Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt II SA/Op 143/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2023-06-22 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: par. 3 pkt 22
journal: Dz.U. 2022 poz 1225
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich  usytuowanie (t. j.)
article: art. 29 ust. 1 pkt 11 i pkt 20, ust. 4 pkt 4, art. 30 ust. 5c, ust. 6,
journal: Dz.U. 2021 poz 2351
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Daria Sachanbińska Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Bogusz Sędzia WSA Beata Kozicka (spr.) Protokolant st. referent Marta Gajowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 czerwca 2023 r. sprawy ze skargi "O." Sp. z o.o. Sp. k. w O. na decyzję Wojewody Opolskiego z dnia 20 lutego 2023 r., nr IN.I.7721.12.14.2022.AŻ w przedmiocie sprzeciwu do zgłoszenia robót budowlanych oddala skargę.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną przez "O." sp. z o.o. sp. k. w O. (dalej: skarżąca, spółka lub inwestor), reprezentowaną przez profesjonalnego pełnomocnika, decyzją z dnia 20 lutego 2023 r., nr IN.I.7721.12.14.2022.AŻ, Wojewoda Opolski (dalej również jako: Wojewoda), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r. poz. 2000 ze zm., [w dacie orzekania tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 775]), dalej: K.p.a., oraz art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 2351 ze zm.; obecnie: Dz. U. z 2023 r., poz. 682 ze zm.), dalej jako: Prawo budowlane lub Pb, po rozpatrzeniu odwołania inwestora od decyzji Prezydenta Miasta Opola (dalej również jako: Prezydent) z dnia 13 kwietnia 2022 r., nr UAB.6743. 151.2022.MGM, wnoszącej sprzeciw do zgłoszenia zamiaru wykonania ciągu pieszo - jezdnego na działce nr a k.m. [...], obręb B. w O. – decyzję organu I instancji utrzymał w mocy.

Wyżej wymienione rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Przedmiotem zgłoszenia z dnia 4 kwietnia 2022 r., był zamiar przystąpienia do wykonania robót budowlanych polegających na budowie ciągu pieszo - jezdnego o nawierzchni utwardzonej do obsługi terenu jako dojazd i dojście do obiektów rekreacyjnych i działek sąsiednich. W opisie inwestycji wskazano, że szerokość utwardzenia wyniesie 6 m i przebiegać będzie wzdłuż ulicy [...] w ramach realizacji infrastruktury technicznej, oraz że ciąg pieszo - jezdny ma umożliwiać połączenie z drogami na działkach sąsiednich i wykonanym [...] oraz istniejącym zjazdem z drogi publicznej. Jako miejsce wykonywania robót budowlanych podano działkę ewidencyjną numer a k.m. [...], obręb B. w O.

Postanowieniem z dnia 5 kwietnia 2022 r. Prezydent Miasta Opola, działając na podstawie art. 30 ust. 5c Prawa budowlanego nałożył na inwestora obowiązek uzupełnienia dokonanego zgłoszenia o doprowadzenie do zgodności planowanego dojazdu z obowiązującym na terenie planem miejscowym [...] w O., zatwierdzonym uchwałą Rady Miasta O. z dnia [...], Nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego [...] w O. ( Dz. Urz. Woj. Opolskiego z [...] poz. [...]), dalej jako: m.p.z.p., plan lub uchwała planu, oraz uściślenia na podstawie, którego punktu art. 29 Prawa budowlanego zgłasza przedmiotową inwestycję.

W odpowiedzi strona wyjaśniła, że wobec braku w terenie drogi oznaczonej w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego symbolem 2KDD, aktualnie nie jest możliwe połączenie dojazdu na terenie 1Z z drogą 2KDD. Połączenie to jest możliwe przez teren 1KDG, gdyż brak drogi 2KDD uniemożliwia korzystanie z terenu 1Z dla wybudowanych i planowanych obiektów. Dodała też, że w przyszłości wystąpi o zmianę planu lub korektę w zakresie połączenia i obsługi komunikacyjnej terenu 1Z. W dalszej kolejności wyjaśnił, że przedmiotowa inwestycja będzie realizowana na podstawie art. 29 ust. 1 pkt 11 i pkt 20 Pb, a utwardzenie terenu działki 1Z jest zgodne z planem zagospodarowania, bowiem teren utwardzony, ciąg pieszo - jezdny będzie stanowił infrastrukturę techniczną, która nie przekroczy linii granicznej obszaru oznaczonego w uchwale planu miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego symbolem 1Z.

Decyzją z dnia 13 kwietnia 2022 r., nr UAB.6743.151.2022.MGM, działając na podstawie art. 30 ust. 6 pkt 2 Pb, Prezydent wniósł sprzeciw do zgłoszonego zamiaru przystąpienia do wykonania robót budowlanych polegających na budowie ciągu pieszo -jezdnego. W uzasadnieniu wyjaśnił, że przedmiotowe zgłoszenie dotyczy terenu oznaczonego w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego symbolem 1Z o przeznaczeniu podstawowym - teren zieleni i uzupełniającym - tereny sportu i rekreacji oraz tereny infrastruktury technicznej. Inwestor we wniosku określił, że planowana inwestycja ma stanowić dojazd i dojście do obiektów rekreacyjnych i działek sąsiednich, oznaczonych w planie miejscowym jako 14 MN i 15 MN, dla których dostępność komunikacyjna określona została przez teren 7KDW a nie przez teren 1Z. W ocenie organu I instancji spółka w piśmie z dnia 11 kwietnia 2022 r. nie doprowadziła do zgodności planowanego dojazdu z obowiązującym planem miejscowym.

Z rozstrzygnięciem nie zgodziła się strona skarżąca. W odwołaniu wywiedzionym do Wojewody wskazała, że dostępność komunikacyjna terenów 1Z winna być obsługiwana od nieistniejącej aktualnie drogi 2KDD, ponieważ mieszkańcy [...] nr [...] nie wyrażają zgody na przejazd przez teren 7KDW do terenu 1Z. Zdaniem strony skarżącej, proponowane przez Prezydenta Miasta Opola rozwiązanie dostępności do terenów 1Z przez teren 7KDW jest sprzeczne z uchwałą planu i zasadami współżycia społecznego, a teren 1Z traci wartość inwestycyjną, bowiem brak jest do niego dostępności komunikacyjnej.

W wyniku rozpatrzenia odwołania, decyzją z dnia 6 czerwca 2022 r. Wojewoda Opolski utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy zauważył, że analiza dokumentacji załączonego do zgłoszenia wykazała, że przedmiotem zgłoszenia nie jest zjazd z drogi krajowej bądź wojewódzkiej oraz zatok parkingowych na tych drogach, nie jest to też boisko szkolne, boisko, korty tenisowe, bieżnia służące rekreacji. Natomiast budowa ciągu pieszo - jezdnego nie została wymieniona w katalogu robót budowlanych zwolnionych z konieczności uzyskania pozwolenia na budowę, o których mowa w art. 29 Prawa budowlanego. z tych względów uznał organ odwoławczy, że inwestycja wymagała uzyskania pozwolenia na budowę. Tym samym uznał organ, że podstawą sprzeciwu winien być art. 30 ust. 6 pkt 1 Prawa budowanego. Jednocześnie przyznał, że obowiązujące zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie dopuszczają na terenie objętym zgłoszeniem ciągu pieszo - jezdnego.

Z rozstrzygnięciem tym nie zgodził się inwestor. W skardze wywiedzionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu zarzucił zaskarżonej decyzji naruszenie:

1) art. 29 ust. 4 pkt 4 w zw. z art. 3 pkt 9 i w zw. z art. 30 ust. 6 pkt 1 Prawa budowlanego "przez przyjęcie, że budowa ciągu pieszo - jezdnego wymaga uzyskania pozwolenia na budowę, chociaż nie stanowi on budowy obiektu budowlanego a jedynie urządzenie budowlane polegające na utwardzaniu powierzchni gruntu na działce budowlanej";

2) § 5 ust. 39 karta terenu nr [...] m.p.z.p. "przez uznanie, że budowa ciągu pieszo - jezdnego jest sprzeczna z przeznaczeniem terenu objętego kartą terenu nr [...], pomimo tego, że uzupełniającym przeznaczeniem terenu są między innymi tereny infrastruktury technicznej, do której należy zaliczyć także ciągi pieszo - jezdne służące jedynie prawidłowemu użytkowaniu innych obiektów zlokalizowanych (lub też planowanych) na wspomnianej działce, na której dopuszczalne są także terenowe urządzenia sportowe";

3) art. 1, 8 i 9 K.p.a., w związku z art. 140 K.p.a. "przez prowadzenie postępowania odwoławczego z naruszeniem zasad dążenia do prawdy obiektywnej, podejmowania w tym celu z urzędu niezbędnych czynności, prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie obywateli do władzy publicznej i informowania stron o okolicznościach mogących mieć wpływ na ustalenie praw strony";

4) art. 10 K.p.a. w zw. z art. 140 K.p.a. "przez brak umożliwienia wypowiedzenia się przez stronę skarżącą przed wydaniem decyzji odwoławczej, co uzasadniono brakiem nowego materiału dowodowego zebranego w postępowaniu odwoławczym".

W wyniku rozpatrzenia skargi, Wojewódzki Sąd Administracyjne w Opolu, wyrokiem z dnia 10 listopada 2022 r., sygn. akt II SA/Op 214/22, uchylił decyzję Wojewody Opolskiego z dnia 6 czerwca 2022 r. wskazując na niewyjaśnienie dokładnie stanu faktycznego sprawy, jak również nierozpoznanie badanej kwestii w jej całokształcie. Zauważono również w orzeczeniu, że podstawą do wniesienia sprzeciwu przez organ pierwszej instancji było przyjęcie braku zgodności planowanej inwestycji z obowiązującym na tym terenie miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego [...], zatwierdzonego uchwałą Rady Miasta O. z dnia [...], Nr [...]. Dokonane zgłoszenie dotyczyło bowiem terenu oznaczonego w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego symbolem 1Z o przeznaczeniu podstawowym - teren zieleni i uzupełniającym - tereny sportu i rekreacji oraz tereny infrastruktury technicznej. Natomiast Wojewoda rozpoznając odwołanie strony uznał, że rozstrzygnięcie to jest prawidłowe, ale winno być podjęte na podstawie art. 30 ust. 6 pkt 1 a nie art. 30 ust. 6 pkt 2 Prawa budowlanego, tj. winno zostać zakwalifikowane jako wymagające uzyskania pozwolenia na budowę. Przypomniano w wyroku, że uzasadniając swoje stanowisko organ odwoławczy wskazał, że z dokumentacji załączonej do zgłoszenia, tj. rysunku zagospodarowania terenu wynika, że inwestor zgłosił zamiar budowy ciągu pieszo - jezdnego zlokalizowanego na działce oznaczonej numerem a, obręb B. Dokonując analizy tego rysunku organ doszedł do wniosku, że przedmiotem zgłoszenia nie jest zjazd z drogi krajowej bądź wojewódzkiej oraz zatok parkingowych na tych drogach, nie jest to też boisko szkolne, boisko, korty tenisowe, bieżnia służące rekreacji. Z tych względów uznał organ, że budowa ciągu pieszo - jezdnego nie została wymieniona w art. 29 Prawa budowlanego, tj. w katalogu robót budowlanych zwolnionych z konieczności uzyskania pozwolenia na budowę. Stąd przedmiotowe zgłoszenie dotyczy robót budowlanych wymagających pozwolenia na budowę. W ocenie Sądu zapadła decyzja drugoinstancyjna była wewnętrznie sprzeczna oraz nie przedstawiła procesu dedukcji jaki doprowadził organ odwoławczy do przyjętych konkluzji. Dokonana przez organ odwoławczy ocena - przedstawiona w decyzji nie uzasadniała podjętego rozstrzygnięcia. Odnosząc się do kwestii niezgodności inwestycji z zapisami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zaznaczył Sąd, że obowiązkiem organu odwoławczego było dokonanie oceny zgodności inwestycji z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz kwalifikacji zgłoszonych robót budowlanych, przy uwzględnieniu sposobu i celu ich wykonania, czego zdaniem składu orzekającego organ nie dokonał. Dalej powołując się na treść art. 3 pkt 9 Pb wskazał Sąd, że tak rozumiane urządzenia budowlane odpowiadają definicji infrastruktury technicznej, skoro są urządzeniami technicznymi, zapewniającymi możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem. Uznano zatem, że wykonanie utwardzenia na powierzchni gruntu na działkach budowlanych jest dopuszczalne pod warunkiem, że na tych lub sąsiednich działkach znajduje się obiekt budowlany, któremu określone urządzenie budowlane bezpośrednio służy. W wyroku podkreślono, iż organ odwoławczy przyjął jako zakres inwestycji realizację robót budowlanych wymagających uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę, ale nie wyjaśnił i nie dał temu wyrazu w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji odnośnie do sposobu wykonania nawierzchni ciągu pieszo - jezdnego, ani w sposób jednoznaczny celu jakiemu ma służyć, w tym związku z obiektami rekreacyjnymi, jeśli takowe istnieją na obszarze 1Z oraz ewentualnemu dojazdowi do nieruchomości skarżącej. Wskazał również Sąd, że nie ustalono, jakie obiekty znajdują się na terenie 1Z - terenów zieleni, czy znajdują się tam dojścia, dojazdy. Uznał Sąd, że wobec braku powyższych ustaleń nieuprawnionym było podjęcie przez organ odwoławczy rozstrzygnięcia na podstawie art. 30 ust. 2 pkt 1 Prawa budowlanego. Dopiero po wnikliwym ustaleniu powyższych okoliczności można w dalszej kolejności ustalić, czy planowana inwestycja będzie szlakiem komunikacyjnym dla pieszych, czy ciągiem pieszo - jezdnym, czy też drogą wewnętrzną. W wyroku podkreślono również, że ustalając obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę, jak i sprzeczność z miejscowym planem organ II instancji ograniczył się w zasadzie do porównania nazwy urządzenia, którego dotyczyło zgłoszenie ciągu pieszo - jezdny z określeniami bądź to ustawowymi, zawartymi w art. 29 Prawa budowlanego, bądź też zawartymi w miejscowym planie w zakresie przeznaczenia terenu, bez jakiejkolwiek próby wykładni określeń w nich zawartych i odniesienia do stanu faktycznego sprawy. W ocenie Sądu organ odwoławczy ograniczył się do stwierdzenia, że sformułowanie "ciąg pieszo - jezdny" nie pojawia się w przepisach Prawa budowlanego, a w konsekwencji nie kwalifikuje się do objęcia zwolnieniem od uzyskania pozwolenia na budowę. Uznał również Sąd, że zebrany w sprawie materiał dowodowy nie uprawniał przyjętego przez organ odwoławczy stanowiska co do konieczności uzyskania pozwolenia na budowę. Jednocześnie zwrócono uwagę na wewnętrzną sprzeczność decyzji odwoławczej, bowiem z jednej strony organ ten uznał, że podstawę sprzeciwu winien stanowić art. 30 ust. 6 pkt 1 Prawa budowlanego, ale w uzasadnieniu decyzji podniósł, że "zapisy mpzp nie przewidują sytuowania na tym obszarze ciągu pieszo - jezdnego". Tym samym skoro organ przyjął, że zgłoszony zamiar wykonania ciągu pieszo - jezdnego jest sprzeczny z postanowieniami m.p.z.p., bez żadnej analizy przepisów uchwały planu, na co wskazywano wyżej, Sąd przyjął, że w sytuacji gdy na danym terenie, na którym ma być realizowana inwestycja budowlana (ciąg pieszo - jezdny) obowiązują ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, to już z mocy jego postanowień następuje ustalenie przeznaczenia terenu, określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu.

Od przytoczonego powyżej wyroku WSA w Opolu nie została wywiedziona skarga kasacyjna. Tym samym orzeczenie to uprawomocniło się i – stosownie do art. 170 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 259 ze zm.), dalej jako: "P.p.s.a." – wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Ponadto wyrok zgodnie z art. 153 P.p.s.a. zawiera ocenę prawną i wskazania co do dalszego postępowania, które wiązały w sprawie organy, których działanie było przedmiotem zaskarżenia. Mając powyższe na uwadze, ponownie rozpatrując sprawę organy miały obowiązek, stosownie do art. 153 P.p.s.a., przeprowadzić postępowania zgodnie ze wskazaniami w tym wyroku zawartymi.

Wojewoda ponownie rozpatrując odwołanie od decyzji Prezydenta Miasta Opola z dnia 13 kwietnia 2022 r., wnoszącej sprzeciw do zgłoszenia zamiaru wykonania ciągu pieszo - jezdnego, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia opisał dotychczasowy przebieg postępowania, wraz z przytoczeniem regulacji mających zastosowanie wobec tak ustalonego stanu faktycznego, ze szczególnym uwzględnieniem zapisów obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu objętego zakresem zgłoszonej inwestycji. Wskazał Wojewoda, że przedmiotem zgłoszenia ponad wszelką wątpliwość nie jest Ania zjazd z drogi krajowej, ani zatoka parkingowa na takiej drodze, stosownie do art. 29 ust. 1 pkt 11 Prawa budowlanego. W ocenie Wojewody inwestycja nie może zostać również zakwalifikowana jako boisko szkolne, boisko, korty tenisowe, bieżnia służąca rekreacji, stosownie do art. 29 ust. 1 pkt 20 Prawa budowlanego. Zauważył organ, że inwestycja stanowić będzie rozwinięcie układu komunikacyjnego na terenach 15 MN oraz umożliwi dojazd do istniejącego [...]. Organ podkreślił, że budowa ciągu pieszo - jezdnego nie została wymieniona w art. 29 Prawa budowlanego, stąd zdaniem Wojewody wymaga uzyskania pozwolenia na budowę.

Kontynuując motywy swojego rozstrzygnięcia zauważył organ odwoławczy, że inwestycja jest niezgodna z zapisami obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego, zgodnie z jego postanowieniami teren, na którym miały zostać zrealizowane roboty budowlane, oznaczony jest symbolem 1Z. Obszar ten jest głównie przeznaczony jako "teren zielony", lokalny prawodawca dopuścił na nim również realizację "usług sportu i rekreacji-terenowe urządzenia sportowe oraz tereny infrastruktury technicznej". Organ odwoławczy zauważył, powołując się na zasady kształtowania zabudowy zawarte w treści uchwały planu, że przeznaczenie podstawowe winno dominować na danym terenie, a uzupełniające jedynie wzbogacać te podstawowe. W zaistniałym stanie faktyczne zdaniem Wojewody, po wykonaniu ciągu pieszo - jezdnego, wskazana inwestycja będzie miała znaczenie dominujące, dla terenu objętego zgłoszeniem. Podkreślił dalej, że projektowane roboty budowlane będą służyły nie tylko do skomunikowania istniejącego na terenie 1ZL działce nr a zbiornika retencyjnego z drogą 1KDG, ale będą stanowiły rozwinięcie systemu komunikacyjnego na terenie 15MN. Ocenie organu II instancji inwestycja ta jest bowiem przedłużeniem istniejących jezdni na osiedlu mieszkaniowym. Jednocześnie zauważył organ, że zakres robót obejmować będzie utwardzenie terenu na ok. 60-70%, co stoi w sprzeczności z zapisami obowiązującego miejscowego planu, który wymusza pozostawienie na tym terenie powierzchni biologicznie czynnej na poziomie 70%. Wojewoda wyjaśnił przy tym, że teren utwardzony nie może stanowić "teren biologicznie czynny", co poparł stosownymi regulacjami.

Z rozstrzygnięciem Wojewody nie zgodził się inwestor i w skardze wywiedzionej do Wojewódzkiego Sąd Administracyjnego w Opolu, zarzucił decyzji naruszenie prawa materialnego, a to:

1) art. 29 ust. 4 pkt 4 w związku z art. 3 pkt 9 i w związku z art. 30 ust. 6 pkt 1 Prawa budowlanego "poprzez przyjęcie, że roboty w postaci przedmiotowego ciągu pieszo - jezdnego wymagały uzyskania pozwolenia na budowę, chociaż nie stanowi on budowy obiektu budowlanego, a jedynie urządzenie budowlane polegające na utwardzaniu powierzchni gruntu na działce budowlanej - a tym samym brak było podstaw formalnych do wniesienia z tego powodu sprzeciwu przez organ";

2) § 5 ust. 39 karta terenu nr [...] m.p.z.p. w zw. z § 3 pkt 22 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny podlegać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2022 r., poz. 1225 ze zm.), dalej jako: warunki techniczne, przez niewłaściwe ich zastosowanie wskutek błędnej wykładni polegającej na uznaniu, że "budowa ciągu pieszo - jezdnego jest sprzeczna z przeznaczeniem terenu objętego kartą terenu nr [...], które przewiduje zajęcie w 70% przez tereny biologicznie czynne - podczas gdy ciąg pieszo - jezdny wysypany żwirem spełnia parametry nawierzchni zapewniającej naturalną wegetację roślin i retencję wód opadowych";

3) § 3 ust. 2 pkt 6 m.p.z.p. przez niewłaściwe ich zastosowanie wskutek błędnej wykładni polegającej na przyjęciu, że "pojęcie terenu zieleni nie może obejmować choćby w części ciągu pieszo - jezdnego będącego ścieżką służącą do poruszania się pieszych lub rowerzystów i w konsekwencji wadliwe przyjęcie, że ciąg pieszo - jezdny będzie naruszał przeznaczenie wynikające z miejscowego planu, według którego powierzchnią dominującą na przedmiotowej działce mają być tereny zieleni".

Jednocześnie podniosła strona skarżąca naruszenie przepisów prawa procesowego, a to:

4) art. 7, 8 i 9 K.p.a. w zw. z art. 140 K.p.a. "przez prowadzenie postępowania odwoławczego z naruszeniem zasad dążenia do prawdy obiektywnej, podejmowania w tym celu z urzędu niezbędnych czynności, prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie obywateli do władzy publicznej i informowania stron o okolicznościach mogących mieć wpływ na ustalenie praw strony";

5) art. 77 § 1 K.p.a., 80 K.p.a. i 84 § 1 K.p.a. "przez przeprowadzenie postępowania dowodowego i dokonanie ustaleń faktycznych w sposób niepełny, dowolny, w tym dokonanie ustaleń faktycznych co do faktów wymagających wiadomości specjalnych samodzielnie przez organ odwoławczy".

Podnosząc te zarzuty, spółka wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji Wojewody Opolskiego z dnia 20 lutego 2023 r., oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta Opola z dnia 13 kwietnia 2022 r. i umorzenie postępowania przed organem pierwszej instancji, jak również o zwrot kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

Inwestor wniósł również o dopuszczenie dowodu z dokumentu w postaci opinii nr [...] Zespołu Rzeczoznawców przy Radzie M. Okręgowej Izby Architektów RP (Opinia nr [...] - teren biologicznie czynny I M. Okręgowa Izba Architektów) - na okoliczność znaczenia pojęcia "teren biologicznie czynny" i tego, że ścieżka wysypana żwirem spełnia parametry takiego terenu, stosownie do art. 106 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 259 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a., stosownie do art. 106 § 3 P.p.s.a.

W uzasadnieniu skargi, jej autor przedstawił pogłębioną argumentację popierającą sformułowane w petitum skargi zarzuty, opisał przebieg dotychczasowego postępowania, a następnie wskazał, że organ odwoławczy nie dokonał żadnej dodatkowej analizy i nawet nie próbował dokonać oceny prawnej zgłoszenia zgodnie z argumentacją strony skarżącej. W tym zakresie zauważył inwestor, że organ ograniczył się wyłącznie do stwierdzenia, że "projektowana inwestycja stanowić będzie rozwinięcie układu komunikacyjnego na terenach 15MN oraz umożliwi dojazd do istniejącego [...]". W ocenie strony skarżącego, w tym zakresie organ nie odniósł się do zarzutów błędnej kwalifikacji zgłoszonych robót, jak również "nie wyjaśniono (...) dlaczego wspomniany opis inwestycji, jaki przyjął organ odwoławczy, nie może zostać uznany jako roboty polegające na utwardzeniu gruntu na działkach budowlanych" stosownie do art. 29 ust, 4 pkt 4 Prawa budowlanego.

Zdaniem strony skarżącej Wojewoda dokonał literalnej wykładni art. 29 Prawa budowlanego, przyjmując, że wyłącznie umieszczenie wprost nazwy obiektu zwolnionego z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę daje możliwość zwolnienia od obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. W tym zakresie nie zgodził się inwestor z przyjętą organ II instancji interpretacją, akcentując, że pominął organ możliwość zakwalifikowania inwestycji stosownie do art. 29 ust. 4 pkt 4 Pb jako utwardzenie terenu, co poparł stosownym orzecznictwem sądowoadministracyjnym. Kontynuując podkreślił inwestor, że zakres robót nie może być uznany jako budowa drogi, a inwestycja ma służyć "wyłącznie zapewnieniu prawidłowego korzystania z obiektów znajdujących się na działce wnioskodawców, co zostało zresztą wprost wskazane w zgłoszeniu do Prezydenta Miasta Opola - nie zostało to w żaden sposób zakwestionowane w toku postępowania administracyjnego przed organami obu instancji". Podniósł autor skargi, że ocena Wojewody "jakoby przedmiot objęty zgłoszeniem z dnia 4 kwietnia 2022 r. stanowił rozwinięcie systemu komunikacyjnego na terenie 15 MN, jako przedłużenie istniejących jezdni na ul. [...]", jest błędna. Zdaniem strony skarżącej inwestycja służy "jedynie prawidłowemu korzystaniu z obiektów infrastruktury znajdującej się na tym obszarze. Nie ma na celu tworzenia drogi (...), która stanowiłaby ciąg komunikacyjny z budynkami mieszkalnymi". Wskazał również autor skargi, że roboty polegające na utwardzeniu ciągu pieszo - jezdnego mają na celu doprowadzenie jedynie do utwardzenia za pomocą tzw. tłucznia "bez używania bardziej trwałych środków", co jego zdaniem przesądza, iż zrealizowane roboty budowlane nie spowodują w ingerencję na terenie działki. W konsekwencji zdaniem strony skarżącej zakres robót wyklucza "zakwalifikowanie takiego urządzenia jako drogi w rozumieniu ustawy o drogach publicznych. Tym bardziej też wykluczałoby to ocenę, że przedmiotowy ciąg pieszo - jezdny stanie się obiektem o funkcji dominującej w szczególności wobec obiektów, którym miał służyć". Z ostrożności procesowej strona skarżąca podkreśliła możliwość zakwalifikowania inwestycji jako obiektu z art. 29 ust. 1 pkt 11 Prawa budowlanego.

Zdaniem inwestora, w zaistniałym stanie faktycznym, jak również uwzględniając zakres planowanych robót, stosownie do art. 29 ust. 4 pkt 4 Prawa budowlanego, inwestycja nie wymagała dokonania zgłoszenia ani uzyskania pozwolenia na budowę. W tym zakresie zakwestionował również zasadność wniesionego przez Prezydenta Miasta Opola sprzeciwu do dokonanego zgłoszenia.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, strona skarżąca zakwestionowania przyjęcie przez Wojewodę, jakoby utwardzenie ciągu pieszo - jezdnego nie stanowiło powierzchni biologiczno czynnej. Powołując się na załączoną do skargi opinię Zespołu Rzeczoznawców przy Radzie M. Okręgowej Izby Architektów RP, przytoczyła, że definicję takiej powierzchni spełnia również "ścieżka np. wysypana żwirem". W konsekwencji czego, zdaniem strony, Wojewoda błędnie przyjął, że planowana inwestycja na działce nr a naruszać będzie zapisy planu, poprzez przekroczenie dopuszczalnej powierzchni biologicznej czynnej. W tym zakresie strona skarżąca powołała się na definicję pojęcia "zieleni" z § 3 ust. 2 pkt 6 m.p.z.p., w której to wskazano, że pod takim przeznaczeniem terenu rozumie się również zieleń niską, średnia i wysoką wraz ze ścieżkami pieszymi i rowerowymi oraz obiektami małej architektury. Zdaniem strony skarżącej powołana definicja oznacza, że lokalny prawodawca nie kwalifikuje tego typu terenu wyłącznie jako pokrytego roślinnością, ale również jako miejsca, gdzie możliwe jest usytuowanie ścieżek pieszo - rowerowych. Pominięcie tej definicji, zdaniem inwestora stanowi uzasadnienie przyjęcia, że organ odwoławczy nie dokonał żadnej oceny. Podniosła również spółka, że w powołanej definicji zieleni nie sprecyzowano w jaki sposób mają być utworzone wskazane ścieżki.

Uzasadniając zarzuty naruszenia przepisów prawa procesowego, podniósł inwestor, że organ odwoławczy nie dokonał wyjaśnienia sprawy, a wyłącznie ograniczył się do porównania nazwy urządzenia, którego dotyczyło zgłoszenie, tj. ciągu pieszo -jezdnego. Wskazując przy tym, iż inwestycja będzie stanowić rozwinięcie układu komunikacyjnego na terenach 15 MN, podkreślając, że organ w tym zakresie nie odniósł się do jego argumentacji.

Zdaniem spółki ocena prawna inwestycji dokonana przez Wojewodę jest dowolna i arbitralna, a sam organ nie przeprowadził w tym zakresie postępowania wyjaśniającego.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu podtrzymał argumentację wskazaną w treści swojego rozstrzygnięcia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje:

Na wstępie Sąd wyjaśnia, iż zgodnie z art. 184 Konstytucji RP w związku z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 2492 ze zm., dalej: Pusa) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Innymi słowy, kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana jest pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słuszności. Oznacza to, że kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy organ administracji nie naruszył prawa. Jednocześnie wyjaśnienia wymaga, że podstawowa zasada polskiego sądownictwa administracyjnego została określona w art. 1 Pusa, zgodnie z którym sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami, a organami administracji rządowej. Zasada, że sądy administracyjne dokonują kontroli działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, została również wyartykułowana w art. 3 § 1 P.p.s.a. Zgodnie z art. 134 § 1 P.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną z zastrzeżeniem jej art. 57 a. W świetle art. 134 § 1 P.p.s.a., Sąd nie ma obowiązku, do badania tych zarzutów i wniosków, które nie mają znaczenia dla oceny legalności zaskarżonego aktu. Orzekanie – na podstawie art. 135 P.p.s.a. – następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa. Z istoty, bowiem kontroli wynika, że zasadność zaskarżonego rozstrzygnięcia podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie jego podejmowania. Niezwiązanie zarzutami i wnioskami skargi oznacza, że sąd administracyjny bada w pełnym zakresie zgodność z prawem zaskarżonego aktu, czynności, czy bezczynności organu administracji publicznej. Z kolei z brzmienia art. 145 § 1 P.p.s.a. wynika, że w przypadku, gdy sąd stwierdzi, bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas – w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub części, albo stwierdza ich nieważność bądź też stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa. Przytoczona regulacja prawna nie pozostawia zatem wątpliwości, co do tego, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Powołane regulacje określają podstawową funkcję sądownictwa administracyjnego i toczącego się przed nim postępowania, którą jest sprawowanie wymiaru sprawiedliwości poprzez działalność kontrolną nad wykonywaniem administracji publicznej.

W ramach tej kontroli sąd administracyjny nie bada celowości, czy też słuszności zaskarżonej decyzji. Nie jest, zatem władny oceniać takich okoliczności jak pokrzywdzenie strony decyzją wówczas, gdy wiąże się ona z negatywnymi skutkami dla niej, bowiem związany jest normą prawną odzwierciedlającą wolę ustawodawcy, wyrażoną w treści odpowiedniego przepisu prawa. Prawo do rzetelnej i sprawiedliwej procedury, ze względu na jego istotne znaczenie w procesie urzeczywistniania praw i wolności obywatelskich, mieści się w treści zasady państwa prawnego (art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej). Obowiązkiem organów orzekających jest zatem kierowanie się w toku postępowania administracyjnego zasadami wynikającymi z przepisów prawa proceduralnego. Przeprowadzona przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu kontrola legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia wykazała, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie podkreślenia wymaga, o czym także szerzej powyżej, iż stosownie do art. 153 P.p.s.a., organy były związane w sprawie treścią wyroku WSA w Opolu z 10 listopada 2022 r., sygn. akt II SA/Op 214/22. Stosownie do powołanego przepisu ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. W zakresie pojęcia "ocena prawna" mieści się przede wszystkim wykładnia przepisów prawa materialnego i procesowego. Wykładnia zmierza do wyjaśnienia istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich zastosowania w konkretnym wypadku w związku z rozpoznawaną sprawą. Wskazania co do dalszego postępowania stanowią konsekwencję oceny prawnej. Dotyczą one sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu uniknięcie błędów już popełnionych oraz wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie dla uniknięcia wadliwości w postaci np. braków w materiale dowodowym lub innych uchybień procesowych (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 25 października 2019 r., sygn. akt II SA/Wa 517/19, wszystkie orzeczenia sądów administracyjnych przytaczanych w uzasadnieniu dostępne na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl, CBOSA).

Skonfrontowanie treści uzasadnienia decyzji Wojewody z dnia 20 lutego 2023 r. z dostrzeżonymi przez Sąd naruszeniami, które legły u podstaw wydania wyroku z dnia 10 listopada 2022 r., pozwoliło przyjąć, że organ dostosował jego treści do zaleceń wskazanych w tym orzeczeniu.

Przedstawienie przyczyn, które legły u podstaw takiej oceny Sądu, rozpocząć należy od wskazania, że stan faktyczny sprawy został zaprezentowany przy okazji przedstawiania dotychczasowego przebiegu objętego skargą postępowania. Zbędne jest ponowne jego przedstawienie w tej części uzasadniania. Sąd za zasługujące na akceptacje uznaje, co do zasady, stanowiska organów pierwszej i drugiej instancji przytoczone powyżej. Rozpoznawana sprawa, co należy powtórzyć, dotyczy skargi na decyzję utrzymującą w mocy rozstrzygnięcie wnoszące sprzeciw do zgłoszenia robót budowlanych.

Jednocześnie zaakcentowania wymaga, że Sąd orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela i aprobuje stanowisko oraz argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Rozstrzygnięcie jej jest prawidłowe, a motywy w niej jej zawarte są przekonywujące, zgodne z prawem.

Zgodnie z art. 30 ust. 5c Prawa budowlanego w razie konieczności uzupełnienia zgłoszenia organ administracji architektoniczno-budowlanej nakłada na zgłaszającego, w drodze postanowienia, obowiązek uzupełnienia, w określonym terminie, brakujących dokumentów, a w przypadku ich nieuzupełnienia - wnosi sprzeciw w drodze decyzji. Z której to regulacji skorzystał organ I instancji w postanowieniu z dnia 5 kwietnia 2022 r. wskazując na konieczność doprowadzenia zgłaszanych robót do zgodności z zapisami obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego oraz konieczność uściślenia kwalifikacji prawnej inwestycji (karta nr 6 akt organu I instancji).

Stosownie do art. 30 ust. 6 Pb organ administracji architektoniczno-budowlanej wnosi sprzeciw, jeżeli zgłoszenie dotyczy budowy lub wykonywania robót budowlanych objętych obowiązkiem uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę (pkt 1), budowa lub wykonywanie robót budowlanych objętych zgłoszeniem narusza ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, decyzji o warunkach zabudowy, inne akty prawa miejscowego lub inne przepisy (pkt 2), zgłoszenie dotyczy budowy tymczasowego obiektu budowlanego, o którym mowa w art. 29 ust. 1 pkt 7, w miejscu, w którym taki obiekt istnieje (pkt 3), roboty budowlane zostały rozpoczęte z naruszeniem ust. 5 (pkt 4).

Zgodnie z § 3 ust. 1 pkt 6 uchwały planu jako przeznaczenie terenu podstawowego rozumie się przez to kategorie przeznaczenia lub grupy tych kategorii, które dominują na danym terenie, jednocześnie w granicach terenu i na poszczególnych działkach. Lokalny prawodawca przyjął, w § 3 ust. 1 pkt 7 uchwały planu, że jako przeznaczenie terenu uzupełniające uznaje przeznaczenie terenu, które może uzupełniać lub wzbogacać przeznaczenie, o którym mowa w pkt 6 jednocześnie w granicach terenu i na poszczególnych działkach, w sposób określony w ustaleniach.

Z definicji wprowadzonych w powołanym akcie, określono w § 3 ust. 2 pkt 6 m.p.z.p., że jako zieleń należy rozumieć zagospodarowanie zielenią niską, średnią i wysoką wraz ze ścieżkami pieszymi i rowerowymi oraz z obiektami małej architektury. Na potrzeby wyżej wymienionej uchwały, stosownie do § 3 ust. 2 pkt 7 m.p.z.p., przyjął lokalny prawodawca, że jako ciąg pieszo - jezdny należy rozumieć ulicę w strefie zamieszkania, o nawierzchni rozbieralnej, bez wyodrębnionej jezdni i chodników, gdzie pieszy korzysta z całej szerokości drogi i ma pierwszeństwo przed pojazdem.

Obszar objęty inwestycją tj. działka nr a stanowi teren oznaczony w obowiązującym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego symbolem 1Z. zgodnie z karta [...] uchwały planu na tym obszarze jako przeznaczenie podstawowe przyjmuje się "teren zielony" (pkt 3 lib. a karty), a jako uzupełniające dopuszcza się "usługi sportu i rekreacji - terenowe urządzenia sportowe, tereny infrastruktury technicznej" (pkt 3 lit. b karty). Ustalając zasady kształtowania zabudowy Rada Miasta O. przyjęła dla obszaru 1Z wskaźnik wykorzystania terenu, w ten sposób, że minimum 70% powierzchni działki ma pozostać powierzchnią biologicznie czynną (pkt 4 lit. a karty). Niezależnie od powyższego zwrócić należy uwagę, że obsługa komunikacyjna tego terenu została wyznaczona poprzez drogę oznaczoną symbolem 2KDD (pkt 9 lit. c karty). Tym samym skomunikowanie terenu oznaczonego symbolem 1Z z ulicą [...] stoi w sprzeczności z powołanym zapisem.

Ze wskazanym terenem zieleni sąsiadują treny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, oznaczone symbolami 13MN (karta 13), 14 MN (karta 14) i 15 MN (karta 15), na których zlokalizowane jest osiedle zabudowy szeregowej pod nazwą: "[...]". W zaistniałym stanie faktycznym zgodnie z treści zgłoszenia inwestora inwestycja stanowić ma "ciąg pieszo - jezdny o powierzchni utwardzonej do obsługi terenu jako dojazd i dojście do obiektów rekreacyjnych i działek sąsiednich", o szerokości utwardzonej 6m. Strona skarżąca zaznaczyła, że wzdłuż ulicy [...] "utwardzenie w ramach realizacji infrastruktury technicznej, ciąg pieszo - jezdny umożliwia połączenie z drogami na działkach sąsiednich, wykonanym [...], ciąg pieszo - jezdny łączy się z istniejącym wjazdem z drogi publicznej". Zgodnie z wyjaśnieniami, jak i uzupełnioną dokumentacją przez inwestora, działka nr a, której kształt pozwala przyjąć, że została wydzielona w celu poprowadzenia przez nią drogi dojazdowej (karta nr 18 akt organu I instancji), łączy się poprzez istniejący zjazd z działką nr b (ulica [...]) oraz drogą wewnątrz osiedla, która nie została ujęta na rysunku planu. Z kolei zgodnie z zapisami kart [...], [...] i [...] uchwały planu, obsługę komunikacyjną dla terenów 13-15 MN zapewniono poprzez drogę oznaczoną symbolem 7KDW. Lokalny prawodawca nie przewidział układu komunikacyjnego dla tego terenu poprzez teren zieleni (1Z), nie wskazał również w powołanych kartach m.p.z.p. możliwość obsługi terenów oznaczonym symbolem 13-15 MN poprzez drogę 2KDD.

W ocenie Sądu w zaistniałej sprawie inwestycja objęta zgłoszeniem z dnia 4 kwietnia 2022 r. doprowadzi do powstania obiektu liniowego, umożliwiającego skomunikowanie istniejącego zjazdu z ulicy [...] do istniejącej wewnątrz osiedla drogi wewnętrznej, jak zasadnie uznał organ odwoławczy. Nazewnictwo, którym operuje inwestor nie może skutkować odmienną kwalifikacją prawną zakresu robót. W zaistniałym stanie faktycznym teren ten, mimo wydzielonych geodezyjnie działek, których kształt pozwala przyjąć, że podział został wykonany pod przyszłą drogę dojazdową, na dzień dokonania zgłoszenia był niezabudowanym nieużytkiem. Przeznaczony jest zgodnie z zapisami planu na teren zieleni.

Zauważenia wymaga, że inwestycja polegająca na skomunikowaniu terenu pomiędzy istniejącym zjazdem z drogi krajowej do osiedla domów jednorodzinnych nie może zostać potraktowana ani jako wykonanie zjazdu, ani zatok parkingowych na tych drogach (z drogi krajowej lub wojewódzkiej), bowiem ten co do zasady zjazd już istnieje, a fragment inwestycji, który można by potraktować jako budowę zatoki parkingowej, nie korzysta ze zwolnienia z art. 29 ust. 1 pkt 11 Prawa budowlanego, bowiem działka nr a nie jest drogą wojewódzką ani krajową. Inwestycja również nie może zostać zakwalifikowana jako budowa boisk, kortów tenisowych, bieżni służących do rekreacji, stosownie do art. 29 ust. 1 pkt 20 Prawa budowlanego, bowiem bieżnia nie stanowi obiektu liniowego, jak również nie umożliwia skomunikowania ze sobą dwóch terenów. Zatem wykonanie utwardzenia na działce nr a nie ma charakteru inwestycji służącej rekreacji.

Tym samym rację ma Wojewoda dokonując kwalifikacji prawnej inwestycji i uznając, że nie korzysta ona ze zwolnienia od uzyskania pozwolenia na budowę, stosownie do art. 29 ust. 1 pkt 11 ani do art. 29 ust. 1 pkt 20 Pb. Zasadnie stwierdził Wojewoda, że wyniku jej realizacji – opierając się na rysunkach załączonych organowi I instancji – na działce nr a powstanie obiekt liniowy mający wszystkie cechy drogi dojazdowej. Nadto, mając na uwadze zawarte na mapie oznaczenia (k. 18 z akt organu I instancji), zasadnie uznał, że odbywać się po niej będzie ruch dwukierunkowy. Obiekt nazwany jako "ciąg pieszo - jezdny", który faktycznie stanowić będzie drogę wewnętrzną, nie został ujęty w art. 29 Pb jako obiekt korzystający z prerogatywy zwolnienia od konieczności uzyskania pozwolenia na budowę. Oznacza to, że już sama inwestycja, zgłoszona organowi I instancji w dniu 4 kwietnia 2022 r. wymagała uzyskania pozwolenia na budowę.

Odnosząc się do zarzutu błędnej kwalifikacji prawnej inwestycji i pominięcie przez organ odwoławczy możliwości uznania inwestycji jako wskazanej w art. 29 ust. 4 pkt 4 Prawa budowlanego, zważyć należy co następuje. Powołany przepis zwalnia roboty budowlane polegające na utwardzeniu terenu na działkach budowlanych od obowiązku uzyskania zgody budowlanej tak pozwolenia na budowę, jak i w trybie zgłoszenia. W zaistniałym stanie faktycznym, inwestycja polegająca na utwardzeniu terenu, będzie prowadzić do wykonania drogi dojazdowej i skomunikowania istniejącego układu dróg osiedlowych z ulicą [...]. Takie roboty budowane nie stanowią utwardzenia terenu na działkach budowlanych, bowiem prowadzą do powstania obiektu liniowego o określonych funkcjach.

Z kolei odnosząc się do kwestii niezgodności inwestycji z zapisami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zaznaczyć należy, że obiekt przebiegać będzie po terenie oznaczonym symbolem 1Z, którego głównym przeznaczeniem jest zieleń, natomiast obiekty infrastruktury technicznej dopuszczalne są jako przeznaczenie uzupełniające. Oznacza to, że na działce nr a dominować powinna zieleń, a wszelkie dopuszczalne obiekty, jak infrastruktura techniczna, ma służyć do obsługi tego terenu zieleni, a nie sąsiedniego terenu zabudowy jednorodzinnej. W tym przypadku skoro na terenie oznaczonym symbolem 1Z dopuszcza się jako przeznaczenie uzupełniające usługi sportu i rekreacji, oczywistym jest że to przeznaczenie musi być dostosowane do głównego wykorzystania terenu, jakim jest pozostawienie tego terenu jako niezabudowanego obiektami kubaturowanymi, pod postacią zieleni. Przytoczona w uchwale infrastruktura techniczna może być również ciągiem pieszo - jezdnym, jak podnosi strona skarżąca, niemniej musi być ona powiązana z przeznaczeniem terenu (np. poprzez dojazd do części rekreacyjnej) i nie może zmieniać podstawowego przeznaczenia danego obszaru.

Podkreślenia wreszcie wymaga, że wykonanie ciągu pieszo - jezdnego, poprzez utwardzenie terenu (6 m szerokości), z uwagi na wymiary działki nr a, spowoduje, że będzie ona prawie wyłącznie wykorzystywana jako powołany szlak komunikacyjny, użytkiem zielonym pozostanie marginalna część tej nieruchomości. Dominującym przeznaczeniem terenu będzie wskazany obiekt liniowy, a tym samym inwestycja ta narusza wyżej wymienione regulacje uchwały planu w zakresie definiowania przeznaczenia podstawowego i uzupełniającego terenu. Dalej wskazać należy, że nawet zastosowanie materiału przepuszczalnego wody opadowe, co podniósł inwestor w skardze, a tym samym hipotetycznie spełnienie wymogu zachowania 70% powierzchni działki jako powierzchni biologicznie czynnej, nie skutkuje przyjęciem, że inwestycja jest zgodna z zapisami planu. W ocenie Sądu wykonanie inwestycji objętej zgłoszeniem z dnia 4 kwietnia 2022 r. doprowadzi do zmiany wykorzystania terenu zieleni w ten sposób, że działka a stanowić będzie głównie drogę dojazdową do osiedla mieszkaniowego, a nie teren zielony. O ile wykonanie utwardzenia w postaci żwiru, może zostać potraktowane jako nawierzchnia umożliwiająca retencję wody opadowej, o tyle założenie, że taka powierzchnia umożliwia naturalną wegetację roślin, przy uwzględnieniu okoliczności, że na działce odbywać się będzie dwukierunkowy ruch m.in. pojazdów mechanicznych, poddaje w wątpliwość, że działka nr a po wykonaniu ciągu komunikacyjnego, zachowa 70% powierzchni biologicznie czynnej. Dla uzyskania takiej powierzchni gruntu, zdefiniowanej w § 3 pkt 22 warunków technicznych, wymagane jest spełnienie dwóch czynników. Po pierwszej nawierzchnia musi zapewniać retencję wód opadowych oraz naturalną wegetację roślin. Powierzchnia żwirowa ciągu pieszo - jezdnego ponad wszelką wątpliwość nie zapewnia naturalnej wegetacji roślin.

Dostrzec także należy, że projektowany ciąg pieszo - jezdny de facto będzie zrealizowany na całej działce nr a (szerokość jezdni 6m), tym samym inwestycja ta nie jest zgodna z zapisami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w zakresie zachowania podstawowego przeznaczenia terenu, jak również zachowania 70% powierzchni jako powierzchni biologicznie czynnej.

Podsumowując, Sąd stwierdził, że postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie przeprowadzone zostało prawidłowo i doprowadziło do dokładnego ustalenia stanu faktycznego niezbędnego do podjęcia merytorycznego rozstrzygnięcia i jego oceny zgodnie z zasadami wynikającymi z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. W ocenie Sądu przyjęta w sprawie faktyczna podstawa rozstrzygnięcia ustalona została z uwzględnieniem wymogów wynikających z przytoczonych powyżej przepisów art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. Organ odwoławczy ustalił wszystkie istotne do załatwienia sprawy okoliczności faktyczne i prawne, a zgromadzony w sprawie materiał dowodowy ma walor kompletności, zaś jego ocena nie nosi znamion dowolności. Zdaniem Sądu organ dokonał prawidłowej subsumcji poczynionych ustaleń faktycznych sprawy pod zastosowaną w sprawie podstawę rozstrzygnięcia, o czym szerzej powyżej. Tym samym w ocenie składu orzekającego nie zasługują, z powyższych też względów, argumenty zawarte w skardze. Akceptując stanowisko organu wyrażone w objętym skargą rozstrzygnięciu i uznając niezasadność skargi, Sąd miał również na uwadze, zarówno to, że organ wskazał – stosownie do art. 107 § 3 K.p.a. – podstawy faktyczne i prawne wydanej decyzji, jak i to, że wyjaśniając jej motywy Wojewoda prawidłowo odniósł się do zarzutów stawianych w odwołaniu.

Nadto Sąd nie dopatrzył się z urzędu wadliwości, które uzasadniałyby wyeliminowanie zaskarżonej decyzji z porządku prawnego.

Z powyższych względów skarga nie mogła odnieść skutku i jako nieuzasadniona, na podstawie art. 151 P.p.s.a., podlegała oddaleniu.