Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 1168/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2016-04-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 61
journal: Dz.U. 2012 poz 647
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Klotz (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Renata Owczarzak Sędzia WSA Jarosław Wichrowski Protokolant Starszy sekretarz sądowy Jakub Jagodziński po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 kwietnia 2016 r. sprawy ze skargi W. S. i J. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją z [...] czerwca 2015r. Nr [...] (znak: [...]) Prezydent M. [...], na podstawie art. 4 ust. 2 pkt 2, art. 59 ust. 1 Ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. jedn. Dz. U. z 2015, poz. 199) oraz art. 104 Ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 267) ustalił warunki zabudowy i zagospodarowania terenu, polegające na zmianie sposobu użytkowania części garażowej budynku garażowo – mieszkalnego na myjnię samochodową dwustanowiskową z częścią socjalną, położonego na terenie działki nr [...] obręb [...] KM [...], przy ul. [...] we [...]. W decyzji organ określił: warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych, warunki w zakresie ochrony środowiska i zdrowia ludzi oraz dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej, warunki obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji, wymagania dotyczące ochrony interesów osób trzecich, w załączniku do decyzji, organ zaznaczył ponadto linie rozgraniczające teren inwestycji.

Organ wskazał, że z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy dla ww. zamierzenia inwestycyjnego, polegającego na zmianie użytkowania budynku gospodarczego na myjnię samochodową dwustanowiskową, wystąpiła w dniu [...] października 2014 r. Firma "M. " M. S.. Sprzeciw do projektowanej inwestycji wnieśli M. i J. C. oraz W. i J. S.. Podczas przeprowadzonej rozprawy administracyjnej strony podniosły kwestie dotyczące lokalizacji myjni i ewentualnego wpływu na nieruchomości sąsiednie, a także legalności wybudowania budynku objętego zmianą sposobu użytkowania. Konsultujący projekt Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, nie stwierdził podstaw do kwestionowania legalności przedmiotowego budynku. Powiatowy organ nadzoru wskazał, że parter przedmiotowego budynku stanowi garaż (decyzja na użytkowanie garażu została wydana w dniu [...].11.1996 r., znak: [...]), który został nadbudowany o lokal mieszkalny w oparciu o decyzję pozwolenia na budowę z [...] września 1990 r., znak: [...] oraz decyzję zmieniającą z [...] maja 1998 r., znak: [...].

Organ budowlany wskazał, że przy określaniu zakresu inwestycji - zmiany sposobu użytkowania budynku, uwzględniono funkcję budynku określoną w decyzji o pozwoleniu na budowę z [...] września 1990 r. oraz w decyzji zmieniającej z [...] maja 1998 r. a także w decyzji na użytkowanie garażu z [...] listopada 1996 r.

Pismem z [...] marca 2014 r., wnioskodawczyni zmieniła zakres inwestycji na "zmianę sposobu użytkowania części garażowej budynku garażowo-mieszkalnego na myjnię samochodową dwustanowiskową z częścią socjalną położonego na terenie działki nr [...] obręb [...] KM [...] przy ul. [...] we [...]."

Organ zwrócił uwagę, że teren planowanej inwestycji nie jest objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, co powoduje konieczność ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy.

Jak wskazał organ, w oparciu o przepisy rozporządzenie Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, dokonano analizy terenu obejmującego obszar sąsiadujący z terenem inwestycji. Obszar analizy wyznaczono w odległości trzykrotnej szerokości frontu działki objętej wnioskiem, nie mniejszej jednak niż 50 m. Za front działki ustalono granicę działki nr [...] obręb [...] KM [...] równoległą do ul. [...]. Front działki wyniósł 18 m, dlatego też granice obszaru analizowanego wyznaczono w odległości 54 m od granic przedmiotowej działki. Wyznaczony w ten sposób obszar, jak wskazał organ, daje się wyodrębnić jako zwarta jednostka terenowa urbanistyczno - architektoniczna i pozwala na dokonanie pełniej oceny sytuacji faktycznej pod względem możliwości zrealizowania planowanej inwestycji. Stanowi zatem pewną urbanistyczna całość, posiadającą własne charakterystyczne cechy, które pozwolą na określenie wymagań dla nowej zabudowy w taki sposób, aby tworzyła pewien harmonijny układ z punktu widzenia urbanistyki. Przedmiotowa inwestycja zlokalizowana będzie w obszarze o funkcji mieszkaniowej i usługowej. Jest to teren jednostki rejestrowej Południe. W obszarze analizowanym na nieruchomościach sąsiadujących z terenem inwestycji znajdują się obiekty o funkcji mieszkaniowej: budynki mieszkalne jednorodzinne oraz towarzyszące im budynki gospodarcze, garaże i inne budynki niemieszkalne: na dz. nr [...] obręb [...] KM [...]. Obiekty o funkcji usługowej znajdują się na terenie działki nr [...] obręb [...] KM [...] przy ul. [...] - budynek usługowy: serwis opon oraz wulkanizacja, w budynku przy ul. [...] (dz. nr [...] obręb [...] KM [...]) zlokalizowana jest sprzedaż części samochodowych.

Powyższe ustalenia pozwoliły organowi stwierdzić, że wnioskowane zamierzenie inwestycyjne stanowi kontynuację istniejącej funkcji. Organ podkreślił, że planowane przedsięwzięcie pozwoli na zagwarantowanie ładu przestrzennego, stworzenie harmonijnej całości z uwzględnieniem uwarunkowań i wymagań funkcjonalnych, środowiskowych, kulturowych oraz kompozycyjno-estetycznych.

Organ wskazał, że przedmiotowej inwestycji nie analizowano zgodnie w zakresie parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu, ponieważ planowana inwestycja polega jedynie na "przystosowaniu" istniejącego budynku do nowych warunków m.in. higieniczno-sanitarnych czy bezpieczeństwa pożarowego. Odstąpiono również od ustalenia linii zabudowy, wskaźnika powierzchni zabudowy, szerokości elewacji frontowej, wysokości oraz geometrii dachu, ponieważ planowane zamierzenie polegać będzie jedynie na zmianie sposobu użytkowania części budynku. Zmiana sposobu użytkowania budynku dotyczy jedynie zmiany funkcji, a nie kubatury obiektu objętego wnioskiem. Ponadto, dla wnioskowanego przedsięwzięcia określono wskaźniki dotyczące zapewnienia odpowiedniej ilości miejsc postojowych. Organ wskazał, że nieruchomość stanowiąca teren inwestycji posiada dostęp do drogi publicznej - ulicy [...]. Zgodnie z ewidencją gruntów miasta [...] teren inwestycji jest zakwalifikowany jako tereny mieszkaniowe i nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne. Projektowana inwestycja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Organ ustalił, że w przypadku powyższej inwestycji zostały spełnione wszystkie warunki określone w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a zatem możliwe jest wydanie decyzji o warunkach zabudowy.

Decyzja o ustaleniu warunków zabudowy ma charakter promesy uprawniającej do uzyskania pozwolenia na budowę na warunkach w niej określonych, ale dopiero wówczas, gdy spełnione zostaną warunki przewidziane w przepisach prawa budowlanego.

Organ wskazał, że warunki zabudowy dla zamierzonej inwestycji określone zostały z uwzględnieniem polityki przestrzennej miasta zawartej w uchwale w sprawie uchwalenia Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta [...] Nr [...] Rady M. [...] z dnia [...] października 2007 r.

Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli M. i J. C. oraz W. i J. S..

Wskazali w nim, że w nazewnictwie używanym w przepisach budowlanych nie ma pojęcia "budynek garażowo-mieszkalny", zatem decyzja o zmianie sposobu użytkowania budynku jest, zdaniem odwołujących się, bezprzedmiotowa.

Odwołujący się zarzucili zaskarżonej decyzji brak szczegółowej analizy zabudowy działek bezpośrednio graniczących z działką nr [...] położoną przy ul. [...] we [...], ponieważ wszystkie działki znajdujące się w obszarze analizowanym charakteryzuje zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna. Odwołujący się wskazali że na 23 działki znajdujące się w obszarze analizowanym zaledwie na jednej oprócz budynku mieszkalnego znajduje się budynek usługowy. Nie można zatem mówić, wbrew twierdzeniu organu, o kontynuacji funkcji zabudowy. Zdaniem odwołujących się, nowa zabudowa jest dopuszczalna, o ile można ją pogodzić z już istniejącą funkcją, która ma charakter przede wszystkim mieszkalny. Planowany zakład pozostaje natomiast w sprzeczności z dotychczasową funkcją terenu i nie da się z tą funkcją w praktyce pogodzić. Odwołujący się stwierdzili, że odosobniony przypadek istnienia budynku usługowego w obszarze analizowanym nie może przesądzać o zmianie całego terenu o funkcji mieszkaniowej na teren o funkcji usługowej.

Odwołujący się wskazali ponadto na uciążliwość zachowania pracowników firmy "M. ".

Decyzją z [...] lipca 2015 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji.

Organ podniósł, że w sprawie niniejszej zaistniała konieczność nałożenia obowiązku uzyskania decyzji o warunkach zabudowy, wydanie której poprzedzone być musi postępowaniem wyjaśniającym przeprowadzonym przez właściwy organ w zakresie spełnienia przesłanek określonych w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Jednym z nich jest warunek, by co najmniej jedna działka sąsiednia dostępna z tej samej drogi publicznej, była zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Oznacza to, że zmiana w zagospodarowaniu terenu uzależniona jest od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego, jest to tzw. zasada dobrego sąsiedztwa. Zasada dobrego sąsiedztwa oznacza, jak wskazało SKO, konieczność dostosowania nowej zabudowy do cech i parametrów o charakterze urbanistycznym i architektonicznym, wyznaczonych przez zabudowę już istniejącą na danym obszarze. Zdaniem organu odwoławczego, należało rozważyć, czy organ pierwszej instancji zasadnie odstąpił, przy wydawaniu decyzji, od wykonania analizy w zakresie tzw. dobrego sąsiedztwa. Wskazując, że zasada dobrego sąsiedztwa dotyczy tylko nowej zabudowy, SKO uznało, że zasadnie organ pierwszego stopnia odstąpił od wykonania analizy w zakresie parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu, gdyż powołany przepis określa wymagania dotyczące nowej zabudowy.

W przedmiotowej sprawie, jak wskazało SKO, zachodziła jednak konieczność dokonania analizy funkcji. Oceniając przeprowadzoną w niniejszej sprawie "Analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu" organ drugiej instancji stwierdził, że Prezydent uzasadnił wyznaczenie danego obszaru analizy. SKO zauważyło, że wśród wymienionych w analizie i uzasadnieniu decyzji działek znajdujących się w wyznaczonym obszarze analizy, na których usytuowane są obiekty o funkcji mieszkaniowej (budynki mieszkalne jednorodzinne oraz towarzyszące im budynki gospodarcze, garaże i inne budynki niemieszkalne), zabrakło informacji na temat funkcji obiektów usytuowanych na działkach o numerach: [...], jednakże z dołączonych do akt sprawy "Informacji o działkach" wynika, że funkcja obiektów usytuowanych na tych działkach jest analogiczna do tej jaką mają obiekty usytuowane na działkach wymienionych w analizie. Organ odwoławczy nie znalazł podstaw do kwestionowania stanowiska wyrażonego w decyzji pierwszej instancji, że wnioskowane zamierzenie inwestycyjne - zmiana sposobu użytkowania części garażowej budynku garażowo-mieszkalnego na myjnię samochodową dwustanowiskową z częścią socjalną, stanowi kontynuację istniejącej funkcji. W obszarze analizy znajdują się bowiem obiekty branży motoryzacyjnej, w szczególności przeznaczone do obsługi pojazdów tj. sprzedaż części motoryzacyjnych - obiekt zlokalizowany na działce [...] oraz serwis opon w postaci obiektu warsztatowego położonego na działce nr [...].

Kolegium uznało, że w przedmiotowej sprawie warunek kontynuacji funkcji został spełniony, spełnione zostały również pozostałe wymogi wynikające z art. 61 ust. 1 pkt 2-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w związku z czym nie stwierdzono uchybień, które mogłyby stanowić podstawę uchylenia decyzji pierwszoinstancyjnej.

Według organu odwoławczego, akta sprawy pozwalają na stwierdzenie, że odnośnie projektowanej inwestycji spełniony został warunek wystarczającego uzbrojenia terenu dla planowanej inwestycji. Organ ustalił, że na terenie przedmiotowej nieruchomości zlokalizowane są wewnętrzne instalacje wodno-kanalizacyjne a także uzbrojenie terenu w zakresie urządzeń i przewodów elektroenergetycznych.

Odnosząc się do zarzutów zawartych w odwołaniu, SKO wskazało, że sformułowanie "budynek garażowo-mieszkalny" nie występuje w katalogu zawartym w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz. U. Nr 164, poz. 1589), jednakże rozporządzenie to nie wyklucza użycia innego nazewnictwa jeśli okoliczności sprawy za tym przemawiają

Kolegium podniosło również, że w przedmiotowej sprawie nie istniała konieczność wyznaczania parametru powierzchni biologicznie czynnej, kwestie natomiast oddziaływania inwestycji na sąsiednie nieruchomości są przedmiotem badania na etapie wydawania pozwolenia na budowę.

Skargę na decyzję drugiej instancji wnieśli do Sądu M. i J. C. oraz W. i J. S., zarzucając jej naruszenie przepisów postępowania administracyjnego: art. 10 § 1 w związku z art. 81 kpa, art. 7, 8, 9 i 77 kpa a także art.61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia [...] marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Zdaniem skarżących, art. 50 ust. 2 w związku z art. 59 ust 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie dotyczą przedmiotowej inwestycji. Odnoszą się one do inwestycji celu publicznego. Przedmiotowe zamierzenie inwestycyjne nie spełnia wymogów art. 2 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami, zatem twierdzenie organu odwoławczego, że organ pierwszej instancji nie mógł odmówić wydania warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie użytkowania pomieszczenia garażowego na myjnię samochodową jest bezpodstawne.

Według skarżących, wynikający z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym warunek kontynuacji funkcji jest warunkiem decydującym o dopuszczalności realizacji zamierzenia inwestycyjnego na działce sąsiedniej. Skarżący wskazali ponadto, że nie wszystkie działki znajdujące się w obszarze analizowanym są działkami sąsiednimi. Nie zgodzili się również z twierdzeniem, że zabudowa działek znajdujących się w obszarze analizowanym stanowi całość urbanistyczną i funkcjonalną.

Skarżący podnieśli, że granice obszaru analizowanego na mapie zasadniczej wyznaczono w postaci prostokąta, nie zaś w postaci koła, jak to wymaga art. 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Prawidłowo wyznaczony obszar analizowany powinien mieścić się w granicy koła o promieniu 54 m zatoczonego wokół działki inwestycyjnej. Tak wyznaczona granica obszaru analizowanego przecina działkę nr [...] KM [...] oraz znajdujący się na niej budynek wulkanizacji co oznacza, że wyznaczony obszar analizowany obejmuje tylko część działki i część budynku wulkanizacji. Nie można więc, zdaniem skarżących uznać, że jest on w obszarze analizowanym. Skarżący uznali, że zarówno sklep z częściami samochodowymi, jak i zakład wulkanizacji nie powinny być zlokalizowane w dzielnicy mieszkaniowej, jako sprzeczne z ustaleniami art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zdaniem skarżących, analiza obszaru analizowanego została sporządzona nieprawidłowo, a wnioski z niej płynące są sprzeczne z wymogami prawa.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie wraz z argumentacją zawartą w treści zaskarżonej decyzji.

Postanowieniem z [...] grudnia 2015 r. Sąd odrzucił skargę wobec M. i J. C., z uwagi na nieuiszczenie przez wyżej wskazanych skarżących wpisu od skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2014 r., poz. 1647) sąd administracyjny kontroluje legalność zaskarżonego rozstrzygnięcia administracyjnego, czyli jego zgodność z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa materialnego i procesowego. W myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 – dalej P.p.s.a.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Zdaniem składu orzekającego w sprawie, nie doszło do naruszenia przepisów procedury, jak i prawa materialnego.

Postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie prowadzone było na podstawie przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (w dacie orzekania przez organy tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 647 ze zm. – dalej: "u.p.z.p."). Art. 59 ust. 1 tej ustawy stanowi, że zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Według art. 56 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy nie można odmówić ustalenia warunków zabudowy, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi. Oznacza to, iż w razie spełnienia ustawowych warunków strona wnioskująca ma prawo skutecznie domagać się wydania decyzji o określonej treści, zaś ewentualna odmowa przez organ prowadzący postępowanie ustalenia warunków zabudowy musi opierać się na wyrażonej sprzeczności z przepisem nakładającym wprost jakieś ograniczenie.

Stosownie do treści art. 61 ust. 1 ustawy, wydanie decyzji o warunkach zabudowy terenów pozbawionych planu miejscowego, możliwe jest wyłącznie w razie łącznego spełnienia warunków wymienionych w punktach 1 – 5, tj. co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu (art. 61 ust. 1 pkt 1), zapewnienia dostępu do drogi publicznej (pkt 2), zapewnienia wystarczającego uzbrojenia terenu (pkt 3), braku wymogu zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne (pkt 4) oraz zgodności decyzji z przepisami odrębnymi (pkt 5).

Normy wynikające z pkt 1 ust. 1 art. 61 u.p.z.p., wprowadzają tzw. zasadę dobrego sąsiedztwa, która nakazuje dostosowanie planowanej zabudowy do wyznaczonych przez zastany w danym miejscu: stan dotychczasowej zabudowy, cech i parametrów o charakterze urbanistycznym oraz architektonicznym.

Zasada ta odnosi się wyłącznie do zabudowy nowej, a nie istniejącej, tak jak w rozpatrywanej sprawie.

Bezspornym w sprawie jest, że inwestor pismem z dnia [...] września 2014r. złożył wniosek o ustalenie warunków zabudowy, gdzie jednoznacznie scharakteryzował planowane zamierzenie inwestycyjne, jako "zmiana sposobu użytkowania budynku gospodarczego na myjnię samochodową dwustanowiskową z częścią socjalną".

Obiekt został zrealizowany legalnie, co potwierdzone zostało przez organ decyzjami ostatecznymi (k – 110 i 110 a,b,c akt administracyjnych organu I instancji). Dla terenu, na którym zlokalizowany jest obiekt budowlany objęty postępowaniem zakończonym zaskarżoną decyzją, nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego.

W ocenie Sądu, organ I instancji przeprowadził w pełnym zakresie postępowanie w celu ustalenia czy zachodzą podstawy do wydania decyzji o warunkach zabudowy w zgodzie z art. 59 ust. 1 u.p.z.p. Wyznacznikiem rozstrzygnięcia merytorycznego tego rodzaju decyzji jest zgodność projektowanej inwestycji z przepisami prawa powszechnie obowiązującego, a konkretnie z treścią art. 61 ust. 1 – 5 u.p.z.p., określającym pozytywne przesłanki wydania takiej decyzji.

W rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, został sprecyzowany sposób ustalania warunków wskazanych w art. 61 ust. 1 u.p.z.p.

Przez zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części – zgodnie z art. 71 ustawy Prawo budowlane – rozumie się w szczególności podjęcie bądź zaniechanie w obiekcie budowlanym lub jego części działalności zmieniającej warunki: bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno – sanitarne, ochrony środowiska bądź wielkość lub układ obciążeń.

Zgodnie z utrwalonym już w doktrynie poglądem – decyzja o warunkach zabudowy jest typowym przykładem aktów związanych, czyli takich, w których organ bada jakiś stan faktyczny pod kątem zgodności z przepisami prawa. Stąd jeśli stwierdzi niezgodność, to zobowiązany jest wydać decyzję odmowną, jeśli zaś jej nie stwierdzi - ma obowiązek wydać decyzję zgodną z żądaniem wnioskodawcy. Inaczej mówiąc, zgodność z normami prawa powszechnie obowiązującymi, jest warunkiem koniecznym, ale i wystarczającym do wydania decyzji o warunkach zabudowy. Jeżeli żaden przepis prawa nie sprzeciwia się zamierzeniu inwestycyjnemu, to organ zobligowany jest do wydania decyzji pozytywnej.

Niezadowolenie sąsiadów z planowanej inwestycji jest niewystarczające do wydania decyzji odmownej. Musi istnieć sprzeczność inwestycji z konkretnym przepisem prawa materialnego, aby organ mógł negatywnie rozpatrzyć wniosek inwestora. Jeżeli brak jest w sprawie przeszkód prawnych, organ ma obowiązek wydać decyzję pozytywną, nawet w przypadku protestu bezpośrednich sąsiadów.

W ocenie Sądu, materiał dowodowy zgromadzony przez organ w toku postępowania administracyjnego potwierdza, że planowany we wniosku sposób użytkowania budynku garażowo – mieszkalnego położonego przy ul. [...] we [...], na działce nr [...], obręb [...] KM [...], będzie stanowił zmianę dotychczasowego sposobu użytkowania tego obiektu budowlanego.

Wniosek inwestora został złożony prawidłowo i zawierał wszystkie niezbędne elementy, a projektowana inwestycja okazała się zgodna z ww. przepisami.

Przepis art. 61 ust. 1 pkt 1) u.p.z.p. formułuje zasadę "dobrego sąsiedztwa" i nakłada obowiązek dostosowywania nowoprojektowanego sposobu zagospodarowania terenu do zagospodarowania przestrzennego już istniejącego w sąsiedztwie terenu inwestycji. Co do zasady więc, regulacja ta ogranicza uprawnienia właściciela terenu inwestycji w tym sensie, że nie upoważnia go do realizacji wszystkich planów inwestycyjnych, jakie mógłby w stosunku do tego terenu realizować, ale ustanawia istotne ograniczenie w postaci konieczności dostosowania planowanej inwestycji do urbanistycznego charakteru otoczenia.

W ocenie Sądu planowana inwestycja nie wpływa na usytuowanie budynku, ani na jego parametry, wymagane.

Prawdą jest, że w orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowane zostało stanowisko, że przeprowadzenie takiej analizy funkcji oraz cech zabudowy jest wymagane w każdym wypadku (chodzi natomiast o jej zakres), bowiem dopiero jej sporządzenie pozwoli na zbadanie czy rodzaj inwestycji wskazanej we wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy, wymaga ustalenia wszystkich poszczególnych cech zabudowy i parametrów normatywnie uregulowanych w rozporządzeniu oraz wymienionych w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., czy tylko niektórych, bowiem pozostała część pozostaje bez zmian ( tak NSA w wyroku z dnia 16 grudnia 2014r., sygn. akt. II OSK 1295/13 publ. www.orzeczenia nsa.gov.pl).

W ocenie Sądu, w przedmiotowej sprawie, wniosek o wydanie decyzji na kopii mapy w skali 1: 100 przedstawia granice terenu objętego wnioskiem oraz granice obszaru oddziaływania inwestycji. W zakresie przewidywanego zapotrzebowania na infrastrukturę techniczną wskazano, że istnieje przyłącze wodne, które jest wystarczające. Zapewniony jest dostęp do kanalizacji miejskiej, jest również energia elektryczna. W zakresie planowanego sposobu zagospodarowania terenu oraz charakterystyki zabudowy i zagospodarowania terenu, w tym przeznaczenia i gabarytów projektowanych obiektów budowlanych oraz powierzchni terenu podlegającej przekształceniu w formie opisowej i graficznej wskazano, że ma być to myjnia samochodowa. Wymiary budynku oraz proponowane usytuowanie względem granic ma pozostać bez zmian. Bez zmian pozostanie również układ dachowy. Dostęp do drogi publicznej ma być zapewniony od ul. [...]. Wskazano, że kubatura wynosi 304 mł. Jest to budynek istniejący o dwóch kondygnacjach i powierzchni użytkowej 44 mł. Wskazano również, że planowana inwestycja nie będzie miała negatywnego wpływu na środowisko.

Sąd przeanalizował wymagania wynikające z art. 52 ust. 2 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p., w zakresie co powinien zawierać wniosek o wydanie decyzji o warunkach zabudowy. W szczególności, art. 52 ust. 2 pkt 2b) i c) u.p.z.p. przewiduje podanie charakterystyki inwestycji, poprzez określenie m.in. planowanego sposobu zagospodarowania terenu oraz charakterystyki zabudowy, w tym przeznaczenia i gabarytów projektowanych obiektów oraz określenie parametrów technicznych inwestycji. W oparciu o żądanie sformułowane we wniosku, organ ustala w jakim zakresie konieczne jest odniesienie się w analizie do tych cech i parametrów, których wyznaczenie jest konieczne w celu realizacji proponowanego przedsięwzięcia.

W niniejszej sprawie przedmiotem wniosku o ustalenie warunków zabudowy była zmiana sposobu użytkowania budynku z funkcji garażowo mieszkalnej na usługową – myjnię samochodową.

Stosownie do art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.) przez zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części rozumie się w szczególności podjęcie bądź zaniechanie w obiekcie budowlanym lub jego części działalności zmieniającej warunki: bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska bądź wielkość lub układ obciążeń. Z kolei ust. 2 tego przepisu stanowi, że zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymaga zgłoszenia właściwemu organowi. W zgłoszeniu należy określić dotychczasowy i zamierzony sposób użytkowania obiektu budowlanego lub jego części. Do zgłoszenia należy dołączyć m.in. ostateczną decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W pewnych sytuacjach wymagane jest wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę (ust. 6), nie wystarcza samo zgłoszenie.

Zatem w niniejszym postępowaniu organy miały obowiązek ocenić jedynie dopuszczalność zmiany sposobu użytkowania budynku, nie zaś budowy nowego obiektu. Bezspornym zatem jest, że budynek na działce nr [...] istnieje .

Zgodnie z § 2 pkt 2 rozporządzenia, jeśli mowa w nim o funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu, należy przez to rozumieć sposób użytkowania obiektów budowlanych oraz zagospodarowania terenu zgodny z przepisami odrębnymi. W sytuacji zatem gdy przedmiotem ustalenia warunków jest jedynie zmiana sposobu użytkowania czyli zmiana funkcji, w rozumieniu przepisów o planowaniu, analiza powinna ograniczyć się do tej cechy i zbadać, czy w analizowanym obszarze możliwe będzie pogodzenie proponowanego sposobu użytkowania na cele usługowe z istniejącymi funkcjami w otoczeniu. Ustaleniu nie będą natomiast podlegały parametry takie jak: obowiązująca linia nowej zabudowy, wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, szerokość elewacji frontowej, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki oraz geometria dachu. Te parametry pozostają bowiem bez zmian.

W przedmiotowej sprawie zachodziła konieczność przeprowadzenia analizy funkcji na wyznaczonym obszarze analizowanym według przesłanek wynikających z art. 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Przepis ten stanowi, że w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 – 5 ustawy (ust. 1). Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów (ust. 2).

W ocenie Sądu obszar analizowany został wyznaczony prawidłowo w przedmiotowej sprawie i stanowi trzykrotną odległość frontu działki objętej wnioskiem, niemniejszej jednak niż 50 metrów. Za front działki ustalono granicę działki nr [...] obręb [...] KM [...] równoległą do ul. [...]. Zawarto ponadto informację, że front działki wynosi 18 m, dlatego też granice obszaru analizowanego wyznaczono w odległości 54 m od granic przedmiotowej działki, co znajduje odzwierciedlenie na mapie stanowiącej załącznik do analizy gdzie zaznaczono granice obszaru analizowanego.

Ma rację organ w udzielonej odpowiedzi na skargę, że kształt tego obszaru nie ma znaczenia, gdyż wyniki analizy w związku z tym nie zmieniłyby się. Obszar analizowany wyznaczony w kształcie koła i tak obejmował swoim zasięgiem działkę nr [...] KM [...] oraz znajdujący się na niej budynek wulkanizacji. Należy w tym miejscu powtórzyć wyrażoną w zaskarżonej decyzji argumentację, że granice obszaru analizowanego mają być wyznaczone w odległości "nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki", przy czym "nie mniejszej jednak niż 50 metrów". Ustalając wytyczne do wyznaczenia obszaru analizowanego, przyjęto, że dokonane wyliczenia i norma wynosząca 50 metrów nie są sztywne, lecz minimalne. Poza tym działka poddana analizie ma kształt kwadratu. Sąsiedztwo w rozumieniu art. 61 ust.1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jest pojęciem, które w części jest zdefiniowane poprzez dostępność z tej samej drogi publicznej. Nadto, podlega definiowaniu w każdej indywidualnej sprawie. Zależy przecież od warunków obiektywnych w terenie, takich jak chociażby kształt działek, czy też układ dróg (ulic).

Wobec powyższego nie ma przeszkód aby w formie kwadratu, czy prostokąta wyznaczyć obszar analizowany. Podobnie orzekł NSA w wyroku z dnia 15 września 2015r. , sygn. akt II OSK 1508/15 ( publ. www.orzeczenia.nsa.gov.pl ).

W celu dokonania ustaleń faktycznych dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu organ wyznacza obszar analizowany, o którym mowa w § 3 powołanego rozporządzenia, wskazując tym samym, które działki sąsiednie będą stanowić punkt odniesienia dla określenia sposobu zabudowy i zagospodarowania działki objętej wnioskiem. Analizie podlega więc przede wszystkim zabudowa znajdująca się na działkach sąsiednich w stosunku do działki objętej wnioskiem, gdyż – zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy – to w oparciu o ustalenia dotyczące tej zabudowy organ ustala warunki zabudowy planowanej na działce inwestora (patrz: wyrok NSA z 15.01.2010 r. II OSK 987/09; wyrok NSA z 10.09.2010 r. II OSK 1334/09). Przy czym metoda wyznaczania obszaru analizowanego, tj. czy będzie to linia prosta, linia łamana czy też linia po okręgu, to już kwestia pozostająca w kompetencji organu procedującego w przedmiocie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu (patrz: wyrok NSA z dn. 08.08.2008r. II OSK 919/07).

Organ I instancji obowiązany był zatem wydać decyzję ustalającą warunki zabudowy. Podstawą przedmiotowej decyzji stanowiły przepisy obowiązujące w chwili jej wydania, w tym przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

Nietrafne są zarzuty strony skarżącej skierowane na brak zgodności przedmiotu postępowania z zapisem w ewidencji gruntów i budynków. Analiza akt sprawy, wyjaśnia wszelkie wątpliwości co do tego, iż przedmiotowy budynek istnieje i został zrealizowany w oparciu o prawomocne decyzje wymagane przepisami prawa budowlanego. Zdaniem Sądu organ I instancji w sposób należyty określił krąg stron postępowania wyznaczając wokół działki objętej wnioskiem właściwy obszar analizowany.

Odnosząc się do zarzutów skargi Sąd stwierdził, że nie mają one usprawiedliwionych podstaw. W toku postępowania przed organem I instancji zapewniony został stronom czynny udział w postępowaniu. Przeprowadzona została również rozprawa administracyjna z udziałem stron. To, że SKO przed wydaniem decyzji zaskarżonej, nie umożliwiło stronie skorzystania z uprawnień wynikających z art. 10§1 kpa, jest uchybieniem nieistotnym w przedmiotowej sprawie, ponieważ organ II instancji orzekał na podstawie materiału dowodowego zgromadzonego w toku postępowania przed organem I instancji. Skarżący nie wykazali przed sądem, że powyższe uchybienie miałoby istotny wpływ na wynik sprawy.

W ocenie Sądu organ przeprowadził analizę obszaru w sposób prawidłowy, a rozstrzygnięcie oparł na podstawie art. 59 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Przepis ten stanowi, że zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Przepis art. 50 ust. 2 stosuje się odpowiednio. W świetle wykładni systemowej oznacza to, że decyzja o warunkach zabudowy nie jest wymagana, jeżeli zamierzone roboty budowlane mają obejmować jedynie roboty określone w art. 50 ust. 2 ustawy. Zgodnie z tym przepisem nie wymagają wydania decyzji o warunkach zabudowy roboty budowlane:

1) polegające na remoncie, montażu lub przebudowie, jeżeli nie powodują zmiany sposobu zagospodarowania terenu i użytkowania obiektu budowlanego oraz nie zmieniają jego formy architektonicznej, a także nie są zaliczone do przedsięwzięć wymagających przeprowadzenia postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko, w rozumieniu przepisów o ochronie środowiska, albo

2) niewymagające pozwolenia na budowę.

Nie zasadny jest również zarzut naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia [...] marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Z 2003 r. Nr 80, poz. 717 ze zm.) - poprzez błędne uznanie, iż nowa zabudowa, określona w decyzji o warunkach zabudowy, stanowić będzie kontynuację funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania dotychczasowej zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów, cech i wskaźników kształtowania dotychczasowej zabudowy, w sytuacji gdy prawidłowa ocena okoliczności sprawy prowadzi do przeciwnego wniosku.

W kwestii tego zarzutu Sąd już się wypowiedział.

Kontrola zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, do czego ograniczają się kompetencje Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, nie wykazała, by zaskarżona decyzja jak i poprzedzające ją decyzje wydane zostały z naruszeniem przepisów prawa, o którym stanowi przepis art. 145 p.p.s.a. Zdaniem Sądu, orzekające w sprawie organy w sposób wszechstronny i wnikliwy przeprowadziły postępowanie administracyjne, co znalazło następnie wyraz w obszernych i wyczerpujących motywach ich rozstrzygnięć.

Z uwagi na powyższe Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł, jak w sentencji wyroku.