Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt I SA/Bd 304/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2024-07-09 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 29 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2023 poz 1199
law: Ustawa z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Jarosław Szulc (spr.) Sędziowie: sędzia WSA Urszula Wiśniewska asesor WSA Joanna Ziołek Protokolant: starszy sekretarz sądowy Natalia Nowak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 lipca 2024 r. sprawy ze skargi A. K. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Toruniu z dnia 20 lutego 2024 r. nr BDSPB02-49/2024 w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Aleksandrowie Kujawskim z dnia 28 kwietnia 2023 r. nr 0027-2022-002938, 2. zasądza od Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Toruniu na rzecz A. K. kwotę 4322 zł (cztery tysiące trzysta dwadzieścia dwa zł) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

W wyniku przeprowadzonego postępowania administracyjnego Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w A. K. wydał w dniu [...] kwietnia 2023 r. decyzję o ustaleniu kwoty nienależnie pobranych płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami (ONW) w kampanii 2018, 2019, 2020, w której ustalił A. K. (Skarżąca) kwotę do zwrotu w łącznej wysokości [...] zł, uzyskaną na mocy decyzji:

- Nr [...] z dnia [...].06.2019 r. w sprawie przyznania płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami (ONW) wydanej przez Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w A. K. w łącznej wysokości [...] zł za 2018 r.;

- Nr [...] z dnia [...].04.2020 r. w sprawie przyznania płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami (ONW) wydanej przez Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w A. K. w łącznej wysokości [...] zł za 2019 r.;

- Nr [...] z dnia [...].12.2020 r. w sprawie przyznania płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami (ONW) wydanej przez Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w A. K. w łącznej wysokości [...] zł za 2020 r.

W odwołaniu Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości

i umorzenie postępowania pierwszej instancji w całości, zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie przepisów postępowania w zakresie prowadzonego postępowania dowodowego, skutkującego nieprawidłowym ustaleniem stanu faktycznego, a także niewystarczające wyjaśnienie i uzasadnienie podstaw ustalenia, że przyznane płatności zostały pobrane w sposób nienależny. Nieprawidłowe ustalenia faktyczne przełożyły się na zastosowanie przez organ niewłaściwych przepisów prawa materialnego dotyczących stworzenia sztucznych warunków do uzyskania płatności.

Decyzją z dnia [...] lutego 2024 r. Inne utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu organ podał jaki był przebieg postępowań zakończonych przyznaniem Skarżącej płatności w latach 2018 – 2020. Następnie organ podał, że w związku z przeprowadzonym postępowaniem wyjaśniającym stwierdzono istnienie powiązań o charakterze osobowym, organizacyjnym i ekonomicznym pomiędzy A. K. a innymi podmiotami, występującymi formalnie jako niezależni i samodzielni producenci rolni. Charakter i stopień tych powiązań w ocenie organu uzasadniał sformułowanie wniosku o istnieniu obiektywnych i subiektywnych przesłanek pozwalających na uznanie, że gospodarstwo rolne A. K. znalazło się w łańcuchu wzajemnych powiązań świadczących o stworzeniu sztucznych warunków w celu osiągnięcia korzyści wynikających z uregulowań przepisów prawnych Unii Europejskiej, które to działania traktowane są jako obejście prawa. Organ wskazał, że sztuczne stworzenie warunków polegało na utworzeniu [...] gospodarstw indywidualnych oraz [...] spółek powiązanych, co miało pozwolić na uzyskanie płatności w wysokości większej niż te, które przysługiwałyby, gdyby takich działań nie przeprowadzono. Zdaniem organu, konsekwencją stworzenia wielu podmiotów było przyznanie wielokrotnie wyższego wsparcia, niż wynikałoby to z przepisów dotyczących jednego gospodarstwa. Jakkolwiek powiązane podmioty formalnie tworzyły samodzielne gospodarstwa, a więc gospodarstwa mające określonego zarządcę, własny numer ewidencyjny czy rachunek bankowy, to jednak istniały między nimi ścisłe powiązania.

Organ dokonując analizy faktycznej i prawnej sprawy stwierdził występowanie powiązań pomiędzy A. K. z innymi podmiotami będącymi rodziną strony, tj. S. K. - mężem Strony oraz K. K. i K. K. będącymi synami Producentki, a także spółkami utworzonymi bądź przejmowanymi przez te osoby, tj. P.W. B. Sp. z o.o., P.W. E. P. Sp. z o.o., H. E. Sp. z o.o. Sp. komandytowa, A. Sp. z o.o., G. K. Sp. z o.o., które to podmioty ubiegały się o przyznanie płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi (ONW) składając odrębne wnioski pomocowe. Ustalono, że A. K. jest właścicielem i członkiem zarządu spółek H. E. Sp. z o.o., H. E. Sp. z o.o. Sp. komandytowa i A. Sp. z o.o. - we wszystkich tych spółkach S. K. pełni funkcje Prezesa Zarządu a przed organami ARiMR pełni funkcję reprezentanta. S. K. jest również właścicielem trzech spółek zgodnie

z wpisem do Krajowego Rejestru Sądowego: P.W [...] Sp. z o.o. data wpisu [...].01.2003 r., P.W. E. P. Sp. z o.o. data wpisu [...].07.2005 r. oraz G. K. Sp. z o.o. data wpisu [...].07.2017 r., ponadto w spółce P.W. [...] Sp. z o.o. i G. K. Sp. z o.o. przed organami ARiMR pełni funkcję reprezentanta. Ponadto S. K. na podstawie udzielonego pełnomocnictwa Akt Notarialny Repertorium A numer [...] jest pełnomocnikiem K. K. od dnia [...].01.2013 r. oraz na podstawie udzielonego pełnomocnictwa Akt Notarialny Repertorium A numer [...] jest pełnomocnikiem K. K. od dnia [...].08.2015 r. Obydwa pełnomocnictwa upoważniają S. K. do: nabywania, sprzedaży, zawierania umów zamiany wszelkich nieruchomości, zawierania umów przedwstępnych, prowadzenia rokowań, udziału w przetargach i licytacjach, których przedmiotem jest sprzedaż nieruchomości, obciążania nieruchomości, prowadzenia procesów inwestycyjnych, zarządu i administrowania majątkiem, zaciągania zobowiązań kredytowych, składania oświadczeń o poddaniu mocodawcy rygorowi egzekucji, ustanowienia zabezpieczeń wierzytelności banku celem zabezpieczenia zaciągniętych kredytów, podpisywania w imieniu mocodawców weksli in blanco i deklaracji wekslowych, zawierania, dokonywania zmian i rozwiązywania umów o prowadzenie rachunków bankowych, zawierania umów ubezpieczeń nieruchomości oraz umów ubezpieczeń na życie i przelewu praw z tychże umów na rzecz Banku, zawieranie w imieniu mocodawców wszelkich umów spółek prawa handlowego, osobowych i kapitałowych, składania oświadczeń o przystąpieniu do istniejących spółek prawa handlowego, a także do zbywania i nabywania wszelkich udziałów, akcji i innych praw majątkowych w spółkach; reprezentowania mandatów przed wszystkimi podmiotami w tym urzędami; reprezentowania mocodawców w postępowaniu podatkowym i skarbowym przed wszystkimi instytucjami, do podpisywania wszystkich wymaganych dokumentów przed wszystkimi organami władzy publicznej, instytucjami i notariuszami - wszystko na warunkach według własnego uznania pełnomocnika. Udzielenie tak szerokiego pełnomocnictwa, zdaniem organu, budzi wątpliwości co do roli zarządczej K. K. i K. K. w prowadzeniu "własnych gospodarstw rolnych", ponieważ wprost z pełnomocnictwa wynika, że to w rękach S. K. znajduje się rola zarządu i administrowania majątkiem ww. producentów. Przeprowadzona przez organ I instancji analiza wniosków złożonych przez powiązane podmioty, w ocenie organu odwoławczego, pozwala na jednoznaczne ustalenie, że wszystkie te podmioty w zakresie działania w sferze prowadzenia działalności rolniczej i ubiegania się o przyznanie płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami (ONW) związane były bezpośrednio z działalnością S. K., występującego bądź to w charakterze pełnomocnika, bądź reprezentanta, bądź właściciela poszczególnych podmiotów czy w końcu właściciela środków produkcji, wykorzystywanych przez te podmioty. W ocenie organu, nie sposób pominąć więzi rodzinnych pomiędzy A. K. i pozostałymi osobami fizycznymi, które to więzi w przedmiotowej sprawie stanowią istotny element powiązań osobowych. Ze swojej istoty więzi te ułatwiały w znaczącym stopniu porozumienie pomiędzy osobami fizycznymi, a także pomiędzy osobami fizycznymi i spółkami, w których strukturach te same osoby fizyczne dominowały. Więzi te, zdaniem organu odwoławczego, miały także wpływ na udzielenie S. K. tak daleko idących pełnomocnictw przez jego synów, wymagających niewątpliwie dużego zaufania mocodawców do plenipotenta. W ocenie organu, na tle zebranego i zweryfikowanego materiału dowodowego nie sposób nie dostrzec wiodącej roli S. K. we wszystkich procesach prowadzenia działalności rolniczej i ubiegania się o przyznanie płatności przez wszystkie wymienione wcześniej podmioty, tj. Stronę niniejszego postępowania - A. K., samego S. K., K. K., K. K., P.W. [...] Sp. z o.o.. G. K. Sp. z o.o., H. E. Sp. z o.o. sp. k., P.W. E. P. Sp. z o.o. oraz A. Sp. z o.o.

Zdaniem organu, powyższe pozwoliło na sformułowanie wniosku o istnieniu obiektywnych i subiektywnych przesłanek do uznania, że gospodarstwo rolne A. K. znalazło się w łańcuchu wzajemnych powiązań osobowych, organizacyjnych, biznesowych i własnościowych świadczących o stworzeniu sztucznych warunków w celu osiągnięcia korzyści wynikających z uregulowań przepisów prawnych Unii Europejskiej, które to działania traktowane są jako obejście prawa. Sztuczne stworzenie warunków polegało na utworzeniu [...] gospodarstw indywidualnych oraz [...] spółek powiązanych w taki sposób, by uzyskać płatności większe aniżeli te, które przysługiwałyby, gdyby takich działań nie przeprowadzono. Nastąpiło w ten sposób wykreowanie stanu faktycznego pozwalającego na zawyżenie wysokości płatności.

Przechodząc do elementu obiektywnego organ wskazał, iż gospodarstwa poszczególnych osób fizycznych oraz poszczególne spółki stworzone zostały w celu uniknięcia skutków ograniczenia płatności dla dużych beneficjentów, i to nie tylko przysługujących w ramach systemów wsparcia bezpośredniego lecz również płatności z innego tytułu. W tym zakresie organ I instancji słusznie wskazał na kwestię limitów i ograniczeń, obowiązujących w systemie płatności ONW. Deklaracja do płatności większego obszaru, poprzez utworzenie większej ilości podmiotów, przynosi zauważalnie większą kwotę płatności.

Organ wskazał, że do Biura Powiatowego ARiMR w Aleksandrów e Kujawskim wpłynęły cztery wnioski o przyznanie płatności na rok 2020, tj. A. K., S. K., K. K. oraz K. K.. Wnioski spółek powiązanych z A. K. oraz S. K. wpłynęły odpowiednio: trzy do BP ARiMR w Ż., jeden do BP ARiMR w R., jeden do BP ARiMR w W. według właściwości miejscowej obsługiwanych spraw. W oparciu o powyższe Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w A. K. przeanalizował deklarowane w latach 2018-2020 do płatności powierzchnie i analiz i ta wykazała, że gdyby w ww. latach złożony został jeden wniosek o przyznanie płatności ONW na każdy rok, wówczas płatność byłaby o wiele niższa o tej wnioskowanej przez każdy podmiot z osobna. Mając na uwadze dokonane ustalenia organ podkreślił, że rezultatem działań S. K. oraz A. K. było utworzenie [...] gospodarstw prowadzonych przez osoby fizyczne oraz [...] spółek prawa handlowego bezpośrednio lub pośrednio przez nich zarządzanych w celu zmaksymalizowania płatności możliwych do uzyskania z różnych tytułów, w sposób sprzeczny z celami wsparcia. Chodziło więc o stworzenie sztucznych warunków, umożliwiających uzyskanie w szerokim zakresie płatności wynikających z sektorowego prawodawstwa rolnego, czego potwierdzeniem są różnorakie wnioski o ich przyznanie, składane zarówno w roku 2020 jak i w latach wcześniejszych. Z uwagi na obowiązujące zasady przyznawania płatności ONW - limit powierzchniowy i degresywność - w oczywisty sposób złożenie [...] odrębnych wniosków zamiast jednego, obejmującego wszystkie grunty znajdujące się pod faktycznym zarządem S. K., A. K. i ich synów, zwielokrotniło możliwą do uzyskania płatność ONW.

W ocenie organu osoby fizyczne: A. K., S. K., K. K. i K. K. oraz spółki należące do A. K. i S. K. nie były samodzielnymi działającymi podmiotami, a w dodatku istniały między nimi zależności, gdyż podmioty te między sobą dokonały obrotu zwierzętami, nawzajem wykonywały sobie usługi, wydzierżawiały sobie grunty rolne, czasami użytkowały tą samą działkę ewidencyjną. Zdaniem organu, dowodzi to jednoznacznie, że tworzone gospodarstwa nie posiadały wystarczających środków produkcji umożliwiających samodzielne prowadzenie produkcji rolniczej. Nabywanie gruntów rolnych przez poszczególne podmioty, a nie przez jeden podmiot, było podporządkowane celowi zwiększenia rozmiaru płatności i obejścia przepisów wprowadzających modulacje bądź degresywność płatności, czego dowodem jest swobodne przenoszenie gruntów na inne podmioty powiązane z osobą S. K..

Organ odwoławczy podał, że Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w A. K. ustalił, iż w rozpatrywanej sprawie występuje zarówno element obiektywny jak i subiektywny, co stanowi podstawę do stwierdzenia, że doszło do sztucznego stworzenia warunków wymaganych do otrzymania wsparcia. Organ I instancji w uzasadnieniu decyzji ustalił, iż element obiektywny polegał na wykreowaniu wielu [...]) podmiotów wnioskujących o płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, będących w istocie rzeczy jednym rolnikiem, prowadzącym jedno, wieloczłonowe gospodarstwo rolne. Stworzyło to możliwość uzyskania odrębnie przez te podmioty wsparcia w wysokości wyższej niż mogłaby zostać przyznana, gdyby te podmioty ubiegały się o przyznanie płatności jako jeden rolnik. Natomiast w ramach elementu subiektywnego Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w A. K. przeprowadził wielowątkową analizę istniejących pomiędzy; Stroną, S. K., K. K., K. K., P.W. [...] Sp. z o.o., G. K. Sp. z o.o., P.W. E. P. Sp. z o.o., H. E. Sp. z o.o. sp. k. i A. Sp. z o.o. powiązań o charakterze osobowym, funkcjonalnym (organizacyjnym), biznesowym i własnościowym. W ramach tej analizy poddano ocenie historię rejestracji w Ewidencji producentów poszczególnych podmiotów uznanych za powiązane, siedzib, deklarowanych wariantów oraz ich powierzchni, położenia użytkowanych nieruchomości rolnych, wymiany działek ewidencyjnych, stan zaplecza gospodarczego (maszyny, budynki gospodarcze), a w zakresie płatności obszarowych również siedzib stad i przemieszczania zwierząt.

Reasumując organ stwierdził, że stworzenie przez te same osoby wielu podmiotów wnioskujących o płatności do gruntów rolnych w ramach ONW - przez co zostały pominięte przepisy dotyczące pomniejszeń płatności ze względu na przekroczenia w powierzchniach oraz zastosowanie zasady degresywności w przypadku, gdy o dopłaty ubiega się [...] podmiotów - wskazuje na wystąpienie przesłanki obiektywnej w kontekście stworzenia sztucznych warunków do otrzymania płatności. Z kolei wystąpienie wielorodzajowych więzi o charakterze organizacyjnym, majątkowym, osobowym i ekonomicznym pomiędzy poszczególnymi spółkami wskazuje na istnienie przesłanki obiektywnej. Tym samym organ stwierdził, że w niniejszym przypadku winien mieć zastosowanie art. 4 ust. 3 rozporządzenia Rady (WE, EURATOM) Nr 2988/95 oraz art. 60 rozporządzenia Komisji (UE) Nr 1306/2013.

Odnosząc się natomiast do zarzutów pełnomocnika Strony w zakresie naruszenia przepisów postępowania, skutkującego nieprawidłowym ustaleniem stanu faktycznego organ odwoławczy zauważył, że były one już rozpatrywane w związku ze złożeniem odwołania od decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w A. K. z dnia [...].08.2022 r. o uchyleniu decyzji z dnia [...].12.2020 r. w sprawie przyznania płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami (ONW) i odmowie przyznania płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami (ONW) za rok 2020, zakończonego decyzją Dyrektora Oddziału Regionalnego ARiMR w T. z dnia [...].06.2023 r., co do której Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wyrokiem z dnia 21.11.2023 r. (sygn. akt I SA/Bd 491/23) oddalił złożoną przez pełnomocnika Strony skargę.

Organ wskazał, iż postępowanie w sprawie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności uregulowane w art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U. z 2023 r., poz. 1199, dalej: ustawa o ARiMR) jest odrębnym postępowaniem administracyjnym od postępowania o przyznanie płatności, istotą którego jest zbadanie, czy dana kwota stanowi kwotę nienależnie lub nadmiernie pobranych środków i czy nie zachodzą okoliczności wyłączające możliwość żądania zwrotu. Mając na uwadze powyższe, zdaniem organu, wszczęcie i prowadzenie postępowania mającego na celu ustalenie kwoty nienależnie pobranych płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami ONW za lata 2018-2020 uznać należało za w pełni prawidłowe i uzasadnione. Organ II instancji zgodził się także z wywodami organu I instancji w przedmiocie braku przesłanek wykluczających obowiązek zwrotu kwoty nienależnie pobranych płatności w odniesieniu do wniosków o przyznanie płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami (ONW) w latach 2018-2020, o których mowa w art. 7 ust. 3 rozporządzenia wykonawczego Komisji (UE) nr 809/2014 ustanawiającego zasady stosowania rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli, środków rozwoju obszarów wiejskich oraz zasady wzajemnej zgodności (Dz.U.UE.L.2014.227.69). Ponadto organ odwoławczy stwierdził, że organ I instancji prawidłowo ustalił, że nie doszło do przedawnienia obowiązku zwrotu płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami (ONW). Za prawidłowe uznał również organ odwoławczy ustalenia organu I instancji w kwestii braku wystąpienia przesłanek uzasadniających odstąpienie od ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności.

W skardze do tut. Sądu Skarżąca zarzuciła zaskarżonej decyzji naruszenie:

I. przepisów postępowania, tj. art. 7 kpa, art. 77 § 1 kpa, 80 kpa i art. 3 ust. 1 - 3 ustawy z dnia 05 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach wsparcia bezpośredniego polegające na pominięciu w całości przeprowadzenia postępowania dowodowego, poprzestaniu na odwołaniu się do ustaleń i wniosków organu poczynionych w ramach zupełnie innego postępowania administracyjnego, uznaniu wyjaśnień Skarżącej za nieistotne oraz pominięcie dowodów i wyjaśnień Skarżącej, co w konsekwencji doprowadziło do błędnego ustalenia stanu faktycznego, zgodnie z którym, w sposób całkowicie dowolny, bez przeprowadzenia choćby jednego dowodu, organ przyjął, że S. K. poprzez powołanie wraz z małżonką A. K. pięciu spółek oraz koordynowaniu gospodarstw dwóch synów stworzył sztuczne warunki w celu uzyskania wyższych korzyści finansowych, co było podstawą uznania, że wypłacone Skarżącej płatności stały się nienależne;

II. przepisów postępowania, tj. art. 80 kpa w zw. z art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 05 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach wsparcia bezpośredniego polegające na dokonaniu dowolnej oceny postanowienia Kierownika Biura Powiatowego ARIMR w A. K. nr [...] z dnia [...].06.2021 r. doręczonego Skarżącej w dniu [...].07.2021 r., wbrew regułom wynikającym z zasad logiki, wiedzy i doświadczenia życiowego poprzez ustalenie, że wezwanie to było aktem przerywającym bieg przedawnienia obowiązku zwrotu płatności za lata 2018 i 2019, podczas gdy postanowienie to dotyczyło tylko i wyłącznie postępowania administracyjnego w sprawie przyznania płatności za rok 2020 i nie rozciągało się na lata poprzednie, co znalazło jednoznaczny wyraz w treści postanowienia;

III. art. 29 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o ARiMR poprzez bezpodstawne jego zastosowanie, w sytuacji kiedy brak jest jakichkolwiek podstaw faktycznych do uznania, iż przyznane Skarżącej płatności stały się płatnościami nienależnymi wobec bezzasadnego i dowolnego stwierdzenia, że Skarżąca stworzyła sztuczne warunki do uzyskania płatności, co nastąpiło bez przeprowadzenia jakiegokolwiek postępowania dowodowego;

IV. prawa materialnego, poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 60 Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) NR 1306/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej, zarządzania nią i monitorowania jej oraz uchylające rozporządzenia Rady (EWG) nr 352/78, (WE) nr 165/94, (WE) nr 2799/98, (WE) nr 814/2000, (WE) nr 1290/2005 i (WE) nr 485/2008 i przyjęcie, że Skarżąca stworzyła sztuczne warunki do uzyskania płatności poprzez sukcesywne nabywanie udziałów w spółkach i utworzenie gospodarstw rolnych przez osoby fizyczne wyłącznie w celu osiągnięcia korzyści sprzecznych z celami polityki rolnej UE, co doprowadziło do uznania, że wypłacone środki stały się płatnościami nienależnymi, podczas gdy z dowodów zawnioskowanych przez Skarżącą wynika, że każdy z producentów rolnych uzyskiwał dochody niezależnie od wysokości otrzymywanych dopłat, organ w ogóle nie przeprowadził dowodów na okoliczność stwarzania sztucznych warunków oraz nie wskazał żadnych przykładów działań podejmowanych w latach 2018 - 2020 wskazujących na stwarzanie sztucznych warunków wyłącznie w celu uzyskania płatności w zawyżonej wysokości;

V. prawa materialnego, poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 3 ust. 1 w zw. z art. 1 ust. 2 rozporządzenia Rady (WE, EURATOM) Nr 2988/95 z dnia 18.12.1955 r. w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich poprzez błędne ustalenie, że czteroletni termin przedawnienia obowiązku zwrotu płatności nie został przekroczony, podczas gdy aktem przerywającym bieg przedawnienia w/w obowiązku było dopiero zawiadomienie nr [...] z dnia [...].01.2023 r. o wszczęciu postępowania administracyjnego (doręczone Skarżącej w dniu [...] stycznia 2023 r.), co powoduje przekroczenie terminu możliwości egzekwowania obowiązku zwrotu płatności za rok 2018, gdzie wniosek o płatność został złożony w dniu [...] czerwca 2018 r.;

VI. prawa materialnego, tj. § 2 ust. 3 i § 3 ust. 4 Rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2015 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i ustalenie, iż czynności podejmowane przez S. K. i Skarżącą zmierzały do obejścia przepisów prawa wyłącznie w celu uzyskania płatności sprzecznie z celami wsparcia, co spowodowało odmowę przyznania płatności;

VII. przepisu postępowania, tj. art. 138 § 1 pkt 1 kpa, poprzez utrzymanie w mocy wadliwej decyzji organu I instancji, która to decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa.

W oparciu o powyższe zarzuty Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz utrzymanej nią decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w A. K. nr 0027-2022-002938 i umorzenie postępowania w sprawie ustalenia kwot nienależnie pobranych płatności.

W odpowiedzi na skargę wniesiono o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W myśl art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2022 r., poz. 2492), sądy administracyjne kontrolują prawidłowość zaskarżonych aktów administracyjnych, między innymi decyzji ostatecznych, przy uwzględnieniu kryterium ich zgodności z prawem. Decyzja podlega uchyleniu, jeśli sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, o czym stanowi art. 145 § 1 pkt 1 lit. a–c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2024 r., poz. 935) – dalej: jako "p.p.s.a." – lub też naruszenie prawa będące podstawą stwierdzenia nieważności decyzji (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.).

Przeprowadzona przez Sąd kontrola zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji wykazała, że skarga zasługuje na uwzględnienie.

Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do oceny, czy Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w A. K. w sposób zasadny uznał, że pobrane przez skarżącą środki pieniężne z tytułu płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami (ONW) w latach 2018, 2019 i 2020 były płatnościami nienależnymi i czy istniały podstawy do orzeczenia o ich zwrocie.

Podstawę prawną postępowania w sprawie ustalenia kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych płatności stanowi art. 29 ust. 1 i 2 ustawy o ARiMR. Zgodnie z ust. 1 tego przepisu środki publiczne:

1) pochodzące z funduszy Unii Europejskiej,

2) krajowe, przeznaczone na:

a) współfinansowanie wydatków realizowanych z funduszy Unii Europejskiej,

b) finansowanie przez Agencję pomocy przyznawanej w drodze decyzji administracyjnej

- podlegają zwrotowi, jeżeli płatność lub pomoc finansowa wypłacone z tych środków zostały pobrane nienależnie lub w nadmiernej wysokości w wyniku naruszenia prawa albo regulaminu naboru wniosków o przyznanie pomocy finansowej lub w przypadkach określonych w przepisach odrębnych dotyczących przyznawania lub wypłaty płatności lub pomocy finansowej lub zwrotu tych środków lub w postanowieniach umów o przyznaniu pomocy finansowej.

Ustalenie kwoty przyznanych nienależnie lub pobranych w nadmiernej wysokości środków publicznych, o których mowa w ust. 1, następuje w drodze decyzji administracyjnej (art. 29 ust. 1c). Tego rodzaju decyzja ma więc charakter konstytutywny i tworzy nowy stosunek prawny. Właściwym w sprawie ustalenia kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych środków publicznych jest organ właściwy do rozstrzygnięcia w sprawie przyznania płatności lub pomocy finansowej ze środków publicznych, o których mowa w ust. 1 (art. 29 ust. 2 pkt 1).

Postępowanie o ustalenie kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych środków publicznych jest samodzielnym postępowaniem administracyjnym, którego przedmiotem jest ustalenie, czy doszło do nienależnego pobrania środków publicznych, bowiem sprawa dotycząca ustalenia kwot nienależnie pobranych płatności nie jest sprawą dotyczącą przyznania pomocy. Jeśli więc organ stwierdzi na podstawie dowodów zgromadzonych w postępowaniu administracyjnym, że kwota przyznana beneficjentowi jest kwotą nienależną, to wówczas jest on zobowiązany do wydania decyzji opartej na przepisie art. 29 ust. 1 ustawy o ARiMR.

Nienależną płatnością jest wypłacona rolnikowi przez organ administracji kwota nienależnie pobranych środków publicznych pochodzących z funduszy Unii Europejskiej i krajowych przeznaczonych na współfinansowanie wydatków realizowanych z funduszy Unii Europejskiej, jako świadczenie dokonane przez organ administracji publicznej na rzecz rolnika. Jak podkreślił WSA w Gorzowie Wlkp. w wyroku z dnia 20 listopada 2014r., sygn. akt II SA/Go 720/14, "kwota nienależnie pobranych środków publicznych, to kwota wypłacona przez organ w sytuacji, gdy nie było ustawowego obowiązku jej wypłacenia, albo obowiązek ten istniał, ale wygasł. Istota omawianej instytucji polega na tym, że organ dokonuje wypłaty wówczas, gdy nie musi tego robić (nie istnieje obowiązek wypłaty), albo płaci za dużo (kwota wypłaty przewyższa kwotę należną). W obu przypadkach świadczenie organu dokonane na rzecz osoby przewyższa to, czego wymaga od organu przepis prawa. Ta nadwyżka świadczenia, ponad obowiązkową, jest niepodatkową należnością budżetową podlegającą zwrotowi".

Płatnością nienależnie pobraną jest zatem płatność, która została przyznana niezgodnie z przepisami prawa i wbrew warunkom przewidzianym dla danej płatności. Ustalenie, czy przyznane uprzednio płatności zostały pobrane nienależnie lub w nadmiernej wysokości, może wynikać z ustaleń dokonanych w toku odrębnego postępowania wyjaśniającego toczącego się na podstawie art. 29 ust. 1 ustawy o ARiMR jak i z ostatecznych decyzji wydanych w postępowaniach nadzwyczajnych w przedmiocie przyznania płatności lub pomocy. W orzecznictwie wskazuje się bowiem na możliwość domagania się zwrotu nienależnie pobranych kwot bez uprzedniego wzruszenia decyzji przyznającej płatność. W wyroku z 15 listopada 2012r., sygn. akt II GSK 1518/11, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że brak jest podstaw, aby zasadnie wywodzić, iż warunkiem koniecznym wydania decyzji ustalającej kwoty nienależnie pobranych środków jest uprzednie wzruszenie, w trybie przepisów o wznowieniu postępowania, ostatecznych decyzji przyznających płatności. Pogląd ten powtórzony został m.in. w wyroku NSA z 17 czerwca 2020 r., I GSK 9/20, wyroku WSA w Olsztynie z 11 lutego 2021 r., I SA/Ol 719/20, wyroku NSA z 11 kwietnia 2021r. II GSK 96/12, z 12 sierpnia 2016r. II GSK 568/15, z 18 sierpnia 2021r. I GSK 2053/18 i z 28 października 2019r. I GSK 1467/18.

W przedmiotowej sprawie skarżąca ubiegała się o przyznanie płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami (ONW) w latach 2018, 2019 i 2020 opisanych szczegółowo na stronach od 1 do 2 zaskarżonej decyzji.

Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w A. K. decyzją z dnia [...] czerwca 2019 r. przyznał skarżącej płatność ONW strefa nizinna I w kwocie [...]zł, do powierzchni deklarowanej kwalifikowanej, po uwzględnieniu degresywności, o której mowa w § 3 ust. 4 rozporządzenia z dnia 13 marca 2015 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (Dz.U. z 2015 r., poz. 364 ze zm.). Z kolei decyzją z dnia [...] kwietnia 2020 r. umorzył postępowanie w sprawie przyznania płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami (ONW) w części dotyczącej powierzchni wycofanej zmianą do wniosku z dnia [...] czerwca 2019 r. oraz przyznał płatności w łącznej wysokości [...] zł w tym płatność ONW typ specyficzny strefa I (niekorzystne warunki o walorach przyrodniczo - turystycznych) w kwocie [...]zł oraz ONW typ z ograniczeniami naturalnymi strefa I w kwocie [...]zł. W dalszej kolejności, organ pierwszej instancji decyzją z dnia [...] grudnia 2020 r. umorzył postępowanie w sprawie przyznania płatności dla obszarów z ONW w części dotyczącej powierzchni wycofanej zmianą do wniosku z dnia [...] czerwca 2020 r. oraz przyznał płatności w łącznej wysokości [...] zł w tym płatność ONW typ specyficzny strefa I (niekorzystne warunki o walorach przyrodniczo-turystycznych) w kwocie [...]zł oraz ONW typ z ograniczeniami naturalnymi strefa I w kwocie [...]zł.

Płatności wynikające ze wskazanych decyzji zostały przekazane na podany we wniosku o wpis do ewidencji producentów rachunek bankowy w dniach [...] czerwca 2019 r. (za 2018 r.), [...] kwietnia 2020 r. (za 2019 r.), [...] listopada 2020 r. i [...] stycznia 2021 r. (za 2020 r.). Okoliczność ta nie jest kwestionowana przez skarżącą.

Następnie, na skutek postępowania wyjaśniającego i przeprowadzonej analizy, organ pierwszej instancji uznał, że doszło do stworzenia przez skarżącą sztucznych warunków dla uzyskania wnioskowanych płatności, z uwagi na powiązania osobowe, organizacyjne i ekonomiczne z innymi podmiotami wnioskującymi o płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami, składającymi odrębne wnioski w Biurach Powiatowych ARiMR w A. K., Ż., R. oraz [...]. Z tego względu postanowieniem z dnia [...] czerwca 2021 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w A. K. wznowił z urzędu postępowanie w sprawie przyznania skarżącej płatności ONW na rok 2020, zakończone decyzją ostateczną z dnia [...] grudnia 2020 r. Postanowienie doręczono skarżącej dnia [...] lipca 2021 r.

W wyniku przeprowadzonego postępowania wznowieniowego, decyzją z dnia [...] lutego 2022 r. uchylono decyzję ostateczną z dnia [...] grudnia 2020 r. w sprawie przyznania płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami (ONW) i odmowie przyznania płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami (ONW) za rok 2020. Na mocy przedmiotowej decyzji umorzono postępowanie w sprawie przyznania płatności ONW w części dotyczącej powierzchni 0,11 ha wycofanej zmianą do wniosku złożoną w dniu [...] czerwca 2020 r. oraz odmówiono przyznania wszystkich wnioskowanych płatności ONW na rok 2020. Po rozpatrzeniu wniesionego odwołania organ drugiej instancji uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia.

Po ponownym przeprowadzeniu postępowania, decyzją z dnia [...] sierpnia 2022 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w A. K. wydał decyzję o uchyleniu decyzji ostatecznej z dnia [...] grudnia 2020 r. w sprawie przyznania płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami (ONW) i odmowie przyznania płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami (ONW) za rok 2020. Przedmiotową decyzją umorzono postępowanie w sprawie przyznania płatności ONW w części dotyczącej powierzchni 0,11 ha wycofanej zmianą do wniosku złożoną w dniu [...] czerwca 2020 r. oraz odmówiono skarżącej przyznania wszystkich wnioskowanych płatności ONW na rok

2020 wskazując, że w wyniku przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego stwierdzono istnienie powiązań o charakterze osobowym, organizacyjnym i ekonomicznym pomiędzy stroną, a innymi podmiotami, występującymi formalnie jako niezależni i samodzielni producenci rolni.

Na skutek wniesionego odwołania Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR w T. decyzją z dnia [...] czerwca 2023 r. utrzymał zaskarżone rozstrzygnięcie w mocy. WSA w Bydgoszczy wyrokiem z dnia 21 listopada 2023 r. sygn. akt I SA/Bd 491/23 oddalił skargę na tę decyzję.

Wskazane powyżej okoliczności odnoszące się do płatności ONW na rok 2020 wynikają z dokumentów zgromadzonych w aktach sprawy. Uwzględniając, że organ odmówił przyznania wnioskowanych przez skarżącą płatności ONW na rok 2020, nienależną płatnością w przedmiotowej sprawie jest kwota płatności za ten okres przekazana na rachunek skarżącej. W tej części, zarzut naruszenia powołanych w skardze przepisów postępowania i prawa materialnego, w tym art. 29 ust. 1 i 2 ustawy o ARiMR jest więc niezasadny.

W toku postępowania organ nie zgromadził jednak w aktach sprawy dowodów świadczących o stworzeniu sztucznych warunków w celu pozyskania nienależnych płatności za lata 2018 i 2019. Przypisanie stronie takich działań nie może być dowolne, lecz musi znajdować oparcie w dowodach zebranych zgodnie z regułami wynikającymi z przepisów k.p.a. Jako nieznajdujące oparcia w materiale dowodowym jawią się zatem twierdzenia, że w wyniku przeprowadzenia czynności kontrolnych w zakresie wniosków skarżącej, obejmujących wskazane okresy, Kierownik Biura ustalił, że zachodzi podejrzenie stworzenia sztucznych warunków dla uzyskania pomocy, ponieważ wnioskodawczyni jest powiązana osobowo z innymi podmiotami wnioskującymi o przyznanie płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami (ONW). Wyjaśnienia i uzupełnienia wymaga, w oparciu o jaką dokumentację Kierownik Biura dokonał weryfikacji skarżącej pod kątem podejrzenia stworzenia sztucznych warunków w celu uzyskania nienależnego wsparcia za lata 2018 i 2019. W aktach sprawy w szczególności nie zgromadzono dowodów świadczących o istnieniu powiązań skarżącej z innymi podmiotami, tj. S. K. - mężem strony oraz K. K. i K. K. – jej synami, a także spółkami utworzonymi bądź przejmowanymi przez te osoby, tj. P.W. [...] Sp. z o.o., P.W. E. P. Sp. z o.o., H. E. Sp. z o.o. Sp. komandytowa, A. Sp. z o.o., G. K. Sp. z o.o. Brak także dokumentów wskazujących, że skarżąca jest właścicielem i członkiem zarządu spółek H. E. Sp. z o.o., H. E. Sp. z o.o. Sp. komandytowa i A. Sp. z o.o.

Okoliczność, że organy ARiMR w dniu [...] czerwca 2023 r. ostatecznie odmówiły skarżącej przyznania płatności ONW na rok 2020, w żadnym zakresie nie przesądza automatycznie o konieczności ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności za inne okresy, a w kontrolowanym przypadku o zaistnieniu warunków do wydania decyzji o ustaleniu kwoty nienależnie pobranych płatności na 2018 i 2019 rok. Odmowa przyznania płatności na rok 2020 oraz ustalenie kwoty nienależnie pobranych płatności na 2018 i 2019 rok to odrębne sprawy administracyjne. Każda z nich wymaga więc przeprowadzenia stosownego, właściwego dla nich postępowania dowodowego, którego wyniki powinny znaleźć odzwierciedlenie w prowadzonych dla tych spraw aktach administracyjnych. Zawartość akt administracyjnych przedstawionej Sądowi sprawy dotyczącej 2018 i 2019r. nie potwierdza zasadności twierdzenia zawartego w zaskarżonej decyzji, że "Analiza akt i treści zaskarżonej decyzji wykazuje, że ustalenia organu znajdują odzwierciedlenie w zgromadzonym w sprawie materiale dowodowym". Owszem, taka konstatacja jest uzasadniona, ale wyłącznie w zakresie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności za 2020r.

Załatwienie sprawy za wymienione lata 2018 i 2019 nastąpiło bez przeprowadzenia niezbędnego postępowania wyjaśniającego w tym zakresie oraz bez poczynienia ustaleń niezbędnych dla rozstrzygnięcia indywidualnej sprawy administracyjnej.

W ramach ponownego rozpatrzenia sprawy organ obowiązany będzie także do przeprowadzenia oceny kwestii upływu przedawnienia w sprawie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności za 2018 r.

Słusznie organ zwrócił uwagę na przepisy unijne w części dotyczącej płatności finansowanych bądź współfinansowanych ze środków unijnych (art. 3 ust. 1 rozporządzenia nr 2988/95) oraz na przepisy krajowe w części dotyczącej płatności finansowanych w całości ze środków krajowych (art. 68 Ordynacji podatkowej, do której ustawodawca odwołuje się w art. 29 ust. 7 ustawy o ARiMR).

Jak wynika z art. 3 ust. 1 rozporządzenia nr 2988/95, okres przedawnienia wynosi cztery lata od czasu dopuszczenia się nieprawidłowości określonej w art. 1 ust. 1. Zasady sektorowe mogą jednak wprowadzić okres krótszy, który nie może wynosić mniej niż trzy lata. W przypadku nieprawidłowości ciągłych lub powtarzających się okres przedawnienia biegnie od dnia, w którym nieprawidłowość ustała. W przypadku programów wieloletnich okres przedawnienia w każdym przypadku biegnie do momentu ostatecznego zakończenia programu. Przerwanie okresu przedawnienia jest spowodowane przez każdy akt właściwego organu władzy, o którym zawiadamia się daną osobę, a który odnosi się do śledztwa lub postępowania w sprawie nieprawidłowości. Po każdym przerwaniu okres przedawnienia biegnie na nowo. Upływ terminu przedawnienia następuje najpóźniej w dniu, w którym mija okres odpowiadający podwójnemu terminowi okresu przedawnienia, jeśli do tego czasu właściwy organ władzy nie wymierzył kary; nie dotyczy to przypadków, w których postępowanie administracyjne zostało zawieszone zgodnie z art. 6 ust. 1.

Jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 5 lutego 2020 r. I GSK 925/19, początek biegu terminu przedawnienia nie jest związany z otrzymaniem środków finansowych, lecz z samym zdarzeniem zaistnienia nieprawidłowości i ich ustania. Zatem w przypadku wniosku zawierającego nieprawidłową deklarację, przez moment dopuszczenia się nieprawidłowości należy rozumieć datę złożenia wniosku o przyznanie płatności. Jednocześnie termin 4-letni biegnie na nowo w przypadku, gdy dochodzi do przerwania biegu przedawnienia, które następuje przez każdy akt właściwego organu władzy, o którym zawiadamia się stronę.

W zaskarżonej decyzji organ argumentował, że "Aktem przerywającym bieg przedawnienia w niniejszej sprawie było Postanowienie Nr [...] dostarczone w dniu [...].07.2021 roku. Należy zaznaczyć, że od daty złożenia wniosku ONW na rok 2018, tj. [...].06.2018 roku do dnia [...].07.2021 roku, w którym nastąpiło przerwanie biegu przedawnienia nie minęło 4 lata. Wniosek o przyznanie płatności na rok 2019 r. zawierający nieprawidłowe deklaracje został złożony dnia [...].05.2019 r., natomiast wniosek o przyznanie płatności na rok 2020 r. zawierający nieprawidłowe deklaracje został złożony dnia [...].06.2020 r. zatem 4-letni termin nie został przekroczony". W niniejszej sprawie organ przyjął za początek biegu terminu przedawnienia i jednocześnie datę dopuszczenia się nieprawidłowości dzień złożenia poszczególnych wniosków o przyznanie płatności. Uznał też, że skutek w postaci przerwy biegu terminu przedawnienia nastąpił z dniem doręczenia postanowienia, dotyczącego wyłącznie wznowienia z urzędu postępowania administracyjnego zakończonego decyzją ostateczną z dnia [...] grudnia 2020 r. w sprawie przyznania skarżącej płatności do obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami (ONW) na rok 2020. Doręczenie tego postanowienia wywołuje więc skutek w postaci przerwy biegu terminu przedawnienia wyłącznie w odniesieniu do nienależnie pobranych płatności za 2020 r.

Sąd uwzględnił, że w aktach administracyjnych sprawy znajduje się zawiadomienie z dnia [...] stycznia 2023 r. (k. 369-370 akt adm.). Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w A. K. poinformował w nim o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie ustalania kwoty nienależnie pobranych płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami przyznanych skarżącej na mocy decyzji z dnia [...] grudnia 2020 r., [...] czerwca 2019 r. i z dnia [...] kwietnia 2020 r. Niewątpliwie z dniem jego doręczenia, tj. [...] stycznia 2023 r., doszło więc do skutecznego przerwania biegu terminu przedawnienia w zakresie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami (ONW) na 2019 r. Wniosek o przyznanie płatności ONW za rok 2019 r. wpłynął bowiem do organu w dniu [...] maja 2019 r. Nie upłynął zatem czteroletni okres przedawnienia. Ponownemu przerwaniu uległ także okres przedawnienia w odniesieniu do nienależnie pobranych płatności za 2020 r., ponieważ przerwanie okresu przedawnienia jest spowodowane przez każdy akt właściwego organu władzy.

Ponownego przeanalizowania wymaga natomiast stanowisko organów co do kwestii upływu terminu przedawnienia w odniesieniu do ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności na 2018 r. Czynności organu wymienione powyżej, nie spowodowały bowiem przerwania okresu przedawnienia za ten rok. Ponieważ organ analizując kwestię przedawnienia powołał przepis art. 3 ust. 1 rozporządzenia nr 2988/95, powinien w jego ramach ocenić również, czy nieprawidłowości, których dopuściła się skarżąca miały charakter ciągły lub powtarzający się i w jaki sposób wpływa to na bieg okresu przedawnienia. W takim przypadku bowiem, okres przedawnienia biegnie od dnia, w którym nieprawidłowość ustała. Jak wyjaśnił w wyroku z 11 czerwca 2015 r., sygn. akt C-52/14 Trybunał Sprawiedliwości UE, "Nieprawidłowość ma charakter ciągły lub powtarzający się w rozumieniu art. 3 ust. 1 akapit drugi rozporządzenia nr 2988/95 w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich, jeżeli popełniana jest przez podmiot, który czerpie korzyści ekonomiczne z całokształtu podobnych operacji, które naruszają ten sam przepis prawa Unii".

W przypadku uznania natomiast, że nieprawidłowość miała charakter jednorazowy (jednostkowy), należy uwzględnić, że wniosek skarżącej o przyznanie płatności ONW z dnia [...] czerwca 2018 r. zgodnie z datą stempla pocztowego został nadany za pośrednictwem Poczty [...] w tym samym dniu (k. 26 akt adm.). Licząc od tej daty, termin przedawnienia upływał więc [...] czerwca 2022 r. Postanowienie w przedmiocie wznowienia z urzędu postępowania administracyjnego odnosiło się wyłącznie do nienależnie pobranych płatności za 2020 r., natomiast zawiadomienie o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie ustalania kwoty nienależnie pobranych płatności skutecznie doręczono już po upływie terminu przedawnienia. W aktach administracyjnych sprawy brak jest natomiast innych dowodów wskazujących na skuteczne przerwanie biegu terminu przedawnienia ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami (ONW) za 2018 r. Aktem, o którym mowa art. 3 ust. 1 akapit trzeci rozporządzenia 2988/95 nie musi być decyzja ustalająca kwoty nienależnie pobranej płatności, a tym bardziej taka decyzja mająca walor ostateczności. Dla przerwania biegu terminu przedawnienia wystarczające jest doręczenie dowolnego aktu organu, który opisuje operacje, w odniesieniu do których istnieje podejrzenie wystąpienia nieprawidłowości. Prawidłowe wyjaśnienie kwestii przedawnienia (właściwe ustalenie terminu początkowego biegu tego terminu, czy przerwania biegu przedawnienia) ma kluczowe znaczenie z punktu widzenia materialnoprawnej przesłanki dopuszczalności prowadzenia postępowania w niniejszej sprawie, a ponadto wymaga odzwierciedlenia w treści uzasadnienia faktycznego i prawnego decyzji. Obowiązkom tym w podanym zakresie organy uchybiły.

Sąd podkreśla, że w toku postępowania przed organami ARiMR do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji stosuje się przepisy k.p.a., z wyłączeniem art. 7, art. 9, art. 10, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 79a oraz art. 81, jeżeli przepisy ustawy lub przepisy odrębne nie stanowią inaczej (art. 10a ust. 1 ustawy o ARiMR). W postępowaniach tych jednak – stosownie do art. 10a ust. 1a ustawy o ARiMR - organ: 1) stoi na straży praworządności, 2) jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy, 3) udziela stronom, na ich żądanie, niezbędnych pouczeń co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania, 4) zapewnia stronom, na ich żądanie, czynny udział w każdym stadium postępowania i na ich żądanie, przed wydaniem decyzji, umożliwia im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Zgodnie z ust. 1b tego przepisu, strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniach, o których mowa w ust. 1, są obowiązane przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek. Ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne. Należy nadmienić, że w postępowaniu w sprawie ustalenia kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych płatności organy nie stosują przepisów ustawy o płatnościach. Skoro wymienione w zarzucie przedstawionym w punkcie I skargi przepisy nie mają zastosowania w sprawie, organ nie dopuścił się ich naruszenia.

Sąd podkreśla natomiast, że zgodnie z wymogami art. 107 § 3 k.p.a. - który znajduje zastosowanie w niniejszej sprawie - uzasadnienie decyzji administracyjnej stanowi odzwierciedlenie toku postępowania, ustaleń poczynionych przez organ i dowodów, które doprowadziły do określonego rozstrzygnięcia. Uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Natomiast zgodnie z art. 80 k.p.a. organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona.

Organ wydając zaskarżoną decyzję naruszył art. 107 § 1 pkt 6 i § 3 k.p.a. i art. 80 k.p.a. Ustalenia w zakresie stanu faktycznego sprawy powinny znaleźć odzwierciedlenie w znajdujących się w aktach postępowania administracyjnego dowodach, a dopełnieniem tego wymogu jest sporządzenie prawidłowego uzasadnienia faktycznego decyzji.

Wnioski, że przyznane na lata 2018 i 2019 płatności zostały pobrane nienależnie, w okolicznościach tej sprawy, powinny wynikać z dowodów zebranych w toku postępowania wyjaśniającego prowadzonego na podstawie art. 29 ust. 1 ustawy o ARiMR. W ramach tego postępowania organy ARiMR obowiązane były do dokonywania ustaleń faktycznych, gromadzenia dowodów w aktach sprawy, kwalifikacji prawnej dokonanych ustaleń oraz wyjaśnienia stronie przesłanek, którymi kierowały się przy załatwieniu sprawy. Pogłębionej analizy wymaga także ocena przedawnienia prawa do ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności.

Rozpatrując ponownie sprawę, organ uwzględni ocenę wynikającą z niniejszego wyroku i utrwali w aktach sprawy materiał dowodowy stanowiący podstawę rozstrzygnięcia.

W szczególności organ wykaże, że tworzenie sztucznych warunków przez skarżącą miało miejsce już na etapie składania wniosków za 2018 i 2019 rok. W tym celu zgromadzi w aktach sprawy niezbędne dowody i podda je swobodnej ocenie. Ponadto ustali, czy doszło do skutecznego przerwania okresu przedawnienia dla celów ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności i następnie podejmie stosowne rozstrzygnięcie. W tym celu wskaże przyczyny skutkujące przerwaniem biegu terminu przedawnienia, należycie udokumentuje je w aktach administracyjnych sprawy, a następnie odniesie się do nich w prawidłowo sporządzonym uzasadnieniu decyzji. W razie ustalenia, że okres przedawnienia upłynął, organ obowiązany jest do umorzenia postępowania. Sąd w toku prowadzonej kontroli zaskarżonej decyzji nie może zastąpić organu w dokonywaniu ustaleń faktycznych w rozpoznawanej sprawie. Stwierdzone uchybienia sprawiają, że przedwczesne i zbędne jest na tym etapie rozpoznania sprawy odnoszenie się do pozostałych zarzutów skargi.

W konsekwencji powyższego Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. oraz art. 135 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.

O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200, art. 205 § 2, art. 209 p.p.s.a. Obejmują one zwrot wpisu od skargi, orzeczone na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a w zw. z § 2 pkt 5 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r., poz. 1935) wynagrodzenie pełnomocnika skarżącej oraz zwrot uiszczonej opłaty skarbowej od pełnomocnictwa.

U. Wiśniewska J. Szulc J. Ziołek