Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1813/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-12-18 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 136 ust. 3, art. 137 ust. 1, art. 137 ust. 2
journal: Dz.U. 1997 nr 115 poz 741
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Rudnicka Sędziowie: Sędzia NSA Monika Nowicka Sędzia del. WSA Joanna Skiba (spr.) Protokolant sekretarz sądowy Dominik Więckowski po rozpoznaniu w dniu 18 grudnia 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M.C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 14 maja 2021 r. sygn. akt II SA/Gl 280/21 w sprawie ze skargi M.C. na decyzję Wojewody Śląskiego z dnia [...] grudnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu wywłaszczonej nieruchomości oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 14 maja 2021 r. sygn. akt II SA/Gl 280/21, oddalił skargę M.C. na decyzję Wojewody Śląskiego z dnia [...] grudnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu wywłaszczonej nieruchomości.

Zdaniem Sądu I instancji cel wywłaszczenia został zrealizowany. Budynek mieszkalny został naniesiony na mapy już w 1961 r. Jak wynika z protokołu oględzin z 7 lipca 2020 r., dokumentacji fotograficznej, wydruku z Geoportalu i mapek geodezyjnych z 9 grudnia 2020 r., działka [...] w części jest zabudowana blokiem mieszkalnym, na pozostałej części znajduje się ogrodzenie, wzdłuż którego rosną tuje i trawa. Działka ta znajduje się na terenie osiedla mieszkaniowego.

W ocenie Sadu w przedmiotowej sprawie zgromadzono materiał dowodowy pozwalający wyciągnąć wnioski, że przedmiotowa nieruchomość była funkcjonalnie powiązana z rozwijającym się miastem i osiedlem mieszkaniowym oraz wpisywała się w ład przestrzenny zaprojektowanej inwestycji. Teren osiedla to również przestrzeń pomiędzy zabudową, czemu mają służyć tereny niezabudowane i zielone. Wynika to z zasad urbanistyki. Fragmenty osiedla niezabudowane są takim samym jego elementem, jak tereny zabudowane. Przepisy prawne zawsze wymagały, by przestrzeń i odległości pomiędzy poszczególnymi budynkami były zachowywane. Chodzi nie tylko o kwestie odległości od granic działek, nasłonecznienia mieszkań, wentylacji osiedla, ale wręcz o możliwość spędzania czasu na zewnątrz budynków przez mieszkańców. Stąd dowody, o przeprowadzenie których wnioskowała strona w toku postępowania administracyjnego oraz w skardze, nie mogły zmienić ww. ustaleń i nie mogły być podstawą uwzględnienia zarzutów.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła M.C. zaskarżając wyrok w całości.

I. Zaskarżonemu wyrokowi - na podstawie art. 174 pkt. 2 p.p.s.a. - zarzucono naruszenie prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

-art. 145 § 1 pkt 1 c p.p.s.a. poprzez zaniechanie uwzględnienia skargi i nieuchylenie zaskarżonych decyzji przez Sąd I instancji, pomimo naruszenia przez organy administracyjne I i II instancji i w efekcie tego także przez Sąd I instancji:

a) art. 138 § 1 pkt. 1 w zw. z art. 7, 75, 77, 78 i 80 Kodeksu Postępowania Administracyjnego (zwanego dalej k.p.a.) poprzez utrzymanie w mocy najpierw przez organ II instancji - Wojewodę Śląskiego zaskarżonej decyzji Prezydenta Miasta Sosnowca z dnia [...] sierpnia 2020 roku, nr [...] odmawiającej zwrotu przedmiotowej nieruchomości, a następnie oddalenie skargi i tym samym nieuchylenie przedmiotowych decyzji przez Wojewódzki Sąd Administracyjny pomimo okoliczności, iż w postępowaniu przed organem I instancji błędnie przeprowadzono postępowanie dowodowe, w sposób nierzetelny i arbitralny, a także z pominięciem przeprowadzenia dowodów koniecznych do gruntownego wyjaśnienia sprawy oraz błędnie i w sposób niepełny zebrano, rozpatrzono i oceniono materiał dowodowy, co skutkowało wydaniem decyzji naruszającej słuszny interes obywatela poprzez:

- sprzeczne z rzeczywistym stanem faktycznym ustalenie przez organ rozpoznający sprawę, iż działka objęta przedmiotowym wnioskiem o zwrot nieruchomości jest zabudowana blokiem mieszkalnym wraz z przyległym do niego ogrodzeniem wzdłuż którego rosną krzewy - tuje i trawa oraz urządzony jest parking, i tym samym uznanie przez organ na podstawie powyższej okoliczności, iż cel wywłaszczenia został zrealizowany, co zaaprobował także Sąd I instancji, podczas gdy w rzeczywistym stanie faktycznym sama działka objęta wnioskiem z zwrot wywłaszczonej nieruchomości tj. działka wcześniej oznaczona o nr [...], która została uprzednio odłączona od księgi wieczystej KW nr [...] położona w C. przy ul. [...], a która to obecnie ( po scaleniu ) wchodzi w obszar działki nr [...] o pow. 1944 m2, obręb [...] stanowiła przez cały okres od wywłaszczenia w 1959 r. teren niezagospodarowanych nieużytków (podmokłego obszaru porośniętego dziką trawą i krzewami samosiejkami), a dopiero od niedawna (na początku 2020 r., czyli no 60 latach od zrealizowania celu wywłaszczenia na sąsiednich działkach) został na niej urządzony przez prywatnego inwestora (nie podmiot na rzecz którego dokonano wywłaszczenia) prywatny parking samochodowy, nienależący w rzeczywistości do osiedla, będącego w zarządzaniu wspólnoty, tylko będący własnością prywatnego inwestora (no dacie złożenia przez wnioskodawczynie wniosku o zwrot przedmiotowej nieruchomości co jednoznacznie implikuje wniosek o braku zrealizowania celu wywłaszczeniowego, przynajmniej na części działki nr [...] (oznaczonej wcześniej nr [...]), która to część stanowiła niegdyś własność spadkodawczyni - poprzedniczki prawnej wnioskodawczym, a na której to części nigdy nie znajdował się i obecnie nie znajduje się blok mieszkalny tylko nieużytki,

- błędne uznanie przez organ II instancji, który podtrzymał zaskarżoną odwołaniem decyzję, co zostało także zaaprobowane przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, że przedmiotowa działka została zagospodarowana zgodnie z celem wywłaszczenia jakim była budowa osiedla mieszkaniowego, a zieleń i parking są elementami nierozerwalnie związanymi z infrastrukturą osiedli mieszkaniowych, podczas gdy organ nie wziął pod uwagę istotnej okoliczności, polegającej na fakcie, iż przez niemal 60 lat na opisanej działce nie znajdowały się nigdy żadne zagospodarowane obiekty, które mogłyby stanowić części składowe infrastruktury osiedla mieszkaniowego jako całości w postaci np. bloków mieszkalnych, ciągów komunikacyjnych, parkingów, boisk sportowych, garaży, utrzymywanej na bieżąco osiedlowej zieleni, chodników czy dróg, a znajdowały się tam jedynie same nieużytki w postaci zabagnionego obszaru znajdującego się w niecce, porośniętego dzika trawa i krzewami samosiejkami, stanowiącego w istocie także podmokły teren w którym gromadziła się woda, co po większych opadach deszczu zamieniało się w dziki zabagniony staw, co oznacza, że opisany teren nigdy nie był w żaden sposób utrzymywany przez administrację osiedla, nie służył do zaspokajania bieżących potrzeb mieszkańców osiedla i tym samym nie stanowił żadnego obiektu będącego częścią zespołu urbanistycznego osiedla mieszkaniowego, którego budowa zakończyła się 60 lat temu,

- niepolegające na prawdzie i sprzeczne z zasadami logiki i doświadczenia życiowego wnioskowanie organu I instancji, zaaprobowane przez organ II instancji, a także przez Sąd I instancji polegające na ustaleniu, iż z dołączonych do akt sprawy dokumentów wywłaszczeniowych wynika, iż budowa osiedla mieszkaniowego została zrealizowana w wymaganym terminie, bowiem budynek mieszkalny został już naniesiony na mapy w 1961 roku i tym samym uznanie przez organ na podstawie powyższych okoliczności, iż cel wywłaszczenia został zrealizowany co do całej wywłaszczanej nieruchomości, podczas gdy sama okoliczność naniesienia na mapy w 1961 roku budynku mieszkalnego nie może świadczyć o zrealizowaniu celu wywłaszczenia w pełnym zakresie tj., co do działki objętej wnioskiem, gdyż w rzeczywistym stanie faktycznym na części działki nr [...] ( oznaczonej wcześniej nr [...]), która to część stanowiła niegdyś własność spadkodawczyni wnioskodawczyni nigdy nie znajdował się i obecnie nie znajduje się blok mieszkalny tylko nieużytki, a dopiero obecnie, tj. po wszczęciu postępowania czyli 60 lat po zakończeniu realizacji celu wywłaszczenia i po złożeniu wniosku o zwrot nieruchomości powstał tam prywatny parking, nienależący w rzeczywistości do osiedla, będącego w zarządzaniu wspólnoty, tylko będący własnością prywatnego inwestora, natomiast nawet gdy ze zgromadzonej dokumentacji wynika, że na części wywłaszczonej nieruchomości znajduje się blok mieszkalny to zwrotowi podlega pozostała część, na której nigdy nie powstał żaden budynek mieszkalny tj. nie został zrealizowany cel wywłaszczenia,

b) art. 136 § 1 k.p.a. w zw. z art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art 89 § k.p.a. poprzez bezpodstawne pominięcie przez organ rozpoznający sprawę w II instancji wniosków dowodowych skarżącej w postaci konieczności dopuszczenia i przeprowadzenie dowodów z dokumentów tj. pisma Naczelnika Wydziału Administracji Architektoniczno-Budowlanej Urzędu Miasta C. z dnia [...].10.2018 r., nr [...] oraz kopii mapy ewidencyjnej, nr [...], które to dokumenty w tym także wydruki zdjęć przedmiotowej działki nr [...] o pow. 555 m2 obecnie wchodzącej w obszar działki ozn. nr [...] o pow. 1944 m2, obręb [...] sporządzone jeszcze przed złożeniem przez skarżącą wniosku o zwrot przedmiotowej nieruchomości zostały także pominięte i nieuwzględnione przez Sąd I instancji, na okoliczność wykazania faktu braku zagospodarowania i zabudowy działki nr [...] o pow. 555 m2 obecnie wchodzącej w obszar działki ozn. nr [...] o pow. 1944 m2, obręb [...] tj. ustalenia sposobu zagospodarowania w/w działki w okresie od wywłaszczenia do wszczęcia postępowania w niniejszej sprawie, co było konieczne i niezbędne do prawidłowego rozpoznania istoty sprawy, a w przypadku zaistnienia konieczności przeprowadzenia wyczerpującego postępowania dowodowego w całości ponownie (co ma miejsce w niniejszej sprawie) w celu ustalenia czy ceł wywłaszczenia w/w nieruchomości (względnie jej części) został zrealizowany do daty zakończenia budowy osiedla mieszkaniowego organ II instancji bądź powinien uchylić zaskarżoną decyzję organu I instancji i nakazać organowi I instancji przeprowadzenie rozprawy administracyjnej w celu przesłuchania zawnioskowanych w odwołaniu świadków, co miałoby istotny wpływ na rozstrzygnięcie w sprawie, a czego organ II instancji zgodnie z wnioskiem zawartym w odwołaniu nie uczynił, nie odnosząc się w uzasadnieniu swojej decyzji w ogóle do kwestii pominięcia wskazanych powyżej dowodów, co zaaprobował także Sąd I instancji,

c) art. 7 a § 1 k.p.a. w zw. z art. 81 a § k.p.a. poprzez nieuwzględnienie przez organy rozpoznające sprawę zarówno w I jak i II instancji, a także przez Sąd I instancji niedających się usunąć wątpliwości co do stanu faktycznego i prawnego sprawy, które to w przypadku odebrania stronie uprawnienia tak jak w niniejszej sprawie czyli odmowy zwrotu wywłaszczonej nieruchomości powinny być rozstrzygane na korzyść strony, podczas gdy organ II instancji sam w uzasadnieniu swojej decyzji wskazał na występujące w sprawie, nie dające się już usunąć wątpliwości odnośnie stanu faktycznego sprawy, które dotyczą jedynie ogólnikowo sformułowanego celu wywłaszczenia w orzeczeniu Prezydium z [...] lutego 1959 r., znaki [...] tj. "pod realizację narodowych planów gospodarczych ", a także stwierdzenia organu, odnośnie braku możliwości odnalezienia jedynych w rzeczywistości dokumentów z tamtego okresu, w których wskazany byłby dokładnie zasięg i cel wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości tj. planu sytuacyjnego L.dz.ewid. [...] wywłaszczonej nieruchomości sporządzonego [...] lutego 1956 r. przez Dyrekcję Budowy Osiedli Robotniczych w C. oraz dokumentacji archiwalnej przedstawiającej lokalizację szczegółową budowy mieszkaniowego osiedla robotniczego "S." w C. na działce [...], co wbrew twierdzeniu organu oznacza, że zgromadzony materiał dowodowy nie jest wystarczający do potwierdzenia realizacji celu wywłaszczenia, co implikuje niedająca się usunąć wątpliwość przemawiająca za rozstrzygnięciem na korzyść skarżącej i tym samym przyznania jej uprawnienia związanego ze zwrotem wywłaszczonej nieruchomości.

II. Ponadto zaskarżonemu wyrokowi zarzucono, na podstawie art. 174 pkt. 1 p.p.s.a., naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.

- art. 145 § 1 pkt. 1 a p.p.s.a. poprzez zaniechanie uwzględnienia skargi i nieuchylenie zaskarżonych decyzji przez Sąd I instancji, pomimo naruszenia przez organy administracyjne I i II instancji i w efekcie także przez Sąd I instancji:

- art. 136 ust. 3 w zw. z art. 137 ust. 1 w zw. z art. 137 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez:

- sprzeczne z rzeczywistym stanem faktycznym ustalenie przez organ rozpoznający sprawę zarówno w I i II instancji, co zostało zaaprobowane przez Sąd I instancji, iż działka objęta przedmiotowym wnioskiem o zwrot nieruchomości jest zabudowana blokiem mieszkalnym wraz z przyległym do niego ogrodzeniem wzdłuż którego rosną krzewy - tuje i trawa oraz urządzony jest parking, i tym samym uznanie przez organ na podstawie powyższej okoliczności, iż cel wywłaszczenia tj. realizacja narodowych planów gospodarczych, a nie budowa osiedla mieszkaniowego na tej działce został zrealizowany, podczas gdy w rzeczywistym stanie faktycznym sama działka objęta wnioskiem z zwrot wywłaszczonej nieruchomości tj. działka wcześniej oznaczona o nr [...], która została uprzednio odłączona od księgi wieczystej KW nr [...] położonej w C. przy ul. [...], a która to obecnie (po scaleniu) wchodzi w obszar działki nr [...] o pow. 1944 m2, obręb [...] stanowiła przez cały okres od wywłaszczenia teren nieużytków (podmokłego i zabagnionego obszaru porośniętego dziką trawą i krzewami samosiejkami dopiero na początku 2020 roku został na niej urządzony prywatny parking, nienależący w rzeczywistości do osiedla, będącego w zarządzaniu wspólnoty, tylko będący własnością prywatnego inwestora (po dacie złożenia przez wnioskodawczynię wniosku o zwrot przedmiotowej nieruchomości czyli 60 lat od zakończenia budowy osiedla mieszkaniowego) co jednoznacznie implikuje wniosek o braku zrealizowania celu wywłaszczeniowego, przynajmniej na części działki nr [...] (oznaczonej wcześniej nr [...]), która to część stanowiła niegdyś własność poprzedniczki prawnej - spadkodawczyni wnioskodawczym, a na której to części nigdy nie znajdował się i obecnie nie znajduje się blok mieszkalny tylko nieużytki, a dopiero obecnie powstał tam parking,

- błędne uznanie przez organ II instancji, który podtrzymał zaskarżoną decyzję organu I instancji, co zostało także zaaprobowane przez Sąd I instancji, że przedmiotowa działka została zagospodarowana zgodnie z celem wywłaszczenia jakim była realizacja narodowych planów gospodarczych, a nie budowa osiedla mieszkaniowego, a zieleń i parking są elementami nierozerwalnie związanymi z infrastrukturą osiedli mieszkaniowych, podczas gdy organ nie wziął pod uwagę istotnej okoliczności, polegającej na fakcie, iż przez blisko 60 lat no zakończeniu inwestycji na opisanej działce nie znajdowały się nigdy zagospodarowane obiekty, które mogłyby stanowić części składowe osiedla mieszkaniowego jako całości w postaci np. ciągów komunikacyjnych, parkingów, boisk sportowych, garaży, utrzymywanej na bieżąco osiedlowej zieleni, chodników czy dróg, a znajdowały się tam jedynie same nieużytki w postaci obszaru znajdującego się w niecce, porośniętego dzika trawa i krzewami samosiejkami, stanowiącego w istocie także podmokły teren w którym gromadziła się woda, co po większych opadach deszczu zamieniało się w dziki staw . co oznacza, że opisany teren nigdy nie był w żaden sposób utrzymywany przez administracje osiedla, nie służył do zaspokajania bieżących potrzeb mieszkańców osiedla i tym samym nie stanowił żadnego obiektu będącego częścią zespołu urbanistycznego osiedla mieszkaniowego.

- niepolegające na prawdzie i sprzeczne z zasadami logiki i doświadczenia życiowego wnioskowanie organu I instancji, zaaprobowane i przyjęte przez organ II instancji, a także Sąd I instancji, polegające na ustaleniu, iż z dołączonych do akt sprawy dokumentów wywłaszczeniowych wynika, iż budowa osiedla mieszkaniowego została zrealizowana w wymaganym terminie, bowiem budynek mieszkalny został już naniesiony na mapy w 1961 roku i tym samym uznanie przez organ na podstawie powyższych okoliczności, iż cel wywłaszczenia został zrealizowany co do całej wywłaszczanej nieruchomości, podczas gdy sama okoliczność naniesienia na mapy w 1961 roku budynku mieszkalnego nie może świadczyć o zrealizowaniu celu wywłaszczenia w pełnym zakresie, gdyż w rzeczywistym stanie faktycznym na części działki nr [...] (oznaczonej wcześniej nr [...]), która to część stanowiła niegdyś własność spadkodawczyni wnioskodawczyni, nigdy nie znajdował się i obecnie nie znajduje się blok mieszkalny tylko nieużytki, a dopiero obecnie po wszczęci postępowania został na niej urządzony prywatny parking, nienależący w rzeczywistości do osiedla, będącego w zarządzaniu wspólnoty, tylko będący własnością prywatnego inwestora, natomiast nawet gdy ze zgromadzonej dokumentacji wynika, że na części wywłaszczonej nieruchomości znajduje się blok mieszkalny to zwrotowi podlega pozostała część, na której nigdy nie powstał żaden budynek mieszkalny tj. nie został zrealizowany cel wywłaszczenia.

Biorąc powyższe pod uwagę wniesiono o:

- na podstawie art 188 p.p.s.a. uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i uchylenie zaskarżonej decyzji Wojewody Śląskiego z dnia [...] grudnia 2020 r., nr [...] w całości utrzymującej w mocy decyzję Prezydenta Miasta S. z dnia [...] sierpnia 2020 r. wydanej w sprawie o nr [...] i tym samym uchylenie w/w decyzji Prezydenta Miasta S. z dnia [...] sierpnia 2020 r. wydanej w sprawie o nr [...] o odmowie zwrotu nieruchomości,

- zasądzenie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych w tym kosztów zastępstwa procesowego za obie instancje,

ewentualnie

- uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach do ponownego rozpoznania przy uwzględnieniu kosztów postępowania sądowego według norm przepisanych w tym kosztów zastępstwa procesowego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm. – dalej "p.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej.

Stosownie z kolei do art. 176 p.p.s.a. skarga kasacyjna winna zawierać zarówno przytoczenie podstaw kasacyjnych, jak i ich uzasadnienie. Przytoczenie podstaw kasacyjnych oznacza konieczność konkretnego wskazania tych przepisów, które zostały naruszone w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, co ma istotne znaczenie ze względu na zasadę związania Sądu II instancji granicami skargi kasacyjnej.

Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym - zdaniem skarżących - uchybił sąd, określenia, jaką postać miało to naruszenie, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego – wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skarga kasacyjna nieodpowiadająca tym wymaganiom, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności. Ze względu na wymagania stawiane skardze kasacyjnej, usprawiedliwione zasadą związania Naczelnego Sądu Administracyjnego jej podstawami, sporządzenie skargi kasacyjnej jest obwarowane przymusem adwokacko-radcowskim (art. 175 § 1-3 p.p.s.a). Opiera się on na założeniu, że powierzenie czynności sporządzenia skargi kasacyjnej wykwalifikowanym prawnikom zapewni jej odpowiedni poziom merytoryczny i formalny, umożliwiający Sądowi II instancji dokonanie kontroli zaskarżonego orzeczenia.

Powyższe uwagi porządkujące są o tyle istotne, że w badanej sprawie skarga kasacyjna nie spełnia w pełni wskazanych wyżej wymogów.

W pkt I petitum skargi kasacyjnej, który odnosi się do naruszenia art. 145 §1 pkt 1 lit c p.p.s.a. w zw. z naruszeniem szeregu przepisów k.p.a. (art. 138 §1 pkt 1 w zw. z art. 7,75,77,78 i 80 k.p.a., art. 136 §1 k.p.a. w zw. z art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. "89 § k.p.a." , art. 7a §1 k.p.a. w zw. z art. "81a § k.p.a" nie sprecyzowano prawidłowo wszystkich przepisów, których naruszenia dopuścił się – w ocenie strony skarżącej kasacyjnie – Sąd I instancji. W odniesieniu bowiem do zarzutu wskazującego na naruszenie art. 75, 77 i 78 k.p.a, które to przepisy nie stanowią jednej zamkniętej całości, ale składają się z kilku jednostek redakcyjnych, skarżąca w sposób niepełny określiła podstawy skargi kasacyjnej. Należy przypomnieć, że przez podstawę kasacyjną należy rozumieć konkretny przepis prawa, którego naruszenie przez Sąd I instancji zarzuca skarga kasacyjna. W odniesieniu do przepisu, który nie stanowi jednej zamkniętej całości, a składa się z ustępów, punktów i innych jednostek redakcyjnych, wymóg skutecznie wniesionej skargi kasacyjnej jest spełniony wówczas, gdy wskazuje ona konkretny przepis naruszony przez sąd pierwszej instancji, z podaniem numeru artykułu, ustępu, punktu i ewentualnie innej jednostki redakcyjnej przepisu (por. wyrok NSA z dnia 22 stycznia 2013 r., II GSK 1573/12, wyrok NSA z dnia 27 marca 2012 r., II GSK 218/11, wyrok NSA z dnia 8 marca 2012 r., II OSK 2496/10, wyrok NSA z dnia 14 lutego 2012 r., II OSK 2232/10, wyrok NSA z dnia 19 października 2022 r., I OSK 1407/19, wyrok NSA z dnia 11 października 2022 r., III OSK 5368/21, wyrok NSA z dnia 8 września 2022 r., II GSK 713/19 publik. CBOSA). Naruszony przez Sąd I instancji przepis musi być zatem wyraźnie wskazany, gdyż w przeciwnym razie ocena zasadności skargi kasacyjnej nie jest możliwa.

Podobnie odnośnie zarzutu naruszenia art. 89 i 81a kpa strona nie wskazała, którego ustępu dotyczy naruszenia tych przepisów, składających się z kilku jednostek redakcyjnych. Sformułowany w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia wymienionych w treści zarzutu przepisów k.p.a. nie zawiera zatem wskazania konkretnych jednostek redakcyjnych tych przepisu, które zdaniem autora skargi kasacyjnej zostały naruszone.

Niezależnie jednak od tych wadliwości skargi kasacyjnej z uwagi na opis naruszenia, powołanie w zarzutach szeregu przepisów procedury administracyjnej oraz art. 136 ust. 3 w zw. z art. 137 ust. 1 w zw. z art. 137 ust. 2 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 1145 ze zm.), zwanej dalej "u.g.n." w powiązaniu z przepisami p.p.s.a. oraz uzasadnienia skargi kasacyjnej- możliwe jest odniesienie się do istoty sprawy (por. uchwałę pełnego składu NSA z 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09 publik. CBOSA).

Z opisu wskazanych w skardze kasacyjnej zarzutów wywnioskować można, że Sądowi Wojewódzkiemu skarżąca kasacyjnie zarzuca błędną ocenę stanowiska organów odnośnie braku wystąpienia przesłanek warunkujących zwrot wywłaszczonej nieruchomości.

Odnosząc się do tego problemu na wstępie należy wskazać, że przedmiotem kontrolowanego przez Sąd I instancji postępowania była kwestia zwrotu części nieruchomości zapisanej dawniej w KW [...] o pow. 555 m2 z dawnej działki [...], aktualnie wchodzącej w skład działki nr [...], która wywłaszczona została na mocy przepisów dekretu z 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz. U. nr 27, poz. 197 ze zm.).

Natomiast ocena przesłanek zwrotu wywłaszczonych nieruchomości dokonywana jest w oparciu o regulacje Rozdziału 6, Działu III u.g.n. Zgodnie z art. 136 ust. 3 ww. ustawy poprzedni właściciel lub jego spadkobierca może żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli stosownie do art. 137 stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Stosownie do art. 137 ust. 1 i 2 u.g.n. nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli: 1) pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu, albo 2) pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany. W przypadku, o którym mowa w ust. 1 pkt. 2, jeżeli cel wywłaszczenia został zrealizowany tylko na części wywłaszczonej nieruchomości, zwrotowi podlega pozostała część. Przy czym wykładni tych przepisów dokonywać należy przy uwzględnieniu konsekwencji prawnych wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 13 marca 2014 r., sygn. akt P 38/11 , którym Trybunał stwierdził, że 137 ust. 1 pkt 2 u.g.n. w zakresie, w jakim za nieruchomość zbędną uznaje nieruchomość wywłaszczoną przed 27 maja 1990 r., na której w dniu złożenia wniosku o zwrot, a nie później niż przed 22 września 2004 r., zrealizowano cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jest niezgodny z art. 2 w związku z art. 165 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. To zaś oznacza, że nie podlegają zwrotowi na rzecz byłych właścicieli i ich spadkobierców te wywłaszczone nieruchomości, na których zrealizowano przed 2004 r. i przed dniem złożenia wniosku o zwrot cel określony w decyzji o wywłaszczeniu - niezależnie od tego, czy realizacja inwestycji nastąpiła po upływie 10 lat od chwili wywłaszczenia. Zgodnie z kolei z treścią art. 136 ust. 1 u.g.n., nieruchomość nie może być użyta na inny cel niż określony w decyzji o wywłaszczeniu. To z kolei oznacza, że na organie prowadzącym postępowanie ciąży obowiązek dokonania porównania celu wywłaszczenia zawartego w decyzji ze stanem, który istnieje bądź też istniał na nieruchomości.

Z treści orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Katowicach z dnia [...] lutego 1959 r. oraz Decyzji Komisji Odwoławczej przy Ministrze Spraw Wewnętrznych z 10 listopada 1960 r. wynika, że przejęta nieruchomość przeznaczona była pod realizację narodowych planów gospodarczych, a konkretnie pod budowę osiedla mieszkaniowego "S." w C., co z kolei wynika m.in. z zezwolenia Przewodniczącego Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego z dnia [...] kwietnia 1956 r. oraz z operatu szacunkowego z [...] listopada 1958 r. W tym kontekście należy zauważyć, że o ile cel wywłaszczenia należy w pierwszej kolejności ustalić w oparciu o treści decyzji wywłaszczeniowej lub innych aktów poprzedzających proces wywłaszczenia, to ustalenie tego celu w okolicznościach danej sprawy jest możliwe również w oparciu o inne dokumenty. Stanowisko to jest utrwalone w orzecznictwie i nie budzi wątpliwości (zob. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 24 sierpnia 2014 r., sygn. akt I OSK 1044/14, publik. CBOSA). W niniejszej sprawie orzeczenie wywłaszczeniowe nie precyzowało celu wywłaszczenia, zasadne było zatem w tym zakresie sięgnięcie do innych dokumentów wydanych w toku wywłaszczenia.

W prowadzonym postępowaniu organy ustaliły, że cel wywłaszczenia został zrealizowany, a na wnioskowanym do zwrotu terenie znajduję się część bloku mieszkalnego wybudowanego w 1961 r., w pozostałej części stanowi teren ogrodzony, wzdłuż ogrodzenia obsadzony został roślinnością, a pozostałej części użytkowany jest jako parking. Okoliczność ta wynika z przeprowadzonych w dniu 7 lipca 2020 r. oględzin nieruchomości. Natomiast z wyrysu i wypisu z rejestru gruntów wraz z mapą z 7 lutego 1961 r. wynika, że na części działki [...] znajduje się budynek mieszkalny. Zatem stanowisko skarżącej odnośnie braku usytuowania budynku na wywłaszczonej jej poprzedniczce prawnej działce należy uznać sprzeczne z zebranym materiałem dowodowym.

Oceniając z tej perspektywy prowadzone postępowanie wypada podzielić stanowisko zaprezentowane przez Sąd Wojewódzki, że w przypadku realizacji tak złożonej inwestycji jak budowa osiedla mieszkaniowego, realizowanej etapami w ciągu wielu lat, możliwa jest późniejsza modyfikacja pierwotnych założeń szczegółowych. Stanowisko powyższe ma oparcie w ugruntowanym orzecznictwie sądów administracyjnych, Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym sprawę pogląd ten podziela. Prezentowana w orzecznictwie koncepcja modyfikacji celu wywłaszczenia opiera się bowiem na założeniu, że określone inwestycje uzupełniające lub wspomagające zasadniczą inwestycję realizującą cel wywłaszczenia stanowią element tego celu, przez co mieszczą się w jego realizacji i nie powodują zmiany jakościowej celu (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 10 lipca 2018 r., sygn. akt I OSK 2155/16 i powołane tam orzecznictwo, publik. CBOSA).

Nie ma również żadnej wątpliwości, że osiedle mieszkaniowe to nie tylko budynki mieszkalne, ale również towarzysząca temu infrastruktura jak np. ciągi komunikacyjne, parkingi oraz strefa ochronna i tereny zielone. W przedmiotowej sprawie organy obu instancji ustaliły, że na objętej wnioskiem o zwrot nieruchomości znajduje się część bloku wraz z infrastrukturą stanowiącą integralną część osiedla mieszkaniowego. Przy realizacji inwestycji wieloetapowej takiej jak osiedle mieszkaniowe, możliwa jest zawsze modyfikacji przeznaczenia terenu i wtedy w pierwszej kolejności należy zbadać, czy doszło do realizacji celu głównego inwestycji. W przedmiotowej sprawie Sąd Wojewódzki prawidłowo uznał, że to takiej realizacji doszło, ponieważ budowa osiedla "S." w C., w tym także budowa bloku położonego przy ul. [...] usytuowanego częściowo na działce wywłaszczonej R.C., miała miejsce już w latach 60 ubiegłego wieku. Dodatkowo odnotować warto, że pozostała część działki wywłaszczonej przylega bezpośrednio do bloku mieszkalnego. Realizacja inwestycji na nieruchomości przeznaczonej pod budowę osiedla mieszkaniowego obejmuje nie tylko wykonanie budynków mieszkalnych, ale związana jest z koniecznością realizacji także ciągów komunikacyjnych, jak również innych obiektów składających się na infrastrukturę osiedla i służących zaspokajaniu potrzeb jego mieszkańców np. parkingów czy terenów zielonych nawet nieurządzonych. Ostateczne zatem wykorzystanie określonej nieruchomości (działki) nie pod budowę budynków mieszkalnych, ale pod infrastrukturę umożliwiająca prawidłowe funkcjonowanie osiedla mieszkaniowego nie może stanowić zmiany celu wywłaszczenia, lecz jedynie jego dopuszczalną modyfikację czy doprecyzowanie.

Bez znaczenia zatem w badanej sprawie jest data realizacji nasadzeń, utwardzenia parkingu czy wykonania ogrodzenia na przedmiotowej działce, skoro już przed datą złożenia wniosku o wywłaszczenie, a także przed 22 września 2004 r., nastąpiła realizacji inwestycji głównej – budowy osiedla w szerokim znaczeniu. Wykonanie powyższych robót nie stanowiło tym samym w dacie ich wykonania realizacji celu wywłaszczenia, ale było jedynie emanacją uprawnień właścicielskich. Jak zwraca uwagę Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 27 listopada 2014 r. sygn. akt I OSK 846/13, który to pogląd w pełni podziela skład orzekający, zmiany celu wywłaszczenia nie oznacza modyfikacja projektu zagospodarowania terenu polegająca na dostosowaniu jej do potrzeb inwestora, osiedle mieszkaniowe jest pewnym, swego rodzaju, mikroorganizmem urbanizacyjnym, który rządzi się zasadami, uwzględniającymi potrzeby jego mieszkańców. Z tego względu nie można również – co do zasady – wykluczyć możliwości by na terenie osiedlowym, pierwotnie przeznaczonym pod zieleń lub mającym tzw. charakter rekreacyjny, w przyszłość powstał np. jakiś obiekt bardziej obecnie potrzebny jego mieszkańcom.

Dlatego też, skoro osiedle "S." powstało w latach 60 ubiegłego wieku, w tym także na przedmiotowej działce, to wniosek o zwrot działki nie mógł zostać uwzględniony i to niezależnie od tego w jakiej dacie teren ten został zagospodarowany w zakresie aktualnych potrzeb mieszkańców. Okoliczność budowy osiedla sama w sobie wskazuje, że nie wystąpiła przesłanka zbędności w odniesieniu do części działki nr [...] (w zakresie działki stanowiącej uprzednią własność R.C.) w rozumieniu art. 137 u.g.n.

Tym samym za niezasadne należy uznać zarzuty odnoszące do braku przeprowadzenia przez Wojewodę dowodów w postaci dokumentów obrazujących stan zagospodarowania przedmiotowych działek przed datą złożenia wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości. Określenia faktów mających znaczenie dla sprawy dokonuje organ administracji publicznej w oparciu o przepisy prawa materialnego będące podstawą prawną rozstrzygnięcia sprawy. Celem każdego postępowania wyjaśniającego nie jest ustalenie wszystkich okoliczności faktycznych łączących się z daną sprawą, lecz okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy z punktu widzenia norm prawa materialnego znajdujących w tej sprawie zastosowanie.

Końcowo należy także wskazać, ze za niezasadne należy uznać zarzuty odnoszące się do naruszenia art. 7a § 1 k.p.a. w związku zapewne z art. 81a § 1 k.p.a (uzupełnienie Sądu). Przepis art. 7a § 1 k.p.a. odnosi się wyłącznie do sytuacji, w której przedmiotem postępowania administracyjnego jest nałożenie na stronę obowiązku bądź ograniczenie lub odebranie stronie uprawnienia. Tymczasem sprawa o wydanie decyzji o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości dotyczy przyznania stronie uprawnienia, a nie nałożenia na stronę obowiązku ani pozbawienia jej uprawnienia przyznanego wcześniej na mocy decyzji.

Zgodnie natomiast z art. 81a § 1 k.p.a., jeżeli przedmiotem postępowania administracyjnego jest nałożenie na stronę obowiązku bądź ograniczenie lub odebranie stronie uprawnienia, a w tym zakresie pozostają niedające się usunąć wątpliwości co do stanu faktycznego, wątpliwości te są rozstrzygane na korzyść strony. Przesłanka niedających się usunąć wątpliwości występuje, gdy nie ma dowodów i nie ma możliwości ich uzyskania. Zasada ta oznacza, że wątpliwości faktyczne rozstrzygnąć należy na korzyść strony tylko wtedy, gdy przez reguły oceny dowodów wskazane w art. 80-81 k.p.a. organ nie jest w stanie ustalić jednoznacznie stanu faktycznego (vide wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 25 maja 2020 r., sygn. akt II OSK 3031/10. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego zgromadzony w sprawie materiał dowodowy oraz ustalony stan faktyczny wykazał w sposób jednoznaczny, jaki był cel wywłaszczenia oraz że został on zrealizowany, brak było zatem podstaw do sięgania po ww. instrumenty prawne.

Reasumując, Naczelny Sąd Administracyjny doszedł do przekonania, że zarzuty skargi kasacyjnej są niezasadne. W istocie powielają one jedynie zarzuty skargi wniesionej do Sądu pierwszej instancji, a ich uzasadnienie ma charakter polemiki ze stanowiskiem tego Sądu.

Z uwagi na powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną. Uzasadnienie wyroku zostało sporządzone zgodnie z art. 193 zdanie drugie p.p.s.a.