Wyrok WSA w Rzeszowie, sygn. akt II SA/Rz 309/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Data orzeczenia: 2024-07-16 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6090 Budownictwo wodne, pozwolenie wodnoprawne
Hasła tematyczne: Wodne prawo
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2024 poz 935
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
article: art. 16 pkt 5, pkt 65, art. 21, art. 22, art. 35 ust. 3 pkt 7, art. 268 ust. 1 pkt 3 lit. a, art. 329 ust. 2 pkt 1, art. 330, art. 331 ust. 1, art. 400 ust. 8, art. 407 ust. 1 i 2, art. 409 ust. 1 pkt 4
journal: Dz.U. 2023 poz 1478
law: Ustawa z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Elżbieta Mazur - Selwa /spr./ Sędziowie WSA Paweł Zaborniak AWSA Jolanta Kłoda-Szeliga Protokolant starszy specjalista Anna Mazurek-Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 lipca 2024 r. sprawy ze skargi Gminy Miasto [...] na decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie w [...] z dnia 22 stycznia 2024 r. nr RZ.RUZ.4219.429.2023.JP w przedmiocie udzielenia pozwoleń wodnoprawnych - skargę oddala –


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi Gminy Miasto [...] (dale: "Gmina", "strona skarżąca") jest decyzją Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w [...] Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z 22 stycznia 2024 r., nr RZ.RUZ.4219.429.2023.JP utrzymująca w mocy decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie w [...] z 14 sierpnia 2023 r., nr 326/2023/ZUZ znak: RZ.ZUZ.1.421.487.2019.KW w przedmiocie udzielenia pozwoleń wodnoprawnych na usługi wodne polegające na odprowadzaniu do wód powierzchniowych potoku [....] wód opadowych lub roztopowych, ujętych w zamknięty system kanalizacji deszczowej.

Po rozpatrzeniu wniosku i całości zebranego materiału dowodowego, decyzją z dnia 23 grudnia 2019 r., znak: RZ.ZUZ.1.421.487.2019.KW Dyrektor Zarządu Zlewni Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie w [...] odmówił Gminie Miasto [...] udzielenia pozwolenia wodnoprawnego na usługi wodne polegające na odprowadzaniu wód opadowych lub roztopowych z odcinka ul. [...] i terenów do niej przyległych oraz z terenu drogi i osiedla mieszkaniowego przy ul. [...] istniejącymi wylotami kolektorów deszczowych o nr [...], [...] i [...] zlokalizowanymi na działkach o nr ewid. [...], [...] i [...], obręb [...], do wód płynących potoku [...] w R.

Od powyższej decyzji, zgodnie z pouczeniem zawartym w decyzji, pismem z dnia 10 stycznia 2020 r., znak: GK-K.6341.45.2019.PB odwołał się w ustawowym terminie Pan A.G. - Zastępca Prezydenta Miasta [...], posiadający aktualne upoważnienie do reprezentowania Prezydenta Miasta [...] w przedmiotowym postępowaniu. Odwołujący się wniósł o uchylenie ww. zaskarżonej decyzji organu I instancji i wydanie pozwolenia wodnoprawnego.

Po rozpatrzeniu odwołania Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w [...] w decyzji z dnia 3 lutego 2020 r., znak: RZ.RUZ.423.5.2020.JP utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. Na powyższą decyzję Gmina Miasto [...] złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie.

Wyrokiem z dnia 26 sierpnia 2020 r., II SA/Rz 395/20 WSA w Rzeszowie oddalił skargę Gminy [...].

NSA wyrokiem z dnia 15 października 2021 r., III OSK 3997/21 uchylił wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 26 sierpnia 2020 r., II SA/Rz 395/20, zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni w [...] Państwowego Gospodarstw Wodnego Wody Polskie z dnia 23 grudnia 2019 r. nr RZ.ZUZ.1.421.487.2019.KW.

Jak wynika z akt sprawy, w piśmie z 19 września 2019 r., uzupełnionym pismem z 29 maja 2023 r. Gmina Miasto [...], zwróciła się do Dyrektora Zarządu Zlewni Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie w [...] (dalej: organ I instancji) z wnioskiem o wydanie pozwolenia wodnoprawnego na usługę wodną polegającą na odprowadzaniu wód opadowych lub roztopowych z odcinka ul. [....] i terenów do niej przyległych oraz z terenu drogi i osiedla mieszkaniowego przy ul. [...] istniejącymi wylotami kolektorów deszczowych o nr [....], [...] i [...] zlokalizowanymi na działkach o nr ewid. [...], [...], [...] obr. [...], do wód płynących potoku [...] w R.

Po rozpoznaniu wniosku Dyrektor Zarządu Zlewni w [...] wydał 14 sierpnia 2023 r. decyzję nr 326/2023/ZUZ, którą udzielił Gminie pozwoleń wodnoprawnych na usługi wodne polegające na odprowadzaniu do wód powierzchniowych potoku [...] wód opadowych lub roztopowych, ujętych w zamknięty system kanalizacji deszczowej, poprzez istniejące wyloty kolektorów deszczowych nr [...], [...] i [...] zlokalizowane na działkach nr ewid. [...], [...] i [...], obr. [...].

Od powyższej decyzji odwołanie złożyła Gmina Miasto [...]. Wskazała, że odwołanie dotyczy części I ww. decyzji ustalającej, że usługa wodna, na którą zostało udzielone pozwolenie wodnoprawne, obejmuje odprowadzanie wód opadowych lub roztopowych poprzez istniejące wyloty kolektorów deszczowych o nr [...], [...], [...] (zlokalizowane na działkach o nr ewid. [...], [...], [...] obr. [...]) do wód powierzchniowych potoku [....] Gmina wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w zakresie nieprawidłowego ustalenia charakteru odbiornika i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji lub o wydanie pozwolenia wodnoprawnego. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie przepisów prawa procesowego i prawa materialnego, w tym:

1. art. 7, art. 77 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r., poz. 572 ze zm. - dalej: "k.p.a.") polegające na nierozpatrzeniu całego materiału dowodowego w sposób wyczerpujący oraz zgromadzenie niekompletnego materiału dowodowego, z którego nie wynika charakter odbiornika,

2. art. 107 § 1 pkt 6 k.p.a. polegające na braku należytego sporządzenia uzasadnienia decyzji,

3. art. 16 pkt 16 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2023 r., poz. 1478 ze zm. – dalej w skrócie: "P.w.") poprzez przyjęcie, że wody opadowe lub roztopowe są odprowadzane do wód,

4. art. 22 P.w. poprzez zakwalifikowanie odbiornika do śródlądowych wód płynących,

5. art. 219 P.w. poprzez ustalenie charakteru wód.

Po rozpoznaniu odwołania Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w [...], wskazaną na wstępie decyzją z 22 stycznia 2024 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W podstawie prawnej powołał art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 14 ust. 4 P.w.

W ocenie organu odwoławczego decyzja organu I instancji wydana została zgodnie z obowiązującymi przepisami ustawy P.w. w tym zakresie i zawiera wszystkie elementy wymagane dla tego rodzaju aktu organu administracji publicznej.

Odnosząc się do kwalifikacji odbiornika wód opadowych i roztopowych odprowadzanych wylotami nr [...], [...] i [...] organ odwoławczy stwierdził, że organ I instancji w sposób wyczerpujący wyjaśnił i udowodnił, że potok [...] spełnia wszelkie ustawowe wymagania dla śródlądowej wody płynącej. Wyjaśniono, że Gmina posiadała już pozwolenie wodnoprawne na usługę wodną polegającą na odprowadzaniu wód opadowych lub roztopowych za pomocą ww. wylotów do potoku [...]. W dotychczas udzielonych pozwoleniach wodnoprawnych jako odbiornik wód opadowych za każdym razem wskazywany był potok [...] i fakt ten został ustalony przez Prezydenta Miasta [...] na podstawie wniosków złożonych wówczas przez Gminę i z załączonej do tych wniosków dokumentacji. Fakt ten nie budził jakichkolwiek wątpliwości użytkownika pozwoleń, tj. Gminy przez cały dziesięcioletni okres jego obowiązywania.

Organ odwoławczy stanął na stanowisku, że potok [...] spełnia wszelkie ustawowe wymagania dla śródlądowej wody płynącej, mając na uwadze definicję cieku naturalnego, zawartą w art. 16 pkt 5 P.w. Ciek naturalny to taki ciek, który posiada swoje źródła i ujście, a ponadto płynie swoim korytem w sposób niewymuszony. Uregulowanie cieku, a nawet jego zabudowa (przykrycie) nie zmieniają jego statusu cieku naturalnego. W rozumieniu ustawy Prawo wodne cieki naturalne są czymś innym niż urządzenia wodne określone w art. 16 pkt 65a tej ustawy, tj. urządzenia służące do kształtowania zasobów wodnych lub korzystania z tych zasobów.

Organ wywiódł, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy potwierdza, że potok [...] uwzględniony został na Mapie Podziału Hydrograficznego Polski (MPHP) jako ciek niewyróżniony (rzeka _n). Nie zgodził się ze stroną skarżącą, że ciek o nazwie [...] nie jest ciekiem naturalnym w rozumieniu art. 16 pkt 5 P.w. Dodatkowo wskazał, że w operacie wodnoprawnym, stanowiącym zbiór podstawowych danych niezbędnych do wydania pozwolenia wodnoprawnego, w punkcie 7.1. zawierającym charakterystykę odbiornika wód opadowych podano, że potok [...] jest prawobrzeżnym dopływem rzeki W., do którego uchodzi w km 72+000 i ciekiem o charakterze podgórskim o długości 5,5 km. Jego zlewnia o powierzchni 7,6 km2 obejmuje tereny [...], [...], os. [...] oraz częściowo os. [...] i os. [...]. Z powyższego nie wynika, że potok [...] stanowi urządzenie wodne. Organ nie podzielił także stanowiska skarżącej, że brak wyróżnienia potoku [...] w Planie gospodarowania wodami na obszarze dorzecza W. jako jednolitej części wód powierzchniowych oznacza, że potok ten nie jest ciekiem naturalnym. Pojęcia cieku naturalnego oraz jednolitych części wód powierzchniowych nie są ze sobą tożsame, w związku z powyższym brak uwzględnienia potoku [...] w wykazie jednolitych części wód powierzchniowych nie pozbawia go cech cieku naturalnego i nie świadczy o tym, że w tym przypadku mamy do czynienia z urządzeniem wodnym.

W tak ustalonych okolicznościach organ stwierdził, że zaskarżona decyzja została wydana bez naruszenia przepisów prawa materialnego i po przeprowadzeniu administracyjnego postępowania w sposób wystarczająco wyjaśniający istotne dla sprawy okoliczności faktyczne, a w konsekwencji również bez naruszenia przepisów procedury administracyjnej, mogącego mieć istotny wpływ na wynik postępowania. Zapadłe w sprawie rozstrzygnięcie zawiera wszystkie niezbędne elementy, w tym przytoczenie przepisów prawnych mających zastosowanie w przedmiotowej sprawie oraz uzasadnienie faktyczne i prawne.

Gmina Miasto [...], reprezentowana przez pełnomocnika r. pr. B.N., złożyła do WSA w Rzeszowie skargę na opisaną powyżej decyzję, domagając się jej uchylenia wraz z poprzedzającą ją decyzją organu pierwszej instancji w zakresie nieprawidłowego ustalenia charakteru odbiornika, jako cieku naturalnego, do którego odprowadzane są wody opadowe lub roztopowe wylotem kolektora deszczowego nr [...], [...], [...], a także zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa dla radcy prawnego.

Kwestionowanej decyzji zarzuciła naruszenie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, przez co doszło do wadliwych ustaleń co do charakteru [...] a, a to:

a) art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. polegające na niewłaściwej kontroli decyzji organu I instancji i utrzymaniu jej w mocy, mimo istnienia uzasadnionych podstaw do uchylenia tej decyzji, ponieważ organ I instancji uznał, że potok [...] to ciek naturalny, co nie ma oparcia w materiale dowodowym, przez co organ naruszył art. 7, art. 8 , art. 11, art. 77 § 4 , art. 77 § 1 , art. 107 § 1 pkt 6 , § 3 k.p.a.,

b) art. 7, art. 8, art. 11, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. w zw. z art. 16 pkt 5 P.w. poprzez brak należytej oceny całokształtu materiału dowodowego skutkującej błędnym ustaleniem stanu faktycznego, że [...] jest ciekiem naturalnym, podczas gdy:

- w aktach sprawy brak jest dowodów na tę okoliczność, bowiem przywołana Mapa Podziału Hydrograficznego Polski oraz System Informacyjny Gospodarowania Wodami "mają charakter wyłącznie poglądowy i nie mogą być traktowane jako dokument oficjalny i nie mogą być podstawą jakichkolwiek czynności administracyjnych czy urzędowych oraz roszczeń prawnych,

- opieranie się na twierdzeniach organu I instancji oraz dowodach przywołanych przez ten organ, nie zauważywszy, że dokumentacji archiwalnej, na którą powołuje się organ I instancji brak jest w aktach sprawy,

- pominięcie pisma skarżącej z 7 lipca 2023 r. i dokumentacji zdjęciowej załączonej do pisma wskazującej, że źródłem [...] a jest wylot kanalizacji deszczowej, a zatem dowodzących, że [...] nie jest ciekiem naturalnym.

Skarżąca wywiodła, że w piśmie z 29 maja 2023 r. dookreśliła charakter odbiornika. Organy winny mieć na uwadze, że strona ubiega się o wydanie pozwolenia wodnoprawnego do urządzenia wodnego a nie do cieku naturalnego. Ponadto dowody na których organ wydał decyzję, a mianowicie Mapa Podziału Hydrograficznego Polski oraz dane z prowadzonego przez Wody Polskie Systemu Informacyjnego Gospodarowania Wodami - nie mogą stanowić dowodu, że "potok [...]" to ciek naturalny.

Skarżąca wskazała, że zarówno Mapa Podziału Hydrograficznego Polski, jak i System Informacyjny Gospodarowania Wodami znajdują się na stronie portalu pn. "Hydroportal", którego zasady korzystania zostały określone w Regulaminie korzystania z Hydroportalu. W Regulaminie tym wskazano, że prezentowane w Hydroportalu dane mają charakter wyłącznie poglądowy i w żadnym razie nie mogą być traktowane jako dokument oficjalny. Nie mogą też być podstawą jakichkolwiek czynności administracyjnych czy urzędowych oraz roszczeń prawnych. Administratorem Hydroportalu jest Prezes Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie jako organ właściwy w sprawach gospodarowania wodami.

Skarżąca podniosła w związku z powyższym, że skoro sam organ, zarządzający danymi w Hydroportalu zastrzegł w regulaminie korzystania z udostępnionych przez niego danych, że dane te nie mogą być traktowane jako dokument oficjalny i nie mogą też być podstawą jakichkolwiek czynności administracyjnych, to jest oczywistym, że Mapa Podziału Hydrograficznego Polski oraz System informacyjny gospodarowania wodami nie mogą stanowić dowodu na okoliczność ustalenia charakteru odbiornika. Również sam fakt prowadzenia przez Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie Systemu informacji Gospodarowania Wodami nie można traktować jako źródła w zakresie klasyfikacji wód powierzchniowych a jedynie wypełnienie obowiązku nałożonego w art. 240 ust. 2 pkt. 11 ustawy Prawo wodne.

W kwestii powoływania się na dokumentację archiwalną z okresu regulacji [....] a w latach 1978-1984 skarżąca zwróciła uwagę na jej brak w aktach sprawy. Organy oparły swoje ustalenia na nieistniejący dowodzie w postępowaniu administracyjnym.

Skarżąca zarzuciła, że treść nieobowiązujących już pozwoleń wodnoprawnych nie może decydować, czy "[...]" jest ciekiem naturalnym, ale czy spełnia uwarunkowania ustawowe. Ponadto organ poza zacytowaniem art. 16 pkt 5 P.w. nie wykazał, że [...] spełnia wymogi ustawowe, a to, że wody płyną naturalnymi lub uregulowanymi korytami, ani gdzie jest źródło a gdzie ujście wody. Pomimo podnoszonego w odwołaniu zarzutu o pominięciu materiału dowodowego przedłożonego przez Gminę za pismem z 7 lipca 2023 r., świadczącego o tym, że [...] nie stanowi cieku naturalnego, organ odwoławczy, nie rozpoznał tego zarzutu i nie wyjaśnił charakteru [...] a. W ww. piśmie skarżąca wskazała, że źródłem [...] a jest wylot kanalizacji deszczowej, co wykazała za pomocą dokumentacji fotograficznej. Skoro początkiem [...] a jest wylot kanalizacji deszczowej, to oznacza, że jego początkiem nie jest naturalne źródło, wobec tego nie spełnia on wymogów ustawowych pojęcia cieku naturalnego. Pominięcie ww. dokumentacji zdjęciowej miało istotne znaczenie na ustalenie stanu faktycznego, co do charakteru [...] .a, a tym samym na rozstrzygnięcie sprawy.

Końcowo skarżąca zarzuciła, że organ odwoławczy przeprowadzając postępowanie wyjaśniające nie skontrolował należycie decyzji organu I instancji i złożenie skargi stało się konieczne i uzasadnione.

W odpowiedzi na skargę Dyrektor RZGW w [...] wniósł o jej oddalenie, argumentując jak w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje;

Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2021 r. poz. 137). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r. poz. 329; zwana dalej w skrócie P.p.s.a.). Stosownie do tego przepisu Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Natomiast w myśl art. 145 P.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach. Jednocześnie w ramach prowadzonej kontroli legalności decyzji Sąd stosuje przewidziane prawem środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 P.p.s.a.).

Sądowa kontrola przedmiotu skargi nie wykazała naruszeń przepisów postępowania jak i przepisów prawa materialnego, które mogłyby stanowić argument za uznaniem zarzutów i wniosków skarżącej strony. Stan faktyczny sprawy został ustalony zgodnie z wymogami zasady prawdy materialnej tj. przepisami art. 7, art. 77 i art. 80 K.p.a., dzięki czemu mógł stanowić oparcie dla ustaleń faktycznych Sądu – art. 133 § 1 P.p.s.a. Przekazane do WSA akta sprawy dostatecznie przedstawiają konieczne do zastosowania przepisów prawa materialnego okoliczności faktyczne, nie wymagając tym samym przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego z dokumentów na podstawie art. 106 § 3 P.p.s.a.

Na wstępie należy zaznaczyć, że w odwołaniu Gmina zaskarżyła decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni w części dotyczącej ustalenia, że usługa wodna, na którą udzielone zostało pozwolenie wodnoprawne obejmuje odprowadzenia wód do potoku [...], zarzucając nieprawidłowe ustalenie charakteru odbiornika. Konsekwentnie w skardze Skarżąca wnosiła o uchylenie zaskarżonej decyzji wraz z decyzją organu I instancji – w zakresie nieprawidłowego ustalenia charakteru odbiornika, jako śródlądowych wód powierzchniowych. Z uwagi na tak ograniczony zakres zaskarżenia, zarówno na etapie odwołania, jak i skargi Sąd dokonał kontroli zaskarżonej decyzji w części dotyczącej ustalenia, że wody opadowe i roztopowe odprowadzane są do wód potoku [....].

Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy – Prawo wodne. Ustawa ta cieki naturalne definiuje jako rzeki, strugi, strumienie i potoki oraz inne wody płynące w sposób ciągły lub okresowy naturalnymi lub uregulowanymi korytami (art. 16 pkt 5). Natomiast urządzenia wodne to urządzenia lub budowle służące do kształtowania zasobów wodnych lub korzystania z tych zasobów, w tym wymienione w lit. a-j (art. 16 pkt 65). Śródlądowe wody powierzchniowe dzielą się na śródlądowe wody płynące oraz śródlądowe wody stojące (art. 21), a do śródlądowych wód płynących należą wody w ciekach naturalnych oraz źródłach, z których te cieki biorą początek, jeziorach oraz innych naturalnych zbiornikach wodnych o ciągłym albo okresowym naturalnym dopływie lub odpływie wód powierzchniowych, sztucznych zbiornikach wodnych usytuowanych na wodach płynących, kanałach (art. 22). Usługi wodne obejmują odprowadzanie do wód lub do urządzeń wodnych - wód opadowych lub roztopowych, ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo w systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast (art. 35 ust. 3 pkt 7). Pozwolenie wodnoprawne wydaje się na wniosek, a do wniosku dołącza się określony zasób dokumentów (art. 407 ust. 1 i 2), w tym operat wodnoprawny, w którym należy zawrzeć charakterystykę wód objętych pozwoleniem wodnoprawnym (art. 409 ust. 1 pkt 4). Operat stanowi podstawy dowód, na postawie którego wydawane jest pozwolenie wodnoprawne (art. 400 ust. 8).

Do powyższego należy dodać, że postępowanie w sprawie pozwolenia wodnoprawnego prowadzone jest w trybie i na zasadach określonych w K.p.a. Jeżeli zatem przepisy szczególne nie stanowią inaczej, to dowodem w postępowaniu administracyjnym jest wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. Zgromadzone w postępowaniu administracyjnym dowody podlegają ocenie organu prowadzącego postępowanie na zasadach określonych w art. 80 K.p.a., przy uwzględnieniu w szczególności przepisów art. 76 § 1 i 2 oraz art. 77 § 4 K.p.a. Należy też mieć na uwadze, że zgodnie z art. 400 ust. 8 ustawy – Prawo wodne, pozwolenie wodnoprawne wydaje się na podstawie operatu wodnoprawnego oraz zgromadzonych w toku postępowania dowodów, dokumentów i informacji.

Należy podkreślić, że Gmina Miasto [...] wnioskiem z dnia 19 września 2019 r., znak: GK-K.6341.45.2019.PB wystąpiła do Dyrektora Zarządu Zlewni Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie w [...] o udzielenie pozwolenia wodnoprawnego na korzystanie z wód polegające na odprowadzaniu wód opadowych lub roztopowych z odcinka ul. [...] i terenów do niej przyległych oraz z terenu drogi i osiedla mieszkaniowego przy ul. [...] istniejącymi wylotami kolektorów deszczowych o nr [...], [...] i [...], zlokalizowanymi na działkach o nr ewid. [...], [...] i [...], obręb [...] [...] – [...], do wód płynących potoku [...] w R. Dopiero w piśmie z dnia 3 kwietnia 2023 r., znak: GK-K.6341.45.2019.PB, stanowiącym ponaglenie na bezczynność Gminy Miasto [...] zaznaczyła, że wody opadowe i roztopowe odprowadzane są do urządzenia wodnego – rowu "[...]", jednak nie zmieniła treści pierwotnego wniosku o wydanie pozwolenia wodnoprawnego.

Skarżąca, uzupełniając wniosek na wezwanie organu I instancji, pismem z dnia 29 maja 2023 r. podała, że dotyczy on udzielenia pozwolenia wodnoprawnego na usługi wodne polegające na odprowadzeniu wód opadowych lub roztopowych z odcinka jezdni al. [...] i terenów do niej przyległych oraz z terenu drogi i osiedla mieszkaniowego przy ul. [...] istniejącymi wylotami kolektorów deszczowych o nr [...], [...] i [...] do urządzenia wodnego, rowu [...].

Zapis taki, tj. o rowie [....] znalazł się w aneksie do operatu wodnoprawnego dołączonego do tego pisma.

W piśmie z dnia 7 lipca 2023 r. skierowanym do PGW Wody Polskie Zarząd Zlewni w [...] skarżąca wyjaśniła, że "ustalenie charakteru odbiornika jakim jest "potok [...]" jest kwestią sporną". Wyjaśniła, że "zgodnie z art. 528 ust 1 i ust. 4 oraz art. 219 ustawy Prawo wodne ustalenie charakteru wód następuje poprzez przyjęcie uprawnień właścicielskich Skarbu Państwa w stosunku do stanowiących własność Skarbu Państwa wód nabytych w oparciu o protokoły zdawczo - odbiorcze, lub zgodnie z decyzją wydaną przez ministra właściwego do spraw gospodarki wodnej ustalającej charakter wód.

Wody Polskie w licznej korespondencji kierowanej do Prezydenta Miasta [...] w przedmiotowej sprawie oraz innych sprawach, które dotyczą charakteru odbiornika wód opadowych lub roztopowych nie argumentują swojego stanowiska poprzez przywołanie protokołów zdawczo - odbiorczych, o których mowa w art. 528 ust. 1 i ust. 4, jak również nie dowodzą przyjętego stanowiska poprzez odniesienie do decyzji wydanej przez ministra właściwego do spraw gospodarki wodnej ustalającej charakter wód. Stąd można założyć, że przedmiotowy odbiornik wód opadowych nie został przejęty przez Wody Polskie na podstawie protokołów zdawczo - odbiorczych, a tym samym nie występował w wykazach wód o których jest mowa w art. 11 ust. 1 pkt 3 i 4 ustawy uchylanej w art. 573 Prawo wodne.

Przywoływanie przez organ potocznych nazw, takich jak "potok [...]" funkcjonujących w społeczeństwie oraz klasy użytku działki, na której znajduje się koryto rowu i map podziału hydrograficznego Polski jako potwierdzenie charakteru odbiornika - nie znajduje poparcia w przepisach ustawy Prawo wodne jako czynników decydujących o charakterze wód. Z kolei zgodnie z art. 16 pkt 5 przez ciek naturalny rozumie się rzeki, strugi, strumienie i potoki oraz inne wody płynące w sposób ciągły lub okresowy naturalnymi lub uregulowanymi korytami. Stąd z powyższej definicji wynika, że aby odbiornik zakwalifikować jako ciek naturalny musi być wcześniej zakwalifikowany jako rzeka, struga, strumień, potok lub inna woda płynąca. Natomiast zgodnie z art. 22 pkt 1 ustawy Prawo wodne śródlądowymi wodami płynącymi są wody w ciekach naturalnych oraz źródłach, z których te cieki biorą początek, a więc dla spełnienia przedmiotowej definicji powinno być wykazane, że rozpatrywany ciek posiada źródła, z których bierze początek. Brak wykazania takich źródeł oraz jak twierdzi Gmina Miasto [...] sztuczny charakter tego odbiornika dowodzi, że jest on urządzeniem wodnym - rowem. Zgodnie z rozpoznaniem Gminy źródłem przedmiotowego odbiornika jest wylot krytego rowu do rowu otwartego, w związku z czym nie może on być uznany jako śródlądowa woda płynąca. Ponadto wątpliwości budzi określenie odbiornika jako potoku, który zgodnie z dostępnymi definicjami charakteryzowany jest jako niewielki ciek, o wartkim nurcie płynącym w terenie o znacznych deniwelacjach, z reguły należy do wód płynących w korycie, które zwykle wyerodowało w skałach. W Polsce potokami nazywa się przeważnie cieki płynące na terenach gór i wyżyn. Charakteryzują go minimalne spadki potoku w przedziale od 5 promili do 10 promili (0,5-1%) i burzliwym nurtem, co w przypadku "potoku [...]" nie występuje. Poniżej załączono zdjęcia przedstawiające, że rów "[...]" ma początek w miejscu wylotu kanalizacji deszczowej o nr 1 do rowu otwartego, na który wydana została nieprawomocna decyzja pozwolenia wodnoprawnego znak: ZZK nr 519/2022/ZUZ z dnia 30.12.2022 r.

Biorąc pod uwagę powyższe, Gmina podtrzymała stanowisko, że odbiornikiem wód opadowych lub roztopowych odprowadzanych wylotami o nr [...], [...] i [...] jest urządzenie wodne, rów "[...]"."

Stanowisko to skarżąca konsekwentnie prezentowała w odwołaniu i złożonej skardze.

Po zapoznaniu się z materiałem dowodowym akt sprawy Sąd uznał, że nie można postawić w sposób skuteczny Organom zarzutu co do wadliwego określenia charakteru odbiornika.

Decyzją Dyrektora Zarządu Zlewni z 14 sierpnia 2023 r. udzielono Gminie pozwolenia wodnoprawnego na usługę wodną, polegającą na odprowadzaniu do wód potoku [...] wód opadowych lub roztopowych, ujętych w zamknięty system kanalizacji deszczowej.

Już na wstępie należy podkreślić, że tak określony rodzaj usługi wodnej odpowiada treści podania złożonego przez Gminę oraz załączonego do wniosku operatu wodnoprawnego. Jeszcze raz należy podkreślić, że zgodnie z art. 407 ust. 1 u.P.w. pozwolenie wodnoprawne wydaje się na wniosek, co oznacza że Organ związany jest treścią złożonego żądania. Zatem nie może udzielić zgody wodnoprawnej w postaci pozwolenia wodnoprawnego w sposób niezgodny z treścią zgłoszonego żądania szczegółowo opisanego w załączonym do podania operacie wodnoprawnym. W tym miejscu należy wyjaśnić, że w myśl przepisów u.P.w., do wniosku o wydanie pozwolenia załączyć należy operat z oznaczeniem daty jego wykonania wraz z opisem prowadzenia zamierzonej działalności niezawierającym określeń specjalistycznych – art. 407 ust. 2 pkt 1 u.P.w. W części operatu winny znaleźć się informacje obejmujące charakterystykę wód objętych pozwoleniem wodnoprawnym – art. 409 ust. 1 pkt 4 u.P.w. Zaś sam operat stanowi podstawowy dowód, w oparciu o który wydaje się pozwolenie wodnoprawne, o czym stanowi art. 400 ust. 8 w/w ustawy.

W aktach sprawy przekazanych do WSA wraz ze skargą Gminy znajduje się zarówno wniosek o wydanie pozwolenia jak również niezbędny do jego rozpoznania przez właściwy organ Wód Polskich operat wodnoprawny.

Należy podkreślić, że to sama Gmina dokonała w operacie wodnoprawnym charakterystyki odbiornika wód opadowych objętych pozwoleniem wodnoprawnym. W pkt II.7.1. Gmina wskazała, że [...] stanowi prawobrzeżny dopływ rzeki W. i jest ciekiem o charakterze podgórskim o długości 5,5 km i powierzchni zlewni 7,6 km2. Zlewnia potoku [...] obejmuje tereny [...], [...], Osiedla [...] oraz częściowo osiedla [...] i osiedla P. Wody w nim płynące zasilane są przez liczne dopływy w postaci rowów melioracyjnych, które odprowadzają głównie wody pochodzące z opadów atmosferycznych. Potok [...] na nizinnych odcinkach posiada uregulowane koryto (osiedle [...], osiedla [...], oraz odcinek od ulicy [...] do ulicy [...]). Na omawianym odcinku potok [...] również jest uregulowany, a skarpy i dno umocnione są płytami betonowymi.

Przedstawiony opis charakteru odbiornika wód opadowych jednoznacznie wskazuje, że na etapie składania wniosku o udzielenie pozwolenia wodnoprawnego Gmina klasyfikowała [...] jako potok. W opisie operatu Gmina bezpośrednio sklasyfikowała [...] jako ciek podgórski, który jest prawobrzeżnym dopływem rzeki W., scharakteryzowała przebieg koryta ww. cieku, jak również obszar jego zlewni.

Złożony w dniu 2 czerwca 2023 r. – jako załącznik do pisma z dnia 29 maja 2023 r. Aneks do operatu wodnoprawnego na stronie tytułowej zawiera passus "Kontynuacja pozwolenia wodnoprawnego z 24.04.2024 r. – do potoku [...] i z 16.07.2009 r. – do potoku [...]".

W treści ww aneksu posłużono się pojęciem "urządzenia wodnoprawnego, rowu [...]", jednak bez jakiegokolwiek uzasadnienia. Także w piśmie z dnia 7 lipca 2023 r. Gmina określiła jako sporny charakter odbiornika [...]. W konsekwencji organy otrzymały do rozpatrzenia wniosek o udzielenie pozwolenia wodnoprawnego, sprecyzowany pismem z dnia 2 czerwca 2023 r., w którym jako odbiornik wód opadowych i deszczowych wskazano rów. Kluczowy dokument składany przez wnioskodawcę przy wniosku, tj. operat wodnoprawny w brzmieniu na datę orzekania przez organy – mimo prób wyjaśnienia tej kwestii przez organ - był jednak niejednoznaczny.

Zawierał on przytoczone wyżej fragmenty o potoku [...], jak i wynikające z aneksu z maja 2023 r. jego charakterystyki jako rowu.

Zdaniem Sądu ta szczególnie sytuacja pozwoliła organowi na samodzielną ocenę charakteru odbiornika wód opadowych i powierzchniowych i działanie mimo to, w granicach złożonego wniosku. Skoro bowiem sam wnioskodawca wskazuje na sporny charakter odbiornika, a operat wodnoprawny w tym zakresie jest niejednoznaczny, to swoboda organu w dokonaniu oceny charakteru odbiornika nie budzi wątpliwości Sądu.

Ostatecznie organ przyjął, że [...] stanowi śródlądową wodę płynącą (potok), a nie urządzenie wodne (rów). Sąd ustalenie to i przyjętą kwalifikację uznał za zgodne z prawem. Gmina nie dostarczyła argumentów i/lub dowodów (np. w postaci ekspertyzy lub jakiegokolwiek opracowania naukowego), które podważyłoby przyjętą przez organy kwalifikację prawną odbiornika wód opadowych i roztopowych z terenu określonego we wniosku i pozwoleniu.

Zdaniem Sądu zawarty w operacie wodnoprawnym opis cieku [...] sprzeczny jest z twierdzeniem Gminy, że [...] to w istocie rów, w którym znajduje się betonowa rura. Przedstawiony przez Gminę opis cieku dawał natomiast podstawy do zakwalifikowania go jako ciek naturalny, stosownie do art. 16 pkt 5 u.P.w.

Należy przypomnieć, że częściowe uregulowanie potoku nie wyklucza go jako cieku naturalnego, a tym samym jako śródlądowej wody płynącej, bowiem w myśl przytoczonej powyżej treści art. 16 pkt 5 u.P.w. ciek naturalny, to również woda płynąca w sposób ciągły lub okresowy naturalnymi lub uregulowanymi korytami. Innymi słowy, według ustawodawcy uregulowanie koryta cieku jak ma to miejsce w przypadku opisanego przez Gminę odbiornika wód opadowych i roztopowych nie przekreśla jego charakteru, jako cieku w którym płyną wody śródlądowe (zob. wyrok WSA w Rzeszowie z 20 września 2022r., II SA/Rz 439/22, dost. baza CBOSA).

Organy argumentowały ponadto, że potok [...] został wykazany na Mapach Podziału Hydrograficznego jak również w mapach Informatycznego Systemu Osłony Kraju Polski jako ciek wyróżniony. Skarżąca podważała tą argumentację twierdząc, że ww. bazy danych nie stanowią prawa, nie są zatwierdzone przepisami prawa i należy je traktować jako dokumenty prywatne Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie.

Należy jednak zwrócić uwagę, że na Mapie Podziału Hydrograficznego Polski – zawarta jest sieć hydrograficzna, które obejmuje cieki i odcinki cieków, w tym dane zawierające: nazwę cieku, lokalizację cieku albo odcinka cieku, długość cieku albo odcinka cieku, powierzchnię cieków o szerokości koryta powyżej 30 m, identyfikator hydrologiczny cieku albo cieku i odcinka cieku - zgodnie z § 3 pkt 1 lit. a rozporządzenia Ministra Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej z dnia 10 września 2020 r. w sprawie systemu informacyjnego gospodarowania wodami (Dz. U. poz. 1656). Sieć hydrograficzna na Mapie Podziału Hydrograficznego Polski obejmuje również dane o przebiegu granic i o obszarach zlewni (§ 3 pkt 2 rozporządzenia), jak również dane o obszarach dorzeczy, regionach wodnych i jednostkach organizacyjnych Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie (§ 3 pkt 3 ww. rozporządzenia). Informacje o sieci hydrograficznej gromadzi się w systemie informacyjnym gospodarowania wodami (zwanym dalej "SIGW") – zgodnie z § 3 ww. rozporządzenia. Powyższy przepis rozporządzenia jest konsekwencją uregulowania zawartego w art. 329 ust. 2 pkt 1 P.w. zgodnie z którym, w systemie informacyjnym gospodarowania wodami gromadzi się informacje w zakresie gospodarowania wodami, w szczególności informacje na temat: sieci hydrograficznej. System informacyjny gospodarowania wodami dla obszaru państwa, z uwzględnieniem podziału państwa na obszary dorzeczy i regiony wodne, prowadzą Wody Polskie (art. 330 ust. 1 P.w.). Źródłami danych dla systemu informacyjnego gospodarowania wodami są w pierwszej kolejności rejestry i zbiory danych prowadzone przez ministra właściwego do spraw gospodarki wodnej oraz Wody Polskie (art. 331 ust. 1 P.w.).

Z przedstawionych powyżej uregulowań wynika więc, że na Mapie Podziału Hydrograficznego Polski zawarta jest sieć hydrograficzna, która zawiera dane m.in. dotyczące cieków. Jest to jeden z elementów systemu informacyjnego gospodarowania wodami, którego prowadzenie należy to obowiązków ustawowych odpowiednich organów Wód Polskich. Ustawodawca również określa źródła danych dla SIGW. Nie można zatem twierdzić, jak chce tego Strona Skarżąca, że Mapa Podziału Hydrograficznego Polski nie ma umocowania, nie jest zatwierdzona przepisami prawa, czy też, że jest to dokument prywatny Wód Polskich. Mapa Podziału Hydrograficznego Polski jest jednym z elementów Systemu Informacyjnego Gospodarowania Wodami, który stanowi zbiór danych o charakterze urzędowym a w konsekwencji może stanowić podstawę ustaleń faktycznych co do charakteru odbiornika. W niniejszej sprawie dane wynikające z sieci hydrograficznej co do tego, że [...] jest ciekiem naturalnym wyróżnionym, są zbieżne z charakterystyką odbiornika, przedstawioną przez Gminę w operacie wodnoprawnym. Potwierdzają tym samym prawidłowość ostatecznych ustaleń Organów co do tego, że [...] jest potokiem z własnym obszarem zlewni.

Zdaniem Sądu nawet przyjąwszy za prawidłowa argumentację skarżącej odnośnie charakteru Mapy Podziału Hydrologicznego i Systemu Informacji Gospodarowania Wodami, jak również treści regulaminu "Hydropotoku", to dopuszczalne było w sprawie korzystanie z ww źródeł dla oceny charakteru odbiornika jako elementu materiału dowodowego będącego w dyspozycji organu w tym zakresie.

Skarżąca argumentowała również, że gdyby potok [....] był śródlądowymi wodami płynącymi, niewątpliwie byłby utrzymywany przez Marszałka Województwa do czasu wejścia w życie ustawy z 20 lipca 2017r. Prawo wodne a następnie przez Wody Polskie, wykonujące prawa właścicielskie w stosunku do wód publicznych. Skarżąca wskazywała, że to Gmina w imieniu Skarbu Państwa utrzymuje nieruchomość, na której znajduje się potok [...] w ramach umów na konserwację potoku.

Należy wskazać, że na mocy art. 22 pkt 1 P.w. śródlądowymi wodami płynącymi są wody w ciekach naturalnych oraz źródłach, z których te cieki biorą początek. Przepis ten w powiązaniu z art. 16 pkt 5 P.w. nie formułuje w ramach uznania danych wód za ciek naturalny kryterium, które odnosiłoby się do podmiotu wykonującego uprawnienia właścicielskie względem danego cieku. Kwestia dotycząca odpowiedniego uregulowania wykonywania praw właścicielskich względem śródlądowych wód płynących znajdujących się w granicach jednostek samorządu terytorialnego w sposób, który odpowiadałby treść art. 211-213 i art. 258 P.w. wykracza poza ramy postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia wodnoprawnego.

Zdaniem Sądu, błędnie skarżąca wiąże ustalenie charakteru odbiornika z kwestią własności gruntów pokrytych wodami ujawnioną w ewidencji gruntów. Stanowisko to nie znajduje odzwierciedlenia w treści przepisów obowiązującej ustawy Prawo wodne, a żadna z przywołanych przesłanek nie ma wpływu na klasyfikację odbiornika jako cieku naturalnego lub urządzenia wodnego.

Sąd w całości podziela stanowisko organów, iż protokoły zdawczo-odbiorcze służą do potwierdzenia przyjęcia przez Wody Polskie uprawnień właścicielskich Skarbu Państwa a nie do ustalenia charakteru wód, co wynika wprost z ww art. 528 Prawa wodnego. Nadmienić przy tym należy, że została wydana przez Wojewodę Podkarpackiego decyzja z dnia 15 lipca 2021 r., znak: N-II.7533.7.6.2021 potwierdzająca, że Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie od dnia 1 stycznia 2018 r. reprezentuje oraz wykonuje prawa właścicielskie Skarbu Państwa w stosunku do nieruchomości Skarbu Państwa położonych w R. w obr. [...] [...], pokrytych śródlądowymi wodami powierzchniowymi potoku [...] oznaczonych jako działki nr [...], [...] i [...].

Powołanie się przez organ I instancji na dokumentację archiwalną z regulacji potoku [...] w latach 1978 – 1984 bez dołączenia jej do akt sprawy było uchybieniem procesowym, ale nie miało ono wpływu na wynik sprawy. Pozostałe dowody w sposób oczywisty wskazały na prawidłowość stanowiska przyjętego przez organy. Ważne w tej sytuacji jest również to, że rzeczona dokumentacja stanowiła kolejny, komplementarny dowód uzasadniający stanowisko organu. Nawet bez tej argumentacji kwestia ta, zdaniem Sądu została prawidłowo ustalona.

Gmina podkreśla, że gdy potok [...] będzie urządzeniem wodnym, to brak będzie podstaw do uiszczenia opłaty za korzystania z wód. Również i to stanowisko jest w świetle przepisów nieprawidłowe. Otóż w myśl art. 268 ust. 1 pkt 3 lit. a u.P.w. opłaty za usługi wodne uiszcza się za odprowadzanie do wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast. Kluczowe znaczenie powyższa regulacja kładzie więc na to, czy wody opadowe i roztopowe są odprowadzane do wód, czyli m.in. do wód śródlądowych (zob. art. 3 u.P.w.). Potok [...] według operatu wodnoprawnego stanowi dopływ rzeki W., co powoduje że nawet przy uznaniu go urządzenie wodne, obowiązek ponoszenia opłaty obciążałyby posiadacza pozwolenia wodnoprawnego na korzystanie z usług wodnych objętych treścią wydanego pozwolenia wodnoprawnego.

Z tych powodów zarzuty skargi nie znalazły potwierdzenia w toku sądowej kontroli, zaś działania konkretyzujące Organów nie naruszają przepisów prawa procesowego jak i materialnego. Przeprowadzona przez WSA ocena legalnościowa decyzji nie wykazała też naruszenia art. 153 P.p.s.a., bowiem Organy Wód Polskich wypełniły wytyczne i zastosowały się do oceny prawnej wyrażonej przez NSA w wyroku z 15 października 2021 r. o sygn. III OSK 3997/21 (dost. baza CBOSA).

Z tych względów Sąd skargę oddalił na podstawie art. 151 P.p.s.a.