Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt II SA/Op 590/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2015-03-17 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne: Gospodarka gruntami
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 9, art. 136, art. 140, art. 141, art. 156,
journal: Dz.U. 2014 poz 518
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity.
article: art. 7, art. 77 par. 1, art. 80, art. 136, art. 138 par. 1
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 153
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Naumowicz (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Gerard Czech Sędzia WSA Marzena Łozowska Protokolant St. sekretarz sądowy Joanna Szyndrowska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 17 marca 2015 r. sprawy ze skargi R. G. na decyzję Wojewody Opolskiego z dnia 1 października 2014 r., nr [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości 1) uchyla zaskarżoną decyzję, 2) określa, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości, 3) zasądza od Wojewody Opolskiego na rzecz skarżącej R. G. kwotę 200 (dwieście) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

R. G. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu skargę na decyzję Wojewody Opolskiego z dnia 1 października 2014 r., nr [...], utrzymującą w mocy decyzję Starosty Oleskiego z dnia 9 września 2013 r., nr [...], o zwrocie na rzecz skarżącej własności nieruchomości położonej w [...], obejmującej działki nr a, b i c km. [...] (przed modernizacją operatu ewidencji gruntów i budynków Miasta [...] nr [...], [...], [...] z k.m. [...]), o łącznej powierzchni 0,5076 ha, stanowiącej własność Gminy [...], KW [...].

Zaskarżona decyzja wydana została w następującym stanie faktycznym:

Na skutek wniosku R. G. z dnia 2 marca 2009 r. o zwrot nieruchomości położonej w [...], stanowiącej własność Gminy [...], oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków jako działki nr: d, e i f z k.m. [...], o łącznej powierzchni 0,5076 ha, obręb [...], gmina [...], KW [...], Starosta Oleski decyzją z 21 sierpnia 2012 r., opartą o przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. nr 102, poz. 651, z późn. zm., zwaną dalej ustawą), orzekł o przeniesieniu prawa własności ww. nieruchomości na rzecz wnioskodawczyni i ustalił wysokość waloryzowanej należności tytułem zwrotu należnego Gminie [...] odszkodowania w kwocie 54.12950 zł. Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie organ podał, że na mocy umowy kupna-sprzedaży z dnia 21 grudnia 1987 r., zawartej w formie aktu notarialnego z dnia 21 grudnia 1987 r., powyższe działki zostały nabyte przez Skarb Państwa od H. F. z przeznaczeniem na cmentarz komunalny i drogi dojazdowe. Organ wyjaśnił, że ustalenie wartości zwracanej nieruchomości nastąpiło na podstawie operatu szacunkowego z dnia 18 maja 2012 r., sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego K. O.

W wyniku odwołania wniesionego przez R. G., w imieniu której w toku postępowania administracyjnego działał syn P. G. i jego żona – A. G., decyzja powyższa została uchylona przez Wojewodę Opolskiego decyzją z dnia 9 maja 2013 r. z uwagi na wadliwe obliczenie przez rzeczoznawcę majątkowego kwoty podlegającej zwrotowi poprzez zastosowanie błędnego wskaźnika GUS, a nadto przyjęcie dla celów operatu szacunkowego błędnych założeń odnośnie przeznaczenia spornych działek w planie zagospodarowania przestrzennego i poprzez przyjęcie do porównania jako podobnych nieruchomości z terenów województwa śląskiego.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Starosta Oleski wskazaną na wstępie decyzją z dnia 5 września 2013 r., nr [...], orzekł o zwrocie ww. nieruchomości na rzecz R. G. (pkt 1) i ustalił wysokość waloryzowanej należności tytułem zwrotu odszkodowania należnego Gminie Olesno w kwocie 46.550 zł, którą R. G. jest zobowiązana wpłacić na rzecz Gminy Olesno (pkt 2). Jednocześnie, w punkcie 3 decyzji, należność tę rozłożył na 10 równych rocznych rat po 4.655 zł, płatnych w terminie do 31 października kolejnego roku kalendarzowego, począwszy od 2013 r. Ponadto orzekł, że raty podlegają oprocentowaniu przy zastosowaniu stopy redyskonta weksli stosowanej przez NBP, a w razie zwłoki lub opóźnienia w uiszczeniu którejkolwiek z rat należności naliczane będą odsetki na zasadach określonych w Kodeksie cywilnym. W punkcie 4 decyzji organ rozstrzygnął, że wierzytelność Gminy Olesno opisana w pkt 2 i 3 wraz z odsetkami podlega zabezpieczeniu, polegającym na ustanowieniu na nieruchomości opisanej w punkcie 1 hipoteki na rzecz Gminy Olesno. Jako podstawę prawną organ wskazał przepisy art. 136 ust. 3, art. 137 ust. 1, art. 140 ust. 1-3, art. 141 oraz art. 142 ust. 1 ustawy W uzasadnieniu podał, że przez rzeczoznawcę majątkowego został złożony w dniu 26 lipca 2013 r. nowy operat szacunkowy z dnia 20 lipca 2013 r., który poprawiono w dniu 19 sierpnia 2013 r. Starosta wskazał, że według wyjaśnień rzeczoznawcy, na rynku lokalnym - powiatu [...], jak też na terenie województwa opolskiego, nie odnotowano transakcji nieruchomościami przeznaczonymi pod cmentarze. Organ podkreślił, że zwaloryzowane odszkodowanie wypłacone H. F. za zwracane działki wynosi 55.417,63 zł i przekracza 50% wartości tych działek, ustalonej na kwotę 93.100 zł. Z tego względu, w oparciu o art. 217 ustawy zwaloryzowane odszkodowanie podlegające zwrotowi ustalone zostało w wysokości odpowiadającej 50% aktualnej wartości nieruchomości.

W piśmie z dnia 3 października 2013 r. K. O. wyjaśnił, że rozszerzenie rynku wyceny wynikało z braku transakcji nieruchomościami podobnymi na rynku lokalnym i regionalnym. Poza tym poinformował o sprostowaniu w tabeli 9.5 operatu, obejmującej kompleks I, zapisu dotyczącego oceny nieruchomości nr 1 w zakresie kształtu i powierzchni, który jest niekorzystna, a nie słaba, jak to omyłkowo podano w operacie. Wraz z pismem rzeczoznawca przedłożył dokument "Operat szacunkowy sprostowanie oczywistej omyłki".

Nie godząc się z powyższym rozstrzygnięciem R. G. wniosła kolejne odwołanie, uzupełnione pismem z dnia 20 listopada 2013 r., podnosząc zarzut błędnej interpretacji przepisów art. 140, art. 150 ust. 1, art. 151 ust. 1, art. 153 ust. 1 ustawy oraz § 3 pkt 2, § 4 pkt 3, § 5 pkt 2, § 18, § 19 i § 26 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. nr 207, poz. 2109, z późn. zm., zwanego dalej rozporządzeniem). W odwołaniu podniesiono m.in., że w 2009 r. na rynku lokalnym miały miejsce transakcje nieruchomości przeznaczonych pod cmentarz.

Decyzją z dnia 29 listopada 2013 r. Wojewoda Opolski na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. uchylił w całości decyzję organu pierwszej instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia temu organowi. Wojewoda wyjaśnił, że Starosta Oleski określając wysokość odszkodowania prawidłowo zastosował przepisy ustawy i ustalając wysokość odszkodowania oparł się na operacie szacunkowym sporządzonym przez rzeczoznawcę majątkowego K. O. z dnia 20 lipca 2013 r., jednak przed wydaniem decyzji nie dokonał wszechstronnego zbadania zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego i nie ustalił prawidłowo stanu faktycznego w zakresie niewykorzystania przedmiotowej nieruchomości na cele wywłaszczeniowe, co skutkowało nieprawidłowym sporządzeniem operatu szacunkowego. Organ odwoławczy uznał ponadto, że określając wartość działki nr e przeznaczonej pod cmentarz (kompleks I) rzeczoznawca dokonał rozszerzenia na rynek krajowy z uwagi na brak transakcji nieruchomościami porównywalnymi na terenie powiatu [...], pomimo odmiennych twierdzeń w tym zakresie zawartych w odwołaniu. Nadto, rzeczoznawca nie uzasadnił pominięcia rynku regionalnego. Odnośnie wyceny w operacie działek nr d oraz f, przeznaczonych pod drogi publiczne dojazdowe (kompleks II) Wojewoda uznał, że przez rzeczoznawcę nie został wyjaśniony dobór nieruchomości porównawczych, gdyż opis działek przyjętych do analizy jest lakoniczny i niewystarczający do dokonania weryfikacji sporządzonej wyceny nieruchomości. Poza tym, nie został wyjaśniony jednoznacznie stan nieruchomości z dnia wywłaszczenia i z dnia zwrotu, co rzutuje na kwestię zastosowania zmniejszenia wartości wywłaszczonej nieruchomości.

W wyniku skargi wniesionej przez Gminę Olesno Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu wyrokiem z dnia 31 marca 2014 r., sygn. akt II SA/Op 26/14, uchylił zaskarżoną decyzję. Sąd stwierdził, że nie zaistniały przyczyny wydania decyzji kasacyjnej określone w 138 § 2 K.p.a., gdyż w ramach postępowania wyjaśniającego organ pierwsze instancji zgromadził dostępne, a mające zasadnicze znaczenie dla rozstrzygnięcia w sprawie materiały dowodowe, do których organ odwoławczy merytorycznie się nie odniósł, a jedynie wyraził swoje wątpliwości. Sąd uznał, że organ odwoławczy obowiązany był dokonać oceny tego materiału dowodowego i przeprowadzić uzupełniające postępowanie dowodowe, jeżeli w jego ocenie, zachodziła taka potrzeba. W świetle operatu szacunkowego, który opisuje szczegółowo przedmiotowe działki, Sąd jako niezrozumiały ocenił zarzut nieprzedstawienia przez organ pierwszej instancji ustaleń faktycznych dotyczących niewykorzystania przedmiotowej nieruchomości na cele wywłaszczeniowe. Ponadto, Sąd zauważył, że organ odwoławczy uznał, iż nie nastąpiła zmiana przeznaczenia nieruchomości, co obligowało rzeczoznawcę do przyjęcia jako porównawczych transakcji o przeznaczeniu odpowiednio pod cmentarze i drogi dojazdowe. Podważając stanowisko organu odwoławczego, że operat nie zawiera żadnych rozważań odnośnie rozszerzenia rynku wyceny, Sąd wskazał, że rzeczoznawca w piśmie z dnia 3 października 2013 r. wyjaśnił, iż rozszerzenie tego rynku o województwo śląskie wynikało z braku transakcji nieruchomościami podobnymi na rynku lokalnym i rynku regionalnym województwa opolskiego. Sąd wywiódł, że mając zastrzeżenia związane z wyceną nieruchomości należących do kompleksu II, czy też uznając opis nieruchomości za lakoniczny i niewystarczający do porównania, organ odwoławczy powinien ewentualnie uzupełnić postępowanie wyjaśniające, tym bardziej, że co do zasady nie kwestionuje sposobu wyceny przedmiotowych działek, a jedynie podnosi, że rzeczoznawca w składanych wyjaśnieniach winien wskazać, dlaczego do porównania przyjął te a nie inne nieruchomości i szczegółowo rozważyć ich podobieństwo. Sąd podkreślił, że organ odwoławczy uznając stanowisko rzeczoznawcy, a co za tym idzie organu pierwszej instancji za nieumotywowane i niewystarczające, winien skorzystać z regulacji art. 136 K.p.a., która pozwala na zwrócenie się do rzeczoznawcy majątkowego o uzupełnienie operatu poprzez wyjaśnienie wszelkich zgłaszanych przez odwołującą wątpliwości. W zaleceniach do dalszego postępowania Sąd stwierdził, że ponownie rozpoznając sprawę organ odwoławczy winien dokonać wszechstronnej, obiektywnej oceny materiału dowodowego i wydać stosowną decyzję. Przy tym nie istnieją przeszkody, by organ drugiej instancji przeprowadził na podstawie art. 136 K.p.a. dowód uzupełniający z przesłuchania rzeczoznawcy majątkowego, skoro jego zdaniem należy jeszcze dostatecznie wyjaśnić wątpliwości związane z zarzutami odwołującej.

W związku z powyższym wyrokiem pełnomocnicy R. G. w piśmie z dnia 24 kwietnia 2014 r. podnieśli, że posiadają dowód transakcji dotyczącej nabycia gruntu przez Parafię [...], który dołączyli do pisma. Poza tym wskazali, że wycena nieruchomości gruntowych powinna zostać dokonana w oparciu o przepisy rozporządzenia RM z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości w nowym brzmieniu, wprowadzonym rozporządzeniem z 14 lipca 2011 r. Zarzucili, że w roku 2009 Burmistrz ogłosił o sprzedaży działek objętych postępowaniem i według ogłoszenia zostały one wówczas wycenione na 29.998 zł. W toku ponownego rozpatrywania sprawy Wojewoda Opolski pismami z dnia 30 czerwca 2014 r. oraz 22 lipca 2014 r. wystąpił do rzeczoznawcy majątkowego o wyjaśnienie wątpliwości dotyczących operatu szacunkowego z dnia 20 lipca 2013 r., zawartych w pismach pełnomocników w R. G. z dnia 20 listopada 2013 r. oraz z dnia 24 kwietnia 2014 r., jak również kwestii aktualności tego operatu.

W piśmie z dnia 28 lipca 2014 r. K. O. wyjaśnił, że najstarsza transakcja przyjęta do zbioru nieruchomości pochodzi z sierpnia 2009 r. i starsze transakcje nie były uwzględniane, natomiast wyceny części drogowej nieruchomości dokonano w oparciu o zbiór nieruchomości podobnych przyjmując do porównań transakcje nieruchomości drogowych. Poza tym biegły potwierdził aktualność operatu.

W piśmie z 3 września 2014 r. R. G. nie zgodziła się z wyjaśnieniami rzeczoznawcy majątkowego, podtrzymując argumenty przedstawione w odwołaniu z dnia 20 listopada 2013 r., jak i w piśmie uzupełniającym z dnia 24 kwietnia 2014 r.

Następnie Wojewoda Opolski wydał decyzję z dnia 1 października 2014 r., nr [...], którą utrzymał w mocy decyzję Starosty Oleskiego z dnia 5 września 2013 r. W uzasadnieniu organ zrelacjonował przebieg postępowania oraz wywiódł, że w związku z wywłaszczeniem nieruchomości H. F. na cel użyteczności publicznej, w sprawie wszczętej wnioskiem R. G., będącej jej spadkobierczynią, zastosowanie ma art. 216 ust. 2 pkt 3 ustawy, zgodnie z którym przepisy rozdziału 6 działu III tej ustawy stosuje się odpowiednio do nieruchomości nabytych na rzecz Skarbu Państwa na podstawie ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Organ stwierdził, iż poza sporem pozostaje okoliczność, że na wywłaszczonej nieruchomości cel wywłaszczenia określony w umowie z dnia 21 grudnia 1987 r. w ogóle nie został zrealizowany, gdyż na nabytych przez Skarb Państwa działkach, o zwrot których wystąpiła R. G., nie został utworzony cmentarz komunalny, co uzasadnia orzeczenie o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości na rzecz wnioskodawczyni.

Dalej organ przytoczył art. 136 ust. 3 i art. 137 ustawy, regulujące zwrot wywłaszczonych nieruchomości, a także art. 140, 141 i 217 tej ustawy, kompleksowo normujące kwestie związane z ustaleniem wysokości podlegającego zwrotowi odszkodowania. Przedstawiając zasady zwrotu nieruchomości i ustalania oraz rozkładania na raty odszkodowania, Wojewoda wyjaśnił równocześnie, że waloryzacji kwot należnych z tytułów określonych w ustawie, dokonuje się stosownie do art. 5 ustawy o gospodarce nieruchomościami, przy zastosowaniu wskaźników zmian cen nieruchomości ogłaszanych przez Prezesa GUS w drodze obwieszczenia w Monitorze Polskim. Nadmienił organ, że nie ogłoszono przewidzianych w art. 5 ustawy o gospodarce nieruchomościami wskaźników zmian cen nieruchomości, w związku z tym waloryzacji, między innymi, wypłaconych odszkodowań, należy dokonać przy zastosowaniu wskaźników cen towarów i usług konsumpcyjnych ogłaszanych przez Prezesa GUS.

Biorąc pod uwagę zacytowane przepisy Wojewoda Opolski uznał, że Starosta Oleski określając wysokość wymaganego zwrotu odszkodowania, prawidłowo oparł się na operacie szacunkowym sporządzonym przez rzeczoznawcę majątkowego K. O. w dniu 20 lipca 2013 r., którego aktualność potwierdził stosownie do art. 154 ust. 4 ustawy, oraz na opracowanym przez rzeczoznawcę obliczeniu kwoty podlegającej zwrotowi. Wskazał także, że na podstawie ww. opracowań Starosta Oleski, po dokonaniu przeliczenia wartości waloryzacji na dzień 31 lipca 2013 r., określił wysokość zwaloryzowanego odszkodowania wypłaconego H. F. za działki objęte zwrotem na kwotę 55.417,63 zł. Z uwagi na to, że przekracza ono połowę ich wartości, ustalonej w operacie przez rzeczoznawcę majątkowego na kwotę 93.100,00 zł, Starosta Oleski ustalił wysokość należnej do zwrotu kwoty na 46.550,00 zł, co stanowi 50% aktualnej wartości nieruchomości. Organ odwoławczy dokonał sprawdzenia wysokości wyliczonych przez Starostę kwot, przedstawiając stosowne wyliczenia. Następnie Wojewoda omówił zasady dotyczące sporządzania wycen, zawarte w art. 154 ust. 1 i 2 ustawy oraz w rozporządzeniu, których treść zacytował. Zaakcentował, że dla ustalenia wartości rynkowej nieruchomości w dniu jej zwrotu istotnym było, że zgodnie z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, decydującym o przeznaczeniu nieruchomości, przedmiotowa nieruchomość położona jest na terenie oznaczonym droga publiczna dojazdowa (działka nr d i f) oraz cmentarz komunalny (działka nr e). Jako zasadne uznał Wojewoda stanowisko Starosty, że nie nastąpiła zmiana przeznaczenia nieruchomości. Zarówno w dniu wywłaszczenia, jak i w dniu zwrotu, nieruchomość była i jest przeznaczona w części pod cmentarz komunalny oraz w części pod drogi dojazdowe, stąd nie może być zatem wyceniona według sposobu jej użytkowania w dniu podpisania aktu notarialnego (tj. tereny rolne). Organ uznał, że w sporządzonym operacie szacunkowym rzeczoznawca majątkowy wycenił przedmiotową nieruchomość dzieląc ją na dwa kompleksy, oznaczone jako I i II, obejmujące odpowiednio cmentarz i drogi. Określając wartość kompleksu I rzeczoznawca przyjął do porównania transakcje dotyczące nieruchomości przeznaczonych pod tereny cmentarzy i dokonał oszacowania prawa wartości przedmiotowej nieruchomości podejściem porównawczym metodą porównywania parami. W piśmie z 3 października 2013 r. rzeczoznawca potwierdził ustalenia zawarte w wykonanym operacie szacunkowym, iż rozszerzenie rynku wyceny nieruchomości o województwo śląskie wynikało z braku transakcji nieruchomościami podobnymi na rynku lokalnym i rynku regionalnym województwa opolskiego, czym rzeczoznawca uzasadnił też przyjęcie wydłużonego okresu badania cen transakcyjnych, wynoszącego 3 lata (od sierpnia 2009 r. do lipca 2013 r.). Z kolei do wyceny kompleksu II rzeczoznawca zastosował metodę korygowania współczynnikami przypisanymi odpowiednim cechom rynkowym nieruchomości średniej ceny rynkowej na podstawie 12 transakcji z ostatnich dwóch lat nieruchomości podobnych do przedmiotu wyceny, położonych na terenie powiatu [...]. Organ omówił zasady ustalania wartości nieruchomości przeznaczonej pod drogi, wynikające z przepisu § 36 rozporządzenia z dnia 21 września 2004 r., a następnie odnotował fakt wydania wyroku z dnia 31 marca 2014 r. i powołując się na orzecznictwo wywiódł, że organ administracyjny nie powinien wkraczać w merytoryczną zasadność operatu szacunkowego, gdyż nie dysponuje wiadomościami specjalnymi, które posiada jedynie biegły.

Organ przypomniał, że wystąpił do rzeczoznawcy o wyjaśnienie wątpliwości dotyczących operatu w kontekście zastrzeżeń zgłoszonych przez stronę i wskazał na pismo K. O. z dnia 28 lipca 2014 r., zawierające wyjaśnienie, że biegły nie uwzględniał transakcji sprzed sierpnia 2009 r. Poza tym rzeczoznawca potwierdził, iż wyceny kompleksu II dokonał w oparciu o zbiór nieruchomości podobnych, przyjmując do porównań transakcje sprzedaży nieruchomości drogowych oraz wyjaśnił, że sporządzony przez niego operat szacunkowy dotyczy określenia wartości nieruchomości jako prawa własności, wobec czego § 29 rozporządzenia z 21 kwietnia 2004 r., dotyczący użytkowania wieczystego, nie może mieć zastosowania. Organ przyjął, że nie nastąpiła zmiana wartości wywłaszczonej nieruchomości, gdyż w operacie rzeczoznawca uznał, że stan nieruchomości z dnia wywłaszczenia był podobny do stanu nieruchomości z dnia zwrotu.

Poza tym organ wskazał, że nieskuteczna okazała się próba zgromadzenia nowych dowodów w sprawie, w postaci wymienionego w akcie notarialnym z dnia 21 grudnia 1987 r. operatu szacunkowego z 7 listopada 1987 r., sporządzonego przez biegłego rzeczoznawcę mgr inż. B., gdyż Burmistrz Olesna poinformował o nieodnalezieniu tej dokumentacji w archiwum Urzędu Miejskiego w Oleśnie. Wyjaśnił też Wojewoda, że dane o transakcjach nie mogły zostać przez Starostę uwzględnione "bezpośrednio w decyzji", gdyż według art. 7 ustawy to rzeczoznawca sporządza operat i dokonuje wyboru w tym zakresie. W konkluzji organ stwierdził, że operat nie zawiera nieprawidłowości, które mogłyby skutkować nieuznaniem tego dowodu z opinii biegłego; zawiera on wszystkie elementy wymagane przepisami prawa.

We wniesionej skardze R. G. domagała się uchylenia zaskarżonej decyzji oraz zasądzenia kosztów postępowania sądowego, zarzucając naruszenie art. 7, 77 § 1 K.p.a. oraz niewłaściwą interpretacje art. 140 ust. 4 i 5 w związku z art. 140 ust. 2, art. 154 ust. 1 oraz art. 4 ust. 16 ustawy. W uzasadnieniu skarżąca powtórzyła argumentację podnoszoną w toku postępowania administracyjnego, że wywłaszczeniu w roku 1987 i przejęciu przez Gminę podlegały grunty rolne (pole orne) i tak też były wyceniane w operacie szacunkowym biegłej J. B., uwzględnianym przy umowie kupna-sprzedaży. Skarżąca ponowiła także zarzuty nieuwzględnienia w operacie transakcji z rynku lokalnego i przyjęcie cen z rynku śląskiego, który jest najdroższym rynkiem w kraju. Zakwestionowała ponadto sposób oceny jej działki, stanowiącej drogę polną, nieutwardzoną i położoną poza miastem, przy zastosowaniu przyjętych współczynników w zestawieniu z nieruchomościami wybranymi do porównania. Podniosła też, że powinna zostać dokonana korekta wyceny w związku z koniecznymi nakładami na rekultywację działki i przywrócenie na niej kultury rolnej.

W odpowiedzi na skargę organ wnosił o oddalenie skargi, podtrzymując w całości stanowisko i argumentację przedstawione w zaskarżonej decyzji.

W piśmie procesowym z dnia 3 marca 2015 r. Gmina Olesno, reprezentowana przez radcę prawnego, wniosła o oddalenie skargi i zasądzenie kosztów postępowania, w tym zastępstwa prawnego. Gmina przychyliła się do stanowiska zawartego w decyzjach organów administracji, uznając zaskarżoną decyzję za prawidłową, opartą na prawidłowych ustaleniach operatu szacunkowego.

Na rozprawie pełnomocnik skarżącej podtrzymała skargę i zarzuty w niej zawarte. Dodała, że organ nie wyczerpał wszystkich możliwości uzyskania operatu z 1987 r. Ponadto wyjaśniła, że zwrócona działka wymaga poniesienia nakładów, co wynika z decyzji o pozwoleniu na wycięcie drzew, którą przedłożyła do akt.

Pełnomocnik Gminy Olesno podtrzymał stanowisko procesowe, popierając stanowisko organu. Dodał, że procesy rekultywacyjne nie maja wpływu na wartość nieruchomości, a przyjęta cena nie jest wygórowana.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej. Badana jest wyłącznie legalność aktu administracyjnego, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa do zaistniałego stanu faktycznego, trafność ich wykładni oraz prawidłowość przyjętej procedury. Ponadto, sądy administracyjne powołane są do kontroli działań organów administracji publicznej, a tym samym nie mogą ich w tych działaniach zastępować.

Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270, z późn. zm.), zwanej dalej P.p.s.a., Sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd bierze zatem z urzędu pod uwagę wszelkie naruszenia prawa procesowego i materialnego niezależnie od treści podnoszonych w skardze zarzutów, jednakże w zakresie oceny legalności nie może wykraczać poza sprawę, która była lub winna być przedmiotem postępowania przed organami administracji publicznej i której dotyczy zaskarżone rozstrzygnięcie.

Uwzględnienie skargi następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a.).

Dokonując tak rozumianej kontroli zaskarżonego rozstrzygnięcia, Sąd stwierdził, że nie odpowiada ono wymogom prawa.

Materialnoprawną podstawę w rozpoznawanej sprawie, stanowiły przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2014 r., poz. 518), zwanej w dalszym ciągu ustawą, oraz przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego (Dz. U. nr 207, poz. 2109, z późn. zm.), zwanego nadal rozporządzeniem. Przedmiotem procedowania organów było ustalenie wysokości odszkodowania za nieruchomość podlegającą zwrotowi, co - stosownie do 130 ust. 2 ustawy - następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości. Na zasadzie art. 156 ust. 1 rzeczoznawca majątkowy sporządza na piśmie opinię o wartości nieruchomości w formie operatu szacunkowego. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym nie jest sporne, iż operat szacunkowy stanowi sformalizowaną prawnie opinię rzeczoznawcy majątkowego wydawaną w zakresie posiadanych przez niego wiadomości specjalnych odnośnie do szacowania nieruchomości. Operat szacunkowy jest dowodem w sprawie i z tego względu, tak jak każdy inny dowód, podlega ocenie, stosownie do art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. (por. wyroki NSA z 17 lutego 2015 r., I OSK 2088/13; z 24 października 2014 r., II OSK 915/13, dostępne na stronie internetowej - Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Jednocześnie należy zaznaczyć, że zaskarżona decyzja wydana została w następstwie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Opolu z dnia 31 marca 2014 r., sygn. akt II SA/Op 26/14. Konsekwencją tej kontroli sądowoadministracyjnej jest wynikający z art. 153 P.p.s.a. obowiązek zastosowania się do oceny prawnej oraz wskazań co do dalszego postępowania wyrażonych w tym wyroku. Badając legalność zaskarżonej decyzji w pierwszej kolejności należało skontrolować, czy organ odwoławczy dostosował się do zaleceń zawartych w wydanym wcześniej wyroku Sądu. Stosownie bowiem do art. 153 P.p.s.a. orzeczenie sądu administracyjnego wywiera skutki wykraczające poza zakres kontrolowanego postępowania administracyjnego, a jego oddziaływaniem objęte jest także przyszłe postępowanie administracyjne i sądowoadministracyjne w sprawie. Ocena prawna wynika z uzasadnienia wyroku sądu i dotyczy wykładni przepisów prawnych i sposobu ich zastosowania w konkretnym przypadku w związku z rozpoznawaną sprawą. Z kolei wskazania co do dalszego postępowania stanowią z reguły konsekwencję oceny prawnej i dotyczą sposobu działania w toku ponownego rozpoznawania sprawy. Mają one na celu uniknięcie błędów już popełnionych oraz wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie dla uniknięcia wadliwości w postaci np. braków w materiale dowodowym lub innych uchybień procesowych.

Związanie w rozumieniu art. 153 P.p.s.a. oznacza, iż Sąd nie może formułować nowych ocen prawnych sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem, a zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania poprzez treść nowego wyroku. To samo dotyczy organu administracji ponownie rozstrzygającego sprawę administracyjną. Ocena prawna wyrażona w orzeczeniu Sądu wiąże w sprawie tak długo, jak wyrok ten nie zostanie uchylony w prawem określonym trybie, bądź też nie ulegnie zmianie stan prawny będący podstawą orzekania. Nieaktualność, a co za tym idzie ustanie mocy wiążącej oceny prawnej zawartej w uzasadnieniu orzeczenia sądu administracyjnego, powstaje w przypadku istotnej zmiany stanu faktycznego sprawy.

W związku z powyższym należy mieć na względzie, że komentowanym wyrokiem Sąd uchylił rozstrzygnięcie organu drugiej instancji oparte o art. 138 § 2 K.p.a., stwierdzając jego wydanie z naruszeniem tego przepisu. Przypomnienia też wymaga, że decyzję kasacyjną organ motywował nienależytym wyjaśnieniem kwestii niewykorzystania przedmiotowej nieruchomości na cele wywłaszczeniowe oraz zagadnienia stanu nieruchomości z dnia wywłaszczenia i z dnia zwrotu. Te zarzuty Sąd ocenił krytycznie, uznając je za niezrozumiałe świetle operatu szacunkowego zawierającego szczegółowy opis działek, a ponadto zauważył, że organ odwoławczy nie kwestionuje zmiany przeznaczenia nieruchomości podlegających zwrotowi. Kolejne zarzuty organu dotyczyły przyjęcia przez rzeczoznawcę tezy o braku na rynku lokalnym transakcji nieruchomości w ramach kompleksu I, pomimo odmiennych twierdzeń strony w odwołaniu, a nadto nie uzasadnienie pominięcia rynku regionalnego. W tym zakresie Sąd wskazał na pismo rzeczoznawcy z dnia 3 października 2013 r. uzasadniające rozszerzenie rynku nieruchomości porównawczych o województwo śląskie. Następnym zarzutem było niewyjaśnienie doboru nieruchomości porównawczych w ramach kompleksu II, z uwagi na lakoniczny opis nieruchomości przyjętych do analizy, niewystarczający do dokonania weryfikacji sporządzonej wyceny nieruchomości. Oceniając ten zarzut Sąd wskazał, że w ramach kompetencji wynikających z art. 136 K.p.a. mieści się uzupełnienie materiału dowodowego poprzez wezwanie biegłego rzeczoznawcy do przedstawienia danych, uznanych przez organ odwoławczy za wymagające wyjaśnienia, dotyczących nieruchomości porównawczych, które zostały uwzględnione przy sporządzaniu operatu szacunkowego oraz ocena tego materiału.

Reasumując, Sąd orzekający w niniejszej sprawie jest związany oceną prawną wyrażoną w wyroku Sądu z dnia 31 marca 2014 r., którą zresztą w pełni podziela. Ocena ta, jak też wytyczne zawarte w treści tego wyroku były wiążące dla organu w toku ponownego postępowania; są także wiążące dla Sądu rozpoznającego niniejszą sprawę. W sprawie będącej przedmiotem rozstrzygania przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym nie nastąpiła bowiem zmiana stanu faktycznego mogąca uzasadniać nieaktualność wyrażonej oceny prawnej. Nie został też uchylony ani nie uległ zmianie stan prawny, będący podstawą orzekania w sprawie zakończonej wyrokiem z dnia 31 marca 2014 r.

W tym miejscu zaakcentowania wymaga, że z uwagi na charakter stwierdzonych uchybień, Sąd w wyroku z dnia 31 marca 2014 r. nie dokonywał merytorycznej oceny sprawy w świetle przepisów prawa materialnego, podkreślił wręcz, że należy to do obowiązków organu odwoławczego rozpatrującego odwołanie. Dokonanie merytorycznej oceny przez Sąd możliwe jest bowiem jedynie wówczas, gdy ustalenia stanu faktycznego istniejącego na dzień podjęcia zaskarżonej decyzji nie budzą wątpliwości, a postępowanie administracyjne czyni zadość zasadom przewidzianym dla niego przez ustawodawcę.

W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy zaskarżoną w niniejszym postępowaniu decyzją organ odwoławczy orzekł o utrzymaniu w mocy decyzji organu pierwszej instancji, uznając ją za prawidłową. Dokonując zatem kontroli zaskarżonej decyzji zgodnie z zaleceniami zawartymi w wyroku z dnia 31 marca 2014 r., zwrócić należy uwagę, że kluczową kwestią w niniejszej sprawie była ocena operatu szacunkowego, który - jak wskazano na wstępie - stanowi element materiału dowodowego w sprawie. Stosownie do § 55 ust. 2 i § 56 ust. 1 rozporządzenia zawiera on informacje niezbędne przy dokonywaniu wyceny nieruchomości przez rzeczoznawcę majątkowego, w tym wskazanie podstaw prawnych i uwarunkowań dokonanych czynności, rozwiązań merytorycznych, przedstawienia toku obliczeń oraz wyniku końcowego. W operacie szacunkowym przedstawia się sposób dokonania wyceny nieruchomości, w tym: określenie przedmiotu i zakresu wyceny, określenie celu wyceny, podstawę formalną wyceny nieruchomości oraz źródła danych o nieruchomości, ustalenie dat istotnych dla określenia wartości nieruchomości, opis stanu nieruchomości, wskazanie przeznaczenia wycenianej nieruchomości, analizę i charakterystykę rynku nieruchomości w zakresie dotyczącym celu i sposobu wyceny, wskazanie rodzaju określanej wartości, wyboru podejścia, metody i techniki szacowania, przedstawienie obliczeń wartości nieruchomości oraz wyniku wyceny wraz z uzasadnieniem.

Zgodzić należy się, iż ani sąd, ani organ prowadzący postępowanie nie dysponuje wiadomościami specjalnymi, które posiada biegły, stąd nie może wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego. Z całą pewnością nie wyklucza to jednak możliwości dokonywania przez organ oceny operatu szacunkowego pod względem formalnym, tj. zbadania, czy został on sporządzony i podpisany przez uprawnioną osobę, czy zawiera wymagane przepisami prawa elementy treści, nie zawiera niejasności, pomyłek, braków, które powinny być sprostowane lub uzupełnione, aby dokument ten miał wartość dowodową. Dokonując oceny operatu jako dowodu w sprawie, przy zastosowaniu art. 7, 77 § 1 i 80 K.p.a., organ nie może ograniczyć się do powołania konkluzji zawartej w opinii rzeczoznawcy, lecz stosownie do obowiązków wynikających z tych przepisów zobligowany jest sprawdzić, na jakich przesłankach została ona oparta oraz skontrolować prawidłowość rozumowania biegłego. Zakresem kontroli organ winien zatem objąć podejście, metodę i techniki szacowania przyjęte przez rzeczoznawcę majątkowego, ponieważ akcentowana przez organ okoliczność, że ich wybór zależy wyłącznie od rzeczoznawcy, nie daje mu w tym zakresie pełnej, niekontrolowanej swobody. Ponadto, jeżeli przyjęta w operacie szacunkowym wartość nieruchomości nasuwa uzasadnione wątpliwości, organ odwoławczy zobowiązany jest podjąć dodatkowe czynności, korzystając z trybu określonego w art. 136 K.p.a. Na marginesie odnotować też należy, że przepis art. 157 ustawy przewiduje możliwość zwrócenia się zarówno przez organ, jak i przez stronę do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych o ocenę prawidłowości sporządzonego operatu.

Jak wynika ze zgromadzonej w sprawie dokumentacji, przed wydaniem zaskarżonej decyzji organ wystąpił do rzeczoznawcy majątkowego o wyjaśnienie wątpliwości zawartych w pismach strony. Zasadnie podnosiła skarżąca w piśmie z dnia 3 września 2014 r., że wyjaśnienia zawarte w piśmie z dnia 28 lipca 2014 r. są zdawkowe i ogólnikowe. Pomimo to organ odwoławczy uznał je za wystarczające i zrezygnował ze wskazywanej przez Sąd w wyroku z dnia 31 marca 2014 r. możliwości przeprowadzenia dowodu z przesłuchania biegłego. W tym celu organ mógł również skorzystać z przewidzianej w art. 89 § 2 K.p.a. możliwości wyznaczenia rozprawy administracyjnej.

Dostrzec ponadto trzeba, że w poprzednim obrocie sprawy, wydając decyzję kasacyjną organ odwoławczy sformułował obszerne zastrzeżenia względem operatu szacunkowego z dnia 20 lipca 2013 r., sporządzonego przez K. O., wskazując m.in., że biegły nie przedstawił zestawienia nieruchomości przyjętych do porównania w ramach kompleksu II. Istotnie, zawarte w operacie dane nie obejmują numerów ksiąg wieczystych działek przyjętych do porównania. Do operatu nie dołączono również stosownej dokumentacji, w formie wypisów i wyrysów z dokumentów wykorzystanych przy sporządzaniu operatu, wymaganej przepisem § 56 ust. 4 rozporządzenia w zw. z art. 155 ust. 1 i 2 ustawy, dotyczącej transakcji stanowiących podstawę dokonanej wyceny.

W świetle przywołanych dotychczas przepisów oraz przedstawionych wywodów, nie ulega wątpliwości, że dobór nieruchomości powinien być transparentny i w toku postępowania w przedmiocie ustalenia wartości odszkodowania możliwy do zweryfikowania zarówno przez organ, jak i przez stronę, gdyż rzutuje w sposób zasadniczy na wysokość należności, o jakiej mowa w art. 140 ust. 2 ustawy. Nie można akceptować sytuacji, w której ustalenie tak doniosłych w sprawie kwestii, mających bezpośredni wpływ na treść decyzji kształtującej prawa i obowiązki stron postępowania, mogłoby zostać oparte na bliżej nieokreślonych i niemożliwych do sprawdzenia danych, znanych wyłącznie biegłemu. Tymczasem, z uwagi na brak dokumentacji źródłowej, w rozpoznawanej sprawie nie jest możliwe nawet matematyczne sprawdzenie poprawności wyliczenia przez biegłego ceny jednostkowej działek przyjętych do porównania. Nie można wsięc z całą pewnością przyjąć, że biegły prawidłowo, nie popełniając nawet oczywistej omyłki polegającej np. na przestawieniu cyfr, wpisał te wartości w operacie. Zaakcentować trzeba, że o wysokości odszkodowania decyduje właściwy organ. Do obowiązków organu należy zatem ocena wiarygodność i przydatność operatu szacunkowego jako dowodu w sprawie.

Oceniając ponownie ten sam materiał dowodowy przed wydaniem zaskarżonej decyzji, organ odwoławczy zrezygnował z wyjaśnień w obrębie tej warstwy operatu i uznał ustalenia biegłego za prawidłowe, czym naruszył powyższe przepisy, a tym samym nie zastosował się też w pełni do zaleceń Sądu zawartych w wyroku z dnia 31 marca 2014 r., co uzasadnia stwierdzenie, że doszło do naruszenia art. 153 P.p.s.a. i prowadzi do uchylenia zaskarżonej decyzji.

Omówiona wyżej wadliwość nie jest jedyną, którą Sąd był zobligowany wziąć pod uwagę z urzędu i stwierdzić, że organ odwoławczy utrzymując w mocy decyzję Starosty Oleskiego naruszył przepis prawa procesowego w postaci art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. Wydając zaskarżoną decyzję Wojewoda nie zwrócił uwagi na sposób ustalenia w decyzji pierwszej instancji terminu rozpoczęcia spłaty należności tytułem zwrotu odszkodowania. W punkcie 3 osnowy decyzji określono bowiem, że raty roczne płatne są do 31 października każdego kolejnego roku kalendarzowego począwszy od 2013 roku. Wskazać przyjdzie, że z treści art. 141 ustawy wynika, iż należności, o których mowa w art. 140, mogą być, rozłożone na raty, nie dłużej niż na 10 lat. Warunki rozłożenia na raty określa się w decyzji o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości (ust. 1). Raty, o których mowa w ust. 1, podlegają oprocentowaniu przy zastosowaniu stopy procentowej równej stopie redyskonta weksli stosowanej przez Narodowy Bank Polski (ust. 3), a do skutków zwłoki lub opóźnienia w zapłacie należności stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu cywilnego (ust. 4). Na tej podstawie uznać trzeba, że rozstrzygnięcie w sprawie rozłożenia zapłaty na raty podejmuje starosta, który określa też warunki rozłożenia na raty, czyli rozstrzyga, na ile rat i w jakim okresie rozkłada się zapłatę należności, a także przesądza o wysokości oprocentowania rat oraz o zabezpieczeniu z tego tytułu (por. E. Bończak-Kucharczyk, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, Wyd. Wolters Kluwer business, Warszawa 2013, s. 827). Nie można przy tym jednak pomijać, że w myśl art. 9 ustawy w sprawach, o których mowa w przepisach działu III, z wyłączeniem art. 97 ust. 3 pkt 1, art. 122, art. 124 ust. 1a, art. 124b ust. 1, art. 126 i art. 132 ust. 1a, wykonanie decyzji następuje po upływie 14 dni od dnia, w którym upłynął bezskutecznie trzydziestodniowy termin do wniesienia skargi na decyzję do sądu administracyjnego. W przypadku wniesienia skargi do sądu administracyjnego w tych sprawach organ, który wydał decyzję, wstrzymuje z urzędu jej wykonanie, w drodze postanowienia, na które nie przysługuje zażalenie. Rozpoznawana sprawa należy niewątpliwie do kategorii spraw objętych komentowanym przepisem, gdyż przepisy art. 136 - 142 ustawy, stanowiące podstawę prawną zaskarżonej decyzji, zamieszczone są w rozdziale 6 działu III ustawy. Oznacza to więc, że decyzja powinna orzekać o terminach zwrotu określonych zgodnie z art. 9 ustawy, który w sposób sztywny określa termin wykonalności decyzji i nie przewiduje żadnych jego modyfikacji przez organy orzekające. Określenie rozpoczęcia biegu terminu od 2013 r. nie znajdowało zatem oparcia w wyżej przytoczonych przepisach i nastąpiło z naruszeniem art. 9 oraz art. 141 ust. 2 ustawy. Wadliwość decyzji organu pierwszej instancji w tej części organ odwoławczy winien skorygować w ramach kompetencji wynikających z art. 138 § 2 K.p.a.

W tym stanie rzeczy Sąd uznał, że stwierdzone naruszenia przepisów postępowania oraz prawa materialnego niewątpliwie miały wpływ na wynik sprawy i uzasadniają konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji. W tych okolicznościach zbędne jest dalsze badanie prawidłowości wydanych w sprawie decyzji oraz dokonywanie oceny zasadności dalej idących zarzutów skargi.

Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a., orzeczono jak w punkcie 1 wyroku. Rozstrzygnięcie w kwestii wykonalności zaskarżonej decyzji oparto o przepis art. 152 P.p.s.a., natomiast o zwrocie kosztów postępowania orzeczono na wniosek skarżącej na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 P.p.s.a. Na wysokość tych kosztów składa się uiszczony przez skarżącą wpis od skargi w kwocie 200 zł.

W związku z wnioskiem pełnomocnika Gminy Olesno wyjaśnić należy, że stosownie do treści art. 200 P.p.s.a. w razie uwzględnienia skargi przez sąd pierwszej instancji zwrot kosztów przysługuje skarżącemu od organu, który wydał zaskarżony akt. Brak jest natomiast podstaw prawnych do zasądzenia kosztów, w tym kosztów zastępstwa procesowego, na rzecz uczestnika postępowania.

Wskazania co do dalszego postępowania wynikają wprost z treści uzasadnienia niniejszego wyroku. Rzeczą organu odwoławczego przy ponownym rozpatrywaniu sprawy będzie uwzględnienie przedstawionej oceny prawnej i usunięcie dostrzeżonych naruszeń prawa, zgodnie z dyspozycją art. 153 P.p.s.a.