Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 285/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2023-07-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 17, art. 28 ust. 1
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: art. 101
journal: Dz.U. 2019 poz 506
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Ostrowska, , Sędzia WSA Jolanta Augustyniak – Pęczkowska (spr.), Asesor WSA Anna Pośpiech- Kłak, , Protokolant sekretarz sądowy Grażyna Dmitruk, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 lipca 2023 r. sprawy ze skargi V. sp. z o.o. sp.k. z siedzibą w W. na uchwałę Rady Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 8 września 2022 r. nr LXX/2300/2022 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę


UZASADNIENIE

Rada Miasta Stołecznego Warszawy w dniu 8 września 2022 r. podjęła uchwałę Nr LXX/2300/2022 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rejonu ulic W i P (dalej plan).

Skargę na powyższą uchwałę złożyła V Sp. z o.o. Sp.k. w W w części nieruchomości użytkowanej wieczyście przez skarżącą, zarzucając naruszenie:

art. 17 pkt 9 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. 2003 Nr 80 poz. 717 ze zm., dalej u.p.z.p.) w zw. z art. 54 ust. 2 ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. 2008 Nr 199 poz. 1227 ze zm., dalej u.i.o.ś.) wzw. z art. 39 ust 1 pkt 3, 4, 5 u.i.o.ś. w zw. z art. 28 ust. 1 u.p.z.p., poprzez naruszenie obowiązku wskazania w zawiadomieniu o terminie wyłożenia do publicznego wglądu projektu planu i prognozy oddziaływania na środowisko, informacji o możliwości, formie, miejscu oraz terminie składania uwag i wniosków w ramach procedury strategicznej prognozy oddziaływania na środowisko, a zatem nie zagwarantowano udziału społeczeństwa w ocenie oddziaływania na środowisko projektu panu, co istotnie narusza tryb sporządzania planu i winno prowadzić do nieważności uchwały,

art. 17 pkt 11 i 13 u.p.z.p. w zw. z art. 19 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 28 ust. 1 u.p.z.p., poprzez dowolną zmianę planu, po jego III wyłożeniu, w zakresie ustalonego w § 55 ust. 2 pkt 3 planu, dla terenu 31.4.-U/MW (uprzednio 31-U.MW), wskaźnika intensywności zabudowy, pomimo braku uwag w tym zakresie, jak i uchwały o konieczności zmiany tego parametru, co istotnie narusza zasady sporządzania planów i winno skutkować nieważnością planu;

art. 17 pkt 11 i 13 u.p.z.p. wzw. z art. 28 ust. 1 u.p.z.p., poprzez zmianę rysunku planu po III wyłożeniu co do nieprzekraczalnej linii zabudowy jedynie w części - dla połowy terenu sąsiadującego z terenem 32-ZP pozostawiono obowiązującą linię zabudowy - pomimo uwzględnienia uwagi K J Sp. z o.o. (poprzedniego użytkownika wieczystego) o zmianę linii obowiązującej zabudowy na linię nieprzekraczalną, co istotnie narusza zasady sporządzania planów i interes prawny spółki, co winno skutkować nieważnością planu.

II. przepisów prawa materialnego:

art. 6 ust. 1 w zw. z art. 3 ust. 1 i art. 4 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 140 Kc i art. 64 ust.

art. 21 ust. 1, art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, poprzez ich niezastosowanie, co doprowadziło do nadużycia władztwa planistycznego, naruszenia interesu prawnego skarżącej i nadmiernego ograniczenia prawa użytkowania wieczystego dz. nr [...] z obr. [...], poprzez ustalenie w § 55 ust. 2 pkt 3 planu maksymalnego wskaźnika intensywności zabudowy w stosunku do powierzchni zabudowy 3,8, z pominięciem decyzji o warunkach zabudowy ustalającej ten wskaźnik odmiennie, a zasady planowania nie uzasadniały pominięcia dla terenu 31.4.-U/MW ww. decyzji, przy ich uwzględnieniu dla innych terenów;

art. 1 ust. 2 pkt 1,2, 7 w zw. z art. 2 pkt 1 w zw. z art. 3 ust. 1 i art. 4 ust 1 w zw. z art. 6 ust. 1 w zw. z art. 15 ust. 1 i 2 pkt 2,6,9 w zw. z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 140 Kc w zw. z art. 64 ust 3, art. 21 ust. 1 i art. 31 ust 3 Konstytucji RP, polegające na ich błędnym zastosowaniu, co narusza zasadę proporcjonalności, władztwo planistyczne i interes skarżącej, poprzez ustalenie w § 55 ust. 2 pkt 3 planu maksymalnego wskaźnika intensywności zabudowy na 3,8, przy ustaleniu w § 55 parametrów pozwalających na realizację inwestycji o wyższym wskaźniku intensywności zabudowy, przez co ograniczono skarżącej zagospodarowanie nieruchomości, bo zapisy te nie pozwalają na realizację inwestycji przy ich pełnym wykorzystaniu;

art. 1 ust 2 pkt 1,2,7 w zw. z art. 2 pkt 1 w zw. z art. 3 ust. 1 oraz art. 4 ust. 1 w zw. z art. 6 ust 1 w zw. z art. 15 ust. 1 i 2 pkt 2, 6, 9 w zw. z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 140 Kc w zw. z art. 64 ust. 3, 21 ust. 1 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, poprzez ich błędne zastosowanie, co narusza zasady proporcjonalności i władztwo planistyczne poprzez ustalenie w § 55 ust. 2 pkt 5 planu obowiązującej linii zabudowy zamiast nieprzekraczalnej linii zabudowy na części działki graniczącej z zielenią parkową, z pominięciem faktycznego jej zagospodarowania i funkcji obszaru 32-ZP, co skutkowało przyjęciem dla terenu 31.4,-U/MW ustaleń zaburzających ład przestrzenny i nadmierną ingerencję w prawo użytkowania wieczystego skarżącej;

art. 6 ust. 1 w zw. z art. 3 ust. 1 i art. 4 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 140 Kc i art. 64 ust. 3 art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, poprzez przekroczenie władztwa planistycznego i niewyważenie interesu indywidualnego z publicznym oraz pozaustawowe, nieuzasadnione racjami społecznymi ograniczenie interesu skarżącej, poprzez ustalenie w § 97 ust. 1 planu, że teren KPJ-4 jest ciągiem pieszo jezdnym, niezaliczanym do dróg publicznych, co pomija umowę z 12 listopada 2020 r. skarżącej z m.st. Warszawą dotyczącej budowy drogi gminnej ulicy N od ul. L do Al. S.

Skarżąca wniosła m.in.:

.o stwierdzenie nieważności planu, w części ustaleń dotyczących dz. Nr [..] ;

. bądź o stwierdzenie nieważności planu w zakresie terenu 31.4-U/MW co do dz. Nr [...]: a) § 55 ust. 2 pkt 3 planu, który dla terenu 31.4-ll/MW ustala maksymalny wskaźnik intensywności zabudowy w stosunku do powierzchni terenu - 3,8;

§ 55 ust 2 pkt 5 planu, który dla terenu 31.4-U/MW ustala linie zabudowy zgodnie z rysunkiem planu;

rysunku planu - załącznika nr 1 co do terenu 31.4-U/WM ustalającego nieprzekraczalną linię zabudowy na części działki graniczącej z zielenią parkową 32-ZP i przebiegu ciągu pieszo-jezdnego KPJ-4 z pominięciem umowy ZRID;

§ 97 ust. 1 planu, który dla terenu KPJ-4 ustala ciąg pieszo-jezdny.

Odnośnie pierwszego z zarzutów skarżąca podniosła, że obowiązkiem organu jest rozpoznanie uwag i wniosków oraz publiczne poinformowanie o sposobie ich rozstrzygnięcia. Obwieszczenia na stronie internetowej nie wskazują na możliwość i tryb zgłaszania uwag do prognozy oddziaływania na środowisko. Dlatego mieszkańcy nie zgłosili uwag i wniosków do prognozy oddziaływania na środowisko. W komunikatach na stronach internetowych m.st. Warszawy nie ma informacji o sposobie ich rozstrzygnięcia, jak i stosownego formularza, co rażąco narusza przepisy planistyczne.

W konsekwencji, pozbawiono skarżącą możliwości składania wniosków i uwag do prognozy oddziaływania na środowisko. Nie zagwarantowano więc udziału społeczeństwa w strategicznej ocenie oddziaływania na środowisko - art. 54 ust. 2 u.i.o.ś.

Powyższe rozwiązania, szczególnie obowiązująca linia zabudowy, zobowiązują do budowy budynku graniczącego z terenem zielonym 32-ZP. Ustalenia te są sprzeczne z ideą wyznaczania i tworzenia terenów zielonych, czy parków. Organ, pozbawił korzystających z parku, jak i mieszkańców budynku prywatności, którą zagwarantowałby, ustalając na całym terenie 31.4-U/MW nieprzekraczalną linię zabudowy (zgodnie z uwzględnioną uwagą). Odsunięcie budynku od granicy uzasadnia też respektowanie zasad ochrony środowiska i pozwala na realizację na terenie 32-ZP parku "Skwer [...]’'. Skarżąca dysponuje decyzją o warunkach zabudowy, która przewiduje usytuowanie budynku nieingerujące w tereny zielone.

Arbitralnie zmieniono też plan po III wyłożeniu, dla terenu 31.4.- U/MW (uprzednio 31-U.MW) co do wskaźnika intensywności zabudowy, mimo braku uwag i uchwały o konieczności zmiany, co istotnie narusza zasady sporządzania planu.

Pominięto, że skarżąca uzyskała decyzję o warunkach zabudowy, w której parametry zabudowy były niemal tożsame z projektem planu w II i III wyłożeniu. Taka zmiana wymagała więc co najmniej szczegółowego uzasadnienia, skoro wpływa na możliwości inwestycyjne skarżącej. Podczas II i III wyłożenia intensywność zabudowy dla terenu 31.4. - U/MW wynosiła 4,6 (zbieżnie z decyzją WZ), a w planie 3,8. Pominięcie na ostatnim etapie interesu prawnego skarżącej, a uwzględnienie interesów innych podmiotów, nie ma oparcia w zasadach planistycznych. Dla części pozostałych terenów plan uwzględniał decyzje WZ.

Parametry na terenie 31.4.-U/MW pozwalają na zabudowę o współczynniku intensywności zabudowy nawet na 4,9. Powierzchnia działki ma 1400 m2, a zatem przy 70% dopuszczalnej powierzchni zabudowy - 980 m2 może być zabudowane. Ustalono maksymalną wysokość zabudowy nawet dla 7 kondygnacji, a więc łącznie pozwolono na 6860 m2 powierzchni (980m2 7 kondygnacji). Zestawienie ostatniej wartości z powierzchnią działki daje 4,9 (6.860m2/1400 m2). Zabudowę działki znacznie więc ograniczono, umożliwiając zagospodarowania jedynie części nieruchomości.

Skarżąca podniosła, że między wyłożeniami planu organ związany był przyjętymi uwagami (art. 17 pkt 11 i 13 u.p.z.p.) lub uchwałą o konieczności zmian (art. 19 ust. 1 u.p.z.p.). Do terenu 31.4 - U/MW nie składano uwag o zmniejszenie intensywności zabudowy, nie było uchwały o zmianie, a opinie i wytyczne Biura Stołecznego Konserwatora Zabytków i inne opinie, wytyczne i uzgodnienia nie odnosiły się do tego terenu. Arbitralnie zatem zmieniono plan między wyłożeniami, co narusza zasady sporządzania planu i skutkuje jego nieważnością w całości lub części (art. 28 ust. 1 u.p.z.p.). Zmniejszenie maksymalnego wskaźnika zabudowy narusza interes prawny skarżącej, a nieuwzględnienie parametrów z decyzji WZ stanowi o nierównym traktowaniu podmiotów.

Następnie wskazała, że zawarła umowę z m.st. Warszawą w sprawie budowy drogi gminnej ul. nowoprojektowanej od ul. L do Al. S. Zobowiązała się do budowy ww. odcinka z oświetleniem, odwodnieniem, oznakowaniem i zjazdami, w zakresie niezbędnym dla obsługi budynku planowanego. Przekazała też gwarancję bankową m.st. W-wie potwierdzoną wpłatą kaucji.

Dodała, że składała uwagi i wnioski do planu w zakresie dojazdu, wypowiadała się podczas Komisji Ładu Przestrzennego, informowała o umowie, co pominięto w planie.

Zaznaczyła, że w § 4 ust. 2 pkt 15 teren KPJ-4 jest ciągiem pieszo jezdnym, którego w § 12 ust. 1 pkt 1 nie zaliczono do dróg publicznych, jak w umowie. Przekroczono zatem władztwo planistyczne i nie wyważono interesów indywidualnych z publicznym.

Nadto, od zachodu oznaczono obowiązującą linię zabudowy (w granicy z terenem 32-ZP), zamiast nieprzekraczalnej, co narusza zasady sporządzania planów, bo po III wyłożeniu uwzględniono uwagę o skorygowanie linii zabudowy (wykaz uwag).

Ustalenie obowiązującej linii zabudowy tylko na części działki nie uzasadniają zasady planowania i jest niezasadne. Teren 32-ZP to zieleń parkowa. Nakaz sytuowania inwestycji w granicy działki uniemożliwia budowę budynku zwróconego balkonami i tarasami na teren zielony. Zapis ten wobec decyzji WZ, powoduje konieczność całkowitej zmiany projektu.

Prezydent m.st. W-wy, po upoważnieniu przez Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii, postanowieniem nr 92/N/2022 udzielił zgody na odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych w zakresie budowy przy wschodniej granicy działki. Pozwala to na odtworzenie historycznej linii zabudowy, zharmonizowanie budynku z parkiem od zachodu i zbliżenie do projektowanej drogi (umowa) i oddalenie od terenu 32-ZP dla powiększenia skweru i zachowania intymności użytkowników parku i budynku.

Ponadto, realizacja inwestycji zgodnie z obowiązującą linią zabudowy utrudni komunikację budynku z ciągiem pieszo-jezdnym KPJ-4.

Dla terenu 32-ZP decyzją z 9.09.2022 r. (1 dzień po sesji z 8.09.2022 r.) zatwierdzono projekt przebudowy Skweru [...]. Na tym terenie plan nie dopuszcza sytuowania miejsc postojowych, a decyzja je przewidywała. Na terenie zielonym, ok. 6 m od obowiązującej linii zabudowy zaplanowano siłownię plenerową. Nie uwzględniono więc komfortu korzystających z parku i interesu prawnego skarżącej. Mieszkańcy będą narażeni na spojrzenia spacerujących, co negatywnie wpłynie też na te osoby. Doprowadzi do napięć społecznych i skarg, bo w parku oczekuje się ciszy i spokoju. W bliskiej odległości od obowiązującej linii zabudowy planowane są inne urządzenia służące społeczności, co utrudni funkcjonowanie mieszkańcom budynku.

Strona podkreśliła, że władztwo planistyczne nie jest absolutne. Podlega ograniczeniom wynikającym z ustawy. Organy muszą się kierować zasadami określonymi w art. 1 ust. 1 i 2 u.p.z.p., ustawami z zakresu gospodarki przestrzennej i Konstytucją RP. Art, 4 ust. 1 ustawy nie daje nieograniczonej swobody planistycznej, bo gminy muszą uwzględniać art. 7 Konstytucji RP. Granice ingerencji w prawo własności wyznacza m.in. art. 31 ust. 3 Konstytucji RP.

Kończąc skarżąca uzasadniła swój interes prawny w zaskarżeniu planu.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie, ewentualnie o oddalenie.

Wskazał, że terenu KPJ-4 nie wyznaczono na działce skarżącej i jest on własnością m.st. Warszawy. Skarżąca nie wykazała zatem, że przysługuje jej interes prawny, że jest właścicielem bądź użytkownikiem wieczystym nieruchomości, której dotyczą zapisy dla terenu KPJ-4 (§ 97 ust. 1).

Organ zauważył, że w pkt 2 w lit c wniosków skargi omyłkowo wskazano nieprzekraczalną, a nie obowiązującą linię zabudowy, a dotyczy on obowiązującej linii zabudowy.

Natomiast wniosek o stwierdzenie nieważności § 55 ust 2 pkt 5 uznał, za zbyt daleko idący, skoro skarżąca kwestionuje jedynie obowiązującą linię zabudowy, a zapis dotyczy i obowiązującej i nieprzekraczalnej linii zabudowy.

Organ zaznaczył, że plan z dokumentacją planistyczną, prognozą oddziaływania na środowisko i prognozą skutków finansowych uchwalenia planu, opracowano zgodnie m.in. z u.p.z.p. i ustawą o udostępnianiu informacji o środowisku. Przeprowadzono procedurę sporządzania projektu planu (m.in. art. 17 u.p.z.p.). Uzyskano wymagane opinie i uzgodnienia. Zapewniono udział społeczny udostępniając dokument do publicznego wglądu i możliwość składania wniosków i uwag.

Następnie podkreślił, że skarżąca nabyła prawo użytkowania wieczystego 6 kwietnia 2022 r., a więc po IV wyłożeniu planu, opublikowaniu w BIP i rozpatrzeniu uwag.

Zdaniem organu, plan nie narusza ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku, gdyż sporządzono prognozę oddziaływania na środowisko - art. 51 ust. 2 cyt. ustawy, co spełnia wymogi z art. 17 ust. 4 i art. 46 u.p.z.p. Uwzględniono też strategiczną ocenę oddziaływania na środowisko w zakresie art. 39, art. 40, art. 42, art. 53, art. 54 i art. 55 ww. ustawy. Zapewniono czynny udział społeczeństwa, składanie uwag i wniosków w formie i terminie określonym przepisami.

Natomiast do wyznaczenia obowiązującej linii zabudowy w liniach rozgraniczających terenów 31.4 - U/MW i 32 - ZP złożono uwagi do projektu planu, w tym rysunku. Przyszli użytkownicy parku i mieszkańcy budynku, mogli więc złożyć uwagi do projektu i rysunku planu oraz prognozy środowiskowej.

Na wyłożeniach w Urzędzie i na stronach BIP dostępny był tekst i rysunek projektu planu oraz prognozy oddziaływania na środowisko, jak i do wglądu. Umożliwiono więc składanie uwag do prognozy, które wniesiono i zagwarantowano udział społeczeństwa w ocenie oddziaływania na środowisko podczas 4 wyłożeń, a miejsce, formę i termin podano w obwieszczeniach i prasie lokalnej. Nie naruszono zatem istotnie trybu sporządzania planu.

Organ zaznaczył, że po uwzględnieniu uwag do III wyłożenia podzielono teren 31 - U/MW, na mniejsze tereny funkcjonalne, co skutkowało koniecznością ustalenia nowych wskaźników i parametrów zabudowy, uwzględniających charakter wydzieleń. Ustalając wskaźniki dla nowego terenu 31.4- U/MW, uwzględniono decyzję o warunkach zabudowy z 2016 r. tj. przed III wyłożeniem projektu planu, jak i zgodność ustaleń planu ze Studium. Z terenów wydzielonych, to dla terenu 31.4-U/MW ustalono najwyższe wskaźniki zabudowy. Nie zmieniono zatem arbitralnie projektu planu pomimo braku uwag.

Wobec wprowadzenia zmian po uwagach do III wyłożenia ponowiono czynności uzyskania opinii i uzgodnień oraz ponownego wyłożenia projektu planu do publicznego wglądu. Podczas IV wyłożenia ponownie można było składać uwagi.

Co do zlecenia opracowania projektu architektonicznego w oparciu o decyzję WZ organ stwierdził, że trudno określić, o którą decyzję chodzi, skoro ta z 2022 r. jest nieostateczna, decyzję z 2021 r. uchylono, a decyzję z 2016 r. wygaszono, a nadto których stroną nie była skarżąca i nie ustalały wskaźnika intensywności zabudowy, tylko obowiązujące i nieprzekraczalne linie zabudowy. Skarżąca dotąd nie wystąpiła o pozwolenie na budowę, a więc argument, że proces inwestycyjny jest zaawansowany jest chybiony. Wprowadzenie opisanych zmian nie naruszyło więc istotnie zasad sporządzania planów.

Nadto organ zaznaczył, w decyzji WZ nie określa się wskaźnika intensywności zabudowy, który jest obligatoryjny w planie. Ustalenia decyzji WZ nie są tożsame z planem w tym zakresie. Z żadnego przepisu nie wynika też nakaz uwzględnienia w planie decyzji WZ. Niemniej, plan nie jest sprzeczny z decyzją WZ w zakresie wskaźnika powierzchni zabudowy - 0,7 i wysokości zabudowy - 24 m. Przyjęto maksymalny wskaźnik intensywności zabudowy - 3,8 przy założeniu różnicowania wysokości zabudowy od 5 do 7 kondygnacji i dopuszczeniu 1 kondygnacji na kolistym fragmencie (dawne wejście do kina [...]). Zwiększenie wskaźnika intensywności zabudowy dla tego terenu naruszałoby Studium.

Dalej organ wyjaśnił, że różnicowanie wysokości zabudowy wynikało z wydanych przed 2021 r. decyzji WZ. Średnia ilość kondygnacji wynosi 6. Powierzchnia wejścia do budynku ok. 103 m, przy maksymalnej powierzchni zabudowy w stosunku do całego terenu ok. 980 m2. Dla większej ilości kondygnacji pozostaje zatem 977 m2 powierzchni zabudowy. Wskaźnik intensywności zabudowy wyniesie więc: 103 x 1 (wejście budynku) + 877 x 6 (pozostała część)/1400 (powierzchnia działki) = 3,8. Dlatego, maksymalny wskaźnik intensywności zabudowy jest prawidłowy. Wyliczenia skarżącej odnoszą się zaś do wariantu, w którym na całej powierzchni możliwa jest zabudowa siedmiokondygnacyjna, jak i błędne podano 4,9 jako maksymalny możliwy wg decyzji WZ, bo nie określa wskaźnika intensywności zabudowy.

Wskaźnik ten odpowiada definicji z § 2 pkt 18 uchwały, gdyż odnosi się jedynie do kondygnacji nadziemnych (iloraz sumy powierzchni całkowitych wszystkich kondygnacji nadziemnych wszystkich budynków istniejących i lokalizowanych na działce lub terenie do powierzchni tej działki lub tego terenu). Natomiast, np. decyzja WZ z 2021 r. dopuszczała 3 kondygnacje podziemne.

Następnie organ wskazał, że po rozpatrzenia uwag do III wyłożenia podzielono teren 31- U/MW na 4 mniejsze części, co wymusiło korektę linii zabudowy. Wpłynęły też uwagi do odtworzenia wejścia do budynku dawnego kina [...]. W rezultacie linie zabudowy prowadzono po południowej granicy działki nr [...] z uwzględnieniem odtworzenia tego wejścia i ich rodzaju (obowiązujące/nieprzekraczalne). Uwagę do zmiany linii zabudowy na tej działce uwzględniono i skorygowano po analizach. Uznano, że utrzymanie obowiązującej linii zabudowy na fragmencie zachodniej części działki jest niezbędne wobec konieczności ukształtowania pierzei parku jako uporządkowanej oprawy architektonicznej Skweru [...]. Częściowo linię obowiązującą poprowadzono po śladzie dawnego kina [...], które z budynkami dawnego baru W i PDT W stanowi o tożsamości tego miejsca. Obowiązująca linia zabudowy po północnej stronie parku, pozwoli ukształtować atrakcyjne wnętrze terenu zieleni i nie jest sprzeczna np. z decyzją nr 71/U/2016/wz wzdłuż zachodniej granicy działki wyznaczającą linię obowiązującą.

W wyniku zmian po III wyłożeniu ponowiono procedurę uzyskania opinii i uzgodnień oraz wyłożenia projektu planu do publicznego wglądu. Podczas IV wyłożenia można było ponownie składać uwagi, co uczyniono. Po IV wyłożeniu uwagi zmiany linii obowiązującej na nieprzekraczalną nie uwzględniono. Dlatego ustalenia odnośnie obowiązującej linii zabudowy od strony parku były niezmienne.

Nadto, wyznaczono nieprzekraczalną linię zabudowy w granicy terenu 31,4-U/MW z terenem KPJ-4, a więc linii zabudowy nie odsunięto od linii rozgraniczającej teren KPJ- 4. Plan nie wykluczył zatem zabudowy przy tej granicy.

W skardze nie podano też, jak realizacja inwestycji, zgodnie z obowiązującą linią zabudowy utrudni komunikację budynku z ciągiem pieszo-jezdnym. Linie zabudowy wyznaczono po obrysie nieruchomości skarżącej. Nie wyłączono więc żadnej jej części. Zagospodarowanie terenu po jej zachodniej stronie pod park publiczny z pełną infrastrukturą zwiększy wartości inwestycyjne. Również w ciągu pieszo-jezdnym KPJ-4, graniczącym od wschodu z ww. działką, zakłada się wytworzenie wnętrza urbanistycznego z dużą ilością zieleni, co korzystnie wpłynie na jakość zamieszkania.

Organ zaznaczył, że skarżąca nie wykazała interesu prawnego do nieruchomości na terenie 32-ZP. Dlatego argumenty co do sposobu jego zagospodarowania nie mają znaczenia dla sprawy. Nadto, kupiła prawo do działki już po negatywnym rozpatrzeniu uwag co do zmiany linii zabudowy na linię obowiązującą i negatywnym rozpatrzeniu uwagi o zwiększenie wskaźnika zabudowy z 3,8 na wyższy. Była więc świadoma ograniczeń przewidzianych w planie i z czego one wynikają.

Dalej podkreślił, że podczas IV wyłożenia nie wpłynęły uwagi do terenu KPJ-4 i obsługi komunikacyjnej terenów otaczających, w tym 31.4-U/MW. Uznano więc, że ww. rozwiązania zostały zaakceptowane.

Zgodnie z § 4 ust. 3 planu teren KPJ-4 - przeznaczono pod inwestycję celu publicznego - ciąg pieszo jezdny stanowiący własność m.st. Warszawy. Plan zapewnia obsługę komunikacyjną terenu 31.4-U/MW umożliwiając realizację inwestycji.

Organ stwierdził, że działał w granicach art. 3 ust. 1 i 1 u.p.z.p. Z uwagi na konstrukcję art. 1 ust. 2 ustawy wymieniającego tylko kwestie, jakie należy uwzględnić, bez prymatu nad pozostałymi, konieczne było zachowanie proporcjonalności między ochroną tych dóbr.

Ustalenia dla tej nieruchomości nie uległy drastycznym zmianom. Spółka może realizować inwestycję zgodnie z jej parametrami i wskaźnikami, które nie są niekorzystne z nieostatecznymi decyzjami WZ. Ingerencja w prawo skarżącej nie jest więc nadmierna i nie ma podstaw do uznania, że uchwała bezprawnie narusza jej interes prawny.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje.

Stosownie do art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259, zezm. dalej p.p.s.a.), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. W świetle art. 147 § 1 p.p.s.a. Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Z art. 151 p.p.s.a. wynika natomiast, że w razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części.

Podstawową przesłanką niezbędną do skutecznego podważenia uchwały organu gminy skargą do sądu administracyjnego jest wykazanie przez podmiot skarżący, że narusza ona jego interes prawny lub uprawnienie, o którym mowa w art. 101 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. 2019.506 ze zm.-dalej u.s.g.). Przepis ten stanowi lex specialis w stosunku do ogólnej normy określonej w art. 50 p.p.s.a., co oznacza, że legitymacja do wniesienia na tej podstawie skargi sądowej przysługuje nie temu kto ma w tym interes prawny, ale temu czyj interes prawny został naruszony zaskarżonym rozstrzygnięciem. Skarżący musi zatem wykazać, że istnieje związek pomiędzy jego własną, prawnie gwarantowaną (a nie faktyczną) sytuacją, a podjętą uchwałą, który negatywnie wpływa na jego sferę prawnomaterialną, czyli pozbawia określonych, prawem gwarantowanych, uprawnień albo uniemożliwia ich realizację.

W powyższym kontekście stwierdzić należy, że skarżąca, jako użytkownik wieczysty dz. nr ew. [...], położonej na terenie, objętym kwestionowanymi zapisami planu, jest legitymowana do wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Po IV wyłożeniu projektu planu do publicznego wglądu m.in. zmniejszono bowiem maksymalny wskaźnik intensywności zabudowy do powierzchni z 4,6 na 3,8, jak i w części linię zabudowy z nieprzekraczalnej zmieniono na obowiązującą. Wprawdzie - w dacie złożenia skargi - skarżąca nie była jeszcze wpisana do KW, jako użytkownik wieczysty - a wpis ten ma charakter konstytutywny - jednak w dacie wydania wyroku wpis został dokonany.

Konsekwencją pozytywnego ustalenia legitymacji skargowej była ocena zapisów uchwały w świetle art. 28 ust. 1 u.p.z.p, zgodnie z którym istotne naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części.

Przypomnieć ponadto trzeba, że zasady sporządzania planu miejscowego rozumiane są jako wartości i merytoryczne wymogi kształtowania polityki przestrzennej, a więc dotyczą zawartości planu, jego ustaleń i standardów dokumentacji planistycznej. Zawartość planu miejscowego (tekstową, graficzną) określają art. 15 ust. 1 i art. 20 ust. 1 u.p.z.p., przedmiot wymienia art. 15 ust. 2 i 3 u.p.z.p., a standardy dokumentacji określa rozporządzenie Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1587 ze zm.). Tryb dotyczy natomiast sekwencji czynności organu planistycznego począwszy od uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu, a skończywszy na jego uchwaleniu. Nie każde jednak naruszenie zasad i trybu postępowania powoduje nieważność planu, ale tylko naruszenie o charakterze istotnym.

Analizując dokumentację i przebieg przeprowadzonej procedury planistycznej Sąd nie znalazł podstaw do uznania, że doszło do istotnych naruszeń trybu sporządzania planu, ani właściwości organów wynikających z przepisów u.p.z.p. Organ planistyczny przed IV wyłożeniem projektu planu do publicznego wglądu ponowił czynności w zakresie uzgodnień, zasięgnął opinii właściwych organów oraz - wbrew zarzutom skarżącej - zapewnił osobom zainteresowanym możliwość wypowiedzi, w tym zgłaszanie uwag do projektu planu i jednocześnie prognozy oddziaływania na środowisko.

Kontrolowana uchwała zawiera część tekstową i graficzną - zgodnie z art. 20 ust. 1 oraz art. 16 ust. 2 u.p.z.p., a także obowiązkowe elementy wynikające z art. 15 ust. 2 i ust. 3 u.p.z.p. z uwzględnieniem jej specyfiki. Odpowiada wymogom określonym w art. 17,18 i 19 u.p.z.p., co potwierdza analiza materiału dowodowego, w tym ujęte w tabelach uwagi zgłoszone - podczas III i IV wyłożenia - do poszczególnych zapisów lub całego planu, jak i sposób ich rozpoznania.

W świetle zarzutów skargi, szczególnie zaznaczyć trzeba, że ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie nakłada na organ planistyczny obowiązku uwzględnienia w planie wydanych uprzednio decyzji o warunkach zabudowy, a przepis art. 65 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. zapobiega występowaniu w obrocie prawnym dwóch różnych aktów prawnych, jako podstaw do realizacji inwestycji. Uchwalenie miejscowego planu pozbawia mocy wiążącej wydane wcześniej decyzje o warunkach zabudowy, jeżeli są one sprzeczne z planem, a organ architektoniczno-budowlany ma obowiązek badać zgodność projektu budowlanego z miejscowym planem, który ma moc wiążącą erga omnes. Tym samym, jak słusznie wskazał organ, nawet pozostawanie decyzji o warunkach zabudowy w obrocie prawnym, w omawianym przypadku nie powoduje jakichkolwiek skutków prawnych dla strony. Wyłącznie prawomocna decyzja o pozwoleniu na budowę, jako przyznająca jej adresatom określone uprawnienia, podlega wykonaniu na podstawie zasady ochrony praw nabytych, niezależnie od ustaleń nowego planu miejscowego (art. 35 u.p.z.p.). Tylko inwestor, który dysponuje ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę może więc niezależnie od ustaleń nowego planu zrealizować inwestycję.

Rację ma organ planistyczny również co do tego, że nie uchybiono art. 17 u.p.z.p w zw. z art. 54 ust. 2 w zw. z art. 39 ust. 1 pkt 3, 4, 5 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku w zw. z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. poprzez niezagwarantowanie udziału społeczeństwa w ocenie oddziaływania na środowisko projektu planu - informowania o możliwości, formie, miejscu i terminie składania uwag do prognozy środowiskowej, Z dokumentacji planistycznej bowiem wynika, że do czterokrotnych wyłożeń projektu planu do publicznego wglądu dołączano prognozę oddziaływania na środowisko (art. 51 ust. 2 cyt. ustawy), o czym informowano w wymagany prawem sposób - na tablicach urzędowych, w BIP, prasie lokalnej. Na stronach BIP-u zamieszczono tekst i rysunek projektu planu, a także tekst i rysunek prognozy oddziaływania na środowisko, a więc zainteresowani mieli zapewnioną możliwość składania uwag również do tego dokumentu. Organ zadośćuczynił zatem wymogom określonym w art. 17 pkt 4 u.p.z.p. oraz art. 46 ust. 1 pkt 1 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku. Nadto, we wszystkich formach obwieszczeń do każdego z wyłożeń, adresatów planu informowano o formie, miejscu i terminie składania uwag. Tym samym spełniono warunki wynikające z art. 17 pkt 9 i 11 u.p.z.p.

Ponadto Sąd zauważa, że podczas III wyłożenia projektu planu zgłoszono 1588 uwag, które dotyczyły m.in. zmiany linii rozgraniczających terenów 31 -U/MW i 32 ZP, zwiększenia terenu o symbolu ZP (uwaga Zarządu Dzielnicy), zmian linii zabudowy, podwyższenia wskaźników zabudowy i drogi dojazdowej (uwaga zgłoszona przez poprzedniego użytkownika wieczystego działki nr. [...]). W rezultacie pozytywnego rozpatrzenia ww. uwag organ zdecydował o podzieleniu terenu 31-U/MW na cztery mniejsze, w tym 31.4-U/MW, co z kolei obligowało do ponownego ustalenia nowych wskaźników i parametrów zabudowy. Nie można było zatem zgodzić się z zarzutem, że arbitralnie wprowadzono zmiany pomiędzy wyłożeniami planu naruszając zasady sporządzania planu, co z kolei skutkuje jego nieważnością. Zauważyć przy tym trzeba, że skarżąca zawarła umowę o oddanie ww. działki w użytkowanie wieczyste dopiero po IV wyłożeniu projektu planu, rozpatrzeniu uwag i ich publikacji 1 kwietnia 2022r.t bo dopiero 6 kwietnia 2022 r.

W świetle zarzutów skargi, które w istocie w znacznej części sprowadzały się do podważania zapisów planu ograniczających skarżącej optymalną zabudowę działki inwestycyjnej, zaznaczyć trzeba, że tryb określony w art. 101 u.s.g. nie polega na najkorzystniejszej dla strony weryfikacji ustaleń planu, ale jest wyłącznie środkiem prawnym chroniącym przed sprzecznym z prawem wkraczaniem przez organ planistyczny w interesy i uprawnienia mieszkańców gminy (zob. wyrok NSA z 24 sierpnia 2007 r., sygn. akt II OSK 1033/07, LEX nr 384677). W tej sprawie taka sytuacja nie zachodziła.

Prawidłowo również organ ukształtował wskaźnik wysokości zabudowy od 5 do 7 kondygnacji biorąc pod uwagę ustalenia wydawanych dla tego terenu przed 2021 r. decyzji o warunkach zabudowy oraz w zgodzie z zapisami Studium.

Uwzględniono powierzchnię wejścia do budynku, na której dopuszczono 1 kondygnację, na ok 103 m, przy maksymalnej powierzchni zabudowy do całego terenu ok 980 m2. Przy zwiększeniu liczby kondygnacji pozostaje 977 m2 powierzchni zabudowy. Wówczas wskaźnik intensywności zabudowy stanowi: 103 x 1 (wejście budynku) + 877 x 6 (pozostała część),1400 (powierzchnia całej działki), co daje 3,8, bez kondygnacji podziemnych, których nie wymienia zawarta w § 2 pkt 18 planu definicja wskaźnika intensywności zabudowy (iloraz sumy powierzchni całkowitych wszystkich kondygnacji nadziemnych, wszystkich budynków istniejących i lokalizowanych na działce lub terenie do powierzchni tej działki lub tego terenu).

W świetle znajdujących zastosowanie w tej sprawie, wskazanych na wstępie regulacji prawnych, nie mogła mieć wpływu na jej wynik argumentacja skarżącej odnosząca się zarówno do konieczności zapewnienia komfortu spacerowiczom parku oraz mieszkańcom budynku, jak i zaplanowania siłowni plenerowej.

Jako chybiony Sąd ocenił ponadto zarzut naruszenia art. 6 ust 1 w zw. z art. 3 ust. 1 i art. 4 ust. I u.p.z.p. w zw. z art. 140 KC oraz art. 64 ust. 3. a także art. 31 ust. 3 Konstytucji RP poprze ustalenie ciągu pieszo-jezdnego (KPJ-4), niezaliczonego do dróg publicznych.

Wprawdzie podczas trzech pierwszych wyłożeń projekt planu przewidywał obsługę komunikacyjną tego terenu poprzez drogę publiczną - 28-KDD, jednak po III wyłożeniu zostały wniesione uwagi, po rozważeniu których organ wprowadził zmiany ustalając zamiast drogi publicznej ciąg pieszo - jezdny, co mieści się granicach przysługującego organowi władztwa planistycznego. Zarówno do terenu KPJ-4, jak i w zakresie obsługi komunikacyjnej terenu 31.4 - U/MW podczas IV wyłożenia projektu planu do publicznego wglądu nie wpłynęły uwagi.

Skarżąca może nadal zrealizować zamierzenie inwestycyjne, wykorzystując połączenie komunikacyjne działki nr ew. [...] z przewidzianym na terenie KPJ-4 ciągiem pieszo-jezdnym.

Sąd podziela argumentację organu również co do braku ograniczeń w wykonywaniu prawa użytkowania wieczystego przez skarżącą wynikających z przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w szczególności art. 6 ust. 1, przepisów Konstytucji RP i innych ustaw szczególnych, co potwierdza ugruntowane orzecznictwo i doktryna.

Kończąc Sąd ponownie podkreśla, że ład przestrzenny nie ogranicza się do najkorzystniejszego zagospodarowania działki, jak tego chciałaby skarżąca, musi uwzględniać wymagania funkcjonalne i interes publiczny. Interes właścicieli/użytkowników wieczystych w przypadku ograniczenia możliwości inwestowania na nieruchomości jest chroniony poprzez roszczenia odszkodowawcze.

Z podanych przyczyn skarga nie mogła odnieść oczekiwanego skutku. Przy tworzeniu miejscowego planu organ musiał uwzględnić zarówno sprzeczne interesy różnych podmiotów, jak i kolizje interesów między poszczególnymi członkami wspólnoty samorządowej a samą wspólnotą, co wymagało wyważenia interesu właścicieli nieruchomości oraz interesu publicznego wspólnoty samorządowej, jako całości. Zachowanie właściwej równowagi pomiędzy wartościami chronionymi konstytucyjnie i ustawowo wyklucza przyjmowanie prymatu interesu ogólnego nad jednostkowym i odwrotnie. Proporcje te organ planistyczny zachował.

W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na mocy art. 151 p.p.s.a. - skargę oddalił.

-----------------------

Sygn. akt VII SA/Wa 285/23

Sygn. akt VII SA/Wa 285/23