Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 491/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-11-26 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Miron (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Anna Żak Sędzia del. WSA Anna Szymańska Protokolant: starszy asystent sędziego Małgorzata Mańkowska po rozpoznaniu w dniu 26 listopada 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. S. i H. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 listopada 2021 r. sygn. akt VII SA/Wa 1684/21 w sprawie ze skargi M. S. i H. B. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 31 maja 2021 r. znak: DOA.7210.65.2018.MML(1) w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 23 listopada 2021 r. sygn. akt VII SA/Wa 1684/21 oddalił skargę M. S. i H. B. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 31 maja 2021 r. znak: DOA.7210.65.2018.MML(1) w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji.

Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Pismem z 26 marca 2018 r. H. B. i L. S. wystąpiły o stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę gazociągu przebiegającego przez stanowiącą ich współwłasność działkę nr ew. [...], obręb [...] w C. Wskazały, że decyzja ta nie została doręczona stronom oraz że wbrew protestom współwłaścicieli na jej podstawie doszło w 1978 r. do wybudowania gazociągu na ich nieruchomości. Podniosły, że decyzja zezwalająca na tę inwestycję rażąco narusza § 21 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 r. w sprawie nadzoru urbanistyczno-budowlanego (Dz. U. Nr 8, poz. 48 ze zm.), dalej: "rozporządzenie MGTiOŚ". Wnioskodawczynie powołały się na wynik zakończonych postępowań przed sądami powszechnymi dotyczących m.in. stwierdzenia zasiedzenia służebności gruntowej, podnosząc, że z orzeczeń sądów wynika, iż wszyscy posiadacze służebności byli posiadaczami w złej wierze. W piśmie z 7 czerwca 2018 r. wnioskodawczynie sprecyzowały, że wniosek o stwierdzenie nieważności dotyczy decyzji Wojewódzkiej Dyrekcji Rozbudowy Miast i Osiedli Wiejskich Biura Planowania Przestrzennego w Ciechanowie z 28 marca 1977 r. nr 21.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: "GINB") decyzją z 24 października 2018 r. znak: DOA.7210.65.2018.KKL odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Wojewódzkiej Dyrekcji Rozbudowy Miast i Osiedli Wiejskich w Ciechanowie z 28 marca 1977 r. nr 28 w części dotyczącej działki nr ew. [...], obr. [...] w C. Organ wskazał, że w wyniku podjętych czynności dowodowych nie udało się odnaleźć kwestionowanej decyzji i akt, w oparciu o które została ona wydana, co stanowi okoliczność rzutującą na możliwość przypisania ww. decyzji wad kwalifikowanych określonych w art. 156 § 1 k.p.a.

GINB decyzją z 20 grudnia 2018 r. znak: DOA.7210.65.2018.AKW utrzymał w mocy ww. decyzję z 24 października 2018 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie prawomocnym wyrokiem z 18 września 2019 r. sygn. VII SA/Wa 495/19 uchylił ww. decyzję GINB z 20 grudnia 2018 r. oraz poprzedzającą ją decyzję tego organu z 24 października 2018 r.

Po ponownym rozpoznaniu sprawy GINB decyzją z 1 kwietnia 2021 r. znak: DOA.7210.65.2018.JWO, na podstawie art. 157 § 1 w zw. z art. 156 § 1 i art. 158 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 256 z pózn. zm.), dalej: "k.p.a.", w wyniku rozpatrzenia wniosku H. B. i M. S. (będącego następcą prawnym zmarłej L. S.), odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Wojewódzkiej Dyrekcji Rozbudowy Miast i Osiedli Wiejskich w Ciechanowie z 28 marca 1977 r. nr 21 w części dotyczącej działki nr ew. [...], obr. [...] w C.

Uzasadniając powyższe rozstrzygnięcie GINB odwołał się do treści art. 153 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), dalej: "p.p.s.a.", oraz zasad przeprowadzania postępowania nieważnościowego. Wyjaśnił, że wykonał wytyczne zawarte w wyroku z 18 września 2019 r., ponownie przeprowadzając czynności dowodowe w sprawie względem aktu objętego wnioskiem stron, tj. w stosunku do decyzji z 28 marca 1977 r. o nr 21, a nie jak poprzednio o nr 28. Pismem z 4 września 2020 r. zwrócił się do Wojewody Mazowieckiego o przesłanie kompletnych akt sprawy dotyczących decyzji Wojewódzkiej Dyrekcji Rozbudowy Miast i Osiedli Wiejskich w Ciechanowie z 28 marca 1977 r. nr 21, natomiast pismami z 4 września 2020 r. wystąpił do Archiwum Państwowego w Warszawie, Urzędu Miasta Ciechanowa, Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowanego w Ciechanowie (dalej: PINB w Ciechanowie), Operatora Gazociągów Przesyłowych Gaz-System S.A. oraz wnioskodawczyń z prośbą o wypożyczenie posiadanych akt administracyjnych (dokumentów) dotyczących decyzji z 28 marca 1977 r. nr 21, w szczególności ww. aktu oraz projektu budowlanego.

Pismem z 15 września 2020 r. PINB w Ciechanowie poinformował, że nie posiada w swoich zasobach archiwalnych dokumentacji oraz decyzji Wojewódzkiej Dyrekcji Rozbudowy Miast i Osiedli Wiejskich w Ciechanowie z 28 marca 1977 r. nr 21. Podobnie Prezydent Miasta Ciechanów w piśmie z 15 września 2020 r. wskazał, że w archiwum Urzędu Miasta Ciechanowa nie znajdują się żadne dokumenty, które mogłyby być wykorzystane w przedmiotowej sprawie. Archiwum Państwowe w Warszawie w piśmie z 21 września 2020 r. podało, że w jego zasobach nie odnaleziono decyzji Wojewódzkiej Dyrekcji Rozbudowy Miast i Osiedli Wiejskich w Ciechanowie z 28 marca 1977 r. nr 21. Pełnomocnik wnioskodawczyń poinformował, że złożony do akt sprawy odpis z dziennika budowy jest jedynym dokumentem będącym w ich posiadaniu, który wzmiankuje o pozwoleniu na budowę gazociągu wysokiego ciśnienia. Obecny właściciel urządzeń przesyłowych – Operator Gazociągów Przesyłowych Gaz-System S.A. w piśmie z 23 września 2020 r. poinformował, że pismem z 1 sierpnia 2018 r. przekazany został GINB projekt techniczny odbudowy urządzeń melioracyjnych wzdłuż trasy gazociągu. Jednocześnie wskazał, że w zasobach archiwalnych spółki nie została odnaleziona decyzja Wojewódzkiej Dyrekcji Rozbudowy Miast i Osiedli Wiejskich w Ciechanowie z 28 marca 1977 r. nr 21 oraz projekt budowlany inwestycji. Wojewoda Mazowiecki w piśmie z 21 września 2020 r. przekazał, że akta sprawy dotyczące decyzji Wojewódzkiej Dyrekcji Rozbudowy Miast i Osiedli Wiejskich w Ciechanowie z 28 marca 1977 r. nr 21 zostały wybrakowane na mocy zezwolenia jednorazowego Archiwum Państwowego m. st. Warszawy Oddział w Mławie z 4 lipca 2000 r. nr 59/100.

GINB odnosząc się do powyższych dokumentów stwierdził, że w tej sytuacji jedynym dowodem na to, iż kwestionowana decyzja z 28 marca 1977 r. nr 21 została wydana, jest wpis na okładce dziennika budowy "Gazociągu wysokiego ciśnienia o średnicy 100 w C.", który został załączony do wniosku o stwierdzenie nieważności. Wskazano w nim, że dziennik ten wydano Mazowieckim Zakładom Gazownictwa w Warszawie na podstawie pozwolenia na budowę z 28 marca 1977 r. nr 21, z "niewyraźnej" zaś pieczęci organu założyć można, że decyzja ta została wydana przez Wojewódzką Dyrekcję Rozbudowy Miast i Osiedli Wiejskich w Ciechanowie. Wobec powyższego należy założyć, jak stwierdził GINB, że istnieje duże prawdopodobieństwo, iż przedmiotowa decyzja organu stopnia podstawowego została wydana. Okoliczności tej nie kwestionują strony. Zebrany materiał dowodowy świadczy jednakże, że z przyczyn obiektywnych i niezależnych od organu nie było możliwe pozyskanie decyzji (jak również ustalenie jej treści w oparciu o dowody pośrednie) o pozwoleniu na budowę gazociągu. Z tych samych względów nie było także możliwe odtworzenie akt postępowania związanych z ww. decyzją. Po ponownym przeprowadzeniu czynności dowodowych GINB stwierdził, że braki w zakresie materiału dowodowego, pomimo działań podjętych w celu jego odtworzenia, nie pozwalają na stwierdzenie, że decyzja Wojewódzkiej Dyrekcji Rozbudowy Miast i Osiedli Wiejskich w Ciechanowie z 28 marca 1977 r. nr 21 w części dotyczącej działki nr ew. [...], obr.[..] w C., jest obarczona wadami wymienionymi w art. 156 § 1 k.p.a.

Odnosząc się do zarzutów wnioskodawców organ wyjaśnił, że nie jest możliwe ustalenie, iż kontrolowana decyzja została wydana z naruszeniem § 21 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia MGTiOŚ. Brak materiału dowodowego uniemożliwia bowiem zbadanie, czy inwestor przedłożył odpis dokumentu stwierdzającego prawo inwestora do dysponowania nieruchomością przewidzianą pod inwestycję, o którym mowa w ww. przepisie, przy czym oświadczenie wnioskodawców w tym zakresie nie może zostać uznane za wystarczające do stwierdzenia, że takiego dokumentu nie złożono. Niepełny materiał dowodowy, a w zasadzie zupełny jego brak, powoduje, że nie można w sposób jednoznaczny i niebudzący żadnych wątpliwości stwierdzić, iż decyzja z 28 marca 1977 r. w kontrolowanej części została wydana z rażącym naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. GINB odwołał się do wiążącego w tej sprawie wyroku z 18 września 2019 r. sygn. akt VII SA/Wa 495/19, w którym Sąd stwierdził, że w przypadku braku decyzji weryfikowanej, jak i akt, w oparciu o które została ona wydana, ustalenie wystąpienia jednej z wad kwalifikowanych, w tym rażącego naruszenia prawa, może być utrudnione, czy wręcz wykluczone. Brak pełnego materiału dowodowego, czy wręcz zupełny jego brak, może bowiem skutecznie uniemożliwić dokonanie oceny badanej decyzji, a tylko jednoznaczne ustalenia mogą stanowić podstawę dla zastosowania art. 156 § 1 k.p.a.

W zakresie przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji określonej w art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. GINB przywołał stosowne przepisy obowiązujące w dacie wydania kontrolowanej decyzji, określające organy upoważnione do wydawania decyzji administracyjnych. O ile na podstawie rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z 15 sierpnia 1977 r. (Dz. U. Nr 27, poz. 115) terenowe organy administracji państwowej stopnia wojewódzkiego mogły upoważnić do wydawania w swoim imieniu decyzji m.in. kierowników wojewódzkich zarządów (dyrekcji) rozbudowy miast i osiedli wiejskich, to rozporządzenie to nie obowiązywało w dacie wydania zaskarżonej decyzji. W tym czasie obowiązywało rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów z 1 października 1974 r. (Dz. U. Nr 36, poz. 214), w którym z kolei nie byli wymienieni kierownicy wojewódzkich zarządów (dyrekcji) rozbudowy miast i osiedli wiejskich. GINB zauważył jednak, że nie można z całą pewnością stwierdzić, że kwestionowana decyzja z 28 marca 1977 r. nr 21 była wydana przez Wojewódzką Dyrekcję Rozbudowy Miast i Osiedli Wiejskich w Ciechanowie. Co prawda, na okładce dziennika budowy "Gazociągu wysokiego ciśnienia o średnicy 100 w C.", widnieje "niewyraźna" pieczęć, na podstawie której można założyć, że decyzja z 28 marca 1977 r. nr 21 została wydana przez tenże organ, jednakże jest to jedyny na to dowód. W aktach sprawy brak jest samej decyzji z 28 marca 1977 r. nr 21, nie można zatem ponad wszelką wątpliwość przesądzić, że decyzja ta została wydana przez Wojewódzką Dyrekcję Rozbudowy Miast i Osiedli Wiejskich w Ciechanowie. GINB ponownie odwołał się do wyroku z 18 września 2019 r. sygn. akt VII SA/Wa 495/19, w którym Sąd wskazał, że brak możliwości wyjaśnienia wszystkich aspektów tej sprawy w sytuacji braku decyzji i akt nie może prowadzić do zastosowania art. 156 § 1 k.p.a. Zdaniem GINB stosowanie nadzwyczajnego trybu postępowania, jakim jest stwierdzenie nieważności, wymaga bezspornego ustalenia, że uchylona decyzja jest dotknięta jedną z wad, o których mowa w art. 156 § 1 k.p.a.

W wyniku rozpatrzenia wniosku H. B. i M. S. o ponowne rozpatrzenie sprawy GINB decyzją z 31 maja 2021 r. znak: DOA.7210.65.2018.MML(1), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735), dalej: "k.p.a.", utrzymał w mocy własną decyzję z 1 kwietnia 2021 r. We wskazanej decyzji GINB podtrzymał ocenę, że nie zachodzi podstawa do stwierdzenia nieważności decyzji Wojewódzkiej Dyrekcji Rozbudowy Miast i Osiedli Wiejskich w Ciechanowie z 28 marca 1977 r. nr 21.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję GINB z 31 maja 2021 r. złożyli H. B. i M. S., zaskarżając ją w całości i wnosząc o jej uchylenie, jak również uchylenie poprzedzającej ją decyzji GINB z 1 kwietnia 2021 r..

W odpowiedzi na skargę GINB wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przywołanym na wstępie wyrokiem z 23 listopada 2021 r. oddalił skargę.

W pierwszej kolejności Sąd przypomniał związanie w tej sprawie zarówno organu, jak sądu, na podstawie art. 153 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), dalej: "p.p.s.a.", oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania zawartymi w prawomocnym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 18 września 2019 r. sygn. akt VII SA/Wa 495/19.

Sąd pierwszej instancji nie dostrzegł istotnych uchybień procesowych w czynnościach GINB mających na celu odnalezienie kontrolowanej decyzji Wojewódzkiej Dyrekcji Rozbudowy Miast i Osiedli Wiejskich w Ciechanowie Podkreślił, że potwierdzenie przez Wojewodę Mazowieckiego w piśmie z 21 września 2020 r. faktu wyłączania materiałów archiwalnych, w skład których miała wchodzić dokumentacja związana z udzieleniem pozwolenia na budowę gazociągu decyzją z 28 marca 1977 r. nr 21, w celu ich trwałego usunięcia i zniszczenia, uniemożliwiało uwzględnienie zgłoszonego przez skarżących żądania. Sąd podzielił ocenę GINB, że stosowanie nadzwyczajnego trybu postępowania, jakim jest stwierdzenie nieważności, stanowi wyjątek od zasady trwałości ostatecznej decyzji administracyjnej i powinno odbywać się z zachowaniem szczególnej ostrożności. Akcentowana przez skarżących kwestia zniszczenia dokumentacji archiwalnej prawidłowo została rozważona przez GINB jako niemająca wpływu na wynik sprawy, co jest zbieżne z poglądem Sądu wyrażonym w wyroku z 18 września 2019 r.

Sąd wyjaśnił, że przepisy ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229 z późn. zm.), dalej: Prawo budowlane z 1974 r., nie zawierały wymogu, jaki znajduje się w obecnie obowiązującym art. 63 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2020 r., poz. 1333), dalej: Prawo budowane, nakładającym na właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego obowiązek przechowywania przez okres istnienia obiektu określonych dokumentów, w tym pozwolenia na budowę, dokumentacji technicznej czy projektowej. W sytuacji, gdy właściciel nie musiał przechowywać decyzji o pozwoleniu na budowę, niemożność okazania przez obecnego właściciela urządzeń przesyłowych – Operatora Gazociągów Przesyłowych Gaz-System S.A. pozwolenia na ich budowę nie mogła w żaden sposób oddziaływać na treść dokonywanych przez GINB ustaleń.

Dalej Sąd podkreślił, że wynikający z wyroku z 18 września 2019 r. sposób potwierdzenia w sposób niewątpliwy, że organem, który wydał decyzję z 28 marca 1977 r. nr 21, był wskazany przez skarżących organ, nie mógł zostać oparty wyłącznie na posłużeniu się treścią dziennika budowy, którego kserokopię przedstawili skarżący. W tymże wyroku Sąd nie sformułował tezy, że brak zamieszczenia w rozporządzeniu z 15 sierpnia 1977 r. analogicznej regulacji jak w rozporządzeniu z 1 października 1974 r. dotyczącej możliwości upoważnienia przez terenowe organy administracji państwowej stopnia wojewódzkiego kierowników wojewódzkich zarządów (dyrekcji) rozbudowy miast i osiedli wiejskich do załatwiania spraw wynikających ze sprawowania nadzoru urbanistyczno-budowlanego, skutkować powinno automatycznym uznaniem, że we wskazanym stanie prawnym kierownicy wojewódzkich zarządów (dyrekcji) rozbudowy miast i osiedli wiejskich spornego uprawnienia byli pozbawieni i nie mogli go w konsekwencji wykonywać bez naruszenia przepisów o właściwości rzeczowej. Także w dotychczasowym orzecznictwie sądowoadministracyjnym na gruncie przepisów obowiązujących przed dniem wejścia w życie rozporządzenia z 15 sierpnia 1977 r. (25 sierpnia 1977 r.) nie został zakwestionowany pogląd, że decyzja podejmowana przez wojewódzki zarząd rozbudowy miast i osiedli wiejskich w odniesieniu do wykonywania nadzoru urbanistyczno-budowlanego stanowi akt wydawany z upoważnienia właściwego wojewody.

H. B. i M. S. wywiedli skargę kasacyjną od powyższego wyroku. Wyrok zaskarżyli w całości i na podstawie art. 173 i art. 174 pkt 1 i 2 zarzucili Sądowi pierwszej instancji:

1. Naruszenie art. 3 § 1 oraz art 145 § 1 pkt 1 lit. c i pkt 2 p.p.s.a. w związku z:

a) art. 77 § 1-3 k.p.a. polegające na zaniechaniu pozyskania informacji i dokumentów z postępowań wywłaszczeniowych i odszkodowawczych dotyczących nieruchomości, przez które przebiega gazociąg oraz podjęcia prób uzyskania decyzji – pozwolenia na budowę wraz z dokumentami dotyczącymi tego pozwolenia od właścicieli nieruchomości sąsiadujących z działką nr 415,

b) art. 80 k.p.a. poprzez przekroczenia granic swobodnej oceny dowodów co do ustaleń legalności wydania decyzji – pozwolenia na budowę gazociągu i nie uwzględnienie przepisów i istniejących dowodów wskazujących na naruszenie właściwości,

c) uznanie, że zniszczenie wszystkich dokumentów związanych z pozwoleniem na budowę gazociągu przez organ właściwy do wydania pozwolenia na budowę wbrew nakazom zawartych w ustawie z dnia 14 lipca 1983 r. o narodowym zasobie archiwalnym i archiwach, organy państwa nie ponoszą odpowiedzialności, a skutki tego w postaci braku dowodów wadliwie wydanej decyzji ponoszą skarżący; szczególności chodzi tu o nakaz zawarty w art. 3 tejże ustawy,

d) przyjęciu, że operatorzy gazociągu nie mieli obowiązku przechowywać dokumentów związanych z pozwoleniem na budowę gazociągu, a co do obowiązku przechowywania takich dokumentów przez organy Sąd się nie wypowiedział.

2. W związku z brakiem decyzji o pozwoleniu na budowę organ i Sąd nie odniósł się do rażącego naruszenia przepisów w decyzji o pozwoleniu na budowę, nie uwzględniając okoliczności, że brak dokumentów nastąpił z wyłącznej winy organów państwowych, a w szczególności:

a) § 21 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia MGTiOŚ,

b) nie doręczeniu decyzji stronom postępowania, co uniemożliwiło im obronę swoich praw.

Podnosząc powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wnieśli uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, a także zasądzenie na rzecz skarżących kosztów postępowania. Strona wniosła o rozpoznanie sprawy na rozprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Jak stanowi art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935; dalej: "p.p.s.a.") Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 powołanej ustawy, a taka sytuacja ma miejsce w przedmiotowej sprawie, to Sąd rozpoznający sprawę związany jest granicami kasacji.

Rozpoznając w powyższych granicach wniesioną skargę kasacyjną należało uznać, że nie zawiera ona usprawiedliwionych podstaw.

W pierwszej kolejności przypomnieć należy, że przedmiotem kontroli sądu administracyjnego w niniejszej sprawie jest sprawa administracyjna stwierdzenia nieważności konkretnej decyzji – decyzji Wojewódzkiej Dyrekcji Rozbudowy Miast i Osiedli Wiejskich Biura Planowania Przestrzennego w Ciechanowie z 28 marca 1977 r. nr 21. Zaskarżoną decyzją GINB odmówił stwierdzenia nieważności ww. decyzji wskazując, że mimo podjętych prób niemożliwe okazało się odnalezienie badanej decyzji oraz akt postępowania jej dotyczącego, a to z kolei uniemożliwiało poczynienie jednoznacznych ustaleń, czy badana decyzja jest dotknięta jedną z wad kwalifikowanych, o których mowa w art. 156 § 1 k.p.a. GINB wskazał, że stanowisko to uwzględnia ocenę prawną i wskazania co do dalszego postępowania zawarte w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 18 września 2019 r. sygn. akt VII SA/Wa 495/19, wiążącego w tej sprawie na mocy art. 153 p.p.s.a.

Zgodnie z art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia. W orzecznictwie sądowym utrwalone jest stanowisko, iż w pojęciu "ocena prawna" mieści się przede wszystkim wykładnia przepisów prawa materialnego i procesowego. Wykładnia w tym sensie zmierza do wyjaśnienia istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich zastosowania w konkretnym wypadku w związku z rozpoznawaną sprawą (wyrok NSA z 8.07.2021 r., II OSK 3068/18; CBOSA). Przepis ten ma charakter bezwzględnie obowiązujący i wywiera skutki w dwóch płaszczyznach, mianowicie ani organ administracji publicznej, ani sąd administracyjny orzekając ponownie w tej samej sprawie nie mogą pominąć oceny prawnej wyrażonej wcześniej w orzeczeniu, gdyż ocena ta wiąże je w sprawie (wyrok NSA z 16.05.2012 r., II GSK 550/11; CBOSA).

W zaskarżonym wyroku Sąd pierwszej instancji nie pominął faktu wydania wyroku z 18 września 2019 r. sygn. akt VII SA/Wa 495/19 i ocenił prawidłowość rozstrzygnięcia sprawy przez GINB w kontekście wymagań art. 153 p.p.s.a. Analiza uzasadnienia wyroku z 23 listopada 2021 r. prowadzi do wniosku, że w ocenie Sądu Wojewódzkiego zaskarżona decyzja w pełni uwzględnia ocenę prawną wyrażoną w uprzednio wydanym w tej sprawie wyroku z 18 września 2019 r. Stanowiska tego skarżący kasacyjnie w żaden sposób nie zakwestionowali – w skardze kasacyjnej brak bowiem zarzutu naruszenia art. 153 p.p.s.a. W tej sytuacji przyjąć należało, że GINB prawidłowo wykonał wynikający z art. 153 p.p.s.a. obowiązek zastosowania się do oceny prawnej zawartej w przywołanym wyroku.

Zarzuty skargi kasacyjnej koncentrują się wokół kwestii prawidłowości czynności postępowania wyjaśniającego prowadzonego przez GINB w postępowaniu nieważnościowym. Sąd pierwszej instancji nie dostrzegł istotnych uchybień procesowych GINB w zakresie zmierzającym do odnalezienia decyzji Wojewódzkiej Dyrekcji Rozbudowy Miast i Osiedli Wiejskich Biura Planowania Przestrzennego w Ciechanowie z 28 marca 1977 r. nr 21. Stanowisko to Naczelny Sąd Administracyjny w pełni podziela. Niewątpliwie podjęte przez GINB działania zmierzające do odnalezienia badanej decyzji, jak i akt postępowania, w którym ją wydano, były prawidłowe i absolutnie wystarczające dla ustalenia stanu faktycznego sprawy.

W toku postępowania nie odnaleziono oryginalnych akt sprawy związanej z decyzją Wojewódzkiej Dyrekcji Rozbudowy Miast i Osiedli Wiejskich Biura Planowania Przestrzennego w Ciechanowie z 28 marca 1977 r. nr 21, w tym samej decyzji ani projektu budowlanego stanowiącego załącznik do niej.

Po pierwsze, dokumentacji tej aktualnie nie posiadały organy administracji publicznej, i zasadniczo posiadać nie mogły z uwagi na jej trwałe usunięcie i zniszczenie. Jak wynika bowiem z pisma Wojewody Mazowieckiego z 21 września 2020 r., akta powyższej sprawy zostały wybrakowane na podstawie zezwolenia jednorazowego Archiwum Państwowego m. st. Warszawy Odział w Mławie z 4 lipca 2000 r. nr 59/00. Stanowczo podkreślić należy, że ze zniszczenia dokumentacji archiwalnej w trybie przepisów ustawy z dnia 14 lipca 1983 r. o narodowym zasobie archiwalnym i archiwach (aktualny t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 164 z późn. zm.), nie można wywodzić skutków mogących mieć wpływ na wynik sprawy stwierdzenia nieważności decyzji, która podlegała brakowaniu. Istotą postępowania nieważnościowego jest weryfikacja decyzji administracyjnemu pod kątem kwalifikowanych wad tkwiących w samej decyzji, według stanu faktycznego i prawnego w dniu jej wydania. Ciężka wadliwość decyzji uzasadniająca stwierdzenie jej nieważności w oparciu o art. 156 § 1 k.p.a. musi istnieć już w dacie jej wydania. Późniejsza zmiana stanu prawnego czy faktycznego na tę ocenę nie może mieć wpływu. W wyroku z 18 września 2019 r. sygn. akt VII SA/Wa 495/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odniósł się do tego problemu uznając, że ewentualna wadliwość wybrakowania akt kwestionowanej decyzji (nie przesądzając w żaden sposób tej kwestii) nie może wpływać na ocenę decyzji w trybie stwierdzenia nieważności. Już wówczas Sąd uznał zarzuty skargi odnoszące się do przepisów ustawy o narodowym zasobie archiwalnym i archiwach za niezasadne. Taką samą ocenę analogicznych zarzutów powtórzonych w kolejnej skardze zawarł Sąd pierwszej instancji w zaskarżonym obecnie wyroku, trafnie odwołując się do stanowiska wyrażonego uprzednio w wyroku z 18 września 2019 r. W tym stanie rzeczy zarzut rozpoznawanej obecnie skargi kasacyjnej wskazujący na naruszenie art. 3 ustawy z dnia 14 lipca 1983 r. o narodowym zasobie archiwalnym i archiwach (pkt 1 lit. c petitum skargi kasacyjnej) nie jest zasadny.

Decyzji o pozwoleniu na budowę gazociągu, jak też związanej z nią dokumentacji aktualnie nie posiada również obecny właściciel urządzeń przesyłowych – Operator Gazociągów Przesyłowych Gaz-System S.A. W tym zakresie nieskuteczny jest kolejny zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 60 i art. 63 ustawy Prawo budowlane z 1994 r. (pkt 1 lit. d petitum skargi kasacyjnej, sprecyzowany w uzasadnieniu tego pisma).

Sąd pierwszej instancji prawidłowo wyjaśnił, że dopiero w ustawie Prawo budowlane z 1994 r. – w jej art. 63 wprowadzony został prawny obowiązek przechowywania przez właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego dokumentacji budowlanej, o której mowa w art. 60 tej ustawy, przez okres istnienia obiektu. Obowiązki wynikające z przepisu art. 63 ust. 1 Prawa budowlanego z 1994 r. nie mogą odnosić się do obiektów budowlanych wybudowanych bądź przebudowanych przed 1 stycznia 1995 r., tj. przed wejściem w życie tej ustawy. Przepisy ustawy Prawo budowlane z 1974 r. nie nakładały natomiast na właściciela obiektu budowlanego obowiązku archiwizowania dokumentacji związanej z jego użytkowaniem, jak czyni to obecnie obowiązujący art. 63, zaś organy wydające pozwolenia na budowę były zobligowane do przechowywania dokumentów dotyczących wydawanych pozwoleń na budowę tylko przez 5 lat. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym ugruntowane jest stanowisko, że nie ma obowiązku posiadania dokumentacji budowy oraz dokumentacji powykonawczej dla obiektów budowlanych wybudowanych bądź przebudowanych przed 1 stycznia 1995 r. i z nieprzedstawienia odpowiednich pozwoleń na budowę nie można dla strony wyprowadzać negatywnych skutków (por. np. wyroki NSA: z 29.04.2010 r., II OSK 651/09; z dnia 16.01.2013 r., II OSK 1695/11; 23.07.2019 r. II OSK 2114/18; 23.10.2019 r., II OSK 3006/17, z 19.06.2020 r., II OSK 242/20; CBOSA).

Skoro zatem przepisy ustawy Prawo budowlane z 1974 r. – obowiązujące w dacie wydania kontrolowanej decyzji z 28 marca 1977 r. nr 21 – nie nakładały na właściciela lub zarządcę obiektu właściciel obowiązku przechowywania decyzji o pozwoleniu na budowę, nie można aktualnego właściciela urządzeń przesyłowych obciążać negatywnymi konsekwencjami faktu niemożności okazania tej decyzji. Wskazane w skardze kasacyjnej przepisy art. 60 i art. 63 Prawa budowlanego z 1994 r. nie miały zastosowania w stosunku do kontrolowanej w tym postępowaniu nieważnościowym decyzji, nie mogły zatem zostać naruszone przez GINB w toku postępowania wyjaśniającego zmierzającego do odnalezienia tej decyzji i dokumentacji z nią związanej.

Niezasadny okazał się także zarzut wskazujący na naruszenie art. 77 § 1 – 3 k.p.a. (pkt 1 lit. a petitum skargi kasacyjnej).

Z art. 77 § 1 k.p.a. wynika obowiązek organu administracji wyczerpującego zgromadzenia i rozpatrzenia całego materiału dowodowego koniecznego do rozstrzygnięcia sprawy. Należy w tym miejscu zauważyć, że postępowanie dowodowe nie jest celem samym w sobie, a przyjęta w postępowaniu administracyjnym zasada zupełności materiału dowodowego nie oznacza, że należy prowadzić postępowanie dowodowe nawet wówczas, gdy całokształt okoliczności ujawnionych w sprawie wystarcza do podjęcia rozstrzygnięcia (por. wyrok NSA z 25.09.2020 r., II GSK 795/18; CBOSA). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z 18 września 2019 r. sygn. akt VII SA/Wa 495/19 przesądził, że dla przeprowadzenia oceny decyzji Wojewódzkiej Dyrekcji Rozbudowy Miast i Osiedli Wiejskich Biura Planowania Przestrzennego w Ciechanowie z 28 marca 1977 r. nr 21 w kontekście przesłanek nieważności konieczne jest dysponowanie przez organ pełnym materiałem dowodowym, czyli pozyskanie decyzji weryfikowanej oraz akt, w oparciu o które została ona wydana. Dla dokonania pełnych ustaleń co do wystąpienia jednej z wad kwalifikowanych decyzji niewystarczająca była złożona przez wnioskodawczynie kopia pierwszej strony dziennika budowy gazociągu.

W rozpoznawanej sprawie żadną miarą nie można czynić GINB zarzutu, że podejmowane ten organ czynności zmierzające do ustalenia treści decyzji Wojewódzkiej Dyrekcji Rozbudowy Miast i Osiedli Wiejskich Biura Planowania Przestrzennego w Ciechanowie z 28 marca 1977 r. nr 21 oraz odnalezienia akt tejże sprawy były niewystarczające. Organ zwracał się o przesłanie posiadanych akt sprawy lub dokumentów dotyczących badanej decyzji do właściwych organów, w posiadaniu których mogły być poszukiwane dokumenty, tj. do Wojewody Mazowieckiego, Archiwum Państwowego w Warszawie, Urzędu Miasta Ciechanów i Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowanego w Ciechanowie. Stosowne wezwania wystosowano również do obecnego właściciela urządzeń przesyłowych oraz pełnomocnika wnioskodawczyń. Czynności dowodowe organu w tym zakresie uznać należy za prawidłowe i wystarczające do rozstrzygnięcia sprawy.

Podkreślić w tym miejscu trzeba, że wyrażona w art. 77 § 1 k.p.a. zasada oficjalności postępowania dowodowego nie oznacza, że strona może zachowywać się biernie w toku postępowania dowodowego. W orzecznictwie niejednokrotnie wskazano, że ciężar dowodu spoczywa na tym, kto z określonego faktu wyprowadza skutki prawne, dlatego na stronie spoczywa ciężar udowodnienia konkretnych faktów i zdarzeń, z których wywodzi ona dla siebie określone skutki prawne (zob. np. wyrok NSA z 29.09.2020 r., II OSK 1452/20, CBOSA). Jeśli strona skarżąca twierdzi zatem, że badana decyzja z 28 marca 1977 r. nr 21 o pozwoleniu na budowę gazociągu mogła znajdować się w posiadaniu właścicieli innych nieruchomości, przez które ten gazociąg przebiega, to nic nie stało na przeszkodzie, by we własnym zakresie strona uzyskała od sąsiadów dokumenty związane z ww. decyzją i przedstawiła je następnie organowi prowadzącemu postępowanie. W sytuacji, gdy podejmowane przez GINB czynności nie doprowadziły do odnalezienia badanej decyzji u podmiotów, u których racjonalnie poszukiwać należało dokumentacji związanej z przedmiotowym pozwoleniem na budowę, to brak było podstaw do podejmowania przez organ dalszych prób uzyskania decyzji, w szczególności zwracania się w tym celu do nieustalonej liczby osób niebędących stronami postępowania nieważnościowego.

Nie mógł zostać uwzględniony zarzut naruszenia art. 80 k.p.a. (pkt 1 lit. b petitum skargi kasacyjnej). Wskazując na wadliwą ocenę, że badana decyzja o pozwoleniu na budowę została wydana z naruszeniem przepisów o właściwości, autor skargi kasacyjnej nie wskazał jednocześnie przepisów, które miałyby stanowić wzorzec kontroli dla przeprowadzenia oceny w tym zakresie, tj. ani art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a., ani konkretnych przepisów o właściwości, które zostały naruszone przy wydaniu decyzji Wojewódzkiej Dyrekcji Rozbudowy Miast i Osiedli Wiejskich Biura Planowania Przestrzennego w Ciechanowie z 28 marca 1977 r. nr 21. Z uwagi na związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 p.p.s.a) wskazana wada konstrukcyjna skargi kasacyjnej uniemożliwia Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu merytoryczną ocenę ww. zarzutu.

Jednocześnie nie można uznać, że Sąd pierwszej instancji wadliwie ocenił zaskarżoną decyzję w omawianym zakresie przez pryzmat zasady swobodnej oceny dowodów wyrażonej w art. 80 k.p.a. W wyroku z 18 września 2019 r. sygn. akt VII SA/Wa 495/19 Sąd wskazał, bowiem, że dokonanie jednoznacznych ustaleń w co do wystąpienia przesłanki z art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. możliwe jest jedynie w oparciu o kompletny materiał dowodowy, tj. treść decyzji i akt sprawy dotyczącej pozwolenia na budowę. Przeciwne stanowisko skarżących kasacyjnie, domagających się od GINB stwierdzenia nieważności decyzji jako wydanej z naruszeniem przepisów o właściwości, powadziłoby do naruszenia art. 153 p.p.s.a.

Z tego samego powodu brak było podstaw do uwzględnienia zarzutu wskazanego w pkt 2 petitum skargi kasacyjnej. Odnośnie do naruszenia przy wydaniu badanej decyzji § 21 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia MGTiOŚ stwierdzić należy, że ocena w postępowaniu nieważnościowym tej kwestii nie była możliwa bez dysponowania przez GINB decyzją z 28 marca 1977 r. nr 21 i aktami tej sprawy, co wprost wynika z prawomocnego wyroku z 18 września 2019 r. sygn. akt VII SA/Wa 495/19. Z kolei kwestia ewentualnego niedoręczenia decyzji stronom nie stanowi przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji i jako taka nie podlegała badaniu w postępowaniu nieważnościowym (co GINB prawidłowo ocenił w zaskarżonej decyzji).

Wobec stwierdzenia, że zarzuty skargi kasacyjnej nie zasługują na uwzględnienie, skargę kasacyjną należało oddalić.

Mając powyższe na uwadze, w oparciu o art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.