Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 622/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-04-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 188, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c
journal: Dz.U. 2023 poz 259
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Dariusz Dudra Sędzia NSA Piotr Piszczek (spr.) Sędzia del. WSA Izabella Janson po rozpoznaniu w dniu 28 kwietnia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej RW od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 21 grudnia 2018 r. sygn. akt III SA/Łd 314/18 w sprawie ze skargi RW na decyzję Dyrektora Łódzkiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia 13 lutego 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami 1. uchyla zaskarżony wyrok 2. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Kierownika Biura Powiatu Zgierskiego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z siedzibą w Aleksandrowie Łódzkim z 26 maja 2017 r. nr [...]; 3. zasądza od Dyrektora Łódzkiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa na rzecz RW 400 (czterysta) złotych tytułem kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z 21 grudnia 2018 r., sygn. akt III SA/Łd 314/18, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.2017.1370 ze. zm., obecnie Dz.U.2023.259, dalej: p.p.s.a.) oddalił skargę RW na decyzję Dyrektora Łódzkiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z 13 lutego 2018 r., utrzymującą w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatu Zgierskiego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z siedzibą w Aleksandrowie Łódzkim z 26 maja 2017 r. o odmowie przyznania płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami (ONW) na 2016 r. Sąd orzekł również o kosztach nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącemu z urzędu.

Przedstawiając skan faktyczny i prawny Sąd podał, że 2 czerwca 2016 r. skarżący złożył w Biurze Powiatowym ARiMR wniosek o przyznanie płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami (ONW). Z raportu z czynności kontrolnych w zakresie wymogów wzajemnej zgodności z 17 marca 2016 r. wynika, że inspektor weterynaryjny podjął próbę przeprowadzenia kontroli w siedzibie stada skarżącego, która nie została przeprowadzona z uwagi na odmowę producenta, w związku z czym organ I instancji w piśmie z 3 marca 2017 r. wyjaśnił, że przyczyną braku wypłaty płatności zaliczkowych było uniemożliwienie inspektorom weterynaryjnym przeprowadzenia kontroli w siedzibie stada w zakresie wzajemnej zgodności. Wraz z pismem z 14 marca 2017 r. organ I instancji przekazał skarżącemu potwierdzoną za zgodność z oryginałem kopię raportu z czynności kontrolnych w zakresie wzajemnej zgodności oraz poinformował producenta, że jest to jedyny dokument w sprawie przekazany przez Powiatowy Inspektorat Weterynarii w Zgierzu. Pouczył skarżącego, że jeżeli w trakcie czynności kontrolnych sporządzona została dodatkowa dokumentacja, to o jej wydanie powinien się zwrócić do organu przeprowadzającego kontrolę, tj. Powiatowego Inspektoratu Weterynarii w Zgierzu.

Organ I instancji 26 maja 2017 r. wydał decyzję o odmowie przyznania płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami (ONW) na 2016 r. z uwagi na uniemożliwienie przeprowadzenia kontroli weterynaryjnej stosownie do art. 59 ust. 7 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej, zarządzania nią i monitorowania jej oraz uchylające rozporządzenia Rady (EWG) nr 352/78, (WE) nr 165/94, (WE) nr 2799/98, (WE) nr 814/2000, (WE) nr 1290/2005 i (WE) nr 485/2008 (Dz.Urz.UE.L.347 z 20 grudnia 2013 r., s. 549 ze zm., dalej: rozporządzenie nr 1306/2013).

Od decyzji tej skarżący wniósł odwołanie.

Organ II instancji po zapoznaniu się z aktami sprawy stwierdził, że w celu sprawdzenia, czy producent spełnia wskazane w art. 14 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (Dz.U.2017.562, dalej: ustawa o EFROW) warunki przyznania płatności – wymogi wzajemnej zgodności, zostały podjęte próby przeprowadzenia kontroli na miejscu przez Inspekcję Weterynaryjną.

Organ II instancji za bezsporne uznał, że pierwsza (17 marca 2016 r.) i druga (31 marca 2016 r.) kontrola zostały rozpoczęte. Uniemożliwienie przez stronę przeprowadzenia kontroli weterynaryjnej inwentarza żywego skutkuje odmową przyznania płatności na 2016 r. Kontrola ta bowiem stanowi weryfikację przestrzegania wymogów i norm istotnych dla wzajemnej zgodności, od których spełnienia uzależnione jest przyznanie płatności. Uniemożliwienie przeprowadzenia kontroli skutkuje odmową przyznania płatności, o które strona w danym roku wnioskowała, tj. stosownie do art. 59 ust. 7 rozporządzenia nr 1306/2013. Organ II instancji stwierdził, że uniemożliwienie przeprowadzenia kontroli nie nastąpiło wskutek działania siły wyższej, czy nadzwyczajnych okoliczności, o których mowa w art. 59 ust. 7 rozporządzenia nr 1306/2013.

W skardze na powyższą decyzję skarżący wniósł o jej uwzględnienie i uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, o zwolnienie od obowiązku ponoszenia kosztów sądowych i ustanowienie pełnomocnika z urzędu oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Oddalając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wskazał, że nie jest ona zasadna.

Badając legalność zaskarżonej decyzji sąd nie stwierdził naruszenia przez organy administracji przepisów prawa materialnego bądź procesowego w stopniu uzasadniającym jej uchylenie.

Przedmiotem skargi jest decyzja organu administracji o odmowie przyznania skarżącemu płatności ONW na 2016r. z uwagi na uniemożliwienie przez skarżącego przeprowadzenia kontroli weterynaryjnej w jego gospodarstwie 17 marca 2016 r. i 31 marca 2016 r.

W ocenie Sądu organy administracji słusznie odmówiły skarżącemu przyznania płatności ONW na 2016 r. Skarżący bowiem dwukrotnie (17 i 31 marca 2016 r.) uniemożliwił przeprowadzenie kontroli na miejscu. Odmowa ta nie była spowodowana "siłą wyższą" lub "nadzwyczajnymi okolicznościami" w rozumieniu art. 2 ust. 2 rozporządzenia nr 1306/2013. Organy administracji trafnie uznały, że spełnione zostały przesłanki określone w art. 59 ust. 7 wymienionego rozporządzenia i nie przyznały skarżącemu ONW.

Zdaniem Sądu nieuzasadniony jest zarzut skargi, że przepis art. 59 ust. 7 rozporządzenia nr 1306/2013 może dotyczyć płatności tylko tego rodzaju co do których producent rolny uniemożliwił przeprowadzenie kontroli. W ocenie skarżącego w sytuacji gdy kontrole w dniach 17 i 31 marca 2016 r. dotyczyły inwentarza żywego (tzn. bydła i krów) a nie gruntów rolnych to nieuzasadniona była odmowa przyznania płatności ONW o które wnioskował skarżący dotyczących gruntów ornych. Pogląd ten był uzasadniony w okresie obowiązywania przepisu art. 23 ust. 2 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 z 21 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania zasady współzależności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniach Rady (WE) nr 1782/2003 i (WE) nr 73/2009 oraz wdrażania zasady współzależności przewidzianej w rozporządzeniu Rady (WE) nr 479/2008 (Dz.U.UE L nr 141 poz.18 ze zm.). Przepis ten brzmiał następująco: wnioski o przyznanie pomocy, których kontrola dotyczy, są odrzucane, jeżeli rolnik lub jego przedstawiciel uniemożliwia przeprowadzenie kontroli na miejscu.

Sąd wskazał, że w okresie obowiązywania tego przepisu było utrwalone orzecznictwo sądów administracyjnych, że w sytuacji gdy rolnik uniemożliwił przeprowadzenie kontroli na miejscu to uzasadniało to odmówieniem mu przyznania tylko tych płatności, których dotyczyła kontrola (por. wyroki NSA z 8 listopada 2013 r., sygn. akt II GSK 990/12 i z 18 maja 2017 r. sygn. akt II GSK 2256/15). Od dnia 1 stycznia 2014 r. obowiązuje jednak art. 59 ust. 7 rozporządzenia nr 1306/2013, którego treść jest nieco inna niż nieobowiązującego już art. 23 ust. 2 rozporządzenia nr 796/2004.

W ocenie Sądu nieuzasadniony jest zarzut skargi, że skarżący nie uniemożliwiał przeprowadzenia kontroli w jego gospodarstwie 17 i 31 marca 2016 r. Z treści skargi wynika, że skarżący usiłuje przerzucić odpowiedzialność za nieprzeprowadzenie kontroli na inspektorów Inspekcji Weterynaryjnej w Zgierzu zarzucając im agresję, stosowanie gróźb, arogancję czy żądanie od niego haraczu. Faktycznie przebieg obu kontroli wyglądał zupełnie odmiennie o czym była mowa we wcześniejszych rozważaniach. Skarżący w wymaganym terminie 14 dni nie zgłosił zastrzeżeń do raportu kontroli z 17 marca 2016 r., w zawiązku z czym dokument ten w ocenie Sądu należało uznać za wiarygodny. Odnośnie zaś przebiegu kontroli 31 marca 2016 r. to w tym zakresie sąd oparł się na piśmie Powiatowego Lekarza Weterynarii w Zgierzu z 12 grudnia 2017 r. i odrzucił wersję przedstawioną przez skarżącego.

Zdaniem Sądu nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy fakt, że obie kontrole (tzn. z 17 i 31 marca 2016 r.) miały miejsce przed złożeniem przez skarżącego wniosku o przyznanie płatności na 2016 r. Do kwestii tej organ administracji odniósł się w piśmie procesowym z 18 grudnia 2018 r. i sąd podzielił argumentację tam przedstawioną. W piśmie tym słusznie podniesiono, że rolnik ubiegający się o płatności ma obowiązek przestrzegania wymogów i norm istotnych dla wzajemnej zgodności przez cały rok kalendarzowy w którym złożył wniosek o płatność (w przypadku skarżącego przez cały 2016 r.).

Skargę kasacyjną – powołując się na treść art. 174 § 1 p.p.s.a. – zaskarżając wyrok w całości, wywiódł pełnomocnik strony.

Na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. zarzucił zaskarżonemu wyrokowi naruszenia:

I. przepisów postępowania, które miały wpływ na treść zaskarżonego wyroku, to jest:

1. art. 106 § 3 p.p.s.a. w zw. z art. 3 ust. 1, 2 i 3 ustawy z dnia 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 278), w zw. z art. 19 ust. 1 c ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. o Inspekcji Weterynaryjnej (Dz.U.2018.1557) i w zw. z art. 38 ust. 3 ustawy z dnia 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego w zw. z art. 6, art. 8, art. 9 i art. 11 i art. 80 k.p.a.

A. brak rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, wybiórczego sposobu jego gromadzenia poprzez brak pozyskania materiału uzupełniającego mimo wniosku skarżącego oraz brak bezstronnego zweryfikowania i oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego - w zakresie liczby kontroli u skarżącego w 2016 r., prawidłowości ich prowadzenia i udokumentowania, prawidłowości postępowania kontrolujących , ich ustaleń i wniosków zawartych w raporcie z czynności kontrolnych w zakresie wymogów wzajemnej zgodności z 17 marca 2016 r., braku protokołu tej kontroli, braku protokołu kontroli lub raportu z czynności kontrolnych u skarżącego z 31 marca 2016 r., zachowania kontrolujących w siedzibie stada skarżącego, zawiadomień Policji przez skarżącego, co czyni niezasadnym - a co najmniej przedwczesnym - wydany przez Sąd wyrok akceptujący ustalenia organów co do prawidłowości przeprowadzonej w 2016 r. kontroli i jej skutków dla skarżącego, czego WSA w Łodzi nie dostrzegł, a więc naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy

B. uznanie za wiarygodną wersję kontrolujących odnośnie przebiegu ich czynności 31 marca 2016 r. i oparcie ustaleń faktycznych w tym zakresie na piśmie Powiatowego Lekarza Weterynarii w Zgierzu z 12 grudnia 2017 r. oraz odrzucenie wersji skarżącego - mimo, że:

- ani protokół kontroli, ani raport z czynności kontrolnych nie zostały sporządzone;

- pismo Powiatowego Lekarza Weterynarii w Zgierzu z 12 grudnia 2017 r. nie ma waloru dokumentu urzędowego;

- uznanie wersji skarżącego za nielogiczną i nieprzekonującą, mimo konsekwentnego przedstawiania jej w kilkunastu pismach złożonych w postępowaniu administracyjnym na temat sposobu zachowywania się i realizacji czynności przez kontrolujących – co jest niezgodne z zasadami logicznego wnioskowania i życiowym doświadczeniem;

- uznanie, że kontrolujący nie mieli żadnego interesu w przedstawieniu nieprawdziwego przebiegu kontroli - co w świetle treści zarzutów skarżącego jest również sprzeczne z zasadami logicznego wnioskowania i życiowym doświadczeniem.

2. art. 141 § 4 p.p.s.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a. poprzez

A. brak wyjaśnienia w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku oraz w uzasadnieniach decyzji organów I i II instancji jakie są wzajemne relacje uniemożliwienia przez skarżącego przeprowadzenia kontroli w zakresie wymogów wzajemnej zgodności w obszarze identyfikacji i rejestracji zwierząt (IRZ-CC) w jego gospodarstwie a przyznaniem płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego - co uniemożliwia prawidłową kontrolę instancyjną, powodując niemożność zweryfikowania prawidłowości WSA w Łodzi w tym zakresie

B. przedstawienie sprawy niezgodnie ze stanem faktycznym,

C. brak rozpoznania zarzutu zawartego w punkcie 1.1) skargi - naruszenia przepisu postępowania mającego istotny wpływ na wynik sprawy - art. 21 ust. 1 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich - co uniemożliwia kontrolę instancyjną zaskarżonego wyroku w powyższym zakresie - stanowi więc nierozpoznanie istoty sprawy;

3. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi, pomimo naruszenia przez organy administracji przepisów o postępowaniu, w szczególności dotyczących postępowania dowodowego, w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy

W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd I instancji wskazał, że uniemożliwienie przez skarżącego przeprowadzenia kontroli weterynaryjnej spowodowało odmowę wnioskowanych płatności na rok 2016. Z uzasadnienia wynika również, że jeżeli rolnik uniemożliwia prowadzenie kontroli gospodarstwa, to musi liczyć się z odmową przyznania płatności. Pomimo powyższych twierdzeń, WSA w Łodzi nie wyjaśnił jednak jakie są wzajemne relacje uniemożliwienia przez skarżącego przeprowadzenia kontroli w zakresie wymogów wzajemnej zgodności w obszarze identyfikacji i rejestracji zwierząt (IRZ-CC) w jego gospodarstwie a przyznaniem płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego. Takich wyjaśnień nie zawierają także uzasadnienia organu I i II instancji, co spowodowało naruszenie przepisów art. 107 § 3 k.p.a. Brak takich wyjaśnień stanowi istotne uchybienie mające wpływ na wynik sprawy i sprawia, że trudno jest zweryfikować prawidłowość stanowiska Sądu I instancji w powyższym zakresie i dlatego stanowi istotne uchybienie mające wpływ na wynik sprawy .

4. uchybienie wymogom uzasadnienia ponieważ nie zawiera ono elementów przewidzianych w art. 107 § 3 k.p.a.

II. prawa materialnego :

1. art. 59 ust. 7 Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 z dnia 17 grudnia 2013 roku w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej, zarządzania nią i monitorowania jej oraz uchylające rozporządzenia Rady (EWG) nr i52/78, (WE) nr 165/94, (WE) nr 2799/98, (WE) nr 814/2000, (WE) nr 1290/2005 i WE) nr 485/2008 poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, iż skarżący uniemożliwił przeprowadzenie kontroli na miejscu - choć materiał dowodowy nie pozwala na przyjęcie, iż skarżący dopuścił się działań lub zaniechań w wynikających z niedbalstwa własnego lub jego przedstawiciela, które w konsekwencji uniemożliwiło przeprowadzenie pełnej kontroli na miejscu oraz że skarżący lub jego przedstawiciel nie przyjął wszelkich środków, których można było racjonalnie oczekiwać z jego strony dla przeprowadzenia w pełni tej kontroli i w związku z tym niezasadne uznanie zaskarżonej decyzji odrzucającej wniosek skarżącego o płatności za zgodną z prawem a także polegające na przyjęciu, iż uniemożliwienie przeprowadzenie kontroli na miejscu przez Inspekcję Weterynaryjną w zakresie hodowli zwierząt uzasadnia odrzucenie wniosku o płatności obszarowe i związane z produkcją roślinną;

2. art. 59 ust. 7 Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 z dnia 17 grudnia 2013 roku w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej, zarządzania nią i monitorowania jej oraz uchylające rozporządzenia Rady (EWG) nr 352/78, (WE) nr 165/94, (WE) nr 2799/98, (WE) nr 814/2000, (WE) nr 1290/2005 i (WE) nr 485/2008 poprzez jego błędną wykładnię w zakresie terminu "wniosek" poprzez uznanie, iż chodzi o wniosek w znaczeniu formalnym (formularz zawierający kilka wniosków o poszczególne płatności) a nie w znaczeniu materialnym (wniosek o przyznanie oznaczonej konkretnej płatności).

Na podstawie art. 176 § 1 pkt 3 p.p.s.a. strona wniosła o:

1. uchylenie zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi oraz uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania

2. przyznanie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej przyznanej skarżącemu z urzędu.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna jest zasadna i zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 183 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej.

Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną, zostały określone w art. 174 p.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 p.p.s.a. przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Błędna wykładnia oznacza nieprawidłowe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, czyli mylne rozumienie określonej normy prawnej, natomiast niewłaściwe zastosowanie, to dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego, czyli niezasadne uznanie, że stan faktyczny sprawy odpowiada hipotezie określonej normy prawnej. Druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. dotyczy naruszenia przepisów postępowania, ale tylko takiego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W orzecznictwie NSA wielokrotnie zwracano uwagę, że zarzuty oparte na podstawie kasacyjnej, wymienionej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. winny wykazać, że Sąd I instancji dopuścił się naruszenia prawa materialnego poprzez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Tak więc autor skargi kasacyjnej powinien wykazać i uzasadnić, że wojewódzki sąd administracyjny nieprawidłowo odczytał normę prawną wynikającą z treści przepisu prawa materialnego bądź mylnie zrozumiał treść przepisu prawa materialnego. W każdym więc z tych przypadków chodzi o sytuację, gdy wykładnia dokonana przez sąd jest nie do przyjęcia w kontekście logiczno-językowym, pozostałych przepisów prawa lub celu, w jakim został wprowadzony dany przepis. Natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, że sąd stosując przepis popełnił błąd subsumcji, czyli że niewłaściwie uznał, że stan faktyczny przyjęty w sprawie nie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi, jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia, a w przypadku zarzutu niezastosowania przepisu dlaczego powinien być zastosowany (vide wyrok NSA z 14 czerwca 2017 r. sygn. akt II GSK 2735/15; wyrok NSA z 6 czerwca 2017 r. sygn. akt II FSK1342/15; wyrok NSA z 6 czerwca 2017 r. sygn. akt II OSK 2668/15; niepublikowane).

Na wstępie należy zauważyć, że Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie modyfikować, jak też uściślać bądź korygować zarzutów skargi kasacyjnej (zob. wyrok NSA z 27 stycznia 2015 r., sygn. akt II GSK 2140/13). Do autora skargi kasacyjnej - jako profesjonalisty - należy zatem wskazanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub procesowego, które w jego ocenie naruszył Sąd I instancji i precyzyjne wyjaśnienie na czym to polegało.

Mając powyższe na uwadze wskazać należy, że przedmiot niniejszej sprawy stanowi odmowa przyznania stronie skarżącej płatności ONW na 2016 r. z uwagi na uniemożliwienie przeprowadzenia kontroli weterynaryjnej w gospodarstwie w dniach 17 i 31 marca 2016 r. Dokonując rekapitulacji dokonanych przez organy administracji publicznej ustaleń faktycznych Sąd I instancji wskazał, że w ramach kontroli w dniu 17 marca 2016 r. przeprowadzonej przez pracowników Powiatowego Inspektoratu Weterynaryjnego w Zgierzu, która miała dotyczyć wymogów wzajemnej zgodności w obszarze identyfikacji i rejestracji zwierząt (IRZ-CC), sporządzono raport, z którego treści wynika, że rolnik uniemożliwił jej przeprowadzenie. Wprawdzie początkowo zgodził się na kontrolę w jednym z dwóch pomieszczeń inwentarskich (gdzie znajdowało się 17 sztuk bydła) odmawiając udostępnienia drugiego pomieszczenia. Na pytanie o braki w zakresie oznakowania bydła rolnik zachowywał się agresywnie i nakazał opuszczenie pomieszczenia.

Sąd I instancji przyjął, że raport został doręczony rolnikowi na początku maja 2017 r. (co wynika z oświadczenia rolnika; w aktach brak dowodu jego doręczenia przez Pocztę Polską). Ponieważ strona skarżąca nie złożyła żadnych zastrzeżeń przeto raport został uznany za wiarygodny, co stanowiło podstawę do odmowy przyznania płatności ONW.

Z kolei w zakresie kontroli przeprowadzonej 31 marca 2016 r. – Sąd I instancji wskazał, że nie został sporządzony raport, a organy oparły swoje ustalenia bazując na treści pisma Powiatowego Lekarza Weterynarii w Zgierzu z 12 grudnia 2017 r.: treść tego pisma wskazuje, że w dniu 31 marca 2016 r. "RW oblał ręce inspektorów denaturatem i nie pozwolił im wejść do pomieszczenia inwentarskiego. Jego żona odczytała jedynie numery kolczyków u zwierząt przy czym jedna sztuka nie była zakolczykowana i skarżący nie okazał wniosku o wydanie duplikatu kolczyków. Nie przedstawił także świadectwa zdrowia dwóch sztuk bydła pochodzącego z Austrii lecz zaczął zachowywać się agresywnie (...). W związku z czym inspektorzy przerwali kontrolę i opuścili gospodarstwo rolne".

Przytoczenie wyżej poczynionych konstatacji w zakresie dokonanych ustaleń faktycznych ma istotne znaczenie w kontekście podniesionych zarzutów skargi kasacyjnej.

Nie ulega wątpliwości, że w sprawie ma zastosowanie maksyma wskazana w Digestach Justyniana: Quod ab initio vitiosum est, non potest tractu temporis convalescere (D.50.17.29) – co od początku jest wadliwe, przez (sam) upływ czasu nie może być uzdrowione. Konstatacja ta odnosi się do oceny prawidłowości przeprowadzenia obu kontroli w kontekście ewidentnego naruszenia treści art. 19 ust. 1 ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. o Inspekcji Weterynaryjnej (Dz.U.2018.1557 ze zm.), który stanowi, że przed podjęciem pierwszej czynności kontrolnej, osoba upoważniona do wykonywania kontroli ma obowiązek poinformować kontrolowanego o jego prawach i obowiązkach w trakcie kontroli. Sąd II instancji stwierdza, że w aktach administracyjnych brak jest potwierdzenia spełnienia tego wymogu, a zatem można przyjąć, że w ten sposób została naruszona zasada praworządności, na straży której winien stać organ administracji publicznej, a którego przedstawicielami –17 i 31 marca 2016 r. – byli kontrolujący. Ponieważ takie pouczenie nie miało miejsca, to czynności kontrolne zostały przeprowadzone w wadliwie przeprowadzonym postępowaniu, które nie może – z tej racji – rodzić względem skarżącego negatywnych skutków prawnych (także co do płatności ONW).

Sama treść protokołu z czynności kontrolnych przeprowadzonych 17 marca 2016 r. zawiera sprzeczności pomiędzy egzemplarzem przesłanym skarżącemu a jego odpowiednikiem załączonym do akt administracyjnych. W egzemplarzu, który przesłano stronie nie oznaczono znaku sprawy, numerów dokumentu, a także informacji o osobie zatwierdzającej raport. W formularzu IRZ-1 Kontrola w siedzibie stada listy kontrolne dotyczące bydła, owiec i kóz oraz świń nie zawierają żadnych oznaczeń, podczas gdy egzemplarz z akt administracyjnych zawiera znaczki "X". Identyczne braki dotyczą formularza IRZ-2 Kontrola przestrzegania wymogów wzajemnej zgodności – identyfikacja i rejestracja zwierząt (patrz akta sądowoadministracyjne k. 162 i nast.). Na dodatek protokół nie był sporządzony podczas czynności kontrolnych, o czym świadczy brak podpisu kontrolowanego (bądź wskazania, że odmówił podpisu).

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego z racji wyżej podniesionych okoliczności protokół załączony do akt administracyjnych jest na tyle wadliwy, iż nie posiada waloru dokumentu urzędowego, co oznacza, iż trafny jest zarzut I.1A petitum skargi kasacyjnej w kontekście prawidłowości postępowania kontrolujących, zwłaszcza braku pouczenia rolnika o jego prawach i obowiązkach – o czym była mowa na wstępie, a także treści pomieszczonych w dwóch – częściowo rozbieżnych – wersjach raportu. Tego ostatniego dokumentu w ogóle nie sporządzono z kontroli, która miała miejsce 31 marca 2016 r., czym uniemożliwiono kontrolowanemu wniesienie jakichkolwiek uwag; pismo Powiatowego Lekarza Weterynarii w Zgierzu z 12 grudnia 2017 r. nie pozwala aby je uznać za równoważne treści raportu, bowiem nie umożliwia ono np. złożenia w terminie 14 dni zastrzeżeń, co ewidentnie narusza zasadę praworządności. Oznacza to, iż zarzut I.1.B skargi kasacyjnej – jest zasadny.

Biorąc pod uwagę powyższe a także brak możliwości przeprowadzenia kontroli w gospodarstwie rolnika celem zweryfikowania ustaleń dokonanych w marcu 2016 r. należy przyjąć, że w dalszym postępowaniu należy pominąć okoliczności zawarte w wadliwie sporządzonym raporcie z 17 marca 2016 r., a także podniesione w piśmie Powiatowego Lekarza Weterynarii w Zgierzu z 12 grudnia 2017 r. i merytorycznie rozpoznać wniosek z 2 czerwca 2016 r., który dotyczył przyznania płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami (ONW) na 2016 r.

Powyższe wytyczne pozwalają na pominięcie oceny zarzutów I.2 i I.3 petitum skargi kasacyjnej, zwłaszcza że dotyczą wadliwie przeprowadzonych kontroli (i wynikających stąd skutków), które – jak wyżej wskazano – w istotny sposób naruszają zasadę praworządności.

Zupełnie niezrozumiały jest ostatni zarzut procesowy: "3. uchybienie wymogom uzasadnienia ponieważ nie zawiera ono elementów przewidzianych w art. 107 § 3 k.p.a.", zwłaszcza, iż nie towarzyszy mu żadne uzasadnienie.

Dyskwalifikacja ustaleń raportu z dnia 17 marca 2016 r., jak również brak tego dokumentu z kontroli z 31 marca 2016 r. sprawia, że bez znaczenia – dla biegu dalszego postępowania – pozostają zarzuty mające swe uzasadnienie w treści art. 174 pkt 1 p.p.s.a.

Mając na uwadze treść art. 188 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. należało orzec jak w sentencji.

W przedmiocie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej przyznanej skarżącemu z urzędu orzeknie Sąd I instancji w postępowaniu określonym w przepisach art. 250 i art. 258–261 p.p.s.a.