Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SAB/Kr 18/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2023-04-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
658
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art 13 ust 1 i ust 2
journal: Dz.U. 2001 nr 112 poz 1198
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej.

SENTENCJA

Dnia 12 kwietnia 2023 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Sebastian Pietrzyk (spr) Sędziowie: WSA Magda Froncisz WSA Małgorzata Łoboz po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 12 kwietnia 2023 roku sprawy ze skargi P. W. na bezczynność Wojewody Małopolskiego w sprawie wniosku z dnia 28 października 2022 roku o udostępnienie informacji publicznej skargę oddala.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi jest bezczynność Wojewody Małopolskiego w zakresie udostępnienia informacji publicznej.

W dniu 28 października 2022 roku pan P. W. za pośrednictwem poczty elektronicznej (e-mail) złożył do Wojewody Małopolskiego wniosek o udostępnienie informacji publicznej zawierającej "pismo pracowników Wojewódzkiego Urzędu Ochrony Zabytków w Krakowie z października 2022 roku zawierającego skargę skierowaną do Wojewody Małopolskiego".

Następnie kolejnym mailem wysłanym w dniu 22 listopada 2022 roku pan P. W. ponownie wniósł o udostępnienie informacji jak w piśmie (mailu) z dnia 28 października 2022 roku.

Pismem z dnia 29 grudnia 2022 roku pan P. W. wystosował do Wojewody Małopolskiego pismo stanowiące ponaglenie na bezczynność Wojewody Małopolskiego w sprawie rozpatrzenia wniosku o udostępnienie informacji publicznej.

W piśmie tym wskazał, że wnioskiem z dnia 28 października 2022 r. ponowionym 22 listopada 2022 r. w formie wiadomości e-mail, a następnie wysłanym za pośrednictwem Poczty-Polskiej wystąpił do Wojewody Małopolskiego o udostępnienie informacji dot. Wojewódzkiego Urzędu Ochrony Zabytków w Krakowie poprzez przesłanie na adres e-mail informacji publicznej "Pisma pracowników Wojewódzkiego Urzędu Ochrony Zabytków w Krakowie z października 2022 r." zawierającego skargę do Wojewody Małopolskiego w zakresie niewłaściwego funkcjonowania Wojewódzkiego Urzędu Ochrony Zabytków w Krakowie. We wniosku skarżący wykazał, że informacjom, o których udostępnienie wystąpił, nie można odmówić waloru informacji publicznej, a zatem wniosek Skarżącego z punktu widzenia przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej jest w pełni zasadny.

Ponadto Skarżący w ponagleniu wskazał, że pomimo upływu określonego w art. 13 ust. 1 i 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej terminu, zobowiązującego organ do udostępnienia informacji publicznej w ciągu 14 dni od dnia złożenia wniosku Wojewoda Małopolski nie udzielił skarżącemu wnioskowanej informacji. Skarżący nie otrzymał również żadnej informacji od organu, która wskazywałaby na powody opóźnienia oraz termin, w jakim nastąpi udostępnienie wnioskowanej informacji. Skoro zatem organ nie podjął żadnych działań w przedmiocie rozpoznania wniosku skarżącego, tj. skarżącemu nie została udostępniona wnioskowana informacja również nie wydano decyzji odmownej w zakresie udostępnienia takiej informacji, oczywiste jest, że organ dopuścił się rażącego naruszenia wskazanych w petitum skargi przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej i dopuścił się bezczynności w tym zakresie.

Powyższe ponaglenie zostało wysłane na pośrednictwem Poczty Polskiej w dniu 2 stycznia 2023 roku. Przesyłka ta została doręczona Wojewodzie Małopolskiemu w dniu 4 stycznia 2023 roku.

Odpowiadając na to ponaglenie Wojewoda wskazał, że na gruncie przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 902) dopuszczalność skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego na bezczynność nie jest uzależniona od uprzedniego złożenia środka zaskarżenia (por. np. uzasadnienie do wyroku NSA z dnia 8 października 2020 r., sygn. akt I OSK 2055/18), w związku z tym nie ma podstaw do zakwalifikowania przedmiotowego pisma jako ponaglenia i przekazania do Ministerstwa Kultury i Dziedzictwa Narodowego.

Wojewoda ponadto – jak wynika z treści odpowiedzi na ponaglenie – pismem z 16 stycznia 2023 r., znak WL-II.1331.1.2023, Wojewoda Małopolski odpowiedział na wniosek z 28 października 2022 r.

Skarżący P. W. reprezentowany przez pełnomocnika adwokata A. pismem z dnia 2 stycznia 2023 roku złożył skargę bezczynność Wojewody Małopolskiego w sprawie rozpatrzenia wniosku o udostępnienie informacji publicznej.

W uzasadnieniu skargi wskazano, że pan P. W. wnioskiem z dn. 28 października 2022 r., ponowionym 22 listopada 2022 r. wysłanym w formie wiadomości e-mail a następnie wysłanym za pośrednictwem Poczty Polskiej wystąpił do Wojewody Małopolskiego o udostępnienie informacji dot. Wojewódzkiego Urzędu Ochrony Zabytków w Krakowie poprzez przesłanie na adres e-mail informacji publicznej zawierającej "Pismo pracowników Wojewódzkiego Urzędu Ochrony Zabytków w Krakowie z października 2022 r. zawierającego skargę do Wojewody Małopolskiego w zakresie niewłaściwego funkcjonowania Wojewódzkiego Urzędu Ochrony Zabytków w Krakowie".

Pomimo upływu określonego w art. 13 ust. 1 i 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej terminu, zobowiązującego organ do udostępnienia informacji publicznej w ciągu 14 dni od dnia złożenia wniosku, Wojewoda Małopolski nie udzielił skarżącemu wnioskowanej informacji. Skarżący nie otrzymał również żadnej informacji od organu, która wskazywałaby na powody opóźnienia oraz termin, w jakim nastąpi udostępnienie wnioskowanej informacji. Skoro zatem organ nie podjął żadnych działań w przedmiocie rozpoznania wniosku skarżącego, tj. skarżącemu nie została udostępniona wnioskowana informacja, jak również nie wydano decyzji odmownej w zakresie udostępnienia takiej informacji, oczywiste jest, że organ dopuścił się rażącego naruszenia wskazanych przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej i dopuścił się bezczynności w tym zakresie.

Ze względu na powyższe Skarżący wniósł o:

1) zobowiązanie Wojewodę Małopolskiego do rozpatrzenia wniosku P. W. o udzielenie informacji publicznej w terminie 14 dni od uprawomocnienia się orzeczenia sądu w niniejszej sprawie,

2) stwierdzenie, że bezczynność organu - Wojewody Małopolskiego nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa,

3) zasądzenie od organu - Wojewody Małopolskiego na rzecz skarżącego sumę pieniężną w wysokości [...] zł

4) zasądzenie od organu – Wojewody Małopolskiego na rzecz skarżącego wszelkich kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Małopolski, działający przez pełnomocnika radcę prawnego M. S. – J., wniósł o oddalenie skargi z powodu jej bezzasadności.

W uzasadnieniu Wojewoda wskazał, że w uzasadnieniu skargi do WSA w Krakowie zaznaczono, że (cyt.) P. W. wnioskiem z dn. 28 października 2022 r. ponowionym 22 listopada 2022 r. wysłanym w formie wiadomości e-mail a następnie wysłanym za pośrednictwem poczty polskiej wystąpił do Wojewody Małopolskiego o udostępnienie informacji. Jako dowód wysłania wniosku za pośrednictwem Poczty Polskiej S.A. pełnomocnik załączył Potwierdzenie nadania przesyłki poleconej nr 00159007734445528550 - datowane na dzień 14 listopada 2022 r. Do Małopolskiego Urzędu Wojewódzkiego w Krakowie przesyłka ta wpłynęła 16 listopada 2022 r. W piśmie tym stwierdzono: (cyt.) "W ślad za pismem z dn. 9 listopada 2022 r. w załączeniu przekazuję zdjęcia budynku nr [...] przy [...] w K. oraz pisma z dnia 18.02.2022 r. i 20.02.2022 r. do Wojewódzkiego Urzędu Ochrony Zabytków zawiadamiające o uszkodzeniu budynku. Ujęte na fotografiach uszkodzenia budynku powstały z powodu niedopełnienia obowiązków służbowych przez pracowników Wojewódzkiego Urzędu Ochrony Zabytków w Krakowie."

Treść tego pisma nie pozostawia żadnych wątpliwości, że dotyczy ono zupełnie innej sprawy - z pewnością nie jest to papierowa wersja wniosku o udostępnienie informacji publicznej z 28 października 2022 r.

Nadto warto zauważyć, że pełnomocnik stwierdza, iż papierową wersję wniosku wysłał po ponownym wysłaniu wniosku pocztą elektroniczną 22 listopada 2022 r.. a zatem dowód nadania przesyłki poleconej powinien być z datą 22 listopada 2022 r. albo późniejszą, a nie z datą 14 listopada 2022 r.

W zaistniałej sytuacji podjęto poszukiwania przesyłki poleconej, o której wspomina pełnomocnik (zawierającej wersję papierową wniosku z 28 października 2022 r.). Po przejrzeniu wpływów korespondencji do Urzędu, ponad wszelką wątpliwość ustalono, że nie wpłynęła przesyłka zawierająca wersję papierową wniosku o udostępnienie informacji publicznej z 28 października 2022 r.

Odnosząc się do następnego argumentu uzasadnienia skargi: (cyt.) "We wniosku skarżący wykazał, że informacjom, o których udostępnienie wystąpił, nie można odmówić waloru informacji publicznej, a zatem, że wniosek skarżącego z punktu widzenia przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej jest w pełni zasadny.", należy zauważyć, że we wniosku tym, ani słowem P. W. nie wykazał, że informacjom, o których udostępnienie wystąpił, nie można odmówić waloru informacji publicznej.

Przechodząc do kwestii bezczynności Wojewody Małopolskiego w przedmiotowej sprawie Wojewoda wskazał, że informację o złożonym przez P. W. wniosku Wojewoda Małopolski uzyskał 4 stycznia 2023 r. z pisma Wnioskodawcy z 29 grudnia 2022 r. (ponaglenia do Ministerstwa Kultury i Dziedzictwa Narodowego) przesłanego w formie papierowej za pomocą Poczty Polskiej S.A. (wyjaśnienia te otrzymał P. W. w piśmie z 16 stycznia 2023 r., znak WL-II. 1331.1.2023).

Po otrzymaniu tej informacji ustalono, że przez system antyspamowy Urzędu zostały zatrzymane wiadomości: wniesiony pocztą elektroniczną (adres: [...]) wniosek P. W. z 28 października 2022 r. i ten sam wniosek ponownie wniesiony 22 listopada 2022 r. z tego samego adresu poczty elektronicznej. Następnie ustalono, że adresy IP, z których 28 października 2022 r. i 22 listopada 2022 r. zostały wysłane wiadomości e-mail ze wskazanego adresu, tj. [...] znajdowały się na ogólnodostępnej liście spamowej (Detected by DNSBL: zen.spamhaus.org / [...] zen.spamhaus.org / 5.173.33.36). W związku powyższym system antyspamowy Urzędu zatrzymał te wiadomości i nie przekazał ich do skrzynki odbiorczej adresata.

Odpowiadając natomiast na wniosek o udostępnienie informacji publicznej Wojewoda Małopolski pismem z 16 stycznia 2023 r., znak WI-ll.1331.1.2023, wyjaśnił, że w jego ocenie złożony wniosek ten nie jest żądaniem udostępnienia informacji publicznej, albowiem nie dotyczy on informacji publicznej).

Wojewoda Małopolski wskazał, że żądane wnioskiem (cyt.) "pismo pracowników Wojewódzkiego Urzędu Ochrony Zabytków w Krakowie z października 2022 r. zawierającego skargę skierowaną do Wojewody Małopolskiego" jest pismem z 4 października 2022 r. złożonym 11 października 2022 r. Pismo to nie zawiera podpisów ani wskazania jego autorów. Nieznani organowi pracownicy Wojewódzkiego Urzędu Ochrony Zabytków w Krakowie zwrócili się do Wojewody Małopolskiego z prośbą o podjęcie działań związanych - w ich ocenie - z nieprawidłowościami w zarządzaniu tą jednostką. Mając na uwadze treść pisma, można przyjąć, że zawiera bardzo ogólny opis (bez dokładnego wskazania faktów) stosunków pomiędzy kierownictwem tej jednostki a jej szeregowymi pracownikami. Żądane pismo jest – jak uznał Wojewoda – dokumentem prywatnym (pismem osób fizycznych).

Ponadto Wojewoda wskazał, że na Wojewodzie Małopolskim nie spoczywa obowiązek udostępnienia, w terminie określonym w art. 13 ust. 1 u.d.i.p., informacji żądanej wnioskiem, która nie jest informacją publiczną. Organ musi - zgodnie z literalną treścią przepisów art. 13 ust. 1 i 2 u.d.i.p. - w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku udostępnić informację publiczną albo poinformować o terminie, w jakim udostępni informację publiczną, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku.

Termin określony w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. dotyczy udostępnienia informacji publicznej, a nie odpowiedzi na wniosek dotyczący udostępnienia informacji niepublicznej. Dopiero nieudzielenie informacji publicznej oraz niepowiadomienie w trybie art. 13 ust. 2 u.d.i.p. o powodach i terminie, w jakim informacja publiczna zostanie udostępniona, oznacza bezczynność podmiotu obowiązanego do jej udzielenia (por. np. uzasadnienie do wyroku NSA z dnia 7 czerwca 2018 r., sygn. akt I OSK 2245/16).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, zważył co następuje.

W myśl art. 119 pkt. 4) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023, poz. 259 ze zm. – dalej też jako "p.p.s.a.") sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.

W kwestii wyczerpania środka zaskarżenia, jako warunku formalnego skargi na bezczynność w udostępnieniu informacji publicznej, należy wskazać, że w orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalone jest stanowisko, że skarga na bezczynność organu w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej nie musi być poprzedzona żadnym środkiem zaskarżenia na drodze administracyjnej.

Skarga nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Ze względu na postawione zarzuty, na wstępie należy poczynić kilka uwag natury ogólniejszej.

W sprawach dostępu do informacji publicznej zakres przedmiotowy wyznacza pojęcie informacji publicznej (art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2022 r. poz. 902 – dalej też jako "u.d.i.p."), zaś zakres podmiotowy - wykonywanie zadań publicznych przez adresata wniosku (art. 4 ust. 1 u.d.i.p.).

Rzeczą organu, do którego wpływa wniosek o udostępnienie informacji publicznej jest załatwienie go w przepisany sposób, czyli udostępnienie informacji, jeśli ją wytworzył bądź jest w jej posiadaniu, albo odmowa lub umorzenie postępowania z przyczyn uregulowanych ustawą, albo wreszcie poinformowanie, że żądane dane nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu ustawy.

Pojęcie informacji publicznej ustawodawca zawarł w art. 1 ust. 1 i art. 6 u.d.i.p., z których wynika, że informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 u.d.i.p. Przemawia to za szerokim rozumieniem informacji publicznej jako informacji o każdym przejawie działania organów władzy publicznej. Tylko wyraźne ograniczenie ustawowe może prowadzić do naruszenia prawa do informacji publicznej. Przy czym art. 6 u.d.i.p. konkretyzuje przedmiot informacji publicznej w sposób przykładowy, nie tworząc zamkniętego katalogu źródeł i rodzajów informacji. Z uwagi na sformułowania tych przepisów, informację publiczną stanowi wszystko, co wiąże się bezpośrednio z funkcjonowaniem i trybem działania podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1 u.d.i.p.

Pojęcie informacji publicznej jest przy tym bardzo szerokie. W orzecznictwie przyjmuje się, że informacją publiczną będzie każda wiadomość wytworzona przez szeroko rozumiane władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które tę władzę realizują, bądź gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa, w zakresie tych kompetencji. Informację publiczną stanowi więc treść dokumentów urzędowych czy wystąpień i ocen dokonywanych przez organy władzy publicznej, niezależnie do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą (por. np. wyrok NSA z dnia 1 grudnia 2011 r., sygn. I OSK 1561/11).

Charakter informacji publicznej mają również informacje niewytworzone przez wskazane podmioty, lecz do nich się odnoszące. Informację publiczną stanowi więc treść wszelkiego rodzaju dokumentów nie tylko bezpośrednio zredagowanych i wytworzonych przez wskazany podmiot. Przymiot taki posiada także treść dokumentów, których podmiot używa do zrealizowania powierzonych mu prawem zadań. Bez znaczenia przy tym jest, w jaki sposób dokumenty znalazły się w posiadaniu adresata wniosku oraz to czy znajdują się one w posiadaniu także innego podmiotu. Ważne jedynie jest to, by dokumenty takie służyły realizowaniu zadań publicznych przez tego adresata wniosku i odnosiły się do niego bezpośrednio. Informacja publiczna obejmuje przy tym swoim znaczeniem szerszy zakres pojęciowy niż dokumenty urzędowe (por. uzasadnienie do wyroku NSA z dnia 29 lutego 2012 r., sygn. I OSK 2215/11).

Na gruncie niniejszej sprawy Skarżący wniósł o "udostępnienie pisma pracowników Wojewódzkiego Urzędu Ochrony Zabytków w Krakowie z października 2022 roku zawierającego skargę skierowaną do Wojewody Małopolskiego".

Wskazane pismo, jak wynika z wyjaśnień Wojewody, nie zawiera podpisów ani wskazania jego autorów. Nieznani organowi pracownicy Wojewódzkiego Urzędu Ochrony Zabytków w Krakowie zwrócili się do Wojewody Małopolskiego z prośbą o podjęcie działań związanych - w ich ocenie - z nieprawidłowościami w zarządzaniu tą jednostką. Pismo to zawiera bardzo ogólny opis (bez dokładnego wskazania faktów) stosunków pomiędzy kierownictwem tej jednostki a jej szeregowymi pracownikami.

W ocenie Sądu organ trafnie uznał, że wnioskowana przez Skarżącego informacja – pismo pracowników Wojewódzkiego Urzędu Ochrony Zabytków w Krakowie nie stanowi informacji o sprawie publicznej, lecz ma charakter dokumentu prywatnego, niepodlegającego udostępnieniu w trybie u.d.i.p.

Poruszone w nim zagadnienia i problemy dotyczą przede wszystkim nieprawidłowości w zarządzaniu Wojewódzkiego Urzędu Ochrony Zabytków w Krakowie, które maja miejsce w ocenie pracowników, którzy stworzyli to pismo.

Powołane w takim piśmie uwagi, spostrzeżenia czy okoliczności są wyrazem stanowiska określonych osób (pracowników, którzy stworzyli ten dokument) na temat funkcjonowania Urzędu i nie mogą być więc w żaden sposób uznane za informacje publiczne. Dlatego przedmiotowe pismo nie stanowi informacji publicznej w rozumieniu ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, lecz stanowi dokument prywatny, który nie podlega udostępnieniu w trybie u.d.i.p.

W konsekwencji wniosek złożony na gruncie niniejszej sprawy nie dotyczył udostępnienia informacji o charakterze publicznym, które mogłyby być zawarte w dokumencie prywatnym, lecz stanowił żądanie udostępnienia kserokopii samego dokumentu prywatnego w postaci skargi pracowników Wojewódzkiego Urzędu Ochrony Zabytków w Krakowie.

Dodatkowo trzeba zwrócić uwagę, że skarżący wystąpił o przekazanie mu "pisma pracowników Wojewódzkiego Urzędu Ochrony Zabytków w Krakowie z października 2022 roku zawierającego skargę skierowaną do Wojewody Małopolskiego", a więc nie tyle ewentualnej informacji publicznej, co jej nośnika.

W orzecznictwie odróżnia się pojęcie samej informacji publicznej od nośnika, na którym została ona utrwalona. Informacja jest bowiem pewnym komunikatem, wiedzą o jakimś fakcie. Nośnikiem na którym taka informacja jest utrwalona może być zaś dokument papierowy lub elektroniczny - przechowujący dokonane na nim zapisy. Ustawodawca tylko w jednym przypadku, o którym mowa w art. 6 ust. 1 pkt 4) lit. a) u.d.i.p., zobowiązał do udostępnienia informacji publicznej zarówno co do treści, jak i postaci, a więc również nośnika, który zawiera informację publiczną. Chodzi tutaj o dokument urzędowy, którym - w rozumieniu art. 6 ust. 2 u.d.i.p. - jest treść oświadczenia woli lub wiedzy, utrwalona i podpisana w dowolnej formie przez funkcjonariusza publicznego w rozumieniu przepisów Kodeksu karnego, w ramach jego kompetencji, skierowana do innego podmiotu lub złożona do akt sprawy. Żądanie udostępnienia informacji publicznej przez udzielenie dokumentu prywatnego w postaci, w jakiej został utrwalony, nie podlega uwzględnieniu na gruncie przepisów u.d.i.p. (por. uzasadnienia do wyroków: NSA z dnia 7 sierpnia 2014 r., sygn. akt I OSK 2799/13, oraz NSA z dnia 28 kwietnia 2020 r., sygn. akt I OSK 1939/19).

Sąd podziela również stanowisko, że termin określony w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. dotyczy udostępnienia informacji publicznej, a nie odpowiedzi na wniosek dotyczący udostępnienia informacji, która nie stanowi informacji publicznej.

Bezczynność organu w sytuacji określonej u.d.i.p. polega na tym, że organ zobowiązany do podjęcia czynności materialno-technicznej w przedmiocie informacji publicznej, takiej czynności nie podejmuje i jednocześnie nie wydaje decyzji o odmowie jej udostępnienia, albo też udziela informacji niepełnej, czy też niezgodnej z wnioskiem, niejasnej, czy niewiarygodnej oraz gdy odmawia jej udzielenia w nieprzewidzianej do tej czynności formie, ponadto nie informuje strony o tym, że nie posiada wnioskowanej informacji (por. np. uzasadnienie do wyroku NSA z dnia 19 maja 2017 r., sygn. I OSK 2733/15).

Nie można mówić natomiast o bezczynności w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej wówczas, gdy żądana informacja nie stanowi informacji publicznej.

Ze względu na powyższe skarga na zasadzie art. 151 p.p.s.a. została oddalona.