Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 747/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2024-08-22 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w części
Powołane przepisy: article: art 147 par 1
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art 28  ust 1  , art 17 pkt 5
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Paweł Darmoń (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Inga Gołowska Sędzia WSA Bogusław Wolas Protokolant: sekretarz sądowy Anna Frasik-Mazurek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 sierpnia 2024 r. sprawy ze skargi P. M. na uchwałę Nr XLIX/712/2023 Rady Miejskiej w Wieliczce z dnia 26 stycznia 2023 r. w sprawie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy Wieliczka – obszar "B" I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części dotyczącej działki ewidencyjnej nr [...] obręb [...], Gmina Wieliczka; II. zasądza od Gminy Wieliczka na rzecz skarżącego P. M. kwotę 797 zł (siedemset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Pismem z dnia 12 kwietnia 2024 r., P. M. wniósł, na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r. poz. 40 ze zm.; dalej: u.s.g.), art. 50 § 1 oraz art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.; dalej: p.p.s.a.), skargę na uchwałę Nr XLIX/712/2023 Rady Miejskiej w Wieliczce z dnia 26 stycznia 2023 r. w sprawie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy Wieliczka - obszar "B".

Zaskarżonej uchwale zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego oraz procedury:

- art. 140 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r. poz. 1360) w zw. z art. 2, art. 21 ust. 1, art. 31 ust. 3 i art. 64 ust. 1-3 Konstytucji RP oraz art. 6 ust. 2 w zw. z art. 3 ust. 1 oraz art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz.U. z 2023 r. poz. 977; dale: u.p.z.p.) poprzez nieuzasadnione prawnie, niecelowe, nieproporcjonalne i dowolne ograniczenie w zagospodarowaniu nieruchomości znajdujących się w obszarze [...].MW planu, naruszające istotę prawa własności, w stopniu naruszającym władztwo planistyczne Gminy;

- art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. w zw. z § 4 pkt 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2021 r. poz. 2404) poprzez nieprawidłowe, dowolne ustalenie zasad obsługi komunikacyjnej w zakresie minimalnej ilości miejsc parkingowych poprzez wykluczenia zaliczania do wskaźnika miejsc postojowych miejsc usytuowanych w podziemnych garażach w budynkach, naruszające istotę prawa własności, w stopniu naruszającym władztwo planistyczne Gminy;

- art. 20 ust. 1 w zw. z art. 9 ust. 4 u.p.z.p., poprzez uchwalenie planu miejscowego, którego ustalenia w zakresie przeznaczenia terenów oznaczonych symbolem [...].MW są niezgodne z ustaleniami Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Miasta i Gminy Wieliczka, w którym to dokumencie dla terenów zabudowy mieszkaniowej o średniej intensywności z przewagą zabudowy wielorodzinnej (MW) dopuszczono parametry zabudowy znacznie korzystniejsze dla inwestorów niż przewidziano to w uchwalonej zmianie obowiązującego planu miejscowego, a wprowadzona zasada zgodnie z którą do minimalnej liczby miejsc postojowych nie wlicza się miejsc w garażach podziemnych w budynkach, nie ma tak jak przyjęto to w zmianie planu charakteru bezwzględnego, gdyż nie dotyczy ona garaży, które zostały zaprojektowane jako ogólnodostępne;

- art. 15 ust. 1 pkt 3 oraz 17 pkt 5 u.p.z.p. poprzez brak oceny finansowej skutków zmiany obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Wobec powyższego skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności skarżonej uchwały w całości bądź w części w zakresie ustaleń dotyczących działki ewidencyjnej [...] obręb [...] C. , gmina Wieliczka, to jest w zakresie § 2 pkt 1-9 zaskarżonej uchwały, a więc w zakresie w jakim drastycznie ograniczono parametry dopuszczalnej zabudowy terenów przeznaczonych pod zabudowę mieszkalną wielorodzinną, a także o zasądzenie kosztów postępowania, według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że skarżący jest właścicielem nieruchomości znajdującej się w obszarze objętym ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy Wieliczka - obszar "B" i obejmuje ona nieruchomość gruntową składającą się między innymi z działki o nr ewid.[...] obręb [...] C. gmina Wieliczka dla której Sąd Rejonowy w Wieliczce, III Wydział Ksiąg Wieczystych prowadzi księgę wieczystą nr [...] Powyższe nieruchomości znajdują się na terenie oznaczonym w miejscowym planie symbolem [...].MW - tereny zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej.

Dalej wywiedziono, że Rada Miejska w Wieliczce uchwałą z dnia 26 stycznia 2023 r. Nr XLIX/712/2023 dokonała zmiany części tekstowej uchwały w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy Wieliczka - obszar "B", bez dokonywania zmian w części graficznej planu. W uchwale rozstrzygnięto również o nieuwzględnieniu uwag wniesionych przez skarżącego na etapie procedury planistycznej. Zmiany dotyczyły:

1. określenia minimalnego wskaźnika parkingowego dla zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej z dotychczasowego wskaźnika: 1 miejsce na 1 mieszkanie, na nowy wskaźnik: 1,5 miejsca na jedno mieszkanie, przy czym dodano zapis, zgodnie z którym nie będą wliczane do wskaźników parkingowych miejsca w garażach podziemnych w budynkach,

2. określenia wskaźnika dopuszczalnej powierzchni zainwestowania oraz wskaźnika intensywności zabudowy oraz wskaźnika powierzchni zabudowy, poprzez określenie wskaźnika dopuszczalnej powierzchni zainwestowania, która nie może przekroczyć 50% z zastrzeżeniem uwzględnienia wskaźnika intensywności zabudowy od 0,1 do 1,0 oraz wskaźnika powierzchni zabudowy, rozumianego, jako procentowy udział powierzchni zabudowy w powierzchni terenu inwestycji, max 30%,

3. określenia wskaźnika terenu biologicznie czynnego z dotychczasowego, który nie mógł być niższy niż 40% na nowy, który nie może być niższy niż 50%,

4. określenia maksymalnej liczby kondygnacji nadziemnych w budynkach wielorodzinnych, z obowiązującego poprzednio wskaźnika w wysokości określonej jako nieprzekraczająca 5 kondygnacji na nowy: określony jako nieprzekraczający 3 kondygnacji,

5. określenia maksymalnej wysokości budynków wielorodzinnych i usługowych o dachu płaskim z obowiązującego poprzednio wskaźnika określonego, jako 16 metrów na nowy - 11 metrów,

6. określenia maksymalnej wysokości budynków wielorodzinnych i usługowych o dachu dwuspadowym lub wielospadowym z obowiązującego dotychczas wskaźnika 18 metrów na nowy 13 metrów.

Nieruchomości skarżącego objęte zostały zmianą miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w istotny sposób ograniczającą przysługujące mu prawo własności nieruchomości poprzez ograniczenie prawa zabudowy polegające na drastycznym zmniejszeniu dopuszczalnych parametrów zabudowy i wprowadzenie ograniczeń w zagospodarowaniu terenu. Rozpatrywane w sposób kompleksowy zmiany we wskaźnikach zabudowy i zagospodarowania terenu [...].MW wyraźnie zdaniem skarżącego wskazują, że celem prawodawcy miejscowego nie były względy ładu przestrzennego, lecz jedynie ograniczenie opłacalności inwestowania na tym terenie, poprzez ograniczenie możliwej do zrealizowania powierzchni lokali mieszkalnych oraz usługowych lub ich ilości, na co wyraźnie wskazuje ograniczenie gabarytów budynków przy jednoczesnym zakazie uwzględniania we wskaźnikach parkingowych miejsc parkingowych w garażach podziemnych w budynkach.

Skarżący wskazał przy tym, że na terenie sąsiadującym, znajduje się wysoka zabudowa wielorodzinna, której parametry ustalono w oparciu o poprzednio obowiązującą treść miejscowego planu. Teren jego nieruchomości leży w obszarze przewidzianym dla intensywnej zabudowy wielorodzinnej, przy czym w studium celem polityki przestrzennej na tym terenie jest utrzymanie i zapewnienie harmonijnego rozwoju struktur przestrzennych jednostek osadniczych o wyraźnie zachowanym układzie przestrzennym - rozumiane jako optymalna koncentracja zabudowy w obecnych granicach zainwestowania miejscowości. Wprowadzenie zmian mających na celu jedynie drastyczne ograniczenie prawa zabudowy poprzez uchwalenie kompleksowej zmiany parametrów zabudowy i zagospodarowania terenu, w ocenie skarżącego powoduje, że zaskarżoną uchwałą Rada Miejska w Wieliczce przekroczyła granicę władztwa planistycznego. Ponadto, jak zauważył skarżący, Rada nie uzasadniła motywów, jakimi kierowała się dokonując istotnego pogłębienia dotychczasowych ograniczeń prawa zabudowy.

Dodatkowo w skardze podniesiono, że decyzją z dnia 30 września 2021 r. Starosta Wielicki zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego (dwie części nadziemne) z garażem podziemnym, instalacjami wewnętrznymi wraz z zagospodarowaniem terenu oraz połączeniem z drogą wewnętrzną na dz. nr ew. [...], [...], [...] w miejscowości C., gm. Wieliczka. Decyzja ta nie jest ostateczna, a zmiana miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uniemożliwia realizację tej inwestycji, która była zgodna z poprzednio obowiązującym brzmieniem aktu planistycznego.

W ocenie skarżącego, działania organu planistycznego prowadzą do przeznaczenia znacznych terenów gminy, w tym jego nieruchomości, do terenów zabudowy mieszkaniowej o niskiej intensywności bez uprzedniej zmiany obowiązującego Studium. Nie uwzględniono również przyjętych w Studium założeń, zgodnie z którymi: "Projektowanie nowych terenów związanych z zabudową mieszkaniową (w szczególności z przewagą zabudowy wielorodzinnej) jest nie tylko ofertą inwestycyjną, ale również odpowiedzią na zwiększającą się liczbę mieszkańców (szczególnie poprzez imigrację), która świadczy o tym, że gmina Wieliczka postrzegana jest jako atrakcyjne miejsce do osiedlenia się. Ma to także związek z coraz częściej spotykanym zjawiskiem suburbanizacji. Z treści obowiązującego studium jednoznacznie zdaniem skarżącego wynika, że przeznaczenie określonych terenów pod zabudowę mieszkaniową, w tym wielorodzinną, było jednym z głównych założeń przyjętych w obowiązującym Studium. Tymczasem aktualne działania gminy wskazują na dążenie do istotnego ograniczenia przedmiotowej funkcji w uchwalanych planach miejscowych.

Niezależnie od powyższego skarżący wskazał na niezgodność z obowiązującym Studium wprowadzonego w zaskarżonej uchwale zapisu, zgodnie z którym miejsca w garażach podziemnych w budynkach mają nie być wliczane do wskaźników parkingowych. Skarżący miał na uwadze, że co prawda studium przewiduje takie rozwiązanie, jednak równocześnie wskazuje, że ograniczenie to nie dotyczy garaży, które zostały zaprojektowane jako ogólnodostępne. Tymczasem regulacja zawarta w zaskarżonej zmianie planu miejscowego dotyczy wszystkich, bez wyjątku, garaży podziemnych, a zatem również tych, które zostały zaprojektowane jako ogólnodostępne. W ocenie skarżącego omawiany zapis jest jednoznacznie niezgodny z obowiązującym Studium.

Na koniec skarżący wskazał, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 5 lipca 2023 r., sygn. akt II SA/Kr 509/23 stwierdził nieważność skarżonej uchwały w części uznawszy, że Rada Miejskiej w Wieliczce naruszyła zasady sporządzania planu miejscowego poprzez brak oceny finansowej skutków zmiany obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi.

Rozpoznając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana jest pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słuszności. Oznacza to, że kontrola ta sprowadza się do badania, czy organ administracji wydając zaskarżony akt nie naruszył prawa. Kontrola ta zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.2024.935 t.j. z dnia 2024.06.26, dalej p.p.s.a.).obejmuje także kontrolę aktów prawa miejscowego.

Stosownie do treści art. 134 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd nie może przy tym wydać orzeczenia na niekorzyść strony skarżącej, chyba że dopatrzy się naruszenia prawa skutkującego stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności.

Zgodnie z art. 147 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.

Przed przystąpieniem do merytorycznego rozpoznania sprawy Sąd zbadał legitymację skargową wnoszącego skargę P. M.. Zgodnie bowiem z art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego.

Skarżący jest właścicielem nieruchomości znajdujących się w granicach objętych zmianą planu, to jest nieruchomości złożonej z działki o numerze ewidencyjnym [...] obręb [...] C. , gmina Wieliczka, dla której Sąd Rejonowy w Wieliczce, III Wydział Ksiąg Wieczystych prowadzi księgę wieczystą nr [...] (odpis [...]) Legitymacja skargowa skarżącego nie budzi wątpliwości. Dodatkowo stwierdzić należy, że wcześniejsza skarga P. M. na tą samą uchwałę i dotycząca tej samej działki [...] nie mogła zostać rozpoznana bowiem została odrzucona z powodu bezskutecznego upływu terminu do usunięcia braków fiskalnych. (pkt III wyroku WSA w Krakowie z dnia 29 listopada 2023 r., sygn. akt II SA/Kr 1101/23). Zażalenie na to postanowienie zawarte w wyroku zostało rozpoznane przez Naczelny Sąd Administracyjny, do sygn. OZ 191/24, w dniu 11 kwietnia 2024 r w ten sposób, że zostało oddalone. Natomiast sprawa II SA/Kr 788/23 dotyczyła innych nieruchomości P. M.. W tych okolicznościach niniejsza skarga P. M. może zostać rozpoznana merytorycznie.

Zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2022, poz. 503, dalej u.p.z.p) istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części.

Tryb sporządzania planu odnosi się do sekwencji czynności, jakie podejmuje organ w celu doprowadzenia do uchwalenia studium, czy też planu miejscowego począwszy od uchwały o przystąpieniu do sporządzania studium lub planu, a skończywszy na uchwaleniu studium lub planu (tak: Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z dnia 5 grudnia 2017 r., sygn. akt II SA/Kr 1037/17).

Natomiast zasady sporządzania planu miejscowego rozumiane są jako wartości i merytoryczne wymogi kształtowania polityki przestrzennej przez uprawnione organy dotyczące m.in. zawartych w akcie planistycznym ustaleń. Pojęcie zasad sporządzania planu zagospodarowania przestrzennego należy wiązać ze sporządzaniem aktu planistycznego, a więc zawartością aktu planistycznego (częścią tekstową, graficzną i załącznikami), zawartych w nim ustaleń, a także standardów dokumentacji planistycznej.

W myśl art. 9 ust. 4 u.p.z.p ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych.

Stosownie do art. 20 ust. 1 u.p.z.p plan miejscowy uchwala rada gminy, po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium, rozstrzygając jednocześnie o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu planu oraz sposobie realizacji, zapisanych w planie, inwestycji z zakresu infrastruktury technicznej, które należą do zadań własnych gminy, oraz zasadach ich finansowania, zgodnie z przepisami o finansach publicznych. Część tekstowa planu stanowi treść uchwały, część graficzna oraz wymagane rozstrzygnięcia stanowią załączniki do uchwały.

Zgodnie z art. 17 pkt 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej: u.p.z.p) Wójt, burmistrz albo prezydent miasta po podjęciu przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego kolejno:

5) sporządza prognozę skutków finansowych uchwalenia planu miejscowego, z uwzględnieniem art. 36.

W przedmiotowej sprawie zmiany m.p.z.p. polegały na:

1. Określeniu minimalnego wskaźnika parkingowego dla zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej z dotychczasowego wskaźnika: 1 miejsce na 1 mieszkanie, na nowy wskaźnik: 1,5 miejsca na jedno mieszkanie, przy czym dodano zapis, zgodnie z którym nie będą wliczane do wskaźników parkingowych miejsca w garażach podziemnych w budynkach;

2. Określeniu wskaźnika dopuszczalnej powierzchni zainwestowania oraz wskaźnika intensywności zabudowy oraz wskaźnika powierzchni zabudowy, poprzez określenie wskaźnika dopuszczalnej powierzchni zainwestowania, która nie może przekroczyć 50% z zastrzeżeniem uwzględnienia wskaźnika intensywności zabudowy od 0,1 do 1,0 oraz wskaźnika powierzchni zabudowy, rozumianego, jako procentowy udział powierzchni zabudowy w powierzchni terenu inwestycji, max 30%;

3. Określeniu wskaźnika terenu biologicznie czynnego z dotychczasowego, który nie mógł być niższy niż 40% na nowy, który nie może być niższy niż 50%;

4. Określeniu maksymalnej liczby kondygnacji nadziemnych w budynkach wielorodzinnych, z obowiązującego poprzednio wskaźnika w wysokości określonej jako nieprzekraczająca 5 kondygnacji na nowy: określony jako nieprzekraczający 3 kondygnacji;

5. Określeniu maksymalnej wysokości budynków wielorodzinnych i usługowych o dachu płaskim z obowiązującego poprzednio wskaźnika określonego, jako 16 metrów na nowy - 11 metrów;

6. Określenie maksymalnej wysokości budynków wielorodzinnych i usługowych o dachu dwuspadowym lub wielospadowym z obowiązującego dotychczas wskaźnika 18 metrów.

W czasie trwania procedury planistycznej prognoza skutków finansowych nie została sporządzona.

W aktach planistycznych zalegają dwie opinie rzeczoznawcy majątkowego. Pierwsza dotyczy wartości możliwego odszkodowania z tytułu obniżenia wartości nieruchomości obj. [...], składającej się z działek o nr [...], [...], [...], [...] i części działki nr [...] o łącznej powierzchni 1,6734 ha, położonych w terenach zabudowy wielorodzinnej [...] MW w C. Na skutek uchwalenia kontrolowanej obecnie zmiany planu rzeczoznawca wskazał na możliwe odszkodowanie z tytułu obniżenia wartości na kwotę [...]zł. Druga opinia dotyczy możliwego odszkodowania z tytułu obniżenia wartości nieruchomości składających się z działek nr [...], [...], [...], [...] i [...] o pow. łącznej 1,7935 w miejscowości S. położonych na terenie zabudowy wielorodzinnej [...]MW. W przypadku tej nieruchomości, na skutek zmiany planu możliwe odszkodowanie z tytułu obniżenia wartości nieruchomości będzie wynosiło [...] zł.

Skarżący P. M. konsekwentnie (w uwagach złożonych do wyłożonego projektu zmiany planu) wnosi o to, by odstąpić od projektowanych zmian m inn dla działki [...] i określa je jako drastyczne ograniczenie potencjału inwestycyjnego nieruchomości, które nie pozwolą na realizację inwestycji budowlanych planowanych od dłuższego czasu. (str 6-9 załącznika do zarządzenia Nr 398/2022 Burmistrza Miasta i Gminy Wieliczka z 19 grudnia 2022 r),

Rada Gminy uzasadnia zmiany wskaźników i parametrów zabudowy "oczekiwaniami społecznymi".

W aktach planistycznych znajduje się jedynie analiza pod kątem konieczności zmian prognozy skutków finansowych uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy Wieliczka – obszar "B". Założono, że "ze względu na przedmiot zmiany dotyczący wyłącznie zapisów tekstowych, nie nastąpi zmiana założeń ekonomicznych przyjętych w prognozie finansowej". Poza przytoczeniem brzmienia przepisów art. 36 i 37 ust 9 u.p.z.p. stwierdzono, że nie prognozuje się kosztów z tytułu odszkodowań. Jedynie stwierdza się, że "faktyczna ocena ograniczenia korzystania z nieruchomości zgodnie z dotychczasowym przeznaczeniem następować będzie indywidualnie w sytuacji dochodzenia roszczeń na drodze sądowej". Wyraźnie wskazano, że "odstąpiono od opracowania prognozy skutków finansowych uchwalenia mpzp".

W ten sposób organ planistyczny był informowany, o możliwych roszczeniach i możliwej wysokości odszkodowania związanego z uchwaleniem procedowanej zmiany. Organ nie prognozował żadnych wpływów i wydatków do budżetu i z budżetu gminy z żadnego powodu. W szczególności odnośnie art. 36 ust. 1 i 3 u.p.z.p. ustalono, że ze względu na przedmiot zmiany nie prognozuje się kosztów z tytułu wykupu nieruchomości, a także nie prognozuje się kosztów z tytułu odszkodowań. Wobec tego konkludowano, że faktyczna ocena skutków zmiany następować będzie indywidualnie na drodze sądowej. W świetle prognozowanego braku wpływu zmiany planu na przychody i koszty – odstąpiono od opracowania skutków finansowych uchwalenia zmiany planu. Dokumentem obowiązującym wedle organu planistycznego pozostaje prognoza skutków finansowych planu pierwotnego.

W orzecznictwie wypracowano stanowisko, że obowiązek sporządzenia prognozy skutków finansowych w procedurze planistycznej wynika z art. 17 pkt 5 u.p.z.p. i ma na celu wskazanie wpływu zawartych w planie ustaleń na dochody i koszty gminy, a w przypadku możliwości ekonomicznego oszacowania - również ich orientacyjnych wysokości. Prognoza skutków finansowych nie jest aktem prawnym, nie podlega uchwaleniu, ani publikowaniu, stanowi jedynie dokument pomocniczy dla rady gminy przy podejmowaniu uchwały w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Tak więc podane w prognozie dane dotyczące kosztów i cen nieruchomości mają charakter szacunkowy, nie stanowią wyceny inwestycji, wyceny wartości nieruchomości czy wartości należnych odszkodowań. Jednakże rzecz w tym, że rada gminy powinna mieć świadomość uchwalając plan miejscowy o jego finansowych skutkach i powinna być to rzetelna informacja ekonomiczna. (tak wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2021 r. II OSK 2809/18 LEX nr 3243544 ).

Jak trafnie podkreślano w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, prognoza skutków finansowych, o której mowa w art. 17 pkt 5 u.p.z.p., pełni funkcję informacyjną, nie jest zaś załącznikiem do projektu planu miejscowego, a przedkładana jest radzie gminy, która powinna mieć wiedzę co do finansowych skutków uchwalenia planu (wyrok NSA z 20.01.2022r., II OSK 81/19, LEX nr 3318912). Niemniej jednak NSA słusznie wskazywał również, że stawiając zarzut istotnego naruszenia trybu sporządzania planu poprzez błędną zawartość prognozy skutków finansowych trzeba wykazać, iż taka prognoza doprowadziła do uchwalenia planu, a gdyby była rzetelna analiza ekonomiczna, do uchwalenia planu by nie doszło (wyroki NSA z 23.01.2013r., II OSK 2348/12, LEX nr 1361625; z 21.06.2021r., II OSK 2809/18, LEX nr 324354). Z tego względu – chociaż prognoza skutków finansowych, o której mowa w art. 17 pkt 5 u.p.z.p., pełni jedynie funkcję informacyjną i nie jest załącznikiem do projektu planu miejscowego, to w sytuacji takiej, jaka zachodzi w niniejszej sprawie, a więc gdy dotyczy istotnego ograniczenia możliwości zagospodarowywania licznych nieruchomości, Rada Miasta powinna mieć rzetelną wiedzę co do finansowych skutków uchwalenia zaskarżonego planu. Tymczasem w przedmiotowej sprawie w ogóle nie sporządzono prognozy finansowej skutków zmiany planu, wbrew jednoznacznemu brzmieniu art. 17 ust. 5 u.p.z.p obowiązującemu na dzień uchwalenia zmiany planu. Stwierdzenie przy tym, że obowiązuje prognoza z czasów uchwalenia pierwotnego planu - jest bezzasadne; skoro bowiem zmieniają się parametry zabudowy w stosunku do niego, to nie można w żadnym wypadku twierdzić, że obowiązuje poprzednia prognoza. Dla uchwalanej zmiany organ winien był sporządzić prognozę do niej się odnoszącą.

Przechodząc do oceny zmian w zakresie wskaźników zabudowy, ogólnie wskazać należy, że w stosunku do planu poprzedniego w terenach zabudowy wielorodzinnej MW i w terenach zabudowy wielorodzinnej mieszkaniowo – usługowej MWU: zmniejszono powierzchnię zainwestowania, powierzchnię zabudowy z zakresu przeznaczenia dopuszczalnego, liczbę kondygnacji w budynkach wielorodzinnych, wysokość budynków wielorodzinnych i usługowych, oraz zwiększono wskaźnik terenu biologicznie czynnego. W ocenie Sądu, przedmiotowa zmiana, sama w sobie, nie mogłaby zostać poczytana jako nadużycie władztwa planistycznego. Organ uchwałodawczy ma bowiem prawo kreować na swoim terenie porządek zabudowy, o którym jest przekonany, iż służy zachowaniu pewnych wartości: zwiększenia harmonii i ładu przestrzennego, rozgęszczenia skupisk mieszkańców, zmniejszenia ciasnoty zabudowy i wykreowania przestrzeni mniejszej jej intensywności. Jest tak zwłaszcza, gdy takie działanie następuje w odpowiedzi na stanowisko mieszkańców. Jednak pamiętać należy, że pierwotny plan, zmieniony zaskarżoną uchwałą, został uchwalony w 2016r., czyli nie był to okres bardzo odległy. Należy także zauważyć, że wskaźniki ustalono w nim (planie pierwotnym) zasadniczo na maksymalnym poziomie przewidzianym w Studium ( Kierunki zagospodarowania - Załącznik Nr 1b do uchwały NR LIV/662/2018 z dnia 11 września 2018 Rady Miejskiej w Wieliczce Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Miasta i Gminy Wieliczka, strona internetowa MiG Wieliczka BiP). Wbrew twierdzeniom skargi, wobec faktu, że wskaźniki zabudowy ustalono obecnie na poziomie niższym niż określony w Studium, nietrafny jest argument, że aktualnie są one sprzeczne ze Studium, skoro Studium przewidywało wskaźniki maksymalne. Jednakże zmieniając parametry i wskaźniki na niekorzyść podmiotów realizujących zabudowę wielorodzinną, organ winien przedstawić skutki finansowe tej zmiany, aby Rada Miasta i Gminy mogła się z nimi zapoznać i świadomie obradować nad zmianą przy pełnym oglądzie stanu rzeczy. Nie czyniąc tego, w sytuacji, gdy skutki były prognozowane w przedstawionej do akt planistycznych opinii rzeczoznawcy, organ planistyczny w istocie uchylił się od tego obowiązku. Można zasadnie twierdzić, że nie jest wcale pewne, że Rada Miasta i Gminy uchwaliłaby tę zmianę w sytuacji, gdyby znała prognozowane koszty. Już ta wątpliwość w ocenie Sądu świadczy o naruszeniu w sposób istotny zasad sporządzania planu, poprzez brak sporządzenia prognozy skutków finansowych. Stąd stwierdzić należy istotne naruszenie art. 17 pkt 5 u.p.z.p. i § 10 Rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 17 grudnia 2021 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U.2021.2404).

Niezależnie od powyższych uwag dotyczących wskaźników zabudowy, (gdzie oceniono zmianę samą w sobie jako akceptowalną, a zarzucalną z powodu braku prognozy skutków finansowych), inaczej Sąd ocenia zmianę odnośnie miejsc parkingowych w terenach MW i MWU. Pierwotnie plan wymagał dla mieszkańców 1 miejsce parkingowe na 1 mieszkanie. Zmiana planu określa 1,5 miejsca na 1 mieszkanie, ale nie to jest przedmiotem krytycznej oceny Sądu. Bowiem tak jak w przypadku wskaźników zabudowy, zwiększenie wskaźnika miejsc parkingowych o 0,5 miejsca samo w sobie nie jest naruszeniem zasad sporządzania planu miejscowego, a w tym przypadku jest zgodne z zapisami Studium. Jednak równocześnie kwestionowaną zmianą wprowadzono zasadę, że "miejsca parkingowe należy realizować na ogólnodostępnych parkingach lub garażach, z zastrzeżeniem nie wliczania do wskaźników parkingowych miejsc w garażach podziemnych w budynkach". Wprawdzie w Studium znajdujemy zapis, że "Do minimalnej liczby miejsc postojowych nie wlicza się miejsc w garażach podziemnych w budynkach, jeżeli garaże te nie zostały zaprojektowane jako ogólnodostępne". Jednak zapis Planu w tym zakresie jawi się jako przekroczenie władztwa planistycznego, albowiem wyłącza z możliwości objęcia sferą parkingów zgodnych z Planem – znacznej liczby potencjalnych miejsc parkingowych, uderzając tym samym tak w deweloperów, jak i mieszkańców. Ponadto jest to w sytuacji planowania garażu podziemnego wymóg stworzenia ilości miejsc parkingowych ponad miarę wynikającą ze wskaźnika, a tam, gdzie nie ma miejsca na parking naziemny – pozbawienie opcji dokonania zabudowy, możliwej z innego punktu widzenia. Wobec tego zapis narusza art. 140 k.c. oraz art. 64 Konstytucji RP oraz zasadę proporcjonalności (art. 31 ust. 3 Konstytucji RP).

Jak wskazał Naczelny Sad Administracyjny w wyroku z dnia 15 listopada 2022 r. II OSK 1509/22 LEX nr 3452961: " Okoliczność, że kwestionowane postanowienie planu miejscowego powiela zakaz przewidziany w studium, nie wyłącza obowiązku dokonania przez sąd kontroli legalności takiego zakazu w świetle powszechnie obowiązujących przepisów prawa (art. 28 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 45 ust. 1 oraz art. 184 Konstytucji RP). Chodzi tu w szczególności o obowiązek zbadania, czy wprowadzenie kwestionowanego zakazu w planie miejscowym nie stanowi przejawu nadużycia władztwa planistycznego w kontekście zasady proporcjonalności (art. 31 ust. 3 Konstytucji RP), obowiązku ochrony prawa własności i innych praw majątkowych (art. 21 ust. 1 oraz art. 64 Konstytucji RP) oraz zasady swobody działalności gospodarczej (art. 22 Konstytucji RP). Stanowisko to nie pozostaje w sprzeczności z art. 9 ust. 4 oraz art. 20 ust. 1 u.p.z.p. Z przepisów tych wynika tylko tyle, że rada gminy nie może przyjąć w planie miejscowym postanowień, które naruszałyby ustalenia studium. W razie jednak przyjęcia postanowień planu miejscowego, które są co prawda zgodne ze studium, nie będącym przecież aktem prawa miejscowego (art. 9 ust. 5 u.p.z.p.), ale naruszają powszechnie obowiązujące przepisy prawa, obowiązkiem sądu administracyjnego jest, również w aspekcie zasady legalizmu (art. 7 Konstytucji RP) oraz w świetle konstytucyjnych zasad dotyczących źródeł prawa powszechnie obowiązującego (art. 87 Konstytucji RP), wyeliminowanie takiego postanowienia planu miejscowego z porządku prawnego (...)". Stąd też i ta zmiana została oceniona jako nadużycie władztwa planistycznego, z naruszeniem prawa własności.

Wobec wskazanego wyżej istotnego naruszenia zasad sporządzania planu, należało stwierdzić nieważność zaskarżonej uchwały w ramach interesu prawnego skarżącej, czyli w odniesieniu do działki inwestycyjnej nr [...] obręb [...] C. gmina Wieliczka, której jest właścicielem, a położonej w terenie o symbolu [...] MW – tereny zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej.

Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 29 kwietnia 2020 r. II OSK 2296/19 LEX nr 3065239 stwierdził, że : "W postępowaniu toczącym się na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. orzeka się jedynie w granicach interesu prawnego skarżącego, co oznacza, że w przypadku stwierdzenia istotnego naruszenia zasad bądź trybu sporządzania planu, sąd może stwierdzić nieważność uchwały w części wyznaczonej interesem prawnym skarżącego. Tylko wadliwe ustalenia, które dezintegrują postanowienia całego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, skutkują stwierdzeniem nieważności uchwały przyjmującej ten plan w całości. W przeciwnym razie nieważność dotyczyć może tylko części planu". Podobne stanowisko zajął NSA w wyroku z dnia 7 kwietnia 2016 r. II OSK 1973/14, LEX nr 2081354: " 1. Przedmiotem badania pod względem zgodności z prawem jest cała uchwała w sprawie planu, jednakże w przypadku stwierdzenia naruszenia zasad sporządzania planu lub istotnego trybu sporządzania planu, sąd może orzec o stwierdzeniu nieważności uchwały, ale tylko w części wyznaczonej granicami interesu prawnego skarżącego. 2. Jeśli skarżący wywodzą swój interes z prawa własności nieruchomości, to stwierdzenie nieważności tego planu powinno nastąpić tylko w odniesieniu do części planu dotyczącej tych nieruchomości".

Stąd orzeczono o nieważności całej skarżonej uchwały, ale wyłącznie w odniesieniu do działki skarżącego nr [...] obręb [...] C. Gmina Wieliczka (art. 147 § 1 p.p.s.a.), zgodnie z żądaniem skargi.

Analogiczne stanowisko zawarł Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w sprawach do sygn. akt : II SA/Kr 1101/23, II SA/Kr 509/23 i II SA/Kr 788/23.

O kosztach orzeczono w oparciu o art. 200 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. Na kwotę zasądzonych kosztów składają się wpis w kwocie 300 zł, oraz wynagrodzenie pełnomocnika będącego radcą prawnym w kwocie 480 zł wraz z opłatą skarbową od pełnomocnictwa 17 zł.