Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 95/23
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-06-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6179 Inne o symbolu podstawowym 617
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Minister Sprawiedliwości
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 141 par. 4; art. 145 par. 1 pkt 1 lit.c; art. 176 par. 1 pkt 2.
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 6; art. 7; art.8; art.9; art. 10; art. 11; art. 12; art. 77 par. 1; art. 80, art. 107 par.3.
journal: Dz.U. 2022 poz 2000
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 11 ust. 9; art. 11d ust. 2-3; ust. 4 pkt 2-3; ust. 5, ust. 7.
journal: Dz.U. 2015 poz 1255
law: Ustawa z dnia 5 sierpnia 2015 r. o nieodpłatnej pomocy prawnej oraz edukacji prawnej.
article: art 48 ust. 1.
journal: Dz.U. 2019 poz 511
law: Ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Sieńczyło-Chlabicz Sędzia NSA Zbigniew Czarnik Sędzia NSA Gabriela Jyż (spr.) Protokolant asystent sędziego Natalia Składanek po rozpoznaniu w dniu 25 czerwca 2024 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej F. H. V. w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 stycznia 2021 r. sygn. akt VII SA/Wa 1309/20 w sprawie ze skargi F. H. V. w W. na decyzję Ministra Sprawiedliwości z dnia 13 maja 2020 r. nr DSF-XI 696.10.2020 w przedmiocie wpisu na listę organizacji pozarządowych uprawnionych do prowadzenia punktów udzielania nieodpłatnej pomocy prawnej oraz nieodpłatnego poradnictwa obywatelskiego 1. oddala skargę kasacyjną. 2. odstępuje od zasądzenia od F. H. V. w W. na rzecz Ministra Sprawiedliwości kosztów postępowania kasacyjnego w całości.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z dnia 13 stycznia 2021 r., oddalił skargę F. H. V. w W. na decyzję Ministra Sprawiedliwości z dnia 13 maja 2020 r., w przedmiocie wpisu na listę organizacji pozarządowych uprawnionych do prowadzenia punktów udzielania nieodpłatnego poradnictwa obywatelskiego.

Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy:

decyzją z 16 grudnia 2019 r., Wojewoda Podkarpacki, na podstawie art. 11d ustawy z 5 sierpnia 2015 r. o nieodpłatnej pomocy prawnej, nieodpłatnym poradnictwie obywatelskim oraz edukacji prawnej (tekst jednolity Dz. U. z 2019 r. poz. 294, dalej: ustawa o nieopłatnej pomocy) odmówił skarżącej Fundacji wpisu na prowadzoną przez siebie listę organizacji pozarządowych uprawnionych do prowadzenia na obszarze województwa podkarpackiego punktów udzielania nieodpłatnej pomocy prawnej oraz nieodpłatnego poradnictwa obywatelskiego.

Minister Sprawiedliwości, objętą skargą decyzją utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. Organ stwierdził, że Fundacja spełniła część przesłanek pozytywnych do wpisu na listę, określonych w art. 11d ust. 2-3 ustawy o nieopłatnej pomocy. Wskazując na treść art. 11d ust. 5 ustawy, stwierdził, że fakt rozwiązania przez starostów umów z Fundacją w roku 2019 już sam w sobie stanowił powód do odmowy wpisu na listę organizacji uprawnionych do udzielania nieodpłatnej pomocy prawnej oraz świadczenia nieodpłatnego poradnictwa obywatelskiego na terenie województwa podkarpackiego.

Organ odwoławczy podzielił ocenę Wojewody, że Fundacja nie spełniła przesłanek, o których mowa w art. 11d ust. 2 pkt 3 oraz art. 11d ust. 3 pkt 3 ustawy – nie dawała gwarancji należytego wykonania zadań. Minister stwierdził, że skarżąca Fundacja przystąpiła do konkursu na świadczenie nieodpłatnego poradnictwa obywatelskiego mając świadomość, że realizacja zadania za pomocą osób posiadających odpowiednie kwalifikacje może być utrudniona lub całkowicie niemożliwa. Nie dysponowała odpowiednią liczbą osób uprawnionych do prowadzenia poradnictwa obywatelskiego, czego wyrazem były inicjowane przez nią, po zawarciu szeregu umów ze starostami, odstąpienia od podpisanych umów bądź niepodpisywanie takich umów. Takie działania Fundacji miały miejsce w 22 powiatach. Organ zwrócił również uwagę, na wskazywany przez starostów szereg innych nieprawidłowości podczas wykonywania umów, które to nieprawidłowości były podstawą rozwiązywania umów. Zauważył przy tym, że nieprawidłowości te nie miały charakteru incydentalnego i niezależnego od Fundacji.

Podsumowując, w ocenie Ministra stwierdzone działania Fundacji nie dawały gwarancji należytego wykonania przez nią zadania z zakresu świadczenia nieodpłatnego poradnictwa obywatelskiego.

Sąd I instancji oddalając skargę na tą decyzję podzielił stanowisko organu, że Fundacja nie spełniła przesłanek pozytywnych, o których mowa w art. 11d ust. 2 pkt 3 oraz art. 11d ust. 3 pkt 3 ustawy.

W ocenie Sądu Minister zasadnie wskazał, że Fundacja przystąpiła do konkursu na świadczenie nieodpłatnego poradnictwa obywatelskiego mając świadomość, że realizacja zadania za pomocą osób posiadających odpowiednie kwalifikacje może być utrudniona lub całkowicie niemożliwa. Fundacja nie dysponowała bowiem odpowiednią ilością osób uprawnionych do prowadzenia poradnictwa obywatelskiego, czego wyrazem były inicjowane przez nią, po zawarciu umów ze starostami, odstąpienia od tychże bądź ich niepodpisywanie. Brak przewidzenia konieczności zapewnienia odpowiednio wykwalifikowanej kadry skutkowało koniecznością odstąpienia przez Fundację od umów w zakresie świadczenia nieodpłatnego poradnictwa obywatelskiego w kilkunastu powiatach. Sąd podzielił przy tym stanowisko organu, że nie było to działanie, którym Fundacja została zaskoczona, a działanie wkalkulowane w ryzyko jej funkcjonowania. Podzielił również stanowisko, że w wyniku zaistniałej sytuacji powiaty musiały podjąć odpowiednie czynności w celu zapewnienia obsługi tych punktów przez inne podmioty.

Za zasadny Sąd I instancji uznał wniosek organu, że Fundacja przystępując do konkursów mimo wiedzy, że nie posiada osób zdolnych do wykonywania zadania wprowadzała w błąd powiaty, w których ubiegała się o zawarcie umów. Ponadto, odstępowała od umów również w części, zachowując sobie prawo do świadczenia poradnictwa prawnego ale nie zapewniając poradnictwa obywatelskiego.

Sąd stwierdził, na podstawie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, że poza odstąpieniem przez Fundację od zawartych umów nastąpił również szereg innych nieprawidłowości podczas ich wykonywania w kilku innych powiatach. Wskazują one na brak rzetelności w działaniach Fundacji w zakresie świadczenia nieodpłatnego poradnictwa obywatelskiego. Zasadnie zatem organ przyjął, że działania i zaniechania Fundacji nie były incydentalne, przypadkowe i niezależne od jej woli. Powodami niepodpisania umowy lub odstąpienia od niej był bowiem brak odpowiednio wykwalifikowanej kadry mogącej świadczyć poradnictwo obywatelskie. Były też sytuacje skierowania do świadczenia poradnictwa obywatelskiego osób nie posiadających wymaganych kwalifikacji. W konkluzji Sąd za zasadne uznał stanowisko organu, że Fundacja nie dawała gwarancji należytego wykonania zadania z zakresu świadczenia nieodpłatnego poradnictwa obywatelskiego.

W ocenie Sądu I instancji, zasadnie organ wskazał, że w sprawie zaszła negatywna przesłanka, o której mowa w art. 11d ust. 5 ustawy, gdyż Fundacja jest organizacją pozarządową co do której wystąpiły sytuacje, rozwiązania przez starostę umowy w okresie 2 lat poprzedzających złożenie wniosku. Przepis ten przewiduje zaś bezwzględną negatywną przesłankę dla odmowy wpisu organizacji pozarządowej na odpowiednią listę.

Sąd stwierdził, że organ prawidłowo uznał za niezasadny zarzut o nieważności złożonego oświadczenia przez Starostę oraz zarzut nieważnego zawarcia samej umowy o świadczenie usług. W tym zakresie Sąd wskazał, że w aktualnym stanie prawnym organom administracyjnym ani sądom administracyjnym nie przysługuje ustawowa kompetencja do samodzielnego kwestionowania ważności czynności prawnych dokonywanych przez starostów w ramach realizacji umów. Dokonywanie oceny ważności umowy i złożonego przez starostę oświadczenia nie jest możliwe w niniejszym postępowaniu. Dopóki sąd powszechny działając w ramach swojej kognicji nie orzeknie inaczej, należy przyjąć, iż dana czynność prawna jest ważna i wywołuje skutki. Nie ma więc podstaw, by czynić inne założenie.

Podsumowując, Sąd I instancji stwierdził, że decyzje o odmowie wpisania Fundacji na listę podmiotów uprawnionych do prowadzenia punktów w zakresie świadczenia nieodpłatnego poradnictwa obywatelskiego na obszarze województwa podkarpackiego były w pełni prawidłowe. Istnieje bowiem duże ryzyko, że Fundacja, kierując się wyłącznie własnym interesem, w razie zaistnienia przeszkód po jej stronie, postąpi podobnie jak w 2019 roku, pozostawiając sobie wyłącznie usługi prawne a rezygnując z porad obywatelskich.

W podstawie prawnej wyroku podano art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej: p.p.s.a.).

F. H. V. w W., skargą kasacyjną zaskarżyła w całości wyrok Sądu I instancji zarzucając mu:

1) naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez:

a) błędną wykładnię przepisu art. 11 ust. 9 ustawy o nieopłatnej pomocy polegającą w szczególności na nieprawidłowym zrekonstruowaniu normy prawnej z ww. przepisu i mylnym zrozumieniu jego treści i znaczenia poprzez:

błędne przyjęcie, że każde rozwiązanie umowy przez powiat jako zleceniodawcę jest rozwiązaniem umowy przez starostę na podstawie ww. przepisu, podczas gdy ustawa w ramach swobody umów (art. 3531 k.c. w zw. z art. 6 ustawy) uprawnia do ustalenia przez strony innych przesłanek rozwiązania umowy nieprzewidzianych w ww. przepisie, które wykonywane mogą być jednak nie przez starostę, a przez organ reprezentujący stronę umowy, a więc w przypadku powiatu wieloosobowy zarząd powiatu (art. 48 ustawy o samorządzie powiatowym), a sam starosta na podstawie ww. przepisu nie działa jak organ samodzielnie reprezentujący powiat jako stronę umowy (art. 48 oraz a contrio art. 8 ust 2 ustawy o samorządzie powiatowym), lecz w imieniu własnym w ramach samodzielnych uprawnień kontrolnych (art. 11 ust. 8 ustawy) jako organ administracji rządowej (art. 2 pkt 5 ustawy o wojewodzie i administracji rządowej w województwie, art. 15a ust. 2 ustawy o fundacjach), tym samym nie każde rozwiązanie umowy z organizacją pozarządową jest rozwiązaniem umowy w trybie ww. przepisu;

b) błędne zastosowanie przepisów art. 11d ust. 5 i ust. 7 ustawy o nieopłatnej pomocy w związku z przepisem art. 11d ust. 9 ustawy poprzez w szczególności błędne uznanie stanu faktycznego ustalonego w sprawie jako odpowiadający stanowi hipotetycznemu przewidzianemu w ww. przepisach, które przewidują, że przesłanka negatywna wpływająca na potrzebę wydania decyzji odmawiającej wpisu organizacji pozarządowej na listę wojewody może mieć zastosowanie wyłącznie do czynności prawnych rozwiązań umów wyłącznie przez starostów powołujących się w trakcie czynności prawnych na przesłanki ustawowe rozwiązania umów przewidziane art. 11 ust. 9 ustawy, przy jednoczesnej skuteczności i ważności takich czynności prawnych starosty rozwiązującego daną umowę, gdy tymczasem w przedmiotowej sprawie nie zachodził żaden przypadek (ważnego i skutecznego) rozwiązania umowy przez starostę ze Skarżącą powołującego się na przepis art. 11d ust. 9 ustawy;

c) błędną wykładnię przepisów art. 11d ust. 2 pkt. 3 i ust. 3 pkt. 3 ustawy polegającą na nieprawidłowym zrekonstruowaniu normy prawnej z przepisów art. 11d ust. 2 pkt 3 i ust. 3 pkt. 3 ustawy i mylnym zrozumieniu ich treści oraz znaczenia przy przyjętej pozaprawnej definicji pojęcia "daje gwarancję należytego wykonania zadania" opisanego w treści uzasadnienia zaskarżonego wyroku, a w konsekwencji błędnym zastosowaniu przepisu art. 11d ust. 7 ustawy, podczas gdy ww. przepisy nie przewidują przyjętej przez Sąd I instancji definicji "dawania gwarancji należytego wykonania zadania", istnieją odmienne niż przyjęte przez Sąd I instancji słownikowe definicje pojęcia słowa "gwarancja", a dodatkowo jedynym przepisem ustawy precyzującym treść i znaczenie ww. pojęcia jest przepis art. 11d ust. 8 pkt. 3 ustawy przewidujący złożenie - na potrzeby wykazania spełniania przez organizację pozarządową warunku dawania gwarancji należytego wykonania zadania - jedynie pisemnego zobowiązania organizacji pozarządowej do zapewnienia realizacji zadania w sposób, o którym mowa w ust. 2 pkt 3 lub ust. 3 pkt 3 ustawy, a więc wszechstronna wykładnia ww. przepisów zgodnie z naturą prawną gwarancji, pominiętymi definicjami słowa "gwarancja" oraz przy zastosowaniu przepisu art. 11d ust. 8 pkt. 3 ustawy prowadzi do odwrotnego założenia o ziszczeniu się warunków przewidzianych ww. przepisami na podstawie pisemnych zobowiązań, o których mowa w przepisie art. lid ust. 8 pkt. 3 ustawy;

2) naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy tj.:

a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z przepisem art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 10, art. 11, art. 12 i art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a. poprzez oddalenie skargi pomimo w szczególności niewyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego w sprawie przez organ i Sąd I instancji oraz niepodjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego przez organ i Sąd I instancji, w szczególności na podstawie twierdzeń Skarżącego, jak również nienależytej wykładni przepisów prawa oraz postanowień umownych, co doprowadziło do:

- błędnego przyjęcia przez Sąd I instancji za organem, że w stosunku do Skarżącego nie zachodzi przesłanka pozytywna do wydania wnioskowanej decyzji określona w przepisie art. 11d ust. 2 pkt. 3 i ust. 3 pkt 3 ustawy (tzw. gwarancja), jak również;

- błędnego przyjęcia przez Sąd I instancji za organem, że w stosunku do Skarżącego zachodzi przesłanka negatywna uniemożliwiająca wydanie wnioskowanej decyzji określona w przepisie art. 11d ust. 5 ustawy i art. 11 ust. 9 ustawy (tj. rozwiązanie umowy przez starostę), a w konsekwencji do wydania wyroku i poprzedzających go decyzji dowolnych, obarczonych błędnymi ustaleniami własnymi Sądu I instancji (powielających błędne ustalenia organu), jak również skutkuje nienależytym uzasadnieniem zaskarżonego wyroku oraz poprzedzających go decyzji organu i Wojewody, co doprowadziło do błędnego oddalenia skargi przez Sąd I instancji pomimo wadliwości zaskarżonej decyzji organu;

b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z przepisem art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 k.p.a. poprzez oddalenie skargi pomimo niewyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego w sprawie przez organ i Sąd I instancji oraz niepodjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego przez Sąd I instancji za organem, a tym samym naruszenia zasady prawdy obiektywnej (art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 k.p.a.) a ponadto uniemożliwienie skarżącemu należytej realizacji uprawnień oraz wykonania obowiązków w toku postępowania przed Sądem I instancji jak i organem polegające w szczególności na:

zaniechaniu badania skutków prawnych oświadczeń skarżącej o rozwiązaniu/odstąpieniu od umowy z badanymi powiatami lub nieważności wskazanych umów i oświadczeń powiatów/starostów, jednoczesnym nałożeniu obowiązku uzyskania przez skarżącą orzeczenia w trybie przepisu art. 189 k.p.c. na potwierdzenie ww. twierdzeń skarżącej i pominięciu wszystkich twierdzeń skarżącej podlegających takiemu orzeczeniu, przy jednoczesnym dokonywaniu badania skutków prawnych pism mających dokonywać rozwiązania umów, ale wyłącznie przez powiaty/starostów, co doprowadziło do błędnego oddalenia skargi przez Sąd I instancji pomimo wadliwości zaskarżonej decyzji organu,

c) art 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z przepisem art. 8 § 1 i § 2 k.p.a. poprzez oddalenie skargi pomimo w szczególności odstąpienia bez żadnej przyczyny przez Sąd I instancji za organem od treści wyznaczonej i podanej do publicznej wiadomości przez organ własnej praktyki rozstrzygania spraw związanych z zasadami reprezentacji powiatu przy zawieraniu i rozwiązywaniu umów zawartych na podstawie ustawy z dnia 5 sierpnia 2015 r. o niepodołanej pomocy prawnej, niepodołanym poradnictwie obywatelskim oraz edukacji prawnej, zaniechanie przeprowadzenie za Organem postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej i zaniechanie kierowania się za organem zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania, co doprowadziło do błędnego oddalenia skargi pomimo wadliwości zaskarżonej decyzji organu,

d) art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez wadliwe sporządzenie uzasadnienia zaskarżonego wyroku, z uwagi na brak wskazania w jego treści, dlaczego Sąd I instancji nie podziela obszernie uzasadnionych zarzutów skarżącego zawartych w skardze.

Podnosząc te zarzuty skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Wniosła również o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego w postępowaniu kasacyjnym, za obie instancje według norm przepisanych.

Minister Sprawiedliwości, w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie w całości oraz o zasądzenie niezbędnych kosztów postępowania, w tym wynagrodzenia profesjonalnego pełnomocnika, według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę przyczyny nieważności postępowania sądowoadministracyjnego określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. W rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły okoliczności skutkujące nieważnością postępowania zatem spełnione zostały warunki do merytorycznego rozpoznania skargi kasacyjnej.

Zgodnie z art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego, które może polegać na błędnej wykładni lub niewłaściwym zastosowaniu albo na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy.

Skarga kasacyjna fundacji oparta została na obu podstawach kasacyjnych z art. 174 p.p.s.a. W takiej sytuacji sąd drugiej instancji w pierwszej kolejności rozpoznaje podniesione w tej skardze zarzuty procesowe, a dopiero w dalszej kolejności dokonuje oceny zarzutów materialnych. Zachowanie, co do zasady, takiej kolejności rozpoznawania zarzutów kasacyjnych podyktowane jest tym, że ocena sposobu stosowania lub wykładni prawa materialnego może być dokonana tylko wówczas, gdy zostanie ustalone, że stan faktyczny sprawy nie jest sporny albo że nie został skutecznie zakwestionowany w postępowaniu kasacyjnym.

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

W pierwszej kolejności oceną NSA objęty został zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., jego zasadność bowiem wykluczałaby możliwość merytorycznego odniesienia się do pozostałych objętych zarzutami skargi kasacyjnej nieprawidłowości.

Wbrew odmiennemu w tym względzie stanowisku autora skargi kasacyjnej, Sąd I instancji nie naruszył art. 141 § 4 p.p.s.a. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zostało sporządzone w sposób umożliwiający kontrolę instancyjną, w szczególności zawiera wszystkie elementy konstrukcyjne wymienione w powyższym przepisie prawa i pozwala jednoznacznie ustalić przesłanki, jakimi kierował się wojewódzki sąd administracyjny podejmując zaskarżone orzeczenie. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera również stanowisko co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia.

Dla skutecznego zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. należało wykazać – czego autor skargi kasacyjnej nie uczynił – że uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia lub uzasadnienie zostało sporządzone w sposób uniemożliwiający przeprowadzenie jego kontroli przez sąd drugiej instancji. W ocenie NSA w rozpoznawanej sprawie nie mamy do czynienia z żadnym z tych przypadków.

Zamierzonego skutku nie mogły również odnieść zarzuty naruszenia art.145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 10, art. 11, art. 12 i art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. Odnosząc się do tych zarzutów należy stwierdzić, że są one formalnie wadliwe i to w taki sposób, że nie można dokonać oceny zaskarżonego wyroku z punktu widzenia podniesionych w nich naruszeń. Jest tak dlatego, że skarga kasacyjna jako formalny i profesjonalny środek prawny musi spełniać prawem określone wymogi. Warunkiem bezwzględnym dla uznania prawidłowości skargi kasacyjnej jest uzasadnienie zarzutów. Autor skargi kasacyjnej podniósł naruszenie szeregu przepisów ustawy Kodeks postępowania administracyjnego, jednak w jej uzasadnieniu nie wyjaśnił, w odniesieniu do każdego z tych przepisów, na czym miało polegać ich naruszenie. Nie wskazał również, czy ewentualne uchybienia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, jak tego wymaga przepis art. 174 pkt 2 p.p.s.a.

Przy ocenie zarzutów skargi kasacyjnej nie można również pomijać konsekwencji wynikających z zasady dyspozycyjności obowiązującej w postępowaniu przed NSA, która wyraża się również w tym, że sąd drugiej instancji nie może domniemywać granic zaskarżenia wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego, albowiem te wyznaczają zarzuty skargi kasacyjnej, a nie jest dopuszczalna rozszerzająca wykładnia zakresu zaskarżenia i jego kierunków, uzupełnianie, konkretyzowanie, uściślanie lub interpretowanie niejasno sformułowanych zarzutów kasacyjnych, czy też nadawanie im innego znaczenia niż wynika to z ich treści i towarzyszącej im argumentacji, albo stawianie jakichkolwiek hipotez w zakresie uzasadnienia podstaw kasacyjnych i domniemywanie tym samym intencji wnoszącego skargę kasacyjną (zob. np. wyroki NSA z: 10 marca 2021 r., sygn. akt II OSK 1492/18; 19 stycznia 2021 r., sygn. akt II OSK 2523/20; 17 grudnia 2020 r., sygn. akt II GSK 832/18; 29 października 2020 r., sygn. akt I GSK 285/18; 16 lipca 2020 r., sygn. akt I GSK 611/20; cytowane orzeczenia dostępne na stronie internetowej w CBOSA).

Wynikającym z art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a. obowiązkiem strony wnoszącej skargę kasacyjną jest nie tylko wskazanie podstaw kasacyjnych, lecz również ich uzasadnienie, co w odniesieniu do zarzutu naruszenia przepisów postępowania powinno się wiązać z uprawdopodobnieniem istnienia wpływu zarzucanego naruszenia na wynik sprawy. Jednak autor skargi kasacyjnej tego nie uczynił, czego konsekwencją jest brak możliwości merytorycznego ich rozpatrzenia. W związku z tym, w ocenie NSA, skarżąca kasacyjnie nie podważyła skutecznie istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy ustaleń organów, zaaprobowanych przez Sąd I instancji, ani też nie wykazała, by ustalenia te nie były wyczerpująco zebrane i ocenione przez organ.

Nieusprawiedliwiony jest zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 8 § 1 i § 2 k.p.a. poprzez odstąpienie bez żadnej przyczyny przez Sąd I instancji za organem od treści wyznaczonej i podanej do publicznej wiadomości przez organ własnej praktyki rozstrzygania spraw związanych z zasadami reprezentacji powiatu przy zawieraniu i rozwiązywaniu umów zawartych na podstawie ustawy o nieodpłatnej pomocy prawnej oraz zaniechaniu przeprowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej i zaniechanie kierowania się za organem zasadami proporcjonalności bezstronności oraz równego traktowania.

Artykuł 8 § 1 k.p.a. przewiduje zasadę pogłębiania zaufania, zgodnie z którą organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania. Oznacza to, że uzasadnienie decyzji powinno spełniać rolę edukacyjną w stosunku do adresatów decyzji oraz innych podmiotów, a także powinno umożliwiać kontrolę poprawności decyzji, w tym również przez sąd, który nie zastępuje organu w podaniu motywów uzasadnienia decyzji o oznaczonej treści. Zdaniem NSA kontrolowane przez sąd pierwszej instancji decyzje nie naruszają standardu wynikającego z tego przepisu. Ponadto skarga kasacyjna nie wykazała, na czym miałoby w istocie polegać naruszenie zasad proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania.

Natomiast zgodnie z art. 8 § 2 k.p.a. organy administracji publicznej bez uzasadnionej przyczyny nie odstępują od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym. Przez utrwaloną praktykę należy rozumieć akceptowane przez sądy, stabilne, jednolite, ustandaryzowane i wieloletnie oraz znane publicznie postępowanie organów administracji publicznej przy rozstrzyganiu spraw tego samego rodzaju w takich samych stanach faktycznych i prawnych (por. wyroki NSA z: 1 czerwca 2023 r., sygn. akt II GSK 1191/22; 21 kwietnia 2022 r., sygn. akt II GSK 7/20 oraz A. Wróbel [w:] M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, WKP 2020, komentarz do art. 8, teza 21; a także P. M. Przybysz, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz aktualizowany do art. 8, LEXel.2019, teza 9,10). Przy czym, co należy podkreślić, wykazanie istnienia tak rozumianej utrwalonej praktyki należy do strony (por. wyrok NSA z 22 lutego 2024 r., sygn. akt II GSK 1359/23).

Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy NSA stwierdza, że autor skargi kasacyjnej nie podjął nawet próby wykazania, że tak rozumiana jednolita praktyka organów administracji publicznej miała miejsce i że organy bez uzasadnionej przyczyny odstąpiły od tej praktyki. Innymi słowy, zarzucając naruszenie art. 8 § 2 k.p.a. autor skargi kasacyjnej powinien wykazać, że organy orzekające w tej sprawie (Minister, Wojewoda) bez uzasadnionej przyczyny odstąpiły od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym.

W ocenie NSA niezasadne są również zarzuty naruszenia prawa materialnego, tj. art. 11 ust. 9, art. 11d ust. 5 i ust. 7 oraz art. 11d ust. 2 pkt 3 i ust. 3 pkt 3 ustawy o nieodpłatnej pomocy prawnej.

Według autora skargi kasacyjnej Sąd I instancji dokonał błędnej wykładni art. 11 ust. 9 oraz art. 11d ust. 2 pkt 3 i ust. 3 pkt 3 ustawy oraz niewłaściwie zastosował art. 11d ust. 5 i ust. 7 tej ustawy, ponieważ fundacja spełnia przesłanki pozytywne wynikające z art. 11d ust. 2 pkt 3 i ust. 3 pkt 3 ustawy i jednocześnie nie zachodziła przeszkoda, tj. przesłanka negatywna z art. 11d ust. 5 do wydania decyzji o wpisaniu jej na listę organizacji pozarządowych, uprawnionych do prowadzenia punktów w zakresie świadczenia nieodpłatnej pomocy prawnej oraz nieodpłatnego poradnictwa obywatelskiego. Odnosząc się do tych zarzutów już na wstępie stwierdzić należy, że uzasadniając zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię należy wykazać, że Sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, że Sąd stosując przepis popełnił błąd w subsumcji, czyli niewłaściwie uznał, że stan faktyczny przyjęty w sprawie odpowiada stanowi faktycznemu określonemu w hipotezie normy prawnej. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi ponadto w uzasadnieniu, jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia bądź jak powinien być stosowany konkretny przepis prawa ze względu na stan faktyczny sprawy, a w przypadku zarzutu niezastosowania przepisu – dlaczego powinien być zastosowany.

Wniesiona skarga kasacyjna w zakresie podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 1 p.p.s.a., czyli zarzutów naruszenia prawa materialnego nie spełnia wyżej wskazanych wymogów formalnych, co już tylko z tego powodu czyni je niezasadnymi. Autor skargi kasacyjnej bowiem nie sprostał wymogom prawidłowego sformułowania zarzutów naruszenia art. 11 ust. 9 oraz art. 11d ust. 2 pkt 3 i ust. 3 pkt 3 ustawa o nieopłatnej pomocy. Niemniej jednak – pomimo występujących wad formalnych – można stwierdzić, że istota zarzutów naruszenia wskazanych przez kasatora przepisów prawa materialnego, tj. art. 11 ust. 9 oraz art. 11d ust. 2 pkt 3 i ust. 3 pkt 3 ustawa o nieopłatnej pomocy nie polega na błędnej wykładni tych przepisów przez Sąd I, tylko na ich niewłaściwym zastosowaniu. W ocenie skarżącej kasacyjnie WSA błędnie uznał za organem drugiej instancji, że wobec niej nie zachodzą pozytywne przesłanki dawania gwarancji należytego wykonania zadania z zakresu świadczenia nieodpłatnej pomocy prawnej oraz nieodpłatnego poradnictwa obywatelskiego, o których mowa w art. 11d ust. 2 pkt 3 oraz ust. 3 pkt 3 ustawy. Ponadto, zdaniem kasatora, Sąd I instancji błędnie uznał, że w stosunku do fundacji wystąpiła przesłanka negatywna, która również uniemożliwiała wpis na listę.

Należy wyjaśnić, że ustawa o nieodpłatnej pomocy prawnej określa przesłanki, jakie organizacja pozarządowa powinna spełnić, aby wojewoda mógł wpisać ją na listę podmiotów uprawnionych do prowadzenia punktów w określonym zakresie na obszarze danego województwa. Artykuł 11d ust. 2-3 ustawa o nieopłatnej pomocy zawiera przesłanki pozytywne, które powinna spełnić organizacja pozarządowa starająca się o wpis na listę. Natomiast art. 11d ust. 5 ustawy przewiduje przesłankę negatywną, której wystąpienie uniemożliwia wpisanie organizacji pozarządowej na prowadzoną przez wojewodę listę.

Jak wynika z niepodważonych przez autora skargi kasacyjnej okoliczności stanu faktycznego, organy obu instancji stwierdziły – co trafnie zaakceptował Sąd I instancji – że powodem odmowy wpisu na listę było wystąpienie negatywnej przesłanki z art. 11d ust. 5 ustawa o nieopłatnej pomocy, co wynika wprost ze znajdujących się w aktach administracyjnych sprawy oświadczeń o rozwiązaniu umowy z fundacją złożonych przez starostów powiatów jasielskiego, koszalińskiego, gorlickiego, ostrowieckiego oraz staszowskim. We wszystkich przypadkach doszło do rozwiązania umów w pierwszym kwartale 2019 r., a więc w okresie 2 lat poprzedzających złożenie wniosku z 20 września 2019 r.

Podkreślenia wymaga, że art. 11d ust. 5 ustawy o nieodpłatnej pomocy prawnej przewiduje bezwzględną negatywną przesłankę odmowy wpisu organizacji pozarządowej na odpowiednią listę. Z art. 11d ust. 5 ustawy wynika, że jednym z powodów stanowiących podstawę do odmowy wpisu organizacji pozarządowej na listę podmiotów uprawnionych do świadczenia m.in. nieodpłatnego poradnictwa obywatelskiego jest rozwiązanie umowy z tą organizacją przez starostę w okresie 2 lat poprzedzających złożenie wniosku o wpis. Przepis nie stawia przy tym ograniczeń w zakresie ilości rozwiązanych umów, powodów tego rozwiązania, czy wagi przyczyn, które ten skutek wywołały. Wystąpienie jakiegokolwiek przypadku rozwiązania przez starostę umowy mającej za przedmiot realizację zadania publicznego w zakresie prowadzenia punktu nieodpłatnej pomocy prawnej, nieodpłatnego poradnictwa obywatelskiego, czy też nieodpłatnej mediacji stanowi obligatoryjną przesłankę dla wojewody do wydania decyzji odmownej w przedmiocie wpisu na każdą z prowadzonych przez wojewodę list. Organowi administracji publicznej nie pozostawiono zatem uznania co do wpisu lub nie danej organizacji, jeśli w ciągu 2 lat poprzedzających złożenie wniosku zaszedł wobec niej jakikolwiek przypadek rozwiązania umowy przez starostę. Zatem organ pierwszej instancji prawidłowo odmówił wpisu na listę skarżącej kasacyjnie fundacji z uwagi na wystąpienie negatywnej przesłanki z art. 11d ust. 5 ustawy, co prawidłowo zaakceptował Sąd I instancji.

Nadto w sprawie – wbrew twierdzeniom autora skargi kasacyjnej – nie doszło do naruszenia art. 11 ust. 9 ustawy o nieodpłatnej pomocy prawnej.

NSA podziela stanowisko Sądu I instancji, że rozwiązanie umowy z organizacją pozarządową powinno nastąpić przez starostę na podstawie art. 11 ust. 9 ustawy o nieodpłatnej pomocy prawnej, a nie w sposób określony w art. 48 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym. Co do zasady, oświadczenia woli w sprawach majątkowych powiatu powinny być składane przez dwóch członków zarządu lub przez członka zarządu i osobę upoważnioną przez zarząd – zgodnie z art. 48 ust. 1 u.s.p., jednak ustawa o nieodpłatnej pomocy prawnej wprowadza od tej zasady wyjątek, stanowiąc że w określonych sytuacjach oświadczenia woli w imieniu powiatu mogą i powinny być składane przez starostę. Właśnie taki wyjątek wynika z art. art. 11 ust. 9 ustawa o nieopłatnej pomocy, który stanowi, że w przypadku zaprzestania spełniania warunku, o którym mowa w art. 11d ust. 2 pkt 2 lub ust. 3 pkt 2, lub ust. 4 pkt 2 starosta nie zawiera umowy z organizacją pozarządową albo rozwiązuje ją ze skutkiem natychmiastowym; natomiast w przypadku art. 11d ust. 2 pkt 3 lub ust. 3 pkt 3, lub ust. 4 pkt 3 starosta nie zawiera umowy z organizacją pozarządową albo rozwiązuje ją za dwutygodniowym wypowiedzeniem. Zatem, jak słusznie stwierdził za organem Sąd I instancji, przepis ten stanowi lex specialis do regulacji zawartej w art. 48 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym. Wynika z niego, że rozwiązanie umowy z organizacją pozarządową z przyczyn, o których mowa w art. 11 ust. 9 ustawa o nieopłatnej pomocy, powinno nastąpić przez starostę.

Odnosząc się natomiast do kwestii przewidzianych w ustawie przesłanek pozytywnych, zgodzić się należy z sądem pierwszej instancji, że fundacja nie spełniła przesłanek określonych w art. 11d ust. 2 pkt 3 oraz ust. 3 pkt 3 ustawy o nieodpłatnej pomocy prawnej, tj. nie daje gwarancji należytego wykonania zadania.

Jak bowiem wynika z niepodważonych przez autora skargi kasacyjnej okoliczności stanu faktycznego, Sąd I instancji słusznie zaakceptował stanowisko Ministra Sprawiedliwości, że zasadna jest ocena, iż fundacja nie daje gwarancji należytego wykonania zadania z zakresu świadczenia nieodpłatnej pomocy prawnej oraz nieodpłatnego poradnictwa obywatelskiego, czyli że nie zostały spełnione przesłanki pozytywne wpisu na listę z art. 11d ust. 2 pkt 3 oraz ust. 3 pkt 3 ustawa o nieopłatnej pomocy. Działania fundacji polegające na przystępowaniu do konkursów – mimo braku odpowiednio przeszkolonych osób, które mogłyby wykonywać poradnictwo obywatelskie, a także przypadki kierowania takich osób do wykonywania zadania – świadczą o wprowadzeniu organów w błąd i o świadomym ubieganiu się o to zadanie mimo braku zdolności do jego wykonania. Prowadziło to do zaburzenia funkcjonowania i organizacji nieodpłatnej pomocy prawnej i nieodpłatnego poradnictwa obywatelskiego, w tym skutkowało koniecznością zwrócenia się w odpowiednim trybie do innych podmiotów celem zapewnienia obsługi tych punktów, w wyniku czego do tego czasu w punktach poradnictwo nie było świadczone.

W konsekwencji należy stwierdzić, że sąd pierwszej instancji dokonał prawidłowej wykładni i właściwie zastosował przepisy art. 11 ust. 9, art. 11d ust. 2 pkt 3 i ust. 3 pkt 3 oraz art. 11d ust. 5 i ust. 7 ustawy o nieodpłatnej pomocy prawnej oraz trafnie zaakceptował decyzje organów o odmowie wpisu fundacji na listę organizacji pozarządowych uprawnionych do prowadzenia punktów na obszarze województwa podkarpackiego w zakresie świadczenia nieodpłatnej pomocy prawnej oraz nieodpłatnego poradnictwa obywatelskiego.

Wobec powyższego należało stwierdzić, że skarga kasacyjna nie podważa zgodności z prawem zaskarżonego wyroku, albowiem stawiane w niej zarzuty nie zostały oparte na usprawiedliwionych podstawach.

W związku z powyższym, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.

Na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a. NSA odstąpił od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego w całości ze względu na jednorodność przedmiotową i podmiotową rozpoznawanych spraw ze skarg kasacyjnych fundacji.