Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 923/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-02-29 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Piotr Niczyporuk (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Iwona Bogucka sędzia NSA Maciej Dybowski Protokolant starszy asystent sędziego Artur Dral po rozpoznaniu w dniu 29 lutego 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 3 lutego 2022 r., sygn. akt II SA/Gl 1480/21 w sprawie ze skargi M. M. na decyzję Samorządowe Kolegium Odwoławczego w Bielsku-Białej z dnia 2 września 2021 r. nr SKO.IV/424/3186/862/2021 w przedmiocie świadczeń z funduszu alimentacyjnego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 3 lutego 2022 r., sygn. akt II SA/GI 1480/21, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę M. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bielsku-Białej z 2 września 2021 r. nr SKO.IV/424/3186/862/2021 w przedmiocie świadczeń z funduszu alimentacyjnego.

Wyrok ten zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Decyzją Burmistrza Miasta [...] (dalej: Burmistrza) z 15 lipca 2021 r. nr FA.5521.5.2021, działając w trybie art. 151 § 1 pkt 2, art. 145 § 1 pkt 8 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735, dalej: "k.p.a."), art. 9 ust. 1 i 2, art. 10 ust. 1, art. 12 ust. 1 i 2, art. 18 ust. 1, art. 20 ust. 1 i 2, art. 25 ust. 1 ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (Dz. U. z 2021 r. poz. 877 ze zm., dalej: "ustawa"), uchylono w całości ostateczną decyzję z 9 listopada 2016 r. nr: FA.5521.105.2016 przyznającą M. M. (dalej: Skarżąca) prawo do świadczenia z funduszu alimentacyjnego na dzieci N. M. i T. M. w wysokości po 500 zł miesięcznie na każde dziecko na okres świadczeniowy 2016/2017 oraz przyznano przedmiotowe świadczenie na wyżej wskazany dzieci w wysokości po 300 zł miesięcznie na każde z nich za okres od dnia 1 października 2016 r. do dnia 30 września 2017 r.

Z akt sprawy wynika że ww. decyzją z 9 listopada 2016 r. przyznano świadczenia z funduszu alimentacyjnego na uprawnione dzieci w wysokości 500 zł miesięcznie na każde z nich na okres od 1 października 2016 r. do dnia 30 września 2017 r. w oparciu o wyrok Sądu Rejonowego w [...] z dnia 13 listopada 2013 r. sygn. akt III RC 433/14.

W dniu 15 czerwca 2021 r. Burmistrz otrzymał dokumenty dotyczące alimentów na uprawnione dzieci, z których wynika, że wskazany wyrok zaoczny został uchylony w całości 23 kwietnia 2015 r. Wobec powyższego Burmistrz stwierdził, że nastąpiła przesłanka uzasadniająca wznowienie postępowania określona w art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a. Świadczenia z funduszu alimentacyjnego na uprawnione dzieci w sprawie zakończonej decyzją ostateczną z 9 listopada 2013 r. przyznano bowiem w oparciu o orzeczenie Sądu, które następnie zostało uchylone. Natomiast w obrocie prawnym pozostała ugoda zawarta przed Sądem Rejonowym w [...] z dnia 7 marca 2013 r. w sprawie o sygn. akt III RC 752 12 ustalająca wysokość alimentów w kwocie po 300 zł na każde z dzieci. Wobec powyższego Burmistrz wydał decyzję powołując się na brzmienie art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a.

Na skutek odwołania Skarżącej – Kolegium utrzymało w mocy decyzję organu I instancji, podzielając w całości stanowisko Burmistrza. Kolegium przytoczyło treść art. 145 § 1 k.p.a. oraz art. 151 § 1 k.p.a. oraz przedstawiło dotychczasowy przebieg postępowania wskazując, że postanowieniem z 25 czerwca 2021 r. Burmistrz wznowił postępowanie w sprawie ostatecznej decyzji z 9 listopada 2016 r., ponieważ wskazana decyzja została wydana na podstawie orzeczenia sądowego, które zostało następnie uchylone, co skutkuje wznowieniem postępowania zgodnie z art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a. Kolegium podzieliło w pełni stanowisko Burmistrza. Podkreśliło, że w związku z uchyleniem wyroku Sądu Rejonowego w [...] z 13 listopada 2014 r., na podstawie którego ustalona została wysokość świadczeń z funduszu alimentacyjnego przyznanych Skarżącej decyzją z 9 listopada 2016 r., koniecznym stało się wznowienie postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a. i wydanie nowej decyzji, w trybie art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a., przyznającej przedmiotowe świadczenie w wysokości zgodnej z treścią obowiązującej ugody sądowej z 7 marca 2013 r.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach (dalej: Sąd I instancji) wniosła Skarżąca.

Opisanym na wstępie wyrokiem z dnia 3 lutego 2022 r., sygn. akt II SA/GI 1480/21 – Sąd I instancji, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, dalej: "p.p.s.a.") oddalił wniesioną skargę.

W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że zaskarżone decyzje zostały wydane na skutek wznowienia postępowania w trybie art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a., tj. po uzyskaniu przez Burmistrza 15 czerwca 2021 r., informacji, że wyrok zaoczny Sądu Rejonowego w [...] Wydział III Rodzinny i Nieletnich z 13 listopada 2024 r. o sygn. akt II RC 433/13, w którym ustalono wysokość alimentów po 500 zł na każde z dzieci, został uchylony. Ostateczna decyzja z 9 listopada 2016 r. została wydana w oparciu o wskazany wyrok. W ocenie Sądu I instancji, powyższe okoliczności uzasadniały wznowienie postępowania administracyjnego. Dodatkowo Sąd zaznaczył, że w obrocie prawnym pozostawała ugoda zawarta przed Sądem Rejonowym w [...] Wydział Rodzinny i Nieletnich z 7 marca 2013 r. w sprawie o sygnaturze akt III RC 757/12, w której ustalono wysokość alimentom po 300 zł na każde z dzieci. W sprawie niniejszej postanowieniem z 25 czerwca 2021 r. Kolegium wznowiło z urzędu postępowanie w sprawie ustalenia prawa do świadczeń z funduszu alimentacyjnego wydanej na wniosek skarżącej z 20 października 2016 r. Stwierdziło, że ostateczna decyzja organu I instancji z 9 listopada 2016 r. została wydana na podstawie orzeczenia Sądu, które zostało uchylone. Zawarty w art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a. zwrot "w oparciu" wskazuje, że musi zachodzić związek przyczynowy pomiędzy decyzją organu a inną decyzją lub orzeczeniem sądu. Chodzi tu zatem o sytuację, gdy jedna decyzja lub orzeczenie sądu stanowi podstawę innej decyzji, od nich zależnej (pochodnej). Taka jednak sekwencja prawna działań organu administracji nie wyczerpuje jeszcze omawianej przesłanki wznowieniowej. Musi bowiem ponadto dojść do wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji lub orzeczenia sądu, w oparciu o które została wydana ostateczna decyzja zależna. Tak było, w ocenie Sądu I instancji, w rozpatrywanej sprawie.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Skarżąca, zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła naruszenie:

1) art. 7, 8, 10 § 1 oraz 77 § 1 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie przez organy administracji publicznej w toku postępowania, twierdzeń zawartych w wyroku Sądu Rejonowego dla [...] z dnia 29 lipca 2020 r., sygn. akt V RC 309/19 podwyższającego alimenty orzeczone na małoletnich T. i N. M. do kwoty 600 zł na każde z dzieci;

2) art. 16 § 1 k.p.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 145 § 1 pkt 8, art. 146 § 2 oraz art. 151 § 1 k.p.a. przez niewystarczająco wnikliwe zbadanie okoliczności faktycznych i błędne stwierdzenie podstawy do ponownego wszczęcia postępowania;

3) na naruszenie zasady opisanej w art. 32 ust. 1 ustawy z 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U z 2022 r. poz. 615) oraz zasadę trwałości decyzji administracyjnej na podstawie, której strona nabyła prawo jak Skarżący lub ekspektatywę prawa, czyli art. 156 § 2 k.p.a. w związku z art. 2 Konstytucji RP.

W związku z powyższym wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku, a następnie stwierdzenie nieważności zaskarżonych decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Kolegium, która utrzymała niedotyczącą niniejszej sprawy decyzję z 15 lipca 2021 r., a w przypadku nieuwzględnienia tego wniosku wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz ją poprzedzającej oraz umorzenie postępowania ze względów wskazanych w ww. zarzutach skargi. Zgłaszając powyższe zarzuty, na podstawie art. 176 § 1 pkt 3 p.p.s.a. w zw. z art. 185 § 1 p.p.s.a. wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Jednocześnie wniosła o przeprowadzenie rozprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej. Stosownie do przepisu art. 176 p.p.s.a. skarga kasacyjna winna zawierać zarówno przytoczenie podstaw kasacyjnych, jak i ich uzasadnienie. Przytoczenie podstaw kasacyjnych oznacza konieczność konkretnego wskazania tych przepisów, które zostały naruszone w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, co ma istotne znaczenie ze względu na zasadę związania Sądu II instancji granicami skargi kasacyjnej.

Na wstępie Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że skarga kasacyjna złożona w niniejszej sprawie została sporządzona w sposób niestaranny. Jako podstawę kasacyjną wskazano wyłącznie art. 174 pkt 1 p.p.s.a, odnoszący się do naruszenia prawa materialnego, natomiast zarzuty z pkt 1 i 2 skargi kasacyjnej dotyczą przepisów postępowania. W odniesieniu zaś do zarzutu z pkt 3 skargi kasacyjnej nie wskazano formy naruszenia, o jakich stanowi art. 174 pkt 1 p.p.s.a.

Niestarannie zostały też sformułowane wnioski skargi kasacyjnej. Pierwszy z nich dotyczy uchylenia wyroku i stwierdzenia nieważności kontrolowanej decyzji i decyzji ją poprzedzającej ze względu na przesłankę z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., ale nie wskazuje na czym polegać miałaby ta wada. Teza, że Kolegium utrzymało w mocy decyzję niedotyczącą niniejszej sprawy nie znajduje potwierdzenia, gdyż wskazana decyzja z 15 lipca 2021 r. nr FA.5521.6.2021 nie podlegała kontroli Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bielsku-Białej. Kolejny wniosek dotyczy uchylenia wyroku, uchylenia decyzji organów obu instancji i umorzenia postępowania, nie wskazuje jednak w zarzutach na żadną przesłankę bezprzedmiotowości postępowania, uzasadniającą umorzenie. Z tego względu wniosek skargi kasacyjne nie koreluje z jej zarzutami i nie jest jasne, dlaczego został postawiony. Jedynie wniosek o uchylenie wyroku Sądu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania można uznać za poprawnie postawiony.

Natomiast uzasadnienie skargi kasacyjnej powinno wyjaśniać istotę stawianych zarzutów i umożliwiać sądowi kasacyjnemu odniesienie się do podniesionych w skardze kasacyjnej uchybień. Uzasadnienie zarzutów skargi kasacyjnej powinno być zatem sformułowane w taki sposób, aby można było powiązać je z konkretnymi przepisami prawa, które wnoszący skargę kasacyjną uznaje za naruszone w okolicznościach rozpatrywanej sprawy. Jakkolwiek przepisy p.p.s.a. nie określają warunków formalnych, jakim powinno odpowiadać uzasadnienie skargi kasacyjnej, to należy przyjąć, że ma ono za zadanie wykazanie trafności zarzutów postawionych w ramach podniesionej podstawy, co oznacza, że musi zawierać argumenty mające na celu usprawiedliwienie przytoczonej podstawy kasacyjnej. Także w tym zakresie skarga kasacyjna nie odpowiada standardom staranności, poszczególne argumenty ani nie zostały formalnie przyporządkowane do postawionych zarzutów, ani nie dają się jednoznacznie pod względem treści połączyć z poszczególnymi zarzutami.

Rozpoznana w granicach zgłoszonych zarzutów skarga kasacyjna nie podlega uwzględnieniu.

Nie są uzasadnione zarzuty naruszenia art. 7, art. 8, art. 10 § 1 i art. 77 § 1 k.p.a. postawione w nawiązaniu do wyroku SR z 29 lipca 2020 r., V RC 309/19. Tak postawione zarzuty dotyczą dwóch kwestii. Pierwsza związana jest z zarzutem naruszenia art. 10 § 1 k.p.a., zgodnie z którym organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Druga związana jest z pozostałymi zarzutami naruszenia przepisów k.p.a. regulujących postępowanie dowodowe.

Istotnie, przed wydaniem decyzji, zarówno przez organ I instancji, jak i przez organ odwoławczy, do strony nie wystosowano wezwania w trybie art. 10 § 1 k.p.a. Strona była natomiast zawiadomiona o wznowieniu postępowania przez doręczenie postanowienia z 25 czerwca 2021 r. o wznowieniu postępowania, w którym wyraźnie określono powody wznowienia, wskazując na uchylenie wyroku alimentacyjnego z 13 listopada 2014 r. przez wyrok z 23 kwietnia 2015 r. Z akt nie wynika, aby po wznowieniu postępowania organ prowadził jakiekolwiek postępowanie dowodowe. Odwołanie od decyzji organu I instancji, w której jasno określono przyczyny zmiany dotychczasowego rozstrzygnięcia, zostało wniesione przez zawodowego pełnomocnika, będącego radcą prawnym, który nie powołał się na wydanie wyroku alimentacyjnego z 2020 r. Także organ odwoławczy nie prowadził dodatkowego postępowania wyjaśniającego. Również w skardze do Sądu I instancji istnienie tego wyroku została przemilczane. Na istnienie tego wyroku strona po raz pierwszy powołała się dopiero w skardze kasacyjnej, przy skardze kasacyjnej wyrok ten nie został jednak dołączony, nie jest zatem wiadome, czy zasądza on alimenty także za okres, którego dotyczą decyzje, czyli 1 październik 2016 r. – 30 września 2017, twierdzenia takiego nie zawiera też wprost skarga kasacyjna.

Warunkiem skuteczności zarzutu naruszenia przepisów postępowania jest wskazanie, że naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, warunek taki wynika zarówno z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c), jak i z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. We wskazanych powyżej okolicznościach wpływ taki nie został w żaden sposób uwiarygodniony. W odniesieniu do zarzutu naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. należy stwierdzić, że strona uczestniczyła w postępowaniu, w tym z udziałem kwalifikowanego pełnomocnika. Całość zebranego materiału dowodowego została stronie przedstawiona w postanowieniu o wznowieniu postępowania, została zatem z ustaleniami organu zaznajomiona i nie wniosła żadnych uwag ani dodatkowych informacji, w szczególności nie poinformowała o fakcie wydania wyroku z 2020 r. Reprezentowana przez pełnomocnika fakt ten mogła podnieść zarówno na etapie odwołania, jak i skargi do Sądu I instancji, czego zaniechano. Brak zawiadomienia w trybie art. 10 ust. 1 k.p.a. nie daje się w tych warunkach zakwalifikować jako naruszenie mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podobnie wygląda sprawa w przypadku zarzutów naruszenia pozostałych wskazanych przepisów k.p.a. Nie można skutecznie postawić organom zarzutu, że pominęły dowód w sprawie, skoro aż do etapu skargi kasacyjnej strona tego dowodu nie zgłaszała, choć znała powody wznowienia postępowania. Nie można też ocenić, czy dowód ten miał istoty wpływ na wynik postępowania, skoro treść wyroku nie została ujawniona i nie potwierdzono, że dotyczy on alimentów za okres od dnia 1 października 2016 r. do dnia 30 września 2017 r.

Nie jest w konsekwencji powyższego skuteczny zarzut naruszenia art. 16 § 1 k.p.a. przez niewłaściwe zastosowanie art. 145 § 1 pkt 8, art. 146 § 2 k.p.a. Decyzja z 9 listopada 2016 r. przyznająca świadczenia z funduszu alimentacyjnego była wydana w oparciu o ustalenie, że egzekucja alimentów prowadzona na podstawie wyroku z 13 listopada 2014 r., III RC 433/14 okazała się bezskuteczna. Skoro ujawniono, że wyrok ten został uchylony wyrokiem z 23 kwietnia 2015 r., III RC 433/14, a powództwo o podwyższenia alimentów oddalone, to zasadnie organy stwierdziły, że zaistniała przesłanka wznowienia postępowania określona w art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a., albowiem decyzja dotychczasowa została wydana w oparciu o orzeczenie sądu, które zostało następnie uchylone. Okoliczności sprawy nie potwierdzają, że w wyniku wznowienia postępowania mogła zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej, albowiem nie potwierdzono, że za okres objęty rozstrzygnięciem alimenty odpowiadały kwocie co najmniej 500 zł na każde z dzieci.

Nie poddaje się natomiast rozpoznaniu zarzut naruszenia art. 151 § 1 k.p.a., albowiem przepis ten ma złożoną strukturę, normy z pkt 1 i 2 tego przepisu dotyczą przy tym alternatywnych rozstrzygnięć. Brak wskazania, która z nich została naruszona uniemożliwia Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu odniesienie się do zarzutu.

Nie uzasadnia uwzględnienia skargi kasacyjnej zarzut naruszenia art. 32 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, gdyż ustawa z 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz. U. z 2023 r., poz. 390) nie miała w niniejszej sprawie zastosowania, przepis ten nie był w postępowaniu powoływany, a w skardze kasacyjnej nie określono, z jakiego powodu zasada ta miałaby w sprawie być stosowana.

Pozbawiony związku z przedmiotem sprawy jest także zarzut dotyczący art. 156 § 2 k.p.a., postępowanie nie dotyczyło stwierdzenia nieważności decyzji, zatem przesłanka negatywna do stwierdzenia nieważności określona w tym przepisie nie ma żadnego zastosowania w sprawie.

Mając na uwadze podane argumenty, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji o oddaleniu skargi kasacyjnej.