Postanowienie NSA, sygn. akt I GSK 248/24
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-03-20 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Uchylono zaskarżone postanowienie i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w...
Powołane przepisy: article: art. 53 ust. 2 pkt 1, art. 58 § 1 pkt 1, art. 61 ust. 1
journal: Dz.U. 2020 poz 818
law: Ustawa z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014- 2020 - t.j.
article: art. 3 § 2 pkt 4 oraz art. 3 § 3
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 45 i art. 78
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Piotr Pietrasz po rozpoznaniu w dniu 20 marca 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej N. Sp. z o.o. we W. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 października 2023 r., sygn. akt V SA/Wa 1804/23 w zakresie odrzucenia skargi w sprawie ze skargi N. Sp. z o.o. we W. na informację Narodowego Centrum Badań i Rozwoju z dnia 25 lipca 2023 r., nr DWP-SOK.I.4203.10.2023 w przedmiocie nieuwzględnienia zastrzeżeń do aktualnej oceny projektu postanawia: uchylić zaskarżone postanowienie i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z 17 października 2023 r. odrzucił skargę N. sp. z o.o. we W. (dalej: skarżąca, spółka) na informację Narodowego Centrum Badań i Rozwoju (dalej: NCBR, Instytucja pośrednicząca) z dnia 25 lipca 2023 r. nr DWP-SOK.I.4203.10.2023 w przedmiocie nieuwzględnienia zastrzeżeń.

Zaskarżone rozstrzygnięcie wydane zostało w następującym stanie faktycznym.

Spółka złożyła wniosek o dofinansowanie projektu nr POIR.01.01.01-00-0075/22 pt. ,,System szkoleniowy dla operatorów wózków widłowych wykorzystujący Rozszerzoną Rzeczywistość (AR) oraz mechanizmy automatycznej weryfikacji poprawności wykonania czynności szkoleniowych oparte o Digital Twin’’ w ramach Programu Operacyjnego Inteligentny Rozwój 2014-2020, Oś priorytetowa Wsparcie prowadzenia prac B+R przez przedsiębiorstwa, Działanie Projekty B+R przedsiębiorstw, Poddziałanie Badania przemysłowe i prace rozwojowe realizowane przez przedsiębiorstwa w ramach Konkursu Szybka ścieżka – Innowacje cyfrowe.

Pismem z 30 grudnia 2022 r. NCBR poinformowało spółkę, że powyższy projekt został wybrany do dofinansowania i zwróciło się o dostarczenie dokumentów niezbędnych do zawarcia umowy o dofinansowanie projektu.

Następnie pismem z 3 marca 2023 r. organ poinformował spółkę o zawieszeniu podpisywania umów w ramach konkursu w związku z kontrolą Instytucji zarządzającej Programem.

Pismem z 28 kwietnia 2023 r. NCBR poinformowało spółkę, że w wyniku kontroli Ministerstwa Funduszy i Polityki Regionalnej (dalej: Ministerstwo, Instytucja zarządzająca) projekt spółki został skierowany do ponownej weryfikacji w zakresie spełnienia kryteriów wyboru.

Kolejnym pismem z 15 maja 2023 r. organ poinformował spółkę, że projekt nie zostanie dofinansowany w wyniku nieprawidłowości w procesie oceny stwierdzonych w trakcie kontroli Ministerstwa oraz, że dodatkowe informacje przekazane zostaną spółce w dodatkowej korespondencji.

Pismem z 22 maja 2023 r. organ przedstawił informację w przedmiocie aktualnej oceny projektu. W treści pisma wskazano, że w świetle art. 52 ust. 2 ustawy z 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 (Dz. U. z 2020 r., poz. 818 ze zm.) instytucja pośrednicząca zobowiązana jest do sprawdzenia spełnienia warunków dofinansowania przed podpisaniem umowy. W dniu 5 kwietnia 2023 r., NCBR otrzymało z Ministerstwa Protokół cząstkowy nr [...] z kontroli doraźnej, w którym Instytucja Zarządzająca wskazała m.in. na konieczność przeprowadzenia oceny ponownej ze względu na nieprawidłowo przeprowadzony przez NCBR wybór projektu spółki. Wskazano także, że Instytucja Zarządzająca w Informacji pokontrolnej z kontroli doraźnej nr [...] z 15 maja 2023 r. podtrzymała stanowisko co do nieprawidłowości w wyborze projektu. Zgodnie z informacją pokontrolną ekspertów zewnętrznych Instytucji Zarządzającej: weryfikacja wykazała, że część aspektów wniosku podlegających ocenie nie została uwzględniona przez ekspertów dokonujących pierwotnej oceny. Następnie przedstawiono uchybienia oceny w podziale na Kryteria i podkryteria.

W podsumowaniu informacji stwierdzono, że wniosek został oceniony negatywnie z uwagi na otrzymanie 2 punktów w Kryterium Realizacja Projektu oraz Wdrożenie Wyników Projektu. Jednocześnie pouczono spółkę o prawie wniesienia umotywowanych zastrzeżeń do NCBR w terminie 14 dni od doręczenia pisma.

Skarżąca uznała powyższą informację NCBR z [...] maja 2023 r. za negatywną ocenę projektu i wniosła pismem z 30 maja 2023 r. protest, który uznany został przez Instytucję Pośredniczącą za umotywowane pisemne zastrzeżenia i przekazany Instytucji Zarządzającej jako właściwej do ich rozpatrzenia.

Zaskarżonym na wstępie pismem z 25 lipca 2023 r. NCBR poinformowało spółkę o nieuwzględnieniu zastrzeżeń. W piśmie wskazano, że 21 lipca 2023 r. Ministerstwo przekazało NCBR ostateczną Informację pokontrolną z kontroli doraźnej nr [...], przeprowadzanej na podstawie Rozdziału 7, art. 22 ust. 1 pkt 1 oraz ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 (Dz. U. z 2020 r., poz. 818, dalej: ustawa wdrożeniowa). W przedmiotowej informacji pokontrolnej IZ, po rozpatrzeniu zastrzeżeń spółki od wyników kontroli z 30 maja 2023 r., wskazała, że podtrzymuje stanowisko co do nieprawidłowości w wyborze projektu spółki. W związku z powyższym, w oparciu o ostateczną informację pokontrolną, NCBR przekazało stanowisko IZ wskazujące na odrzucenie zastrzeżeń do oceny Kryterium: Istota Projektu, Realizacja Projektu, Wdrożenie wyników projektu. W piśmie uzasadniono odrzucenie zastrzeżeń spółki od wyników kontroli. Podsumowując stanowisko IZ - NCBR wyjaśniło, że stwierdzono nieprawidłowość polegającą na wskazaniu do dofinansowania projektu niespełniającego kryteria oceny, co powoduje, że projekt ten jest niekwalifikowalny w Programie Operacyjnym Inteligentny Rozwój 2014-2020; ocena projektu powinna być negatywna. W piśmie zawarto stwierdzenie, że przedstawiona ocena jest ostateczna.

Powyższe pismo Instytucji pośredniczącej zostało zaskarżone przez skarżąca spółkę skargą do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

Sąd I instancji uznał, że skarga nie należy do właściwości sądu administracyjnego i jako niedopuszczalna podlega odrzuceniu, na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm., dalej: p.p.s.a.).

Zdaniem Sądu I instancji w rozpatrywanej sprawie brak jest podstaw do przyjęcia, że przedmiotem zaskarżonego rozstrzygnięcia z 25 lipca 2023 r. jest ostateczna informacja pokontrolna sporządzona na podstawie art. 25 ust. 8 ustawy wdrożeniowej. Podkreślił, że Instytucja zarządzająca wprawdzie przeprowadziła kontrolę w trybie przepisów Rozdziału 7 ,,Kontrola i audyt’’ ustawy wdrożeniowej, jednakże podmiotem kontrolowanym był NCBR, natomiast skarżąca (będąca wnioskodawcą w ramach PO IR) nie była w ogóle podmiotem kontrolowanym. Dlatego też nie powinien przysługiwać skarżącej, tak jak podmiotowi kontrolowanemu, sformalizowany środek odwoławczy w postaci wniesienia umotywowanych zastrzeżeń od informacji pokontrolnych o których mowa w art. 25 ust. 2 ustawy wdrożeniowej. Nie wchodząc zatem w ocenę ustaleń kontroli przeprowadzonej przez Instytucję Zarządzającą względem NCBR, zarówno co do meritum jak i samej formuły tej kontroli, odnotować można jednolite stanowisko orzecznicze oraz poglądy piśmiennictwa dotyczące niedopuszczalności skarg wnoszonych przez podmioty kontrolowane na ostateczne informacje pokontrolne.

W okolicznościach faktycznych rozpoznawanej sprawy, zdaniem Sądu, zaskarżone pismo NCBR z 25 lipca 2023 r. w istocie stanowi informację o odmowie zawarcia umowy o dofinansowanie projektu.

W uzasadnieniu postanowienia Sąd I Instancji stwierdził, że zaskarżona informacja nie stanowi "negatywnej ponownej oceny projektu". Sąd wyjaśnił, że na etapie poprzedzającym zawarcie umowy, NCBR musi ponownie sprawdzić spełnienie wszystkich kryteriów (warunków), na podstawie których wydano pozytywną ocenę i dokonano wyboru projektu. Taka ponowna kontrola prawidłowości oceny projektu powinna podlegać kontroli sądów administracyjnych pod warunkiem, że można ją uznać za "negatywną ponowną ocenę projektu" w rozumieniu stosownych przepisów ustawy wdrożeniowej. Ponowna ocena projektu polega na powtórnej weryfikacji projektu w zakresie kryteriów i zarzutów, o których mowa w art. 54 ust. 2 pkt 4 (art. 58 ust. 3 ustawy wdrożeniowej), a więc w zakresie wskazanych kryteriów wyboru projektów. Nadto Sąd powołał się na treść art. 53 ust. 2 ustawy wdrożeniowej. Zdaniem Sądu w rozpoznawanej sprawie żadna z powyższych okoliczności nie występuje, zatem trudno przyjąć, że pozytywna ocena projektu spółki jest oceną negatywną i z tego powodu spółce przysługuje skarga do sądu administracyjnego w trybie ustawy wdrożeniowej.

W zaskarżonym piśmie z 25 lipca 2023 r. jako podstawę odmowy udzielenia pomocy finansowej NCBR wskazało na ostateczną informację pokontrolną i odrzucenie przez Ministerstwo zastrzeżeń skarżącej dotyczących stwierdzonych nieprawidłowości przy wyborze przez NCBR projektu skarżącej do dofinansowania. Odmowa podpisania umowy nie była spowodowana więc ponowną negatywną oceną projektu przez NCBR, lecz wynikami kontroli przeprowadzonej przez Instytucję Zarządzającą w trybie przepisów Rozdziału 7 ,,Kontrola i audyt’’ ustawy wdrożeniowej w ramach której zakwestionowano ocenę przez NCBR projektu skarżącej. Tym samym w ocenie Sądu brak jest podstaw aby przyjąć, że zaskarżone do Sądu rozstrzygnięcie dotyczy nieuwzględnienia wniesionego przez skarżącą protestu od negatywnej oceny projektu. W ocenie Sądu nie doszło do negatywnej oceny projektu skarżącej przez NCBR, której aktywność po 30 grudnia 2022 r. polegała zasadniczo na przekazywaniu informacji skarżącej w związku z kontrolą prowadzoną przez Instytucję Zarządzającą względem NCBR. Podkreślić należy, że NCBR nie przedstawiło ,,własnej’’ oceny projektu jako Instytucji Pośredniczącej od której to oceny przysługiwałaby skarżącej możliwość wniesienia protestu (a następnie skargi do sądu administracyjnego na nie uwzględnienie tego protestu), względnie ponownej oceny projektu podlegającej zaskarżeniu do sądu administracyjnego.

Wobec powyższego Sąd I instancji stanął na stanowisku, że zaskarżona informacja NCBR z 25 lipca 2023 r. dotycząca de facto odmowy zawarcia umowy o dofinansowanie projektu skarżącej, w realiach rozpatrywanej sprawy, nie mieści się w katalogu zagadnień należących do właściwości sądu administracyjnego.

Skargę kasacyjną na powyższe postanowienie Sądu I instancji złożyła skarżąca Spółka. Wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie ewentualnie uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i uwzględnienie skargi wniesionej do WSA w Warszawie przez skarżącego. Ponadto wniosła o zasądzenie od organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.

Na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. zaskarżonemu postanowieniu zarzuciła:

I. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy:

a) art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 4 oraz art. 3 § 3 p.p.s.a. w zw. z art. 61 ust. 1 ustawy wdrożeniowej poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na odrzuceniu skargi jako niedopuszczalnej poprzez przyjęcie, że:

- odmowa zawarcia umowy o dofinansowanie nie jest aktem administracyjnym kształtującym prawa i obowiązki stosunków cywilnoprawnych;

- informacja w przedmiocie aktualnej oceny projektu oraz informacja o nieuwzględnieniu zastrzeżeń nie mogą być uznane za "negatywną ocenę" w rozumieniu art. 61 ust. 1 ustawy wdrożeniowej;

II. naruszenie przepisów prawa materialnego:

a) art. 61 ust. 1 ustawy wdrożeniowej poprzez niewłaściwą wykładnię i błędne zastosowanie polegające na przyjęciu, że informacja w przedmiocie aktualnej oceny projektu oraz informacja o nieuwzględnieniu zastrzeżeń nie mogą być uznane za "negatywną ocenę" w rozumieniu art. 61 ust. 1 ustawy wdrożeniowej;

b) art. 53 ust. 2 pkt 1 ustawy wdrożeniowej poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie skutkujące przyjęciem, że informacja w przedmiocie aktualnej oceny projektu oraz informacja o nieuwzględnieniu zastrzeżeń nie są negatywną oceną w rozumieniu art. 53 ust. 2 pkt 1 ustawy wdrożeniowej.

c) art. 45 i art. 78 Konstytucji RP poprzez ich niezastosowanie i przyjęcie, że skarżącemu nie przysługuje środek zaskarżenia w postaci skargi do sądu administracyjnego w sytuacji, gdy informacja w przedmiocie aktualnej oceny projektu oraz informacja o nieuwzględnieniu zastrzeżeń są aktami rozstrzygającymi władczo o sytuacji prawnej skarżącej.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej zawarto argumentację na poparcie powyższych zarzutów.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie przypomnienia wymaga, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, a mianowicie sytuacje enumeratywnie wymienione w § 2 tego przepisu. Skargę kasacyjną, w granicach której operuje Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 174 p.p.s.a., można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.

Sąd I instancji kontrolowanym postanowieniem odrzucił skargę na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., uznając że zaskarżona informacja z 25 lipca 2023 r. dotycząca de facto odmowy zawarcia umowy o dofinansowanie projektu skarżącej, nie mieści się w katalogu zagadnień należących do właściwości sądu administracyjnego. Postawione zaś w skardze kasacyjnej zarzuty kwestionują wyrażony w zaskarżonym postanowieniu pogląd.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie można się zgodzić ze stanowiskiem Sądu I instancji wskazującym, że informacja o odmowie zawarcia umowy o dofinansowanie projektu, nie mieści się w katalogu zagadnień należących do właściwości sądu administracyjnego.

Na wstępie należy wskazać, że w art. 61 ust. 1 - 8 ustawy wdrożeniowej uregulowano zasady kontroli sądowej sprawowanej przez sądy administracyjne rozstrzygnięć podejmowanych w ramach naboru wniosków dotyczących realizacji programów w zakresie polityki spójności. Przepis ten odnosi się do postępowania przed sądem w pierwszej instancji. Wskazany przepis został ujęty w rozdziale 15 ustawy wdrożeniowej zatytułowanym "Procedura odwoławcza". Analiza przepisów tego rozdziału pozwala zająć stanowisko, że postępowanie sądowe uregulowane tam jest elementem swoistego postępowania odwoławczego. Niezależnie od tego znajdujące się w tym rozdziale przepisy dotyczące sądowej kontroli administracji publicznej bezpośrednio nawiązują do konstytucyjnej zasady prawa do sądu, którą uregulowano w art. 45 ust 1 Konstytucji RP. Komentowany przepis wprost wskazuje, że wniesienie skargi do sądu w tym przypadku następuje na podstawie art. 3 § 3 p.p.s.a., zgodnie z którym sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach. Tym samym ustawodawca podkreślił, że prawo do wniesienia skargi do sądu administracyjnego na podstawie art. 61 ustawy wdrożeniowej wynika z mocy przepisu szczególnego, jakim jest właśnie ten przepis ustawy wdrożeniowej.

W art. 61 ust. 1 ustawy wdrożeniowej wymieniono katalog rozstrzygnięć podejmowanych w ramach naboru wniosków dotyczących realizacji programów w zakresie polityki spójności, z których podjęciem wiąże się prawo wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Jak stanowi ten przepis w przypadku nieuwzględnienia protestu, negatywnej ponownej oceny projektu lub pozostawienia protestu bez rozpatrzenia, w tym w przypadku, o którym mowa w art. 66 ust. 2 pkt 1, wnioskodawca może w tym zakresie wnieść skargę do sądu administracyjnego, zgodnie z art. 3 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Analiza przepisów ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju nie pozostawia wątpliwości, że procedura przyznania dofinansowania przebiega dwuetapowo tj. w pierwszej kolejności w reżymie administracyjnoprawnym, a następnie w reżymie cywilnoprawnym. Sądy administracyjne są właściwe na etapie poprzedzającym przyznanie dofinansowania projektu (wniosku) do momentu zawarcia umowy. Natomiast sądy powszechne właściwe są na etapie zawarcia i wykonania umowy o dofinansowanie projektu. Rolą sądu administracyjnego, z woli ustawodawcy, jest więc ustalenie, czy dany projekt na etapie postępowania konkursowego (władczego) nie został oceniony w sposób naruszający prawo. Tym samym, po zakończeniu postępowania sądowoadministracyjnego i po zakończeniu procedury administracyjnej, prowadzącej bądź nie, do zawarcia umowy o dofinansowanie, rozpoczyna się etap, na którym zasadniczą rolę odgrywa w razie sporu sąd cywilny.

Warto zwrócić uwagę, że art. 61 ust. 1 ustawy wdrożeniowej nie reguluje w sposób wyczerpujący zakresu przedmiotowego sądowej kontroli działalności organów administracyjnych rozstrzygających o wyborze projektów do dofinansowania na podstawie tego aktu prawnego.

Takie rozwiązanie jest konsekwencją zawartego w art. 45 ust. 1 oraz w art. 77 ust. 2 Konstytucji RP prawa do sądu. Każdy ma prawo do sprawiedliwego i jawnego rozpatrzenia sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki przez właściwy, niezależny, bezstronny i niezawisły sąd (art. 45 ust. 1). Ponadto ustawa nie może nikomu zamykać drogi sądowej dochodzenia naruszonych wolności lub praw (art. 77 ust. 2). Wskazane regulacje ustanawiają konstytucyjne gwarancje prawa do sądu. Podkreśla się, że pomiędzy tymi przepisami zachodzą tego typu relacje, że art. 77 ust. 2 Konstytucji RP stanowi dopełnienie (uzupełnienie, rozwinięcie) konstytucyjnego prawa do sądu (Wyrok TK z 9.06.1998 r., K 28/97, OTK 1998/4, poz. 50 oraz A. Wasilewski, Sądowa kontrola administracji a problem prawa do sądu [w:] Księga pamiątkowa profesora Eugeniusza Ochendowskiego, Toruń 1999, s. 343 i n.).

Uwzględniając powyższe należy dojść do wniosku, że oprócz przypadków wymienionych w art. 61 ust. 1 ustawy wdrożeniowej skarga do sądu administracyjnego przysługuje również na stwierdzenie przez właściwą instytucję przyczyny braku możliwości zawarcia umowy o dofinansowanie projektu lub brak możliwości podjęcia decyzji o dofinansowaniu projektu. W wymienionym przypadku wniesienie skargi do sądu nastąpi na podstawie art. 3 § 2 p.p.s.a., a nie na podstawie art. 3 § 3 tego aktu prawnego. Oznacza to, że przepisy ustawy regulującej postępowanie sądowoadministracyjne stosuje się w pełnym zakresie i wprost.

Naczelny Sąd Administracyjny przypomina, że ratio legis uregulowania prawnego rozszerzającego kontrolę sądu administracyjnego poza sferę decyzji lub postanowień, będących przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej na podstawie art. 3 § 2 pkt 1-3 p.p.s.a., wiązane jest z umożliwieniem sądowej kontroli również takich działań administracji publicznej, które dotyczą praw i obowiązków obywateli i innych podmiotów w sferze publicznej oraz potrzebą zapewnienia im gwarancji procesowych w ich relacjach z organami administracji publicznej oraz w zakresie zadań realizowanych przez te organy (T. Woś, H. Knysiak - Molczyk, M. Romańska (red. T. Woś), Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wydanie 5, Warszawa 2012, s. 69-70). Tym samym, obywatele i inne podmioty konkretnych uprawnień lub obowiązków, w sytuacji gdy odnoszący się do nich akt lub czynność posiada cechy określone w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., mają zapewnioną ochronę na drodze sądowej. Mogą bowiem zaskarżyć takie akty i czynności organu administracji publicznej do sądu administracyjnego, a także bezczynność organu w tych sprawach, jak również żądać, aby sąd administracyjny orzekł o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa (art. 146 p.p.s.a.). Niewątpliwie organ odmawiając podpisania umowy lub podjęcia decyzji o dofinansowaniu stanowi określone rozstrzygnięcie. Niewątpliwie jednak w tym działaniu (rozstrzygnięciu), poprzedzającym zawarcie umowy lub podjęcie decyzji o dofinansowaniu, należy dopatrywać się władczości administracyjnoprawnej, a rozstrzyganie o tym, że dany podmiot nie spełnia przesłanek, aby zawrzeć z nim umowę lub wydać decyzję o dofinansowaniu, na podstawie której otrzyma wsparcie, należy uznać za akt, o jakim mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Stwierdzenie przez organ, że w konkretnym przypadku nie zawrze umowy lub nie wyda decyzji o dofinansowaniu stanowi - jakby nie patrzeć - rozstrzygnięcie z zakresu administracji publicznej, które ponadto odnosi się do sytuacji prawnej podmiotu wnioskującego o zawarcie takiej umowy.

Ustalenie czy skarga do sądu jest wnoszona na podstawie art. 3 § 3 p.p.s.a., czy też na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. ma kluczowe znaczenie dla ustalenia przepisów, które mają zastosowanie na etapie postępowania sądowoadministracyjnego. W tym przypadku należy wprost stwierdzić, że gdy skarga do sądu administracyjnego jest wnoszona na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., będzie ona rozpatrywana przez sąd administracyjny na zasadach uregulowanych wyłączenie w ustawie prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W tym zakresie nie będą miały zatem w ogóle zastosowania przepisy ustawy wdrożeniowej.

Niezależnie od powyższych rozważań należy również zwrócić uwagę na kolejną kwestię dotyczącą rozstrzygnięcia "negatywnej oceny projektu" uregulowanego w 53 ustawy wdrożeniowej. Zgodnie z ugruntowaną linią orzeczniczą pojęcie "negatywnej oceny projektu" należy interpretować szeroko, a więc chodzi o ocenę niedającą możliwości zakwalifikowania projektu do dofinansowania (zob. postanowienie NSA z dnia 24 marca 2010 r. w sprawie o sygn. akt II GSK 248/10, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Innymi słowy, ocena pozytywna projektu jest przeciwieństwem negatywnej oceny, czyli takiej, której wyniki nie pozwalają na skierowanie go do dalszego etapu oceny bądź przyznanie dofinansowania (por. postanowienie NSA z dnia 13 stycznia 2011 r. sprawie II GSK 1495/10, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Niedopuszczalne jest ograniczanie możliwości złożenia i rozpoznania środka odwoławczego poprzez zawężanie pojęcia "negatywnej oceny" (por. K. Brysiewicz, R. Poździk, Ocena i wybór projektów..., s. 16). Zatem pozytywna lub negatywna ocena projektu następuje także poprzez ocenę możliwości zawarcia umowy o dofinansowanie (postanowienie NSA z dnia 21 czerwca 2011 r. w sprawie II GSK 1058/11, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych).

Prawo do wniesienia skargi powinno przysługiwać również wnioskodawcy, w stosunku do którego, po pozytywnym zakończeniu oceny projektu, a przed podpisaniem umowy o dofinansowanie, stwierdzono brak spełniania kryteriów warunkujących przyznanie dofinansowania (Komentarz do art. 61 ustawy o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 red. Poździk Rafał, autor fragmentu Ostałowski Jakub). Możliwość odmowy podpisania umowy w takim przypadku wynika z art. 52 ust. 2 ustawy wdrożeniowej. Informacja o odmowie podpisania umowy o dofinansowanie powinna być w takim przypadku traktowana jako "negatywna ocena projektu" z odpowiednim stosowaniem w takim przypadku przepisów art. 53–60 ustawy wdrożeniowej. Za takim stanowiskiem przemawiają argumenty systemowe bowiem informacja tego typu jest de facto powtórzeniem, w jakimś zakresie, procesu oceny (por. wyrok NSA z dnia 26 marca 2013 r. w sprawie II GSK 2037/11, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Zatem gdy właściwa instytucja dopatrzyła się niespełnienia pewnych wymogów formalnych czy merytorycznych odmowę podpisania umowy uznać należy za "negatywną ocenę" choć skutkuje ona w istocie odmową dokonania czynności cywilnoprawnej (por. wyrok NSA z 20 lipca 2011 r., sygn. akt II GSK 1380/11). Należy jednak pamiętać, że w tym wypadku wniesienie skargi do sądu będzie możliwe dopiero po uprzednim wniesieniu protestu na informację o odmowie podpisania umowy o dofinansowanie (gdyż de facto stanowi to negatywną ocenę) i otrzymaniu negatywnego rozstrzygnięcia protestu.

Mając na uwadze powyższe rozważania stwierdzić należy, że Sąd I instancji powinien ponownie przeanalizować zaskarżoną informację NBCR - Instytucji pośredniczącej i jednoznacznie stwierdzić, czy stanowi ona odmowę podpisania umowy o dofinansowanie jako czynność posiadająca cechy określone w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. czy "negatywną ocenę projektu" określoną w art. 53 ustawy wdrożeniowej. Należy jednak pamiętać, że jeżeli zaskarżone pismo stanowi negatywną ocenę projektu to w takiej sytuacji skarga do sądu byłaby przedwczesna bowiem jej wniesienie będzie możliwe dopiero po uprzednim wniesieniu protestu i otrzymaniu negatywnego rozstrzygnięcia protestu. Należy również pamiętać o odpowiednim stosowaniu przepisów procesowych. Skarga do sądu administracyjnego wnoszona na akt lub czynność określone w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. będzie rozpatrywana przez sąd administracyjny na zasadach uregulowanych wyłączenie w ustawie prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W tym zakresie nie będą miały zatem zastosowania przepisy ustawy wdrożeniowej.

We wskazanych wyżej sytuacjach wnioskodawcy powinno przysługiwać prawo do złożenia środka odwoławczego i jego merytorycznego rozpatrzenia. W myśl art. 78 Konstytucji RP każdy wnioskodawca ma prawo do zaskarżenia orzeczeń i decyzji wydanych w pierwszej instancji przez właściwą instytucję. Tym samym realizacja tego prawa powinna odbywać się poprzez przyznanie wnioskodawcom prawa do skutecznego zaskarżenia każdego podjętego w ich sprawie rozstrzygnięcia, w tym pisma o odmowie podpisania umowy o dofinansowanie.

Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 182 § 1 p.p.s.a. postanowił jak w sentencji.

Wniosek skarżącej o zasądzenie kosztów postępowania jest natomiast nieuzasadniony, bo przepisy o kosztach postępowania w art. 203 i 204 p.p.s.a. nie przewidują podstaw orzeczenia w tym przedmiocie w postanowieniu wydanym na skutek skargi kasacyjnej wniesionej od postanowienia wojewódzkiego sądu administracyjnego.