Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 396/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-11-20 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 138 § 1 pkt 1, art. 61 § 1, art. 105 § 1,
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 29 ust. 4 pkt 4, art. 36a ust. 5 pkt 1, art. 34 ust. 3 pkt 1, art. 28 ust. 1
journal: Dz.U. 2020 poz 1333
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Paweł Miładowski Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Sędzia del. WSA Grzegorz Antas (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Tomasz Szpojankowski po rozpoznaniu w dniu 20 listopada 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 20 października 2021 r. sygn. akt II SA/Ke 695/21 w sprawie ze skargi J. P. na decyzję Świętokrzyskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 25 czerwca 2021 r. nr WINB-WOA.7721.14.30.2021 w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach wyrokiem z 20 października 2021 r., II SA/Ke 695/21 oddalił skargę J. P. na decyzję Świętokrzyskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: ŚWINB) z 25 czerwca 2021 r., znak WINB-WOA.7721.14.30.2021, utrzymującą w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta Kielce (dalej: PINB) z 7 maja 2021 r., znak PINB-SO.5160.28.2021.II, którą wskazany organ, działając na podstawie art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735 ze zm.), dalej: k.p.a., umorzył jako bezprzedmiotowe wszczęte z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie podniesienia poziomu terenu na działce nr ew. [...], obręb [...] przy ul. [...] w [...].

J. P. złożył skargę kasacyjną, którą zaskarżył powyższy wyrok w całości, zarzucając Sądowi I instancji, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), dalej: p.p.s.a., naruszenie:

I. przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 61 § 1 k.p.a. przez ich niezastosowanie w sytuacji, gdy organy nadzoru budowlanego przeprowadziły postępowanie administracyjne w węższym zakresie aniżeli wyznaczony przez żądanie skarżącego, jako skutek błędnego uznania, że postępowanie administracyjne toczyło się z urzędu w zakresie określonym przez organ I instancji, podczas gdy zakres postępowania został wyznaczony żądaniem skarżącego;

2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 105 § 1 k.p.a. przez niezastosowanie w sytuacji, gdy organy nadzoru budowlanego bezzasadnie przyjęły, że należy umorzyć postępowanie administracyjne, a Sąd zaakceptował to błędne stanowisko, podczas gdy ze względu na podniesienie rzędnych terenu działki po zakończeniu robót budowlanych istniały podstawy do prowadzenia postępowania w sprawie samowoli budowlanej;

II. przepisów prawa materialnego, tj.:

1) art. 29 ust. 4 pkt 4 w z w. z art. 36a ust. 5 pkt 1 w zw. z art. 34 ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowalne (Dz. U. z 2020 r. poz. 1333 ze zm.), dalej: p.b. przez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że podwyższenie i utwardzenie terenu nie wymagało uzyskania pozwolenia na budowę, podczas gdy było to konieczne ze względu na uprzednie zatwierdzenie rzędnych terenu w decyzji o pozwoleniu na budowę;

2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 28 ust. 1 p.b. przez niezastosowanie w sprawie, będące wynikiem błędnego uznania, że podniesienie rzędnych terenu na działce po zakończeniu robót budowlanych wykonywanych na podstawie pozwolenia na budowę nie wymagało nowego pozwolenia na budowę.

Z uwagi na powyższe zarzuty skargi kasacyjnej skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi oraz zasądzenie kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną uczestnik postępowania D. M. wniosła o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Przeprowadzając kontrolę instancyjną zaskarżonego wyroku, przypomnieć należy, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Oceniając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w niniejszej sprawie, należy stwierdzić, że nie została ona oparta przez skarżącego na uzasadnionych podstawach.

Nie ma takiego charakteru zarzut przypisujący Sądowi I instancji uchybienie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 61 § 1 k.p.a. Dostrzeganą w zaskarżonym wyroku wadliwość skarga kasacyjna łączy z nadaniem przez orzekające organy nadzoru budowlanego przedmiotowi postępowania węższego zakresu niż ten, który wyznaczał wniosek skarżącego, z czym wiąże się również błędne uznanie prowadzonego postępowania za wszczęte z urzędu a nie na wniosek strony. Naczelny Sąd Administracyjny tak sformułowanego zarzutu jednakże nie podziela, ponieważ uwarunkowania faktyczne i prawne sprawy rozpatrzonej zaskarżoną decyzją go nie potwierdzają.

Artykuł 61 § 1 k.p.a. przewiduje dwa sposoby wszczęcia ogólnego postępowania administracyjnego, tj. na żądanie strony lub z urzędu. Przyjęcie przez ustawodawcę, że inicjatywa wszczęcia postępowania administracyjnego może przysługiwać organowi administracji lub uprawnionemu podmiotowi (stronie) wiąże się z uznaniem, że w tym ostatnim przypadku – jak trafnie zostało to zauważone w skardze kasacyjnej - to do strony należy określenie, jakiego uprawnienia się domaga lub zniesienia jakiego obowiązku oczekuje, co przekłada się na zakres przedmiotowy wszczynanego na jej wniosek postępowania w sprawie indywidualnej. W dotychczasowym orzecznictwie sądowoadministracyjnym nie budzi wątpliwości pogląd, że organ administracji publicznej, do którego wpływa pismo żądające wszczęcia postępowania, jest związany, zgodnie z zasadą dyspozycyjności, zakresem żądania określonym we wniosku zgodnie z art. 63 § 2 k.p.a. (por. wyrok NSA z 13 czerwca 2019 r., II OSK 1496/18).

Powołany w podstawie skargi kasacyjnej przepis art. 61 § 1 k.p.a. powinien być tym niemniej interpretowany w związku z przepisami administracyjnego prawa materialnego, które nie tylko wyznaczają rodzaj spraw załatwianych w formie decyzji administracyjnej, ale i normują inicjatywę odnośnie do powstania treści stosunku materialnoprawnego, co powoduje, że jeżeli przepis szczególny ukształtowuje dane postępowanie jako wszczynane wyłącznie na wniosek, albo jedynie z urzędu, organ jest związany tego rodzaju postanowieniem. Pismo wnoszące o zainicjowanie przez organ w określonej sprawie postępowania, jeżeli może być ono wszczęte na zasadzie oficjalności wyłącznie z urzędu, nie stanowi żądania, o którym mowa w art. 61 § 1 k.p.a., powinno ono natomiast być traktowane przez organ administracji publicznej jako powiadomienie o okolicznościach, które zdaniem zainteresowanej strony powinny stanowić inicjatywę dla organu do wszczęcia postępowania z urzędu (por. H. Knysiak-Sudyka [w:] System prawa administracyjnego procesowego. Tom II, Część 3. Czynności procesowe w postępowaniu administracyjnym ogólnym, red. G. Łaszczyca, A. Matan, Warszawa 2021, s. 216).

Niesporny charakter ma ustalenie, że na podstawie art. 1 pkt 42 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r. poz. 471), do p.b. został dodany przepis art. 53a. Przepis ten wszedł w życie z dniem 19 września 2020 r., przesądzając, że postępowania uregulowane w rozdziale 5a p.b., a więc postępowania w sprawie rozpoczęcia i prowadzenia robót budowlanych z naruszeniem tejże ustawy, wszczynane mogą być (wyłącznie) z urzędu. Taka decyzja ustawodawcy oznacza, że organowi nadzoru budowlanego nie można skutecznie zarzucić błędu wskutek prowadzenia postępowania w węższym zakresie, aniżeli wyznaczonym przez żądanie strony, jeżeli analizując okoliczności uzasadniające zainicjowanie postępowania w sprawie objętej zgłoszoną przez stronę interwencją, organ nadzoru budowlanego określił przedmiot postępowania prowadzonego z urzędu w sposób odpowiadający przyjętym przez siebie ustaleniom. Wbrew poglądowi skarżącego kasacyjnie, nie jest wystarczające subiektywne przekonanie strony, że organ nadzoru budowlanego powinien prowadzić postępowanie na jej wniosek, ewentualnie, że zakres wszczynanego z urzędu postępowania naprawczego (art. 50-51 p.b.) organ powinien wyznaczyć w odmienny sposób (por. wyrok NSA z 27 marca 2023 r., II OSK 2475/22).

W kontekście podniesionego przez skarżącego zarzutu, że PINB w zawiadomieniu z 14 kwietnia 2021 r., znak PINB-SO.5160.28.2021.II (k. 20 akt adm.) poinformował o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie podniesienia poziomu terenu na działce nr ew. [...], obręb w [...], czym "zawęził granice postępowania" wyznaczonego wnioskiem skarżącego, zauważenia równocześnie wymaga, iż wynikająca z pisma strony z 14 grudnia 2020 r. (uzupełnionego pismem z 8 stycznia 2021 r.) potrzeba zweryfikowania legalności budowy wiaty zlokalizowanej na ww. działce i spełniania przez ten (powstały w bezpośrednim sąsiedztwie granicy działki) obiekt wszystkich wymagań przewidzianych prawem nie została przez PINB pominięta, zrealizowane przez D. M. jako inwestora roboty budowlane stały się bowiem przedmiotem wszczętego odrębnie w dniu 24 lutego 2021 r. postępowania (znak: PINB-SO.5160.17.2021.II), które zostało zakończone wydanym przez organ nadzoru budowlanego rozstrzygnięciem merytorycznym (decyzja ŚWINB z 12 maja 2021 r., znak WINB-WOA.7721.14.17.2021). Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu z urzędu jest wiadome, że ww. decyzja została przez skarżącego zaskarżona skargą wniesioną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach, a wydany przez ten Sąd wyrok z 12 października 2021 r., II SA/Ke 612/21 (uwzględniający skargę) objęty skargą kasacyjną strony. W rozpoznawanej skardze kasacyjnej skarżący zauważył, że "rozdzielenie żądania" sprawiło, iż "organom nadzoru budowlanego łatwiej było usprawiedliwić nowe roboty budowlane nieobjęte pozwoleniem na budowę wykonane po zakończeniu budowy budynku mieszkalnego" (s. 4 uzasadnienia skargi kasacyjnej), uwaga ta nie została jednakże w żaden sposób uzasadniona poprzez wskazanie szczegółowych przesłanek nakazujących skarżącemu oprzeć się na takim wniosku.

Nieusprawiedliwione jest wiązanie wyniku kontroli zaskarżonej decyzji ŚWINB z naruszeniem przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 105 § 1 k.p.a. Funkcją objętego podstawą kasacyjną przepisu art. 105 § 1 k.p.a. jest określenie sposobu zakończenia postępowania, które z określonych względów procesowych, powinno być uważane za bezprzedmiotowe. Celem postępowania administracyjnego jest realizacja normy materialnego prawa administracyjnego wobec określonego podmiotu poprzez ukształtowanie jego sytuacji prawnej. Norma ta może zostać zastosowana jedynie wtedy, gdy obiektywnie zaistniał stan faktyczny przewidziany przez ustawodawcę upoważniający (zobowiązujący) organ do wydania decyzji administracyjnej. W piśmiennictwie przyjmuje się, że sprawa administracyjna jako przedmiot postępowania administracyjnego nie istnieje, gdy nie ma materialnoprawnych podstaw do władczej, w formie decyzji administracyjnej, ingerencji organu administracyjnego w określonym układzie stosunków (por. M. Romańska [w:] Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, red. H. Knysiak-Sudyka, Warszawa 2019, s. 736). W razie, gdy stan faktyczny nie odpowiada hipotetycznemu stanowi zapisanemu w normie materialnego prawa administracyjnego, wyłączona jest dopuszczalność wyprowadzenia nakazów obciążających jednostkę.

Jeżeli chodzi o postępowanie naprawcze (art. 50-51 p.b.), przyjąć trzeba, że o jego bezprzedmiotowości przesądza ustalenie, iż okoliczności faktyczne stwierdzone w toku postępowania wyjaśniającego nie dają powodów, by uznać, iż któraś z przesłanek umożliwiających uruchomienie postępowania naprawczego, o których mowa w art. 50 ust. 1 pkt 1-4 p.b., w sprawie wystąpiła (por. wyrok NSA z 5 kwietnia 2023 r., II OSK 1113/20). Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji ŚWINB (s. 5) wynika, że organ nadzoru budowlanego nadał takie właśnie znaczenie przepisom zastosowanym w kontrolowanej sprawie, co uniemożliwia w związku z zaaprobowaniem w wyroku stanowiska organu dostrzegać w ocenie przyjętej przez Sąd błędu. W sytuacji, gdy dokonane ustalenia faktyczne wskazywały, że podniesienie terenu działki, związane z dokonanym jej utwardzeniem, cechuje się legalnością, albowiem "efekt" wykonanych robót budowlanych nie narusza przepisów w rozumieniu art. 50 ust. 1 pkt 4 p.b., w szczególności nie pozostaje niezgodny z wymaganiami techniczno-budowlanymi, w tym z przewidzianym w § 29 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2019 r., poz. 1065) zakazem dokonywania zmiany naturalnego spływu wód opadowych w celu kierowania ich na teren sąsiedniej nieruchomości, brak podstaw do nałożenia na D. M. jako inwestora obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia zrealizowanej inwestycji do stanu zgodnego z prawem nakazywał organom nadzoru budowlanego, jak zasadnie przyjął Sąd I instancji, orzec o umorzeniu wszczętego z urzędu postępowania.

W rozpoznawanej sprawie skarżący kasacyjnie nie podważył podstawy faktycznej rozstrzygnięcia, albowiem odstąpił od objęcia podstawą wniesionej skargi kasacyjnej od zaskarżonego wyroku zarzutu naruszenia przez Sąd I instancji przepisów postępowania określających zasady zbierania materiału dowodowego i jego oceny, co czyni niespornymi zaakceptowane przez Sąd I instancji ustalenia organów i w konsekwencji uniemożliwia twierdzenie, iż stan rzeczy wynikający z podniesienia terenu działki kształtuje się inaczej, niż wynika to z oceny Sądu. Poza granicami skargi kasacyjnej pozostaje uwaga skarżącego przypominająca w kontekście zastrzeżeń zgłaszanych w toku postępowania odwoławczego, że "w związku z przewidywanym zniszczeniem płotu z paneli betonowych, stanowiących pewnego rodzaju przeszkodę w naturalnym spływie wód opadowych (śniegu), na praktycznie całej szerokości działki (tj. 16 metrów) zostanie odsłonięty nad jego terenem pas gruzu wysokości 33 cm, co spowoduje pogorszenie estetyki tego miejsca" (s. 3 skargi kasacyjnej).

Wyrażone przez skarżącego zapatrywanie, że przyjęta w zaskarżonym wyroku ocena prawna uchybia prawu materialnemu – art. 28 ust. 1 oraz art. 29 ust. 4 pkt 4 w z w. z art. 36a ust. 5 pkt 1 w zw. z art. 34 ust. 3 pkt 1 p.b. jest nieuprawnione. Istota postawionych Sądowi I instancji zarzutów sprowadza się do twierdzenia, że wbrew poglądowi ŚWINB, zaaprobowanemu przez Sąd, sporne roboty budowlane wymagały przed ich zrealizowaniem uzyskania pozwolenia na budowę, o które uczestniczka postępowania (D. M.) powinna była wystąpić do organu administracji architektoniczno-budowlanej (Prezydenta Miasta Kielce). Stanowisko to jest jednakże niezasadne, ponieważ roboty budowlane polegające na utwardzeniu powierzchni gruntu na działce budowlanej w świetle art. 29 ust. 4 pkt 4 p.b. nie wymagają pozwolenia na budowę ani zgłoszenia i ta zasada, jak należy przyjąć, kształtowała uprawnienia wskazanej uczestniczki w badanym przez organy nadzoru budowlanego procesie budowlanym.

Okoliczność, że w następstwie wykonania utwardzenia powierzchni działki doszło do zmiany rzędnych terenu, które zostały uprzednio wyznaczone w projekcie zagospodarowania działki zatwierdzonym decyzją organu administracji architektoniczno-budowlanej (decyzja Prezydenta Miasta Kielce z 28 października 2014 r., nr 640/2014 zatwierdzająca projekt budowlany i udzielająca pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z instalacjami na działce nr ew. [...], obręb [...] w [...]), nie powoduje, iż warunki realizacji analizowanego zamierzenia budowlanego powinno się oceniać na płaszczyźnie zamiaru odstąpienia przez inwestora od zatwierdzonego projektu zagospodarowania działki i traktując je jako istotne odstąpienie - objąć wymogiem uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę/zmianie pozwolenia na budowę (art. 36a ust. 1 p.b.). Z ustaleń przyjętych przez ŚWINB wynika, że wskazana inwestycja dotycząca budowy ww. budynku mieszkalnego jednorodzinnego została zakończona, a D. M. legalnie przystąpiła do jego użytkowania po zawiadomieniu PINB 14 września 2017 r. o zakończeniu budowy (art. 54 ust. 1 p.b.), co nakazuje traktować sporne roboty budowlane, polegające na wykonaniu utwardzenia powierzchni działki, jako samodzielne zamierzenie budowlane cechujące się odrębnością względem wykonanych wcześniej na jej terenie innych robót budowlanych, z czym łączy się obowiązek odniesienia do tego zamierzenia zasad reglamentacji robót budowlanych, które odpowiadają ściśle jego przedmiotowi (art. 29 ust. 4 pkt 4 p.b.).

Wyłącznie na marginesie tego wniosku interpretacyjnego zauważyć trzeba, że zapatrywanie skarżącego przypisujące uczestniczce postępowania dopuszczenie się samowoli budowlanej wynikającej z niewystąpienia przez nią o wymagane pozwolenie na budowę oparte jest na dowodzeniu, że zmiana rzędnych terenu jest istotnym odstąpieniem od projektu budowlanego, co wynikać ma z art. 36a ust. 5 pkt 1 w zw. z art. 34 ust. 3 pkt 1 p.b. Formułując ten pogląd, skarżący odwołał się m.in. do stanowiska prezentowanego w tym zakresie w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, pominął jednakże, że w przytoczonym w skardze kasacyjnej orzeczeniu (wyrok NSA z 11 stycznia 2018 r., II OSK 774/16) poddana analizie została regulacja prawna posiadająca odmienną treść od tej, którą należało uwzględnić w kontrolowanej sprawie. W stanie prawnym wyznaczonym terminem wykonywania spornych robót brzmienie art. 36a ust. 5 pkt 1 p.b., nadane mu przez art. 1 pkt 17 lit. c ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r. poz. 471), istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu zagospodarowania działki lub terenu lub projektu architektoniczno-budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę wiąże z "odstąpieniem od projektu zagospodarowania działki lub terenu, w przypadku zwiększenia obszaru oddziaływania obiektu poza działkę, na której obiekt budowlany został zaprojektowany", podczas gdy uwagi skarżącego odwołują się w sposób bezpośredni do poprzedniej treści przepisu, nakazującego każde odstępstwo od projektu budowlanego w zakresie objętym projektem zagospodarowania działki lub terenu traktować jako odstępstwo istotne. Uwarunkowania faktyczne rozpatrywanej sprawy wskazujące, że zrealizowane utwardzenie powierzchni działki nr ew. [...] nie oddziałuje negatywnie na uprawnienia skarżącego jako właściciela sąsiedniej działki nr ew. [...], nie pozwalają nie nadawać wskazanej zmianie doniosłości prawnej.

Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.