Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt III SA/Kr 1667/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2024-03-27 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6122 Rozgraniczenia nieruchomości
Hasła tematyczne: Ewidencja gruntów
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: oddalono sprzeciw
Powołane przepisy: article: Art. 64e
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: Art. 138 par. 2
journal: Dz.U. 2023 poz 775
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Asesor WSA Ewelina Dziuban po rozpoznaniu w dniu 27 marca 2024 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi G. N. na decyzję Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Krakowie z dnia 13 czerwca 2023 r., znak IG-II.7221.55.2023.EG w przedmiocie odmowy aktualizacji operatu ewidencji gruntów i budynków oddala sprzeciw.


UZASADNIENIE

Starosta S., na wniosek M. C. i B. C., decyzją z 10 marca 2023 r., znak: WG.6621.7.31.229.2017 orzekł o odmowie aktualizacji operatu ewidencji gruntów i budynków obrębu S., jednostka ewidencyjna Gmina B., w zakresie danych ewidencyjnych, polegającej na: - zmianie przebiegu granicy działki ewidencyjnej nr [...] z działkami ewidencyjnymi nr [...] i nr [...] określonej punktami nr: [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...]; - zmianie przebiegu granicy działki ewidencyjnej nr [...] z działkami ewidencyjnymi nr [...] i nr [...] określonej punktami nr: [...], [...], [...] i [...].

W odwołaniu od tej decyzji M. C. podniosła, że w ramach modernizacji doszło do zmniejszenia jej działki [...] pow. 0,0753 ha na 0,0732 ha. Nastąpiło to na skutek pomiaru po ogrodzeniu, a nie na podstawie istniejących map, gdzie granica drogi [...] przebiega po linii prostej. J. T. zarzuciła w odwołaniu, że granica zmieniła się dlatego, iż geodeta działający na zlecenie Starosty S. z dnia 21.07.2017 r dokonywała modernizacji ewidencji grantów i budynków w obrębię S., wyznaczył granicę działki [...] mierząc po przebiegu ogrodzenia z jednej i drugiej strony tej działki. Strona nie wie na jakiej podstawie geodeta uznał, że tak właśnie przebiega linia podziału - bo na pewno nie opierał się na dostępnych mapach.

Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego decyzja z dnia 13 czerwca 2023 r., nr IG-II.7221.55.2023.EG, na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. 2023 r., poz. 775 ze zm.) uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

W uzasadnieniu wskazano, że ewidencję gruntów dla powiatu s., a więc także dla wsi S., założono w latach 60. XX. wieku i ogłoszono obwieszczeniem Wydziału Rolnictwa i Leśnictwa Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Krakowie z 26 października1971 r. (Dz. Urz. 10 poz. 119). Jak wynika z akt sprawy (karta 65 akt) do 1982 roku w operacie ewidencyjnym ujawnione były działki nr [...], [...], nr [...] i nr [...]. Z operatu technicznego nr [...] ([...]) wpisanego do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu 12 sierpnia 1982 r. wynika, że działki ewidencyjne nr [...] o pow. 0,0680 ha, nr [...] o pow. 0,0682 ha, nr [...] o pow. 0,0933 ha zniosły się do działki ewidencyjnej nr [...] o pow. 0,2295 ha. Następnie działkę nr [...] podzielono na działki ewidencyjne nr: [...] o pow. 0,0844 ha, [...] o pow. 0,0698 ha i [...] o pow. 0,0753 ha. Szkic polowy będący integralną częścią ww. operatu zawiera miary liniowe, a protokół graniczny dowodzi, że w obecności wszystkich stron postępowania wyznaczono trzy działki pod zabudowę (...) zostały one trwale oznaczone na gruncie w punktach 1, 2, 3, 4 i 5. Przy czym pkt 4 jest trójmiedzą działek nr [...], nr [...] (obecnie nr [...]) i nr [...] (droga). Natomiast pkt 5 jest trójmiedzą działek nr [...], nr [...] (obecnie nr [...]), nr [...] (obecnie nr [...] i nr [...]).

Organ zaznaczył, że z powyższego operatu bezspornie wynika, iż granica działki

nr [...] z działką nr [...] (obecnie nr [...]) jest linią prostą, biegnącą od punktu 4

do punktu 5, powstałą w wyniku podziału (granica prawna zatwierdzona decyzją Naczelnika Miasta i Gminy w J. z 21 czerwca 1982 r. znak [...]).

Z kolei zgodnie z operatem technicznym nr [....] ([....]) przyjętym do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego 13 sierpnia 1999 r.:- działka nr [...] o pow. 0,0844 ha została podzielona na działki nr [...] o pow. 0,0018 ha, nr [...] o pow. 0,0028 ha, nr [...] o pow. 0,0702 ha, nr [...] o pow. 0,0096 ha; - działka nr [...] o pow. 0,0698 ha została podzielona na działki nr [....] o pow. 0,0592 ha i [....] o pow. 0,0698 ha. Projekt ww. podziału Wójt Gminy B. zatwierdził decyzją z 13 sierpnia 1999 r. znak: [...].

Powyższy operat zawiera miary liniowe przedstawione na szkicu polowym nr 1. Ze szkicu oraz mapy uzupełniającej z projektem podziału wynika, że granica nowopowstałych działek nr [...] i nr [...] na odcinku 29 m (licząc od drogi gminnej) przebiega w linii prostej bez żadnych załamań. Na mapie uzupełniającej z projektem podziału zamieszczono uwagę, że działka nr [...] będzie obciążona służebnością przejazdu, przechodu na rzecz każdoczesnych właścicieli lub posiadaczy działki nr [...]. Służebność gruntowa została ujawniona w księgach wieczystych.

Następnie organ odwoławczy wyjaśnił, że pozostałe operaty geodezyjne szczegółowo opisane w decyzji Starosty S. nie dotyczą bezpośrednio przebiegu granic działek nr [....], [....] i [...] na spornych odcinkach.

Wskazano, że do czasu przeprowadzenia modernizacji ewidencji gruntów i budynków, tj. do 2018 roku, obowiązującą mapą dla obrębu S. była mapa analogowa w skali 1:2880 nie odpowiadająca standardom technicznym w zakresie przebiegu granic działek i położenia punktów granicznych. Kompleksowa modernizacja ewidencji, przeprowadzona na podstawie przepisów art. 24a ustawy Pgik na terenie obrębu S., miała za zadanie dostosowanie istniejących danych ewidencyjnych do wymogów określonych w rozporządzeniu oraz uzupełnienie bazy danych ewidencyjnych i utworzenie pełnego zakresu zbiorów danych ewidencyjnych zgodnie z wymogami ww. rozporządzenia. W wyniku tej modernizacji powstała kompletna, zintegrowana baza danych ewidencji gruntów i budynków pozwalająca na pełne prowadzenie i udostępnianie danych w technologii informatycznej. Wykonawca kompleksowej modernizacji w sprawozdaniu technicznym opisał sposób wykonania pracy geodezyjnej.

Organ II instancji dalej podał, że ustalenie przebiegu granic działek oraz położenia wyznaczających je punktów granicznych, a także pomiar punktów granicznych, wykonano w terenie.

Projekt operatu opisowo-kartograficznego dla obrębu S. wyłożono do publicznego wglądu w dniach roboczych od 10 do 31 sierpnia 2018 r. Właściciele działek objętych niniejszym postępowaniem nie skorzystali z tej możliwości. Operat techniczny z kompleksowej modernizacji ewidencji gruntów i budynków przyjęto 24 września 2018 r. do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego pod nr [...] 8 października 2018 r. w Dzienniku Urzędowym Województwa Małopolskiego poz. 6758 została ogłoszona informacja o tym, że projekt operatu opisowo-kartograficznego staje się operatem ewidencji gruntów i budynków i podlega ujawnieniu w bazie danych ewidencji gruntów i budynków. Zgodnie z art. 24a ust. 9 ustawy Pgik każdy, czyjego interesu prawnego dotyczyły dane zawarte w ewidencji gruntów i budynków ujawnione w operacie opisowo-kartograficznym, mógł w terminie 30 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa informacji o modernizacji zgłaszać zarzuty do tych danych. Strony nie zgłosiły zarzutów.

Organ odwoławczy podał, że w tej sprawie należy uwzględnić przepisy normujące zagadnienia określenia przebiegu granic działek ewidencyjnych zawarte w rozporządzeniu 2001, obowiązującym w czasie wykonywania prac geodezyjnych i sporządzania operatu technicznego [...]. Według § 36 rozporządzenia 2001 przebieg granic działek ewidencyjnych wykazywało się w ewidencji na podstawie dokumentacji geodezyjnej przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, sporządzonej w szczególności: w postępowaniu rozgraniczeniowym, w celu podziału nieruchomości, na potrzeby postępowania sądowego lub administracyjnego, a następnie wykorzystanej do wydania prawomocnego orzeczenia sądowego lub ostatecznej decyzji administracyjnej, przy zakładaniu, na podstawie poprzednio obowiązujących przepisów, ewidencji gruntów i budynków, w wyniku pomiaru sytuacyjnego istniejących lub wznowionych znaków granicznych albo wyznaczonych punktów granicznych. W przypadku braku dokumentacji wymienionej w § 36 lub jeżeli zawarte w niej dane nie były wiarygodne, dane dotyczące przebiegu granic działek ewidencyjnych, stosownie do przepisu § 37 ust. 1, można było pozyskać w wyniku geodezyjnych pomiarów terenowych lub fotogrametrycznych poprzedzonych ustaleniem przebiegu tych granic. Przepis ten zobowiązał więc wykonawcę prac modernizacyjnych obrębu S. do dokonania w pierwszej kolejności analizy dokumentacji państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w zakresie wiarygodności i jakości danych w niej zawartych, pod kątem jej przydatności w czynnościach ustalania przebiegu granic. Przepisy § 39 rozporządzenia 2001 przewidywały, że ustalenia przebiegu granic działek ewidencyjnych wraz z danymi dotyczącymi punktów granicznych dokonuje wykonawca na podstawie zgodnych wskazań właścicieli tych działek, potwierdzonych ich zgodnym oświadczeniem złożonym do protokołu ustalenia przebiegu granic działek ewidencyjnych. Oświadczenie takie co do zasady jest oświadczeniem wiedzy, a nie oświadczeniem woli, bowiem właściciele przekazują geodecie swoją wiedzę o przebiegu granic i potwierdzają to zgodnym oświadczeniem do protokołu (§ 39 ust. 1). Jeśli geodeta nie może uzyskać takiego oświadczenia, także z powodu nieobecności choćby jednej z zainteresowanych stron, może ustalić przebieg granic według ostatniego spokojnego stanu posiadania, jeżeli ten stan posiadania nie jest sprzeczny z informacjami zawartymi w dostępnych dokumentach określających stan prawny gruntów w granicach tych działek (§ 39 ust. 2). W przypadku braku możliwości stwierdzenia spokojnego stanu posiadania lub jego sprzeczności z informacjami zawartymi w dostępnych dokumentach określających stan prawny gruntów, przebieg granic działek ewidencyjnych ustala geodeta po zbadaniu położenia znaków i śladów granicznych oraz przeprowadzeniu analizy wszelkich dostępnych dokumentów, zawierających informacje mające znaczenie w tym zakresie, w tym oświadczeń zainteresowanych podmiotów i świadków (§ 39 ust. 3).

Z protokołów ustalenia przebiegu granic działek ewidencyjnych oraz ze szkiców granicznych wynika, że w ramach prac modernizacyjnych geodeta uprawniony dokonał 29 maja 2018 r. ustalenia przebiegu granic działki nr [...] z działkami nr [...] i nr [...], oraz działki nr [...] z działkami nr [...] i nr [...].

Organ II instancji wskazał, że protokoły ustalenia przebiegu granic nr [...] (karty 193-194 akt sprawy) i nr [...] (karty 183-185 akt sprawy) dowodzą, iż przebieg granic działek ustalono na podstawie ostatniego spokojnego posiadania na gruncie (§ 39 ust. 2). W czynnościach ustalenia brali udział: B. C. (współwłaściciel działki nr [...]), G. L. i J. L. (współwłaściciele działki nr [...]), Wójt Gminy B. – S. T. (działka drogowa nr [...]). Na gruncie pomimo prawidłowego zawiadomienia nie stawili się: M. M. (właścicielka działki nr [...]), W. C. i J. T. (współwłaściciele działki nr [...]). Zgodnie z przepisem § 38 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia 2001 - nieusprawiedliwione niewzięcie udziału w czynnościach ustalania przebiegu granic nie stanowiło przeszkody do ich przeprowadzenia, jednakże jedynie wówczas, gdy uczestnicy ustalenia zostali zawiadomieni o tych czynnościach w sposób prawidłowy (tzn. za zwrotnym potwierdzeniem odbioru, przynajmniej na 7 dni przed wyznaczonym terminem).

W rezultacie przeprowadzonych czynności uległ zmianie przebieg granic działek:

- nr [...] z działkami nr [...], nr [...] i nr [...] na odcinku pomiędzy punktami

[...] – [...] – [...] –[...] – [...] – [...] – [...] – [...], tworząc załamanie granicy w punktach [...] – [...] – [...] – [...], które nie wynika z dostępnych materiałów, w tym operatu nr [...] wprost dowodzącego, że w miejscu utworzonego załamania granica przebiega w linii prostej;

- nr [...] z działkami nr [...] i nr [...] na odcinku pomiędzy punktami [...] – [...] – [...] – [...] –[...], tworząc jednocześnie załamanie granicy w punktach [...] – [...] – [...], które również nie wynika z dostępnych materiałów (w tym operat nr [...]), które dowodzą, że w miejscu utworzonego załamania granica przebiega w linii prostej.

Organ II instancji wskazał także, że z przywołanej dokumentacji oraz innych materiałów zasobu wynika, że granice działek nr [...] i nr [...] z działką nr [...], zgodnie z operatami [...] i [....] zostały zatwierdzone decyzjami: Naczelnika Miasta i Gminy w J. z 21 czerwca 1982 r. oraz Wójta Gminy S. z 13 sierpnia 1999 r. i były odcinkami prostymi. Jednocześnie dane zamieszczone na szkicach polowych dołączonych do operatu [...] wskazują, że ogrodzenia będące w pobliżu ustalanych granic nie pokrywały się z nią (karty 193 i 183 akt sprawy). W ocenie organu odwoławczego, powyższe wskazuje, że ustalając przebieg przedmiotowych granic geodeta uprawniony nie uwzględnił w całości przepisu § 39 ust. 2 rozporządzenia 2001, tj. zasady, że ustalony stan spokojnego posiadania nie może być sprzeczny z informacjami zawartymi w dostępnych dokumentach określających stan prawny gruntów w granicach działek. W rozpatrywanym przypadku dokumentami takimi są materiały geodezyjne dotyczące podziałów nieruchomości oraz decyzje zatwierdzające projekty tych podziałów.

Podsumowując organ II instancji stwierdził, że geodeta nie dokonał wystarczająco szczegółowej analizy materiałów zasobu pod względem jakości i wiarygodności danych w nich zawartych, pozwalającej na prawidłową ocenę ich przydatności i możliwy zakres wykorzystania. Dopiero na podstawie takiej analizy geodeta może zdecydować, czy dokumentacja pozwala na podjęcie czynności wznowienia znaków granicznych, jeśli istnieją dokumenty świadczące o trwałej stabilizacji, lub wyznaczenia punktów granicznych, czy też zachodzi konieczność ustalenia przebiegu granic działek ewidencyjnych.

Dalej podano, że 14 grudnia 2022 r. do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego został przyjęty operat techniczny z wyznaczenia punktów granicznych działki ewidencyjnej nr [...], wpisany do ewidencji zasobu za nr [...] (karty 203-241 akt sprawy). Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem wznowienie granic, o którym mowa w przepisie art. 39 ustawy Pgik ma charakter czynności technicznej dokonywanej na zlecenie. Czynność ta nie jest przeprowadzania w trybie administracyjnym, a w jej konsekwencji nie wydaje się żadnego władczego rozstrzygnięcia, które mogłoby podlegać kontroli sądowo-administracyjnej. Wznowienie w powyższym trybie znaków granicznych (a nie granic działek) może nastąpić tylko przy braku sporu właścicieli sąsiednich nieruchomości co do pierwotnego położenia tych znaków i przy istnieniu dokumentów potwierdzających to położenie. Przesłanką wznowienia znaków granicznych jest zabezpieczenie przebiegu granicy działek, aby zapobiec przyszłym wątpliwościom i sporom co do jej przebiegu (por. wyrok NSA z 30 kwietnia 2020 r., l OSK 1108/19).

Ze sprawozdania technicznego będącego integralną częścią operatu [...] wynika, iż geodeta wykonujący czynności wyznaczenia punktów granicznych poddał analizie operaty: [...] podziału działek [...], nr [...] i nr [...] (wówczas zostały wydzielone działki nr [...] i nr [...]), który nie został wykorzystany, [...] wykorzystany do wyznaczenia punktów nr [...] i [...], operat techniczny modernizacji [...] wykorzystany do wyznaczenia punktów nr [...], [...], [...], [...], -[...], [...], [...], [...], [...]. Z Protokołu z czynności wznowienia znaków granicznych/wyznaczenia punktów granicznych ujawnionych uprzednio w ewidencji gruntów i budynków spisanego 22 czerwca 2022 r. wynika, że B. C. i C. C. nie wyrazili zgody na wskazany przez geodetę przebieg granic odwołując się do operatu [...], który nie był wzięty przez geodetę pod uwagę. Istnienie sporu potwierdzają również pisma J. T. oraz M. C. z 16 listopada 2022 r. skierowane do Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w S.1 (karty 244-245 akt sprawy).

Organ odwoławczy zarzucił też, że w operacie brakuje również informacji, czy geodeta podjął próbę odnalezienia graniczników ze stabilizacji wykonanej w 1999 r. Istnienie sporu o położenie znaków zgodnie z art. 39 ust. 1 ustawy daje stronom uprawnienia do wystąpienia do sądu o rozstrzygnięcie sprawy (wyrok WSA w Krakowie z dnia III SA/Kr 109/08). Spór taki nie jest rozstrzygany w postępowaniu administracyjnym, lecz sądowym (zob. uzasadnienie wyroku NSA z 14 maja 2010 r., l OSK 1009/09, LEK nr 594827). Jak podkreśla się w orzecznictwie, jeżeli pomimo istnienia sporu zostało sporządzone opracowanie geodezyjne dotyczące wyznaczenia punktów granicznych, o którym mowa w art. 39 ust. 5 ustawy Pgik, to skutkuje to jego wadliwością (por. Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 14 października 2014 r. sygn. l OSK 3098/12, CBOSA).

Podkreślono, iż starosta prowadzący ewidencję gruntów i budynków nie rozstrzyga kwestii cywilistycznych, wieczystoksięgowych, a także sporów o zakres prawa własności. Ewidencja gruntów i budynków, pełniąc funkcje informacyjno-techniczne, nie rozstrzyga sporów o prawa do gruntów lub ich części i nie nadaje prawa własności do tych gruntów, nie rozstrzyga także o zasięgu prawa własności do nieruchomości. (...)

Z uwagi na powyższe, organ odwoławczy uznał, że przedmiotowa decyzja wydana została przedwcześnie, z naruszeniem przepisów art. 7, 8, 77 § 1 i 80 Kodeksu postępowania administracyjnego. Starosta S. nie dokonał rzetelnej, wnikliwej oceny zgromadzonego materiału dowodowego, a w szczególności dokumentacji geodezyjnej dotyczącej ustalenia przebiegu przedmiotowych granic i jego zgodności z przepisami rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków. Naruszył tym samym również przepisy o charakterze proceduralnym.

W piśmie z dnia 18 października 2023 r. G. N. wniosła sprzeciw od ww. decyzji Małopolskiego Inspektoratu Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Krakowie z dnia 13 czerwca 2023 r. wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu do jego wniesienia.

Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie przepisów prawa procesowego, tj. art. 138 § 2 ustawy z dnia 14.06.1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735) przez bezpodstawne uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia temu organowi, pomimo braku przesłanek do zastosowania powołanego przepisu, bowiem decyzja organu pierwszej instancji nie była obarczona uchybieniami wytkniętymi przez organ odwoławczy.

Mając na względzie wskazane zarzuty, wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie kosztów postępowania.

Zdaniem skarżącej , organ drugiej instancji wadliwie wydał decyzję kasatoryjną na podstawie art 138 § 2 k.p.a., bowiem podnoszone przez organ okoliczności w postaci sporu nie mają znaczenia dla wniosku o aktualizację operatu ewidencji gruntów i budynków, skoro w czasie modernizacji żadnego sporu nie było. Skarżąca nabyła działkę [...] wraz z innymi działkami w dniu 8 października 2018 r. w ½ części oraz 30 października 2020 r. w 1/2 części. Zwróciła uwagę, że spór co do przebiegu granic działki [...] pojawił się w momencie gdy chciałam wstawić bramę i zabezpieczyć swoją nieruchomość. Działka [...] obciążona jest służebnością przejazdu i przechodu na rzecz właścicieli działki [...].

W momencie gdy postawiła prowizoryczną bramę w 2021 r., a następnie zamontowała metalową bramę na wjeździe na swoją posesję od strony drogi Gminnej (po uprzednim uzgodnieniu z Gminą), właściciele nieruchomości sąsiednich zagrozili skarżącej, że zrobią jej na złość, tak aby nie mogła dojeżdżać do swojego domu. Skarżąca podała, że M. C. nie posiadała żadnego tytułu prawnego aby jeździć po posesji skarżącej, a jednocześnie posiada ona dostęp do swojego budynku od strony drogi głównej.

W szczególności nieprawidłowy jest pogląd organu drugiej instancji, wedle którego w sprawie w czasie wykonywania modernizacji istniał spór co do przebiegu granic. Jak wynika z decyzji Starosty S. w trakcie prac modernizacyjnych w 2018 r. dokonano ustalenia przebiegu granicy działek [...] działkami [...], [...] oraz [...] z działkami [...] i [...]. W czasie czynności obecni byli B. C., G. L., J. L., Wójt Gminy B. S. T., a na gruncie mimo prawidłowego wezwania nie stawiła się M. M. (obecnie C.), W. C. i J. T. W trakcie czynności ustalono przebieg granicy działek. Projekt operatu opisowo - kartograficznego zmodernizowanej ewidencji gruntów i budynków dla obrębu S. był wyłożony do publicznego wglądu od 10 do 31 sierpnia 2018 r, a z dniem 24.09.2018 stał się operatem ewidencji gruntów i budynków. Właściciele działek objętych niniejszym postępowaniem nie skorzystali z możliwości wglądu do projektu operatu opisowo kartograficznego w w/w terminie. W dniu 8.10.2018 r. w Dzienniku Urzędowym Województwa Małopolskiego została ogłoszona informacja że w/w projekt staje się operatem ewidencyjnym ewidencji gruntów i budynków. Strony nie złożyły do niego żadnych zastrzeżeń czy zarzutów. Skoro M. C. i B. C. przy modernizacji nie składali żadnych zastrzeżeń to nie mogą teraz wnosić o aktualizacje operatu ewidencji gruntów i budynków. Słusznie Starostwa wskazał, że pod protokołem właściwe podmioty złożyły podpis. Słusznie Starosta wskazał, że strony przekroczyły termin określony w art. 24a ust.9 p.g.i.k. do składania zarzutów co do modernizacji. Słusznie również Starostwa wskazał, że oświadczenie co do przebiegu granic złożone przez właścicieli jest oświadczeniem wiedzy i nie mogą zatem w grę wchodzić sytuacje kwestionowania swojej zgody na przebieg granicy w późniejszym czasie w drodze postępowania o aktualizację ewidencji.

Sąd postanowieniem z dnia 22 grudnia 2023 r. przywrócił G. N. termin do wniesienia sprzeciwu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 64a p.p.s.a. od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Sprzeciw od decyzji jest odrębnym od skargi środkiem zaskarżenia, służącym w istocie do weryfikacji prawidłowego ustalenia przez organ administracyjny przesłanek uchylenia decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Sprzeciw inicjuje kontrolę sądową działania organu II instancji w ograniczonym zakresie. Wyklucza tym samym całościową kontrolę legalności postępowania administracyjnego (por. wyrok NSA z 26 września 2019 r., sygn. akt II GSK 1007/19).

Sprzeciw nie jest środkiem prawnym służącym kontroli materialnoprawnej podstawy decyzji ani prawidłowości zastosowania przez organ II instancji przepisów prawa procesowego niezwiązanych z podstawami kasatoryjnymi. Sprzeciw jest kierowany przeciwko uchyleniu decyzji i przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania. Kontrola dokonywana przez sąd administracyjny w ramach tego środka ma charakter formalny (por. wyrok WSA w Gdańsku z 3 listopada 2017 r. sygn. akt II SA/Gd 677/17).

Jak wynika z art. 64e p.p.s.a. rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Oznacza to, że zakres kontroli legalności sprawowany przez sąd administracyjny w sprawie zainicjowanej sprzeciwem od decyzji kasacyjnej został określony w sposób zawężający, tzn. rola sądu administracyjnego sprowadza się do analizy przyczyn, dla których organ odwoławczy uznał za konieczne skorzystanie z możliwości przewidzianej przepisem art. 138 § 2 k.p.a. Sąd jest władny uwzględnić sprzeciw wyłącznie, gdy uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy temu organowi do ponownego rozpoznania nie wynikało z przesłanek wynikających z art. 138 § 2 k.p.a.

Stosownie do art. 138 § 2 k.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Uchylenie decyzji organu I instancji do ponownego rozpoznania jest dopuszczalne wyłącznie w przypadku naruszenia przepisów postępowania, które nie doprowadziło do prawidłowego wyjaśnienia sprawy, co w konsekwencji miało istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Wskazany w przepisie "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy mający istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie", wymaga interpretacji na tle okoliczności faktycznych sprawy. Organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną w szczególności wówczas, gdy organ I instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w całości lub prowadził postępowanie wyjaśniające, lecz nie ustalił istotnej części okoliczności faktycznych sprawy, a z uwagi na zasadę dwuinstancyjności nie jest możliwe uzupełnienie postępowania dowodowego w oparciu o art. 136 k.p.a.

W przedmiotowej sprawie, w ocenie Sądu, zasadnie organ odwoławczy uchylił decyzję organu I instancji oraz przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. Organ II instancji wskazał również w sposób precyzyjny zakres kwestii koniecznych do ponownej analizy i odpowiednio je uzasadnił. W ocenie Sądu, wydane rozstrzygnięcie jest prawidłowe.

Istota tej sprawy sprowadza się do oceny zasadności (tj. zgodności z prawem) decyzji Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z 13czerwca 2023 r. uchylającej decyzję Starosty S. z 10 marca 2023 r., o odmowie aktualizacji operatu ewidencji gruntów i budynków obrębu S., jednostka ewidencyjna Gmina B., w zakresie danych ewidencyjnych, polegającej na: - zmianie przebiegu granicy działki ewidencyjnej nr [...] z działkami ewidencyjnymi nr [...] i nr [...] określonej punktami nr: [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...]; - zmianie przebiegu granicy działki ewidencyjnej nr [...] z działkami ewidencyjnymi nr [...] i nr [...] określonej punktami nr: [...], [...], [....] i [...], i przekazującej sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Wskazano, że jak wynika z protokołów ustalenia przebiegu granic działek ewidencyjnych oraz ze szkiców granicznych w ramach prac modernizacyjnych geodeta uprawniony J. R. dokonała 29 maja 2018 r. ustalenia przebiegu granic działki nr [...] z działkami nr [...] i nr [...], oraz działki nr [...] z działkami nr [...] i nr [...]. Protokoły ustalenia przebiegu granic nr [...] (karty 193-194 akt sprawy) i nr [...] (karty 183-185 akt sprawy) dowodzą, iż przebieg granic działek ustalono na podstawie ostatniego spokojnego posiadania na gruncie (§ 39 ust. 2 ww. rozporządzenia z 2001 r.).

Konsekwencją przeprowadzonych czynności była zmiana przebiegu granic działek: nr [...] z działkami nr [...], nr [...] i nr [...] na odcinku pomiędzy punktami [...] – [...] – [...]-[...]- [...]- [...]-[...]-[...], tworząc załamanie granicy w punktach [...] – [...] – [...] – [...], które nie wynika z dostępnych materiałów, w tym operatu nr [...] wprost dowodzącego, że w miejscu utworzonego załamania granica przebiega w linii prostej; nr [...] z działkami nr [...] i nr [...] na odcinku pomiędzy punktami [...] –[...]- [...]- [...]- [...], tworząc jednocześnie załamanie granicy w punktach [...] – [...]- [...], które również nie wynika z dostępnych materiałów, które (w tym operat nr [...]) dowodzą, że w miejscu utworzonego załamania granica przebiega w linii prostej.

Jak prawidłowo stwierdził organ odwoławczy - z przywołanej dokumentacji oraz innych materiałów zasobu wynika, że granice działek nr [...] i nr [...] z działką nr [...], zgodnie z operatami [...] i [...] zostały zatwierdzone decyzjami: Naczelnika Miasta i Gminy w J. z 21 czerwca 1982 r. oraz Wójta Gminy S. z 13 sierpnia 1999 r. i były odcinkami prostymi. Jednocześnie dane zamieszczone na szkicach polowych dołączonych do operatu [...] wskazują, że ogrodzenia będące w pobliżu ustalanych granic nie pokrywały się z nią (karty 193 i 183 akt sprawy). To wskazuje, jak zasadnie ocenił organ II instancji, iż ustalając przebieg przedmiotowych granic geodeta uprawniony nie uwzględnił w całości przepisu § 39 ust. 2 rozporządzenia z 2001r., tj. zasady, że ustalony stan spokojnego posiadania nie może być sprzeczny z informacjami zawartymi w dostępnych dokumentach określających stan prawny gruntów w granicach dziatek. W rozpatrywanym przypadku dokumentami takimi są materiały geodezyjne dotyczące podziałów nieruchomości oraz decyzje zatwierdzające projekty tych podziałów. Sąd w całości podziela powyższą konkluzję organu, która koresponduje z poglądem Naczelnego Sądu Administracyjnego, zawartą w wyroku z 21 kwietnia 2023 r., sygn. akt I OSK 615/22: O ostatnim spokojnym stanie posiadania, jako kryterium ustalenia przebiegu granic działek ewidencyjnych, możemy mówić przede wszystkim wówczas gdy posiadanie jego zakres nie jest przedmiotem sporu pomiędzy posiadaczami graniczących działek ewidencyjnych, jest stanem wzajemnie akceptowanym i ustabilizowanym, a więc stanem charakteryzującym się pewną trwałością. Nadto ma to być ostatni spokojny stan posiadania, a więc stan aktualny istniejący w czasie ustalania przebiegu granic działek ewidencyjnych, a nie stan jaki kiedyś istniał w przeszłości. Nie można tym samym przyjąć, że ustawowa przesłanka ostatniego spokojnego stanu posiadania jest spełniona jeżeli pomiędzy posiadaczami graniczących działek ewidencyjnych jest spór co do zakresu posiadania i przebiegu granicy. Dodatkowo należy jeszcze zwrócić uwagę, że ustalenie przebiegu granic działek ewidencyjnych według kryterium ostatniego spokojnego stanu posiadania może mieć wówczas gdy ten stan posiadania nie jest sprzeczny z informacjami określającymi stan prawny (wyrok z 21 kwietnia 2023 r., sygn. akt I OSK 615/22, LEX nr 3574334).

Podsumowując, organ odwoławczy zarzucił brak wystarczająco szczegółowej analizy materiałów zasobu pod względem jakości i wiarygodności danych w nich zawartych, pozwalającej na prawidłową ocenę ich przydatności i możliwy zakres wykorzystania.

Dopiero bowiem na podstawie takiej analizy, w ocenie organu II instancji, można zdecydować, czy dokumentacja pozwala na podjęcie czynności wznowienia znaków granicznych, jeśli istnieją dokumenty świadczące o trwałej stabilizacji, lub wyznaczenia punktów granicznych, czy też zachodzi konieczność ustalenia przebiegu granic działek ewidencyjnych. Należy się zgodzić z konkluzją organu, że w sprawie nie dokonano rzetelnej, wnikliwej oceny zgromadzonego materiału dowodowego, a w szczególności dokumentacji geodezyjnej dotyczącej ustalenia przebiegu przedmiotowych granic i jego zgodności z przepisami rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków. Powyższe uchybienie jak najbardziej uzasadnia zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a. Zakres wskazanych przez organ II instancji uchybień i przeprowadzenia przez organ niezbędnych wyjaśnień (tj. analiza dokumentacji geodezyjnej) - wykracza poza możliwe czynności organu II instancji podejmowane w ramach postępowania odwoławczego. Organ odwoławczy jest uprawniony do przeprowadzenia jedynie uzupełniającego postępowania dowodowego (art. 136 § 1 k.p.a.) oraz wyjaśniającego postępowania w niezbędnym zakresie (art. 136 § 2 k.p.a.). W sytuacji, gdy istnieje konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części, organ II instancji jest obowiązany uchylić decyzję organu I instancji i przekazać sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia. Dodać trzeba, że przeprowadzenie samodzielnie przez organ odwoławczy uzupełniającego postępowania dowodowego jest dopuszczalne, a wręcz pożądane, ale tylko wówczas, gdy nie będzie skutkować naruszeniem zasady dwuinstancyjności postępowania (art. 15 k.p.a.). Wynikające z art. 136 § 1 k.p.a. uprawnienie organu odwoławczego do uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie ma charakter tylko uzupełniający i nie może sanować uchybień organu I instancji, jak też nie może stanowić instrumentu mającego uzupełniać materiał dowodowy z naruszeniem zasady dwuinstancyjności (por. wyrok WSA w Krakowie z 8 września 2023 r., sygn. akt III SA/Kr 1279/23).

Pamiętać trzeba, że Sąd nie jest władny odnosić się do meritum sprawy, ponieważ na skutek uchylenia decyzji organu I instancji sprawa wraca do merytorycznego rozpatrzenia przed tym organem. Zawarte w sprzeciwie zarzuty stanowiły bezpodstawną polemikę z ww. rozstrzygnięciem i nie zasługiwały na uwzględnienie. W toku ponownego rozpoznania sprawy strona będzie mogła podnosić zarzuty i składać wnioski dowodowe.

Reasumując, zdaniem Sądu, prawidłowo przyjął organ odwoławczy, że decyzja organu I instancji została wydana bez dostatecznego wyjaśnienia wszystkich okoliczności faktycznych mających istotne znaczenie w rozpoznawanej sprawie, co powoduje naruszenie art. 7, 8 k.p.a., art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Przy czym stwierdzone naruszenia przepisów postępowania administracyjnego i konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny i bezpośredni wpływ na rozstrzygnięcie omawianej sprawy. W rezultacie zachodziła konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Ponadto w przedmiotowej sprawie nie było możliwe przeprowadzenie dalszego postępowania wyjaśniającego, gdyż nie można przeprowadzać postępowania dowodowego, którego przedmiotem jest ustalenie istotnych okoliczności, warunkujących przedmiot i zakres dalszego postępowania. Tym samym art. 136 k.p.a. nie znalazł w przedmiotowej sprawie zastosowania, a organ II instancji nie uchylił się bezpodstawnie od załatwienia sprawy co do jej istoty.

Biorąc pod uwagę powyższe, Sąd działając na podstawie art. 151a § 2 p.p.s.a. oddalił sprzeciw.