Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt I SA/Op 774/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2024-10-03 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Umorzenie postępowania
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono sprzeciw
Powołane przepisy: article: art. 3 par. 2a, art. 64a, art. 151a par. 1 zd. 1 i par. 2, art. 64d par. 1, art. 64b par. 1, art. 170, art. 153
journal: Dz.U. 2024 poz 935
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
article: art. 138 par. 2, art. 136, art. 15, art. 138 par. 1 pkt 3, art. 107 par. 1 pkt 3, art. 107 par. 3, art. 28, art. 61 par. 4, art. 61a,
journal: Dz.U. 2024 poz 572
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.)
article: art. 28 ust. 2, art. 48, art. 50, art. 51
journal: Dz.U. 2024 poz 725
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. j.)
article: par. 207, par. 12, par. 13
journal: Dz.U. 2022 poz 1225
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich  usytuowanie (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący: asesor sądowy WSA Remigiusz Mazur (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 3 października 2024 r. sprawy ze sprzeciwu J. Ł. od decyzji Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu z dnia 8 lipca 2024 r., nr 70/II/2024 w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie wykonania robót budowlanych oddala sprzeciw.


UZASADNIENIE

Przedmiotem sprzeciwu wniesionego przez J. Ł. [dalej: skarżący, inwestor] jest decyzja Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu [dalej: WINB, organ odwoławczy] z 8 lipca 2024 r., nr 70/II/2024, wydana na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2024 r. poz. 572) [dalej: kpa], po rozpatrzeniu odwołania I. R. i V. R. Zaskarżoną decyzją WINB uchylił w całości decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie nyskim [dalej: PINB, organ I instancji] z 13 czerwca 2023 r., nr 113/23, umarzającą wszczęte z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie wykonania robót budowlanych, polegających na wykonaniu okien na ścianie budynku mieszkalnego nr [...] znajdującego się na działce nr a w G. od strony działki nr b będącej własnością V. R. i I. R. oraz przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Sprzeciw został wniesiony w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Pismem z 5 lipca 2021 r. PINB zawiadomił strony o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie wykonania samowolnych robót budowlanych, na skutek których nastąpiło wydłużenie okapu budynku na działce nr a w G. nr [...] ze szkodą dla działki sąsiedniej, tj. nr b stanowiącej własność V. R. i I. R. zamieszkałych w G. nr [...]. Zawiadomienie doręczono J. Ł. oraz V. R. i I. R.

Decyzją z 14 kwietnia 2022 r., nr [...], PINB, na podstawie art. 81c ust. 2 w związku z art. 51 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2024 r. poz. 725 ze zm.) [dalej: upb], nakazał J. Ł., jako właścicielowi i inwestorowi na działce nr a w G. nr [...], przywrócenie stanu poprzedniego, poprzez skrócenie wydłużonych krokwi dachowych na budynku mieszkalnym nr [...] usytuowanym na działce nr a w G., oraz naklejenie folii nieprzeźroczystej na szyby do wysokości 1/2 licząc od spodu okna na parterze (dwa okna), która to sytuacja stworzy zachowanie prywatności dla działki nr b w terminie 60 dni od otrzymania decyzji.

WINB, po rozpatrzeniu odwołania J. Ł., decyzją z 12 września 2022 r., nr [...], uchylił ww. decyzję PINB i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Decyzją z 6 czerwca 2023 r., nr [...], PINB, na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 upb, nakazał J. Ł., jako właścicielowi i inwestorowi robót budowlanych w budynku mieszkalnym nr [...] na działce nr a w G. nr [...], skrócenie wydłużonych krokwi dachowych na budynku mieszkalnym o nr [...] usytuowanym na działce nr a oraz usunięcie dwóch warstw dachówek, założenie pasa nadrynnowego i rynny w terminie 60 dni od otrzymania decyzji.

Ponadto decyzją z 13 czerwca 2023 r., nr 113/23, na podstawie art. 105 § 1 oraz 104 § 1 i 2 kpa, PINB umorzył – jako bezprzedmiotowe – wszczęte z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie wykonania robót budowlanych, polegających na wykonaniu okien na ścianie budynku mieszkalnego nr [...] znajdującego się na działce nr a w G. od strony działki nr b będącej własnością V. R. i I. R.

Od decyzji PINB z 13 czerwca 2023 r., nr 113/23, odwołanie wnieśli I. R. i V. R. Po rozpatrzeniu tego odwołania WINB wydał 16 lutego 2024 r. decyzję nr [...], uchylającą zaskarżoną decyzję w całości i przekazującą sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W jej uzasadnieniu stwierdził, że zakres postępowania powinien być potraktowany szeroko, jako zbadanie legalności istniejących okien, tak by ustalić, jaki był wcześniejszy stan faktyczny i pod rządami jakich przepisów doszło do wykonania przedmiotowych okien, co jest niezbędne dla określenia reżimu prawnego, jakiemu podlegałyby roboty budowlane polegające na wykonaniu okien albo ewentualnie na ich powiększeniu. Organ odwoławczy zalecił PINB, by ten ponownie rozpatrując sprawę:

a) szeroko potraktował zakres postępowania jako zbadanie legalności istniejących okien;

b) ustalił, jaki był stan faktyczny i pod rządami jakich przepisów doszło do wykonania przedmiotowych okien, w tym rozważył kwestię wymiany okien, czyli kiedy dokładnie dokonano wymiany okien na nowe i czy towarzyszyła temu zmiana ich rozmiaru – ustalenia w tym zakresie są niezbędne dla określenia reżimu prawnego, jakiemu podlegałyby roboty budowlane polegające na wykonaniu okien oraz ewentualnie na ich powiększeniu;

c) poszukał materiałów dowodowych mogących potwierdzić, czy okna, które zostały obecnie wymienione, istniały legalnie – i od kiedy – oraz czy faktycznie kiedykolwiek ich wymiary były inne (mniejsze/większe), i w tym celu powinien w szczególności:

- wystąpić do Starosty o sprawdzenie, czy jest on w posiadaniu dokumentacji, w tym archiwalnej, dotyczącej powstania budynku oraz wykonywania w nim jakichkolwiek robót,

- przeprowadzić np. kwerendy dokumentów w archiwum państwowym w wydziale urbanistyki w celu ustalenia, jak budynek wyglądał wcześniej i czy legalnie posiadał okna w takiej wielkości, jak zostały uwidocznione na fotografiach przedłożonych przez stronę,

- przesłuchać strony postępowania i świadków,

- rozważyć konieczność uzupełnienia postępowania dowodowego ewentualnie o ekspertyzę techniczną, w której biegły, posiadający specjalistyczną wiedzę, na podstawie techniki wykonania i doboru zastosowanych materiałów określiłby czas wykonania otworów okiennych oraz oceniłby, czy i w którym przypadku doszło do ich powiększenia;

d) omówił w uzasadnieniu decyzji:

- zebrany materiał zdjęciowy, a przy tym wyjaśnił metodologię wykonanej analizy w zakresie wielkości okien,

- szeroko odniósł się do przekazanych informacji, jak i oświadczeń,

- wyjaśnił jakie znaczenie dla oceny legalności spornych robót ma okoliczność, że budynek najprawdopodobniej został wybudowany w ubiegłym stuleciu.

Dalej WINB stwierdził, że po uzupełnieniu materiału dowodowego organ I instancji powinien dokonać całościowej i wnikliwej jego oceny (rozważenia), a następnie ustalenia stanu faktycznego, który będzie stanowił podstawę do zastosowania właściwego przepisu prawa materialnego (subsumcja normy prawnej do ustalonego w sprawie stanu faktycznego), przy czym ustalenia stanu faktycznego sprawy nie należy utożsamiać ze zrelacjonowaniem podjętych przez organ czynności w toku prowadzonego postępowania. Organ odwoławczy podkreślił, że tylko do prawidłowo ustalonego stanu faktycznego sprawy możliwe jest zastosowanie przepisu prawa materialnego. Dokonane ustalenia i ocena powinny zostać przedstawione w uzasadnieniu decyzji spełniającym wymogi wynikające z art. 107 § 3 kpa. Obowiązkiem organu I instancji jest również wskazanie i omówienie przepisów prawa materialnego, które zadecydowały o treści rozstrzygnięcia.

Z opisaną decyzją nie zgodził się J. Ł. i wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu sprzeciw. Wyrokiem z 26 kwietnia 2024 r., sygn. akt I SA/Op 377/24, Sąd uchylił zaskarżoną decyzję w całości. W uzasadnieniu stwierdził, że organ odwoławczy trafnie odkodował przesłanki wydania decyzji kasacyjnej z art. 138 § 2 kpa, wskazując tak na wady postępowania przeprowadzonego przez organ I instancji mające wpływ na zapadłe rozstrzygnięcie, jak i wykazując, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy jest znaczny, czyli wymagający – zgodnie z zasadą dwuinstancyjności – ponownego procedowania organu I instancji we wskazanym przez organ odwoławczy zakresie. Wobec prawnych ram badania zasadności sprzeciwu Sąd stwierdził, że ustalenia organu odwoławczego, co do wystąpienia przesłanek do wydania decyzji o charakterze kasacyjnym są trafne.

Dalej Sąd stwierdził, że badanie istnienia przesłanek wydania decyzji kasacyjnej obejmuje również ustalenie, czy odwołanie rozpatrzone przez organ II instancji zostało wniesione przez osobę, której przysługuje w sprawie status strony postępowania administracyjnego. Odwołanie wnieśli bowiem właściciele działki nr b sąsiadującej z działką nr a, na której zrealizowano roboty budowlane będące przedmiotem postępowania prowadzonego przez organy nadzoru budowlanego. Organy obu instancji od początku postępowania administracyjnego uznały za jego strony, oprócz inwestora, także V. R. i I. R., zamieszkujących na nieruchomości sąsiedniej. Natomiast zarzuty sprzeciwu wniesionego przez inwestora koncentrują się na podważeniu statusu strony postępowania administracyjnego przypisanego przez organy nadzoru budowlanego właścicielom nieruchomości sąsiadującej, w konsekwencji mają więc na celu zakwestionowanie tego, że status strony przysługuje również V. R. i I. R., a tym samym zmierzają do wykazania, że wniesione przez nich odwołanie od decyzji PINB nie powinno podlegać merytorycznemu rozpatrzeniu przez organ odwoławczy. W ocenie Sądu w sprawie nie zaistniała okoliczność wniesienia odwołania od decyzji PINB przez osobę w sposób oczywisty nieposiadającą statusu strony postępowania administracyjnego. Słusznie zatem WINB przeprowadził postępowanie odwoławcze. Rzecz jednak w tym, że w uzasadnieniu zaskarżonej sprzeciwem decyzji nie uzasadnił, dlaczego uznał wnoszących odwołanie za strony postępowania prowadzonego przez organy nadzoru budowlanego. W sprawie należało więc odpowiedzieć na pytanie, czy istnieje przepis prawa materialnego, na podstawie którego status strony postępowania prowadzonego przez PINB oraz WINB, przysługuje właścicielowi nieruchomości sąsiedniej w stosunku do nieruchomości, na której przeprowadzono roboty budowlane, do których znajdują zastosowanie przepisy Rozdziału 5b Prawa budowlanego zatytułowanego "Postępowanie w sprawie rozpoczęcia i prowadzenia robót budowlanych z naruszeniem ustawy". Sąd wskazał, że organy nadzoru budowlanego nie przeprowadziły takiej analizy. Jakkolwiek konkludentnie na podstawie treści zaskarżonej sprzeciwem decyzji można stwierdzić, że w ocenie organu odwoławczego taki przepis istnieje, jednak nie znalazło to odzwierciedlenia w jej uzasadnieniu. Sąd podkreślił, że – uwzględniając wniesiony sprzeciw – w żaden sposób nie przesądził o tym, że odwołanie V. R. i I. R. zostało wniesione przez osoby do tego nieuprawnione. Wskazał jedynie, że organ odwoławczy nie wyjaśnił, dlaczego jego zdaniem status strony postępowania administracyjnego, prowadzonego przez organy nadzoru budowlanego, przysługuje również właścicielom działki bezpośrednio sąsiadującej z działką, na której zrealizowano roboty budowlane, do których to postępowanie się odnosi.

Wskutek powyższego wyroku WINB ponownie rozpatrzył sprawę odwoławczą i decyzją z 8 lipca 2024 r., nr 70/II/2024, wydaną na podstawie art. 138 § 2 kpa, uchylił w całości decyzję PINB z 13 czerwca 2023 r., nr 113/23, umarzającą postępowanie administracyjne oraz przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu wyjaśnił, że przedmiotem postępowania jest legalność robót budowlanych polegających na wykonaniu okien na ścianie budynku mieszkalnego nr [...], znajdującego się na działce nr a w miejscowości G. od strony działki nr b będącej własnością V. i I. R. Odwołanie wnieśli właściciele działki nr b sąsiadującej z działką nr a, na której zrealizowano roboty budowlane będące przedmiotem postępowania prowadzonego przez organy nadzoru budowlanego. Ściana, na której zlokalizowane są przedmiotowe okna, nie znajduje się co prawda w granicy, jednakże w niewielkim oddaleniu od granicy z działką nr b (odległość budynku mieszkalnego do granicy działki wynosi 1 m). Kwestię, czy dane roboty budowlane zostały wykonane w warunkach samowoli budowlanej, należy oceniać według daty wykonania tych robót (postępowanie naprawcze). Wynika to z podstawowej reguły dotyczącej zagadnień intertemporalnych (zmian stanu prawnego w odniesieniu do stanu faktycznego zaistniałego wcześniej) – tempus regit actum, oznaczającej, że zdarzenie prawne należy oceniać według stanu prawnego obowiązującego w dacie, gdy miało ono miejsce. Ustaleń w tym zakresie powinien dokonać PINB, ponownie prowadząc postępowanie. Z kolei dla przyznania przymiotu strony konieczne jest wykazanie, że dana inwestycja wiąże się z ograniczeniem praw właścicieli, użytkowników wieczystych i zarządców nieruchomości sąsiednich. Zdaniem WINB, przepisami materialnymi warunkującymi status stron V. R. i I. R. w przedmiotowym postępowaniu są przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2012 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2022 r. poz. 1225 ze zm.) [dalej: rozporządzenie]. Zgodnie bowiem z obowiązującymi przepisami techniczno-budowlanymi, czyli przepisami prawa materialnego w szczególności z § 12 rozporządzenia określającym warunki usytuowania:

"1. Jeżeli z przepisów § 13, 19, 23, 36, 40, 60 i 271-273 lub przepisów odrębnych określających dopuszczalne odległości niektórych budowli od budynków nie wynikają inne wymagania, budynek na działce budowlanej należy sytuować w odległości od granicy tej działki w odległości nie mniejszej niż:

1) 4 m – w przypadku budynku zwróconego ścianą z oknami lub drzwiami w stronę tej granicy;

2) 3 m – w przypadku budynku zwróconego ścianą bez okien i drzwi w stronę tej granicy.

2. Sytuowanie budynku w przypadku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, dopuszcza się w odległości 1,5 m od granicy lub bezpośrednio przy tej granicy, jeżeli plan miejscowy przewiduje taką możliwość.

3. Dopuszcza się, uwzględniając przepisy odrębne oraz przepisy § 13, 19, 23, 36, 40, 60 i 271-273, sytuowanie budynku bezpośrednio przy granicy działki budowlanej, jeżeli będzie on przylegał swoją ścianą do ściany budynku istniejącego na sąsiedniej działce oraz jego wysokość będzie zgodna z obowiązującym na danym terenie planem miejscowym lub decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu.

4. W zabudowie jednorodzinnej i zagrodowej, uwzględniając przepisy odrębne oraz przepisy § 13, 19, 23, 36, 40, 60 i 271-273, dopuszcza się:

1) budowę budynku ścianą bez okien i drzwi bezpośrednio przy granicy działki budowlanej lub w odległości mniejszej niż określona w ust. 1 pkt 2, lecz nie mniejszej niż 1,5 m, na działce budowlanej o szerokości 16 m lub mniejszej;

2) nadbudowę budynku istniejącego, usytuowanego w odległości mniejszej niż określona w ust. 1 od granicy tej działki budowlanej, o nie więcej niż jedną kondygnację, przy czym w nadbudowanej ścianie, zlokalizowanej w odległości mniejszej niż 4 m od granicy, nie może być okien i drzwi;

3) budowę budynku gospodarczego lub garażu o długości nie większej niż 6,5 m i wysokości nie większej niż 3 m bezpośrednio przy granicy działki budowlanej lub w odległości nie mniejszej niż 1,5 m ścianą bez okien i drzwi.

5. Usytuowanie budynku na działce budowlanej w sposób, o którym mowa w ust. 2-4, powoduje objęcie sąsiedniej działki obszarem oddziaływania obiektu w rozumieniu art. 3 pkt 20 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane".

Dalej organ odwoławczy argumentował, że zgodnie z art. 5 ust. 1 pkt 9 upb, obiekt budowlany, jako całość oraz jego poszczególne części, wraz ze związanymi z nim urządzeniami budowlanymi należy, biorąc pod uwagę przewidywany okres użytkowania, projektować i budować w sposób określony w przepisach, w tym techniczno-budowlanych, oraz zgodnie z zasadami wiedzy technicznej, zapewniając poszanowanie, występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich. Jakkolwiek w art. 5 ust. 2 upb, w odniesieniu do wymagań związanych z użytkowaniem obiektu budowlanego nawiązano wprost do art. 5 ust. 1 pkt 1-7 upb, to nie jest to wyliczenie enumeratywne. Świadczy o tym określenie "w szczególności". Wobec tego normy odległościowe ustanowione w przepisach § 12 ust. 1 i 2 rozporządzenia, niezależnie od ich aspektu bezpieczeństwa pożarowego, a także elementu stosunków sąsiedzkich w zakresie prawa cywilnego, mają także za zadanie ochronę uzasadnionych interesów właścicieli sąsiedniej nieruchomości, wynikających z innych, niż przepisy przeciwpożarowe, norm materialnego prawa administracyjnego. W stanie sprawy, nawet bez przeprowadzenia dodatkowego postępowania wyjaśniającego, wyraźnie wynika, że ściana, w której zlokalizowane są okna na działce nr a należącej do inwestora, będące przedmiotem postępowania przed organami nadzoru budowlanego, znajduje się w odległości mniejszej niż 1,5 m w budynku zwróconym w stronę granicy z działką nr b. Takie usytuowanie okien powoduje objęcie sąsiedniej działki obszarem oddziaływania obiektu w rozumieniu art. 3 pkt 20 upb. Zgodnie z tym przepisem przez obszar oddziaływania obiektu należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zabudowie tego terenu. Należy przy tym zauważyć, że art. 28 ust. 2 upb określa podmioty, które mogą posiadać przymiot strony w postępowaniu w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę. W przypadku natomiast oceny zgodności z prawem robót budowlanych i legalizacji ewentualnej samowoli budowlanej, a z takim przypadkiem mamy do czynienia w niniejszej sprawie, określenie kręgu stron postępowania następuje na podstawie art. 28 kpa. Tym samym nie znajduje tu bezpośrednio zastosowania art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego. Z art. 28 kpa wynika, że stroną postępowania administracyjnego jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Stwierdzenie istnienia interesu prawnego w rozumieniu tego przepisu wymaga ustalenia związku o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą prawa a sytuacją konkretnego podmiotu, polegające na tym, że akt stosowania tej normy (decyzja administracyjna) może mieć wpływ na sytuację prawną tego podmiotu w zakresie prawa materialnego. W odniesieniu do art. 28 kpa akcentuje się w orzecznictwie, że źródłem interesu prawnego może być prawo cywilne, w tym przepis art. 140 Kodeksu cywilnego gwarantujący właścicielowi korzystanie z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa oraz art. 144 Kodeksu cywilnego, zgodnie z którym właściciel rzeczy powinien przy wykonywaniu swego prawa powstrzymywać się od działań, które by zakłócały korzystanie z nieruchomości sąsiednich ponad przeciętną miarę, wynikającą ze społeczno-gospodarczego przeznaczenia nieruchomości i stosunków miejscowych (wyrok NSA z 26 listopada 2013 r., sygn. akt II OSK 1450/12). Przepis art. 28 kpa nie wymaga dla przyznania przymiotu strony postępowania administracyjnego wykazania naruszenia interesu prawnego przez właścicieli nieruchomości sąsiedniej, lecz tylko jego istnienia, przy czym dla ustalenia kręgu stron znaczenie ma fakt, że istnienie i funkcjonowanie danego obiektu będzie potencjalnie negatywne oddziaływać na nieruchomość sąsiednią, prowadząc do ograniczenia sposobu jego użytkowania i zagospodarowania, np. przez hałas, wibracje, czy zanieczyszczenie powietrza (wyrok NSA z 10 marca 2020 r., sygn. akt II OSK 1283/18). W wyroku NSA z 24 stycznia 2019 r., sygn. akt II OSK 514/17, wskazano, że celem art. 28 kpa jest umożliwienie udziału w postępowaniu administracyjnym tym wszystkim, których interesu prawnego lub obowiązku to postępowania dotyczy, po to, aby mieli oni możliwość obrony swoich praw przed ewentualnym ich naruszeniem przez wydanie decyzji niezgodnej z prawem. Na gruncie niniejszej sprawy analiza robót budowlanych (wykonania okien) w kontekście położenia działki należącej do V. R. i I. R. wskazuje, że odwołujących należało uznać za strony tego postępowania administracyjnego, i w konsekwencji rozpatrzyć ich odwołanie. WINB w przedmiotowej sytuacji nie znalazł podstaw do umorzenia postępowania wywołanego ich odwołaniem, stosownie do art. 138 § 1 pkt 3 w zw. z art. 105 § 1 kpa. Przyjął, że z wykonania robót budowlanych polegających na wykonaniu okien może dla odwołujących wynikać ograniczenie ich praw – zakłócenie korzystania z ich nieruchomości, chociażby potencjalnie. Wystarczy bowiem potencjalność oddziaływania inwestycji, aby uznać sąsiada za stronę postępowania administracyjnego. Przy tym V. R. i I. R. nie byli i nie są zobligowani w odwołaniu czy też w trakcie prowadzonego przez organ pierwszej instancji do wykazywania, że wszystkie wspomniane przez nich prawa, których źródłem są przepisy prawa materialnego, zostały w sposób definitywny naruszone i wywołały szkodę, skoro nie jest konieczne (dla przyjęcia przymiotu strony) wykazanie naruszenia interesu prawnego, lecz tylko jego istnienie, co z kolei jest związane z potencjalnym negatywnym oddziaływaniem na działkę sąsiednią.

W dalszej części uzasadnienia WINB negatywnie ocenił zarówno rozstrzygnięcie organu I instancji, jak i uzasadnienie objętej odwołaniem decyzji PINB, oraz ponowił zalecenia dotyczące uzupełnienia postępowania dowodowego zawarte już w decyzji z 16 lutego 2024 r., nr [...].

Nie zgadzając się z opisaną decyzją kasatoryjną, inwestor wniósł od niej sprzeciw, zarzucając, że organ dopuścił się naruszenia art. 28 kpa, poprzez uznanie za stronę postępowania V. R. oraz I. R., podczas gdy Prawo budowlane w art. 28 przewiduje jako stronę właścicieli sąsiednich nieruchomości w sprawie pozwolenia na budowę, natomiast zarówno organ, jak i Państwo R., nie wskazali na swój interes prawny w przedmiotowym postępowaniu. W wyroku z 7 listopada 2023 r., sygn. akt II SA/Wr 87/23, WSA we Wrocławiu stwierdził, w świetle art. 28 ust. 2 upb nie wystarczy samo przekonanie właściciela sąsiedniej nieruchomości, że ma on interes prawny uzasadniający udział jako strony w postępowaniu o pozwolenie na budowę. Tylko bowiem przepisy prawa materialnego, stanowiąc podstawę interesu prawnego, stwarzają legitymację procesową strony określonemu podmiotowi, który zgłaszając swoje żądanie, powinien ten interes wykazać. Stwierdzenie interesu prawnego sprowadza się do wykazania związku o charakterze materialnoprawnym pomiędzy obowiązującą normą prawa materialnego a sytuacją prawną konkretnego podmiotu, polegającą na tym, że akt stosowania prawa może mieć wpływ na sytuację prawną tego podmiotu w zakresie jego pozycji materialnoprawnej. Jeżeli natomiast akt stosowania tej normy nie wywiera bezpośredniego wpływu na sytuację prawną danego podmiotu, to nie można mówić o jego interesie prawnym. W realiach niniejszej sprawy kwestia jest o tyle istotna, że postępowanie organu eskaluje zarzewie konfliktu, zamiast je ograniczać. Państwo R., jak i organy, do dnia sporządzenia skargi nie wykazały interesu prawnego Państwa R. do występowania w charakterze strony, oprócz interesu wyrządzenia krzywdy. Organ wskazał na źródło interesu prawnego w Kodeksie cywilnym w art. 140, przywołując w tym zakresie orzecznictwo, które odwołuje się do postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę. Tym samym jest to przywołanie chybione w odniesieniu do stanu faktycznego niniejszego postępowania. Ponadto to strona, składając odwołanie, powinna wykazać swój interes prawny, a nie organ. Pojęcie strony może być wyprowadzone tylko z konkretnej normy prawnej, która może stanowić podstawę do sformułowania interesu lub obowiązku, interes prawny w postępowaniu administracyjnym wymaga istnienia przepisu prawa powszechnie obowiązującego, na podstawie którego można żądać skutecznie czynności organu, z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby, albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danej osoby. Podmiot, dla którego z przepisów prawa materialnego nie wynikają żadne uprawnienia ani obowiązki, nie ma przymiotu strony w świetle art. 28 kpa i nie jest legitymowany do żądania wszczęcia postępowania. W wyroku z 8 grudnia 2022 r., sygn. akt II OSK 2000/21 NSA stwierdził: "prawidłowo też Sąd I instancji uznał, że same uciążliwości związane z remontem lokalu znajdującego się na innym piętrze budynku, do którego skarżącemu kasacyjnie przysługuje spółdzielcze prawo własności lokalu nie może świadczyć o istnieniu po jego stronie interesu prawnego do skutecznego wszczęcia postępowania przed organami nadzoru budowlanego." Przenosząc to na grunt niniejszej sprawy, nie może organ przyznać statusu strony ad hoc, twierdząc, że potencjalnie w przyszłości będzie to negatywnie oddziaływać na nieruchomość sąsiedzką (pomijając, o czym mowa powyżej, że odnosi się to sytuacji budowy budynku). W judykaturze panuje pogląd, że nie jest zatem legitymowany w postępowaniu administracyjnym w charakterze strony ten, kto uzasadnia swój interes prawny zdarzeniami i okolicznościami przewidywanymi, takimi, które według jego zamiarów wystąpią dopiero w przyszłości (wyrok WSA w Łodzi z dnia 4 kwietnia 2024 r., sygn. akt II SA/Łd 1091/23). Nadto organ myli interes prawny z interesem faktycznym. Nie wiedzieć czemu sam wypowiada się za skarżącego, który na swój interes prawny nie wskazał. Interes prawny musi być własny, co oznacza, że nie można opierać go na sytuacji prawnej innego podmiotu, nawet jeżeli w konkretnej sprawie charakter związków tych podmiotów byłby nie tylko faktyczny, ale i prawny. Interes prawny do uczestnictwa w postępowaniu administracyjnym ma ten podmiot, na którego sferę prawną wpłynie w sposób bezpośredni wynik tego postępowania, nie zaś podmiot, dla którego wynik ten z innych powodów ma znaczenie (wyrok WSA w Łodzi z 4 kwietnia 2024 r., sygn. akt II SA/Łd 1091/23). Ponadto, skoro organ uznał sąsiada za stronę, to dlaczego nie powiadomił jeszcze dwóch innych sąsiadów, którzy sąsiadują z tą działką. To nie organ powinien ustalać interes prawny, a strona winna go wskazać, bo nie jest on oczywisty.

W odpowiedzi na sprzeciw organ odwoławczy wniósł o jego oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Sprzeciw nie zasługiwał na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 1 § 1-2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2024 r. poz. 1267), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Jak stanowi art. 3 § 2a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r. poz. 935) [dalej: ppsa], kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie m.in. w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 kpa.

W przypadku sprzeciwu od decyzji kasacyjnej organu odwoławczego zakres rozpoznania sprawy przez sąd oraz zakres stosowanych środków są ograniczone. Na podstawie art. 64a ppsa, od decyzji kasacyjnej organu odwoławczego, o której mowa w art. 138 § 2 kpa, skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Sprzeciw od decyzji organu odwoławczego, wydanej na podstawie art. 138 § 2 kpa, uruchamia postępowanie sądowe szczególnego rodzaju. Jego zakres przedmiotowy jest bowiem ograniczony do kontroli tylko jednej kategorii ostatecznych decyzji organu odwoławczego. Stosownie do treści art. 64e ppsa kontrola ta obejmuje tylko ocenę zaistnienia przesłanek do wydania decyzji kasacyjnej, o której mowa w art. 138 § 2 kpa.

Uwzględniając sprzeciw od decyzji, sąd uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 kpa (art. 151a § 1 zd. 1 ppsa). W przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji sąd oddala sprzeciw (art. 151a § 2 ppsa). Sprzeciw uruchamia postępowanie w sprawie sądowoadministracyjnej, ale jej przedmiotem jest sprawa administracyjna procesowa, a właściwie – nierozstrzygnięta sprawa indywidualna, w której doszło jedynie do wyczerpania toku instancji w rozumieniu procesowym. Decyzja organu odwoławczego wydana na podstawie art. 138 § 2 kpa nie kształtuje bowiem stosunku materialnoprawnego, lecz stanowi przeszkodę dla ukształtowania tego stosunku wydanym wcześniej rozstrzygnięciem organu I instancji, uniemożliwiając mu uzyskanie przymiotu ostateczności. Wniesienie sprzeciwu powoduje zatem wszczęcie przed sądem administracyjnym postępowania o ograniczonym zakresie, obejmującym kontrolę decyzji administracyjnej z uwzględnieniem tylko kryteriów formalnych.

Kontrola prawidłowości zaskarżonej decyzji w ramach rozpoznania sprzeciwu oznacza w istocie konieczność dokonania oceny, czy w realiach konkretnej sprawy organ odwoławczy w uzasadniony sposób skorzystał z możliwości wydania decyzji kasacyjnej, czy też bezpodstawnie uchylił się od załatwienia sprawy co do jej istoty. Podstawowym obowiązkiem sądu administracyjnego, rozpoznającego sprzeciw od decyzji kasacyjnej, będzie przede wszystkim ustalenie, czy zachodziły przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 kpa, a więc odstąpienia od zasady ogólnej ponownego, merytorycznego rozpoznania sprawy albo zakończenia jej w inny sposób. Dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 kpa, sąd nie jest natomiast władny odnosić się do meritum sprawy w kierunku jej przesądzenia, skoro na skutek uchylenia decyzji organu I instancji sprawa wraca do merytorycznego rozpatrzenia przed tym organem (wyrok NSA z 9 maja 2017 r., sygn. akt II OSK 2219/15).

Mając to na uwadze, powtórzenia wymaga, że – w poddanej kontroli sądowej sprawie – przedmiot zaskarżenia stanowiła wydana na podstawie art. 138 § 2 kpa decyzja kasatoryjna organu odwoławczego, która – na podstawie art. 64a ppsa – została zaskarżona w drodze sprzeciwu. Sprzeciw ten na mocy art. 64d § 1 ppsa, podlegał rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym, w składzie jednego sędziego (art. 16 § 2 ppsa), a w myśl art. 64b § 1 ppsa odpowiednie zastosowanie znajdował do niego przepis art. 134 § 1 ppsa, zgodnie z którym sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zakres kontroli dokonywanej przez sąd w niniejszej sprawie wynikał natomiast z art. 64e ppsa, zgodnie z którym sąd, rozpoznając sprzeciw od decyzji, ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 kpa.

Wskazania wymaga, że sprzeciw jest środkiem prawnym służącym wyłącznie skontrolowaniu, czy uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania znajduje uzasadnienie w treści art. 138 § 2 kpa Kontrola decyzji objętej sprzeciwem, dokonywana przez sąd administracyjny, ma charakter formalny i – w porównaniu z zakresem kontroli w odniesieniu do decyzji objętej skargą – jest ograniczona jedynie do oceny istnienia przesłanek do wydania decyzji kasacyjnej. Zasadniczo sąd nie weryfikuje prawidłowości wykładni i zastosowania przepisów prawa materialnego, w ramach których organ odwoławczy stwierdził potrzebę wydania decyzji na podstawie art. 138 § 2 kpa, ocenia jedynie, czy zaistniały przesłanki uprawniające organ do wydania tej decyzji. Niemniej jednak, jak zauważył NSA w wyroku z 13 lutego 2019 r., sygn. akt II OSK 132/19, jeśli zakres postępowania wyjaśniającego determinują przepisy stanowiące podstawę rozstrzygnięcia merytorycznego w sprawie, kwestie materialnoprawne nie mogą być przez sąd administracyjny w ogóle zignorowane. W przeciwnym bowiem przypadku instytucja sprzeciwu, która ma na celu przyspieszenie całego postępowania, traci swoje znaczenie. Tym samym, sąd może badać decyzję odwoławczą tylko przez pryzmat zasadności uchylenia decyzji organu I instancji i przekazania mu sprawy do ponownego rozpatrzenia. Sąd administracyjny nie jest zatem władny odnosić się do meritum sprawy. Rola sądu administracyjnego kontrolującego decyzję o charakterze kasacyjnym sprowadza się do analizy przyczyn, dla których organ odwoławczy uznał za konieczne skorzystanie z możliwości przewidzianej przepisem art. 138 § 2 kpa, a w przypadku uznania, że uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia nie wynikało z przyczyn wymienionych w tym przepisie, sąd jest władny uwzględnić sprzeciw (art. 151a § 1 ppsa).

W doktrynie wskazuje się cztery cechy charakterystyczne sprzeciwu, odróżniające go jednocześnie od skargi. W pierwszej kolejności wskazuje się, że sprzeciw ogranicza się tylko do decyzji kasacyjnej z art. 138 § 2 kpa Po drugie, postępowanie ze sprzeciwu od decyzji kasacyjnej ukierunkowane jest na weryfikację wspomnianej decyzji wyłącznie z uwzględnieniem kryteriów formalnoprawnych. Wynika to z treści art. 64e ppsa, który wyznacza zakres kontroli sprawowanej przez sąd jedynie z perspektywy istnienia przesłanek wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 kpa. Przywołany przepis istotnie ogranicza zasadę niezwiązania sądu granicami skargi, wynikającą z art. 134 § 1 ppsa Trzecią cechą charakterystyczną sprzeciwu jest fakt, iż w wyniku wniesienia tego środka zaskarżenia, zgodnie z treścią art. 151a ppsa, sąd może decyzję uchylić w całości (§ 1) albo sprzeciw oddalić (§ 2). Czwarta z omawianych cech sprzeciwu wynika z art. 151a § 3 ppsa, który wprowadza ograniczenie konstytucyjnej zasady dwuinstancyjności postępowania sądowego, od wyroku uwzględniającego sprzeciw nie przysługuje środek odwoławczy. Sąd administracyjny, rozpoznając sprzeciw od decyzji kasacyjnej, dokonuje kwalifikacji działania organu jako zgodnego albo niezgodnego z normą prawa wynikającą nie tylko z art. 138 § 2 kpa, stanowiącą w tym zakresie normę odniesienia, lecz także ze związanymi z nią normami dopełnienia. W związku z tym, poza normą odniesienia, wyrażoną w art. 138 § 2 kpa, sąd administracyjny jest zobligowany uwzględnić również normy dopełnienia, które stanowią: 1) normy prawa procesowego i ustrojowego formułujące wymogi zarówno procesowe, jak i ustrojowe, jakie zobowiązany jest spełnić organ odwoławczy przy wydawaniu decyzji kasatoryjnej; 2) normy prawa, które wykorzystał organ odwoławczy, dokonując kwalifikacji decyzji wydanej przez organ pierwszej instancji jako rozstrzygnięcia naruszającego prawo w zakresie mającym istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Kontrola sądowa przeprowadzana w ramach sprzeciwu od decyzji kasacyjnej obejmuje również: 1) ocenę ogólnych przesłanek podjęcia decyzji warunkujących wydanie jakiejkolwiek decyzji, jak np. właściwość organu, zachowanie terminu wniesienia odwołania, dopuszczalność załatwienia sprawy w formie decyzji; 2) wykładnię prawa materialnego; 3) badanie, czy istniała możliwość ustalenia faktów niezbędnych dla rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy, w przypadku gdy sąd dojdzie do wniosku, że zostały spełnione wyżej wymienione przesłanki (K. Sobieralski, Rozpoznanie przez sąd administracyjny sprzeciwu od decyzji kasacyjnej [w:] Administracja w demokratycznym państwie prawa. Księga jubileuszowa Profesora Czesława Martysza, pod red. A. Matana, Warszawa 2022, s. 663-667).

Zgodnie z art. 138 § 2 kpa organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Jednocześnie, przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Dla zastosowania przywołanego przepisu niezbędne jest zatem kumulatywne wystąpienie dwóch przesłanek, wydanie bowiem tego rodzaju decyzji kasacyjnej przez organ odwoławczy warunkowane jest ustaleniem, że: po pierwsze – zaskarżona (w odwołaniu) decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, a nadto po drugie – konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.

Sąd podkreśla przy tym, że art. 138 § 2 kpa powinien być wykładany łącznie z art. 136 kpa, zgodnie z którym organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Przy czym zakres ten nie może naruszać zasady dwuinstancyjności. Zatem, wydanie decyzji kasacyjnej – na podstawie art. 138 § 2 kpa – uzasadnione jest wówczas, gdy do jej rozstrzygnięcia nie będzie wystarczające przeprowadzenie przez organ odwoławczy dodatkowego postępowania wyjaśniającego na podstawie art. 136 kpa.

Wydanie decyzji przewidzianej w art. 138 § 2 kpa ma charakter wyjątkowy. Ustawodawca jedynie w odniesieniu do decyzji kasacyjnej z art. 138 § 2 kpa określa wprost przesłankę jej wydania (gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie). Decyzja taka nie może być podjęta w innych sytuacjach niż te, które zostały określone w art. 138 § 2 kpa. Co do zasady, organ odwoławczy powinien powtórnie rozstrzygnąć merytorycznie sprawę (R. Hauser, M. Wierzbowski (red), Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Wyd. 8, Warszawa 2023, art. 138 kpa).

NSA w wyroku z 15 maja 2008 r., sygn. akt II GSK 57/08, stwierdził, że rozstrzygnięcie kasacyjne przewidziane w art. 138 § 2 kpa jest wyjątkiem od zasady merytorycznego orzekania przez organ odwoławczy, które nie może być interpretowane rozszerzająco i nadużywane z pominięciem rozważania możliwości działania organu odwoławczego w ramach art. 136 kpa. WSA we Wrocławiu w wyroku z 31 stycznia 2008 r., sygn. akt II SA/Wr 530/07, orzekł, że decyzja kasacyjna, o której mowa w art. 138 § 2 kpa, nie może być podjęta w sytuacjach innych niż określone w tym przepisie. Żadne inne wady postępowania ani wady decyzji podjętej przez organ I instancji, nie dają organowi odwoławczemu podstaw do wydania decyzji w trybie art. 138 § 2 kpa. Jeżeli organ odwoławczy nie ma wątpliwości co do stanu faktycznego, to ma obowiązek orzec co do istoty sprawy. W wyroku z 17 czerwca 2008 r., sygn. akt II SA/Lu 204/08, WSA w Lublinie podkreślił, że organ odwoławczy, w uzasadnieniu decyzji kasacyjnej wydanej na podstawie art. 138 § 2 kpa, powinien wskazać, że przeprowadzenie uzupełniającego postępowania wyjaśniającego jest niewystarczające do rozstrzygnięcia sprawy, gdyż zachodzi konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Przy czym, organ odwoławczy ma również obowiązek wyjaśnienia w uzasadnieniu decyzji, z jakich powodów zachodzi konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części.

W stanie sprawy należy nadmienić, że orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby (art. 170 ppsa). Ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie (art. 153 ppsa).

W wyroku z 14 maja 2024 r., sygn. akt I GSK 1361/20, NSA wyjaśnił, że w świetle art. 170 ppsa nie tyle istotne jest jakich konkretnych aktów dotyczyło postępowanie sądowe zakończone wydaniem prawomocnego orzeczenia, ile jakiego rodzaju zagadnienia powstałe na tle konkretnego stanu faktycznego zostały w nim przesądzone (wyrok NSA z 21 grudnia 2021 r., sygn. akt III OSK 833/21). Rozstrzygnięta prawomocnym wyrokiem kwestia prawna nie może być już w odniesieniu do danego podmiotu kwestionowana i poddana odmiennej ocenie (wyroki NSA z: 7 września 2021 r., sygn. akt II OSK 3133/18; z 3 sierpnia 2021 r., sygn. akt II FSK 255/19). Ustanowiona w art. 170 ppsa zasada związania powoduje, że skutki wyroku sądu administracyjnego dotyczą każdego nowego postępowania prowadzonego w zakresie danej sprawy i obejmują zarówno postępowanie sądowoadministracyjne, w którym orzeczenie zostało wydane, postępowanie administracyjne, w którym zapadło zaskarżone rozstrzygnięcie administracyjne, jak również wszystkie przyszłe postępowania administracyjne i sądowoadministracyjne dotyczące danej sprawy administracyjnej. Moc wiążąca prawomocnego wyroku sądu administracyjnego związana jest z tożsamością stosunku prawnego będącego przedmiotem sprawy (wyrok NSA z 28 czerwca 2022 r., sygn. akt II GSK 272/19). Artykuł 170 ppsa gwarantuje zachowanie spójności i logiki działania organów państwowych, zapobiegając funkcjonowaniu w obrocie prawnym rozstrzygnięć nie do pogodzenia w całym systemie sprawowania władzy (wyrok NSA z 14 lipca 2020 r., sygn. akt I OSK 2904/19).

Wprawdzie powaga rzeczy osądzonej obejmuje sentencję orzeczenia, jednak biorąc pod uwagę, że istota sądowej kontroli wyraża się w ocenie prawnej, ta zaś wyrażona jest w uzasadnieniu, to na zakres powagi rzeczy osądzonej w rozumieniu art. 171 ppsa wskazują motywy rozstrzygnięcia. Rozstrzygnięcie zawarte w prawomocnym orzeczeniu stwarza stan prawny taki, jaki z niego wynika.

Artykuł 153 ppsa ma charakter bezwzględnie obowiązujący, a uregulowania w nim zawarte mają zapobiec sytuacji, w której określona kwestia byłaby odmiennie oceniana w kolejnych orzeczeniach sądu. Pomiędzy oceną prawną a wskazaniami co do dalszego postępowania zachodzi ścisły związek. Ocena prawna dotyczy dotychczasowego postępowania organów administracyjnych w sprawie, podczas gdy wskazania określają sposób ich postępowania w przyszłości. Wskazania stanowią więc konsekwencje oceny prawnej, zwłaszcza oceny przebiegu postępowania przed organami administracji i rezultatu tego postępowania w postaci materiału procesowego zebranego w sprawie. Wskazania sądu administracyjnego co do dalszego postępowania wytyczają kierunek działania organu przy ponownym rozpoznaniu sprawy.

Ponieważ Sąd już analizował stan sprawy w prawomocnym wyroku z 26 kwietnia 2024 r., sygn. akt I SA/Op 377/24, należy tylko powtórzyć, że organ odwoławczy trafnie odkodował przesłanki wydania decyzji kasacyjnej z art. 138 § 2 kpa, wskazując tak na wady postępowania przeprowadzonego przez organ I instancji mające wpływ na zapadłe rozstrzygnięcie, jak i wykazując, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy jest znaczny, czyli wymagający – zgodnie z zasadą dwuinstancyjności – ponownego procedowania organu I instancji we wskazanym przez organ odwoławczy zakresie.

Wymagany w sprawie administracyjnej zakres postępowania wyjaśniającego przekracza granice dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów, które mógłby przeprowadzić organ odwoławczy na podstawie art. 136 kpa, bez uchybienia zasadzie dwuinstancyjności postępowania z art. 15 kpa. WINB należycie wykazał, że konieczne w sprawie administracyjnej jest zastosowanie art. 138 § 2 kpa i wydanie, wskutek odwołania, decyzji kasatoryjnej. Sąd stwierdził, że trafne są zalecenia organu odwoławczego dotyczące ustalenia, jaki jest stan faktyczny sprawy i pod rządami jakich przepisów doszło do wykonania okien, a w tym rozważenia kwestii wymiany okien, czyli kiedy dokładnie dokonano wymiany okien na nowe i czy towarzyszyła temu zmiana ich rozmiaru, poszukiwania materiałów dowodowych mogących potwierdzić, czy okna, które zostały obecnie wymienione, istniały legalnie (i od kiedy) oraz czy faktycznie kiedykolwiek ich wymiary były inne (mniejsze/większe). Zasadnie WINB zalecił też organowi I instancji w szczególności: 1) sprawdzenie, czy Starosta posiada dokumentację, dotyczącą powstania budynku oraz wykonywania w nim jakichkolwiek robót, 2) przeprowadzenia kwerendy dokumentów w celu ustalenia, jak budynek wyglądał wcześniej i czy legalnie posiadał okna w takiej wielkości, jak zostały uwidocznione na fotografiach przedłożonych przez stronę, 3) przesłuchania stron postępowania i świadków, 4) oceny konieczności uzupełnienia postępowania dowodowego ewentualnie o ekspertyzę techniczną, w której biegły określiłby czas wykonania otworów okiennych oraz oceniłby, czy i w którym przypadku doszło do ich powiększenia. WINB słusznie zaznaczył też, że w decyzji organu I instancji zabrakło rozważań w zakresie wykonania wszystkich otworów okiennych, co uniemożliwiło ponowną weryfikację ustaleń PINB przez organ odwoławczy. W powyższym zakresie organy nadzoru budowlanego, strony postępowania administracyjnego i Sąd orzekający w niniejszej sprawie pozostają związani prawomocnym wyrokiem, w którym przesądzono, że ustalenia organu odwoławczego, co do wystąpienia przesłanek do wydania decyzji o charakterze kasacyjnym są trafne.

Dalej, w ocenie Sądu wyrażonej już w prawomocnym wyroku z 26 kwietnia 2024 r., badanie istnienia przesłanek wydania decyzji kasacyjnej obejmuje również ustalenie, czy odwołanie rozpatrzone przez organ II instancji zostało wniesione przez osobę, której przysługuje status strony postępowania administracyjnego. W sprawie odwołanie wnieśli bowiem właściciele działki nr b sąsiadującej z działką nr a, na której zrealizowano roboty budowlane będące przedmiotem postępowania prowadzonego przez organy nadzoru budowlanego. Organy obu instancji uznały za jego strony, oprócz inwestora, także V. R. i I. R., zamieszkujących na nieruchomości sąsiedniej. Kwestia ta wymagała wyjaśnienia, ponieważ zarzuty inwestora, tak poprzednio, jak i w niniejszej sprawie, koncentrują się na podważeniu statusu strony postępowania administracyjnego przypisanego przez organy nadzoru budowlanego właścicielom nieruchomości sąsiadującej, w konsekwencji mają więc na celu zakwestionowanie tego, że status stron przysługuje również V. R. i I. R., a tym samym zmierzają do wykazania, że wniesione przez nich odwołanie od decyzji PINB nie powinno podlegać merytorycznemu rozpatrzeniu przez organ odwoławczy.

Sąd w wyroku z 26 kwietnia 2024 r. wskazał, że – jeżeli ustalenie interesu prawnego osoby wnoszącej odwołanie wymaga podjęcia czynności dowodowych w postępowaniu wyjaśniającym – organ odwoławczy zobowiązany jest prowadzić postępowanie odwoławcze, a gdy ustali, że osoba wnosząca odwołanie nie ma interesu prawnego, to powinien zakończyć postępowanie decyzją o umorzeniu postępowania odwoławczego (art. 138 § 1 pkt 3 kpa). Decyzja ta rozstrzyga tylko co do legitymacji wnoszącego odwołanie, nie ma znaczenia prawnego dla możliwości ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy, w której odwołanie wniosły legitymowane podmioty (Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz pod red. r. Hausera, M. Wierzbowskiego, wyd. 8, Warszawa 2023, art. 134 i powołane tam orzecznictwo).

WINB przeprowadził postępowanie odwoławcze, jednak w uzasadnieniu zaskarżonej sprzeciwem i następnie uchylonej przez Sąd decyzji nie uzasadnił, dlaczego uznał wnoszących odwołanie za strony postępowania prowadzonego przez organy nadzoru budowlanego, mimo że ustalenie kręgu stron postępowania stanowi istotny element uzasadnienia faktycznego i prawnego decyzji (art. 107 § 1 pkt 3 i art. 107 § 3 kpa). W każdej sprawie administracyjnej konieczne jest prawidłowe ustalenie stron postępowania i to każdorazowo indywidualnie – w zależności od przedmiotu postępowania.

Definicję strony postępowania administracyjnego zawiera art. 28 kpa, którego konstrukcja wykorzystuje pojęcie interesu prawnego. Stroną jest ten, kto taki interes wykazuje. O posiadaniu przymiotu strony rozstrzyga organ, badając, czy istnieje obiektywna potrzeba ochrony prawnej jednostki żądającej takiej ochrony. Do cech interesu prawnego zalicza się jego realność, co powoduje wykluczenie interesów przewidywalnych w przyszłości, interesów czysto hipotetycznych, nieistniejących w chwili wydawania decyzji. Interes prawny to rzeczywiście, a nie potencjalnie istniejąca potrzeba ochrony prawnej określonego podmiotu. O istnieniu tak rozumianego interesu można mówić wówczas, kiedy działanie organu administracji o wymiarze konkretyzującym dotyka w sposób bezpośredni normatywnie ukształtowaną sytuację konkretnego podmiotu. Interes, o którym mowa w art. 28 kpa, powinien odznaczać się bezpośrednim związkiem sytuacji prawnej określonego podmiotu prawa z określoną normą prawa materialnego.

W takim stanie prawnym należało więc odpowiedzieć na pytanie, czy istnieje przepis prawa materialnego, na podstawie którego status strony postępowania prowadzonego przez PINB oraz WINB, przysługuje właścicielowi nieruchomości sąsiedniej w stosunku do nieruchomości, na której przeprowadzono roboty budowlane, do których znajdują zastosowanie przepisy Rozdziału 5b Prawa budowlanego zatytułowanego "Postępowanie w sprawie rozpoczęcia i prowadzenia robót budowlanych z naruszeniem ustawy".

Stroną postępowania prowadzonego na podstawie art. 48 upb jest zasadniczo inwestor. Prawo budowlane nie definiuje pojęcia "inwestor", ale przyjmuje się, że jest nim sprawca samowoli budowlanej, czyli podmiot, który we własnym imieniu i na własną rzecz prowadzi roboty budowlane (wyrok NSA z 14 maja 2018 r., sygn. akt II OSK 2943/17). Jednakże w postępowaniach prowadzonych na podstawie art. 48 upb pełne zastosowanie znajduje też regulacja ogólna dotycząca strony postępowania administracyjnego wynikająca z art. 28 kpa. Stroną takiego postępowania będzie więc każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie. W postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 48 upb nie znajduje natomiast zastosowania norma szczególna wynikająca z art. 28 ust. 2 upb. Na mocy art. 28 ust. 2 upb stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Przepis ten, ustalający szczególne zasady określania stron postępowania, odnosi się jedynie do postępowania w sprawie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Przepis art. 28 ust. 2 upb stanowi lex specialis i może mieć zastosowanie wyłącznie w postępowaniu w sprawie o pozwolenie na budowę. Nie ma zastosowania w sprawach samowoli budowlanej, nawet jeżeli istnieją przesłanki do jej zalegalizowania (Prawo budowlane. Komentarz aktualizowany, pod red. A. Plucińskiej-Filipowicz i M. Wierzbowskiego, LEX/el. 2023, art. 48 i powołane tam orzecznictwo). Uwagi powyższe, dotyczące podstaw prawnych ustalenia kręgu stron postępowania administracyjnego, zachowują swoją aktualność również w odniesieniu do czynności organów podejmowanych na podstawie art. 50 upb i art. 51 upb.

Na podstawie art. 28 kpa stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Legitymacja strony jest ściśle związana z przedmiotem postępowania i oznacza możność udziału danego podmiotu w konkretnym postępowaniu administracyjnym w konkretnej sprawie administracyjnej. Legitymacja jest zatem kwalifikatorem przedmiotowo-podmiotowym o charakterze szczególnym, którego normatywnym wyrazem jest występujące w komentowanym przepisie pojęcie interesu prawnego. Swoją regulację prawną znajduje legitymacja w przepisie art. 28 kpa. Można więc powiedzieć, że legitymację (materialną) ma ten, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy konkretne postępowanie (prowadzone w ściśle określonej sprawie). Rozróżnia się przy tym legitymację formalną i materialną. Legitymacja formalna oznacza uprawnienie danego podmiotu do udziału oraz uzyskania merytorycznego rozstrzygnięcia w konkretnym postępowaniu administracyjnym w celu realizacji (ochrony) interesu prawnego własnego lub cudzego. Legitymacja materialna wyraża się natomiast posiadaniem przez dany podmiot własnego interesu prawnego mogącego podlegać realizacji (ochronie) w konkretnym postępowaniu administracyjnym. Legitymacja formalna i materialna jest zatem ściśle związana z przedmiotem postępowania (czyli sprawą administracyjną) i odnosi się zawsze do konkretnego postępowania administracyjnego w konkretnej sprawie administracyjnej. Dany podmiot może dysponować jednocześnie legitymacją formalną i materialną, co jest pochodną reguły, że źródłem legitymacji formalnej jest legitymacja materialna. Ta sytuacja dotyczy właśnie strony (art. 28 kpa), która realizuje (chroni) w postępowaniu interes prawny własny i indywidualny, ale także podmiotów fakultatywnych (organizacja społeczna, prokurator, poszczególni rzecznicy oraz inne podmioty), których udział w postępowaniu jest podyktowany realizowanym przez te podmioty interesem prawnym o charakterze publicznym (społecznym); podmioty te występują wówczas w postępowaniu "własnym prawem" w ramach interesu publicznego (społecznego), z którego wypływa ich legitymacja materialna. Samo pojęcie interesu prawnego, kluczowe dla oceny istnienia legitymacji procesowej danego podmiotu, jest pojęciem otwartym (nieostrym), zatem szczegółowe ustalenie jego treści zależy od konkretnych okoliczności danej sprawy i jest pozostawione organowi rozstrzygającemu tę sprawę. Interes prawny strony musi wynikać z przepisu prawa materialnego, stanowiącego podstawę ustalenia praw lub obowiązków w sprawie będącej przedmiotem postępowania. Musi więc istnieć norma prawa przewidująca – w określonym stanie faktycznym i w odniesieniu do konkretnego podmiotu – możliwość wydania wobec niego decyzji. Od tak pojmowanego interesu prawnego odróżnia się natomiast interes faktyczny, polegający na tym, że dany podmiot jest wprawdzie zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, jednak nie może tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa (materialnego). Co zarazem istotne, przyznanie statusu strony w postępowaniu administracyjnym w myśl art. 28 kpa uzależnione jest wyłącznie od posiadania interesu prawnego, nie zaś od wykazania jego naruszenia. Konstrukcja prawna "prawa jednostki" oparta na interesie prawnym różni się w sposób zasadniczy od konstrukcji prawnej "prawa jednostki" opartej na naruszeniu interesu prawnego. Jednostka, która dysponuje interesem prawnym, ma prawo domagać się czynności organu administracji publicznej; prawa tego nie można ograniczyć, kwestionując interes prawny jednostki tylko dlatego, że nie został on naruszony. Przyjmuje się, że interes prawny powinien być osobisty, własny, indywidualny, konkretny i aktualny, nie może być więc uzasadniony zdarzeniami i okolicznościami przewidywanymi lub niepewnymi, które wystąpią lub mogą wystąpić dopiero w przyszłości. Przymiotu strony nie posiada również osoba, która swój udział w postępowaniu administracyjnym opiera na potrzebie ochrony lub zaspokojenia interesu publicznego. Ponadto interes prawny powinien być oparty na normie prawa powszechnie obowiązującego, przede wszystkim administracyjnego materialnego, choć dopuszcza się również, aby była to norma prawa cywilnego. W tym ostatnim przypadku zwraca się jednak uwagę, że przepisy prawa cywilnego mogą być uwzględnione przy wyprowadzeniu interesu prawnego strony tylko wówczas, gdy przepis materialnego prawa administracyjnego odsyła do instytucji prawa cywilnego (np. prawa własności, użytkowania wieczystego). Samoistnie natomiast normy prawa cywilnego nie dają podstawy do wyprowadzenia interesu prawnego strony, przedmiotem bowiem regulacji tych norm są stosunki cywilne, a nie stosunki administracyjne. Na gruncie art. 28 kpa istnieje możliwość wywodzenia interesu prawnego z tzw. prawa refleksowego, polegającego na tym, że prawo podmiotowe wykonywane przez uprawniony podmiot może prowadzić do naruszenia nieobojętnych dla interesów osoby trzeciej norm prawnych, uzasadniających interes tej osoby w udzieleniu ochrony prawnej. Przy wywodzeniu interesu prawnego z tzw. prawa refleksowego należy mieć przy tym na względzie, że podstawę przyznania uprawnień jednemu podmiotowi stanowią normy prawa materialnego inne niż te, z których wywodzi się interes osoby trzeciej. Interes prawny powinien być też bezpośredni, a więc jego źródłem powinna być wprost norma prawa powszechnie obowiązującego. W istocie bowiem różnego typu zdarzenia prawne, w tym w szczególności umowy cywilnoprawne, są przejawami (aktami) stosowania prawa, a więc w najlepszym wypadku są prawem (źródłem praw i obowiązków) wyłącznie we wzajemnych stosunkach (relacjach) podmiotów uwikłanych w dane zdarzenie prawne. Tymczasem normę art. 28 kpa (w zw. z art. 61 § 4 i art. 61a kpa) stosuje organ administracyjny, który jest odpowiedzialny za dobór i utrzymanie właściwego kręgu stron postępowania. Jednocześnie organ ten pozostaje związany wyłącznie normami prawnymi o charakterze bezwzględnie obowiązującym, do których w pierwszej kolejności należą normy z zakresu prawa administracyjnego oraz prawa rzeczowego. Nie można też pominąć kwestii dotyczącej tego, że pojęcie interesu prawnego uosabia potencjalną możność nałożenia obowiązków lub przyznania uprawnień, które muszą wynikać z powszechnie obowiązującego prawa i których adresatem może być wyłącznie osoba określona (wskazana) przez to prawo. Wszystko to, przy uwzględnieniu również wymienionych wcześniej pozostałych cech interesu prawnego, prowadzi do wniosku, że źródłem tego interesu nie mogą być różnego typu zdarzenia prawne mieszczące się w sferze stosowania prawa. Interesu prawnego nie powinno się więc wywodzić w szczególności z toczących się w innych sprawach postępowań administracyjnych, jak też z zapadłych w tych postępowaniach orzeczeń, które wprawdzie przeważnie wiążą organy administracyjne, jednak same w sobie – niepoparte normą (bezwzględnie obowiązującą) prawa powszechnego – nie stanowią źródła interesu prawnego, ergo legitymacji procesowej w postępowaniu administracyjnym. Posłużenie się przez ustawodawcę tym pojęciem jest wyrazem przyjętej – ogólnej (otwartej) – formuły strony postępowania, a w następstwie tego jej legitymacji, która swoim zakresem ma obejmować dowolną, niezależną od ich przedmiotu liczbę spraw administracyjnych. Alternatywą byłoby stworzenie odrębnych definicji strony, a więc i odrębne ukształtowanie legitymacji stron na użytek poszczególnych kategorii spraw administracyjnych, co – jak dotąd w postaci wyjątków – można zaobserwować w wybranych regulacjach prawnych, na przykład w art. 28 ust. 2 upb. Warto zarazem zauważyć istniejącą w piśmiennictwie tendencję polegającą na poddawaniu analizie kategorii strony w poszczególnych rodzajach spraw administracyjnych, co w wielu przypadkach sprowadza się do wyznaczania (precyzowania) pojęcia interesu prawnego na użytek danej sfery działalności orzeczniczej organów administracyjnych. Dodać też należy, że obiektywna legitymacja strony główny nacisk kładzie na uprzednie ustalenie istnienia interesu prawnego opartego na prawie materialnym. Inicjatywa procesowa jednostki, jeśli w ogóle występuje, musi być legitymowana. Podstawą legitymacji jest interes oparty na prawie, a więc stosunek materialnoprawny określony w przepisie prawnym spoza kpa (Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz pod red. r. Hausera, M. Wierzbowskiego, wyd. 8, Warszawa 2023, art. 28 i powołane tam orzecznictwo).

Ze względu na przyjęcie przez ustawodawcę ogólnej (otwartej) formuły strony postępowania kwestia statusu strony musi być odrębnie analizowana w każdej sprawie administracyjnej z uwzględnieniem ustalonego przez organy stanu faktycznego. Konkretna osoba może mieć w sprawie administracyjnej interes prawny wynikający z przepisów prawa administracyjnego materialnego, umiejscowionych w szczególności w szeroko rozumianym prawie budowalnym, czy też w innych przepisach ustawowych albo jej interes prawny może wynikać z prawa własności nieruchomości. W przypadku robót budowalnych wykonanych niezgodnie z przepisami katalog ewentualnie istniejących sytuacji prawnych jest szeroki, może tu mieć znaczenie na przykład na naruszenie prawa własności przysługującego danej osobie do nieruchomości sąsiedniej lub stworzenie zagrożenia dla jej życia, zdrowia lub mienia. Istotne jest jednak, by organ administracyjny ustalił, że istnieje norma prawa materialnego, w której interes prawny potencjalnej strony postępowania administracyjnego ma swoje umocowanie.

Odnosząc powyższe do stanu niniejszej sprawy, Sąd stwierdził, że organ odwoławczy zajął prawidłowe stanowisko, zgodnie z którym I. R. i V. R. mają status stron postępowania administracyjnego w sprawie samowoli budowlanej. W pierwszej jednak kolejności Sąd podkreśla, że uzasadnienie uznania za strony postępowania właścicieli nieruchomości graniczącej z nieruchomością, na której zrealizowano roboty budowlane, których legalność jest badana przez organy nadzoru budowlanego, powinno być zawarte już w decyzji PINB, a następnie podlegać weryfikacji przez WINB w przypadku wniesienia odwołania. W wyniku wyroku Sądu organ odwoławczy był zobowiązany do usunięcia tego braku, co uczynił w obecnie kontrolowanej decyzji. Dalej, co już było omówione wyżej, obowiązkiem organu administracyjnego jest prawidłowe ustalenie podmiotów, którym przysługuje status strony danego postępowania. Posiadanie przymiotu strony postępowania administracyjnego jest okolicznością obiektywną i weryfikowalną poprzez odniesienie stanu faktycznego do norm prawnych w celu ustalenia istnienia albo nieistnienia interesu prawnego (chronionego prawem) konkretnego podmiotu.

W stanie faktycznym sprawy wynikającym z akt administracyjnych i w obowiązującym stanie prawnym należało uznać, że status strony postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 28 kpa przysługuje również właścicielom działki nr b, graniczącej z działką nr a należącą do skarżącego. Równocześnie w stanie faktycznym i prawnym sprawy przymiot strony postępowania administracyjnego nie przysługuje innym osobom, które mogłyby się powoływać na prawo własności działek graniczących z nieruchomością inwestora. Taka ocena jest bowiem skutkiem specyficznego posadowienia budynku mieszkalnego należącego do inwestora względem granicy działki nr b, której właścicielami są uczestnicy postępowania sądowoadministracyjnego. W sprawie jest jasne, że takie usytuowanie budynków i przebieg granic działek jest skutkiem zaszłości o charakterze historycznym, a nie bieżących działań właścicieli nieruchomości. Otóż budynek, w którym wykonano roboty budowlane, jest usytuowany na działce należącej do inwestora w sposób, który w istniejącym stanie prawnym nie byłby dopuszczalny (patrz: § 12 rozporządzenia). Budynek należący do skarżącego znajduje się bowiem tuż przy granicy działki, to jest w odległości około 1 m (mniejszej niż 1,5 m) od tej granicy, co znajduje potwierdzenie w dokumentach znajdujących się w aktach sprawy administracyjnej i nie było sporne pomiędzy stronami. Ponadto jest zwrócony ścianą z oknami w kierunku tej granicy i równocześnie podwórza sąsiadów, czyli uczestników niniejszego postępowania sądowoadministracyjnego. Budynki mieszkalne i użytkowe wzniesione na obu wymienionych działkach ustawione są na takich pozycjach, że razem tworzą kształt zbliżony do podkowy, co wynika ze zdjęć i map geodezyjnych. Ujawnione przez PINB wydłużenie krokwi dachowych na budynku skarżącego oraz wydłużenie okapów dodatkowo "przybliżyło" elementy konstrukcyjne tego budynku (o około 0,5 m) do granicy sąsiedniej działki nr b również zabudowanej budynkiem mieszkalnym.

W takim stanie sprawy istotnego znaczenia nabiera zachowanie bezpieczeństwa pożarowego. Budynek inwestora został wzniesiony wiele lat temu, a dokumentacja zawarta w aktach administracyjnych wskazuje, że był to okres przed drugą wojną światową. Dowody zebrane przez organy nadzoru budowlanego nie wyjaśniają, że budynek inwestora spełnia współczesne wymogi bezpieczeństwa pożarowego (określone w szczególności w § 207 i następnych rozporządzenia), a tym samym usytuowanie budynku inwestora rodzi realne ryzyko dla osób i mienia znajdującego się na działce sąsiedniej, polegające na możliwości rozprzestrzenienia się ognia poza budynek znajdujący się na działce inwestora.

Dalej usytuowanie budynku skarżącego wprowadza rzeczywiste ograniczenia w sposobie zagospodarowania działki sąsiedniej. Należy bowiem zwrócić uwagę na to, że budynek mieszkalny nr [...] jest zwrócony do granicy działki nr b ścianą z oknami. Z tego powodu właściciele działki nr b zobowiązani są zachowywać wymogi z § 13 rozporządzenia zapewniające naturalne oświetlenie pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi w budynku nr [...]. Uczestnicy postępowania sądowoadministracyjnego nie mogą więc na swoim podwórzu zlokalizować żadnego obiektu, który przesłaniałby naturalne oświetlenie budynku mieszkalnego inwestora.

Ponadto usytuowanie budynku inwestora tuż przy granicy sąsiedniej działki, również zabudowanej budynkiem mieszkalnym, i zwrócenie budynku inwestora ścianą z oknami w kierunku podwórza sąsiadów, narusza prawo tych osób do zachowania elementarnej prywatności, gwarantowane przez art. 47 Konstytucji oraz chronione na przykład przepisami § 12 rozporządzenia dotyczącymi zachowania minimalnych odległości pomiędzy budynkami znajdującymi się na działkach sąsiednich. Okoliczność tę dostrzegł nota bene PINB, który początkowo nakazał w uchylonej obecnie decyzji z 14 kwietnia 2022 r. naklejenie folii nieprzeźroczystej na szyby do wysokości 1/2 licząc od spodu okna na parterze (dwa okna), która to sytuacja miała stworzyć zachowanie prywatności na działce nr b.

Wobec powyższego Sąd stwierdził, że status stron postępowania administracyjnego przysługujący I. R. i V. R. ma swoje umocowanie w art. 28 kpa, a ich interes prawny należy wywodzić z art. 47 Konstytucji, art. 140 Kodeksu cywilnego (uprawnień właściciela do korzystania z rzeczy, a w tym nieruchomości), a także wskazanych wyżej przepisów prawa budowlanego. Ponadto usytuowanie budynku mieszkalnego inwestora wyklucza zabudowę, a nawet realnie utrudnia zagospodarowanie tej części terenu działki nr b, której ewentualne zagospodarowanie mogłoby skutkować przesłonięciem naturalnego światła w budynku inwestora. Zatem w ocenie Sądu, w specyficznym stanie sprawy, organy nadzoru budowlanego słusznie uznały I. R. i V. R. za strony postępowania administracyjnego.

Ponieważ zarzuty i argumenty podniesione w sprzeciwie nie zasługiwały na uwzględnienie, Sąd orzekł, na podstawie art. 151a § 2 ppsa, jak w sentencji wyroku.