Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt III SA/Wr 40/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2013-03-27 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6269 Inne o symbolu podstawowym 626
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: *Stwierdzono nieważność aktu, niebędącego aktem prawa miejscowego w części
Powołane przepisy: article: art. 5 ust. 2;  art. 5a ust. 1 w zw. z  art. 5a ust. 4  pkt 4 i  art. 5 ust. 2;  art. 15 ust. 2b-2e;  art. 5a ust. 4 pkt 10 i 11
journal: Dz.U. 2010 nr 234 poz 1536
law: Ustawa z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sędziowie Sędzia WSA Magdalena Jankowska-Szostak, Sędzia NSA Bogumiła Kalinowska, Józef Kremis (sprawozdawca), , Protokolant Halina Rosłan, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 27 marca 2013 r. sprawy ze skargi Wojewody D. na § 5 ust. 1 we fragmencie "w szczególności"; § 12 ust. 2; § 12 ust. 10 załącznika Nr 1 do uchwały Rady Miejskiej w B. z dnia [...] listopada 2012 r. Nr [...] w przedmiocie programu współpracy Miasta i Gminy B. z organizacjami pozarządowymi oraz podmiotami działalności pożytku publicznego na rok 2013 I. stwierdza nieważność § 5 ust. 1 we fragmencie "w szczególności"; § 12 ust. 2; § 12 ust. 10 załącznika Nr 1 do zaskarżonej uchwały; II. orzeka, że uchwała w części określonej w punkcie I nie podlega wykonaniu do dnia prawomocności wyroku.


UZASADNIENIE

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na uchwalę Rady Miejskiej w B. z dnia [...] listopada 2012 r. Nr [...] w sprawie "Programu współpracy Miasta i Gminy B. z organizacjami pozarządowymi oraz podmiotami działalności pożytku publicznego na rok 2013", Wojewoda D. wniósł o stwierdzenie nieważności:

1) § 5 ust. 1 we fragmencie "w szczególności",

2) § 12 ust. 2,

3) § 12 ust. 10,

załącznika Nr 1 do uchwały Rady Miejskiej w B. z dnia [...] listopada 2012 r. Nr [...] w sprawie "Programu współpracy Miasta i Gminy B. z organizacjami pozarządowymi oraz podmiotami działalności pożytku publicznego na rok 2013".

Organ nadzoru zarzucił podjęcie:

• § 5 ust. 1 we fragmencie "w szczególności" załącznika Nr 1 do uchwały – z istotnym naruszeniem art. 5a ust. 4 pkt 4 ustawy z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie (tekst jednolity Dz. U. z 2010 r. Nr 234 poz. 1536 ze zm.),

• § 12 ust. 2 – z istotnym naruszeniem art. 5a ust. 4 pkt 11 oraz art. 15 ust. 2b i 2d - 2e wspomnianej ustawy oraz

• § 12 ust. 10 - z istotnym naruszeniem art. 5a ust. 4 pkt 11 tej ustawy.

Skarżący wyjaśnił, że wprawdzie uchwałę doręczono Wojewodzie D. w dniu [...] listopada 2012 r., jednakże ze względu na upływ trzydziestodniowego terminu do wydania rozstrzygnięcia nadzorczego organ nadzoru skorzystał z dyspozycji art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) i art. 54 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 202 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U z 2012 r., poz. 270 ze zm.).

Organ nadzoru zauważył, że kompetencję Rady do uchwalenia programu współpracy z organizacjami pozarządowymi oraz podmiotami wymienionymi w art. 3 ust. 3 ustawy zawiera art. 5a ustawy, wskazując jednocześnie minimalny zakres przedmiotowy takiego programu.

Według art. 5a ust. 4 ustawy:

"Program współpracy z organizacjami pozarządowymi oraz podmiotami wymienionymi w art. 3 ust. 3 zawiera w szczególności:

1) cel główny i cele szczegółowe programu;

2) zasady współpracy;

3) zakres przedmiotowy;

4) formy współpracy, o których mowa wart. 5 ust. 2;

5) priorytetowe zadania publiczne;

6) okres realizacji programu;

7) sposób realizacji programu;

8) wysokość środków planowanych na realizację programu;

9) sposób oceny realizacji programu;

10) informację o sposobie tworzenia programu oraz o przebiegu konsultacji;

11) tryb powoływania i zasady działania komisji konkursowych do opiniowania ofert w otwartych konkursach ofert."

Zdaniem skarżącego w przywołanym unormowaniu, stanowiącym katalog otwarty ujętych w nim elementów, ustanowiono niezbędne minimum zakresu przedmiotowego przekazanego do uregulowania w uchwale. Użycie sformułowania "w szczególności" świadczy o pozostawieniu możliwości wprowadzenia w programie dodatkowych elementów, jednak niezbędne dla wypełnienia normy kompetencyjnej wyrażonej w art. 5a ust. 4 ustawy jest uregulowanie w pierwszej kolejności wszystkich wskazanych zagadnień. Są to składniki, które ustawodawca uznał za niezbędne dla wypełnienia funkcji, jaką ma pełnić program współpracy.

I.

W § 5 Programu określono formy współpracy z organizacjami pozarządowymi oraz podmiotami wymienionymi w art. 3 ust. 3 ustawy, o których mowa w art. 5 ust. 2 ustawy. W wyniku analizy treści § 5 Programu organ nadzoru stwierdził, że nie zrealizowano w pełni zakresu przekazanego do uregulowania w art. 5a ust. 4 pkt 4 ustawy. Nie określono bowiem w sposób jednoznaczny wspomnianych form współpracy, albowiem Rada Miejska w B. w § 5 ust. 1 Programu posłużyła się zwrotem "w szczególności", tworząc tym samym katalog otwarty form współpracy.

Oznacza to, że mocą § 5 uchwały dopuszczono możliwość rozszerzenia tego katalogu o inne, nieprzewidziane w Programie elementy.

Zdaniem organu nadzoru wymóg przewidziany w art. 5a ust. 4 pkt 4 ustawy, nakłada na Radę obowiązek ustalenia w sposób wyczerpujący, jakimi formami współpracy należy się posługiwać, realizując roczny program współpracy z organizacjami pozarządowymi i podmiotami, o których mowa w art. 3 ust. 3 ustawy.

Organ stanowiący gminy obowiązany jest przestrzegać zakresu upoważnienia, udzielonego mu przez ustawę. Jak bowiem stanowi art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 ze zm.) "Organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa". To zaś oznacza, że elementy wskazane w przepisie kompetencyjnym, należy zrealizować w pełnym zakresie. Niedopuszczalne jest pozostawienie pewnych regulacji do rozwinięcia poza uchwałą, w przypadku, gdy możliwości takiej nie przewidziano wprost przepisie kompetencyjnym. Takie stanowisko organu nadzoru potwierdza także wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 kwietnia 2000 r. (SA/Wr 1798/99): "Opierając się na konstrukcji wad powodujących nieważność można wskazać rodzaje naruszeń przepisów, które trzeba zaliczyć do istotnych, skutkujących nieważnością uchwały organu gminy. Do nich należy naruszenie przepisów wyznaczających kompetencje do podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego – przez wadliwą ich wykładnię – oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał".

Organ nadzoru podniósł również, że na mocy § 119 pkt 1 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. Nr 100, poz. 908), "Na podstawie jednego upoważnienia ustawowego wydaje się jedno rozporządzenie, które wyczerpująco reguluje sprawy przekazane do unormowania w tym upoważnieniu". Z kolei, na podstawie § 141 załącznika do rozporządzenia, wskazaną regulację stosuje się odpowiednio do projektów uchwał i zarządzeń. Z tych przepisów Zasad techniki prawodawczej wynika zatem reguła wskazująca, że na podstawie jednego upoważnienia należy podjąć jedną uchwałę kompleksowo regulującą zagadnienia przekazane w upoważnieniu.

II.

W § 12 ust. 2 Programu postanowiono o składzie komisji konkursowej w ten sposób, że "W skład komisji konkursowej wchodzą przedstawiciele Burmistrza oraz przedstawiciele środowiska organizacji pozarządowych."

Oceny merytorycznej ofert złożonych przez organizacje lub wskazane podmioty dokonuje komisja konkursowa powołana przez organ administracji publicznej ogłaszający konkurs, przy czym skład komisji uregulowano w art. 15 ust. 2b – 2e ustawy. W skład komisji konkursowej powołanej przez organ jednostki samorządu terytorialnego wchodzą przedstawiciele organu wykonawczego danej jednostki samorządu terytorialnego. Do składu komisji powoływane są też osoby reprezentujące organizacje pozarządowe (z wyłączeniem osób, które reprezentują organizacje, biorące udział w danym konkursie). W pracach komisji konkursowej mogą uczestniczyć także w roli doradców fachowcy ze specjalistyczną wiedzą w dziedzinie obejmującej zakres zadań publicznych, których konkurs dotyczy. O składzie tych reprezentacji będzie decydował Burmistrz, który jako organ wykonawczy powołuje komisję konkursową.

Z przepisów ustawy wynika zatem jasno, jaki skład komisji konkursowej przewidział ustawodawca.

W § 12 ust. 2 Programu stanowi się, że w skład komisji konkursowej wchodzą przedstawiciele środowiska organizacji pozarządowych.

W ocenie organu nadzoru z przytoczonych wcześniej przepisów ustawy wynika, że udział osób wskazanych przez organizacje pozarządowe w pracach komisji nie jest obligatoryjny. W art. 15 ust. 2da pkt 1 ustawy stanowi się wprost, że komisja konkursowa może działać bez udziału osób wskazanych przez organizacje pozarządowe lub podmioty wymienione w art. 3 ust. 3, jeżeli żadna organizacja nie wskaże osób do składu komisji konkursowej.

Niedopuszczalne jest tym samym postanowienie o obligatoryjnym udziale przedstawicieli organizacji pozarządowych w pracach komisji.

Ponadto w skład komisji mogą wchodzić nie tylko przedstawiciele organizacji pozarządowych, ale również podmioty, o których mowa w art. 3 ust. 3 ustawy o działalności pożytku publicznego i wolontariacie.

Zdaniem skarżącego, w kwestii składu osobowego komisji konkursowej nie można także zapomnieć o regulacji zawartej w art. 15 ust. 2e ustawy, w myśl której w pracach komisji mogą uczestniczyć także, z głosem doradczym, osoby posiadające specjalistyczną wiedzę w dziedzinie obejmującej zakres zadań publicznych, których konkurs dotyczy.

W badanej uchwale możliwości takiej nie uwzględniono.

W ocenie organu nadzoru Rada Miejska nie została upoważniona, aby w uchwale dotyczącej rocznego programu współpracy z organizacjami pozarządowymi oraz podmiotami wymienionymi w art. 3 ust. 3 ustawy dokonywać określenia składu komisji konkursowej, a tym bardziej nie została uprawniona do modyfikacji przepisów rangi ustawowej w tym zakresie.

Trzeba mieć bowiem na uwadze, że Rada na podstawie art. 5a ust. 1 ustawy została uprawniona jedynie do uregulowania trybu powoływania i zasad działania komisji konkursowych do opiniowania ofert w otwartych konkursach ofert.

Orzecznictwo wielokrotnie wskazywało, że powtórzenia i modyfikacje, jako wysoce dezinformujące, stanowią istotne naruszenie prawa (wyrok NSA z dnia 16 czerwca 1992 r., II SA 99/92, ONSA 1993/2/44; wyrok NSA z dnia 14 października 1999 r., II SA/Wr 1179/98, OSS 2000/1/17; wyrok NSA z dnia 6 czerwca 1996 r., SA/Wr 2761/95, niepublikowany). Powtarzanie regulacji ustawowych bądź ich modyfikacja i uzupełnienie przez przepisy uchwały może bowiem prowadzić do odmiennej czy sprzecznej z intencjami ustawodawcy interpretacji. Trzeba bowiem liczyć się z tym, że powtórzony, czy zmodyfikowany przepis będzie interpretowany w kontekście uchwały, w której go zamieszczono, co może prowadzić do całkowitej lub częściowej zmiany intencji prawodawcy. W takim kontekście, zjawisko powtarzania i modyfikacji w aktach prawnych przepisów zawartych w aktach hierarchicznie wyższych, należy uznać za niedopuszczalne.

III.

W § 12 ust. 10 Programu wprowadzono przepis, mocą którego "Szczegóły działania komisji konkursowej określi »Regulamin Komisji Konkursowej do rozpatrywania ofert na realizację zadań publicznych w roku 2013« wprowadzony Zarządzeniem Burmistrza B.".

Zgodnie z art. 5a ust. 4 pkt 11 ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie program współpracy z organizacjami pozarządowymi oraz podmiotami wymienionymi w art. 3 ust. 3 zawiera w szczególności: tryb powoływania i zasady działania

komisji konkursowych do opiniowania ofert w otwartych konkursach ofert.

W ocenie organu nadzoru, Rada Miejska w B. nie została upoważniona do przyznania organowi wykonawczemu gminy kompetencji do określenia szczegółów działania komisji konkursowych w drodze zarządzenia. Delegacja kompetencji na Burmistrza nie mieści się w zakresie upoważnienia ustawowego przewidzianego w art. 5a ust. 4 pkt 11 ustawy. Rada, określając tryb powoływania i zasady działania komisji konkursowych, jest ściśle związana zakresem przepisu kompetencyjnego, co oznacza, że nie może wykraczać poza jego granice, będąc jednocześnie zobowiązana do wyczerpującego uregulowania elementów wskazanych w normie kompetencyjnej.

Określając zasady działania komisji konkursowej Rada uprawniona jest zatem do określenia wyczerpująco sposobu działania i prowadzenia przez nią prac. Niedopuszczalne jest "podzielenie" zakresu przekazanego do uregulowania w programie współpracy pomiędzy Radę a Burmistrza i realizacja tych postanowień w dwóch różnych aktach. Należy zauważyć, że gdyby ustawodawca przewidział możliwość uszczegółowiania zasad działania komisji konkursowych określonych uchwałą Rady w drodze zarządzenia Burmistrza, możliwość taką przewidziałby wprost w przepisach ustawy. Mając na uwadze treść przepisów ustawowych w tym zakresie organ nadzoru nie widzi podstaw do określania wspomnianych zasad w sposób ogólnikowy i niepełny, celem następczego uzupełnienia ich postanowieniami zawartymi w zarządzeniu organu wykonawczego gminy.

IV.

W toku postępowania nadzorczego zastrzeżenia organu nadzoru wzbudziły także postanowienia Rozdziału Xl Programu dotyczące sposobu tworzenia programu i przebiegu konsultacji.

Według art. 5a ust. 4 pkt 10 ustawy w programie zamieszcza się informację o okolicznościach dotyczących sposobu tworzenia programu i przebiegu konsultacji jakie przeprowadzono w odniesieniu do projektu uchwały. Rada powinna zatem podać do wiadomości już zaistniałe w tym zakresie fakty, odnoszące się m.in. do terminu przeprowadzenia konsultacji czy też podmiotów, które w tych konsultacjach brały udział.

Dlatego też organ nadzoru zwrócił się do Burmistrza B. z prośbą o wyjaśnienie braku wspomnianych informacji w przedmiotowej uchwale. Pismem z dnia [...] grudnia 2012 r. ([...]) Burmistrz oświadczył, że przed podjęciem uchwały będącej przedmiotem zaskarżenia – zgodnie z uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej w B. z dnia [...] listopada 2011 r. w sprawie "Regulaminu konsultacji z organizacjami pozarządowymi oraz podmiotami wymienionymi w art. 3 ust. 3 ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie projektów aktów prawa miejscowego w dziedzinach dotyczących działalności statutowej tych organizacji" – w dniu [...] listopada 2012 r. zamieszczono w Biuletynie Informacji Publicznej Urzędu Miejskiego w B. informację o konsultacjach w sprawie projektu Programu Współpracy Miasta i Gminy B. z organizacjami pozarządowymi na rok 2013. W związku z brakiem propozycji do projektu programu został on uchwalony z pominięciem postanowień o sposobie tworzenia programu oraz o przebiegu konsultacji.

Organ nadzoru uznał, że brak dostrzeżone uchybienie nie stanowi istotnego naruszenia prawa. Zauważa jednak, że informacja o braku propozycji do projektu uchwały w czasie przeprowadzanych konsultacji stanowi element, który należało zawrzeć w treści programu w zakresie informacji o przebiegu konsultacji.

W odpowiedzi na skargę Gmina B. wniosła o oddalenie skargi. Powołując się na art. 18 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, strona wskazała na zasadę domniemania właściwości rady gminy przy łącznym spełnieniu dwóch przesłanek: sprawa musi pozostać w zakresie kompetencji gminy, ustawa nie reguluje danej materii.

Zdaniem Gminy ustawa o działalności pożytku publicznego i wolontariacie nie reguluje materii objętej spornymi unormowaniami uchwały, co oznacza, że Rada Miejska w B. działała w granicach i na podstawie prawa. W takim przypadku skarga organu nadzoru narusza art. 7 w zw. z art. 171 ust. 1 Konstytucji RP.

Ingerencja Wojewody D. w przypadku nieistnienia "istotnego naruszenia prawa" w zaskarżonej uchwale godzi w konstytucyjną zasadę samodzielności jednostek samorządu terytorialnego.

Strona wyraziła ponadto zdziwienie, że poprzednie uchwały Rady Miejskiej (podejmowane w ostatnich dwóch latach) zawierały takie same postanowienia i mimo tego funkcjonowały w obrocie prawnym bez ich podważania przez organ nadzoru. Jeżeli organ nadzoru zmienił swoje stanowisko w tej kwestii, to powinien powiadomić o tym Gminę i umożliwić prawidłowe stanowienie prawa, w przypadku zaś podjęcia uchwały – stworzyć szansę korekty postanowień sprzecznych z prawem, a nie wnosić od razu skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Oceniając zaskarżone postanowienia załącznika Nr 1 do uchwały Rady Miejskiej w B. z dnia [...] listopada 2012 r. Nr [...] w sprawie "Programu współpracy Miasta i Gminy B. z organizacjami pozarządowymi oraz podmiotami działalności pożytku publicznego na rok 2013" według kryterium zgodności z prawem (art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych, Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm., w zw. z art. 3 § 2 pkt 6 i art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi, tekst jednolity Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), Sąd uznał zasadność zarzutów ujętych w skardze Wojewody D.

I.

W § 5 ust. 1 zaskarżonego aktu, określającym (wyliczającym) sposoby (formy) współpracy Miasta i Gminy B. z organizacjami pozarządowymi oraz innymi podmiotami, organ stanowiący posłużył się nieprawidłowo zwrotem "w szczególności".

Normę kompetencyjną do uchwalenia przez organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego rocznego programu współpracy w organizacjami pozarządowymi oraz podmiotami wymienionymi w art. 3 ust. 2 ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie stanowi art. 5a ust. 1 tej ustawy. Akt normujący taki program powinien zawierać także "formy współpracy, o których mowa w art. 5 ust. 2" (art. 5a ust. 4 ustawy). Co do form tej współpracy ustawodawca wypowiedział się w art. 5 ust. 2 ustawy, przy czym w zdaniu poprzedzającym wyliczenie tych form użył sformułowania "w szczególności". Taki zwrot oznacza, że wskazane w siedmiu punktach formy współpracy nie stanowią zamkniętej liczby przypadków.

Zastosowana w art. 5 ust. 2 ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie konstrukcja ma racjonalne podłoże, gdy się zauważy, że w ten sposób ustawodawca nie ograniczył jednostek samorządu terytorialnego w zakresie form współpracy z organizacjami pozarządowymi, umożliwiając organom stanowiącym uwzględnienie w uchwale innych jeszcze, dodatkowych form współdziałania występujących lub pożądanych w społeczności lokalnej.

Motywy leżące u podstaw przyjętego w art. 5 ust. 2 ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie rozwiązania nie mogły natomiast uzasadniać tworzenia przez organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego kolejnego, niezamkniętego katalogu form współpracy, co uczyniła Rada Miejska w B. w § 5 ust. 1 kwestionowanego aktu, posługując się zwrotem "w szczególności". Zakresem normy kompetencyjnej, dającej się wyprowadzić z przepisów art. 5a ust. 1 w zw. z art. 5a ust. 4 pkt 4 i art. 5 ust. 2 ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie, prawodawca objął bowiem skonkretyzowanie i skatalogowanie (numerus clausus) przez organ stanowiący form współdziałania na obszarze właściwości gminy, aby podmioty zamierzające podjąć współpracę z gminą (uczestnicy programu) nie miały wątpliwości w kwestii możliwych, przewidzianych wprost form współpracy sferze działalności pożytku publicznego na obszarze właściwości danej jednostki samorządu terytorialnego.

Tymczasem przyjęte w § 5 ust. 1 Programu współpracy rozwiązanie – po pierwotnym i racjonalnym upoważnieniu ustawowym organu stanowiącego do uzupełnienia (dopisania) innych form współpracy ("w szczególności") z uwagi chociażby na potrzeby i możliwości lokalne – prowadzi do kolejnego odesłania przez Radę Miejską do jeszcze innych, nieskonkretyzowanych przez ten organ sposobów współdziałania, skoro w zdaniu poprzedzającym wyliczenie tych form postanowiono jednoznacznie, że współpraca Miasta i Gminy z organizacjami pozarządowymi odbywa się "w szczególności poprzez". Sformułowane w ten sposób dalsze odesłanie prowadzi rzec można donikąd, wszak nie jest jasne kto i w jaki sposób miałby oceniać i rozstrzygać, czy np. zaproponowana przez organizację pozarządową, inna niż wymieniona przez organ stanowiący, forma współpracy mieści się w niezamkniętym zbiorze "w szczególności". Do określenia form współpracy wyłącznie właściwy jest organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego i w razie potrzeby poszerzenia dotychczasowego katalogu form współpracy o nowy sposób, jedynie ten organ będzie mógł tego dokonać w drodze nowelizacji uchwały.

Rozwiązanie normatywne zastosowane w § 5 ust. 1 zaskarżonego aktu rozmija się zatem z celem normy kompetencyjnej, dającej się wyprowadzić z przepisów art. 5a ust. 1 w zw. z art. 5a ust. 4 pkt 4 i art. 5 ust. 2 ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie, a przy tym wykracza poza granice upoważnienia zawartego w art. 5a ust. 1 tej ustawy.

II.

W unormowaniu dotyczącym komisji konkursowej postanowiono, że jej skład tworzą "przedstawiciele Burmistrza oraz przedstawiciele środowiska organizacji pozarządowych" (§ 12 ust. 2 zaskarżonego aktu).

Norma kompetencyjna zrekonstruowana na podstawie przepisów art. 5a ust. 1 w zw. z art. 5a ust. 4 pkt 11 ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie, nie pozostawia wątpliwości, że w zakresie upoważnienia ustawowego organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego do określenia "trybu powoływania i zasad działania komisji konkursowej do opiniowania ofert w otwartych konkursach ofert" nie da się pomieścić postanowień dotyczących składu komisji konkursowych. Tej kwestii poświęcono bowiem unormowania zawarte w art. 15 ust. 2b-2e ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie wskazując niedwuznacznie, że w skład komisji konkursowej powoływanej przez organ jednostki samorządu terytorialnego wchodzą: przedstawiciele organu wykonawczego jej jednostki (art. 15 ust. 2b), osoby wskazane przez organizacje pozarządowe lub podmioty wymienione w art. 3 ust. 3, biorące udział w konkursie (art. 15 ust. 2d), a ponadto mogą uczestniczyć, z głosem doradczym, osoby posiadające specjalistyczną wiedzę w dziedzinie obejmującej zakres zadań publicznych, których konkurs dotyczy (art. 15 ust. 2e). Przywołane regulacje nie dają organowi stanowiącemu jednostki samorządu terytorialnego podstaw prawnych do wkraczania w ustawowo oznaczoną sferę członkowstwa w komisji konkursowej, co wyklucza jakąkolwiek modyfikację, czy też powielanie tych przepisów w akcie lokalnym.

Tymczasem w § 12 ust. 2 zaskarżonego aktu Rada Miejska w B. nie tylko zbędnie sięgnęła po myśl wyrażoną w art. 15 ust. 2a ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie – stanowiąc, że "w skład komisji konkursowej wchodzą przedstawiciele Burmistrza", o czym niedwuznacznie przesądza art. 15 ust. 2a, według którego "w skład komisji konkursowej powołanej przez organ jednostki samorządu terytorialnego wchodzą przedstawiciela organu wykonawczego tej jednostki", ale także – co istotniejsze – pominęła w kwestionowanym unormowaniu "podmioty wymienione w art. 3 ust. 3" ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie oraz osoby dysponujące specjalistyczną wiedzą w zakresie zadań publicznych objętych konkursem, ograniczając się do wskazania "przedstawicieli środowiska organizacji pozarządowych".

Dostrzeżone uchybienia wskazują na przekroczenie przez Radę Miejską w B. granic upoważnienia ustawowego do określenia "trybu powoływania i zasad działania komisji konkursowej do opiniowania ofert w otwartych konkursach ofert", co uzasadnia wyeliminowanie § 12 ust. 2 zaskarżonego aktu ze zbioru legalnych unormowań.

III.

Zastrzeżenia organu nadzoru wywołała także dyspozycja § 12 ust. 10 zaskarżonego aktu. Rada Miasta w B. zobowiązała bowiem Burmistrza B. do wydania zarządzenia określającego szczegóły działania komisji konkursowej w »Regulaminie Komisji Konkursowej do rozpatrywania ofert na realizację zadań publicznych w roku 2013«.

Tymczasem wyprowadzona z przepisów art. 5a ust. 1 w zw. z art. 5a ust. 4 pkt 11 ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie norma kompetencyjna do uregulowania "trybu powoływania i zasad działania komisji konkursowej do opiniowania ofert w otwartych konkursach ofert" nie daje organowi stanowiącemu jednostki samorządu terytorialnego podstaw prawnych do nałożenia na organ wykonawczy obowiązku określenia "szczegółów działania komisji konkursowej" w stosownym regulaminie. Podejmując próbę rozwiązywania zasygnalizowanego problemu nie można pomijać rozgraniczenia kompetencji między organ stanowiący a organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego w zakresie działań uregulowanych w ustawie o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie.

Nieprzypadkowo ustawodawca upoważnił organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego do określenia wyłącznie "zasad działania komisji konkursowej do opiniowania ofert w otwartych konkursach ofert", nie zaś do uszczegółowienia takich działań, skoro uchwalone zasady mają mieć zastosowanie nie tylko do jednej i jedynej komisji konkursowej, wszak żaden przepis nie pozbawia organu administracji publicznej ogłaszającego otwarty konkurs możliwości powołania kilku komisji do opiniowania ofert w zależności od materii objętej konkretnym konkursem, co oznacza, że ustalone zasady (nie zaś regulacje szczegółowe) powinny mieć charakter uniwersalny. Ustawowa kompetencja organu stanowiącego do określenia "zasad działania komisji konkursowej do opiniowania ofert w otwartych konkursach ofert", nie zawiera w sobie upoważnienia tego organu do ingerencji w sferę kompetencji organu administracji publicznej, ogłaszającego otwarty konkurs ofert i powołującego jednocześnie komisję konkursową (a w kręgu takich organów jest wójt gminy, burmistrz lub prezydent miasta), przez nałożenie obowiązku określenia szczegółowego działania komisji konkursowej w stosownym regulaminie. Z tych też względów unormowaniu zawartemu w § 12 ust. 10 zaskarżonego aktu nie można przypisać waloru legalności.

IV.

Wojewoda D. zauważył również, że w rozdziale XI (Sposób tworzenia programu oraz przebieg konsultacji) zaskarżonego aktu zabrakło "informacji o sposobie tworzenia programu oraz o przebiegu konsultacji" (art. 5a ust. 4 pkt 10 ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie), bowiem Rada Miejska nie podała do wiadomości m.in. terminu przeprowadzonych konsultacji oraz podmiotów, które uczestniczyły w tych konsultacjach. Ponieważ postępowanie wyjaśniające w tej kwestii wykazało, że pominięcie w uchwale postanowień dotyczących tworzenia programu i przebiegu konsultacji było wynikiem braku jakichkolwiek propozycji do ogłoszonego w Biuletynie Informacji Publicznej Urzędu Miejskiego w B. projektu programu, przeto można podzielić stanowisko organu nadzoru o nieistotnym naruszeniu prawa w tym zakresie.

Ocena zaskarżonych postanowień uchwały Rady Miejskiej w B. nie pozwala uznać dostrzeżonych wadliwości za nieistotne naruszenia prawa, albowiem kwestionowane regulacje zostały podjęte z przekroczeniem granic upoważnienia ustawowego udzielonego organom stanowiącym jednostek samorządu terytorialnego, co w judykaturze uznaje się za istotne naruszenie prawa prowadzące do stwierdzenia nieważności aktu (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 kwietnia 2000 r., SA/Wr 1798/99). Akt normatywny wydany z przekroczeniem granic upoważnienia ustawowego nie spełnia konstytucyjnych przesłanek legalności aktu wykonawczego i jako taki jest niezgodny z art. 2 Konstytucji RP, ponieważ w demokratycznym państwie prawa nie może funkcjonować akt prawny o charakterze podustawowym, sprzeczny z przepisami ustawowymi przez to, że został wydany przez organ z przekroczeniem delegacji ustawowej do jego wydania (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 21 marca 2012 r., IV SA/Wr 743/11). Dlatego też nie można organowi nadzoru skutecznie zarzucić nadmiernej ingerencji w sferę samodzielności Gminy.

Z tych względów – stosownie do dyspozycji art. 147 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – należało orzec jak w punkcie I sentencji wyroku. Rozstrzygnięcie zawarte w punkcie II znajduje umocowanie w art. 152 tej ustawy.