Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt III SA/Po 649/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2019-10-29 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6203 Prowadzenie aptek i hurtowni farmaceutycznych
6412 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące powiatu; skargi organów powiatu na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Ochrona zdrowia
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 94 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2017 poz 2211
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. Prawo farmaceutyczne - tekst jedn.
article: art. 79 ust. 1, 4 i 5
journal: Dz.U. 2019 poz 511
law: Ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym.
article: art. 8, art. 10 par. 1 i art. 61 par. 4
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Dnia 29 października 2019 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzenna Kosewska (spr.) Sędziowie WSA Małgorzata Górecka WSA Walentyna Długaszewska Protokolant: st. sekr. sąd. Małgorzata Błoszyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 października 2019 roku przy udziale sprawy ze skargi Powiatu [...] na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody z dnia [...] lipca 2019 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie ustalenia rozkładu godzin pracy aptek ogólnodostępnych na terenie powiatu [...] oddala skargę


UZASADNIENIE

Zaskarżonym rozstrzygnięciem nadzorczym Wojewoda na podstawie art. 79 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2019 r., poz. 511), dalej: "u.s.p.", ze względu na istotne naruszenie prawa orzekł o nieważności uchwały nr [...] Rady Powiatu [...] z dnia [...] czerwca 2019 r. w sprawie ustalenia rozkładu godzin pracy aptek ogólnodostępnych na terenie powiatu [...] w 2019 r.

W uzasadnieniu powyższej uchwały Rady Powiatu [...] wskazano, co następuje.

Na terenie powiatu [...] usługi farmaceutyczne świadczą [...] apteki oraz [...] punkty apteczne. Obowiązek zapewnienia mieszkańcom możliwości korzystania z usług farmaceutycznych w porze nocnej, święta i dni wolne od pracy wypełnia całodobowa Apteka [...] we [...] - mieście położonym w centralnym punkcie powiatu [...]. Apteka całodobowa, zlokalizowana w mieście o dużej gęstości zaludnienia, posiada bogatszy asortyment, przez co prawdopodobieństwo zakupu niezbędnych leków jest duże. Funkcjonowanie apteki całodobowej w jednym miejscu stanowi komfortowe rozwiązanie dla mieszkańców. Nie ma potrzeby szukania informacji o aktualnie dyżurującej aptece, co w trudnych sytuacjach stanowić może dodatkowy stres. Natomiast pełnienie dyżurów w porze nocnej, w mniejszych aptekach na terenie gmin poza [...], może powodować pewne ograniczenia w systemie funkcjonowania tych aptek w porze dziennej.

Proponowany rozkład godzin pracy aptek w powiecie [...] pozytywnie zaopiniował Burmistrz Miasta i Gminy [...], Burmistrz [...], Burmistrz [...], Burmistrz [...] i wójta Gminy [...]. [...] Izba Aptekarska w [...] również nie wniosła żadnych uwag do rozkładu godzin pracy aptek i wydała pozytywną opinię.

Skoro ustawodawca nie nałożył na organy powiatu obowiązku sformalizowanego przeprowadzenia analiz potrzeb ludności w zakresie dostępu do aptek, to brak przeprowadzenia takiej analizy nie stanowi warunku legalności podjęcia uchwały (wyrok o sygn. III SA/Kr 168/18 - dostępny na stronie internetowej orzeczenia.nsa.gov.pl - w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, dalej: "CBOSA"). W zamian za to ustawodawca nałożył obowiązek uzyskania, zgodnie z art. 94 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. Prawo farmaceutyczne (Dz. U. z 2019 r., poz. 499 ze zm.), dalej "P.f."., opinii wójtów gmin z terenu powiatu i samorządu aptekarskiego. To właśnie obowiązek zasięgania tych opinii stanowi formułę oceny potrzeb mieszkańców w zakresie godzin pracy aptek.

Przy ustalaniu rozkładu godzin pracy aptek rada powiatu powinna uwzględnić uwarunkowania danego powiatu, takie jak: liczba ludności, układ urbanistyczny, zagęszczenie zabudowy mieszkalnej, umiejscowienie placówek udzielających świadczeń leczniczych, skomunikowanie pomiędzy miejscowościami powiatu, dostęp do transportu publicznego, dostęp do infrastruktury przeznaczonej dla osób niepełnosprawnych. Minimalnym standardem wynikającym z wyżej wskazanego przepisu jest zagwarantowanie, żeby w każdym czasie była czynna przynajmniej jedna apteka na obszarze powiatu (por.: wyrok o sygn. akt II SA/Bd 158/17 - dostępny w CBOSA).

Pozytywne opinie wszystkich samorządów gminnych w powiecie [...] i przytoczona linia orzecznicza wskazują, że proponowane rozwiązanie zapewnia bezpieczeństwo mieszkańców regionu.

Analizując bezpieczeństwo mieszkańców należy odejść od ściśle terytorialnego podziału. Mieszkańcy skrajnych miejscowości Powiatu [...] mogą korzystać z aptek dyżurujących w sąsiednich powiatach, do których mają bliżej. Najdalej oddalone miejscowości powiatu od [...] zlokalizowane są w odległości [...] km.

Za wystarczającym zapewnieniem świadczenia usług farmaceutycznych w aptece całodobowej we [...] przemawia również fakt, że osoba potrzebująca pomocy medycznej, w sytuacji zagrażającej jej zdrowiu lub życiu, najprawdopodobniej pierwszej pomocy będzie szukać w Szpitalu Powiatowym we [...], w której będzie miała również możliwość zrealizowania recepty na leki o każdej porze, w dni powszednie i święta, w aptece działającej całodobowo.

Mieszkańcy regionu mają zabezpieczony dostęp do leków zarówno w porze nocnej, w święta i dni ustawowo wolne od pracy przez aptekę pracującą całodobowo, 7 dni w tygodniu, cały rok. Argumenty dotyczące niewystarczającego dostępu do świadczeń farmaceutycznych nie znajdują uzasadnienia w statystykach czy analizach. Orzecznictwo w tej kwestii jest zróżnicowane i tym samym umożliwia dowolną interpretację przepisów.

Formuła dotychczas funkcjonująca w Powiecie [...] nie budziła zastrzeżeń i nie zgłaszano potrzeb zwiększenia dostępności świadczeń farmaceutycznych. Dostępność do tych świadczeń w porze nocnej, święta i dni ustawowo wolne od pracy, analogicznie do rozwiązań w sąsiednich powiatach, zabezpieczone jest tylko przez apteki działające w miastach powiatowych (np. w [...]).

W uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego przedstawiono następujące uzasadnienie faktyczne i prawne.

Załącznik do zakwestionowanej przez organ nadzoru uchwały określa rozkład czasu pracy aptek na terenie powiatu [...]. Z załącznika tego wynika, że dostęp do usług farmaceutycznych w porze nocnej, święta i dni wolne od pracy całodobowo świadczy jedna określona apteka we [...].

Uchwałę podjęto na podstawie art. 12 pkt 11 u.s.p. w zw. z art. 94 ust. 2 P.f.

Rozkład godzin pracy aptek ogólnodostępnych powinien być dostosowany do potrzeb ludności i zapewniać dostępność świadczeń również w porze nocnej, w niedzielę, święta i inne dni wolne od pracy (art. 94 ust. 1 P.f.).

W orzecznictwie (por.: wyroki o sygn. akt III SA/Wr 185/06, II SA/Ke 388/08, III SA/Gd 254/10, IV SA/Wr 342/10, II GSK 1765/14 i II GSK 1559/14 - dostępne w CBOSA) ukształtował się pogląd, że rozkład godzin pracy aptek powinien być dostosowany zarówno do:

1. bieżących potrzeb ludności na wykonywane przez nie powszechne usługi, świadczone w zwykłych warunkach oraz

2. sytuacji nadzwyczajnych, których częstotliwości występowania nie są możliwe do przewidzenia.

Do ustalania zwykłego rozkładu czasu pracy ustawodawca nakazuje radzie powiatu wziąć pod uwagę potrzeby ludności, tak by możliwe było zaspokojenie oczekiwań społeczności lokalnej.

Z kolei do ustalenia rozkładu godzin pracy aptek ogólnodostępnych w sytuacjach nadzwyczajnych najistotniejsze jest zapewnienie dostępności świadczeń farmaceutycznych. Przy ustalaniu rozkładu godzin pracy aptek ogólnodostępnych w porze nocnej i dni wolne od pracy nie sposób bowiem uwzględniać potrzeb ludności, gdyż nie można przewidzieć prawdopodobieństwa pojawienia się zdarzeń zagrażających zdrowiu lub życiu człowieka. W tym wypadku chodzi o ustalenie takiego rozkładu godzin pracy aptek ogólnodostępnych, który będzie stwarzał możliwość jak najlepszego i najszybszego skorzystania z niezbędnej pomocy wówczas, gdy nie obowiązuje powszedni czas pracy aptek, a zaistnieje nadzwyczajna, trudna do przewidzenia potrzeba podania leku. Natomiast to, czy i w jakim zakresie możliwość ta będzie wykorzystywana nie może mieć tutaj istotnego znaczenia (por.: wyrok o sygn. akt II GSK 585/12 - dostępny w CBOSA).

Biorąc pod uwagę art. 94 ust. 1 P.f. istotne jest rozłożenie dyżurów nocnych oraz pełnionych w niedzielę, święta i inne dni wolne od pracy przez apteki ogólnodostępne w taki sposób, aby stworzyć lokalnej społeczności możliwości skorzystania z niezbędnej pomocy jak najszybciej w sytuacji, gdy powszedni czas pracy aptek nie obowiązuje, a zaistnieje nadzwyczajna, trudna do przewidzenia potrzeba podania leku. Największe znaczenie dla osób zainteresowanych dostępnością do świadczeń aptecznych ma czas, w jakim uda się je osiągnąć. Świadczenie tych usług przez tylko jedną aptekę czynną całodobowo na terenie powiatu jest niewystarczające, nie stanowiąc zapewnienia odpowiedniej dostępności do usług (por.: wyrok o sygn. akt II GSK 1765/14).

Ustalenie godzin pracy aptek ogólnodostępnych na terenie powiatu powinno polegać na włączeniu, w miarę możliwości, wszystkich aptek z danego powiatu do jednolitego systemu dyżurów, a nie powinno ograniczać się do ustalenia dyżuru apteki z terenu tylko jednej gminy.

W załączniku do uchwały określono dostęp do świadczeń farmaceutycznych w porze nocnej, święta i dni wolne od pracy, który ograniczono do jednej całodobowej apteki znajdującej się we [...].

W tej sytuacji nie zapewnia się nie tylko odpowiedniej dostępności do usług świadczonych w porze nocnej, święta i dni wolne dla mieszkańców całego powiatu, ale również nie przewiduje się możliwości nastąpienia sytuacji nadzwyczajnych, wymagających możliwie najszybszego dostępu do leków i usługi fachowego farmaceuty.

Uchwała nie przewiduje także możliwej sytuacji, gdy na skutek nadzwyczajnych okoliczności nastąpi przerwa w działaniu jedynej apteki całodobowej w powiecie [...], szczególnie w porze nocnej, w święta i w dni wolne od pracy. Wówczas mieszkańcom tego powiatu może realnie grozić czasowy brak dostępu do świadczeń farmaceutycznych w porze nocnej, w święta oraz w dni wolne od pracy.

Prowadzenie apteki ogólnodostępnej, będącej placówką ochrony zdrowia publicznego, z istoty rzeczy związane jest z pewnymi ograniczeniami. Ograniczenia dotyczące określenia rozkładu godzin pracy aptek ogólnodostępnych ustanowiono w art. 94 ust. 1 P.f. w celu ochrony zdrowia publicznego. Zapewnienie dostępności świadczenia usług farmaceutycznych, w tym także w porze nocnej, święta i dni wolne od pracy mieści się w pojęciu ochrony zdrowia publicznego.

W skardze na rozstrzygnięcie nadzorcze zarzucono naruszenie:

1. art. 79 ust. 1 u.s.p. przez:

a) przekroczenie przez organu nadzoru uprawnień i przyjęcie, że rozstrzygnięcie nadzorcze ma charakter uznaniowy mogący kształtować rozstrzygnięcie będące w kompetencji Rady Powiatu; organ nadzoru nie jest uprawniony do rozstrzygania spraw, a jedynie do kontrolowania ich załatwiania; organ nadzoru wkracza w kompetencje Rady Powiatu wskazując, jak ma ona zorganizować rozkład godzin aptek ogólnodostępnych; nie kontroluje zatem legalności uchwały, ale kreuje jej treść;

b) przyjęcie, że przedmiotową uchwałę podjęto z istotnym naruszeniem prawa i jako taka jest nieważna;

2. art. 171 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 ze zm.), dalej: "Konstytucja", przez wydanie rozstrzygnięcia nadzorczego w sytuacji, gdy nie doszło do naruszenia prawa, a tym bardziej istotnego naruszenia prawa;

3. art. 61 § 4 w zw. z art. 10 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm.), dalej: "K.p.a.", w zw. z art. 79 ust. 5 u.s.p. przez nieumieszczenie w zawiadomieniu o wszczęciu postępowania nadzorczego informacji, że z datą wszczęcia postępowania organ nadzorczy jest gotowy do przyjmowania dowodów, wniosków i wyjaśnień w sprawie;

4. art. 10 § 1 K.p.a. w zw. z art. 79 ust. 5 u.s.p. przez niezapewnienie skarżącemu możliwości czynnego udziału w postępowaniu i nieumożliwienie przed wydaniem rozstrzygnięcia wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań;

5. art. 7 K.p.a. w zw. z art. 79 ust. 5 u.s.p. przez niepodjęcie wszystkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy;

6. art. 77 § 1 K.p.a. w zw. z art. 79 ust. 5 u.s.p. przez niewyczerpujące zebranie i rozpatrzenie materiału dowodowego w sprawie;

7. art. 8 K.p.a. w zw. z art. 79 ust. 5 u.s.p. przez naruszenie zasady proporcjonalności i odstąpienie od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym;

8. art. 80 K.p.a. w zw. z art. 79 ust. 5 u.s.p. przez naruszenie zasady swobodnej oceny dowodów przez ocenę dowodów bez zebrania w sposób wyczerpujący materiału dowodowego w sprawie.

W uzasadnieniu skargi podniesiono ponadto argumenty zawarte w uzasadnieniu zakwestionowanej przez organ nadzoru uchwały.

Skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego, a w przypadku uznania zarzutu z pkt 1b za zasadny - o stwierdzenie nieważności zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego i umorzenie postępowania.

W odpowiedzi na skargę organ nadzoru podtrzymał argumenty zawarte w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym i wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.

Skarga podlega oddaleniu, ponieważ zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze nie narusza prawa.

Sąd podziela stanowisko organu nadzoru wyrażone w zaskarżonym rozstrzygnięciu. Z uwagi na jego zreferowanie, powtarzanie go byłoby zbędne.

Odnosząc się do zarzutów skargi należy podnieść, co następuje.

Uchwała organu powiatu sprzeczna z prawem jest nieważna. O nieważności uchwały orzeka organ nadzoru (art. 79 ust. 1 u.s.p.), którym jest wojewoda (art. 76 ust. 1 u.s.p.). Nadzór nad wykonywaniem zadań powiatu sprawowany jest na podstawie kryterium zgodności z prawem (art. 77 u.s.p.), a organ nadzoru stosuje odpowiednio przepisy K.p.a. (art. 79 ust. 5 u.s.p.).

Postępowanie nadzorcze nie polega zatem na załatwieniu sprawy, ale na nadzorze, czy uchwała organu powiatu jest ważna albo czy nastąpiły nieistotne naruszenia prawa (art. 79 ust. 4 u.s.p.).

Odpowiednie stosowanie przepisów K.p.a. oznacza, że organ nadzoru uwzględnia specyfikę postępowania nadzorczego. W szczególności:

1. nie stosuje art. 156 § 1 K.p.a.;

2. powinien zachować reguły postępowania, a więc:

a) zawiadomić o jego wszczęciu (art. 61 § 4 K.p.a.),

b) zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań (art. 10 § 1 K.p.a.); organ może odstąpić od tej zasady wtedy, gdy rozstrzygnięcie nie cierpi zwłoki ze względu na niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia ludzkiego (art. 10 § 2 K.p.a.); organ obowiązany jest utrwalić w aktach sprawy, w drodze adnotacji, przyczynę odstąpienia od zasady określonej w art. 10 § 1 K.p.a.;

c) prowadzić postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestnika do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania (art. 8 § 1 K.p.a.) i nie odstępować bez uzasadnionej przyczyny od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym (art. 8 § 2 K.p.a.).

Ze względu na przedmiot postępowania nadzorczego stosowanie przepisów K.p.a. (np. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80) do postępowania dowodowego ma ograniczony charakter. Czynności wyjaśniające sprowadzają się bowiem najczęściej do porównania treści badanej uchwały organu powiatu i towarzyszącej im dokumentacji z treścią przepisów prawa powszechnie obowiązującego (tu: art. 94 ust. 1 P.f.).

Odnośnie obowiązku zawiadomienia organu powiatu o wszczęciu postępowania nadzorczego (art. 61 § 4 K.p.a.) należy wskazać, że nie jest ono celem samym w sobie, ale służy zapewnieniu stronie postępowania możliwości ochrony jej interesu jeszcze przed podjęciem rozstrzygnięcia. Nawet przy załatwianiu indywidualnej sprawy administracyjnej w drodze decyzji brak zawiadomienia o wszczęciu postępowania z urzędu nie zawsze powoduje wadliwość decyzji, której skutkiem może być jej uchylenie. Trudno zatem przyjąć, aby odpowiednie stosowanie przepisów K.p.a. do postępowania nadzorczego polegało na zaostrzaniu kryteriów procesowych tego postępowania. Przeciwnie, z uwagi na istnienie instytucjonalnych, stałych powiązań między organem powiatu a organem nadzoru, czego przykładem jest obowiązek przedkładania organowi nadzoru każdej uchwały w celu sprawdzenia jej zgodności z prawem (art. 79 ust. 1 u.s.p.), sam brak zawiadomienia o wszczęciu postępowania nadzorczego tym bardziej nie może powodować wadliwości rozstrzygnięcia wyłącznie z tego powodu. Do sądu administracyjnego będzie więc należała każdorazowa ocena, czy brak zawiadomienia organu powiatu o wszczęciu postępowania nadzorczego pozbawił go możliwości potrzebnego uczestniczenia w postępowaniu i czy miało to wpływ na treść rozstrzygnięcia. Jeszcze bardziej wadliwe i brzemienne w skutkach byłoby uchylenie rozstrzygnięcia nadzorczego wyłącznie z powodu braku zawiadomienia organu powiatu o wszczęciu postępowania (por.: uchwała składu siedmiu sędziów NSA o sygn. akt OPS 9/02 - dostępna w CBOSA).

Co istotne, w niniejszej sprawie organ nadzoru zawiadomił organ powiatu o wszczęciu postępowania (pismo z [...] lipca 2019 r., k. 13 akt adm.), a jedynie nie zamieścił w zawiadomieniu informacji, o których mowa w art. 10 § 1 K.p.a., czyli o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. W postępowaniu nadzorczym żadnych dowodów i materiałów jednakże nie zebrano i nie zgłoszono żadnych żądań. Organ powiatu po zawiadomieniu go o wszczęciu postępowania był zresztą świadomy, że postępowanie się toczy, a organ nadzoru ma jedynie 30 dni od doręczenia mu uchwały na wydanie rozstrzygnięcia (art. 79 ust. 1 zd. drugie u.s.p.). Organ powiatu mógł zatem i bez pouczenia, o którym mowa w art. 10 § 1 K.p.a., samodzielnie przedstawić swoje stanowisko w sprawie, czego nie uczynił. Nawet w skardze nie podniósł okoliczności mogących mieć wpływ na wynik sprawy. Nie doszło zatem do naruszenia mogącego mieć wpływ na wynik sprawy art. 10 § 1 K.p.a. i art. 61 § 4 K.p.a. w zw. z art. 79 ust. 5 u.s.p.

Organ nadzoru dokonując w trybie art. 79 ust. 1 u.s.p. kontroli, czy uchwała narusza prawo i w jakim stopniu (nieistotnym czy dającym podstawę do orzeczenia o jej nieważności) ma obowiązek to uczynić oceniając, czy spełnia ona przesłanki zawarte w przepisie prawa materialnego - tu: w art. 94 ust. 1 P.f., statuującym obowiązek organu powiatu takiego określenia rozkładu godzin pracy aptek ogólnodostępnych, aby był dostosowany do potrzeb ludności i zapewniał dostępność świadczeń również w porze nocnej, w niedzielę, święta i inne dni wolne od pracy. Organ nadzoru, wbrew zarzutowi skargi, nie przekracza w ten sposób swych uprawnień i nie wkracza w kompetencje organu powiatu. Organ nadzoru nie rozstrzyga bowiem sprawy (nie określa rozkładu godzin pracy aptek), ale jedynie bada, czy uchwała spełnia kryteria ustawowe. Nie byłoby wystarczające badanie uchwały jedynie pod względem formalnym. Nie naruszono zatem również art. 171 ust. 1 Konstytucji stanowiącego, że działalność samorządu terytorialnego podlega nadzorowi z punktu widzenia legalności.

W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę wydano z naruszeniem prawa (art. 79 ust. 4 u.s.p.).

Organ nadzoru nie naruszył art. 79 ust. 1 u.s.p. prawidłowo uznając, że badana przez niego uchwała jest nieważna, gdyż w istotny sposób narusza art. 94 ust. 1 u.s.p.

Rozkład godzin pracy aptek ogólnodostępnych na danym terenie określa, w drodze uchwały, rada powiatu, po zasięgnięciu opinii wójtów (burmistrzów, prezydentów miast) gmin z terenu powiatu i samorządu aptekarskiego (art. 94 ust. 2 P.f.).

Rozkład godzin pracy aptek ogólnodostępnych powinien być dostosowany do potrzeb ludności i zapewniać dostępność świadczeń również w porze nocnej, w niedzielę, święta i inne dni wolne od pracy (art. 94 ust. 1 P.f.). Oznacza to, że rozkład godzin pracy powinien być zarówno dostosowany do:

1. bieżących, codziennych potrzeb ludności na powszechne wykonywane przez apteki ogólnodostępne usługi, świadczone w zwykłych warunkach i

2. nie może pomijać sytuacji nadzwyczajnych, których częstotliwości występowania nie sposób przewidzieć; powinien uwzględniać zatem przypadki szczególne, niezwiązane bezpośrednio z zaspokajaniem zwykłych, codziennych potrzeb w zakresie zaopatrzenia w leki, w tym zapewniać jak najlepszą dostępność świadczeń aptecznych w porze nocnej, w niedzielę, święta i inne dni wolne od pracy, gdy nie funkcjonują ogólnodostępne apteki.

Przy ustalaniu rozkładu pracy aptek w porze nocnej i dni wolne od pracy nie jest możliwe uwzględnienie kryterium potrzeb ludności, bowiem nie sposób przewidzieć prawdopodobieństwa pojawienia się zdarzeń zagrażających zdrowiu lub życiu człowieka. W tym wypadku chodzi o ustalenie takiego rozkładu godzin pracy aptek ogólnodostępnych, który będzie stwarzał możliwość jak najlepszego i najszybszego skorzystania z niezbędnej pomocy wówczas, gdy nie obowiązuje powszedni czas pracy aptek, a zaistnieje nadzwyczajna, trudna do przewidzenia potrzeba podania leku (por.: wyrok o sygn. akt II GSK 585/12 - dostępny w CBOSA). Ustawodawca posłużył się pojęciem "również w porze nocnej" w celu zapewnienia dostępności usług farmaceutycznych przez cały czas - całodobowo. Jedynie wówczas powstanie pożądany stan najlepszego i najszybszego skorzystania z niezbędnej pomocy, gdy nie obowiązuje powszedni czas pracy aptek, a zaistnieje nadzwyczajna, trudna do przewidzenia potrzeba podania leku.

Sąd podziela stanowisko organu nadzoru zawarte w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym, że ustalony w załączniku do uchwały rozkład czasu pracy aptek narusza art. 94 ust. 1 P.f. Ustalenie bowiem, że tylko jedna apteka na terenie całego powiatu czynna będzie całodobowo nie zapewnia odpowiedniej dostępności do usług świadczonych w porze nocnej, święta i dni wolne dla mieszkańców całego powiatu [...] i nie przewiduje, że mogą zaistnieć sytuacje nadzwyczajne, kiedy potrzebny będzie możliwie najszybszy dostęp do leków i usługi fachowego farmaceuty. W świetle uchwały jedynie mieszkańcy [...] i miejscowości położonych w jej pobliżu mają zapewnioną dostępność do usług aptecznych we wskazanych okresach, natomiast mieszkańcy pozostałych, dalej położonych miejscowości w powiecie w sytuacjach nadzwyczajnych zmuszeni są do przebycia znacznych odległości w celu zakupu leków. W tym kontekście nie jest również wystarczająca możliwość zrealizowania recepty całodobowo w szpitalu we [...].

Nie ma przy tym wpływu na wynik sprawy okoliczność, że mieszkańcy powiatu [...] z miejscowości położonych w znacznej odległości od [...] mogą korzystać z usług aptek położonych w innych powiatach. Przedmiotem kontroli jest bowiem rozstrzygnięcie nadzorcze odnoszące się do uchwały dotyczącej powiatu [...], który powinien zapewnić odpowiedni w świetle art. 94 ust. 1 P.f. dostęp do aptek na własnym terenie.

Nie ma wpływu na wynik sprawy okoliczność, że uchwałę podjęto po zasięgnięciu opinii wójtów (burmistrzów) gmin z terenu powiatu i samorządu aptekarskiego, którzy zaakceptowali rozwiązanie zawarte w uchwale. Organ nadzoru jest bowiem obowiązany do orzeczenia o nieważności uchwały nawet po uzyskaniu pozytywnych opinii wójtów i samorządu aptekarskiego, jeżeli uchwała nie spełnia przesłanek z art. 94 ust. 1 P.f.

Przedmiotem sprawy jest kontrola przez Sąd jedynie zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego. Sąd nie analizuje tym samym rozwiązań funkcjonujących w innych powiatach.

Odnośnie zarzutów dotyczących postępowania dowodowego należy podnieść, że aby zbadać zgodność z prawem kontrolowanej przez organ nadzoru uchwały organ ten nie musiał przeprowadzić ani nie przeprowadził żadnych dowodów, a skarżący nie wnosił o ich przeprowadzenie. Nawet w skardze nie wskazano, jakie czynności dowodowe miałby przeprowadzić organ nadzoru, aby uczynić zadość wymogom dotyczącym postępowania dowodowego. W związku z tym nie można uznać, że organ nadzoru naruszył wskazane w skardze przepisy postępowania (art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. w zw. z art. 79 ust. 5 u.s.p.).

Nie naruszono również art. 8 K.p.a. w zw. z art. 79 ust. 5 u.s.p. Nie naruszono zasady proporcjonalności (art. 8 § 1 K.p.a.). Organ powiatu powinien zastosować skuteczne środki prawne mogące zrealizować cele zamierzone przez ustawodawcę. Z kolei organ nadzoru bada, czy zostało to spełnione. Z wyżej wskazanych powodów zasadnie organ nadzoru uznał, że niemożliwa jest ochrona określonej w art. 94 ust. 1 P.f. wartości za pomocą środków zastosowanych przez organ powiatu. Jeżeli zaś chodzi o zarzut odstąpienia od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym, to nawet jeżeli takie odstąpienie nastąpiło, stało się to z uzasadnionej przyczyny (art. 8 § 2 K.p.a.), polegającej na konieczności zapewnienia szybkiego i łatwego całodobowego dostępu do usług farmaceutycznych mieszkańcom całego powiatu [...].

Wobec powyższego Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.).