Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2374/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-02-06 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Paweł Miładowski Sędziowie: Sędzia NSA Tomasz Zbrojewski Sędzia del. WSA Jan Szuma (spr.) po rozpoznaniu w dniu 6 lutego 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. K. i B. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 6 maja 2022 r., sygn. akt II SA/Łd 42/22 w sprawie ze skargi J. K. i B. K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia [...] grudnia 2021 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania od decyzji ustalającej warunki zabudowy oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 6 maja 2022 r., sygn. akt II SA/Łd 42/22 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi oddalił skargę J. K. i B. K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi (zwanego dalej "Kolegium") z dnia 7 grudnia 2021 r., nr SKO.4150.425-428.2021 stwierdzające niedopuszczalność odwołania skarżących od decyzji Prezydenta Miasta Łodzi (zwanego dalej "Prezydentem") z dnia 1 października 2020 r., nr DPRG-UA-X.1482.2020 o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie zespołu budynków mieszkalnych wielorodzinnych z garażami wraz z uzbrojeniem terenu, urządzeniami budowlanymi, układem komunikacji – przewidzianej do realizacji w Łodzi przy ul. [...] .

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli J. K. i B. K. zarzucając rażące naruszenie:

1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (na datę zaskarżonego wyroku tekst jednolity Dz. U. z 2022 r., poz. 329 z późn. zm., dalej "P.p.s.a.") w zw. z art. 127 § 1, art. 129 § 2 i art. 49a ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (na datę zaskarżonego postanowienia tekst jednolity Dz. U. z 2021 r., poz. 735 z późn. zm., dalej "K.p.a.") poprzez nieuchylenie zaskarżonego postanowienia i uznanie, że skarżącym, jako stronom, nie przysługiwało odwołanie do organu drugiej instancji, pomimo że zostało ono złożone w terminie czternastu dni od dowiedzenia się przez skarżących o wydaniu decyzji Prezydenta, oraz, mimo że obwieszczenie publiczne tej decyzji nie było skuteczne wobec skarżących (niezawiadomionych o zamiarze ogłoszenia decyzji w tym trybie);

2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 28, art. 129 § 2 i art. 49a K.p.a. poprzez odmowę uchylenia zaskarżonego postanowienia, pomimo złożonego wniosku o przywrócenie terminu na złożenie odwołania od decyzji i to w sytuacji, gdy skarżący nie zostali powiadomieni o możliwości doręczania decyzji poprzez obwieszczenie publiczne;

3. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 28 K.p.a. poprzez odmowę uchylenia zaskarżonego postanowienia, pomimo że skarżący kasacyjnie, jako posiadający interes prawny do udziału w postępowaniu (posiadający przymiot strony) zostali pozbawieni prawa złożenia odwołania od decyzji organu pierwszej instancji lub prawa do przywrócenia terminu na złożenie takiego odwołania, w zależności od przyjętego stanowiska;

4. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z błędem organów w zakresie ustalenia przez organ drugiej instancji terminu końcowego do możliwości złożenia odwołania, pomimo że termin ten nie jest jasno określony w związku z doręczeniem decyzji w trybie art. 49a k.p.a.

Wskazując na powyższe skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi. Zwrócili się także o zasądzenie na ich rzecz zwrotu kosztów postępowania.

W motywach skargi kasacyjnej J. K. i B. K. zaznaczyli, że w kontekście możliwości złożenia odwołania od decyzji po jej (niezasadnym) uprawomocnieniu, Kolegium przywołało orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego "wskazujące na niemożliwość złożenia odwołania od decyzji, dopóki nie upłynie termin na złożenie odwołania wszystkim podmiotom, którym organ doręczył decyzję". Wywodzili, że błąd organu polega na wadliwej subsumpcji "powołanego orzeczenia do przedmiotowego stanu faktycznego". Przy przyjęciu, że skarżący jako strony wnieśli odwołanie w terminie czternastu dni od dowiedzenia się o treści decyzji – od momentu zapoznania się z treścią decyzji organu pierwszej instancji na stronie internetowej Urzędu Miasta Łodzi w związku z doręczeniem tejże decyzji w drodze obwieszczenia publicznego, odwołanie takie musi być uznane za skutecznie złożone. W ocenie J. K. i B. K. organ nie jest w stanie ustalić, kiedy upłynął termin czternastu dni od momentu doręczenia decyzji wszystkim stronom postępowania. Nie można ustalić, kiedy doszło do zapoznania się przez wszystkie strony z treścią zaskarżonej pierwotnie decyzji.

Skarżący wyjaśnili też, że mieli przymiot strony postępowania i powinni złożyć odwołanie w określonym przepisami terminie. Z uwagi na fakt, że nie zostali uprzedzeni, że doręczenie decyzji będzie następowało w trybie art. 49a K.p.a., to jest poprzez obwieszczenie publiczne, bez swojej winy nie złożyli odwołania w terminie. O treści decyzji dowiedzieli się dopiero podczas zapoznawania się z aktami postępowania o zatwierdzenie projektu budowlanego i o udzielenie pozwolenia na budowę. Z treści tych dokumentów wynikało, że w dniu 1 października 2020 r. wydana została decyzja o warunkach zabudowy i że jej doręczenie nastąpiło w drodze obwieszczenia publicznego. Po zapoznaniu się z treścią decyzji na stronie internetowej skarżący złożyli odwołanie w ustawowym terminie. Tym samym uchybienie pierwotnemu terminowi na złożenie odwołania nastąpiło nie z winy skarżących, a z winy organu, który nie pouczył stron o możliwości wydania decyzji w drodze obwieszczenia publicznego, mimo ustawowego obowiązku. W rezultacie uzasadniony był wniosek o przywrócenie terminu na złożenie odwołania.

Na skargę kasacyjną J. K. i B. K. odpowiedziała uczestniczka postępowania – Karpacka Invest sp. z o.o. W jej ocenie skarga kasacyjna jest oczywiście bezzasadna. Spółka podzieliła stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi podkreślając, że wedle ustaleń skarżący nie brali udziału w postępowaniu zakończonym ostateczną decyzją Prezydenta z dnia 1 października 2020 r. o warunkach zabudowy. Datowane na 12 listopada 2021 r. odwołanie zostało wniesione przez skarżących z uchybieniem terminu określonego w art. 129 § 2 K.p.a., którego bieg, wobec zawiadomienia stron prowadzonego postępowania o wydaniu decyzji w drodze obwieszczenia w trybie art. 49a K.p.a., rozpoczął się z dniem 6 października 2020 r. i upłynął w dniu 19 października 2020 r.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Na wstępie należy wskazać, że art. 193 zd. drugie P.p.s.a. (obecnie tekst jednolity Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 z późn. zm.) wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zd. pierwsze P.p.s.a. Uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W takim uzasadnieniu Naczelny Sąd Administracyjny nie relacjonuje więc opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej przedstawionych przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji.

W myśl art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważnością postępowania sądowego, określone w art. 183 § 2 pkt 1-6 P.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów wyartykułowanych w podstawach skargi kasacyjnej.

Do zarzutów skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny odniesie się łącznie, gdyż wszystkie one bazują na wspólnym założeniu wyjściowym przyjętym przez J. K. i B. K. Przede wszystkim zarzuty skargi kasacyjnej charakteryzuje powiązanie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. W tym miejscu należałoby nadmienić, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi orzekał na podstawie art. 151 P.p.s.a., ponieważ oddalił skargę. Niemniej formułę zarzutów można poczytywać jako taką, że art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. został naruszony w ten sposób, że Sąd pierwszej instancji nie powinien był oddalać skargi, a zastosować właśnie ten przepis z uwagi na naruszenie przepisów postępowania, których dopuściły się miały organy. Gdy chodzi natomiast o ten ostatni obszar problemowy, J. K. i B. K. utrzymują, że wbrew stanowisku Kolegium (i Sądu pierwszej instancji) byli uprawnieni do złożenia odwołania od decyzji Prezydenta z dnia 1 października 2020 r. o warunkach zabudowy (art. 127 § 1 K.p.a.) oraz uczynili to w terminie (art. 129 § 2 K.p.a.). W odniesieniu do nich należało brać pod uwagę, że dowiedzieli się o fakcie wydania decyzji później. Decyzja podlegała bowiem procedurze obwieszczeń z art. 49a K.p.a., o czym skarżący nie byli w wymagany sposób uprzedzeni. W takich warunkach miało dojść również do naruszenia art. 28 K.p.a. Skarżący jako strony zostali bowiem pozbawieni prawa do złożenia odwołania, względnie prawa do przywrócenia terminu do wniesienia odwołania. Zdaniem J. K. i B. K. Sąd pierwszej instancji dopuścił się błędu w ustaleniu terminu końcowego dla złożenia odwołania, który nie jest jasno określony w związku z doręczeniem decyzji w trybie art. 49a K.p.a.

Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela stanowiska skarżących zaprezentowanego w skardze kasacyjnej.

Przede wszystkim należy doprecyzować, że argumentację J. K. i B. K. zawartą w skardze kasacyjnej (s. 3) otwiera niejasne zdanie opisujące stanowisko Kolegium, jakoby: "wskazujące na niemożliwość złożenia odwołania od decyzji, dopóki nie upłynie termin na złożenie odwołania wszystkim podmiotom, którym organ doręczył decyzję". Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnia, że ta niefortunna wypowiedź miała zapewne relacjonować pogląd organu odwoławczego mający nieco inny wydźwięk, to jest, że w przypadku, gdy odwołanie wnoszone jest przez podmiot, który nie brał udziału w postępowaniu i który nie wniósł odwołania w terminie otwartym dla innej strony postępowania biorącej w nim udział, organ odwoławczy zobligowany jest już tylko z tego powodu do stwierdzenia niedopuszczalności odwołania, na podstawie art. 134 K.p.a.

J. K. i B. K. akcentują w motywach skargi kasacyjnej, że sporna decyzja Prezydenta z dnia 1 października 2020 r. o warunkach zabudowy była objęta art. 49a K.p.a., lecz skoro do wobec nich nie spełniono warunku uprzedniego bezpośredniego uprzedzenia o takim trybie (art. 49a zd. 2 K.p.a.), to oznacza, że termin na złożenie odwołania powinien być liczony od momentu, gdy strony (skarżący) "dowiedziały się o treści decyzji w czasie zapoznawania się z aktami sprawy". W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego stanowisko takie jest błędne.

J. K. i B. K. decyzji Prezydenta z dnia 1 października 2020 r. o warunkach zabudowy ze skutkiem prawnym skutecznie nie doręczono. Nie doszło do doręczenia w trybie art. 39 i nast. K.p.a., to jest poprzez bezpośrednie skierowanie do nich decyzji, jak i też nie było wobec nich skuteczne zawiadomienie z art. 49a K.p.a. w formie publicznego obwieszczenia. Wprawdzie ten ostatni tryb został przez Prezydenta wdrożony, to jednak nie dotyczył skarżących, gdyż wcześniej nie zostali oni o nim bezpośrednio uprzedzeni (art. 49a zd. 2 K.p.a.).

Jak wiadomo, skarżący dopiero dowiedziawszy się o decyzji Prezydenta o warunkach zabudowy złożyli od niej odwołanie. Mając na uwadze powyższe, w sprawie zaistniała zatem sytuacja – w praktyce administracyjnej niekiedy mająca miejsce – gdy odwołanie składają osoby, które określają się jako strony z tym, że decyzji im nie doręczono.

Zgodnie z art. 129 § 2 K.p.a. odwołanie należy wnieść w terminie czternastu dni od dnia doręczenia (ogłoszenia) decyzji stronie. Tak więc termin czternastodniowy liczy się od dnia doręczenia (ogłoszenia) decyzji stronie. Przez doręczenie (ogłoszenie) decyzji należy rozumieć doręczenie lub ogłoszenie w sposób unormowany w art. 39 i nast. K.p.a. Doręczeniem (ogłoszeniem) nie są natomiast czynności faktyczne o podobnym charakterze, w szczególności późniejsze poinformowanie podmiotu o fakcie wydania decyzji, jak też nie jest z nim równoważna okoliczność, że podmiot powziął wiedzę o wydaniu decyzji. Stosownie do literalnego brzmienia przepisu ustanowiony w art. 129 § 2 K.p.a. termin do wniesienia odwołania dotyczy tylko osób, którym decyzja została doręczona. W zasadzie więc termin ten nie dotyczy stron, które nie brały udziału w postępowaniu przed organem pierwszej instancji i którym decyzja nie została doręczona. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się jednak i jest to pogląd szeroko aprobowany (zob. chociażby wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 listopada 2010 r., sygn. akt II OSK 1762/09, czy z dnia 15 marca 2023 r., sygn. akt II OSK 379/22, orzeczenia.nsa.gov.pl, por. też Z. Kmieciak [w:] J. Wegner, M. Wojtuń, Z. Kmieciak, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2023, wyd. el. komentarz do art. 129, pkt 3), że wniesienie odwołania przez osobę, która została pozbawiona udziału w postępowaniu w pierwszej instancji, jest mimo to formalnie możliwe. Z tym jednak zastrzeżeniem, że termin dla takiej czynności liczy się od dnia doręczenia (ogłoszenia) innej decyzji stronie (stronom), która brała udział w postępowaniu. Niemniej, gdy i ten warunek nie jest spełniony, to jest doszło do upływu ustawowego terminu do wniesienia odwołania dla wszystkich podmiotów, którym skutecznie decyzję doręczono (decyzja stała się ostateczna), osoba, która nie brała udziału w postępowaniu w pierwszej instancji, nie ma prawa do wniesienia odwołania. Przysługuje jej natomiast prawo żądania wznowienia postępowania przewidziane w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a.

W okolicznościach niniejszej sprawy Prezydent nie doręczył J. K. i B. K. decyzji w trybie uregulowanym w K.p.a., jak również wobec nich nie było skuteczne obwieszczenie z art. 49a K.p.a. Tym samym uznać należało, że skarżący zostali w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy pominięci. Stosownie do poglądu judykatury opisanego powyżej, mogli oni wnieść odwołanie, ale powinni uczynić to w terminie otwartym dla stron postępowania, którym decyzję doręczono. Jak wiadomo, decyzja Prezydenta z dnia 1 października 2020 r. o warunkach zabudowy podlegała publicznemu obwieszczeniu (art. 49 w zw. z art. 49a K.p.a.), co nastąpiło w październiku 2020 r. i skutkowało rozpoczęciem, jednolitego dla wszystkich, biegu terminu do wniesienia odwołania (zob. art. 49a w zw. z art. 49 § 2 zd. 2 K.p.a.). Skarżący złożyli natomiast datowane na 12 listopada 2021 r. odwołanie dopiero po upływie roku. Odwołanie takie musiało być zatem uznane za niedopuszczalne na podstawie art. 134 K.p.a., gdyż było wniesione po pierwsze przez osoby, którym decyzji nie doręczono, a po drugie dotyczyło decyzji już ostatecznej. Jak trafnie wyjaśnił Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, w zaistniałych okolicznościach właściwą procedurą jest procedura wznowieniowa. Skądinąd w końcowym zdaniu wyroku Sąd pierwszej instancji wzmiankował, że skarżący odrębnie wystąpili z wnioskiem o wznowienie postępowania.

Bez znaczenia pozostaje dla sprawy kwestia hipotetycznej – zgłaszanej przez skarżących – możliwości przywrócenia terminu do wniesienia odwołania. Złożenie takiego wniosku przez J. K. i B. K. nie mogło aktualizować wobec nich prawa do złożenia środka zaskarżenia od decyzji Prezydenta, skoro wobec nich termin z art. 129 § 2 K.p.a. w ogóle nie rozpoczął biegu.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, uznając zarzuty skargi kasacyjnej za nieusprawiedliwione, orzekł o jej oddaleniu na podstawie art. 184 P.p.s.a.

Niniejszy wyrok wydano na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 P.p.s.a.