Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt III SA/Kr 418/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2023-06-22 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6041 Profilaktyka  i   rozwiązywanie  problemów alkoholowych, ustalanie liczby punktów sprzedaży,  zasad  usytuowania miejsc
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 147 par 2
journal: Dz.U. 2023 poz 259
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Ewa Michna Sędziowie: Sędzia WSA Mariusz Kotulski Asesor WSA Marta Kisielowska (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 22 czerwca 2023 r. sprawy ze skargi Prokuratora Okręgowego w Krakowie na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 13 lutego 2023 r. znak SKO.NA/4130/71/2023 w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności postanowienia oddala skargę.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym postanowieniem z dnia 13 lutego 2023 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie po ponownym rozpatrzeniu sprawy utrzymało w mocy postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 20 stycznia 2023 r. odmawiające stwierdzenia nieważności postanowienia Gminnej Komisji Rozwiązywania Problemów Alkoholowych w Wiśniowej z dnia 30 grudnia 2021 r. pozytywnie opiniującego wniosek Gminnej Spółdzielni "[...]" w W. FHU (dalej: "uczestnik") na sprzedaż napojów alkoholowych zawierających do 4,5 % alkoholu oraz piwa, powyżej 4,5% do 18% zawartości alkoholu z wyjątkiem piwa i powyżej 18% alkoholu w sklepie nr [...] w L., [...]. Podstawę prawną postanowienia stanowił art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2022 r., poz. 2000, dalej k.p.a.).

Zaskarżone postanowienie zostało wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Postanowieniem z dnia 30 grudnia 2021 r. Gminna Komisja Rozwiązywania Problemów Alkoholowych w Wiśniowej zaopiniowała pozytywnie wniosek uczestnika o wydanie zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych zawierających do 4,5 % alkoholu oraz piwa, powyżej 4,5% do 18% zawartości alkoholu z wyjątkiem piwa i powyżej 18% alkoholu, w sklepie nr [...] w L., [...].

Wyrokiem z dnia 3 grudnia 2021 r. (sygn. akt III SA/Kr 779/21) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie stwierdził nieważność uchwały Rady Gminy Wiśniowa z dnia 25 stycznia 2021 r. nr XXIII/231/21 w sprawie ustalenia maksymalnej liczby zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych na terenie Gminy Wiśniowa.

W dniu 5 października 2022 r. Prokurator Prokuratury Okręgowej w Krakowie wniósł sprzeciw od postanowienia wskazując, że zostało wydane z naruszeniem art. 18 ust. 3a ustawy o wychowaniu w trzeźwości, tj. na podstawie nieistniejącej wówczas w obiegu prawnym uchwały Rady Gminy Wiśniowej z dnia 25 stycznia 2021 r. w sprawie ustalenia maksymalnej liczby zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych na terenie Gminy Wiśniowa, tj. bez podstawy prawnej. Prokurator podniósł, że prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 3 grudnia 2021 r., III SA/Kr 779/21 stwierdzono nieważność ww. uchwały, zatem postanowienie zostało wydane z naruszeniem art. 18 ust. 3a ustawy o wychowaniu w trzeźwości tj. bez podstawy prawnej. Orzeczenie nieważności aktu prawnego rodziło skutki ex tunc. Zdaniem Prokuratora należało zatem przyjąć, że w dniu wydania zaskarżonego postanowienia ww. uchwała nie istniała w obiegu prawnym. Nie obowiązywał także żaden inny akt prawa miejscowego wydany na podstawie art. 12 ust. 3 ustawy o wychowaniu w trzeźwości.

Postanowieniem z dnia 20 stycznia 2023 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie orzekło o odmowie stwierdzenia nieważności postanowienia z dnia 30 grudnia 2021 r. Gminnej Komisji Rozwiązywania Problemów Alkoholowych w Wiśniowej. Kolegium wskazało, że wydanie pozytywnej opinii gminnej komisji rozwiązywania problemów alkoholowych jest możliwe jedynie w razie łącznego spełnienia dwóch warunków wynikających z uchwały lub uchwał rady gminy, tj. warunku zgodności danego punktu co do jego usytuowania oraz wymogu nieprzekroczenia ustalonego limitu liczby punktów. Stwierdzenie nieważności uchwały przez sąd oznacza, że należy ją traktować tak, jakby nie była podjęta. W konsekwencji, zaskarżone przez Prokuratora postanowienie należy traktować tak jakby zostało wydane w sytuacji braku uchwały rady gminy o usytuowaniu miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych, a co za tym idzie zostało wydane z naruszeniem art. 18 ust. 3a ustawy o wychowaniu w trzeźwości. Kolegium wskazało, że zaskarżone sprzeciwem postanowienie zostało wydane przed orzeczeniem przez Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 3 grudnia 2021 r. nieważności uchwały Rady Gminy Wiśniowa z dnia 25 stycznia 2021 r. w sprawie zasad maksymalnej liczby zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych, a zatem w dacie jego wydania uchwała obowiązywała. Została uznana za nieważną na podstawie art. 147 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2023 r., poz. 259, dalej: "p.p.s.a."). Zdaniem Kolegium w niniejszej sprawie nie sposób przyjąć, że doszło do wydania postanowienia bez podstawy prawnej. Stwierdzenie nieważności uchwały nie jest również podstawą do stwierdzenia, że doszło wydania postanowienia z rażącym naruszeniem prawa, ponieważ art. 147 § 2 p.p.s.a. odsyła do trybów wzruszenia, o których mowa w k.p.a., ale zgodnie z orzecznictwem nie dotyczy to postępowania o stwierdzenie nieważności.

W dniu 2 lutego 2023 r. Prokurator Okręgowy w Krakowie złożył do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy. Zarzucił postanowieniu SKO w Krakowie naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 18 ust. 3 lit. a ustawy o wychowaniu w trzeźwości, poprzez bezzasadną odmowę stwierdzenia nieważności postanowienia, pomimo że zostało ono wydane z rażącym naruszeniem przepisów – oparto je a nieistniejącej wówczas w obiegu prawnym uchwale.

Po rozpoznaniu wniosku Prokuratora o ponowne rozpatrzenie sprawy – Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie postanowieniem z 13 lutego 2023 r., nr SKO.NA/4130/71/2023 utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie. Kolegium podzieliło stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Podało też, że stwierdzenie nieważności aktu prawa miejscowego, zgodnie z którym wydano decyzję w indywidualnej sprawie, nie stanowi podstawy do stwierdzenia nieważności tej decyzji, a może być podstawą do jej wzruszenia. Kolegium powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych podało też, że sądy administracyjne nie negują faktu, że stwierdzenie nieważności aktu prawa miejscowego powoduje skutek ex tunc, jednakże wskazują, że wadliwość decyzji wydanej w oparciu o nieważny akt prawa miejscowego ma charakter następczy i jest skutkiem zdarzeń późniejszych. Sądy zwracały uwagę, że organ administracji publicznej rozstrzyga sprawę w oparciu o stan faktyczny i prawny istniejący w dacie wydania decyzji. Skoro w dacie wydania decyzji funkcjonował w obrocie prawnym akt prawa miejscowego to nie można było twierdzić, że decyzja wydana w oparciu o ten akt jest wydana bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Organ administracji publicznej wydający indywidualny akt nie miał bowiem w tej sytuacji możliwości wydania innego rozstrzygnięcia, skoro zostały spełnione warunki określone w akcie prawa miejscowego.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie Prokurator Okręgowy w Krakowie zarzucił:

- naruszenie prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy - art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 18 ust. 3a ustawy o wychowaniu w trzeźwości przez błędne przyjęcie, że pomimo stwierdzenia nieważności uchwały Rady Gminy Wiśniowa w sprawie ustalenia maksymalnej liczby zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych na terenie gminy będącej podstawą prawną postanowienia Gminnej Komisji Rozwiązywania Problemów Alkoholowych, to w momencie wydania przez tę Komisję zaskarżonego postanowienia, nadal obowiązywała powołana wyżej uchwała Rady Gminy, gdyż dopiero później została ona uznana za nieważną przez sąd administracyjny, podczas gdy, wobec konieczności zastosowania w tym przypadku fikcji prawnej - uchwała ta z uwagi na swą wadliwość nigdy nie weszła do obiegu prawnego,

- naruszenie prawa mające istotny wpływ na wynik sprawy - art. 147 § 2 p.p.s.a. poprzez błędne przyjęcie, że użyte w tym przepisie pojęcie "wzruszenia" należy interpretować wąsko - jako zmianę lub uchylenie, podczas gdy brak jest podstaw prawnych do wyłączenia z niego również stwierdzenia nieważności, a w konsekwencji;

- naruszenie prawa mające istotny wpływ na wynik sprawy - art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. polegające na bezzasadnym utrzymaniu w mocy zaskarżonego postanowienia I instancji podczas, gdy stosownie do art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a należało uchylić w całości zaskarżone postanowienie i orzec co do istoty sprawy przez stwierdzenie nieważności postanowienia Gminnej Komisji Rozwiązywania Problemów Alkoholowych w Wiśniowej.

Zdaniem Prokuratora przyjęte w zaskarżonym postanowieniu stanowisko jest obarczone wewnętrzną sprzecznością. Z jednej strony nie neguje, że wobec stwierdzenia nieważności uchwały Rady Gminy należy ją traktować tak jakby nigdy nie została wydana, a z drugiej strony stwierdzono, że w dacie wydania postanowienia Gminnej Komisji Rozwiązywania Problemów Alkoholowych w Wiśniowej funkcjonował w obrocie prawnym akt prawa miejscowego. Skoro stwierdzenie nieważności uchwały rodziło ww. skutek ex tunc, nie można było jednocześnie w sposób logiczny i zasadny twierdzić, że w dacie wydania ww. postanowienia unieważniona uchwała rady gminy pozostawała w obiegu prawnym. Prokurator powołał się na wyrok WSA w Szczecinie z 16 maja 2019 r. (sygn. akt II SA/Sz 302/19) wskazując, że: "Z sytuacją wydania postanowienia bez podstawy prawnej mamy do czynienia wówczas, gdy w obowiązującym porządku prawnym nie ma przepisu uprawniającego do wydania danego rozstrzygnięcia. (...) co stanowi przesłankę do stwierdzenia jego nieważności zawartą w art 156 § 1 pkt 2 k.p.a". Podał też, że bez znaczenia jest czy przepis prawa będący podstawą wydania postanowienia nie został nigdy uchwalony, czy też powinien być traktowany jako nigdy nie uchwalony z uwagi na skutek prawny orzeczenia o stwierdzeniu jego nieważności ex tunc.

Odnosząc się do stanowiska Kolegium wskazującego na możliwość ewentualnego wznowienia postępowania Prokurator podał, że zgodnie z art. 190 ust. 3 Konstytucji RP, co do zasady, utrata mocy obowiązującej aktu normatywnego podlegającego konstytucyjnej kontroli, następuje z chwilą wejścia w życie negatoryjnego orzeczenia tj. wraz z jego ogłoszeniem, a więc ze skutkiem ex nunc. Stwierdzenie nieważności uchwały rady gminy powoduje natomiast skutek ex tunc. Wskazane różnice dotyczące powodowanych skutków, uniemożliwią więc stosowanie w niniejszej sprawie analogii z art. 190 ust. 4 Konstytucji RP.

Prokurator nie zgodził się też z poglądem Naczelnego Sądu Administracyjnego sformułowanym w uzasadnieniu wyroku z 24 listopada 2016 r., sygn. II OSK 1490/15, że pojęcie "podlegają wzruszeniu" w przypadku art. 147 § 2 p.p.s.a należy rozumieć w znaczeniu wąskim. Podał, że w obowiązującym systemie prawa może być ono również rozumiane w znaczeniu szerokim, obejmującym wszystkie tryby pozbawiania mocy obowiązującej decyzji administracyjnej, a zatem i stwierdzenie nieważności. Przyjęcie bowiem za słuszne ww. poglądów orzecznictwa oznaczałoby, że wzruszenie mogłoby nastąpić jedynie w trybie art. 145 k.p.a. Przepis ten zawiera jednak zamknięty katalog przesłanek wznowienia. W żadnym z powołanych przez Kolegium orzeczeniu, nie wskazano natomiast konkretnej podstawy tego wznowienia. Jedynie Kolegium w zaskarżonym postanowieniu stwierdziło, że w badanej sprawie "zachodzą podstawy do wznowienia postępowania, gdyż wyszły na jaw nowe okoliczności faktyczne mające istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy (wydanie nieważnej uchwały), które istniały w dacie wydanie postanowienia (skutek ex tunc wyroku sądu stwierdzającego nieważność uchwały), które nie były jednakie znane organowi wydającemu postanowienie". Jednakże w ocenie Prokuratora, wbrew twierdzeniom Kolegium, w sprawie nie zachodzi przesłanka z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Przez okoliczności faktyczne należy bowiem rozumieć zdarzenia niezależne od treści przepisów prawa. Ponadto Prokurator podał, że zastosowania w analizowanej sprawie nie znajduje również art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a. Jak słusznie bowiem stwierdził Wojewódzki Sąd w Warszawie w wyroku z 21 listopada 2013 r. (sygn. akt VII SA/Wa 816/13): "Przepis art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a. odnosi się do takich aktów jak "decyzje lub orzeczenia sądu", a zatem nie może mieć zastosowania w sytuacji, gdy dochodzi do stwierdzenia nieważności aktu prawa powszechnie obowiązującego, jakim jest uchwała rady gminy". Gdyby nawet odrzucić ten pogląd, nadal wspomniana przesłanka wznowienia nie znajdowałaby zastosowania w rozpoznawanej sprawie, gdyż ww. przepis dotyczy sytuacji gdy decyzja została wydana w oparciu o inną decyzję lub orzeczenie sądu, które zostało następnie - uchylone lub zmienione, a nie co do którego orzeczono nieważność. Pozostałe przesłanki wznowienia, ze względu na swą specyfikę, również nie znajdują zastosowania w badanym przypadku. Wobec tego, w istocie brak jest więc możliwości skutecznego wzruszenia postanowienia Gminnej Komisji Rozwiązywania Problemów Alkoholowych w trybie wznowienia.

W ocenie Prokuratora w okolicznościach niniejszej sprawy zachowuje swą aktualność - per analogiam - uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 listopada 2012 r., sygn. I OPS 2/12 przyjmująca, że ustawodawca, nowelizując w 1980 r. Kodeks postępowania administracyjnego wyłączył z podstaw wznowienia sytuację, gdy decyzja w oparciu o którą wydano decyzję zależną, okazała się nieważna i stwierdzono jej nieważność, albowiem taka sytuacja może podlegać rozpoznaniu jedynie w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji zależnej.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o oddalenie skargi i podtrzymało stanowisko wyrażone w zaskarżonych postanowieniach.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje:

Skarga zasługiwała na oddalenie.

Zgodnie z brzmieniem art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2023 r., poz. 259 ze zm., dalej: "p.p.s.a."), sąd administracyjny uwzględnia skargę na decyzję lub postanowienie jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy; naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy albo stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji lub postanowienia w całości lub części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. Zakres kontroli sprawowanej przez sądy wynika z treści art. 134 § 1 p.p.s.a. Zgodnie z tą regulacją, sąd rozpoznając skargę nie jest związany zarzutami, podstawą prawną ani formułowanymi przez strony wnioskami. W świetle przywołanych regulacji, sąd administracyjny dokonując kontroli rozstrzygnięć organów administracji, kieruje się wyłącznie kryterium legalności, czyli zgodności z przepisami prawa materialnego i procesowego. Oznacza to, że w ramach takiej kontroli sąd nie może kierować się względami słuszności czy zasadami współżycia społecznego.

Sąd podnosi, że sprawa dotycząca stwierdzenia nieważności postanowienia Gminnej Komisji Rozwiązywania Problemów Alkoholowych wobec twierdzenia nieważności uchwały Rady Gminy w sprawie ustalenia maksymalnej liczby punktów sprzedaży napojów alkoholowych była już rozpatrywana przez tut. Sąd (por. m. in. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 6 czerwca 2023 r., sygn. akt III SA/Kr 525/23). Sąd w pełni podziela wyrażone w uzasadnieniu powołanego wyroku stanowisko i przyjmuje je za własne.

Należy zauważyć, że Prokurator we wniesionym sprzeciwie powołał się na konieczność wszczęcia postępowania w przedmiocie nieważności wydanego postanowienia wskazując art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Przepis ten stanowi, że organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. W uzasadnieniu swojego sprzeciwu Prokurator wskazał, że postanowienie Gminnej Komisji Rozwiązywania Problemów wydane zostało z naruszeniem art. 18 ust. 3a ustawy o wychowaniu w trzeźwości w związku z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 3 grudnia 2021 r., III SA/Kr 779/21 stwierdzającym nieważność prawa miejscowego tj. uchwały rady gminy stanowiącej podstawę do opiniowania punktów sprzedaży alkoholu. W treści sprzeciwu tj. jego wnioskach i uzasadnieniu nie zostały jednak wskazane jakiekolwiek inne okoliczności prawne i faktyczne (niż wyeliminowanie przez sąd administracyjny ze skutkiem ex tunc z obrotu prawnego uchwały rady gminy) przemawiające za wzruszeniem aktu administracyjnego.

Kolegium odmawiając stwierdzenia nieważności wskazanego postanowienia podkreśliło, że dopiero po wydaniu postanowienia opiniującego lokalizację punktu sprzedaży alkoholu, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie stwierdził nieważność uchwały Rady Gminy w oparciu o którą orzekała Gminna Komisja Rozwiązywania Problemów Alkoholowych. W dacie orzekania Gminnej Komisji Rozwiązywania Problemów Alkoholowych uchwała Rady Gminy pozostawała w obrocie prawnym, a więc nie wystąpiły w sprawie przesłanki z art. 156 § 1 k.p.a.

W ocenie Sądu stwierdzenie nieważności przez sąd administracyjny prawa miejscowego, stanowiącego podstawę prawną wskazaną w rozstrzygnięciu administracyjnym, nie stanowi automatycznie o konieczności następczego stwierdzenia nieważności tego rozstrzygnięcia. W konkretnej sprawie dotyczącej wzruszenia aktu prawnego niezbędne jest ustalenie, czy rozstrzygnięcie to zostało wydane na podstawie istniejącej ówcześnie i nieusuniętej do dnia orzekania podstawie prawnej (tu: art. 18 ust. 3a ustawy o wychowaniu w trzeźwości) oraz zbadanie pozostałych okoliczności uzasadniających lub nie, wzruszenie aktu prawnego, w szczególności z uwzględnieniem zasady stabilności obrotu prawnego, zasady ochrony praw nabytych oraz zasady trwałości decyzji ostatecznych.

Sąd podkreśla, że zasadniczo nie zostały naruszone przepisy stanowiące podstawę do wydania postanowienia opiniującego pozytywnie punkt sprzedaży alkoholu. Zgodnie bowiem z art. 18 ust. 3a ustawy o wychowaniu w trzeźwości zezwolenia na sprzedaż konkretnych rodzajów alkoholi (o których mowa w art. 18 ust. 3 powołanej ustawy) organ zezwalający wydaje po uzyskaniu pozytywnej opinii gminnej komisji rozwiązywania problemów alkoholowych o zgodności lokalizacji punktu sprzedaży z uchwałami rady gminy, o których mowa w art. 12 ust. 1-3 ustawy. Stwierdzenie nieważności przez sąd administracyjny uchwał o których mowa w ww. art. 12 ust. 1-3 ustawy o wychowaniu w trzeźwości nie oznacza, że odpadła norma kompetencyjna do działania organu. Podstawą wydania pozytywnej opinii o lokalizacji punktu sprzedaży był przede wszystkim ww. art. 18 ust. 3a ustawy o wychowaniu w trzeźwości.

Zwrócić należy następnie uwagę, że w rozstrzyganej sprawie stan faktyczny i prawny przedstawia się inaczej niż w powołanym przez Prokuratora wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 16 maja 2019 r. W rozstrzyganej sprawie prawo miejscowe (uchwała rady gminy) utraciło moc nie z powodu przepisu ustawy (przepisu przejściowego nowelizacji ustawy o wychowaniu w trzeźwości), ale na skutek stwierdzenia nieważności uchwały rady gminy przez sąd administracyjny.

Zgodnie z art. 147 § 2 p.p.s.a. rozstrzygnięcia w sprawach indywidualnych, wydane na podstawie uchwały lub aktu, o których mowa w § 1 (tzn. co do których sąd administracyjny stwierdził ich nieważność lub stwierdził, że zostały wydane z naruszeniem prawa), podlegają wzruszeniu w trybie określonym w postępowaniu administracyjnym albo w postępowaniu szczególnym. Już literalna wykładnia powołanego przepisu wskazuje, że stwierdzenie nieważności aktu prawa administracyjnego nie powoduje automatycznego stwierdzenia nieważności rozstrzygnięcia indywidualnego.

W literaturze przedmiotu podkreśla się, że mając na względzie nadzwyczajność trybów weryfikacji decyzji, które stanowią wyjątek od zasady trwałości decyzji administracyjnych, przepis art. 147 § 2 p.p.s.a. należy interpretować ściśle poprzez dyrektywy wykładni językowej w zakresie zwrotu "podlegają wzruszeniu". Z tych to powodów nieważność aktu prawa miejscowego nie oznacza automatycznej nieważności aktu prawnego podjętego na jego podstawie. Należy zawsze poddać ocenie wpływ nieważności tego aktu normatywnego na akty wydane w duchu norm z niego wynikających (M. Mączyński, Prawne konsekwencje stwierdzenia nieważności aktu prawa miejscowego przez sąd administracyjny, ZNSA 2022, nr 3, s. 39-56).

Podobny pogląd wyrażany jest w orzecznictwie sądów administracyjnych. Przykładowo w wyroku z 12 czerwca 2019 r., II FSK 788/19 Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że stwierdzenie przez sąd administracyjny nieważności aktu prawa miejscowego, nie stwarza podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnych wydanych na podstawie przepisów takiego aktu. W uzasadnieniu swojego stanowiska Naczelny Sąd Administracyjny powołał się na dotychczasowe orzecznictwo (wyroki NSA: z 26 stycznia 2009 r., II OSK 1598/08; z 29 czerwca 2012 r., II OSK 613/11; z 24 kwietnia 2014 r., II OSK 2868/12; z 27 października 2016 r.; II OSK 163/15; z 24 listopada 2016 r., 1490/15; z 4 lipca 2017 r., II OSK 1850/16; z 11 października 2017 r. II OSK 2085/16) oraz poglądy doktryny (B. Adamiak, Nieważność aktu prawa miejscowego a wadliwość decyzji administracyjnej, Państwo i Prawo 2002/09 str. 15-24).

Analogiczne stanowisko wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 24 listopada 2021 r., II OSK 3539/18 wskazując, że stwierdzenie nieważności planu miejscowego, zgodnie z którym wydano decyzję o pozwoleniu na budowę, nie jest podstawą do stwierdzenia nieważności tej decyzji, tylko może być podstawą do jej wzruszenia. Nie jest to bowiem przyczyna nieważności decyzji określona w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., ani w przepisach szczególnych. Skoro art. 147 § 2 p.p.s.a. stanowi tylko o wzruszeniu rozstrzygnięć w sprawach indywidualnych, to w przypadku, gdy chodzi o decyzje administracyjne, należy więc przez to rozumieć sankcję wzruszalności, a nie nieważności takiej decyzji. Przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji nie można interpretować rozszerzająco. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego art. 147 § 2 p.p.s.a. jest przepisem szczególnym w stosunku do art. 145 § 1 pkt 1 i 2 p.p.s.a. Zajmując takie stanowisko, Naczelny Sąd Administracyjny odwołał się również do dotychczasowej linię orzeczniczej wyrażonej m.in. w wyrokach: z 11 października 2017 r., II OSK 2085/16; z 24 listopada 2016 r., II OSK 1490/15; z 27 października 2016 r., II OSK 163/15; z 24 kwietnia 2014 r., II OSK 2868/12; z 4 lipca 2017 r.; II OSK 1850/16; z 29 czerwca 2012 r., II OSK 613/11; z 26 stycznia 2009 r., II OSK 1598/08.

Podkreślić też należy, że ww. art. 147 § 2 p.p.s.a jest przepisem szczególnym, który reguluje zasady wpływu na indywidualne rozstrzygnięcia wyeliminowania aktów prawnych z obrotu przez sąd administracyjny. W procedurach administracyjnych (Kodeks postępowania administracyjnego lub Ordynacja podatkowa) zostały bowiem przewidziane jedynie zasady wznowienia postępowania na skutek stwierdzenia niezgodności z Konstytucją aktów prawnych przez Trybunał Konstytucyjny lub wydania orzeczenia przez Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej (art. 145a i 145aa k.p.a. oraz art. 240 §1 pkt 8 i 11 Ordynacji podatkowej).

W literaturze przedmiotu wskazuje się na możliwość wzruszenia indywidualnych rozstrzygnięć w trybie art. 154 k.p.a. lub 155 k.p.a (J. Goździewicz-Biechońska, Wadliwość decyzji administracyjnych w procesie inwestycyjno-budowlanym, Warszawa 2011, s. 306 i n.). Przepisy te określają warunki uchylenia lub zmiany decyzji, na podstawie których strona nie nabyła prawa (art. 154 k.p.a) i decyzji tworzącej prawa nabyte (art. 155 k.p.a.).

W rozpatrywanej sprawie niewątpliwie na podstawie pozytywnej opinii Gminnej Komisji Rozwiązywania Problemów Alkoholowych przedsiębiorca nabył prawo do uzyskania zezwolenia na sprzedaż alkoholu. Pozytywna opinia komisji rozwiązywania problemów alkoholowych jest niezbędną materialną przesłanką udzielenia zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych (por. wyrok WSA w Szczecinie z 17 listopada 2021 r., I SA/Sz 41/21), a negatywna opinia wyłącza możliwość wydania zezwolenia (por. wyrok WSA w Szczecinie z 10 marca 2021 , I SA/Sz 60/21).

Sąd zauważa, że gdyby iść tropem rozumowania Prokuratora o automatycznym wyeliminowywaniu wydanych w sprawie rozstrzygnięć w indywidualnej sprawie przedsiębiorcy, to konsekwencją byłoby wyeliminowanie postanowienia o pozytywnej opinii o punkcie sprzedaży, następnie wyeliminowanie decyzji o zezwoleniu na sprzedaż alkoholu, co stwarzałoby ryzyko wszczęcia postępowania w przedmiocie sprzedaży alkoholu wbrew przepisom (art. 43 i nast. ustawy o wychowaniu w trzeźwości). W ocenie Sądu, w tym stanie faktycznym, Prokurator nie wskazał jakie to przesłanki stoją za koniecznością wzruszenia decyzji (tu: postanowienia o pozytywnej opinii Gminnej Komisji Rozwiązywania Problemów Alkoholowych) w świetle zasady stałości decyzji administracyjnych i ochrony praw nabytych przedsiębiorcy, który wypełnił wszystkie warunki uzyskania zezwolenia na sprzedaż alkoholu.

Dodać tez należy, że we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy oraz w skardze Prokurator wykluczył możliwość wznowienia postępowania powołując się przede wszystkim per analogiam na uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 listopada 2012 r., I OPS 2/12. W ocenie orzekającego Sądu uchwała ta w ogóle nie ma zastosowania ponieważ nie dotyczy sytuacji regulowanej szczególnym przepisem, na co Sąd już zwracał powyżej uwagę, tj. art. 147 §2 p.p.s.a. W powołanej przez Prokuratora uchwale Naczelny Sąd Administracyjny przedstawił tezę, że stwierdzenie nieważności decyzji, w oparciu o którą wydano inną przedmiotowo zależną decyzję, może stanowić podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji zależnej na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa, a nie do wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a. W powołanej przez Prokuratora uchwale Naczelny Sąd Administracyjny w ogóle nie rozważał wykładni art. 147 § 2 p.p.s.a tj. wpływu stwierdzenia nieważności aktu prawa miejscowego na wydane decyzje (postanowienia) administracyjne w sprawach indywidualnych.

W związku z powyższym Sąd uznał, ze w sprawie nie zaszły przesłanki do uwzględnienia skargi i skargę oddalił na podstawie art. 151 p.p.s.a.