Wyrok WSA w Szczecinie, sygn. akt II SA/Sz 658/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Data orzeczenia: 2021-03-25 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6205 Nadzór sanitarny
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Inspektor Sanitarny
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 48a ust. 1 pkt 1, ust. 3 pkt 1 oraz art. 46b pkt 5, art. 46a, art. 46b pkt 1-6 i 8-12, art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. f)
journal: Dz.U. 2019 poz 1239
law: Ustawa z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi
article: § 2 ust. 1 i ust. 2 pkt 2, § 2 ust. 8,
journal: Dz.U. 2020 poz 566
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 31 marca 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z  wystąpieniem stanu epidemii

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzena Kowalewska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Joanna Wojciechowska Sędzia WSA Ewa Wojtysiak po rozpoznaniu w Wydziale II na posiedzeniu niejawnym w dniu 25 marca 2021 r. sprawy ze skargi A. G. na decyzję Inspektor Sanitarny z dnia [...] czerwca 2020 r. nr [...] w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w G. z dnia [...] kwietnia 2020 r. nr [...]


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2020 r. nr [...], Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w G., na podstawie art. 48a ust. 1 pkt 1, ust. 3 pkt 1 w związku z art. 46b pkt 5 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (Dz.U. z 2019 r. poz. 1239, ze zm.) w związku z § 2 ust. 2 pkt 2, rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 19 kwietnia 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz.U. z 2020 r., poz. 697 ze zm.) oraz na podstawie art. 104 i art. 107 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postepowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 r., poz. 256 ze zm.) – wymierzył A. G. (dalej: "Strona", "Skarżący") karę pieniężną w kwocie [...]zł za niezastosowanie się do obowiązku poddania się kwarantannie w okresie od [...] kwietnia 2020 r. do [...] kwietnia 2020 r. w związku z przekroczeniem w dniu [...] kwietnia 2020 r. granicy państwowej w celu udania się do swojego miejsca zamieszkania lub pobytu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej.

Jak wynika z uzasadnienia opisanej wyżej decyzji, A. G. został objęty kwarantanną jako osoba przekraczająca granicę państwową w celu udania się do wskazanego przez siebie miejsca pobytu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, to jest pod adres: [...], [...], gdzie miał obowiązek odbycia wyżej powołanej obowiązkowej kwarantanny.

Organ stwierdził, że wymieniony nie zastosował się do obowiązku poddania się kwarantannie wynikającego z § 2 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 19 kwietnia 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii w ten sposób, że opuścił miejsce odbywania kwarantanny, tj. mieszkanie przy [...], [...]. Funkcjonariusz Policji podczas kontroli dnia [...] kwietnia 2020 r. o godz. [...] ustalił, że A. G. nie przebywał w miejscu odbywania kwarantanny. Podczas rozmowy telefonicznej przeprowadzonej z A. G. ustalono, że Skarżący

opuścił samowolnie miejsce odbywania kwarantanny.

Ustalenia dotyczące naruszenia obowiązku poddania się kwarantannie, Organ poczynił w oparciu o notatkę urzędową z dnia [...] kwietnia 2020 r. sporządzoną przez funkcjonariusza Policji z Komendy Miejskiej Policji w T.. Uznał, że jest to dokument wiarygodny, rzetelny i stanowiący istotne, kluczowe źródło do ustalenia stanu faktycznego. Z uwagi na fakt, że załatwienie sprawy nie cierpiało zwłoki ze względu na niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia ludzkiego, w postępowaniu administracyjnym poprzedzającym wydanie tej decyzji odstąpiono od wymogów związanych z zapewnieniem stronie czynnego udziału w postępowaniu, o czym uczyniono adnotację urzędową w aktach sprawy.

Jako podstawę prawną decyzji Organ wskazał art. 48 a ust. 1 w zw. z art. 46b pkt 5 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi. Dodatkowo organ powołał się także na zapisy § 2 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 19 kwietnia 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii, zgodnie z którym osoba, która przekroczyła granicę państwową w celu udania się do swojego miejsca zamieszkania lub pobytu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej jest obowiązana odbyć po przekroczeniu granicy państwowej obowiązkową kwarantannę, o której mowa w przepisach wydanych na podstawie art. 34 ust. 5 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi, trwającą 14 dni licząc od dnia następującego po przekroczeniu granicy.

W odwołaniu od powyższej decyzji Strona wniosła o jej uchylenie wskazując, że wskazał, iż w drugi dzień Świąt Wielkanocnych ([...].04.2020 r.) oddalił się z miejsca odbywania obowiązkowej kwarantanny w [...] w ten sposób, że "wyjechał własnym samochodem ze swojej posesji i udał się na przejażdżkę po bezdrożach bez komunikowania się z kimkolwiek lecz z zachowaniem wszelkich środków ostrożności".

[...] Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w S. decyzją z dnia [...] czerwca 2020 r., nr [...] na podstawie art. 138 § 1 k.p.a. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w G..

W ocenie Organu odwoławczego, Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w G. prawidłowo ocenił wagę i okoliczności naruszenia prawa, tj., że Strona swoim zachowaniem stworzyła niewątpliwie potencjalne zagrożenie epidemiologiczne. Skarżący opuszczając miejsce obowiązkowej kwarantanny, swoim zachowaniem mógł spowodować ryzyko przeniesienia zakażenia koronawirusem SARS-CoV-2 wobec osób trzecich.

Zaistniała sytuacja mogła stanowić więc realne i poważne zagrożenie dla zdrowia i życia ludzkiego, obligujące Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w G. do podjęcia działań ustalonych zaskarżoną decyzją, tj. wydania decyzji nakładającej administracyjną karę pieniężną za opuszczenie miejsca kwarantanny.

A. g. w dniu [...] kwietnia 2020 r. opuścił miejsce obowiązkowej kwarantanny, co wynika z notatki urzędowej oraz co zostało potwierdzone przez Stronę.

W przypadku okoliczności stwierdzenia naruszenia prawa zachodzi obowiązek wszczęcia postępowania w zakresie ukarania karą administracyjną.

Organ odwoławczy powołując się na zebrany materiał dowodowy, podzielił stanowisko Organu I instancji, co do ustaleń stanu faktycznego oraz zasadności wymierzenia kary administracyjnej. W dniu [...] kwietnia 2020 r. A. G. ewidentnie złamał zakaz wynikający z przepisów § 2 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 31 marca 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz. U. 2020 r. poz. 566 z poźn.zm.) opuszczając miejsce odbywania obowiązkowej kwarantanny tj. [...]. W przypadku okoliczności stwierdzenia naruszenia prawa zachodzi obowiązek wszczęcia postępowania w zakresie ukarania karą administracyjną.

Dodał, że w rozpatrywanym stanie faktycznym nie zachodzą przesłanki umożliwiające odstąpienie od wymierzenia kary administracyjnej, o którym mowa w przepisie art. 189f k.p.a., a zarzuty podniesione w odwołaniu nie zasługują na uwzględnienie.

W skardze na powyższą decyzję Strona podniosła, argumentację jak w odwołaniu, wyjaśniając okoliczności zdarzenia oraz aktualną sytuację w której się znalazł Skarżący w związku z decyzją z dnia [...] czerwca 2020 r.

W odpowiedzi na skargę Organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje:

Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2021 r., poz. 137) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325., dalej: "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sąd administracyjny bada, czy zaskarżony akt administracyjny jest zgodny z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami proceduralnymi normującymi podstawowe zasady postępowania przed organami administracji publicznej.

W tak określonym zakresie kognicji, nie będąc jednak związany – stosownie do art. 134 p.p.s.a.- zarzutami i wnioskami skargi, Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja, podobnie jak decyzja ją poprzedzająca naruszają prawo w stopniu uzasadniającym ich uchylenie.

W niniejszej sprawie [...] Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w S. utrzymał w mocy decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w G. wymierzającą Skarżącemu karę pieniężną w kwocie [...]zł za niezastosowanie się do obowiązku poddania się kwarantannie "jako osoba, która w dniu [...] kwietnia 2020 r. przekroczyła granicę państwową w celu udania się do swojego miejsca zamieszkania lub pobytu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej".

Jako podstawę materialnoprawną wydania decyzji nakładającej wspomnianą wyżej karę pieniężną, wskazano art. 48a ust. 1 pkt 1, ust. 3 pkt 1 oraz art. 46b pkt 5 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (Dz.U. z 2019 r., poz. 1239 ze zm.). Zgodnie z pierwszym z wymienionych przepisów, kto w stanie zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii nie stosuje się do ustanowionych na podstawie art. 46 lub art. 46b nakazów, zakazów lub ograniczeń, o których mowa w art. 46 ust. 4 pkt 1 lub w art. 46b pkt 5 i 9-12, podlega karze pieniężnej w wysokości od [...] zł do [...] zł.

Kary pieniężne, o których mowa w ust. 1, wymierza, w drodze decyzji administracyjnej, państwowy powiatowy inspektor sanitarny i państwowy graniczny inspektor sanitarny (art. 48a ust. 3 pkt 1 cytowanej ustawy).

Natomiast w myśl art. 46a wspomnianej ustawy, w przypadku wystąpienia stanu epidemii lub stanu zagrożenia epidemicznego o charakterze i w rozmiarach przekraczających możliwości działania właściwych organów administracji rządowej i organów jednostek samorządu terytorialnego, Rada Ministrów może określić, w drodze rozporządzenia, na podstawie danych przekazanych przez ministra właściwego do spraw zdrowia, ministra właściwego do spraw wewnętrznych, ministra właściwego do spraw administracji publicznej, Głównego Inspektora Sanitarnego oraz wojewodów:

1) zagrożony obszar wraz ze wskazaniem rodzaju strefy, na którym wystąpił stan epidemii lub stan zagrożenia epidemicznego,

2) rodzaj stosowanych rozwiązań - w zakresie określonym w art. 46b

- mając na względzie zakres stosowanych rozwiązań oraz uwzględniając bieżące możliwości budżetu państwa oraz budżetów jednostek samorządu terytorialnego.

Z kolei zgodnie z art. 46b tej ustawy, w rozporządzeniu, o którym mowa w art. 46a, można ustanowić:

1) ograniczenia, obowiązki i nakazy, o których mowa w art. 46 ust. 4;

2) czasowe ograniczenie określonych zakresów działalności przedsiębiorców;

3) czasową reglamentację zaopatrzenia w określonego rodzaju artykuły;

4) obowiązek poddania się badaniom lekarskim oraz stosowaniu innych środków profilaktycznych i zabiegów przez osoby chore i podejrzane o zachorowanie;

5) obowiązek poddania się kwarantannie;

6) miejsce kwarantanny;

7) (uchylony)

8) czasowe ograniczenie korzystania z lokali lub terenów oraz obowiązek ich zabezpieczenia;

9) nakaz ewakuacji w ustalonym czasie z określonych miejsc, terenów i obiektów;

10) nakaz lub zakaz przebywania w określonych miejscach i obiektach oraz na określonych obszarach;

11) zakaz opuszczania strefy zero przez osoby chore i podejrzane o zachorowanie;

12) nakaz określonego sposobu przemieszczania się.

Na tej też podstawie wydane zostało rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 31 marca 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz.U. z 2020 r., poz. 566).

W myśl § 2 ust. 1 i ust. 2 pkt 2 tego rozporządzenia (aktualnego w dacie objęcia skarżącego kwarantanną), w okresie od dnia 31 marca 2020 r. do odwołania wstrzymuje się przemieszczanie się pasażerów w transporcie kolejowym wykonywanym z przekroczeniem granicy Rzeczypospolitej Polskiej. We wspomnianym okresie, osoba przekraczająca granicę państwową w celu udania się do swojego miejsca zamieszkania lub pobytu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej jest obowiązana:

1) przekazać funkcjonariuszowi Straży Granicznej, o którym mowa w ustawie z dnia 12 października 1990 r. o Straży Granicznej (Dz.U. z 2020 r. poz. 305), informację o:

a) adresie miejsca zamieszkania lub pobytu, w którym będzie odbywać obowiązkową kwarantannę, o której mowa w przepisach wydanych na podstawie art. 34 ust. 5 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi,

b) numerze telefonu do kontaktu z tą osobą;

2) odbyć po przekroczeniu granicy państwowej, obowiązkową kwarantannę, o której mowa w przepisach wydanych na podstawie art. 34 ust. 5 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi, trwającą 14 dni licząc od dnia następującego po przekroczeniu tej granicy, wraz z osobami wspólnie zamieszkującymi lub gospodarującymi.

Należy dodać, że stan epidemii ogłoszony został na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej w okresie od dnia 20 marca 2020 r. do odwołania w związku z zakażeniami wirusem SARS-CoV-2, rozporządzeniem Ministra Zdrowia z dnia 20 marca 2020 r. (Dz.U. z 2020 r., poz. 491 ze zm.). Stan ten zastąpił wcześniej wprowadzony rozporządzeniem Ministra Zdrowia z dnia 13 marca 2020 r. (Dz.U. z 2020 r., poz. 433) – stan zagrożenia epidemicznego.

Jak wynika z powyższego, z uwagi na epidemię związaną z zakażeniami wirusem SARS-CoV-2, ustawodawca podjął działania legislacyjne polegające na zmianie ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi – w tym m.in. poprzez wprowadzenie - na podstawie art. 25 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r., poz. 374) - cytowanego powyżej art. 46a oraz art. 46b (z dniem 8 marca 2020 r.), a nadto dodanie - na podstawie art. 8 ustawy z dnia 31 marca 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie systemu ochrony zdrowia związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19 (Dz.U. z 2020 r., poz. 567) – rozdziału 8 A "Kary pieniężne" (z dniem [...] kwietnia 2020 r.).

Podzielając stanowisko wyrażone w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 27 października 2020 r. (sygn. akt II SA/Op 219/20), należy zauważyć, że Rada Ministrów zrezygnowała z formalnego i przewidzianego w art. 232 Konstytucji RP wprowadzenia stanu klęski żywiołowej. Uznała, że przyznane jej zwykłe środki konstytucyjne są wystarczające, aby opanować istniejący stan epidemii. W konsekwencji takiego stanowiska do uregulowań prawnych dotyczących ograniczeń praw i wolności człowieka i obywatela mają zastosowanie wszystkie konstytucyjne i legislacyjne zasady, obowiązujące poza regulacjami właściwymi dla stanów nadzwyczajnych z Rozdziału XI Konstytucji RP. W związku z tym w celu wprowadzenia ograniczeń wolności i praw człowieka nie można powoływać się na nadzwyczajne okoliczności, uzasadniające szczególne rozwiązania prawne oraz okolicznościami tymi nie można usprawiedliwiać daleko idących ograniczeń swobód obywatelskich wprowadzanych w formie rozporządzeń.

W myśl art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw.

Jak trafnie zauważył WSA w Opolu, powyższe oznacza, w świetle ugruntowanego orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego, że ustawa musi samodzielnie określać podstawowe elementy ograniczenia danego prawa i wolności (por. orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 stycznia 2000 r., sygn. akt P 11/98; z dnia 28 czerwca 2000 r., sygn. akt K 34/99; z dnia 20 lutego 2001 r., sygn. akt P 2/00; z dnia 10 kwietnia 2001 r., sygn. akt U 7/00; z dnia 3 kwietnia 2001 r., sygn. akt K 32/99; z dnia 11 grudnia 2001 r., sygn. akt SK 16/00; z dnia 19 lutego 2002 r., sygn. akt U 3/01; z dnia 8 lipca 2003 r., sygn. akt P 10/02; z dnia 16 marca 2004 r., sygn. akt K 22/03; z dnia 29 listopada 2007 r., sygn. akt SK 43/06; z dnia 5 grudnia 2007 r., sygn. akt K 36/06; z dnia 5 lutego 2008 r., sygn. akt K 34/06; z dnia 19 czerwca 2008 r., sygn. akt P 23/07; z dnia 19 maja 2009 r., sygn. akt K 47/07; z dnia 7 marca 2012 r., sygn. akt K 3/10).

Tylko unormowania, które nie stanowią podstawowych elementów składających się na ograniczenie konstytucyjnych praw i wolności mogą być treścią rozporządzenia. W rozporządzeniu powinny być zamieszczane jedynie przepisy o charakterze technicznym, nie mające zasadniczego znaczenia z punktu widzenia praw lub wolności jednostki.

Przy ograniczaniu konstytucyjnych praw i wolności na podstawie art. 31 ust. 3 Konstytucji RP kompletność i szczegółowość regulacji ustawowej musi być znacznie zwiększona. Dlatego należy podkreślić, że przepisy stanowione na poziomie rozporządzenia, oprócz tego, że nie mogą regulować podstawowych konstytucyjnych wolności i praw, muszą także spełniać warunki określone w art. 92 ust. 1 Konstytucji RP. Rozporządzenie musi w związku z tym zostać wydane przez organ wskazany w Konstytucji, na podstawie szczegółowego upoważnienia zawartego w ustawie i w celu jej wykonania.

Przyjęta technika legislacyjna nowelizacji ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi, ustawą z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. 2000 r., poz. 374 ze zm.) i kolejnymi ustawami, nie polegała na wprowadzeniu ograniczeń w zakresie korzystania z praw i wolności jednostki poprzez przyjęcie stosownych merytorycznych rozwiązań ustawowych przewidujących takie ograniczenia wraz z możliwością regulowania bardzo szczegółowych zagadnień technicznych na poziomie rozporządzenia. Polegała ona na wyposażeniu wprost Rady Ministrów w kompetencję do wprowadzania takich ograniczeń.

Wymienione w dodanym do ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r., cytowanym wyżej art. 46b ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi - ograniczenia, nakazy i zakazy stanowią powtórzenie części ograniczeń wolności i praw człowieka określonych w art. 21 ust. 1 ustawy z dnia 18 kwietnia 2002 r. o stanie klęski żywiołowej (tj. Dz.U. z 2017 r., poz.1897). W związku z tym podjęte działania legislacyjne stworzyły taki stan prawny w zakresie ograniczenia wolności i praw człowieka, który w istocie odpowiada regulacjom obowiązującym w stanie klęski żywiołowej, choć stan ten nie został wprowadzony.

Dlatego konstytucyjnie dopuszczalne jest wprowadzanie tych ograniczeń tylko w ustawie, z zachowaniem zasady proporcjonalności określonej w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, bez naruszenia istoty danego konstytucyjnego prawa lub wolności i z zachowaniem wszelkich relacji zachodzących pomiędzy ustawą a rozporządzeniem opisanych w art. 92 ust. 1 Konstytucji RP.

Należy podkreślić, że zawierające upoważnienie ustawowe dla Rady Ministrów do wydania rozporządzenia przepisy art. 46b ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi nie zawierają jakichkolwiek wytycznych. Z art. 92 ust. 1 zdanie drugie Konstytucji RP wynika, że upoważnienie powinno określać organ właściwy do wydania rozporządzenia i zakres spraw przekazanych do uregulowania oraz wytyczne dotyczące treści aktu. Przez "wytyczne" należy rozumieć merytoryczne wskazówki dotyczące treści norm prawnych, które mają znaleźć się w rozporządzeniu. Jeśli natomiast ustawodawca decyduje się, tak jak w tym przypadku, na przekazanie do uregulowania w rozporządzeniu szeregu zagadnień, to równocześnie powinien określić odrębnie wytyczne dla każdego z tych zagadnień (por. wyroki Trybunału Konstytucyjnego z dnia 26 października 1999 r., sygn. akt K 12/99 i z dnia 3 kwietnia 2012 r., sygn. akt K 12/11).

Takich wytycznych w zakresie regulowania nakazów, zakazów, ograniczeń i obowiązków określonych w upoważnieniu zawartym w art. 46b ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi, nie ma. Upoważnienie ustawowe określa organ właściwy do wydania rozporządzenia (art. 46a), określa też zakres spraw przekazanych do uregulowania w rozporządzeniu (art. 46b pkt 1-6 i 8-12), nie określa natomiast wytycznych, co do wymaganych poszczególnych treści mających być przedmiotem regulacji w rozporządzeniu.

Nie ulega wątpliwości, że samo nałożenie obowiązku poddania się kwarantannie znajduje podstawę w treści ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi. Zgodnie z art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. f) tej ustawy, osoby przebywające na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej są obowiązane na zasadach określonych w ustawie do poddawania się m.in. kwarantannie. Jednocześnie w myśl art. 34 ust. 2 wspomnianej ustawy, osoby, które były narażone na chorobę zakaźną lub pozostawały w styczności ze źródłem biologicznego czynnika chorobotwórczego, a nie wykazują objawów chorobowych, podlegają obowiązkowej kwarantannie lub nadzorowi epidemiologicznemu, jeżeli tak postanowią organy inspekcji sanitarnej przez okres nie dłuższy niż 21 dni, licząc od dnia następującego po ostatnim dniu odpowiednio narażenia albo styczności.

Definicję pojęcia "kwarantanna" zawiera przy tym art. 2 pkt 12 ww. ustawy. Zgodnie z tym przepisem kwarantanna oznacza odosobnienie osoby zdrowej, która była narażona na zakażenie, w celu zapobieżenia szerzeniu się chorób szczególnie niebezpiecznych i wysoce zakaźnych.

W ocenie Sądu, z przyczyn opisanych powyżej uregulowania dotyczące poddawania tak określonych osób kwarantannie, zawarte w treści rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii - wydanego na podstawie art. 46a i 46b pkt 1-6 i 8-12 wspomnianej ustawy nie mogą wykraczać poza ramy wyznaczone treścią tej ustawy, w tym w szczególności nie mogą wprowadzać uregulowań odmiennych niż te, które przyjęto w ustawie. Na marginesie jedynie należy dodać, że w dacie nałożenia na Skarżącego przedmiotowego obowiązku, tj. [...] kwietnia 2020 r., obowiązywało rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 31 marca 2020 r. (Dz.U. z 2020 r., poz. 566 ze zm.), nie zaś z [...] kwietnia 2020 r. jak wskazał organ (przy czym obydwa rozporządzenia regulują zagadnienia dotyczące obowiązkowej kwarantanny po przekroczeniu granicy RP w taki sam sposób).

Zdaniem Sądu przepisy ustawy jednoznacznie wskazują na obowiązek poddania się kwarantannie tylko przez takie osoby, które były narażone na chorobę zakaźną lub pozostawały w styczności ze źródłem biologicznego czynnika chorobotwórczego. Objęcie takim obowiązkiem osób, które przekroczyły granicę państwa bez względu na to czy były narażone na chorobę lub miały kontakt ze wspomnianym źródłem czynnika chorobotwórczego pozostaje w sprzeczności z zapisami ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi jak również wykracza poza zakres wskazanej wyżej delegacji ustawowej.

W realiach niniejszej sprawy brak jest jakichkolwiek dowodów wskazujących na to, że Skarżący był narażony na chorobę zakaźną lub miał kontakt ze źródłem czynnika chorobotwórczego. Sam fakt że A. G. przekroczył granicę państwa niewątpliwie nie czyni z niego takiej osoby, a świadczy o tym chociażby fakt, że nawet przepisy cytowanego rozporządzenia z dnia 31 marca 2020 r. przewidują w § 2 ust. 8 liczne wyjątki od stosowania obowiązku, o którym mowa w ust. 2 (tj. odbycia kwarantanny) po przekroczeniu granicy. Wspomnianego obowiązku nie stosuje się m.in. do załóg statków powietrznych, rybaków czy kierowców wykonujących przewóz drogowy w ramach międzynarodowego transportu drogowego lub międzynarodowego transportu kombinowanego – w sytuacji gdy przekroczenie granicy następuje w ramach wykonywania przez te osoby czynności zawodowych.

Na marginesie jedynie należy zauważyć, że w niniejszej sprawie brak jest jakichkolwiek ustaleń dotyczących tego, w jakich okolicznościach A. G. przekroczył granicę i czy nie był jedną z osób zwolnionych z obowiązku poddania się kwarantannie.

Wszelkie ustalenia organów oparte są na notatce urzędowej sporządzonej w dniu [...] kwietnia 2020 r. przez funkcjonariusza Policji kontrolującego osobę "objętą graniczną kwarantanną sanitarną". Co więcej w istocie brak jest także jednoznacznego ustalenia daty przekroczenia granicy przez A. , w decyzji wskazano, że A. G. przekroczył w dniu [...] kwietnia 2020 r. granicę, jednak nie wiadomo jakie jest źródło tej informacji.

Takie działanie organów niewątpliwie narusza art. 77 § 1 k.p.a., zgodnie z którym organ jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, jak również art. 7 k.p.a. zgodnie, z którym w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli.

W ocenie Sądu, w realiach niniejszej sprawy brak jest ponadto uzasadnienia dla odstąpienia od wymogów związanych z zapewnieniem stronie czynnego udziału w postępowaniu. Mając na uwadze okoliczność, że zarówno wszczęcie postępowania jak i wydanie decyzji przez Organ I instancji jak i Organ odwoławczy zostały sporządzone już po zakończeniu okresu kwarantanny (trwającej od [...] kwietnia 2020 r. do [...] kwietnia 2020 r.), nie sposób stwierdzić o jakim niebezpieczeństwie dla życia i zdrowia ludzkiego jest mowa, kto miałby być na to niebezpieczeństwo narażony ani z jakiego powodu (art. 10 § 2 k.p.a.).

Wobec powyższego, informując Skarżącego o wszczęciu dnia [...] kwietnia 2020 r. z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie wymierzenia kary pieniężnej, jednocześnie z wydaniem decyzji z dnia [...] kwietnia 2020 r., organ naruszył także art. 10 k.p.a. Strona nie mogła skorzystać z prawa czynnego udziału w postępowaniu skoro zawiadomienie otrzymała wraz z decyzją. Powyższe kwestie nie mają jednak dla sprawy decydującego znaczenia bowiem najistotniejsze w sprawie okazało się naruszenia przepisów ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych a także zastosowanie przepisów rozporządzenia w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii, wykraczających poza zakres upoważnienia ustawowego zawartego w art. 46a i 46b wspomnianej wyżej ustawy.

Skoro bowiem przepisy tej ustawy przewidują możliwość objęcia kwarantanną jedynie osoby narażonej na chorobę zakaźną lub mającej kontakt ze źródłem czynnika chorobotwórczego, zatem nie można ich rozciągać na osoby przekraczające jedynie granicę RP, co do których nie ustalono, że były narażone na wspomnianą chorobę, lub miały kontakt z czynnikiem chorobotwórczym.

W niniejszej sprawie do takiej właśnie sytuacji doszło bowiem brak jest jakichkolwiek okoliczności wskazujących na to, że Skarżący należy do tej grupy osób.

Ponieważ art. 48a ustawy przewiduje karę pieniężną za niestosowanie się do nakazów, zakazów lub ograniczeń, o których mowa m.in. w art. 46b pkt 5 tej ustawy, tj. za naruszenie obowiązku poddania się kwarantannie, zatem nie może dotyczyć osób, co do których obowiązek ten nie powstał bowiem nie ustalono, że były narażone na zakażenie o jakim mowa w art. 2 pkt 12 ustawy.

Podsumowując, należy wskazać, że w niniejszej sprawie doszło do naruszenia art. 5 ust. 1 pkt 1 lit f) w zw. z art. 2 pkt 12 a także 48a ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 46b pkt 5 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi oraz art. 52 ust. 1 – 3 Konstytucji RP.

Dlatego też Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 135 p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję Organu I instancji jako wydane z naruszeniem prawa.

Ponownie rozpoznając sprawę Organy uwzględnią wykładnię prawną przedstawioną powyżej, rozważą również możliwość umorzenia postępowania w sprawie.

Niniejsza sprawa została rozpoznana na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r., poz. 374 ze zm.) – na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.