Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SAB/Kr 19/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2014-06-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6079 Inne o symbolu podstawowym 607
658
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: zobowiązano do wydania aktu lub podjęcia czynności
stwierdzono że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa
Powołane przepisy: article: art.37,35
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Mirosław Bator (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Kazimierz Bandarzewski Sędzia WSA Krystyna Daniel Protokolant: Katarzyna Paszko-Fajfer po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 czerwca 2014 r. sprawy ze skargi J. M. na bezczynność Wojewody [...] w przedmiocie stwierdzenia nabycia nieruchomości I. zobowiązuje Wojewodę [...] do wydania w terminie 2 miesięcy aktu administracyjnego lub dokonania czynności w sprawie z wniosku J. M. z dnia 21 lutego 2005 r.; II. stwierdza, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa.


UZASADNIENIE

J.M. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na bezczynność Wojewody [....] w sprawie o wydanie decyzji stwierdzającej nabycie przez Gminę Miejską K. oraz Skarb Państwa własności nieruchomości zajętych pod drogi w trybie art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną. Skarżąca domagała się zobowiązania Wojewody [....] do wydania decyzji w zakresie objętym wnioskiem z dnia [....] 2005 r.

W uzasadnieniu skarżąca podała, że powyższe postępowanie zostało wszczęte w związku z postępowaniem w sprawie o ustalenie i wypłatę odszkodowania za nieruchomości zajętej pod drogi publiczne prowadzonym przez Prezydenta Miasta K. na wniosek z [....] 2003 r. Jak wynika z akt sprawy, tytuł prawny przysługuje skarżącej do następujących nieruchomości: 1/ parcela katastralna l. kat. [....] b.gm. kat. [....] objęta Lwh [....] c.d [....] wchodząca w skład działek ewidencyjnych nr [....] oraz nr [....] obr. [....] jedn. ewid. [....] zajęta pod pas drogi gminnej - ul. [....] w K. , 2/ parcela katastralna l. kat. [....] b. gm. kat [....] objęta Lwh [....] - wchodząca w skład działek ewidencyjnych nr [....] obr. [....] jedn. ewid. [....] zajęta pod pas drogi ul. [....] w K. , 3/ parcela katastralna l. kat. [....] b. gm. kat. [....] objęta Lwh [....] – wchodząca w skład działek ewidencyjnych nr [....] obr [....] jedn. ewid. [....] zajętej pod pas drogi ul. [....] w K. , 4/ parcela katastralna l. kat. [....] b. gm. kat. [....] objęta Lwh [....] cd. KW [....] wchodząca w skład działek ewidencyjnych nr [....] oraz [....] .obr [....] jedn. ewid. [....] - zajęta pod pas drogi ul. [....] w K. , 5/ parcela katastralna l. kat. [....] b. gm. kat. [....] objęta Lwh [....] cd. [....] - wchodząca w skład działek ewidencyjnych nr nr [....] zajęta pod pas drogi ul. [....] w K. , 6/ parcela katastralna l. kat. [....] b. gm. kat. [....] objęta Lwh [....] cd. KW [....] – wchodząca w skład działek ewidencyjnych nr nr [....] obr. [....] jedn. ewid. [....] zajęta pod pas drogi [....] w K. - w 1/30 części, 7/ parcela katastralna l. kat. oraz [....] b. gm. kat. [....] objęta Lwh [....] cd. [....] - wchodząca w skład działek ewidencyjnych nr nr [....] obr. [....] jedn. ewid. [....] zajęta pod pas drogi [....] w K. - w 1/30 części. Postanowieniem z dnia 3 marca 2005 r. organ określił, iż załatwienie przedmiotowej sprawy nastąpi w terminie 2 miesięcy od dnia skompletowania całości materiału dowodowego. Wobec zwłoki organu, pismem z dnia 11 marca 2006 r. skarżąca wniosła o przyśpieszenie postępowania, przedstawiając zarzuty dotyczące przekroczenia terminu do załatwienia sprawy oraz nieprawidłowego wyznaczenia terminu. Pismem z 2 listopada 2007 wniosła do Ministerstwa Infrastruktury zażalenie na bezczynność Wojewody [....] w przedmiotowej sprawie. Ustosunkowując się do zażalenia, w piśmie z 21 lutego 2008 r. organ podniósł, że z natury prawnej współwłasności oraz "charakteru prawnego art. 73 ust. 1 ustawy Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną wynika, że ustalenie skutku zaistniałego z mocy samego prawa powinno być dokonane w jednej decyzji, zaś stronami postępowania winni być wszyscy współwłaściciele nieruchomości". Stąd też organ nie może orzekać w przypadku nieruchomości, dla których nie można ustalić wszystkich jej współwłaścicieli. W tym zakresie organ zasłonił się stanowiskiem organu wyższego stopnia tj. ówczesnego Ministra Transportu i Budownictwa. Minister Infrastruktury postanowieniem z dnia 18 marca 2008 r. wyznaczył Wojewodzie [....] termin dwóch miesięcy na załatwienie sprawy. Minister Infrastruktury w przedmiotowym piśmie stwierdził, że "było już dość czasu na zgromadzenie materiału". W piśmie z dnia 8 grudnia 2010 r. strona ponownie ponagliła organ do podjęcia działań w przedmiotowej sprawie. W odpowiedzi na powyższe organ wyznaczył kolejny termin na załatwienie sprawy tj. do dnia 30 września 2011 r. Pismem z dnia 13 listopada 2012 r. skarżąca wezwała Wojewodę [....] do usunięcia naruszenia prawa i wydania decyzji administracyjnej.

W dalszej części skargi J.M. podniosła, że wydanie przedmiotowej decyzji powinno nastąpić w stosunku do nieruchomości, których stan prawny jest ustalony tzn. znani są wszyscy współwłaściciele lub ich spadkobiercy, co dotyczy następujących nieruchomości: 1/ parcela katastralna l. kat [....] objęta wykazem hipotecznym [....] (pkt. l b) stanowiła własność L.T. , po którym ustalonymi spadkobiercami są: J.M. , G.T. , G.P. , A.T. oraz M.T. ; 2/ parcela katastralna l. kat [....] wykaz hipoteczny [....] (pkt l c) stanowiła własność T.M. w 3/9 części, K.K. w 3/9 części, L.T. w 1/9 części, A.N. w 1/9 części, oraz M.K. w 1/9 części a spadkobiercy wszystkich powyżej wymienionych osób są organowi znani sądząc po treści pisma z 11 stycznia 2011 r. Ponadto wydanie przedmiotowej decyzji powinno nastąpić w stosunku części nieruchomości, co do której udokumentowany jest udział skarżącej we współwłasności przedmiotowych nieruchomości.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda [....] podniósł, że przedmiotowe postępowanie z uwagi na problemy związane z ustaleniem wszystkich stron postępowania, zarówno na dzień 31 grudnia 1998 r. jak i na dzień obecny nie zostało zakończone. Nieruchomości zajęte pod drogi publiczne bardzo często stanowią przedmiot prawa współwłasności, gdzie współwłaścicielami nieruchomości byli właściciele nieruchomości sąsiadujących bezpośrednio z drogą. Niestety część z nich nie podejmowała w przeszłości czynności zmierzających do uregulowania swojego prawa własności w ramach części stanowiących drogi, część zaś o swoich udziałach w nieruchomościach zajętych pod drogi po prostu zapominała. W związku z powyższym brak działań regulacyjnych znajduje odzwierciedlenie w braku aktualności wpisów w księgach wieczystych. Problem narasta z upływem czasu w związku z faktem, że ujawnieni współwłaściciele dawno zmarli, a ich spadkobiercy nie ujawnili swoich praw do nieruchomości. Mając na uwadze powyższe organ pozostawił do uznania Sądu rozstrzygnięcie sprawy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Skargę należało uznać za uzasadnioną, co skutkowało wydaniem przez Sąd wyroku zobowiązującego organ do wydania orzeczenia lub dokonania czynności w określonym terminie.

Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. – dalej "P.p.s.a."), kontrola działalności administracji publicznej sprawowana przez sądy administracyjne obejmuje m.in. rozpatrywanie skarg na bezczynność organów. Jednakże należy mieć na uwadze, że zakres przedmiotowy skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania wyznaczają postanowienia art. 3 § 2 pkt 1 – 4a tej ustawy. Zaskarżenie bezczynności lub przewlekłości postępowania organu administracji publicznej jest, zatem dopuszczalne w takim zakresie, w jakim dopuszczalne jest z mocy powyższych przepisów zaskarżenie decyzji, postanowień oraz innych aktów i czynności.

Przed badaniem merytorycznej zasadności skargi obowiązkiem Sądu jest sprawdzenie jej wymogów formalnych.

Zgodnie z art. 52 § 1 P.p.s.a. skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie. Zgodnie z przepisem art. 35 § 3 K.p.a. załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. Na podstawie zaś art. 37 § 1 K.p.a. na niezałatwienie sprawy w powyższym terminie oraz na przewlekłe prowadzenie postępowania stronie przysługuje zażalenie do organu wyższego stopnia, a jeżeli nie ma takiego organu - wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Organ ten może wyznaczyć dodatkowy termin na załatwienie sprawy (art. 37 § 2 K.p.a.). Dopiero po wyczerpaniu tego trybu strona może wnieść skargę zarówno na bezczynność danego organu jak i na przewlekłe prowadzenie przez ten organ postępowania. Zgodnie z poglądem przyjętym w orzecznictwie i doktrynie skarga jest dopuszczalna niezależnie od pozytywnego czy negatywnego stanowiska zajętego przez organ wyższego stopnia (postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 12 lutego 2002r., sygn. akt II SA/Gd 3920/01). Dla uznania wyczerpania toku zażaleniowego przez stronę wystarczające jest zatem wykazanie składania przez nią stosownego zażalenia. Zdaniem sądu w niniejszej sprawie skarżąca wyczerpała skutecznie tryb zażaleniowy z art. 37 § 1 K.p.a., bowiem pismem z dnia 2 listopada 2007 r. wniosła zażalenie na bezczynność Wojewody [....] w przedmiotowej sprawie. Co więcej kolejnym pismem z dnia 13 listopada 2012 r. wezwała Wojewodę [....] do usunięcia naruszenia prawa i wydania decyzji administracyjnej. Nie ma przy tym znaczenia nazwa, jaką nadała swemu pismu, ani że nie wniosła go do organu właściwego. Strona nie ma obowiązku znać struktury organizacyjnej organów administracji, ani też organu właściwego do rozpoznania zażalenia. Pismo to powinno zostać potraktowane przez organ jako zażalenie na niezałatwienie sprawy i przesłane do właściwego ministra celem jego załatwienia. Z tych względów sąd uznał, że sytuacja taka świadczy o wyczerpaniu środka odwoławczego, co upoważnia Sąd do uznania skargi za dopuszczalną.

Przechodząc do meritum sprawy stwierdzić należy, iż w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie strona podniosła zarzut bezczynności Wojewody [....] w rozpoznaniu wniosku o wydanie decyzji w sprawie dotyczącej nabycia przez gminę miejską K. własności nieruchomości zajętych pod drogi w trybie art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną.

W przypadku skargi na bezczynność organu administracji publicznej kontrola sądu sprowadza się do sprawdzenia, czy rzeczywiście organ pozostaje w zwłoce z załatwieniem sprawy. Rozpoznając skargę na bezczynność, sąd bierze pod uwagę jedynie sam fakt, czy w danej sprawie zostało wydane orzeczenie lub czy z innych powodów organowi administracji nie można zarzucić bezczynności, polegającej na naruszaniu terminów załatwienia sprawy wyznaczonych przepisami. Zgodnie z art. 149 § 1 i 2 P.p.s.a. Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (§ 1). Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 (§ 2). W tym miejscu wskazać należy, że instytucja bezczynności wiąże się nierozerwalnie z zasadą szybkości postępowania, wyrażoną w art. 12 § 1 K.p.a. oraz z prawem strony postępowania do rozpatrzenia jej sprawy we właściwym terminie. W myśl zasady szybkości postępowania administracyjnego, organ administracji publicznej powinien działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia (art. 12 § 1 K.p.a.). Ustawowe terminy załatwienia sprawy administracyjnej określa zaś art. 35 K.p.a. Zgodnie z jego treścią, organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki (§ 1). Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (§ 3). Do wskazanych terminów nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu (§ 5). Z kolei przepis art. 36 § 1 K.p.a. stanowi, że o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 lub w przepisach szczególnych organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 K.p.a.). Istotne znaczenie, z punktu widzenia biegu wskazanych terminów załatwienia sprawy administracyjnej i w konsekwencji zaistnienia ewentualnych przesłanek bezczynności ma moment wszczęcia postępowania administracyjnego. Z tą bowiem datę rozpoczynają bieg terminy załatwienia sprawy administracyjnej. Kodeks postępowania administracyjnego, z wyjątkiem przypadków, w których wniosek o wszczęcie postępowania z urzędu złożyła organizacja społeczna (art. 31 § 2 K.p.a.), oraz przypadków postępowań nadzwyczajnych (art. 149 § 1, art. 157 § 2 K.p.a.), nie określa wyraźnie formy wszczęcia postępowania administracyjnego. Artykuł 61 K.p.a. normujący kwestię wszczęcia postępowania administracyjnego stanowi bowiem jedynie, że postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu (§1), że organ może ze względu na szczególnie ważny interes strony wszcząć z urzędu postępowanie także w sprawie, w której przepis prawa wymaga wniosku strony (§2), że datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracyjnemu (§ 3) i że o wszczęciu postępowania z urzędu lub na żądanie jednej ze stron należy zawiadomić wszystkie osoby będące stronami w sprawie (§ 4). Z przytoczonych regulacji wynika, że kodeks nie wymienia osobnego aktu wszczęcia postępowania administracyjnego. Niemniej jednak utrwaliło się, że wszczęcie postępowania administracyjnego na wniosek strony następuje z mocy prawa, z dniem doręczenia żądania organowi administracji publicznej (art. 61 § 3 K.p.a.).

Przy ocenie zasadności skargi na bezczynność nie mają znaczenia powody, dla których określony akt lub czynność nie zostały podjęte, w szczególności czy bezczynność była zawiniona przez organ, ewentualnie czy jest następstwem przekonania organu o braku obowiązku podejmowania określonych aktów lub czynności. Z zasady ogólnej szybkości postępowania (art. 12 K.p.a.) wypływa obowiązek prowadzenia postępowania (załatwiania wniosków) w taki sposób, by nie można było zarzucić organowi zbędnej zwłoki czy opieszałości. Wobec powyższego i przy tak zarysowanym rozumieniu bezczynności w postępowaniu administracyjnym, zdaniem Sądu, okoliczności sprawy wskazują, że Wojewoda [....] pozostaje w bezczynności co do rozpatrzenia żądania zawartego we wniosku J.M. z dnia 21 lutego 2005 r. dotyczącego wydania decyzji stwierdzającej nabycie przez gminę miejską K. z dniem 1 stycznia 1999 r. prawa własności wskazanych nieruchomości. Przede wszystkim wskazać należy, że organ kilkakrotnie wyznaczał terminy do załatwienia niniejszej sprawy, których nie dotrzymywał. Czynności w sprawie podejmowane były w sposób chaotyczny i w dosyć dużych odległościach czasowych. W ramach przykładu można podać, że organ pismem z dnia [....] 2005 r. zwrócił się do sądu rejonowego o przesłanie prawomocnych postanowień stwierdzających nabycie spadku, a następna czynność podjęta została dopiero w 2008 r. – po wydaniu postanowienia Ministra Infrastruktury z dnia 1 kwietnia 2008 r. wyznaczającego termin dwóch miesięcy do załatwienia sprawy. Przede wszystkim jednak okres w jakim postępowanie to się toczy – do chwili wydania wyroku w niniejszej sprawie jest to okres ponad 9-letni, przesądza o rażącym przekroczeniu ustawowych terminów załatwienia sprawy administracyjnej, pomimo obiektywnych trudności na które wskazuje organ administracji. Wskazać tu należy, iż przepis art. 104 § 2 K.p.a. przewiduje możliwość wydania decyzji częściowej, która rozstrzyga sprawę co do jej istoty. Gdy sprawa jest podzielna, można z niej wyodrębnić części nadające się do rozstrzygnięcia względnie samodzielnego (tak J. Borkowski [w:] op. cit., komentarz do art. 104, Nb 21). Zasadę ta można było wykorzystać w sprawie będącej przedmiotem rozpoznania sądu, w sytuacji gdy organ napotyka obiektywne przeszkody by ustalić pozostałe strony postępowania.

Podkreślenia wymaga także fakt, iż zawieszenie przez organ postępowania postanowieniem z dnia 1 lipca 2013 r. jest bez wpływu na ocenę sądu co do bezczynności organu - a to z uwagi na podjęcie tego postępowania z dniem 16 stycznia 2014 r. Od tej też daty (16 stycznia 2014 r.) uchylając się od rozstrzygnięcia sprawy, organ pozostaje w dalszej bezczynności.

Z przedstawionych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, działając na podstawie art. 149 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uwzględnił skargę J.M. i zobowiązał Wojewodę [....] do wydania w terminie dwóch miesięcy aktu administracyjnego lub dokonania czynności w przedmiotowej sprawie.

Ponadto, stosownie do wymogu wynikającego z treści art. 149 § 1 zdanie drugie P.p.s.a., sąd orzekł, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Przejawem rażącego naruszenia prawa przez organ odwoławczy było rażące naruszenie przepisu postępowania - art. 35 § 3 K.p.a., polegające na znacznym i nieuzasadnionym przekroczeniu terminu załatwienia przedmiotowej sprawy administracyjnej. Sprawa ta, jak wynika z akt, nie wymaga przeprowadzenia skomplikowanego postępowania wyjaśniającego, lecz dokonania ustaleń i zgromadzeniu odpowiednich dokumentów. Zaniechanie rozpatrzenia wniosku w terminie ustawowym doprowadziło do kilkuletniego stanu bezczynności. Stanowi to niewątpliwie rażące naruszenie normy wynikającej z przepisu art. 35 § 3 K.p.a. i godzi w przewidzianą w art. 12 K.p.a. zasadę szybkości postępowania administracyjnego.