Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 1500/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-02-25 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6170 Adwokaci i aplikanci adwokaccy
659
Hasła tematyczne: Przewlekłość postępowania
Zawody prawnicze
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 35 § 1, § 3 i § 5, art. 36 § 1 i 2, art/ 37 § 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 78h ust. 9
journal: Dz.U. 2015 poz 615
law: Ustawa z dnia 26 maja 1982 r. Prawo o adwokaturze - tekst jedn.
article: art. 149 § 1 pkt 3, art. 149 § 1a, art. 141 § 4
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Dorota Dąbek (spr.) Sędzia NSA Krystyna Anna Stec Sędzia del. WSA Stefan Kowalczyk Protokolant Anna Ważbińska-Dudzińska po rozpoznaniu w dniu 25 lutego 2020 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skarg kasacyjnych M.K. (obecnie K.) oraz Komisji Egzaminacyjnej II stopnia przy Ministrze Sprawiedliwości ds. odwołań od wyników egzaminu adwokackiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 grudnia 2018 r. sygn. akt VI SAB/Wa 30/18 w sprawie ze skargi M.K. na przewlekłość Komisji Egzaminacyjnej II stopnia przy Ministrze Sprawiedliwości ds. odwołań od wyników egzaminu adwokackiego w przedmiocie ustalenia wyniku egzaminu adwokackiego 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; 2. odstępuje od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego w całości.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, objętym skargą kasacyjną wyrokiem z 12 grudnia 2018 r., sygn. akt VI SAB/Wa 30/18, po rozpoznaniu skargi M.K. (dalej: skarżąca) na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Komisję Egzaminacyjną II stopnia przy Ministrze Sprawiedliwości do spraw odwołań od wyników egzaminu adwokackiego (dalej: Komisja Egzaminacyjna II stopnia) w sprawie ustalenia wyniku egzaminu adwokackiego, umorzył postępowanie sądowe w zakresie zobowiązania do wydania aktu, stwierdził, że organ dopuścił się bezczynności, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa oraz orzekł o przyznaniu skarżącej kosztów postępowania sądowego.

Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie sprawy:

Uchwałą nr [...] z [...] kwietnia 2018 r., której odpis doręczono skarżącej 26 kwietnia 2018 r., Komisja Egzaminacyjna I stopnia do przeprowadzenia egzaminu adwokackiego z siedzibą w Lublinie w roku 2018 stwierdziła, że M.K. uzyskała negatywny wynik z egzaminu adwokackiego, otrzymując ocenę niedostateczną z części egzaminu, tj. z prawa gospodarczego oraz oceny pozytywne z wszystkich pozostałych części egzaminu. Pismem z 4 maja 2018 r. (data wpływu do organu 21 maja 2018 r.) skarżąca złożyła odwołanie od powyższej uchwały. Postanowieniem z 15 czerwca 2018 r. Przewodnicząca Komisji Egzaminacyjnej II stopnia zawiadomiła skarżącą, że z uwagi na znaczną liczbę wniesionych odwołań termin rozpatrzenia jej sprawy wyznaczono na 31 października 2018 r. Postanowienie to zawierało m. in. pouczenie o prawie do wniesienia ponaglenia. W dniu 2 lipca 2018 r. skarżąca złożyła ponaglenie. W odpowiedzi pismem z 9 lipca 2018 r. Przewodnicząca Komisji Egzaminacyjnej II stopnia poinformowała skarżącą, że organ nie stwierdził bezczynności lub przewlekłości postępowania w tej sprawie.

Pismem z 13 lipca 2018 r. skarżąca wniosła skargę na przewlekłość prowadzonego postępowania i w konsekwencji bezczynność Komisji Egzaminacyjnej II stopnia w sprawie dotyczącej rozpatrzenia odwołania od uchwały nr [...] z [...] kwietnia 2018 r. Zarzuciła naruszenie art. 7, art. 8, art. 12, art. 77 § 1 oraz art. 35 § 1 i art. 36 § 1 i 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1257, z późn. zm.; dalej cyt. jako: k.p.a.) oraz art. 78h ust. 9 ustawy z dnia 26 maja 1982 r. Prawo o adwokaturze (Dz. U. z 2015 r. poz. 615 z późn. zm.). Na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 w zw. z art. 149 § 1a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.; dalej cyt. jako: p.p.s.a.) skarżąca wniosła o stwierdzenie, że organ dopuścił się przewlekłości postępowania w rozpatrzeniu odwołania i w konsekwencji dopuścił się bezczynności poprzez niewydanie uchwały w ustawowym terminie z rażącym naruszeniem prawa. Skarżąca wniosła, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., o zobowiązanie organu do podjęcia uchwały kończącej postępowanie odwoławcze; na zasadzie art. 149 § 2 p.p.s.a. przyznanie od organu na rzecz skarżącej sumy pieniężnej w wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a.; zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych zgodnie z przepisem art. 200 p.p.s.a.; na zasadzie art. 119 pkt 4 p.p.s.a. rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym.

W odpowiedzi na skargę pełnomocnik organu wniósł o jej oddalenie. Wskazał, że bezczynność organu ma miejsce wówczas, gdy w prawem określonym terminie organ nie podejmuje żadnych czynności. W rozpoznawanej sprawie podjęto odpowiednie czynności mające na celu rozpoznanie odwołania M.K.. Nadto, pismem z 15 czerwca 2018 r. skarżąca została poinformowana o przyczynie uniemożliwiającej rozpatrzenie sprawy w terminie ustawowym oraz wskazano nowy termin jej załatwienia.

Pismem procesowym z 10 września 2018 r. Komisja Egzaminacyjna II stopnia poinformowała, że uchwałą z [...] września 2018 r. organ uznał, że brak jest podstaw do uwzględnienia odwołania i utrzymał w mocy uchwałę organu pierwszej instancji.

Opisanym na wstępie wyrokiem sąd pierwszej instancji, rozpoznając skargę na przewlekłość prowadzonego postępowania Komisji Egzaminacyjnej II stopnia umorzył postępowanie w zakresie zobowiązania organu do wydania aktu administracyjnego; stwierdził, że organ dopuścił się bezczynności, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa oraz orzekł o zasądzeniu skarżącej od organu kosztów postępowania.

Sąd pierwszej instancji wskazał, że termin do załatwienia sprawy ma charakter instrukcyjny, co oznacza, że jego upływ nie pozbawia organu zdolności do rozstrzygnięcia sprawy i wydania decyzji, ani też nie powoduje wadliwości decyzji wydanej w takim postępowaniu. Jednakże uchybienie terminowi do załatwienia sprawy może powodować określone skutki prawne, z których najbardziej charakterystycznym jest powstanie stanu bezczynności organu. W rozpoznawanej sprawie organ otrzymał odwołanie skarżącej w dniu 21 maja 2018 r. Od tego momentu zaczął biec instrukcyjny, jednomiesięczny termin do załatwienia sprawy. Organ wydał uchwałę, którą rozpatrzył odwołanie skarżącej dopiero w dniu [...] września 2018 r., zatem po upływie ponad 3 miesięcy od otrzymania odwołania. W ocenie sądu pierwszej instancji wydanie uchwały w takim terminie stanowiło naruszenie art. 35 § 3 k.p.a., który przewiduje, że załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym – w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania.

Sąd stwierdził, że w dacie wniesienia skargi, tj. 13 lipca 2018 r. istniała bezczynność organu, która ustała po wniesieniu skargi z uwagi na wydanie przez organ uchwały w dniu [...] września 2018 r. Wobec tego sąd był zobligowany umorzyć postępowanie w zakresie zobowiązania do wydania aktu lub dokonania czynności.

Zdaniem WSA, organ w tej sprawie dopuścił się bezczynności, która nie miała jednak charakteru rażącego. Bezczynność przekraczająca trzy miesiące jest wyraźnym naruszeniem terminu z art. 35 § 3 k.p.a., jednak nie mieści się w kategorii rażącego naruszenia prawa. WSA wziął pod uwagę okoliczności przytaczane przez organ, a związane z wpływem znacznej liczby odwołań i koniecznością rozpatrzenia ich w trybie przewidzianym rozporządzeniem Ministra Sprawiedliwości z dnia 24 września 2009 r. w sprawie komisji egzaminacyjnej II stopnia przy Ministrze Sprawiedliwości do spraw odwołań od wyników egzaminu adwokackiego (Dz. U. z 2016 r. poz. 101; dalej cyt. jako: rozporządzenie z 24 września 2009 r.). Zdaniem sądu, nie są to okoliczności usprawiedliwiające bezczynność, albowiem administracja publiczna winna działać w sposób sprawny, tak ażeby wzbudzać zaufanie społeczeństwa do podejmowanych działań, niemniej jednak wskazane wyżej okoliczności mogą powodować opóźnienia w pracy organu i nie można oceniać ich w kategorii rażącej bezczynności.

W sprawie zostały wniesione dwie skargi kasacyjne.

M.K. skargą kasacyjną zaskarżyła powyższy wyrok w całości i wniosła o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi pierwszej instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Jednocześnie skarżąca zrzekła się rozprawy stosownie do art. 176 § 2 p.p.s.a. Zaskarżonemu orzeczeniu, na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenie:

1. art. 151 w zw. z art. 149 § 1 pkt 3 i art. 149 § 1a p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi w zakresie wniosku o stwierdzenie bezczynności z rażącym naruszeniem prawa, w sytuacji, gdy podmiot zobowiązany naruszył ustawowy termin do rozpoznania odwołania z rażącym naruszeniem prawa;

2. art. 141 § 4 p.p.s.a. polegające na nieprzedstawieniu w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, rzetelnie stanu sprawy oraz niewyjaśnieniu wszystkich istotnych okoliczności;

3. art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. polegające na niewłaściwym zbadaniu i dokonaniu oceny działania organu;

4. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. w zw. z art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a. poprzez wydanie przez sąd wyroku oraz wyprowadzenie z treści akt prawidłowo ustalonego stanu faktycznego wadliwych wniosków, iż "w pewnym stopniu są to (przyp. zaistniały w sprawie) okoliczności niezależne od organu" uzasadniające zmianę terminu rozpatrzenia sprawy stosownie do art. 36 k.p.a. oraz, że nie doszło do rażącego naruszenia prawa przez organ, co znalazło wyraz w wadliwym uzasadnieniu wyroku i oddaleniu skargi na bezczynność oraz przewlekłość postępowania z rażącym naruszeniem prawa, w sytuacji, gdy organ dopuścił się rażącego naruszenia prawa tj. art. 12, art. 35 oraz art. 36 k.p.a. skutkującego stanem bezczynności oraz przewlekłości w trakcie postępowania względem rozpatrzenia odwołania skarżącej;

5. art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a poprzez nieprawidłowe przeprowadzenie przez sąd pierwszej instancji kontroli legalności działań Komisji Egzaminacyjnej II stopnia i oddalenie skargi w sytuacji, gdy sąd powinien był uznać naruszenie:

- art. 8 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i prowadzenie postępowania w sposób niebudzący zaufania obywateli do władzy publicznej;

- art. 12 § 1 k.p.a. poprzez niezakończenie sprawy wydaniem uchwały w terminie, a tym samym rażące naruszenie zasady wskazującej, iż organy powinny działać wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia;

- art. 12 k.p.a. w zw. z art. 7 i w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. poprzez stwierdzenie, że Komisja Egzaminacyjna II stopnia nie działała w sprawie wnikliwie i szybko, nie dokonywała przy tym wyczerpującego, rzetelnego i wszechstronnego wyjaśnienia stanu faktycznego, a jej działania były działaniami pozornymi i zmierzały jedynie do przewlekłego prowadzenia postępowania;

- art. 35 § 1 k.p.a. poprzez niezakończenie prowadzonego postępowania wydaniem aktu administracyjnego (uchwały) w ustawowym terminie, tj. do 21 czerwca 2018 r.;

- art. 36 § 1 oraz § 2 k.p.a. poprzez jego niezasadne zastosowanie w sytuacji, gdy w trakcie postępowania w sprawie nie zaistniały przesłanki przyczyn niezależnych od organu uzasadniających zwłokę, bądź możliwość wyznaczenia nowego terminu zakończenia prowadzonego postępowania w sprawie.

Argumentację na poparcie zarzutów postawionych w petitum skargi kasacyjnej przedstawiono w jej uzasadnieniu.

Komisja Egzaminacyjna II stopnia skargą kasacyjną zaskarżyła powyższy wyrok w części obejmującej pkt 2 i pkt 3 sentencji, tj. w zakresie uznania przez sąd, że organ dopuścił się bezczynności oraz w zakresie przyznania skarżącej od organu kosztów postępowania w wysokości 100 zł. Organ, na podstawie art. 188 p.p.s.a., wniósł o uchylenie wyroku WSA w Warszawie w zaskarżonej części i oddalenie skargi M.K. na przewlekłość i bezczynność Komisji Egzaminacyjnej II stopnia, ewentualnie na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. wniósł o uchylenie zaskarżonego we wskazanych częściach wyroku WSA w Warszawie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi pierwszej instancji, w każdym przypadku o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Jednocześnie skarżący kasacyjnie organ wniósł o rozpoznanie sprawy na rozprawie.

Zaskarżonemu orzeczeniu, na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., Komisja Egzaminacyjna II stopnia zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. w zw. z art. 35 § 3, § 5 k.p.a., art. 36 § 1 i § 2 k.p.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie, w wyniku którego sąd pierwszej instancji błędnie uznał, że Komisja Egzaminacyjna II stopnia dopuściła się bezczynności, podczas gdy organ wskutek wniesionego przez M.K. odwołania od uchwały z [...] kwietnia 2018 roku nr [...], wykonała czynności wynikające z treści rozporządzenia z 24 września 2009 r., które w rezultacie doprowadziły do podjęcia uchwały utrzymującej w mocy uchwałę organu pierwszej instancji stwierdzającą negatywny wynik egzaminu adwokackiego, zaś strona była informowana o przedłużeniu terminu do rozstrzygnięcia sprawy.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżącej Komisja Egzaminacyjna II stopnia wniosła o jej oddalenie w całości, zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz rozpoznanie sprawy na rozprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi - zgodnie z art. 174 p.p.s.a. - może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) albo naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą i nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich ani w inny sposób korygować.

W rozpoznawanej sprawie wniesione zostały dwie skargi kasacyjne: M.K. (skarżącej) oraz Komisji Egzaminacyjnej II stopnia przy Ministrze Sprawiedliwości (organu). Po ich rozpoznaniu zostały one przez Naczelny Sąd Administracyjny uwzględnione, choć nie wszystkie podniesione w nich zarzuty uznane zostały za zasadne.

Zdaniem NSA trafny jest podniesiony w skardze kasacyjnej M.K. zarzut naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a.

Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. jest przepisem proceduralnym, regulującym wymogi uzasadnienia. Zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. może być skutecznie postawiony w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania i dlaczego (por. uchwałę NSA z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. akt: II FPS 8/09, LEX nr 552012; także m.in. wyrok NSA z dnia 20 sierpnia 2009 r., sygn. akt: II FSK 568/08, LEX nr 513044). Naruszenie to musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.).

Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. wprowadza m.in. wymóg zawarcia w uzasadnieniu wyroku "zwięzłego przedstawienia stanu sprawy". Ta część uzasadnienia wyroku powinna obejmować kwestie, które są niezbędne do wyczerpującego podania pozostałych zagadnień stanowiących, w myśl art. 141 § 4 p.p.s.a., kolejne elementy uzasadnienia wyroku, tj. zwłaszcza podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienia. Obowiązek zwięzłego przedstawienia stanu sprawy, o którym mowa w art. 141 § 4 p.p.s.a., obejmuje nie tylko przytoczenie ustaleń faktycznych, ale także ich ocenę pod względem zgodności z prawem. Uzasadnienie orzeczenia nie może bowiem sprowadzać się jedynie do rekapitulacji przebiegu postępowania.

W niniejszej sprawie trafnie wskazuje skarżąca, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie spełnia wymagań wynikających z tego przepisu, nie przedstawia bowiem rzetelnie stanu sprawy i nie wyjaśnia wszystkich istotnych okoliczności.

Należy przede wszystkim uznać, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku jest niepełne, niejasne i niespójne. W części historycznej sąd zauważa wprawdzie fakt przedłużenia terminu przez organ i zawiadomienia o tym strony (str. 3 uzasadnienia zaskarżonego wyroku), ale w części prawnej już sąd o tej okoliczności w ogóle nie wspomina. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie pozwala ocenić, czy sąd prawidłowo rozróżnia bezczynność od przewlekłości. Sąd koncentruje swoją uwagę na fakcie, że w chwili orzekania doszło już do wydania przez organ uchwały, a zatem że bezczynność już nie istniała, gdyż "bezczynność ustała po wniesieniu skargi" (str. 3-6 uzasadnienia wyroku).

Tak sporządzone uzasadnienie zaskarżonego wyroku prowadzi do wniosku, że sąd nie dostrzega, że od 1 czerwca 2017r. definicje normatywne bezczynności i przewlekłości znajdują się w znowelizowanym k.p.a. Należy bowiem podkreślić, że z regulacji prawnej, która w tej sprawie miała zastosowanie jednoznacznie wynika, że bezczynność organu zachodzi wówczas, gdy "nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a.". (art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a.), natomiast postępowanie jest przewlekłe, jeśli jest ono "prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy" (art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a.).

Mając na uwadze przyjęty w ustawie sposób rozumienia bezczynności, z treści uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie wynika, dlaczego sąd analizując czy w tej sprawie doszło do bezczynności, nie uwzględnił faktu, że organ zawiadomił stronę pismem z 15 czerwca 2018r. o niezałatwieniu sprawy w terminie i wskazał nowy termin jej załatwienia na dzień 31 października 2018r., a sprawę rozpoznał przed upływem terminu wskazanego w tym zawiadomieniu. Na podstawie uzasadnienia wyroku nie wiadomo dlaczego sąd w ogóle nie analizował tej okoliczności, która mogła mieć kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia tej sprawy.

Niekonsekwentna jest też zawarta w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku argumentacja uzasadniająca stanowisko sądu o braku przesłanek do uznania, że bezczynność miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Wprawdzie sąd wskazał w sentencji wyroku wprost i wyraźnie, że orzeka o bezczynności, a nie o przewlekłości, ale analizując czy doszło do bezczynności z rażącym naruszeniem prawa, powołuje się na okoliczności dotyczące organizacji pracy, dużej liczby spraw itp., tj. przesłanki, które mogłyby mieć znaczenie dla ustalenia, czy w sprawie zachodzi przewlekłość, a nie bezczynność.

Tak sporządzone uzasadnienie wyroku powoduje, że w istocie wyrok uchyla się spod kontroli NSA, bowiem sąd kasacyjny nie jest w stanie prześledzić prawidłowości toku rozumowania sądu pierwszej instancji i ocenić zgodności z prawem argumentów, które przesądziły o podjętym rozstrzygnięciu. Zasadnie zatem zarzuciła skarżąca kasacyjnie, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie spełnia wymagań art. 141 § 4 p.p.s.a. Z tego powodu, ponieważ we wskazanym powyżej zakresie zarzut podniesiony w punkcie 2 petitum skargi kasacyjnej M.K. okazał się zasadny, sąd na podstawie art. 184 p.p.s.a. uchylił wyrok i sprawa została przekazana sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania.

Nie mogły natomiast zostać uwzględnione pozostałe zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej M.K. (punkty 1 oraz 3-5 petitum skargi kasacyjnej). Dotyczą one bowiem nieprawidłowości uznania w tej sprawie, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Ponieważ jednak, o czym była mowa powyżej, w sprawie należy ponownie rozważyć kwestię, czy w ogóle doszło do bezczynności, uwzględniając w tej ocenie pismo organu z 15 czerwca 2018r. informujące o niezałatwieniu sprawy w terminie i wskazujące nowy termin jej załatwienia, przedwczesne byłoby dokonywanie przez NSA kontroli zgodności z prawem tej oceny bezczynności przez sąd pierwszej instancji z punktu widzenia spełnienia kryteriów rażącego naruszenia prawa.

Nadto należy podkreślić, że wskazywane przez skarżącą kasacyjnie argumenty, zwłaszcza dotyczące niezasadności usprawiedliwienia zaistniałej zwłoki organu w załatwieniu sprawy, pozostają poza zakresem tej sprawy, gdyż dotyczą przesłanek przewlekłości, a nie bezczynności. Skarżąca kasacyjnie przytaczając w uzasadnieniu skargi kasacyjnej liczne przykłady podejmowanych w orzecznictwie i doktrynie prób zdefiniowania bezczynności i przewlekłości, nie dostrzega, że pochodzą one z okresu, kiedy nie było to precyzyjnie uregulowane w ustawie. Od 1 czerwca 2017r. w znowelizowanym k.p.a. zawarto definicje legalne bezczynności i przewlekłości, wskazując na czym polega różnica między nimi, o czym była mowa powyżej.

Podkreślenia ponadto wymaga, że skarżąca wskazuje wprawdzie w skardze kasacyjnej, że do sądu pierwszej instancji skierowała zarówno skargę na bezczynność jak i na przewlekłość, ale w skardze kasacyjnej nie sformułowała zarzutu co do tego, że sąd pominął jej skargę na przewlekłość, nie wypowiadając się w sentencji wyroku na ten temat. Z akt sprawy nie wynika również, by skarżąca wnosiła o uzupełnienie wyroku co do rozstrzygnięcia o przewlekłości. Skoro, o czym była już mowa powyżej, NSA orzeka tylko w granicach zarzutów kasacyjnych, a wniesiona skarga kasacyjna - wyznaczająca granice, w ramach których sprawę rozpoznaje NSA - obejmuje jedynie kwestię bezczynności organu, ewentualna przewlekłość postępowania nie może być przedmiotem badania w tej sprawie.

Z tego samego powodu nie może przynieść oczekiwanego przez skarżącą kasacyjnie rezultatu sformułowany w końcowej części uzasadnienia skargi kasacyjnej wniosek, że skarżącej powinna być przyznana suma pieniężna w wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 1 p.p.s.a. Sąd w zaskarżonym wyroku w ogóle nie rozstrzygał o sumie pieniężnej - nie orzekł ani o jej przyznaniu, ani o odmowie przyznania. Kontrola legalności zaskarżonego wyroku przez NSA jest zatem w tym zakresie niemożliwa, skoro sąd pierwszej instancji w tym przedmiocie w ogóle nie orzekał.

Odnosząc się do drugiej z wniesionych skarg kasacyjnych tj. do skargi kasacyjnej organu, zdaniem NSA trafny jest podniesiony w niej zarzut naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenia art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. w zw. z art. 35 § 3 i § 5 k.p.a. oraz art. 36 § 1 i § 2 k.p.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie, w wyniku którego sąd pierwszej instancji błędnie uznał, że Komisja dopuściła się bezczynności, nie biorąc pod uwagę, że Komisja wykonała czynności wynikające z treści rozporządzenia z 2009r., zaś strona była informowana o przedłużeniu terminu do rozstrzygnięcia sprawy.

Wprawdzie nie cała argumentacja powołana przez organ na uzasadnienie tego zarzutu jest zasadna, ale trafnie wskazuje organ, że rozstrzygnięcie w tej sprawie przez sąd o istnieniu bezczynności organu było wadliwe, gdyż sąd nie wziął pod uwagę czynności wykonanych przez organ po wniesieniu odwołania. Zasadnie zwraca uwagę organ, że nie był on w tej sprawie całkowicie bierny. Z akt sprawy wynika, że po wpłynięciu odwołania zostało wyznaczone pierwsze posiedzenie organu, a strona została poinformowana przez organ o przedłużeniu terminu do rozstrzygnięcia sprawy. To zawiadomienie (w trybie art. 36 § 1 k.p.a.) o niezałatwieniu sprawy w terminie i wskazaniu nowego terminu załatwienia sprawy nastąpiło postanowieniem z 15 czerwca 2018r. W piśmie tym organ powiadomił o wyznaczeniu nowego terminu na dzień 31 października 2018r., podając – zgodnie z wymogami art. 36 § 1 k.p.a. – przyczyny zwłoki. Jest to zresztą okoliczność niesporna w tej sprawie, potwierdza ją sama skarżąca w skardze kasacyjnej (por. k. 3 skargi kasacyjnej). Z akt sprawy wynika nadto, że załatwienie tej sprawy nastąpiło uchwałą Komisji z dnia [...] września 2018r., a zatem przed 31 października 2018r. tj. z zachowaniem terminu wyznaczonego przez organ postanowieniem z 15 czerwca 2018r.

Ponownie podkreślić należy, że zgodnie z art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. bezczynność organu zachodzi wówczas, gdy "nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a.". W niniejszej sprawie termin do jej rozpoznania – wskazany w piśmie z 15 czerwca 2018r. - upływał 31 października 2018r. Sąd w zaskarżonym rozstrzygnięciu pominął jednak zupełnie tę okoliczność. Sąd nie wypowiedział się co do tego, czy w tej sprawie doszło do skutecznego przedłużenia pierwotnego miesięcznego terminu do załatwienia sprawy, tj. czy doszło do zgodnego z wymogami art. 36 § 1 k.p.a. przedłużenia terminu załatwienia sprawy i czy jej załatwienie uchwałą z [...] września 2018r. nastąpiło z zachowaniem przedłużonego terminu.

Jak wynika z akt sprawy, datowane na 4 maja 2018r. odwołanie skarżąca nadała przesyłką pocztową 8 maja 2018r. i wpłynęło ono do organu pierwszej instancji 10 maja 2018r., natomiast zostało przekazane do organu odwoławczego 21 maja 2018r. Sąd nie dokonał jednak jednoznacznej, zawierającej uzasadnienie oceny od jakiej daty należy liczyć początek biegu wynikającego z art. 35 § 3 k.p.a. terminu dla organu odwoławczego do załatwienia sprawy zainicjowanej odwołaniem, jak również co do tego czy przed jego upływem strona została poinformowana o przedłużeniu terminu, zgodnie z wymogiem art. 36 § 1 k.p.a., a więc czy doszło do zgodnego z prawem przedłużenia terminu załatwienia tej sprawy.

A zatem należy uznać, że w rozpoznawanej sprawie przy ocenie czy doszło do bezczynności organu, czyli do załatwienia sprawy po upływie terminu do jej załatwienia, sąd naruszył prawo poprzez pominięcie okoliczności dokonania przez organ przedłużenia terminu i poinformowania o tym strony. Była to okoliczność mogąca mieć istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy dotyczącej bezczynności. Gdyby bowiem okazało się, że doszło do skutecznego przedłużenia przez organ terminu załatwienia sprawy i zachowania przez organ tego przedłużonego terminu, należałoby uznać, że nie doszło do bezczynności. W tym zakresie jednak brak jest jakiejkolwiek analizy i oceny przez sąd pierwszej instancji, co musi być przez sąd uzupełnione w ponownie prowadzonym postępowaniu.

Z powyższych powodów Naczelny Sąd Administracyjny uwzględnił zarzut podniesiony w skardze kasacyjnej organu, że sąd niewłaściwie zastosował art. 35 § 3 k.p.a. w zw. z art. 36 § 1 k.p.a., gdyż błędnie uznał, że organ dopuścił się bezczynności, nie biorąc pod uwagę wykonanych przez organ czynności, tj. faktu, że strona była informowana o przedłużeniu terminu do rozstrzygnięcia sprawy. W zaskarżonym wyroku sąd przedwcześnie – bo z pominięciem oceny skutków prawnych zawiadomienia organu o przedłużeniu terminu – uznał, że termin do załatwienia sprawy upłynął po upływie miesiąca od doręczenia odwołania organowi odwoławczemu tj. od 21 maja 2018r. Skoro sąd nie wypowiedział się wiążąco co do tego, czy w tej sprawie doszło do przedłużenia terminu załatwienia sprawy przez organ, przedwczesna była także ocena sądu, że załatwienie tej sprawy poprzez wydanie uchwały [...] września 2018r. nastąpiło po upływie terminu do jej załatwienia.

Za niezasadną NSA uznał natomiast tę część zarzutu skargi kasacyjnej organu, która dotyczyła naruszenia przez sąd art. 35 § 5 k.p.a. Podkreślenia wymaga, że powoływane w skardze kasacyjnej argumenty dotyczące zaistnienia w tej sprawie przesłanek uzasadniających opóźnienie "z przyczyn niezależnych od organu", dotyczące w szczególności wykonania przez komisję czynności wynikających z treści rozporządzenia z 24 września 2009 r., organizacji pracy i specyfiki tego postępowania, mogły być analizowane i mieć znaczenie jedynie w sprawie dotyczącej przewlekłości, a nie bezczynności. Jak już o tym była mowa, postępowanie jest przewlekłe, jeśli jest ono "prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy" (art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a.). W rozpoznawanej sprawie rozstrzygnięcie sądu dotyczyło jedynie bezczynności, a nie przewlekłości, co wyraźnie wynika z sentencji wyroku, w którym sąd rozstrzygnął o istnieniu bezczynności i orzekł, że nie miała ona miejsca z rażącym naruszeniem prawa, nie zawarł natomiast rozstrzygnięcia co do przewlekłości. Dla oceny zgodności z prawem tego rozstrzygnięcia sądu nie mogły zatem mieć znaczenia okoliczności dotyczące przewlekłości, skoro sąd o przewlekłości postępowania nie orzekał.

Mając powyższe na uwadze, ponieważ zarzuty obu skarg kasacyjnych okazały się częściowo zasadne, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł o uchyleniu zaskarżonego wyroku i przekazaniu sprawy sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania.

Ponownie rozpoznając sprawę bezczynności Komisji Egzaminacyjnej II stopnia przy Ministrze Sprawiedliwości sąd powinien wziąć pod uwagę pismo organu z 15 czerwca 2018r. informujące o niezałatwieniu sprawy w terminie i wskazaniu nowego terminu i dokonać oceny jego zgodności z prawem oraz wywołanych przez to pismo skutków w kontekście przytoczonej powyżej definicji bezczynności organu. Dopiero po ustaleniu czy i jaki wpływ na ustalenie istnienia w tej sprawie bezczynności organu miała ta czynność organu, możliwe będzie dokonanie przez sąd ewentualnej dalszej oceny co do tego, czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Ponowne rozstrzygnięcie sądu powinno zostać uzasadnione zgodnie z wymogami art. 141 § 4 p.p.s.a.

O kosztach postępowania Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzygnął w oparciu o art. 207 § 2 p.p.s.a., który pozwala na odstąpienie, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości lub w części. Naczelny Sąd Administracyjny odstąpił od orzekania o kosztach postępowania kasacyjnego uznając, że na skutek częściowego uwzględnienia obu skarg kasacyjnych wniesionych w tej sprawie, koszty te wzajemnie się znoszą.