Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 433/23
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-03-22 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 1, art. 2 ust. 4 pkt 1, art. 2 ust. 5-7, art. 2 ust. 14
journal: Dz.U. 2022 poz 1
law: Ustawa z dnia 17 grudnia 2021 r. o dodatku osłonowym (t. j.)
article: art. 3 pkt 1
journal: Dz.U. 2020 poz 111
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - t.j.
article: art. 7 § 1, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 184
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Maciej Dybowski (spr.) Sędziowie sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska sędzia del. WSA Arkadiusz Blewązka po rozpoznaniu w dniu 22 marca 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 17 listopada 2022 r., sygn. akt II SA/Łd 741/22 w sprawie ze skargi G.Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia 12 lipca 2022 r., nr SKO.4119.28.2022 w przedmiocie odmowy prawa do dodatku osłonowego 1. prostuje oczywistą omyłkę w sentencji zaskarżonego wyroku w ten sposób, że omyłkowy numer "SCOII.535.040708.2022.222844.000001.2022" zastępuje numerem "SOCII.535.040708.2022.222844.000001.2022"; 2. oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 17 listopada 2022 r. sygn. akt II SA/Łd 741/22 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi po rozpoznaniu skargi G.Z. (dalej skarżąca) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia [...] lipca 2022 r. nr [...] w przedmiocie odmowy prawa do zasiłku osłonowego, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Łodzi z [...] maja 2022 r. nr [...] (k. 27, 31-36 akt sądowych).

Skargę kasacyjną sporządzoną przez r. pr. [...], wywiodło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi (dalej Kolegium lub skarżący kasacyjnie), zaskarżając wyrok II SA/Łd 741/22 w całości, zarzucając wyrokowi naruszenie:

I. prawa materialnego:

a. art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2022 r. poz. 2492, dalej pusa) przez niewłaściwe zastosowanie, gdyż dokonano oceny dowolnej, która to nie przystaje do stanu prawnego i zebranego materiału dowodowego, i wykroczono poza granice określone tą normą, co w konsekwencji doprowadziło do naruszenia norm prawa materialnego w postaci art. 2 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 17 grudnia 2021 r. o dodatku osłonowym (Dz. U. z 2022 r. poz. 1 ze zm., dalej udo lub ustawa o dodatku osłonowym);

b. art. 2 ust. 1 pkt 1 udo przez błędną wykładnię, polegającą na uznaniu, że organy administracji prowadzące postępowanie w przedmiocie przyznania prawa do dodatku osłonowego nie są związane wysokością dochodów wynikającą z weryfikacji danych o dochodach w systemie teleinformatycznym Ministerstwa Finansów, który to dokument o charakterze dokumentu urzędowego stanowi podstawę do ustalenia wysokości dochodu skarżącej;

c. art. 2 ust. 1 pkt 1 udo w zw. z art. 3 pkt 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2022 r. poz. 615 ze zm., dalej uśr) przez błędną wykładnię, polegającą na uznaniu, że organy administracji prowadzące postępowanie w przedmiocie przyznania prawa do dodatku osłonowego nie są związane wysokością dochodów wynikającą z weryfikacji danych o dochodach w systemie teleinformatycznym Ministerstwa Finansów, który to dokument o charakterze dokumentu urzędowego stanowi podstawę do ustalenia wysokości dochodu skarżącej;

II. przepisów postępowania:

a. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r. poz. 329 ze zm., dalej ppsa) bowiem istota niniejszej sprawy sprowadza się do błędnej wykładni prawa materialnego w postaci art. 2 ust. 1 pkt 1 udo;

b. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 7, 77 § 1 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2022 r. poz. 2000 ze zm., dalej kpa) przez błędne przyjęcie, że normy te zostały naruszone w stopniu uzasadniającym uchylenie decyzji ostatecznej, bowiem materiał dowodowy jest pełny i zebrany w sposób prawidłowy, jak i dokonano jego prawidłowej oceny, co znalazło swój wyraz w uzasadnieniach podjętych decyzji, zaś istota sprowadza się do wykładni norm prawa materialnego;

c. art. 141 § 4 w zw. z art. 153 ppsa przez przedstawienie oceny prawnej niespójnej i lakonicznej w zakresie własnych rozważań, brak oceny zebranego materiału dowodowego i brak wykazania że uchybienia miały wpływ na wynik rozstrzygnięcia, brak konkretnych wskazań co do dalszego prowadzenia postępowania, a w szczególności w odniesieniu do stanu prawnego.

Skarżący kasacyjnie wniósł o: uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi; ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania; orzeczenie o [zwrocie] koszt[ów] postępowania kasacyjnego; zrzekł się przeprowadzenia rozprawy.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono argumentację na poparcie postawionych zarzutów (k. 49-54 akt sądowych).

Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym stosownie do art. 182 § 2 ppsa, zgodnie z którym Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy.

W świetle art. 183 ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania; bada przy tym wszystkie podniesione przez skarżącego zarzuty naruszenia prawa (uchwała pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010/1/1). W sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania.

Zgodnie z art. 193 zdanie drugie ppsa, w brzmieniu obowiązującym od 15 sierpnia 2015 r., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zdanie pierwsze ppsa. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy i Sąd I instancji. Sporządzone przez Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnienie wyroku może zostać zawężone wyłącznie do oceny tych aspektów prawnych, które świadczą o braku usprawiedliwionych podstaw skargi kasacyjnej, z którego to uprawnienia Naczelny Sąd Administracyjny w rozpoznawanej sprawie postanowił skorzystać.

Z uwagi na to, że w skardze kasacyjnej podniesiono zarówno zarzuty naruszenia przepisów postępowania jak i prawa materialnego, w pierwszej kolejności należy odnieść się do zarzutów z drugiej podstawy kasacyjnej (art. 174 pkt 2 ppsa), bowiem to determinuje ocenę zarzutów naruszenia prawa materialnego.

Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej [...] (art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych - Dz.U. z 2022 r. poz. 2492, dalej pusa). Kontrola, o której mowa w § 1, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2). Sąd I instancji dokonał prawidłowej kontroli administracji publicznej i zastosował środki przewidziane ustawą Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 7, 77 § 1 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2022 r. poz. 2000 ze zm. nie zasługiwał na uwzględnienie. Stosownie do art. 7 § 1 i 77 § 1 kpa obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie administracyjne jest wnikliwe i wszechstronne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy. Wymaga to od ustalenia faktów istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, wskazania i oceny dowodów które posłużyły tym ustaleniom.

Zgodnie zaś z art. 80 kpa organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Z przepisów tych wynika, że celem postępowania wyjaśniającego jest ustalenie faktów, mających wpływ na rozstrzygnięcie. Etap ten jest o tyle istotny, że nieprawidłowo przeprowadzone postępowanie może skutkować wadliwością podjętej decyzji administracyjnej.

Sąd I instancji prawidłowo uznał, że organy obu instancji uchybiły obowiązkowi rzetelnego i wyczerpującego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, opierając swoje rozstrzygnięcie - w zakresie dochodu skarżącej - przede wszystkim na wydruku z systemu teleinformatycznego Ministerstwa Finansów, podczas gdy skarżąca już na etapie odwołania (omyłkowo nazwanego "Skargą na decyzje Prezydenta [...]" - w błędnie nieponumerowanych aktach Kolegium) sygnalizowała, że dane z systemu przyjęte do ustalenia jej dochodu nie odzwierciedlają jej rzeczywistej sytuacji dochodowej w roku 2020.

Sąd I instancji prawidłowo ocenił, że postępowanie dowodowe nie zostało przeprowadzone przez organy w sposób zgodny z zasadą prawdy obiektywnej (art. 7 kpa), obowiązkiem w sposób wyczerpujący zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego (art. 77 § 1 kpa) i zasadami swobodnej oceny dowodów (art. 80 kpa). Nie wyjaśniono wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności faktycznych. Zakres przeprowadzonego postępowania dowodowego i ocena materiału dowodowego dokonana przez organy administracyjne nie była wystarczająca dla podjęcia decyzji odpowiadającej obowiązującym przepisom prawa materialnego. Sąd I instancji prawidłowo tym samym ocenił, że organ naruszył art. 7, 77 § 1 i 80 kpa w toku wyjaśniania okoliczności sprawy, gromadzenia i oceny materiału dowodowego oraz wydawania i uzasadniania zaskarżonej decyzji.

Zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej, organy administracji publicznej z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy. Z art. 7 i 77 kpa wynika, że postępowanie dowodowe oparte jest na zasadzie oficjalności. Organ obowiązany jest przeprowadzić dowody służące ustaleniu stanu faktycznego sprawy (wyrok NSA z 26.10.1984 r. II SA 1205/84, ONSA 1984/2/98, aprobowany przez B. Adamiak w: B. Adamiak/J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, C.H. Beck 2022, s. 88-89 nb 8-9). Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela stanowiska skargi kasacyjnej, że w niniejszej sprawie można mówić o należytym zebraniu materiału dowodowego, a istota niniejszej sprawy sprowadza się do błędnej wykładni prawa materialnego. Zarzut naruszenia wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów procedury administracyjnej należało oddalić jako nieuzasadniony, a stan faktyczny sprawy uznać, że nie został ustalony prawidłowo. Nietrafnie skarżący kasacyjnie podnosi, że "W ramach uprawnień wynikających z oceny dokumentu urzędowego (art. 76 § 1 kpa oraz swobodnej oceny materiału dowodowego (art. 80 kpa) organ administracyjny nie może ustalić okoliczności wskazanych w art. 3 pkt 1 lit. a [uśr] wbrew treści znajdującego się w aktach dokumentu urzędowego w postaci weryfikacji danych o dochodach w systemie informatycznym Ministerstwa Finansów" (s. 5 akapit 4 skargi kasacyjnej). W orzecznictwie NSA w doktrynie trafnie skazuje się, że organ administracji publicznej związany jest dokumentem urzędowym. Nie oznacza to, że nie ma obowiązku, w razie wątpliwości co do zgodności z prawdą, przeprowadzenia przeciwdowodu. W razie gdy strona kwestionuje dokument urzędowy winna wskazać przeciwdowód. W wyroku z 11.1.2019 r. II GSK 4625/18 (cbosa) NSA wskazał: [...] wpis do ewidencji gospodarczej stwarza domniemanie prowadzenia tej działalności Niewątpliwie istnieje możliwość obalenia tego typu domniemań. Jednakże ciężar obalenia domniemania prawdziwości danych zawartych w urzędowej ewidencji [...] spoczywa na osobie zainteresowanej podważeniem wpisu z rzeczywistym stanem rzeczy. W tym zakresie przepisy art. 7 i 77 § 1 kpa nie obligują organów dp gromadzenia z urzędu dowodów na okoliczność faktycznego prowadzenia działalności gospodarczej - celem obalenia domniemania prawnego w tym zakresie [...]". Kodeks postępowania administracyjnego nie wprowadza ograniczeń w odniesieniu do środków dowodowych, które organ może dopuścić w celu obalenia mocy dowodowej dokumentów urzędowych. W razie obalenia domniemania zgodności z prawdą lub domniemania prawdziwości dokumentu urzędowego nie może on być potraktowany jako dowód w sprawie (B. Adamiak - op. cit., uw. 9 do art. 76 § 3 kpa). Art. 55 rpa stanowił: "Dopuszczalny jest dowód nieprawdziwości, zarówno dokumentów publicznych, jako też prywatnych". Dokument jest prawdziwy, o ile 1) [...] 3) treść sporządzona przez autora odpowiada rzeczywistości. Brak jednej z tych cech czyni dokument nieprawdziwym. Według art. 55 PA wolno przeprowadzać dowód braku jednej ze wspomnianych cech - tak w odniesieniu do dokumentów prywatnych jak i publicznych. [...] "Dopuszczalność dowodu nieprawdziwości materialnej dokumentów publicznych nie stoi w sprzeczności z przepisem ust. 1 art. 52 PA. Ten ostatni przepis wyklucza tylko wyrażanie wątpliwości co do treści dokumentów publicznych, względnie gołosłowne ich kwestionowanie. Natomiast jeżeli ktoś kategorycznie twierdzi, że treść publicznego jest niezgodna z faktami proponuje dowody, te ostatnie muszą być dopuszczone (Czapiński, Nowe prawo w p.a., s. 51; E. Iserzon, Postępowanie administracyjne. Komentarz, Orzecznictwo - okólniki. Księgarnia Powszechna Kraków 1937, w. 2 zmienione i uzupełnione, s. 108-109). W przeciwieństwie do sprawy kontrolowanej wyrokiem II GSK 4625/18 (w której prowadzenie dowodów dla ustalenia faktycznego prowadzenia działalności gospodarczej może być skomplikowane), to uzyskanie konkretnych informacji od ZUS w zakresie rzeczywiście wypłacanych skarżącej świadczeń w okresie istotnym dla ustalenia prawa skarżącej do dodatku osłonowego i porównanie tych danych z treścią dokumentu urzędowego, przy uzyskaniu od organu podatkowego informacji, że dochody z tytułu świadczeń emerytalnych były w tym okresie jedynymi uzyskiwanymi przez skarżącą, umożliwią właściwą ocenę tych dowodów (art. 76 § 1 i 3 w zw. z art. 80 kpa) i pozwolą na merytoryczne rozstrzygnięcie żądania skarżącej.

Brak istotnych ustaleń i wadliwie przeprowadzone postępowanie dowodowe czynią niezasadnym zarzut naruszenia zarówno art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ppsa jak i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 7, 77 § 1 i art. 80 kpa.

Nie zasługuje tym samym na uwzględnienie także zarzut naruszenia art. 141 § 4 w zw. z art. 153 ppsa. Na podstawie art. 141 § 4 ppsa uzasadnienie wyroku winno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Tak sformułowanym wymogom uzasadnienie wyroku II SA/Łd 741/22 odpowiada i poddaje się on kontroli. Ewentualna wadliwość argumentacji (co w kontrolowanej sprawie nie miało miejsca) nie stanowi o naruszeniu przez Sąd I instancji tego przepisu (wyroki NSA z: 26.5.2020 r. II OSK 3218/19; 11.3.2020 r. I GSK 175/18; 17. 12.2019 r. I FSK 1789/17), dlatego ów zarzut nie mógł przynieść pożądanego rezultatu.

W warunkach trafnego stwierdzenia wad postępowania, które bezpośrednio dotyczyły ustaleń stanu faktycznego sprawy oraz zobowiązania organów orzekających w sprawie do przeprowadzenia wyczerpującego postępowania dowodowego z zaleceniem jego uzupełnienia, odnoszenie się do zarzutów naruszenia prawa materialnego byłoby przedwczesne. Skarżąca kwestionując poprawność obliczenia jej dochodu podnosiła, że w istocie nie wie na jakiej podstawie organy wyliczyły jej dochód w wysokości dużo wyższej niż zadeklarowany przy składaniu wniosku o przyznanie dodatku osłonowego.

Słusznie Sąd I instancji uznał, że organ winien przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w zakresie źródeł dochodu, stanowiącego różnicę pomiędzy kwotą wynikające z wydruku system teleinformatycznego, a kwotą którą deklaruje skarżąca. Dopiero ustalenie, że kwota różnicy między dochodem wskazywanym przez skarżącą, a kwotą wynikającą z zaświadczenia może stanowić dochód w rozumieniu art. 3 pkt 1 lit. a uśr (T. Brzezicki w: red. red. P. Rączka, Świadczenia rodzinne. Komentarz, Wolters Kluwer 2021, s. 84-91, uw. 1-3, 5 i 8 do art. 3) będzie podstawą prawidłowego uznania, czy skarżąca spełnia kryterium dochodowe, co warunkuje przyznanie dodatku osłonowego.

Zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ppsa w zw. z art. 2 ust. 1 pkt 1 udo nie "sprowadza się do błędnej wykładni prawa materialnego" - przeciwnie – niemożność dokonania subsumcji w oparciu o art. 2 ust. 1 pkt 1 udo wynika z braku dokonania przez organy obu instancji istotnych ustaleń co do rzeczywistej wysokości przeciętnego miesięcznego dochodu w rozumieniu art. 3 pkt 1 uśr skarżącej jako osoby w gospodarstwie domowym jednoosobowym i wynikających z tego powodu wad w zakresie swobodnej oceny dowodów (B. Adamiak - op. cit., s. 570-571 nb 1-3).

Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ppsa oddalił skargę kasacyjną. O sprostowaniu oczywistej omyłki orzeczono na podstawie art. 156 § 3 ppsa.