Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1635/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2024-03-05 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6012 Wstrzymanie robót budowlanych, wznowienie tych robót, zaniechanie dalszych robót budowlanych
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art 7  , art 77 , art 80 , art 107 par 3 , art 138 , art 126 , art 124
journal: Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego
article: art 3  , art 28  , art 48 -49 b
journal: Dz.U. 1994 nr 89 poz 414
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane.
article: art 151
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Magda Froncisz (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Agnieszka Nawara - Dubiel Sędzia WSA Mirosław Bator po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 5 marca 2024 r. sprawy ze skargi Ż. J. na postanowienie nr 868/2023 Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia 25 października 2023 r., znak: WOB.7722.27.2023.KJAS w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych oddala skargę.


UZASADNIENIE

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Wieliczce postanowieniem nr 21/23 z 4 stycznia 2023 r., znak: BG.5160.1.2022, nakazał inwestorom: Ż. T. i M. T. wstrzymać prowadzenie robót budowlanych przy samowolnym wykonaniu budowli ziemnej - nasypu na dz. nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] w miejscowości Z., gm. B. - bez wymaganej decyzji pozwolenia na budowę.

Jako podstawę prawną postanowienia organ I instancji wskazał art. 48 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2021 r., poz. 2351 ze zm.), dalej "P.b.". Jednocześnie w oparciu o art. 48 ust. 3 i art. 48a P.b. organ I instancji poinformował inwestorów o możliwości złożenia wniosku o legalizację obiektu budowlanego w terminie 30 dni od dnia doręczenia postanowienia, w przypadku zaś wniesienia zażalenia na postanowienie o wstrzymaniu budowy, termin 30 dni na złożenie wniosku o legalizację biegnie od dnia, w którym to postanowienie stało się ostateczne. W oparciu o art. 49e pkt 1 P.b. PINB wskazał, że w przypadku niezłożenia wniosku o legalizację w zakreślonym terminie, wyda decyzję nakazującą rozbiórkę. Poinformował także o wymaganiach określonych w art. 48a-49d P.b., w tym konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej.

W uzasadnieniu postanowienia organ I instancji wskazał m.in., że prowadzi z urzędu postępowanie w sprawie samowolnego wykonania ww. budowli ziemnej. Dnia 18 marca 2022 r. przeprowadził czynności kontrolne dotyczące robót budowlanych "na terenie działek (orientacyjnie działki nr [...], [...], [...] i [...])" w miejscowości Z., gm. B., ustalając, iż "wykonano prace ziemne związane z realizacją nasypu ziemnego o znacznej objętości sięgającej kilku tysięcy m3, zakres wykonanych prac przedstawiono na załączniku do protokołu. Po widocznych obserwacjach na gruncie do realizacji prac ziemnych wykorzystano masy ziemne zmieszane z gruzem budowlanym.

Jak wyjaśnia obecny P. M. T. prace zostały wykonane przez P. M. S. prawdopodobnie prowadzącego firmę transportowo budowlaną w pobliskiej okolicy. Zaznacza że zlecone mu prace miały polegać wyłącznie na utwardzeniu terenu w górnej części działki na niedalekiej odległości od przylegającej drogi powiatowej. Wyjaśnia, że pracuje we W. i przez dłuższy czas nie był obecny w K. i nie posiadał wiedzy w zakresie wykonywanych na jego działce prac ziemnych, żona była chora na COVID w związku z czym nie przyjeżdżał nawet na weekend. O wykonanych na jego działce pracach dowiedział się od sąsiadów, którzy poinformowali o nawożeniu na działki znacznej ilości mas ziemnych, po przyjeździe zastał stan przybliżony do obecnego zrobił prowizoryczny płot z siatką leśną i tabliczkami żeby nie nawozić odpadów jednak pomimo to były one nadal nawożone, wielokrotnie informował P. M. S. że ma nie wozić mas ziemnych i jest zakaz jednak dalej nawoził aż do obecnego stanu. Wyjaśnia że w przedmiotowej sprawie złożył wniosek do prokuratury oraz do UG B. jednak nie pamięta kiedy te wnioski były złożone przez kancelarię prowadzącą postępowanie i nie wie na jakim obecnie etapie są sprawy jw. - czeka na powiadomienie z prokuratury.

W toku czynności kontrolnych pojawił się przedstawiciel ZDP w W., który wskazał, że prace w obrębie zjazdów jak również przylegającej drogi powodują na chwilę obecną zagrożenie zwracając się o przekazanie kopii protokołu kontroli do ZDP, ponadto, jak wskazał, o realizacji prac informował Komendę Powiatową Policji.

P. M. T. ponownie wskazuje, że sprawcą zastanego stanu faktycznego jest P. M. S., oberwanie pobocza musiało zostać spowodowane wjazdem samochodu ciężarowego, ponadto wyjaśnia że właścicielem odpadu jest P. M. S.. Informuje, że na powstałym nasypie nie ma zamiaru realizować żadnych obiektów budowlanych, natomiast będzie dążył do tego by masy ziemne ponad ustawową normą zostały usunięte przez P. M. S. który jest właścicielem w/w odpadu. Obecny podczas kontroli P. M. T. oświadcza, że nie wie, czy są procedowane w Starostwie Powiatowym jakiekolwiek wnioski związane z pozwoleniem czy też zgłoszeniem na przedmiotowe działki. Wyjaśnia, że od ostatniej obecności na działce mającej ok. tygodnia temu, zauważa widoczne nowe ślady pracującego sprzęt budowlanego na jego działce. Według jego wiedzy roboty związane z utwardzeniem gruntu miały się rozpocząć w pierwszej połowie stycznia 2022 r. zatem należy domniemać że nawożenie mas ziemnych miało miejsce właśnie po tej dacie. Właścicielem działki jest ok. 2 lata i obecnie nie planował budowy na działkach w ciągu najbliższych 5 lat. Obecny wyjaśnia że skonsultuje z kancelarią wykonanie pomiaru powykonawczego przez geodetę w celu określenia rzeczywistej ilości nawiezionej ziemi". Z ww. czynności sporządzono protokół, szkic sytuacyjny oraz wykonano dokumentację fotograficzną.

Pismem z 23 marca 2022 r. PINB zwrócił się do Starosty Wielickiego z zapytaniem, czy przed ww. organem procedowane są wnioski pozwolenia na budowę lub przyjęte zgłoszenia robót nie wymagających pozwolenia na budowę dla dz. nr [...], [...], [...], [...], [...], [...] w miejscowości Z., gm. B. począwszy od 1 stycznia 2020 r.

Dnia 31 marca 2022 r. na dziennik podawczy PINB wpłynęło pismo Starosty Powiatowego w Wieliczce, którym poinformowano, iż po przeszukaniu posiadanych rejestrów odnaleziono sprawę: AB.6740.6.252.2022.B dot. budowy budynku jednorodzinnego wraz z infrastrukturą na dz. nr [...] w m. Z. , gm. B. – inwestorzy: Ż. i M. T., reprezentowani przez pełnomocnika - arch. I. K. (k 22 akt PINB). Starosta przesłał kserokopie wniosku, projektu zagospodarowania terenu oraz opinię geotechniczną oraz poinformował, że mapa do celów projektowych nie została przedłożona przez inwestora.

Pismem z 23 marca 2022 r. PINB zwrócił się do Urzędu Gminy B. o udzielenie informacji, czy prowadzone jest postepowanie w przedmiotowej sprawie związanej z realizacją nasypu ziemnego (...). W odpowiedzi Wójt Gminy B. poinformował, że prowadzi postępowanie wyjaśniające w związku ze zgłoszeniem dotyczącym nawożenia ziemi, iłu oraz gruzu na dz. nr [...] i [...] oraz przesłał uwierzytelnione kopie dokumentacji sprawy.

W aktach sprawy ponadto znajduje się zawiadomienie M. T. do Prokuratury Rejonowej w W. o podejrzeniu popełnienia przestępstwa uszkodzenia gruntów działek nr [...] i [...] przez M.. S. w okresie między 10 stycznia a 28 lutego 2022 r. poprzez nawiezienie bez wiedzy poszkodowanego niezliczonej ilości odpadu o kodzie 17 05 04 (...), doprowadzając m.in. do zmiany kierunku i natężenia odpływu wód opadowych lub roztopowych (...).

PINB 13 kwietnia 2022 r. wszczął postępowanie w sprawie legalności wykonania ww. budowli ziemnej – nasypu.

Dnia 28 kwietnia 2022 r. wpłynęło do organu I instancji pismo P. sp. z o.o. P. sp. k. z siedzibą w K. z prośbą o wydanie nakazu usunięcia wszelkiego materiału, w tym ziemi gruzu i odpadów, składowanych na działkach nr [...] i [...], które są obciążone służebnością przechodu, przejazdu i przeprowadzenia mediów całą szerokością tych działek na rzecz każdoczesnego właściciela działki nr [...]. Dodatkowo podniesiono osuwiskowy charakter terenu oraz fakt melioracji obszaru w przeszłości przez co składowanie dużych mas ziemnych bez odpowiedniego zabezpieczenia może zakłócić spływ wód deszczowych.

Starosta Wielicki przesłał do PINB decyzję nr 703.2022 z 11 kwietnia 2022 r. znak: AB.6740.6.252.2022.B umarzającą postępowanie z wniosku Ż. i M. T. z 3 marca 2022 r. ze względu na cofnięcie przez inwestorów procedowanego wniosku 8 kwietnia 2022 r.

W dniu 6 maja 2022 r. wpłynęło do PINB pismo Zarządu Dróg Powiatowych w W. w którym poinformowano, że "usunięto część przywiezionego materiału z pobocza drogi (...). Zakres wykonanych prac (...) nie spowodował przywrócenia pasa drogowego do stanu poprzedniego. Należy usunąć nadmiar przywiezionego materiału w zakresie umożliwiającym naturalny spływ wód opadowych z jezdni drogi powiatowej. Obecne ukształtowanie terenu powoduje ograniczenie w odprowadzeniu wód".

Postanowieniem z 30 maja 2022 r. PINB odmówił zawieszenia na wniosek inwestora niniejszego postępowania.

Dalej organ I instancji przedstawił analizę przedłożonych przez inwestorów do Starosty projektu zagospodarowania terenu i opinii geotechnicznej, a także zdjęć lotniczych lub satelitarnych przedmiotowych działek z lat 2019-21. Opisał też szczegółowo obecne ukształtowanie wykonanego nasypu.

PINB przywołał i wyjaśnił treść art. 3 pkt 1, pkt 3 i pkt 7 P.b., w szczególności w kontekście zdefiniowania "budowli ziemnej". Przytoczył na poparcie swojego stanowiska liczne tezy z orzecznictwa. Podsumowując stwierdził, że sporny nasyp spełnia cechy niezbędne dla uznania za budowlę ziemną, to jest:

1) jest wytworem ludzkiej działalności,

2) jest obiektywnie widoczny, wyodrębniony z otoczenia, posiada określoną kubaturę,

3) pełni określoną funkcję, jest całością techniczno-użytkową.

Następnie organ I instancji wskazał, że pierwotnie, w postanowieniu z 6 czerwca 2022 r. nr 56/22 przyjął, że wykonany nasyp ziemny był w istocie częścią szerszych robót, których celem było przygotowanie terenu pod zabudowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego.

Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie, po rozpatrzeniu zażalenia M. T., postanowieniem nr 793/2022 z 6 października 2022 r. znak: WOB.7722.164.2022.JKLI, na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2023 r., poz. 775 ze zm.), dalej "K.p.a." uchylił ww. postanowienie PINB z 6 czerwca 2022 r. w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania przez organ I instancji. Organ II instancji w uzasadnieniu postanowienia kasatoryjnego wskazał, że PINB wadliwie uzasadnił kwalifikację przedmiotu postępowania i zakres nałożonych obowiązków, podczas gdy inwestorzy wycofali wniosek o pozwolenie na budowę domu.

Dalej organ I instancji precyzyjnie opisał sporny nasyp, zamieszczając również graficzne porównanie terenu na mapach sytuacyjno-wysokościowych i przekrojach terenu przed i po wykonaniu budowli.

Wskazując na usytuowanie nasypu o zbliżonej objętości 8 000 m3 (70 m x 45 m x 5,65 m), w porównaniu z planowaną lokalizacją budynku, PINB stwierdził, że nasyp ten nie jest robotą przygotowawczą związaną z budową budynku mieszkalnego, w rozumieniu art. 41 ust. 2 P.b.

Kolejno organ I instancji przywołał treść art. 28, art. 48, art. 48a, art. 48b, art. 49, art. 49b, art. 49c, art. 49d i art. 49e P.b., opisując m.in. sposób wyliczenia opłaty legalizacyjnej.

Uzasadniając wybór podmiotu zobowiązanego PINB wskazał m.in., że stroną postępowania prowadzonego na podstawie art. 48 P.b. jest zasadniczo inwestor. Jeśli jednak roboty budowlane zostały już zakończone, w myśl art. 52 ust. 1 zdanie drugie P.b. obowiązki nakłada się na właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego; nie nakłada się ich wówczas na inwestora.

Organ I instancji wskazał również, że za inwestora nie można uznać osoby wykonującej zlecenie, gdyż fakt wykonania umowy niezgodnie z jej treścią czy ustaleniami jest kwestią cywilnoprawną i nie definiuje inwestora, którym w rzeczywistości pozostaje podmiot zlecający roboty.

Końcowo PINB wskazał, że zagadnienie ewentualnego nawiezienia odpadów leży w kompetencji gminy. Z kolei kwestia naruszenia służebności jest cywilnoprawnej natury i podlega kompetencji sądów powszechnych. Natomiast naruszenie prawa własności będzie badane na dalszym etapie postępowania wobec konieczności złożenia oświadczenia o dysponowaniu nieruchomością na cele budowlane.

M. T., reprezentowany przez adwokata, wniósł zażalenie od opisanego na wstępie postanowienia PINB z 4 stycznia 2023 r., zarzucając naruszenie art. 7 i art. 77 K.p.a. poprzez niedokładne ustalenie stanu faktycznego i wybiórcze rozpatrzenie zebranego materiału dowodowego skutkujące uznaniem, że wykonane prace w postaci nawiezienia ziemi stanowiły wykonanie budowli ziemnej. Skarżący ponownie podniósł, że nawiezienie spornych mas ziemnych było efektem wyłącznie samowolnych i bezprawnych działań M. S. . Zarzucił, że jakkolwiek przedmiotowy nasyp jest widoczny i istnieje obiektywnie, to jednak nie spełnia żadnej roli. Zdaniem skarżącego organ I instancji nie wskazał, jaką funkcję spełnia sporny nasyp.

Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie postanowieniem nr 868/2023 z 25 października 2023 r. znak: WOB.7722.27.2023.KJAS, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 oraz art. 123 K.p.a. oraz art. 48 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 80 ust. 2 pkt 2 i art. 83 ust. 2 P.b., utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie PINB z 4 stycznia 2023 r..

W uzasadnieniu postanowienia MWINB opisał postępowanie przed organem I instancji i wskazał, że 13 lipca 2022 r. arch. I. K. przedłożyła w PINB mapę do celów projektowych z dnia 12 lipca 2022 r. Za pismem z 22 sierpnia 2022 r. Ż. i M. T. złożyli w PINB dokumentację dotyczącą budynku mieszkalnego na działce nr [...] w m. Z. zawierającą wniosek o legalizację.

PINB pismem z 25 sierpnia 2022 r. znak: BG.5160.1.2022 poinformował inwestorów oraz I. K., iż wniosek o legalizację został złożony przedwcześnie, wskazując na przebieg postępowania legalizacyjnego zgodnie z przepisami P.b.

Przechodząc do analizy wynikającego z przedłożonych akt stanu faktycznego organ odwoławczy wyjaśnił, że w toku postępowania zażaleniowego na podstawie dokumentów zalegających w aktach sprawy MWINB dokonał sprawdzenia prawidłowości przyjętego przez organ I instancji kręgu stron postępowania. I tak, zgodnie z ustaleniami organu I instancji, inwestorami przedmiotowych robót budowlanych pozostawali M. T. i Ż. T.. Nadto, ww. osoby pozostają właścicielami działek nr [...], [...] oraz [...]. Natomiast właścicielem działki nr [...] jest Zarząd Dróg Powiatowych w W. współwłaścicielami działki nr [...] są K. i J. Ś.; właścicielem działek nr [...] i [...] jest P. O., zaś właścicielem działki nr [...] jest spółka P. sp. z o.o. P. sp. k. z siedzibą w K..

W tym stanie rzeczy krąg stron postępowania został ograniczony do wskazanych powyżej osób, został zdefiniowany prawidłowo i pozostaje tożsamy w postępowaniu zażaleniowym.

Dalej MWINB wskazał, że podstawą materialnoprawną postanowienia I instancji jest art. 48 ust. 1 pkt 1 P.b. Stwierdził, że w pierwszej kolejności należało ustalić charakter wykonanych robót budowlanych. Zgodnie ze wskazaniami MWINB zawartymi w treści postanowienia kasatoryjnego, organ I instancji przeanalizował, czy wykonany nasyp klasyfikuje się jako budowla ziemna, czy były to roboty przygotowawcze związane z innym zamierzeniem budowlanym.

Zdaniem organu II instancji PINB prawidłowo, z poszanowaniem reguł wyrażonych w art. 7 i art. 77 K.p.a., ustalił stan faktyczny sprawy, co sprawiło, że organ odwoławczy przyjął go za własny.

MWINB wskazał, że zgodnie z ustaleniami organu I instancji inwestor rozpoczął wykonywanie robót ziemnych polegających na realizacji nasypu o wymiarach korony ok. 54,5 m x 65 m i wysokości w najwyższym miejscu ok. 7 m. Forma nasypu składa się zasadniczo z trzech głównych brył o zróżnicowanych rozmiarach i kształcie w rzucie zbliżonym do prostokąta z zaokrągleniem od strony południowej. Pierwsza bryła licująca się od północy z jezdnią drogi powiatowej, usytuowana równolegle od niej, opada lekko w kierunku południowym o przybliżonej długości ponad 40 m i szerokości 7,5 m zakończona skarpą o długości w rzucie poziomym 5 m i różnicy wysokości pomiędzy krawędzią jezdni a końcem krawędzi pierwszej skarpy 1,8 m.

Kolejna druga zasadnicza część nasypu o szerokości liczonej w kierunku południowym wynoszącej 45 m i długości rozpiętej pomiędzy działkami [...], [...] i [...] co stanowi ok 47 m, część wypłaszczona nieznacznie opadającej w kierunku południowym. Trzecia część skarpy to półka w formie uskoku, mająca swój środek w południowo-zachodnim narożniku działki nr [...], obniżona względem zasadniczej bryły o 1 m, szerokości 8 m i wysokości 7 m ze zboczem kończącym całą bryłę pasem w rzucie poziomym od południowej granicy dz. nr [...] po północną część działki nr [...].

Organ II instancji nadmienił, że PINB precyzyjnie i w sposób nie budzący wątpliwości wskazał na kształt i wymiary wskazanego nasypu, umieszczając w treści uzasadnienia szkice przedstawiające przekroje podłużne. Takie zakreślenie przedmiotu postępowania jest w ocenie MWINB wyczerpujące i nie wymaga uszczegółowiania. W tym stanie rzeczy MWINB w pełni podzielił ustalenia w zakresie stanu faktycznego, jego analizy oraz kwalifikacji przedstawionej przez PINB w uzasadnieniu postanowienia, uznając je za swoje.

Następnie MWINB przywołując tezy z orzecznictwa stwierdził, że nasyp wykonany w określonym celu związanym ze sposobem zagospodarowania działki stanowi techniczno-użytkową całość, a zatem jest budowlą ziemną, w rozumieniu art. 3 pkt 3 P.b. Opisał zdefiniowane w P.b. pojęcia robót budowlanych i obiektu budowlanego.

MWINB podkreślił, że w ustawowym przykładowym wyliczeniu budowli została wskazana budowla ziemna. Takie pojęcie nie zostało zdefiniowane w Prawie budowlanym. Wobec powyższego organ II instancji wskazał na rozumienie budowli ziemnej w orzecznictwie sądowoadministracyjnym. "Budowlą ziemną" będą zatem takie wytwory ludzkiej działalności niebędące budynkiem ani obiektem małej architektury, które wykonane zostały (zostaną) z ziemi. Potoczne zatem rozumienie "budowli ziemnej" oznaczać musi budowle, której podstawowym lub wyłącznym tworzywem (budulcem) jest ziemia. Budowla ziemna musi mieć przy tym charakter kubaturowy, być widoczna i istnieć w kategoriach obiektywnych, i co ważne, spełniać określona role, stanowiąc zarazem całość techniczno-użytkową, nawet jeżeli nie mają dodatkowych instalacji, czy urządzeń.

Dokonując kwalifikacji wykonanego obiektu należy ocenić nakład pracy potrzebny do wytworzenia obiektu, jego użyteczność oraz trwałość wykonanych robót. W związku z tym roboty ziemne polegające na gromadzeniu i przemieszczeniu mas ziemnych, zrealizowane w konkretnym celu (np. utworzenia wału ziemnego, czy nasypu), stanowią budowlę ziemną (art 3 pkt 3 P.b.), będącą obiektem budowlanym (art. 3 pkt 1 ustawy), wymagającą oceny z punktu widzenia zachowania wymogów P.b., w tym też uzyskania pozwolenia na realizację takiej inwestycji lub dokonania zgłoszenia, stosownie do wymogów art. 29 i art. 30 ustawy. Oceny tej nie zmienia fakt, iż definicja legalna obiektu budowlanego przewiduje jego wzniesienie z "użyciem wyrobów budowlanych".

Definicja materiału budowlanego obejmuje każdy wyrób lub zestaw wyprodukowany i wprowadzony do obrotu w celu trwałego wbudowania w obiektach budowlanych lub ich częściach, którego właściwości wpływają na właściwości użytkowe obiektów budowlanych w stosunku do podstawowych wymagań dotyczących obiektów budowlanych (art. 2 pkt 1 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) Nr 305/2011 z dnia 9 III 2011 r. ustanawiającego zharmonizowane warunki wprowadzania do obrotu wyrobów budowlanych i uchylającego dyrektywę Rady 89/106/EWG - Dz. Urz.UE.L 88 z 04.04.2011 - w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 1 P.b.).

Wprawdzie wskazana definicja nie obejmuje materiału w postaci gruntu, jednak nie może to przesądzać o wyłączeniu "budowli ziemnych" z zakresu desygnatów pojęciowych obiektu budowlanego, skoro ustawodawca expressis verbis wymienił "budowlę ziemną" jak jeden z rodzajów "budowli".

Wprawdzie więc w P.b. nie zdefiniowano pojęcia "budowli ziemnych", jednak taki stan rzeczy oznacza tylko tyle, że należy się w związku z tym odwołać do potocznego znaczenia użytego przez ustawodawcę terminu. Chodzi tu więc o obiekt, dla którego podstawowym tworzywem jest grunt. Zatem o tym, czy w konkretnej sytuacji mamy do czynienia z wyrobem budowlanym, decyduje zasadniczo przeznaczenie tego wyrobu jak i zakres jego zastosowania.

Przyjmując powyższe stanowisko MWINB podkreślił, że pomimo braku realizacji przedmiotowego obiektu przy użyciu wyrobów budowlanych sensu stricto, powszechnie przyjmowany w orzecznictwie pogląd pozwala na zakwalifikowanie w pewnych sytuacjach budowli ziemnych jako obiektów budowlanych. Takie okoliczności zostały w ocenie MWINB spełnione na gruncie niniejszej sprawy. Roboty ziemne polegające na gromadzeniu i przemieszczeniu mas ziemnych, zrealizowane w konkretnym celu - utworzeniu nasypu - stanowią budowlę ziemną, będącą obiektem budowlanym, wymagającą uprzedniego uzyskania pozwolenia na budowę.

MWINB nadmienił, że scharakteryzowany powyżej obiekt nie został uwzględniony w treści art. 29-31 P.b. jako zwolniony od ogólnego obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. Z uwagi na brak uzyskania takiego pozwolenia przez inwestorów – MWINB uznał ww. obiekt za zrealizowany w warunkach samowoli budowlanej w rozumieniu art. 48 ust. 1 P.b.

Odnosząc się do zarzutu skarżącego dotyczącego błędnie określonego przedmiotu postępowania MWINB zaznaczył, że uznaje wyjaśnienia skarżącego za niewiarygodne. W pierwszej kolejności bowiem, skarżący do protokołu kontroli z 18 marca 2022 r. oświadczył, że "na powstałym nasypie nie ma zamiaru realizować żadnych obiektów budowlanych, natomiast będzie dążył do tego by masy ziemne ponad ustawową normą zostały usunięte przez P. M. S. który jest właścicielem w/w odpadu. Obecny podczas kontroli M. T. oświadcza iż nie wie czy są procedowane w Starostwie Powiatowym jakiekolwiek wnioski związane z pozwoleniem czy też zgłoszeniem na przedmiotowe działki".

Tymczasem w toku postępowania ustalono, że 2 marca 2022 r. M. T. złożył wniosek o pozwolenie na budowę inwestycji pn. "Budowa budynku jednorodzinnego wraz z infrastrukturą na dz. [...], Z. ". Obecnie w treści zażalenia M. T. poddaje w wątpliwość ustalenia PINB argumentując, że wykonane roboty stanowiły w istocie roboty przygotowawcze związane z budową budynku mieszkalnego. Powyższe prowadzi zdaniem MWINB do konkluzji, iż oświadczenia skarżącego pozostają niespójne i należało odmówić im waloru wiarygodności.

MWINB w treści postanowienia kasatoryjnego zobowiązał organ powiatowy do jednoznacznego ustalenia przedmiotu postępowania, co PINB uczynił w treści postanowienia z 4 stycznia 2023 r. Wskazanie na realizację budowli ziemnej - nasypu - stanowi w ocenie MWINB logiczny wniosek oparty o zgromadzony w sprawie materiał dowodowy.

Organ II instancji uznał, że argumenty skarżącego pozostają bez wpływu na treść niniejszego rozstrzygnięcia, gdyż stanowią wyłącznie linię obrony mającą poddawać w wątpliwość każdorazowe ustalenia organu powiatowego.

Odnosząc się do argumentacji skarżącego, zgodnie z którą inwestorem miał być M. S., MWINB stwierdził, że PINB trafnie ocenił niezasadność określania pojęciem "inwestor" osoby wykonującej określoną usługę na rzecz zleceniodawcy. Organ II instancji wyjaśnił treść pojęcia inwestor wskazując, że literalnie, a także wg słownika języka polskiego, jest to osoba fizyczna lub prawna dokonująca inwestycji (czyli nakładów gospodarczych, których celem jest stworzenie nowych lub powiększenie istniejących obiektów majątku trwałego).

W ocenie MWINB z zebranego w sprawie materiału dowodowego wynika jednoznacznie, iż zamierzenie inwestycyjne i dokonywanie na ten cel nakładów gospodarczych spoczywało na Ż. T. oraz M. T.. Na powyższe wskazuje choćby oświadczenie M. T. złożone do protokołu kontroli: "Jak wyjaśnia obecny P. M. T. prace zostały wykonane przez P. M. S. prawdopodobnie prowadzącego firmę transportowo budowlaną w pobliskiej okolicy. Zaznacza że zlecone mu prace miały polegać wyłącznie na utwardzeniu terenu w górnej części działki na niedalekiej odległości od przylegającej drogi powiatowej".

Ponadto złożenie przez ww. osoby wniosku o pozwolenie na budowę budynku mieszkalnego na przedmiotowych działkach uprawdopodabnia fakt, że inwestorami prac ziemnych wykonywanych na tożsamych działkach pozostają ich właściciele, a nie M. S.. Zdaniem MWINB taką konkluzję potwierdza podnoszony w zażaleniu argument, iż roboty te miały stanowić roboty przygotowawcze do budowy budynku mieszkalnego - wobec czego sprzecznym z zasadami logiki byłoby przyjęcie, iż inwestorami zamierzenia dotyczącego budowy budynku mieli być T. a inwestorem robót przygotowawczych (jak twierdzi skarżący) miał być M. S..

Wobec sprzecznych oświadczeń skarżącego oraz całości zebranego materiału dowodowego MWINB ustalił, iż inwestorami w rozumieniu definicji wynikającej z orzecznictwa sądowoadministracyjnego, byli Ż. T. oraz M. T.. Natomiast M. S. był w ocenie MWINB jedynie wykonawcą robót, nie spełniającym przesłanek do uznania go za inwestora.

Organ II instancji stwierdził, że pojęcie "wykonawca robót budowlanych" i "inwestor" nie są tożsame. Wykonawca nie musi legitymować się ani tytułem do gruntu ani prawem do władania gruntem na cele budowlane, natomiast prawo takie jest warunkiem uznania konkretnej osoby za inwestora - w myśl P.b. Nie jest możliwe nałożenie w toku procedury legalizacyjnej obowiązku na osobę będącą jedynie wykonawcą robót budowlanych. Wszelkie uwagi dotyczące ewentualnego nienależytego wykonania zobowiązania nie stanowią przedmiotu niniejszej sprawy i mogą być załatwione drodze powództwa cywilnego. W związku z powyższym, w ocenie MWINB, organ powiatowy prawidłowo ustalił podmiot zobowiązany.

Dalej organ II instancji przywołując art. 52 ust. 1 P.b. wskazał, że roboty budowlane nie zostały zakończone (vide: protokół z kontroli nr [...] z 18 marca 2022 r.), a inwestorem przedmiotowych robót budowalnych pozostają Ż. T. oraz M. T., posiadający jednocześnie możliwość wykonywania nałożonych w toku postępowania obowiązków.

Końcowo organ II instancji wyjaśnił dalszy tok procedury legalizacyjnej, w tym uprawnienia i obowiązki inwestora. Podsumował, że w przypadku braku możliwości zalegalizowania samowoli organ nadzoru budowlanego wyda nakaz rozbiórki przedmiotowej budowli ziemnej. Jednakże na obecnym etapie niniejszego postępowania, inwestor ma zapewnione przez P.b. uprawnienie do złożenia wniosku o legalizację samowoli budowlanej.

Zdaniem MWINB w niniejszej sprawie organ I instancji prawidłowo wdrożył procedurę legalizacyjną, realizując obowiązek wskazany w treści art. 48 ust. 3 P.b., tj. poinformował inwestora o możliwości złożenia wniosku o zalegalizowanie samowolnie wykonanego ogrodzenia (winno być nasypu – dopisek Sądu), wskazał konieczność wniesienia opłaty legalizacyjnej w celu uzyskania decyzji o legalizacji obiektu budowlanego, a także poinformował o zasadach obliczania ww. opłaty. Postanowienie PINB posiada wszystkie wymienione w treści art. 48 ust. 3 P.b. elementy.

Ż. J. (dawniej T. ), reprezentowana przez adwokata, wniosła na powyższe postanowienie Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie nr 868/2023 z 25 października 2023 r. znak: WOB.7722.27.2023.KJAS, skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. Skarżąca zarzuciła zaskarżonemu postanowieniu, a także postanowieniu je poprzedzającemu, naruszenie przepisów:

1) postępowania, tj. art 7, art. 77 § 1 oraz art 80 K.p.a., przez dokonanie błędnych ustaleń faktycznych z przekroczeniem granic swobodnej oceny dowodów prowadzących do przekonania, iż nawiezione masy ziemne na działki nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] stanowią obiekt budowlany w postaci budowli ziemnej, w sytuacji, w której nie pełnią one żadnej funkcji oraz nie tworzą techniczno-użytkowej całości,

2) postępowania, tj. art. 7 K.p.a. przez niedokładne ustalenie stanu faktycznego, tj. błędne uznanie, że wykonane na działkach prace w postaci nawiezienia ziemi stanowiło prowadzenie robót budowlanych przy samowolnym wykonaniu budowli ziemnej - nasypu i zostały wykonane bez uprzedniego uzyskania decyzji pozwolenia na budowę, w sytuacji w której nawiezienie przedmiotowych mas ziemnych jest wynikiem bezprawnego działania M. S. i zostało dokonane bez wiedzy właścicieli działek,

3) prawa materialnego, tj. art. 3 pkt. 3 w zw. z 28 pkt. 1 P.b. przez błędne potraktowanie nawiezionych mas ziemnych na ww. działki, jako budowli ziemnej - nasypu, wymagającego uzyskania uprzednio pozwolenia na budowę, w sytuacji w której nawiezienie mas ziemnych nastąpiło wbrew woli właścicieli działek i nie stanowiło rozpoczęcia przez nich robót budowlanych związanych z samowolnym wykonaniu budowli ziemnej,

4) postępowania, tj. art. 144 w zw. z art 138 § 1 pkt 1 K.p.a., co mogło mieć wpływ na wynik sprawy, ponieważ doprowadziło do utrzymania w mocy przez organ II instancji postanowienia I instancji dotkniętego wadami uzasadniającymi jego uchylenie i umorzenie postępowania I instancji w całości.

W uzasadnieniu zarzutów skarżąca w pierwszej kolejności zaprzeczyła, jakoby nawiezienie spornych mas ziemnych stanowiło rozpoczęcie robót budowlanych związanych z budową budynku mieszkalnego jednorodzinnego na dz. nr [...], bez wcześniejszego uzyskania pozwolenia na budowę.

Podniosła, że już na etapie postępowania kontrolno-wyjaśniającego toczącego się przed organem I instancji, wskazywane było, iż w połowie stycznia 2022 r., M. T. umówił się z M. S. na przywiezienie kilkunastu wywrotek ziemi na działki, celem dokonania wyrównania i utwardzenia terenu działek, w ilości odpowiadającej wartości wynikającej z rozporządzenia Ministra Środowiska tj. 0,2 Mg/m2. Wbrew jednak poczynionym ustaleniom oraz bez wiedzy skarżącej wykonawca zlecenia przez okres 3 tygodni bezprawnie nawoził na przedmiotowe działki ziemię z elementami gruzu oraz wykonywał prace ciężkim sprzętem na ich terenie usypując ze zmagazynowanych mas ziemnych górę.

Skarżąca podniosła, że wobec zaistniałej sytuacji podjęła decyzję wraz z M. T. o złożeniu zawiadomienia do Prokuratury Rejonowej w W. o uzasadnionym podejrzeniu popełnienia przestępstwa przez M. S., w związku z bezprawnym nawiezieniem odpadów na działki oraz dokonywanymi pracami na ich terenie. Zawiadomienie zostało złożone 16 marca 2022 r., a sprawa została zarejestrowana pod sygnaturą akt: [...].

Celem złożonego zawiadomienia jest ustalenia przez organy ścigania faktu bezprawnego nawiezienia odpadu na działki przez M. S., aby w dalszej kolejności skarżąca miała możliwość zobowiązania go do naprawienia szkody i usunięcia odpadu z działek przywracając jednocześnie ich stan do stanu poprzedniego na drodze postępowania cywilnego.

Zdaniem skarżącej organ II Instancji z nieuzasadnionych powodów pomija całkowicie fakt toczącego się postępowania karnego w sprawie nawiezienia mas ziemnych na działki skarżącej. Fakt ten jest o tyle istotny, iż potwierdza on konsekwencję skarżącej i M. T. w działaniu zmierzającym do wyjaśnienia przedmiotowej sprawy.

Skarżąca podniosła, że zaskakującym jest dojście przez organ II instancji do przekonania, jakoby M. S. miał być inwestorem na działkach skarżącej. Skarżąca podkreśliła, że na żadnym etapie takie okoliczności nie były wskazywane ani przez skarżącą, ani też przez M. T.. Powyższe zdaniem skarżącej świadczy o powierzchownym i niewnikliwym zbadaniu faktów i okoliczności przedmiotowej sprawy przez organ.

Jednocześnie skarżąca podtrzymała twierdzenie, że nawiezienie na działki mas ziemnych stanowiło wyłącznie samowolne i bezprawne działanie M. S..

Niezależnie od podnoszonego argumentu bezprawnego nawiezienia mas ziemnych przez M. S., skarżąca nie zgadza się z zakwalifikowaniem przez organ przedmiotowych mas ziemnych jako budowli w myśl przepisów P.b.

Zdaniem skarżącej nie zostały spełnione wszystkie przesłanki pozwalające na dokonanie takiej kwalifikacji, bowiem nawiezione masy ziemne nie pełnią żadnej określonej funkcji, co implikuje stwierdzenie, iż nie stanowią one całości techniczno-budowlanej, jak również zostały nawiezione i rozplantowane na terenach działek bez nakreślonego celu i zamiaru późniejszego wykorzystania.

MWINB w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia i odnosząc się do zarzutów skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje.

Niniejsza sprawa została rozpoznana w postępowaniu uproszczonym, bowiem zgodnie z art. 119 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2023 r., poz. 1634) - dalej "P.p.s.a." - sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienie wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Zaskarżone postanowienie zostało wydane w postępowaniu administracyjnym i służy na nie zażalenie, dlatego też sprawa została skierowana do rozpoznania w trybie uproszczonym, bez wyznaczania rozprawy. Zgodnie z art. 120 P.p.s.a. w trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2022 r., poz. 2492) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która w myśl art. 1 P.p.s.a., odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy.

W ramach kontroli działalności administracji publicznej przewidzianej w art. 3 P.p.s.a. sąd jest uprawniony do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołana podstawą prawną (art. 134 § 1 P.p.s.a.), zaś jednym ograniczeniem w tym zakresie jest zakaz przewidziany w art. 134 § 2 P.p.s.a.

Stosownie natomiast do treści art. 145 § 1 P.p.s.a. w przypadku, gdy Sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego albo inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. W przypadku bezzasadności skargi, sąd skargę oddala na podstawie art. 151 P.p.s.a.

Mając na względzie przytoczone kryteria Sąd stwierdził, że skarga jako bezzasadna podlega oddaleniu, a poddane sądowej kontroli postanowienia odpowiadają prawu.

W pierwszej kolejności należy wskazać, że przedmiotem kontroli w niniejszym postępowaniu sądowoadministracyjnym jest postanowienie MWINB utrzymujące w mocy postanowienie PINB orzekające wobec inwestorów - skarżącej i M. T. – nakaz wstrzymania prowadzenia robót budowlanych przy samowolnym wykonaniu budowli ziemnej - nasypu na 7 wymienionych działkach.

Kontrolując zaskarżone postanowienie, zgodnie ze wskazanymi wyżej kryteriami, Sąd stwierdził, że nie ma podstaw do wyeliminowania go z obrotu prawnego, bowiem odpowiada ono prawu.

Zakres możliwego orzekania przez Sąd w niniejszej sprawie jest wyznaczony granicami sprawy administracyjnej, określonej przepisami prawa materialnego. Sąd aprobuje rozstrzygnięcie i ocenę prawną wyrażoną w zaskarżonym postanowieniu. Istotne dla rozstrzygnięcia elementy stanu faktycznego i prawnego przedstawiają się tak, jak to wskazały organy obu instancji. Organy wystarczająco wyjaśniły przyczyny uznania, że sporny nasyp o objętości ok. 8 000 m3, innymi słowy, jak opisała sama skarżąca, góra usypana ciężkim sprzętem ze zmagazynowanych mas ziemnych z elementami gruzu, po pierwsze stanowi budowlę ziemną, po drugie nasyp został zrealizowany bez wymaganego pozwolenia na budowę ani zgłoszenia.

Prawidłowo ustalono zarówno zakres przeprowadzonych robót i czas ich realizacji, jak i osoby będące inwestorami. Powyżej wskazaną argumentację organów przytoczono w pierwszej części niniejszego uzasadnienia.

Przeprowadzona przez Sąd kontrola wykazała, że zaskarżone postanowienie zostało wydane w niezawierającym istotnych wad procesowych postępowaniu; spełnia wymogi określone w art. 107 § 3 w zw. z art. 126 K.p.a., a treść uzasadnienia postanowienia świadczy o tym, że jego wydanie poprzedziło dokładne wyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności mających znaczenie dla podejmowanego w sprawie rozstrzygnięcia (art. 7 i art. 77 K.p.a.). Ocena ta nie nosi cech dowolności (art. 80 K.p.a.). Zgodnie zaś z art. 124 § 1 i § 2 K.p.a. w postanowieniu zawarto podstawowe jego elementy, wskazano uzasadnienie faktyczne i prawne. W szczególności uzasadniono stanowisko organu i wyjaśniono podstawy prawne rozstrzygnięcia z przytoczeniem przepisów prawa.

Organ II instancji we właściwy sposób dokonał weryfikacji kręgu stron postępowania, wskazując podstawę faktyczną uznania ich interesu prawnego.

W tym stanie rzeczy Sąd podziela argumentację rozstrzygnięcia organu II instancji, ponieważ jest ona zgodna z prawem. Poczynione w przedmiotowej sprawie ustalenia organu II instancji obejmują okoliczności istotne dla wydanego rozstrzygnięcia w zakresie oceny i kwalifikacji badanych robót budowlanych, czasu ich przeprowadzenia, zastosowania odpowiednich przepisów prawa, a w konsekwencji przesłanek rozstrzygnięcia wstrzymującego prowadzenie robót i rozpoczynającego procedurę naprawczą. Ustalenia stanowiące podstawę faktyczną rozstrzygnięcia, które w uzasadnieniu postanowienia zostały szczegółowo powołane, znajdują odzwierciedlenie w zgromadzonym materiale dowodowym. Nie budzą one zastrzeżeń co do ich prawidłowości, nie były też w większości kwestionowane przez skarżącą.

Organ II instancji prawidłowo jako przedmiot postępowania określił ocenę zasadności nałożenia przez PINB nakazu wstrzymania robót budowlanych przy wykonaniu budowli ziemnej - nasypu na ww. działkach.

Materialnoprawną podstawą wydania zaskarżonego postanowienia jest art. 48 P.b., zgodnie z którym:

1. Organ nadzoru budowlanego wydaje postanowienie o wstrzymaniu budowy w przypadku obiektu budowlanego lub jego części będącego w budowie albo wybudowanego:

1) bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę albo

2) bez wymaganego zgłoszenia albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia.

(...)

3. W postanowieniu o wstrzymaniu budowy informuje się o możliwości złożenia wniosku o legalizację obiektu budowlanego lub jego części, zwanego dalej "wnioskiem o legalizację", oraz o konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej w celu uzyskania decyzji o legalizacji obiektu budowlanego lub jego części, zwanej dalej "decyzją o legalizacji", oraz o zasadach obliczania opłaty legalizacyjnej.

4. Na postanowienie o wstrzymaniu budowy przysługuje zażalenie.

5. Postanowienie o wstrzymaniu budowy wydaje się również w przypadku zakończenia budowy.

Wyżej przytoczone brzmienie normy art. 48 P.b. zostało nadane przez art. 1 pkt 31 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. (Dz.U. z 2020 r. poz. 471) zmieniającej ustawę Prawo budowlane z dniem 19 września 2020 r. Ustawa ta wprowadziła rozległe zmiany do ustawy Prawo budowlane. Między innymi na jej podstawie po art. 47 dodano oznaczenie i tytuł rozdziału 5a w brzmieniu: "Rozdział 5a Postępowanie w sprawie rozpoczęcia i prowadzenia robót budowlanych z naruszeniem ustawy", zmieniając treść art. 48 i następnych. Ponieważ kontrolowane postępowanie administracyjne zostało wszczęte po wejściu w życie nowelizacji, zastosowanie miała ustawa w nowym brzmieniu. Organy obu instancji zastosowały właściwą, tj. aktualnie obowiązującą wersję ustawy.

Regulacja skutków samowoli budowlanych jest konsekwencją obowiązującej w Prawie budowlanym generalnej zasady wyrażonej w art. 28 przewidującej, że roboty budowlane można rozpocząć po uzyskaniu pozwolenia na budowę, z wyjątkami przewidzianymi w art. 29-31.

Mając to na uwadze trzeba stwierdzić, że warunkiem zainicjowania postępowania legalizacyjnego jest stan faktyczny konkretnej sprawy, z którego wynika, że inwestor pomimo obowiązku, nie dokonał zgłoszenia bądź nie uzyskał pozwolenia na budowę obiektu, dopuszczając się tym samym samowoli budowlanej. W tej sytuacji najistotniejszą kwestią jest kwalifikacja prawna samowoli budowlanej i ocena jej z punktu widzenia wymogów Prawa budowlanego.

Poza sporem w niniejszej sprawie jest czas, zakres i umiejscowienie wykonanych robót budowlanych. Bezsporne jest też, że na roboty te nie uzyskano pozwolenia na budowę, natomiast złożony w tym przedmiocie wniosek cofnięto, co skutkowało umorzeniem tamtego postępowania.

Zgodnie z obszerną dokumentacją zgromadzoną przez organy nie budzi wątpliwości Sądu i nie było też kwestionowane przez skarżącą, że zrealizowany nasyp ma wymiary korony ok. 54,5 m x 65 m i wysokość w najwyższym miejscu ok. 7 m i objętości ok. 8 000 m3. Forma nasypu składa się zasadniczo z trzech głównych brył w rzucie zbliżonym do prostokąta z zaokrągleniem od strony południowej.

W szczególności, zdaniem Sądu, opis spornego nasypu dokonany przez organ I instancji jest wystarczająco precyzyjny. Jako celowe i słuszne należy ocenić również zamieszczenie w decyzji graficznego porównania terenu na mapach sytuacyjno-wysokościowych i przekrojach terenu przed i po wykonaniu budowli. Kształt i wymiary wskazanego nasypu nie budzą wątpliwości. Takie zakreślenie przedmiotu postępowania słusznie uznał MWINB za wyczerpujące i nie wymagające uszczegółowiania.

W rezultacie przeprowadzonego postępowania, na podstawie posiadanej wiedzy techniczno-budowlanej, przeprowadzonej kontroli (udokumentowanej protokołem z 18 marca 2022 r. znak BG.5141.4.2022, z załączonym szkicem sytuacyjnym i dokumentacją fotograficzną (k. 6-15 akt adm. PINB), zdjęć (w tym lotniczych) oraz pozostałej zebranej dokumentacji, PINB słusznie ustalił, a organ odwoławczy prawidłowo zweryfikował, że na przedmiotowych działkach M. S., jako zleceniobiorca, na zlecenie M. T. wywrotkami nawoził ziemię, celem dokonania wyrównania i utwardzenia terenu działek. Właściciele nie posiadali w tym zakresie pozwolenia na budowę ani zgłoszenia.

Powyższej oceny nie może zmienić fakt złożenia przez inwestorów Ż. i M. T. 3 marca 2022 r. wniosku o pozwolenie na budowę budynku jednorodzinnego wraz z infrastrukturą na dz. nr [...] w m. Z. gm. B., ze względu na późniejsze (8 kwietnia 2022 r.) cofnięcie ww. wniosku i umorzenie postępowania przez Starostę Wielickiego decyzją z 11 kwietnia 2022 r.

Podobnie nie ma istotnego znaczenia dla niniejszej sprawy również okoliczność złożenia w PINB przez arch. I. K., reprezentującą Ż. i M. T., 13 lipca 2022 r. mapy do celów projektowych z 12 lipca 2022 r. (k. 142 akt PINB) oraz 22 sierpnia 2022 r. wniosku o legalizację i wydanie pozwolenia na użytkowanie budynku mieszkalnego na działce nr [...] w m. Z. wraz z dokumentacją (po 3 egzemplarze projektów zagospodarowania terenu i architektoniczno-budowlanego k. 142-152 akt PINB).

Organ II instancji zaskarżonym postanowieniem we właściwy sposób rozpatrzył niniejszą sprawę w zakresie wniesionego zażalenia zasadnie stwierdzając, że postanowienie I instancji jest prawidłowe. Słusznie stwierdził, że w pierwszej kolejności należało ustalić charakter wykonanych robót budowlanych. Organ I instancji przekonująco uzasadnił, dlaczego przyjął, że wykonany nasyp klasyfikuje się jako budowla ziemna, a nie były to roboty przygotowawcze związane z innym zamierzeniem budowlanym.

Ponieważ, jak już wyżej wskazano, podstawową zasadą procesu budowlanego unormowaną w art. 28 ust. 1 P.b. jest możliwość rozpoczęcia robót budowlanych jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31, a nakaz rozbiórki jest najdalej idącą i najbardziej dotkliwą dla inwestora sankcją za naruszenie przepisów ustawy, stosowaną w ostateczności, na zasadzie wyjątku, zatem w pierwszej kolejności organ nadzoru budowlanego ma obowiązek rozważyć inne przewidziane przepisami prawa możliwości doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem.

Zgodnie z obowiązującymi przepisami, w przypadku stwierdzenia samowoli budowlanej organ nadzoru budowlanego jest zobowiązany wdrożyć postępowanie legalizacyjne. Pierwszym krokiem w takim postępowaniu jest wydanie postanowienia, w którym nakazuje się wstrzymanie dalszego prowadzenia robót budowlanych, zabezpieczenie tych wykonanych oraz informuje się o możliwości złożenia wniosku o legalizację i następnie konieczności uiszczenia opłaty legalizacyjnej.

Przywołane wyżej ustalenia faktyczne zostały dokonane w oparciu o materiał dowodowy zebrany w sposób wystarczający do rozstrzygnięcia przez organ nadzoru budowlanego. Kwestia zakwalifikowania wykonanego nasypu została prawidłowo przedstawiona w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.

Sąd podziela przywołane w tym zakresie przez organ II instancji tezy z orzecznictwa. Wprawdzie bowiem w P.b. nie zdefiniowano pojęcia "budowli ziemnych", jednak taki stan rzeczy oznacza tylko tyle, że należy się w związku z tym odwołać do potocznego znaczenia użytego przez ustawodawcę terminu. Chodzi tu zatem o obiekt, dla którego podstawowym tworzywem jest grunt. Zatem o tym, czy w konkretnej sytuacji mamy do czynienia z wyrobem budowlanym (grunt i gruz), decyduje przeznaczenie tego wyrobu jak i zakres jego zastosowania (por. wyrok NSA z 2 marca 2021 r., sygn. II OSK 3344/20 – powołane orzeczenia są dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Przedmiotowy nasyp niewątpliwie został wykonany w związku z określonym celem, zawartej pomiędzy M. T. a M. S., umowy zlecenia związanym ze sposobem zagospodarowania działek. Stanowiąc techniczno-użytkową całość jest zatem budowlą ziemną (por. wyrok WSA w Warszawie z 12 września 2017 r., sygn. VII SA/Wa 2409/16).

Bez wątpienia sporny nasyp jest wykonanym z ziemi wytworem ludzkiej działalności, niebędącym budynkiem ani obiektem małej architektury. Ma charakter kubaturowy, jest widoczny i istnieje w kategoriach obiektywnych. Spełnia określoną rolę, mimo braku dodatkowych instalacji, czy urządzeń (por. wyrok NSA z 11 marca 2020 r., sygn. II OSK 1176/18), w drastyczny sposób zmieniając rzędne terenu i sposób spływu wody nie tylko na działkach skarżących, ale również rozsypując się na działki sąsiednie.

Dokonując kwalifikacji wykonanego nasypu organy słusznie uwzględniły również znaczny nakład pracy potrzebny do wytworzenia tak dużego obiektu oraz trwałość wykonanych robót. W związku z tym przedmiotowe roboty ziemne polegające na gromadzeniu i przemieszczeniu mas ziemnych, zrealizowane w konkretnym celu (utworzenia nasypu), stanowią budowlę ziemną w rozumieniu art 3 pkt 3 P.b., będącą obiektem budowlanym (art. 3 pkt 1 P.b.), wymagającą oceny z punktu widzenia zachowania wymogów P.b., w tym też uzyskania pozwolenia na realizację takiej inwestycji lub dokonania zgłoszenia.

Podsumowując ten wątek, zdaniem Sądu, organy w sprawie bez przekroczenia granic swobodnej oceny dowodów dokonały prawidłowej oceny spornego obiektu budowlanego jako budowli ziemnej w sytuacji, w której pełni ona funkcję nasypu i jako taki tworzy całość techniczno-użytkową.

Odnosząc się natomiast do drugiej ze spornych kwestii, to jest ustalenia inwestora przedmiotowego nasypu, Sąd podziela stanowisko organu II instancji, zgodnie z którym literalnie, a także wg słownika języka polskiego, inwestorem jest osoba fizyczna lub prawna dokonująca inwestycji, czyli nakładów gospodarczych, których celem jest stworzenie nowych lub powiększenie istniejących obiektów majątku trwałego (por. wyrok NSA z 8 listopada 2017 r., sygn. II OSK 2870/16).

Wobec sprzecznych oświadczeń M. T., w konfrontacji z jednoznaczną wymową pozostałego zebranego materiału dowodowego, MWINB słusznie ustalił, że inwestorami w niniejszej sprawie byli skarżąca oraz M. T..

Podkreślić natomiast należy, że M. S. był jedynie wykonawcą robót, na podstawie umowy zawartej z M. T.. Wykonawca nie spełnia przesłanek do uznania go za inwestora.

Jak trafnie stwierdził organ II instancji, pojęcia "wykonawca robót budowlanych" i "inwestor" nie są tożsame. Wykonawca nie musi legitymować się ani tytułem do gruntu ani prawem do władania gruntem na cele budowlane (jak w niniejszej sprawie M. S.), natomiast prawo takie jest warunkiem uznania konkretnej osoby za inwestora - w myśl P.b. Nie jest możliwe nałożenie obowiązku na osobę będącą jedynie wykonawcą robót budowlanych (por. wyrok NSA z 20 grudnia 2018 r., sygn. II OSK 249/17).

Podsumowując, zdaniem Sądu, zarzuty skarżącej co do prawidłowości dokonanej przez organy kwalifikacji wykonanych robót są chybione, bowiem organy dokonały w tej sprawie prawidłowych ustaleń faktycznych i ich kwalifikacji prawnej. Organy nadzoru budowlanego słusznie zakwalifikowały wykonane roboty budowlane jako wymagające uzyskania pozwolenia na budowę, co wynika z brzmienia art. 28 P.b., nie stanowiły one bowiem jednego z wyjątków od reguły określonych w art. 29-31 P.b. W tej sytuacji zasadne było wdrożenie postępowania legalizacyjnego na podstawie art. 48 P.b., w ramach którego należało m.in. wstrzymać roboty budowlane, który to element jest obligatoryjny.

Organy nadzoru budowlanego przeprowadziły postępowanie w sposób prawidłowy, a zebrane dowody pozwalały na ustalenie stanu faktycznego, który jest jednoznaczny w swojej wymowie.

Polemika skarżącej z organem sprowadzała się do kwestionowania kwalifikacji wykonanych robót i roli właścicieli, jako inwestorów, które to argumenty były jednak chybione - z przytoczonych powyżej względów.

Zauważyć trzeba, że jak słusznie dostrzegł organ II instancji, argumentacja skarżącej, a także wcześniejsze stanowisko zawarte w zażaleniu, dotyczące błędnie określonego przedmiotu postępowania MWINB, a także wyjaśnienia skarżącej i M. T. są wewnętrznie sprzeczne i niezgodne z pozostałym wiarygodnym materiałem dowodowym. W związku z powyższym należało uznać ww. argumentację skarżącej za niewiarygodną i czynioną na potrzeby niniejszego postępowania.

Jako szczególnie jaskrawe jawi się oświadczenie M. T. do protokołu kontroli z 18 marca 2022 r., że "na powstałym nasypie nie ma zamiaru realizować żadnych obiektów budowlanych (...) nie wie czy są procedowane w Starostwie Powiatowym jakiekolwiek wnioski związane z pozwoleniem czy też zgłoszeniem na przedmiotowe działki", skonfrontowane z zalegającym w aktach sprawy wnioskiem inwestora tegoż M. T. z 3 marca 2022 r. o pozwolenie na budowę budynku jednorodzinnego wraz z infrastrukturą na dz. nr [...]. W konsekwencji słusznie MWINB odmówił waloru wiarygodności niespójnym oświadczeniom M. T.. Takie okoliczności, jak podnoszone przez skarżącą bezprawne działanie M. S. dokonane bez wiedzy właścicieli działek, jak słusznie wskazał organ II instancji, dotyczą nienależytego wykonania zobowiązania i - jako domena sądów powszechnych - nie stanowią przedmiotu niniejszej sprawy. Kwestie te mogą być załatwione w drodze powództwa cywilnego, czy w sprawie karnej (co M. T. nota bene inicjował).

Odnośnie do zarzutu skargi rzekomego całkowitego pominięcia faktu toczącego się postępowania karnego w sprawie nawiezienia mas ziemnych na działki skarżącej, należy zauważyć, że organy nie pominęły tego faktu, a przeciwnie, postanowieniem z 30 maja 2022 r. PINB odmówił zawieszenia na wniosek inwestora postępowania I instancji, obszernie go uzasadniając. I tak PINB wskazał m.in., że zawieszenie postępowania na podstawie art. 98 § 1 K.p.a. może nastąpić tylko na żądanie strony, na wniosek której zostało wszczęte, tymczasem niniejsze postepowanie było wszczęte z urzędu. Natomiast co do art. 97 K.p.a. organ I instancji słusznie wskazał, że wynik ww. postępowań prokuratorskich, czy ewentualnie sądowych, nie będzie miało wpływu na rozstrzygnięcie niniejszej sprawy.

Odpowiadając na zarzut skarżącej, że "zaskakującym jest dojście przez organ II instancji do przekonania, jakoby M. S. miał być inwestorem na działkach skarżącej", Sąd jeszcze raz wskazuje, że jak wynika z materiału dowodowego, sporny nasyp został wykonany w trakcie realizacji przez M. S. usługi na rzecz M. T., na działkach skarżącej i M. T.. Trudno zatem zarzucać organowi, że wobec wypierania się przez właścicieli działek faktu bycia inwestorami i wobec ich nieustannego podkreślania, że nawiezienie na działki mas ziemnych stanowiło wyłącznie samowolne i bezprawne działanie M. S., przyjął że - według skarżącej - inwestorem jest zleceniobiorca.

Nie może być tak, by – wobec samowolnych robót budowlanych na nieruchomości – jej właściciele, negując istnienie jakiegokolwiek inwestora, mogli doprowadzić do braku możliwości wydania przez organ nadzoru budowlanego nakazu wstrzymania tych robót, ze względu na rzekomy brak odpowiedniego podmiotu (inwestora). Taki podmiot – inwestora – w postępowaniu administracyjnym organ prawidłowo ustalił i wydał wobec niego nakaz wstrzymania robót.

Końcowo należy wskazać, że organ odwoławczy rozpatrzył powtórnie merytorycznie przedmiotową sprawę administracyjną (zgodnie z art. 15 K.p.a.) i wystarczająco odniósł się do wszystkich zarzutów zażalenia, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Decydujące o rozstrzygnięciu elementy stanu faktycznego zostały ustalone i ocenione zgodnie z art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a.

W konsekwencji MWINB zasadnie zaakceptował w niniejszej sprawie prawidłowo wdrożoną przez organ I instancji procedurę legalizacyjną. We właściwy sposób zrealizowano również w postanowieniu I instancji obowiązki wskazane w treści art. 48 ust. 3 P.b., tj. poinformowania inwestorów o możliwości złożenia wniosku o zalegalizowanie samowolnie wykonanego nasypu, wskazania konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej w celu uzyskania decyzji o legalizacji obiektu budowlanego, a także poinformowania o zasadach obliczania ww. opłaty.

Wobec powyższego skarga, jako bezzasadna, została oddalona, na zasadzie art. 151 P.p.s.a.