Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 360/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2024-09-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6197 Służba Celna
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Szef Krajowej Administracji Skarbowej
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2024 poz 935
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
article: art. 13 ust. 1 pkt 6 lit. b), art. 18b ust. 2 pkt 4 lt. b)
journal: Dz.U. 2023 poz 1280
law: Ustawa z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu,  Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Straży  Marszałkowskiej, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (t. j.)
article: art. 171 ust. 1 - 2
journal: Dz.U. 2016 poz 1948
law: Ustawa z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Marcinkowska, Sędzia WSA Sławomir Fularski, Asesor WSA Mateusz Rogala (spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 25 września 2024 r. sprawy ze skargi B.W. na postanowienie Szefa Krajowej Administracji Skarbowej z dnia [...] lutego 2024 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia oddala skargę


UZASADNIENIE

Zaskarżonym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie postanowieniem z dnia [...] lutego 2024 r. nr [...] Szef Krajowej Administracji Skarbowej (powoływany dalej jako Szef KAS) utrzymał w mocy postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] (powoływanego dalej jako DIAS) z dnia [...] grudnia 2023 r. nr [...] odmawiające B.W. (powoływanej dalej jako skarżąca) wydania zaświadczenia o żądanej treści.

W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ podał, że wnioskiem z dnia 6 grudnia 2023 r. skarżąca zwróciła się o wydanie zaświadczenia o okresach zatrudnienia w Urzędzie Kontroli Skarbowej w [...], gdzie jako inspektor kontroli skarbowej prowadziła czynności dochodzeniowo-śledcze w oparciu o powierzone zakresy czynności.

W związku z powyższym wskazanym na wstępie postanowieniem z dnia [...] grudnia 2023 r. DIAS odmówił skarżącej wydania zaświadczenia o żądanej treści, tj. potwierdzenia prowadzenia w okresie od 1 września 1996 r. do 29 lipca 2010 r. jako inspektor kontroli skarbowej czynności dochodzeniowo-śledczych w rozumieniu art. 18b ust. 2 pkt 4 lit. b) ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Straży Marszałkowskiej, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno- Skarbowej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz.U. z 2023 r., poz. 1280 ze zm., powoływanej dalej jako ustawa zaopatrzeniowa).

Skarżąca złożyła na powyższe postanowienie zażalenie, podnosząc że powołanie jej na stanowisko inspektora kontroli skarbowej nastąpiło aktem [...] sierpnia 1996 r. zaś czynności dochodzeniowo-śledcze jako inspektor kontroli skarbowej realizowała w oparciu o powierzone zakresy czynności. Czynności te prowadziła w okresie od 1 września 1996 r. do maja 2017 r. w ramach zatrudnienia w Urzędzie Kontroli Skarbowej w [...], następnie w Urzędzie Kontroli Skarbowej w [...]. Wyjaśniła, że jej stosunek pracy przekształcił się w stosunek służby na podstawie art. 171 ust. 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2016 r., poz. 1948 ze zm.) i od dnia 1 czerwca 2017 r. jest funkcjonariuszem Służby Celno-Skarbowej w [...] Urzędzie Celno-Skarbowym w [...]. Skarżąca podniosła, że instytucja inspektora kontroli skarbowej jako finansowego organu dochodzeniowo-śledczego obowiązywała od 7 lutego 1992 r., natomiast skarżonym postanowieniem DIAS odmówił wydania zaświadczenia o żądanej treści i nie uwzględnił okresu pracy - od 1 września 1996 r. do 29 lipca 2010 r., jako okresu równorzędnego ze służbą.

W dalszej części uzasadnienia swojego rozstrzygnięcia organ odwoławczy podniósł, że przy ocenie zatem zasadności odmowy wydania zaświadczenia istotne jest, iż stanowi ono wyłącznie przejaw wiedzy, nie zaś woli organu administracji.

Organ wskazał, że zgodnie z art. 18b ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej, emerytura przysługuje funkcjonariuszowi zwolnionemu ze służby, który w dniu zwolnienia posiada co najmniej 25 lat służby w Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służbie Kontrwywiadu Wojskowego, Służbie Wywiadu Wojskowego, Centralnym Biurze Antykorupcyjnym, Straży Granicznej, Straży Marszałkowskiej, Służbie Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służbie Celnej, Służbie Celno-Skarbowej lub Służbie Więziennej. W myśl zaś ust. 2 tego artykułu, jako równorzędne ze służbą, o której mowa w ust. 1, traktuje się okresy: 1) służby w Biurze Ochrony Rządu; 2) służby wojskowej uwzględniane przy ustalaniu prawa do emerytury wojskowej; 3) zatrudnienia w Straży Marszałkowskiej na stanowiskach pracy: strażnik, strażnik specjalista do spraw logistyki, strażnik specjalista do spraw planowania i organizacji, strażnik specjalista do spraw zabezpieczenia technicznego, strażak, strażak specjalista do spraw zabezpieczenia przeciwpożarowego, komendant Straży Marszałkowskiej i zastępca komendanta Straży Marszałkowskiej; 4) zatrudnienia: a) w komórkach organizacyjnych, o których mowa w art. 11g ust. 1 i 2 oraz art. 36, b) jako inspektorzy prowadzący czynności dochodzeniowo-śledcze, o których mowa w art. 38 ust. 4 i 5; 5) ustawy z dnia 28 września 1991 r. o kontroli skarbowej.

Organ podniósł, że skarżąca otrzymała zaświadczenie o okresach służby i równorzędnych, w którym potwierdzono, iż okres od 30 lipca 2010 r. do 28 lutego 2017 r., tj. okres zatrudnienia w Urzędzie Kontroli Skarbowej, należy uznać jako okres równorzędny ze służbą. W przedmiotowej sprawie skarżąca wnosi o uwzględnienie wykonywania przez nią wcześniejszego okresu pracy od 1 września 1996 r. do 29 lipca 2010 r. do stażu (okresu) służby wymaganej dla uzyskania uprawnień do emerytury policyjnej.

Szef KAS stwierdził, że mając na uwadze wniosek strony oraz obowiązujące w tym zakresie i powołane wyżej przepisy dokonano analizy przebiegu pracy i służby skarżącej zgromadzonego w aktach osobowych. Badane przez organy okresy zatrudnienia znajdują odzwierciedlenie w zgromadzonym materiale dowodowym. Skarżąca nie zgadza się natomiast z odmową wydania zaświadczenia stwierdzającego, że okresy wykonywanej przez niego pracy od 1 września 1996 r. do 29 lipca 2010 r. stanowią okresy równorzędne ze służbą.

W ocenie Szefa KAS, organ I instancji prawidłowo uznał, że brak jest podstaw do wydania wnioskowanego zaświadczenia. Zgodnie z art. 18b ust. 2 pkt 4 lit. b) ustawy zaopatrzeniowej okresami równorzędnymi ze służbą w Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służbie Kontrwywiadu Wojskowego, Służbie Wywiadu Wojskowego, Centralnym Biurze Antykorupcyjnym, Straży Granicznej, Straży Marszałkowskiej, Służbie Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służbie Celnej, Służbie Celno-Skarbowej i w Służbie Więziennej są okresy zatrudnienia jako inspektorzy prowadzący czynności dochodzeniowo-śledcze, o których mowa w art. 38 ust. 4 i 5 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o kontroli skarbowej (Dz. U. z 2016 r. poz. 720, 1165 i 2261).

Organ zauważył, że przepisy te obowiązywały na mocy ustawy z dnia 25 czerwca 2010 r. o zmianie ustawy o kontroli skarbowej oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z

2010 r. Nr 127, poz. 858) i weszły w życie w dniu 30 lipca 2010 r. Brak jest więc podstaw, by aktualnie dokonać wykładni rozszerzającej przepisu ustawy zaopatrzeniowej i uznać, że art. 18b ust. 2 pkt 4 lit. b) odnosi się również do czynności z okresów, gdy w ustawie o kontroli skarbowej nie istniały przepisy art. 38 ust. 4 i 5. Tak więc analizie nie mogą zostać poddane okresy przed wejściem w życie ww. ustawy. Interpretacje i przekonania skarżącej co do charakteru realizowanych przez nią zadań, nie mogą stanowić podstawy potwierdzenia w formie zaświadczenia okresów zatrudnienia wliczanych do wysługi emerytalnej.

Odnosząc się do argumentacji skarżącej, Szef KAS zauważył, że domaga się ona dokonania w stosunku do przepisów kształtujących jej uprawnienia, możliwości stosowania wykładni rozszerzającej. W ocenie organu, postępowanie o wydanie zaświadczenia nie może zastąpić postępowania zmierzającego do ustalania praw wnioskującego o wydanie zaświadczenia, czy też kształtowania jego nowej sytuacji prawnej. Postępowanie to wymaga ustalenia stanu faktycznego, dokonania wykładni mających zastosowanie przepisów prawa i wreszcie subsumpcji ustalonego stanu faktycznego do wyinterpretowanych norm prawnych. Zdaniem organu, wydanie oczekiwanego przez skarżącą zaświadczenia o ukształtowaniu jej praw wymaga przeprowadzenia postępowania dowodowego, wykładni przepisów prawa i ich zastosowania, czego nie można czynić w trybie wydania zaświadczenia. Organy nie powinny przy tym wypowiadać się w trybie wydawania (czy odmowy wydania) zaświadczenia o uprawnieniach skarżącej wynikających z jej pracy i służby. Organem właściwym do interpretacji przepisów w zakresie wysługi do uprawnień emerytalnych jest Dyrektor Zakładu Emerytalno-Rentowego MSWiA. Interpretowanie bowiem kwestii podniesionych przez skarżącą w odwołaniu, będących zarazem przedmiotem jej wniosku o wydanie zaświadczenia nie może odbywać się w trybie zaświadczeniowym uregulowanym w Dziale VII k.p.a. Tryb ten nie służy do przyznawania praw, wykładni niejasnych przepisów oraz korygowania czy interpretacji dokumentów służby. Postępowanie w sprawie wydawania zaświadczeń, stanowi rodzaj postępowania administracyjnego o uproszczonym i odformalizowanym charakterze.

Zdaniem organu, podobnie również postępowanie wyjaśniające przewidziane w art. 218 § 2 k.p.a., przeprowadzone może być jedynie w ograniczonych ramach postępowania dowodowego. Z przepisów art. 217-219 k.p.a. wynika prawny reżim dotyczący wydawania zaświadczeń, zgodnie z którym organ zobowiązany jest do interpretacji ww. przepisów w sposób ścisły. Konieczne postępowanie wyjaśniające odnosić się może do zbadania okoliczności wynikających z posiadanych przez organ ewidencji, rejestrów i innych danych, czy też wyjaśnienia, czy dane te odnoszą się do osoby wnioskodawcy, faktów, stanu prawnego, którego poświadczenia domaga się wnioskodawca, a także ustalenia, jakiego rodzaju ewidencja i rejestry mogą zawierać żądane dane i ustalenia ewentualnych ich dysponentów. Takie postępowanie organ I instancji przeprowadził.

Szef KAS podkreślił, że organ wystawiający zaświadczenie nie rozstrzyga ani o przyznaniu uprawnień emerytalnych, ani także o zaliczeniu konkretnych okresów na ich poczet, nie dokonuje też interpretacji przepisów w tym zakresie. Do jego zadań należy potwierdzenie dostępnych danych i informacji w formie zaświadczenia. Zaś do właściwości organu emerytalno-rentowego ustalającego prawo do emerytury lub renty z systemu zaopatrzeniowego, należy uwzględnienie danego okresu lub nie na podstawie danych przekazanych przez DIAS bądź samego zainteresowanego. Skoro zaświadczenie jest wydawane w oparciu o posiadaną przez organ ewidencję, rejestry i dane, a nie w oparciu o interpretacje spornych kwestii, to wniosek o wydanie zaświadczenia określonej treści nie mógł zostać załatwiony pozytywnie.

Ponadto organ stwierdził, że podstawy wydania wnioskowanego zaświadczenia nie może stanowić również powołany w zarzutach odwołania przepis art. 171 ust. 1 i 2 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej, który wszedł w życie z dniem 1 marca 2017 r., bowiem ust. 2 pkt. 2 tej regulacji nie dotyczy uprawnień i świadczeń należnych funkcjonariuszom Służby Celnej i Służby Celno-Skarbowej z systemu zabezpieczenia emerytalnego w oparciu o przepisy ustawy zaopatrzeniowej, gdyż funkcjonariusze ci zostali objęci tym systemem dopiero z dniem 1 stycznia 2018 r.

Odnosząc się do zarzutu strony, że DIAS błędnie powołał się na art. 18b ust. 2 pkt 4 lit. b) ustawy zaopatrzeniowej, przez co rażąco naruszył prawo, organ odwoławczy zauważył, że przepis ten znajduje zastosowanie wobec funkcjonariuszy przyjętych do służby po raz pierwszy po dniu 31 grudnia 2012 r. Skoro zatem skarżąca została po raz pierwszy przyjęta/mianowana do Służby Celno-Skarbowej z dniem 1 czerwca 2017 r., na skutek przekształcenia jej stosunku pracy na podstawie umowy o pracę w stosunek służby w Służbie Celno-Skarbowej na podstawie art. 171 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r., nie sposób uznać tego zarzutu za zasadny. Ponadto, powoływany przez skarżącą jako jej zdaniem właściwy przepis art. 13 ust. 1 pkt 6 lit. b) ustawy zaopatrzeniowej ma tożsame brzmienie jak regulacja art. 18b ust. 2 pkt 4 lit. b) tej ustawy, różnica dotyczy jedynie grupy funkcjonariuszy, do której znajduje on zastosowanie, przy uwzględnieniu daty ich przyjęcia do służby.

W konsekwencji Szef KAS uznał, że DIAS zasadnie stwierdził brak przesłanek do wydania zaświadczenia o żądanej treści. Organ zobowiązany jest bowiem wydać zaświadczenie, gdy chodzi o potwierdzenie faktów albo stanu prawnego, wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. W konsekwencji rozstrzygnięcie ukształtowanego w przedmiotowej sprawie zagadnienia prawnego nie może nastąpić w drodze wydania zaświadczenia.

Na powyższe postanowienie skarżąca wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zarzucając mu naruszenie prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie przepisów ustawy zaopatrzeniowej w związku z przepisami art. 18b ust. 2 pkt 4 lit. b) tej ustawy w zw. z art. 38 ust. 4 ustawy o kontroli skarbowej, a także niezastosowanie art. 13 ust. 1 pkt 6 lit. b) ustawy zaopatrzeniowej w zw. z art. 38 ust. 4 ustawy o kontroli skarbowej w zw. z przepisami art. 15d ust. 4 ustawy zaopatrzeniowej, a wskutek tych naruszeń niezaliczenie jako równorzędnego ze służbą okresu od

1.09.1996 r. do 29.07.2010 r. jako zatrudnienia na stanowisku inspektora kontroli skarbowej prowadzącego czynności dochodzeniowo-śledcze, o których mowa w art. 38 ust. 4 ustawy o kontroli skarbowej, co doprowadziło do przyjęcia przez organy, że w realiach sprawy skarżąca nie posiada stażu służby uprawniającego ją do prawa do emerytury mundurowej oraz uprawnienia do świadczenia motywacyjnego po osiągnięciu 25 lat służby w Służbie Celno-Skarbowej.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości, wydanie przez organ zaświadczenia o żądanej treści oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi skarżąca podniosła, że osią sporu w tej sprawie pozostaje zaliczenie w poczet służby, jako równorzędny ze służbą, okresu zatrudnienia od dnia 1 września 1996 r. do 29 lipca 2010 r., w którym - co potwierdza zgromadzony w sprawie materiał dowodowy - jako inspektor kontroli skarbowej podejmowała czynności dochodzeniowo-śledcze, o których mowa w art. 38 ust. 4 ustawy o kontroli skarbowej.

Wydając przedmiotowe postanowienie, organ przyjął, że skoro przepis art. 38 ust. 4 ustawy o kontroli skarbowej wszedł w życie z dniem 30 lipca 2010 r., to jedynie od tej daty możliwe jest zaliczenie okresu zatrudnienia jako inspektora prowadzącego czynności dochodzeniowo-śledcze jako okresu równorzędnego ze służbą. Zdaniem skarżącej, stanowisko to jest sprzeczne z obowiązującą w tym zakresie regulacją prawną i zataja fakt, że instytucja inspektora kontroli skarbowej jako finansowego organu dochodzeniowo - śledczego obowiązywała od 7 lutego 1992 r. Podkreśliła, że art. 38 ust. 4 ustawy o kontroli skarbowej nie ustanawiał nowego prawa dla inspektorów kontroli skarbowej prowadzących czynności dochodzeniowo-śledcze, gdyż przepisy o tożsamej treści istniały do 29 lipca 2010 r. w art. 6 ust. 2 tej ustawy.

Skarżąca zauważyła, że w myśl art. 6 ust. 2 ustawy o kontroli skarbowej, w brzmieniu obowiązującym w dniu 1 września 1996 r., a zatem w dniu zatrudnienia jej jako inspektora kontroli skarbowej, będącego organem kontroli skarbowej, w Urzędzie Kontroli Skarbowej w [...] - organy kontroli skarbowej mogły prowadzić, w trybie i na zasadach określonych w odrębnych przepisach, dochodzenia w sprawach karnych skarbowych oraz w sprawach o przestępstwa na szkodę Skarbu Państwa - ujawnione w toku kontroli. Skarżąca przytoczyła następnie dokonywane od 1996 r. zmiany legislacyjne w zakresie regulacji dotyczących wykonywania zadań kontroli skarbowej, w szczególności dokonane na mocy ustawy z dnia 25 czerwca 2010 r. o zmianie ustawy o kontroli skarbowej oraz niektórych innych ustaw. Jej zdaniem, powyższa zmiana miała charakter wyłącznie porządkowy, redakcyjny, a nie merytoryczny. Nie ma zatem podstaw do przypisywania szczególnego znaczenia prawnego przesunięciu przepisu już obowiązującego w porządku prawnym z jednej jednostki redakcyjnej ustawy do innej jednostki redakcyjnej tej samej ustawy. Nie można zatem twierdzić, że norma prawna, która obecnie znajduje się w innej jednostce redakcyjnej, wcześniej nie obowiązywała, gdyż o istocie normy prawnej decyduje jej treść, a nie jednostka redakcyjna.

Powyższe, w ocenie skarżącej, bezsprzecznie dowodzi, że już od 1 września

1996 r. spełnia wymagania przewidziane w art. 13 ust. 1 pkt 6 lit. b) ustawy zaopatrzeniowej w zakresie przyznania świadczenia motywacyjnego po 25 latach służby i emerytury mundurowej.

Ponadto zdaniem skarżącej rażąco błędne jest powoływanie się przez organ na przepisy art. 18b ust. 2 pkt 4 lit. b) ustawy zaopatrzeniowej, gdyż ten przepis dotyczy funkcjonariuszy przyjętych do służby po 31 grudnia 2012 r., a do jej sytuacji ma zastosowanie art. 15d ust. 4 ustawy zaopatrzeniowej, który jest przepisem szczególnym.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonym postanowieniu.

W piśmie procesowym z dnia 30 sierpnia 2024 r. skarżąca powołała się na odmienne niż wydane w jej sprawie rozstrzygnięcia organów dotyczące zaświadczeń wydawanych innym funkcjonariuszom w tożsamych okolicznościach faktycznych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Zaskarżonym postanowieniem Szef KAS utrzymał w mocy postanowienie DIAS z dnia [...] grudnia 2023 r. w przedmiocie odmowy wydania skarżącej zaświadczenia żądanej treści.

Na wstępie należy podkreślić, że postępowanie w sprawie wydawania zaświadczeń regulują przepisy Działu VII Kodeksu postępowania administracyjnego. Postępowanie to stanowi rodzaj uproszczonego i w znacznym stopniu odformalizowanego postępowania o charakterze administracyjnym.

Zgodnie z art. 217 § 2 k.p.a. organ administracji publicznej wydaje zaświadczenie, jeżeli urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa albo osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego. Stosownie zaś do art. 218 § 1 k.p.a. w przypadkach, o których mowa w art. 217 § 2 k.p.a., organ administracji publicznej obowiązany jest wydać zaświadczenie potwierdzające fakty lub stan prawny, wynikający z prowadzonych przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Organ administracji publicznej, przed wydaniem zaświadczenia, może przeprowadzić w koniecznym zakresie postępowanie wyjaśniające (art. 218 § 2 k.p.a.).

Z przywołanych przepisów wynika, że tryb wydawania zaświadczeń uregulowany w k.p.a. różni się w sposób istotny od pozostałych unormowań w nim zawartych. Wydawanie zaświadczeń oparte jest, co do zasady, na posiadanych przez organ danych. Konieczne postępowanie wyjaśniające odnosić się może do zbadania okoliczności wynikających z pozostających w dyspozycji organu ewidencji, rejestrów i innych danych bądź też wyjaśnienia, czy dane te odnoszą się do osoby wnioskodawcy, faktów, stanu prawnego, którego poświadczenia domaga się wnioskodawca.

Ponadto, jak już wyżej wykazano, z przepisu art. 218 § 1 k.p.a. wynika jednoznacznie, że obowiązek wydania zaświadczenia wiąże się z prowadzeniem przez organ ewidencji, rejestrów lub innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Wydając zaświadczenie organ działa wyłącznie na podstawie i w granicach prawa, a w konsekwencji jego działanie uzależnione jest od tego, czy i jakie rejestry, ewidencje lub inne dane znajdują się w jego posiadaniu. Zaświadczenia nie są aktami administracyjnymi, lecz czynnościami faktycznymi, ponieważ nie są oświadczeniami woli, lecz oświadczeniami wiedzy. Zaświadczenie jest urzędowym potwierdzeniem istnienia określonego stanu prawnego lub faktów, a przy jego pomocy organ stwierdza, co mu jest wiadome, nie rozstrzygając jednak żadnej sprawy (zob. Z. Kmieciak: "Charakter prawny zaświadczenia a możliwość ustalenia i weryfikacji jego treści", Państwo i Prawo 2004/10/58).

Zaświadczenie nie ma charakteru prawotwórczego, nie tworzy nowej sytuacji prawnej, ani nie kształtuje bezpośrednio stosunku prawnego. Wprawdzie w doktrynie przyjmuje się, że do postępowania w sprawach zaświadczeń mają odpowiednie zastosowanie przepisy k.p.a., w tym przepisy o dowodach, to jednak - z uwagi na treść art. 218 § 1 i § 2 k.p.a. - organ nie ma obowiązku wydawania zaświadczeń na podstawie wszystkich dowodów, które mogą przyczynić się do wyjaśnienia sprawy. Postępowanie wyjaśniające w sprawie o wydanie zaświadczenia może być przeprowadzone jedynie w koniecznym zakresie, a taka regulacja modyfikuje zasady postępowania dowodowego ustalone w k.p.a. Występujący w tym przepisie zwrot "w koniecznym zakresie" wyraźnie wskazuje na ograniczenie ram postępowania dowodowego w stosunku do zakreślonych w art. 75 - 86 k.p.a. Postępowanie wyjaśniające prowadzone na podstawie art. 218 § 2 k.p.a. polega bowiem na zbadaniu stanu faktycznego i prawnego z wykorzystaniem środków dowodowych, jednakże nie w celu poczynienia nowych ustaleń faktycznych lub prawnych, a jedynie usunięcia wątpliwości co do znanych, bo istniejących już faktów lub praw. Postępowanie wyjaśniające prowadzone zgodnie z art. 218 § 2 k.p.a. musi odnosić się do faktów i okoliczności wynikających z posiadanych przez organ ewidencji, rejestru, czy zbioru danych innego rodzaju. Innymi słowy, organ może wydać jedynie takie zaświadczenie, którego treść wynika z posiadanych dokumentów, niedopuszczalne jest natomiast, na przykład w drodze zeznań świadków, tworzenie na potrzeby wydania danego zaświadczenia nowych dokumentów.

Dokonując oceny legalności zaskarżonego w niniejszej sprawie postanowienia należy wyjaśnić, że zgodnie z art. 18b ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej, emerytura przysługuje funkcjonariuszowi zwolnionemu ze służby, który w dniu zwolnienia posiada co najmniej 25 lat służby w Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służbie Kontrwywiadu Wojskowego, Służbie Wywiadu Wojskowego, Centralnym Biurze Antykorupcyjnym, Straży Granicznej, Straży Marszałkowskiej, Służbie Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służbie Celnej, Służbie Celno-Skarbowej lub Służbie Więziennej.

Z kolei w myśl art. 18b ust. 2 pkt 4 lit. b) tej ustawy, jako równorzędne ze służbą, o której mowa w ust. 1, traktuje się okresy zatrudnienia jako inspektorzy prowadzący czynności dochodzeniowo-śledcze, o których mowa w art. 38 ust. 4 i 5 - ustawy z dnia 28 września 1991 r. o kontroli skarbowej.

Organ odmówił w niniejszej sprawie wydania zaświadczenia potwierdzającego, że okres zatrudnienia skarżącej od 1 września 1996 r. do 29 lipca 2010 r. na stanowisku inspektora kontroli skarbowej jest okresem traktowanym jako okres równorzędny ze służbą. Wymaga podkreślenia, że art. 38 ust. 4 i ust. 5 ustawy o kontroli skarbowej, o których mowa w 18b ust. 2 pkt 4 lit. b) ustawy zaopatrzeniowej, zostały wprowadzone do tej ustawy na mocy ustawy z dnia 25 czerwca 2010 r. o zmianie ustawy o kontroli skarbowej oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2010 r., Nr 127, poz. 858) i weszły w życie w dniu 30 lipca 2010 r. Ustawa zaopatrzeniowa dopuszcza zaś uznanie jako równorzędne ze służbą w Służbie Celno-Skarbowej wyłącznie okresów zatrudnienia jako inspektorzy prowadzący czynności dochodzeniowo-śledcze, o których mowa w art. 38 ust. 4 i 5 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o kontroli skarbowej. Ustawa zaopatrzeniowa nie dopuszcza natomiast uznania za okresy równorzędne ze służbą okresów zatrudnienia jako inspektorzy prowadzący czynności dochodzeniowo-śledcze na podstawie innych przepisów ustawy o kontroli skarbowej.

Nie ma zatem znaczenia dla rozstrzygnięcia tej sprawy, która jak wskazano, toczyła się w postepowaniu zaświadczeniowym o uproszczonym charakterze, że skarżąca przed dniem 30 lipca 2010 r. była zatrudniona na stanowisku inspektora kontroli skarbowej i posiadała taki sam zakres obowiązków.

Tak jak słusznie podnosi organ w zaskarżonym postanowieniu brak jest podstaw, by w postępowaniu o wydanie zaświadczenia dokonać wykładni rozszerzającej przepisu art. 18b ust. 2 pkt 4 lit. b) ustawy zaopatrzeniowej i uznać, że odnosi się on również do zatrudnienia w charakterze inspektorów prowadzących czynności dochodzeniowo-śledcze z okresów, gdy w ustawie o kontroli skarbowej nie istniały jeszcze przepisy art. 38 ust. 4 i ust. 5. Prawidłowe jest stanowisko organu wskazujące, że analizie nie mogą zostać poddane okresy przed wejściem w życie art. 38 ust. 4 i ust. 5 ustawy o kontroli skarbowej. Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela w tym zakresie stanowisko wyrażane w wyroku tut. Sądu z dnia 27 marca 2024 r. sygn. akt II SA/Wa 1595/23 (dostępnym w internetowej bazie orzeczeń sądów administracyjnych).

Podstawy potraktowania spornego okresu za okres równoważny ze służbą nie mógł również stanowić powoływany przez skarżącą art. 171 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r.

Stosownie do treści art. 171 ust. 1 tej ustawy, w przypadku przyjęcia propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby, z dniem określonym w propozycji, dotychczasowy:

1) stosunek pracy na podstawie umowy o pracę na czas nieokreślony albo określony,

2) stosunek służby w służbie przygotowawczej albo stałej

- przekształca się odpowiednio w stosunek pracy albo służby w Służbie Celno-Skarbowej, odpowiednio na podstawie umowy o pracę na czas nieokreślony albo określony, mianowania do służby przygotowawczej albo służby stałej.

Z kolei art. 171 ust. 2 tej ustawy stanowi, że do okresu służby w Służbie Celno-Skarbowej oraz pracy w jednostkach KAS, od którego zależą uprawnienia i świadczenia należne funkcjonariuszowi oraz pracownikowi, wlicza się okres:

1) służby w Służbie Celnej;

2) pracy w:

a) jednostkach organizacyjnych Służby Celnej,

b) izbach skarbowych i urzędach skarbowych,

c) urzędach kontroli skarbowej,

d) Centrum Edukacji Zawodowej Resortu Finansów,

e) w urzędzie obsługującym ministra właściwego do spraw finansów publicznych, ministra właściwego do spraw budżetu i ministra właściwego do spraw instytucji finansowych,

f) administracji celnej.

Jak słusznie zauważa organ cytowany przepis wszedł w życie z dniem 1 marca 2017 r. i nie dotyczy uprawnień i świadczeń należnych funkcjonariuszom Służby Celnej i Służby Celno-Skarbowej z systemu zabezpieczenia emerytalnego w oparciu o przepisy ustawy zaopatrzeniowej, bowiem funkcjonariusze ci zostali objęci tym systemem dopiero z dniem 1 stycznia 2018 r., co miało miejsce na podstawie ustawy z dnia 11 maja 2017 r. o zmianie ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r. poz. 1321).

Na podstawie ustawy nowelizującej z dnia 11 maja 2017 r. w art. 150 ustawy o Krajowej Administracji Skarbowej zmieniono również treść ust. 8 i wprowadzono ust. 8a. Stosownie do treści art. 150 ust. 8 członkowi korpusu służby cywilnej, który stał się funkcjonariuszem, okres stażu pracy w służbie cywilnej lub jednostkach organizacyjnych KAS wlicza się do okresu służby w Służbie Celno-Skarbowej, z zastrzeżeniem przepisów ustawy zaopatrzeniowej. Stosownie natomiast do treści art. 150 ust. 8a tej ustawy okresy, o których mowa w ust. 8, nie są traktowane jako okresy służby ani okresy równorzędne ze służbą w rozumieniu ustawy zaopatrzeniowej.

Prawidłowo zatem w tej sytuacji organ odmówił wydania zaświadczenia potwierdzającego, że okres od 1 września 1996 r. do 29 lipca 2010 r., tj. okres zatrudnienia skarżącej w Urzędzie Kontroli Skarbowej w [...] na stanowisku inspektora kontroli skarbowej, jest okresem zatrudnienia równorzędnym ze służbą w rozumieniu art. 18b ust. 2 pkt 4 lit. b) ustawy zaopatrzeniowej.

Wbrew stanowisku skarżącej powyższy przepis znajdował zastosowanie w niniejszej sprawie, bowiem jak wynika z treści art. 18a ustawy zaopatrzeniowej, przepis rozdziału 1a tej ustawy (a więc również art. 18b) mają zastosowanie wobec funkcjonariuszy przyjętych do służby po raz pierwszy po dniu 31 grudnia 2012 r. Jak wynika z akt administracyjnych i co słusznie zaakcentował organ, skarżąca została po raz pierwszy przyjęta/mianowana do Służby Celno-Skarbowej z dniem 1 czerwca 2017 r., kiedy doszło do przekształcenia jej dotychczasowego stosunku pracy na podstawie umowy o pracę w stosunek służby w Służbie Celno-Skarbowej. Podstawą tego przekształcenia był powołany wyżej art. 171 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 16 listopada

2016 r.

Ponadto, jak słusznie zauważył organ, powoływany przez skarżącą jako jej zdaniem właściwy przepis art. 13 ust. 1 pkt 6 lit. b) ustawy zaopatrzeniowej ma brzmienie tożsame jak art. 18b ust. 2 pkt 4 lit. b) tej ustawy, tj. przepis ten również odwołuje się do okresów zatrudnienia jako inspektor prowadzący czynności dochodzeniowo-śledcze, o których mowa w art. 38 ust. 4 i 5 ustawy o kontroli skarbowej. Rozważania organu oraz Sądu w tym zakresie nie utraciłyby swej aktualności również w przypadku wniosku o wydanie zaświadczenia na podstawie art. 13 ust. 1 pkt 6 lit. b) ustawy zaopatrzeniowej. Organ nie był natomiast uprawniony do dokonywania, w ramach postępowania zaświadczeniowego, wiążących ustaleń, czy skarżąca jest uprawniona do świadczeń emerytalnych w ramach systemu uregulowanego w Dziale II Rozdziale 1 czy w Dziale II Rozdziale 1a ustawy zaopatrzeniowej.

Jak już zaznaczono wyżej, zaświadczenie nie ma charakteru prawotwórczego, nie tworzy ono nowej sytuacji prawnej, ani nie kształtuje bezpośrednio stosunku prawnego. Organ zobowiązany jest wydać zaświadczenie, gdy chodzi o potwierdzenie faktów albo stanu prawnego, wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów, bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Organ nie ma natomiast obowiązku analizowania i rozstrzygania spornych kwestii dotyczących okresów zaliczanych do wysługi emerytalnej. Wydanie zaświadczenia nie polega na interpretacji przepisów prawa. Z tych przyczyn podnoszone w skardze argumenty nie mogły zostać przez Sąd uwzględnione. Podstawą zaświadczenia mogą być tylko dane wynikające z dokumentów, nie zaś dane domniemane na podstawie charakteru służby. Brak jest jakichkolwiek podstaw do uznania, że dokonana przez organ analiza jest niepełna czy nierzetelna.

Reasumując stwierdzić należy, że kontrola zaskarżonego postanowienia oraz utrzymanego nim w mocy postanowienia organu I instancji nie dała podstaw do stwierdzenia, że zostały one wydane z naruszeniem prawa materialnego lub przepisów postępowania. Brak jest podstaw do uznania, że w postępowaniu zakończonym wydaniem zaskarżonego postanowienia nie wyjaśniono wszystkich kwestii mających wpływ na rozstrzygnięcie sprawy wydania zaświadczenia o treści żądanej przez skarżącą. Uzasadnienia wydanych w sprawie postanowień odpowiadają prawu.

Biorąc powyższe pod uwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę, działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935).