Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 895/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2025-01-22 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono postanowienie I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 81c ust. 2
journal: Dz.U. 2024 poz 725
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jolanta Górska Sędziowie: Sędzia WSA Diana Trzcińska Asesor WSA Justyna Dudek-Sienkiewicz (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 22 stycznia 2025 r. sprawy ze skargi R. D. na postanowienie Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku z dnia 27 czerwca 2024 r., nr WOP.7722.56.2024.EL w przedmiocie nałożenia obowiązku dostarczenia orzeczenia technicznego dotyczącego wykonanych robót budowlanych 1. uchyla zaskarżone postanowienie i postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta na prawach powiatu w Gdyni z dnia 16 lutego 2024 r., nr INB-WB,JC/7140/37/19/19/103/5 i 5A, 2. zasądza od Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku na rzecz R. D. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Skarga R. D. na postanowienie Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku z 27 czerwca 2024 r. w przedmiocie nałożenia obowiązku dostarczenia orzeczenia technicznego dotyczącego wykonanych robót budowlanych została wniesiona w następującym stanie sprawy:

Prezydent Miasta Gdyni decyzją z 3 listopada 2015 roku udzielił M. W. pozwolenia na zabudowę tarasu i podestu północnej elewacji budynku mieszkalno-usługowego przy ul. K. [...] w G. (dz. [...] obr. G.).

Wojewoda Pomorski decyzją z 21 stycznia 2016 roku uchylił w całości decyzję Prezydenta Miasta Gdyni oraz przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu swojej decyzji organ odwoławczy zarzucił błędne ustalenie kręgu stron postępowania oraz wskazał na konieczność wykonania analizy zacieniania i przesłaniania, pod kątem wpływu nadbudowywanej części budynku na budynki sąsiednie.

Rozpoznając sprawę ponownie Prezydent Miasta Gdyni postanowieniem z 1 kwietnia 2016 r. nałożył na inwestora obowiązek uzupełnienia projektu budowlanego w zakresie obszaru oddziaływania inwestycji (analiza zacieniania i przesłaniania) oraz charakterystyki ekologicznej. Ponadto organ pierwszej instancji ustalił ponownie krąg stron postępowania uwzględniając, że współwłaścicielami nieruchomości przy ul. K. [...] są R. D. i M. Z.

Po uzupełnieniu projektu budowlanego przez inwestora organ stwierdził, że zabudowa tarasu i podestu północnej elewacji budynku nie zmieniła obrysu budynku, rzeczywista odległość między budynkami przy ul. K. [...] i K. [...] -zgodnie z aktualnym pomiarem geodezyjnym wynosi 8m. Obszar oddziaływania obiektu określono w oparciu o art. 20 ust. 1 pkt 1c Prawa budowlanego natomiast analiza zacieniania i przesłaniania nie zmieniła się po skorygowaniu i - zdaniem organu - spełnia warunki § 60 ust.1 i 2 oraz § 13 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie z dnia 12 kwietnia 2002 r.

Decyzją z 6 czerwca 2016 roku Prezydent Miasta Gdyni udzielił M. W. pozwolenia na zabudowę tarasu i podestu północnej elewacji budynku mieszkalno-usługowego na terenie działki nr [...] położonej w G. przy ul. K. [...].

Wojewoda Pomorski decyzją z 28 września 2016 r. utrzymał w mocy decyzję Prezydenta Miasta Gdyni z 6 czerwca 2016 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku rozpoznając skargę R. D., wyrokiem z 17 maja 2017 r. sygn. akt II SA/Gd 673/16 uchylił tę decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Gdyni z dnia 6 czerwca 2016 r. Sąd wskazał, że z decyzji organów obu instancji wynika, że udzielono pozwolenia jedynie na zabudowę tarasu i podestu północnej elewacji budynku mieszkalno-usługowego przy ul. K. [...] w G. (działka nr [...], aktualnie działka nr [...], obręb [...]). Taki zakres robót budowlanych objętych pozwoleniem na budowę opisał organ I instancji w swoim rozstrzygnięciu, a także organ odwoławczy w zaskarżonej decyzji. Wojewoda podkreślił przy tym, że inwestycja obejmuje tylko zabudowę tarasu i podestu północnej części istniejącego już budynku i nie zmienia obrysu budynku. Z projektu budowlanego wynika natomiast, że zakres robót objętych tym projektem jest szerszy. W szczególności wskazuje na to zestawienie powierzchni zabudowy znajdujące się na karcie 16-tej projektu budowlanego, z którego wynika, że powierzchnia zabudowy istniejąca - 118, 23 m2 zwiększa się, ponieważ powierzchnia zabudowy projektowana wynosi 120,60 m2. Potwierdza to także rzut piwnicy (k. 23 projektu), z którego wynika, że na tym poziomie wybudowana ma zostać nowa ściana zewnętrzna, przesunięta w stosunku do ściany przeznaczonej do wyburzania. Projektowana jest także nowa ława fundamentowa, jako przedłużenie ławy fundamentowej już istniejącej (vide zakres robót k. 19 projektu, rzut piwnicy k. 30 projektu). Także w opisie zamierzenia projektowego (str. 15 projektu) zaznaczono, że nastąpi przesunięcie ściany piwnicznej od strony frontowej, co spowoduje zwiększenie pomieszczenia pomocniczego. Te zapisy projektu budowlanego wskazują na to, że poza projektowaną zabudową tarasu i podestu inwestor chce także wykonać inne roboty budowlane, mające na celu rozbudowę budynku, co nie zostało dostrzeżone przez organy obu instancji. Także we wniosku inwestora zakres robót budowlanych w pozycji D.2 "Cel zamierzenia budowlanego" i w pozycji D.3 "Nazwa i rodzaj zamierzenia budowlanego" został określony inaczej, niż w rozstrzygnięciach organów. W pozycji D.2 inwestor wskazał bowiem - jako cel zamierzenia budowlanego - rozbudowę istniejącego obiektu budowlanego i nadbudowę tego obiektu budowlanego, natomiast w pozycji D.3 napisał, że zamierza wykonać roboty budowlane określone jako "zabudowa tarasu i podestu w północnej elewacji oraz nadbudowa budynku mieszkalno-usługowego".

Stwierdzone rozbieżności w opisie robót budowalnych, zawartym w decyzjach i wynikającym z projektu budowalnego, budzą zdaniem Sądu istotne wątpliwości co do tego, jakiego w istocie zakresu robót budowlanych dotyczyło postępowanie i jakie roboty budowlane organy analizowały. Podstawową powinnością organu architektoniczno-budowlanego jest ustalenie w sposób niebudzący wątpliwości, czego dotyczy postępowanie, co w przypadku orzekania o uprawnieniach strony, sprowadza się do uściślenia, jakie podanie (wniosek) zainicjowało postępowanie przed organem administracji, a konkretnie – w tej sprawie - jakich robót budowlanych dotyczy wniosek. Takich ustaleń zabrakło, skoro organy nie przeanalizowały zakresu robót budowlanych wynikającego z przedłożonego przez inwestora projektu budowlanego i orzekły o zakresie robót innym, niż wynikający z tego projektu. Biorąc pod uwagę powyższe uchybienia Sąd uznał, że organy, dopuściły się naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 1 i 3 k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Sąd uznał, że co prawda w konsekwencji odnoszenie się do pozostałych zarzutów skargi dotyczących przeprowadzonej w sprawie analizy nasłonecznienia i przesłaniania jest przedwczesne, to jednak z uzasadnienia decyzji Wojewody nie wynika, aby opisane przez Wojewodę okna nr 1, 2 i 3 należały do tego samego mieszkania wielopokojowego, a jedynie w tym przypadku organ mógłby się powoływać na treść § 60 ust. 2 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, zgodnie z którym w mieszkaniu wielopokojowym dopuszcza się ograniczenie wymagania określonego w ust. 1 (ustalającym minimalny czas nasłonecznienia pomieszczeń, w tym pokoi mieszkalnych) co najmniej do jednego pokoju, przy czym w śródmiejskiej zabudowie uzupełniającej dopuszcza się ograniczenie wymaganego czasu nasłonecznienia do 1,5 godziny, a w odniesieniu do mieszkania jednopokojowego w takiej zabudowie nie określa się wymaganego czasu nasłonecznienia.

Niezasadnie natomiast skarżąca zarzucała, że organy niewłaściwie odniosły się do podnoszonych przez nią zarzutów dotyczących samowoli budowlanej związanej z wybudowaniem budynku. Organy prawidłowo bowiem ustaliły, że przedmiotowy budynek został wybudowany na podstawie pozwolenia na budowę z 18 grudnia 1978 roku, a jego właściciel uzyskał zaświadczenie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta na prawach powiatu w Gdyni z dnia 7 kwietnia 2015 roku, w którym właściwy organ nadzoru budowlanego zaświadczył, że przyjął zawiadomienie o zakończeniu robót budowlanych polegających na budowie budynku mieszkalnego bliźniaczego dwurodzinnego w zakresie jednego segmentu na terenie działki nr [...] KM [..] przy ul. K. [...] w G. i nie wniósł sprzeciwu od tego zgłoszenia w drodze decyzji. Organ architektoniczno-budowlany nie miał zatem podstaw, aby przyjąć, że ten budynek wybudowany został nielegalnie. Sąd wskazał, że ponownie rozpoznając sprawę organy powinny przede wszystkim ustalić, a następnie wskazać w wydanej w sprawie decyzji, jaki jest zakres robót budowlanych objętych wnioskiem, którego dotyczy postępowanie administracyjne. Dalsze postępowania organów zależne będą od tych ustaleń, powinno ono przy tym uwzględniać rozważania Sądu.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Gdyni rozpoznając wniosek R. D. z dnia 2 grudnia 2019 r. o wszczęcie postępowania w sprawie rozbudowy budynku przy ul. K. [...], postanowieniem z 6 grudnia 2021 r. odmówił wszczęcia postępowania naprawczego w sprawie rozbudowy budynku przy ul. K. [...] w G., zrealizowanej na podstawie uchylonego pozwolenia na budowę z dnia 6 czerwca 2016 r.

Postanowienie to zostało przez organ odwoławczy uchylone, a sprawa przekazana do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Gdyni decyzją z 21 marca 2023 r. stwierdził brak podstaw do nałożenia obowiązków określonych w art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego w odniesieniu do robót budowlanych związanych z realizacją rozbudowy budynku przy ul. K. [...] w G., zrealizowanej na podstawie uchylonego pozwolenia na budowę z 6 czerwca 2016 r.

Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Gdańsku decyzją z 31 maja 2023 r. uchylił powyższą decyzję i przekazał sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia wskazując, że nie ocenił on sprawy pod kątem przesłanek zawartych w art. 50 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego w zakresie zgodności z przepisami. Nie odniósł się zwłaszcza do zarzutów R. D. w kwestii pomiarów geodezyjnych, przebiegu granicy, zacienienia sąsiedniej nieruchomości i wskaźnika dopuszczalnej powierzchni zabudowy działki. Organ pominął także stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wyrażone w wyroku z 17 maja 2017 r. w kwestii zacieniania.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Gdyni postanowieniem z 16 lutego 2024 r. nałożył się na M. W., inwestora rozbudowy budynku przy ul. K. [...] w G., zrealizowanej na podstawie uchylonego pozwolenia na budowę Prezydenta Miasta Gdyni z dnia 6 czerwca 2016 r. obowiązek dostarczenia w terminie do dnia 31 maja 2024 r. orzeczenia technicznego zawierającego ocenę wykonanych robót w stosunku do obowiązujących przepisów, w szczególności w zakresie treści § 12 i § 13 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie oraz ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W przypadku negatywnej oceny wykonanych robót w stosunku do obowiązujących przepisów, orzeczenie powinno zawierać wskazanie ewentualnych zmian i przeróbek koniecznych do doprowadzenia rozbudowanej części budynku do stanu zgodnego z prawem. Zdaniem organu wyrażonym w uzasadnieniu postanowienia decyzja udzielająca pozwolenia na budowę znajdowała się w obrocie prawnym do czasu uchylenia jej przez WSA w Gdańsku. Tym samym należy uznać, że wykonane w tym czasie roboty związane z realizacją inwestycji realizowane były na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, co wyklucza zarzut, że inwestycja była realizowana bez pozwolenia na budowę. Nie ma zatem podstaw do rozpatrzenia sprawy na podstawie art. 48 Prawa budowlanego. Organ wyjaśnił dalej, że podczas czynności kontrolnych przeprowadzonych w trybie art. 81a Prawa budowlanego w dniu 7 września 2021 r. przez przedstawicieli organu nadzoru budowlanego stwierdzono, że budowa została zakończona, a podczas realizacji inwestycji wprowadzono jedynie kilka zmian, stanowiących zgodnie z art. 36a Prawa budowlanego nieistotne odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego. Nie stwierdzono istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego, a charakterystyczne parametry rozbudowanej części budynku takie jak wysokość, powierzchnia zabudowy i inne zrealizowano zgodnie z projektem.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał dalej, że w związku z wytycznymi Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku zawartymi w jego decyzji z 31 maja 2023 r, zobowiązał inwestora do przedłożenia orzeczenia technicznego zawierającego ocenę wykonanych robót w stosunku do obowiązujących przepisów, w celu uzupełnienia zebranego materiału dowodowego, między innymi w zakresie poruszonych przez R. D. kwestii.

Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Gdańsku rozpoznając zażalenie R. D., postanowieniem z 27 czerwca 2024 r. utrzymał zaskarżone postanowienie w części dotyczącej nałożonego obowiązku, uchylił je natomiast w części dotyczącej terminu i wyznaczył nowy termin: do dnia 30 września 2024 r. W uzasadnieniu wskazano, że 7 września 2021 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta na prawach powiatu w Gdyni przeprowadził kontrolę budynku mieszkalno-usługowego zlokalizowanego przy ul. K. [...] w G., dokonując porównania zrealizowanej inwestycji z projektem budowlanym z 2015 r. i stwierdził następujące zmiany:

w poziomie piwnic zrezygnowano z wyburzenia ściany i wykonania nowej z drzwiami zewnętrznymi,

w poziomie parteru zmieniono kierunek otwierania drzwi,

w poziomie piętra nie wprowadzono zmian - jest zgodnie z projektem,

wykonano okno balkonowe na poziomie spocznika schodów wewnętrznych,

zrezygnowano z wykonania nowych schodów zewnętrznych pozostawiając istniejące.

W trakcie kontroli organ pierwszej instancji stwierdził, że: zmiany w stosunku do zatwierdzonego projektu budowlanego stanowią zgodnie z art. 36a Prawa budowlanego nieistotne odstąpienie, inwestycja została zakończona, a charakterystyczne parametry rozbudowanej części budynku takie jak wysokość, powierzchnia zabudowy i inne zrealizowano zgodnie z projektem, dokonując jedynie wyżej wymienionych zmian.

W ocenie organu odwoławczego sprawa wymaga rozpoznania w trybie przepisów art. 50-51 Prawa budowlanego, ponieważ inwestycja została zrealizowana na podstawie będącej w obrocie prawnym decyzji o pozwoleniu na budowę, które później zostało uchylone przez Sąd. Jeśli organ pierwszej instancji w toku postępowania naprawczego uzna materiał dowodowy za niewystarczający, może mieć zastosowanie art. 81c ustawy. Dlatego zaskarżonym postanowieniem, wydanym w trybie art. 81c ust. 2 ustawy, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta na prawach powiatu w Gdyni zasadnie, uznając za konieczne uzupełnienie materiału dowodowego, nałożył na inwestora obowiązek przedłożenia orzeczenia technicznego. Organ odwoławczy powtórzył swoje wcześniejsze zalecenia, że organ pierwszej instancji zobowiązany będzie w trakcie dalszego postępowania rozpoznać zarzuty i kwestie podniesione przez R. D., a dotyczące realizacji przedmiotowej inwestycji, w tym kwestie pomiarów geodezyjnych, przebiegu granicy, zacieniania sąsiedniej nieruchomości i naruszeń w zakresie wskaźnika dopuszczalnej powierzchni zabudowy działki. Organ I instancji powinien też w zakresie swojej oceny wziąć pod uwagę stanowisko przedstawione przez Sąd w uzasadnieniu prawomocnego wyroku z dnia 17 maja 2017 r., w tym kwestię zacieniania sąsiedniej nieruchomości. W tym wszystkim pomocne i niezbędne jest przedłożenie orzeczenia technicznego, poprzez zastosowanie art. 81c Prawa budowlanego.

Odnosząc się do argumentów zażalenia wyjaśniono, że niniejszą sprawę organ proceduje w trybie art. 50-51, niemniej wobec zakończenia robót organ nie miał podstaw do wstrzymania robót na podstawie art. 50 Pb. W tym stanie rzeczy organ nie mógł nałożyć w oparciu o ten artykuł wyłącznie tylko przedłożenia orzeczenia technicznego i dlatego też zastosował art. 81c ustawy.

R. D. w skardze na postanowienie Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku z 27 czerwca 2024 r. zarzuciła naruszenie art. 50 ust. 3 Prawa budowlanego poprzez nienałożenie na inwestora obowiązku przedłożenia postanowienia o inwentaryzacji lub ocen technicznych i ekspertyz. Wniosła przy tym o zmianę zaskarżonych postanowień zgodnie z powyższym zarzutem lub ich uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Skarżąca nie zgodziła się z poglądem, że skoro budowa została zakończona, to nie ma podstaw do wydania postanowienia w trybie art. 50 Prawa budowlanego. Postanowienie wydane na podstawie art. 50 Prawa budowlanego może nakazywać wstrzymanie robót, jak również nałożyć obowiązek złożenia w terminie 30 dni od dnia doręczenia postanowienia inwentaryzacji lub ocen technicznych i ekspertyz. Co więcej wydanie postanowienia, o którym mowa w art. 50 Prawa budowlanego warunkuje kolejne kroki sanacyjne określone w art. 51 Prawa budowlanego. Brak tego postanowienie może w istocie uniemożliwić dalsze procedowanie sprawy. Zgodnie z zasadą a maiori ad minus, jeżeli można nakazać więcej, to tym bardziej można nakazać mniej. Art. 50 Prawa budowlanego umożliwia nakazanie wstrzymania robót oraz nakazanie złożenia inwentaryzacji lub ocen technicznych i ekspertyz. Wobec bezprzedmiotowości nakazu wstrzymania robót, nadal jest możliwe i zasadne nakazanie złożenia inwentaryzacji lub ocen technicznych i ekspertyz.

W odpowiedzi na skargę wniesiono o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935) – zwanej dalej p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na postanowienia. W wyniku takiej kontroli postanowienie może zostać uchylone w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, b i c P.p.s.a.).

Z przepisu art. 134 § 1 P.p.s.a. wynika z kolei, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Tym samym, sąd ma prawo i obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego, nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został w skardze podniesiony.

Przedmiotem sądowej kontroli było postanowienie z dnia 27 czerwca 2024 r. Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku (dalej: "PWINB") wydane po rozpoznaniu zażalenia R. D., na mocy którego organ ten uchylił rozstrzygnięcie organu I instancji w zakresie terminu wyznaczonego na sporządzenie i przedłożenie ekspertyzy i wyznaczył nowy termin. W pozostałym zakresie zaskarżone postanowienie zostało utrzymane w mocy.

Podstawę materialnoprawną zaskarżonego rozstrzygnięcia stanowił art. 81c ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn.: Dz. U. z 2024 r., poz. 725; dalej jako: "Prawa budowlanego") Zgodnie z tym przepisem organy administracji architektoniczno – budowlanej i nadzoru budowlanego, w razie powstania uzasadnionych wątpliwości co do jakości wyrobów budowlanych lub robót budowalnych, a także stanu technicznego obiektu budowlanego, mogą nałożyć, w drodze postanowienia, na osoby, o których mowa w ust. 1 tego przepisu, obowiązek dostarczenia w określonym terminie odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz. Koszty ocen i ekspertyz ponosi osoba zobowiązana do ich dostarczenia.

Postanowienie, o którym wyżej mowa ma charakter dowodowy, co oznacza, że postępowanie, w którym jest ono podejmowane, stanowi część innego, już toczącego się postępowania przewidzianego w Prawie budowlanym bądź jest elementem wyjaśniania przez organ okoliczności, które mogłyby uzasadniać wszczęcie takiego postępowania (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 maja 2012 r., sygn. akt II OSK 353/11). Nałożenie wskazanego obowiązku, polegającego na dostarczeniu stosownej oceny technicznej czy ekspertyzy w formie postanowienia nie rozstrzyga sprawy co do istoty i nie kończy postępowania w sprawie, ale służy wyjaśnieniu kwestii technicznych i ustaleniu stanu faktycznego sprawy (zob. wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 26 kwietnia 2021 r., sygn. akt II SA/Rz 374/21).

Ze względu na to, że w przywołanym przepisie ustawodawca posłużył się pojęciami nieostrymi takimi jak: "uzasadnione wątpliwości" oraz "odpowiednie ekspertyzy" zarówno określenie zakresu żądanej przez organ oceny technicznej czy ekspertyzy, jak i uzasadnienie podjętych działań w trybie komentowanego przepisu muszą być oparte na szczegółowej analizie stanu faktycznego konkretnej sprawy i wymagają wyczerpującego uzasadnienia (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 maja 2011 r., sygn. akt II OSK 865/10). Przesłanką zastosowania art. 81c Prawa budowlanego są "uzasadnione wątpliwości" co do jakości: 1) wyrobów budowlanych lub 2) robót budowalnych, albo 3) stanu technicznego obiektu budowlanego. Oznacza to, że właściwy organ administracji publicznej powinien wskazać czego wątpliwości dotyczą, wyjaśnić z jakich powodów uznał je za "uzasadnione", a ponadto powinien precyzyjnie określić zakres oceny technicznej (ekspertyzy). Zakres ten, jak wynika z przytoczonego wyżej przepisu, został określony w sposób wyczerpujący, co prowadzi do wniosku, że żadne inne okoliczności nie mogą być jej przedmiotem. Innymi słowy, organ administracji powinien wykazać, że nałożenie obowiązku było uzasadnione ze względu na wątpliwości co do jakości wyrobów budowlanych, jakości robót budowlanych lub stanu technicznego obiektu budowlanego (tak: D. Sypniewski (red.), Prawo budowlane. Komentarz, SIP Lex dostęp: 27.03.2024r.; wyrok NSA z dnia 10 lutego 2021 r., II OSK 1336/18).

W sprawie niniejszej nie sposób uznać, że żądanie oceny wykonanych robót w stosunku do obowiązujących przepisów, w szczególności § 12 i § 13 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie oraz ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego łączy się z oceną jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych, a także stanu technicznego obiektu budowlanego. Przekroczeniem treści tego przepisu jest także żądanie ewentualnych zaleceń w zakresie robót budowlanych niezbędnych do doprowadzenia robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Ekspertyzy i oceny techniczne mają na celu ustalenie stanu faktycznego sprawy, a nie zastępowanie organów nadzoru budowalnego w wykonywaniu ich ustawowych obowiązków. To na organach nadzoru budowlanego właśnie spoczywa obowiązek dokonania oceny wykonanych robót pod kątem ich zgodności z obowiązującymi przepisami, w tym rozporządzeniem Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie oraz miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, jak też sformułowania zaleceń w zakresie doprowadzenia robót do stanu zgodnego z prawem, na postawie całokształtu materiału dowodowego skonfrontowanego z obowiązującymi przepisami.

Skoro art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego., powinien być stosowany wówczas, gdy wiedza pracowników organu nadzoru budowlanego i środki, którymi dysponują, nie będą wystarczające do samodzielnego poczynienia ustaleń faktycznych niezbędnych do wydania rozstrzygnięcia (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 1 grudnia 2022 r., sygn. akt II OSK 3712/19), to należało wyjaśnić w uzasadnieniu postanowienia dlaczego niemożliwym było dokonanie przez organy oceny wykonanych robót budowlanych z zaleceniami producenta, sztuką budowlaną, warunkami technicznymi i przepisami oraz obowiązującymi normami, skoro oceny takiej dokonuje się w oparciu o zobiektywizowane kryteria zapisane w dokumentacji technicznej i przepisach. W orzecznictwie podkreśla się, że nadzór budowlany to fachowy pion administracji publicznej, stąd też przepis art. 81 c ust. 2 Prawa budowlanego, który faktycznie przerzuca na stronę koszty ustalenia stanu technicznego obiektu powinien być wykorzystywany tylko w sytuacjach wyjątkowych, kiedy organy nadzoru budowlanego nie są w stanie rozstrzygnąć powstałych wątpliwości. Zatem omawiamy przepis nie może być nadużywany.

W powyższym zakresie zarzuty skargi okazały się uzasadnione. Organy obu instancji wychodząc poza granice art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego, nie uzasadniły także w sposób przekonujący zasadności zastosowania tego przepisu. Podkreślić przy należy, że na tym etapie postępowania sądowego brak było podstaw do odnoszenia się do pozostałych zarzutów skargi. Zauważyć bowiem należy, że zgodnie z art. 81 ust. 3 Prawa budowlanego kontroli sądowej na tym etapie postępowania może jedynie podlegać prawidłowość zastosowania art. 81c ust 2 Prawa budowlanego właśnie, co w konsekwencji oznacza że sąd nie jest uprawniony dywagacji na temat kompetencji organów nadzoru budowlanego określonych w innych przepisach Prawa budowlanego (zasadności żądania określonych dokumentów na podstawie innych przepisów ustawy).

Wobec powyższego Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 135 P.p.s.a. orzekł jak sentencji.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200, art. 205 § 1 i art. 209 P.p.s.a.

Sprawę rozpoznano w postępowaniu uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 3 P.p.s.a, zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie.

Orzeczenia powołane w niniejszym uzasadnieniu dostępne są na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl.