Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 872/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-03-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6012 Wstrzymanie robót budowlanych, wznowienie tych robót, zaniechanie dalszych robót budowlanych
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 50 i 51
journal: Dz.U. 2018 poz 1202
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący - Sędzia NSA Robert Sawuła (spr.), Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz, Sędzia WSA (del.) Piotr Broda, Protokolant starszy sekretarz sądowy Bernadetta Pręgowska, po rozpoznaniu w dniu 28 marca 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K. S.A. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 grudnia 2019 r. sygn. akt VII SA/Wa 1748/19 w sprawie ze skargi K. S.A. z siedzibą w W. na postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 3 czerwca 2019 r. nr 1002/19 w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych i nałożenia obowiązku przedstawienia dokumentów oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 13 grudnia 2019 r., VII SA/Wa 1748/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny (powoływany dalej jako: WSA) w Warszawie w sprawie ze skargi K. S.A. z/s w Warszawie (Spółka) na postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (MWINB) z 3 czerwca 2019 r., nr 1002/19, w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych i nałożenia obowiązku przedstawienia dokumentów; w pkt I. uchylił zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji, w pkt II. zasądził na rzecz skarżącej zwrot kosztów postępowania sądowego. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Jak ustalił to sąd wojewódzki, podczas oględzin przeprowadzonych w dniu 5 grudnia 2018 r. przez uprawnionego pracownika Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla m. st. Warszawy (PINB) ujawniono, że na znajdującej się na działkach o nr ew. [...] i [...] z obr. [...] przy ul. [...] w W. nieruchomości znajdują się obiekty magazynowe, biurowe, produkcyjne i usługowe Spółki. Na działce o nr ew. [...], [...], [...] z obr. [...] znajduje się hala oznaczona [...], której rozbudowana część użytkowana jest na cele magazynowo-produkcyjne. Do hali tej dobudowano obiekt konstrukcji stalowej w kształcie litery L, którego cztery ściany wypełnione są płytą warstwową, dwie ściany są bez wypełnienia. Słupy stalowe usytuowane są od strony hali [...] w odległości około 0,36 m, dach konstrukcji stalowej, dwuspadowy, pokryty płytą warstwową. Ustalono, że obiekt ten znajduje się na działkach o nr ew. [...], [...] z obr. [...]. W rozbudowanym obiekcie wykonano antresolę konstrukcji stalowej, pod którą wydzielono trzy pomieszczenia. W obiekcie zmagazynowane są materiały budowlane. Obiekt jest o wymiarach dłuższych boków 24,06 m i 25,74 m oraz boków krótszych 11,56 m i 13,42 m i wysokości 10,85 m (wymiar wewnętrzny mierzony do kalenicy). Z hali [...] istnieje możliwość przejścia do omawianej rozbudowy przez bramę.

Wyrokując w sprawie VII SA/Wa 1748/19 kolejno wskazano, że postanowieniem z 13 grudnia 2018 r., nr IIIOT/385/2018, PINB postanowił wstrzymać samowolnie wykonywane roboty budowlane przy rozbudowie hali magazynowo-produkcyjnej [...] przy ul. [...] w Warszawie, znajdującej się na działkach o nr ew. [...], 31/19 z obr. [...], nałożył obowiązek wykonania niezbędnych zabezpieczeń przed dostępem osób trzecich do rozbudowanej części ww. hali oraz nałożył na Spółkę obowiązek przedłożenia w PINB dokumentów, zgodnie z art. 48 ust. 3 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. 2018, poz. 1202 ze zm., uPb).

Na powyższe postanowienie w ustawowym terminie Spółka złożyła zażalenie.

Następnie sąd pierwszej instancji stwierdził, że rozpatrując zażalenie MWINB powołanym na wstępie postanowieniem uchylił ww. postanowienie organu I instancji w całości i w oparciu o art. 48 ust. 2 uPb postanowił wstrzymać samowolnie wykonywane roboty budowlane przy rozbudowie hali magazynowo-produkcyjnej [...] przy ul. [...] w Warszawie, znajdującej się na działkach o nr ew. [...] i [...] z obr. [...] oraz nakazał wykonanie niezbędnych zabezpieczeń przed dostępem osób trzecich do rozbudowanej części tej hali, znajdującej się na działkach o nr ew. [...] i [...] z obr. [...] i nałożył na Spółkę obowiązek przedłożenia w PINB następujących dokumentów:

- zaświadczenia właściwego organu administracji architektoniczno-budowlanej o zgodności rozbudowy hali magazynowo-produkcyjnej [...] przy ul. [...] w Warszawie znajdującej się na działkach nr ew. [...], [...] z obr. [...] z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania terenu,

- czterech egzemplarzy projektu budowlanego rozbudowy hali magazynowo- produkcyjnej [...] przy ul. [...] w Warszawie, znajdującej się na działkach o nr ew. [...], [...] z obr. [...] z projektem zagospodarowania działki sporządzonej na aktualnej odbitce z mapy zasadniczej wykonanej do celów projektowych, zaopiniowanego przez rzeczoznawcę ds. p.poż. i sanitarno-higienicznych; w przypadku stwierdzenia nieprawidłowości w zrealizowanym obiekcie, w projekcie należy wyszczególnić roboty budowlane do wykonania, które umożliwiają doprowadzenie jego do stanu zgodnego z prawem,

- oświadczenia (pod rygorem odpowiedzialności karnej) o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

Organ II instancji orzekł przy tym, że obowiązek podlega wykonaniu w terminie trzech miesięcy od dnia doręczenia ww. postanowienia.

Zdaniem MWINB, organ I instancji w "sentencji" swego postanowienia błędnie wskazał działki, jak wynikać ma z akt sprawy sporna rozbudowa hali realizowana jest na działkach nr ewr. [...] i [...] z obr. [...]. Organ II instancji zważył, że podczas kontroli inwestor przedłożył zgłoszenie budowy obiektu budowlanego w postaci wiaty magazynowej rozbieralnej przewidzianej na składowanie materiałów budowlanych na działkach nr [...], [...], [...], [...] obr. [...] przy ul. [...] [...] w Warszawie. Wg. załączonego szkicu wiata ta posiada 529 m². Z opisu technicznego obiektu załączonego do ww. zgłoszenia wynika, że jest to obiekt tymczasowy rozbieralny, przeznaczony do czasowego użytkowania w okresie krótszym od jego trwałości technicznej. Natomiast z opisu konstrukcji wynika, że jest to obiekt o pełnej obudowie ścian i pełnej obudowie dachu z płyty warstwowej, zaś słupy stalowe przykręcone są do stóp fundamentowych. Zamiar przystąpienia do budowy ww. wiaty określono na dzień 1 czerwca 2016 r. MWINB uznał, że jeśli przedmiotowa hala magazynowa miałaby stanowić obiekt tymczasowy w rozumieniu art. 3 pkt 5 uPb, o którym mowa w art. 29 ust. 1 pkt 12 tej ustawy, to powinna zostać rozebrana lub przeniesiona w inne miejsce nie później jak 180 dni od dnia rozpoczęcia budowy określonego w zgłoszeniu na dzień 1 czerwca 2016 r., a więc nie później niż 28 grudnia 2016 r. Zatem sporny obiekt – jako usytuowany w tym samym miejscu przez czas dłuższy niż 180 dni – według organu wymagał uzyskania pozwolenia na budowę. MWINB wskazał, że budowa hali magazynowej o pow. zabudowy ok. 465 m² nie została zwolniona z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, jak też nie została wyliczona jako objęta obowiązkiem dokonania zgłoszenia. Organ wojewódzki podkreślił, że przepisy art. 29 ust. 1 pkt 2, pkt 2c i pkt 12 uPb dotyczą wiat, w niniejszej sprawie mając na uwadze konstrukcję obiektu składającego się z fundamentu, pełnych przegród budowlanych (ścian) oraz dachu, MWINB uznał, że ma do czynienia z budynkiem, nie zaś wiatą.

Zdaniem organu wojewódzkiego powyższe prowadzi do wniosku, że przedmiotowa inwestycja zgodnie z art. 28 ust. 1 uPb objęta była obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę. Ponieważ wymóg ten nie został spełniony organ powiatowy co do reguły słusznie wszczął procedurę legalizacyjną i w oparciu o art. 48 ust. 2 i 3 uPb nałożył obowiązek przedłożenia określonej dokumentacji.

Dalej w wyroku VII SA/Wa 1748/19 przywołano, że z powyższym postanowieniem MWINB nie zgodziła się Spółka wnosząc nań skargę do WSA w Warszawie.

Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono naruszenie:

1. art. 6, 7, 8 § 1 K.p.a. polegające na wadliwie prowadzonym postępowaniu, w wyniku którego nie wyjaśniono dokładnie stanu faktycznego działając w oparciu o przepisy prawa, co w konsekwencji doprowadziło do naruszenia:

2. art. 48 uPb w zw. z art. 28 ust. 1 i art. 29 ust. 1 pkt 12 tej ustawy, poprzez wszczęcie postępowania w trybie nadzoru budowlanego w oparciu o przepisy art. 48 uPb w stosunku do obiektu, który został wybudowany na podstawie legalnego zgłoszenia zamiaru wykonywania robót budowlanych;

3. art. 81a § K.p.a. poprzez jego niezastosowanie w przypadku zaistnienia niedających się usunąć wątpliwości co do stanu faktycznego;

4. art. 10 § 1 K.p.a. w zw. z art. 81 K.p.a. polegające na uznaniu okoliczności faktycznej za udowodnioną w oparciu o przeprowadzony dowód przez organ odwoławczy, w stosunku do którego strona nie miała możności wypowiedzenia się i o którym nie została powiadomiona;

5. art. 75 K.p.a. poprzez brak dopuszczenia w toku postępowania dowodów zaprezentowanych przez stronę, w szczególności opinii prof. A. J.;

6. art. 107 § 3 w zw. z art. 126 K.p.a. polegające na:

a. sporządzeniu uzasadnienia, z którego nie wynika jakiego rodzaju zamierzenia inwestycyjnego dotyczy postępowanie w trybie nadzoru budowlanego, a także braku logicznego wywodu w uzasadnieniu umożliwiającego weryfikacje rozumowania oraz przesłanek, którymi kierował się organ I instancji;

b. braku odniesienia się w uzasadnieniu do składanych przez stronę dokumentów, stanowisk oraz opinii prawnych;

7. art. 7 i 8 K.p.a. poprzez uznaniu za samowolę budowlaną obiektu budowlanego powstałego w oparciu o legalnie dokonane zgłoszenie, wobec którego organy architektoniczno-budowlane nie wniosły sprzeciwu;

8. wstrzymanie robót budowlanych w sytuacji, w której strona nie wykonuje żadnych robót budowlanych wskazanych w postanowieniu, z uwagi na oddanie hali K1 do użytkowania.

Wskazując na powyższe Spółka wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia, oraz poprzedzającego go postanowienia organu I instancji, a także zasądzenie od organu kosztów procesu, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

W uzasadnieniu skargi podniesione zostało, że organy nadzoru budowlanego odeszły od zasady legalizmu i ustalając stan faktyczny dotyczący charakteru spornego obiektu zakwalifikowały go jako część rozbudowanej hali, pomijając kwestie dowodowe w postaci m. in. zgłoszenia zamiaru wykonywania robót budowlanych przy wznoszeniu wiaty magazynowej. Zdaniem skarżącej opieranie rozstrzygnięcia o potoczne znaczenie słowa "wiata" nie znajduje oparcia w przepisach powszechnie obowiązujących i jest niedopuszczalne w postępowaniu administracyjnym.

Zdaniem skarżącej, organy nadzoru budowlanego błędnie ustaliły stan faktyczny dotyczący charakteru powstałego obiektu budowlanego i zastosowały tryb prowadzenia postępowania naprawczego w oparciu o art. 48 uPb. Wskazano, że przedmiotowa wiata została wybudowana w oparciu o dokonane zgłoszenie z 29 grudnia 2015 r., gdzie jako podstawę zgłoszenia podano art. 29 ust. 1 pkt 12 uPb. Zarówno organy architektoniczno-budowlane, jak i organy nadzoru budowlanego nie kwestionowały powyższej okoliczności. Oznacza to, że w dacie wybudowania wiaty nie było wymagane uzyskanie pozwolenia na budowę, tym samym nie istnieje przesłanka, o której mowa w art. 48 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy, nie istnieje także przesłanka z art. 48 ust. 1 pkt 2 uPb, gdyż wiata została wybudowana na podstawie zgłoszenia, w stosunku do którego nie wniesiono sprzeciwu.

Skarżąca wskazała zarazem na istnienie sprzeczności w decyzjach organów nadzoru budowlanego i dotyczy to także rozbieżności co do określenia numerów działek, na których znajduje się sporny obiekt. Wobec rozbieżności zawartych w postanowieniach organów nadzoru budowlanego w zakresie charakteru spornego obiektu skarżąca podnosi, że w świetle orzecznictwa sądów administracyjnych oraz poglądów doktryny w przypadkach, kiedy stan faktyczny sprawy nie jest jednoznaczny należy stosować procedurę naprawczą wynikającą z art. 50 i 51 uPb, nie zaś z art. 48 tej ustawy.

W odpowiedzi na skargę MWINB wniósł o oddalenie skargi.

Opisanym na wstępie wyrokiem WSA w Warszawie skargę uwzględnił.

W motywach tego orzeczenia sąd pierwszej instancji stwierdził, że bez wątpienia rację ma MWINB wskazując, że sporna inwestycja nie była objęta decyzją Prezydenta m. st. Warszawy z 6 kwietnia 2017 r., nr 124/2017, o udzieleniu pozwolenia na rozbudowę hali magazynowo-produkcyjnej [...] o halę magazynową wysokiego składowania oraz budynku biurowo-socjalnego, ani też decyzją z 9 października 2017 r., nr 491/2017, zmieniającą ww. pozwolenie na budowę. Decyzje powyższe obejmowały przedsięwzięcia prowadzone głównie na innych działkach przy ul. [...] w Warszawie, inwestycje o innej powierzchni, odmiennej funkcji i przeznaczeniu (m. in. hala magazynowa wysokiego składowania na mieszanki cementu, wapnia, piasku kwarcowego oraz plastikowe pojemniki ze zbiornikiem wody tryskaczowej i instalację tryskaczową wraz z instalacjami i urządzeniami technicznymi związanymi z tym obiektem). Z projektu zagospodarowania terenu do ww. decyzji jednoznacznie wynika również, że w miejscu budowli będącej przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie projektowana była powierzchnia biologicznie czynna. Także decyzje PINB o pozwoleniu na użytkowanie ww. obiektów nie obejmowały spornej inwestycji.

Sąd wojewódzki w pełni podzielił także stanowisko organów, że powyższe okoliczności znajdują odzwierciedlenie w zgromadzonej dokumentacji fotograficznej, która dowodzi, że przedmiotowy obiekt został zrealizowany już w 2017 r., kiedy to trwały prace nad kolejnymi budowlami, objętymi ww. decyzjami Prezydenta m. st. Warszawy. Za prawidłowe sąd pierwszej instancji uznał ponadto zapatrywanie organów, że sporny obiekt nie odpowiada wszystkim cechom wiaty na gruncie przepisów uPb. Rację mają zatem organy nadzoru budowlanego wskazując, że inwestycja skarżącej – biorąc pod uwagę jej wymiary, parametry konstrukcyjne, zastosowane materiały i sposób jej wykonania – stanowi budynek, w rozumieniu art. 3 pkt 2 uPb. Wniosek ten znajduje potwierdzenie w ustaleniach faktycznych sprawy, w tym przede wszystkim poczynionych w trakcie oględzin obiektu przeprowadzonych przez organ I instancji.

Sąd pierwszej instancji zgodził się z zarzutami skargi, że organy nadzoru budowlanego pominęły kluczowe ustalenia dowodowe w postaci zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych przy wznoszeniu spornego budynku, a w konsekwencji dopuściły się również naruszenia przepisów prawa materialnego, a to art. 48 ust. 2 i ust. 3 uPb, poprzez przyjęcie wadliwego trybu postępowania w sprawie. Organy nie ustaliły, czy owo zgłoszenie zostało oprotestowane decyzją wnoszącą sprzeciw. Sąd wojewódzki stwierdził, że nie można przyjąć, iż zgłoszenie zmierzało do obejścia prawa, w załączonym opisie technicznym wskazano bowiem zasadnicze parametry konstrukcyjne i aspekty technologiczne wykonania spornego budynku, które pozwalały na jego odmienne zakwalifikowanie, a tym samym ocenę, jaki w rzeczywistości rodzaj obiektu budowlanego obejmuje zgłoszony zamiar inwestycyjny. Organy niejako a priori skierowały postępowanie w tryb legalizacji przewidziany dla popełnionej samowoli budowlanej (art. 48 uPb), podczas gdy okoliczności sprawy (nawet nie do końca jasno ustalone przez organy) uzasadniały – w tych warunkach – zastosowanie przepisów art. 51 w zw. z art. 50 ust. 1 pkt 3 uPb. Organy stosując art. 48 uPb, a wobec tego przyjmując, że dokonane przez inwestora zgłoszenie przedmiotowej inwestycji nastąpiło z zamiarem obejścia prawa, zupełnie tej okoliczności nie wykazały, nie można zarzucić Spółce działania w warunkach samowoli budowlanej, uzasadniającej zastosowanie tego trybu.

W wytycznych wyroku wskazano, że organy zobowiązane będą ponownie zbadać sprawę, w sytuacji potwierdzenia braku sprzeciwu właściwego organu od zgłoszenia złożonego przez inwestora, postępowanie przed organami powinno się toczyć w ramach procedury określonej w art. 50-51 uPb. Zdaniem sądu wojewódzkiego konieczne jest również ostateczne wyjaśnienie w podejmowanych rozstrzygnięciach, na obszarze jakich działek znajduje się faktycznie sporna inwestycja.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła K. S.A. – zastępowana przez profesjonalnego pełnomocnika – zaskarżając to orzeczenie w całości.

Zaskarżonemu wyrokowi na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2019, poz. 2325, Ppsa) zarzuca się:

1. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 141 § 4 w zw. z art. 153 Ppsa w zw. z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (w skardze kasacyjnej powołano nieaktualny tekst jednol. tej ustawy, należało powołać Dz. U. 2019, poz. 2167 – uwaga Sądu, Pusa) braku ustosunkowania się do zarzutów skargi dotyczących:

a. naruszenie przez organy art. 81a § "k.p.a." (przyjdzie uznać, że chodzi o przepisy Kodeksu postepowania administracyjnego – K.p.a., uwaga Sądu) poprzez jego niezastosowanie w przypadku zaistnienia niedających się usunąć wątpliwości co do stanu faktycznego;

b. art. 10 § 1 K.p.a. w zw. z art. 81 K.p.a. polegające na uznaniu okoliczności faktycznej za udowodnioną w oparciu o przeprowadzony dowód przez organ odwoławczy, w stosunku do którego strona nie miała możności wypowiedzenia się i o którym nie została powiadomiona;

c. art. 107 § 3 w zw. z art. 126 K.p.a. polegającym na:

i. sporządzeniu uzasadnienia, z którego nie wynika jakiego rodzaju zamierzenia inwestycyjnego dotyczy postępowanie w trybie nadzoru budowlanego, a także braku logicznego wywodu w uzasadnieniu umożliwiającego weryfikacje rozumowania oraz przesłanek, którymi kierował się organ I instancji;

ii. braku odniesienia się w uzasadnieniu do składanych przez stronę dokumentów, stanowisk oraz opinii prawnych.

d. wstrzymanie robót budowlanych w sytuacji, w której strona nie wykonuje żadnych robót budowlanych wskazanych w postanowieniu z uwagi na oddanie hali K-I do użytkowania;

e. sporządzeniu wewnętrznie sprzecznego uzasadnienia w zakresie wyjaśnienia pojęcia "wiata";

2. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa w zw. z art. 153 Ppsa w zw. z art. 7, 8 § 1, 77 § 1 i 80 K.p.a. polegające na uchyleniu zaskarżonego postanowienia przy jednoczesnym pominięciu przez sąd administracyjny naruszenia przepisów postępowania, których dopuściły się organy, co w konsekwencji doprowadziło do przyjęcia wadliwego stanu faktycznego;

3. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. 3 pkt 5 w zw. art. 5 ust. 1 pkt 1 "P.b." (przyjdzie uznać, że pod tym skrótem Spółka rozumie ustawę Prawo budowlane – uPb, uwaga Sądu) w zw. z pkt 4 załącznika nr I do Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 305/2011 z 9 marca 2011 r. ustanawiające zharmonizowane warunki wprowadzania do obrotu wyrobów budowlanych i uchylające dyrektywę Rady 89/106/EWG z 9 marca 2011 r. (Dz. Urz. UE. L Nr 88, s. 5, rozp. 305/2011) poprzez błędną wykładnię nie uwzględniającą prounijnej wykładni pojęcia "obiekt budowlany", w zakresie konieczności spełnienia przez obiekt budowlany podstawowych wymagań dotyczących bezpieczeństwa użytkowania i dostępności obiektów.

Wskazując na powyższe strona skarżąca kasacyjnie wniosła o:

1. uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez sąd pierwszej instancji;

2. przeprowadzenie rozprawy;

3. na podstawie art. 106 § 3 w zw. z art. 193 Ppsa dopuszczenie "uzupełniającej dowodu z dokumentu w postaci ekspertyzy mgr inż. P. R.".

Wg skarżącej kasacyjnie, mając na uwadze przedstawione przez sąd pierwszej instancji argumenty dotyczące charakteru obiektu budowlanego jakim jest wiata, nie sposób nie uznać, że kontrolowany obiekt w pełni wypełnia definicje "wiaty" przedstawionej przez sąd pierwszej instancji, gdyż: posiada rozbierane fundamenty prefabrykowane; jest konstrukcją skręcaną i przymocowaną do podstaw słupa za pomocą śrub; nie posiada wszystkich ścian bocznych; posiada dach; z uwagi na charakter magazynowy wiaty jest skonstruowana w sposób uniemożliwiający dostęp osób postronnych w celu zabezpieczenia bezpieczeństwa osób i mienia; dlatego też spełnia wymagania ustawy Prawo budowlane, żeby uznać go za tymczasowy obiekt budowlany, o którym mowa w art. 3 pkt 5 uPb.

Dodatkowo obiekt ten umożliwia odzyskanie fundamentów prefabrykowanych, konstrukcji stalowej oraz ścian bocznych za wyjątkiem dwóch boków, gdzie nie posiada ścian. Umożliwia jednocześnie przeniesienie go w dowolnym czasie i miejscu z zachowaniem trwałości technicznej. Powyższe potwierdzać ma ekspertyza techniczna.

W trakcie rozprawy pełnomocnik skarżącej kasacyjnie Spółki wnosił i wywodził, jak w środku odwoławczym.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 Ppsa (Dz. U. 2023, poz. 259) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W myśl art. 174 Ppsa, skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Nie dopatrzywszy się w niniejszej sprawie żadnej z wyliczonych w art. 183 § 2 Ppsa przesłanek nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, będąc związany granicami skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do rozpatrzenia jej zarzutów. W ocenie Sądu nie można stwierdzić, aby skarga kasacyjna posiadała usprawiedliwione podstawy. Uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów kasacyjnych (art. 193 zd. 2 Ppsa).

Zaskarżony wyrok odpowiada prawu.

A. Wniosek zawarty w skardze kasacyjnej, aby to Naczelny Sąd Administracyjny dopuścił dowód uzupełniający z dokumentu (bo tak należało rozumieć wniosek Spółki, pomijając językową niezborność w jego sformułowaniu – uwaga Sądu) w postaci oferowanej przez skarżącą kasacyjną ekspertyzy sporządzonej przez osobę posiadającą stosowne uprawnienia budowlane, jest niedopuszczalny i nie podlegał uwzględnieniu. W myśl art. 106 § 3 Ppsa sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. W piśmiennictwie nie budzi wątpliwości, że dokonywanie przez sąd administracyjny samodzielnych ustaleń faktycznych jest dopuszczalne jedynie w takim zakresie, w jakim jest to niezbędne do dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego działania lub bezczynności organu administracji (por. J. P. Tarno, Postępowanie przed sądami administracyjnymi, Komentarz, Warszawa 2010, s. 265). Wedle art. 133 § 1 zd. 1 Ppsa sąd administracyjny orzeka na podstawie akt sprawy, a więc rozpatruje ją co do reguły na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego aktu. W drodze wyjątku, zgodnie z art. 106 § 3 Ppsa, sąd może przeprowadzić dowód uzupełniający z dokumentów, "jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie". W judykaturze trafnie zauważa się, że celem postępowania dowodowego, o którym mowa w art. 106 § 3 Ppsa jest ocena, czy organy prawidłowo ustaliły ten stan i czy prawidłowo zastosowały przepisy prawa materialnego do poczynionych ustaleń. To zaś oznacza, że postępowanie dowodowe przed sądem administracyjnym nie może zmierzać do rozpatrzenia sprawy administracyjnej, w tym ustalania jej stanu faktycznego. Tym samym w postępowaniu przed sądem administracyjnym strona nie może oczekiwać, iż sąd będzie prowadził postępowanie dowodowe i ustalał stan faktyczny sprawy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 23 sierpnia 2016 r., II OSK 2747/14, LEX nr 2119358). Tym bardziej nie jest dopuszczalne przeprowadzanie przez sąd administracyjny w postępowaniu sądowoadministracyjnym oferowanego dowodu z ekspertyzy, mającej charakter dowodu z opinii biegłego.

B. Nie jest usprawiedliwiony zarzut naruszenia art. 141 § 4 Ppsa. Stosownie do cyt. przepisu uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie, a jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Z naruszeniem art. 141 § 4 Ppsa mamy do czynienia w przypadku, gdy uzasadnienie nie odpowiada wymogom tego przepisu, przy czym nie każde naruszenie art. 141 § 4 Ppsa może stanowić skuteczną podstawę skargi kasacyjnej, a jedynie takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 Ppsa). Zarzut naruszenia tego przepisu mógłby być skuteczny wówczas, gdyby sąd I instancji nie wyjaśnił w sposób adekwatny do celu, jaki wynika z tego przepisu dlaczego nie stwierdził w rozpatrywanej sprawie naruszenia przez organy administracji przepisów prawa materialnego ani przepisów procedury w stopniu, który mógłby mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia. Uzasadnienie wyroku powinno być tak sporządzone, aby wynikało z niego dlaczego sąd uznał zaskarżone orzeczenie za zgodne lub niezgodne z prawem.

W przedmiotowej sprawie uzasadnienie zaskarżonego wyroku odpowiada wymogom art. 141 § 4 Ppsa. Sąd I instancji wskazał podstawę prawną wyroku (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c Ppsa) i wyjaśnił w dostateczny i jednoznaczny sposób przyczyny podjętego rozstrzygnięcia. Uzasadnienie wyroku jest zrozumiałe i nawiązuje do podstawy zaskarżonego i poprzedzającego go postanowienia organu I instancji. Stwierdzić przy tym trzeba, że zawarty w art. 141 § 4 Ppsa wymóg dotyczący zwięzłego przedstawienia zarzutów podniesionych w skardze nie nakłada na sąd obowiązku szczegółowego odnoszenia się do wszystkich wymienionych w skardze zarzutów, a jedynie do tych, które miały znaczenie dla sprawy. Stawiając zatem w skardze kasacyjnej zarzut braku odniesienia się do części zarzutów podniesionych w skardze (naruszenia art. 81a § 1, art. 10 § 1 w zw. z art. 81 K.p.a., art. 107 § 3 w zw. z art. 126 K.p.a.), należałoby wykazać istotny wpływ tego uchybienia na wynik sprawy. W ocenie Sądu lektura uzasadnienia tak skonstruowanego zarzutu naruszenia art. 141 § 4 Ppsa wskazuje wyłącznie na polemikę z motywami zaskarżonego wyroku, co samo w sobie nie dowodzi naruszenia przepisu art. 141 § 4 Ppsa. Spółka zdaje się nie dostrzegać, że podnosząc zarzuty kasacyjne w myśl art. 174 pkt 2 Ppsa winna wykazać, że naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wynikiem sprawy sądowoadministracyjnej rozstrzygniętej przez WSA w Warszawie było uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz postanowienia I instancji, czego wszak Spółka domagała się w skardze, a którą sąd wojewódzki uwzględnił. Sąd pierwszej instancji uwzględnił wszak podnoszone w skardze Spółki zarzuty naruszenia art. 7, art. 8 § 1, 77 § 1 K.p.a. oraz zarzuty wobec zastosowanego trybu wynikającemu z przepisów art. 48 uPb. Sąd pierwszej instancji uchylając postanowienia obu instancji opowiedział się za tym, aby uwzględniając zrealizowanie przedmiotowego obiektu na podstawie zgłoszenia, zastosować do niego tryb ujęty w przepisach art. 50 i 51 uPb. Na zastosowanie tych przepisów naprowadzano w samej skardze przywołując stosowny judykat (por. s. 10 skargi), a co w zaskarżonym wyroku uwzględniono.

Z tych wszystkich względów uznać wypadnie, że zarzut naruszenia przepisów postępowania nie jest skuteczny, skoro w skardze kasacyjnej nie wykazano, aby przywołane naruszenia art. 141 § 4 Ppsa mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

C. Z tożsamych przyczyn nie jest usprawiedliwiony zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 153 Ppsa. Pierwszy z tych przepisów zastosował wszak sąd pierwszej instancji, co się zaś tyczy zarzutu naruszenia art. 153 Ppsa, to w zaskarżonym wyroku brak imputowanego sądowi pierwszej instancji stwierdzenia, jakoby w ponownie prowadzonym postępowaniu organy miałyby nie zastosować się do wymogów z art. 81 K.p.a.

D. Nie jest także usprawiedliwiony zarzut naruszenia art. 1 § 1 i § 2 Pusa. Pierwszy z tych przepisów ogranicza się do wskazania funkcji sądów administracyjnych, która jest sprawowanie wymiaru sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności publicznej, z drugiego zaś wynika, że kryterium kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne jest legalność, zgodność z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W skardze nie podważono, aby sąd pierwszej instancji miał zastosować inne kryterium kontroli zaskarżonego postanowienia, niż kryterium zgodności z prawem. Co się tyczy zarzutu naruszenia art. 1 § 1 Pusa, to w skardze kasacyjnej – wbrew obowiązkowi wynikającemu z art. 176 § 1 pkt 2 Ppsa – podstawy kasacyjnej w tym zakresie nie uzasadniono.

E. Nie jest usprawiedliwiony zarzut naruszenia art. 3 pkt 5 w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 1 uPb w zw. z pkt 4 załącznika nr I do rozp. 305/2011. Sąd pierwszej instancji w zaskarżonym wyroku nie dokonywał takiej kwalifikacji przedmiotowego obiektu, która miałaby mu przypisywać brak uwzględnienia tych przesłanek, które należy zapewniać w procesie inwestycyjno-budowlanym, biorąc pod uwagę przewidywany okres użytkowania, projektować i budować w sposób określony w przepisach, w tym techniczno-budowlanych, oraz zgodnie z zasadami wiedzy technicznej, wskazanych w art. 5 ust. 1 pkt 1 uPb. W zaskarżonym wyroku wszak zacytowano fragment przywoływanego przepisu (s. 13 uzasadnienia wyroku VII SA/Wa 1748/19), w aspekcie konieczności zapewnienia bezpieczeństwa konstrukcji obiektu budowlanego. Sąd pierwszej instancji dokonując wykładni pojęcia obiektu tymczasowego nie przypisywał mu cech, nie uwzględniających treści pkt 4 załącznika nr I rozp. 305/2011.

Co się zaś tyczy naruszenia art. 3 pkt 5 uPb, to wypowiedzi sądu a quo odnośnie charakteru przedmiotowego obiektu czynione były w kontekście twierdzeń samej skarżącej o nie przeznaczeniu do czasowego użytkowania w okresie krótszym od jego trwałości technicznej lub nie przewidywanego przeniesienia w inne miejsce (por. s. 14 uzasadnienia zaskarżonego wyroku). Ponadto sąd pierwszej instancji uwypuklał, że obiekt ten funkcjonuje ponad okres 180 dni, co w aspekcie treści art. 29 ust. 1 pkt 12 uPb zobowiązywał inwestora do uzyskania pozwolenia na budowę. Naruszenia tego zaś ostatniego przepisu w skardze kasacyjnej nie podniesiono.

F. Skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, podlegała oddaleniu w myśl art. 184 Ppsa.