Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt II SA/Gl 288/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2023-07-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit a i c w zw. z art. 135
journal: Dz.U. 2023 poz 259
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 53 ust. 3 i 4, art. 54, art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1, art. 61 ust. 1, art. 64 ust. 1
journal: Dz.U. 2022 poz 503
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Kalaga-Gajewska (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Tomasz Dziuk, Sędzia WSA Renata Siudyka, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 26 lipca 2023 r. sprawy ze skargi P. Sp. z o.o. w B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Częstochowie z dnia 5 stycznia 2023 r. nr SKO.4103.176.2022 w przedmiocie warunków zabudowy terenu 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza W. z dnia 31 sierpnia 2022 r. nr [...], 2) zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Częstochowie na rzecz strony skarżącej kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Burmistrz W. (dalej: "organ I instancji") decyzją z dnia 31 sierpnia 2022 r., nr [...], wydaną na podstawie art. 53 ust. 3 i 4, art. 54, art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1, art. 61 ust. 1 i art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (obecnie t. jedn.: Dz. U. z 2023 r. poz. 977, dalej w skrócie: "u.p.z.p.") i rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 164, poz. 1588, dalej w skrócie: "rozporządzenie wykonawcze") oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie t. jedn.: Dz. U. z 2023 r. poz. 775 z późn. zm., w skrócie: "k.p.a."), po rozpatrzeniu wniosku P. Sp. z o.o. z siedzibą w B. (dalej: "strona" lub "skarżąca"), odmówił ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie do 2 elektrowni fotowoltaicznych o łącznej mocy do 2 MW, w granicach terenu obejmującego części działek o nr ewid. [...], [...] i [...], obręb [...], o powierzchni 9 900m ², położonych w miejscowości K., w gminie W. W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, że przeprowadził analizę wniosku pod kątem treści art. 53 ust. 3 u.p.z.p. i stwierdził, że teren inwestycji ma kształt zbliżony do prostokąta z wydzielonym dojazdem w kierunku południowym. Działki te przylegają od strony północnej i południowej do dróg wewnętrznych, włączonych do drogi wojewódzkiej, działka po stronie zachodniej użytkowana jest rolniczo, niezadrzewiona i niezabudowana, działka po stronie wschodniej stanowi grunt rolny niezabudowany, w znacznej części zadrzewiony. Natomiast teren inwestycji stanowi grunty rolne. Tereny położone w sąsiedztwie również stanowią grunty rolne wykorzystywane do prowadzenia produkcji rolnej lub zadrzewione, położone pośród terenów leśnych. Nieopodal znajduje się przyuliczna zabudowa o funkcji mieszkaniowej jednorodzinnej, z pojedynczymi zabudowaniami zagrodowymi oraz stacja paliw płynnych. Sposób użytkowania obszaru znalazł odzwierciedlenie w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, zgodnie z którym są to tereny rolniczej i leśnej przestrzeni produkcyjnej i wód, stanowiące mozaikę terenów leśnych i terenów rolniczych z możliwością dolesień. Nadto, w granicach terenu inwestycji i w bezpośrednim jego sąsiedztwie nie występują inne obszary i obiekty podlegające ochronie na podstawie przepisów odrębnych. Teren inwestycji nie obejmuje również innych obiektów lub obszarów, o których mowa w art. 53 ust. 4 u.p.z.p. Odnosząc się natomiast do analizy art. 61 u.p.z.p. organ I instancji wskazał, że lokalizacja projektowanej instalacji w sposób określony we wniosku, elektrowni słonecznej o tej mocy i przy tej ilości paneli, na powierzchni poniżej 1 ha, spowoduje przekształcenie terenu użytkowanego dotychczas rolniczo na cele produkcyjne. Akcentował, że aby wydać decyzję pozytywną dla wnioskodawcy, muszą zostać spełnione łącznie przesłanki wynikające z art. 61 u.p.z.p. Dokonał również analizy wniosku w oparciu o art. 61 ust. 5a u.p.z.p. i stwierdził, że w obszarze analizowanym brak jest zabudowy dostępnej z tej samej drogi publicznej pozwalającej na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu. Projektowana zabudowa nie ma służyć bezpośrednio istniejącemu zagospodarowaniu terenu (rolnemu) czy też uzupełnić istniejącą zabudowę i zagospodarowanie terenu.

Odwołanie od powyższej decyzji złożyła skarżąca, zarzucając naruszenie art. 6 w związku z art. 107 § 1 pkt 6 i § 3 k.p.a. oraz art. 61 ust. 3 w związku z ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.z.p., a także § 2 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Częstochowie (dalej: "SKO") decyzją z dnia 5 stycznia 2023 r., nr SKO.4103.176.2022, wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu przedstawiło stan faktyczny i zacytowało przepisy u.p.z.p., podając, że elektrownia fotowoltaiczna mieści się w pojęciu instalacji odnawialnych źródeł energii. Jednakże nie stanowi to automatycznie podstawy do uznania, że w sprawie powinien zostać zastosowany wyjątek z art. 61 ust. 3 u.p.z.p. Podzieliło przy tym analizę terenu dokonaną przez organ I instancji i jego stanowisko, że w sąsiedztwie planowanej inwestycji brak jest zabudowań podobnych. Nadto, nie można uznać, żeby planowana zabudowa produkcyjna (farma fotowoltaiczna do 2 MW) stanowiła uzupełnienie istniejącej w obszarze analizowanym - zabudowy mieszkaniowej czy usługowej. Inwestycja nie wpisuje się w całość urbanistyczną i ład przestrzenny zastany na obszarze analizowanym. Z tego też względu, w ocenie SKO, organ I instancji prawidłowo przeprowadził postępowanie wyjaśniające, badając czy wniosek skarżącej spełnia warunki wynikające z art. 61 ust. 1 u.p.z.p., przy zachowaniu warunków określonych w przepisach rozporządzenia wykonawczego. Odnosząc się do zarzutów odwołania, SKO wyjaśniło, że nie stwierdziło naruszenia wymienionych w nim przepisów prawa procesowego i materialnego, bowiem konieczne jest łączne spełnienie wszystkich warunków wymienionych w art. 61 u.p.z.p., a niespełnienie choć jednego z nich skutkuje wydaniem decyzji odmownej.

Skarżąca złożyła skargę na powyższą decyzję SKO, w której zarzuciła rozstrzygnięciu: naruszenie przepisów prawa procesowego, zwłaszcza: art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji, pomimo, iż narusza ona przepisy prawa materialnego oraz procesowego; art. 8 k.p.a., poprzez nieprzyczynienie się przez organ do starannego i zgodnego z przepisami prawa prowadzenia postępowania, mającego zagwarantować respektowanie zasady dotyczącej pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa; art. 6 k.p.a., poprzez naruszenie przez organ zasady praworządności, w szczególności przez wydanie decyzji z naruszeniem przepisów prawa materialnego, tj. art. 61 ust. 3 u.p.z.p., przy całkowitym zignorowaniu jednoznacznego brzmienia tego przepisu i odwoływaniu się do przepisów nieznajdujących zastosowania w tego rodzaju postępowaniu. Dodatkowo zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: art. 61 ust. 3 w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.z.p., poprzez błędną wykładnię, polegającą na całkowitym pominięciu literalnego brzmienia tego przepisu i w konsekwencji uznanie, że dla instalacji odnawialnych źródeł energii przekraczających 500 kW wymagane jest łączne spełnienie wszystkich przestanek wymienionych w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p., podczas gdy przedmiotowa inwestycja stanowi instalację odnawialnych źródeł energii i zgodnie z treścią art. 61 ust. 3 u.p.z.p. do tego typu urządzeń nie jest wymagane spełnienie przesłanek wymienionych w art. 61 ust. 1 pkt 1-2 u.p.z.p.; art. 10 ust. 2a w zw. z art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p., poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i błędne uznanie, że stanowią one podstawę do zawężającej interpretacji art. 61 ust. 3 u.p.z.p., tj. wykluczającej z katalogu instalacji odnawialnych źródeł energii farm elektrowni fotowoltaicznych o mocy przekraczającej 500 kW, pomimo, że przepisy te odnoszą się do obligatoryjnych i fakultatywnych elementów studium oraz miejscowego planu oraz stosownie do art. 9 ust. 5 u.p.z.p. nie mogą stanowić podstawy prawnej do wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy; art. 2 pkt 13 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii (obecnie t. jedn.: Dz. U. z 2022 r. poz. 1378, dalej w skrócie: "o.z.e.") w związku z art. 61 ust. 3 u.p.z.p., poprzez ich błędne niezastosowanie i zaniechanie uznania, że farma fotowoltaiczna, o parametrach wskazanych we wniosku, stanowi instalację odnawialnego źródła energii, korzystającą z wyłączenia, o którym mowa w art. 61 ust. 3 u.p.z.p. W oparciu o tak przedstawione zarzuty, skarżąca wniosła o uchylenie obu wydanych w sprawie decyzji i zobowiązanie organu I instancji do wydania, w terminie 14 dni od dnia doręczenia wyroku, pozytywnej decyzji ustalającej warunki zabudowy dla planowanej inwestycji oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, wedle norm przepisanych. W uzasadnieniu podniosła argumentację sprowadzającą się do twierdzenia, że wobec przedmiotowej inwestycji powinien znaleźć zastosowanie wyjątek przewidziany w art. 61 ust. 3 u.p.z.p., wyłączający konieczność spełnienia przesłanek określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.z.p.

W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie oraz podtrzymało twierdzenia i wnioski zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna.

W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (obecnie tekst jednolity: Dz. U. z 2022 r. poz. 2492) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tego artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą zaskarżonym aktem z punktu widzenia kryterium legalności, to jest zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania prawa materialnego. Nadto, zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie tekst jednolity: Dz. U. z 2023r. poz. 259 z późn. zm., dalej w skrócie: "p.p.s.a."), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a.

Rozpoznanie niniejszej sprawy nastąpiło w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 119 pkt 2 i art. 120 p.p.s.a.

Przedmiotem kontroli sądowej jest decyzja SKO z dnia 5 stycznia 2023 r., utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji z dnia 31 sierpnia 2022 r.

Materialnoprawną podstawę przywołanych decyzji stanowiły przepisy u.p.z.p.

Na mocy art. 4 ust. 1 i 2 u.p.z.p. ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. W przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, przy czym: 1) lokalizację inwestycji celu publicznego ustala się w drodze decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego; 2) sposób zagospodarowania terenu i warunki zabudowy dla innych inwestycji ustala się w drodze decyzji o warunkach zabudowy.

W świetle art. 61 ust. 1 u.p.z.p. wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi;

6) zamierzenie budowlane nie znajdzie się w obszarze:

a) w stosunku do którego decyzją o ustaleniu lokalizacji strategicznej inwestycji w zakresie sieci przesyłowej, o której mowa w art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 24 lipca 2015r. o przygotowaniu i realizacji strategicznych inwestycji w zakresie sieci przesyłowych (Dz. U. z 2022 r. poz. 273 i 1846 oraz z 2023 r. poz. 595), ustanowiony został zakaz, o którym mowa w art. 22 ust. 2 pkt 1 tej ustawy,

b) strefy kontrolowanej wyznaczonej po obu stronach gazociągu,

c) strefy bezpieczeństwa wyznaczonej po obu stronach rurociągu.

Z kolei art. 61 ust. 3 u.p.z.p. stwierdza, że "Przepisów ust. 1 pkt 1 i 2 nie stosuje się do linii kolejowych, obiektów liniowych i urządzeń infrastruktury technicznej, a także instalacji odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii."

W tym miejscu należy zaakcentować, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym w zakresie wykładni art. 61 ust. 3 u.p.z.p. zaznaczyły się dwa stanowiska, na co zwróciło uwagę SKO, cytując uzasadnienie wyroku tut. Sądu z dnia 19 kwietnia 2022 r. sygn. akt II SA/GI 407/22.

Nie mniej jednak w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego dominująca się stała się wykładnia oparta na literalnej wykładni art. 61 ust. 3 u.p.z.p. (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 20 grudnia 2022 r. sygn. akt II OSK 2461/22; 1 marca 2023 r. sygn. akt II OSK 159/23; 2 marca 2023 r. sygn. akt II OSK 202/23; 25 maja 2023 r. sygn. akt II OSK 805/23; 13 czerwca 2023r. sygn. akt II OSK 964/23). W przywołanych wyrokach Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że (cytat): "po pierwsze, art. 61 ust. 3 u.p.z.p. nie wprowadza żadnych ograniczeń w zależności od mocy, jaką posiada określona instalacja odnawialnego źródła energii. Należy zatem przyjąć, że brzmienie tego przepisu w analizowanym zakresie nie budzi wątpliwości interpretacyjnych. Tym niemniej - jak słusznie przyjmuje Sąd I instancji - poprzestanie na wykładni językowej nie zawsze wystarcza do prawidłowej rekonstrukcji obowiązującej normy. Stanowisko to koresponduje z formułowanymi przez doktrynę i orzecznictwo postulatami weryfikacji znaczenia przepisów przez pozajęzykowe rodzaje wykładni nawet wtedy, gdy wykładnia językowa doprowadzi do ustalenia jednego językowo możliwego znaczenia normy (J. Wróblewski, Wykładnia prawa [w:] W. Lang, J. Wróblewski, S. Zawadzki, Teoria państwa i prawa, Warszawa 1986, s. 444). Podkreśla się, że pozajęzykowe metody wykładni należy traktować jako "współdziałające" z metodą wykładni językowej (wyrok NSA z dnia 24 stycznia 2017 r., sygn. akt I OSK 731/15, LEX nr 2248054. Podobnie m.in. w wyroku NSA z dnia 7 lipca 2011 r., sygn. akt I OSK 267/11). Służą one nie tylko modyfikacji wyniku uzyskanego przy użyciu metody językowej, ale - w zależności od danego przypadku - mogą również posłużyć wzmocnieniu jego uzasadnienia. W tym jednak przypadku (...) systemowa wykładnia art. 61 ust. 3 u.p.z.p., odwołująca się do treści art. 10 ust. 2a i art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p., nie jest właściwa. Wprawdzie wszystkie wymienione wyżej przepisy są zawarte w tej samej ustawie, jednakże z uwagi na charakter decyzji o warunkach zabudowy oraz prawną konstrukcję studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, błędne byłoby uznanie ich powiązania (...) w kontekście wykładni systemowej. Studium, jako akt kierownictwa wewnętrznego, określa politykę przestrzenną gminy i wiąże wewnętrznie organy gminy przy sporządzaniu i uchwalaniu planów miejscowych. Jego ustalenia, do momentu w którym nie znajdą się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, nie wiążą powszechnie i nie mogą stanowić materialnoprawnej podstawy do rozstrzygania przez organ administracji publicznej w sprawie indywidualnej.".

NSA we wspomnianym wyroku z dnia 25 maja 2023 r. sygn. akt II OSK 805/23 wywiódł, że "Treść art. 61 ust. 3 powoływanej ustawy przesądza, że warunków określonych w przepisie art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2, czyli dotyczących spełnienia zasady tzw. dobrego sąsiedztwa oraz zapewnienia inwestycji dostępu do drogi publicznej, nie stosuje się m. in. do instalacji odnawialnego źródła energii (...). Z tego przepisu nie wynika konieczność różnicowania instalacji w zależności od ich mocy. Jeżeli teren inwestycji nie jest objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, to możliwość zabudowy na tym terenie ustala się na podstawie decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego albo decyzji o warunkach zabudowy. Wobec tego, lokalizacja farmy fotowoltaicznej dokonywana na podstawie przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, niezależnie od jej mocy, zgodnie z art. 61 ust. 3 tej ustawy, nie wymaga oceny przesłanki zasady dobrego sąsiedztwa oraz dostępu do drogi publicznej (...).".

Rozważania NSA zacytowane powyżej porządkują dotychczasowe rozbieżności w orzecznictwie.

W orzeczeniach mieszczących się w ramach tej linii orzeczniczej wskazuje się, że nie sposób uzasadnić pierwszeństwa zasady kontynuacji przed korzyściami, jakie dla społeczeństwa płyną z energii słonecznej, tj. zwiększenia bezpieczeństwa energetycznego, stabilności jej cen, czy korzyści dla klimatu i środowiska (ograniczenie odpadów, oszczędność paliw kopalnych oraz zmniejszenie w skali globalnej emisji zanieczyszczeń do atmosfery, por. np. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 21 grudnia 2022 r. sygn. akt II SA/Gd 777/22). Ponadto, wykładnię art. 61 ust. 3 u.p.z.p., w wyniku której dochodzi do wyłączenia instalacji odnawialnego źródła energii o mocy powyżej 500 kW spod regulacji tego przepisu, należy uznać za wykładnię dokonaną z naruszeniem zasady wolności zabudowy, wywodzonej z norm konstytucyjnych (art. 2, art. 21, art. 31, art. 64 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r., publ. Dz. U. nr 78, poz. 483 z późn. zm.).

W tym zakresie należy odwołać się do stanowiska zajętego w wyroku tut. Sądu z dnia 21 czerwca 2023 r. sygn. akt II SA/Gl 352/23, w którym zaznaczono, że: "Zasada wolności budowlanej, jako prawo do zabudowy, ma dwa aspekty: cywilnoprawny i publicznoprawny. W aspekcie cywilnoprawnym prawo zabudowy jest pochodną prawa własności nieruchomości (ewentualnie innego prawa majątkowego o charakterze rzeczowym lub nawet obligacyjnym, w którym mieści się "prawo dysponowania nieruchomością na cele budowlane"); można więc przyjąć, że pośrednio zakotwiczone jest w art. 64 Konstytucji, gwarantującym "prawo do własności, innych praw majątkowych oraz prawo dziedziczenia" (ust. 1), równą dla wszystkich ochronę prawną (ust. 2) oraz dopuszczającym ograniczenie własności "tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności" (ust. 3). Trybunał Konstytucyjny - trafnie zaznaczając, że prawo własności stanowi najszersze przedmiotowo (zawierające otwarty katalog uprawnień właścicielskich) i najsilniejsze prawo do rzeczy, skuteczne erga omnes, i powołując się na art. 140 Kodeksu cywilnego (k.c.) - przyjmuje jednak klasyczną konstrukcję, że właściciel może czynić z rzeczą wszystko, z wyjątkiem tego, co zakazane. Co jednak istotniejsze twierdzi, że: "art. 140 k.c. wymienia jedynie podstawowe uprawnienia składające się na prawo własności, które jednakże nie wyczerpują jego treści, obejmujące m. in. - w odniesieniu do nieruchomości - uprawnienie do jej zabudowania" (wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 kwietnia 2011 r., sygn. Kp 7/09; OTK-A 2011/3/26). W tym samym orzeczeniu TK zauważa również, że granice prawa własności wynikają zarówno z norm prawa cywilnego (stanowiącego część prawa prywatnego), jak i z prawa administracyjnego (stanowiącego część prawa publicznego). W odniesieniu do prawa zabudowy - składowej prawa własności nieruchomości - można wręcz stwierdzić, że kształtowane jest ono przede wszystkim przez prawo publiczne. Normy administracyjnoprawne, wyznaczające granice prawa własności nieruchomości gruntowej, zawarte są głównie w przepisach z zakresu szeroko pojętego prawa budowlanego (wraz z przepisami techniczno-budowlanymi) oraz przepisach o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a także w aktach prawnych dotyczących ochrony: przyrody, środowiska, gruntów rolnych i leśnych i zabytków, jak również w prawie wodnym, geologicznym i górniczym. Znaczna część tych przepisów odnosi się wyłącznie lub głównie do sposobu korzystania z prawa własności nieruchomości, ponieważ każde ograniczenie prawa zabudowy jest pośrednio ograniczeniem prawa własności nieruchomości. Ograniczenie to musi być rzeczywiście uzasadnione koniecznością ochrony innych wartości." (cytat).

W tym stanie rzeczy, zważywszy na opisane powyżej orzecznictwo sądowoadministracyjne, które skład orzekający w niniejszej sprawie podziela, skarga zasługuje na uwzględnienie, dlatego na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) w związku z art. 135 i art. 200 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji, a zwrot kosztów postępowania obejmuje wpis sądowy w wysokości 500 zł.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy powinny mieć na uwadze powyższe rozważania, jednakże Sąd nie przesądza o treści nowego rozstrzygnięcia, bowiem nie pozwalają na to niepełne ustalenia faktyczne.

Powołane w treści niniejszego uzasadnienia orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem orzeczenia.nsa.gov.pl.