Wyrok WSA w Szczecinie, sygn. akt II SA/Sz 655/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Data orzeczenia: 2017-09-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono decyzje I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 1 par. 1 i 2
journal: Dz.U. 2016 poz 1066
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych - tekst jednolity
article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135, , art. 200, art. 205 par. 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 35 ust. 1, ust. 3
journal: Dz.U. 2016 poz 290
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: art. 7, art. 77, art. 107 par. 3, art. 80
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Bukowiecka-Kleczaj, Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Sokołowska,, Sędzia WSA Patrycja Joanna Suwaj (spr.), Protokolant starszy sekretarz sądowy Katarzyna Skrzetuska-Gajos, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 7 września 2017 r. sprawy ze skargi Spółki A. na decyzję Wojewody Z. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta S. z dnia [...] nr [...], II. zasądza od Wojewody Z. na rzecz skarżącej Spółki A. kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

1. W dniu 29 kwietnia 2016 r. wpłynął do Urzędu Miasta S. wniosek Spółki A. (dalej przywoływana także jako: "Skarżąca"), o wydanie pozwolenia na budowę dla inwestycji polegającej na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej [...] w S. przy ul. [...] dz. nr [...] obręb [...].

Do wniosku załączono projekt budowlany, oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, decyzję Prezydenta Miasta S. z [...], znak [...] o warunkach lokalizacji inwestycji celu publicznego - stacja bazowa telefonii komórkowej przy ul. [...] w S., działka nr [...] obręb [...].

2. Prezydent Miasta S. postanowieniem z dnia [...], znak [...] zobowiązał Skarżącą do dostarczenia, m.in., dokumentu przedstawiającego uwzględnienie w ocenie oddziaływania inwestycji na środowisko wszystkich istniejących budynków na trasie każdego kierunku anten oraz możliwości zabudowy działek i stosownie do takich możliwości ocenić wyczerpująco odległości miejsc dostępnych dla ludzi.

3. Zawiadomieniem z 19 maja 2016 r. Organ poinformował ustalone strony o wszczęciu postępowania w sprawie. W trakcie postępowania strony wnosiły zastrzeżenia do planowanej inwestycji pod względem negatywnego oddziaływania na zdrowie ludzi, zaburzenia harmonii układu urbanistycznego, utraty wartości nieruchomości.

4. W dniu 24 czerwca 2016 r. wpłynęło do Organu pismo Skarżącej odnoszące się do postanowienia w sprawie uzupełnienia dokumentacji projektowej oraz 4 egzemplarze uzupełnionego projektu uwzględniającego w ocenie oddziaływania inwestycji na środowisko wszystkich istniejących budynków pod wiązkami promieniowania na wszystkich azymutach wraz z określeniem odległości od środka elektrycznego anteny do miejsc dostępnych dla ludności. Co do przyszłych inwestycji Skarżąca wyjaśniła, że ich realizacja spowoduje korektę wychylenia anten tak, aby oś główna wiązki anteny przebiegała poza miejscami dostępnymi dla ludności.

5. Decyzją z dnia [...] nr [...] (znak [...]), wydaną na podstawie art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r., poz. 290) Prezydent Miasta S. odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę dla ww. inwestycji.

Zdaniem Organu I instancji przedłożone w dniu 24 czerwca 2016 r. przez Skarżącą dokumenty nie wyczerpują w całości wymogów wydanego w sprawie postanowienia. Organ zarzucił brak wyczerpującej analizy oddziaływania obiektu na środowisko z uwzględnieniem możliwości przyszłego zagospodarowania niezabudowanych działek znajdujących się w określonym przez projektanta obszarze oddziaływania inwestycji i położonych na trasie głównych wiązek promieniowania anten sektorowych.

Ponadto Organ wskazał, że nie uwzględniono możliwości rozbudowy istniejących budynków na działkach położonych wzdłuż tych tras. Jednocześnie Organ podniósł, że kwestia istnienia miejsc dostępnych dla ludności jest związana nie tylko z aktualnym stanem zainwestowania terenów sąsiednich lecz również z ich przyszłym zagospodarowaniem.

Argumentując swoje stanowisko Prezydent podniósł, że brak stosownej analizy i odniesienia się do możliwej zabudowy terenów sąsiednich uniemożliwia organowi bezsporną ocenę, czy w przypadku przyszłej zabudowy na działkach leżących w zasięgu oddziaływania stacji bazowej dla przyjętych jej parametrów zostaną zachowane wymagane odległości miejsc dostępnych dla ludności od środka elektrycznego każdej z anten i czy realizacja przedmiotowego zamierzenia inwestycyjnego nie ograniczy przyszłego korzystania z gruntów ich właścicielom.

Tym samym uniemożliwiona jest ocena czy wnioskowana inwestycja stanowi przedsięwzięcie mogące znacząco oddziaływać na środowisko w myśl przepisów rozporządzenia z dnia 9 listopada 2010 r.

6. Kwestionując wskazaną decyzję Skarżąca złożyła od niej odwołanie, w którym zarzuciła zaskarżonej decyzji naruszenie:

- art. 35 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r., poz. 290, dalej przywoływana jako: "P.b."), poprzez jego niezastosowanie, gdy planowana inwestycja spełnia wymagania określone w art. 35 ust. 1 oraz art. 32 ust. 4 ww. ustawy,

- art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23, dalej przywoływana jako: "K.p.a.") poprzez nie wyjaśnienie stanu faktycznego w oparciu przedłożone dokumenty,

- art. 107 § 1 i 3 w związku z art. 11 K.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że złożony materiał dowodowy jest niewystarczający dla oceny oddziaływania inwestycji na nieruchomości sąsiednie.

Dodatkowo Skarżąca wskazała, że do wniosku o pozwolenie na budowę załączyła opinię sanitarną dla planowanej inwestycji Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z [...], postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w S. z [...] o barku konieczności przeprowadzenia oceny oddziaływania inwestycji na obszar Natura 2000, ostateczną decyzję z [...] o ustaleniu lokalizacji celu publicznego dla planowanej inwestycji.

W ocenie Inwestora, przyczyną odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę są protesty społeczności lokalnej, a nie braki w złożonej dokumentacji projektowej.

7. Od decyzji Prezydenta Miasta S. odwołał się również S. K. właściciel działki inwestycyjnej nr [...], zarzucając decyzji wydanie jej z rażącym naruszeniem prawa oraz wniósł o jej uchylenie i wydanie pozwolenia na budowę.

Zdaniem odwołującego, Inwestor przedstawił wszystkie wymagane przepisami dokumenty. Inwestycja ma służyć ogółowi, a Inwestor dostatecznie wykazał, że nie będzie szkodliwa dla zdrowia.

8. Dodatkowo do Organu wpłynęły pisma, z dnia 8 marca 2017 r. – W. K. i B. K. (właścicieli działki nr [...]), M. K. (niebędącego stroną postępowania) oraz z dnia 14 marca 2017 r. M. P. (właściciela działek nr [...]), w których to pismach osoby te wyraziły zdecydowany sprzeciw wobec budowy stacji bazowej, ponieważ emitowane fale elekromagnetyczne przez stacje bazowe mają negatywne oddziaływanie na zdrowie ludzi.

9. Decyzją z dnia [...] nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. w związku z art. 28 ust. 1 i art. 35 ust. 1 P.b., Wojewoda Z. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Uzasadniając swoje stanowisko Organ wyjaśnił, że w przypadku stacji bazowych telefonii komórkowej głównym źródłem energii elektromagnetycznej wypromieniowywanej do otoczenia i mogącej stwarzać potencjalne zagrożenie dla zdrowia ludności są anteny nadawcze stacji. Same urządzenia i tory antenowe są ekranowane i praktycznie nie wypromieniowują do otoczenia energii elektromagnetycznej oddziałującej biologicznie. Anteny radioliniowe nie wymagają sporządzania raportu o oddziaływaniu na środowisko i nie podlegają postępowaniu w sprawie środowiskowych uwarunkowań. Obszar oddziaływania stacji bazowej określony zostaje na podstawie: rozporządzenia Rady Ministrów z 9 listopada 2010 r. w sprawie rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. 2016 r., poz. 71 j.t.), rozporządzenia Ministra Środowiska z 30 października 2003 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku oraz sposobów sprawdzania dotrzymania tych poziomów (Dz. U. z 2003 r., Nr 192, poz. 1883) oraz ustawy - Prawo budowlane. Stronami postępowania o pozwolenie na budowę stacji bazowej są podmioty znajdujące się wzdłuż osi głównych wiązek promieniowania anten sektorowych oraz pod obszarem wyznaczonym oddziaływaniem pól elektromagnetycznych o gęstości mocy przekraczającej 0,1 W/m2.

Wojewoda stwierdził, że do wniosku o pozwolenie na budowę z 29 kwietnia 2016 r. dla ww. stacji bazowej Skarżąca załączyła: oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością nr [...] obręb [...] na cele budowlane wynikające z umowy najmu z 29 października 2014 r., projekt budowlany, kwalifikację przedsięwzięcia, decyzję Prezydenta Miasta S. z [...] znak [...] o warunkach lokalizacji inwestycji celu publicznego - stacji bazowej telefonii komórkowej przy ul. [...] w S.

W oparciu o ww. decyzję Prezydenta Miasta S. o warunkach lokalizacji inwestycji celu publicznego z [...]. Organ odwoławczy ustalił, że planowane przedsięwzięcie zakłada budowę antenowej wieży strunobetonowej o wysokości max. 56 m n.p.t., na której zostaną zamontowane anteny sektorowe i radioliniowe. Moc promieniowania anten - EIRP ma nie przekraczać 10 000 W dla dowolnie zastosowanej anteny. Zakres emisji pól elektromagnetycznych ma być mniejszy niż określony w § 3 ust. 1 pkt 8 w klasyfikacji zawartej w rozporządzeniu Rady Ministrów z 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2010 r., Nr 213, poz. 1397). Planowana inwestycja znajduje się w granicach otuliny Parku Krajobrazowego [...], dla którego obowiązują przepisy rozporządzenia Nr 10/2005 Wojewody Zachodniopomorskiego z 25 maja 2005 r. w sprawie Szczecińskiego Parku Krajobrazowego "Puszcza Bukowa" (Dz. Urz. Woj. Zach. Nr 45, poz. 1052); w granicach terenu inwestycyjnego obowiązuje Plan ochrony dla [...] ustanowiony rozporządzeniem Nr 113/2006 Wojewody Zachodniopomorskiego z 22 sierpnia 2006 r. (Dz. Urz. Woj. Zach. Nr 95, poz. 1777); teren ten położony jest w granicach specjalnego obszaru ochrony siedlisk Natura 2000 – [...] zatwierdzonym przez Komisję Europejską decyzja z [...], dla którego obowiązują przepisy ustawy z 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (t.j. Dz. U. z 2009 r., Nr 151, poz. 1220 ze zm.).

Organ zwrócił uwagę, że w toku postępowania Inwestor przedstawił postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w S. z [...], znak [...], w którym stwierdzono, że dla ww. inwestycji nie występuje potrzeba przeprowadzenia oceny oddziaływania na obszar Natura 2000.

Powołując się ponadto na projekt budowlany Organ stwierdził, że projektowana stacja bazowa to wieża strunobetonowa typu Gastel o wysokości 53,10 m n.p.t. Na poziomie przyziemia, w sąsiedztwie wieży, na ramie stalowej posadowione zostaną urządzenia technologiczne. Na wysokości 46 m n.p.t. na wieży zostanie zainstalowanych 9 anten sektorowych tworzących 3 sektory skierowane na azymuty 100°, 210°, 290°, każdy sektor będą stanowić dwie anteny typu AS-1 oraz AS-2. Stacja będzie emitowała pola elektromagnetyczne w paśmie częstotliwości 800MHz, 900 MHz, 1800 MHz, 2100 MHz, 2600 MHz w systemach LTE800, GSM900, GSM1800, UMTS2100, LTE1800, LTE2600 dla anten sektorowych AS-1, AS-2. Maksymalna moc anten EIRP kształtuje się w przedziale od 7283 W do 9999 W. Obszar oddziaływania projektowanej stacji bazowej określono na podstawie art. 3 pkt 20 ustawy - Prawo budowlane i Kwalifikacji przedsięwzięcia i obejmuje działki nr [...] obręb [...] w S.

Wojewoda zauważył, że realizacja stacji bazowej na danym obszarze może stanowić zagrożenie dla zdrowia ludzi, czyli podstawowym zadaniem organu przed wydaniem pozwolenia na budowę inwestycji tego rodzaju jest sprawdzenie czy przedstawiony projekt budowlany spełnia wymogi obowiązujących dla tego przedsięwzięcia przepisów dotyczących ochrony środowiska - art. 35 ust. 1 pkt 1 P.b. Wytyczne jakie winna spełnić dana inwestycja odnośnie warunków ochrony środowiska (w tym zdrowia ludzi) zawierają się w szczególności w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach - art. 71 ust. 1 ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. 2013 r., poz. 1235 ze zm.).

Zgodnie z ust. 2 ww. art. 71 przeprowadzenie postępowania w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach uzależnione jest od kwalifikacji danego przedsięwzięcia bądź do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko lub do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Takiej kwalifikacji przedsięwzięcia dokonuje się na podstawie rozporządzenia Rady Ministrów z 9 listopada 2010 r. w sprawie rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Według § 2 ust. 1 pkt 7 tego rozporządzenia instalacje radiokomunikacyjne, radionawigacyjne i radiolokacyjne, z wyłączeniem radiolinii, emitujące pola elektromagnetyczne o częstotliwościach od 0,03 MHz do 300 000 MHz, w których równoważna moc promieniowania izotropowo wyznaczona dla pojedynczej anteny wynosi nie mniej niż:

a) 5000W (w projekcie anteny sektorowe mają moc 7283 W - AS-1, 9565 W - AS-2, 9999 W -AS-1 czyli nie mniej niż 5000W), a miejsca dostępne dla ludności znajdują się w odległości nie większej niż 150 m od środka elektrycznego, w osi głównej wiązki promieniowania tej anteny, należy zaliczyć do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko. Według § 3 ust. 1 pkt 8 ww. rozporządzenia instalacje radiokomunikacyjne, radionawigacyjne i radiolokacyjne, inne niż wymienione w § 2 ust. 1 pkt 7, z wyłączeniem radiolinii, emitujące pola elektromagnetyczne o częstotliwościach od 0,03 MHz do 300 000 MHz, w których równoważna moc promieniowana izotropowo wyznaczona dla pojedynczej anteny wynosi nie mniej niż:

e) 5000 W (w projekcie anteny sektorowe mają moc nie przekraczającą 10000 czyli nie mniej niż 5000 W), a miejsca dostępne dla ludności znajdują się w odległości nie większej niż 200 m i nie mniejszej niż 150 m od środka elektrycznego, w osi głównej wiązki promieniowania tej anteny, należy zaliczyć do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko.

Kwalifikacja przedsięwzięcia załączona do projektu budowlanego stacji bazowej na działce nr [...] przedstawia na mapie sytuacyjnej usytuowanie stacji oraz przebieg głównych wiązek promieniowania dla anten sektorowych na azymutach 100°, 210° i 290°.Azymut 100°:

1) dla anten AS-1 (7283 W, 9999 W), AS-2 (9565 W) przy maksymalnym pochyleniu wiązki 12° - czyli w przypadku najbardziej niekorzystnym - w odległości do 200 m od środka elektrycznego, oś wiązki głównej anteny przebiega na wysokości 3,2 m n.p.t. Pod wiązką tą nie znajdują się zabudowania, natomiast nad miejscami dostępnymi dla ludzi, liczonymi na wysokości 2,0 m n.p.t., wiązka ta znajduje się 1,3 m powyżej miejsc dostępnych dla ludzi.

Jednocześnie Organ wyjaśnił, że zgodnie z definicją zawartą w art. 124 ust. 2 ustawy z 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2008 r., Nr 25, poz. 150 ze zm.) miejsca dostępne dla ludności to wszelkie miejsca z wyjątkiem takich miejsc, do których dostęp ludności jest zabroniony lub niemożliwy bez użycia sprzętu technicznego. Przypomnieć również należy, że wiązka główna emitowana przez antenę nie może się znaleźć w żadnym punkcie swojego przebiegu niżej niż 2,0 m nad powierzchnią dostępną dla ludności zgodnie z rozporządzeniem Ministra Środowiska z 30 października 2003 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku oraz sposobów sprawdzania dotrzymania tych poziomów.

Azymut 210°:

1) dla anten AS-1 (7283 W, 9999 W), AS-2 (9565 W) przy maksymalnym pochyleniu wiązki 9° - czyli w przypadku najbardziej niekorzystnym - w odległości do 200 m od środka elektrycznego, oś wiązki głównej anteny przebiega na wysokości 3,4 m n.p.t. Pod wiązką tą nie znajdują się zabudowania, natomiast nad miejscami dostępnymi dla ludzi, liczonymi na wysokości 2,0 m n.p.t., wiązka ta znajduje się 1,4 m powyżej miejsc dostępnych dla ludzi.

Azymut 290°:

1) dla anten AS-1 (7283 W, 9999 W), AS-2 (9565 W) przy maksymalnym pochyleniu wiązki 11° - czyli w przypadku najbardziej niekorzystnym - w odległości do 200 m od środka elektrycznego, oś wiązki głównej anteny przebiega na wysokości 2,3 m n.p.t. Pod wiązką tą znajdują się zabudowania o wysokości 9,0 m; nad budynkiem na działce nr [...] wiązka przebiega około 34,0 m nad budynkiem; nad budynkiem na działce nr [...] wiązka przebiega około 7,2 m nad budynkiem; natomiast nad miejscami dostępnymi dla ludzi, liczonymi na wysokości do 2,0 m n.p.t., wiązka ta znajduje się 0,3 m powyżej miejsc dostępnych dla ludzi.

Wojewoda Z. w dalszej części uzasadnienia ustalił w oparciu o analizę kwalifikacji przedsięwzięcia, że na azymutach 100°, 210° i 290°, na których to kierunkach zamontowane są ww. anteny sektorowe, miejsca dostępne dla ludzi występują w znacznym oddaleniu od osi głównych wiązek promieniowania anten sektorowych i dla przedstawionych powyżej najmniej korzystnych przypadków spełnione zostały ustalenia przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z 9 listopada 2010 r. w sprawie rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Jednocześnie Organ II instancji stwierdził, że przedmiotowa inwestycja nie zalicza się ani do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko, ani do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko.

Powołując się na przepis art. 71 ust. 2 ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko Wojewoda stwierdził, że brak zakwalifikowania przedsięwzięcia do jednej z dwóch ww. kategorii powoduje, że inwestycja ta nie wymaga przeprowadzenia postępowania w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach i zgodnie z art. 59 ust. 1 tej ustawy, nie podlega uzgodnieniu w zakresie ochrony środowiska wymagającego sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko.

Jednocześnie Organ odwoławczy zwrócił uwagę, że pod ww. azymutami anten sektorowych nie wszystkie działki są zabudowane, a przeprowadzona analiza dotyczy tylko tych zabudowanych. Projekt nie rozpatruje sytuacji gdy właściciele pozostałych nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania inwestycji będą zamierzali zrealizować przedsięwzięcia zgodnie z przeznaczeniem nieruchomości i w ramach obowiązujących przepisów. Zdaniem Organu, brak analizy wpływu ww. inwestycji na niezabudowane tereny uniemożliwia sprawdzenie, czy planowana w obecnym kształcie inwestycja nie ogranicza prawa własności właścicieli nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania inwestycji, które jest podstawową formą władania rzeczą mającą zabezpieczać prawo do posiadania, korzystania oraz rozporządzania w granicach ustanowionych przepisami prawa i współżycia społecznego - art. 140 Kodeks cywilny.

Organ stwierdził, że do projektu budowlanego nie zostało załączone opracowanie uwzględniające budżet mocy i analizujące otoczenie stacji bazowej z uwzględnieniem istniejących zabudowań oraz ukształtowania terenu. Co sprowadza się do sporządzenia analizy rzeczywistego, obliczeniowego rozkładu pola promieniowania elektromagnetycznego o gęstości mocy większej niż 0,1 W/m2 (zgodnie z rozporządzeniem Ministra Środowiska z 30 października 2003 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku oraz sposobów sprawdzania dotrzymania tych poziomów) polegającej na wyznaczeniu obwiedni obszarów, wewnątrz których wartość gęstości mocy jest przekroczona, a tym samym sprawdzeniu czy w obszarach tych nie znajdują się miejsca dostępne dla ludności.

W podsumowaniu swojego rozstrzygnięcia Organ stwierdził, że przedstawiony materiał dowodowy nie pokazuje całościowo oddziaływania inwestycji na nieruchomości znajdujące się w obszarze jej wpływów.

Niezależnie od powyższego Wojewoda wyjaśnił, że spadek wartości nieruchomości z uwagi na sąsiedztwo stacji bazowej nie należy do kwestii rozstrzyganych przez organy administracji architektoniczno-budowlane, a ewentualnych roszczeń skarżący mogą dochodzić w sądach cywilnych.

10. Kwestionując opisaną wyżej decyzję Skarżąca zaskarżyła powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie jednocześnie zarzucając zaskarżonej decyzji:

1) naruszenie art. 35 ust. 4 P.b., poprzez jego niezastosowanie, w sytuacji gdy planowana inwestycja spełnia wymagania określone w art. 35 ust. 1 oraz w art. 32 ust. 4 P.b.,

2) naruszenie art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a., polegające na wydaniu skarżonej decyzji bez dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, w szczególności bez dokonania własnej analizy ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego na terenie, na którym przewidziano realizację planowanej inwestycji;

3) naruszenie art. 107 § 1 i 3 K.p.a. w zw. z art. 11 K.p.a., poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, polegające na sporządzeniu uzasadnienia skarżonej decyzji bez dostatecznego i dokładnego wyjaśnienia przyczyn, dla których Organ uznał zgromadzony materiał dowody za niewystarczający dla oceny oddziaływania inwestycji na nieruchomości sąsiednie;

4) błąd w ustaleniach faktycznych przyjętych za podstawę rozstrzygnięcia, jakoby zgromadzony materiał dowodowy nie dawał podstaw do rozstrzygnięcia, czy planowana inwestycja wprowadzi ograniczenia, bądź może spowodować zwiększenie ograniczeń i uciążliwości dla terenów sąsiednich podczas, gdy z niekwestionowanej kwalifikacji przedsięwzięcia wynika, iż ze względu na moce anten - inwestycja nie będzie takich ograniczeń i uciążliwości powodować.

Skarżąca wniosła o uchylenie zarówno zaskarżonej, jak i poprzedzającej ją decyzji Organu I instancji.

W ocenie Skarżącej, w toku postępowania zgromadzono wystarczający materiał dowodowy konieczny m.in. dla oceny wpływu inwestycji na nieruchomości sąsiednie. Wraz z wnioskiem o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia inwestor złożył, między innymi:

- opinię sanitarną Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z [...] w przedmiocie uzgodnienia projektu budowlanego dla inwestycji polegającej na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej [...] na działce ewidencyjnej nr [...] obręb [...];

- postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w S. z [...], w którym stwierdzono brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na obszar Natura 2000 dla planowanego przedsięwzięcia;

- ostateczną decyzję z [...] o ustaleniu lokalizacji celu publicznego dla planowanej inwestycji.

Dodatkowo Skarżąca zaznaczyła, że w toku postępowania w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego projekt decyzji uzgadniano z Zarządem Dróg i Transportu Miejskiego w S., Zarządem Melioracji i Urządzeń Wodnych w S. Do wniosku nie zgłaszano uwag. Również mieszkańcy okolicznych miejscowości nie zgłaszali żadnych zastrzeżeń ani protestów na etapie postępowania lokalizacyjnego. Podkreśliła, że wniosek w niniejszej sprawie opiera się na treści decyzji lokalizacyjnej z [...].

Zdaniem Skarżącej, wskazane wyżej uzgodnienia i opinie oraz decyzja z [...] uwzględniają tak obecną jak i przyszłą zabudowę nieruchomości sąsiednich dla działki o numerze [...]. Zgromadzony materiał dowodowy w niniejszej sprawie, wbrew stanowisku Organów I i II instancji, pozwala w sposób wnikliwy i jednoznaczny ocenić, że planowana inwestycja nie oddziałuje w sposób niedopuszczalny na działki sąsiednie, w tym również na miejsca dostępne dla ludności zdefiniowane w art. 124 ust. 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2016., poz. 672 t. j.).

Ponadto Skarżąca podniosła, iż ocena oddziaływania inwestycji na środowisko jest domeną organów powołanych do tej ochrony, które w sprawie już zajęły niekwestionowane i w sposób przewidziany prawem stanowisko.

Zdaniem Skarżącej, rzeczywistą przyczyną odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę są protesty mieszkańców zgłoszone na etapie postępowania przed Organem I instancji. Planowana inwestycja budzi aktualnie sprzeciw społeczności lokalnej, jednak obwiązujące przepisy ustawy Prawo budowlane oraz pozostałych aktów prawnych mających zastosowanie w niniejszej sprawie nie pozwalają na odmowę udzielenia pozwolenia na budowę wyłącznie z powodu protestów, bądź naruszenia ładu przestrzennego, jeżeli inwestycja zgodna jest z przepisami odrębnymi.

W ocenie Skarżącej powołanie się przez Organ II instancji na możliwe ograniczenie prawa własności nieruchomości sąsiednich jest nieuprawnione. Nie budzi wątpliwości zgodność inwestycji z przepisami prawa. Mając zaś na uwadze, iż wniosek o wydanie decyzji w niniejszej sprawie zawiera kompletny i prawidłowy materiał dowodowy, odmowa uzgodnienia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę dla niniejszej inwestycji jest niezgodna z obowiązującym prawem.

11. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Z. wniósł o jej oddalenie oraz utrzymał swoje dotychczasowe stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

12. W dniu 29 sierpnia 2017 r. wpłynęło do Sądu pismo uczestnika postępowania – M. P. stanowiące odpowiedź na skargę Spółki A.

Zdaniem uczestnika postępowania zarzuty skargi są chybione, bowiem odnosząc się do zarzutu 1 stwierdził, że Organ II instancji nie naruszył art. 35 ust. 4 ustawy Prawo budowlane, gdyż inwestycja nie spełnia wymagań określonych w art. 35 ust. 1 oraz 32 ust. 4 ww. ustawy. W szczególności Inwestor nie wypełnił norm art. 35 ust. 1 pkt 2 i 3 poprzez brak wykazania zgodności projektu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi i brak kompletności projektu budowlanego. W tej sytuacji, po wyczerpaniu kroków wskazanych w art. 35 ust. 2, zasadnie wydana została decyzja o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę, utrzymana w mocy przez Organ II instancji.

Odnośnie zarzutu 2 uczestnik podniósł, że Organ II instancji nie naruszył art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 K.p.a. poprzez wydanie decyzji bez dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, w szczególności bez dokonania własnej analizy ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Przede wszystkim na terenie planowanej przez Skarżącą inwestycji nie obowiązuje plan zagospodarowania przestrzennego. Nadto, zarówno Organ I instancji, jak i kontrolujący jego decyzję Organ II instancji, wyjaśniły stan faktyczny sprawy w sposób wystarczający. Wyjaśnienia te dały podstawę do wydania decyzji o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę oraz utrzymania jej w mocy przez Organ II instancji.

Odnośnie zarzutu nr 3 uczestnik podniósł, że zarzut naruszenia art. 107 § 1 i 3 w zw. z art. 11 K.p.a. został podniesiony przez Skarżącą już na etapie odwołania od decyzji Organu I instancji. Podobnie jak wówczas, także w odniesieniu do Organu II instancji zarzut ten jest chybiony. Organ w uzasadnieniu wydanej decyzji wskazał podstawy prawne oraz ustalenia faktyczne, które stanowiły podstawę wydania decyzji.

Odnośnie zarzutu nr 4, podobnie jak na etapie odwołania od decyzji Organu I instancji, zarzut błędu w ustaleniach faktycznych uznał za zupełnie bezpodstawny.

13. Na rozprawie dnia 7 września 2017 r. pełnomocnik Skarżącej oświadczył, że podtrzymuje skargę i wnioski w niej zawarte jednocześnie sprostował zarzut zawarty w punkcie 2 skargi, wyjaśniając, że nie chodzi o ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, bo takiego dla tego terenu nie ma, lecz o sposób zagospodarowania terenu. Dodał, że w jego ocenie Organ powinien ustalić, wskazać, które działki mogłyby być zabudowane i w tym zakresie Organ nieprawidłowo przeprowadził postępowanie.

14. Uczestnik postępowania S. K. oświadczył do protokołu rozprawy, że popiera skargę i wnosi jak pełnomocnik Skarżącej.

15. Pełnomocnik uczestnika postępowania – W. K. – wniósł o oddalenie skargi jednocześnie podnosząc, że w jego ocenie doszło do naruszenia przepisów Ministra Środowiska z dnia 30 października 2013 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku oraz sposobów dotrzymania tych poziomów. Projekt budowlany nie zawiera zróżnicowania dopuszczalnych pól elektromagnetycznych.

16. Uczestnik postępowania B. K. oświadczył, że wnosi o oddalenie skargi i wskazuje, że większość mieszkańców zgłaszała uwagi.

17. Uczestnik postępowania Z. W. wniósł o oddalenie skargi.

18. Uczestnik postępowania R. W. wniósł o oddalenie skargi oraz jednocześnie wskazał, że nie zaskarżył decyzji lokalizacyjnej.

19. W dniu 18 września 2017 r. wpłynęło pismo uczestnika postępowania – R. W., w którym podniósł, że składając oświadczenie do protokołu odnoszące się do postępowania lokalizacyjnego miał na myśli postępowanie w przedmiocie wydania pozwolenia na budowę. Wskazał, że o postępowaniu w przedmiocie lokalizacji inwestycji nie został zawiadomiony i nic o nim nie wiedział.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje:

Skarga ma usprawiedliwione podstawy.

20. Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity: Dz.U. z 2016 r., poz. 1066), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

W myśl art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.), zwanej dalej: "p.p.s.a." sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przez możliwość istotnego wpływania na wynik sprawy w rozumieniu powołanego artykułu wskazać należy prawdopodobieństwo oddziaływania naruszeń prawa procesowego na treść decyzji. Można przyjąć, że w tej kategorii podstawy uchylenia decyzji mieści się brak należytej staranności wykazany przez organ administracji publicznej w prowadzeniu sprawy, a wyrażający się w rozstrzyganiu o niej bez pełnej znajomości stanu faktycznego sprawy oraz materiału dowodowego występującego w sprawie (por. T. Woś, w: T. Woś red., Postępowanie sądowoadministracyjne Warszawa 2004 s. 240-241).

21. Przedmiotem kontroli Sądu stała się decyzja Wojewody Z. z dnia [...] utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta S. z dnia [...] odmawiającą udzielenia pozwolenia na budowę i zatwierdzenia projektu budowlanego dla inwestycji polegającej na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej na działce nr [...] położonej przy ul. [...] w S.

22. Na wstępie wywodu należy nakreślić ramy prawne sprawy.

Zgodnie z art. 35 ust. 1 P.b. przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza:

1) zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko;

2) zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi;

3) kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń oraz informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, o której mowa w art. 20 ust. 1 pkt 1b, oraz zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7;

4) wykonanie - w przypadku obowiązku sprawdzenia projektu, o którym mowa w art. 20 ust. 2, także sprawdzenie projektu - przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane i legitymującą się aktualnym na dzień opracowania projektu - lub jego sprawdzenia - zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7.

W razie stwierdzenia naruszeń, w zakresie określonym w ust. 1, właściwy organ nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając termin ich usunięcia, a po jego bezskutecznym upływie wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę (art. 35 ust. 3 ustawy). W razie spełnienia wymagań określonych w ust. 1 oraz w art. 32 ust. 4, właściwy organ nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę (art. 35 ust. 4 ustawy).

22. W sprawie, po wpłynięciu wniosku Inwestora o wydanie pozwolenia na budowę dla opisanej wyżej inwestycji, do którego dołączono m.in. decyzję Prezydenta Miasta S. z dnia [...] o warunkach lokalizacji inwestycji celu publicznego – stacji bazowej telefonii komórkowej, Prezydent Miasta S. postanowieniem z dnia [...], wydanym na podstawie art. 35 ust. 3 ustawy zobowiązał Skarżącą do dostarczenia m.in. dokumentu przedstawiającego uwzględnienie w ocenie oddziaływania na środowisko wszystkich istniejących budynków na trasie każdego kierunku anten oraz możliwości zabudowy działek oraz zobowiązał, aby stosownie do takich możliwości ocenić wyczerpująco odległości miejsc dostępnych dla ludności.

23. Podstawę zaskarżonej decyzji, jak też poprzedzającej jej wydanie decyzji Organu I instancji stanowił przywołany art. 35 ust. 3 P.b. W ocenie Sądu jednak, do oparcia rozstrzygnięcia o normę art. 35 ust. 3 P.b., Organ nie miał podstaw; w istocie bowiem nie stwierdził naruszeń, które uprawniałyby go do nałożenia obowiązku, a jedynie wskazał na niemożność dokonania oceny oddziaływania na środowisko. Stanowisko to potwierdzają także same Organy, których zdaniem, brak przedstawienia przez Skarżącą analizy wpływu inwestycji na tereny niezabudowane, mogące potencjalnie w przyszłości być zabudowane stanowi o niekompletności materiału dowodowego, koniecznego do ustalenia całościowego oddziaływania inwestycji na nieruchomości znajdujące się w obszarze jej wpływów. Inaczej rzecz ujmując brak jest podstawy prawnej, aby Organy mogły na stronę nałożyć obowiązek, który same powinny wykonać.

W tym miejscu przypomnienia wymaga, że obowiązkiem organu administracyjnego, jest zebranie i ocena materiału dowodowego, który pozwoliłby ustalić wszystkie okoliczności istotne w sprawie, co wynika z art. 7 i art. 77 K.p.a. Następnie organ zobowiązany jest ocenić na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 K.p.a.). Ustalenia podjęte przez organ powinny znaleźć swoje odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji, w której należy wyczerpująco poinformować strony o okolicznościach faktycznych i prawnych, którymi kierowały się te organy w toku załatwiania sprawy. Stosownie do art. 107 § 3 K.p.a. uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł oraz przyczyn z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne – wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji z przytoczeniem przepisów prawa.

Wskazać w tym miejscu wypada, że w sytuacji gdy Wojewoda Z. uznał za zasadne wyjaśnienie kwestii wpływu inwestycji na tereny niezabudowane, powinien rozważyć możliwość podjęcia rozstrzygnięcia kasacyjnego celem przeprowadzenia przez Organ I instancji postępowania dowodowego w powołanym zakresie.

Tymczasem, jak wynika z akt sprawy Organy, wbrew dyspozycji powołanych wyżej przepisów, obowiązek przeprowadzenia postępowania dowodowego, zmierzającego do wyjaśnienia wątpliwych kwestii oraz ustalenia konkretnych działek i ich możliwej zabudowy przerzuciły na Skarżącą celem przeprowadzenia analizy pod kątem wpływu inwestycji na te działki.

24. Zdaniem Sądu, na uwzględnienie zasługuje pogląd zaprezentowany w orzecznictwie sądów administracyjnych, że przez miejsca dostępne dla ludności należy rozumieć nie tylko miejsca, w których wzniesiono już legalnie budynki z przeznaczeniem na pobyt ludzi, ale także miejsca, w których te budynki mogą być wznoszone zgodnie z wymogami obowiązujących przepisów. To zaś oznacza, że inwestor przez realizację zamierzeń inwestycyjnych na własnej nieruchomości nie może ograniczać bądź pozbawiać właścicieli nieruchomości sąsiednich możliwości korzystania z przysługującej im własności gruntu. Dotyczy to tak dotychczasowego korzystania jak i przyszłego korzystania z gruntu, oczywiście w granicach przysługującego prawa własności i obowiązującego systemu prawa, w tym porządku prawnego w zakresie planowania i zagospodarowania przestrzennego oraz przepisów dotyczących ochrony środowiska (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 19 sierpnia 2016 r., sygn. akt II SA/Wr 151/16 oraz wyrok NSA z dnia 25 października 2011 r., sygn. akt II OSK 1485/10, publ. LEX nr 1151903).

25. W tym miejscu podkreślić należy, że co do zasady istotą obowiązku jako instytucji prawa administracyjnego jest jego określoność i konkretność. Obowiązek bowiem, to nakaz konkretnego, określonego zachowania się, wynikający z aktu administracyjnego podmiotu wykonującego administrację publiczną, skierowany do konkretnego podmiotu i dotyczący sprawy regulowanej przepisami prawa administracyjnego.

Organ zobowiązując Skarżącą do dostarczenia, m.in., dokumentu przedstawiającego uwzględnienie w ocenie oddziaływania inwestycji na środowisko wszystkich istniejących budynków na trasie każdego kierunku anten oraz możliwości zabudowy działek oraz nakazując stosownie do takich możliwości ocenić wyczerpująco odległości miejsc dostępnych dla ludzi, nie sprostał powyższym wymaganiom. Obowiązkowi określonemu w punkcie 5 postanowienia z dnia [...], w zakresie odnoszącym się do potencjalnej zabudowy można bowiem postawić zarzut niekonkretności. Z treści bowiem tegoż postanowienia nie sposób wywieść co i gdzie konkretnie ma wykonać Skarżąca.

Podkreślenia wymaga, że aby Inwestor mógł ocenić odległości miejsc dostępnych dla ludzi na działkach, które w przyszłości mogą być zabudowane, Organ powinien był wskazać precyzyjnie, o które działki chodzi, jak też określić (podać parametry) ich przyszłej potencjalnej zabudowy. Kwestia ta z przyczyn omówionych powyżej nie ma jednak kluczowego znaczenia dla sprawy.

Na uwzględnienie zasługuje natomiast zarzut skargi polegający na niedokładnym wyjaśnieniu stanu faktycznego sprawy w związku z brakiem dokonania przez Organ ustaleń własnych, w zakresie oddziaływania inwestycji na nieruchomości sąsiednie. Takie działanie Organów, w ocenie Sądu, stanowi o naruszeniu przepisów postępowania – art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 K.p.a., - które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, w konsekwencji zatem powyższe naruszenie jest wystarczające do eliminacji z obiegu prawnego wadliwych decyzji na podstawie art. 145 §1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.

26. Dodatkowo podkreślenia wymaga, że w sprawie decyzją Prezydenta Miasta S. z dnia [...] ustalono warunki lokalizacji inwestycji celu publicznego – stacji bazowej telefonii komórkowej.

27. Z uwagi na uchybienia natury procesowej polegające na niewyjaśnieniu stanu faktycznego sprawy, poza zakresem rozważań Sądu w niniejszej sprawie pozostają merytoryczne zarzuty skargi i rozważania w tym zakresie byłyby przedwczesne.

28. Ponownie rozpoznając sprawę Organy administracji powinny zatem podjąć wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego przez wyczerpujące zebranie i rozpatrzenie całego materiału dowodowego koniecznego do oceny zgodności inwestycji z przepisami prawa, a następnie uwzględniając powyższe ustalenia powinny rozpoznać wniosek Skarżącej o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę.

29. W tym stanie rzeczy Sąd orzekł stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, jak w pkt 1 wyroku. W przedmiocie kosztów orzeczono stosownie do art. 200 oraz art. 205 § 2 powołanej ustawy.