Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 371/23
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-07-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 3 par. 1 i 2, art. 151
journal: Dz.U. 2023 poz 259
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 7, art. 8, art. 77 par. 1
journal: Dz.U. 2022 poz 2000
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 11a ust. 1, art. 11f ust. 1, art. 12 ust. 1, art. 17 ust. 1
journal: Dz.U. 2020 poz 1363
law: Ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Leszek Kiermaszek Sędziowie sędzia NSA Marzenna Linska - Wawrzon sędzia del. WSA Piotr Broda (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Aleksandra Tokarczyk po rozpoznaniu w dniu 6 lipca 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P.F. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 9 listopada 2022 r. sygn. akt II SA/Rz 999/22 w sprawie ze skargi P.F. na decyzję Wojewody Podkarpackiego z dnia 2 grudnia 2019 r. nr I-III.7821.2.2019 w przedmiocie udzielenia zezwolenia na realizację inwestycji drogowej oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z 9 listopada 2022 r. sygn. akt II SA/Rz 999/22, oddalił skargę P.F. na decyzję Wojewody Podkarpackiego z dnia 2 grudnia 2019 r. nr I-III.7821.2.2019 w przedmiocie udzielenia zezwolenia na realizację inwestycji drogowej.

Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Starosta Łańcucki, działając na podstawie art. 11a ust. 1, art. 11f ust. 1, art. 12 ust. 1 i art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 1363, dalej: "specustawa drogowa") oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 2000 ze zm., dalej: "k.p.a."), decyzją z 6 lutego 2019 r. nr 1/2019 znak: AB-II.6740.144.2018 zezwolił Wójtowi Gminy Łańcut na realizację inwestycji drogowej pn.: "Rozbudowa drogi gminnej publicznej nr [...] wraz z budową i przebudową infrastruktury technicznej" na wskazanych w decyzji działkach położonych w obr. G., jednostka Gmina Łańcut, zgodnie z załącznikami graficznymi nr 1A-1C do decyzji określającymi teren niezbędny dla obiektów budowlanych oraz linie rozgraniczające teren inwestycji.

W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, że do wniosku o wydanie zezwolenia na realizację ww. inwestycji drogowej inwestor dołączył komplet dokumentów wymaganych na podstawie art. 11d ust. 1 specustawy drogowej. Wyjaśnił, że o wszczęciu postępowania w sprawie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej zawiadomił zainteresowanych w formie obwieszczeń, a zawiadomienie o wszczęciu postępowania zostało wysłane wnioskodawcy, właścicielom lub użytkownikom wieczystym nieruchomości objętych wnioskiem. Przedłożony projekt budowlany dla ww. inwestycji jest zgodny z wymaganiami ochrony środowiska, a w szczególności określonymi w decyzji Wójta Gminy Łańcut nr RRE.6220.16.2016 z 2 maja 2017 r. o środowiskowych uwarunkowaniach. Projekt spełnia wymagania rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego. Opracowany został przez uprawnionych projektantów, legitymujących się zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Pr. bud.) oraz posiada wymagane opinie, uzgodnienia i zezwolenia. Organ za zasadne uznał nadanie decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności.

W odwołaniu od powyższej decyzji Skarżący zarzucił naruszenie art. 11a ust. 4, art. 11i specustawy drogowej, a także § 11 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, oraz art. 4 ust. 8 ustawy o drogach publicznych.

W wyniku rozpoznania ww. odwołania Wojewoda Podkarpacki decyzją z dnia 2 grudnia 2019 r., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.:

I. uchylił załącznik nr 1A i 1B do zaskarżonej decyzji, stanowiący mapę w skali 1:500 przedstawiającą proponowany przebieg drogi z zaznaczeniem terenu niezbędnego dla obiektów budowlanych oraz istniejące uzbrojenie terenu, i orzekł w tym zakresie poprzez ustalenie, w miejsce uchylonego załącznika, nowego załącznika, stanowiącego mapę w skali 1:500 przedstawiającą proponowany przebieg drogi z zaznaczeniem terenu niezbędnego dla obiektów budowlanych oraz istniejące uzbrojenie terenu, będącą załącznikiem nr 1A i 1B do decyzji;

II. uchylił w sentencji zaskarżonej decyzji, znajdujący się na stronie 5 w pkt 7 ppkt 1 zapis o treści: "1) ustalam obowiązek budowy i przebudowy: sieci uzbrojenia terenu i zjazdów (...)", i orzekł w tym zakresie poprzez ustalenie w miejsce uchylenia w sentencji decyzji nowego zapisu o treści: "1) ustalam obowiązek budowy i przebudowy: sieci uzbrojenia terenu i zjazdów oraz urządzeń wodnych lub urządzeń melioracji wodnych szczegółowych (...)";

III. uchylił w sentencji zaskarżonej decyzji, znajdujący się na stronie 7 w wierszu 6 licząc od dołu zapis o treści: "Z uwagi na ww. rygor odstępuje się od ustalenia terminu wydania nieruchomości", i orzekł w tym zakresie poprzez ustalenie w miejsce uchylenia w sentencji decyzji nowego zapisu o treści: "Działając na podstawie art. 16 ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych określam termin wydania nieruchomości na 121 dzień od dnia, w którym decyzja ta stała się ostateczna".

IV. w pozostałej części zaskarżoną decyzję utrzymał w mocy.

Skargę na decyzję Wojewody do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie wniósł P.F.. W ocenie Skarżącego organ bezzasadnie uznał, że brak jest podstaw do ingerencji w merytoryczną część projektu przedsięwzięcia.

Wobec powyższych zarzutów Skarżący zawnioskował o uchylenie decyzji w zaskarżonym zakresie i zasądzenie kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o oddalenie skargi.

WSA w Rzeszowie wyrokiem z dnia 3 listopada 2020 r. II SA/Rz 217/20 uchylił zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, dalej: p.p.s.a.) oraz orzekł o kosztach postępowania.

W uzasadnieniu wyjaśnił, że organy nie wykazały, że w sprawie zachodziły podstawy do wydzielenia działek nr [...] (z działki nr [...]) i nr [...] (z działki nr [...]) w celu zgodnego z prawem wykonania przebudowy zjazdu. Z treści załączników 1A i 1B do zaskarżonej decyzji oraz zatwierdzonego projektu budowlanego nie tylko nie wynika jakie były granice i parametry objętego "przebudową" zjazdu mającego przebiegać przez wydzielone działki nr [...] i nr [...], lecz przede wszystkim nie sposób ustalić, czy zostały spełnione warunki legalnej przebudowy obiektu budowlanego będącego zjazdem. W związku z tym, że zjazd nie jest częścią drogi publicznej, wyłączenie zawarte w definicji legalnej "przebudowy" (art. 3 pkt 7a Pr. bud.) nie ma zastosowania do obiektów będących zjazdami. Tymczasem z treści decyzji, jej załączników graficznych i projektu budowlanego wynika, że planowana "przebudowa" obejmuje co najmniej znaczną zmianę długości zjazdu przez jego "wydłużenie" (na odcinku kilkudziesięciu metrów) przez wydzielone działki nr [...] i [...] w celu doprowadzenia pasa zjazdu do działek prywatnych lub poszerzenia zakresu ich dostępu do drogi publicznej (zob. działka nr [...] oraz np. działka nr [...] powstała z podziału działki nr [...]).

Wskutek złożonej przez Wojewodę skargi kasacyjnej w sprawie orzekał Naczelny Sąd Administracyjny, który wyrokiem z dnia 12 maja 2021 r. II OSK 327/21 uchylił wyrok w całości i przekazał sprawę WSA w Rzeszowie do ponownego rozpoznania.

Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że pojęcie "zjazdu" na gruncie przepisów u.d.p. ma inne znaczenie i funkcje, niż to samo pojęcie w Pr. bud. Na gruncie tej pierwszej regulacji, "zjazd" to połączenie drogi publicznej z nieruchomością położoną przy drodze i nie mieści się w definicji drogi. Natomiast w rozumieniu Pr. bud. (art. 3 pkt 3a), droga wraz ze zjazdami stanowi jeden obiekt liniowy, a tym samym jedną budowlę i jeden obiekt budowlany w rozumieniu art. 3 pkt 1 i 3 tej ustawy. Na gruncie Pr. bud. i przepisów szczególnych dotyczących budowy i przebudowy dróg (art. 29 ust. 2 u.d.p.), droga wraz ze zjazdami traktowana jest jako jeden obiekt budowlany.

Ponownie rozpoznając sprawę WSA w Rzeszowie wyrokiem z dnia 2 września 2021 r. sygn. II SA/Rz 985/21 skargę oddalił.

Skargę kasacyjną od tego wyroku wniósł P.F., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, zarzucając m. in. naruszenie art. 90 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 1842) – poprzez nie zawiadomienie Skarżącego, że jego sprawa została skierowana do rozpatrzenia na posiedzeniu niejawnym ani o samym terminie powyższego posiedzenia.

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 29 czerwca 2022 r., sygn. II OSK 2838/21 uchylił zaskarżony wyrok z dnia 2 września 2021 r., sygn. II SA/Rz 985/21 i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie.

We wspomnianym na wstępie wyroku z dnia 9 listopada 2022 r. sygn. akt II SA/Rz 999/22, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie orzekł o niezasadności skargi.

W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że zaskarżona decyzja i decyzja organu pierwszej instancji o pozwoleniu na realizację inwestycji zawierają wszystkie obligatoryjne elementy określone w art. 11f ust. 1 specustawy drogowej oraz w art. 107 § 1 i 3 k.p.a. Organy obu instancji dokonały też wszystkich wymaganych prawem sprawdzeń, w tym w szczególności w zakresie kompletności wniosku pod kątem wymogów określonych w art. 11d specustawy drogowej oraz sprawdzeń, o których mowa w art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego tj. zgodności projektu zagospodarowania terenu z przepisami techniczno-budowlanymi oraz spełnienie wymogów formalnych przez projekt architektoniczno-budowlany. W ocenie Sądu I instancji, rozwiązania przewidziane w zatwierdzonym projekcie budowlanym są zgodne z przepisami rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publicznej i ich usytuowanie.

Zdaniem Sądu I instancji, Wojewoda oceniając prawidłowość zaskarżonej decyzji nie naruszył art. 11f ust. 1 pkt 4 specustawy drogowej. Zawarcie w decyzji wymagań dotyczących ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich, o których mowa w tym przepisie nie oznacza, że należało uwzględnić prawo własności działki skarżącego i poprowadzić drogę w inny sposób, który nie ingerowałby w jej granice.

Wojewódzki Sąd Administracyjny przyznał, że zaskarżona decyzja prowadzi do naruszenia prawa własności nieruchomości skarżącego poprzez jego wywłaszczenie pod planowaną drogę, ale jest to zgodne z prawem bowiem wywłaszczenie nastąpi z uwagi na inwestycję celu publicznego i za odszkodowaniem. Czyli do ograniczenia prawa własności dojdzie w warunkach dopuszczonych obowiązującym prawem. W niniejszej sprawie – zdaniem Sądu I instancji– realizacja planowanej drogi jest uzasadniona celami publicznymi, a zatem brak było podstaw do odmowy uwzględnienia wniosku na tej podstawie.

Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zwrócił również uwagę, że zakres kontroli projektu budowlanego powoduje, iż nie można organom architektoniczno-budowlanym skutecznie zarzucić naruszenia prawa poprzez odstąpienie od ustalenia zasadności przedmiotowej inwestycji drogowej, jak również poprzez pominięcie racji i twierdzeń skarżącego co do alternatywnego przebiegu inwestycji. Pozytywne uwzględnienie propozycji skarżącego prowadziłoby do nieuprawnionej przepisami prawa ingerencji w konkretne rozwiązania przewidziane w projekcie – dotyczące lokalizacji planowanej drogi. Rola organu w tej sprawie ogranicza się więc do skontrolowania projektu architektoniczno-budowlanego z punktu widzenia warunków określonych w art. 35 ustawy Prawo budowlane.

W ocenie Sądu I instancji prawidłowo organ uznał, że zaskarżona decyzja nie narusza interesu prawnego skarżącego w sposób niezgodny z prawem. Żaden przepis prawa materialnego nie upoważnia skarżącego do żądania od inwestora planującego inwestycję w zakresie wykonania drogi publicznej (a co za tym idzie, również od organu zatwierdzającego projekt budowlany dotyczący takiej inwestycji) zlokalizowania drogi, czy też zjazdu z niej w innym miejscu.

Reasumując Sąd I instancji wskazał, że parametry przeznaczonego do przebudowy na działce nr [...] zjazdu, czy też parametry nowego zjazdu budowanego na działce nr [...] i działce nr [...] są właściwe. Z projektu budowlanego na stronie 49a wynika, iż zjazdy będą posiadały szerokość od 3,0-5,0 m, jak też określono szerokość poboczy 0,80-2,0m, który to parametr odnosi się do wskazywanego wyżej zjazdu przy wykazywanej szerokości 3 m szerokości jezdni.

Skargę kasacyjną na powyższe rozstrzygnięcie złożył P.F. zaskarżając wyrok w całości. Orzeczeniu Sądu I instancji zarzucił:

1. naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) art. 11f ust. 1 pkt 4 specustawy drogowej poprzez jego błędną wykładnię i w konsekwencji nieuzasadnione przyjęcie spełnienia przez organ w zaskarżonej decyzji wymogów dotyczącego ochrony uzasadnionych interesów osoby trzeciej;

b) art. 4 ust. 8) ustawy o drogach publicznych poprzez jego błędną wykładnię i niezastosowanie mimo, że w oparciu o akta postępowania, na wydzielonej działce skarżącego nr [...] zaprojektowany został zjazd drogowy o numerze km 0+087.62 z drogi gminnej nr [...];

c) art. 4 ust. 1) ustawy o drogach publicznych poprzez jego błędną wykładnię poprzez nieuzasadnione przyjęcie, że zjazd po działce o nr [...] - wydzielonej z działki nr [...], stanowi pas drogowy, podczas gdy cała dokumentacja budowy drogi jasno wskazuję, że jest to zjazd w rozumieniu art. 4 ust. 8u.d.p..;

d) art. 11f pkt 1) ust. 3, art. 11d ust. 1pkt 3b) i 4), art 11i ust. 1 specustawy drogowej w związku z art. 35 ust. 2) prawa budowlanego oraz § 11 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dn. 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie; przez brak zastosowania, gdzie zastosowanie powyższych przepisów powinno prowadzić do oceny, iż zaskarżona decyzja zapadła z naruszeniem prawa materialnego i podlega uchyleniu;

2. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj.:

a) art. 3 § 1 i 2 oraz art. 151 p.p.s.a. poprzez niewłaściwą kontrolę przez Sąd legalności działalności administracji publicznej i niewłaściwie zastosowanie powołanego przepisu i bezzasadnie oddalenie skargi na decyzję Wojewody Podkarpackiego z dn. 2.12.2019r. w sytuacji kiedy decyzja została wydana z naruszeniem art. 7, art. 8 i art. 77 § 1 k.p.a. mające istotne znaczenie dla zaskarżonej decyzji, a brak przeprowadzenia dokładnego postępowania dowodowego i dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego doprowadził do nieuwzględnienia skargi, podczas gdy wskazane uchybienia miały istotny wpływ na wynik sprawy i powinny skutkować uwzględnieniem skargi;

b) przepisu art. 145 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 8 § 1 k.p.a. poprzez nie odniesienie się do zarzutów skarżącego dotyczącego podziału jego nieruchomości nr 830/6 (przed podziałem) i zaprojektowanego tam zjazdu, co uniemożliwia realizację zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa; bezstronności czy równego traktowania uczestników postępowania administracyjnego, a uchybienie to miało istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, bowiem dokładne rozpoznanie całości sprawy prowadziłoby do stwierdzenia, iż decyzje organów obu instancji powinny ulec uchyleniu ze względu na naruszenie przepisów prawa materialnego, zarzucane przez skarżącego;

W oparciu o powyższe zarzuty wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania, zasądzenie zwrotu kosztów postępowania na rzecz skarżącego, rozpoznanie sprawy na rozprawie oraz dopuszczenie dowodu z 2 szt. fotografii przedstawiających działkę ew. nr [...] i brak wykonanego tam zjazdu.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Stosownie do regulacji zawartej w art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i jest związany podstawami w niej zawartymi, z urzędu może brać pod uwagę jedynie okoliczności uzasadniające nieważność postępowania. Jeśli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej.

Wniesiona skarga kasacyjna nie zawiera uzasadnionych podstaw.

Na wstępie należy zauważyć, że zgodnie z art. 190 p.p.s.a. Sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Nie można także oprzeć skargi kasacyjnej od orzeczenia wydanego po ponownym rozpoznaniu sprawy na podstawach sprzecznych z wykładnią prawa ustaloną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Związanie wykładnią prawa dokonaną w danej sprawie przez NSA oznacza, że Sąd I instancji, ponownie rozpoznając sprawę nie może nie dostosować się do zapatrywania prawnego wyrażonego przez NSA. W przypadku, gdy Sąd I instancji pominie w swym ponownym orzeczeniu wykładnię prawa dokonaną przez NSA, może to stanowić istotne uchybienie procesowe i doprowadzić do ponownego uchylenia zaskarżonego orzeczenia. Sąd I instancji tylko w wyjątkowych wypadkach może odstąpić od wykładni prawa dokonanej przez NSA. Pierwsza z tych sytuacji dotyczy zmiany stanu faktycznego. W judykaturze wskazuje się, że moc wiążąca wykładni NSA przestaje obowiązywać także w razie zmiany stanu prawnego. Można odstąpić od zastosowania art. 190 p.p.s.a. również z uwagi na podjęcie uchwały przez NSA w składzie siedmiu sędziów, zawierającej stanowisko dotyczące wykładni prawa, odmienne od wyrażonego w poprzednim wyroku NSA, do którego to stanowiska zastosował się wojewódzki sąd administracyjny. W niniejszej sprawie żaden z tych wypadków nie zachodzi.

W wyroku NSA z dnia 12 maja 2021 r. sygn. akt II OSK 327/21 została przesądzona kwestia, że zaprojektowanie zjazdu, czy też jego przebudowa lub rozbudowa mieszczą się w pojęciu inwestycji drogowej w rozumieniu art. 1 ust. 1 specustawy drogowej oraz, że droga wraz z zaprojektowanymi zjazdami stanowi jeden obiekt budowlany w rozumieniu art. 3 pkt 1 i 3 Pr. bud. NSA przesądził również, że wydzielone działki nr: [...] i [...] objęte zostały granicami projektowanego pasa drogowego pod rozbudowę drogi, a nie jak sugeruje skarżący, pod przebudowę czy budowę zjazdu. NSA uznał również, że w ramach inwestycji drogowej realizowanej na podstawie specustawy drogowej możliwa jest budowa lub przebudowa zjazdów znajdujących się w pasie drogowym wyznaczonym liniami rozgraniczającymi. Wskazał w tym kontekście, że bez znaczenia pozostaje kwestia długości takiego zjazdu.

W tej sytuacji jako niedopuszczalne należało uznać zarzuty kasacyjne naruszenia art. 4 ust. 8 i art. 4 ust. 1 ustawy o drogach publicznych wskazujące na ich błędną wykładnię w zakresie przyjęcia, że projektowana inwestycja dotyczy budowy zjazdu, który nie został objęty liniami rozgraniczającymi projektowanej drogi. Pomijając przy tym wadliwą konstrukcję zarzutów kasacyjnych dotyczących naruszenia przepisów prawa materialnego. Należy bowiem zauważyć, że właściwe sformułowanie zarzutu naruszenia przepisów prawa materialnego w przypadku zaskarżania wyroku WSA powinno sprowadzać się do powołania jako naruszonego art. 145 § 1 pkt 1 lit. a (ewentualnie w powiązaniu z art. 145a bądź art. 146) p.p.s.a. w związku z odpowiednimi przepisami prawa materialnego, a także wskazania, w jakiej formie i dlaczego te przepisy zostały naruszone (zob. wyrok NSA z dnia 22 sierpnia 2018 r., sygn. akt II OSK 2095/16). Wbrew stanowisku skargi kasacyjnej, Sąd administracyjny nie stosuje przepisów prawa materialnego, a jedynie dokonuje kontroli ich stosowania przez organy administracji publicznej.

Nie znajduje uzasadnienia także zarzut kasacyjny naruszenia art. 11f ust. 1 pkt 4 specustawy drogowej poprzez nieuzasadnione przyjęcie spełnienia wymogu dotyczącego ochrony uzasadnionych interesów osoby trzeciej. Należy wskazać, że rację ma skarżący kasacyjnie, iż pojęcie "uzasadnionego interesu osób trzecich" w rozumieniu art. 11f ust. 1 pkt 4 specustawy drogowej należy interpretować w oparciu o przesłanki obiektywne, czyli zgodność z przepisami prawa. Tymczasem skarżący kasacyjnie powołują się jedynie na interes subiektywny, upatrując go w uszczupleniu jego prawa własności i pogorszeniu warunków korzystania z należącej do niego nieruchomości. Niewątpliwie jest to naruszenie jego interesu, jednak nie jest ono na tyle uzasadnione aby odstąpić od realizacji inwestycji w zakresie żadnym przez skarżącego. Oceniając to czy decyzja lokalizacyjna w sposób prawidłowy zapewnia poszanowanie uzasadnionych interesów osób trzecich należy mieć na względzie, że inwestor realizujący inwestycje drogową działa w interesie publicznym, który ma prymat nad interesem prawnym jednostki, o ile nie narusza jego interesu prawnego w sposób niezgodny z prawem. Przy realizacji systemu dróg publicznych, służących poprawie bezpieczeństwa, komunikacji i transportu nie dochodzi do naruszenia proporcji między interesem publicznym, a ingerencją w sferę praw i wolności, które są rekompensowane stosownym odszkodowaniem. Takim celem jest z pewnością realizacja przedmiotowej inwestycji przebiegającej przez część nieruchomości stanowiącej własność skarżącego, która jak wynika ze sprawy jest konieczną inwestycją celu publicznego (por. wyroki NSA z dnia: 11 października 2011 r. sygn. akt II OSK 1688/11; 23 kwietnia 2010 r. sygn. akt II OSK 704/09; 13 grudnia 2011 r. sygn. akt II OSK 2250/11; 20 stycznia 2011 r. sygn. akt II OSK 2416/10 dostępne na: www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Reasumując stwierdzić należy, że wbrew zarzutowi skargi kasacyjnej w sprawie nie doszło do naruszenia wymagań dotyczących ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich w rozumieniu wskazanego w nim przepisu.

Jako prawidłowe należało uznać stanowisko Sąd I instancji, że organ nie może oceniać racjonalności, czy też słuszności przyjętych we wniosku inwestora rozwiązań projektowych, ponieważ postępowanie w sprawie zezwolenia na realizację danej inwestycji drogowej toczy się na wniosek zarządcy drogi, którym to wnioskiem organ administracji jest związany. Wskazać należy, że przepisy specustawy drogowej nie zobowiązują inwestora do przedstawienia różnych wariantów przebiegu planowanej inwestycji, stąd też ocena organów ogranicza się wyłącznie do zgodności z prawem takiego wariantu, jaki przedstawił wnioskodawca. Tylko w przypadku stwierdzenia przez organy, że kształt inwestycji w wersji zgłoszonej we wniosku narusza określony przepis prawa, zobowiązuje te organy do odmowy wydania zezwolenia na realizację inwestycji drogowej w wersji wnioskowanej przez zarządcę drogi publicznej. Organ nie może również dokonywać, jakichkolwiek zmian np. w zakresie lokalizacji, przebiegu oraz planowanych parametrów technicznych konkretnej inwestycji, także w zakresie zjazdów objętych inwestycją. To bowiem zarządca drogi dokonuje wyboru najkorzystniejszych w jego ocenie rozwiązań odnoszących się do planowanego przez niego przedsięwzięcia drogowego. Rolą orzekającego w sprawie organu jest natomiast sprawdzenie kompletności wniosku w świetle wymogów ustawowych oraz czy koncepcja składającego wniosek mieści się w granicach wyznaczonych przez prawo (zob. wyrok NSA z dnia 3 września 2014 r., sygn. akt II OSK 1730/14 dostępny: www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Należy przy tym zauważyć, że dopuszczalna jest weryfikacja przez organ zasadności żądania w zakresie ewentualnego istnienia rozwiązania alternatywnego zapewniającego możliwość realizacji tego samego celu publicznego przy ograniczeniu stopnia ingerencji w prawo własności osób trzecich, a także ocena przez organ niezbędności realizacji celu inwestycji jako przesłanki ingerencji w prawo własności nieruchomości. Ta weryfikacja nie może mieć jednak na celu samej kontroli zasadności poszczególnych rozwiązań wskazanych we wniosku, ale ma na celu zbadanie niezbędności inwestycji do realizacji ogólnego celu przedsięwzięcia drogowego. W rozpoznawanej sprawie Sąd I instancji prawidłowo ocenił postępowanie organów, które zasadnie przyjęły, że wniosek zarządcy drogi spełnia wszelkie wymagania formalnoprawne i nie narusza obowiązującego prawa, a zaprojektowany przebieg drogi oraz lokalizacja poszczególnych zjazdów jest niezbędna dla realizacji celu publicznego, dla którego zaprojektowano przebudowę drogi, gwarantując jednocześnie do niej dostęp wszystkich nieruchomości graniczących z pasem drogowym. Tym samym brak było podstaw do wydania decyzji o odmowie udzielenia zezwolenia na realizację inwestycji drogowej.

Skarżący kasacyjnie nie wykazał naruszenia przepisów prawa, w wyniku przyjęcia zaprojektowanego przebiegu drogi i nie podważył w tym zakresie oceny dokonanej przez organy. Z kolei samo tylko podważanie zasadności lokalizacji zaprojektowanego zjazdu w obrębie wydzielonej z należącej do skarżącego nieruchomości, jak wskazano powyżej, nie mogło być przedmiotem badania przez organy, które są związane w tym zakresie wnioskiem zarządcy drogi.

W sprawie nie doszło także do naruszenia § 11 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Powołany w powyższym zarzucie przepis rozporządzenia nie znajduje bowiem zastosowania w rozpoznawanej sprawie, gdyż reguluje kwestię projektowania, budowy i przebudowy oraz zmiany sposobu użytkowania budynków oraz budowli nadziemnych i podziemnych spełniających funkcje użytkowe budynków, a także do związanych z nimi urządzeń budowlanych, z zastrzeżeniem § 135 ust. 10 oraz § 207 ust. 2. Zatem nie dotyczy budowy dróg, gdzie warunki techniczne określają przepisy rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie, a zasady i warunki przygotowania tego typu inwestycji przepisy specustawy drogowej.

Nietrafne są również zarzuty naruszenia przepisów postępowania. Zgodnie z art. 3 § 1 i 2 (niepełna jednostka redakcyjna przepisu) p.p.s.a. sądy administracyjnej sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem ich zgodności z prawem. Zakres takiej kontroli działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. O naruszeniu tego przepisu można mówić tylko wówczas, gdy sąd wyjdzie poza zakres przedmiotowy postępowania sądowoadministracyjnego (tzn. poza kontrolę działalności administracji publicznej, rozpoznając skargę na akt lub czynność nieobjęte jego kognicją), bądź w sprawach należących do jego właściwości uchyli się od badania legalności działalności administracji, ewentualnie zastosuje środki ustawie nieznane oraz posiłkować się przy tym będzie innym kryterium niż zgodność z prawem. Żadna z takich sytuacji w sprawie nie zaistniała. Zaskarżony wyrok został bowiem wydany po rozpatrzeniu skargi na decyzję Wojewody Podkarpackiego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie przeprowadził zatem kontrolę aktu objętego zakresem właściwości tego sądu, stosując w tym zakresie wyłącznie kryterium zgodności z prawem. Po zbadaniu legalności działalności powyższego organu administracji publicznej sąd I instancji na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę, czyli zastosował jeden ze środków przewidzianych w ustawie Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Nie można dopatrywać się naruszenia powołanego przepisu w tym, że sąd wydał orzeczenie o treści niezgodnej z oczekiwaniami strony.

Także zarzut naruszenia art. 145 § 1 p.p.s.a. (niepełna jednostka redakcyjna przepisu) w zw. z art. 8 § 1 k.p.a. nie znajduje uzasadnienia. Niezadowolenie stron postępowania z wydanego przez organ administracji rozstrzygnięcia nie może być utożsamiane z naruszeniem wynikającego z art. 8 § 1 k.p.a. obowiązku prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej. Nie sposób przyjąć, że wymóg prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej będzie zachowany tylko wówczas, gdy organy administracji będą wydawać rozstrzygnięcia, których oczekuje strona postępowania. Także bezpodstawne jest odwoływanie się do stanowiska Sądu I instancji w wyroku, który w wyniku rozpoznania wniesionej skargi kasacyjnej został w całości uchylony i nie pozostaje w obrocie prawnym.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.