Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1219/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-10-28 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6120 Ewidencja gruntów i budynków
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Geodezja i kartografia
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 185 § 1, art. 207 § 2, art. 183 § 2 pkt 5, art. 133 § 1, art. 90 § 1 i 2
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Rudnicka (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Monika Nowicka Sędzia del. WSA Arkadiusz Blewązka Protokolant sekretarz sądowy Dominik Więckowski po rozpoznaniu w dniu 28 października 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej L. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 11 lutego 2021 r. sygn. akt III SA/Gd 1042/20 w sprawie ze skargi L. P. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w G. z dnia 23 lipca 2020 r. nr [...] w przedmiocie odrzucenia zarzutów do danych ujawnionych w operacie opisowo - kartograficznym 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku do ponownego rozpatrzenia, 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z 11 lutego 2021 r., sygn. akt III SA/Gd 1042/20, oddalił skargę L.P. (dalej: "skarżący kasacyjnie") na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Gdańsku ("[...] WINGiK") z 23 lipca 2020 r., nr [...], w przedmiocie odrzucenia zarzutów do danych ujawnionych w operacie opisowo-kartograficznym.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

L.P. pismem złożonym 28 marca 2019 r. Prezydentowi Miasta S. zgłosił zarzuty do zmian dokonanych w danych ewidencyjnych działek nr [...], [...], [...] oraz budynku o numerze ewidencyjnym [...], położonych przy ul. [...] w obrębie [...] Miasta S., dokonanych w trakcie przeprowadzonej modernizacji ewidencji gruntów i budynków. Skarżący domagał się przywrócenia użytku "B" dla działki [...] oraz nadania użytku "B" działkom nr [...] i [...].

Prezydent Miasta S. decyzją z 30 stycznia 2020 r., nr [...], odrzucił zgłoszone przez skarżącego zarzuty do danych ujawnionych w bazie danych ewidencji gruntów i budynków, dotyczących: ujawnienia budynku, [...], o nieprawidłowym statusie budynku określającym, że budynek jest w trakcie budowy; ustalenia nieprawidłowego użytku gruntowego na działce ewidencyjnej nr [...], położonej w obrębie ewidencyjnym [...] Miasta S.; ustalenia nieprawidłowego użytku gruntowego na działce ewidencyjnej nr [...], położonej w obrębie ewidencyjnym [...] Miasta S.; ustalenia nieprawidłowego użytku gruntowego na działce ewidencyjnej nr [...], położonej w obrębie ewidencyjnym [...] Miasta S. oraz weryfikacji atrybutów punktów granicznych wyznaczających granice działek ewidencyjnych nr [...], [...] i [...], położonych w obrębie ewidencyjnym [...] Miasta S.

Organ I instancji stwierdził, że zgodnie z definicją zawartą w załączniku 1a katalog obiektów EGB pkt 1 (Ogólny obiekt Klasa: EGB_StatusBudynku) status "wybudowany" "Dotyczy budynków, których budowa została zakończona w rozumieniu przepisów Prawa budowlanego, lub rozpoczęte zostało ich faktyczne użytkowanie". Wobec zebranych w sprawie dokumentów organ I instancji stwierdził brak podstaw dla określenia budynku jako "wybudowany", bowiem dla budynków, których budowa została rozpoczęta, lecz nie została zakończona ujawnia się status "w trakcie budowy". Działki nr [...] i [...], położone w obrębie [...] Miasta S., zostały nabyte przez skarżącego w trybie bezprzetargowym, celem poprawy warunków zagospodarowania nieruchomości położonej w S. przy ulicy [...] (działki [...]; akt notarialny [...] z dnia 27.03.2007r.).

Prezydent Miasta S. stwierdził również, że konsekwencją ujawnionego statusu budynku jest określenie rodzaju użytku gruntowego. Cechy gruntów i inne przesłanki, które decydują o zaliczeniu gruntów do poszczególnych użytków gruntowych zawiera załącznik nr 6 do rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. z 2001 r., Nr 38, poz. 454). Dla gruntów na których została rozpoczęta, lecz nie została zakończona budowa, w rozumieniu art. 41 ust.1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 1186 ze zm. – dalej: "p.b."), powodująca wyłączenie tych gruntów z produkcji rolnej lub leśnej w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych przewidziany jest użytek "zurbanizowane tereny niezabudowane lub w trakcie zabudowy", który oznacza się symbolem Bp.

Po rozpoznaniu odwołania skarżącego, [...] WINGiK decyzją z 23 lipca 2020 r., nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm. – dalej: "k.p.a."), art. 7b ust. 2 pkt 2 w zw. z art. 24a ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 276 ze zm. – dalej: "p.g.k."), § 68 ust. 3 pkt 4 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 393 – dalej: "rozporządzenie w sprawie ewidencji gruntów i budynków"), utrzymał w mocy decyzję Prezydent Miasta S. z 30 stycznia 2020 r.

W uzasadnieniu decyzji organ drugiej instancji wskazał, że wykonawca prac modernizacyjnych stwierdził, że przedmiotowy budynek jest w budowie – co potwierdza załączone do operatu technicznego zdjęcie, z którego wynika, że budynek nie może być zamieszkały ze względu na widoczne ewidentne nie zakończenie budowy, brak okien na pierwszej kondygnacji budynku oraz dokładnie widoczne elementy wykorzystywane w trakcie wykonywania czynności budowlanych. Potwierdza to również ponowna weryfikacja, przez wykonawcę modernizacji ewidencji gruntów i budynków, pozwoleń na budowę, przebudowę i rozbudowę obiektów budowlanych, projektów budowlanych oraz zawiadomień o zakończeniu budowy. Dyrektor Wydziału Budownictwa Urzędu Miejskiego w S. oraz Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta S. również nie posiadają dokumentów potwierdzających zakończenie przedmiotowego procesu budowlanego.

[...] WINGiK wskazał również, że kwestie związane z procesem budowy regulowane są przepisami p.b., a więc zgodnie z art. 54 ust. 1 p.b. do użytkowania obiektu budowlanego, na którego wzniesienie jest wymagane pozwolenie na budowę, można przystąpić, z zastrzeżeniem art. 55 i 57, po zawiadomieniu właściwego organu o zakończeniu budowy, jeżeli organ ten w terminie 14 dni od dnia doręczenia zawiadomienia nie zgłosi sprzeciwu w drodze decyzji, zaś zgodnie z art. 55 ust. 1 przed przystąpieniem do użytkowania obiektu budowlanego należy uzyskać ostateczną decyzję o pozwoleniu na użytkowanie. Natomiast § 17 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 21 lutego 1995 r. w sprawie rodzaju i zakresu opracowań geodezyjno-kartograficznych oraz czynności geodezyjnych obowiązujących w budownictwie (Dz. U. z 1995 r., Nr 25, poz. 133), wskazuje, że po zakończeniu budowy poszczególnych obiektów budowlanych należy sporządzić geodezyjną inwentaryzację powykonawczą w celu zebrania aktualnych danych o przestrzennym rozmieszczeniu elementów zagospodarowania działki lub terenu.

Zdaniem organu drugiej instancji pojęcia zakończenia budowy nie można rozumieć w oderwaniu od przepisów regulujących proces budowlany. Jeżeli zostaną spełnione wszystkie przesłanki co do obiektu budowlanego kończące proces budowy, wówczas można powiedzieć, że obiekt budowalny został wybudowany i na podstawie odpowiedniej dokumentacji w trybie aktualizacji danych ewidencyjnych zmianie w ewidencji gruntów i budynków ulegnie oznaczenie statusu budynku oraz ulegną zmianie dane o rodzaju użytków gruntowych działek ewidencyjnych, które stanowią jedną nieruchomość, wykorzystywaną w celu realizacji zamierzenia budowlanego.

[...] WINGiK zwrócił również uwagę, że konsekwencją ujawnionego statusu budynku jest określenie rodzaju użytku gruntowego. Według § 68 ust. 3 pkt 4 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków grunty zabudowane i zurbanizowane dzielą się m.in. na zurbanizowane tereny niezabudowane lub w trakcie zabudowy, oznaczone symbolem – Bp. Zgodnie z załącznikiem nr 6 do rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków do zurbanizowanych terenów niezabudowanych lub w trakcie budowy zalicza się grunty na których została rozpoczęta, lecz nie została zakończona budowa, w rozumieniu art. 41 ust. 1 p.b., powodująca wyłączenie tych gruntów z produkcji rolnej lub leśnej w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych lub które w wyniku zabudowy wyłączone zostały z produkcji rolnej lub leśnej, w rozumieniu przepisów tej ustawy ale na których istniejące wcześniej budynki zostały rozebrane, a jednocześnie grunty te przeznaczone są pod zabudowę.

Organ drugiej instancji wyjaśnił, że przedmiotowe działki ewidencyjne stanowią jedną nieruchomość zgodnie z art. 24 ust 1 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (Dz. U. z 2019 r., poz. 2204 – dalej: "u.k.w.h.") i zapisane są w jednej księdze wieczystej nr [...].

Dalej [...] WINGiK stwierdził, że skarżący poprzez swoje działania obejmujące uzyskanie pozwolenia na przebudowę i rozbudowę domu jednorodzinnego, położonego przy ul. [...] w S. spowodował, że dane o zabudowie, aktualne na dzień nabycia przez niego przedmiotowej nieruchomości utraciły aktualność, uległ bowiem zmianie status budynku, o którym mowa w § 63 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków. Stan określony natomiast w postanowieniu Sądu Rejonowego w S. Wydział [...] Cywilny z 27 stycznia 2006 r. aktualny był w chwili wydawania tego orzeczenia, lecz uległ zmianie poprzez czynności podjęte na przestrzeni lat, przez podmiot dysponujący prawem do nieruchomości.

Organ drugiej instancji wyjaśnił również, że w wyniku przeprowadzonej modernizacji ewidencji gruntów i budynków Prezydent Miasta S. musi ujawnić dane o gruntach i budynkach, które wynikają z dokumentacji sporządzonej w wyniku tego rodzaju pracy geodezyjnej oraz odpowiadają stanowi prawnemu i faktycznemu nieruchomości w okresie prowadzonej modernizacji. Taki obowiązek nakłada na organ ewidencyjny art. 7 ust. 1 pkt 2 lit. a p.g.k. Stosownie do tego przepisu w ewidencji rejestruje się stany prawne i faktyczne nieruchomości.

Odnośnie zarzutu niemożliwości weryfikacji atrybutów punktów granicznych wyznaczających granice przedmiotowych działek z powodu szczelnego ogrodzenia i zamknięcia terenu nieruchomości, wskazano w uzasadnieniu, że organ pierwszej instancji w piśmie z 1 lipca 2020 r. wyjaśnił, że weryfikacja i uzupełnienie atrybutów punktów granicznych, w procedurze modernizacji zakończonej w 2019 r. przeprowadzone zostały w zakresie danych, tj. błędu położenia względem osnowy (BPP), źródła danych o położeniu punktu granicznego (ZRD). Działania z tym związane polegały na ustaleniu ich wartości zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa na podstawie dokumentacji przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, bez wykonywania pomiarów terenowych. Wykonawca pracy zobowiązany został do przedstawienia wyników weryfikacji atrybutów punktów granicznych w formie zestawienia atrybutów "przed i po" weryfikacji z podaniem numeru operatu lub innego dokumentu stanowiącego źródło pochodzenia zmienianych atrybutów.

Na powyższą decyzję [...] WINGiK 23 lipca 2020 r. skarżący wniósł skargę, która wskazanym na wstępie wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z 11 lutego 2021 r. została oddalona.

Sąd I instancji wyjaśnił, że obowiązkiem organów prowadzących ewidencję gruntów i budynków jest utrzymywanie jej w stanie aktualności. Służą temu instytucje aktualizacji i modernizacji ewidencji, mające na celu uwzględnienie w niej wszelkich aktualnych danych wynikających z dokumentów urzędowych i przepisów prawa oraz dostosowanie wpisów ewidencyjnych do warunków wynikających z aktualnych przepisów prawa. Stwierdzenie nieprawidłowego wpisu w ewidencji nakłada na organ ewidencyjny obowiązek wprowadzenia stosownej zmiany w wymaganym przepisami trybie. Dlatego też w niniejszej sprawie zmiany w zakresie oznaczenia ewidencyjnego użytków gruntowych należących do nieruchomości stanowiącej własność skarżącego wprowadzone zostały w ramach prowadzonego postępowania modernizacyjnego. Skarżący zgłosił zarzuty do danych ujawnionych w tym zakresie w operacie opisowo-kartograficznym, kwestionując oznaczenie w rezultacie modernizacji ewidencji symbolem "Bp" użytków gruntowych, oznaczanych wcześniej symbolem "B".

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wskazał również, że z art. 21 ust. 1 p.g.k. wynika, że to wpis w ewidencji stanowi podstawę do oznaczenia nieruchomości w księdze wieczystej. Oznaczenie takie zawarte jest w dziale I księgi wieczystej. Wpisy w tym dziale księgi wieczystej nie są objęte ani domniemaniem prawdziwości wpisów w księdze wieczystej (art. 3 u.k.w.h.), ani rękojmią wiary publicznej ksiąg wieczystych (art. 5 u.k.w.h.). Wpis w dziale I nie odzwierciedla bowiem stanu prawnego nieruchomości, a jedynie jej faktyczny opis wynikający z dokumentów urzędowych będących podstawą wpisu. Zatem istniejący wpis symbolu użytku gruntowego "B" w księdze wieczystej nie przesądza o jego nienaruszalności. W przypadku, gdy stosowne, zgodne z ustawą postępowanie aktualizacyjne lub modernizacyjne doprowadzi do zmiany tego oznaczenia, to zgodnie z art. 21 ust. 1 u.p.k. zmiana taka powinna zostać także uwidoczniona w dziale I księgi wieczystej. To nie treść działu I księgi wieczystej determinuje wpisy w ewidencji, lecz przeciwnie, to wpisy w ewidencji przesądzają o stosownych zapisach w księdze wieczystej. Nie ma to żadnego znaczenia z punktu widzenia prawa własności do danego gruntu.

Zdaniem Sądu I instancji o statusie istniejącego budynku można mówić z chwilą zakończenia jego budowy i dopełnienia wszystkich związanych z tym wymogów formalnych. Wcześniej mamy do czynienia z budową rozpoczętą lecz nie zakończoną – podlegającą ujawnieniu w ewidencji pod symbolem "Bp". Nabyty natomiast przez skarżącego w wyniku przysądzenia prawa własności w styczniu 2006 r. budynek określony został w projekcie budowlanym zamiennym wykonanym 8 miesięcy później (wrzesień 2006 r.) na zlecenie skarżącego jako "budynek w trakcie budowy – stan surowy zamknięty". Przepisy ustawy Prawo budowlane zarówno obecnie, jak i w brzmieniu obowiązującym od 2006 r. uzależniają przystąpienie przez inwestora do użytkowania wzniesionego na podstawie pozwolenia na budowę budynku od uzyskania pozwolenia na użytkowanie lub od zawiadomienia organu o zakończeniu budowy.

W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skarżący nie wykazał żadnym dokumentem, by po uzyskaniu pozwolenia na budowę na podstawie tego projektu zawiadomił władzę budowlaną o zakończeniu budowy lub by uzyskał pozwolenie na użytkowanie. W aktach administracyjnych nie ma także dokumentów świadczących o tym, że budowa została zakończona przez poprzednich właścicieli nieruchomości – inwestorów. Sąd ten uznał zatem, że z dokumentów istniejących w dacie dokonywania modernizacji ewidencji przez właściwy organ wynikało jednoznacznie, że na nieruchomości, stanowiącej własność skarżącego prowadzona jest budowa, która nie została zakończona, a zatem właściwe było oznaczenie nieruchomości w ewidencji gruntów symbolem użytku gruntowego "Bp". Wszystkie działki położone w S. przy ul. [...] stanowiące własność skarżącego stanowią jedną nieruchomość, na której prowadzona jest budowa, a zatem trafnie organy ewidencyjne uznały, że podlegają one oznaczeniu jednym symbolem, bez względu na stosowane wcześniej oznaczenia.

Sąd I instancji zaznaczył, że zmiana oznaczenia użytku gruntowego w ewidencji gruntów i budynków nie wpływa w żaden sposób na prawo własności nieruchomości i sposób jej użytkowania. To zakończenie procesu inwestycyjnego zgodne z przepisami ustawy Prawo budowlane, a nie wpis do ewidencji gruntów decyduje o legalności użytkowania obiektu budowlanego.

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną złożył skarżący, wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania sądowego. W piśmie z 25 maja 2021 r. wniósł o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono zaistnienie przesłanek nieważności postępowania, tj.:

1) art. 183 § 2 pkt 3 ustawy dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie tekst jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm. – dalej: "p.p.s.a.") w zw. art. 366 ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. Kodeks postępowania cywilnego (obecnie tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 1550 ze zm. – dalej: "k.p.c.") poprzez pominięcie przez Sąd I instancji, okoliczności, że sprawa została wcześniej prawomocnie rozstrzygnięta przez Sąd Rejonowy w S., który w odniesieniu do przedmiotu sporu wydał prawomocne orzeczenia, tj. postanowienie z 8 grudnia 2005 r. o udzieleniu przybicia i postanowienie z dnia 27 stycznia 2006 r. o przeniesieniu na skarżącego własności budynku objętego zaskarżonym wyrokiem Sądu I instancji, które zostały wydane w sprawie o sygn. akt [...] Co [...], [...] Km [...] a następnie treść powołanego wyżej prawomocnego orzeczenia zapisana została w treści księgi wieczystej nieruchomości KW nr [...], prowadzonej przez Sąd Rejonowy w S.;

2) art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a. w zw. art. 133 § 1 p.p.s.a., art. 90 § 1 i 2 p.p.s.a. w zw. art. 45 Konstytucji RP poprzez pozbawienie skarżącego możliwości obrony swych praw i pozbawienie skarżącego prawa do rozprawy w sytuacji gdy skarżący wyraził swoją wolę przeprowadzenia rozprawy z jego udziałem, a Sąd I instancji nie wystąpił do skarżącego z wnioskiem o zrzeczenie się przez skarżącego prawa do rozprawy.

Na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a., zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

1) 104 § 11 k.p.a. w zw. art. 1551 k.p.a. poprzez niewłaściwą wykładnię i niezastosowanie, w ten sposób, że organ pierwszej instancji działając z urzędu "załatwił sprawę" zmiany treści księgi wieczystej KW Nr [...] i usunął z treści powołanej KW wcześniej istniejące tam zapisy, że nieruchomość jest zabudowana ujawnionym w treści KW budynkiem, ale "załatwienie sprawy" przeprowadził bez wcześniejszego wydania stosownej decyzji administracyjnej o pozbawieniu skarżącego posiadanych praw nabytych – a zatem organ pierwszej instancji w istocie działał bez umocowania prawnego, albowiem żadne przepisy szczególne nie mogą być stosowane w stosunku do obywatela w sposób bezpośredni, bez zastosowania przepisów k.p.a.; a w zaskarżonym wyroku Sąd I instancji całkowicie uchylił się od zbadania przedmiotowego zarzutu i od wydania jego procesowej oceny (orzeczenia).

3) art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez zastosowanie przez Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku błędnej podstawy prawnej i błędnych wyjaśnień, które nie mogą mieć zastosowania w zaskarżonym orzeczeniu z uwagi na ich oparcie na stanie prawnym i przepisach nieistniejących w dacie wybudowania domu; Sąd orzekający dokonał oceny materii sporu w oparciu o obecnie istniejący (aktualny) stan prawny, m.in. oparł się na przepisach ustawy i opartych na ww. ustawie aktach wykonawczych, prawie geodezyjnym i kartograficznym, rozporządzeniu Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 21 lutego 1995 r., rozporządzeniu w sprawie ewidencji gruntów i budynków i innych niewymienionych, które zostały zastosowane wadliwie, albowiem wszystkie wprowadzone zostały do obrotu prawnego na długo po wybudowaniu spornego budynku, przystąpieniu do jego użytkowania i ujawnieniu w treści księgi wieczystej nieruchomości – z czego wynika niemożność ich zastosowania do przedmiotu sporu jakim jest budynek wybudowany na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę z 21 kwietnia 1986 r. – następnie użytkowany i ujawniony w księdze wieczystej – czyli pod rządami "starego" Prawa budowlanego (ustawy z dnia 24 października 1974 r. – Dz. U. z 1974 r., nr 38, poz. 229);

4) art. 5 w zw. z art. 1, 2, 3 ust. 1 u.k.w.h. przez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na niezastosowaniu wprost przepisu art. 5 u.k.w.h. do przedmiotu sporu, do którego Sąd I instancji winien rozstrzygać według normy rękojmi wiary publicznej, czyli na korzyść skarżącego, który przez czynność prawną z osobą uprawnioną według treści księgi nabył własność gruntu i budynku, a czynnością prawną – w rozumieniu ustawy – były prawomocne orzeczenia Sądu Rejonowego w S.;

5) art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez wielokrotne zastosowanie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nieistniejących w obrocie prawnym przepisów oznaczonych symbolem "u.p.b.k.". W polskim systemie prawnym nie istnieje ustawa której skrót odpowiada temu stosowanemu przez Sąd I instancji, a ponieważ orzeczenie w sferze podstaw prawnych nie może budzić żadnych wątpliwości, przeto niniejsza podstawa skargi kasacyjnej również musi zostać wskazana.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej rozwinięto argumentację na poparcie ww. zarzutów.

Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie złożono.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania.

W skardze kasacyjnej zgłoszono zarzut nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, o którym mowa w art.183 § 2 pkt 3 i pkt 5 p.p.s.a. Odnosząc się do tak sformułowanych zarzutów skargi kasacyjnej należy w pierwszej kolejności wskazać, że art. 183 § 2 p.p.s.a. zawiera enumeratywne wyliczenie przyczyn nieważności postępowania, które można podzielić na dwie grupy. Pierwsza grupa to wypadki rozpoznania skargi przez wojewódzki sąd administracyjny mimo braku przesłanek procesowych, kiedy skarga podlega odrzuceniu stosownie do art. 58 § 1 pkt 1, 4 i 5 p.p.s.a. Są to przyczyny nieważności wymienione w art. 183 § 2 pkt 1, 2 i 3 p.p.s.a. W drugiej grupie przyczyn nieważności znajdują się rażące wadliwości postępowania przed sądem pierwszej instancji wymienione w art. 183 § 2 pkt 4, 5 i 6 p.p.s.a. Wystąpienie przesłanek nieważności z pierwszej grupy będzie skutkowało obowiązkiem uchylenia przez Naczelny Sąd Administracyjny zaskarżonego orzeczenia na podstawie art.189 p.p.s.a. i odrzuceniem skargi, zaś w pozostałych przypadkach sąd ten na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. albo na podstawie art. 185 § 1 w zw. z art. 186 p.p.s.a. uchyli zaskarżone orzeczenie i przekaże sprawę do ponownego rozpoznania sądowi pierwszej instancji.

Podnosząc zarzut naruszenia art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a. w zw. art. 133 § 1 p.p.s.a., art. 90 § 1 i 2 p.p.s.a. w zw. art. 45 Konstytucji RP skarżący kasacyjnie upatruje nieważności postępowania przed Sądem I instancji w tym, że sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym podczas, gdy skarżący wyraził swoją wolę przeprowadzenia rozprawy z jego udziałem, a Sąd I instancji nie wystąpił do skarżącego z wnioskiem o zrzeczenie się przez skarżącego prawa do rozprawy.

Odnosząc się do powyższego zarzutu należy w pierwszej kolejności przypomnieć, że Sąd I instancji orzekał w czasie pandemii, gdy zostały wprowadzone w związku z tym ograniczenia mocą rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 października 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii ( Dz.U. poz. 1758 ze zm.) oraz na podstawie art. 15 zzs4 ust.3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID -19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych ( Dz.U. poz. 374 ze zm.) Ten ostatni przepis był kilkakrotnie nowelizowany . Zgodnie z tym przepisem w brzmieniu obowiązującym w chwili wydania powołanego zarządzenia i tym samym rozpoznania sprawy przed Sądem pierwszej instancji, przewodniczący mógł zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uznał rozpoznanie sprawy za konieczne, a nie można było przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Ustawą z dnia 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 (Dz. U. z 2020 r. poz. 875) ustawodawca ustanowił, jako zasadę, przeprowadzanie rozpraw odmiejscowionych w postępowaniu sądowoadministracyjnym, a więc przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Nie ulega wątpliwości, że rozpoznanie sprawy na rozprawie zdalnej jest możliwe tylko wtedy, gdy wszystkie strony mają możliwości techniczne uczestniczenia w niej przy użyciu aplikacji informatycznej. Jednocześnie choć posiedzenie niejawne stanowi niewątpliwie formę ograniczenia zasady jawności rozpatrzenia sprawy, to nie pozbawia ono strony możności obrony swych praw w postępowaniu sądowym. Jednak należy uwzględnić, że dla zachowania prawa do rzetelnego procesu najważniejsze jest zabezpieczenie możliwości przedstawienia przez stronę swojego stanowiska w sprawie. O ile więc rozpoznanie sprawy poza rozprawą następuje w granicach przewidzianych przepisami prawa, a stronie zagwarantowano wyrażenie swojego stanowiska w sprawie przed terminem posiedzenia niejawnego, to nie można mówić o pozbawieniu strony możności obrony swych praw, w rozumieniu art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a.

Natomiast skierowanie sprawy do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym, bez umożliwienia stronie skarżącej zajęcia pisemnego stanowiska w sprawie powoduje, że gwarancje strony skarżącej w postępowaniu przed sądem I instancji okazały się być iluzoryczne, a ona sama pozbawiona możliwości obrony swoich praw (art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a.).

Zatem rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym, na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy covidowej, było dopuszczalne i samo w sobie nie stanowi naruszenia podstawowych uprawnień procesowych strony. Prawo do publicznej rozprawy nie ma bowiem charakteru absolutnego i może podlegać ograniczeniu nie tylko na podstawie art. 45 ust. 2 Konstytucji, ale również ze względu na treść art. 31 ust. 3 Konstytucji. Skoro bowiem jednym z elementów prawa do sądu (art. 45 ust. 1 Konstytucji) jest prawo do jawnego postępowania sądowego to należy uznać, że prawo to może być ograniczone na ogólnych warunkach przewidzianych w art. 31 ust. 3 Konstytucji, a zatem ze względu na m.in. zdrowie publiczne (wyrok NSA z 12 kwietnia 2022 r., sygn. akt II OSK 1802/21). W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się, że odstępstwo od posiedzenia jawnego sądu administracyjnego na rzecz formy niejawnej powinno jednak następować z zachowaniem wymogu rzetelnego procesu sądowego. Za najważniejsze dla zachowania prawa do rzetelnego procesu sądowego należy uznać zagwarantowanie prawa do obrony (wyroki NSA: z 2 czerwca 2021 r., sygn. akt III OSK 3462/21; z 12 kwietnia 2022 r., sygn. akt II OSK 1802/21 – dostępne w CBOSA). W warunkach stanu epidemii prawo do obrony powinno być zagwarantowane przede wszystkim poprzez powiadomienie stron o posiedzeniu niejawnym i umożliwienie im zajęcia stanowiska w formie pisemnej (wyroki NSA: z 28 czerwca 2022 r., sygn. akt II OSK 1442/21; z 29 czerwca 2023 r., sygn. akt II OSK 1927/22). Skoro o rozprawie jawnej należy zawiadomić strony co najmniej siedem dni przed terminem posiedzenia (art. 91 § 2 p.p.s.a.), to tym bardziej należy przyjąć co najmniej taki termin na wypowiedzenie się strony w formie pisemnej przed rozpoczęciem posiedzenia w sprawie. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazuje się, że już samo zbyt późne zawiadomienie strony o terminie posiedzenia niejawnego wyznaczonego na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy covidowej, uniemożliwiające przedstawienie stanowiska w sprawie, wypełnia przesłankę nieważności postępowania sądowoadministracyjnego określoną w art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a. (wyroki NSA: z 16 marca 2022 r., sygn. akt I OSK 1142/21; z 2 czerwca 2021 r., sygn. akt III OSK 3462/21). Raz jeszcze podkreślić należy, że z perspektywy zachowania prawa do rzetelnego procesu sądowego najistotniejsze jest zachowanie uprawnienia przedstawienia przez stronę swojego stanowiska w sprawie (gwarancja prawa do obrony). W wyroku z dnia 2 czerwca 2021 r. sygn. akt III OSK 3462/21 NSA zwrócił ponadto uwagę, że prawo do rzetelnego procesu sądowego w świetle art. 6 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności sporządzonej w Rzymie dnia 4 listopada 1950 r. (Dz. U. z 1993 r. Nr 61, poz. 284 ze zm.) obejmuje prawo stron procesu do przedstawienia uwag mających ich zdaniem znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Celem Konwencji nie jest gwarantowanie praw teoretycznych lub iluzorycznych, ale praw rzeczywistych i skutecznych. Prawo to jest skuteczne tylko w razie faktycznego wysłuchania ich przez sąd, a więc właściwego uwzględnienia. Z art. 6 wynika obowiązek sądu dotyczący właściwego zbadania przedstawionych wniosków, argumentów i dowodów, bez przesądzania ich znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy (Perez przeciwko Francji - wyrok ETPC z 12 lutego 2004 r., skarga nr 47287/99, [w:] M.A. Nowicki, Nowy Europejski Trybunał Praw Człowieka. Wybór orzeczeń 1999-2004, Zakamycze, 2005, s. 682).

Wskazując na powyższe, należało poddać ocenie, czy pomimo uprawnionego skierowania sprawy przez przewodniczącego wydziału do jej rozpoznania na posiedzeniu niejawnym z uwagi na ogłoszony stan epidemii, strona zachowała swoje uprawnienia w toku postępowania przed Sądem pierwszej instancji, przede wszystkim przedstawienia swojego stanowiska w sprawie.

W rozpoznawanej sprawie zarządzeniem z dnia 29 października 2020 r. skierowano sprawę na rozprawę, zaś na zarządzeniu widnieje adnotacja o jego wykonaniu w tym samym dniu. Następnie w dniu 11 stycznia 2021 r. Przewodniczący Wydziału skierował sprawę do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym, o czym strony zostały powiadomione ze wskazaniem podstaw prawnych takiej decyzji. Strona skarżąca występowała bez profesjonalnego pełnomocnika, reprezentowana przez ojca, do którego wysłano informację o skierowaniu sprawy na posiedzenie niejawne, a która została odebrana w dniu 15 stycznia 2021 r.

Z powyższego wynika, że strona nie została powiadomiona o możliwości wysłuchania i wyrażenia na piśmie, przed wyznaczonym posiedzeniem niejawnym, stanowiska w sprawie. Ma to w sprawie o tyle istotne znaczenie, że skarżący działał bez profesjonalnego pełnomocnika.

Stwierdzenie podstawy nieważności postępowania polegającej na pozbawieniu strony możności obrony jej praw powoduje konieczność uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. Ponowne rozpoznanie sprawy przez Sąd pierwszej instancji jest konieczne w celu usunięcia wady postępowania, która spowodowała jego nieważność. Ponownie rozpoznając sprawę Sąd pierwszej instancji powinien zatem przeprowadzić rozprawę, w której udział będą mogły wziąć wszystkie strony postępowania. W zaistniałej sytuacji Sąd drugiej instancji nie może odnieść się do pozostałych zarzutów przytoczonych w skardze kasacyjnej.

Z uwagi na powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. orzekł, jak w pkt 1 sentencji. Na zasadzie art. 207 § 2 p.p.s.a. odstąpiono od zasądzenia od organu zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, mając na uwadze przyczynę uchylenia zaskarżonego wyroku ( pkt 2).