Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt III SA/Po 462/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2025-01-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6205 Nadzór sanitarny
Hasła tematyczne: Inspekcja sanitarna
Ochrona zdrowia
Skarżony organ: Inspektor Sanitarny
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 3 ust. 3 pkt 20, pkt 51, pkt 51a, art. 62 ust. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2023 poz 1448
law: Ustawa z dnia 25 sierpnia 2006 r. o bezpieczeństwie żywności i żywienia

SENTENCJA

Dnia 15 stycznia 2025 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzenna Kosewska (sprawozdawca) Sędzia WSA Izabela Paluszyńska Asesor sądowy WSA Piotr Ławrynowicz po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 15 stycznia 2025 roku sprawy ze skargi [...] Sp. z o.o. w [...] na decyzję [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia 12 lipca 2024 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zatwierdzenia zakładu produkcji wody stołowej oddala skargę.


UZASADNIENIE

W dniu 22 maja 2023 r. do Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w P. wpłynął wniosek [...] sp. z o.o. w [...] (w toku postępowania administracyjnego spółka zmieniła firmę pod którą działa na: [...] sp. z o.o. w [...], dalej także jako spółka, skarżąca) o zatwierdzenie zakładu i wpis do rejestru zakładów podlegających urzędowej kontroli organów państwowej inspekcji sanitarnej. Jako rodzaj i zakres działalności, zgodnie z Polską Klasyfikacją Działalności wskazano produkcję wody butelkowanej mineralizowanej, [...] Jako rodzaj żywności będącej przedmiotem produkcji wskazano produkcję wody pobieranej z wodociągów a następnie mineralizowanej i przelewanej do butelek.

Decyzją z 19 kwietnia 2024 r. nr [...] Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w [...], powołując się na art. 37 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz. U. z 2024 r. poz. 416, dalej także jako ustawa o PIS), art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 572, dalej jako K.p.a.), art. 3 ust. 3 pkt 20, pkt 51 i pkt 51a, art. 62 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 25 sierpnia 2006 r. o bezpieczeństwie żywności i żywienia (Dz. U. z 2023 r. poz. 1448, dalej jako ustawa o bezpieczeństwie żywności i żywienia), art. 6 ust. 3 lit. a) rozporządzenia (WE) nr 852/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie higieny środków spożywczych (Dz. Urz. UE. L nr 139, str. 1 z późn. zm., dalej także jako Rozporządzenie 852/2004), § 12 ust. 3 oraz załącznik nr 5 do rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 31 marca 2011 r. w sprawie naturalnych wód mineralnych, wód źródlanych i wód stołowych (Dz. U. nr 85 poz. 466, dalej także jako Rozporządzenie w sprawie wód), art. 148 ust. 3 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2017/625 z dnia 15 marca 2017 r. w sprawie kontroli urzędowych i innych czynności urzędowych przeprowadzanych w celu zapewnienia stosowania prawa żywnościowego i paszowego oraz zasad dotyczących zdrowia i dobrostanu zwierząt, zdrowia roślin i środków ochrony roślin, zmieniającego rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 999/2001, (WE) nr 396/2005, (WE) nr 1069/2009, (WE) nr 1107/2009, (UE) nr 1151/2012, (UE) nr 652/2014, (UE) 2016/429 i (UE) 2016/2031, rozporządzenia Rady (WE) nr 1/2005 i (WE) nr 1099/2009 oraz dyrektywy Rady 98/58/WE, 1999/74/WE, 2007/43/WE, 2008/119/WE i 2008/120/WE, oraz uchylającego rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 854/2004 i (WE) nr 882/2004, dyrektywy Rady 89/608/EWG, 89/662/EWG, 90/425/EWG, 91/496/EWG, 96/23/WE, 96/93/WE i 97/78/WE oraz decyzję Rady 92/438/EWG (Dz. Urz. UE. L nr 95, str. 1 z późn. zm., dalej także jako Rozporządzenie 2017/625) – odmówił zatwierdzenia zakładu produkcji wody stołowej, ul. [...], [...].

W odwołaniu spółka, zastępowana przez zawodowego pełnomocnika, wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i orzeczenie zgodnie z wnioskiem, przeprowadzenie dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów związanych z ustaleniem zawartości składników mineralnych znajdujących się we wzbogacanej przez spółkę wodzie, względnie uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Pełnomocnik zarzucił naruszenie przepisów:

1. art. 6 K.p.a. w zw. z art. 3 ust. 3 pkt 51 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia w zw. z art. 2 pkt 18b ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz.U. z 2020 r. poz. 2028), poprzez uznanie, że woda wodociągowa poddana procesowi oczyszczania i mineralizacji nie spełnia definicji wody stołowej,

2. art. 8 § 2 K.p.a. poprzez wydanie decyzji odstępującej od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym dotyczących zatwierdzania zakładów produkcji środków spożywczych w rozumieniu art. 3 ust. 1 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia w zw. z art. 2 rozporządzenia nr 178/2002 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 28 stycznia 2002 r. ustanawiającego ogólne zasady i wymagania prawa żywnościowego, powołującego europejski urząd ds. bezpieczeństwa żywności oraz ustanawiającego procedury w zakresie bezpieczeństwa żywności,

3. art. 7 w zw. z art. 8 § 1, art. 77 § 1, art. 78 § 1 i § 2, art. 84 § 1, art. 80 oraz 81a § 1 K.p.a. poprzez:

a) brak wyczerpującego zgromadzenia materiału dowodowego na skutek odstąpienia od poinformowania spółki o konieczności uzupełnienia materiału dowodowego w zakresie zawartości składników mineralnych określonych dla wody stołowej,

b) zinterpretowanie wątpliwości co do stanu faktycznego sprawy na niekorzyść spółki, co zdaniem pełnomocnika stanowiło oczywiste naruszenie zasady pierwszeństwa słusznego interesu strony, a w rezultacie doprowadziło do wydania wadliwej decyzji,

4. art. 22 Konstytucji w zw. z art. 2 ustawy Prawo przedsiębiorców poprzez wydanie decyzji naruszającej prawo spółki do prowadzenia działalności gospodarczej.

Alternatywnie pełnomocnik zarzucił naruszenie art. 3 ust. 1 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia w zw. z art. 2 Rozporządzenia nr 178/2002 poprzez uznanie, że zatwierdzenie zakładu produkującego wzbogaconą minerałami wodę wodociągową, jest niemożliwe z uwagi na brak wskazania tego rodzaju wody w ww. ustawie jako możliwej do wprowadzenia do obrotu, w sytuacji, gdy woda ta stanowi "produkt spożywczy" i jako taki produkt możliwe jest jej wprowadzenie do obrotu.

W uzasadnieniu pełnomocnik powołał się na art. 3 pkt 51 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia, że woda stołowa może być mieszanką wody mineralnej (bądź soli mineralnych) i wody źródlanej. Z kolei woda źródlana jest to woda podziemna wydobywana jednym lub kilkoma otworami naturalnymi lub wierconymi, pierwotnie czysta pod względem chemicznym i mikrobiologicznym nieróżniąca się właściwościami i składem mineralnym od wody przeznaczonej do spożycia przez ludzi określonej w przepisach ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (art. 3 pkt 52 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia).

Z uwagi na zróżnicowany system wodociągowy w Polsce, woda wodociągowa w wielu miejscach kraju stanowi tak w zasadzie wodę podziemną wydobywaną jednym lub kilkoma otworami zarówno wierconymi jak i naturalnymi. Pobierana w ten sposób woda wodociągowa spełnia zarówno definicje wody przeznaczonej do spożycia przez ludzi (I) jak i wody źródlanej z uwagi na sposób jej pozyskiwania (II), a na następnym etapie pozostaje mineralizowana, co powoduje, iż spełnia ona definicję wody stołowej zgodnie z ustawą o bezpieczeństwie żywności i żywienia.

Decyzją z 12 lipca 2024 r. nr [...] [...] Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny, na podstawie art. 12 ust. 2 pkt 1, art. 37 ust. 1 ustawy o PIS, art. 7, art. 104, art. 107 § 1 i § 3 oraz art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., art. 3 ust. 3 pkt 20, pkt 51 i pkt 51a, art. 62 ust. 1, art. 63 ust. 1 i ust. 1a, art. 64 ust. 1 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia, art. 148 ust. 3 Rozporządzenia 2017/625, § 4 ust. 1 pkt 1-3, § 9 ust. 1, § 10, § 12 ust. 3, § 21 ust. 7 Rozporządzenia w sprawie wód, § 4 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 7 grudnia 2017 r. w sprawie jakości wody przeznaczonej do spożycia przez ludzi (Dz.U. z 2017 r. poz. 2294 - dalej także jako Rozporządzenie w sprawie jakości wody do spożycia) – utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Zarówno organ I instancji jak i spółka w odwołaniu przywołują definicję wody stołowej (art. 3 ust. 3 pkt 51 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia), która w swoim założeniu polega na wykorzystaniu jako głównego składnika naturalnej wody mineralnej lub wody źródlanej. Oba te rodzaje wód, zgodnie z ich definicjami (art. 3 ust. 3 pkt 15 i pkt 51a tej ustawy) muszą być wydobywane otworem lub otworami. Otwór to miejsce czerpania (wydobywania) naturalnej wody mineralnej lub wody źródlanej z naturalnego źródła lub z odwiertu (art. 3 ust. 3 pkt 20 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia).

Spółka zamierza dodawać związki mineralne do wody, którą uznała za źródlaną. Woda źródlana musi posiadać nie tylko dokumentację hydrogeologiczną dotyczącą otworu, z którego czerpana jest woda, ale również posiadać określony obszar ochrony bezpośredniej i pośredniej ujęcia wody oraz innych środków jego ochrony przed zanieczyszczeniami, zatwierdzonych zasobów eksploatacyjnych ujęcia (§ 4 ust. 1 pkt 1-3 Rozporządzenia w sprawie wód).

Organ podkreślił, że wśród tych wymagań przewija się słowo "ujęcie". W ustawodawstwie brak jest definicji ujęcia, natomiast z powyższego zdaniem organu wynika, że już samo wydobycie wody wiąże się z koniecznością opracowania dokumentacji i stworzenia strefy ochronnej wokół ujęcia wody. Nie ulega wątpliwości, że woda którą miała zamiar butelkować strona, nie pochodziła z otworu lub otworów ani z ujęcia wody i nie jest zabezpieczana obszarem ochronnym.

Eksploatacja ujęcia wód źródlanych może odbywać się na podstawie pozwolenia wodnoprawnego wydanego zgodnie z przepisami ustawy z dnia 18 lipca 2021 r. - Prawo wodne lub koncesji wydanej zgodnie z przepisami ustawy z dnia 4 lutego 1994 r. - Prawo geologiczne i górnicze. Strona nie przedstawiła takiej dokumentacji.

Zgodnie z definicją wody źródlanej, jest ona wodą pierwotnie czystą pod względem chemicznym i mikrobiologicznym. Wody źródlane przy ujęciu i w opakowaniu muszą spełniać określone wymagania m.in. mikrobiologiczne określone w § 4 ust. 3-5 Rozporządzenia w sprawie wód. Strona próbuje w swoim odwołaniu przekonać, że nie ma różnicy między wodą źródlaną i wodą przeznaczoną do spożycia przez ludzi dostarczaną w ramach zbiorowego zaopatrzenia ludności w wodę. Ta ostatnia jednakże nie jest wodą pierwotnie czystą ani pod względem chemicznym ani mikrobiologicznym. Woda przeznaczona do spożycia przez ludzi na początkowym etapie zawiera szereg zanieczyszczeń chemicznych i wymaga uzdatniania, nawet jeżeli jest pobierana z wód podziemnych. Procesy uzdatniania wody polegają na zmianie pierwotnego charakteru wody poprzez np. stosowanie środków dezynfekcyjnych, filtrowanie. Nadto sam proces dystrybucji wody w sieci wodociągowej również wpływa na cechy fizykochemiczne oraz skład bakteriologiczny wody.

W aktach sprawy znajduje się "opis technologii" produkcji wody w zakładzie. W kwestii poddawania procesom wody źródlanej i mineralnej (która ma stanowić podstawę do produkcji wody stołowej), przepis § 21 ust. 7 pkt 2 Rozporządzenia w sprawie wód wyraźnie nie dopuszcza dodawania środków bakteriostatycznych lub stosowania wszelkich innych zabiegów, które mogą zmienić mikroflorę naturalnej wody mineralnej lub wody źródlanej. Organ ocenił, że niedopuszczalne jest więc stosowanie promieni UV-C określonego jako proces dezynfekcji lampą UV w opisie technologii.

Ponadto w przepisach § 21 ust. 1 i ust. 2 Rozporządzenia w sprawie wód zostały wskazane te procesy, które są dopuszczone do stosowania do wód źródlanych, przy czym zaznaczono, że działania te mogą być stosowane o ile nie spowodują pogorszenia jakości wody pod względem mikrobiologicznym i zmian charakterystycznego składu mineralnego wody. Organ ocenił, że procesy które chce wprowadzić spółka drastycznie zmieniają skład wody wyjściowej, co jest niedopuszczalne w przypadku wody źródlanej i mineralnej.

W myśl art. 33 ust. 1 w związku z art. 37 ust. 1 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia ujęcia naturalnych wód źródlanych oraz instalacje i urządzenia służące do wydobywania, transportu i rozlewu tych wód, a także opakowania, muszą zabezpieczać te wody przed zanieczyszczeniem lub zmianą ich charakterystycznego składu mineralnego. Ze zgromadzonego materiału wynika, że strona celowo modyfikuje skład wody wyjściowej do uzyskania zupełnie innego składu mineralnego oraz poddaje procesom, które nie są dopuszczone w przypadku wody źródlanej, będącej bazą dla wody stołowej.

Jako najistotniejszy argument WPWIS wskazał na brak informacji, że woda którą miała zamiar butelkować spółka, została poddana ocenie i kwalifikacji na zasadach wskazanych w ustawie o bezpieczeństwie żywności i żywienia. Zgodnie z art. 37 ust. 2 i art. 38 ust. 1 tej ustawy wody źródlane podlegają ocenie i kwalifikacji rodzajowej przez jednostkę naukową, i muszą spełnić warunki o których mowa w § 3 pkt 1-3 oraz § 4 ust. 1 -5 Rozporządzenia w sprawie wód - § 9 ust. 1 tego rozporządzenia. Oznacza to, że woda źródlana użyta do produkcji wody stołowej musi posiadać kwalifikacje pod względem 1) geologicznym i hydrogeologicznym; 2) fizycznym, chemicznym i fizykochemicznym; 3) mikrobiologicznym. Uzyskanie oceny i kwalifikacji jest więc obowiązkiem podmiotu ubiegającego się o działalność związaną z wodą źródlaną/stołową, i jest niezbędne do możliwości ubiegania się o zatwierdzenie w zakresie rozlewania ww. wód. Organ zarzucił, że spółka na żadnym z etapów postępowania nie przedłożyła kwalifikacji dla wody źródlanej ani wody stołowej jak nazywa wodę przeznaczoną do spożycia dla ludzi po procesach technologicznych.

Odnosząc się do informacji zawartych we wniosku o zatwierdzenie zakładu organ wskazał, że PKD uwzględnia produkcję wód mineralnych i pozostałych wód butelkowanych, zaś wodami butelkowanymi mogą być tylko trzy rodzaje wód (naturalne wody mineralne, wody źródlane, stołowe) określone przepisami.

W terminowo wniesionej skardze [...] sp. z o.o. w [...] (spółka wcześniej działała pod firmą [...] sp. z o.o. w [...]) wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, zasądzenie zwrotu kosztów procesu oraz przeprowadzenie dowodu z dokumentów załączonych do skargi, celem wykazania faktu możliwości wprowadzania do obrotu wody wodociągowej. Względnie wniosła o uwzględnienie przez organ skargi w trybie autokontroli. Pełnomocnik zarzucił, w ślad za odwołaniem naruszenie przepisów:

1. art. 6 K.p.a. w zw. z art. 3 ust. 3 pkt 51 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia w zw. z art. 2 pkt 18b ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, poprzez uznanie, że woda wodociągowa poddana procesowi oczyszczania i mineralizacji nie spełnia definicji wody stołowej,

2. art. 8 § 2 K.p.a. poprzez wydanie decyzji odstępującej od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym dotyczących zatwierdzania zakładów produkcji środków spożywczych w rozumieniu art. 3 ust. 1 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia w zw. z art. 2 rozporządzenia nr 178/2002 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 28 stycznia 2002 r. ustanawiającego ogólne zasady i wymagania prawa żywnościowego, powołującego europejski urząd ds. bezpieczeństwa żywności oraz ustanawiającego procedury w zakresie bezpieczeństwa żywności,

3. art. 7 w zw. z art. 8 § 1, art. 77 § 1, art. 78 § 1 i § 2, art. 84 § 1, art. 80 oraz 81a § 1 K.p.a. poprzez:

a) brak wyczerpującego zgromadzenia materiału dowodowego na skutek odstąpienia od poinformowania spółki o konieczności uzupełnienia materiału dowodowego w zakresie zawartości składników mineralnych określonych dla wody stołowej,

b) zinterpretowanie wątpliwości co do stanu faktycznego sprawy na niekorzyść spółki, co zdaniem pełnomocnika stanowiło oczywiste naruszenie zasady pierwszeństwa słusznego interesu strony, a w rezultacie doprowadziło do wydania wadliwej decyzji,

c) art. 22 Konstytucji w zw. z art. 2 ustawy Prawo przedsiębiorców poprzez wydanie decyzji naruszającej prawo spółki do prowadzenia działalności gospodarczej.

Alternatywnie pełnomocnik zarzucił także naruszenie art. 3 ust. 1 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia w zw. z art. 2 Rozporządzenia nr 178/2002 poprzez uznanie, że zatwierdzenie zakładu produkującego wzbogaconą minerałami wodę wodociągową, jest niemożliwe z uwagi na brak wskazania tego rodzaju wody w ustawie o bezpieczeństwie żywności i żywienia jako możliwej do wprowadzenia do obrotu, w sytuacji, gdy woda ta stanowi "produkt spożywczy" i jako taki produkt możliwe jest jej wprowadzenie do obrotu.

W uzasadnieniu skargi pełnomocnik powtórzył argumenty zawarte w odwołaniu. Nadto ocenił, że w przypadku uwzględnienia skargi Sąd powinien wskazać organowi sposób załatwienia sprawy: gdzie najważniejszą kwestią pozostaje ocena, czy możliwe jest wprowadzenie przez skarżącą do obrotu wody wodociągowej.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

skarga podlega oddaleniu, gdyż obie decyzje wydane w sprawie są zgodne z prawem, z powodów opisanych w ich uzasadnieniach, które Sąd w całości podziela.

Kontroli Sądu w tym postępowaniu podlegała decyzja [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w [...] z 12 lipca 2024 r. którą została utrzymana w mocy decyzja organu I instancji o odmowie zatwierdzenia zakładu produkcji wody stołowej.

Stan faktyczny sprawy jest poza sporem: spółka chce modyfikować skład wody wodociągowej (dostarczanej w ramach zbiorowego zaopatrzenia ludności w wodę przeznaczoną do spożycia przez ludzi) celem wprowadzenia na rynek jako "woda stołowa". Zdaniem spółki woda którą ma zamiar butelkować może zostać zakwalifikowana jako woda stołowa, a modyfikując skład mineralny wody wodociągowej można zmienić rodzaj wody z wody wodociągowej na wodę stołową. Organy zgodnie oceniły, że woda wodociągowa wzbogacona o składniki mineralne wskazane przez spółkę nie spełniają definicji oraz wymagań dla wody stołowej, przy czym wykluczone zostało zarówno pochodzenie wody (wodociąg) jak i zawartość składników mineralnych.

Zgodnie z przepisami art. 2 rozporządzenia (WE) nr 178/2002 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 28 stycznia 2002 r. ustanawiającego ogólne zasady i wymagania prawa żywnościowego, powołującego Europejski Urząd ds. Bezpieczeństwa Żywności oraz ustanawiającego procedury w zakresie bezpieczeństwa żywności (Dz. U. UE. L. 2002. 31. 1) woda jest środkiem spożywczym, przy czym "do celów tego rozporządzenia "żywność" (lub "środek spożywczy") oznacza jakiekolwiek substancje lub produkty, przetworzone, częściowo przetworzone lub nieprzetworzone, przeznaczone do spożycia przez ludzi lub, których spożycia przez ludzi można się spodziewać.".

Wymagania i procedury niezbędne dla zapewnienia bezpieczeństwa żywności i żywienia, zgodne z przepisami ww. Rozporządzenia nr 178/2002, zostały określone w ustawie z dnia 25 sierpnia 2006 r. o bezpieczeństwie żywności i żywienia (Dz. U. z 2023 r. poz. 1448) – art. 1 ust. 1 tej ustawy. W myśl art. 3 ust. 1 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia, "żywnością (środkiem spożywczym) jest każda substancja lub produkt w rozumieniu art. 2 rozporządzenia nr 178/2002.". A więc także i woda. Co istotne, "produkty niespełniające wymagań prawa żywnościowego nie mogą być oznakowane i wprowadzane do obrotu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej jako żywność" – art. 3 ust. 2 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia.

Właściwość Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...] w niniejszej sprawie nie budzi wątpliwości Sądu, jako organu przeznaczonego do spraw dotyczących rejestracji oraz zatwierdzania, warunkowego zatwierdzania, przedłużania warunkowego zatwierdzenia, zawieszania oraz cofania zatwierdzenia zakładów, które produkują lub wprowadzają do obrotu żywność pochodzenia niezwierzęcego (art. 61 pkt 1 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia), ze względu na siedzibę zakładu, o którego rejestrację ubiega się skarżąca spółka (art. 62 ust. 1 pkt 2 tej ustawy). Z kolei organem wyższego stopnia w rozumieniu przepisów K.p.a. wobec państwowego powiatowego inspektora sanitarnego jest państwowy wojewódzki inspektor sanitarny (art. 12 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej -Dz. U. z 2024 r. poz. 416).

Użyte w ustawie o bezpieczeństwie żywności i żywienia określenie woda stołowa oznacza, zgodnie z jej art. 3 ust. 3 pkt 51: "wodę powstałą przez dodanie:

a) naturalnej wody mineralnej lub soli mineralnych zawierających co najmniej jeden składnik mający znaczenie fizjologiczne, taki jak: sód, magnez, wapń, chlorki, siarczany, wodorowęglany lub węglany do wody źródlanej albo

b) wody źródlanej lub ww. soli mineralnych do naturalnej wody mineralnej.".

Swoje definicje legalne w ustawie o bezpieczeństwie żywności i żywienia mają także woda źródlana jak i naturalna woda mineralna.

Zgodnie z art. 3 ust. 3 pkt 51 tej ustawy woda źródlana to "woda podziemna wydobywana jednym lub kilkoma otworami naturalnymi lub wierconymi, pierwotnie czysta pod względem chemicznym i mikrobiologicznym, nieróżniąca się właściwościami i składem mineralnym od wody przeznaczonej do spożycia przez ludzi określonej w przepisach ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz. U. z 2023 r. poz. 537).".

W myśl art. 3 ust. 3 pkt 15 naturalna woda mineralna to "woda podziemna wydobywana jednym lub kilkoma otworami naturalnymi lub wierconymi, różniąca się od wody przeznaczonej do spożycia przez ludzi pierwotną czystością pod względem chemicznym i mikrobiologicznym oraz charakterystycznym stabilnym składem mineralnym, a w określonych przypadkach także właściwościami mającymi znaczenie fizjologiczne, powodującymi korzystne oddziaływanie na zdrowie ludzi.".

Sąd podziela stanowisko organu, że prawodawstwo krajowe dotyczące wody przeznaczonej do picia przez ludzi przewiduje możliwość rozlewu, butelkowania i sprzedaży tylko naturalnej wody mineralnej, wody źródlanej oraz wody stołowej - § 2 ust. 1, § 10, § 12 ust. 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 31 marca 2011 r. w sprawie naturalnych wód mineralnych, wód źródlanych i wód stołowych (Dz. U. nr 85 poz. 466).

Przepisy krajowe nie przewidują możliwości butelkowania wody dostarczanej wodociągami poza sytuacjami nadzwyczajnymi (powodzie, awarie sieci itp.) co wynika z objaśnienia do tabeli drugiej "Wymagania mikrobiologiczne, jakim powinna odpowiadać woda wprowadzana do jednostkowych opakowań" załącznika nr 1 "Parametry i wartości parametryczne, jakim powinna odpowiadać woda" do rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 7 grudnia 2017 r. w sprawie jakości wody przeznaczonej do spożycia przez ludzi (Dz. U. poz. 2294).

Ustawodawca zastrzegł w ww. definicjach legalnych, iż woda źródlana jak i naturalna woda mineralna muszą być wydobywane otworem/otworami, naturalnymi lub wierconymi. Zgodnie z definicją legalną dla potrzeb ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia, otwór jest to miejsce czerpania (wydobywania) naturalnej wody mineralnej lub wody źródlanej z naturalnego źródła lub z odwiertu (art. 3 pkt 20). Tymczasem skarżąca zamierza dodawać związki mineralne do wody wodociągowej, którą uznaje za równoważną z wodą stołową, po procesie oczyszczania i mineralizacji,. W świetle cytowanych dotąd przepisów, począwszy od definicji legalnej wody stołowej, taki pogląd nie ma oparcia w prawie.

Organ słusznie podniósł w uzasadnieniu decyzji, że skarżąca nie przedłożyła informacji, że woda którą miała zamiar butelkować, została poddana ocenie i kwalifikacji na zasadach wskazanych w ustawie o bezpieczeństwie żywności i żywienia. Zgodnie zaś z art. 37 ust. 2 i art. 38 ust. 1 tej ustawy, wszystkie trzy rodzaje wody tzn. naturalna woda mineralna, woda źródlana i woda stołowa podlegają ocenie i kwalifikacji rodzajowej, przeprowadzanej przez właściwe do tego jednostki naukowe lub inne podmioty upoważnione w prawem przewidziany sposób, wynikający z art. 38 ust. 1 tej ustawy. Uzyskanie oceny i kwalifikacji jest więc obowiązkiem podmiotu ubiegającego się o działalność związaną z wodą źródlaną/stołową, i jest niezbędne do możliwości ubiegania się o zatwierdzenie w zakresie rozlewania ww. wód.

Zawartość składników mineralnych w wodzie stołowej powinna być równa lub wyższa od poziomów określonych w poz. 4-8 i 12 załącznika nr 5 do Rozporządzenia w sprawie wód. Organ zarzucił, że przedłożona przez stronę informacja o ilości składników mineralnych wskazuje na znacznie niższą zawartość składników mineralnych niż nawet minimalne wymagania dla wody stołowej. Co istotne, Sąd podziela i to stanowisko organu, że nawet doprowadzenie zawartości składników w wodzie, którą strona chce produkować, do poziomów zgodnych z przepisami Rozporządzenia w sprawie wód nie zmieni jej kwalifikacji na wodę źródlaną/stołową, ponieważ produkowana woda i tak nie spełniłaby wymagań dla tych wód. Sąd powtarza, że wykładnia Rozporządzenia w sprawie wody do spożycia prowadzi do wniosku, że butelkowanie wody wodociągowej jest możliwe tylko w sytuacjach nadzwyczajnych (powodzie, awarie sieci itp.).

Podsumowując rozważania dotyczące przepisów prawa materialnego Sąd w pełni podziela stanowisko organu, że skarżąca chce poddawać wodę pitną ponownemu uzdatnianiu, tworząc kategorię, dla której nie istnieją w prawie żywnościowym, ani kryteria czystościowe (chemiczne, fizykochemiczne, mikrobiologiczne), ani wymogi w zakresie oznakowania. W przeciwieństwie do wód źródlanych, mineralnych i stołowych, dla których istnieją szczegółowe przepisy co do ich składu, butelkowania i oznakowania.

Także zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania Sąd ocenia jako bezzasadne. Materiał dowodowy zebrany w sprawie Sąd ocenia jako w pełni wystarczający do rozpoznania wniosku strony, uzupełnienie materiału dowodowego w zakresie zawartości składników mineralnych określonych dla wody stołowej przedłużyłoby postępowanie, ale nie zmieniłoby wykładni przepisów prawa materialnego, którą Sąd ocenia jako prawidłową. Stan faktyczny sprawy został ustalony bez niedomówień, brak wątpliwości co do planów skarżącej spółki, czemu organy dały wyraz w uzasadnieniach swoich decyzji. Z kolei swoboda prowadzenia działalności gospodarczej nie jest absolutna, podlega ograniczeniu czy też kształtowaniu, w tym przypadku wymaganiami dotyczącymi ochrony zdrowia ludzkiego.

W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 151 P.p.s.a. skargę oddalił.