Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 142/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-10-09 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6076 Sprawy objęte dekretem o gruntach warszawskich
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 51 ust. 1
journal: Dz.U. 1958 nr 17 poz 70
law: Ustawa z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości.
article: art. 7 ust. 2
journal: Dz.U. 1945 nr 50 poz 279
law: Dekret z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy.
article: art. 184
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Joanna Banasiewicz sędzia NSA Ewa Dzbeńska (spr.) sędzia del. WSA Czesława Nowak-Kolczyńska Protokolant starszy asystent sędziego Małgorzata Penda po rozpoznaniu w dniu 9 października 2015 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 września 2014 r. sygn. akt I SA/Wa 1166/14 w sprawie ze skargi Stowarzyszenia D. w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] lutego 2014 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od A. B. na rzecz Stowarzyszenia D. w W. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 11 września 2014 r., sygn. akt I SA/Wa 1166/14, po rozpoznaniu skargi Stowarzyszenia D. z siedzibą w W., uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] lutego 2014 r. oraz decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] kwietnia 2002 r. w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji.

Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

Na mocy umowy z dnia 12 kwietnia 1948 r., nr rep. [...] nieruchomość gruntowa położona w Warszawie przy ul. [...], oznaczona nr hip. [...] oraz [...] i stanowiąca własność A. B. została oddana "w dzierżawę i użytkowanie" Związkowi [...] na okres 20 lat.

Wnioskiem z dnia 16 kwietnia 1948 r. dotychczasowy właściciel nieruchomości zwrócił się o przyznanie prawa własności czasowej do wskazanej nieruchomości. We wniosku wskazał, że na powyższej nieruchomości stoi dom wypalony na skutek działań wojennych, nadający się do odbudowy, którą wykonywać będzie Związek [...].

Objęcie gruntu przy ul. [...] (dawniej ul. [...]) przez Gminę m. st. Warszawy nastąpiło w dniu 19 kwietnia 1948 r., tj. z dniem ukazania się ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Nr 10 Rady Narodowej i Zarządu Miejskiego m. st. Warszawy.

W latach 1949-1951 Związek [...] wzniósł budynek biurowy przeznaczony na [...], co wynika z pisma Stowarzyszenia D. z dnia 18 listopada 1971 r.

Prezydium Rady Narodowej m. st. Warszawy decyzją z dnia [...] kwietnia 1972 r., odmówiło A. B. ustanowienia wieczystego użytkowania do gruntu położonego przy ul. [...] i stwierdziło jednocześnie przejście własności wszystkich budynków znajdujących się na tym gruncie na rzecz Skarbu.

W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że "na podstawie planu zagospodarowania przestrzennego teren nieruchomości warszawskiej przy ul. [...] przeznaczony został pod użyteczność publiczną zgodnie z decyzją o lokalizacji szczegółowej z dnia [...] grudnia 1967 r., nr [...]".

Decyzją z dnia [...] marca 1975 r., nr [...] Prezydent m. st. Warszawy orzekł o oddaniu Stowarzyszeniu D. opisanego wyżej gruntu przy ul. [...] w użytkowanie wieczyste na lat 40 wraz ze znajdującym się na tym gruncie budynkiem biurowym. W wykonaniu ww. decyzji zawarto umowę użytkowania wieczystego z dnia 30 stycznia 1979 r., Rep. [...].

Z dniem 27 maja 1990 r. nieruchomość gruntowa położona przy ul. [...], oznaczona jako działka ewidencyjna nr [...] stała się własnością Dzielnicy-Gminy Warszawa Śródmieście, co potwierdził Wojewoda Warszawski decyzją z dnia [...] marca 1992 r., nr [...]. Następnie, na podstawie art. 36 ust. 1 ustawy z dnia 25 marca 1994 r. o ustroju miasta stołecznego Warszawy (Dz. U. Nr 48, poz. 195 ze zm.) nieruchomość przeszła na własność Gminy Warszawa-Centrum.

Wnioskiem z dnia 24 września 2001 r. A. B. wystąpił o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydium Rady Narodowej m. st. Warszawy z dnia [...] kwietnia 1972 r. o odmowie przyznania prawa własności czasowej do przedmiotowego gruntu.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie decyzją z dnia [...] kwietnia 2002 r., stwierdziło nieważność decyzji Prezydium Rady Narodowej m. st. Warszawy z dnia [...] kwietnia 1972 r. o odmowie przyznania na rzecz ww. prawa użytkowania wieczystego do gruntu nieruchomości warszawskiej, położonej przy ul. [...], jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa.

Od decyzji tej Stowarzyszenie D. złożyło wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy.

Po zakończeniu postępowań wpadkowych w przedmiocie zawieszenia postępowania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie decyzją z dnia [...] lutego 2014 r., nr [...] utrzymało w mocy własną decyzję z dnia [...] kwietnia 2002 r.

Organ wskazał, że ani z treści decyzji z dnia [...] kwietnia 1972 r. objętej postępowaniem nadzorczym, ani z akt sprawy nie wynika, aby przed wydaniem decyzji Prezydium Rady Narodowej m. st. Warszawy poddało ocenie, czy korzystanie z gruntu przez jego dawnego właściciela da się pogodzić z przeznaczeniem gruntu według obowiązującego planu zabudowania, a odmowa przyznania prawa własności czasowej do przedmiotowej nieruchomości uzasadniona została jedynie powołaniem się na treść decyzji o lokalizacji szczegółowej z dnia [...] grudnia 1967 r., nr [...] nie mającej - w świetle dyspozycji art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy - zastosowania w sprawie. Z wyrysu Ogólnego Planu Zagospodarowania Przestrzennego m. st. Warszawy, zatwierdzonego uchwałą Prezydium Rady Narodowej m. st. Warszawy z dnia 10 lipca 1969 r., nr 4/24 obowiązującego dla przedmiotowej nieruchomości gruntowej w dniu wydania zaskarżonego orzeczenia administracyjnego, nieruchomość ta znajdowała się w strefie oznaczonej symbolem SD 28, tereny ośrodków usługowych II-IV stopnia. Odmowa przyznania prawa własności czasowej z powołaniem się na okoliczność niewynikającą z postanowień obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego jako jedyną podstawę takiej odmowy pozostaje zatem w rażącej sprzeczności z dyspozycją art. 7 ust. 2 dekretu.

Ponadto, organ odwoławczy stwierdził, że skutek cywilny w postaci ustanowienia prawa użytkowania wieczystego na rzecz osoby trzeciej nastąpił w wyniku wydania decyzji z dnia [...] marca 1975 r., a nie w wyniku wydania decyzji o odmowie uwzględnienia wniosku dekretowego co sprawia, że decyzja dekretowa nie wywołała nieodwracalnych skutków prawnych.

Decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] lutego 2014 r. stała się przedmiotem skargi Stowarzyszenia D. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie postępowania, tj. 1) art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 7, 77 § 1 oraz 80 k.p.a.; 2) art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 in fine k.p.a.; 3) art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 156 § 2 k.p.a. w zw. z art. 158 § 2 k.p.a.; 4) art. 10 § 1 k.p.a. w zw. z art. 158 § 1 k.p.a.; 5) art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 8 oraz 11 k.p.a. oraz naruszenie prawa materialnego, tj. art. 54 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uwzględniając skargę stwierdził, że rolą organu nadzorczego było nie tylko ustalenie jaki plan zagospodarowania przestrzennego w dacie kontrolowanej decyzji z dnia [...] kwietnia 1972 r. obowiązywał dla nieruchomości przy ul. [...], ale również ustalenie przeznaczenia gruntu wynikającego z tego planu, a następnie ocena czy korzystanie z gruntu nieruchomości warszawskiej przez dotychczasowego właściciela dało się pogodzić z przeznaczeniem tej nieruchomości wynikającym z planu zagospodarowania przestrzennego.

Tymczasem, zarówno organy ograniczyły się do stwierdzenia, iż na dzień wydania decyzji z 1972 r. obowiązywał Ogólny Plan Zagospodarowania Przestrzennego m. st. Warszawy, zatwierdzony uchwałą Prezydium Rady Narodowej m. st. Warszawy z dnia 10 lipca 1969 r. Organ nadzorczy nie wyjaśnił ani znaczenia symbolu "SD 28", ani znaczenia pojęcia "ośrodków usługowych II i IV stopnia". Ponadto, z uwzględnieniem tych ustaleń, organ nie rozważył czy w świetle tego planu oraz obowiązujących wówczas przepisów prawa, w tym ustawy z dnia 1 lipca 1958 r. o zezwoleniach na wykonywanie przemysłu, rzemiosła, handlu i niektórych usług przez jednostki gospodarki uspołecznionej (Dz. U. Nr 45, poz. 224 ze zm.) możliwe było korzystanie z gruntu nieruchomości warszawskiej przez osoby fizyczne.

Tym samym, za zasadne Sąd I instancji uznał zarzuty skargi dotyczące naruszenia przez organy administracji przepisu art. 7, 77 § 1 oraz 80 k.p.a. w kontekście stwierdzenia, iż decyzja dekretowa z 1972 r. została wydana z rażącym naruszeniem przepisu art. 7 ust. 2 dekretu.

Ponadto wyjaśniono, że kontrolowana w postępowaniu nadzorczym decyzja została wydana gdy w systemie prawnym obowiązywała ustawa z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Ustawa ta wprowadzała istotne zmiany w uprawnieniach byłych właścicieli nieruchomości warszawskich. Zgodnie z art. 51 ust.1 tej ustawy (art. 54 ust. 1 według jednolitego tekstu Dz. U. z 1974 r., Nr 10, poz. 64) odmowa przyznania prawa własności czasowej gruntu niezależnie od przyczyn wymienionych w art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy mogła nastąpić także ze względu na cele określone w art. 3 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Przepis art. 51 ust. 1 ustawy z 12 marca 1958 r. rozszerzył kryteria odmowy przyznania prawa własności czasowej gruntu i stanowi samodzielną podstawę do oceny zasadności wniosku dekretowego złożonego w warunkach określonych w art. 7 ust. 1 dekretu z 26 października 1945 r. W konsekwencji, w ocenie Sądu, dla oceny legalności kontrolowanej decyzji dekretowej niezbędne jest więc rozważenie czy odmowa przyznania prawa własności czasowej nie narusza rażąco także tego przepisu.

Z kolei, dla oceny czy w sprawie nie doszło do rażącego naruszenia przepisu art. 51 ust. 1 ustawy z 12 marca 1958 r. konieczna była analiza treści decyzji o lokalizacji szczegółowej z dnia [...] grudnia 1967 r., o której mowa w kontrolowanej przez organ decyzji z 1972 r., a której to Sąd nie odnalazł w aktach sprawy administracyjnej. Z materiału dokumentacyjnego sprawy nie wynika także, aby organ nadzoru czynił jakiekolwiek starania w jej odnalezieniu.

W tym zakresie organy administracji ustaleń i oceny zaniechały, poprzestając na stwierdzeniu, iż decyzja ta nie ma znaczenia w kontekście oceny naruszenia art. 7 ust. 2 dekretu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie podzielił natomiast zarzutu skargi dotyczącego naruszenia przepisu art. 156 § 2 k.p.a. w zw. z art. 158 § 2 k.p.a.

Ponadto wskazano, że prawidłowo organ przyjął, że skutek cywilny w postaci ustanowienia prawa użytkowania wieczystego do przedmiotowego gruntu na rzecz osoby trzeciej nastąpił w wyniku wydania decyzji z dnia [...] marca 1975 r., a nie w wyniku wydania decyzji o odmowie uwzględnienia wniosku dekretowego.

Za chybiony Sąd I instancji uznał także zarzut dotyczący naruszenia przez organ art. 10 § 1 k.p.a. Postępowanie w przedmiocie rozpoznania wniosku Stowarzyszenia D. o ponowne rozpoznanie sprawy zakończonej decyzją z dnia [...] kwietnia 2002 r. było kilkakrotnie zawieszane, a postanowienia w tym przedmiocie poddawane kontroli sądowej (ostatni wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 września 2013 r., sygn. akt I OSK 2828/12). W postępowaniach tych uczestniczyła strona skarżąca, a tym samym posiadała wiedzę o podejmowanych czynnościach przez organ i drugą stronę postępowania.

Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł A. B., zarzucając naruszenie:

1) przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj.

a) art. 145 § 1 pkt. 1 lit a) i c) P.p.s.a. w zw. z art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 133 § 1 P.p.s.a. poprzez pominiecie całokształtu okoliczności sprawy i zgromadzonego w postępowaniu administracyjnym materiału dowodowego, polegającego na braku dostrzeżenia przez sąd administracyjny, iż decyzja Prezydium Rady Narodowej o lokalizacji szczegółowej z dnia [...] grudnia 1967 r. nie mogła być aktem, na podstawie którego oceniana byłaby, w postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji dekretowej, możliwość przyznania prawa użytkowania wieczystego z uwzględnień przepisów art. 3 ust. 1 w zw. z art. 51 ust. 1 (54 ust. 1) ustawy z dnia 12 marca 1958 r., o 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64), gdyż

- zgodnie z § 34 Zarządzenia Ministra Budownictwa i Przemysłu Materiałów Budowlanych z dnia 20 maja 1966 r. w sprawie ustalenia lokalizacji szczegółowej inwestycji budowlanych (M.P. Nr 25, poz. 129) decyzja o lokalizacji, szczegółowej wygasła z uwagi na brak przystąpienia do budowy budynku celu użyteczności publicznej w terminie 3 lat od daty jej wydania;

- wskazany w decyzji o lokalizacji szczegółowej cel użyteczności publicznej stał się sprzeczny z funkcją "obiektów usług od II do IV stopnia" symbol (SD 28) przewidzianą dla nieruchomości w Planie Ogólnym Zagospodarowania Przestrzennego m.st. Warszawy zatwierdzonym uchwałą Prezydium Rady Narodowej m.st. Warszawy z dnia 10 lipca 1969 r. nr 4/24 (Dziennik Urzędowy Wojewódzkiej Rady Narodowej m.st. Warszawy Nr 9 poz. 128), a zatem gdy wcześniej nie wygasła decyzja o lokalizacji szczegółowej stosowanie do § 3 ust. 1 Zarządzenia Ministra Budownictwa i Przemysłu Materiałów Budowlanych z dnia 20 maja 1966 r. w sprawie ustalenia lokalizacji szczegółowej inwestycji budowlanych nie mogłaby być realizowana w dacie wydania decyzji dekretowej,

a w konsekwencji uwzględnienie skargi, w sytuacji gdy powinna zostać oddalona.

b) art. 145 § 1 pkt. 1 lit a) i c) P.p.s.a. w zw. z art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 1 P.p.s.a w zw. z art. 133 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez brak należytej kontroli decyzji administracyjnej pod względem jej zgodności z prawem oraz pominięcie całokształtu okoliczności sprawy i zgromadzonego w postępowaniu administracyjnym materiału dowodowego, skutkujące uwzględnieniem skargi, w sytuacji gdy skarga powinna zostać oddalona, polegająca na bezzasadnym uznaniu przez sąd administracyjny, iż organ nadzorczy naruszył art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p,a. w zw. art. 107 § 3 k.p.a., gdyż w postępowaniu nadzorczym powinien poszukiwać odpisu decyzji o lokalizacji szczegółowej, na którą powoływała się badana decyzja dekretowa jako wyłączną podstawę uzasadnienia odmowy ustanowienia prawa wieczystego użytkowania gruntu, podczas gdy organ w ramach postępowania nadzorczego nie jest uprawniony do zbierania dodatkowych materiałów dowodowych nieznajdujących się w aktach postępowania zwykłego oraz dokonywania na tej podstawie ustalania okoliczności faktycznych, które nie były przedmiotem oceny w postępowaniu zwykłym zakończonym wydaniem kontrolowanych w trybie nadzorczym decyzji administracyjnych, a w konsekwencji wydanie bezzasadnych wskazań organowi nadzorczemu co do dalszego postępowania w wyniku, realizacji których organ nadzorczy byłby zmuszony w sposób niedopuszczalny wyjść poza granicę postępowania nadzorczego, a tym samym dokonać naruszania art. 156 § 1 k.p.a. oraz art. 157 § 1 i 2 k.p.a. oraz dokonać rozstrzygnięcia o istocie sprawy, która nie była przedmiotem postępowania w postępowaniu zwykłym, co miało istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy;

c) art. 145 § 1 pkt. 1 lit a) i c) P.p.s.a. w zw. z art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 1 P.p.s.a w zw. z art. 133 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 106 § 3 i 4 P.p.s.a. poprzez brak należytej kontroli decyzji administracyjnej pod względem jej zgodności z prawem oraz pominięcie całokształtu okoliczności sprawy i zgromadzonego w postępowaniu administracyjnym materiału dowodowego, polegającej na bezzasadnym uznaniu przez sąd administracyjny, iż organ nadzorczy naruszył art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a., gdyż nie wyjaśnił znaczenia symbolu "SD 28", ani znaczenia pojęcia "ośrodków usługowych II i IV stopnia" zawartych załączniku graficznym wraz z legendą do Planu Ogólnego Zagospodarowania Przestrzennego m.st. Warszawy zatwierdzonym uchwałą Prezydium Rady Narodowej m.st. Warszawy z dnia 10 lipca 1969 r. nr 4/24, podczas gdy:

- organ administracyjny w postępowaniu nadzorczym dokonał na podstawie załącznika graficznego wraz z legendą Planu Ogólnego Zagospodarowania Przestrzennego m.st. Warszawy zatwierdzonego uchwałą Prezydium Rady Narodowej m.st. Warszawy z dnia 10 lipca 1969 r. wystarczającego, dla oceny przesłanki wynikającej z art. 7 ust. 2 dekretu warszawskiego, wyjaśnienia symbolu "SD" oraz pojęcie "ośrodków usługowych II - IV stopnia", a w konsekwencji uznał, iż istniała możliwość dalszego korzystania z nieruchomości przez dotychczasowego właściciela;

- symbol "SD" oraz pojęcie "ośrodków usługowych II - IV stopnia" stanowią definicje normatywne znajdujące się w publikowanym akcie prawa miejscowego, a zatem sąd administracyjny w ramach prowadzonego z urzędu postępowania dowodowego w myśl art. 106 § 3 i 4 P.p.s.a., w wypadku zakwestionowania ustaleń organu administracyjnego, powinien wyjaśnić normatywne znaczenie tych pojęć oraz dokonać kontroli decyzji nadzorczej w zakresie prawidłowości oceny przesłanki możliwości korzystania z gruntu przez dotychczasowego właściciela na podstawie art. 7 ust. 2 dekretu warszawskiego;

d) art. 145 § 1 pkt. 1 lit a) i c) P.p.s.a. w zw. z art. 151 P.p.s.a. art. 133 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez pominięcie całokształtu okoliczności sprawy i zgromadzonego w postępowaniu administracyjnym materiału dowodowego, polegającego na bezzasadnym stwierdzeniu, iż w dacie wydania decyzji dekretowej ograniczenia prawne w prowadzeniu działalności usługowej wynikające z art. 1 ust. 2 oraz art. 2 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 1 lipca 1958 r. o zezwoleniach na wykonywanie przemysłu rzemiosła handlu i niektórych usług przez jednostki gospodarki uspołecznionej, mogły uniemożliwić przyznanie prawa użytkowania nieruchomości na podstawie art. 7 ust. 2 dekretu warszawskiego, a to w związku w z przeznaczeniem nieruchomości na cele "ośrodków usługowych 11 - IV stopnia" przewidzianych w Planie Ogólnym Zagospodarowania Przestrzennego m.st. Warszawy zatwierdzonym uchwałą Prezydium Rady Narodowej m.st. Warszawy z dnia 10 lipca 1969 r., a konsekwencji bezzasadne uwzględnienie skargi w sytuacji gdy powinna zostać oddalona;

2) naruszenie przepisów prawa materialnego tj.:

a) art. 3 ust. 1 w zw. z art. 51 ust. 1 (art. 54 ust. 1 według tekstu jednolitego ustawy Dz. U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64) ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości przez niewłaściwe zastosowanie polegające na bezzasadnym uznaniu, iż normy te stanowią wzorzec, przez który powinna być oceniana w postępowaniu nadzorczym, każda decyzja rozpoznająca po 5 kwietnia 1958 r. (wejściu w życie tej ustawy) wniosek o ustanowienie prawa wieczystego użytkowania gruntu, również w wypadku gdy nie stanowił podstawy rozstrzygnięcia decyzji wydanej w trybie zwykłym wyłącznie na podstawie art. 7 ust. 2 dekretu warszawskiego, podczas gdy przepis art. 51 ust. 1 (art. 54 ust. 1 według tekstu jednolitego ustawy Dz. U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64) ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości nie może być samodzielną i niezależną od normy art. 7 ust. 2 dekretu warszawskiego, podstawą kontroli w trybie nadzorczym decyzji rozpoznającej wniosek dekretowy (w tym decyzji Prezydium Rady Narodowej m.st. Warszawy z dnia [...] kwietnia 1972 r.), skoro nie był wskazany w osnowie jako podstawą prawna wydania tej decyzji w trybie zwykłym.

Na wypadek uznania, iż powyższy zarzut prawa materialnego nie jest zasadny, Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie skarżący kasacyjnie zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego tj.:

a) art. 3 ust. 1 w zw. z art. 51 ust. 1 (art. 54 ust. 1 według tekstu jednolitego ustawy Dz. U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64) ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na bezzasadnym uznaniu, iż legalność decyzji Prezydium Rady Narodowej m.st. Warszawy z dnia [...] kwietnia 1972 r. powinna być oceniana w postępowaniu nadzorczym z uwzględnieniem celu użyteczności publicznej wskazanym w decyzji o lokalizacji szczegółowej w sytuacji gdy:

- decyzja o lokalizacji szczegółowej w dacie wydania decyzji dekretowej wygasła na skutek braku przystąpienia do budowy budynku celu użyteczności publicznej w terminie 3 lat od daty jej wydania (§ 34 Zarządzenia Ministra Budownictwa i Przemysłu Materiałów Budowlanych dnia 20 maja 1966 r. w sprawie ustalenia lokalizacji szczegółowej inwestycji budowlanych);

- cel użyteczności publicznej wskazany w decyzji o lokalizacji szczegółowej w dacie wydania decyzji dekretowej był sprzeczny z funkcją usług od II do IV stopnia (symbol SD 28) przewidzianą dla nieruchomości w Planie Ogólnym Zagospodarowania Przestrzennego m.st. Warszawy zatwierdzonym uchwałą Prezydium Rady Narodowej m.st. Warszawy z dnia 10 lipca 1969 r., co powoduje, iż decyzja o lokalizacji szczegółowej nie mogła być samodzielną podstawą rozpoznania wniosku dekretowego (§ 3 ust. 1 Zarządzenia Ministra Budownictwa i Przemysłu Materiałów Budowlanych z dnia z dnia 20 maja 1966 r. w sprawie ustalenia lokalizacji szczegółowej inwestycji budowlanych);

W oparciu o powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o:

1) uchylenie w całości wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie;

2) zasądzenie od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie na rzecz A. B. niezbędnych kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa prawnego w postępowaniu kasacyjnym;

ewentualnie w wypadku stwierdzenia przez Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 P.p.s.a, iż zachodzi wyłącznie naruszanie przepisów prawa materialnego skarżący kasacyjnie wniósł o:

1) uchylenie w całości wyroku i oddalenie w całości skargi;

2) zasądzenie od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie niezbędnych kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa prawnego w postępowaniu kasacyjnym.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Stowarzyszenie D. wniosło o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych, podzielając argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia.

Pismem z dnia 24 września 2015 r. A. B. uzupełnił uzasadnienie zarzutów skargi kasacyjnej w zakresie przepisów prawa materialnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: wyrok odpowiada prawu.

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm. zwanej dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Liczne zarzuty naruszenia prawa procesowego pozostają w ścisłym związku z zarzutami naruszenia prawa materialnego i w istocie zmierzają do obalenia wyrażonego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie poglądu, że w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydium Rady Narodowej m. st. Warszawy z dnia [...] kwietnia 1972 wydanej na podstawie art. 7 ust. 2 dekretu z 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy obok przesłanek wymienionych w tym przepisie należy zbadać czy nie zachodzą negatywne przesłanki do ustanowienia użytkowania wieczystego przewidziane w art. 51 ust.1 w zw. z art. 3 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. Nr 17 poz. 70).

Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej jest odrębnym postępowaniem mającym na celu wyjaśnienie czy kontrolowana decyzja jest dotknięta kwalifikowaną niezgodnością z prawem obowiązującym w dniu jej wydania. Postępowanie to rządzi się tym samymi prawami co postępowanie zwykłe rożni je tylko to, że nie zmierza do merytorycznego rozpoznania sprawy lecz do zbadania czy wydana w postępowaniu zwykłym decyzja nie narusza prawa w stopniu znacznym. Upoważnia to organ nadzorczy do przeprowadzenia wszelkich dowodów pod tym kątem.

Sąd I instancji zasadnie wskazał, iż orzekające w sprawie organy stwierdziły jedynie, że w dacie wydania kontrolowanej decyzji obowiązywał plan zagospodarowania przestrzennego zatwierdzony uchwałą Prezydium Rady Narodowej m. st. Warszawy nr. 4/25 z dnia 10 lipca 1969 r., i że nieruchomość będąca przedmiotem sprawy położona była w strefie oznaczonej symbolem SD – tereny ośrodków usługowych stopnia II- IV. Natomiast organ nadzoru nie ustalił, a co powinien był zrobić, czy przeznaczenie nieruchomości w obowiązującym dla tego terenu planie dało się pogodzić z korzystaniem z nieruchomości przez dotychczasowego właściciela. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem nie tyle istotny jest zapis planu co do przeznaczenie terenu, ile ważne jest by to przeznaczenie dało się pogodzić z korzystaniem z nieruchomości przez dotychczasowego właściciela.

Trafnie Sąd I instancji podniósł, że w dacie kontrolowanej decyzji Prezydium Rady Narodowej m. st. Warszawy z dnia [...] kwietnia 1972 r. obowiązywała regulacja zawarta w art. 7 ust. 2 dekretu z 26 października 1945 r., ale obowiązywał także art. 51 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Zgodnie z tym przepisem poprzedniemu właścicielowi może być odmówione prawo własności czasowej do gruntu - niezależnie od przyczyn wymienionych w art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. - także ze względu na cele określone w art. 3 niniejszej ustawy. Natomiast art. 3 tej ustawy dopuszczał możliwość wywłaszczenia nieruchomości, jeżeli była niezbędna na cele użyteczności publicznej, na cele obrony Państwa albo dla wykonania zadań określonych w zatwierdzonych planach gospodarczych, a na terenie miasta, gdy była ona niezbędna dla planowej realizacji na ich terenie budownictwa ogólnomiejskiego i zorganizowanego budownictwa mieszkaniowego.

Powołana ustawa z 12 marca 1958 r. wprowadziła istotne zmiany w uprawnieniach byłych właścicieli nieruchomości warszawskich, rozszerzając, między innymi, zakres podstaw do odmowy przyznania prawa własności czasowej. Zgodnie z art. 51 ust. 1 tej ustawy odmowa taka - niezależnie od przyczyn wymienionych w art. 7 ust. 2 dekretu warszawskiego - mogła nastąpić także ze względu na cele określone w art. 3 tej ustawy.

Oznacza to, że art. 51 ust. 1 ustawy z 12 marca 1958 r. mógł stanowić samodzielną podstawę do oceny zasadności wniosku dekretowego złożonego w warunkach określonych w art. 7 ust. 1 dekretu z 26 października 1945 r. W orzecznictwie sądów administracyjnych akcentuje się, iż w takiej sytuacji dla oceny legalności kontrolowanych orzeczeń dekretowych niezbędne jest rozważenie czy odmowa przyznania prawa własności czasowej nie narusza rażąco także tego przepisu (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 11 czerwca 2013 r., sygn. akt I SA/Wa 2222/12, wyrok NSA z dnia 15 kwietnia 2009 r. I OSK 1427/08, www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Ponadto, w uzasadnieniu uchwały składu siedmiu sędziów NSA z dnia 26 listopada 2008 r., I OPS 5/08, ONSA i WSA 2009, Nr 2, poz. 18, stwierdzono, że rozstrzygnięcie o roszczeniu dotychczasowego właściciela lub jego następców prawnych następowało na podstawie dekretu o gruntach warszawskich, ale z uwzględnieniem także przepisów innych aktów prawnych, które miały wpływ na treść stosowanych przepisów tego dekretu o gruntach warszawskich.

W świetle powyższego do kontroli orzeczenia dekretowego w niniejszej sprawie koniecznym jest zbadanie czy nie zachodzą przesłanki określone w art. 51 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. Nie ma przy tym znaczenia, że kwestionowane orzeczenie nie zawierało tej podstawy prawnej w swojej treści, gdyż był to akt powszechnie obowiązujący, a organy administracji miały obowiązek jego stosowania.

W świetle powyższych rozważań zgodzić się należy ze stanowiskiem Sądu I instancji, że materiał dowodowy potrzebny do oceny zgodności z prawem decyzji dekretowej nie został zebrany w sposób wnikliwy, co niewątpliwie ma wpływ na wynik rozpoznawanej sprawy. Organy zaniechały z naruszeniem art. 7 k.p.a. dokonania oględzin i analizy decyzji nr [...] z dnia [...] grudnia 1967r. o lokalizacji szczegółowej choć domagał się tego uczestnik postępowania Stowarzyszenie D. (brak tej decyzji w aktach sprawy).

Ocena decyzji lokalizacyjnej jest niezbędna do stwierdzenia, czy wywłaszczana nieruchomość została przeznaczona - jako niezbędna ubiegającemu się o wywłaszczenie - na jeden z celów wymienionych w art. 3 ustawy z 12 marca 1958 r. Podkreślić bowiem trzeba, iż istnienie powyższej decyzji było warunkiem niezbędnym dopuszczalności wywłaszczenia. Dowód z oględzin decyzji nr [...] z dnia [...] grudnia 1967 r. pozwoli ocenić czy w sprawie miał zastosowanie art. 51 ustawy wywłaszczeniowej, gdyż zaistnienie przesłanek wskazanych w tym przepisie wyłączało możliwość stosowania art. 7 ust. 2 dekretu.

Odnosząc się do poszczególnych zarzutów naruszenia prawa procesowego zauważyć należy, że są one nieuprawnione. I tak przepis art. 3 § 2 pkt. 1 p.p.s.a., mógłby stanowić podstawę kasacyjną wtedy, gdyby sąd administracyjny odmówił przeprowadzenia kontroli decyzji administracyjnej lub w wyniku przeprowadzenia takiej kontroli zastosował środek w ustawie nieprzewidziany.

Naruszenie art. 133 §1 p.p.s.a. zachodziłoby wówczas, gdy kontrola legalności zaskarżonego aktu administracyjnego doprowadziła do przedstawienia przez sąd administracyjny stanu sprawy w sposób oderwany od materiału dowodowego zawartego w jej aktach i ustaleń dokonanych w zaskarżonym akcie administracyjnym. W kontrolowanym orzeczeniu taka sytuacja nie zachodzi

Sąd I instancji nie naruszył także art. 106 § 3 p.p.s.a. Przepis ten wyznacza ścisłe granice wykorzystania w postępowaniu sądowoadministracyjnym nowych dowodów. Z regulacji tej wynika, że nie każdy dowód może być dopuszczony w tym postępowaniu, lecz jedynie dowód z dokumentów, przy czym ma to być dowód uzupełniający, a więc taki, który nie był przedstawiony i oceniony w postępowaniu administracyjnym zakończonym zaskarżaną decyzją. Z przepisu tego wynika także, że dopuszczenie dowodu z dokumentu jest uprawnieniem, a nie obowiązkiem sądu. Dowód z oględzin Planu Ogólnego Zagospodarowania Przestrzennego m. st. Warszawy został przeprowadzony przez organy nadzoru jednakże, jak zauważył Sąd I instancji, dowód ten nie został przez organy zinterpretowany w kontekście możliwości pogodzenia korzystania z gruntu przez byłego właściciela z zapisem tego planu co narusza art. 7 i 77 k.p.a.

Także zarzut uchybienia art. 151 p.p.s.a. w kontekście niezasadności wcześniej wskazanych zarzutów jest nieuprawniony.

Wskazany przez skarżącego kasacyjnie wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 lipca 2015 r. syg. I OSK 2663/13 został wydany w innym stanie faktycznym, zaś stwierdzenie zawarte w uzasadnieniu tego orzeczenia , że art. 51 ust.1 ustawy z 1958 r. " jedynie przewidywał możliwość wydania decyzji odmownej" nie przesądza o konieczności skontrolowania czy w realiach rozpoznawanej sprawy nie znajdzie on zastosowania.

W świetle powyższego zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia prawa procesowego jak i materialnego nie mogą odnieść zamierzonego skutku, gdyż kontrolowany wyrok jest zgodny z prawem, co prowadzi do oddalenia skargi kasacyjnej przez Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 P.p.s.a.