Wyrok WSA w Rzeszowie, sygn. akt II SA/Rz 1538/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Data orzeczenia: 2023-04-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6091 Przywrócenie stosunków wodnych na gruncie lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom
Hasła tematyczne: Wodne prawo
Skarżony organ: Prezes Rady Ministrów
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność decyzji I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 234 ust. 3
journal: Dz.U. 2021 poz 2233
law: Ustawa z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne - t.j.
article: art. 107 § 1
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 145 § 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2023 poz 259
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SNSA Jerzy Solarski /spr./ Sędziowie WSA Ewa Partyka WSA Elżbieta Mazur - Selwa Protokolant starszy specjalista Anna Mazurek–Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 kwietnia 2023 r. sprawy ze skargi J. O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie z dnia 13 września 2022 r. nr SKO.4171/80/2022 w przedmiocie nakazu zlikwidowania wylotu rurociągu I. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji i decyzji Burmistrza [...] z dnia 29 lipca 2022 r. nr OŚiR.6331.18.2021; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie na rzecz skarżącego J. O. kwotę 1 000 zł /słownie: jeden tysiąc złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Rzeszowie (dalej: "Kolegium") decyzją z dnia 13 września 2022 r. nr SKO.4171/80/2022, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm., dalej: "K.p.a.") w związku z art. 234 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. - Prawo wodne (Dz.U. z 2021 r., poz. 2233 ze zm., dalej: "P.w."), po rozpatrzeniu odwołania J.O. (dalej: "Skarżący") od decyzji Burmistrza [...] (dalej: "Burmistrz"/organ I instancji) z dnia 29 lipca 2022 r. nr OSiR.6331.18.2021 nakazującej zlikwidowanie wylotu rurociągu Ø 150 mm znajdującego się na skarpie działki nr ew. [...], z której wody odprowadzane są na działkę sąsiednią nr ew. [...] oraz zlikwidowanie rowku ziemnego na odcinku około 3,5 m znajdującego się na działce nr ew. [...] oraz zagospodarowanie wody z działek nr ew. [...], [...] i [...] na własnym terenie nieutwardzonym bądź do studni chłonnych lub zbiorników retencyjnych zlokalizowanych na terenie własnej nieruchomości – utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu stwierdzone zostało, że Burmistrz decyzją z dnia 29 lipca 2022 r. nakazał zlikwidowanie wylotu rurociągu na działce nr [...] w sposób wyżej opisany, wyznaczając termin wykonania prac z tym związanych na 31 października 2022 r. W odwołaniu Skarżący podniósł, że opinia na podstawie której wydano nakaz likwidacji rurociągu, jest wadliwa.

Kolegium odwołania Skarżącego nie uwzględniło i wskazało na przepis art. 234 P.w., przewiduje możliwość wydania decyzji o nakazaniu właścicielowi gruntu przywrócenia stanu poprzedniego lub wykonaniu urządzeń zapobiegającym szkodom, tylko wtedy, jeżeli spełnione są łącznie dwie przesłanki, tj. zmiany stanu wody na gruncie spowodowane zostały przez właściciela gruntu i zmiany te szkodliwie wpływają na grunty sąsiednie. W ocenie Kolegium najistotniejszą kwestią pozostaje szczegółowe ustalenie czy w niniejszej sprawie doszło do naruszenia stosunków wodnych na gruncie, a jeżeli tak, to z jakich przyczyn. Dokonanie tych ustaleń przekracza wiedzę ogólną i wymaga fachowej wiedzy i specjalistycznych wyliczeń, dlatego w orzecznictwie podkreśla się konieczność przeprowadzenia w tego rodzaju sprawach dowodu z opinii biegłego. Organ I instancji dopuścił dowód z opinii biegłego hydrologa. W opinii oraz jej uzupełnieniu biegły wskazał, że działki nr ew. [...], [...], [...] oraz [...] znajdują się w dolnej części terenu pagórkowatego, przedzielonego pasem szlaku dojazdowego znajdującego się na działce nr ew. [...]. Na podstawie mapy topograficznej został ustalony obszar zlewni wód opadowych o łącznej powierzchni 5,6 ha, w tym 0,2 ha szlak dojazdowy. Obliczenia zostały przeprowadzone w oparciu o wzory używane w projektowaniu urządzeń kanalizacji deszczowej i wykazały, że podczas nasilonego deszczu (15 minutowego), na dolny odcinek szlaku dojazdowego może spaść około 98,1 m3 wód opadowych. Przeprowadzone oględziny terenu w miejscach wskazanych, jako przyczyny naruszenia stosunków wodnych, wykazały zasadność zarzutów. Przeprowadzone prace ziemne w obrębie pasa dojazdowego na wysokości działki nr ew. [...] naruszają dotychczasowy kierunek spływu wód. W miejscu dokonanego przekopu nastąpi przekierowanie wód opadowo-roztopowych na działkę nr ew. [...], która posiada nachylenie w kierunku zabudowań znajdujących się na działce nr ew. [....]. W miarę pogłębiania się przekopu, będzie dochodziło do zwiększenia ilości wód spływających na działkę nr ew. [....]. Niedopuszczalne jest wprowadzanie wód opadowych na szlaki przejazdowe, co nastąpiło wskutek opisanego wyżej usytuowania wylotu doprowadzającego wody opadowe z powierzchni dachowej budynku znajdującego się na działce nr ew. [...]. Okresowo na dolny odcinek szlaku dojazdowego na działce nr ew. [...] spływa około 98,1 m3 wód opadowych. Z tego względu wprowadzenie wód opadowych wskazanym wylotem Ø 150 mm, przyczynia się do zwiększenia czynników erozyjnych, oraz stwarza niebezpieczeństwo dla użytkowników szlaku dojazdowego. W celu przywrócenia dotychczasowych stosunków wodnych, biegły zalecił zasypanie rodzimym materiałem ww. płytkiego przekopu oraz likwidację wylotu Ø 150 mm, wprowadzającego dodatkowe wody opadowe na szlak dojazdowy.

W opinii uzupełniającej biegły podtrzymał swoje stanowisko i wyjaśnił, że wykonanie wylotu wód opadowych oraz przekop na działce nr ew. [...] naruszyło przepisy ustawy. Podczas wizji terenowej zostały ujawnione miejsca przeprowadzonych prac ziemnych, głównie na działkach nr ew. [...] i [...] co zostało przedstawione na mapie. Biegły poinformował również, że wyloty służące do wprowadzenia wód opadowych do gruntu, rowów przydrożnych należy traktować jako urządzenia wodne. Szlak przejazdowy znajdujący się na działce nr ew. [...] jest obniżonym pasem gruntu, po którym okresowo spływają wody. Informacje dotyczące parametrów wylotu Ø 150 mm oraz niewielkiej powierzchni objętej odwodnieniem, nie zmieniają przyjętej kwalifikacji sporu. Biegły podtrzymując swoją opinię stwierdził, że Skarżący poprzez swoje działania naruszył stan wód na gruncie. Poinformował również, że wody opadowe należy zagospodarować na własnej działce, w sposób umożliwiający jej retencjonowanie.

Kolegium uznało, że analiza opinii oraz wniosków z niej wypływających pokrywa się z ustaleniami poczynionymi przez organ I instancji w ramach pozostałego postępowania dowodowego, gdzie przeprowadzono dowód z przesłuchania stron oraz przeprowadzono oględziny w terenie z udziałem stron i biegłego. Podzieliło także stanowisko orzecznictwa, że rola organów przy ocenie środka dowodowego, jakim jest opinia biegłego, wyklucza ingerowanie w meritum tej opinii, a jej sprawdzanie ogranicza się wyłącznie do spełnienia warunków formalnych oraz spójności i logiczności. Tym samym oceniło opinię biegłego, jako zgodną z obowiązującymi przepisami. Skoro w sprawie wykonano wiele czynności procesowych, w tym oględziny terenu, przesłuchanie świadków i powołanie biegłego hydrologa, to jest to wystarczające dla uznania decyzji Burmistrza za zgodną z obowiązującymi przepisami prawa. W sprawie nie doszło do naruszenia zasad określonych w art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. nakazujących podejmowanie wszystkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz zebrania w sposób wyczerpujący materiału dowodowego.

W skardze Skarżący - reprezentowany przez radcę prawnego, wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Burmistrza w całości i zasądzenie kosztów postępowania, według norm przepisanych. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie przepisów:

art. 10 § 1 K.p.a. - poprzez przeoczenie, iż w postępowaniu powinien brać udział osobiście A.B., a w razie jego śmierci spadkobiercy tej osoby,

art. 7 i art. 77 K.p.a. poprzez sprzeczność istotnych ustaleń organu I instancji z treścią zebranego materiału dowodowego i błędne uznanie, że Skarżący spowodował zmianę stosunków wodnych,

art. 234 ust. 1 i 3 P.w. - przez błędne nakazanie Skarżącemu wykonania określonych w sentencji decyzji organu I instancji czynności,

art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 105 § 1 K.p.a. poprzez odmowę uchylenia zaskarżonej decyzji organu I instancji oraz umorzenia postępowania wskutek jego bezprzedmiotowości (brak przesłanek nakazania wykonania czynności określonych w sentencji decyzji organu I instancji)

Ponadto Skarżący sformułował zarzut nazwany "Zarzutem ogólnym", że odwołanie nie stanowi polemiki z ustaleniami organu I instancji, a jest powtórzeniem zarzutów do opinii biegłego, na które Skarżący nie uzyskał jasnej i konkretnej odpowiedzi. Kolegium zaś pominęło te zarzuty i nie nakazało biegłemu precyzyjnej odpowiedzi na nie.

W uzasadnieniu podniesiono, że w postępowaniu administracyjnym, jako strona, winien brać jeszcze udział A.B. Nawiązując do odwołania, w którym postawiony został zarzut wadliwości opinii z dnia 30 maja 2022 r., ponowiono zawarte w niej zarzuty, a mianowicie:

a) wody opadowe w zlewni zaznaczonej na Ryc. Nr 2 o powierzchni 5,6 ha są odprowadzane w sposób naturalny ale ukierunkowany rowami po obu stronach "szlaku drogowego" na działce nr ew. [...] co ma podstawowe znaczenie w toczącym się postępowaniu w kwestii naruszenia stosunków wodnych,

b) główna trasa spływu wód opadowych ze zlewni o powierzchni 5,6 ha nie jest zlokalizowana w obniżonym o 3 metry "pasie dojazdowym" znajdującym się na działce nr ew. [...] ale rowami najpierw po obu stronach działki nr ew. [...], później wzdłuż drogi gminnej nr ew. [...] do rowu przy drodze gminnej publicznej nr ew. [...], a następnie do potoku [...].

c) "Płytki przekop" nie może przekierować wód opadowych ze zlewni 5,6 ha, ponieważ woda opadowa z tej zlewni nie dopływa do tego miejsca.

d) wylot "rurociągu" na skarpie działki nr ew. [...] odprowadza wodę gruntową - podziemną z drenażu opaskowego rozbudowywanego domu mieszkalnego tylko z 1/4 całości połaci dachowej. Wypływająca sezonowo woda spływa wzdłuż działki nr ew. [...] - której Skarżący jestem współwłaścicielem- do rowu przy drodze gminnej [...], a następnie do potoku [...],

e) obliczenia wielkości wód opadowych nie mają żadnego znaczenia w ocenie zasadności wniosku o naruszenie stosunków wodnych w omawianym przypadku, ponieważ nie uwzględniają aktualnego kierunku spływu wód opadowych,

f) "Płytki przekop" jak go określa biegły, który może być powodem naruszenia stosunków wodnych, ponieważ jest faktycznie płytki, a precyzując jest to rowek w poprzek działki nr ew. [...] o długości 3.0 m, szerokości 30 cm i głębokości 10 cm, w tej chwili w połowie jest zamulony. Rowek ten przekierowuje wody roztopowe i opadowe tylko ze zlewni, którą jest działka nr ew. [...] (wody opadowe ze zlewni 5,6 ha, której ilości są obliczone w pkt. 3 tutaj nie dopływają) na działkę nr ew. [...] - obie działki są własnością Skarżącego - która następnie wraca na "szlak dojazdowy", tj. działkę nr ew. [...] i spływa nią do potoku [...],

g) terenem zalewowym jest natomiast część działki nr ew. [...] bliżej drogi gminnej publicznej nr ew. [...], która jest zalewana wodami ze zlewni, którą jest działka nr ew. [...]Wnioskodawcy, jak również wodami ze stanowiska do mycia samochodów i maszyn rolniczych, które zorganizowane jest przy oborze, a także gnojowicą i zanieczyszczeniami spod wychodka. Wszystko to zanieczyszcza wody gruntowe i spływa do rowu przy drodze gminnej publicznej nr ew. [...], a następnie do potoku [...],

h) w trakcie przeprowadzonych oględzin w terenie Skarżący poinformował Komisję, jakie wody i dlaczego wypływają z wylotu "rurociągu" na skarpie działki nr ew. [...] i jaki jest stan prawny działki nr ew. [...]. Biegły brał czynny udział w dyskusji, sam podsunął pomysł, żeby wody te skierować rowem do potoku [...]. Zauważył również, że wody przekierowane przez "płytki przekop" wracają na "szlak dojazdowy", pomijając niektóre fakty, dlatego też opinię należy uznać za błędną.

Ponadto Skarżący nadmienił, że "szlak dojazdowy" według biegłego, czyli działka nr ew. [...] stanowi użytek oznakowany jako PS, czyli pastwisko trwałe, którego Skarżący jest współwłaścicielem. Skarżący podniósł także, że organ wprawdzie nie może ingerować w treść opinii biegłego, winien jednak badać ją pod względem spełnienia warunków formalnych oraz spójności i logiczności. Wady opinii biegłego Skarżący podnosi od momentu jej doręczenia. Biegły nie odpowiedział wyczerpująco na przedstawione zarzuty, a mimo to organ I instancji oparł swoje ustalenia i rozstrzygnięcie na jego opinii. Oparcie decyzji organu I instancji na wadliwej opinii biegłego oznacza, iż decyzja ta narusza przepis art. 7 i art. 77 K.p.a.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

skarga jest uzasadniona.

I. Stan sprawy jest następujący. W związku z wnioskiem mieszkańców Z. z dnia 3 listopada 2021 r. o nakazanie właścicielowi działek nr [...], [...] i [...] przywrócenia poprzedniego stanu stosunków wodnych, Burmistrz (wyznaczony do rozpoznania sprawy postanowieniem Kolegium z dnia 26 listopada 2021 r.), podjął działania w celu ustalenia stron postępowania. Po zgromadzeniu niezbędnych danych, zawiadomieniem z dnia 30 marca 2022 r. poinformował o wszczęciu postępowania i jednocześnie wyznaczył rozprawę administracyjną połączoną z oględzinami. Jak wynika z protokołu rozprawy administracyjnej z dnia 25 kwietnia 2022 r., przedstawiciele organu dokonali opisu terenu, natomiast biorące w rozprawie udział strony złożyły oświadczenia dotyczące wykonanych robót. Podczas rozprawy wykonano zdjęcia terenu, będące załącznikiem do protokołu. Z akt wynika, że w sprawie powołano biegłego hydrologa, który w dniu 30 maja 2022 r. przedłożył stosowną opinię. Zawiadomieniem z 31 maja 2022 r. Burmistrz poinformował strony w trybie art. 10 § 1 i art. 79 § 2 K.p.a. o wydanej opinii, a następnie w dniu 17 czerwca 2002 r. zawiadomił o zakończeniu postępowania administracyjnego w przedmiotowej sprawie. Pismem z dnia 17 czerwca 2022 r. Skarżący sformułował zarzuty do opinii biegłego. W opinii uzupełniającej złożonej 6 lipca 2022 r. biegły odniósł się do tych zarzutów; z akt sprawy wynika, że opinia uzupełniająca została doręczona stronom postępowania. Skarżący 18 lipca 2022 r. zapoznał się z aktami, nie składając wniosków i uwag do sporządzonej opinii. W tym stanie sprawy Burmistrz w dniu 29 lipca 2022 r. orzekł następująco:

"nakazuje

1. Zlikwidowanie wylotu rurociągu fi 150 mm znajdującego się na skarpie działki nr ew. [...], z której wody opadowe odprowadzane są na działkę nr ew. [...] oraz zlikwidowanie rowku ziemnego na odcinku około 3,5 m znajdującego się na działce nr ew. [...], która służy jako szlak przejazdowy do okolicznych pól znajdujących się powyżej.

Wody z działek nr ew. [...], [...] i [...] nie mogą być kierowane na działki sąsiednie, ani na drogi publiczne czy szlaki przejazdowe tak więc należy je zagospodarować na własnym terenie nieutwardzonym bądź do studni chłonnych lub zbiorników retencyjnych zlokalizowanych na terenie własnej nieruchomości.

2. Wykonanie prac związanych z likwidacją urządzenia znajdującego się terenie działki nr ew. [...] oraz zasypanie rowku ziemnego rodzimym materiałem znajdującym się na terenie działki nr ew. [...] (szlak przejazdowy) należy dokonać do dnia 31 października 2022 r."

Po rozpoznaniu odwołania Skarżącego, Kolegium decyzją z dnia 13 września 2022 r., utrzymało w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie. Decyzja Kolegium stanowi przedmiot skargi.

II. Stosownie do przepisu art. 234 ust. 1 P.w., właściciel gruntu, o ile przepisy ustawy nie stanowią inaczej, nie może: 1) zmieniać kierunku i natężenia odpływu znajdujących się na jego gruncie wód opadowych lub roztopowych ani kierunku odpływu wód ze źródeł - ze szkodą dla gruntów sąsiednich; 2) odprowadzać wód oraz wprowadzać ścieków na grunty sąsiednie. W myśl ustępu 2, na właścicielu gruntu ciąży obowiązek usunięcia przeszkód oraz zmian w odpływie wody, powstałych na jego gruncie na skutek przypadku lub działania osób trzecich, ze szkodą dla gruntów sąsiednich. Natomiast zgodnie z art. 234 ust. 3 P.w., jeżeli spowodowane przez właściciela gruntu zmiany stanu wody na gruncie szkodliwie wpływają na grunty sąsiednie, wójt, burmistrz lub prezydent miasta, z urzędu lub na wniosek, w drodze decyzji, nakazuje właścicielowi gruntu przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom, ustalając termin wykonania tych czynności.

Nie ulega wątpliwości, że wedle art. 234 ust. 3 P.w., organ może w drodze decyzji nałożyć na właściciela dwojakiego rodzaju nakazy: przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom. Inne, niż wymienione nakazy, nie są objęte dyspozycją tego przepisu i nie mogą być nakładane przez organ administracji publicznej.

III. Kontrolowana decyzja utrzymuje w mocy decyzję Burmistrz, która rażąco narusza prawo i dlatego oba rozstrzygnięcia podlegają stwierdzeniu nieważności. Przyczyny nieważności są dwie.

Po pierwsze, decyzja Burmistrza nie zawiera podstawowego elementu wymaganego przepisem art. 107 § 1 K.p.a., a mianowicie nie wskazuje adresata nakazu. Sąd wskazuje na utrwalone w nauce i orzecznictwie poglądy, że pisma będące nośnikami rozstrzygnięć w sprawie załatwianej w drodze decyzji należy uznać za decyzję, o ile można w nich dostrzec cztery elementy konieczne, ale zarazem wystarczające do uznania określnego przejawu działania organu administracji za decyzję administracyjną. Do tych elementów należą: oznaczenie organu administracji publicznej, od którego pochodzi oświadczenie, wskazanie jego adresata, rozstrzygnięcie o istocie sprawy oraz podpis osoby reprezentującej organ administracji (zob. R. Hauser i M Wierzbowski (red.), Komentarz do K.p.a., CH.BECK 2014, str. 416, 458, wyroki NSA z dnia 20 lipca 1981 r. sygn. SA 1163/81, z dnia 11 lutego 1998 r. sygn. III SA 1067/96, z dnia 14 listopada 2007 r. sygn. I GSK 360/07 i in.).

Zacytowana w punkcie I uzasadnienia decyzja Burmistrza nie wskazuje adresata nakazu. Innymi słowy - nie precyzuje w jakikolwiek sposób, kto ma zlikwidować wylot rurociągu i zlikwidować rowek. Zatem Sąd stwierdza, że brak adresata a więc jednego z czterech koniecznych elementów decyzji ma ten skutek, że "decyzja" Burmistrza z dnia 29 lipca 2022 r. rażąco narusza art. 107 § 1 K.p.a.

Po drugie, zamieszczony w drugim akapicie punktu 1 nakaz nie tylko, że wykracza poza uprawnienia orzecznicze organu administracji określone w art. 234 ust. 3 P.w., ale nie spełnia również wymogów stawianych "rozstrzygnięciu (art. 107 § 1 pkt 5 K.p.a.).

Wskazać należy, że rozstrzygnięcie, określane mianem osnowy lub sentencji decyzji jest kwintesencją decyzji. Wyraża ono rezultat stosowania normy prawa materialnego do konkretnego przypadku w kontekście określonych okoliczności faktycznych i materiału dowodowego. W orzecznictwie utrwalony jest pogląd, że rozstrzygnięcia sprawy nie można domniemywać ani wyprowadzać go z treści uzasadnienia decyzji, albowiem powinno być ono wyrażone expressis verbis w osnowie (sentencji) decyzji, musi być ono jednoznaczne i nie budzić jakichkolwiek wątpliwości (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z 11 lipca 2019 r., sygn. II SA/Łd 319/19). Na tym tle wyrażano pogląd, że wypełnienie przez organ dyspozycji art. 107 § 1 pkt 5 K.p.a. nastąpi tylko i wyłącznie wtedy, gdy rozstrzygniecie to zostanie sformułowane w sposób kategoryczny co do zawartego tam władczego uregulowania przez organ sytuacji prawnej strony (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 23 maja 2019 r., sygn. akt I SA/Rz 474/17).

Tymczasem "rozstrzygnięcie" nakazujące wody (...) zagospodarować na własnym terenie nieutwardzonym bądź do studni chłonnych lub zbiorników retencyjnych zlokalizowanych na terenie własnej nieruchomości, wykracza poza ramy określone w art. 234 ust. 3 P.w. Ponadto, ze względu na wybitnie nieprecyzyjną treść nie spełnia wymogów "rozstrzygnięcia", w rozumieniu art. 107 § 1 pkt 5 K.p.a.

Reasumując: ze względu na rażące naruszenie art. 107 § 1 K.p.a. oraz art. 234 ust. 3 P.w., zaskarżona i poprzedzająca ją decyzja podlegają stwierdzeniu nieważkości, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 259 ze zm., dalej: "P.p.s.a.") .

IV. Stwierdzenie nieważności zaskarżonych rozstrzygnięć, co do zasady, zwalnia Sąd od oceny zarzutów skargi. Niemniej jednak z uwagi na nieprawidłowe stanowisko organów odnośnie do wykładni prawa materialnego oraz uprawnień w zakresie oceny dowodu z opinii biegłego, czyni niezbędnym zamieszczenie kilku ogólnych uwag.

1. Sąd wskazuje, że przepisem art. 234 ust. 3 P.w. objęta jest sytuacja, w której doszło do zmiany stanu wody na gruncie i zmiana ta wpływa szkodliwie na grunty sąsiednie. Zwrot normatywny "zmiana ta wpływa" jednoznacznie wskazuje, że zarówno zmiana, jak i jej szkodliwy wpływ powinny realnie wystąpić. W orzecznictwie podkreśla się, że gdyby ustawodawca miał zamiar objąć powyższą regulacją także stany faktyczne, w których doszło do zmiany stanu wody na gruncie, a nie wystąpiło szkodliwe odziaływanie tej zmiany na grunt sąsiedni (szkoda rzeczywista), to wskazałby to wyraźnie w przepisie, posługując się np. trybem przypuszczającym - "mogą szkodliwie wpływać". Wskazuje się również na konieczność badania związku pomiędzy zmianą stanu wody a szkodą (szkodliwym oddziaływaniem) na gruncie sąsiednim. Stosuje się w tym przypadku konstrukcję związku przyczynowo - skutkowego, który w sprawach z zakresu stosunków wodnych dotyczy nie tylko określonych działań ludzkich i ich skutków, ale zaistnienia określonych zjawisk przyrodniczych (np. kierunku spływu, podtopienia gruntu, budynku itp.). Zatem nieuprawnione jest badanie związku przyczynowo - skutkowego pomiędzy zdarzeniami, z których jedno nastąpiło, a drugie jeszcze nie nastąpiło. Tym bardziej nie jest dopuszczalne badanie związku przyczynowo - skutkowego między zdarzeniami, o których mowa w art. 234 ust. 1 P.w., gdy brak podstaw do przyjęcia, że którekolwiek z tych zdarzeń nastąpiło i wypowiadać się w oparciu o ten przepis o ewentualnych, tylko hipotetycznych następstwach mogących, ale nie muszących wystąpić w przyszłości zmianach w stosunkach wodnych spowodowanych wykonanymi robotami. W takim przypadku nie można w ogóle mówić o przyczynie i skutku. Stanowisko takie ugruntowane zostało w orzecznictwie jeszcze na tle poprzednio obowiązującego przepisu art. 29 ust. 3 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne. Ze względu jednak na praktycznie tożsame brzmienie art. 234 ust. 3 P.w., pogląd ten pozostaje aktualny na gruncie obowiązujących przepisów (zob. wyrok NSA z dnia 9 lipca 2021 r., sygn. akt III OSK 530/21). Przykładowo, w wyroku z dnia 17 stycznia 2017 r. sygn. II OSK 248/16 NSA stwierdził, że kompetencja organu do nałożenia na właściciela gruntu obowiązków o charakterze naprawczym, a więc przywrócenia stanu poprzedniego lub wykonania urządzenia zapobiegającego szkody, dotyczy szkód już powstałych a nie tych, jakie mogą powstać w przyszłości. Przepis ten może zostać zastosowany jedynie, jeżeli spowodowane już przez właściciela gruntu zmiany stanu wody na gruncie szkodliwie wpływają na grunty sąsiednie. Natomiast w sprawie konieczności badania związku przyczynowo -skutkowego NSA wskazał, że organy nie są zobligowane do ustalania ani też badania, czy i na ile prawdopodobne jest wystąpienie szkód w przyszłości oraz jakiego rodzaju będą to szkody. Organy powinny zbadać, czy pomiędzy konkretnym działaniem właściciela jednej nieruchomości, powodującym zmiany w stosunkach wodnych, a stwierdzoną szkodą na innych gruntach istnieje związek przyczynowo -skutkowy (zob. wyrok z dnia z dnia 6 lipca 2017 r., sygn. II OSK 2795/15).

Podzielając taką wykładnię art. 234 ust. 3 P.w. Sąd stwierdza, że dla zastosowania tego przepisu niezbędne jest zaistnienie łącznie dwóch przesłanek: po pierwsze – stwierdzenie działań wywołanych przez właściciela gruntu powodujących zmianę naturalnych stosunków wodnych i po drugie – wystąpienia skutków w postaci szkodliwego wpływu na grunty sąsiednie. W realiach sprawy oznacza to, że jeśli nie ma szkodliwych skutków na gruntach sąsiednich (w tym przypadku na działce nr 2077/1), to hipotetyczne rozważania o szkodliwych skutkach rurociągu i rowka nie uprawniają do wydania nakazu mającego oparcie na przepisie art. 234 ust. 3 P.w.

2. Zgodzić należy się ze stanowiskiem, że podważanie przez organ opinii biegłego jest niedopuszczalne. Nie oznacza to jednak, że opinię należy przyjmować bezkrytycznie. W orzecznictwie ugruntowany jest pogląd, że organ nie może ograniczyć się w uzasadnieniu decyzji do powołania się na konkluzję zawartą w opinii biegłego, lecz obowiązany jest sprawdzić, na jakich przesłankach biegły oparł swoją konkluzję i skontrolować prawidłowość rozumowania biegłego (zob. np. wyrok NSA z dnia 28 kwietnia 2020 r. sygn. II OSK 1837/19).

W rozpoznawanej sprawie uwaga ta istotne znaczenie. Organy nie sprawdziły opinii (ani jej uzupełnienia) w sytuacji, gdy pobieżna lektura tych opracowań budzi poważne wątpliwości co do prawidłowości ustaleń i tym samym konkluzji. Przykładowo, w opinii zapisano: "na skarpie działki nr ew. [...] stwierdziłem obecność wylotu rurociągu Ø 150 mm, który wykonany został przez właściciela posesji na działce nr ew. [...] w celu odprowadzenia wód opadowych z powierzchni dachowej"; opis ten jest niejednoznaczny, gdyż nie wskazuje, o jaką powierzchnie dachową chodzi (gdzie znajduje się budynek – numer działki); vide: str. 4 opinii, k. 100 akt adm. Prawidłowe i precyzyjne jest natomiast stwierdzenie zamieszczone jest na str. 8 opinii (k. 96 akt j.w.): "wody opadowe z powierzchni dachowej budynku znajdującego się na działce nr [...]". Skoro tak, to jest oczywiste, że wylot rurociągu znajdującego się na dgr [...] odprowadza wody opadowe z powierzchni dachowej budynku zlokalizowanego na działce nr [...], podkreślenia tutaj wymaga, że cała działka ma pow. 0,08 ha. Powyższe ma ten skutek, że wyliczenia na str. 6 opracowania (k. 98 akt adm.) wykonane dla całej zlewni o pow. 5,4 ha są nieprzydatne w rozpoznawanej sprawie. Nie można bowiem wykorzystywać obliczeń wykonanych dla całej zlewni o pow. 5,4 ha do uzasadnienia tezy o szkodliwości wód odprowadzanych z wykonanego rurociągu. Są to zupełnie odrębne zagadnienia. Wreszcie stan własnościowy działek nie został dostatecznie w opinii rozważony. Jest poza sporem, że Skarżący jest właścicielem działek nr[...], [...] i [...], a także współwłaścicielem działki nr [...] oznaczonej w ewidencji gruntów symbolem "Ps" – pastwiska trwałe. W terenie działka ta jest drogą gruntową stanowiącą współwłasność Skarżącego, spadkobierców M.B. oraz gminy [...]. (k. 9 akt adm.). Zatem rurociąg Ø 150 mm skierowany jest na działkę współwłasną Skarżącego (nr [...]) a następnie przez wykonany "rowek ziemny" na działkę nr [...]o pow. 0,23 ha, również stanowiącą własność Skarżącego. Dopiero dalej na wschód od tej działki położona jest działka uczestnika nr [...]. Wszytko to opinia winna uwzględniać przy formułowaniu końcowych wniosków.

Sumarycznie: w opisanym stanie prawidłowość rozumowania biegłego wymagała skontrolowania przez organy, bowiem na podstawie m.in. powyższych ustaleń biegły sformułował końcowe wnioski, które bezkrytycznie zaakceptowane, legły u podstaw nakazu, o którym mowa w art. 234 ust. P.w.

Z tych przyczyn Sąd orzekł, jak w wyroku, orzekając o kosztach na podstawie art. 200 P.p.s.a.