Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 948/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2018-11-29 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 61
journal: Dz.U. 2017 poz 1073
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne.
article: par. 1- 9
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1588
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Paweł Darmoń (spr.) Sędziowie: WSA Tadeusz Kiełkowski WSA Krystyna Daniel Protokolant: specjalista Anna Chwalibóg po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 listopada 2018 r. sprawy ze skargi Wspólnoty Mieszkaniowej Nieruchomości przy ul. [...] w K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] kwietnia 2018 r.nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy skargę oddala.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] września 2017 r., Nr [...] Prezydent Miasta K. ustalił na wniosek Inwestora - G. spółka jawna z siedzibą w K. - warunki zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn. "Rozbudowa i nadbudowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego z przeznaczeniem na budynek mieszkalny jednorodzinny na działce nr [...] obręb [...] przy ul. U. w K.".

Odwołanie od decyzji organu I instancji złożyła Wspólnota Mieszkaniowa Nieruchomości przy ul. [...] w K..

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] kwietnia 2018 r., znak [...]

1. uchyliło zaskarżoną decyzję organu I instancji w części obejmującej załącznik nr 1 pkt II ppkt. 1 lit. b pt.: "Wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki/terenu, w tym udział powierzchni biologicznie czynnej" w brzmieniu: "Dla budynku ustala się wskaźnik powierzchni istniejącej i projektowanej zabudowy w stosunku do powierzchni działek [...],[...] do [...] (2±%). Powyższe przyjęto zgodnie z § 5 ust. 2 w/w rozporządzenia. Ustala się wskaźnik powierzchni biologicznie czynnej min. 30%."

i w tym zakresie orzekło:

"Dla budynku ustala się wskaźnik powierzchni istniejącej i projektowanej zabudowy w stosunku do powierzchni terenu inwestycji tj. działki [...], w wielkości 36, 5% z tolerancją +- 2% tj. w przedziale od 34,5% do 38, 5%. Powyższe przyjęto zgodnie z § 5 ust. 2 w/w rozporządzenia.

Ustala się wskaźnik powierzchni biologicznie czynnej min. 30%."

2. w pozostałym zakresie utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji.

Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia Kolegium wskazało art. 59 ust. 1, art. 56 w związku z art. 64 ust. 1, art. 61 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tj. Dz. U z 2017, poz. 1073, dalej też jako "u.p.z.p."), § 1 - 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588, dalej jako "rozporządzenie") oraz art. 16 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw w związku z art. 17 pkt 1 i art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz.U. z 2017 r., poz. 1257, dalej także jako "k.p.a."):

W uzasadnieniu decyzji Kolegium stwierdziło, że przeprowadzona analiza z grudnia 2016 r. (k. 639 -652) wraz z jej uzupełnieniem z dnia [...] marca 2018 r. odpowiada wymogom obowiązującego prawa, a wydana na jej podstawie decyzja zasadnie wskazuje na możliwość ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowego zamierzenia inwestycyjnego.

Kolegium szczegółowo przeanalizowało poszczególne elementy analizy uznając, że jej ustalenia nie budzą wątpliwości.

Sposób określenia obszaru analizowanego wypełnia dyspozycję § 3 ust. 2 rozporządzenia, zgodnie, z którym granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów.

Teren inwestycji zabudowany jest jednokondygnacyjnym bydynkiem mieszkalnym z użytkowym poddaszem i wysokim podpiwniczeniem. Aktualnie budynek jest w trakcie remontu i przebudowy. Budynek ujęty jest w gminnej ewidencji zabytków. Teren od frontu jest ogrodzony prowizorycznym ogrodzeniem budowlanym (wraz z pasem zieleni przed budynkiem), posiada własny wjazd. Na terenie inwestycji występuje zieleń ozdobna niska i wysoka.

Wobec powyższego, jako bezsporne uznano, iż planowane zamierzenie inwestycyjne, polegające na rozbudowie i nadbudowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego, będzie kontynuowało funkcję mieszkalną występującą w obszarze analizowanym.

Zdaniem Kolegium, przeprowadzona analiza pozwala również na określenie parametrów nowej zabudowy w zakresie parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu.

Organ odwoławczy przypomniał, że będąca przedmiotem legalizacji zrealizowana rozbudowa i nadbudowa budynku od strony elewacji tylnej – od strony ogrodu. Uzasadniało to odstąpienie od ustalenia wskaźnika linii zabudowy oraz szerokości elewacji frontowej, bowiem te parametry nie ulegają zmianie. Istniejące w obszarze analizowanym wskaźniki mimo to zostały szczegółowo omówione w uzasadnieniu decyzji.

Wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działek [...] i [...] ustalono w wielkości 33% z tolerancją 2%, tj. w przedziale od 31% do 35%. Z uzupełnienia analizy z dn. [...] marca 2018 r. wynika, iż ów parametr kształtuje się w przedziale od 20% na dz. nr [...] do 92% na dz. [...]. Średnia wartość wskaźnika powierzchni istniejącej zabudowy do powierzchni terenu dla wszystkich działek znajdujących się w obszarze analizowanym wynosi 53%.

Kolegium podzieliło wyjaśnienia organu I instancji w zakresie zasadności - przy obliczaniu poziomu zainwestowania poszczególnych działek - uwzględnienia powierzchni działek zajętych pod pasy komunikacyjne, zagospodarowanych i urządzonych, jako ogródki, zieleńce, wjazdy do garaży, miejsca postojowe (dot. np. działek nr: [...] +[...], [...] + [...]) oraz pominięcia powierzchni tych działek w sytuacji w których wyłącznie zajęte są przez chodniki i części pasa jezdnego (np. [...], [...], [...], [...], [...], [...] [...], [...], [...], [...], [...], [...]).

Co do zasady ustalenie przedmiotowego parametru w oparciu o wyjątkowy sposób określony w ust. 2 § 5 rozporządzenia nie budzi zastrzeżeń Kolegium. Ustalenie wartości tego parametru w wielkości poniżej średniej występującej w obszarze, którego wartość osiąga 53%, znajduje pełne uzasadnienie w przeprowadzonej analizie, rzetelnie prezentującej poziom istniejącego zainwestowania nieruchomości zlokalizowanych w obszarze analizowanym.

Kolegium nie uznało jednak za dopuszczalne rozszerzenie postępowania poza wniosek Inwestora i objęcie ustaleniem w zakresie przedmiotowego parametru również działki [...], która to nie stanowi terenu inwestycji, czyli de facto przedmiotu postępowania. Wobec powyższego Kolegium uchyliło zaskarżoną decyzję w zakresie załącznik nr 1 pkt II. ppkt. 1 lit. b i orzekło reformatoryjnie. Skutkiem wyeliminowania z terenu inwestycji działki nr [...] o pow. 98 m2 był wzrost omawianego współczynnika o 3,5%.

Wskaźnik udziału powierzchni biologicznie czynnej został ustalony w decyzji na poziomie minimum 30%. W uzupełnieniu analizy wyjaśniono, że wskaźnik ten na działkach zabudowanych jest na zróżnicowanym poziomie od 1% (dz. [...]) do 70% (dz. [...]) , a średni wskaźnik powierzchni biologicznie czynnej wynosi 31%. Zatem przyjęta w decyzji wartość mieści się w wartościach zabudowy z badanego obszaru, co przy braku regulacji sposobu wyznaczania tego parametru w obowiązujących przepisach prawa należy uznać za ustalenie dostatecznie uzasadnione.

Wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, (liczoną do okapu zasadniczej bryły dachu) ustalono w przedziale od 5,5 m do 6 m. Dopuszczono nadbudowanie fragmentów ścian pionowych budynku (takich jak ściany szczytowe i boczne facjat, ściany pionowe wieżyczek) do wysokości nieprzekraczającej 10,5 m. Podano także, że wysokości te należy mierzyć od poziomu chodnika ul. U. tj. od rzędnej 205.00 m n.p.m. Organ zastosował przy ustalaniu parametru wysokości przepis § 7 ust. 4 rozporządzenia, który dopuszcza rezygnację z zastosowania zasadniczych metod wyznaczania tego parametru z § 7 ust. 1 - 3 rozporządzenia, jeżeli znajduje to uzasadnienie w wynikach analizy. Przeprowadzona analiza wykazała, że wysokości budynków sąsiadujących wynoszą od około 9,5 m (działka nr [...]) do około 17,5 m (działka nr [...]) . Budynki na działkach usytuowanych wzdłuż ulicy U. na działkach bezpośrednio graniczących z terenem inwestycji, tj. na dz. dz. [...] i [...] mają wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej odpowiednio około 13 m i około 9,5 m. Budynek po przeciwnej stronie ulicy U. (na działce nr [...]) - około 11,5 m. Budynki przy ulicy S. na działkach nr [...] i nr [...] (będące dla inwestycji bezpośrednim sąsiedztwem od strony zachodniej (tylnej) - oba około 12,5 m. W uzupełnieniu do analizy z dn. [...] marca 2018 r. podano także, rzędna wysokościowa budynku nr [...] na działce nr [...] wynosi ok. 221,2 m. Rzędna budynku nr [...] ma działce nr [...] wynosi ok. 218,0 m n.g.m. Wysokości te, jak wynika z załącznika nr 2 i nr 3. oszacowano względem poziomu przed głównym wejściem do budynku, tj. poziomu około 205,00 m n.p.m.

W analizie wyjaśniono także, że wnioskowana rozbudowa od strony tylnej kontynuuje poziom gzymsu głównego, czyli wysokość ok. 5,86m. (wierzch gzymsu) Gzyms główny jest związany z zasadniczą bryłą budynku. Poszczególne części budynku przykryte są różnymi rodzajami daszków i dachów, lecz okap dachu nad zasadniczą bryłą budynku przebiega wokół budynku na jednakowym poziom gzymsu w przedziale - ok. 5, 55 m- 5, 86 m. zatem rozbudowa budynku na tyłach działki kontynuując poziom jest zgodna z zasadami ładu jednostką urbanistyczna jest wielkość 0.5m.

Po szczegółowym omówieniu istniejących uwarunkowań oraz wyjaśnień inwestora Kolegium stwierdziło, że ustalenie dla przedmiotowego zamierzenia inwestycyjnego górnej krawędzi elewacji frontowej (liczona do okapu zasadniczej bryły dachu) w przedziale od 5.5 m do 6 m nie spowoduje przekroczenia maksymalnych wysokości budynków w obszarze analizowanym i nie zaburzy ładu przestrzennego, a także uwzględnia okoliczności odmiennej formy architektonicznej obiektu. Ustalona zaś 0,5 m tolerancja uwzględnia względy technologiczne i nie spowoduje powstania budynku o wysokości przewyższającej wskaźniki zaobserwowane w obszarze analizowanym.

W ocenie Kolegium uzasadnienie w przeprowadzonej analizie znajduje dopuszczenie nadbudowy fragmentów ścian pionowych budynku do wysokości 10,5 m (takich jak ściany szczytowe i boczne facjat, ściany pionowe wieżyczek). Bowiem zaproponowana wielkość nie przewyższa wskaźników zaobserwowanych w najbliższym sąsiedztwie, a także uwzględnia okoliczność, iż elewacja frontowa ściany szczytowej facjaty pierwszego piętra ma przebiegać na nieprzekraczającej wysokości 10,5 m. Taki właśnie sposób ukształtowania elewacji frontowej uwzględnia wskazania konserwatorskie (tj. wg koncepcji uzgodnionej z Miejskim Konserwatorem Zabytków pismem znak: [...] w dniu 20 marca 2015 r., k. 529, k. 815, k. 922 - 932).

Niezasadne byłoby przyjęcie wartości średniej z obszaru, bowiem byłaby ona wyższa niż wnioskowana przez Inwestora i dopuszczona przez organ ochrony konserwatorskiej. Stąd parametr wysokości ustalono na podstawie § 7 ust. 4 rozporządzenia znajduje pełne uzasadnienie w zgromadzonym materiale dowodowym.

Przechodząc do ustalonej geometrii dachu wskazać należy, iż w świetle § 8 rozporządzenia geometrię dachu (kąt nachylenia, wysokość głównej kalenicy i układ połaci dachowych, a także kierunek głównej kalenicy dachu w stosunku do frontu działki) ustala się odpowiednio do geometrii dachów występujących na obszarze analizowanym. W przedmiotowej sprawie w załączniku nr 1 do zaskarżonej decyzji wskazano, że dla przedmiotowego zamierzenia inwestycyjnego ustala się formę dachu wielospadowego, jako powtórzenie i kontynuację istniejącej formy dachu ściśle według wskazań konserwatorskich. Maksymalna wysokość kalenicy 13 m. Wskazano, że dopuszczalne są tylko takie formy poddasza, na które zezwolono we wskazaniach konserwatorskich.

Z uwagi na fakt, że przedmiotowe zamierzenie inwestycyjne dotyczyło budynku objętego ochrona konserwatorską istotne w sprawie jest także to, że koncepcja architektoniczna, która znalazła wyraz w ustalonych w niniejszej decyzji warunkach zabudowy była przedmiotem analizy i oceny organów ochrony zabytków: opinii Miejskiego Konserwatora Zabytków w K., powołanych w zaskarżonej decyzji i opisanych w załączniku nr 1, pkt 3 tej decyzji. Przeprowadzona analiza wykazała także, że wnioskowana nadbudowa baszty do wysokości 13,0m (do kalenicy) jest niższa od wysokości kalenicy budynku sąsiedniego na dz. [...] ( 13,14 m) i niższa dachu mansardowego na dz. [...] (16,2 m). Jak wykazała przeprowadzona analiza, baszta nie spowoduje zbyt dużej ingerencji w oryginalną bryłę budynku, a jej percepcja od strony ulicy jest ograniczona. Wykonana w tylnej części budynku wtopiła się w zasadniczą bryłę budynku i otoczenia.

Przechodząc do pozostałych przesłanek, statuowanych w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., w zakresie dostępu terenu inwestycji do drogi publicznej (art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p.) bezspornym jest, iż teren inwestycji oznaczony, jako dz. [...] obr. [...] posiada bezpośredni dostęp do, drogi publicznej, jaką jest ul. U. .

Zastrzeżeń Kolegium nie budzą ustalenia, czy istniejące uzbrojenie tereny inwestycji jest wystarczające dla zamierzenia budowalnego (art. 61. ust. 1 pkt 3 u.p.z.p.). Zgodnie z pkt 4 lit. a Załącznika nr 1 do decyzji zaopatrzenie w wodę, energię elektryczną i cieplną (gaz), odprowadzenie wód i ścieków opadowych jest możliwe w oparciu o istniejące przyłącza, na warunkach dysponentów sieci. W aktach sprawy znajdują się też aktualne warunki techniczne, potwierdzające zaopatrzenie planowanej inwestycji w energię elektryczną, gazową oraz sposób odprowadzania wód opadowych. Istniejące uzbrojenie terenu - w tym w zakresie obsługi komunikacyjnej od ul. U. , jest wystarczające dla projektowanego zamierzenia inwestycyjnego.

Nie budzi również wątpliwości, że teren objęty wnioskiem nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne zgodnie z treścią art. l0a ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych (art. 61. ust. 1 pkt 4 u.p.z.p.), zaś decyzja jest zgodna z przepisami odrębnym (art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p.).

W związku z powyższym stwierdzić należy, że organ I instancji słusznie wskazał, iż istnieją podstawy, żeby w niniejszej sprawie wydać pozytywną decyzję o warunkach zabudowy. Planowane zamierzenie istotnie, bowiem nie narusza istniejącego w obszarze analizowanym ładu przestrzennego i stanowi kontynuację funkcji, cech i parametrów zabudowy tam istniejącej.

W dalszej części decyzji odniesiono się do nieomówionych wcześniej zarzutów odwołania wyjaśniając, dlaczego uznano je za bezzasadne.

W szczególności, co do zarzutu pominięcia w postępowaniu S. B., zarządcy nieruchomości dz. nr [...], tut. Kolegium wyjaśnia, co następuje. Z akt sprawy, w szczególności z księgi wieczystej dla nieruchomości oznaczonej jako dz. [...], położonej w K. przy ul. S. ([...]) zarząd w/w nieruchomością sprawuje S. B.. Z dokumentów w sprawie, w tym z działu III księgi wieczystej, wynika że jest to zarząd ustanowiony na mocy ugody w sprawie zniesienia współwłasności z dnia [...] stycznia 1992 r., sygn. Akt [...]). Z powołanej księgi wieczystej wynika także, że w budynku przy ul. S. wyodrębniono 6 samodzielnych lokali mieszkalnych. Powstaje kwestia, czy zarząd przedmiotową nieruchomością jest zarządem, o którym mowa w ustawie z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali. Przychylić należy się do poglądów wyrażonych w odpowiedzi na odwołanie, że wątpliwe jest stosowanie przepisów ustawy o własności lokali do zarządu, który powstał przed jej wejściem w życie w sytuacji, gdy wymieniona ustawa nie przewiduje żadnych przepisów intertemporalnych, które dotychczas ustalone zarządy inne niż sprawowane przez państwowe lub komunalne jednostki organizacyjne, przekształcałyby w zarząd, o którym mowa w tej ustawie. Niezależnie od powyższego, zgodnie z art. 20 ustawy o własności lokali, jeżeli lokali wyodrębnionych, wraz z lokalami niewyodrębnionymi, jest więcej niż siedem, właściciele lokali są obowiązani podjąć uchwałę o wyborze jednoosobowego lub kilkuosobowego zarządu, do którego zgodnie z art. 21 tej ustawy kierowanie sprawami wspólnoty i reprezentowanie jej na zewnątrz. Zgodnie z art. 19 ustawy o własności lokali, jeżeli liczba lokali wyodrębnionych i lokali niewyodrebnionych, należących nadal do dotychczasowego właściciela, nie jest większa niż siedem, do zarządu nieruchomością wspólną mają odpowiednie zastosowanie przepisy Kodeksu cywilnego i Kodeksu postępowania cywilnego o współwłasności. W świetle powyższego brak jest uzasadnienia dla twierdzenia, jakoby stroną postępowania w sprawie był S. B.. Nawet gdyby przyjąć, na co wskazuje Inwestor w odpowiedzi na odwołanie, że zarządca, z którym mamy tu do czynienia jest zarządcą "kontraktowym", (co może budzić pewne wątpliwości), to i tak, w świetle orzecznictwa sądów administracyjnych taki zarządca nie jest stroną postępowania (zob. wyrok WSA w Gliwicach z 19 grudnia 2007 r. sygn. II SA/GI 762/07). Wobec powyższego prawidłowe było przyjęcie przez organ I instancji, że stronami postępowania są wszyscy właściciele lokali.

Kolegium również podzieliło rozważania Inwestora w zakresie zarzutu braku uzgodnienia projektu z zarządcą drogi. W przedmiotowej sprawie Prezydent Miasta K. jest zarówno organem właściwym w zakresie ustalenia warunków zabudowy, jak i zarządcą drogi (jako ZIKiT), w związku z czym tożsamość organu zwracającego się i organu uzgadniającego wyklucza najpierw zastosowanie art. 106 kodeksu postępowania administracyjnego, a w później również art. 53 ust. 4 pkt 9 u.p.z.p., bowiem Prezydent Miasta K. nie może dokonywać "autouzgodnienia" z samym sobą i uzyskanie w trakcie postępowania opinii ZIKiT co do treści wniosku Inwestora było wystarczające.

Opisaną wyżej decyzję zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administraycjnego w Krakowie Wspólnota Mieszkaniowa Nieruchomości przy ul. [...] w K.. Zaskarżonej decyzji zarzuciła:

1. naruszenie art. 7 k.p.a. w zw. z art. art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a. poprzez brak wszechstronnego rozważenia materiału dowodowego w sprawie i dokonanie przez organy administracyjne dowolnej oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego skutkującej błędnym ustaleniem, iż analiza urbanistyczno - architektoniczna sporządzona jest w sposób zgodny z przepisami prawa, a w konsekwencji bezpodstawne utrzymanie w mocy decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia [...] września 2017 roku, nr znak: [...],

2. naruszenie art. 7 k.p.a. w zw. z art. art. 77 § 1 k.p.a. w art. 28 k.p.a. poprzez nieprawidłowe ustalenie przez organ administracyjny kręgu stron postępowania o ustalenie warunków zabudowy polegające na pominięciu w niniejszym postępowaniu S. B. — zarządcy sąsiedniej nieruchomości w stosunku do planowanej inwestycji (tj. działki ewidencyjnej o nr [...], obręb [...] jednostka ew. [...]), a w konsekwencji niezapewnienie wszystkim uprawnionym stronom udziału w przedmiotowym postępowaniu.

3. naruszenie art. 138 § 1 pkt. 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia [...] września 2017 roku, nr znak: [...] podczas gdy mając na uwadze okoliczności sprawy organ odwoławczy powinien uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

4. naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z § 3 Rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r., nr 164, poz. 1588, dalej: "rozporządzenie") polegające na niewłaściwym dokonaniu analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków planowanej inwestycji, a w konsekwencji naruszenie zasady dobrego sąsiedztwa i wydanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy niezgodnie z przepisami prawa, w szczególności przepisami planistycznymi.

5. naruszenie § 4 ust. 4 w zw. z § 4 ust. 1 rozporządzenia poprzez niezasadne odstąpienie od wyznaczenia linii zabudowy dla przedmiotowej inwestycji, a w konsekwencji wydanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla ww. inwestycji z naruszeniem prawa.

6. naruszenie § 5 ust. 2 rozporządzania poprzez ustalenie wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy w sposób wewnętrznie sprzeczny, a także uniemożliwiający jego kontrolę.

7. naruszenie § 7 ust. 1 i 2 rozporządzenia poprzez niewłaściwe ustalenie parametru górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki, a to w szczególności poprzez:

- brak wyczerpującego wyjaśnienia zasadności dopuszczenia wysokości nadbudowanych ścian na poziomie 10,5 m.

- nieprawidłowe określenie wysokości budynku względem poziomu chodnika przy ul. U. , podczas gdy zgodnie z § 7 ust. 2 rozporządzenia ww. parametr należy wskazać mierząc wysokość budynku od średniego poziomu terenu przed głównym wejściem do budynku.

Na podstawie tych zarzutów wniesiono o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji wraz z poprzedzającą ją decyzją Prezydenta Miasta K., a także o zasądzenie kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie i w całości podtrzymało stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Rozpoznając sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 2188) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, dalej "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Kontrola sądu polega na zbadaniu, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do rażącego naruszenia prawa dającego podstawę do stwierdzenia jego nieważności, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy oraz naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd nie rozstrzyga sprawy administracyjnej merytorycznie, lecz ocenia zgodność aktu z przepisami prawa.

Kontrolując zaskarżoną decyzję zgodnie ze wskazanymi wyżej kryteriami, należało uznać, że jest ona prawidłowa, a zarzuty skargi nie mogą odnieść skutku.

Dokonana w powyższym zakresie kontrola zaskarżonej decyzji prowadzi do wniosku, że jest ona prawidłowa, a zarzuty skargi nie mogą odnieść skutku.

Przepis art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2017 r. poz. 1073 z późn. zm.) stanowi, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej jest zabudowana w sposób pozwalając na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodną uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o które mowa w art. 88 ust. 1;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

W orzecznictwie sądowym podkreśla się także, że decyzja o warunkach zabudowy nie jest decyzją uznaniową. Organ właściwy do jej wydania jest zobowiązany do pozytywnego rozstrzygnięcia, jeśli projektowana inwestycja czyni zadość wszystkim wynikającym z prawa warunkom, a obowiązek odmowy ma tylko wówczas, gdy inwestycja ta nie spełnia choćby jednej ustawowej przesłanki z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 października 2010 r. sygn. akt II OSK 1542/09).

Na podstawie delegacji ustawowej zamieszczonej w przepisie art. 61 ust. 6 u.p.z.p. - rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z dnia 19 września 2003 r. Nr 164, poz. 1588) – określone zostały parametry tej zabudowy.

Organ dokonał w zaskarżonej decyzji prawidłowej oceny wniosku i ustalił warunki zabudowy dla inwestycji spełniającej łącznie wymogi sformułowane w art. 61 ust 1 u.p.z.p. i zgodnej z przepisami odrębnymi. Sporządzona w sprawie analiza urbanistyczno – architektoniczna oraz wydana na jej podstawie decyzja nie budzą wątpliwości. Poszczególne parametry zamierzenia inwestycyjnego ustalono prawidłowo, wyjaśniając, dlaczego przyjęto taką a nie inną ich wielkość, ewentualnie wyjaśniając, dlaczego pominięto niektóre z parametrów.

Przede wszystkim należy podkreślić, że inwestycja dotyczy rozbudowy i nadbudowy budynku objętego ochroną konserwatorską, przy czym decyzja wydawana jest w trybie legalizacji samowolnie wykonanych robót budowlanych na tym budynku. Znaczącą rolę w ustalaniu parametrów zabudowy miały wskazania Miejskiego Konserwatora Zabytków zawarte w postanowieniu z dnia 16 listopada 2015 r. znak: [...] oraz z dnia 11 sierpnia 2017 r. znak: [...] w odniesieniu do obszarów objętych ochroną konserwatorską. Przede wszystkim te wskazania były brane pod uwagę przy ustalaniu parametru wysokości i geometrii dachu.

Trzeba również przypomnieć, że inwestycja obejmująca rozbudowę i nadbudowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego z przeznaczeniem na budynek mieszkalny jednorodzinny na działce nr [...] obręb [...] przy ul. U. w K. była już przedmiotem decyzji o warunkach zabudowy oraz wyroków Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie i Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Sądy obydwu instancji zaaprobowały wówczas w okolicznościach niniejszej sprawy nieustalanie parametru linii zabudowy i szerokości elewacji frontowej. W tym zakresie Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 10 marca 2016 r., sygn. II OSK 77/15 (dostępnym w internetowej bazie orzeczeń sądów administracyjnych) stwierdził: "Zgodzić należało się z kontrolowanym sądem, że w niniejszej sprawie rację miały organy stwierdzając, iż wobec zlokalizowania rozbudowy z tyłu budynku wystarczyło w decyzji zaznaczyć, iż linia zabudowy obiektu mimo planowanego przedsięwzięcia pozostanie bez zmian. (...) Ustalenie linii zabudowy ma służyć zapewnieniu ładu przestrzennego. Zapewnienie harmonijnego usytuowania budynków jest szczególnie istotne od strony przestrzeni publicznej, najczęściej drogi publicznej. (...) W tej sytuacji wobec braku jakichkolwiek działań inwestycyjnych od frontu działki sformułowanie decyzji należało uznać za słuszne. (...) Nie sposób również przyjąć, by w świetle zapisów § 6 rozporządzenia i zważywszy na lokalizację rozbudowy w tylnej części budynku, wadliwym było zamieszczenie w decyzji ustalającej warunki zabudowy zapisu, iż szerokość elewacji frontowej pozostaje bez zmian. Szerokość elewacji frontowej wyznacza się tylko dla nowego przedsięwzięcia, które w niniejszej sprawie nie odnosi się do części frontowej budynku".

Podzielając całkowicie ten pogląd należy pozytywnie ocenić zapisy decyzji o warunkach zabudowy dotyczące powyższych parametrów. Samorządowe Kolegium Odwoławcze szczegółowo wyjaśniło i wyczerpująco uzasadniło swoje stanowisko w powyższych kwestiach, a jest ono zbieżne ze stanowiskiem sądów administracyjnych. Zarzut naruszenia § 4 rozporządzenia należy, więc uznać za nieuzasadniony.

Strona skarżąca podnosi, że zgodnie z rozporządzeniem wskaźnik powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki lub terenu wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla terenu analizowanego. Jeśli organ stosuje wyjątek od tej zasady powinien go odpowiednio uzasadnić. Jej zdaniem nie ma uzasadnienia dla zwiększania wskaźnika zabudowy dla planowanej inwestycji z poziomu 23% -24% do poziomu 36,5 % z tolerancją +/- 2 %, w sytuacji gdy wskaźnik ten na działce bezpośrednio sąsiadującej z terenem inwestycji wynosi 20%.

Zarzut ten jest całkowicie nieuzasadniony, bowiem z treści analizy oraz z treści zaskarżonej decyzji bardzo klarownie wynika, na jakiej podstawie przyjęto wielkość omawianego wskaźnika. Przede wszystkim należy przypomnieć, że średnia powierzchnia zabudowy w obszarze analizowanym wynosi 53%, a zabudowa działek w obszarze analizowanym jest bardzo zróżnicowana (od 20% do nawet 92%). Na skutek inwestycji wskaźnik powierzchni zabudowy terenu zwiększy się z 24% do 36,5% (+/- 2%). Tym samym w dalszym ciągu wskaźnik ten będzie pozostawał znacznie niższy niż średnia w obszarze analizowanym. Kolegium również wyjaśniło, że poza wskaźnikiem 20% dla działki [...] (jest to najniższy wskaźnik w obszarze analizowanym), dla działek stanowiących najbliższe sąsiedztwo jest znacznie (45% - dla działki [...] + [...]; 54% - dla działki [...] +[...]; 47% - dla działki [...]). Nie ma, więc żadnych przeszkód by podnieść wskaźnik powierzchni zabudowy do poziomu, który i tak będzie niższy od średniej w obszarze analizowanym i niższy od większości działek w najbliższej okolicy.

Strona skarżąca kwestionuje również sposób ustalenia parametru górnej krawędzi elewacji frontowej, zarzucając, że "organ nie uzasadnił w sposób wyczerpujący motywów, jakim kierował się przy odstąpieniu od ustalenia ww. parametru na podstawie § 7 ust. 1 — 3 rozporządzenia. (...) Dodatkowo kuriozalnym jest wskazanie, że nie jest możliwym ustalenie tego parametru na zasadzie § 7 ust. 1-3 rozporządzenia z uwagi na fakt, że parametr ten dość znacznie pod względem wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej odbiega od wnioskowanej i zrealizowanej wysokości przedmiotowe zamierzenia inwestycyjnego".

Zarzuty te nie mogą zostać uwzględnione. Sposób ustalenia tego parametru został w zaskarżonej decyzji omówiony bardzo szczegółowo i nie budzi wątpliwości Sądu. Przekonująco wyjaśniono, dlaczego odstąpiono od ustalenia tego wskaźnika na poziomie innym niż średnia w obszarze zabudowanym. Strona skarżąca pomija, że średnia wysokość ustalona w obszarze analizowanym jest znacznie większa niż objęta wnioskiem - a zatem odstąpienie od średniej nastąpiło przez wyznaczenie tego wskaźnika na poziomie niższym. Wynika to z faktu, że w obszarze analizowanym przeważa znacznie wyższa zabudowa wielorodzinna, a w najbliższym sąsiedztwie budynki mają wysokość od 9,5 m do 17 m. Skoro budynek będący przedmiotem postępowania jest budynkiem jednorodzinnym, w dodatku objętym ochroną konserwatorską, to nie znajduje uzasadnienia konieczność dwukrotnego zwiększenia tejże wysokości, tak aby dopasować omawiany parametr do średniej w obszarze analizowanym. Zawarte w analizie ustalenie omawianego parametru na poziomie 5,5 – 6 m wynikało również z wiążącego stanowiska konserwatora zabytków

Kolegium wyjaśniło również, że jak wykazała przeprowadzona analiza rzędna dla średniego poziomu przed głównym wejściem do budynku kształtuje się na poziomie 205 m n.p.m., zaś średni poziom terenu przed głównym wejściem do budynku jest tożsamy z poziomem chodnika ul. U. , dla którego rzędna wynosi 205,00 m n.p.m. Posłużenie się rzędną wysokościową rozwiewa ponad wszelką wątpliwość, w jak sposób należy mierzyć wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej. Posłużenie się zaś pojęciem poziomu chodnika dostosowuje treść rozporządzenia do przedmiotowego stanu faktycznego, gdzie poziom terenu przed głównym wejściem odpowiada poziomowi chodnika ul. U. .

Jak wynika z powyższego nieuzasadniony jest zarzut naruszenia § 7 ust. 2 rozporządzenia. Strona skarżąca podnosi, że w myśl tego przepisu wskaźnik mierzy się od średniego poziomu terenu przed głównym wejściem do budynku, a nie jak błędnie wskazał organ od wysokości budynku względem poziomu chodnika przy ul. U. , tj. od rzędnej 205,00 m n.p.m. W okolicznościach niniejszej sprawy rzędna 205,00 m n.p.m. jest również średnim poziomem terenu przed wejściem do budynku.

Podsumowując powyższe rozważania, należy dojść do wniosku, że zarzuty skargi nie mogą odnieść skutku, a treść zaskarżonej decyzji szczegółowo i jednoznacznie wskazuje na ich bezzasadność.

Dlatego też, skarga w niniejszej sprawie podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a.