Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 1005/23
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-08-22 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6536 Ulgi w spłacaniu należności pieniężnych, do których nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej (art. 34 i 34a  ustaw
Hasła tematyczne: Ubezpieczenie społeczne
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 176
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 28 ust. 3 i ust. 3a, art. 83
journal: Dz.U. 2022 poz 1009
law: Ustawa z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (t.j.)

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Bogdan Fischer Sędzia NSA Joanna Salachna (spr.) Sędzia del. WSA Marek Krawczak po rozpoznaniu w dniu 22 sierpnia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Zakładu Ubezpieczeń Społecznych od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 19 kwietnia 2023 r. sygn. akt III SA/Łd 56/23 w sprawie ze skargi G. S. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 28 października 2022 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Zakładu Ubezpieczeń Społecznych na rzecz G. S. 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi (dalej: Sąd I instancji lub WSA) wyrokiem z 19 kwietnia 2023 r., sygn. akt III SA/Łd 56/23 – w sprawie ze skargi G. S. (dalej: skarżąca) na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (dalej: organ lub ZUS) z dnia 28 października 2022 r., nr UP-850/2022 w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek – uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję ZUS z dnia 26 sierpnia 2022 r. nr [...]

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł ZUS, w której zaskarżył orzeczenie w całości. Zaskarżonemu wyrokowi na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 934; dalej: p.p.s.a.), zarzucono:

1. Naruszenie prawa materialnego, tj. przepisu art. 1, art. 2 p.p.s.a. i art. 1 § 1 i § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r., poz. 2492 ze zm.; dalej: p.u.s.a.) oraz art. 83 ust. 1, 2, 3 i 4 ustawy z 13 października 1998 r. (Dz. U. z 2022 r., poz. 1009 ze zm.) i art. 1 i 2 ustawy z 17 listopada 1964 r. - Kodeks postępowania cywilnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 1805 ze zm.) oraz art. 175 ust. 1, art. 176 ust. 2, art. 177 i art. 184 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. z 1997 r., 78, poz. 483 ze zm.) poprzez ich błędną wykładnię i uznanie, że sprawą sądowoadministracyjną, którą rozpoznaje sąd administracyjny, jest kwestia przedawnienia i wysokości należności składkowych w postępowaniu o ich umorzenie, gdyż do oceny czy należności z tytułu

składek uległy przedawnieniu właściwy jest ZUS i nie ma przy tym znaczenia, czy jest to postępowanie dotyczące umorzenia tych należności, które toczy się przed sądem administracyjnym, czy też jest to postępowanie, którego rozstrzygnięcie będzie podlegało kontroli sądu powszechnego, podczas gdy wolą ustawodawcy było, po pierwsze - rozdzielenie kompetencji i zadań pomiędzy sądy powszechne oraz sądy administracyjne, a po wtóre - ustanowienie zasady, że decyzje ZUS w indywidualnych sprawach podlegają kontroli sądów powszechnych zgodnie z przepisami kodeksu postępowania cywilnego i sprawy z odwołania od decyzji ZUS są sprawami cywilnymi, natomiast jedynie w drodze wyjątku (art. 83 ust. 4 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych) pod kontrolę sądu administracyjnego poddano decyzję ZUS w sprawie o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne i w tym zakresie, wyznaczonym treścią decyzji, sąd administracyjny uprawniony jest do jej kontroli, nie jest natomiast władny do kontroli decyzji w przedmiocie przedawnienia składek, wysokości zadłużenia, wymiaru i poboru składek, bowiem w tym zakresie, zgodnie z art. 83 ust. 2 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, od decyzji ZUS przysługuje odwołanie do właściwego sądu powszechnego, nie zaś administracyjnego.

2. Naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

- art. 1, art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a w zw. z art. 83 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2022 r. poz. 1009 ze zm.; dalej: u.s.u.s.) poprzez uczynienie przedmiotem postępowania oraz powodem uchylenia zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji w sprawie ze skargi na decyzję utrzymującą w mocy decyzję o odmowie umorzenia należności z tytułu składek - kwestii przedawnienia należności składkowych, rozbudowanej i poszerzonej o szczegóły odnoszące się do wysokości należności i całego postępowania egzekucyjnego i tym samym wyjście poza granice rozpoznawanej sprawy oraz kognicję sądów administracyjnych, podczas gdy w toku postępowania w sprawie ze skargi na decyzję dotyczącą odmowy umorzenia należności z tytułu składek sąd administracyjny - Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi nie miał kompetencji do badania czy należności będące przedmiotem decyzji wygasły wskutek przedawnienia, tym bardziej, że w tym kontekście sprawa była również analizowana, co wynika z treści uzasadnienia decyzji, przedmiotem tego postępowania nie była także szczegółowa analiza postępowania egzekucyjnego i każdej czynności egzekucyjnej oraz wysokości należności, Sad I instancji winien natomiast analizować sprawę jedynie pod kątem przesłanek umorzenia, bowiem tylko w tym zakresie sprawa została poddana kognicji sądownictwa administracyjnego, tego dotyczył wniosek skarżącej oraz treść decyzji;

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) w zw. z art. 135 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8, art. 9, art. 11, art. 75 § 1 i 2, art. 77 § 1, art. 107 § 1 pkt 6 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 775 ze zm.; dalej: k.p.a.) oraz art. 54 § 2 poprzez niewłaściwe zastosowanie i błędne przyjęcie, że organ naruszył te przepisy i uchylił się od wypełnienia obowiązków z nich wynikających, bowiem zdaniem Sądu I instancji obowiązkiem ZUS było zgromadzenie w aktach administracyjnych dokumentacji dotyczącej wysokości należności, których umorzenia domaga się skarżąca, odzwierciedlających zdarzenia mające wpływ na bieg terminu przedawnienia, w tym przebieg podejmowanych czynności egzekucyjnych, celem skontrolowania prawidłowości ustalenia, w jakiej kwocie przypadają nadal do uregulowania, a także pozwalającej na zbadanie, czy i kiedy uległy przedawnieniu, czy prawidłowo i we właściwym czasie zostały zabezpieczone hipoteką lub zastawem w sposób umożliwiający uznanie, że w tym wypadku zastosowanie ma art. 24 ust. 5 u.s.u.s., co winno być w uzasadnieniu decyzji przedmiotem dokładnych ustaleń faktycznych oraz rozważań natury prawnej, brak powyższych ustaleń popartych właściwymi dokumentami w aktach sprawy oznacza, zdaniem Sądu I instancji, że nie został ustalony prawidłowo stan faktyczny oraz rozważony i oceniony stan faktyczny sprawy w odniesieniu do poszczególnych przesłanek umorzenia należności, czego konsekwencją było uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji ZUS, podczas gdy ZUS nie dopuścił się wskazanych uchybień w sprawie zainicjowanej wnioskiem skarżącej o umorzenie należności z tytułu składek, ZUS zweryfikował kwestię przedawnienia i wymagalności należności objętych wnioskiem, do WSA wraz ze skargą zostały przekazane akta sprawy zawierające wszelkie niezbędne dokumenty związane z przedmiotem sprawy - umorzeniem należności z tytułu składek, uzasadniające wnioski decyzji i odnoszące nie tylko do przedmiotu decyzji, ale także dowodzące braku przedawnienia należności, w szczególności w zaskarżonej decyzji (str. 8-9) wskazano, że przedmiotowe należności zostały zabezpieczone wpisami hipotecznymi w księgach wieczystych i jako takie nie uległy przedawnieniu, zatem ustalenia ZUS, odnoszące nie tylko do przesłanek umorzenia, ale także do przedawnienia, wynikają z załączonych dokumentów, a stan faktyczny sprawy został prawidłowo ustalony, rozważony i oceniony w odniesieniu do poszczególnych przesłanek umorzenia należności określonych w art. 28 ust. 3 i 3a u.s.u.s., czemu organ dał wyraz w uzasadnieniach decyzji; nadto w toku postępowania pierwszoinstancyjnego i odwoławczego organ zapewnił skarżącej prawo do czynnego udziału w przedmiotowej sprawie, przed wydaniem decyzji umożliwił skarżącej wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań na podstawie art. 10 §1 k.p.a.

W skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Alternatywnie wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi. Wniesiono też o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego oraz zrzeczono się z przeprowadzenia rozprawy.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżąca wniosła o jej oddalenie, zasądzenie kosztów postępowania i zrzekła się z przeprowadzenia rozprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdyż skarżący kasacyjnie organ zrzekł się rozprawy, a skarżąca nie zażądał jej przeprowadzenia.

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym. Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdził aby w rozpoznawanej sprawie wystąpiła którakolwiek z przesłanek nieważności postępowania – określonych w art. 183 § 2 p.p.s.a. – jak też aby zachodziły przesłanki wymagające uchylenia wydanego w sprawie orzeczenia oraz odrzucenia skargi lub umorzenia postępowania (art. 189 p.p.s.a.). Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny (dalej także jako: NSA) rozpoznając sprawę związany był granicami skargi kasacyjnej, czyli wnioskami skargi kasacyjnej i jej podstawami. Zaznaczenia wymaga, że zakres kontroli instancyjnej dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny jest ograniczony w tym sensie, że jest wyznaczony zarzutami i żądaniami strony zawartymi w skutecznie wniesionej skardze kasacyjnej. Innymi słowy, NSA może uwzględnić tylko te zarzuty kasacyjne, które zostały wyraźnie wskazane w skardze kasacyjnej. Nie może natomiast zastępować strony i uzupełniać przytoczonych podstaw kasacyjnych oraz badać, czy sąd administracyjny pierwszej instancji nie naruszył innych przepisów.

Jak wynika z art. 193 p.p.s.a. (zdanie drugie), uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Przepis ten wyznacza granice, w jakich NSA uzasadnia z urzędu wydany wyrok w przypadku oddalenia skargi kasacyjnej. Wskazana regulacja – będąca przepisem szczególnym – modyfikuje normę zawartą w art. 141 § 4 p.p.s.a., stosowanym odpowiednio w związku z art. 193 (zdanie pierwsze) p.p.s.a., w ten sposób, że pozwala Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu ograniczyć się do oceny zarzutów skargi kasacyjnej, umożliwiając tym samym pominięcie tych elementów uzasadnienia wyroku, które nie są niezbędne dla wyjaśnienia istoty rozstrzygnięcia NSA. Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że w rozpoznawanej sprawie przesłanka ta została spełniona.

Istota sporu w sprawie dotyczy zakresu kognicji sądu administracyjnego w odniesieniu do kontroli - w ramach badania decyzji o odmowie umorzenia należności z tytułu składek - przedawnienia tych składek (zarzuty 1. oraz 2. pkt pierwszy petitum skargi kasacyjnej), a także, związanej z tym pochodnie kwestią, oceny wywiązania się organu w przedmiocie prawidłowego dokonania ustaleń faktycznych w rozpoznawanej sprawie i ich odzwierciedlenia w uzasadnieniu decyzji (zarzut 2. pkt drugi petitum skargi kasacyjnej).

Przed przystąpieniem do oceny zarzutów kasacyjnych - ze względu na zakres i ich konstrukcję zawartą w petitum skargi kasacyjnej zarzutów oraz sposób w jaki je uzasadniono, wstępnie przypomnieć należy, że skarga kasacyjna powinna być sporządzona zgodnie z wymogami określonymi w art. 174 i art. 176 p.p.s.a. Dlatego wprowadzony został obowiązek sporządzania skargi kasacyjnej przez osoby mające odpowiednie przygotowanie zawodowe. Prawidłowe sformułowanie podstaw kasacyjnych i ich należyte uzasadnienie ma kluczowe znaczenie dla wyniku sprawy, ponieważ Naczelny Sąd Administracyjny, mocą art. 183 § 1 p.p.s.a., jest związany granicami skargi kasacyjnej, czyli wnioskami skargi kasacyjnej i jej podstawami. Zatem zakres kontroli instancyjnej dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny jest ograniczony w tym sensie, że jest wyznaczony zarzutami i żądaniami strony zawartymi w skutecznie wniesionej skardze kasacyjnej. Innymi słowy, NSA może uwzględnić tylko te zarzuty kasacyjne, które zostały wyraźnie wskazane w skardze kasacyjnej. Nie może natomiast zastępować strony i uzupełniać przytoczonych podstaw kasacyjnych oraz badać, czy sąd administracyjny pierwszej instancji nie naruszył innych przepisów. Naczelny Sąd Administracyjny nie może również modyfikować zgłoszonych zarzutów kasacyjnych i ich uzasadnienia pod kątem okoliczności danej sprawy. Musi bazować na zarzutach i ich uzasadnieniu sformułowanym przez wnoszącego skargę kasacyjną.

Z art. 176 p.p.s.a. wynika, że skarga kasacyjna poza tym, że ma czynić zadość wymaganiom przypisanym dla każdego pisma procesowego, powinna zawierać przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Przez przytoczenie podstaw kasacyjnych należy rozumieć dokładne wskazanie takiej podstawy oraz określenie tych przepisów prawa, które zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną zostały naruszone przez sąd wydający zaskarżone orzeczenie. Uzasadnienie skargi kasacyjnej powinno zaś zawierać rozwinięcie zarzutów kasacyjnych przez wyjaśnienie na czym naruszenie polegało i przedstawienie argumentacji na poparcie odmiennej wykładni przepisu niż zastosowana w zaskarżonym orzeczeniu, umotywowanie niewłaściwego zastosowania przepisu, zaś w odniesieniu do uchybień przepisom procesowym wykazanie, że zarzucane uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przy czym przez wpływ, o którym mowa w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., należy rozumieć istnienie związku przyczynowego pomiędzy uchybieniem procesowym podniesionym w zarzucie skargi kasacyjnej, a wydanym w sprawie zaskarżonym orzeczeniem Sądu I instancji. Jakkolwiek związek przyczynowy nie musi być realny (uchybienie mogło mieć istotny wpływ), ale musi uzasadniać istnienie hipotetycznej możliwości odmiennego wyniku sprawy. Wnoszący skargę kasacyjną powinien więc uprawdopodobnić istnienie wpływu zarzucanego naruszenia na wynik sprawy. Zaznaczyć należy, że istotne jest oddzielenie podstawy kasacyjnej od jej uzasadnienia, które jest niezbędnym elementem skargi kasacyjnej (zob. np. wyroki NSA z 19 marca 2014 r., II GSK 16/13 i z 17 lutego 2015 r., II OSK 1695/13). Do autora skargi kasacyjnej należy zatem wskazanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, które w jego ocenie naruszył Sąd I instancji i precyzyjne wyjaśnienie, na czym polegało ich niewłaściwe zastosowanie lub błędna interpretacja, w odniesieniu do prawa materialnego, bądź wykazanie istotnego wpływu naruszenia prawa procesowego na rozstrzygnięcie sprawy przez Sąd I instancji.

NSA nie podzielił zarzutów dotyczących braku po stronie sądów administracyjnych kognicji do kontroli, w ramach badania decyzji o odmowie umorzenia należności z tytułu składek, przedawnienia tychże składek.

Wstępnie należy zauważyć, że zgodnie z art. 3 § 1 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W myśl zaś § 2 pkt 1 tego artykułu kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Dodać do tego należy, że ZUS, na podstawie art. 83 ust. 1 u.s.u.s., wydaje decyzje w zakresie indywidualnych spraw dotyczących w szczególności zgłaszania do ubezpieczeń społecznych, przebiegu ubezpieczeń, ustalania wymiaru składek i ich poboru, a także umarzania należności z tytułu składek, ustalania wymiaru składek na Fundusz Emerytur Pomostowych i ich poboru, a także umarzania należności z tytułu tych składek, ustalania uprawnień do świadczeń z ubezpieczeń społecznych oraz wymiaru świadczeń z ubezpieczeń społecznych. Od decyzji Zakładu przysługuje odwołanie do właściwego sądu w terminie i według zasad określonych w przepisach Kodeksu postępowania cywilnego (art. 83 ust. 2 u.s.u.s.). Odwołanie do sądu przysługuje również w razie niewydania decyzji w terminie 2 miesięcy, licząc od dnia zgłoszenia wniosku o świadczenie lub inne roszczenia (art. 83 ust. 3 u.s.u.s.). Wyjątkiem od tej zasady są decyzje o przyznaniu świadczenia w drodze wyjątku i decyzje dotyczące umorzenia należności z tytułu składek. Są to decyzje o charakterze konstytutywnym, poddane kontroli sądów administracyjnych (art. 83 ust. 4 u.s.u.s.).

Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że w postępowaniu dotyczącym umorzenia należności z tytułu składek sądy administracyjne posiadają kompetycję do oceny upływu terminu przedawnienia tych składek. W tym zakresie podziela w pełni pogląd wyrażony w jednym w wcześniejszych swoich orzeczeń (wyrok NSA z dnia 14 stycznia 2021 r., I GSK 1569/20; dostępny na: www.orzeczenia.nsa.gov.pl; dalej powoływane tamże), że owa kompetencja obejmuje nie tylko uprawnienie, ale i obowiązek sądu do skontrolowania w ramach postępowania dotyczącego umorzenia należności z tytułu składek, czy postępowanie to posiadało swój przedmiot, tj. czy składki te istniały podczas procedowania przez Zakład w przedmiocie ich umorzenia (podobnie: w wyroku NSA z dnia 7 czerwca 2018 r., I GSK 742/18). Obowiązek kontroli decyzji przez sąd pod kątem jej przedmiotowości wynika z powinności Zakładu procedowania w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek w stosunku do zobowiązań, które na dzień podjęcia decyzji w zakresie umorzenia nadal istnieją. W przeciwnej sytuacji doszłoby do prowadzenia postępowania, które byłoby bezprzedmiotowe. Zdaniem NSA, warunkiem sine quo non prowadzenia postępowania w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek jest ich istnienie.

Wskazać nadto należy, że w doktrynie podkreśla się, wprawdzie na gruncie art. 208 § 1 o.p., a zatem odpowiednika art. 105 § 1 k.p.a. stanowiącego o umorzeniu postępowania podatkowego z powodu jego bezprzedmiotowości, że w sytuacji gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe, w szczególności w razie przedawnienia zobowiązania podatkowego, organ podatkowy wydaje decyzję o umorzeniu postępowania. Bezprzedmiotowość postępowania podatkowego może mieć charakter pierwotny, gdy jej przyczyny istniały jeszcze przed wszczęciem postępowania, ale je przeoczono lub nie było o nich wiadomo. Chodzi o sytuację, w której postępowanie nie powinno być wszczęte. Można również mówić o wtórnej bezprzedmiotowości, gdy jej przyczyny powstają dopiero w trakcie zawisłości sprawy (por. B. Adamiak, J. Borkowski, R. Mastalski, J. Zubrzycki, Ordynacja Podatkowa, Komentarz 2007, Oficyna Wydawnicza "UNMEX", s. 834 oraz wyrok NSA z dnia 18 stycznia 2011 r., I FSK 55/10, LEX). Tożsame stany faktyczne mogą zachodzić w zakresie należności z tytułu składek, może mieć miejsce bezprzedmiotowość pierwotna, jak i wtórna.

Dalej zauważyć należy, że ocena dotycząca przedmiotowości lub bezprzedmiotowości tego postępowania musi więc odnosić się do stanu prawnego i faktycznego istniejącego w dacie wszczęcia postępowania, zwłaszcza, że wniesienie żądania powoduje wszczęcie postępowania z mocy prawa, to jest bez wydawania przez organ aktu wszczynającego to postępowanie. Natomiast ocena istnienia przesłanek do uwzględnienia wniosku strony o umorzenie zaległości podatkowej, jako odnosząca się już nie do zagadnienia przedmiotowości postępowania, ale do merytorycznej zasadności wniosku, musi uwzględniać stan sprawy istniejący w dacie wydania decyzji (por. wyrok NSA z dnia 7 stycznia 2009 r, II FSK 1413/07, LEX).

Ze względu na zasadniczy cel postępowania, jakim jest konkretyzacja praw i obowiązków indywidualnego podmiotu, pojęcie bezprzedmiotowości należy odnieść do elementów materialnego stosunku prawnego, o którym należy orzec w decyzji kończącej sprawę. W rzeczonej sprawie w zakres tego materialnego stosunku prawnego wchodzą należności z tytułu składek obciążające zobowiązanego. Organ powinien zatem przede wszystkim dokonać oceny istnienia tego materialnego stosunku prawnego w dacie wszczęcia postępowania, aby ustalić, czy nie zachodzi pierwotna bezprzedmiotowość. Oczywiście w toku prowadzonego przez Zakład postępowania o umorzenie należności z tytułu składek, organ również musi baczyć na przedawnienie tych należności, z uwagi na możliwość zajścia bezprzedmiotowości postępowania o charakterze wtórnym.

Mając na względzie powyższe stwierdzić należy, że zobowiązany wobec Zakładu z tytułu składek, ma prawo złożyć wniosek o umorzenie należności z tytułu składek. Nie zawsze jednak - co należy podkreślić - w stosunku do takiego zobowiązanego toczy się postępowanie egzekucyjne, w ramach którego może dojść do kontroli sądowej przedawnienia dochodzonych na drodze egzekucji należności składkowych. Nie można też zobowiązanego kierować na drogę egzekucyjną w celu kontroli przedawnienia należności z tytułu składek. Nie zawsze też stan faktyczny w przypadku istnienia zaległości w należnościach Zakładu pozwala na przymusowe dochodzenie tych składek. Poza tym postępowanie egzekucyjne generuje dodatkowe obciążenie zobowiązanego kosztami postępowania egzekucyjnego.

Wprawdzie nie można też wykluczyć ustalenia, co do przedawnienia należności z tytułu składek na drodze odwołania od decyzji złożonego do sądu powszechnego, jednak niewątpliwie, w ocenie NSA, postępowanie dotyczące umorzenia należności z tytułu składek, jak wcześniej to już wywiedziono, musi być postępowaniem posiadającym swój przedmiot. Nie można procedować w oparciu o przesłanki do umorzenia pomieszczone w art. 28 ust. 3 oraz ust. 3a u.s.u.s., czy § 3 ust. 1 rozporządzenia dotyczącego umarzania należności z tytułu składek, w zakresie umorzenia należności z tytułu składek, w sytuacji gdy składki te nie istnieją. Postępowanie w przedmiocie umorzenia składek w takim przypadku byłoby bowiem bezprzedmiotowe.

Ustalenie, że składki, co do których został złożony wniosek o umorzenie istnieją (np. nie uległy przedawnieniu), to zatem warunek wstępny do procedowania w przedmiocie umorzenia tych należności. To zaś oznacza, że w pierwszej kolejności badaniu podlega przedmiotowość złożonego wniosku. W sytuacji stwierdzenia, choćby w części, że wnioskowane do umorzenia należności uległyby przedawnieniu, organ w tej części zobowiązany będzie do umorzenia postępowania jako bezprzedmiotowego, a w pozostałej części (tj. nieprzedawnionej) - organ zobowiązany będzie wydać decyzję bądź to umarzającą należności z tytułu składek lub odmawiającą ich umorzenia. Tak więc Zakład posiada kompetencję do ustalenia w postępowaniu dotyczącym umorzenia należności z tytułu składek, czy nie doszło do przedawnienia tych należności, zaś sąd administracyjny kognicję do kontroli wydanej przez Zakład w tym przedmiocie decyzji. Za niezasadne należy uznać twierdzenie, że Zakład nie może w tym postępowaniu oceniać przedawnienia składek, skoro ma obowiązek zbadania przedmiotowości postępowania dotyczącego umorzenia składek. Ewentualna wypowiedź sądu powszechnego w wyniku złożonego doń odwołania, co do przedawnienia składek, nie stanowi zagadnienia wstępnego, bez którego Zakład nie mógłby wydać decyzji w przedmiocie umorzenia składek, wypowiadając się przy tym w przedmiocie ich przedawnienia. Poza tym to strona decyduje, na jakiej drodze chce ustalić czy składki nie uległy przedawnieniu.

W orzecznictwie NSA niejednokrotnie prezentowany był pogląd, że w postępowaniu dotyczącym umorzenia należności z tytułu składek dokonuje się oceny przedawnienia tych składek. Przykładowo można wskazać na dwa wyroki NSA. W pierwszym Sąd kasacyjny stwierdził, iż rozstrzygnięcie w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek może zapaść jedynie wówczas, kiedy należności - umorzenia których domaga się strona - nie uległy przedawnieniu. W sytuacji stwierdzenia przedawnienia należności, bezprzedmiotowe staje się orzekanie w przedmiocie ich umorzenia, co skutkować winno w takim przypadku umorzeniem postępowania w sprawie. Z tych względów należało uznać, że aczkolwiek przedawnienie należności z tytułu składek nie stanowi przesłanki skutkującej ich umorzeniem, to podniesiona przez skarżącego kwestia przedawnienia mieści się w granicach sprawy o umorzenie należności składkowych (por. wyrok NSA z dnia 27 sierpnia 2009 r., II GSK 15/09). W drugim uznał, że kwestia oceny czy doszło do przedawnienia jest istotną okolicznością, która powinna w pierwszej kolejności podlegać badaniu przez organ w trakcie postępowania w przedmiocie umorzenia zaległości czy innych ulg dotyczących należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, gdyż stwierdzenie przedawnienia powoduje bezprzedmiotowość merytorycznego postępowania w przedmiocie umorzenia należności (por. wyrok NSA z dnia 12 stycznia 2017 r., II GSK 4359/16).

Reasumując rozważania dotyczące przedawnienia należności z tytułu składek i kognicji w tym zakresie sądów administracyjnych, stwierdzić należy, że w granicach sprawy administracyjnej dotyczącej umorzenia należności z tytułu składek, rozpoznawanej na podstawie art. 28 ust. 3 lub ust. 3a u.s.u.s., a także § 3 ust. 1 rozporządzenia dotyczącego umarzania należności z tytułu składek, mieści się kontrola przedawnienia tych składek. Tylko bowiem istnienie należności z tytułu składek pozwala na merytoryczną ocenę przesłanek umorzenia. W przypadku ich przedawnienia postępowanie staje się bezprzedmiotowe, co w konsekwencji winno skutkować umorzeniem tego postępowania na podstawie art. 105 § 1 k.p.a.

Mając na uwadze omówione na wstępie wymogi konstrukcyjne w odniesieniu skargi kasacyjnej NSA nie będzie odnosił się merytorycznie do zawartego w ramach zarzutu pierwszego twierdzenia, z którego wynika, że WSA odniósł się - oprócz przedawnienia - także do kwestii wysokości należności składkowych. W tym względzie brak jest bowiem wymaganego uzasadnienia (v. s. 7 in fine - s. 10, akapit pierwszy skargi kasacyjnej). Naczelny Sąd Administracyjny za zasadne uznał jednak wskazanie, że Sąd I instancji w rozpoznawanej sprawie bynajmniej nie uznał swojej kompetencji w przedmiocie badania wysokości należności. Stwierdził jedynie, że organ powinien był w ramach prowadzonego postępowania zgromadzić stosowną dokumentację dotyczącą "wysokości należności z omawianych tytułów, których umorzenia skarżąca się domaga, odzwierciedlających zdarzenia mające wpływ na bieg terminu przedawnienia, w tym przebieg podejmowanych czynności egzekucyjnych, w zakresie wystawionych tytułów wykonawczych, celem skonfrontowania (...) prawidłowości ustalenia, w jakiej kwocie przypadają nadal do uregulowania, a także pozwalającej na zbadanie czy i kiedy przedawnieniu, czy prawidłowo i we właściwym czasie (...) zostały zabezpieczone (...) w sposób umożliwiający uznanie, że w tym wypadku zastosowanie ma art. 25 ust. 5 u.s.u.s. (...). WSA wypowiedział się zatem w kwestii należytego ustalenia przez organ przedmiotu postępowania umorzeniowego.

Ocenie merytorycznej nie poddawał się ostatni z wyartykułowanych w petitum skargi kasacyjnej zarzutów (zarzut 2. w pkt drugim) z uwagi na brak jego wymaganego uzasadnienia. W tym względzie, w dającej się skorelować z tym zarzutem argumentacji (v. s. 10 od akapitu drugiego do s. 16 skargi kasacyjnej), organ wskazał na prawidłowości prowadzonego w sprawie postępowania oraz brak w sprawie zaistnienia przesłanek umorzenia należności (s. 10-13), a następnie przywołał fakty dotyczące zabezpieczenia należności oraz przytoczył fragmenty uzasadnień z decyzji organu I oraz II instancji (s. 13-16). W żaden jednak sposób - oprócz polemicznych ogólnych twierdzeń w stosunku do stanowiska wyrażonego przez WSA w zaskarżonym orzeczeniu - nie wyjaśnia szczegółowo na czym polegało naruszenie wskazanych w petitum skargi kasacyjnej przepisów prawa (skądinąd nawet ich w uzasadnieniu nie przywołano - co już formalnie uniemożliwia identyfikację merytorycznego uzasadnienia w tym względzie), ani też nie podejmuje próby wykazania istotności wpływu owych naruszeń na zapadłe w sprawie rozstrzygnięcie. To oznacza, że nie dokonano podważenia prawidłowości ustaleń Sądu i instancji o wadliwości przeprowadzonego przez organy postępowania.

Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 2 p.p.s.a. orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej.

O zasądzeniu kosztów postępowania sądowego Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) i pkt 2 lit. b) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r. poz. 1804 ze zm.).