Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt III SA/Łd 229/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2013-09-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6144 Szkoły i placówki oświatowo-wychowawcze
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Oświata
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonego aktu
Powołane przepisy: article: art. 6 ust. 1, art. 14 ust. 5
journal: Dz.U. 2004 nr 256 poz 2572
law: Ustawa z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 25 września 2013 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Szczygielski (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Monika Krzyżaniak, Sędzia WSA Małgorzata Łuczyńska, , Protokolant Specjalista Aneta Brzezińska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 września 2013 roku sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Brzezinach na uchwałę Rady Gminy Jeżów z dnia 23 marca 2010 r. nr XLIV/242/10 w przedmiocie opłaty za świadczenia przedszkola prowadzonego przez Gminę Jeżów 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały; 2. orzeka, że do czasu uprawomocnienia się wyroku zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu.


UZASADNIENIE

Prokurator Rejonowy w Brzezinach wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na uchwałę nr XLIV/242/10 Rady Gminy Jeżów z dnia 23 marca 2010 r. w sprawie ustalenia opłat za świadczenia przedszkola prowadzonego przez Gminę Jeżów. Uchwale tej zarzucił istotne naruszenie prawa tj. art. 14 ust. 5 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty polegające na braku precyzyjnego wskazania w treści § 1 zaskarżonej uchwały rodzaju świadczeń, za które ustalono odpłatność oraz na ustaleniu w § 2 ust. 1 ww. uchwały odpłatności w formie opłaty stałej za jedną godzinę świadczenia w zakresie przekraczającym realizację podstawy programowej wychowania przedszkolnego w wysokości 1,30 zł.

Wskazując na powyższe i powołując się na przepis art. 147 § 1 w zw. z art. 3 § 2 pkt 5 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, iż zaskarżona uchwała w § 1 wskazuje, w sposób bardzo ogólnikowy, zajęcia świadczone przez przedszkole publiczne w zakresie przekraczającym realizację podstawy programowej wychowania przedszkolnego a obejmującego koszty zajęć opiekuńczo-wychowawczych oraz dydaktycznych tj. gry i zabawy edukacyjne wspomagające rozwój umysłowy dziecka, gry i zabawy badawcze rozwijające zainteresowania otaczającym światem, zajęcia plastyczne, muzyczne i teatralne twórcze i inne rozwijające uzdolnienia dziecka, gry i zabawy ruchowe wspomagające rozwój ruchowy dziecka. W ocenie wnoszącego skargę, brak jest w Uchwale wskazania rodzaju konkretnych świadczeń przekraczających podstawę programową, oferowaną przez przedszkole publiczne, a także, co konkretnie składa się na każde z tych świadczeń. Zdaniem Prokuratora nie został spełniony ciążący na organie uchwałodawczym obowiązek takiego oznaczenia zakresu oferowanych przez przedszkole usług, aby dały się one w sposób bezpośredni i jednoznaczny odróżnić od zajęć zdefiniowanych w podstawie programowej. Tym samym brak jest możliwości ustalenia, czy oferowane zajęcia są tego typu zajęciami, których koszt realizacji winien być poniesiony przez gminę jako organu prowadzącego przedszkole. Wnoszący skargę podkreślił, iż bezsporna jest możliwość ustalania przez Rady Gmin opłat za świadczenia w przedszkolach publicznych prowadzonych przez gminę. W zamian za opłatę dokonaną w związku ze wskazanymi usługami, otrzymuje się świadczenie zwrotne o wartości kwoty uiszczonej tytułem opłaty. Opłata ta winna zatem dotyczyć konkretnych świadczeń, wykraczających poza minimum programowe. Istotną cechą takiej opłaty jest bowiem ekwiwalentność. Prokurator wskazał również, iż brak precyzyjnego określenia rodzaju świadczeń, które są odpłatne, ma decydujące znaczenie dla rodziców czy opiekunów dziecka przy wyborze poszczególnych świadczeń dodatkowych odpowiadających nie tylko potrzebom dziecka a także możliwościom finansowym rodziców czy opiekunów dziecka. Dodatkowo, Uchwała nie przewiduje możliwości rezygnacji przez rodziców czy opiekunów prawnych dziecka ze świadczeń oferowanych w czasie przekraczającym podstawę programową.

Zdaniem skarżącego, przyjęta w uchwale opłata za świadczenia przekraczające podstawę programową, nie pozwala na kontrolę czy opłata jest adekwatna do rzeczywistych kosztów zajęć, które z pewnością wymagają różnego stopnia zaangażowania, udziału i aktywności nauczyciela. Ponadto, ogólnikowe wprowadzenie odpłatności w formie opłaty stałej za jedną godzinę świadczenia w zakresie przekraczającym realizację podstawy programowej wychowania przedszkolnego w wysokości 1,30 zł. również skutkuje przyjęciem tylko jednej sztywnej opłaty o charakterze opłaty stałej.

Prokurator zauważył, iż wspomniana uchwała jest aktem prawa miejscowego tzn. posiada cechę ogólności - generalności i abstrakcyjności. Adresowana jest do wszystkich mieszkańców gminy Jeżów, których dzieci objęte są wychowaniem przedszkolnym. Jest aktem generalnym i obowiązywać będzie nie tylko przedszkola istniejące w gminie w dacie jej wydania, lecz jej moc obowiązująca będzie rozciągać się na przedszkola nowo powołane. Brak jest zatem ograniczenia czasowego do żądania stwierdzenia nieważności uchwały, a to wobec zapisu art. 94 ust 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym ( Dz. U z 1996 r. nr 143 poz. 74 ze zm.) zmienionym na mocy art. 4 ustawy z dnia 12 maja 2000 r. o zmianie ustawy o Rzeczniku Praw Obywatelskich, ustawy - kodeksu postępowania cywilnego oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. nr 48 poz. 552) w ten sposób, że do jego wcześniejszego brzmienia dodano wyraz - jeżeli uchwała jest aktem prawa miejscowego.

W odpowiedzi na skargę Gmina Jeżów wniosła o jej oddalenie i podkreśliła, że zarzuty postawione przez skarżącego Uchwale i wniosek o stwierdzenie jej nieważności są bezpodstawne. Stwierdziła, że ustawa o systemie oświaty nie wymaga wskazania w uchwale konkretnych świadczeń wykonywanych przez przedszkola w czasie przekraczającym podstawę programową, które są świadczeniami odpłatnymi, a wysokość tych opłat ustala rada gminy. Nie ma przepisu, który nakładałby na radę gminy obowiązek wykazania zależności między oferowanymi usługami a odpłatnością za korzystanie z nich. Potwierdza to wyrok NSA z dnia 24 stycznia 2013 r. w sprawie sygn. akt I OSK 1581/12. Drugi zarzut skargi dotyczy § 2 ust. 1 uchwały. Przepis ten już nie obowiązuje, bowiem został zmieniony uchwałą nr IX/75/2011 Rady Gminy Jeżów z dnia 30 czerwca 2011 r. w sprawie opłat za świadczenia przedszkola prowadzonego przez Gminę Jeżów.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1259 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Zakres sądowej kontroli działania administracji publicznej obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego (art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012r., poz. 270 ze zm. - dalej: "p.p.s.a."). Zgodnie z przyjmowaną dla sądownictwa administracyjnego zasadą legalności, kontrola taka sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, która z kolei determinuje charakter środków prawnych stosowanych przez to sądownictwo, wymienionych w szczególności w art. 145 do 151 p.p.s.a.

W świetle art. 147 § 1 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Przepis ten pozostaje w związku z art. 91 ust. 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2001 r. nr 142, poz. 1591 ze zm.), stosownie do którego nieważna jest uchwała organu gminy sprzeczna z prawem.

Wprowadzając sankcję nieważności jako następstwa naruszenia prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania tej sankcji. Zasadnym jest zatem sięgnięcie do przepisów ustawy o samorządzie gminnym, gdzie przewidziano dwa rodzaje naruszeń prawa, które mogą być wywołane przez ustanowienie aktów uchwalanych przez organy gminy. Mogą to być naruszenia istotne lub nieistotne (art. 91 ustawy o samorządzie gminnym). Jednak wobec braku ustawowego zdefiniowania obu naruszeń, powstaje konieczność skorzystania ze stanowiska wypracowanego w tym zakresie w doktrynie i w orzecznictwie.

Za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do nich zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał. W judykaturze za istotne naruszenie prawa uznaje się takiego rodzaju naruszenia jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy prawnej do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenia procedury podjęcia uchwały. Stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić więc tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika to wprost z treści tego przepisu. Nie jest zaś konieczne rażące naruszenie, warunkujące stwierdzenie nieważności decyzji, czy postanowienia, o jakim mowa w przepisie art. 156 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego.

Przedmiotem skargi Prokuratora Rejonowego w Brzezinach stała się uchwała w sprawie ustalenia opłat za świadczenia przedszkola prowadzonego przez Gminę Jeżów. Nie jest sporne w niniejszej sprawie, że zaskarżona uchwała, podjęta na podstawie art. 14 ust. 5 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (t.j. Dz. U. z 2004 r. nr 256, poz. 2572 ze zm.), stanowi akt prawa miejscowego. Jako akt prawa miejscowego została ogłoszona w Dzienniku Urzędowym Województwa Łódzkiego z roku 2010, nr 116, pod poz. 920.

W orzecznictwie administracyjnym i doktrynie ugruntował się pogląd, że aktem prawa miejscowego jest akt, którego adresatem jest szeroki krąg adresatów, którzy mogą być jednak w jakiś sposób określeni oraz został wydany na podstawie i w granicach upoważnienia ustawowego. Za takim charakterem uchwały podejmowanej na podstawie ww. przepisu przemawia przede wszystkim to, że jest ona wydawana na podstawie upoważnienia ustawowego (tj. art. 40 ustawy o samorządzie gminnym) i zawiera normy prawne, które są adresowane do każdego, w określonym stanie hipotetycznym. Adresatem norm zawartych w takiej uchwale będzie bliżej nieokreślona grupa rodziców lub opiekunów prawnych dzieci objętych wychowaniem przedszkolnym.

Zgodnie z kolei z art. 94 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy po upływie jednego roku od dnia ich podjęcia, chyba, że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały lub zarządzenia w terminie określonym w art. 90 ust. 1 ww. ustawy, albo jeżeli są one aktem prawa miejscowego. Skoro zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego brak jest ograniczeń czasowych do stwierdzenia jej nieważności. Pomimo więc tego, że przedmiotowa uchwała została podjęta 23 marca 2010 r., można w każdym czasie stwierdzić jej nieważność. Nie ma przy tym znaczenia, co podnosi organ w odpowiedzi na skargę, że uchwała ta w części dotyczącej § 2 ust. 1 nie obowiązuje, gdyż została w tym zakresie zmieniona uchwałą z dnia 30 czerwca 2011 nr IX/75/2011. Istotne jest zaś to, że wywołała ona także w powyższym zakresie skutki prawne - w określonym czasie, na jej podstawie pobierane były stosowne opłaty za pobyt dzieci w przedszkolu. Uchwała ta mogłaby być nadal stosowana także w zmienionej części do sytuacji z okresu poprzedzającego jej zmianę (m.in. upoważniałaby do egzekwowania zaległych, nieprawidłowo naliczonych opłat). Zatem jedynie stwierdzenie jej nieważności przez Sąd pozbawia ją mocy prawnej w całości ex tunc - tak jakby nigdy nie była podjęta.

Zauważyć również wypada, że jak wynika z art. 53 § 3 p.p.s.a., prokurator nie jest ograniczony żadnym terminem w przypadku skargi na akty prawa miejscowego. Nadto, zgodnie z art. 52 p.p.s.a., prokurator może złożyć skargę bez wyczerpania środków zaskarżenia.

Przechodząc na grunt merytoryczny rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Trzeba bowiem przyznać rację skarżącemu, że brak precyzyjnego wskazania w uchwale rodzaju świadczeń za które ustalono odpłatność, brak określenia czasu realizacji zajęć ponadprogramowych, przyjęcie tylko jednej, sztywnej opłaty o charakterze opłaty stałej, jak również brak możliwości rezygnacji przez rodziców lub opiekunów dziecka ze świadczeń oferowanych w ramach programu rozszerzonego, a w konsekwencji z możliwości ponoszenia opłaty, stanowi istotne naruszenie prawa, które skutkuje stwierdzeniem nieważności zaskarżonej uchwały. Zgodzić się należy ze skarżącym, że narzucona stała opłata nakłada na rodziców bądź opiekunów dziecka obowiązek jej ponoszenia, niezależnie od tego, czy konkretne przedszkole oferuje jakiekolwiek inne świadczenia poza realizacją podstawy programowej, jakości tych świadczeń, a przede wszystkim niezależnie od tego czy konkretne dziecko korzysta z dodatkowych świadczeń i w jakim rozmiarze. Kwestionowana uchwała generalizuje zakres ponadprogramowych zajęć, nie dostarcza precyzyjnego kryterium ustanawiającego odrębność tego kosztu od innych kosztów funkcjonowania przedszkoli, prowadzi w istocie do objęcia odpłatnością świadczeń, które z mocy prawa są bezpłatne i nie spełnia wymogów wynikających z ekwiwalentności świadczeń. To z kolei uniemożliwia uiszczającym opłaty prawidłowe rozeznanie za jaki okres świadczeń ponoszą opłaty.

Art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty, stanowiący normę kompetencyjną, upoważniającą radę gminy do podjęcia zakwestionowanej uchwały, miał w chwili jej podjęcia następujące brzmienie: "Opłaty za świadczenia prowadzonych przez gminę przedszkoli publicznych ustala rada gminy, a w przypadku innych przedszkoli publicznych - organy prowadzące te przedszkola, z uwzględnieniem art. 6 pkt 1". Zawarte w końcowej części przepisu odesłanie do art. 6 pkt 1 ustawy oznaczało konieczność uwzględnienia przez radę gminy przy podejmowaniu uchwały w przedmiocie opłat, podstawowej cechy wyróżniającej przedszkole publiczne, tj. faktu, że prowadzi ono bezpłatne nauczanie i wychowanie w zakresie co najmniej podstawy programowej wychowania przedszkolnego. Z zapisów tych wynika jednoznacznie, że opłata wprowadzana przez radę gminy może dotyczyć wyłącznie świadczeń wykraczających poza podstawę programową.

Należy jednak zwrócić uwagę, że ustalając opłatę w tym zakresie rada gminy nie ma pełnej swobody w jej kształtowaniu. Opłaty za zajęcia prowadzone przez przedszkola publiczne poza obowiązkowym zakresem bezpłatnym muszą być oparte na zasadzie ekwiwalentności, co oznacza, że każda opłata musi dotyczyć konkretnego świadczenia, przekraczającego podstawę programową i być wprost skorelowana z konkretnymi kosztami świadczenia tych usług. Z tego wynika, że obowiązkiem organu samorządu terytorialnego uchwalającego opłatę za usługi przedszkolne jest wykazanie, iż wysokość obowiązku pieniężnego nałożonego na rodzica (opiekuna prawnego) dziecka korzystającego z usług przedszkola publicznego pozostaje w związku przyczynowym z oferowaną mu usługą. Przy ustalaniu omawianej opłaty należy szczegółowo wykazać za jakiego rodzaju świadczenie opłata jest żądana i co się na owo opłacane świadczenie składa. Uchwała zatem powinna precyzyjnie określać poszczególne świadczenia przekraczające podstawę programową, oferowane przez przedszkola publiczne, a także co składa się na każde z tych świadczeń. Stąd też organ samorządu terytorialnego ustanawiając opłatę powinien określić jej wysokość za każde ze świadczeń z osobna.

Sam sposób ustalenia odpłatności powinien być przekonujący, oparty na kalkulacji ekonomicznej, a argumentacja za nim przemawiająca racjonalna i stosownie uzasadniona. Winno tak być z tego mianowicie powodu, że brak czytelności co do zakresu dodatkowych świadczeń opiekuńczo - wychowawczych i odpowiadającej im opłaty, pozbawia rodziców (opiekunów prawnych) dzieci, przy podejmowaniu decyzji w kwestii korzystania z usług przedszkola możliwości dokonania rzetelnej oceny w tym zakresie. Ogólnikowe ujęcie przedmiotowej opłaty powoduje w istocie przyjęcie tylko jednej, a przy tym sztywnej opłaty, która w istocie nakłada na rodziców (opiekunów prawnych) dzieci obowiązek jej ponoszenia w każdym przypadku korzystania przez dziecko z wychowania przedszkolnego, tzn. niezależnie od rozmiaru i rodzaju tych dodatkowych świadczeń oferowanych poza podstawą programową przez przedszkole oraz bez związku z tym, czy konkretne dziecko korzysta w ogóle z dodatkowych świadczeń, a jeśli tak, to w jakim rozmiarze (por. wyrok NSA z 24 listopada 2010 r., I OSK 1554/10, dostępny w bazie orzeczeń na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl).

Powyższe zasady regulacji opłat za świadczenia ponadprogramowe realizowane w przedszkolach publicznych zostały wypracowane w dość już utrwalonej i bogatej linii orzeczniczej sądów administracyjnych. W orzecznictwie ww. sądów wielokrotnie też podkreślano, że uchwalona na podstawie art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty opłata nie może mieć charakteru stałego (por. wyrok NSA z 3 marca 2009 r., sygn. akt I OSK 1189/08).

Zaskarżona uchwała powyższych standardów jednak nie spełnia, wprowadza bowiem opłatę stałą w wysokości 1,30 zł., bez precyzyjnego wskazania, jakie świadczenia będą wchodzić w zakres odpłatnej usługi opiekuńczej i bez dostosowania wysokości opłaty do rzeczywistego zakresu korzystania przez dziecko z tych usług. Sposób ustalenia opłaty nie spełnia w żadnej mierze kryterium ekwiwalentności świadczenia i nie nawiązuje w żaden sposób do konkretnych kosztów świadczenia tych usług. Przepisy uchwały oraz załączonego do niej uzasadnienia nie zawierają jakiejkolwiek kalkulacji opłaty i brak jest wyjaśnienia, dlaczego wysokość opłaty ustalono akurat w takiej wysokości, a nie innej. Ustalenie stałej wysokości opłaty oznacza konieczność ponoszenia jednolitej, zryczałtowanej opłaty, niezależnie od rzeczywistego czasu w jakim dziecko korzystało z danego świadczenia. Tymczasem opłata uchwalona na podstawie art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty nie może mieć charakteru stałego, bo wówczas obowiązek jej ponoszenia zachodzi w każdym przypadku uczęszczania przez dziecko do przedszkola bez uwzględnienia przy tym rodzaju świadczeń i ich jakości.

Zwrócić w tym miejscu wypada też uwagę na utrwalone orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego odnoszące się do charakteru prawnego przewidzianego różnego rodzaju przepisami prawa opłat. W uzasadnieniu wyroku z dnia 17 stycznia 2006 r., sygn. U 6/04 Trybunał wskazał, że opłata charakteryzuje się cechami podobnymi do podatku, z tym, że w przeciwieństwie do podatków, jest świadczeniem ekwiwalentnym. Cechą charakterystyczną odróżniającą opłatę od podatku jest jednak jej odpłatność (podatek jest świadczeniem nieodpłatnym), tzn., że w zamian za opłatę podmiot ją uiszczający ma prawo żądać usługi, towaru lub działania ze strony organu publicznego. Opłaty pobierane są bowiem w związku z wyraźnie wskazanymi usługami i czynnościami organów państwowych lub samorządowych, dokonywanymi w interesie konkretnych podmiotów. Stanowią zatem swoistą zapłatę za uzyskanie zindywidualizowanego świadczenia oferowanego przez podmiot prawa publicznego. W klasycznej postaci opłaty odznaczają się pełną ekwiwalentnością. Oznacza to, że wartość świadczenia administracyjnego odpowiada wysokości pobranej opłaty, co odróżnia je od podatków i innych danin publicznych. Opłaty publiczne pobierane są zawsze w związku z określonym, konkretnym zadaniem organów państwa (samorządu terytorialnego). Jeżeli opłata pobierana jest w wysokości usługi - może zawierać pewne cechy ceny, jeżeli jest zaś świadczeniem pobieranym w wysokości znacznie wyższej niż wartość faktycznie świadczonej usługi - nabywa cechy podatku.

Dodatkowo trzeba podkreślić, że nawet w zakresie wykraczającym poza świadczenia realizujące podstawę programową wychowania przedszkolnego, usługi oferowane przez przedszkola publiczne nie mają charakteru komercyjnego i opłaty z tego tytułu nie mogą być kształtowane w sposób dowolny. Ustalenie opłaty winno więc zawsze nastąpić z uwzględnieniem charakteru, ilości, czasu trwania świadczeń z których dziecko faktycznie korzysta. Obowiązkiem organu ustalającego opłatę za usługi świadczone przez publiczne przedszkole jest wykazanie, że wysokość odpłatności pozostaje w związku z oferowaną usługą. Nie wystarczy w tym zakresie ogólne stwierdzenie, że świadczenia wykraczające poza podstawę programową są odpłatne. W takiej sytuacji ma bowiem miejsce dowolność organu ustalającego opłatę. Fakt zaś, że uchwała nie przewiduje możliwości rezygnacji przez rodziców czy opiekunów prawnych dzieci ze świadczeń oferowanych przez przedszkola ponad czas podstawy programowej skutkuje tym, że przedmiotowa uchwała staje się opłatą obowiązkową.

Zdaniem Sądu w kwestionowanej uchwale taka dowolność ma właśnie miejsce. Co prawda przyznać trzeba, że użyte w art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty sformułowanie, że opłaty za świadczenia prowadzonych przez gminę przedszkoli publicznej ustala rada gminy, z uwzględnieniem art. 6 ust. 1 - z uwagi na brak wytycznych dotyczących treści akt wydanego na tej podstawie - jest bardzo szerokie. W art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty nie określono bowiem formy ustalania przez radę gminy ww. opłat. Niemniej jednak należy pamiętać o wykonawczym charakterze uchwały w stosunku do ustawy, na podstawie której jest stanowiona, co oznacza, że uchwała nie tylko musi pozostawać w zgodzie z ustawą, ale ma też uszczegóławiać, precyzować ogólne jej sformułowania. Zakres zaś obowiązywania uchwały, ze względu na normatywny jej charakter - jako aktu miejscowego - nie może wynikać z każdorazowej jej wykładni na potrzeby poszczególnych przypadków mających być objętymi skutkami tej uchwały.

Z art. 6 pkt 1 ustawy o systemie oświaty wynika, że bezpłatne nauczanie i wychowanie dotyczy zakresu co najmniej podstaw programowych wychowania przedszkolnego. Nie wyklucza to zatem bezpłatnego nauczania i wychowania w zakresie przekraczającym te podstawy. Opłata nie mogła zatem dotyczyć świadczeń realizowanych w zakresie podstaw programowych, a mogła być ustanowiona przez radę gminy co najwyżej wobec świadczeń przekraczających ten zakres. Oznacza to, że w uchwale wydawanej na podstawie art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty należało precyzyjne wskazać, za jaki rodzaj zajęć świadczonych w przedszkolu ustala się opłatę. Treść takiej uchwały nie może bowiem pozostawiać jakichkolwiek wątpliwości, co jest przedmiotem ustalonych w niej opłat, jako świadczenia przekraczające podstawy programowe. Zapis § 1 zaskarżonej uchwały jest natomiast na tyle ogólnikowy i nieprecyzyjny, że uniemożliwia rozeznanie, za co konkretnie ta opłata jest ponoszona. W konsekwencji prowadzić to może do objęcia odpłatnością za świadczenia, które z mocy prawa są bezpłatne. Wymienione bowiem w czterech punktach § 1 Uchwały rodzaje odpłatnych zajęć opiekuńczo – wychowawczych oraz dydaktycznych zasadniczo pokrywają się z podstawą programową wychowania przedszkolnego, wynikającą z załącznika nr 1 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 23 grudnia 2008 r. w sprawie podstawy programowej wychowania przedszkolnego oraz kształcenia ogólnego w poszczególnych typach szkół (Dz. U. z 2009 r. nr 4, poz. 17). Tymczasem to na organie spoczywał obowiązek sprecyzowania zapisów uchwały, tak aby nie można było zarzucić dowolności. Rada winna więc wyraźnie określić, co proponowane jest za uiszczenie opłaty, gdyż trudno żądać opłaty za coś niesprecyzowanego, określonego niezwykle ogólnikowo. Wysokość opłaty należy przy tym określić osobno za każde z poszczególnych świadczeń. Sposób ustalenia takiej odpłatności musi zaś być przekonujący i oparty na kalkulacji ekonomicznej. Niedopełnienie tych warunków uniemożliwiało adresatom uchwały ustalenie, a zatem także i kontrolę, czy w oferowanych świadczeniach mieściły się rzeczywiście zajęcia przekraczające podstawy programowe wychowania przedszkolnego wymienione w załączniku nr 1 cyt. zarządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 23 grudnia 2008 r., jakie były koszty zajęć, a ponadto czy ustalone opłaty nie obejmowały także innych kosztów funkcjonowania placówki oświatowej.

Powinność precyzowania przez rady gmin świadczeń udzielanych przez przedszkola i wysokość opłat odpowiadających każdemu z tych świadczeń jest oczywista co najmniej z dwóch powodów. Po pierwsze dlatego, że tylko w ten sposób można zweryfikować, czy opłatą nie są objęte świadczenia bezpłatne według art. 6 pkt 1 ustawy o systemie oświaty, do którego to przepisu ustawodawca odesłał przecież wprost w ramach delegacji z art. 14 ust. 5 powołanej ustawy. Obowiązek prowadzenia w zakresie podstawy programowej bezpłatnego nauczania i wychowania oznacza, że gmina nie może pobierać od rodziców (opiekunów prawnych) dzieci korzystających z przedszkoli publicznych opłat za zajęcia, które mieszczą się w tych ramach. Drugi powód, dla którego istnieje potrzeba konkretyzowania w uchwałach odpłatnych świadczeń przedszkoli, a także wysokości samych opłat w stosunku do każdego z takich świadczeń dodatkowych, to wspomniana już wyżej czytelność usług opiekuńczo - wychowawczych, co ma niebagatelne znaczenie dla rodziców (opiekunów prawnych) dziecka przy wyborze poszczególnych świadczeń dodatkowych (odpłatnych), odpowiadających potrzebom dziecka oraz ich możliwościom finansowym. Powyższe pozwala także prawidłowo ustalić warunki umowy cywilnej zawieranej pomiędzy rodzicami (opiekunami prawnymi) a dyrekcją przedszkola. Wskazać przy tym należy, że opłata za świadczenia prowadzone przez przedszkola publiczne ustalana jest uchwałą rady gminy, zaś kalkulacja opłat winna znaleźć miejsce w załącznikach do tej uchwały. Załączniki do aktów prawa (rozporządzeń) stanowią bowiem powszechną praktykę legislacyjną (por. - wyroki NSA z 3 listopada 2010 r. o sygn. I OSK 1386/10, LEX nr 744994 oraz I OSK 1213/10 LEX 744957).

Odnosząc się do stanowiska gminy przedstawionego w odpowiedzi na skargę, iż ustawa o systemie oświaty nie wymaga wskazanie w uchwale konkretnych świadczeń wykonywanych przez przedszkola w czasie przekraczającym podstawę programową, Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdza, iż Gmina nie uwzględniła okoliczności podjęcia zaskarżonej uchwały przed dniem 1 września 2010 r. Powołany przez Gminę, na poparcie prezentowanego stanowiska, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 stycznia 2013 r. sygn. akt I OSK 1581/12 dotyczył uchwały podjętej po dniu 1 września 2010 r. NSA w uzasadnieniu powołanego wyroku wyjaśnił, że art. 14 ust. 5 ustawy zawierający delegację do ustalenia przez organ prowadzący wysokości opłat za świadczenia udzielane przez przedszkole publiczne odwołuje się do art. 6 ust. 1 pkt 2 ustawy. Przepis ten określa bowiem ramy tych świadczeń. W aktualnym, od 1 września 2010 r., stanie prawnym opłaty te ustalane są za czas przekraczający bezpłatne nauczanie, wychowanie i opiekę określony przez organ prowadzący. Przy czym czas bezpłatnych świadczeń nie może być krótszy niż 5 godzin dziennie.

Należy zwrócić uwagę, że do 1 września 2010 r. zakres bezpłatnych świadczeń udzielanych przez przedszkole publiczne odwoływał się do bezpłatnego nauczania i wychowania w zakresie co najmniej podstaw programowych wychowania przedszkolnego (pierwotnie minimum programowego wychowania przedszkolnego). Przy czym stosownie do § 10 ust. 2 pkt 1 załącznika nr 1 do rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 21 maja 2001 r. w sprawie ramowych statutów publicznego przedszkola oraz publicznych szkół (Dz. U. Nr 61, poz. 624 z późn. zm.) dzienny czas pracy przedszkola przeznaczony na realizację podstawy programowej wychowania przedszkolnego, nie krótszy niż 5 godzin dziennie. Na tle ówcześnie regulowanej kwestii bezpłatności świadczeń udzielanych przez przedszkola publiczne wypracowane zostało w orzecznictwie sądów administracyjnych stanowisko o konieczności wskazania zarówno konkretnych świadczeń, które podlegają opłacie, jak i starannej kalkulacji ekonomicznej. Obowiązek precyzowania przez rady gmin świadczeń udzielanych przez przedszkola ponad podstawę programową i wysokość tych opłat odpowiadających każdemu z tych świadczeń był niezbędny, bowiem tylko tak istniała możliwość weryfikacji czy faktycznie opłatą nie są objęte świadczenia, które ustawowo są bezpłatne. Natomiast dokonana ustawą z dnia 5 sierpnia 2010 r. o zmianie ustawy o systemie oświaty (dz. U. Nr 148, poz. 991) nowelizacja m. in. art. 6 i art. 14 ust. 5 wprowadziła zasadę, że co najmniej 5 godzin dziennie przedszkole świadczy swoje usługi bezpłatnie. W tym czasie powinno realizować podstawy programowe wychowania przedszkolnego. Jednakże w pozostałym czasie też może ten program realizować, ale podlega on już opłacie. Porównując te dwa rozwiązania prawne można skrótowo ująć, iż do 1 września 2010 r. bezpłatne były świadczenia związane z realizacją przez przedszkole publiczne podstawy programowej wychowania przedszkolnego, a po tym dniu – świadczenia udzielane w określonym przez organ czasie, nie mniej niż 5 godzin dziennie.

Biorąc pod uwagę powyższe okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżona uchwała w sposób istotny narusza art. 14 ust. 5 w związku z art. 6 ust. 1 ustawy o systemie oświaty. Charakter stwierdzonych naruszeń jest istotny, ponieważ godzi w ustrojowe podstawy dopuszczalności wydania takiej uchwały. Orzeczenie o stwierdzeniu nieważności nie zależy od uznania sądu, lecz od charakteru stwierdzonych naruszeń, co w przypadku istotnych naruszeń - jak w niniejszej sprawie, co wyżej wykazano - powoduje konieczność stwierdzenia jej nieważności, ze względu na normatywny charakter zaskarżonej uchwały zgodnie z art. 94 ustawy o samorządzie gminnym.

Mając powyższe na uwadze, w oparciu o przepis art. 147 p.p.s.a., Sąd orzekł, jak w punkcie pierwszym wyroku.

O wstrzymaniu wykonania zaskarżonej uchwały orzeczono na podstawie art. 152 p.p.s.a., jak w punkcie drugim wyroku.