Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 355/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2024-07-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony akt
Powołane przepisy: article: art. 172 ust. 5, ust. 11
journal: Dz.U. 2024 poz 177
law: Ustawa z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej

SENTENCJA

Dnia 18 lipca 2024 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski, Sędziowie Sędzia WSA Jarosław Czerw, Asesor WSA Tomasz Porczyński (spr.), , Protokolant Starszy specjalista Aleksandra Błaszczyk, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 lipca 2024 roku sprawy ze skargi E. O. i T. O. na akt z zakresu administracji publicznej Regionalnego Ośrodka Adopcyjnego w Łodzi z dnia 1 marca 2024 r. w przedmiocie wstępnej oceny gotowości do przysposobienia małoletnich 1. uchyla zaskarżony akt; 2. zasądza od Regionalnego Ośrodka Adopcyjnego w Łodzi solidarnie na rzecz skarżących E. O. i T. O. kwotę 497 (czterysta dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. lp


UZASADNIENIE

W dniu 1 marca 2024 r. Regionalny Ośrodek Adopcyjny w Łodzi Filia w Piotrkowie Trybunalskim, działając na podstawie art. 170 ust. 1-2 i art. 172 ust. 5-11 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej (tekst jedn.: Dz.U. z 2024 r., poz. 177) – dalej: ustawa, w oparciu o sporządzone w ramach przeprowadzonej wstępnej oceny: opinię pedagogiczną z dnia [...] r., uzupełnioną w dniu [...] r.; opinię psychologiczną z dnia [...] r., uzupełnioną w dniu [...] r.; wywiad adopcyjny z dnia [...] r., uwzględniające: kwalifikacje osobiste kandydatów, o których mowa w art. 1141 ustawy z dnia 25 lutego 1964 roku - Kodeks rodzinny i opiekuńczy (tekst jedn.: Dz.U. z 2023 r. poz. 2809) – dalej: k.r.o.; motywację do podjęcia się wychowywania dziecka; sytuację osobistą, zdrowotną, rodzinną, dochodową i majątkową kandydata do przysposobienia dziecka dotyczące E. O. i T. O. stanowiących rodzinę zastępczą, wydał negatywną wstępną ocenę gotowości do przysposobienia małoletniej L. Ż., urodzonej w dniu [...] r. w Ł..

W uzasadnieniu wspomnianego wyżej aktu Komisja Kwalifikacyjna wskazała na następujące przyczyny wydania negatywnej oceny wstępnej:

- nieprawidłowa motywacja do adopcji dziecka wynikająca głównie z chęci odcięcia dziecka od wpływów rodziny pochodzenia oraz niestabilność motywacji;

- niewłaściwe kompetencje opiekuńczo-wychowawcze kandydata przejawiające się nadmierną kontrolą oraz nieadekwatnymi wymaganiami wobec dziecka, wskazując w tym zakresie na brak podjęcia przez kandydatów działań w zakresie uczestnictwa w warsztatach rodzicielskich zgodnie ze zleceniem PCPR w B., jak również na konieczność zapewnienia kandydatom wsparcia w pełnieniu funkcji wychowawczych wobec dziecka z doświadczeniem odrzucenia i traumy;

- budowanie nieprawidłowego obrazu świata i ludzi poprzez dzielenie się w obecności dziecka negatywnymi sądami na temat osób, w tym znanych i bliskich dziecku; ujawniona tendencja przypisywania innym negatywnych intencji, co wpływa na obraz świata postrzegany przez dziecko.

Komisja wskazała na następujące obszary do poprawy:

- podniesienia kompetencji opiekuńczo-wychowawczych (głównie kandydata);

- podjęcie pracy nad motywacją do przysposobienia w kierunku jej zmiany na nakierowaną na potrzeby dziecka;

- podjęcie terapii własnej służącej zmianie przekonań kandydatów.

Jednocześnie Komisja wskazała, iż istotnym jest, że dotychczasowe środowisko, w którym dziecko przebywa, daje możliwość zarówno rodzicom zastępczym, jaki i dziecku, otrzymywania wsparcia od organizatora pieczy zastępczej, co w przypadku opiniowanej rodziny jest niezwykle korzystne w kontekście sprawowanej opieki nad dzieckiem.

Kwestionując prawidłowość podjętego aktu E. O. i T. O., reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika, wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, w której zarzucali:

1. naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na wynik postępowania, to jest:

- art. 6 w zw. z art. 154 i art. 157 ust. 2 ustawy poprzez przeprowadzenie procedury adopcyjnej bez podstawy prawnej - regulaminu organizacyjnego ośrodka adopcyjnego;

- art. 7, art. 77, art. 80 k.p.a. poprzez dokonanie dowolnych ustaleń faktycznych, wyprowadzenie wniosków sprzecznych ze zgromadzonym materiałem dowodowym, przeprowadzeniu kwalifikacji kandydatów w sposób dowolny, nie przeprowadzenie wszystkich dowodów mogących przysłużyć się do spełnienia przez skarżących przesłanek do uzyskania pozytywnej wstępnej oceny, co doprowadziło w rezultacie do wystawienia oceny negatywnej;

2. naruszenie przepisów prawa materialnego, to jest:

- art 172a ust. 5 ustawy w zw. z art. 1141 k.r.o., poprzez jego niezastosowanie polegające na nieprzeprowadzeniu weryfikacji spełnienia przez skarżących wskazanych w tym przepisie przesłanek;

- art. 172 ust. 10 i ust. 11 ustawy poprzez brak właściwego uzasadnienia wydanej negatywnej oceny wstępnej, jej lakoniczność, a w konsekwencji naruszenie art. 155 ust. 1 w zw. z art. 4 ust. 1, ust. 4 ustawy poprzez jego niezastosowanie i pozbawienie L. Ż. prawa do opieki i wychowania w rodzinie lub w rodzinnych formach pieczy zastępczej, pozbawienia jej prawa do wychowania w stabilnym, znanym jej środowisku, pomimo, że przemawia za tym dobro dziecka.

Z uwagi na powyższe skarżący wnosili o uchylenie zaskarżonej oceny w całości oraz o dopuszczenie, na podstawie art. 106 § 3 i § 5 p.p.s.a. dowodu uzupełniającego z następujących dokumentów:

- opinii o uczniu L. Ż. konstruowanych przez placówkę edukacyjna, do której uczęszcza dziecko celem wykazania okoliczności związanych z jej wynikami w nauce, zachowań na terenie szkoły, frekwencji, współpracy i relacji z rówieśnikami, występujących trudności, form pomocy psychologiczno-pedagogicznej, wyglądu i stanu higieny dziecka, współpracy rodziców zastępczych ze szkolą;

- zaświadczenia psychologa A. S. z dnia [...] r. celem wykazania faktu korzystania przez skarżących w przeszłości z pomocy psychologicznej oraz zgłoszenia gotowości do udziału w terapii psychologicznej;

- zaświadczenia z dnia [...] r. celem wykazania ukończenia przez skarżących szkolenia dla kandydatów do pełnienia funkcji rodziny zastępczej niezawodowej;

- świadectwa ukończenia szkolenia nr [...] "Rodzina" celem wykazania faktu uzyskania świadectwa ukończenia w/w szkolenia.

W obszernym uzasadnieniu pełnomocnik skarżących wskazywał na dopuszczalność wniesionej skargi, a nadto w sposób szczegółowy wskazał na okoliczności, w jakich małoletnia L. Ż. trafiła do rodziny małżonków O., dotychczasowy przebieg postępowania adopcyjnego oraz argumentację, która w ocenie skarżących przemawia za zasadnością wniesionej skargi.

W odpowiedzi na skargę Regionalny Ośrodek Adopcyjny w Łodzi Filia w Piotrkowie Trybunalskim wniósł o jej oddalenie. W treści przedłożonego pisma organ przedstawił szczegółowy przebieg postępowania adopcyjnego poprzedzający wydanie objętej skargą negatywnej opinii wstępnej.

Odnosząc się do podniesionych w skardze zarzutów o charakterze procesowym organ wskazywał, iż wbrew stanowisku skarżących przeprowadzona procedura adopcyjna znajduje swoje umocowanie w statucie Regionalnego Ośrodka Adopcyjnego w Łodzi Filia w Piotrkowie Trybunalskim nadanego uchwalą Zarządu Województwa Łódzkiego z dnia 27 grudnia 2011 r., nr 2254/11 oraz Regulaminu Regionalnego Ośrodka Adopcyjnego w Łodzi. Natomiast, co do zarzutów naruszenia art. 7 k.p.a. art. 77 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. organ stwierdził, że w toku całego postępowania w przedmiotowej sprawie stał na straży praworządności, na wniosek sądu potwierdzony wnioskiem wnioskodawcy podjął wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes strony. ROA w sposób wyczerpujący zebrał i rozpatrzył cały materiał dowodowy, a wstępna ocena kandydata i właściwa opinia wydana została na podstawie całokształtu materiału dowodowego i udowodniona w sposób wyczerpujący. Dowodem na powyższe są w ocenie organu przywołane w odpowiedzi na skargę obszerne wyjaśnienia.

Zdaniem organu za nieuzasadnione uznać również należało zarzuty, co do naruszenia wskazanych w niej przepisów prawa materialnego, na co wskazuje obszerna argumentacja, odnośnie do podjętych przez organ działań w prowadzonym postępowaniu adopcyjnym udokumentowanym sporządzonymi na potrzeby tego postępowania badaniami pedagogiczno-psychologicznymi, opiniami oraz przeprowadzonymi wywiadami środowiskowymi. Zgromadzona w powyższym zakresie dokumentacja poddana została szczegółowej analizie wyspecjalizowanych podmiotów, celem rozpoznania zdolności skarżących do przysposobienia dziecka oraz ocenie, co do posiadanych przez nich kwalifikacji osobistych, pod kątem uzasadnienia przekonania, że będą należycie wywiązywać się z obowiązków przysposabiającego. Wbrew stanowisku skarżących wydana w sprawie negatywna ocena wstępna zawiera wszystkie wymagane prawem elementy, w tym szczegółowe uzasadnienie oraz najistotniejsze obszary wymagające poprawy. Organ podkreślił, iż w ostatnim kontakcie telefonicznym ze skarżącą, strona została poinformowana o możliwości zapoznania się ze sporządzonymi opiniami psychologiczną i pedagogiczną. Organ zaznaczył, odnosząc się do zarzutu lakoniczności wydanej opinii negatywnej, że forma zaskarżonego aktu, z uwagi na delikatny charakter ocenianych kwestii zakłada indywidualny kontakt kandydatów z ośrodkiem w celu omówienia decyzji Komisji. Kontakt indywidualny jest bardziej pożądanym z uwagi na możliwość udzielenia wsparcia i szerszych wyjaśnień. Organ wskazał, iż realizując swoje ustawowe zadania zawsze kieruje się dobrem dziecka i poszanowaniem jego praw, przy czym ocena powyższych wartości dokonywana jest każdorazowo indywidualnie w każdej sprawie, z uwzględnieniem sytuacji konkretnego dziecka, jak i kandydatów do przysposobienia. Organ podkreślił, iż jak wskazano w zaskarżonej negatywnej opinii wstępnej dotychczasowe środowisko, w którym dziecko przebywa, daje możliwość zarówno rodzicom zastępczym, jaki i dziecku, otrzymywania wsparcia od organizatora pieczy zastępczej, co w przypadku opiniowanej rodziny jest niezwykle korzystne w kontekście sprawowanej opieki nad dzieckiem. Zaznaczył, że nigdy nie podnosił kwestii umieszczenia dziecka w innej formie pieczy zastępczej.

W dniu 18 lipca 2024 r. obecni na rozprawie skarżący oświadczyli, iż udzielone przez nich w dniu 15 czerwca 2023 r. pełnomocnictwo procesowe, załączone do skargi, obejmuje również umocowanie do ich reprezentowania przed sądami administracyjnymi. Pełnomocnik skarżących popierał skargę, jak również zawarte w niej wnioski dowodowe, wnosił o zasądzenie kosztów postępowania. Skarżący popierał wniesiona skargę. Obecni na rozprawie przedstawiciele organu administracji wnosili natomiast o oddalenie skargi.

Wydanym w toku rozprawy postanowieniu Sąd na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. oddalił wnioski dowodowe zawarte w treści wniesionej skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz.U. z 2022 r., poz. 2492 z późn.zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz.U. z 2024 r., poz. 935) – dalej: p.p.s.a.; sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Obejmuje ona między innymi, zgodnie z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. orzekanie w sprawach skarg na inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 572), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2023 r. poz. 2383 i 2760), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2023 r. poz. 615, z późn. zm.), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a (art. 134 § 1 p.p.s.a.).

Sąd, uwzględniając skargę na akt lub czynność, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4-4b, uchyla ten akt, interpretację, opinię zabezpieczającą, opinię, o której mowa w art. 119zzl § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa, lub odmowę wydania tych opinii albo stwierdza bezskuteczność czynności. Przepis art. 145 § 1 pkt 1 stosuje się odpowiednio (art. 146 § 1 p.p.s.a.). W sprawach skarg na akt lub czynność, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4, sąd może w wyroku uznać uprawnienie lub obowiązek wynikające z przepisów prawa (art. 146 § 2 p.p.s.a.).

W rozpatrywanej sprawie przedmiotem skargi E. O. i T. O., reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika, uczynili akt Regionalnego Ośrodka Adopcyjnego w Łodzi Filia w Piotrkowie Trybunalskim z 1 marca 2024 r. w sprawie wstępnej negatywnej oceny gotowości skarżących jako kandydatów do przysposobienia małoletniej L. Ż..

Podstawę materialnoprawną wydania kwestionowanego skargą aktu stanowiły przepisy ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej (tekst jedn.: Dz.U. z 2024 r., poz. 177) – dalej: ustawa.

Wskazać na wstępie należy, iż zgodnie z art. 172 ust. 11 ustawy negatywna wstępna ocena kandydata do przysposobienia dziecka podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego na zasadach i w trybie określonych dla aktów lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Poddana sądowej kontroli wstępna ocena jest aktem władczym z zakresu administracji publicznej w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Nie jest ona decyzją administracyjną ani postanowieniem wydawanym w ramach jakiekolwiek procedury unormowanej przepisami prawa administracyjnego. Jest to akt, który stwierdza stan wiedzy o jakiejś sytuacji. Nie przyznaje on ani też nie odbiera prawa lub obowiązku, chociaż pośrednio z jego wydaniem wiążą się określone prawem obowiązki.

Wyjaśnienia wymaga również, że procedura, której poddali się skarżący unormowana została w Dziale V wspomnianej wyżej ustawy zatytułowanym "Postępowanie adopcyjne" oraz w Dziale II Tytuł II ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy (tekst jedn.: Dz.U. z 2023 r., poz. 2809) – dalej: k.r.o.; zatytułowanym "Przysposobienie". Analiza powyższych unormowań uzasadnia konkluzję, że przysposobienie małoletniego odbywa się w dwóch niezależnych od siebie etapach - administracyjnym i sądowym. Świadczy o tym brzmienie art. 154 ust. 1 ustawy, wedle którego prowadzenie procedur przysposobienia oraz przygotowanie osób zgłaszających gotowość do przysposobienia dziecka, zwanych dalej "kandydatami do przysposobienia dziecka", stanowi wyłączną kompetencję ośrodka adopcyjnego oraz art. 117 ust. 1 k.r.o. stanowiącego, że przysposobienie następuje przez orzeczenie sądu opiekuńczego na żądanie przysposabiającego.

Istotnym pozostaje również to, że kontrola zaskarżonego aktu ma charakter wyłącznie formalny. Sąd z uwagi na brak specjalistycznej wiedzy w tym zakresie nie posiada kompetencji do merytorycznej oceny zasadności czy też prawidłowości zgromadzonej w toku postępowania poprzedzającego podjęcie zaskarżonego aktu dokumentacji.

Podkreślenia wymaga rownież, że przysposobić można osobę małoletnią, tylko dla jej dobra (art. 114 k.r.o.). W toku kontrolowanego postępowania nadrzędną a zarazem kluczową wartością, którą winien kierować się organ jest dobro dzieci, które potrzebują szczególnej ochrony i pomocy ze strony dorosłych, środowiska rodzinnego, atmosfery szczęścia, miłości i zrozumienia, troski o ich harmonijny rozwój i przyszłą samodzielność życiową, dla zapewnienia ochrony przysługujących im praw i wolności.

Zgodnie z art. 170 ust. 1 pkt 2 ustawy w przypadku gdy gotowość do przysposobienia dziecka zgłosi rodzina zastępcza, w której dziecko jest umieszczone, ośrodek adopcyjny nie wszczyna postępowania w zakresie poszukiwania kandydatów do przysposobienia dziecka, o którym mowa w art. 164 ust. 5-9 i 15, a wszczęte zawiesza (ust. 1). Wszczęcie lub podjęcie postępowania, o którym mowa w art. 164, następuje, jeżeli osoby, o których mowa w ust. 1, nie uzyskają pozytywnej wstępnej oceny ośrodka adopcyjnego (ust. 2).

Zgodnie z art. 172 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 ustawy, kandydaci do przysposobienia dziecka są obowiązani posiadać świadectwo ukończenia szkolenia organizowanego przez ośrodek adopcyjny. Obowiązek posiadania świadectwa ukończenia szkolenia organizowanego przez ośrodek adopcyjny, nie dotyczy jednak kandydatów do przysposobienia spokrewnionych albo spowinowaconych z dzieckiem.

Jak wynika z art. 172 ust. 5 ustawy przed skierowaniem kandydata do przysposobienia dziecka na szkolenie ośrodek adopcyjny dokonuje jego wstępnej oceny, z uwzględnieniem: 1) kwalifikacji osobistych, o których mowa w art. 1141 ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy; 2) motywacji do podjęcia się wychowywania dziecka; 3) wywiadu adopcyjnego.

Wstępna ocena, o której mowa w ust. 5, przeprowadzana jest na wniosek kandydata do przysposobienia dziecka zawierający: 1) informacje, o których mowa w art. 161 ust. 2 pkt 1-4 i 17 ("imię i nazwisko; obywatelstwo; adres miejsca zamieszkania i zwykłego pobytu; data urodzenia; numer PESEL, a w przypadku gdy nie nadano numeru PESEL - numer i serię dokumentu potwierdzającego tożsamość; stan cywilny; numer telefonu i adres poczty elektronicznej"); 2) uzasadnienie przyczyn, dla których kandydat do przysposobienia dziecka chce przysposobić dziecko; 3) życiorys zawierający w szczególności informacje, o których mowa w art. 161 ust. 2 pkt 5-7, 13 i 14 ("wykształcenie; zawód; miejsce pracy; dzieci pozostające na utrzymaniu, w tym pod władzą rodzicielską, wraz z danymi o ich wieku, stanie zdrowia i rozwoju - w celu doboru rodziny przysposabiającej właściwej ze względu na potrzeby dziecka; wyznanie i pochodzenie etniczne - w celu doboru rodziny przysposabiającej właściwej ze względu na potrzeby dziecka"); 4) wyrażenie zgody na udział w procedurze adopcyjnej (art. 172 ust. 6 ustawy).

Do wniosku dołącza się odpowiednio:1) odpis zupełny aktu małżeństwa, a w przypadku osoby niepozostającej w związku małżeńskim - odpis zupełny aktu urodzenia; 2) zdjęcie; 3) zaświadczenie o niekaralności z Krajowego Rejestru Karnego; 4) zaświadczenie lekarskie o stanie zdrowia wystawione przez lekarza podstawowej opieki zdrowotnej zawierające dane o stanie zdrowia niezbędne do stwierdzenia, że dana osoba może sprawować właściwą opiekę nad dzieckiem; 5) zaświadczenie o zatrudnieniu, oświadczenie o wykonywaniu działalności gospodarczej, oświadczenie o przychodowości gospodarstwa rolnego, a w przypadku osób pobierających emeryturę lub rentę kopię decyzji ustalającej prawo do emerytury lub renty, ze wskazaniem wysokości osiąganych z tych tytułów dochodów; 6) odpisy aktów stanu cywilnego potwierdzające stosunek pokrewieństwa lub powinowactwa ze zgłoszonym do przysposobienia dzieckiem - o ile taki stosunek istnieje; 7) oświadczenia dotyczące pozbawienia, zawieszenia lub ograniczenia władzy rodzicielskiej (art. 172 ust. 7 ustawy).

Informacje składane przez kandydata do przysposobienia dziecka są składane pod rygorem odpowiedzialności karnej za składanie fałszywych zeznań. Przedstawiający informacje jest obowiązany do zawarcia w nich klauzuli następującej treści: "Jestem świadomy odpowiedzialności karnej za złożenie fałszywego oświadczenia.". Klauzula ta zastępuje pouczenie organu o odpowiedzialności karnej za składanie fałszywych zeznań (art. 172 ust. 8 ustawy).

Ośrodek adopcyjny przeprowadza wstępną ocenę kandydata do przysposobienia dziecka oraz umożliwia mu rozpoczęcie szkolenia w terminie nie dłuższym niż 4 miesiące od dnia złożenia wniosku, o którym mowa w ust. 6, wraz z dokumentami, o których mowa w ust. 7 (art. 172 ust. 9 ustawy).

Po przeprowadzeniu wstępnej oceny kandydata do przysposobienia dziecka ośrodek adopcyjny sporządza dokument potwierdzający przeprowadzenie wstępnej oceny, który zawiera w szczególności wskazanie, czy wstępna ocena jest pozytywna czy negatywna. Dokument potwierdzający przeprowadzenie wstępnej oceny jest wydawany pisemnie w postaci papierowej lub elektronicznej (art. 172 ust. 10).

W przypadku gdy wstępna ocena kandydata do przysposobienia dziecka jest negatywna, w dokumencie potwierdzającym przeprowadzenie wstępnej oceny ośrodek adopcyjny szczegółowo uzasadnia przyczyny negatywnej wstępnej oceny i wskazuje obszary wymagające poprawy, z jednoczesnym pouczeniem strony o przysługującym prawie wniesienia do sądu administracyjnego skargi na zasadach i w trybie określonych dla aktów lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (art. 172 ust. 11 ustawy).

Wyjaśnić również wymaga, że do zadań ośrodka adopcyjnego należy, w szczególności: udzielanie pomocy w przygotowaniu wniosków o przysposobienie i zgromadzeniu niezbędnych dokumentów; przeprowadzanie badań pedagogicznych i psychologicznych kandydatów do przysposobienia dziecka; przeprowadzanie analizy sytuacji osobistej, zdrowotnej, rodzinnej, dochodowej i majątkowej kandydatów do przysposobienia dziecka, zwanej dalej "wywiadem adopcyjnym"; prowadzenie działalności diagnostyczno-konsultacyjnej dla kandydatów do przysposobienia dziecka; wydawanie świadectw ukończenia szkolenia dla kandydatów do przysposobienia dziecka, dokonywanie wstępnej oceny kandydatów do przysposobienia dziecka, sporządzanie opinii kwalifikacyjnej o kandydatach do przysposobienia dziecka oraz opinii, o której mowa w art. 586 § 4 ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. - Kodeks postępowania cywilnego (art. 156 ust. 1 pkt 4, 6, 7, 8 i 11 ustawy).

Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej skargi Sąd stwierdza, iż objęty nią akt Regionalnego Ośrodka Adopcyjnego w Łodzi Filia w Piotrkowie Trybunalskim z dnia 1 marca 2024 r. podjęty został z naruszeniem przepisów prawa mających zastosowanie w sprawie. Lektura uzasadnienia poddanego sądowej kontroli rozstrzygnięcia dowodzi, że zostało ono sporządzone z naruszeniem wymagań art. 172 ust. 11 ustawy, a więc sprzecznie z prawem. W przypadku negatywnej wstępnej oceny kandydata do przysposobienia ustawodawca nałożył na ośrodek adopcyjny obowiązek szczegółowego uzasadnienia przyczyn negatywnej oceny i wskazania obszarów wymagających poprawy (...). Trzeba mieć na uwadze, że przepis art. 172 ust. 5 ustawy definiuje elementy, które ośrodek adopcyjny, winien uwzględnić dokonując wstępnej oceny kandydata do przysposobienia. Są nimi jak już zostało to wyżej podniesione: kwalifikacje osobiste, o których mowa w art. 1141 k.r.o.; motywacja do podjęcia się wychowywania dziecka oraz wywiad adopcyjny uwzględniający analizę sytuacji osobistej, zdrowotnej, rodzinnej, dochodowej i majątkowej kandydata do przysposobienia dziecka.

Powołany przepis art. 1141 k.r.o. definiuje wymogi stawiane przysposabiającemu, stanowiąc, że przysposobić może osoba mająca pełną zdolność do czynności prawnych, jeżeli jej kwalifikacje osobiste uzasadniają przekonanie, że będzie należycie wywiązywała się z obowiązków przysposabiającego oraz posiada opinię kwalifikacyjną oraz świadectwo ukończenia szkolenia organizowanego przez ośrodek adopcyjny, o którym mowa w przepisach o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, chyba że obowiązek ten jej nie dotyczy (§1). Między przysposabiającym a przysposobionym powinna istnieć odpowiednia różnica wieku (§ 2). Pojęcie "kwalifikacji osobistych" nie zostało zdefiniowane w przepisach prawa, jednakże jak podkreśla się w orzecznictwie sądów, że do kwalifikacji osobistych przysposabiającego badanych w postępowaniu o przysposobienie należą poziom umysłowy, moralny i zdolności wychowawcze. Są to cechy dające gwarancje należytego troszczenia się o fizyczny i duchowy rozwój dziecka i przygotowania do pracy dla dobra społeczeństwa odpowiednio do jego uzdolnień (por. uchwała pełnego składu Izby Cywilnej Sądu Najwyższego z 9 czerwca 1976 r. sygn. akt III CZP 46/75, OSNCP 1976 r., nr 9, poz. 184). Jak stwierdził Sąd Najwyższy w postanowieniu z 16 listopada 2022 r. sygn. akt II CSKP 1817/22 (publ. OSNC 2023/5/52, Lex nr 3521680) generalnie można powiedzieć, że chociaż istnieje niezidentyfikowany i w zasadzie otwarty katalog przymiotów predysponujących do bycia przysposabiającym (art. 1141 § 1 k.r.o.), to takimi cechami są przede wszystkim: prawy charakter przysposabiającego, jego wartości etyczne i zdolności wychowawcze, brak skłonności do pedofilii, brak przeszłości kryminalnej, w tym w szczególności co do czynów na szkodę małoletnich, niepozbawienie władzy rodzicielskiej, a także odpowiednie warunki bytowe, rodzinne i finansowe, w tym co do źródła utrzymania.

Uznać zatem należy, że przepisy art. 172 ust. 11 i ust. 5 ustawy ściśle ze sobą korespondują, wyznaczając niezbędne elementy, które winna posiadać wstępna ocena kandydata do przysposobienia dziecka. Szczegółowe uzasadnienie przyczyn negatywnej wstępnej oceny winno zatem zostać sporządzone przy uwzględnieniu wszystkich wymienionych wyżej elementów.

W rozpoznawanej sprawie, objęty skargą akt nie odpowiada wyżej wymienionym warunkom, co uzasadnia jego wyeliminowanie z obrotu prawnego. W ocenie Sądu krótkie, niespełna jednostronicowe uzasadnienie aktu, w którym w zasadzie wypunktowano jedynie, hasłowo zarówno przyczyny wydania negatywnej oceny wstępnej, jak i obszary wymagające poprawy, nie może zostać uznane za wystarczające do prawidłowego poznania przez skarżących przesłanek, które przesądziły o wydaniu kwestionowanego przez nich negatywnego rozstrzygnięcia. Tym czasem jak wynika z przedłożonych wraz ze skargą akt administracyjnych sprawy, jak i z treści udzielonej odpowiedzi na skargę wydanie w sprawie negatywnej wstępnej oceny kandydata do przysposobienia poprzedzone zostało niezbędnymi opiniami pedagogiczną (z dnia [...] r., uzupełnioną w dniu [...] r.) i psychologiczną (z dnia [...] r., uzupełnioną w dniu [...] r.), jak również wywiadem adopcyjnym z dnia [...] r., sporządzonymi w oparciu o dokumentację zgromadzoną w toku prowadzonego postępowania adopcyjnego. Powołane opinie, jak sam wskazuje organ w udzielonej odpowiedzi na skargę, stanowią dokumentację zawierającą informacje pozyskane od kandydatów oraz małoletniej L. Z. podczas prowadzonych badań psychologicznych i pedagogicznych w ROA. Opinie zawierają szczegółowy opis badanych obszarów, m.in. cechy osobowości kandydata i jego motywacji do adopcji, postaw rodzicielskich kandydata i jego zdolności wychowawczych, relacji rodzinnych a przede wszystkim stanu emocjonalnego małoletnich wobec których złożony został wniosek o przysposobienie, ich doświadczeń życiowych oraz stosunku do przysposobienia. Wyraźne odzwierciedlenie w powyższych opiniach mają ustalone na podstawie prowadzonych czynności diagnostycznych w tym zebranego materiału i jego analizy obszary niepokojące i wymagające zabezpieczenia poprzez wskazane przez diagnostów ROA działania. Uwadze organu orzekającego na gruncie kontrolowanej sprawy umknął niewątpliwie fakt, że obszary niepokojące i wymagające poprawy oprócz ich wskazania w wymienionych wyżej opiniach sporządzonych na etapie procesu diagnostycznego, które w odróżnieniu od zaskarżonego aktu nie podlegają kontroli sądu administracyjnego, winny zostać wyraźnie wyartykułowane w jego uzasadnieniu. Nie budzi wątpliwości, że skarżący, muszą mieć zapewnioną możliwość poznania, w sposób nie budzący jakichkolwiek wątpliwości, czy tez niedomówień, wszelkich podstaw wydania negatywnej dla nich opinii. Powinni mieć zatem możliwość ustalenia z odwołaniem do konkretnych przykładów, które cechy, zachowania, przymioty, kwalifikacje osobiste, motywy do podjęcia się wychowania dziecka czy elementy wywiadu adopcyjnego ośrodek ocenił pozytywnie, a które zostały ocenione negatywnie i dlaczego ostatecznie rzutowało to na wydanie wstępnej oceny o charakterze negatywnym. Nie budzi wątpliwości, że poddany sądowej kontroli dokument winien posiadać kompleksowe, czy też mówiąc inaczej pełne i wyczerpujące wyjaśnienie przyczyn podjęcia negatywnej wstępnej oceny. Im pełniejsze będzie wyjaśnienie wszystkich wątpliwości, jakie mieli pracownicy ośrodka wobec skarżących, tym skarżący szybciej i pełniej będą w stanie wprowadzić ewentualne zmiany.

Stwierdzonego w powyższym zakresie uchybienia nie sanuje również podnoszona w odpowiedzi na skargę argumentacja organu, co do możliwości, niejako następczego po doręczeniu negatywnej oceny wstępnej, indywidualnego kontaktu skarżących z ośrodkiem, zdaniem organu bardziej pożądanego z uwagi na delikatny charakter ocenianych kwestii, celem omówienia podjętej decyzji, przedstawienia przez organ szerszych wyjaśnień, czy też udzielenia niezbędnego wsparcia. Zaznaczyć w tym miejscu należy wyraźnie, iż obowiązujące przepisy ustawy regulujące postępowanie adopcyjne nie przewidują tego rodzaju rozwiązań. Obowiązkiem organu, jak już wcześniej wskazano jest szczegółowe i wyczerpujące przedstawienie w uzasadnieniu negatywnej oceny wstępnej okoliczności, które rzutowały na wydanie tego rodzaju rozstrzygnięcia, a który to obowiązek wprost wynika z powołanego wcześniej art. 172 ust. 11 ustawy. Ponadto, za niedopuszczalną uznać należy sytuację, w której w otwartym, określonym prawem terminie do skorzystania przez skarżących z przysługującego im prawa zaskarżenia negatywnej opinii wstępnej do sąd administracyjnego, strony miałyby dokonywać dodatkowych, czy też bardziej szczegółowych ustaleń, które przesądziły o niekorzystnym dla nich wyniku postępowania, po uprzednim umówieniu z organem indywidualnego kontaktu, czy też spotkania, którego data de facto jest uzależniona od decyzji organu. Tego rodzaju praktyka, poza tym, iż sprzeczna z obowiązującymi przepisami ustawy, w sposób oczywisty narusza przysługujące stronom postępowania prawo wniesienia skargi, które ograniczone jest 30 dniowym terminem, o którym mowa w art. 53 § 2 p.p.s.a.

Za niedopuszczalne uznać również należy podejmowane przez organ w udzielonej odpowiedzi na skargę próby konwalidowania uchybień i braków uzasadnienia negatywnej wstępnej oceny kandydata do przysposobienia. Odpowiedź na skargę, co należy wyraźnie podkreślić, nie podlega ocenie Sądu z punktu widzenia zgodności z prawem. Jako pismo procesowe składane w toku postępowania sądowo administracyjnego, nie może zatem stanowić swego rodzaju "aneksu" do objętego skargą rozstrzygnięcia. Wniesienie odpowiedzi na skargę umożliwia jedynie organowi odniesienie się do podniesionych w skardze zarzutów. Nie ustanowi natomiast miejsca do dokonywania przez organ brakujących ustaleń faktycznych, czy też formułowania nowych ocen prawnych. Innymi słowy, organ nie może zastępować braków uzasadnienia rozstrzygnięcia argumentacją zawartą w odpowiedzi na skargę. Jakakolwiek próba uzasadnienia wydanego rozstrzygnięcia w piśmie procesowym, jakim jest odpowiedź na skargę, złożonym po zakończeniu postępowania administracyjnego, nie może zastąpić uzasadnienia ani go uzupełniać. Z taką zaś sytuacją mamy do czynienia na gruncie rozpatrywanej sprawy. Dodać także trzeba, że w odpowiedzi na skargę organ powołuje się na obowiązującą w ROA procedurę (poza obowiązującym regulaminem organizacyjnym), jednakże na podstawie załączonej do sprawy dokumentacji nie sposób ustalić o jaką konkretnie procedurę względnie dokument normujący ową procedurę chodzi, co dodatkowo uniemożliwia sądowi ocenę czy warunki proceduralne zostały w realiach sprawy niniejszej dochowane

Wskazać również należy, iż zaskarżony akt wydany został przez Komisję Kwalifikacyjną, którą jak wynika z § 15 ust 2 załączonego do akt sprawy Regulaminu Organizacyjnego Regionalnego Ośrodka Adopcyjnego w Łodzi Filia w Piotrkowie Trybunalskim, tworzą dyrektor jako jej przewodniczący oraz pracownicy merytoryczni. Ponadto jak wynika z ustępu 3 wskazanej jednostki redakcyjnej do udziału w Komisji mogą być zaproszeni specjaliści w dziedzinie prawa, medycyny, psychologii, pedagogiki i spraw socjalnych, działający w obszarze pracy z dziećmi i rodziną, powoływani w zależności od omawianych w sprawach problemów kandydatów, w szczególności w sprawach budzących wątpliwości. Przy czym jak zgodnie z § 15 ust. 4 Regulaminu łączna liczba zaproszonych specjalistów na posiedzeniu komisji nie powinna przekroczyć 5 osób. W rozpoznawanej sprawie zaskarżony akt został co prawda opatrzony własnoręcznymi podpisami członków Komisji Kwalifikacyjnej go wydającej, niemniej jednak na tej podstawie nie sposób ustalić kto konkretnie z imienia i nazwiska był członkiem tej Komisji i jakie posiada kwalifikacje.

Wobec powyższego Sąd za uzasadnione uznał zarzuty skargi, co do naruszenia art. 172 ust. 5 ustawy w zw. z art. 1141 k.r.o., jak i art. 172 ust. 11 ustawy.

Natomiast, co do pozostałych zarzutów skargi odnośnie wskazanych w niej przepisów prawa materialnego, to jest art. 154 i art. 157 ust. 2, art. 155 w zw. z art. 4 ust. 1 i ust. 4 oraz art. 172 ust. 10 ustawy wskazać należy, iż nie zasługują one na uwzględnienie. Powoływany przez pełnomocnika skarżących przepis art. 154 ustawy odnosi się, w sposób ogólny do kwestii określonych przez ustawodawcę zadań ośrodków adopcyjnych, natomiast art. 157 ust. 2 ustawy odsyła, w zakresie szczegółowych zadań oraz organizacji działania ośrodka adopcyjnego do regulaminu organizacyjnego danego ośrodka, opracowywanego przez dyrektora ośrodka w porozumieniu z marszałkiem województwa. W rozpoznawanej sprawie, wbrew stanowisku strony skarżącej Regionalny Ośrodek Adopcyjny w Łodzi Filia w Piotrkowie Trybunalskim działa w oparciu o stosowny Regulamin, który został załączony do akt administracyjnych sprawy. Zaznaczyć również należy, iż wbrew argumentacji pełnomocnika skarżących, podejmowane działania organu nie były nakierowane na pozbawienie małoletniej L. Ż. prawa do opieki i wychowywania w stabilnym, znanym środowisku (art. 155 w zw. z art. 4 ust. 1, ust. 4 ustawy), a przeprowadzona wstępna ocena skarżących jako kandydatów do przysposobienia małoletniej, zakończona została, stosownie do wymogów art. 172 ust. 10 ustawy wydaniem pisemnego dokumentu, w formie papierowej, potwierdzającego przeprowadzenie tej oceny, zawierającego wskazanie, czy wstępna ocena jest pozytywna czy negatywna.

Odnośnie zaś do podnoszonych w skardze zarzutów, co do naruszenia przepisów procesowych wyjaśnienia wymaga, że w toku prowadzenia procedury o przysposobienie przepisy ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej nie przewidują stosowania przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Zakres ich zastosowania w sprawach uregulowanych przepisami ustawy o wspieraniu rodziny i pieczy zastępczej jest bardzo ograniczony (art. 197g, art. 191 ust. 16, art. 139b, art. 187a) i nie dotyczy spraw uregulowanych w dziale V ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej zatytułowanym postępowanie adopcyjne (por. wyrok NSA z 25 maja 2016 r. II OSK 2016/14; www.orzeczenia.gov.pl). Uznać zatem należy, iż wbrew zarzutom skargi organ wydając objęty nią akt, nie mógł naruszyć wskazywanych przez art. 6, art. 7 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a.

Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ zobowiązany będzie do uwzględnia wyrażonej przez w uzasadnieniu niniejszego wyroku oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania. W szczególności organ zobowiązany będzie wydania wstępnej oceny, w której znajdą się wszystkie elementy wymagane przepisami ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej (art. 172 ust. 11 w zw. z art. 172 ust. 5 ustawy), zawierającej szczegółowe uzasadnienie zarówno w zakresie przesłanek przemawiających za wydaniem opinii negatywnej, jak i w zakresie obszarów wymagających poprawy ze strony skarżących jako kandydatów do przysposobienia małoletniej L. Z., jak również zobowiązany będzie, w toku ponownego rozpatrywania sprawy, do uwzględnienia ewentualnych zmian stanu faktycznego sprawy.

Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 146 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. uchylił zaskarżony akt, o czym orzekł w pkt 1 wyroku. W przedmiocie orzeczonych w pkt 2 wyroku kosztów postępowania sadowoadminsitracyjnego, na które składają się wynagrodzenie profesjonalnego pełnomocnika skarżących ustanowionego z wyboru oraz kwota uiszczonej opłaty skarbowej od udzielonego pełnomocnictwa, Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (tekst jedn.: Dz.U. z 2023 r. poz. 1964).

P.K.