Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 441/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2012-10-30 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6169 Inne o symbolu podstawowym  616
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 156 par. 1 pkt 2, art. 158 par. 1, art. 15
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Dorota Jadwiszczok (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Mariola Jaroszewska Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz Protokolant: Starszy Sekretarz Sądowy Agnieszka Szczepkowska po rozpoznaniu w dniu 24 października 2012 r. na rozprawie sprawy ze skarg Agencji Nieruchomości Rolnych oraz K. O. i T. O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 22 maja 2012 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie przejęcia na własność Państwa nieruchomości rolnej 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana, 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego solidarnie na rzecz skarżących K. O. i T. O. kwotę 457 zł (czterysta pięćdziesiąt siedem) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Prezydium Powiatowej Rady Narodowej decyzją (orzeczeniem) z dnia 5 lutego 1960 r., powołując się na art. 2 ustawy z dnia 13 lipca 1957 r. o uchyleniu dekretu z dnia 9 lutego 1953 r. o całkowitym zagospodarowaniu użytków rolnych oraz art. 72 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnym, orzekło o przejęciu na własność Państwa - Państwowego Funduszu Ziemi, nieruchomości o powierzchni 92,1464 ha wraz ze znajdującymi się na niej zabudowaniami, położonej we wsi S. w powiecie t., zapisanej w księdze wieczystej S. tom l KW 200, stanowiącej własność E. O. w zamian za prawo do rekompensaty w formie gospodarstwa zamiennego o przybliżonej wartości.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wskazano, że przedmiotowa nieruchomość rolna, stanowiąca własność E. O., przejęta została w zagospodarowanie wraz z zabudowaniami na podstawie art. 10 dekretu z dnia 9 lutego 1953 r. o całkowitym zagospodarowaniu użytków rolnych i następnie przekazana w użytkowanie Państwowemu Gospodarstwu Rolnemu w S., jako główna baza gospodarstwa. Wskazano też, że w okresie użytkowania nieruchomości PGR w S. poczyniło nakłady inwestycyjne na sumę około 300 tys. zł.

Na skutek odwołania E. O. Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej decyzją (orzeczeniem) z dnia 31 grudnia 1960 r., powołując się na 2 ust. 2 ustawy z dnia 13 lipca 1957 r. o uchyleniu dekretu z dnia 9 lutego 1953 r. o całkowitym zagospodarowaniu użytków rolnych, art. 9 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych oraz uporządkowaniu niektórych spraw związanych z przeprowadzeniem reformy rolnej i osadnictwa rolnego, art. 77 ust 1 ustawy z dnia 25 stycznia 1958 r. o radach narodowych oraz art. 93 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnym uchyliło decyzję Prezydium Powiatowej Rady Narodowej z dnia 5 lutego 1960 r. i orzekło o przejęciu nieruchomości, której dotyczy sprawa, na własność Państwa bez odszkodowania.

Organ odwoławczy uzasadniając swoją decyzję stwierdził, że przejęcie gospodarstwa na podstawie art. 2 ustawy z dnia 13 lipca 1957 r. nie jest uzasadnione, gdyż nieruchomość ta nie była przejęta w zagospodarowanie, lecz we władanie Państwa, zgodnie z deklaracją E. O. z dnia 27 czerwca 1951 r. i następnie przekazana przez Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w użytkowanie Państwowym Gospodarstwom Rolnym przed wejściem w życie ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych oraz o uporządkowaniu niektórych spraw związanych z przeprowadzeniem reformy rolnej i osadnictwa rolnego, to jest przed dniem 5 kwietnia 1958 r.

Wnioskiem z dnia 5 listopada 1990 r., skierowanym do Ministra Rolnictwa, Leśnictwa i Gospodarki Żywnościowej, K. O. i A. O., spadkobiercy E. O., wystąpili o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej z dnia 31 grudnia 1960 r., zarzucając wydanie orzeczenia bez podstawy prawnej. We wniosku wskazali, że E. O. nie oddawał nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa ani w użytkowanie, ani w zagospodarowanie. Twierdzili, że oddanie nieruchomości nastąpiło w wyniku przymusu ówczesnych władz bezpieczeństwa. Po śmierci A. O. spadek po niej nabyli K. O., T. O. i A. O.

W kolejnych pismach skarżący zarzucili, że decyzja została wydana przez niewłaściwy organ, narusza zasadę dwuinstancyjności postępowania, gdyż organ odwoławczy rozstrzygnął nową sprawę administracyjną oraz narusza zakaz orzekania na niekorzyść.

Podanie o stwierdzenie nieważności zostało przekazane według właściwości Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu.

Decyzją z dnia 26 czerwca 2007 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze odmówiło stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej z dnia 31 grudnia 1960 r.

W uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia Kolegium wyjaśniło, że orzekając w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji nie doszło do rażącego naruszenia prawa uzasadniającego stwierdzenie jej nieważności.

W ocenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w niniejszej sprawie nie miało także miejsca rażące naruszenie przepisów procesowych, a w szczególności zakazu zmiany decyzji na niekorzyść strony odwołującej się, gdyż organy obydwu instancji rozpatrywały w ówczesnym czasie sprawę na podstawie przepisów rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnym które nie przewidywało w rozdziale XIII, dotyczącym postępowania odwoławczego, ani w żadnym innym przepisie, zakazu reformationis in peius.

Skarżący złożyli wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, w którym zarzucili, że rozstrzygnięcie o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji wydane zostało z naruszeniem art. 10 ust. 1 Konstytucji PRL w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej z dnia 31 grudnia 1960 r., polegającym na naruszeniu zasady szczególnej ochrony indywidualnych gospodarstw rolnych, art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 5 pkt 2 i art. 73 ust 1 Konstytucji PRL (w brzmieniu z 1960 r.) oraz art. 82 i art. 78 rozporządzenia Prezydent Rzeczypospolitej o postępowaniu administracyjnym przez przyjęcie, że nie stanowiło rażącego naruszenia prawa wydanie decyzji o przejęciu gospodarstwa rolnego przez organ odwoławczy na innej podstawie faktycznej i prawnej niż podstawy orzeczenia organu pierwszej instancji, a więc z naruszeniem zasady dwuinstancyjności postępowania.

Na skutek wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 29 października 2007 r. utrzymało w mocy decyzję z dnia 26 czerwca 2007 r.

W skardze do sądu administracyjnego skarżący zarzucili naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 73 ust. 1 Konstytucji PRL w brzmieniu z 1960 r. oraz art. 78, art. 82 i art. 93 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej o postępowaniu administracyjnym oraz art. 10 Konstytucji PRL.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z 17 grudnia 2008 r. sygn. akt II SA/Gd 842/07 skargę oddalił.

Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie Sąd stwierdził, że w świetle przepisów prawa materialnego, które zastosowano przy wydaniu kwestionowanej co do zgodności z prawem decyzji, konsekwencją władania w dniu 31 stycznia 1960 r. przez Państwo nieruchomością było przejście na rzecz Skarbu Państwa jej prawa własności. Sąd nie podzielił zarzutu rażącego naruszenia prawa w decyzji organu odwoławczego, polegającego na wydaniu decyzji o przejęciu gospodarstwa rolnego przez organ odwoławczy na innej podstawie faktycznej i prawnej, niż podstawy orzeczenia organu pierwszej instancji, a więc z naruszeniem zasady dwuinstancyjności postępowania.

Skarżący od tego wyroku wnieśli skargę kasacyjną, którą Naczelny Sąd Administracyjny uwzględnił wyrokiem z 2 marca 2010 r., uchylając wyrok Sądu pierwszej instancji i przekazując mu sprawę do ponownego rozpoznania.

Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że Sąd pierwszej instancji i organ administracji prawidłowo przyjęły, że kwestionowane w postępowaniu nadzorczym orzeczenie z dnia 31 grudnia 1960 r. podlega zbadaniu pod kątem zgodności z przepisami obowiązującymi w dniu wydania decyzji. Dalej wskazał, że kwestionowana decyzja wydana została w czasie obowiązywania przepisów rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnym i na podstawie tych przepisów procedowały organy wydające tę decyzję. Wskazano, że mimo, iż decyzja została doręczona stronom już po wejściu w życie przepisów ustawy z dnia 1 stycznia 1961 r. Kodeks postępowania administracyjnego, to sprawy wszczęte przed dniem wejścia w życie tego aktu winny być rozpoznawane aż do ich ukończenia w danej instancji według przepisów dotychczasowych. Stanowił o tym art. 191 § 1 k.p.a. w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania badanej decyzji. Nie może zatem budzić wątpliwości, zdaniem NSA, że badanie, czy weryfikowana decyzja nie jest dotknięta wadami rażącego naruszenia prawa należało, jak to uczynił Sąd pierwszej instancji, odnieść w zakresie zarzutu naruszenia przepisów postępowania do rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnym.

Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że istota sporu sprowadza się do rozstrzygnięcia, czy w myśl przepisów rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 22 marca 1928 r. organ odwoławczy mógł, uchylając decyzję organu pierwszej instancji orzec co do meritum na odmiennej, niż decyzja pierwszej instancji, podstawie prawnej. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że jak wynika z uzasadnienia weryfikowanego w postępowaniu nadzorczym orzeczenia organ odwoławczy orzekł o przejęciu nieruchomości na podstawie art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych oraz uporządkowaniu niektórych spraw związanych z przeprowadzeniem reformy rolnej i osadnictwa. Dalej podniósł, że z treści zastosowanych przez organ pierwszej instancji i organ odwoławczy przepisów prawa materialnego wynika, że inne były przesłanki umożliwiające przejęcie nieruchomości na własność państwa na podstawie art. 2 wymienionej wyżej ustawy z dnia 13 lipca 1957 r., a inne na podstawie art. 9 ust. 1 ustawy z 12 marca 1958 r.. Wskazał w związku z tym, że przejęcie to następowało w innym trybie przy spełnieniu całkowicie odmiennych przesłanek i rodziło też dla właściciela odmienne skutki. W trybie ustawy z dnia 13 lipca 1957 r. właściciel powinien otrzymać rekompensatę, zaś przejęcie w trybie ustawy z 12 marca 1958 r. następowało bez odszkodowania. Sąd drugiej instancji stwierdził, że podjęcie przez organ odwoławczy rozstrzygnięcia na innej podstawie prawnej niż decyzja wydana przez organ pierwszej instancji w istocie pozbawiło właściciela możliwości odwołania się i tym samym prawa do rozpoznania jego sprawy przez dwie instancje, a takie prawo gwarantowały przepisy art. 82 i 93 rozporządzenia o postępowaniu administracyjnym z dnia 22 marca 1928 r.

Ponownie rozpoznając sprawę WSA w Gdańsku wyrokiem z dnia 18 maja 2010 r. uchylił obie wydane w postępowaniu dotyczącym stwierdzenia nieważności decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego.

Sąd uznał, że z akt sprawy wynika, że decyzje Prezydium Powiatowej Rady Narodowej z dnia 5 lutego 1960 r. oraz Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej z dnia 31 grudnia 1960 r. zostały wydane na innej podstawie prawnej. Pierwsza na podstawie ustawy z dnia 13 lipca 1957 r. o uchyleniu dekretu z dnia 9 lutego 1953 r. o całkowitym zagospodarowaniu użytków rolnych, druga na podstawie ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych oraz uporządkowaniu niektórych spraw związanych z przeprowadzeniem reformy rolnej i osadnictwa rolnego. Z uzasadnień tych decyzji wynika też, że inne były ustalenia faktyczne stanowiące ich podstawę. Pierwsza opierała się na ustaleniu, że nieruchomość rolna (gospodarstwo rolne) E. O., przejęta została w zagospodarowanie wraz z zabudowaniami na podstawie art. 10 dekretu z dnia 9 lutego 1953 r. o całkowitym zagospodarowaniu użytków rolnych i następnie przekazana w użytkowanie Państwowemu Gospodarstwu Rolnemu w S., które poczyniło na niej nakłady o wartości około 300.000 zł. Druga decyzja opierała się na ustaleniu, że nieruchomość ta nie była przejęta w zagospodarowanie, lecz we władanie Państwa i następnie, jeszcze przed wejściem w życie ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych oraz o uporządkowaniu niektórych spraw związanych z przeprowadzeniem reformy rolnej i osadnictwa rolnego przekazana w użytkowanie Państwowemu Gospodarstwu Rolnemu. Istotną różnicą w ustaleniach faktycznych było także to, że w uzasadnieniu decyzji organu odwoławczego, w odróżnieniu od uzasadnienia decyzji organu pierwszej instancji, odwołano się do deklaracji E. O. z 27 czerwca 1951 r., będącej jakoby podstawą przejęcia jego gospodarstwa rolnego we władanie Państwa.

Wskazane fakty, w świetle wykładni prawa dokonanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, uzasadniają stwierdzenie, że wydając decyzję z 31 grudnia 1960 r. naruszono zasadę dwuinstancyjności, co z kolei uzasadnia stwierdzenie, że wydając tę decyzję rażąco naruszono prawo.

Wobec powyższego zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., gdyż wbrew temu co w niej przyjęto naruszono zasadę dwuinstancyjności. W ocenie Sądu rozpoznającego sprawę art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. jest, mimo umieszczenia w ustawie o charakterze procesowym, przepisem prawa materialnego, gdyż stanowi on podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji, a więc określonego ukształtowania stosunków prawnych. W związku z tym skarga podlega uwzględnieniu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.).

Wada zaskarżonej decyzji (decyzji z 29 października 2007 r.) dotyczy także decyzji ją poprzedzającej w toku instancji, czyli decyzji z 26 czerwca 2007 r. Ponadto wobec uznania, że w ustalonym stanie faktycznym zasadne było uznanie, że decyzja z 31 grudnia 1960 r. została wydana z rażącym naruszeniem prawa, konieczne będzie rozważenie, czy decyzja ta nie wywołała nieodwracalnych skutków prawnych, co ma znaczenie dla przesądzenia, czy należy stwierdzić jej nieważność, czy też "tylko" stwierdzić wydanie jej z naruszeniem prawa (art. 156 § 2 i art. 158 § 2 k.p.a.). Kwestia ta z oczywistych względów (organ administracji uważał, że nie ma wady powodującej nieważność decyzji) nie była dotychczas badana. Wobec tego do końcowego załatwienia sprawy konieczne jest nie tylko uchylenie decyzji z 29 października 2007 r., ale także decyzji z 26 czerwca 2007 r. Z tych względów Sąd, na podstawie art. 135 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi rozstrzygnięciem objął także decyzję z 26 czerwca 2007 r. i to mimo cofnięcia skargi przez skarżących na rozprawie w dniu 18 maja 2010 r. w odniesieniu do tej decyzji.

Ponownie rozpoznając sprawę SKO uznało, że konieczne jest dokonanie ustaleń co do aktualnego stanu faktycznego i prawnego nieruchomości. Stąd wystąpiło do Starosty Powiatowego o przekazanie dokumentów dotyczących nieruchomości wchodzących w skład gospodarstwa rolnego, w aktualnym stanie prawa własności, władztwa poszczególnych jego działek i zmian które na tej nieruchomości nastąpiły. Z przedłożonego wykazu zmian gruntowych z dnia 4 grudnia 1960 r. wynika, że gospodarstwo rolne E. O. położone we wsi S. o pow. 92,15 ha KW 200 było własnością Skarbu Państwa - Państwowe Gospodarstwo Rolne w S., zmianie uległy tylko numeracje i ilość parceli (działek) między stanem gdy właścicielem był E. O., a stanem gdy właścicielem był Skarb Państwa. Przesłana też została mapa ewidencji gruntów l:5000-arkusz 1 Gmina G. obręb S. sporządzona dnia 26 maja 1976 r. w której część numeracji poszczególnych działek pokrywa się z numeracją wykazu zmian gruntowych z dnia 4 grudnia 1960 r. Nadto, przesłana została też mapa w skali 1:5000 oznaczona jako " wyrys z mapy ewidencyjnej Obr. S. 0014: dz. [...]", sporządzona w dniu 13 grudnia 2010 r. Starosta Powiatowy przesłał też 10 kart obejmujących wypisy z rejestru gruntów sporządzone dnia 13 grudnia 2010 r. obejmujące numery jednostki rejestrowej, numery działek i ich powierzchnie oraz określenie właściciela, wykonawcę prawa własności i dzierżawcę. Wynika z nich taki stan faktyczny:

G1 KW 20098 Nr dz. [...] o pow. 51,7500 ha - grunty orne

G2 KW 20098 Nr dz. [...] o pow. 0,0500 ha - użytki rolne zabudowane

G6 KW 17104 Nr dz. [...] o pow. 0,0932 ha - zurbanizowane tereny niezabud.

G12 KW 14174 Nr dz. [...] o pow. 0,5700 ha - użytki rolne zabudowane

G20KW 13136Nr dz. [...] o pow. 1,2800 ha - grunty rolne

G25 KW 9940 Nr dz. [...] o pow. 3,4700 ha i Nr dz. [...] o pow. 3,4100 ha - grunty orne

G82 KW 17103 Nr dz. [...] o pow. 0,2000 ha i Nr dz. [...] o pow. 0,8300 ha - drogi

G85 KW 22417 Nr dz. [...] o pow. 3,520 ha i Nr dz. [...] o pow. 0,4500 ha i Nr dz. [...] o pow. 24,7500 ha - grunty orne, pastwiska trwałe, nieużytki, grunty zadrzewione i zakrzewione

G100 KW 21665 Nr dz. [...] o pow. 29,400 ha i Nr dz. [...] o pow. 0,4000 i Nr dz. [...] o pow. 3,5000 ha - grunty rolne, grunty zadrzewione i zakrzewione

10)G127 Nr dz. [...] o pow. 0,8668 ha - użytki rolne zabudowane

Z analizy tych dokumentów wynika, że tylko działka nr [...] o pow. 51,7500 ha obejmująca grunty orne + rowy, oraz działka nr [...] o pow. 0,0500 ha obejmująca użytki rolne zabudowane, pozostają nadal własnością Skarbu Państwa, a prawo własności w jego imieniu wykonuje Agencja Nieruchomości Rolnych - Oddział w P.; działka nr [...] jest wydzierżawiona przez Gospodarstwo Rolne "M." Sp. z o.o. w C. Działki te opisane są pod poz. 1 i poz. 2 zestawienia. Pozostałe nieruchomości opisane pod poz. 3-10, mające obecną numerację w ewidencji gruntów: [...] stanowią obecnie własność osób fizycznych lub Gminy G.; dz. nr [...] - zurbanizowane tereny niezabudowane i działki nr [...] i Nr [...]- drogi.

Z powyższych ustaleń faktycznych wynika, że Skarb Państwa w sposób trwały nie rozporządził prawem własności tylko wobec działek nr [...] o pow. 51,7500 ha i nr [...] o pow. 0,0500 ha. Wykonując wskazania WSA w Gdańsku zawarte w wyroku tego Sądu z dnia 18 maja 2010 r., sygn. akt II SA/Gd 233/10, Kolegium podkreśliło, iż przesłanka negatywna z art.156 § 2 k.p.a., dotycząca nieodwracalnych skutków prawnych wywołanych decyzją administracyjną, powoduje, że mimo wad takiej decyzji określonych w art.156 §1 k.p.a. pozostaje ona nadal w obrocie prawnym. Nieodwracalność skutków prawnych jest pojęciem ze sfery prawa cywilnego, potwierdza to uchwała Sądu Najwyższego z dnia 28 maja 1992r., III AZP 4/92 (OSNCO z 1992r., Nr 12 poz. 211, w której przedstawiono tezę, że jeśli obrót nieruchomości poprzedzony był wydaniem decyzji administracyjnej lub przeniesienie własności nastąpiło w drodze decyzji administracyjnej, a decyzja obarczona jest wadą wymienioną w art.156 §1 k.p.a., zbycie nieruchomości na rzecz osoby trzeciej, chronionej rękojmią wiary publicznej ksiąg wieczystych, stanowi przeszkodę do stwierdzenia nieważności decyzji. W uzasadnieniu tej tezy uznał Sąd Najwyższy, że wzgląd na bezpieczeństwo obrotu prawnego powinien być szczególnie brany pod uwagę gdy w grę wchodzi ochrona uprawnień osób trzecich. Uprawnienia te znajdują szczególną ochronę w postaci rękojmi wiary publicznej ksiąg wieczystych, zgodnie z art.5 ustawy z dnia 6 lipca 1982r. o księgach wieczystych i hipotece (Dz. U. Nr 19 poz.147 ze zm.). Biorąc pod uwagę zakres tej rękojmi, a zwłaszcza to, że została ona wyłączona expressis verbis tylko w przypadku służebności ustanowionych na podstawie decyzji właściwego organu administracji publicznej (art.7 pkt 3 tejże ustawy), stwierdził SN, że będzie ona skutecznie osłaniać uprawnienia osoby trzeciej w przypadku przejścia na nią własności nieruchomości pochodzące od poprzednika czerpiącego swe uprawnienia z decyzji administracyjnej. Przesłanki ustawowe wyłączenia rękojmi wiary publicznej ksiąg wieczystych, określone w art. 8 powołanej ustawy, są tego rodzaju, że organ administracji publicznej co najwyżej może zabiegać na podstawie przepisów prawa cywilnego o wpisanie stosownej wzmianki lub ostrzeżenia. W powyższej uchwale Sąd Najwyższy przedstawił wywód dotyczący pojęcia nieodwracalnego skutku prawnego i stwierdził przy tym, że przepisy określające zakres kompetencji i właściwości różnych organów państwowych mają charakter bezwzględnie obowiązujący i muszą być przez każdy organ przestrzegane z urzędu i w każdym stanie sprawy. W sytuacji, w której decyzja administracyjna stwarza podstawę do zawarcia umowy cywilnoprawnej, albo gdy decyzja ta swymi skutkami prawnymi bezpośrednio wkracza w istniejące stosunki cywilnoprawne powodując ich powstanie, ustanie lub zmianę ich treści, nadal obowiązuje podział kompetencji i ustalony prawnie rozdział właściwości różnych organów państwowych. Prawodawca przywiązując wprost do decyzji administracyjnej ten tylko skutek, że powoduje ona powstanie stosunku cywilnoprawnego, od razu generalnie nie wyłącza tych stosunków ze sfery prawa prywatnego oraz nie wyklucza właściwości sądów odnośnie do rozpoznania sporów powstałych na ich tle. Akt administracyjny indywidualny stanowi wobec tego zdarzenie cywilnoprawne, które albo powoduje powstanie, zmianę lub ustanie stosunków cywilnoprawnych pomiędzy określonymi podmiotami, albo też stanowi przesłankę zawarcia umowy cywilnoprawnej kształtując stosunki prawne pomiędzy podmiotami. Z chwilą jednak, gdy stosunki te już powstaną, ich ważność będzie oceniana na podstawie przepisów im właściwych, tzn. na podstawie przepisów prawa prywatnego ze wszystkimi tego konsekwencjami odnośnie do właściwości organów państwowych oraz trybu postępowania. W orzecznictwie sądowym ugruntował się już pogląd, o czym była mowa wcześniej, że obalenie decyzji administracyjnej - która była przesłanką ważnego zawarcia umowy - już po zawarciu tej umowy, nie powoduje automatycznie bezskuteczności owej umowy, ale za to okoliczności, w których wzruszono decyzję, mogą mieć znaczenie w ocenie przez sąd dopuszczalności uchylenia się od prawnych skutków oświadczenia woli. W takim przypadku skutki prawne decyzji administracyjnej obarczonej wadą powodującą jej nieważność będą miały znamię nieodwracalnych w rozumieniu przepisów art.156 § 2 k.p.a., albowiem ich "odwrócenie" może nastąpić na podstawie orzeczenia sądowego, a nie w drodze administracyjnej. Czyli również i w tym przypadku nie chodzi o jakąś zobiektywizowaną nieprzywracalność stanu prawnego do pierwotnej postaci, lecz o niedostępność restytucji uprawnień na drodze administracyjnej, przez wydanie decyzji w trybie uregulowanym przepisami kodeksu postępowania administracyjnego.

Kolegium uznało także, że art.9 ust.3 ustawy z dnia 12 marca 1958r. o sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych oraz uporządkowaniu niektórych spraw związanych z przeprowadzeniem reformy rolnej i osadnictwa rolnego (Dz. U. Nr 17 poz.71) wskazywał, że o przejęciu nieruchomości rolnych na własność Państwa orzeka organ administracji rolnej - prezydium powiatowej rady narodowej. W sytuacji gdy orzekło o takim przejęciu, Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej, to decyzja tego organu z dnia 31 grudnia 1960 r. wydana została z naruszeniem właściwości do jej wydania. Natomiast w pozostałej części dotyczącej nieruchomości wobec których zaistniały nieodwracalne skutki prawne, gdyż nieruchomości te zostały nabyte przez osoby trzecie których prawa właścicielskie zostały ujawnione w księgach wieczystych i korzystają z rękojmi wiary publicznej ksiąg wieczystych (art. 5 ustawy o księgach wieczystych i hipotece) - Kolegium stwierdziło wydanie orzeczenia z naruszeniem prawa na mocy art.156 §2 i art.158 §2 k.p.a.).".

W konsekwencji Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 31 stycznia 2011 r. orzekło o stwierdzeniu nieważności orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej z dnia 31 grudnia 1960 r. o przejęciu na własność Państwa bez odszkodowania nieruchomości rolnej położonej w S. powiat T. o powierzchni 92,1464 ha zapisanej w księdze wieczystej S. tom I KW 200, stanowiącej własność E. O. w części dotyczącej nieruchomości stanowiącej działkę nr [...] o pow. 51,75 ha obręb ewidencyjny S. KW 20098 oraz działkę nr [...] o powierzchni 0,05 ha obręb ewidencyjny S. KW 20098 oraz stwierdziło, że w pozostałej części orzeczenie Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej z dnia 31 grudnia 1960 r. wydane zostało z naruszeniem prawa.

We wniosku K. O. i T. O. o ponowne rozpatrzenie sprawy, w którym zarzucono, że "zaskarżoną decyzją stwierdzona została nieważność orzeczenia PWRN z 1960 r. o przejęciu gospodarstwa rolnego na własność państwa bez odszkodowania (w części obejmującej pkt 2 orzeczenia), w części dotyczącej gruntów, co do których nie nastąpiły w międzyczasie nieodwracalne skutki prawne i które nadal pozostają własnością Skarbu Państwa. Określenie tych części gruntu dawnego gospodarstwa rolnego nastąpiło jednak na podstawie numeracji działek wskazanej jedynie przez wnioskodawcę w piśmie z 2005 r. i dla uniknięcia możliwych niejasności kwestia powyższa winna być wyjaśniona dokładniej. (...)".

W konsekwencji skarżący wnieśli o zwrócenie się przez organ do biegłego - uprawnionego geodety o sporządzenie opinii w tej sprawie w postaci wykazu synchronizacyjnego zmian gruntowych (mapka + tabela), który stwierdzałby, jakie obecnie działki ewidencyjne (lub jakie ich części) pokrywają obszar dawnej nieruchomości, przejętej przez państwo orzeczeniem z 1960 r. oraz wnieśli o zmianę zaskarżonej decyzji w ten sposób, że stwierdza się nieważność (tylko) pkt 2 orzeczenia nacjonalizacyjnego i to tylko co do określonej części dawnej nieruchomości, która aktualnie pozostaje własnością państwa, w konsekwencji powinna nastąpić także korekta numerów kilku działek w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Decyzją z dnia 22 maja 2012 r. SKO uchyliło zaskarżoną decyzje w całości i ponownie stwierdził nieważność orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej z dnia 31 grudnia 1960 r., w odniesieniu do gruntów, które wchodziły w dniu jego wydania w skład "zabudowanej nieruchomości rolnej, położonej we wsi S. pow. T., zapisanej w księdze wieczystej S. tom I KW 200 stanowiącej własność Ob. E. O.", a które to grunty wchodzą obecnie w skład działki nr [...] oraz działki nr [...], obręb ewidencyjny S. (powiat t.) oraz stwierdziło, że w odniesieniu do pozostałych gruntów, które wchodziły w dniu wydania orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej 31 grudnia 1960 r. w skład "zabudowanej nieruchomości rolnej, położonej we wsi S. pow. T., zapisanej w księdze wieczystej S. tom I KW 200 stanowiącej własność Ob. E. O.", wspomniane orzeczenie zostało wydane z naruszeniem prawa.

W uzasadnieniu organ wskazał, że wątpliwości niniejszego składu orzekającego budziło sformułowanie sentencji rozstrzygnięcia w tej części, w której "posłużono się" działką nr [...] a to z tej przyczyny, że w skład tejże działki mogą wchodzić także grunty, które w dniu wydania orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej z dnia 31 grudnia 1960 r. nie wchodziły w skład "zabudowanej nieruchomości rolnej, położonej we wsi Sz. pow. T., zapisanej w księdze wieczystej S. tom I KW 200 stanowiącej własność Ob. E. O.", jak wskazują skarżący we wniesionym środku zaskarżenia. Kolegium dostrzegło, że w "Wykazie zmian gruntowych" ujęto (jako "stan nowy") m. in. działki o numerach [...]. Porównując z kolei wykreślone na "Wyrysie z mapy ewidencyjnej skala 1:5000 (...)" (sporządzonym w dniu 13.12.2010r.) granice działki nr [...] z tym samym terenem, ale ujętym na "Mapie ewidencji gruntów 1:5000" (sporządzonej w dniu 26.06.1976r., dla której materiał źródłowy stanowiła "mapa ewidencji gruntów w skali 1:5000 wykonana w 1964r. przez WBGiTR "), należy zauważyć, że obszar działki nr [...] składa się z istniejących uprzednio działek nr [...] (całej tej działki) i nr [...] (całej tej działki).

Tak więc koniecznym było, zdaniem orzekającego organu, wprowadzenie zmiany w rozstrzygnięciu decyzji Kolegium z dnia 31 stycznia 2011 r., poprzez dookreślenie, że stwierdzenie nieważności orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej z dnia 31 grudnia 1960 r. odnosi się do tych gruntów, które wchodziły w dniu jego wydania w skład "zabudowanej nieruchomości rolnej, położonej we wsi S. pow. T., zapisanej w księdze wieczystej S. tom I KW 200 stanowiącej własność Ob. E. O.", a które to grunty wchodzą obecnie w skład działki nr [...], obręb ewidencyjny S. (powiat t.). Takie ujęcie powoduje, że stwierdzenie nieważności odnosi się jedynie do gruntów, które spełniają łącznie dwa warunki (czyli nie obejmuje gruntów wchodzących w skład działki nr [...] (istniejącej obecnie), które to grunty nie wchodziły w dniu wydania orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej, tj. w dniu 31.12.1960r., w skład przejętej nieruchomości rolnej).

Nadto niniejszy skład orzekający uznał za uzasadnione wprowadzenie zmiany w punkcie drugim zaskarżonego rozstrzygnięcia, poprzez ustalenie, że orzeczenie Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej z dnia 31 grudnia 1960 r., w odniesieniu do pozostałych gruntów, które wchodziły w dniu jego wydania w skład "zabudowanej nieruchomości rolnej, położonej we wsi S. pow. T., zapisanej w księdze wieczystej S. tom I KW 200 stanowiącej własność Ob. E. O.", zostało wydane z naruszeniem prawa w rozumieniu art.158 §2 Kpa. Zdaniem niniejszego składu orzekającego, przyjęcie takiej właśnie konstrukcji czyniło będzie punkt drugi rozstrzygnięcia spójny z punktem pierwszym tego rozstrzygnięcia.

Skargę na powyższą decyzję wniosła Agencja Nieruchomości Rolnych Oddział Terenowy w G. z siedzibą w P. domagając się jej uchylenia w całości (sprawa o sygn. akt II SA/Gd 441/12).

Zarzucono naruszenie art. 156 § 1 ust. 1 i 2 oraz art. 156 § 2 w związku z przepisem art. 158 § 1 ust 1 i 2 k.p.a. Dodatkowo wskazano na naruszenie art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez nie rozpatrzenie w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego zebranego w sprawie oraz nie przestrzeganie wymogów uzasadnienia decyzji - faktycznego i prawnego.

Skargę wywiedli także K. O. i T. O. (sprawa o sygn. akt II SA/Gd 442/12) podnosząc naruszenie art. 156 §1 i art. 157 § 2 k.p.a. oraz art. 153 P.p.s.a. przez stwierdzenie nieważności i stwierdzenie naruszenia prawa orzeczenia z 1960 r. w całości mimo, że wniosek, zawarte w nim zarzuty i wada rażącego naruszenia prawa dotyczą tylko pkt 2 tego orzeczenia. Drugi podniesiony zarzut dotyczy naruszenia art. 7, art. 77 §1 oraz art. 76 i art. 84 k.p.a. przez niepełne wyjaśnienie, jaka konkretnie część obszaru dawnej nieruchomości pozostaje aktualnie własnością państwa i w związku z tym nie została objęta nieodwracalnymi skutkami prawnymi które uniemożliwia stwierdzenie nieważności orzeczenia nacjonalizacyjnego (art. 156 § 2 k.p.a.)

W uzasadnieniu skargi podkreślono, że wniosek nieważnościowy (ograniczony przez wnioskodawców pismami z dnia 14 czerwca 2005 r. i z dnia 6 lipca 2005 r.), a także zawarte w nim zarzuty, jak i wada rażącego naruszenia prawa dotyczą oczywiście tylko pkt 2 orzeczenia PWRN (II instancji) z 1960 r. (o przejęciu gospodarstwa, tyle że z innej podstawy prawnej niż wg wcześniejszego orzeczenia I instancji PPRN z 1960 r.).

Zdaniem skarżących wniosek, zawarte w nim zarzuty i wada rażącego naruszenia prawa w żadnym razie nie dotyczą pkt 1 orzeczenia PWRN z 1960 r. - o uchyleniu wcześniejszego orzeczenie I instancji (PPRN) z tegoż samego 1960 r. o przejęciu gospodarstwa z pierwszej podstawy prawnej.

Zaskarżona decyzja nadzorcza wadliwie odnosi się do całości orzeczenia nacjonalizacyjnego PWRN (II instancji) z 1960 r. (tj. nie tylko do jego pkt 1, ale także do pkt 2 tego orzeczenia). Mianowicie co do części nieruchomości - zaskarżona decyzja stwierdza nieważność w/w orzeczenia nacjonalizacyjnego, a co do pozostałej części nieruchomości - decyzja stwierdza naruszenie prawa

Zgodnie jednak z tym, co wskazano powyżej, decyzja winna odnosić się (stwierdzać nieważność lub naruszenie prawa) tylko do pkt 2 tego orzeczenia PWRN.

Stąd uzasadniony jest wniosek o uchylenie zaskarżonej decyzji nadzorczej w części stwierdzającej nieważność orzeczenia PWRN z 1960 r. co do części nieruchomości, jak i stwierdzającego naruszenie prawa co do pozostałej części nieruchomości.

Organ wyjaśnił wprawdzie odnośnie do tej kwestii, że według tegoż organu tak wynika z wiążącej ten organ oceny prawnej sformułowanej w wydanym wcześniej w sprawie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku. Oczywiste jest jednak, że oceny prawnej dokonanej przez Sąd nie można wykładać w sposób wyraźnie sprzeczny z szerszym kontekstem uzasadnienia tego wyroku i z bezwzględnie obowiązującymi przepisami prawa.

Odnośnie zarzutu niepełnego wyjaśnienia przez organ, jaka część obszaru dawnej nieruchomości pozostaje aktualnie własnością państwa (część nie objęta nieodwracalnymi skutkami prawnymi orzeczenia z 1960 r.) to zdaniem skarżących wydanie zaskarżonej decyzji wymagało uprzedniego ustalenia przez organ, jakie obecnie działki ewidencyjne lub jakie ich części pokrywają obszar dawnej nieruchomości i które z tych działek stanowią nadal własność Skarbu Państwa, których nie objęły nieodwracalne skutki prawne. W latach 1960-2012 obszar dawnej nieruchomości ulegał wielu zmianom geodezyjnym i wieczysto - księgowym (łączenie i ponowny podział dziatek, zmiana ich numeracji, odnowienie całej ewidencji gruntów, przenoszenie lub dołączanie nieruchomości do innych ksiąg wieczystych). Tego rodzaju zmiany podziału geodezyjnego obszaru dawnej nieruchomości same w sobie nie stanowią nieodwracalnego skutku prawnego orzeczenia, który uniemożliwiałby stwierdzenie nieważności orzeczenia (por. wyrok NSA z 2005.12.13, teza 2,1 OSK 268/05, CBOSA). Powodują one jednak konieczność wnikliwego prześledzenia, jakie obecnie działki ewidencyjne (lub jakie ich części) pokrywają obszar dawnej nieruchomości, przejętej przez państwo orzeczeniem PWRN z 1960 r.

Z dokumentów urzędowych jakie uzyskał organ w toku postępowania, zdaniem skarżących nie wynika jednak jednoznacznie, jakie obecnie działki ewidencyjne (lub jakie ich części pokrywają obszar dawnej nieruchomości. W szczególności, oczywiste jest że faktu takiego nie sposób ustalić na podstawie wykazu zmian gruntowych z 1960 r., który oczywiście nie może przecież wskazywać, jakie działki (lub ich części) obejmują teren dawnej nieruchomości w 2012 r. W podobnych przypadkach, kiedy po wielu latach od wydania orzeczenia nacjonalizacyjnego organy administracji zamierzają wydać decyzje przywracające prawa rzeczowe do nieruchomości, konieczne jest uprzednie wnikliwe ustalenie przez organ, jakie obecnie działki ewidencyjne (lub jakie ich części) pokrywają obszar dawnej nieruchomości. Ustalenie takie następuje przez zlecenie przez organ biegłemu — uprawnionemu geodecie -sporządzenia w tej sprawie opinii w postaci dokumentu urzędowego - wykazu synchronizacyjnego zmian gruntowych (mapka + tabela).

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał stanowisko szeroko omówione w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia i wniósł o oddalenie skargi.

Na rozprawie w dniu 24 października 2012 r. Sąd połączył obie skargi do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia postanawiając prowadzić sprawę pod sygn. akt II SA/Gd 441/12. Na rozprawie pełnomocnik K. O. i T. O. złożył pismo procesowe, gdzie przywołał dodatkowe zarzuty pod adresem zaskarżonej decyzji w postaci zarzucenia naruszenia art. 16 k.p.a., art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a oraz art. 153 P.p.s.a. Dodatkowo skarżący wnieśli o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Skarga jest uzasadniona.

Zgodnie z treścią art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu administracyjnym ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. ), powoływanej dalej jako P.p.s.a., ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Powyższe oznacza, że zarówno organ administracji, jak i sąd, rozpatrując sprawę ponownie obowiązani są zastosować się do oceny prawnej zawartej w uzasadnieniu wyroku, a naruszenie tej zasady przez organy administracji powoduje konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji.

W rozpoznawanej sprawie oznacza to, że organy administracji związane były oceną prawną co do wykładni, że decyzje Prezydium Powiatowej Rady Narodowej z dnia 5 lutego 1960 r. oraz Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej z dnia 31 grudnia 1960 r. zostały wydane na innej podstawie prawnej. Pierwsza na podstawie ustawy z dnia 13 lipca 1957 r. o uchyleniu dekretu z dnia 9 lutego 1953 r. o całkowitym zagospodarowaniu użytków rolnych, druga na podstawie ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych oraz uporządkowaniu niektórych spraw związanych z przeprowadzeniem reformy rolnej i osadnictwa rolnego. Z uzasadnień tych decyzji wynika też, że inne były ustalenia faktyczne stanowiące ich podstawę orzekania. Natomiast w świetle wykładni prawa dokonanej przez Naczelny Sąd Administracyjny należy przyjąć, że wydając decyzję z 31 grudnia 1960 r. naruszono zasadę dwuinstancyjności, co z kolei uzasadnia stwierdzenie, że wydając tę decyzję rażąco naruszono prawo.

Orzekające w sprawie sądy obu instancji wskazały, że dla ustalenia dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji kluczowym jest zapis art. 156 § 2 k.p.a., wedle którego nie stwierdza się nieważności decyzji, jeżeli wywołała ona nieodwracalne skutki prawne. Zatem obowiązkiem organu w przeprowadzonym przez niego postępowaniu nieważnościowym było nie tylko zweryfikowanie decyzji wywłaszczeniowej w aspekcie przesłanek nieważnościowych, ale także w zakresie nieodwracalnych skutków prawnych.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego ustaliło, że z gruntów wchodzących w 1960 r. w skład gospodarstwa rolnego E. O. tylko działka nr [...] o pow. 51,7500 ha obejmująca grunty orne i rowy, oraz działka nr [...] o pow. 0,0500 ha obejmująca użytki rolne zabudowane, pozostają nadal własnością Skarbu Państwa, a prawo własności w jego imieniu wykonuje Agencja Nieruchomości Rolnych - Oddział w P.; działka nr [...] jest wydzierżawiona przez Gospodarstwo Rolne "M." Sp. z o.o. w C. Pozostałe nieruchomości stanowiące ówczesne gospodarstwo rolne E. O. w miejscowości S. mają obecnie numerację w ewidencji gruntów: [...] i stanowią własność osób fizycznych lub Gminy G.; dz. nr [...] - zurbanizowane tereny niezabudowane i działki nr [...] i Nr [...] - drogi. Z tych ustaleń faktycznych wynika, że Skarb Państwa w sposób trwały nie rozporządził prawem własności tylko wobec działek nr [...] o pow. 51,7500 ha i nr [...] o pow. 0,0500 ha.

Skład orzekający w niniejszej sprawie podziela pogląd organu, że pojęcie nieodwracalnych skutków prawnych decyzji w rozumieniu art. 156 § 2 k.p.a. zostało szeroko przedstawione w doktrynie i orzecznictwie zarówno Naczelnego Sądu Administracyjnego, jak i Sądu Najwyższego. W szczególności wskazał organ na stanowisko zawarte w uchwale składu siedmiu sędziów Sądu Najwyższego z dnia 28 maja 1992 r. (III AZP 4/94 - OSN AP 1992, nr 12, poz. 211), według którego decyzja wywołała nieodwracalny skutek prawny, gdy ani przepisy prawa materialnego, ani przepisy procesowe, stanowiące podstawę działania organu administracji publicznej, nie czynią tego organu właściwym do cofnięcia tego właśnie skutku decyzji. Odwrócenie takiego skutku może wprawdzie nastąpić ale na podstawie orzeczenia sądu w postępowaniu cywilnym, a nie w drodze decyzji w postępowaniu administracyjnym. Uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16 grudnia 1996 r., podzielając tę zasadę, wskazała na potrzebę dokonania odrębnej oceny skutków prawnych decyzji objętej postępowaniem o stwierdzenie nieważności i późniejszych decyzji. W wyroku z dnia 13 grudnia 2005 r. (I OSK 444/05) Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym utrwalił się pogląd, że z nieodwracalnością skutków prawnych decyzji w rozumieniu art. 156 § 2 k.p.a. mamy do czynienia wówczas, gdy skutków prawnych wywołanych przez decyzję organ administracji publicznej w ramach swoich uprawnień nie jest władny odwrócić na drodze postępowania administracyjnego.

Sąd podziela pogląd, że brak jest nieodwracalnych skutków prawnych wobec części działki nr [...] o pow. 51,7500 ha i nr [...] o pow. 0,0500 ha. Jednak nieprecyzyjność orzeczenia organu powoduje, że niniejsza skarga musiała zostać uwzględniona. Orzeczenie o stwierdzeniu nieważności decyzji orzekającej wywłaszczenie może bowiem stanowić podstawę do wpisu ostrzeżenia w księdze wieczystej nieruchomości, dlatego też konieczne jest konkretne określenie obszaru nieruchomości, którego decyzja dotyczy. Zdaniem składu orzekającego brak na obecnym etapie postępowania podstaw do dokonania podziału geodezyjnego, jednak wydzielenie tego obszaru powinno zostać dokonane przez uprawnionego geodetę co najmniej na aktualnej mapie geodezyjnej. Wyrys takiej mapy może stanowić załącznik do decyzji, a sama decyzja powinna zawierać wskazania co do obszaru, którego dotyczy postępowanie z opisaniem granic. Dopiero wówczas sama treść orzeczenia będzie na tyle precyzyjna, że stanie się czytelna i wykonalna.

Bezpodstawny jest zarzut skarżących, że już na tym etapie postępowania koniecznym jest dokonanie podziału geodezyjnego działki nr [...] celem wydzielenia obszaru nieruchomości, który jest jego przedmiotem. Wymaga podkreślenia, że kontrolowana decyzja nie kończy postępowania w sprawie, a jedynie spowoduje powrót sprawy na etap postępowania odwoławczego. Z obrotu zostaje wyeliminowana bowiem jedynie decyzja, której nieważność stwierdzono. Tylko ta decyzja przestaje istnieć w obrocie prawnym. Skutek ten nie odnosi się do poprzedzającej decyzji organu pierwszej instancji, zatem "odżywa" odwołanie, które powinno być rozpatrzone przez organ odwoławczy.

Chybiony jest także zarzut jakby organ orzekał ponad wniosek skarżących i stwierdził nieważność całości decyzji, podczas gdy celem skarżących było doprowadzenie do wyeliminowania tylko jej punktu drugiego orzekającego o przejęciu na własność Państwa bez odszkodowania nieruchomości E. O., a pozostawienie orzeczenia o uchyleniu orzeczenia Prezydium Powiatowej Rady Narodowej – Wydziału Rolnictwa i Leśnictwa z dnia 5 marca 1960 r. o przejęciu na własność Państwa zabudowanej nieruchomości rolnej, położonej we wsi S. pow. T. zapisanej w księdze wieczystej S. tom I KW 200 stanowiącej własność Ob. E. O. w zamian za nieruchomość zamienną o przybliżonej wartości.

Podkreślenia wymaga, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności może być prowadzone tak na wniosek jak również z urzędu. Granice w jakich strona żąda wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji nie wiążą organu nadzoru. Jeśli przesłanki nieważności dotyczą całości decyzji, organ nadzoru stwierdza nieważność całej decyzji, choćby strona inicjująca to postępowanie żądała stwierdzenia nieważności tylko w części. Organ nadzoru stwierdza bowiem nieważność decyzji bądź jej wydanie z naruszeniem prawa w takim zakresie, w jakim ustalił występowanie wady określonej w art. 156 § 1 k.p.a., bez względu na granice żądania zgłoszonego przez stronę (por. wyrok NSA z dnia 12 stycznia 1994 r. ONSA rok 1995, nr 1, poz. 32).

Odnosząc się do zarzutu naruszenia przez zaskarżoną decyzję art. 16 k.p.a. poprzez brak wskazania w jaki sposób orzeczenie zawarte w punkcie 1 decyzji, której nieważność stwierdzono, obarczone jest wadą kwalifikowaną wskazać należy że cała decyzja z 31 grudnia 1960 r. obarczona jest wadą rażącego naruszenia prawa w postaci naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania. Kwestia ta została przesądzona w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 2 marca 2010 r., zatem nie podlega ponownemu rozważeniu. Tym samym chybiony jest także zarzut naruszenia art. 153 P.p.s.a., gdzie strona twierdzi że taka interpretacja wytycznych jest błędna. Skład orzekający w niniejszej sprawie związany jest twierdzeniem, iż decyzja z 31 grudnia 1960 r. jest obarczona wadą skutkującą stwierdzeniem jej nieważności, a badaniu podlega jedynie okoliczność w jakim zakresie nieodwracalne skutki prawne uniemożliwiają orzeczenie o stwierdzeniu jej nieważności, powodując konieczność stwierdzenia sprzeczności z prawem.

Skarżąca Agencja Nieruchomości Rolnych zarzuciła naruszenie przepisów postępowania poprzez brak niezbędnych kroków w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy w zgodzie ze słusznym interesem strony, a następnie wadliwe uzasadnienie. Zdaniem skarżącej nie zostało rozważone czy słuszny interes strony i interes publiczny nie przeciwstawiają się stwierdzeniu nieważności decyzji. Skarżąca poparła zarzut o konieczności powołania biegłego celem określenia zakresu nieruchomości, jakiej dotyczy postępowanie i jakiego dotyczy ewentualny obowiązek zwrotu dla spadkobierców wywłaszczonego właściciela.

Skarżąca domaga się prawdopodobnie, aby organ nadzoru przeprowadził postępowanie dowodowe w szerokim zakresie i także odnośnie przyczyn wydania decyzji odwoławczej z 1960 r. Tymczasem postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności nie nosi znamion sporu pomiędzy stronami, dotyczy jedynie rodzaju wady powodującej nieważność decyzji, a nie jest wyznaczane charakterem sprawy, o której rozstrzyga się w decyzji.

Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c oraz art. 152 i art. 200 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku.

Rozpoznając ponownie sprawę organ nadzoru uwzględni ocenę prawną wyrażoną w niniejszym wyroku, a także doprowadzi do określenia na mapie ewidencyjnej gruntów w jakim zakresie działka nr [...] stanowi obszar dawnego gospodarstwa rolnego E. O.