Postanowienie NSA, sygn. akt III OSK 992/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-11-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6264 Zarząd gminy (powiatu, województwa)
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i odrzucono skargę
Powołane przepisy: article: art. 189
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Piotr Korzeniowski Sędziowie: Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędzia del. WSA Mariusz Kotulski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 14 listopada 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Rady Miejskiej w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 1 grudnia 2021 r. sygn. akt II SA/Rz 1310/21 w sprawie ze skargi J. W. na uchwałę Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] czerwca 2021 r. nr [...] w przedmiocie nieudzielenia wotum zaufania Prezydentowi Miasta [...] postanawia: 1. uchylić zaskarżony wyrok i odrzucić skargę, 2. nakazuje zwrócić ze środków Skarbu Państwa - Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie na rzecz J. W. kwotę 300 (trzysta) złotych tytułem uiszczonego wpisu od skargi.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z dnia 1 grudnia 2021 r. sygn. akt II SA/Rz 1310/21, po rozpoznaniu sprawy ze skargi J. W. na uchwałę Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] czerwca 2021 r. nr [...] w przedmiocie nieudzielenia wotum zaufania Prezydentowi Miasta [...], stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały (pkt I), a także zasądził od Rady Miejskiej w [...] na rzecz skarżącego J. W. kwotę 300 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego (pkt II).

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Przedmiotem sprawy jest uchwała Rady Miejskiej w [...] z [...] czerwca 2021 r. nr [...] w sprawie nieudzielenia Prezydentowi Miasta [...] wotum zaufania. Uchwała została podjęta na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 4a oraz art. 28aa ust. 9 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2020 r., poz. 713 ze zm., zwana dalej: "u.s.g."), po rozpatrzeniu raportu o stanie Gminy Miejskiej [...] za 2020 r.

Prezydent Miasta [...] – J. W. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie.

W odpowiedzi na skargę reprezentujący Radę Miejską Przewodniczący Rady wniósł o jej oddalenie jako bezzasadnej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w powołanym wyżej wyroku uznał, że skarga była zasadna i zasługiwała na uwzględnienie.

Uzasadniając swoje stanowisko Sąd I instancji wskazał, że uchwała ta w sposób istotny narusza prawo, przez co zaistniały podstawy do stwierdzenia jej nieważności; u podstaw tego znalazły się przyczyny uwzględnione przez Sąd z urzędu. Jednocześnie stwierdził, że w sprawie nie budzi wątpliwości i nie jest kwestionowane, iż zostały zachowane wszystkie formalne wymogi przewidziane w art. 28aa u.s.g., warunkujące przeprowadzenie głosowania i podjęcie uchwały w przedmiocie wotum zaufania dla Prezydenta Miasta [...]. W dniu [...] maja 2021 r. został przez niego przedstawiony Radzie Miejskiej Raport o stanie Gminy Miejskiej [...] za 2020 r., który wg protokołu sesji z [...] czerwca 2021 r. został w tym samym dniu za pomocą środków komunikacji elektronicznej przesłany radnym. W trakcie sesji, po przedstawieniu przez Prezydenta najważniejszych zadań i spraw poruszonych w Raporcie, po wskazaniu przez Przewodniczącego RM, iż nie wpłynęły zgłoszenia mieszkańców do udziału w debacie oraz, że radni zabierają głos bez ograniczeń czasowych, przeprowadzona została debata w której udział wzięło 7 radnych (łącznie z Przewodniczącym RM). Po wystąpieniach radnych głos ponownie zabrał Prezydent Miasta [...] odnosząc się do zadawanych pytań i uwag, po czym z uwagi na wyczerpanie listy mówców, Przewodniczący zamknął debatę nad Raportem, przechodząc do przeprowadzenia głosowania nad uchwałą w sprawie udzielenia Prezydentowi wotum zaufania. Przy 23-osobowym składzie RM w [...] i rozkładzie głosów "za" - 11, "przeciw" – 6 i "wstrzymujących się" – 3, uchwała w sprawie udzielenia Prezydentowi wotum zaufania nie została podjęta wobec braku bezwzględnej większości głosów "za" ustawowego składu rady gminy.

Sąd I instancji podkreślił, że w niniejszej sprawie zaskarżona uchwała o nieudzieleniu Prezydentowi Miasta [...] wotum zaufania pozbawiona jest uzasadnienia. Uzasadnienie to jest niezbędne, aby możliwe było zweryfikowanie, czy uchwała o udzieleniu wotum zaufania bądź o nieudzieleniu wotum zaufania została rzeczywiście podjęta jako efekt rozpatrzenia raportu, do czego nie jest wystarczające jedynie powołanie w uchwale stosownej podstawy prawnej (w niniejszej sprawie wskazanych wyżej art. 18 ust. 2 pkt 4a i art. 28aa ust. 9 u.s.g.).

Nadto Sąd I instancji wskazał, że wymóg sporządzenia uzasadnienia uchwały w przedmiocie udzielania wotum zaufania organowi wykonawczemu z tytułu rozpatrzenia raportu nie odnosi się do możliwości zweryfikowania przez Sąd zasadności przyjętych przez radnych ocen dotyczących tego raportu, lecz tego, czy taka ocena w ogóle została przeprowadzona. Akceptacja możliwości nieuzasadniania uchwał podejmowanych na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 4a u.s.g. pociągałaby za sobą dopuszczalność wykorzystywania tego instrumentu dla celów politycznych, zarówno w tych układach, w których w radzie przeważałaby opcja opozycyjna względem organu wykonawczego, jak i wtedy, gdy rada byłaby temu organowi przychylna.

Zasady logiki formalnej nakazują przyjąć, że skoro raport o stanie gminy ma zawierać podsumowanie działalności wójta w roku poprzednim, w szczególności realizację polityk, programów i strategii, uchwał rady gminy i budżetu obywatelskiego (art. 28aa ust. 2 u.s.g.), to uchwała o nieudzieleniu mu wotum zaufania z tytułu rozpatrzenia tego raportu powinna stanowić efekt negatywnej oceny tej działalności. Brak uzasadnienia uchwały o nieudzieleniu wotum zaufania w trybie art. 18 ust. 2 pkt 4a u.s.g. stanowi istotne naruszenie prawa, albowiem uniemożliwia weryfikację prawidłowości realizacji kompetencji uchwałodawczej przez radę i w istocie nie pozwala zidentyfikować motywów, jakimi kierowała się rada.

W ocenie Sądu, substytutem uzasadnienia uchwały nie może być protokół z posiedzenia Rady – dyskusji nad raportem – ani zapis audio/video z tego posiedzenia, które de facto odzwierciedlają jedynie stanowisko osób zajmujących głos w dyskusji nad raportem.

Sąd I instancji stwierdził, że Rada Miejska w [...] odstępując od uzasadnienia zaskarżonej uchwały dopuściła się naruszenia art. 18 ust. 2 pkt 4a w zw. z art. 28aa ust. 9 u.s.g. oraz art. 7 Konstytucji RP. Sprzeczność z prawem tej uchwały skutkuje zaś jej nieważnością w całości, o czym Sąd orzekł na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., zwana dalej: "p.p.s.a.").

Skargę kasacyjną od tego wyroku wniosła Rada Miejska w [...], zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu naruszenie prawa materialnego, a to:

a) art. 91 ust. 1 u.s.g. poprzez jego błędne zastosowanie polegające na uznaniu, że brak uzasadnienia zaskarżonej uchwały jest równoznaczny z jej sprzecznością z prawem, a w konsekwencji prowadzi do stwierdzenia jej nieważności w sytuacji gdy fakt, że nie uzasadniono podjętej uchwały co do zasady nie stanowi samodzielnej podstawy do stwierdzenia jej nieważności w oparciu o art. 91 ust. 1 u.s.g., bowiem w obowiązującym systemie prawnym nie został wprost wyrażony normatywny obowiązek uzasadniania uchwał organów samorządu terytorialnego;

b) art. 91 ust. 1 w zw. z art. 85 w związku z art. 28aa ust. 9 w związku z art. 14 ust. 1 u.s.g. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż zaskarżona uchwała w sposób istotny narusza prawo, tj. art. 18 ust. 2 pkt 4a i art. 28aa ust. 9 u.s.g. ze względu na brak uzasadnienia uchwały, a brak uzasadnienia uchwały skutkuje niemożności, ustalenia rzeczywistego motywu podjęcia przez Radę uchwały o nieudzieleniu wotum zaufania, a także uniemożliwia weryfikację prawidłowości realizacji kompetencji uchwałodawczej przez radę, co tym samym narusza konstytucyjną zasadę państwa prawnego oraz zasadę praworządności, tworząc jednocześnie stan niepewności co do prawa, podczas gdy uchwała została podjęta zgodnie z przepisami prawa, w wykonaniu przepisu art. 28aa ust. 9 u.s.g.;

c) art. 28 aa ust. 4 u.s.g. poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, że związek pomiędzy udzieleniem prezydentowi wotum zaufania z rozpatrywaniem raportu o stanie gminy jest wyłącznie formalny, co w konsekwencji doprowadziło WSA w Rzeszowie do nieuprawnionych wniosków, iż substytutem uzasadniania nie może być protokół z posiedzenia rady - dyskusji nad raportem, które odzwierciedlają jedynie stanowisko osób zajmujących głos w dyskusji nad raportem, podczas gdy prawidłowa wykładnia tego przepisu prowadzi do wniosku, że ustawodawca połączył udzielenie wotum zaufania prezydentowi miasta z rozpatrywaniem raportu o stanie gminy, związek ten ma charakter merytoryczny a głosowanie nad wotum zaufania dla organu wykonawczego stanowi ostatni etap procedury rozpatrywania raportu o stanie gminy;

d) art. 28 aa ust. 9 u.s.g. w związku z art. 7 Konstytucji RP poprzez ich błędną wykładnię polegającą na nieprawidłowym uznaniu, że Rada Gminy Miejskiej [...] miała obowiązek wskazania szczegółowych motywów, jakimi kierowała się przy nieudzieleniu wotum zaufania dla Prezydenta w pisemnym uzasadnieniu uchwały, co w ocenie WSA w Rzeszowie wynika również z art. 7 Konstytucji (z art. 7 Konstytucji możliwe jest wyprowadzenie obowiązku sporządzenia przez organy władzy publicznej uzasadnień swoich rozstrzygnięć), w sytuacji gdy uchwała ta nie była wynikiem głosowania nad projektem uchwały o nieudzieleniu Prezydentowi wotum zaufania, ale konsekwencją i skutkiem powstałym z mocy prawa, niepodjęcia uchwały o udzieleniu Prezydentowi wotum zaufania, a to nie brak uzasadnienia uchwały, ale całkowity brak w aktach sprawy jakichkolwiek informacji dotyczących merytorycznych powodów podjęcia aktu przez organ gminy powodują, że taka uchwała uchyla się spod kontroli sądu, albowiem nie sposób dokonać oceny jej legalności;

e) art. 28 aa ust. 9 zd. 3 u.s.g. poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że stwierdzenie, zgodnie z którym niepodjęcie uchwały o udzielaniu wotum zaufania jest równoznaczne z podjęciem takiej uchwały oznacza, iż zarówno w sytuacji gdy organ sporządził w formie pisemnej uchwałę o nieudzielenie wotum zaufania, jaki i w sytuacji gdy takiej uchwały w formie pisemnej nie sporządzono organ jest zobowiązany pisemnie uzasadnić przedmiotową uchwałę.

Mając powyższe na uwadze skarżąca kasacyjnie Rada Miejska wniosła o uchylenie w całości wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie i oddalenie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy w całości do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie, "a gdyby sąd ten nie mógł rozpoznać jej w innym składzie innemu sądowi (na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a.)". Jednocześnie wniosła o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego radcy prawnego i opłaty skarbowej od pełnomocnictwa, a także oświadczyła, że zrzeka się rozprawy przed Naczelnym Sadem Administracyjnym.

Powyższe zarzuty rozwinięto w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skoro w niniejszej sprawie pełnomocnik strony skarżącej kasacyjnie – na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. – zrzekł się rozprawy, a strona przeciwna w ustawowym terminie nie zawnioskowała o jej przeprowadzenie, to rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a.

Kwestią zasadniczą w niniejszej sprawie jest stwierdzenie czy J. W. jako osoba fizyczna piastująca stanowisko Prezydenta Miasta [...] mógł zaskarżyć nieudzielenie mu wotum zaufania po przeprowadzeniu debaty nad raportem o stanie gminy, co nastąpiło na podstawie art. 28aa ust. 9 u.s.g.

Zgodnie z brzmieniem art. 28aa ust. 9 u.s.g. "po zakończeniu debaty nad raportem o stanie gminy rada gminy przeprowadza głosowanie nad udzieleniem wójtowi wotum zaufania. Uchwałę o udzieleniu wójtowi wotum zaufania rada gminy podejmuje bezwzględną większością głosów ustawowego składu rady gminy. Niepodjęcie uchwały o udzieleniu wójtowi wotum zaufania jest równoznaczne z podjęciem uchwały o nieudzieleniu wójtowi wotum zaufania."

Zauważyć należy, że skarga wniesiona została na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. zgodnie, z którym "każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego". Zatem uprawnionym do wniesienia skargi w trybie tego przepisu może być jedynie podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone. W orzecznictwie sądów administracyjnych ukształtował się pogląd, że skoro do wniesienia skargi legitymuje wyłącznie fakt naruszenia interesu prawnego, to podmiot wnoszący skargę powinien wykazać, w jaki sposób doszło do naruszenia jego prawem chronionego interesu lub uprawnienia, polegającego na istnieniu bezpośredniego związku pomiędzy zaskarżoną uchwałą, a własną, indywidualną i prawnie gwarantowaną sytuacją (nie zaś sytuacją faktyczną) (zob. wyrok NSA z 12 marca 2019 r., II OSK 231/19, LEX nr 2657323 i powołane w nim orzecznictwo). Oznacza to wymóg istnienia po stronie skarżącej interesu prawnego w zaskarżeniu przedmiotowej uchwały. W konsekwencji prawo do zaskarżenia uchwał na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. przysługuje tym podmiotom, które wykażą się konkretnym, indywidualnym oraz aktualnym interesem prawnym wynikającym z określonej normy prawa materialnego i wskażą okoliczności świadczące o tym, że interes ten został naruszony kwestionowanym aktem (por. wyroki NSA zapadłe na gruncie art. 101 u.s.g.: z 19 listopada 2019 r. sygn. akt II OSK 3339/17, LEX nr 2865757, z 25 października 2019 r. sygn. akt II OSK 1905/19, LEX nr 2744703, z 21 lutego 2019 r. sygn. akt II OSK 845/17, LEX nr 2683327, z 17 stycznia 2019 r. sygn. akt II OSK 467/17, LEX nr 2626659).

Z naruszeniem interesu prawnego mamy do czynienia wówczas, gdy zaskarżonym aktem zostanie, w sferze prawnej, odebrane lub ograniczone jakiekolwiek prawo skarżącego wynikające z przepisów prawa, bądź też zostanie nałożony na niego nowy obowiązek lub zmieniony obowiązek dotychczasowy. Związek między własną, indywidualną sytuacją prawną strony skarżącej, a zaskarżoną uchwałą musi istnieć obecnie, a nie w przyszłości oraz powodować następstwo w postaci ograniczenia lub pozbawienia konkretnych uprawnień albo nałożenia obowiązków. Podmiot wnoszący skargę powinien zatem wykazać, w jaki sposób doszło do naruszenia jego prawem chronionego interesu lub uprawnienia, polegającego na istnieniu bezpośredniego związku pomiędzy zaskarżoną uchwałą, a własną, indywidualną i prawnie (a nie tylko faktycznie) gwarantowaną sytuacją. Nie jest zatem wystarczające wykazanie samej potencjalnej możliwości naruszenia interesu prawnego w przyszłości. Związek ten powinien mieć charakter aktualny, realny i indywidualny. Wymogu tego nie spełnia zatem hipotetyczne oddziaływanie normy prawnej na sytuację prawną danego podmiotu albo wnoszenie skargi w interesie innego podmiotu niż skarżący, lub w interesie ogólnym. W szczególności interesem prawnym nie legitymuje się podmiot jedynie zainteresowany uchyleniem określonego aktu, który nie oddziałuje bezpośrednio na jego sferę prawną. Podmiot ten dysponuje bowiem jedynie interesem faktycznym. O istnieniu interesu prawnego decyduje przepis prawa materialnego, wobec czego w danej sprawie należy wykazać naruszenie konkretnego przepisu prawa materialnego, które wpływa negatywnie na sytuację prawną skarżącego.

Jak natomiast stanowi art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a., sąd odrzuca skargę jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego.

Skarżący kasacyjnie w niniejszej sprawie wywodzi, iż jego legitymacja czynna wiąże się z faktem piastowania stanowiska Prezydenta Miasta [...], którego dotyczy nieudzielenie wotum zaufania przez organ stanowiący - Radę Miejskiej w [...].

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w niniejszej sprawie zauważa, że zostało wydane szereg wyroków sądów administracyjnych, w których skargi na uchwały w przedmiocie nieudzielenia wotum zaufania organowi wykonawczemu jednostki samorządu terytorialnego były rozpatrywane merytorycznie i oddalane, bądź stwierdzano ich nieważność, ewentualnie stwierdzano ich wydanie z naruszeniem prawa (np. wyrok WSA w Białymstoku z 21.12.2021 r., sygn. II SA/Bk 743/21, wyrok WSA w Poznaniu z 2.12.2021 r., sygn. II SA/Po 739/21 oraz z 25.11.2021 r., sygn. IV SA/Po 758/21, wyrok WSA w Rzeszowie w 4.11.2021 r., sygn. II SA/Rz 780/21 oraz z 17.08.2021 r., sygn. II SA/Rz 707/21). W większości przypadków brak jest w uzasadnieniach wyroków analizy dopuszczalności takiej skargi na podstawie art.101 ust.1 u.s.g., bądź przepis ten jest tylko powoływany i stwierdzana jest dopuszczalność skargi. Ewentualnie wyrażany jest pogląd, że "interes prawny skarżącej w zaskarżeniu przedmiotowej uchwały wynika więc z jej przymiotu jako obywatela i jednocześnie osoby pełniącej stanowisko Wójta Gminy (...) , której dotyczy uchwała w sprawie nieudzielenia wotum zaufania. Tym samym skarżąca posiadała legitymację skargową do zaskarżenia przedmiotowej uchwały" – wyrok WSA w Lublinie z 18.03.2021 r., sygn. III SA/Lu 915/20. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w wyroku z 10 października 2019 r., III SA/Wr 302/19, wskazał, że "nie sposób zakwestionować po stronie skarżącej istnienia interesu prawnego do wniesienia skargi, skoro jest ona osobą sprawującą funkcję burmistrza, na skutek uzyskania mandatu imiennego w głosowaniu powszechnym". Orzeczenie to zostało następnie uchylone na mocy wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 7 lipca 2020 r., II OSK 600/20, niemniej Sąd kasacyjny nie stwierdził podstaw do odrzucenia skargi na podstawie art. 189 p.p.s.a. Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonego wyroku Sąd I instancji przyjął, że "nie sposób odmówić skarżącemu interesu prawnego do wniesienia skargi na uchwałę o nieudzieleniu wotum zaufania jako bezpośrednio rzutującą na możliwość sprawowania funkcji Prezydenta Miasta [...] przez okres całej kadencji na którą został wybrany."

Stosownie do treści art. 101 ust. 1 u.s.g. dla ustalenia legitymacji procesowej skarżącego konieczne jest wskazanie normy prawnej, będącej podstawą naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia strony skarżącej. "Z powyższego przepisu wynika, że legitymacja do wniesienia skargi jest oparta o kryterium "interesu prawnego", co wymaga istnienia związku pomiędzy sferą indywidualnych praw i obowiązków wnoszącego skargę a zaskarżonym aktem. Interes prawny powinien być indywidualny, osobisty, własny i dotyczyć bezpośrednio sfery prawnej skarżącego, a więc musi istnieć przepis prawa, z którego można wywieść dla danego podmiotu określone prawa lub obowiązki. Skoro niezbędną przesłanką korzystania prawa do Sądu w trybie art. 101 u.s.g. jest naruszenie indywidualnego interesu prawnego, to przepis ten nie może być podstawą prawną do wniesienia skargi w interesie publicznym. Zatem z art. 101 u.s.g. nie można wywieść, że wójt (burmistrz, prezydent miasta) będący organem wykonawczym, ma legitymację do zaskarżenia uchwały rady gminy. W toku wykonywania zadań gminy i wykonywania przysługujących im kompetencji organy gminy nie mają bowiem własnego interesu prawnego. Nie można uznać, że podjęcie przez radę gminy uchwały o nieudzieleniu wotum zaufania wójtowi doprowadza w sposób bezpośredni, czy nawet pośredni do zmiany zakresu praw lub obowiązków osoby pełniącej stanowisko wójta. Rada gminy podejmując uchwałę w przedmiocie wotum zaufania, nie realizuje wobec wójta zadań organu administracji publicznej (nie przyznaje uprawnień, ani nie nakłada obowiązków), a jedynie spełnia funkcje kontrolne wobec niego jako organu wykonawczego. Wskazany przepis nie odnosi się zatem do naruszenia interesu prawnego jednego organu gminy przez inny organ gminy."- wyrok WSA w Lublinie z 18.03.2021 r., sygn. III SA/Lu 915/20. Pogląd ten należy w pełni podzielić.

Brak jest także podstaw do stwierdzenia istnienia interesu prawnego, który nadto miałby zostać naruszony podjęciem uchwały o nieudzieleniu wotum zaufania, po stronie skarżącego, jako obywatela pełniącego jednocześnie stanowisko prezydenta miasta. Autor skargi kasacyjnej w jej uzasadnieniu nie wyjaśnia, jaki interes prawny lub uprawnienie skarżącego kasacyjnie zostały naruszone. Podobnie kwestia ta nie wynika z uzasadnienia powołanych orzeczeń sądów administracyjnych, przyjmujących skargi do rozpoznania. W orzeczeniach tych ograniczono się do ustalenia, iż o naruszeniu interesu prawnego przesądza status skarżącego jako piastuna organu. Zdaniem NSA powyższe refleksje nie stanowią jednak wystarczającej podstawy do wyciągnięcia wniosku, iż uchwała odmawiająca udzielenia wotum nieufności Prezydentowi narusza interes prawny piastuna tego organu. Interes prawny do zaskarżenia takiej uchwały nie wynika ani z faktu wyboru na stanowisko prezydenta, ani z art. 28aa u.s.g. Z przepisu tego nie wynikają dla wójta, burmistrza lub prezydenta miasta żadne indywidualne uprawnienia lub obowiązki. Jest to typowy przepis kompetencyjny uprawniający radę gminy do przeprowadzenia głosowania nad udzieleniem wójtowi (burmistrzowi, prezydentowi) wotum zaufania po przeprowadzeniu debaty nad raportem o stanie gminy. Niepodjęcie uchwały o udzieleniu wójtowi (burmistrzowi, prezydentowi) wotum zaufania jest równoznaczne z podjęciem uchwały o nieudzieleniu wójtowi (burmistrzowi, prezydentowi) wotum zaufania – co jest skutkiem z mocy prawa. Uchwała taka nie wpływa bezpośrednio na prawa i obowiązki osoby, będącej piastunem organu. Oceny tej nie zmienia okoliczność, że ewentualna kolejna uchwała o nieudzieleniu wotum zaufania w następnym roku może prowadzić do podjęcia uchwały o przeprowadzeniu referendum w sprawie odwołania wójta – art. 28 ust.10 u.s.g. Są to zdarzenia przyszłe kreujące wyłącznie potencjalne skutki, a sama uchwała jest wyrazem politycznej oceny działalności wójta, burmistrza lub prezydenta miasta przez organ kontrolujący – radę gminy.

W konsekwencji nie sposób uznać, by zaskarżona uchwała odbierała lub ograniczała jakiekolwiek prawo skarżącego, jako osoby fizycznej piastującej stanowisko Prezydenta Miasta [...], wynikające z przepisów prawa, bądź też nakładała na skarżącego nowy obowiązek lub zmieniała obowiązek dotychczasowy. Skutkiem podjęcia przedmiotowej uchwały nie jest np. odwołanie z funkcji Prezydenta, ani nawet nie jest równoznaczne z podjęciem inicjatywy przeprowadzenia referendum w przedmiocie odwołania Prezydenta. Co więcej podjęcie uchwały o przeprowadzeniu referendum w przedmiocie odwołania wójta ma charakter fakultatywny, ponieważ art. 28aa ust. 10 u.s.g. stanowi, iż "w przypadku nieudzielenia wójtowi wotum zaufania w dwóch kolejnych latach rada gminy może podjąć uchwałę o przeprowadzeniu referendum w sprawie odwołania wójta. Przepisy art. 28a ust. 3 i 5 stosuje się odpowiednio." A z art. 28a ust. 3 u.s.g. wynika, że "rada gminy może podjąć uchwałę o przeprowadzeniu referendum w sprawie odwołania wójta z przyczyny określonej w ust. 1 na sesji zwołanej nie wcześniej niż po upływie 14 dni od dnia podjęcia uchwały w sprawie nieudzielenia wójtowi absolutorium." Skoro interes prawny wymieniony w art. 101 ust. 1 u.s.g. polega na powiązaniu między sytuacją prawną podmiotu i określoną normą prawną, to związek powinien mieć charakter aktualny, realny i indywidualny. Wymogu tego nie spełnia jedynie hipotetyczne, oddziaływanie normy prawnej na sytuację prawną danego podmiotu. Skoro skutkiem uchwały o nieudzieleniu Prezydentowi wotum zaufania nie jest jego odwołanie, ani ograniczenie jego kompetencji w jakimkolwiek zakresie, to nie sposób uznać, aby interes prawny osoby pełniącej funkcję Prezydenta został naruszony stosownie do treści art. 101 ust. 1 u.s.g.

Konkludując, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego uchwała o nieudzieleniu wójtowi wotum zaufania, na podstawie art. 28 aa ust. 9 ustawy o samorządzie gminnym, ma charakter intencyjny, będąc wyłącznie deklaracją organu stanowiącego tej jednostki samorządu terytorialnego w sprawie oceny działalności organu wykonawczego gminy w roku poprzednim, w zakresie określonym w raporcie o stanie gminy, tj. realizacji polityk, programów i strategii, uchwał rady gminy i budżetu obywatelskiego (zob. art. 28aa ust. 2 u.s.g.). Co za tym idzie, nie sposób uznać aby podjęcie uchwały w przedmiocie nieudzielenia organowi wykonawczemu gminy wotum zaufania naruszało interes prawny lub uprawnienie skarżącego pełniącego taką funkcję, stosownie do treści art. 101 ust. 1 u.s.g. Pogląd taki znalazł także odzwierciedlenie także w postanowieniach NSA np.: z 16 listopada 2022 r., sygn. III OSK 6056/21, z 1 czerwca 2022 r., sygn. III OSK 5083/21, z 14 stycznia 2022 r., sygn. III OSK 4896/21.

Końcowo Naczelny Sąd Administracyjny podkreśla, że kontrola sprawowana przez sądy administracyjne nie ma charakteru nieograniczonego. Podstawową funkcją sądu administracyjnego jest ochrona praw podmiotowych jednostki, a nie przedmiotowego porządku prawnego (Drachal, J. Jagielski, P. Gołaszewski [w:] R. Hauser, M. Wierzbowski (red.), Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2021, s. 19, wyrok NSA z 20 grudnia 2018 r., I FSK 18/17, pub. orzeczenia.nsa.gov.pl). Konsekwencją powyższego jest zawężenie kognicji sądu, zasadniczo do aktów i czynności ingerujących w sytuację prawną osób fizycznych oraz innych podmiotów (art. 50 § 1 p.p.s.a.), a w przypadkach przewidzianych w przepisach szczególnych – do aktów i czynności naruszających interes prawny jednostki (art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a.). Tym samym drogą skargi wniesionej na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. nie można kwestionować każdej uchwały i zarządzenia, a tylko taki akt, który narusza indywidualne, wynikające z konkretnej normy prawnej uprawnienie strony skarżącej. Skarga oparta na przepisie art. 101 ust. 1 u.s.g. nie ma charakteru skargi powszechnej, musi być zawsze związana z naruszeniem, interesu prawnego i uprawnień indywidualnie oznaczonych osób oraz z naruszeniem konkretnego przepisu prawa materialnego.

Podsumowując, skoro przedmiotowa uchwała Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] czerwca 2021 r. nr [...] w przedmiocie nieudzielenia Prezydentowi Miasta [...] wotum zaufania nie narusza uprawnień skarżącego, gdyż nie nakłada na niego obowiązków ani nie ogranicza jego uprawnień jako Prezydenta, to skarga ta podlegała odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a.

Z uregulowania zawartego w art. 189 p.p.s.a. wynika, że jeżeli skarga ulegała odrzuceniu przed wojewódzkim sądem administracyjnym, Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem uchyla wydane w sprawie orzeczenie oraz odrzuca skargę. Taka sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie dlatego zaskarżony wyrok został uchylony a skarga J. W. została odrzucona.

Zgodnie z art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Sąd z urzędu zwraca stronie cały uiszczony wpis od pisma odrzuconego lub cofniętego do dnia rozpoczęcia rozprawy. Na podstawie tego przepisu – wobec odrzucenia skargi – Sąd postanowił zwrócić skarżącemu cały uiszczony wpis od skargi w kwocie 300 zł, orzekając jak w pkt 2 sentencji postanowienia.