Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1790/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-01-30 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6070 Uwłaszczenie    państwowych   osób     prawnych   oraz   komunalnych    osób prawnych
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzje I i II instancji w części
Powołane przepisy: article: art. 188, art. 203 pkt 1
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Maciej Dybowski Sędziowie: sędzia NSA Marek Stojanowski sędzia del. WSA Anna Wesołowska (sprawozdawca) Protokolant starszy asystent sędziego Krzysztof Ważny po rozpoznaniu w dniu 30 stycznia 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Polskiego Związku [...] w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 grudnia 2019 r. sygn. akt I SA/Wa 1696/19 w sprawie ze skargi Polskiego Związku [...] w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] czerwca 2019 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nabycia prawa użytkowania 1. uchyla zaskarżony wyrok oraz zaskarżoną decyzję w części utrzymującej w mocy punkt 2 (drugi) decyzji Prezydenta Miasta Ż. z dnia [...] listopada 2018 r. nr [...], jak również punkt 2 (drugi) decyzji Prezydenta Miasta Ż. z dnia [...] listopada 2018 r. nr [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na rzecz Polskiego Związku [...] w W. kwotę 1137 (tysiąc sto trzydzieści siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 2 grudnia 2019 r. I SA/Wa 1696/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Polskiego Związku [...] w W. (Skarżący) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. (Kolegium) z [...] czerwca 2019 r. w przedmiocie stwierdzenia nabycia prawa użytkowania.

Wyrok wydany został w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Decyzją z [...] czerwca 2019 r. Kolegium utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta Ż. (Prezydent) z [...] listopada 2018 r. ustalającą opłatę dla Skarżącego z tytułu prawa użytkowania nieruchomości zajmowanych przez Rodzinny Ogród Działkowy "N." położonych w Ż. przy ul. P. w kwocie 4 561 zł + VAT (23%) tj. w wysokości 5 610, 03 zł płatną do 31 marca każdego roku poczynając od 2019 r. Opłata dotyczyła działek oznaczonych w ewidencji gruntów i budynków nr ew. [...], [...], [...] i [...], co do których w punkcie 1 decyzji Prezydenta z [...] listopada 2018 r. potwierdzono nabycie przez Skarżącą prawa użytkowania z mocy prawa z dniem 19 stycznia 2014 r. na podstawie art. 75 ust. 1 i 76 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 13 grudnia 2013 r. o rodzinnych ogrodach działkowych (Dz. U. z 2017r., poz. 2176, dalej : "ustawa").

Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie Kolegium wskazało, że art. 76 ust. 2 ustawy milczy w kwestii odpłatności za uzyskanie użytkowania przez stowarzyszenia ogrodowe i dlatego uznało, że jako zasadę ogólną należy przyjąć odpłatność za ww prawo.

Kolegium wyjaśniło, że uchwałą nr [...] z [...] kwietnia 2016 r. Rada Miasta Ż. ustaliła, że obciążenie nieruchomości użytkowaniem następuje za wynagrodzeniem w formie opłat rocznych, a stawka opłaty rocznej za nieruchomości pod rodzinne ogrody działkowe wynosi 1% wartości danej nieruchomości. Dalej organ podał, że rzeczoznawca majątkowy określił wartość rynkową ww działek o łącznej powierzchni 2,4734 ha na kwotę 456 100 zł a wobec tego określona w decyzji oplata roczna została ustalona w wysokości determinowanej uchwalą nr [...] z [...] kwietnia 2016 r.

W skardze skierowanej do Sądu pierwszej instancji Skarżący zarzucił organowi, że decyzja ustalająca opłatę za użytkowanie nieruchomości została wydana bez podstawy prawnej, co stanowi podstawę do stwierdzenia jej nieważności zgodnie z art. 156 par. 1 pkt 2 kpa. W ocenie Skarżącego decyzja ta narusza w konsekwencji art. 138 § 1 pkt 1 kpa. Skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności decyzji Kolegium w zaskarżonej części i w tym samym zakresie decyzji Prezydenta oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że zgodnie z art. 6 kpa organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa a zatem każde rozstrzygnięcie zawarte w decyzji administracyjnej musi mieć podstawę w wyraźnym przepisie prawa powszechnie obowiązującego. Skarżący zarzucił, że art. 75 i 76 ustawy w wyraźny sposób dają postawę do wydania przez właściwy organ decyzji stwierdzającej nabycie przez stowarzyszenie ogrodowe prawa użytkowania nieruchomości Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego a jednocześnie żaden przepis prawa nie przewiduje możliwości ustalenia opłaty za tak nabyte prawo użytkowania. Wobec tego Skarżący przyjął, że organ administracji nie ma podstawy prawnej do ustalenia tego rodzaju opłaty. W skardze zwrócono też uwagę na treść art. 14 ust. 5 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2018 r., poz. 121 ze zm. dalej jako ugn), który nawiązuje do umów o użytkowanie, a więc w drodze czynności prawa cywilnego, a nie w drodze decyzji administracyjnej.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Oddalając skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał na wstępie, że skargą objęta była jedynie ta część decyzji, która dotyczy ustalenia odpłatności na użytkowanie terenu zajętego przez Rodzinny Ogród Działkowy "N.", wobec tego Sąd orzekał tylko w tym zakresie.

Sąd wyjaśnił dalej, że użytkowanie (art. 252 i n kc) to ograniczone prawo rzeczowe, jego istotą jest obciążenie rzeczy (tu nieruchomości gruntowej) prawem do jej używania i pobierania jej pożytków. Może być ustanowione odpłatnie jak i nieodpłatnie, a dysponentem w tym zakresie co do zasady każdorazowo jest właściciel rzeczy – stosownie do uprawnień płynących z art. 140 kc. Właściciel będący podmiotem prywatnym może samodzielnie dysponować rzeczą nawet gdyby miał nie mieć z tego jakichkolwiek korzyści. Inne obowiązki w stosunku do majątku a zwłaszcza w stosunku do nieruchomości – ma podmiot publicznoprawny tj. Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego. Zasady w tym zakresie wyznaczają przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. Z 2018r., poz.2204, dalej jako "u.g.n." przy czym, jak stanowi art. 2 u.g.n., w zakresie dotyczącym gospodarki nieruchomościami ustawa nie narusza innych ustaw. Z przepisów zawartych w u.g.n. wynika jednoznacznie, iż podmioty gospodarujące nieruchomościami Skarbu Państwa bądź jednostek samorządu terytorialnego muszą podporządkować się ścisłym regułom nazwanym przez ustawodawcę zasadami prawidłowej gospodarki (art. 12 u.g.n., art. 67 i n u.g.n.). Z całokształtu regulacji zawartej w u.g.n. wynika, iż gdy chodzi o nieruchomości "publiczne" to stosowanie jakichkolwiek zasad innych niż stricte rynkowe, z zastosowaniem mechanizmu przetargów poprzedzonych obwieszczeniami itd. - dopuszczalne jest jedynie w stosunku do innych podmiotów publicznoprawnych a zatem bądź to w stosunku do Skarbu Państwa bądź to w stosunku do innej jednostki samorządu terytorialnego. Reżim płynący z zasad zawartych w u.g.n. może być złamany jedynie w przypadku istnienia innej normy ustawowej, zasady te wyłączającej. I tak, jak prawidłowo wskazał organ, gdy chodzi o ograniczone prawa rzeczowe, to art. 14 ust. 2 zd. 2 u.g.n. jednoznacznie stanowi, że nieruchomości stanowiące własność jednostek samorządu terytorialnego mogą być nieodpłatnie obciążane ograniczonymi prawami rzeczowymi (a więc przykładowo prawem użytkowania) na rzecz Skarbu Państwa lub innych jednostek samorządu terytorialnego, przy czym zawarcie umowy użytkowania w takim wypadku wymaga zgody odpowiednio rady lub sejmiku (w zależności od kategorii jednostki samorządu terytorialnego; art. 14 ust. 5 u.g.n.).

W kontrolowanej sprawie organ przywołał art. 14 ust. 2 u.g.n. oraz wyrok WSA w Opolu z 9 października 2014 r. sygn. akt II SA/Op 336/14; i wyjaśnił, że jakkolwiek art. 76 ust. 2 ustawy, będący postawą nabycia z dniem 19 stycznia 2014 r. przez Skarżącego nieruchomości zajmowanych przez Rodzinny Ogród Działkowy "N." nie przewiduje w swej treści obligatoryjnego określenia odpłatności za korzystanie z tego prawa – to jednak nie ma też żadnego przepisu szczególnego, który wyłączałby ww odpłatność bądź rozszerzał wyjątek płynący z art. 14 ust. 2 u.g.n.. Stanowisko to zostało rzeczowo uzasadnione i nie budzi wątpliwości Sądu. Nie można oczywiście nie dostrzec, że pkt. 1 decyzji Prezydenta ma charakter decyzji deklaratoryjnej, potwierdza nabycie prawa użytkowania z mocy prawa w określonej ustawą dacie ( a więc w dacie wejścia jej w życie) i nie ma ani charakteru ani formy czynności prawnej rozporządzającej. Jeśli jednak nawiązać do podobnej w swym charakterze regulacji dotyczącej komunalizacji, a więc do treści art. 5 i n ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191) i mającej charakter stricte deklaratoryjny decyzji wojewody orzekającego o spełnieniu warunków do przejścia prawa własności, to jednoznacznie ustawodawca wskazał, iż ma ona nieodpłatny charakter (choć dotyczy dwóch podmiotów publicznych). Oznacza to, zdaniem Sądu, że gdyby ustawodawca zamierzał w ramach regulacji stanowiącej podstawę prawną kontrolowanej decyzji Kolegium, przyjąć, iż użytkowanie gruntów przez ogrody działkowe ma mieć charakter nieodpłatny, to zwarłby tego rodzaju zastrzeżenie w przepisach ustawy. Skoro jednak ustawa nie wprowadziła nieodpłatności a strona skarżąca nie wykazała przepisu szczególnego, który w ramach zasad prawidłowej gospodarki wyłączałby na jej rzecz zasadę odpłatności za prawo użytkowania nieruchomości – to sporna decyzja nie narusza prawa.

Sąd zwrócił także uwagę, że instytucja praw rzeczowych ograniczonych, a więc i prawa użytkowania, jest domeną prawa cywilnego, tak jak ma to miejsce w przypadku prawa na rzeczy cudzej, jakim jest użytkowanie wieczyste (art. 232 i n k.c.). W prawie administracyjnym wobec regulacji szczególnych (por. np. przepisy dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy; Dz.U. poz. 279, dalej jako "dekret") za praktykę przyjęto ustalanie opłaty za użytkowanie wieczyste w decyzji administracyjnej ustanawiającej to prawo - pomimo, iż z przepisów k.c i u.g.n. ewidentnie wynika, iż opłata roczna ma charakter cywilistyczny a samo prawo użytkowania wieczystego co do zasady ustanawia się w drodze umowy (art. 233 i 234 k.c.). W tego typu sprawach pierwszą opłatę za użytkowanie wieczyste ustala się w drodze decyzji administracyjnej (choć tak jak w przedmiotowej sprawie nie ma ku temu wyraźnej podstawy prawnej) i dotychczas pomimo tak dużej liczby spraw, ani w orzecznictwie ani w doktrynie nie zakwestionowano praktyki zawierania w decyzjach o ustanowieniu tegoż prawa użytkowania wieczystego opłat rocznych – tak jak mówi o tym art. 238 k.c. i jednocześnie przepisy zawarte w art. 71 i nast. u.g.n.

Sąd wskazał, że oczywiste jest, że zarówno użytkowanie jak i użytkowanie wieczyste to instytucje prawa cywilnego. Jednak skoro ustawodawca, wbrew ogólnym regułom dopuścił ich ustanowienie czy też potwierdzenie (jak w sprawie niniejszej) wystąpienia mającego miejsce z mocy prawa (w określonej dacie) skutku w drodze deklaratoryjnej decyzji administracyjnej, to należy przyjąć, iż tym samym dopuścił określenie w decyzji innych warunków tego prawa. Rozwiązania wykształcone w orzecznictwie (choćby na tle przywoływanego już wyżej dekretu) należy przenieść na uregulowaną w ustawie instytucję użytkowania nieruchomości przez Ogrody działkowe.

Sąd wyjaśnił następnie, że w rozpoznawanej sprawie Prezydent jako organ wykonawczy Rady Miasta Ż. wykonał uchwalę nr [...] z [...] kwietnia 2016 r. w sprawie zasad obciążania nieruchomości komunalnych prawem użytkowania. Zgodnie z § 2 ust. 1 tejże uchwały obciążenie nieruchomości użytkowaniem następuje za wynagrodzeniem w formie opłat rocznych. Zgodnie § 2 ust. 3 tejże uchwały stawka opłat rocznych za nieruchomości przekazane Stowarzyszeniom Ogrodowym w celu zakładania i prowadzenia rodzinnych ogrodów działkowych w rozumieniu ustawy z dnia 13 grudnia 2013 r. o rodzinnych ogrodach działkowych ustala się w wysokości 1% wartości danej nieruchomości.

W konsekwencji, w ocenie Sądu Wojewódzkiego przyjęcie samej zasady odpłatności za prawo użytkowania nieruchomości – nie narusza prawa.

Skarżący zaskarżył powyższy wyrok skargą kasacyjną w całości zarzucając mu:

a. na podstawie art. 174 pkt 1 pp.s.a. naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 76 ust. 2 w zw. z art. 76 ust. 1 pkt 3 i 4, art. 75 ust. 5 pkt 2 i ust. 7 w zw. z art. 76 ust. 3 ustawy z dnia 13 grudnia 2013 r. o rodzinnych ogrodach działkowych w zw. z art. 2, art. 12 oraz art. 14 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (i w konsekwencji ich niewłaściwe zastosowanie), polegające na uznaniu przez WSA, że ustawa o rodzinnych ogrodach działkowych nie ustala pełnej regulacji w zakresie zasad nabywania z mocy ustawy przez stowarzyszenie ogrodowe prawa użytkowania gruntu jednostki samorządu terytorialnego, zajmowanego przez rodzinny ogród działkowy, w związku z czym należy co do tego nabywania stosować dodatkowo ww. przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami, podczas gdy prawidłowa wykładnia ww. przepisów obu ustaw, powinna prowadzić do wniosku, że ustawa o rodzinnych ogrodach działkowych zawiera pełną regulację co do nabywania prawa użytkowania z mocy ustawy (i nie przewiduje opłaty z tego tytułu), w związku z czym nie należy stosować w tym zakresie ustawy o gospodarce nieruchomościami;

b. z ostrożności procesowej, na wypadek nieuwzględnienia zarzutu z pkt a) na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 12 oraz art. 14 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (dalej u.g.n.) w zw. z art. 76 ust. 2 oraz art. 9 ustawy z dnia 13 grudnia 2013 r. o rodzinnych ogrodach działkowych (dalej "ustawa"), art. 5 ust. 1 i 2 oraz art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych, art. 7 ust. 1 i 3 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy, art. 238 ustawy Kodeks cywilny oraz art. 71 u.g.n., polegającą na uznaniu, że ww. przepisy prawa stanowią wystarczającą podstawę prawną dla ustalenia przez organ administracji w drodze decyzji administracyjnej, tj. jednostronnego władczego rozstrzygnięcia, opłaty za prawo użytkowania gruntu jednostki samorządu terytorialnego zajmowanego przez rodzinny ogród działkowy, nabyte z mocy ustawy przez stowarzyszenie ogrodowe, podczas gdy prawidłowa wykładnia ww. przepisów powinna prowadzić do wniosku, iż w sytuacji braku wyraźnego przepisu prawa dającego organowi kompetencję do jednostronnego władczego rozstrzygnięcia w sprawie ww. opłaty, takiej kompetencji organ ten nie posiada;

c. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie § 2 ust. 1 oraz § 2 ust. 3 w zw. z § 1 oraz § 3 uchwały Rady Miasta Ż. nr [...] z dnia [...] kwietnia 2016 r. w sprawie zasad obciążania nieruchomości komunalnych prawem użytkowania (Dz. Urz. Województwa Mazowieckiego z 17 maja 2016 r. poz. 4695) i uznanie, że ww. przepisy stanowią podstawę prawną ustalenia opłaty rocznej za prawo użytkowania nieruchomości nabytej z mocy ustawy przez stowarzyszenie ogrodowe, podczas gdy prawidłowa wykładnia ww. przepisów powinna doprowadzić do wniosku, że nie mają one zastosowania do nabycia prawa użytkowania z mocy ustawy, a jedynie do ustanowienia użytkowania w drodze umowy,

w konsekwencji

d. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania przez nieuzasadnione zastosowanie art. 151 p.p.s.a. i oddalenie skargi na decyzję Kolegium z [...] czerwca 2019 r., zamiast zastosowania art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. (ewentualnie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.) i stwierdzenia jej nieważności w zaskarżonej części (ewentualnie uchylenia), w związku z tym, że ze względu na okoliczności wskazane w pkt a, b i c, zarówno decyzja Kolegium z [...] czerwca 2019 r. utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (k.p.a.), jak i decyzja Prezydenta, dotknięte są wadą kwalifikowaną, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 kpa, tj. zostały wydane bez podstawy prawnej w zakresie ustalenia opłaty dla Skarżącego z tytułu prawa użytkowania przedmiotowych nieruchomości w wysokości 5.610,03 zł płatnej do 31 marca każdego roku poczynając od 2019 r., co stanowi naruszenie art. 7 Konstytucji RP oraz art. 6 kpa oraz podstawę do stwierdzenia nieważności zgodnie z art. 156 par. 1 pkt 2 kpa.

Skarżący na podstawie art. 176 § 1 pkt 3 p.p.s.a. wniósł o uchylenie wyroku WSA w całości i rozpoznanie skargi, ewentualnie przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie, o ile Sąd nie uzna, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona.

Na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a. wniósł o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego od Organu na rzecz Skarżącego wg norm przepisanych.

Odpowiedź na skargą kasacyjną nie została wniesiona.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje :

Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku.

W skardze kasacyjnej podniesione zostały zarówno zarzuty naruszenia prawa materialnego jak i przepisów postępowania. Jak jednak wynika zarówno z petitum skargi kasacyjnej jak i z jej uzasadnienia naruszenie przepisów postępowania jest w ocenie Skarżącego następstwem naruszenia prawa materialnego. W konsekwencji Sąd kasacyjny odniesienie się w pierwszej kolejności do zarzutów podniesionych w ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 1 p.p.s.a.

Istota sporu w sprawie sprowadza się do wykładni art. 76 ust. 2 ustawy. Jak słusznie zwrócił uwagę Sąd pierwszej instancji, przepis ten nie zawiera wprost upoważnienia dla organu do ustalenia opłaty za użytkowanie. Jak podkreślał Skarżący, uprawnienie do określenia opłaty za użytkowanie ustanowione w trybie art. 76 ust. 2 ustawy nie wynika również z art. 76 ust. 1 pkt 3 i 4, art. 75 ust. 5 pkt 2 i ust. 7 w zw. z art. 76 ust. 3 ustawy.

Przystępując do rozstrzygnięcia zaistniałego w sprawie sporu zwrócić należy w pierwszej kolejności uwagę na wynikającą z art. 7 Konstytucji zasadę działania organów władzy publicznej na podstawie i w granicach prawa. Zasada ta skonkretyzowana została w art. 6 k.p.a. zgodnie z którym organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. Przepisy te stanowią dyrektywę interpretacyjną z której wynika bezwzględny obowiązek przestrzegania przez organy władzy publicznej swojej kompetencji. W niniejszej sprawie oznacza to konieczności odpowiedzi na pytanie, czy w sytuacji, w której przepis prawa, uprawniający organ do wydania władczego rozstrzygnięcia nie przewiduje możliwości nałożenia na jednostkę określonego obowiązku możliwe jest poszukiwanie podstawy dla takiego rozstrzygnięcia w innych przepisach prawa. Co do zasady działanie takie nie jest wykluczone, określoną normę prawną można bowiem zrekonstruować z całokształtu obowiązujących przepisów prawa.

Sąd pierwszej instancji odwołał się do przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami dotyczących gospodarowania mieniem przez jednostki samorządu terytorialnego podkreślając, że w ich świetle nie jest możliwe stosowanie innych zasad niż rynkowe. Na poparcie swojego stanowiska przywołał art. 12, 14 oraz 67 u.g.n. Stanowisko to kwestionował Skarżący kasacyjnie w zarzutach objętych punktem a i b petitum skargi kasacyjnej podkreślając, że zgodnie z art. 2 u.g.n., ustawa ta nie powinna naruszać innych ustaw w zakresie dotyczącym gospodarki nieruchomościami. Oznacza to, że nie powinna być stosowana w sytuacji, gdy gospodarowanie określoną kategorią nieruchomości uregulowane zostało w sposób wyczerpujący przez inną ustawą. W ocenie Skarżącego z taką sytuacją mamy do czynienia w analizowanej sprawie, art. 76 ust. 1 - 3 oraz art. 75 ust. 5 i 7 ustawy o rod w sposób wyczerpujący określają zasady nabywania omawianego prawa użytkowania, ustalając:

• przesłanki nabycia prawa użytkowania z mocy ustawy;

• tryb stwierdzenia nabycia prawa użytkowania;

• organ właściwy do stwierdzenia nabycia prawa użytkowania i

nie przewidując opłaty z tego tytułu, w związku z czym nie należy stosować w tym zakresie ustawy o gospodarce nieruchomościami. Gdyby celem ustawodawcy było stosowanie u.g.n. do nabywania prawa użytkowania w ww. trybie, dokonałby wyraźnego odesłanie do tej ustawy, tak jak uczynił to w art. 9 ustawy regulującym nabywanie prawa użytkowania do gruntów rodzinnych ogrodów działkowych w trybie umowy.

Sąd kasacyjny wskazuje, że rzeczywiście, zgodnie z art. 12 u.g.n. organy działające za Skarb Państwa i jednostkę samorządu terytorialnego, są zobowiązane do gospodarowania nieruchomościami w sposób zgodny z zasadami prawidłowej gospodarki. Z obowiązku tego Sąd wywiódł podstawę dla ustalenia odpłatności za prawo użytkowania potwierdzone w decyzji deklaratoryjnej wydanej na podstawie art. 76 ust. 2 ustawy.

Stanowisko to pomija jednak okoliczność, że organ reprezentujący Skarb Państwa czy też jednostkę samorządu terytorialnego może działać zarówno jako zarządca mienia danego podmiotu, i wówczas obowiązany jest do przestrzegania zasad prawidłowej gospodarki, ale może też działać w ramach przyznanego mu władztwa jako organ administracji publicznej. W tym drugim przypadku zakres jego uprawnień wynika z przepisu prawa zawierającego normę kompetencyjną uprawniającą do skonkretyzowania określonego stosunku administracyjnoprawnego. Nie można zatem z zasad regulujących działanie Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego jako podmiotów obrotu cywilnoprawnego (a więc działających w ramach dominium) domniemywać zakresu ich kompetencji przy władczym rozstrzyganiu o prawach i obowiązkach jednostki (a więc przy działaniu w ramach imperium).

W konsekwencji, wynikający z art. 12 u.g.n. obowiązek gospodarowania nieruchomościami w sposób zgodny z zasadami prawidłowej gospodarki nie może stanowić podstawy prawnej dla wydania decyzji nakładającej obowiązek uiszczania opłaty za użytkowanie powstałe z mocy prawa w trybie art. 76 ust. 2 ustawy.

Stanowisko Sądu pierwszej instancji odwołujące się do obowiązku wynikającego z art. 12 u.g.n. jest prawidłowe, ale w odniesieniu do ustalania zasad gospodarowania mieniem w sytuacjach, w których Skarb Państwa czy jednostki samorządu terytorialnego występują jako podmioty uczestniczące w obrocie cywilnoprawnym. Takiej sytuacji dotyczył przywołany w uzasadnieniu Kolegium wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z 9 października 2014 r. II SA/Op 336/14.

Sąd kasacyjny zwraca w tym miejscu uwagę na art. 9 ustawy, z którego wynika, że grunty stanowiące własność Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego mogą być w drodze umowy sprzedawane, oddawane w nieodpłatne lub odpłatne użytkowanie na czas nieoznaczony lub użytkowanie wieczyste stowarzyszeniom ogrodowym z przeznaczeniem na zakładanie i prowadzenie ROD - w trybie określonym w ustawie o gospodarce nieruchomościami. W świetle cytowanego artykułu zasada odpłatności może zatem znaleźć zastosowanie w sytuacjach, w których jednostka samorządu terytorialnego działa jako podmiot stosunków cywilnoprawnych. Przepis ten nie dotyczy jednak sytuacji, w których wydawana jest decyzja potwierdzająca powstanie z mocy prawa użytkowania danej nieruchomości w związku ze spełnieniem przesłanek o których mowa w art. 76 ust. 1 ustawy, co uzasadnia wydanie decyzji w trybie art. 76 ust. 2 tegoż aktu.

W sytuacjach, w których organ jednostki samorządu terytorialnego działa jako organ administracji publicznej, a więc rozstrzyga o prawach i obowiązkach jednostki, może on działać jedynie w ramach kompetencji wprost przyznanych mu ustawą. W analizowanej sprawie przepisem takim jest art. 76 ust. 2 ustawy, który nie przewiduje możliwości ustalenia odpłatności w związku z ustanowieniem prawa użytkowania.

Uprawnienia dla organu do wydania decyzji ustalającej odpłatność za powstałe prawo użytkowania nie można poszukiwać w treści art. 14 u.g.n., który dotyczy zasad obrotu nieruchomościami pomiędzy jednostkami samorządu terytorialnego i Skarbem Państwa. Zakres zastosowania art. 14 u.g.n. nie reguluje bowiem sytuacji, w których organ jednostki samorządu terytorialnego występuje jako organ władzy publicznej.

Zatem w tym zakresie zarzuty objęte punktem 1 petitum skargi kasacyjnej uznać należy za zasadne.

Sąd pierwszej instancji odwoływał się również do art. 67 i nast. u.g.n., to jest do przepisów znajdujących się w rozdziale dotyczącym cen, opłat i rozliczeń za nieruchomości, przywołując art. 71 u.g.n. i powołując się na administracyjną drogę ustanawiania opłaty za użytkowanie wieczyste. Sąd podkreślał cywilistyczny charakter użytkowania i użytkowania wieczystego wywodząc z tych przyczyn uprawnienie organu do wydania decyzji ustalającej odpłatność w związku z potwierdzeniem powstania prawa użytkowania w trybie art. 76 ust. 2 ustawy. Stanowisko to kwestionował Skarżący podnosząc zarzuty objęte punktem 2 petitum skargi kasacyjnej.

W pierwszej kolejności ponownie przypomnieć należy, że w niniejszej sprawie organ jednostki samorządu terytorialnego nie działał jako podmiot zarządzający jej mieniem, ale jako organ władzy publicznej. Zatem zakresu jego uprawnień, co do określenia sytuacji prawnej adresata decyzji, nie można było poszukiwać w przepisach prawa cywilnego.

Dodatkowo zwrócić należy uwagę na odmienności w ukształtowaniu instytucji użytkowania i użytkowania wieczystego.

Użytkowanie jest jednym z ograniczonych praw rzeczowych. Charakteru takiego nie ma użytkowanie wieczyste, nie zostało ono uregulowane w tytule III Księgi Drugiej 2 kodeksu cywilnego, w którym ustawodawca zawarł przepisy dotyczące ograniczonych praw rzeczowych. Użytkowanie wieczyste uregulowane jest w tytule II Księgi Drugiej kodeksu cywilnego, jako prawo niejako pośrednie pomiędzy prawem własności a organicznymi prawami rzeczowymi, łączące elementy prawa własności i ograniczonych praw rzeczowych. Jak wyjaśnił Sąd Najwyższy w uzasadnieniu uchwały z 22 października 1968 r. III CZP 98/68 : "Instytucja wieczystego użytkowania różni się także w sposób zasadniczy od praw rzeczowych ograniczonych, a w szczególności od użytkowania. Z ograniczonym prawem użytkowania łączą się bowiem ex lege pewne stosunki obligacyjne między użytkownikiem a właścicielem rzeczy, gdy tymczasem przy użytkowaniu wieczystym treść tego prawa może być w szerokim zakresie określona w umowie między państwem a użytkownikiem."

Zatem przywołane wyżej odmienności pomiędzy prawem użytkowania wieczystego i użytkowania nie pozwalają na wywodzenie z przepisów dotyczących użytkowania wieczystego uprawnienia dla organów do władczego jednostronnego ustalenia w drodze decyzji administracyjnej odpłatności w związku z wydaniem decyzji potwierdzającej powstanie prawa użytkowania w trybie art. 76 ust. 2 ustawy.

Sąd kasacyjny zwraca również uwagę, że o ile przepisy k.c. wprost wskazują, że z ustanowieniem prawa użytkowania wieczystego wiąże się obowiązek uiszczania opłaty rocznej (art. 238 k.c., przywołany przez Sąd w uzasadnieniu wyroku) o tyle brak jest takiego przepisu w odniesieniu do prawa użytkowania.

Podkreślić również należy, że z chwilą wejścia w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami a więc z dniem 1 stycznia 1998 r. zniesiony został co do zasady dwustopniowy sposób ustanawiana prawa użytkowania wieczystego, poprzez wydanie decyzji administracyjnej a następnie zawarcie umowy. Przepisy szczególne mogą przewidywać powstanie prawa użytkowania wieczystego na skutek wydania decyzji administracyjnej. Sytuacja ta dotyczyła przywołanego przez Sąd pierwszej instancji ustanawiania prawa użytkowania wieczystego ustanawianego w trybie dekretu warszawskiego. Jak jednak słusznie zwrócono uwagę w skardze kasacyjnej, z art. 7 ust. 1 i ust. 3 dekretu wprost wynika obowiązek ustalenia opłaty symbolicznej lub czynszu symbolicznego.

Również w innych sytuacjach, w których powstanie użytkowania wieczystego jest następstwem decyzji administracyjnej, to przepis prawa określa, w jakim zakresie organy są uprawnione do określenia sytuacji prawnej podmiotów, na rzecz których prawo to jest ustanawiane (przywołany w skardze kasacyjnej art. 200 ust. 1 pkt 3 u.g.n. czy art. 2 ust. 3 ustawy z dnia 29 września o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości).

Z art. 76 ust. 2 ustawy wynika natomiast jedynie, że właściwy organ uprawniony jest do stwierdzenia nabycia prawa użytkowania określonych nieruchomości przez stowarzyszenie ogrodowe o ile spełnione zostały przesłanki wskazane w art. 76 ust. 1 ustawy. Żaden inny przepis ustawy nie przewiduje możliwości ustalenia opłaty w przypadku wydania decyzji potwierdzającej powstanie użytkowania z mocy prawa.

Rację ma również Skarżący kasacyjnie podnosząc, że brzmienie art. 5 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. poz. 191, z późn. zm., dalej "ustawa komunalizacyjna") nie może stanowić podstawy dla wywodzenia dla organów podstawy do określenia opłaty w związku z wydaniem decyzji w trybie art. 76 ust. 2 ustawy. Ustawa komunalizacyjna regulowała kwestie związane z wyposażeniem gmin powstających w związku ze zmianą systemu politycznego w mienie niezbędne do ich działalności. Argumentacja, że skoro art. 5 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej przewiduje wprost, iż gminy nabywają nieodpłatnie mienie należące do terenowych organów administracji państwowej, to brak odwołania do zasady nieodpłatności w art. 76 ust. 2 ustawy pozwala na ustalenie w drodze decyzji odpłatności za użytkowanie potwierdzone decyzją wydaną w trybie cytowanego przepisu, stoi w sprzeczności z wynikającą z art. 7 Konstytucji i art. 6 k.p.a. zasadą działania przez organy na podstawie przepisów prawa. Z argumentacji tej wynika bowiem, że podstawę do władczego rozstrzygnięcia o obowiązkach jednostki wywieść można z przepisu prawa regulującego odmienny stan faktyczny.

Podsumowując wskazać należy, że z żadnego z przywołanych przez Sąd pierwszej instancji przepisów nie można wyprowadzić normy prawnej pozwalającej na nałożenie na podmiot, w stosunku do którego wydawana jest decyzja w trybie art. 76 ust. 2 ustawy, odpłatności w związku z wydaniem decyzji potwierdzającej powstanie prawa użytkowania. W konsekwencji uznać należy, że w świetle prawidłowej wykładni art. 76 ust. 2 w związku z art. 76 ust. 1 pkt 3 i 4, art. 76 ust. 5 pkt 2 i ust. 7 ustawy w związku z art. 12 i 14 u.g.n. brak jest podstawy prawnej uprawniającej organy do nałożenia jednostkę – w tym przypadku na Skarżącego – odpłatności z tytułu ustanowionego prawa użytkowania.

Oznacza to, że zarzuty objęte punktem a i b petitum skargi kasacyjnej okazały się uzasadnione.

Zasadny okazał się również zarzut objęty punktem c petitum skargi kasacyjnej. Przywołane w podstawie prawnej decyzji organu pierwszej instancji przepisy uchwały z [...] kwietnia 2016 r. dotyczą, jak słusznie wskazano w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, ustanowienia prawa użytkowania w drodze umowy na podstawie art. 9 ustawy.

Uznanie za zasadne zarzutów naruszenia prawa materialnego objętych punktem a-c petitum skargi kasacyjnej oznacza, że zasadny okazał się zarzut naruszenia przepisów postępowania objęty punktem d petitum skargi kasacyjnej w zakresie, w jakim Skarżący zarzuca Sądowi pierwszej instancji zaniechanie uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji Prezydenta w części rozstrzygającej o ustaleniu opłaty za prawo użytkowania. W ocenie Sądu kasacyjnego nie można jednak zarzucić organom wydania decyzji w warunkach nieważności wskazanych w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Organy obu instancji uznały, że możliwe jest nałożenie opłaty na skutek wadliwej wykładni art. 76 ust. 2 w związku z art. 14 u.g.n. Dokonanie wadliwej wykładni tychże przepisów nie może jednak uzasadniać wyeliminowania decyzji z obrotu prawnego poprzez stwierdzenie nieważności.

Z tego też powodu, uznając zarzuty naruszenia prawa materialnego podniesione w skardze kasacyjnej za zasadne, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i uznając, że sprawa jest dostatecznie wyjaśniona, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w związku z art. 135 i 193 p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję organu drugiej instancji w części utrzymującej w mocy punkt 2 decyzji Prezydenta oraz punkt 2 decyzji organu pierwszej instancji.

Sąd kasacyjny wyjaśnia w tym miejscu, że jak wynika z decyzji Kolegium na skutek rozpoznania odwołania Skarżącego, utrzymało ono w mocy decyzję Prezydenta, a więc zarówno rozstrzygnięcie zawarte w punkcie 1 decyzji organu pierwszej instancji, czyli stwierdzające nabycie przez Skarżącego prawa użytkowania określonych nieruchomości jak i zawarte w punkcie 2 – a więc orzekające o ustaleniu opłaty z tytułu użytkowania. Uznając, że prawidłowa wykładnia art. 76 ust. 2 ustawy nie uprawnia organu do nałożenia na stowarzyszenie ogrodowe opłaty za użytkowanie wynikające z decyzji wydanej na podstawie cytowanego przepisu, Sąd kasacyjny uchylił rozstrzygnięcia organów w części ustalającej ową opłatę. Oznacza to, że w obrocie pozostaje decyzja organu pierwszej instancji stwierdzająca nabycie z mocy prawa użytkowania przez Skarżącego, utrzymana w mocy w tym zakresie przez organ odwoławczy.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a. zasądzając od Kolegium na rzecz Skarżącego zwrot kosztów postępowania sądowego.