Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2778/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-08-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 183 par. 2 pkt 5, art. 185 par. 1, art. 207 par. 2
journal: Dz.U. 2023 poz 259
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 15zzs4 ust. 3
journal: Dz.U. 2020 poz 374
law: Ustawa z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych  chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący - Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak, Sędzia NSA Marzenna Linska – Wawrzon, Sędzia WSA (del.) Piotr Broda (spr.), Protokolant starszy asystent sędziego Tomasz Bogdan Godlewski, po rozpoznaniu w dniu 24 sierpnia 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Z.P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 17 czerwca 2020 r. sygn. akt II SA/Gd 756/19 w sprawie ze skargi Z.P. na decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia 2 października 2019 r. nr WI-I.7840.3.44.2019.PK w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku; 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z 17 czerwca 2020 r., sygn. akt II SA/GD 756/19 oddalił skargę Z.P. (skarżący) na decyzję Wojewody Pomorskiego (organ) z 2 października 2019 r., nr Wl-I.7840.3.44.2019.PK.

Wyrok ten zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

W dniu 8 lutego 2019 roku Starosta Kościerski wydał decyzję numer AB.6740.443.18.2.2019, w której zatwierdził projekt budowlany złożony przez skarżącego i udzielił mu pozwolenia na budowę budynku mieszkalno-usługowego na terenie działek nr ew. [...], [...], [...], Obręb [...] w K.

Odwołanie od w/w decyzji organu I instancji złożył M.K., właściciel nieruchomości sąsiadującej. Uczestnik stwierdził, że między projektowanym budynkiem, a zabudową sąsiednich nieruchomości jest znacząca różnica, co uderza w gospodarkę i ład przestrzenny. Organ wydając pozwolenie na budowę budynku przyjął dopuszczalną wysokość porównując ją z wysokością budynków po przeciwnej stronie ulicy, zamiast odnieść się do budynków stojących w bezpośrednim sąsiedztwie. Uczestnik wskazał również, że duża liczba balkonów w projektowanym budynku oraz dysproporcja wysokości jego zabudowań do wysokości budynku we własności uczestnika negatywnie wpłynie na prywatność odwołującego oraz kolektory słoneczne zamontowane na dachu jego budynku.

Pismem z dnia 23 lipca 2019 r. Wojewoda Pomorski wezwał skarżącego do uzupełnienia materiału dowodowego poprzez złożenie wyjaśnień w sprawie usytuowania stanowiska postojowego dla samochodów, z których korzystają osoby niepełnosprawne oraz poprzez wykazanie się prawem do terenu, na którym przewidziano 35 miejsc postojowych na potrzeby niniejszej inwestycji na parkingach na terenie K. Pismem z 8 sierpnia 2019 r. skarżący ustosunkował się do wezwania przesyłając dokumentacje świadczącą o zapewnieniu wymaganej liczby miejsc postojowych, w tym dla samochodów użytkowanych przez osoby niepełnosprawne.

W wyniku rozpoznania odwołania Wojewoda Pomorski decyzją z dnia 2 października 2019 r. uchylił zaskarżoną decyzję w całości i odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego oraz udzielenia pozwolenia na budowę inwestycji skarżącemu. W decyzji wskazano, że na obszarze, na którym planowana jest przedmiotowa inwestycja obowiązują ustalenia o warunkach zabudowy z decyzji Burmistrza Miasta Kościerzyna, zgodnie z którymi na terenie dziełek ew. [...], [...], [...] z obrębu [...] przewidziano budowę budynku mieszkalno-usługowego. Regulacja ta określa również dopuszczalne parametry, tj.: wysokość zabudowy, maksymalną liczba kondygnacji nadziemnych, szerokość elewacji frontowej, rodzaj dachu, procent powierzchni biologicznie czynnej itp. Z analizy projektu budowlanego organ I instancji stwierdził, że przyjęte rozwiązania są zgodne z ustaleniami w/w decyzji Burmistrza, natomiast nie spełnia on wymogów decyzji o warunkach zabudowy w zakresie wymaganej liczby miejsc postojowych. Zgodnie z przedmiotową decyzją skarżący dla przedmiotowej inwestycji powinien był zapewnić 47 miejsc postojowych na terenie, do którego posiada prawo, z ewentualną możliwością bilansowania miejsc postojowych poza terenem inwestycji. Natomiast zgodnie z projektem zaplanowano jedynie 12 miejsc w garażu podziemnym na terenie inwestycji, a pozostałe 35 miejsc zaplanowanych zostało na parkingach ogólnodostępnych przy ul. [...] i ul. [...]. Skarżący został wezwany przez organ, w związku z powyższym obowiązkiem, do wykazania prawa do terenu, na którym zaplanowano 35 miejsc postojowych. W odpowiedzi na wezwanie przedstawił: odpis porozumienia między nim a Gminą miejską K. w sprawie budowy parkingu wraz z infrastrukturą dla samochodów osobowych w ilości 35 miejsc na działce ew. [...], obręb [...], która jest we własności Gminy. Na mocy porozumienia skarżący uzyska prawo do używania 35 miejsc parkingowych na potrzeby realizacji przedmiotowej inwestycji, a dodatkowo w przypadku ustanowienia służebności przesyłu dla urządzeń przesyłowych na rzecz Gminy i Przedsiębiorstwa K. Sp. z o.o. – uzyska dodatkowe 5 miejsc postojowych. Dodatkowo przedstawiono dokumenty umowy przedwstępnej z osobą fizyczną dotyczącej prawa do budowy i korzystania z 10 miejsc parkingowych na działce ew. [...] obr. [...] oraz umowy przedwstępnej z osobą prawną dotyczącą prawa do korzystania z istniejących 35 miejsc parkingowych na terenie działek [...], [...], [...], [...] w obrębie [...]. Inwestor wskazał również, że posiada prawo do korzystania z 15 miejsc na terenie działek nr ew. [...], [...], [...]. Dodano też, że skarżący wraz z żoną są właścicielami działek [...] i [...] w obrębie [...], na których można zapewnić 22 miejsca postojowe.

Organ stwierdził, że skarżący nie wykazał prawa do terenu, na którym zapewnione mają być miejsca postojowe, ponieważ poza działkami [...] i [...] dysponowanie wskazanymi przez inwestora działkami nie wynika z tytułu własności tylko umów zobowiązaniowych, co nie może zostać uznane za trwałe rozwiązanie, które zapewni odpowiednią liczbę miejsc parkingowych. Natomiast działki [...] i [...], które są we własności skarżącego nie są w stanie zapewnić wymaganej liczby miejsc postojowych. Organ zwrócił również uwagę na fakt, że działki wskazane przez skarżącego, które miały zapewnić odpowiednią liczbę miejsc parkingowych są znacząco oddalone od miejsca samej inwestycji, bowiem działka [...] znajduje się w odległości 330 m w linii prostej od projektowanej inwestycji, działka [...] obr. [...] w odległości 460 m, działki [...], [...], [...], [...] obr. [...] w odległości 1570 m, działki [...], [...] i [...] w odległości 220 m, a działki [...] i [...] obr. [...] w odległości 1400 m. Usytuowanie miejsc parkingowych w takiej odległości od obiektu, któremu mają służyć, nie zapewnia praktycznej realizacji potrzeb parkingowych wnioskowanej inwestycji.

Skargę na decyzję organu z dnia 2 października 2019 r. wniósł skarżący zaskarżając decyzję w całości i żądając jej uchylenia oraz zasądzenia na rzecz skarżącego kosztów postępowania. W opinii skarżącego organ przy rozpatrywaniu odwołania dokonał błędnej wykładni § 20 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 roku w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, bowiem organ przyjął, iż przepis ten ma na celu zapewnienie miejsc dla osób niepełnosprawnych w takiej odległości od budynku, by nie wprowadzało to dodatkowych barier. W opinii skarżącego z powołanego przepisu wynika jedynie możliwość zbliżenia miejsc postojowych bez żadnych ograniczeń do okien innych budynków, natomiast nie stwarza obowiązku do zapewnienia miejsc parkingowych dla osób niepełnosprawnych na parkingu w obrębie posesji lub bezpośrednim sąsiedztwie. Dodano również, że rozporządzenie Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. nie określa maksymalnej odległości miejsc postojowych dla osób niepełnosprawnych od powstałej inwestycji, ani nie nakazuje żeby były usytuowane na jej terenie.

Skarżący nie zgodził się również ze stanowiskiem organu, zgodnie z którym projekt budowlany narusza ustalenia decyzji o warunkach zabudowy w zakresie sposobów zapewnienia miejsc postojowych. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych skarżący wskazał, że miejsca postojowe mogą być zrealizowane wyłącznie na działce, co do której inwestor posiada prawo do dysponowania na cele budowlane, a zgodnie z art. 3 pkt 11 ustawy Prawo budowlane prawo takie to tytuł prawny wynikający z prawa własności, użytkowania wieczystego, zarządu ograniczonego prawa rzeczowego albo stosunku zobowiązaniowego, przewidującego uprawnienia do wykonywania robót budowlanych. Z interpretacji § 18 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. wynika natomiast, że w szczególnych okolicznościach urządzenie miejsc postojowych może nastąpić na innej działce niż działka inwestycyjna. Warunek zagwarantowania przez inwestora możliwości postoju na cudzym gruncie jest spełniony, jeżeli zapewnione miejsca postojowe będą miały charakter trwały i pewny, a inwestor posiada do nich tytuł prawny np. umowę najmu. Tym samym za błędne należy uznać twierdzenia Wojewody Pomorskiego, zgodnie z którymi nie można uznać, że zawarcie umowy najmu, dzierżawy czy umowy przedwstępnej w sprawie budowy parkingu, z którego inwestor będzie mógł korzystać, nie rozwiązuje w sposób trwały kwestii zapewnienia odpowiedniej ilości miejsc dla przedmiotowej inwestycji.

Odnosząc się do zawartego porozumienia z dnia 7 sierpnia 2019 r. zawartego pomiędzy skarżącym a Gminą Miejską K. skarżący wskazał, że organ zarzucając niepewność wykonania porozumienia nie wskazał jakichkolwiek konkretnych zarzutów poza niepotwierdzonym stwierdzeniem domniemanej nielojalności inwestora. Organ za pewne i realne powstanie miejsc postojowych uznaje jedynie sytuacje, gdy inwestor posiada prawo własności do działki, na której mogą powstać w przyszłości miejsca postojowe dla inwestycji, jednakże skarżący podnosi, że idąc tym tokiem rozumowania– nieruchomość, na której inwestor planuje miejsca postojowe nie spełnia też wymagań, bowiem mogłaby zostać zbyta przed urządzeniem miejsc postojowych. Zatem porozumienie z 7 sierpnia 2019 r. w sprawie partycypowania skarżącego w budowie parkingu spełnia wymogi wynikające z § 18 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. Co więcej to dopiero na etapie zawiadomienia o zakończeniu budowy przed organem nadzoru budowlanego nastąpi na podstawie art. 57 ust. 1 ustawy Prawo budowlane wyegzekwowanie nałożonych na inwestora obowiązków w zakresie wymaganej liczby miejsc postojowych. W tym momencie organ architektoniczno-budowlany ma jedynie ustalić, czy z dokumentów będących w jego dyspozycji wynika, że inwestor posiada prawo do dysponowania nieruchomością, na której będą ustanowione miejsca parkingowe. W opinii skarżącego z przedstawionych organowi dokumentów jasno wynika, że skarżący ma prawo do 35 nowo powstałych miejsc parkingowych, niezbędnych do obsługi w przyszłości powstającej inwestycji. Zauważono również, że z w/w porozumienia skarżącego z Gminą Miejską K. wynika, że w przypadku ustanowienia przez skarżącego na działkach nr ew. [...] i [...] służebności przesyłu na rzecz Gminy uzyska on 5 miejsc postojowych do bezpłatnego używania.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia przepisów art. 35 ust. 4 ustawy Prawo budowlane oraz § 6 ust. 1 rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu formy i projektu budowlanego, skarżący wskazał, że wymóg niemożliwości dekompletacji projektu budowlanego jest pojęciem nieostrym. Natomiast praktyka organów administracji architektoniczno-budowlanej bądź nadzoru budowlanego, co do rozumienia tego pojęcia nie znajduje podstaw w obowiązujących przepisach prawa. Zatem przyjąć należy, że zastosowanie każdej z powszechnie stosowanych technik oprawy, m.in.: poprzez trwałe spięcie kart i arkuszy projektu lub ich zszycie lub bindowanie w sposób uniemożliwiający dekompletacje - jest dopuszczalne. Skarżący wskazał dodatkowo, że cały projekt został opatrzony numeracją stron, co również miało stanowić gwarancje zachowania całości dokumentu.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i obciążenie kosztami postępowania stronę skarżącą. Organ wskazał, że zarzuty skarżącego stanowią polemikę z poczynionymi przez organ ustaleniami i ich oceną. Wskazano, że skarżący starając się wykazać błędy decyzji organu nie odniósł się do kwestii znacznej odległości miejsc postojowych od planowanej inwestycji, co ma kluczowe znaczenie w sprawie i powoduje, że wskazane przez inwestora miejsca postojowe są bezużyteczne dla potrzeb osób korzystających z tego obiektu. Co więcej podkreślono, że z porozumienia zawartego między skarżącym a Gminą w sprawie budowy parkingu nie wynika, aby skarżący miał uzyskać prawo do wyłącznego korzystania z usytuowanych na znajdującym się obok ogólnodostępnym parkingu miejsc postojowych przeznaczonych dla pojazdów użytkowanych przez osoby niepełnosprawne. Odnosząc się do zarzutu naruszenia § 6 rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z 25 kwietnia 2012 r. organ zauważył, że naruszenie to nie było podstawą do uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę Starosty Kościerskiego. Jednocześnie organ podtrzymał przedstawioną uprzednio argumentację, zgodnie z którą opracowanie inwestora nie spełnia w/w przepisów rozporządzenia.

Wyrokiem z dnia 17 czerwca 2020 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę Z.P. W motywach rozstrzygnięcia wskazano, że skarga mimo częściowej zasadności nie zasługiwała na uwzględnienie, bowiem naruszenie przepisów prawa materialnego, jakie sąd dostrzegł w zaskarżonej decyzji nie miało istotnego wypływu na wynik sprawy. Sąd przyznał racje organowi, że zapewnienie miejsc postojowych przez inwestora poza terenem inwestycji, a jednocześnie na terenie znacznie oddalonym od niej, w istocie zaprzecza funkcji miejsc postojowych ściśle związanych z miejscem zamieszkania lub świadczenia usług. Jednakże w kwestii dotyczącej dopuszczalności realizacji miejsc parkingowych na terenie, w stosunku do którego inwestor ma tytuł wynikający ze stosunku obligacyjnego, WSA przyznał rację skarżącemu i uznał, że jest to dopuszczalne. Sąd w tym miejscu wskazał na treść § 18 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r., zgodnie z którym inwestor ma obowiązek zapewnić miejsca parkingowe na terenie, na którym inwestycja ma być realizowana oraz na orzeczenie NSA z dnia 17 października 2018 r. sygn. akt II OSK 2561/16, w którym dopuszczono na zasadzie wyjątku do możliwości urządzenia miejsc parkingowych na działce innej niż działka inwestycyjna po spełnieniu pewnych warunków. W gestii właściwego organu jest sprawdzenie czy dokumentacja złożona przez inwestora dowodzi faktu, że urządzenie miejsc postojowych na wskazanym parkingu i hali garażowej pobliskiej nieruchomości ma charakter trwały i rzeczywisty. Sąd uznał zatem, że w niniejszej sprawie podziela pogląd o dopuszczalności urządzenie miejsc parkingowych poza terenem inwestycji i jednocześnie wyraża przekonanie, że jako wyjątek należy stosować tę opcję z dużą rozwagą i ostrożnością, bowiem rozwiązania projektowe muszą być racjonalne i funkcjonalne dla przyszłych użytkowników nieruchomości, a nie potencjalne i generujące konflikty sąsiedzkie. Sąd uznał, że rozwiązania inwestora w analizowanym projekcie budowlanym nie mogą zostać zaakceptowane, ponieważ, wynikają wyłącznie z próby optymalizacji powierzchni zabudowy nieruchomości kosztem niezbędnej dla przyszłych mieszkańców i użytkowników inwestycji infrastruktury parkingowej. Istotne znaczenie ma według Sądu odległość wskazanych miejsc postojowych poza terenem inwestycji od jej lokalizacji, bowiem jak wskazano w decyzji organu II instancji są to dystanse między 330 m, a 1570 m. Zasadnie zatem organ uznał, że usytuowanie miejsc postojowych, nie mówiąc już od miejscach dla osób niepełnosprawnych, w tak znacznej odległości od obiektu, któremu mają służyć, nie zapewnia praktycznej realizacji potrzeb parkingowych wnioskowanej inwestycji. Odnosząc się do braków dokumentacji projektowej Sąd podzielił stanowisko organu, że opracowanie nie spełnia wymogów, co do jego oprawienia w trwały, uniemożliwiający dekompletacje sposób. Co więcej w projekcie zauważono liczne korekty, poprzez użycie korektora lub zaklejanie części opisów, rysunków, tabel, które nie zostały wykonane zgodnie z zasadami dotyczącymi dokumentów urzędowych wynikającymi z art. 71 k.p.a

WSA w Gdańsku stwierdził zatem, że co prawda inwestor wykazał się tytułem prawnym do nieruchomości, które wskazał jako teren urządzenia miejsc parkingowych, przedkładając stosowne umowy najmu oraz Porozumienie zawarte w Gminą Miejską Kościerzyna z 7 sierpnia 2019 r., jednakże taki sposób zapewnienia miejsc parkingowych jest nie do zaakceptowania, bowiem nierealne jest wykorzystanie ich jako parking dla obiektu budowlanego realizowanego przez skarżącego. Tym samym nie można było przyjąć, że projekt budowlany jest zgodny z decyzją o warunkach zabudowy w zakresie zapewnienia miejsc parkingowych, więc zasadnie organ na podstawie art. 35 ust. 1 i ust. 3 ustawy Prawo budowlane wydał decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę.

Skargę kasacyjną na powyższy wyrok wniósł Z.P., zaskarżając ten wyrok w całości i wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Gdańsku, zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego oraz rozpoznania sprawy na rozprawie. Wyrokowi WSA w Gdańsku zarzucono:

I. Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a naruszenie przepisów postępowania:

1) art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a. w zw. 119 pkt 2 p.p.s.a poprzez wydanie zaskarżonego wyroku w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, podczas gdy skarżący, ani żadna ze stron postępowania nie składała wniosku w trybie art. 119 pkt 2 p.p.s.a, co w sposób bezpośredni skutkowało pozbawieniem strony możności obrony swych praw;

2) art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a. w zw. z art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 roku o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywoływanych nimi sytuacjami kryzysowymi (Dz. U. z 2020 r., poz. 374), dodanego przez art. 46 pkt 21 ustawy z dnia 14 maja 2020 roku o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 (Dz. U z 2020r., poz. 875) poprzez wydanie wyroku na posiedzeniu niejawnym, podczas gdy nie zaistniała żadna z przesłanek umożliwiających wydanie wyroku na posiedzeniu niejawnym oraz podczas, gdy Sąd w żaden sposób nie wyjaśnił na czym polegała zdaniem Sądu główna przesłanka tj." rozpoznanie sprawy stało się konieczne" co doprowadziło do pozbawienia strony możliwości obrony swoich praw.

3) art. 90 § 2 w zw. z art. 91 § 3 p.p.s.a. poprzez niewyznaczenie nowego terminu rozprawy w celu rozpoznania skargi, a rozpoznanie skargi na posiedzeniu niejawnym w trybie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 roku o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywoływanych nimi sytuacjami kryzysowymi (Dz. U. z 2020 r., poz. 374), dodanego przez art. 46 pkt 21 ustawy z dnia 14 maja 2020 roku o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań o osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 (Dz.U z 2020r.,poz. 875), pomimo braku ku temu przesłanek wynikających z tego przepisu, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

II. Na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a naruszenie prawa materialnego tj.:

1) art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku prawo budowlane, poprzez błędne uznanie, że w przedmiotowej sprawie projekt budowlany naruszał ustalenia decyzji o warunkach zabudowy w zakresie sposobu zapewnienia miejsc postojowych;

2) § 18 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie poprzez przyjęcie, że miejsca parkingowe, aby mogły obsługiwać realnie inwestycje muszą być położone co do zasady na terenie inwestycji lub w wyjątkowych przypadkach w jej bezpośredniej odległości nie mniejszej niż 380 m od inwestycji, podczas gdy z treści przepisu nie wynika taka interpretacja.

W uzasadnieniu skarżący kasacyjnie podkreślił, że wyrok niezasadnie został wydany na posiedzeniu niejawnym, mimo braku wniosku stron, o którym mowa w art. 119 ust. 2 p.p.s.a. Strona skarżąca została zatem pozbawione możności obronnych swych praw co jest przesłanką do stwierdzenia nieważności na podstawie ar. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a.

Odnosząc się do zarzutów prawa materialnego podkreślono, że Sąd I instancji niesłusznie stwierdził niezgodność między projektem budowlanym a decyzją o warunkach zabudowy, bowiem wymogi z decyzji zostały uwzględnione w projekcie. Skarżący wykazał, że jest w stanie utworzyć większą niż wymagana liczbę miejsc postojowych, a sama decyzja nie ograniczała możliwości zapewnienia miejsc postojowych poza terenem inwestycji. Przepis § 18 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. nie zawiera wskazania maksymalnej odległości miejsca postojowego od samego budynku, dla którego jest tworzone, a przyjęta granica 380 m nie została w żaden sposób uzasadniona. W orzecznictwie sądów administracyjnych istnieje dowolność w przedmiocie oceny odległości miejsc parkingowych od inwestycji, stwierdzono jedynie, że położenie tych miejsc powinno zapewniać praktyczną realizację potrzeb parkingowych. W ocenie skarżącego, aby dane miejsce parkingowe w sposób rzeczywisty mogło być wykorzystywane dla obsługi danego projektu budowlanego, istotne jest przede wszystkim, przeszeregowanie poszczególnych miejsc parkingowych poszczególnym użytkownikom lokali mieszkalnych, bądź użytkowych, aby mogli z nich korzystać z wyłączeniem innych osób.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie w całości oraz zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Organ podkreślił, że skarżący w skardze kasacyjnej pominął fakt, że SKO w Gdańsku decyzją z 12 września 2019 r. sygn. Gd/2822/19 stwierdziło nieważność wydanej w dniu 14 stycznia 2016 r. decyzji nr WGN.6730.49.2015.WL w części dotyczącej pkt VI ppkt 2, obejmującego zapis: "realizacja miejsc postojowych odbywa się na terenie, do którego prawo posiada inwestor, przy czym dopuszcza się bilansowanie miejsc postojowych poza terenem objętym inwestycją. SKO decyzją Gd/5097/19 z 8 czerwca 2020 r. Kolegium utrzymało w mocy swoje rozstrzygnięcie z dnia 12 września 2019 r. Tym samym dla wnioskowanej przez Pana Z.P. inwestycji obecnie brak jest decyzji o warunkach zabudowy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania.

W myśl art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a., nieważność postępowania zachodzi, jeżeli strona została pozbawiona możności obrony swych praw. Do pozbawienia strony możności obrony jej praw dochodzi wówczas, gdy z powodu naruszenia przez Sąd lub stronę przeciwną określonych przepisów lub zasad procedury, strona nie mogła brać i nie brała udziału w postępowaniu lub istotnej jego części i nie miała możliwości usunięcia skutków tych uchybień na następnych rozprawach, poprzedzających wydanie orzeczenia kończącego postępowanie w danej instancji (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 21 lutego 2006 r., sygn. akt II GSK 378/05; z dnia 13 października 2005 r., sygn. akt FSK 2356/04; z dnia 27 października 2020 r., sygn. akt II OSK 1697/20, dostęp. http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Jak wynika z akt sądowych niniejszej sprawy dnia 28 maja 2020 r. Przewodnicząca Wydziału II Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku wydała zarządzenie o skierowaniu skargi Skarżącego do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym w trybie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 374 z późn. zm. dalej "ustawa covidowa") i nie poinformowała stron postępowania o możliwości uzupełnienia materiału dowodowego poprzez złożenie stosownych pism procesowych i dokumentów w terminie 14 dni od dnia doręczenia ww. zarządzenia. W tej sytuacji wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 17 czerwca 2020 r. został wydany bez poinformowania stron o terminie posiedzenia oraz bez umożliwienia stronom złożenia dodatkowych wyjaśnień na piśmie, co stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności postępowania ze względu na brak możliwości obrony swych praw przez Skarżącego.

Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, iż rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym, na podstawie w trybie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy covidowej jest dopuszczalne i samo w sobie nie stanowi naruszenia podstawowych uprawnień procesowych strony. Prawo do publicznej rozprawy nie ma bowiem charakteru absolutnego i może podlegać ograniczeniu nie tylko na podstawie art. 45 ust. 2 Konstytucji, ale również ze względu na treść art. 31 ust. 3 Konstytucji. Skoro bowiem jednym z elementów prawa do sądu (art. 45 ust. 1 Konstytucji) jest prawo do jawnego postępowania sądowego to należy uznać, że prawo to może być ograniczone na ogólnych warunkach przewidzianych w art. 31 ust. 3 Konstytucji, a zatem ze względu na m.in. zdrowie publiczne (por: wyrok NSA z 12 kwietnia 2022 r., sygn. akt II OSK 1802/21). Odstępstwo od posiedzenia jawnego sądu administracyjnego na rzecz formy niejawnej powinno jednak następować z zachowaniem wymogu rzetelnego procesu sądowego. Za najważniejsze dla zachowania prawa do rzetelnego procesu sądowego należy uznać zagwarantowanie prawa do obrony (por: wyroki NSA: z dnia 2 czerwca 2021 r., sygn. akt III OSK 3462/21; z dnia 12 kwietnia 2022 r., sygn. akt II OSK 1802/21: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W warunkach stanu epidemii, w jakich zostało wydane zarządzenie o przeprowadzeniu posiedzenia niejawnego w rozpoznawanej sprawie, prawo do obrony powinno być zagwarantowane przede wszystkim poprzez powiadomienie stron o posiedzeniu niejawnym i umożliwienie im zajęcia stanowiska w formie pisemnej. Bezsporne jest, że jeżeli o rozprawie jawnej należy zawiadomić strony co najmniej siedem dni przed terminem posiedzenia (art. 91 § 2 p.p.s.a.), to tym bardziej należy przyjąć co najmniej taki termin na wypowiedzenie się strony w formie pisemnej przed rozpoczęciem posiedzenia w sprawie. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazuje się, że już samo zbyt późne zawiadomienie strony o terminie posiedzenia niejawnego wyznaczonego na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy covidowej, uniemożliwiające przedstawienie stanowiska w sprawie, wypełnia przesłankę nieważności postępowania sądowoadministracyjnego określoną w art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a. (por: wyroki NSA: z dnia 16 marca 2022 r., sygn. akt I OSK 1142/21; z 2 czerwca 2021 r., sygn. akt III OSK 3462/21 - http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Powyższe uchybienia, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, powodują, że Skarżący został pozbawiony możności obrony swoich praw, w rozumieniu art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a. W konsekwencji prowadzić to musi do stwierdzenia nieważności postępowania, jakie toczyło się przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Gdańsku.

Ocena pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej na tym etapie postępowania byłaby przedwczesna. Stwierdzenie pozbawienia strony możności obrony jej praw w postępowaniu przed sądem pierwszej instancji stwarza sytuację, w której sąd odwoławczy nie może przystąpić do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy (por: wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 21 lutego 2006 r., sygn. akt II GSK 378/05; z dnia 11 lipca 2017 r., sygn. akt II OSK 2024/16; z dnia 28 listopada 2017 r., sygn. akt II GSK 1109/16, http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Mając powyższe na względzie, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a., uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania przez Sąd pierwszej instancji. Na mocy art. 207 § 2 p.p.s.a. odstąpił od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości. W sytuacji gdy wyłączną przyczyną sprawiającą, że doszło do postępowania kasacyjnego było wadliwe orzeczenie sądu I instancji, które spowodowało wniesienie skargi kasacyjnej uwzględnionej przez Naczelny Sąd Administracyjny, to brak jest dostatecznych podstaw do tego, by obciążyć stronę, która wniosła skargę do sądu I instancji, kosztami postępowania kasacyjnego na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a.