Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 1237/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-12-09 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6037 Transport drogowy i przewozy
Hasła tematyczne: Transport
Kara administracyjna
Skarżony organ: Inspektor Transportu Drogowego
Treść wyniku: Oddala skargę kasacyjną, uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę
Powołane przepisy: article: art. 92 a ust. 1 i 3, art. 93 ust. 1, lp. 6.3.7 załącznika nr 3
journal: Dz.U. 2013 poz 1414
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym -  tekst jednolity.
article: art. 7, art. 8 i art. 12
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Jan Bała Sędzia NSA Joanna Kabat-Rembelska (spr.) Sędzia del. WSA Bartłomiej Adamczak Protokolant Anna Ważbińska-Dudzińska po rozpoznaniu w dniu 9 grudnia 2016 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skarg kasacyjnych A. Spółki z o.o. w K., Głównego Inspektora Transportu Drogowego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 22 stycznia 2015 r. sygn. akt II SA/Gl 924/14 w sprawie ze skargi A. Spółki z o.o. w K. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] kwietnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym 1. oddala skargę kasacyjną A. Spółki z o.o. w K.; 2. uchyla zaskarżony wyrok; 3. oddala skargę; 4. zasądza od A. Spółki z o.o. w K. na rzecz Głównego Inspektora Transportu Drogowego 2.775 (dwa tysiące siedemset siedemdziesiąt pięć) złotych tytułem kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z 22 stycznia 2015 r., sygn. akt II SA/Gl 924/14, po rozpoznaniu skargi A. Sp. z o.o. w K., uchylił decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z [...] kwietnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym.

Sąd pierwszej instancji za podstawę rozstrzygnięcia przyjął następujące ustalenia:

Śląski Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego w Katowicach (dalej: także WITD) decyzją z [...] września 2013 r., na podstawie art. 92 a ust. 1 i 3 oraz art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (tekst jednolity Dz. U. z 2013 poz. 1414 ze zm. – dalej u.t.d.) oraz zgodnie z ustaleniami protokołu kontroli z [...] czerwca 2013 r. (nr [...]) uznając, że łączna kara wynosi 38.200 złotych, stosując art. 92a ust. 3 pkt 3 u.t.d., nałożył ma skarżącą karę pieniężną w wysokości 25.000 złotych. Ponadto na podstawie art. 105 k.p.a. umorzył postępowanie administracyjne w przedmiocie: przekroczenia maksymalnego dziennego okresu prowadzenia pojazdu, przekroczenia maksymalnego czasu prowadzenia pojazdu bez przerwy, skrócenia dziennego czasu odpoczynku, skrócenia tygodniowego czasu odpoczynku, nierejestrowania za pomocą urządzenia rejestrującego lub cyfrowego urządzenia rejestrującego na wykresówce lub karcie kierowcy wskazań w zakresie prędkości pojazdu, aktywności kierowcy i przebytej drogi.

W uzasadnieniu decyzji WITD podał, że w dniach [...]-[...] kwietnia 2013 r. w przedsiębiorstwie A. Sp. z o.o. w K., została przeprowadzona kontrola. W jej wyniku ustalono, że doszło m. in. do naruszenia obowiązku wczytywania danych z urządzenia rejestrującego. W trakcie kontroli przedsiębiorca nie przedstawił żadnych plików cyfrowych z tachografów cyfrowych zainstalowanych w niektórych pojazdach z okresu objętego kontrolą. Stwierdzono, że zarejestrowane w tachografach zainstalowanych w pojazdach o nr rej. [...] i [...] dane nie były wczytywane i zabezpieczane, a maksymalny czas na ich wczytanie wynosi 90 dni. Skarżąca nie zachowała należytej staranności przy wypełnianiu nałożonych na nią obowiązków z zakresie terminowego wczytywania danych, gdyż powinna ona niezwłocznie, po pierwszej nieudanej próbie wczytania danych wymienić uszkodzony tachograf. W przypadku naruszenia obowiązku wczytywania danych z urządzenia rejestrującego z dwóch pojazdów, zgodnie z lp. 6.3.12 załącznika nr 3 do u.t.d. nakładana jest kara w wysokości 500 zł. W toku kontroli stwierdzono dwukrotne naruszenie opisanego obowiązku w związku z tym nałożona kara wyniosła 1 000 zł.

Podczas kontroli przedsiębiorcy nie okazano danych cyfrowych z tachografów zainstalowanych w pojazdach o nr rej. [...] oraz [...], łącznie za 68 dni. Stosownie do lp. 6.3.7 załącznika nr 3 do u.t.d. - kara za nieokazanie podczas kontroli w przedsiębiorstwie wykresówki, danych z karty kierowcy, z tachografu cyfrowego lub dokumentu potwierdzającego fakt nieprowadzenia pojazdu wynosi 500 zł za każdy dzień. W związku z tym za omawiane naruszenie została nałożona kara w wysokości 34 000 zł.

Inspektorzy WITD ustalili ponadto, że strona nie zgłosiła na piśmie Głównemu Inspektorowi Transportu Drogowego (dalej: także GITD), który udzielił licencji nr [...] na wykonywanie międzynarodowego transportu drogowego rzeczy, zmiany danych, o których mowa w art. 8 u.t.d., w wymaganym terminie. Wobec stwierdzenia, że naruszenie obowiązku informacyjnego miało miejsce cztery razy, a w lp. 1.4 załącznika nr 3 do u.t.d. przewidziano karę za tego rodzaju naruszenie w wysokości 800 zł każde naruszenie nałożona kara wyniosła łącznie 3 200 zł.

Kara za wszystkie stwierdzone naruszenia wyniosła 38 200 zł, lecz z uwagi na ograniczenie wynikające z art. 92a ust. 3 pkt 3 u.t.d. została nałożona w wysokości 25 000 zł.

Skarżąca złożyła odwołanie.

Główny Inspektor Transportu Drogowego decyzją z [...] kwietnia 2014 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Organ odwoławczy zasadniczo podzielił ustalenia organu pierwszej instancji odnośnie stwierdzonych naruszeń oraz motywy jakimi kierował się WITD nakładając karę. GITD podkreślił, że zaświadczenie dotyczące awarii tachografu zainstalowanego w pojeździe o nr rej [...] zostało wystawione po zakończeniu czynności kontrolnych, tj. [...] czerwca 2013 r. Z kolei zaświadczenie dotyczące pojazdu o nr rej. [...] wystawione zostało [...] grudnia 2012 r., więc po niemal ośmiu miesiącach od początku okresu objętego kontrolą. Kontrola obejmowała bowiem okres od [...] kwietnia 2012 r. do [...] kwietnia 2013 r. Wobec tego jeśli powodem niewczytywania danych cyfrowych z urządzeń rejestrujących była ich awaria, to strona o tej awarii wiedziała i akceptowała jej skutki.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej: p.p.s.a.), uchylił zaskarżoną decyzję.

Sąd pierwszej instancji podniósł, że na skarżącą zostały nałożone kary pieniężne między innymi na podstawie lp. 6.3.12 załącznika nr 3 do u.t.d. za naruszenie obowiązku wczytywania danych z urządzenia rejestrującego oraz na podstawie lp. 6.3.7. wymienionego załącznika za nieokazanie podczas kontroli w przedsiębiorstwie danych z tachografu cyfrowego. Sąd zauważył, że nałożenie obu kar zostało uzasadnione tym samym zdarzeniem faktycznym, polegającym na nieokazaniu plików źródłowych z tachografu cyfrowego. Dane z tachografów nie zostały wczytane, gdyż jak wynika z wyjaśnień skarżącej urządzenia uległy uszkodzeniu, a następnie przedsiębiorca nie okazała danych z tachografów, wyjaśniając, że skoro nie mógł ich wczytać, to tym samym nie mógł ich okazać. W ocenie Sądu pierwszej instancji zbieżne uzasadnienie obu kar świadczy, że na skarżącą, z powodu tego samego uchybienia została dwukrotnie nałożona kara pieniężna. Sąd odwołując się do Rekomendacji Nr (91) 1 Komitetu Ministrów dla Państw Członkowskich w sprawie sankcji administracyjnych przyjętej 13 lutego 1991 r. stwierdził, że nie jest dopuszczalne dwukrotne karanie podmiotu kontrolowanego sankcjami administracyjnymi za to samo zachowanie naruszające przepisy prawa, nawet jeśli sankcje te określają różne przepisy.

Zdaniem Sądu organy nie wzięły również pod uwagę treści rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 z dnia 20 grudnia 1985 r. w sprawie urządzeń rejestrujących stosowanych w transporcie drogowym (Dz.U.UE L z dnia 31 grudnia 1985 r. ze zm., dalej: rozporządzenie nr 3821/85). Zgodnie bowiem, z artykułem 14 ust. 2 rozporządzenia nr 3821/85, wykresówki, wydruki, oraz wczytane dane okazuje się lub doręcza na żądanie każdego upoważnionego funkcjonariusza służb kontrolnych. Okazanie jest więc czynnością następczą wobec wczytania tych danych. Powołany przepis upoważnia zatem funkcjonariuszy służb kontrolnych do żądania okazywania takich danych, które poprzednio zostały wczytane i w tym kontekście należałoby odczytywać l.p. 6.3.7. i 6.3.12. załącznika nr 3 do u.t.d. Sąd, abstrahując od konkretnego przypadku, stwierdził, że jeśli dane nie zostały wczytane, np. z powodu awarii urządzenia, to tym samym nie mogły być okazane na wydrukach podczas kontroli. Sąd zauważył, że gdyby przedsiębiorca wczytał dane z urządzenia rejestrującego i przechowywał uzyskane wydruki posiada, ale nie chciał ich podczas kontroli okazać zastosowanie mógłby znaleźć l.p. 6.3.7. załącznika nr 3 do u.t.d.

Sąd pierwszej instancji odnosząc się do nałożonej kary pieniężnej za niezgłoszenie na piśmie organowi, który udzielił licencji, zmiany danych o których mowa w art. 8 u.t.d. stwierdził, że w uzasadnieniu decyzji wskazano, iż do licencji nr [...] są zgłoszone pojazdy, którymi przedsiębiorca faktycznie nie dysponuje, tj. VOLVO o nr rej. [...], [...] i [...], zbyte [...] marca 2012 r. Sąd zauważył, że w aktach sprawy znajduje się umowa sprzedaży samochodów zawarta w dniu [...] marca 2012 r. pomiędzy A. Sp. z o.o. a I. M., prowadzącą działalność gospodarczą pod nazwą A. I. M. Z umowy tej wynika, że sprzedający oświadczał, iż jest właścicielem pojazdów VOLVO nr rej. [...], [...] i [...]. Z kolei kupujący oświadczył, że zapoznał się ze stanem tych właśnie pojazdów i nie wnosił zastrzeżeń, przez co zostały one zbyte na jego rzecz. Pojazdy posiadane przez A. Sp. z o.o. i sprzedane [...] marca 2012 r. miały więc inne numery rejestracyjne, niż podane w decyzji. W sytuacji gdy na przedsiębiorcę została nałożona kara pieniężna za nieposiadanie pojazdów, które według zgłoszenia licencyjnego powinien był posiadać, to należałoby ustalić, czy rzeczywiście o te pojazdy, wymienione w uzasadnieniu decyzji, chodziło. Zdaniem WSA nie można wykluczyć, że skarżąca nigdy nie posiadała takich pojazdów, jakie zostały wymienione w uzasadnieniu decyzji .

WSA zwrócił uwagę, że decyzja organu pierwszej instancji jedynie częściowo nakładała kary pieniężne na A. Sp. z o.o., a częściowo umarzała postępowanie, m. in. za przekroczenie maksymalnego dziennego okresu prowadzenia pojazdu. W ocenie Sądu były to elementy decyzji całkowicie od siebie niezależne, dotyczące różnych faktów, zdarzeń. Odwołanie skarżącej dotyczyło decyzji tylko i wyłącznie nałożenia kary 25.000 zł (punkty 6.3.12., 6.3.7. i 1.4), co wynika z jego treści. Tymczasem Główny Inspektor Transportu Drogowego stwierdził, że: "po rozpatrzeniu odwołania z dnia [...].10.2013 r. wniesionego przez stronę od decyzji Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...].09.2013 o nałożeniu kary pieniężnej w wysokości 25 000 (dwadzieścia pięć tysięcy) złotych oraz umorzeniu postępowania administracyjnego w przedmiocie: przekroczenia maksymalnego dziennego czasu prowadzenia pojazdu, przekroczenia maksymalnego czasu prowadzenia pojazdu bez przerwy, skrócenia tygodniowego czasu odpoczynku, nierejestrowania za pomocą urządzenia rejestrującego lub cyfrowego urządzenia rejestrującego lub karcie kierowcy wskazań w zakresie prędkości pojazdu, aktywności kierowcy i przebytej drogi, utrzymuje zaskarżoną decyzję w całości w mocy". Zdaniem WSA, organ orzekł również w części niezaskarżonej, czyli w zakresie, w którym umorzono postępowanie i nie złożono odwołania. Jakkolwiek uzasadnienie decyzji GITD odnosi się już do części, w której została nałożona kara pieniężna, to jednak samo rozstrzygnięcie nie pozostawia wątpliwości, że decyzja organu odwoławczego dotyczy również części niezaskarżonej, co dodatkowo powoduje rozdźwięk pomiędzy samym rozstrzygnięciem, a uzasadnieniem.

Podsumowując Sąd pierwszej instancji uznał, że powyższe uchybienie dotyczy jedynie decyzji Głównego Inspektora Transportu Drogowego, tym samym uchyleniu podlegała tylko ta decyzja. Ponadto Sąd stwierdził, że w zakresie nałożenia kary pieniężnej za niezgłoszenie zmiany danych (l.p. 1.4. załącznika) nie został ustalony prawidłowo stan faktyczny i w związku z tym dalsze rozważania prawne uznał za przedwczesne. WSA zalecił, by Główny Inspektor Transportu Drogowego przy ponownym rozpatrzeniu sprawy uwzględnił przedstawione uwagi i orzekł w zakresie odwołania.

A. Sp. z o.o. w Katowicach oraz Główny Inspektor Transportu Drogowego wnieśli skargi kasacyjne.

Skarżąca spółka zarzuciła:

I. naruszenie prawa materialnego - art. 92a ust. 1 i 6 w związku z punktem 6.3.13 załącznika nr 3 do u.t.d. poprzez jego nie zastosowanie w sprawie.

II. naruszenie przepisów postępowania - art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. mające istotny wpływ na wynik sprawy, a polegające na jego nie zastosowaniu w sprawie i uchyleniu wyłącznie decyzji Głównego Inspektora Transportu Drogowego.

Skarżąca wniosła o "uwzględnienie skargi" i zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania.

Główny Inspektor Transportu Drogowego zaskarżonemu wyrokowi zarzucił:

1) naruszenie przepisów postępowania - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 8, art. 12, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na mylnym przyjęciu przez Sąd pierwszej instancji, że organ administracji dopuścił się naruszenia powyższych przepisów, gdyż uchylona decyzja nakładała na przedsiębiorcę kary pieniężne m. in. z l.p. 6.3.12. załącznika nr 3 do u.t.d. za naruszenie obowiązku wczytywania danych z urządzenia rejestrującego oraz z l.p. 6.3.7. tego samego załącznika za nieokazanie podczas kontroli w przedsiębiorstwie danych z tachografu cyfrowego i obie kary są uzasadniane tym samym zdarzeniem faktycznym, polegającym na nieokazaniu plików źródłowych z tachografu cyfrowego, natomiast dane z tachografów nie zostały wczytane (bowiem przedsiębiorca twierdził, że urządzenia uległy uszkodzeniom, co uniemożliwiło dokonanie tych czynności), a potem przedsiębiorca nie okazał danych z obu tachografów podczas kontroli, twierdząc, że skoro nie mógł ich wczytać z przyczyn od niego niezależnych, to tym samym nie mógł ich okazać, co w ocenie WSA świadczy o tym, że mamy do czynienia z wielokrotnym karaniem za ten sam czyn, podczas gdy postępowanie organów w kontekście nałożenia kary pieniężnej było prawidłowe, doprowadziło do wyczerpującego ustalenia stanu faktycznego sprawy, natomiast zachowanie przedsiębiorcy w postaci naruszenie obowiązku wczytania danych z urządzenia rejestrującego (za każdy pojazd) l.p. 6.3.12. załącznika nr 3 do u.t.d. oraz naruszenie w postaci braku udokumentowania aktywności zatrudnianych kierowców w postaci wykresówki, danych z karty kierowcy, z tachografu cyfrowego lub dokumentu potwierdzającego fakt nieprowadzenia pojazdu (za każdy dzień) l.p. 6.3.7 są odrębnymi naruszeniami umieszczonymi przez ustawodawcę w odrębnych punktach załącznika nr 3 do u.t.d. mającymi odrębny byt prawny, z których pierwsze l.p. (6.3.12.) dotyczy wczytywania danych z tachografu zamieszczonego w danym pojeździe, natomiast kolejne udokumentowania aktywności kierowców w postaci wykresówki, danych z karty kierowcy, z tachografu cyfrowego lub dokumentu potwierdzającego fakt nieprowadzenia pojazdu i dotyczy aktywności danego dnia każdego z kierowców, zatem stwierdzenie jednego z uchybień nie wyklucza możliwości nałożenia kary pieniężnej za drugie, zwłaszcza wobec okoliczności, jak w analizowanym stanie faktycznym nałożenia kary pieniężnej za samo naruszenie z l.p. 6.3.7. w kwocie 34 000 złotych wobec kwoty 1000 złotych za naruszenie z lp. 6.3.12. (gdzie łączną karę pieniężną ograniczono na podstawie art. 92a ust. 3 do kwoty 25 000 złotych) i w istocie stwierdzenie zaistnienia naruszenia w postaci lp. 6.3.12 załącznika nr 3 nie mogło mieć wpływu na wysokość finalnie nałożonej kary pieniężnej, także wobec okoliczności niezbitego wykazania, iż wystawione przez stronę zaświadczenie odnośnie rzekomej awarii tachografu w pojeździe o nr rej. [...] wystawione zostało po zakończeniu czynności kontrolnych tj. dnia [...] czerwca 2013 r., natomiast zaświadczenie odnośnie pojazdu o nr rej. [...] wystawione zostało dnia [...] grudnia 2012 r., po niemal ośmiu miesiącach od początku okresu objętego kontrolą;

2) naruszenie przepisów postępowania, poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) oraz art. 134 § 1 p.p.s.a., w związku z art. 127 § 1 k.p.a. polegające na przyjęciu przez Sąd pierwszej instancji, że organ drugiej instancji rozpoznając w postępowaniu odwoławczym sprawę administracyjną w całości, dopuścił się naruszenia przepisu art. 127 § 1 k.p.a., albowiem działał w tym postępowaniu z urzędu wychodząc poza zakres odwołania, podczas gdy Główny Inspektor Transportu Drogowego działając jako organ odwoławczy stosownie do treści art. 15 i art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. rozpoznał merytorycznie sprawę w jej całokształcie, mając na uwadze fakt, iż decyzja organu pierwszej instancji wydana w oparciu o treść art. 92a ust. 1 i ust. 3 i ust. 6 u.t.d. zawierała jedno, niepodzielne rozstrzygnięcie o nałożeniu kary pieniężnej w wysokości 25 000 zł za stwierdzone naruszenia oraz umorzeniu postępowania w przedmiocie lp. 5.1, lp. 5.2, lp. 5.3, lp. 5.4 i lp. 6.2.1. załącznika nr 3 do u.t.d., które to rozstrzygnięcie było wynikiem jednej kontroli w siedzibie przedsiębiorcy przeprowadzonej w oparciu o jeden protokół kontroli, a zatem rozstrzygało jedną sprawę administracyjną w ujęciu materialnym;

3) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: art. 92a ust. 1 i ust. 3 i ust. 6 u.t.d. w związku z lp. 6.3.7 załącznika nr 3 do tej ustawy l.p. 6.3.12. załącznika nr 3 do u.t.d. i art. 14 ust. 2 rozporządzenia nr 3821/85, poprzez ich błędną wykładnię, przejawiającą się w mylnym przyjęciu przez Sąd pierwszej instancji, że w przedmiotowej sprawie mamy do czynienia z wielokrotnym karaniem za ten sam czyn, podczas gdy zachowanie przedsiębiorcy w postaci naruszenie obowiązku wczytania danych z urządzenia rejestrującego (za każdy pojazd) z l.p. 6.3.12. załącznika nr 3 do u.t.d. oraz naruszenie w postaci braku udokumentowania aktywności zatrudnianych kierowców w postaci wykresówki, danych z karty kierowcy, z tachografu cyfrowego lub dokumentu potwierdzającego fakt nieprowadzenia pojazdu (za każdy dzień) z lp. 6.3.7 załącznika nr 3 do u.t.d. są odrębnymi naruszeniami umieszczonymi przez ustawodawcę w odrębnych punktach załącznika nr 3 do u.t.d. mającymi samodzielny byt prawny, z których pierwsze l.p. (6.3.12.) dotyczy wczytywania danych z tachografu zamieszczonego w danym pojeździe, natomiast kolejne l.p. (6.3.7.) udokumentowania aktywności kierowców w postaci wykresówki, danych z karty kierowcy, z tachografu cyfrowego lub dokumentu potwierdzającego fakt nieprowadzenia pojazdu i dotyczy aktywności danego dnia każdego z kierowców zatem stwierdzenie jednego z uchybień nie wyklucza możliwości nałożenia kary pieniężnej za drugie, zwłaszcza wobec okoliczności, jak w analizowanym stanie faktycznym nałożenia kary pieniężnej za samo naruszenie z l.p. 6.3.7. w kwocie 34 000 zł wobec kwoty 1000 złotych za naruszenie z lp. 6.3.12. (gdzie łączną karę pieniężną ograniczono na podstawie art. 92a ust. 3 do kwoty 25 000 złotych) i w istocie stwierdzenie naruszenia w postaci lp. 6.3.12 załącznika nr 3 nie mogło mieć wpływu na wysokość finalnie nałożonej kary pieniężnej, także wobec okoliczności niezbitego wykazania, iż wystawione przez stronę zaświadczenie odnośnie rzekomej awarii tachografu w pojeździe o nr rej. [...] wystawione zostało po zakończeniu czynności kontrolnych tj. dnia [...] czerwca 2013 r., natomiast zaświadczenie odnośnie pojazdu o nr rej. [...] wystawione zostało dnia [...] grudnia 2012 r., po niemal ośmiu miesiącach od początku okresu objętego kontrolą.

W związku z podniesionymi zarzutami GITD wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach oraz zasądzenie kosztów postępowania.

Skarżąca w odpowiedzi na skargę kasacyjną organu wniosła o jej oddalenie oraz zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna wniesiona przez Głównego Inspektora Transportu Drogowego jest zasadna.

Sąd pierwszej instancji uwzględnił skargę na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., a więc uznał, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zaznaczyć trzeba, że Sąd wskazując uchybienia jakich dopuścił się Główny Inspektor Transportu Drogowego nie powiązał ich z konkretnymi przepisami procesowymi, natomiast we wstępnej części rozważań powołał art. 7, art. 8 i art. 12 k.p.a., jednak bez podania czy GITD dopuścił się ich naruszenia i na czym ono polegało.

Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że w ocenie WSA decyzja organu odwoławczego jest niezgodna z prawem między innymi dlatego, że organ ten rozpatrzył sprawę także w zakresie, który nie był objęty odwołaniem strony. Decyzją organu pierwszej instancji nie tylko nałożono na skarżącą karę pieniężną, ale również w pewnym zakresie umorzono postępowanie. Zdaniem Sądu pierwszej instancji były to elementy decyzji całkowicie od siebie niezależne, dotyczące różnych faktów i zdarzeń a wobec tego, że strona wniosła odwołanie od rozstrzygnięcia o nałożeniu kary, obowiązkiem organu odwoławczego, zgodnie z zasadą skargowości było rozpatrzenie sprawy w zaskarżonej części.

Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela stanowiska Sądu pierwszej instancji.

Podkreślenia wymaga, że w rozpoznawanej sprawie organ pierwszej instancji wydał decyzję, która była wynikiem jednej kontroli przeprowadzonej w przedsiębiorstwie, podczas której stwierdzono szereg naruszeń. W orzecznictwie sądów administracyjnych ukształtował się pogląd, zgodnie z którym w takim przypadku organ administracji publicznej działa w ramach jednego stosunku administracyjnoprawnego i jednej sprawy administracyjnej w znaczeniu materialnym (por. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z: 11 kwietnia 2008 sygn. akt 29/08, 23 września 2009 sygn. akt II GSK 46/09, 9 grudnia 2009 sygn. akt II GSK 259/09, 27 sierpnia 2009 sygn. akt II GSK 9/09). Na sprawę administracyjną w znaczeniu materialnym składają się elementy podmiotowe i przedmiotowe, które podlegają badaniu przy ustalaniu tożsamości sprawy. Tożsamość elementów podmiotowych to tożsamość podmiotu będącego adresatem praw lub obowiązków, a tożsamość przedmiotowa to tożsamość treści tych praw i obowiązków oraz ich podstawy faktycznej i prawnej. W rozpoznawanej sprawie adresatem obowiązku uiszczenia kar za wszystkie stwierdzone naruszenia jest ten sam przedsiębiorca. Przedmiotem sprawy są wyniki jednej kontroli w przedsiębiorstwie i nałożenie sumy kar pieniężnych za wszystkie stwierdzone naruszenia oraz umorzenie postępowania w części stwierdzonych naruszeń co do których brak było podstaw do nałożenia kary. Ponadto identyczna jest podstawa prawna, którą stanowi art. 92a u.t.d., a jedynie zakres obowiązków lub warunków, z których naruszeniem wiąże się nałożenie kar jest różny. Dodać należy, że decyzja organu pierwszej instancji o nałożeniu kary pieniężnej i umorzeniu postępowania w zakresie niektórych stwierdzonych naruszeń załatwiała jedną sprawę administracyjną i wyznaczała granice rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy przez organ drugiej instancji. Innymi słowy organ odwoławczy, w związku z odwołaniem wniesionym przez skarżącą był zobowiązany do rozpatrzenia tej samej sprawy, którą rozpoznał organ pierwszej instancji. Obowiązek ten wynika z wyrażonej w art. 15 k.p.a. zasady dwuinstancyjności. Zgodnie z tą zasadą każda sprawa administracyjna rozpoznana i rozstrzygnięta decyzją organu pierwszej instancji podlega w wyniku wniesienia odwołania przez legitymowany podmiot, ponownemu rozpoznaniu i rozstrzygnięciu przez organ odwoławczy.

W związku z powyższym wniesienie przez skarżącą odwołania, w którym zakwestionowała ona wyłącznie nałożenie kary pieniężnej za stwierdzone podczas kontroli w przedsiębiorstwie naruszenia nie zwalniało organu odwoławczego od rozpoznania i rozstrzygnięcia tej samej sprawy, która została rozpoznana i załatwiona przez organ pierwszej instancji.

Sąd pierwszej instancji słusznie zauważył, że postępowanie odwoławcze nie może być wszczęte z urzędu, ale z przyczyn już podanych taka sytuacja nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie, gdyż odwołanie zostało wniesione w sprawie załatwionej jedną, niepodzielną decyzją.

Kolejny zarzut postawiony przez Sąd pierwszej instancji zaskarżonej decyzji dotyczył wielokrotnego nakładania kary za ten sam czyn. Zdaniem Sądu, naruszenia opisane w l.p. 6.3.7. i l.p. 6.3.12. załącznika nr 3 do u.t.d. są wynikiem tego samego uchybienia w działalności przedsiębiorcy i mają związek z tym samym "zdarzeniem faktycznym".

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego przedstawione stanowisko jest nietrafne.

Przede wszystkim należy zauważyć, że każdy z wymienionych przepisów sankcjonuje naruszenie różnych obowiązków przewidzianych w różnych aktach prawnych.

Zgodnie z art. 14 ust. 2 rozporządzenia nr 3821/85 przedsiębiorstwo przechowuje wykresówki i wydruki w każdym przypadku sporządzenia wydruków zgodnie z art. 15 ust. 1, w porządku chronologicznym oraz czytelnej formie, przez co najmniej rok po ich użyciu oraz wydaje ich kopie zainteresowanym kierowcom, na ich wniosek, a ponadto wydaje także zainteresowanym kierowcom na ich wniosek kopie danych wczytanych z kart kierowców oraz ich wydruki na papierze. Wykresówki, druki oraz wczytane dane okazuje się lub doręcza na żądanie każdego upoważnionego funkcjonariusza służb kontrolnych. Naruszenie określone w l.p. 6.3.7. załącznika nr 3 do u.t.d. polega więc na nieokazaniu podczas kontroli w przedsiębiorstwie wykresówki, danych z karty kierowcy, z tachografu cyfrowego lub dokumentu potwierdzającego fakt nieprowadzenia pojazdu. Kara wymierzana jest za każdy dzień, w którym stwierdzono naruszenie. Z ustaleń dokonanych w postępowaniu administracyjnym wynika, że przedsiębiorca nie okazał plików źródłowych z tachografu cyfrowego zainstalowanego w pojeździe o nr rej. [...] za następujące okresy: od [...] sierpnia 2012 r. do [...] września 2012 r., od [...] do [...] września 2012 r. i od [...] do [...] października 2012 r. (łącznie 67 dni), zaś w pojeździe o nr rej. [...] za dzień [...] września 2012 r.

Z kolei obowiązek wczytywania danych z urządzenia rejestrującego wynika z art. 10 ust. 5 rozporządzenia nr 561/2006, a częstotliwość pobierania danych określa rozporządzenie Ministra Transportu z dnia 23 sierpnia 2007 r. w sprawie częstotliwości pobierania danych z tachografów cyfrowych i kart kierowców oraz warunków przechowywania tych danych (Dz. U. Nr 159, poz. 1128 ze zm.). Zgodnie z § 3 ust. 1 pkt 1 powołanego rozporządzenia dane z tachografu cyfrowego pobiera się co najmniej raz na 90 dni. Sankcja za naruszenie obowiązku wczytywania danych z urządzenia rejestrującego została określona w l.p. 6.3.12. i jest nakładana za każdy pojazd. W czasie kontroli stwierdzono naruszenie obowiązku wczytywania danych z urządzenia rejestrującego z dwóch pojazdów (nr rej. [...] i nr rej. [...]).

Wobec powyższego stwierdzić należy, że w sprawie nie doszło do podwójnego ukarania za ten sam czyn. Każda z kar została nałożona za naruszenie różnych obowiązków, określonych różnymi przepisami prawa. W przypadku naruszania określonego w l.p. 6.3.7. chodzi o dokumentowanie aktywności kierowcy, zaś naruszenie z l.p. 6.3.12 odnosi się do danych zawartych w urządzeniu rejestrującym danego pojazdu. Przyjęcie przez Sąd pierwszej instancji, że przechowywanie danych wczytanych z tachografu cyfrowego jest następcze w stosunku do samej czynności wczytywania danych, a skoro wczytanie danych nie miało miejsca to nie mogły być one okazane w trakcie kontroli w przedsiębiorstwie nie uwzględnia, że naruszenie opisane w l.p. 6.3.7. dotyczy nie tylko danych z tachografu, ale także innych dokumentów obrazujących aktywność konkretnego kierowcy.

Podsumowując stwierdzić należy, że nałożenie kar na podstawie l.p. 6.3.7 i l.p. 6.3.12 nie stanowiło wielokrotnego ukarania za to samo naruszenie.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, WSA niesłusznie uznało, że w sprawie nie zostały wyjaśnione okoliczności związane ze zbyciem przez skarżącą pojazdów o nr rej. [...], [...] i [...], a naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W okolicznościach sprawy nie budzi wątpliwości, że organy inspekcji drogowej stwierdziły czterokrotne uchybienie obowiązkowi zgłoszenia organowi, który udzielił licencji danych, o których mowa w art. 8 u.t.d. W jednym z przypadków skarżąca nie zgłosiła w terminie zbycia pojazdów o następujących nr rej.: [...], [...], [...] i [...]. Z uwagi na to, że wymienione samochody zostały zbyte jednego dnia organy inspekcji uznały, że stanowi to jedno naruszenie. W związku z tym należy zauważyć, że nawet jeżeli kwestia zbycia pojazdów o nr rej. [...], [...] i [...] nie została dostatecznie wyjaśniona w postępowaniu administracyjnym, to okoliczność ta, wobec niewątpliwego zaniedbania obowiązku informacyjnego odnośnie do zbycia samochodu o nr rej. [...], nie mogła mieć istotnego wpływu na wynik sprawy. Inaczej rzecz ujmując, skarżąca nie zgłosiła zbycia, w dniu [...] marca 2012 r., pojazdu o nr rej. [...] i już tylko z tego powodu istniała podstawa do nałożenia kary pieniężnej za naruszenie określone w l.p. 1.4. załącznika nr 3 do u.t.d.

Naczelny Sąd Administracyjny z podanych przyczyn uznał, że Sąd pierwszej instancji niesłusznie uwzględnił skargę. Wady zaskarżonej decyzji nie były tego rodzaju, by uzasadniały jej wyeliminowanie z obrotu prawnego.

Przystępując do oceny zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej A. Sp. z o.o. stwierdzić należy, że ich istota sprowadza się do zakwestionowania stanowiska Sądu pierwszej instancji, który uwzględnił skargę na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. pomijając w podstawie prawnej, że zaskarżona decyzja została wydana także z naruszeniem prawa materialnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a). Według skarżącej z treści uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że decyzja obarczona jest też błędami odnoszącymi się przede wszystkim do naruszenia przepisów prawa materialnego przez podwójne karanie, które powstały już na etapie wydawania decyzji przez organ pierwszej instancji. W związku z tym Sąd powinien uchylić nie tylko zaskarżoną decyzję, ale także poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji. Ponadto, Sąd nie poruszył w uzasadnieniu podnoszonego w skardze zarzutu odnoszącego się do naruszeń wymienionych w l.p. 6.3.7. oraz 6.3.13. załącznika nr 3 do u.t.d. i pokrywania się ich zakresów.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego należy zgodzić się ze skarżącą, że z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, iż uchybienia jakich, zdaniem WSA, dopuścił się Główny Inspektor Transportu Drogowego odnosiły się także do przepisów prawa materialnego i w związku z tym w podstawie rozstrzygnięcia Sąd powinien powołać także art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. Trzeba jednak zauważyć, że uchybienie to nie mogło mieć istotnego wpływu na wynik sprawy. W przypadku gdyby doszło do ponownego rozpatrzenia sprawy, GITD byłby związany oceną prawną przedstawioną przez Sąd pierwszej instancji i wskazaniami co do dalszego postępowania, a te jednoznacznie odnosiły się także do przepisów prawa materialnego zastosowanych w sprawie. Ponadto podkreślenia wymaga, że z podanych już przyczyn stanowisko Sądu pierwszej instancji odnośnie do kwestii podwójnego karania za to samo naruszenie było nieprawidłowe.

Nieusprawiedliwiony jest także zarzut naruszenia prawa materialnego - art. 92a ust. 1 i 6 w związku z l.p. 6.3.13 załącznika nr 3 do u.t.d. poprzez jego niezastosowanie w sprawie. Skarżąca nie przedstawiła żadnych argumentów przemawiających za uwzględnieniem tego zarzutu. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej stwierdziła wyłącznie, że Sąd pierwszej instancji w motywach zaskarżonego wyroku nie poruszył podnoszonego w skardze zarzutu odnoszącego się do naruszeń wymienionych w l.p. 6.3.7. oraz l.p. 6.3.13. załącznika nr 3 do u.t.d. i pokrywania się ich zakresów oraz wyraziła pogląd, że ma to znaczenie w sprawie, gdyż treść wyroku wiąże organ i być może będzie to miało znaczenie na dalszym etapie postępowania. Tak sformułowane stanowisko skarżącej prowadzi do wniosku, że w istocie kwestionuje ona treść uzasadnienia zaskarżonego wyroku, w zakresie w jakim Sąd pierwszej instancji nie odniósł się do zarzutu podniesionego w skardze. W takim wypadku skarżąca powinna podnieść zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. względnie art. 134 § 1 p.p.s.a. , czego nie uczyniła. Z kolei brak uzasadnienia zarzutu naruszenia prawa materialnego podniesionego w petitum skargi kasacyjnej uniemożliwiał Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu jego merytoryczną ocenę.

Z podanych przyczyn Naczelny Sad Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna wniesiona przez A. Sp. z o.o. nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Stosownie do art. 188 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny w razie uwzględnienia skargi kasacyjnej, uchylając zaskarżone orzeczenie, rozpoznaje skargę, jeżeli uzna, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w rozpoznawanej sprawie zaistniały podstawy do zastosowania powołanego przepisu. Wobec przyjęcia, że Sąd pierwszej instancji wadliwie uznał, że zaskarżona decyzja naruszała prawo, należało uchylić zaskarżony wyrok. Mając natomiast na względzie, że istota sprawy została wyjaśniona Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę i uznał, że zaskarżona decyzja, z przyczyn już wcześniej omówionych, jest zgodna z prawem. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego stwierdzone naruszenia, ich kwalifikacja oraz wysokość kary pieniężnej nałożonej na skarżącą nie budzą wątpliwości. W sprawie nie zaistniały też okoliczności uzasadniające odstąpienie od nałożenia kary pieniężnej za stwierdzone naruszenia.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 w związku z art. 151 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i oddalił skargę.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a.