Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 623/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-11-29 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 9 ust 4, art. 14 ust. 1, art. 14 ust. 8
journal: Dz.U. 2020 poz 293
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - t.j.
article: art. 140
journal: Dz.U. 2020 poz 1740
law: Ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Robert Sawuła Sędziowie: sędzia NSA Tomasz Bąkowski (spr.) sędzia del. WSA Anna Szymańska Protokolant: sekretarz sądowy Monika Czaplicka po rozpoznaniu w dniu 29 listopada 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej G.O. i M.O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 3 grudnia 2020 r., sygn. akt II SA/Bk 552/20 w sprawie ze skargi G.O. i M.O. na uchwałę Rady Gminy B. z dnia [...] 2020 r., nr [...] w przedmiocie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy B. oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z dnia 3 grudnia 2020 r., sygn. akt II SA/Bk 552/20, oddalił skargę G.O. i M.O. na uchwałę Rady Gminy B. z dnia [...] 2020 r., nr [...] w przedmiocie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy B.

Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

W dniu [...] 2020 r. Rada Gminy B. podjęła uchwałę nr [...] w sprawie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy B. Uchwałą tą znowelizowano uchwałę nr [...] Rady Gminy B. z dnia [...] 2003 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy B. przez dodanie § 24b w brzmieniu "W granicy obrębu ewidencyjnego Z. zakazuje się lokalizacji budynków inwentarskich przeznaczonych do chowu i hodowli zwierząt o obsadzie powyżej 150 DJP w ramach jednego gospodarstwa rolnego".

Skargę na powyższą uchwałę złożyli G.O. i M.O., którzy zarzucili naruszenie prawa materialnego, tj.:

a. art. 1 ust. 2 pkt 6, 7 i 12 oraz art. 3 ust. 1, art. 4 ust. 1 oraz art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2020 r. poz. 293 z późn. zm., dalej: "u.p.z.p.") w zw. z art. 140 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. – Kodeks cywilny (Dz.U. z 2020 r. poz. 1740 z późn. zm., dalej: "k.c.") oraz w związku z art. 2, art. 7, art. 21 ust. 1, art. 22, art. 31 ust. 3, art. 64 ust. 3, art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. Nr 78, poz. 483 z późn. zm., dalej: "Konstytucja RP") w zw. z art. 2 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. Prawo przedsiębiorców (Dz.U. z 2019 r. poz. 1292, dalej: "Prawo przedsiębiorców") przez przekroczenie władztwa planistycznego oraz nieuzasadnione, niezgodnie z zasadą proporcjonalności i niecelowe ograniczenie prawa własności nieruchomości i swobody prowadzenia działalności gospodarczej przez skarżących, bez zważenia interesu skarżących i uzasadnienia jaki interes publiczny uzasadnia to ograniczenie;

b. art. 1 ust. 2 pkt 6, 7 i 12 oraz art. 3 ust. 1, art. 4 ust. 1 oraz art. 6 u.p.z.p. w zw. z art. 2, art. 7, art. 32 ust. 1 i 2, art. 64 ust. 2, art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP przez naruszenie konstytucyjnej zasady równości wobec prawa i zakazu dyskryminacji przez dodanie spornego przepisu § 24b, który dotyczy wyłącznie obrębu ewidencyjnego Z. i narusza bezpośrednio interes skarżących uniemożliwiając prowadzenie działalności gospodarczej w większej skali;

c. art. 14 ust. 1 u.p.z.p. przez uchwalenie zmiany planu wyłącznie w celu uniemożliwienia skarżącym zabudowy należących do nich nieruchomości w sposób w jaki rozpoczęli już działania inwestycyjne polegające na budowie budynków inwentarskich chlewni wraz z infrastrukturą towarzyszącą o łącznej obsadzie 666,24 DJP (G.O.) oraz budynków inwentarskich tuczników wraz z infrastrukturą towarzyszącą o łącznej obsadzie 277 DJP (M.O.), co w znacznym stopniu utrudnia skarżącym prowadzenie działalności gospodarczej;

d. art. 1 ust. 2 pkt 7 w zw. z art. 1 ust. 3 u.p.z.p. oraz art. 31 ust. 3 i art. 32 Konstytucji RP przez nieuwzględnienie ważnego interesu prywatnego, a także uwarunkowań i analiz środowiskowych uchwalonego planu, przekraczając znacznie stopień ingerencji jednostek samorządu terytorialnego w przysługujące obywatelom prawo własności.

W skardze sformułowano wniosek dowodowy o dopuszczenie dowodu z dokumentu w postaci opinii dr Z.N. z 10 marca 2020 r. dotyczącej wpływu skali produkcji zwierzęcej (ze szczególnym uwzględnieniem trzody chlewnej) na dochody z działalności rolniczej.

W uzasadnieniu skargi wskazano, że G.O. jest wiodącym producentem trzody chlewnej w Gminie B. z ogólnym areałem gruntów około 80 ha. W obrębie objętym zaskarżoną uchwałą jest właścicielem szeregu działek, w tym działki nr [...], na której rozpoczął realizację inwestycji w postaci budowy budynków inwentarskich chlewni wraz z infrastrukturą towarzyszącą o łącznej obsadzie 666,24 DJP. Dokonał już nakładów finansowych na sporządzenie dokumentacji projektowej i sporządzenie raportu oddziaływania inwestycji na środowisko. Posiada środki na kontynuację inwestycji. Z kolei M.O. jest młodym rolnikiem, którego gospodarstwo rolne posiada areał około 30 ha, a w obrębie objętym zaskarżoną uchwałą posiada działkę nr [...]. Rozpoczął na niej realizację inwestycji w postaci budowy budynków inwentarskich chlewni wraz z infrastrukturą towarzyszącą o łącznej obsadzie 277 DJP. Również dokonał nakładu finansowego na sporządzenie dokumentacji projektowej oraz posiada środki na kontynuowanie inwestycji. Podjęcie zaskarżonej uchwały uniemożliwia realizację planowanych jak i przyszłych inwestycji, a zatem oddziałuje nadmiernie na interes prawny skarżących naruszając go.

Skarżący zaznaczyli, że wieś Z. jest typowo rolniczym obszarem, na którym gospodaruje kilkudziesięciu rolników (około 40) zajmujących się hodowlą trzody chlewnej, bydła oraz użytkowaniem ziemi rolniczej. Inicjatorami zaskarżonej uchwały jest kilku hodowców krów, którzy nie są zainteresowani rozwojem produkcji z uwagi na niedobory wiedzy technicznej i środków finansowych. Wskazali, że wprowadzenie zakazu obsady gospodarstwa powyżej 150 DJP jest nadmierne oraz nie stanowi należytego wyważenia interesu prywatnego i publicznego, w szczególności nie uwzględniono dlaczego akurat wartość 150 DJP miałaby uwzględniać interesy mieszkańców oraz osób prowadzących działalność hodowlaną. Zdaniem skarżących, nie istnieją przepisy ograniczające do określonej ilości DJP hodowlę w budynkach inwentarskich. Istotną ingerencją jest również wprowadzenie zakazu wyłącznie w granicach jednego obrębu ewidencyjnego. Zaskarżona zmiana ingeruje nadto w swobodę prowadzenia działalności gospodarczej. Organy nie wskazały jakie konkretnie wartości miałyby podlegać ochronie wskutek wprowadzenia kwestionowanych ograniczeń.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wyjaśnił, że skarżona zmiana została uchwalona po wprowadzeniu zmiany do Studium, a także po wyważeniu spornych interesów. Sporna zmiana wynika z uwzględnienia licznych wniosków mieszkańców miejscowości Z., którzy skarżyli się na działalność związaną z produkcją trzody chlewnej, wskazywali że już istniejące chlewnie utrudniają im życie, a nowo powstające zwiększają zagrożenie sanitarne. Organ powołał się na dyrektywę Rady (EWG) nr 337/1985 z dnia 7 czerwca 1985 r. w sprawie oceny skutków wywieranych przez niektóre przedsięwzięcia publiczne i prywatne na środowisko naturalne. Dyrektywa ta nakazuje konieczność zbadania ogólnego oddziaływania przedsięwzięcia na zdrowie człowieka, co oznacza konieczność brania pod uwagę zarówno czynników mierzalnych jak i niesparametryzowanych. Wyjaśnił, że po przeprowadzeniu analizy powyższych okoliczności zdecydowano o podjęciu zaskarżonej uchwały.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku uznał, że skarga podlega oddaleniu.

Sąd zaznaczył, że zaskarżona zmiana planu została podjęta po ustaleniu jej zgodności z uchwałą Rady Gminy B. z [...] 2019 r., nr [...] w sprawie uchwalenia zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy B. Z części tekstowej załącznika nr 2A do Studium, stanowiącego "Kierunki zagospodarowania przestrzennego" wynika, że w Studium sformułowano wytyczne dotyczące jego interpretacji, które należy uwzględniać przy opracowaniu planów miejscowych. W tym na s. 10 punkt 6 "Kierunków" wskazano, że "w przypadku istniejącej zabudowy, której parametry nie są zgodne z zapisami Studium, a nawet znacznie je przekraczają, można na etapie sporządzania planu miejscowego usankcjonować obecny stan zagospodarowania, przy czym nie należy zwiększać wartości stanu istniejącego". Na s. 12 "Kierunków" wyjaśniono, że "Łącznie wszystkie wytyczne muszą być uwzględnione w sporządzanych miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego". Na s. 19 "Kierunków" wskazano, że: "Ponadto w granicach obrębu ewidencyjnego Z. wprowadza się zakaz lokalizowania budynków inwentarskich przeznaczonych do chowu i hodowli zwierząt w obsadzie powyżej 150 DJP. W celu zachowania równowagi środowiska przyrodniczego oraz minimalizowania możliwości jego dewastacji, zaleca się na etapie planu miejscowego doszczegółowienie powyższego zakazu określając między innymi ilość budynków inwentarskich przeznaczonych do chowu i hodowli zwierząt wraz z niezbędnym zapleczem technicznym w stosunku do jednego gospodarstwa rolnego".

W ocenie Sądu wyjaśnieniem ustalenia maksymalnego poziomu wskaźnika obsady jest niewątpliwie związanie organów ustaleniami Studium. Z kolei z uzasadnienia uchwały intencyjnej wynika zamiar uwzględnienia "licznie złożonych wniosków przez mieszkańców miejscowości" oraz zamiar zapewnienia "racjonalnego gospodarowania przestrzenią nie tylko w kierunku rolniczym, ale również mieszkaniowym w przedmiotowym obszarze, minimalizując jednocześnie konflikty społeczno-środowiskowo-gospodarcze". Z kolei w wystąpieniu do organu Inspekcji Sanitarnej i Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska zawierającym uzasadnienie odstąpienia od sporządzenia strategicznej oceny oddziaływania na środowisko (pismo z 9 sierpnia 2018 r.) organ uzasadniał zmianę tym, że chów i hodowla zwierząt o dużej obsadzie (powyżej 150 DJP) – w zależności od technologii – mogą przyczynić się do emisji związków nie tylko powodujących nieprzyjemny zapach (odorantów), ale i do emisji zanieczyszczeń mikrobiologicznych, co w rejonie terenów mieszkaniowych powoduje uciążliwość odorową, skutkuje powstaniem konfliktów społecznych, może powodować zanieczyszczenia powietrza, gleby i wód (obszar zmiany planu lokalizowany jest granicy jednolitej części wód powierzchniowych zagrożonych nieosiągnięciem celów środowiskowych w postaci dobrego stanu ekologicznego i chemicznego) oraz stanowi negatywny wyróżnik w krajobrazie. Organ również w tym samym wystąpieniu przyznał, że dotychczasowe obiekty inwentarskie na spornym terenie zlokalizowane są w sąsiedztwie istniejącej zabudowy zagrodowej. Także przyznał, że istniejące obiekty (wielkogabarytowe hale i wysokie silosy) nie wpisują się w tradycyjne ani współczesne budownictwo wiejskie i stanowią dominanty o cechach negatywnych. Celem organu jest zatem oddziaływanie prewencyjne związane z ochroną zdrowia oraz niedopuszczenie do pogorszenia się warunków życia mieszkańców, przy już istniejących dwóch dużych chlewniach na spornym terenie. Z kolei odpowiadając na wnioski i uwagi skarżących zgłoszone w trakcie procedury planistycznej organ wyjaśnił, że wprowadzony zakaz lokalizacji budynków inwentarskich o obsadzie powyżej 150 DJP "nie odnosi się do już istniejących budynków inwentarskich – a do nowo planowanych inwestycji", zatem zmiana planu nie skutkuje jednoczesną zmianą korzystania z nieruchomości w dotychczasowy sposób.

Zdaniem Sądu, powyższe stanowi o rozważeniu przez organ wszystkich interesów występujących w sprawie podmiotów zewnętrznych wobec organu planistycznego – w granicach związania ustaleniami Studium. Organ wyważył te interesy w trakcie procedury planistycznej, uwzględnił każdy z nich (dopuszczając kontynuację dotychczasowej działalności w jej ramach nawet wykraczających poza maksymalnie dopuszczalne wskaźniki oraz z drugiej strony chroniąc interes społeczności lokalnej), a zatem nie przyjął dominacji któregokolwiek interesu nad pozostałymi. Zauważyć przy tym należy, że każdy element środowiska, w tym jakość powietrza, ma jednakową wartość podlegającą ochronie prawnej w konfrontacji z takim prawem podstawowym jak ochrona prawa własności. Ochronie środowiska i zdrowia w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przysługuje zatem taka sama ochrona prawna jak prawu własności.

Sąd podkreślił umożliwienie kontynuacji dotychczasowej działalności w jej zastanych wskaźnikach oraz i to, że wprowadzony zakaz nie zmienia rolniczego przeznaczenia gruntów położonych w obrębie ewidencyjnym Z., a jedynie ogranicza ich zabudowę budynkami inwentarskimi o określonej obsadzie gospodarstwa rolnego. Ponadto skarżący nie wykazali, aby ten zakaz dotyczył wyłącznie ich interesu. Zakaz obejmuje obręb ewidencyjny a nie konkretne działki, zatem jest skierowany do wszystkich właścicieli działek położonych w tym obrębie i do wszystkich prowadzących gospodarstwa rolne. Po trzecie, zakaz nie jest sprofilowany, tzn. nie dotyczy wyłącznie określonego rodzaju działalności, ale jest skierowany do wszystkich hodowców. Po czwarte, skarżący nie wykazali żadnym dokumentem, aby ich sytuacja prawna znacząco różniła się od sytuacji prawnej innych podmiotów objętych postanowieniami planu. Posiadanie środków finansowych na zrealizowanie takiej inwestycji, a nawet rozpoczęcie przygotowywania dokumentacji projektowej i środowiskowej oraz poniesienie w związku z tym nakładów, nie dowodzi wymaganego przez art. 101 ust. 1 u.s.g. naruszenia interesu prawnego w sposób realny, bezpośredni i aktualny – jednocześnie naruszający obiektywny porządek prawny. Dowodzić tego mogłoby np. przedstawienie pozwolenia na budowę, którego zaskarżona zmiana planu nie pozwalałaby zrealizować.

Sąd zauważył, że brak przekroczenia granic władztwa planistycznego wynika z możliwości odkodowania z procesu planistycznego motywów wprowadzonych ograniczeń, co przy uchwaleniu planu przez właściwy organ w granicach jego kompetencji, a nadto na podstawie przepisów u.p.z.p., czyni bezskutecznym zarzut naruszenia art. 3 ust. 1, art. 4 ust. 1 i art. 6 ust. 1 tej ustawy. Skoro też art. 64 ust. 3 Konstytucji RP dopuszcza możliwość ograniczenia prawa własności w drodze ustawy, a ustawa upoważnia do wprowadzenia ograniczeń w planie miejscowym, to zarzut naruszenia tego przepisu i przepisu art. 64 ust. 2 Konstytucji nie może być skuteczny. Prowadzi to również do oceny jako bezskutecznego zarzutu naruszenia art. 21 ust. 1 Konstytucji RP oraz art. 140 k.c. wyrażającego zakres przedmiotowy prawa własności.

W ocenie Sądu brak jest również podstaw do uwzględnienia pozostałych zarzutów skargi. Nie zostało wykazane naruszenie interesu prawnego skarżących prowadzących gospodarstwa rolne jako przedsiębiorców. Zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt 1 Prawa przedsiębiorców, przepisów ustawy nie stosuje się do działalności wytwórczej w rolnictwie w zakresie upraw rolnych oraz chowu i hodowli zwierząt, ogrodnictwa, warzywnictwa, leśnictwa i rybactwa śródlądowego. Poza tym skarżący nie wykazali ograniczenia w prowadzeniu ich działalności, a jedynie ograniczenie w zagospodarowaniu należących do nich pojedynczych działek położonych w obrębie ewidencyjnym Z. Także swobody wymienione w skardze jako elementy cząstkowe działalności gospodarczej – z wyżej wskazanych względów nie zostały naruszone.

Zdaniem Sądu nie doszło też do naruszenia art. 2 i art. 7 Konstytucji oraz art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP. W kontekście naruszenia art. 1 ust. 3 u.p.z.p. należy też wskazać, że organ w trakcie procedury planistycznej sporządził wymaganą przepisem art. 4 ust. 5 u.p.z.p. analizę zasadności przystąpienia do sporządzenia planu i stopnia zgodności przewidywanych rozwiązań z ustaleniami studium oraz podjął uchwałę intencyjną wymaganą przez art. 14 ust. 1 u.p.z.p.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wnieśli G.O. i M.O., reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika. Wyrok zaskarżono w całości.

Wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów prawa procesowego, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

I. art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2019 r. poz. 2167 z późn. zm., dalej: "p.u.s.a.") przez nienależyte wykonanie obowiązku kontroli w zw. art. 141 § 4 w zw. z art. 134 § 1 i art. 133 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm., dalej: "p.p.s.a.") przez wadliwe uzasadnienie wyroku oraz zaniechanie wnikliwej analizy wszystkich istotnych okoliczności sprawy, polegające na sprzecznym z ustalonym stanem faktycznym uzasadnieniu, które przyjmuje, że:

1. w niniejszej sprawie nie doszło do istotnego naruszenia interesu prawnego skarżących, w sytuacji gdy zaskarżona uchwała stanowi zindywidualizowane naruszenie interesów G. oraz M.O., ograniczające im prawo własności oraz swobodę prowadzenia działalności gospodarczej w większej skali, które to ograniczenia są niezgodne z normami konstytucyjnymi oraz ustawami materialnoprawnymi;

2. w przedmiotowej sprawie nie doszło do istotnego naruszenia trybu sporządzenia planu, w sytuacji gdy przy sporządzeniu planu organ naruszył normy konstytucyjne (art. 2, art. 7, art. 21 ust. 1, art. 22, art. 31 ust. 3, art. 32, art. 64 ust. 3, art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP) oraz normy wynikające z ustaw materialnoprawnych;

3. w przedmiotowej sprawie nie doszło do istotnego naruszenia trybu sporządzenia planu, w sytuacji gdy w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały brak jest merytorycznego odniesienia się do wprowadzonego rozwiązania odnośnie maksymalnego wskaźnika obsady jednego gospodarstwa rolnego, co stanowi istotne naruszenie w rozumieniu art 28 ust. 1 u.p.z.p.;

4. w przedmiotowej sprawie Sąd nie był uprawniony do kontroli Studium, w sytuacji gdy zaskarżona uchwała Rady Gminy B. dotycząca uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy B. powinna być oceniana zgodnie z zapisami Studium, które nie jest aktem prawa miejscowego i co do zasady nie przysługuje na nie skarga do sądów administracyjnych, w szczególności, że zapisy Studium w przedmiotowej sprawie zostały sporządzone sprzecznie z normami;

5. w przedmiotowej sprawie organ rozważył wszystkie interesy występujących w sprawie podmiotów zewnętrznych, w sytuacji gdy podnoszona przez organ możliwość zanieczyszczenia środowiska przez gospodarstwa rolne o obsadzie powyżej 150 DJP, polegające w szczególności na emisji związków powodujących zapach oraz emisji zanieczyszczeń mikrobiologicznych, wobec złożonej do przedmiotowej skargi opinii środowiskowej w zakresie planowanych przez skarżących inwestycji, jawi się jako całkowicie niezasadne, ponadto przyjęcie, iż takie rozwiązanie stanowi uzasadniony kompromis pomiędzy uprawnieniami właścicielskimi a interesem publicznym wyrażonym żądaniami większości mieszkańców danego terenu, także nie może uzasadniać wskazanego rozstrzygnięcia, bowiem wskazana przez organ "większość" to w rzeczywistości kilkuosobowa grupa mieszkańców, będąca skonfliktowana ze skarżącymi oraz działająca na ich niekorzyść, przez co organ przyjął zaskarżoną uchwałę wyłącznie w oparciu o interes publiczny, nie uwzględniając interesu indywidualnego skarżących;

6. w przedmiotowej sprawie skarżący nie wykazali aby zakaz określony zaskarżoną uchwałą dotyczył wyłącznie ich interesu, w sytuacji gdy skarżący jako jedyni hodowcy w obrębie ewidencyjnym Z. posiadają gospodarstwo rolne o obsadzie poniżej 210 DJP oraz aspirują do jego rozwoju, podczas gdy pozostała część mieszkańców stanowią hodowcy o obsadzie nie większej niż 50 DJP, przez co ustalone w zaskarżonej uchwale ograniczenia dotyczą wyłącznie skarżących;

7. w przedmiotowej sprawie skarżący nie wykazali, aby ich sytuacja znacząco różniła się od sytuacji prawnej innych podmiotów, podczas gdy skarżący 4 marca 2020 r. (tj. przed zmianą planu zagospodarowania przestrzennego) złożyli do Starosty B. w B. wniosek o pozwolenie na budowę budynków inwentarskich chlewni wraz z infrastrukturą towarzyszącą o łącznej obsadzie 666,24 DJP (G.O.) oraz budynków inwentarskich tuczni wraz z infrastrukturą towarzyszącą o łącznej obsadzie 277 DJP (M.O.), które nie mogą zostać zrealizowane na skutek zaskarżonej zmiany planu, nadto 28 marca 2013 r. skarżący G.O. wystąpił do Wójta Gminy B. o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla ww. przedsięwzięcia, która to sprawa została zakończona dopiero wyrokiem NSA z dnia 11 września 2019 r., sygn. akt II OSK 2155/18;

II. art. 135 p.p.s.a. w zw. z art. 9 ust 4 u.p.z.p. przez zaniechanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku rozstrzygnięcia w zakresie kontroli zapisów Studium, w sytuacji gdy, przedmiotowa kwestia była niezbędna do końcowego rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy, w szczególności z uwagi na wiążący charakter ustaleń Studium dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych;

III. art. 145 §1 pkt 1 lit a) p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. 1 art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 p.p.s.a. polegające na oddaleniu skargi i nieuchylenie decyzji w całości pomimo naruszenia przez organy administracyjne prawa materialnego, tj.:

1. art. 1 ust. 2 pkt 6,7 i 12 oraz art. 3 ust. 1, art. 4 ust. 1 oraz art. 6 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 140 k.c. oraz w zw. z art. 2, art. 7, art. 21 ust. 1, art. 22, art. 31 ust. 3 , art. 64 ust. 3, art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP w zw. z art. 2 Prawa przedsiębiorców przez przekroczenie władztwa planistycznego oraz nieuzasadnione, niezgodne z zasadą proporcjonalności i niecelowe ograniczenie prawa własności nieruchomości i swobody prowadzenia działalności gospodarczej przez skarżących, bez zważenia interesu skarżących i określenia jaki interes publiczny uzasadnia to ograniczenie;

2. art. 1 ust. 2 pkt 6, 7 i 12 oraz art. 3 ust. 1, art. 4 ust. 1 oraz art. 6 ust. u.p.z.p. w zw. z art. 2, art. 7 art. 32 ust. 1 i 2, art. 64 ust. 2, art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP przez naruszenie konstytucyjnej zasady równości wobec prawa i zakazu dyskryminacji przez dodanie do uchwały nr [...] Rady Gminy B. z dnia 30 października 2003 r. miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego gminy B. § 24b w brzmieniu "w granicy obrębu ewidencyjnego Z. zakazuje się lokalizacji budynków inwentarskich przeznaczonych do chowu i hodowli zwierząt o obsadzie powyżej 150 DJP w ramach jednego gospodarstwa rolnego", przy czym zakaz ten dotyczy jedynie obrębu ewidencyjnego Z. i narusza bezpośrednio interes skarżących, uniemożliwiając im prowadzenie działalności gospodarczej w większej skali;

3. art. 6 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p. przez uwzględnienie przy podejmowaniu zaskarżonej uchwały wyłącznie interesu osób trzecich, który jest sprzeczny z interesem prawnym skarżących i który nie znajduje uzasadnienia w faktycznym układzie stosunków miejscowych na terenie objętym wprowadzoną zmianą planu zagospodarowania przestrzennego;

4. art. 14 ust. 1 u.p.z.p. przez uchwalenie ww. zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie w celu ukształtowania przeznaczenia terenu, a wyłącznie w celu uniemożliwienia skarżącym zabudowy należących do nich nieruchomości, w sposób jaki rozpoczęli już działania inwestycyjnie polegające na budowie budynków inwentarskich chlewni wraz z infrastrukturą towarzyszącą o łącznej obsadzie 666,24 DJP (G.O.) oraz budynków inwentarskich tuczni wraz z infrastrukturą towarzyszącą o łącznej obsadzie 277 DJP (M.O.), co w znacznym stopniu utrudnienia prowadzenie przez skarżących działalności gospodarczej;

5. art. 1 ust. 2. pkt 7 w zw. z art. 1 ust. 3 u.p.z.p. oraz art. 31 ust. 3 i art. 32 Konstytucji RP przez niewzięcie pod uwagę przy wprowadzeniu przedmiotowej zmiany do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ważnego interesu prywatnego, a także uwarunkowań i analiz środowiskowych uchwalonego planu, przekraczając przy tym znacznie stopień ingerencji jednostek samorządu terytorialnego w przysługujące obywatelowi prawo własności.

Na podstawie powyższych zarzutów, na zasadzie art. 176 § 1 pkt. 3 w zw. z art. 185 § 1 p.p.s.a., wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Białymstoku oraz zasądzenie kosztów postępowania za I i II instancję, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Nadto wniesiono o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z dokumentu – opinia sporządzona przez dr. inż. K.W. z 16 kwietnia 2015 r. dotycząca kumulacji oddziaływania na środowisko inwestycji budowy budynków inwentarskich (chlewni) na działkach nr [...] i [...] oraz istniejącej chlewni na działkach [...] i [...] – obręb Z. gmina B., na okoliczność wykazania iż przedmiotowa inwestycja nie narusza wskazanych w uzasadnieniu do projekty planu norm środowiskowych, naruszenia przez organ zasady proporcjonalności, wykazania, iż ograniczenia dotyczące dopuszczalności prowadzenia działalności w zakresie chowu i hodowli zwierząt przewidziane w zaskarżonej uchwale naruszają zasadę równości wobec prawa przez dokonanie rozróżnienia bez istotnego powodu, w sposób przekraczający granice władztwa planistycznego, bez wnikliwej oceny przesłanki niezbędności ingerencji oraz bez wyważenia interesu publicznego i prywatnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Według art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności sprawę rozpoznano w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej.

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i podlega oddaleniu.

Zarzuty kierowane wobec zaskarżonego wyroku koncentrują się wokół wadliwej – zdaniem skarżących kasacyjnie – oceny § 24b uchwały z perspektywy: 1) naruszenia interesu prawnego skarżących kasacyjnie; 2) przekroczenia granic władztwa planistycznego gminy; 3) zakresu podmiotowego obowiązywania tego przepisu; 4) zakresu sądowej kontroli w niniejszej sprawie.

Ad 1) i 2) Zgodnie z art. 101 ust. 1 u.s.g.: "Każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego." Z treści cytowanego przepisu wynika, że warunkiem koniecznym do zaskarżenia uchwały rady gminy (w tym przypadku uchwały w sprawie zmiany planu miejscowego) jest posiadanie interesu prawnego, który został naruszony tą uchwałą. Z kolei warunkiem skutecznego zaskarżenia uchwały rady gminy jest wykazanie, że naruszenie to jest równocześnie sprzeczne z obowiązującym porządkiem prawnym. Skarżący kasacyjnie, jako właściciele nieruchomości położonych w obszarze objętego ustaleniami § 24b uchwały, legitymowali się interesem prawnym. Ponadto zakaz wprowadzony uchwałą zmieniająca obowiązujący plan miejscowy ograniczył korzystanie z nieruchomości skarżących kasacyjnie, tym samym naruszył ich interes prawny. Jednakże naruszenie to pozostaje w dopuszczalnych granicach zakreślonych normami obowiązującego porządku prawnego, w tym zasadami zawartymi w Konstytucji RP, jest zatem konsekwencją działań organów planistycznych podejmowanych w granicach władztwa planistycznego gminy. W istotę władztwa planistycznego gminy włączone jest uprawnienie, polegające na legalnej ingerencji w sferę wykonywania prawa własności. W ramach realizacji tego uprawnienia gmina zobowiązana jest do kierowania się interesem publicznym oraz odpowiednim jego wyważeniem w odniesieniu do interesu prywatnego, przy jednoczesnym uwzględnieniu zasady proporcjonalności i racjonalnego postępowania w kontekście oddziaływania na prawo własności i ochronę środowiska. Trzeba bowiem podkreślić, że ani prawo własności, ani władztwo planistyczne gminy nie mają charakteru absolutnego.

Mając powyższe na względzie należało uznać za prawidłową ocenę przyjętą w zaskarżonym wyroku, zarówno samej treści § 24b uchwały, jak i trybu sporządzania zmian w obowiązującym planie (s. 15-16 uzasadnienia zaskarżonego wyroku). Sąd I instancji trafnie zwrócił uwagę na to, że przyjęte nowelizacją rozwiązanie z jednej strony uwzględnia interesy osób mieszkających w zabudowaniach znajdujących się w granicach terenu objętego regulacją § 24b, zabezpieczając je przed pogorszeniem warunków życia, z drugiej zaś strony, nie zmienia ono przeznaczenia ani funkcji terenu, umożliwiając skarżącym kasacyjnie kontynuację działalności w dotychczasowej postaci i obsadzie zwierząt, albowiem zawarte w powyższym paragrafie ograniczenia odnoszą się do planowanej lokalizacji nowych budynków inwentarskich w ramach jednego gospodarstwa rolnego, prowadzonego w granicy obrębu Z.

W zaskarżonym wyroku słusznie podniesiono, że wprowadzona do dotychczasowego planu miejscowego zmiana nie mogła naruszyć przepisów zawartych w Prawie przedsiębiorców, bowiem nie odnosiła się do działalności gospodarczej w rozumieniu tej ustawy, ponieważ zawartych w niej przepisów nie stosuje się między innymi do działalności wytwórczej w rolnictwie w zakresie upraw rolnych oraz chowu i hodowli zwierząt.

Z tych wszystkich względów nie sposób zgodzić się z zarzutami naruszenia wskazanych przez skarżących kasacyjnie przepisów prawa materialnego, to jest: art. 1 ust. 2 pkt 6, 7 i 12 oraz art. 3 ust. 1, art. 4 ust. 1 oraz art. 6 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 140 k.c. oraz w zw. z art. 2, art. 7, art. 21 ust. 1, art. 22, art. 31 ust. 3 , art. 64 ust. 3, art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP w zw. z art. 2 Prawa przedsiębiorców (zarzut III. 1), jak też art. 1 ust. 2 pkt 6,7 i 12 oraz art. 3 ust. 1, art. 4 ust. 1 oraz art. 6 u.p.z.p. w zw. z art. 2, art. 7 art. 32 ust. 1 i 2, art. 64 ust. 2, art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP (zarzut III. 2) oraz art. 6 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p. (zarzut III. 3), a także art. 1 ust. 2. pkt 7 w zw. z art. 1 ust. 3 u.p.z.p. oraz art. 31 ust. 3 i art. 32 Konstytucji RP (zarzut III. 5).

Za niezasadny należało też uznać zarzut naruszenia art. 14 ust. 1 u.p.z.p. przez uchwalenie zmiany planu miejscowego, nie w celu ukształtowania przeznaczenia terenu, a wyłącznie w celu uniemożliwienia skarżącym zabudowy należących do nich nieruchomości.

Według przywołanego w tym zarzucie przepisu, rada gminy podejmuje uchwałę o przystąpieniu do sporządzenia planu miejscowego w celu ustalenia przeznaczenia terenów, określenia sposobów ich zagospodarowania i zabudowy. Mając to na uwadze należało przyjąć, że po pierwsze, uchwała, o której mowa w art. 14 ust. 1 u.p.z.p., określana mianem uchwały intencjonalnej, nie była przedmiotem skargi. Po drugie, nawet gdyby uznać, że chodzi w tym zarzucie o zakwestionowanie przedmiotu regulacji uchwały nowelizującej, to nie powinno budzić wątpliwości, że dyspozycja ujęta w dodanym § 24b dookreśla sposób zabudowy wskazanego w nim terenu, dokonując w tym zakresie stosownych ograniczeń, które jak już wyżej wskazano zostały wprowadzone w zgodnie z obowiązującym porządkiem prawnym, a więc pozostaje w zgodzie z dyspozycją zawartą w art. 14 ust. 1 u.p.z.p. Po trzecie, uchwała w sprawie planu miejscowego, która stosownie do art. 14 ust. 8 u.p.z.p., jest aktem prawa miejscowego, mimo jej konkretności posiada, jako akt generalny zewnętrzny, powszechną moc obowiązującą. Wiąże zatem wszystkich obecnych i przyszłych inwestorów, a nie tylko obecnie zainteresowanych, do których należy zaliczyć skarżących kasacyjnie (Ad 3).

Odnosząc się jeszcze do zarzutów naruszenia prawa materialnego, wypada wskazać na ich wspólną wadę konstrukcyjną. Należy bowiem przypomnieć, że w myśl art. 174 pkt 1 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie.

W przywołanych powyżej zarzutach zabrakło wskazania, czy naruszenie prawa materialnego polegało na błędnej wykładni czy na niewłaściwym zastosowaniu, a zatem na czym polegało naruszenie poszczególnych przepisów. Wskazanie, że Sąd I instancji naruszył przepisy prawa materialnego bez koniecznego dookreślenia, jest nieprawidłowe.

Z kolei zarzucając w pkt II. petitum skargi kasacyjnej naruszenie art. 135 p.p.s.a. w zw. z art. 9 ust 4 u.p.z.p. przez zaniechanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku rozstrzygnięcia w zakresie kontroli Studium, w ogóle nie wskazano charakteru tego zarzutu.

Niezależnie od tego należy wyjaśnić, że powołując się na art. 135 p.p.s.a., zgodnie z którym: "Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.", nie można zarzucać Sądowi I instancji, zaniechania podjęcia sądowej kontroli odpowiednich ustaleń Studium.

Po pierwsze, art. 135 p.p.s.a. uprawnia Sąd do orzekania w granicach danej sprawy. Nie jest zaś podstawą do formułowania żądań w tym zakresie przez wnoszącego skargę na ściśle określony akt lub czynność organu administracji publicznej (por. wyroki NSA z 5.01.2022 r., I OSK 1276/19, LEX nr 3285955 oraz z 21.03.2023 r., III OSK 1984/21, LEX nr 3510015). Po drugie, uchwała w sprawie Studium jest odrębnym aktem sporządzanym i podejmowanym według odrębnych zasad oraz w odrębnym trybie aniżeli uchwała w sprawie planu miejscowego. To że obowiązujące w dacie podejmowania zaskarżonej uchwały przepisy wymagały by plan miejscowy nie naruszał ustaleń studium (art. 9 ust. 4 u.p.z.p.), nie daje podstaw do uznania, że kontrola ustaleń studium pozostaje w granicach sprawy, której przedmiotem, zgodnie z treścią skargi, były ustalenia uchwały w sprawie zmiany planu miejscowego (Ad 4).

Nie mogły również odnieść zamierzonego skutku zarzuty naruszenia przepisów postępowania, wskazane w pkt I petitum skargi kasacyjnej, to jest: art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. przez nienależyte wykonanie obowiązku kontroli w zw. art. 141 § 4 w zw. z art. 134 § 1 i art. 133 § 1 p.p.s.a. przez wadliwe uzasadnienie wyroku oraz zaniechanie wnikliwej analizy wszystkich istotnych okoliczności sprawy.

Odnosząc się do tego zarzutu należy zauważyć, że jego uszczegółowienie ujęte w pkt 1-7 pozostaje w integralnym związku z zarzutami naruszenia prawa materialnego, poddanymi już ocenie we wcześniejszej części niniejszego uzasadnienia.

Gdy chodzi zaś naruszenie przywołanych w tym zarzucie przepisów należy wskazać, że przepisy art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. należą do przepisów ustrojowych. Ich naruszenie miałoby miejsce wtedy, gdyby Sąd nie dokonał kontroli stanowiącego przedmiot skargi aktu, zastosowałby inny rodzaj oceny niż zgodność z prawem, względnie wyszedłby poza zakres przedmiotowy postępowania sądowoadministracyjnego rozpoznając skargę na akt lub czynność niepoddane jego kognicji bądź zastosował środki nieznane ustawie (por. wyrok NSA z 5.02.2020 r., I OSK 2014/19, LEX nr 2848053). W niniejszej sprawie żadna z takich sytuacji nie zaistniała.

W wyniku wydania zaskarżonego wyroku nie doszło też do naruszenia art. 141 § 4 w zw. z art. 134 § 1 i art. 133 § 1 p.p.s.a.

Zgodnie z art. 141 § 4 p.p.s.a.: "Uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania." Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie wymagane elementy konieczne dla oceny legalności kontrolowanej uchwały, a zatem zostało sporządzone zgodnie z art. 141 § 4 p.p.s.a. Zarzutem naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można zaś skutecznie zwalczać przyjętego przez Sąd I instancji stanu faktycznego sprawy lub dokonanej wykładni prawa materialnego.

Z kolei do naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. dochodzi wówczas, gdy sąd wydaje rozstrzygnięcie na podstawie innego materiału niż ten, który jest zawarty w aktach sprawy (wyrok NSA z 19.05.2022 r., III FSK 4909/21, LEX nr 3353530). Obowiązek wydania wyroku na podstawie akt sprawy oznacza bowiem jedynie zakaz wyjścia poza materiał znajdujący się w aktach sprawy (por. wyrok NSA z 7.032013 r., II GSK 2374/11, LEX nr 1296049). Przepis ten nie służy natomiast kwestionowaniu oceny przez sąd materiału dowodowego i ustalonego w sprawie stanu faktycznego, z którą nie zgadza się strona skarżąca (por. wyroki NSA z: 9.11.2011 r., I OSK 1350/11, LEX nr 1149159; 17.11.2011 r., II OSK 1609/10, LEX nr 1132105).

Skuteczność zarzutu naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. zależy zaś od wykazania, że Sąd I instancji rozpoznając skargę, dokonał oceny zgodności z prawem innej sprawy bądź przekroczył granicę rozpoznawanej sprawy. W odniesieniu do zaskarżonego wyroku zarzut ten jest nieuzasadniony, bowiem skarżący kasacyjnie nie wykazali, że Sąd I instancji dokonał oceny pod względem zgodności z prawem innej sprawy lub z przekroczeniem granic rozpoznawanej sprawy.

Odnosząc się zaś do wniosku skarżących kasacyjnie o dopuszczenie dowodu z opinii należy wyjaśnić, że stosownie do art. 106 § 3 p.p.s.a., możliwość przeprowadzenia dowodu w postępowaniu sądowoadministracyjnym ma charakter wyjątkowy i ogranicza się wyłącznie do dowodów z dokumentów (por. wyrok NSA z 21.09.2022 r., III FSK 3702/21, LEX nr 3409781). Stąd też dopuszczenie dowodu z opinii w postępowaniu przed sądem administracyjnym nie jest możliwe (zob. wyrok NSA z 2.09.2009 r., I OSK 1215/08, LEX nr 594964).

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.