Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1366/24
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-10-29 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6160 Ochrona gruntów rolnych i leśnych
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2024 poz 935
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)

SENTENCJA

Dnia 29 października 2024 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Piotr Przybysz Sędziowie: sędzia NSA Piotr Niczyporuk sędzia del. WSA Anna Wesołowska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 29 października 2024 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Syndyka masy upadłości T. Sp. z o.o. w upadłości z/s w P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 1 lutego 2024 r., sygn. akt II SA/Wr 726/23 w sprawie ze skargi Zarządcy masy sanacyjnej T. Sp. z o.o. w restrukturyzacji z/s w P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu z dnia 13 maja 2021 r. nr SKO 4201/32/20 w przedmiocie obowiązku zapłaty opłaty rocznej podwyższonej oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 1 lutego 2024 r. II SA/Wr 726/23 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalił skargę Zarządcy masy sanacyjnej T. Sp. z o.o. w restrukturyzacji z/s w P. (Skarżąca) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu (Kolegium) z 13 maja 2021 r. nr Kolegium 4201/32/20 w przedmiocie obowiązku zapłaty opłaty rocznej podwyższonej.

Wyrok wydany został w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy :

Kolegium decyzją z 13 maja 2021 r. po rozpoznaniu odwołania Skarżącej od decyzji Starosty [...] (dalej jako "Starosta") z 11 września 2020 r. uchyliło zaskarżoną decyzję w części obejmującej treść pkt 2 jej osnowy, i w tym zakresie, orzekając co do istoty sprawy, nadało, dla pkt. 2 osnowy zaskarżonej decyzji nowe, następujące brzmienie: "Obowiązek uiszczania opłaty rocznej podwyższonej, o której mowa w pkt 1 niniejszej decyzji obowiązuje z osobna za każdy następujący rok kalendarzowy: 2017, 2018, 2019 i 2020"; umorzyło postępowanie pierwszej instancji w uchylonej części obejmującej ustalenie opłaty rocznej podwyższonej za lata 2012 - 2016 oraz za lata przyszłe; uchyliło zaskarżoną decyzję w części obejmującej pkt 3 jej osnowy i umorzyło postępowanie pierwszej instancji w uchylonej części; utrzymało w mocy w pozostałym zakresie zaskarżoną decyzję.

Kolegium wyjaśniło, że postępowanie prowadzone było na podstawie art. 28 ust. 3 ustawy z 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz.U. z 2017 r. poz. 1161 ze zm.) - dalej jako "ustawa", który stanowi podstawę do wydania decyzji administracyjnej w przypadku, gdy strona nie wywiąże się z obowiązku wykonania rekultywacji zdewastowanego terenu w wyznaczonym terminie. W ocenie Kolegium taka decyzja wydawana jest corocznie z dołu i stwierdza niewykonanie obowiązku rekultywacyjnego w danym roku. Orzeczonej na podstawie art. 28 ust. 3 ustawy sankcji nie można utożsamiać z instytucją opłaty rocznej z art. 12 ustawy, jakkolwiek opłata roczna podwyższona o 200% nawiązuje do pojęcia opłat rocznych, definiowanej w art. 4 pkt 13 ustawy i obliczonej zgodnie z art. 12 ustawy. Zdaniem Kolegium, opłatę roczną podwyższoną o 200% ponosi się nie za określony z góry okres (jak ma to miejsce w przypadku opłaty rocznej), ale tylko za ten rok kalendarzowy, w którym stwierdzono fakt niewykonania obowiązku rekultywacyjnego. W ocenie Kolegium dopuszczalne jest ustalenie opłaty rocznej podwyższonej o 200% wstecz za te okresy roczne, w których stwierdzono niewykonanie obowiązku. Może więc wystąpić sytuacja, że podmiot korzystający ze środowiska - z gruntów rolnych, będzie ponosił dwie opłaty za ten sam okres rozliczeniowy: opłatę roczną i roczną opłatę podwyższoną o 200 %. Nie jest jednak dopuszczalne określenie rocznej opłaty podwyższonej o 200 % na przyszłość, za przyszłe okresy rozliczeniowe, skoro nieskonkretyzowany obowiązek jej ponoszenia jeszcze w ogóle nie powstał.

Kolegium stanęło w konsekwencji na stanowisku, że art. 28 ust. 3 ustawy nie kształtuje stosunku materialnoprawnego bezpośrednio. Konkretyzacja rocznej opłaty podwyższonej o 200 % wymaga dopiero przeprowadzenia postępowania administracyjnego jurysdykcyjnego. W jego ramach są zbierane dowody celem ustalenia, czy w ogóle ziściły się wskazane w prawie materialnym przesłanki podmiotowe i przedmiotowe załatwianej sprawy administracyjnej. Wymaga władczego określenia, kto jest zobowiązanym i w jakiej konkretnej wysokości. Art. 28 ust. 3 ustawy nakazuje zatem organom ochrony gruntów rolnych ustalenie (konkretyzację) w formie decyzji administracyjnej rocznej opłaty podwyższonej o 200% za niewykonanie obowiązku rekultywacyjnego, niezależnie od opłat rocznych ustalanych w trybie art. 12 ustawy nakładanych za faktyczne wyłącznie gruntów z produkcji rolniczej.

Kolegium wskazało, że w okolicznościach sprawy wystąpiły wszystkie przesłanki do zastosowania art. 28 ust. 3 ustawy. Skarżąca nie wykonała rekultywacji gruntów rolnych klasy Rlllb wytworzonych z gleb pochodzenia mineralnego o łącznej powierzchni [...] ha, zdewastowanych w wyniku eksploatacji [...] "[...]" (część działki nr [...] AM-1 obręb [...] gmina [...]). Obowiązek zakończenia rekultywacji tych terenów w terminie do 10 października 2012 r. wynikał z decyzji Starosty z 11 grudnia 2007 r., nr [...], wydanej wobec poprzednika prawnego Skarżącej – A.B. Decyzja ta została zresztą przeniesiona na skarżącą decyzją Starosty z 5 lutego 2018 r., nr [...] (utrzymaną w mocy decyzją Kolegium z 5 kwietnia 2018 r., od której skargę oddalono wyrokiem WSA we Wrocławiu z 19 września 2018 r., sygn. akt II SA/Wr 530/18). Kolegium zaznaczyło także, że uprzednio wydana była także na poprzednika prawnego Skarżącej – A.B. - decyzja ustalająca wysokość opłaty rocznej. Ustalono ją bowiem w decyzji Starosty z 2 marca 2009 r. ([...]) zezwalającej A.B. na wyłączenie z produkcji gruntów rolnych określając wysokość opłaty rocznej na kwotę 62.775 zł. Kolegium wyjaśniło też, że działalność [...] w obrębie działki nr [...] prowadzona była od początku przez A.B., najpierw w formie indywidualnej działalności gospodarczej, a potem w formie spółki W. sp. z o.o. przemianowanej następnie na T. sp. z o.o. A.B. umową z [...] 2011 r. przeniósł własność działki nr [...] na T. sp. z o.o.

Zdaniem Kolegium w stanie faktycznym wystąpiły podstawy do wymiaru opłaty rocznej podwyższonej o 200% w kwocie 196.728,75 zł (2,5000 ha x 262.305 zł) x 10%) x 3 = 196.728,75 zł. Kolegium nie zgodziło się jednak z rozstrzygnięciem Starosty co do okresu, za który powinna być stosowana opłata, wskazując na zastosowanie trzyletniego okresu przedawnienia niepodatkowej należności publicznoprawnej na zasadzie art. 68 § 1 Ordynacji podatkowej w zw. z art. 67 ust 1 ustawy o finansach publicznych i art. 22b ust. 3 ustawy. Stąd też, zdaniem Kolegium, istnieje możliwość zastosowania opłaty rocznej podwyższonej o 200%, dopiero od roku 2017 do roku 2020, bowiem decyzja Starosty w przedmiocie opłaty rocznej podwyższonej o 200% doręczona została Skarżącej dopiero w 2020 r. Jednocześnie Kolegium wykluczyło możliwość ustalenia tego rodzaju opłaty na przyszłość, bowiem decyzja z art. 28 ust. 3 ustawy nie może konkretyzować zobowiązań w zakresie obowiązków opłatowych, które jeszcze nie powstały. Kolegium nie wykluczyło przy tym możliwości wydania kolejnych decyzji w tym przedmiocie, o ile okaże się, że strona nadal nie wywiązuje się z obowiązku rekultywacji w następnych latach. Tym samym Kolegium wskazało na konieczność umorzenia postępowania w części dotyczącej opłaty podwyższonej za lata przyszłe.

Kolegium stwierdziło również bezprzedmiotowość rozstrzygnięcia z pkt 3. decyzji Starosty, wskazując, że w zakresie upoważnienia do wydania decyzji nie mieści się wskazywanie w jej osnowie numeru rachunku bankowego, na który należy dokonać wpłaty. Może to być element informacyjny uzasadnienia decyzji, a nie jej osnowy. Nadto, w zakresie upoważnienia do wydania decyzji nie mieści się wskazywanie w jej osnowie terminu płatności rocznych opłat. Termin płatności rocznych opłat podwyższonych o 200% wynika z mocy prawa. Nie jest jednak regulowany w ustawie. Wskazany w art. 12 ust. 14 ustawy termin ("w terminie do dnia 30 czerwca każdego roku za dany rok, za który opłata jest należna") dotyczy opłat rocznych nakładanych w trybie art. 12 powołanej ustawy, czyli ustalanych z góry, na przyszłość. Decyzja zaś wydawana na podstawie art. 28 ust. 3 ustawy ustala wysokość zobowiązania nie na przyszłość, ale za okresy minione, w których stwierdzono niewykonanie obowiązku rekultywacyjnego. Termin ich płatności jest uregulowany - w ocenie Kolegium - w Dziale III Ordynacji podatkowej w art. 47. Są one więc płatne i wymagalne dopiero po wydaniu decyzji ustalającej, bo dopiero na jej podstawie powstają. Nie mogą być wymagalne z mocą wsteczną od dnia 30 czerwca za dany rok, za który dana opłata jest uiszczana. Są płatne dopiero po doręczeniu decyzji ustalającej wysokość zobowiązania.

W dalszej części uzasadnienia Kolegium odniosło się do stanowiska Skarżącej przedstawionego w toku postępowania administracyjnego podkreślając w szczególności, że dla zakresu odpowiedzialności skarżącego z art. 28 ust. 3 ustawy nie ma znaczenia fakt, że dopiero w 2018 r. przeniesiono na Skarżącą decyzję określającą obowiązek rekultywacyjny. Decyzja o przeniesieniu praw i obowiązków wynikających z wcześniejszej decyzji rekultywacyjnej ma bowiem charakter deklaratoryjny. Potwierdza jedynie fakt, że przejście takie nastąpiło konstytutywnie z mocą wsteczną od dnia w którym nastąpiła "zmiana osoby zobowiązanej do rekultywacji gruntów" o której mowa w art. 20 ust. 6 ustawy. Zmiana osoby zobowiązanej do rekultywacji miała miejsce już w 2010 r., kiedy nastąpiło przeniesienie obowiązków koncesjonariusza z A.B. na Skarżącą. Wydanie decyzji przenoszącej prawa i obowiązki dopiero w 2018 r. nie wykluczało więc ustalenia Skarżącej opłat rocznych podwyższonych z mocą wsteczną, z uwzględnieniem jednak przepisów o przedawnieniu. Kolegium zauważyło także, że kwestionowanie przez Skarżącą długości terminu wyznaczonego w decyzji rekultywacyjnej stanowi polemikę z prawomocnym orzeczeniem i nie może być wzięte pod uwagę przy stosowaniu art. 28 ust. 3 ustawy.

W skardze Skarżąca zakwestionowała decyzję Kolegium w części dotyczącej punktu III, tj. w zakresie, w jakim Kolegium utrzymało w mocy decyzję Starosty, jak też w części dotyczącej punktu I podpunkt 1), tj. w zakresie orzeczenia o tym, iż z osobna za każdy następujący rok kalendarzowy: 2017, 2018, 2019 i 2020 obowiązuje obowiązek uiszczania opłaty rocznej podwyższonej. Wiosła o uchylenie decyzji w zaskarżonej części i zasądzenie kosztów postępowania. W skardze zarzucono przy tym naruszenie:

1) art. 28 ust 3 w zw. z art. 20 ust. 6 i art 12 ust. 14 ustawy wskutek określenia w punkcie I podpunkt 1) zaskarżonej decyzji, że z osobna za każdy następujący rok kalendarzowy: 2017, 2018, 2019 i 2020 obowiązuje obowiązek uiszczania opłaty rocznej określonej w punkcie 1 decyzji starosty, podczas gdy przekazanie praw i obowiązków wynikających z decyzji rekultywacyjnej Starosty z 11 grudnia2007 r. na Skarżącą miało miejsce dopiero w dacie 19 września 2018 r., gdyż dokonane zostało decyzją Starosty z 5 lutego 2018 r. która uprawomocniła się 19 września 2018 r., skutkiem czego przyjąć należało, że dopiero po tej dacie powstać mógł obowiązek rekultywacji gruntów przez Skarżącą, co powoduje, iż nie można skarżącej obciążać sankcjami za okres wcześniejszy, czyli że biorąc pod uwagę treść art. 12 ust. 14 ustawy, jaki stanowi, że opłaty roczne za dany rok uiszcza się w terminie do dnia 30 czerwca tego roku, to obowiązek ten sytuować można było poczynając najwcześniej od roku kalendarzowego 2019 r.;

2) art. 28 ust. 3 w zw. art. 12 ust 14 ustawy l i art. 68 § 1 ustawy Ordynacja podatkowa w zw. z art. 67 ust 1 ustawy o finansach publicznych w zw. z art. 22b ust 1 i 3 ustawy wskutek określenia, że obowiązek uiszczania opłaty rocznej określonej w punkcie 1 decyzji starosty obowiązuje za rok kalendarzowy: 2017 i 2018, podczas gdy prawo do ustalenia opłaty określonej w art. 28 ust. 3 ustawy z racji tego, że stanowi ona należność budżetową przedawnia się z mocy odesłania zawartego w art. 67 ust. 1 ustawy o finansach publicznych na zasadach określonych w przepisach działu III ustawy Ordynacja podatkowa, tj. na podstawie art. 68 § 1 Ordynacji podatkowej, co oznacza, że zobowiązanie do jej zapłaty nie powstaje, jeżeli decyzja ustalająca to zobowiązanie została doręczona po upływie 3 lat, licząc od końca roku kalendarzowego, w którym powstał obowiązek, czyli że organ nie mógł określić daty powstania zobowiązania do zapłaty opłaty rocznej określonej w art. 28 ust 3 ustawy tak czy inaczej wcześniej niż na 2018 rok, a z racji zarzutu podniesionego w punkcie 1 powyżej - nie wcześniej niż na rok 2019;

3) art. 28 ust. 3 w zw. z art. 4 pkt 13) i w zw. z art. 12 ust. 6 ustawy wskutek przyjęcia, że w przypadku wydawania decyzji określonej przepisem art. 28 ust. 3 ustawy nie ma zastosowania przewidziana w art. 12 ust. 6 tej ustawy zasada pomniejszenia należności stanowiącej podstawę wyliczenia opłaty rocznej definiowanej przepisem art. 4 pkt 13) ustawy o wartość gruntu, ustaloną według cen rynkowych stosowanych w danej miejscowość w obrocie gruntami, w dniu faktycznego wyliczenia tego gruntu z produkcji, co skutkowało błędnym - zawyżonym ustaleniem wysokości tej opłaty rocznej;

4) art. 28 ust. 4 i ust. 5 ustawy wskutek ich niezastosowania, podczas gdy w sytuacji, kiedy obowiązek rekultywacji gruntów zdegradowanych nie został wykonany (czyli że też - kiedy nie został wykonany w terminie), to ustala się obowiązek wpłacania równowartości opłaty rocznej w takiej części, w jakiej nastąpiło ograniczenie wartości użytkowej gruntów, którego rozmiar należy ustalić na podstawie dwóch odrębnych opinii rzeczoznawców;

5) art. 7, art. 77 § 1, art. 80 kpa, poprzez zaniechanie dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i błędne jego ustalenie wskutek nieustalenia, jaka była wartość gruntu na datę faktycznego ich wyłączenia z produkcji według cen rynkowych stosowanych w danej miejscowości w obrocie gruntami, ponadto wskutek nieustalenia czy i w jakiej części, w jakiej nastąpiło ograniczenie wartości użytkowej gruntów;

6) art. 84 § 1 kpa w zw. z art 28 ust. 5 ustawy polegające na zaniechaniu przeprowadzenia dowodu z opinii dwóch odrębnych rzeczoznawców celem ustalenia czy i w jakiej części nastąpiło ograniczenie wartości użytkowej gruntów w odniesieniu do kierunku rekultywacji określonego w decyzji Starosty znak OS-6019/8/7 z 11 grudnia 2007 r. (rekreacyjny z przyrodnicza funkcją użytku ekologicznego), a w rezultacie, czy rekultywacja została przeprowadzona i w jakim zakresie, co skutkowało bezzasadnym utrzymaniem w mocy decyzji organu I instancji;

7) art. 6 kpa w zw. z art. 20 ust. 4 i ust 6 ustawy i art. 26a ust 2 ustawy z dnia 4 II 1994 r. Prawo geologiczne i górnicze (Dz.U. z 2005 r. Nr 228, poz. 1947, ze zm.), jak tez art. 7, art. 8 i art. 9 kpa wskutek nieuwzględnienia, że strona nie miała możliwości skorzystania z trybu zmiany ostatecznej decyzji Starosty z 11 grudnia 2007 r., mimo że jest sprzeczna z prawem, w tym wystąpienia o zmiany terminu wykonania orzeczonych decyzji obowiązków przed jego upływem, co powoduje, że uzasadniony jest zarzut, iż nakładanie sankcji za niewykonanie tej decyzji nie może być uznane za zgodne z prawem, społecznie akceptowalne i godne wsparcia ze strony państwa, jako że nie odpowiada zasadom współżycia społecznego, nie jest społecznie pożądane i nie odpowiada zasadzie działania organów administracji publicznej zgodnie z prawem.

W odpowiedzi na skargę Kolegium odniosło się do jej zarzutów wnosząc o rozpatrzenie skargi w trybie uproszczonym i oddalenie jej w całości.

Wyrokiem z 27 stycznia 2022 r. II SA/Wr 455/21 Sąd Wojewódzki uchylił zaskarżoną decyzję Kolegium. NSA po rozpoznaniu skargi kasacyjnej Kolegium, wyrokiem z 22 listopada 2023 r. sygnatura akt I OSK 1545/22 uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu do ponownego rozpoznania wyjaśniając, że ustalenie wysokości opłaty podwyższonej, o której mowa w art. 28 ust. 3 ustawy winna być dokonane w decyzji.

Oddalając skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyjaśnił, że postępowanie w niniejszej sprawie było na podstawie art. 28 ust. 3 ustawy, zgodnie z którym, w razie niezakończenia rekultywacji gruntów zdewastowanych w okresie, o którym mowa w art. 20 ust. 4, stosuje się opłatę roczną podwyższoną o 200% od dnia, w którym rekultywacja gruntów powinna zostać zakończona.

Sąd zwrócił uwagę, że w rozpoznawanej sprawie nie było kwestia sporną, że rekultywacja terenów, których dotyczy zaskarżona decyzja nie została zakończona w terminie określającym kierunek rekultywacji, tj. do 10 października 2012 r. Termin ten wynikał z decyzji Starosty z 11 grudnia 2007 r., wydanej wobec poprzednika prawnego Skarżącej – A.B. Natomiast przed upływem terminu rekultywacji, koncesja na eksploatacje terenu została przeniesiona na stronę Skarżącą (decyzja z 31 sierpnia 2010 r.) Co więcej, jak wykazano w postępowaniu przed Kolegium, również przed upływem terminu rekultywacji, Skarżąca posiadała już wiedzę o tym obowiązku z pisma Starosty z 23 września 2011 r. Pomimo tego Skarżąca nie podjęła żadnych działań w kierunku rekultywacji, ani zmiany decyzji określającej termin jej wykonania.

Decyzja o obowiązku rekultywacji została przeniesiona na Skarżącą decyzją Starosty z 5 lutego 2018 r. W związku z tym faktem Skarżąca formułuje obecnie główny zarzut skargi, że nie można obciążać jej sankcją za brak rekultywacji przed datą przeniesienia na nią obowiązków rekultywacyjnych.

Sąd Wojewódzki za trafne uznał stanowisko organu, że Skarżąca przejmując obowiązki wynikające z decyzji o koncesji i decyzji o obowiązku rekultywacji, przejmuje całość wynikających z nich praw i zobowiązań, w tym również ponoszenie sankcji na brak wykonania nałożonych tymi decyzjami obowiązków. Nie może zasługiwać na akceptację stanowisko prezentowane przez Skarżącą, albowiem już w chwili przejęcia koncesji miała ona wiedzę co do sytuacji prawnej przejmowanego przedsięwzięcia, a przynajmniej, przy założeniu profesjonalizmu i zasady starannego działania wymaganych od podmiotu gospodarczego, mieć tę wiedzę powinna. Fakt, że Skarżąca miała świadomość ciążących na przejmowanym przedsiębiorstwie obowiązków rekultywacyjnych i ewentualnych konsekwencji ich niewykonania potwierdza również opisana przez Kolegium okoliczność, znana Sądowi z urzędu, z akt sprawy o sygnaturze akt II SA/Wr 699/19, że Skarżąca celowo nie wnioskowała o przeniesienie decyzji rekultywacyjnej do czasu upływu terminu w niej określonego, aby przeniesienie to nastąpiło z urzędu po jego upływie.

Sąd Wojewódzki za niezasadny uznał również zarzut naruszenia art. 28 ust. 4 i ust. 5 ustawy. Przypomniał, że postępowanie w sprawie toczyło się na podstawie art. 28 ust. 3 ustawy, albowiem dotyczyło dewastacji gruntów zdewastowanych. Natomiast art. 28 ust. 4 ustawy, dotyczy gruntów zdegradowanych, zatem zupełnie innego przypadku i nie miał zastosowania w niniejszej sprawie. Stosownie do definicji tych pojęć, zawartych w art. 4 pkt 16 i 17 ustawy, grunty zdegradowane to grunty, których rolnicza lub leśna wartość użytkowa zmalała, w szczególności w wyniku pogorszenia się warunków przyrodniczych albo wskutek zmian środowiska oraz działalności przemysłowej, a także wadliwej działalności rolniczej, natomiast grunty zdewastowana to grunty, które utraciły całkowicie wartość użytkową w wyniku przyczyn, o których mowa w pkt 16. Grunty eksploatowane przez Skarżącą, a wcześniej przez jej poprzednika prawnego, pozwoliły na wydobywanie [...], czyli po zdjęciu jej warstwy wierzchniej. Na skutek wydobywania złoża [...], po zakończeniu wydobycia w ich miejscy powstało [...], zatem grunty te utraciły całkowicie swa pierwotną wartość użytkową. Sytuacja taka wypełnia normę definicji gruntów zdewastowanych, zatem prawidłowo tak właśnie została zakwalifikowana przez organy. Tak tez wynika zresztą z decyzji rekultywacyjnej z 11 grudnia 2007 r. i wobec waloru ostateczności tej decyzji, okoliczność ta nie mogła obecnie zostać skutecznie podważona.

Skoro zaś przepis art. 28 ust. 4 i 5 ustawy w ogóle nie miały zastosowania w niniejszej sprawie, to nie można uznać, że zostały przez organy orzekające w niniejszej sprawie naruszone.

Sąd uznał, że zarzuty naruszenia art. 28 ust. 3 w zw. z art. 4 pkt 13 w zw. z art. 12 ustawy, poprzez niepomniejszenie należności stanowiącej podstawę wyliczenia opłaty rocznej o wartość gruntu w dniu faktycznego wyłączenia go z produkcji również nie były zasadne. Wyjaśnił, że przytoczone w skardze uregulowania dotyczą należności oraz opłat rocznych wymienionych w art. 12. Tymczasem opłata roczna podwyższona stanowi sankcję administracyjną, która nie może być utożsamiana z opłatą roczną, a zatem nie mogą mieć do niej zastosowania zasady odnoszące się do naliczania opłat rocznych. Kwestie opłat rocznych zostały zaś już rozstrzygnięte odrębnymi decyzjami administracyjnymi.

W odniesieniu do argumentów Skarżącej dotyczących zasad rekultywacji gruntów zdegradowanych Sąd zwrócił uwagę, że w sytuacji wyraźnego ustawowego rozróżnienia ich od gruntów zdewastowanych (czyli sytuacji z jaką mamy do czynienia w niniejszej sprawie), z powodów wcześniej opisanych, nie mogły mieć zastosowania.

W odniesienia do zarzutu naliczenia opłaty rocznej podwyższonej za rok 2020r. pomimo zakończenia rekultywacji, Sąd Wojewódzki wyjaśnił, że pojęcie zakończenia rekultywacji jest pojęciem prawnym, co oznacza że musi zostać stwierdzone ostateczną decyzją. Skoro ponad wszelką wątpliwość przeprowadzone postępowanie administracyjne wykazało, że do końca 2020 r. nie została na rzecz strony skarżącej wydana decyzja stwierdzająca zakończenie rekultywacji przedmiotowych terenów, to prawidłowo organy ustaliły opłatę roczną podwyższoną również za ten okres.

Sąd nie dopatrzył się również naruszenia przepisów postępowania, które miałoby wpływ na wynik sprawy. Wartość gruntu ustalona została na podstawie opinii biegłego. Operatowi temu nie można zarzucić nierzetelności. Strona skarżąca zresztą tego nie zarzuca, koncentrując się na braku drugiej opinii biegłego, zgodnie do treści art. 28 ust. 5 ustawy. Należy zatem w tym miejscu powtórzyć, że przepis ten odnosi się do gruntów zdegradowanych, mówi bowiem o ocenie rozmiaru ograniczenia wartości użytkowej gruntów. Tymczasem w niniejszej sprawie grunt został zdewastowany, co oznacza nie ograniczenie, a całkowitą utratę wartości użytkowej. Nadto sam przepis nie ma zastosowania do ustalania wartości gruntu na potrzeby wymierzenia opłaty rocznej podwyższonej.

Skarżąca zaskarżyła wyrok Sądu pierwszej instancji skargą kasacyjną w całości zarzucając mu :

I. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego, tj. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. polegające na oddaleniu skargi wskutek błędnej oceny braku naruszenia prawa materialnego, to jest:

1) art. 28 ust. 3 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (tj. z dnia 26 maja 2017 r., Dz.U. z 2017 r. poz. 1161, ze zm.) w zw. z art. 20 ust. 6 tej ustawy w drodze błędnej wykładni wskutek uznania za prawidłowe określenie w punkcie I podpunkt 1) zaskarżonej decyzji Kolegium, że obowiązek uiszczania opłaty rocznej określonej w punkcie 1 decyzji Starosty z 11 września 2020 r. obowiązuje za rok kalendarzowy 2017 i 2018, podczas gdy przekazanie praw i obowiązków wynikających z decyzji rekultywacyjnej Starosty z 11 grudnia 2007 r. na Skarżącą miało miejsce dopiero w dacie 19 września 2018 r., gdyż dokonane zostało decyzją Starosty z 5 lutego 2018 r., która uprawomocniła się 19 września 2018 r., skutkiem czego przyjąć należało, że dopiero po tej dacie powstać mógł obowiązek rekultywacji gruntów przez Skarżącą, co powoduje, iż nie można tej spółki obciążać sankcjami za okres wcześniejszy, czyli że obowiązek ten sytuować można było poczynając najwcześniej od roku kalendarzowego 2019 r.;

2) art. 28 ust. 3 w zw. z art. 4 pkt 13) i w zw. z art. 12 ust. 6 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (tj. z dnia 26 maja 2017 r. - Dz.U. z 2017 r. poz. 1161, ze zm.) w drodze błędnej wykładni wskutek przyjęcia, że w przypadku wydawania decyzji określonej przepisem art. 28 ust. 3 w/w ustawy nie ma zastosowania przewidziana w art. 12 ust. 6 tej ustawy zasada pomniejszenia należności stanowiącej podstawę wyliczenia opłaty rocznej definiowanej przepisem art. 4 pkt 13) w/w ustawy o wartość gruntu, ustaloną według cen rynkowych stosowanych w danej miejscowości w obrocie gruntami, w dniu faktycznego wyłączenia tego gruntu z produkcji, co skutkowało błędnym - zawyżonym ustaleniem wysokości tej opłaty rocznej;

3) art. 28 ust. 5 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych wskutek jego niezastosowania, podczas gdy w sytuacji, kiedy obowiązek rekultywacji gruntów nie został wykonany (czyli że też - kiedy nie został wykonany w terminie), to ustala się obowiązek wpłacania równowartości opłaty rocznej w takiej części, w jakiej nastąpiło ograniczenie wartości użytkowej gruntów, którego rozmiar należy ustalić na podstawie dwóch odrębnych opinii rzeczoznawców.

II na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. niezastosowanie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. i oddalenie skargi na skutek błędnej oceny przez sąd I instancji braku naruszenia przepisów postępowania, to jest:

1) art. 7, art. 77 § 1, art. 80 kodeksu postępowania administracyjnego poprzez zaniechanie dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i błędne jego ustalenie wskutek nieustalenia, jaka była wartość gruntu na datę faktycznego jego wyłączenia z produkcji według cen rynkowych stosowanych w danej miejscowości w obrocie gruntami, ponadto wskutek nieustalenia czy i w jakiej części nastąpiło ograniczenie wartości użytkowej gruntów;

2) art. 84 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego (dalej też: "k.p.a.") w zw. z art. 28 ust. 5 i art. 4 pkt 18) ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych polegające na zaniechaniu przeprowadzenia dowodu z opinii dwóch odrębnych rzeczoznawców celem ustalenia czy i w jakiej części nastąpiło ograniczenie wartości użytkowej gruntów w odniesieniu do kierunku rekultywacji określonego w decyzji Starosty z 11 grudnia 2007 roku (rekreacyjny z przyrodniczą funkcją użytku ekologicznego), a w rezultacie, czy rekultywacja została przeprowadzona i w jakim zakresie;

3) art. 6 kodeksu postępowania administracyjnego w zw. z art. 20 ust. 4 i ust. 6 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (tj. z dnia 26 maja 2017 r. Dz.U. z 2017 r. poz. 1161, ze zm.) i art. 26a ust. 2 ustawy z dnia 4 lutego 1994 r. Prawo geologiczne i górnicze (tj. z dnia 14 listopada 2005 r. - Dz.U. Nr 228, poz. 1947, ze zm.), jak też art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a. i art. 9 k.p.a. wskutek nieuwzględnienia, że strona nie miała możliwości skorzystania z trybu zmiany ostatecznej decyzji Starosty z 11 grudnia 2007 r., mimo że jest sprzeczna z prawem, w tym wystąpienia o zmianę terminu wykonania orzeczonych decyzją obowiązków przed jego upływem, co powoduje, że uzasadniony jest zarzut, iż nakładanie sankcji za niewykonanie tej decyzji nie może być uznane za zgodne z prawem, społecznie akceptowalne i godne wsparcia ze strony państwa, jako że nie odpowiada zasadom współżycia społecznego, nie jest społecznie pożądane i nie odpowiada zasadzie działania organów administracji publicznej zgodnie z prawem.

Powołując się na powyższe zarzuty Skarżąca wniosła na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu do ponownego rozpoznania zaś na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a. o zasądzenie od Kolegium na jej rzecz kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Na podstawie art. 200 p.p.s.a. wniosła o zasądzenie od Kolegium na jej rzecz kosztów postępowania przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym we Wrocławiu, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Skarżąca wyjaśniła również, że postanowieniem z [...] 2023 r. sygn. akt [...] Sąd Rejonowy dla [...] we [...] Wydział VIII Gospodarczy dla spraw upadłościowych i restrukturyzacyjnych ogłosił upadłość T. sp. z o.o. z siedzibą w P. (numer KRS: [...]) i wyznaczył syndyka w osobie Pana P.H., załączając obwieszczenie z Krajowego Rejestru Zadłużonych. Wskazała, że przepis art. 27 ust. 2 ustawy Prawo restrukturyzacyjne stanowi, że jeżeli został złożony uproszczony wniosek o ogłoszenie upadłości, zarządca pełni swoje funkcje do dnia ogłoszenia upadłości. Legitymacja Zarządcy wygasła zatem z dniem [...].2023 r. Zgodnie z art. 51 ust. 2 ustawy z dnia 28 lutego 2003 r. Prawo upadłościowe postanowienie o ogłoszeniu upadłości jest skuteczne i wykonalne z dniem jego wydania. Według art. 144 ust. 1 tej ustawy po ogłoszeniu upadłości postępowania sądowe, administracyjne lub sądowoadministracyjne dotyczące masy upadłości mogą być wszczęte i prowadzone wyłącznie przez syndyka albo przeciwko niemu. Stosownie do art. 144 ust. 2 ustawy Prawo upadłościowe postępowania, o których mowa w ust. 1, syndyk prowadzi na rzecz upadłego, lecz w imieniu własnym.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Skarżąca wskazała, że we wszczętym na jej wniosek z 8 sierpnia 2011 r. postępowaniu administracyjnym (nr [...]) o wydanie decyzji w sprawie rekultywacji dla całości terenów poeksploatacyjnych [...] "[...]" w granicach działki nr [...] AM1, obręb [...], gmina [...], Starosta stwierdził, że jego decyzja z dnia 11 grudnia 2007 r. zobowiązuje do rekultywacji terenu o obszarze [...] ha innego przedsiębiorcę – A.B, jak też — że obowiązek rekultywacji ciąży na obu podmiotach: tym przedsiębiorcy oraz Skarżącej i że każdy z nich winien go wykonać odpowiednio do zakresu prowadzonej przez siebie działalności powodującej potrzebę rekultywacji (pismo Starosty z 23 września 2011 r.).

Organ miał w tym postępowaniu wiedzę o sprzedaży działki nr [...] przez A.B. na rzecz Skarżącej, uważał jednakże mimo to, że winien badać, w jakim okresie i w jakim zakresie obaj ci przedsiębiorcy prowadzili działalność wydobywczą, bowiem stosownie do tego obowiązek rekultywacji gruntów w granicach działki nr [...] spoczywa na każdym z nich.

Dopiero w lutym 2018 r. Starosta zmienił to stanowisko i decyzją z 5 lutego 2018r. orzekł o przeniesieniu z urzędu wszystkich praw i obowiązków wynikających z decyzji z 11 grudnia 2007 r. z przedsiębiorcy A.B, prowadzącego Przedsiębiorstwo [...] "[...]" z siedzibą w [...], na Skarżącą.

Skarżąca przywołała następnie brzmienie art. 9 k.p.a. i wskazała, że organ w prowadzonym w 2011 r. postępowaniu nie udzielił jej rzetelnych informacji, a wręcz przeciwnie — wprowadził w błąd, że nie ma się zajmować rekultywacją terenu objętego decyzją z 11 grudnia 2007 r., bowiem skoro do degradacji tego gruntu doprowadził A.B., to on też ma obowiązek przeprowadzenia jego rekultywacji i wszelkie obowiązki z tym związane, a zatem też - wynikające ze wskazanej decyzji obciążają tego przedsiębiorcę. Przy takim stanowisku organu Skarżąca nie sądziła, że winny zostać podjęte kroki w kierunku przejęcia przez nią tej decyzji. Przepis art. 7 k.p.a. stanowi, że organ administracji winien stać na straży praworządności i z urzędu podjąć wszelkie czynności niezbędne do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Stwierdzić należy, że przenoszenie praw i obowiązków wynikających z decyzji z zaprzeszłym terminem jej wykonania, skutkującym groźbą zastosowania środków przymusu i sankcji administracyjnych, te zasady narusza. Tym bardziej zatem nie można obciążać przedsiębiorcy sankcjami za niewykonanie obowiązków sprzed daty uprawomocnienia się decyzji o ich przeniesieniu.

O przeniesieniu z urzędu wszystkich praw i obowiązków wynikających z decyzji z 11 grudnia 2007 r. na Skarżącą Starosta orzekł decyzją z 5 lutego 2018 r. Zdaniem Skarżącej przekazanie praw i obowiązków wynikających z decyzji rekultywacyjnej z 11 grudnia 2007 r. nastąpiło i mogło nastąpić jedynie na gruncie art. 20 ust. 6 ustawy i tylko w drodze decyzji właściwego organu. Nie można przy tym zgodzić się ze stanowiskiem, że o przeniesieniu decyzji rekultywacyjnej miałby stanowić art. 26a ust. 2 ustawy z dnia 4 lutego 1994 r. Prawo geologiczne i górnicze (tj. z dnia 14 listopada 2005 r., Dz.U. Nr 228, poz. 1947, ze zm.). Zgodnie z tym przepisem przeniesienie koncesji na wydobycie powodowało również przeniesienie praw i obowiązków wynikających z innych decyzji podjętych na podstawie ustawy, czyli przyjąć należy, że tej ustawy, w której przywołany przepis się znajduje. Mowa jest zatem w tej regulacji o innych decyzjach podjętych na podstawie ustawy z dnia 4 lutego 1994 r. Prawo geologiczne i górnicze, a nie na podstawie innych ustaw, jak ustawa z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Przekazanie praw i obowiązków wynikających z wcześniej wydanej decyzji rekultywacyjnej mogło nastąpić jedynie na gruncie art. 20 ust. 6 ustawy. W przypadku zmiany osoby zobowiązanej do rekultywacji gruntów - właściwy organ mógł wydać decyzję przenoszącą te prawa i obowiązki na inny podmiot, co też oznacza, że nie przechodziły one z mocy prawa, ale że właściwy organ miał je w drodze decyzji "przekazać", czyli dla przeniesienia tych praw i obowiązków wymagana była decyzja i nie mogło to nastąpić ze skutkiem wcześniejszym niż data uprawomocnienia się tej decyzji. W dacie, kiedy organ zakomunikował Skarżącej, że przenosi na nią decyzję w sprawie rekultywacji, wynikający z niej termin na przeprowadzenie rekultywacji i jej zakończenie na długo wcześniej upłynął. Decyzja Starosty z 11 grudnia 2007 r. określała warunki rekultywacji na części gruntów działki nr [...] AM 1 obręb [...], gm. [...], o łącznej powierzchni [...] ha, w następujący bowiem sposób:

1. Obowiązany do wykonania rekultywacji: A.B. - przedsiębiorca prowadzący przedsiębiorstwo [...] "[...]" z siedzibą w [...], ul. [...], [...] [...].

2. Kierunek rekultywacji: rekreacyjny z przyrodniczą funkcją użytku ekologicznego.

3. Termin wykonania rekultywacji: do 5 lat od zaprzestania działalności przemysłowej na wyżej wymienionej powierzchni, jednak nie dłuższy niż do dnia 10 października 2012 r.

Według art. 28 ust. 3 ustawy w razie niezakończenia rekultywacji gruntów zdewastowanych w okresie, o którym mowa w art. 20 ust. 4, stosuje się opłatę roczną podwyższoną o 200% od dnia, w którym rekultywacja gruntów powinna zostać zakończona. Pytaniem jest, co ma być podstawą stosowania tej opłaty. W ocenie Skarżącej sprawcy niezakończenia rekultywacji ustala się taką opłatę, co zakłada wydanie decyzji administracyjnej, analogicznie - jak w przypadku określonym w art. 28 ust. 1 w/w ustawy. Przepis art. 28 ust. 1 stanowi, że w razie stwierdzenia, że grunty zostały wyłączone z produkcji niezgodnie z przepisami niniejszej ustawy, sprawcy wyłączenia ustala się opłatę, co oznacza, że wydaje się decyzję administracyjną. Decyzja ustalająca opłatę roczną za niezakończenie rekultywacji w terminie nie może określać obowiązku ponoszenia tej opłaty za okres wcześniejszy niż dany podmiot obciążać miałby obowiązek rekultywacji. Skarżąca została obarczona tym obowiązkiem 19 września 2018 r., gdyż w tym dniu uprawomocniła się decyzja Starosty z 5 lutego 2018 r. na skutek oddalenia skargi od decyzji Kolegium utrzymującej ją w mocy przez Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu. Błędne jest zatem określenie, że obowiązek uiszczania opłaty rocznej określonej w punkcie 1 decyzji Starosty z 11 września 2020 r. obowiązywać miałby za rok kalendarzowy: 2017 i 2018. Z racji uprawomocnienia się decyzji przenoszącej obowiązek rekultywacji na Skarżącą pod koniec 2018 r. obowiązek uiszczania opłat rocznych może obciążać Skarżącą poczynając dopiero od roku kalendarzowego 2019.

Do zmiany osoby zobowiązanej do rekultywacji doszło wskutek przeniesienia koncesji (udzielonej decyzją z [...] 2006 r. A.B.) na Skarżącą, co nastąpiło decyzją z [...] 2011 r. Jednocześnie decyzją z [...] 2011 r. zwiększono zasoby [...] możliwe do wydobycia. Kolejna zmiana decyzji koncesyjnej miała miejsce [...] 2015 r. - stanowiła o tym decyzja nr [...], zmiana dotyczyła powierzchni, granic i nazwy obszaru oraz terenu górniczego, jak też wielkości zasobów możliwych do wydobycia. Kolegium w decyzji z 5 kwietnia 2018 r. nr SKO 4201 /8/18 trafnie zauważyło, że decyzja Starosty z 11 grudnia 2007 r. znak OS-6019/8/7 określająca oprócz osoby zobowiązanej i kierunku rekultywacji, również termin jej wykonania - nie dłużej niż do dnia 10 października 2012 r., była sprzeczna z obowiązującym prawem. Zgodnie bowiem z art. 20 ust. 4 ustawy rekultywację gruntów prowadzi się w miarę jak grunty te stają się zbędne całkowicie, częściowo lub na określony czas do prowadzenia działalności przemysłowej oraz kończy się w terminie do 5 lat od zaprzestania tej działalności. Tymczasem decyzje koncesyjne zakładały prowadzenie działalności górniczej przez okres znacznie dłuższy niż do dnia 10 października 2012 r. Jeszcze w dacie 8 kwietnia 2015 r. organ koncesyjny procedował w przedmiocie zakresu i wielkości tej działalności przemysłowej możliwej do prowadzenia przez Skarżącą. Trafnie więc ustaliło Kolegium, że decyzje koncesyjne (obie: zarówno z [...] 2011 r. nr [...] r., którą przeniesiono koncesję na Skarżącą, a tym bardziej kolejna, z [...] 2015 r. nr [...]) zakładały prowadzenie działalności [...] przez Skarżącą po dniu 10 października 2012 r., czyli po dniu określonym w decyzji rekultywacyjnej z 11 grudnia 2007 r. jako graniczny termin zakończenia rekultywacji. Decyzją z [...] 2011 r. nr [...] r. dokonane zostało nie tylko przeniesienie koncesji na Skarżącą, ale też decyzja z [...] 2011 r. nr [...] zakładała kontynuowanie działalności [...] przez okres przenoszący termin zakończenia rekultywacji, wynikający z decyzji z 11 grudnia 2007 r. znak OS-6019/8/7. Kolejna decyzja zmieniająca decyzję koncesyjną - decyzja z [...] 2015 r. zakłada prowadzenie działalności [...] przez okres jeszcze dłuższy.

Oznacza to zatem, że decyzja rekultywacyjna (decyzja z 11 grudnia 2007 r. wydana przez Starostę) jest aktualnie sprzeczna z art. 20 ust. 4 ustawy, bowiem zgodnie z treścią tego przepisu osoba zobowiązana do rekultywacji ma prawo ten obowiązek realizować przez okres do 5 lat od dopiero zaprzestania działalności.

Tymczasem ta działalność ciągle jeszcze mogła być prowadzona zgodnie z decyzjami zmieniającymi decyzję koncesyjną, to jest decyzją z [...] 2011 r. nr [...] r. i decyzją z [...] 2015 r. nr [...]. Czynią one decyzję rekultywacyjną z 11 grudnia 2007 r. wydaną przez Starostę sprzeczną z obowiązującym prawem. Już bowiem w dacie przeniesienia koncesji na Skarżącą decyzja rekultywacyjna była sprzeczna z warunkami koncesji i przepisami prawa. Obowiązujący w tej dacie przepis art. 20 ust. 4 ustawy miał takie samo brzmienie, co aktualnie i stanowił, że rekultywację gruntów prowadzi się w miarę jak grunty te stają się zbędne całkowicie, częściowo lub na określony czas do prowadzenia działalności przemysłowej oraz kończy się w terminie do 5 lat od zaprzestania tej działalności.

Skarżąca wskazała, że podzielić należy pogląd wyrażony przez Kolegium w decyzji z 5 kwietnia 2018 r., że w państwie prawa nie można zaakceptować sytuacji, kiedy jeden organ pozwala przedsiębiorcy prowadzić działalność gospodarczą (polegającą na [...]), zaś inny nakazuje mu jej zaprzestać, nakłada obowiązek rekultywacji gruntu. Kolegium zwracało uwagę, po jak długim czasie od daty przeniesienia koncesji na wydobycie, czyli według Kolegium, zmiany osoby zobowiązanej do rekultywacji, wydana została decyzja o przeniesieniu praw i obowiązków z decyzji rekultywacyjnej. Koncesja została przeniesiona [...] 2011 r., zaś decyzja rekultywacyjna 5 lutego 2018 r. Nie można powiedzieć, aby w dacie 5 lutego 2018 r. działaniem prawnym było przenoszenie decyzji z zaprzeszłym terminem jej wykonania, określonym przy tym niezgodnie z obowiązującym prawem, skutkującym groźbą zastosowania środków przymusu i sankcji administracyjnych. Takie działanie (także zdaniem Kolegium) narusza zasadę praworządności określoną przepisem art. 6 k.p.a., który stanowi, że organy administracji publicznej działać winny na podstawie przepisów prawa. W związku z tą zasadą, każde działanie organu niezgodne z przepisami jest nielegalne, zaś jako takie nie pogłębia zaufania do władzy publicznej - wbrew zasadzie wyrażonej w art. 8 § 1 k.p.a., który stanowi, że organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania.

Podstawę działalności wydobywczej stanowiła koncesja udzielona przez Marszałka Województwa Dolnośląskiego nr [...] z [...] 2006 r., zmieniana kolejnymi decyzjami. Odnosiły się one także do terenu objętego decyzją rekultywacyjną z 11 grudnia 2007 r.

Skarżąca wyjaśniła, że koncesja uprawnia do prowadzenia działalności gospodarczej w zakresie wydobycia kopaliny ze złoża na danym terenie, wyznaczonym granicami obszaru górniczego. Stwierdzić należy, że ustawowe zalecenie stopniowego dokonywania rekultywacji gruntów (kiedy stają się zbędne całkowicie, częściowo lub na określony czas do prowadzenia działalności przemysłowej) nie oznacza obowiązku zakończenia prac rekultywacyjnych poszczególnych (kolejnych) fragmentów obszaru górniczego w odrębnych terminach, liczonych od dnia zakończenia wydobycia na danym fragmencie obszaru górniczego. Przyjęcie takiego stanowiska prowadziłoby do paradoksalnych sytuacji, kiedy dla jednego obszaru górniczego, objętego jedną koncesją na wydobycie, przewidziane byłyby liczne terminy zakończenia rekultywacji, przy tym nie jest wiadomym, kiedy należałoby występować o jednostkowe decyzje w sprawie rekultywacji, po zakończeniu wydobycia na jakim łącznie obszarze. Zalecenie stopniowej rekultywacji zawiera jedynie wskazanie pomocne w wywiązaniu się z obowiązku rekultywacji, na której przeprowadzenie przedsiębiorca ma 5 lat od daty zaprzestania działalności, ale nie na danym fragmencie obszaru górniczego, ale na całym tym obszarze, ponieważ dopóki obowiązuje koncesja, dopóty przedsiębiorca jest uprawniony do wydobywania na nim kopaliny oraz prowadzenia robót górniczych niezbędnych do wykonywania koncesji, a w ramach tego może prowadzić zakład górniczy, w tym wznosić obiekty budowlane, montować urządzenia oraz instalacje. Zgodnie z art. 20 ust. 4 ustawy rekultywację gruntów prowadzi się w miarę, jak grunty te stają się zbędne całkowicie, częściowo lub na określony czas do prowadzenia działalności przemysłowej oraz kończy się w terminie do 5 lat od zaprzestania tej działalności. Działalność w zakresie wydobywania kopalin ze złóż jest wykonywana na podstawie koncesji, koncesja wyznacza obszar oraz termin jej wykonywania, winna zatem zostać zakończona wraz z upływem terminu obowiązywania koncesji, w odniesieniu zaś do rekultywacji - w terminie kolejnych 5 lat.

Obowiązek zaprzestania działalności przemysłowej także na obszarze objętym decyzją rekultywacyjną z 11 grudnia 2007 r. wiązać należy z decyzją nr [...] z [...] 2016 r. Marszałka Województwa Dolnośląskiego, którą organ ten stwierdził wygaśnięcie koncesji w części dotyczącej obszaru górniczego "[...]" z uwagi na jej bezprzedmiotowość, spowodowaną wyczerpaniem (wyeksploatowaniem) złoża w ramach tego obszaru górniczego, w skład którego wchodził także teren objęty decyzją Starosty z 11 grudnia 2007 r. Zakończenie jego rekultywacji z punktu widzenia w/w regulacji prawnych - należałoby przeprowadzić do 7 listopada 2021 r., gdyż wówczas upływa 5 lat od wygaszenia koncesji na wydobycie na danym obszarze górniczym w związku z wyeksploatowaniem złoża.

W ocenie Skarżącej nakładanie sankcji w związku z niewykonaniem takiej decyzji, jaką stanowi decyzja Starosty z 11 grudnia 2007 r. z przyczyn wyżej opisanych, także narusza zasadę praworządności określoną przepisem art. 6 k.p.a., zgodnie z którym organy administracji publicznej działać winny na podstawie przepisów prawa. W związku z tą zasadą, każde działanie organu niezgodne z przepisami jest nielegalne, zaś jako takie nie pogłębia zaufania do władzy publicznej - wbrew zasadzie wyrażonej w art. 8 § 1 k.p.a., który stanowi, że organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania.

Skarżąca wskazała następnie, że na podstawie art. 4 pkt 13 ustawy opłatę roczną wylicza się w wysokości 10% należności. Przepis art. 12 ust. 6 tej ustawy stanowi, że należność pomniejsza się o wartość gruntu, ustaloną według cen rynkowych stosowanych w danej miejscowości w obrocie gruntami, w dniu faktycznego wyłączenia tego gruntu z produkcji. Nakładanie sankcji w warunkach wyżej opisanych, kiedy strona winna mieć możliwość zakończenia rekultywacji gruntu do dnia 7 listopada 2021 r., nie uzasadnia niezastosowania przynajmniej dobrodziejstwa z art. 12 ust. 6 ustawy, czyli pomniejszenia należności o wartość gruntu i dopiero ustalenie wysokości opłaty rocznej - stanowiącej 10% tak wyliczonej należności (pomniejszonej o wartość gruntu).

W ocenie Skarżącej, przy ustalaniu opłaty rocznej, o której mowa w art. 28 ust. 3 ustawy organ winien zastosować również art. 28 ust. 5 ustawy w świetle którego rozmiar ograniczenia wartości użytkowej gruntów ustala się na podstawie dwóch odrębnych opinii rzeczoznawców. Z przepisów tych wynika, że w sytuacji, kiedy obowiązek rekultywacji gruntów zdewastowanych nie został wykonany (czyli że też - kiedy nie został wykonany w terminie), to ustala się obowiązek wpłacania równowartości opłaty rocznej w takiej części, w jakiej nastąpiło ograniczenie wartości użytkowej gruntów, którego rozmiar należy ustalić na podstawie dwóch odrębnych opinii rzeczoznawców. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji (str. 7) Kolegium stwierdziło, że 15 października 2019 r. przeprowadzona została kontrola na terenie działki numer [...] odnośnie wykonywania obowiązku rekultywacji. Wynikało z niej, że rekultywacja była prowadzona. Nie jest wiadomym, na jakiej podstawie Kolegium formułuje twierdzenie, że rekultywacja części gruntów działki nr [...] AM [...] obręb [...], gm. [...], o łącznej powierzchni [...] ha, których dotyczy decyzja Starosty z 11 grudnia 2007 r., miałaby nie zostać w żadnym zakresie przeprowadzona w przeciągu okresu od 2013 roku do aż 2020 roku. Organ nie zebrał żadnego materiału dowodowego, który miałby dotyczyć roku 2020. Zgodnie z art. 4 pkt 18) ustawy za rekultywację gruntów uznaje się zaistnienie określonego stanu rzeczy, a mianowicie: nadanie lub przywrócenie gruntom zdegradowanym albo zdewastowanym wartości użytkowych lub przyrodniczych przez właściwe ukształtowanie rzeźby terenu, poprawienie właściwości fizycznych i chemicznych, uregulowanie stosunków wodnych, odtworzenie gleb, umocnienie skarp oraz odbudowanie lub zbudowanie niezbędnych dróg, a nie — wydanie decyzji o uznaniu rekultywacji gruntów za zakończoną. Nie można zakładać, że tylko wydanie takiej decyzji miałoby świadczyć, że grunty zostały zrekultywowane. Nie zostało zbadane, skutkiem tego też, że zaniechano przeprowadzenia dowodu z opinii dwóch odrębnych rzeczoznawców, czy i w jakiej części nastąpiło ograniczenie wartości użytkowej wskazanych gruntów w odniesieniu do kierunku rekultywacji określonego w decyzji Starosty z 11 grudnia 2007 roku, a w rezultacie, czy ich rekultywacja została przeprowadzona i w jakim zakresie. Wymagało to wiadomości specjalnych i dlatego należało zwrócić się do biegłych o wydanie opinii (art. 84 § 1 k.p.a.). Skoro ustawa przewiduje wymóg uzyskania przez organ opinii dwóch odrębnych rzeczoznawców, to należy się do tego wymogu stosować. Skutkiem wskazanych uchybień było naruszenie przepisów postępowania też w zakresie art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., gdyż nie zostały podjęte wszelkie wymagane prawem czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego (art. 7 k.p.a.), materiał dowodowy nie został zebrany w sposób wyczerpujący - tak, jak stanowi ustawa (art. 77 § 1 k.p.a.), został oceniony i rozpatrzony dowolnie, ponieważ nie został zebrany powinny całokształt materiału (art. 80 k.p.a.).

Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została wniesiona.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje :

Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku.

W skardze kasacyjnej podniesione zostały zarówno zarzuty naruszenia prawa materialnego jak i przepisów postępowania, zatem co do zasady w pierwszej kolejności Sąd kasacyjny winien odnieść się do zarzutów o charakterze procesowym. Jednak w niniejszej sprawie ich rozpoznanie uzależnione jest od dokonania oceny zarzutów opartych na pierwszej podstawie kasacyjnej, od ich zasadności zależy bowiem ocena prawidłowości przeprowadzonego postępowania dowodowego jak również ocena zasadności zarzutów objętych punktem II.3 petitum skargi kasacyjnej.

Za najdalej idący uznać należy zarzut naruszenia prawa materialnego objęty punktem I.1 petitum skargi kasacyjnej to jest zarzut naruszenia art. 28 ust 3 w związku z art. 20 ust. 1 ustawy poprzez błędną wykładnię w zakresie daty powstania obowiązku rekultywacji gruntów przez Skarżącą oraz powiązany z nim zarzut naruszenia przepisów postępowania objęty punktem II.3 petitum skargi kasacyjnej, to jest zarzut naruszenia art. 6 k.p.a. w związku z art. 20 ust. 4 i ust. 6 ustawy oraz art. 7, art. 8 i art. 9 k.p.a.

Istota zarzutów naruszenia prawa materialnego sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, czy wydanie [...] 2018 r. decyzji przenoszącej prawa i obowiązki wynikające z decyzji z [...] 2007 r. uprawnia organ do nałożenia na Skarżącą opłaty rocznej podwyższonej również za lata poprzedzającej uprawomocnienie się decyzji z [...] 2018 r.

Skarżąca słusznie wiąże zarzut naruszenia art. 20 ust. 6 ustawy z zarzutem naruszenia art. 20 ust. 1. Jak wyjaśniał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 7 sierpnia 2018 r. II OSK 2090/16 (a stanowisko to Sąd kasacyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w pełni podziela) wykładni art. 20 ust. 6 ustawy nie sposób przeprowadzić bez powiązania z uregulowaniem zawartym w art. 20 ust. 1 ustawy, który stanowi, że osoba powodująca utratę albo ograniczenie wartości użytkowej gruntów jest obowiązana do ich rekultywacji na własny koszt. Mając na uwadze normę zawartą w tym ostatnim przepisie organy administracji podejmują decyzje w sprawach rekultywacji i zagospodarowania, o jakich mowa w art. 22 ust. 1 pkt 1-4 ustawy, określając jednocześnie stopień ograniczenia lub utraty wartości użytkowej gruntów, osobę obowiązaną do rekultywacji gruntów, kierunek i termin wykonania rekultywacji gruntów oraz uznanie rekultywacji gruntów za zakończoną. Treść art. 20 ust. 1 i ust. 6 ustawy wskazuje zatem na to, że obowiązek rekultywacji gruntów powiązany jest każdorazowo z działalnością powodującą utratę albo ograniczenie wartości użytkowej gruntów, a tym samym zmiana osoby zobowiązanej do rekultywacji w rozumieniu art. 26 ust. 6 ustawy oznacza jednocześnie zmianę podmiotu powodującego utratę albo ograniczenie wartości użytkowej gruntów – w miejsce tego, który zobowiązany został do rekultywacji decyzją wydaną na podstawie art. 20 ust. 1 w zw. z art. 22 ust. 1 ustawy.

Jak wynika z niekwestionowanych okoliczności faktycznych sprawy, decyzja rekultywacyjna wydana została w związku z działalnością prowadzoną przez przedsiębiorcę górniczego A.B. na podstawie koncesji udzielonej decyzją z [...] 2006 r.

Jak zwróciło uwagę Kolegium (a ustalenia te nie były kwestionowane przez Skarżącą) A.B. rozpoczął eksploatację złoża i w 2007 r., bez zezwolenia wyłączył z produkcji rolniczej część gruntów rolnych działki [...]. Po ujawnieniu tej okoliczności, decyzją z 5 listopada 2007 r. zezwolono A.B. na wyłączenie z produkcji rolnej gruntów o powierzchni [...] ha zajętych pod [...], położonych w granicach działki [...]. Następnie, po przedłożeniu przez A.B. wykazu zmiany danych ewidencyjnych dla działki nr [...] oraz mapy uzupełniającej, sporządzonych wg stanu na 10 października 2007 r. i obejmujących zmianę danych ewidencyjnych działki nr [...] w zakresie użytku o powierzchni [...] ha oraz na podstawie jego wniosku wydana została decyzja rekultywacyjna z 11 grudnia 2007 r.

Następnie prawa i obowiązki wynikające z koncesji udzielonej A.B. przeniesione zostały na Skarżącą.

Sąd kasacyjny dostrzega rozbieżność w stanowiskach stron postępowania : w ocenie Kolegium przeniesienie nastąpiło decyzją "Dyrektora Wydziału Geologii w Urzędzie Marszałkowskim Województwa Dolnośląskiego z dnia [...] 2010 r. (Nr [...]) na W. Spółkę z o.o. (po zmianie nazwy : T. So. z o.o.)." Skarżąca twierdzi natomiast, że prawa i obowiązki wynikające z koncesji przeniesione zostały na nią decyzją z [...] 2011 r. Rozbieżność ta nie ma jednak znaczenia dla rozpoznania niniejszej sprawy, istotne jest bowiem, że Skarżąca przejęła prawa i obowiązki wynikające z decyzji koncesyjnej. W konsekwencji, to Skarżąca stała się osobą, o której mowa w art. 20 ust. 1 ustawy, czyli osobą powodująca utratę albo ograniczenie wartości użytkowej gruntów a zatem obowiązaną do ich rekultywacji na własny koszt. Skarżąca była w konsekwencji również obowiązana do wykonania obowiązków wynikających z decyzji rekultywacyjnej na warunkach w niej określonych. Podzielić należy zatem stanowisko zarówno Kolegium jak i Sądu pierwszej instancji, w świetle którego w sytuacji wstąpienia określonego podmiotu w prawa i obowiązki przedsiębiorcy w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 4 lutego 1994 r. Prawo geologiczne i górnicze (t.j. Dz. U. z 2005 r. Nr 228, poz. 1947 z późn. zm.), podmiot ten staje się osobą powodującą utratę wartości użytkowej gruntów i zobowiązaną do wykonania obowiązków wynikających z decyzji rekultywacyjnych wydanych na podstawie przepisów ustawy.

Sąd kasacyjny zwraca w tym miejscu uwagę, że już Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w wyroku z 9 września 2018 r., II SA/Wr 530/18 oddalającym skargę Skarżącej od decyzji Kolegium utrzymującej w mocy decyzję z [...] 2018 r. (a więc decyzję przenoszącą na Skarżącą obowiązki wynikające z decyzji rekultywacyjnej) podzielił stanowisko organu odwoławczego, uznającego że przeniesienie obowiązków rekultywacyjnych mimo upływu terminu wskazanego w pierwotnej decyzji do ich wykonania jest prawidłowe, bowiem decyzja pozostaje w obrocie prawnym i powinna być wykonana przez zobowiązany podmiot. Sąd podkreślił również, że zgodnie z art. 88 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, każdy ponosi odpowiedzialność za spowodowane przez siebie pogorszenie stanu środowiska, a zasady tej odpowiedzialności określa ustawa.

W konsekwencji wydanie decyzji na podstawie art. 20 ust. 6 ustawy potwierdza jedynie, że to wskazany w niej podmiot odpowiada za realizację obowiązków, przy czym odpowiedzialność ta dotyczy również obowiązków, które miały być wykonane przed datą jej wydania.

Odnosząc się do zawartych w skardze kasacyjnej rozważań dotyczących wadliwości decyzji rekultywacyjnej w związku z jej sprzecznością z kolejnymi decyzjami zmieniającymi koncesję i umożliwiającymi dalszą eksploatację złoża Sąd kasacyjny podkreśla, że decyzja rekultywacyjna nie została wyeliminowana z obrotu prawnego. Jak zwrócił już uwagę Sąd Wojewódzki w cytowanym wyroku z 9 września 2018 r. (a stanowisko to Sąd kasacyjny w pełni podziela) zarzuty formułowane w skardze w odniesieniu do decyzji rekultywacyjnej (z dnia 11 grudnia 2007 r. Nr OŚ-6019/8/7), która dysponuje walorem prawomocności i korzysta z domniemania prawidłowości mogły być wykorzystane w działaniach zmierzających do zweryfikowania tej decyzji w nadzwyczajnym trybie i nie mogły być rozważone w postępowaniu prowadzonym w rozpoznawanej sprawie ani nie mogły determinować oceny dokonywanej wobec decyzji Starosty z [...] 2018 r. zaskarżonej odwołaniem. Nie mogą one również być przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego w niniejszej sprawie.

W konsekwencji zarzuty objęte punktem I.1 petitum skargi kasacyjnej uznać należało za niezasadne.

Odnosząc się zaś do zarzutów objętych punktem II. 3 petitum skargi kasacyjnej, zwrócić należy uwagę; że już po uprawomocnieniu się decyzji z [...] 2018 r. Skarżąca podjęła próbę zmiany terminu zakończenia rekultywacji gruntów wynikającego z decyzji z 11 grudnia 2007 r. powołując się m.in. na fakt, że upłynął on jeszcze przed datą przeniesienia na nią praw i obowiązków wynikających z decyzji rekultywacyjnej. Organy obu instancji odmówiły zmiany decyzji z 11 grudnia 2007 r. we wnioskowanym przez Skarżącą zakresie, stanowisko ich podzielił Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w wyroku z 18 lutego 2020 r. II SA/Wr 699/19 jak i Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 14 października 2020 r. II OSK 1678/20.

Sąd Wojewódzki zaaprobował stanowisko organu odwoławczego wyprowadzone z treści art. 28 ust. 3 ustawy, stanowiącego o obowiązku ponoszenia opłaty rocznej podwyższonej o 200% od dnia, w którym rekultywacja zdewastowanych gruntów powinna zostać zakończona w przypadku jej niezakończenia w okresie, o którym mowa w art. 20 ust. 4 tej ustawy. Sąd za prawidłowe uznał również stanowisko Kolegium, że przepis ten należy uznać za sprzeciwiający się zmianie decyzji rekultywacyjnej, wyjaśniając, że uwzględnienie wniosku w kontekście powołanego przepisu należałoby postrzegać jako kreowanie stanu naruszającego prawo.

W skardze kasacyjnej od wyroku z 18 lutego 2020 r. Skarżąca podnosiła m.in. zarzut naruszenia art. 20 ust. 4 i 6 ustawy i art. 26a ust. 2 ustawy z 4 lutego 1994 r. - Prawo geologiczne i górnicze (Dz.U. z 2005 r., nr 228, poz. 1947 ze zm., dalej pr.geol.), art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a. i art. 9 k.p.a. wskutek przyjęcia, że nie zaistniała żadna z przesłanek materialnych wskazanych w przepisie art. 155 k.p.a., warunkująca uwzględnienie żądania zmiany decyzji w trybie tego przepisu, gdyż miałby za tym nie przemawiać słuszny interes strony, sprzeciwiać się interes społeczny, ponadto zmiana decyzji miałaby doprowadzać do stanu niezgodnego z prawem, podczas gdy Skarżąca stała się podmiotem zobowiązanym wskutek przeniesienia na nią praw i obowiązków wynikających z tej decyzji, gdzie w dacie tego przeniesienia termin wykonania decyzji upłynął, tj. Skarżąca wskutek tego przeniesienia stała się stroną decyzji w sprawie rekultywacji z zaprzeszłym terminem jej wykonania, określonym przy tym niezgodnie z obowiązującym prawem, gdzie skutkiem tego strona nie mogła przed upływem terminu określonego w decyzji (w okresie jej obowiązywania) wystąpić o jego przedłużenie.

Odnosząc się do tych zarzutów Naczelny Sąd Administracyjny zwrócił uwagę na obowiązywanie decyzji rekultywacyjnej w obrocie prawnym, w tym brak dążenia Skarżącej do jej usunięcia z tego obrotu na przestrzeni lat, wyznaczenie maksymalnego terminu na rekultywację, który przed zakończeniem nie został zmieniony. Zwrócił również uwagę, że skoro w decyzji z 11 grudnia 2007 r. precyzyjnie oznaczony został obszar terenu objętego zakresem jej obowiązywania, to niezasadnym było twierdzenie Skarżącej, jakoby termin zaprzestania działalności przemysłowej miał odnosić się do daty, w której ustały wszelkie prowadzone roboty wydobywcze, odnoszące się do dalszych terenów objętych oddziaływaniem udzielonej koncesji, ale już nie samej decyzji z 11 grudnia 2007 r. Tego rodzaju interpretacja prowadziłaby do obejścia obowiązującej regulacji prawnej, w tym art. 20 ust. 4 ustawy umożliwiając znaczne wydłużenie w czasie dokonania obowiązku rekultywacyjnego na terenie, na którym prace wydobywcze już dawno zostały zakończone.

Odnosząc się zaś do zarzutów naruszenia art. 6 k.p.a. w zw. z art. 20 ust. 4 i 6 ustawy i art. 26a ust. 2 ustawo prawo geologiczne i górnicze oraz art. 7-9 k.p.a. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że toku prowadzonego postępowania zostało dowiedzione, że Skarżąca wiedziała o pełnej treści decyzji z 11 grudnia 2007 r. w chwili przenoszenia na nią praw i obowiązków z niej wynikających. W piśmie Starosty z 23 września 2011 r. została poinformowana wyraźnie o braku prawnej możliwości wydania nowej decyzji określającej inne warunki rekultywacji na obszarze [...] ha, aniżeli ustalone w treści rozstrzygnięcia z dnia 11 grudnia 2007 r. Skarżąca nie podjęła przy tym działania zmierzającego do wydłużenia terminu końcowego na dokonanie rekultywacji przed jego upływem. Będąc podmiotem profesjonalnym, prowadzącym działalność gospodarczą, powinna mieć świadomość spoczywających na niej praw i obowiązków wynikających z treści decyzji przenoszącej koncesję. Jak podkreślił Naczelny Sądu Administracyjny, świadomość tego faktu oraz zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie pozwalają na przyjęcie, jakoby Skarżąca została wprowadzona w błąd przez Starostę. Twierdzenie Starosty na temat ciążącego na poprzednim i aktualnym posiadaczu koncesji obowiązku rekultywacji dotyczyło pozostałego terenu, w stosunku do którego nie doszło do wydania decyzji.

Sąd kasacyjny dostrzega, że powyższy pogląd wyrażony został w ramach postępowania sądowoadministracyjnego dotyczącego kontroli zgodności z prawem innej decyzji administracyjnej. Jak jednak wynika z uzasadnienia cytowanego wyroku NSA, przedmiotem oceny w owym postępowaniu były również zarzuty dotyczące wprowadzenia Skarżącej w błąd przez organ w piśmie z 23 września 2011 r.

Sąd kasacyjny rozpoznający sprawę przypomina w, że zgodnie z art. 170 p.p.s.a orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Moc wiążąca orzeczenia określona w tym przepisie w odniesieniu do sądów oznacza, że podmioty te muszą przyjmować, iż dana kwestia prawna kształtuje się tak, jak stwierdzono w prawomocnym orzeczeniu. Zatem w kolejnym postępowaniu, w którym pojawia się dana kwestia, nie może być ona już ponownie badana (por. wyroki NSA z 11 października 2007 r. sygn. akt I FSK 1358/06; 6 marca 2008 r. sygn. akt II OSK 152/07, 25 kwietnia 2018 r. sygn. akt. I OSK 1310/16 ). Ratio legis art. 170 P.p.s.a. polega na tym, że gwarantuje zachowanie spójności i logiki działania organów państwowych, zapobiegając funkcjonowaniu w obrocie prawnym rozstrzygnięć nie do pogodzenia w całym systemie sprawowania władzy.

W niniejszej sprawie Skarżąca podnosząc zarzuty objęte punktem II. 3 petitum skargi kasacyjnej powołuje się na te same okoliczności, które ocenione zostały już w wyroku NSA z 14 października 2020 r. II OSK 1678/20. W konsekwencji, Sąd kasacyjny obecnie rozpoznający sprawę, podzielając stanowisko wyrażone w wyroku z 14 października 2020 r. uznaje za niezasadne zarzuty zmierzające do wykazania, że wydanie decyzji nakładającej na Skarżącą obowiązek uiszczenia opłaty rocznej podwyższonej za okres poprzedzający jej wydanie, narusza zasady wynikające z art. 6 k.p.a. w związku z art. 10 ust. 4 i ust. 6 ustawy jak też art. 7, art. 8 i art. 9 k.p.a. Sąd kasacyjny podkreśla dodatkowo, że jak słusznie zwróciło uwagę Kolegium i Sąd Wojewódzki, Skarżąca wprost wskazywała, iż nie występowała o przeniesienie decyzji rekultywacyjnej do czasu upływu określonego w niej terminu. Jak bowiem wskazała Skarżące w skardze skierowanej do Sądu Administracyjnego na decyzję z 25 lipca 2019 r., nr SKO 4201/21/19 w przedmiocie odmowy zmiany decyzji w zakresie terminu wykonania rekultywacji Skarżąca nie podejmowała żadnych działań w kierunku przeniesienia decyzji rekultywacyjnej przed upływem określonego w niej terminu aby móc później wnioskować o jego przedłużenie (str. 5 skargi wniesionej w sprawie II SA/Wr 699/19).

Zatem również zarzut objęty punktem II.3 petitum skargi kasacyjnej uznać należało za niezasadny.

Zarzut objęty punktem I.2 petitum skargi kasacyjnej, to jest zarzut naruszenia art. 28 ust. 3 w związku z art. 4 pkt 13 i 12 ust. 6 ustawy poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że w przypadku wydawania decyzji określonej w art. 28 ust. 3 ustawy nie ma zastosowania przewidziana w art. 12 ust. 6 zasada pomniejszenia należności o wartość gruntu uznać należy za niezasadny.

W przywołanym przez Skarżącą art. 4 pkt 13 ustawy zawarta została definicja opłaty rocznej. Zgodnie z brzmieniem przywołanego przepisu, ilekroć w ustawie mówi się o opłacie rocznej - rozumie się przez to opłatę roczną z tytułu użytkowania na cele nierolnicze lub nieleśne gruntów wyłączonych z produkcji, w wysokości 10% należności, uiszczaną: w razie trwałego wyłączenia - przez lat 10, a w przypadku nietrwałego wyłączenia - przez okres tego wyłączenia, nie dłużej jednak niż przez 20 lat od chwili wyłączenia tych gruntów z produkcji. Pojęcie należności zdefiniowane zostało natomiast w art. 4 pkt 12 ustawy i w jego świetle należność to jednorazowa opłatę z tytułu trwałego wyłączenia gruntów z produkcji;

Wskazanie w ustawie definicji określonego pojęcia oznacza, że winno ono być tak rozumiane w jej tekście w każdym przypadku jej użycia. Zatem również w art. 28 ust. 3 ustawy pojęcie opłaty rocznej winno być rozumiane tak, jak wskazano w art. 4 pkt 13 ustawy w związku z jej art. 4 pkt 12.

W art. 12 ust. 6 ustawy mowa jest o obniżeniu należności – to jest kwoty o której mowa w art. 4 pkt 12 ustawy, jednak mechanizm obniżenia należności dotyczy wyłącznie decyzji zezwalającej na wyłącznie gruntów z produkcji rolnej lub leśnej, o której mowa w art. 11 ustawy, zawartym w jej rozdziale 3. Sam sposób wyliczenia należności wskazany został natomiast w art. 12 ust. 7 ustawy. Zatem, skoro w art. 28 ust. 3 ustawy, mowa jest o opłacie rocznej, a więc o opłacie stanowiącej 10% należności, do jej wyliczenia stosuje się mechanizm zawarty w art. 12 ust 7 ustawy, bez stosowania pomniejszenia o którym mowa w jej art. 12 ust. 6.

Prawidłowo zatem Sąd Wojewódzki wskazał, że opłata roczna podwyższona stanowi sankcję administracyjną, która nie może być utożsamiana z opłatą roczną, o której mowa w art. 12 ust. 6 ustawy.

Uznanie zarzutów naruszenia prawa materialnego objętych punktem I.2 petitum skargi kasacyjnej za niezasadne oznacza, że niezasadne są również zarzuty objęte punktem II. 1 petitum skargi kasacyjnej to jest zarzuty naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez zaniechanie ustalenia jaka była wartość gruntu na datę jego faktycznego wyłączenia z produkcji rolnej. Skoro w przypadku opłaty rocznej podwyższonej nie stosuje się mechanizmu obniżenia przewidzianego w art. 12 ust. 6 ustawy nie zachodziła konieczność ustalania wartości gruntu na datę jego faktycznego wyłączenia z produkcji rolnej.

Niezasadny był również zarzut naruszenia prawa materialnego objęty punktem I.3 petitum skargi kasacyjnej to jest zarzut naruszenia art. 28 ust. 5 ustawy poprzez jego niezastosowanie i powiązany z nim zarzut naruszenia przepisów postępowania to jest art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez zaniechanie ustalenia czy i w jakiej części nastąpiło ograniczenie wartości użytkowanie gruntów (pkt II.1 petitum skargi kasacyjnej) i objęty punktem II.2 petitum skargi kasacyjnej zarzut naruszenia art. 84 § 1 k.p.a. w związku z art. 28 ust. 5 i art. 4 pkt 18 ustawy poprzez zaniechanie przeprowadzenia dowodu z dwóch odrębnych opinii rzeczoznawców celem ustalenia czy i w jakiej części nastąpiło ograniczenie wartości użytkowej gruntów, a w rezultacie celem ustalenia, czy rekultywacja została przeprowadzona i w jakim zakresie.

Sąd kasacyjny przypomina, że opłata roczna podwyższona nakładana jest w razie niezakończenia rekultywacji gruntów zdewastowanych w okresie, o którym mowa w art. 20 ust. 4 ustawy. Innymi słowy, nakładana jest ona w razie niezakończenia rekultywacji gruntów zdewastowanych w terminie określonym w decyzji rekultywacyjnej. Zatem nakładając opłatę roczną podwyższoną na podstawie art. 28 ust. 3 ustawy organ zobowiązany jest jedynie do ustalenia czy wydana została decyzja nakładająca obowiązek rekultywacji gruntów zdewastowanych, oraz czy został on wykonany w terminie wskazanym w tejże decyzji, przy czym fakt wykonania obowiązku rekultywacji winien być wykazany decyzją wydaną na podstawie art. 22 ust. 1 pkt 4 ustawy, to jest decyzją uznającą rekultywację za zakończoną (por stanowisko wyrażone przez NSA w wyroku z 8 listopada 2023 r. I OSK 1657/22 ).

W postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 28 ust. 3 ustawy, a więc postępowaniu dotyczącym wykonania obowiązku rekultywacji gruntów, które uznane już zostały za zdewastowane, a więc za grunty, które utraciły wartość użytkową nie ma zatem podstaw do stosowania przepisów art. 28 ust. 5 ustawy a co za tym idzie ustalania na podstawie opinii dwóch niezależnych biegłych rozmiaru ograniczenia wartości użytkowej gruntów.

Mając na uwadze powyższe wywody Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.

W niniejszej sprawie pełnomocnik Skarżącej– na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. – zrzekł się rozprawy, a strona przeciwna w ustawowym terminie nie zawnioskowała o jej przeprowadzenie, stąd też rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a.