodnego z prawem. Jak wskazywał NSA, stan zgodności z prawem dotyczy nie tylko norm prawa budowanego, ale norm zawartych w innych aktach, które mogą znaleźć zastosowanie w stanie faktycznym niniejszej sprawy, przy czym chodzi tu o przepisy prawa administracyjnego materialnego. Nie ulega wątpliwości, że do przepisów prawa administracyjnego materialnego, z którymi zgodny być musi obiekt budowlany, należą przepisy ustawy z 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji. Wskazywana zgodność z prawem w świetle ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, oznacza zatem zgodność z przepisami określającymi ład przestrzenny w szczególności z ustaleniami obowiązującego na terenie działki [...] miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (wyr. NSA z 3 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 755/11; NSA z 11 czerwca 2015r., sygn. akt II OSK 1998/14; dostępne www.cebois.nsa.gov.pl). Prawidłowa wykładnia art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego sprzeciwia się sytuacji, w której inwestor, zobowiązany do doprowadzenia robót budowlanych dotyczących inwestycji w całości do stanu zgodnego z prawem, w toku postępowania naprawczego osiągnąłby rozstrzygnięcie, jakiego nie mógłby uzyskać, w oparciu o prawidłowo uzyskaną decyzję o pozwoleniu na budowę (art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowanego).

W tym kontekście - zgodność całej inwestycji - z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego powinna być także oceniana z uwzględnieniem treści przepisów ustawy z 7 maja 2010r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych, w szczególności art. 46 ust. 2 tej ustawy, czego organy zaniechały.

Mając powyższe na uwadze, uznając że koniecznym jest dalsze przeprowadzenie czynności procesowych przez organy nadzoru budowlanego z przyczyn wyżej przedstawionych na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. i art. 135 P.p.s.a. należało uchylić zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. W tym stanie rzeczy Sąd orzekł, jak w punkcie 1 wyroku.

O kosztach postępowania Sąd orzekł w punkcie 2 wyroku na podstawie art. 200 P.p.s.a.