Wyrok WSA w Kielcach, sygn. akt II SA/Ke 269/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach
Data orzeczenia: 2022-01-18 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Zasądzono zwrot kosztów postępowania
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: par., par. 3 ust. 2 5 ust. 2, par. 7 ust. 4
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1588
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Detka Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Armański Sędzia WSA Agnieszka Banach (spr.) Protokolant Starszy inspektor sądowy Sebastian Styczeń po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 stycznia 2022 r. sprawy ze skargi D. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] grudnia 2020 r. [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję organu I instancji; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz D. M. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] grudnia 2021 r. [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpatrzeniu odwołania D. M., utrzymało w mocy decyzję nr [...] Prezydenta Miasta K. z dnia

[...] września 2020 r. znak: [...] o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z usługami (w tym usługi handlu o powierzchni sprzedaży do 280 m2) wraz z garażem podziemnym i murem oporowym na działkach ewid. nr [...] i nr [...] obręb 0024,

u zbiegu ul. [...] i ul. [...] w K., w granicach oznaczonych na załącznikach graficznych literami ABCDEF-A.

W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia Kolegium wskazało, że wobec braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (dalej "mpzp") na obszarze zamierzenia inwestycyjnego, stosownie do art. 52 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz. U. z 2020r. poz. 293 ze zm., zwanej dalej "ustawą") inwestor, tj. [...] - INWESTYCJE S. M., wystąpił do Prezydenta Miasta K. z uzupełnianym w toku postępowania wnioskiem o wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy dla ww. inwestycji.

W ocenie Kolegium, badany wniosek o ustalenie warunków zabudowy spełnia w wystarczającym zakresie wszystkie wymogi określone w art. 52 ust. 2 ustawy. Organ odwoławczy podkreślił, że przeprowadzona przez organ pierwszej instancji zgodnie z § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588, zwanego dalej "rozporządzeniem") analiza cech zabudowy i zagospodarowania obszaru wyznaczonego potwierdza spełnienie warunków określonych w art. 61 ust. 1-5 ustawy, co uzasadnia wydanie pozytywnej dla inwestora decyzji ustalającej warunki zabudowy.

Kolegium ustaliło, że teren inwestycji objęty wnioskiem przylega do pasa drogowego ul. [...] i ul. [...]. Za front terenu inwestycji organ pierwszej instancji przyjął jego część przylegającą do ul. [...], oznaczony na załączniku graficznym literami A-B, który wynosi 73 m, gdyż obsługa komunikacyjna terenu planowanej inwestycji odbywać się będzie dwoma zjazdami z tej ulicy. Organ nie uwzględnił zatem wskazania inwestora, który podał, że główne wejście na teren inwestycji i dojście do budynku odbywało się będzie z ul. [...] i za front działki należy uznać część przylegającą do tej ulicy. Z pisma Miejskiego Zarządu Dróg w K. z dnia 19 września 2019 r. wynika bowiem, że brak jest bezpośredniej obsługi komunikacyjnej z ul. [...] na działki objęte wnioskiem, a możliwy jest wyłącznie wyjazd z terenu inwestycji na ul. [...]. Zatem zgodnie z § 3 ust. 2 rozporządzenia, obszar analizowany wyznaczono w odległości trzykrotnej szerokości frontu terenu inwestycji, tj. 219 m od jego granic oznaczonych na załącznikach graficznych literami ABCDEF-A. Zdaniem Kolegium, tak wyznaczone granice obszaru analizowanego odpowiadają prawu.

Kolegium podało, że stosownie do art. 54 pkt 1-3 ustawy w zakresie warunków kształtowania ładu przestrzennego, wskazano funkcję wnioskowanej inwestycji: mieszkalną wielorodzinną częściowo usługową (w tym usługi handlu) wraz z funkcją garażową (garaż podziemny). W obszarze analizowanym występuje zaś zabudowa: mieszkaniowa wielorodzinna i jednorodzinna, usługowa (w tym handel, usługi: biurowe i medyczne), garażowa oraz wielorodzinna z usługami.

Zdaniem Kolegium, w niniejszej sprawie jednoznacznym jest spełnienie warunku kontynuacji funkcji, ponieważ w wyznaczonych granicach obszaru analizowanego występuje taka sama zabudowa mieszkalna wielorodzinna z usługami i garażowa, jak ta wskazana we wniosku inwestorskim. Funkcja garażowa stanowi funkcję uzupełniającą dla funkcji podstawowej i dominującej, jaką jest funkcja mieszkalna. Nieprzekraczalne linie zabudowy budynku wyznaczone zostały zgodnie z § 4 ust. 1 i ust. 3 rozporządzenia:

- od strony ul. [...] - w odległości ok. 6 m od zewnętrznej krawędzi jezdni wyznaczonej istniejącym budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym nr [...] na działce po północnej stronie terenu inwestycji;

- od strony ul. [...] - w odległości ok. 13 m od zewnętrznej krawędzi jezdni, wyznaczonej istniejącym budynkiem nr [...] na działce po południowo-wschodniej stronie terenu inwestycji oraz budynkiem nr 65B na działce po północnej stronie terenu inwestycji.

Dalej Kolegium podało, że wielkość powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki od 0,26 do 0,34 ustalono zgodnie z § 5 ust. 2 rozporządzenia. Z analizy urbanistycznej wynika bowiem, że określony we wniosku wskaźnik do ok. 0,34 mieści się w przedziale wskaźników występujących w obszarze analizowanym dla zabudowy mieszkalnej wielorodzinnej i wielorodzinnej z usługami i nie przekracza średniego wskaźnika dla tego rodzaju zabudowy.

Kolegium oceniło, że wskaźnik udział powierzchni biologicznie czynnej minimum 25% jest ustalany w decyzji na poziomie funkcjonalnie związanym z innymi parametrami zagospodarowania terenu.

Jak stwierdził organ odwoławczy, analiza urbanistyczno-architektoniczna dowodzi, że budynki mieszkalne wielorodzinne i mieszkalne wielorodzinne z usługami, zlokalizowane w sąsiedztwie terenu inwestycji, posiadają szerokości elewacji frontowych od ok. 25 m do ok. 80 m. Szerokość frontu terenu wnioskowanej inwestycji wynosi ok. 73 m i jest to jedna z największych szerokości elewacji frontowych występujących w granicach obszaru analizowanego. Kolegium uznało zatem, że zasadnie ustalono szerokość elewacji frontowej od strony ul. [...] - od 38,8 m (średnia szerokość budynków mieszkalnych wielorodzinnych i wielorodzinnych z usługami) do 44 m (szerokość mieszcząca się w przedziale szerokości występujących w obszarze analizowanym dla zabudowy mieszkalnej wielorodzinnej i wielorodzinnej z usługami i umożliwiająca realizację inwestycji zgodnie z wnioskiem inwestora), w oparciu o § 6 ust. 2 rozporządzenia i porządkowo - szerokość elewacji od strony ul. [...] - od 10,7 m do 13,3 m (na podstawie średniej szerokości budynków występujących w obszarze analizowanym z uwzględnieniem ustawowej określonej tolerancji do 20%), w oparciu o § 6 ust. 1 rozporządzenia.

Co do wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej od strony ul. [...] i wysokość górnej krawędzi elewacji od strony południowej od strony ul. [...] wskazało, że w strefie zabudowy oznaczonej na załączniku graficznym lit. ALKEF-A wynosi ona od 5,7 m do 13 m, zaś w strefie podwyższonej zabudowy oznaczonej na ww. załączniku lit. KLBCD-K od 13 m do 19 m, mierzone od średniego poziomu terenu przed głównym wejściem do budynku.

Analizując akta sprawy w powyższym aspekcie Kolegium zważyło, że w niniejszej sprawie kluczową kwestią jest to, że teren wnioskowanej inwestycji znajduje się pomiędzy różniącymi się znacznie rodzajami zabudowy, tj. zabudową o podwyższonej wysokości wzdłuż ul. [...] oraz zabudową niższą przynależną do ul. [...]. Organ odwoławczy uznał zatem, że wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej budynku (od strony ul. [...]) i elewacji południowej (od strony ul. [...]) wyznaczono zgodnie z § 7 ust. 4 rozporządzenia, gdyż przepis ten dopuszcza wyznaczenie innej wysokości, o której mowa w ust. 1, jeżeli wynika to z analizy.

W ocenie Kolegium, ustalona całkowita wysokość wnioskowanego budynku nie narusza zastanego ładu przestrzennego i przepisów prawa. W części północnej nie przekracza ona średniej wysokości pomiędzy dwoma rodzajami zabudowy znajdującymi się w najbliższym sąsiedztwie terenu inwestycji, natomiast w części południowej będzie nawiązywała do całkowitej wysokości budynku mieszkalnego wielorodzinnego z usługami przy ul. [...], znajdującego się po południowo-wschodniej stronie terenu inwestycji. W analizie oparto się na parametrach całej zabudowy w obszarze analizowanym, ponieważ ustalono je w sposób schodkowy, od najniższej wysokości od strony budynku skarżącej. Szacunkowa wysokość budynku mieszkalnego jednorodzinnego przy ul. [...] wynosząca ok. 9,0 m znalazła potwierdzenie w wyznaczeniu wysokości metodą pomiarową, opartą o lotniczy skaning laserowy LIDAR, który został wykonany dla miasta K. w dniach 27 i 28 września 2011 r.

Nadto Kolegium podkreśliło, że zdaniem autora analizy urbanistyczno- architektonicznej, posiadającego specjalistyczne uprawnienia w zakresie urbanistyki, projektowany budynek z perspektywy ul. [...] nie będzie stanowił dominanty, ponieważ w jego bliskim sąsiedztwie, po północnej stronie terenu inwestycji znajdują się budynki o znacznie większych gabarytach np. budynek usługowy KRUS przy ul. [...]. Wzięto pod uwagę, że ul. [...] wznosi się w kierunku północnym a budynek, zgodnie z koncepcją projektową, planowany jest w odległości 12 m od północnej granicy działki, więc budynek ten (którego wysokość od strony ul. [...] będzie wynosić do 13 m) nie będzie dominował nad istniejącym budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym zlokalizowanym w bezpośrednim sąsiedztwie, jak również innymi obiektami znajdującymi się przy ul. [...]. Ustalona wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej dla nowej zabudowy od strony ul. [...], pozwoli na wkomponowanie inwestycji w istniejące otoczenie poprzez harmonijne przejście pomiędzy dwoma najbliższymi rodzajami zabudowy. Wysokość taka koreluje z wysokościami bezwzględnymi budynków mieszkalnych istniejących w bezpośrednim sąsiedztwie zarówno o funkcji jednorodzinnej jak i wielorodzinnej. Zatem tak ustalone parametry w zakresie wysokości budynku wpiszą się pozytywnie w zastany ład przestrzenny.

Organ odwoławczy wskazał, że dla muru oporowego, który jest elementem konstrukcyjnym zagospodarowania terenu i nie narusza ładu przestrzennego ustalono długość łącznie do 33 m, a wysokość do 4 m. Wnioskowany do zabudowy teren ma bezsporny dostęp do drogi publicznej, także uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego, co potwierdzają aktualne stanowiska zarządców sieci.

Zdaniem Kolegium, wyznaczona ilość miejsc parkingowych ustalona została w sposób prawidłowy, gdyż jest uzależniona od ilości lokali mieszkalnych oraz od powierzchni lokali usługowych i została ustalona wyłącznie w granicach terenu planowanej inwestycji.

Reasumując, w ocenie Kolegium, organ pierwszej instancji w sposób wystarczający wykazał, że nowa zabudowa nie będzie różnić się od zabudowy istniejącej w wyznaczonym obszarze analizowanym ani pod względem gabarytów, ani pod względem funkcji. Gabaryty i forma architektoniczna tej inwestycji pozwalają na zachowacie ładu przestrzennego i wyznaczone zostały zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa. Decyzja organu pierwszej instancji określa w sposób prawidłowy warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, w tym ustalenia dotyczące m.in. ochrony środowiska, przyrody, krajobrazu i zdrowia ludzi, obsługi komunikacji, w tym wskazanie, że dostęp komunikacyjny do terenu inwestycji jest realizowany bezpośrednio z drogi publicznej.

Kolegium dodało, że żaden z przepisów ustawy nie uzależnia możliwości zabudowy od zgody, czy akceptacji właścicieli terenu inwestycji czy sąsiednich gruntów. Innymi słowy, sprzeciw skarżącej towarzyszący wnioskowanej zabudowie nie może blokować planów inwestycyjnych, gdy spełnione są wszystkie niezbędne przesłanki warunkujące zabudowę. Odmowa ustalenia warunków zabudowy może nastąpić tylko wówczas, gdy inwestycja nie spełnia chociażby jednej z ww. ustawowych przesłanek. Nadto w oparciu o samą decyzję o warunkach zabudowy inwestor zyskuje jedynie uprawnienie do wykonania zamierzonego przedsięwzięcia, które musi zostać skonkretyzowane na etapie uzyskania pozwolenia na budowę. Wtedy też dojdzie do konkretyzacji rozwiązań chroniących interesy osób trzecich.

Skargę na powyższą decyzję organu odwoławczego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach wywiodła D. M., zarzucając temu rozstrzygnięciu niewłaściwe zastosowanie art. 61 § 1 pkt 1 ustawy oraz niezastosowanie zasad zawartych w art. 1 ust. 1, ust. 3 i ust. 4 tej ustawy.

W uzasadnieniu skargi jej autorka podniosła w szczególności, że organ w swojej decyzji uznał, iż rozumienie kontynuacji funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu należy traktować szeroko. Powołując się na wykładnię systemową organ twierdzi, że ta wskazuje rozstrzygać wątpliwości na rzecz uprawnień właściciela czy inwestora po to, by mogła być zachowana zasada wolności zagospodarowania terenu, w tym jego zabudowy. Zdaniem skarżącej, organ zapomniał o zasadach wymienionych wprost w przepisach ogólnych ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wskazała, że rolą organu jest ważenie wartości, jakie stoją za tymi zasadami, gdyż decyzja, którą podejmuje oddziałuje nie tylko na wnioskodawcę, ale również na osoby trzecie. W tym miejscu skarżąca powołała się na zasady: zachowania ładu przestrzennego w tym urbanistyki i architektury (art. 1 ust. 2 pkt 1 ustawy), dbania o walory architektoniczne i krajobrazowe (art. 1 ust. 2 pkt 2 ustawy), zapewnienia wymagań ochrony zdrowia oraz bezpieczeństwa ludzi i mienia, a także potrzeby osób ze szczególnymi potrzebami, o których mowa w ustawie z dnia 19 lipca 2019 r. o zapewnianiu dostępności osobom ze szczególnymi potrzebami (Dz. U. poz. 1696 i 2473), ochrony prawa własności (art. 1 ust. 2 pkt 7 ustawy).

Skarżąca podniosła nadto, że ustalając przeznaczenie terenu lub określając potencjalny sposób zagospodarowania i korzystania z terenu, organ winien ważyć interes publiczny i interesy prywatne, w tym zgłaszane w postaci wniosków i uwag, zmierzające do ochrony istniejącego stanu zagospodarowania terenu, jak i zmian w zakresie jego zagospodarowania, a także analizy ekonomiczne, środowiskowe i społeczne (art. 1 ust. 3 ustawy). Tymczasem, organ kierował się wyłącznie interesem inwestora z pominięciem interesu publicznego oraz interesów właścicieli i użytkowników nieruchomości sąsiednich.

Zdaniem skarżącej, do analizy zostały włączone budynki użyteczności publicznej, które podlegają innej regulacji prawnej. Dlatego też we wskaźnikach, które zostały przyjęte przez organ należy pominąć budynek KRUS, który jest budynkiem użyteczności publicznej oraz budynki szpitala MSWiA.

Skarżąca zarzuciła, że organ co prawda zauważa istnienie zabudowy jednorodzinnej przy ul. [...], niemniej wszelkie wskaźniki odnosi do zabudowy wielorodzinnej, której faktycznie przy ul. [...] nie ma. Kwestię wysokości i szerokości planowanego budynku organ ustala bowiem w odniesieniu do budynków wielorodzinnych i użyteczności publicznej, z pominięciem zabudowy jednorodzinnej, która jest dominująca przy ul. [...]. Budynki wielorodzinne mają jedynie dostęp do tej ulicy jako do drogi publicznej. Organ ustala szerokość planowanego budynku w granicach między 38,8 a 44 m, biorąc pod uwagę średnią szerokość budynków wielorodzinnych będących w obszarze analizowanym, całkowicie pomijając szerokość budynków jednorodzinnych, usytuowanych bezpośrednio przy ul. [...], co powoduje zafałszowanie tych wartości, zwłaszcza, jeżeli planowany budynek byłby jedynym budynkiem wielorodzinnym usytuowanym przy ul. [...].

W ocenie skarżącej, podobnie wygląda kwestia ustalenia dopuszczalnej wysokości budynku. Organ przyjmuje bowiem dopuszczalną wysokość planowanego budynku, biorąc pod uwagę budynki znajdujące się przy ul. [...] w tym budynki użyteczności publicznej (KRUS, Szpital MSWiA), które w ogóle nie powinny być brane pod uwagę do analizy, a które, ze względu na swoje gabaryty zdecydowanie zawyżają średnią wysokość budynków tej analizy. Pamiętać należy, że planowany budynek będzie w linii zabudowy ul. [...], gdzie występuje wyłącznie zabudowa jednorodzinna i tylko ta powinna zostać wzięta pod uwagę w analizie. Jak zauważyła skarżąca, budynki jednorodzinne, które dominują w obszarze analizowanym mają dachy skośne i ich średnia wysokość, przedstawiana w analizie, to wysokość najwyższego punktu, czyli kaletnicy, natomiast planowany budynek ma mieć dach płaski o wysokości znacznie przekraczającej najwyższy sąsiadujący budynek jednorodzinny przy ul. [...]. Analizę powyższych parametrów organ przeprowadził dla obszaru z pominięciem wymogu określonego w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy, zgodnie z którym organ powinien brać pod uwagę jedynie te działki, które mają dostęp do tej samej drogi publicznej, którą dla planowanej inwestycji jest ul. [...], a nie ul. [...].

W kwestii miejsc parkingowych skarżąca zarzuciła, że ul. [...] aktualnie już jest przeciążona, gdyż parkują na niej oprócz mieszkańców domów jednorodzinnych, mieszkańcy domu wielorodzinnego przy ul. [...] oraz osoby ich odwiedzające, a także interesanci instytucji umiejscowionych w branych pod uwagę budynkach użyteczności publicznej, z racji tego, iż nie posiadają one wystarczającej liczby miejsc parkingowych. Wybudowanie kolejnego budynku z nieoszacowaną liczbą miejsc parkingowych, który w dodatku będzie miał dostęp do ul. [...] jako drogi publicznej oraz będzie posiadał prawie tyle mieszkań, ile obecnie znajduje się w dotychczasowej zabudowie ul. [...] doprowadzi do tego, że nawet obecni mieszkańcy będą mieli trudności ze znalezieniem miejsca do zaparkowania samochodu. O tym, jak obecnie wygląda sytuacja w tej kwestii świadczy, zdaniem skarżącej, fakt, że od jesieni 2020 r. Straż Miejska wystawiła ponad 400 mandatów za nieprawidłowe parkowanie na ul. [...].

Nadto skarżąca podkreśliła, że zaskarżona decyzja nie zawiera żadnej wzmianki na temat wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich, a są one naruszane już poprzez wydanie tej decyzji. Budynek wielorodzinny położony przy ulicy, przy której znajdują się jedynie domy jednorodzinne w niskiej zabudowie, w znacznym stopniu wpłynie na obniżenie jakości życia dotychczasowym mieszkańcom poprzez: zacienienie ich posesji, zwiększenie natężenia ruchu, co wpłynie na bezpieczeństwo ul. [...], zwiększoną emisję spalin, zwiększoną emisję hałasu, obniżenie wartości niektórych nieruchomości, zagrożenie np. dla domu skarżącej podczas realizacji robót budowlanych.

Reasumując, skarżąca podniosła, że analizę przeprowadzono w oparciu jedynie o przepisy rozporządzenia z pominięciem ograniczeń wynikających z przepisów samej ustawy, która jest aktem nadrzędnym nad rozporządzeniem oraz w oparciu jedynie o złożoną przez inwestora dokumentację, pomijając wszystkie zarzuty skarżącej. Skutkiem takiej postawy organu są wypaczenia wyników analizy, skutkujące przyjęciem zawyżonych parametrów wysokości i szerokości planowanego budynku oraz zaniżonej liczby miejsc parkingowych. Przy wydaniu zaskarżonej decyzji organ wykazał się zatem całkowitym brakiem bezstronności, poprzez kierowanie się słusznym interesem inwestora, z całkowitym pominięciem interesu publicznego oraz właścicieli i użytkowników nieruchomości sąsiednich.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację przedstawioną w zaskarżonej decyzji.

Pismem procesowym z dnia 12 stycznia 2022 r. skarżąca przedłożyła decyzję Wojewody Ś. z dnia 29 listopada 2021 r. znak: [...], uchylającą decyzję nr [...] Prezydenta Miasta K. z dnia 12 sierpnia 2021 r. znak: [...], którą zatwierdzono projekt budowlany i udzielono M. S. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego z usługami (w tym usługi handlu o powierzchni sprzedaży do 279,9 m2), garażem podziemnym i murem oporowym na działkach ewid. nr [...] i nr [...] obręb 0024 u zbiegu ul. [...] i ul. [...] w K.. Skarżąca podniosła, że w powyższej decyzji organ odwoławczy wskazał na liczne błędy i naruszenia przepisów prawa budowlanego, wynikające z niewłaściwie ustalonych warunków zabudowy.

Na rozprawie w dniu 18 stycznia 2022 r. pełnomocnik uczestnika postępowania M. S. wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).

Dokonując tak rozumianej oceny zaskarżonej decyzji, a z uwagi na treść art. 135 p.p.s.a. także decyzji organu pierwszej instancji, Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że skarga D. M. zasługuje na uwzględnienie.

Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2020, poz. 263, dalej też jako "ustawa"). Zgodnie z art. 61 ust. 1 tej ustawy, wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Sposób ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego regulują przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r. nr 164 poz. 1588, dalej jako "rozporządzenie"). Rozporządzenie to, zgodnie z § 1, określa w szczególności wymagania dotyczące ustalania: linii zabudowy (pkt 1), wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu (pkt 2), szerokości elewacji frontowej (pkt 3), wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki (pkt 4) i geometrii dachu (kąta nachylenia, wysokości kalenicy i układu połaci dachowych) – pkt 5. W celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy (§ 3 ust. 1 rozporządzenia).

Analiza urbanistyczno-architektoniczna (dalej też jako "analiza urbanistyczna", "analiza") sporządzona została także w niniejszej sprawie i w oparciu o ten dokument (z załącznikami) organ pierwszej instancji dokonał ustalenia poszczególnych parametrów nowej zabudowy – budynku mieszkalnego wielorodzinnego z usługami, garażem podziemnym i murem oporowym. Wnikliwa ocena ustalonych w decyzji organu pierwszej instancji parametrów pokazuje, że zostały one przyjęte głównie na zasadzie wyjątku od średnich wartości dotyczących istniejącej w obszarze analizowanym zabudowy.

Rozporządzenie w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dopuszcza możliwość ustalenia poszczególnych parametrów w sposób inny niż średnia wartość na obszarze analizowanym (§ 4 ust. 4, § 5 ust. 2, § 6 ust. 2, § 7 ust. 4 rozporządzenia), jeżeli wynika to z analizy urbanistyczno- architektonicznej. Przepisy te należy rozumieć w ten sposób, że autor analizy ma obowiązek wyjaśnić - w sposób zrozumiały i nadający się do weryfikacji przez organy administracji rozstrzygające sprawę oraz sąd administracyjny - dlaczego przyjął określony wskaźnik na zasadzie wyjątku od zasady oraz dlaczego w takiej, a nie innej wielkości. Analiza urbanistyczno-architektoniczna stanowi podstawę ustaleń dokonywanych przez organ, a wyniki analizy stanowią część merytoryczną decyzji. Organ ma obowiązek przeprowadzenia pełnej kontroli sporządzonej w sprawie analizy, która stanowi merytoryczną część ustaleń organu przeniesionych wprost do wydawanej przez siebie decyzji (zob. wyrok WSA w Krakowie, II SA/Kr 1392/17, lex nr 2442161 i tam pow. wyrok NSA z dnia 14 listopada 2012 r. sygn. akt II OSK 1252/11). Wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy musi być poprzedzone wnikliwą, pełną i wyczerpującą analizą funkcji oraz cech zabudowy, której wyniki znajdują odzwierciedlenie w samej analizie i dokumentach stanowiących podstawę jej przygotowania. Chodzi o to, aby możliwa była ocena takiego dowodu zarówno w postępowaniu administracyjnym, jak i postępowaniu sądowoadministracyjnym. Sporządzona w niniejszej sprawie analiza nie spełnia takich wymagań na tyle, aby na jej podstawie możliwe było ustalenie parametrów w sposób inny niż średnia wartość na obszarze analizowanym. To spowodowało, że zarówno zaskarżona decyzja jak i decyzja organu pierwszej instancji wydane zostały pomimo niewyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności sprawy i w konsekwencji z naruszeniem przepisów prawa procesowego – art. 7, art. 77 i art. 107 § 3 k.p.a., co powoduje konieczność uchylenia obu tych decyzji.

W analizowanej sprawie szczególne zastrzeżenia budzi wyznaczenie przez organy takich parametrów jak: wskaźnik powierzchni zabudowy, szerokość elewacji frontowej, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej i geometria dachu.

Z analizy wynika, że średni wskaźnik powierzchni zabudowy z obszaru analizowanego, w którym występuje zarówno zabudowa jednorodzinna jak i wielorodzinna, wynosi 0,26, organ ustalił ten wskaźnik na poziomie 0,34 – zgodnie z wnioskiem inwestora. Niemniej w analizie jedynym argumentem za zaakceptowaniem wniosku inwestora przemawiać ma to, że wskaźnik określony we wniosku mieści się w przedziale wskaźników występujących w obszarze analizowanym dla zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej (i wielorodzinnej z usługami), nie przekraczając średniego wskaźnika dla tego rodzaju zabudowy. Nie jest to jednak wystarczające uzasadnienie przyjętego zgodnie z § 5 ust. 2 rozporządzenia odstępstwa, skoro w przedziale wskaźników występujących w obszarze analizowanym dla zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej (też z usługami) mieszczą się także wskaźniki równe i wyższe niż 0,27 i niższe niż 0,34, a z kolei wskaźniki równe lub niewiele wyższe od 0,27 byłyby bliższe średniemu wskaźnikowi powierzchni zabudowy z obszaru analizowanego, którego przyjęcie przecież - zgodnie z rozporządzeniem - ma być zasadą.

Odnośnie parametru dotyczącego szerokości elewacji frontowej występuje podobna sytuacja. Uzasadnieniem dla akceptowanego przez autora analizy wskaźnika zawnioskowanego przez samego inwestora na poziomie 44 m - od strony ul. [...] - jest to, że wskaźnik ten według analizy mieści się w przedziale szerokości występujących w obszarze analizowanym dla zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej (także z usługami), z kolei odnośnie 13 m – nie przekracza on średniej szerokości budynków występujących w obszarze analizowanym. Okazuje się, że także w tym przypadku wnioskowana przez inwestora wielkość omawianego parametru od strony ul. [...] znajduje akceptację autora analizy, ponieważ mieści się w przedziale szerokości występujących w obszarze analizowanym dla zabudowy wielorodzinnej. Takie wyjaśnienie przyjętego odstępstwa nie jest wypełnieniem obowiązku wnikliwej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu występujących w obszarze analizowanym, uwzględniając dyspozycję § 6 ust. 2 rozporządzenia. Przepisy rozporządzenia w każdym wypadku należy interpretować wespół z regulacjami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, tj. w szczególności z uwzględnieniem wymagań ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury czy walorów architektonicznych i krajobrazowych przy jednoczesnym poszanowaniu prawa własności osób trzecich (art. art. 1 ust. 2 pkt 1, 2 i 7 ustawy). Poza tym szerokości elewacji frontowych budynków wielorodzinnych i wielorodzinnych z usługami w obszarze analizowanym zawierają się w przedziale od ok. 25 m do ok. 80 m. Nie sposób w treści analizy wyczytać uzasadnienia dla przyjęcia wielkości tego parametru na poziomie 44 m od strony ul. [...], skoro wielkości niższe niż 44 m również zawierają się w podanym wyżej przedziale i bliższe są średniej szerokości elewacji frontowych zabudowy występującej w obszarze analizowanym.

Kolejny ustalony w decyzji Prezydenta Miasta K. i zaakceptowany przez Kolegium parametr dla przyszłej inwestycji tj. wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej ustalony został również zgodnie z wnioskiem inwestora. Zasadą jest, że wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej wyznacza się jako przedłużenie takiej krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej budynku nr [...] na sąsiedniej nieruchomości przy ul. [...] wynosi ok. 4 m. Tymczasem autor analizy, wyjaśniając określenie tego parametru od strony ul. [...] na poziomie 13 m, odnosi się do wysokości kalenicy budynku nr [...] (9 m), nie zaś wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej tego budynku (4 m), co nie tylko narusza zasadę wynikającą z § 7 ust. 1 rozporządzenia, ale także nie wypełnia wymagania z § 7 ust. 4 rozporządzenia, które nakazuje wyjaśnić podstawy przyjętego odstępstwa. Podobnie brakuje wystarczającego uzasadnienia w analizie dla określenia omawianego wskaźnika na poziomie 19 m z uwagi na przyjęcie wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej takiej jak budynku przy ul. [...] nr [...], skoro w niedalekim sąsiedztwie znajduje się również budynek wielorodzinny o wysokości wnoszącej ok. 15 m z wjazdem od ul. [...].

Odnośnie ustalenia dotyczącego geometrii dachu zważyć należy, że analiza w tej części nie jest zrozumiała. Rozporządzenie nakazuje ustalenie tego parametru odpowiednio do geometrii dachów występujących na obszarze analizowanym. Autor analizy określenie geometrii dachu dla inwestycji jako dach płaski, wyjaśnia tym, że nie przekracza to średniej wysokości pomiędzy dwoma rodzajami zabudowy - w północnej części terenu inwestycji, zaś w południowej części terenu inwestycji - nie przekracza całkowitej wysokości budynku przy ul. [...]. Nie jest zrozumiałe, dlaczego autor analizy geometrię dachu ustaloną jako dach płaski wyjaśnia poprzez nawiązanie do średniej wysokości pomiędzy dwoma rodzajami zabudowy (której zresztą nie podaje). Poza tym trudno zrozumieć, z jakich powodów istotne znaczenie przy określeniu tego parametru ma mieć całkowita wysokość budynku mieszkalnego wielorodzinnego z usługami przy ul. [...].

Podkreślić jeszcze raz należy, że z rozporządzenia w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wynika zasada, że parametry zabudowy objętej decyzją o warunkach zabudowy ustala się w oparciu o średnie wartości występujące w obszarze analizowanym. Odstępstwo od parametrów średnich winno wynikać (tj. być uzasadnione) przekonywującymi przesłankami zawartymi w analizie urbanistyczno-architektonicznej (zob. wyrok NSA z dnia 30 stycznia 2018 r., II OSK 1515/17, lex nr 2464380). Okoliczność, że w obszarze analizowanym parametry istniejącej zabudowy wielorodzinnej i wielorodzinnej z częścią usługową przekraczają średnie wartości tych parametrów dla zabudowy mieszkalnej na tym terenie nie uzasadnia ustalenia tych parametrów przez organ w decyzji o ustaleniu warunków zabudowy bez dopuszczenia i wyjaśnienia powodów takiej możliwości w analizie urbanistyczno-architektonicznej. Samo nawiązanie przez organy administracji publicznej w niniejszej sprawie do wielkości poszczególnych parametrów wskazanych w analizie z odwołaniem się do treści wniosku inwestora i dążenie do zapewnienia mu jak najlepszych możliwości inwestycyjnych było nieuprawnione, skoro zabieg taki nie był usprawiedliwiony wynikami odpowiednio umotywowanymi w sporządzonej w sprawie analizie. Odstępstwo od reguł określonych w rozporządzeniu możliwe jest wyłącznie w sytuacji, gdy wprost z treści analizy taka dopuszczalność wynika. W przeciwnym wypadku uzasadnione są zarzuty skargi, a teraz wątpliwości Sądu, czy ustalone parametry nie będą się kłócić z zastanym na przedmiotowym terenie ładem przestrzennym. Nie sposób nie dostrzec, że w uzasadnieniu decyzji organu pierwszej instancji organ ten zawarł dodatkowe wyjaśnienia dotyczące ustalonych parametrów dla nowej zabudowy, co może sugerować, że organ zauważył braki w analizie urbanistycznej w zakresie należytego uargumentowania przyjętych wyjątków. Niemniej uzasadnienie zawarte w decyzji w sprawie ustalenia warunków zabudowy nie może konwalidować wadliwie przygotowanej analizy urbanistycznej.

Zasadne okazały się zatem te wszystkie zarzuty skargi i argumenty na ich poparcie, które dotyczą naruszenia przepisów prawa procesowego w związku z brakiem wystarczających dowodów w sprawie na to, że możliwe jest ustalenie parametrów dla planowanej inwestycji na zasadzie wyjątku od zasady ustalania takich parametrów w oparciu średnie wartości występujące w obszarze analizowanym. Z kolei z uwagi na stwierdzony w sprawie charakter naruszeń prawa ocenę zasadności zarzutów skargi dotyczących naruszenia prawa materialnego tj. m.in. czy nowa zabudowa o parametrach takich, jak ustalone przez organy w niniejszej sprawie, spełni wymogi dobrego sąsiedztwa należy uznać za przedwczesną.

Natomiast, odnosząc się do tych zarzutów skargi i ich uzasadnienia, które kwestionują możliwość lokalizowania przy ul. [...] zabudowy mieszkalnej wielorodzinnej i mieszkalnej wielorodzinnej z częścią usługową, stwierdzić trzeba, że należy je uznać za chybione, skoro w obszarze analizowanym, wyznaczonym zgodnie z regułą § 3 ust. 2 rozporządzenia, tego rodzaju zabudowa istnieje.

Ubocznie tylko trzeba podnieść, że przepisy ustawy nie wymagają, aby decyzja o warunkach zabudowy miała określać szczegółowe wymagania dotyczące ochrony interesów osób trzecich tak jak w postępowaniu o pozwolenie na budowę. Warunki realizacji planowanej inwestycji w tej części w decyzji Prezydenta Miasta K. zostały określone bardzo ogólnie, ale organ nakazał zabezpieczyć interes osób trzecich w bardzo wielu aspektach, wywiązując się tym samym z obowiązku określonego w art. 64 ust. 1 w zw. z art. 54 pkt 2 lit. d ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Z kolei treść decyzji Wojewody Ś. w sprawie o zatwierdzenie projektu budowlanego i wydanie pozwolenia na budowę – choć nie mogła mieć wpływu na wynik tej sprawy – to jednak pokazuje, jak skrupulatnie organ administracji architektoniczno-budowlanej dba o ochronę interesów osób trzecich (m.in. właścicieli nieruchomości sąsiednich), szczególnie w zakresie wysokości i szerokości elewacji nowoprojektowanego budynku czy zapewnienia odpowiedniej ilości stanowisk postojowych, czyli w tym zakresie, który szczególnie rodzi obawy skarżącej w związku z realizacją przedmiotowej inwestycji w sąsiedztwie jej budynku mieszkalnego.

Sąd nie dopatrzył się także naruszenia prawa odnośnie uwzględnienia przez autora analizy urbanistycznej również parametrów budynków użyteczności publicznej, skoro cechy całości zabudowy występującej w obszarze analizowanym powinny zostać uwzględnione w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania. Natomiast funkcja zabudowy i zagospodarowania terenu to sposób użytkowania obiektów budowlanych oraz zagospodarowania terenu zgodny z przepisami odrębnymi (§ 2 pkt 2 rozporządzenia), którą w analizie jej autor przedstawia niezależnie od cech zabudowy i zagospodarowania terenu znajdującej się w obszarze analizowanym.

Niemniej w świetle powyższych rozważań niewątpliwie szereg zarzutów i wątpliwości skarżącej związanych z określeniem wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie parametrów, cech i wskaźników kształtowania tej zabudowy okazała się być zasadna, co skutkowało uwzględnieniem skargi.

Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny, na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 135 p.p.s.a., orzekł jak w wyroku (pkt I)

O kosztach postępowania sądowego (pkt II wyroku), na które złożyły się wpis od skargi, Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a. w zw. z § 2 ust. 3 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2003 r. nr 221 poz. 2193).

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy uwzględnią powyższą ocenę prawną i wskazania co do dalszego postępowania, w szczególności doprowadzą do sporządzenia analizy spełniającej wymagania określone w przepisach prawa, aby na jej podstawie możliwe było ustalenie wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu, o ile zmianie nie ulegnie stan prawny determinowany brakiem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.