Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 3292/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-06-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: uchylono zaskarżony wyrok i decyzje I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 3 § 1, art.75 § 1, art. 77 § 1, art. 80
journal: Dz.U. 2023 poz 259
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 8, art. 9, art. 97 § 1 pkt 4, art. 77 § 1, art. 80, art. 138 § 2
journal: Dz.U. 2022 poz 2000
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 51 ust. 1 pkt 3, art. 51 ust. 7 wz z art. 36a
journal: Dz.U. 2023 poz 682
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. j.)

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Tomasz Zbrojewski Sędziowie: sędzia NSA Robert Sawuła sędzia del. WSA Piotr Broda (spr.) Protokolant: starszy asystent sędziego Piotr Zawadzki po rozpoznaniu w dniu 27 czerwca 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 stycznia 2020 r., sygn. akt VII SA/Wa 1801/19 w sprawie ze skargi J. W. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 26 czerwca 2019 r., nr [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku sporządzenia i przedłożenia projektu budowlanego zamiennego 1. uchyla zaskarżony wyrok, zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Piasecznie z dnia 18 marca 2019 r., nr [...], 2. zasądza od Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz J. W. kwotę 1690 (jeden tysiąc sześćset dziewięćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 22 stycznia 2020 r. sygn. akt VII SA/Wa 1801/19, oddalił skargę J.W. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 26 czerwca 2019 r. nr 859/19 w przedmiocie nałożenia obowiązku sporządzenia i przedłożenia projektu budowlanego zamiennego.

Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

W dniu 10 marca 2015 r. do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Piasecznie (dalej PINB, organ I instancji) wpłynął wniosek H. i M.M. o wszczęcie postępowania w sprawie doprowadzenia zabudowy działki o nr ew. [...] położonej przy ul. [...] w K. do stanu zgodnego z przepisami prawa.

W toku prowadzonego przez PINB postępowania ustalono, że budynek mieszkalny usytuowany na ww. nieruchomości został zrealizowany w oparciu o decyzję Naczelnika Miasta i Gminy Piaseczno Nr GKML/UANB/8381-A/3/32/85 z dnia 22 grudnia 1982 r., udzielającej J.G. pozwolenia na budowę. Obiekt został formalnie zgłoszony do użytkowania w dniu 3 lutego 1999 r. (potwierdzenie Urzędu Miasta i Gminy K.).

W dniu 10 grudnia 2015 r. organ nadzoru budowlanego I instancji przeprowadził oględziny, w trakcie których ustalił, że na działce o nr ew. [...] położonej przy ul. [...] w K. istnieje budynek mieszkalny w zabudowie bliźniaczej. Obiekt posiada piwnicę i 4 półpiętra. J.W. oświadczył, że budynek zakupił w dniu 29 września 1992 r. w stanie surowym zamkniętym, posiada decyzję Starosty Piaseczyńskiego Nr 1323/2012 z dnia 9 listopada 2012 r. zezwalającą na przebudowę budynku. Zakres prac wskazany w projekcie został wykonany zgodnie z dokumentacją techniczną. Jedyną zmianą nieistotną jest rezygnacja z wykonania drzwi - przejścia z kuchni do wiatrołapu. Obiekt posiada wymiary 11,30 m × 9,00 m, przy czym budynek mieszkalny jest wysunięty poza ogrodzenie działki o ok. 55 cm od strony południowo-wschodniej.

Powyższe ustalenia stały się podstawą do wydania decyzji Nr 125/2016 z dnia 28 kwietnia 2016 r., umarzającej postępowanie administracyjne w sprawie zabudowy działki o nr ew. [...] położonej przy ul. [...] w K. W wyniku postępowania odwoławczego Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: Mazowiecki WINB, organ odwoławczy) decyzją Nr 1145/16 z 4 lipca 2016 r., utrzymał w mocy w/w rozstrzygnięcie organu powiatowego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 26 lipca 2017 r. sygn. akt VII SA/Wa 2027/16, uchylił decyzję Mazowieckiego WINB Nr 1145/16. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że ocenie organów nadzoru budowlanego winno podlegać to czy obecne usytuowanie budynku jest wynikiem wadliwości projektu budowlanego, czy istotnego odstąpienia od niego w trakcie realizacji inwestycji. Jednocześnie Sąd wskazał, że wydane w trybie art. 54 ust. 1 ustawy Prawo budowlane (w brzmieniu obowiązującym w dacie zakończenia budowy) potwierdzenie przyjęcia zgłoszenia do użytkowania, nie legalizuje samowolnej budowy i nie stoi na przeszkodzie prowadzenia postępowania w trybie art. 48 – 50 ustawy.

Po powyższym wyroku, Mazowiecki WINB, uchylił decyzję PINB Nr 125/2016 o umorzeniu postępowania.

Następnie, organ I instancji decyzją Nr 131/2018 z 9 maja 2018 r., na podstawie art. 51 ust. 5 Prawa budowlanego, nakazał B. i J.W. doprowadzenie budynku mieszkalnego do stanu poprzedniego, tj. stanu zgodnego z decyzją Naczelnika Miasta i Gminy K. z dnia 22 grudnia 1982 r., zezwalającą na budowę budynku mieszkalnego, która została przeniesiona decyzją Nr 206/95 z dnia 20 lipca 1995 r. na rzecz B.i J.W..

Mazowiecki WINB decyzją Nr 991/18 z dnia 13 lipca 2018 r. uchylił ww. rozstrzygnięcie i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Z kolei WSA w Warszawie wyrokiem z dnia 27 września 2018 r. sygn. akt VII SA/Wa 1947/18, oddalił sprzeciw H. i M.M. od decyzji organu wojewódzkiego Nr 991/18. Z uzasadnienia wyroku wynika, że Sąd za trafne uznał stanowisko organu odwoławczego, stwierdzające, iż w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego, organ na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego nakłada obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany z dotychczas wykonanych robót budowlanych.

Po przeprowadzeniu postępowania uzupełniającego, PINB decyzją Nr 71/2019, z dnia 18 marca 2019 r., działając w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018 r., poz. 2096, dalej kpa) nałożył na J.W. obowiązek sporządzenia i przedstawienia w terminie 90 dni licząc od dnia otrzymania w/w decyzji, projektu budowlanego zamiennego uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych przy budowie budynku mieszkalnego przy ul. [...] w K.

Rozpoznając odwołanie inwestora, Mazowiecki WINB zaskarżoną decyzją Nr 859/19 z dnia 26 czerwca 2019 r., uchylił w całości zaskarżoną decyzję i na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 w związku z art. 51 ust. 7 ustawy Prawo budowlane orzekł: o nałożeniu na J.W. obowiązku sporządzenia i przedstawienia, w terminie do dnia 30 września 2019 r., 4 egzemplarzy projektu budowlanego zamiennego budynku mieszkalnego przy ul. [...] w K., uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych. Decyzje wydano na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa.

Jak podał Mazowiecki WINB, z ustaleń organu wynika, że budynek mieszkalny inwestora został wybudowany niezgodnie z pozwoleniem na budowę i w takim kształcie został przyjęty do użytkowania przez organ administracji architektoniczno-budowlanej I instancji. W aktach przekazanych przez Starostwo Powiatowe w Piasecznie znajduje się także projekt budowlany zamienny, w tym plan realizacyjny działki o nr ew. [...] położonej w K., na którym zaznaczono istniejący obiekt z przekroczeniem w/w działki na rzecz nieruchomości należącej do H. i M.M. Ponadto na planie tym widnieje pieczątka "Załącznik do decyzji 206/95 budowa bud. mieszkaln. przy ul. [...]". Decyzja Nr 206/95 przenosiła pozwolenie na budowę na rzecz małżonków Wiśniewskich. W podsumowaniu MWINB zauważył, że projekt budowlany zamienny winien przewidywać, czy można dokonać zmian lub przeróbek obiektu, tak aby obiekt doprowadzić do stanu zgodnego z przepisami.

J.W. (dalej skarżący) wniósł skargę na powyższą decyzję Mazowieckiego WINB do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie domagając się jej uchylenia.

W odpowiedzi na skargę Mazowiecki WINB wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko i argumentację przytoczoną w zaskarżonej decyzji.

We wskazanym na wstępie wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę.

W uzasadnieniu Sąd I instancji zgodził się z organem odwoławczym, że budynek został wybudowany niezgodnie z pozwoleniem na budowę i w takim kształcie został przyjęty do użytkowania. W tej sytuacji fakt wystąpienia istotnego odstępstwa w postaci – usytuowania części budynku na sąsiedniej nieruchomości (na działce małżonków M.) nie budzi wątpliwości Sądu. Mając na uwadze po pierwsze dowód w postaci szkicu inwentaryzacyjnego działek o nr ew. [...] i [...] (obecnie [...] i [...]) sporządzonego przez uprawnionego geodetę oraz przeprowadzone oględziny i podpisany protokół przez inwestora i jego pełnomocnika bez zastrzeżeń, organy prawidłowo przeprowadziły postępowanie naprawcze w trybie art. 51 Prawa budowlanego.

Sąd I instancji zauważył, że już w wyroku VII SA/Wa 2027/16 z dnia 26 lipca 2017 r., Sąd wyraźnie zaznaczył i wskazał kierunek postępowania organom nadzoru budowlanego. Po pierwsze zaznaczył możliwość prowadzenia postępowania naprawczego i nakazał ustalenie: czy przekroczenie granicy wynika z projektu budowlanego i planu zagospodarowania terenu, czy jest wynikiem odstępstw od udzielonego pozwolenia na budowę. Wskazał przy tym, że zmiana lokalizacji inwestycji stanowi istotne odstępstwo od zatwierdzonego projektu budowlanego.

Dalsze postępowanie organu, przeprowadzone oględziny, pomiary potwierdziły fakt istotnego odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego. Wojewódzki Sąd Administracyjny podkreślił także, że organy nadzoru budowlanego są organami wyspecjalizowanymi w zakresie oceny i klasyfikacji robót budowlanych i w przekonaniu Sądu właściwie oceniły, że w rozpoznawanej sprawie – doszło do istotnych odstępstw, skutkujących obowiązkiem sporządzenia projektu budowlanego zamiennego. Skoro z ustaleń faktycznych wynika, że doszło do realizacji budynku z istotnym odstąpieniem od zatwierdzonego projektu budowlanego w rozumieniu art. 36 w zw. z 36a ust. 5 Prawa budowlanego, to w zaskarżonej decyzji prawidłowo zastosowano przepis art. 51 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego i zobowiązano inwestora do przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych w celu doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem.

Stąd też zaskarżoną decyzję, zdaniem Sądu I instancji, należało uznać za prawidłową i wydaną bez naruszenia przepisów prawa materialnego i procesowego w stopniu nakazującym jej uchylenie przez sąd administracyjny.

Skargę kasacyjną na powyższe rozstrzygnięcie złożył J.W. zaskarżając wyrok w całości. Skarżonemu orzeczeniu zarzucił:

1.1. naruszenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przepisu art. 134 § 1 i 2 pkt 1 p.p.s.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ) p.p.s.a. poprzez zaniechanie przeprowadzenia pełnej i wszechstronnej kontroli postępowania prowadzonego przez organy nadzoru budowlanego oraz nieuwzględnienie skargi od powyższej decyzji Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, pomimo naruszenie przepisów art. 138 § 2 k.p.a., zw. z art. 7 k.p.a., art. 75 § 1 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a. oraz niezbadania istoty sprawy, dotyczącej budowy środkowego segmentu skarżącego, a także zaniechania ustalenia stanu faktyczno-prawnego

- zgodnie z wytycznymi zawartymi we wcześniejszym wyroku WSA, sygn. akt VII SA/Wa 2027/16 z dnia 26 lipca 2017 r. ,w którym to wyroku nakazano dokonanie ustaleń, czy przekroczenie granic wynika z projektu budowlanego i planu zagospodarowania terenu, czy jest wynikiem odstępstw od udzielonego pozwolenia na budowę. Zarzuty dotyczą pominięcia przez organy nadzoru budowlanego, jak i orzekający Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wielu faktów i dowodów oraz nie przeprowadzenia dowodów uzupełniających, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy to jest:

-pominięto fakt, iż wszystkie trzy działki na których powstała zabudowa szeregowa w latach 80-tych XX wieku, były własnością Gminy K, także sporne działki nr ew. [...] i [...] ( obecnie [...] i [...]), a w dniu budowy spornego budynku na działce [...] stanowiącego środkowy segment w zabudowie szeregowej, tylko działka [...] była oddana w użytkowanie wieczyste małżonkom W. i J.G., druga działka nr [...] nie miała jeszcze użytkowników wieczystych, którymi znacznie później zostali małżonkowie H. i M.M.,

- pominięto fakt, iż organ Miasta i Gminy K., który wykonywał funkcje właścicielskie, jednocześnie też wydawał indywidualne decyzje o pozwoleniu na budowę, zgodnie z opracowanym planem realizacyjnych dla całego osiedla pod nazwą: "Ogród Zachariasiewicza" i planami realizacyjnymi zagospodarowania poszczególnych działek nr [...], [...], [...] na których, w ramach planu osiedla Ogród [...], przewidziano budowę trzech segmentów w zabudowie szeregowej,

- pominięto fakt, iż to organy Miasta i Gminy K. wykonywały funkcje związane z nadzorem budowlanym i jednocześnie nadzorem właścicielskim oraz to one decydowały o ocenie zmian w planie realizacyjnym zagospodarowania poszczególnych działek, przy czym za zmiany istotne, w okresie socjalistycznej gospodarki planowej, z pewnością były uznawane takie zmiany, które w sposób istotny zmieniały planu budowy dla całego osiedla pod nazwą " Ogród [...] - np. charakter zabudowy szeregowej,

- pominięto fakt, iż od 1985 r., kiedy była znana inwentaryzacja geodety A.D. Miasto i Gmina K. nie wykonała swoich uprawnień właścicielskich, ani też nie uznano błędu przy wytyczeniu segmentu środkowego, jako istotne odstępstwo od projektu budowlanego sprzeczne z planem budowy całego osiedla i wymagające działań naprawczych, a jedynie odpowiednio zmieniono plan realizacyjny dla terenu zabudowy szeregowej, co potwierdza fakt późniejszej budowy w zabudowie szeregowej segmentu małżonków H. i M.M., po nabyciu przez nich prawa użytkowanie wieczystego na działce nr [...] - z uwzględnieniem takiego nowego planu zabudowy terenu,

- oddalono wnioski dowodowe i uznano za bezzasadne przeprowadzenie dodatkowych dowodów na potwierdzenie powyżej wskazanych okoliczności, a w szczególności nie dopuszczono dowodu z planu zagospodarowania osiedla pod nazwą. "Ogród [...]", a także planów realizacyjnych zagospodarowania działki dla wszystkich trzech segmentów w zabudowie szeregowej, w tym segmentu małżonków H. i M.M., w której to dokumentacji z pewnością znajduje się zmieniony plan zagospodarowania terenu dla spornych działek nr [...] i [...],

- pominięto fakt, iż w 1992 r., kiedy trzy segmenty zostały już wtedy wybudowane w zabudowie szeregowej z przylegającymi ścianami i znana była inwentaryzacja z 1985r. geodety A.D., to organy nadzoru budowlanego Miasta i Gminy K. ponownie oceniały zgodność tej zabudowy z planem zagospodarowania terenu i wydały zaświadczenie potwierdzające, iż budowa realizowana przez W. i J.G. była prowadzona zgodnie z pozwoleniem na budowę wydanym w 1982r. (zaświadczenie o takiej treści sprzedający przedstawili przy podpisaniu aktu notarialnego sprzedaży na rzecz skarżącego J.W.). Uzupełnienie materiału dowodowego oraz przeprowadzenia pełnej i wszechstronnej kontroli postępowania prowadzonego przez organy nadzoru budowlanego z uwzględnieniem powyższych faktów i dowodów i dokonanie oceny prawnej z uwzględnieniem zasad wynikających z obowiązujących w tym czasie przepisów ustawy Prawo budowlane z 1974 r. może mieć istotny wpływ na ocenę formalnoprawną sytuacji budynku skarżącego J.W. i wynik niniejszej sprawy .

1.2. naruszenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie art. 3 § 1 p.p.s.a. i art. 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a. w zw. z art. 8 k.p.a. i art. 9 k.p.a. przez nie zastosowanie zasady zaufania do władzy publicznej, w sytuacji gdy jest faktem, iż skarżący J.W. przez cały czas od dnia nabycia spornej nieruchomości w 1992 r. działał, w zaufaniu do organów administracji i wydanych przez te organy zaświadczeń, poleceń , wyjaśnień, oraz wykonywał wszelkie wymagane przez te organy czynności, a mimo aktów takiej najwyższej staranności, obecnie jego działanie zostało potraktowane jako delikt, zaś Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w sposób nieuzasadniony, potraktował zarzut naruszenia art. 8 kpa, jedynie jako "polemikę strony skarżącej z prawidłowymi ustaleniami organu" , nie odnosząc się nawet do faktu, że przez ponad 30 lat organy te uznawały stan istniejącej zabudowy szeregowej, jako zgodny z prawem, a z nieustalonych przyczyn, zmieniły obecnie ocenę formalno-prawną , przy czym taka zmiana dotyczy wyłącznie środkowego segmentu stanowiącego własność skarżącego .

1.3. naruszenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie art. 141 § 4 p.p.s.a. przez nie wyjaśnienie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, motywów rozstrzygnięcia, w zakresie uznania za nieusprawiedliwiony zarzut skarżącego dotyczący obowiązku zawieszenia postępowania w niniejszej sprawie, na podstawie art. 97 § 1 pkt. 4 K.p.a , do czasu wydania prawomocnego orzeczenia w sprawie toczącej się przed Sądem Rejowym w Piasecznie I Wydział Cywilny sygn. akt. IC 1899/14 - w sytuacji kiedy to przekroczenie granicy zabudowy Sąd uznał, jako istotną zmianę projektu budowlanego, determinującą treść orzeczenia organów nadzoru budowlanego, a w takim stanie rzeczy zakończenie sprawy cywilnej umożliwiło by skarżącemu ustalenie granicy prawnej między nieruchomościami, Sąd nie wyjaśnił też dlaczego uznał, że dokumentacja projektowa i plan realizacyjny obejmujący odstępstwa w zabudowie pozostałych segmentów stanowiących zabudowę szeregową w K. przy ul. [...] nr [...], nr [...], nr [...]. nie ma znaczenia dla niniejszej sprawy, skoro jest oczywiste, że dokumentacja taka musi mieć kluczowe znaczenie w niniejszym postępowaniu, co szczegółowo uzasadniono w 1.1. powyżej.

Skarżący kasacyjnie zarzucił także naruszenie, przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, przepisów prawa materialnego, przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie - to jest przez zaakceptowanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie poglądów organów nadzoru budowlanego i przedwczesne uznanie , iż w niniejszej sprawie ma zastosowanie art. 51ust. 1 pkt. 3, art. 51 ust 7 wz. z art. 36a ustawy Prawo budowlane z 1994 r., w oparciu o które to przepisy została wydana skarżona decyzja Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego- chociaż nie przeprowadzono i nie rozpatrzono wszystkich dowodów niezbędnych do ustalenia istoty sprawy, co podniesiono też w powołanych już zarzutach, a w szczególności w zarzutach z pkt. 1.1. powyżej

W oparciu o tak sformułowane zarzuty wniesiono o:

1) uchylenie zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania;

2) zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania podług norm przepisanych,

3) przeprowadzenie rozprawy.

Ponadto skarżący kasacyjnie wniósł o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z dokumentu stanowiącego odpis powyższego postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego nr 85/2020 z dnia 14 lipca 2020 r. - na okoliczność, iż w obecnym stanie faktycznym wykonanie tego postanowienia z pewnością narazi skarżącego na ogromne koszty związane z opracowaniem wymaganej tym postanowieniem dokumentacji, która musi obejmować wolną przestrzeń (szparę) między dwoma segmentami oraz częściowe wyburzenie ściany domu trzeciego sąsiada, którego budynek jest usytuowana z kolei z przekroczeniem granicy skarżącego J.W..

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do regulacji zawartej w art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i jest związany podstawami w niej zawartymi, z urzędu może brać pod uwagę jedynie okoliczności uzasadniające nieważność postępowania. Jeśli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna zawiera uzasadnione podstawy.

Zasadny okazał się zarzut kasacyjny naruszenia przepisów postępowania tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 75, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. Stosownie do przytoczonego w podstawie kasacyjnej art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. To także zgodnie z art. 77 § 1 k.p.a., na organie administracji publicznej spoczywa obowiązek zebrania w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego sprawy niezbędnego do jej wyjaśnienia. Postępowanie wyjaśniające prowadzone przez organ administracji publicznej powinno być zakończone po zbadaniu wszystkich okoliczności faktycznych istotnych dla danej sprawy, których zakres określają przepisy prawa materialnego mające zastosowanie w sprawie. Z kolei w uzasadnieniu decyzji organ powinien m.in. wskazać dowody, na których się oparł oraz przyczyny, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej (art. 107 § 3 k.p.a.). Zgodnie natomiast z art. 75 § 1 k.p.a. w postępowaniu administracyjnym jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny. Przepis ten nie zawiera zamkniętego katalogu środków dowodowych dopuszczonych w postępowaniu dowodowym, zaś użycie sformułowania "w szczególności" pozwala przyjąć, że wyliczenie to jest jedynie przykładowe. Powyższe oznacza, że ustawodawca nie ograniczył liczby środków dowodowych, za pomocą których organ może dokonać pełnych i zarazem prawidłowych ustaleń faktycznych sprawy.

W niniejszym postępowaniu organy nadzoru budowlanego nie dochowały wynikających z wyżej powołanych przepisów zasad i tym samym w oparciu o niepełny materiał dowodowy wydały kwestionowane rozstrzygnięcie. Należy zauważyć, że sporny obiekt budowlany powstał przeszło dwadzieścia lat temu i do chwili wszczęcia postępowania przez organy nadzoru budowlanego jego lokalizacja względem granicy działki nie budziła żadnych zastrzeżeń, zarówno organów architektoniczno-budowlanych jak i nadzoru budowlanego, czego dowodem jest przyjęcie zgłoszenia do użytkowania budynku oraz udzielenie pozwolenia na przebudowę już istniejącego budynku. Nadto w sytuacji gdy sporny budynek został zrealizowany w zabudowie szeregowej, nie można go postrzegać jako samodzielnej konstrukcji, która nie oddziałuje w żaden sposób na nieruchomości sąsiednie, zwłaszcza w zakresie nakładanych obowiązków w postępowaniu naprawczym. Zasadnie przy tym podnosi skarżący kasacyjnie, że od 1985 r. gdy była znana inwentaryzacja geodety A.D. Miasto i Gmina K., które było właścicielem sąsiednich nieruchomości nie wykonywało swoich uprawnień właścicielskich wobec inwestora i nie wyjaśniono dlaczego. W tej sytuacji zasadnym było zweryfikowanie zgodności zrealizowanej inwestycji z planem realizacyjnym zagospodarowania działki, jak również planem zagospodarowania osiedla, do którego odwołuje się decyzja o pozwoleniu na budowę z dnia 22 grudnia 1982 r. w oparciu, o którą obiekt został wybudowany, a w szczególności ustalenie, czy nie doszło do jego zmiany już po wzniesieniu spornego budynku, a tym samym zaakceptowania dokonanych zmian w zakresie jego położenia. Konieczność wykonania tych czynności wynika również z prawomocnego wyroku WSA w Warszawie z dnia 26 lipca 2017 r. sygn. akt VII SA/Wa 2027/16, w którym Sąd nakazał organom nadzoru budowlanego ocenę tego, czy obecne usytuowanie budynku jest wynikiem wadliwości projektu budowlanego, czy też istotnego odstąpienia od niego w trakcie realizacji inwestycji.

W celu wyjaśnienia powyższych okoliczności niezbędne będzie zgromadzenie dokumentów źródłowych, w tym będących także w posiadaniu pozostałych właścicieli budynków pozostających ze spornym budynkiem w zabudowie szeregowej. Oczywistym wydaje się, że przesunięcie jednego budynku mogło spowodować automatycznie przesunięcie kolejnego, przy założeniu, że posiadają one takie same wymiary, czy też zmianę jego wymiarów w stosunku do zatwierdzonego projektu, tego jednak zebrany w sprawie materiał dowodowy nie wyjaśnia. Nie wyjaśniono również czy zmiany położenia spornego budynku zostały naniesione na plan realizacyjny, w oparciu o który realizowano kolejne budynki w zabudowie szeregowej, a tym samym jak wówczas zmiana położenia budynku została zakwalifikowana przez organ.

Dopiero w ten sposób uzupełniony materiał dowodowy pozwoli na prawidłowe rozstrzygnięcie niniejszej sprawy. Stąd też zasadnie skarżący kasacyjnie podniósł, że Sąd I instancji pomimo wadliwe przeprowadzonego postępowania zarówno przez organ I jak i II instancji, zaakceptował wydane w ich wyniku rozstrzygnięcia, nie zauważając stwierdzonych powyżej uchybień.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznając, że sprawa została dostatecznie wyjaśniona na podstawie art. 188 p.p.s.a. w zw. z art. 193 p.p.s.a. i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania orzekając na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a.