Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 7232/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-04-04 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6136 Ochrona przyrody
659
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Minister Środowiska
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Teresa Zyglewska Sędziowie sędzia NSA Ewa Kwiecińska sędzia del. WSA Beata Jezielska (spr.) protokolant asystent sędziego Olga Libiszewska po rozpoznaniu w dniu 4 kwietnia 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjne Regionalnego Dyrektora [...] w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 20 lipca 2021 r. sygn. akt II SAB/Op 19/21 w sprawie ze skargi J.T. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Regionalnego Dyrektora [...] w [...] w przedmiocie ograniczenia emisji hałasu 1. oddala skargę kasacyjną 2. zasądza od Regionalnego Dyrektora [...] w [...] na rzecz J.T. kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 20 lipca 2021 r. (sygn. akt II SAB/Op 19/21) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu, po rozpoznaniu sprawy ze skargi J.T. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Regionalnego [...] w [...] w przedmiocie ograniczenia emisji hałasu, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i 3 oraz § 1a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej jako: p.p.s.a.), 1. zobowiązał Regionalnego [...] w [...] do załatwienia sprawy w terminie 30 dni od dnia doręczenia prawomocnego orzeczenia wraz z aktami sprawy, 2. stwierdził, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania, 3. stwierdził, że przewlekłe prowadzenie postępowania nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa, 4. zasądził od organu na rzecz skarżącego kwotę 597 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

W uzasadnieniu wyroku podniesiono, że w skardze na przewlekłe prowadzenie postępowania skarżący podał, że decyzją z 21 lipca 2020 r. Generalny Dyrektor [...] uchylił w całości decyzję Regionalnego [...], zobowiązującą PKP Polskie Linie Kolejowe S.A. do ograniczenia poziomu hałasu emitowanego z eksploatowanej linii kolejowej nr [...] na odcinku w granicach obrębów C. – D. do poziomu niepowodującego przekraczania obowiązujących akustycznych standardów jakości środowiska i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia, zaś od tego momentu organ nie podjął żadnych znaczących czynności, które pozwoliłyby na zakończenie postępowania. W ocenie skarżącego organ podejmuje czynności w sposób nieefektywny, gdyż od momentu przekazania sprawy do ponownego rozpoznania upłynęło 7 miesięcy, a nadal nie została wydana decyzja. Zarzucono ponadto, że organ nie zawiadamiał strony o niezałatwieniu sprawy w terminie ze wskazaniem nowego terminu załatwienia sprawy. Wskazano, że pismem z 21 stycznia 2021 r. skarżący wniósł ponaglenie do Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska i dopiero w następstwie tego organ - pismem z 25 stycznia 2021 r.- zawiadomił o braku możliwości rozpatrzenia sprawy w terminach określonych w art. 35 § 3 K.p.a. ze wskazaniem przewidywanego terminu rozpatrzenia wniosku. Skarżącego podniósł, że zawiadomienie to jest czynnością pozorną, zaś wniesione ponaglenie nie zostało rozpoznane. Podkreślił także, że brak merytorycznego zakończenia postępowania w sprawie przez organ powoduje, że mieszkańcy C. i D. nadal narażeni są na życie w hałasie przekraczającym dopuszczalne normy. Wskazano, że organ mógł podjąć działania mające na celu usunięcie przeszkody w wydaniu decyzji chociażby poprzez skierowanie zlecenia wykonania pomiarów hałasu kolejowego innemu podmiotowi posiadającemu wymaganą akredytację, co jest także uzasadnione ze względu na nieprawidłowości, których dopuściło się Centralne Laboratorium Badawcze Oddział w [...] podczas poprzedniego badania. W związku z tym skarżący wniósł o stwierdzenie, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa, zobowiązanie organu do załatwienia sprawy w terminie 14 dni od dnia doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wskazano, że w uzasadnieniu decyzji z 21 lipca 2020 r. Generalny [...], uchylającej decyzję RDOŚ z 13 sierpnia 2019 r. i przekazującej sprawę do ponownego rozpatrzenia, organ odwoławczy nakazał organowi I instancji zwrócić się do WIOŚ o przeprowadzenie pomiarów hałasu emitowanego z przedmiotowej linii kolejowej na odcinku w granicach obrębów C.-D., a także o zweryfikowanie, podczas wykonywania pomiarów, czy dalej emitowany jest nagminnie sygnał dźwiękowy Rp1 "Baczność" oraz czy należy uznać go za hałas impulsowy na rzecz skutecznego ograniczenia oddziaływania na środowisko w zakresie hałasu. Podano, że pismem z 31 lipca 2020r. organ wystąpił do WIOŚ o wykonanie pomiarów natężenia hałasu zgodnie z tymi zaleceniami. W odpowiedzi z 23 listopada 2020 r. WIOŚ poinformował, o wyznaczeniu, ze względu na wprowadzenie stanu epidemii, nowego terminu załatwienia sprawy do 31 marca 2021 r., a także o braku możliwości zastosowania poprawki impulsowej. Wskazano, że w piśmie z 2 grudnia 2020 r. organ wystąpił do WIOŚ o przyspieszenie terminu wykonania pomiarów, a zawiadomieniem z 25 stycznia 2021 r. organ poinformował strony o braku możliwości rozpatrzenia sprawy w terminach określonych w k.p.a. z uwagi na skomplikowany charakter sprawy oraz konieczność uwzględnienia dowodu w postaci wyników pomiarów natężenia hałasu w środowisku. Organ powołał się także na postanowienie GDOŚ z 2 marca 2021 r. , w którym organ wyższego stopnia stwierdził, iż RDOŚ nie dopuścił się bezczynności oraz przewlekłego prowadzenia postępowania, gdyż niezałatwienie sprawy w terminie wynikało z okoliczności niezależnych od organu. Wskazano, że 24 marca 2021 r. organ wystąpił z zapytaniem skierowanym do innych akredytowanych laboratoriów o możliwości przeprowadzenia pomiarów poziomu hałasu kolejowego z uwzględnieniem poprawki impulsowej.

Uwzględniając skargę WSA podał, że do chwili orzekania sprawa nie została załatwiona. Wskazano, że w rytmice podejmowanych czynności, ich szybkości i ekonomice - z uwzględnieniem okresu wprowadzonego stanu epidemiologicznego - wystąpił stan uzasadniający stwierdzenie, że organ prowadzi przewlekle objęte skargą postępowanie. Podniesiono, że po uchyleniu przez organ odwoławczy decyzji RDOŚ z 13 sierpnia 2019 r. i przekazaniu temu organowi sprawy do ponownego rozpoznania, jedynymi, podjętymi czynnościami, zmierzającymi do merytorycznego rozpoznania sprawy było zwrócenie się do WIOŚ o przeprowadzenie stosownych pomiarów natężenia hałasu w środowisku, zgodnie z pismem z 31 lipca 2020 r., a następie zwrócenie się do WIOŚ, pismem z 23 marca 2021 r., o doprecyzowanie terminu i warunków przeprowadzenia pomiarów poziomu hałasu kolejowego w środowisku oraz wystąpienie w dniu 24 marca 2021 r. z zapytaniem skierowanym do firmy E. z siedzibą w [...] i do firmy P. z siedzibą w O., jako akredytowanych laboratoriów, o możliwości przeprowadzenia pomiarów poziomu hałasu kolejowego z uwzględnieniem poprawki impulsowej. Podniesiono, że kilkumiesięczne okresy braku podejmowanych czynności, czy też zaniechanie dyscyplinowania podmiotów, którym zlecono czynności uzasadniają twierdzenie, że organ prowadził postępowanie przewlekle. Wskazano, że przy ocenie charakteru przewlekłości WSA miał na uwadze istniejący stan epidemii, który niewątpliwie wpływał na organizację pracy urzędu, czy też charakter postępowania. Jednakże czas prowadzenia postępowania, zwłaszcza brak zaangażowania w ustalenie podmiotu mogącego wykonać pożądane w sprawie badania, przy istniejących i funkcjonujących na terenie województwa tak opolskiego, jak i ościennych, jednostkach badawczo-naukowych nie znajduje usprawiedliwienia we wskazanych przez organ okolicznościach związanych ze sposobem organizacji pracy urzędu, który powinien być odpowiedni do zachowania terminów wymaganych ustawą. Podkreślono, że przewlekłość w prowadzeniu postępowania administracyjnego występuje wówczas, gdy podejmowane przez organ czynności procesowe nie charakteryzują się niezbędną koncentracją, względnie mają charakter czynności pozornych, nieistotnych do merytorycznego załatwienia sprawy, a także organowi można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by skończyło się ono w rozsądnym terminie. W związku z tym WSA uznał za zasadne zobowiązanie organu do załatwienia sprawy, ważnej z punktu widzenia strony, ale i społecznego oczekiwania. WSA nie znalazł natomiast podstaw by przyjąć, że bezczynność organu miała charakter rażący, gdyż nie stwierdził kwalifikowanego naruszenia prawa. Wskazano, że dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych terminów załatwienia sprawy, które być musi znaczne i niezaprzeczalne, ale rażące naruszenie prawa oznacza wadliwość o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym, co ma miejsce w razie oczywistego braku podejmowania przez organ jakichkolwiek czynności w sprawie, czego WSA nie stwierdził.

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wywiódł Dyrektor [...], zaskarżając go w części, tj. w zakresie punktów 1, 2 i 4 wyroku, zarzucając naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię tj. art. 35 k.p.a. i zastosowanie wyłącznie jego § 3, a niezastosowanie § 5, co w konsekwencji doprowadziło do stwierdzenia, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania.

Z uwagi na powyższy zarzut skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we wskazanym zakresie i rozpoznanie skargi przez Naczelny Sąd Administracyjny, zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa radcy prawnego, według norm przepisanych oraz rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ wyjaśnił, że prowadził skomplikowane postępowanie administracyjne, wymagające specjalistycznych dowodów w postaci wykonania pomiarów poziomu hałasu kolejowego w środowisku od przejeżdżających pociągów, które może wykonać jedynie specjalistyczne laboratorium, dysponujące odpowiednim sprzętem i fachową wiedzą. Wskazano, że na terenie województwa Opolskiego odpowiednim doświadczeniem w tym zakresie dysponuje Centralne Laboratorium Badawcze GIOŚ w [...] - Oddział w [...] i do tego laboratorium organ zwrócił się o przeprowadzenie badań. Podkreślono, że zwrócenie się do tego laboratorium było obowiązkiem organu również dlatego, że dostał takie wytyczne od organu odwoławczego. W związku z tym, w ocenie skarżącego kasacyjnie organu zastosowanie znalazł art. 35 § 5 k.p.a. Podniesiono, że przeprowadzenie badań w celu uzyskania miarodajnych wyników wymaga spełnienia szeregu warunków związanych z pogodą, porą dnia, natężeniem ruchu etc., a dodatkowo doszło do poważnych wątpliwości dotyczących metodyki badań, które wymagały wyjaśnienia. Podano, że organ każdorazowo zawiadamiał strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia. Wyjaśniono, że organ nie ma żadnych instrumentów dyscyplinowania niezależnego od siebie podmiotu, jakim jest Centralne Laboratorium Badawcze GIOŚ. Powołano się także na treść postanowienia GDOŚ z 2 marca 2021 r., wydanego po rozpatrzeniu ponaglenia.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną J.T. wniósł o jej oddalenie, zasadzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm prawem przepisanych oraz rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W przedmiotowej sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. W związku z tym Naczelny Sąd Administracyjny, przy rozpoznaniu sprawy, związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Przede wszystkim należy podnieść, że postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym jest oparte na zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, tak jak ma to miejsce w postępowaniu przed Sądem I instancji. Zakres kognicji Naczelnego Sądu Administracyjnego wyznaczają sformułowane przez skarżącego kasacyjnie zarzuty, oparte na ustawowych podstawach i uzasadnione w treści skargi kasacyjnej. W myśl art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przez przytoczenie podstaw kasacyjnych należy rozumieć dokładne wskazanie przepisów prawa, którym - zdaniem skarżącego - uchybił sąd. Natomiast uzasadnienie podstaw kasacyjnych polega na wykazaniu przez autora skargi kasacyjnej, że stawiane przez niego zarzuty mają usprawiedliwioną podstawę i zasługują na uwzględnienie. Przy czym uzasadniając zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez jego błędną wykładnię należy wykazać, na czym polegał błędny charakter wykładni dokonanej przez sąd I instancji. Natomiast w przypadku zarzutu naruszenia prawa materialnego poprzez jego niewłaściwe zastosowanie wykazać należy, że stosując przepis sąd popełnił błąd subsumcji czyli, że niewłaściwie uznał, że stan faktyczny przyjęty w sprawie nie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi, jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia, a w przypadku zarzutu niezastosowania przepisu dlaczego powinien być zastosowany. Jednocześnie należy podkreślić, że ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie ustalonego w sprawie stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy.

W skardze kasacyjnej podniesiono wyłącznie jeden zarzut w ramach podstawy kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a., czyli naruszenia prawa materialnego, a mianowicie zarzucono Sądowi I instancji naruszenie art. 35 k.p.a. poprzez błędną jego wykładnię i zastosowanie § 3 tego artykułu oraz niezastosowanie § 5 powołanego artykułu. Przy czym z uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika, że skarżący kasacyjnie organ w ogóle kwestionuje ustalenie WSA, że w sprawie doszło do przewlekłości postępowania, gdyż w ocenie organu niezałatwienie sprawy w terminie wynikało z przyczyn od niego niezależnych.

Należy zatem podkreślić, że nie można skutecznie powoływać się na zarzut niewłaściwego zastosowania lub niezastosowania prawa materialnego w odniesieniu do stanu faktycznego kwestionowanego w ramach tych zarzutów, o ile równocześnie nie zostaną także skutecznie zakwestionowane, tj. w ramach drugiej podstawy kasacyjnej, ustalenia faktyczne, na których oparto skarżone rozstrzygnięcie (por. wyrok NSA z 31 stycznia 2013 r., I OSK 1171/12). Próba zwalczenia ustaleń faktycznych poczynionych przez Sąd I instancji nie może bowiem nastąpić przez zarzut naruszenia prawa materialnego (por. wyroki NSA z: 29 stycznia 2013 r., I OSK 2747/12, 6 marca 2013 r., II GSK 2327/11). Błędne zastosowanie (bądź niezastosowanie), jak w rozpoznawanej sprawie, przepisów materialnoprawnych zasadniczo każdorazowo pozostaje w ścisłym związku z ustaleniami stanu faktycznego sprawy i może być wykazane pod warunkiem wcześniejszego obalenia tych ustaleń czy też szerzej - dowiedzenia ich wadliwości. Gdy skarżący nie podważa skutecznie okoliczności faktycznych sprawy, zarzuty niewłaściwego zastosowania prawa materialnego są co do zasady zarzutami bezpodstawnymi (por. wyroki NSA z: 4 lipca 2013 r., I FSK 1092/12; 1 grudnia 2010 r., II FSK 1506/09; 11 października 2012 r., I FSK 1972/11; 3 listopada 2011 r., I FSK 2071/09). Skoro zatem skarżący kasacyjnie organ nie podważył skutecznie ustaleń WSA co do zaistnienia przewlekłości postępowania, to nie można uznać za skuteczny zarzut naruszenia art. 35 § 5 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie.

Ponadto, pomijając błędną konstrukcję skargi kasacyjnej, należy podkreślić, że zgodnie z art. 35 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. W związku z tym w art. 35 § 3 k.p.a. ustawodawca określił terminy załatwiania spraw, stanowiąc że załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. Nie można zatem skutecznie podnosić zarzutu naruszenia art. 35 § 3 k.p.a. poprzez jego zastosowanie, gdyż w każdym postępowaniu administracyjnym organ ma obowiązek załatwienia sprawy w terminach określonych w tym przepisie, chyba że przepis szczególny określa inny terminy. Natomiast art. 35 § 5 k.p.a. określa jedynie terminy, jakich nie wlicza się do terminu załatwienia sprawy. Zatem przepis ten określa sytuacje, w których pomimo przekroczenia terminów określonych w art. 35 § 3 k.p.a., organ nie pozostaje w bezczynności lub przewlekłości, stanowiąc że do terminów załatwienia sprawy nie wlicza się m.in. okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo przyczyn niezależnych od organu. Skarżący kasacyjnie organ podnosi, że niezałatwienie sprawy w terminie wynikało z konieczności wykonania pomiarów przez specjalistyczne laboratorium, do którego się zwrócił i na którego szybkość działania nie ma żadnego wpływu. Jednakże należy podnieść, że z niezakwestionowanych przez skarżący kasacyjnie organ ustaleń poczynionych przez WSA wynika, że organ wystąpił do Laboratorium WIOŚ pismem z 31 lipca 2020 r., a odpowiedź otrzymał dopiero w piśmie z 23 listopada 2020 r. i w tym okresie nie podejmował żadnych czynności celem niezwłocznego załatwienia sprawy. Ponadto już w tym piśmie Laboratorium WIOŚ poinformowało organ nie tylko o odległym terminie przeprowadzenia pomiarów (do 31 marca 2021 r.), ale także o braku możliwości przeprowadzenia ich w zakresie wskazanym przez organ (brak możliwości zastosowania poprawki impulsowej). Pomimo tego organ dopiero 24 marca 2021 r. zwrócił się do innych akredytowanych laboratoriów z pytaniem o możliwość przeprowadzenia pomiarów poziomu hałasu. W tych okolicznościach nie sposób uznać, że termin wykonania badań przez jednostkę wyspecjalizowaną należało uznać za niepodlegający wliczeniu do terminu załatwienia sprawy z mocy art. 35 § 5 k.p.a., skoro czynności mające na celu przyspieszenie wykonania badań zostały de facto dopiero podjęte z momentem wniesienia skargi na bezczynność do WSA. Zatem nie doszło do naruszenia powołanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa.

W tych okolicznościach skarga kasacyjna okazała się niezasadna.

W związku z tym, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.

O kosztach postępowania kasacyjnego, obejmujących wynagrodzenie dla pełnomocnika skarżącego z tytułu sporządzenia i wniesienia odpowiedzi na skargę kasacyjną z zachowaniem terminu przewidzianego w art. 179 p.p.s.a. orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a.