Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 1315/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-05-15 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6531 Dotacje oraz subwencje z budżetu państwa, w tym dla jednostek samorządu terytorialnego
Hasła tematyczne: Oświata
Finanse publiczne
Skarżony organ: Minister Finansów
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 28 ust. 6, art. 37 ust. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2020 poz 23
law: Ustawa z dnia 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Piotr Pietrasz Sędzia NSA Bogdan Fischer Sędzia del. NSA Anna Apollo (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Agnieszka Cudna po rozpoznaniu w dniu 15 maja 2024 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Powiatu Wołowskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 stycznia 2020 r. sygn. akt V SA/Wa 1160/19 w sprawie ze skargi Powiatu Wołowskiego na decyzję Ministra Finansów z dnia 15 kwietnia 2019 r. nr ST4.4755.306.2018.13.BAT w przedmiocie zobowiązania do zwrotu nienależnie uzyskanej kwoty części oświatowej subwencji ogólnej oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 30 stycznia 2020 r. sygn. akt V SA/Wa 1160/19 oddalił skargę Powiatu Wołowskiego na decyzje Ministra Finansów z 15 kwietnia 2019 r. nr ST4.4755.306.2018.13.BAT w przedmiocie zwrotu nienależnie uzyskanej kwoty części subwencji oświatowej ogólnej za rok 2014.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Powiat Wołowski. Zaskarżając wyrok w całości zarzucił mu:

1. Naruszenie przepisów prawa materialnego przez jego niewłaściwe zastosowanie, a to

1) art. 87 ust 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U.1997.78.483 z późn. zm.) w zw. z art. 28 ust. 6 ustawy z 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego (t.j. Dz.U.2020.23, z późn. zm. dalej u.d.j.s.t.), albowiem w zaskarżonym wyroku Sąd pierwszej instancji prawidłowo ustalając, że Z.S.S. w L. (dalej również ZSS) nie miał możliwości oparcia się na opisach wag zawartych w algorytmie określonym w załączniku do rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 18 grudnia 2013 r. w sprawie sposobu podziału części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostek samorządu terytorialnego w roku 2014, albowiem rozporządzenie to zostało wydane po terminie sprawozdawczym, jednocześnie niezasadnie przyjął, że wobec braku możliwości oparcia się przez ZSS na rozporządzeniu Ministra Edukacji Narodowej, jedyne źródło prawa stanowiła wówczas Instrukcja wprowadzania i przekazywania danych w systemie informacji oświatowej przy użyciu programu SIO wersja 3.15 (30 września 2013 r.), co w efekcie oznacza, że Sąd pierwszej instancji w praktyce uznał, że Instrukcja wprowadzania i przekazywania danych w systemie informacji oświatowej przy użyciu programu SIO wersja 3.15 (z 30 września 2013 r.) stanowi akt prawny równorzędny do rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i mogący zastąpić przedmiotowe rozporządzenie MEN; w wyniku czego zaskarżony wyrok został wydany z naruszeniem powszechnie obowiązującego prawa w Rzeczypospolitej Polskiej, albowiem Instrukcja w polskim systemie prawnym nie stanowi źródła powszechnie obowiązującego systemu prawa w Polsce.

2) art. 87 ust 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w zw. z § 11 ust. 1 pkt. 3 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z 8 marca 2013 r. w sprawie organizacji kształcenia oraz warunków i form realizowania specjalnych działań opiekuńczo-wychowawczych w przedszkolach i szkołach specjalnych, zorganizowanych w podmiotach leczniczych i jednostkach pomocy społecznej — w brzmieniu z daty wydania zaskarżonych decyzji Ministra Edukacji Narodowej — albowiem w akcie tym nie ma wskazania, że uregulowanie dotyczyło tylko uczniów przebywających cały rok szkolny w placówce, jak narzuca Instrukcja wprowadzania i przekazywania danych w systemie informacji oświatowej przy użyciu programu SIO wersja 3.15 (30 września 2013 r.). Tymczasem Sąd pierwszej instancji bezzasadnie przyjął, że Instrukcja była w tym zakresie wiążąca, co z jednej strony narusza niniejsze rozporządzenie, a ponadto oznacza, że Sąd pierwszej Instancji w praktyce uznał, iż Instrukcja wprowadzania i przekazywania danych w systemie informacji oświatowej przy użyciu programu SIO wersja 3.15 (30 września 2013 r.) stanowi akt prawny ważniejszy niż mniejsze rozporządzenie ponieważ może nakładać obostrzenia nie znane w rozporządzeniu, w wyniku czego zaskarżony wyrok został wydany z naruszeniem powszechnie obowiązującego prawa w Rzeczypospolitej Polskiej, albowiem Instrukcja w polskim systemie prawnym nie stanowi źródła powszechnie obowiązującego systemu prawa w Polsce.

2. Naruszenie przepisów postępowania , które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, a to:

1) art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2002 r. poz. 1634, dalej określanej skrótem P.p.s.a.) w zw. z art. 7 i art. 77 ustawy z 14 czerwca 1960r. kodeks postępowania administracyjnego, zwanej dalej "K.p.a." (t.j.Dz.U.2020.256, obecnie z 2023 r. poz. 775), poprzez nieprawidłowe przyjęcie przez Sąd pierwszej Instancji, że Minister Edukacji Narodowej w sposób wyczerpujący zebrał i rozpatrzył cały materiał dowodowy oraz podjął wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, podczas gdy Sąd pierwszej Instancji z jednej strony nie dostrzegł, że Minister Edukacji Narodowej nie odniósł się do zarzutu Skarżącego, a z drugiej strony sam nie rozpatrzył wnikliwie zarzutu Skarżącego, że Instrukcja wprowadzania i przekazywana danych w Systemie Informacji Oświatowej przy użyciu programu Systemu Informacji Oświatowej — dalej zwaną "SIO" wersja 3.15 (30 września 2013r.) jest niezgodna z przepisami prawa.

Skarżący wskazywał, że zgodnie § 11 ust. 1 pkt. 3 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z 8 marca 2013 r. w sprawie organizacji kształcenia oraz warunków i form realizowania specjalnych działań opiekuńczo-wychowawczych w przedszkolach i szkołach specjalnych, zorganizowanych w podmiotach leczniczych i jednostkach pomocy społecznej (Dz.U.2013.380, z późn.zm.) stanowi iż "Uczniom, którzy posiadają orzeczenie o Potrzebie kształcenia specjalnego, zapewnia się kształcenie, wychowanie i opiekę zgodnie z przepisami wydanymi na podstawie art. 71 b ust. 7pkt 2 ustany 7 września 1991 r. o systemie oświaty." Skarżący wskazywał, że w przytoczonym akcie prawnym nie ma wskazania, że dotyczy to "tylko dla uczniów przebywających cały rok szkolny." jak narzucała Instrukcja wprowadzania i przekazywania danych w systemie informacji oświatowej przy użyciu programu SIO wersja 3.15 (30 września 2013 r.).

Sąd pierwszej instancji nie dostrzegł błędu organu, w wyniku czego zaskarżony wyrok zapadł z naruszeniem prawa procesowego.

2) art. 133 § 1 i art. 134 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 80 K.p.a. albowiem Sąd pierwszej instancji nie zauważył, że organ administracji dokonał dowolnej a nie swobodnej oceny materiału dowodowego poprzez przyjęcie, że Instrukcja wprowadzania i przekazywania danych w systemie informacji oświatowej przy użyciu programu SIO wersja 3.15 (30 września 2013 r.) stanowi podstawę do wprowadzania danych do Systemu Informacji Oświatowej, a jednocześnie nie wyjaśnił zarzucanych przez Skarżącego niezgodności z zapisami ustawy i rozporządzenia, w wyniku czego zaskarżony wyrok zapadł z naruszeniem prawa procesowego.

3) art. 133 §1 i art. 134 § 1 P.p.s.a. polegające na braku podjęcia wszelkich czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy oraz braku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całości materiału dowodowego, albowiem Sąd I Instancji z jednej strony nie dostrzegł, że Minister Edukacji Narodowe) nie odniósł się do zarzutu Skarżącego, a z drugiej strony sam nie rozparzył wnikliwie zarzutu Skarżącego, że Instrukcja wprowadzania i przekazywania danych w Systemie Informacji Oświatowej przy użyciu programu Systemu Informacji Oświatowej — wersja 3.15 (30 września 2013r.) jest niezgodna z § 11.ust. 1 pkt. 3 Rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej w sprawie organizacji kształcenia oraz warunków i form realizowania specjalnych działań opiekuńczo-wychowawczych w przedszkolach i szkołach specjalnych, zorganizowanych w podmiotach leczniczych i jednostkach pomocy społecznej, która stanowi iż "Uczniom, którzy posiadają orzeczenie o Potrzebie kształcenia specjalnego, zapewnia się kształcenie, wychowanie i opiekę zgodnie przepisami wydanymi na podstawie art. 71 b ast. 7 pkt 2 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty." Tymczasem Skarżący wskazywał, że w przytoczonym akcie prawnym nie ma wskazania, że dotyczy to "tylko dla uczniów przebywających cały rok szkolny." jak narzucała Instrukcja wprowadzania i przekazywania danych w systemie informacji oświatowej przy użyciu programu SIO wersja 3.15 (30 września 2013 r.).

Sąd pierwszej instancji nie dokonał wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całości materiału dowodowego, w tym zakresie, w wyniku czego nastąpiło naruszenie mniejszego rozporządzenia, a zaskarżony wyrok zapadł bez dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego.

4) art. 106 § 5 P.p.s.a. w zw. z art. 233 K.p.c. albowiem: Sąd I Instancji dokonał dowolnej a nie swobodnej oceny materiału dowodowego poprzez bezzasadne przyjęcie, że Instrukcja wprowadzania i przekazywania danych w systemie informacji oświatowej przy użyciu programu SIO wersja 3.15 (30 września 2013 r.) stanowi jest dokumentem który zawiera wiążące Z.S.S. w L. ustalenia w niniejszej sprawie, nie przeprowadzając dowodu z opinii biegłych w sprawie zgodności tej Instrukcji z przepisami prawa, w wyniku czego wydany wyrok zapadł z naruszeniem prawa procesowego.

5) art. 106 § 5 P.p.s.a. w zw. z art. 233 K.p.c. oraz art.87 ust 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej i art. 3 § 1 P.p.s.a. albowiem organ administracji prowadząc postępowanie dowodowe bezzasadnie przyjął, że Instrukcja wprowadzania i przekazywania danych w systemie informacji oświatowej przy użyciu programu SIO wersja 3.15 (30 września 2013 f.) może nakładać na kontrolowany Z.S.S. w L. obostrzenia nie znane w ustawie i rozporządzeniach, a ponadto bezzasadnie uznał, że w braku obowiązywania rozporządzenia MEN Instrukcja stanowi O źródło prawa powszechnie obowiązującego, w wyniku czego Wyrok Sądu pierwszej instancji został wydany z naruszeniem prawa.

6) art. 141 § 4 P.p.s.a. albowiem Sąd pierwszej instancji nie odniósł się wyczerpująco w uzasadnieniu do zarzutu Skarżącego, że Instrukcja wprowadzania i przekazywania danych w Systemie Informacji Oświatowej przy użyciu programu Systemu Informacji Oświatowej — dalej zwaną "SIO" wersja 3.15 (30 września 2013r.) jest niezgodna z § 11. ust. 1 pkt. 3 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 8 marca 2013 r. w sprawie organizacji kształcenia oraz warunków i form realizowania specjalnych działań opiekuńczo-wychowawczych w przedszkolach i szkołach specjalnych, zorganizowanych w podmiotach leczniczych i jednostkach pomocy społecznej, przepisami art. 71b. 1. ustawy o Systemie Oświaty, przepisami ustawy z dnia 15 kwietnia 2011 r. o systemie informacji oświatowej (t.j. Dz.U.2018.poz. 1900 ze zm.) oraz z przepisami rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z 18 grudnia 2013 r. w sprawie sposobu podziału części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostek samorządu terytorialnego w roku 2014 (Dz.U.tj. z 2013.poz.1687).

W oparciu o powyższe zarzuty wniosła noszę o:

1. uchylenie w całości zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 30 stycznia 2020 r. sygn. akt V SA/Wa 1160/19;

2. uchylenie w całości decyzji Ministra Finansów ST4.4755.306.2018.13.BAT z 15 kwietnia 2019 r. o utrzymaniu w mocy Decyzji Ministra Finansów ST4.4755.206.2018.2.JAP z 15 czerwca 2018 r.,

3. uchylenie w całości decyzji Ministra Finansów ST4.4755.206.2018.2.JAP z 5 czerwca 2018 r. zobowiązującą Powiat Wołowski do zwrotu nienależnie otrzymanej części oświatowej subwencji ogólnej za rok 2014 w wysokości 469.504zł;

4. przekazanie sprawy Ministrowi Finansów do ponownego rozpoznania oraz, w szczególności, zobowiązanie Ministra do:

a. zbadania zgodności Instrukcji wprowadzania i przekazywania danych w Systemie Informacji Oświatowej przy użyciu programu SIO wersja 3.15 (30 września 2013 r.) z przepisami prawa powszechnie obowiązującego,

b. wskazania na podstawie jakiego aktu prawnego Z.S.S. w L. miał przyjąć wagi niezbędne do przygotowania sprawozdania z realizacji subwencji oświatowej w roku 2014 w przypadku, gdy nie miał możliwości oparcia się na opisach wag zawartych w algorytmie określonym w załączniku do rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z 18 grudnia 2013 r. w sprawie sposobu podziału części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostek samorządu terytorialnego w roku 2014 w związku z faktem, że rozporządzenie to zostało wydane po terminie sprawozdawczym, bądź też uznania, że wagi przyjęte przez ZSS w sprawozdaniu były prawidłowe.

Wniósł także o zasądzenie na rzecz Skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych.

Argumenty na poparcie zarzutów przytoczono w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Minister Finansów wniósł o jej oddalenie, jako pozbawionej podstaw.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Zasada związania granicami skargi kasacyjnej nie dotyczy jedynie nieważności postępowania, o której mowa w art. 183 § 2 P.p.s.a. Żadna jednak ze wskazanych w tym przepisie przesłanek w stanie faktycznym sprawy nie zaistniała.

Dalej należy zaznaczyć, że stosownie do normy art. 193 zdanie drugie P.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną winno zawierać ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie został określony zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie pierwsze P.p.s.a. (por. wyroki NSA: z dnia 25 listopada 2016 r., sygn. akt I FSK 1376/16, z dnia 17 stycznia 2017 r., sygn. akt. I GSK 1294/16, z dnia 8 lutego 2017 r., sygn. akt I GSK 1371/16, z dnia 5 kwietnia 2017 r., sygn. akt I GSK 91/17; z dnia 27 czerwca 2017 r., sygn. akt II GSK 1869/17; baza orzeczeń nsa.gov.pl). Omawiany przepis ogranicza wymogi, jakie musi spełniać uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną wyłącznie do, niemającej swojego odpowiednika w art. 141 § 4 P.p.s.a., oceny zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny uzyskał fakultatywne uprawnienie do przedstawienia, zależnie od własnej oceny, wyłącznie motywów zawężonych do aspektów prawnych świadczących o braku usprawiedliwionych podstaw skargi kasacyjnej albo o zgodnym z prawem wyrokowaniu przez sąd pierwszej instancji mimo nieprawidłowego uzasadnienia.

Z kolei zarzuty skargi kasacyjnej należy oprzeć, zgodnie z art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a., na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Prawidłowo formułując zarzuty, skarżący kasacyjnie powinien więc jasno wskazać, na której podstawie kasacyjnej opiera zarzuty, czy podnosi naruszenie przepisów prawa materialnego, czy postępowania. Jeżeli zarzuty są postawione w oparciu o pierwszą podstawę kasacyjną, należy również precyzyjnie określić, czy naruszenie nastąpiło poprzez błędną wykładnię przepisu czy jego niewłaściwe zastosowanie. W pierwszym przypadku należy wykazać, jaką interpretację (rozumienie) przepisu przyjął sąd w zaskarżonym orzeczeniu, a jaka jest, zdaniem skarżącego kasacyjnie, prawidłowa. Naruszenie przepisu prawa materialnego poprzez błędne zastosowanie polega na tzw. błędzie w subsumcji, tj. gdy stan faktyczny ustalony w sprawie błędnie uznano za odpowiadający stanowi hipotetycznemu przewidzianemu w obowiązującej normie prawnej. Strona zobowiązana jest więc do wskazania, dlaczego przyjęty przez sąd pierwszej instancji przepis nie "przystaje" do przepisu, stanowiącego podstawę orzekania. Opierając zarzuty na drugiej podstawie kasacyjnej, strona zobowiązana jest nie tylko wykazać, na czym polegało to naruszenie lecz również, jaki mogło mieć ono wpływ na wynik sprawy.

W przypadku skargi kasacyjnej - będącej kwalifikowanym środkiem zaskarżenia - czytelność sformułowanego w niej komunikatu jest o tyle istotna, że ustawa wiąże powstanie określonych skutków procesowych nie tylko z samym faktem wniesienia tego pisma (jak w przypadku skargi czy zażalenia), ale także z jego treścią. Określona w art. 183 § 1 P.p.s.a. zasada związania granicami skargi kasacyjnej oznacza również związanie wskazanymi w niej podstawami zaskarżenia, które determinują zakres kontroli kasacyjnej, jaką Naczelny Sąd Administracyjny powinien, a ściślej, może podjąć - działając na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji RP) - w celu stwierdzenia ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia. Systemowe odczytanie art. 176 i art. 183 P.p.s.a. prowadzi do wniosku, że Naczelny Sąd Administracyjny nie może rozpoznać merytorycznie zarzutów skargi, które zostały wadliwie skonstruowane. Jest to zgodne z poglądem, że przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które - zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną - zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 P.p.s.a., obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych (por. uchwała Pełnego Składu NSA z dnia 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09). Uwaga ta jest o tyle istotna, ze nie wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej zostały poprawnie skonstruowane.

Skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach z art. 174 P.p.s.a. Zatem, co od zasady, jako pierwsze należy rozpoznać zarzuty naruszenia prawa procesowego. Jednak w uzasadnieniu zarówno przepisów procesowych jak i prawa materialnego podstawowym argumentem przemawiającym za naruszeniem prawa jest argument, iż Instrukcja wprowadzona i przekazywania danych do SIO wersja 3.15 (dalej określana jako Instrukcja) została uznana za obowiązujące prawo tak przez organ jak i Sąd pierwszej instancji. Dlatego Naczelny Sąd Administracyjny postanowił jako pierwsze rozpatrzyć zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego.

Na wstępie przypomnieć należy, ze przedmiotem kontroli Sądu pierwszej instancji była decyzja wydana na podstawie art. 37 ust. 1 pkt 2 u.d.j.s.t. zobowiązująca Skarżący Powiat do zwrotu nienależnie uzyskanej kwoty części oświatowej subwencji ogólnej. Zgodnie z art. 37 ust. 1 u.d.j.s.t., w przypadku gdy ustalona dla jednostki samorządu terytorialnego część oświatowa subwencji ogólnej jest wyższa od należnej, minister właściwy do spraw finansów publicznych, w drodze decyzji:

1) zmniejsza o odpowiednią kwotę część oświatową subwencji ogólnej w zakresie subwencji na rok budżetowy oraz potrąca z kolejnej raty nienależnie otrzymaną kwotę, wynikającą ze zmniejszenia tej części subwencji, a jeżeli nienależnie otrzymana kwota jest wyższa od jednej raty - wstrzymuje przekazywanie rat, bądź gdy nienależnie otrzymana kwota jest wyższa od kwoty pozostałej do przekazania do końca roku budżetowego - wstrzymuje przekazywanie rat i zobowiązuje do zwrotu pozostałej części nienależnej kwoty części subwencji;

2) zobowiązuje do zwrotu nienależnej kwoty tej części subwencji, chyba że jednostka ta dokonała wcześniej zwrotu nienależnie otrzymanych kwot - w zakresie subwencji za lata poprzedzające rok budżetowy.

Sąd pierwszej instancji uznał, że podziela ustalenia faktyczne dokonane przez organ jako mające oparcie w zebranym materiale dowodowym oraz wskazujące na nieprawidłowe naliczenie części oświatowej subwencji ogólnej za 2014 r. W ocenie Sądu pierwszej instancji stanowiły one wystarczającą podstawę do zastosowania względem skarżącego art. 37 ust. 1 pkt 2 u.d.j.s.t.

W ocenie skarżącego kasacyjnie Powiatu ustalenia faktyczne zostały wadliwie ocenione przez pryzmat obowiązującej w 2013 r. Instrukcji wprowadzania i przekazywania danych do SIO wersja 3.15

Podstawą określenia kwoty części oświatowej subwencji ogólnej przypadającej do zwrotu powinno być prawidłowe ustalenie wysokości części subwencji ogólnej, którą powinien otrzymać Powiat, a następnie ustalenie różnicy między kwotą otrzymaną a kwotą należną. W myśl art. 28 ust. 5 u.d.j.s.t., (w brzmieniu właściwym dla 2013 r.) podstawę do wyliczenia wysokości części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostek samorządu terytorialnego stanowiły m.in. dane zawarte w systemie informacji oświatowej, którego organizację i zasady działania regulowała ustawa o systemie informacji oświatowej, która w art. 108 ust. 8 pkt 1a obowiązek prowadzenia przez starostów baz danych oświatowych obejmujących zbiory danych z baz danych oświatowych prowadzonych przez jednostki samorządu terytorialnego na terenie województwa. Natomiast art. 111 ust. 3 u.s.i.o. statuuje obowiązek podmiotów, o których mowa w art. 108 ust. 8 pkt 1a tej ustawy sprawdzania poprawności danych przekazywanych im z innych baz danych oświatowych z danymi uzyskanymi w ramach nadzoru sprawowanego przez te podmioty na podstawie odrębnych przepisów. Stosownie do art. 111 ust. 4 i 5 u.s.i.o., w przypadku stwierdzenia odpowiednio niekompletności lub niepoprawności danych przekazanych z innych baz danych oświatowych lub powzięcia wątpliwości co do ich zgodności ze stanem faktycznym, kurator oświaty, w rozpatrywanej sprawie starosta, obowiązany jest niezwłocznie powiadomić o stwierdzonych nieprawidłowościach podmiot, który wprowadził te dane do bazy danych oświatowych. Natomiast podmiot, który wprowadził dane do bazy danych oświatowych, obowiązany jest niezwłocznie usunąć stwierdzone nieprawidłowości i ponownie przekazać pełne zbiory danych zgodnie z zasadami określonymi w art. 105-118 omawianej ustawy.

W okresie objętym rozpatrywaną sprawą, podstawę prawną wykazywania danych w systemie informacji oświatowej stanowiły przepisy ustawy z dnia 15 kwietnia 2011 r. o systemie informacji oświatowej oraz - wydanego na podstawie upoważnienia zawartego w art. 115 ust. 1 tej ustawy - rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 9 sierpnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu danych gromadzonych w bazach danych oświatowych, zakresu danych identyfikujących podmioty prowadzące bazy danych oświatowych, terminów przekazywania danych między bazami danych oświatowych oraz wzorów wydruków zestawień zbiorczych. Sposób wykazywania danych o liczbie uczniów (dzieci i młodzieży, wychowanków) w systemie informacji oświatowej został opisany w Instrukcji wprowadzania i przekazywania danych w systemie informacji oświatowej przy użyciu programu SIO wersja 3.15 (30 września 2013 r.). Informacje w systemie informacji oświatowej należało wprowadzać według stanu na 30 września, o ile w instrukcji nie wskazuje się innego terminu (innej zasady) wprowadzania danych.

Na podstawie art. 112 ust. 1 u.s.i.o. dane w bazach danych oświatowych winny były być aktualizowane i przekazywane w odniesieniu do roku szkolnego 2013/2014, według stanu na dzień 30 września 2013 r. Zatem liczba uczniów szkół i placówek uwzględniona przy naliczaniu części oświatowej subwencji ogólnej dla poszczególnych jednostek samorządu terytorialnego, w tym dla skarżącego kasacyjnie Powiatu, winna zostać ustalona na podstawie danych uzyskanych z systemu informacji oświatowej według stanu na dzień 30 września 2013 r.

Zgodnie zart.109 ust. 1 i 2 ustawy o systemie informacji oświatowej bazy danych oświatowych są prowadzone w formie elektronicznej. Podmioty prowadzące bazy danych oświatowych są obowiązane do prowadzenia tych baz za pomocą oprogramowania, którego zgodność z wymaganiami określonymi przez ministra właściwego do spraw oświaty i wychowania na podstawie art. 13 ust. 2 pkt 2 lit. a ustawy z dnia 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne (Dz. U. Nr 64, poz. 565, z późn. zm.) została potwierdzona w sposób określony w art. 21 i 22 tej ustawy.

Minister właściwy do spraw oświaty i wychowania nieodpłatnie udostępnia oprogramowanie służące do prowadzenia baz danych, spełniające warunki, o których mowa w ust. 2, i umożliwiające zakładanie, aktualizowanie zbiorów danych, budowę baz danych oświatowych i ich scalanie, w wersjach działających w systemach operacyjnych powszechnie użytkowanych na obszarze kraju, z uwzględnieniem zasady równego traktowania różnych platform systemowych ( ust. 5 art. 109).

Z przytoczonych regulacji wynika, że właściwy minister jest odpowiedzialny za finalne zbudowanie systemu informacji oświatowej i jego poprawne działanie. Elementem pozwalającym na ujednolicenie sposobu zbierania, wprowadzania i przekazywania danych w ramach systemu, którego uczestnikiem było wiele podmiotów, była Instrukcja, w odniesieniu do roku 2014, w wersji 3.15. Wbrew argumentacji Skarżącego Powiatu nie była źródłem prawa i nie została tak potraktowana zarówno przez Sąd pierwszej instancji jak i Ministra Finansów.

Zaznaczyć także należy, że Skarżący kasacyjnie Powiat nie wykazał stosownym zarzutem sprzeczności Instrukcji z rozporządzeniem z 9 sierpnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu danych gromadzonych w bazach danych oświatowych, terminów przekazywania danych między bazami danych oświatowych oraz wzorów wydruków zestawień zbiorczych.

Zgodnie z art. 28 ust. 1 u.d.j.s.t., jak już wcześniej wskazano, kwotę przeznaczoną na część oświatową subwencji ogólnej dla wszystkich jednostek samorządu terytorialnego ustala się w wysokości łącznej kwoty części oświatowej subwencji ogólnej, nie mniejszej niż przyjęta w ustawie budżetowej w roku bazowym, skorygowanej o kwotę innych wydatków z tytułu zmiany realizowanych zadań oświatowych. Od kwoty, o której mowa w tym przepisie — w myśl ust. 2 art. 28 cyt. ustawy odlicza się rezerwę części oświatowej subwencji ogólnej. Po odliczeniu rezerwy — zgodnie z ust. 5 cyt. przepisu w brzmieniu obowiązującym w okresie objętym przedmiotową sprawą minister właściwy do spraw oświaty i wychowania dzieli część oświatową subwencji ogólnej między poszczególne jednostki samorządu terytorialnego, biorąc pod uwagę zakres realizowanych przez te jednostki zadań oświatowych, z wyłączeniem zadań związanych z dowozem uczniów oraz zadań związanych z prowadzeniem przedszkoli ogólnodostępnych i oddziałów ogólnodostępnych w przedszkolach z oddziałami integracyjnymi oraz zadań związanych z prowadzeniem innych form wychowania przedszkolnego - w sposób określony na podstawie ust. 6. Stosownie bowiem do art. 28 ust. 6 cyt. ustawy, minister właściwy do spraw oświaty i wychowania, po zasięgnięciu opinii ministra właściwego do spraw finansów publicznych oraz reprezentacji jednostek samorządu terytorialnego, określa, w drodze rozporządzenia, sposób podziału części oświatowej subwencji ogólnej między poszczególne jednostki samorządu terytorialnego, z uwzględnieniem w szczególności typów i rodzajów szkół i placówek prowadzonych przez te jednostki, stopni awansu zawodowego nauczycieli oraz liczby uczniów w tych szkołach i placówkach.

Algorytm podziału subwencji oświatowej uzależnia wysokość przyznawanych środków od skali i struktury realizowanych zadań, mierzonych liczbą uczniów i wychowanków, z uwzględnieniem stopni awansu zawodowego nauczycieli. Jest tylko metodą statystyczną podziału subwencji: będąc kategorią ogólną, nie może uwzględniać wszystkich lokalnych problemów występujących w jednostkach samorządu terytorialnego, bowiem zatraciłby swój uniwersalny charakter. Nadto przyjęte rozwiązanie realizuje zasadę, ze pieniądz podąża za uczniem. Zapisy Instrukcji maja zapobiegać sytuacjom wykazywania jednego ucznia w dwóch różnych szkołach i podwójnego uwzględniania go w obliczaniu subwencji oświatowej.

Zgodnie z art. 87 ust. 1 Konstytucji RP źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej są: Konstytucja, ustawy, ratyfikowane umowy międzynarodowe oraz rozporządzenia. Jak wyżej wskazano Instrukcja 3.15 nie była źródłem prawa materialnego, nie została wydana na podstawie art. 28 ust. 6 u.d.j.s.t. zatem Sąd pierwszej instancji, uznając, że jest ona jedynie źródłem informacji o sposobie wprowadzania danych do baz SIO nie naruszył przytoczonych regulacji. Nadto po opublikowaniu rozporządzenia z 18 grudnia 2013 r. w sprawie sposobu podziału części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostek samorządu terytorialnego na 2014 rok Skarżący, w ramach nadzoru, miał możliwość zweryfikowania prawidłowości wprowadzenia danych do baz oświatowych z wymaganiami wynikającymi z przepisów rozporządzenia, w szczególności dotyczących sposobu wykazywania liczby uczniów czy tzw. wag. Czego nie uczynił

Zatem zarzut z pkt 1.1 petitum skargi kasacyjnej należało uznać za niezasadny.

Z podobnych przyczyn należało uznać za niezasadny zarzut z pkt 1.2 petitum skargi kasacyjnej. Zgodnie z § 11 ust. 3 rozporządzenia z 8 marca 2013 r. w sprawie organizacji kształcenia oraz warunków i form realizowania specjalnych działań opiekuńczo-wychowawczych w przedszkolach i szkołach specjalnych, zorganizowanych w podmiotach leczniczych i jednostkach pomocy społecznej uczniom, którzy posiadają orzeczenie o potrzebie kształcenia specjalnego, zapewnia się kształcenie, wychowanie i opiekę zgodnie z przepisami wydanymi na podstawie art. 71b ust. 7 pkt 2 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty.

W § 11 mowa jest o jednostkach. Z kolei z § 9 ust. 1 rozporządzenia wynika, że w jednostkach pomocy społecznej, zwanych dalej "jednostkami", mogą być organizowane:

1) przedszkola specjalne;

2) szkoły podstawowe specjalne;

3) gimnazja specjalne;

4) szkoły ponadgimnazjalne specjalne.

§ 11 rozporządzenia jest powiązany z przytoczonym § 9. Nie odnosi się do szkól zorganizowanych przez podmioty lecznicze. Nie miał on zastosowania w sprawie. Zatem Sąd pierwszej instancji nie mógł go naruszyć.

Dlatego zarzut z pkt 1.2 petitum skargi kasacyjnej okazał się niezasadny.

Odnosząc się do zarzutów naruszenia przepisów prawa procesowego za najdalej idący należało uznać zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez niewyczerpujące, w ocenie Skarżącego Powiatu, rozważenie przez Sąd pierwszej instancji zgodności Instrukcji z § 11 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia w sprawie organizacji kształcenia oraz warunków i form realizowania specjalnych działań opiekuńczo-wychowawczych w przedszkolach i szkołach specjalnych, zorganizowanych w podmiotach leczniczych i jednostkach pomocy społecznej, przepisem art. 71b ust. 1 u.s.o. oraz rozporządzenia z 18 grudnia 2013 r. w sprawie sposobu podziału części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostek samorządu terytorialnego na 2014 rok.

W ocenie Naczelnego Sadu Administracyjnego powyższy zarzut podważający zgodność z prawem zaskarżonego wyroku z punktu widzenia wadliwego - zdaniem skarżącego kasacyjnie organu - jego uzasadnienia., należało uznać za niezasadny

Wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 P.p.s.a. zasadniczo wówczas, gdy uzasadnienie wyroku sporządzone jest w taki sposób, że niemożliwa jest jego kontrola instancyjna. Funkcja uzasadnienia wyroku wyraża się bowiem i w tym, że jego adresatem, oprócz stron, jest także Naczelny Sąd Administracyjny, co tworzy po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, który umożliwi przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia w sytuacji, gdy strona postępowania zażąda, poprzez wniesienie skargi kasacyjnej, jego kontroli.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, uzasadnienie kontrolowanego wyroku, gdy chodzi o analizę przedstawionych w nim argumentów, nie uniemożliwia przeprowadzenia kontroli prawidłowości tego orzeczenia, co prowadzi do wniosku, że Sąd pierwszej instancji uczynił zadość obowiązkowi sporządzenia uzasadnienia w sposób uwzględniający konsekwencje wynikające z towarzyszącej uzasadnieniu każdego orzeczenia sądowego funkcji kontroli trafności wydanego rozstrzygnięcia.

W tej mierze, co wymaga szczególnego podkreślenia, zupełnie inną kwestią jest natomiast siła przekonywania zawartych w nim argumentów, co prowadzi do wniosku, że brak przekonania strony o trafności rozstrzygnięcia sprawy, w tym do przyjętego kierunku wykładni i zastosowania prawa, czy też odnośnie oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, której rezultat nie koresponduje z oczekiwaniami strony, nie oznacza jeszcze wadliwości uzasadnienia wyroku i to w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Ponadto zarzut naruszenia przepisu art. 141 § 4 P.p.s.a. nie może służyć podważaniu przyjętej przez Sąd wykładni przepisów prawa regulujących podstawę prawną wyrokowania.

Podobnie za niezasadny Naczelny Sąd Administracyjny uznał zarzut naruszenia art. 133 § 1 P.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem: "Sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy, chyba że organ nie wykonał obowiązku, o którym mowa w art. 54 § 2. Wyrok może być wydany na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym albo jeżeli ustawa tak stanowi.". Orzekanie "na podstawie akt sprawy" oznacza, że sąd w procesie kontroli sądowoadministracyjnej bierze pod uwagę okoliczności, które z akt tych wynikają. Podstawą orzekania przez sąd administracyjny jest zatem materiał dowodowy zgromadzony przez organ administracji publicznej w toku postępowania przed tym organem oraz przed sądem (uwzględniając treść art. 106 § 3 p.p.s.a.). Wskazany wyżej przepis mógłby zostać naruszony, gdyby sąd wyszedł poza ten materiał i dopuścił na przykład dowód z przesłuchania świadków. Obowiązek wydania wyroku na podstawie akt sprawy oznacza bowiem jedynie zakaz wyjścia poza materiał znajdujący się w aktach sprawy (por. wyrok NSA z 7 marca 2013 r. sygn. akt II GSK 2374/11). W ramach zarzutu art. 133 § 1 P.p.s.a. nie można skutecznie kwestionować dokonanej przez sąd oceny dokumentów, o ile dokumenty te znajdują się w materiale zgromadzonym w aktach sprawy. Przepis art. 133 § 1 P.p.s.a. nie może służyć kwestionowaniu oceny materiału dowodowego, jak i ustaleń i oceny ustalonego w sprawie stanu faktycznego dokonanych przez sąd pierwszej instancji (por. wyrok NSA z 9 listopada 2011 r. sygn. akt I OSK 1350/11). Sąd pierwszej instancji przeanalizował i ocenił znajdujące się w aktach administracyjnych dokumenty, nie mógł zatem naruszyć art. 133 § 1 P.p.s.a.

Uwzględniając przedstawione uwagi nie ma podstaw, aby twierdzić, że w rozpatrywanej sprawie doszło do naruszenia art. 133 § 1 P.p.s.a. Zwłaszcza, gdy Skarżący kasacyjnie nie wykazał, aby w sprawie zaistniała którakolwiek z przywołanych powyżej sytuacji lub (rodzajowo) sytuacja im podobna świadcząca o tym, że kontrolując zgodność z prawem zaskarżonej decyzji Ministra Finansów Sąd pierwszej instancji wyszedł poza granice wyznaczone przywołanym przepisem. O ich naruszeniu nie sposób bowiem wnioskować na tej podstawie, że jak wywodzi to strona skarżąca kasacyjnie, Sąd pierwszej instancji oparł się na Instrukcji i nie wyjaśnił jej niezgodności z wyżej przytoczonymi już przepisami.

Z kolei normę art. 134 P.p.s.a. można naruszyć tylko wtedy, gdy strona w postępowaniu sądowym wskazywała na istotne dla sprawy okoliczności i dowody, które zostały przez sąd pominięte, względnie, gdy w postępowaniu, którego dotyczy skarga, popełniono uchybienia na tyle istotne, a przy tym oczywiste, że bez względu na treść zarzutów sąd nie powinien był przechodzić nad nimi do porządku (co w niniejszej sprawie nie miało miejsca). Należy też wyjaśnić, że kwestionowanie wyniku sądowej kontroli ustaleń faktycznych sformułowanych przez organy nie jest dopuszczalne w ramach zarzutu naruszenia art. 134 § 1 P.p.s.a. (por. wyrok NSA z dnia 1 grudnia 2016 r. sygn. akt II GSK 1236/15, LEX nr 2199000). Ponadto Skarżący kasacyjnie Powiat nie zgłosił zarzutów naruszenia przepisów procesowych wprost podważających dokonaną przez Sąd pierwszej instancji ocenę stanu faktycznego przyjętego przez Ministra Finansów na podstawie zapisów sprawozdania z audytu z 17 kwietnia 2018 r.

Zatem zarzut naruszenia art. 134 P.p.s.a okazał się niezasadny.

Nie zasługuje na uwzględnienia także zarzut naruszenia art. 7, art. 77 K.p.a. Zgodnie z art. 7 K.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Podstawowym dowodem w sprawie był dowód ze sprawozdania z audytu przeprowadzonego przez Dyrektora KAS we Wrocławiu. Skarżący nie wskazał, jakie ewentualnie inne dowody, wnioskowane przez niego a podważające dowód z dokumentu, powinien był przeprowadzić organ.

Natomiast zarzut naruszenia art. 77 K.p.a został wadliwie skonstruowany. Wskazany artykuł ma cztery jednostki redakcyjne. Zatem Skarżący kasacyjnie winien był jednoznacznie wskazać, który konkretnie przepis tego artykułu naruszył organ, a Sad pierwszej instancji tego naruszenia nie dostrzegł. Tzn. winien był wskazać zarówno numer artykułu jak i numer paragrafu, którego naruszenie zarzuca. Jedynie w sytuacji, gdy treść uzasadnienia skargi kasacyjnej pozwala na jednoznaczne określenie, jaką postać naruszenia prawa wnoszący skargę kasacyjną chciał powołać w zarzutach skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny może przeprowadzić kontrolę merytoryczną zarzutu. Wadliwość zarzutu jest bowiem możliwa do usunięcia w drodze rozumowania poprzez analizę argumentacji zawartej w uzasadnieniu środka odwoławczego, co nie narusza ani autonomii strony postępowania kasacyjnego do stanowienia o formie i treści zarzutów podnoszonych w postępowaniu kasacyjnym, ani związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej na mocy art. 183 § 1 P.p.s.a. Tym samym realizowany jest obowiązek nałożony na Naczelny Sąd Administracyjny, a zawarty w art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 P.p.s.a., w myśl którego w procesie kontroli kasacyjnej należy odnieść się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych (por. uchwała pełnego składu NSA z dnia 26 października 2009 r., o sygn. akt I OPS 10/09 oraz wyrok NSA z dnia 9 listopada 2011 r., o sygn. akt II FSK 776/10, publ. CBOSA).

W rozpatrywanej sprawie uzasadnienie zarzutu jak i uzasadnienie skargi kasacyjnej nie pozwalają na jednoznaczne stwierdzenie, która postać naruszenia art. 77 K.p.a. zarzuca Skarżący Powiat.

Dlatego zarzut naruszenia art. 7 i 77 K.p.a Naczelny Sąd Administracyjny uznał za niezasadny.

Odnosząc się do zarzutów z pkt 2.4 i 5 petitum skargi kasacyjnej, w których skarżący zarzucił Sądowi pierwszej instancji naruszenie art. 106 § 5 P.p.s.a w związku z art. 233 § 1 K.p.c. i art. 3 § 1 P.p.s.a. oraz art.87 § 1 Konstytucji RP należy stwierdzić, że w myśl art. 106 § 5 P.p.s.a. do postępowania dowodowego, o którym mowa w § 3, stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu postępowania cywilnego. Z kolei z § 3 art. 106 P.p.s.a wynika, że Sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie.

Ani z uzasadnienia wyroku Sądu pierwszej instancji ani z zapisów protokołu rozprawy z 16 stycznia 2020 r. nie wynika, by Sąd pierwszej instancji dopuścił dodatkowy dowód z dokumentu. Zatem nie mógł zastosować w sprawie przepisów Kodeksu postepowania cywilnego dotyczących dowodu z dokumentu, a tym bardziej nie mógł naruszyć art. 233 § 1 K.p.c.

Z kolei do naruszenia art. 3 § 1 P.p.s.a. może dojść w przypadku, gdy sąd rozpoznający skargę uchyla się od obowiązku wykonania kontroli, o której mowa w tym przepisie, nie zaś z tego powodu, że skarżąca kasacyjnie nie zgadza się z rozstrzygnięciem sądu oraz z uzasadnieniem zaskarżonego orzeczenia.

Z bogatego orzecznictwa sądowego wynika, że aby przepis ten stał się skuteczną podstawą kasacyjną powinien być połączone z właściwym przepisami procesowymi stosowanymi przez organ, bo tylko przy takiej konstrukcji zarzutu można twierdzić, że Sąd pierwszej instancji naruszył prawo, gdyż dokonał wadliwej kontroli zaskarżonej decyzji. Brak takiego powiązania przepisów P.p.s.a. z właściwymi przepisami procesowymi skutkuje nieskutecznością zarzutu (wyrok NSA z 4 lutego 2021 r., II GSK 1597/18, LEX nr 3173093). Podobnie jest w sytuacji, gdy wprawdzie Skarżący kasacyjne Powiat wskazał wprawdzie na powiazanie z przepisami procesowymi, ale nie stosowanymi przez organ, który nie mógł ich stosować i nie stosowanymi przez Sąd pierwszej instancji.

W rezultacie za nieskuteczny należy uznać także zarzut naruszenia art. 87 § 1 Konstytucji RP.

Podsumowując, Skarżący kasacyjnie skutecznie nie podważył ustaleń faktycznych przyjętych przez Sąd pierwszej instancji za podstawę orzekania.

Wobec powyższego skargę kasacyjną, jako pozbawioną uzasadnionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił na podstawie art. 184 P.p.s.a.