Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt II SA/Lu 810/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2023-03-07 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 12 ust.4a, 4b, 4f, ust. 5, art. 18
journal: Dz.U. 2022 poz 176
law: Ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych - t.j.
article: art. 130 ust. 2, art. 157
journal: Dz.U. 1997 nr 115 poz 741
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami.
article: art. 107 par3, art. 136, art. 7, art. 77, art. 79, art. 81, art . 80
journal: Dz.U. 2022 poz 2000
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 145 par 1 uts. 1 lit a, c art. 200, art. 205
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia WSA Jerzy Drwal, Asesor sądowy Marcin Małek Protokolant Referent Natalia Kondraciuk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 marca 2023 r. sprawy ze skargi M. G. na decyzję Wojewody Lubelskiego z dnia 21 października 2022 r. nr GN-V.7534.1.30.2022.DT w przedmiocie ustalenia i wypłaty odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Wojewody Lubelskiego na rzecz skarżącej M. G. kwotę 6945 (sześć tysięcy dziewięćset czterdzieści pięć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Wojewoda Lubelski decyzją z dnia 21 października 2022r., nr GN-V.7534.1.30.2022.DT po rozpatrzeniu odwołania M. G. utrzymał w mocy decyzję Prezydenta Miasta Lublin z dnia 3 marca 2022 r., znak: GD-NN-1.6833.63.2021 o ustaleniu skarżącej odszkodowania za jej nieruchomość położoną w obrębie [...] - A. P., Gmina M. L., arkusz mapy [...], oznaczoną jako działka nr [...] o pow. 0,1147 ha, przejęta pod drogę.

W uzasadnieniu organ przedstawił następujący stan faktyczny i prawny:

Decyzją z 9 lutego 2021r. Prezydent Miasta Lublin udzielił zezwolenia na realizację inwestycji drogowej: rozbudowa drogi powiatowej nr [...] - ul. Z. w L. na odcinku od ul. G. do granicy miasta wraz z przebudową ul. G. budową oświetlenia drogowego, budową i przebudową sieci kanalizacji deszczowej, budową i przebudową sieci wodociągowej, budową kanału technologicznego, przebudową sieci kanalizacji sanitarnej wraz z przyłączami, budową i przebudową sieci gazowej, budową i przebudową sieci telekomunikacyjnych oraz budową i przebudową sieci elektroenergetycznych SN i nN. Decyzją tą zatwierdzono projekty podziałów nieruchomości w celu wydzielenia gruntów niezbędnych do realizacji inwestycji, w tym m.in. podział należącej do skarżącej działki nr [...] o pow. 0,7963 ha (obręb [...] - A. P., ark. [...]) na działki: nr [...] o pow. 0,1147 ha i nr [...] o pow. 0,6816 ha. Działka oznaczona nr [...] leżąca w liniach rozgraniczających teren inwestycji, przeszła z mocy prawa na własność Gminy L. - miasta na prawach powiatu z dniem 23 marca 2021r.

Na zlecenie organu został sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego T. J. operat szacunkowy określający wartość działki nr [...] na kwotę 191.308 zł i taką kwotę przyjął organ I instancji we wskazanej na wstępie decyzji z 3 marca 2022r. ustalającej i przyznającej skarżącej odszkodowanie.

W odwołaniu od tej decyzji skarżąca zakwestionowała wysokość przyznanego jej odszkodowania.

Zarzuciła, że do analizy cen nieruchomości gruntowych niezabudowanych przeznaczonych pod drogi przyjęto 8 transakcji, przy czym aż pięć z 2019r., tylko 1 z 2020r. i 2 z 2021r. (z kwietnia), podczas gdy operat został sporządzony dopiero pod koniec października 2021r. Sugeruje to, że rzeczoznawca nie dysponowała aktualną bazą transakcji z 2021r. lub część z nich zignorowała (np. transakcję z kwietnia 2021r. - 445 m2 za 287,50 zł/m2, obręb Z. - sprzedający gmina L. ).

Podniosła, że rzeczoznawca porównując wybrane nieruchomości wg cechy "Położenie i otoczenie nieruchomości" faktycznie przyjęła, że jedynym stanem tej cechy jest odległość od centrum miasta. Rzeczoznawca przyjmując tylko jedną cechę do porównania nie uwzględniła w dostatecznym stopniu innych istotnych różnic pomiędzy nieruchomościami porównawczymi, jak: możliwość dojazdu (działka przy drodze głównej, lokalnej, utwardzonej, nieutwardzonej, nieurządzonej); uzbrojenie terenu (pełne, niepełne, brak, w zasięgu); najbliższe otoczenie, sąsiedztwo (teren niezabudowany występuje w najlepszej i najgorszej ocenie stanu), pomimo tego, że w analizie rynku (s.11 operatu) rzeczoznawca wyraźnie dostrzega te cechy i uznaje za istotne: "ceny transakcyjne nieruchomości drogowych nawiązują swoim poziomem do cen gruntów otaczających"; "uzależnione są głównie od położenia ogólnego (atrakcyjność dzielnicy) oraz położenia szczegółowego (atrakcyjność bezpośredniego otoczenia nieruchomości, jego stanu zagospodarowania, przeznaczenia w dokumentach planistycznych czy potencjału rozwoju oraz dostępności komunikacji i infrastruktury technicznej)". Zdaniem skarżącej, różnice tych cech wpływają znacząco na wartość nieruchomości.

Ponadto skarżąca zarzuciła, że przy wyborze jednej cechy rzeczoznawca nie spełniła wymogu art. 4 pkt 16 u.g.n. obligującego do wyboru nieruchomości podobnych, ponieważ nieruchomość wyceniana nie jest podobna do żadnej nieruchomości porównawczej - nie została bowiem oceniona przyjętym przez rzeczoznawcę stanem cechy: "bardzo dobre", "dobre", "średnie". Rzeczoznawca dla wycenianej działki przyjęła odrębną ocenę – "dość dobre", zdefiniowaną jako położenie i otoczenie dalej, ale nie najdalej od centrum miasta, w obrzeżnej dzielnicy G. , bezpośrednio przy utwardzonej drodze ponadlokalnej, luźna zabudowa jednorodzinna i mieszkalno-gospodarcza, w zasięgu pełne media.

Skarżąca wniosła także o korektę operatu z uwzględnieniem bardzo dynamicznego wzrostu cen nieruchomości w L. w latach 2020-2021.

Wojewoda Lubelski nie uwzględnił odwołania, utrzymując w mocy decyzję organu I instancji.

W pierwszej kolejności organ wskazał, że podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowią przepisy ustawy z dnia 10 kwietnia 2003r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2022r., poz. 176), dalej jako "u.z.r.i.d." oraz przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2021 r., poz. 1899 ze zm.) dalej jako u.g.n.; organ przytoczył treść przepisów art. 12 ust. 4 pkt 2, art. 18 ust. 1 u.z.r.i.d. oraz art. 134 ust. 1, 3 i 4, art. 154 ust. 1 u.g.n., z których wynika, że za nieruchomości, które zostały przejęte z mocy prawa na własność odpowiednich jednostek samorządu terytorialnego w związku z realizacją inwestycji drogowej, przysługuje ich właścicielom odszkodowanie. Wydanie decyzji ustalającej i przyznającej odszkodowanie musi być poprzedzone operatem szacunkowym sporządzonym przez rzeczoznawcę majątkowego zgodnie z zasadami określonymi w u.g.n. i rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 2021, poz. 555 ze zm.).

Następnie Wojewoda Lubelski dokonując oceny operatu szacunkowego sporządzonego przez mgr inż. T. J., w pierwszej kolejności przytoczył fragmenty tego operatu dotyczące opisu spornej nieruchomości, a także metod wyceny i przyjętych do porównania nieruchomości. Wskazał, że zgodnie z operatem, sporna nieruchomość położona jest w południowo-wschodniej części L. , w odległości ok. 6 km od centrum miasta, bezpośrednio przy ul. Z. przy skrzyżowaniu z ul. G. . Bezpośrednie jej otoczenie stanowią tereny inwestycyjne niezabudowane, użytkowane rolniczo, a po drugiej stronie ulic: Z. i G. - tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Ulica Z. jest drogą o charakterze ponadlokalnym, poza granicami administracyjnymi miasta L. przechodzi w drogę powiatową i stanowi fragment łącznika pomiędzy ul. K. i ul. A. a przedłużeniem ul. D. M. M.. Wzdłuż ulicy, a także wzdłuż dróg lokalnych prostopadłych do niej, zlokalizowana jest zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, miejscami dość zwarta, nielicznie występuje zabudowa mieszkalno-gospodarcza i enklawy niezabudowane użytkowane rolniczo. Teren uzbrojony jest w pełne media: energię elektryczną, wodociąg, kanalizację sanitarną, gazociąg i telefon. Wydzielona pod drogę działka nr [...] stanowi pas we frontowej części nieruchomości niezabudowanej i jest użytkowana rolniczo; przylega do ul. Z. od strony północnej, ma kształt wąskiego wielokąta o wymiarach ok. 170 m x 10 m. Powierzchnia działki jest równa, nie występują istotne utrudnienia w zagospodarowaniu. W miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego miasta L. położona jest w terenie o przeważającym przeznaczeniu pod drogi publiczne - ulica zbiorcza, powiatowa, oznaczonym symbolem VIG 4KDZ-P oraz we fragmencie - pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, oznaczonym symbolem VIG 14MN. Zdaniem rzeczoznawcy, aktualny sposób użytkowania nieruchomości wynikający z przeznaczenia w dokumentach planistycznych to droga publiczna, a więc w przeważającej części taki sam, jak alternatywny sposób użytkowania (w rozumieniu art. 134 ust. 4 u.g.n.), czyli wynikający z celu wywłaszczenia (decyzji zrid).

W celu oszacowania wartości rynkowej gruntu, biegła poddała analizie rynek nieruchomości przeznaczonych pod komunikację drogową oraz rynek nieruchomości niezabudowanych przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną. Monitoringiem objęła rynek lokalny miasta L. w segmencie nieruchomości drogowych oraz dzielnicę G. (w szczególności A. P.) w segmencie nieruchomości przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną; monitorowaniem objęła okres od początku 2019 r. do dnia wyceny. Analizując segment nieruchomości przeznaczonych pod tereny komunikacji drogowej biegła stwierdziła, że rynek ten jest coraz bardziej ograniczony, ponieważ nabycie tego rodzaju nieruchomości następuje nie w trybie aktu notarialnego, ale głównie z mocy prawa, za odszkodowaniem ustalonym w trybie administracyjnym (decyzja). Biegła zestawiła 8 transakcji dotyczących nieruchomości drogowych, których zakres cen kształtował się na poziomie 124,28 - 299,04 zł/m2; odnotowała też jedną transakcję z niską ceną 68,43 zł/m2 dotyczącą dwóch działek w peryferyjnej dzielnicy mieszkaniowej, w terenach niezagospodarowanych, przeznaczonych pod zabudowę, w sąsiedztwie torów i lasu. Z kolei w analizie segmentu nieruchomości przeznaczonych pod zabudowę jednorodzinną biegła ograniczyła obszar badania do obrębu A. P., gdzie położona jest sporna nieruchomość. Odnotowała ponad 20 transakcji takimi nieruchomościami o cenach od 63,12 zł do 284,18 zł/m2, najwięcej cen mieściło się w przedziale od 100 do 200 zł/m2. Z uwagi na położenie spornej działki częściowo w obszarze przeznaczonym pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, biegła na podstawie analizy ponad 250 transakcji nieruchomościami przeznaczonymi pod zabudowę jednorodzinną z obszaru całego miasta L. określiła trend czasowy wzrostu cen na poziomie 5,35 % rocznie. Biegła stwierdziła ponadto, że ceny transakcyjne gruntów niezabudowanych, nabywanych pod drogi publiczne uzależnione są głównie od położenia ogólnego (atrakcyjności dzielnicy) oraz położenia szczegółowego (atrakcyjności bezpośredniego otoczenia nieruchomości, jego stanu zagospodarowania, przeznaczenia w dokumentach planistycznych czy potencjału rozwoju oraz dostępności do komunikacji i infrastruktury technicznej). Zasadniczo ceny takich nieruchomości nawiązują poziomem do cen gruntów otaczających. Wartość rynkową spornej nieruchomości biegła określiła z pominięciem zasady korzyści, według aktualnego sposobu użytkowania tożsamego z celem wywłaszczenia, z uwzględnieniem cen transakcyjnych nieruchomości drogowych. Biegła zastosowała podejście porównawcze, metodę porównywania parami. Jako materiał porównawczy do wyceny przyjęła zatem niezabudowane nieruchomości o przeznaczeniu drogowym. Spośród odnotowanych transakcji (ośmiu) biegła wybrała 3 dotyczące nieruchomości najbardziej podobnych do nieruchomości wycenianej pod względem cech rynkowych. Zakres cen wybranych nieruchomości mieścił się w przedziale od 120 zł (po uwzględnienie trendu czasowego – 180 zł) do 211,86 zł/m2 (średnia 180,57 zł/m2). Dla wybranych nieruchomości podobnych biegła ustaliła jedną cechę, która w istotny sposób wpływa na zróżnicowanie cen transakcyjnych: "położenie i otoczenie nieruchomości". Skorygowała cenę transakcyjną każdej nieruchomości przyjętej do porównań określając cenę 1 m2 na kwotę 166,79 zł, co dało wartość wycenianej nieruchomości w kwocie 191 308 zł.

Wojewoda Lubelski powziął wątpliwości co do tego, czy biegła zasadnie pominęła zasadę korzyści, o której mowa w art.134 ust. 2 u.g.n. Zasada ta polega na tym, że odszkodowanie nie może pomijać zwiększenia wartości nieruchomości spowodowanego przeznaczeniem jej na cel publiczny - w takim przypadku wartość nieruchomości powinna być określona dla alternatywnego sposobu użytkowania, a więc wynikającego z przeznaczenia na cel publiczny. Wojewoda stwierdził, że skoro część spornej nieruchomości w planie miejscowym jest przeznaczona pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną (a więc cała nieruchomość nie leży w terenie przeznaczonym pod drogę), to rzeczoznawca powinna ustalić odszkodowanie z uwzględnieniem zasady korzyści. W związku z tym Wojewoda zwrócił się do biegłej o wyjaśnienie tych wątpliwości.

W odpowiedzi biegła wyjaśniła, że w planie miejscowym przeważające jest przeznaczenie spornej działki (ok. 75%) pod drogę publiczną, a zaledwie wąski pas wzdłuż frontowej granicy stanowiący ok. 25 % pow. na szerokości do 4 m przeznaczony jest pod zabudowę jednorodzinną. W takim wąskim pasie nie jest możliwa zabudowa z zachowaniem warunków techniczno – budowlanych, zwłaszcza, że w planie wyznaczona jest linia zabudowy w odległości ok. 10 m od frontowej granicy działki. Ponadto w obrocie rynkowym występują zdecydowanie mniejsze działki od działki, z której wydzielono sporną działkę i za mniejsze ceny, niż ceny nieruchomości drogowych. W związku z tym biegła określiła wartość spornej działki w oparciu o ceny transakcyjne nieruchomości drogowych. Wskazała, że zasadę korzyści dla ok. 75 % pow. wycenianej działki przeznaczonej w planie pod drogę określiła wg aktualnego sposobu użytkowania (pod drogę), a dla ok. 25 % pow. tej działki przeznaczonej w planie pod zabudowę jednorodzinną określiła wg alternatywnego sposobu użytkowania, zgodnego z celem wywłaszczenia (tj. również pod drogę).

Wojewoda Lubelski uznał przedstawione wyjaśnienia za wystarczające i oceniając operat jako dowód w sprawie stwierdził, że jest on spójny, zawiera wszelkie elementy przewidziane przepisami prawa, przyjęte w nim założenia wyceny nieruchomości, w tym krąg nieruchomości podobnych, przyjęte podejście oraz metoda wyceny są prawidłowe i w sposób jasny i logiczny uzasadnione, operat nie zawiera błędów rachunkowych, a więc spełnia wszelkie wymogi formalne i prawne, aby stanowić podstawę ustalenia wartości odszkodowania.

Odnosząc się do podniesionego w odwołaniu zarzutu dotyczącego nieuwzględnienia przez biegłą transakcji nieruchomościami przeznaczonymi pod drogi, dokonanych w 2021r., Wojewoda podniósł, że wśród trzech transakcji przyjętych przez biegłą jako podstawa wyceny, dwie miały miejsce w 2021r., a zatem zarzut ten jest bezzasadny. Poza tym zauważył, że badanie rynku obejmowało okres ponad 2 – letni - od stycznia 2019r. do daty wyceny tj. 27 października 2021r.

Natomiast gdy chodzi o zarzuty dotyczące przyjęcia do porównań transakcji, które nie spełniają kryterium podobieństwa, Wojewoda powołując się na orzeczenia sądowe podniósł, że aby mówić o nieruchomościach podobnych konieczne jest ustalenie szeregu ich cech, które obiektywnie rzecz ujmując, są w pewnym stopniu tożsame z nieruchomością wycenianą. Do takich cech zaliczyć trzeba przeznaczenie, wielkość, kształt, położenie, itp. W niektórych sytuacjach nie wszystkie te cechy muszą być uwzględniane. Poza tym w podejściu porównawczym ceny koryguje się ze względu na cechy różniące nieruchomości podobne do nieruchomości wycenianej. Nie sposób odnosić się w ramach postępowania do zasadności wybrania do porównań takich, a nie innych nieruchomości, doboru nieruchomości pod względem podobieństwa. Kwestia wyboru nieruchomości należy do biegłego, a nie do strony. Subiektywne odczucie strony w zakresie zaniżenia odszkodowania nie może skutkować uznaniem operatu szacunkowego za wadliwy. To rzeczoznawca, kierując się standardami zawodowymi analizuje rynek i decyduje zarówno o doborze nieruchomości będącej przedmiotem wyceny i które przyjmuje do porównania. Stosownie zaś do art. 175 ust. 1 u.g.n. ma on obowiązek wykonywać swoją zawodową działalność zgodnie z zasadami wynikającymi z przepisów prawa i standardami zawodowymi, ze szczególną starannością właściwą dla zawodowego charakteru tych czynności oraz z zasadami etyki zawodowej, kierując się bezstronnością w wycenie nieruchomości, dlatego ocena prawidłowości sporządzenia takiego operatu szacunkowego powinna być dokonywana z dużą ostrożnością. Wojewoda podniósł, że skarżąca nie przedstawiła opinii organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych ani innego operatu, które skutecznie podważyłyby wiarygodność operatu biegłej T. J..

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie M. G., reprezentowana przez radcę prawnego P. I. domagała się uchylenia decyzji organów obu instancji, zarzucając ich wydanie z naruszeniem:

1) art. 7 w zw. z art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w zw. z art. 18 ust. 1 u.z.r.i.d. oraz art. 134 ust. 1 i 2 u.g.n. poprzez ustalenie wysokości odszkodowania na podstawie operatu szacunkowego, w którym wyliczono wartość nieruchomości rażąco poniżej wartości rynkowej oraz nie uwzględniono lub nieprawidłowo uwzględniono rodzaj, położenie, sposób użytkowania, przeznaczenie, stan nieruchomości oraz aktualnie kształtujące się ceny w obrocie nieruchomościami;

2) art. 7 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a. w zw. z art. 153 ust. 1 u.g.n. w zw. z art. 159 u.g.n. w zw. z § 4 pkt 1 i 3 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości oraz art. 4 pkt 16 u.g.n. poprzez uznanie, że operat szacunkowy T. J. jest prawidłowy, pomimo tego, że:

a) rzeczoznawca ustaliła tylko jedną cechę różniącą nieruchomości porównawcze od nieruchomości wycenianej, a w konsekwencji skorygowała ceny obiektów porównawczych mając na względzie tylko tę jedną cechę, podczas gdy art. 153 ust. 1 u.g.n. uzależnia zastosowanie podejścia porównawczego od znajomości "cech" (liczba mnoga) nieruchomości podobnych i nakazuje skorygowanie cen ze względu na "cechy", a nie cechę, różniące nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej;

b) rzeczoznawca niesłusznie uwzględniła nieruchomość wycenianą w zakresie skali ocen dla przyjętej cechy rynkowej "położenie i otoczenie nieruchomości" (pkt 3.3. operatu), gdyż w świetle art. 153 ust. 1 u.g.n. zakres skali ocen cech rynkowych powinien być ustalany jedynie w oparciu o nieruchomości podobne jako "tło" dla nieruchomości wycenianej, a więc nieruchomość podobna nie może uczestniczyć w tworzeniu tego "tła", zdaniem skarżącej - wyceniana nieruchomość powinna zostać oceniona stanem cechy (położenie i otoczenie) "bardzo dobre", "dobre", "średnie", natomiast rzeczoznawca bezpodstawnie przyjęła dla nieruchomości wycenianej odrębną ocenę "dość dobre";

c) rzeczoznawca majątkowa przyjęła do wyceny nieruchomości niespełniające kryterium podobieństwa - nieruchomości nieuzbrojone, o utrudnionym dojeździe, podczas gdy nieruchomość wyceniana jest uzbrojona w pełne media oraz posiada dojazd oświetloną ulicą miejską o nawierzchni asfaltowej z urządzonym chodnikiem z dwóch stron, tj. skrzyżowanie ul. Z. z ul. G. w L., a jej powierzchnia znacznie odbiega od powierzchni nieruchomości porównawczych;

d) operat zawiera lakoniczny opis nieruchomości porównawczych bez wskazania cech wspólnych i różnicujących oraz sposobu, w jaki zostały określone cechy nieruchomości porównawczych oraz jak zostały przyjęte ich stany i wagi;

e) rzeczoznawca uwzględniła nieruchomość porównawczą, która była przedmiotem sprzedaży w okresie dłuższym niż dwa lata od daty, na którą określa się wartość nieruchomości oraz transakcję, której cena (68,43 zł/m2) rażąco odbiega od przeciętnych cen uzyskiwanych na rynku nieruchomości, co jest niezgodne z § 5 ust. 1 rozporządzenia ws/ wyceny nieruchomości;

f) operat jest wadliwy w zakresie ustalenia zmian poziomu cen skutek upływu czasu (tzw. trendu zmiany cen) - rzeczoznawca uznała średni wzrost cen na zaskakująco niskim poziomie, tj. 5,35 % rocznie, znacząco odbiegający od wniosków analityków bankowych, nie wskazując przy tym, czy wzrost ten dotyczy 2020r. czy 2021r.;

g) rzeczoznawca błędnie dokonała wyliczenia rozpiętości cenowej (tzw. AC) koniecznej do ustalenia wartości nieruchomości wycenianej w oparciu o trzy dowolnie wybrane transakcje (przyjęte jako podstawę wyceny), gdyż tzw. AC powinna być liczona na podstawie wszystkich transakcji zbioru nieruchomości podobnych ustalonego przez rzeczoznawcę majątkową;

h) rzeczoznawca dokonując wyceny nieruchomości według jej wartości z dnia 27 października 2021r. przyjęła do analizy w większości transakcje z 2019r. oraz nie uwzględniła istotnych transakcji mających miejsce w 2021r. dotyczących nieruchomości spełniających kryteria podobieństwa do nieruchomości wycenianej, tj. np. transakcji z kwietnia 2021r. za 287,50 zł/m2, obręb Z. I - sprzedający gmina L., transakcji z 2021r. za 300 zł/m2 dot. działki nr [...], obręb [...] - A. P.;

3) art. 7 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a. w zw. z art. 157 ust. 1 u.g.n, poprzez niewyjaśnienie stanu faktycznego sprawy polegające na niezwróceniu się przez organy obu instancji do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych o dokonanie oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego T. J.;

4) art. 138 § 1 k.p.a.

Skarżąca w uzasadnieniu obszernie rozwinęła argumentację przedstawionych zarzutów. Podkreśliła, że wątpliwości co do operatu szacunkowego, w szczególności w zakresie cech podobieństwa nieruchomości przyjętych do porównań, powinny być usuwane poprzez zwrócenie się przez organ do rzeczoznawcy majątkowego o przedstawienie wyjaśnień lub uzupełnienie wyceny albo powinny skutkować uznaniem operatu szacunkowego za wadliwy bądź zleceniem wykonania nowego operatu; organ powinien też rozważyć wystąpienie do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych w trybie art. 157 u.g.n. o skontrolowanie operatu. Zdaniem skarżącej, organ nie może przerzucać swoich obowiązków na strony postępowania. Podniosła, że już w odwołaniu, zgłaszając zastrzeżenia do operatu, wnosiła o jego korektę, jednak organ odwoławczy bezzasadnie stwierdził, że ze względu na brak wiedzy specjalistycznej "nie ma podstaw ani możliwości podważenia" operatu. Poza tym sporządzanie operatu przez stronę stanowiłoby nieuzasadnione przepisami obciążanie jej kosztami postępowania (kosztami operatu).

Skarżąca dodatkowo zarzuciła, że kwota ustalona przez biegłą to 191.308, 13 zł, a po zaokrągleniu 191.308 zł, natomiast organ w decyzji ustalił odszkodowanie w wysokości "191.308,00 zł", a więc bez zaokrąglenia i niegodnie z wyceną biegłej, co stanowi naruszenie art. 6 k.p.a. oraz art. 84 § 1 k.p.a. zw. z art. 130 ust. 2 u.g.n. w zw. z art. 159 u.g.n. w zw. z § 56 ust. 2 rozporządzenia ws. wyceny nieruchomości.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania tj. art. 7, 77, 79, 80, 81 i 107 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Stosownie do powołanego art. 7 k.p.a. organy administracji publicznej w toku postępowania stoją na straży praworządności i z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. W myśl zaś art. 77 § 1 i 80 k.p.a. organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, a następnie na podstawie całokształtu materiału dowodowego ocenić, czy dana okoliczność została udowodniona. Z kolei art. 107 § 3 k.p.a. nakłada na organ obowiązek wskazania w uzasadnieniu faktów, które uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Zaznaczyć należy, że w świetle art. 136 k.p.a. obowiązek przeprowadzenia rzetelnego postępowania dowodowego spoczywa również na organie II instancji. W świetle art. 81 k.p.a. – okoliczność faktyczna może być uznana za udowodnioną, jeżeli strona miała możliwość wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów (...).

Przedmiotem niniejszego postępowania było ustalenie odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość tj. działkę nr ewid. [...] o pow. 0,1147 ha przejętą pod rozbudowę drogi powiatowej – ul. [...].

Podstawą ustalenia takiego odszkodowania są przepisy art. 12 ust. 4a, 4b, 4f i ust. 5 oraz art. 18 u.z.r.i.d., które może nastąpić po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości, co wynika z art. 130 ust. 2 u.g.n., do którego odsyła art. 12 ust. 5 u.z.r.i.d.

Opinia rzeczoznawcy jest najważniejszym dowodem w sprawie w przedmiocie ustalenia odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość, jednak podlega ona ocenie przez organ, jak każdy inny dowód, a zatem to do organu należy ocena wiarygodności tej opinii.

Dokonując tej oceny, organ nie kontroluje merytorycznej zawartości operatu, a jedynie ogranicza się do zbadania jej poprawności, przejrzystości, logiki, to jednak w sytuacji, gdy w świetle innych materiałów dowodowych wynik opinii (operatu) może budzić wątpliwości, organ ma obowiązek – zgodnie z ogólnymi regułami dowodowymi - podjąć wszelkie czynności wyjaśniające zmierzające do usunięcia tych wątpliwości. "Dokonując oceny operatu, organ nie może ograniczyć się do powołania konkluzji zawartej w opinii rzeczoznawcy, lecz zobowiązany jest sprawdzić, na jakich przesłankach biegły oparł tę konkluzję, oraz skontrolować prawidłowość tego rozumowania. Zakresem kontroli organ winien zatem objąć podejście, metodę i techniki szacowania przyjęte przez rzeczoznawcę majątkowego, ponieważ okoliczność, że ich wybór zależy wyłącznie od rzeczoznawcy nie daje mu w tym zakresie pełnej, niekontrolowanej swobody" (zob. wyrok WSA w Łodzi z dnia 29 października 2015r., II SA/Łd 553/15; wyrok NSA z dnia 4 października 2006 r., I OSK 417/06).

W odwołaniu skarżąca kwestionowała prawidłowość operatu, podnosząc, że przyjęte przez biegłą do porównań nieruchomości nie spełniają warunku podobieństwa; skarżąca nie rozumie, jakie cechy wybranych nieruchomości zostały uznane przez biegłą za cechy świadczące o podobieństwie nieruchomości, ani tego jakie cechy – zdaniem biegłej - te nieruchomości różnicują. W przekonaniu skarżącej stan cechy określonej przez biegłą jako "położenie i otoczenie" został sformułowany ogólnie, ponieważ atrakcyjność tej cechy uzależniona jest od wielu szczegółowych cech. Skarżąca zarzucała też zbyt małą liczbę nieruchomości wybranych do porównań, a także pominięcie transakcji z 2021r.

W związku z tak sformułowanymi zarzutami, odnoszącymi się w istocie do treści operatu, organ odwoławczy powinien zwrócić się do biegłej o ustosunkowanie się do tych zarzutów. Zgodnie z art. 79 k.p.a. organ (w tym także odwoławczy) ma obowiązek zapewnić stronom możliwość zadawania biegłej pytań i zadbać, by biegła ustosunkowała się do podnoszonych przez strony zastrzeżeń - bez odniesienia się biegłej do zgłaszanych zastrzeżeń jej opinia nie może być bowiem uznana za wiarygodny dowód (art. 81 k.p.a.). Organ odwoławczy zwrócił się wprawdzie do biegłej w piśmie z dnia 8 września 2022r., ale o wyjaśnienie wyłącznie tego, dlaczego przyjęła, że aktualny sposób użytkowania to droga publiczna, podczas gdy część nieruchomości jest przeznaczona pod zabudowę mieszkaniową. Rzeczoznawca złożyła w konsekwencji wyjaśnienia (pismo z 22 września 2022r.) tylko w ograniczonym zakresie, natomiast nie odniosła się do zastrzeżeń skarżącej zgłoszonych w odwołaniu.

Dostatecznych wyjaśnień nie zawarł również organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, wbrew wymogom art. 107 § 3 k.p.a. Dodać należy, że Sąd nie posiada wiadomości specjalnych, nie ma też możliwości dopuszczenia dowodu z opinii biegłego – na tym etapie nie ma więc możliwości odniesienia się zarzutów skargi, dotyczących specjalistycznej wiedzy. Sąd kontroluje wydaną przez organ administracji decyzję wyłącznie w zakresie jej legalności (zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych), a więc w zakresie zgodności z prawem, natomiast sam nie ma uprawnień i nie posiada środków prawnych (m.in. możliwości przeprowadzania dowodów z opinii biegłego) w zakresie samodzielnego rozstrzygania sprawy administracyjnej (np. ustalenia odszkodowania dla strony). Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji powinno wynikać, że organ podjął wszystkie niezbędne czynności w celu wyczerpującego wyjaśnienia sprawy. W postępowaniu z udziałem biegłego sprawa może być uznana za wyjaśnioną tylko wtedy, gdy biegły odniesie się do zarzutów i wątpliwości strony co do sporządzonego przez niego operatu; takiego odniesienia w rozpatrywanej sprawie zabrakło.

Sąd podziela przy tym stanowisko, że skuteczne podważenie konkretnych ustaleń biegłego jest możliwe w zasadzie wyłącznie przez innego biegłego bądź właściwą organizację rzeczoznawców, stosownie do art. 157 u.g.n., który stanowi, że oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego dokonuje organizacja zawodowa rzeczoznawców majątkowych (...). Obowiązek przedstawienia opinii innego biegłego obciąża stronę, która kwestionuje operat sporządzony na zlecenie organu. Ewentualna konfrontacja kilku operatów może wymagać zastosowania art. 157 u.g.n. Sąd ma też świadomość, że zakres swobody organu przy ocenie operatu jako dowodu, wymagającego wiedzy specjalistycznej, doznaje istotnych ograniczeń. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że pozycja rzeczoznawcy majątkowego w oparciu o przepisy u.g.n. jest zbliżona do statusu osoby zaufania publicznego. Właśnie z tych powodów tak istotne znaczenie ma zapewnienie przez organ stronie możliwości kierowania pytań do biegłego; udzielenie odpowiedzi może okazać się bowiem wystarczające do usunięcia wątpliwości strony, może też ułatwić organowi ocenę sporządzonego w sprawie operatu lub wyjaśnienie wątpliwości stronie. Dopiero jeśli to okaże się niewystarczające, zarówno strona, jak i organ mogą podejmować ewentualne dalsze czynności dowodowe.

W związku z tym, że w rozpatrywanej sprawie organ nie zwrócił się do biegłej, pomimo zgłoszonych przez skarżącą w odwołaniu wątpliwości co do operatu i pomimo jej żądania jego korekty, należy stwierdzić, że wydanie zaskarżonej decyzji nastąpiło z naruszeniem przepisów postępowania (art. art. 7, 77, 107 § 3, 80, 81, 79 k.p.a.), które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, a więc na wysokość ustalonego skarżącej odszkodowania za nieruchomość przejętą pod drogę.

Powyższe naruszenie skutkowało uchyleniem zaskarżonej decyzji na podstawie art.145 § 1 ust.1 lit. "a" i "c" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023r., poz.259); o kosztach orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 a w zw. z § 2 pkt 6 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2018r., poz.265). Na kwotę zasądzonych kosztów składają się: 5400 zł – wynagrodzenie radcy prawnego, 1528 zł - wpis sądowy i 17 zł opłata od pełnomocnictwa.

Badając sprawę ponownie organ odwoławczy uwzględni powyższe rozważania Sądu; w miarę potrzeby rozważy dopuszczenie opinii kolejnego biegłego.