Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 2002/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2019-06-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 8a
journal: Dz.U. 2018 poz 132
law: Ustawa z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu,  Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony  Rządu, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej oraz ich rodzin - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Marcinkowska (spr.), Sędzia WSA Stanisław Marek Pietras, Sędzia WSA Danuta Kania, Protokolant Referent stażysta Joanna Mazur po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 czerwca 2019 r. sprawy ze skargi P. W. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] sierpnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wyłączenia stosowania przepisów 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji na rzecz skarżącego P. W. kwotę 497 (słownie: czterysta dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją nr [...] z dnia [...] sierpnia 2018 r. wydaną na podstawie art. 8a ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2018 r., poz. 132, ze zm.) odmówił wyłączenia stosowania wobec P. W. przepisów art. 15c, art. 22a i art. 24a tej ustawy.

W uzasadnieniu decyzji organ podał, że P. W. wnioskiem z dnia [...] października 2017 r. wystąpił do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji o zastosowanie wobec niego art. 8a ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (zwanej dalej ustawą zaopatrzeniową).

W uzasadnieniu wniosku szczegółowo opisał przebieg swojej służby, podkreślając przy tym, iż nigdy nie był funkcjonariuszem Służby Bezpieczeństwa. Wnioskodawca wskazał także, że okres służby zaliczony przez IPN do okresu służby na rzecz totalitarnego państwa to czas, w którym był słuchaczem Wyższej Szkoły [...] w [...] Wnioskodawca poinformował, że całe swoje życie poświęcił służbie dla Ojczyzny, którą pełnił w sposób sumienny, rzetelny i uczciwy. Nigdy w toku wykonywanych czynności nikogo nie skrzywdził, a sam poprzez swoje oddanie służbie stał się inwalidą lll grupy inwalidzkiej. Powyższe może świadczyć o pełnieniu przez niego służby z narażeniem życia i zdrowia. Za swoje dokonania był wielokrotnie wyróżniany i odznaczany.

Organ ustalił, że P. W. został zwolniony ze służby w Policji w dniu [...] lutego 2004 r. i ma ustalone prawo do emerytury i renty inwalidzkiej, których wysokość ustalono z uwzględnieniem odpowiednio art. 15c i 22a ustawy zaopatrzeniowej, przy czym nie wypłaca się renty inwalidzkiej z uwagi na posiadanie prawa do korzystniejszej emerytury.

Z pisma z dnia [...] maja 2017 r. Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu, tj. informacji o przebiegu służby nr [...], wynika, że wnioskodawca pełnił służbę na rzecz totalitarnego państwa w okresie od dnia [...] października 1981 r. do dnia [...] czerwca 1984 r., tj. przez 2 lata i 9 miesięcy. Całkowity okres służby P. W. wynosi natomiast 31 lat, 2 miesiące i 1 dzień. Do wysługi emerytalnej został zaliczony również okres pełnienia służby w ramach zasadniczej służby wojskowej, który trwał 2 lata, 11 miesięcy i 22 dni.

Z kopii akt osobowych o sygn. [...], przekazanych pismem z dnia [...] stycznia 2018 r. przez Instytut Pamięci Narodowej – Komisję Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu, nie wynika, aby P. W. nierzetelnie wykonywał zadania i obowiązki w okresie pełnienia służby.

Z informacji przekazanych przez Komendanta Głównego Policji w piśmie z dnia [...] marca 2018 r. odnośnie przebiegu służby funkcjonariusza wynika, że po dniu [...] września 1989 r. rzetelnie wykonywał zadania i obowiązki. Wielokrotnie był wyróżniany nagrodami pieniężnymi oraz przyznawano mu zwiększony dodatek służbowy do uposażenia. W aktach sprawy nie stwierdzono informacji o udzielonych wnioskującemu karach dyscyplinarnych. Brak jest też dokumentów odnoszących się do czynności służbowych, w trakcie których wystąpiło zagrożenie życia lub zdrowia.

Organ zaznaczył, że na podstawie art. 8a ustawy zaopatrzeniowej minister właściwy do spraw wewnętrznych, w drodze decyzji, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, może wyłączyć stosowanie art. 15c, art. 22a i art. 24a w stosunku do osób pełniących służbę, o której mowa w art. 13b, ze względu na: 1) krótkotrwałą służbę przed dniem 31 lipca 1990 r. oraz 2) rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia. Wskazane przesłanki muszą być spełnione łącznie.

Analizując pierwszą z przesłanek, organ wskazał, że krótkotrwałość musi być każdorazowo oceniana indywidualnie – z zastrzeżeniem, że winna być rozpatrywana przede wszystkim w ujęciu bezwzględnym – jako długość okresu służby na rzecz totalitarnego państwa. Dodatkowo organ powinien ocenić przesłankę w aspekcie proporcjonalnym, tj. w porównaniu stosunku służby na rzecz totalitarnego państwa do całości okresu służby byłego funkcjonariusza. Krótkotrwałość jest pojęciem nieostrym, jednak – opierając się na wykładni językowej – organ przyjął, że krótkotrwałość jest tożsama z nietrwałością, przelotnością lub chwilowością. Organ, dokonując interpretacji określenia, odwołał się słownika wyrazów bliskoznacznych.

Analizując drugą z przesłanek, organ wskazał, że rzetelność wykonywania zadań i obowiązków, w szczególności z narażeniem zdrowia i życia, stanowi również przesłankę o charakterze nieostrym, która winna być każdorazowo oceniana indywidualnie. Pojęcie rzetelności definiować należy w jego ocenie jako sumienne, solidne i dokładne wykonywanie swojej pracy. Również w tym przypadku organ powołał się na synonimy pojęcia pochodzące ze słownika wyrazów bliskoznacznych i uznał, że rzetelne wykonywanie obowiązków służbowych oznacza ich realizację na najwyższym poziomie.

Organ zaznaczył też, że zwrot "szczególnie z narażeniem zdrowia i życia" traktować należy jako dodatkowy czynnik wpływający na ocenę wartości rzetelnej służby funkcjonariusza. W ocenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji warunek "narażenia zdrowia i życia" odnosi się do istnienia zagrożenia innego niż normalne następstwo pełnienia służby, przy założeniu, że w jej istotę wpisane jest ryzyko zagrożenia życia i zdrowia. Ważne jest, aby zagrożenie nie było normalnym następstwem służby, czy też nie miało charakteru hipotetycznego, ale było rzeczywiste, dowiedzione i miało charakter wyjątkowy.

Odnosząc się do przesłanki szczególnie uzasadnionego przypadku, uzasadniającego wyłączenie względem wnioskującego stosowania przepisów art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy zaopatrzeniowej, organ stanął na stanowisku, że spełnienie tego warunku trzeba postrzegać przez pryzmat całkowitego braku jakichkolwiek faktów mogących stawiać rzetelność służby osoby zainteresowanej pod znakiem zapytania. "Szczególnie uzasadniony przypadek" w ocenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji zachodzi wówczas, gdy strona – poza spełnieniem dwóch wskazanych przesłanek – legitymuje się wybitnymi osiągnięciami w służbie, szczególnie wyróżniającymi ją na tle pozostałych funkcjonariuszy. Uprawnienie z art. 8a ustawy zaopatrzeniowej ma zatem charakter wyjątkowy i dotyczy wyłącznie osób, w przypadku których "krótkotrwałość" jest niezaprzeczalna, a "rzetelność" służby oczywista i poparta nadzwyczajnymi osiągnięciami, bowiem tylko wówczas można uznać, że w sprawie zachodzi "szczególnie uzasadniony przypadek".

Przechodząc do analizy przedmiotowej sprawy, organ wskazał, że służba zainteresowanego pełniona była na rzecz totalitarnego państwa przez okres 2 lat i 9 miesięcy. Całkowity okres służby strony wynosi natomiast 31 lat, 2 miesiące i 1 dzień. W ocenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji przedmiotowy okres służby na rzecz totalitarnego państwa zarówno w ujęciu bezwzględnym, jak i w ujęciu proporcjonalnym nie może być oceniony jako krótkotrwały.

Organ zaznaczył przy tym, że nie kwestionuje rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków przez P. W. w trakcie pełnienia służby po dniu 12 września 1989 r. Jednak brak jest dowodów pozwalających stwierdzić, że służba ta pełniona była z narażeniem zdrowia i życia. Organ zaznaczył, że sam charakter zadań realizowanych w jednostkach organizacyjnych Policji i wynikające z nich prawdopodobieństwo możliwości zaistnienia sytuacji stanowiących zagrożenie życia i zdrowia nie może być oceniany jako narażenie zdrowia i życia, o którym mowa w art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy zaopatrzeniowej.

Strona, w ocenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, nie legitymuje się wybitnymi osiągnięciami w służbie, szczególnie wyróżniającymi ją na tle pozostałych funkcjonariuszy. Postawa i osiągnięcia strony w służbie, czy charakter i warunki jej pełnienia nie dowodzą, aby przedmiotowa sprawa stanowiła "szczególnie uzasadniony przypadek".

Ustosunkowując się do wniosku dowodowego zgłoszonego przez pełnomocnika P. W. w piśmie z dnia [...] czerwca 2018 r. organ wskazał, że uznał zebrany materiał dowodowy za wystarczający do rozstrzygnięcia niniejszej sprawy. Odnosząc się do zarzutu dotyczącego braku kompletności materiałów dowodowych przesłanych przez Komendę Główną Policji, organ wskazał, że w związku z załączonymi do wniosku kserokopiami legitymacji dotyczących wyróżnienia P. W. Brązową Odznaką "Zasłużony Policjant" oraz "Złotym Krzyżem Zasługi" organ nie kwestionuje otrzymania przez stronę powyższych wyróżnień, a zebrany materiał dowodowy pozwala na obiektywną ocenę rzetelności służby pełnionej przez wnioskodawcę.

W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie pełnomocnik P. W., działając w imieniu mocodawcy, zaskarżył powyższą decyzję w całości. Skarżonej decyzji zarzucił:

1. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 K.p.a., polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego i niepodjęciu wszelkich niezbędnych kroków do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, i w konsekwencji błędnym uznaniu, że pełnienie roli słuchacza w Wyższej Szkole [...] w [...] oraz pozostawanie w dyspozycji szefa WUSW jest w istocie pełnieniem służby na rzecz państwa totalitarnego w rozumieniu ustawy zaopatrzeniowej;

2. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7, art. 77 § 1,art. 80, art. 107 § 3 K.p.a., polegające na dowolnej ocenie zebranego w sprawie materiału dowodowego i przekroczeniu granic uznania administracyjnego poprzez przyjęcie, że służba P. W. przed dniem 31 lipca 1990 r. nie nosiła cech krótkotrwałości, natomiast służba od 1 sierpnia 1990 r. nie była pełniona z narażeniem zdrowia i życia i nie zachodzi "szczególnie uzasadniony przypadek", w sytuacji gdy w ocenie skarżącego takie przesłanki zostały spełnione;

3. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 K.p.a., polegające na niewyczerpującym zebraniu materiału dowodowego poprzez zaniechanie realizacji wniosku dowodowego strony z dnia [...] czerwca 2018 r., który to zmierzał do wykazania, że służba P. W. była pełniona z narażeniem zdrowia i życia, w sposób wzorowy.

W związku z powyższymi zarzutami pełnomocnik skarżącego wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości.

W uzasadnieniu skargi wskazał, że P. W. nigdy nie był funkcjonariuszem Służby Bezpieczeństwa, a okres zaliczony przez IPN do okresu służby na rzecz państwa totalitarnego to czas, w którym był on słuchaczem Wyższej Szkoły [...] w [...] Nadto nie tylko nie miał on świadomości tego, że został wpisany na etat Służby Bezpieczeństwa we wskazanym okresie, ale również nigdy nie służył w [...] Wydziale SB oraz na Komisariacie MO w R., gdzie rzekomo miał służyć.

Organ nie odniósł się do kwestii zakwalifikowania czasu nauki P. W. w WS[...] w [...] jako okresu służby na rzecz państwa totalitarnego. Pełnomocnik zaznaczył, iż skarżący zdaje sobie sprawę, że art. 13b ust. 5 lit. e ustawy zaopatrzeniowej wymienia Wyższą Szkołę [...] w [...], a w jej ramach kadrę naukowo-dydaktyczną, naukową, naukowo-techniczną oraz słuchaczy i studentów jako osoby pełniące służbę na rzecz totalitarnego państwa. Jednak w utartym już orzecznictwie dotyczącym WS[...] w [...]. w tego typu sprawach wskazuje się wprost, że WS[...] w [...] nie jest uznawana za organ bezpieczeństwa państwa w rozumieniu art. 2 ustawy z dnia 18 października 2006 r. o ujawnianiu informacji o dokumentach organów bezpieczeństwa z lat 1944-1990 oraz treści tych dokumentów, a czas nauki w tej szkole nie jest czasem wykonywania czynności służbowych. Pełnomocnik skarżącego wskazał na postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 9 grudnia 2011 r. o sygn. akt II UZP 10/11, zgodnie z którym: "przy ustalaniu okresów służby w organach bezpieczeństwa państwa należy rozważyć charakter służby w organach bezpieczeństwa państwa przed 1990 r., a nie kierunkować się oceną, charakterem określonej jednostki organizacyjnej Ministerstwa Spraw Wewnętrznych jako spełniającej albo niespełniającej kryteriów uznania jej za organ bezpieczeństwa państwa w rozumieniu art. 2 ust. 1 pkt 5 i ust. 3 ustawy lustracyjnej". Pełnomocnik skarżącego wskazał również, że pełnienie służby oznacza wykonywanie zadań na rzecz danej jednostki w ramach powierzonych jej zadań. Pełnieniem służby nie można zatem określić czasu pobierania nauki. Słuchacze w owym okresie nie wykonywali żadnych zadań operacyjnych odpowiednich dla macierzystych jednostek, które oddelegowały ich na studia. Nadto jednolita jest w zasadzie linia orzecznicza, zgodnie z którą pozostawanie w dyspozycji Szefa WUSW również nie może być uznane za pełnienie służby – skarżący nie wykonywał wówczas żadnych czynności przynależnych do określnego stanowiska służbowego.

Pełnomocnik skarżącego nie zgodził się również ze stanowiskiem organu, że okres 2 lat i 9 miesięcy nie jest okresem krótkotrwałym. Podkreślił, że w porównaniu do okresu całości służby (31 lat 2 miesiące i 1 dzień) jest to zaledwie marginalna jego część, mniej niż 1/10. Ma ona zatem charakter "okresowy", "epizodyczny", czy "trwający krótko". W niniejszej sytuacji organ w ocenie pełnomocnika skarżącego przekroczył granice uznania administracyjnego.

Pełnomocnik skarżącego podkreślił też, że służba P. W. pełniona była w sposób wyjątkowo rzetelny. Swoje zadania wykonywał w sposób wzorowy. Narażał on również swoje życie i zdrowie, a zagrożenie to nie było hipotetyczne, tylko realne. W toku wykonywanych czynności skarżący narażony był niejednokrotnie na utratę życia i zdrowia oraz na nieustanny stres. Charakter wykonywanych czynności często zmuszał skarżącego do służby poza normatywnymi godzinami pracy, co powodowało stopniowe wyczerpywanie się organizmu i doprowadziło ostatecznie do tego, iż stał się inwalidą lII grupy. Natomiast o wybitności osiągnięć w służbie, które wyróżniają skarżącego na tle innych funkcjonariuszy, w jego ocenie świadczy fakt, że w 2003 r. z rąk Prezydenta RP odebrał Złoty Krzyż Zasługi.

Zaznaczył, że skarżący złożył wniosek dowodowy o zwrócenie się do właściwego rzeczowo organu o nadesłanie do akt niniejszego postępowania wniosku o nadanie odznaczenia "Złoty Krzyż Zasługi" oraz Brązowej Odznaki "Zasłużony Policjant" wraz z uzasadnieniem, jakie otrzymał odpowiednio postanowieniem Prezydenta RP z dnia [...] lipca 2003 r. oraz postanowieniem Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia [...] października 2000 r. Wniosek ten pozostawiono jednak bez rozpoznania, wskazując, że zebrany w sprawie materiał dowodowy jest wystarczający do rozstrzygnięcia sprawy. Tymczasem dokumenty te mają istotne znaczenie dla postępowania, ponieważ wskazywać mogą, że P. W. jako funkcjonariusz Policji narażał swoje życie i zdrowie, a służbę pełnił w sposób wzorowy.

Pełnomocnik skarżącego podkreślił jednocześnie, że Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji działał w ramach uznania administracyjnego, a uznanie to odnoszone jest do przepisów prawa. Organ, działając w oparciu o uznanie, ma obowiązek wyważyć interes publiczny oraz słuszny interes strony. Uznanie nie upoważnia do działania dowolnego. Na organie spoczywa obowiązek zgromadzenia i wszechstronnego zbadania materiału dowodowego w celu ustalenia stanu faktycznego, a następnie wydania orzeczenia o treści przekonującej pod względem faktycznym i prawnym. W orzecznictwie podkreśla się, że organ, działając w granicach uznania, zanim podejmie rozstrzygnięcie, ma obowiązek wyjaśnić wnikliwie i wszechstronnie stan faktyczny sprawy, czego w sprawie niniejszej nie uczyniono. Istotne dla sprawy ustalenia i wnioski winny zostać zawarte w motywach podjętego rozstrzygnięcia. Organ powinien również w uzasadnieniu wskazać, jakie jest powiązanie pomiędzy wybraną konsekwencją prawną, a wyważeniem między potrzebami jednostki i ogółu. Niewłaściwa ocena obu interesów i stanu sprawy w świetle danego rozstrzygnięcia może zostać uznana za przejaw dowolności. Jeśli w sprawach pozostawionych przez ustawodawcę uznaniu organu interes społeczny nie stoi temu na przeszkodzie i leży to w możliwości organu, organ ma obowiązek załatwić sprawę w sposób pozytywny dla strony, czego w sprawie niniejszej nie uczynił. Tworzy się więc — również w orzecznictwie — domniemanie pozytywnego rozstrzygnięcia, o ile to pozytywne rozstrzygnięcie nie jest sprzeczne z interesem ogólnym.

W odpowiedzi na skargę Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 2107 ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), dalej: "P.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej.

W myśl art. 134 § 1 P.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności (§ 2).

Skarga oceniana w świetle powyższych kryteriów zasługuje na uwzględnienie.

Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] sierpnia 2018 r. o odmowie wyłączenia stosowania wobec P. W. art. 15c, art. 22a i 24a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy (...), w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 16 grudnia 2016 r. o zmianie ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy (...) (Dz.U. z 2016 r., poz. 2270).

Powołana ustawa przewiduje obniżenie emerytur i rent inwalidzkich wszystkim funkcjonariuszom, którzy pozostawali w służbie przed dniem 2 stycznia 1999 r. i którzy w okresie od dnia 22 lipca 1944 r. do dnia 31 lipca 1990 r. pełnili służbę w wymienionych w ustawie instytucjach i formacjach (tzw. służba na rzecz państwa totalitarnego). Obniżeniu podlegają także renty rodzinne pobierane po funkcjonariuszach, którzy taką służbę pełnili.

Zgodnie z art. 15c ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej, w przypadku osoby, która pełniła służbę na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b, i która pozostawała w służbie przed dniem 2 stycznia 1999 r., emerytura wynosi: (1) 0% podstawy wymiaru - za każdy rok służby na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b; (2) 2,6% podstawy wymiaru - za każdy rok służby lub okresów równorzędnych ze służbą, o których mowa w art. 13 ust. 1 pkt 1, 1a oraz 2-4. Przepisy art. 14 i art. 15 ust. 1-3a, 5 i 6 stosuje się odpowiednio. Emerytury nie podwyższa się zgodnie z art. 15 ust. 2 i 3, jeżeli okoliczności uzasadniające podwyższenie wystąpiły w związku z pełnieniem służby na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b (ust. 2). Wysokość emerytury ustalonej zgodnie z ust. 1 i 2 nie może być wyższa niż miesięczna kwota przeciętnej emerytury wypłaconej przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, ogłoszonej przez Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (ust. 3). W celu ustalenia wysokości emerytury, zgodnie z ust. 1-3, organ emerytalny występuje do Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu z wnioskiem o sporządzenie informacji, o której mowa w art. 13a ust. 1 (ust. 4). Przepisów ust. 1 - 3 nie stosuje się, jeżeli osoba, o której mowa w tych przepisach, udowodni, że przed rokiem 1990, bez wiedzy przełożonych, podjęła współpracę i czynnie wspierała osoby lub organizacje działające na rzecz niepodległości Państwa Polskiego (ust. 5).

Zgodnie natomiast z art. 22a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej w przypadku osoby, która pełniła służbę na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b, rentę inwalidzką ustaloną zgodnie z art. 22 zmniejsza się o 10% podstawy wymiaru za każdy rok służby na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b. Przy zmniejszaniu renty inwalidzkiej okresy służby, o której mowa w art. 13b, ustala się z uwzględnieniem pełnych miesięcy. W przypadku osoby, która pełniła służbę na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b, i została zwolniona ze służby przed dniem 1 sierpnia 1990 r. rentę inwalidzką wypłaca się w kwocie minimalnej według orzeczonej grupy inwalidzkiej (ust. 2). Wysokość renty inwalidzkiej, ustalonej zgodnie z ust. 1, nie może być wyższa niż miesięczna kwota przeciętnej renty z tytułu niezdolności do pracy wypłaconej przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, ogłoszonej przez Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (ust. 3). W celu ustalenia wysokości renty inwalidzkiej, zgodnie z ust. 1 i 3, organ emerytalny występuje do Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu z wnioskiem o sporządzenie informacji, o której mowa w art. 13a ust. 1. Przepisy art. 13a stosuje się odpowiednio (ust. 4). Przepisów ust. 1 i 3 nie stosuje się, jeżeli osoba, o której mowa w tych przepisach, udowodni, że przed rokiem 1990, bez wiedzy przełożonych, podjęła współpracę i czynnie wspierała osoby lub organizacje działające na rzecz niepodległości Państwa Polskiego (ust. 5).

Stosownie natomiast do treści art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej, minister właściwy do spraw wewnętrznych, w drodze decyzji, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, może wyłączyć stosowanie art. 15c, art. 22a i art. 24a w stosunku do osób pełniących służbę, o której mowa w art. 13b, ze względu na: (1) krótkotrwałą służbę przed dniem 31 lipca 1990 r. oraz (2) rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia. Do osób, o których mowa w ust. 1, stosuje się odpowiednio przepisy art. 15, art. 22 i art. 24 (ust. 2).

Przesłanki wymienione w art. 8a ust. 1 ww. ustawy muszą być spełnione łącznie, bowiem ustawodawca w drodze koniunkcji (przez użycie spójnika "oraz") połączył ze sobą dwa wymogi dla skutecznego ubiegania się o wyłączenie stosowania art. 15c, art. 22a oraz art. 24a ustawy w stosunku do osób pełniących służbę, o której mowa w art. 13b ustawy.

Wskazać jednocześnie należy, że decyzja wydana na podstawie art. 8a ustawy zaopatrzeniowej ma charakter fakultatywny i podejmowana jest w ramach uznania administracyjnego.

Sądowa kontrola decyzji opartej na uznaniu administracyjnym ma ograniczony zakres, jednak wymaga zbadania, czy organ administracji wybrał prawnie dopuszczalny sposób rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej zgodnie z celem danej ustawy oraz czy wyboru takiego dokonał po ustaleniu i rozważeniu istotnych dla sprawy okoliczności. Kontroli sądowej podlega w szczególności uzasadnienie decyzji uznaniowej z punktu widzenia powiązania ustaleń faktycznych z rekonstruowaną normą prawną oraz z wyrażeniami normatywnymi, określającymi przesłanki aktualizacji upoważnienia do wydania decyzji uznaniowej. Przy takim zakresie kontroli obowiązkiem sądu jest sprawdzenie czy organ nie przekroczył granic uznania administracyjnego, a przede wszystkim czy uzasadnił podjęte rozstrzygnięcie wystarczająco zindywidualizowanymi przesłankami (por. J. Borkowski [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Warszawa 2009, s. 404 - 405).

Uznaniowość w doktrynie i orzecznictwie ujmowana jest jako szczególny rodzaj dyskrecjonalnej kompetencji organu, której granice wyznacza - wyrażona w art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej - zasada związania administracji publicznej prawem (por. M. Jaśkowska [w:] System Prawa Administracyjnego. Tom 1. Instytucje prawa administracyjnego, red. R. Hauser, Z. Niewiadomski i A. Wróbel, Warszawa 2010, s. 222 i nast.). Stopień dyskrecjonalności działania organu konkretyzują normy prawa materialnego - w analizowanym przypadku art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej zawierający przesłanki oparte na pojęciach niedookreślonych (nieostrych), a więc zawierających elementy ocenne. Obowiązkiem organu jest dokonanie interpretacji tych pojęć, a następnie odniesienie się do wskazanych przesłanek oraz ich rozważenie (wyważenie) na tle okoliczności faktycznych rozpatrywanej sprawy.

Przepis art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej zawiera trzy pojęcia niedookreślone: "krótkotrwała służba", "rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków" oraz "szczególnie uzasadniony przypadek". W przypadku ustalenia przez organ wystąpienia powyższych przesłanek w danej sprawie, uruchomiona zostaje konstrukcja decyzji uznaniowej, na gruncie której organ może wyłączyć stosowanie przepisów art. 15c, art. 22a i art. 24c ww. ustawy.

W niniejszej sprawie Minister dokonał wykładni pojęcia "krótkotrwałej" służby przed dniem 31 lipca 1990 r. odwołując się - prawidłowo - do wykładni językowej, której pierwszeństwo w stosunku do pozostałych rodzajów wykładni jest powszechnie akceptowane w orzecznictwie i piśmiennictwie (por. uchwała składu siedmiu sędziów Sądu Najwyższego z dnia 1 marca 2007 r., sygn. akt III CZP 94/06, publ. OSNC 2007, nr 7- 8, poz. 95; wyrok Sądu Najwyższego z dnia 12 czerwca 2015 r. sygn. akt II CSK 518/14, publ. LEX nr 1754050). Jednocześnie organ zasadnie wskazał, iż "krótkotrwałość" służby musi być każdorazowo oceniana indywidualnie z zastrzeżeniem oceny w ujęciu bezwzględnym - jako długość okresu służby na rzecz totalitarnego państwa, oraz w aspekcie proporcjonalnym - stosunku służby na rzecz totalitarnego państwa do całości okresu służby byłego funkcjonariusza.

Według "Słownika przypomnień" W. Kopalińskiego (Wydawnictwo Wiedza Powszechna - Warszawa 1992 r.) "krótkotrwały" to przelotny, przemijający. Z kolei według "Słownika wyrazów bliskoznacznych" (Wydawnictwo Wiedza Powszechna - Warszawa, 1988 r.) "krótkotrwały" to chwilowy, przemijający, efemeryczny, przelotny, niestały, nietrwały, tymczasowy, przejściowy, dorywczy, doraźny, prowizoryczny.

Zatem, zarówno długość okresu służby pełnionej na rzecz totalitarnego państwa, jak również stosunek długości okresu tej służby do ogólnego okresu służby, powinny wykazywać zdecydowaną przewagę tej drugiej, bowiem tylko wówczas tę pierwszą można uznać za "krótkotrwałą". Taka właśnie sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie.

Z ustaleń organu wynika, że służba skarżącego na rzecz totalitarnego państwa pełniona była przez okres 2 lat i 9 miesięcy. Ustalenie to dokonane zostało przez Ministra na podstawie pisma Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu z [...] maja 2017 r. tj. informacji o przebiegu służby Nr [...]. Wynika z niego, że P. W. pełnił służbę na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b ustawy, w okresie od dnia [...] października 1981 r. do dnia [...] czerwca 1984 r. Organ ustalił też, że całkowity okres służby skarżącego wynosi 31 lat, 2 miesiące i 1 dzień. Dokonując oceny, czy okres służby skarżącego na rzecz totalitarnego państwa był okresem krótkotrwałym, a zatem badając spełnienie przesłanki określonej w art. 8a ust. 1 pkt 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy (...), organ stwierdził, że przesłanka ta nie została spełniona.

Sąd oceny tej nie podziela. Biorąc pod uwagę, że łączny okres służby skarżącego wynosi 31 lat, 2 miesiące i 1 dzień, uznać należy, że służba przez 2 lata i 9 miesięcy na rzecz państwa totalitarnego obejmująca wyłącznie okres, w którym był on słuchaczem Wyższej Szkoły [...] w [...], a zatem nie wykonywał żadnych zadań operacyjnych odpowiednich dla macierzystej jednostki do której był przypisany, była służbą krótkotrwałą w rozumieniu art. 8a ust. 1 pkt 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy (...).

Trafnie organ wskazał w decyzji, że krótkotrwałość musi być każdorazowo oceniana indywidualnie. Nie można jednak w przypadku skarżącego stwierdzić, że jego służba na rzecz totalitarnego państwa była służbą wieloletnią i charakteryzowała się trwałością. Zasadny tym samym okazał się zarzut naruszenia art. 8a ust. 1 pkt 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy (...).

Dokonując z kolei interpretacji art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy zaopatrzeniowej Minister prawidłowo stwierdził w oparciu o wykładnię językową, że pojęcie "rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków" definiować należy jako sumienne, solidne i dokładne wykonywanie zadań i obowiązków.

Minister w sprawie niniejszej nie kwestionował, że skarżący rzetelnie wykonywał zadania i obowiązki po 12 września 1989 r. Organ powołał się w tym zakresie na pismo Komendanta Głównego Policji z [...] marca 2018 r. oraz dokumenty zgromadzone w sprawie. Stwierdził, że P. W. po dniu 12 września 1989 r. rzetelnie wykonywała zadania i obowiązki. Jednocześnie Minister stwierdził, że brak jest dowodów, aby służba ta pełniona była z narażeniem zdrowia i życia.

Odnosząc się do powyższego stwierdzić należy, że ustawodawca nie wymaga w art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy zaopatrzeniowej, aby "rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po 12 września 1989 r." rozumieć wyłącznie jako przypadek pełnienia służby z narażeniem życia i zdrowia. Gdyby taka była wola ustawodawcy, zostałoby to wprost wskazane w ww. przepisie. Zgodnie bowiem z treścią § 145 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. z 2016 r., poz. 283), jeżeli norma ma znajdować zastosowanie tylko w określonych okolicznościach, okoliczności te jednoznacznie i wyczerpująco wskazuje się w przepisie prawnym przez rodzajowe ich określenie. W analizowanym przepisie wprowadzenie przez ustawodawcę zwrotu "w szczególności z narażeniem życia i zdrowia" stanowi tylko jeden z przypadków "rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r.", który uprawnia do przyjęcia, że warunek z art. 8a ust. 1 pkt 2 ww. ustawy został spełniony. Z brzmienia ww. przepisu nie można wyprowadzić wniosku, jak czyni to organ, że dla spełnienia przesłanki "rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków" konieczne jest stwierdzenie, że funkcjonariusz pełnił służbę z narażeniem życia i zdrowia. Zatem przyjęta przez organ wykładnia ww. przepisu - zawężająca stosowanie przesłanki z art. 8a ust. 1 pkt 2 ww. ustawy wyłącznie do przypadków, w których stwierdzono pełnienie służby z narażeniem życia i zdrowia - nie jest prawidłowa.

W świetle powyższego, wskazany przez organ brak dowodów potwierdzających, że skarżący pełnił służbę z narażeniem życia i zdrowia, nie może stanowić podstawy do przyjęcia, że przesłanka z art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy zaopatrzeniowej nie została spełniona zwłaszcza, że organ nie zakwestionował rzetelnego wykonywania przez skarżącego zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., a także uznał za udowodniony fakt, iż skarżący w 2003 r. został odznaczony przez Prezydenta RP Złotym Krzyżem Zasługi.

Odnosząc się natomiast do twierdzenia organu, że sprawa ta nie stanowi szczególnie uzasadnionego przypadku, wskazania wymaga, że ocena organu w tym zakresie wymyka się w istocie sądowej kontroli. Minister stwierdził bowiem, że strona nie legitymuje się wybitnymi osiągnięciami w służbie, szczególnie wyróżniającymi ją na tle pozostałych funkcjonariuszy. Nie wskazał jednak, jakie wybitne osiągnięcia miałyby, czy mogłyby zostać uznane przez organ za wyróżniające skarżącego na tle pozostałych funkcjonariuszy. Organ nie doprecyzował też, czy ocenę swoją w tym zakresie odnosi do funkcjonariuszy danej jednostki, czy też wszystkich funkcjonariuszy Policji. Organ stwierdził w zaskarżonej decyzji, że postawa i osiągnięcia strony w służbie, jak również charakter i warunki jej pełnienia nie dowodzą, aby sprawa ta stanowiła szczególnie uzasadniony przypadek, pozwalający na skorzystanie z uprawnień wynikających z art. 8a ustawy.

Minister nie przedstawił jednak żadnych faktów dotyczących służby skarżącego, charakteru tej służby i warunków jej pełnienia, które zdaniem organu nie pozwalają na przyjęcie, iż jest to szczególnie uzasadniony przypadek. Organ nie przybliżył także postawy skarżącego i jego osiągnięć w służbie, choć także te okoliczności wskazał jako nie przemawiające za uznaniem, że w sprawie zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek. Ocenę organu co do zaistnienia szczególnie uzasadnionego przypadku należało tym samym uznać za dowolną. Nie sposób na podstawie tak ogólnie ujętej argumentacji (pewnej ogólnej formuły) stwierdzić, że ocena organu, co do braku szczególnie uzasadnionego przypadku jest uzasadniona. Organ naruszył tym samym w tym zakresie przepisy art. 7, art. 77 § 1 i 80 K.p.a., także uzasadnienie zaskarżonej decyzji w tym aspekcie nie spełnia wymogów art. 107 § 3 K.p.a.

Uznając zatem, że skarżący pełnił krótkotrwale służbę, o której mowa w art. 13b ustawy zaopatrzeniowej, przed dniem 31 lipca 1990 r. oraz rzetelnie wykonywał zadania i obowiązki po dniu 12 września 1989 r., organ ponownie rozpoznając sprawę dokona oceny, czy w przypadku skarżącego zachodzi "szczególnie uzasadniony przypadek", o którym mowa w art. 8a ust. 1 ww. ustawy mając przy tym na uwadze, że służba skarżącego na rzecz państwa totalitarnego obejmowała wyłącznie okres, w którym był on słuchaczem Wyższej Szkoły [...] w [...].

Wyrażając ocenę w tym zakresie organ przywoła fakty dotyczące służby skarżącego, jego postawy, charakteru służby i warunków jej pełnienia, o czym była mowa w zaskarżonej decyzji i odniesie powyższe do tych osiągnięć w służbie, które uznaje za wybitne, czy szczególnie wyróżniające, uwzględniając przy tym okoliczność, że skarżący w 2003 r. został odznaczony przez Prezydenta RP Złotym Krzyżem Zasługi.

Zależnie od dokonanej ponownie wyczerpującej oceny tych okoliczności, organ podejmie decyzję.

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie,

na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku.

O zwrocie kosztów postępowania obejmujących wynagrodzenie pełnomocnika (480 zł) oraz opłatę skarbową od pełnomocnictwa (17 zł) Sąd postanowił w oparciu o art. 200 i art. 205 § 2 P.p.s.a.