Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt I SA/Op 566/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2024-12-05 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Prawo miejscowe
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę w pozostałej części
Odrzucono skargę w części
Powołane przepisy: article: art. 3 par. 2 pkt 5, art. 58 par. 1 pkt 5a, art. 147 par. 1
journal: Dz.U. 2024 poz 935
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
article: art. 1 ust. 3, art. 3 ust. 1, art. 4 ust. 1, art. 6 ust. 1, ust. 2, art. 14 ust. 1, art. 16 ust. 1, art. 17, art. 20 ust. 1
journal: Dz.U. 2020 poz 293
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - t.j.
article: art. 18 ust. 2 pkt 5, art. 101 ust. 1
journal: Dz.U. 2020 poz 713
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym.
article: art. 21 ust. 1, art. 31 ust. 3, art. 64 ust. 1, ust. 3, art. 166 ust. 1
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Beata Kozicka Sędziowie: Sędzia WSA Tomasz Judecki Asesor sądowy WSA Remigiusz Mazur (spr.) Protokolant: Referent Dagmara Jugo po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 grudnia 2024 r. sprawy ze skargi A Sp. z o.o. w O. na uchwałę Rady Miasta Opola z dnia 24 września 2020 r., nr XXX/604/20 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego I. odrzuca skargę w części dotyczącej działek o numerach: a, b, c, d, e, f, g obręb [...], G., II. oddala skargę w pozostałej części.


UZASADNIENIE

Rada Miasta Opola w dniu 24 września 2020 r. – działając na podstawie art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2020 r. poz. 293, ze zm.), dalej także: ustawa lub u.p.z.p., art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2020 r. poz. 713), dalej też: u.s.g. oraz w związku z uchwałą nr XLVIII/950/17 Rady Miasta Opola z dnia 28 września 2017 r., Nr XLVIII/950/17, w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w rejonie ulic Oleskiej i Kazimierza Sosnkowskiego w Opolu – podjęła uchwałę Nr XXX/604/20, w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w rejonie ulic Oleskiej i Kazimierza Sosnkowskiego w Opolu (Dz. Urz. Woj. Opolskiego z 2020 r., poz. 2687), dalej jako: uchwała lub MPZP.

Pismem z 4 czerwca 2024 r. A sp. z o.o. w O. (dalej także: Spółka), reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, wniosła skargę na powyższą uchwałę z dnia 24 września 2020 r., Nr XXX/604/20, w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w rejonie ulic Oleskiej i Kazimierza Sosnkowskiego w Opolu. Zaskarżonej uchwale Spółka zarzuciła naruszenie:

1) art. 1 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w brzmieniu obowiązującym na dzień 24 września 2020 r., w którym uchwalono MPZP, poprzez brak uwzględnienia wymagań ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury, polegający na:

usytuowaniu na zaskarżonym obszarze odosobnionego przypadku zabudowy wielorodzinnej mieszkaniowej (teren 1MW), który narusza ustalenia uchwały nr LXVI/1248/18 Rady Miasta Opola z dnia 5 lipca 2018 r. w sprawie uchwalenia Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Opola (dalej jako: "Studium") przyjęte dla strefy 20.3.U oraz nie pasuje do ukształtowanej na tym terenie zabudowy usługowej i niskiej zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej;

zawyżeniu parametru wysokości zabudowy w sąsiedztwie terenu 1MW, w celu pozornego zachowania harmonii w strukturze przestrzennej zaskarżonego fragmentu MPZP;

2) art. 1 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p. poprzez brak uwzględnienia w MPZP walorów architektonicznych i krajobrazowych, polegający na:

usytuowaniu na zaskarżonym obszarze odosobnionego przypadku zabudowy wielorodzinnej mieszkaniowej (tren 1MW), który narusza ustalenia Studium przyjęte dla strefy 20.3.U oraz nie pasuje do ukształtowanej na tym terenie zabudowy usługowej i niskiej zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej;

zawyżeniu parametru wysokości zabudowy w sąsiedztwie terenu 1MW, w celu pozornego zachowania harmonii w strukturze przestrzennej zaskarżonego fragmentu MPZP;

art. 1 ust. 2 pkt 3 u.p.z.p. poprzez brak uwzględnienia wymagań ochrony środowiska, polegający na nieokreśleniu w MPZP jakichkolwiek ograniczeń czy też zakazów w zakresie zasad ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu kulturowego dla newralgicznego terenu 1MW, pomimo stwierdzenia negatywnego wpływu funkcji mieszkaniowej na środowisko;

art. 1 ust. 2 pkt 5 u.p.z.p. poprzez brak uwzględnienia wymagań ochrony zdrowia oraz bezpieczeństwa ludzi i mienia, polegający na usytuowaniu terenu 1MW w bezpośrednim sąsiedztwie obiektów o dużej uciążliwości, takich jak: lakiernie czy warsztaty obróbki blacharskiej pojazdów z otwarciem źródeł emisji zanieczyszczeń powietrza i hałasu w kierunku terenu 1MW;

art. 1 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. poprzez brak uwzględnienia w MPZP walorów ekonomicznych przestrzeni, polegający na usytuowaniu terenu 1MW w bezpośrednim sąsiedztwie ukształtowanej już zabudowy usługowej o dużym stopniu uciążliwości, co grozi wystąpieniem konfliktów przestrzennych i zahamowaniem przekształcenia zaskarżonego obszaru w kierunku funkcji usługowej;

art. 1 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p. poprzez brak uwzględnienia prawa własności skarżącej polegający na przeznaczeniu w MPZP terenu działki nr h, obręb [...], G., dla której Sąd Rejonowy w O. [...] Wydział Ksiąg Wieczystych prowadzi księgę wieczystą nr [...] (dalej jako: "Nieruchomość") pod pięć różnych przeznaczeń, tj. tereny zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej, dróg publicznych - ulic dojazdowych, zieleni urządzonej, dróg wewnętrznych oraz zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, oznaczone symbolami 1MW, 1KDD, 3ZP, 1KDW, 1MN, z jednoczesnym ograniczeniem dotychczasowej funkcji, tj. funkcji usługowej, co stanowi de facto pozbawienie własności - wywłaszczenie skarżącej z Nieruchomości;

art. 1 ust. 2 pkt 9 u.p.z.p. poprzez niewłaściwe uwzględnienie w MPZP potrzeb interesu publicznego rozumianego jako uogólniony cel dążeń i działań, uwzględniających zobiektywizowane potrzeby ogółu społeczeństwa lub lokalnych społeczności, związanych z zagospodarowaniem przestrzennym, polegający na usytuowaniu na zaskarżonym obszarze terenu 1MW wbrew woli lokalnej społeczności oraz opinii Miejskiej Komisji Urbanistyczno-Architektonicznej w Opolu;

art. 1 ust. 2 pkt 9 u.p.z.p. poprzez niewłaściwe uwzględnienie wybranych wniosków do planu, złożonych po terminie oraz uwag do projektu MPZP, wniesionych po terminie, przy jednoczesnym braku poinformowania o wydłużeniu terminu składania wniosków czy wnoszenia uwag pozostałych uczestników procesu planistycznego;

art. 1 ust. 3 u.p.zp. poprzez nieuwzględnienie przy ustalaniu przeznaczenia terenu 1MW: interesu prywatnego skarżącej; wniosków i uwag zgłaszanych przez lokalną społeczność przeciwko usytuowaniu na zaskarżonym obszarze terenu 1MW wraz z infrastrukturą towarzyszącą; zmian w zakresie istniejącego stanu zagospodarowania zaskarżonego obszaru; negatywnego wpływu zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej na środowisko; negatywnej opinii Miejskiej Komisji Urbanistyczno-Architektonicznej w Opolu w zakresie usytuowania terenu 1MW i zalecenia przeprojektowania północnej części MPZP;

10) art. 3 ust. 1, art. 4 ust. 1 i art. 6 ust. 1 u.p.z.p. poprzez nadużycie i przekroczenie władztwa planistycznego, polegające na:

wprowadzeniu w północnej części strefy usługowej (oznaczonej w Studium symbolem 20.3.U.) przeznaczenia terenu pod zabudowę mieszkaniową wielorodzinną (teren 1MW), wbrew: interesowi publicznemu, interesom prywatnym, zgłaszanym m.in. w postaci wniosków i uwag; istniejącemu stanowi zagospodarowania tego obszaru; analizom ekonomicznym, środowiskowym i społecznym;

przeznaczeniu terenu Nieruchomości w MPZP pod pięć różnych przeznaczeń, tj. tereny zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej, dróg publicznych - ulic dojazdowych, zieleni urządzonej, dróg wewnętrznych oraz zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, oznaczone symbolami 1MW, 1KDD, 3ZP, 1KDW, 1MN, z jednoczesnym pozbawieniem ich dotychczasowej funkcji, tj. funkcji usługowej, co stanowi de facto pozbawienie własności - wywłaszczenie skarżącej z Nieruchomości;

art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. poprzez odebranie skarżącej możliwości zagospodarowania terenu Nieruchomości w sposób dotychczasowy, tj. zgodnie z decyzją Prezydenta Miasta O. nr [...] z dnia 11 czerwca 2019 r. (decyzja o warunkach zabudowy) oraz decyzją Prezydenta Miasta O. nr [...] z dnia 17 grudnia 2019 r., znak sprawy: [...] (decyzja o pozwoleniu na budowę), na skutek zmiany przeznaczenia Nieruchomości w MPZP na tereny: zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej, dróg publicznych - ulic dojazdowych, zieleni urządzonej, dróg wewnętrznych oraz zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, oznaczone w MPZP symbolami 1MW, 1KDD, 3ZP, 1KDW, 1MN, co stanowi de facto pozbawienie własności - wywłaszczenie z Nieruchomości;

art. 9 ust. 4 w zw. z art. 20 ust. 1 u.p.z.p. poprzez naruszenie ustaleń Studium, polegające na:

a) jednoczesnym procedowaniu projektów Studium i MPZP, podczas gdy ustalenia Studium stanowią, że zapisy przyjęte w kierunkach rozwoju poprzedzają właściwe prace planistyczne o większym stopniu szczegółowości i wyższej randze prawnej, jakimi są miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego;

b) wprowadzeniu w MPZP dla zaskarżonego obszaru funkcji uzupełniającej niezgodnej z ustaleniami Studium dla strefy 20.3.U., tj. funkcji mieszkaniowej wielorodzinnej (teren 1MW), zmieniającej charakter zagospodarowania obszaru, warunki środowiska przyrodniczego i kulturowego;

art. 15 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p. w zw. z §4 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 164 poz. 1587 - w brzmieniu obowiązującym na dzień 24 września 2020 r., w którym uchwalono MPZP) poprzez brak zawarcia w MPZP merytorycznych ustaleń z kategorii zasad ochrony i kształtowania ładu przestrzennego;

art. 15 ust. 2 pkt 5 u.p.z.p. w zw. z §4 pkt 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 164 poz. 1587 - w brzmieniu obowiązującym na dzień 24 września 2020 r., w którym uchwalono MPZP) poprzez brak wyszczególnienia w MPZP ustaleń wynikających z potrzeb kształtowania przestrzeni publicznych;

art. 16 ust. 1 u.p.z.p. poprzez sporządzenie części graficznej MPZP w skali 1:2000 podczas gdy nie występował żaden szczególny przypadek, który uzasadniałby odstąpienie od zastosowania mapy w skali 1:1000;

§ 9 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. 1999 nr 43, poz. 430 - w brzmieniu obowiązującym na dzień 24 września 2020 r., w którym uchwalono MPZP) poprzez niezachowanie wymaganej odległości pomiędzy skrzyżowaniem projektowanej drogi 1KDD z drogą 2KDZ (ul. [...]) od istniejącego już skrzyżowania drogi 2KDZ z drogą 2KDD;

art. 17 pkt 1 u.p.z.p. poprzez uwzględnienie wniosków złożonych przez wybrane podmioty po upływie terminu do składania wniosków do planu, przy jednoczesnym braku poinformowania pozostałych uczestników procesu planistycznego o wydłużeniu terminu do składania tych wniosków;

art. 17 pkt 11 w zw. z art. 18 ust. 2 u.p.z.p. poprzez uwzględnienie uwag wniesionych przez wybrane podmioty po upływie terminu do wnoszenia uwag do projektu MPZP, przy jednoczesnym braku poinformowania pozostałych uczestników procesu planistycznego o wydłużeniu terminu do wnoszenia uwag;

art. 19 ust. 1 u.p.z.p. poprzez przyjęcie przez Organ autopoprawki do projektu MPZP bezpośrednio przed jego uchwaleniem i nieponowienie czynności, o których mowa w art. 17 u.p.z.p. w niezbędnym zakresie;

art. 140 k.c. oraz art. 2, art. 7, art. 21 ust. 1 i 2, art. 30, art. 31 ust. 1-3, art. 32 ust. 1 i 2, art. 64 ust. 1-3 Konstytucji RP poprzez:

naruszenie istoty prawa własności Spółki do nieruchomości, a w szczególności prawa do korzystania z nieruchomości przez Skarżącą jako przeznaczonej do prowadzenia działalności gospodarczej, w sposób zgodny ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem jej prawa;

nieuwzględnienie zasady ochrony praw słusznie nabytych przez Spółkę, na podstawie decyzji Prezydenta Miasta O. nr [...] z dnia 17 grudnia 2019 r., znak sprawy: [...] oraz zasady zaufania obywatela do państwa;

bezzasadne ograniczenie prawa Skarżącej do nieruchomości a de facto pozbawienie własności wywłaszczenie Skarżącej z nieruchomości, w sposób nieproporcjonalny, ograniczający istotę konstytucyjnej wolności i prawa własności Skarżącej do nieruchomości;

naruszenie zasady równości wobec prawa, zasady sprawiedliwości społecznej i zasady proporcjonalności w związku z przeznaczeniem nieruchomości w MPZP na teren zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej, dróg publicznych - ulic dojazdowych, zieleni urządzonej, dróg wewnętrznych oraz zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, ze znacznym ograniczeniem możliwości lokalizacji zabudowy usługowej, która umożliwiłaby Skarżącej dalsze ekonomiczne zagospodarowanie nieruchomości;

brak należytego uzasadnienia konieczności ingerencji w prawo własności Skarżącej oraz rozważenia innych sposobów realizacji zamierzonych celów niż usytuowanie zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej wraz z infrastrukturą towarzyszącą na terenie m.in. nieruchomości, które były mniej uciążliwe dla Skarżącej - np. propozycji Miejskiej Komisji Urbanistyczno-Architektonicznej w Opolu w zakresie przeprojektowania zaskarżonego obszaru;

naruszenie przez Organ w trakcie procedury planistycznej szeregu przepisów prawa wymienionych powyżej.

Formułując powyższe zarzuty autor skargi wniósł o stwierdzenie nieważności MPZP w zaskarżonej części oraz o przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z załączonych do skargi dokumentów, tj.: decyzji Prezydenta Miasta O. z dnia 17 grudnia 2019 r., nr [...], wyciągu z dziennika budowy nr [...] z dnia 3 marca 2020 r., opinii z dnia 12 kwietnia 2019 r. Miejskiej Komisji Urbanistyczno-Architektonicznej do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w rejonie ulic Oleskiej i Kazimierza Sosnkowskiego w Opolu, decyzji Prezydenta Miasta O. z dnia 10 czerwca 2019 r., nr [...], uwag mieszkańców ulicy [...] z dnia 1 sierpnia 2020 r., odpowiedź z Miejskiego Zarządu Dróg w Opolu z dnia 17 czerwca 2021 r., nr [...], dokumentów znajdujących się w aktach procedury planistycznej.

W uzasadnieniu skargi jej autor, w obszernych wywodach, rozwinął zaprezentowane w jej petitum, zarzuty. Odniósł się kolejno do: naruszenia swojego interesu prawnego, istotnego naruszenia zasad sporządzania planu, w tym równoległego procedowania studium i planu oraz zgodności planu z ustaleniami studium, wpływu ustaleń planu na środowisko i ład przestrzenny, opinii Miejskiej Komisji Urbanistyczno-Architektonicznej w Opolu. Wskazał nadto na skalę i zakres ustaleń planu, rozwiązania projektowe w zakresie układu drogowego, naruszenie trybu sporządzania planu.

Argumentując autor skargi podniósł, że nieruchomości skarżącej stanowią jedną zorganizowaną całość gospodarczą, wykorzystywaną do prowadzenia działalności gospodarczej w zakresie [...]. Od grudnia 2020 r. jedna z nich wykorzystywana jest jako [...], pełniący funkcję magazynu [...] i [...], przeznaczonych do sprzedaży (towar handlowy). Inwestycja budowlana została zrealizowana przez skarżącą na podstawie decyzji nr [...] Prezydenta Miasta O. z dnia 17 grudnia 2019 r., znak sprawy: [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta O. nr [...] z dnia 11 czerwca 2019 r. (decyzja o warunkach zabudowy). Nieruchomość jest połączona funkcjonalnie z pozostałymi działkami skarżącej, na których zlokalizowane są m.in. [...] i [...]. Co istotne, takie wykonywanie prawa podmiotowego przez skarżącą jest zgodne z art. 140 k.c. i jest chronione m.in. przez przepisy Konstytucji RP.

Jednocześnie autor skargi, odwołując się do zasad wywodzonych z art. 2 Konstytucji RP, tj. do zasady ochrony praw słusznie nabytych, zasady zaufania obywatela do państwa oraz do zasady sprawiedliwości społecznej, skonstatował, że skoro skarżąca uzyskała ww. decyzje o warunkach zabudowy oraz o pozwoleniu na budowę, a następnie poczyniła nakłady i zrealizowała w granicach Nieruchomości inwestycję, na potrzeby prowadzonej przez siebie działalności gospodarczej to mogła mieć usprawiedliwione i racjonalne oczekiwania, że inwestycja ta będzie przez nią wykorzystywana zgodnie z jej przeznaczeniem. Tymczasem – jak zauważył –postanowienia MPZP w praktyce oznaczają uniemożliwienie skarżącej prowadzenia działalności gospodarczej w dotychczasowym zakresie. W szczególności, wobec zaprojektowania drogi publicznej oznaczonej w MPZP symbolem 1KDD, która przechodzi przez teren jej nieruchomości, powoduje, że "skarżąca stanęła przed wizją wywłaszczenia jej z części nieruchomości", bezpośrednio graniczącej z pozostałymi jej działkami. W takiej sytuacji pozostała część nieruchomości zostałaby oddzielona od reszty działek skarżącej i utraciłaby dla skarżącej znaczenie ekonomiczne, które obecnie posiada jako część zorganizowanej całości gospodarczej. Dalej, autor skargi zwrócił uwagę, że obecny kształt MPZP jest wynikiem istotnego naruszenia zasad sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Organ – zdaniem strony skarżącej – nie wziął pod uwagę m.in. interesu prywatnego skarżącej czy też jej prawa własności.

Niezależnie od powyższego, Spółka zwróciła uwagę, że zaproponowane usytuowanie drogi 1 KDD oraz drogi 1KDW ma na celu głównie obsługę komunikacyjną kontrowersyjnego terenu 1MW, który – jak określił autor skargi – "skądinąd nie powinien w zaproponowanym miejscu w ogóle się znaleźć (o czym w dalszej części skargi)". Jego zdaniem gdyby organ zrezygnował ze zlokalizowania w zaproponowanym miejscu terenu 1 MW, o co apelowała społeczność lokalna i co sugerowała Miejska Komisja Urbanistyczno-Architektoniczna w Opolu, to nie byłoby potrzeby usytuowania na tym terenie także infrastruktury towarzyszącej zabudowie mieszkaniowej wielorodzinnej, tj. terenów oznaczonych w MPZP jako 1KDD, 1KDW oraz 3ZP.

W dalszych motywach autor skargi opisał procedowanie nad Studium i nad MPZP po czym stwierdził, że "w przypadku MPZP zapisy w kierunkach rozwoju nie poprzedzały właściwych prac planistycznych, a więc nie zostało spełnione jedno z formalnych kryteriów klauzuli".

Z kolei przytaczając dalsze motywy wskazał na wprowadzenie w MPZP funkcji uzupełniającej – w jego opinii – niezgodnej z ustaleniami Studium a także na negatywny wpływ na środowisko terenu 1MW oraz uwagi dotyczące ładu przestrzennego (s.11-18). Ponadto zdaniem autora skargi organ stanowiący niewłaściwie uwzględnił w planie potrzeby interesu publicznego, ponieważ wyznaczył teren 1MW wbrew woli lokalnej społeczności oraz opinii MKUA, a także naruszył art. 1 ust. 3 u.p.z.p. poprzez nieuwzględnienie przy ustalaniu przeznaczenia terenu 1MW jej interesu prywatnego, wniosków i uwag zgłaszanych przez lokalną społeczność, zmian w zakresie istniejącego stanu zagospodarowania, negatywnego wpływu zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej na środowisko, negatywnej opinii Miejskiej Komisji Urbanistyczno-Architektonicznej. Podsumowując ten wywód autor skargi wskazał na przekroczenie przysługującego organowi władztwa planistycznego polegające na przeznaczeniu terenu na zabudowę mieszkaniową wielorodzinną (1MW) oraz przeznaczenie jednej z działek skarżącej na pięć różnych przeznaczeń (1MW, 1KDD, 3ZP, 1KDW, 1MN). W ocenie Spółki naruszono ustalenia Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego ze względu na równoczesne procedowanie studium i planu oraz ze względu na niezgodność funkcji mieszkaniowej z funkcją usługową.

Następnie Spółka przedstawiła argumenty odnoszące się do zarzutów niewłaściwego zakresu ustaleń MPZP i niezgodnego z prawem usytuowania drogi publicznej oznaczonej symbolem 1KDD (s. 19-23). Odnosiła się także do zarzutu naruszenia § 9 ust. 1 pkt 5 Rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie poprzez przyjęcie błędnych wartości przy projektowaniu skrzyżowań dróg na ulicy Oleskiej i Sosnkowskiego.

W odpowiedzi na skargę Gmina Opole wniosła o jej oddalenie ewentualnie - w przypadku uznania braku naruszenia interesu prawnego skarżącej, niezbędnego do zaskarżenia w/w aktu prawa miejscowego, stosownie do wymagań art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie - odrzucenie części zarzutów skargi.

Na wstępie wskazał organ na argumenty zawarte w postanowieniu WSA Opolu z 19 sierpnia 2021 r., sygn. akt II SA/Op 334/20 mocą którego odrzucono skargę z uwagi na brak legitymacji skargowej. Nie wykazano bowiem naruszenia interesu prawnego. Przypomniał, że orzeczenie to zostało utrzymane w mocy postanowieniem NSA z stycznia 2022 r., sygn. akt II OSK 2792/21. W ocenie organu znaczna część zarzutów wniesiona w skardze z dnia 4 czerwca 2024 r. została sformułowana podobnie jak w skardze z dnia 30 października 2020 r. – na tożsamą co w niniejszej sprawie uchwałę Rady Miasta Opola z dnia 24 września 2020 r., Nr XXX/604/20. Podkreślił, że przywołane w zarzutach skargi wniesionej 4 czerwca 2024 r. (czyli po wejściu w życie nowelizacji ustawy) odwołania do poszczególnych zapisów u.p.z.p. odczytywać należy więc w brzmieniu sprzed wejścia w życie w dniu 24 września 2023 r. ustawy z dnia 7 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2023 r. poz. 1688).

Argumentując stanowisko organ wyjaśnił, że Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy jest dokumentem określającym politykę przestrzenną gminy. Studium nie jest aktem prawa miejscowego ani nie określa przeznaczenia terenów, jest to dokument kierunkowy, w którym po przeprowadzeniu wielu analiz i ocen, a także bilansów terenów, określa się pewną wizję - kierunki rozwoju przestrzennego całej gminy a poszczególne zagadnienia traktuje się systemowo, adekwatnie do skali opracowania, czyli ogólnie. Inny charakter zaś ma miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, który stanowi prawo miejscowe, jest dokumentem szczegółowo określającym nie tylko przeznaczenie terenów, ale także sposób ich zagospodarowania i opracowywany jest dla fragmentu gminy. Jest dokumentem, który odnosi się do konkretnych granic nieruchomości i opracowywany jest w skali umożliwiającej dokładne pomiary wielkości, obliczenia wskaźników urbanistycznych.

Jednocześnie w uzasadnieniu odpowiedzi podniósł, że na podstawie planu miejscowego mogą być wydawane pozwolenia na budowę i realizowane konkretne inwestycje. Opisane różnice między studium a planem miejscowym sprawiają, że tych obu dokumentów nie można traktować jako identyczne opracowania, a zasady przetransponowania ustaleń studium na zapisy planu miejscowego wymagają doprecyzowania już w samym studium.

W dalszych motywach zauważył, że Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowana przestrzennego Opola przyjęte uchwałą nr LXVI/1248/18 Rady Miasta Opola z dnia 5 lipca 2018 r. jest obowiązującym dokumentem, przedstawiającym aktualną politykę przestrzenną miasta i podział na tzw. strefy (mieszkaniowo-usługową, mieszkaniową, usługową, aktywności gospodarczej, zieleni, infrastruktury technicznej). Zgodnie z regulacjami zawartymi w Rozdziale II pkt 1.3. "Podział na jednostki urbanistyczne" wyjaśniono, że w strefach określono dominujący sposób użytkowania terenów i można w nich wprowadzać inne funkcje uzupełniające, niekolidujące z funkcją podstawową, niezmieniające charakteru zagospodarowania. Poza tym w "Uzasadnieniu" na stronie 267, istnieje zapis wyjaśniający, iż dokument ten nie odnosi się do pojedynczych działek, ale do stref, których granice mogą zostać skorygowane w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego przy nawiązaniu do granic własności lub przy szczegółowym projektowaniu elementów układu komunikacyjnego lub jeśli będzie to wynikało ze szczegółowej analizy potrzeb i uwarunkowań na innym poziomie opracowania tj. szczegółowym opracowaniu w skali planu miejscowego.

Organ zwrócił uwagę, że na stronie 269 zapisano jak należy oceniać zgodność planów miejscowych z ustaleniami studium. W praktyce oznacza to, że wyznaczone np.: strefy mieszkaniowe, usługowe mogą być korygowane w planach, a plany mogą wprowadzać inne funkcje uzupełniające, niekolidujące ze sobą. Ważne jednak przy tym jest to, by w planach miejscowych uwzględniać (ewentualnie rozszerzać) obowiązujące zakazy i nakazy (o ile odnoszą się do obszarów w ramach poszczególnych stref). Studium wprowadza także w odniesieniu do poszczególnych stref postulowane parametry i wskaźniki urbanistyczne, które należy traktować jako wartości programowe, a brak możliwości spełnienia takich warunków nie świadczy o niezgodności planu ze studium (s. 270 w Uzasadnieniu).

Zdaniem organu zarzut Spółki jest oparty na błędnym przyjęciu, iż zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna nie pasuje do strefy 20.3.U. Przecież sąsiedztwo zabudowy mieszkaniowej i usług jest powszechne w obszarach zurbanizowanych, a tym bardziej na miejskich osiedlach. W opinii organu Spółka wadliwe przyjmuje, iż na terenie jest już ukształtowana zabudowa usługowa i mieszkaniowa jednorodzinna, albowiem pomija, iż znaczna część terenu nie jest jeszcze zabudowana. Tym samym stwierdził, że "trudno więc tu mówić o ukształtowanym urbanistycznie układzie". Ponadto podał, że poza tym w bliskim sąsiedztwie znajduje się duże osiedle [...], na którym występują wielorodzinne bloki mieszkalne. Zupełnie niezrozumiałe jest stwierdzenie Skarżącej o "zawyżeniu parametru wysokości zabudowy w sąsiedztwie terenu 1MW", dla którego wyjaśnienie znajduje się prawdopodobnie na str. 15 skargi. Obliczenia przeprowadzone przez Skarżącą mogłyby mieć znaczenie w procedurze ustalania warunków zabudowy, gdzie wysokość zabudowy ustala się jako średnią wysokość w obszarze analizy, ale nie pasują zupełnie do ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wyjaśnił, iż w planie istniejące tereny, na których występuje już zabudowa (mieszkaniowa, usługowa) mają określone parametry i wskaźniki urbanistyczne nie jako wartości uśrednione, ale minimalne i maksymalne, wynikające m.in. z inwentaryzacji urbanistycznej, w tym oparte na pomiarach skaningu laserowego - lidar. Tym samym stwierdził, że absolutnie błędne jest założenie Spółki, iż w planie ustala się wysokość zabudowy jako średnią. Zaznaczył, że organ nie może ustalać tzw. "średniej", ponieważ w przypadku zabudowy przekraczającej wartości średnie, poza brakiem racjonalnych przesłanek takiego zapisu, gmina narażona by była na odszkodowania, roszczenia z art. 36 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a takie podejście stanowiłoby nieracjonalne ograniczenie dla istniejących zabudowań o wyższych parametrach realnie uniemożliwiające prowadzenie inwestycji. Zabudowa na tym obszarze ma różną wysokość, a w planie miejscowym przewidzieć należy także to, że właściciele poszczególnych domów mogą być zmuszeni do przeprowadzania remontu, drobnej rozbudowy, przebudowy pewnych elementów, np. komina, lukarny. Uniemożliwienie tego w miejscowym planie byłoby nieracjonalne. Dodał przy tym, że na kwestionowanym terenie 1MW zastosowano dwie wartości wysokości zabudowy: od strony południowej, bliżej domów jednorodzinnych - 12 m, a od strony północnej, bliżej usług - 15 m. Takie podejście projektowe uwzględnia - otaczające zagospodarowanie terenu, wprowadza porządek w kompozycji urbanistycznej, a wprowadzenie pasa zieleni urządzonej i drogi wewnętrznej pomiędzy zabudową mieszkaniową jednorodzinną i wielorodzinną tworzy dodatkową przestrzeń publiczną oddzielającą te tereny, a także wprowadza ład przestrzenny.

Organ wyjaśnił przy tym, że w uzasadnieniu Studium zapisano jak należy oceniać zgodność planów miejscowych z ustaleniami studium. W praktyce oznacza to, że wyznaczone np. strefy mieszkaniowe, usługowe mogą być korygowane w planach, a plany mogą wprowadzać inne funkcje uzupełniające, niekolidujące ze sobą. Ważne jednak przy tym jest to, by w planach miejscowych uwzględniać (ewentualnie rozszerzać) obowiązujące zakazy i nakazy (o ile odnoszą się do obszarów w ramach poszczególnych stref). Studium wprowadza także w odniesieniu do poszczególnych stref postulowane parametry i wskaźniki urbanistyczne, które należy traktować jako wartości programowe, a brak możliwości spełnienia takich warunków nie świadczy o niezgodności planu ze studium.

Według organu zarzut strony jest oparty na błędnym odczytaniu ustaleń Studium. Dalej Gmina wywiodła, że obecnie teren w rejonie ulic Oleskiej, [...] i Sosnkowskiego już jest w znacznej części zdefiniowany jako mieszkaniowo-usługowy, o czym stwierdzono w przeprowadzonej analizie zasadności przystąpienia do sporządzenia planu z dnia 28 sierpnia 2017 r. sporządzonej m.in. na podstawie inwentaryzacji terenu. Istniejąca działalność usługowa wzdłuż ulicy [...] została usytuowana znacznie później niż istniejąca zabudowa mieszkaniowa wzdłuż ulicy Oleskiej. Obie funkcje istniały więc jeszcze przed opracowaniem planu miejscowego i obecnie sąsiadują ze sobą. Sąsiedztwo funkcji mieszkaniowych i usługowych jest powszechne w miastach, na osiedlach mieszkaniowych. Teren mieszkaniowy 1MW jest – jak zaznaczył organ – nowym przeznaczeniem terenu, ale wprowadzony został według określonych, konkretnych zasad urbanistycznych. Przede wszystkim oddzielony jest od pozostałych terenów układem dróg, zielenią, a dodatkowo odsunięte od linii rozgraniczających linie zabudowy mają za zadanie także zwiększyć odległości między zabudową. W efekcie, jak podał, uzyskano odległość ponad 30 m między potencjalnymi budynkami mieszkaniowymi usytuowanymi na terenie 1MW, a budynkami usługowymi na trenie 1U. Podział terenów na poszczególne przeznaczenia terenów, zastosowanie odpowiednich wskaźników urbanistycznych, wprowadzenie elementów zagospodarowania takich jak zieleń, odsunięcie linii zabudowy to narzędzia, jakimi posługuje się planistyka w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego i które zostały należycie zastosowane w skarżonym planie.

Podsumowując ten wywód wskazał, że Spółka domaga się uwzględnienia uciążliwości istniejących funkcji usługowych w planie miejscowym, co – na co zwrócił uwagę – zostało wzięte pod uwagę podczas projektowania zagospodarowania terenu.

Zdaniem Gminy nie ma legalnej możliwości, aby jakiekolwiek uciążliwości np. zanieczyszczenia, hałas, odór były emitowane poza granice nieruchomości, na której prowadzona jest określona działalność. Przepisy odrębne poprzez szereg regulacji, w tym zobowiązań określają warunki wprowadzania substancji lub energii do środowiska.

Wreszcie wyraził ocenę, że "nie jest więc wiadome", w jakiej odległości należałoby według Skarżącej wprowadzić te ograniczenia i dlaczego tylko na terenie 1MW, a nie także na terenie 1MN/U (przylegającym do terenu 1U), 2MN/U, 1MN, 2MN, 3MN, 3MW/U. Wskazał przy tym, że skarżąca nie złożyła do Prognozy żadnych uwag ani w pierwszym ani w drugim wyłożeniu.

Zdaniem organu w przedmiotowej sprawie istotne jest, iż Spółka stała się właścicielem nieruchomości h dopiero 15 października 2019 r., czyli już po rozpoczęciu prac nad planem, po zaopiniowaniu projektu planu przez MKUA i inne instytucje, a przede wszystkim już po wyłożeniu projektu planu do publicznego wglądu. Tym samym – jak stwierdził – "doskonale wiedziała, jakie przeznaczenia terenu planowane są na przedmiotowej nieruchomości, tym bardziej, że śledziła procedurę planistyczną na bieżąco, bo 10 października 2019 r. wniosła uwagę do procedowanego planu, w której nie wyrażała zgody na zaproponowane w projekcie rozwiązania w odniesieniu do działki h. Ponadto Prezydent Miasta Opola rozstrzygając wniesione uwagi zarządzeniem nr [...] z dnia [...] nie uwzględnił przedmiotowej uwagi". Podkreślił, że Spółka będąc już właścicielem nieruchomości nie złożyła uwag negujących jakiekolwiek ustalenia do drugiego wyłożenia projektu planu, które odbyło się od 3 do 31 lipca 2020 r. z możliwością złożenia uwag do 14 sierpnia 2020 r.

Jednocześnie podkreślił, że obowiązujący plan żadnego tymczasowego zagospodarowania nie przewiduje na działce h, dlatego Spółka może swoją nieruchomość użytkować w sposób dotychczasowy bez ograniczeń.

W ocenie organu nie polega na prawdzie twierdzenie Spółki, że plan pozbawił ją własności i że określone w planie przeznaczenia terenu prowadzą do jej wywłaszczenia, albowiem – jak zaznaczył – sama zdecyduje, czy i kiedy zagospodaruje działkę zgodnie z planem, czy też będzie utrzymywać dotychczasowe zagospodarowanie.

W kolejnych pismach procesowych strony rozwijały argumentację zawartą w skardze i odpowiedzi na skargę, prowadząc polemikę z tezami artykułowanymi przez przeciwnika.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1267), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w postępowaniu sądowym nie mogą być brane po uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej. Badana jest wyłącznie legalność zaskarżonego aktu. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935), zwanej P.p.s.a., sprawowana przez sądy administracyjne kontrola działalności administracji publicznej obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. W niniejszej sprawie przedmiotem zaskarżenia jest uchwała Rady Miasta Opola podjęta w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Kompetencje do podjęcia przez organ stanowiący gminy uchwały w przedmiocie miejscowego planu określone zostały w art. 18 ust. 2 pkt 5 cyt. wcześniej ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, nadal zwanej w skrócie u.s.g., zgodnie z którym do wyłącznej właściwości rady gminy należy uchwalanie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Podjęcie takiej uchwały następuje na podstawie przepisów powołanej wyżej ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zwanej nadal: ustawą lub w skrócie u.p.z.p., która w art. 3 ust. 1 stanowi, że uchwalanie miejscowego planu należy do zadań własnych gminy. Nie ulega wątpliwości, że zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 P.p.s.a. Tryb zaskarżania do sądu uchwały organu gminu podjętej w sprawie z zakresu administracji publicznej ustalony został w art. 101 ust. 1 u.s.g., zgodnie z którym każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego.

Oceniając legitymację procesową Spółki, stosownie do art. 101 ust. 1 u.s.g. podkreślić trzeba, że tylko i wyłącznie przyjęcie, że posiada interes prawny w zaskarżeniu uchwały i stwierdzenie, że doszło do naruszenia tego interesu prawnego, bądź uprawnienia daje podstawę do tego, aby sąd rozpoznał sprawę i orzekł o tym, czy naruszenie tego interesu, bądź uprawnienia, nastąpiło wraz z naruszeniem obiektywnego porządku prawnego. Skarga złożona na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. nie ma bowiem charakteru actio popularis, a więc do jej wniesienia nie legitymuje ani sprzeczność z prawem zaskarżonej uchwały, ani też stan zagrożenia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia (por. wyroki NSA z dnia 1 marca 2005 r., sygn. OSK 1437/04 i z dnia 3 września 2004 r., sygn. OSK 476/04, postanowienie NSA z dnia 27 września 2016 r., sygn. akt II OSK 1992/16, wszystkie orzeczenia powołane w uzasadnieniu dostępne są na stronie internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Interes prawny, do którego wprost nawiązuje art. 101 ust. 1 u.s.g., jest kategorią normatywną z zakresu prawa materialnego. Jego źródło stanowi norma prawa materialnego kształtująca sytuację prawną wnoszącego skargę. Innymi słowy jest to interes, któremu obowiązujące przepisy prawa materialnego przyznały ochronę prawną. Brak ochrony w przepisach prawa powoduje z kolei, że skarżący podmiot ma wyłącznie interes faktyczny, który nie korzysta z ochrony prawnej i nie daje legitymacji do zaskarżania uchwały organu gminy. Mieć interes prawny to bowiem tyle, co wskazać przepis prawa uprawniający dany podmiot do wystąpienia z określonym żądaniem w stosunku do organu administracji publicznej. Źródłem interesu prawnego nie może być przy tym procedura uchwałodawcza, a błędy proceduralne nie wystarczają dla uruchomienia merytorycznej kontroli zaskarżonej uchwały. O ile, bowiem w toku procedury może dojść do naruszenia interesu prawnego, jego źródła poszukiwać należy poza tymi regulacjami.

Zaakcentować należy także, że skoro w świetle art. 101 ust. 1 u.s.g. do wniesienia skargi legitymuje wyłącznie fakt naruszenia interesu prawnego, a nie tylko zagrożenia naruszeniem, to podmiot wnoszący skargę winien wykazać, w jaki sposób doszło do naruszenia jego prawem chronionego interesu lub uprawnienia, polegającego na istnieniu bezpośredniego związku pomiędzy zaskarżoną uchwałą a własną, indywidualną i prawnie gwarantowaną sytuacją. Musi, zatem udowodnić, że zaskarżona uchwała naruszając prawo, jednocześnie negatywnie wpływa na jego sferę materialnoprawną, pozbawia go np. pewnych uprawnień albo uniemożliwia ich realizację. Ustalenie interesu prawnego konkretnego podmiotu nie odbywa się wyłącznie na poziomie normatywnym, lecz wymaga skonfrontowania treści normy prawnej z określonym stanem faktycznym. Skargę w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. może zatem wnieść ten kto wykaże, że jego interes znajduje ochronę w aktualnie funkcjonującym porządku prawnym i został naruszony kwestionowaną uchwałą rady gminy. Inaczej mówiąc, strona skarżąca musi wykazać, że zaskarżona uchwała naruszając prawo jednocześnie negatywnie wpływa na jego sferę materialnoprawną, pozbawia ją np. pewnych uprawnień albo uniemożliwia ich realizację. Interes prawny musi być również aktualny, a nie ewentualny, a więc zaistniały w dniu wnoszenia skargi. Poza tym, interes prawny musi być "własny", osobisty, indywidualny, czyli nie można go wywodzić z sytuacji prawnej innego podmiotu. Naruszenie interesu prawnego, o którym mowa w art. 101 ust. 1 u.s.g., musi mieć też charakter realny, co oznacza, że skarżona uchwała musiałaby wprost i bezpośrednio oddziaływać na prawo (uprawnienie) wnoszącego skargę, poprzez pozbawienie lub ograniczenie go w wykonywaniu tego prawa. Wyraźnego podkreślenia wymaga, że interes prawny musi być aktualny, a nie przyszły i niepewny. W przypadku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zasadniczo interes prawny w jego zaskarżeniu mają właściciele albo użytkownicy wieczyści nieruchomości położonych na terenie objętym planem. Należy jednak zauważyć, że do wniesienia skargi do sądu administracyjnego, na podstawie 101 ust. 1 u.s.g., nie wystarcza posiadanie interesu prawnego. Z przepisu tego wynika bowiem, że interes prawny musi być naruszony, co powinna wykazać strona skarżąca. Co ważne, naruszenie to musi być bezpośrednie i zaistniałe, samo zagrożenie naruszenia interesu prawnego nie pozwala na skuteczne powołanie się na tę instytucję prawną. Dopiero zatem wykazanie naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia otwiera drogę do merytorycznego rozpoznania skargi przez sąd administracyjny. W przeciwnym przypadku sąd skargę odrzuca na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a P.p.s.a. (por. postanowienie NSA z 9 stycznia 2024 r., sygn. akt II OSK 2459/23). Na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a., uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, sąd stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.

W przedmiotowej sprawie mamy do czynienia ze skargą na akt, o jakim mowa w powołanym przepisie, ponieważ zaskarżona uchwała niewątpliwie stanowi akt prawa miejscowego. W takiej sytuacji podstawę prawną wniesienia skargi stanowi art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, wedle którego, każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego.

Niewątpliwa jest też w sprawie kwestia uprawnień rady gminy do uchwalania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Uprawnienia te wynikają z art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy o samorządzie gminnym oraz z art. 3 ust. 1, art. 14 ust. 1 i art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Stosownie bowiem do art. 3 ust. 1 tej ustawy, kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, należy do zadań własnych gminy. Posiadanie przez gminę tzw. władztwa planistycznego, oznacza, że jednostka ta może samodzielnie decydować o sposobie zagospodarowania terenu, wprowadzając, z zachowaniem wymogu legalności, do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określone regulacje.

Elementem władztwa planistycznego gminy jest kompetencja do wiążącego określenia treści prawa własności nieruchomości. Stosownie do art. 6 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują wraz z innymi przepisami sposób wykonywania prawa własności nieruchomości.

Władztwo planistyczne stanowi uprawnienie rady gminy do legalnej ingerencji w sferę wykonywania prawa własności, nie jest jednak prawem nieograniczonym. Wykonując to władztwo gmina (rada gminy) ma obowiązek działać w granicach prawa, a kierując się interesem publicznym wyważać go z interesami prywatnymi (można dodać: słusznymi interesami prywatnymi).

Kształtowanie polityki przestrzennej przez radę gminy powinno w konsekwencji uwzględniać prawa osoby posiadającej tytuł prawny do nieruchomości i do jej zagospodarowania w sposób przez nią oczekiwany ale zgodny z prawem, lecz z drugiej strony z uwzględnieniem prawa do podejmowania przez gminę władczych działań planistycznych służących zaspokojeniu zbiorowych potrzeb wspólnoty gminnej (art. 166 ust. 1 Konstytucji RP).

Także – co wymaga podkreślenia – prawo własności nie jest prawem absolutnym. Prawo własności chronią przepisy art. 21 ust. 1, art. 64 ust. 1 i ust. 3 Konstytucji RP ale także przepisy art. 6 ust. 1 Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności. Mimo takiej podstawy prawnej ochrony prawa własność, doznaje ono także pewnych ograniczeń (por. art. 64 ust. 3 Konstytucji - własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w takim zakresie, w jakim nie narusza to istoty prawa własności). Na możliwość wprowadzenia przez ustawodawcę w drodze ustawy ograniczeń wykonywania prawa własności wskazuje powołany wyżej już art. 140 K.c.

Tym samym uwzględniając zachowanie przez stronę wymogów formalnych skargi w następnej kolejności koniecznym było wyjaśnienie, czy strona skarżąca była legitymowaną do skutecznego zakwestionowania legalności zaskarżonej uchwały w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g., to znaczy czy posiadała interes prawny umożliwiający zaskarżenie uchwały a dalej, czy interes ten został naruszony uchwałą. Zaistnienie tej ostatniej przesłanki otwiera dopiero drogę do merytorycznego rozpoznania skargi i oceny legalności skarżonej uchwały, co następuje w granicach naruszonego interesu prawnego.

Kontrola sądu administracyjnego w tym przedmiocie nie może jednak dotyczyć celowości i słuszności dokonywanych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego rozstrzygnięć.

Na gruncie ustawy o samorządzie gminnym pojęcie interesu prawnego, o czym wyżej, nie zostało przez ustawodawcę zdefiniowane. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że źródłem interesu prawnego lub uprawnienia musi być norma prawna, czy to ogólna i abstrakcyjna (akt normatywny), czy też jednostkowa i konkretna (decyzja administracyjna). Naruszenie tak rozumianego interesu prawnego lub uprawnienia przez uchwałę organu gminy polegać będzie na tym, że uchwała będzie oddziaływać na sferę prawną wnoszącego skargę podmiotu, ograniczając jego uprawnienie lub zwiększając zakres obowiązków, przy czym należy wyraźnie odróżnić interes prawny od interesu faktycznego. Konieczne jest także wykazanie przez stronę wnoszącą skargę na uchwałę w sprawie planu miejscowego istnienia związku pomiędzy sferą jej indywidualnych praw i obowiązków wynikających z norm prawa materialnego a zaskarżoną uchwałą. Interes prawny musi być aktualny, zaistniały w dniu wnoszenia skargi, a nie ewentualny, na przyszłość.

Nadto interes prawny musi być własny, osobisty, indywidualny, czyli nie można go wywodzić z sytuacji prawnej innego podmiotu. Dopiero naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia wnoszącego skargę na uchwałę organu gminy uprawnia do merytorycznego rozpoznania skargi.

Dlatego legitymację skargową, o której mowa w art.101 ust. 1 u.s.g., wyznacza dopiero stan naruszenia zaskarżoną uchwałą posiadanego interesu prawnego (uprawnienia). Z tej przyczyny dopiero stwierdzenie, że uchwała narusza interes prawny lub uprawnienie skarżącego daje sądowi możliwość merytorycznej oceny uchwały na skutek skargi wniesionej w tym trybie.

Powtórzyć zatem należy, że uprawnienie wynikające z art. 101 ust. 1 u.s.g. nie ma charakteru actio popularis, przy czym art. 101 ust. 1 u.s.g. był badany przez Trybunał Konstytucyjny wskutek wniesienia skarg konstytucyjnych. W wyroku z dnia 16 września 2008 r., sygn. akt SK 76/06, TK wypowiedział się o konstytucyjności tego uregulowania, oceniając charakter przewidzianego w tym przepisie uprawnienia. Trybunał orzekł, że art. 101 u.s.g. został skontrolowany w wyroku z dnia 4 listopada 2003 r. (sygn. SK 30/02, OTK ZU nr 8/A/2003, poz. 84), w którym orzekając o zgodności art. 101 ust. 2 u.s.g. z art. 45 ust. 1 i art. 77 ust. 2 w związku z art. 2 Konstytucji, wypowiedział się także odnośnie treści normatywnej art. 101 ust. 1 u.s.g. W związku z rozpatrywaną wówczas skargą Trybunał ustalił między innymi, że art. 101 u.s.g. stwarza możliwość ochrony interesów prawnych i uprawnień różnych podmiotów w takich sytuacjach, w których nie są one chronione w inny sposób w trybie procedury administracyjnej lub cywilnej przez kontrolę sądu administracyjnego lub powszechnego.

Legitymacja z art. 101 ust. 1 u.s.g. opiera się na twierdzeniu danego podmiotu, że uchwała narusza jego interes prawny lub uprawnienie i stanowi podstawę zaskarżenia danej uchwały podjętej przez jednostkę samorządu terytorialnego. W jednym przepisie połączono kryteria dwu odrębnych konstrukcji prawnych wyznaczających zakres kontroli sądu administracyjnego nad działalnością uchwałodawczą organów gmin. Skoro skarga na podstawie art. 101 u.s.g. nie ma charakteru actio popularis to podstawą zaskarżenia jest niezgodność uchwały z prawem i równocześnie naruszenie przez nią konkretnie rozumianych interesów lub uprawnień konkretnego obywatela lub ich grupy bądź wreszcie innego podmiotu, który jest mieszkańcem danej gminy lub jest z tą gminą związany prawnie w inny sposób (np. jest właścicielem nieruchomości położonej na terenie gminy).

Również w uzasadnieniu wyroku z 16 września 2008 r., sygn. akt SK 76/06, Trybunał wyjaśniał, że przyjęta powszechnie przez sądy administracyjne interpretacja, w myśl której prawo do zaskarżania uchwał do sądu administracyjnego, o którym mowa w art. 101 ust. 1 u.s.g., przysługuje tym, którzy wykażą się konkretnym, indywidualnym interesem prawnym wynikającym z określonej normy prawa materialnego - gwarantuje prawo do sądu, wynikające z art. 45 ust. 1 Konstytucji.

Przyjęta powszechnie przez sądy wykładnia pojęcia "interesu prawnego", jako indywidualnego interesu prawnego określonego przez konkretną normę prawa materialnego powoduje, że mamy do czynienia z indywidualną sprawą, identyfikowaną przez określony stan faktyczny, związany z określonym podmiotem, wymagający prawnej kwalifikacji na podstawie normy prawnej, mającej charakter generalny i abstrakcyjny. Natomiast przyjęcie interpretacji, że interes prawny wynika z samej przynależności do społeczności samorządowej, w oderwaniu od prawa materialnego - powodowałoby, że legitymacja skargowa każdego członka społeczności samorządowej mogłaby uruchomić kontrolę legalności aktu wydanego przez organy samorządu terytorialnego, bez względu na indywidualny interes prawny, chroniony przez prawo materialne.

Tak pojmowana legitymacja skargowa nie służyłaby ochronie indywidualnych praw skarżących, dzięki której uruchamiana byłaby kontrola legalności aktów organów gminy, o których mowa w art. 101 ust. 1 u.s.g.

Trybunał podkreślił, odwołując się do nauki prawa i orzecznictwa sądowego, że o istnieniu interesu prawnego decyduje przepis prawa materialnego, dający prawo wydania rozstrzygnięcia w danej sprawie. Interes prawny jest więc kategorią prawnomaterialną, obejmuje uprawnienia i obowiązki oparte na prawie.

Legitymację do złożenia skargi do sądu administracyjnego posiada jednostka, której prawa lub obowiązki kształtuje zaskarżony akt. Przez interes prawny, w przeciwieństwie do kategorii interesu faktycznego, rozumie się przyznany przepisami prawa materialnego zakres uprawnień podmiotu, kształtujący jego pozycję prawną. Wkroczenie przez organ w tę sferę, stanowi przejaw naruszenia interesu prawnego. Ingerencja władzy w tę sferę może być przy tym uprawniona lub naruszająca zakres przyznanych organowi kompetencji.

Taki sposób rozumienia legitymacji skargowej przyjmowany jest też w orzecznictwie sądowoadministracyjnym. Między innymi w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 20 lipca 2011 r., sygn. akt II OSK 902/11 wskazano, że dla uznania legitymacji skargowej podmiotu nie jest wystarczające wykazanie, że uchwała podjęta przez organ gminy narusza jego pojmowany w sposób subiektywny interes faktyczny. Podmiot wykazać powinien, że interes ten znajduje ochronę w obiektywnie pojmowanym porządku prawnym. Interes prawny strony skarżącej, do którego wprost nawiązuje art. 101 ust. 1 u.s.g., musi wynikać z normy prawa materialnego kształtującej sytuację prawną wnoszącego skargę. W orzecznictwie akcentuje się przede wszystkim bezpośredniość, konkretność i realny charakter interesu prawnego strony kształtowanego aktem stosowania prawa materialnego. Innymi słowy, zgodnie z treścią art. 101 ust. 1 u.s.g., prawo do skutecznego zaskarżenia uchwały rady gminy na jego podstawie przysługuje jedynie podmiotowi, który wykaże naruszenie przez zaskarżoną uchwałę własnego interesu prawnego lub uprawnienia, a zatem, że zaskarżona uchwała godzi w sferę prawną tego podmiotu przez wywołanie negatywnych następstw prawnych np. przez zniesienie, ograniczenie, czy też uniemożliwienie realizacji jego uprawnienia lub interesu prawnego, który musi być konkretnym, indywidualnym interesem prawnym wynikającym z określonej normy prawa materialnego.

Zgodnie z orzecznictwem na skarżącym spoczywa obowiązek wykazania się nie tylko indywidualnym interesem prawnym lub uprawnieniem, ale także zaistniałym w dacie wnoszenia skargi, a nie w przyszłości, naruszeniem tego interesu prawnego lub uprawnienia. Wnoszący skargę w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. musi wykazać, że istnieje związek pomiędzy jego prawnie gwarantowaną sytuacją, a zaskarżoną uchwałą polegający na tym, że uchwała narusza jego interes prawny lub uprawnienia (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 7 marca 2003 r., sygn. akt III RN 42/02, opubl. w OSNP z 2004 r., nr 7, poz. 114, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z 9 września 2004 r., sygn. akt II SA/Bk 364/04). Ponieważ do wniesienia skargi nie legitymuje stan jedynie zagrożenia naruszeniem, przeto w skardze należy wykazać, w jaki sposób doszło do naruszenia prawem chronionego interesu lub uprawnienia podmiotu wnoszącego skargę. O skuteczności skargi z art. 101 ust. 1 u.s.g. przesądza wykazanie, albo przynajmniej wskazanie przez skarżącego naruszenia przez organ gminy konkretnego przepisu prawa materialnego lub chociażby prawa chronionego w drodze ustawy, wpływającego negatywnie na sytuację prawną skarżącego. Interes ten powinien być jednak bezpośredni i realny (por. wyroki NSA z 23 listopada 2005 r., sygn. akt OSK 715/05, z 4 września 2001 r., sygn. akt II SA 1410/01 i postanowienie z 9 listopada 1995 r., sygn. akt II SA 1933/95; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z 4 maja 2006 r., sygn. akt II SA/Bk 763/05).

W świetle przedstawionych rozważań i okoliczności niniejszej sprawy Sąd orzekający uznał, że skarżąca Spółka nie posiada legitymacji skargowej w rozumieniu art. 101 ust. 1 u.s.g., opierającej się na przepisie prawa materialnego, którego naruszenie zostałoby dokonane zaskarżoną uchwałą, gdyż nie wykazała postanowieniami uchwały naruszenia interesu prawnego w odniesieniu do działki stanowiącej jej własność – odnośnie do działek o nr: a, b, c, d, e, f i g obręb [...] G., zatem wymienionych 1 pkt 1 sentencji wyroku.

Z ujawnionego w sprawie i niespornego stanu faktycznego wynika, że strona jest właścicielem działki, która jest objęta ustaleniami planu miejscowego. Trudno się w tym zakresie ze stroną skarżącą nie zgodzić, że jako właściciel korzysta z ochrony prawa, mając na uwadze dyspozycję art. 140 K.c., który stanowi, że w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego właściciel może, z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa, w szczególności może pobierać pożytki i inne dochody z rzeczy. W tych samych granicach może rozporządzać rzeczą. Jednakże, istnienie interesu prawnego samo w sobie nie wystarcza do stwierdzenia legitymacji skargowej opartej na przepisie art. 101 ust. 1 u.s.g.

Dlatego konieczne jest ustalenie, czy związek pomiędzy własną sytuacją skarżącej, a zaskarżoną uchwałą powoduje następstwo w postaci ograniczenia lub pozbawienia strony prawa własności, bądź nałożenia obowiązku w dacie wniesienia skargi. Wymagane było więc ustalenie, czy interes prawny lub uprawnienie skarżącej zostały już naruszone zaskarżoną uchwałą. Przy czym podkreślić należy, że ciężar wykazania na czym polega to naruszenie obciążał wnoszącą skargę.

Stanowi to odwrócenie zasad trybu skargowego. W szczególności należy najpierw wykazać naruszenie interesu prawnego, aby w dalszej kolejności sąd mógł ocenić zgodność z prawem skarżonej uchwały. Niedopuszczalne jest natomiast wywodzenie naruszenia swego interesu prawnego z zarzucanych naruszeń zasad i trybu procedury planistycznej. Podkreślenia wymaga także, że realizacja dotychczasowego przeznaczenia działek Spółki czy też dalsze zagospodarowanie zgodnie z dotychczasową funkcją nie powinna napotkać na niedopuszczalne ograniczenia. W każdym razie pozbawienie bądź choćby ograniczenie sposobu zagospodarowania nieruchomości należącej do strony nie zostało dowiedzione. Skarżąca nie wykazała jakie jest źródło przysługującego jej interesu prawnego, a wywodzenie go z sąsiedztwa czy też z ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jest niewystarczające a w konsekwencji chybione.

Z samego faktu posiadania własności nieruchomości w sąsiedztwie obszaru objętego kwestionowanymi postanowieniami planu nie może wynikać interes prawny strony, a już na pewno jego naruszenie. Skarżąca nie wykazała, by ustalenia planu w odniesieniu do działek nr: a, b, c, d, e, f i g obręb [...] G., mogły prowadzić do naruszenia na jej nieruchomości norm powszechnie obowiązujących.

Okoliczność, że skarżąca jako właścicielka nieruchomości w obrębie obszaru objętego zaskarżonymi postanowieniami planu może być narażona na oddziaływanie ze strony przyszłych inwestycji wykonanych tam w zgodzie z postanowieniami planu, tak długo, jak długo oddziaływania te nie będą naruszać żadnej normy wynikającej z przepisów prawa materialnego kształtujących sytuację skarżącej, wskazuje na istnienie po jej stronie jedynie interesu faktycznego, który nie podlega ochronie prawnej z art. 101 ust. 1 u.s.g.

Każda uchwała planistyczna powoduje pewne konsekwencje w postaci uciążliwości o różnorodnym charakterze na danym terenie. Jeżeli jednak uciążliwości te zamykają się w określonym obszarze, nie dotykając immisjami w sposób niedopuszczalny prawem nieruchomości sąsiedniej, nie tworzą uprawnień skargowych wynikających z art. 101 ust. 1 u.s.g.

Ponadto zważyć trzeba, że przeznaczenie ustalone w miejscowym planie zagospodarowania nie wyłącza dotychczasowego sposobu użytkowania spornych działek, ani nie ogranicza inaczej prawa własności właścicielki.

Po uchwaleniu planu możliwość użytkowania nieruchomości nie ulegnie pogorszeniu. W tej sytuacji nie nastąpiła żadna zmiana dotychczasowego sposobu zagospodarowania, a tym samym w sferze uprawnień skarżącej nic się nie zmieniło.

W opisanych okolicznościach stwierdzić należy że strona skarżąca ani w skardze, ani dalszych pismach procesowych nie zdołała wykazać, że realnie, aktualnie napotyka niedopuszczalne ograniczenia w wykonywaniu przysługującego jej prawa własności. Skutkuje to koniecznością odrzucenia skargi z powodu braku naruszenia interesu prawnego skarżącej wskazanymi w skardze postanowieniami zaskarżonej uchwały. Podkreślić jeszcze raz trzeba, że skarga z art. 101 u.s.g. nie służy ochronie przed ewentualnymi, przyszłymi, hipotetycznymi naruszeniami interesu prawnego, które mogą mieć miejsce w bliżej nieokreślonej przyszłości.

Dopiero w przypadku wykazania przez skarżącą naruszenia jej uprawnień możliwe byłoby przeprowadzenie przez Sąd rozważań co do istnienia lub nieistnienia przesłanek stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały. Do tego jednak etapu postępowania z opisanych powodów nie doszło.

W tych okolicznościach, ponieważ nie ma takiej potrzeby, Sąd nie może odnosić się do dalszych zarzutów skargi kwestionujących zarówno zasady jak i tryb podjęcia zaskarżonej uchwały.

Reasumując te część odnośnie do działek nr: a, b, c, d, e, f i g obręb [...] G., podniesienia wymaga, iż naruszenie interesu prawnego strony skarżącej nie może być wywiedzione z treści lub sposobu podjęcia zaskarżonej uchwały. Wnioskowanie, że w rozumieniu art. 101 ust. 1 u.s.g. naruszony interes prawny lub uprawnienie może mieć źródło w samej zaskarżonej uchwale, dotknięte jest błędem idem per idem. Uchwała wewnętrznie niesprzeczna nie może zarówno tworzyć interesu prawnego, czyli zapewniać interesowi faktycznemu ochronę prawną, jak i naruszać, podważać tenże interes. Interpretacja art. 101 ust. 1 u.s.g. wymaga, aby legitymacja podmiotu zaskarżającego uchwałę rady gminy była zawsze oceniana przy zastosowaniu odpowiedniego szczegółowego przepisu prawa materialnego, istniejącego poza uchwałą i mogącego być źródłem indywidualnego, konkretnego, realnego interesu prawnego strony skarżącej naruszonego przez zaskarżoną uchwałę (por. wyrok NSA z 4 listopada 2009 r., sygn. akt II OSK 1387/09; wyrok WSA w Szczecinie z 8 grudnia 2016 r., sygn. akt II SA/Sz 978/16).

Dlatego Sąd doszedł do przekonania, że żaden z przepisów prawa, które wskazano w skardze, nie przyznaje skarżącej prawa lub uprawnienia nadającego się do wykonania, które na skutek wejścia w życie zaskarżonej uchwały doznałoby ograniczenia lub uległoby zniweczeniu. Z tych też powodów Sąd uznał, że interes prawny skarżącej nie został naruszony zaskarżoną uchwałą w zakresie działek nr: a, b, c, d, e, f i g obręb [...] G., wymienionych 1 pkt 1 sentencji wyroku. Skoro więc w skardze nie wykazano, że zaskarżona uchwała narusza konkretny, aktualny i realny interes prawny lub uprawnienie strony, która wniosła skargę, należało skargę odrzucić na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a P.p.s.a., który stanowi, że sąd odrzuca skargę, jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego.

Co za tym idzie nie było możliwe przejście do kontroli legalności zaskarżonej uchwały odnośnie do działek nr: a, b, c, d, e, f i g obręb [...] G., wymienionych 1 pkt 1 sentencji wyroku. Dopiero wykazanie przez stronę skarżącą naruszenia jej własnego interesu prawnego lub uprawnienia otwierałoby drogę do merytorycznego rozpoznania skargi przez sąd administracyjny. Sama zaś możliwość naruszenia interesu prawnego skarżącego nie jest wystarczającym kryterium zaskarżalności planu.

Odnosząc się szerzej do argumentów dotyczących sposobu zagospodarowania działki strony skarżącej wskazać trzeba, że Sąd w pełni podziela argumentację organu przytoczoną w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały i odpowiedzi na skargę. Tym samym powtórzyć przyjdzie, że niezasadnie Spółka dopatruje się negatywnego wpływu na środowisko terenu o funkcji mieszkaniowej wielorodzinnej (1MW), na którym plan nakazuje zachować aż 50% powierzchni biologicznie czynnej. Tymczasem, co nie jest kontestowane, nieruchomość strony skarżącej w części objętej ustaleniami dla terenu 1MW (działka h) obecnie w ogóle nie zachowuje powierzchni biologicznie czynnej, a podczas opracowywania planu była porośnięta drzewami i krzewami (załącznik 4). Dlatego też w Prognozie oddziaływania na środowisko opracowywanej w sierpniu 2019 r., wykazano, że przekształcenie terenu porośniętego drzewami i krzewami na zabudowę będzie miało w pewnym stopniu negatywny wpływ na środowisko. Realizacja inwestycji przez Spółkę na podstawie decyzji o warunkach zabudowy (nr [...]) ukazuje, że teren został w 100% przekształcony na utwardzony [...], na którym w ogóle nie ma powierzchni biologicznie czynnej, nie rośnie żadna zieleń. Ten przykład zasadnie wskazuje organ w aspekcie wykazania jak ważne są w procesie rozwoju miasta plany zagospodarowania przestrzennego, które poprzez wskaźniki urbanistyczne czuwają na racjonalnością zagospodarowania przestrzeni.

Spółka prowadzi działalność gospodarczą i jest właścicielem kilku nieruchomości przy ul. [...] i [...] w O., przy czym – co ważne – w większości tereny jej działek nie zmieniają dotychczasowego przeznaczenia w MPZP. I tak, jako 1U w całości zachowują działki o nr b, i, c, a, f, g oraz e, z kolei przeznaczenie działki j na 6KDZ - w całości odpowiada przeznaczeniu ujętemu w uchwale Rady Miasta O. z dnia [...], Nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "[...]" w O., w powierzchni 0,0108 (proporcjonalnej do innych właścicieli w tożsamej sytuacji co Spółka), zaś działka o nr h o powierzchni 0,3501 odpowiednio zyskuje przeznaczenie 1MN-0,1 ha 1KDW-0,095 ha 3ZP- 0,043 ha, lMW-0,12ha, 1KDD-0,023 ha

Tym samym strona skarżąca prowadzi działalność na [...] działkach zajmujących powierzchnię 2,4348 ha. Dla [...] działek zajmujących powierzchnię 2,0739 ha, co stanowi ponad 85% powierzchni ustalone w planie przeznaczenie terenu to tereny zabudowy usługowej. Skarżąca w procedurze planistycznej wnosiła uwagi, w tym uwagi po terminie, które Organ uwzględnił, np. rozszerzając zakres dopuszczonych usług na terenie 1U dopuszczając [...] (zgodnie z oczekiwaniem strony skarżącej). Jedynie w odniesieniu do nieruchomości h zajmującej 0,3501 ha i j zajmującej 0,018 ha, czyli w sumie około 15% całkowitej powierzchni będącej własnością Skarżącej ustalono przeznaczenia terenu inne niż tereny zabudowy usługowej, tj. 1MW, 1KDD, 3ZP, 1KDW, 1MN i 6KDZ. W przedmiotowej sprawie równie istotne jest, iż Spółka stała się właścicielem nieruchomości h dopiero 15 października 2019 r., już po rozpoczęciu prac nad planem, po zaopiniowaniu projektu planu przez MKUA i inne instytucje, a przede wszystkim już po wyłożeniu projektu planu do publicznego wglądu.

Tym samym zasadnie podnosi organ, że Spółka miała pełną wiedzę odnośnie do przeznaczenia terenu planowanego na przedmiotowej nieruchomości, tym bardziej, że znała procedurę planistyczną na bieżąco, bo 10 października 2019 r. wniosła uwagę do procedowanego planu, w której nie wyrażała zgody na zaproponowane w projekcie rozwiązania w odniesieniu do działki h. Prezydent Miasta Opola rozstrzygając wniesione uwagi zarządzeniem nr [...] z dnia [...] nie uwzględnił przedmiotowej uwagi. Stanowisko urbanistyczne organu było Spółce znane, ponieważ gdy występowała o decyzję o warunkach zabudowy, procedura była zawieszona ze względu na procedowany plan i opinie urbanistyczne. Co istotne Spółka będąc już właścicielem nieruchomości nie złożyła uwag negujących jakiekolwiek ustalenia do drugiego wyłożenia projektu planu, które odbyło się od 3 do 31 lipca 2020 r. z możliwością złożenia uwag do 14 sierpnia 2020 r.

Zasadnie przy tym uwypukla organ, że w odniesieniu do nieruchomości h Spółka kupiła działkę oraz uzyskała decyzję o warunkach zabudowy i pozwolenie na budowę, "[...]". Zatem rację ma organ, że takiej kategorii planistycznej na terenie mieszkaniowo-usługowym nie można uznać ani za funkcję chroniącą ład przestrzenny, ani zgodną ze stanem istniejącym, ani odpowiadającą kierunkom określonym w Studium.

Skarżąca nie wskazała na prawne ograniczenia w sposobie zagospodarowania jej nieruchomości wynikające z przewidzianego w planie przeznaczenia innego obszaru.

Z ujawnionych okoliczności faktycznych trudno jest również Sądowi wywieść, jakie niezgodne z prawem ograniczenia dla skarżącej, bądź jakie zmiany dotychczasowego sposobu wykorzystania posiadanego prawa mogłaby spowodować realizacja zagospodarowania przewidzianego dla terenu przylegającego do działek Spółki.

Ze względu na wielkość i ukształtowanie nieruchomości skarżącej, mając na uwadze zarzuty skargi wskazania wymaga, co zasadnie podniósł organ, że obecnie teren w rejonie ulic Oleskiej, [...] i Sosnkowskiego w znacznej części jest już zdefiniowany jako mieszkaniowo-usługowy, o czym stwierdzono w przeprowadzonej analizie zasadności przystąpienia do sporządzenia planu z dnia 28 sierpnia 2017 r. sporządzonej m.in. na podstawie inwentaryzacji terenu. Istniejąca działalność usługowa wzdłuż ulicy [...] została usytuowana znacznie później niż istniejąca zabudowa mieszkaniowa wzdłuż ulicy Oleskiej. Obie funkcje istniały więc jeszcze przed opracowaniem planu miejscowego i obecnie sąsiadują ze sobą. Sąsiedztwo funkcji mieszkaniowych i usługowych jest powszechne w miastach, na osiedlach mieszkaniowych. Teren mieszkaniowy 1MW jest oczywiście nowym przeznaczeniem terenu, ale wprowadzony został według określonych, konkretnych zasad urbanistycznych. Oddzielony jest od pozostałych terenów układem dróg, zielenią, a dodatkowo odsunięte od linii rozgraniczających linie zabudowy mają za zadanie także zwiększyć odległości między zabudową. W efekcie uzyskano odległość ponad 30 m między potencjalnymi budynkami mieszkaniowymi usytuowanymi na terenie 1MW, a budynkami usługowymi na trenie 1U. Podniesienia wymaga nadto, że podział terenów na poszczególne przeznaczenia terenów, zastosowanie odpowiednich wskaźników urbanistycznych, wprowadzenie elementów zagospodarowania takich jak zieleń, odsunięcie linii zabudowy to narzędzia, jakimi posługuje się planistyka w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego, i które zostały należycie zastosowane w skarżonym planie. Skarżąca domaga się więc uwzględnienia uciążliwości istniejących funkcji usługowych w planie miejscowym, a właśnie to, co podkreślił organ, zostało wzięte pod uwagę podczas projektowania zagospodarowania terenu. Wskazać przy tym należy, że o ile Prognoza nie jest dokumentem podlegającym ocenie prawnej, niemniej została pozytywnie przyjęta przez właściwe do jej oceny organy (Regionalną Dyrekcję Ochrony Środowiska w Opolu, Opolski Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny, Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w Opolu). Skarżąca zaś nie złożyła do ww. Prognozy żadnych uwag ani w pierwszym ani w drugim wyłożeniu.

Równocześnie Sąd za prawidłowe uznaje stanowisko organu, że procedura planistyczna nie jest postępowaniem administracyjnym, ale na uwagę zasługuje fakt, iż organ na każdym jej etapie działał w sposób budzący zaufanie, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania, a także nie odstępował od utrwalonych praktyk. Procedura miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w rejonie ulic Oleskiej i Kazimierza Sosnkowskiego w Opolu, była prowadzona w sposób zgodny z art. 17 u.p.z.p. Terminy wyznaczone na składanie wniosków i uwag określone są zgodnie z art. 17 pkt 1 i 11. Cała procedura każdorazowo w sposób jawny i przejrzysty była upubliczniona, w tym wobec rozstrzygnięcia w zakresie uwag publikowanego w Biuletynie Informacji Publicznej Miasta Opole. Organ nie naruszył ani art. 1 ust. 1 pkt 11 i pkt 12, ani art. 17 pkt 1, pkt 11 w związku z art. 18 ust. 2 u.p.z.p.

Zdaniem Sądu nie doszło także do naruszenia norm określonych w art. 1 ust. 3 u.p.z.p., ponieważ z treści przepisu wynika wprost, że przy ustalaniu przeznaczenia terenu należy wziąć pod uwagę różne interesy, zgłaszane na różnych etapach prac wynikające z różnych potrzeb i analiz. Zasadnie przy tym zwraca uwagę organ, że kluczowym sformułowaniem w przytoczonym przepisie jest słowo "waży", co oznacza, że ustalanie przeznaczeń terenu nie może odbywać się dowolnie, ale wymaga wzięcia pod uwagę wielu zagadnień. Organ wyjaśnił przy tym, że po przeprowadzeniu inwentaryzacji urbanistycznej w 2017 r. stwierdzono, iż wzdłuż ulicy [...] znajdują się tereny usług, wzdłuż ulicy [...] tereny mieszkaniowe jednorodzinne, a wzdłuż ulicy Oleskiej mieszkaniowo-usługowe (załącznik 4). Część obszaru objętego planem, między w/w terenami usługowymi i mieszkaniowymi to tereny rolne, w odniesieniu do których różne podmioty wyrażały różne oczekiwania. Oczekiwania te wyrażane były zarówno we wnioskach do opracowywanego planu, jak również we wnioskach o ustalenie warunków zabudowy. Biorąc pod uwagę duże zainteresowanie inwestycyjne terenem podjęto uchwałę o przystąpieniu do sporządzenia planu, którego głównym celem miało być uregulowanie właśnie przeznaczeń terenu. W odniesieniu do nieruchomości Spółki należy zauważyć, iż przeważająca ich część została przeznaczona w planie na usługi, zgodnie ze stanem istniejącym oraz procedowanymi decyzjami o warunkach zabudowy. Jedynie działka nr h została przeznaczona na różne funkcje: 1MN, 1MW, 1KDD, 1KDW, 3ZP, a podyktowane wówczas to było stanem zagospodarowania terenu, wnioskami, uwagami innych podmiotów, potrzebami rozwojowymi miasta. Racjonalnie przy tym wyjaśnił organ, że wynika to stąd, iż podczas opracowania planu miejscowego uwzględniono stan istniejący, a także potrzeby Spółki dotyczące rozwoju jej działalności, jednak nie wszystkie oczekiwania mogły być zaspokojone, ponieważ inne podmioty także miały swoje wnioski i uwagi do planu.

Zdaniem Sądu rację ma organ uznając, że zarzut Spółki o naruszeniu art. 1 ust. 3 u.p.z.p. jest chybiony. Raz jeszcze przyjdzie wskazać, że ustalenie przeznaczeń terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego (art. 4 ust. 1 u.p.z.p.). Ustalenia planu kształtują wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości (art. 6 ust. 1 u.p.z.p.), a także każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do: zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich oraz ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych (art. 6 ust. 2 u.p.z.p.).

Podsumowując nie sposób nie wyeksponować, że działanie organu w ramach tzw. "władztwa planistycznego" mieści się w granicach wyznaczanych przepisami prawa, zawartych zarówno w przepisach prawa zagospodarowania przestrzennego, jak i w innych przepisach szczególnych. Zatem zarzut naruszenia powołanych w skardze przepisów należy uznać za nietrafny. Prawodawca lokalny w gminie jest związany granicami przedmiotowymi wyznaczonymi przez ustawę o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i samodzielnie może określać treść regulacji objętej planem. Rację ma gmina, że charakter poszczególnych wymogów, jakie powinien realizować miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego został istotnie zróżnicowany pod względem stopnia ich szczegółowości. W planie mają być określane np. przeznaczenie terenów oraz linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania, zasady ochrony i kształtowania ładu przestrzennego, szczególne warunki zagospodarowania terenów oraz ograniczenia w ich użytkowaniu, w tym zakaz zabudowy. Przy uwzględnieniu treści art. 6 ustawy, zgodnie z którym ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami prawa, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości, nie wyklucza się dopuszczalności ingerencji organu planistycznego w prawo własności czy prawo użytkowania wieczystego.

Równocześnie podkreślenia wymaga, że uwzględnienie prawa własności nieruchomości nie oznacza zakazu ograniczania tego prawa, gdy weźmie się pod uwagę treść art. 6 u.p.z.p. Regulacja ta wyklucza z pewnością dopuszczalność ingerencji w istotę prawa własności, a także nieuzasadnione z punktu widzenia interesu publicznego ograniczenie tego prawa czy też prawa użytkowania wieczystego w drodze miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Do naruszenia istoty prawa własności dochodzi w sytuacji, gdy niemożliwe stanie się wykonywanie wszystkich uprawnień składających się na możliwość korzystania z rzeczy albo wszystkich uprawnień składających się na możliwość rozporządzania rzeczą albo wszystkich uprawnień składających się na możliwość korzystania z rzeczy i rozporządzania nią. Pozbawienie właściciela czy użytkownika wieczystego części - nawet znacznej - atrybutów korzystania lub rozporządzania rzeczą nie musi oznaczać ingerencji w istotę jego prawa własności lub użytkowania wieczystego. Nie jest zatem niemożliwa sytuacja, gdy nawet wyłączenie możliwości zabudowania, rozbudowania, nadbudowania czy odbudowania nieruchomości i zagospodarowania jej przestrzeni nie będzie oznaczało naruszenia istoty prawa własności czy użytkowania wieczystego.

Zdaniem Sądu podzielić należy także stanowisko organu, że Spółka nie została pozbawiona jakiegokolwiek atrybutu prawa własności w związku z uchwaleniem zaskarżonego planu miejscowego. Skarżąca może zarówno realizować swoje prawo do posiadania tej nieruchomości, korzystać z niej i pobierać wszelkiego rodzaju pożytki, może rozporządzać swoją własnością w pełnym zakresie. Z powyższego wynika, że po pierwsze z mocy przysługującego gminie władztwa planistycznego można ingerować w prawo własności w zakresie, w jakim nie narusza to istoty tego prawa (czego potwierdzeniem są przewidziane przez ustawę roszczenia odszkodowawcze - art. 36 u.p.z.p.), po drugie zaś, że nie można mówić o naruszeniu władztwa w sytuacji, gdy w ogóle nie dochodzi do naruszenia właścicielskich uprawnień danego podmiotu, jak to ma miejsce w niniejszym przypadku. Co istotne, zarówno Studium z 2010 r., jak i Studium z 2018 r. to dokumenty kierunkowe, określające politykę przestrzenną Opola skonstruowaną według jednej myśli urbanistycznej, uwzględniające określone uwarunkowania, realizujące wspólne założenia i przyjmujące podobne rozwiązania merytoryczne (np. podział miasta na strefy funkcjonalne z określoną listą zakazów, nakazów i postulatów). Sytuacja skarżonego planu i kwestionowanego terenu nie zmieniła się istotnie, ponieważ w obu dokumentach (2010 i 2018) zapis jest podobny, w Studium z 2010 r. jest to strefa aktywności gospodarczych, a w Studium 2018 r. strefa usług. W odniesieniu do zgodności planu miejscowego ze Studium zauważyć należy, iż założenia i rozwiązania studium dotyczącego całego miasta zdecydowanie różnią się od ustaleń planu miejscowego dotyczącego fragmentu miasta i nie ma na to wpływu ani chronologiczne umiejscowienie tych dokumentów, ani czas poświęcony na ich opracowanie. Są to merytorycznie dwa różne dokumenty, między którymi istnieją pewne relacje, ale mają inne zakresy regulacji. Sąd podziela tym samym pogląd organu, że nie jest zrozumiały wywód na temat chronologicznego ułożenia procedur planistycznych obu dokumentów, ani określenia terenu 1MW mianem "kontrowersyjnego obszaru" o "niewykształconej strukturze funkcjonalno-przestrzennej (dotychczas: zurbanizowane grunty rolne)". Dodać także należy, że z przedstawionej przez organ tabeli wynika jednoznacznie, iż ustalenia Studium zostały uwzględnione w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego w rejonie ulic Oleskiej i Kazimierza Sosnkowskiego w Opolu. Brak możliwości dostosowania się zaś do programowych wskaźników urbanistycznych tj. powierzchni biologicznie czynnej dla terenu usług i niektórych terenów zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej wynikał z faktu, że jest to teren istniejący, już zabudowany, a ustalenia Studium przewidują takie sytuacje wskazując na celowość uwzględnienia w planie miejscowym istniejącego sposobu zagospodarowania (por. Studium, s. 268). W obowiązującym Studium Opola wskazano, iż obszarami przestrzeni publicznej są różne tereny w mieście, a wśród nich znajdują się m.in. place i drogi, zieleń publiczna, wody powierzchniowe. W związku z tym w skarżonym planie wskazano konkretne tereny, które są obszarami przestrzeni publicznej wyznaczonymi zgodnie ze Studium: 1ZP, 2ZP, 3ZP, 4ZP, 5ZP, 6ZP, 7ZP, 8ZP, 9ZP, 10ZP, 11ZP, 1KDZ, 2KDZ, 1KDL, 1KDD, 2KDD, 3KDD, 4KDD, 1KDW, 2KDW, 3KDW, 1KP. Są to tereny zieleni urządzonej, dróg publicznych, publicznych ciągów pieszych, czyli takie, które już są albo powinny w przyszłości być własnością wspólną (najczęściej własnością gminy). Dla wyszczególnionych terenów wprowadzono w ustaleniach szczegółowych odpowiednie do przeznaczenia terenu zapisy dotyczące np. zieleni, wysokości budowli, dostępu. Skarżąca przyjęła więc błędny tok rozumowania - w karcie terenu (tabeli) nie mogły znaleźć się ustalenia dotyczące kształtowania przestrzeni publicznej dla każdego terenu, ponieważ przestrzenią publiczną są osobne (wybrane) tereny, a w prywatnym terenie np. zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej nie kształtuje się przestrzeni publicznych.

Na zakończenie wskazania wymaga, że kwestia skali miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego – na co zasadnie zwrócił uwagę organ – jest unormowana w przepisach dotyczących planowania przestrzennego tj. w u.p.z.p. oraz w Rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. I tak art. 16 ust. 1 ustawy stanowi, że plan miejscowy sporządza się w skali 1:1000, a w szczególnie uzasadnionych przypadkach dopuszcza się stosowanie map w skali 1:500, 1:2000 oraz 1:5000. W ustawie doprecyzowano jedynie przypadek skali 1:5000 dotyczący planów określających przeznaczenie gruntów do zalesienia lub wprowadzenia zakazu zabudowy. W cyt. Rozporządzeniu zaś, w § 6 ust. 2 doprecyzowano przypadek skali 1:500 (obszary intensywnej zabudowy, a także obszary przestrzeni publicznej) iw § 6 ust. 1 przypadek skali 1:2000 (dla inwestycji liniowych oraz obszarów o znacznej powierzchni). Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego w rejonie ulic Oleskiej i Kazimierza Sosnkowskiego w Opolu jest sporządzony dla obszaru o znacznej powierzchni (obejmuje 37 ha], dla którego zastosowano mapę w skali 1:2000. Biorąc pod uwagę, iż zapisy ustawy ani rozporządzenia nie definiują pojęcia "znaczna powierzchnia" nie można stwierdzić o naruszeniu art. 16 ust. 1 ustawy poprzez zastosowanie skali innej niż 1:1000, a przyjęcie skali 1:2000 znajduje racjonalne przesłanki. Mimo, iż prawo tego nie wymaga, stosowne wyjaśnienia zawarto w uzasadnieniu do planu miejscowego, (por. wyrok WSA w Opolu z 10 marca 2020 r., sygn. akt II SA/Op 2/20). W związku z tym, biorąc pod uwagę, że rysunek przedmiotowego planu jest w pełni czytelny i nie powoduje żadnych trudności interpretacyjnych nie sposób podzielić zarzutu Spółki.

Analogicznie za prawidłowe uznaje Sąd i w pełni podziela stanowisko organu, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego w rejonie ulic Oleskiej i Kazimierza Sosnkowskiego w Opolu nie przewiduje zupełnie nowego układu drogowego, a jego przeprojektowanie, i w miarę możliwości i potrzeb wprowadza pewne elementy do tego układu, które poprawiają funkcjonalność, parametry i geometrię dróg. W części przeprojektowanym, a w części nowym elementem układu drogowego jest teren 1KDD - droga dojazdowa. Na działce nr k istnieje dojazd pełniący funkcję drogi wewnętrznej do kilku nieruchomości: ul. [...] nr [...], [...] i [...]. Z uwagi na konieczność jednocześnie zapewnienia obsługi komunikacyjnej dla nieruchomości adresowanych ul. [...] [...], [...], [...], a także zapewnienia obsługi komunikacyjnej dla zaprojektowanych nowych terenów zabudowy, przeprojektowano istniejący układ zmieniając klasyfikację na drogę publiczną 1KDD z właściwą szerokością w liniach rozgraniczających, narożnymi ścięciami (tzw. trójkąty widoczności); odsuwając jednocześnie jej geometrię od ul. [...] na odległość 86,5 m, co zdecydowanie pozytywnie wpłynęło m.in. na bezpieczeństwo użytkowników i funkcjonalność drogi.

Nie można nie zgodzić się z organem, że istniejący układ drogowy oraz istniejąca zabudowa przy ul. Oleskiej nie daje zupełnej swobody projektowej, jak ma to miejsce w przestrzeniach niezurbanizowanych, a zlokalizowanie skrzyżowania w odległości 150 m od osi skrzyżowania ul. Oleskiej z ul. [...] wymagałoby likwidacji nieruchomości i wyburzenia budynku przy ul. [...], co wobec istniejącego stanu zagospodarowania byłoby niewłaściwe i niewspółmierne w kosztach w stosunku do osiągniętego celu. Jednocześnie, co także wybrzmiewa z przekazu organu, istniejące skrzyżowanie ulicy [...] z ulicą Oleską jest niefunkcjonalne, otaczająca zabudowa przesłania widoczność, a sama ulica [...] ma w tym miejscu 6,3 m szerokości w liniach rozgraniczających, co dalece odbiega od wymogów dla drogi dojazdowej obsługującej znaczną liczbę nieruchomości. To sprawia, że potrzebne jest dodatkowe skrzyżowanie - funkcjonalne, z właściwą geometrią, o odpowiedniej widoczności. Dlatego właśnie zaprojektowano drogę 1KDD (uwzględniającą także istniejący dojazd do posesji ul. [...] [...], [...] i [...]), która po zrealizowaniu będzie pozwalała na przyjęcie kolejnych rozwiązań drogowych, np. odpowiedniej organizacji ruchu w sposób poprawiający bezpieczeństwo użytkowników dróg. W planie przewidziano także przedłużenie ulicy [...] do ulicy Sosnkowskiego, jednak nie jest w zakresie merytorycznym planu ustalanie organizacji ruchu. W przedmiotowej sprawie należy także zwrócić uwagę na inny istotny wobec istniejącego stanu zagospodarowania przepis rozporządzenia, otóż w § 9 ust. 2 ustanowiono, iż przy przebudowie albo remoncie drogi, w przypadku uzasadnionym ukształtowaniem istniejącej sieci drogowej, dopuszcza się wyjątkowo odstępstwa od warunków dotyczących odstępów między skrzyżowaniami, jeżeli nie spowoduje to pogorszenia stanu bezpieczeństwa ruchu. Taka regulacja, z czym zgadza się skład orzekający, umożliwia organowi przyjęcie opisanych rozwiązań komunikacyjnych. Rozwiązania te zostały także uzgodnione z Miejskim Zarządem Dróg w Opolu. Plany miejscowe, zgodnie z art. 15 ustawy w swojej procedurze mają etap opiniowania i uzgadniania projektu, co się w sprawie ziściło.

Nadto, mając na uwadze zarzuty skargi, Sąd wskazuje, iż miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego z istoty swej ingeruje w wykonywanie prawa własności nieruchomości, znajdujących się na terenie objętym planem. Jego postanowienia oprócz ustaleń dotyczących przeznaczenia poszczególnych terenów, wprowadzają różne ograniczenia i warunki związane z planowanym zagospodarowaniem. Teren objęty planem tworzy pewną zwartą całość, opartą na określonych założeniach. Pozwala to na zachowanie określonego porządku planistycznego, zwartości planu w celu realizacji jego podstawowych założeń. Ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, stosownie do postanowień art. 1 u.p.z.p., muszą uwzględniać szereg różnych czynników tam wymienionych, z których uwzględnienie prawa własności jest jednym z wielu. Należy też zauważyć, że choć Konstytucja chroni prawo własności, to jednak nie jest to prawo chronione w sposób bezwzględny. Zgodnie bowiem z art. 64 ust. 3 Konstytucji RP, własność może być ograniczona w drodze ustawy i w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności. Natomiast zgodnie z art. 31 ust. 3 Konstytucji ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla bezpieczeństwa lub porządku publicznego bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw. Ingerencja w sferę prawa rzeczowego do nieruchomości (własności i odpowiednio użytkowania wieczystego) musi zatem pozostawać w racjonalnej, odpowiedniej proporcji do wskazanych celów (por. wyrok NSA z 4 stycznia 2010 r., sygn. akt II OSK 1708/09). Podobnie przepis art. 140 Kodeksu cywilnego stanowi, że uprawnienia właścicielskie (posiadanie, korzystanie z rzeczy i rozporządzanie nią) mogą być wykonywane w granicach określonych przez ustawę i zasady współżycia społecznego - a zatem nie w sposób absolutny. Problem nie polega więc na tym, czy plan miejscowy narusza prawo własności, lecz czy ta ingerencja następuje z naruszeniem prawa, ewentualnie zasady proporcjonalności, która wymaga wyważenia różnych grup interesów - publicznego (ład przestrzenny) i prywatnego (prawo własności). W rezultacie w orzecznictwie przyjmuje się, że o przekroczeniu władztwa planistycznego można mówić wówczas, gdy rozwiązania planistyczne okażą się dowolne i będą pozbawione uzasadnienia merytorycznego (por. wyrok NSA w Warszawie z 6 lutego 2015 r., sygn. akt II OSK 2233/13). Innymi słowy, gmina dysponuje samodzielnością w kształtowaniu polityki przestrzennej (władztwo planistyczne), jednakże powyższe nie oznacza dowolności w korzystaniu przez radę gminy z kompetencji w zakresie stanowienia planów miejscowych. Władztwo planistyczne gminy w tej mierze nie jest bowiem absolutne i niczym nieograniczone. Wolą ustawodawcy było bowiem pozostawienie organom gminy uprawnienia do uchwalania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego (aktów prawa miejscowego), przy jednoczesnym jednak nałożeniu obowiązku przestrzegania reguł stanowienia prawa (por. wyrok NSA z 18 kwietnia 2012 r., sygn. akt II OSK162/12). Swoboda kształtowania ładu przestrzennego i zrównoważonego rozwoju, musi się zatem mieścić w granicach zakreślonych przez ustawodawcę.

W każdym przypadku, przy podejmowaniu inicjatywy planistycznej, organ planistyczny musi to prawo brać pod uwagę, aby nie doprowadzić do sytuacji, w której doszłoby do ponadustawowego i nieuzasadnionego racjami społecznymi, ograniczenia tego prawa. Rolą organu planistycznego jest właśnie wyważenie interesu publicznego i interesów prywatnych, tak aby w jak największym stopniu zabezpieczyć i rozwiązać potrzeby wspólnoty, jednak w jak najmniejszym naruszając prawa właścicieli nieruchomości objętych planem.

Równocześnie Sąd wskazuje, że w orzecznictwie sądów administracyjnych wypracowany został pogląd, który skład orzekający Sądu podziela, iż przepisy poprzedniej ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, jak i przepisy aktualnie obowiązującej ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, przyznają gminie wyłącznie prawo określenia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego zasad i warunków podziału nieruchomości. Uwzględnić należy, że ustawodawca w dziale III ustawy, co do zasady dopuszcza podział nieruchomości (por. wyrok NSA z 19 października 2018 r., sygn. akt II OSK 2510/16).

W tym stanie rzeczy Sąd stwierdził, że ograniczenia, które pojawiły się w związku z uchwaleniem planu, mieszczą się w przyznanych ustawowo ramach, nie stanowią naruszenia prawa i nie mogą być podstawą do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały.

Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu, orzekł jak w sentencji wyroku.