Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2605/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-11-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Umorzenie postępowania
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 3 pkt. 4
journal: Dz.U. 2016 poz 290
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: art. 184
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Dnia 15 listopada 2017 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zofia Flasińska Sędziowie sędzia NSA Zdzisław Kostka sędzia del. NSA Jerzy Solarski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 15 listopada 2017 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 3 sierpnia 2016 r. sygn. akt II SA/Gl 560/16 w sprawie ze skargi B. G. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] marca 2016 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie legalności wykonanych robót budowlanych 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. na rzecz B. G. kwotę 240 zł (dwieście czterdzieści) tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 3 sierpnia 2016 r. sygn. II SA/Gl 560/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach (dalej: "WSA"), po rozpoznaniu skargi B. G. (dalej: "Skarżąca") na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: "WINB") z dnia [...] marca 2016 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie legalności wykonanych robót budowlanych, uchylił zaskarżoną i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu przedstawiono następującą argumentację faktyczną i prawną:

pismem z dnia 13 października 2015 r. Skarżąca zwróciła się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Powiatu B. (dalej: "PINB") o wszczęcie postępowania w sprawie samowoli budowlanej realizowanej na posesji nr [...] przy ul. [...] w W., polegającej na wykonaniu ośmiu kolumn. W wyniku przeprowadzonej kontroli ustalono, że na części garażowej budynku istnieje taras otoczony balustradą betonową, słupki betonowe w ilości 8. Między słupkami znajduje się pełne wypełnienie, wysokość balustrady 97 cm, na zewnątrz balustrada wyłożona jest deskami. Na istniejących słupkach betonowych balustrady betonowej zamontowano słupki betonowe ozdobne (rowkowane) prefabrykowane w ilości 8 sztuk, wys. 112 cm. Na dwóch narożnych słupkach zamontowane są lampy ogrodowe. Słupki na tarasie usytuowane są w odległości 150 - 140 - 135 cm od granicy nieruchomości. Decyzją z dnia [...] grudnia 2015 r. PINB umorzył postępowanie w sprawie samowoli budowlanej. WINB decyzją z dnia [...] stycznia 2016 r., uchylił powyższą decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji wskazując, że wymaga zbadanie legalności budowy garażu z dachem wykorzystywanym jako taras. PINB decyzją z dnia [...] lutego 2016 r., nr [...]., ponownie umorzył postępowanie w sprawie samowoli budowlanej w postaci montażu kolumn betonowych na części garażowej budynku mieszkalnego. Wskazał, że budynek mieszkalny wraz z garażem i tarasem na dachu garażu został wybudowany w warunkach samowoli budowlanej. Następnie obiekt został zalegalizowany. W odniesieniu do powstałych ośmiu sztuk kolumn PINB dokonał ich kwalifikacji jako obiekty małej architektury, niewymagające ani uzyskania pozwolenia na budowę, ani dokonania zgłoszenia właściwemu organowi. Na skutek odwołania Skarżącej, WINB zaskarżoną decyzją z dnia [...] marca 2016 r. utrzymał w mocy decyzję PINB uznając, że sporne "półkolumny" należy zakwalifikować jako obiekty małej architektury w rozumieniu art. 3 pkt 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r., poz. 290 – dalej P.b.), a ich budowa, zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 22 P.b., nie wymaga uzyskania pozwolenia. Co do legalności garażu z tarasem, na których zostały zlokalizowane sporne obiekty stwierdził, że analiza dokumentacji archiwalnej prowadzi do wniosku, że w obrocie prawnym znajduje się potwierdzenie przyjęcia zgłoszenia użytkowania budynku mieszkalnego, a inwentaryzacja powykonawcza uwzględniała również dobudowany garaż, na którym usytuowany jest taras.

W skardze Skarżąca zarzuciła, że organ w sposób nieznajdujący oparcia w obowiązujących przepisach prawa przyjął, że za obiekt małej architektury można uznać kolumny, które wskutek wykonania ich na budynku mieszkalnym (na istniejących słupkach betonowych betonowej balustrady wykonanej na części garażowej budynku mieszkalnego) nie stanowią odrębnego i niezależnego obiektu, a tym samym nie mogą być uznane za odrębny obiekt budowlany, w tym obiekt małej architektury. W konsekwencji, poprzez wykonanie przedmiotowych kolumn, doszło do rozbudowy istniejącego budynku mieszkalnego, co prowadzi do wniosku, że inwestor wykonując te kolumny dopuścił się samowoli budowlanej, uzasadniającej zastosowanie art. 48 P.b. Przedmiotowe kolumny stanowią części składowe budynku w rozumieniu art. 47 Kodeksu cywilnego.

W odpowiedzi na skargę WINB podtrzymał prezentowane stanowisko.

Opisanym na wstępie wyrokiem WSA uchylił zaskarżoną i poprzedzającą ją decyzję PINB, gdyż zaskarżone rozstrzygnięcie narusza przepisy postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Nawiązując do przepisów postępowania (art. 7, art.8, art. 12, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a.) oraz do Prawa budowlanego (art. 3 pkt 1 - 4), a także orzecznictwa sądów administracyjnych wskazał, że obiekty małej architektury mają status samodzielnych obiektów, a nie części składowych innych obiektów. Stąd też nie będzie mógł być zaliczony do tej kategorii obiektów taki, który w istocie stanowi połączenie różnych obiektów, służących realizacji różnych funkcji i którego rozmiary trudno uznać za niewielkie. Z dokumentacji zdjęciowej zgromadzonej w sprawie wynika, że z kolumn wystają od góry uchwyty co oznacza, że mają one służyć do podpierania innego elementu większej konstrukcji. W słupkach z boku wkręcone są śruby, które służyć będą w lecie do rozciągnięcia markizy przeciwsłonecznej, a śruby z boku do maskownicy (pergoli ażurowej). Ozdobne kolumny nie mają zatem bytu samodzielnego, jedynie estetycznego, a celem ich jest podpieranie i stabilizowanie innych konstrukcji, które będą łączone w całość. Skoro każda z tych kolumn ma stanowić część większej, całościowej konstrukcji i nie mają one - każda z osobna - bytu samodzielnego, to ich analiza przez organy pod kątem "niewielkich" rozmiarów w rozumieniu art. 3 pkt 4 P.b. nie może być zaakceptowana. WSA wskazał, że zgodnie z art. 47 Kodeksu cywilnego tego rodzaju elementy, trwale połączone z budynkiem, są jego częściami składowymi. Wszystkie, jako całość konstrukcyjna, służą zwiększeniu funkcjonalności konkretnego budynku, na którym zostały posadowione, pozwalając na realizowanie nowych funkcji (rekreacyjnych, ochronnych przed nasłonecznieniem), zwiększając wysokość budynku w części garażowej o te konkretne elementy betonowe. To powoduje konieczność analizy przez organ pod kątem budowy w szerokim jej rozumieniu, zgodnie z definicją zawartą w art. 3 pkt 6 P.b. Organy w tym zakresie nie dokonały żadnych ustaleń, jako że niewłaściwie ustaliły stan faktyczny i – w konsekwencji – winny przeprowadzić postępowanie naprawcze we właściwym trybie. Sąd podkreślił, że tego rodzaju obiekty, posiadając dużą wagę, posadowione na pewnej wysokości, mogą zagrażać zdrowiu, a nawet życiu ludzkiemu, zatem mogą być montowane jedynie legalnie i w sposób spełniający standardy obowiązujące w budownictwie. Według zamiarów inwestora będą musiały dodatkowo wytrzymywać obciążenia wynikające z zamontowania markizy przeciwsłonecznej oraz pergoli ażurowej, a także opierać się, jako całość, silnym wiatrom, co organy obu instancji także winny wziąć pod uwagę. Uznanie w innym postępowaniu podobnych kolumn za obiekty małej architektury nie może być przesądzające, skoro każda sprawa ma swoją specyfikę. Kolumny takie mogą być sytuowane w różnych miejscach, w różny sposób, mając byt samodzielny i funkcję jedynie estetyczną, albo mogą być częścią większej całości, służąc do podpierania innych elementów. WSA oddalił także wnioski o dopuszczenie dowodów w postaci dodatkowych dokumentów argumentując, że nie może dokonywać ustaleń za organy, a jedynie ocenia prawidłowość przeprowadzonego dwuinstancyjnego postępowania administracyj-nego.

Skargę kasacyjną wniósł [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, zaskarżając powyższy wyrok w całości, wnosząc o jego uchylenie i oddalenie skargi, względnie przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez WSA, przy zasądzeniu kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił:

I. naruszenia przepisów postępowania sądowoadministracyjnego, które to uchybienia miały istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt. 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, aktualnie Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm., dalej: "P.p.s.a."), tj. art. 133 w zw. z art. 106 § 3 P.p.s.a. przejawiające się tym, że Sąd nie dokonał pełnej analizy dokumentów znajdujących się w aktach sprawy, w tym w szczególności pominął dokumenty istotne dla sprawy, m. in. przedłożone przez uczestnika postępowania na rozprawie (czym jednocześnie naruszył art. 233 ustawy z dnia 17 listopada 1964 roku - Kodeks postępowania cywilnego (Dz. U. 2014 r. poz. 101 ze. zm., dalej: "k.p.c.") w zw. z 106 § 5 P.p.s.a., w wyniku których to naruszeń błędnie ocenił okoliczności faktyczne i prawne przedmiotowej sprawy związane z wcześniejszym postępowaniem legalizacyjnym dotyczących przedmiotowego budynku,

II. mającego istotny wpływ na wynik sprawy naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 3 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a w zw. z art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm., dalej: "P.u.s.a."), polegającego na niewłaściwym wypełnieniu funkcji kontrolnej sądu administracyjnego poprzez dokonanie oceny stanu faktycznego, który nie istniał w dacie orzekania przez organy, a w konsekwencji uchylenie decyzji zawierającej prawidłową wykładnię przepisów prawa,

III. mającego istotny wpływ na wynik sprawy naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a. w zw. z art. 7, 8, 10, 77 § 1 i 80 K.p.a., polegającego na niewłaściwym wypełnieniu funkcji kontrolnej sądu administracyjnego i uchyleniu decyzji zawierającej prawidłową wykładnię prawa, wydaną po przeprowadzeniu postępowania zgodnego z zasadami procedury administracyjnej,

IV. naruszeniu przepisów prawa materialnego, tj. art. 3 pkt 4 i 6 P.b. poprzez niezasadne przyjęcie przez Sąd I instancji, iż wzniesienie przez inwestora kolumn betonowych na tarasie (których zbrojenie istniało już w momencie legalizacji samego budynku - wówczas przewidziane w inwentaryzacji jako elementy do dokończenia) stanowi jedną z form budowy w rozumieniu art. 3 pkt 6 P.b., a nie jedynie inwestycję, która nie wykracza poza pojęcie obiektu małej architektury.

W uzasadnieniu podniesiono, że WSA z niezrozumiałych powodów orzekał w zmienionym przez siebie (wykreowanym) stanie faktycznym, który nie istnieje w rzeczywistości. Niedopuszczalnym jest bowiem, aby dokonywać jakiejkolwiek subsumcji z uwzględnieniem okoliczności stanu faktycznego, które nie istniały na datę wydawania kontrolowanej decyzji, a które mogą w przyszłości zaistnieć albo nie zaistnieć. Nie do zaakceptowania jest, aby organy bądź sądy orzekały w oparciu o coś, co nie zostało stwierdzone w drodze gromadzenia dowodów i nie wynika z dokumentów akt sprawy. Sam zamiar inwestora nie jest podstawą do ustalania stanu faktycznego sprawy, bowiem może on nie przejść nawet w fazę przygotowania. Jeżeli inwestycję wykonaną przez inwestora oceniać wyłącznie przez pryzmat betonowych kolumn, to nie sposób zakwalifikować tej substancji inaczej, jak obiektów małej architektury. Każda kolumna jest niewielkim przecież elementem, niezależnie od materiału, z którego jest wykonana. Zlokalizowana jest na tarasie i zgodnie z wolą inwestora ma walory użytkowe służące rekreacji codziennej (inwestor spędza na przedmiotowym tarasie czas wolny). Jeżeli do tych elementów inwestor doda dalsze (których na datę orzekania przez organy nadzoru budowlanego nie było), to niewykluczone, że zmianie ulegnie kwalifikacja tej zmienionej substancji budowlanej. Przedmiotowy budynek podlegał wcześniej procedurze legalizacyjnej, a przed zakończeniem postępowania legalizacyjnego inwestor przedłożył inwentaryzację, która obejmowała przedmiotowy taras. Z balustrady tego tarasu było już wówczas wyprowadzone zbrojenie pod przyszłe kolumny ozdobne, betonowe. Implikuje to sytuację, w której stanowiły one następnie część kolumny (jej zbrojenie), które korzysta z waloru legalności. Jeżeli jakiekolwiek wątpliwości Sąd miał w tym zakresie, to nie było żadnych przeszkód, aby dopuścić dodatkowy dowód w postaci inwentaryzacji budowlanej złożonej przez inwestora na etapie legalizacji przedmiotowego budynku, stosownie do art. 106 § 3 i 5 P.p.s.a. W konkluzji autor skargi kasacyjnej wywiódł, że niezasadnym jest czynienie takich zarzutów na dosyć dużym poziomie ogólności, ponieważ wówczas nie sposób wykazać chociażby istotności wpływu takich naruszeń procesowych na wynik sprawy.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Skarżąca wniosła o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Szczegółowo odnosząc się do sformułowanych zarzutów przedstawiła argumentację mającą przemawiać za trafnością zaskarżonego wyroku.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Stosownie do przepisu art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Ponieważ w rozpoznawanej sprawie nie zachodzą przesłanki powodujące nieważność postępowania przewidziane przepisem art. 183 § 2 P.p.s.a., dlatego Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył się do oceny podstaw powołanych w skardze kasacyjnej.

Przy zarzutach opartych na obu podstawach kasacyjnych, pierwszeństwo w ocenie mają zarzuty oparte na podstawie przewidzianej przepisem art. 174 pkt 2 P.p.s.a., w tym zarzut wskazujący na art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., w zw. z art. 7, art. 8, art. 10, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. Naruszenie tych przepisów ma polegać na niewłaściwym wypełnieniu funkcji kontrolnej sądu administracyjnego i uchyleniu decyzji zawierającej prawidłową wykładnię prawa, wydaną po przeprowadzeniu postępowania zgodnego z zasadami procedury administracyjnej. W ocenie skarżącego kasacyjnie Organu, WSA winien dokonać kontroli zaskarżonej decyzji w oparciu o stan faktyczny istniejący w dacie zaskarżonej decyzji. W tej dacie substancja budowlana wykonana przez Inwestora sprowadzała się do montażu na balustradzie kolumn betowych, natomiast z niezrozumiałych powodów WSA orzekał w stanie faktycznym wykreowanym przez siebie, przypisując w przyszłości wykonanym kolumnom dodatkową funkcję.

Jak wynika z akt administracyjnych, w szczególności dokumentacji zdjęciowej oraz protokołu oględzin z dnia 19 listopada 2015 r. (k. 5-6 akt adm.), na istniejącej balustradzie o wysokości 97 cm, na słupkach betonowych tej balustrady, zamontowano słupki betonowe ozdobne (rowkowane) prefabrykowane w ilości 8 sztuk, o wysokości 112 cm. Ze środka słupków wystają śruby; śruby wkręcone są również z boku kolumn. Na dwóch narożnych słupkach zamontowane są lampy ogrodowe. Wg oświadczenia Inwestora, wystające śruby ze słupków służyć będą w lecie do rozciągania markizy przeciwsłonecznej, a śruby z boku do maskownicy (pergoli ażurowej). Tej treści materiał dowodowy wraz z pominiętym przez organy nadzoru budowlanego oświadczeniem Inwestora, wbrew skardze kasacyjnej, zasadnie został przywołany w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Zatem twierdzenia skargi kasacyjnej o "wykreowaniu" przez WSA stanu faktycznego są chybione. Także argumentacja, że przeprowadzona wcześniej procedura legalizacyjna budynku obejmująca również przedmiotowy taras z istniejącym uzbrojeniem objęła nieistniejące jeszcze kolumny nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż nieistniejące elementy budynku nie mogły być procedurą tą zalegalizowane. Legalizacja mogła dotyczyć tylko samowoli wg stanu istniejącego w dacie orzekania przez organy, nie mogła natomiast dotyczyć tych części, które nie były jeszcze wybudowane. Prowadzi to do wniosku, że wykonane po zakończeniu postępowania legalizacyjnego kolumny zasadnie stanowią przedmiot odrębnego postępowania organów nadzoru budowlanego. Wobec tego WSA, zwracając uwagę na zamierzone przez Inwestora wykorzystanie kolumn słusznie doszedł do wniosku, że stan faktyczny nie został dostatecznie wyjaśniony. Oznacza to, że zarzut naruszenia przepisów postępowania wskazanych w petitum wniesionego środka odwoławczego, nie może odnieść zamierzonego skutku.

Kolejny zarzut mający oparcie w podstawie kasacyjnej przewidzianej przepisem art. 174 pkt 2 P.p.s.a. dotyczy art. 133 w zw. z art. 106 § 3 P.p.s.a. Naruszenie tych przepisów ma polegać na tym, że Sąd nie dokonał pełnej analizy dokumentów znajdujących się w aktach sprawy, w tym pominął dokumenty istotne dla sprawy, m. in. przedłożone przez uczestnika postępowania na rozprawie. W wyniku tych naruszeń błędnie ocenił okoliczności faktyczne i prawne przedmiotowej sprawy związane z wcześniejszym postępowaniem legalizacyjnym dotyczącym przedmiotowego budynku.

Jeśli chodzi o uzasadnienie tego zarzutu, to poza niewielkim akapitem zawierającym odesłanie do wyroku WSA z dnia 20 listopada 2008 r. sygn. II SA/Gl 663/08, brak jest argumentacji. W szczególności uzasadnienie nie wskazuje na "wpływ" przypisywanego naruszenia na wynik sprawy, a więc na istnienie związku przyczynowego pomiędzy uchybieniem procesowym stanowiącym przedmiot zarzutu skargi kasacyjnej, a wydanym w sprawie zaskarżonym orzeczeniem. Pomimo takiego mankamentu, Naczelny Sąd Administracyjny zarzut ten poddał ocenie.

Stosownie do przepisu art. 133 § 1 P.p.s.a., sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy (...). Orzekanie "na podstawie akt sprawy" oznacza, że dokonując oceny legalności zaskarżonej decyzji sąd bierze pod uwagę okoliczności, które z akt tych wynikają. Podstawą oceny jest więc materiał dowodowy zgromadzony w postępowaniu przed organem pierwszej i drugiej instancji. Sąd bierze przy tym pod uwagę również fakty powszechnie znane (art. 106 § 4 P.p.s.a.), a także dowody z dokumentów przeprowadzone w trybie art. 106 § 3 P.p.s.a., oczywiście w zakresie dozwolonym przez ten przepis. Jeśli chodzi zakres postępowania dowodowego przewidzianego przepisem art. 106 § 3 P.p.s.a., to sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Z przepisu tego jednoznacznie wynika, że celem postępowania dowodowego nie jest ponowne ustalenie stanu faktycznego sprawy administracyjnej, lecz ocena, czy organy ustaliły ten stan zgodnie z regułami obowiązującymi w procedurze administracyjnej. Wobec tego przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego z dokumentu przez sąd administracyjny będzie dopuszczalne wtedy, gdy wnioskowany (bądź dopuszczony z urzędu) dowód będzie pozostawał w związku z oceną legalności zaskarżonego aktu i pozwoli wyjaśnić istotne wątpliwości, oczywiście pod warunkiem, że wątpliwości takie istnieją. To zaś oznacza, że postępowanie dowodowe przed sądem administracyjnym nie może zmierzać do rozpatrzenia sprawy, w tym ustalania stanu faktycznego sprawy. Innymi słowy, dyspozycja art. 106 § 3 P.p.s.a. nie daje podstaw do tego, aby można było żądać przeprowadzenia przed sądem administracyjnym postępowania dowodowego wskazującego na istnienie nowych okoliczności faktycznych, których strona nie podniosła w toku postępowania przed organem administracji. Na takie rozumienie postępowania dowodowego zwrócił uwagę WSA w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku po uprzednim stwierdzeniu, że organy naruszyły przepisy postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zatem w realiach sprawy, gdzie zachodzi potrzeba uzupełnienia postępowania w zakresie szczegółowo wskazanym przez WSA, zarzut naruszenia art. 133 w zw. z art. 106 § 3 P.p.s.a. jest nieusprawiedliwiony.

Nie może również odnieść zamierzonego skutku zarzut naruszenia art. 3 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a w zw. z art. 1 § 1 i 2 P.u.s.a., które to naruszenie ma polegać na niewłaściwym wypełnieniu funkcji kontrolnej sądu administracyjnego poprzez dokonanie oceny stanu faktycznego, który nie istniał w dacie orzekania przez organy, a w konsekwencji na uchyleniu decyzji zawierającej prawidłową wykładnię przepisów prawa.

Przede wszystkim Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że brak jest uzasadnienia tego zarzutu. Tymczasem poza wskazaniem konkretnego przepisu, który w ocenie skarżącego kasacyjnie został naruszony, elementem konstrukcyjnym skargi kasacyjnej jest również uzasadnienie. W ramach uzasadnienia należy wskazać sposób naruszenia (błędna wykładnia, niewłaściwe zastosowanie) oraz – przy naruszeniu przepisów postępowania – dodatkowo wykazać, że zarzucane uchybienie rzeczywiście mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Pomimo braku uzasadnienia wyjaśnić należy, że przepisy art. 1 § 1 i 2 P.u.s.a. oraz art. 3 § 1 P.p.s.a. mają jedynie charakter ustrojowy, a uwzględnienie skargi nie może być utożsamiane z uchybieniem powołanym normom. Przepisy powyżej wymienione zakreślają jedynie właściwość sądów administracyjnych stanowiąc, że sądy te sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Zatem jedynie w drodze wyjątku, np. gdy sąd dokonał kontroli zaskarżonej decyzji w oparciu o inne kryterium, niż kryterium legalności czy też orzekał w sprawie, która nie podlega rozpoznaniu przez sądy administracyjne, wskazane przepisy mogłyby stanowić samodzielną podstawę kasacyjną. Z kolei przepisy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a. nie są co do zasady przepisami, które można naruszyć w toku postępowania. Bez powiązania bowiem z konkretnym unormowaniami prawa materialnego, względnie z przepisami postępowania, nie mogą być samoistnie naruszone przez sąd I instancji. Wszystko to oznacza nieskuteczność powyższego zarzutu.

Jeśli chodzi o naruszenia prawa materialnego, tj. art. 3 pkt 4 i 6 P.b. poprzez niezasadne przyjęcie, że wzniesienie przez inwestora kolumn betonowych na tarasie stanowi jedną z form budowy w rozumieniu art. 3 pkt 6 P.b., a nie jedynie inwestycję, która nie wykracza poza pojęcie obiektu małej architektury, to zarzut ten również nie został w jakikolwiek sposób uzasadniony. Brak uzasadnienia ma ten skutek, że skarga kasacyjna w tej części nie poddaje się ocenie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Można jedynie stwierdzić, że WSA wskazując na wynikające z art. 47 Kodeksu cywilnego konsekwencje trafnie zanegował samodzielny byt kolumn, jako obiektów małej architektury. Natomiast uchylenie zaskarżonego wyroku z powodu naruszenia przepisów postępowania administracyjnego ma właśnie na celu udzielnie odpowiedzi, czy roboty budowlane polegające na wykonaniu kolumn nie należy zakwalifikować zgodnie z definicją zawartą w art. 3 pkt 6 P.b.

Reasumując Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej okazały się nieskuteczne. Z tych przyczyn orzeczono, jak w wyroku, na podstawie art. 184 P.p.s.a. Orzeczenie o kosztach postępowania kasacyjnego ma oparcie w przepisie art. 204 pkt 2 P.p.s.a.