Wyrok WSA w Kielcach, sygn. akt II SA/Ke 302/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach
Data orzeczenia: 2018-06-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6037 Transport drogowy i przewozy
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność uchwały w części
Powołane przepisy: article: art. 147 § 1, art. 200 w zw. z art. 205 § 1, art. 52, art. 53
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 16, art. 15 ust. 5, 6
journal: Dz.U. 2011 nr 5 poz 13
law: Ustawa z dnia 16 grudnia 2010 r. o publicznym transporcie zbiorowym
article: art. 101, art. 40 ust. 1
journal: Dz.U. 2016 poz 446
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym
article: art. 87 ust. 2, art. 94, art. 7
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Armański, Sędziowie Sędzia WSA Jacek Kuza, Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal (spr.), Protokolant Starszy inspektor sądowy Joanna Dziopa, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 czerwca 2018 r. przy udziale Wiesławy Klimontowicz Prokuratora Prokuratury Rejonowej Kielce-Zachód w Kielcach delegowanej do Prokuratury Okręgowej w Kielcach sprawy ze skargi [...] na uchwałę Rady Miejskiej w Kazimierzy Wielkiej z dnia 25 stycznia 2013 r. nr XXVIII/273/2013 w przedmiocie określenia przystanków komunikacyjnych na terenie gminy, warunków i zasad korzystania z tych przystanków oraz ustalenia stawki opłaty za korzystanie z tych przystanków I. stwierdza nieważność § 3 ust. 2 zaskarżonej uchwały; II. zasądza od Gminy Kazimierza Wielka na rzecz [...] kwotę 306,80 (trzysta sześć i 80/100) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

W dniu 25 stycznia 2013r. Rada Miejska w Kazimierzy Wielkiej, na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15, art. 40 ust. 2 pkt 4, art. 41 ust. 1 i art. 42 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2001 r. nr 142, poz. 1591 ze zm.), art. 15 ust. 2 oraz art. 16 ust. 1 i ust. 4-7 ustawy z dnia 16 grudnia 2010r. o publicznym transporcie zbiorowym (Dz. U. z 2011r. nr 5, poz. 13), zwanej dalej "u.p.t.z"., podjęła uchwałę nr XXVIII/273/2013 w sprawie określenia przystanków komunikacyjnych na terenie gminy Kazimierza Wielka, warunków i zasad korzystania z tych przystanków oraz ustalenia stawki opłaty za korzystanie z tych przystanków o następującej treści:

"§ 1. Określa się przystanki komunikacyjne na terenie Gminy Kazimierza Wielka, których właścicielem lub zarządzającym jest Gmina Kazimierza Wielka zgodnie z wykazem stanowiącym załącznik nr 1 do niniejszej uchwały oraz załącznikiem graficznym nr 2.

§ 2. Określa się warunki i zasady korzystania z przystanków komunikacyjnych na terenie Gminy Kazimierza Wielka w treści stanowiącej załącznik nr 3 do niniejszej uchwały.

§ 3. 1. Korzystanie z przystanków komunikacyjnych jest odpłatne.

2. Ustala się stawkę opłaty w wysokości 0,05 zł za jedno zatrzymanie środka transportu na przystanku.

3. Pozyskane środki finansowe z w/w opłat zostaną przeznaczone na modernizację oraz utrzymanie przystanków komunikacyjnych w należytym porządku.

§ 4. Uchyla się uchwałę Nr XI/95/11 Rady Miejskiej w Kazimierzy Wielkiej z dnia 30 sierpnia 2011r. w sprawie określenia warunków i zasad korzystania z przystanków komunikacyjnych zlokalizowanych na terenie Gminy Kazimierza Wielka oraz ustalenia stawki opłaty za korzystanie z tych przystanków.

§ 5. Wykonanie uchwały powierza się Burmistrzowi Miasta i Gminy.

§ 6. Uchwała podlega ogłoszeniu w Dzienniku Urzędowym Województwa Świętokrzyskiego i wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia.

Skargą z dnia 9 kwietnia 2018r. (data wpływu do organu), skierowaną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach [...], zaskarżyła powyższa uchwałę w całości, poprzedzając uprzednio skargę wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa z dnia 2 marca 2018r. – na które organ odpowiedział pismem z dnia 3 kwietnia 2018r. Strona domaga się stwierdzenia nieważności tego aktu w całości oraz zwrotu kosztów postępowania. Strona wskazała na naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 16 u.p.t.z. poprzez niewłaściwe zastosowanie i wprowadzenie stawek o dyskryminującym charakterze. W zaskarżonej uchwale utrzymano bowiem jednolitą dla operatorów i wszystkich przewoźników maksymalną - ustaloną w ustawie – stawkę w kwocie 0,05 zł za jedno zatrzymanie środka transportu na przystankach komunikacyjnych - pomimo, że art. 16 ust. 4 ustawy jasno wymaga zastosowania przy ustalaniu wysokości stawki niedyskryminujących zasad. Tymczasem w przedmiotowej uchwale, w opinii strony, nie postarano się w żaden sposób uwzględnić odmiennych sytuacji operatorów i różnych przewoźników – co w efekcie doprowadziło do dyskryminacji niektórych z nich, w tym skarżącej. Strona wskazała, że przyjęte uchwałą rozwiązanie jest całkowicie sprzeczne z założeniami ustawy, co wprost wynika z uzasadnienia jej projektu, gdzie wskazano, że niedyskryminujące zasady odnoszą się w szczególności do takich kwestii jak np. "uwzględnienie wielkości taboru, jakim wykonywany jest przewóz". Kwestię tę w toku całego procesu legislacyjnego akcentował Urząd Ochrony Konkurencji i Konsumentów, mając na uwadze duże ryzyko poszkodowania mniejszych przewoźników przez gminy podejmujące przedmiotowe uchwały. W tym zakresie wskazywano, że w przypadku jednakowej stawki za każdy punkt przystankowy (dworzec/przystanek) dla każdego przewoźnika powstanie sytuacja, w której przewoźnik realizujący kurs autobusem o pojemności do 20 miejsc, zatrzymujący się na przystankach zatokach bez wiat, będzie ponosił takie same koszty jak przewoźnik posiadający tabor o pojemności 50 miejsc realizujący kursy na tej samej trasie. Na poparcie powyższej argumentacji skarżąca przywołała szereg orzeczeń sądów administracyjnych. Podkreślono przy tym, że w transporcie publicznym na terenie Gminy Kazimierza Wielka występują minimum dwa rodzaje autobusów – duże i małe. Rozgraniczenie takie przyjęte zostało przez samorządy przy wnoszeniu opłaty od środków transportu - deklaracja DT-1. Strona podkreśliła, że mały autobus zajmuje dwukrotnie mniej miejsca na przystanku czy dworcu. Podobnie, ilość pasażerów autobusu małego, na poziomie 20 osób, jest co najmniej dwukrotnie mniejsza niż autobusu dużego, średnio 50 osób – co przekłada się na dwa razy więcej śmieci na przystanku, a więc dwukrotnie większe koszty utrzymania przystanku w czystości. Końcowo, [...] wskazała że prowadząc działalność gospodarczą, świadczy usługi przewozu osób na liniach regularnych, które przebiegają przez przystanki na terenie Gminy i Miasta Kazimierza Wielka – a zatem posiada interes prawny wynikający ze wskazanych wyżej norm materialnoprawnych – art. 16 ust. 4 i 5 ustawy, który został naruszony treścią zaskarżonej uchwały. Natomiast sama opłata, którą przewoźnicy wnoszą na rzecz gminy winna być, zdaniem strony, proporcjonalna do wielkości pojazdu, jakim wykonywany jest przewóz.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podkreślając, że nie doszło do naruszenia prawa przy podejmowaniu przed 2014r. uchwał dotyczących ustalenia stawki opłaty za korzystanie z przystanków. Mając na względzie obecnie obowiązującą linię orzeczniczą w dniu 27 marca 2018r. podjęto uchwałę w sprawie określenia przystanków komunikacyjnych na terenie Gminy Kazimierza Wielka, warunków i zasad korzystania z tych przystanków oraz ustalenia stawki opłaty za korzystanie z tych przystanków – w której zróżnicowano opłaty za korzystanie z przystanków przy uwzględnieniu wielkości taboru autobusowego przewoźnika. W konsekwencji zaskarżona uchwała utraciła moc z chwilą wejścia w życie kolejnych uchwał podjętych w ww. przedmiocie. Organ wyjaśnił, że motywem podejmowania uprzednich uchwał bez zróżnicowania stawek opłaty za korzystanie z przystanków był brak nakazania z góry w każdym wypadku różnicowania stawek opłat za korzystanie z przystanków. Ponadto, w obrocie prawnym funkcjonowało i funkcjonuje nadal wiele uchwał organów stanowiących jednostek samorządu terytorialnego, które regulują stawki opłat w identyczny sposób jak w ww. uchwałach. Organ podkreślił, że ustalenie jednej stawki nie dyskryminowało przewoźników, a przynajmniej nie przedstawiano dotąd takiego argumentu. Początkowo, stawka opłaty za zatrzymanie wynosiła 0,05 zł, natomiast kolejnymi uchwałami zmniejszono ją do 0,04 zł. Ponadto, częstotliwość kursów wykonywanych autobusami jest znikoma w porównaniu z częstotliwością kursów wykonywanych przez busy zaś ustawa nie przewiduje obowiązku ustalania stawek opłaty w zależności od wielkości pojazdu – tak jak czyni to ustawa o podatkach i opłatach lokalnych. Organ za każdym razem rozważał w procesie uchwałodawczym dotyczącym uchwały w przedmiocie ustalenia stawki opłaty, o której mowa w art. 16 ust. 4 i 5 ustawy, czy nie będzie ona dyskryminować określonego kręgu jej adresatów. Dokonywano uprzedniej analizy wskazującej, czy zastosowanie jednolitej stawki dla wszystkich przewoźników operujących na przystankach, których gmina jest właścicielem lub zarządzającym, będzie uwzględniać niedyskryminujące zasady. Końcowo wskazano na niejednolitość linii orzeczniczej, podkreślając że dopiero w wyroku z dnia 26 października 2016r. sygn. akt II GSK 1405/16 Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił że nakaz, aby stawki opłat były ustalane z uwzględnieniem niedyskryminujących zasad dla wszystkich operatorów i przewoźników wykonujących publiczny transport zbiorowy na obszarze właściwości organizatora należy rozumieć w ten sposób, że mają one zapewnić traktowanie wszystkich przewoźników w sposób równorzędny. Stawki opłat nie mogą eliminować lub ograniczać konkurencji wśród przewoźników wykonujących usługi przewozu. W orzeczeniu tym wskazano, że określając wysokość opłaty, należy uwzględnić standard poszczególnych przystanków komunikacyjnych lub dworców oraz wielkość taboru, jakim wykonywany jest przewóz.

Na rozprawie sądowej w dniu 14 czerwca 2018 r.:

- pełnomocnik [...] poparł skargę, precyzując, że wnosi o stwierdzenie nieważności wyłącznie § 3 ust. 2 zaskarżonej uchwały i domagając się zasądzenia kosztów postępowania, na które składa się wpis oraz koszty nadania przesyłki;

- Prokurator Prokuratury Rejonowej Kielce-Zachód w Kielcach delegowana do Prokuratury Okręgowej w Kielcach – która zgłosiła swój udział w postępowaniu na podstawie art. 8 ustawy z dnia 30.08.2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2017r. poz. 1369 ze zm.), powoływanej dalej jako p.p.s.a. – poparła skargę w kształcie po jej zmodyfikowaniu, wnosząc o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w zakresie § 3 ust. 2.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna.

Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 p.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji nie naruszyły przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 3 § 1 pkt 5 p.p.s.a. w związku z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1066, z późn. zm.), sądy administracyjne właściwe są do kontroli zgodności z prawem uchwał organów jednostek samorządu terytorialnego oraz aktów organów administracji rządowej stanowiących przepisy prawa miejscowego. Na zasadzie art. 147 § 1 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na uchwałę, o jakiej mowa w art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jej nieważności.

Na wstępie zauważyć należy, że uchwałę w sprawie ustalenia stawki opłat za korzystanie przez operatora i przewoźnika z przystanków komunikacyjnych lub dworców, których właścicielem albo zarządzającym jest jednostka samorządu terytorialnego, należy zaliczyć do aktów prawa miejscowego, bowiem uchwała ta dotyczy sytuacji powtarzalnych wszystkich adresatów - operatorów i przewoźników - określonych generalnie.

Istotą sądowej kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne jest ocena legalności zaskarżonych aktów i czynności według stanu prawnego i faktycznego z daty ich podjęcia. Zmiana lub uchylenie zaskarżonej do sądu uchwały nie czyni zbędnym wydania przez sąd wyroku, jeżeli zaskarżona uchwała może być zastosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego jej podjęcie. Kontrola sądowa, w przypadku ustalenia sprzeczności aktu prawa miejscowego z obowiązującym prawem, prowadzi do stwierdzenia nieważności takiego aktu. Stwierdzenie nieważności uchwały wywołuje skutki od chwili podjęcia uchwały (skutek ex tunc). Jak wskazuje się w orzecznictwie i doktrynie skutki stwierdzenia nieważności uchwały polegające na orzeczeniu o jej nieważności od daty jej podjęcia, są dalej idące niż uchylenie/zmiana uchwały wywierające skutki od daty uchylenia/zmiany (por. stanowisko P. Chmielnickiego w glosie do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 września 2003r. sygn. II SA/Wr 854/03 publ. Samorząd Terytorialny z 2005r. z. 7-8 poz. 125, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 marca 2007r. sygn. akt II OSK 1776/06 publ. LEX nr 327767).

Z uwagi na powyższe nie ma istotnego znaczenia dla rozstrzygnięcia Sądu w niniejszej sprawie fakt uchylenia tej uchwały późniejszą uchwałą Rady Miejskiej w Kazimierzy Wielkiej z dnia 27 marca 2018r. (por. stanowisko organu w uzasadnieniu odpowiedzi na skargę k. 22 akt sądowych).

Zgodnie z art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2016r. poz. 446 ze zm.), dalej jako "u.s.g.", każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może – po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia – zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego.

W niniejszym przypadku znajduje zastosowanie powyższy przepis w tak przytoczonym brzmieniu, obowiązującym przed dniem 1 czerwca 2017r., co wynika z art. 17 ust. 2 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U z 2017r. poz. 935), zgodnie z którym, przepisy art. 52 i art. 53 ustawy zmienianej w art. 9 (tj. ustawy p.p.s.a.), w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, oraz przepisy ustaw zmienianych w art. 2 (u.s.g.), art. 6, art. 7 i art. 11, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, stosuje się do aktów i czynności organów administracji publicznej dokonanych po dniu wejścia w życie niniejszej ustawy, tj. po dniu 1 czerwca 2017 r. (art. 18 ustawy zmieniającej p.p.s.a. z 7 kwietnia 2017 r.). Zaskarżona uchwała została podjęta w dniu 25 stycznia 2013r. Z tych powodów skarżąca była zobowiązana do wezwania organu do usunięcia naruszenia prawa i obowiązku tego dochowała (k. 25).

Poza tym w ocenie Sądu skarżąca posiada interes prawny w zaskarżeniu przedmiotowej uchwały do sądu administracyjnego, skoro w ramach prowadzonej działalności gospodarczej wykonuje publiczny transport zbiorowy na terenie Gminy Kazimierza Wielka, uiszczając opłaty z tytułu zatrzymywania się pojazdów należących do skarżącej na przystankach na terenie tej Gminy. W ocenie Sądu, powyższy interes prawny skarżącej, znajdujący swoje źródło w przepisach prawa materialnego tj. art. 16 "u.p.t.z.", został naruszony wraz z podjęciem kwestionowanej skargą uchwały, o czym świadczą poniższe rozważania.

Zaskarżona uchwała została podjęta na podstawie art. 16 ust. 4 u.t.p.z. Stosownie do tego przepisu, za korzystanie przez operatora i przewoźnika z przystanków komunikacyjnych lub dworców, których właścicielem albo zarządzającym jest jednostka samorządu terytorialnego, mogą być pobierane opłaty. Stawka opłaty jest ustalana w drodze uchwały podjętej przez właściwy organ danej jednostki samorządu terytorialnego, z uwzględnieniem niedyskryminujących zasad. Przy czym w myśl art. 16 ust. 5 pkt 1 tej ustawy stawka opłaty, o której mowa w ust. 4, nie może być wyższa niż 0,05 zł za jedno zatrzymanie środka transportu na przystanku komunikacyjnym.

Obowiązkiem właściwego organu danej jednostki samorządu terytorialnego jest zatem, zgodnie z powołanym art. 16 ust. 4 in fine u.t.p.z., rozważenie w procesie uchwałodawczym dotyczącym uchwały w przedmiocie ustalenia stawki opłaty za korzystanie z przystanków komunikacyjnych lub dworców, czy nie będzie ona dyskryminować określonego kręgu jej adresatów. Delegacja ustawowa zawarta w art. 16 ust. 4 ww. ustawy obliguje radę gminy do dokonania uprzedniej analizy wskazującej, że zastosowanie - jak w niniejszym przypadku - jednolitej stawki dla wszystkich przewoźników operujących na przystankach, których gmina jest właścicielem lub zarządzającym, będzie uwzględniać niedyskryminujące zasady. Należy przez to rozumieć zapewnienie traktowania wszystkich przewoźników w sposób równorzędny poprzez wyeliminowanie lub ograniczenie konkurencji wśród przewoźników wykonujących usługi przewozu w granicach miasta (gminy). Aby ustalić, czy uchwała odpowiada ratio legis przepisu upoważniającego, należałoby zbadać treść uzasadnienia uchwały oraz materiałów dokumentujących jej przygotowanie i uchwalenie (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 lutego 2015 r., II GSK 2489/13, www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Kryteria, jakimi kierowali się radni podejmujący uchwałę, winny wynikać zatem z uzasadnienia uchwały, a także towarzyszących podjęciu uchwały dokumentów. Dla oceny motywów działania organu nie może być wystarczająca sama treść uchwały, z której nie wynikają racje, jakimi kierował się organ podejmujący rozstrzygnięcie skierowane do adresatów stojących na zewnątrz administracji i dotyczące ich sytuacji prawnej (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2016 r., II GSK 1405/16, dostępny na www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Ustawa z dnia 16 grudnia 2010 r. nie definiuje przy tym pojęcia "niedyskryminujących zasad". W uzasadnieniu projektu ustawy z dnia 16 grudnia 2010r. (druk sejmowy nr 2916) podniesiono: "Stawki opłat powinny być ustalane z uwzględnieniem niedyskryminujących zasad dla wszystkich operatorów i przewoźników wykonujących publiczny transport zbiorowy na obszarze właściwości organizatora. W szczególności odnosi się to do takich kwestii jak np.:

- jednakowa wysokość stawki opłaty,

- uwzględnianie standardu poszczególnych przystanków komunikacyjnych lub dworców,

- uwzględnianie wielkości taboru, jakim wykonywany jest przewóz.

W sytuacji gdy przystanki lub dworce są własnością lub w zarządzie jednostki samorządu terytorialnego, za ich korzystanie mogą być pobierane opłaty, których stawka może być ustalona w drodze uchwały podjętej przez właściwy organ danej jednostki samorządu terytorialnego, również z uwzględnieniem niedyskryminujących zasad, o których mowa powyżej. Jednakże w projektowanym art. 15 ust. 5 wprowadzona została górna granica, do której właściwy organ może ustalić stawkę omawianej opłaty, co ma służyć ograniczeniu dowolności w jej ustalaniu w nadmiernej wysokości. Przedmiotowa stawka będzie ulegała waloryzacji, o czym mówi projektowany ust. 6 omawianego artykułu. Możliwość nałożenia omawianej opłaty uzasadniona jest tym, że zarówno operatorzy jak i przewoźnicy wykonujący publiczny transport zbiorowy i korzystający przy tym z przystanków lub dworców będących własnością lub w zarządzie jednostki samorządu terytorialnego, partycypowali w kosztach związanych m.in. z korzystaniem z infrastruktury transportowej, z utrzymaniem przystanków lub dworców w należytym stanie, co związane jest z ich sprzątaniem, konserwacją odnawianiem itp.".

Z cytowanego wyżej uzasadnienia projektu ustawy wynika, że przy ustalaniu wysokości opłaty za korzystanie z przystanków komunikacyjnych (lub dworca) należy uwzględnić między innymi takie kwestie, jak standard poszczególnych przystanków oraz wielkość taboru, jakim jest wykonywany przewóz (por. w/w wyrok NSA, II GSK 1405/16). Przez standard przystanków należy rozumieć infrastrukturę przystanku (istnienie wiaty, kiosku, ławek, utwardzenie podjazdu dla środków komunikacyjnych i inne), a także jego wielkość. Pod pojęciem taboru należy rozumieć ogół środków transportowych, jakim dysponuje przewoźnik (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 2 października 2013 r., III SA/Łd 736/13, dostępny na www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Jednocześnie zauważyć należy, że przedmiotowa opłata jest przeznaczana na obsługę przystanku komunikacyjnego, a więc na jego remont, konserwację, odnowienie, przebudowę, rozbudowę w tym m.in. wiat i innych budynków dla pasażerów, a także na utrzymanie czystości na przystankach. Celem wprowadzenia opłaty jest zatem spowodowanie, aby wszyscy przewoźnicy korzystający z przystanków komunikacyjnych (lub dworców) partycypowali w kosztach związanych z ich utrzymaniem.

Dla oceny wpływu czynnika formułowanego jako wielkość taboru, jakim wykonywany jest przewóz, na wysokość opłaty istotne jest więc przeznaczenie tej opłaty. Wysokość kosztów ponoszonych przez gminę na utrzymanie przystanków zależy m.in. od wielkości pojazdów, jakie zatrzymują się na tych przystankach. Im większa pojemność pojazdu, tym większa liczba przewożonych pasażerów, którzy jednocześnie korzystają z tych przystanków. Stąd uzasadnione jest twierdzenie skarżącej, że rodzaj pojazdów dokonujących przewozów na terenie Gminy Kazimierza Wielka ma znaczenie przy ocenie, czy wprowadzenie jednej stawki opłaty dla środków transportu zatrzymujących się na przystanku bez względu na wielkość (gabaryty) tych pojazdów nie będzie dyskryminować określonej grupy adresatów tej uchwały.

W niniejszym przypadku na podstawie uzasadnienia zaskarżonej uchwały nie sposób ustalić, jakimi motywami kierowała się Rada Miejska w Kazimierzy Wielkiej, podejmując i ustalając przedmiotową opłatę w równej wysokości dla przewoźników wykonujących przewozy pasażerów korzystających z przystanków komunikacyjnych, których dotyczy ta uchwała, bez względu na rodzaj (wielkość) środka transportu zatrzymującego się na tych przystankach (dworcu). Motywy te nie wynikają także ze złożonych dowodów w postaci wyciągu z protokołu sesji Rady Miejskiej z dnia 25.01.2013r., na której podjęto przedmiotową uchwałę oraz uchwały z jej uzasadnieniem oraz załączników do niniejszej uchwały. Ani z postanowień uchwały, ani z jej krótkiego i lakonicznego uzasadnienia, jak również dokumentów towarzyszących podjęciu uchwały nie wynika, aby Rada Miejska przed jej podjęciem rozważyła niedyskryminujące zasady.

Nie zwrócono zatem w ogóle uwagi na możliwość i celowość – w świetle art. 16 ust. 4 in fine u.p.t.z. – rozróżnienia wysokości stawek opłat ze względu na jakiekolwiek cechy różnicujące przewoźników, w tym np. ze względu na wielkość taboru czy wielkość środków transportu, jakimi się posługują. Nie powołano się zatem na żadne argumenty związane z kryterium niedyskryminacji, które byłyby analizowane i rozważane przez radnych głosujących nad zaskarżoną uchwałą. Przykładem zaś tego, że występują istotne różnice w wielkości pojazdów u poszczególnych przewoźników, jest ten wskazany w skardze, a mianowicie dotyczący "dużych" autobusów i autobusów skarżącej o liczbie miejsc do 22. Jak podniósł WSA w Krakowie w wyroku z dnia 7 lipca 2015r., sygn. III SA/Kr 1599/14, stała opłata jest dyskryminująca dla przewoźników dysponujących niewielkimi pojazdami, gdyż są oni zobowiązani uczestniczyć w takim samym stopniu jak przewoźnicy wykonujący przewóz dużymi pojazdami, w kosztach utrzymania przystanków mimo, że ich udział w powstaniu tych kosztów jest znacznie mniejszy. Skoro zaś w przepisie art. 16 ust. 4 u.p.t.z. nakazano przy ustaleniu opłaty uwzględnić "niedyskryminacyjne zasady", to przy określeniu takiej opłaty należy również wziąć pod uwagę wielkość pojazdu, jakim realizowany jest przewóz (tak też WSA w Łodzi w w/w wyroku w sprawie III SA/Łd 736/13).

Należy zatem uznać, że z powodu braku powołania i analizy jednej z przesłanek zawartych w przepisie stanowiącym podstawę do podjęcia zaskarżonej uchwały, nie jest możliwe przyjęcie, że uchwałę w zaskarżonej części podjęto zgodnie z upoważnieniem ustawowym zawartym w art. 16 ust. 4 u.p.t.z. (por. ww. wyrok NSA, II GSK 1405/16). W konsekwencji za niezgodny z prawem uznać należy § 3 ust. 2 zaskarżonej uchwały - jako wydany na podstawie art. 16 ust. 4 u.p.t.z. akt prawa miejscowego, co do którego nie sposób ustalić, czy wydający go organ kierował się przesłankami przewidzianymi w ustawie stanowiącej podstawę prawną do jego wydania, a więc czy stanowi on prawidłowy akt wykonawczy do tej ustawy, zgodny z jej celami i uszczegółowiający zawarte w niej regulacje.

Powyższe skutkowało stwierdzeniem, że zaskarżona uchwała w części obejmującej § 3 ust. 2 w sposób istotny narusza art. 16 ust. 4 u.p.t.z. i art. 40 ust. 1 u.s.g., zgodnie z którym akty prawa miejscowego są stanowione na podstawie upoważnień ustawowych. Jak zasadnie wskazuje się w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, brak wskazania motywów podjęcia uchwały wpływa także zasadniczo na jej ocenę z punktu widzenia standardów konstytucyjnych. Skoro granice samodzielności działania organów gminy wyznacza legalność działania tych organów, a wykonywanie uchwałodawczej działalności rady gminy (miasta) powinno się odbywać zawsze zgodnie z obowiązującym prawem, to słusznie wskazuje się w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. ww. wyrok NSA, II GSK 1405/16), że podjęcie uchwały z niewypełnieniem delegacji ustawowej stanowi także istotne naruszenie art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP, a także zasad praworządności i legalności, wynikających z art. 7 Konstytucji RP.

Mając na uwadze powyższe rozważania, Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w punkcie I wyroku.

O kosztach postępowania sądowoadministracyjnego Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a. Na zasądzone koszty złożyła się kwota 300 zł tytułem uiszczonego wpisu od skargi oraz kwota 6,80 zł tytułem kosztów nadania przesyłki.

-----------------------

10

Sygn. akt II SA/Ke 302/18

1