Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 465/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2024-10-09 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 1 ust. 2, art. 3, art. 28
journal: Dz.U. 2021 poz 741
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym -  t.j.

SENTENCJA

[...] WYROK W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 9 października 2024 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Sędziowie Sędzia WSA Zbigniew Kruszewski Asesor WSA Arkadiusz Skomra (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Edyta Rurarz - Kwietniewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 października 2024 r. sprawy ze skargi D. Ł. na uchwałę Rady Miejskiej w Swarzędzu z dnia 11 września 2012 r., nr XXX/270/2012 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę.


UZASADNIENIE

W dniu 11 września 2012 r. Rada Miejska w Swarzędzu podjęła uchwałę nr XXX/270/2012 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "DOLINA MICHAŁÓWKI" w Garbach.

Skargę na powyższą uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wniósł D. Ł. zarzucając jej istotne naruszenie zasad sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, stanowiące naruszenie art. 9 ust. 4 w zw. z art. 20 ust. 1 Ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (w brzmieniu z dnia 11 września 2012 r.) powodujące skutek z art. 28 ust. 1 Ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (w brzmieniu z dnia 11 września 2012 r.) polegające na zaliczeniu działki ewidencyjnej nr [...] do kategorii terenów rolniczych i zieleni naturalnej (symbol 2RZ), co zdaniem Skarżącego jest sprzeczne z ustaleniami Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Gminy Swarzędz, zatwierdzony Uchwałą Nr XXXII/373/2001 Rady Miejskiej w Swarzędzu z dnia 28 marca 2001 r., zmienionymi Uchwałą nr X/51/2011 Rady Miejskiej w Swarzędzu z dnia 29 marca 2011 r., która zalicza przedmiotową działkę do kategorii "Tereny zieleni naturalnej" (symbol: Z), wprowadzając przy tym oddzielną kategorię "Tereny rolnicze" (symbol: R), co przekłada się to na zablokowanie Skarżącemu możliwości swobodnego realizowania uprawnień władczych wobec nabytej nieruchomości, polegających w szczególności na posadowieniu na niej domu jednorodzinnego stanowiące zaś bezpośrednie naruszenie jego prawa własności oraz słusznego i rozpoznawalnego prawnie interesu.

Wskazując na powyższe Skarżący wniósł o:

1. stwierdzenie nieważności skarżonej uchwały w zakresie zaliczenia działki ewidencyjnej nr [...] do kategorii terenów rolniczych i zieleni naturalnej (symbol 2RZ);

2. ewentualnie, w razie nieuwzględnienia wniosku z punktu 1) - stwierdzenie, iż Uchwała w zakresie zaliczenia działki ewidencyjnej nr [...] do kategorii terenów rolniczych i zieleni naturalnej (symbol 2RZ) została wydana z naruszeniem prawa;

3. zasądzenie od Organu na rzecz Skarżącego zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego naliczanych według norm przepisanych;

4. dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z dokumentów w postaci:

a. kopii umowy darowizny z dnia [...] stycznia 2022 r. zawartej w formie aktu notarialnego zapisanego w repertorium A pod numerem [...], celem udowodnienia następujących faktów: nabycia przez Skarżącego własności nieruchomości położonej w miejscowości (obrębie ewidencyjnym) Garby, gminie Swarzędz, powiecie poznańskim, na działce ewidencyjnej nr [...], dla której Sąd Rejonowy [...] w Poznaniu, VI Wydział Ksiąg Wieczystych, prowadzi księgę wieczystą pod numerem: [...], posiadania przez Skarżącego interesu prawnego we wniesieniu skargi;

b. kopii wypisu i wyrysu z Ewidencji Gruntów i Budynków dla działki ewidencyjnej nr [...], celem udowodnienia następujących faktów: danych geodezyjnych nieruchomości posiadanej przez Skarżącego, przeznaczenia nieruchomości posiadanej przez Skarżącego, istnienia warunków dla odrolnienia nieruchomości posiadanej przez Skarżącego;

c. kopii Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Gminy Swarzędz wraz z Uchwałą nr X/51/2011 Rady Miejskiej w Swarzędzu z dnia 29 marca 2011 r. w sprawie uchwalenia zmiany Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Gminy Swarzędz, celem udowodnienia następujących faktów: zaliczenia działki ewidencyjnej nr [...] do kategorii "Tereny zieleni naturalnej" (symbol: Z), wprowadzenia oddzielnej kategorii "Tereny rolnicze" (symbol: R);

d. kopii Uchwały nr XXX/270/2012 z 11 września 2012 r. Rady Miejskiej w Swarzędzu w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "DOLINA MICHAŁÓWK' w Garbach wraz z Uchwałą nr XXXII/311/2017 Rady Miejskiej w Swarzędzu w sprawie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "DOLINA MICHAŁÓWKI" w Garbach, celem udowodnienia następujących faktów: zaliczenia działki ewidencyjnej nr [...] do kategorii terenów rolniczych i zieleni naturalnej (symbol 2RZ), sprzeczności ze Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Gminy Swarzędz, nieważności miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w zakresie zaliczenia działki nr [...] do kategorii terenów rolniczych i zieleni naturalnej (symbol 2RZ);

e. kopii wezwania do usunięcia naruszenia prawa skarżącego z dnia 12 kwietnia 2024 r., celem udowodnienia następujących faktów: zidentyfikowania przez Skarżącego sprzeczności miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ze Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Gminy Swarzędz, nieważności miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w zakresie zaliczenia działki nr [...] do kategorii terenów rolniczych i zieleni naturalnej (symbol 2RZ), zażądania usunięcia naruszenia prawa własności skarżącego (tj. ograniczenia prawa dysponowania należącą do niego nieruchomością), dopełnienia wymogów stawianych przez art. 101 ust. 1 Ustawy o samorządzie gminnym w brzmieniu z dnia 11 września 2012 r.;

f. kopii odpowiedzi na wezwanie z dnia 8 maja 2024 r., celem udowodnienia następujących faktów: odmówienia wydania zaświadczenia stwierdzającego nieobjęcie działki nr [...] miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, odmowy usunięcia skutków naruszenia prawa własności przysługującego skarżącemu, zasadności niniejszej skargi, dochowania terminu na wniesienie niniejszej skargi, koniecznego charakteru niniejszej skargi dla ochrony praw przysługujących skarżącemu,

g. przesłuchania skarżącego

W uzasadnieniu skargi Skarżący rozwinął podniesiony zarzut wskazując, iż należąca do skarżącego działka nr [...] (obręb ewidencyjny Garb) została zakwalifikowana w studium do kategorii "Tereny zieleni naturalnej" (oznaczonej symbolem: Z). Jednocześnie w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego w stanie z 29 marca 2011 r. przewidywało odrębną kategorię na grunty rolne, oznaczoną jako "Tereny rolnicze" (symbol: R). Skarżący podkreślił, iż różnice między powyższymi kategoriami stają się tym bardziej widoczne, gdy odczyta się ogólne kierunki zagospodarowania przewidziane dla powyżej oznaczonych kategorii. Punkt 1 1.7 studium — regulując kategorię Terenów rolniczych — przewiduje, iż na tych obszarach: obowiązuje zakaz zabudowy mieszkaniowej; możliwa jest realizacja zabudowy zagrodowej, zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa; możliwa jest realizacja zabudowy inwentarskiej i innych związanych z produkcją rolniczą obiektów gospodarczych, zgodnie z przepisami prawa uwzględniając warunki pkt. 2.2.1; należy zastosować zadrzewienia śródpolne w celu ochrony gruntów rolnych przed erozją; krajobraz rolniczy powinien podlegać ochronie, szczególnie w Strefie I — Północ.

Skarżący zwrócił uwagę, iż w punkcie 2.1.9 ustalono, że tereny zieleni naturalnej występują głównie w obszarach proponowanych do objęcia ochroną, w sąsiedztwie zieleni leśnej. Jakkolwiek studium nie ustaliło żadnych bardziej szczegółowych wytycznych w zakresie dalszych Kierunków rozwoju obszarów zakwalifikowanych do przedmiotowej kategorii (wyliczenie zawarte w (mulicie 2.1.9 dotyczy bowiem Terenów zieleni urządzonej, symbol: ZP), tak samo wskazanie, iż obszary zakwalifikowane do niej powinny zostać objęte ochroną, nakazuje daleko posuniętą ostrożność w wyznaczaniu przeznaczenia położonych na niej działek.

W ocenie Skarżącego ustalenie, iż działka nr [...] przeznaczona będzie na Tereny rolnicze i zieleni naturalnej (2RZ) jawi się jako sprzeczne z postanowieniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Kwalifikując przedmiotową nieruchomość do kategorii oznaczonej symbolem 2RZ, plan w swoim §9 pkt 2 dopuścił chociażby możliwość lokalizacji dojść, dojazdów, dróg wewnętrznych, prowadzenia podziemnej infrastruktury technicznej, czy wydzielania nieruchomości przeznaczonych na cele infrastruktury technicznej. Oznacza to, że dopuszczono znacznie szerszą ingerencję w krajobraz, niż zakładało to studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego zmienione Uchwałą Rady Miejskiej w Swarzędzu nr X/51/2011 z dnia 29 marca 2011 r.

W ocenie Skarżącego doszło zatem do sytuacji, w której nieważna Uchwała ustanawiająca miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego wywołuje skutki w sferze prawnej Skarżącego. D. Ł. planował na przedmiotowej nieruchomości posadowić dom jednorodzinny będący - w jego zamierzeniu - docelowym miejscem zamieszkania skarżącego. Jednocześnie wobec rygorystycznej treści MPZP — pozostającej skądinąd w sprzeczności treścią studium, co podkreślano na przestrzeni dotychczasowego wywodu — D. Ł. nie jest w stanie zrealizować swych zamierzeń.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie jak również o oddalenie osobowego wniosku dowodowego zawartego w skardze, albowiem Sąd administracyjny nie przeprowadza dowodów osobowych.

Organ wskazał, iż obowiązująca i wiążąca z punktu widzenia oceny zgodności ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego zaskarżonego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest uchwała Nr X/51/2011 Rady Miejskiej w Swarzędzu z dnia 29 marca 2011 r. w sprawie zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Swarzędz. W uchwale tej nieruchomość Skarżącego oznaczona jako działka nr [...] w Garbach położona jest na obszarze oznaczonym w Części II: Kierunki symbolem "Z" - tereny zieleni, zarówno naturalnej, urządzonej, jak i izolacyjnej. Organ planistyczny miał więc swobodę przeznaczenia jej w planie miejscowym pod tereny zieleni naturalnej. W Studium wskazane jest, że tereny zieleni naturalnej występują głównie w obszarach proponowanych do objęcia ochroną, w sąsiedztwie zieleni leśnej. Nie ma jednak potrzeby aż tak pogłębionej ich ochrony w planie miejscowym jak chciałby to Skarżący. Aktualnie nie jest to bowiem żaden teren prawnie chroniony, którego funkcjonowanie musiałoby zostać obwarowane tak daleko idącymi zakazami. Niezależnie jednak od tego, nawet na terenach prawnie chronionych, na zasadach określonych w ustawie z dnia 16.04.2004 r. o ochronie przyrody, możliwa jest lokalizacja określonych budowli, w tym urządzeń infrastruktury technicznej.

Organ wyjaśnił, iż Skarżący bezpodstawnie odnosi się natomiast do terenów oznaczonych w Studium jako "R", gdyż są tereny o zupełnie odmiennych zasadach zagospodarowania. Jednakże określenie przeznaczenia nieruchomości Skarżącego jako "2RZ" w zaskarżonej uchwale nie oznacza natomiast, że postanowienia Studium zostały naruszone przy podejmowaniu zaskarżonej uchwały. Takie przeznaczenie nieruchomości Skarżącego wynika z faktu, że była ona - w dniu sporządzania projektu planu miejscowego - użytkowana rolniczo. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego określa docelowe zagospodarowanie terenu i nie ustanawia nakazu zmiany sposobu jego użytkowania. Przeciwnie - dotychczasowe (a więc istniejące w dniu uchwalenia planu miejscowego) użytkowanie terenu jest możliwe również pod rządami nowego planu miejscowego. Sposób przeznaczenia w nim ustanowiony musi natomiast zostać zachowany w razie, gdyby właściciel nieruchomości chciał ten sposób korzystania z niej zmienić. Tak więc określenie tego terenu zarówno jako terenu zieleni naturalnej, ale też terenu rolniczego było podyktowane chęcią zachowania istniejącego sposobu zagospodarowania go.

Następnie organ po obszernym przytoczeniu zapisów Studium i orzecznictwa wskazał, iż nie może być wątpliwości, że zaskarżona uchwała nie narusza ustaleń Studium, tak jak to przewidywał art. 20 ust. 1 u.p.z.p. obowiązujący w chwili jej podjęcia, a to zgodnie z wykładnią tego przepisu zawartą w orzecznictwie sądowoadministracyjnym.

Organ wskazał również, że skarga złożona w trybie art. 101 u.s.g. nie ma charakteru actio popularis, a zatem do jej wniesienia nie legitymuje ani sprzeczność z prawem zaskarżonej uchwały, ani też stan zagrożenia naruszenia interesu prawnego (...). W związku z powyższym nawet ewentualna sprzeczność aktu z prawem nie daje legitymacji do wniesienia skargi, jeżeli akt te nie narusza prawem chronionego interesu prawnego ani uprawnienia skarżącego (...). Podstawą zaskarżenia jest jednocześnie naruszenie konkretnie rozumianych interesów lub uprawnień konkretnego obywatela lub ich grupy, ewentualnie innego podmiotu, który jest mieszkańcem danej gminy lub jest z tą gminą w inny sposób prawnie związany. Mając na uwadze powyższe nie ulega wątpliwości, że każdy skarżący składając skargę w trybie art. 101 u.s.g. musi wykazać, iż w konkretnym wypadku istnieje związek pomiędzy jego własną, prawnie gwarantowaną (a nie wyłącznie faktyczną) sytuacją, a zaskarżony przezeń uchwalą, polegający na tym, że uchwała narusza (pozbawia lub ogranicza) jego interes prawny lub uprawnienie jako indywidualnego podmiotu, albo jako członka określonej wspólnoty samorządowej.

Na rozprawie w dniu 9 października 2024 r. pełnomocnik organu wniósł o odrzucenie skargi wskazując, iż wniesione wezwanie nie stanowi wezwania o którym mowa w art. 101 u.s.g. w brzmieniu przed 2017 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

W myśl art. 3 § 1 w zw. z art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 935, dalej p.p.s.a.), zakres kontroli administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawie skarg na akty prawa miejscowego jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Kryterium legalności umożliwia sądowi administracyjnemu uwzględniającemu skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., stwierdzenie nieważności tej uchwały w całości lub w części albo stwierdzenie, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.).

Przed przystąpieniem do oceny zaskarżonej uchwały wskazać należy, iż w sprawie znajduje zastosowanie art. 52 i art. 53 p.p.s.a. w brzmieniu obowiązującym przed 1 czerwca 2017 r. Zgodnie bowiem z art. 17 ust. 2 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2017 r. poz. 935) przepisy art. 52 i art. 53 p.p.s.a., w brzmieniu nadanym ustawą nowelizacyjną, stosuje się do aktów i czynności organów administracji publicznej dokonanych po dniu wejścia w życie niniejszej ustawy. Zaskarżona uchwała została wydana przed wejściem w życie wspomnianej nowelizacji, tj. przed 1 czerwca 2017 r.

Badając formalną dopuszczalność wniesionej skargi wskazać należy, że zgodnie z art. 52 § 4 p.p.s.a. w przypadku innych aktów, jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi i nie stanowi inaczej, należy również przed wniesieniem skargi do sądu wezwać na piśmie właściwy organ do usunięcia naruszenia prawa. Termin, o którym mowa w § 3, nie ma zastosowania. Z kolei w myśl art. 53 § 2 tej ustawy w przypadkach, o których mowa w art. 52 § 3 i 4 p.p.s.a., skargę wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a jeżeli organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie, w terminie sześćdziesięciu dni od dnia wniesienia wezwania o usunięcie naruszenia prawa.

Zgodnie zaś z przepisem art. 101 u.s.g. (w brzmieniu obowiązującym przed 1 czerwca 2017 r.) każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego.

Z wymienionych powyżej przepisów wynika, że warunkiem formalnym skutecznego zaskarżenia uchwały rady gminy jest wykazanie, że: 1) zaskarżona uchwała jest uchwałą z zakresu administracji publicznej, 2) wcześniej bezskutecznie wezwano gminę do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego, 3) zachowany został termin do wniesienia skargi do sądu administracyjnego.

Zdaniem Sądu, skarga w niniejszej sprawie została poprzedzona bezskutecznym wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa (pismo z dnia z 12 kwietnia 2024 r., odpowiedź na wezwanie - pismo z dnia 8 maja 2024 r. ). Sąd miał przy tym na uwadze, iż pismo z dnia 14 kwietnia 2024 r. (k. [...] akt sądowych) zostało zatytułowane jako "wezwanie do usunięcia naruszenia prawa D. Ł. poprzez wydanie zaświadczenia o braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego" to jednakże wyraźnie powołanie się na przepis art. 101 u.s.g. jak również tytuł pisma nie mogą prowadzić do uznania, że w niniejszej sprawie powyższe pismo nie stanowi wezwania do usunięcia naruszenia prawa.

Dokonując oceny powyższego pisma Sąd miał przy tym na względzie, iż wezwanie takie nie jest obwarowane szczególnymi wymogami formalnymi, a jego wniesienie jest tylko wymogiem formalnych zaskarżenia uchwały do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego.

Z tych też względów Sąd nie uwzględnił wniosku organu złożonego na rozprawie o odrzucanie skargi.

Ponadto w ocenie Sądu skarga wniesiona została z zachowaniem terminu określonego w art. 53 § 2 p.p.s.a.

Odnosząc się natomiast do ostatniej formalnej przesłanki dopuszczalności skargi tj. "naruszenia interesu prawnego" wyjaśnić należy, że legitymacja do wniesienia skargi jest oparta o kryterium "interesu prawnego", co wymaga istnienia związku pomiędzy sferą indywidualnych praw i obowiązków wnoszącego skargę, a zaskarżonym aktem. Interes prawny powinien być indywidualny, osobisty, własny i dotyczyć bezpośrednio sfery prawnej skarżącego, a więc musi istnieć przepis prawa, z którego można wywieść dla danego podmiotu określone prawa lub obowiązki. Skoro niezbędną przesłanką korzystania z prawa do sądu w trybie art. 101 u.s.g. jest naruszenie indywidualnego interesu prawnego, to przepis ten nie może być podstawą prawną do wniesienia skargi w interesie publicznym.

Kontrola zaskarżonego aktu dokonywana jest w granicach wyznaczonych prawną ochroną przysługującą skarżącemu mającemu tytuł prawny do oznaczonej nieruchomości objętej planem; w konsekwencji ewentualne uwzględnienie skargi powinno nastąpić wyłącznie w części wyznaczonej indywidualnym interesem skarżącego. Także potencjalne naruszenia procedury planistycznej mogą być brane pod uwagę tylko wtedy, gdy pozostają w związku z interesem prawnym skarżącego (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 5 grudnia 2017 r., II SA/Kr 1037/17, CBOSA oraz powołane tam orzecznictwo).

W niniejszej sprawie nie ulega wątpliwości, iż Skarżącemu jako właścicielowi nieruchomości objętej postanowieniami zaskarżonego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przysługuje interes prawny.

Rozważając kwestię naruszenia interesu prawnego Skarżącego należy mieć na uwadze, iż nieruchomość stanowiąca jego własność znajduje się, stosownie do ustaleń zaskarżonej uchwały, na obszarze wyłączonym spod zabudowy tj. terenów rolniczych i zieleni naturalnej (2RZ). Tym samym w ocenie Sądu nie ulega wątpliwości, iż doszło do naruszenia interesu prawnego Skarżącego, gdyż przedmiotowy plan miejscowy wprowadza ograniczenia w zagospodarowaniu jego nieruchomości.

W tym kontekście trzeba też dostrzec różnicę między naruszeniem interesu prawnego (uprawnienia) Skarżącego, stanowiącym podstawę legitymacji skargowej, a podstawą do uwzględnienia skargi. Naruszenie interesu prawnego (uprawnienia) Skarżącego przesądza o skutecznym uruchomieniu kontroli sądowej, ale samo przez się nie powoduje jeszcze uwzględnienia skargi. Stwierdzenie nieważności uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego może nastąpić, w myśl art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tylko w razie stwierdzenia określonych, stypizowanych naruszeń prawa (istotnego naruszenia zasad sporządzania planu, istotnego naruszenia trybu jego sporządzania, a także w razie naruszenia właściwości organów). Tym niemniej, Sąd rozpoznając skargę porusza się w zakresie wyznaczonym interesem prawnym tej konkretnej osoby. Oznacza to, że Sąd bada skargę w takim zakresie w jakim narusza ona indywidualny interes prawny Skarżącego, wynikającego z normy prawa materialnego kształtującej sytuację prawną wnoszącego skargę.

Przyjęcie, że interes prawny Skarżącego został w zakresie zaskarżenia naruszony, umożliwiało dokonanie przez Sąd kontroli legalności zaskarżonej uchwały według kryteriów ustanowionych w art. 28 ust. 1 u.p.z.p. Przepis ten stanowi, że istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Na gruncie art. 147 § 1 p.p.s.a. utrwalony jest pogląd, że wprowadzając sankcję nieważności – jako następstwo naruszenia prawa – ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania tej sankcji. W tej kwestii odwołać się należy do przepisów ustawy o samorządzie gminnym, w której mowa o dwóch rodzajach naruszeń prawa, które mogą wystąpić przez ustanowienie aktów uchwalanych przez organy gminy, tj. naruszenia istotne lub nieistotne (art. 91 ust. 1 i 4 u.s.g.). W piśmiennictwie i orzecznictwie do istotnego naruszenia prawa zalicza się naruszenie przez organ gminy podejmujący uchwałę lub zarządzenie, przepisów o właściwości, podjęcie takiego aktu bez podstawy prawnej, wadliwe zastosowanie normy prawnej będącej podstawą prawną podjęcia aktu, jak również naruszenie przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwały. Innymi słowy, za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie, prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym (por. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, Samorząd Terytorialny 2001, z. 1-2, s. 101-102; wyroki NSA z dnia 11 lutego 1998 r., sygn. II SA/Wr 1459/97, Lex nr 33805; z dnia 8 lutego 1996 r., sygn. SA/Gd 327/95, Lex nr 25639). Stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić więc tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika wprost z treści tego przepisu.

Podkreślenia również wymaga, że wobec przyjętego kryterium oceny aktu zaskarżonego do sądu administracyjnego, sąd nie dokonuje oceny racjonalności, celowości, zasadności lub słuszności dokonywanych wyborów planistycznych przez właściwy organ.

W myśl art. 3 ust. 1 u.p.z.p. kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy należy do zadań własnych gminy. Niesporny w orzecznictwie sądów administracyjnych jest pogląd, że kontrola sądu administracyjnego w tym przedmiocie nie może dotyczyć celowości czy słuszności dokonywanych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego rozstrzygnięć, lecz ogranicza się jedynie do badania zgodności z prawem podejmowanych uchwał, a zwłaszcza przestrzegania zasad planowania oraz określonej ustawą procedury planistycznej. Nadto żaden sąd administracyjny nie posiada kompetencji do merytorycznej oceny trafności i celowości rozwiązań planu, skoro jedynym kryterium dopuszczalnym w postępowaniu sądowym jest kryterium legalności (por. wyroki NSA: z dnia 1 grudnia 2010 r., II OSK 1947/10 i z dnia 23 czerwca 2010 r., II OSK 834/10). Sąd nie może zastępować organu administracji w działaniach należących do jego kompetencji. Skoro zaś ustalanie przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu należy do zadań własnych gminy (art. 4 ust. 1 u.p.z.p.) wykluczyć należy z zakresu kontroli sądu ocenę celowości poszczególnych ustaleń przyjętych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Ocena kwestii nadużycia władztwa planistycznego sprowadza się do zbadania czy ustalone w planie miejscowym ograniczenia prawa własności nieruchomości są konieczne dla ochrony innych wartości. O przekroczeniu władztwa planistycznego można mówić dopiero wtedy, gdy działanie gminy jest dowolne i nieuzasadnione

Na gruncie art. 28 u.p.z.p. tryb sporządzania planu miejscowego to sekwencja czynności podejmowanych w toku procedury planistycznej, a zasady sporządzania planu odnoszą się do jego merytorycznej zawartość (przyjętych w nim ustaleń). Istotne naruszenie trybu sporządzania planu następuje, gdy ustalenia planistyczne są odmienne od tych, które zostałyby podjęte, gdyby nie naruszono procedury sporządzania aktu planistycznego. Natomiast naruszenie zasad, to przyjęcie rozwiązań niezgodnych z normami konstytucyjnymi lub zawartymi w ustawach materialnoprawnych, które to normy wyznaczają granice wykonywania władztwa planistycznego.

Kontrolując w tak zakreślonej kognicji zaskarżoną w niniejszej sprawie Uchwałę , w części dotyczącej działki Skarżącego, Sąd uznał, że skarga jest niezasadna.

W pierwszej kolejności odnosząc się do samej procedury uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wskazać należy, iż uchwała Rady Miejskiej w Swarzędzu z dnia 11 września 2012 r. nr XXX/270/2012 nie była jeszcze przedmiotem kontroli sądowo administracyjnej, a więc Sąd uprawniony jest w niniejszej sprawy do kontroli tej procedury na gruncie zapisów u.p.z.p. z dnia podejmowania poszczególnych czynności planistycznych.

Odnosząc się w tym miejsca do twierdzenia organu, iż sprawa była już przedmiotem oceny wskazać należy, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu postanowieniem z dnia 29 stycznia 2021 r. sygn. akt: II SA/Po 36/21 odrzucił skargę innej osoby ze względu na jej wniesienie z naruszeniem terminu. Tym samym postanowienie to w żadnym wypadku nie stanowiło kontroli sądowoadministracyjnej rozumianej jako merytoryczne rozpoznanie sprawy.

Przy czy jednocześnie należy zaznaczyć, iż odrzucona skarga nie była wniesiona ani przez Skarżącego ani przez osoby od których nabył przedmiotową nieruchomość.

Przechodząc zatem do oceny procedury w pierwszej kolejności odnotowania wymaga, że z dokumentacji planistycznej złożonej do akt sprawy wynika, iż Rada, po dokonaniu analizy zasadności przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w dniu 31 marca 2009 r. podjęła uchwałę w sprawie przystąpienia do sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, określając granice obszaru objętego przystąpieniem do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wskazane szczegółowo w załączniku graficznym do uchwały. Ogłoszenie o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu oraz o możliwości i terminie składania wniosków zostało zamieszczone na tablicy ogłoszeń oraz ukazało się w lokalnej prasie. Powiadomiono również, na piśmie, o podjęciu uchwały o przystąpieniu do sporządzania miejscowego planu instytucje i organy właściwe do uzgadniania i opiniowania planu oraz opracowano prognozę oddziaływania na środowisko. Organ wystąpił także o wymagane opinie i uzgodnienia, uzyskując stosowne stanowiska organów. W toku procedury organ wyłożył projekt miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego do publicznego wglądu, przeprowadzając w tym czasie tj. w dniu 29 czerwca 2012 r.(k. [...] akt administracyjnych) dyskusję publiczną. W toku wyłożenia planu nie wniesiono uwag.

Wobec powyższego stwierdzić należy, iż Sąd badając procedurę, mając na uwadze treść przepisów obowiązujących w czasie procesowania, z urzędu nie dopatrzył się naruszenia trybu sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Ponadto Sąd dokonując kontroli zaskarżonej uchwały nie dopatrzył, wbrew zarzutom skargi, sprzeczności jej postanowień z postanowieniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Swarzędz przyjętego uchwałą Nr X/51/2011 Rady Miejskiej w Swarzędzu z dnia 29 marca 2011 r. (dalej jako "Studium"), którego treść znajduje się w aktach sądowych.

Odnosząc się szczegółowo do kwestii zgodności treści planu ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego podnieść należy, iż jest to jedna z podstawowych zasad sporządzania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego jest przestrzeganie (por. wyrok NSA z dnia 7 maja 2008 r., sygn. akt II OSK 114/08, LEX nr 497581). Obowiązek nienaruszania ustaleń studium postanowieniami planu, na co słusznie zwrócił uwagę Skarżący, wynika z art. 15 ust. 1 i art. 20 ust. 1 u.p.z.p.

Zgodność między treścią studium, a treścią planu miejscowego winno się postrzegać jako kontynuację identyczności zasad zagospodarowania terenu ustalanych ogólnie w studium i podlegających sprecyzowaniu w planie miejscowym. Plan miejscowy ma jedynie doprecyzować te zasady i to w taki sposób, aby nie doprowadzić do ich zmiany lub modyfikacji (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 czerwca 2014 r., sygn. akt II OSK 66/13, LEX nr 1519416). Nadto studium, jako akt polityki wewnętrznej, ustala ogólne warunki zagospodarowania przestrzennego wytyczając kierunki dla planowania miejscowego. Jest to akt z założenia elastyczny, tworzący ramy dla opracowania planu miejscowego. Wskazując więc na konkretne funkcje terenów, kierunkuje planowanie miejscowe, które wyznaczonej funkcji powinno odpowiadać, przy czym stopień związania planu ustaleniami studium zależy w dużej mierze od brzmienia tych ustaleń. Ustalenia studium nie muszą być przeniesione (przekopiowane) wprost (bezpośrednio) do postanowień planu zagospodarowania przestrzennego (por. wyrok NSA z dnia 22 czerwca 2020 r., II OSK 43/20, Lex nr 3084976).

Warto w tym miejscu odnotować, iż nieruchomości Skarżącego w Studium znajdują się na terenie oznaczonym symbolem Z tzn. na terenie przeznaczonym pod tereny zieleni naturalnej. Natomiast w uchwalonym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego nieruchomość przeznaczono na tereny rolnicze i zieleni naturalnej (symbol 2RZ).

Proste zestawienie tych dwóch jednostek, bez szczegółowej analizy zapisów Studium, może prowadzić do błędnego uznanie, że przeznaczenie w planie działki Skarżącego na tereny rolnicze, w sytuacji gdy Studium przewiduje przeznaczenie jej pod tereny zieleni naturalnej, z jednoczesnym wyodrębnieniem na innych działkach terenów rolnych, jest sprzeczne z postanowieniami Studium.

Jednakże szczegółowa analiza zapisów uchwały Nr X/51/2011 Rady Miejskiej w Swarzędzu z dnia 29 marca 2011 r. prowadzi do uznania, iż przeznaczenie działki Skarżącego na tereny rolnicze i zieleni naturalnej z jednoczesnym zakazem lokalizowania zabudowy a z dopuszczeniem lokalizacji dojść, dojazdów, dróg wewnętrznych, prowadzenia podziemnej infrastruktury technicznej, wydzielania nieruchomości przeznaczonych na cele infrastruktury technicznej - elektronenergetyki o powierzchni maksymalnej 70 m2, posiadających bezpośredni dostęp do dróg nie stanowi naruszenia zapisów Studium tzn. nie pozostają z zapisami Studium w sprzeczności.

W pierwszej kolejności wskazać należy, iż zgodnie z zapisami Studium na terenach oznaczonych na rysunku studium symbolami Z, ZI i ZP obowiązują ogólne ustalenia przyjęte w studium w pkt. 2.1.9.

Zgodnie z dalszymi zapisami Studium (str. 21 Kierunków) przez tereny zieleni w studium przyjmuje się: tereny zieleni naturalnej (Z), tereny zieleni urządzonej (ZP) oraz tereny zieleni izolacyjnej (ZI).

Wyodrębnienie z jakim charakterem zielni mamy do czynienia wynika z istniejącego lub planowanego sąsiedztwa, tak więc:

- tereny zieleni naturalnej (Z) występują głównie w obszarach proponowanych do objęcia ochroną, w sąsiedztwie zieleni leśnej;

- tereny zieleni izolacyjnej (ZI) występują w ramach terenów zagospodarowanych, w celu ochrony cieków wodnych, rowów melioracyjnych oraz odizolowania terenów aktywizacji gospodarczej i terenów komunikacyjnych od innych funkcji oraz wzdłuż ciągów komunikacyjnych;

- tereny zieleni urządzonej (ZP) występują w ramach terenów zagospodarowanych, są to grunty z istniejącymi zadrzewieniami, zmiana przeznaczenia tych terenów musi być ograniczona do niezbędnych – preferowane są tereny publiczne (np. skwery, zieleńce, place zabaw itp.), są to tereny zielone o funkcji rekreacyjno-wypoczynkowej.

W studium zawarto również ogólne wytyczne użytkowania i zagospodarowania terenów zieleni urządzonej:

- ogólnodostępne tereny zieleni, zachowując rodzimą roślinność z uwzględnieniem lokalnych warunków siedliskowych; wprowadza się wymóg maksymalnego zachowania roślinności wysokiej przy realizacji terenów parków, zieleńców itp.;

- dopuszcza się realizację zabudowy usług gastronomii, pod warunkiem, że powierzchnia zabudowy nie przekroczy 5% powierzchni terenu zieleni;

- preferuje się realizację zabudowy w formie pawilonów ogrodowych;

- ustala się maksymalną wysokość zabudowy – 1 kondygnacja lub do 6 m;

- dla ciągów pieszych i rowerowych preferuje się stosowanie przepuszczalnych nawierzchni naturalnych;

- nakazuje się zachowanie obecnej rzeźby terenu;

- nakazuje się przystosowanie zagospodarowania parków i zieleńców dla potrzeb osób niepełnosprawnych;

- ustala się współczynnik powierzchni biologicznie czynnej – min. 80%. Str. 21

Wobec powyższego zgodzić należy się ze Skarżącym, iż powyższe zapisy odnoszą się wyłącznie do terenów zieleni urządzonej, a co za tym idzie Studium nie zawiera żadnych szczegółowych uregulowań w zakresie zieleni naturalnej oprócz zapisu o konieczności objęcia ich ochroną.

Z powyższych względów odwołać należy się do zapisów ogólnych kierunków zamian w strukturze przestrzennej gminy.

W Studium w tej części zapisano, iż nadrzędnym celem studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Swarzędz, zwanym dalej studium, jest zrównoważony rozwój gminy, a więc rozwój przy uwzględnieniu uwarunkowań przyrodniczych, gospodarczych i społecznych. Będzie to możliwe dzięki realizacji funkcji mieszkaniowej, usługowej oraz działalności gospodarczej, a jednocześnie dzięki pozostawieniu znacznej części gminy w dotychczasowym użytkowaniu i zagospodarowaniu, to znaczy rolniczym i leśnym.

Dalej czytamy, iż zapisy w studium stanowią generalizację funkcji, co oznacza że przeznaczenie przypisane poszczególnym terenom, należy rozumieć jako podstawowe (wiodące). W związku z tym, w ramach każdej funkcji ustalonej w niniejszym studium, dopuszcza się wydzielenie terenów dla lokalizacji urządzeń i obiektów infrastruktury technicznej oraz innych funkcji uzupełniających, pod warunkiem ich wzajemnej nie kolizyjności. Przez nie kolizyjność należy rozumieć takie zagospodarowanie, które pozwala na funkcjonowanie obok siebie różnych funkcji, w sposób bezkonfliktowy, a także nie powodujący obniżenia standardów środowiska oraz obniżenia jakości przestrzeni oraz jakości życia mieszkańców, itp.

Tym samym zapisy Studium wprost zezwalają w ramach każdej funkcji wydzielenie terenów dla lokalizacji urządzeń i obiektów infrastruktury technicznej oraz innych funkcji uzupełniających.

Tym samym zapisy planu miejscowego dopuszczające na terenach rolnictwa i zieleni naturalnej lokalizację dojść, dojazdów, dróg wewnętrznych, prowadzenia podziemnej infrastruktury technicznej, wydzielania nieruchomości przeznaczonych na cele infrastruktury technicznej - elektronenergetyki o powierzchni maksymalnej 70 m2 pozostaje w zgodności z zapisami Studium, które wprost lokalizację takich inwestycji na każdym terenie dopuściło.

Warto w tym miejscu wskazać, iż w Studium zapisano, że za zgodne ze studium, uznać należy takie ustalenia, które spowodują, że funkcja podstawowa będzie zajmować nie mniej niż 50% powierzchni terenu objętego planem, a przyjęte rozwiązanie będzie uzasadnione aktualnymi potrzebami.

Ponadto z punktu oceny zgodności zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego istotne są zapisy Studium odnoszące się do terenów rolnictwa, gdyż takie przeznaczenie przewiduje plan miejscowy, a co istotniejsze w niniejszej sprawie tak były wykorzystywane tereny, w tym nieruchomość Skarżącego.

Z tych też względów wskazać należy, iż zgodnie z cytowanymi już zapisami Studium zrównoważony rozwój gminy, a więc rozwój przy uwzględnieniu uwarunkowań przyrodniczych, gospodarczych i społecznych będzie możliwy do realizacji m.in. poprzez pozostawienie znacznej części gminy w dotychczasowym użytkowaniu i zagospodarowaniu, to znaczy rolniczym i leśnym.

Wobec powyższego w tym miejscu odnotować należy, iż w Studium zapisano, że dla rozwoju funkcji związanej z rolnictwem przewiduje się rejon wsi: Kruszewnia, Garby, Sarbinowo, Sokolniki Gwiazdowskie, Puszczykowo Zaborze oraz Uzarzewo, Karłowice, Wierzonka, Wierzenica i Łowęcin. Funkcja mieszkaniowa oraz turystyczno-rekreacyjna rozumiana m.in. jako agroturystyczna, będą funkcjami uzupełniającymi. Powyższe podyktowane jest niejako występującym w tym rejonie dobrymi warunkami glebowymi. Powyższe znajduje potwierdzenie w innej części Studium opisującym uwarunkowania na terenie gminy (patrz. Str. 32 Ukierunkowań) gdzie wyjaśniono, że w gminie Swarzędz przeważają gleby średniej i słabej jakości. Ponad 55% udział w strukturze bonitacyjnej gleb posiada klasa IV; łącznie z klasą III udział ten wynosi ponad 75%. Gleby klas V i VI stanowią ok. 20% powierzchni gruntów ornych. Najlepsze warunki glebowe dla rolnictwa posiadają wsie: Wierzenica, Uzarzewo, Łowęcin, Karłowice, Paczkowo, Jasin, Gortatowo, Wierzonka oraz Sarbinowo. Mniej korzystne dla rolnictwa gleby występują w Garbach i Gruszczynie. Pozostałe jednostki osadnicze posiadają jedynie niewielkie powierzchnie gleb korzystnych dla uprawy roli.

Z powyższych względów nie ulega wątpliwości, że zgodnie z zapisami Studium w rejonie wsi Garby występują korzystne warunki glebowe sprzyjające rozwojowi rolnictwa.

Z powyższych względów argumentacja przedstawiona w odpowiedzi na skargę, iż określenie przeznaczenia nieruchomości Skarżącego jako "2RZ" wynika z faktu, że była ona - w dniu sporządzania projektu planu miejscowego - użytkowana rolniczo jest w pełni racjonalne.

Sąd podziela również stanowisko organu, iż miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego określa docelowe zagospodarowanie terenu i nie ustanawia nakazu zmiany sposobu jego użytkowania. Przeciwnie - dotychczasowe (a więc istniejące w dniu uchwalenia planu miejscowego) użytkowanie terenu jest możliwe również pod rządami nowego planu miejscowego. Sposób przeznaczenia w nim ustanowiony musi natomiast zostać zachowany w razie, gdyby właściciel nieruchomości chciał ten sposób korzystania z niej zmienić.

Wobec powyższego Sąd nie podzielił stanowiska Skarżącego o niezgodności zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z postanowieniami Studium. Z tych tez względów zarzut naruszenia art. 9 ust. 4 w zw. z art. 20 ust. 1 u.p.z.p. nie zasługiwał na uwzględnienie.

Odnosząc się natomiast do zasad sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego podkreślić należy, iż uchwalając miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego gmina działa w ramach tzw. władztwa planistycznego.

Zasadę władztwa planistycznego gminy ustanawia przepis art. 3 ust. 1 u.p.z.p., zgodnie z którym władztwo planistyczne jest kompetencją gminy do samodzielnego i zgodnego z jej interesami kształtowania polityki przestrzennej. Obejmuje ono samodzielne ustalenie przez gminę przeznaczenia terenów, rozmieszczenia inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy.

Nie ulega wątpliwości, iż organy gminy zostały upoważnione do ingerencji w prawo własności innych podmiotów, w celu ustalenia przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenów położonych na obszarze gminy. Wynika to wprost z treści art. 6 ust. 1 u.p.z.p., zgodnie z którym ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Władztwo planistyczne obejmuje samodzielne ustalenie przez gminę przeznaczenia terenów, rozmieszczenia inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy. Z samego faktu, że ustalenia planu ograniczają władztwo nad nieruchomością np. w zakresie zabudowy działki nie oznacza jeszcze naruszenia istoty prawa własności. Władztwo ograniczone jest przepisami prawa w tym przepisami art. 6 u.p.z.p. i Konstytucji RP chroniącymi prawo własności. Chroniony zakres prawa własności nie jest jednak bezwzględny, a gmina kształtując i prowadząc politykę przestrzenną na swoim terenie musi uwzględniać także interes ogólnospołeczny. Ingerencja w sposób wykonywania własności musi się zatem mieścić w granicach wyznaczonych interesem publicznym. Nie można z prawa własności wywodzić prawa do nieograniczonej zabudowy nieruchomości jako nieodzownego elementu tego prawa. Jakkolwiek prawo własności stanowi najszerszą formę korzystania i dysponowania nieruchomością, to jednak nie daje ono właścicielowi nieograniczonego władztwa nad rzeczą. Istotę prawa własności wyraża treść art. 140 k.c. który stanowi, że w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego właściciel może, z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy zgodnie ze społecznogospodarczym przeznaczeniem swego prawa, w szczególności może pobierać pożytki i inne dochody z rzeczy. W tych samych granicach może rozporządzać rzeczą. Zgodnie zaś z brzmieniem art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., każdy ma prawo do zagospodarowania terenu, do którego posiada tytuł prawny, ale w granicach określonych przez ustawę, zgodnie z warunkami określonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Prowadzi to zatem do konstatacji, że, jeżeli obowiązujące normy prawne w tym ustalenia planu miejscowego, dopuszczają realizację zabudowy, to taka zabudowa jest dopuszczalna, a jeżeli jej nie przewidują lub ograniczają to jest ona zakazana (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 28 marca 2014 r. sygn. akt II OSK 518/13, CBOSA).

O przekroczeniu władztwa planistycznego można mówić, gdy działanie gminy jest dowolne i nieuzasadnione. Jeżeli organy planistyczne gminy działają na podstawie i w ramach obowiązującego prawa, a samo uwzględnienie interesu indywidualnego byłoby sprzeczne z interesem publicznym lub chronioną przez ustawodawcę wartością wysoko cenioną, to nie można im zarzucić bezprawności działania, chociażby organy te nie uwzględniły złożonych w trakcie postępowania wniosków lub uwag (por. wyrok NSA z dnia 6 marca 2018 r., sygn. akt II OSK 1189/16, CBOSA).

Przenosząc powyższe uwagi na grunt niniejszej sprawy wskazać należy, iż kwestionowane przeznaczenie działki Skarżącego pod tereny rolnicze i zieleni naturalnej nie nastąpiło z naruszeniem władztwa planistycznego, czego zresztą nie kwestionuje Skarżący.

Rozpoznając niniejszą sprawę nie można pominąć okoliczności, iż zarówno w dniu uchwalania Studium, planu miejscowego, jak i obecnie, działka Skarżącego ma charakter rolny. Tym samym uchwalając miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego określając przeznaczenie działki Skarżącego jako rolnego i terenu zieleni urządzonej organ mając na uwadze dotychczasowe przeznaczenia, jak i postanowienia Studium, nie dopuścił się naruszenia władztwa planistycznego. Fakt, iż dotychczasowe jak i obecne przeznaczenie terenów uniemożliwiają Skarżącemu realizacji jego planów inwestycyjnych nie może prowadzić do uznania, że organ przekroczył granice władztwa planistycznego.

Podkreślić należy, że art. 1 ust. 2 u.p.z.p. wymienia szereg wartości, które organy planistyczne mają obowiązek chronić, a prawo własności jest tylko jednym z nich. Organy planistyczne mają również obowiązek uwzględniać np. wymagania ładu przestrzennego, walory architektoniczne i krajobrazowe, wymagania ochrony środowiska i potrzeby interesu publicznego. Zwrócić należy uwagę, iż zgodnie z art. 1 ust. 3 u.p.z.p. ustalając przeznaczenie terenu lub określając potencjalny sposób zagospodarowania i korzystania z terenu, organ waży interes publiczny i interesy prywatne, w tym zgłaszane w postaci wniosków i uwag, zmierzające do ochrony istniejącego stanu zagospodarowania terenu, jak i zmian w zakresie jego zagospodarowania, a także analizy ekonomiczne, środowiskowe i społeczne.

Na marginesie Sąd wskazuje, iż Skarżący nabył przedmiotową nieruchomość w styczniu 2022 r., a więc na długi po wejściu w życie zaskarżonego planu miejscowego.

Odnosząc się do postawionych w skardze wniosków dowodowych, należy wyjaśnić, że nie było możliwe uwzględnienie wniosku skarżącego o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z przesłuchania Skarżącego, ponieważ zgodnie z art. 106 § 3 p.p.s.a. sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania. Regulacja zawarta w powołanym przepisie wskazuje jednoznacznie na dopuszczalność przeprowadzenia przed sądem administracyjnym wyłącznie dowodu uzupełniającego z dokumentów i to jedynie w sytuacji, gdy wnioskowany dowód pozostaje w związku z oceną legalności zaskarżonego aktu. Tym samym przepisy p.p.s.a. jak słusznie wskazał organ nie dopuszczają przeprowadzenia dowodów osobowych.

Odnośnie zaś zgłaszanych przez Skarżacego wniosków o przeprowadzenie dowodów z dokumentów, Sąd uznał, że przeprowadzenie dowodów z dokumentów wskazywanych w skardze nie przyczyni się do wyjaśnienia okoliczności istotnych z punktu widzenia rozstrzygnięcia tej sprawy, z uwagi na to, że dokumenty te znajdują się w aktach administracyjnych lub są powszechnie dostępnie (treść studium i planu).

W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę oddalił.