Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 848/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2023-11-29 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6012 Wstrzymanie robót budowlanych, wznowienie tych robót, zaniechanie dalszych robót budowlanych
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Łoboz Sędzia WSA Monika Niedźwiedź (spr.) Asesor WSA Anna Kopeć po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 29 listopada 2023 r. sprawy ze skargi K. W., T. W. oraz M. S. na postanowienie Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia 12 maja 2023 r. znak WOB.7722.91.2021.KJAS w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych I. oddala skargę K. W. i T. W. II. umarza postępowanie w stosunku do M. S..


UZASADNIENIE

Postanowieniem nr 342/2023 z dnia 12 maja 2023 r. Małopolski Wojewódzki Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie orzekł o wstrzymaniu współwłaścicielom Pani K. W. i Panu T. W. budowy parkingu zlokalizowanego na działce nr [...] obr. [...] przy ul. [...] w K., zrealizowanego bez zgody organu administracji architektoniczno-budowlanej. W uzasadnieniu postanowienia organ wskazał, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie - Powiat Grodzki prowadził z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie "budowy parkingu zlokalizowanego na dz. nr [...] obr. [...] przy ul. [...] w K., realizowanego bez zgody organu administracji architektoniczno-budowlanej". PINB powiadomił strony o wszczęciu postępowania pismem z dnia 19 lutego 2021r. znak: ROIK 11.5160.48.2021.MKO (k. 10 akt PINB). Organ I instancji przesłał organowi odwoławczemu dokumenty zawierające dwa protokoły z czynności kontrolnych. Protokół nr [...] z dnia 3 lutego 2021 r. dotyczy czynności podjętych pod nieobecność właścicieli przedmiotowej nieruchomości, a kontroli dokonano z miejsc ogólnodostępnych, tj. z ulicy [...] w K.. W toku czynności ustalono, iż na działce nr [...] obr. [...] w K. istnieje budynek mieszkalny jednorodzinny wraz z usługami (lecznica zwierząt); a także że na wskazanej działce prowadzone są prace związane z zagospodarowaniem terenu. Z czynności sporządzono protokół oraz dokumentację zdjęciową (k. 8-9 akt znak: ROiK II.5141.34.202l.MKO). Do akt kontrolnych został załączony również protokół nr [...] z dnia 10 lutego 2021 r. W toku kontroli, w obecności właściciela przedmiotowej nieruchomości - P. T. W., organ I instancji ustalił, iż na przedmiotowej działce są prowadzone roboty budowlane w zakresie zagospodarowania terenu, tj. układania kostki brukowej. W treści protokołu wskazano, iż w budynku mieszkalnym jednorodzinnym z usługami nie zaobserwowano odstępstw od decyzji PINB nr 770/2018 z dnia 6 lipca 2018r. znak: ROiK II.5121.87.2018.MKO dot. pozwolenia na użytkowanie. Z czynności sporządzono protokół oraz wykonano dokumentację fotograficzną (k. 11-13 akt znak: ROiK II.5141.34.2021.MKO). W treści adnotacji urzędowej PINB wskazał, iż "inwestor w przedmiotowym przypadku realizuje aktualnie utwardzenie części działki nr [...] obr. [...], gdzie docelowo potraktuje je jako parking, co potwierdza dokumentacja fotograficzna wykonana w dniu kontroli na której widać parkujące pojazdy w miejscu wydzielonej przy użyciu krawężników części przedmiotowej działki " (k. 8 akt PINB).

W dniu 24 lutego 2021r. organ I instancji wydał skarżone postanowienie nr [...] znak: [...], którym wstrzymał prowadzenie robót budowlanych przy budowie parkingu na działce nr [...] obr. [...] (k. 16-17 akt PINB).

Zażalenie na przedmiotowe postanowienie w ustawowym terminie złożyli P. P.. i K. W.. PINB przekazując zażalenia do MWINB, nie znalazł podstaw do uchylenia przedmiotowego postanowienia na podstawie art. 132 Kpa.

Następnie w dniu 24 lutego 2021 r. PINB zawiadomił strony postępowania o planowanym przeprowadzeniu oględzin przedmiotowej działki nr [...] obr. [...] w K. (k. 18 akt PINB).

Organ I instancji przeprowadził w dniu 22 marca 2021 r. oględziny nr [...] w obecności właściciela przedmiotowej działki - P. T. W.. W toku czynności ustalono, iż "na terenie działki nr [...] obr[...] zebrano warstwę wierzchnią humusu, na miejscu tym wysypano nawierzchnię drobnego kamyka tłucznia. Wokół tej powierzchni zamontowano opaskę z krawężnika na betonie. W dniu kontroli na przedmiotowym terenie nie były zaparkowane żadne pojazdy mechaniczne". W protokole sporządzono szkic sytuacyjny, a także do protokołu dołączono dokumentację fotograficzną oraz pismo z dnia 5 marca 2021r. wniesione przez P. T. W. (k. 21-23 akt PINB).

W dniu 24 czerwca 2022r. MWINB wydał postanowienie nr 482/2022 znak: WOB.7722.91.2021.KJAS, którym na podstawie art. 136 Kpa zlecił organowi I instancji uzupełnienie materiału dowodowego poprzez "Wykonanie oględzin działki nr [...] obr. [...] przy ul. [...] w K., wraz z dokładnym wskazaniem ilości miejsc postojowych zlokalizowanych na przedmiotowym placu utwardzonym i ograniczonym krawężnikiem oraz z wykonaniem precyzyjnego szkicu sytuacyjnego wraz z dokumentacją fotograficzną"', a "także przesłanie do tut. inspektoratu decyzji PINB w Krakowie - Powiat Grodzki nr 770/2018 z dnia 6 lipca 2018r. znak: ROiK 11.5121.87.2018.MKO o pozwoleniu na użytkowanie, a także PINB w Krakowie - Powiat Grodzki nr 1175/2020 z dnia 12 października 2020 roku znak: ROiK 11.5121.87.2018.MKO zmieniającej decyzję z dnia 6 lipca 2018r., wraz z aktami postępowania zakończonego wydaniem ww. rozstrzygnięć".

Organ I instancji przesłał do organu wymaganą dokumentację, a także protokół kontroli nr [...] z dnia 12 lipca 2022 r. W toku czynności organ ustalił, iż dokładne wymiary przedmiotowego parkingu wynoszą: 24,60m x 11,40m x 20,60m x 9,80m. Nadto ustalono, iż odległość od granicy z działkami sąsiednimi wynosi 1,40m oraz 1,20m. Powyższe ustalenia zostały wskazane na szkicu sytuacyjnym dołączonym do protokołu kontroli. P. T. W. obecny podczas czynności wskazał do protokołu, iż "nie jest w stanie wskazać ile samochodów może zaparkować ale wydaje mu się że ok. 6 samochodów". Z czynności oprócz protokołu oraz szkicu sytuacyjnego sporządzono nadto dokumentację fotograficzną. Organ II instancji stanął na stanowisku, że wyrażona przez organ I instancji ocena prawna, sprowadzająca się do konkluzji, że likwidacja skutków samowoli budowlanej obejmującej prowadzenia robót budowlanych związanych z budową parkingu zlokalizowanego na działce nr [...] obr. [...] w K., winna następować w oparciu o przepisy art. 48 i n. ustawy Prawo budowlane z 1994r. - była w ocenie MWINB prawidłowa. W pierwszej kolejności należy zauważyć, że przedmiotowy utwardzony plac/parking nie został uwzględniony w decyzji nr 2575/2015 z dnia 8 października 2015r. znak: AU-01-2.6740.1.1751.2015.BUR, którą Prezydenta Miasta Krakowa zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę "budynku mieszkalnego jednorodzinnego z usługami (lecznica zwierząt) wraz z instalacjami wewnętrznymi: wod.-kan., C.O., gaz, energii elektrycznej, wentylacji mechanicznej, budowa miejsca postojowego, dojść, odcinka drogi dojazdowej, instalacji kanalizacji opadowej oraz przebudowa odcinka sieci gazowej; na działkach nr [...] (część), [...] obr. [...] wraz z budową zjazdu z ul. [...] dodatkowo na działce nr [...] obr. [...] w K.". Na marginesie wskazano, iż w przedmiocie budynku mieszkalnego jednorodzinnego z usługami (lecznica dla zwierząt) zlokalizowanego na działkach nr [...], [...] (po podziale działki nr [...]), nr [...] obr[...] przy ul. [...] w K., PINB wydał decyzję nr 770/2018 z dnia 6 lipca 2018r. znak: ROIK II.5121.87.2018.MKO, którą udzielił inwestorowi pozwolenia na użytkowanie wskazanego wyżej budynku mieszkalnego (k. 42-43 akt znak: ROIK 11.5121.87.2018.MKO). Wracając do analizy i weryfikacji kwalifikacji prawnej przyjętej przez PINB, organ odwoławczy wskazuje, iż poddał analizie przedmiot postępowania, tj. utwardzony plac wysypany tłuczniem i ograniczony krawężnikami, o nieregularnych wymiarach wynoszących 24,60m x 11,40m x 20,60m x 9,80 m (vide: plan sytuacyjny stanowiący załącznik do protokołu z czynności kontrolnych nr [...], który zalega w aktach PINB). Organ I instancji zaklasyfikował przedmiotowy utwardzony plac jako parking, t.j. plac umożliwiający postój więcej niż 10 samochodów - stanowiący obiekt budowlany w rozumieniu art. 3 pkt 1 ustawy Prawo budowlane. W ocenie MWINB ww. ustalenia są prawidłowe. Zgodnie z art. 28 ust. 1 Pr. bud: "Roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29- 31". MWINB podtrzymuje ustalenia organu 1 instancji, zgodnie z którymi przedmiotowy utwardzony plac stanowiący parking nie został wyszczególniony w ww. przepisach art. 29-31 Pr. bud. W szczególności należy wskazać, iż ww. obiekt budowlany nie wypełnia przesłanek z przepisu art. 29 ust. 2 pkt 7 Pr. Bud. Nie wymaga decyzji o pozwoleniu na budowę oraz zgłoszenia, o którym mowa w art. 30, budowa stanowisk postojowych dla samochodów osobowych do 10 stanowisk włącznie, z wyjątkiem sytuowanych na obszarze Natura 2000". Zaznaczyć należy, iż inwestor nie wyodrębnił poszczególnych miejsc postojowych na przedmiotowym placu. W ocenie MWINB biorąc pod uwagę całą powierzchnię przedmiotowego placu pełniącego funkcję parkingu, tj.-,placu o wymiarach wynoszących 24,60m x 11,40m x 20,60m x 9,80m - możliwym jest postój więcej niż 10 samochodów. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny: "W sytuacji gdy na zrealizowanym placu postojowym nie wyodrębniono w sposób wyraźny dojazdów manewrowych i stanowisk postojowych zasadne jest uznanie całego placu postojowego za wydzielone miejsca parkingowe, albowiem inwestor dopuszcza postój pojazdów w każdym punkcie tego placu; czyli każdy punkt placu jest elementem miejsc parkingowych W ocenie Sądu, utwardzenie tłuczniem i kruszywem nawierzchni działki z przeznaczeniem jej na potrzeby parkowania z pewnością musi być ocenione nie jako utwardzenie działki a jako budowa placu postojowego, parkingu. Place postojowe jak parkingi stanowią obiekt budowlany gdyż zgodnie z treścią art. 3 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane oraz załącznika do tej ustawy określający kategorie obiektów budowlanych wśród obiektów kategorii XXII wymieniono place postojowe i parkingi. Zgodnie zaś z art. 29 ust. 1 pkt 10 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tj. Dz. U. z 2017 r. poz. 1332 z póżn. zm.), pozwolenia na budowę nie wymaga budowa miejsc postojowych dla samochodów osobowych ale tylko do 10 stanowisk włącznie." (Wyrok NSA z 2.06.2022 r., 11 OSK 1838/19, LEX nr 3391232). MWINB przyjmuje za własne ww. stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego, stwierdzając że w plac utwardzony i ograniczony krawężnikami należy zakwalifikować jako obiekt budowlany - parking.

Zaznaczyć należy, iż w ocenie MWINB przedmiotowy utwardzony plac - parking nie stanowi urządzenia budowlanego związanego z obiektem budowlanym - budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym z usługami. MWINB stoi na stanowisku, które jest również prezentowane w orzecznictwie sądowo- administracyjnym, zgodnie z którym charakter obiektu budowlanego w przypadku placu postojowego - parkingu przesądza zlokalizowanie więcej niż 10 miejsc postojowych. Tylko plac postojowy umożliwiający zlokalizowanie mniej niż 10 miejsc postojowych może być uznany za urządzenie budowlane, jeżeli pozostaje w związku użytkowym z obiektem budowlanym.

Zaznaczyć nadto należy, iż przedmiotowe roboty budowlane nie stanowiły wyłącznie robót polegających na utwardzeniu powierzchni gruntu, o których mowa w art. 29 ust. 4 pkt 4 Pr. bud; "Nie wymaga decyzji o pozwoleniu na budowę oraz zgłoszenia, o którym mowa w art. 30, wykonywanie robót budowlanych polegających na utwardzaniu powierzchni gruntu na działkach budowlanych". Odpowiadając na zarzut skarżących MWINB wskazuje na pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego: "Wobec regulacji stanowiącej, że pozwolenia na budowę nie wymaga budowa "miejsc postojowych dla samochodów osobowych do 10 stanowisk włącznie" wywodzić można a contrario, że większy zespół miejsc postojowych wymaga takiego pozwolenia. Zresztą art. 29 ust. 1 pkt 10 P.b. ukazuje też jednoznacznie, że jeżeli dane miejsce, które technologicznie stanowi tylko teren utwardzony, jest funkcjonalnie przeznaczone do parkowania pojazdów, to podpadać ono będzie właśnie pod ten przepis, a nie pod art. 29 ust. 2 pkt 5 P.b." (Wyrok NSA z 1.09.2022 r., II OSK 3277/19, LEX nr 3400941). MWINB w pełni podzielił wyżej zaprezentowane stanowisko NSA, podkreślając iż podtrzymuje stanowisko organu I instancji, który ustalił, że przeznaczeniem przedmiotowego utwardzonego placu pozostaje parkowanie samochodów. W tym miejscu MWINB zaznacza, iż nie przychyla się do argumentacji skarżących, zgodnie z którą ww. utwardzony plac ma służyć wyłącznie rekreacji, a nie spełniać funkcję parkingu. Powyższego dowodzą nie tylko ustalenia PINB, ale także materiał dowodowy zgromadzony w aktach tut. organu w toku postępowania odwoławczego, w tym fotografie załączone do pism P. Ł. S. i P. M. S. (z dnia 6 lutego 2023r. oraz 13 lutego 2023 r.), przedstawiające parkujące samochody na przedmiotowym placu - parkingu (vide k. 118, 120, 121, 139-145 akt WINB).

Reasumując, na realizację obiektu budowlanego w postaci utwardzonego placu- parkingu, na którym zlokalizowano więcej niż 10 miejsc postojowych, inwestor miał obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę. Z akt przedmiotowej sprawy wynika, że inwestor takiego pozwolenia nie uzyskał.

W dalszym toku procedury legalizacyjnej inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego może w ciągu 30 dni od otrzymania postanowienia złożyć wniosek o legalizację (art. 48a ust. 1 Pr. bud.). Jeżeli wniosek ten nie zostanie złożony, wówczas organ nadzoru budowlanego wydaje nakaz rozbiórki (art. 49e pkt 1 Pr. bud.). Taki sam skutek ma wycofanie wniosku, co może nastąpić praktycznie na całym etapie procedury legalizacyjnej (art. 49e pkt 2 w związku z art. 48a ust. 2). Jeżeli jednak inwestor (właściciel lub zarządca) złoży wniosek o legalizację, organ nadzoru budowlanego w ramach prowadzonego postępowania wdraża procedurę legalizacyjną.

Procedura legalizacyjna rozpoczyna się od wydania postanowienia, w którym nakłada się obowiązek przedłożenia dokumentów legalizacyjnych. Dokumentacja legalizacyjna w przypadku obiektu realizowanego bez wymaganego zgłoszenia będzie w dużej mierze tożsama z dokumentacją, jaką należy złożyć do zgłoszenia budowy. Dodatkowo do dokumentów legalizacyjnych konieczne będzie dołączenie zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (art. 48b ust. 3 Pr. bud.). Nieprzedłożenie dokumentacji legalizacyjnej w określonym terminie skutkuje rozbiórką (art. 49e pkt 3 Pr. bud.)

W przypadku przedłożenia przez inwestora dokumentów legalizacyjnych (art. 49 ust. 1), organ nadzoru budowlanego sprawdza ich kompletność oraz zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami Prawa budowlanego, w tym zgodność z przepisami techniczno-budowlanymi. Przy czym, jeżeli budowa została już zakończona, bada się zgodność z przepisami obowiązującymi w chwili zakończenia budowy. W przypadku stwierdzenia przez organ nadzoru budowlanego nieprawidłowości w przedłożonych dokumentach legalizacyjnych, na podstawie art. 49 ust. la ustawy wydane zostanie postanowienie zobowiązujące do ich usunięcia w wyznaczonym terminie. Stwierdzenie nieprawidłowości może nastąpić wyłącznie w zakresie tego, co zostało wprost wymienione w art. 49 ust. 1 ustawy. Nieusunięcie nieprawidłowości w terminie również skutkuje nakazem rozbiórki (art. 49e pkt 4). Jeżeli organ nadzoru budowlanego nie stwierdził nieprawidłowości w przedłożonej dokumentacji legalizacyjnej (lub gdy inwestor usunął nieprawidłowości), nakłada obowiązek uiszczenia opłaty legalizacyjnej (art. 49 ust. 2a). Legalizacja samowoli budowlanej następuje po uiszczeniu opłaty legalizacyjnej (art. 49 ust. 4). Wówczas organ nadzoru budowlanego zatwierdza projekt budowlany albo projekt zagospodarowania działki lub terenu oraz - jeżeli budowa nie została zakończona - zezwala na jej wznowienie. Jednakże legalizacja samowoli budowlanej nie zwalnia z obowiązku stosowania przepisów dotyczących zakończenia budowy, w tym z obowiązku uzyskania pozwolenia na użytkowanie. Nieuiszczenie opłaty legalizacyjnej natomiast skutkuje rozbiórką (art. 49e pkt 5). Mając powyższe na uwadze, w niniejszej sprawie PINB prawidłowo wdrożył procedurę legalizacyjną, realizując obowiązek wskazany w treści art. 48 ust. 3 Pr. bud tj. poinformował inwestora o możliwości złożenia wniosku o zalegalizowanie wykonanego samowolnie obiektu budowlanego, a także wskazał konieczność wniesienia opłaty legalizacyjnej w celu uzyskania decyzji o legalizacji obiektu budowlanego, a także poinformował o zasadach obliczania ww. opłaty.

Na powyższe postanowienie skargę złożyli K. W. i T. W.. Skarżący zarzucają zaskarżonemu postanowieniu zarzucam w oparciu o art 145 § 1 pkt 1. lit a) p.p.s.a. i art 145 § 1 pkt 1. lit. c) p.p.s.a. następujące naruszenia przepisów prawa materialnego, które miały wpływ na wynik sprawy oraz naruszenia przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia, to jest:

1) art. 7 k.p.a. oraz 8 k.p.a. poprzez niedokonanie ustalenia stanu faktycznego w sprawie zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej, jak również brak podjęcia czynności niezbędnych do wyjaśnienia stanu faktycznego w odniesieniu do skali i zakresu utwardzenia działki nr [...] oraz funkcji utwardzenia, a w szczególności nieustalenie rzeczywistej powierzchni utwardzenia terenu z uwzględnieniem przebiegu granicy pomiędzy, działkami [...] i [...] oraz zagospodarowania terenu wykonanego w oparciu o decyzję 2575/2015 dnia-8 października 2015 r., znak AU01-2.6740.1.1751.2015.BUR, zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego z usługami, obejmującymi także budowę miejsca postojowego, miejsca na kontenery, odcinka drogi dojazdowej,

2) art. 15 k.p.a. poprzez stwierdzenie przez organ ul instancji nieprawidłowego kręgu stron postępowania i pomimo tego uchybienia utrzymanie w mocy postanowienia wydanego przez organ I instancji,

3) art. 77 k.p.a poprzez niezebranie i nierozpoznaniee materiału dowodowego w sposób wyczerpujący, w zgodzie z zasadą prawdy materialnej, a w szczególności poprzez brak rzetelnej analizy zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego w zakresie ustalenia przebiegu granicy pomiędzy działką nr [...] i [...] celem stwierdzenia, jaka część utwardzonego terenu znajduje się na poszczególnych działkach, które są przedmiotem postępowania, przy jednoczesnym uwzględnieniu dokumentacji projektowej oraz akt postępowania w sprawie o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia decyzją nr 2575/2015 z dnia 8 października 2015 r., których wynikał sposób zagospodarowania działek [...] i [...] (obecnie oznaczonej m [...]), w tym budowa miejsca postojowego, drogi dojazdowej i miejsca na kontenery, który powinien znaleźć odzwierciedlenie przy określeniu wymiarów terenu objętego przedmiotowym postępowaniem i ustalaniu ilości potencjalnie dostępnych miejsc na tym terenie,

4) art. 80 k.p.a. poprzez dowolne przyjęcie, że okoliczność wymiarów terenu i ilości miejsc postojowych na tym terenie została w wystarczający sposób udowodniona, podczas gdy organy w sposób nieprawidłowy określiły wymiary terenu objętego przedmiotem postępowania, a także nie ustaliły na żadnym etapie postępowania ile miejsc postojowych może być zlokalizowanych na terenie utwardzonym znajdującym się na działce [...], pomijając jednocześnie ustalenie jaka cześć terenu utwardzonego znajduje się na działce [...] i jaki był zakres zagospodarowania terenu zrealizowanego zgodnie z decyzją nr 2575/2015 z dnia 8 października 2015 r., znak AU01-2.6740.1.1751.2015.BUR, a nadto błędne ustalenie, że utwardzenie części działki miało służyć jako samodzielny parking dla ponad 10 samochodów, podczas gdy celem terenu było wykorzystanie działki przede wszystkim na cele rekreacyjna oraz plac manewrowy związany z korzystaniem z budynku mieszkalnego znajdującego się na działce [...],

5) art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego poprzez błędne ustalenie kręgu stron postępowania i uznanie za strony osób wskazanych jako uczestnicy niniejszego postępowania, w sytuacji gdy w przedmiotowym stanie faktycznym nie doszło do prowadzenia przez stronę skarżącą robót budowlanych, co do których nieruchomości stanowiące własność uczestników byłyby w obszarze oddziaływania tego obiektu,

6) art. 48 ust. 1 pkt 1, aft. 80 ust. 2 pkt 2 i aft. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. - Dz.U.2021.2351 z dnia 2.12.2021 r. - dalej: "Prawo budowlane") poprzez utrzymanie w mocy postanowienia organu I instancji, w którym w sposób wadliwy organy ustaliły, że na działce nr [...] obr. [...] przy ul. [...] w K. prowadzone są roboty budowlane stanowiące budowę parkingu bez wymaganego pozwolenia na budowę, w sytuacji gdy część terenu obejmowała budowę miejsc postojowych oraz drogi dojazdowej w oparciu o decyzję nr 2575/2015 z dnia 8 października 2015 r., znak [...] 2.6740.1.1751.2015.BUR, zaś w pozostałej części powierzchnia terenu uniemożliwiała parkowanie powyżej 10 samochodów i tym samym wyłączony był obowiązek uzyskiwania pozwolenia na budowę co do tej części robót polegających jedynie na utwardzeniu terenu,

7) art. 29 ust. 2 pkt 7 Prawa budowlanego w zw. z § 21 ust. 1 i 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2015 r. poz. 1422 ze zm. dalej jako "rozporządzenie Ministra Infrastruktury") poprzez jego niezastosowanie i utrzymanie w mocy postanowienia organu I instancji, pomimo że na terenie objętym przedmiotem postępowania (abstrahując nawet od błędnego określenia wymiarów tego terenu przez organ) nie jest możliwa lokalizacja miejsc postojowych w ilość powyżej 10 przy uwzględnieniu parametrów technicznych określonych w w/w rozporządzeniu, przez co strona skarżąca była zwolniona z obowiązku uzyskiwania pozwolenia na budowę przed rozpoczęciem prac polegających na utwardzeniu terenu.

W uzasadnieniu zarzutów skargi wskazano, w zakresie naruszenia przez organy art. 7, 77 i 80 k.p.a., że MWINB wskazując przepisy prawa mające zastosowanie w sprawie uznał, że utwardzona powierzchnia gruntu służy postojowi samochodów, wbrew twierdzeniom skarżących, którzy wskazywali także na inny sposób wykorzystywania terenu. Zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 10 p.b., pozwolenia na budowę nie wymaga budowa miejsc postojowych dla samochodów osobowych do 10 stanowisk włącznie. Brak tego obowiązku związany jest z pojęciem placu postojowego, który traktowany jest jako urządzenie budowlane. Urządzenia budowlane nie zostały zaliczone do obiektów budowlanych, o czym świadczy art. 3 pkt 3 i pkt 9 p.b. Z zestawienia zawartej w tym przepisie definicji urządzenia budowlanego oraz przepisów ustalających obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę wynika, że ustawodawca za plac postojowy, a tym samym za urządzenie budowlane nie będące obiektem budowlanym, traktuje teren utwardzony umożliwiający postój do 10 samochodów osobowych. Zasadniczym zatem elementem w sprawie było ustalenie przez organy, jakiej wielkości jest utwardzony plac, na którym mogą potencjalnie parkować samochody oraz czy obejmuje on obszar dla samochodów do 10 stanowisk, czy też ponad 10 stanowisk.

Okoliczności te nie zostały wystarczająco wyjaśnione zarówno przez organ I instancji, jak . i przez organ II instancji. Stanowi to o naruszeniu przepisów procedury w sposób istotnie wpływający na wynik sprawy. Od wyniku bowiem prawidłowych ustaleń w kwestii wielkości powierzchni utwardzonej zależy przyjęcie, czy mamy do czynienia z koniecznością prowadzenia postępowania w trybie art. 48 p.b. przez organy nadzoru budowlanego wobec samowoli budowlanej. NSA w wyroku z dnia 15 listopada 2019 r. II OSK 3301/17, podkreślił, że "Obowiązek rozpatrzenia całego materiału dowodowego jest związany ściśle z przyjętą zasadą swobodnej oceny dowodów. Swobodna ocena dowodów, aby nie przerodziła się w samowolę, musi być dokonana zgodnie z normami prawa procesowego oraz z zachowaniem reguł tej oceny, tj. po pierwsze - opierać się należy na materiale dowodowym zebranym przez organ, z zastrzeżeniem wyjątków przewidzianych w przepisach prawa. Po drugie ocena powinna być oparta na wszechstronnej ocenie całokształtu materiału dowodowego i po trzecie - organ powinien dokonać oceny znaczenia i wartości dowodów dla toczącej się sprawy, z zastrzeżeniem ograniczeń dotyczących dokumentów urzędowych, które mają na podstawie art. 76 § 1 k.p. szczególną moc dowodową. W końcu, po czwarte - rozumowanie, w wyniku którego organ ustala istnienie okoliczności faktycznych, powinno być zgodne z zasadami logiki". Te reguły, związane z wszechstronnym rozpatrzeniem materiału dowodowego nie zostały w tym przypadku zachowane. W sposób wadliwy organy ustaliły, że na działce nr [...] obr. [...] przy ul. [...] w K. prowadzone są roboty budowlane stanowiące budowę parkingu bez wymaganego pozwolenia na budowę, w sytuacji gdy część terenu obejmowała miejsca postojowe oraz drogę dojazdową wykonane w oparciu o decyzję nr-'2575/2015 z dnia j października 2015 r., znak AU-01-2.6740.1.1751.2015.BUR, za'ś"WT020ŚtałeiTzęśći'powierzchnia terenu uniemożliwiała parkowanie powyżej 10 samochodów i tym samym wyłączony był obowiązek uzyskiwania pozwolenia na budowę. Organy nie ustaliły w jakiej części utwardzony teren znajduje się na działce [...], a w jakiej części na działce [...] i nie uwzględniły w sposób prawidłowy zakresu robót dotyczących zagospodarowania terenu wykonanych w oparciu o decyzję nr 2575/2015 z dnia 8 października 2015 r., znak AU-01-2.6740.1.1751.2015.BUR. Co więcej poza nieprawidłowym ustaleniem wymiarów terenu, organy obu instancji całkowicie pominęły kluczowe dla rozstrzygnięcia sprawy ustalenie ile pojazdów potencjalnie można zaparkować na utwardzonym terenie przy uwzględnieniu przepisów określających wymiary miejsc postojowych wynikających z § 21 ust. 1 i 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury oraz przy zapewnieniu koniecznej drogi manewrowej na tym terenie. Przy prawidłowej analizie stanu faktycznego organy powinny dojść do wniosku, że na terenie objętym robotami budowlanymi nie jest możliwy postój więcej niż 10 samochodów, przez co strona skarżąca była zwolniona z obowiązku uzyskiwania pozwolenia na budowę przed rozpoczęciem prac polegających na utwardzeniu terenu. Abstrahując nawet od nieprawidłowości w zakresie ustalenia wymiarów terenu objętego przedmiotem postępowania, ustalone przez organy wymiary terenu, tj. 24,60m x 11,40m x 20,60m x 9,80m, w sposób oczywisty nie pozwalają na stwierdzenie, że na takiej powierzchni jest możliwość parkowania ponad 10 samochodów. Ustalenia organów w tym zakresie są całkowicie dowolne, a z uzasadnienia postanowień wynika, że przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury nie były w ogóle brane pod uwagę przy określaniu wymiarów potencjalnych miejsc postojowych. Powstaje zatem pytanie w jaki sposób organy ustaliły ilość dostępnych miejsc postojowych oraz jakie było ich położenie na tym terenie przy uwzględnieniu drogi manewrowej. Brak wyjaśnienia tych kluczowych dla rozstrzygnięcia kwestii powoduje, że nie było żadnych podstaw do utrzymania w mocy postanowienia wydanego przez organ I instancji. Zaistniałe uchybienia stanowią tym samym podstawę do uchylenia wydanych przez organy obu instancji postanowień. Dodatkowo, istotnym jest również naruszenie przez organ II instancji art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego poprzez błędne ustalenie kręgu stron postępowania i uznanie za strony osoby wskazane jako uczestnicy niniejszego postępowania, w sytuacji gdy w przedmiotowym stanie faktycznym nie doszło do prowadzenia przez stronę skarżącą robót budowlanych, co do których nieruchomości stanowiące własność uczestników byłyby w obszarze oddziaływania tego obiektu. Organ II instancji nie wskazał na czym miałoby polegać oddziaływanie obiektu na nieruchomości sąsiednie, a ponowne ustalenie kręgu stron postępowania wynikało prawdopodobnie z podejmowanych przez jednego z uczestników - Pana M. S.. licznych interwencji mających na celu zainicjowanie kolejnego postępowania przeciwko stronie skarżącej. W kontekście składanych przez tego uczestnika pism dotyczących strony skarżącej należy zauważyć, że Pan M. S. został skazany wyrokiem Sądu Rejonowego dla K.-P. w K. z dnia 5.03.2021 r. sygn. [...], utrzymanym w mocy wyrokiem Sądu Okręgowego w K. z dnia 1.03.2022r. sygn. [...], za uporczywe nękanie T. W. i K. W., w szczególności poprzez wielokrotne zgłaszanie w ilości ponad 50 interwencji służb porządkowych w miejscu ich zamieszkania, ciągłe nagrywanie i wykonywanie zdjęć, tj. za czyn z art. 190a §1 k.k., a także w wyroku Sądu Okręgowego w K. z dnia 4.10.2022 r., sygn. akt [...] nieprawomocnie zostało stwierdzone naruszenie dóbr osobistych Pana T. W. właśnie w związku licznie inicjowanymi przez Pana M. S. interwencjami organów i służb. Pobieżna analiza okoliczności faktycznych przez organy w niniejszej sprawie, poza błędnym ustaleniem kręgu stron postępowania i nieprawidłowym rozstrzygnięciem, doprowadziła także do kolejnej eskalacji zachowań w/w uczestnika postępowania narażając stronę skarżącą na dalsze negatywne konsekwencje działań mających znamiona nękania oraz naruszając dobra osobiste strony skarżącej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyniku przeprowadzonej kontroli zgodności skarżonego postanowienia z prawem stwierdza, co następuje:

Przepis art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych stanowi, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżony akt administracyjny według kryterium zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie jego wydania. Zgodnie z przepisem art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 1634 ze zmianami, dalej: p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, nie będąc przy tym związanymi granicami skargi (art. 134 p.p.s.a.).

Ramy prawne dla kontrolowanego postanowienia wyznaczają przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. prawo budowlane.

Zgodnie z art. 28 p.b. roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie pozwolenia na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31.

Zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 10 p.b., pozwolenia na budowę nie wymaga budowa miejsc postojowych dla samochodów osobowych do 10 stanowisk włącznie.

Stosownie do art. 48 ust. 1 p.b. organ nadzoru budowlanego wydaje postanowienie o wstrzymaniu budowy w przypadku obiektu budowlanego lub jego części będącego w budowie albo wybudowanego:

1) bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę albo

2) bez wymaganego zgłoszenia albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia.

W przedmiotowej sprawie poza sporem jest, że pozwolenie na budowę wydane na rzecz skarżących obejmowało "budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego z usługami (lecznica zwierząt) wraz z instalacjami wewnętrznymi wod-kan, C.O., gaz, energii elektrycznej, wentylacji mechanicznej, budowa miejsca postojowego, dojść, odcinka drogi dojazdowej, instalacji kanalizacji opadowej oraz przebudowa odcinka sieci gazowej na działkach [...] (część), [...] obr[...] wraz z budową zjazdu z ul. [...] dodatkowo na działce nr [...] obr. [...] w K. (decyzja Prezydenta Miasta Krakowa nr 2575/2015 z dnia 8 października 2015 r., k. 20 administracyjnych akt sprawy, teczka niebieska). W szczególności w projekcie budowlanym wskazano, że "biorąc pod uwagę dostępność komunikacji miejskiej przyjęto, że jedno miejsce postojowe jest wystarczające dla przedmiotowej inwestycji" (projekt budowlany s. 9).

Poza sporem pozostaje zatem, że budowa parkingu obejmującego powyżej 10 miejsc postojowych nie była objęta pozwoleniem na budowę.

Sporne jest natomiast w przedmiotowej sprawie, czy przedmiotowy utwardzony plac stanowi urządzenie budowlanego związanego z obiektem budowlanym - budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym z usługami, czy też powinien być kwalifikowany odrębnie jako parking, zrealizowany bez pozwolenia na budowę.

Z powołanej powyżej decyzji o pozwoleniu na budowę, jak również z projektu budowlanego jednoznacznie wynika, że uznano za wystarczające dla przedmiotowej inwestycji jedno miejsce postojowe. Ponadto zgodnie z ustaleniami organu I instancji wynikającymi z protokołu z oględzin przeprowadzonych w dniu 22 marca 2021 r. stwierdzono, że na działce nr [...] zebrano wierzchnią warstwę humusu, a na to miejsce rozsypano drobny kamień – tłuczeń, a wokół tej powierzchni zamontowano opaskę z krawężnika na betonie. Wykonano pomiar taśmą mierniczą uzyskując wymiary tego miejsca. Ustalono również, że brak jest oznaczeń wskazujących na istnienie parkingu, jak również nie wydzielono miejsc postojowych (k. 23 administracyjnych akt sprawy, teczka nr [...]). Czynności kontrolne powtórzono dnia 12 lipca 2022 r. Sporządzono protokół kontroli nr [...] z dnia 12 lipca 2022r. W toku czynności organ ustalił, iż dokładne wymiary przedmiotowego parkingu wynoszą: 24,60m x 11,40m x 20,60m x 9,80m. Nadto ustalono, iż odległość od granicy z działkami sąsiednimi wynosi 1,40m oraz 1,20m. Powyższe ustalenia zostały wskazane na szkicu sytuacyjnym dołączonym do protokołu kontroli. P. T. W. obecny podczas czynności wskazał do protokołu, iż "nie jest w stanie wskazać ile samochodów może zaparkować ale wydaje mu się że ok. 6 samochodów". (k. 43-45 administracyjnych akt sprawy, teczka nr [...]). W aktach sprawy znajduje się także dokumentacja fotograficzna ilustrująca funkcjonowanie tej części działki jako parkingu dla samochodów (k. 118,120, 144, 148 administracyjnych akt sprawy, teczka organu II instancji). Na zdjęciach tych widać zaparkowane samochody w maksymalnej liczbie 7 sztuk, które nie wypełniają całego miejsca (k. 148 administracyjnych akt sprawy, teczka organu II instancji). Dodatkowo w aktach sprawy zalega ogłoszenie lecznicy dla zwierząt funkcjonującej w budynku przy ul. [...], w którym widnieje informacja o dużym parkingu (k. 151 administracyjnych akt sprawy, teczka organu II instancji).

Zaznaczyć należy, iż inwestor nie wyodrębnił poszczególnych miejsc postojowych na przedmiotowym placu. Jednak biorąc pod uwagę całą powierzchnię przedmiotowego placu pełniącego funkcję parkingu, tj. placu o wymiarach wynoszących 24,60m x 11,40m x 20,60m x 9,80m - możliwym jest postój więcej niż 10 samochodów. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny: "w sytuacji gdy na zrealizowanym placu postojowym nie wyodrębniono w sposób wyraźny dojazdów manewrowych i stanowisk postojowych zasadne jest uznanie całego placu postojowego za wydzielone miejsca parkingowe, albowiem inwestor dopuszcza postój pojazdów w każdym punkcie tego placu; czyli każdy punkt placu jest elementem miejsc parkingowych W ocenie Sądu, utwardzenie tłuczniem i kruszywem nawierzchni działki z przeznaczeniem jej na potrzeby parkowania z pewnością musi być ocenione nie jako utwardzenie działki a jako budowa placu postojowego, parkingu. Place postojowe jak parkingi stanowią obiekt budowlany gdyż zgodnie z treścią art. 3 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane oraz załącznika do tej ustawy określający kategorie obiektów budowlanych wśród obiektów kategorii XXII wymieniono place postojowe i parkingi. Zgodnie zaś z art. 29 ust. 1 pkt 10 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tj. Dz. U. z 2017 r. poz. 1332 z póżn. zm.), pozwolenia na budowę nie wymaga budowa miejsc postojowych dla samochodów osobowych ale tylko do 10 stanowisk włącznie." (wyrok NSA z 2.06.2022 r., 11 OSK 1838/19, LEX nr 3391232).

O możliwości zaparkowania powyżej 10 samochodów świadczą wymiary placu w świetle § 21 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Zgodnie z powołanym przepisem stanowisko postojowe dla samochodu osobowego powinno mieć wymiar co najmniej szerokość 2, 5 m i długość 5 m. W świetle tego rozporządzenia stanowisko postojowe dla samochodu osobowego zajmuje powierzchnię minimalną 12, 5 m˛. Zatem 11 samochodów osobowych wymaga placu o powierzchni co najmniej 137, 5 m˛. Tymczasem mając na uwadze znajdujący się w aktach PINB szkic sytuacyjny oraz wymiary placu możliwe jest zaparkowanie więcej niż 11 samochodów.

Zatem w przedmiotowej plac utwardzony i ograniczony krawężnikami należy zakwalifikować jako obiekt budowlany – parking, a mając na uwadze jego wymiary oraz zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie budzi wątpliwości, że jest to parking dla więcej niż 10 samochodów. W konsekwencji prawidłowo organy w przedmiotowej sprawie zastosowały art. 48 ust. 1 ustawy prawo budowlane nakazując wstrzymanie robót budowlanych z uwagi brak pozwolenia na budowę.

W świetle zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego oraz powyższych ustaleń nie zasługują na uwzględnienie zarzuty skargi.

Za niezasadne Sąd uznaje zarzuty naruszenia przepisów postępowania, w szczególności art. 7, art. 8, art. 15, art. 77 i art. 80 k.p.a. Stan faktyczny w przedmiotowej sprawie został wyjaśniony prawidłowo, wydanie skarżonego postanowienia poprzedziły oględziny, z których sporządzono protokoły, w aktach sprawy znajduje się także dokumentacja fotograficzna. Bez wpływu na wynik sprawy pozostają takie okoliczności, których ustalenia domagał się skarżący od organów administracji publicznej jak przebieg granicy miedzy działkami [...] i [...]. Nie budzi wątpliwości w świetle pozwolenia na budowę, jak również projektu budowlanego, że celem pierwotnym nie było przeznaczenie tego terenu na parking, skoro pierwotnie przewidywano tylko jedno miejsce postojowe. Zatem brak potrzeby prowadzenia na tę okoliczność dodatkowego postępowania dowodowego.

Za nieuzasadnione Sąd uznaje także zarzuty naruszenia prawa materialnego. Jak wskazano powyżej plac utwardzony i ograniczony krawężnikami należy zakwalifikować jako obiekt budowlany – parking, a mając na uwadze jego wymiary oraz zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie budzi wątpliwości, że jest to parking dla więcej niż 10 samochodów. Ustalenia te znajdują oparcie w materiale dowodowym w sprawie. Utwardzenie terenu działki kruszywem w taki sposób, że umożliwia to wykorzystywanie go jako parkingu, stanowi wykonanie placu postojowego, tj. obiektu budowlanego, o którym mowa w art. 3 pkt 3 p.b. (budowli), co wymaga uzyskania pozwolenia na budowę (zob. wyrok NSA z 14 września 2023 r. sygn. akt II OSK 1059/22).

Sąd także nie dopatrzył się naruszenia w zakresie ustalenia stron postępowania. Należy bowiem pamiętać, że w postępowaniach prowadzonych na podstawie art. 48 p.b. pełne zastosowanie znajdzie regulacja ogólna dotycząca strony postępowania administracyjnego wynikająca z art. 28 k.p.a. (por. wyrok NSA z 6.04.2011 r., II OSK 573/10, LEX nr 1081794). Stroną takiego postępowania będzie więc każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie.

Jako, że skarżone postanowienie odpowiada prawu, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a orzekł o oddaleniu skargi.