Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt II SA/Gl 393/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2023-06-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 130 ust. 2, art. 140 ust. 2 i art. 156
journal: Dz.U. 2023 poz 344
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t. j.)
article: art. 135 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c
journal: Dz.U. 2023 poz 259
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Stanisław Nitecki (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Beata Kalaga-Gajewska, Sędzia WSA Artur Żurawik, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 14 czerwca 2023 r. sprawy ze skargi A. M., M. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bielsku-Białej z dnia 2 stycznia 2023 r. nr SKO.I/427/167/2022 w przedmiocie odmowy waloryzacji odszkodowania za nieruchomość 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Miasta C. z dnia 7 listopada 2022 r. nr [...], 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bielsku-Białej na rzecz skarżących solidarnie 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Decyzją nr [...] z 20 stycznia 2022 r. Starosta [...] ustalił odszkodowanie za nieruchomość zabudowaną położoną w C. oznaczoną jako działka nr [...] obręb [...] o powierzchni 0,0706 ha, objętą księgą wieczystą nr [...] nabytą z mocy prawa przez Gminę C. zgodnie z decyzją Starosty [...] nr [...] z 14 stycznia 2021 r. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej pod nazwą "Budowa drogi gminnej w ramach zadania: Zabezpieczenie i stabilizacja kompleksu osuwiskowego przy ul. [...] w C.", w wysokości 1.029.160,00 zł na rzecz dotychczasowych właścicieli nieruchomości - małżonków A.M. i M.M. (dalej jako strony lub skarżący) we wspólności ustawowej małżeńskiej.

Wnioskiem złożonym 4 października 2022 r. strony wystąpiły do Burmistrza Miasta C. o wydanie decyzji administracyjnej określającej zwaloryzowaną kwotę tego odszkodowania motywując swoje żądanie dynamicznym i znacznym wzrostem cen nieruchomości jak również materiałów i usług budowlanych oraz podkreślając, że wysokość odszkodowania określono na dzień wydania wspomnianej decyzji, zaś ważność operatu szacunkowego stanowiącego podstawę jej ustalenia wygasa z chwilą wydania tego aktu. Zdaniem wnioskodawców konieczność waloryzacji wynika z art. 18 ust. 3 ustawy z 10 kwietnia 2003 r. o szczegółowych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (aktualnie Dz. U. z 2023 r., poz. 162) i powinna ona odbyć się na zasadach określonych w ustawie z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (aktualnie Dz. U. z 2023 r., poz. 344) czyli przy zastosowaniu wskaźników zmian cen dla nieruchomości sklasyfikowanych w rejestrze cen nieruchomości, z uwzględnieniem danych wynikających z ewidencji gruntów i budynków. Wskaźniki takie zostały ogłoszone i to one powinny stanowić podstawę wyliczeń zwaloryzowanej kwoty odszkodowania.

Nadto powołali się na art. 156 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, stanowiący, że operat szacunkowy może być wykorzystywany do celu, dla którego został sporządzony przez okres 12 miesięcy od daty jego sporządzenia chyba, że wystąpiły zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników, o których mowa w art. 154 tej regulacji, zaś do zdarzeń takich należą w szczególności cel wyceny oraz dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych zaś o zmianach w tym zakresie decydują dane wynikające ze stosownych obwieszczeń Prezesa GUS. Równocześnie wnioskujący nadmienili, że żądanie zwaloryzowania odszkodowania zgłaszali już wcześniej a mianowicie w czerwcu 2022 r.

Decyzją z 7 listopada 2022 r. nr [...] wydaną na podstawie art. 130 ust. 2, art. 140 ust. 2 i art. 156 ustawy o gospodarce nieruchomościami Burmistrz Miasta C. odmówił stronom określenia zwaloryzowanej kwoty odszkodowania orzeczonego w decyzji Starosty [...] nr [...] z 20 stycznia 2022 r. W uzasadnieniu podkreślił, że zgodnie z art. 18 ust 3 ustawy o szczegółowych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, odszkodowanie, o którym mowa w ust. 1 tego przepisu, podlega waloryzacji na dzień wypłaty, według zasad obowiązujących w przypadku zwrotu wywłaszczonych nieruchomości. W rezultacie zastosowanie znajduje tu art. 140 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami stanowiący, że wysokość odszkodowania po waloryzacji nie może być wyższa niż wartość nieruchomości w dniu zwrotu, a jeżeli ze względu na rodzaj nieruchomości nie można określić jej wartości rynkowej, nie może być wyższa od wartości odtworzeniowej. Nadto należy uwzględnić art. 5 powołanej ustawy, dotyczący sposobu waloryzacji kwot należnych z tytułów określonych w tej regulacji. W tym miejscu powołano się na art. 156 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, zgodnie z którym operat szacunkowy może być wykorzystywany w celu, dla którego powstał przez okres 12 miesięcy od daty jego sporządzenia, chyba że wystąpiły zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników wskazanych w art. 154, to jest między innymi położenia nieruchomości, przeznaczenia w miejscowym planie, stanu nieruchomości oraz dostępnych danych o cenach nieruchomości podobnych. Zważywszy powyższe organ pierwszej instancji podniósł, że w sporządzonym operacie szacunkowym rzeczoznawca majątkowy określił wartość rynkową należącej do wnioskodawców nieruchomości na kwotę 1.029.160,00 zł, a skoro operat ten sporządzono 30 września 2021 r., to był on aktualny na dzień wypłaty odszkodowania w łącznej kwocie 1.039.160,00 zł wobec czego wysokość ta nie podlega zmianie. Równocześnie od września 2021 r. na rynku nieruchomości nie nastąpiły tak daleko idące zmiany, aby powodować wzrost wartości spornej nieruchomości, a co więcej - waloryzacja odszkodowania skutkująca wypłatą kwoty przewyższającej jej wartość rynkową stałaby w sprzeczności z zasadami współżycia społecznego.

Od powyższej decyzji z 7 listopada 2022 r. strony wniosły odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bielsku-Białej domagając się jej uchylenia i orzeczenia co do istoty sprawy. W uzasadnieniu podnieśli zarzut naruszenia art. 7 i art. 77 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego polegający na braku przeprowadzenia wyczerpującego postępowania dowodowego oraz art. 12 tego Kodeksu, polegające na "podejmowaniu fikcyjnych działań ograniczających się do zastrzeżeń wnoszonych przez stronę". Nadto zarzucili naruszenie art. 18 ust. 3 ustawy o szczegółowych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, poprzez odmowę określenia zwaloryzowanej kwoty odszkodowania oraz art. 5 ustawy o gospodarce nieruchomościami, poprzez "niewłaściwą interpretację przepisu art. 140" tej ustawy. Odwołujący się podkreślili, że w toku postępowania w przedmiocie określenia zwaloryzowanej kwoty odszkodowania organ pierwszej instancji nie zgromadził żadnego nowego materiału dowodowego, nie poddał weryfikacji argumentów podniesionych w ich wniosku i pominął powszechnie dostępne wskaźniki cen opublikowane przez Prezesa GUS w stosownych Dziennikach Urzędowych, choć to właśnie one w świetle art. 5 ustawy o gospodarce nieruchomościami powinny stanowić podstawę obliczeń służących dokonaniu waloryzacji. Zamiast tego stwierdzono brak istotnych wzrostów cen nieruchomości w okresie od września 2021 r. nie wskazując jednak źródeł, na podstawie których sformułowano takie wnioski, co z kolei narusza art. 107 § 3 przywoływanego Kodeksu. Nadto strony zakwestionowały argument organu, że waloryzacja skutkująca wypłatą kwoty przewyższającej wartość nieruchomości byłaby sprzeczna z zasadami współżycia społecznego. Wywiedli bowiem, że takie powołanie się na klauzulę generalną prowadzi do oceny subiektywnej i pozaprawnej.

Decyzją z 2 stycznia 2023 r., nr SKO.I/427/167/2022 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Bielsku-Białej utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu Kolegium w pierwszej kolejności zaprezentowało dotychczasowy przebieg postępowania oraz przybliżyło stan normatywny mający zastosowanie w sprawie, w szczególności treść art. 132 ust. 3 i 5 ustawy o gospodarce nieruchomościami określające właściwość organów do dokonania waloryzacji odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość, a także art. 5 tej regulacji wskazujący zasady przedmiotowej waloryzacji. Następnie podkreśliło, że wysokość odszkodowania przyznanego odwołującym się została określona zgodnie z art. 130 ust. 2 powołanej ustawy, w oparciu o operat szacunkowy rzeczoznawcy majątkowego z 30 września 2021 r., gdzie wartość rynkowa należącej do nich nieruchomości określona została na kwotę 1.029.160,00 zł. Decyzją Starosty [...] z 20 stycznia 2022 r. odszkodowanie za tę nieruchomość ustalono jako 1.039.160,00 zł co stanowi sumę wspomnianej wartości rynkowej oraz kwoty 10.000 zł przyznanej na podstawie art. 18 ust. 1f. ustawy o szczegółowych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Następnie odszkodowanie to zostało wypłacone wyżej wymienionym w dwóch transzach, to jest: 8 lipca 2022 r., w wysokości 727.412,00 zł - jako zaliczka wynoszącą 70 % odszkodowania oraz 9 września 2022 r. - w pozostałej kwocie 311.748,00 zł.

Zważywszy powyższe organ drugiej instancji podniósł, że zarzuty odwołania nie mogły zostać uwzględnione. Waloryzacja oznacza bowiem ustalenie wysokości istniejących zobowiązań przy zmianie systemu pieniężnego czyli innymi słowy urealnienie już ustalonego, a jeszcze nie wypłaconego odszkodowania przy zastosowaniu odpowiednich wskaźników cen. Skoro zatem w niniejszym przypadku odszkodowanie już wypłacono a zarazem ustalono je zgodnie z obowiązującymi przepisami, to roszczenia wnioskodawców zostały w pełni zaspokojone, zobowiązanie z tego tytułu wygasło, a w konsekwencji jego waloryzacja nie jest możliwa.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach strony wniosły o uchylenie opisanej wyżej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bielsku-Białej oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji. Skarżący podnieśli zarzut naruszenia przepisów postępowania, a to art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego, poprzez brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego i niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz sporządzenie uzasadnienia niezgodnie z ustawowymi wymogami "prowadzącego do konkluzji, że ten sam stan faktyczny i prawny uzasadnia różne decyzje w analogicznych sytuacjach", art. 9 i art. 11 powyższego Kodeksu poprzez niedostateczne wyjaśnienie postaw prawnych i przesłanek utrzymania w mocy odmownej decyzji oraz art. 138 § 1 pkt 1 tego Kodeksu, polegające na bezzasadnym utrzymaniu w mocy tego rozstrzygnięcia. Nadto zarzucili naruszenie przepisów prawa materialnego, a mianowicie art. 18 ust. 3 ustawy o szczegółowych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych oraz art. 5 i art. 132 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, poprzez nieuzasadnione utrzymanie w mocy decyzji o odmowie określenia zwaloryzowanego odszkodowania. W uzasadnieniu wywiedli, że Kolegium skupiło się jedynie - jak to określili - "na wydanych w niniejszej sprawie orzeczeniach" i ograniczyło się do stwierdzenia, że skoro odszkodowanie zostało wypłacone, to roszczenia wnioskodawców zostały zaspokojone, a waloryzacja nie może mieć miejsca. Pominęło przy tym znaczną część zgromadzonego materiału dowodowego i nie odniosło się do przedstawionych przez nich argumentów spornych oraz nie zweryfikowało interpretacji art. 140 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami wyrażonej w decyzji pierwszoinstancyjnej ani też nie poddało ocenie przesłanek, które legły u podstaw tego aktu.

W tym miejscu skarżący zaznaczyli, że o zwaloryzowanie kwoty odszkodowania zwrócili się do Burmistrza Miasta C. już w dniu 17 czerwca 2022 r., a zatem jeszcze przed wypłatą nie tylko odszkodowania, lecz także znacznie opóźnionej zaliczki (bezczynność w wypłacie przedmiotowej zaliczki była przedmiotem skargi uwzględnionej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie sprawy o sygn. akt II SAB/Gl 70/22) i już wtedy wskazywali na zmiany czynników, o których mowa w zdaniu drugim art. 156 ust. 3 powyższej ustawy, jednak w odpowiedzi na ten wniosek otrzymali jedynie zwykłe pismo, w którym poinformowano ich o tym, że waloryzacja nie przysługuje nie uzasadniając w żaden sposób tego stanowiska wobec czego ponowili swoje żądanie kolejnym pismem złożonym 4 października 2022 r. Jakkolwiek przy tym przyznali, że od daty sporządzenia operatu szacunkowego (30 września 2021 r.) do dnia wypłaty odszkodowania (9 września 2022 r.) nie upłynęło 12 miesięcy, to jednak powtórnie zaznaczyli, że "w otoczeniu cen nieruchomości" jak i w całej gospodarce doszło w tym okresie do zmian czynników uzasadniających waloryzację, stanowiących następstwo wysokiej inflacji i znacznego wzrostu cen nieruchomości jak również materiałów i usług budowlanych. Dodatkowo zwrócili uwagę, że w powyższym okresie Prezes GUS aż trzykrotnie ogłaszał zmiany wskaźników cen nieruchomości (Monitor Polski z 2022 r. poz. 13, poz. 399 i poz. 672), co ich zdaniem w chwili wypłaty odszkodowania powinno stanowić przesłankę ustalenia jego zwaloryzowanej wysokości, czego jednak organ nie uczynił.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium odwoławcze w Bielsku-Białej wniosło o jej oddalenie i powtarzając argumentację z uzasadnienia swojej decyzji wywiodło, że nie znajduje podstaw do zmiany zajętego w sprawie stanowiska.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje.

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie należy podnieść, że po myśli art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 259) sądy administracyjne w zakresie swojej właściwości sprawują kontrolę działalności administracji publicznej stosując środki określone w ustawie. Zgodnie zaś z treścią art. 134 § 1 przywołanej ustawy, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Z brzmienia art. 145 § 1 powyższej ustawy wynika natomiast, że w przypadku, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą zatem ulec uchyleniu wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy też procesowego, jeżeli miało ono, bądź mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie może natomiast kierować się względami słuszności czy zasadami współżycia społecznego.

W tym kontekście uznano, że skargę w niniejszej sprawie należało uwzględnić. Sądowa kontrola legalności, przeprowadzona stosownie do wskazań zawartych w art. 1 § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r., poz. 2492) wykazała bowiem, że zaskarżony akt wydany został z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, z kolei poprzedzająca go decyzja organu pierwszej instancji narusza nie tylko przepisy postępowania, lecz nadto także prawo materialne w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy i dlatego oba te rozstrzygnięcia należało wyeliminować z obrotu prawnego.

Rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym nastąpiło na podstawie art. 119 pkt 2 w związku z art. 120 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi z uwagi na złożony przez skarżących wniosek, w tym zakresie przy równoczesnym braku zgłoszenia przez organ administracyjny żądania przeprowadzenia rozprawy.

Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest rozstrzygnięcie o odmowie waloryzacji odszkodowania przyznanego skarżącym na mocy decyzji z 20 stycznia 2022 r. wydanej przez Starostę [...] działającego na podstawie art. 129 ust. 5 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, za należącą do nich nieruchomość, która została nabyta z mocy prawa przez Gminę C. zgodnie z wcześniejszą decyzją tego Starosty z 14 stycznia 2021 r. w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej.

W pierwszej kolejności podkreślenia zatem wymaga, że zgodnie z art. 132 ust. 3 powołanej ustawy, wysokość odszkodowania ustalona w decyzji podlega waloryzacji na dzień jego zapłaty, co koresponduje z mającym zastosowanie w sprawie art. 18 ust. 3 specustawy drogowej. Waloryzacji dokonuje organ, osoba lub jednostka organizacyjna zobowiązana do zapłaty odszkodowania. W rozpoznanym przypadku podmiotem takim jest Burmistrz Miasta C. co wynika z art. 132 ust. 5 tej ustawy, jako że wywłaszczenie spornej nieruchomości nastąpiło na rzecz tego Miasta.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Bielsku-Białej utrzymało w mocy decyzję pierwszoinstancyjną o odmowie waloryzacji przyznanego skarżącym odszkodowania, przy czym uznało trafność tego rozstrzygnięcia zasadniczo nie odnosząc się do argumentacji podnoszonej przez Burmistrza Miasta C., lecz opierając swoje stanowisko przede wszystkim na stwierdzeniu, że waloryzacja taka nie jest możliwa, gdyż odszkodowanie zostało już wnioskodawcom wypłacone.

Sąd generalnie aprobuje to założenie i przychyla się poglądu sformułowanego w tym zakresie przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 19 grudnia 2022 r. (sygn. akt I OSK 246/19 - dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych - zwanej dalej CBOSA). Skoro bowiem z art. 132 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami wynika, że wysokość odszkodowania ustalona w decyzji podlega waloryzacji na dzień jego zapłaty, to podstawą roszczenia o waloryzację jest ustalenie, że odszkodowanie nie zostało wypłacone. Innymi słowy, istnienie decyzji ustalającej odszkodowanie przy braku jego wypłaty warunkuje możliwość jego waloryzacji, a zatem za trafne należy uznać stanowisko, że po wypłacie odszkodowania skuteczne zgłoszenie żądanie o waloryzację nie jest możliwe. Powyższe nie zmienia jednak faktu, że w warunkach niniejszej sprawy oparcie rozstrzygnięcia na tej tezie trudno uznać na prawidłowe. Byłoby tak, gdyby skarżący wystąpili o waloryzację odszkodowania już po otrzymaniu jego wypłaty, jednakże okoliczność ta nie została potwierdzona w należyty sposób i istnieją w tym zakresie poważne wątpliwości. Przyjdzie bowiem zaznaczyć, że organy obydwu instancji zgodnie przyjęły, że skarżący wystąpili z wnioskiem o waloryzację dopiero pismem datowanym na 30 września 2022 r., złożonym następnie w Urzędzie Miejskim w C. 4 października 2022 r. i w ogóle nie odniosły się do ich wyraźnego wywodu o tym, że pismo to jest jedynie ponowieniem żądania, które zgłosili znacznie wcześniej, a mianowicie 17 czerwca 2022 r., czyli - co trzeba zaznaczyć - jeszcze przed wypłatą odszkodowania, dokonaną bezspornie w dwóch transzach: odpowiednio w lipcu 2022 r. (zaliczka) i we wrześniu 2022 r.

W toku postępowania administracyjnego skarżący wyraźnie akcentowali ten fakt, tymczasem w aktach niniejszej sprawy brak jest rzeczonego pisma z 17 czerwca 2022 r. zaś skład orzekający w niniejszej sprawie na chwilę obecną także nie może zweryfikować jego treści.

Równocześnie w obu wydanych w sprawie decyzjach okoliczność ta została całkowicie pominięta, chociaż ma ona kluczowe znaczenie dla oceny prawidłowości podjętego rozstrzygnięcia. Jeżeli bowiem rzeczywiście skarżący zgłosili taki wniosek w czerwcu 2022 r., czyli jeszcze przed wypłatą należnego im odszkodowania, wówczas roszczenie o waloryzację byłoby dopuszczalne i już wtedy wymagałoby ono załatwienia w formie decyzji administracyjnej. Brak jest jednak informacji mogących wskazywać, aby decyzja taka była wydana, natomiast z twierdzeń skarżących wynika coś zupełnie innego, a mianowicie, że zamiast decyzji organ udzielił im na powyższe pismo z 17 czerwca 2022 r. odpowiedzi w postaci zwykłego pisma informacyjnego, gdzie wskazał na bezzasadność waloryzacji nie popierając tego stanowiska stosownymi argumentami czy wyjaśnieniami - poza powołaniem się jedynie na ważność sporządzonego operatu szacunkowego.

W tym miejscu niezbędne jest podkreślenie, że zgodnie z dominującym aktualnie w judykaturze poglądem, który skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni popiera, waloryzacja ustalonego już w przeszłości w trybie administracyjnym odszkodowania rozstrzygana jest w postępowaniu administracyjnym i chociaż art. 132 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie określa formy prawnej, w jakiej należy jej dokonać to jednak za kluczowe trzeba uznać to, że źródłem żądania jest akt administracyjny - decyzja o wywłaszczeniu nieruchomości lub odrębna decyzja o ustaleniu odszkodowania. Na mocy powołanego wyżej przepisu strona uzyskuje roszczenie odrębne od roszczenia o ustalenie odszkodowania, a skoro nie budzi wątpliwości konieczność ustalenia odszkodowania w drodze decyzji, to również skonkretyzowanie ustalonej już jego wysokości, w następstwie waloryzacji, także powinno nastąpić w formie decyzji administracyjnej właściwego organu. Decyzja o waloryzacji odszkodowania jest rozstrzygnięciem o uprawnieniach strony postępowania administracyjnego, zatem nie można twierdzić, że orzekanie w tych ramach może nastąpić z pominięciem administracyjnego trybu postępowania przez załatwienie sprawy co do jej istoty, a jedynie jako wskutek czynności obrachunkowej o technicznym charakterze. Aspekt systemowy i celowościowy wykładni art. 132 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami wyraźnie się takiemu poglądowi przeciwstawia. Również kontekst konstytucyjny owej wykładni, akcentujący gwarancyjny charakter tego przepisu, nie pozwala zgodzić się na waloryzację odszkodowania poza ramami postępowania administracyjnego, w formie, która pozbawia stronę procesowych gwarancji zweryfikowania poprawności dokonanej czynności obrachunkowej (por. między innymi wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 16 marca 2021 r., sygn. akt I OSK 4133/18; z 12 stycznia 2012 r., sygn. akt I OSK 2013/11 oraz z 30 listopada 2012 r., sygn. akt I OSK 1297/11 - orzeczenia dostępne w CBOSA).

W świetle zaprezentowanych wyżej rozważań prawnych nie znajdowałoby więc żadnego uzasadnienia zachowanie organu pierwszej instancji, który wniosek skarżących z 4 października 2022 r. rozstrzygnął prawidłowo w formie decyzji administracyjnej, natomiast ich wcześniejszy wniosek w tym samym zakresie z czerwca 2022 r. załatwił lakonicznym pismem nie spełniającym kryteriów decyzji w rozumieniu art. 104 przywoływanego Kodeksu. W rezultacie nie budzi wątpliwości, że wymagało jednoznacznego wyjaśnienia, czy skarżący rzeczywiście już we wspomnianym piśmie z 17 czerwca 2022 r. wystąpili z żądaniem waloryzacji odszkodowania za ich wywłaszczoną nieruchomość i czy rzeczywiście wniosku tego nie załatwiono decyzją. Organ odwoławczy w żaden sposób nie ustosunkował się jednak do tej kwestii co stanowi naruszenie zasady prawdy obiektywnej sformułowanej w art. 7 i art. 77 § 1 tego Kodeksu, zaś naruszenie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Jeśli bowiem wniosek taki byłby istotnie złożony, wówczas żądanie waloryzacji należałoby uznać za zgłoszone jeszcze przed wypłaceniem odszkodowania i w takiej sytuacji sam fakt jego późniejszej fizycznej wypłaty nie stanowiłby samoistnej przesłanki wykluczającej zasadność dokonania waloryzacji w kontekście zasad określonych w ustawie o gospodarce nieruchomościami, tym bardziej, że zapłata ta - co jest poza sporem - nastąpiła po upływie terminów określonych w art. 132 ust. 1a i 1b cytowanej ustawy. Zdaniem Sądu, w takim przypadku nie byłoby wykluczone zwaloryzowanie przedmiotowego świadczenia, a następnie wypłacenie im ewentualnej różnicy pomiędzy kwotą przyznaną (i następnie wypłaconą) a kwotą zwaloryzowaną.

Niezależnie od powyższego przyjdzie podnieść, że wadami w rozumieniu art. 145 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi obciążona jest również decyzja organu pierwszej instancji z 7 listopada 2022 r. Po pierwsze bowiem - także w tym akcie w ogóle nie nawiązano do wywodów skarżących o ich wcześniejszym wniosku z czerwca 2022 r., zaś po drugie - jakkolwiek poddano ocenie zasadność żądanej przez nich waloryzacji, to jednak uczyniono to z naruszeniem nie tylko wspomnianej wyżej zasady prawdy obiektywnej, lecz również bez należytego zachowania wymogów wynikających z ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Trzeba tu zaznaczyć, że istotą waloryzacji jest przewartościowanie odszkodowania polegające na przeliczeniu kwoty odszkodowania według wzrostu lub spadku siły nabywczej pieniądza w okresie między ustaleniem odszkodowania a datą jego wypłaty. Ustawodawca realizując zasadę słusznego odszkodowania wprowadził jej mechanizm opisany w art. 132 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami celem nadania wypłacanej tytułem odszkodowania kwocie pieniężnej takiej samej wartości ekonomicznej, jaką kwota ta miała w chwili powstania. Waloryzacja jest gwarancją, że uprawniony otrzyma odszkodowanie w realnej wysokości (por. "Gospodarka nieruchomościami - Komentarz" - J. Szachułowicz i inni, str. 361, Warszawa 2003 r.).

Odmawiając skarżącym waloryzacji odszkodowania Burmistrz Miasta C. wywodził, że operat szacunkowy określający wartość rynkową spornej nieruchomości na kwotę 1.029.160,00 zł został sporządzony 30 września 2021 r., a zatem w świetle art. 156 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami był aktualny na dzień wypłaty bowiem przepis ten określa, że dokument taki może być wykorzystywany w celu, dla którego powstał przez okres 12 miesięcy od jego sporządzenia, chyba że wystąpiły zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników wskazanych w art. 154. Równocześnie wywiódł, że okoliczności tego rodzaju nie miały miejsca, gdyż od września 2021 r. nie nastąpiły "tak daleko idące zmiany cen, aby powodować wzrost wartości nieruchomości", a nadto podniósł, że waloryzacja odszkodowania skutkująca wypłatą kwoty przewyższającej wartość rynkową nieruchomości stałaby w sprzeczności nie tylko z art. 140 ust. 2 powyższej ustawy, lecz także z zasadami współżycia społecznego.

Argumentację taką trudno uznać za dostateczną albowiem teza o braku wystąpienia zmian w zakresie okoliczności wskazanych w art. 154 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. nie została oparta na żadnych bliższych analizach. W przepisie tym mowa o rodzaju i położeniu nieruchomości, przeznaczeniu w planie miejscowym, stanie nieruchomości oraz - na co powoływali się skarżący - dostępnych danych o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych. Tymczasem Burmistrz Miasta C. nie umotywował lakonicznego twierdzenia o braku "tak daleko idących zmian aby skutkowały wzrostem wartości nieruchomości" nie popierając go jakimikolwiek rozważaniami w kontekście zasad waloryzacji uregulowanych w art. 5 tej ustawy.

Wypada zaznaczyć, że w myśl wspomnianego unormowania, waloryzacji dokonuje się przy zastosowaniu wskaźników zmian cen nieruchomości dla nieruchomości sklasyfikowanych w rejestrze cen nieruchomości, z uwzględnieniem danych wynikających z ewidencji gruntów i budynków (ust. 1); Prezes Głównego Urzędu Statystycznego ogłasza, w formie obwieszczenia, w Dzienniku Urzędowym Rzeczypospolitej Polskiej "Monitor Polski", wskaźniki zmian cen nieruchomości dla danego rodzaju nieruchomości, nie później niż w terminie 4 miesięcy od zakończenia kwartału, którego te wskaźniki dotyczą, z podziałem na województwa (ust. 2); w przypadku gdy dla danego kwartału nie ogłoszono wskaźnika zmian cen nieruchomości dla danego rodzaju nieruchomości, waloryzacji kwot należnych z tytułów określonych w ustawie za ten kwartał dokonuje się przy zastosowaniu ostatniego ogłoszonego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego wskaźnika zmian cen nieruchomości dla danego rodzaju nieruchomości. (ust. 3); w przypadku gdy dla danego rodzaju nieruchomości nie ogłoszono nigdy wskaźnika zmian cen nieruchomości, waloryzacji kwot należnych z tytułów określonych w ustawie w tym zakresie dokonuje się przy zastosowaniu wskaźnika cen towarów i usług konsumpcyjnych ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego (ust. 4); w przypadku gdy nieruchomość składa się z co najmniej dwóch części odpowiadających różnym rodzajom nieruchomości, waloryzacji, o której mowa w ust. 1, dokonuje się przy zastosowaniu średniej ważonej wskaźników zmian cen nieruchomości właściwych dla każdej z części tej nieruchomości, przyjmując za wagi powierzchnię poszczególnych części (ust. 5).

Organ pierwszej instancji nie odniósł się do powyższych zasad albowiem nie zawarł w swojej decyzji żadnych zestawień kwot czy wskaźników, na których oparł swoją konkluzję, a tym samym nie wiadomo, jakie dane liczbowe oraz wartości legły u podstaw jego rozumowania oraz czy wnioskowanie takie koresponduje z tymi regułami. Niniejsze uchybienie ma istotne znaczenie tym bardziej, że skarżący wskazywali wyraźnie na wzrosty cen nieruchomości w okresie zarówno po sporządzeniu operatu szacunkowego jak i po wydaniu decyzji o przyznaniu im odszkodowania, a chociaż powoływali się w tym zakresie na obwieszczenia Prezesa GUS dotyczące wskaźników cen dla lokali mieszkalnych, które nie ma w niniejszej sprawie zastosowania (wywłaszczona nieruchomość nie stanowi wszak lokalu mieszkalnego, lecz działkę gruntową zabudowaną domem), to jednak nie budzi wątpliwości, że organ powinien dokonać w niniejszych ramach ustaleń powołując się albo na stosowne obwieszczenia wydane na podstawie art. 5 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami albo - w przypadku braku wydania takich aktów - o wskaźniki opisane w ust. 3-5 tego uregulowania.

Równocześnie trzeba przyznać, że po myśli art. 140 ust. 2 powyższej ustawy, wysokość odszkodowania po waloryzacji nie może być wyższa, niż wartość rynkowa nieruchomości, a jeżeli ze względu na rodzaj nieruchomości nie można określić jej wartości rynkowej, nie może być wyższa niż jej wartość odtworzeniowa. Organ pierwszej instancji nie sprecyzował jednak, dlaczego ewentualna waloryzacja miałaby jego zdaniem doprowadzić do ustalenia kwoty niezgodnej z określonym w ten sposób limitem, gdyż także tu nie uzasadnił swojego wywodu żadnymi obliczeniami ani porównaniami kwot, które miał do tych obliczeń przyjąć, a nawet nie wskazał jednoznacznie, jaką kwotę przyjął jako wartość rynkową wywłaszczonej nieruchomości i które wskaźniki (to jest w jakiej dacie obowiązujące) przyjął tu za podstawę. Niezależnie od powyższego nie sposób uznać za zasadne powoływanie się w tym zakresie na naruszenie zasad współżycia społecznego. Rację bowiem mieli skarżący, że byłoby to równoznaczne z oparciem rozstrzygnięcia na kryterium pozaprawnym, skoro ustawa o gospodarce nieruchomościami jak również ustawa o szczegółowych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych nie przewiduje takiej przesłanki.

Dlatego ponownie rozpoznając sprawę Burmistrz Miasta C. uwzględni wskazania wynikające wprost z niniejszego wyroku. W tych ramach po pierwsze odniesie się do akcentowanego przez skarżących wywodu o złożeniu przez nich wniosku o waloryzację już w czerwcu 2022 r., zaś w przypadku ustalenia, że ich pismo z 17 czerwca 2022 r. istotnie taki wniosek zawierało - powtórnie przeanalizuje, czy w okresie poprzedzającym wypłatę spornego odszkodowania wystąpiły okoliczności wymienione w art. 154 ustawy o gospodarce nieruchomościami, a następnie wyda rozstrzygnięcie, którą poprze dogłębną analizą w kontekście tego przepisu, jak również art. 5 powołanej ustawy i uzasadni je w sposób wyczerpujący czyniąc zadość wymogom wynikającym z art. 107 1 Kodeksu postępowania administracyjnego.

Zważywszy wszystkie podniesione wyżej okoliczności, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, działając na podstawie art. 132 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w pkt. 1 sentencji wyroku.

W przedmiocie zwrotu kosztów postępowania, obejmujących wpis od skargi Sąd rozstrzygnął w oparciu o przepisy art. 200, art. 205 § 1 i art. 209 powyższej ustawy.