Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 528/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-07-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6179 Inne o symbolu podstawowym 617
Hasła tematyczne: Uprawnienia do wykonywania zawodu
Działalność gospodarcza
Skarżony organ: Komendant Policji
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 29 ust. 6 pkt 1
journal: Dz.U. 2018 poz 2142
law: Ustawa z dnia 22 sierpnia 1997 r. o ochronie osób i mienia tj.
article: art. 9 pkt 12, art. 50
journal: Dz.U. 2013 poz 829
law: Ustawa z dnia 13 czerwca 2013 r. o zmianie ustaw regulujących wykonywanie niektórych zawodów.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Mirosław Trzecki Sędzia NSA Joanna Sieńczyło-Chlabicz Sędzia del. WSA Marek Krawczak (spr.) Protokolant Anna Ważbińska-Dudzińska po rozpoznaniu w dniu 11 lipca 2023 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej D.O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 listopada 2019 r. sygn. akt VI SA/Wa 1458/19 w sprawie ze skargi D.O. na decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia 9 kwietnia 2019 r. nr EA-I-278/176/19 w przedmiocie skreślenia z listy kwalifikowanych pracowników ochrony fizycznej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od D.O. na rzecz Komendanta Głównego Policji 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 12 listopada 2019 r., sygn. VI SA/Wa 1458/19, oddalił skargę D.O. (dalej: "strona", "skarżący") na decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia 9 kwietnia 2019 r. w przedmiocie skreślenia z listy kwalifikowanych pracowników ochrony fizycznej.

Sąd I instancji przyjął za podstawę rozstrzygnięcia następujące okoliczności faktyczne i prawne.

Komendant Wojewódzki Policji w Gdańsku decyzją z dnia 6 lutego 2019 r. skreślił skarżącego z listy kwalifikowanych pracowników ochrony fizycznej, ponieważ ustalił, że wszczęto przeciwko niemu postępowanie karne o popełnienie przestępstwa umyślnego z art. 157 § 1 i 2 ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. - Kodeks karny (t.j. Dz.U. 2018 r. poz. 1600 z późn. zm.), dalej: "k.k.".

Od powyższej decyzji strona wniosła odwołanie.

Po przeprowadzeniu postępowania i ponownym rozpatrzeniu sprawy, Komendant Główny Policji wskazał, że przeciwko stronie toczy się postępowanie karne o popełnienie przestępstwa z art. 157 § 1 i 2 k.k. (postanowienie o przedstawieniu zarzutów, k. 27-28 akt administracyjnych), a zatem przestępstw umyślnych. Postępowanie karne przeciwko skarżącemu nie zostało jeszcze prawomocnie zakończone, choć już został skierowany do Sądu Rejonowego w [...] akt oskarżenia (pismo Prokuratury Rejonowej w [...] z dnia 19 marca 2019r., k. 63 akt administracyjnych).

Zdaniem organu I instancji, powyższa okoliczność, zgodnie z art. 29 ust. 6 pkt 1 ustawy z dnia 22 sierpnia 1997 r. o ochronie osób i mienia (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 2142 z późn. zm., dalej: "ustawa o ochronie"), stanowi obligatoryjną przesłankę do skreślenia z listy kwalifikowanych pracowników ochrony fizycznej. Nie ma przy tym znaczenia okoliczność, że postępowanie karne prowadzone przeciwko stronie nie zostało zakończone prawomocnym wyrokiem. Komendant Główny Policji podkreślił, że w toku postępowania administracyjnego nie weryfikuje się ustaleń postępowania karnego, ani nie rozstrzyga o winie lub braku winy oraz o prawidłowości zastosowanej kwalifikacji prawnej zarzucanego przestępstwa. Kwestie te należą bowiem do kompetencji organów ścigania i wymiaru sprawiedliwości, a zasada domniemania niewinności ma zastosowanie w postępowaniu karnym, ale nie ma w postępowaniu administracyjnym w sprawie skreślenia z listy kwalifikowanych pracowników ochrony fizycznej. Ponadto, organ odwoławczy wskazał, że nie posiada kompetencji do ustalania zgodności przepisów prawa z Konstytucją, jego obowiązkiem jest natomiast ich stosowanie, jeśli takie działanie należy do jego właściwości.

Komendant Główny Policji zwrócił również uwagę, że decyzje, wydawane na podstawie art. 29 ust. 6 pkt 1 ustawy o ochronie, mają charakter decyzji związanych, przy podejmowaniu których ustawodawca nie pozostawił organom policji luzu decyzyjnego. Ustalenie, iż przeciwko pracownikowi ochrony wszczęto postępowanie karne o przestępstwo umyślne powoduje, że właściwy komendant wojewódzki policji ma obowiązek skreślić go z listy kwalifikowanych pracowników ochrony fizycznej. Organ odwoławczy podkreślił także, że poprzez obligatoryjny charakter wskazanej normy prawa ustawodawca przyznał bezwzględny prymat interesowi społecznemu nad słusznym interesem obywateli, nakazując skreślenie z listy kwalifikowanych pracowników ochrony fizycznej. Przy czym, ustawodawca nadał pracownikom ochrony szereg praw, które bezpośrednio dotyczą życia, zdrowia lub nietykalności cielesnej człowieka. Charakter pracy pracownika ochrony wymaga więc szczególnych predyspozycji moralnych oraz posiadania nieskazitelnej opinii. Z uwagi na specyfikę wykonywanej funkcji, wiążącej się z dużym ryzykiem oraz konieczność zagwarantowania zaufania publicznego, zawód pracownika ochrony powinien odznaczać się szczególną przejrzystością, a osoby go wykonujące winne być z całą pewnością transparentne oraz uczciwe. Zdaniem organu, wszczęcie i prowadzenie postępowania karnego przeciwko konkretnej osobie o przestępstwo umyślne taką pewność wzrusza.

Organ odwoławczy wskazał jednak, że strona może wykonywać zadania w dziedzinie ochrony nie wymagające wpisu na listę kwalifikowanych pracowników ochrony. Natomiast w przypadku, gdy pomyślnie dla niej zakończy się prowadzone przeciwko niej postępowanie karne, będzie mogła wystąpić z wnioskiem o ponowne wpisanie jej na listę kwalifikowanych pracowników ochrony fizycznej, o ile będzie spełniała pozostałe warunki, o których mowa w art. 26 ust. 3 ustawy o ochronie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazanym na wstępie wyrokiem z dnia 12 listopada 2019 r. oddalił skargę strony.

WSA w Warszawie wskazał, że materialnoprawną podstawą decyzji Komendanta Stołecznego Policji z dnia 6 lutego 2019 r. oraz zaskarżonej decyzji stanowił art. 29 ust. 6 pkt 1 ustawy o ochronie osób i mienia, zgodnie z którym pracownika ochrony skreśla się z listy kwalifikowanych pracowników ochrony fizycznej w przypadku, gdy pracownik ochrony fizycznej został skazany prawomocnym wyrokiem sądu za popełnienie przestępstwa umyślnego lub wszczęto w stosunku do niego postępowanie karne o takie przestępstwo.

WSA stwierdził, że przepis art. 29 ust. 6 pkt 1 ustawy o ochronie skonstruowany jest w oparciu o związanie administracyjne, co nie daje organom Policji żadnej możliwości odstąpienia od wykonania jego dyspozycji w razie stwierdzenia stanu faktycznego w nim opisanego. Organ Policji nie ma prawnej możliwości wyboru rozstrzygnięcia w tym zakresie. Organ, wydając decyzję, kieruje się jedynie oceną wystąpienia w sprawie przesłanek określonych ww. przepisie, do zastosowania którego jest zobligowany po stwierdzeniu ich istnienia. Decyzja w przedmiocie skreślenia z listy kwalifikowanych pracowników ochrony fizycznej nie jest decyzją uznaniową, ani decyzją przed wydaniem której organ bada sytuację skarżącego, czy też ewentualne skutki, jakie taka decyzja może wywołać dla jego sytuacji materialnej czy życiowej. Oznacza to, że gdy zostają spełnione przesłanki z art. 29 ust. 6 pkt 1 ustawy o ochronie osób i mienia, organ obligatoryjnie skreśla pracownika ochrony z listy kwalifikowanych pracowników ochrony fizycznej.

Sąd I instancji podkreślił, iż taka też sytuacja wystąpiła w niniejszej sprawie, skreślenie z listy kwalifikowanych pracowników ochrony fizycznej, nastąpiło wskutek zaistnienia przesłanek ustawowych określonych art. 29 ust. 6 pkt 1 ustawy o ochronie.

Zdaniem WSA, do wydania decyzji o skreśleniu skarżącego z listy kwalifikowanych pracowników ochrony wystarczający był fakt prowadzenia w stosunku do niego postępowania karnego o przestępstwa umyślne tj.: z art. 157 § 1 k.k. ("Kto powoduje naruszenie czynności narządu ciała lub rozstrój zdrowia, inny niż określony w art. 156 § 1,podlega karze pozbawienia wolności od 3 miesięcy do lat 5") oraz z art.157§ 2 k.k.("Kto powoduje naruszenie czynności narządu ciała lub rozstrój zdrowia trwający nie dłużej niż 7 dni, podlega grzywnie, karze ograniczenia wolności albo pozbawienia wolności do lat 2").

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Skarżący, wnosząc o zmianę zaskarżonego wyroku poprzez uchylenie decyzji Komendanta Głównego Policji w Warszawie z dnia 9 kwietnia 2019 r., alternatywnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił obrazę prawa materialnego, tj. art. 29 ust. 6 pkt 1 ustawy o ochronie w związku z art. 5 § 1 ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. - Kodeks postępowania karnego (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 1987 z późn. zm.), dalej: "k.p.k.", art. 2, art. 8 ust. 2, art. 42 ust. 3, art. 91 ust. 2 Konstytucji RP, jak również art. 6 ust. 2 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności poprzez niepoprawne zastosowanie art. 29 ust. 6 pkt 1 ustawy o ochronie.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Komendant Główny Policji wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie od Skarżącego na rzecz Komendanta Głównego Policji, kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W myśl art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Nie dopatrzywszy się w niniejszej sprawie żadnej z wyliczonych w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, będąc związany granicami skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do rozpatrzenia jej zarzutów.

W skardze kasacyjnej pełnomocnik strony zarzuca obrazę prawa materialnego tj. art. 29 ust. 6 pkt 1 ustawy o ochronie w związku z art. 5 § 1 k.p.k., art. 2, art. 8 ust. 2, art. 42 ust. 3, art. 91 ust. 2 Konstytucji RP, jak również art. 6 ust. 2 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności poprzez niepoprawne zastosowanie art. 29 ust. 6 pkt 1 ustawy o ochronie. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej pełnomocnik strony w tym zakresie dodatkowo stwierdza, że nie można wyciągać jakichkolwiek konsekwencji i pogarszać sytuacji materialnej osoby wyłącznie z powodu postawienia jej zarzutów. Dopóki obywatel nie został prawomocnie skazany wyrokiem sądu, nie można wobec niego stosować żadnych ujemnych skutków, nie można go dyskryminować i pozbawiać praw nabytych.

Skarga kasacyjna, poza przedstawionymi twierdzeniami, nie zawiera szerszej argumentacji popierającej zarzuty skargi kasacyjnej. Nie wskazuje konkretnie, z odwołaniem się do okoliczności sprawy, na czym polegało naruszenie poszczególnych przepisów. Naczelny Sąd Administracyjny zaś, jako Sąd kasacyjny, nie jest uprawniony do precyzowania zarzutów skargi kasacyjnej ani też domyślania się co jej autor miał na myśli formułując dany zarzut. Rolą Naczelnego Sądu Administracyjnego nie jest zastępowanie autora skargi kasacyjnej w przedstawieniu argumentacji popierającej zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela zarzutów skargi kasacyjnej. Przypomnieć należy, iż podstawę materialnoprawną wydanej przez organ decyzji stanowił art. 29 ust. 6 pkt 1 ustawy o ochronie, w myśl którego pracownika ochrony skreśla się z listy kwalifikowanych pracowników ochrony fizycznej, w przypadku gdy pracownik ochrony fizycznej został skazany prawomocnym wyrokiem sądu za popełnienie przestępstwa umyślnego lub wszczęto w stosunku do niego postępowanie karne o takie przestępstwo. Z treści tego przepisu wynika, że decyzje w przedmiocie skreślenia z listy kwalifikowanych pracowników ochrony fizycznej mają charakter związany. Świadczy o tym już sama imperatywna forma czasownika "skreśla się". Organ Policji nie ma zatem prawnej możliwości wyboru rozstrzygnięcia w tym zakresie. Organ, wydając decyzję, kieruje się jedynie oceną wystąpienia w sprawie przesłanek określonych w ww. przepisie, do zastosowania którego jest zobligowany po stwierdzeniu ich istnienia. Przepis art. 29 ust. 6 pkt 1 ww. ustawy o ochronie w żadnej mierze nie stopniuje ani też nie różnicuje przesłanek skreślenia. Podstawą skreślenia z listy kwalifikowanych pracowników ochrony fizycznej jest bowiem skazanie prawomocnym wyrokiem sądu za popełnienie przestępstwa umyślnego lub wszczęcie w stosunku do osoby postępowania karnego o takie przestępstwo. Przepis ten nie daje organom Policji żadnej możliwości odstąpienia od wykonania jego dyspozycji w razie stwierdzenia stanu faktycznego w nim opisanego (vide: Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z 24 października 2007 r., sygn. akt II GSK 181/07; z 24 września 2008 r., sygn. akt II GSK 358/08; z 9 lutego 2012 r., sygn. akt II GSK 1221/10 oraz z 16 kwietnia 2013 r., sygn. akt II GSK 109/12, opubl.: www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Przepis ten zobowiązuje zatem właściwego komendanta wojewódzkiego Policji do wszczęcia postępowania administracyjnego w tym przedmiocie i wydania decyzji o skreśleniu osoby z listy kwalifikowanych pracowników ochrony fizycznej. Przepis art. 29 ust. 6 pkt 1 ustawy o ochronie został wprowadzony do ustawy o ochronie na mocy art. 9 pkt 12 ustawy z dnia 13 czerwca 2013 r. o zmianie ustaw regulujących wykonywanie niektórych zawodów (Dz. U. z 2013 r. poz. 829, dalej: "ustawa zmieniająca") i zaczął obowiązywać od 1 stycznia 2014 r. (art. 50 ustawy zmieniającej). Co do motywów zmian w ustawie o ochronie zasad wykreślenia z listy kwalifikowanych pracowników ochrony w projekcie ustawy zmieniającej (druk sejmowy VII.806) wskazano, że: "Za przesłankę do wykreślenia uznano toczenie się przeciwko pracownikowi postępowania karnego za przestępstwo umyślne. Mimo obowiązującej zasady domniemania niewinności fakt prowadzenia postępowania karnego uniemożliwia dopuszczenie pracownika ochrony do możliwości stosowania środków przymusu bezpośredniego i broni. Wykreślenie z listy nie przekreśla możliwości zatrudnienia tej osoby jako pracownika ochrony niekwalifikowanego, tj. w obszarze ochrony, gdzie nie występuje konieczność pracy z bronią oraz bez możliwości stosowania środków przymusu bezpośredniego. Obszar ochrony osób i mienia - gdzie ustawa wymaga zatrudnienia pracowników kwalifikowanych - jest mocno ograniczony. Zdecydowana większość zadań ochrony mienia nie wymaga kwalifikacji, zatem na czas trwającego postępowania pracownik byłby "przesuwany" z obszaru kwalifikowanej ochrony na obszar, gdzie wpis na listę pracowników kwalifikowanych nie jest konieczny, co ze względu na szczególny charakter pracy jest uzasadnione". Jednoznaczne brzmienie art. 29 ust. 6 pkt 1 ww. ustawy o ochronie oraz przytoczone powyżej motywy wprowadzenia zmian w tej ustawie jednoznacznie wskazują na niezasadność twierdzeń skarżącego co do błędnej interpretacji tego przepisu przez orzekające w sprawie organy Policji. Wolą ustawodawcy było, aby kwalifikowani pracownicy ochrony fizycznej byli skreślani z listy, w sytuacji w której nie ma żadnych wątpliwości co do podstaw skreślenia. Jak wskazano powyżej, dostęp kwalifikowanych pracowników ochrony fizycznej do broni palnej oraz uprawnienia do posługiwania się środkami przymusu bezpośredniego przemawiają za tym, aby pracownicy ci byli osobami o nieposzlakowanej opinii i już samo wszczęcie postępowania karnego o przestępstwo umyślne - w ocenie ustawodawcy - powinno skutkować skreśleniem określonej osoby z listy kwalifikowanych pracowników ochrony fizycznej, a tym samym - pozbawieniem jej możliwości posługiwania się bronią palną i stosowania środków przymusu bezpośredniego. Za powyższą interpretacją przemawia również fakt, że na listę kwalifikowanych pracowników ochrony, w myśl art. 26 ust. 3 ustawy o ochronie, wpisuje się osobę, która nie była skazana prawomocnym wyrokiem za przestępstwo umyślne i nie toczy się przeciwko niej postępowanie karne o takie przestępstwo (pkt 5) oraz posiada nienaganną opinię wydaną przez właściwego ze względu na jej miejsce zamieszkania komendanta powiatowego (rejonowego, miejskiego) Policji, sporządzoną na podstawie aktualnie posiadanych przez Policję informacji (pkt 6).

Dokonana przez ustawodawcę zmiana treści art. 29 ust. 6 pkt 1 ustawy o ochronie zmierzała zatem do ujednolicenia przepisów dotyczących przesłanek wpisu na listę kwalifikowanych pracowników ochrony oraz do skreślenia z tej listy.

W tym stanie rzeczy, skoro wszczęcie postępowania karnego wobec skarżącego kasacyjnie stanowiło przesłankę skreślenia skarżącego z listy kwalifikowanych pracowników ochrony fizycznej, zgodnie z art. 29 ust. 6 pkt 1 ustawy o ochronie, to tym samym uznać należy, iż orzekające w sprawie organy Policji, podejmując decyzje, prawidłowo zastosowały przepisy prawa materialnego.

Zasadnie zatem Sąd I instancji uznał, że w sytuacji prawnej opisanej powyżej, decyzja w przedmiocie skreślenia z listy kwalifikowanych pracowników ochrony fizycznej wydawana jest w trybie postępowania administracyjnego a nie karnego. Zgodzić się należy z WSA w Warszawie, że przepisy prawa karnego nie znajdują zastosowania w sprawie i nie zostały naruszone przez orzekający organ, który wydał decyzję w sprawie. Odpowiedzialność administracyjna jest odpowiedzialnością obiektywną, niezależną od winy sprawcy.

W toku postępowania administracyjnego o skreślenie z listy kwalifikowanych pracowników ochrony organy administracyjne nie ustalają winy czy też niewinności osoby wpisanej na listę kwalifikowanych pracowników ochrony fizycznej. Fakt związania skutku w postaci obligatoryjnego skreślenia z listy kwalifikowanych pracowników ochrony z przesłanką samego tylko wszczęcia postępowania karnego przeciwko osobie o przestępstwo umyślne w żaden sposób nie niweluje zasady domniemania niewinności, bowiem nie ingeruje w tę sferę, zastrzeżoną dla sądów karnych. Jest rzeczą oczywistą, że przedstawienie zarzutów nie wiąże się z przesądzeniem kwestii dotyczącej ani sfery przedmiotowej (okoliczności popełnienia czynu zabronionego), ani też przedmiotowej (stwierdzenie winy w jakiekolwiek postaci). Pojęcie winy w prawie administracyjnym ma charakter zobiektywizowany, polegający na samym stwierdzeniu naruszenia przepisów i obowiązków przypisanych podmiotowi bez konieczności oceny stopnia winy w rozumieniu prawnokarnym, czy też czysto subiektywizowany - natężenie złej woli, brak świadomości, czy też wiedzy - (zob. Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach: z 21 stycznia 2011 r. sygn. akt II GSK 1424/10 i z 29 listopada 2012 r., sygn. akt II GSK 1812/11). Kwestia oceny zachowania skarżącego w postępowaniu administracyjnym nie ma przełożenia na ocenę winy skarżącego w postępowaniu karnym.

W związku z powyższym, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.

O kosztach postępowania kasacyjnego w pkt 2 sentencji wyroku orzeczono stosownie do art. 204 pkt 1 i art. 205 § 2 p.p.s.a.