Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1602/23
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-10-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6159 Inne o symbolu podstawowym 615
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Kara administracyjna
Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 2 pkt 16a-16c, art. 37d ust. 1 , ust. 2 i ust. 4, art. 37d ust. 9
journal: Dz.U. 2022 poz 503
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)
article: art. 7, art. 61 § 1 i 4, art. 77, art. 80, art. 105 § 1, art. 189d, art. 189f § 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 134, art. 135, art. 141 § 4, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 188, art. 206
journal: Dz.U. 2024 poz 935
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Leszek Kiermaszek Sędziowie: Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński (spr.) Sędzia del. WSA Grzegorz Antas Protokolant: starszy asystent sędziego Sylwia Misztal po rozpoznaniu w dniu 11 października 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej J. S.A. z siedzibą w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 26 kwietnia 2023 r. sygn. akt II SA/Gd 1043/22 w sprawie ze skargi J. S.A. z siedzibą w K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia 29 września 2022 r. nr SKO Gd/689/21 w przedmiocie kary pieniężnej za umieszczenie tablic reklamowych 1. uchyla zaskarżony wyrok, zaskarżoną decyzję oraz decyzję Dyrektora Gdańskiego Zarządu Dróg i Zieleni w Gdańsku z dnia 16 grudnia 2020 r., nr GZDiZ-PU-70-852(6)-2020-JB/AS; 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania w całości.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 26 kwietnia 2023 r., sygn. akt II SA/Gd 1043/22 oddalił skargę J. S. A. z siedzibą w K. (dalej jako "Skarżąca" lub "Spółka") na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia 29 września 2022 r., nr SKO Gd/689/21 w przedmiocie kary pieniężnej za umieszczenie tablic reklamowych.

Powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Dyrektor Gdańskiego Zarządu Dróg i Zieleni, działając z upoważnienia Prezydenta Miasta Gdańska decyzją z 16 grudnia 2020 r., na podstawie art. 37d ust. 1, ust. 5, ust. 9 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2020 r., poz. 293), art. 104 oraz 105 K.p.a. oraz § 2 ust. 1 w zw. z § 15 ust. 4 uchwały nr XLVIII/1465/18 Rady Miasta Gdańska z 22 lutego 2018 r. w sprawie ustalenia zasad i warunków sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń, ich gabarytów, standardów jakościowych oraz rodzajów materiałów budowlanych, z jakich mogą być wykonane, na terenie Miasta Gdańska (Dz. Urz. Woj. Pom. Nr 2018 poz. 1034 z 19 marca 2018 r. (dalej jako Uchwała Krajobrazowa), nałożył na Spółkę karę pieniężną w wysokości 18.740,16 zł za umieszczenie w dniach od 31 sierpnia 2020 r. do 16 grudnia 2020 r. (tj. od dnia wszczęcia postępowania do dnia wydania tej decyzji administracyjnej) wolnostojącej dwustronnej tablicy reklamowej przy ulicy [...] w G., na działce numer [...], obręb [...], o powierzchni ekspozycji reklamy wynoszącej 7,60 m2, niezgodnie z przepisami Uchwały Krajobrazowej Gdańska. Ponadto decyzją tą nałożono na Spółkę również obowiązek dostosowania ww. tablicy reklamowej do postanowień Uchwały Krajobrazowej Gdańska, bądź usunięcia ww. tablicy reklamowej. Jednocześnie organ umorzył postępowanie w części dotyczącej wymierzenia kary pieniężnej i nałożenia obowiązku dostosowania opisanej wyżej tablicy reklamowej do postanowień uchwały krajobrazowej albo jej usunięcia w stosunku do P..

Po rozpatrzeniu odwołania skarżącej od powyższej decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku, utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. SKO wskazało, że dla rozstrzygnięcia sprawy nie ma znaczenia, czy kiedykolwiek w sklepie doszło do naruszenia obowiązków wynikających z ustawy. Ustalenia wynikające z uchwały krajobrazowej dotyczą także tablic stanowiących logo firmy. Wbrew twierdzeniu skarżącej, z akt sprawy wynika, jakim urządzeniem dokonano pomiarów, a dokumentacja fotograficzna znajdująca się w aktach sprawy, przedstawia w jaki sposób dokonano pomiarów. Kolegium zauważyło przy tym, że skarżąca Spółka nie zarzuciła organowi I instancji błędnego pomiaru, a ponadto nie wykazała, że tablica reklamowa ma inne gabaryty, niż udokumentowane przez organ. Organ II instancji wyjaśnił także, że usytuowanie przedmiotowej nieruchomości w obszarze S2 wynika z uchwały krajobrazowej.

Kolegium podzieliło także stanowisko organu I instancji, że w sprawie brak jest przesłanek do uznania, iż wystąpiło znikome naruszenie prawa. Organ odwoławczy podkreślił, że ustawodawca nie definiuje w żaden sposób omawianej przesłanki, ani nie określa, w jaki sposób ma być ustalana waga naruszenia prawa. Jest to zatem przesłanka wysoce ocenna, co oznacza, że musi być rozpatrywana w kontekście danej sprawy, a jej analiza przez organ pozostaje w ramach uznania administracyjnego. Stąd też istotne przy kontroli tego typu rozstrzygnięć organu jest to, czy organ przekroczył granice tego uznania i czy przyjęte przez niego kryteria ocenne są adekwatne do okoliczności sprawy.

W ocenie Kolegium, waga naruszenia w sprawie nie jest znikoma, ze względu na wpływ tego naruszenia na poszanowanie prawa. O znikomej wadze można byłoby mówić, gdyby naruszenie prawa było związane z ochroną istotnego interesu strony bądź wystąpieniem sytuacji, w której strona podejmuje działania wprawdzie bezprawne, ale w celu zapewnienia ważnych potrzeb egzystencjalnych. Strona jest zaś przedsiębiorcą, od wielu lat działającym na rynku. Podmiot taki powinien się zatem orientować w obowiązujących przepisach prawa i dążyć do zgodności swojej działalności z obowiązującymi regulacjami. W ocenie Kolegium, Spółka na pewno miała świadomość wejścia w życie uchwały krajobrazowej i wynikających z niej zasad i wymogów umieszczania reklam. W związku z tym, strona powinna mieć świadomość ustalonego terminu na dostosowanie istniejących urządzeń i tablic reklamowych do postanowień uchwały. W związku z wybuchem epidemii termin dostosowawczy uległ zawieszeniu, skutkiem czego strona miała wydłużony czas na dostosowanie się do wprowadzonych rozwiązań prawnych. Pomimo tego strona nie zaprzestała naruszenia prawa, do dnia wydania decyzji przez organ I instancji, nie usunęła reklamy. Zatem w sprawie nie znajduje zastosowania art. 189f § 1 pkt 1 K.p.a., gdyż naruszenie którego dopuściła się Spółka nie ma charakteru znikomego. W sprawie nie zaistniały także inne okoliczności, które uzasadniałyby odstąpienie od wymierzenia kary. Powyższej oceny nie mogła zmienić podnoszona w odwołaniu okoliczność, iż skarżąca umieściła jeden logotyp, w dobrej jakości, nieszpecący krajobrazu.

Kolegium wyjaśniło także, że kwestie podniesione w odwołaniu dotyczące ograniczenia przez uchwałę krajobrazową prawa własności nieruchomości adresatów w sposób nieproporcjonalny do celów samej uchwały, jak i ustawy oraz naruszenia zasady równości, nie są rozstrzygane w przedmiotowym postępowaniu, gdyż dotyczą samej uchwały i ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Organ wydający decyzję administracyjną ma zaś obowiązek działać na podstawie art. 37d u.p.z.p. oraz w oparciu o obowiązującą uchwałę krajobrazową. W sprawie zostały spełnione przesłanki określone w art. 37d u.p.z.p. dające podstawy wymierzenia kary pieniężnej.

Po rozpoznaniu skargi Spółki wskazanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę na decyzję Kolegium.

Sąd mając na uwadze przedmiot zaskarżenia, którego podstawą jest Uchwała Krajobrazowa Miasta Gdańska zauważył, że na mocy art. 37a ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j. Dz.U. z 2022 r., poz. 503 ze zm.), dalej jako u.p.z.p, rada gminy została uprawniona do ustalenia w formie uchwały zasad i warunków sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń, ich gabaryty, standardy jakościowe oraz rodzaje materiałów budowlanych, z jakich mogą być wykonane. Tego rodzaju uchwała jest nazywana uchwałą krajobrazową. Celem ww. aktu prawa miejscowego jest uporządkowanie przestrzeni publicznej, a przyjęte w u.p.z.p. regulacje dotyczące tej uchwały wprowadzają w istocie prymat ochrony krajobrazu. Przy czym, przepisy ustawy nie przewidują obowiązku podjęcia uchwały krajobrazowej – ma ona charakter fakultatywny. Wpływa to także na władztwo gminy w ustalaniu treści uchwały, gdyż może ona przewidywać całkowity zakaz sytuowania obiektów reklamowych, jak również przewidywać rozwiązania pośrednie, polegające na ograniczeniach o charakterze częściowym. Tego rodzaju rozwiązania mogą zaś dotyczyć zarówno samego obiektu reklamowego (jego parametrów i materiału, z jakiego ma zostać wykonany) – ograniczenia przedmiotowe, jak i jego usytuowania – ograniczenia obszarowe (zob. T. Brzezicki, Kara za niezgodne z prawem umieszczenie reklamy, Przegląd Podatkowy, 8/2016, s. 35-40).

Sąd opisał okoliczności prawne wprowadzenia przepisów o ochronie krajobrazu do polskiego porządku prawnego i cel któremu służyć miało znowelizowanie przepisów u.p.z.p. Gminy uzyskały narzędzia kształtowania i zarządzania krajobrazem poprzez możliwość podjęcia uchwał krajobrazowych i wyposażając je w instrumenty finansowe pozwalające na egzekwowanie określonych w uchwale zasad i warunków sytuowania tablic i urządzeń reklamowych.

Sąd zauważył, że w art. 37d u.p.z.p. ustawodawca przewidział karę pieniężną za umieszczenie tablicy reklamowej lub urządzenia reklamowego niezgodnych z przepisami uchwały krajobrazowej. Kara ta jest wymierzana przez wójta, burmistrza lub prezydenta miasta w drodze decyzji i obejmuje okres od dnia, w którym organ wszczął postępowanie w sprawie, do dnia dostosowania tablicy reklamowej lub urządzenia reklamowego do przepisów uchwały albo usunięcia tablicy lub urządzenia (art. 37d ust. 2 i 3).

Ustawodawca określił sposób ustalania wysokości przedmiotowej kary wskazując, że stanowi ona iloczyn pola powierzchni tablicy reklamowej lub urządzenia reklamowego służącej ekspozycji reklamy, wyrażonej w metrach kwadratowych oraz 40-krotności uchwalonej przez radę gminy stawki części zmiennej opłaty reklamowej, o której mowa w art. 17a ustawy z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych, powiększony o czterdziestokrotność uchwalonej przez radę gminy stawki części stałej tej opłaty, za każdy dzień niezgodności tablicy reklamowej lub urządzenia reklamowego z przepisami, o których mowa w ust. 1 (art. 37d ust. 8). Sąd wskazał, że Rada Miasta Gdańska nie podjęła uchwały określającej wysokości stawek opłaty reklamowej, w związku z czym do kar związanych ze sprzecznym z uchwałą krajobrazową usytuowaniem tablic reklamowych lub urządzeń reklamowych zastosowanie znajdzie art. 37d ust. 9 u.p.z.p., który w takim wypadku przewiduje, że wysokość kary pieniężnej ustala się jako iloczyn pola powierzchni tablicy reklamowej lub urządzenia reklamowego służącej ekspozycji reklamy, wyrażonej w metrach kwadratowych oraz czterdziestokrotności maksymalnej stawki części zmiennej opłaty reklamowej, o której mowa w art. 19 pkt 1 lit. h ustawy z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych, powiększony o 40-krotność maksymalnej stawki części stałej opłaty reklamowej, o której mowa w art. 19 pkt 1 lit. g tej ustawy, za każdy dzień niezgodności tablicy reklamowej lub urządzenia reklamowego z przepisami uchwały krajobrazowej.

Sąd wskazał, że w uchwale krajobrazowej zasady i warunki sytuowania tablic reklamowych i urządzeń reklamowych określono dla poszczególnych obszarów, na które podzielono Miasto Gdańsk, oznaczonych symbolami: SZ, S0, SR, S1, S2, SI, S3 i SP, adekwatnie do występujących w nich charakterystycznych cech krajobrazu przyrodniczo-kulturowego. W § 2 ust. 1 uchwały krajobrazowej przyjęto jako zasadę zakaz sytuowania tablic reklamowych i urządzeń reklamowych innych niż określone w uchwale. Dopuszczono sytuowanie wyłącznie takich rodzajów tablic reklamowych i urządzeń reklamowych, o których mowa w przepisach uchwały, na zasadach i warunkach w niej określonych, z zastrzeżeniem ust. 2.

Sąd powołując się na ustalenia poczyniona w toku kontrolowanego postępowania administracyjnego stwierdził, że skarżąca Spółka jest właścicielem wolnostojącej dwustronnej tablicy reklamowej przy ul. [...] w G., umieszczonej w ww. lokalizacji w okresie od 31 sierpnia 2020 r. do 16 grudnia 2020 r., co nie było w sprawie kwestionowane. Jej powierzchnia ustalona przez organ wynosiła 7,60 m2, czego skutecznie nie zakwestionowała skarżąca. Przyporządkowanie lokalizacji tablicy reklamowej do obszaru S2 potwierdzają Załączniki nr 1 i 2 do uchwały szczegółowo opisujące i graficznie przedstawiające granice poszczególnych obszarów.

Skoro organy stwierdziły, że ww. wolnostojąca tablica reklamowa jest tablicą reklamową w rozumieniu art. 2 pkt 16b u.p.z.p., która nie spełnia wymogów żadnych dopuszczalnych przez uchwałę krajobrazową w strefie S2 tablic reklamowych, to w zasadne było nałożenie na spółkę kary pieniężnej na podstawie art. 37d ust. 1 u.p.z.p.

Lektura skargi prowadzi do wniosku, że skarżąca zasadniczych uchybień dopatruje się w przeprowadzonym postępowaniu wyjaśniającym, które nie przyniosło prawidłowych ustaleń odnośnie okoliczności faktycznych mających istotny wpływ na wynik sprawy.

Mając na uwadze zarzucane przez Skarżącą błędy w ustaleniach faktycznych mające istotny wpływ na wynik sprawy Sąd uznał, że bez wpływu na wynik sprawy pozostaje brak ustalenia przez organ precyzyjnej daty początkowej umieszczenia przedmiotowej tablicy reklamowej.

Uchwała krajobrazowa weszła w życie w dniu 3 kwietnia 2018 r. i od tego momentu znalazła bezpośrednie zastosowanie do obiektów reklamowych planowanych do umieszczenia na terenie Gdańska regulując stany przyszłe. Natomiast do stanów istniejących w dniu jej wejścia w życie, uchwałodawca gminny realizując uprawnienie z art. 37a ust. 9 u.p.z.p., który stanowi, że uchwała krajobrazowa ponadto określa warunki i termin dostosowania istniejących w dniu jej wejścia w życie obiektów małej architektury, ogrodzeń oraz tablic reklamowych i urządzeń reklamowych do zakazów, zasad i warunków w niej określonych, nie krótszy niż 12 miesięcy od dnia wejścia w życie uchwały, w § 21 uchwały krajobrazowej postanowił, że dla tablic reklamowych i urządzeń reklamowych istniejących w dniu wejścia w życie uchwały i niezgodnych z przepisami uchwały ustala się termin dostosowania do zasad i warunków określonych w uchwale na 24 miesiące od dnia wejścia w życie uchwały.

Powyższe regulacje, zdaniem Sądu, potwierdzają wolę uregulowania normatywnie sytuacji istniejących w dacie wejścia w życie uchwały tablic i urządzeń reklamowych niezgodnych z wymogami uchwały. Uchwała bowiem penalizuje nie tyle czynność umieszczenia reklamy niezgodnie z wymogami uchwały, ale fakt istnienia reklamy niegodnej z wymogami uchwały. Ten zabieg stylistyczny pozwolił powiązać istotę sankcjonowanej nieprawidłowości z charakterem reklamy a nie z momentem jej umieszczenia w kontekście wejścia w życie uchwały.

Sąd nie miał wątpliwości, że także wobec tych reklam, które umieszczono na danym terenie w przeszłości, a które po wejściu w życie uchwały krajobrazowej okazały się niezgodne z jej postanowieniami i nie zostały usunięte, ustawodawca przewidział karalność. Taka jest bowiem konsekwencja pozostawania w przestrzeni publicznej reklamy, która nie została dostosowana do uchwały krajobrazowej w terminie w niej przewidzianym. Intencją ustawodawcy było wprowadzenie zasad sytuowania obiektów malej architektury, tablic i urządzeń reklamowych, ogrodzeń, nie tylko dla obiektów nowych, ale także do obiektów istniejących, zatem zakładając racjonalność prawodawcy przewidziana karalność za naruszenie postanowień uchwały krajobrazowej odnosi się zarówno do obiektów nowopowstałych, jak i wcześniej już istniejących.

Chronologia zdarzeń odnoszących się do wprowadzenia do obrotu prawnego postanowień uchwały potwierdza, że zasadniczo okres dostosowania istniejących reklam niezgodnych z uchwałą upłynąłby w dniu 3 kwietnia 2020 r., gdyby nie modyfikacje wprowadzone przepisami ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r., poz. 374), zwanej dalej specustawą. Mając na uwadze zawieszenie terminu do dostosowania istniejących już tablic reklamowych do przepisów uchwały krajobrazowej na mocy przepisów ustawy COVID-19 (art. 15zzr specustawy) Sąd wyjaśnił, że termin ten biegł dalej od 24 maja 2020 r. Z racji tego, że okres zawieszenia wynosił 21 dni (licząc od 14 marca 2020 r. do 3 kwietnia 2020 r., kiedy powinien kończyć bieg termin 24-miesięcy, wynikający z uchwały), w konsekwencji termin dostosowawczy określony w § 21 uchwały krajobrazowej upłynął z dniem 13 czerwca 2020 r.

W związku tym Sąd uznał, że stwierdzone w trakcie kontroli przeprowadzonej przez organ w dniu 31 sierpnia 2020 r. istnienie na działce nr [...] w G. przy ul. [...] dwustronnej wolnostojącej tablicy reklamowej niezgodnej z wymogami uchwały uzasadniało podjęcie przez organ właściwych działań egzekwujących przywrócenie stanu zgodności z prawem bez względu na to czy stan ten wystąpił przed wejściem w życie jej przepisów czy po, albowiem nie usunięto go do dnia kontroli, który przypadał już po upływie okresu dostosowawczego (dnia 13 czerwca 2020 r.).

Sąd podkreślił, że administracyjna kara pieniężna jest nakładana na podmiot dopuszczający się deliktu bez związku z jego zawinieniem, a odpowiedzialność za delikt ma charakter obiektywny (zasada bezprawności). Kara nie jest więc konsekwencją dopuszczenia się czynu zabronionego, lecz skutkiem zaistnienia stanu niezgodnego z prawem. Stwierdzenie tego stanu obliguje organ do wszczęcia postępowania w celu ustalenia sprawcy deliktu administracyjnego i nałożenia na niego kary pieniężnej. W pełni zatem uzasadnione było zastosowanie przepisów sankcyjnych z art. 37 ust. 1 i art. 37d ust. 5 u.p.z.p.

W ocenie Sądu, w okolicznościach niniejszej sprawy orzekające w sprawie organy dokonały prawidłowej kwalifikacji przedmiotu, za który wymierzono administracyjną karę pieniężną, jako wolnostojącej tablicy reklamowej, której umieszczenia na nieruchomości w strefie S2 nie przewidziano. Zasadniczy dla oceny działań organów w tym zakresie przepis § 2 ust. 1 uchwały krajobrazowej, zakazuje sytuowania tablic reklamowych i urządzeń reklamowych innych niż określone w uchwale. Dopuszcza się sytuowanie wyłącznie takich rodzajów tablic reklamowych i urządzeń reklamowych, o których mowa w przepisach uchwały, na zasadach i warunkach określonych w przepisach uchwały, z zastrzeżeniem ust. 2. Z powyższych postanowień wynika zakaz sytuowania tablic reklamowych i urządzeń reklamowych innych niż określone w niniejszej uchwale. Dopuszczono sytuowanie wyłącznie takich rodzajów tablic reklamowych i urządzeń reklamowych, o których mowa w przepisach uchwały, na zasadach i warunkach określonych w jej przepisach, z zastrzeżeniem, że do tablic reklamowych i urządzeń reklamowych stanowiących szyldy w niniejszej uchwale określa się zasady i warunki ich sytuowania, gabaryty oraz liczbę szyldów, które mogą być sytuowane na danej nieruchomości. Natomiast "reklama" oznacza upowszechnianie w jakiejkolwiek wizualnej formie informacji promującej osoby, przedsiębiorstwa, towary, usługi, przedsięwzięcia lub ruchy społeczne (art. 2 pkt 16a u.p.z.p.). Nośnikiem tak rozumianej reklamy może być w szczególności tablica reklamowa rozumiana jako przedmiot materialny przeznaczony lub służący ekspozycji reklamy wraz z jego elementami konstrukcyjnymi i zamocowaniami, o płaskiej powierzchni służącej ekspozycji reklamy, w szczególności baner reklamowy, reklama naklejana na okna budynków i reklamy umieszczane na rusztowaniu, ogrodzeniu lub wyposażeniu placu budowy, z wyłączeniem drobnych przedmiotów codziennego użytku wykorzystywanych zgodnie z ich przeznaczeniem (art. 2 pkt 16b).

Sąd zauważył, że utrwalone w trakcie przeprowadzonych w sprawie kontroli i oględzin dowody potwierdzają umieszczenie w okresie od 31 sierpnia 2020 r. do 16 grudnia 2020 r. wolnostojącej dwustronnej tablicy reklamowej na działce nr [...] obręb [...] w Gdańsku. W trakcie pierwszej kontroli przeprowadzonej przez organ w dniu 31 sierpnia 2020 r. stwierdzono usytuowanie na nieruchomości tablicy reklamowej dwustronnej o treści "[...]" o wymiarach 3,955 m x 0,960 m z każdej strony, łącznej powierzchni ekspozycji 7,60 m2 i wysokości 9,691 m. Z dokumentacji sprawy wynika, że pomiarów tablicy reklamowej dokonano dalmierzem laserowym Leica BLK 3D, który służy do bezinwazyjnego, jednoosobowego wyznaczania odległości, obliczanej w oparciu o pomiar czasu, podczas którego impuls elektromagnetyczny lub dźwiękowy przebywa określony dystans. Wobec tego Sąd uznał wątpliwości skarżącej odnośnie metody pomiaru niezasadnymi. Ustalenia pierwszej kontroli potwierdzono w trakcie oględzin nieruchomości w dniu 17 września 2020 r., w których skarżąca nie uczestniczyła pomimo skutecznego zawiadomienia jej o terminie oględzin przy wszczęciu postępowania, z poszanowaniem wymogów art. 79 § 1 K.p.a.

W tych okolicznościach Sąd za chybione uznał zarzuty pozbawienia strony możliwości aktywnego udziału w czynnościach postępowania (naruszenia przepisów art. 8, art. 10 i art. 79 § 1 K.p.a.), albowiem o oględzinach w dniu 17 września 2020 r. skarżąca została prawidłowo powiadomiona uzyskując tym samym możliwość aktywnego w nich uczestnictwa, a czynności kontrolne dokonane bez udziału strony w dniach 31 sierpnia 2020 r. i 15 grudnia 2020 r., stwierdzały tylko obiektywne okoliczności, fakty, tj. istnienie w danym dniu w określonej lokalizacji tablicy reklamowej, czego zresztą Spółka nie kwestionowała.

Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd stwierdził, że skarżąca nie zdołała skutecznie podważyć prawidłowości ustaleń organów w zakresie powierzchni ekspozycji reklamowej, od której zależała wysokość obciążającej ją kary. Skarżąca kwestionując prawidłowość sprzętu, którym dokonano pomiarów oraz sposobu ich dokonania nie wykazała bowiem, aby rozmiary spornej tablicy dwustronnej były w rzeczywistości inne niż stwierdzone przez organ I instancji. Skoro na tę okoliczność nie zaoferowano żadnego poddającego się weryfikacji przeciwdowodu zarzut sformułowany w tym zakresie należy uznać za gołosłowny.

Sąd zakwestionował twierdzenie skarżącej, że nie miała ona możliwości zweryfikowania prawidłowości dokonanych przez organ pomiarów tablic. Skarżąca już w zawiadomieniu o wszczęciu postępowania, w którym jednocześnie wyznaczono datę oględzin, została szczegółowo poinformowana o stwierdzonych parametrach tablicy reklamowej. Zarówno w trakcie oględzin, jak i w odwołaniu, skarżąca mogła przedstawić dowody na poparcie swoich twierdzeń, czego nie uczyniła. To natomiast na stronie postępowania ciąży obowiązek udowodnienia okoliczności, z których wywodzi ona korzystne dla siebie konsekwencje. Skarżąca w toku postępowania, reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, pomimo uzyskania pełnego dostępu do akt postępowania i pozyskania tym samym wiedzy odnośnie dokumentacji zgromadzonej w aktach, nie zażądała od organu żadnych wyjaśnień w kwestii metodologii pomiarów czy informacji odnośnie atestu bądź certyfikatu urządzenia pomiarowego. W konsekwencji, Sąd przyjął, że zarzuty skargi nie podważyły prawidłowości wyników ustaleń organów w zakresie wymiarów tablic reklamowych.

Zdaniem Sądu, organy prawidłowo oceniły, że przedmiotowa tablica reklamowa, biorąc pod uwagę jej wymiary oraz umiejscowienie – nie odpowiada wymogom i zasadom określonym w § 15 ust. 3 i 4 uchwały, dla obszaru oznaczonego w uchwale jako S2, a tym samym narusza wskazane przepisy uchwały krajobrazowej.

Żaden przepis uchwały nie dopuścił bowiem do umieszczania w obszarze S2 tablicy reklamowej dwustronnej wolnostojącej w formie posadowionej na jednym słupie z powierzchnią służącą ekspozycji reklamy 3,955 m x 0,960 m i wysokości 9,691 m. Posadowiona na wskazanej działce tablica reklamowa nie wpisuje się w definicję dopuszczonych w tym obszarze: reklam typu A (jednostronna lub dwustronna tablica reklamowa trwale związana z gruntem lub sytuowana na obiekcie, w formie przeszklonej gabloty lub ekranu świetlnego, o wymiarach powierzchni służącej ekspozycji reklamy 1,2 m na 1,8 m a dla reklamy typu A na obiekcie także 0,9 m na 2,26 m, z dopuszczalnym odchyleniem o 5% każdego z wymiarów oraz o powierzchni danego boku nieprzekraczającej 3 m2), reklam typu B (jednostronna lub dwustronna tablica reklamowa lub urządzenie reklamowe, wolnostojące trwale związane z gruntem, w formie przeszklonej gabloty posadowionej na jednym słupie, z powierzchnią służącą ekspozycji reklamy o wymiarach 3,55 m na 2,47 m, z dopuszczalnym odchyleniem o 5% każdego z wymiarów), pylonów wizytówkowych, pylonów zbiorczych, pylonów cenowych, masztów flagowych. Przedmiotowa tablica reklamowa choć zdradza cechy reklamy typu C (jednostronna lub dwustronna tablica reklamowa lub urządzenie reklamowe, wolnostojące, trwale związane z gruntem, w formie posadowionej na jednym słupie, z powierzchnią służącą ekspozycji reklamy o wymiarach 5,04 m na 2,38 m lub 6 m na 3 m, z dopuszczalnym odchyleniem o 5% każdego z wymiarów), wymiarami nie wpisuje się jednak w normatywnie określoną definicję tego typu reklam, które i tak nie są dopuszczalne w obszarze S2.

W tej sytuacji Sąd stwierdził, że organy zobligowane były do wszczęcia i przeprowadzenia postępowania zmierzającego do wyegzekwowania zgodności tablicy reklamowej z uchwałą krajobrazową poprzez obciążenie właściciela reklamy karą pieniężną oraz obowiązkiem jej dostosowania do postanowień reklamy bądź do jej usunięcia, co w pełni odpowiada dyspozycji art. 37d u.p.z.p., który stanowi, że podmiot, który umieścił tablicę reklamową lub urządzenie reklamowe niezgodne z przepisami uchwały, o której mowa w art. 37a ust. 1, podlega karze pieniężnej. Z powyższej odpowiedzialności skarżąca nie mogła uwolnić się powołując na jakość materiałów, z których tablice reklamową wykonano. Sąd wskazał, że subiektywna ocena walorów estetycznych nośnika reklamowego i stopnia jego negatywnej ingerencji w krajobraz pozostaje bez wpływu na ocenę niezgodności tablicy reklamowej z wymogami uchwały, która ma charakter obiektywny.

Zastosowanie powyższych przepisów, do którego doszło w wyniku weryfikacji zgodności tablicy reklamowej z wymogami uchwały krajobrazowej, w ocenie Sądu nie mogło doprowadzić do naruszenia przepisów art. 37a ust. 1 w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p. w zw. z przepisami Konstytucji RP: art. 31 ust. 3, art. 64 ust. 3, art. 32 ust. 1 poprzez doprowadzenie, zdaniem skarżącej, do nieproporcjonalnego naruszenia własności, na które pozwala uchwała. Przedmiotem kontroli legalności w niniejszej sprawie była bowiem indywidualna i konkretna decyzja administracyjna, a nie uchwała krajobrazowa będąca, stosownie do art. 37a ust. 4 u.p.z.p., aktem prawa miejscowego, obowiązującym na obszarze działania organu, który go uchwalił (art. 94 Konstytucji RP). Organy orzekające w sprawie administracyjnej kary pieniężnej za umieszczenie tablic i urządzeń reklamowych niezgodnych z uchwałą, związane zasadą praworządności, zobligowane były do stosowania obowiązujących, w dacie działań jurysdykcyjnych, postanowień uchwały. Zastrzeżenia do legalności uchwały nie mogły zwolnić organów z powyższego obowiązku, a weryfikacja tej kwestii może odbywać się wyłącznie w odrębnym trybie i na zasadach określonych w ustawie o samorządzie gminnym (art. 101). W konsekwencji, nie było również podstaw do zawieszenia postępowania sądowoadministracyjnego na mocy art. 125 § 1 pkt 1 P.p.s.a. Sąd uznał, że w realiach niniejszej sprawy przedstawienie przez NSA pytań prawnych w sprawach o sygn. akt P 20/19 i P 15/20 nie stanowi przeszkody do orzekania w sprawie kar pieniężnych za umieszczenie reklamy niezgodnie z przepisami uchwały krajobrazowej. Organ administracyjny zobligowany jest bowiem do stosowania przepisów prawa obowiązujących w dacie orzekania. Sama hipotetyczna możliwość wyeliminowania z obrotu prawnego przepisu prawa znajdującego zastosowanie w sprawie, uprawdopodobniona wyłącznie faktem złożenia do Trybunału Konstytucyjnego wniosku o zbadanie tego przepisu z Konstytucją, nie jest dostateczną podstawą do przyjęcia, że powstało w ten sposób zagadnienie wstępne, którego rozstrzygnięcie uzależnia wynik sprawy administracyjnej.

Sąd nie dostrzegł nieprawidłowości w sposobie określenia wysokości kary, którą w sytuacji nieusunięcia reklamy, wymierzono zgodnie z art. 37d ust. 5 u.p.z.p., od dnia, w którym organ wszczął postępowanie w sprawie (31 sierpnia 2020 r.), do dnia wydania decyzji (16 grudnia 2020 r.). Jednocześnie, w myśl dyspozycji art. 37d ust. 5 pkt 2 u.p.z.p., nałożono na skarżącą obowiązek dostosowania tablicy reklamowej lub urządzenia reklamowego do przepisów, o których mowa w ust. 1, albo usunięcia tablicy lub urządzenia. Zdaniem Sądu, organy nie mogły poprzestać wyłącznie na wymierzeniu skarżącej Spółce kary pieniężnej, ale zobowiązane były do obciążenia jej również obowiązkiem dostosowania reklamy do postanowień uchwały lub do jej usunięcia skoro w dacie orzekania tablica ta jeszcze istniała. Przesądziła o tym redakcja art. 37d ust. 5 u.p.z.p., w którym ustawodawca posłużył się zwrotem imperatywnym "w decyzji określa się" w odniesieniu do kary pieniężnej oraz obowiązku dostosowania tablicy i urządzenia reklamowego do przepisów uchwały albo ich usunięcia.

W ocenie Sądu, sposób określenia w zaskarżonej decyzji obowiązku dostosowawczego jest w pełni spójny z wymogami u.p.z.p. oraz z przepisami uchwały. Kluczowy w tym zakresie jest § 2 ust. 1 i 2 uchwały, który winien być dla umieszczających reklamy zasadniczą wskazówką pozwalającą na ustalenie zakresu działań dopuszczalnych i zabronionych przez uchwałę.

Sąd nie dostrzegł nieprawidłowości w niezastosowaniu przez organy art. 189f § 1 K.p.a. Zgodnie z tym przepisem, organ administracji publicznej, w drodze decyzji, odstępuje od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej i poprzestaje na pouczeniu, jeżeli waga naruszenia prawa jest znikoma, a strona zaprzestała naruszania prawa. Znikoma waga naruszenia prawa jest wprawdzie konieczną, ale niewystarczającą przesłanką odstąpienia od wymierzenia kary. Z brzmienia przepisu § 1 pkt 1 wynika, że musi być spełniona łącznie druga przesłanka, a mianowicie strona zaprzestała naruszania prawa. Tymczasem w sprawie niniejszej do dnia wydania decyzji strona naruszania prawa nie zaprzestała, co wyklucza możliwość zastosowania tego przepisu.

Sąd nie zgodził się ze skarżącą, że waga naruszenia prawa miała charakter znikomy. Ustawodawca w treści art. 189f § 1 pkt 1 K.p.a. nie wyjaśnił, jakie przypadki naruszenia prawa można uznać za znikome. Sąd przywołał poglądy piśmiennictwa i orzecznictwa co należy wziąć pod uwagę przy określaniu stanu znikomego naruszenia prawa. Istotne znaczenie dla oceny wagi naruszenia prawa, o której mowa w art. 189f § 1 pkt 1 K.p.a., mają chronione prawem wartości i dobra, w odniesieniu do których rozważana jest skala ich naruszenia. Przy ocenie wystąpienia przesłanki znikomej wagi naruszenia należy brać pod uwagę całokształt okoliczności danego przypadku, zarówno o charakterze przedmiotowym (np. skala naruszeń, skutki tych naruszeń), jak i podmiotowym (np. czy mamy do czynienia z czynem zawinionym, a jeżeli tak, to z jaką formą winy), przy czym decydujące znaczenie należy przyznać skutkom naruszenia dla dóbr chronionych przez daną dziedzinę prawa administracyjnego (por. wyrok WSA w Warszawie z 27 sierpnia 2020 r., IV SA/Wa 973/20, dostępny https://orzecznia.nsa.gov.pl).

Zdaniem Sądu, organy prawidłowo uznały, w świetle ustalonego w niniejszej sprawie stanu faktycznego, że waga naruszenia przez skarżącą prawa – zakazu umieszczania reklam niezgodnie z zasadami określonych w uchwale krajobrazowej – nie była znikoma. Skarżąca jako przedsiębiorca, niewątpliwie powinna mieć wiedzę o obowiązujących zasadach umieszczania reklam na terenie miasta Gdańska, zwłaszcza, że uchwała krajobrazowa zaczęła obowiązywać 3 kwietnia 2018 r. W niniejszym przypadku było to naruszenie przez spółkę postanowień uchwały krajobrazowej, z którego spółka czerpała korzyści finansowe i w którym uporczywie z tego powodu trwała pomimo poinformowania jej przy wszczęciu postępowania o stanowisku organu oraz konsekwencjach utrzymywania stanu sprzeczności z uchwałą. Uporczywe kontynuowanie popełniania deliktu administracyjnego godzącego w dobro wspólne, jakim jest krajobraz i czerpanie z tego tytułu korzyści wyklucza uznanie go za mającego wagę znikomą, co wynika bezpośrednio z treści art. 189f pkt 1 K.p.a., który przesłanką odstąpienia czyni zaprzestanie naruszania prawa, a okoliczności wskazywane przez skarżącą tej oceny nie mogły zmienić. Subiektywna ocena skarżącej tablicy reklamowej jako przedmiotu "dobrej jakości i nieszpecącego krajobrazu, zawierającego wyłącznie logotyp Spółki", zdaniem Sądu, nie mogła prowadzić do uznania znikomości naruszenia prawa przez skarżącą, albowiem takie stanowisko narusza prawo miejscowe ustalające zasady ochrony krajobrazu preferowane przez uchwałodawcę gminnego.

W związku z tym, zdaniem Sądu, orzekające w sprawie organy prawidłowo rozpatrzyły przesłankę "znikomej wagi naruszenia prawa", od której spełnienia – łącznie z przesłanką zaprzestania naruszenia, której skarżąca również nie spełniła – ustawodawca uzależnił możliwość odstąpienia od nałożenia kary administracyjnej. W ocenie Sądu, zawarte w szczególności w decyzji organu odwoławczego uzasadnienie dla braku możliwości zastosowania instytucji odstąpienia od wymierzenia kary, mieści się w granicach uznania administracyjnego, a zarazem czyni zadość wymogowi prawidłowej argumentacji przyjętego rozstrzygnięcia.

Sąd za konieczne uznał umorzenie postępowania wobec P., gdyż jednoznacznie ustalono, że nie był to podmiot umieszczający reklamę, a który zgodnie z art. 37d ust. 1 u.p.z.p. jest w pierwszej kolejności podmiotem odpowiedzialnym. Także kwota wymierzonej kary odpowiada wymogom art. 37d ust. 5 u.p.z.p., w szczególności prawidłowo ustalono początkową i końcową datę jej wymierzenia. Strona nie kwestionowała prawidłowości wyliczeń kary co do zastosowanego wzoru i stawek, jak również Sąd w tym zakresie nie dopatrzył się uchybień.

W konsekwencji, Sąd uznał przeprowadzone postępowanie za zgodne z regułami art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. Zebrany materiał dowodowy pozwalał bowiem ustalić istotne dla rozstrzygnięcia okoliczności, został też poddany ocenie, która nie nosi znamion dowolności. Organ nie naruszył także dyspozycji art. 107 § 3 K.p.a. albowiem uzasadnienie zaskarżonej decyzji zawiera wszystkie elementy wymagane powyższym przepisem i pozwala na poznanie przesłanek, którymi organ kierował się wydając zaskarżoną decyzję. Powyższej oceny nie zdołały zaś podważyć zarzuty skargi.

Skarżąca Spółka wniosła skargę kasacyjną od powyższego wyroku, zaskarżając go w całości. Podnosząc zarzuty naruszenia prawa materialnego wskazała na naruszenie art. 39a ust. 9, art. 37d ust. 1, art. 37d ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2020 r. poz. 293) oraz art. 2 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej i § 21 Uchwały Nr XLVIII/1465/18 Rady Miasta Gdańska z dnia 22 lutego 2018 roku w sprawie ustalenia zasad i warunków sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń, ich gabarytów, standardów jakościowych oraz rodzajów materiałów budowlanych, z jakich mogą być wykonane, na terenie Miasta Gdańska (zwanej dalej uchwałą krajobrazową), poprzez ich błędną wykładnię, a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie w wyniku uznania, że karę z art. 37d ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym można nałożyć również na podmiot, który umieścił tablicę reklamową lub urządzenie reklamowe przed wejściem w życie uchwały krajobrazowej i nie dostosował tej tablicy lub urządzenia do przepisów takiej uchwały w okresie na to wyznaczonym, podczas gdy literalna treść przepisu art. 37d ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, odnosi się tylko do "umieszczenia" tablicy reklamowej lub urządzenia reklamowego niezgodnie z przepisami (istniejącej w chwili "umieszczenia") uchwały krajobrazowej.

Zarzucając naruszenie przepisów postępowania, mających istotny wpływ na wynik sprawy skarżąca kasacyjnie wskazuje na naruszenie:

a) art. 1 § 1 i 2 ustawy prawo o ustroju sądów administracyjnych w zw. z art. 3 § 2 pkt 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez niewłaściwe przeprowadzenie kontroli działalności organu I i II instancji, co skutkowało oddaleniem skargi;

b) art. 134 § 1 w związku z art. 3 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przez niedokonanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wszechstronnych ustaleń faktycznych sprawy i tym samym faktyczne nierozpoznanie istoty sprawy, co doprowadziło do oddalenia skargi,

c) art. 141 § 4 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez brak oceny przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zgromadzonego materiału w sprawie, brak ustaleń faktycznych i ich zgodności z prawem,

d) art. 135 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z przepisami art. 6 i art. 8 Kodeksu postępowania administracyjnego, ponieważ Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wydał orzeczenie sprzeczne z prawem, mimo powinności wyeliminowania rozstrzygnięć organów, uznał je za prawidłowe, przez co naruszył zasadę praworządności oraz zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa wyrażoną w ww. przepisach,

e) art. 151 prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 61 § 4 kodeksu postępowania administracyjnego, poprzez uznanie, że datą wszczęcia postępowania z urzędu, choćby w sprawie nałożenia na stronę sankcji administracyjnej, której wysokość uzależniona jest od tak ustalonej daty jest data podjęcia przez organ pierwszej czynności w sprawie, o jakiej zawiadomił on stronę, niezależnie od daty otrzymania przez nią tego zawiadomienia, podczas gdy datą wszczęcia postępowania z urzędu, szczególnie w niniejszej sprawie, winna być data doręczenia stronie zawiadomienia o wszczęciu postępowania, przy czym Skarżąca kasacyjnie podaje, iż powyższe naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to wobec naliczenia jej przez organ kary pieniężnej z art. 37d ust. 1 w zw. z art. 37d ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym za okres przypadający przed dniem otrzymania przez skarżącą kasacyjnie zawiadomienia o wszczęciu postępowania,

f) art. 151 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 189 f § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, poprzez błędne przyjęcie że w przedmiotowej sprawie nie można mówić o znikomym naruszeniu prawa,

g) art. 151 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez jego zastosowanie i oddalenie skargi, w przypadku gdy z przeprowadzonego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku postępowania wyjaśniającego nie wynika, iż zaskarżony akt nie narusza prawa albo że narusza prawo, jednak nie w takim stopniu, który dawałby podstawę do uwzględnienia skargi.

Na podstawie tak sformułowanych zarzutów skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku, zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Ponadto domaga się zasądzenia zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Wystąpiła o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

W uzasadnieniu skarżąca kasacyjnie podniosła, że zaskarżony wyrok jest niezgodny z przepisami prawa.

Mając na uwadze treść art. 37d ust. 4 u.p.z.p. skarżąca stwierdza, że art. 37d ust. 1 tej ustawy nie obejmuje swoim zakresem sytuacji, w której dany nośnik reklamowy istniał przed wejściem w życie Uchwały krajobrazowej, ponieważ nie można mówić wtedy o "umieszczeniu tablicy reklamowej" niezgodnie z przepisami takiej uchwały, gdyż wtedy ona jeszcze nie obowiązywała. Art. 37d ust. 4 u.p.z.p., określający okres, za który naliczana jest kara, posługuje się wprawdzie zwrotem "dostosowania" tablicy reklamowej, lecz nie zmienia to faktu, iż wspomniana kara z ust. 1 ww. przepisu, explicite dotyczy "umieszczenia tablicy reklamowej" niezgodnie z przepisami (istniejącej w chwili umieszczenia) uchwały krajobrazowej. Zdaniem akarżącej kasacyjnie, rozdzielenie tych dwóch kwestii jest istotne w kontekście wykładni przepisów art. 37d ust. 1 i art. 37a ust. 9 u.p.z.p. w zw. z § 21 Uchwały krajobrazowej przedstawionej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku. O ile można zgodzić się z tym, że wejście w życie uchwały krajobrazowej, której moc obowiązująca ma charakter retrospektywny, może powodować, że dany nośnik reklamowy zostanie uznany za niezgodny z przepisami takiej uchwały, tak bynajmniej nie można podzielić stanowiska, zgodnie z którym literalne brzmienie przepisu art. 37d ust. 1 u.p.z.p. nakazuje penalizować taki stan rzeczy. Przepis ten odnosi się bowiem do wspomnianego już "umieszczenia", dokonywanego w chwili, w której wiadomym jest, że dana tablica reklamowa lub urządzenie reklamowe są niezgodne z przepisami obowiązującej w dacie tego umieszczenia uchwały krajobrazowej. Skarżąca kasacyjnie wskazuje, że jest świadoma tego, iż orzecznictwo Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku w analogicznych sprawach stoi na stanowisku, iż przepis sankcyjny należy wykładać funkcjonalnie, z uwzględnieniem przepisów Uchwały krajobrazowej i art. 37d ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zwraca jednak uwagę, że niejako umyka uwadze Sądu I instancji okoliczność, że w zakresie przepisów mających charakter sankcyjny lub karny, za niedopuszczalne należy uznać ich interpretowanie w sposób inny niż ścisły, co wynika z zasady określoności prawa, zawartej w art. 2 Konstytucji RP.

Z zasady określoności prawa wynika, że każdy przepis aktu prawotwórczego (normatywnego) - zob. P 6/04 z 17 maja 2005 r., zwłaszcza zaś dotyczący wolności i praw jednostki lub przewidujący możliwość stosowania wobec niej sankcji, powinien być sformułowany w sposób poprawny, jasny i precyzyjny, tym samym zapewniający przewidywalność skutków jego zastosowania (por. P 13/01 z 12 czerwca 2002 r.). Poprawność w tym zestawieniu obejmuje zarówno jego warstwę językową, jak i strukturę logiczną; jasność oznacza klarowność i zrozumiałość dla adresatów, zaś precyzja powinna gwarantować, że nałożone nim obowiązki będą sformułowane na tyle konkretnie, by ich treść była oczywista i umożliwiała egzekucję (zob. K 53/02 z 29 października 2003 roku; zob. K 24/00 z 21 marca 2001 roku). Musi m.in. w sposób kompletny, precyzyjny i jednoznaczny definiować wszystkie, w tym podmiotowe, znamiona czynów zagrożonych karą (zob. K 11/94 z 26 kwietnia 1995 roku). Zasada określoności prawa nakazuje unikać stanowienia przepisów nieprecyzyjnych, niejednoznacznych oraz powodujących istotne wątpliwości prawne, a także posługujących się niezdefiniowanymi pojęciami albo mających niezrozumiałą treść (zob. szerzej wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 28 października 2009 roku, Kp 3/09, cz. III, pkt 6.1-6.3 i powołane tam orzecznictwo).

W ocenie skarżącej kasacyjnie, wykładnia art. 37d ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zawarta w zaskarżonym wyroku, nie spełnia testu określoności prawa, ponieważ: 1) przesłanki stosowania art. 37d ust. 1 u.p.z.p. w kontekście "umieszczenia" interpretowane są pomocniczo w oparciu o inne przepisy tej ustawy (np. art. 37d ust. 4 upzp) lub Uchwały krajobrazowej, co więcej, sam fakt konieczności prowadzenia sporu sprowadzającego się do ustalenia prawidłowej wykładni tego przepisu, jedynie potwierdza, że jego treść budzi wątpliwości, a w konsekwencji 2) istnieje ryzyko, że inny sąd administracyjny (lub organ) zinterpretuje wspomniany przepis sankcyjny inaczej, co może oznaczać, że 3) ustalenie pojęcia "umieszczenia tablicy lub urządzenia reklamowego" niezgodnie z przepisami uchwały krajobrazowej, nastąpi w drodze orzeczniczej, niejako wbrew literalnemu brzmieniu przepisu.

Skarżąca kasacyjnie zauważa, iż ustawodawca być może miał zamiar objąć zagrożeniem zapłaty kary także nośniki reklamowe umieszczone wcześniej, lecz woli tej nie uzewnętrznił na tyle konkretnie, aby bez cienia wątpliwości uznać ją za wyrażoną tak, jak zostało to wyłożone w zaskarżonym wyroku. Podkreśla że jej zachowanie, polegające na demontażu/dostosowaniu znacznej ilości nośników do wymogów Uchwały krajobrazowej, wbrew stanowisku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego i orzekających przed nim organów, niczego w powyższej kwestii nie zmienia. Decyzja odnosząca się do demontażu/dostosowania ww. nośników miała charakter biznesowy i podjęta została z ostrożności, czego bynajmniej nie należy utożsamiać z tym, że w pełni podziela ona przedstawioną przez organy i Sąd I instancji wykładnię przepisu art. 37d ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, którą w niniejszym postępowaniu stara się podważyć.

Według skarżącej kasacyjnie, przepisy art. 37a ust. 9, art. 37d ust. 1 w zw. z art. 37d ust. 4 u.p.z.p. w zw. z § 21 Uchwały krajobrazowej należy rozumieć w ten sposób, że karę z art. 37d ust. 1 ww. ustawy, liczoną zgodnie z okresem podanym w ust. 4 tego artykułu, należy naliczyć tylko wtedy, gdy po wejściu w życie Uchwały krajobrazowej strona umieści urządzenie reklamowe na terenie objętym zapisami tej uchwały, niezgodnie z jej przepisami i gdy stan tej niezgodności utrzymywać się będzie również po upływie okresu dostosowawczego, o którym mowa w art. 37a ust. 9 w zw. z § 21 Uchwały krajobrazowej.

Biorąc pod uwagę, że urządzenie reklamowe, którego dotyczy niniejsze postępowanie, zostało umieszczone przed wejściem w życie Uchwały krajobrazowej, Skarżąca kasacyjnie stwierdza, że sankcja z art. 37d ust. 1 u.p.z.p., nie powinna mieć zastosowania. Tym bardziej, że w kontekście testu określoności prawa i normy konstytucyjnej, strona nie może ponosić negatywnych konsekwencji ewentualnych błędów legislacyjnych ustawodawcy i za niedopuszczalną przez to należy uznać praktykę stosowania wykładni, która złagodzi lub zniweluje skutki takiego błędu ze szkodą dla obywatela.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 61 § 4 K.p.a. tj. daty wszczęcia postępowania na potrzeby ustalenia okresu, za jaki może być naliczona kara z art. 37d ust. 1 u.p.z.p. Skarżąca kasacyjnie nie zgadza się ze stanowiskiem Sądu I instancji, że datą wszczęcia postępowania jest data podjęcia pierwszej czynności przez organ, o której strona zostanie poinformowana (w bliżej nieokreślonym terminie). Tożsame stanowisko do skarżącej kasacyjnie zajął Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku w sprawie o sygnaturze akt II SA/Kr 168/23.

Wszczęcie postępowania jest formą uzewnętrznienia woli organu administracji publicznej przez zakomunikowanie woli jednostce w trybie prawnym. Zakomunikowaniem tym, przynajmniej w sprawach związanych z nałożeniem na stronę sankcji, będzie więc data otrzymania zawiadomienia (postanowienia) o wszczęciu postępowania. Skarżąca kasacyjnie wskazuje, że w orzecznictwie można spotkać różne podejścia w przedmiocie ustalenia daty wszczęcia postępowania z urzędu, niebędącego jednocześnie postępowaniem wszczynanym w żadnej szczególnej formie (np. postanowieniem). Jedno z nich zakłada interpretację art. 61 § 4 Kodeksu postępowania administracyjnego w sposób przedstawiony w zaskarżonym wyroku, lecz inne, jako datę wszczęcia postępowania podaje dzień doręczenia stronie zawiadomienia o wszczęciu postępowania.

Według skarżącej kasacyjnie, za zasadnością stawianego przez nią zarzutu przemawia także okoliczność, iż od daty doręczenia stronie zawiadomienia (wezwania, postanowienia), przysługują jej określone przepisami kpa uprawnienia. Kwestią najważniejszą w niniejszej sprawie jest to, że sposób ustalenia wysokości kary, zawarty w przepisie art. 37d ust. 4 u.p.z.p., wspomnianą karę nakazuje liczyć od daty wszczęcia postępowania do dnia dostosowania lub usunięcia urządzenia reklamowego.

W jej ocenie, stanowisko Sądu I instancji, szczególnie w sprawach związanych z nałożeniem kary, oznaczałoby przyjęcie założenia nie dającego się pogodzić z zasadami praworządności i zaufania do władzy publicznej, że wszelkie choćby nieintencjonalne opóźnienia po stronie organu w kwestiach doręczenia zawiadomienia o podjętej (wcześniej) czynności, obciążać mają podmiot administrowany. W skardze wskazywała już bowiem, że takie rozumienie przepisu mogłoby oznaczać, że kara jaką mógłby organ nałożyć mogłaby osiągnąć wysoce nieproporcjonalny rozmiar. Nie jest bowiem rzadkością nadawanie przez organy prowadzące postępowanie pism procesowych nawet po upływie kilku tygodni od dnia ich sporządzenia.

Skarżąca nie zgadza się ze stanowiskiem Sądu jakoby w niniejszej sprawie nie miała miejsca znikoma waga naruszenia prawa, a tym samym nie było zasadne odstąpienie od nałożenia kary stosownie do art. 189f § 1 pkt 1 K.p.a. Podnosi, że przesłanki z tego przepisu zostały spełnione. Wskazuje, że sam fakt, że jest profesjonalnym podmiotem nie może wyłączać zastosowania instytucji odstąpienia i nie może przede wszystkim przemawiać za tym że nie mamy do czynienia ze znikomą wagą naruszenia. Jak wskazuje Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w wyroku z dnia 2 lutego 2023 roku (III SA/Gd 496/22) "Ustawodawca w treści art. 189f § 1 pkt 1 KPA nie wyjaśnił jakie przypadki naruszenia prawa można uznać za znikome. W piśmiennictwie wyróżnia się stopnie naruszenia prawa: naruszenia kwalifikowane, naruszenia, które nie mają charakteru kwalifikowanego, ale dla zachowana porządku prawnego są istotne, i naruszenie prawa nieistotne. Za naruszenie nieistotne uznaje się w szczególności naruszenie przepisów prawa, które nie wywołało negatywnych następstw dla wartości podlegających ochronie. Nieistotne naruszenie prawa wypełnia warunek odstąpienia od nałożenia kary, w takim przypadku należy bowiem uznać, że waga naruszenia prawa jest znikoma. Przy określeniu, jakie okoliczności należy brać pod uwagę przy ocenie wagi naruszenia prawa, pomocna jest także treść art. 189d pkt 1 K.p.a. W art. 189d pkt 1 K.p.a. ustawodawca wskazał, że wymierzając administracyjną karę pieniężną, organ administracji publicznej bierze pod uwagę: wagę i okoliczności naruszenia prawa, w szczególności potrzebę ochrony życia lub zdrowia, ochrony mienia w znacznych rozmiarach lub ochrony ważnego interesu publicznego lub wyjątkowo ważnego interesu strony oraz czas trwania tego naruszenia. W piśmiennictwie przyjmuje się na tle tego unormowania, że uwzględniając dyrektywę wagi naruszenia prawa, organ administracji publicznej powinien ocenić wagę (znaczenie, ciężar gatunkowy) naruszonego zakazu oraz wagę naruszenia zakazu. W świetle art. 189f § 1 pkt 1 K.p.a., stwierdzenie przesłanki znikomej wagi naruszenia prawa, uzasadniającej odstąpienie od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej, wymaga przeprowadzenia swego rodzaju testu proporcjonalności, tj. wyważenia hierarchii dóbr (wartości) chronionych przez prawo na tle konkretnego stanu faktycznego. Istotne znaczenie dla oceny wagi naruszenia prawa, o której mowa w art. 189f § 1 pkt 1 K.p.a., mają chronione prawem wartości i dobra, w odniesieniu do których rozważana jest skala ich naruszenia. Przy ocenie wystąpienia przesłanki znikomej wagi naruszenia (art. 189f § 1 pkt 1 K.p.a.) należy brać pod uwagę całokształt okoliczności danego przypadku, zarówno o charakterze przedmiotowym (np. skala naruszeń, skutki tych naruszeń) jak i podmiotowym (np. czy mamy do czynienia z czynem zawinionym, a jeżeli tak, to z jaką formą winy), przy czym decydujące znaczenie należy przyznać skutkom naruszenia dla dóbr chronionych przez daną dziedzinę prawa administracyjnego.

Dokonując wykładni art. 134 P.p.s.a. i art. 135 P.p.s.a. Skarżąca kasacyjnie stwierdziła, że Sąd dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji powinien dokonać oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego pod kątem jego zupełności i możliwości ustalenia rzeczywistego stanu faktycznego. W jej ocenie, nie sposób uznać, że Sąd I instancji prawidłowo przeanalizował ustalenia stanu faktycznego poczynione przez organ odwoławczy i wyciągnął właściwe wnioski.

W uzupełnieniu argumentacji podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów w piśmie procesowym z 26 stycznia 2024 r. pełnomocnik skarżącej kasacyjnie zarzucił naruszenie art. 37d ust. 1, ust. 4 i 9 ustawy i o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 37a ust. 9 ustawy i o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z postanowieniami § 21 Uchwały Nr XLVI1I/1465/18 Rady Miasta Gdańska z dnia 22 lutego 2018 roku w sprawie ustalenia zasad i warunków sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń, ich gabarytów, standardów jakościowych oraz rodzajów materiałów budowlanych, z jakich mogą być wykonane, na terenie Miasta Gdańska (zwanej dalej uchwałą krajobrazową), poprzez ich niewłaściwe zastosowanie w sytuacji w której Trybunał Konstytucyjny w dniu 12 grudnia 2023 roku wydał wyrok, w którym orzeczono, że art. 37a ust. 9 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zakresie, w jakim przewiduje obowiązek określenia w uchwale, o której mowa w art. 37a ust. 1 powołanej ustawy, warunków i terminu dostosowania istniejących w dniu jej wejścia w życie, wzniesionych na podstawie zgody budowlanej, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych do zakazów określonych w tej uchwale, bez zapewnienia ustawowych podstaw i trybu dochodzenia odszkodowania przez podmioty, które są zobowiązane do ich usunięcia, jest niezgodny z art. 21 w związku z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, a co za tym idzie uchwały te bez ww. regulacji, czy też z ich pominięciem nie mogą funkcjonować w obrocie prawnym, a tym bardziej nie powinny być one stosowane w demokratycznym państwie prawa, a więc nie powinny być wymierzane a następnie egzekwowane nałożone na skarżącą kary.

W uzasadnieniu Spółka podniosła, że Trybunał Konstytucyjny wydając przedmiotowe orzeczenie wskazał, że w sprawie mamy do czynienia z pominięciem prawodawczym. Ustawodawca nie przewidział możliwości samodzielnego wprowadzania przez organy gminy przesłanek odpowiedzialności odszkodowawczej z tytułu szkody legalnej w aktach prawa miejscowego, W przedmiotowej sprawie istotą jest brak możliwości uzyskania odszkodowania z tytułu szkody legalnej wyrządzonej uchwaleniem przez organy gminy uchwały krajobrazowej. Trybunał Konstytucyjny wskazał, że regulacja zawarta w przepisie art. 37a ust. 9 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wywołuje skutek w postaci ograniczenia praw majątkowych jednostek w celu realizacji interesu publicznego co wypełnia przesłanki konstytucyjnego pojęcia wywłaszczenia. Na ustawodawcy więc w tym wypadku ciążył obowiązek zapewnienia mechanizmu kompensacyjnego. Brak określenia tego mechanizmu powoduje, że tak sformułowana uchwała nie może funkcjonować w polskim systemie prawnym. W ocenie skarżącej kasacyjnie, w obecnym stanie prawnym uchwały które weszły w życie powinny być uchylone, lub powinna być stwierdzona ich nieważność w toku postępowań sądowoadministracyjnych, zaś do czasu wprowadzenia mechanizmu odszkodowawczego przez polskiego ustawodawcę, gminy powinny zaniechać stosowania dotychczas wprowadzonych oraz zaniechać wprowadzania nowych aktów prawa miejscowego.

Przepis art. 37a ust. 9 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym określa esentialia negotti uchwały reklamowej, w konsekwencji powyższego uchwały bez tych regulacji czy też z ich pominięciem nie mogą funkcjonować w obrocie prawnym. W konsekwencji powyższego, w ocenie skarżącej kasacyjnie, nie mogą być stosowane sankcje prawne za niedostosowanie tablic reklamowych/szyldów do postanowień uchwały reklamowej.

Natomiast w piśmie procesowym z 4 października 2024 r. Spółka wystąpiła o przeprowadzenie dowodu z decyzji z 2 maja 2017 r. znak: WUAiOZ-I-6740.290-4.2017.3-JAG.61476 pozwolenia na budowę polegającą na rozbudowie, przebudowie i termomodernizacji istniejącego budynku handlowo-usługowego, zlokalizowanego na terenie działki nr [...] obręb 021przy ul. [...] w G. na okoliczność legalności inwestycji Spółki przed wejściem w życie gdańskiej uchwały krajobrazowej. Ma to znaczenie w kontekście wyroku NSA z 24 kwietnia 2024 r. sygn. akt II OSK 1951/19.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 935, dalej jako "P.p.s.a."), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnymi jej podstawami, określonymi w art. 174 P.p.s.a. Nadto, zgodnie z treścią art. 184 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarga kasacyjna wniesiona przez J. Spółka akcyjna z siedzibą w K. zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek nie wszystkie zarzuty w niej zawarte okazały się usprawiedliwione.

Na wstępie stwierdzić należy, że już po wydaniu zarówno zaskarżonej decyzji wymierzającej skarżącej, na podstawie art. 37d ust. 1 i 4 u.p.z.p., karę pieniężną za umieszczenie tablicy reklamowej niezgodnie z przepisami uchwały krajobrazowej miasta Gdańska, jak i zaskarżonego wyroku oddalającego skargę na tę decyzję, wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 kwietnia 2024 r., sygn. akt II OSK 1951/19 stwierdzono nieważność uchwały krajobrazowej w części dotyczącej tablic reklamowych i urządzeń reklamowych istniejących w dacie wejścia w życie uchwały wzniesionych na podstawie zgody budowlanej. Wymienione orzeczenie Naczelnego Sądu Administracyjnego podjęte zostało po uznaniu przez Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z dnia 12 grudnia 2023 r., że art. 37a ust. 9 u.p.z.p. w zakresie, w jakim przewiduje obowiązek określenia w uchwale, o której mowa w art. 37a ust. 1, warunków i terminu dostosowania istniejących w dniu jej wejścia w życie, wzniesionych na podstawie zgody budowlanej, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych do zakazów określonych w tej uchwale, bez zapewnienia ustawowych podstaw i trybu dochodzenia odszkodowania przez podmioty, które są zobowiązane do ich usunięcia, jest niezgodny z art. 21 w związku z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

Treść powyższego wyroku należy uwzględnić w trakcie kontroli instancyjnej zaskarżonego wyroku stosując bezpośrednio przepisy art. 190 ust. 1 i 4 Konstytucji RP bez potrzeby odwoływania się do uchwały składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 grudnia 2009 r., sygn. akt I OPS 9/09 (ONSAiWSA 2010 r. nr 2, poz. 16), skoro przepis art. 37a ust. 9 u.p.z.p. objęty jest podstawami kasacyjnymi (oznaczenie go w petitum skargi kasacyjnej jako art. 39a ust. 9 stanowi oczywistą omyłkę, niedokładność redakcyjną).

Regulacja prawna zawarta w art. 37a ust. 9 u.p.z.p. od chwili wprowadzenia jej do systemu prawnego budziła wątpliwości natury konstytucyjnej. Jak wskazał NSA w wyroku z dnia 24 kwietnia 2024 r., sygn. akt II OSK 1951/19 wątpliwości nie dotyczyły samej dopuszczalności ingerencji polegającej na odebraniu, wynikającego z uzyskanej zgody budowlanej, prawa do korzystania z nieruchomości poprzez obowiązek likwidacji tablic reklamowych i urządzeń reklamowych, zgodnie z zasadami i warunkami w niej określonymi, lecz poprzez brak odpowiedniego mechanizmu kompensacyjnego z tytułu ograniczenia praw majątkowych podmiotów, które legalnie wzniosły tablice reklamowe lub urządzenia reklamowe. Wątpliwości sformułowane przez Naczelny Sąd Administracyjny w dwóch pytaniach prawnych podzielił w pełni Trybunał Konstytucyjny w powołanym wyroku z dnia 12 grudnia 2023 r., sygn. P 20/19. Orzeczenie to ma znaczenie dla prawidłowej wykładni przepisu art. 37a ust. 9 u.p.z.p. i w konsekwencji także art. 37d ust. 1 i 4 u.p.z.p. Ustawodawca w pierwszym z nich przyznał podmiotom okres pozwalający na dostosowanie się do zasad i warunków umieszczania tablic i urządzeń reklamowych przyjętych w uchwale reklamowej poprzez wyznaczenie minimalnej długości okresu dostosowawczego (co najmniej 12 miesięcy), a tym samym pozostawiając radzie gminy ustalenie konkretnych ram czasowych, które powinny uwzględnić uwarunkowania miejscowe, interesy podmiotów umieszczających nośniki reklamowe, jak również występujący na danym obszarze rzeczywisty (negatywny) wpływ istniejących nośników na walory estetyczne krajobrazu. Nie przewidział jednak ani możliwości wprowadzenia wyjątków w zakresie dostosowania tablic i urządzeń reklamowych do warunków określonych w uchwale krajobrazowej, ani określenia przez radę gminy przesłanek odpowiedzialności odszkodowawczej z tytułu poniesionej szkody legalnej w aktach prawa miejscowego, tak jak uczynił to ustawodawca konstruując przepis art. 17 ust. 2 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2024 r. poz. 1292) w przypadku ustanowienia zakazów i nakazów zawartych w uchwale rady gminy w sprawie parku krajobrazowego. Brak tego mechanizmu, stanowiącego pominięcie prawodawcze, sprawia, że w zakresie, w jakim art. 37a ust. 9 u.p.z.p. nie przewiduje takiego mechanizmu, okazał się niezgodny z art. 21 w związku z art. 2 Konstytucji RP. Uchwała krajobrazowa eliminuje bowiem skutek prawny zgody budowlanej na realizację wskazanych w niej tablic i urządzeń reklamowych powstałych przed wejściem w życie uchwały. Podmioty, które wystąpiły o pozwolenie na budowę takich tablic i urządzeń albo dokonały zgłoszenia robót lub zrealizowały te obiekty reklamowe bez pozwolenia lub zgłoszenia, jeśli ich realizacja nie była objęta reglamentacją organów administracji architektoniczno-budowlanej, działali w pełni legalnie, z przekonaniem, że zgoda budowlana w tym zakresie zabezpiecza ich interes i pozwala na prowadzenie bez przeszkód działalności reklamowej. Odebranie im możliwości prowadzenia tej działalności w sposób wynikający z udzielonej zgody, bez zapewnienia słusznego odszkodowania sprawia, że przepisy nie różnicują grup podmiotów, które działalność prowadziły legalnie oraz takich które wzniosły tablice i urządzenia reklamowe bez zgody budowlanej. Prowadzi to do naruszenia interesu podmiotów, które legalnie wzniosły tablice i urządzenia reklamowe objęte uchwałą krajobrazową ze względu na działalność legislacyjną.

W świetle stwierdzonej niekonstytucyjności art. 37a ust. 9 u.p.z.p. zgodzić się należy z autorem skargi kasacyjnej, uwzględniając jednakże argumentację przytoczoną w dalszym uzasadnieniu zgłoszonej podstawy kasacyjnej (piśmie procesowym z dnia 26 stycznia 2024 r.), że wprowadzenie w uchwale krajobrazowej regulacji, nakazującej dostosowanie zrealizowanych legalnie, gdyż na podstawie zgody budowlanej przed dniem jej wejścia w życie tablic lub urządzeń reklamowych, bez jakiegokolwiek mechanizmu kompensacyjnego (regulacji ochronnych), jest niezgodne z prawem.

W powołanym na wstępie wyroku NSA z 24 kwietnia 2024 r., sygn. akt II OSK 1951/19 wskazano, że skutkiem stwierdzenia niekonstytucyjności art. 37a ust. 9 u.p.z.p. jest to, że do czasu wprowadzenia regulacji ustawowej dotyczących podstaw i trybu dochodzenia odszkodowania za dostosowanie względnie usunięcie tablic reklamowych lub urządzeń reklamowych do zasad i warunków ich sytuowania, wzniesionych legalnie przed wejściem w życie uchwały krajobrazowej, nie jest dopuszczalne objęciem jej zakresem tych tablic lub urządzeń reklamowych (zob. także wyroki NSA z 24 kwietnia 2024 r., sygn. akt II OSK 1825/19, II OSK 2817/20 i II OSK166/18). Oznacza to, że nie jest możliwe nałożenie na te podmioty na podstawie art. 37d ust. 1 i 4 u.p.z.p. kary pieniężnej oraz obowiązku usunięcia tych tablic lub urządzeń reklamowych (zob. wyroki NSA z 9 kwietnia 2024 r., sygn. akt II OSK 266/23 i 25 kwietnia 2024 r., sygn. akt II OSK 625/23; wszystkie orzeczenia dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych).

Przedstawione rozważania dają wystarczające podstawy do przyjęcia, że usprawiedliwiony okazał się postawiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 37d ust. 1 i 4 w związku z art. 37a ust. 9 u.p.z.p. przez ich błędną wykładnię i w konsekwencji także niewłaściwe zastosowanie.

Zdaniem Sądu I instancji, uchwała krajobrazowa znajduje zastosowanie nie tylko do obiektów reklamowych zaplanowanych do realizacji w przyszłości na warunkach określonych w uchwale, ale także do istniejących, a wszystkie podmioty, które umieściły nośniki reklamowe przed wejściem w życie uchwały zobowiązane są do ich dostosowania do zasad i warunków określonych w uchwale w terminie w niej wskazanym. Zgodnie z tym co dotychczas rozważono w postępowaniu w sprawie dotyczącej wymierzenia kary pieniężnej za umieszczenie tablicy reklamowej lub urządzenia reklamowego niezgodnie z uchwałą krajobrazową zachodzi potrzeba różnicowania podmiotów, które swoją działalność prowadziły legalnie oraz takich, które obiekty reklamowe wzniosły poza porządkiem prawnym. Odmienne stanowisko Sądu I instancji spowodowało, że w okolicznościach rozpoznawanej sprawy ta istotna dla wyniku sprawy kwestia nie została wyjaśniona. Sąd nie wyjaśnił, czy tablica reklamowa została zrealizowana przed wejściem w życie uchwały krajobrazowej w sposób legalny, tj. na podstawie pozwolenia na budowę, zgłoszenia robót budowlanych względnie bez pozwolenia lub zgłoszenia, jeśli taka zgoda w świetle przepisów prawa budowlanego nie była wymagana. Z tego powodu procesowy zarzut odniesiony do art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 135 P.p.s.a. przez niezastosowanie tych przepisów w związku z art. 134 § 1 P.p.s.a. oraz art. 6 i art. 8 K.p.a. uznać należy za zasadny.

W postępowaniu kasacyjnym, po stwierdzeniu przez NSA wyrokiem z 24 kwietnia 2024 r., sygn. akt II OSK 1951/19 nieważności uchwały krajobrazowej miasta Gdańska w części dotyczącej tablic reklamowych i urządzeń reklamowych istniejących w dacie wejścia w życie uchwały wzniesionych na podstawie zgody budowlanej i z powołaniem się na wyrok TK z 12 grudnia 2023 r., sygn. akt P 20/19, pełnomocnik skarżącej wskazał, że tablica reklamowa została zrealizowana legalnie. Kwestia ta nie została dotychczas zweryfikowana, a ustalenia w tym zakresie, zgodnie z dotychczasowymi rozważaniami, mają istotny wpływ na wynik sprawy.

Gdyby okazało się, że skarżąca zrealizowała tablicę reklamową przed wejściem w życie uchwały krajobrazowej zgodnie z obowiązującymi wówczas przepisami, postępowanie w sprawie wymierzenia kary administracyjnej może okazać się bezprzedmiotowe z uwagi na brak podstaw do zastosowania sankcji administracyjnej w postaci wymierzenia kary pieniężnej za okres od wszczęcia z urzędu postępowania (art. 105 § 1 K.p.a.). W przeciwnym wypadku, gdyby tablica reklamowa została zrealizowana przez skarżącą nielegalnie, wówczas dopiero organ administracji miałby możliwość stosowania sankcji przewidzianych w art. 37d ust. 1 i 4 u.p.z.p.

Odnosząc się do zarzutu skargi kasacyjnej odniesionego do art. 61 § 1 K.p.a. związanego rozumieniem daty wszczęcia postępowania w sprawie wymierzenia kary pieniężnej należy wskazać, że stosownie do art. 37d ust. 4 u.p.z.p. karę pieniężną wymierza się od dnia, w którym wszczęto postępowanie w sprawie do dnia dostosowania tablicy reklamowej lub urządzenia reklamowego do przepisów, o których mowa w ust. 1, albo usunięcia tablicy lub urządzenia. Ostatnio powołany przepis nie określa wprost daty początkowej, od której wymierza się karę, wskazuje jedynie ogólnie, że następuje to od dnia wszczęcia postępowania w sprawie. Postępowanie takie wszczyna się zaś z urzędu. Kodeks postępowania administracyjnego w Dziale II Rozdziale 1 - Wszczęcie postępowania także nie określa daty wszczęcia postępowania z urzędu, nie czyni tego w szczególności objęty podstawami kasacyjnymi art. 61 § 1 K.p.a. Kodeks wskazuje jedynie w art. 61 § 3 i 3a, że datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej, a w przypadku wniesienia żądania drogą elektroniczną - dzień wystawienia dowodu otrzymania, o którym mowa w art. 41 ustawy o doręczeniach elektronicznych. Dokonując ustalenia znaczenia normy wypływającej z treści art. 37d ust. 4 u.p.z.p. należy zwrócić uwagę, że ustawodawca umocował organ administracji do wymierzenia kary pieniężnej nie od dnia umieszczenia tablicy reklamowej lub urządzenia reklamowego niezgodnie z przepisami uchwały krajobrazowej, lecz od dnia, w którym organ wszczął postępowanie w tej sprawie. Ustawodawca przyjął więc, że w okresie pomiędzy umieszczeniem obiektu reklamowego na nieruchomości, a dniem wszczęcia postępowania organ nie jest władny stosować sankcji administracyjnej w postaci wymierzenia kary pieniężnej za umieszczenie tablicy lub urządzenia reklamowego niezgodnie z przepisami uchwały. Uzasadniony staje się wniosek, że zamiarem ustawodawcy było, aby po umieszczeniu tablicy lub urządzenia reklamowego umożliwić podmiotowi dobrowolnie, bez stosowania sankcji, dostosowanie tablicy lub urządzenia reklamowego do przepisów uchwały. Podmiot, który umieścił obiekt reklamowy niezgodnie z przepisami uchwały winien mieć świadomość nie tylko wszczęcia i toczącego się postępowania, ale także tego, że im dłużej będzie trwać niedostosowanie, tym wyższa będzie kara pieniężna. Celowi temu służy zawiadomienie podmiotu o wszczęciu postępowania i w jego ramach dokonywaniu czynności procesowych. Zgodnie zaś z art. 61 § 4 K.p.a. o wszczęciu każdego postępowania (na wniosek i z urzędu) należy zawiadomić stronę. Za takim rozumieniem analizowanego pojęcia przemawia właśnie charakter kary, która wymierzana jest aż do dnia dostosowania tablicy reklamowej lub urządzenia reklamowego do przepisów, o których mowa w art. 37d ust. 1, albo usunięcia tablicy lub urządzenia. Wsparciem takiego sposobu rozumienia daty wszczęcia postępowania jest wynikająca z art. 7a K.p.a. zasada, czyli rozstrzygnięcia wątpliwości co do treści prawa na korzyść administrowanego, a sprawa dotycząca kary pieniężnej za niedostosowanie się do przepisów uchwały krajobrazowej odpowiada warunkom zastosowania tego przepisu. Ponadto zauważyć należy, że w dotychczasowym orzecznictwie przyjmowano, że datą wszczęcia postepowania administracyjnego z urzędu jest dzień pierwszej czynności urzędowej dokonanej w sprawie przez organ administracji, działający w granicach przysługujących mu kompetencji, pod warunkiem że o czynności tej powiadomiono stronę (zob. w szczególności wyrok NSA z 25 listopada 2011 r., sygn. akt II OSK 1679/10).

Z tych powodów, w ocenie NSA, za datę wszczęcia postępowania w znaczeniu wynikającym z art. 37d ust. 4 u.p.z.p. należy uznać dzień doręczenia przez organ podmiotowi pisma zawiadamiającego o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie wymierzenia kary pieniężnej, a zatem pierwszej czynności urzędowej w sprawie. Od tej chwili podmiot, który umieścił tablicę lub urządzenie reklamowe niezgodnie z przepisami ma prawny obowiązek dostosowania się do zasad i warunków sytuowania tych obiektów zgodnie z przepisami uchwały krajobrazowej oraz możliwość dobrowolnego dostosowania tablicy lub urządzenia reklamowego do przepisów uchwały, z kolei organ w razie niezastosowania się podmiotu do tego obowiązku - do wymierzenia od tej daty kary pieniężnej.

Tymczasem Sąd I instancji uznał, że datą tą jest dzień podjęcia przez organ pierwszej czynności i to niezależnie od tego, kiedy podmiot, który umieścił obiekty reklamowe na nieruchomości został zawiadomiony o tej czynności.

Pozostałe podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty uznać należy za nieusprawiedliwione.

Bezzasadny jest w szczególności zarzut dotyczący naruszenia art. 151 P.p.s.a. w związku z art. 189f § 1 pkt 1 K.p.a. poprzez niedostrzeżenie, że organ niezasadnie nie odstąpił od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej i nie poprzestał na pouczeniu. Tak skonstruowany zarzut i przede wszystkim przesłanki, na których został oparty pozostaje w całkowitej sprzeczności z zasadniczym zarzutem podważającym możliwość wymierzenia skarżącej kary pieniężnej z powodu umieszczenia tablic reklamowych przed wejściem w życie uchwały krajobrazowej (pierwotne uzasadnienie podstawy kasacyjnej) czy niemożnością objęcia zakresem uchwały tablic reklamowych. Jednakże co do samej zasady zgodzić się należy z Sądem I instancji, że w sprawach dotyczących kar pieniężnych za umieszczenie tablic lub urządzeń reklamowych niezgodnie z przepisami uchwał krajobrazowych oceniając wagę naruszenia prawa uwzględnić należy nie tylko interes prywatny, ale także interes publiczny. Odwołując się ponownie do wypowiedzi NSA zawartej w uzasadnieniu wyroku z dnia 24 kwietnia 2024 r., sygn. akt II OSK 1951/19 należy wskazać, że przyjęte w uchwale krajobrazowej rozwiązania, niewątpliwie wprowadzające ograniczenia w możliwości swobodnego kształtowania gabarytów tablic i urządzeń reklamowych, sposobu i miejsca ich usytuowania, jakości, rodzajów materiałów budowlanych, z jakich mogą być wykonane, mają swoje usprawiedliwienie biorąc pod uwagę ważny interes publiczny (przeciwdziałanie tzw. chaosowi reklamowemu). W uchwale uwzględniono zarówno interes publiczny, jak i interesy prywatne, poszukując rozwiązań najmniej dolegliwych i możliwych do przyjęcia, a jednocześnie optymalnych z punktu widzenia społecznego, rozwiązania przyjęte w uchwale są wyważone, godzą sprzeczne ze sobą wartości, zatem nie uchybiają zasadzie proporcjonalności.

Chybiony jest też zarzut dotyczący konstrukcji uzasadnienia zaskarżonego wyroku. Sąd I instancji nie naruszył art. 141 § 4 P.p.s.a., gdyż pisemne motywy wyroku, bardzo obszerne, zawierają wszystkie przewidziane w nim elementy. Sąd w sposób przejrzysty i zwięzły przedstawił stan sprawy, stanowiska stron, ze szczególnym uwzględnieniem zarzutów skargi, wskazał podstawę prawną orzeczenia i ją szczegółowo wyjaśnił. Stanowisko Sądu jest jasne i w związku z tym nie nasuwa jakichkolwiek wątpliwości interpretacyjnych. Umożliwia ono poznanie racji jakimi się kierował oddalając skargę.

Bezzasadny jest zarzut naruszenia art. 1 § 1 i 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych, zgłoszony w powiązaniu z art. 3 § 1 pkt 1 P.p.s.a. Zarzut taki mógłby okazać się uzasadniony, gdyby Sąd I instancji dokonał kontroli zaskarżonej decyzji w oparciu o kryterium inne niż przewidziane ustawą kryterium zgodności z prawem. Jednakże autor skargi kasacyjnej nie twierdzi nawet, że kontrola sądowa została dokonana na podstawie kryterium innego aniżeli legalności.

Podsumowując, Sąd I instancji po przeprowadzeniu kontroli sądowej oddalił skargę na podstawie art. 151 P.p.s.a., tymczasem - biorąc pod uwagę rozważania przedstawione w niniejszym orzeczeniu - powinien był skargę uwzględnić. Dlatego należało zastosować art. 188 P.p.s.a. i stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a. uchylić zaskarżony wyrok oraz zaskarżoną decyzję i utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji. Ponownie rozpoznając sprawę na drodze administracyjnej organ winien rozstrzygnąć kwestię, czy tablica reklamowa umieszczona została na nieruchomości legalnie, a następnie w zależności od poczynionych ustaleń ukierunkowane zostanie dalsze postępowanie z uwzględnieniem oceny prawnej wynikającej z niniejszego wyroku.

O kosztach postępowania Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 206 P.p.s.a. przyjmując, że w okolicznościach rozpoznawanej sprawy zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek uzasadniający odstąpienie od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania w całości.