Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 2512/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-07-04 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6212 Równoważnik za brak lokalu mieszkalnego i za remont lokalu mieszkalnego
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Komendant Straży Granicznej
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: § 4 ust. 3
journal: Dz.U. 2002 nr 99 poz 898
law: Rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 21 czerwca 2002 r. w sprawie przydziału, opróżniania lokali mieszkalnych i  tymczasowych kwater przeznaczonych dla funkcjonariuszy Straży Granicznej oraz norm zaludnienia lokali mieszkalnych.
article: art. 96 ust. 1
journal: Dz.U. 2021 poz 1486
law: Ustawa z dnia 12 października 1990 r. o Straży Granicznej (t. j.)
article: art. 184
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Jakimowicz Sędziowie: Sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak (spr.) Sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski po rozpoznaniu w dniu 4 lipca 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Komendanta Głównego Straży Granicznej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 czerwca 2022 r., sygn. akt II SA/Wa 547/22 w sprawie ze skargi A. P. na decyzję Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia [...] stycznia 2022 r., nr [...] w przedmiocie utraty uprawnień do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2. zasądza od A. P. na rzecz Komendanta Głównego Straży Granicznej kwotę 460 (czterysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 29 czerwca 2022 r., II SA/Wa 547/22, po rozpoznaniu skargi A. P. (dalej: "skarżący") na decyzję Komendanta Głównego Straży Granicznej z [...] stycznia 2022 r., nr [...], w przedmiocie utraty uprawnień do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Komendanta Nadwiślańskiego Oddziału Straży Granicznej z [...] października 2021 r., nr [...].

Powyższe orzeczenie zostało wydane w następującym stanie faktycznym sprawy.

Komendant Nadwiślańskiego Oddziału Straży Granicznej (dalej: "organ pierwszej instancji") decyzją z [...] października 2021 r., nr [...], orzekł o utracie przez skarżącego - od 26 lipca 2021 r. - uprawnień do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego (dalej: "świadczenie pieniężne").

Organ pierwszej instancji wskazał, że skarżący, który pełnił służbę w Placówce Straży Granicznej Nadwiślańskiego Oddziału Straży Granicznej od 1 maja 2015 r., miał prawo do 8 norm zaludnienia zgodnie z § 4 ust. 3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 21 czerwca 2002 r. w sprawie przydziału, opróżniania lokali mieszkalnych i tymczasowych kwater przeznaczonych dla funkcjonariuszy Straży Granicznej oraz norm zaludnienia lokali mieszkalnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 1005, dalej "rozporządzenie o kwaterach"). Odpowiadało to lokalowi o powierzchni mieszkalnej od 56 m2 do 80 m2. W dacie wszczęcia i zakończenia postępowania o przydział lokalu mieszkalnego miał zaś prawo do 7 norm (powierzchnia należna wynosiła od 49 m2 do 70 m2).

Komendant Nadwiślańskiego Oddziału Straży Granicznej wskazał, że wobec braku możliwości przydziału zgodnego z normami lokalu mieszkalnego, prawo skarżącego w danym zakresie realizowano poprzez przyznanie świadczenia pieniężnego, w myśl art. 96 ust. 1 ustawy dnia z 12 października 1990 r. o Straży Granicznej (Dz.U. z 2021 r., poz. 1486 ze zm., dalej: "ustawa o Straży Granicznej"). Świadczenie przysługuje funkcjonariuszowi, jeżeli w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej on sam lub członkowie jego rodziny nie mają lokalu mieszkalnego lub domu jednorodzinnego, wskazanego w § 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i warunków przyznawania funkcjonariuszom Straży Granicznej równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego oraz szczegółowych warunków jego zwrotu, a także sposobu postępowania w przypadku wystąpienia zbiegu uprawnień do jego otrzymania (Dz.U. Nr 118, poz. 1014 ze zm., dalej: "rozporządzenie o równoważniku". Zgodnie z § 2 pkt 4 tego rozporządzenia, wymienione świadczenie może być przyznane funkcjonariuszowi pod warunkiem, że nie odmówił bezzasadnie przyjęcia lokalu mieszkalnego, który odpowiadał przysługującym mu normom zaludnienia oraz znajdował się w należytym stanie technicznym i sanitarnym. Zgodnie natomiast z § 5 i 6 rozporządzenia o kwaterach, funkcjonariuszowi w służbie stałej przydziela się, na jego pisemny wniosek, lokal o powierzchni mieszkalnej odpowiadającej liczbie przysługujących mu norm zaludnienia.

Organ wskazał, że w momencie powstania możliwości przydziału skarżącemu lokalu mieszkalnego, zgodnie z § 2 oraz § 4 rozporządzenia o kwaterach (w odpowiedzi na złożony przez skarżącego 19 maja 2015 r. wniosek) zawiadomiono go o wszczęciu z urzędu, postępowania administracyjnego w sprawie przydziału lokalu mieszkalnego nr 12 położonego w miejscowości L. [...], o powierzchni użytkowej 71,06 m2. Jednocześnie zawiadomiono skarżącego, że w myśl art. 61 § 2 k.p.a. - organ administracji publicznej może - ze względu na szczególnie ważny interes - wszcząć z urzędu postępowanie także w sprawie, w której przepis prawa wymaga wniosku strony. W zawiadomieniu wskazano, że organ obowiązany jest uzyskać na to zgodę strony, zaś - w razie nieuzyskania zgody - postępowanie umorzyć. Organ w zawiadomieniu wniósł również o ustosunkowanie się do przedmiotowej kwestii i przedstawienie na piśmie jednoznacznej zgody - w terminie 7 dni od daty otrzymania zawiadomienia. W razie wyrażenia zgody, wezwano do wypełnienia wniosku o przydział lokalu mieszkalnego w celu ustalenia przez organ stanu faktycznego w sprawie. W zawiadomieniu wskazano również, że nie wyrażenie zgody na prowadzenie przedmiotowego postępowania będzie skutkowało jego umorzeniem, a następnie utratą uprawnień do świadczenia pieniężnego. Zawiadomienie skarżący za odebrał 30 czerwca 2021 r.

W odpowiedzi na zawiadomienie o zakończeniu postępowania dotyczącego przydzielenia ww. lokalu, skarżący przesłał 23 lipca 2021 r. pismo, w którym oświadczył, że wyraża zgodę na przyznanie mieszkania, wskazując jednocześnie "Jednakże zwracam się uprzejmą prośbą o nie przyznanie mi ww. lokalu mieszkalnego z jednoczesnym zachowaniem prawa do pobierania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego".

Komendant Nadwiślańskiego Oddziału Straży Granicznej decyzją z [...] sierpnia 2021 r, nr [...]1, umorzył postępowanie administracyjne w sprawie przydziału skarżącemu lokalu z uwagi na niewyrażenie zgody na przydział wskazanego w zawiadomieniu lokalu mieszkalnego.

Po uprawomocnieniu się powyższej decyzji, organ pierwszej instancji 14 września 2021 r. wszczął postępowanie administracyjne w sprawie utraty uprawnień do pobierania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. Prowadzone postępowanie zakończone zostało wydaniem decyzji z [...] października 2021 r., [...], o utracie przez skarżącego od 26 lipca 2021 r. uprawnień do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. Organ pierwszej instancji wskazał, że utrata uprawnień do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego od 26 lipca 2021 r. wynika z faktu, iż z tą datą skarżący cofnął swoje oświadczenie woli w sprawie przydziału lokalu mieszkalnego (data wpływu prośby do Oddziału).

Po rozpoznaniu odwołania skarżącego Komendant Główny Straży Granicznej (dalej: "organ odwoławczy") zaskarżoną decyzją z [...] stycznia 2022 r. utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji.

Organ odwoławczy zgodził się ze stanowiskiem organu pierwszej instancji, że skoro na skutek niebudzącego wątpliwości oświadczenia funkcjonariusza o braku zgody na prowadzenie postępowania w przedmiocie przydziału lokalu, nie istniała możliwość przydziału lokalu odwołującemu, to tym bardziej nie można uznać, aby przysługiwało mu uprawnienie do pobierania świadczenia zastępczego, jakim jest równoważnik pieniężny za brak lokalu. A co tym idzie spełniona została przesłanka z § 2 pkt 4 rozporządzenia o równoważniku, której zaistnienie uniemożliwia wypłacanie skarżącemu równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego.

Na powyższą decyzję skarżący złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, który przywołanym na wstępie wyrokiem z 29 czerwca 2022 r., na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r., poz. 329 ze zm., dalej "p.p.s.a."), uchylił obie zaskarżone decyzje.

Uzasadniając swoje stanowisko Sądu wskazał, że organ nie uwzględnił w pełni treści normatywnej § 2 pkt 4 rozporządzenie o równoważniku oraz nie poddał stosownie wnikliwej analizie treści uzasadnienia orzeczenia o umorzeniu postępowania. Z powołanej regulacji normatywnej wynika jednoznacznie, że przesłanką negatywną dla pobierania świadczenia pieniężnego jest nie tylko odmowa przyjęcia lokalu, który odpowiadał normom zaludnienia oraz jest w należytym stanie technicznym i sanitarnym, lecz także czyn funkcjonariusza musi być tego rodzaju, aby można go było określić jako działanie "bezzasadne".

Wbrew twierdzeniom organu, w uzasadnieniu decyzji nie wskazano, aby przesądzano w danym postępowaniu, czy skarżący w istocie bezzasadnie odmówił przyjęcia lokalu. Wręcz przeciwnie, z uzasadnienia wynika, że wprawdzie - w ocenie organu - lokal odpowiadał normom zaludnienia oraz był w należytym stanie technicznym i sanitarnym, lecz podnoszone w toku postępowania kwestie, dotyczące szczególnych uwarunkowań rodzinnych funkcjonariusza (jak: schorzenia dzieci, oczekiwanie na urodzenie kolejnego, co będzie wpływać na normę zaludnienia), nie były w ogóle rozważane. Odnotowano tam, że stosowne okoliczności skarżący podniósł dopiero na etapie zawiadomienia o zakończeniu postępowania, nie zaś wobec wezwania na etapie jego wszczęcia z urzędu. Zakreślony dla skarżącego termin miał jednak w istocie charakter instrukcyjny, a więc podnoszone przezeń argumenty mogły być rozważane. Organ nie twierdził zresztą wprost, aby nie było to dopuszczalne, wskazując jednocześnie, że istotnym jest w danej sprawie (przydziału lokalu) jego nieprzyjęcie przez skarżącego. Oceny tej zresztą nie można w prowadzonej obecnie sprawie kwestionować.

Zdaniem Sądu pierwszej instancji, wobec takich uwarunkowań faktycznych i prawnych - m.in. skutków ostatecznej decyzji - odmowa rozważenia obecnie kwestii związanych z szczególnymi uwarunkowaniami dotyczącymi sytuacji osobistej skarżącego, prowadzi do faktycznego pominięcia treści normatywnej § 2 pkt 4 rozporządzenia o równoważniku. "Czy nie była bowiem uzasadniona odmowa przyjęcia lokalu, który niewątpliwie ówcześnie odpowiadał normom zaludnienia oraz był w należytym stanie technicznym i sanitarnym, nie było w ogóle przedmiotem rozważanie, zaś podnosił to skarżący".

Konkludując WSA w Warszawie uznał, że wadliwa ocena uwarunkowań faktycznych i prawnych rozpatrywanej sprawy, prowadziła do braku wyjaśnienia jej w istotnym aspekcie - oceny czy indywidualna sytuacja skarżącego uzasadniała odmowę przyjęcia proponowanego lokalu - co oznacza wydanie zaskarżonego orzeczenia z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. W kontekście konkretnych uwarunkowań należało bowiem ocenić schorzenia dzieci skarżącego i związane z tym trudności adaptacyjne, jak i podnoszoną wówczas (aktualną na dzień odmowy) kwestię pozostawania w ciąży przez żonę skarżącego, co mogło czynić nieracjonalnym objęcie lokalu, który prawdopodobnie nie spełniałby wkrótce norm zaludnienia, o czym wiedzę miałby organ już na etapie przydziału.

Organ odwoławczy od powyższego wyroku wywiódł skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, zarzucając:

1) naruszenia przepisów prawa materialnego, § 2 pkt 4 rozporządzenia o równoważniku, przez błędną jego wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie, poprzez przyjęcie, iż organ nie uwzględnił w pełni treści normatywnej § 2 pkt 4 rozporządzenia oraz nie poddał stosownie wnikliwej analizie - w danym kontekście - uzasadnienia decyzji z [...] sierpnia 2021 r. umarzającej postępowanie w sprawie przydziału funkcjonariuszowi lokalu, gdy z powołanej regulacji normatywnej wynika, że przesłanką negatywną dla pobierania świadczenie jest nie tylko odmowa przyjęcia lokalu, który odpowiadał normom zaludnienia oraz jest w należytym stanie technicznym i sanitarnym, lecz także czyn funkcjonariusza musi być tego rodzaju, aby można go było określić jako działania bezzasadne,

2) naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

- naruszenie art. 145 § 1 lit. c p.p.s.a., poprzez nieuwzględnienie argumentów organu mimo rażącego naruszenia art. 80 k.p.a., poprzez niedokonanie na podstawie całokształtu materiału dowodowego sprowadzającego się do oceny, czy są podstawy do uchylenia decyzji o utracie przez skarżącego od 26 lipca 2021 r. uprawnień do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego,

- naruszenie art. 145 § 1 lit. c p.p.s.a., poprzez uwzględnienie skargi, mimo rażącego naruszenia przepisów art. 7, 77, 107 k.p.a., przez niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i prawnego, a w szczególności możliwości prowadzenia postępowania w tej sprawie, w przypadku braku zgody funkcjonariusza na prowadzenie postępowania, a tym samym i dokonywania jakichkolwiek rozważań w kwestii osobistej sytuacji funkcjonariusza w sytuacji wydanej decyzji umarzającej postępowanie,

- naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., poprzez nie odniesienie się przez Sąd w uzasadnieniu do zarzutów zawartych w odpowiedzi na skargę i stanowisk stron, nieprzedstawienie ich oceny w kontekście zapadłych orzeczeń w tej sprawie, jak i szerzej w zakresie innych wyroków zapadłych w analogicznej sytuacji prawnej i faktycznej.

Wobec powyższych zarzutów skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku, a także o zasądzenie na rzecz strony kosztów postępowania, zgodnie z obowiązującymi przepisami.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący przedstawił argumentację, mającą na celu wykazanie zasadności podniesionych zarzutów.

Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została złożona.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Wyrażona w tym przepisie zasada oznacza pełne związanie Sądu podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej. Konkretne, zawarte w skardze kasacyjnej, przyczyny zaskarżenia determinują zakres rozpoznania sprawy, czyli badania ewentualnej wadliwości zaskarżonego wyroku sądu pierwszej instancji. Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1) oraz naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy (pkt 2), przy czym skarga powinna zawierać przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie (art. 176 p.p.s.a.).

W rozpoznawanej sprawie nie zaistniały przesłanki stwierdzenia nieważności postępowania ujęte w art. 183 § 2 p.p.s.a., w związku z czym Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał zarzuty skargi kasacyjnej. Okazały się one w zasadniczej części zasadne.

Przedmiotowa sprawa dotyczy utraty uprawnień do pobierania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego.

O tym, jakie okoliczności są w danej sprawie istotne i wymagają wyjaśnienia przesądzają przepisy prawa materialnego, które w sprawie mają zastosowanie. Hipotetyczny stan faktyczny wyznacza konkretny przepis prawa. Ustalanie innych faktów niezapisanych w tym przepisie jest zbędne. Tym samym o tym, jakie ustalenia faktyczne są konieczne do załatwienia konkretnej sprawy decydują prawidłowo wyłożone przepisy prawa materialnego.

Stosownie do § 2 pkt 4 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego przyznaje się funkcjonariuszowi pod warunkiem, że nie odmówił bezzasadnie przyjęcia lokalu mieszkalnego, który odpowiadał przysługującym mu normom zaludnienia oraz znajdował się w należytym stanie technicznym i sanitarnym.

Zasadniczym uprawnieniem każdego funkcjonariusza Straży Granicznej jest prawo do otrzymania lokalu mieszkalnego w naturze. Prawo do równoważnika pieniężnego ma zaś charakter kompensacyjny i powinno być zastępczą i tymczasową formą realizacji prawa do lokalu mieszkalnego przewidzianego w art. 92 ust. 1 ustawy o Straży Granicznej (por. wyrok NSA z 15 lutego 2010 r., I OSK 788/08). Równoważnik pieniężny jest więc ściśle związany z prawem do lokalu mieszkalnego, w konsekwencji czego jeżeli funkcjonariuszowi nie przysługuje prawo do lokalu mieszkalnego, stosownie do treści art. 92 ustawy o Straży Granicznej, nie jest możliwe przyznanie mu równoważnika pieniężnego.

Postępowanie w sprawie o przydział lokalu mieszkalnego jest prowadzone na wniosek funkcjonariusza. W sytuacji wszczęcia tego postępowania z urzędu, w sytuacji szczególnie ważnego interesu funkcjonariusza, koniecznym jest uzyskanie zgody tego funkcjonariusza. W przedmiotowej sprawie organ, wobec powstania możliwości przydziału skarżącemu mieszkania odpowiadającego przysługującym mu normom mieszkaniowym, znajdującego się w miejscowości pobliskiej miejsca pełnienia służby, wszczął 15 czerwca 2021 r. z urzędu postępowanie w sprawie przydziału skarżącemu lokalu mieszkalnego nr [...] położonego w miejscowości L. [...] k/ G. Skarżący, w zakreślonym przez organ terminie na przedstawienie stanowiska w kwestii wrażenia zgody na prowadzenie postępowania, nie odniósł się do przedmiotowej kwestii. Swoje stanowisko przedłożył dopiero wobec powiadomienia go o zakończeniu postępowania w sprawie przydziału ww. lokalu, nie wyrażając zgody na przydział przedstawionego mu mieszkania. Wobec powyższego Komendant Nadwiślańskiego Oddziału Straży Granicznej decyzją nr [...] z [...] sierpnia 2021 r. umorzył, na podstawie art. 61 § 2 k.p.a., postępowanie w sprawie przydziału skarżącemu lokalu mieszkalnego nr [...] położonego w m. L. [...] k/ G..

Zakończenie postępowania w przedmiocie przydziału lokalu mieszkalnego uzasadnione było wyłącznie brakiem możliwości kontynuowania procedury przydziałowej w tym przedmiocie wobec braku zgody skarżącego na jej prowadzenie. Decyzja umarzająca postępowanie w sprawie przydziału lokalu, wobec jej niezaskarżenia, stała się ostateczna i prawomocna.

Konsekwencją wyraźnego sprzeciwu skarżącego wobec przydziału mieszkania służbowego, odpowiadającego, przysługującym mu w dacie wszczęcia postępowania w sprawie przydziału lokalu, jak i dacie jego zakończenia, normom zaludnienia, była utrata prawa do równoważnika za brak lokalu mieszkalnego. W wyroku z 21 listopada 2017 r., I OSK 303/16, w stanie faktycznym zbliżonym do przedmiotowego, NSA jednoznacznie stwierdził, że skoro przydział mieszkania służbowego – wobec wyraźnego sprzeciwu funkcjonariusza – nie mógł być zrealizowany, za prawidłowe należało uznać stwierdzenie o utracie uprawnień do pobierania przez skarżącego równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. Stanowisko zbieżne z powyższym wyrażane było w kolejnych wyrokach NSA np. z 26 września 2018 r., I OSK 2558/16, z 30 listopada 2021 r., III OSK 4715/21. Jest ono aprobowane przez Sąd orzekający w sprawie niniejszej. Złożenie przez funkcjonariusza wyżej opisanego oświadczenia należało zatem odczytywać jako bezzasadną odmowę przyjęcia lokalu mieszkalnego (§ 2 pkt 4 ww. rozporządzenia). To zaś prowadzi do wniosku, że organ, wbrew ocenie Sądu pierwszej instancji, prawidłowo wyłożył i zastosował w okolicznościach rozpoznawanej sprawy przepis § 2 pkt 4 ww. rozporządzenia.

Tym samym chybione było przekonanie Sądu pierwszej instancji, że organ uchybił wymaganiom art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. pomijając, ocenę dotycząca indywidualnej sytuacji skarżącego pod kątem zasadności odmowy przyjęcia zaproponowanego mu lokalu. Powody stanowiące podstawę braku zgody skarżącego na akceptację przedstawionego lokalu mieszkalnego były w rozpoznawanej sprawie relewantne, skoro o bezzasadności odmowy przyjęcia lokalu mieszkalnego przesądzał brak zgody funkcjonariusza na prowadzenie postępowania w sprawie przydziału lokalu mieszkalnego. Zasadny jest zatem zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, 80 i 107 k.p.a.

Niezasadny jest natomiast zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a.

W orzecznictwie prezentowany jest pogląd, że wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a. w sytuacji, gdy sporządzone jest ono w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku. Funkcja uzasadnienia wyroku wyraża się i w tym, że jego adresatem, oprócz stron, jest także Naczelny Sąd Administracyjny. Tworzy to więc po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, który umożliwi przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia w sytuacji, gdy strona postępowania zażąda, przez wniesienie skargi kasacyjnej, jego kontroli (por. wyrok NSA z 13 grudnia 2012 r., II OSK 1485/11). Treść uzasadnienia powinna umożliwić zarówno stronom postępowania, jak i - w razie kontroli instancyjnej - Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu, prześledzenie toku rozumowania sądu i poznanie racji, które stały za rozstrzygnięciem o zgodności bądź niezgodności z prawem zaskarżonego aktu.

Uzasadnienie zaskarżonego wyroku Sąd pierwszej instancji realizuje powyższe wymagania. Wynika z niego, jaki stan faktyczny został w tej sprawie przyjęty przez Sąd, dokonano też jego oceny, jak również zawarto rozważania dotyczące wykładni i zastosowania § 2 pkt 4 rozporządzenia w sprawie wysokości i warunków przyznania funkcjonariuszom Straży Granicznej równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego (...).To, że organ nie zgadza się z dokonaną przez Sąd oceną prawną, nie oznacza, że został naruszony przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. i nie uprawnia do czynienia takiego zarzutu. Za pomocą tego zarzutu nie można bowiem zwalczać zaaprobowanej przez Sąd podstawy faktycznej rozstrzygnięcia, czy też stanowiska co do wykładni lub zastosowania prawa materialnego (wyroki NSA: z 27 lipca 2012 r., I FSK 1467/11, z 13 maja 2013 r., II FSK 358/12). Podkreślenia dodatkowo wymaga, że z art. 141 § 4 p.p.s.a. nie wynika dla sądu administracyjnego obowiązek szczegółowego omówienia w uzasadnieniu każdej okoliczności, czy każdego argumentu lub twierdzenia, jakie pojawiło się w badanej sprawie. Sam fakt braku wyraźnego odniesienia się przez sąd pierwszej instancji do niektórych zarzutów skargi czy też odpowiedzi na skargę lub pominięcia w rozważaniach niektórych elementów stanu faktycznego sprawy, nie stanowi podstawy do uznania, że zaskarżony wyrok został wydany z naruszeniem art. 141 § 4 p.p.s.a. (por. wyrok NSA z 21 września 2017 r., sygn. akt I GSK 1329/15). W niniejszej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w sposób wystarczający, umożliwiający dokonanie kontroli instancyjnej zaskarżonego wyroku, wyjaśnił, z jakich przyczyn nie podzielił stanowiska organów obu instancji i wskazał w jakim zakresie postępowanie wyjaśniające powinno zostać uzupełnione.

Mając powyższe względy na uwadze i uznając, że istota sprawy została wyjaśniona, Naczelny Sąd Administracyjny, na zasadzie art. 188 w zw. z art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a.

Sprawa niniejsza podlegała rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym, ponieważ strona wnosząca skargę kasacyjną zrzekła się rozprawy, a strona przeciwna po doręczeniu skargi kasacyjnej nie zażądała, stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a., przeprowadzenia rozprawy.