Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 2167/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2023-03-29 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność uchwały w całości
Powołane przepisy: article: art. 14 ust. 1, art. 20 ust. 1, art. 28 ust. 1
journal: Dz.U. 2021 poz 741
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym -  t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Mirosław Montowski Sędziowie: sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska asesor WSA Michał Podsiadło (spr.) Protokolant: spec. Agnieszka Wrzodak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 marca 2023 r. sprawy ze skargi I. sp. z o.o. z siedzibą w I. na uchwałę Rady Gminy w S. z dnia [...] lipca 2022 r. nr [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części miejscowości K., G., S. – rejon wokół elektrowni wiatrowej – część B 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości; 2. zasądza od Gminy S. na rzecz I. sp. z o.o. z siedzibą w I. kwotę 797 (siedemset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

1. W dniu 15 lipca 2022 r. Rada Gminy w S. podjęła uchwałę

nr [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części miejscowości K., G., S. – rejon wokół elektrowni wiatrowej

– część B (Dz. Urz. Woj. Mazowieckiego z 2022 r. poz. 9669; dalej: zaskarżona uchwała, MPZP).

2. Pismem z 9 września 2022 r. I. sp. z o.o. z siedzibą w I. (dalej: strona skarżąca, spółka) skierowała do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na ww. uchwałę, zaskarżając ją w całości. Skarżąca spółka wniosła o stwierdzenie nieważności MPZP, zarzucając organowi wydanie zaskarżonej uchwały z naruszeniem:

– art. 15 ust. 3 pkt. 3a ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu

i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2021 r. poz. 741, ze zm.; dalej: u.p.z.p.) w związku z art. 3, art 6 pkt 2, art. 4 i art. 15 ust. 8 ustawy z dnia 20 maja 2016 r. o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 724, dalej: u.e.w.) poprzez nieuwzględnienie odległości, o której mowa w art. 4 ust 1 u.e.w. oraz uchwalenie MPZP dla elektrowni wiatrowej;

– art. 17, art. 20 w związku za art. 15 ust. 1 u.p.z.p. poprzez równolegle prowadzenie procedury planistycznej co do studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy S. z dnia [...] lipca 2022 r. (dalej: Studium) i MPZP.

– art. 20 ust. 1 w związku z art. 15 ust 1 u.p.z.p. poprzez sprzeczność licznych zapisów MPZP z licznymi zapisami Studium.

– art. 15 ust. 2 pkt. 1 u.p.z.p. i § 2 i 8 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1587) poprzez błędne oznaczenie terenu elektrowni wiatrowej w MPZP;

– art. 19 u.p.z.p. i art. 17 u.p.z.p. poprzez niedokonanie ponowienia czynności,

o których mowa w art. 17 u.p.z.p., pomimo wprowadzenia istotnych zmian w treści

i część graficznej MPZP;

– art. 14 ust. 1, 2 i 5 w związku z art. 15 i 17 u.p.z.p., poprzez zmianę uchwały

o przystąpieniu do uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przed uchwaleniem MPZP, a po dokonaniu uzgodnień i jego wyłożeniu;

– art. 16 ust. 1 u.p.z.p. w związku z § 6 rozporządzenia poprzez nieuzasadnione sporządzenie załącznika graficznego do MPZP na mapie w skali 1:2000 oraz na mapie niepochodzącej z państwowego zasobu geodezyjnego.

– art. 17 pkt 1 u.p.z.p. poprzez niedokonanie obwieszczenia (ogłoszenia) w prasie miejscowej o podjęciu uchwały o przystąpieniu do sporządzenia MPZP.

– § 7 pkt 3 rozporządzenia poprzez niedokładne i niejednoznaczne określenie granic obszaru objętego MPZP;

– art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. w związku z § 4 rozporządzenia poprzez niepełne

i niezgodne ustalenie linii zabudowy;

– art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. poprzez błędne ustalenie minimalnej ilości miejsc parkingowych.

– art. 17 pkt 5 u.p.z.p. w związku z § 11 rozporządzenia poprzez błędne sporządzenie prognozy skutków finansowych uchwalenia MPZP;

– art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p. poprzez błędne ustalenie granic terenów pod budowę urządzeń, wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy zainstalowanej większej niż 500 kW oraz błędne ustalenie granic stref ochronnych związanych z ograniczeniami w zabudowie;

– art. 17 pkt. 12 u.p.z.p. poprzez ustalenie krótkiego terminu na rozpatrzenie uwag wniesionych do projektu MPZP.

– § 156 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. Nr 100, poz. 908) poprzez liczne odwołanie się

w treści MPZP do bliżej nieokreślonych przepisów odrębnych.

– art. 20 ust. 1 w związku z art. 17 pkt 13 i 14 u.p.z.p. oraz załącznika nr 9 do rozporządzenia poprzez błędne wskazanie w załączniku nr 2 do MPZP, że gmina uwzględniła uwagi wniesione przez skarżącą spółkę w dniach 6 czerwca i 15 czerwca 2022 r.

2.1. Strona skarżąca wskazała, że posiada indywidualny interes prawny, gdyż jest przedsiębiorcą działającym na terenie gminy S., posiadającym koncesję na wytwarzanie energii elektrycznej z odnawialnego źródła energii zlokalizowanego na terenie gminy S., oraz jest właścicielem działki położonej na terenie tej gminy – działka o nr ew. [...] położona w miejscowości S. w gminie S.. Ponadto posiada ustanowione na swoją rzecz odpowiednie prawa rzeczowe na działkach o nr ew. [...] położonych w m. S. oraz na działce o nr ew. [...] w m. K. Służebności te zostały ujawnione w księgach wieczystych tych nieruchomości. W skardze podano również, że Spółka dysponuje pozwoleniem na budowę nr [...] z [...] sierpnia 2013 r. wydanym przez Starostę G. i MPZP narusza bezpośrednio interes prawny spółki, gdyż przeznaczenie danego terenu

w planie pozostaje w sprzeczności z przeznaczeniem wynikającym z tego pozwolenia

i przysługujących skarżącej praw rzeczowych.

3. W odpowiedzi na skargę, Rada Gminy w S. wniosła o odrzucenie skargi, ze względu na brak naruszenia interesu prawnego, a w przypadku uznania, że Skarżąca spółka posiada legitymację skargową – organ wniósł o rozpoznanie sprawy tylko w granicach naruszenia interesu prawnego i w konsekwencji oddalenie skargi.

3.1. Organ wskazał, że zaskarżona uchwała nie dotyczy prowadzenia działalności gospodarczej, tylko planu miejscowego i w żaden sposób nie ingeruje w przyznane spółce koncesje oraz prawne możliwości prowadzenia elektrowni na takich samych zasadach jak dotychczas. W zakresie produkcji energii, w żaden sposób nie zostały naruszone prawa nabyte skarżącej. Brak powiązania z tą sferą sprawia, że nie sposób wywodzić w tym zakresie źródła istnienia interesu prawnego. Natomiast posiadanie własności może być źródłem interesu prawnego, jednak zgodnie z art. 101 ustawy

z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2022 r. poz. 559; dalej: u.s.g.), do legitymacji skargowej wymagane jest jego naruszenie. W tym zakresie skarżąca nie wykazała ograniczenia interesu prawnego. Zdaniem organu, wprawdzie § 33 MPZP odnosi się do terenów elektrowni, ale nie pogarsza sytuacji skarżącej, lecz "powtarza on dotychczasowe zapisy". Zdaniem organu, dzięki obecnym treściom dotyczącym elektrowni, jakie wynikają z § 33 planu, nie pogorszono stanu prawnego i faktycznego nieruchomości nim objętych. Wręcz przeciwnie, starano się uwzględnić większość

z uwag jakie skarżąca złożyła, z wyjątkiem tych, które dotyczą procesu rozbudowy. Uwzględniono zatem zarówno stan faktyczny i stan prawny w pełnym zakresie wymaganym ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zdaniem organu, zaskarżony plan nie narusza uprawnień skarżącej wynikających z pozwolenia na budowę Starosty G. nr [...] z [...] sierpnia 2013 r. Pozwolenie to zostało skonsumowane przez co doszło do tzw. wygaszenia decyzji. Istniejąca zaś zabudowa, która zrealizowana została na podstawie ww. pozwolenia, nie została mocą zaskarżonego planu zabroniona, czy w jakikolwiek sposób ograniczona. Inaczej mówiąc spółka nie będzie musiała ograniczyć w jakimkolwiek stopniu istniejącej zabudowy, nie będzie zobowiązana do jakiejkolwiek rozbiórki, nie dojdzie do żadnego wywłaszczenia planistycznego. Hipotetyczne zamierzenia spółki dotyczące rozbudowy elektrowni są

w tym przypadku jej subiektywnym poglądem, co do zakresu przyszłego wykorzystania nieruchomości nie mającym skonkretyzowanych podstaw prawnych.

3.2. Rada Gminy wskazała, że większość zarzutów skargi wykracza poza granice jej interesu prawnego. Odnosząc się do pozostałych, organ wyjaśnił, że zgodnie z art. 15 ust. 8 u.e.w., ustawodawca dał gminie 72 miesiące na uchwalenie zasad zagospodarowania obejmujących budownictwo mieszkaniowe w tzw. strefach wokół elektrowni. Ustawa ta weszła w życie 16 lipca 2016 r. W konsekwencji wszelkie zapisy planów miejscowych dotyczące przedmiotowej zabudowy musiały zostać podjęte do [...] lipca 2022 r. Zaskarżona uchwała została podjęta właśnie [...] lipca 2022 r. Oznacza to, że zachowano w tym zakresie ustawowy termin. Na podstawie art. 15 ust. 8 u.e.w. Gmina mogła zatem wskazać obszary zabudowy z pominięciem art. 4 tej ustawy.

3.3. W odpowiedzi na skargę wyjaśniono m.in., że w związku z wprowadzeniem tego 72-miesięcznego terminu, organy gminy działały pod presją czasu. Nie był to jednak czynnik subiektywny, tylko przesłanka obiektywna o normatywnym charakterze, co winno rzutować na ocenę prawną działania samej Gminy. Każdy bowiem, kto miał do czynienia z wprowadzeniem planów miejscowych zdaje sobie sprawę jak trudno jest

w takim terminie wprowadzić akt. Konieczność działania w tak rygorystycznym reżimie czasowym nie może zostać zatem pominięte przy ocenie legalności aktu oraz zasad jego procedowania. Podkreślono, że prawo gminy do zrealizowania art. 15 ust. 8 u.e.w. nie może mieć fikcyjnego charakteru. Powyższe oznacza, że Gmina powinna mieć zagwarantowaną faktyczną możność realizacji tego prawa w całym okresie wspomnianych 72 miesięcy, także w ostatnim dniu tego terminu. Interpretowanie przepisów w taki sposób które utrudniałby realizację tego prawa uderza wprost

z zasadę kompetencji gminy do prowadzenia władztwa planistycznego w ramach zadań własnych – tym bardziej, że celem Gminy było zatem wprowadzenie dla okolicznych mieszkańców prawnej możliwości zabudowy. Następnie wyjaśniono, że aby skutecznie w wyznaczonym terminie zrealizować ww. uprawnienie gmina musiała dokonać zmiany dwóch podstawowych aktów pianistycznych: Studium i planu miejscowego, przy czym ten ostatni został dodatkowo podzielony na dwie części A i B. Ze względu na wspomniany czynnik czasu należało więc: najpierw podjąć uchwałę w sprawie części A (gdy obowiązywało stare studium), po czym zmienić studium, by móc procedować nad częścią B planu (gdy obowiązywało już nowe studium). W niniejszych sprawach została zachowana odpowiednia kolejność, dzięki czemu gmina mogła skorzystać ze swojego władztwa planistycznego i wpisać do planu (w części B) tereny mieszkaniowe.

Zdaniem organu, zarzut dotyczący zakazu równoległego prowadzenia procedury zmiany planu i studium de facto i de iure odnosi się do kwestii szybkości procedowania. Jeśli bowiem uznamy, tak jak chcę skarżąca spółka, że najpierw koniecznym jest odrębne prowadzenie prac nad Studium, a to dopiero umożliwia w dalszej kolejności prowadzenie prac nad planem – to wprowadzenie zabudowy mieszkaniowej we wskazanym terminie 72 miesięcy nie byłoby realnie możliwe. Wprowadzenie zatem przez ustawodawcę przepisów przejściowych, wymagało działań opierających się na równoległym procedowaniu studium i planu. Gdyby zatem gmina zdecydowała się odrębnie prowadzić wskazane procesy, to przekroczyłaby termin 15 listopada 2022 r.

a wraz z tym utraciła uprawnienia materialnoprawne. Gdyby zaś nie zmieniono Studium, a jedynie skoncentrowała się na procedurze wprowadzenia planu, to zapewne naraziłaby się na zarzut braku jego zgodności ze Studium. Wskazane zależności dobitnie wskazują, że gmina, która chciała zrealizować swoje uprawnienia w terminie nie mogła podjąć innych działań niż te które zostały zrealizowane poprzez równolegle prowadzenie prac nad studium i planem. Były to zatem jedynie prawnie dopuszczalne działania, jakie w zaistniałych okolicznościach można było podjąć.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

4. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329, ze zm.; dalej: p.p.s.a.), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną,

z zastrzeżeniem art. 57a. W świetle art. 147 § 1 p.p.s.a. Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Z art. 151 p.p.s.a. wynika natomiast, że w razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części.

6. W pierwszej kolejności należało wyjaśnić, że rozpoznawana skarga została wniesiona na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g., zgodnie z którym każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego.

6.1. Sąd zauważa także, że art. 101 ust. 1 u.s.g. stanowi lex specialis w stosunku do ogólnej normy art. 50 p.p.s.a. oraz, że w przepisie tym legitymacja skargowa została oparta na naruszeniu indywidualnego interesu prawnego, co oznacza, że legitymacja do wniesienia na tej podstawie skargi do sądu administracyjnego przysługuje nie temu kto ma w tym interes prawny, ale temu czyj interes prawny został naruszony zaskarżonym rozstrzygnięciem. Strona inicjująca postępowanie sądowe w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. musi zatem wykazać istnienie związku pomiędzy zaskarżoną uchwałą a jej indywidualną sytuacją prawną (interes prawny), a także musi wykazać, że ze względu na istnienie tego związku zaskarżona uchwała negatywnie wpływa na jej sytuację prawną. Naruszenie interesu prawnego podmiotu składającego taką skargę musi mieć przy tym charakter bezpośredni, zindywidualizowany, obiektywny i realny (por. wyrok NSA z 14 lutego 2019 r., sygn. akt II OSK 64/17). W kontekście okoliczności niniejszej sprawy Sąd zaznacza nadto, że o naruszeniu interesu prawnego (legitymującego do wniesienia skargi na plan miejscowy), rozstrzyga zmiana w sytuacji prawnej skarżącego (zwykle ograniczenie bądź pozbawienie uprawnień lub nałożonych obowiązków).

6.2. W związku z tym, podmiotami legitymowanymi do zaskarżenia planu miejscowego są właściciele (użytkownicy wieczyści) nieruchomości położonych na terenie objętym planem. Ustalenia planu miejscowego co do przeznaczenia konkretnych nieruchomości oraz sposobu zagospodarowania terenu pozostają

w bezpośrednim związku z uprawnieniami i obowiązkami właścicieli nieruchomości, chronionymi art. 140 k.c. (zob. wyrok NSA z 27 lipca 2022 r. sygn. akt II OSK 2336/19, LEX nr 3403885). Jak wynika z dokumentów przedstawionych przez skarżącą spółkę, jest ona właścicielem nieruchomości położonej na działce nr ew. [...] w miejscowości S. – gmina S. Nieruchomość ta jest położona na obszarze objętym zaskarżoną uchwałą i zgodnie z jej ustaleniami znajduje się na terenie 1EW,

w odniesieniu do którego zgodnie z § 33 ust. 1 zaskarżonej uchwały ustalono przeznaczenie: elektrownia wiatrowa.

6.3. Z treści zaskarżonej decyzji oraz z całokształtu okoliczności niniejszej sprawy wynika, że bezpośrednio przed przyjęciem zaskarżonej uchwały na terenie ww. nieruchomości skarżącej nie obowiązywał żaden miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. W związku z tym Sąd zbadał, czy ustalenia zaskarżonej uchwały naruszają interes prawny skarżącej jako właścicielki działki nr ew. [...] w miejscowości S. i w rezultacie uznał, że na to pytanie należy udzielić odpowiedzi pozytywnej.

W § 33 ust. 3 zaskarżonej uchwały ustanowiono następujące

1) maksymalna powierzchnia zabudowy: 80% powierzchni działki budowlanej;

2) minimalny udział procentowy powierzchni biologicznie czynnej: 10% powierzchni działki budowlanej;

3) minimalna intensywność zabudowy: 0,001 dla działki budowlanej;

4) maksymalna intensywność zabudowy: 1,8 dla działki budowlanej;

5) maksymalna wysokość zabudowy: 170,1 m, przy czym maksymalna wysokość wieży stalowej 118,1 m.

Z kolei w § 33 ust. 4 MPZP wprowadzono zakaz lokalizacji budynków, za wyjątkiem stacji kontenerowych i magazynów energii. Zatem przytoczone wyżej ustalenia zaskarżonej uchwały wprowadzają ograniczenia w zabudowie nieruchomości skarżącej, które nie były przewidziane przez obowiązujące prawo przed wejściem w życie zaskarżonej uchwały. Należy do nich w szczególności zakaz lokalizacji budynków, za wyjątkiem stacji kontenerowych i magazynów energii, jak również szczegółowe parametry zabudowy uregulowane w § 33 ust. 3 MPZP. W ocenie Sądu nie ma przy tym znaczenia, że obecnie działka ta jest zabudowana obiektem, który spełnia wymogi wynikające z zaskarżonej uchwały, albowiem miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest aktem prawa miejscowego i określa zasady zagospodarowania nieruchomości na przyszłość. Ogranicza zatem możliwości rozbudowy i przebudowy istniejącej zabudowy, lub ponownej zabudowy po uprzedniej rozbiórce istniejącej zabudowy. Mając to na uwadze, Sąd uznał skargę za dopuszczalną.

7. Przystępując do kontroli zaskarżonej uchwały w przedstawionym wyżej zakresie, Sąd miał na uwadze, że zgodnie z art. 28 ust. 1 u.p.z.p., istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części.

7.1. W ocenie Sądu, najdalej idący zarzut skargi dotyczy tego, czy dopuszczalne jest uchwalenie przez radę gminy planu miejscowego w tym samym dniu, w którym uchwalono studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Analizie należy zatem poddać w pierwszej kolejności art. 20 ust. 1 u.p.z.p. Przepis ten stanowi, że plan miejscowy uchwala rada gminy, po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium, rozstrzygając jednocześnie o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu planu oraz sposobie realizacji, zapisanych w planie, inwestycji z zakresu infrastruktury technicznej, które należą do zadań własnych gminy, oraz zasadach ich finansowania, zgodnie z przepisami o finansach publicznych. Część tekstowa planu stanowi treść uchwały, część graficzna oraz wymagane rozstrzygnięcia stanowią załączniki do uchwały. Warunkiem koniecznym stwierdzenia o nienaruszeniu przez plan ustaleń studium jest dokonywanie przez radę tej oceny w odniesieniu do studium obowiązującego w chwili uchwalania planu. Nie chodzi o studium, które przestało obowiązywać, ani o studium, które dopiero zostanie uchwalone w przyszłości.

7.2. Zgodnie z art. 14 ust. 5 u.p.z.p., przed podjęciem o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wójt, burmistrz albo prezydent miasta wykonuje analizy dotyczące zasadności przystąpienia do sporządzenia planu i stopnia zgodności przewidywanych rozwiązań z ustaleniami studium, przygotowuje materiały geodezyjne do opracowania planu oraz ustala niezbędny zakres prac planistycznych. Jednak wykładnia funkcjonalna przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, stanowiących o trybie przygotowania i uchwalania obu tych dokumentów, w tym także art. 14 ust. 5, powinna uwzględniać celowość równoczesnego opracowywania spójnej koncepcji planistycznej i rozwiązań prawa miejscowego konkretyzujących tę koncepcję.

7.3. W orzecznictwie nie jest kwestionowane stanowisko dopuszczające równoległe procedowanie studium i planu (patrz m.in. wyrok NSA z dnia 25 listopada 2011 r., sygn. akt 1974/11; wyrok z dnia 30 września 2021 r., sygn. akt II OSK 1058/16). To równoległe prowadzenie prac nie może jednak być utożsamiane z jednoczesnym uchwaleniem studium i planu lub z uchwaleniem tych aktów samorządowych na sesji

w tym samym dniu. Taki sposób procedowania stanowi istotne naruszenie procedury uchwalania planu miejscowego. Jak wskazano w uzasadnieniu wyroku NSA

z 25 listopada 2015 r., sygn. akt II OSK 717/14, uchwała rady gminy w sprawie studium musi być podjęta na tyle wcześniej, aby wójt, burmistrz albo prezydent miasta sporządzający projekt planu miejscowego mógł dokonywać tych czynności "zgodnie

z zapisami studium", a więc aktu już podjętego, mającego swoje uzewnętrznienie

w uchwale w sprawie studium (art. 15 ust. 1 u.p.z.p.). Do podobnego wniosku może prowadzić brzmienie art. 9 ust. 4 u.p.z.p., gdyż przepis ten stanowiący, że ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych, po pierwsze, należy rozumieć w ten sposób, że ustalenia studium są wiążące po podjęciu stosownej uchwały, a po drugie, zwrot "przy sporządzaniu planów miejscowych" należy rozumieć w ujęciu systemowym przyjmując że ustawodawcy chodziło o sporządzenie przez właściwy organ gminy projektu planu miejscowego (art. 15 ust. 1 u.p.z.p.). Kluczowym momentem, od którego można mówić o studium w rozumieniu ustawy (u.p.z.p.), jest podjęcie uchwały o studium (art. 12 ust. 1), wcześniej można mówić jedynie o projekcie studium. Poza tym należy zwrócić uwagę, że zgodnie z art. 12 ust. 2 u.p.z.p. uchwałę o uchwaleniu studium wraz z załącznikami oraz dokumentacją prac planistycznych, należy przedstawić wojewodzie w celu oceny ich zgodności

z przepisami prawnymi, co w niniejszej sprawie nie mogło mieć miejsca przed uchwaleniem planu miejscowego. Natomiast przekazanie uchwały o studium wojewodzie należy uznać za jeden z elementów ustawowych, obowiązkowych trybu uchwalania studium. Pogląd ten został zaaprobowany w uzasadnieniach szeregu orzeczeń Naczelnego Sądu Administracyjnego (patrz m.in. wyrok NSA z dnia 17 listopada 2016 r., sygn. akt II OSK 303/15; wyrok NSA z dnia 14 grudnia 2016 r., sygn. akt II OSK 1388/16; wyrok NSA z dnia 17 stycznia 2018 r., sygn. akt II OSK 821/16; wyrok NSA z dnia 23 maja 2018 r., sygn. akt II OSK 1353/18; wyrok z dnia 30 września 2021 r., sygn. akt II OSK 1058/16).

7.4. Niezależnie od argumentacji w tej mierze przedstawionej powyżej, dodać można, że z art. 20 ust. 1 u.p.z.p. należy odczytać obowiązek nie tylko formalnego stwierdzenia przez radę, że plan miejscowy nie narusza ustaleń studium. Czynność ta powinna być podjęta z zagwarantowaniem członkom rady możliwości skonfrontowania przedstawionego im projektu planu z uchwalonym studium. W razie równoległego prac nad studium i planem, członkowie rady mają możliwość zapoznawania się na bieżąco

z projektowanymi dokumentami oraz wprowadzanymi w trakcie procedury planistycznej zmianami. Jednak właśnie z uwagi na to, że proces opracowywania projektów ostatecznie przedkładanych radzie do uchwalenia jest długotrwały, a ostateczny kształt projektów jest uwarunkowany wieloma czynnościami organów gminy, organów opiniujących, organów uzgadniających, a także wnioskami i uwagami wnoszonymi przez osoby fizyczne i prawne, a także jednostki organizacyjne, rzeczywiste sprawdzenie przez członków rady zgodności projektu planu ze studium jest możliwe po ponownym przyswojeniu treści ustaleń planu i zapisów studium, a następnie rozważeniu ostatecznie przedłożonego materiału. Zatem z uwagi na zakres przedmiotowy studium, a także projektu planu, przeprowadzenie takiego procesu weryfikacji w jednym dniu, a w zasadzie w części dnia obrad, nie jest możliwe (zob. wyrok NSA z dnia 25 stycznia 2023 r. sygn. akt II OSK 2474/21, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

7.5. Również w wyroku z 6 grudnia 2022 r. sygn. akt II OSK 1948/21, NSA wskazał, że procedura sporządzania planu stanowi sformalizowany ciąg czynności, których kolejność jest wyznaczona przepisami prawa. Ten sformalizowany ciąg czynności ma podstawy w materialnoprawnej zasadzie zgodności planu miejscowego z ustaleniami studium. Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie podziela stanowisko zawarte w wyrokach NSA, że złożona procedura ustalania studium,

a następnie planu miejscowego, wyłącza dopuszczalność połączenia przez radę gminy podjęcia uchwał na tej samej sesji (wyroki NSA z: 22 grudnia 2011 r. sygn. akt II OSK 2101/11, 23 maja 2019 r. sygn. II OSK 1353/18, 30 września 2021 r. sygn. akt II OSK 1058/16). Zgodność planu miejscowego z postanowieniami studium musi bowiem istnieć w dacie podjęcia uchwały. Jeśli nawet do pewnego etapu prace nad zmianą studium i przygotowaniem projektu planu miejscowego mogą być prowadzone równolegle przez organy gminy, to jednak uchwała w sprawie studium musi być podjęta wcześniej.

7.6. W ocenie Sądu z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Oto bowiem z zaskarżonej uchwały wynika, że została ona podjęta "stwierdzając, że plan nie narusza ustaleń Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy S., przyjętego uchwałą Nr [...] Rady Gminy

w S. z dnia [...] lipca 2022 r.". Zaskarżona uchwała nr [...] była zatem podjęta w trakcie tego samego posiedzenia Rady Gminy w S., co uchwała w sprawie Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy S. Z przedłożonej przez organ dokumentacji oraz z numeracji obu tych uchwał wynika, że głosowanie nad uchwaleniem Studium odbyło się bezpośrednio przed rozpatrzeniem tego punktu porządku obrad Rady, który obejmował przyjęcie zaskarżonej uchwały. W świetle przytoczonych wyżej poglądów Naczelnego Sądu Administracyjnego, które Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w pełni podziela i przyjmuje za własne, nie może być zatem wątpliwości, że takie działanie jest równoznaczne z istotnym naruszeniem trybu sporządzania planu miejscowego, powodującym powoduje nieważność uchwały rady gminy.

7.7. Faktu istotnego naruszenia trybu sporządzania planu miejscowego nie mogły zmienić okoliczności podnoszone przez organ w odpowiedzi na skargę. Obowiązujące przepisy nie łagodzą wymogów proceduralnych postępowania planistycznego

w odniesieniu do planów miejscowych związanych z elektrowniami wiatrowymi. Ponadto należy zauważyć, że uchwała w sprawie przystąpienia do sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w niniejszej sprawie została podjęta dopiero [...] kwietnia 2021 r., a jak sam organ wskazał, ustawa wyznaczająca 72-miesięczny termin na uchwalenie planu miejscowego w kształcie oczekiwanym przez gminę weszła w życie 16 lipca 2016 r. Skoro zatem dopiero po blisko 5 latach obowiązywania tej ustawy, Rada Gminy przystąpiła do sporządzania zaskarżonej uchwały, to tym bardziej nie może się skutecznie powoływać na "presję czasu" na usprawiedliwienie oczywistego i istotnego naruszenia trybu sporządzania planu miejscowego.

7.8. W ocenie Sądu, skoro stwierdzone naruszenie dotyczy zasadniczego aspektu trybu sporządzania planu miejscowego, odnoszącego się do zasady niesprzeczności planu miejscowego ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, jak również ze względu na to, że naruszenie to dyskwalifikuje prawidłowość całej uchwały w jej aspekcie proceduralnym, Sąd miał obowiązek stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w całości. Nie ulega wątpliwości, że podniesione wyżej istotne naruszenie trybu procedury planistycznej powoduje nieważność zaskarżonej w niniejszej sprawie uchwały w całości z uwagi na obligatoryjną ustawową kolejność działań w trakcie procedury planistycznej (zob. wyrok WSA w Lublinie z 7.02.2017 r., II SA/Lu 724/16, LEX nr 2237149). Sąd miał przy tym na uwadze, że w postępowaniu toczącym się na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. sąd zasadniczo orzeka w "granicach" interesu prawnego skarżącego. Jednakże nie do zaakceptowania byłaby sytuacja, w której sąd administracyjny ograniczałby i zakres badania, i zakres wyrokowania wyłącznie merytorycznie do tych postanowień, które jako wadliwe – naruszające interes prawny – wskazała strona w skardze, formułując swoje zarzuty i wnioski, a tym samym godził się na pozostawienie w obrocie prawnym uchwały sprzecznej z obowiązującym porządkiem prawnym. Podkreślić należy, że kryterium oceny legalności uchwały rady gminy w świetle art. 91 ust. 1 u.s.g. stanowi jej zgodność z prawem. Wynika to jednoznacznie ze sformułowania: "uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne". Przez sprzeczność należy przy tym rozumieć niezgodność z aktami prawa powszechnie obowiązującego,

a więc z Konstytucją, ustawami, aktami wykonawczymi oraz z powszechnie obowiązującymi aktami prawa miejscowego (por. wyroki NSA z 18 września 2019 r. sygn. akt II OSK 2630/17 i z 17 października 2017 r. sygn. akt II OSK 2559/16 oraz wyrok TK z dnia 9 grudnia 2003 r., sygn. P 9/02, OTK-A 2003/9/100).

7.8. Jednocześnie, z uwagi na skuteczność najdalej idącego zarzutu skargi, którego uwzględnienie doprowadziło do pozbawienia zaskarżonej uchwały mocy obowiązującej, Sąd uznał za zbędne odnoszenie się do pozostałych zarzutów skargi.

8. W tym stanie rzeczy Sąd stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w całości, działając na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. O kosztach postępowania orzeczono na zasadzie art. 200 p.p.s.a.

Biorąc to wszystko pod uwagę, Sąd orzekł, jak w sentencji.