Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1418/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-04-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6272 Wizy, zezwolenie na zamieszkanie na czas oznaczony, na osiedlenie się, wydalenie z terytorium Rzeczypospolitej Polskiej
Skarżony organ: Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Mazur Sędziowie: Sędzia NSA Roman Ciąglewicz Sędzia del. WSA Jan Szuma (spr.) po rozpoznaniu w dniu 20 kwietnia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 kwietnia 2022 r., sygn. akt IV SA/Wa 292/22 w sprawie ze skargi R. B. na decyzję Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców z dnia [...] października 2021 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców na rzecz R. B. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 4 kwietnia 2022 r., sygn. akt IV SA/Wa 292/22 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi R. B., uchylił zaskarżoną decyzję Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców (zwanego dalej "Szefem Urzędu") z dnia [...] października 2021 r., nr [...] oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Wojewody Mazowieckiego (zwanego dalej "Wojewodą") z dnia [...] sierpnia 2019 r., nr [...].

Kwestionowane przez skarżącego rozstrzygnięcia obejmowały umorzenie prowadzonego z jego wniosku postępowania o udzielenie cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Motywując swe decyzje organy zgodnie uznały, że w chwili występowania z wnioskiem o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy, to jest [...] grudnia 2018 r., wobec cudzoziemca zachodziła obligatoryjna przesłanka wskazana w art. 99 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (w dacie złożenia opisanego wniosku tekst jednolity Dz.U. z 2018 r., poz. 2094 z późn. zm., natomiast w dacie orzekania przez organy tekst jednolity Dz. U. z 2020 r., poz. 23 z późn. zm., dalej "u.c.") wynikająca z faktu, że w dniu złożenia wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy cudzoziemiec ubiegał się o udzielenie ochrony międzynarodowej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił decyzje obu instancji. Przyznał, że w dacie złożenia wniosku o udzielnie zezwolenia na pobyt czasowy ([...] grudnia 2018 r.) skarżący ubiegał się o udzielenie ochrony międzynarodowej, o co wcześniej wystąpił wnioskiem z dnia [...] sierpnia 2017 r. Postępowanie o udzielenie ochrony międzynarodowej nie było ostatecznie zakończone (zapadła decyzja odmowna Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców, od której skarżący wniósł odwołanie do Rady do Spraw Uchodźców). Postępowanie o udzielenie ochrony międzynarodowej zostało zakończone jednak decyzją ostateczną z dnia [...] stycznia 2019 r. (umorzenie postępowania na wniosek skarżącego). Sąd akcentował dalej, że Wojewoda nie zastosował art. 99 ust. 1 pkt 5 u.c. niezwłocznie po wpłynięciu wniosku pobytowego i nie wydał postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Na art. 99 ust.1 pkt 5 u.c. powołał się dopiero w decyzji z dnia [...] sierpnia 2019 r., to jest po upływie ponad sześciu miesięcy od ustania przeszkody do prowadzenia postępowania określonej w tym przepisie (to jest ostatecznego zakończenia postępowania w sprawie udzielania skarżącemu ochrony międzynarodowej, co miało miejsce [...] stycznia 2019 r.).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie podsumował, że dacie wydania decyzji przez Wojewodę nie toczyło się już wobec skarżącego postępowanie o nadanie statusu uchodźcy i tym samym niezasadne było umorzenie postępowania pobytowego. Zdaniem Sądu organy wobec tego w sposób nieuprawniony orzekały na podstawie stanu faktycznego z daty złożenia wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy, nie uwzględniając stanu faktycznego z daty wydania decyzji.

Skargę kasacyjną od wyroku z dnia 4 kwietnia 2022 r. złożył Szef Urzędu narzucając naruszenie:

1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (w dacie zaskarżonego wyroku tekst jednolity Dz. U. z 2022 r., poz. 329 z późn. zm., dalej "P.p.s.a."), art. 105 § 1 oraz art. 7, art. 15, art. 77 § 1 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (w dacie zaskarżonej decyzji Dz. U. z 2020 r. poz. 256 z późn. zm., dalej: "K.p.a. ") w zw. z art. 99 ust. 1 pkt 5 u.c. polegające na błędnym stwierdzeniu, że zaskarżona decyzja naruszała ostatni z wymienionych przepisów w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W ocenie skarżącego kasacyjnie Sąd błędnie przyjął, że na potrzeby art. 99 ust. 1 pkt 5 u.c. znaczenie ma stan nie z dnia wszczęcia postępowania o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy, a stan faktyczny istniejący w dniu orzekania przez organ odwoławczy. Szef Urzędu podkreślił, że w uzasadnieniu projektu ustawy z dnia 24 listopada 2017 r. o zmianie ustawy o cudzoziemcach oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2018 r., poz. 107) doprecyzowującego art. 99 ust. 1 u.c. wskazano moment relewantny dla oceny istnienia okoliczności stanowiących podstawę odmowy wszczęcia postępowania w sprawie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy – jest to dzień złożenia wniosku o udzielenie tego zezwolenia. Skarżący kasacyjnie podkreślił wreszcie, że przyjęty przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie sposób odczytania art. art. 99 ust. 1 pkt 5 u.c. jest sprzeczny w wykładnią gramatyczno-językową oraz historyczną regulacji i nie uwzględnia celu zmiany brzmienia przepisu z dniem 12 lutego 2018 r.;

2. art. 99 ust. 1 pkt 5 u.c. jako przepisu prawa procesowego poprzez błędną wykładnię i następnie błędne zastosowanie polegające na przyjęciu: że następcza zmiana stanu faktycznego (po dniu złożenia wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy polegająca na umorzeniu postępowania w sprawie udzielenia cudzoziemcowi ochrony międzynarodowej) powinna mieć wpływ na ocenę konieczności zastosowania wskazanej regulacji oraz, że dla oceny konieczności zastosowania art. 99 ust. 1 pkt 5 u.c. znaczenie ma stan nie z dnia wszczęcia postępowania w sprawie, a stan faktyczny istniejący w dniu orzekania przez organ odwoławczy. Szef Urzędu podkreślił, że tymczasem w świetle przywołanego uzasadnienia projektu nowelizacji u.c. z dnia 24 listopada 2017 r. ratio legis analizowanej regulacji wybrzmiewa jasno: "Doprecyzowano treść art. 99 ust. 1, wskazując moment relewantny dla oceny istnienia okoliczności stanowiących podstawę odmowy wszczęcia postępowania w sprawie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy, tj. dzień złożenia wniosku o udzielenie tego zezwolenia",

3. art. 141 § 4 P.p.s.a. w zw. z art. 153 P.p.s.a. w zw. z art. 99 ust. 1 pkt 5 u.c. poprzez sformułowanie częściowo niejasnej oceny prawnej odnośnie prawidłowej zdaniem Sądu wykładni art. 99 ust. 1 pkt 5 u.c.

Wskazując na powyższe Szef Urzędu wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi, względnie uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie. Zwrócił się także o zasądzenie na rzecz organu zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Na skargę kasacyjną odpowiedział R. B. domagając się oddalenia skargi kasacyjnej oraz zasądzenia na jego rzecz od Szefa Urzędu zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Na wstępie należy wskazać, że art. 193 zd. drugie P.p.s.a. (obecnie tekst jednolity Dz. U. z 2023 r., poz. 259) wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zd. pierwsze P.p.s.a. Uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W takim uzasadnieniu Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji.

W myśl art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpatrywanej sprawie nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważnością postępowania sądowego, określone w art. 183 § 2 pkt 1-6 P.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów wyartykułowanych w podstawach skargi kasacyjnej.

Szef Urzędu w dwóch pierwszych punktach skargi kasacyjnej zarzucił wprawdzie naruszenie wielu wskazanych tam regulacji (grupy przepisów: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., art. 105 § 1 oraz art. 7, art. 15, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. w zw. z art. 99 ust. 1 pkt 5 u.c. i odrębnie art. 99 ust. 1 pkt 5 u.c.) niemniej w omawianym zakresie wywiedzione podstawy zaskarżenia odpierały się na tej samej tezie wyjściowej. Zdaniem skarżącego kasacyjnie organu Sąd pierwszej instancji bezpodstawnie uwzględnił skargę (naruszając art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a.) i stwierdził po stronie organów naruszenie prawa (art. 7, art. 15, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. w zw. z art. 99 ust. 1 pkt 5 u.c. – wymienione na s. 4 zaskarżonego wyroku), ponieważ wadliwie ocenił, że aktualność przesłanki z art. 99 ust. 1 pkt 5 u.c. odnosić można do daty orzekania przez organy.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego rozumowanie Szefa Urzędu zaprezentowane w skardze kasacyjnej jest wadliwe w okolicznościach niniejszej sprawy.

Na wstępie przede wszystkim należałoby podkreślić, że wbrew sugestii, jaka zdaje się wynikać z całości argumentacji organu, nie jest tak, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przyjął stanowisko zaprzeczające ratio legis art. 99 ust. 1 pkt 5 u.c. Zgodnie z tym przepisem cudzoziemcowi odmawia się wszczęcia postępowania w sprawie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy, gdy w dniu złożenia wniosku o udzielenie tego zezwolenia ubiega się o udzielenie ochrony międzynarodowej lub o udzielenie azylu. Sąd pierwszej instancji wyraźnie podkreślił na stronie 6 uzasadnienia zaskarżonego wyroku, że w świetle tej regulacji organy, stwierdzając istnienie wymienionej przyczyny odmowy wszczęcia postępowania, nie wszczynają go, lecz wydają postanowienie o odmowie jego wszczęcia. W przypadku natomiast nieuzasadnionego wszczęcia postępowania, umarzają to postępowanie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zwrócił natomiast organom uwagę, że w badanej sprawie nie zastosowały one art. 99 ust. 1 pkt 5 u.c. – nie wydano postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania, lecz przeciwnie, zostało ono wszczęte. Wojewoda dostrzegł przeszkodę do prowadzenia postępowania wskazaną w wymienionym przepisie znacznie później i to – co istotne – wiele miesięcy po tym, jak postępowanie u udzielenie ochrony międzynarodowej (które było prowadzone na wniosek skarżącego i kolidowało z postępowaniem pobytowym) zostało już ostatecznie zakończone.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego stanowisko Sądu pierwszej instancji w realiach sprawy nie podważa sensu art. 99 ust. 1 pkt 5 u.c. Jak zaznaczono, Sąd ten nie odmówił organom uprawnienia do odmowy wszczęcia postępowania o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy, gdy w dniu złożenia wniosku w tym przedmiocie cudzoziemiec ubiega się o udzielenie ochrony międzynarodowej lub udzielenie azylu. Co więcej, Sąd pierwszej instancji dopuścił także w oparciu o ten przepis umorzenie postępowania pobytowego, jeżeli przesłanka z art. 99 ust. 1 pkt 5 u.c. ujawniłaby się po jego wszczęciu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie trafnie jednak zarazem wywiódł, że gdy organy nie skorzystały z uprawnienia do odmowy wszczęcia postępowania (umorzenia) o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy, to nie mogą z niego korzystać w każdym czasie – a konkretnie nie mogą umorzyć już postępowania o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy, jeżeli wszczęły je i prowadziły mimo przeszkody z art. 99 ust. 1 pkt 5 u.c., ale w międzyczasie stanowiące o tej przeszkodzie postępowanie o udzielenie ochrony międzynarodowej lub o udzielenie azylu zostało już wobec cudzoziemca ostatecznie zakończone. W takiej sytuacji w istocie organy orzekałyby w oparciu o stan nieaktualny, a nie stan faktyczny istniejący w dacie wydawania decyzji.

W tym miejscu warto odnotować, że wynikłe w niniejszej sprawie zagadnienie prawne było już przedmiotem analizy Naczelnego Sądu Administracyjnego w wyroku z dnia 22 lutego 2023 r., sygn. akt II OSK 1392/22. Orzeczenie to dotyczyło wprawdzie art. 116 pkt 3 u.c., jednakże zawiera on regulację analogiczną jak w art. 99 ust. 1 pkt 5 u.c. (tyle, że przesłanką odmowy wszczęcia postępowania o udzielenie cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy uczyniono prowadzenie działalności gospodarczej na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej). W przywołanym wyroku Naczelny Sąd Administracyjny także oceniał sprawę, w której stanie faktycznym organ pierwszej instancji nie zauważył podstawy odmowy wszczęcia postępowania i zainicjował je. Sąd nie zaprzeczył, że ujawnienie się przesłanki odmowy wszczęcia postępowania w takich warunkach stanowiłoby podstawę do umorzenia postępowania na podstawie art. 105 § 1 K.p.a. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku II OSK 1392/22 zastrzegł jednak, że organy powinny weryfikować aktualność przesłanki odmowy wszczęcia postępowania o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy, jeżeli powołują się na nią po jego wszczęciu. Jak podkreślono, odmowa wszczęcia postępowania jest możliwa tak długo jak trwa ku temu przeszkoda. "Z chwilą gdy przesłanka ta przestaje istnieć organ administracji publicznej traci kompetencję do odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego".

Podsumowując przedstawiony wyżej wywód Naczelny Sąd Administracyjny jeszcze raz podkreśla, że nie neguje uprawnienia organów do zastosowania art. 99 ust. 1 pkt 5 u.c. w sytuacji, gdy zachodzą określone w tym przepisie przesłanki. Nie neguje także uprawnienia organów do umorzenia wszczętego postępowania o udzielenie zezwolenie na pobyt czasowy, jeżeli w jego trakcie ujawnione zostanie, że w dniu złożenia wniosku o takie zezwolenie cudzoziemiec ubiegał się równolegle o udzielenie ochrony międzynarodowej lub o udzielenie azylu. Organy nie mogą jednak umorzyć postępowania w sprawie zezwolenia na pobyt czasowy powołując się na wcześniej prowadzone, ale ostatecznie zakończone, postępowania udzielenie ochrony międzynarodowej lub o udzielenie azylu. W takiej sytuacji należy przyjąć, że wprawdzie przesłanka z art. 99 ust. 1 pkt 5 u.c. w dacie złożenia wniosku istniała, jednak zdezaktualizowała jako taka się z chwilą ostatecznego zakończenia postępowań o udzielenie ochrony międzynarodowej lub o udzielenie azylu. Pamiętać należy, że celem art. 99 ust. 1 pkt 5 u.c. jest zapobieżenie sytuacji, w której wobec cudzoziemca prowadzone są różne konkurencyjne postępowania określone w ustawie. Jeżeli więc postępowanie konkurencyjne wobec postępowania o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy zostało ostatecznie zakończone, to w takich warunkach sięganie do regulacji z art. 99 ust. 1 pkt 5 u.c. jawiłoby się jako bezcelowe i stanowiłoby wyraz nieuzasadnionego formalizmu.

W świetle powyższego za niezasadne należy uznać zarzuty dotyczące naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., art. 105 § 1 oraz art. 7, art. 15, art. 77 § 1, art. 80 K.p.a. w zw. z art. 99 ust. 1 pkt 5 u.c., jak też osobno podniesiony zarzut naruszenia art. 99 ust. 1 pkt 5 u.c.

Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie nie narusza także art. 141 § 4 P.p.s.a. w zw. z art. 153 P.p.s.a. w zw. z art. 99 ust. 1 pkt 5 u.c. Nie można się zgodzić z Szefem Urzędu, że sformułowano w nim "częściowo niejasną ocenę prawną" odnośnie prawidłowej wykładni art. 99 ust. 1 pkt 5 u.c. Wywód uzasadnienia zaskarżonego wyroku jest czytelny. Wynika z niego jasny wniosek, że w okolicznościach niniejszej sprawy organy nie powinny były orzekać o umorzeniu postępowania w sprawie zezwolenie na pobyt czasowy wobec skarżącego z powołaniem na fakt ubiegania się przez niego o udzielenie ochrony międzynarodowej, skoro postępowanie o udzielenie ochrony międzynarodowej zostało uprzednio ostatecznie zakończone.

Mając na względzie powyższe Naczelny Sąd Administracyjny, nie uznając zarzutów skargi kasacyjnej za usprawiedliwione, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł o jej oddaleniu w punkcie 1. sentencji wyroku.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono w punkcie 2. sentencji wyroku na podstawie art. 204 pkt 2 P.p.s.a. Koszty te obejmują wynagrodzenie pełnomocnika skarżącego za sporządzenie i wniesienie odpowiedzi na skargę kasacyjną (zob. uchwała 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 listopada 2012 r., sygn. akt II FPS 4/12, orzeczenia.nsa.gov.pl) w wysokości 240 zł stosownie do § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tekst jednolity Dz. U. z 2018 r. poz. 265 z późn. zm.).

Skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym stosownie do art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r., poz. 2095 z późn. zm.) na podstawie zarządzenia Przewodniczącego Wydziału z dnia [...] stycznia 2023 r. (k. [...] akt sądowych).