Postanowienie WSA w Poznaniu, sygn. akt III SA/Po 29/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2024-02-21 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6531 Dotacje oraz subwencje z budżetu państwa, w tym dla jednostek samorządu terytorialnego
Hasła tematyczne: Odrzucenie skargi
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Odrzucono skargę
Powołane przepisy: article: art. 58 § 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie: Przewodniczący: Sędzia WSA Walentyna Długaszewska po rozpoznaniu w dniu 21 lutego 2024 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi M. K. na akt Wojewódzkiego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej w [...] z dnia 22 listopada 2023 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udzielenia dofinansowania w ramach Programu Priorytetowego Czyste Powietrze postanawia: odrzucić skargę.


UZASADNIENIE

Skarżąca wniosła skargę na akt Wojewódzkiego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej w [...] z 22 listopada 2023 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udzielenia dofinansowania w ramach Programu Priorytetowego Czyste Powietrze.

W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Fundusz Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej w [...] wniósł o odrzucenie skargi podnosząc, że sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.

Skarga podlega odrzuceniu, gdyż sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego.

Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.), dalej: "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do art. 3 § 2 p.p.s.a. kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na:

1) decyzje administracyjne;

2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty;

3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które przysługuje zażalenie;

4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 775 i 803), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2022 r. poz. 2651, z późn. zm.), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2023 r. poz. 615, z późn. zm.), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw;

4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających;

4b) opinie, o których mowa w art. 119zzl § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa, i odmowy wydania tych opinii;

5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej;

6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej;

7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego;

8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a;

9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw.

Zgodnie z art. 3 § 3 p.p.s.a. sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach.

Przedmiotem skargi jest akt Wojewódzkiego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej w [...] informujący o odmowie wypłaty dotacji w związku ze złożonym wnioskiem o dofinansowanie w ramach Programu Priorytetowego "Czyste Powietrze".

Podstawą prawną przyznania tego dofinansowania jest ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2022 r., poz. 2556 ze zm.), dalej: "P.o.ś.".

Zgodnie art. 411 ust. 8 P.o.ś. Narodowy Fundusz oraz wojewódzkie fundusze udzielają dotacji, pożyczek, poręczeń oraz przekazują środki finansowe na podstawie umów cywilnoprawnych.

Stosownie do art. 400 P.o.ś. Wojewódzki Fundusz Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej działa jako samorządowa osoba prawna w rozumieniu art. 9 pkt 14 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2022 r., poz. 1634 ze zm.), ale nie zaliczono go do organów ochrony środowiska, lecz do instytucji ochrony środowiska (art. 400 P.o.ś.).

Sąd podziela stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w postanowieniu o sygn. akt I GSK 149/21 (dostępne na stronie internetowej orzeczenia.nsa.gov.pl - w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, dalej: "CBOSA"), że udzielenie dopłaty w ramach programu "Czyste Powietrze" nie jest sprawą o charakterze administracyjnoprawnym (z zakresu działania administracji publicznej), ale sprawą o charakterze cywilnoprawnym. Naczelny Sąd Administracyjny zaznaczył, że skoro art. 411 ust. 8 P.o.ś. stanowi, że dotacji i pożyczek udziela się na podstawie umów cywilnoprawnych, to należy przyjąć, że przepis ten wyklucza podejmowanie decyzji w tym zakresie. Zresztą w całym rozdziale 4 działu II tytułu VII P.o.ś. regulującym sprawy funduszy ochrony środowiska i gospodarki wodnej w tym Narodowego Funduszu, nie przewidziano wydawania decyzji administracyjnych.

W takiej sytuacji, kiedy w jednej ustawie i w jednym jej rozdziale regulującym sprawy funduszy ochrony środowiska i gospodarki wodnej wskazano wyraźnie w jednym tylko przypadku (art. 419 P.o.ś.) podstawę prawną do władczego działania organów w formie decyzji administracyjnej, brak podstaw do przyjęcia, że w pozostałym zakresie spraw dotyczących działania Wojewódzkiego Funduszu Ochrony Środowiska występuje domniemanie formy decyzji administracyjnej. Byłoby to zbyt daleko idące domniemanie pozbawione podstaw prawnych, naruszające konstytucyjną zasadę praworządności (por.: postanowienie o sygn. akt II OSK 390/09 - dostępne w CBOSA).

Odnosząc się do art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. należy wskazać, że za akty lub czynności, o których mowa tym przepisie uznaje się te, które: 1) w rozumieniu przepisów prawa materialnego i procesowego nie są decyzją lub postanowieniem; 2) mają charakter indywidualny, co wynika z określenia ich przedmiotu, a mianowicie uprawnień lub obowiązków, których dotyczą; 3) podejmowane są na podstawie przepisów prawa, które nie wymagają ich autorytatywnej konkretyzacji, a jedynie potwierdzenia uprawnienia lub obowiązku wynikającego z przepisów powszechnie obowiązującego prawa, co oznacza również, że stanowią one przejaw wiedzy organu wykonującego administrację publiczną; 4) są podejmowane w zakresie administracji publicznej, charakteryzując się, między innymi, jednostronnością działania; 5) są podejmowane przez podmiot wykonujący administrację publiczną (por.: B. Adamiak, Z problematyki właściwości sądów administracyjnych, art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., ZNSA 2006 nr 2, s. 18-19). Akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., podejmowane są poza postępowaniem jurysdykcyjnym z właściwą mu formą decyzji lub postanowienia, co oznacza, że odpowiadają formule nie tyle stosowania prawa, co jego wykonywania, a więc formule wykonawczej, która wyraża się w urzeczywistnianiu (realizacji) dyspozycji normy prawnej kreującej konkretny (a więc już istniejący) stosunek administracyjny i wynikające z niego uprawnienie lub obowiązek (por.: Z. Kmieciak, Glosa do uchwały składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego o sygn. akt I OPS 3/07, OSP 2008, z. 5, poz. 51, s. 350-351).

W ocenie Sądu przedmiot skargi nie jest także czynnością czy też aktem dotyczącym uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Uprawnienie do otrzymania dofinansowania nie wynika bowiem wprost z przepisów prawa. Powstaje ono na skutek rozstrzygnięcia WFOŚiGW podjętego po uwzględnieniu przesłanek, o których mowa w regulaminie naboru wniosków o dofinansowanie przedsięwzięć w ramach Programu Priorytetowego "Czyste Powietrze". Czynności poprzedzające zawarcie umowy nie statuują zobowiązań Funduszu, a nadto nie są rozstrzygnięciem władczym, mając natomiast na celu ustalenie warunków dofinansowania. Biorąc zatem pod uwagę cywilnoprawny charakter działań WFOŚiGW w zakresie rozpatrzenia wniosku o dofinansowanie przedsięwzięć w ramach Programu Priorytetowego "Czyste Powietrze" wynikający z art. 411 ust. 8 P.o.ś., czyli gospodarowanie środkami publicznymi wyłącznie w sferze cywilnoprawnej, wskazać należy, że podejmowane przez organ czynności nie są czynnościami z zakresu administracji publicznej.

Brak jest więc podstaw do twierdzenia, że sprawa zawarcia umowy między wojewódzkim funduszem a skarżącą, jak i kwestie związane z jej realizacją, ma charakter władczego rozstrzygnięcia organu administracji czy też szeroko pojętego aktu administracyjnego w tym zakresie. Skoro zatem działanie podmiotu ma charakter umowy cywilnoprawnej, to jej zawarcie i czynności negocjacyjne poprzedzające jej zawarcie nie są czynnościami z zakresu administracji publicznej (por.: postanowienie o sygn. akt I SA 264/97 - dostępne w CBOSA).

Sam fakt, że Wojewódzki Fundusz Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej wykonuje zadania publiczne wynikające z P.o.ś. i dysponuje środkami publicznymi nie przesądza o administracyjnoprawnym charakterze czynności dokonywanych w ramach wykonywania tych zadań. Nie wszystkie bowiem zadania z zakresu tradycyjnie pojmowanej administracji publicznej muszą być wykonywane w formach władczych, gdyż dopuszcza się w tym zakresie także formy cywilnoprawne, jak np. umowa (por.: postanowienie o sygn. akt II OSK 390/09 - dostępne w CBOSA). Nie ulega wątpliwości, że umowa należy do sfery cywilnoprawnej. Jeśli więc ustawodawca w akcie prawnym rangi ustawowej wprost wskazuje na umowę jako na formę prawną właściwą dla udzielenia dofinansowania oznacza to, że właśnie w tej - cywilnoprawnej sferze - pozostawiono sprawy, które w ten sposób uregulowano.

Z tego względu Sąd na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 w zw. z art. 58 § 3 p.p.s.a., odrzucił skargę.