Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt III SA/Gd 458/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2024-01-11 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Policja
Skarżony organ: Komendant Policji
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej decyzji
Powołane przepisy: article: art. 33, art.  63, art. 64, art. 127 par. 1, art. 129 par. 2, art.156 par. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 145 par. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Jacek Hyla Sędziowie: Sędzia WSA Janina Guść Asesor WSA Adam Osik (spr.) Protokolant: Starszy Asystent Sędziego Robert Daduń po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 stycznia 2024 r. sprawy ze skargi R. R. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w Gdańsku z dnia 5 czerwca 2023 r., nr 14/F/2023 w przedmiocie wyrównania ekwiwalentu za niewykorzystany urlop 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji; 2. zasądza od Komendanta Wojewódzkiego Policji w Gdańsku na rzecz skarżącej R. R. kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

R. R. wnioskiem z dnia 15 listopada 2018 r. zwróciła się do Komendanta Powiatowego Policji w Tczewie o ponowne naliczenie i wypłacenie wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop w związku ze zwolnieniem ze służby w Policji. Żądanie swe uzasadniała treścią wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r. (sygn. akt K 7/15), zgodnie z którym art. 115a ustawy o Policji w zakresie, w jakim ustala wysokość ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego w wymiarze 1/30 części miesięcznego uposażenia, jest niezgodny z art. 66 ust. 2 w związku z art. 31 ust. 3 zd. 2 Konstytucji RP.

Komendant Powiatowy Policji w Tczewie decyzją z dnia 19 grudnia 2018 r. odmówił R. R. wyrównania ekwiwalentu za niewykorzystany urlop.

Decyzją z dnia 4 marca 2019 r. (nr 545/Ks.0151-187/18), wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 17 pkt 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm. - dalej w skrócie jako: "k.p.a.") oraz art. 6a ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (tekst jednolity: Dz. U. z 2017 r., poz. 2067 ze zm.), Komendant Wojewódzki Policji w Gdańsku utrzymał w mocy ww. decyzję Komendanta Powiatowego Policji w Tczewie.

Na decyzję organu odwoławczego strona złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku, który wyrokiem z dnia 4 lipca 2019 r. (sygn. akt III SA/Gd 313/19) uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji. Od wyroku tego Komendant Wojewódzki Policji w Gdańsku wniósł skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, który wyrokiem z dnia 2 lutego 2023 r. (sygn. akt III OSK 1759/21) oddalił skargę kasacyjną.

Komendant Powiatowy Policji w Tczewie po otrzymaniu akt sprawy wraz z prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku – działając na podstawie art. 6a ust. 1, art. 32, art. 114 ust. 1 pkt 2 i art. 115a ustawy o Policji - wydał w dniu 13 kwietnia 2023 r. decyzję (nr 8/2023), którą odmówił stronie wypłaty wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystane urlopy wypoczynkowe i dodatkowe w związku ze zwolnienie ze służby w Policji.

W uzasadnieniu stwierdził, że orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego, w następstwie którego nastąpiła utrata mocy części przepisu art. 115a ustawy o Policji, tj. w zakresie wielkości "przelicznika", nie przyznało samo w sobie uprawnień byłym policjantom do przedmiotowego ekwiwalentu w innej wysokości, tj. obliczonego według "przelicznika" np. 1/21 lub 1/22 części miesięcznego uposażenia, tak jak to ma miejsce w innych służbach mundurowych. Prawa do ponownego przeliczenia byłym policjantom ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystane urlopy i wypłaty ewentualnego wyrównania nie przyznały również znowelizowane przepisy ustawy o Policji, które obowiązują od dnia 1 października 2020 r. i zostały wprowadzone ustawą z dnia 14 sierpnia 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych nadzorowanych przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych, o zmianie ustawy o Służbie Więziennej oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r., poz. 1610) – zwanej także "ustawą zmieniającą".

Decyzją z dnia 5 czerwca 2023 r. (nr 14/F/2023), wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 6a ust. 2 pkt 1 ustawy o Policji Komendant Wojewódzki Policji w Gdańsku, po rozpatrzeniu odwołania wniesionego przez R. R., utrzymał w mocy decyzję Komendanta Powiatowego Policji w Tczewie z dnia 13 kwietnia 2023 r. w przedmiocie odmowy wypłaty ekwiwalentu za niewykorzystany urlop.

Zdaniem organu odwoławczego, od dnia 1 października 2020 r. w stosunku do policjantów zwolnionych ze służby przed dniem 6 listopada 2018 r., co miało miejsce w rozpoznawanej sprawie, zastosowanie znajdą wyłącznie przepisy w brzmieniu dotychczasowym dotyczące ustalania wysokości ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystane urlopy wypoczynkowe i dodatkowe, a więc z określonym jako obowiązującym w dniu zwolnienia ze służby "przelicznikiem" 1/30 części miesięcznego uposażenia za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego.

Organ odwoławczy stwierdził, że nowy przepis art. 115a ustawy o Policji, jak również przepisy przejściowe ustawy nowelizującej z dnia 14 sierpnia 2020 r., nie przyznają policjantowi zwolnionemu ze służby przed dniem 6 listopada 2018 r. prawa do wyrównania wypłaconego ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy. Na podstawie przepisów obowiązujących od dnia 1 października 2020 r. organ nie jest zatem upoważniony do dokonania wypłaty uzupełniającej.

R. R. zaskarżyła wyżej wskazaną decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w Gdańsku do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji w całości i zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

Zaskarżonej decyzji zarzuciła:

1. naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na wynik sprawy :

a) art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy wadliwej decyzji organu pierwszej instancji, podczas gdy zachodziły przesłanki do jej uchylenia na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.;

b) art. 10 § 1 k.p.a. poprzez uniemożliwienie skarżącej wypowiedzenia się, co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań zarówno na etapie postępowania pierwszo, jak i drugo instancyjnego;

c) art. 7, art. 77 § 1 k.p.a. polegające na niewyczerpującym rozpatrzeniu materiału dowodowego wbrew ciążącemu na organie drugiej instancji na mocy art. 77 § 1 k.p.a.. obowiązkowi w tym zakresie i w konsekwencji niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy poprzez zaniechanie ustalenia okoliczności związanych z wypłatą skarżącej ekwiwalentu pieniężnego, w tym trybu prawnego, daty oraz wysokości tego świadczenia;

2. naruszenie przepisów prawa materialnego :

a) art. 115a ustawy o Policji poprzez jego niewłaściwe zastosowanie w brzmieniu uznanym przez Trybunał Konstytucyjny za niezgodny z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej, a w konsekwencji naruszenie art. 66 ust. 2 w związku z art. 31 ust. 3 zdanie drugie Konstytucji poprzez ograniczenie wysokości ekwiwalentu za urlop oraz urlop dodatkowy przysługującego skarżącej;

b) art. 7 ust. 2 dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady Unii Europejskiej z 4 listopada 2003 r. dotyczącej niektórych aspektów organizacji pracy (2003/88/WE) (Dz. Urz. UE L Nr 299, s. 9) w związku z art. 10 i art. 249 Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską (Dz.U. z 2004 r. Nr 90, poz. 864) poprzez odmowę przyznania prawa do ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystane urlopy wypoczynkowe w związku z rozwiązaniem stosunku służbowego;

c) art. 190 Konstytucji w związku z art. 115a ustawy o Policji, art. 32 ust. 1 i 2 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji oraz art. 14 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności, poprzez dyskryminację i nierówne traktowanie skarżącego w stosunku do funkcjonariuszy innych służb mundurowych, jak również poprzez nierówne traktowanie skarżącego w stosunku do żołnierzy zawodowych, to jest podmiotów znajdujących w analogicznej sytuacji faktycznej, co doprowadziło do dyskryminacji skarżącego jako obywatela polskiego w stosunku do innych obywateli Unii Europejskiej, a także innych obywateli polskich w ten sposób, iż mimo zakazu dyskryminacji wyrażonego w art. 14 Konwencji czy też art. 32 w związku z art. 2 Konstytucji RP, gdyż organ zaaprobował stanowisko organu pierwszej instancji odmawiające skarżącej prawa do ekwiwalentu w pełnej wysokości wynikającej z istoty tego uprawnienia, gdy w takiej sytuacji inni obywatele Unii, a także obywatele polscy będący pracownikami służb mundurowych, ekwiwalent za niewykorzystany przed zwolnieniem ze służby urlop otrzymaliby w pełnej wysokości; pod pretekstem stosowania art. 9 ust. 1 specustawy;

d) art. 121 ust. 1 ustawy o Policji poprzez jego niezastosowanie w odniesieniu do wniosku skarżącej w drodze analogii.

Komendant Wojewódzki Policji w Gdańsku w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, ewentualnie o zawieszenie postępowania z uwagi na pytanie prawne skierowane do Trybunału Konstytucyjnego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w sprawie o sygn. akt II SA/Bk 866/20.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Zgodnie z treścią art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.) - dalej jako: "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej. Oznacza to, że sąd bada legalność zaskarżonego aktu pod kątem jego zgodności z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej.

Sąd administracyjny uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu Postępowania Administracyjnego lub w innych przepisach (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.).

Działając w granicach tak zakreślonej kognicji, Sąd - niezależenie od zarzutów skargi - stwierdził, że zaskarżona decyzja wydana została z rażącym naruszeniem prawa, co zgodnie z art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. obligowało Sąd do uwzględnienia skargi i stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji, gdyż w sprawie zaistniała przesłanka określona w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. podstawa do stwierdzenia nieważności decyzji zachodzi w przypadku, gdy decyzja administracyjna wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa.

Wyjaśnić należy, że postępowanie odwoławcze może być wszczęte wyłącznie w wyniku wniesienia odwołania przez legitymowany (uprawniony) podmiot. Postępowanie odwoławcze nie może być wszczęte z urzędu (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 listopada 1998 r., sygn. akt IV SA 2006/98, Lex nr 43725; z dnia 25 maja 1984 r., sygn. akt II SA 2048/83, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, orzeczenia.nsa.gov.pl).

Stosownie do art. 127 § 1 k.p.a. prawo wniesienia odwołania przysługuje stronie postępowania. Oznacza to, że prawo wniesienia tego środka zaskarżenia przysługuje wyłącznie podmiotom, które były stronami postępowania administracyjnego prowadzonego w pierwszej instancji lub powinny być stronami tego postępowania, o ile uprawnienia tego przepisy nie przyznają innym podmiotom (np. prokuratorowi, organizacji społecznej uczestniczącej w postępowaniu). Aby zatem mogło zostać skutecznie wszczęte postępowanie odwoławcze, w postępowaniu tym musi zostać wykazane, że podmiot, który wniósł odwołanie, posiada przymiot strony w rozumieniu art. 28 k.p.a., tzn., że jego interesu prawnego dotyczy dany akt lub czynność (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 czerwca 1998 r., sygn. akt IV SA 1260/96, LEX nr 43253).

Zgodnie z art. 129 § 2 k.p.a. odwołanie wnosi się w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji stronie, a gdy decyzja została ogłoszona ustnie - od dnia jej ogłoszenia stronie.

Odwołanie powinno przy tym odpowiadać ogólnym wymaganiom przewidzianym w art. 63 k.p.a. dla podań. Odwołanie powinno m. in. zawierać co najmniej wskazanie osoby, od której pochodzi, a wniesione na piśmie powinno być podpisane przez wnoszącego ten środek zaskarżenia. W przypadku braku spełnienia przez odwołanie wymogów formalnych np. w zakresie braku podpisu strony organ odwoławczy zobowiązany jest - w myśl art. 64 § 2 k.p.a. - wezwać wnoszącego odwołanie do uzupełnienia braków formalnych, w terminie 7 dni, z pouczeniem o konsekwencji nie zastosowania się do wezwania. Przepis art. 64 § 2 k.p.a. wiąże bowiem również organ odwoławczy.

Zgodnie natomiast z art. 33 § 1 k.p.a. pełnomocnikiem strony może być osoba fizyczna posiadająca zdolność do czynności prawnych. Pełnomocnictwo powinno być udzielone na piśmie lub zgłoszone do protokołu (art. 33 § 2 k.p.a.). Pełnomocnik dołącza do akt oryginał lub urzędowo poświadczony odpis pełnomocnictwa. Adwokat lub radca prawny oraz rzecznik patentowy może sam uwierzytelnić odpis udzielonego mu pełnomocnictwa (art. 33 § 3 k.p.a.).

Wobec tego, gdy do organu odwoławczego wpływa odwołanie, to organ ten w pierwszej kolejności zobowiązany jest je zbadać w postępowaniu wstępnym pod względem formalnoprawnym tzn. ustalić czy odwołanie jest wniesione w ustawowym terminie, czy jest wniesione prawidłowo, w tym także, czy zostało podpisane lub czy zostało wniesione przez uprawniony podmiot.

Prowadzenie postępowania odwoławczego bez wezwania do usunięcia braków formalnych odwołania w postaci np. podpisu, pełnomocnictwa czy innych wymagań, względnie w sytuacji, gdy braki odwołania nie zostały uzupełnione, oznacza wadliwość postępowania i to w postaci kwalifikowanej. W takim przypadku mamy bowiem do czynienia z działaniem organu odwoławczego "z urzędu", co narusza zasadę skargowości (art. 127 § 1 k.p.a.) i stanowi o rażącym naruszeniu prawa (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 maja 1994 r., sygn. akt SA/Gd 2365/93; z dnia 30 lipca 2019 r., sygn. akt II OSK 1893/1, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, orzeczenia.nsa.gov.pl).

Z kolei uchybienie terminu jest okolicznością obiektywną. W razie jej stwierdzenia organ odwoławczy nie ma innej możliwości, niż wydanie postanowienia o uchybieniu terminu, na podstawie art. 134 k.p.a. Stosownie do tego przepisu organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne.

Odnosząc powyższe uwagi do stanu faktycznego sprawy należy wskazać, że odwołanie od decyzji organu pierwszej instancji zostało wniesione przez odwołującą działającą przez zawodowego pełnomocnika adwokata A. M., który nie podpisał odwołania, a nadto nie przedłożył pełnomocnictwa uprawiającego go do reprezentowania odwołującej. Z akt postępowania administracyjnego wynika, że organ pierwszej instancji wydaną przez siebie decyzję skierował do skarżącej, która na tym etapie postępowania nie ustanowiła pełnomocnika, działała zatem osobiście. Dodać należy, że pełnomocnictwo procesowe z dnia 8 sierpnia 2019 r., załączone przez ww. pełnomocnika skarżącej do odpowiedzi na skargę kasacyjną z dnia 21 sierpnia 2019 r., złożoną w sprawie toczącej się przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Gdańsku pod sygn. akt III SA/Gd 313/19 obejmowało reprezentowanie skarżącej w sprawie o wypłatę ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, w tym do sporządzenia odpowiedzi na skargę kasacyjną organu oraz zastępstwa procesowego na rozprawie (por. pełnomocnictwo, k. 63 akt ww. sprawy). Nie dotyczyło zatem postępowania przed organami administracji publicznej.

W aktach administracyjnych nadto nie ma zwrotnego potwierdzenia odbioru przez stronę decyzji organu pierwszej instancji, ani innego dowodu doręczenia stronie tejże decyzji. Decyzja została wydana w dniu 13 kwietnia 2023 r., zaś odwołanie zostało nadane w urzędzie pocztowym w dniu 2 maja 2023 r. Porównanie tych dat nie daje jednoznacznej odpowiedzi na pytanie, czy odwołanie zostało wniesione w terminie. Wadliwe i to w stopniu rażącym jest niepoczynienie ustaleń faktycznych przez organ drugiej instancji, czy odwołanie skarżącej zostało wniesione w terminie, czy też po terminie.

Organ odwoławczy miał nadto obowiązek sprawdzenia formalnych wymogów odwołania pochodzącego od skarżącej przy zastosowaniu trybu z art. 64 § 2 k.p.a. W rozpoznawanej sprawie odwołanie nie zostało bowiem podpisane przez wnoszącego je pełnomocnika (wdrukowano jedynie imię i nazwisko pełnomocnika oraz numer jego wpisu na listę radców prawnych), a nadto nie wykazał się on pełnomocnictwem do działania w imieniu skarżącej. Pomimo zaistniałych braków formalnych odwołania, organ drugiej instancji nie wezwał skarżącej do ich uzupełnienia. W konsekwencji odwołanie niepodpisane oraz wniesione przez osobę nieuprawnioną do reprezentowania skarżącej w istocie nie mogło wywołać skutku w postaci wszczęcia postępowania odwoławczego i nie uprawniało organu odwoławczego do merytorycznego orzekania w sprawie.

Prowadzenie postępowania odwoławczego pomimo wniesienia odwołania przez podmiot nieuprawniony (przy braku skutecznego odwołania wniesionego przez skarżącą) oraz bez wezwania do usunięcia braków formalnych odwołania w postaci podpisania odwołania i przedłożenia pełnomocnictwa skutkuje tym, że zaskarżona decyzja organu odwoławczego została wydana z rażącym naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Organ odwoławczy działał bowiem bez odwołania w wyniku czego wydał swoją decyzję z urzędu.

Stwierdzone uchybienia czynią przedwczesną ocenę zarzutów zawartych w skardze.

Ponownie rozpoznając sprawę, organ odwoławczy powinien wyeliminować opisane wyżej uchybienie poprzez wezwanie skarżącej do usunięcia braków formalnych odwołania zgodnie z art. 64 § 2 k.p.a., dokonać ustaleń faktycznych w zakresie zachowania przez skarżącą terminu do wniesienia odwołania, w celu przeprowadzenia formalnoprawnej kontroli dopuszczalności odwołania od decyzji organu pierwszej instancji.

Mając na uwadze powyższe Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., orzekł jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku.

O kosztach postępowania Sąd w punkcie drugim sentencji wyroku orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2023 r. poz. 1935 ze zm.). Zasądzone koszty postępowania obejmują wynagrodzenie pełnomocnika z wyboru w wysokości 480 zł.