Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 614/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2024-09-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Zagospodarowanie przestrzenne
Prawo miejscowe
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w części
Powołane przepisy: article: art. 14 ust. 8, art. 15 ust. 2 pkt 1 i pkt 6, art. 15 ust. 3 pkt 10, art. 20 ust. 1, art. 28 ust. 1,
journal: Dz.U. 2023 poz 977
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r.  o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)
article: art. 93 ust. 1
journal: Dz.U. 2024 poz 609
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t. j.)
article: art. 92, art. 93
journal: Dz.U. 2023 poz 344
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t. j.)
article: art. 2 ust. 1 pkt 1 i 3
journal: Dz.U. 2022 poz 2409
law: Ustawa z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (t. j.)
article: art. 29
journal: Dz.U. 2023 poz 645
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t. j.)
article: art. 147 § 1
journal: Dz.U. 2024 poz 935
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maciej Busz Sędzia WSA Izabela Bąk-Marciniak Asesor sądowy WSA Sebastian Michalski (spr.) Protokolant sekr. sąd. Iwona Maciak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 września 2024 r. sprawy ze skargi Wojewody Wielkopolskiego na uchwałę Rady Miejskiej w Budzyniu z dnia 29 czerwca 2023 r. nr XLIV/465/2023 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenów produkcyjno-składowych w rejonie ulic Przemysłowej i Fabrycznej w Budzyniu 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w zakresie obejmującym: a) część terenu oznaczonego symbolem 1PU na rysunku planu w granicach działki o numerze ewidencyjnym 280/5 obręb Budzyń, b) tereny oznaczone symbolami 5PU, 6PU oraz 1RM, 2RM i 3RM w części graficznej oraz tekstowej, c) § 14 pkt 2 w zakresie słów: "Zakazuje się realizacji nowych bezpośrednich zjazdów na drogę krajową nr 11, stanowiącą drogę klasy GP (droga publiczna - główna ruchu przyspieszonego),"; 2. zasądza od Gminy Budzyń na rzecz Wojewody Wielkopolskiego kwotę 480 zł (słownie: czterysta osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Rada Miejska w Budzyniu, w dniu 29 czerwca 2023 roku, na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, podjęła uchwałę nr XLIV/465/2023 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenów produkcyjno-składowych w rejonie ulicy Przemysłowej i Fabrycznej w Budzyniu.

Wojewoda Wielkopolski, reprezentowany przez pełnomocnika w osobie radcy prawnego, pismem z dnia 3 lipca 2024 roku, wystąpił do sądu administracyjnego ze skargą na powyższą Uchwałę.

Organ nadzoru zażądał stwierdzenia nieważność uchwały w części, tj. w zakresie:

- terenu oznaczonego na rysunku planu symbolem 1PU, w granicach działki o numerze ewidencyjnym 280/5, obręb Budzyń,

- § 14 pkt 2 uchwały w zakresie słów: "Zakazuje się realizacji nowych bezpośrednich zjazdów na drogę krajową nr 11, stanowiącą drogę klasy GP (droga publiczna - główna ruchu przyspieszonego)",

- terenów 5PU i 6PU na rysunku planu oraz ustaleń § 18 uchwały,

- terenów 1RM, 2RM i 3RM na rysunku planu oraz ustaleń § 20 uchwały.

W ocenie Wojewody zaskarżona uchwała, we wskazanym zakresie, została podjęta z istotnym naruszeniem prawa, gdyż:

- plan został uchwalony na obszarze większym niż przewidywała to uchwała intencyjna. Załącznik graficzny planu określa granice obszaru objętego planem w taki sposób, że zawiera się w nim cały obszar objęty uchwałą intencyjną oraz dodatkowo działkę o numerze ewidencyjnym 280/5 obręb Budzyń;

- zakaz realizacji nowych bezpośrednich zjazdów na drogę krajową nr 11 został przyjęty z przekroczeniem dopuszczalnych ustaleń na gruncie art. 15 ust. 2 i ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Żaden z przepisów nie daje kompetencji do wprowadzenia w planie miejscowym zakazu realizacji zjazdów z dróg. Kwestie związane z realizacja zjazdów w sposób kompleksowy zostały uregulowane w art. 29 ustawy o drogach publicznych;

- dla terenów zabudowy zagrodowej w gospodarstwa rolnych, hodowlanych i ogrodniczych oznaczonych w planie symbolami 1RM-3RM ustalono minimalną powierzchnię działki budowlanej na 3.000m˛. Tymczasem zgodnie z art. 15 ust. 3 pkt 10 w planie miejscowym, w zależności od potrzeb, można określić minimalną powierzchnię nowo wydzielanych dziełek budowlanych. Jednak dotyczy to gruntów przeznaczonych w planie na inne cele niż rolne i leśne, a do terenów zabudowy zagrodowej stosuje się przepisy art. 92 i art. 93 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Podział nieruchomości położonych na obszarach przeznaczonych w planach na cele rolne i leśne, powodujący wydzielenie działki gruntu o powierzchni mniejszej niż 3.000m˛ jest dopuszczalny, pod warunkiem, że działka zostanie przeznaczona na powiększenie sąsiedniej nieruchomości lub dokonana zostanie regulacja granic między nieruchomościami sąsiadującymi. Kwestie regulowane w akcie ustawowym nie mogą być wtórnie regulowane w uchwale w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego;

- § 18 ust. 1 pkt 7 uchwały (ustalenia dla terenów 5PU i 6PU) oraz § 20 ust. 1 pkt 6 uchwały (ustalenia dla terenów 1RM, 2RM i 3RM) otrzymały treść niezgodną z treścią ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Budzyń.

W odpowiedzi na skargę Gmina Budzyń częściowo podzieliła stanowisko zawarte w skardze.

Gmina zgodziła się z organem nadzoru odnośnie zarzutu pierwszego odnoszącego się do jednostki 1PU, i wniosła o stwierdzenie nieważności uchwały w zakresie terenu oznaczonego symbolem 1PU, w granicach działki o numerze ewidencyjnym 280/5, obręb Budzyń.

W pozostałym zakresie Gmina wniosła o oddalenie skargi i wskazała, co następuje.

Przyjęcie ustalenia dotyczące zakazu realizacji bezpośrednich zjazdów na drogę krajową uwarunkowane zostało uzgodnieniem planu przez Generalną Dyrekcję Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w Poznaniu.

Ustalenia dotyczące terenów 5PU oraz 6PU nie naruszają kierunków zagospodarowania przestrzennego określonych w Studium. Zwrot "nie narusza" oznacza bowiem, że pomiędzy treścią studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego a treścią uchwalonego planu miejscowego nie musi zachodzić pełna zgodność, gdyż wystarczy, aby nie było sprzeczności pomiędzy tymi ustaleniami (wyrok WSA w Poznaniu z 14.03.2024 r., IV SA/Po 26/24, LEX nr 3700238). Parametry ze str. 85 ujednoliconego Studium nie dotyczą jednostek oznaczonych symbolami 1RM i 2RM.

Gmina nie zgodziła się ze stanowiskiem skargi, że kwestie dotyczące minimalnej powierzchni nowo wydzielonych działek na terenach oznaczonych symbolami 1RM, 2RM i 3RM wynikają z treści art. 92 i art. 93 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Na rozprawie w dniu 25 września 2024 roku Burmistrz Miasta i Gminy Budzyń podtrzymał stanowisko zawarte w odpowiedzi na skargę.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.

Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej; kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej - art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. 2024, poz. 1267).

Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – odpowiednio: ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego aktualnego na dzień wydania zaskarżonego aktu.

W świetle art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2024, poz. 935; dalej w skrócie "P.p.s.a.") sądy administracyjne orzekają w sprawach kontroli zgodności z prawem uchwał organów jednostek samorządu terytorialnego oraz aktów organów administracji rządowej stanowiących przepisy prawa miejscowego.

Uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 P.p.s.a., sąd stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 P.p.s.a.).

Przedmiotem tak rozumianej kontroli Sądu jest w niniejszej sprawie uchwała Rady Miejskiej w Budzyniu nr XLIV/465/2023 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenów produkcyjno-składowych w rejonie ulicy Przemysłowej i Fabrycznej w Budzyniu.

Uchwała weszła w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia (§ 27 Uchwały), tj. z dniem 8 sierpnia 2023 roku, nadal obowiązuje oraz nie była nowelizowana.

Zaskarżona Uchwała, jako podjęta w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest aktem prawa miejscowego, co zostało expressis verbis przesądzone przez ustawodawcę w art. 14 ust. 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 977; dalej w skrócie "u.p.z.p.").

Przystępując do rozpoznania sprawy Sąd miał na względzie, że skargę na uchwałę Rady wywiódł w niniejszej sprawie Wojewoda Wielkopolski działający jako organ nadzoru w rozumieniu przepisów rozdziału 10 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 609 ze zm.; dalej w skrócie "u.s.g.").

Wojewoda w ustawowym terminie 30 dni od otrzymania Uchwały (co, jak podano w skardze, nastąpiło w dniu 6 lipca 2023 roku) nie orzekł o jej nieważności, wobec czego był władny zaskarżyć ją do sądu w trybie art. 93 ust. 1 u.s.g.

Sąd uznał skargę Wojewody za dopuszczalną i przystąpił do jej merytorycznego rozpoznania w granicach zaskarżenia oraz własnej kognicji.

Oceny, czy uchwalony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest obarczony wadą skutkującą stwierdzeniem nieważności na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a., należało dokonać na gruncie art. 28 ust. 1 u.p.z.p., w myśl którego naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, istotne naruszenie trybu jego sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powoduje nieważność uchwały rady gminy w całości lub części.

Sąd podziela w całości podziela zarzuty sformułowane w skardze.

Uchwała o przystąpieniu do sporządzenia planu miejscowego nie tylko inicjuje procedurę planistyczną, ale wyznacza również zakres planu miejscowego w granicach określonych w załączniku do tej uchwały i z tego też względu kształtuje ona przebieg dalszej procedury planistycznej. W uchwale w sprawie planu miejscowego dokonywana jest identyfikacja obszaru objętego zamiarem uregulowania przeznaczenia terenu oraz określenia sposobów ich zagospodarowania i zabudowy. Jeśli więc w toku sporządzania planu miejscowego wyniknęłaby potrzeba zmiany przebiegu granic tego obszaru, wówczas konieczne jest skorygowanie uchwały o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu w odpowiednim trybie. W przeciwnym razie, uchwalając miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, rada gminy ma obowiązek zachowania granic obszarów, które zostały wyznaczone we wskazanej uchwale (wyrok WSA w Gliwicach z 16.12.2011 r., II SA/Gl 607/11, LEX nr 1134771).

Analiza i porównanie części graficznej uchwały Nr XXIV/257/2021 Rady Miejskiej w Budzyniu z dnia 15 czerwca 2021 roku w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenów produkcyjno-składowych w rejonie ulicy Przemysłowej i Fabrycznej w Budzyniu z częścią graficzną zaskarżonej Uchwały potwierdza zgodne stanowisko stron postępowania, że obszar objęty planem został poszerzony względem obszaru oznaczonego w uchwale o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego o obszar działki o numerze ewidencyjnym 280/5, obręb Budzyń.

Uchwalenie planu wbrew postanowieniom wyrażonym w uchwale o przystąpieniu do sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, objęcie planem obszaru większego niż ten, który założono rozpoczynając procedurę planistyczną, powoduje rażące (istotne) naruszenie zasad postępowania planistycznego określonych w przepisach ustawy o planowaniu o zagospodarowaniu przestrzennym, co uzasadnia stwierdzenie nieważności planu miejscowego na podstawie art. 28 u.p.z.p. (wyrok WSA w Poznaniu z 21.04.2021 r., IV SA/Po 208/21, LEX nr 3167601 oraz powołane tam orzecznictwo).

Zgodnie z treścią art. 20 ust. 1 u.p.z.p. w brzmieniu aktualnym na dzień podjęcia zaskarżonej uchwały rada gminy uchwala plan miejscowy po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium.

Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego terenów produkcyjno - składowych w rejonie ulic Przemysłowej i Fabrycznej w Budzyniu został przyjęty po stwierdzeniu, że projekt tego planu nie narusza ustaleń studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Budzyń uchwalonego uchwałą nr X/60/99 Rady Gminy w Budzyniu z dnia 9 listopada 1999 roku i zmienionego uchwałami: nr V/20/2015 Rady Gminy Budzyń z dnia 3 lutego 2015 roku Nr XXXI/251/2017 Rady Gminy Budzyń z dnia 29 września 2017 roku oraz nr XLIII/453/2023 Rady Miejskiej w Budzyniu z dnia 16 maja 2023 roku (§ 1 ust. 1 zaskarżonej Uchwały).

Na mocy uchwały nr XXXI/251/2017 Rady Gminy Budzyń z dnia 29 września 2017 roku, dla terenów rozwoju zabudowy zagrodowej w gospodarstwach rolnych, hodowlanych i ogrodniczych oznaczonych na rysunku zmiany studium symbolem RM w obrębie ewidencyjnym Budzyń (strona 85 ujednoliconego Studium), przyjęto, że wskaźniki powierzchni zabudowy nie powinien przekraczać 25% powierzchni działki budowlanej.

Natomiast w treści skarżonej Uchwały, dla terenów zabudowy zagrodowej w gospodarstwach rolnych, hodowlanych i ogrodniczych oznaczonych na rysunku planu symbolami 1RM, 2RM, 3RM, ustalono powierzchnię zabudowy na maks. 30% powierzchni działki budowlanej (§ 20 ust. 1 pkt 6 zaskarżonej Uchwały).

Z kolei na mocy uchwały nr XLIII/453/2023 Rady Miejskiej w Budzyniu z dnia 16 maja 2023 roku, dla terenów rozwoju obiektów produkcyjnych, składowych i magazynów oraz zabudowy usługowej oznaczonych na rysunku zmiany studium symbolem PU w obrębie ewidencyjnym Budzyń (strona 99 ujednoliconego Studium), przyjęto wskaźniki zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie dopuszczalnych maksymalnych gabarytów nowej zabudowy w postaci wysokość do 20m.

Natomiast w treści skarżonej Uchwały, dla terenów zabudowy produkcyjnej, składowej, magazynowej oraz usługowej oznaczonych na rysunku planu symbolami 5PU oraz 6PU, wysokość zabudowy ustalono na maksymalnie 25m (§ 18 ust. 1 pkt 7 zaskarżonej Uchwały).

Wojewoda trafnie przyjmuje stanowisko, że wskazane powyżej postanowienia planu miejscowego w sposób naruszają zapisy Studium. Powierzchnia zabudowy działki budowlanej oznaczona w planie miejscowym dla terenów oznaczonych symbolem od 1RM do 3RM (maksymalnie 30% działki budowlanej) istotnie wykracza poza granice ustalone dla tego parametru w Studium (maksymalnie 25% powierzchni działki budowlanej). Analogicznie sytuacja przedstawia się w zakresie terenów 5PU oraz 6PU. Maksymalna wysokość zabudowy na tych obszarach została ustalona w Studium na 20m. Tymczasem w zaskarżonym planie miejscowym sporny ten parametr został ustalony z przekroczeniem górnej granicy ustalonej w Studium, bo wnosi maksymalnie 25m.

Wyjaśnić należy, że stopień związania planów ustaleniami studium zależy w dużym stopniu od brzmienia ustaleń studium. Jednym z założeń polityki przestrzennej gminy jest stopień związania planowania miejscowego przez ustalenia studium, który może być, w zależności od szczegółowości ustaleń studium – silniejszy lub słabszy (Z. Niewiadomski (red.), Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz. Wyd. 13, Warszawa 2023, art. 20).

Skoro już na etapie ustalania kierunków zagospodarowania przestrzennego organ uchwałodawczy skarżonej gminy przyjął tak szczegółowe ustalenia dotyczące maksymalnych wskaźników zabudowy, to tym sam wyznaczył stopień związania postanowieniami Studium, których na etapie uchwalania planu miejscowego należało bezwzględnie dochować pod rygorem nieważności tych postanowień planu, które okażą się niezgodne/sprzeczne z zapisami Studium.

W planie miejscowym określa się obowiązkowo: przeznaczenie terenów oraz linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania (15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p.), a także zasady kształtowania zabudowy oraz wskaźniki zagospodarowania terenu, maksymalną i minimalną intensywność zabudowy jako wskaźnik powierzchni całkowitej zabudowy w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej, minimalny udział procentowy powierzchni biologicznie czynnej w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej, maksymalną wysokość zabudowy, minimalną liczbę miejsc do parkowania w tym miejsca przeznaczone na parkowanie pojazdów zaopatrzonych w kartę parkingową i sposób ich realizacji oraz linie zabudowy i gabaryty obiektów (15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p.)

Stwierdzenie niezgodności/sprzeczności ze Studium obligatoryjnych elementu w zakresie zasady kształtowania zabudowy oraz wskaźników zagospodarowania terenu (parametr wysokość zabudowy dla terenów oznaczonych symbolem 5PU oraz 6PU oraz parametr powierzchni zabudowy dla terenów oznaczonych na rysunku planu symbolami 1RM-3RM) skutkowało koniecznością stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w odniesieniu do wszystkich postanowień spornego planu dotyczących wskazanych terenów.

W obrocie prawnych nie można pozostawić niepełnej regulacji dotyczącej kwestii zasad kształtowania zabudowy oraz wskaźników zagospodarowania terenu dla wydzielonych jednostek obszarowych. Taka niepełna regulacja również stanowi istotne naruszenie art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. w związku z § 4 pkt 6 rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1587), co należy rozpoznawać jako podstawę do stwierdzenia nieważności w rozumieniu art. 28 u.p.z.p.

Sąd podziela stanowisko Wojewody, że postanowienie uchwały określające minimalną powierzchnię nowo wydzielonej działki budowlanej dla terenów zabudowy zagrodowej w gospodarstwach rolnych, hodowlanych i ogrodniczych oznaczonych na rysunku planu symbolami 1RM -3RM (§ 20 ust. 1 pkt 5 zaskarżonej Uchwały) jest niezgodne z treścią art. 15 ust. 3 pkt 10 u.p.z.p. oraz prowadzi do wtórnego unormowania kwestii rozstrzygniętych już ustawowo w przepisach art. 92 i art. 93 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 344; dalej w skrócie "u.g.n.").

Zgodnie z art. 93 ust. 1 zdanie pierwsze u.g.n. podziału nieruchomości można dokonać, jeżeli jest on zgodny z ustaleniami planu miejscowego. W świetle treści art. 15 ust. 3 pkt 10 u.p.z.p. w zależności od potrzeb w planie miejscowym określa się minimalną powierzchnię nowo wydzielonych działek budowlanych.

Dostrzegać jednak należy, że zgodnie z art. 92 ust. 1 u.g.n. przepisów o podziale nieruchomości nie stosuje się do nieruchomości położonych na obszarach przeznaczonych w planach miejscowych na cele rolne i leśne, chyba że dokonanie podziału spowodowałoby konieczność wydzielenia nowych dróg niebędących niezbędnymi drogami dojazdowymi do nieruchomości wchodzących w skład gospodarstw rolnych albo spowodowałoby wydzielenie działek gruntu o powierzchni mniejszej niż 0,3000ha.

Wojewoda słusznie podnosi, że prawidłowa wykładnia powołanych przepisów nakazuje przyjmować, iż przyznana radzie gminy kompetencja prawodawcza do określania w planie miejscowym minimalnej powierzchni nowo wydzielonych działek budowlanych dotyczy jedynie tych gruntów/nieruchomości, które w planie zostały przeznaczone na cele inne niż rolne i leśne.

Skoro przepisów o podziale nieruchomości nie stosuje się do nieruchomości położonych na obszarach przeznaczonych w planach miejscowych na cele rolne i leśne, to wykluczone/niedopuszczalne jest, aby z kompetencji prawodawczej ze sfery podziału nieruchomości, tj. "ustalenia w planie miejscowym minimalnej powierzchni nowo wydzielonych działek budowlanych", korzystać w odniesieniu do obszarów, dla których w planie miejscowym przewidziano właśnie rolnicze przeznaczenie terenu (w skarżonej uchwale jednostki obszarowe oznaczone symbolami 1RM-3RM).

Zgodnie z § 4 pkt 3 zaskarżonej Uchwały dla obszarów oznaczonych na rysunku planu symbolami RM ustalono przeznaczenie terenu pod zabudowę zagrodową w gospodarstwach rolnych, hodowlanych i ogrodniczych. Zgodnie natomiast z art. 2 ust. 1 pkt 1 oraz pkt 3 ustawy z dnia 3 lutego 1995 roku o ochronie gruntów rolnych i leśnych (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2409) gruntami rolnymi, w rozumieniu ustawy, są grunty określone w ewidencji gruntów jako użytki rolne oraz grunty pod wchodzącymi w skład gospodarstw rolnych budynkami mieszkalnymi oraz innymi budynkami i urządzeniami służącymi wyłącznie produkcji rolniczej oraz przetwórstwu rolno-spożywczemu. Zgodnie z § 9 ust. 1 pkt 1 lit. e) rozporządzenia Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia 27 lipca 2021 roku w sprawie ewidencji gruntów i budynków (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 219) do gruntów rolnych zalicza się grunty rolne zabudowane, oznaczone symbolem Br.

Przepisy o podziale nieruchomości stosuje się do nieruchomości położonych na obszarach przeznaczonych w planach miejscowych na cele rolne i leśne, ale wówczas, gdy dokonanie podziału powoduje konieczność wydzielenia nowych dróg niebędących niezbędnymi drogami dojazdowymi do nieruchomości wchodzących w skład gospodarstw rolnych albo powoduje wydzielenie działek gruntu o powierzchni mniejszej niż 0,3000ha.

Przy czym zgodnie z art. 93 ust.2a u.g.n. podział nieruchomości położonych na obszarach przeznaczonych w planach miejscowych na cele rolne i leśne, powodujący wydzielenie działki gruntu o powierzchni mniejszej niż 0,3000 ha, jest dopuszczalny, gdy działka ta zostaje przeznaczona na powiększenie sąsiedniej nieruchomości lub dokonana zostanie regulacja granic między sąsiadującymi nieruchomościami.

Z uwagi na powyższe § 20 ust. 1 pkt 5 zaskarżonej Uchwały zawierający postanowienie o "minimalnej powierzchni nowo wydzielonej działki budowlanej: 3000,0m2" dla terenów zabudowy zagrodowej w gospodarstwach rolnych, hodowlanych i ogrodniczych oznaczonych na rysunku planu symbolami 1RM -3RM został przyjęty z przekroczeniem upoważnienia zawartego w art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p., a do tego na skutek wtórnego unormowania kwestii uregulowanych już ustawowo pozostaje w ewidentnej kolizji z treścią art. 92 ust. 1 oraz art. 93 ust. 2a u.g.n., gdyż zakłada możność dokonywania podziału nieruchomości rolnych na działki budowlane, a więc zakłada dopuszczalność podziału nieruchomości rolnych na inne cele niż: konieczność wydzielenia nowych dróg niebędących niezbędnymi drogami dojazdowymi do nieruchomości wchodzących w skład gospodarstw rolnych, powiększenie sąsiedniej nieruchomości, czy dokonanie regulacji granic między sąsiadującymi nieruchomościami.

Stosownie do treści art. 29 ustawy z dnia 21 marca 1985 roku o drogach publicznych (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 645 z późn. zm.; dalej w skrócie "u.d.p."):

1. Budowa lub przebudowa zjazdu należy do właściciela lub użytkownika nieruchomości przyległych do drogi, po uzyskaniu, w drodze decyzji administracyjnej, zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację zjazdu lub przebudowę zjazdu, z zastrzeżeniem ust. 2.

2. W przypadku budowy lub przebudowy drogi budowa lub przebudowa zjazdów dotychczas istniejących należy do zarządcy drogi.

3. Zezwolenie na lokalizację zjazdu, o którym mowa w ust. 1, wydaje się na czas nieokreślony, z zastrzeżeniem ust. 5. W zezwoleniu na lokalizację zjazdu określa się miejsce lokalizacji zjazdu i jego parametry techniczne, a w zezwoleniu na przebudowę zjazdu - jego parametry techniczne, a także zamieszcza się, w przypadku obu zezwoleń, pouczenie o obowiązku:

1) uzyskania przed rozpoczęciem prac budowlanych pozwolenia na budowę, a w przypadku przebudowy zjazdu dokonania zgłoszenia budowy albo wykonania robót budowlanych oraz uzyskania zezwolenia zarządcy drogi na prowadzenie robót w pasie drogowym;

2) uzgodnienia z zarządcą drogi, przed uzyskaniem pozwolenia na budowę, projektu budowlanego zjazdu.

4. Ze względu na wymogi wynikające z warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne, zarządca drogi może odmówić wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu lub jego przebudowę albo wydać zezwolenie na lokalizację zjazdu na czas określony.

Z uwagi na powyższe przyjmuje się, że kwestia kompetencji i formy działania zarządcy drogi w zakresie budowy i przebudowy zjazdów jest uregulowana w akcie prawnym rangi ustawowej, W konsekwencji niedopuszczalne jest regulowanie tej materii w akcie podustawowym, jakim jest uchwała rady gminy, czyli akcie prawodawczym, który ma być stanowiony na podstawie i w granicach ustaw.

Przepisy art. 29 ust. 1 i 2 u.d.p. stanowią regulację szczególną w stosunku do przepisów u.p.z.p. Poprzez wprowadzenie do zaskarżonej uchwały zakazu lokalizacji nowych zjazdów naruszone zostały ustawowe prerogatywy zarządcy drogi w zakresie spraw dotyczących lokalizacji zjazdu z dróg publicznych, które winny być rozpatrywane na zasadach i w trybie określonych przepisami ustawy o drogach publicznych. Związanie zarządcy postanowieniem planistycznym o braku możliwości lokalizacji zjazdów z drogi publicznej skutkuje bezprzedmiotowością regulacji art. 29 u.d.p. równoważną z uchyleniem kompetencji zarządcy drogi do wydawania na podstawie tych przepisów decyzji administracyjnych.

Sąd podziela ocenę Wojewody, że § 14 ust. 2 zaskarżonej Uchwały "okrojony" o "zakaz realizacji nowych bezpośrednich zjazdów na drogę krajową nr 11, stanowiącą drogę klasy GP (droga publiczna - główna ruchu przyspieszonego)" wyczerpująco określa zasady obsługi komunikacyjnej terenu planu od strony drogi krajowej nr 11.

Stwierdzone powyżej naruszenia zasad i trybu sporządzania planu miejscowego nie uzasadniały stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w całości. W odniesieniu do obszaru objętego uchwałą o przystąpieniu do sporządzenia planu miejscowego oraz bez ustaleń zakwestionowanych skargą zaskarżona Uchwała może funkcjonować w obrocie prawnym.

Uwzględniając powyższe Sąd, na podstawie art. 147 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, za wystarczające uznał stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały, co do terenu oznaczonego symbolem 1PU w granicach działki o numerze ewidencyjnym 280/5, obręb Budzyń, terenów oznaczonych symbolami 5PU, 6PU, 1RM, 2RM i 3RM, a także ustalonego w § 14 pkt 2 uchwały zakazu realizacji nowych i bezpośrednich zjazdów na drogę krajowa nr 11.

O kosztach postępowania sądowego (punkt 2 sentencji wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 P.p.s.a. zasądzając od Gminy Budzyń na rzecz Wojewody kwotę 480 zł tytułem wynagrodzenie pełnomocnika z wyboru według stawek minimalnych na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 roku w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. 2018, poz. 265 ze zm.).