Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 2484/23
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-02-06 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6262 Radni
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak Sędziowie sędzia NSA Piotr Korzeniowski sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski (spr.) Protokolant asystent specjalista ds. orzecznictwa Marta Ways po rozpoznaniu w dniu 6 lutego 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B. D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 25 maja 2023 r. sygn. akt III SA/Łd 858/22 w sprawie ze skargi B. D. na zarządzenie zastępcze Wojewody Łódzkiego z dnia [...] października 2022 r. nr [...] w przedmiocie wygaśnięcia mandatu radnego 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od B. D. na rzecz Wojewody Łódzkiego kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 25 maja 2023 r. sygn. akt III SA/Łd 858/22 oddalił skargę B. D. (dalej jako skarżący) na zarządzenie zastępcze Wojewody Łódzkiego z dnia [...] października 2022 r. nr [...] w przedmiocie wygaśnięcia mandatu radnego.

W uzasadnieniu orzeczenia Sąd pierwszej instancji podzielił stanowisko Wojewody, że w stanie faktycznym niniejszej sprawy wystąpiły przesłanki określone w art. 24f ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2022 r. poz. 559) zwanej dalej w skrócie u.s.g., a więc ziściła się norma ujęta w art. 383 § 1 pkt 5 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. Kodeksu wyborczego (Dz.U. z 2022 r. poz. 1277), stanowiąca podstawę do stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego.

Wskazano, że skarżący w toku trwającej kadencji, będąc pełnomocnikiem swojej matki, w oparciu o pełnomocnictwo z dnia 21 czerwca 2021 r., reprezentował jej firmę – Z.- w postępowaniu przed Powiatowym Urzędem Pracy (PUP) o zwrot kosztów wyposażenia stanowiska pracy osoby niepełnosprawnej. Na podstawie udzielonego mu pełnomocnictwa skarżący zawarł [...] czerwca 2021 r w imieniu firmy Z. umowę z PUP dotycząca zwrotu kosztów wyposażenia stanowiska pracy osoby niepełnosprawnej. W ocenie Sądu kwestia związana ze zwrotem kosztów wyposażenia stanowiska pracy osoby niepełnosprawnej dotyczy funkcjonowania i wykonywania działalności gospodarczej przez matkę skarżącego. W związku z tym prawidłowo organ nadzoru przyjął, że skarżący był pełnomocnikiem w prowadzeniu działalności gospodarczej matki w rozumieniu art. 24f ust. 1 u.s.g., a działalność ta odbywa się z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy, w której uzyskał on mandat. Sankcją za naruszenie ustawowego zakazu łączenia mandatu radnego z wykonywaniem określonych w odrębnych przepisach funkcji lub działalności jest wygaśnięcie mandatu radnego.

Bez znaczenia zdaniem Sądu Wojewódzkiego jest przy tym okoliczność, że zawarta z PUP umowa z [...] czerwca 2021 r nie dotyczyła mienia gminnego, lecz środków z funduszu Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych (PFRON). Firma matki skarżącego prowadziła działalność z wykorzystaniem mienia komunalnego Gminy [...]. Z kolei wiadomość email z 15 czerwca 2021 r, jak również podpis skarżącego złożony na liście obecności w toku postępowania przetargowego na usługę [...] w [...] wskazują, że skarżący niejednokrotnie reprezentował w prowadzonej działalności firmę swojej matki. Fakt ten pośrednio potwierdza także, jak trafnie wskazuje Wojewoda, okoliczność współdzielenia lokalu stanowiącego miejsce wykonywania działalności gospodarczej przez Z. oraz prowadzonej przez radnego B. D. [...], czy też fakt korzystania z tego samego adresu mailowego [...] Hipoteza normy wynikającej z art. 24f ust. 1 u.s.g. obejmuje przypadki prowadzenia działalności gospodarczej, a także zarządzanie taką działalnością lub pełnienie funkcji przedstawiciela lub pełnomocnika w prowadzeniu takiej działalności, w której dochodzi nawet do jednorazowego świadczenia odpłatnej usługi na rzecz gminy.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł skarżący, zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie:

1) przepisów prawa materialnego:

a) art. 98a ust. 1 i 2 u.s.g. w związku z art. 24f ust. 1 u.s.g. oraz w związku z art. 383 § 1 pkt 5 Kodeksu wyborczego poprzez ich błędną wykładnię i przyjęcie, że sam fakt upoważnienia radnego jako pełnomocnika do reprezentowania podmiotu gospodarczego, którego działalność w jakimś zakresie odbywa się z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy wypełnia przesłanki do wygaśnięcia mandatu tego radnego, nawet jeżeli jego działalność jako pełnomocnika nie dotyczy tego zakresu działalności podmiotu gospodarczego, tj. nie odbywa się z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy;

b) art. 98a ust. 1 i 2 u.s.g. w związku z art. 24f ust. 1 u.s.g., art. 43 u.s.g. oraz w związku z art. 383 § 1 pkt 5 Kodeksu wyborczego poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że radny miasta będący pełnomocnikiem podmiotu gospodarczego w ramach pozyskiwania przez tego przedsiębiorcę środków z Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych jest pełnomocnikiem podmiotu gospodarczego prowadzącego działalność gospodarczą z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy;

c) art. 98a ust. 1 i 2 u.s.g. w związku z art. 24f ust. 1 u.s.g. oraz w związku z art. 383 § 1 pkt 5 w związku z art. 383 § 2 i 3 Kodeksu wyborczego poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, pomimo że w sprawie nie ziściły się przesłanki do wydania zarządzenia zastępczego przez Wojewodę Łódzkiego;

2) przepisów postępowania sądowoadministracyjnego, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy:

a) art. 133 § 1, art. 134 § 1, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c i art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329) zwanej dalej w skrócie P.p.s.a. przez oparcie się przez Wojewódzki Sąd Administracyjny na stanie faktycznym, który nie został wyjaśniony przez Wojewodę Łódzkiego w sposób pełny, bo z naruszeniem w szczególności art. 7 i art. 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 775 z późn. zm.) zwanej dalej K.p.a., a także art. 107 § 3 K.p.a. i organ ten nie ustalił dokładnie istoty sprawy, naruszając w sposób ewidentny zarówno zasadę praworządności wyrażoną w przepisach art. 6 K.p.a. i art. 7 in principio K.p.a. oraz art. 7 Konstytucji RP, jak i zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów praworządnego państwa i stosowanego przez nie prawa, o której mowa w art. 8 K.p.a., co dla Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego oznaczało, że Sąd ten nie mógł zweryfikować prawidłowości rozstrzygnięcia organu;

b) art. 133 § 1, art. 134 § 1, art. 145 § 1 pkt 2 i 3 P.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. przez ich niezastosowanie, w sytuacji gdy Wojewoda Łódzki nie miał podstawy prawnej do wydania zarządzenia zastępczego w sprawie;

c) art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2107 z późn. zm.) zwanej dalej P.u.s.a. w związku z art. 3 § 2 pkt 7 P.p.s.a. w związku z art. 151 P.p.s.a. poprzez oddalenie skargi, pomimo że zaskarżony akt nadzoru – rozstrzygnięcie zastępcze Wojewody Łódzkiego z dnia [...] października 2022 r. narusza interes prawny i uprawnienia skarżącego, a tym samym wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego nie odpowiada zasadom słuszności i sprawiedliwości społecznej.

W oparciu o wskazane zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Wojewoda Łódzki wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę przesłanki uzasadniające nieważność postępowania wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a. oraz przesłanki uzasadniające odrzucenie skargi bądź umorzenie postępowania przed wojewódzkim sadem administracyjnym, stosownie do treści art. 189 P.p.s.a. Żadna z powyższych przesłanek w tej sprawie nie zaistniała.

Rozpoznając sprawę Naczelny Sąd Administracyjny związany jest granicami skargi. Związanie granicami skargi oznacza związanie podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej oraz jej wnioskami. Naczelny Sąd Administracyjny bada przy tym wszystkie podniesione przez stronę skarżącą kasacyjnie zarzuty naruszenia prawa (tak NSA w uchwale pełnego składu z 26 października 2009 r. I OPS 10/09, opubl. w ONSAiWSA 2010 z. 1 poz. 1).

Zgodnie z art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a także

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Stosownie do treści art. 176 P.p.s.a. strona skarżąca kasacyjnie ma obowiązek przytoczyć podstawy skargi kasacyjnej wnoszonej od wyroku Sądu pierwszej instancji i szczegółowo je uzasadnić wskazując, które przepisy ustawy zostały naruszone, na czym to naruszenie polegało i jaki miało wpływ na wynik sprawy. Rola Naczelnego Sądu Administracyjnego w postępowaniu kasacyjnym ogranicza się do skontrolowania i zweryfikowania zarzutów wnoszącego skargę kasacyjną.

Niezasadny jest zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 1 § 1 i § 2 P.u.s.a. w związku z art. 3 § 2 pkt 7 P.p.s.a. oraz art. 151 P.p.s.a. poprzez oddalenie skargi, pomimo że zaskarżony akt nadzoru - zarządzenie zastępcze Wojewody Łódzkiego z dnia 20 października 2022 r. - miałoby naruszać interes prawny i uprawnienia skarżącego, co skutkowałoby naruszeniem zasad słuszności i sprawiedliwości społecznej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi.

Art. 1 § 1 i § 2 P.u.s.a. ma charakter ustrojowy i określa w sposób ogólny kompetencję sądów administracyjnych i kryterium legalności jako wyznacznik wykonywanej kontroli działalności organów administracji publicznej. Zarówno zasada słuszności, jak i sprawiedliwości społecznej jako kryterium kontroli administracji publicznej nie zostały zawarte w ww. przepisie ani w jakimkolwiek innym przepisie mogącym mieć w tej sprawie zastosowanie. W orzecznictwie podkreśla się, że art. 1 § 1 i § 2 P.u.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną jedynie w drodze wyjątku, gdy sąd dokonał kontroli w sprawie w oparciu o inne kryterium niż kryterium legalności, czy też orzekał w sprawie, która nie podlega rozpoznaniu przez sądy administracyjne (por. wyrok NSA z 8 grudnia 2017 r. sygn. akt II OSK 635/16; wyrok NSA z 13 października 2015 r. sygn. akt II OSK 312/15). Taka sytuacja nie wystąpiła w rozpoznawanej sprawie.

Art. 3 § 2 pkt 7 P.p.s.a. określa, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego, a takim aktem nadzoru jest zarządzenie zastępcze Wojewody Łódzkiego z dnia [...] października 2022 r. nr [...]. Także zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 151 P.p.s.a. poprzez oddalenie skargi mimo braku dostrzeżenia – w ocenie strony skarżącej kasacyjnie – naruszenia art. 1 § 1 i § 2 P.u.s.a. oraz art. 3 § 2 pkt 7 P.p.s.a. jest niezasadny. Żaden z tych przepisów nie został w tej sprawie naruszony.

Nie jest zasadny zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji prawa materialnego w zakresie obejmującym art. 98a ust. 1 i 2 u.s.g. w związku z art. 24f ust. 1 u.s.g. oraz w związku z art. 383 § 1 pkt 5 Kodeksu wyborczego poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na tym, że przepisy te zostały zastosowane mimo braku zaistnienia przesłanki do wydania w tej sprawie zarządzenia zastępczego przez Wojewodę Łódzkiego.

Z akt sprawy wynika, że Rada Miejska w [...] w dniu [...] maja 2022 r. dyskutując o zasadności podjęcia uchwały w przedmiocie wygaśnięcia mandatu radnego B. D., takiej uchwały wygaszającej ten mandat nie podjęła. Wojewoda Łódzki pismem z dnia 19 maja 2022 r. zwrócił się do Rady Miejskiej w [...] o przekazanie informacji dotyczącej działalności gospodarczej prowadzonej przez radnego B. D. i ustosunkowania się do zarzutów oraz udzielenia wyjaśnień. Kolejnymi pismami Wojewoda Łódzki zwracał się o przekazanie dodatkowych dokumentów dotyczących radnego B. D. i na tej podstawie wezwał pismem z dnia 12 września 2022 r. na podstawie art. 98a ust. 1 u.s.g. Radę Miejską w [...] do podjęcia uchwały w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia mandatu skarżącego kasacyjnie. Wezwanie nie doprowadziło do podjęcia uchwały wygaszającej mandat radnemu B. D.

Zgodnie z art. 98a ust. 1 u.s.g. jeżeli właściwy organ gminy, wbrew obowiązkowi wynikającemu z właściwych przepisów w zakresie dotyczącym m.in. wygaśnięcia mandatu radnego nie podejmuje uchwały stwierdzającej to wygaśnięcie, to wówczas wojewoda wzywa organ gminy do podjęcia odpowiedniego aktu w terminie 30 dni. W tej sprawie, co trafnie stwierdził Sąd pierwszej instancji, Wojewoda Łódzki wezwał Radę Miejską w [...] do stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego w terminie 30 dni.

Zgodnie z art. 98a ust. 2 u.s.g w razie bezskutecznego upływu terminu 30-dniowego wyznaczonego przez wojewodę radzie gminy do podjęcia uchwały w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego wojewoda, po powiadomieniu ministra właściwego do spraw administracji publicznej, wydaje zarządzenie zastępcze. Także i ten przepis nie został naruszony, skoro między wezwaniem Rady Miejskiej w [...] a wydaniem zarządzenia zastępczego nr [....] z dnia [...] października 2022 r. minęło ponad 30 dni. Nie budzi żadnej wątpliwości, że w tej sprawie Rada Miejska w [...] nie podjęła uchwały w przedmiocie wygaszania mandatu radnemu B.D., ponieważ przedłożony projekt uchwały w przedmiocie wygaśnięcia ww. mandatu nie uzyskał wymaganej większości głosów.

W orzecznictwie sądowym dominuje pogląd (por. wyrok NSA z 30 czerwca 2022 r. III OSK 4445/21) zgodnie z którym prawidłowa wykładnia art. 98a ust. 1-3 u.s.g. prowadzi do wniosku, że w przypadku, gdy rada gminy nie podejmie uchwały o stwierdzeniu wygaśnięcia mandatu, to wojewoda wzywa ten organ do podjęcia uchwały w terminie 30 dni, a w razie bezskutecznego upływu tego terminu wojewoda, po powiadomieniu ministra właściwego do sprawy administracji publicznej wydaje zarządzenie zastępcze. Wojewoda jako organ nadzoru wydając zarządzenie zastępcze o stwierdzeniu wygaśnięcia mandatu radnego działa za radę gminy zobowiązaną do podjęcia uchwały o określonej treści.

Zarządzenie zastępcze nie jest aktem nadzoru unieważniającym lub w inny sposób usuwającym z obrotu prawnego uchwałę rady gminy. Istota zarządzenia zastępczego polega na tym, że zastępuje ono dany organ w przypadku jego bezczynności w zakresie podjęcia obligatoryjnego aktu (np. uchwały) o określonej treści. W przypadku zaistnienia przesłanek wynikających z art. 98a ust. 1 u.s.g. i jednoczesnego niepodjęcia przez radę gminy uchwały stwierdzającej wygaśnięcie mandatu radnego na wezwanie właściwego organu organ ten, po powiadomieniu ministra właściwego do spraw administracji publicznej, ma obowiązek wydać zarządzenie zastępcze stwierdzające wygaśnięcie mandatu. Właściwy wojewoda jako organ nadzoru nawet w przypadku, gdy rada gminy podejmuje uchwałę stwierdzającą, że nie znajduje przesłanek do wygaśnięcia mandatu może wydać zarządzenie zastępcze stwierdzające wygaśnięcie mandatu niezależnie od tego, czy uchwała rady gminy o braku podstaw do stwierdzenia wygaśnięcia mandatu pozostaje w obrocie prawnym lub została z niego wyeliminowana (por. wyrok NSA z 29 listopada 2022 r. sygn. akt III OSK 5608/21). Warunkiem wydania na podstawie art. 98a ust. 2 u.s.g. zarządzenia zastępczego nie jest uprzednie wyeliminowane ewentualnej uchwały rady gminy o odmowie wygaśnięcia mandatu radnego, aczkolwiek wojewoda otrzymawszy także uchwałę o takiej treści tj. o odmowie wygaśnięcia mandatu ma obowiązek ocenić jej zgodność z prawem w ramach postępowania nadzorczego (por. wyrok NSA z 20 grudnia 2022 r. sygn. akt III OSK 56/22).

Pod pojęciem "bezskutecznego upływu terminu", o którym mowa w art. 98a ust. 2 u.s.g. należy rozumieć zarówno stan, w którym rada gminy w ogóle nie podjęła uchwały w przedmiocie wygaśnięcia mandatu, jak i stan faktyczny polegający na wydaniu uchwały niezgodnej z obowiązkiem wynikającym z art. 98a ust. 1 u.s.g., a więc odmawiającej stwierdzenia wygaśnięcia mandatu mimo ziszczenia się ku temu przesłanek (por. wyrok NSA z 17 czerwca 2014 r. sygn. akt II OSK 879/14; wyrok NSA z 25 stycznia 2010 r. sygn. akt II OSK 1544/09).

W istocie spór w tej sprawie dotyczy wykładni art. 24f ust. 1 u.s.g. w związku z art. 383 § 1 pkt 5 Kodeksu wyborczego poprzez, zdaniem strony skarżącej kasacyjnie, błędną wykładnię tych przepisów polegającą na uznaniu, że sam fakt upoważnienia radnego jako pełnomocnika do reprezentowania przedsiębiorcy, którego działalność jedynie w jakimś zakresie odbywa się z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy, wypełnia przesłanki do wygaśnięcia mandatu. Zarzut ten nie jest zasadny.

Zgodnie z art. 24f ust. 1 u.s.g. radny nie może prowadzić działalności gospodarczej na własny rachunek lub wspólnie z innymi osobami z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy, w której uzyskał mandat, a także zarządzać taką działalnością lub być przedstawicielem czy pełnomocnikiem w prowadzeniu takiej działalności. Skutkiem naruszenia tego przepisu jest utrata mandatu – art. 383 § 1 pkt 5 Kodeksu wyborczego.

Stosownie do treści art. 3 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. Prawo przedsiębiorców działalnością gospodarczą jest zorganizowana działalność zarobkowa, wykonywana we własnym imieniu i w sposób ciągły. Zwrot "wykorzystywanie" mienia komunalnego gminy dotyczy każdego przypadku korzystania z mienia w ramach prowadzonej działalności gospodarczej, bez względu na to, czy wykorzystanie to ma podstawę prawną czy też nie, jest stałe bądź jednorazowe, wreszcie czy jest odpłatne czy też nieodpłatne (por. wyroki NSA z: 15 czerwca 2021 r. sygn. akt III OSK 3745/21; 5 listopada 2010 r. sygn. akt II OSK 1714/10, 14 listopada 2018 r. sygn. akt II OSK 2973/18).

Z akt niniejszej sprawy wynika, że nawet przyjmując najbardziej korzystną dla skarżącego kasacyjnie interpretację dokumentów związanych z zawarciem i wykonaniem umowy [...] (korespondencja e-mailowa z 15 czerwca 2021 r. zawierająca ofertę zawarcia umowy, faktury z dnia [...] lipca 2021 r. nr [...], korespondencja e-mailowa z 3 sierpnia 2021 r., potwierdzenie wykonania umowy – akta sprawy, tom I, karty nr 112, 114, 118-117) i tak należałoby stwierdzić, że skarżący kasacyjnie był co najmniej pełnomocnikiem przedsiębiorcy prowadzącego działalność gospodarczą z wykorzystaniem mienia gminy. W tym zakresie odmienny pogląd Sądu pierwszej instancji nie jest zasadny.

Z ww. tych dokumentów wynika natomiast, że umowę [...] będącego samorządową instytucją kultury, której organizatorem jest Miasto [...], podpisał skarżący kasacyjnie a prace objęte tą umową wykonali pracownicy zatrudnieni przez skarżącego kasacyjnie w ramach prowadzonej działalności gospodarczej. Także faktura oraz zapłata środków pieniężnych została dokonana na rzecz skarżącego kasacyjnie jako przedsiębiorcy.

Okoliczność, że w dniu 31 stycznia 2022 r. została anulowana wcześniej wydana i zapłacona faktura i sporządzono nową fakturę za te same prace na rzecz innego przedsiębiorcy (G.D. prowadzącej działalność gospodarczą pod nazwą Z.) nie oznacza, że to nie skarżący kasacyjnie jako przedsiębiorca wykonał prace na rzecz samorządowej jednostki. Tym niemniej skoro na podstawie wystawionej faktury z dnia [...] stycznia 2022 r. zapłatę za realizację umowy [...] uzyskał inny przedsiębiorca – G.D. , to przyjmując najbardziej korzystną wykładnię tego stanu faktycznego na rzecz skarżącego kasacyjnie należy stwierdzić, że jego rola zarówno w zakresie zarówno przygotowania do zawarcia umowy [...], prowadzenia negocjacji co do zakresu wykonania umowy i ceny za usługę, zawarcia ustnej umowy oraz samego wykonywania usługi wskazuje, że co najmniej reprezentował on G. D. Sam ustawodawca zdawał sobie sprawę z różnorodności działania w ramach szeroko rozumianego zastępstwa, dlatego też w art. 24f ust. 1 u.s.g. posłużono się zarówno pojęciem przedstawicielstwa jak i pełnomocnictwa. Tym samym skoro G. D. w żadnym zakresie nie zakwestionowała ani zakresu negocjacji poprzedzających zawarcie umowy [...], ani zakresu samej umowy lub też ustalonej wysokości ceny za to [...] oraz nie zakwestionowała sposobu wykonania umowy [...] – a wszystkie te czynności wykonywał skarżący kasacyjnie, to spełniony został warunek bycia pełnomocnikiem w prowadzeniu działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia komunalnego. Nie jest przy tym konieczne ustalanie, jaki charakter miało owo pełnomocnictwo. Zgodnie z jednolitym orzecznictwem sądów powszechnych pełnomocnictwo może być udzielone przez mocodawcę również w sposób dorozumiany, w tym przez milczące akceptowanie czynności pełnomocnika (por. wyrok Sądu Apelacyjnego w Poznaniu z 26 marca 2019 r. sygn. akt I ACa 502/18; wyrok Sądu Apelacyjnego w Katowicach z 5 listopada 2019 r. sygn. akt V Aga 396/18; wyrok Sądu Apelacyjnego w Gdańsku z 13 marca 2018 r. sygn. akt I ACa 183/17).

Nie można uznać za uzasadnione twierdzenie skarżącego kasacyjnie, że w tej sprawie miało miejsce co najwyżej upoważnienie radnego jako pełnomocnika do reprezentowania przedsiębiorcy jedynie w zakresie, który nie miał związku z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy. Nie budzi wątpliwości, że mienie komunalne obejmuje tak aktywa stanowiące nie tylko nieruchomości gruntowe oraz budynki i budowle (majątek trwały), ale także i środki pieniężne. W ujęciu rachunkowym środki finansowe stanowią aktywa pieniężne i są składnikiem majątku danej jednostki (por. wyrok NSA z 24 lipca 2018 r. sygn. akt II OSK 1642/18). Środki te wliczane są do mienia komunalnego w rozumieniu art. 43 u.s.g. Sama okoliczność otrzymywania wynagrodzenia ze środków budżetowych samorządowej instytucji, której wysokość uzależniona jest od wartości zawartych umów, stanowi o korzystaniu z mienia komunalnego gminy.

Tym samym skoro samorządowa jednostka pod nazwą M. wypłaciła środki finansowe (pieniądze) przedsiębiorcy G. D., w sam skarżący kasacyjnie reprezentował ww. przedsiębiorcę przy negocjacjach, zawieraniu umowy i jej realizacji, to spełniona została przesłanka z art. 24f ust. 1 u.s.g., zasadnie więc skarżący kasacyjnie został pozbawiony mandatu radnego na podstawie art. 383 § 1 pkt 5 Kodeksu wyborczego.

Nie jest zasadny kolejny zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 98a ust. 1 i 2 u.s.g. w związku z art. 24f ust. 1 u.s.g., art. 43 u.s.g. oraz art. 383 § 1 pkt 5 Kodeksu wyborczego polegający na tym, że uznano skarżącego kasacyjnie będącego radnym za pełnomocnika przedsiębiorcy prowadzącego działalność gospodarczą z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy, skoro pełnomocnictwo to obejmowało pozyskiwanie przez tego przedsiębiorcę środków z PFRON-u.

Okoliczność, że PFRON jest państwowym funduszem celowym posiadającym odrębną osobowość prawną (art. 45 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych) nie oznacza, że w tej sprawie reprezentowanie innego przedsiębiorcy przez skarżącego kasacyjnie nie spełniało hipotezy wynikającej z art. 24f ust. 1 u.s.g. Gdyby umowę o refundację środków finansowych zawarła G. D., reprezentowana przez pełnomocnika B. D. z PFRON-em, to wówczas istotnie korzystanie ze środków finansowych obejmowałoby środki publiczne państwowego funduszu celowego (państwowej osoby prawnej). Natomiast w tej sprawie umowa nr [...] o zwrot kosztów wyposażenia stanowiska pracy osoby niepełnosprawnej została w dniu [...] czerwca 2021 r. zawarta pomiędzy Miastem [...], reprezentowanym przez Prezydenta Miasta [...], a G. D., prowadzącą działalność gospodarczą "Z.", w imieniu której jako jej pełnomocnik występował B. D. Tym samym była to umowa zawarta nie między państwową osobą prawną a przedsiębiorcą, ale między Gminą Miastem [...] a przedsiębiorcą i jej przedmiotem była refundacja zwrotu kosztów wyposażenia stanowiska pracy osoby niepełnosprawnej. Zgodnie z § 1 ust. 3 tej umowy to Miasto [...] przyznało refundację kosztów wyposażenia jednego stanowiska dla osoby niepełnosprawnej do określonej kwoty (akta sprawy, tom II, karty nr 234-237). Okoliczność, że środki finansowe Miasto pozyskało poprzez samorządową jednostkę budżetową jaką jest Powiatowy Urząd Pracy ze środków PFRON-u nie ma istotniejszego w tej sprawie znaczenia. Środki te były rozdysponowywane przez Powiatowy Urząd Pracy w [...] i to ta jednostka budżetowa miała obowiązek objąć je swoim planem finansowym. Środki pieniężne wydatkowane przez gminę lub samorządowe jednostki organizacyjne stanowią środki publiczne danej jednostki samorządu terytorialnego. Źródła zasilania budżetów jednostek samorządowych są różnorodne i znaczna ich część pochodzi z budżetu państwa w formie subwencji, dotacji lub środków przekazywanych jako udział w państwowych podatkach dochodowych. Z chwilą, gdy środki finansowe pochodzące czy to z budżetu państwa, czy to z państwowych funduszy celowych zostają przekazane na rachunek bankowy jednostkom samorządowym, ich dysponowanie należy do tychże jednostek samorządowych i wówczas należy je zakwalifikować jako część mienia publicznego danej jednostki samorządu. Z treści ww. umowy nr [...] z dnia [...] czerwca 2021 r. wprost wynika, że to Miasto[...] było dysponentem środków finansowych objętych refundacją, kontrolowało sposób wydatkowania tych środków, na rzecz Miasta [...] ustanowione zostało zabezpieczenie w formie notarialnej zwrotu przyznanej refundacji w przypadku niedotrzymania warunków umowy i Miasto [...] miało prawo do odstąpienia od tej umowy w przypadku niedotrzymania przez drugą stronę warunków określonych umową. Tym samym skoro z akt sprawy ponad wszelką wątpliwość wynika, że Miasto [...] w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność zawarło umowę z przedsiębiorcą reprezentowanym przez skarżącego kasacyjnie jako pełnomocnika i zarazem radnego, której przedmiotem była refundacja określonych środków pozostających w dyspozycji jednostki samorządowej, to spełniona została hipoteza art. 24f ust. 1 u.s.g.

Nie są zasadne pozostałe zarzuty zawarte w skardze kasacyjnej. Wbrew zarzutom skarżącego kasacyjnie w tej sprawie Wojewoda Łódzki prawidłowo ustalił stan faktyczny sprawy i dokonana w tym zakresie akceptacja ze strony Sądu pierwszej instancji nie stanowi naruszenia prawa.

Autor skargi kasacyjnej formułując zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 133 § 1 P.p.s.a. podważa w istocie ustalenia Wojewody, które zostały zaakceptowane przez Sąd akcentując okoliczności, które w jego ocenie winny prowadzić do odmiennych wniosków niż poczynione w sprawie, a wynikających ze zgromadzonego materiału dowodowego. Zgodnie z art. 133 § 1 P.p.s.a. sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy, chyba że organ nie wykonał obowiązku wynikającego z art. 54 § 2 P.p.s.a. Orzekanie "na podstawie akt sprawy" oznacza, że sąd przy ocenie legalności zaskarżonej decyzji bierze pod uwagę okoliczności, które z akt tych wynikają i które legły u podstaw jej wydania, a art. 133 § 1 P.p.s.a nie może służyć kwestionowaniu ustaleń i oceny ustalonego w sprawie stanu faktycznego.

Sąd pierwszej instancji naruszyłby obowiązek określony w art. 133 § 1 P.p.s.a. przeprowadzając kontrolę legalności zaskarżonego aktu poprzez przedstawienie przez ten Sąd sprawy w sposób oderwany od materiału dowodowego zawartego w jej aktach i ustaleń dokonanych w zaskarżonym zarządzeniu zastępczym. Obowiązkiem Sądu jest dokonanie oceny, czy zebrany w postępowaniu materiał dowodowy jest pełny, został prawidłowo zebrany i jest wystarczający do ustalenia stanu faktycznego, tj. wynikającego z akt sprawy i czy w świetle istniejącego wówczas stanu prawnego podjęte przez organ rozstrzygnięcie sprawy jest zgodne z obowiązującym prawem.

Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, że Sąd pierwszej instancji nie naruszył art. 133 § 1 P.p.s.a., ponieważ orzekał na podstawie materiałów znajdujących się w aktach sprawy, w granicach tej sprawy, po zbadaniu legalności zaskarżonego zarządzenia zastępczego i oceny jego zgodności z prawem materialnym i procesowym w aspekcie całości zgromadzonego w postępowaniu nadzorczym materiału dowodowego, wyprowadził trafne wnioski. Przyjętym przez organ nadzoru ustaleniom stanu faktycznego i uznanym przez Sąd pierwszej instancji za prawidłowe nie można zarzucić ani wadliwości, ani też niekompletności.

Zgodnie z art. 134 § 1 P.p.s.a. sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W tej sprawie Sąd pierwszej instancji nie przekroczył granic rozpoznawania sprawy, ponieważ skarga dotyczyła zarządzenia zastępczego w przedmiocie wygaśnięcia mandatu radnego i przedmiot tej właśnie sprawy administracyjnej został rozpoznany przez Wojewódzki Sąd Administracyjny. Sąd nie uczynił przedmiotem kontroli zgodności z prawem innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę (por. wyrok NSA z 20 kwietnia 2017 r. sygn. akt II GSK 2633/15; wyrok NSA z 8 maja 2019 r. sygn. akt II OSK 1488/17).

Zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c oraz art. 145 § 1 pkt 2 i 3 P.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. jest niezasadny z tej przyczyny, że powołane przepisy nie mogły stanowić w tej sprawie podstawy do rozstrzygania. Art. 145 § 1 pkt 1, jak i pkt 2 oraz 3 P.p.s.a. obejmują zakres kognicji wojewódzkiego sądu administracyjnego w przypadku skarg na decyzje lub postanowienia. W tej zaś sprawie przedmiotem skargi nie była decyzja/postanowienie, ale akt nadzoru. Przepisem uprawniającym sąd administracyjny do uchylenia aktu nadzoru jest art. 148 P.p.s.a.

Nie jest zasadny zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 151 P.p.s.a. w związku z art. 6, art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 K.p.a. Powołane przepisy regulują postępowanie przed organami administracji publicznej w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnych, zaskarżone zarządzenie zastępcze nie jest decyzją administracyjną. Ponadto przepisy K.p.a. mają zastosowanie także w innych postępowaniach, jeżeli wprost tak wynika z obowiązujących przepisów, a żaden przepis regulujący postępowanie organu nadzoru w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego nie odsyła do stosowania K.p.a. Tym samym należy uznać zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnym, że postępowanie w sprawie wydania zarządzenia zastępczego nie jest postępowaniem prowadzonym na podstawie przepisów K.p.a., a organ nadzoru prowadzący postępowanie w sprawie wydania zarządzenia zastępczego gromadząc dowody oraz dokonując ich oceny może jedynie posiłkować się zasadami wypracowanymi w procesie stosowania K.p.a., gdyż jest to postępowanie najbardziej zbliżone do postępowania związanego z wydaniem zarządzenia zastępczego (por. wyrok NSA z 1 lipca 2019 r. sygn. akt II OSK 1425/19; wyrok NSA z 22 września 2023 r. sygn. akt III OSK 2050/22).

Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, że skoro skarga kasacyjna okazała się nieuzasadniona, to Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. ją oddalił.

O kosztach orzeczono na podstawie art. 204 § 1 P.p.s.a., zgodnie z którym w razie oddalenia skargi kasacyjnej strona, która wniosła tę skargę obowiązana jest zwrócić niezbędne koszty postępowania kasacyjnego poniesione przez organ, jeżeli zaskarżono skargą kasacyjną wyrok sądu pierwszej instancji oddalający skargę.