Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SAB/Wa 264/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2015-01-23 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Minister Spraw Wewnętrznych
Treść wyniku: Zobowiązano ... i stwierdzono, że bezczynność miała miejsce bez rażącego naruszenia prawa
Powołane przepisy: article: art. 4 art. 1 art. 6 art. 10 art. 2 art 13 art. 16
journal: Dz.U. 2001 nr 112 poz 1198
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej.
article: art. 61
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA – Eugeniusz Wasilewski Sędzia WSA – Olga Żurawska – Matusiak (sprawozdawca) Sędzia WSA – Janusz Walawski Protokolant – specjalista Marek Kozłowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 stycznia 2015 r. sprawy ze skargi J. S. na bezczynność Ministra Spraw Wewnętrznych w przedmiocie informacji publicznej 1. zobowiązuje Ministra Spraw Wewnętrznych do rozpatrzenia wniosku skarżącego J. S. z dnia [...] lutego 2014 r. o udostępnienie informacji publicznej w zakresie wysokości miesięcznego wynagrodzenia netto i brutto wraz ze wszystkimi dodatkami jakie otrzymuje R. K., w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. zasądza od Ministra Spraw Wewnętrznych na rzecz skarżącego J. S. kwotę 262,50 (słownie: dwieście sześćdziesiąt dwa 50/100) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Wnioskiem z [...] lutego 2014 r. J. S. (dalej także jako skarżący) zwrócił się do Ministra Spraw Wewnętrznych na piśmie o udzielenie informacji publicznej przez podanie:

1) Kto podjął decyzję o odwołaniu pierwszego konkursu na stanowisko szefa Departamentu Ewidencji Państwowych, który został ogłoszony w połowie listopada 2013 r. w Biuletynie Zamówień Publicznych oraz z jakich przyczyn został odwołany pierwszy konkurs, a ponadto wniósł o wydanie kopii dokumentu, na podstawie którego został odwołany pierwszy konkurs na szefa Departamentu Ewidencji Państwowych oraz o wydanie kserokopii dokumentu na podstawie którego został ogłoszony drugi konkurs na to stanowisko,

2) osobno wysokości miesięcznego wynagrodzenia netto i brutto wraz ze wszystkimi dodatkami, jakie otrzymuje R. K., a ponadto jakie stanowiska publiczne ta osoba piastuje.

W odpowiedzi na powyższy wniosek Dyrektor Biura Kadr, Szkolenia i Organizacji MSW w piśmie z [...] lutego 2014 r. poinformował skarżącego, że nabór na stanowisko Szefa Departamentu Ewidencji Państwowych został anulowany przez dyrektora generalnego MSW na polecenie Szefa Służby Cywilnej, a decyzję o ponownym ogłoszeniu naboru podjął dyrektor generalny MSW.

Podał także, że R. K. zajmuje stanowisko zastępcy Dyrektora Departamentu Ewidencji Państwowych MSW oraz ma powierzone dodatkowo wykonywanie obowiązków związanych z zarządzaniem Departamentem Teleinformatyki w MSW.

Natomiast w odniesieniu do zapytania o wynagrodzenie R. K. wskazał, że informacja ta nie stanowi informacji publicznej. Ponadto wyjaśnił, iż wynagrodzenie członka korpusu służby cywilnej wypłaca się na podstawie rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 9 grudnia 2009 r. w sprawie określenia stanowisk urzędniczych, wymaganych kwalifikacji zawodowych, stopni służbowych urzędników służby cywilnej, mnożników do ustalania wynagrodzenia oraz szczegółowych zasad ustalania i wypłacania innych świadczeń przysługujących członkom korpusu służby cywilnej (Dz. U. Nr 211, poz. 1630 ze zm.).

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na bezczynność Ministra Spraw Wewnętrznych skarżący podniósł, że organ bezzasadnie uchylił się od udzielenia informacji publicznej o pełnej wysokości wydatkowanych środków publicznych z budżetu państwa tytułem wynagrodzenia brutto i netto wraz ze wszystkimi dodatkami, jakie uzyskuje R. K.. Wniósł w związku z tym o zobowiązanie Ministra Spraw Wewnętrznych do rozpatrzenia jego wniosku o udzielnie informacji publicznej w terminie 14 dni od otrzymania odpisu wyroku ze stwierdzeniem jego prawomocności, stwierdzenie, że bezczynność organu nie nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa oraz zasądzenie od organu na jego rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych.

Organowi odmawiającemu udzielenia informacji publicznej dotyczącej wydatkowania środków publicznych przez Skarb Państwa, które są ponoszone na członka politycznego zaplecza Ministra zarzucił rażące naruszenie:

1) art. 1 ust. 1, art. 2 ust. 1 i 2, art. 4 ust. 1 pkt 1, art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. c, art. 6 ust. 1 pkt 5 oraz art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej w zw. z art. 34 ustawy o finansach publicznych w zw. z art. 115 § 19 Kodeksu karnego oraz w zw. z art. 115 § 13 pkt 4 Kodeksu karnego poprzez bezpodstawne przyjęcie, że żądana informacja nie stanowi informacji publicznej,

2) art. 16 ust. 1 i ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej poprzez niewydanie przez Ministra Spraw Wewnętrznych decyzji administracyjnej w sytuacji, gdy organ uznał, że żądana informacja narusza dobra prawnie chronione, tj. z uwagi na prywatność osoby fizycznej.

Skarżący stwierdził, że żądanie udzielenia wnioskowanej informacji mieści się w granicach zakreślonych przez Trybunał Konstytucyjny odnośnie osób pełniących funkcje publiczne (wyrok TK z 20.03.2006 K 17/05, OTK-A z 2006 r., Nr 3, poz. 30). Powołał się również na orzecznictwo sądów administracyjnych, które w jego ocenie potwierdza, że informacja dotycząca wynagrodzenia osób pełniących funkcje publiczne jest informacją publiczną.

Zaznaczył nadto, że nie wzywał organu do zmiany podstawy i zaprzestania pozostawania w stanie tzw. bezczynności, albowiem w orzecznictwie przyjęty jest pogląd, zgodnie z którym wniesienie do sądu skargi w przedmiocie bezczynności organu w zakresie udostępnienia informacji publicznej nie jest uzasadnione od wcześniejszego wezwania właściwego organu do usunięcia naruszenia prawa.

W odpowiedzi na skargę Minister Spraw Wewnętrznych wniósł o jej oddalenie, podnosząc, że udzielił odpowiedzi na wniosek skarżącego pismem z [...] lutego 2014 r.

Ponadto wskazał, powołując się na brzmienie art. 1 ust. 1 i art. 5 ust. 1 i 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, że wysokość wynagrodzenia brutto i netto zastępcy dyrektora departamentu MSW nie ma związku z pełnioną funkcją (tzn. warunkami jej powierzenia i wykonywania) i jest indywidualną sprawą ze stosunku pracy, uregulowaną w przepisach ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o Służbie Cywilnej (Dz.U. Nr 227, poz. 1505 ze zm.), rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 9 grudnia 2009 r. powołanego w odpowiedzi na wniosek oraz w sprawach nieuregulowanych w ustawie o Służbie Cywilnej, w przepisach Kodeksu Pracy i innych przepisach prawa pracy. Wysokość wynagrodzenia jest elementem umowy o pracę, której treść jest znana tylko osobom, które są jej stronami. Ponadto umowa o pracę jest dokumentem prywatnym, który umieszczony jest w aktach osobowych pracownika, a ich treść nie może być udostępniana bez zgody pracownika osobom trzecim. Realizując ten obowiązek pracodawca musi respektować przepisy ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych (Dz.U. z 2002 r. Nr 101, poz. 926 ze zm.).

Organ podkreślił jednocześnie, że wskazał skarżącemu akt prawny na postawie, którego zostało ustalone wynagrodzenie zastępcy dyrektora departamentu, którego dotyczył wniosek. Dla uzyskania informacji w jakich granicach kształtuje się wynagrodzenie brutto członka korpusu służby cywilnej wystarczy wykonać proste działanie matematyczne. Wysokość wynagrodzenia netto będzie natomiast zawsze niższa. Nie stanowi ona informacji publicznej, gdyż jest to kwota, która pozostaje pracownikowi do swobodnej dyspozycji, stanowi ona tzw. faktyczne wynagrodzenie, o którego wysokości wiedzą tylko osoby uprawnione do dokonywania czynności obliczenia wynagrodzenia i dokonania jego faktycznej wypłaty i sam pracownik. Na potwierdzenie zajętego stanowiska odwołał się do orzecznictwa sądów administracyjnych oraz wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 20.03.2006 r. o sygn. akt K 17/05.

Pismem z 20 stycznia 2015 r. skarżący podtrzymał złożoną skargę, w tym sformułowany w niej wniosek o zobowiązanie Ministra Spraw Wewnętrznych do rozpatrzenia wniosku z [...] lutego 2014 r. o udzielenie informacji publicznej w terminie 14 dni od otrzymania odpisu wyroku wraz ze stwierdzeniem jego prawomocności. Wniósł o stwierdzenie, że bezczynność organu nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa, jak również zasądzenie kosztów postępowania zgodnie za złożonym spisem kosztów.

Skarżący zwrócił uwagę, że w sprawie o sygn. akt II SAB/Wa 235/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie prawomocnym wyrokiem z 17 czerwca 2014 r. ustalił, że informacja o wysokości zarobków Szefa Departamentu Ewidencji Państwowych w MSW jest informacją publiczną.

Nadto wywiódł, iż żądana informacja jest informacją publiczną, gdyż odnosi się do wydatkowania środków publicznych na wynagrodzenia funkcjonariusza publicznego i osoby pełniącej funkcję kierowniczą w MSW. W ocenie skarżącego przywołanie przez organ w odpowiedzi na skargę przepisów prawa, na podstawie których ustala się i wypłaca wynagrodzenie jest wyjątkowo wymijające i podane z rozmysłem, co w pełni oznacza bezczynność organu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę prawnych form działania organów administracji publicznej, podlegających jego kontroli, a także orzeka w sprawach ze skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej jako P.p.s.a.). Natomiast zgodnie z art. 149 § 1 P.p.s.a., sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

Skarga na bezczynność ma na celu doprowadzenie do wydania przez organ administracji oczekiwanego przez stronę aktu lub podjęcia określonej czynności. Skarga taka wnoszona jest wówczas, gdy organ wprawdzie prowadzi postępowanie, ale – mimo ustawowego obowiązku – nie kończy go wydaniem stosownego aktu ani nie podejmuje właściwej czynności, której domaga się strona (por. B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, publ. LEX nr 148427 i nr 148280). Dla stwierdzenia bezczynności organu w zakresie niewydania stosownego aktu lub niepodjęcia czynności nie ma znaczenia fakt, z jakich powodów organ zwleka z realizacją wniosku, a w szczególności, czy zwłoka spowodowana jest zawinioną lub też niezawinioną opieszałością organu. Istotne bowiem jest, że organ dopuszcza się zwłoki w rozpatrzeniu wniosku, a jego procedowanie wydłuża czas oczekiwania przez stronę na rozstrzygnięcie sprawy. Natomiast okoliczności, które powodują zwłokę organu oraz jego działania w toku rozpoznawania sprawy (jak też zaniechania) oraz stopień przekroczenia terminów, wpływają na ocenę zasadności skargi na bezczynność w tym sensie, że sąd zobowiązany jest je ocenić przy jednoczesnym stwierdzeniu, czy istniejąca bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa czy też nie.

Wniosek o udostępnienie informacji publicznej podlega rozpatrzeniu w drodze czynności materialno – technicznej, w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. lub decyzji administracyjnej (art. 3 § 2 pkt 1 P.p.s.a.). Oczywistym zatem jest, że w przypadku niepodjęcia przez adresata wniosku takich prawnych form działania, strona może zwalczać stan jego opieszałości w drodze skargi na bezczynność w trybie art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. Strona ma prawo kwestionowania bezczynność organu zawsze, gdy uznaje, że żądane przez nią informacje są informacjami publicznymi i powinny być jej udzielone w trybie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2014, poz. 782, dalej jako u.d.i.p.). W przypadku takiej skargi, sąd dokonuje kwalifikacji żądanych informacji i w zależności od ich charakteru, podejmuje stosowne rozstrzygnięcie. Stwierdzając lub nie stwierdzając bezczynności organu w przedmiocie informacji publicznej, ocenia wówczas prawidłowość dokonania przez organ kwalifikacji wniosku, zapewniając stronie niezbędną ochronę sądową w zakresie dostępu do informacji publicznej.

Umieszczenie w Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej prawa obywateli do uzyskiwania informacji publicznej wskazuje na ustrojową doniosłość dostępu do takiej informacji i świadczy zarazem o ochronie tego prawa, jako że ma ono konstrukcję publicznego prawa podmiotowego. Konstytucja RP w art. 61 ust. 1 stanowi, że obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu (ust. 2). Ograniczenie prawa, o którym mowa w ust. 1 i 2, może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego Państwa (ust. 3). W ustępie 1 powołanego przepisu zostało określone powszechne obywatelskie prawo dostępu do informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Obejmuje ono także uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Korelatem tego prawa podmiotowego jest spoczywający przede wszystkim na organach władzy publicznej obowiązek udzielania obywatelom określonych informacji o działalności instytucji. Obowiązek ten polega zatem nie tyle na dostępności określonych informacji dla odbiorcy, ile przynajmniej – co do zasady – oznacza konieczność aktywnego działania ze strony organu udzielającego informacji, które polega na dostarczeniu osobie zainteresowanej, na jej żądanie, pewnego zakresu informacji. Formy realizacji obywatelskiego prawa do informacji publicznej Konstytucja RP określa w ust. 2 tegoż przepisu, wskazując na możliwość dostępu do dokumentów urzędowych oraz wstępu na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów (z możliwością rejestracji obrazu i dźwięku). Art. 61 ust. 3 Konstytucji RP wyznacza granice dopuszczalnego ograniczenia tego prawa: ograniczenie może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego Państwa. Z kolei art. 61 ust. 4 stanowi, że tryb udzielenia informacji publicznej określają ustawy, a w odniesieniu do Senatu i Sejmu ich regulamin.

Ustawa o dostępie do informacji publicznej służy realizacji konstytucyjnego prawa dostępu do wiedzy na temat funkcjonowania organów władzy publicznej. Używając w art. 2 ust. 1 pojęcia "każdemu", ustawodawca precyzuje zastrzeżone w konstytucji obywatelskie uprawnienie, wskazując że każdy może z niego skorzystać na określonych w tej ustawie zasadach. Ustawa ta reguluje zasady i tryb dostępu do informacji, mających walor informacji publicznych, wskazuje, w jakich przypadkach dostęp do informacji publicznej podlega ograniczeniu oraz kiedy żądane przez wnioskodawcę informacje nie mogą zostać udostępnione. Oczywiście ustawa znajduje zastosowanie jedynie w sytuacjach, gdy spełniony jest jej zakres podmiotowy i przedmiotowy. Zakres podmiotowy wyznacza wykonywanie zadań publicznych przez adresata wniosku (art. 4 ust. 1 u.d.i.p.), zaś zakres przedmiotowy obejmuje pojęcie "informacji publicznej" (art. 1 ust. 1 i art. 6 u.d.i.p.).

W sprawach ze skarg na bezczynność sąd administracyjny jest obowiązany zbadać, czy organ wykonał ciążący na nim obowiązek załatwienia sprawy indywidualnej, określonej przepisami prawa administracyjnego, a co za tym idzie – winien ustalić, czy wystąpiły przesłanki (podmiotowe i przedmiotowe) zaistnienia takiego prawnego obowiązku. W rozpoznawanej sprawie przesłanki takie wystąpiły.

Podkreślenia przy tym wymaga, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym utrwalony jest pogląd, iż wniesienie do sądu administracyjnego skargi w przedmiocie bezczynności organu w zakresie udostępnienia informacji publicznej nie jest uzależnione od wcześniejszego wezwania właściwego organu do usunięcia naruszenia prawa.

Zgodnie z brzmieniem art. 4 ust. 1 u.d.i.p., obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności:

1) organy władzy publicznej,

2) organy samorządów gospodarczych i zawodowych,

3) podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa,

4) podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego,

5) podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów.

W świetle powyższego, nie ulega zatem wątpliwości, że Minister Spraw Wewnętrznych jest podmiotem zobowiązanym na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej do udzielenia informacji, mającej walor informacji publicznej, będącej w jego posiadaniu (art. 4 ust. 1 pkt 1 i ust. 1 u.d.i.p.).

Pojęcie "informacji publicznej" ustawodawca określił w art. 1 ust. 1 i art. 6 u.d.i.p. W myśl tych przepisów, informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 u.d.i.p. Uwzględniając wszystkie aspekty wynikające z treści tych przepisów, można więc przyjąć, że informacją publiczną będzie każda informacja dotycząca sfery faktów i danych publicznych, a więc każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów realizujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań publicznych i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa.

Informacja publiczna, która nie funkcjonuje w obiegu publicznym, udostępniana jest na wniosek, o czym stanowi art. 10 ust. 1 u.d.i.p. Wniosek podlega bowiem realizacji, jeżeli informacja publiczna nie została udostępniona i zainteresowany nie ma innej możliwości zapoznania się z jej treścią, np. poprzez bezpośredni do niej wgląd bądź sięgając do publikatora.

W rozpoznawanej sprawie wniosek o udzielenie informacji publicznej dotyczył wysokości wynagrodzenia brutto i netto wraz ze wszystkimi dodatkami zastępcy Dyrektora Departamentu Ewidencji Państwowych MSW R. K..

Wbrew twierdzeniom organu, mimo podania we wniosku imienia i nazwiska osoby piastującej określony urząd, nie są to informacje ad personam, lecz informacje, które dotyczą wysokości środków publicznych wydatkowanych miesięcznie z budżetu państwa na obsadę stanowiska osoby pełniącej funkcję publiczną.

Zaznaczenia przy tym wymaga, że na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej, osobą pełniącą funkcję publiczną będzie każdy, kto pełni funkcję w organach władzy publicznej lub też w strukturach jakichkolwiek osób prawnych i jednostek organizacyjnych niemających osobowości prawnej, jeżeli funkcja ta ma związek z dysponowaniem majątkiem państwowym lub samorządowym albo zarządzaniem sprawami związanymi z wykonywaniem swych zadań przez władze publiczne, a także inne podmioty, które tę władzę realizują lub gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Funkcję publiczną pełnią osoby, które wykonują powierzone im przez instytucje państwowe lub samorządowe zadania i przez to uzyskują znaczny wpływ na treść decyzji o charakterze ogólnospołecznym. Cechą wyróżniającą osobę pełniącą funkcję publiczną jest posiadanie określonego zakresu uprawnień pozwalających na kształtowanie treści wykonywanych zadań w sferze publicznej (por. I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska, Ustawa o dostępie do informacji publicznej, Komentarz, Warszawa 2012 r., str. 87).

Oceniając pod tym kątem zakres czynności związanych ze stanowiskiem zajmowanym przez R. K., w ocenie Sądu nie budzi wątpliwości, że pełni on funkcję publiczną. Okoliczności tej, co wymaga podkreślenia, organ nie kwestionuje.

Zdaniem Sądu uznać zatem należy, że żądanie skarżącego ujęte we wniosku z [...] lutego 2014 r. odnosi się do wskazania miesięcznej puli środków przeznaczonych na wynagrodzenie wraz z wszystkimi dodatkami osoby pełniącej funkcje publiczne w MSW.

Przedmiotowy wniosek w swej istocie dotyczy sposobu wydatkowania majątku publicznego przez podmioty tworzące sektor finansów publicznych w rozumieniu art. 9 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (t. j.: Dz. U. z 2013r., poz. 885 ze zm.). Natomiast podmioty sektora finansów publicznych obowiązane są zgodnie z naczelną zasadą finansów publicznych określoną w art. 33 ust. 1 wskazanej ustawy do jawności gospodarowania środkami publicznymi. W ocenie Sądu – oznacza to wymóg bezwzględnej transparentności wydatkowania środków publicznych, w tym również na wynagrodzenie dla ww. urzędnika.

W przypadku informacji dotyczącej działalności instytucji publicznych mamy do czynienia z daleko idącym przenikaniem się sfery informacji odnoszących się do działań tych instytucji oraz informacji o funkcjonariuszach publicznych, w tym także obejmujących sferę życia prywatnego tych osób. Wprowadzenie jednoznacznej i precyzyjnej cezury nie jest w takich wypadkach możliwe. Udostępnione w ramach procedury zawarte w ustawie o dostępie do informacji publicznej informacje, nie mogą wykraczać poza takie informacje, które są konieczne do zachowania transparentności życia publicznego, zgodnie ze standardami demokratycznego państwa prawnego. Zdaniem Sądu – informacje dotyczące wysokości miesięcznego wynagrodzenia urzędnika MSW nie przekreślają istoty ochrony prawa do życia prywatnego. Mają one bowiem znaczenie dla oceny funkcjonowania instytucji oraz osób pełniących funkcje publiczne. Podkreślić należy, że szeroko pojęta prywatność może w pewnych sytuacjach być przedmiotem ingerencji dla dobra wspólnego. Jednak wkraczanie w sferę prywatności musi być dokonywane w sposób ostrożny i wyważony, z należytą oceną racji, które przemawiają za taką ingerencją, bowiem zarówno dostęp do informacji publicznej, jak i ochrona prywatności są dobrami równorzędnie chronionymi konstytucyjnie (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 20 marca 2006r., sygn. akt K 17/05, publ. OTK-A z 2006 r. Nr 3, poz. 30).

Reasumując, żądane przez skarżącego informacje stanowią informację publiczną i – jak wynika ze sprawy – informacje te nie zostały mu udzielone zgodnie z wnioskiem. Za wypełnienie obowiązku udostępnienia informacji publicznej nie można uznać pisma organu z [...]1 lutego 2014 r. czy też udzielenia odpowiedzi na skargę. Skarżący nie domagał się bowiem podania podstawy prawnej do obliczenia i wypłaty wynagrodzenia R. K.. Wniosek dotyczył konkretnej kwoty wysokości jego wynagrodzenia brutto i netto wraz ze wszystkimi dodatkami.

Informacje o wysokości środków publicznych, wydatkowanych miesięcznie z budżetu państwa na obsadę stanowiska zajmowanego przez R. K., stanowią informację publiczną. Dotyczą bowiem bezpośrednio sfery działalności podmiotu zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej. Tworzą, zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. informację o sprawach publicznych, a stosownie do art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. a i pkt 5 lit. h u.d.i.p., będąc rodzajem informacji z zakresu funkcjonowania organu i dysponowania środkami publicznymi, podlegają udostępnieniu w trybie i na zasadach określonych w ustawie o dostępie do informacji publicznej, co wypełnia dyspozycję art. 61 Konstytucji RP.

Konstytucyjne prawo do informacji publicznej winno służyć jak najszerszemu obywatelskiemu dostępowi do danych publicznych. Zatem normy regulujące zarówno tryb, jak i zasady dostępu do informacji publicznej winny być wykładane z poszanowaniem podstawowej reguły in dubio pro libertate. Zasada jawności życia publicznego i transparentności działania władzy publicznej, które to zasady legły u podstaw obywatelskiego prawa do informacji publicznej, zrealizowanego w trybie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej, mają bowiem sprzyjać sprawowaniu społecznej kontroli przez wszystkich obywateli. Ustawodawca celowo w art. 2 ust. 2 u.d.i.p. wprowadził zapis, zgodnie z którym od osoby wykonującej prawo do informacji publicznej nie wolno żądać wykazania interesu prawnego lub faktycznego. Toteż zainteresowany obywatel, kierując swój wniosek do podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji publicznej, nie musi wykazywać interesu faktycznego czy prawnego w żądaniu uzyskania informacji publicznej, nie musi więc podawać, w jakim celu żądana informacja publiczna jest mu potrzebna.

W tym miejscu celowym jest zwrócenie uwagi, że orzecznictwo sądów administracyjnych opowiada się za jawnością wydatkowania środków publicznych przeznaczonych na wynagrodzenie osób pełniących funkcje publiczne. Powyżej zaprezentowany pogląd uzyskał akceptację w wyroku WSA w Kielcach z 6 marca

2013 r., sygn. akt II SAB/Ka 3/13, w wyroku WSA we Wrocławiu z 25 października 2012 r. sygn. akt IV SA/Wr 383/12 – dotyczącym wynagrodzenia kanclerza szkoły wyższej, w wyroku WSA w Warszawie z 8 listopada 2010 r., sygn. akt II SAB/Wa 204/10, z 14 grudnia 2012 r., sygn. akt II SAB/Wa 246/11, z 7 lipca 2011 r., sygn. akt VIII SAB/Wa 23/11 – dotyczących wynagrodzenia wójta gminy i innych pracowników samorządowych, z 8 listopada 2010 r., sygn. akt II SAB/Wa 204/10 – dotyczącym wynagrodzenia pracowników straży miejskiej, z 11 października 2013 r., sygn. akt II SAB/Wa 298/13 i z 15 kwietnia 2014 r., sygn. akt: II SAB/Wa 97/14, z 5 marca 2014 r., sygn. akt II SAB/Wa 730/13 – dotyczących wynagrodzenia rzeczników prasowych ministerstw (wszystkie orzeczenia dostępne na stronach internetowych Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych – http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Zgodnie z art. 13 ust. 1 u.d.i.p., udostępnienie informacji na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dniu od złożenia wniosku, z wyjątkiem sytuacji przewidzianej w art. 13 ust. 2 i art. 15 u.d.i.p. Udostępnienie informacji publicznej jest czynnością materialno-techniczną. Żaden przepis prawa nie nakłada na dysponenta takiej informacji obowiązku nadawania tejże czynności szczególnej formy. W myśl art. 13 ust. 2 u.d.i.p., jeżeli informacja publiczna może być udostępniona w terminie określonym w ust.1, czyli niezwłocznie, jednak nie później niż w terminie 14 dni, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie w jakim udostępni informacje, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od złożenia wniosku.

Z bezczynnością podmiotu zobowiązanego w zakresie dostępu do informacji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy podmiot ten nie podejmuje czynności materialno-technicznej wobec wniosku strony o udzielenie takiej informacji. Z kolei stanowisko podmiotu, który w istocie sprowadza się do odmowy udzielenia informacji, przybiera procesową formę decyzji administracyjnej (art. 16 u.d.i.p.), co uzasadnia stosowanie w tym zakresie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego.

W tego typu sprawach wnioskodawca domaga się udzielenia informacji, czyli działania zgodnego z wnioskiem. Minister odmówił stosowania przepisów ww. ustawy o dostępie do informacji publicznej, błędnie uznając, że żądanie skarżącego nie dotyczy informacji publicznej. Tym samym, wniosek skarżącego nie został zrealizowany na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Zainteresowany nie uzyskał bowiem żądanej informacji publicznej, jak również w sprawie nie doszło do wydania decyzji o odmowie udzielenia takiej informacji. W świetle ustawy o dostępie do informacji publicznej, organ pozostawał więc w zwłoce, toteż Sąd zobowiązał Ministra Spraw Wewnętrznych do rozpatrzenia wniosku skarżącego z [...] lutego 2014 r., bądź poprzez udzielenie informacji publicznej, bądź poprzez wydanie decyzji o odmowie jej udostępnienia z uwagi na jedną z tajemnic ustawowo chronionych, bądź też z uwagi na prywatność osoby fizycznej, zgodnie z art. 16 u.d.i.p., co umożliwi stronie wykorzystanie środków prawnych, łącznie z prawem wniesienia skargi do Sądu na decyzję ostateczną.

Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w oparciu o art. 149 § 1 P.p.s.a. orzekł, jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku.

Jednocześnie Sąd wyjaśnia, że stwierdzona bezczynność Ministra nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, bowiem biorąc pod uwagę datę złożonego wniosku, jak również udzielenie skarżącemu odpowiedzi przez organ, choć nieprawidłowe, w terminie zakreślonym przepisami ustawy o dostępie do informacji publicznej, nie można przyjąć, że stwierdzona bezczynność w sposób rażący uchybia przepisom tej ustawy. Prezentowane przez organ stanowisko wynika z błędnej oceny wniosku skarżącego i wskazuje na wadliwą interpretację przepisów, a nie lekceważenie strony.

O zwrocie kosztów postępowania obejmujących wynagrodzenie ustawowego pełnomocnika i poniesione wydatki wskazane w złożonym spisie kosztów, Sąd orzekł na podstawie art. 200 P.p.s.a.