Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1299/08
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2009-09-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Infrastruktury
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art 18 ust 1
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 721
law: Ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych
article: § 36
journal: Dz.U. 2004 nr 207 poz 2109
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego
article: art 184
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Ewa Dzbeńska Sędziowie: sędzia NSA Joanna Runge –Lissowska sędzia del. WSA Ewa Kwiecińska (spr.) Protokolant Anna Krakowiecka po rozpoznaniu w dniu 18 września 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A.K. i W. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 maja 2008 r. sygn. akt I SA/Wa 271/08 w sprawie ze skargi A.K. i W. K. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] grudnia 2007 r. nr [...] w przedmiocie odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 28 maja 2008 r., sygn. akt I SA/Wa 271/08, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę A. K. i W. K. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] grudnia 2007 r. nr [...] w przedmiocie odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy.

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] grudnia 2007 r. Minister Infrastruktury utrzymał w mocy decyzję Wojewody Dolnośląskiego z dnia [...] lutego 2007 r., nr [...], którą Wojewoda orzekł o wywłaszczeniu na rzecz Skarbu Państwa, z przeznaczeniem pod inwestycję celu publicznego (budowy pasów drogowych autostrady płatnej A-4), prawa własności nieruchomości położonych w Legnicy, obręb P., oznaczonych jako działki nr [...], AM-[...], o pow. 0,6836 ha i nr [...], AM-[...], o pow. 0,9111 ha, stanowiących współwłasność A. K. i W. K. i ustalił odszkodowanie za dokonane wywłaszczenie w kwocie [...] zł, termin jego wypłaty oraz termin wydania nieruchomości.

W uzasadnieniu decyzji organ podał, że decyzją z dnia [...] kwietnia 1998 r. nr [...] Wojewoda Legnicki ustalił lokalizację autostrady A-4 dla odcinka przebiegającego na terenie województwa legnickiego od km 50+123,00 do km 122+684.

Natomiast decyzją z dnia [...] stycznia 1999 r. nr [...] Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast uchylił w części decyzję z dnia [...] kwietnia 1998 r. i orzekł w tym zakresie co do istoty sprawy oraz utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji w pozostałej części.

Z kolei pismem z dnia [...] września 2004 r. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad wystąpił do Wojewody Dolnośląskiego z wnioskiem o wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego w stosunku do nieruchomości położonych w Legnicy, obręb P., oznaczonych jako działki nr [...], AM-[...], o pow. 0,6836 ha i nr [...], AM-[...], o pow. 0,9111 ha, stanowiących współwłasność A. K. i W. K.

Wojewoda Dolnośląski decyzją z dnia [...] lutego 2007 r. orzekł o wywłaszczeniu na rzecz Skarbu Państwa, z przeznaczeniem pod inwestycję celu publicznego, jaką jest budowa pasów drogowych autostrady płatnej A-4, prawa własności przedmiotowej nieruchomości, ustalając jednocześnie odszkodowanie w wysokości [...] zł oraz termin wydania nieruchomości na 60 dni od dnia doręczenia decyzji współwłaścicielom nieruchomości.

Odwołanie od powyższej decyzji złożyli A. K. i W. K. wnosząc o jej uchylenie i przekazanie sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania, ewentualnie o jej zmianę w zaskarżonej części przez znaczne podwyższenie odszkodowania za wywłaszczenie przedmiotowych nieruchomości.

Minister Infrastruktury rozpoznając sprawę uznał, że organ pierwszej instancji prawidłowo przeprowadził postępowanie wywłaszczeniowe i ustalił odszkodowanie należne z tytułu wywłaszczenia.

Organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z art. 15 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych (Dz. U. Nr 80, poz. 721 ze zm.) wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego, w odniesieniu do nieruchomości przeznaczonych na pasy drogowe, następuje na wniosek Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad po bezskutecznym upływie terminu do zawarcia umowy, o której mowa w art. 13 ust. 1 tej ustawy, wyznaczonego przez wojewodę na piśmie właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu tych nieruchomości. Termin ten nie może być krótszy niż 30 dni od dnia otrzymania przez właściciela lub użytkownika wieczystego nieruchomości pisemnej oferty Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad dotyczącej zawarcia umowy.

Minister Infrastruktury wyjaśnił, że postępowanie wywłaszczeniowe w stosunku do działek nr [...], AM-[...] o pow. 0,9111 ha i nr [...], AM-[...] o pow. 0,6836 ha, stanowiących współwłasność A. K. i W. K., zostało wszczęte po bezskutecznym upływie terminu do zawarcia dobrowolnej umowy kupna - sprzedaży. Podał też, że organ I instancji dopełnił obowiązku wynikającego z art. 118 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t. j.: Dz. U. z 2004 r., Nr 261, poz. 2603 ze zm.) w związku z art. 23 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych i w toku postępowania przeprowadził rozprawę administracyjną.

Odnosząc się zaś do zgłoszonych przez skarżących zarzutów dotyczących ustalenia odszkodowania organ II instancji podniósł, że przy dokonywaniu określenia wartości nieruchomości dla potrzeb postępowania wywłaszczeniowego nie ma znaczenia, czy wywłaszczenie następuje pod autostrady, czy też pod drogę publiczną innej kategorii.

Skargę na powyższą decyzję, w części dotyczącej ustalonej wysokości odszkodowania, do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnieśli A. K. i W. K.

Zaskarżonej decyzji zarzucili naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, a w szczególności art. 7 k.p.a., art. 75 k.p.a., art. 77 k.p.a., art. 80 k.p.a. i art. 84 k.p.a. oraz naruszenie prawa materialnego, a w szczególności art. 134 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami w związku z art. 151 i art. 152 ust. 3 tej ustawy oraz § 36 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego.

W uzasadnieniu skargi podnieśli, że orzekające w sprawie organy administracji publicznej nie uwzględniły dwóch opinii uprawnionych biegłych z zakresu szacowania nieruchomości, które przedstawili w toku postępowania administracyjnego. Zarzucili, że wysokość odszkodowania ustalona została jedynie na podstawie operatu szacunkowego sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego K. K., z pominięciem wysokości wyceny nieruchomości dokonanej przez innych uprawnionych biegłych rzeczoznawców. W tym zakresie stwierdzili, że obowiązkiem organu było wyjaśnienie rozbieżności między opiniami. Podkreślili ponadto, że decyzja Ministra Infrastruktury nie odnosi się do wszystkich zarzutów przez nich podnoszonych, a tym samym nie spełnia wymogów określonych w art. 107 § 3 k.p.a.

Z tych względów wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu pierwszej instancji w zakresie jej pkt IV.

W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga nie jest zasadna, a decyzje organów obu instancji są zgodne z prawem.

W pierwszej kolejności Sąd I instancji zwrócił uwagę, że skarżący zakwestionowali wydane w sprawie decyzje tylko w zakresie wysokości ustalonego nimi odszkodowania za wywłaszczone grunty. W uzasadnieniu skargi skarżący stwierdzili, że odszkodowanie winno być ustalone w znacznie wyższej wysokości, a na poparcie swych twierdzeń odwołali się do treści złożonych w toku postępowania administracyjnego, a sporządzonych na ich zlecenie, dwóch operatów szacunkowych (autorstwa rzeczoznawcy J. N. i M. W.).

Następnie Sąd wyjaśnił, że orzekające w sprawie organy ustalając wysokość odszkodowania przyjęły wartość nieruchomości określoną w operacie szacunkowym sporządzonym przez rzeczoznawcę majątkowego K. K. Jednocześnie Sąd I instancji stwierdził, że przy ustalaniu wysokości odszkodowania organy dokonały prawidłowej interpretacji przepisów prawa obowiązujących w dacie wydawania zaskarżonych decyzji, czyli przepisu art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych, w brzmieniu obowiązującym do dnia 16 grudnia 2006 r., z uwagi na treść art. 5 ustawy z dnia 18 października 2006 r. o zmianie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 220, poz. 1601), która to z kolei ustawa weszła w życie z dniem 16 grudnia 2006 r. Sąd przytoczył treść tego przepisu, zgodnie z którym, do spraw wszczętych i niezakończonych do dnia wejścia w życie ustawy decyzją ostateczną stosuje się przepisy dotychczasowe.

Dalej WSA w Warszawie, powołał treść art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r., w myśl którego odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość ustala się według jej stanu na dzień wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji drogi i według jej wartości rynkowej w dniu wydania decyzji o wywłaszczaniu nieruchomości. Sąd I instancji stwierdził, że kierując się treścią tego przepisu ustalono w sprawie, że na dzień wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji drogi, objęte zaskarżoną decyzją nieruchomości były niezabudowane, nieogrodzone, uprawiane rolniczo.

W dalszej części rozważań Sąd I instancji odniósł się do zarzutu sformułowanego wobec przyjętego przez Wojewodę Dolnośląskiego, jako podstawy do ustalenia wysokości odszkodowania, operatu szacunkowego sporządzonego przez rzeczoznawcę K. K.

Sąd podał, że wysokość odszkodowania została ustalona według wartości rynkowej wywłaszczonych nieruchomości z zastosowaniem unormowań zawartych w art. 151 i art. 152 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603, ze zm.) oraz wyjaśnił, że rzeczoznawca majątkowy nie może dokonać szacunku takiej nieruchomości w sposób dowolny lecz obowiązany jest zastosować się do przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109, ze zm.), które szczegółowo regulują sposoby określenia wartości nieruchomości dla różnych celów.

WSA w Warszawie wskazał, że w zakresie określenia wartości rynkowej gruntów przeznaczonych pod drogi publiczne sposoby wyceny reguluje § 36 tego rozporządzenia, który w ust. 1 stanowi, że przy określeniu wartości rynkowej takich gruntów stosuje się podejście porównawcze przyjmując ceny transakcyjne uzyskiwane przy sprzedaży gruntów przeznaczonych pod drogi publiczne.

W ocenie WSA w Warszawie, taką też metodę określenia wartości wywłaszczonych gruntów przyjął rzeczoznawca majątkowy K. K. w operacie szacunkowym, który następnie został uwzględniony przez organy przy ustaleniu wysokości odszkodowania.

Ze wskazanych przyczyn Sąd I instancji nie zgodził się z zarzutami skargi dotyczącymi pominięcia przez organy operatów złożonych przez skarżących. Sąd I instancji, opierając się na dokumentach zgromadzonych w aktach administracyjnych, uznał bowiem, że zarówno operat sporządzony przez J. N., jak i operat sporządzony przez M. W. nie spełnia wymogów określonych w cyt. § 36 ust. 1 cyt. rozporządzenia Rady Ministrów z 21 września 2004 r., a poczyniona w tej części przez organ I i II instancji ocena złożonych przez skarżących operatów była właściwa. Wprawdzie, jak zauważył Sąd I instancji, uzasadnienia decyzji organów obu instancji, w części odnoszącej się do nieuwzględnienia tych operatów, są lakoniczne i nie odpowiadają wymogom określonym w art. 107 § 3 kpa, lecz powstałe uchybienie nie miało wpływu na wynik sprawy, gdyż analiza tych operatów faktycznie prowadzi do wniosku, że są one niezgodne z § 36 ust. 1 powołanego rozporządzenia, a uchylenie decyzji z powodu naruszenia postępowania może nastąpić tylko w sytuacji kwalifikowanego naruszenia – a więc wtedy, gdy naruszenie przepisów postępowania mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi).

Następnie WSA w Warszawie dokonał analizy obydwu, złożonych przez skarżących, operatów szacunkowego. W przypadku operatu sporządzonego przez J. N. stwierdził, że z treści tego operatu w ogóle nie wynika, że przyjęte do analizy transakcje dotyczyły gruntów przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne, co jest wymogiem określonym w § 36 ust. 1 cyt. rozporządzenia. Nadto, zdaniem Sądu, przyjęte przez rzeczoznawcę do porównania transakcje w większości przypadków dotyczyły nieruchomości położonych w innych miastach niż Legnica, tj. w Złotoryi i Lubinie.

Analizując z kolei operat szacunkowym sporządzony przez M. W. Sąd podniósł, że faktyczne ceny transakcyjne zostały przez rzeczoznawcę podwyższone o 10 % za każdy rok od daty transakcji do daty sporządzenia operatu, a przyjmując taki wzrost cen transakcji rzeczoznawca oparł się na danych opracowanych przez GUS dla terenów położonych w miastach powiatowych (i taką też informację o sposobie wyceny rzeczoznawca podał na str. 10 operatu). W ocenie Sąd, również i ten sposób wyceny jest niezgodny z § 36 ust. 1 powołanego powyżej rozporządzenia.

W tej sytuacji WSA w Warszawie uznał, że skarga podlega oddaleniu.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli skarżący reprezentowani przez adwokata Z. B. Pełnomocnik wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, ewentualnie - w przypadku uwzględnienia wyłącznie zarzutu naruszenia prawa materialnego – o uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi na podstawie art. 188 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Jednocześnie w skardze kasacyjnej zamieścił wniosek o zasądzenie na rzecz skarżących kosztów postępowania według norm przepisanych.

W ramach pierwszej podstawy kasacyjnej, przewidzianej w art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a, sformułował zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego, tj. art. 134 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami oraz art. 152 ust. 3 tej ustawy w zw. z § 36 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego, poprzez naruszenie przez Sąd I instancji podstawowej zasady określonej w art. 134 ustawy o gospodarce nieruchomościami, zgodnie z którą podstawą do ustalenia wysokości odszkodowania jest wartość rynkowa nieruchomości. W ramach tej podstawy kasacyjnej zarzucił także naruszenie przepisu art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 16 grudnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych. Podniósł, ze wykładnia tych przepisów dokonana przez WSA w Warszawie narusza wynikające z art. 21 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej prawo skarżących do słusznego odszkodowania za nieruchomość wywłaszczoną na cele publiczne.

Natomiast w ramach drugiej z podstaw kasacyjnych, wymienionej w art. 174 pkt 2 P.p.s.a., kasator zarzucił naruszenie przepisu postępowania, a mianowicie art. 145 § 1 lit. "c" P.p.s.a. polegające na uznaniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, że materiał dowodowy zebrany przez organy administracji I i II instancji był wystarczający do wydania zaskarżonych decyzji i dokonania ich prawidłowej kontroli sądowej w stopniu wystarczającym na oddalenie skargi.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podał, że pomiędzy operatem szacunkowym sporządzonym w toku postępowania a operatami przedstawionymi przez skarżących zachodzą istotne różnice, przede wszystkim pomiędzy operatem inż. K. a operatem sporządzonym przez inż. N. istnieje różnica w kwocie ok. 500 tys. zł wartości rynkowej nieruchomości na niekorzyść skarżących. Zdaniem kasatora, zaistniała rozbieżność winna być wyjaśniona przez organy w oparciu o art. 7, art. 75 § 1 i art. 77 § 3 k.p.a. i to zwłaszcza w zakresie metody podejścia do szacowania nieruchomości i ustalenia wysokości jej wartości także poprzez konfrontację wszystkich opinii lub powołanie dowodu z opinii jeszcze innego rzeczoznawcy.

W konsekwencji, wedle autora skargi kasacyjnej, w sprawie doszło do naruszenia art. 134 ustawy o gospodarce nieruchomościami i wyrażonej w nim naczelnej zasady ustalania wysokości odszkodowania w oparciu wartość rynkową nieruchomości. Jego zadaniem, przy istnieniu tak krańcowych rozbieżności co do wartości rynkowej wywłaszczonej nieruchomości. organy nie mogły oprzeć się wyłącznie na jednej opinii (operacie szacunkowym) i to w dodatku na opinii kwestionowanej przez skarżących jeszcze w toku postępowania administracyjnego.

Sąd I instancji, jak podał dalej kastor, nie uwzględnił jednak sformułowanych w tej części zarzutów skargi.

W końcowej części uzasadnienia skargi kasacyjnej pełnomocnik skarżących nie zgodził się z twierdzeniem Sądu I instancji o prawidłowości sporządzeniu operatu przez rzeczoznawcę Koniecznego. W tym zakresie wywiódł, że nawet gdyby przyjąć, że ceny transakcyjne podane w operacie rzeczoznawcy W. został rzeczywiście podwyższone o 10 % oraz częściowo zgodzić się z uwagami zamieszczonymi przez Sąd I instancji względem operatu rzeczoznawcy N., to i tak występuje znaczna rozbieżność (na niekorzyść skarżących) pomiędzy operatami rzeczoznawcy K. i W. Przede wszystkim zaś operat rzeczoznawcy W. opierał się na cenach transakcji (wywłaszczeń) dokonanych w latach 2004 – 2006, a zgodnie z § 34 ust. 5 cyt. rozporządzenia w przypadku wydania decyzji o wywłaszczeniu, cenę wywłaszczenia ustala się wg cen obowiązujących na dzień wydania decyzji o odszkodowaniu. Skoro zatem decyzja o ustaleniu odszkodowania została wydana w dniu [...] lutego 2007 r., to przyjęcie w operacie rzeczoznawcy Wojnickiego wskaźnika waloryzacji GUS było prawidłowe.

W ocenie kasatora, z tych samych przyczyn WSA w Warszawie naruszył przepis art. 145 § 1 lit. "c" P.p.s.a. i bezzasadnie uznał, że zebrany materiał dowodowy był wystarczający do wydania zaskarżonych decyzji i ich prawidłowej kontroli sądowej w stopniu wystarczającym na oddalenie skargi.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Wniesiona w przedmiotowej sprawie skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż nie posiada usprawiedliwionych podstaw.

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpatrywaniu sprawy na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania w wypadkach określonych w § 2, z których żaden w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd ten, w odróżnieniu od wojewódzkiego sądu administracyjnego, nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów postawionych w skardze kasacyjnej.

Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną zostały określone w art.174 P.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 P.p.s.a. przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Przez błędną wykładnię należy rozumieć niewłaściwe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, natomiast przez niewłaściwe zastosowanie, dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. – naruszenie przepisów postępowania – może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w wypadku oparcia skargi kasacyjnej na tej podstawie skarżący powinien nadto wykazać istotny wpływ wytkniętego uchybienia na wynik sprawy. Jednocześnie podkreślić należy, że w sytuacji, gdy strona wnosząca skargę kasacyjną zarzuca wyrokowi Sądu I instancji naruszenie przepisów prawa materialnego, jak i naruszenie przepisów postępowania, w pierwszej kolejności trzeba odnieść się do zarzutu naruszenia przepisów postępowania, bowiem dopiero wówczas, gdy zostanie przesądzone, że stan faktyczny przyjęty przez Sąd I instancji za podstawę orzekania jest prawidłowy albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do oceny zasadności zarzutów prawa materialnego.

W rozpatrywanej sprawie skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach kasacyjnych.

Zarzucając naruszenie przepisów postępowania, autor skargi kasacyjnej wskazuje, że Sąd I instancji naruszył art. 145 § 1 lit. "c" P.p.s.a.

Podkreślić należy, iż przepis art. 145 § 1 P.p.s.a. stanowi w istocie jedynie katalog orzeczeń, jakie sąd administracyjny I instancji może wydać uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie. Zatem przepis ten mógłby stanowić samodzielną podstawę skargi kasacyjnej tylko w sytuacji, gdyby treść rozstrzygnięcia nie mieściła się w powyższym katalogu. W przypadku zaś, gdy strona formułuje zarzut naruszenia art. 145 § 1 lit. "c" P.p.s.a i wskazuje, że Sąd naruszył przepisy postępowania i nieprawidłowo oddalił skargę, konieczne jest jednoczesne wskazanie, które to przepisy zostały przez Sąd naruszone w kwalifikowany sposób - mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zatem norma art. 145 § 1 pkt 1 lit "c" P.p.s.a. (a nie jak podaje kasator art. 145 § 1 lit. "c" P.p.s.a.) może stanowić podstawę zarzutu skargi kasacyjnej określonego w art. 174 pkt 2 P.p.s.a., ale tylko w jednoznacznym powiązaniu z innymi przepisami postępowania i to dopiero ewentualne naruszenie powiązanych przepisów decyduje o zasadności uchybienia art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c". Pełnomocnik skarżących nie tylko nie wskazał w sposób prawidłowy jednostki redakcyjnej naruszonego, jego zdaniem, przepisu (art. 145 § 1 P.p.s.a. zawiera trzy punkty, co kasator pominął), lecz także nie dopełnił wymogu jednoznacznego powiązania zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" P.p.s.a. z innymi przepisami, w sposób należyty. Nie jest bowiem wystarczające wymienienie przepisów art. 7, 75, 77 i 80 k.p.a. w uzasadnieniu skargi kasacyjnej bez wyraźnego powiązania ich z postawionym zarzutem naruszenia prawa procesowego.

Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając skargę kasacyjną uwzględnia tylko przepisy, które zostały wyraźnie wymienione przez kasatora jako naruszone. Nie może domniemywać intencji skarżącego i samodzielnie ustalać naruszenie jakich przepisów zamierzał on wytknąć Sądowi I instancji (por. postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 26 września 2000 r. sygn. IV CKN 1518/00, OSNC 2001, nr 1, poz. 39). Z tych względów zarzut naruszenia prawa procesowego nie zasługuje na uwzględnienie.

W niniejszej sprawie skarga kasacyjna oparta została, poza powyżej opisanym zarzucie prawa procesowego, na zarzucie naruszenia prawa materialnego poprzez jego niewłaściwą wykładnię. Jej autor wytknął Sądowi I instancji naruszenie art. 134 § 1 oraz art. 152 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami w związku z § 36 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego a także art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 16 grudnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych. Wykładania tych przepisów dokonana przez WSA w Warszawie narusza, zdaniem kasatora, zasadę wynikającą z art. 21 ust. 2 Konstytucji RP poprzez pozbawienie skarżących prawa do słusznego odszkodowania za nieruchomość wywłaszczoną na cele publiczne. Zarzut ten nie jest trafny.

Wskazać należy, iż sformułowanie i uzasadnienie tego zarzutu zmierza w istocie do zakwestionowania ustaleń faktycznych tkwiących u podstaw zaskarżonego wyroku. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podkreślono bowiem, że występuje istotna rozbieżność (na niekorzyść skarżących) pomiędzy opiniami biegłych K. i W. Opinia biegłego W., zdaniem skarżących, nie zawiera błędów, o których mowa w zaskarżonym wyroku, gdyż przyjęcie wskaźnika waloryzacji było prawidłowe. W tej sytuacji, jak to wskazano w skardze kasacyjnej, organy administracji winny powołać innego biegłego.

W tym miejscu należy zwrócić uwagę, iż operat rzeczoznawcy majątkowego ma moc prawną opinii biegłego (art. 84 § 1 k.p.a.). Podlega zatem swobodnej ocenie jako element materiału dowodowego (art. 80 k.p.a.). W opinii tej biegły ustala między innymi wartość rynkową nieruchomości, o której mowa w art. 151 ust. 1 cyt. ustawy o gospodarce nieruchomościami. Skuteczne zatem zakwestionowanie przyjętej przez Sąd I instancji wartości rynkowej nieruchomości ustalonej przez biegłego rzeczoznawcę w operacie szacunkowym z powodów wskazanych w skardze kasacyjnej wymaga postawienia zarzutu naruszenia prawa procesowego, chodzi tu bowiem o ocenę wartości dowodowej sporządzonego operatu. Taki jednak zarzut nie został sformułowany.

Należy podkreślić, że w sytuacji zanegowania przez kasatora przepisów materialnoprawnych, gdy zarzut naruszenia prawa procesowego został postawiony, o czym była mowa powyżej, wadliwie, NSA jest związany ustaleniami faktycznymi poczynionymi przez Sąd I instancji. NSA ocenia wówczas zastosowanie przepisów, których naruszenie zarzucono w skardze kasacyjnej, na podstawie ustalonego wcześniej stanu faktycznego. Nie można w skardze kasacyjnej skutecznie stawiać zarzutu nietrafnego zastosowania prawa materialnego, gdy z jej uzasadnienia wynika, że wadliwie zostały ustalone okoliczności stanu faktycznego, bez wskazania przy tym, jakie normy postępowania naruszył Sąd pierwszej instancji. Próba zwalczania ustaleń faktycznych poczynionych przez Sąd I instancji nie może nastąpić przez zarzut naruszenia prawa materialnego. Ewentualnie, może być ona skuteczna tylko w ramach podstawy kasacyjnej wymienionej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. (por. wyroki NSA z dnia 14 października 2004 r., sygn. akt FSK 568/04, ONSAiWSA 2005, nr 4, poz. 67, z dnia 6 lipca 2004 r., sygn. akt FSK 192/04, ONSAiWSA 2004, nr 3, poz. 68 oraz z dnia 21 stycznia 2009 r., sygn. akt I OSK 149/08, Lex nr 484136).

Nie zasługuje też na uwzględnienie zarzut dokonania przez Sąd I instancji wykładni wskazanych przepisów prawa materialnego z naruszeniem zasady wynikającej z art. 21 ust. 2 Konstytucji RP.

Art. 21 ust. 2 Konstytucji RP zawiera zasadę dopuszczalności wywłaszczenia na cele publiczne i za słusznym odszkodowaniem. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Trybunału Konstytucyjnego "słuszne odszkodowanie" to odszkodowanie związane z wartością wywłaszczonej nieruchomości. Znamienne jest, że prawodawca konstytucyjny nie posłużył się określeniem "pełne odszkodowanie", lecz zastosował termin "słuszne", który ma bardziej elastyczny charakter. Należy zatem przyjąć, że mogą istnieć szczególne sytuacje, gdy inna ważna wartość konstytucyjna pozwoli uznać za "słuszne" również odszkodowanie nie w pełni ekwiwalentne. Niedopuszczalne jest natomiast ograniczanie wymiaru odszkodowania w sposób arbitralny (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 lipca 2004 r., sygn. SK 11/02, OTK-A 2004/7/66).

Sąd I instancji przyjmując zatem, iż wysokość odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość powinna, stosownie do art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych w jej pierwotnym brzmieniu, odpowiadać wartości rynkowej nieruchomości w dniu wydania decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości oraz że rzeczoznawca majątkowy, dokonując wyceny nieruchomości, obowiązany jest stosować się do przepisów cyt. rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, a w szczególności do przepisu § 36 ust. 1 tego rozporządzenia, nie naruszył art. 21 ust. 2 Konstytucji RP. Odszkodowanie związane z wartością wywłaszczonej nieruchomości (w tym przypadku z jej wartością rynkową) jest bowiem odszkodowaniem słusznym. Odszkodowanie słuszne, to także, na co wskazuje orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego, odszkodowanie nie w pełni ekwiwalentne.

Mając na względzie powyższe, skargę kasacyjną, na podstawie art. 184 P.p.s.a., należało oddalić.