Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 2580/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-10-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6193 Funkcjonariusze Straży Granicznej
Hasła tematyczne: Straż graniczna
Skarżony organ: Komendant Straży Granicznej
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 118 ust. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Mirosław Wincenciak Sędziowie: Sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz (spr.) Sędzia del. WSA Maciej Kobak Protokolant starszy asystent sędziego Łukasz Mazur po rozpoznaniu w dniu 25 października 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Komendanta Głównego Straży Granicznej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 grudnia 2019 r., sygn. akt II SA/Wa 1154/19 w sprawie ze skargi J.P. na decyzję Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia 1 kwietnia 2019 r., nr 127 w przedmiocie odmowy ponownego ustalenia i wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Komendanta Głównego Straży Granicznej na rzecz J.P. kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 9 grudnia 2019 r., sygn. akt II SA/Wa 1154/19, po rozpoznaniu sprawy ze skargi J.P., uchylił zaskarżoną decyzję Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia 1 kwietnia 2019 r., nr 127 oraz poprzedzającą ją decyzję Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej z dnia 30 stycznia 2019 r., nr 97/GK w przedmiocie odmowy ponownego ustalenia i wypłaty wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop oraz zasądził zwrot kosztów postępowania.

Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Komendant [...] Oddziału Straży Granicznej rozkazem personalnym z dnia 25 czerwca 2009 r., nr 4315, zwolnił J.P. ze służby w Straży Granicznej z dniem 13 lipca 2009 r.

Wnioskiem z dnia 2 grudnia 2018 r. J.P. wystąpił do Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej o wypłatę wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy w związku z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15.

Komendant [...] Oddziału Straży Granicznej decyzją z dnia 30 stycznia 2019 r., nr 97/GK, wydaną na podstawie art. 118 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 12 października 1990 r. o Straży Granicznej (Dz. U. z 2017 r., poz. 2365 ze zm., dalej "ustawa o SG"), w zw. z § 2 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 16 września 2005 r. w sprawie ekwiwalentów pieniężnych za niewykorzystane przez funkcjonariusza Straży Granicznej urlopy i czas wolny od służby (Dz. U. z 2005 r., Nr 186, poz. 1560, dalej "rozporządzenie"), odmówił wnioskodawcy wypłacenia wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy oraz dodatkowy wraz z ustawowymi odsetkami z uwagi na brak podstaw prawnych do wypłaty tego ekwiwalentu w wysokości innej niż wynikająca z naliczenia ustalonego na podstawie art. 118 ustawy o SG obowiązującego w dacie zwolnienia ze służby. Organ wyjaśnił, że zgodnie z art. 118 ust. 1 pkt 2 ustawy o SG, funkcjonariuszowi w dacie zwolnienia ze służby wypłacono ekwiwalent pieniężny w wysokości obliczonej w sposób określony w § 2 ust. 1 rozporządzenia. Zgodnie z tym przepisem, podstawę do obliczania ekwiwalentu za urlop stanowi miesięczne uposażenie zasadnicze wraz z dodatkami o charakterze stałym, należne funkcjonariuszowi na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym. Wysokość ekwiwalentu za urlop oblicza się, mnożąc 1/30 uposażenia przez liczbę dni niewykorzystanych urlopów wypoczynkowych i dodatkowych (ust. 2). Ponadto organ wskazał, że wyrok, na który powołano się we wniosku nie dotyczy Straży Granicznej, lecz jedynie konkretnego przepisu ustawy o Policji. W związku z tym do momentu zmiany przez ustawodawcę przepisów w tym zakresie, nie ma podstaw prawnych do ustalenia i wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystane urlopy na zasadach wskazanych przez Trybunał w powołanym wyroku.

Komendant Główny Straży Granicznej, po rozpoznaniu odwołania, decyzją z dnia 1 kwietnia 2019 r., nr 127, utrzymał w mocy decyzję z dnia 30 stycznia 2019 r. Organ odwoławczy podał, że funkcjonariuszowi wypłacono wszystkie świadczenia, zgodnie z obowiązującym w dniu jego zwolnienia ze służby przepisem art. 118 ustawy o SG, w tym ekwiwalent za niewykorzystane urlopy wypoczynkowe według przelicznika obowiązującego w dacie wypłaty należności, unormowanego rozporządzeniem. Komendant Główny SG stwierdził, że powoływanie się przez funkcjonariusza na wyrok Trybunału z dnia 30 października 2018 r. nie jest uzasadnione, ponieważ orzeczenie to nie dotyczy Straży Granicznej lecz konkretnego przepisu ustawy o Policji.

Z powyższą decyzją nie zgodził się wnioskodawca, wnosząc skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Powołanym na wstępie wyrokiem, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej "P.p.s.a."), uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie.

W motywach rozstrzygnięcia Sąd pierwszej instancji podał, że w rozpatrywanej sprawie spór dotyczy w istocie odniesienia skutków wyroku Trybunału Konstytucyjnego o sygn. akt K 7/15, w myśl którego art. 115a ustawy o Policji w zakresie, w jakim ustala wysokość ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego w wymiarze 1/30 części miesięcznego uposażenia, jest niezgodny z art. 66 ust. 2 w związku z art. 31 ust. 3 zdanie drugie Konstytucji RP, do analogicznego w treści przepisu § 2 ust. 2 rozporządzenia. Innymi słowy, chodzi o odpowiedź na pytanie, czy w procesie stosowania prawa można uznać za niezgodny z Konstytucją przepis prawny, którego treść jest analogiczna z treścią przepisu innej ustawy, uznanego za niekonstytucyjny przez Trybunał Konstytucyjny.

Kwestia rozszerzonej skuteczności orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego w sferze stosowania prawa była przedmiotem licznych wypowiedzi Sądu Najwyższego (vide wyroki z 17 marca 2016 r., sygn. akt V CSK 377/15 i z 20 lutego 2018 r., sygn. akt V CSK 230/17) oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego (vide wyroki z 24 listopada 2016 r., sygn. akt II FSK 2791/14 i z 9 lutego 2017 r., sygn. akt II FSK 3236/16 - orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w bazie internetowej na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl). W orzeczeniach tych, stosując prokonstytucyjną metodę wykładni przepisów prawa, przyjęto, że jeżeli tak samo brzmiąca norma prawa występuje w dwóch aktach prawnych o podobnym charakterze i jedna z nich została uznana przez Trybunał Konstytucyjny za sprzeczną z Konstytucją (art. 62 ust. 2 Konstytucji), to również norma zawarta w drugim akcie prawnym, co do której nie toczyło się postępowanie przed Trybunałem Konstytucyjnym może być uznana za niekonstytucyjną. Ten pogląd znalazł akceptację w doktrynie (vide M. Jackowski, Następstwa wyroków Trybunału Konstytucyjnego w procesie sądowego stosowania prawa, Wydawnictwo Sejmowe 2016, s. 339). W uzasadnieniu tego stanowiska podnosi się, że negatywne orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego uchyla domniemanie konstytucyjności nomy prawnej, a nie przepisu prawnego. Taka sama norma prawna może być zawarta w przepisach rożnych aktów prawnych. Wyrok Trybunału Konstytucyjnego o niekonstytucyjności normy zakodowanej w konkretnym przepisie prawa deroguje zatem z systemu prawa ten przepis lub jego część. Musi mieć jednak również wpływ na stosowanie innych przepisów zawierających taką samą niekonstytucyjną normę.

Z art. 8 i art. 178 Konstytucji RP wynika, że sądy podlegają ustawom, w tym Konstytucji. Związanie sądu ustawą sprawia, że w zasadzie sądy nie mają kompetencji do kontroli konstytucyjności ustawy i w konsekwencji nie mogą odmówić jej zastosowania. W razie wątpliwości co do konstytucyjności ustawy mają obowiązek zwrócić się do Trybunału Konstytucyjnego z odpowiednim pytaniem prawnym. Jak już wyżej wskazano, przyjmuje się, że niedopuszczalność samodzielnej oceny przez sąd konstytucyjności normy ustawowej ustępuje wówczas, gdy Trybunał Konstytucyjny orzekł już o niekonstytucyjności, normy ustawowej, identycznej w treści z normą ustawy stosowaną przez sąd. W takim bowiem przypadku niekonstytucyjność ma charakter oczywisty, co niejako zwalnia sąd z obowiązku zwracania się z tą sprawą do Trybunału Konstytucyjnego.

W rozpatrywanym przypadku mamy jednak do czynienia z zarzutem niezgodności z Konstytucją normy podustawowej, zawartej w rozporządzeniu. W świetle wynikającego z Konstytucji związania sądu ustawą można uznać, że sądy są właściwe do badania i kwestionowania konstytucyjności norm prawnych zawartych w akcie prawnym niższego rzędu niż ustawa z konsekwencjami polegającymi na odmowie zastosowania tej normy podustawowej. Jeżeli zatem akceptuje się stanowisko co do tego, że sąd wyjątkowo może odmówić zastosowania normy ustawowej w sytuacji, gdy analogiczna norma zawarta w innej ustawie została uznana przez Trybunał Konstytucyjny za niezgodną z Konstytucją, to tym bardziej, sąd będąc związany tylko ustawą, może odmówić zastosowania normy rozporządzenia wykonawczego analogicznej z uznaną za niekonstytucyjną normą ustawy.

Należy przypomnieć, iż przepis art. 115a ustawy o Policji stanowi, że ekwiwalent pieniężny za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego ustala się w wysokości 1/30 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym. Z kolei w myśl § 2 ust. 1 rozporządzenia, podstawę do obliczania ekwiwalentu za urlop i za czas wolny od służby, podstawę do obliczania ekwiwalentu za urlop stanowi miesięczne uposażenie zasadnicze wraz z dodatkami o charakterze stałym, należne funkcjonariuszowi na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym. Wysokość ekwiwalentu za urlop oblicza się, mnożąc 1/30 uposażenia przez liczbę dni niewykorzystanych urlopów wypoczynkowych lub dodatkowych (ust. 2).

Sąd pierwszej instancji zaaprobował wyrażony w orzecznictwie pogląd odnośnie do możliwości ponownego ustalenia/wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy, bez konieczności ingerencji prawodawcy, z uwzględnieniem omawianego wyroku Trybunału Konstytucyjnego. Podkreślił, że "na skutek przedmiotowego wyroku art. 115a ustawy o Policji utracił moc w zakresie, w jakim ustala wysokość ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego w wymiarze 1/30 części miesięcznego uposażenia z dniem 6 listopada 2018 r., tj. ogłoszenia wyroku TK, stosownie do art. 190 ust. 3 Konstytucji RP. Jest to wyrok zakresowy, a więc art. 115a ustawy o Policji obowiązuje w dalszym ciągu i może stanowić podstawę rozstrzygania o ekwiwalencie pieniężnym za niewykorzystany urlop, przy czym jego stosowanie musi uwzględniać przedstawione stanowisko Trybunału Konstytucyjnego. (...) Rozważając stanowisko organów policyjnych, które wskazywały na brak możliwości rozstrzygnięcia sprawy w zgodzie z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z uwagi na brak regulacji ustawowej należy podkreślić, że Trybunał nie stwierdził niekonstytucyjności całego przepisu art. 115a ustawy o Policji, a jedynie jego części określającej sposób obliczania ekwiwalentu. Zatem pozostała w systemie prawnym obowiązująca regulacja, ustanawiająca uprawnienie policjanta do ekwiwalentu za niewykorzystany urlop w przypadku jego zwolnienia ze służby". Oznacza to, że organ administracji publicznej orzekający na podstawie art. 115a ustawy o Policji musi zrekonstruować jego treść zgodnie z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego. Przyjąć należy, że "świadczeniem ekwiwalentnym za dzień niewykorzystanego urlopu funkcjonariusza jest wynagrodzenie za jeden dzień roboczy. Ilość dni roboczych w każdym roku kalendarzowym jest okolicznością faktyczną możliwą do ustalenia w oparciu o kalendarz na dany rok i przepisy ustawy z dnia 18 stycznia 1951 r. o dniach wolnych od pracy (Dz. U. z 2015 r., poz. 90). Z kolei pobierane przez funkcjonariusza wynagrodzenie w danym roku kalendarzowym należy do danych posiadanych przez organ policyjny. Jakiekolwiek wątpliwości co do sposobu, w jaki współczynnik dni roboczych powinien zostać ustalony nie mogą, zdaniem Sądu, uniemożliwiać realizacji gwarantowanego art. 66 ust. 2 Konstytucji RP prawa funkcjonariuszy Policji do urlopu wypoczynkowego w formie ekwiwalentu z tytułu jego niewykorzystania. Nie jest należytą realizacją tego prawa dokonanie w przeszłości wypłaty ekwiwalentu w wysokości ustalonej w oparciu o przepis uznany przez Trybunał za niekonstytucyjny".

Nadto WSA w Warszawie zauważył, że Straż Graniczna podjęła działania mające na celu zmianę ustawy o SG w zakresie art. 119 i wprowadzenia m.in. wskaźnika ustalenia ekwiwalentu za niewykorzystane urlopy w wysokości 1/22 za 1 dzień urlopu. Jak wynika z uzasadnienia projektu z dnia 18 grudnia 2018 r. zmiany ustawy właśnie wyrok Trybunału Konstytucyjnego w dnia 30 października 2018 r. stał się przesłanką projektowanej zmiany.

Ponownie rozpatrując sprawę organ będzie miał na względzie powyższe wywody i przełoży je bezpośrednio na sytuacje skarżącego byłego funkcjonariusza SG.

Z powyższym wyrokiem nie zgodził się Komendant Główny Straży Granicznej, który wniósł skargę kasacyjną. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie:

1. art. 145 § 1 ust. 1 lit. a w zw. z art. 141 § 4 i art. 134 § 1 P.p.s.a. poprzez:

a) uchylenie prawidłowej decyzji na skutek błędnego uznania, że organ naruszył prawo materialne, tj. art. 66 ust. 2 Konstytucji RP w zw. z art. 118 ust. 1 pkt 2 ustawy o SG w zw. z § 2 ust. 2 rozporządzenia i niezasadnie utrzymał decyzję organu I instancji, z pominięciem okoliczności, że organ był związany zasadą legalizmu z art. 7 Konstytucji RP oraz zasadą praworządności z art. 6 k.p.a., niepozwalającym organowi na odstąpienie od stosowania obowiązujących przepisów prawa materialnego, co uzasadniało utrzymanie decyzji organu I instancji w mocy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 134 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., co mogło mieć wpływ na treść zaskarżonego wyroku;

b) niewyjaśnienie, mimo związania prokonstytucyjną wykładnią art. 118 ust. 1 pkt 2 ustawy o SG, w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku w sposób precyzyjny sposobu wykonania tego wyroku przez organ, pominięcie rozważań dotyczących związania organu administracji publicznej zasadą legalizmu i praworządności z art. 7 Konstytucji RP oraz art. 6 k.p.a., ograniczenie się do przytoczenia treści uzasadnienia wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r., K 7/15, niewyjaśnienie dlaczego organ może bez przeszkód zastosować wprost przepisy Konstytucji PR, mimo, że zbyt duża ogólność przepisów Ustawy Zasadniczej oraz specyfika stosunku służbowego, a przede wszystkim rozkład czasu służby nie pozwala na uproszczony sposób ustalenia właściwej wysokości ekwiwalentu za niewykorzystany urlop w rozumieniu zasady ekwiwalentności z art. 66 ust. 2 Konstytucji RP, a nadto nieuzasadnione powoływanie się przez Sąd pierwszej instancji na treść projektu zmian do art. 119 ustawy o SG, co doprowadziło do naruszenia art. 141 § 4 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a., i co mogło mieć wpływ na treść zaskarżonego wyroku;

2. art. 118 ust. 1 pkt 2 ustawy o SG poprzez przyjęcie poglądu, że przepis ów pozwala na rozpoznanie sprawy w przedmiocie ponownego przeliczenia i wypłaty ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy, podczas gdy analiza treści ww. przepisu oraz odesłanie do regulacji konstytucyjnych nie pozwala na przyjęcie takiej tezy.

W związku z powyższymi zarzutami skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi; ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji, zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych oraz rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżący wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej oaz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm prawem przewidzianych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając skargę kasacyjną, związany jest jej granicami. Z urzędu bierze pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie żadna z enumeratywnie wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zachodzi, stąd NSA rozpoznał skargę kasacyjną w jej granicach.

W rozpoznawanej sprawie skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach określonych w art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, przedstawione zarzuty, biorąc pod uwagę ich charakter i konstrukcję, winny być rozpoznane łącznie.

Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że przed przystąpieniem do merytorycznej oceny zarzutów skargi kasacyjnej należy przypomnieć stan prawny, który w okresie od orzekania w sprawie przez organy uległ radykalnej zmianie. W przypadku funkcjonariuszy Straży Granicznej na dzień wydania w rozpoznawanej sprawie obu decyzji sposób obliczania i wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystane urlopy był uregulowany w § 2 ust. 2 rozporządzenia, wydanego na podstawie art. 118 ust. 4 ustawy o SG. Natomiast w przypadku policjantów tożsama regulacja pod względem przedmiotowym była zawarta w art. 115a ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji. Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z dnia 30 października 2018 r., K 7/15 stwierdził, że art. 115a ustawy o Policji w zakresie, w jakim ustala wysokość ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego w wymiarze 1/30 części miesięcznego uposażenia, jest niezgodny z art. 66 ust. 2 w związku z art. 31 ust. 3 zdanie drugie Konstytucji.

Rozporządzenie zostało derogowane na podstawie ustawy z dnia 19 lipca 2019 r. o zmianie ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej oraz ich rodzin oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2019 r., poz. 1635; dalej: "ustawa nowelizująca"). Stosownie do treści art. 19 ust. 2 ustawy nowelizującej: "Dotychczasowe przepisy wykonawcze wydane na podstawie art. 118 ust. 4 ustawy zmienianej w art. 3 zachowują moc do dnia wejścia w życie przepisów wykonawczych wydanych na podstawie art. 118 ust. 4 tej ustawy, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, nie dłużej jednak niż przez okres 12 miesięcy od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy". W okresie przewidzianym w przywołanym przepisie nowe przepisy wykonawcze, wydane na podstawie art. 118 ust. 4 ustawy o SG, nie weszły w życie. Zgodnie z art. 26 ustawy nowelizującej: "Ustawa wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia, z mocą od dnia 1 lipca 2019 r.". Oznacza to, że powyższe rozporządzenie zostało uchylone w całości 1 lipca 2020 r.

Konsekwencją formalnego uchylenia tego rozporządzenia było wydanie przez Trybunał Konstytucyjny, po rozpoznaniu wniosku Zarządu Głównego Niezależnego Samorządnego Związku Zawodowego Funkcjonariuszy Straży Granicznej o zbadanie zgodności m.in.: § 2 ust. 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 16 września 2005 r. w sprawie ekwiwalentów pieniężnych za niewykorzystane przez funkcjonariusza Straży Granicznej urlopy i czas wolny od służby w zakresie, w jakim ustala wysokość ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego w wymiarze 1/30 części miesięcznego uposażenia, z: art. 66 ust. 2 w związku z art. 31 ust. 3 zdanie drugie Konstytucji RP, art. 66 ust. 2 Konstytucji, art. 118 ust. 1 pkt 2, ust. 2 i 4 ustawy o SG, postanowienia z dnia 26 października 2021 r., sygn. akt U 3/19, umarzającego postępowanie w sprawie.

Uchylenie art. 118 ust. 4 ustawy o SG zostało dokonane art. 2 pkt 34 ustawy z dnia 14 sierpnia 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych nadzorowanych przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych, o zmianie ustawy o Służbie Więziennej oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r., poz. 1610), która weszła w życie 1 października 2020 r. Jednocześnie art. 2 pkt 35 tej ustawy po art. 119 ustawy o SG dodano m.in. art. 119a ust. 1 w następującym brzmieniu: "Ekwiwalent pieniężny za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego ustala się w wysokości 1/21 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego funkcjonariuszowi na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym". W ten sposób kompleksowa regulacja dotycząca sposobu obliczania funkcjonariuszom Straży Granicznej ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystane urlopy wypoczynkowe i dodatkowe została zawarta w ustawie o Straży Granicznej. Przy czym wskazać należy, iż z art. 9 ust. 2 ustawy z dnia 14 sierpnia 2020 r. wynika, że przepis art. 119a ustawy zmienianej w art. 2 w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą stosuje się do spraw dotyczących wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy przysługujący za okres od 6 listopada 2018 r. Przy obliczaniu wysokości ekwiwalentu przelicza się zaległy urlop wypoczynkowy lub dodatkowy w dniach kalendarzowych na urlop w dniach roboczych przy zastosowaniu mnożnika wynikającego z relacji 26 dni roboczych do 30 dni kalendarzowych. Niepełny dzień zaokrągla się w górę do pełnego dnia. Przy obliczaniu wysokości ekwiwalentu pieniężnego przysługującego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy za rok 2018 określa się proporcję liczby dni niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego przysługującego przed 6 listopada 2018 r. oraz od 6 listopada 2018 r. Ekwiwalent pieniężny za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy za okres przed 6 listopada 2018 r. ustala się na zasadach wynikających z przepisów ustawy zmienianej w art. 2 w brzmieniu obowiązującym przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy.

Zmianie przez art. 2 pkt 22 tej ustawy uległo także brzmienie art. 86 ust. 1 ustawy o SG, który stanowi, że "Funkcjonariuszowi przysługuje prawo do corocznego płatnego urlopu wypoczynkowego w wymiarze 26 dni roboczych. Przez dni robocze rozumie się dni od poniedziałku do piątku, z wyłączeniem dni ustawowo wolnych od pracy".

Ponadto wskazać należy, iż w art. 1 pkt 16 omawianej ustawy, w wykonaniu wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r., K 7/15, dokonano zmiany brzmienia art. 115a ustawy o Policji. Przepis ten obecnie stanowi, że "Ekwiwalent pieniężny za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego ustala się w wysokości 1/21 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego policjantowi na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym". Jednocześnie w art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 14 sierpnia 2020 r. uregulowano, że przepis art. 115a ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą stosuje się do spraw dotyczących wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy wszczętych i niezakończonych przed 6 listopada 2018 r. oraz do spraw dotyczących wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy policjantowi zwolnionemu ze służby od 6 listopada 2018 r. Ekwiwalent pieniężny za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy za okres przed 6 listopada 2018 r. ustala się na zasadach wynikających z przepisów ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu obowiązującym przed 6 listopada 2018 r. Przy obliczaniu wysokości ekwiwalentu pieniężnego przysługującego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy za rok 2018 określa się proporcję liczby dni niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego przysługującego przed 6 listopada 2018 r. oraz od 6 listopada 2018 r.

Usunięcie z dniem 1 lipca 2020 r. z obrotu prawnego § 2 ust. 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 16 września 2005 r. w sprawie ekwiwalentów pieniężnych za niewykorzystane przez funkcjonariusza Straży Granicznej urlopy i czas wolny od służby, który w zw. z art. 118 ust. 1 pkt 2 ustawy o SG był podstawą materialnoprawną decyzji wydanych w niniejszej sprawie, jak również uchylenie z dniem 1 października 2020 r. - art. 118 ust. 4 ustawy o SG, a także wprowadzenie z tym dniem w art. 119a ust. 1 ustawy o SG regulacji określającej sposób obliczenia ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystane przez funkcjonariusza urlopy wypoczynkowe i dodatkowe oraz zawarcie w art. 9 ust. 2 ustawy z dnia 14 sierpnia 2020 r. normy intertemporalnej dotyczącej ekwiwalentu - nie było uwzględniane zarówno przy ocenie decyzji Komendanta Głównego SG, jak i we wskazaniach co do dalszego postępowania. Z kolei Naczelny Sąd Administracyjny, rozpoznający sprawę w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 P.p.s.a.) i biorący z urzędu pod rozwagę tylko nieważność postępowania (art. 183 § 2 P.p.s.a.) nie ma możliwości wypowiadania się co do treści przyszłego rozstrzygnięcia organu podejmowanego w oparciu o nowy stan prawny, nieobowiązujący w chwili wydawania decyzji. Wyjaśnić należy, iż stosownie do wynikającej z art. 6 k.p.a. zasady praworządności organy administracji w swoich rozstrzygnięciach obowiązane są uwzględniać stan faktyczny i prawny, jaki wynika z obowiązującego stanu prawnego, z wyjątkami do których odsyła ustawodawca. Z kolei sądy administracyjne, z racji przypisanej im kontrolnej roli wobec rozstrzygnięć organów, w swoich orzeczeniach koncentrują się na stanie faktycznym i prawnym, jaki istniał w chwili załatwiania sprawy przez organy.

Stąd w rozpoznawanej sprawie niezbędne było rozważenie, czy wniosek z dnia 2 grudnia 2018 r. skarżącego zwolnionego ze służby 13 lipca 2009 r. o ponowne naliczenie i wypłacenie ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop mógł być załatwiony przez organ na podstawie art. 118 ust. 1 pkt 2 ustawy o SG w zw. z § 2 ust. 2 rozporządzenia, przy uwzględnieniu faktu, że powołany przepis rozporządzenia w chwili wydawania obu decyzji (z dnia 30 stycznia 2019 r. i 1 kwietnia 2019 r.) pod względem przedmiotowym był tożsamy z regulacją zawartą w art. 115a ustawy o Policji, który wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r., K 7/15, opublikowanym 6 listopada 2018 r. w zakresie, w jakim ustala wysokość ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego w wymiarze 1/30 części miesięcznego uposażenia, został uznany za niezgodny z art. 66 ust. 2 w zw. z art. 31 ust. 3 zdanie drugie Konstytucji RP. W tym czasie brzmienie tego przepisu ustawy było następujące: "Ekwiwalent pieniężny za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego oraz za każde rozpoczęte 8 godzin niewykorzystanego czasu wolnego przysługującego na podstawie art. 33 ust. 3 ustala się w wysokości 1/30 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym". W istocie art. 115a ustawy o Policji w takim zakresie w jakim określał współczynnik ułamkowy 1/30 uposażenia policjanta jako podstawę ustalenia wysokości ekwiwalentu za niewykorzystany urlop, utracił moc obowiązującą z dniem 6 listopada 2018 r.

Natomiast § 2 ust. 2 rozporządzenia stanowił, że "Wysokość ekwiwalentu za urlop oblicza się, mnożąc 1/30 uposażenia przez liczbę dni niewykorzystanych urlopów wypoczynkowych lub dodatkowych".

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, powyższy wyrok Trybunału Konstytucyjnego może stanowić wskazówkę interpretacyjną przy wykładni § 2 ust. 2 rozporządzenia. Posiłkując się argumentacją zawartą w uzasadnieniu powołanego wyroku Trybunału Konstytucyjnego stwierdzić należy, że przepis rozporządzenia w zakresie w jakim ustala wysokość ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego i dodatkowego w wymiarze 1/30 części miesięcznego uposażenia, jest niezgodny z art. 66 ust. 2 Konstytucji RP, a także z art. 118 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 oraz ust. 4 ustawy o SG, a w związku z tym nie może stanowić we wskazanym zakresie materialnoprawnej podstawy rozstrzygnięcia.

Wskazać należy, że sąd administracyjny jest uprawniony do samodzielnego odmawiania zastosowania przepisu rozporządzenia, w stosunku do którego stwierdza niezgodność z ustawą i z Konstytucją RP. Wynika to bezpośrednio z art. 178 ust. 1 Konstytucji RP. Przepis ten stanowi o podległości sędziów tylko Konstytucji i ustawom, a nie wszelkim innym aktom prawnym, nawet jeśli mają one charakter aktów powszechnie obowiązujących. Zasada ta, w oparciu o art. 8 ust. 2 Konstytucji RP, wskazujący, iż Konstytucja jest najwyższym prawem i jej przepisy stosuje się bezpośrednio, jest podstawą przyznania sądom kompetencji do odmowy zastosowania przepisu rozporządzenia. Dotyczy to także sądów administracyjnych, sprawujących na gruncie art. 175 ust. 1 i art. 184 Konstytucji RP wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, co obejmuje nie tylko kontrolę stosowania, ale także kontrolę stanowienia prawa przez organy administracji. Możliwość dokonania kontroli zgodności rozporządzenia z Konstytucją zastrzeżona została wyłącznie dla sądów, które mogą przeprowadzić ją, o ile jest to wymagane dla rozstrzygnięcia konkretnej sprawy i ze skutkiem dla tej sprawy.

Trafność powyższego stwierdzenia znajduje potwierdzenie m.in. w uzasadnieniu wyroku wydanego przez skład siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16 stycznia 2006 r., I OPS 4/05, w którym przyjęto, że "(...) nie jest trafny zarzut, że sąd administracyjny nie ma kompetencji do oceny, czy przepis rozporządzenia jest zgodny z ustawą i Konstytucją RP, i nie może odmówić zastosowania przepisu rozporządzenia z tego powodu, że przepis ten, w ocenie sądu, jest niezgodny z ustawą i Konstytucją RP. (...) w tym względzie nie ma kolizji między kompetencjami Trybunału Konstytucyjnego i sądu administracyjnego. (...) Uprawnienie każdego sądu rozpoznającego sprawę do oceny, czy określone przepisy rozporządzenia są zgodne z ustawą było i jest przyjmowane w orzecznictwie zarówno Trybunału Konstytucyjnego i Sądu Najwyższego, jak i Naczelnego Sądu Administracyjnego. Stanowisko Trybunału Konstytucyjnego w tym przedmiocie zostało szczegółowo wyjaśnione w uzasadnieniu postanowienia z 13 stycznia 1998 r., sygn. akt U 2/97 (OTK 1998, nr 1, poz. 4). Trybunał stwierdził, że ocena konstytucyjności i legalności przepisu rangi podustawowej może być dokonana przez sąd rozpatrujący sprawę indywidualną, w której przepis ten może być zastosowany. Na gruncie nowej Konstytucji nie uległa zmianie kompetencja sądów do incydentalnej kontroli tych wszystkich przepisów, które są usytuowane poniżej ustawy. (...) Wielokrotnie w tej kwestii wypowiadał się także Naczelny Sąd Administracyjny (przykładowo uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z 30 października 2000 r., sygn. akt OPK 13/00, ONSA 2001, nr 2, poz. 63; z 18 grudnia 2000 r., sygn. akt OPK 20-22/00, ONSA 2001, nr 3, poz. 104; z 21 lutego 2000 r., sygn. akt OPS 10/99, ONSA 2000, nr 3, poz. 90; z 22 maja 2000 r., sygn. akt OPS 3/00, ONSA 2000, nr 4, poz. 136)".

W orzecznictwie oraz w doktrynie jednoznacznie i wprost wskazuje się, że podstawową zasadą dotyczącą każdego postępowania administracyjnego jest legalizm działań podejmowanych przez organ rozstrzygający daną sprawę. Zasada ta ma swoje umocowanie zarówno w ustawie (art. 6 k.p.a.), ale przede wszystkim w Konstytucji RP (art. 7). Organy władzy publicznej mają nakaz działania jedynie na podstawie i w granicach obowiązującego prawa, przy czym odnosi się to zarówno do stosowania prawa w procesie orzeczniczym organów administracji publicznej, jak i w szerszym ujęciu, w ramach stanowienia prawa w drodze rozporządzeń, których wydawanie jest umocowane w ustawie. W konsekwencji zasada legalizmu musi być, bez względu na okoliczności, widziana jako wiążąca organy działające wprost w konkretnej sprawie administracyjnej (załatwiające daną sprawę obywatela), jak również jako nakładająca obowiązki przestrzegania prawa na organy władzy publicznej tworzące, na podstawie odpowiednich przepisów kompetencyjnych, proceduralnych i materialnych, akty prawne rangi podustawowej.

Możliwość wydania rozporządzenia jest uwarunkowana istnieniem tzw. upoważnienia ustawowego (kompetencji prawotwórczej). Pod pojęciem tym rozumie się przepis ustawy zwykłej, który upoważnia indywidualnie określony podmiot do wydania przepisów normujących konkretnie określone zagadnienie pozostające w bezpośrednim związku z przedmiotem regulacji tej ustawy, w której upoważnienie zostało zamieszczone (por. W. Ryms, Wybrane problemy formułowania upoważnień ustawowych, [w:] A. Gwiżdż (red.), Upoważnienie ustawowe do wydania aktu wykonawczego, Warszawa 1986, s. 6). Z orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego wynika, że w rozporządzeniu powinny być zamieszczane jedynie przepisy o charakterze technicznym, niemające zasadniczego znaczenia z punktu widzenia praw lub wolności jednostki. Uzależnienie dopuszczalności ograniczeń wolności i praw od ich ustanowienia "tylko w ustawie" jest czymś więcej, niż tylko przypomnieniem ogólnej zasady wyłączności ustawy dla unormowania sytuacji prawnej jednostek, stanowiącej klasyczny element idei państwa prawnego. Jest to także sformułowanie wymogu odpowiedniej szczegółowości unormowania ustawowego. Skoro ograniczenia konstytucyjnych praw i wolności mogą być ustanawiane "tylko" w ustawie, oznacza to nakaz kompletności unormowania ustawowego, które powinno w sposób samodzielny określać wszystkie podstawowe elementy ograniczenia danego prawa i wolności tak, aby już na podstawie lektury przepisów ustawy można było wyznaczyć kompletny zarys tego ograniczenia. Do unormowania w drodze rozporządzenia mogą zostać przekazane tylko takie sprawy, które nie mają istotnego znaczenia dla urzeczywistnienia wolności i praw człowieka zagwarantowanych w Konstytucji (por. wyroki Trybunału Konstytucyjnego z 19 maja 2009 r., sygn. akt K 47/07, publ. OTK-A 2009/5/68 oraz 19 lutego 2002 r., sygn. akt U 3/01, publ. OTK-A 2002/1/3).

Powyższe oznacza, że rozporządzenie wydane z powołaniem się na ustawowe upoważnienie nie może wykraczać poza zakres tego upoważnienia, jego językowe znaczenie ani pozostawać w sprzeczności z treścią ustawowego upoważnienia, natomiast musi mieścić się ściśle w ramach podmiotowych i przedmiotowych brzmienia delegacji ustawowej. Podkreślenia także wymaga, że na gruncie obowiązującej Konstytucji RP zasada wyłączności ustawy ma charakter zupełny.

Stwierdzenie Sądu pierwszej instancji, sprowadzające się do uznania, że przepis rozporządzenia, stanowiący podstawę prawną wydanych w sprawie decyzji administracyjnych, jest niezgodny z przepisem Konstytucji RP i przepisem ustawy o SG skutkujące odmową stosowania przepisu rozporządzenia oznacza, że decyzja wydana została z naruszeniem określonych przepisów prawa zarówno rangi konstytucyjnej, jak i ustawowej. Wydanie decyzji administracyjnej z powołaniem się na przepis rozporządzenia, który jest niezgodny z Konstytucją RP i ustawą, oznacza wydanie aktu z naruszeniem przepisów wyższej rangi, co prowadzi do jej uchylenia.

Powyższe, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, prowadzi do wniosku, że zarzuty skargi kasacyjnej są niezasadne.

Przepis art. 118 ust. 1 pkt 2 ustawy o SG określa uprawnienie funkcjonariusza zwolnionego ze służby na podstawie art. 45 ust. 1 pkt 1 i 2, ust. 2 pkt 1, 3-8 i 12 oraz ust. 3 do otrzymania m.in. ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystane przed zwolnieniem ze służby urlopy wypoczynkowe lub urlopy dodatkowe. Regulacja ta stanowi jedyną formę rekompensaty prawa do corocznego płatnego urlopu, poręczonego w art. 66 ust. 2 Konstytucji. Przy czym w tym zakresie gwarancja konstytucyjna ma charakter bezwarunkowy. Po ustaniu stosunku służby prawo do urlopu przekształca się w świadczenie pieniężne, będące - jak sama nazwa wskazuje – jego ekwiwalentem. Uprawnienie wynikające z art. 66 ust. 2 Konstytucji ma w swojej subsydiarnej postaci charakter finansowy, co powoduje, że odnoszą się do niego dodatkowo postanowienia dotyczące praw majątkowych zawarte w art. 64 Konstytucji. Prawo do ekwiwalentu za niewykorzystany urlop jest prawem majątkowym, którego ograniczenie musi odpowiadać wymogom art. 31 ust. 3 Konstytucji. Prawo do corocznego płatnego urlopu gwarantowane w art. 66 ust. 2 Konstytucji RP nie może być arbitralnie ograniczone również w odniesieniu do ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop. Stosownie zaś do art. 125 ust. 1 ustawy o SG w razie urlopu funkcjonariusz otrzymuje uposażenie zasadnicze, dodatki do uposażenia o charakterze stałym i inne należności pieniężne należne na ostatnio zajmowanym stanowisku.

Obowiązujący w dacie orzekania przez organy art. 118 ust. 4 ustawy o SG stanowił, że minister właściwy do spraw wewnętrznych określi, w drodze rozporządzenia, sposób obliczania i wypłacania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystane przez funkcjonariusza urlopy wypoczynkowe i dodatkowe oraz ekwiwalentu za niewykorzystany czas wolny od służby, podmioty właściwe w tych sprawach, a także terminy wypłaty, uwzględniając składniki uposażenia stanowiące podstawę ekwiwalentu oraz powiązanie jego wysokości z liczbą dni niewykorzystanego urlopu lub godzin ponadnormatywnego czasu służby. Realizacja tej delegacji ustawowej nastąpiła przez wydanie przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji rozporządzenia z dnia 16 września 2005 r. w sprawie ekwiwalentów pieniężnych za niewykorzystane przez funkcjonariusza Straży Granicznej urlopy i czas wolny od służby. W § 2 rozporządzenia została uregulowana metoda obliczania ekwiwalentu pieniężnego m.in. za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy. W ust. 1 tego przepisu określono podstawę do obliczania ekwiwalentów – miesięczne uposażenie zasadnicze wraz z dodatkami o charakterze stałym, należne funkcjonariuszowi na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym. W ust. 2 określono metodę obliczania wysokości ekwiwalentu za niewykorzystany urlop przyjmując, że wysokość ekwiwalentu za urlop oblicza się, mnożąc 1/30 uposażenia przez liczbę dni niewykorzystanych urlopów wypoczynkowych lub dodatkowych.

Prawidłowe jest stanowisko, że ekwiwalent będący substytutem urlopu, powinien odpowiadać wartości urlopu w naturze. Świadczeniem ekwiwalentnym za przepracowany dzień urlopu jest uposażenie za jeden dzień roboczy, co wynika z faktu, że urlop wypoczynkowy jest liczony wyłącznie w dniach roboczych. W wyniku zastosowania przy obliczaniu ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystane urlopy wypoczynkowe lub dodatkowe wskaźnika określonego w § 2 ust. 2 rozporządzenia - wynoszącego 1/30 części miesięcznego uposażenia funkcjonariusz Straży Granicznej nie otrzymywał 100% dziennego uposażenia. W konsekwencji pośrednio zostaje również pomniejszony czas wypoczynku funkcjonariusza, a przez to prawo do płatnego urlopu. Wypłacane świadczenie pieniężne nie rekompensuje w pełni poniesionej straty. Skutkuje to naruszeniem "istoty" prawa do określonych w ustawie corocznych płatnych urlopów, chronionych na mocy art. 66 ust. 2 Konstytucji, przy czym gwarancja wynikająca z art. 31 ust. 3 zdanie drugie Konstytucji zakazuje formalnego pozbawienia jednostki służącego jej konstytucyjnie prawa.

Ponadto określony przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w § 2 ust. 2 rozporządzenia mechanizm prowadzący do ustalenia świadczenia pieniężnego – ekwiwalentu za niewykorzystany urlop - wykroczył poza delegację ustawową i stanowił jej wykonanie w sposób nieprawidłowy, gdyż zaniżał jego wysokość i nie mógł być nazwany ekwiwalentem.

Podkreślenia nadto wymaga, że w świetle art. 66 ust. 2 Konstytucji konkretyzacja wyrażonych w tym przepisie praw jednostki może nastąpić jedynie w drodze ustawy, a nie aktu o randze podustawowej. Prawo do ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop stanowi korelat prawa do urlopu, powinno być ono zatem w całości (w więc także w zakresie sposobu jego obliczania) uregulowane w ustawie, a nie w rozporządzeniu.

Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 118 ust. 1 pkt 2 ustawy o SG jest niezasadny.

W związku z tym oczekiwanego przez autora skargi kasacyjnej skutku nie mógł odnieść także zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 141 § 4 i art. 134 § pkt 1 P.p.s.a.

Odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutu naruszenia art. 134 § 1 P.p.s.a. należy podkreślić, że zgodnie z tym przepisem sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zarzut naruszenia art. 134 § 1 P.p.s.a. może być uzasadniony, jeżeli sąd nie zauważy lub nie weźmie pod uwagę niewskazanego w skardze naruszenia lub niezastosowania istotnego dla sprawy przepisu prawnego albo pominie ważną okoliczność faktyczną. Chodzi zatem o takie sytuacje, które wskazują na to, że w postępowaniu administracyjnym popełniono uchybienia na tyle istotne a przy tym oczywiste, że bez względu na treść zarzutów sąd nie powinien był przechodzić nad nimi do porządku, względnie gdy strona w postępowaniu sądowym wskazywała na istotne dla sprawy zarzuty bądź powołała dowody, które zostały przez sąd wojewódzki pominięte (por. np. wyrok NSA z 12 czerwca 2018 r., II GSK 96/17), nie zaś o przypadki, w których Sąd ocenił wszystkie doniosłe prawnie okoliczności w ramach prawidłowo przyjętego stanu sprawy, jednakże ocena ta była błędna (popełniony został błąd wykładni lub subsumcji). Taka sytuacja w sposób oczywisty nie miała miejsca w niniejszej sprawie.

Niezasadny okazał się także zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. Z przepisu tego wynika, że uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w tej sprawie uzasadnienie zaskarżonego wyroku spełnia wszystkie wymogi określone w powołanym przepisie. Sporządzenie uzasadnienia jest czynnością następczą w stosunku do podjętego rozstrzygnięcia, stąd też tylko w nielicznych przypadkach naruszenie tej normy prawnej może stanowić skuteczną podstawę skargi kasacyjnej. Zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. okaże się skuteczny tylko wówczas, gdy pomiędzy określonym uchybieniem a wynikiem postępowania sądowoadministracyjnego będzie istniał potencjalny związek przyczynowy. Wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić usprawiedliwioną podstawę skargi kasacyjnej np. w przypadku, gdy uzasadnienie nie pozwala na kontrolę kasacyjną orzeczenia (por. np. wyrok NSA z 25 lutego 2009 r., I OSK 487/08). W niniejszej sprawie uzasadnienie części prawnej zaskarżonego wyroku pozwala na ustalenie przesłanek rozstrzygnięcia. Wbrew twierdzeniom autora skargi kasacyjnej, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w sposób dostateczny wyjaśnił podstawy faktyczne i prawne zaskarżonego wyroku. Okoliczność, że skarżący kasacyjnie nie zgadza się ze stanowiskiem Sądu pierwszej instancji co do oceny przyjętego przez organy administracji stanu faktycznego i z wykładnią zastosowanych w sprawie przepisów prawa, nie oznacza naruszenia wymogów uzasadnienia wyroku określonych w art. 141 § 4 P.p.s.a., a tym samym nie świadczy o naruszeniu tego przepisu.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i w oparciu o art. 184 P.p.s.a. orzekł, jak w pkt. 1 wyroku.

O kosztach postępowania kasacyjnego Naczelny Sąd Administracyjny, orzekł jak w pkt 2 wyroku, na podstawie art. 204 pkt 2 i art. 209 P.p.s.a. oraz art. 205 § 2 P.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 265 ze zm.). Koszty te wynoszą 360 zł i obejmują wynagrodzenie dla pełnomocnika strony za udział w rozprawie oraz sporządzenie i wniesienie odpowiedzi na skargę kasacyjną z zachowaniem terminu przewidzianego w art. 179 P.p.s.a. (uchwała siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 listopada 2012 r., sygn. akt II FPS 4/12).