Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 464/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2018-04-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Minister Rozwoju
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 11a ust. 1, art. 11c, art. 11d ust. 1, 5 i 6, art. 11f ust. 1 pkt 3 i 4, ust. 3, 7, 11 i 1, art. 17
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 721
law: Ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych
article: art. 71 ust. 1 i 2, art. 72 ust. 1 pkt 10, ust. 2 pkt 1a, art. 88 ust. 1, art. 90 ust. 1, art. 92, art. 93
journal: Dz.U. 2008 nr 199 poz 1227
law: Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz  o ocenach oddziaływania na środowisko
article: art. 36a
journal: Dz.U. 2017 poz 1332
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.
article: art. 106, art. 138 par. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 134, art. 152, art. 190
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska, , Sędzia WSA Tomasz Stawecki (spr.), Asesor WSA Karolina Kisielewicz, , Protokolant st. sekr. sąd. Sylwia Rosińska- Czaykowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 kwietnia 2018 r. sprawy ze skargi P. K. na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] lutego 2017 r. znak: [...] w przedmiocie zmiany decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej oddala skargę


UZASADNIENIE

1. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 6 grudnia 2017 r., sygn. akt II OSK 2514/17, uchylił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 26 lipca 2017 r., sygn. akt VII SA/Wa 703/17 i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania.

Wskazany wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.

2. W dniu 6 września 2013 r. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad, dalej "inwestor", wystąpił do Wojewody [...] z wnioskiem o wydanie decyzji zezwalającej na realizację inwestycji drogowej dla zadania pn. "Budowa odcinka drogi ekspresowej [...] od rejonu węzła "[...]" na terenie gminy M. (z wyłączeniem tego węzła) do węzła "P." i powiązania z drogą krajową nr [...] do skrzyżowania z drogą wojewódzką nr [...] w miejscowości M. (wraz z węzłem "P." i ww. skrzyżowaniem), Etap II - odc. węzeł "J." - skrzyżowanie z [...]". Wniosek został złożony na podstawie art. 11a ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, dalej: "specustawa drogowa".

Wojewoda [...] działając na podstawie art. 11a ust. 1, art. 11f i art. 17 ust. 1 specustawy drogowej decyzją z [...] września 2014 r. Nr [...], dalej: "decyzja ZRID", zezwolił na realizację ww. inwestycji drogowej.

Po rozpatrzeniu odwołań od decyzji Wojewody [...], Minister Infrastruktury i Rozwoju, zwany dalej także: "Ministrem", decyzją z [...] lutego 2015 r. uchylił powyższą decyzję w części i orzekł w określonym zakresie co do istoty sprawy, a w pozostałym zakresie utrzymał decyzję w mocy. Decyzja Ministra stała się ostateczna.

3. Wnioskiem z 15 kwietnia 2015 r. przedstawiciel wykonawcy inwestycji działający w imieniu inwestora wystąpił do Wojewody [...] o zmianę decyzji ZRID (decyzji z [...] września 2014 r.) w trybie art. 36a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 290 ze zm., dalej: "pr.bud.") w zw. z art. 11a ust. 1 specustawy drogowej. Inwestor wyjaśnił, że wniosek był spowodowany wprowadzeniem istotnych zmian w projektowanym układzie drogowym na odcinku od km [...]do km [...], tj. budowy węzła "S.". W szczególności wniosek inwestora dotyczył zmian w zakresie:

a) robót drogowych (budowy ronda wschodniego i zachodniego, budowy łącznic z drogi krajowej nr [...] do obu rond, budowy pasów włączania i wyłączania na drodze krajowej nr [...], przebudowy odcinka drogi krajowej nr [...] do parametrów drogi gminnej, rozbudowy Al. K., podłączenia ul. S., budowy drogi dojazdowej nr [...], rezygnacji z budowy drogi lokalnej nr [...], budowy dróg lokalnych nr [...],[...],[...],[...], budowy chodników, zjazdów, zatok autobusowych, budowy systemu odwodnienia powierzchniowego wraz z przepustami drogowymi);

b) robót mostowych (budowy kładki dla pieszych KŁ-02 oraz budowy sieci kanalizacji deszczowej),

c) zmian urządzeń służących ochronie środowiska (budowa ekranów akustycznych),

d) zmian zieleni, urządzeń bezpieczeństwa ruchy, oświetlenia, zasilania obiektów drogowych oraz przebudowy istniejącej infrastruktury technicznej.

Wprowadzone do projektu budowlanego ww. zmiany rozwiązań drogowych spowodowały konieczność uzyskania nowych opinii i uzgodnień wymaganych przez przepisy szczególne.

Zdaniem inwestora wprowadzenie do projektu budowlanego zmian objętych wnioskiem powoduje konieczność uznania ich za istotne odstępstwa w rozumieniu art. 36a ust. 5 pr.bud.

Jednocześnie inwestor na podstawie art. 17 ust. 1 specustawy drogowej wniósł o nadanie decyzji zmieniającej zezwolenie na realizację przedmiotowej inwestycji rygoru natychmiastowej wykonalności, mając na uwadze ważny interes społeczny.

Pismem z 25 maja 2015 r., Wojewoda [...] zawiadomił wnioskodawcę o wszczęciu postępowania w sprawie zmiany decyzji. Pozostałe strony zostały powiadomione o wszczęciu postępowania w drodze obwieszczeń.

Po przeprowadzeniu postepowania i uznaniu, że zebrany w sprawie materiał dowodowy pozwala na wydanie rozstrzygnięcia, Wojewoda [...] decyzją z [...] września 2015 r. Nr [...], zmienił decyzję zezwalającą na realizację inwestycji drogowej (decyzję ZRID), nadając jej jednocześnie rygor natychmiastowej wykonalności. Decyzja zmieniająca została wydana na podstawie art. 36a pr.bud. oraz art. 11a ust. 1, art. 11f i art. 17 specustawy drogowej.

4. Pismem z 30 września 2015 r. P. K., zwany dalej "skarżącym", oraz jego żona zwrócili się do Wojewody o wyjaśnienie, na jakiej podstawie dokonana została zmiana decyzji z [...] września 2014 r. i dlaczego zastosowano inny tryb niż właściwy dla wydania zezwolenia na realizację inwestycji drogowej. Powoduje to bowiem zmianę trybu powiadamiania stron o toczącym się postępowaniu. Dodatkowo, na podstawie art. 147 k.p.a., skarżący oraz jego małżonka wnieśli o wznowienie postępowania zakończonego decyzją Wojewody z [...] września 2015 r. w zakresie niezbędnym do zapewnienia stronom udziału w postępowaniu.

Wojewoda [...] postanowieniem z [...] października 2015 r. odmówił wznowienia postępowania w sprawie zakończonej decyzją Wojewody [...] z [...] września 2014 r. wskazując, że w dniu orzekania w sprawie wznowienia ww. decyzja nie była decyzją ostateczną.

Z kolei, Minister Infrastruktury i Budownictwa postanowieniem z [...] marca 2016 r. uchylił powyższe postanowienie Wojewody [...] w całości wskazując, że skoro wniosek skarżących został złożony w terminie otwartym do wniesienia odwołania, to organ I instancji zobowiązany był do potraktowania tego pisma jako odwołania i przekazać je wraz z aktami sprawy do organu właściwego do jego rozpatrzenia.

Konsekwentnie, pismem z 9 maja 2016 r. skarżący i jego małżonka wnieśli odwołanie od decyzji Wojewody [...] z [...] września 2015 r., wnosząc o jej uchylenie oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez organ pierwszej instancji. Skarżący wskazali, że postępowanie w sprawie zmiany decyzji ZRID powinno przebiegać tak samo, jak postępowanie pierwotne. Ponadto w ocenie odwołujących się decyzja zmieniająca wykracza w stosunku do decyzji ZRID oryginalnie wydanej w 2014 r. poza zakres określony w decyzji środowiskowej wydanej dla spornej inwestycji w 2012 r., co czyni całe postępowanie i wydaną na jego podstawie decyzję nieważnymi z mocy prawa.

Decyzją z [...] lutego 2017 r. Minister Infrastruktury i Budownictwa na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 23 z późn. zm., dalej "k.p.a.") oraz art. 11g ust. 1 pkt 2 specustawy drogowej (tekst. jedn. Dz. U. z 2015 r., poz. 2031 ze zm.) utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z [...] września 2015 r.

Organ odwoławczy wskazał, że wobec niezłożenia przez inwestora wniosku, o którym mowa w art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 5 sierpnia 2015 r. o zmianie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2015 r., poz. 1590), w przedmiotowym postępowaniu zastosowano przepisy dotychczasowe. Zgodnie z art. 11i ust. 1 specustawy drogowej, w sprawach dotyczących zezwolenia na realizację inwestycji drogowej nieuregulowanych w tej ustawie stosuje się odpowiednio przepisy pr.bud. z wyjątkiem art. 28 ust. 2 tej ustawy.

Zdaniem organu odwoławczego w pełni uzasadnione jest więc dokonanie na wniosek inwestora, zmiany decyzji ZRID na podstawie art. 36a pr.bud., w zakresie w jakim zatwierdza ona zmiany objęte projektem budowlanym zamiennym, m.in. zmiany charakterystycznych parametrów technicznych ekranów akustycznych. Zmiana lokalizacji i charakterystycznych parametrów technicznych obiektu jest istotnym odstąpieniem od zatwierdzonych tą decyzją warunków pozwolenia na budowę (decyzji ZRID). Postępowanie, którego przedmiotem jest zmiana decyzji ZRID, jest prowadzone analogicznie do postępowania o wydanie pozwolenia na budowę na zasadach ogólnych.

Przed złożeniem wniosku o zmianę decyzji ZRID inwestor, zgodnie z art. 11b ust. 1 specustawy drogowej w zw. z art. art. 36a pr.bud., uzyskał opinie właściwych miejscowo organów. Do wniosku o wydanie decyzji zmieniającej dołączył projekt budowlany wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami oraz dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi. Projekt został też wykonany i sprawdzony przez osoby spełniające warunki, o których mowa w art. 12 ust. 7 pr.bud. i art. 20 ust. 4 pr.bud.

W ocenie Ministra przedłożony przez inwestora projekt budowlany jest zgodny z art. 34 ust. 2 i ust. 3 pr.bud. oraz z rozporządzeniem Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz. U. z 2012 r. poz. 462, ze zm.). Zgodnie z art. 11d ust. 1 pkt 8 specustawy drogowej w zw. z art. art. 36a pr.bud. do wniosku inwestor załączył także trzy wymagane specjalistyczne opinie organów administracji. Co do pozostałych opinii wskazanych w art. 11d ust. 1 pkt 8 specustawy drogowej, wskazano, że inwestor nie miał obowiązku ich przedkładania. Ponadto zgodnie z art. 11d ust. 1 pkt 9 specustawy drogowej w zw. z art. 36a pr.bud. inwestor dołączył do wniosku wymagane decyzje administracyjne. W związku z powyższym, Minister uznał, że wniosek inwestora zawiera wszystkie elementy wymagane przez przepisy prawa.

W ocenie organu odwoławczego Wojewoda prawidłowo poinformował strony o wszczętym postępowaniu (pismem z 25 maja 2015 r.), podał jego podstawę prawną, pouczył o prawie do składania wniosków, uwag i zastrzeżeń, a zatem należycie i wyczerpująco poinformował strony o okolicznościach faktycznych i prawnych, będących przedmiotem postępowania administracyjnego, które mogły mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków.

Zdaniem Ministra kontrolowana decyzja Wojewody [...] z [...] września 2015 r. (decyzja zmieniająca decyzję ZRID) czyni zadość wymogom określonym w art. 11f ust. 1 specustawy drogowej w zw. z art. 36a pr.bud., zawiera bowiem wszystkie niezbędne elementy w zakresie objętym wnioskiem.

Minister za niezasadny uznał zarzut, zgodnie z którym zmiana decyzji z [...] września 2014 r. mogła nastąpić wyłącznie w trybie art. 155 k.p.a. Organ odwoławczy za niezasadny uznał zarzut, że zmiana decyzji ZRID mogła nastąpić wyłącznie w trybie art. 155 k.p.a. Wskazał, że art. 36a pr.bud. należy rozumieć jako przepis szczególny sprzeciwiający się stosowaniu art. 155 k.p.a. do zmiany pozwolenia na budowę.

Minister podkreślił, że decyzja zmieniająca decyzję ZRID nie wywołała skutków prawnych w postaci zmiany linii rozgraniczających teren inwestycji oraz podziału nieruchomości. Nie jest zatem nową decyzją zezwalającą na realizację inwestycji drogowej, ale rozstrzygnięciem, na mocy którego dokonano korekt w zakresie przebudowy: dróg powiatowych, sieci energetycznej itp., a także m.in. zmiany parametrów technicznych ekranów akustycznych, przewidzianych już wcześniej w decyzji ZRID.

Organ odwoławczy podkreślił również, że przedmiotowy projekt budowlany jest zgodny z decyzją Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w W. (dalej "RDOŚ") z [...] lutego 2012 r. o środowiskowych uwarunkowaniach [dla przedsięwzięcia inwestycyjnego], częściowo zmienioną, a w pozostałej (zasadniczej) części utrzymaną w mocy decyzją Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska (dalej "GDOŚ") z [...] maja 2012 r., a także ze zmianami wynikającymi z treści postanowienia uzgadniającego RDOŚ z [...] maja 2014 r. W konsekwencji zaskarżona decyzja zmieniająca Wojewody [...] nie wykracza poza zakres określony w ww. aktach rozstrzygających o środowiskowych uwarunkowaniach inwestycji. Zmiana projektu budowlanego zatwierdzona decyzją Wojewody [...] obejmuje swoim zakresem obszar mniejszy, niż ww. rozstrzygnięcia organów środowiskowych, których przedmiotem było ustalenie środowiskowych uwarunkowań dla całego przedsięwzięcia inwestycyjnego. Na mocy decyzji Wojewody [...] zatwierdzony został "zamienny" projekt budowlany, dotyczący jedynie części zamierzenia budowlanego, objętego wcześniejszą decyzją z [...] września 2014 r., tj. od km [...] do km [...]. Obszar ten w pełni mieści się w granicach przedsięwzięcia, dla którego wydane zostały przywołane wcześniej rozstrzygnięcia organów środowiskowych.

Twierdzenie inwestora o zgodności projektu budowlanego z ww. aktami dotyczącymi ochrony środowiska zostało poparte tabelarycznym zestawieniem zapisów zawartych w rozstrzygnięciach organów środowiskowych oraz rozwiązań technicznych przyjętych w "zamiennym" projekcie budowlanym, przedstawionych na stronach 20-39 projektu. Dlatego więc uzasadnione jest stanowisko Wojewody, że decyzja zmieniająca uwzględnia treść decyzji RDOŚ o uwarunkowaniach środowiskowych przedsięwzięcia, doprecyzowane postanowieniem uzgadniającym RDOŚ i nie wykracza poza zakres analizowanych aktów środowiskowych.

5. Nie godząc się z powyższym rozstrzygnięciem organu drugiej instancji skarżący wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z [...] stycznia 2017 r. utrzymującą w mocy decyzję Wojewody [...] nr [...] z [...] września 2015 r., zmieniającą decyzję Wojewody [...] nr [...] z [...] września 2014 r. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej dla ww. inwestycji.

Skarżący zarzucił Ministrowi naruszenie:

a) art. 11d ust. 5 i 6 oraz art. 11f ust. 3 i 7 specustawy drogowej polegające na braku wymaganego tymi przepisami zawiadomienia skarżącego jako właściciela nieruchomości objętej wnioskiem inwestora o wszczęcie postępowania w przedmiocie zmiany decyzji Wojewody [...] z [...] września 2014 r. oraz braku zawiadomienia skarżącego o wydaniu decyzji zmieniającej, co skutkowało naruszeniem prawa skarżącego do udziału w postępowaniu i jest przesłanką do wznowienia postępowania w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.;

b) art. 106 § 1 k.p.a. w zw. z art. 11c, art. 11d ust. 1 pkt 8 lit. h i art. 11f ust. 1 pkt 3 specustawy drogowej w zw. z art. 71 ust. 1-2, art. 72 ust. 1 pkt 10 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnieniu informacji o środowisku oraz o ocenach oddziaływania na środowisko polegające na wydaniu skarżonej decyzji mimo braku wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, której wydanie jest konieczne przed wydaniem decyzji zezwalającej na realizację inwestycji drogowej, co jest przesłanką do wznowienia postępowania w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 6 k.p.a.;

c) art. 11f ust. 1 pkt 4 specustawy drogowej polegające na braku uwzględnienia w skarżonej decyzji wymagań dotyczących ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich, w tym ochrony interesów skarżącego, którego nieruchomość znacząco straciła na skutek działań organu;

d) § 12 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie oraz § 127 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie polegające na wybudowaniu w ramach inwestycji kładki KŁ-02 w sposób sprzeczny z warunkami technicznymi opisanymi w tych przepisach;

e) art. 138 § 1 ust. 1 k.p.a. polegające na utrzymaniu w mocy decyzji Wojewody [...] nr [...], która jest nieprawidłowa i nie powinna ostać się w obrocie prawnym.

Podnosząc wymienione zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji.

6. W odpowiedzi na skargę organ wnosił o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

W szczególności Minister podkreślił, że zarzut naruszenia art. 106 § 1 k.p.a. w zw. z art. 11c, art. 11d ust. 1 pkt 8 lit. h i art. 11f ust. 1 pkt 3 specustawy drogowej w zw. z art. 71 ust. 1-2, art. 72 ust. 1 pkt 10 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnieniu informacji o środowisku oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (dalej "ustawa środowiskowa"), polegający na wydaniu zaskarżonej decyzji mimo braku decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, jest niezasadny ze względu na opisany charakter decyzji Ministra. Decyzja Wojewody [...] jako organu I instancji (decyzja zmieniająca decyzję ZRID) nie jest nową decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, a zatem inwestor nie był zobowiązany do uzyskania odrębnej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Decyzja Wojewody [...] nie wykracza poza zakres określony decyzją RDOŚ z [...] lutego 2012 r., zmienioną w części, a w pozostałej części utrzymaną w mocy decyzją GDOŚ oraz postanowieniem uzgadniającym RDOŚ.

7. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 26 lipca 2017 r., sygn. akt 703/17 oddalił skargę na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z [...] lutego 2017 r.

Sąd podkreślił, że zgodnie z treścią art. 31 ust. 2 specustawy w przypadku uwzględnienia skargi na decyzję o zezwoleniu na realizacje inwestycji drogowej, której nadano rygor natychmiastowej wykonalności sąd administracyjny po upływie 14 dni od dnia rozpoczęcia budowy drogi może stwierdzić jedynie, że decyzja narusza prawo z przyczyn wyszczególnionych w art. 145 lub 156 k.p.a. Mając na względzie powyższą regulację oraz stan faktyczny sprawy Sąd I instancji uznał, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa w stopniu, który uzasadniałby wyeliminowanie jej z obrotu prawnego.

8. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 6 grudnia 2017 r., sygn. akt II OSK 2514/17, po rozpoznaniu skargi kasacyjnej P. K. od wyroku WSA z 26 lipca 2017 r., uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania.

NSA uznał, że sąd I instancji nie dopuścił się naruszenia art. 11d ust. 5 i 6 oraz art. 11f ust. 3 i 7 i art. 11i ust. 1 specustawy drogowej, w zw. z art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 w zw. z art. 82 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 50 ust. 1 pkt 4 pr.bud., bowiem organ nie miał obowiązku zawiadomić skarżącego o wszczęciu postępowania poprzez wysłanie zawiadomienia.

Ponadto, za chybiony uznano także zarzut dotyczący naruszenia art. 154 § 1 k.p.a., uznając, że nie znajdował on zastosowania w niniejszej sprawie.

Podkreślono, że sąd I instancji nie dopuścił się również naruszenia art. 36a ust. 1 pr.bud. w zw. z art. 11a ust. 1 i art. 11f oraz art. 17 specustawy drogowej oraz art. 155 k.p.a., uznając, iż zmiana decyzji o pozwoleniu na budowę następuje wyłącznie na podstawie art. 36a pr.bud., a nie na podstawie art. 155 k.p.a. Przepis art. 36a pr.bud. stanowi samodzielną podstawę wydania decyzji o zmianie pozwolenia na budowę, jest przepisem szczególnym w rozumieniu art. 163 k.p.a. i tym samym wyklucza stosowanie art. 155 k.p.a.

Za usprawiedliwione uznano natomiast zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia przez Sąd I instancji art. 134 § p.p.s.a. oraz art. 72 ust. 1 pkt 10 w zw. z art. 90 ust. 1, art. 92 i art. 93 ust. 1 ustawy środowiskowej.

Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, że wydanie postanowienia, o którym mowa w art. 90 ust. 1 ustawy środowiskowej, wiąże organ właściwy do wydania decyzji, o których mowa w art. 72 ust. 1 pkt 10 - w zakresie kwestii środowiskowych. Podkreślono też, że postanowienie w sprawie uzgodnienia warunków realizacji przedsięwzięcia jest niezaskarżalne z mocy art. 90 ust. 8 ustawy środowiskowej. Wynika to z wyłączenia - przez wskazany przepis - stosowania art. 106 § 5 k.p.a. Strony postępowania mają jednak możliwość kwestionowania tego postanowienia w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji - art. 142 k.p.a.

Dodatkowo, art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. pr.bud. nakazuje organowi administracji architektoniczno-budowlanej przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę (lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego) sprawdzanie zgodności projektu budowlanego m.in. z wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy środowiskowej. Uwzględnienie treści art. 92 i art. 93 ustawy z dnia 3 października 2008 r. nakazuje przeprowadzenie tego sprawdzenia także w odniesieniu do postanowienia w sprawie uzgodnienia warunków realizacji przedsięwzięcia, o którym mowa w art. 90 ust. 1 tej ustawy.

Sąd I instancji, rozstrzygając w granicach danej sprawy i nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, winien uczynić przedmiotem swojej kontroli legalności wszystkie aspekty rozpoznawanej sprawy w jej granicach. Postanowienie uzgadniające RDOŚ z [...] maja 2014 r. mieści się w granicach rozpoznawanej sprawy. Sąd I instancji dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji nie przedstawił jednak w sposób wystarczający przesłanek uznania zaskarżonej decyzji za zgodną z prawem. Rozważania w tym zakresie uznano za lakoniczne i ogólnikowe, nieodnoszące się do okoliczności sprawy i materiału dowodowego w aspekcie przepisów prawa znajdujących w tej sprawie zastosowanie. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego powinien dokonać sprawdzenia, czy stan faktyczny sprawy został ustalony prawidłowo i czy organy dokonały prawidłowego zastosowania przepisów prawa. Tymczasem, konieczne było zbadanie w kontekście całości materiału dokumentacyjnego, m.in. czy przyjęte w decyzji postanowienia w przedmiocie ekranów akustycznych w sposób właściwy realizują wskazania decyzji środowiskowej i postanowienia uzgadniającego oraz czy podjęte zostały po należytym rozważeniu interesu skarżącego – w tym w zakresie kładki KŁ-02, czy też – jak podnosi skarżący – doszło do niekorzystnej dla skarżącego zmiany decyzji ZRID, która to zmiana narusza przepisy prawa, w szczególności w aspekcie art. 11f ust. 1 pkt 4 specustawy drogowej.

W wyroku NSA podkreślono, że z uwagi na zarzuty podnoszone przez skarżącego, należało rozważyć sprawę w aspekcie art. 72 ust. 2 pkt 1a ustawy środowiskowej, czego nie uczyniono wbrew obowiązkowi wynikającemu z art. 134 p.p.s.a., poprzestając na przytoczeniu jedynie przepisów nie dokonując kontroli decyzji w świetle tych przepisów. Nadto, powołano art. 72 ust. 2 pkt 1 ustawy środowiskowej, podczas gdy sprawa winna być rozważona w świetle art. 72 ust. 2 pkt 1a tej ustawy. Sąd I instancji powinien rozważyć kwestie objęte hipotezą powyższego przepisu w aspekcie wniosku inwestora o zmianę decyzji ZRID, w tym m.in. podanego we wniosku zakresu robót drogowych i robót mostowych.

Z powyższych względów uznano, iż Sąd I instancji nie dokonał należytej kontroli legalności zaskarżonej decyzji, co uzasadniło uchylenie zaskarżonego wyroku. Z uwagi na wadliwe wykonanie kontroli legalności zaskarżonej decyzji uznano, że kontrola ta powinna zawsze przebiegać w trzech płaszczyznach: a) oceny zgodności rozstrzygnięcia (decyzji lub innego aktu) lub działania z prawem materialnym, b) dochowania wymaganej prawem procedury, c) respektowania reguł kompetencji.

Ponownie rozpoznając sprawę Sąd I instancji został zobligowany do dokonania kontroli legalności zaskarżonej decyzji z uwzględnieniem powyższych rozważań i ocenienia, czy zaskarżona decyzja została wydana zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

9. Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni.

Mimo dwóch wcześniejszych orzeczeń sądów administracyjnych w rozpatrywanej sprawie godzi się podkreślić, że uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w prowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.; dalej "p.p.s.a."). Sąd ma też obowiązek stwierdzić nieważność decyzji lub postanowienia, jeśli akt taki jest dotknięty którąkolwiek z wad określonych w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego. Natomiast w przypadku niestwierdzenia wskazanych postaci naruszenia prawa przez organ administracji, skarga podlega oddaleniu.

W rozpoznawanej sprawie, po przeprowadzeniu analizy zgromadzonego materiału oraz rozważeniu stanowisk stron i podniesionych przez nie argumentów, Sąd stwierdza, że wskazane postaci naruszenia prawa przez organ administracji nie wystąpiły, wobec czego skargę należało oddalić.

Sąd wziął pod uwagę przede wszystkim fakt, że zaskarżone decyzje administracyjne były wcześniej kontrolowane przez zarówno przez niniejszy Sąd, jak i przez Naczelny Sąd Administracyjny, który wyrokiem z 6 grudnia 2017 r., sygn. akt II OSK 2514/17, uchylił zaskarżony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 26 lipca 2017 r., sygn. akt VII SA/Wa 703/17. Zgodnie z art. 190 p.p.s.a. sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Wykładnia prawa obejmuje w takim przypadku zarówno prawo materialne, jak i prawo procesowe, w tym także standardy konstytucyjne. Związanie wykładnią prawa obejmuje również ocenę prawną co do sposobu zastosowania właściwych przepisów prawa. Sąd ponownie rozpoznając sprawę nie jest natomiast związany oceną co do ustaleń faktycznych (vide wyroki NSA: z 11 października 2017 r., sygn. akt I OSK 1093/16, LEX 2450754; z 6 lutego 2018 r., sygn. akt II OSK 3094/17, LEX 2491752, z 30 listopada 2017 r., sygn. akt I GSK 343/17, LEX 2403611).

Przywołany przepis kreuje związanie sądu pierwszej instancji wykładnią prawa dokonaną w danej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Doktryna prawnicza, a przede wszystkim orzecznictwo sądów administracyjnych podkreślają przy tym, że odstąpienie od interpretacji przepisów prawa przyjętą w wyroku sądu kasacyjnego jest sytuacją wyjątkową i może w gruncie rzeczy dotyczyć tylko trzech przypadków:

- jeżeli stan faktyczny sprawy ustalony w wyniku ponownego jej rozpoznania uległ tak zasadniczej zmianie, że do nowo ustalonego stanu faktycznego należy stosować przepisy prawa odmienne od wyjaśnionych przez NSA,

- w przypadku, gdy przy niezmienionym stanie faktycznym sprawy, po wydaniu orzeczenia przez Naczelny Sąd Administracyjny, zmienił się stan prawny,

- jeżeli przed ponownym rozpoznaniem sprawy przez wojewódzki sąd administracyjny Naczelny Sąd Administracyjny podejmie w innej sprawie w trybie art. 269 p.p.s.a. uchwałę, zawierającą odmienną wykładnię prawa (vide: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 3 sierpnia 2016 r., sygn. akt VII SA/Wa 1124/16).

Nie ulega przy tym wątpliwości, że żadna z sytuacji wyłączających stosowanie art. 190 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie miała miejsca.

Dodajmy też, że związanie przez Sąd wykładnią prawa dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny ma jeszcze ten skutek, że zgodnie z powoływanym art. 190 p.p.s.a. nie można oprzeć skargi kasacyjnej od orzeczenia wydanego po ponownym rozpoznaniu sprawy na podstawach sprzecznych z wykładnią ustaloną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny.

10. Badając – w ponownym postępowaniu - okoliczności faktyczne i prawne rozpoznawanej sprawy, z uwzględnieniem wytycznych sformułowanych w wyroku NSA wydanym w sprawie prowadzonej pod sygn. akt II OSK 2514/17, Sąd zwrócił szczególną uwagę na następujące okoliczności.

Przede wszystkim należy dostrzegać, że Naczelny Sąd Administracyjny przeprowadził szczegółową ocenę prawną argumentów podnoszonych przez skarżącego. W szczególności sąd kasacyjny stwierdził, że w sprawie nie doszło do naruszenia art. 11d ust. 5 i 6 oraz art. 11f ust. 3 i 7 i art. 11i ust. 1 specustawy drogowej, w zw. z art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 w zw. z art. 82 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 50 ust. 1 pkt 4 pr.bud. Organ administracji prowadzący postępowanie w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego i zmiany pozwolenia na realizację inwestycji drogowej nie miał obowiązku zawiadomić skarżącego o wszczęciu postępowania poprzez wysłanie zawiadomienia.

Ponadto, za chybiony NSA uznał również zarzut dotyczący naruszenia art. 154 § 1 k.p.a. Zdaniem sądu kasacyjnego nie znajdował on zastosowania w niniejszej sprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił także, że sąd I instancji nie dopuścił się naruszenia art. 36a ust. 1 pr.bud. w zw. z art. 11a ust. 1 i art. 11f oraz art. 17 specustawy drogowej, ani art. 155 k.p.a., uznając, że zmiana decyzji o pozwoleniu na budowę następuje wyłącznie na podstawie art. 36a pr.bud., a nie na podstawie art. 155 k.p.a. Przepis art. 36a pr.bud. stanowi samodzielną podstawę wydania decyzji o zmianie pozwolenia na budowę, jest przepisem szczególnym w rozumieniu art. 163 k.p.a. i tym samym wyklucza stosowanie art. 155 k.p.a.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie jest oczywiście związany wykładnią wskazanych przepisów prawa dokonaną przez NSA, a równocześnie w pełni podziela stanowisko sądu kasacyjnego. Należy przy tym podkreślić, że zwłaszcza uznanie prawidłowości zastosowania art. 36a pr.bud. kształtuje obecne rozstrzygnięcie, ale również zwalnia Sąd z rozpatrywania jednego z kluczowych zarzutów skargi.

Naczelny Sąd Administracyjny uznał natomiast za usprawiedliwione zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia przez Sąd I instancji art. 134 § 1 p.p.s.a. oraz art. 72 ust. 1 pkt 10 w zw. z art. 90 ust. 1, art. 92 i art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnieniu informacji o środowisku oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (zwanej tu: ustawą środowiskową).

Z dokonanej przez NSA szczegółowej analizy uchybień sądu I instancji, do których doszło przy wydawaniu wyroku w sprawie VII SA/Wa 703/17, wynika że w ponownym postępowaniu przed sądem administracyjnym niezbędne jest zbadanie ściśle określonych okoliczności i wyrażenie jasnego stanowiska wobec poniższych kwestii:

a) czy w związku z wnioskiem inwestora o zmianę decyzji ZRID z [...] września 2014 r. (częściowo zmienionej, a z zasadniczym zakresie utrzymanej w mocy przez organ odwoławczy – Ministra Infrastruktury i Budownictwa) powinna być przeprowadzona ocena uwarunkowań środowiskowych planowanej inwestycji, a także

b) (w związku z pozytywną odpowiedzią na powyższe pytanie) w jakiej formie prawnej powinno zapaść rozstrzygnięcie w omawianej materii (decyzji czy postanowienia) oraz w jakim trybie, tzn. na podstawie art. 71 w zw. z art. 72 ust. 1 pkt 10 ustawy środowiskowej, czy też podstawie art. 88 ust. 1 pkt 1 i 2 w zw. z art. 90 ust. 1 ustawy środowiskowej. Naczelny Sąd Administracyjny nakazał bowiem zbadanie kwestii uwarunkowań środowiskowych z uwzględnieniem obu regulacji;

c) a następnie, czy postanowienie uzgadniające RDOŚ z [...] maja 2014 r. mieści się w granicach rozpoznawanej sprawy, bowiem sąd I instancji dokonując (w sprawie o sygn. akt VII SA/Wa 703/17) kontroli legalności zaskarżonej decyzji nie przedstawił w sposób wystarczający przesłanek uznania zaskarżonej decyzji za zgodną z prawem;

d) jeszcze bardziej szczegółowo, czy przyjęte w decyzji zmieniającej projekt budowlany rozstrzygnięcia w przedmiocie ekranów akustycznych w sposób właściwy realizują wskazania decyzji środowiskowej (tj. oryginalnej decyzji RDOŚ z [...] lutego 2012 r., zmienionej decyzją GDOŚ z [...] maja 2012 r.) oraz wspomnianego postanowienia uzgadniającego z [...] maja 2014 r. oraz

e) czy powyższe rozstrzygnięcia podjęte zostały po należytym rozważeniu interesu skarżącego – w tym w zakresie kładki KŁ-02, czy też – jak podnosi skarżący – doszło do niekorzystnej dla skarżącego zmiany decyzji ZRID, która to zmiana narusza przepisy prawa, w szczególności w aspekcie art. 11f ust. 1 pkt 4 specustawy drogowej nakazującego uwzględniać wymagania dotyczące ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich;

f) czy wymienione rozstrzygnięcia odpowiadają wymogom prawa w trzech płaszczyznach: (i) oceny zgodności rozstrzygnięcia (decyzji innego aktu) lub działania z prawem materialnym, (ii) dochowania wymaganej prawem procedury, oraz (iii) respektowania reguł kompetencji.

Wykonując wytyczne Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd rozpatrujący niniejszą sprawę stwierdził co następuje.

11. Rozpatrując wniosek inwestora o zmianę oryginalnej decyzji ZRID z [...] września 2014 r., Wojewoda [...] jako organ właściwy do wydania decyzji o zmianie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej brał pod uwagę obowiązujące przepisy prawa. W szczególności uwzględniono okoliczność, że realizowana inwestycja należy do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko, a zatem zgodnie z art. 71 ust 1 i ust. 2 pkt 1 ustawy środowiskowej wymaga określenia środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia.

Istotną okolicznością, którą wziął pod uwagę Wojewoda [...] było to, że zgodnie z art. 72 ust. 1 pkt 10 ustawy środowiskowej wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach następuje przed uzyskaniem (!) zezwolenia na realizację inwestycji drogowej - wydawanego na podstawie specustawy drogowej (nacisk dodany przez sędziego sprawozdawcę). Jednocześnie art. 72 ust. 2 pkt 1a ppkt c) ustawy środowiskowej – zasadnie wskazany przez Naczelny Sąd Administracyjny - stanowi, że wymogu uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach nie stosuje się w przypadku zmiany decyzji, o których mowa w [art. 72] ust. 1 pkt 10 [...], polegających na zmianie zatwierdzonego projektu budowlanego dotyczącej charakterystycznych parametrów drogi w zakresie niewymagającym zmiany granic pasa drogowego, które nie spowodują zmian uwarunkowań określonych w wydanej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Art. 72 ust. 2 pkt 1a ppkt c) ustawy środowiskowej stanowi zatem nie budzący wątpliwości wyjątek od zasadniczej reguły wyrażonej w art. 72 ust. 1 pkt 10 ww. ustawy. Oznacza to, że wymóg uzyskiwania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach nie jest bezwzględny i nie znajduje zastosowania, jeśli przepis szczególny stanowi inaczej, a jednocześnie w danej sprawie mamy do czynienia z okolicznościami wskazanymi w hipotezie normy wynikającej z przepisu szczególnego.

Dodatkowo należało podkreślić fakt, że zgodnie z brzmieniem art. 72 ust. 1 pkt 10 ustawy środowiskowej wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach następuje przed, a nie po uzyskaniu zezwolenia na realizację inwestycji drogowej. Przyjęcie takiej zasady jest w pełni zrozumiałe funkcjonalnie, gdyż ustawa środowiskowa przewiduje różne formy kontroli wypełniania wymogów ochrony środowiska w trakcie realizacji inwestycji drogowej podlegającej przepisom specustawy drogowej, a także po zakończeniu realizacji inwestycji. Takie postacie kontroli przewidują w szczególności przepisy rozdziału 4 ustawy środowiskowej pt. Ponowne przeprowadzenie oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko (art. 88 – 95). Nie może być co do tego wątpliwości, gdyż art. 88 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy środowiskowej przewidują, że ocenę oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko w ramach postępowania w sprawie wydania albo zmiany decyzji (!), o których mowa w art. 72 ust. 1 pkt 10 [...], przeprowadza się na wniosek podmiotu planującego podjęcie realizacji przedsięwzięcia, złożony do organu właściwego do wydania decyzji; lub jeżeli organ właściwy do wydania decyzji stwierdzi, że we wniosku o wydanie decyzji zostały dokonane zmiany w stosunku do wymagań określonych w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Z uwagi na bezpośrednie odesłanie do art. 72 ust. 1 pkt 10 ustawy środowiskowej należy zatem uznać, że art. 88 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy środowiskowej interpretowane w związku ze wskazanym art. 72 ust. 1 pkt 10 tej ustawy (decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach przed decyzją ZRID) stanowią kolejne wyjątki (leges speciales) w stosunku do ogólnej reguły z art. 72 ust. 1 pkt 10.

W świetle wskazanych przepisów uzasadnione jest twierdzenie, że jeśli ponowna ocena oddziaływania przedsięwzięcia (inwestycji) na środowisko została przeprowadzona bezpośrednio przed wnioskiem o zmianę decyzji zezwalającej na realizację inwestycji drogowej i wniosek odzwierciedla zmiany środowiskowych warunków realizacji inwestycji będące wynikiem tej oceny, a tak było w rozpatrywanej sprawie, to przeprowadzanie oceny w formie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach jest oczywiście zbędne.

W przedstawionym stanie prawnym, na dwa pierwsze pytania sformułowane na podstawy analizy dokonanej przez NSA, należy odpowiedzieć pozytywnie w następujący sposób: nie budzi wątpliwości obowiązek przeprowadzenia oceny uwarunkowań środowiskowych w związku ze zmianami sposobu wykonania decyzji ZRID z [...] września 2014 r., zwłaszcza odstępstwami od tej decyzji w rozumieniu art. 36a pr.bud. Ocena ta powinna była jednak zostać przeprowadzona na podstawie art. 88 i nast. ustawy środowiskowej oraz - zgodnie z art. 90 ust. 1 ustawy środowiskowej - powinna obejmować przygotowanie raportu o środowiskowych uwarunkowaniach inwestycji (art. 88 ust. 1a i art. 89 ust. 1 ustawy środowiskowej) oraz wydanie postanowienia w sprawie uzgodnienia warunków realizacji przedsięwzięcia (art. 90 ust. 1 ustawy środowiskowej). W rozpatrywanej sprawie ocena uwarunkowań środowiskowych została faktycznie przeprowadzona i wyrażona w postanowieniu uzgadniającym RDOŚ z [...] maja 2014 r., a jak wskazano wniosek odzwierciedlał wnioski ww. postanowienia. W związku z tym należy uznać zgodność z prawem badanych rozwiązań.

Ostatnia okoliczność znajduje też swoje uzewnętrznienie bezpośrednio w treści postanowienia RDOŚ z [...] maja 2014 r. Organ wskazał bowiem, że podstawą powołanego aktu są właśnie art. 90 ust. 1, 7 i 8 ustawy środowiskowej w związku z art. 106 k.p.a.

Analiza powyższych przepisów potwierdza także zasadność wytycznych zawartych w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 6 grudnia 2017 r., sygn. akt II OSK 2514/17. Twierdzenie, że sam fakt zmiany wydanej wcześniej decyzji zezwalającej na realizację inwestycji drogowej uzasadnia – jak przyjęły organy administracyjnej w rozpatrywanej sprawie – zbędność przeprowadzania oceny uwarunkowań środowiskowych, nie znajduje oparcia w przepisach ustawy środowiskowej. Ustawa ta zawiera bowiem przepisy szczególne odnoszące się wprost do zmiany decyzji wskazanej w art. 72 ust. 1 pkt 10. Powiązanie jednak art. 36a pr.bud. z art. 88 ust. 1, art. 90 ust. 1 oraz art. 93 ust. 1 pkt 2 ustawy środowiskowej, a więc wykładnia systemowa wymienionych przepisów, nakazuje uznać, że obowiązek przeprowadzenia oceny uwarunkowań środowiskowych jest w pełni zrealizowany poprzez wydanie postanowienia uzgadniającego, jeśli treść wniosku o zmianę decyzji ZRID odpowiada postanowieniu ZRID.

Na marginesie należy zauważyć, że w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach z [...] lutego 2012 r. wydanej dla inwestycji obejmującej między innymi wskazany wyżej odcinek drogi ekspresowej [...] będący przedmiotem rozpatrywanej sprawy, został na inwestora nałożony obowiązek wykonania analizy porealizacyjnej (punkt 3 decyzji, str. 11-12). Obowiązek ten obejmuje (między innymi):

a) w zakresie poziomu hałasu oraz zanieczyszczeń powietrza i wód powierzchniowych, analizę w formie pomiarów kontrolnych wykonywanych w terminie 12 miesięcy od dnia oddania drogi do użytkowania i przedstawienia jej wyników odpowiedniemu organowi w terminie 18 miesięcy od dnia oddania obiektu do użytkowania, w celu oceny skuteczności zastosowanych rozwiązań chroniących środowisko; oraz

b) w zakresie ochrony przed hałasem należy wykonać pomiary akustycznych oddziaływań obejmujące tereny w sąsiedztwie przedmiotowego odcinka drogi podlegające ochronie akustycznej. Kontrolne pomiary hałasu należy wykonać w 25 konkretnie wskazanych punktach (np. km [...], strona prawa).

Obowiązek analizy realizacyjnej, nałożony na inwestora na podstawie art. 88 ust. 1a ustawy środowiskowej (jako instrument opcjonalny), nie odnosi się bezpośrednio do analizy uwarunkowań środowiskowych powiązanych z wnioskiem o zmianę decyzji ZRID. Stanowi on jednak potwierdzenie, że organy ochrony środowiska prawidłowo kontrolowały projekt przedmiotowej inwestycji oraz jej całościową realizację w czasie mając na względzie wymogi ochrony środowiska naturalnego.

W podsumowaniu przedstawianego aspektu sprawy należy podkreślić, że wskazane rozwiązania przyjęte w decyzji RDOŚ z [...] lutego 2012 r. oraz postanowieniu z [...] maja 2014 r. nie zyskały zrozumienia i akceptacji skarżącego, który zarzucił Wojewodzie [...], że nie zażądał od organów ochrony środowiska określenia – w formie decyzji przewidzianej w art. 71 ust. 1 i art. 72 ust. 1 pkt 10 ustawy środowiskowej, a przez to wydał decyzję zmieniającą ZRID z naruszeniem art. 106 § 1 k.p.a. W świetle przedstawionej analizy przepisów prawa stanowisko skarżącego Sąd uznaje za błędne.

W szczególności skarżący zarzucając organom administracji właściwym w sprawie naruszenie art. 106 § 1 k.p.a. nie dostrzega, że przepis ten nie przesądza w jakiej formie powinno zostać "zajęte stanowisko organu", od którego uzależnione jest wydanie określonej decyzji. Natomiast art. 106 § 5 k.p.a. jednoznacznie stanowi, że zajęcie stanowiska przez organ następuje w drodze postanowienia. Z powołanych przepisów stosowanych w związku z art. 72 ust. 1 pkt 10 ustawy środowiskowej nie wynika zatem, że decyzja zmieniająca decyzję ZRID musi być poprzedzona ponowną decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy środowiskowej. Przeciwnie, z przedstawionej analizy przepisów ustawy środowiskowej wynika, że organ ochrony środowiska w przypadku zmiany decyzji zezwalającej na realizację inwestycji drogowej powinien zająć stanowisko w postaci postanowienia uzgadniającego. Tak się też stało w rozpatrywanej sprawie.

Jak podkreślono w części pierwszej niniejszego uzasadnienia, postanowienie w sprawie uzgodnienia warunków realizacji przedsięwzięcia jest niezaskarżalne z mocy art. 90 ust. 8 ustawy środowiskowej. Przepis ten wyłącza bowiem stosowanie art. 106 § 5 in fine k.p.a. Jeśli zatem przyjąć, że wniesienie odwołania od decyzji Wojewody [...] z [...] września 2015 r. stanowi sposób zakwestionowania niezaskarżalnego postanowienia uzgadniającego RDOŚ, to nietrafność zarzutów skarżącego wobec decyzji organu pierwszej instancji stanowi argument za prawidłowością zaskarżonej decyzji organu odwoławczego, a pośrednio argument za odrzuceniem skargi.

12. Zgodnie z wytycznymi NSA wyrażonymi w wyroku w sprawie prowadzonej pod sygn. akt II OSK 2514/17, należało również zbadać, czy postanowienie uzgadniające RDOŚ z [...] maja 2014 r. mieści się w granicach rozpoznawanej sprawy. W tym zakresie, po przeprowadzeniu niezbędnych analiz, Sąd udziela pozytywnej odpowiedzi na pytanie sformułowane przez sąd kasacyjny.

We wniosku z 15 kwietnia 2015 r. do Wojewody [...] o zmianę decyzji ZRID inwestor zapowiedział m.in. konieczność zmiany lokalizacji ekranów akustycznych na przedmiotowym odcinku szosy (str. 2 z 7 wniosku), a jednocześnie w części opisowej projektu zamiennego (przygotowanego w grudniu 2014 r.) wskazano, w jakich miejscach (określonych co do kilometrów i metrów oraz co do typu ekranu) powinny nastąpić zmiany ekranów, tj. zmiany ich lokalizacji lub rezygnacja z ich budowy i z jakich przyczyn (vide: Załącznik nr 1 Projektu zamiennego, str. 9).

Analiza porównawcza projektu budowlanego zamiennego oraz postanowienia RDOŚ z [...] maja 2014 r. (wydanego przed złożeniem wniosku) wskazuje, że zasadniczo wszystkie zmiany ekranów zapowiedziane we wniosku i szczegółowo określone w projekcie zamiennym (łącznie 9 zmian) stanowią odzwierciedlenie postanowienia RDOŚ (tabela na str. 3 postanowienia). Oznacza to, że w stosunku do przedmiotowego odcinka inwestycji (od km [...] do km [...]) inwestor uwzględnił zmiany zatwierdzone postanowieniem uzgadniającym RDOŚ z [...] maja 2014 r.

Należy przy tym zauważyć jeszcze dwie istotne okoliczności odnoszące się do charakteru zmian wskazanych przez inwestora jako odstępstwo od oryginalnego projektu. Po pierwsze, 7 spośród 9 zmian polega na skróceniu lub wydłużeniu ekranu o długość od 1 do 6 metrów, przy czym 3 spośród 9 ekranów zostały skrócone ze względu na lokalizację kładki dla pieszych oznaczonej w dokumentacji KŁ-02 (odcinek od km [...] do km [...]). Z jednego ekranu (długość 6 m) całkowicie zrezygnowano ze względu na budowę ww. kładki dla pieszych. Postanowienie nakazało z kolei dodanie nowego ekranu o długości 103 m, wysokości 6,5 m i powierzchni 670 m2 na odcinku od km [...] do km [...], co znalazło odbicie w projekcie zamiennym. Podsumowując wszystkie zmiany ekranów akustycznych przewidziane w projekcie zamiennym należy wskazać, że różnica powierzchni ekranów w stosunku do pierwotnego projektu zatwierdzonego decyzją ZRID wynosi dla przedmiotowego odcinka inwestycji drogowej - 92 m2. W sytuacji, gdy połowa tej zmniejszonej powierzchni wynika z dodania kładki dla pieszych (KŁ-02), zmiany wprowadzone do projektu należy uznać za nieznaczne w perspektywie zasad ochrony środowiska naturalnego. Nie jest to oczywiście argument przekonujący skarżącego, którego interesuje przede wszystkim odcinek 6 metrów przeznaczonych na kładkę dla pieszych. Dostrzeżenie skali odstępstw od oryginalnego projektu budowlanego pozwala natomiast na ocenę wniosku o zmianę w perspektywie interesu społecznego.

Po drugie, należy zauważyć, że w ww. postanowieniu uzgadniającym z [...] maja 2014 r. lista ekranów akustycznych podlegających zmianom jest dłuższa (16 ekranów) niż objętych wnioskiem z 15 kwietnia 2015 r. o zmianę decyzji ZRID (9 ekranów). Pozostałe ekrany dotyczą innych odcinków drogi [...], w tym również odcinka sąsiedniego (od km [...] do km do km [...]), którego dotyczy wyrok WSA z 26 lipca 2017 r., sygn. akt VII SA/Wa 702/17 i wyrok NSA z 6 grudnia 2017 r., sygn. akt 2513/17. Zdaniem Sądu nie podważa to wszakże prawidłowości zastosowania postanowienia uzgadniającego w rozpoznawanej sprawie. Zasada rozumowania prawniczego a fortiori wskazuje, że "jeśli wolno więcej to wolno i mniej".

Podobnie nie ma podstaw do kwestionowania twierdzenia organów administracyjnych właściwych w sprawie, że rozstrzygnięcia w przedmiocie ekranów akustycznych, przyjęte w decyzji zmieniającej projekt budowlany, w sposób właściwy realizują wskazania decyzji środowiskowej (tj. oryginalnej decyzji RDOŚ z [...] lutego 2012 r., zmienionej decyzją GDOŚ z [...] maja 2012 r.) oraz wspomnianego postanowienia uzgadniającego z [...] maja 2014 r.

W oryginalnej decyzji RDOŚ z [...] lutego 2012 r. w punkcie 1.3.8. nakazano inwestorowi wykonać łącznie 76 ekranów akustycznych i wałów ziemnych, w tym 9 ekranów (odbijających lub pochłaniających) dla rozpatrywanego odcinka od km

[...] do km [...] (str. 8-10 decyzji RDOŚ). Łączna długość ekranów po obu stronach drogi wynosiła według decyzji RDOŚ 2.304 m (po stronie prawej i lewej). Decyzja GDOŚ z [...] maja 2012 r. nie wprowadziła w tym zakresie istotnych zmian. Natomiast po przeprowadzeniu ponownej oceny oddziaływania na środowisko, w tym po rozpatrzeniu licznych uwag, zastrzeżeń i protestów mieszkańców gminy Raszyn, przeprowadzeniu rozprawy administracyjnej i wymianie obszernej korespondencji, w postanowieniu uzgadniającym RDOŚ z [...] maja 2014 r. dokonano pewnych zmian, w przypadku których suma długości ekranów dodanych i usuniętych, w tym usuniętych z powodu budowy kładki dla pieszych, wynosi 92 m. Parametry postanowienia zostały następnie przeniesione do projektu budowlanego zamiennego dołączonego do wniosku o zmianę decyzji ZRID (Załącznik nr 1 do części opisowej projektu, s. 9). W tym stanie nie ma podstaw do twierdzenia, że postanowienie uzgadniające, a także projekt zamienny podważają istotnie ustalenia (obowiązki inwestora) przyjęte w decyzji RDOŚ z [...] lutego 2012 r. o środowiskowych uwarunkowaniach.

W przedstawionym stanie rzeczy odpowiedź na pytanie (d) sformułowane na podstawie wytycznych udzielonych w powołanym wyroku NSA, przemawia za oddaleniem skargi.

13. Wypełniając wytyczne Naczelnego Sądu Administracyjnego należało wreszcie rozważyć, czy badane rozstrzygnięcia organów architektoniczno-budowlanych, a także organów odpowiedzialnych za ochronę środowiska zostały podjęte po należytym rozważeniu interesu skarżącego i czy zmiana decyzji ZRID narusza przepisy prawa, w szczególności w zakresie art. 11f ust. 1 pkt 4 specustawy drogowej.

Badając tę kwestię Sąd stwierdził, że według skarżącego naruszenie jego interesu polegało na obniżeniu wartości rynkowej jego nieruchomości o kwotę 428.542 zł. W skardze i w innych dokumentach skarżący wyjaśnił, że jest właścicielem działki nr [...] położonej przy Al. K. w miejscowości S. Zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego nieruchomość skarżącego zlokalizowana jest na terenie zabudowy usługowej 2U o wiodącej funkcji: usługi na terenie zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Skarżący wyjaśnia przy tym, że obniżenie wartości rynkowej nieruchomości nastąpiło w wyniku zmiany sposobu wykonania kładki KŁ-02 w bezpośrednim sąsiedztwie działki skarżącego. Zgodnie z pierwotnymi ustaleniami kładka przy działce skarżącego miała mieć konstrukcję ażurową, natomiast w wyniku zmiany decyzji ZRID zastosowano konstrukcję ziemno-betonową. Zmieniło to sytuację faktyczną zasłaniając działkę skarżącego od strony drogi i zacieniając ją. Zdaniem skarżącego ażurowa konstrukcja kładki zapewniałaby lepszą widoczność miejsca prowadzenia usług oraz nie zmniejszyłaby wartości nieruchomości skarżącego.

Odnosząc się do tej kwestii Sąd stwierdził dwie ważne okoliczności. Po pierwsze, kwestia zgodności przedmiotowej kładki KŁ-02 z przepisami technicznymi, tj. w szczególności § 12 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (tekst jedn. Dz. U. z 2015 r., poz. 1422 ze zm.) oraz § 127 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 124 ze zm.) została wyjaśniona szczegółowo w odpowiedzi organu odwoławczego na skargę złożoną do Sądu w niniejszej sprawie. Skarżący nie wykazał też, że sposób wykonania kładki rzeczywiście naruszał prawo. W tym zakresie nie ma więc podstaw do stwierdzenia naruszenia prawa przez organy administracji właściwe w sprawie, które uzasadniałoby uchylenie zaskarżonej decyzji.

Po drugie, w odniesieniu do obniżenia wartości nieruchomości skarżącego należy stwierdzić, że art. 11f ust. 1 pkt 4 specustawy drogowej przewiduje obowiązek uwzględnienia w decyzji ZRID wymagań dotyczących ochrony uzasadnionych interesów osoby trzeciej. Jednocześnie art. 11f ust. 2 specustawy drogowej stanowi, że do określonych ograniczeń praw osób trzecich, stosuje się odpowiednio przepisy art. 124 ust. 4-7 i art. 124a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2016 r. poz. 2147 i 2260 oraz z 2017 r. poz. 624 i 820). Przepisy te przewidują m.in., że po zakończeniu budowy inwestor jest zobowiązany do przywrócenia nieruchomości będącej przedmiotem ograniczeń do stanu poprzedniego, a jeśli takie przywrócenie będzie niemożliwe, albo przywrócenie takie skutkować mogłoby nadmiernymi trudnościami lub kosztami, to wtedy właścicielom i użytkownikom wieczystym przysługiwać będzie odszkodowanie za szkody powstałe w wyniku przebudowy terenu (w tym odszkodowanie za zmniejszenie wartości nieruchomości).

W przedstawionym kontekście należy stwierdzić, że interes skarżącego polegający na sugerowanym zmniejszeniu wartości nieruchomości poprzez ograniczenie jej użyteczności gospodarczej (np. w zakresie reklamy usług świadczonych przez skarżącego), nie może stanowić przeszkody dla wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, lub – jak w rozpatrywanej sprawie – wydania decyzji zmieniającej decyzję ZRID. Co więcej, dochodzenie roszczeń przewidzianych w przepisach ustawy o gospodarce nieruchomościami nie jest przedmiotem postępowania o zezwolenie na realizację inwestycji drogowej, a tym samym kwestie te nie mogły zostać rozstrzygnięte w decyzji organu odwoławczego wydanej w przedmiotowym postępowaniu administracyjnym (vide: wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 4 grudnia 2012 r., sygn. akt II OSK 2639/12 oraz z 21 września 2012 r., sygn. akt II OSK 1614/12, a także wyrok WSA w Warszawie z 20 marca 2012 r., sygn. akt VII SA/Wa 2632/11).

Z powyższych względów Sąd uznał, że interes skarżącego polegający na zapewnieniu mu "lepszej widoczności miejsca prowadzenia usług" nie mieści się w pojęciu "uzasadnionych interesów osób trzecich" i nie musi być brany pod uwagę jako rozstrzygający w procesie ustalania warunków zmiany decyzji ZRID. W postępowaniu prowadzącym do wydania zaskarżonej decyzji nie doszło zatem do naruszenia przepisów prawa regulujących wydawanie zezwoleń na realizację inwestycji drogowych, w tym przewidzianych w nich standardów ochrony interesów osób trzecich. Zarzut skarżącego odwołujący się do art. 11f ust. 1 pkt 4 specustawy drogowej należy uznać za nietrafny.

14. Badając rozpatrywaną sprawę w świetle wytycznych zawartych w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego wydanym w sprawie o sygn. akt II OSK 2514/17, Sąd przeprowadził analizę przepisów prawa znajdujących zastosowanie w sprawie, w tym w szczególności wymogi prawa przesądzające o: (a) zgodności rozstrzygnięcia lub działania z prawem materialnym, (b) dochowaniu wymaganej prawem procedury, oraz (c) respektowaniu reguł kompetencji, a także okoliczności faktyczne istotne w sprawie, Biorąc pod uwagę wyniki rozważań Sąd w pełni podzielił stanowisko organu, który wydał zaskarżoną decyzję. Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja jest prawidłowa, a skarga niezasadna.

Mając na względzie powyższe ustalenia, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie działając na podstawie art. 151 powołanej wyżej ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.