Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 567/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2021-12-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 61 ust. 1 pkt 5
journal: Dz.U. 2020 poz 293
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marek Kraus (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Magdalena Dobek-Rak Sędzia WSA Diana Trzcińska Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Anna Rusajczyk po rozpoznaniu w dniu 8 grudnia 2021 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi B. F. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 26 lipca 2021 r., sygn. akt [...] w przedmiocie warunków zabudowy oddala skargę.


UZASADNIENIE

1. Zaskarżoną decyzją z dnia 26 lipca 2021 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej jako "SKO" lub "organ drugiej instancji"), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 735 ze zm., dalej jako "k.p.a."), art. 59, art. 60 ust. 4, art. 61 ust. 1 pkt 5, art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2021 r., poz. 741, dalej jako "u.p.z.p.") w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 13 i art. 71 ust. 2 pkt 2 oraz art. 72 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. z 2021 r., poz. 247 ze zm., dalej jako "u.o.ś." lub ,,ustawa środowiskowa’’) oraz § 1 pkt 2, § 3 ust. 1 pkt 53 lit. b tiret 2 i ust. 2 pkt 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. z 2016 r., poz. 71) w związku z § 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. z 2019 r., poz. 1839), po rozpatrzeniu odwołania B. F. (dalej jako "Skarżący") od decyzji Zastępcy Wójta Gminy, wydanej z upoważnienia Wójta Gminy, z dnia 23 lutego 2021 r., w przedmiocie warunków zabudowy, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

2. Rozstrzygnięcie zapadło na tle następującego stanu faktycznego i prawnego sprawy:

2.1. Wnioskiem z dnia 27 marca 2019 r. Skarżący wniósł o wydanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie 35 budynków mieszkalnych bliźniaczych (2 x 2 lokale) oraz 16 budynków mieszkalnych jednorodzinnych o 2 lokalach z garażem, na dz. nr [..], w P., gmina K. Na wezwanie organu Skarżący pismem z dnia 25 kwietnia 2019 r. uzupełnił ww. wniosek poprzez jego złożenie na aktualnym wzorze oraz złożenie map, wnosząc o przedłużenie terminu wykonania wezwania co do złożenia aktualnych dokumentów od gestorów sieci. W związku z powyższym Wójt Gminy (dalej jako "Wójt" lub "organ pierwszej instancji") pismem z dnia 7 maja 2019 r. poinformował Skarżącego, że wniosek jest niekompletny i sprawa pozostaje bez rozpoznania. W odpowiedzi na pismo inwestora z dnia 21 maja 2019 r., wraz z którym przedłożono kolejne dokumenty, Wójt pismem z dnia 27 maja 2019 r. poinformował stronę o pozostawieniu wniosku bez rozpoznania, w związku z przekroczeniem terminu na uzupełnienie braków. Postanowieniem z dnia 24 czerwca 2019 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło, że Wójt dopuścił się bezczynności w prowadzeniu postępowania w sprawie wniosku Skarżącego o wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla działki nr [..]. Na podstawie ww. postanowienia wyznaczono Wójtowi, we wskazanym terminie, wydanie decyzji o warunkach zabudowy. Pismem z dnia 13 września 2019 r. Wójt zawiadomił o wszczęciu postępowania administracyjnego na wniosek Skarżącego z dnia 27 marca 2019 r.

Pismem z dnia 2 stycznia 2020 r. Wójt wezwał inwestora do uzupełnienia złożonego wniosku o prawomocną decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach wydaną na podstawie ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. W odpowiedzi na ww. pismo inwestor nie dołączył ww. decyzji, wskazując, że w jego ocenie jej uzyskanie nie jest wymagane.

Wójt poddał analizie przedstawioną przez Skarżącego argumentację i pismem z dnia 3 marca 2020 r. przekazał mu do wglądu projekt odmowy wydania decyzji o warunkach zabudowy. Organ przeanalizował treść wygasłych i obecnie obowiązujących przepisów rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, tj. § 3 ust. 1 pkt 53 oraz § 3 ust 1 pkt 53 lit. b tiret 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. z 2016 r., poz. 71), jak i § 3 ust. 1 pkt 55 oraz §1 ust 2 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. z 2019 r., poz. 1839) i wskazał, że w jego ocenie przepisy w przedmiotowej sprawie nie uległy zmianie. Zdaniem organu, mając na uwadze m.in. rozmiary planowanej inwestycji oraz działki, zaszły przesłanki do konieczności wymagania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla planowanego przedsięwzięcia. Ponieważ zgodnie z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków określonych pkt 1-5 ww. przepisu, Wójt uznał, że w sytuacji nielegitymowania się przez inwestora decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach organ nie może wydać decyzji o warunkach zabudowy.

W odpowiedzi na przekazanie do wglądu projektu odmowy wydania decyzji Skarżący, wraz z E.K.-F., K. F. i M. F., pismem z dnia 20 marca 2020 r. złożył wniosek o modyfikację i zmianę wniosku o ustalenie warunków zabudowy, wnosząc o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie 12 budynków mieszkalnych jednorodzinnych o 2 lokalach oraz 5 budynków mieszkalnych bliźniaczych (2 x 2 lokale) z garażami na części dz. nr [..], gm. K. Z uwagi na to, że wniosek został złożony przez nowych inwestorów i dotyczy innego rodzaju inwestycji, Wójt postanowił wniosek rozpatrzyć w nowym postępowaniu administracyjnym, a dla inwestycji polegającej na budowie 35 budynków mieszkalnych bliźniaczych (2 x 2 lokale) oraz 16 budynków mieszkalnych jednorodzinnych o 2 lokalach z garażem, na dz. nr [..], w P., gmina K., wydał decyzję z dnia 12 maja 2020 r. o odmowie ustalenia warunków zabudowy.

Powyższa decyzja, na skutek odwołania Skarżącego, została uchylona decyzją SKO z dnia 22 lipca 2020 r. w całości, a sprawa przekazana organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia. SKO wskazało, że organ ma obowiązek uwzględnić każdą zmianę wniosku dokonaną przez inwestora do momentu wydania decyzji administracyjnej. Zgodnie z decyzją SKO, organ w powtórzonym postępowaniu winien wezwać osoby, które złożyły podpis pod zmianą wniosku, do wskazania, czy dołączają się do wniosku inwestora jako kolejni wnioskodawcy, czy też nie. Pozostałe zastrzeżenia odwołującego, dotyczące błędnej wykładni przepisów u.o.ś., SKO uznało za bezzasadne.

Rozpatrując ponownie sprawę Wójt wezwał ww. osoby, które złożyły wniosek o modyfikację oraz zmianę pierwotnego wniosku, o oświadczenie, czy dołączają do wniosku Skarżącego jako kolejni wnioskodawcy, czy też nie. Pismami z dnia 26 sierpnia 2020 r. Skarżący złożył oświadczenie, że jest jedynym wnioskodawcą w zakresie tego wniosku, natomiast E. K.-F., K. F. i M. F. oświadczyli, że nie byli i nie są wnioskodawcami wniosku Skarżącego. W związku z powyższym organ zawiadomił strony o przystąpieniu do ponownego rozpatrzenia sprawy.

2.2. Decyzją z dnia 23 lutego 2021 r. organ pierwszej instancji odmówił ustalenia warunków zabudowy dla Skarżącego na działce nr [..], położonej w P., gmina K.

W uzasadnieniu decyzji organ pierwszej instancji przedstawił stan faktyczny sprawy i wyjaśnił, że w związku z modyfikacją wniosku z dnia 20 marca 2020 r. planowana inwestycja polega na budowie 12 budynków mieszkalnych jednorodzinnych o 2 lokalach oraz 5 budynków mieszkalnych bliźniaczych (2 x 2 lokale) z garażami na części dz. nr [..] w P., której cała powierzchnia wynosi 6,6160 ha. W przedmiotowej sprawie należy przy tym wziąć pod uwagę fakt, iż pierwotnie planowana inwestycja dotyczyła budowy 35 budynków mieszkalnych bliźniaczych (2 x 2 lokale) oraz 16 budynków mieszkalnych jednorodzinnych o 2 lokalach z garażem. Inwestor wniósł o modyfikację wniosku i zmniejszenie liczby planowanych budynków, uzasadniając to złożeniem trzech dodatkowych, osobnych wniosków o ustalenie warunków zabudowy przez trzech kolejnych inwestorów: E. K.-F., K. F. oraz M. F. Na podstawie ww. wniosków wszczęto odrębne postępowania administracyjne o wydanie warunków zabudowy, dla opisanych w nich inwestycji.

Mając na uwadze powyższe Wójt uznał, że inwestycja Skarżącego stanowi składową większego założenia inwestycyjnego, polegającego na budowie łącznie 33 budynków mieszkalnych w zabudowie bliźniaczej oraz 18 wolnostojących budynków mieszkalnych jednorodzinnych. Organ powołał treść art. 3 ust. 1 pkt 13 u.o.ś. i wskazał, że działanie, polegające na podziale jednej inwestycji na kilka odrębnych, znane jest w literaturze jako "salami slicing", co oznacza sztuczne, wymuszone dzielenie przedsięwzięcia na części w celu uniknięcia przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko, co, tak jak w przedmiotowym przypadku, stanowi zdaniem organu próbę obejścia prawa poprzez ominięcie ww. wymogu. Organ powołał również orzecznictwo na poparcie swojego stanowiska, zgodnie z którym dzielenie przedsięwzięcia na części, jeżeli może to doprowadzić do wyłączenia obowiązku przeprowadzenia oddziaływania na środowisko całego przedsięwzięcia, nie jest dopuszczalne.

W ocenie organu nie ma wątpliwości, że inwestycja Skarżącego ma stanowić składową większego założenia inwestycyjnego, w związku z czym ocenił, czy planowana inwestycja zalicza się do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Wskazał, że łączna powierzchnia zabudowy budynków w ramach całego przedsięwzięcia wyniesie ok. 13215 m2, niemniej jednak przez powierzchnię zabudowy należy rozumieć powierzchnię terenu zajętą przez obiekty budowlane oraz pozostałą powierzchnię przeznaczoną do przekształcenia, w tym tymczasowego, w celu realizacji przedsięwzięcia. Analiza wniosków oraz koncepcji zagospodarowania terenu zdaniem Wójta wykazała, że planowana inwestycja zajmować będzie cały obszar wnioskowanej działki. Ponadto, do wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dołączone zostały pisma od gestorów sieci, dotyczące udzielenia informacji o warunkach przyłączenia do sieci infrastruktury technicznej dla inwestycji polegającej na budowie 35 budynków mieszkalnych bliźniaczych (2 x 2 lokale) oraz 16 budynków mieszkalnych jednorodzinnych (2 lokale), co świadczy w ocenie organu o tym, że planowane przedsięwzięcia będą powiązane technologicznie oraz będą funkcjonować jako całość. W związku z powyższym projektowane zagospodarowanie wnioskowanej działki tworzy zdaniem Wójta jedno przedsięwzięcie. W ocenie organu zachodzą więc przesłanki do konieczności wymagania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla planowanego przedsięwzięcia.

Wójt wskazał przy tym, że pismem z dnia 30 września 2020 r. ponownie wezwał inwestora do uzupełnienia złożonego wniosku o prawomocną decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach wydaną na podstawie u.o.ś. oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. W odpowiedzi na ww. pismo Skarżący nie dołączył wymaganej decyzji, uzasadniając, iż zgodnie z opracowaną w Generalnej Dyrekcji Ochrony Środowiska interpretacją przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, "jeżeli z wnioskami o decyzje o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu wystąpi wiele podmiotów (kilku inwestorów) i wnioski te dotyczą rożnych części tej samej działki, to przy danej kwalifikacji przedsięwzięcia [...] nie ma zastosowania rozwiązanie zsumowania powierzchni zabudowy wszystkich części działek". Odnosząc się do powyższego Wójt wyjaśnił, że art. 3 ust. 1 pkt 13 u.o.ś. jasno wskazuje, że za jedno przedsięwzięcie uznaje się także zamierzenie budowlane realizowane przez rożne podmioty, wobec czego stanowisko GDOŚ w tej sprawie jest bezzasadne.

Z uwagi na powyższe, w związku z brakiem decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, organ pierwszej instancji stwierdził brak możliwości wydania decyzji o warunkach zabudowy.

2.3. Pismem z dnia 13 marca 2021 r. Skarżący wniósł odwołanie od ww. decyzji organu pierwszej instancji, zaskarżając ją w całości i zarzucając jej:

1) naruszenie prawa materialnego art. 3 ust. 1 pkt 13 u.o.ś. oraz § 1 ust. 2 pkt 2 i § 3 ust 1 pkt 55 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko przez błędną ich wykładnię oraz niewłaściwe zastosowanie, co miało wpływ na wynik sprawy, polegające na:

- błędnej wykładni pojęcia "przedsięwzięcie" oraz nieprawidłowym rozwiązaniu zagadnienia, czy dla określenia, czy inwestycja na części działki zalicza się do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, przy ustaleniu powierzchni zabudowy tej inwestycji sumuje się czy nie sumuję się powierzchni zabudowy wszystkich części działek, gdy z wnioskami o decyzje o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu wystąpi wiele podmiotów i wnioski te dotyczą różnych części tej samej działki;

- niezasadnym przyjęciu, że inwestycja Skarżącego stanowi przedsięwzięcie mogące potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko i zachodzą przesłanki do konieczności wymagania od wnioskodawcy decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla tej inwestycji;

2) naruszenie art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a., co mogło mieć wpływ na wynik sprawy, polegające na dokonaniu przez organ dowolnych i błędnych ustaleń:

- że inwestycja wnioskowana przez Skarżącego stanowi składową większego, jednego założenia inwestycyjnego (chociaż inwestycja ta jest samodzielnym przedsięwzięciem, nie jest częścią innego przedsięwzięcia, nie jest powiązana technologicznie z innym przedsięwzięciem);

- że miał miejsce podział jednej inwestycji na kilka inwestycji, sztuczne dzielenie przedsięwzięcia na części celem obejścia prawa (chociaż Skarżący zmienił tylko swoją inwestycję na budowę 12 budynków mieszkalnych jednorodzinnych o 2 lokalach oraz 5 budynków mieszkalnych bliźniaczych 2 x 2 lokale z garażami na części działki nr [..]);

- co do powierzchni przeznaczonej do przekształcenia w wyniku realizacji przedsięwzięcia Skarżącego na części działki nr [..] oraz stwierdzenia że inwestycja ta będzie zajmować cały obszar działki 6,6160 ha (chociaż inwestycja ma zajmować tylko część działki na [..] – powierzchnię mniejszą niż 2 ha, a powierzchnia przeznaczona do przekształcenia w wyniku realizacji tej inwestycji też będzie mniejsza niż 2 ha);

3) naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. przez niewłaściwe zastosowanie, co miało wpływ na wynik sprawy, polegające na bezzasadnym uznaniu przez organ, że nie został spełniony warunek z art. 61 ust. 1 pkt 5 tej ustawy dotyczący zgodności z przepisami odrębnymi oraz że brak możliwości wydania decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji Skarżącego bez uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.

2.4. Decyzją z dnia 26 lipca 2021 r. organ drugiej instancji utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu decyzji SKO opisało stan faktyczny niniejszej sprawy i wskazało, że utrzymanie decyzji organu pierwszej instancji w mocy jest zasadne z uwagi na jej zgodność z przepisami, natomiast odwołanie Skarżącego w całości uznaje za nieuzasadnione. Organ drugiej instancji powołał treść art. 59 ust. 1 i ust. 2 oraz art. 61 ust. 1 u.p.z.p., wyjaśniając, że dla ustalenia warunków zabudowy konieczne jest istnienie co najmniej jednej działki sąsiedniej, dostępnej z drogi publicznej, przy czym pojęcie "działki sąsiedniej" oznacza, że musi to być działka, na której roboty budowlane, polegające na budowie obiektów budowlanych, zostały już zrealizowane, przy czym należy uznać, iż nie będzie tu chodziło tylko o działkę graniczącą bezpośrednio z działką inwestora, lecz raczej o pewien obszar tworzący urbanistyczną całość, pozwalający organowi dokonać jak najlepszej oceny sytuacji faktycznej pod względem możliwości zrealizowania planowanej inwestycji przy zachowaniu ustawowych warunków z art. 61 ust. 1 pkt 1-3 u.p.z.p. Organ powołał również § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2003 r., Nr 164, poz. 1588), zgodnie z którym w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p. Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów.

Organ drugiej instancji wskazał, że w niniejszej sprawie front terenu inwestycji (działki nr [..]) wynosi 141 metrów, a granice obszaru analizowanego organ pierwszej instancji wyznaczył w odległości 423 metrów wokół terenu inwestycji, uwzględniając wszystkie działki ewindencyjne, których chociaż część nieruchomości znalazła się w tym obszarze. Takie wyznaczenie granic było w ocenie SKO prawidłowe, a sporządzona przez Wójta analiza pozwalała na ustalenie, że warunki określone w art. 61 ust. 1 pkt 1-4 u.p.z.p. zostały spełnione.

Odnosząc się natomiast do kwestii niespełnienia warunku określonego w art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p., tj. zgodności planowanej inwestycji z przepisami odrębnymi, SKO powołało treść odrębnych przepisów wskazanych przez organ pierwszej instancji w uzasadnieniu wydanej decyzji oraz stan faktyczny sprawy i wskazało, że zarzuty odwołania są nieuzasadnione. W ocenie organu drugiej instancji przez "teren", o którym mowa w art. 59 i art. 61 ust. 1 u.p.z.p., należy rozumieć obszar jednej lub kilku konkretnie określonych działek ewidencyjnych, a nie fragment działki ewidencyjnej, na którym inwestor planuje realizację inwestycji. Dlatego też to cała powierzchnia działki wskazanej we wniosku strony (6,6160 ha) stanowi teren inwestycji, w odniesieniu do którego organy administracji publicznej ustalają w niniejszej sprawie, czy spełnione zostały wszystkie warunki dla ustalenia wnioskowanych warunków zabudowy, a nie część tej działki wskazana we wniosku strony. Zdaniem SKO organ pierwszej instancji, w oparciu o znajdujące się w aktach sprawy dokumenty, zasadnie ustalił, że planowana inwestycja (obejmująca inwestycję wskazaną we wniosku strony odwołującej się, jak i inwestycje wskazane w treści dalszych wniosków złożonych w tym samym dniu w stosunku do tego samego terenu) obejmować będzie całą powierzchnię tej działki. Tym samym wezwanie organu do przedłożenia decyzji środowiskowej, w świetle akt sprawy, było uzasadnione.

Dodatkowo SKO zaznaczyło, powołując § 3 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, że do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko zalicza się również przedsięwzięcia nieosiągające progów określonych w ust. 1, jeżeli po zsumowaniu parametrów charakteryzujących przedsięwzięcie z parametrami planowanego, realizowanego lub zrealizowanego przedsięwzięcia tego samego rodzaju znajdującego się na terenie jednego zakładu lub obiektu osiągną progi określone w ust. 1.

Reasumując SKO stwierdziło, że zasadnie odmówiono Skarżącemu ustalenia wnioskowanych warunków zabudowy w związku z niespełnieniem warunku określonego w art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p.

3. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku Skarżący zaskarżył ww. decyzję SKO w całości, zarzucając jej:

1) naruszenie prawa materialnego art. 3 ust. 1 pkt. 13 u.o.ś. oraz § 3 ust. 2 pkt. 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 09 listopada 2010 r. oraz § 1 ust. 2 pkt. 2 i § 3 ust. 1 pkt. 55 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko przez błędną ich wykładnię oraz niewłaściwe zastosowanie, co miało wpływ na wynik sprawy, polegające na:

- błędnej wykładni pojęcia "przedsięwzięcie" oraz nieprawidłowym rozwiązaniu zagadnienia, czy dla określenia, czy inwestycja na części działki zalicza się do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, przy ustalaniu powierzchni zabudowy tej inwestycji sumuje się czy nie sumuje się powierzchni zabudowy wszystkich części działek, gdy z wnioskami o decyzje o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu wystąpi wiele podmiotów i wnioski te dotyczą różnych części tej samej działki;

- niezasadnym przyjęciu, że inwestycja Skarżącego stanowi przedsięwzięcie mogące potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko i zachodzą przesłanki do konieczności wymagania od wnioskodawcy decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla tej inwestycji;

2) naruszenia przez organ drugiej instancji art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 77 § 1, art. 80, art. 138 § 1 k.p.a., co mogło mieć wpływ na wynik sprawy, polegające na dokonaniu przez organ dowolnych i błędnych ustaleń:

- że inwestycja wnioskowana przez Skarżącego stanowi składową większego, jednego założenia inwestycyjnego (chociaż inwestycja ta jest samodzielnym przedsięwzięciem, nie jest częścią innego przedsięwzięcia, nie jest powiązana technologicznie z innym przedsięwzięciem);

- że miał miejsce podział jednej inwestycji na kilka inwestycji, sztuczne dzielenie przedsięwzięcia na części celem obejścia prawa (chociaż Skarżący zmienił tylko swoją inwestycję na budowę 12 budynków mieszkalnych jednorodzinnych o 2 lokalach oraz 5 budynków mieszkalnych bliźniaczych 2x2 lokale z garażami na części działki nr [..]);

- co do powierzchni przeznaczonej do przekształcenia w wyniku realizacji przedsięwzięcia Skarżącego na części działki nr [..] oraz stwierdzenia że inwestycja ta będzie zajmować cały obszar działki 6,6160 ha (chociaż inwestycja ma zajmować tylko część działki nr [..] – powierzchnię mniejszą niż 2 ha, a powierzchnia przeznaczona do przekształcenia w wyniku realizacji tej inwestycji też będzie mniejsza niż 2 ha);

3) naruszenie art. 8 i art. 107 § 3 w zw. z art. 126 k.p.a. poprzez zbyt skrótowe sformułowanie uzasadnienia podjętego rozstrzygnięcia i niewystarczające wyjaśnienie stronie zasadności przesłanek podjętego rozstrzygnięcia;

4) naruszenie przepisów postępowania art. 7, art. 77 § 1, art. 80 w zw. z art. 140 k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na dokonaniu przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze dowolnej oceny zebranego materiału dowodowego oraz błędnych ustaleń i braku dokładnego wyjaśnienia wszystkich okoliczności stanu faktycznego sprawy – w szczególności wadliwym przyjęciu przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze za prawidłową oceny Wójta, iż postępowanie administracyjne należy zakończyć wydaniem odmownej decyzji o warunkach zabudowy na części działki [..] w P., gm. K.;

5) naruszenie art. 61 ust. 1 pkt. 5 u.p.z.p. przez niewłaściwe zastosowanie, co miało wpływ na wynik sprawy, polegające na bezzasadnymi uznaniu przez organ, że nie został spełniony warunek z art. 61 ust. 1 pkt. 5 tej ustawy dotyczący zgodności z przepisami odrębnymi oraz że brak możliwości wydania decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji Skarżącego bez uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.

Jednocześnie Skarżący wniósł o dopuszczenie i przeprowadzenie przez Sąd dowodów uzupełniających z dokumentów, tj. dopuszczenie i przeprowadzenie przez Sąd dowodów uzupełniających z dokumentów:

- mapy zasadniczej format A-0 z terenem wskazanym liniami rozgraniczającymi we wniosku Skarżącego jako tożsamy z terenem – działką [..], załącznik do skargi;

- Zbioru interpretacji przepisów dotyczących rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko z lat 2010-2014 – w zakresie przedsięwzięć infrastrukturalnych, opracowanych w Generalnej Dyrekcji Ochrony Środowiska, znajduje się w aktach sprawy;

- E. K.-F., K. F. i M. F. nie są współwłaścicielami działki [..], właścicielem działki [..] jest Skarżący, objętej księgą wieczystą wydruk elektroniczny [..], załącznik do skargi.

Ponadto Skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji SKO z dnia 26 lipca 2021 roku i poprzedzającej decyzji Zastępcy Wójta Gminy, wydanej z upoważnienia Wójta Gminy, z dnia 23 lutego 2021 r. i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, a także o zasądzenie od SKO na rzecz Skarżącego zwrotu kosztów postępowania skargowego, według norm przepisanych.

4. W odpowiedzi na skargę organ drugiej instancji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie i wskazując na niezasadność podniesionych w skardze zarzutów, które stanowią powtórzenie zarzutów wskazanych w odwołaniu strony od decyzji organu pierwszej instancji.

5. Na rozprawie w dniu 8 grudnia 2021 r. Sąd postanowił na podstawie art. 106 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej jako "p.p.s.a.") przeprowadzić dowód uzupełniający z dokumentów dołączonych do skargi. Skarżący podtrzymał skargę i argumentację w niej zawartą. Pełnomocnik Skarżącego powtórzyła dotychczas podnoszone twierdzenia, a także wskazała, że działka nr [..] obecnie ma numer [..] i kolejne nr [..]-[..] zgodnie z załączoną do skargi mapą. Pełnomocnik Skarżącego wyjaśniła, że zmiana numeracji jest wynikiem wcześniejszego podziału działki, który miał miejsce w trakcie prowadzonego postępowania przed organami. Skarżący oświadczył, że podział nieruchomości o nr [..] miał miejsce po wydaniu decyzji Wójta z dnia 23 lutego 2021 r., ale nie jest w stanie wskazać konkretnej daty podziału i nie jest pewny, czy miało to miejsce przed czy po wydaniu zaskarżonej decyzji SKO. Oświadczył również, że organ nie był informowany o dokonanym podziale działki.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

6.1. Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.

6.2. Na wstępie rozważań należy wskazać, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem.

Z kolei przepis art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej jako "p.p.s.a.") stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne.

W wyniku takiej kontroli decyzja może zostać uchylona w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, b i c p.p.s.a.).

Z przepisu art. 134 § 1 p.p.s.a. wynika z kolei, że Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a.

Badając rozpoznawaną sprawę w tak zakreślonej kognicji, Sąd nie stwierdził naruszeń prawa, które skutkowałyby koniecznością wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji SKO oraz decyzji organu pierwszej instancji.

6.3. Istota sporu w rozpatrywanej sprawie sprowadza się do oceny prawidłowości odmowy przez organy orzekające w sprawie wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy, ze względu na brak przedłożenia przez wnioskodawcę wymaganej przepisami prawa decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.

Zdaniem strony skarżącej w okolicznościach niniejszej sprawy nie jest wymagana decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach, ponieważ planowana inwestycja nie jest przedsięwzięciem mogącym potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, tym samym zostały spełnione wszystkie warunki określone przepisami prawa, umożliwiające wydanie decyzji o warunkach zabudowy.

W ocenie Sądu w tak zaistniałym sporze rację należy przyznać organom orzekającym w sprawie, które w oparciu o przepis art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. zasadnie odmówiły wydania decyzji o warunkach zabudowy, ze względu na brak spełnienia przewidzianego przepisami prawa wymogu przedłożenia przed ustaleniem wnioskowanych warunków zabudowy i zagospodarowania terenu decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.

6.4. W pierwszej kolejności podkreślić należy, że zgodnie z art. 6 ust. 2 u.p.z.p. każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich. Decyzja o warunkach zabudowy jest aktem administracyjnym związanym, a nie decyzją uznaniową. Oznacza to, że organ administracji publicznej nie działa w warunkach uznania administracyjnego, a rozstrzygnięcie podejmowane po przeprowadzeniu postępowania jest warunkowane całkowicie ustalonym stanem faktycznym i przepisami prawa. Organ właściwy do wydania decyzji o warunkach zabudowy jest zobowiązany do pozytywnego rozstrzygnięcia, jeśli projektowana inwestycja czyni zadość wszystkim wynikającym z prawa warunkom, a obowiązek odmowy ma tylko wówczas, gdy inwestycja ta nie spełnia choćby jednej ustawowej przesłanki z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 12 października 2010 r., sygn. II OSK 1542/09 – powołane orzeczenia są dostępne w centralnej bazie orzeczeń sądów administracyjnych na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl,dalej ,,CBOSA").

W decyzji o ustaleniu warunków zabudowy określa się podstawowe parametry dotyczące zmiany zagospodarowania terenu, które podlegają dalszym szczegółowym ustaleniom w postępowaniu poprzedzającym wydanie pozwolenia na budowę, unormowanym w przepisach ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane oraz przepisach ustaw odrębnych i aktach wykonawczych. Wydanie takiej decyzji jest możliwe wyłącznie po ustaleniu, iż planowane zamierzenie inwestycyjne spełnia łącznie wszystkie warunki wynikające z art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p. Stosowne do tego przepisu wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

W przedmiotowej sprawie organ pierwszej instancji odmawiając Skarżącemu wydania decyzji o warunkach zabudowy stwierdził brak spełnienia warunku z art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p., - zgodności z przepisami odrębnymi tj. z art. 71 ust. 2 pkt 2 ustawy środowiskowej.

Stosownie do postanowień art. 71 ust. 2 pkt. 2 ustawy środowiskowej uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach jest wymagane dla planowanych przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach następuje przed uzyskaniem decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu - wydawanej na podstawie u.p.z.p. – art. 72 ust. 1 pkt 3 ustawy środowiskowej. Decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach wiąże organ wydający decyzję o warunkach zabudowy – art. 86 pkt 2 ustawy środowiskowej. Jeżeli zatem wydanie decyzji środowiskowej następuje przed wydaniem decyzji o warunkach zabudowy, którą z kolei można wydać po uzyskaniu decyzji środowiskowej, to nie ulega wątpliwości, że na organie planistycznym ciąży obowiązek zbadania sprawy pod kątem wymogu uzyskania przez inwestora decyzji środowiskowej, w tym rozważenia, czy dla danego przedsięwzięcia nie zachodzi potrzeba jej wydania. Ocena ewentualnej konieczności przedstawienia przez inwestora decyzji środowiskowej, należy do merytorycznej oceny okoliczności danej sprawy. Nieuzyskanie przez inwestora decyzji środowiskowej uniemożliwia wydanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu z uwagi na brak spełnienia przesłanki, o której mowa w art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. tj. zgodności z przepisami odrębnymi.

6.5. Przechodząc na grunt niniejszej sprawy wskazać należy, że Skarżący jako inwestor wystąpił z wnioskiem z dnia 27 marca 2019 r. o wydanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie 35 budynków mieszkalnych bliźniaczych (2 x 2 lokale) oraz 16 budynków mieszkalnych jednorodzinnych o 2 lokalach z garażem, na działce nr [..], w P., gmina K., której całkowita powierzchnia wynosi 6,6160 ha.

Następnie Skarżący pismem z dnia 20 marca 2020 r. złożył wniosek o modyfikację i zmianę wniosku o ustalenie warunków zabudowy, wnosząc o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie 12 budynków mieszkalnych jednorodzinnych o 2 lokalach oraz 5 budynków mieszkalnych bliźniaczych (2 x 2 lokale) z garażami na części działki o nr [..], gm. K., zgodnie z załączoną do wniosku mapą zasadniczą. Powyższa modyfikację strona uzasadniła, złożeniem trzech wniosków o ustalenie warunków zabudowy w dniu 20 marca 2020 r., przez trzech inwestorów; E. K.-F., K. F. i M. F..

Jak wynika z akt sprawy E. K.-F., K. F. i M. F., złożyli odrębne wnioski z dnia 20 marca 2020 r. w sprawie ustalenia warunków zabudowy, dla inwestycji polegających na budowie; 11 budynków mieszkalnych bliźniaczych (2 x 2 lokale) oraz 4 budynków mieszkalnych jednorodzinnych o 2 lokalach z garażami na części ww. działki [..] ( wniosek E. K.- F. ), 8 budynków mieszkalnych bliźniaczych (2 x 2 lokale) oraz 2 budynków mieszkalnych jednorodzinnych o 2 lokalach z garażami na części ww. działki [..] ( wniosek K. F. ), 9 budynków mieszkalnych bliźniaczych (2 x 2 lokale) z garażami, na części ww. działki [..] ( wniosek M. F. ).

Organ pierwszej instancji dokonując analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu objętego wnioskiem Skarżącego i wyznaczonego obszaru analizowanego stwierdził, że planowane przedsięwzięcie będzie stanowić składową większego założenia inwestycyjnego, polegającego na budowie łącznie 33 budynków mieszkalnych w zabudowie bliźniaczej oraz 18 wolnostojących budynków mieszkalnych jednorodzinnych. Łączna powierzchnia zabudowy budynków w ramach powyższego przedsięwzięcia wyniesie około 13215 m², jednakże przez powierzchnię zabudowy należy rozumieć powierzchnie terenu zajętą przez obiekty budowlane oraz pozostałą powierzchnię przeznaczoną do przekształcenia, w tym tymczasowego, w celu realizacji przedsięwzięcia. W rezultacie przeprowadzonej analizy organ stwierdził, że planowana inwestycja zajmować będzie cały obszar przedmiotowej działki nr [..] o powierzchni 6,6160 ha, co zalicza ją do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko i wymaga uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.

W ocenie Sądu mając na uwadze sekwencje powyższych zdarzeń, objętych wnioskiem Skarżącego oraz wymienionymi powyżej wnioskami pozostałych inwestorów organy zasadnie przyjęły, że inwestycja zajmować będzie cały obszar przedmiotowej działki, a pomiędzy planowanymi inwestycjami istnieją powiązania pozwalające na przyjęcie, że projektowane zagospodarowanie działki tworzy jedno przedsięwzięcie w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 13 ustawy środowiskowej.

Zgodnie z powołanym przepisem przez przedsięwzięcie - rozumie się zamierzenie budowlane lub inną ingerencję w środowisko polegającą na przekształceniu lub zmianie sposobu wykorzystania terenu, w tym również na wydobywaniu kopalin; przedsięwzięcia powiązane technologicznie kwalifikuje się jako jedno przedsięwzięcie, także jeżeli są one realizowane przez różne podmioty.

W tym miejscu zasadne jest przywołanie stanowiska Naczelnego Sadu Administracyjnego wyrażonego w wyroku z dnia 19 grudnia 2017 r. sygn. akt II OSK 713/16 ( dostępny CBOSA ), w którym Sąd ten stwierdził, że z treści art. 3 ust. 1 pkt. 13 ustawy środowiskowej z dnia 3 października 2008 r. jednoznacznie wynika, że z punktu widzenia obowiązku przeprowadzania ocen oddziaływania na środowisko pojęcie przedsięwzięcia ma szeroki zakres znaczeniowy, obejmując wszelkie "zamierzenia budowlane lub inne ingerencje w środowisko" polegające na przekształceniu lub zmianie sposobu wykorzystania terenu (w tym również na wydobywaniu kopalin), przy czym przedsięwzięcia powiązane technologicznie kwalifikuje się jako jedno przedsięwzięcie, także jeżeli są one realizowane przez różne podmioty.

Powyższy przepis ustanawia zatem zasadę jedności przedsięwzięcia z punktu widzenia jego jednostkowych lub skumulowanych skutków środowiskowych. Nie jest więc dopuszczalne dzielenie przedsięwzięcia na części (elementy odrębne konstrukcyjnie lub technologicznie), etapy lub odcinki (w przypadku inwestycji liniowych), jeżeli mogłoby to doprowadzić do wyłączenia obowiązku przeprowadzenia jednej i kompleksowej oceny oddziaływania na środowisko całego przedsięwzięcia.

Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela powyższy pogląd, który co należy podkreślić znajduje również potwierdzenie w utrwalonym już orzecznictwie Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej, a który podkreśla, że celu dyrektywy w sprawie oceny skutków wywieranych przez niektóre przedsięwzięcia publiczne i prywatne na środowisko "nie wolno omijać poprzez dzielenie przedsięwzięć, a nieuwzględnienie ich łącznego rezultatu nie może skutkować w praktyce wyłączeniem ich w całości z obowiązku poddania ocenie, podczas gdy rozpatrywane łącznie mogą wywierać znaczące skutki na środowisko naturalne" (zob. np. wyrok TS z dnia 10 grudnia 2009 r., C-205/08, Umweltanwalt von Kärnten v. Kärntner Landesregierung, ECLI:EU:C:2009:767, pkt 53-54, 58; wyrok TS z dnia 21 marca 2013 r., C-244/12, Salzburger Flughafen GmbH v. Umweltsenat, ECLI:EU:C:2013:203, pkt 37).

Zatem w niniejszej sprawie kluczowe znaczenie ma ta część regulacji art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy środowiskowej, która nakazuje stosującym prawo organom uznać za jedno przedsięwzięcie, kilka przedsięwzięć, które są powiązane ze sobą technologicznie. Natomiast jak już wyżej wskazano konieczności uznania za jedno przedsięwzięcie dwóch i więcej przedsięwzięć, nie przekreśla fakt, realizowania tych działań inwestycyjnych przez różne podmioty.

Ustawodawca za kryterium kwalifikacji za jedno przedsięwzięcie uznaje istnienie pomiędzy co najmniej dwoma przedsięwzięciami powiązań technologicznych. Niewątpliwie powiązaniem technologicznym jest taki związek pomiędzy inwestycjami, który powoduje że wspólnie tworzą one zorganizowaną całość w postaci jednej spójnej infrastruktury ukierunkowanej na ten sam cel gospodarczy. Powiązanie o jakim mowa w tym przepisie dotyczy również przedsięwzięć tego samego rodzaju i wykorzystujących tą samą technologie, choćby planowanych przez różne podmioty prawa. Sąd orzekający w sprawie podkreśla, że art. 3 ust. 1 pkt 13 cytowanej wyżej ustawy ma zapobiegać dzieleniu jednego przedsięwzięcia na kilka przedsięwzięć realizowanych w tym samym czasie, w celu ominięcia procedury oceny oddziaływania na środowisko i ominięcia obowiązku opracowania związanej z tą procedurą dokumentacji. Przyjęcie odmiennej wykładni art. 3 ust. 1 pkt 13 ustawy środowiskowej, prowadziłoby do sytuacji w której stosowanie tej samej technologii w ramach dwóch i więcej odrębnie traktowanych przedsięwzięć, pomimo powodowania skumulowanego oddziaływania na środowisko na poziomie właściwym dla przedsięwzięć kwalifikowanych jako mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, nie wiązałoby się dla inwestorów z obowiązkiem ochrony środowiska przed negatywnym oddziaływaniem. Przyjęcie takiej interpretacji art. 3 ust. 1 pkt 13 ustawy środowiskowej, przeczy określonemu w Konstytucji RP obowiązkowi władzy publicznej ochrony środowiska ( art. 5 i art. 74 ust. 1 i 2 Konstytucji RP ). Jeżeli więc na obszarach z sobą sąsiadujących mają być realizowane tożsame pod względem rodzaju, a tym samym stosowanej technologii inwestycje, to obowiązkiem organu jest potraktowanie tych inwestycji jako jedno przedsięwzięcie. W tych okolicznościach skumulowane oddziaływanie na środowisko planowanych w tym samym czasie inwestycji nie może być takie samo jak w przypadku każdego z przedsięwzięć z osobna ( por. wyrok WSA w Szczecinie z dnia 25 sierpnia 2016 r., sygn. akt II SA/Sz 530/15, CBOSA ).

6.6. Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy należy wskazać, że w pierwotnie złożonym wniosku z dnia 27 marca 2019r., Skarżący wnosił o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie 35 budynków mieszkalnych w zabudowie bliźniaczej oraz 16 wolnostojących budynków mieszkalnych jednorodzinnych dwulokalowych z garażami. Z dołączonych do wniosku map wynika, że inwestycja miała objąć teren całej działki nr [..] o powierzchni 6,6160 ha. Po zapoznaniu wnioskodawcy z projektem decyzji organu pierwszej instancji odmawiającej wydania decyzji o warunkach zabudowy, ze względu na brak przedłożenia przez wnioskodawcę decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach Skarżący złożył wraz z innymi inwestorami w dniu 20 marca 2020 r. pismo modyfikujące swój wniosek z dnia 27 marca 2019 r. wnosząc o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie 12 budynków mieszkalnych jednorodzinnych oraz 5 budynków mieszkalnych bliźniaczych z garażami na części działki o nr [..].

Jednocześnie w tym samym dniu tj. 20 marca 2020 r. pozostali inwestorzy (E. K.-F., K. F. i M. F. ) złożyli odrębne wnioski w sprawie ustalenia warunków zabudowy dotyczące planowanej inwestycji budowy budynków mieszkalnych w zabudowie bliźniaczej oraz wolnostojących budynków mieszkalnych jednorodzinnych dwulokalowych z garażami na częściach przedmiotowej działki o nr [..]. Zgodzić się należy ze stroną skarżącą, że organ odwoławczy błędnie przyjął w zaskarżonej decyzji, że wnioski zostały złożone przez współwłaścicieli działki, bowiem jak wynika z przedłożonego do skargi elektronicznego wydruku z księgi wieczystej nr [..] ( stan na dzień 30.08.2021 r. ) działka o nr [..] stanowi własność Skarżącego. Niemniej zdaniem Sądu okoliczność, że działka stanowi własność jedynie Skarżącego, również wskazuje na zasadność przyjęcia związku pomiędzy planowanymi inwestycjami.

Ponadto do wniosku dołączone zostały pisma od gestorów; sieci energetycznej - A. oraz wodno-kanalizacyjnej – B., dotyczące udzielenia informacji o warunkach przyłączenia do sieci infrastruktury technicznej dla inwestycji polegającej na budowie 35 budynków mieszkalnych bliźniaczych oraz 16 budynków mieszkalnych jednorodzinnych, co świadczy o tym, że planowane przedsięwzięcie będą powiązane technologicznie.

Mając na uwadze wskazane okoliczności sprawy w szczególności; treść pierwotnie złożonego wniosku przez Skarżącego, okoliczności i czas jego modyfikacji, treść wniosków pozostałych inwestorów, przedmiot i charakter planowanych inwestycji, jej umiejscowienie na działce stanowiącej własność Skarżącego, organ pierwszej instancji zasadnie przyjął, że w niniejszej sprawie miało miejsce działanie polegające na podziale jednej inwestycji na kilka odrębnych w celu uniknięcia przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko. Powyższe uzasadnia stanowisko organów orzekających w sprawie, że planowane przedsięwzięcie przez Skarżącego na działce o nr [..] stanowi składową większego założenia inwestycyjnego, polegającego na budowie łącznie 33 budynków mieszkalnych w zabudowie bliźniaczej oraz 18 wolnostojących budynków mieszkalnych jednorodzinnych.

6.7. Wskazać również należy, że planowane przedsięwzięcie zakwalifikowane zostało na podstawie rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko ( Dz. U. z 2016 r. poz. 71), które utraciło moc obowiązującą z dniem 11 października 2019 r. Organ odwoławczy prawidłowo przyjął, że wobec wszczęcia postępowania wnioskiem z dnia 27 marca 2019 r. ma ono zastosowanie w niniejszej sprawie na podstawie § 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2019 r. poz. 1839). Zgodnie z § 4 rozporządzenia do przedsięwzięć, w przypadku których przed wejściem w życie tego rozporządzenia wszczęto i nie zakończono przynajmniej jednego z postępowań w sprawie decyzji, zgłoszeń lub uchwał, o których mowa w art. 71 ust. 1 oraz art. 72 ust. 1- 1b ustawy, stosuje się przepisy dotychczasowe.

Zaznaczyć należy, że zgodnie z § 3 ust. 1 pkt 53 lit. b tiret drugie rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko zalicza się zabudowę mieszkaniową wraz z towarzyszącą jej infrastrukturą nieobjętą ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo miejscowego planu odbudowy, o powierzchni zabudowy nie mniejszej niż 2 ha (na obszarach nieobjętych formami ochrony przyrody), przy czym przez powierzchnię zabudowy rozumie się powierzchnię terenu zajętą przez obiekty budowlane oraz pozostałą powierzchnię przeznaczoną do przekształcenia w wyniku realizacji przedsięwzięcia.

W przedmiotowej sprawie organy prawidłowo przyjęły, że łączna powierzchnia zabudowy budynków objętych wnioskami w ramach powyższego przedsięwzięcia tj. 33 budynki mieszkalne oraz 18 wolnostojących budynków mieszkalnych jednorodzinnych wyniesie około 13215 m², jednakże wraz z pozostałą powierzchnią do przekształcenia w celu realizacji przedsięwzięcia zajmować będzie cały obszar przedmiotowej działki nr [..] o powierzchni 6,6160 ha,

W związku z dokonanymi ustaleniami organy prawidłowo przyjęły, że projektowane zagospodarowanie przedmiotowej działki tworzy jedno przedsięwzięcie w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 13 ustawy środowiskowej, co w świetle powołanych powyżej przepisów zalicza ją do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko i wymaga uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.

Natomiast niezasadna jest argumentacja strony skarżącej podnoszona zarówno w trakcie prowadzonego postępowania przed organami jak i w skardze, opierająca się przede wszystkim na okoliczności złożenia odrębnych wniosków o warunki zabudowy części tej samej działki przez kilku inwestorów. Na poparcie prezentowanej argumentacji wykluczającej uznanie jako jednego przedsięwzięcia, w sytuacji złożenia wniosków przez kilku inwestorów, Skarżący powołuje stanowisko wyrażone w interpretacji przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r., opracowanych przez Generalną Dyrekcję Ochrony Środowiska.

Jak już wyżej wskazano powołany przepis art. 3 ust. 1 pkt 13 ustawy środowiskowej jednoznacznie wskazuje, że za jedno przedsięwzięcie uznaje się także zamierzenie budowlane realizowane przez różne podmioty, w sytuacji gdy jest to przedsięwzięcie powiązane technologicznie. Zatem w świetle dokonanych ustaleń w niniejszej sprawie argumentacja ta nie zasługuje na uwzględnienie.

6.8. Również nie jest zasadne stanowisko Skarżącego podnoszone w skardze, iż decyzja ustalająca warunki zabudowy odnosi się do terenu, a więc linii rozgraniczających położenie planowanej inwestycji, a nie działki, co wynika zdaniem strony z regulacji zawartych w u.p.z.p.

Wobec powyższego stwierdzić należy, iż stosownie do art. 59 ust. 1 u.p.z.p. zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy.

Użyty w tym przepisie zwrot "teren" rozumiany jest w judykaturze jednolicie jako obszar jednej lub kilku konkretnie określonych działek ewidencyjnych, a nie fragment działki ewidencyjnej, na którym inwestor planuje realizację inwestycji (por. wyrok NSA z dnia 11 grudnia 2019r., II OSK 260/18, Lex nr 2777992, wyrok NSA z dnia 11 grudnia 2019r., II OSK 260/18, nie publ., wyrok NSA z dnia 3 grudnia 2019r., II OSK 177/18, CBOSA, wyrok NSA z dnia 19 września 2029r., II OSK 2561/17, CBOSA, wyrok NSA z dnia 3 lipca 2019r., II OSK 2153/17, CBOSA, wyrok WSA w Warszawie z dnia 16 kwietnia 2020r., VIII SA/Wa 147/20, Lex nr 3065254, wyrok WSA w Łodzi z dnia 10 grudnia 2019r., II SA/Łd 707/19, Lex nr 2768145, wyrok WSA w Warszawie z dnia 12 lutego 2020r., IV SA/Wa 2641/19, Lex nr 3031096).

Przyjmuje się, że również wskazany w art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. termin "teren" (który nie wymaga uzyskania zgody albo jest objęty zgodą), należy rozumieć jako istniejące prawnie granice, których przebieg ustalony został w trybie przewidzianym obowiązującymi przepisami, co wyklucza wskazywanie przez inwestora terenu stanowiącego tylko część działki ewidencyjnej (zob. wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 14 stycznia 2020r., II SA/Rz 1202/19, Lex nr 3030899). Przyjmując tę wykładnię wskazanego pojęcia judykatura argumentuje, że za taką wykładnią tych przepisów przemawia m.in. § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu (Dz.U. z 2003r. nr 164, poz. 1588), zgodnie z którym granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50m. W przepisie tym ustawodawca jednoznacznie odwołał się do szerokości frontu działki objętej wnioskiem, a nie szerokości frontu terenu inwestycji. Do pojęcia działki budowlanej jako całości, a nie części działki wydzielonej liniami rozgraniczającymi teren inwestycji odwołano się wprost także w pozostałych regulacjach tego rozporządzenia, co wyraźnie wskazuje, iż zamiarem ustawodawcy nie było dopuszczenie możliwości ustalania warunków zabudowy dla fragmentów działek ewidencyjnych. Przyjęcie odmiennej wykładni, że warunki zabudowy można ustalać jedynie dla fragmentu działki ewidencyjnej, co determinuje również zakres przedmiotowy ewentualnych postępowań uzgodnieniowych, mogłoby prowadzić do obejścia przepisów o ochronie gruntów rolnych i leśnych, czy innych prawnych ograniczeń, w tym np. ograniczeń w intensyfikacji zabudowy działek (wskaźnika powierzchni zabudowy) poprzez występowanie o ustalenie warunków zabudowy dla terenu stanowiącego niezabudowany fragment działki ewidencyjnej, która na pozostałym, nieobjętym wnioskiem, obszarze jest już zabudowana.

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym utrwalony jest już pogląd, że określenie granic terenu objętego wnioskiem, dotyczy prawnych granic terenu inwestycji, tj. granic o przebiegu ustalonym w trybie przewidzianym odrębnymi przepisami, co wyklucza wskazywanie przez inwestora jako terenu inwestycji wyłącznie fragmentu działki ewidencyjnej, dla której mają być ustalone warunki zabudowy. Objęcie decyzją o warunkach zabudowy części działki ewidencyjnej w świetle art. 59 ust. 1 u.p.z.p. jest dopuszczalne jedynie wyjątkowo i musi wynikać ze szczególnych uwarunkowań normatywnych np. część działki objęta ustaleniami planu miejscowego, część działki jest użytkiem leśnym lub rolnym wymagającym przekształcenia, czy decyzją wydaną w trybie tzw. specustaw (por. wyroki NSA: z dnia 28 kwietnia 2016 r., sygn. II OSK 2066/14; z dnia 11 grudnia 2019 r., sygn. II OSK 260/18; z dnia 3 grudnia 2019 r., sygn. II OSK 177/18; z dnia 27 marca 2019 r., sygn. II OSK 1205/17, CBOSA ), a które to okoliczności w rozpatrywanej sprawie nie zachodzą.

W aktach sprawy znajdują się mapy z umiejscowieniem planowanych budynków mieszkalnych, liniami podziałowymi, celem ich wydzielenia oraz położeniem dróg wewnętrznych. Mapy te obejmują teren działki nr [..] o powierzchni 6,6160 ha, która w związku z planowaną inwestycją z wniosku Skarżącego oraz inwestycjami wskazanymi w odrębnych wnioskach, złożonych przez pozostałych inwestorów będzie w całości przeznaczona na planowane przedsięwzięcie. W oparciu o powyższe organy zasadnie przyjęły, że planowana inwestycja, obejmująca inwestycję wskazaną we wniosku strony skarżącej jak i pozostałych wnioskach obejmować będzie całą powierzchnie przedmiotowej działki i stanowi składową większego zamierzenia inwestycyjnego.

6.9. W ocenie Sądu wydane w sprawie decyzje nie naruszają więc zarzucanych przepisów prawa materialnego; poprzez błędną wykładnię przepisu art. 3 ust. 1 pkt 13 ustawy środowiskowej, jak i błędne zastosowanie art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p.

Natomiast odnosząc się do zarzutu naruszenia § 3 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. wskazać należy, że przepis ten zalicza do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko przedsięwzięcia nieosiągające progów określonych w ust. 1, jeżeli po zsumowaniu parametrów charakteryzujących przedsięwzięcie z parametrami planowanego, realizowanego lub zrealizowanego przedsięwzięcia tego samego rodzaju znajdującego się na terenie jednego zakładu lub obiektu osiągną progi określone w ust. 1. Z treści powołanego przepisu wynika, że znajduje zastosowanie w przypadku nieosiągnięcia progów określonych w ust. 1. Natomiast w świetle dokonanych ustaleń organ pierwszej instancji zasadnie zakwalifikował planowane przedsięwzięcie jako mogące potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko - zgodnie z § 3 ust. 1 pkt 53 lit. b tiret drugie stanowiące zabudowę mieszkaniową wraz z towarzyszącą jej infrastrukturą, nieobjętą ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, o powierzchni zabudowy nie mniejszej niż 2 ha na obszarach innych niż wymienione w tiret pierwsze. Tym samym skoro z dokonanych ustaleń wynika, że zostały osiągnięte progi z § 3 ust. 1 ( powierzchnia zabudowy nie mniejsza niż 2 ha ), organ odwoławczy wadliwie wskazał, iż zastosowanie znajdzie również w rozpatrywanej sprawie przepis § 3 ust. 2 pkt 3 wskazanego rozporządzenia Rady Ministrów. Jednakże w ocenie Sądu powyższe nie stanowi naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bowiem organ pierwszej instancji prawidłowo zakwalifikował planowane przedsięwzięcie zgodnie z § 3 ust. 1 pkt 53 lit. b tiret drugie, jako obejmujące nie mniej niż 2 ha, co też zaakceptował organ odwoławczy.

Końcowo odnosząc się do podniesionej na rozprawie w dniu 8 grudnia 2021 r. przez Skarżącego okoliczności dokonanego podziału działki o nr [..] jak i dołączonej do skargi kopii mapy zasadniczej z terenem wskazanym liniami rozgraniczającymi we wniosku strony, jako tożsamy z terenem działki nr [..] należy zaznaczyć, że zarówno Skarżący jak i jego pełnomocnik nie wskazali daty dokonanego podziału nieruchomości, stwierdzając jedynie, że miało to miejsce już po wydaniu decyzji przez organ pierwszej instancji, o czym nie informowali organów w trakcie prowadzonego postępowania. W związku z powyższym podniesiona dopiero na etapie postępowania sądowoadministracyjnego okoliczność dokonanego podziału działki [..] nie może stanowić podstawy kwestionowania wydanych decyzji w sprawie.

6.10. Reasumując powyższe stwierdzić należy, że wydane w sprawie decyzje są zgodne z prawem. W szczególności organy administracji prawidłowo przeprowadziły postępowanie dowodowe, które odpowiada zasadom wynikającym z dyspozycji przepisów art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. i na podstawie kompletnego materiału dowodowego zebranego w toku tego postępowania ustaliły stan faktyczny sprawy, w tym w sposób niewątpliwy okoliczności o kluczowym znaczeniu dla zastosowania w sprawie tj. że inwestycja wnioskowana przez Skarżącego stanowi składową jednego, większego założenia inwestycyjnego oraz że miało miejsce sztuczne dzielenie przedsięwzięcia poprzez podział jednej inwestycji na kilka, celem obejścia obowiązku przedłożenia decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, w sytuacji gdy inwestycja obejmuje cały obszar działki.

Wbrew zarzutom Skarżącego organy nie naruszyły art. 6 k.p.a (zasada legalności ), art. 8 k.p.a ( zasada zaufania do władzy publicznej ) i art. 9 k.p.a ( zasada informowania stron), w szczególności należy podkreślić, że organ pierwszej instancji w sposób uzasadniony w okolicznościach faktycznych sprawy informował stronę o konieczności przedłożenia decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach celem uzyskania warunków zabudowy dla planowanej inwestycji.

W rezultacie brak spełnienia tego wymogu w świetle art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. uzasadniało odmowę wydania decyzji o warunkach zabudowy, czemu organy dały prawidłowy wyraz w uzasadnieniu wydanych decyzji. Nie budzi przy tym wątpliwości Sądu prawidłowość przeprowadzonej przez organ pierwszej instancji wykładni art. 3 ust. 1 pkt 13 ustawy środowiskowej.

Natomiast uzasadnienie zaskarżonej decyzji SKO, pomimo że jak podniesiono w skardze w sposób skrótowy odnosi się do szeregu przesłanek podjętego rozstrzygnięcia, w ocenie Sądu nie stanowi naruszenia przepisów art. 8, art. 107 § 3 i art. 126 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

6.11. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę.