Wyrok WSA w Rzeszowie, sygn. akt II SA/Rz 1402/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Data orzeczenia: 2023-12-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 7, art. 77 § 1, art. 80
journal: Dz.U. 2023 poz 775
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.)
article: art. 50 ust. 1, art. 81c ust. 2
journal: Dz.U. 2023 poz 682
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SNSA Jerzy Solarski Sędziowie WSA Piotr Godlewski AWSA Maria Mikolik /spr./ Protokolant starszy specjalista Anna Mazurek–Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 grudnia 2023 r. sprawy ze skargi F. D. na decyzję Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie z dnia 14 lipca 2023 r. nr OA.7721.20.3.2023 w przedmiocie nakazu rozbiórki I. uchyla zaskarżoną decyzję i decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia 29 grudnia 2022 r. nr PINB.5160.7.8.2020; II. zasądza od Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie na rzecz skarżącego F. D. kwotę 997 zł /słownie: dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi F. D. (dalej: skarżący) jest decyzja Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie (dalej: organ II instancji, organ odwoławczy, PWINB) z 14 lipca 2023 r. nr OA.7721.20.3.2023 wydana w przedmiocie nakazu rozbiórki.

Jak wynika z akt sprawy, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] (dalej: PINB, organ I instancji) przeprowadził w dniu 10 czerwca 2021 r. kontrolę, na podstawie której stwierdził, że na działce nr [...] przy ul. [...] w Z. - Gmina [...] wykonała roboty polegające na przebudowie drogi - ułożenie masy bitumiczno-mineralnej. Przedmiotowe roboty podzielone były na dwa odcinki, z których jeden został wykonany w 2000 r., natomiast druga część w 2019 r. Na przebudowę drogi znajdującej się na działce nr ewid. [...] w km 0+000 - 0+380 Gmina posiada zgłoszenie wniesione do Starosty [...] w dniu [...] kwietnia 2019 r., do którego nie wniesiono sprzeciwu.

W oparciu o powyższe ustalenia, PINB w [...] postanowieniem z [...] sierpnia 2021 r. nr [...], działając na podstawie art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2023 r. poz. 682 ze zm.; dalej: P.b.), wstrzymał roboty budowlane przy budowie odcinka drogi na ww. działce i poinformował o możliwości złożenia wniosku o legalizację obiektu budowlanego oraz konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej i zasadach jej obliczania.

Po rozpoznaniu złożonego zażalenia, PWINB postanowieniem z [...] sierpnia 2021 r. uchylił w całości zaskarżone postanowienie i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

W uzasadnieniu postanowienia organ odwoławczy podniósł, że zebrane przez PINB w [...] akta nie wykazują stanu faktycznego, który ma odpowiadać dyspozycji art. 48 P.b., przeciwnie, zarówno w uzasadnieniu postanowienia jak i w protokole kontroli, na podstawie której organ oparł swoje rozstrzygniecie zostało zapisane, że wykonano roboty budowane polegające na "przebudowie" drogi. Nie zostało wyjaśnione na czym konkretnie polegają kwestionowane roboty budowlane, w jakim zakresie prawo zostało naruszone, na jakim dokładnie odcinku oraz co właściwie ma podlegać legalizacji.

Podczas ponownego prowadzenia postępowania, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] w dniu 22 grudnia 2021 r. przeprowadził rozprawę administracyjną i zebrał materiały dotyczące przedmiotowej drogi. Podczas rozprawy przedstawiciel Gminy przedstawił dokumenty w postaci uchwały nr [...] Rady Miejskiej w [...] z [...] lipca 1996 r. i rozporządzenia nr [...] Wojewody [...] z [...] sierpnia 1996 r. wskazujące, że ul. [...] nr działki [...] (m.in.) obręb [...] wymieniona była wykazie dróg, zaliczonych do dróg lokalnych miejskich (nr drogi [...]). W ustaleniach rozprawy zapisanych w protokole wskazano, że na przebudowę drogi nr ewid. [...] na odcinku: 0+000 - 0+380 km Gmina [...] w 2019 r. złożyła zgłoszenie, przyjęte bez sprzeciwu. Postała część drogi (około 100 m), została przebudowana około 2000 r. Na te roboty Gmina nie posiada pozwolenia na budowę oraz nie dokonała zgłoszenia przedmiotowych robót do Starosty [...]. Skarżący podczas rozprawy podniósł, że wnosił do Gminy o rozgraniczenie działek i w 2000 r. sygnalizował, że Gmina świadomie, znając przepisy budowlane, zajęła część jego działek mimo, że była informowana o tym fakcie.

Po tak przeprowadzonym postępowaniu, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...], decyzją z 29 grudnia 2022 r. nr PINB.5160.7.8.2020 nakazał Gminie [...] rozbiórkę odcinka drogi położonego na działkach nr ewid. [...] i [...] przy ul. [...] w Z. w terminie do dnia 31 marca 2023 r.

W uzasadnieniu decyzji PINB wskazał, że odcinek drogi znajdujący się na działkach nr ewid. [...] i [...] wykracza poza zakres zgłoszenia wniesionego do Starosty [...] w dniu [...] kwietnia 2019 r. na wykonanie robót budowlanych polegających na przebudowie drogi na działce nr [...] w miejscowości Z., w związku z tym odcinek drogi na działkach nr ewid. [...] i [...] został wykonany w warunkach samowoli budowlanej.

Od powyższej decyzji odwołania wnieśli: Gmina [...] oraz F. D. reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika radcę prawnego P. P.

W swoim odwołaniu Gmina [...] zaskarżyła ww. decyzję w całości, zarzucając naruszenie:

1. art. 7 w związku z art. 77 § 1 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2023 r. poz. 775; dalej: k.p.a.), poprzez nieprzeprowadzenie postępowania dowodowego oraz niewyjaśnienie sprawy;

2. art. 107 § 3 k.p.a., poprzez lakoniczne uzasadnienie decyzji;

3. art. 51 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 50 ust. 1 P.b., poprzez nakazanie rozbiórki obiektu budowlanego bez uprzedniego wstrzymania robót budowlanych w drodze postanowienia.

Zdaniem Gminy, organ I instancji nie wyjaśnił czy faktycznie doszło do samowoli budowlanej oraz czy zostały spełnione przesłanki do wydania rozstrzygnięcia na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 P.b.

Wobec powyższego Gmina wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozstrzygnięcia przez organ I instancji.

Z kolei w swoim odwołaniu F. D. reprezentowany przez pełnomocnika zaskarżył ww. decyzję w części w której sentencja decyzji nie obejmuje wszystkich działek geodezyjnych, na których Gmina [...] dopuściła się samowoli budowlanej stanowiącej przedmiot postępowania, a w szczególności również działki nr [...] przy ul. [...] w Z.

Zaskarżonej decyzji zarzucono mające wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisów postępowania, a to przepisu art. 107 § 1 pkt 5 k.p.a., poprzez wydanie niepełnego rozstrzygnięcia co do przedmiotu toczącego się postępowania.

Skarżący wniósł o uwzględnienie odwołania, poprzez uchylenie decyzji organu I instancji w zaskarżonej części i w tym zakresie orzeczenie co do istoty sprawy, poprzez objęcie sentencją decyzji wszystkich działek geodezyjnych, na których Gmina [...] dopuściła się samowoli budowlanej stanowiącej przedmiot postępowania, a w szczególności również działki gruntu nr [...] przy ul. [...] w Z.

Po rozpatrzeniu złożonych odwołań, Podkarpacki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 51 ust. 1 pkt 1 P.b., uchylił zaskarżoną decyzję w całości i jednocześnie nakazał Gminie [...] rozbiórkę fragmentu drogi w części zlokalizowanej na działkach nr ewid. [...] i [...] przy ul. [...] w Z.

W ocenie organu odwoławczego, wydane w wyniku przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego i dokonanej przez organ I instancji oceny stanu faktycznego rozstrzygnięcie na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 P.b. usuwające stwierdzone naruszenie prawa, poprzez nakazanie rozbiórki usytuowanych na działkach o nr ewid. [...], [...] przy ul. [...] części przedmiotowej drogi jest uzasadnione. Z uwagi na to, że roboty przy przebudowie drogi zostały zakończone i nie są kontynuowane, nie zachodziła potrzeba ich wstrzymania w trybie art. 50 ust. 1 pkt 1 P.b. i PINB prawidłowo na podstawie art. 51 ust. 7 P.b., zastosował przepisy zawarte w art. 51 P.b.

PWINB wyjaśnił, że popiera ocenę dokonaną przez organ I instancji, co do braku możliwości doprowadzenia wykonanych przez Gminę [...] robót budowlanych zrealizowanych w ramach przebudowy drogi, do stanu zgodnego z prawem na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 P.b. z uwagi na fakt przekroczenia granicy pasa drogowego.

Wobec powyższego, w ocenie organu II instancji w tym zakresie postępowania dotyczącym kwestii wykonania fragmentu drogi poza pasem drogowym, na terenie działek sąsiednich, zasadnym jest zastosowanie art. 51 ust. 1 pkt 1 P.b., zgodnie z którym organ nadzoru budowlanego w drodze decyzji: 1) nakazuje zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części.

Niemniej jednak, zdaniem PWINB, nieprawidłowym i bezprawnym jest, że organ I instancji w rozstrzygnięciu wyznaczył termin wykonania nakazu (obowiązku) z art. 51 ust. 1 pkt 1 P.b. W przypadku ustalonego terminu wykonania, organ II instancji wskazał, że w trybie ww. przepisu nie określa się terminu wykonania obowiązku (rozbiórki). Tak więc określenie terminu wykonania obowiązku przez PINB w orzeczeniu przedmiotowej decyzji nie było zasadne, dlatego też organ odwoławczy zobligowany był wydać decyzję reformatoryjną, orzekającą o nakazie zgodnie z przepisem, bez wyznaczania terminu. Rozbiórkę nakazaną w trybie tego przepisu, jak wykazuje orzecznictwo sądowoadministracyjne w tej kwestii, należy wykonać niezwłocznie po otrzymaniu decyzji organu odwoławczego.

Organ odwoławczy dodał, że reformacja rozstrzygnięcia nie powoduje, zgodnie z wymogami art. 139 k.p.a. wydania decyzji na niekorzyść strony odwołującej się.

W dalszej kolejności PWINB wskazał, że w toku postępowania odwoławczego zostało wyjaśnione (w oparciu o pozyskaną z zasobów Starosty [...] aktualną kopię mapy ewidencji gruntów), że nie doszło do zmian danych ewidencyjnych i faktycznego prawnego podziału działek nr ewid. [...] i [...] w sposób przedstawiony przez Gminę w ww. projekcie podziału nieruchomości. Zatem wskazanie położenia spornych fragmentów drogi na działkach nr ewid. [...] i [...] zawarte w sentencji rozstrzygnięcia jest prawidłowe i nie wymaga reformacji.

W ocenie PWINB reformacji natomiast wymagała treść sentencji określająca przedmiot rozbiórki jako rozbiórkę odcinka drogi. Droga jest obiektem liniowym, przez odcinek drogi rozumie się linową część drogi w danym odcinku w jej całokształcie (od .. km - do .. km). W rozpatrywanej sprawie przedmiotem rozbiórki jest fragment (element) drogi zlokalizowany z naruszeniem prawa na działkach skarżącego nr ewid. [...] i [...].

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie (dalej: WSA) wniósł F. D. reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika radcę prawnego P. P., zaskarżając ww. decyzję w części, w której sentencja decyzji nie obejmuje wszystkich działek geodezyjnych, na których Gmina [...] dopuściła się samowoli budowlanej stanowiącej przedmiot postępowania, a w szczególności również działki nr [...] przy ul. [...] w Z.

Zaskarżonej decyzji zarzucił mające istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisów postępowania, a to:

1. art. 7 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a., poprzez nierozpoznanie istoty sprawy i nieodniesienie się w treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji do zarzutu skarżącego sformułowanego w odwołaniu od decyzji organu I instancji;

2. art. 107 § 1 pkt 5 k.p.a., poprzez wydanie niepełnego rozstrzygnięcia co do przedmiotu toczącego się postępowania.

W oparciu o tak sformułowane zarzuty skarżący wniósł o uwzględnienie skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, a także o zasądzenie od organu na rzecz skarżącego, zwrotu kosztów postępowania niezbędnych do dochodzenia jego praw według norm przepisanych, a w tym zwrotu kosztów zastępstwa radcy prawnego według taryfy.

W uzasadnieniu skargi pełnomocnik podniósł, że decyzja organu I instancji nie obejmowała wszystkich parcel geodezyjnych, na których Gmina [...] dopuściła się samowoli budowlanej stanowiącej przedmiot postępowania, co było niezgodne z wytycznymi Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego zawartymi w postanowieniu kasatoryjnym z [...] października 2021 r. nr [...]. Decyzja ta dotyczyła działek nr [...] oraz [...] w Z., jednak nie obejmowała pozostałych parcel, na których realizowano samowolę budowlaną, a w szczególności parceli nr [...].

Powołując się na zalegające w aktach sprawy zawiadomienie o wszczęciu postępowania, z którego wprost wynika, że obejmuje ono działkę nr [...] w Z., czy też postanowienie PINB nakazujące wstrzymanie robót budowlanych na działce nr [...] w Z., pełnomocnik wskazał, że w decyzji PINB w [...], kończącej postępowanie, w dziwnych okolicznościach "zniknęły" wszelkie inne parcele geodezyjne (poza działkami F. D.), na których Gmina [...] dopuściła się samowoli budowlanej, a w szczególności działka nr [...] w Z. PINB w [...] bez słowa wyjaśnienia wydał decyzję końcową - rozbiórkową nieobejmującą pełnego przedmiotu postępowania, jak też w inny sposób (np. odrębną decyzją) nie orzeka co do samowoli na pozostałych działkach, a na taką konieczność wprost wskazuje choćby ww. postanowienie PINB z [...] sierpnia 2021 r., gdzie organ I instancji literalnie wskazuje na konieczność złożenia wniosku o legalizację i wniesienie opłaty w zakresie działki [...].

Zdaniem pełnomocnika, skoro PWINB we własnych ustaleniach potwierdza, że samowola budowlana (niezalegalizowana), jakiej dopuściła się Gmina [...], miała miejsce również na innych działkach geodezyjnych aniżeli tylko na tych, które zostały objęte sentencją zaskarżonej decyzji, a w tym na części działki nr [...] w Z., to niezrozumiałym jest to dlaczego PWINB nie dał temu wyrazu w sentencji zaskarżonej decyzji i utrzymał nakaz rozbiórki wyłącznie na działkach nr [...] i [...] przy ul. [...] w Z.

W odpowiedzi na skargę, Podkarpacki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2022r., poz. 2492 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję z punktu widzenia zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania kwestionowanego aktu. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi, powołaną podstawą prawną, stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm., dalej: P.p.s.a.).

Po rozpoznaniu sprawy w wyżej wskazanych granicach Sąd doszedł do przekonania, że skarga jest zasadna, bowiem Organy I oraz II instancji nie wyjaśniły w sposób wyczerpujący wątpliwości dotyczących sposobu wykonanych robót budowlanych w zakresie przebudowy drogi, które z kolei powinny decydować o zakresie możliwego do nałożenia na inwestora obowiązku w trybie art. 51 ust. 1 P.b. Dla prawidłowego zastosowania unormowania zawartego w art. 51 ust. 1 pkt 1-3 w związku z art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego koniecznym jest ustalenie zakresu niezbędnych czynności lub robót budowlanych do doprowadzenia wykonywanych robót do stanu zgodnego z prawem, a więc prac koniecznych, aby stan ten osiągnąć.

Jak wynikało z dotychczasowych ustaleń faktycznych Organów nadzoru budowlanego, do przebudowy drogi na dz. nr [...] doszło w dwóch etapach. Przebudowa drogi nr ewid. [...] na odcinku: 0+000 - 0+380 km została dokonana na podstawie zgłoszenia złożonego przez Gminę [...] w 2019 r., przyjętego bez sprzeciwu. Jak wynika z mapy znajdującej się w aktach sprawy, fragment ww. odcinka drogi objętego zgłoszeniem przebiega wzdłuż granicy z działką Skarżącego o nr [...]. Postała część drogi (około 100 m), została przebudowana około 2000 r. Na te roboty Gmina nie posiada pozwolenia na budowę oraz nie dokonała zgłoszenia przedmiotowych robót do Starosty [...]. Przebudowany odcinek drogi graniczy również z działką Skarżącego o nr [...]. Nie było kwestionowane, że podczas przebudowy drogi doszło do wykonania fragmentu drogi na terenie działek Skarżącego o nr [...] i [...].

Organy I oraz II instancji wydając decyzje w przedmiocie nakazu rozbiórki fragmentu drogi w części zlokalizowanej na ww. działkach Skarżącego zastosowały art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane.

Zastosowanie dla samowoli budowlanego trybu naprawczego dopuszczalne jest zgodnie z art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49f. Organ nadzoru budowlanego wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych wykonywanych:

1) bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę albo zgłoszenia lub

2) w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia lub zagrożenia środowiska, lub

3) na podstawie zgłoszenia z naruszeniem art. 29 ust. 1 i 3, lub

4) w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w decyzji o pozwoleniu na budowę, projekcie zagospodarowania działki lub terenu, projekcie architektoniczno-budowlanym lub w przepisach.

W niniejszej sprawie Organy nadzoru budowlanego przyjęły, że mamy do czynienia z przebudową drogi. Zgodnie z art. pkt 7a P.b. przez przebudowę należy rozumieć wykonywanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji; w przypadku dróg są dopuszczalne zmiany charakterystycznych parametrów w zakresie niewymagającym zmiany granic pasa drogowego. Przepis ten koresponduje z definicją przebudowy drogi zawartą w art. 4 pkt 18 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych stanowiącym, iż przebudowa drogi oznacza wykonywanie robót, w których wyniku następuje podwyższenie parametrów technicznych i eksploatacyjnych istniejącej drogi, niewymagających zmiany granic pasa drogowego.

Jak wynikało z ustaleń Organów, już w uchwale nr [...] Rady Miejskiej w [...] z [...] lipca 1996 r. oraz w rozporządzeniu nr [...] Wojewody [...] z [...] sierpnia 1996 r. wskazano, że ul. [...] nr działki [...] (m.in.) obręb [...] wymieniona była w wykazie dróg, zaliczonych do dróg lokalnych miejskich (nr drogi [...]). Droga miała być przebudowywana po istniejącym śladzie.

Sąd podzielił stanowisko Organów, że na gruncie niniejszej sprawy mamy do czynienia z przebudową drogi, co w rezultacie uprawniało do prowadzenia postępowania legalizacyjnego w trybie naprawczym, przewidzianym przez przepisy art. 50-51 Prawa budowlanego. Przebudowa drogi może odnosić się wyłącznie do istniejącej drogi i ten warunek w niniejszej sprawie został spełniony. Przed sporną przebudową, realizowaną w dwóch etapach droga publiczna istniała i została odpowiednimi aktami zaklasyfikowana jako droga lokalna miejska. Ponadto przebudowa może odnosić się zarówno do drogi utwardzonej (betonem, asfaltem), jak i nieutwardzonej (tj. drogi gruntowej). Realizowana przebudowa nie miała również na celu zmiany granic pasa drogowego, bowiem Gmina co do zasady miała wykonać nową nawierzchnię w ramach istniejącego śladu drogowego. Jednak na skutek braku dokumentacji geodezyjnej dla przedmiotowej drogi, co przyznał przedstawiciel Gminy na rozprawie administracyjnej, doszło do wykonania fragmentu drogi na działkach Skarżącego. Do zajęcia części działek Skarżącego pod drogę na skutek wykonania robót budowlanych doszło zarówno w 2000r., kiedy to Gmina nie dysponowała ani pozwoleniem na budowę, ani też zgłoszeniem, jak również w 2019r., kiedy to przebudowę drogi realizowano na podstawie skutecznie wniesionego zgłoszenia.

W przypadku odcinka drogi przebudowanego w 2000r. bez pozwolenia na budowę ani zgłoszenia, podstawę do prowadzenia postępowania naprawczego stanowi art. 50 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego. W odniesieniu do odcinka drogi przebudowanego na podstawie zgłoszenia, do którego właściwy organ architektoniczno - budowlany nie zgłosił sprzeciwu podstawę do prowadzenia postępowania naprawczego stanowi art. 50 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, gdyż roboty budowlane zostały wykonane z przekroczeniem zakresu zgłoszenia budowlanego z uwagi na niekwestionowaną okoliczność wykonania fragmentu drogi na działce skarżącego o nr [...].

Przechodząc do kontroli poprawności samego rozstrzygnięcia o nakazie rozbiórki fragmentu części drogi, znajdującej się na działkach Skarżącego należy w pierwszej kolejności wskazać, że Gmina, jak wynika z ustaleń rozprawy nie dysponuje dokumentacją geodezyjną dotyczącą przedmiotowej drogi. Choć w postępowaniu ustalono, że na części działek Skarżącego został wykonany fragment drogi gminnej, to jednak zarówno Inwestor, jak i same Organy nadzoru budowlanego w swych rozstrzygnięciach nie przedstawiły ustaleń, na jakiej powierzchni działek doszło do wykonania drogi i na jakim odcinku granicy z nieruchomościami Skarżącego. Jest to natomiast kwestia kluczowa na etapie wykonania ostatecznej decyzji o nakazie rozbiórki. Pomiędzy stronami, tj. Inwestorem a poszkodowanym Skarżącym nie może dochodzić na etapie egzekucji administracyjnej do sporu, jakiej w istocie powierzchni działek dotyczy nakaz rozbiórki. Ustalenia w tym zakresie Organy nadzoru budowlanego są zobowiązane poczynić na etapie postępowania wyjaśniającego, poprzedzającego wydanie decyzji w trybie naprawczym. Wobec braku przedstawienia przez Inwestora inwentaryzacji powykonawczej dotyczącej odcinka drogi przebudowanego w ww. dwóch etapach (w 2000r. i w 2019r.) należało wezwać Gminę do przedstawienia inwentaryzacji wykonanych robót i oceny technicznej dotyczącej zgodności wykonanych robót budowlanych wraz z powykonawczą inwentaryzacją geodezyjną z naniesionymi granicami działek nr [...] i [...] i liniami, w ramach których wykonano drogę celem ustalenia w sposób bezsporny umiejscowienia i powierzchni części drogi, wykonanej na działkach Skarżącego.

Podstawę do nałożenia ww. obowiązku winien stanowić przepis art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego mając na względzie fakt, że wobec zakończenia spornych robót budowlanych nie wydaje się w trybie art. 50 ust. 3 Prawa budowlanego postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych. Art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego wskazuje na trzy kategorie przesłanek nałożenia obowiązku dostarczenia odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz. Dotyczą one uzasadnionych wątpliwości organu co do: jakości wyrobów budowlanych, jakości wykonywanych robót budowlanych i stanu technicznego obiektu budowlanego. Zawarte sformułowania "uzasadnione wątpliwości", "ocen technicznych" oraz "ekspertyz", wskazują, że celem organu administracji, nakładającego obowiązek dostarczenia ekspertyzy lub oceny technicznej, jest uzyskanie takich informacji o obiekcie budowlanym, które wymagają posiadania wiedzy specjalistycznej. Z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie, bowiem określenie powierzchni działek Skarżącego zajętych pod wykonaną drogę wymaga wykonania precyzyjnych pomiarów przez uprawnionego geodetę.

W niniejszej sprawie nie zostały również zweryfikowane zastrzeżenia Skarżącego, dotyczące zgodności przebudowanej drogi z przepisami techniczno-budowlanymi, jak również z treścią zgłoszenia, zawarte w szczególności w pismach z 26 października 2020r., z 9 sierpnia 2021r. i z 22 grudnia 2021. Niezależnie od niekwestionowanej okoliczności wkroczenia na teren ww. działek Skarżący podnosił, że odcinek drogi przebudowany na podstawie zgłoszenia jest niezgodny z jego warunkami. Zgodnie bowiem ze zgłoszeniem spadek drogi miał wynosić 4%, podczas gdy na odcinku przylegającym do jego działek wynosi od 4-40%, co zagraża bezpieczeństwu odbywającego się ruchu, ponadto skutkuje zlewaniem wody z drogi na jego działkę. Skarżący zarzucał ponadto brak utwardzonych poboczy, przewidzianych w zgłoszeniu. Skarżący słusznie wskazywał również na brak jakiejkolwiek dokumentacji na budowę drogi przylegającą do działki nr [...].

Zatem w przypadku odcinka drogi przebudowanego na podstawie zgłoszenia, oprócz wyjaśnienia w sposób dokładny powierzchni zajętej pod drogę na działce nr [...] należy wyjaśnić, czy droga ta została wykonana zgodnie ze zgłoszeniem, wobec zgłaszanych przez Skarżącego istotnych wątpliwości na tę okoliczność. W odniesieniu do odcinka drogi przebudowanego w 2000r. samowolnie przez Gminę również należy wyjaśnić, czy powyższy odcinek drogi spełnia odpowiednie warunki, wynikające z przepisów techniczno-budowlanych. W tym celu na podstawie art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego należy wezwać Inwestora do przedstawienia odpowiednich ocen technicznych, weryfikujących powyższe kwestie. Przeprowadzenie tego dowodu służyć ma uzyskaniu informacji na temat stanu technicznego obiektu budowlanego oraz czynności jakie należy w związku z ustalonym stanem technicznym podjąć. Zasadniczą podstawą prawną przeprowadzania dowodu z opinii biegłego jest art. 84 § 1 k.p.a. Zgodnie z treścią tego przepisu, gdy w sprawie wymagane są wiadomości specjalne, organ administracji publicznej może zwrócić się do biegłego lub biegłych o wydanie opinii. Art. 81c ust. 2 ustawy Prawo budowlane jest zatem przepisem szczególnym w stosunku do art. 84 § 1 k.p.a.

Niezależnie od zaistnienia przesłanek do wydania na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 P.b. nakazu rozbiórki części fragmentu drogi, zlokalizowanej na działce nr [...] i [...] (do wyjaśnienia pozostaje konkretna powierzchnia wkroczenia w granice nieruchomości Skarżącego), Organ winien wyjaśnić, czy zachodzą podstawy, w odniesieniu do odcinka drogi zlokalizowanego na działce nr [...], do nałożenia obowiązku na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 P.b. wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia wykonywanych robót do stanu zgodnego z prawem. Pamiętać bowiem należy, że dla prawidłowego zastosowania unormowania zawartego w art. 51 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego koniecznym jest ustalenie zakresu niezbędnych czynności lub robót budowlanych do doprowadzenia wykonywanych robót do stanu zgodnego z prawem, a więc prac koniecznych, aby stan ten osiągnąć.

Mając na względzie powyższe Sąd stwierdził, że w niniejszej sprawie doszło do naruszenia art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. w zw. z art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez niewyjaśnienie istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy wyżek opisanych kwestii. W związku z powyższym Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 P.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję PINB w [...] z 29 grudnia 2022r. Na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1935) Sąd zasądził na rzecz Skarżącego zwrot kosztów postępowania sądowego w wysokości 997 zł, na które składa się uiszczony wpis od skargi (500 zł), koszty zastępstwa procesowego (480 zł) oraz opłata skarbowa od pełnomocnictwa (17zł).