Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 424/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-04-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 129 ust. 5 pkt 3
journal: Dz.U. 2020 poz 65
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - t.j.
article: art. 11
journal: Dz.U. 1958 nr 31 poz 138
law: Ustawa z dnia 22 maja 1958 r. o terenach dla budownictwa domów jednorodzinnych w miastach i osiedlach.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jolanta Rudnicka (spr.) Sędziowie sędzia NSA Monika Nowicka sędzia NSA Zygmunt Zgierski po rozpoznaniu w dniu 12 kwietnia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. S., J. P. i L. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 4 listopada 2021 r., sygn. akt I SA/Po 699/21 w sprawie ze skargi J. S., J. P. i L. P. na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] czerwca 2021 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z 4 listopada 2021 r., sygn. I SA/Po 699/21 oddalił skargę J. S., J. P. i L. P. na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z [...] czerwca 2021 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania jako bezprzedmiotowego w sprawie ustalenia odszkodowania za przejętą nieruchomość.

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną złożyli J. S., J. P. i L. P., reprezentowani przez radcę prawnego, zaskarżając wyrok w całości.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucili:

Na podstawie art.174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) art. 129 ust.5 pkt 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami ( Dz.U. z 2020 r. poz.65 ze zm., dalej również:"u.g.n.") w zw. z art.21 ust.2 Konstytucji RP w zw. z art. 91 ust.1 i art. 91 ust. 2 w zw. z art.241 ust. 1 Konstytucji RP w zw. z art.1 Protokołu Nr 1 do Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności (Dz.U. 1995r., Nr 26, poz.175) poprzez uznanie, że powołane wyżej przepisy nie stanowią podstawy do ustalenia odszkodowania z tytułu wywłaszczenia nieruchomości, która należała do spadkodawczyni skarżących;

b) art.105 § 1 k.p.a. w zw. z art.129 ust. 5 pkt 3 u.g.n., art.21 ust. 2 Konstytucji RP w zw. z art.91 ust.1 i art.91 ust. 2 w zw. z art. 241 ust.1 Konstytucji w zw. z art.1 Pierwszego Protokołu Dodatkowego do Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności, poprzez uznanie za prawidłowe umorzenie postępowania administracyjnego w sprawie o ustalenie odszkodowania za nieruchomość przejętą bez odszkodowania na rzecz Skarbu Państwa na podstawie art.11 ustawy z dnia 22 maja 1958r. o terenach dla budownictwa domów jednorodzinnych w miastach i osiedlach (Dz.U. Nr 31, poz.138 ze zm., dalej również "t.b.d.j."), z powodu braku podstawy prawnej, pomimo istnienia takich podstaw oraz braku bezprzedmiotowości postępowania.

Na podstawie art.174 pkt 2 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.: art.145 § 1 pkt 1 lit.c) p.p.s.a. w zw. z art.105 § 1 k.p.a. w zw. z art.129 ust.5 pkt 3 u.g.n., art.21 ust. 2 Konstytucji RP w zw. z art. 91 ust. 1 i art. 91 ust.2 w zw. z art. 241 ust.1 Konstytucji w zw. z art.1 Pierwszego Protokołu Dodatkowego do Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności, poprzez oddalenie skargi pomimo istnienia podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji w związku z naruszeniem przez Organ II instancji wskazanych wyżej przepisów prawa, w szczególności pomimo braku podstaw do uznania postępowania jako bezprzedmiotowego, wobec faktu, że przytoczone wyżej przepisy prawa materialnego stanowiły, wbrew stanowisku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, podstawę do ustalenia odszkodowania z tytułu wywłaszczenia nieruchomości oraz pomimo tego, że postępowanie można zakwalifikować jako bezprzedmiotowe jedynie wtedy, gdy sprawa indywidualna nie podlegała i nie podlega merytorycznemu załatwieniu w drodze decyzji administracyjnej.

Powołując się na powyższe zarzuty wniesiono o:

1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku oraz uchylenie decyzji Wojewody Wielkopolskiego z [...] czerwca 2021r., znak [...] oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty Poznańskiego z [...] marca 2021r., znak [...],

2) zasądzenie na rzecz skarżących kosztów postępowania według norm przepisanych.

Na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. oświadczono o zrzeczeniu się rozprawy.

Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie złożono.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

W świetle art. 183 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2023 r., poz. 253, dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania.

W sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania.

Przedmiotową skargę kasacyjną oparto na obu podstawach kasacyjnych przewidzianych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., zarzucając Sądowi I instancji naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie oraz naruszenie przepisów prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy. Zasadą w takiej sytuacji jest w pierwszej kolejności rozpoznanie zarzutów procesowych, jako że jedynie przyjęcie prawidłowych ustaleń faktycznych będących podstawą rozstrzygnięcia pozwala na ocenę, czy dokonano prawidłowej subsumcji normy prawa materialnego.

W rozpoznawanej sprawie zarzuty naruszenia przepisów postępowania ograniczono w istocie do art.145 §1 pkt 1 lit.c) p.p.s.a., gdyż pozostałe przepisy ( z wyjątkiem art.129 ust.5 pkt 3 u.g.n. ) wskazane, w ramach podstawy z art.174 pkt 2 p.p.s.a., jako naruszone, są przepisami prawa materialnego. Również art. 105 § 1 k.p.a., regulujący instytucje umorzenia postępowania administracyjnego, stanowiący w tym przypadku podstawę decyzji organu pierwszej instancji, chociaż jest zawarty w ustawie generalnie procesowej, jaką jest kodeks postępowania administracyjnego, ma jednak charakter materialnoprawny, a nie procesowy. Stąd powoływanie tego przepisu wśród zarzutów kasacyjnych procesowych, nie było - z punktu widzenia formalnej poprawności skargi kasacyjnej - prawidłowe. Gdy chodzi o art.145 §1 pkt 1 lit.c) p.p.s.a., to przepisu tego Sąd I instancji nie stosował, a zatem nie mógł go też naruszyć. Ponadto jest to przepis tzw. wynikowy, określający wynik rozstrzygnięcia sądu administracyjnego, który nie może stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej bez powiązania z innymi przepisami p.p.s.a., którym ewentualnie uchybił sąd administracyjny. Prawidłowość zastosowania art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. wiąże się natomiast ściśle z zarzutami naruszenia prawa materialnego.

Istoty sprawy dotyczą natomiast wskazane w skardze kasacyjnej przepisy prawa materialnego. Wymaga rozstrzygnięcia, czy na podstawie art. 129 ust.5 pkt 3 u.g.n. można domagać się odszkodowania z tytułu przejęcia przez Państwo nieruchomości w trybie art. 11 ustawy z dnia 22 maja 1958 r. o terenach dla budownictwa domów jednorodzinnych w miastach i osiedlach (Dz. U. Nr 31 poz. 138 ze zm. – dalej jako: "u.t.b.d.j."). W niniejszej sprawie wnioskiem z 21 grudnia 2020 r. J. S., L. P., J. P.– spadkobiercy J. P., wystąpili do Starosty Poznańskiego z wnioskiem o ustalenie odszkodowania za przejętą bez odszkodowania na rzecz Skarbu Państwa nieruchomość położoną w gminie T., obręb B., oznaczoną w dacie wydania decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w Poznaniu z [...] maja 1965 r., znak [...], jako działki nr [...] o łącznej pow. [...] m2.

Starosta Poznański decyzją z [...] marca 2021 r., nr [...] umorzył jako bezprzedmiotowe postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia odszkodowania, zaś Wojewoda Wielkopolski decyzją z [...] czerwca 2021 r., nr [...] utrzymał tę decyzję w mocy. Organy obu instancji uznały, że zastosowanie art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. wymaga spełnienia dwóch przesłanek. Po pierwsze pozbawienie prawa do nieruchomości musi nastąpić bez ustalenia odszkodowania. Po drugie zaś obowiązujące przepisy muszą przewidywać jego ustalenie. W realiach niniejszej sprawy spełniona została tylko pierwsza z tych przesłanek. W ocenie organu odwoławczego w obecnym stanie prawnym przepisy u.g.n. nie zezwalają na odpowiednie stosowanie przepisów o ustaleniu odszkodowania do nieruchomości przejętych bez odszkodowania na rzecz Państwa w trybie przepisów u.t.b.d.j. Nie jest też dopuszczalne stosowanie tych przepisów wprost. Skoro przepisy, na podstawie których nastąpiło przejęcie nieruchomości na rzecz Państwa, nie przewidywały odszkodowania, organ pierwszej instancji nie był władny do uwzględnienia wniosku o przyznanie odszkodowania. Aktualnie brak jest przepisu, który regulowałby możliwość dochodzenia rekompensaty za grunty przejęte bez odszkodowania na podstawie art. 11 u.t.b.d.j. Zastosowanie art. 129 ust. 5 u.g.n. jest wyłączone z tego powodu, że żaden przepis obowiązujący, ówcześnie ani dziś, nie przewiduje odszkodowania za grunt przejęty w trybie art. 11 u.t.b.d.j.

Zaprezentowane przez organy administracji stanowisko podzielił Sąd I instancji, podziela je także Naczelny Sąd Administracyjny.

Zgodnie z art. 129 ust.5 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, wydaje odrębną decyzję o odszkodowaniu: gdy nastąpiło pozbawienie praw do nieruchomości bez ustalenia odszkodowania, a obowiązujące przepisy przewidują jego ustalenie.

Po wejściu w życie art.129 ust.5 pkt 3 u.g.n., co nastąpiło mocą ustawy z 28 listopada 2003 r. nowelizującej ustawę o gospodarce nieruchomościami, w orzecznictwie rozważano, czy przepis ten ma zastosowanie także do stanów faktycznych, które miały miejsce przed wejściem w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami. W orzecznictwie wypracowano pogląd o możliwości zastosowania art.129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. do stanów faktycznych powstałych przed wejściem w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami, czyli do stanów faktycznych polegających na odjęciu, przejęciu lub ograniczenia prawa własności bez ustalenia odszkodowania ( por. wyroki NSA z: 17 września 2015 r., I OSK 90/14; 27 października 2017 r., sygn. I OSK 3158/15; 9 listopada 2017 r., sygn. I OSK 23/16; 27 lutego 2018 r., sygn. I OSK 908/16; 27 sierpnia 2019, sygn. I OSK 1840/19). Posiłkowano się uchwałą NSA z 10 kwietnia 2006 r., I OPS 1/06, w której stwierdzono, że w sytuacjach, kiedy ustawodawca nie wypowiada się wyraźnie w kwestii przepisów przejściowych, należy przyjąć, że nowa ustawa ma z pewnością zastosowanie do zdarzeń prawnych powstałych po jej wejściu w życie, jak i do tych, które miały miejsce wcześniej jednak trwają dalej – po wejściu w życie nowej ustawy. Nie oznacza to jednak, że art.129 ust.5 pkt 3 ugn może stanowić samodzielną podstawę do wydawania decyzji ustalającej odszkodowanie w każdym przypadku, w którym doszło do pozbawienia byłego właściciela nieruchomości jej własności bez ustalenia odszkodowania. Wykładnia przepisu art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. nie może bowiem polegać na nadawaniu mu tak odmiennej treści od tej jaką nadał mu ustawodawca. Z tego więc powodu skład orzekający podzielił pogląd Sądu Wojewódzkiego, zgodnie z którym dla zastosowania przepisu art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. do stanu, jaki zaistniał w przeszłości, konieczne jest by nastąpiło pozbawienie prawa do nieruchomości bez ustalenia odszkodowania mimo, że obowiązujące w tej dacie przepisy przewidywały ustalenie odszkodowania.

Zgodnie z art. 11 ustawy z dnia 22 maja 1958 r. o terenach dla budownictwa domów jednorodzinnych (Dz. U. Nr 31, poz. 138, dalej: "u.t.b.d.j." ) – z gruntów objętych podziałem 33% ogólnej powierzchni przechodzi na własność Państwa bez odszkodowania z przeznaczeniem na cele użyteczności publicznej oraz jako działki budowlane umożliwiające prezydiom rad narodowych prowadzenie właściwej gospodarki terenami. Przejście tych gruntów na własność Państwa następuje w stanie wolnym od wszelkich obciążeń z dniem uprawomocnienia się decyzji o zatwierdzeniu podziału. Decyzja ta stanowi podstawę do ujawnienia prawa własności w księgach wieczystych. Zgodnie zaś z art. 12 powołanego aktu, w przypadkach gdy obszar, którego podział ma być przeprowadzony, obejmuje dwie lub więcej nieruchomości, nieruchomości te w celu dokonania podziału łączy się w jedną całość (ust.1). Po dokonaniu podziału właściciele poszczególnych nieruchomości złączonych w jedną całość otrzymują własność działki lub działek o łącznej powierzchni odpowiadającej powierzchni, jaką posiadali przed dokonaniem podziału, zmniejszonej o 33% (ust. 2).

Z treści przywołanego przepisu wynika bezspornie, że pozbawienie własności w trybie tego przepisu następowało bez odszkodowania.

Ponadto w myśl art.129 ust.5 pkt 3 ugn obowiązek ustalenia odszkodowania musi również wynikać z przepisów, które obecnie obowiązują. Nie może budzić wątpliwości także i to, że art. 129 ust.5 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami - przewidujący możliwość ustalenia odszkodowania, gdy nastąpiło pozbawienie praw do nieruchomości bez ustalenia odszkodowania, a obowiązujące przepisy przewidują jego ustalenie - ma charakter procesowy, nie zaś materialnoprawny. Nie jest on bowiem samoistną podstawą materialną do ustalenia odszkodowania. Materialnoprawny obowiązek ustalenia odszkodowania musi wynikać z odrębnych i obowiązujących podstaw prawnych.

Zasadnie Sąd I instancji stwierdził, że pogląd o zastosowaniu art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. do pozbawienia prawa własności do części wydzielonego terenu w wyniku podziału nieruchomości, nie może być uzasadniany również tym, że aktualny art. 98 u.g.n. dający podstawę do ustalenia odszkodowania za działki gruntu wydzielane współcześnie w wyniku podziału nieruchomości pod drogi publiczne, zastąpił uprzednie przepisy dotyczące takiej kwestii. Trafnie Sąd I instancji zauważył, że cel bezpłatnego przejmowania działek gruntu przy podziale nieruchomości dokonywanym na podstawie przepisów u.t.b.d.j. był zdecydowanie szerzej ujęty od celu określonego w art. 98 ust. 1 u.g.n. Słusznie również Sąd Wojewódzki powołał wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 23 września 2014 r., SK 7/13 (pkt 6.3.7), w którym Trybunał stwierdził, że porównanie podstawy podziału nieruchomości według wskazanego ostatnio przepisu z podziałem nieruchomości według art. 9 i art. 11 u.t.b.d.j. prowadzi do wniosku, że są to różne instytucje prawne. Podczas gdy ustawodawca w art. 98 ust. 1 u.g.n. przewiduje podział jedynie na wniosek, a przejęcie wyodrębnionej działki przez podmiot publiczny odbywa się zawsze za stosownym odszkodowaniem, to w art. 9 i art. 11 u.t.b.d.j. podział mógł z urzędu przeprowadzić organ powiatowej administracji państwowej, a efekt wywłaszczeniowy podziału tkwił dodatkowo w przejęciu bez odszkodowania 33% powierzchni gruntu przechodzącego na własność podmiotu publicznego.

Przeciwko dopuszczalności stosowania art. 98 ust. 3 u.g.n. do stanów o których stanowi art. 11 u.t.b.d.j. świadczy także argument natury systemowej, a mianowicie art. 129 ust. 5 pkt 1 u.g.n. stanowi, że starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, wydaje odrębną decyzję o odszkodowaniu w przypadkach, o których mowa w art. 98 ust. 3, art. 106 ust. 1 i art. 124–126. Przyjąć należy zatem, że z woli ustawodawcy przepis o prawie do odszkodowania, o którym mowa w art. 98 ust 3 u.g.n., nie odnosi się do sytuacji wymienionych w art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n.( por. wyrok NSA z 19 lipca 2019 r., sygn. akt I OSK 2472/17, LEX nr 2752694).

Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w rozpoznawanej sprawie podziela dotychczasową linię orzeczniczą, wyrażoną w wyrokach NSA z: 16 marca 2021 r., I OSK 2665/20, 25 kwietnia 2012 r., I OSK 624/11 i 14 lipca 2020 r., I OSK 2724/19; 26 stycznia 2021 r., I OSK 2011/20; 9 marca 2023 r., I OSK 26/22.

Prawidłowo zatem Sąd Wojewódzki podzielił pogląd orzekających w sprawie organów o bezprzedmiotowości postępowania w sprawie ustalenia odszkodowania za wskazaną na wstępie nieruchomość. Skoro w aktualnym porządku prawnym nie było podstaw prawnych do wydania orzeczenia w przedmiocie odszkodowania za grunty odstąpione bezpłatnie na rzecz Skarbu Państwa na cele wymienione w art. 11 ustawy o terenach dla budownictwa domów jednorodzinnych w miastach i osiedlach, to nie można było twierdzić, że istniała materialnoprawna podstawa do wydania w tym przypadku decyzji o ustaleniu i wypłacie odszkodowania.

Z tych powodów niezasadne okazały się zarzuty kasacyjne dotyczące obrazy art. 105 § 1 k.p.a. oraz art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n.

Nie zasługiwały na uwzględnienie również te zarzuty, które odnosiły się do przepisów konstytucyjnych oraz art. 1 Protokołu Nr 1 do Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności.

Jak słusznie wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 26 stycznia 2021 r., sygn. I OSK 2011/20 przepisy Konstytucji RP są przepisami o charakterze ogólnym i stanowią wzorzec dla oceny wszystkich aktów prawnych obowiązujących w Polsce. Zasada nadrzędności Konstytucji RP, która wyraża się w tym, iż organy państwa są obowiązane do uszczegółowiania przepisów konstytucyjnych w aktach niższego rzędu oraz, że akty te nie będą sprzeczne z Konstytucją. W związku z tym, brak było podstaw do przyjęcia tezy, jakoby przepisy Konstytucji RP z 1997 r. mogły być zastosowane do stanu prawnego wytworzonego przez nieobowiązujący już akt prawny, " oraz by przepisy art. 21 ust. 2 i art. 64 Konstytucji RP mogły być w takiej sytuacji samodzielną podstawą dla konkretnego uprawnienia majątkowego danej osoby. Podstawą takiego uprawnienia mógłby by być bowiem jedynie obecnie obowiązujący przepis ustawowy.

Nie mógł odnieść skutku zarzut naruszenia przepisu art. 1 Protokołu Nr 1 do Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności, skoro sama Konwencja w stosunku do Polski weszła w życie dopiero w dniu 19 stycznia 1993 r., po upływie prawie 30 lat od wydania decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w Poznaniu z [...] maja 1965 r., znak [...].

Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art.184 w zw. z art.182 §2 i 3 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.