Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 568/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2024-03-05 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: odrzucono skarge w części, oddalono w pozostałej części
Powołane przepisy: article: art. 15 ust. 2 pkt 1 i 6
journal: Dz.U. 2022 poz 559
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Brzezińska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Anna Klotz Sędzia WSA Jerzy Bortkiewicz Protokolant Starszy sekretarz sądowy Jakub Jagodziński po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 marca 2024 r. sprawy ze skargi K. P. i J. P. na uchwałę Rady Miasta z [...] lutego 2023 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1. odrzuca skargę w części dotyczącej terenu oznaczonego w zaskarżonej uchwale symbolem [...], 2. oddala skargę w pozostałej części.


UZASADNIENIE

Uchwałą nr 1025/23 z dnia 23 lutego 2023 r. Rada Miasta Torunia, na podstawie art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 559 ze zm., dalej jako "u.p.z.p."), po stwierdzeniu że nie zostały naruszone ustalenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Torunia (uchwała nr 805/18 z dnia 25 stycznia 2018 r. uchwaliła miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dla terenu położonego w rejonie ulic Konstytucji 3 Maja i Kardynała Stefana Wyszyńskiego w Toruniu (dalej powoływanej też jako: "mpzp", "plan miejscowy").

K. P. i J. P., reprezentowane przez radcę prawnego A. L., wniosły skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy, na powyższą uchwałę powołując się na art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz.U. z 2023 r. poz. 40, dalej także "u.s.g.") i prawo własności nieruchomości objętej ustaleniami planu położonej w Toruniu przy ul. Konstytucji 3 Maja [...] oznaczonej nr ewid.[...] obręb [...]. Skarżące, domagając się stwierdzenia nieważności ww. uchwały w całości, zarzuciły naruszenie:

1) art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. poprzez brak wyznaczenia linii rozgraniczającej tereny zabudowy usługowej od zieleni urządzonej, pomimo że w § 6 pkt 3 lit. f oraz w § 7 pkt 3 lit. e nakazano wprowadzenie zieleni urządzonej przy nowo realizowanych parkingach lokalizowanych na powierzchni terenu. Zieleń urządzona zdefiniowana w § 3 ust. 1 pkt 9 uchwały stanowi nowe odmienne przeznaczenie terenu niż zabudowa usługowa. Organ nie wyznaczył natomiast, chociaż powinien, linii rozgraniczającej teren zabudowy usługowej oda zieleni urządzonej;

2) art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. w zw. z § 4 pkt 7 lit. a rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 17 grudnia 2021 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2021 r. poz. 2404, dalej "rozporządzenie MRiT z 17 grudnia 2021 r.") poprzez pominięcie w zaskarżonym akcie ustaleń w przedmiocie liczby miejsc parkingowych dla pojazdów zaopatrzonych w kartę parkingową;

3) § 4 pkt 7 lit. a ww. rozporządzenia poprzez błędne określenie w § 6 pkt 7 lit. h i § 7 pkt 7 lit. h uchwały stosunku liczby miejsc parkingowych, na skutek odniesienia go do nigdzie niezdefiniowanej powierzchni użytkowej usług;

4) art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. w zw. z § 4 pkt 11 ww. rozporządzenia poprzez nieokreślenie lokalizacji infrastruktury technicznej ani jej parametrów, co stanowi istotne naruszenie zasad sporządzenia planu miejscowego i interesu prawnego skarżącego, gdyż pominięcie przedmiotowych ustaleń umożliwia dowolną realizację infrastruktury technicznej przez gminę, jako zadania własnego gminy, i pozbawia skarżącego wiedzy w tym zakresie – skarżące podkreśliły przy tym, że w § 6 pkt 1 lit. b oraz § 7 pkt 1 lit. b uchwały w ramach przeznaczania dopuszczalnego określono możliwość lokalizacji infrastruktury technicznej;

5) art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. w zw. z § 4 pkt 11 lit. a i § 8 ust. 1 i 2 rozporządzenia

MRiT poprzez brak określenia układu komunikacyjnego wraz z jego parametrami przy jednoczesnej niemożności jednoznacznego powiązania rysunku planu miejscowego z tekstem planu miejscowego, co narusza ww. przepisy i oddziałuje na interes prawny skarżącego, gdyż na skutek naruszenia przez organ przepisów obligujących radę gminy do określenia układu komunikacyjnego i sieci infrastruktury, skarżący nie ma wiedzy co do lokalizacji na jego działkach np. ścieżki rowerowej, a organu gminy zyskują swobodę realizacji inwestycji stanowiących zadanie własne gminy przy braku poszanowania prawa własności. W § 6 pkt 1 lit. b oraz § 7 pkt 1 lit. b uchwały w ramach przeznaczania dopuszczalnego określono możliwość lokalizacji dróg wewnętrznych, ciągów pieszych i dróg rowerowych, których nie wyznaczono na rysunku planu oraz, że drogi wewnętrzne stanowią element układu komunikacyjnego;

6) art. 15 ust. 2 i 3 u.p.z.p. poprzez nakazanie w akcie prawa miejscowego ochrony istniejącego drzewostanu;

7) art. 10 ust. 2a, art. 15 ust. 2 pkt 1, art. 15 ust. 3 pkt 3a, art. 20 u.p.z.p. poprzez dopuszczenie lokalizacji urządzeń wytwarzających energię ze źródeł odnawialnych. Wskazano, że w istocie na terenach o przeznaczeniu podstawowym pod zabudowę zagrodową dopuszczono lokalizacje chociażby elektrowni wiatrowych, co stoi w oczywistej sprzeczności z kierunkiem wskazanym w studium, a ponadto takie przeznaczenie powinno być określone liniami rozgraniczającymi tereny o odrębnym przeznaczeniu. Nadto należało wyznaczyć odpowiednie strefy ochronne.

8) art. 15 ust. 2 i 3 u.p.z.p. w zw. z art. 22 Konstytucji RP poprzez zakazanie zwiększenia powierzchni użytkowej dla istniejącej funkcji gastronomiczno-usługowej, co stanowiło ograniczenie zasady swobody działalności gospodarczej, które jest dopuszczalne tylko w drodze ustawy i tylko ze względu na ważny interes publiczny;

9) art. 17 pkt 6 lit. b tiret czwarte u.p.z.p. poprzez brak uzgodnienia projektu planu z właściwym organem bezpieczeństwa państwa – Szefem Agencji Wywiadu, podczas gdy projekt planu miejscowego winien być uzgodniony ze wszystkimi wymienionymi w tym przepisie organami. Organ wykonawczy Gminy wystąpił o uzgodnienie do Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, ale zaniechał wystąpienia do Szefa Agencji Wywiadu, podczas gdy zdaniem skarżących doktryna i orzecznictwo nie pozostawiają wątpliwości, że brak uzgodnienia z którymkolwiek z organów uzgadniających stanowi samoistna przesłankę stwierdzenia nieważności planu miejscowego ze względu na istotne naruszenie trybu stosowanego planu miejscowego;

10) art. 1 ust. 3 u.p.z.p. poprzez nieuwzględnienie ważnego interesu publicznego

i interesów prywatnych Skarżących a także analiz ekonomicznych, środowiskowych i społecznych i narzucenie funkcji usługowej dla spornego terenu chociaż wokół niego posadowione są tylko wieżowce i bloki mieszkalne SM na Skarpie, zatem jako dopuszczalne przeznaczenie terenu powinna zostać dopuszczona także zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna.

W odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta Torunia, reprezentując Miasto Toruń, wniósł o jej oddalenie, wskazując na brak naruszenia norm prawa materialnego i procesowego. Organ wskazał, że skarżące jako współwłaścicielki nieruchomości położonej w północnej części planu wykazały naruszenie interesu prawnego jedynie w części planu oznaczonej symbolem 163.15-U1. Nie są natomiast legitymowane do zaskarżenia, w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. części planu miejscowego oznaczonej symbolem 163.15-U1. Jest to teren stanowiący w całości własność Gminy Miasta Toruń i nie sąsiaduje z nieruchomością skarżących. Odnosząc się do poszczególnych zarzutów organ wskazał, że wbrew stanowisku skarżących, nie było podstaw do wyznaczenia w planie linii rozgraniczających tereny zabudowy usługowej od zieleni urządzonej. Linie rozgraniczające ustalone w planie, co wynika z jego treści odnoszą się tylko do przeznaczenia podstawowego. Zieleń urządzona jest funkcją dopuszczalną i dlatego nie została wydzielona liniami rozgraniczającymi.

Organ nie podzielił także zarzutu dotyczącego błędnego określenia w § 6 pkt 7 lit. h uchwały stosunku liczby miejsc parkingowych, podkreślając że w § 4 pkt 9 lit. c rozporządzenia MI użyto zwrotu "w szczególności", co oznacza iż wyliczenie wskaźników w tym przepisie nie jest wyczerpujące oraz, że stosownie do § 3 ust. 2 uchwały, pojęcie powierzchni użytkowej (usług) zawarte w § 6 pkt 7 lit. h uchwały należy rozumieć zgodnie z Normami Polskimi. Zdaniem organu bezzasadny jest również zarzut dotyczący kwestii ochrony w planie istniejącego drzewostanu, gdyż unormowanie § 6 pkt. 3 lit. d uchwały przyjęto ze względu na szczególny charakter terenu usług zdrowia i oświaty, a stosownie do § 3 ust. 1 pkt 11 uchwały plan miejscowy dopuszcza wycinkę zadrzewienia zgodnie z przepisami odrębnymi. Odnosząc się do zarzutów skargi dotyczących pominięcia obligatoryjnych ustaleń planu miejscowego w związku z brakiem określenia układu komunikacyjnego i lokalizacji infrastruktury technicznej oraz ich parametrów, a także warunków powiązań układu komunikacyjnego z układem zewnętrznym, organ podkreślił, że przedmiotowy plan miejscowy nie wyznacza terenów o przeznaczeniu na cele układu komunikacyjnego i sieci infrastruktury technicznej, gdyż przeznacza cały obszar pod usługi, że w planie miejscowym nie występują tereny przeznaczone na cele komunikacji i infrastruktury technicznej, będącymi inwestycjami celu publicznego, i że na obszarze planu nie występuje potrzeba realizacji inwestycji z zakresu infrastruktury technicznej (w tym dróg publicznych), które należą do zadań własnych gminy, o czym stanowi załącznik nr 3 do uchwały. Organ wyjaśnił, że w przedmiotowym planie miejscowym zawarto ustalenia w zakresie zasad modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej adekwatne do przeznaczenia podstawowego terenu – zabudowy usługowej z zakresu oświaty, wychowania, kultury, opieki zdrowotnej i pomocy społecznej. Infrastruktura techniczna pełni funkcję służebną i uzupełniającą dla przeznaczania podstawowego, a której realizacja przez właścicieli działek odbywać się będzie zgodnie z przepisami odrębnymi. Podniósł, że ustalenia planu jedynie dopuszczają możliwość funkcjonowania na terenie o funkcji usługowej elementów zagospodarowania niezwiązanych bezpośrednio z tym przeznaczaniem (np. drogi wewnętrzne, ciągi piesze, drogi rowerowe, zieleń urządzona), i że elementy te nie stanowią układu komunikacyjnego miasta, a ich ewentualna lokalizacja zależy wyłącznie od potrzeb i woli właścicieli nieruchomości. Podkreślił przy tym, że brak układu komunikacyjnego w graniach planu, wynikający ze specyfiki obszaru objętego planem, nie stanowi o naruszeniu obowiązujących przepisów. Zaznaczył też, że skoro w granicach przedmiotowego planu miejscowego brak jest układu komunikacyjnego, to w związku z tym nie ma podstaw do zamieszczania w planie ustaleń w tym zakresie, w tym i w zakresie warunków powiązań układu komunikacyjnego z układem zewnętrznym. Jednocześnie organ wskazał, że teren 164.15-U1 ma zapewnioną obsługę komunikacyjną zgodnie z przepisami odrębnymi (a takie stanowi np. ustawa o drogach publicznych regulująca kwestię zjazdów z nieruchomości), Na terenie skarżących znajduje się 10 miejsc do parkowania obsługujących istniejące przedszkole.

W dalszej kolejności organ wyjaśnił podstawy wprowadzenia na terenie usług o charakterze publicznym ochrony istniejącego drzewostanu z uwagi także na funkcjonujące na tym obszarze przedszkola i żłobek. Obszar jest otoczony parkiem miejskim, ochrona zadrzewień jako elementu zagospodarowania na terenie objętym planem nie wyklucza ich wycinki zgodnie z przepisami prawa. W sprawie nie mają też zastosowania przepisy art. 10 ust. 2a pkt 1, art. 15 ust. 3 pkt 3a i art. 20 ust. 1 u.p.z.p. Sporne przepisy § 6 pkt 11 lit. f i § 7 pkt 11 lit. f m.p.z.p. nie dotyczą farm wiatrowych, lecz dopuszczenia zaopatrzenia obiektów budowlanych w energię elektryczną ze źródeł odnawialnych takich jak instalacje fotowoltaiczne.

Zdaniem organu niezasadne są również pozostałe zarzuty skargi, bowiem uchwalając plan miejscowy dotyczący zapewnienia funkcji usług publicznych z zakresu oświaty, wychowania, kultury, opieki zdrowotnej, pomocy społecznej, czyli zgodnie ze stanem faktycznym, uwzględnia również uzupełniająco istniejącą funkcję gastronomiczno-usługową (bez możliwości zwiększenia jej powierzchni). Plan nie ogranicza zatem skarżącym prowadzenia działalności.

Reasumując organ stwierdził, że w przedmiotowym planie miejscowym nie doszło do naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego, a tym bardziej wymaganego art. 28 ust. 1 u.p.z.p. dla stwierdzenia nieważności planu - istotnego naruszenia tych zasad, oraz że brak możliwości zabudowy i zagospodarowania terenu zgodnie z oczekiwaniami skarżących (realizacji zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej) nie może być podstawę do unieważnienia uchwały.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2022 r., poz. 2492 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi.

W świetle art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.) - dalej: "p.p.s.a.", kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego jednostek samorządu terytorialnego. Uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., sąd stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.). Unormowanie to nie określa, jakiego rodzaju naruszenia prawa są podstawą do stwierdzenia przez sąd nieważności uchwały, zatem doprecyzowanie przesłanek określających kompetencje sądu administracyjnego w tym względzie następuje w przepisach prawa materialnego.

W niniejszej sprawie podstawę orzekania stanowiły m.in. przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, która w art. 28 ust. 1 stanowi, że nieważność uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zachodzi w przypadku istotnego naruszenia zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotnego naruszenia trybu ich sporządzania, a także naruszenia właściwości organów w tym zakresie.

Przeprowadzona w świetle przytoczonych wyżej przepisów kontrola zaskarżonej w niniejszej sprawie uchwały nr 1025/23 Rady Miasta Torunia z dnia 23 lutego 2023 r. nie wykazała podstaw do stwierdzenia jej nieważności na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a.

W pierwszej kolejności Sąd zobligowany był dokonać oceny, czy skarga spełnia warunki formalne, umożliwiające jej merytoryczne rozpoznanie przez Sąd.

Wskazać zatem należy, że została ona wniesiona do Sądu przez osoby fizyczne w oparciu o postanowienia art. 101 § 1 ustawy o samorządzie gminnym, zgodnie z którym każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Oznacza to, że skuteczne wniesienie skargi do sądu administracyjnego na uchwałę organu jednostki samorządu terytorialnego wymaga wykazania po stronie wnoszącego skargę naruszenia jego indywidualnego interesu prawnego lub uprawnienia.

Co istotne, jeżeli jednak interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę rady gminy nie zostały naruszone stosownie do wymagań ww. przepisu szczególnego po myśli art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. sąd odrzuca skargę.

W skardze z dnia 20 kwietnia 2023 r. skarżące K. P. i J. P. powołały się na swój interes prawny wywodzony z prawa własności nieruchomości położonej w Toruniu przy ul. Konstytucji 3 maja [...] (oznaczonej nr [...] obręb [...]), objętej ustaleniami skarżonego planu miejscowego. Nadto podniosły, że w lokalach stanowiących przedmiot odrębnej własności na tej nieruchomości prowadzą działalność usługową tj. przedszkole oraz działalność gastronomiczną. Skarżące zarzuciły istotne naruszenie zasad sporządzenia planu miejscowego i trybu jego uchwalania, które prowadzi do trudności zastosowania przepisów planu miejscowego i ogranicza skarżącym możliwość korzystania z przysługującego im prawa własności, poprzez dopuszczenie wyłącznie funkcji usługowej i gastronomiczno-usługowej,

a niedopuszczenie zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej.

W tym miejscu podkreślenia wymaga, że przedmiotowy miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego uchwalony uchwałą nr 1025/23 Rady Miasta Torunia dla terenu położonego w rejonie ulic Konstytucji 3 Maja i Kardynała Stefana Wyszyńskiego obejmuje specyficznie wydzielone dwa odrębne niepołączone ze sobą tereny oznaczone odpowiednio symbolami 163.15-U1 oraz 163.15-U2.

Na wezwanie Sądu do wykazania stosownymi dokumentami naruszenia interesu prawnego obydwu skarżących ustaleniami mpzp, zarówno w części oznaczonej symbolem 163.15-U1, jak i w części oznaczonej symbolem 163.15-U2, pełnomocnik skarżących w piśmie z 28 sierpnia 2023 r. przedłożył akty notarialne z umowami ustanowienia odrębnej własności lokalu użytkowego i umową sprzedaży wraz z odpisami z ksiąg wieczystych z których wynika, że 5 września 2014 r. J. P. nabyła od Miasta Toruń własność lokalu użytkowego nr [...] usytuowanego na parterze budynku położonego na nieruchomości przy ul. Konstytucji 3 Maja [...] w Toruniu (działka nr [...]) wraz z udziałem wynoszącym [...] części we własności wszystkich części i urządzeń budynku, które nie służą wyłącznie do użytku właścicieli lokali oraz prawie własności gruntu związanego z budynkiem (akt notarialny repertorium A Nr [...]). Tego samego dnia tj. 5 września 2024 r. J. P. nabyła od Miasta Toruń także udział wynoszący ˝ część we własności lokalu użytkowego nr [...] w tym samym budynku wraz z udziałem wynoszącym [...] części we własności wszystkich części i urządzeń budynku, które nie służą wyłącznie do użytku właścicieli poszczególnych lokali oraz prawie własności gruntu związanego z budynkiem. Pozostałą ˝ część udziału we własności w lokalu nr [...] nabyli K. i H. małżonkowie P.. Nabywcy lokal ten wraz z udziałem wraz ze wskazanym udziałem kupili z przeznaczeniem na prowadzona przez K. P. i J. P. działalność oświatową w postaci prowadzenia przedszkola niepublicznego "[...]". (akt notarialny repertorium A Nr [...]). W § 7 tej drugiej umowy nabywcy tj. K. i H. małżonkowie P. oraz J. P. zobowiązali się do utrzymania na nabytej nieruchomości lokalowej funkcji oświatowej przez okres 10 lat, licząc od dnia 1 września 2015 r., nabywcy zobowiążą nowonabywcę do utrzymania funkcji oświatowej na nabytej nieruchomości, przez ten okres. Określono także karę umowną za niedotrzymanie tego zobowiązania. Do pisma dołączono także odpisy ksiąg wieczystych dla nieruchomości oraz lokali niemieszkalnych nr [...] (kw [...]) i nr [...] (Kw [...]). W stosunku do prawa własności nieruchomości lokalowej nr [...] wpisano ostrzeżenie o niezgodności treści księgi z rzeczywistym stanem prawnym z uwagi na zmianę właściciela udziału wynoszącego Ľ część w nieruchomości na skutek dziedziczenia po zmarłym H. P..

Odnosząc się z kolei do wykazania naruszenia interesu prawnego w zakresie części planu objętej symbolem 163.15-U2 pełnomocnik wskazał, że jest to teren bezpośrednio sąsiadujący z obszarem 163.15-U2 – sąsiednia ulica na której położona jest nieruchomość skarżących, a ustalenie planu zagospodarowania przestrzennego dla tego terenu ma bezpośredni wpływ na wartość nieruchomości skarżących, jej "atrakcyjność". Teren ten jest bowiem terenem specyficznym na którym posadowione są wieżowce i bloki mieszkalne SM na Skarpie, dlatego też winna na nim być dopuszczona zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna.

Wobec powyższego, w ocenie Sadu nie budzi żadnych wątpliwości, że skarżony w całości miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, w odrębnej części oznaczonej symbolem 163.15-U2 nie narusza interesu prawnego skarżących. Skarżące nie posiadają żadnego tytułu materialnoprawnego do nieruchomości objętych tą częścią planu, teren ten stanowi w całości własność Miasta Toruń. Nadto wbrew stanowisku skarżących, teren ten nie przylega bezpośrednio nie tylko do ich nieruchomości, ale nawet całego terenu objętego pozostałą częścią planu oznaczoną symbolem 163.15-U1. Nadto nie wynika z analizy treści dokumentacji planistycznej, aby plan miejscowy zmieniał dotychczasowe przeznaczenie terenu objętego jego ustaleniami, nie mógł zatem również wpłynąć na dotychczasową "atrakcyjność" terenów, a konkretnie naruszyć interesu prawnego skarżących. Podkreślić należy, że wskazywana przez skarżące argumentacja co do ewentualnego wpływu na wartość ich nieruchomości opiera się jedynie na interesie faktycznym i to hipotetycznym.

Z tych powodów Sąd odrzucił skargę jako niedopuszczalną w części dotyczącej terenu oznaczonego w zaskarżonej uchwale symbolem 163.15-U2, jako niedopuszczalną (pkt 1 sentencji wyroku).

Po drugie należy stwierdzić, że na rozprawie w dniu 21 listopada 2023 r. zawodowy pełnomocnik organu poinformował Sąd, że z aktualnej ewidencji gruntów i budynków Miasta Torunia wynika, że K. P. nie jest już współwłaścicielką nieruchomości – nr ew. działki [...] przy ul. Konstytucji 3 Maja [...] w Toruniu. Zgodnie z przedłożoną do akt sprawy informacją z rejestru gruntów z dnia 14.11.1023 r., aktualnie współwłaścicielkami nieruchomości są J. P. i E. J. P.. Na wezwanie Sądu, za pismem z 1 grudnia 2023 r. pełnomocnik skarżących poinformował, że K. P. w dniu 26.10.2022 r. (powinno być "26.10.2023 r." – przyp. Sądu) zbyła swój udział w przedmiotowej nieruchomości (lokalu nr [...]) na rzecz swojej córki E. J. P. oraz przedłożył kopię umowy darowizny w formie aktu notarialnego z dnia 26 października 2023 r. (repertorium A nr [...]). Z treści tego dokumentu wynika, że aktualnie współwłaścicielkami nieruchomości pozostają wyłącznie J. P. oraz E. J. P..

W kolejnym piśmie procesowym pełnomocnik podtrzymał skargę w całości także K. P. i wywiódł, że co prawda zbyła ona swój udział w nieruchomości jednak nadal prowadzi w niej prywatne przedszkole "[...]", tym samym jest posiadaczem nieruchomości.

W tych okolicznościach należało stwierdzić, że skarżąca K. P. utraciła w toku niniejszej sprawy (z dniem 26 października 2023 r.) własną legitymację procesową do skutecznego poddania kontroli sadowej uchwały organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Podkreślania bowiem wymaga, co zdaje się całkowicie pomijać strona skarżąca, że podstawą legitymacji z tego przepisu szczególnego nie jest samo tylko istnienie interesu prawnego lub uprawnienia podmiotu, który wniósł skargę, ale jednocześnie fakt jego naruszenia. Sądowa kontrola uchwał organów gmin, w tym miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, dokonywana jest tylko pod kątem naruszenia własnego interesu prawnego podmiotu wnoszącego skargę. Interes prawny jest tu rozumiany jako związek pomiędzy sytuacją danego podmiotu, a określoną normą prawną, musi być nie tylko rzeczywisty i konkretny, lecz także indywidualny i aktualny.

Tylko więc takie naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia kwestionowanym aktem może doprowadzić do uwzględnienia skargi, które ma charakter aktualny, a ponadto jest naruszeniem zindywidualizowanym, wymierzonym w realne i zdatne do wskazania dobra prawne, z których korzysta sama skarżąca. Naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia powinno być tego rodzaju, aby można było stwierdzić, że bezpośrednio wyzuwa skarżącego z przysługujących mu praw albo ogranicza go w sposobach czynienia użytku z dotychczas przysługującego uprawnienia (por. wyrok NSA z 24 sierpnia 2007 r., sygn. akt II OSK 1033/07, z 30 marca 2022 r., sygn. akt III FSK 4805/21 – CBOSA).

Stwierdzić należy, że w dacie rozpoznania sprawy przez Sąd skarżącej K. P. nie przysługuje żadne uprawnienie do władania, mające umocowanie w prawie materialnym do gruntów objętych ustaleniami przedmiotowego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Posiadanie jednej z nieruchomości lokalowych (nie przesądzając charakteru prawnego posiadania), jest stanem faktycznym, a nie prawnym. Niezależnie od powyższego wskazać należy, że to obowiązkiem procesowym strony skarżącej, co istotne reprezentowanej przez radcę prawnego – w związku z hipotezą art. 101 ust. 1 u.s.g. – było wykazanie, w jaki sposób zaskarżona uchwała narusza przysługujące jej prawa albo ogranicza ją w sposobach czynienia użytku z dotychczas przysługujących uprawnień. Obowiązek ten na nowo zaktualizował się po zmianie sytuacji prawnej skarżącej, poprzez zbycie prawa rzeczowego do nieruchomości położonej na terenie objętym ustaleniami m.p.z.p (w części 163.15-U1). W tym zakresie, biorąc pod uwagę, że zasadniczym zarzutem skarżących było niezadowolenie z zachowania na tym terenie dotychczasowych funkcji usługowych, a niedopuszczenie zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej i powołanie się na zasadę swobody prowadzenia działalności gospodarczej, niezbędnym było wykazanie, że prawo miejscowe narusza aktualny konkretny interes prawny każdej ze skarżących. Tymczasem, analiza zaskarżonej uchwały wyraźnie wskazuje na to, że nie ingeruje ona w zastany stan rzeczy jakkolwiek ograniczając możliwość dalszego prowadzenia przez K. P. na tej samej nieruchomości prywatnego przedszkola, czy też innej działalności usługowej, w tym oświatowej.

Tym samym, nie sposób jest uznać, aby w sposób prawem niedozwolony, plan miejscowy naruszał jakiekolwiek istniejące prawa lub uprawnienia skarżącej K. P., będąc jednocześnie działaniem o charakterze aktualnym i naruszającym w sposób zindywidualizowany i wymierzony w realne i zdatne do wskazania dobra prawne, z których legalnie korzysta skarżąca. Wobec tego jej skarga nie mogła zostać merytorycznie rozpoznana.

Rozpoznając merytorycznie skargę J. P. Sąd nie stwierdził natomiast, aby zaskarżona uchwała w części terenu oznaczonego symbolem 163.15-U1, w zakresie dotyczącym nieruchomości do której prawem własności dysponuje ww. skarżąca (działka nr [...] obręb [...]) została podjęta z istotnym naruszeniem zasad sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub istotnego naruszenia trybu sporządzenia tego aktu prawa miejscowego. Nie doszło także do naruszenia właściwości organów gminy w procedurze planistycznej.

Zasady sporządzania planu rozumiane są jako wartości i merytoryczne wymogi kształtowania polityki przestrzennej przez uprawnione organy.

Mając na uwadze treść zarzutów skargi w pierwszej kolejności należy zwrócić uwagę na kwestie ogólne. Rada gminy, uchwalając plan miejscowy, wykonuje kompetencję gminy do samodzielnego, zgodnego z interesami wspólnoty samorządowej, zapewnienia ładu przestrzennego (art. 3 ust. 1 u.p.z.p.). Władztwo planistyczne gminy stanowi jeden z aspektów konstytucyjnej zasady samodzielności gminy (art. 16 oraz art. 163-165 Konstytucji RP). Ingerencja sądu administracyjnego we wspomniane władztwo planistyczne powinna być zatem ograniczona do przypadków, w których w sposób niebudzący wątpliwości doszło do istotnego naruszenia prawa (por. np. wyroki NSA z 6 grudnia 2022 r. sygn. akt II OSK 3868/19, z 19 kwietnia 2023 r., sygn. akt II OSK 1278/20 - CBOSA). Wymóg istotności naruszenia prawa wynika zresztą nie tylko z art. 28 ust. 1 u.p.z.p., ale również z art. 91 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym. Dalej należy wskazać, że rada gminy, uchwalając plan miejscowy, powinna przyjmować ład przestrzenny i zrównoważony rozwój za podstawę działań w tej materii (art. 1 ust. 1 u.p.z.p.). Zrównoważony rozwój to taki rozwój społeczno-gospodarczy, w którym następuje proces integrowania działań politycznych, gospodarczych i społecznych, z zachowaniem równowagi przyrodniczej oraz trwałości podstawowych procesów przyrodniczych w celu zagwarantowania możliwości zaspokajania podstawowych potrzeb poszczególnych społeczności lub obywateli zarówno współczesnego pokolenia, jak i przyszłych pokoleń (art. 2 pkt 2 u.p.z.p. w zw. z art. 3 pkt 50 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska, Dz. U. z 2021 r. poz. 1973). W tym kontekście trzeba zauważyć, że zgodnie z art. 5 Konstytucji RP, Rzeczpospolita Polska zapewnia ochronę środowiska, kierując się zasadą zrównoważonego rozwoju (art. 5 Konstytucji RP). Oceniając zatem, czy w sprawie doszło do nadużycia władztwa planistycznego poprzez nadmierne ograniczenie prawa własności, relewantnych przepisów rangi konstytucyjnej nie można ograniczać się do przepisów dotyczących ochrony własności (por. np. wyrok NSA z 14 lutego 2023 r., sygn. akt II OSK 402/20, CBOSA). W kontekście zasady zrównoważonego rozwoju należy przypomnieć, że rzeczywista poprawa jakości życia mieszkańców to jeden z podstawowych celów tej zasady (por. np. wyrok NSA z 8 listopada 2022 r. sygn. akt II OSK 3643/19, CBOSA; P. Korzeniowski, Zasady prawne ochrony środowiska, Łódź 2010, s. 280). Zapewnienie publicznie dostępnej zieleni urządzonej w otoczeniu zabudowy mieszkalnej w zasadniczy sposób wpływa na realizację zasady zrównoważonego rozwoju, w tym na poprawę jakości życia mieszkańców. Stąd też w orzecznictwie wskazuje się, że ewentualne wątpliwości interpretacyjne, czy zlokalizowanie zieleni urządzonej w otoczeniu zabudowy przeznaczonej na pobyt ludzi, nie stanowi przejawu nadużycia władztwa planistycznego, powinny być zwykle rozstrzygane przy zastosowaniu zasady in dubio pro natura (w razie wątpliwości na rzecz ochrony środowiska) - por. np. wyroki NSA z 8 listopada 2022 r., sygn. akt II OSK 1742/22; z 12 grudnia 2022 r. sygn. akt II OSK 2150/21; z 16 maja 2023 r., sygn. akt II OSK 320/22, z 20 lutego 2024 r. sygn. II OSK 2567/22 – CBOSA). Konieczność zapewnienia mieszkańcom, w ramach planowania przestrzennego, dostępu do publicznych terenów zielonych wynika również z art. 72 ust. 1 pkt 3 ustawy z 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 2556).

Przenosząc te ustalenia na grunt niniejszej sprawy trzeba przede wszystkim zauważyć, że granice obszaru objętego przedmiotowym planem miejscowym pokrywały dwa wyodrębnione tereny niesąsiadujące ze sobą bezpośrednio, każdy z nich obejmował wyłącznie jedną jednostkę planistyczną o analogicznym przeznaczeniu podstawowym – tereny zabudowy usługowej (z zakresu: oświaty, wychowania, kultury, opieki zdrowotnej, pomocy społecznej). Z podanych już przyczyn skarżąca wykazała się legitymacją procesową do skutecznego zaskarżenia na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g., wyłącznie terenu oznaczonego na rysunku planu symbolem 163.15.-U1. W § 6 mpzp dla terenu tego ustalono między innymi:

1) przeznaczenie:

a) podstawowe: teren zabudowy usługowej (z zakresu: oświaty, wychowania, kultury, opieki zdrowotnej, pomocy społecznej)

b) dopuszczalne: istniejąca funkcja gastronomiczno-usługowa, drogi wewnętrzne, zieleń urządzona, infrastruktura techniczna.

2) zasady ochrony i kształtowania ładu przestrzennego:

a) dla istniejącej funkcji gastronomiczno-usługowej - zakaz zwiększania powierzchni użytkowej,

b) nakaz stosowania rozwiązań o wysokim standardzie architektonicznym,

c) zakaz lokalizacji wolno stojących budynków gospodarczych;

3) zasady ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu:

a) zakaz lokalizacji usług niepożądanych społecznie,

b) zakaz lokalizacji przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, z wyłączeniem infrastruktury technicznej,

c) zakaz lokalizacji działalności i usług kolidujących z funkcją mieszkaniową,

d) nakaz ochrony istniejącego drzewostanu,

e) nakaz kształtowania pasa zieleni izolacyjnej od strony ulicy Konstytucji 3 Maja,

f) nakaz wprowadzenia zieleni urządzonej przy nowo realizowanych parkingach lokalizowanych na powierzchni terenu,

g) dopuszczalny poziom hałasu – jak dla terenów: zabudowy związanej ze stałym lub czasowym pobytem dzieci i młodzieży, szpitali, domów opieki społecznej – zgodnie z przepisami odrębnymi;

(...)

7) zasady kształtowania zabudowy oraz wskaźniki zagospodarowania terenu:

a) nieprzekraczalna linia zabudowy - zgodnie z rysunkiem planu,

b) obowiązek sytuowania elewacji nowych budynków równolegle lub prostopadle do wschodniej i południowej linii zabudowy, z tolerancją do 1,5ş,

c) minimalna i maksymalna intensywność zabudowy: 0,01 - 1,2,

d) maksymalna powierzchnia zabudowy - 35% powierzchni działki budowlanej,

e) minimalny udział procentowy powierzchni biologicznie czynnej - 30% powierzchni działki budowlanej,

f) maksymalna wysokość zabudowy: 3 kondygnacje nadziemnie, 12 m,

g) geometria dachu - dach płaski o maksymalnym nachyleniu połaci dachowych - 12ş,

h) minimalna liczba miejsc do parkowania - wg wskaźnika (...):

i) minimalna liczba miejsc przeznaczonych na parkowanie pojazdów zaopatrzonych w kartę parkingową - 2% ogólnej liczby miejsc - jeżeli ich liczba wynosi więcej niż 5.

Obszar objęty mpzp o symbolu symbolem 163.15.-U1 obejmuje fragment osiedla mieszkaniowego Na Skarpie, przeznaczony i wykorzystywany jako teren usług publicznych bezpośrednio związanych z sąsiednią zabudową mieszkaniową. Niesporne pozostaje, że na terenie tym, który w ok. 55% stanowi współwłasność skarżącej J.P. zlokalizowane są dwa przedszkola tj. publiczne Przedszkole Miejskie nr 13 im. Mikołaja Kopernika oraz prywatne Przedszkole "[...]" prowadzone przez skarżące. W tym samym budynku skarżąca prowadzi działalność usługowo-gastronomiczną.

W skardze zarzucono zaskarżonej uchwale brak określenia linii rozgraniczającej tereny zabudowy usługowej od zieleni urządzonej, jako naruszenie art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. Zgodnie z tym przepisem w planie miejscowym określa się obowiązkowo przeznaczenie terenów oraz linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania.

Uszczegóławia przytoczoną regulację przepis § 4 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego który stanowi, że ustalenia dotyczące przeznaczenia terenów powinny zawierać określenie przeznaczenia poszczególnych terenów lub zasad ich zagospodarowania, a także symbol literowy i numer wyróżniający go spośród innych terenów.

Z przytoczonych regulacji wynika, że art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. nie zawiera żadnych zastrzeżeń i ograniczeń co do przeznaczenia terenu przyjmowanego w planie, a jedynie wskazuje, że określenie przeznaczenia terenu oraz wskazanie linii rozgraniczających tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania stanowi obligatoryjny element planu miejscowego. Obowiązek określenia w planie miejscowym przeznaczenia terenów oznacza konieczność sprecyzowania sposobu jego przyszłego wykorzystania i zagospodarowania. Nie oznacza to jednak, że ten sam teren musi mieć w planie jednorodne przeznaczenie i identyczne zasady zagospodarowania. Wymóg wprowadzenia linii rozgraniczających tereny ograniczony został bowiem przesłanką różnego przeznaczenia terenu lub różnych zasad zagospodarowania. Różne przeznaczenie terenu to przeznaczenie, które pozostaje w sprzeczności, a zatem gdy nie można go pogodzić, np. przeznaczenia na budownictwo mieszkaniowe z przeznaczeniem na produkcyjną działalność. Dla danego terenu możliwe jest zatem ustalenie kilku sposób jego wykorzystania i zagospodarowania, pod warunkiem, że nie różnią się one od siebie w sposób zasadniczy. Do naruszenia wskazanych przepisów mogłoby w związku z tym dojść, gdyby prawodawca lokalny nie rozgraniczył od siebie terenów o różnym, sprzecznym w istocie odmiennym przeznaczeniu, lecz nie stanowi naruszenia tego przepisu określenie dla danego terenu przeznaczenia podstawowego i dopuszczalnego przeznaczenia uzupełniającego, czy też wyznaczenie w sposób niejednolity dla danego terenu określonych wskaźników zagospodarowania terenu. Z zaskarżonej uchwały wynika, że określono w niej, zgodnie z wymogami art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. i § 4 pkt 1 rozporządzenia MI, przeznaczanie objętego planem terenu, oznaczając go symbolem 163.15-U1 oraz wyznaczono na rysunku planu linie rozgraniczające ten stosunkowo niewielki teren, które to linie są tożsame z granicami planu miejscowego. Dla terenu tego wyznaczono przeznaczanie podstawowe: teren zabudowy usługowej (z zakresu: oświaty, wychowania, kultury, opieki zdrowotnej, pomocy społecznej), a także jako przeznaczenie dopuszczalne: istniejąca funkcja gastronomiczno-usługowa, drogi wewnętrzne, zieleń urządzona, infrastruktura techniczna.

Dla terenu tego ustalono jednolite rozwiązania wynikające z art. 15 ust. 2 u.p.z.p., w tym przeznaczenie, zasady ochrony i kształtowania ładu przestrzennego, zasady ochrony środowiska przyrody i krajobrazu, zasady kształtowania krajobrazu, zasady ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków, w tym krajobrazów kulturowych, oraz dóbr kultury współczesnej, wymagania wynikające z potrzeb kształtowania przestrzeni publicznych, zasady kształtowania zabudowy, szczegółowe zasady i warunki scalania i podziału nieruchomości objętych planem miejscowym i zasady modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej. Określono także jednolite wskaźniki zagospodarowania terenu, z wyjątkiem jedynie wskaźnika maksymalnej intensywności zabudowy i maksymalnej wysokości zabudowy. W tych okolicznościach należy w całości podzielić stanowisko organu, że w sprawie nie było podstaw do wyznaczenie w planie miejscowym linii rozgraniczających tereny o różnych zasadach zagospodarowania, gdyż dla jednostki planistycznej 163.15-U1 przyjęto w planie jednolite rozwiązania wynikające z art. 15 ust. 2 u.p.z.p., w tym zasady zagospodarowania.

Nie było w tej sprawie podstaw do wyznaczenia linii rozgraniczających tereny zabudowy usługowej od zieleni urządzonej, gdyż zieleń urządzona stanowi jedynie przeznaczenie dopuszczalne, a więc zgodnie z § 3 ust. 1 pkt 2 w zw. z pkt 1 uchwały, przeznaczanie inne niż przeznaczenie podstawowe (tj. przeznaczanie dominujące na terenie wyznaczonym liniami rozgraniczającymi), które jedynie uzupełnia lub wzbogaca przeznaczenie podstawowe i nie jest z nim sprzeczne. W § 3 ust. 1 pkt 9 uchwały określono, że przez zieleń urządzoną należy rozumieć zróżnicowana? gatunkowo zieleń wysoka? (drzewa, krzewy) i niska? (trawniki i kwietniki), ukształtowana? funkcjonalnie i plastycznie itp. Mając na względzie treść przytoczonych unormowań, nie sposób podzielić stanowiska skarżącej, że zabudowa usługowa i to o funkcji usług publicznych oraz uzupełniająca ją zieleń urządzona (drzewa, krzewy, trawniki i kwietniki), to funkcje o różnym, sprzeczny przeznaczeniu. Dopuszczenie realizacji zieleni urządzonej na terenie przeznaczonym pod usługi, ma jedynie uzupełniać i wzbogacać przeznaczenie podstawowe (teren zabudowy usługowej), i w ramach unormowań zaskarżonej uchwały nie ma podstaw do uznania, że możliwość realizacji zieleni urządzonej ma stanowić w istocie odrębne przeznaczenie możliwe do samodzielnej realizacji, pozostające w wewnętrznej sprzeczności z zapisami określającymi podstawowe przeznaczenie terenu, dlatego też prawidłowo ustalone w planie miejscowym linie rozgraniczające odniesiono wyłącznie do przeznaczania podstawowego i nie wyodrębniono odrębnej jednostki planistycznej dla zieleni urządzonej. Wyznaczane zaś w planach miejscowych linie rozgraniczające tereny o określonym przeznaczeniu odnoszą się do przeznaczania podstawowego, a nie uzupełniającego. Zauważyć też należy, że zaskarżona uchwała stanowi jedynie w ramach zasad ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu - o wprowadzeniu zieleni urządzonej przy nowo realizowanych parkingach lokalizowanych na powierzchni terenu (§ 6 pkt 3 lit. f), oraz nakaz kształtowania pasa zieleni izolacyjnej od strony ul. Konstytucji 3 Maja (§ 6 pkt 3 lit. e), co oznacza że nie określa ona jakichkolwiek innych wymogów dotyczących realizacji zieleni urządzonej, dając właścicielom swobodę i jedynie możliwość wykonania zieleni urządzonej. Natomiast skoro w § 6 pkt 7 lit. e uchwały wyznaczano wskaźnik minimalnej powierzchni biologicznie czynnej dla terenu o symbolu 163.15-U1 w wymiarze 30% powierzchni działki budowlanej, to oznacza to, jak trafnie wskazał organ, że można ten wymóg spełnić także w formie realizacji zieleni urządzonej przy parkingach. W tym stanie rzeczy zarzut określony w pkt 1 skargi okazał się niezasadny.

W dalszej kolejności należy zaakcentować, co słusznie wskazał organ w odpowiedzi na skargę, że nie mogły mieć w przedmiotowej sprawie zastosowania wskazywane jako podstawa prawna części zarzutów przepisy rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 17 grudnia 2021 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, które obowiązywało w dacie uchwalenia mpzp, bowiem na mocy przepisu intertemporalnego § 12 ust. 1 tego rozporządzenia, do projektów planów miejscowych sporządzanych lub zmienianych na podstawie uchwały o przystąpieniu do sporządzania lub zmiany planu miejscowego podjętej przed dniem 24 grudnia 2021 r. stosuje się przepisy dotychczasowe. Z akt sprawy wynika, ze Rada Miasta Torunia podjęła uchwałę nr 648/21 w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu położonego w rejonie ulic Konstytucji 3 Maja i Kardynała Stefana Wyszyńskiego w Toruniu w dniu 17 czerwca 2021 r.

Niezasadne okazały się zarzuty naruszenia art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. poprzez pominięcie w mpzp ustaleń w przedmiocie liczby miejsc parkingowych dla pojazdów zaopatrzonych w kartę parkingową jak również zarzut związany z błędnym określeniem stosunku liczby miejsc parkingowych – poprzez odniesienie ich do nigdzie nie zdefiniowanej powierzchni użytkowej. Zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. zasady kształtowania zabudowy oraz wskaźniki zagospodarowania terenu, maksymalną i minimalną intensywność zabudowy jako wskaźnik powierzchni całkowitej zabudowy w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej, minimalny udział procentowy powierzchni biologicznie czynnej w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej, maksymalną wysokość zabudowy, minimalną liczbę miejsc do parkowania w tym miejsca przeznaczone na parkowanie pojazdów zaopatrzonych w kartę parkingową oraz linie zabudowy i gabaryty obiektów. Wbrew twierdzeniom skarżącej, uchwała w ramach zasad kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu w § 6 pkt 7 lit. h i i określa minimalną liczbę miejsc do parkowania z uwzględnieniem poszczególnych funkcji planowanego zagospodarowania tego terenu, jak również minimalną liczbę miejsc przeznaczonych do parkowania pojazdów zaopatrzonych w kartę parkingową jako 2% ogólnej liczby miejsc – jeżeli ich liczba wynosi więcej niż 5.

Przepis § 4 pkt 9 lit. c rozporządzenia MI, określa wymagane ustalenia dotyczące zasad modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej, a zatem uszczegóławia wymogi wynikające z art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. Powyższy przepis rozporządzenia wykonawczego nie zawiera wyczerpującego katalogu wskaźników w zakresie komunikacji i infrastruktury technicznej, co potwierdza zastosowany w tym przepisie zwrot "w szczególności" odnośnie wskaźników ilości miejsc parkingowych, w ramach których wymieniono ilość mieszkań, ilość zatrudnianych, powierzchnię obiektów usługowych i produkcyjnych. Oznacza to, że prawodawca lokalny może odwołać się także do innych wskaźników określających wymagany stosunek ilości miejsc parkingowych. W § 6 pkt 7 lit. h uchwały minimalną liczbę miejsc do parkowania odniesiono w stosunku do ilości zatrudnionych i powierzchni użytkowej usług, nie wymieniono natomiast wskaźnika ilość mieszkań, gdyż na terenie o symbolu 163.15-U1 nie przewidziano funkcji mieszkaniowej. Ponadto odwołano się do wskaźnika ilości łóżek, gabinetów lekarskich, dzieci i uczniów, czego nie zabrania ww. § 4 pkt 9 lit. c rozporządzenia MI. Podkreślenia także wymaga, że powiązanie ilości miejsc postojowych z powierzchnią użytkową (usług – obiektów usługowych) jest rozwiązaniem stosowanym w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego i decyzjach o warunkach zabudowy, i może być uznane za zgodne z prawem. Natomiast co do kwestii pojęcia powierzchni użytkowej (usług), należy wskazać, że zgodnie z § 3 ust. 2 uchwały pojęcia niewyjaśnione w ust. 1, należy interpretować zgodnie z definicjami przyjętymi w ustawie z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz z definicjami wynikającymi z Polskich Norm i przepisów odrębnych. Pojęcie powierzchni użytkowej (usług) zawarte w § 6 pkt 7 lit. h uchwały należy więc rozumieć, jako podkreślił to organ, zgodnie z Normami Polskimi (PN – ISO 9836).

Zdaniem Sądu nie narusza też art. 15 ust. 2 i 3 u.p.z.p. wprowadzony w § 6 pkt 3 lit. d uchwały w ramach zasad ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu, nakaz ochrony istniejącego drzewostanu, skoro § 3 ust. 1 pkt 11 uchwały określono, że przez ochronę istniejącego drzewostanu należy rozumieć zachowanie i wkomponowanie istniejącego zadrzewienia w zagospodarowanie terenu, zgodnie z przepisami odrębnymi. Z regulacji tych wynika, że plan miejscowy rzeczywiście ochronę istniejącego drzewostanu wiąże z zachowaniem i wkomponowaniem istniejącego zadrzewienia w zagospodarowanie terenu, i taki też winien być kierunek wykładni tego przepisu prawa miejscowego. Nie oznacza to jednak niedopuszczalności ingerencji w stan istniejącego drzewostanu zgodnej z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa. Oznacza to, że ewentualne kwestie wycinki zadrzewienia odbywać się winny zgodnie z przepisami np. ustawy o ochronie przyrody i że możliwość wycinki istniejącego zadrzewienia zależna jest od decyzji administracyjnej, a nie od zapisów planu miejscowego. Ponadto charakter terenu objętego planem, tj. terenu usług zdrowia i oświaty, uzasadnia wprowadzenie wymogu ochrony istniejącego drzewostanu, co słusznie podkreślił organ.

Ustosunkowując się natomiast do zarzutów skargi dotyczących kwestii pominięcia obligatoryjnych ustaleń planu miejscowego, o których mowa w art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. i § 4 pkt. 9 lit. a rozporządzenia MI w związku z brakiem określenia w planie układu komunikacyjnego i lokalizacji infrastruktury technicznej oraz ich parametrów, a także warunków powiązań układu komunikacyjnego z układem zewnętrznym, należy podkreślić, że użycie w art. 15 ust. 2 u.p.z.p. zwrotu, iż "w planie miejscowym określa się obowiązkowo" elementy w nim wymienione, nie oznacza że plan miejscowy musi zawsze zawierać ustalenia wymienione w tej regulacji oraz, że niedopuszczalnym jest w uzasadnionych przypadkach dokonanie odstępstwa w tym zakresie. Przepis art. 15 ust. 2 u.p.z.p. należy bowiem rozumieć w ten sposób, iż określenie w planie miejscowym elementów wyszczególnionych w tym przepisu jest obowiązkowe wówczas, gdy zachodzi taka potrzeba i konieczność. Przy ocenie, czy taka potrzeba oraz konieczność w określonym przypadku zachodzą, należy brać pod uwagę specyfikę i charakterystykę danego terenu, jego funkcję, sposób zagospodarowania i charakter zabudowy na nim występującej. Jeżeli zatem stan faktyczny obszaru objętego planem nie daje podstaw do zamieszczenia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego ustaleń, o których wyżej mowa, ich brak nie może stanowić o niezgodności planu miejscowego z prawem. Plan miejscowy musi bowiem zawierać poszczególne ustalenia, o których mowa w art. 15 ust. 2, wówczas, gdy okoliczności faktyczne dotyczące obszaru objętego planem uzasadniają dokonanie takich ustaleń. W art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. wskazano, że w planie miejscowym określa się obowiązkowo zasady modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej. Jak zaś wynika z § 4 pkt 9 lit. a i b rozporządzenia RM, ustalenia w tym zakresie, powinny zawierać określenie układu komunikacyjnego i sieci infrastruktury technicznej wraz z ich parametrami oraz klasyfikacją ulic i innych szlaków komunikacyjnych, oraz określenie warunków powiązań układu komunikacyjnego i sieci infrastruktury technicznej z układem zewnętrznym.

Z przytoczonych regulacji wynika, że jedną z funkcji planu miejscowego jest wyznaczenie układu komunikacyjnego dla terenów, które z uwagi na okoliczności faktyczne wymagają takiego skomunikowania, a także określenie sieci infrastruktury technicznej. Niewątpliwe plan miejscowy w zakresie realizacji wymogu, o którym mowa w art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. powinien być tak skonstruowany, aby zapewnić możliwość obsługi komunikacyjnej określonych terenów objętych ustalaniami planu. Powinien zawierać linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu, a do takich terenów należy zaliczyć tereny przeznaczone pod drogi publiczne, mające zapewnić obsługę komunikacyjną poszczególnych terenów, objętych ustalaniami danego planu miejącego. W określonych sytuacjach obsługa komunikacyjna danego terenu może odbywać się również poprzez "wyznaczone" drogi wewnętrzne, a nie wyłącznie sieć dróg publicznych (por. wyrok NSA z 21 czerwca 2022 r., sygn. akt II OSK 1192/21). Z przepisów u.p.z.p. wynika, że plan miejscowy zapewnić ma możliwość obsługi komunikacyjnej poszczególnym terenom, natomiast nie wynika z nich generalny obowiązek, aby dla każdej działki budowlanej przedstawić na rysunku planu sposób dostępu do drogi publicznej za pomocą linii rozgraniczających tereny należące do systemu komunikacyjnego. Zgodnie z definicją zawartą w art. 2 pkt 14 u.p.z.p. przez dostęp do drogi publicznej należy rozumieć bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej.

Dokonując w kontekście poczynionych uwag, analizy zaskarżonej uchwały, należy zauważyć, że w realiach niniejszej sprawy mamy do czynienia ze szczególną sytuacją, gdyż granice obszaru objętego planem miejscowym, stanowiącego fragment osiedla, pokrywają się linią rozgraniczającą teren o określonym przeznaczeniu, tj. teren o symbolu 163.15.-U1, a zatem granice planu obejmują wyłącznie jedną jednostkę planistyczną o stosunkowo niewielkiej powierzchni zagospodarowaną o przeznaczaniu podstawowym – zabudowa usługowa. W granicach planu położone są obiekty usługowe, a celem sporządzenia przedmiotowego planu miejscowego było zabezpieczanie potrzeb publicznych zgodnie z dotychczasowym użytkowaniem terenów, z uwzględnieniem ładu przestrzennego (patrz uchwała nr 648/21 Rady Miasta Torunia z dnia 17 czerwca 2021 r. w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla przedmiotowego terenu). Oznacza to, że wszystkie sąsiadujące z terenem o symbolu 163.15.-U1 obszary, a zatem i drogi publiczne pozostają poza opracowaniem przedmiotowej uchwały. Z uwagi na niewielki obszar terenu objętego ustaleniami planu miejscowego, stanowiącego fragment istniejącego już osiedla, nie wyznaczano w planie miejscowym za pomocą linii rozgraniczających terenów o przeznaczaniu na cele układu komunikacyjnego i sieci infrastruktury technicznej. Wskazane okoliczności faktyczne dotyczące obszaru objętego planem (tj. jego niewielki rozmiar i położenie w przestrzeni funkcjonującego od kilkudziesięciu lat osiedla) stanowią uzasadnienie dla stwierdzenia braku potrzeby i konieczność dokonania w planie tego rodzaju ustaleń, jak też wyznaczania wewnętrznych szlaków komunikacyjnych (ulic), w szczególności na prywatnej działce skarżącej. Ta terenie objętym planem miejscowym nie występuje układ komunikacyjny, co wynika jednoznacznie ze specyfiki tego terenu. Niewątpliwie nie sposób zaakceptować planu miejscowego, który przewidywałby funkcjonowanie terenu inwestycyjnego bez dostępu do drogi publicznej. W sprawie taka sytuacja jednak nie zachodzi. Z dokumentacji planistycznej rysunek planu, stanowiącego załącznik nr 1 do uchwały oraz akt sprawy wynika, że teren planu nie obejmuje dróg publicznych i a nieruchomość skarżącej nie jest pozbawiona dostępu do drogi publicznej. Sąd podziela stanowisko organu, zgodnie z którym w sytuacji gdy plan dopuszcza drogi wewnętrzne na terenie przeznaczonym pod zabudowę usługową, właściciel gruntu nie ma obowiązku realizacji takich elementów infrastruktury. Nie można zatem zasadnie domagać się określenia na tego typu terenie – już zagospodarowanym i zabudowanym – systemu komunikacji w rozumieniu art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. Rada gminy nie może bowiem planować urządzania dróg wewnętrznych na nieruchomościach stanowiących własność prywatna bez zgody właścicieli. Rację ma organ, że ustalenia planu jedynie dopuszczają możliwość funkcjonowania na terenie o funkcji usługowej elementów zagospodarowania niezwiązanych bezpośrednio z tym przeznaczaniem (np. drogi wewnętrzne,), że elementy te nie stanowią układu komunikacyjnego miasta, a ich ewentualna lokalizacja zależy wyłącznie od potrzeb i woli właścicieli nieruchomości. W sytuacji, gdy drogi wewnętrzne, ciągi piesze i.t.p. stanowią elementy przeznaczenia jedynie dopuszczalnego, zależnego w zakresie realizacji wyłącznie od woli właściciela nieruchomości, nie sposób uznać, że tworzą one wyznaczony przez organ planistyczny układ komunikacyjny danego terenu, który w związku z tym należy powiązać z układem zewnętrznym. W § 6 pkt 11 uchwały zawarto ustalenia dotyczące zaopatrzenia w infrastrukturę techniczną (poszczególne sieci) stosowne do właściwości terenu (w tym jego wielkości) którego dotyczą oraz jego przeznaczenia. W świetle wskazanych okoliczności Sąd nie podzielił zarzutu skargi o istotnym naruszeniu w sprawie art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. i § 4 pkt. 9 lit. rozporządzenia MI. Należy nadmienić, że zaskarżony plan miejscowy w analizowanym zakresie nie zmienił w jakikolwiek sposób sytuacji prawnej nieruchomości skarżącej. Poprzez ustalenia planu nie doszło do modyfikacji zakresu praw i obowiązków dotyczących obsługi komunikacyjnej i infrastrukturalnej nieruchomości, w szczególności w zakresie kwestii dostępu do drogi publicznej.

Niezasadny całkowicie i nieadekwatny do okoliczności sprawy okazał się sformułowany w pkt VII skargi zarzut, naruszenia art. 10 ust. 2a, art. 15 ust. 2 pkt 1, art. 15 ust. 3 pkt 3a, art. 20 u.p.z.p. poprzez dopuszczenie lokalizacji urządzeń wytwarzających energię ze źródeł odnawialnych. Przede wszystkim trudno doszukać się w okolicznościach rozpoznawanej sprawy jakiegokolwiek uzasadnienia dla argumentacji strony skarżącej odnoszonej do dopuszczenia lokalizowania "elektrowni wiatrowych na terenach o przeznaczeniu podstawowym pod zabudowę zagrodową". Wobec tego odnoszenie się do tego jest zbędne. Wskazać nadto przyjdzie, że w § 6 pkt 11 lit. f w ramach określenia zasad modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej – zaopatrzenia w energię elektryczną uchwałodawca wskazał, że ma się ono odbywać z sieci lub urządzeń elektroenergetycznych, w tym z odnawialnych źródeł energii – zgodnie z przepisami odrębnymi. Z pewnością zatem z przepisu tego odczytywanego w całości z regulacja dotyczącą przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu oznaczonego symbolem 163.15-U1 nie można wywodzić dopuszczenia lokalizacji elektrowni wiatrowych. Na przedmiotowym terenie co już podkreślano przeznaczonym przez Gminę na zachowanie istniejących funkcji publicznych (teren zabudowy usługowej (z zakresu: oświaty, wychowania, kultury, opieki zdrowotnej i pomocy społecznej) koegzystujących z sąsiedni osiedlem mieszkaniowym i mający uzupełniać funkcje mieszkaniową, prawodawca lokalny zasadnie dopuścił, mając także na zasadzie konieczność zapewnienia ochrony środowiska – zapewnienia energii elektrycznej z odnawialnych źródeł energii. Rozumieć pod tym należy zatem instalacje zgodne z przepisami powszechnie obowiązującymi przepisami prawa np. coraz bardziej popularne obecnie instalacje fotowoltaiczne służące zapewnieniu energii dla obiektów budowlanych. Jak wskazano w odpowiedzi organu na skargę, na tym terenie (stanowiącym niemal w połowie teren Gminy) znajduje się między innymi przedszkole publiczne, obiekty usług publicznych posiadają instalację fotowoltaiczną, zatem skarżony przepis odpowiada także stanowi faktycznemu. Umożliwia to między innymi modernizację, w tym kierunku budynku skarżącej. W § 6 pkt 3 lit. b określono zakaz lokalizacji działalności i usług kolidujących z funkcją mieszkaniową. Skarżony plan nie narusza zatem w tym zakresie przepisów prawa.

Nie mógł również odnieść oczekiwanego skutku zarzut IX skargi – naruszenia art. 17 pkt 6 lit. b tiret czwarte u.p.z.p. poprzez brak uzgodnienia projektu planu z właściwym organem bezpieczeństwa państwa – Szefem Agencji Wywiadu. W tym zakresie Sąd w całości podziała stanowisko organu wyrażone w odpowiedzi na skargę, że fakt dokonania uzgodnienia przedmiotowego planu miejscowego z właściwym szefem sztabu wojskowego jako organem wojskowym i bezpieczeństwa, właściwym komendantem oddziału straży granicznej jako organem ds. ochrony granicy państwa oraz Szefem Agencji Bezpieczeństwa jako organem do spraw ochrony bezpieczeństwa wewnętrznego państwa, uwzględniając także teren objęty skarżonym m.p.z.p., czyni zadość wymogom określonym w art. 17 pkt 6 lit. b tiret czwarte ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Strona skarżąca nie wskazała żadnego orzeczenia lub stanowiska, na które się powołała, z którego wynikałoby, że brak uzgodnienia projektu m.p.z.p. z Agencją Wywiadu stanowi istotne naruszenie trybu sporządzania planu miejscowego – które winno skutkować stwierdzeniem nieważności uchwały. W ocenie Sądu rozpoznającego niniejszą sprawę taka interpretacja jest sprzeczna z istotą i celem art. 28 ust. 1 u.p.z.p.

Skarżąca zarzuciła także, że przy uchwalaniu planu, w zakresie dotyczącym jej działki naruszono art. 22 Konstytucji RP poprzez wprowadzenie zakazu zwiększenia powierzchni użytkowej dla istniejącej funkcji gastronomiczno-usługowej (§ 6 pkt 2 lit. a mpzp). W myśl art. 22 Konstytucji RP ograniczenie wolności działalności gospodarczej jest dopuszczalne tylko w drodze ustawy i tylko ze względu na ważny interes publiczny.

Tymczasem żaden z przepisów art. 15 ust. 2 i 3 u.p.z.p. nie stanowi delegacji do przesądzenia przez organ w ramach ustaleń fakultatywnych lub obligatoryjnych o powierzchni użytkowej wykorzystywanej na konkretny rodzaj działalności gospodarczej.

Istotnego naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego, które skutkować winno stwierdzeniem nieważności skarżonego mpzp strona skarżąca upatruje także w nieuwzględnieniu ważnego interesu publicznego i jej interesu prywatnego oraz przeprowadzonych w procedurze planistycznej analiz i narzucenie dla spornego terenu funkcji usługowej i jako dopuszczalnej gastronomiczno-usługowej. Zdaniem skarżącej, która prowadzi na spornym terenie przedszkole, w którym z roku na rok liczba dzieci maleje ze względu na niż demograficzny - jako dopuszczalne przeznaczenie powinna zostać wskazana także zabudowa wielorodzinna. Podobnie jak w okolicznych terenach.

Punktem wyjścia dla oceny tych zarzutów musi być ponownie zdefiniowanie zasad wykonywania przez gminę publicznoprawnego uprawnienia do kształtowania zasad zagospodarowania przestrzeni. Zgodnie z art. 3 u.p.z.p. gmina dysponuje zespołem uprawnień, doktrynalnie określonym "władztwem planistycznym". Przepis ten stanowi, że gmina ma prawo do samodzielnego i zgodnego z jej interesami kształtowania polityki przestrzennej, w ramach czego może dokonywać władczego przeznaczenia terenu pod określone funkcje i ustalania zasad zagospodarowania terenu. Owa samodzielność uchwałodawcza uznawana jest za podstawową, immanentną cechę samorządu gminnego. Jest wartością chronioną Konstytucją RP jako jeden z fundamentów ustroju terytorialnego Państwa. W granicach tej samodzielności gmina podejmuje czynności prawne i faktyczne, kierując się wyłącznie przepisami prawa i własną wolą wyrażoną w określonej formie przez jej organy pochodzące z wyboru. W ramach tych kompetencji gmina uprawniona jest do podejmowania ustaleń planistycznych ingerujących w interesy prywatne podmiotów prywatnych w sposób odbierany przez nich jako niekorzystny, natomiast nie musi z tym być powiązane przekroczenie granic władztwa planistycznego.

Przy czym, co zasadnie podnosi skarżąca, ustalając przeznaczenie terenu lub określając potencjalny sposób zagospodarowania i korzystania z terenu, organ waży interes publiczny i interesy prywatne, w tym zgłaszane w postaci wniosków i uwag, zmierzające do ochrony istniejącego stanu zagospodarowania terenu, jak i zmian w zakresie jego zagospodarowania, a także analizy ekonomiczne, środowiskowe i społeczne.

Gmina sprawując władztwo planistyczne, musi mieć zatem na uwadze, że wprowadzone ograniczenia prawa własności lub innych praw chronionych (takich jak swoboda działalności gospodarczej) muszą być konieczne ze względu na wartości wyżej cenione np. potrzeba interesu publicznego. Na organie uchwalającym akt planistyczny ciąży każdorazowo obowiązek wyważenia interesów prywatnych i interesu publicznego. W świetle art. 64 ust. 3 Konstytucji RP ingerencja w sferę prawa własności musi pozostawać w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia. Rolą organu planistycznego jest właśnie wyważenie interesu publicznego i interesów prywatnych, tak aby w jak największym stopniu zabezpieczyć i rozwiązać potrzeby wspólnoty, jednak w jak najmniejszym naruszając prawa właścicieli nieruchomości objętych planem. Dokonując ingerencji w sferę prywatnych interesów właścicieli gmina powinna kierować się zasadą proporcjonalności, która wyraża zakaz nadmiernej ingerencji w sferę praw i wolności jednostki. Europejski Trybunał Praw Człowieka wyjaśnił, że to wyważenie interesu publicznego i prywatnego musi dotyczyć tej kwestii, czy właściciel mógł się spodziewać narzucenia określonego sposobu korzystania z nieruchomości, czy też wprowadzenia restrykcji (Matczyński przeciwko Polsce skarga nr 32794/07, 15 grudnia 2015; Fredin przeciwko Szwecji skarga nr 12033/86, 18 lutego 1991, § 54, Series A nr 192; Katte Klitsche de la Grange przeciwko Włochom).

Jak wskazano, podstawowym czynnikiem determinującym korzystanie z władztwa planistycznego jest dążenie do wyważenia wartości interesu publicznego, wyrażającego się w takim zarządzaniu przestrzenią, aby zapewnić jej optymalne wykorzystanie, oraz interesu indywidualnego, wyrażającego się w ochronie własności, stanowiącej materialny fundament wolności jednostki. W ocenie Sądu, w tym przypadku proporcje te zostały wyważone prawidłowo. Z treści prawa własności nie wynika bowiem prawnie chroniona ekspektatywa możliwości zabudowy każdej prywatnej nieruchomości według zamierzeń właściciela. Działając w ramach określonych przez granice prawa i stosując zasadę proporcjonalności, organy gminy mogą zatem w tworzonym planie zagospodarowania przestrzennego ograniczać uprawnienia właścicieli w celu pełniejszej realizacji innych wartości, które uznały za ważniejsze. Istota planowania przestrzennego polega na tym, że określa się różne przeznaczenia terenów (nieruchomości) i nie można upatrywać naruszenia zasady równości wobec prawa w tym, że określone nieruchomości z usprawiedliwionych powodów są przeznaczone na różne cele.

Stosownie do art. 1 ust. 1 u.p.z.p. podstawą planowania przestrzennego jest ład przestrzenny i zrównoważony rozwój. Zarówno "ład przestrzenny" jak i "zrównoważony rozwój" to wartości nadrzędne, ustawowo zdefiniowane. Zgodnie z art. 3 pkt 50 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska, przez zrównoważony rozwój rozumie się taki rozwój społeczno-gospodarczy, w którym następuje proces integrowania działań politycznych, gospodarczych i społecznych, z zachowaniem równowagi przyrodniczej oraz trwałości podstawowych procesów przyrodniczych, w celu zagwarantowania możliwości zaspokajania podstawowych potrzeb poszczególnych społeczności lub obywateli zarówno współczesnego pokolenia, jak i przyszłych pokoleń. Pojęcie ładu przestrzennego definiowane jest w ustawie jako "takie kształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno-gospodarcze, środowiskowe, kulturalne oraz kompozycyjno-estetyczne" (por. art. 2 u.p.z.p.). Zasada ładu przestrzennego oznacza, że przyjęte ustalenia planistyczne i odpowiadające im rozwiązania realizują zasady polityki przestrzennej a w zakresie kształtowania struktury funkcjonalno-przestrzennej z uwzględnieniem postulatu harmonizowania owych wartości. Wprowadzone zakwestionowanymi skargą przepisy planu miejscowego przyjęto dla osiągnięcia pozytywnych skutków dla ładu przestrzennego oraz dla stanu środowiska. Jeżeli nawet zaskarżona uchwała wpłynęła na treść wykonywania prawa własności przez skarżącą, to zmiana ta była w pełni legalna, leżała bowiem w interesie ogółu. Podjęte zaskarżoną uchwałą rozstrzygnięcia nie mają charakteru doraźnego, są wyrazem dążenia do takiego unormowania warunków zagospodarowania przestrzennego, które będzie funkcjonować w długiej perspektywie czasowej. Gmina ma prawo, a wręcz obowiązek, dbać o zapewnienie optymalnych warunków zagospodarowania przestrzeni, o wysokie standardy urbanistyczne, ochrony przyrody i krajobrazu. Gmina ponosi odpowiedzialność za stan zagospodarowania i politykę przestrzenną; musi identyfikować problemy i reagować na występujące zjawiska, odpowiednio kształtując treść aktów planistycznych.

Z analizy dokumentacji planistycznej oraz dokumentów przedłożonych przez organ w toku postępowania sądowego wynika, że przeznaczenie działki skarżącej na cele zabudowy usługowej z zakresu: oświaty, wychowania, kultury, opieki zdrowotnej, pomocy społecznej z dopuszczeniem istniejącej funkcji gastronomiczno-usługowej, dróg wewnętrznych, zieleni urządzonej i infrastruktury technicznej jest elementem spójnej koncepcji zagospodarowania tego obszaru. Działka nr [...] położona jest na obszarze zagospodarowanym zabudowanym budynkiem o funkcji usługowej z wyodrębnionymi dwoma lokalami niemieszkalnymi, w których prowadzone jest przez skarżąca przedszkole niepubliczne "[...]" oraz lokal gastronomiczno-usługowy. Na terenie sąsiedniej nieruchomości funkcjonuje publiczne przedszkole miejskie. W dalszym sąsiedztwie, poza zabudowa usługową istnieje zabudowa mieszkalna wielorodzinna (osiedle mieszkaniowe Na Skarpie).

Jak wskazał organ w załączniku nr 2 do uchwały nr 1025/23 z 23 lutego 2023 r. rozstrzygając uwagi skarżącej do projektu planu, zgodnie ze Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Torunia (uchwała nr 805/18 RMT z dnia 25 stycznia 2018 r.) przedmiotowy teren 163.15-U1 położony jest w granicach Jednostki XV – Na Skarpie w strefie Z (zurbanizowanej), w podstrefie działań Z.1 – zachowania istniejącego układu przestrzennego jako obszar strukturalny zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej. Integralnym elementem obszaru strukturalnego jest infrastruktura techniczna i społeczna niezbędna dla obsługi danego obszaru lub terenu. Podstrefa Z.1 obejmuje: obszary zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej, obszary usług, obszary usług publicznych. Jednostka XV – Na Skarpie skupia działania związane zwłaszcza z rehabilitacją osiedla mieszkaniowego, utrzymaniem i rozwojem ponadlokalnych funkcji usługowych z zakresu ochrony zdrowia i oświaty. Ustalenia planistyczne dla działki skarżącej odpowiadają zatem zasadom ładu przestrzennego.

W okolicznościach tej sprawy szczególnego znaczenia nabiera też wskazana wyżej zasada ochrony uzasadnionych oczekiwań. W wyroku z 15 grudnia 2015 r., sygn. 32794/07, Europejski Trybunał Praw Człowieka wskazał, że przy określaniu, czy została zachowana sprawiedliwa równowaga pomiędzy wymogami interesu powszechnego społeczeństwa a prawami podstawowymi osoby fizycznej należy mieć też na względzie, czy skarżący przy nabywaniu własności wiedział lub mógł się spodziewać wprowadzenia ograniczeń w prawie własności, a także zważać na istnienie uzasadnionych prawnie ekspektatyw w odniesieniu do korzystania z tej własności lub akceptację ryzyka w chwili zakupu.

Wskazać należy, że ustalenia planu miejscowego nie zmieniają przeznaczenia dla nieruchomości do której skarżącej przysługuje tytuł prawny ani terenów sąsiednich. Podkreślenia jednocześnie wymaga, że skarżąca będąca uprzednio najemcą lokali użytkowych (od 2012 r.), nabyła od Gminy Miasta Toruń prawnorzeczowe tytuły prawne do nieruchomości lokalowych (nr [...] i nr [...]) wraz z udziałami w prawie własności gruntu przy ul. Konstytucji 3 Maja [...] w Toruniu 5 września 2014 r. Z treść ww. aktów notarialnych wynika, że Gmina ustanowiła odrębną własność tych lokali użytkowych i prawa te sprzedała odpowiednio skarżącej (lokal nr [...] w którym skarżąca prowadziła i nadal prowadzi działalność gospodarczą gastronomiczno-usługową) oraz w udziale ˝ części lokal nr [...] przeznaczeniem na prowadzoną przez K. P. i J. P. w tym lokalu działalność oświatową w postaci prowadzenia przedszkola niepublicznego "[...]". Co istotne w umowie z [...] września 2014 r. ustanowienia odrębnej własności lokalu i sprzedaży przez Gminę Miasta Toruń skarżącym lokalu użytkowego w celu prowadzenia w nim przedszkola niepublicznego K. i H. małżonkowie P. oraz J. P. zobowiązali się do utrzymania nabytej nieruchomości lokalowej funkcji oświatowej przez okres 10 lat licząc od 1 września 2015 r., a w przypadku każdej zmiany aktualnego sposobu użytkowania lokalu lub jego części oraz w przypadku zbycia przez nabywców przedmiotowej nieruchomości lokalowej przed upływem 10 lat, nabywcy zobowiązać winni nowonabywcę do utrzymania funkcji oświatowej na nabytej nieruchomości przez ww. okres. W przypadku nieprzyjęcia tego zobowiązania lub niewykonania go strony umowy zastrzegły zapłatę kary umownej w wysokości 50% ceny sprzedaży ( § 7 umowy). Niezależnie od powyższego w umowach ustanowienia odrębnej własności obydwu lokali użytkowych na tej działce i ich sprzedaży zastrzeżono także na rzecz Gminy prawo pierwokupu.

Oznacza to, że skarżąca miała od wielu lat świadomości i wiedzę jaki jest charakter tego terenu, sposób zagospodarowania i funkcja uzupełniająca dla okolicznej zabudowy mieszkaniowej. Nabywając działkę miała świadomość jej przeznaczenia. Jak wynika z akt sprawy skarżąca nieskutecznie ubiegała się o ustalenie warunków zabudowy dla budowy budynków mieszkalnych jednorodzinnych na tej nieruchomości. Nadto w toku procedury planistycznej zgłaszała uwagi zbieżne z oczekiwaniami wyartykułowanymi w skardze, które nie zostały uwzględnione, a stanowisko organu w tym zakresie uzasadniono w załączniku do zaskarżonej uchwały. Przepisy § 6 skarżonego planu nie zmieniły dotychczasowej funkcji nieruchomości skarżącej, i mieszczą się w granicach władztwa planistycznego gminy. Nie doszło zatem do naruszenia interesu prawnego skarżącej w sposób, który wykraczałby ponad ingerencję w prawo własności ustawowo dopuszczoną. Co istotne niezasadne jest wywodzenie z przyszłych zamiarów skarżącej zarzutów, bowiem interes prawny stanowiący źródło legitymacji procesowej w tej sprawie wywodzony może być jedynie z konkretnych, aktualnych interesów prawnych lub uprawnień znajdujących oparcie w obowiązujących przepisach prawa.

Z podanych powodów nie można w tej sprawie dostrzec naruszenia przez organ zasady uzasadnionych oczekiwań po stronie skarżącej.

Sąd zważył, że w okolicznościach rozpoznawanej sprawy wprowadzenie w ramach zasad ochrony i kształtowania ładu przestrzennego w § 6 pkt 2 lit. a – dla istniejącej funkcji gastronomiczno-usługowej – zakazu zwiększania powierzchni użytkowej nie narusza zasady swobody działalności gospodarczej i mieści się w ramach dopuszczalnego jej ograniczenia w rozumieniu art. 22 Konstytucji RP. Wbrew oczekiwaniu skarżącej właśnie z cytowanych przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wynika dopuszczalność wprowadzenia zastosowanego przez prawodawcę lokalnego ograniczenia istniejącej funkcji uzupełniającej do przeznaczenia podstawowego tego terenu – tranu zabudowy usługowej ale o określonych funkcjach publicznych. Skarżąca utrzymała możliwość prowadzenia działalności w dotychczasowej formie i rozmiarze. Tym samym brak jest podstaw by stwierdzić, że wprowadzenie kwestionowanego ograniczenia w planie miejscowym stanowiło przejaw nadużycia władztwa planistycznego w kontekście zasady proporcjonalności (art. 31 ust. 3 Konstytucji RP), obowiązku ochrony prawa własności i innych praw majątkowych (art. 21 ust. 1 oraz art. 64 Konstytucji RP) oraz zasady swobody działalności gospodarczej (art. 22 Konstytucji RP).

Końcowo należy powtórzyć za Naczelnym Sądem Administracyjnym, że ze wskazanych reguł ustawowych i konstytucyjnych wynika, że organy gminy wprowadzając ograniczenia w korzystaniu z konstytucyjnie chronionego prawa własności, obowiązane są stosować takie środki prawne, które będą najmniej uciążliwe dla poszczególnych podmiotów oraz pozostaną w racjonalnej proporcji do zamierzonych celów. Nieuniknione jest jednak to, że przy tworzeniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ujawniają się sprzeczne interesy różnych podmiotów. Niewątpliwie rozstrzyganie tych konfliktów w procesie stanowienia prawa wymaga każdorazowo wyważenia interesu poszczególnych właścicieli nieruchomości oraz interesu publicznego całej wspólnoty samorządowej. Zachowanie właściwej równowagi pomiędzy wartościami chronionymi konstytucyjnie i ustawowo wyklucza zakładanie prymatu interesu ogólnego nad jednostkowym i odwrotnie (por. wyrok z dnia 28 kwietnia 2022 r. sygn. II OSK 2677/20).

Wprowadzone planem ustalenia dla działki skarżącej nie naruszają nieproporcjonalnie prawa własności nieruchomości, Plan nie prowadzi więc do zaprzeczenia treści prawa własności, w granicach których skarżąca mogła ze swojej działki dotychczas korzystać jako właściciel. W tym kontekście stwierdzić należy, że plan miejscowy nie wprowadził nowych planistycznych ograniczeń w możliwości zagospodarowania działki, jej przeznaczenie było bowiem od wielu lat takie samo. Organ planistyczny, co wynika z przedłożonych do sprawy dokumentów uwzględnił w kilku miejscach na terenie gminy potrzeby zagwarantowania terenów dla usług ze sfery oświaty, nauki, kultury, służby zdrowia czy pomocy społecznej istniejące już na osiedlach mieszkaniowych. Uchwalając skarżony plan miejscowy Rada Miasta nie tylko kontynuuje dotychczasowe funkcje dla terenu i podąża w polityce zagospodarowania przestrzennego drogą zrównoważonego rozwoju tego terenu. Może to również świadczyć o zachowaniu proporcjonalności bowiem utrzymując dotychczasowe funkcje na danym terenie stara się godzić występujące obecnie interesy publiczne oraz prywatne.

Mając na uwadze granice naruszonego interesu skarżącej J. P., uprawniające do zaskarżenia przedmiotowej uchwały, Sąd stwierdził, że w tej sprawie nie doszło do naruszenia wskazanych w skardze przepisów prawa. Jednocześnie, Sąd nie dostrzegł z urzędu również takich naruszeń prawa, które w świetle art. 28 ust. 1 u.p.z.p. skutkowałyby nieważnością zaskarżonej uchwały. Wobec powyższego skarga podlegała oddaleniu, na podstawie art. 151 p.p.s.a.