Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 441/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-11-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6046 Inne koncesje i zezwolenia
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Minister Gospodarki Pracy i Polityki Społecznej
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 11 ust. 9
journal: Dz.U. 2016 poz 1829
law: Ustawa z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej - tekst jedn.
article: art. 19 ust. 4
journal: Dz.U. 2015 poz 282
law: Ustawa z dnia 20 października 1994 r. o specjalnych strefach ekonomicznych

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Sieńczyło-Chlabicz (spr.) Sędzia NSA Wojciech Kręcisz Sędzia del. WSA Kazimierz Włoch Protokolant asystent sędziego Szymon Janik po rozpoznaniu w dniu 15 listopada 2017 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 czerwca 2016 r., sygn. akt VI SA/Wa 2944/15 w sprawie ze skargi [...] na decyzję Ministra Gospodarki z dnia [...] sierpnia 2015 r., nr [...] w przedmiocie odmowy zmiany zezwolenia na prowadzenie działalności gospodarczej na terenie specjalnej strefy ekonomicznej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Ministra Rozwoju i Finansów na rzecz [...] 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 10 czerwca 2016 r., sygn. akt VI SA/Wa 2944/15, po rozpoznaniu sprawy ze skargi [...] na decyzję Ministra Gospodarki z dnia [...] sierpnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zmiany zezwolenia na prowadzenie działalności gospodarczej na terenie specjalnej strefy ekonomicznej: uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] maja 2015 r. (pkt 1); zasądził od Ministra Rozwoju na rzecz [...] 457 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego (pkt 2).

Sąd I instancji za podstawę rozstrzygnięcia przyjął następujące ustalenia.

I

[...] (dalej: spółka lub skarżąca) uzyskała w dniu [...] stycznia 1998 r. zezwolenie Nr 2 na prowadzenie działalności gospodarczej na terenie [...] (dalej: [...]), zmienione decyzją Ministra Gospodarki i Pracy z dnia [...] września 2004 r., udzielone zostało do dnia 28 maja 2017 r.

Pismem z dnia 23 stycznia 2015 r. spółka zwróciła się wnioskiem do Ministra Gospodarki o zmianę powyższego zezwolenia poprzez zastąpienie dotychczasowego brzmienia pkt II zezwolenia dotyczącego terminu obowiązywania z "zezwolenia udziela się do dnia 28 maja 2017 r." na "zezwolenie udziela się do dnia 31 grudnia 2026 r.".

Spółka argumentowała wniosek zmianą zezwolenia w trybie art. 6 ust. 5 ustawy z dnia 2 października 2003 r. o zmianie ustawy o specjalnych strefach ekonomicznych i niektórych ustaw (Dz. U. Nr 188, poz. 1840 ze zm. – dalej: ustawa z 2003 r. o zmianie ustawy o sse) oraz niewykorzystaniem w pełni limitu przysługującej spółce pomocy publicznej w obecnym okresie obowiązywania zezwolenia w związku z kryzysem gospodarczym, który negatywnie wpłynął na poziom osiąganych dochodów i zagroził utrzymaniem niekorzystnej tendencji w latach następnych. Spółka wyjaśniła, że w terminie określonym w zezwoleniu nie wykorzysta w pełni limitu przysługującej jej pomocy.

Postanowieniem z dnia [...] marca 2015 r. zarządzający [...] pozytywnie zaopiniował wniosek spółki w sprawie zmiany zezwolenia.

Decyzją z dnia [...] maja 2015 r. Minister Gospodarki - działając na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm. - dalej: k.p.a.) oraz art. 16 ust. 4-6 i art. 19 ust. 4 ustawy z dnia 20 października 1994 r. o specjalnych strefach ekonomicznych (t.j. Dz. U. z 2015 r., poz. 282 – dalej: ustawa o sse) - odmówił spółce zmiany ww. zezwolenia.

W uzasadnieniu decyzji, organ na wstępie wskazał, że nie podziela stanowiska zarządzającego [...], ponieważ w swojej opinii podmiot ten w ogóle nie wziął pod uwagę faktu, że wnioskowana zmiana zezwolenia skutkowałaby zwiększeniem pomocy publicznej, co w świetle art. 19 ust. 4 ustawy o sse - jest niedopuszczalne.

Zdaniem Ministra Gospodarki z treści art. 19 ust. 4 ustawy o sse jednoznacznie wynika, że zmiana zezwolenia nie może powodować zwiększenia pomocy publicznej. W konsekwencji oznacza to brak możliwości wydłużenia terminu ważności zezwolenia. W tym kontekście organ wskazał, że wprawdzie wnioskowana zmiana nie powodowałaby przekroczenia limitu dopuszczalnej pomocy uzależnionego od wielkości kosztów kwalifikowanych inwestycji, ale umożliwiłaby zwiększenie stopnia wykorzystania tego limitu i tym samym bezpośrednio skutkowałaby zwiększeniem pomocy publicznej.

Pismem z dnia 25 maja 2015 r. spółka zwróciła się do Ministra Gospodarki z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej wydaniem przez ten organ decyzji z dnia [...] maja 2015 r.

W wyniku ponownego rozpoznania sprawy Minister Gospodarki decyzją z dnia [...] sierpnia 2015 r. utrzymał w mocy swoją wcześniejszą decyzję z dnia [...] maja 2015 r.

W uzasadnieniu Minister Gospodarki ponownie stwierdził, że z art. 19 ust. 4 ustawy o sse wynika, że zmiana zezwolenia nie może powodować zwiększenia pomocy publicznej. Zdaniem organu, taka wykładnia wspomnianego przepisu na gruncie niniejszej sprawy prowadzi do stwierdzenia, że wnioskowana zmiana nie powodowałaby wprawdzie przekroczenia limitu dopuszczalnej pomocy uzależnionego od wielkości kosztów kwalifikowanych inwestycji, ale umożliwiłaby spółce zwiększenie stopnia wykorzystania tego limitu, i tym samym bezpośrednio skutkowałaby zwiększeniem pomocy publicznej.

Jak podkreślił organ, we wniosku o zmianę zezwolenia skarżąca wskazała, że przysługuje jej pomoc publiczna w wysokości ok. 9 mln złotych (zgodnie art. 5 ust. 2 pkt 1 lit. b ustawy z 2003 zmieniającej ustawę o sse stanowiąca równowartość 75% kosztów inwestycji poniesionych do dnia 31 grudnia 2006 r.). Zatem jest to maksymalny limit dopuszczalnej pomocy możliwy do wykorzystania w okresie do dnia 28 maja 2017 r. W tej sytuacji Minister Gospodarki uznał, że skoro - jak wyraźnie wskazuje we wniosku skarżąca - wnioskowana zmiana zezwolenia umożliwi temu przedsiębiorcy skorzystanie z pomocy publicznej w znacznie wyższej wysokości, niż w obecnie obowiązującej dacie ważności zezwolenia, to nie ma możliwości zmiany zezwolenia w tym zakresie.

Ustosunkowując się do zarzutu naruszenia art. 35 § 3 k.p.a. w zw. z art. 36 k.p.a. Minister Gospodarki wskazał, że wprawdzie wniosek spółki o zmianę zezwolenia został rozpoznany przez organ po 37 dniach, co oznacza, że wskazany w art. 35 § 3 k.p.a. trzydziestodniowy termin na załatwienie sprawy został przekroczony o 7 dni, jednakże w przypadku przekroczenia terminu załatwienia sprawy decyzja jest ważna i skuteczna, nie są to bowiem terminy prawa materialnego, które powodowałyby przedawnienie orzekania w sprawie. Natomiast wobec tego, że sprawa zmiany zezwolenia jest szczególnie skomplikowana, niezasadne jest twierdzenie skarżącej spółki, jakoby organ w postępowaniu pierwszoinstancyjnym przekroczył także dwumiesięczny termin na jej załatwienie.

Ponadto, Minister Gospodarki nie zgodził się z twierdzeniem skarżącej, że w sprawie ma zastosowanie przepis art. 11 ust. 9 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 1829 – dalej: u.s.d.g.), zgodnie z którym jeżeli organ nie rozpatrzy wniosku w terminie, uznaje się, że wydał rozstrzygnięcie zgodnie z wnioskiem przedsiębiorcy, chyba że przepisy ustaw odrębnych ze względu na nadrzędny interes publiczny stanowią inaczej. Otóż, jak stwierdził organ, warunkiem przyjęcia fikcji pozytywnego rozstrzygnięcia wniosku przedsiębiorcy jest ustalenie, że organ nie rozpatrzył wniosku w terminie. Jednak treść przepisu wskazuje, że ustawodawca przesądził, iż warunkiem sine qua non uruchomienia fikcji rozstrzygnięcia sprawy jest faktyczny brak tegoż rozstrzygnięcia.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia przepisu art. 10 § 1 k.p.a. - poprzez brak zapewnienia stronie czynnego udziału w każdym stadium postępowania, w tym umożliwienie wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów przed wydaniem decyzji, Minister Gospodarki uznał, że skarżąca nie wykazała w żaden sposób, aby została pozbawiona możliwości udowodnienia swoich twierdzeń, czy też możliwości złożenia konkretnych wniosków dowodowych i wyjaśnień, a ponadto, nie wykazała, aby rzekome uchybienie przepisowi art. 10 § 1 k.p.a. mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazanym na wstępie wyrokiem z dnia 10 czerwca 2016 r. uwzględnił skargę spółki i uchylił zaskarżoną oraz poprzedzającą ją decyzję organu.

Zdaniem WSA Minister Gospodarki, wydając zarówno zaskarżoną decyzję jak i poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] maja 2015 r., przede wszystkim błędnie uznał, że w niniejszej sprawie zainicjowanej wnioskiem skarżącej o zmianę zezwolenia na prowadzenie działalności gospodarczej na terenie [...] - nie ma zastosowania norma prawna wyrażona w przepisie art. 11 ust. 9 u.s.d.g.

W tym miejscu trzeba przypomnieć, że zgodnie z art. 11 ust. 9 u.s.d.g., jeżeli organ nie rozpatrzy wniosku przedsiębiorcy w terminie, uznaje się, że wydał rozstrzygnięcie zgodnie z wnioskiem przedsiębiorcy, chyba że przepisy ustaw odrębnych ze względu na nadrzędny interes publiczny stanowią inaczej. Powołany przepis został dodany do art. 11 u.s.d.g. przez art. 46 pkt 7 ustawy z dnia 4 marca 2010 r. o świadczeniu usług na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. Nr 47, poz. 278 ze zm., dalej: "ustawa o świadczeniu usług") i wszedł w życie z dniem 10 kwietnia 2010 r.

W art. 11 ust. 9 u.s.d.g. została ustanowiona klauzula generalna fikcji pozytywnego rozstrzygnięcia wniosku przedsiębiorcy. Konstrukcja fikcji pozytywnego rozstrzygnięcia wniosku polega na przyjęciu, że w braku wyraźnego rozstrzygnięcia sprawy w ściśle określonym terminie, została ona pozytywnie załatwiona, tj. rozstrzygnięta zgodnie z wnioskiem przedsiębiorcy.

Sąd I instancji wskazał, że Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 5 grudnia 2013 r., wydanym w sprawie o sygn. akt II GSK 1167/12 uznał, że przyjęta przez ustawodawcę w ustawie o swobodzie działalności gospodarczej konstrukcja fikcji pozytywnego rozstrzygnięcia sprawy przedsiębiorcy ma charakter klauzuli generalnej i znajduje zastosowanie we wszystkich sprawach przedsiębiorcy poza wyjątkami wynikającymi z przepisów odrębnych ustaw.

Sąd I instancji podkreślił, że w przypadku 11 regulacji prawnych zostało wyłączone stosowanie art. 11 ust. 9 u.s.d.g. lub art. 11 ust. 3 - 9 u.s.d.g. Zdaniem Sądu I instancji, nie ulega wątpliwości, że ustawa z dnia 20 października 1994 r. o specjalnych strefach ekonomicznych nie zawiera przepisu wyłączającego stosowanie art. 11 ust. 9 u.s.d.g. W świetle dotychczasowych rozważań stwierdzić należy, że brak wyraźnej regulacji w omawianym zakresie oznacza, że powołany przepis art. 11 ust. 9 cyt. ustawy znajduje zastosowanie w sprawach przedsiębiorców rozstrzyganych na podstawie przepisów ustawy o sse.

W związku z tym, za chybione należy uznać sugestie Ministra Gospodarki mające na celu wykazanie, że art. 11 ust. 9 u.s.d.g. nie ma zastosowania w sprawach rozstrzyganych na podstawie przepisów ustawy o specjalnych strefach ekonomicznych, w szczególności w sprawie zmiany zezwolenia na prowadzenie działalności w specjalnych strefach ekonomicznych, z uwagi na ochronę nadrzędnego interesu publicznego w sytuacji, gdy w ustawie o sse nie ma przepisu umożliwiającego odstąpienie od jego stosowania. Wyłączenie stosowania art. 11 ust. 9 u.s.d.g. ze względu na nadrzędny interes publiczny musi być wyraźne i wynikać z przepisu odrębnej ustawy.

Zdaniem Sądu I instancji należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny w powołanym wyżej wyroku z dnia 5 grudnia 2013 r. (sygn. akt II GSK 1167/12), wyraźnie stwierdził, że analiza art. 11 u.s.d.g. prowadzi do wniosku, iż ustawodawca pojęcia "załatwienie sprawy" (art. 11 ust. 1 i ust. 6 u.s.d.g.) i "rozpatrzenie wniosku" (art. 11 ust. 4, 5, 6, 7, 8 i 9 u.s.d.g.) uznaje za równoważne. W związku z tym, jak wskazał NSA, podane wyżej rozumienie pojęcia "sprawy przedsiębiorcy" należy odnieść do terminu "wniosek". W konsekwencji, zdaniem Sądu, należało przyjąć, że wniosek skarżącej spółki o zmianę zezwolenia na prowadzenie działalności gospodarczej na terenie [...] w zakresie zmiany terminu, na jaki udzielone zostało przedmiotowe zezwolenie, stanowi "sprawę przedsiębiorcy", a jego nierozpatrzenie w terminie rodzi skutki określone w art. 11 ust. 9 u.s.d.g.

W świetle powyższych ustaleń należy uznać, iż Minister Gospodarki, odmawiając skarżącej zmiany zezwolenia w sposób opisany we wniosku skarżącej z dnia 23 stycznia 2015 r. - dopuścił się naruszenia zarówno przepisu art. 11 ust. 9 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, jak i zasady praworządności wyrażonej w przepisach art. 7 Konstytucji RP w zw. z art. 6 k.p.a. i art. 7 in principio k.p.a.

Natomiast Sąd I instancji - odnosząc się do art. 35 § 3 i art. 36 k.p.a. - stwierdził, że ponieważ sprawa nie została rozstrzygnięta w pierwszej instancji w terminie 37 dni, a nie była to sprawa szczególnie skomplikowana, a więc nie miał zastosowania termin 2 miesięcy, to należy uznać, że termin rozstrzygnięcia sprawy został przekroczony, a zatem zastosowanie powinna mieć fikcja pozytywnego rozstrzygnięcia sprawy, wynikająca z art. 11 ust. 9 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej.

Niezależnie od stwierdzonego przez Sąd powyższego naruszenia, które już samo w sobie świadczy o ewidentnej wadliwości obu spornych decyzji, stanowiąc podstawę do ich uchylenia, uznać należy, że Minister Gospodarki, rozstrzygając w niniejszej sprawie, dopuścił się również istotnej obrazy normy prawnej wyrażonej w przepisie art. 19 ust. 4 pkt 2 ustawy o sse, dokonując jego błędnej wykładni prowadzącej w konsekwencji do niezasadnego przyjęcia tezy, że wnioskowana przez skarżącą zmiana zezwolenia skutkowałaby bezpośrednio zwiększeniem pomocy publicznej.

Minister Gospodarki uznał, że w związku z tym, że w ustawie o sse brak jest definicji pojęcia "zwiększenie pomocy publicznej", przepis art. 19 ust. 4 pkt 2 cyt. ustawy należy interpretować jako zakaz jakiejkolwiek zmiany zezwolenia skutkującej zwiększeniem pomocy publicznej wiążącym się zarówno ze zwiększeniem limitu pomocy, jak i zwiększeniem stopnia jej wykorzystania. Minister uznał w konsekwencji, że taka wykładnia przepisu art. 19 ust. 4 pkt 2 cyt. ustawy na gruncie przedmiotowej sprawy prowadzi do stwierdzenia, że wnioskowana przez stronę skarżącą zmiana nie powodowałaby wprawdzie przekroczenia limitu dopuszczalnej pomocy uzależnionego od wielkości kosztów kwalifikowanych inwestycji, ale umożliwiłaby zwiększenie stopnia wykorzystania tego limitu, co tym samym bezpośrednio skutkowałaby zwiększeniem pomocy publicznej.

Zdaniem Sądu I instancji, Minister Gospodarkami bezzasadnie zrównał pojęcia "zwiększenia pomocy publicznej" (która została już skarżącej z góry przyznana i na której wysokość sporna zmiana zezwolenia już nie wpłynie) z pojęciem "zwiększenia wykorzystania pomocy publicznej", która to okoliczność pozostaje poza zakresem przesłanek negatywnych zawartych we wspomnianym wyżej przepisie. Natomiast, jak słusznie wywodzi skarżąca, zmiana terminu obowiązywania zezwolenia - nie będzie skutkowała zwiększeniem pomocy publicznej, w rozumieniu art. 19 ust. 4 pkt 2 ustawy o sse, ponieważ pomoc publiczna zostaje przyznana przedsiębiorcy już w momencie wydania zezwolenia na prowadzenie działalności gospodarczej na terenie specjalnej strefy ekonomicznej. Należy bowiem wskazać, że zdefiniowaną wielkością pomocy publicznej jest wartość 75% kosztów kwalifikowanych, poniesionych przez skarżącą spółkę do dnia 31 grudnia 2006 r., zgodnie z art. 5 ust. 2 pkt 1 lit. b ustawy z 2003 r. zmieniającej ustawę o sse. Zatem spółka nabyła prawo do wykorzystania pomocy publicznej w formie zwolnienia z podatku dochodowego od osób prawnych w wysokości 75% wartości poniesionych kosztów kwalifikowanych.

Podsumowując, WSA uznał, że w wyniku pozytywnego uwzględnienia wniosku spółki o zmianę zezwolenia, powyższa wartość pomocy publicznej nie uległaby zmianie, albowiem skarżąca nie wnosiła ani o zmianę terminu ponoszenia kosztów kwalifikowanych (do 31 grudnia 2006 r.), ani też o zmianę intensywności pomocy (75%). Nie ulega zaś wątpliwości, że intencją złożonego przez skarżącą wniosku jest jedynie wydłużenie terminu obowiązywania zezwolenia na prowadzenie działalności w strefie, co w żaden sposób nie wpływa na zwiększenie pomocy publicznej, a jedynie na jej wykorzystanie.

II

Ministra Rozwoju i Finansów w skardze kasacyjnej domagał się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy WSA w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia kosztów postępowania według norm

przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

I. Na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm. - dalej: p.p.s.a.) naruszenie prawa materialnego, tj.:

1) art. 19 ust. 4 pkt 2 ustawy o sse poprzez jego niezastosowanie w niniejszej sprawie i uznanie, że organ błędnie przyjął, iż uwzględnienie wniosku skarżącej o zmianę zezwolenia Nr 2 z dnia 21 stycznia 1998 r. na prowadzenie działalności gospodarczej na terenie [...] prowadziłoby do zwiększenia pomocy publicznej w rozumieniu tego przepisu, podczas gdy – skoro z powyższego przepisu expressis verbis wynika, że zmiana zezwolenia nie może powodować zwiększenia pomocy - właśnie zmiana zezwolenia w zakresie wydłużenia terminu ważności tego zezwolenia niewątpliwie spowodowałaby zwiększenie tej pomocy;

2) art. 11 ust. 9 u.s.d.g. poprzez jego zastosowanie w niniejszej sprawie i przyjęcie, że do postępowania z wniosku skarżącej stosuje się normę przewidzianą w tym przepisie, podczas gdy przepisy regulujące zagadnienia związane z pomocą publiczną udzielaną w ramach specjalnych stref ekonomicznych, w tym w szczególności ustawa o sse, są przepisami lex specialis w stosunku do pozostałych regulacji prawnych, i zawierają - czego WSA w Warszawie nie zauważył wydając zaskarżony wyrok - zarówno normy materialne, jak i procesowe, pozwalające na kompleksowe załatwienie przez organ sprawy;

3) art. 1 u.s.d.g. i art. 16 ust. 6 ustawy o sse poprzez ich niezastosowanie w niniejszej sprawie i przyjęcie, że do postępowania ze wzmiankowanego wniosku skarżącego o zmianę zezwolenia stosuje się przepis art. 11 ust. 9 u.s.g.d, podczas gdy przepisem zawierającym wprost odesłanie wyłącznie do regulacji k.p.a. w zakresie postępowania co do udzielania, cofania i zmiany zezwolenia, jest art. 16 ust. 6 ustawy o sse i to właśnie wyłącznie według tej procedury winno być, i w niniejszej sprawie było, prowadzone przez organ postępowanie mające za przedmiot wniosek przedsiębiorcy o zmianę zezwolenia, a zatem wyłącznie według przepisów k.p.a.;

II. Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik postępowania, tj.:

1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 35 § 3 in fine i § 5 k.p.a. i art. 36 k.p.a. polegające na błędnym uznaniu, że "termin do rozstrzygnięcia sprawy został przekroczony" przez organ (str. 32 uzasadnienia wyroku), podczas gdy w myśl art. 35 § 5 k.p.a., do terminów określonych w tym przepisie nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu. W niniejszej sprawie prowadzone było prawem wymagane postępowanie uzgodnieniowe, którego okresu prowadzenia – wbrew stanowisku Sądu I instancji (str. 32 uzasadnienia zaskarżonego wyroku) - nie można zaliczyć do ogólnego czasu dla organu do załatwienia sprawy wywołanej wnioskiem skarżącej przewidzianego w art. 35 § 3 k.p.a. Nadto w myśl art. 36 k.p.a. organ zobowiązany jest zawiadomić stronę o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a., i skoro w art. 35 § 3 k.p.a. przewidziane są dwa terminy - zarówno jedno jak i dwumiesięczny - brak jest podstaw po stronie organu, wbrew tezom przyjętym przez WSA w Warszawie w zaskarżonym wyroku, do wysyłania skarżącej zawiadomienia o niezałatwieniu sprawy w terminie, skoro sprawa ta jako skomplikowana, została załatwiona przed upływem dwóch miesięcy licząc od dnia wpływu wniosku ją inicjującego;

2) art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie w niniejszej sprawie i brak wykazania w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, z jakiej przyczyny Sąd I instancji uznał wykładnię art. 19 ust. 4 pkt 2 ustawy o sse powołaną w decyzjach organu wydanych w niniejszej sprawie za błędną, bowiem Sąd ten de facto jedynie ograniczył się do takiego twierdzenia nie popierając go żadnymi wywodami, w szczególności prawnymi - co w istocie utrudnia kontrolę prawidłowości poglądu Sądu I instancji.

Argumentację na poparcie zarzutów skarżący kasacyjnie organ przedstawił w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną spółka wniosła o jej odrzucenie, ewentualnie oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

III

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ pozbawiona jest usprawiedliwionych podstaw.

W postępowaniu kasacyjnym obowiązuje wynikająca z art. 183 § 1 p.p.s.a. zasada związania Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami i granicami zaskarżenia, wskazanymi w skardze kasacyjnej. Przytoczone w tym środku prawnym przyczyny wadliwości kwestionowanego orzeczenia determinują zakres jego kontroli przez Sąd drugiej instancji. Do podjęcia działań z urzędu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie w sytuacjach określonych w art. 183 § 2 p.p.s.a., które w sprawie nie występują.

W pierwszej kolejności oceną Naczelnego Sądu Administracyjnego objęty został zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., jego zasadność bowiem wykluczałaby możliwość merytorycznego odniesienia się do pozostałych, objętych zarzutami skargi kasacyjnej nieprawidłowości (por. wyroki NSA: z dnia 4 września 2014 r., sygn. akt II GSK 1293/13; z dnia 16 października 2013 r., sygn. akt II GSK 937/12).

Za nieusprawiedliwiony należało także uznać zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. zawarty w pkt II ppkt 2) petitum skargi kasacyjnej poprzez – jak stwierdził autor skargi kasacyjnej – brak uzasadnienia Sądu I instancji w zakresie zarzuconej organowi błędnej wykładni art. 19 ust. 4 pkt 2 ustawy o sse.

Wbrew zarzutom autora skargi kasacyjnej Sąd I instancji dopełnił obowiązku sporządzenia uzasadnienia wyroku w taki sposób, który umożliwia Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia. Sąd I instancji nie naruszył art. 141 § 4 p.p.s.a. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zostało sporządzone w sposób umożliwiający kontrolę instancyjną, w szczególności zawiera wszystkie elementy konstrukcyjne wymienione w powyższym przepisie prawa i pozwala jednoznacznie ustalić przesłanki, jakimi kierował się wojewódzki sąd administracyjny podejmując zaskarżone orzeczenie. Wbrew odmiennemu stanowisku kasatora Sąd I instancji wyjaśnił dlaczego przyjął, że wykładnia art. 19 ust. 4 pkt 2 ustawy o sse dokonana przez organ jest błędna.

Natomiast - jak wynika z uzasadnienia skargi kasacyjnej - za pomocą tego zarzutu jej autor polemizuje w istocie ze stanowiskiem Sądu I instancji, czego skutecznie uczynić nie może. Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. nie służy bowiem do zwalczania ustaleń faktycznych, czy oceny materiału dowodowego przyjętych za podstawę orzekania (por. wyrok NSA z dnia 28 listopada 2008 r., sygn. akt II FSK 1156/07, LEX nr 575447, wyrok NSA z dnia 22 listopada 2012 r., sygn. akt II GSK 1652/11, LEX nr 1291759). Okoliczność, że stanowisko zajęte przez wojewódzki sąd administracyjny jest odmienne od prezentowanego przez autora skargi kasacyjnej nie oznacza, że takie uzasadnienie wyroku nie odpowiada wymogom ustawowym określonym w art. 141 § 4 p.p.s.a. (por. wyrok NSA z dnia 9 czerwca 2006 r., sygn. akt II FSK 867/05, LEX nr 488083).

Przechodząc do pozostałych zarzutów naruszenia przepisów postępowania, jak i prawa materialnego, wskazanych w pkt I i II petitum skargi kasacyjnej, podkreślenia wymaga, że istota sporu między stronami sprowadzała się do ustalenia, czy udzielone spółce zezwolenie nr 2 z 21 stycznia 1998 r. na prowadzenie [...] udzielone czasowo do 28 maja 2017 r., mogło być zmienione w odniesieniu do terminu jego obowiązywania. Zdaniem organu, zmiana taka nie była możliwa, ponieważ umożliwiałby zwiększenie stopnia wykorzystania limitu dopuszczalnej pomocy publicznej i tym samym skutkowałaby zwiększeniem pomocy publicznej, co jest niedopuszczalne w świetle art. 19 ust. 4 pkt 2 ustawy o SSE. Natomiast w ocenie zaś Sądu I instancji i skarżącej, zmiana zezwolenia poprzez przedłużenie terminu obowiązywania zezwolenia była dopuszczalna, gdyż pomoc publiczna została przyznana skarżącej w momencie wydania zezwolenia na prowadzenie działalności na terenie specjalnej strefy ekonomicznej i była znana kwotowo, a więc taka zmiana zezwolenia nie powodowałaby przekroczenia limitu dopuszczalnej pomocy publicznej.

Za niezasadne należało również zarzuty naruszenia art. 11 ust. 9 u.s.d.g., wskazane w pkt I ppkt 2 i 3 petitum skargi kasacyjnej poprzez jego zastosowanie w rozpoznawanej sprawie do postępowanie w sprawie wniosku skarżącej o przedłużenie ważności zezwolenia na prowadzenie działalności gospodarczej na terenie specjalnej strefy ekonomicznej.

Odnosząc się do tych zarzutów Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w rozpoznawanej sprawie podziela stanowisko Sądu I instancji, że przepis ten znajduje zastosowanie do postępowania z wniosku przedsiębiorcy w przedmiocie zmiany zezwolenia na prowadzenie działalności gospodarczej na terenie specjalnej strefy ekonomicznej. Stanowisko to znalazło również potwierdzenie w orzecznictwie NSA (por. wyroki NSA: z dnia 5 grudnia 2013 r., II GSK 1167/12; z dnia 28 marca 2017 r., II GSK 20/17; z dnia 19 lipca 2017 r., II GSK 3905/16, CBOSA).

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji trafnie uznał, że przyjęta przez ustawodawcę w ustawie o swobodzie działalności gospodarczej konstrukcja fikcji pozytywnego rozstrzygnięcia sprawy przedsiębiorcy ma charakter klauzuli generalnej i znajduje zastosowanie we wszystkich sprawach przedsiębiorcy - poza wyjątkami wynikającymi z przepisów odrębnych ustaw. Zauważyć należy, iż ustawa z dnia 20 października 1994 r. o specjalnych strefach ekonomicznych nie zawiera przepisu wyłączającego stosowanie art. 11 ust. 9 u.s.d.g. Zatem stwierdzić trzeba, że brak wyraźnej regulacji w omawianym zakresie oznacza, że powołany przepis art. 11 ust. 9 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej znajduje zastosowanie w sprawach przedsiębiorców rozstrzyganych na podstawie przepisów ustawy o specjalnych strefach ekonomicznych. Z treści przepisu art. 11 ust. 9 u.s.d.g. wynika, iż nie ma on zastosowania tylko w tych przypadkach, gdy istnieje przepis prawa wyraźnie wyłączający jego stosowanie, ze względu na nadrzędny interes publiczny.

Ponadto, jak słusznie stwierdził Sąd I instancji, wykonywanie przez skarżącą spółkę działalności polegającej na prowadzeniu działalności gospodarczej na terenie [...] stanowi niewątpliwie wykonywanie przez przedsiębiorcę działalności gospodarczej, a sprawy z tym związane są sprawami przedsiębiorcy, w rozumieniu art. 11 ust. 1 u.s.d.g. Analiza art. 11 u.s.d.g. prowadzi do wniosku, iż ustawodawca pojęcia "załatwienie sprawy" (art. 11 ust. 1 i ust. 6 u.s.d.g.) i "rozpatrzenie wniosku" (art. 11 ust. 4, 5, 6, 7, 8 i 9 u.s.d.g.) uznaje za równoważne. W związku z tym, jak wskazał NSA, podane wyżej rozumienie pojęcia "sprawy przedsiębiorcy" należy odnieść do terminu "wniosek".

W konsekwencji należało przyjąć, że wniosek skarżącej o zmianę zezwolenia na prowadzenie działalności gospodarczej na terenie specjalnej strefy ekonomicznej w zakresie zmiany terminu, na jaki udzielone zostało przedmiotowe zezwolenie, stanowi "sprawę przedsiębiorcy", a jego nierozpatrzenie w terminie rodzi skutki określone w art. 11 ust. 9 u.s.d.g., tzn. sprawa skarżącej została pozytywnie załatwiona, zgodnie ze złożonym wnioskiem.

Nieusprawiedliwione są również zarzuty naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 35 § 3 i § 5 k.p.a. oraz art. 36 k.p.a., sformułowane w pkt II ppkt 1 petitum skargi kasacyjnej, polegające na błędnym uznaniu, że termin do rozstrzygnięcia sprawy został przekroczony przez organ.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd I instancji trafnie stwierdził, że termin rozstrzygnięcia sprawy został przekroczony, a zatem zastosowanie powinna mieć fikcja pozytywnego rozstrzygnięcia sprawy, wynikająca z art. 11 ust. 9 u.s.d.g.

Wskazać należy, że w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Minister Gospodarki, przytaczając treść art. 35 § 3 k.p.a., błędnie wskazał, iż cały okres oczekiwania na wydanie opinii przez podmiot zarządzający specjalną strefą ekonomiczną podlega wyłączeniu z terminu na wydanie decyzji. W konsekwencji, skarżąca słusznie podniosła, że nie może być zaakceptowana sytuacja, w której organ biernie oczekuje na zakończenie przewlekłego postępowania uzgodnieniowego i jednocześnie opóźnienie to traktuje jako usprawiedliwienie dla niezałatwienia sprawy w terminie, a negatywne konsekwencje obciążają przedsiębiorcę.

Nie ma również racji organ podnosząc, że rozpoznawana sprawa miała charakter sprawy szczególnie skomplikowanej, a zatem prawidłowo została rozpatrzona przez organ przed upływem dwóch miesięcy licząc od dnia wpływu wniosku o zmianę zezwolenia.

Należy zgodzić się z Sądem I instancji, który podzielił stanowisko skarżącej, że Minister Gospodarki nie uzasadnił w żaden sposób szczególnie skomplikowanego charakteru sprawy, a nawet wyraźnie nie przyznał, że za taką należało ją uznawać. Jedynie dodatkowo warto zauważyć również, iż w sytuacji uznania sprawy za szczególnie skomplikowaną organ administracji publicznej zobowiązany był poinformować o tym skarżącą, ponieważ zakwalifikowanie sprawy administracyjnej, jako szczególnie skomplikowanej, wywiera istotne skutki procesowe w aspekcie długości terminu załatwienia sprawy, a więc o dokonanej kwalifikacji organ powinien powiadomić uczestników postępowania, o czym stanowi art. 36 § 1 k.p.a.

Za nietrafny należało uznać zarzut naruszenia art. 19 ust. 4 pkt 2 ustawy o sse poprzez jego błędną wykładnię, a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie, wskazany w pkt I ppkt 1 petitum skargi kasacyjnej. Autor skargi kasacyjnej podnosi, że jego zdaniem zmiana zezwolenia poprzez wydłużenie terminu jego ważności spowodowałaby zwiększenie pomocy przyznanej skarżącej.

Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w rozpoznawanej sprawie podziela stanowisko Sądu I instancji, że dokonana przez organ wykładnia tego przepisu nie była prawidłowa. Stanowisko to znalazło również potwierdzenie w orzecznictwie NSA (por. wyroki NSA: z dnia 5 grudnia 2013 r., II GSK 1167/12; z dnia 28 marca 2017 r., II GSK 20/17; z dnia 19 lipca 2017 r., II GSK 3905/16, CBOSA).

Naczelny Sąd Administracyjny zgadza się ze stanowiskiem Sądu I instancji, że organ dokonał błędnej wykładni art. 19 ust. 4 pkt 2 ustawy o sse, która w konsekwencji doprowadziła do wadliwego uznania przez Ministra, że wnioskowana przez skarżącą zmiana zezwolenia polegająca na zmianie terminu jego obowiązywania, umożliwiając zwiększenie stopnia wykorzystania limitu pomocy - tym samym bezpośrednio skutkowałaby zwiększeniem pomocy publicznej, w rozumieniu art. 19 ust. 4 pkt 2 cyt. ustawy. Konsekwencją błędnego przyjęcia, że w sprawie zainicjowanej wnioskiem skarżącej z dnia 23 stycznia 2015 r. wystąpiła negatywna przesłanka wyłączająca możliwość zmiany zezwolenia, Minister Gospodarki wydał decyzję odmawiającą zmiany zezwolenia we wnioskowanym przez skarżącą zakresie, niezasadnie przyjmując, iż zmiana ta miałaby "skutkować zwiększeniem pomocy publicznej", podczas gdy w rzeczywistości uznać trzeba, że wnioskowana zmiana de iure i zarazem de facto nie powodowałaby przekroczenia limitu dopuszczalnej pomocy uzależnionego od wielkości kosztów kwalifikowanych inwestycji.

Ma rację Sąd I instancji, że dokonana przez organ błędna wykładnia art. 19 ust. 4 pkt 2 ustawy o sse spowodowana została przede wszystkim poprzez bezzasadne zrównanie przez Ministra Gospodarki pojęcia "zwiększenia pomocy publicznej" (która została już skarżącemu przedsiębiorcy z góry przyznana i na której wysokość sporna zmiana zezwolenia już nie wpłynie) z pojęciem "zwiększenia wykorzystania pomocy publicznej", która to okoliczność pozostaje poza zakresem przesłanek negatywnych zawartych we wspomnianym wyżej przepisie. Sąd I instancji słusznie wskazał, że zmiana terminu obowiązywania zezwolenia nie będzie skutkowała zwiększeniem pomocy publicznej, w rozumieniu art. 19 ust. 4 pkt 2 ustawy o sse, ponieważ pomoc publiczna zostaje przyznana przedsiębiorcy już w momencie wydania zezwolenia na prowadzenie działalności gospodarczej na terenie specjalnej strefy ekonomicznej. Zatem termin "zwiększenie pomocy publicznej" powinien być interpretowany jako zwiększenie wielkości pomocy, na co wskazuje użycie w obydwu definicjach pojęcia "rozmiaru" oraz wyrazów z nim bliskoznacznych.

Maksymalna wielkość pomocy w przypadku skarżącej została określona bezpośrednio w art. 5 ust. 2 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 2 października 2003 r. o zmianie ustawy o specjalnych strefach ekonomicznych i niektórych ustaw - na poziomie 75% kosztów inwestycji poniesionych do 31 grudnia 2006 r. Skoro więc pomoc publiczna – zgodnie z jej istotą – przyznawana jest z góry i odpowiednio raportowana Komisji Europejskiej już w dniu wydania zezwolenia w całości, a nie dopiero w momencie faktycznego jej wykorzystania, uznać trzeba, że organ w sposób bezpodstawny zrównał w skutkach pojęcie "przyznania pomocy publicznej" z pojęciem "wykorzystania pomocy publicznej". Tym samym uznać należy, że dokonanie zmiany zezwolenia (jego przedłużenie) pozwoliłoby jedynie na wykorzystanie przyznanej już skarżącej pomocy publicznej, co nie skutkowałoby zmianą (zwiększeniem) pomocy już przyznanej spółce jako przedsiębiorcy.

Z tych wszystkich przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny nie znalazł podstaw do uwzględnienia skargi kasacyjnej i orzekł jak w sentencji wyroku na mocy art. 184 p.p.s.a.

O kosztach postępowania kasacyjnego Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a.