Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt V SA/Wa 1129/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2019-08-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 61 ust. 8, art. 37 ust. 1
journal: Dz.U. 2018 poz 1431
law: Ustawa z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014- 2020.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA - Beata Blankiewicz-Wóltańska (spr.), Sędzia WSA - Krystyna Madalińska-Urbaniak, Sędzia WSA - Bożena Zwolenik, Protokolant specjalista - Izabela Wrembel, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 sierpnia 2019 r. sprawy ze skargi [...] na rozstrzygnięcie Polskiej Agencji Rozwoju Przedsiębiorczości z dnia [...] czerwca 2019 r. nr [...] w przedmiocie oceny wniosku o dofinansowanie realizacji projektu oddala skargę


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi złożonej przez [...] Sp.k. z siedzibą w W. (dalej: "Skarżąca", "Spółka", "Wnioskodawca" lub "Strona") jest informacja Polskiej Agencji Rozwoju Przedsiębiorczości (dalej jako "PARP", "Instytucja Pośrednicząca", "IP", "Organ") z dnia [...] czerwca 2019 r., nr [...], wydana w przedmiocie rozstrzygnięcia protestu, wydanego po przeprowadzeniu postępowania odwoławczego w wyniku złożonego przez [...] Sp.k. protestu w sprawie oceny merytorycznej wniosku o dofinansowanie.

Zaskarżone rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym.

Dnia [...] grudnia 2018 r. Skarżący złożył do PARP wniosek o dofinansowanie w ramach Programu Operacyjnego Wiedza Edukacja Rozwój Działanie 2.2 Wsparcie na rzecz zarządzania strategicznego przedsiębiorstw oraz budowy przewagi konkurencyjnej na rynku, typ projektu 2.

W dniu [...] kwietnia 2019 r. PARP skierował do Skarżącego pismo, w którym poinformował Skarżącego, że jego Wniosek złożony w ramach Konkursu nie został rekomendowany do dofinansowania. Z załączonych do pisma kart oceny merytorycznej Wniosku wynika, że spełnia on minimalne wymagania oraz kryteria, a w konsekwencji, że projekt opisany we Wniosku mógłby otrzymać dofinansowanie. Z opublikowanego na stronie internetowej PARP dokumentu pt. "[...]" (dalej jako: "Lista projektów") wynika, że Wniosek uzyskał 71 punktów, co stanowi średnią arytmetyczną punktacji przyznanej przez pierwszego oceniającego, który przyznał łącznie 64 punkty (dalej jako: "Oceniający 1") oraz drugiego oceniającego, który przyznał łącznie 78 punktów (dalej jako: "Oceniający 2").

Dnia [...] maja 2019 r. Spółka złożyła protest od oceny merytorycznej Wniosku. W ramach Protestu Wnioskodawca odwołał się od przeprowadzonej oceny w następujących punktach karty oceny merytorycznej:

1. Ocena projektu wg kryterium 3.2 "Adekwatność dobru i grupy docelowej do właściwego celu szczegółowego PO WER oraz jakość diagnozy specyfiki tej grupy";

2. Ocena projektu wg kryterium 3.1/4.1 "Trafność doboru i spójność zadań w ramach projektu";

3. Ocena projektu wg kryterium 3.1.2 "Uzasadnienie potrzeby realizacji projektu w kontekście właściwego celu szczegółowego PO WER";

4. Ocena projektu wg kryterium V "Prawidłowość sporządzenia budżetu projektu".

Wnioskodawca w Proteście odniósł się do poszczególnych uwag Oceniającego 1 oraz Oceniającego 2, z którymi się nie zgadza i szczegółowo uzasadnił swoje stanowisko. Spółka wniosła o pozytywne rozpatrzenie Protestu, skutkujące skierowaniem Wniosku do ponownej oceny merytorycznej w zakresie spełniania kryteriów wymienionych w uzasadnieniu Protestu.

Dnia [...] czerwca 2019 r. Spółce doręczone zostało pismo znak [...], zawierające rozstrzygnięcie w przedmiocie Protestu, w którym Organ stwierdził, że ocena wniosku o dofinansowanie nr [...] została przeprowadzona w części prawidłowo.

W uzasadnieniu Rozstrzygnięcia PARP wskazał, że:

1. Ocena projektu wg kryterium 3.2 "Adekwatność dobru i grupy docelowej do właściwego celu szczegółowego PO WER oraz jakość diagnozy specyfiki tej grupy" została przeprowadzona poprawnie;

Zgodnie z zapisami protestu, Wnioskodawca nie zgadza się z oceną oceniającego 2, który stwierdził, że,,/.../Opis zawarty przez wnioskodawcę w pierwszym polu opisowym powinien świadczyć o znajomości grupy docelowej projektu i możliwości efektywnego wsparcia tej grupy poprzez zadania zaplanowane do realizacji w ramach projektu. Wnioskodawca np. nie zidentyfikował stanowisk, zadań, które pracownicy MŚP zajmujący się PZP wykonują w firmach, czy posiadają już jakąś wiedzę lub nie o zamówieniach publicznych. Opis grupy we wniosku nie świadczy o tym, że wnioskodawca zna dobrze grupę docelową (- 4 pkt.). /.../ W opisie rekrutacji brakuje kilku elementów wymaganych instrukcją wniosku: uzasadnienia kryteriów i technik oraz metod rekrutacji, wskazania czasu i miejsca rekrutacji. /.../ (- 2 pkt.)".

Odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutu oceniającego dotyczącego braku wskazania stanowisk oraz zadań, które wykonują pracownicy zajmujący się w przedsiębiorstwach prawem zamówień publicznych (dalej: PZP), jak również do braku opisu grupy docelowej pod kątem posiadanej w tym zakresie wiedzy, po przeanalizowaniu zapisów wniosku oraz karty oceny merytorycznej, należy zgodzić się z uwagą oceniającego. Wnioskodawca wprawdzie przedstawił argumenty, iż projekt w głównej mierze skierowany jest do mikro i małych firm, co oznacza, że trudno mówić o wyodrębnionych stanowiskach obsługujących jedynie zadania związane z PZP. Niemniej jednak z zapisów karty oceny merytorycznej wynika, że oceniający nie odniósł się do pracowników zajmujących oddzielne stanowiska w ramach realizacji zadań związanych z prowadzeniem postępowań PZP, a do zadań jakie wykonują osoby odpowiedzialne za postępowania oraz stanowisk jakie zajmują (mogą to być osoby zajmujące się kwestiami administracyjnymi czy księgowością, które w swoich obowiązkach mają także zadania związane z postępowaniami PZP). Zgodnie z zapisami Instrukcji wypełnia wniosku o dofinansowanie (dalej. Instrukcja): "/.../ Wnioskodawca powinien opisać grupę docelową w sposób pozwalający osobie oceniającej wniosek jednoznacznie stwierdzić, czy projekt jest skierowany do grupy kwalifikującej się do otrzymania wsparcia zgodnie z zapisami zawartymi w SZOOP oraz szczegółowymi kryteriami wyboru projektów (o ile kryteria w tym zakresie zostały określone we właściwym Rocznym Planie Działania). Informacje na temat osób planowanych do objęcia wsparciem nie powinny się ograniczać tylko i wyłącznie do wskazania grup odbiorców wskazanych w SZOOP oraz szczegółowych kryteriach wyboru projektów (o ile kryteria w tym zakresie zostały określone we właściwym Rocznym Planie Działania), powinny być znacznie bardziej szczegółowe. /.../" oraz "Osoby, które zostaną objęte wsparciem należy opisać z punktu widzenia istotnych dla zadań przewidzianych do realizacji w ramach projektu cech takich jak np. wiek, status zawodowy, wykształcenie, płeć, niepełnosprawność. W przypadku gdy dana cecha osób, do których skierowane będzie wsparcie nie ma znaczenia w kontekście planowanego do realizacji projektu, a także kryteriów wyboru mających zastosowanie do danego projektu wnioskodawca nie musi jej uwzględniać w opisie. Opis zawarty przez wnioskodawcę w pierwszym polu opisowym powinien świadczyć o znajomości grupy docelowej projektu i możliwości efektywnego wsparcia tej grupy poprzez zadania zaplanowane do realizacji w ramach projektu". Dokonując szczegółowej charakterystyki grupy docelowej, znając rynek zamówień publicznych oraz współpracując z podmiotami, które korzystają ze wsparcia w ramach szkoleń/doradztwa z tematyki proponowanej w przedmiotowym wniosku, na etapie konstruowania projektu grupę docelową należało opisać wnikliwie. Wnioskodawca (w związku z obszarem swojej działalności) powinien widzieć, jak wygląda organizacja zamówień publicznych w podmiotach zarówno mikro, małych jak i średnich, kto najczęściej tematykę PZP ma w swoich obowiązkach, jakie stanowisko zajmuje oraz czy swoje doświadczenie i umiejętności może wykorzystać w procesie związanym z ubieganiem się o zamówienia PZP. Może być to dość istotne z punktu widzenia rekrutacji oraz doboru grup szkoleniowych czy wsparcia doradczego, istotne przy organizowaniu działań szkoleniowo- doradczych może być także zidentyfikowanie, czy pracownicy potencjalnych beneficjentów ostatecznych mają jakiekolwiek doświadczenie czy wiedzę w tym zakresie (czy w ogóle realizowali działania związane z PZP - mimo wpisania do zakresu obowiązków). Właśnie brak takiej analizy został zauważony przez oceniającego i tego właśnie dotyczyła jego uwaga. Nie chodziło - jak wskazał w proteście Wnioskodawca - o brak uwzględnienia w opisie rekrutacji podmiotów, które dotychczas nie ubiegały się o zamówienia publiczne czy też ubiegały się w niewielkim zakresie.

Oceniający zakwestionował także zapisy dotyczące rekrutacji, wskazując, że nie zawarto w nich uzasadnienia dotyczącego wyboru kryteriów, technik oraz metod rekrutacji, jak również czasu i miejsca tego etapu (jak wskazuje Instrukcja). Zgodnie z zapisami wniosku o dofinansowanie: "Informacja o naborze do projektu będzie udostępniana poprzez ogłoszenia w lokalnej prasie, telemarketing, mailing, bezpośrednie kontakty(rozmowy) z potencjalnymi uczestnikami projektu oraz poprzez zamieszczenie informacji na stronie internetowej Wnioskodawcy". Zapisy te przedstawiają kanały, jakie zostaną wykorzystane do dotarcia do grupy docelowej i zrekrutowania podmiotów. I tu należy zgodzić się z oceniającym, nie wyjaśniono dlaczego akurat takie kanały/techniki/ metody zostały wybrane. Zgodnie z zapisami protestu w ocenie Wnioskodawcy,,/../wskazał [On] różne metody rekrutacji, które pozwalają dotrzeć do jak najszerszego grona uczestników i nie dostrzega powodu, aby dodatkowo uzasadniać wybór tych metod, gdyż są one różnorodne", co oznacza, że nie uwzględniono wymogów wskazanych w Instrukcji. Dla Wnioskodawcy wybór właśnie tych metod może być oczywisty, chociażby ze względu na ich różnorodność czy fakt sprawdzonej skuteczności w zrealizowanych projektach. Nie oznacza to, że oceniający będzie podzielał ten pogląd, szczególnie w przypadku gdy Wnioskodawca nie uzasadnił ich wyboru. Zgodnie z zapisami karty dla oceniającego samo wymienienie technik rekrutacji to za mało. W Instrukcji wskazano bowiem, iż "Opis przebiegu rekrutacji powinien być szczegółowy i obejmować wskazanie i uzasadnienie wybranych kryteriów oraz technik i metod rekrutacji dopasowanych do grupy odbiorców oraz charakteru projektu", a "Sposób rekrutacji zależy od wielu czynników, m.in. profilu grupy docelowej i musi być dostosowany do jej potrzeb i możliwości". Wnioskodawca powinien uzasadnić, dlaczego zdecydował się zastosować właśnie takie kanały dotarcia do podmiotów, czy są to w opinii Wnioskodawcy techniki najbardziej właściwe (różnorodność nie musi bowiem oznaczać, że każda metoda jest tą skuteczną) lub czy tego typu techniki były już wcześniej z powodzeniem stosowane. Należy także podkreślić, że rekrutacja nie jest zadaniem w projekcie, w związku z czym nie została ona konkretnie wskazana w harmonogramie realizacji projektu. Oznacza to, że proces ten powinien zostać dokładnie opisany w samym wniosku o dofinansowanie. Po przeanalizowaniu zapisów w tym zakresie, należy zgodzić się z oceniającym, że nie uwzględniono w opisie rozplanowania rekrutacji w czasie i miejscu. Oczywiście, jak wskazuje Wnioskodawca, rekrutacja przeprowadzona jest zawsze przed realizacją zadań szkoleniowo-doradczych, niemniej jednak powinna uwzględniać wymagania wskazane w Instrukcji. Wnioskodawca powinien opisać np.: jak często i gdzie będą odbywać się spotkania z potencjalnymi beneficjentami oraz z jaką intensywnością będą ukazywać się ogłoszenia w prasie, co uporządkowałoby cały proces. Ponieważ tego typu zapisów we wniosku o dofinasowanie nie uwzględniono, uwaga oceniającego jest w tym zakresie właściwa.

2. Ocena projektu wg kryterium 3.1/4.1 "Trafność doboru i spójność zadań w ramach projektu" została dokonana częściowo prawidłowo. W związku z uwzględnieniem części uwag Wnioskodawcy przez Organ, dokonano zmiany punktacji Oceniającego 1 w części 3.1/4.1 karty oceny merytorycznej z 12 na 14 pkt. oraz Oceniającego 2 w części 3.1/4.1 karty oceny merytorycznej z 14 na 16 pkt.;

Zgodnie z zapisami protestu, Wnioskodawca nie zgadza się z oceną oceniającego 1, który stwierdził, że "Wskaźniki dodatkowe zaplanowane w projekcie przedstawione są w większości bez podziału na płeć. Wnioskodawca nie różnicuje sposobu pomiaru wskaźnika. Podając źródło danych do pomiaru wskaźnika Wnioskodawca powinien podać konkretny dokument. (- 8 pkt.)" oraz oceną Oceniającego 2, który stwierdził że "Źródła pomiaru wskaźników rezultatów (od 1 do 4) są niekonkretne. Nie wiadomo jaką dokumentację projektową wnioskodawca ma na myśli i w jaki sposób wnioskodawca będzie mierzył fakt nabycia wiedzy przez uczestników i co będzie zaliczane do wskaźnika. /.../ (-1 pkt.). Zaskakująco mało uczestników projektu ma ukończyć szkolenia - zaledwie 72 (wskaźnik rezultatu nr 5), kiedy wsparcie ma być udzielone 287firmom. (- 2 pkt.). Brak wskaźnika dotyczącego liczby osób/uczestników objętych doradztwem. (-1 pkt.). Sposób pomiaru wskaźnika rezultatu nr 6 jest nieadekwatny do opisu z wiersza źródło danych do pomiaru wskaźnika, gdzie wymieniono formularze wykonania usług doradczych (nie odjęto punktów). Rezultat 6 w obecnym brzmieniu nie jest rezultatem, a produktem. Podobnie sposoby pomiaru wskaźników produktu są niekonkretne albo nieadekwatne (zaświadczenie o ukończeniu szkolenia nie jest właściwym sposobem pomiaru wskaźnika "Liczba uczestników, w podziale na płeć, objętych wsparciem szkoleniowym w ramach projektu") /.../(-1 pkt)".

Odnosząc się do uwagi oceniającego 1 w zakresie braku podziału wskaźników na kobiety i mężczyzn, po przeanalizowaniu wniosku należy uwzględnić argumentację Wnioskodawcy. Większość przedstawionych przez niego wskaźników, nie jest możliwa do przedstawienia w podziale na płeć. Niemniej jednak, w związku z określeniem liczby kobiet i mężczyzn, którzy zostali objęci wsparciem i ukończyli szkolenia, możliwe było określenie liczby osobodni szkoleniowych ze wskazaniem, jaka ich część będzie dotyczyć kobiet, a jaka mężczyzn. Ponadto Wnioskodawca, mógł także przedstawić założenie podziału liczby godzin doradczych na płeć. Powyższe nie zmienia jednak faktu, że część z przedstawionych przez Wnioskodawcę wskaźników do takiego podziału nie może zostać wskazana. Dlatego też, w tym zakresie, Wnioskodawcy zostanie przywrócony 1 pkt w ramach oceny oceniającego 1.

Z kolei w przypadku zarzutu o brak różnicowania sposobu pomiaru wskaźnika oraz brak konkretnych dokumentów, na podstawie których wartości wskaźników będą mierzone, należy w większości zgodzić z zarzutami Oceniającego. W części wskaźników, jako źródło danych do pomiaru wskaźnika wskazano "dokumentacja dot. realizacji projektu/.../", "dokumentacja zawierająca wyniki obserwacji/.../" czy "dokumentacja przygotowana w trakcie realizacji projektu/.../". Nie wskazano o jaką konkretnie dokumentację chodzi, jakie konkretnie źródła będą podstawą do weryfikacji tych wskaźników i kontroli ich wysokości {dot. wskaźników rezultatu nr 1 i 7 oraz wskaźników produktu nr 1 i 4). W pozostałych wskaźnikach Wnioskodawca wprawdzie podaje dokumenty, jednak bez względu na zaproponowany wskaźnik jest to albo formularz wykonania usługi albo zaświadczenie o ukończeniu szkolenia. Zgodnie z instrukcją, każdy wskaźnik powinien mieć adekwatne do niego źródło pomiaru i tym powinien się przede wszystkim kierować Wnioskodawca. Odpowiedni dobór źródła oraz sposobu pomiaru wskaźników pozwoli na dokładne i wnikliwe badanie poziomu ich wykonania. Oczywiście dokumentacja nie wskazuje literalnie, że sposób pomiaru musi być zróżnicowany, niemniej jednak zgodnie z Instrukcją: "/.../przy określaniu wskaźników należy wziąć pod uwagę dostępność i wiarygodność danych niezbędnych do pomiaru danego wskaźnika oraz ewentualną konieczność przeprowadzenia dodatkowych badań lub analiz." Analizując przedstawione przez Wnioskodawcę wskaźniki, nie można stwierdzić, aby zaproponowane źródła pomiaru byty adekwatne do części z nich oraz wiarygodnie mierzyły ich wykonanie. Np. przy wskaźnikach dotyczących nabycia wiedzy w zakresie zamówień publicznych (wskaźniki rezultatu 1-4) jako źródło pomiaru wskaźnika wskazano zaświadczenie o ukończeniu szkolenia i formularz wykonanie usługi doradczej. Sam formularz wskazuje nam, że praca doradcy się odbyła, natomiast absolutnie nie wskazuje czy dany przedstawiciel przedsiębiorstwa nabył wiedzę. Częściowo można uznać, że zaświadczenie o ukończeniu szkolenia może być potwierdzeniem nabycia wiedzy przez uczestnika, przy założeniu, że skoro wziął udział w szkoleniu to wiedzę jakąś nabył. Jednak bardziej wiarygodnym i bardziej szczegółowym dokumentem byłaby ankieta, a nawet test badający, czy rzeczywiście ta wiedza została nabyta. Niemniej jednak, w związku z tym, że w przypadku kilku wskaźników przedstawiona jako źródło pomiaru dokumentacja (mimo iż nie została zróżnicowana) jest adekwatna (np. wskaźnik rezultatu 5 i 6 oraz wskaźnik produktu nr 3 i 5), Wnioskodawcy zostanie przywrócona liczba 1 pkt w ramach oceny oceniającego 1.

Pierwsza uwaga oceniającego 2 dotyczy niekonkretnych sposobów pomiaru wskaźników rezultatu 1-4. Wnioskodawca nie zgadza się 2 tym zastrzeżeniem wskazując, że wskaźniki te będą mierzone na podstawie formularzy wykonania usług doradczych oraz zaświadczeń o ukończeniu szkolenia. Zgodnie z zapisem protestu "/.../na podstawie tych dokumentów można jednoznacznie ustalić liczbę przedsiębiorstw objętych wsparciem w ramach projektu". Owszem, przedstawione przez Wnioskodawcę dokumenty mogą wskazać liczbę przedsiębiorstw objętych wsparciem, ale absolutnie nie są adekwatnego pomiaru liczby przedsiębiorstw, których przedstawiciele nabyli wiedze w zakresie zamówień.

Liczba przedsiębiorstw objętych wsparciem jest tutaj powiązana z nabyciem wiedzy ich pracowników. Tak jak już przedstawiono w przypadku oceny oceniającego 1, sam formularz wskazuje nam, że praca doradcy się odbyta, natomiast absolutnie nie wskazuje czy dany przedstawiciel przedsiębiorstwa nabył wiedzę. Częściowo można uznać, że zaświadczenie o ukończeniu szkolenia może być potwierdzeniem nabycia wiedzy przez uczestnika, przy założeniu, że skoro wziął udział w szkoleniu to wiedzę jakąś nabył. Jednak bardziej wiarygodnym i bardziej szczegółowym dokumentem byłaby ankieta, a nawet test badający, czy rzeczywiście ta wiedza została nabyta. Dlatego też uwaga w tym zakresie jest zasadna.

Kolejna uwaga oceniającego 2 dotyczy małej liczby uczestników kończących szkolenia w stosunku do liczby przedsiębiorstw objętych wsparciem. Zgodnie z zapisami wniosku, przyjęto założenie że 72 uczestników z 287 przedsiębiorstw ukończy działania szkoleniowe, co rzeczywiście jest wskaźnikiem bardzo niskim. Wnioskodawca argumentuje to tym, że zgodnie z jego doświadczeniem, większość przedsiębiorstw chce uczestniczyć w działaniach doradczych bez komponentu szkoleniowego. Dlatego też założono wskaźnik na bardzo ostrożnym poziomie. Należy jednak zauważyć, że żadne zapisy wniosku czy to w części dotyczącej grupy docelowej czy to w zadaniach, nie przedstawiają takich założeń projektowych, a wręcz odwrotnie - wskazują zarówno na potrzeby szkoleniowe jak i doradcze przedsiębiorstw. Brak konkretnych zapisów, wyjaśniających przyjęte podejście do działań merytorycznych, w sytuacji zaplanowania wskaźników na niskim poziomie, może wzbudzać wątpliwości oceniających. Ponadto należy wskazać, że kryteria rekrutacji zakładają premiowanie podmiotów o małej wiedzy i doświadczeniu w realizacji działań związanych z PZP, co według IP wskazuje, że komponent szkoleniowy powinien mieć znaczenie - zanim bowiem dany pracownik przejdzie do działań doradczych, powinien przejść szkolenia i zapoznać się z częścią teoretyczną w ramach danego zagadnienia. Wnioskodawca powołuje się wprawdzie na zapisy budżetu, które przewidują koszty dla wszystkich osób biorących udział w szkoleniu, jednak oceniający nie mógł wiedzieć, że zawyżone koszty w budżecie odnoszą się do innej wartości wskaźników, niż wykazane w tabeli wniosku. Należy zauważyć, że oceniający wniósł zastrzeżenia co do założonych ilości jednostek w ramach budżetu dot. działań szkoleniowych, wskazując na nieścisłość z przyjętymi wskaźnikami.

Oceniający 2 wniósł zastrzeżenia także do tego, iż we wniosku nie wskazano wskaźnika liczby osób/uczestników objętych doradztwem. Biorąc pod uwagę, iż we wniosku o dofinasowanie zawarto wskaźniki dodatkowe, które m.in. podają liczbę uczestników szkoleń, liczbę osobodni szkoleniowych, liczbę przedsiębiorstw objętych szkoleniami, liczbę podmiotów objętych doradztwem czy liczbę godzin doradczych, zastanawiające wydaje się, że Wnioskodawca nie uwzględnił także w powyższych założeniach liczby osób uczestniczących w działaniach doradczych. Ponieważ dokumentacja konkursowa wskazuje na konieczność monitorowania przede wszystkim wskaźników głównych, powyższa uwaga oceniającego nie powinna się wiązać z redukcją punktów. Dlatego też, Wnioskodawcy zostanie przywrócony 1 pkt w ramach oceny oceniającego 2.

Ostatnia uwaga oceniającego 2 zarzuca Wnioskodawcy, iż zaświadczenie o ukończeniu szkolenia nie jest właściwym dokumentem do pomiaru wskaźnika "Liczba uczestników, w podziale na płeć, objętych wsparciem szkoleniowym w ramach projektu". Można zgodzić się z przedmiotową uwagą, zważywszy na fakt, że nie zawsze imię i nazwisko jednoznacznie wskazuje na konkretną płeć - niemniej jednak nie są to często występujące przypadki. Dlatego też należałoby wskazać inny, dodatkowy dokument monitorujący ten wskaźnik. Biorąc jednak pod uwagę, iż zaświadczenie nie jest błędnym dokumentem, Wnioskodawcy zostanie przywrócony 1 pkt. w ramach oceny oceniającego 2.

3. Ocena projektu wg kryterium 3.1.2 "Uzasadnienie potrzeby realizacji projektu w kontekście właściwego celu szczegółowego PO WER" została przeprowadzona poprawnie;

Zgodnie z zapisami protestu, Wnioskodawca nie zgadza się z oceną oceniającego 1, który stwierdził, że "Wnioskodawca przewiduje, że z zaplanowanych 287 osób objętych wsparciem - szkolenie ukończy jedynie 38 kobiet i 34 mężczyzn, łącznie 72 osoby. Biorąc pod uwagę założony wskaźnik w opinii oceniającego projekt w obecnym kształcie nie przyczyni się w pełni do osiągnięcia celów POWER (- 6 pkt.)".

Na wstępie należy podkreślić, ze uwagę związaną z niskim wskaźnikiem osób kończących szkolenia zgłosili obaj oceniający, z tym że oceniający 2 zastrzeżenia swoje zawarł w części 3.1/4,1 karty oceny merytorycznej odejmując z tego tytułu punkty. Nie ma możliwości zgłaszania tych samych uwag i odejmowania punktów za te same uchybienia w różnych częściach karty oceny merytorycznej.

Odnosząc się do uwagi oceniającego w zakresie niskiego wskaźnika dotyczącego liczby osób, którzy ukończyli szkolenia, po przeanalizowaniu zapisów wniosku IP stoi na stanowisku, że oceniający miał podstawy do redukcji punktów. Przede wszystkim należy wskazać, że wskaźniki przedstawione w regulaminie konkursu odnoszą się do konkursu, a z racji tego że w ramach konkursu wybierany jest jeden Beneficjent, musi on je zrealizować (Minimalny wskaźnik produkt: liczba mikroprzedsiębiorstw oraz małych i średnich przedsiębiorstw, których pracownicy zostali objęci wsparciem w zakresie zamówień publicznych: 286 oraz Minimalny wskaźnik rezultatu: Liczba mikro, małych i średnich przedsiębiorstw, których przedstawiciele nabyli wiedzę w zakresie zamówień publicznych: 258. Na wskaźniki w ramach całego działania składają się wskaźniki z każdego wybranego do realizacji projektu, a każdy projekt musi zrealizować założenia, gdyż nie zrealizowanie tych założeń może mieć przełożenie na realizacją wymogów stawianych w ramach całego działania. Analizując więc przedstawione przez Wnioskodawcę wskaźniki należy zauważyć, że zarówno w przypadku wskaźnika produktu, jak i wskaźnika rezultatu (odpowiednio 287 i 259) założenia są zgodne z wymaganiami konkursowymi. Wnioskodawca jednak podał (poza wskaźnikami głównymi) także wskaźniki specyficzne dla projektu (podlegające ocenie), które nie do końca mogą potwierdzić przyjęte założenia, a ich dobór i przestawienie mogą wzbudzać wątpliwości.

Przede wszystkim weryfikując wskaźniki specyficzne dla wskaźnika głównego "Liczba mikroprzedsiębiorstw oraz małych i średnich przedsiębiorstw, których pracownicy zostali objęci wsparciem w zakresie zamówień publicznych" określonego na poziomie 287, jednym ze wskaźników specyficznych jest liczba uczestników objętych wsparciem szkoleniowym wynoszący 79. Nie określono natomiast liczby uczestników objętych wsparciem doradczym, co utrudnia weryfikację przyjętego wskaźnika głównego. W przypadku wskaźnika rezultatu "Liczba mikro, małych i średnich przedsiębiorstw, których przedstawiciele nabyli wiedzę w zakresie zamówień publicznych" określonego na poziomie 258 jest już możliwe zweryfikowanie założonej wielkości przy pomocy wskaźników specyficznych, które wskazują, że szkolenia obejmą 72 osoby, zaś doradztwo 215. Niepokój oceniającego wzbudziła jednak wartość wskaźnika osób kończących szkolenie - Wnioskodawca założył, że będzie to 72 uczestników z 259 podmiotów, co stanowi założenie na poziomie jedynie 28%. Z przedstawionych na etapie protestu przez Wnioskodawcę wyjaśnień wynika, że projekt opiera się przede wszystkim na doradztwie, a szkolenia będą stanowić niewielką jego cześć, gdyż przedsiębiorcy zainteresowani są głównie wsparciem w postaci doradztwa. Niemniej jednak, wniosek o dofinansowanie nie zawiera jasnych informacji, dotyczących tego, w jaki sposób będzie prowadzone wsparcie projektowe. Nigdzie nie zawarto zapisów, że liczba szkoleń (i uczestników szkoleń) jest świadomym założeniem Wnioskodawcy wynikającym z jego doświadczenia czy też przeprowadzonych badań. Warto tutaj także wskazać na budżet, gdzie (jak wskazuje w proteście sam Wnioskodawca) koszty związane z usługami szkoleniowymi określono na poziomie zakładającym ich ukończenie przez wszystkich, co wprowadza niejasności i nieścisłości w projekcie. Dlatego też, analizując zapisy wniosku, oceniający miał pełne prawo do zgłoszenia wątpliwości w weryfikowanym zakresie.

Wnioskodawca argumentował poziom założonego wskaźnika, tym, że "W praktyce prawniczej powszechne jest, że w szkoleniach z zakresu zagadnień prawnych biorą udział pracownicy większych firm, w których funkcjonują osobne działy prawne, zaś firmy jednoosobowe czy małe przedsiębiorstwa zatrudniające kilka osób, nie potrzebują szkoleń o tematyce prawniczej, ponieważ jest to dla nich materia za bardzo skomplikowana i nieprzekładana na ich codzienną działalność - takie przedsiębiorstwa nabywają usługi prawne od zewnętrznych kancelarii". Nie ma jednak to potwierdzenia w złożonym na konkurs wniosku - nie zawiera on wyjaśnień dotyczących przyjętych założeń. Ponadto sformułowana powyżej uwaga odnosi się do szkoleń prawnych w ogóle, natomiast tutaj mamy wycinek prawa dotyczący konkretnej tematyki. Należy także podkreślić, że założeniem projektu jest przede wszystkim zrekrutowanie przedsiębiorców, których pracownicy nie mają doświadczenia i wiedzy w zakresie P2P (kryterium premiujące na etapie rekrutacji), zastanawia więc fakt objęcie szkoleniami tak małej liczby osób. Wydaje się bowiem logiczne, ze rekrutując do projektu osoby nie posiadające wiedzy i doświadczenia, należałoby najpierw zapoznać ich z podstawowymi zagadnienia związanych z działaniami w zakresie PZP, do czego wsparcie w postaci szkoleń jest zasadne. Tym bardziej, że zgodnie z zapisami wniosku będą to szkolenia ogólne i praktyczne (nie wskazano, że przeprowadzone szkolenia będą na wysokim poziomie specjalistycznym) trwające 2 dni, co może być wystarczające na wprowadzenie do zagadnienia. Warto także wspomnieć, że często wskazywaną przez małe przedsiębiorstwa barierą korzystania ze szkoleń czy doradztwa, co w efekcie uniemożliwia im uczestniczenie w postępowaniach PZP, jest bariera kosztowa, dlatego też zastawia przedstawiony przez Wnioskodawcę argument, iż firmy jednoosobowe czy zatrudniające kilka osób mają fundusze na korzystanie z kancelarii prawnych.

4. Ocena projektu wg. kryterium V "Prawidłowość sporządzenia budżetu projektu" została dokonana prawidłowo.

Zgodnie z zapisami protestu, Wnioskodawca nie zgadza się z oceną oceniającego 1, który stwierdził, że "W całym budżecie należy właściwie dopasować kategorię wydatków do poszczególnych zadań w projekcie. Dodatkowo, należy zwrócić szczególną uwagę na fakt, że w całym budżecie projektu nie ma informacji, który wydatek to pomoc publiczna/pomoc de minimis. W budżecie stwierdzono wydatki niekwalifikowalne i dot. zadania 3 - Monitorowanie udziału przedsiębiorców objętych projektem w rynku zamówień publicznych - usunięto z budżetu wszystkie pozycje kosztowe. /.../ Oceniający na podstawie sporządzonego w takim kształcie budżetu, nie jest w stanie pozytywnie ocenić prawidłowość budżetu projektu. (-15 pkt.)" oraz oceną Oceniającego 2, który stwierdził iż "/.../ Liczba godzin doradztwa przewidziana w produktach projektu i w zadaniach to 2580, w budżecie przewidziano zaś 3444h (-1 pkt). We wniosku przewidziano 79 uczestników szkoleń dwudniowych. Każdego dnia mogą być 2 przerwy kawowe, co oznacza w sumie 316 przerw kawowych (79*2 dni *2 przerwy=316). Wniosek ich przewiduje 1224 i wymaga korekty (-1 pkt). Podobnie z liczbą obiadów - każdego dnia szkolenia można sfinansować obiad dla każdego uczestnika szkolenia i trenera, co oznacza, że w projekcie może ich być 194 (79 uczestników*2 dni + 36 dni trenerskich) (-1 pkt). Liczba certyfikatów i materiałów szkoleniowych jest przeszacowana. Wnioskodawca planuje 18 szkoleń i taka powinno być liczba jednostek. Wnioskodawca nie wyjaśnia, jakie materiały szkoleniowe zamierza dostarczyć uczestnikom. Biorąc jednak pod uwagę, że trenerzy są odpowiedzialni za ich opracowanie, koszt materiałów szkoleniowych nie powinien przekroczyć 9zł/uczestnik (zgodne z taryfikatorem IZ POWER) (- 1 pkt). Brak wyjaśnień dotyczących noclegów w hotelu w proponowanej ilości. Ale zakładając, że na dwudniowym szkoleniu wszyscy nocują, łącznie z trenerem, daje to w sumie 194 noclegi, czyli mniej niż wnioskodawca zapisał w budżecie (tj. 306). Koszt noclegu powinien być też niższy i wynieść max. 220 zł (zgodnie z taryfikatorem IZ POWER) (-1 pkt)".

Na wstępie należy podkreślić, że ocena całego wniosku o dofinansowanie odbywa się przy udziale dwóch ekspertów. Każdy z nich dokonuje oceny zgodnie z własnym doświadczeniem, a jego ocena jest oceną niezależną. Dlatego też uwagi wskazane przez ekspertów, nawet jeśli są zgłoszone w tym samym zakresie, mogą być przez nich różnie ocenione.

Pierwsza uwaga oceniającego 1, do której odniósł się Wnioskodawca, dotyczy niewłaściwego dopasowania kategorii wydatków do poszczególnych pozycji w budżecie. Po przeanalizowaniu kosztorysu, należy stwierdzić, że zawarta w karcie oceny uwaga jest zasadna. W zadaniu 1 w poz. 1 wskazano "stawka trenerska (personel projektu)" jednak nie przypisano tego wydatku do kategorii "personel projektu" (Wnioskodawca w budżecie oznaczył tę pozycję jako NIE), Jako personel projektu oznaczono natomiast takie pozycje jak wynajem sal, przerwa kawowa i obiadowa, materiały szkoleniowe, certyfikaty oraz wynajem hotelu - co jest błędem. Zgodnie bowiem z Instrukcją: "/.../przy określaniu kosztów bezpośrednich mamy możliwość zaznaczenia pól wyboru (tzw. "check-box"), które dotyczą: - personel projektu. Personel projektu - to osoby zaangażowane do realizacji zadań lub czynności w ramach projektu na podstawie stosunku pracy, osoby samozatrudnione (beneficjent), osoby współpracujące w rozumieniu art. 13 pkt 5 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2016 r. poz. 963, z późn. zm.) oraz wolontariusze wykonujący świadczenia na zasadach określonych w ustawie z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie (Dz. U. z 2016 r. poz. 1817, z późn. zm.), zgodnie z definicją z Wytycznych w zakresie kwalifikowalności wydatków (rozdział 3 pkt 1 lit. r). Osoba samozatrudniona, o której mowa powyżej, to osobo fizyczna prowadząca działalność gospodarczą, która jest beneficjentem projektu (wnioskodawcą) i jednocześnie stanowi personel tego projektu (rozdział 3 pkt 1 lit. p Wytycznych w zakresie kwalifikowalności wydatków)/.../".

Poza oznaczeniem kategorii wydatków w ramach personelu, istnieje możliwość wybrania z tzw. check-box także wydatków, które podlegają regułom pomocy de minimis. Ponieważ w przedmiotowym konkursie udzielana jest tego rodzaju pomoc, obowiązkiem Wnioskodawcy jest wykazać te wydatki, które tą pomocą są objęte. Nie ma tutaj absolutnie znaczenia czy chodzi o pomoc dla Wnioskodawcy czy też beneficjenta ostatecznego - w obu przypadkach wydatki powinny być odpowiednio oznaczone. Na ich podstawie bowiem liczony jest poziom udzielonego wsparcia oraz prawidłowość założonego wkładu własnego. Wnioskodawca błędnie interpretuje zapisy Instrukcji wypełniania wniosku stanowiące że: "/.../ należy wskazać także: wydatki bez pomocy publicznej/ de minimis, wydatki objęte pomocą publiczną oraz wydatki objęte pomocą de minimis, z zastrzeżeniem, że dotyczy to tylko tych projektów, w których wydatki mają zostać objęte ww. pomocą. W przypadku, gdy projekty nie mają ww. wydatków, wówczas wnioskodawca nic nie wpisuje w tych polach" - zapis ten bowiem nie wskazuje, że pomocą publiczną/de minimis powinny zostać objęte jedynie wydatki na zakup środków trwałych oraz na zakup infrastruktury i dostosowanie lub adaptację budynków, pomieszczeń i miejsc pracy w ramach cross financingu. Regulamin konkursu wyraźnie mówi, że wydatkami objętymi pomocą de minimis są również usługi szkoleniowe i doradcze, w związku z czym należało je odpowiednio oznaczyć. Dlatego też uwaga w tym zakresie jest zasadna.

Na podstawie zapisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia 9 listopada 2015 r. w sprawie udzielania przez Polską Agencję Rozwoju Przedsiębiorczości pomocy finansowej w ramach Programu Operacyjnego Wiedza Edukacja Rozwój 2014-2020 (Dz. U. z 2015 r., poz. 2026), koszty związane z monitorowaniem udziału przedsiębiorców objętych projektem w rynku zamówień publicznych (zadanie nr 3) nie mogą być finansowane w ramach kosztów bezpośrednich. Dlatego też uwaga oceniającego 1 w tym zakresie jest zasadna. Koszty niekwalifikowane z tego tytułu wynoszą ok. 25% wydatków bezpośrednich. Wnioskodawca wskazuje jednak, że uznanie wydatków za niekwalifikowane w ramach przedmiotowego zadania, nie może powodować negatywnej oceny całego budżetu. Należy jednak podkreślić, że negatywna ocena przedstawionego we wniosku kosztorysu nie wynika jedynie z tej jednej uwagi, ale także z innych, wskazanych w karcie oceny merytorycznej.

Oceniający 1 stwierdził także, że budżet w takim kształcie, w jakim zaprezentował go Wnioskodawca, nie może zostać przez niego w całości pozytywnie oceniony. Analizując popełnione w kosztorysie błędy tj.: niekwalifikowalność zadania nr 3, brak oznaczeń kategorii wydatków lub ich błędne przypisanie do kategorii, brak wskazania wydatków objętych pomocą de minimis, należy stwierdzić, że mają one wpływ na jego przejrzystość i czytelność. Dlatego też, należy zgodzić się z oceniającym 1, że ocena zasadności i poprawności wydatków w takim kształcie jest utrudniona. Nie przyznanie punktów w tej kategorii przez oceniającego może wydawać się surowe, niemiej jednak, mając wątpliwości co do układu i czytelności budżetu, miał on prawo do nieprzyznania punktów. Dlatego też ocenę w tym zakresie należy uznać za zasadną.

Z kolei Oceniający 2 (i do tych uwag odniósł się w swoim proteście Wnioskodawca) zakwestionował liczbę jednostek wskazanych w budżecie w odniesieniu do zaplanowanych wskaźników w ramach następujących pozycji:

1/ liczba godzin doradztwa: zgodnie z przedstawionym we wniosku wskaźnikiem, liczba godzin doradztwa wynosi 2580, natomiast z zapisów budżetu wynika, że koszty zostały zaplanowane na 3 444 godz. doradztwa (koszt doradztwa 1 246 728 zł. po stawce doradcy wynoszącej 362 zł);

2/ liczba przerw kawowych: zgodnie z wykazanym wskaźnikiem we wszystkich 2-dniowych szkoleniach weźmie udział 79 uczestników, co przy założeniu 2 przerw kawowych dziennie daje nam ich w sumie 316 - w budżecie złożono koszty na 1 224 szt.; 3/ liczba obiadów na szkolenia: zgodnie z wykazanym wskaźnikiem we wszystkich 2-dniowych szkoleniach weźmie udział 79 uczestników oraz trener, co przy założeniu 1 obiadu dziennie daje 194 szt. (158 obiadów dla uczestników oraz 36 obiadów trenerskich), natomiast w budżecie rozliczana jest liczba 612 obiadów;

4/ liczba certyfikatów oraz materiałów szkoleniowych: zgodnie z zapisami wniosku jest 18 edycji szkoleń, w których udział weźmie 79 uczestników i taka liczba certyfikatów i materiałów szkoleniowych powinna zostać rozliczona w budżecie, tymczasem Wnioskodawca w budżecie założył koszty na 288 szt.;

5/ liczba noclegów: w budżecie założono wydatki na 306 noclegów, jednak biorąc pod uwagę, że mamy 79 uczestników i każdemu zapewnione zostaną po 2 noclegi (79 uczestników x 2 noclegi) oraz po uwzględnieniu noclegów trenera tj. 36, suma jednostek z tego tytułu powinna wynieść 194.

Analizując powyższe dane należy stwierdzić, że między wydatkami założonymi w budżecie na działania szkoleniowe i doradcze, a treścią wniosku i założonymi wskaźnikami widnieją rozbieżności. Wskaźniki produktu i rezultatu zostały zaplanowane na niskim, bezpiecznym dla Wnioskodawcy poziomie, natomiast budżet skonstruowano już w oparciu o wskaźniki maksymalne. Należy zaznaczyć, że zgodnie z Instrukcją: "Szczegółowy budżet projektu jest podstawą do oceny kwalifikowalności i racjonalności kosztów i powinien bezpośrednio wynikać z opisanych wcześniej zadań i ich etapów", co oznacza, że zaplanowane wydatki powinny wynikać z założeń merytorycznych projektu, które powinny być spójne z założonymi wskaźnikami. Dlatego też ocena w tym zakresie zostaje podtrzymana.

Organ uzasadniając rozstrzygnięcie protestu przedstawił tabelę obrazującą zmiany punktacji wynikające z uznania argumentacji Wnioskodawcy w kryterium oceny 3.1/4.1 w przypadku Oceniającego 1 oraz Oceniającego 2, z której wynika, że ogólna ocena Oceniającego 1 wzrosła z 64 do 66 pkt., zaś ocena Oceniającego 2 wzrosła z 78 do 80 pkt. , co spowodowało, iż w konsekwencji średnia punktów za wniosek wzrosła z 71 do 73 pkt.

PARP wskazał, że pomimo uznania częściowej zasadności Protestu w odniesieniu do oceny merytorycznej dokonanej w ramach kryterium 3.1/4.1 i przywróceniu dwóch punktów w przypadku Oceniającego 1 oraz dwóch punktów w przypadku Oceniającego 2, Wniosek zmienił swoją pozycję na liście rankingowej z 4 na 3, lecz w dalszym ciągu posiada status oceny negatywnej, ze względu na wyczerpanie kwoty wsparcia przeznaczonej na konkurs przez podmiot zajmujący pozycję wyższą.

Tym samym zdaniem Organu należało uznać, iż ocena merytoryczna Wniosku została dokonana prawidłowo, a w konsekwencji Protest nie został uwzględniony.

W związku z nieuwzględnieniem protestu Skarżąca wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na rozstrzygnięcie w przedmiocie protestu z dnia [...] czerwca 2019 r.

Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucono naruszenie:

1. art. 37 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014 – 2020 poprzez naruszenie zasady przeprowadzenia wyboru projektów do dofinansowania w sposób przejrzysty, rzetelny i bezstronny, i nieuwzględnienie protestu Skarżącego, co skutkowało negatywną oceną Wniosku,

2. art. 39 ust. 2 tej ustawy poprzez dokonanie wadliwej oceny, że Wniosek nie uzyskał wystarczającej liczby punktów, aby uzyskać dofinansowanie, a w konsekwencji nieuwzględnienie protestu Skarżącego, co skutkowało negatywną oceną Wniosku.

Skarżąca spółka wniosła o uwzględnienie skargi w całości i stwierdzenie, że ocena projektu Skarżącego została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny, przekazując jednocześnie sprawę do ponownego rozpatrzenia przez Organ, jak też o zwrot na rzecz Skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę PARP wniosła o jej oddalenie, podtrzymując w całości swoje stanowisko i argumentację zaprezentowaną w zaskarżonym rozstrzygnięciu z dnia 10 grudnia 2018 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga jest niezasadna i nie zasługuje na uwzględnienie.

Uprawnienie sądu administracyjnego do rozstrzygania w niniejszej sprawie wynika z art. 61 ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014 - 2020 (Dz. U. z 2014 r., poz. 1146, obecnie Dz. U. z 2018 r., poz. 1431 ze zm.) - dalej: ustawa wdrożeniowa, u.z.r.p.s. - w zw. z art. 3 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.) - dalej: p.p.s.a.

W myśl art. 61 ust. 8 ustawy wdrożeniowej sąd administracyjny dokonuje oceny legalności rozstrzygnięć przewidzianych w systemie realizacji projektu operacyjnego, skoro w przepisach tych przewidziano uwzględnienie skargi w wypadku stwierdzenia, że:

a) ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny, przekazując jednocześnie sprawę do ponownego rozpatrzenia przez właściwą instytucję, o której mowa w art. 39 ust. 1,

b) pozostawienie protestu bez rozpatrzenia było nieuzasadnione, przekazując sprawę do rozpatrzenia przez właściwą instytucję, o której mowa w art. 55 albo art. 39 ust. 1.

Wprowadzając w art. 61 ust. 8 pkt 1 lit. a ustawy wdrożeniowej kryterium "naruszenia prawa", prawodawca przesądził jednocześnie w art. 50 tej ustawy, że do postępowań w zakresie ubiegania się o dofinansowanie oraz udzielania dofinansowania na podstawie ustawy nie stosuje się przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, z wyjątkiem przepisów dotyczących wyłączenia pracowników organu, doręczeń i sposobu obliczania terminów. Wyklucza to weryfikację zaskarżonego aktu z perspektywy rozwiązań przyjętych w k.p.a. Praktyka sądów administracyjnych wskazuje, że przy interpretacji przepisów ustawy wdrożeniowej przyjąć należy stanowisko, które dopuszcza możliwość posługiwania się, w ramach sądowej kontroli ocen projektów ubiegających się o dofinansowanie - postanowieniami systemu realizacji programu, łącznie z odpowiednimi przepisami prawa powszechnie obowiązującego.

Uznać należy, że prawo jako wzorzec kontroli sądowej, wedle którego badana jest legalność oceny projektu, to nie tylko przepisy ustawy, ale także postanowienia systemu realizacji programu operacyjnego.

Kontrolując zatem legalność oceny projektu dokonanej przez PARP, jak również legalność działań podejmowanych w toku procedury odwoławczej, które znalazły ostateczny wynik w zaskarżonej informacji, stwierdzić trzeba, iż odpowiadają one prawu.

Ocena Sądu sprowadza się do zbadania zgodności postępowania Instytucji Pośredniczącej z prawem powszechnie obowiązującym, w tym zgodności z cyt. ustawą o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014 – 2020, a także postanowieniami systemu realizacji programu, w szczególności Regulaminem konkursu nr [...], w ramach Programu Operacyjnego Wiedza Edukacja Rozwój 2014-2020, Oś Priorytetowa II Efektywne polityki publiczne dla rynku pracy, gospodarki i edukacji Działanie 2.2 Wsparcie na rzecz zarządzania strategicznego przedsiębiorstw oraz budowy przewagi konkurencyjnej na rynku, typ projektu 2., zwanym dalej: Regulaminem konkursu.

Przechodząc do zarzutów skargi - w szczególności naruszenia art. 37 ust. 1 i 2 ustawy wdrożeniowej - Sąd uznał, iż przy ocenie projektu nie doszło do naruszenia art. 37 ustawy wdrożeniowej poprzez brak zapewnienia przejrzystości i rzetelności stosowanych reguł. Należy przy tym podkreślić, że ustawa wdrożeniowa nie definiuje żadnego z tych pojęć. Zasady przejrzystości i rzetelności zostały zdefiniowane w Rozdziale 4 - Ogólne warunki wyboru projektów, pkt 1 lit. a i b Wytycznych w zakresie trybów wyboru projektów na lata 2014 - 2020, za pomocą których na podstawie art. 5 ustawy wdrożeniowej minister właściwy do spraw rozwoju regionalnego określa ujednolicone warunki i procedury wdrażania funduszy strukturalnych.

Zgodnie z Wytycznymi, przejrzystość rozumiana jest jako zapewnienie dostępu do informacji związanych z przebiegiem wyboru projektów. Zasada ta jest realizowana co najmniej poprzez udzielanie na wniosek wnioskodawcy informacji o postępowaniu, jakie toczy się w odniesieniu do jego projektu, a także poprzez bieżące zamieszczanie na stronie internetowej instytucji organizującej konkurs informacji o etapie, na którym znajduje się dany konkurs lub innych informacji związanych z jego przebiegiem.

W ramach konkursu PARP na bieżąco informuje wnioskodawców w drodze komunikatów na stronie internetowej o tym, na jakim etapie znajduje się konkurs, oraz udziela odpowiedzi na indywidualne pytania zadawane przez wnioskodawców.

Zgodnie z Wytycznymi, rzetelność rozumiana jest jako obowiązek zgodnej z ustanowionymi regułami oceny każdego projektu. Zasada ta jest realizowana co najmniej poprzez pisemne uzasadnienie wyniku oceny spełniania każdego z kryteriów, które zostało ocenione negatywnie oraz w przypadku kryterium punktowego nie przyznano maksymalnej możliwej do uzyskania liczby punktów. Każde uzasadnienie zawiera przynajmniej wskazanie wszystkich okoliczności, które przesądziły o negatywnym wyniku oceny spełniania danego kryterium lub wskazanie okoliczności uniemożliwiających przyznanie maksymalnej możliwej do uzyskania liczby punktów lub wskazanie okoliczności, które zdecydowały o negatywnej ocenie merytorycznej.

Informacja dot. oceny wniosku Strony skarżącej zawiera pisemne uzasadnienie wyniku oceny spełnienia spornych kryteriów oraz wskazanie wszystkich okoliczności, które przesądziły o negatywnej ocenie merytorycznej. Tym samym informacja spełnia wymogi rzetelności określone w Wytycznych.

Sąd pragnie przy tym podkreślić, że ocena projektu jest dokonywana tylko i wyłącznie na podstawie treści wniosku, jak i załączników do niego dołączonych, przy czym treść wniosku nie podlega zmianom ani modyfikacjom, chyba że organ wezwie Wnioskodawcę do dokonania uzupełnienia braków formalnych.

Projekt Skarżącej oceniono zgodnie z Regulaminem konkursu, w tym w szczególności zgodnie z § 8 ust. 1 Regulaminu, tzn. ocena została dokonana w oparciu o kryteria wyboru projektów , na podstawie informacji zawartych we wniosku o dofinansowanie oraz informacji lub dokumentów.

Sąd dokonując oceny dokumentów przedłożonych przez Skarżącą : wniosku, oceny projektu, protestu oraz rozstrzygnięcia protestu, stwierdził, iż należy zgodzić się z organem, iż brak jest podstaw do dokonania innej oceny projektu.

Należy w tym względzie zgodzić się z organem, że zarzuty skargi stanowią merytoryczną polemikę z uzyskaną oceną, natomiast merytoryczna weryfikacja projektu zgodnie z kryteriami wyboru projektu polega na dokonaniu swobodnej oceny przez ekspertów, przy czym nie jest to ocena dowolna, gdyż jej granice wyznaczają zasady równego dostępu i przejrzystości reguł oceny. Oznacza to, że podstawą kwestionowania dokonanej oceny nie może być odmienna opinia Strony skarżącej co do tego, jak powinien zostać oceniony projekt.

Jak na to wskazywali oceniający projekt, jak też wskazano na to w rozstrzygnięciu protestu, wiele braków w zapisach wniosku uniemożliwiło szczegółową jego weryfikację, również w odniesieniu do zweryfikowania budżetu projektu pod kątem poprawności i racjonalności wydatków wskazanych w budżecie.

Sąd w uzasadnieniu wyroku (w części historycznej) specjalnie przytoczył obszerne stanowiska zawarte zarówno w rozstrzygnięciu protestu, które przytacza treść samego protestu, aby umożliwić dokładne prześledzenie sposobu oceny organu.

Dokonując oceny rozstrzygnięcia protestu pod kątem wskazanym w przepisach prawa, należy stwierdzić, iż organ odniósł się do wszystkich zarzutów, szczegółowo je opisując i odpowiadając na nie. Jak to wcześniej podkreślono, niespójne i ogólne zapisy spowodowały, iż oceniający mieli wątpliwości w ocenie wniosku, co spowodowało jego niższą niż oczekiwana przez Skarżącą ocenę, i co za tym idzie punktację.

Sąd nie jest przy tym uprawniony do dokonywania oceny merytorycznej wniosku, albowiem uprawnienia do tego posiadają eksperci, powoływani do oceny projektów w danym konkursie. Sąd nie dysponuje specjalistyczną wiedzą niezbędną do rzetelnej i szczegółowej oceny projektów w ich warstwie merytorycznej. Uprawnieniem Sądu jest dokonanie oceny, czy organy prawidłowo dokonały oceny protestu w świetle art. 58 ustawy wdrożeniowej i przepisów właściwych dla danego konkursu, zawartych w Regulaminie konkursu.

Sąd rozpatrując skargę sprawdza, czy ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo, i czy naruszenie to miało istotny wpływ na wynik tej oceny, nie jest natomiast jego zadaniem dokonywanie oceny merytorycznej tj. weryfikacji, dlaczego oceniający wniosek eksperci ocenili wniosek w danej wysokości we wskazanej skali punktowej lub – jak w tym przypadku – ocenili, że dany wydatek jest czy nie wydatkiem kwalifikowalnym oraz że podane koszty są zawyżone. Wnioskodawcy np. nie wykazali – tak jak na to wskazano w odpowiedzi na protest – iż eksperci winni dokonać oceny wniosku w wyższej punktacji.

Dokonując kontroli zaskarżonego rozstrzygnięcia Sąd uznał tym samym, iż PARP w szczegółowy sposób odniósł się do wszystkich zarzutów zawartych w proteście.

W wyniku ponownej oceny Skarżąca uzyskała więcej punktów, jednakże pomimo uznania częściowej zasadności protestu w odniesieniu do oceny merytorycznej dokonanej w ramach kryterium 3.1/4.1 i przywróceniu dwóch punktów w przypadku oceniającego 1 oraz dwóch punktów w przypadku oceniającego 2, wniosek o dofinansowanie nr [...] zmienił swoją pozycją na liście rankingowej z 4 na 3, lecz w dalszym ciągu uzyskał status oceny negatywnej, ze względu na wyczerpanie kwoty wsparcia przeznaczonej na konkurs przez podmiot zajmujący pozycję wyższą.

Skarżąca była zobowiązana do przedstawienia wskazanych we wniosku o dofinansowanie kosztów (i uzasadnienia do nich) w taki sposób, aby można było uznać kryterium nr V "Prawidłowość sporządzenia budżetu projektu" za spełnione.

Wnioskodawca, określając koszty w budżecie projektu, powinien był wykazać podstawy do ich uznania przez Organ, tj. uzasadnić przyjętą wysokość i kalkulację każdej pozycji budżetowej.

Dokonując oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia pod kątem konkretnych zarzutów podniesionych w skardze, należy wskazać, że prawidłowo w ocenie Sądu PARP stwierdziła, iż to na Skarżącej ciążył obowiązek przygotowania wniosku o dofinansowanie w sposób staranny, kompletny, odpowiadający założeniom danego programu operacyjnego i uwzględniający kryteria oceny.

PARP słusznie stwierdziła w zaskarżonym piśmie, że Skarżąca powinna ująć we wniosku wszystkie informacje, które wpływały na ocenę kryterium nr V , bowiem ocenie w ramach tego kryterium podlega budżet w oparciu o przedstawione w harmonogramie rzeczowo-finansowym pozycje kosztowe i ich kalkulacje, Organ bada racjonalność i efektywność kosztów, co umożliwia określenie, czy harmonogram rzeczowo-finansowy projektu jest wykonalny. Z wniosku jednoznacznie wynika, że Skarżąca zaplanowała 79 uczestników objętych wsparciem szkoleniowym, a w związku z tym oceniający mieli prawo zakwestionować zawyżone wartości pozycji budżetowych, odnoszące się do tych wskaźników.

PARP w rozstrzygnięciu protestu wskazała, że niezasadne są przedstawione przez Wnioskodawcę zarzuty odnośnie do wskazania w budżecie wydatków objętych pomocą de minimis, które w ocenie Skarżącego zapisy Regulaminu Konkursu są w tym zakresie niejasne. Zasady udzielania pomocy publicznej oraz pomocy de minimis zawarto w Rozdziale 6 Regulaminu Konkursu pt. "Zasady dotyczące udzielania pomocy publicznej i pomocy de minimis". W ocenie Organu są one jasne, Sąd również podziela to stanowisko.

Z uwagi na powyższe, należy uznać, że PARP - rozpatrując protest Skarżącej - działała z poszanowaniem zasad wskazanych w art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej oraz zgodnie z Regulaminem konkursu.

W ocenie Sądu z przedstawionej dokumentacji projektu, która podlegała ocenie IP, na podstawie przytoczonych powyżej zapisów Regulaminu konkursu, organ wywiódł prawidłową ocenę, której nie można zarzucić dowolności i braku zasadności. Jednostka prawidłowo wskazała też, że ocena treści wniosku o dofinansowanie w kontekście spełniania określonych kryteriów odbywa się wyłącznie na podstawie jego treści (oraz załączników).

Powyższe ma na celu dochowanie zasad wskazanych w art. 37 ust. 1 i ust. 2 ustawy. Wniosek o dofinansowanie wraz z uzupełnieniami powinien być kompletny co do treści i odpowiadać na kryteria wyboru projektów, przeciwne zaś działanie podważa zasadność i celowość organizacji oceny wniosków o dofinansowanie w oparciu o złożoną dokumentację aplikacyjną opracowaną przez poszczególnych wnioskodawców na podstawie dokumentacji konkursowej.

Należy też zauważyć, że z Regulaminu konkursu i załączników do niego wynika, jakie kryteria będą oceniane, czemu mają one służyć i w związku z tym, co należy zamieścić we wniosku, aby dane kryterium mogło zostać pozytywnie dla wnioskodawcy ocenione.

Ustawodawca w art. 41 ust. 2 ustawy wdrożeniowej postanowił, że regulamin konkursu zawiera wzór wniosku o dofinansowanie projektu. Wniosek o dofinansowanie stanowi jeden z podstawowych dokumentów dotyczących procedury dofinansowywania unijnego i nie można uznać go w okolicznościach faktycznych sprawy za dokument niemający wiążącego charakteru (por. wyrok NSA z 25 września 2014 r. sygn. akt II GSK 2113/14, odnoszący się analogicznie do art. 29 ust. 2 pkt 8 u.z.p.p.r.; wszystkie powołane orzeczenia dostępne na stronie internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych: www.orzeczenia.gov.pl).

Na wnioskodawcy ubiegającym się o dofinansowanie w ramach danego konkursu spoczywa obowiązek rzetelnego i wyczerpującego wypełnienia wniosku (por. wyrok NSA z dnia 9 sierpnia 2011 r. sygn. akt. II GSK 1500/11, dostępny tamże). Podkreślić wypada także, że Strona skarżąca przystępując do konkursu winna znać jego zasady, gdyż są one publikowane i dostępne dla wszystkich w jednakowy sposób. Każdy uczestnik konkursu wyraża akceptację dla zasad konkursu i w dalszych swych działaniach w postępowaniu konkursowym, chcąc uzyskać pomoc musi się do tych zasad precyzyjnie stosować. Obowiązek starannego przygotowania dokumentacji aplikacyjnej, zgodnie z wymogami konkursu, ciąży zawsze na wnioskodawcy. Brak podanej informacji lub też podanie informacji w sposób niejednoznaczny winien zostać oceniony negatywnie.

Organ w żaden sposób nie naruszył art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej, który stanowi, że właściwa instytucja przeprowadza wybór projektów do dofinansowania w sposób przejrzysty, rzetelny i bezstronny oraz zapewnia wnioskodawcom równy dostęp do informacji o warunkach i sposobie wyboru projektów do dofinansowania. Postanowienia Regulaminu konkursu obowiązują w równym stopniu wszystkich beneficjentów. Nie można więc zasadnie twierdzić, aby zastosowanie wspomnianych postanowień Regulaminu konkursu względem Strony skarżącej, do czego obowiązany był organ, naruszyło powołany przepis (podobnie NSA w wyroku z 9 stycznia 2014r., II GSK 2322/13, dostępny tamże).

Oceniając, co będzie stanowić wzorzec kontroli sądowej, uznać należy, że prawo, wedle którego oceniana jest legalność oceny projektu, to nie tylko przepisy u.z.r.p.s. ale także postanowienia systemu realizacji programu operacyjnego. Zatem, kontrolując zgodność z prawem dokonanej przez organ oceny projektu, sąd administracyjny ma na względzie zgodność z prawem powszechnie obowiązującym, a także z postanowieniami aktów wydanych na podstawie prawa powszechnie obowiązującego przez właściwe podmioty i w granicach ich kompetencji. Wzorzec kontroli stanowią zatem postanowienia u.z.r.p.s., postanowienia systemu realizacji programu operacyjnego oraz postanowienia regulaminu konkretnego konkursu. Dokumenty określające warunki i procedury obowiązujące w programach operacyjnych są wydawane na podstawie upoważnienia ustawowego, tj. art. 5, art.6, art. 41 ustawy wdrożeniowej. Z upoważnienia nie wynika, że akty te mogą regulować pewne kwestie odmiennie niż ustawa wdrożeniowa. Dotyczy to przede wszystkim przepisów z art. 45 ust. 4 ustawy wdrożeniowej (właściwa instytucja przekazuje wnioskodawcy pisemną informacje o zakończeniu oceny projektu i jej wyniku wraz z uzasadnieniem oceny i podaniem liczby punktów otrzymanych przez projekt lub informacji o spełnieniu albo niespełnieniu kryteriów wyboru projektu) oraz art. 58 ust. 1 pkt. 1 tej ustawy (właściwa instytucja, o której mowa w art. 55, informuje wnioskodawcę na piśmie o wyniku rozpatrzenia jego protestu. Informacja ta zawiera w szczególności treść rozstrzygnięcia polegającego na uwzględnieniu albo nieuwzględnieniu protestu, wraz z uzasadnieniem). Zgodnie z zacytowanym przepisem ustawowym obie informacje dotyczące oceny projektu i rozstrzygnięcia protestu muszą zawierać uzasadnienie. Uzasadnienie to musi odzwierciedlać zasadę zawartą w art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej stanowiącą, że właściwa instytucja przeprowadza wybór projektów do dofinansowania w sposób przejrzysty, rzetelny i bezstronny oraz zapewnia wnioskodawcom równy dostęp do informacji o warunkach i sposobie wyboru projektów do dofinansowania. Skoro ww. informacje kierowane do wnioskodawcy zgłoszonego projektu stanowią o dwustopniowym postępowaniu konkursowym kontrolowanym również przez sąd administracyjny, to nie ulega wątpliwości, że wymagane przez ustawodawcę uzasadnienie tych informacji musi spełniać element rzetelnego wyjaśnienia przyjętej oceny. Wskazać należy, jak słusznie zaakcentował Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 4 lipca 2013 r. (sygn. akt II GSK 1051/13, dostępny tamże): "uzasadnienie informacji o wynikach oceny musi zawierać taką treść, aby spełnić swoją ustawową rolę, tzn. umożliwić stronie wniesienie umotywowanego protestu od oceny, która jej nie satysfakcjonuje. Uzasadnienie zatem musi być zrozumiałe dla strony i wyraźnie wskazywać na przyczyny negatywnej oceny, a więc wymieniać uchybienia wraz z ich wyjaśnieniem. Strona powinna bowiem wiedzieć dokładnie dlaczego jej projekt został oceniony negatywnie. Jeżeli uzasadnienie zawiera taką treść i umożliwia stronie podjęcie polemiki z dokonaną oceną, trzeba uznać je za odpowiadające prawu.". Natomiast w wyroku z dnia 11 lipca 2013 r. (sygn. akt II GSK 1113/13, dostępny tamże) NSA zaakcentował, iż: "...instytucja rozpatrująca protest powinna przeprowadzić szczegółową analizę środka procesowego z uwzględnieniem zarzutów podniesionych zarówno przez ekspertów w kartach ocen merytorycznych jak i skarżącą Spółkę w treści złożonego protestu. Podkreślić należy, że nie jest dopuszczalne "mechaniczne" odwoływanie się do ocen recenzentów, czy wcześniej do ocen ekspertów.".

Kontrolując w takim zakresie legalność oceny projektu dokonanej przez Instytucję Pośredniczącą, jak również legalność jego działań podejmowanych w toku procedury odwoławczej, które znalazły ostateczny wynik w zaskarżonym rozstrzygnięciu, wypada stwierdzić, że odpowiadają one prawu.

Odnosząc się do poprawności oceny projektu należy wskazać, że w tym zakresie możliwości sądu administracyjnego są ograniczone do zbadania, czy ocena została sformułowana w postępowaniu wolnym od naruszeń prawa, w szczególności odpowiadającym zasadom wynikającym z art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej. W ocenie Sądu takich błędów IP nie popełniła. Przeprowadzona ocena nie jest obarczona ewidentnymi błędami logicznymi, zawiera spójne i logiczne wyjaśnienie stanowiska oceniającego, argumenty na jego poparcie. Analizując treść wniosku, pisma informującego o negatywnej ocenie merytorycznej, protestu oraz pisma zawierającego odpowiedź na protest, należy stwierdzić, iż oceniający w sposób trafny wskazali na powody negatywnej oceny merytorycznej wniosku. Ocena zawiera szczegółowe wyjaśnienie zasad oceny i uzasadnienie negatywnej oceny merytorycznej. Zarzuty protestu jak i skargi nie podważają skutecznie prawidłowości dokonanej oceny.

Na zakończenie Sąd zauważa, że PARP w swoim rozstrzygnięciu odniósł się szczegółowo do zarzutów protestu. Organ odniósł się do wszystkich zarzutów Strony skarżącej zawartych w proteście, a tym samym w żaden sposób nie naruszył przepisów ustawy wdrożeniowej odnośnie stosowania procedury odwoławczej.

Należy przy tym powtórzyć, że Sąd - orzekając na podstawie cyt. przepisu art. 61 ust. 8 ustawy wdrożeniowej - ocenia działania organu pod kątem przesłanki wskazanej w tym przepisie tj. czy organ oceniając projekt dokonywał tego w sposób naruszający prawo i czy naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny. Nie jest natomiast rolą Sądu dokonanie oceny merytorycznej projektu, bowiem nie jest do tego upoważnionym, nie ma też takich możliwości, tym samym Sąd nie mógł przyznać Skarżącej punktów w takiej ilości, jak to podniesiono w treści skargi.

Z tych wszystkich względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na zasadzie przepisu art. 61 ust. 8 pkt 2 ustawy orzekł jak w sentencji.