Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 135/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-03-07 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 25 § 1 pkt 1, art. 26 § 2 i 3, art. 105 § 1
journal: Dz.U. 2022 poz 2000
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Dnia 7 marca 2023 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Piotr Korzeniowski Sędziowie: sędzia NSA Mirosław Wincenciak (spr.) sędzia del. WSA Tadeusz Lipiński Protokolant: asystent sędziego Krzysztof Książek po rozpoznaniu w dniu 7 marca 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych A.S., J.C. oraz Stowarzyszenia S. z siedzibą w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 sierpnia 2021 r. sygn. akt IV SA/Wa 716/21 w sprawie ze skarg V.G., Stowarzyszenia S. z siedzibą w [...], Stowarzyszenia W. z siedzibą w [...], J.C., A.S., Stowarzyszenia M. z siedzibą w [...] oraz Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad na decyzję Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia 15 lutego 2021 r. znak: DOOŚ-WDŚ/ZIL.420.13.2019.mk.470 w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego uchyla zaskarżony wyrok w całości i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 24 sierpnia 2021 r. sygn. akt IV SA/Wa 716/21, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skarg V.G., Stowarzyszenia S. z siedzibą w [...], Stowarzyszenia W. z siedzibą w [...], J.C., A.S., Stowarzyszenia M. z siedzibą w [...] oraz Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad na decyzję Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia 15 lutego 2021 r. znak: DOOŚ-WDŚ/ZIL.420.13.2019.mk.470 w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego, uchylił zaskarżoną decyzję (pkt 1); zasądził od Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska na rzecz V.G. kwotę 697 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego (pkt 2); zasądził od Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska na rzecz Stowarzyszenia S. z siedzibą w [...] kwotę 200 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego (pkt 3); zasądził od Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska na rzecz Stowarzyszenia W. z siedzibą w [...] kwotę 697 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego (pkt 4); zasądził od Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska na rzecz J.C. kwotę 200 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego (pkt 5); zasądził od Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska na rzecz A.S. kwotę 200 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego (pkt 6); zasądził od Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska na rzecz Stowarzyszenia M. z siedzibą w [...] kwotę 200 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego (pkt 7); zasądził od Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska na rzecz Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad kwotę 680 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego (pkt 8).

Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad (dalej w skrócie "GDDKiA") wnioskiem z dnia 2 lipca 2015 r. zwrócił się do Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Warszawie (dalej w skrócie "RDOŚ w Warszawie") o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia polegającego na budowie Wschodniej Obwodnicy Warszawy w ciągu drogi krajowej nr [...] na parametrach trasy ekspresowej na odcinku od km ok. [...] do km ok. [...] węzeł "[...]" (bez węzła). Obwieszczeniem z dnia 7 lipca 2015 r. RDOŚ w Warszawie powiadomił strony postępowania, że prowadzi postępowanie administracyjne wszczęte w/w wnioskiem.

Pismami z dnia 11 i 29 maja 2017 r. RDOŚ w Warszawie poinformował Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska (dalej w skrócie "GDOŚ"), że ze względu na fakt, iż realizacja planowanej inwestycji znajduje się w sąsiedztwie zamieszkania A.B., pełniącego funkcję Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Warszawie, na podstawie art. 25 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm., dalej w skrócie "k.p.a.") zachodzi podstawa do jego wyłączenia od załatwienia niniejszej sprawy. Postanowieniem z dnia 31 maja 2017 r. nr BP.024.48.2017.JK GDOŚ, działając w oparciu o art. 26 § 2 zd. 2 k.p.a., wyznaczył Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Białymstoku (dalej w skrócie "RDOŚ w Białymstoku") do załatwienia przedmiotowej sprawy.

W dniu 19 marca 2018 r. RDOŚ w Białymstoku, zgodnie z art. 33 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (t.j.: Dz. U. z 2021 r., poz. 247 ze zm., dalej w skrócie "ustawa"), przystąpił do procedury z udziałem społeczeństwa, informując o możliwości zapoznania się z dokumentami i składania ewentualnych uwag i wniosków w terminie 21 dni od daty podania niniejszej informacji do publicznej wiadomości. Na podstawie zgromadzonej w sprawie dokumentacji przeanalizował wszystkie przedstawione warianty inwestycji, w tym "wariant zerowy", polegający na niepodejmowaniu przedsięwzięcia, warianty 1, 2, 3 – wariant inwestorski, 4, 5, 6, 7 i 8. Na odcinku przekroczenia zabudowy mieszkaniowej na terenie [...] w przebiegu zakładającym budowę tunelu przeanalizowano rozwiązania podwariantowe, polegające na zastąpieniu rozwiązania z zastosowaniem tunelu przez przebieg drogi w wykopie oraz po powierzchni terenu. Następnie obwieszczeniem z dnia 14 maja 2018 r. organ zawiadomił strony postępowania o zebraniu pełnego materiału dowodowego w sprawie oraz o możliwości zapoznania się z nim i składania uwag i wniosków w terminie 7 dni od daty doręczenia obwieszczenia.

RDOŚ w Białymstoku decyzją z dnia 28 grudnia 2018 r. znak: WOOŚ.4200.2. 2017.DK określił środowiskowe uwarunkowania dla przedsięwzięcia polegającego na budowie Wschodniej Obwodnicy Warszawy w ciągu drogi krajowej nr [...] na parametrach trasy ekspresowej na odcinku od km ok. [...] do km ok. [...] węzeł "[...]" (bez węzła), wskazując na wariant 3 (inwestorski). Decyzji tej nadano rygor natychmiastowej wykonalności.

Od powyższej decyzji wpłynęło ponad 200 odwołań wniesionych m.in. przez osoby fizyczne oraz organizacje społeczne.

Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska decyzją z dnia 15 lutego 2021 r. znak: DOOŚ-WDŚ/ZIL.420.13.2019.mk.470 uchylił decyzję RDOŚ w Białymstoku z dnia 28 grudnia 2018 r. znak: WOOŚ.4200.2.2017.DK oraz umorzył postępowanie przed tym organem. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wskazał na pogląd, zgodnie z którym "sprawę dotyczącą interesów majątkowych", o której mowa w art. 25 k.p.a., należy wiązać z pojęciem "interesu prawnego lub obowiązku", o którym mowa w art. 28 k.p.a. Jest to zatem sprawa rozstrzygana w drodze decyzji, dotycząca interesu prawnego lub obowiązku osoby wymienionej w art. 25 k.p.a., która wskutek tego jest stroną postępowania administracyjnego. W ocenie organu odwoławczego, A.B. nie był stroną postępowania prowadzonego przez RDOŚ w Warszawie dla planowanej drogi ekspresowej. W postępowaniu w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach stronami postępowania są bowiem co do zasady wnioskodawca oraz właściciele i użytkownicy wieczyści nieruchomości, na których realizowane jest przedsięwzięcie oraz nieruchomości położonych bezpośrednio w ich sąsiedztwie, a także nieruchomości, na które rozciąga się zasięg jego oddziaływania. A.B. wskazał na działkę nr [...] obręb [...] w jednostce ewidencyjnej [...], [...] (przy ul. [...]), której – zgodnie z treścią księgi wieczystej prowadzonej dla tej nieruchomości – był współwłaścicielem do dnia 26 września 2018 r. Jak wynika natomiast z map ewidencyjnych oraz załączników graficznych przedstawiających lokalizację przedsięwzięcia oraz zasięg jego oddziaływania, powyższa nieruchomość położona jest około 1,41 km od osi planowanej drogi ekspresowej oraz około 1,15 km od zasięgu jej oddziaływania. Zatem działka ta, zdaniem GDOŚ, znajduje się poza miejscem realizacji przedsięwzięcia oraz poza zasięgiem oddziaływania wynikającym z jego realizacji lub eksploatacji. Z tego też względu przedsięwzięcie to nie ma wpływu na prawo własności kierownika organu do w/w nieruchomości. Tym samym nie można przyjąć, aby A.B. posiadał w niniejszej sprawie interes prawny lub obowiązek statuujący przymiot strony prowadzonego postępowania. W ocenie organu odwoławczego, hipotetyczne przeświadczenie o potencjalnym wpływie na wartość nieruchomości nie może stanowić wystarczającej przesłanki wyłączenia organu w świetle art. 25 k.p.a. W konsekwencji prawidłową oceną zaistniałej sytuacji było przyjęcie jako mierzalnego kryterium posiadania interesu prawnego. Organ drugiej instancji stwierdził, że naruszenie przepisów o wyłączeniu organu, polegające na tym, że sprawę załatwił organ wymieniony w art. 26 § 2 k.p.a., mimo że brak było podstaw do wyłączenia organu właściwego w sprawie, stanowi podstawę do przyjęcia, że decyzja została wydana z naruszeniem przepisów o właściwości, co skutkowało koniecznością uchylenia kwestionowanego rozstrzygnięcia i umorzenia postępowania toczącego się przed RDOŚ w Białymstoku jako bezprzedmiotowego. GDOŚ podkreślił, że skutkiem umorzenia postępowania przed RDOŚ w Białymstoku z powodu jego niewłaściwości jest wyeliminowanie z obrotu prawnego również rozstrzygnięć wydanych w toku postępowania pierwszoinstancyjnego i konieczność rozpatrzenia sprawy w pełnym zakresie przez RDOŚ w Warszawie.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnieśli: V.G., Stowarzyszenie S. z siedzibą w [...], Stowarzyszenie W. z siedzibą w [...], J.C., A.S., Stowarzyszenie M. z siedzibą w [...] oraz Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że skargi zasługują na uwzględnienie, bowiem brak było podstaw do uchylenia decyzji RDOŚ w Białymstoku oraz umorzenia postępowania przed tym organem. Podkreślił przy tym, że zaskarżona decyzja GDOŚ nie rozstrzyga sprawy co do istoty, ale jest rozstrzygnięciem o charakterze proceduralnym. Zdaniem Sądu pierwszej instancji, zasadnie zarzucono w skargach, że GDOŚ pominął kwestię pozostawania w obrocie prawnym, na dzień wydania zaskarżonej, postanowienia tego samego organu z dnia 31 maja 2017 r. znak: BP.024.48.2017.JK. Postanowieniem tym GDOŚ, działając na podstawie art. 26 § 2 zd. 2 k.p.a., wyznaczył RDOŚ w Białymstoku do załatwienia przedmiotowej sprawy. GDOŚ nie wyjaśnił w zaskarżonej decyzji, dlaczego zupełnie odmiennie ocenił istnienie przesłanek do wyłączenia od rozpoznania sprawy RDOŚ w Warszawie w 2017 r. (wyznaczając do rozpoznania sprawy RDOŚ w Białymstoku) oraz obecnie (wydając zaskarżoną decyzję). Sąd zaznaczył, że organ wydający postanowienie na podstawie art. 26 § 2 zd. 2 k.p.a. jest tym orzeczeniem związany, co wynika z art. 110 § 1 k.p.a., stosowanego odpowiednio do postanowień na podstawie art. 126 k.p.a. Jednocześnie wskazał, że w Kodeksie postępowania administracyjnego, inaczej niż ma to miejsce np. w procedurze sądowoadministracyjnej, nie uregulowano w sposób ogólny zasad zmiany postanowień. Jedynie w odniesieniu do postanowień dowodowych przewidziano, że organ zachowuje prawo do zmiany tych postanowień w każdym stadium postępowania (art. 77 § 2 k.p.a.), co jest uzasadnione koniecznością realizacji zasady prawdy materialnej (art. 7 k.p.a.). Wprawdzie względy systemowe i prakseologiczne, w tym konieczność zapewnienia realizacji zasady legalizmu (art. 6 k.p.a.), a także formuła odpowiedniego stosowania prawa przewidziana w art. 126 k.p.a., nakazują w pewnych przypadkach uznać, że organ przestaje być związany swoim postanowieniem (por. np. wyrok NSA z dnia 26 kwietnia 2016 r., sygn. akt I OSK 1707/15) ewentualnie możliwe jest dopuszczenie uchylenia lub zmiany postanowienia niekończącego postępowania w razie zmiany okoliczności sprawy, to jednak należy równocześnie podkreślić, że poprzez wspomnianą zmianę okoliczności sprawy nie można rozumieć wyrażenia przez organ odmiennej oceny prawnej co do tych samych okoliczności faktycznych przy niezmienionym stanie prawnym (por. np. A. Jakubecki, w: Kodeks postępowania cywilnego. Komentarz. Tom I. Artykuły 1-366, red. T. Wiśniewski, Warszawa 2021, art. 359, teza 3; Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, red. R. Hauser i M. Wierzbowski, 7 wyd., Legalis 2021, teza 5 do art. 165 i cyt. tam postanowienie NSA z dnia 3 stycznia 2008 r., sygn. akt II OZ 1348/07). W realiach niniejszej sprawy GDOŚ nie wskazał na taką zmianę okoliczności, a po prostu dokonał odmiennej oceny prawnej co do skutków zamieszkiwania piastuna organu (tj. RDOŚ w Warszawie) w sąsiedztwie planowanego przebiegu inwestycji. Wyrażenie takiej odmiennej oceny prawnej przez ten sam organ stanowi istotne naruszenie m.in. art. 110 § 1 w zw. z art. 126 k.p.a. Dodatkowo naruszony został także art. 8 k.p.a. (zasada zaufania – w brzmieniu sprzed nowelizacji k.p.a. z dnia 7 kwietnia 2017 r. ) oraz art. 11 k.p.a. (zasada przekonywania). Zasady te narusza bowiem niepoparta wykazaniem zmiany okoliczności zmiana stanowiska organu w niezmienionym stanie prawnym. Powołanie się na te zasady jest tym bardziej uzasadnione, że orzekając w podobnych okolicznościach sprawy, tj. dotyczących również budowy Wschodniej Obwodnicy Warszawy, Prezes Rady Ministrów postanowieniem z dnia 4 kwietnia 2007 r. znak: RCL 1606/6/07) wyznaczył inny organ z uwagi na zamieszkiwanie ówczesnego Ministra Środowiska na terenie osiedla [...] (kopia postanowienia w aktach sprawy IV SA/Wa 722/21; por. również wyrok WSA w Warszawie z dnia 19 lutego 2009 r., sygn. akt IV SA/Wa 1885/07). Zdaniem Sądu pierwszej instancji, w realiach niniejszej sprawy należy zresztą przyjąć, że postanowienie organu wyższego stopnia o wyznaczeniu organu właściwego do załatwienia sprawy, podjęte na podstawie na podstawie art. 26 § 2 pkt 2 zd.2 k.p.a., z uwagi na jego skutki dla postępowania nie podlega uchyleniu lub zmianie nawet w razie zmiany okoliczności, w tym w razie ewentualnego ustania przyczyny wyłączenia piastuna organu w toku postępowania. Postanowienie to determinuje zatem właściwość organu do rozpoznania sprawy i nie budzi wątpliwości, że organ wyznaczony przez organ wyższego stopnia jest tym postanowieniem związany. W konsekwencji organ rozpoznający odwołanie nie może zarzucić organowi pierwszej instancji, że wydał decyzję z naruszeniem przepisów o właściwości. W realiach niniejszej sprawy źródłem kompetencji RDOŚ w Białymstoku było postanowienie GDOŚ z dnia 31 maja 2017 r., a zatem mamy tu do czynienia z tzw. kompetencją delegacyjną (por. np. P. Wajda w: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, red. M. Wierzbowiski i A. Wiktorowska, 30 wyd., Legalis 2021, teza 8-9 do art. 19). Tego rodzaju kompetencja pozostaje w mocy, dopóki w obrocie prawnym pozostaje postanowienie organu wyższego stopnia o wyznaczeniu organu do rozpoznania sprawy w miejsce organu podlegającego wyłączeniu. Reasumując, skargi zasługiwały na uwzględnienie już z tego powodu, że GDOŚ, nie mając ku temu podstaw prawnych, dokonał, po upływie prawie czterech lat, zupełnie odmiennej oceny prawnej co do zaistnienia przyczyn wyłączenia RDOŚ w Warszawie.

Niezależnie od powyższej argumentacji, Sąd pierwszej instancji podzielił również zarzuty skarg dotyczące wadliwej oceny art. 25 § 1 pkt 1 k.p.a., dokonanej w zaskarżonej decyzji przez GDOŚ. W ocenie Sądu, posiadanie przez piastuna organu (tj. RDOŚ w Warszawie) nieruchomości na terenie [...], w bliskiej odległości od planowanego przebiegu trasy szybkiego ruchu (według wyliczeń GDOŚ – około 1 km) w sposób oczywisty determinuje przyjęcie, że sprawa ustalenia warunków środowiskowych dla Wschodniej Obwodnicy Warszawy dotyczyła interesów majątkowych tego piastuna, nawet jeżeli nie był on stroną tego postępowania w rozumieniu art. 28 k.p.a. Jest bowiem faktem powszechnie znanym, że bliskość drogi szybkiego ruchu, pozwalającej np. sprawnie przemieścić się do innej części Warszawy, w istotny sposób wpływa na cenę okolicznych nieruchomości. Przy czym możliwy jest również wpływ negatywny na cenę takiej nieruchomości, np. w odniesieniu do wariantu przebiegu drogi szybkiego ruchu, w którym odczuwalne będą uciążliwości wywołane przez taką drogę albo w sytuacji, gdy budowa takiej drogi utrudni dotychczasowy dojazd do nieruchomości. Zachowanie wysokich standardów co do obiektywizmu organu w rozpoznaniu niniejszej sprawy jest szczególnie istotne, jeżeli zważy się wieloletnie i intensywne spory wśród mieszkańców [...] co do wyboru wariantu przebiegu Wschodniej Obwodnicy Warszawy oraz opisanego wyżej wyłączenia w 2007 r. Ministra Środowiska przez Prezesa Rady Ministrów z uwagi na zamieszkiwanie ówczesnego piastuna urzędu Ministra Środowiska w [...]. Niezależnie od ostatecznego wyniku postępowania, wszyscy zainteresowani mieszkańcy [...] mają prawo oczekiwać, że sprawa Wschodniej Obwodnicy Warszawy zostanie rozstrzygnięta w sposób rzetelny orz wolny od jakichkolwiek podejrzeń o zaistnienie konfliktu interesów (art. 2 Konstytucji RP oraz 8 k.p.a.).

Sąd pierwszej instancji za bezzasadne uznał natomiast zarzuty Stowarzyszenia S. z siedzibą w [...] co do braku legitymacji skargowej w niniejszej sprawie po stronie V.G.. Z analizy księgi wieczystej wskazanej przez pełnomocnika tego skarżącego wynika, że jego mocodawca jest właścicielem działki ewidencyjnej nr [...] położonej przy ul. [...] w [...]. Z kolei z analizy załączników graficznych do raportu oddziaływania na środowisko, w powiązaniu z publicznie dostępnymi bazami danych (np. Geoportal, GoogleMaps), wynika, że w/w działka jest oddalona o zaledwie kilkadziesiąt metrów od jednego z wariantów inwestycji, tj. wariantu czerwonego obejmującego w części budowę tunelu. Mając na uwadze tak bliskie położenie nieruchomości V.G. w sąsiedztwie jednego z rozważanych wariantów budowy przedmiotowego odcinka Wschodniej Obwodnicy Warszawy, należy przyjąć, że planowana inwestycja może negatywnie oddziaływać na tę nieruchomość, m.in. poprzez zwiększoną emisję hałasu i pyłów, a zatem V.G. ma interes prawny w kwestionowaniu decyzji GDOŚ.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł A.S. Zaskarżając wyrok w całości, na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej w skrócie "p.p.s.a.") zarzucił naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) art. 25 § 1 pkt 1 w zw. z art. 28 k.p.a. w zw. z art. 2 Konstytucji RP w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., poprzez uwzględnienie skargi w oparciu o wadliwą ocenę prawną, zgodnie z którą przesłanka wyłączenia organu administracji publicznej od sprawy dotyczącej "interesu majątkowego" kierownika organu administracji publicznej ma charakter samodzielny i niezależny od tego, czy piastun organu jest stroną postępowania, podczas gdy prawidłowa interpretacja przedmiotowego pojęcia "interesu majątkowego" wiąże się bezpośrednio z pojęciem interesu prawnego lub obowiązku, o których mowa w art. 28 k.p.a. i prowadzi do wniosku, że wyłączenie na podstawie art. 25 § 1 pkt 1 k.p.a. zachodzi wyłącznie, gdy sprawa indywidualna rozstrzygana w drodze decyzji dotyczy interesu prawnego lub obowiązku kierownika organu, która wskutek tego jest stroną postępowania administracyjnego, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż doprowadziło do uchylenia zaskarżonej decyzji, pomimo że A.B., będący piastunem organu (RDOŚ w Warszawie) nie był stroną przedmiotowego postępowania;

2) art. 26 § 2 pkt 2 zd. 2 w zw. z art. 110 § 1 w zw. z art. 126 w zw. z art. 142 w zw. z art. 8 w zw. z art. 11 k.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., poprzez błędne przyjęcie, że GDOŚ nie mógł zmienić swojego postanowienia z dnia 31 maja 2017 r. znak: BP.024.48.2017.JK, wyznaczającego RDOŚ w Białymstoku do rozpoznania sprawy, podczas gdy postanowienie to ma charakter incydentalny i podlega badaniu w postępowaniu odwoławczym, jak również błędne przyjęcie, że w sprawie zaistniały przesłanki wyłączenia RDOŚ w Warszawie na podstawie art. 25 § 1 pkt 1 k.p.a. i uznanie, że RDOŚ w Białymstoku był wyłącznie właściwym organem do rozpoznania sprawy, tj. wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla inwestycji, która poprzez wydanie jej przez RDOŚ w Białymstoku, jako organ niewłaściwy, była obarczona wadą nieważności, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż doprowadziło do uchylenia zaskarżonej decyzji w oparciu o wadliwe oceny prawne sformułowane na gruncie powyższych przepisów, a sformułowana w ten sposób ocena prawna może ostatecznie spowodować negatywne dla skarżącego rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej;

3) art. 65 § 1 k.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., poprzez pominięcie w ocenie prawnej, że zaskarżona decyzja jest wadliwa z uwagi na fakt zaniechania przez GDOŚ przekazania sprawy do załatwienia organowi właściwemu, tj. RDOŚ w Warszawie, pomimo uchylenia decyzji organu pierwszej instancji i umorzenia postępowania, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż doprowadziło do uchylenia zaskarżonej decyzji na innych podstawach prawnych, a sformułowana w ten sposób ocena prawna może ostatecznie spowodować negatywne dla skarżącego rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej;

4) art. 134 § 1 w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a., polegające na całkowitym pominięciu podczas rozstrzygania sprawy opinii prawnej z dnia 6 maja 2019 r., sporządzonej przez dr hab. B.M., prof. [...], złożonej do akt postępowania administracyjnego i sporządzeniu uzasadnienia w sposób wskazujący na brak właściwego, wszechstronnego rozważenia stanowiska skarżącego, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż doprowadziło do pominięcia przy formułowaniu przez Sąd pierwszej instancji oceny prawnej licznego orzecznictwa oraz sformułowanych w opinii wniosków co do przesłanek wyłączenia organu od załatwienia sprawy i w konsekwencji wadliwego uchylenia zaskarżonej decyzji, pomimo że w sprawie nie zaistniały przesłanki do wyłączenia organu w oparciu o art. 25 § 1 pkt 1 k.p.a.

Wskazując na powyższe zarzuty, skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. Ponadto wniósł o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych, ewentualnie o odstąpienie od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego od skarżącego na rzecz organu w przypadku uchylenia wyroku z uwagi na zasady słuszności.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawił argumentację mającą wykazać zasadność podniesionych w niej zarzutów.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosła również J.C. Zaskarżając wyrok w zakresie jego rozstrzygnięcia (pkt 1 wyroku) wraz z uzasadnieniem (bez rozstrzygnięcia o kosztach postępowania), na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. zarzuciła:

I) naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj:

1) art. 110 § 1 w zw. z art. 126 w zw. z art. 26 § 2 pkt 1 w zw. art. 26 § 2 pkt 2 zd. 2 w zw. z art. 142 k.p.a. w zw. z art. 134 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., poprzez sformułowanie wadliwej oceny prawnej i przyjęcie przez Sąd pierwszej instancji, że GDOŚ nie mógł zmienić swojego postanowienia z dnia 31 maja 2017 r. wyznaczającego RDOŚ w Białymstoku do rozpoznania sprawy, podczas gdy postanowienie to ma charakter incydentalny, a strona może kwestionować je w trybie odwoławczym oraz skargowym, zaś organ drugiej instancji może swobodnie zmienić stanowisko w zakresie zasadności dokonanego wcześniej przekazania właściwości, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż doprowadziło do uchylenia zaskarżonej decyzji w oparciu o nieprawidłową ocenę prawną, która może ostatecznie spowodować negatywne dla skarżącej rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej;

2) art. 25 § 1 pkt 1 w zw. z art. 28 k.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., poprzez wadliwą wykładnię pojęcia "interesu majątkowego" wskazanego w art. 25 § 1 pkt 1 k.p.a. i uznanie, że ma ono charakter samodzielny i niezależny od tego, czy piastun organu jest stroną postępowania, podczas gdy prawidłowa wykładnia przedmiotowego pojęcia winna była doprowadzić Sąd pierwszej instancji do wniosku, że wyłączenie na podstawie art. 25 § 1 pkt 1 k.p.a. zachodzi, jeśli sprawa indywidualna rozstrzygana w drodze decyzji dotyczy interesu prawnego lub obowiązku (rozumianego w oparciu o art. 28 k.p.a.) kierownika organu, który wskutek tego jest stroną postępowania administracyjnego, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż doprowadziło do uchylenia zaskarżonej decyzji, pomimo iż A.B., będący kierownikiem RDOŚ w Warszawie, wyłączony w sprawie, nie był stroną przedmiotowego postępowania;

3) art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 138 § 2 w zw. z art. 105 w zw. z art. 8 k.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., poprzez uwzględnienie skargi przy jednoczesnym pominięciu w ocenie prawnej wyroku, że zaskarżona decyzja winna być uchylona z uwagi na naruszenie powyższych przepisów proceduralnych przez GDOŚ, a to poprzez:

- uchylenie decyzji oraz umorzenie postępowania przed RDOŚ w Białymstoku na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., podczas gdy GDOŚ winien być zastosować art. 138 § 2 k.p.a. i uchylić decyzję w całości oraz przekazać sprawę do ponownego rozpoznania organowi właściwemu ze wskazaniem okoliczności, które należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrywaniu sprawy;

- brak rozstrzygnięcia sprawy co do jej istoty w pozostałej części – nieobjętej umorzeniem;

- umorzenie z ograniczeniem do postępowania przed RDOŚ w Białymstoku, podczas gdy prawidłowe zastosowanie powołanych norm prawnych winno prowadzić do umorzenia postępowania w całości;

co miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż doprowadziło do pominięcia w ocenie prawnej sformułowanej przez Sąd pierwszej instancji powyższych argumentów, a w konsekwencji uchylenia zaskarżonej decyzji w oparciu o inne normy prawne;

II) naruszenie prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy, tj. art. 50 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 28 k.p.a., w zw. z art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a., poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i dopuszczenie do udziału w postępowaniu sądowoadministracyjnym V.G., przyjmując, że legitymuje się on interesem prawnym do udziału w sprawie, podczas gdy prawidłowa subsumpcja okoliczności faktycznych do art. 28 k.p.a. winna doprowadzić Sąd pierwszej instancji do wniosku, że V.G. nie ma interesu prawnego do udziału w postępowaniu, co miało wpływ na wynik sprawy, gdyż doprowadziło do rozpoznania wniesionej przez niego skargi, zamiast jej odrzucenia na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a.

Wskazując na powyższe zarzuty, skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie wyroku w zaskarżonej części i przekazanie sprawy w tym zakresie Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania wraz ze wskazaniem prawidłowych ocen prawnych, które należy uwzględnić przy ponownym rozpatrywaniu sprawy. Ponadto wniosła o rozpoznanie skargi na rozprawie. W przypadku oddalenia skargi kasacyjnej wniosła o odstąpienie od zasądzenia od niej zwrotu kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiła argumentację mającą wykazać zasadność podniesionych w niej zarzutów.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosło także Stowarzyszenie S. z siedzibą w [...]. Zaskarżając wyrok w zakresie jego rozstrzygnięcia wraz z uzasadnieniem (pkt 1 wyroku, bez rozstrzygnięcia o kosztach postępowania), na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zarzuciło naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) naruszenie art. 110 § 1 w zw. z art. 126 w zw. z art. 26 § 2 pkt 1 w zw. art. 26 § 2 pkt 2 zd. 2 w zw. z art. 142 w zw. z art. 156 § 1 pkt 1 w zw. z art. 19 k.p.a. w zw. z art. 134 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., poprzez wadliwe przyjęcie, że GDOŚ nie mógł zmienić swojego postanowienia z dnia 31 maja 2017 r. wyznaczającego RDOŚ w Białymstoku do rozpoznania sprawy, podczas gdy jest to rozstrzygnięcie incydentalne, które podlega badaniu w toku postępowania odwoławczego, a także pominięcie nakazu badania przez organy administracji swojej właściwości na każdym etapie postępowania, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż doprowadziło do uchylenia zaskarżonej decyzji w oparciu o nieprawidłową ocenę prawną, która może powodować niekorzystne dla Stowarzyszenia rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej;

2) art. 15 w zw. z art. 19 w zw. z art. 25 § 1 pkt 1 w zw. z art. 26 § 2 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., poprzez zakwestionowanie prawa organu drugiej instancji do rozpatrzenia odwołania od decyzji organu pierwszej instancji w odniesieniu do zarzutu niewłaściwości organu, co skutkuje nierozpatrzeniem sprawy administracyjnej przez dwa organy, co z kolei stanowi naruszenie głównej zasady prawa administracyjnego, jaką jest zasada dwuinstancyjności, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż doprowadziło do uchylenia zaskarżonej decyzji w oparciu o nieprawidłową ocenę prawną, która może powodować niekorzystne dla Stowarzyszenia rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej;

3) art. 25 § 1 pkt 1 w zw. z art. 28 k.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., poprzez wadliwą ocenę prawną, zgodnie z którą wyłączenie organu administracji publicznej od sprawy dotyczącej "interesu majątkowego" kierownika organu administracji publicznej następuje niezależnie od tego, czy piastun organu jest stroną postępowania, podczas gdy prawidłowa interpretacja przedmiotowego pojęcia "interesu majątkowego" wiąże się bezpośrednio z pojęciem interesu prawnego lub obowiązku, o których mowa w art. 28 k.p.a. i prowadzi do wniosku, że wyłączenie na podstawie art. 25 § 1 pkt 1 k.p.a. zachodzi wyłącznie, gdy sprawa indywidualna rozstrzygana w drodze decyzji dotyczy interesu prawnego lub obowiązku kierownika organu, który wskutek tego jest stroną postępowania administracyjnego, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż doprowadziło do uchylenia zaskarżonej decyzji na wskazanej przez Sąd pierwszej instancji podstawie prawnej, pomimo że A.B., sprawujący funkcję kierownika organu (RDOŚ w Warszawie) nie był stroną przedmiotowego postępowania;

4) art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 105 § 1 k.p.a. i art. 81 § 1-3 ustawy w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., poprzez pominięcie w sformułowanej w zaskarżonym wyroku ocenie prawnej wadliwego zastosowania i umorzenia postępowania przed RDOŚ w Białymstoku, podczas gdy organ odwoławczy powinien był uchylić zaskarżoną decyzję i w tym zakresie orzec co do istoty sprawy, wydając decyzję reformatoryjną, odmawiającą zgody na realizację przedsięwzięcia we wskazanym przez inwestora wariancie, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż doprowadziło do uchylenia zaskarżonej decyzji w oparciu o wadliwą ocenę prawną i pominięcia naruszenia przez organy powołanych wyżej przepisów, a w konsekwencji uchylenia decyzji w oparciu o inne normy prawne;

5) art. 78 § 1 w zw. z art. 136 § 1 i art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., poprzez pominięcie w sformułowanej w wyroku ocenie prawnej, że GDOŚ nie przeprowadził uzupełniającego postępowania dowodowego, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż doprowadziło do uchylenia zaskarżonej decyzji w oparciu o wadliwą ocenę prawną i pominięcia naruszenia przez organy powołanych wyżej przepisów, a w konsekwencji uchylenia decyzji w oparciu o inne normy prawne.

Wskazując na powyższe zarzuty, skarżące kasacyjnie Stowarzyszenie wniosło o uchylenie wyroku w zaskarżonej części i przekazanie sprawy w tym zakresie Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. W przypadku oddalenia skargi kasacyjnej wniosło o odstąpienie od zasądzenia od Stowarzyszenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiło argumentację mającą wykazać zasadność podniesionych w niej zarzutów.

Stowarzyszenie W. z siedzibą w [...] oraz Stowarzyszenie M. z siedzibą w [...] w odpowiedziach na skargi kasacyjne wniosły o ich oddalenie w całości.

Stowarzyszenie W. z siedzibą w [...] oraz Stowarzyszenie M. z siedzibą w [...] w pismach procesowych z dnia 5 i 25 sierpnia 2022 r. podtrzymały swoje stanowiska w sprawie.

Stowarzyszenie S. z siedzibą w [...] w piśmie procesowym z dnia 23 września 2022 r. podtrzymało swoje stanowisko w sprawie.

V.G. w piśmie procesowym z dnia 28 lutego 2023 r. wniósł o oddalenie skarg kasacyjnych w całości.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.

Zarzuty skarg kasacyjnych okazały się w zdecydowanej większości uzasadnione. Z uwagi na zbieżność zarzutów i argumentacji w skargach kasacyjnych zostaną one omówione łącznie.

Trafnie podnoszą wszystkie skargi kasacyjne błędną interpretację przepisu art. 25 § 1 pkt 1 k.p.a. Przepisy o wyłączeniu pracownika lub organu mają służyć przejrzystości procedur administracyjnych, to jest mają zapobiegać brakowi obiektywizmu podmiotów prowadzących postępowanie wyjaśniające i rozstrzygających sprawy administracyjne. Oddziałują na poczucie bezpieczeństwa prawnego podmiotów administrowanych i stanowią istotny element zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów władzy publicznej. Bezstronność organu, a także pracowników organu, służy zapewnieniu sprawiedliwości proceduralnej i równemu traktowaniu stron (por. P. Przybysz, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2014, s. 91). Istotą regulacji o wyłączeniu jest zatem niedopuszczenie do sytuacji, aby postępowanie lub poszczególne jego czynności były prowadzone przez pracowników lub piastuna funkcji, którzy ze względu na osobiste zaangażowanie z pozytywnych lub negatywnych pobudek mogą wypaczać jego przebieg i rozstrzygnięcie sprawy (por. W. Chróścielewski, Organ administracji publicznej w postępowaniu administracyjnym, Warszawa 2002, s. 12). Według przepisu art. 25 § 1 pkt 1 k.p.a., organ administracji publicznej podlega wyłączeniu od załatwienia sprawy, jeżeli spełnione są łącznie dwie przesłanki: po pierwsze – sprawa dotyczy interesów majątkowych, a po drugie – chodzi o interes majątkowy kierownika organu bądź osób wymienionych w art. 24 § 1 pkt 2 i 3, czyli małżonka osoby piastującej funkcję organu oraz jego krewnych i powinowatych do drugiego stopnia, a także osoby związanej z nim z tytułu przysposobienia, opieki lub kurateli. W przypadku zaistnienia takiej sytuacji organ właściwy w sprawie traci zdolność do jej załatwienia. Następstwem wystąpienia powołanej przesłanki jest utrata zdolności organu do załatwienia sprawy i związana z tym dewolucja kompetencji w tej sprawie, tj. przeniesienie właściwości w tej sprawie na organ wyższego stopnia lub wyznaczenie przez tenże organ innego organu podległego do załatwienia sprawy. W orzecznictwie sądów administracyjnych dominujący jest pogląd, według którego pojęcie sprawy dotyczącej interesów majątkowych osoby wymienionej w art. 25 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a. należy wiązać z pojęciami interesu prawnego lub obowiązku, o których mowa w art. 28 k.p.a. Chodzi bowiem o sprawę indywidualną rozstrzyganą w drodze decyzji, dotyczącą interesu prawnego lub obowiązku tej osoby, która wskutek tego jest stroną postępowania administracyjnego (por. wyroki NSA z dnia: 30 czerwca 2011 r., sygn. akt II OSK 1150/10; 27 września 2012 r., sygn. akt II OSK 1016/11; 28 listopada 2013 r., sygn. akt II OSK 1527/12). Skład NSA orzekający w niniejszej sprawie pogląd ten podziela. Wprawdzie trafnie zauważa Sąd pierwszej instancji, że w przepisie art. 25 § 1 pkt 1 k.p.a. nie ma mowy o interesie prawnym piastuna funkcji, to jednak nie można podzielić poglądu WSA w Warszawie, że podstawą wyłączenia jest jedynie wykazanie, że sprawa dotyczy interesów majątkowych, w oderwaniu od interesu prawnego piastuna funkcji lub osób pozostających z tym piastunem w stosunkach określonych w art. 24 § 1 pkt 2 i 3 k.p.a. Przyjęcie poglądu Sądu pierwszej instancji za trafny oznaczałoby, że przesłanka interesów majątkowych byłaby wyjątkowa trudna do zweryfikowania, gdyż wskazanie nawet oczywiście nietrafnych powodów i okoliczności stanowiłoby podstawę do wyłączenia organu. W konsekwencji instytucja wyłączenia organu na podstawie art. 25 § 1 pkt 1 k.p.a. mogłaby być nadużywana z różnych powodów – oportunizmu organu czy też taktyki procesowej stron postępowania.

Na uwzględnienie zasługiwały również zarzuty skarg kasacyjnych, których istota sprowadza się do zarzutu naruszenia przepisu art. 110 § 1 w zw. z art. 126 k.p.a. Jak już wspomniano, wyznaczenie innego organu do załatwienia sprawy uregulowane zostało w art. 26 § 2 i 3 k.p.a. Przepis ten upoważnia organ wyższego stopnia do wyznaczenia do załatwienia sprawy inny podległy sobie organ w miejsce organu wyłączonego. Przy czym nie określa on, w jakiej formie organ administracji publicznej wyższego stopnia powinien to uczynić. Zarówno w doktrynie, jak i orzecznictwie sądowoadministracyjnym, przyjęto, że właściwy organ administracyjny wydaje w tym zakresie postanowienie, o jakim mowa w art. 123 k.p.a. Jest to postanowienie zaliczane do grupy wydawanych w toku postępowania administracyjnego, dotyczące kwestii wynikłej w toku postępowania, lecz nierozstrzygające o istocie sprawy. Na postanowienie w przedmiocie wyznaczenia innego organu do załatwienia sprawy nie przysługuje zażalenie. Jak wynika bowiem z art. 141 § 1 k.p.a., zażalenie przysługuje na wydane w toku postępowania postanowienia, gdy kodeks tak stanowi. Zażalenie, jako zwyczajny, samodzielny i formalny środek prawny, służy więc jedynie do rozstrzygnięcia sprawy załatwionej przez organ administracji w formie postanowienia. Katalog zażaleń wynika z Kodeksu postępowania administracyjnego. Postanowienie, na które nie przysługuje zażalenie, podlega ocenie w toku kontroli instancyjnej dokonywanej na skutek wniesionego odwołania od decyzji wydanej przez organ wyznaczony do załatwienia sprawy. Wskazać przy tym należy, iż powyższe uwagi w pełnej rozciągłości odnoszą się także do sytuacji, w której organ wyższego stopnia nie znajduje podstaw do wyznaczenia innego organu do załatwienia sprawy. Przepisy k.p.a. nie zawierają kompletnej regulacji w odniesieniu do postanowień. Nie normują bowiem formy, w jakiej mają być one wydawane, nie określają odrębnie również kwestii mocy wiążącej postanowień oraz zasad ich rektyfikacji. Według art. 126 k.p.a., w odniesieniu do wszystkich postanowień odpowiednie zastosowanie znajdują: art. 105, 107 § 2-5, art. 109-113, tj. przepisy, które dotyczą formy, jaka ma być nadana postanowieniu jako aktowi administracyjnemu, zasad jego doręczania, zasad związania tym aktem i jego rektyfikacji. W literaturze i judykaturze od dawna jest prezentowane stanowisko, według którego użycie w tekście prawnym zwrotu: "stosuje się odpowiednio" oznacza: zastosowanie przepisów wprost, zastosowanie ich z modyfikacjami bądź odmowę zastosowania. Odpowiednie zastosowanie przepisu nakazuje interpretatorowi uwzględnienie różnic między instytucjami, do których należy przepis odsyłający i przepis odesłania. Aby interpretator mógł ustalić, o którą z tych sytuacji chodzi, powinien posłużyć się wykładnią systemową i funkcjonalną (por. L. Morawski "Wykładnia w orzecznictwie sądów. Komentarz", wyd. Dom Organizatora, Toruń 2002, str. 299-302 oraz powołana w tym komentarzu uchwała Sądu Najwyższego z dnia 6 grudnia 2000 r., sygn. akt III CZP 41/00 publ. w OSNC z 2001 r., nr 4, poz. 47). Zgodnie z art. 110 § 1 k.p.a., organ administracji publicznej, który wydał decyzję, jest nią związany od chwili jej doręczenia lub ogłoszenia, o ile kodeks nie stanowi inaczej. Jak się wydaje nie ma żadnych systemowych ani funkcjonalnych przeszkód, aby powołany przepis o związaniu organu decyzją od chwili jej doręczenia lub ogłoszenia odnosić także do postanowienia. Nie można jednak zgodzić się z Sądem pierwszej instancji, że owo związanie organu postanowieniem, na które nie przysługuje zażalenie w administracyjnym toku instancji, oznacza również niemożność rektyfikacji tego postanowienia w toku kontroli instancyjnej decyzji. Uznanie poglądu WSA w Warszawie za trafny oznaczałoby, że eliminacja z obrotu prawnego postanowienia, na które nie przysługuje zażalenie w administracyjnym toku instancji, mogłaby nastąpić jedynie poprzez wniesienie skargi do sądu administracyjnego na decyzję kończącą postępowanie w sprawie (w oparciu o przepis art. 134 § 1 w zw. z art. 135 p.p.s.a.). Natomiast nie mógłby tego uczynić organ administracji w toku kontroli instancyjnej decyzji. Wprawdzie Sąd pierwszej instancji słusznie zauważa, że przepisy k.p.a w przeciwieństwie do regulacji art. 165 p.p.s.a. nie przewidują wprost trybu wzruszania postanowień, na które nie przysługuje zażalenie, to jednak nie oznacza to, że na zasadzie argumentacji a contrario takie postanowienia organu nie mogą być uchylane lub zmieniane w toku kontroli instancyjnej. Stanowisko WSA w Warszawie przeczy zasadom ekonomiki procesowej, a przede wszystkim jest niezgodne z systemowym pojmowaniem celu postanowień, na które nie przysługuje zażalenie. Skoro istotą postanowień jest rozstrzyganie o zagadnieniach procesowych w toku postępowania administracyjnego, to wydaje się oczywiste, że związanie organu tego rodzaju postanowieniami nie może nadmiernie krępować organu administracji publicznej. Zatem zmiana sytuacji faktycznej, bądź nawet oceny prawnej, mogą również uzasadniać zmianę postanowienia w sprawie. Ponadto, zgodnie z zawartym w art. 19 k.p.a. nakazem, organ powinien badać swoją właściwość, nawet bez wniosku strony, na każdym etapie postępowania. Rygor ten rozciąga się na postępowanie przed organami pierwszej i drugiej instancji, jak również na postępowania prowadzone w trybach nadzwyczajnych. Obowiązek przestrzegania przepisów o właściwości powstaje z chwilą wszczęcia postępowania administracyjnego i trwa aż do jego zakończenia. W postępowaniu administracyjnym nie obowiązuje zasada perpetuatio fori.

Jeśli chodzi o zarzut trzeci skargi kasacyjnej A.S., podnoszący naruszenie art. 65 § 1 k.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a., to zwrócić należy uwagę, że brak rozważań Sądu pierwszej instancji w odniesieniu do przepisu art. 65 § 1 k.p.a. był konsekwencją zaprezentowanego stanowiska tego Sądu, że w sprawie nie było podstaw do ponownego badania przepisów o właściwości i wyłączeniu organu. Nie można jednak podzielić argumentacji skargi kasacyjnej, że decyzja GDOŚ powinna być uchylona z uwagi na fakt zaniechania zastosowania przez ten organ art. 65 § 1 k.p.a. Według art. 65 § 1 k.p.a.: "Jeżeli organ administracji publicznej, do którego podanie wniesiono, jest niewłaściwy w sprawie, niezwłocznie przekazuje je do organu właściwego, zawiadamiając jednocześnie o tym wnoszącego podanie. Zawiadomienie o przekazaniu powinno zawierać uzasadnienie.". Z decyzji organu odwoławczego jednoznacznie wynika, że organem właściwym do załatwienia sprawy jest RDOŚ w Warszawie. Zatem organ właściwy w sprawie został wskazany.

Nie zasługiwał na uwzględnienie zarzut czwarty skargi kasacyjnej A.S., podnoszący naruszenie art. 134 § 1 k.p.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez pominięcie podczas rozpoznania sprawy opinii prawnej prof. B.M. Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. określa elementy uzasadnienia wyroku. Stanowi, że powinno ono zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Analiza uzasadnienia zaskarżonego wyroku pozwala na przyjęcie, że objęło ono wszystkie niezbędne wymogi, o których mowa w powołanym przepisie, a przedstawiony w nim wywód prawny w toku kontroli instancyjnej pozwala na ocenę, jakie znaczenie Sąd pierwszej instancji nadał zastosowanym normom prawnym i co stanowiło podstawę prawną rozstrzygnięcia zawartego w sentencji. Za pomocą zarzutu naruszenia tego przepisu nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez Sąd meriti stanu faktycznego, czy też stanowiska co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego, a w konsekwencji trafności rozstrzygnięcia. W judykaturze przyjmuje się, że orzeczenie sądu pierwszej instancji uchyla się spod kontroli instancyjnej w przypadku braku wymaganych prawem części (np. nieprzedstawienia stanu sprawy, czy też niewskazania lub niewyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia), a także wówczas, gdy będą one co prawda obecne, niemniej jednak obejmować będą treści podane w sposób niejasny, czy też nielogiczny, uniemożliwiający jednoznaczne ustalenie stanu faktycznego i prawnego, stanowiącego podstawę kontrolowanego wyroku sądu (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 15 czerwca 2010 r., sygn. akt II OSK 986/09; 12 marca 2015 r., sygn. akt I OSK 2338/13). Przy czym tylko wówczas, gdy konstrukcja uzasadnienia nie pozwala na odtworzenie toku myślowego Sądu pierwszej instancji, można mówić o skutkującym ewentualnym wzruszeniem orzeczenia uchybieniu art. 141 § 4 p.p.s.a. w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy (por. m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 marca 2013 r., sygn. akt II OSK 2259/11). W tej sprawie takich okoliczności nie dostrzeżono. Nieodniesienie się do opinii prof. B.M. nie uzasadniało uchylenia zaskarżonego wyroku z tego powodu, bowiem uzasadnienie wyroku zawiera wszystkie wymagane elementy, a sąd administracyjny może odnosić się do poglądów i stanowisk stron bez potrzeby szczegółowego ich omówienia.

Nietrafny jest również zarzut trzeci skargi kasacyjnej J.C., podnoszący naruszenie art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 138 § 2 w zw. z art. 105 w zw. z art. 8 k.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. Przypomnieć należy, że Sąd pierwszej instancji wyszedł z założenia, że w sprawie nie było podstaw do ponownego badania przepisów o właściwości i wyłączeniu organu. Nietrafnie argumentuje skarga kasacyjna, że w sprawie powinno dojść do umorzenia postępowania w całości, a nie tylko przed RDOŚ w Białymstoku. Niewątpliwie w sprawie nie zachodzi bezprzedmiotowość postępowania, bowiem został złożony wniosek o wydanie decyzji środowiskowej. Ponadto nie było podstaw do zastosowania przepisu art. 138 § 2 k.p.a. Przepis ten stanowi, że organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Przyjmuje się, że organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną, gdy organ pierwszej instancji, rozpatrując sprawę, nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego lub naruszył przepisy postępowania w stopniu uzasadniającym uznanie sprawy za niewyjaśnioną i przez to niekwalifikującą się do merytorycznego rozstrzygnięcia przez organ drugiej instancji. Skoro w sprawie zaistniał problem właściwości organu pierwszej instancji, to przed oceną istoty postępowania należało rozstrzygnąć kwestię właściwości. Stanowisko organu odwoławczego jest konsekwencją poglądu, że w sprawie nie było podstaw do wyłączenia RDOŚ w Warszawie.

Chybiony jest również zarzut skargi, że V.G. nie ma interesu prawnego w niniejszej sprawie. Z analizy księgi wieczystej wynika, że V.G. jest właścicielem działki ewidencyjnej nr [...] położonej przy ul. [...] w [...]. Z kolei z analizy załączników graficznych do raportu oddziaływania na środowisko, w powiązaniu z publicznie dostępnymi bazami danych (np. Geoportal, GoogleMaps), wynika, że wspominana działka jest oddalona o zaledwie kilkadziesiąt metrów od jednego z wariantów inwestycji, tj. wariantu czerwonego obejmującego w części budowę tunelu. Należy podkreślić, że dla oceny interesu prawnego w niniejszym postępowaniu zastosowanie znajdują przepisy ustawy w brzmieniu sprzed dodania na mocy nowelizacji z 2017 r. art. 74 ust. 3a ustawy – ustawodawca przyjął, że do postępowań wszczętych przed wejściem w życie tej nowelizacji stosuje się przepisy dotychczasowe (zob. art. 545 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne). Podobna reguła międzyczasowa została przyjęta w odniesieniu do nowelizacji art. 74 ust. 3a ustawy z 2019 r., kiedy to ograniczono obszar oddziaływania inwestycji, poprzez odniesienie go wyłącznie do wariantu inwestorskiego (zob. art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 19 lipca 2019 r. o zmianie ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko oraz niektórych innych ustaw). W relewantnym dla sprawy stanie prawnym interes prawny w sprawach dotyczących przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko był ustalany w oparciu o ogólną normę art. 28 k.p.a. W utrwalonym orzecznictwie przyjmowano wówczas, że przy ocenie legitymacji procesowej danej osoby nie ma znaczenia to, czy został naruszony jej interes prawny, lecz to, czy interes taki osobie przysługuje. W konsekwencji ocena oddziaływania inwestycji na sąsiednie nieruchomości nie jest związana wyłącznie z przekroczeniem dopuszczalnych norm. Istotne jest natomiast ustalenie, czy planowane przedsięwzięcie może oddziaływać na sąsiedni obszar w stopniu przewidującym określone uciążliwości (np. hałas, zapylenie podczas prac budowlanych). Kwestia wielkości normatywnych lub ponadnormatywnych określonych immisji ma natomiast znaczenie dla merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy (por. np. wyrok NSA z dnia 8 marca 2021 r., sygn. akt II OSK 1244/17 oraz cyt. tam orzeczenia NSA w sprawach: II OSK 139/13, II OSK 1941/13, II OSK 3067/13, II OSK 2064/12, II OSK 86/13, II OSK 325/15). Trafnie zatem wskazuje Sąd pierwszej instancji, że z uwagi na tak bliskie położenie nieruchomości skarżącego w sąsiedztwie jednego z rozważanych wariantów budowy przedmiotowego odcinka Wschodniej Obwodnicy Warszawy, należy przyjąć, że planowana inwestycja może negatywnie oddziaływać na tę nieruchomość, m.in. poprzez zwiększoną emisję hałasu i pyłów. W konsekwencji V.G. miał interes prawny w kwestionowaniu decyzji GDOŚ.

Nie zasługiwał również na uwzględnienie zarzut skargi kasacyjnej Stowarzyszenia S. z siedzibą w [...], według którego w sprawie należało wydać decyzję reformatoryjną – odmawiającą zgody na realizację przedsięwzięcia we wskazanym przez inwestora wariancie. Jak już wspomniano, skoro w sprawie zaistniał problem właściwości organu pierwszej instancji, to przed oceną sprawy co do istoty należało rozstrzygnąć właśnie tę kwestię. Przyjęcie przez organ odwoławczy, że w sprawie doszło do naruszenia przepisów o właściwości organu prawidłowo skutkowało zatem odstąpieniem od dokonania oceny sprawy co do jej istoty, gdyż w pierwszej kolejności konieczne jest rozstrzygnięcie o właściwości organu.

Odnosząc się do petitum skarg kasacyjnych J.C. oraz Stowarzyszenia S. z siedzibą w [...], w których jako przedmiot zaskarżenia określono pkt 1 wyroku Sądu pierwszej instancji, wskazać należy, że pozostałe punkty tego wyroku odnoszą się do kosztów postępowania sądowoadministracyjnego. Rozstrzygnięcie Sądu pierwszej instancji co do meritum zostało zawarte w punkcie pierwszym tego wyroku, a uwzględnienie skarg kasacyjnych nastąpiło w całości, bowiem wyrok WSA w Warszawie został uchylony w całości. Konsekwencją podjętego przez Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzygnięcia jest również uchylenie postanowień dotyczących zwrotu kosztów postępowania sądowoadministracyjnego przed Sądem pierwszej instancji.

Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a., orzekł, jak w sentencji wyroku.