Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt I SA/Kr 63/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2023-04-04 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6536 Ulgi w spłacaniu należności pieniężnych, do których nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej (art. 34 i 34a  ustaw
Hasła tematyczne: Ubezpieczenie społeczne
Skarżony organ: Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych/ZUS
Treść wyniku: uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: ART. 153
journal: Dz.U. 2023 poz 259
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: ART. 7, ART. 67, ART. 68 PAR. 1, ART. 72 PAR. 1, ART. 77 PAR. 1, ART. 81A PAR. 1
journal: Dz.U. 2022 poz 2000
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: ART. 15ZZZZZN2
journal: Dz.U. 2021 poz 2095
law: Ustawa z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych  chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jarosław Wiśniewski, Sędziowie: WSA Wiesław Kuśnierz, WSA Waldemar Michaldo (spr.), , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 4 kwietnia 2023 r. sprawy ze skargi P.C. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w Tarnowie z dnia 29 listopada 2022 r. nr 570100.71.1.2022-RKS-RDZ-ODW w przedmiocie odmowy zwolnienia z opłacania należności z tytułu składek za okres od marca do maja 2020 r. uchyla zaskarżoną decyzję.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 25 listopada 2020 r. nr 570100/71/0146380/2020 Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział w Tarnowie odmówił P. C. prawa do zwolnienia z opłacenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, na ubezpieczenie zdrowotne, na Fundusz Pracy i Fundusz Solidarnościowy, Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych za okres od marca do maja 2020 r. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie ZUS przytoczył treść art. 31zo ust. 1 i art. 31zp ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych i wskazał, że po dokonaniu weryfikacji otrzymanych wniosków potwierdził, że do dnia 30 czerwca 2020 r. nie wpłynął wniosek P. C. o zwolnienie z obowiązku opłacenia należności z tytułu składek za okres od marca do maja 2020 r. W związku z tym organ odmówił wnioskodawcy prawa do zwolnienia. Ponadto ZUS podał, że na podstawie rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2017 r. w sprawie szczegółowych zasad i trybu postępowania w sprawach rozliczania składek, do których poboru jest zobowiązany Zakład Ubezpieczeń Społecznych rozliczył konto P. C. na dzień 25 listopada 2020 r. ustalając i podając określoną zaległość na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy i Fundusz Solidarnościowy.

Na powyższą decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych P. C. wniósł skargę.

Wyrokiem z dnia 25 stycznia 2022 r. sygn. akt I SA/Kr 1679/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uchylił decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 25 listopada 2020 r. nr 570100/71/0146380/2020. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że istotą sporu na gruncie niniejszej sprawy jest kwestia złożenia wniosku o zwolnienie przed 30 czerwca 2020 r., w której obie strony postępowania sądowego prezentują odmienne stanowiska.

W ocenie Sądu, w rozpatrywanej sprawie na podstawie uzasadnienia zaskarżonej decyzji oraz dokumentacji znajdującej się w aktach administracyjnych, nie można odtworzyć w pełni i w sposób nie budzący wątpliwości okoliczności dotyczących sposobu wnoszenia pism do ZUS w 2020 r. Nie można stwierdzić, czy P. C., wnosząc pismo poprzez wrzucenie go do urny wystawionej przed budynkiem ZUS w Tarnowie, miał jakąkolwiek możliwość uzyskania potwierdzenia jego wniesienia. Nie można także stwierdzić, jak wyglądało wyjmowanie pism ze skrzynki (urny), jak wyglądała rejestracja dokumentów i w jakim trybie odbywało się przekazywanie dokumentów właściwym komórkom organu, a także jakie gwarancje procesowe praw strony temu towarzyszyły. Zdaniem Sądu, stwierdzenie ZUS co do niezłożenia przez P. C. wniosku nie jest poparte żadnymi konkretnymi i weryfikowalnymi ustaleniami przez co Sąd uznał je za gołosłowne.

Sąd wskazał, że w przedmiotowej sprawie ZUS w zasadzie w jednym zdaniu uzasadnienia zaskarżonej decyzji odniósł się do wyjaśnień P. C.. ZUS nie wyjaśnił przy tym procedury składania wniosków do skrzynki. W sposób niebudzący wątpliwości ZUS nie wykazał również, czy wykluczone są przypadki zagubienia pism złożonych do urn. W ocenie Sądu na tym etapie sprawy nie można wykluczyć, że do nieprawidłowości mogło dojść przez pomyłkę ZUS. Ponadto Sąd wskazał, że nie zostało wyjaśnione, w jaki sposób P. C. miałby wykazać ewentualnie, że złożył stosowny wniosek. Doszło zatem do naruszenia art. 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego, gdyż nie wskazano w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji faktów, które ZUS uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powody których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej.

Zdaniem Sądu, ZUS nie skorzystał także z możliwości odebrania od P. C. oświadczenia, o którym mowa w art. 75 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, jak również nie przeprowadził dowodu z przesłuchania strony, nie wziął też pod uwagę, że z powodu sposobu składania dokumentów do skrzynki podawczej, nie miał on możliwości uzyskania potwierdzenia. Organ nie rozstrzygnął ewentualnych wątpliwości na korzyść strony, wbrew wyraźnej dyspozycji wynikającej z art. 81a § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego.

W ocenie Sądu, prowadzone postępowanie i zawarte w uzasadnieniu decyzji twierdzenia nie pozwalają na przyjęcie zaprezentowanego w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji poglądu, że wniosek nie został przez P. C. złożony w terminie do skrzynki podawczej ZUS.

Sąd nakazał zatem by w ponownie prowadzonym postępowaniu ZUS przede wszystkim przeanalizował procedurę, zgodnie z którą odbywało się wnoszenie podań w kwietniu 2020 r., kiedy to obowiązywały szczególne ograniczenia związane z przeciwdziałaniem skutkom pandemii. Następnie zaś organ winien wykazać, na podstawie jakich czynności weryfikacyjnych ustalono niewpłynięcie wniosku P. C.. ZUS powinien wziąć także pod uwagę wszelkie aspekty wnoszenia pism przez strony, także te uniemożliwiające stronom uzyskanie potwierdzenia złożonych dokumentów.

Sąd nadmienił dodatkowo, że w sytuacji wątpliwej, jeżeli strona nie mogła uzyskać potwierdzenia złożenia wniosku, ZUS, nie będąc w stanie przedstawić jednoznacznych ustaleń na poparcie swojego stanowiska, nie może obciążać jej negatywnymi konsekwencjami niepewności ustaleń co do faktów. Skoro bowiem ZUS przyjął określony tryb wnoszenia wniosków, mogący wywoływać tego rodzaju wątpliwości, to nie może ich skutków przenosić na strony. W tej sytuacji powinien więc rozstrzygnąć niedające się usunąć wątpliwości na korzyść strony, mając na uwadze okoliczności towarzyszące złożeniu wniosku (stan epidemii COVID-19), charakter sprawy, a w szczególności dobro i interes strony postępowania.

Sąd wskazał także, że ewentualnie biorąc pod uwagę przepis art. 15zzzzzn2 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych, Zakład Ubezpieczeń Społecznych zawiadomi P. C. o uchybieniu terminu do dokonania przez stronę czynności kształtującej jej prawo, wyznaczając termin do przywrócenia terminu do ich złożenia.

Decyzją z dnia 29 listopada 2022 r. nr 570100.71.1.2022-RKS-RDZ-ODW Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział w Tarnowie ponownie odmówił P. C. prawa do zwolnienia z opłacenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, na ubezpieczenie zdrowotne, na Fundusz Pracy i Fundusz Solidarnościowy, Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych za okres od marca do maja 2020 r. Uzasadniając swoją decyzję organ stwierdził, że w związku z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 25 stycznia 2022 r. dokonał ponownej, szczegółowej analizy oraz weryfikacji otrzymanych wniosków i potwierdził, że do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w Tarnowie do 30 czerwca 2020 r. nie wpłynął wniosek RDZ P. C. o zwolnienie z obowiązku opłacenia należności z tytułu składek za marzec-maj 2020 r.

Organ wyjaśnił, że wprowadzone obostrzenia pandemiczne, przy niezbędnym zapewnieniu ciągłości obsługi klientów, wymusiły na Zakładzie szereg zmian technicznych i organizacyjnych. Po wycofaniu z użycia tzw. urzędomatów, udostępniono klientom skrzynki podawcze. W tarnowskim oddziale skrzynka podawcza była umiejscowiona w wyodrębnionej strefie, przed wejściem do Sali obsługi klientów. Umożliwiała ona złożenie dokumentów bez osobistego kontaktu z pracownikiem ZUS, jednak bez potwierdzenia faktu złożenia. Znajdowała się pod stałym nadzorem pracowników ochrony i pracowników komórki obsługi klientów, tak więc wyjęcie czy zniszczenie dokumentów, nie mogło mieć miejsca.

Nie inaczej, według organu, było w okresie, w którym P. C. miał złożyć wniosek o zwolnienie z opłacania składek za marzec-maj 2020 r. Skrzynka, do której składano dokumenty, w okresie do 30 czerwca 2020 r., posiadała opis: "Wnioski przedsiębiorców - tarcza antykryzysowa". Ponadto była na niej umieszczona aktualna data, będąca jednocześnie datą złożenia wniosku w ZUS. Nie było wymogu umieszczenia na skrzynce informacji o skutkach wrzucenia do niej pisma i ewentualnego ryzyka związanego z zaginięciem. Informacja o braku możliwości potwierdzenia złożenia dokumentów w skrzynce podawczej była natomiast wywieszona na drzwiach wejściowych do budynku oddziału. Organ zaznaczył przy tym, że przed pandemią, a także obecnie, każdy klient obsługiwany przy stanowisku obsługi w Sali obsługi klientów, na żądanie, może otrzymać potwierdzenie złożenia dokumentu w ZUS.

Zakład Ubezpieczeń Społecznych wskazał także, że korespondencja ze skrzynek była wyjmowana codziennie przez dwie pracownice, w pomieszczeniu dziennika podawczego. Umieszczano na niej pieczęć wpływu z datą ze skrzynki oraz na bieżąco, niezwłocznie, skanowano i rejestrowano dokumenty w odpowiedniej aplikacji. Procedowane były wszystkie wnioski, bez względu na to, czy były kompletne, prawidłowe, czy też nie. Tym samym, nawet pojedyncza kartka (część wniosku) trafiała do pracownika odpowiedzialnego za rozstrzygnięcie danego rodzaju sprawy. Z racji tego, że dokumenty były wyjmowane przez dwie osoby, zgubienie dokumentu było, zdaniem organu, mało prawdopodobne. Nawet gdyby wnioski były omyłkowo spięte, to w trakcie skanowania musiałyby zostać rozdzielone i prawidłowo zaewidencjonowane, zatem nie mogło dojść do pomyłki przy wprowadzaniu danych do systemu komputerowego.

W ocenie ZUS, z przeprowadzonego postępowania wynika, że zagubienie, bądź błędne zarejestrowanie wniosku złożonego w skrzynce podawczej, było prawie niemożliwe. Postępowanie wyjaśniające polegało na dwukrotnym przeszukaniu wszystkich wniosków związanych z Tarczą antykryzysowa, nie tylko o symbolu RDZ - złożonych do ZUS we wskazanym przez wnioskodawcę okresie. Czynności te zostały ponowione w ostatnich dniach - bez oczekiwanego przez stronę efektu.

Organ oświadczył, że podjął wszelkie czynności w celu odnalezienia wniosku P. C. o zwolnienie z obowiązku opłacania należności z tytułu składek za marzec - maj 2020 r. Zweryfikował akta papierowe P. C. jako płatnika składek, aby ustalić, czy wniosek ten nie został do tych akt dołączony. Poszukiwania te nie dały jednak rezultatu. Organ dodał, że w dniu 16 września 2022 r. odbyło się przesłuchanie P. C. w sprawie złożenia przez niego wniosku o zwolnienie z opłacenia składek za marzec-maj 2020 r. W toku przeprowadzonego przesłuchania zeznał on, że w drugiej dekadzie kwietnia 2020 r. stał w kolejce do budynku ZUS i wrzucił wniosek do skrzynki umieszczonej pomiędzy jednymi a drugimi drzwiami wejściowymi. Wejście do ZUS było niemożliwe.

Biorąc pod uwagę powyższe ZUS uznał, że wniosek w sprawie zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek za okres od marca do maja 2020 r. nie został w rzeczywistości przez P. C. złożony. Zakład Ubezpieczeń Społecznych stwierdził, że interpretując przepisy prawne, nie ma możliwości wyrażenia zgody na zwolnienie z opłacania składek w sytuacji, gdy nie spełniona została jedna z podstawowych przesłanek, tj. P. C. nie doręczył do Zakładu wniosku o zwolnienie z opłacania składek. Zebrany materiał dowodowy potwierdza brak złożenia wniosku RDZ do dnia 30 czerwca 2020 r.

Reasumując, Zakład Ubezpieczeń Społecznych stwierdził, że zebrał niezbędny materiał dowodowy i uznał, że P. C. nie złożył w odpowiednim terminie wniosku o zwolnienie z obowiązku opłacania składek za okres ma rzec-maj 2020 r. i w związku z powyższym, nie przysługuje mu prawo do zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek za okres od 1 marca 2020 r. do dnia 31 maja 2020 r.

Nie zgadzając się z powyższą decyzją Zakładu Ubezpieczeń Społecznych P. C. pismem z dnia 27 grudnia 2022 r. wniósł na nią skargę, domagając się jej uchylenia. W treści skargi skarżący zarzucił organowi naruszenie jego praw wynikających z braku obowiązku dokumentowania składania wszelkich pism i wniosków do skrzynki nazwanej w zaskarżonej decyzji "skrzynką podawczą" wystawionej w wyodrębnionej strefie przed wejściem do Sali obsługi klientów przy jednoczesnym zwolnieniu ZUS z obowiązku potwierdzania faktu ich składania w chwili ich składania, przez co naruszono tymczasowe przepisy prawa materialnego obowiązującego w tym zakresie. W związku z powyższym skarżący zarzucił zaskarżonej decyzji naruszenie:

- art. 31 ust. 2 Konstytucji RP stanowiącego o tym, że każdy w tym ZUS jako państwowa jednostka organizacyjna jest obowiązany szanować wolności i prawa innych oraz, że nikogo nie wolno zmuszać do czynienia tego, czego prawo mu nie nakazuje - skorzystanie z prawa zwolnienia z opłacania składek wymagało jedynie złożenia wniosku RDZ bez obowiązku dokumentowania tego faktu w jakiejkolwiek formie – skarżący posiada jego kopię z faktu sporządzania dokumentów zawsze w co najmniej w dwóch egzemplarzach.

- art. 81a § 1 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego w kontekście wątpliwości samego ZUS wyrażonych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji - cytaty ze str. 3 "zagubienie dokumentu było mało prawdopodobne'' - a nie nieprawdopodobne, oraz "że zagubienie, bądź błędne zarejestrowanie wniosku złożonego w skrzynce podawczej, było prawie niemożliwe" - a nie niemożliwe.

- art. 107 § 3 w związku z art. 81a § 1 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego w związku z art. 123 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, gdyż w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji ZUS O/Tarnów niedające się usunąć wątpliwości co do stanu faktycznego wbrew prawu rozstrzyga na niekorzyść strony.

- art. 10 § 1 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego ograniczając jego prawa jedynie do kontaktu telefonicznego z pracownikiem Oddziału ZUS zamiast zagwarantowania mu prawa do zapoznania się z całością materiałów zgromadzonych w sprawie oraz nie podano podstawy prawnej takiego działania.

- art. 31zp ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych, gdyż wniosek został złożony jeszcze w kwietniu 2020 r.

W uzasadnieniu skargi skarżący przytoczył argumenty, które jego zdaniem przemawiają za zasadnością podniesionych przez niego zarzutów.

W odpowiedzi na skargę Zakład Ubezpieczeń Społecznych podtrzymał swoje stanowisko w sprawie i wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

W pierwszej kolejności zaznaczenia wymaga, że niniejsza sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 2095 ze zm., zwanej dalej ustawą o COVID-19). Zgodnie z ust. 2 wymienionego artykułu, w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich wojewódzkie sądy administracyjne oraz Naczelny Sąd Administracyjny przeprowadzają rozprawę przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku, z tym że osoby w niej uczestniczące nie muszą przebywać w budynku sądu. Stosownie do wspomnianego powyżej ust. 3 omawianego przepisu, przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów.

W niniejszej sprawie Sąd zwrócił się do skarżącego i pełnomocnika organu o wskazanie adresu elektronicznego na platformie ePUAP oraz podanie, czy wnoszą o przeprowadzenie rozprawy zdalnej przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku, pod rygorem przyjęcia, że strona nie ma możliwości technicznych uczestniczenia w rozprawie zdalnej. Sąd poinformował, że w takiej sytuacji sprawa zostanie skierowana na posiedzenie niejawne. Sąd poinformował również, że strona może wnieść o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. W piśmie z dnia 1 lutego 2023 r. pełnomocnik organu podał adres elektroniczny na platformie ePUAP oraz wniósł o rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym. Natomiast skarżący nie udzielił odpowiedzi na wezwanie Sądu.

Mając powyższe na uwadze Przewodniczący Wydziału I WSA w Krakowie zarządzeniem z dnia 23 lutego 2023 r. skierował sprawę do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów, uznając rozpoznanie sprawy za konieczne z uwagi na obowiązek terminowego załatwienia sprawy.

W ocenie Sądu, skierowanie niniejszej sprawy do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym umożliwiło rozstrzygnięcie sprawy bez szkody dla jej wyjaśnienia, przeciwdziałając jednocześnie stanowi przewlekłości postępowania. Wyjaśnić należy przy tym, że rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym nie prowadzi do pominięcia argumentacji skarżącego, bowiem podnoszone przez niego argumenty, podobnie jak i argumenty organu, były wnikliwie rozważane przez Sąd w oparciu o akta sprawy oraz złożoną skargę wraz z odpowiedzią organu na skargę.

W następnej kolejności stwierdzić należy, że w myśl art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2492), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Normatywnym potwierdzeniem sprawowania przez sądy administracyjne kontroli działalności administracji publicznej jest również art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259, zwanej dalej p.p.s.a.), stanowiący ponadto, że sądy administracyjne stosują środki określone w ustawie.

Zaznaczenia wymaga, że stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Co więcej, pozostaje zobowiązany do wzięcia z urzędu pod rozwagę wszelkich naruszeń prawa, w tym także tych niepodniesionych w skardze, pozostających jednak w związku z materią zaskarżonych aktów administracyjnych. Orzekanie odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa.

Na podstawie art. 135 p.p.s.a. sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa, w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga jeżeli jest to niezbędne dla końcowego załatwienia sprawy. Oznacza to zatem, że w przypadku zaistnienia takiej konieczności, uchylone może zostać nie tylko orzeczenie organu wydane w postępowaniu odwoławczym, które zostało zaskarżonego do wojewódzkiego sądu administracyjnego, ale i orzeczenie wydane na etapie postępowania pierwszoinstancyjnego.

Uwzględnienie skargi następuje w przypadkach naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a.), oraz innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.). W przypadkach, gdy zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach sąd stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.).

Poruszając się w tak zakreślonych ramach kontroli zgodności z prawem, Sąd doszedł do przekonania, że zaskarżona decyzja narusza prawo w sposób powodujący konieczność jej wyeliminowania z obrotu prawnego.

Zaskarżona decyzja została wydana na skutek uchylenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 25 stycznia 2022 r. sygn. akt I SA/Kr 1679/21 decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 25 listopada 2020 r. nr 570100/71/0146380/2020 o odmowie prawa do zwolnienia z opłacenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, na ubezpieczenie zdrowotne, na Fundusz Pracy i Fundusz Solidarnościowy, Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych za okres od marca do maja 2020 r. Uchylając ww. decyzję Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wskazał, że W ocenie Sądu, prowadzone postępowanie i zawarte w uzasadnieniu decyzji twierdzenia nie pozwalają na przyjęcie zaprezentowanego w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji poglądu, że wniosek nie został przez skarżącego złożony w terminie do skrzynki podawczej ZUS. Na podstawie uzasadnienia zaskarżonej decyzji oraz dokumentacji znajdującej się w aktach administracyjnych, nie można bowiem odtworzyć w pełni i w sposób nie budzący wątpliwości okoliczności dotyczących sposobu wnoszenia pism do ZUS w 2020 r. Nie można też stwierdzić, czy skarżący, wnosząc pismo poprzez wrzucenie go do urny wystawionej przed budynkiem ZUS w Tarnowie, miał jakąkolwiek możliwość uzyskania potwierdzenia jego wniesienia. Nie można także stwierdzić, jak wyglądało wyjmowanie pism ze skrzynki, jak wyglądała rejestracja dokumentów i w jakim trybie odbywało się przekazywanie dokumentów właściwym komórkom organu, a także jakie gwarancje procesowe praw strony temu towarzyszyły. Zdaniem Sądu, stwierdzenie ZUS co do niezłożenia przez skarżącego wniosku nie jest poparte żadnymi konkretnymi i weryfikowalnymi ustaleniami przez co Sąd uznał je za gołosłowne.

Sąd nakazał zatem by w ponownie prowadzonym postępowaniu ZUS przede wszystkim przeanalizował procedurę, zgodnie z którą odbywało się wnoszenie podań w kwietniu 2020 r., kiedy to obowiązywały szczególne ograniczenia związane z przeciwdziałaniem skutkom pandemii. Następnie zaś organ winien wykazać, na podstawie jakich czynności weryfikacyjnych ustalono niewpłynięcie wniosku skarżącego. ZUS powinien wziąć także pod uwagę wszelkie aspekty wnoszenia pism przez strony, także te uniemożliwiające stronom uzyskanie potwierdzenia złożonych dokumentów.

Sąd nadmienił dodatkowo, że w sytuacji wątpliwej, jeżeli strona nie mogła uzyskać potwierdzenia złożenia wniosku, organ, nie będąc w stanie przedstawić jednoznacznych ustaleń na poparcie swojego stanowiska, powinien rozstrzygnąć niedające się usunąć wątpliwości na korzyść strony, mając na uwadze okoliczności towarzyszące złożeniu wniosku (stan epidemii COVID-19), charakter sprawy, a w szczególności dobro i interes strony postępowania.

Sąd wskazał także, że ewentualnie biorąc pod uwagę przepis art. 15zzzzzn2 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych, Zakład Ubezpieczeń Społecznych zawiadomi skarżącego o uchybieniu terminu do dokonania przez stronę czynności kształtującej jej prawo, wyznaczając termin do przywrócenia terminu do ich złożenia.

Wskazać należy, że zgodnie z treścią art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. W orzecznictwie sądowym utrwalone jest stanowisko, iż w pojęciu "ocena prawna" mieści się przede wszystkim wykładnia przepisów prawa materialnego i procesowego. Wykładnia w tym sensie zmierza do wyjaśnienia istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich zastosowania w konkretnym wypadku w związku z rozpoznawaną sprawą. Wskazania co do dalszego postępowania stanowią z reguły konsekwencje oceny prawnej. Dotyczą one sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu uniknięcie błędów już popełnionych oraz wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie dla uniknięcia wadliwości w postaci np. braków w materiale dowodowym lub innych uchybień procesowych (wyrok NSA z dnia 6 lutego 2013 r. sygn. akt II GSK 2101/11, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych (CBOSA) dostępna pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Przepis ten ma charakter bezwzględnie obowiązujący i wywiera skutki w dwóch płaszczyznach, mianowicie ani organ administracji publicznej, ani sąd administracyjny orzekając ponownie w tej samej sprawie nie mogą pominąć oceny prawnej wyrażonej wcześniej w orzeczeniu, gdyż ocena ta wiąże je w sprawie. Jedynie w przypadku, gdy ulegnie zmianie podstawa prawna danego stosunku prawnego lub gdy zmienią się okoliczności faktyczne, będziemy mieli do czynienia z nową sprawą, do której zasada z art. 153 p.p.s.a. nie będzie miała już zastosowania (por. wyrok NSA z dnia 16 maja 2012 r. sygn. akt II GSK 550/11, CBOSA). Oddziaływaniem art. 153 p.p.s.a. objęte jest przede wszystkim przyszłe postępowanie administracyjne w danej sprawie. Z kolei związanie samego sądu administracyjnego, w rozumieniu art. 153 p.p.s.a. oznacza, że nie może on formułować nowych ocen prawnych, które są sprzeczne z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania w razie stwierdzenia braku zastosowania się organu administracji publicznej do wskazań w zakresie dalszego postępowania (por. wyrok NSA z dnia 21 marca 2014 r. sygn. akt I GSK 534/12, CBOSA).

W ocenie orzekającego w niniejszej sprawie Sądu, organ II instancji nie zastosował się do wszystkich wytycznych zawartych w wyroku z dnia 25 stycznia 2022 r. sygn. akt I SA/Kr 1679/21. Organ przesłuchał co prawda skarżącego, ale nie udokumentował w żaden sposób czynności zmierzających do odszukania wniosku skarżącego. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ wskazał, że korespondencja ze skrzynek była wyjmowana codziennie przez dwie pracownice, w pomieszczeniu dziennika podawczego. Umieszczano na niej pieczęć wpływu z datą ze skrzynki oraz na bieżąco, niezwłocznie, skanowano i rejestrowano dokumenty w odpowiedniej aplikacji. Z racji tego, że dokumenty były wyjmowane przez dwie osoby, zgubienie dokumentu było, zdaniem organu, mało prawdopodobne. Organ wskazał, że podjął wszelkie czynności w celu odnalezienia wniosku skarżącego o zwolnienie z obowiązku opłacania należności z tytułu składek za marzec - maj 2020 r. W szczególności zweryfikował akta papierowe skarżącego jako płatnika składek, aby ustalić, czy wniosek ten nie został do tych akt dołączony. Poszukiwania te nie dały jednak rezultatu. Ponadto dwukrotnie przeszukano wszystkie wnioski związane z Tarczą antykryzysowa, nie tylko o symbolu RDZ, złożone do ZUS we wskazanym przez skarżącego okresie - bez oczekiwanego przez stronę efektu. W ocenie organu, z przeprowadzonego postępowania wynika, że zagubienie, bądź błędne zarejestrowanie wniosku złożonego w skrzynce podawczej, było prawie niemożliwe.

Podkreślić należy, że w postępowaniu administracyjnym czynności dokonuje konkretny pracownik działający w imieniu organu i czynności te powinien utrwalić albo w formie protokołu lub adnotacji, które to dokumenty, co jest oczywiste, stanowią dowody w sprawie, o ile zostały sporządzone zgodnie z przepisami Rozdziału 2 Działu II ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r. poz. 2000 ze zm., zwanej dalej k.p.a.). Kwestia ta była już omawiana w wyroku tut. Sądu z dnia 30 września 2022 r. sygn. akt I SA/Kr 688/22. Stanowisko przedstawione w tym wyroku orzekający w niniejszej sprawie Sąd podziela i przyjmuje za własne.

W ślad za ww. wyrokiem z dnia 30 września 2022 r. sygn. akt I SA/Kr 688/22 wskazać zatem należy, że zgodnie z treścią art. 67 § 1 k.p.a organ administracji publicznej sporządza zwięzły protokół z każdej czynności postępowania, mającej istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, chyba że czynność została w inny sposób utrwalona na piśmie. W myśl art. 67 § 2 k.p.a. w szczególności sporządza się protokół: 1) przyjęcia wniesionego ustnie podania; 2) przesłuchania strony, świadka i biegłego; 3) oględzin i ekspertyz dokonywanych przy udziale przedstawiciela organu administracji publicznej; 4) rozprawy; 5) ustnego ogłoszenia decyzji i postanowienia.

Protokół sporządza się tak, aby z niego wynikało, kto, kiedy, gdzie i jakich czynności dokonał, kto i w jakim charakterze był przy tym obecny, co i w jaki sposób w wyniku tych czynności ustalono i jakie uwagi zgłosiły obecne osoby (art. 68 § 1 k.p.a.). Natomiast stosownie do art. 72 § 1 k.p.a. czynności organu administracji publicznej, z których nie sporządza się protokołu, a które mają znaczenie dla sprawy lub toku postępowania, utrwala się w aktach w formie adnotacji podpisanej przez pracownika, który dokonał tych czynności.

Z przepisów tych wynika obowiązek organu prowadzącego postępowanie dokumentowania każdej czynności postępowania, w drodze protokołu (w przypadku czynności mającej istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy) albo adnotacji (w przypadku czynności, z których nie sporządza się protokołu, a które mają znaczenie dla sprawy lub toku postępowania). Obowiązek dokumentowania czynności postępowania administracyjnego ma bowiem charakter bezwzględny. Jeśli organ zaniechał udokumentowania czynności postępowania, to ponosi on negatywne skutki takiego stanu rzeczy. W razie zaniechania wykonania tego obowiązku należy uznać, że czynność nie została przez organ administracji podjęta, a sąd administracyjny nie jest uprawniony do domniemania podjęcia konkretnych czynności przez organ administracji (por. wyrok NSA z dnia 9 grudnia 2020 r. sygn. akt II OSK 2624/20).

Podsumowując powyższą kwestię Sąd wskazuje, że nie mógł stwierdzić, iż zalecenia zawarte w wyroku z dnia 25 stycznia 2022 r. zostały przez ZUS wykonane. Organ w żaden sposób nie udokumentował bowiem czynności podejmowanych w postępowaniu w zakresie poszukiwania wniosku skarżącego, które zostały opisane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Sąd jeszcze raz wskazuje, że wszelkie ustalenia organu powinny znaleźć odzwierciedlenie w zebranym materiale dowodowym, stosownie do wymogu z art. 77 § 1 k.p.a. W niniejszej sprawie tak nie jest, wbrew stwierdzeniom zawartym w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Przypomnieć należy zatem, że stosownie do art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Powołany przepis formułuje naczelną zasadę postępowania, jaką jest zasada prawdy obiektywnej, której realizacja ma ścisły związek z zasadą praworządności oraz wywiera zasadniczy wpływ na ukształtowanie całego postępowania administracyjnego, obligując organ administracji publicznej do wyczerpującego zbadania okoliczności faktycznych związanych z daną sprawą, na podstawie wszelkich dostępnych dowodów. Z zasady tej wynika między innymi rozwijany w art. 77 § 1 k.p.a. obowiązek zebrania materiału dowodowego w sposób wyczerpujący i rozpatrzenia wszystkich okoliczności sprawy.

Wobec powyższego uzasadniona jest konstatacja, że organ naruszył przepis art. 153 p.p.s.a. w zw. z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., a naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy. Organ dopuścił się także naruszenia art. 81a § 1 k.p.a. W wyroku z dnia 25 stycznia 2022 r. Sąd wskazał, że w sytuacji wątpliwej, jeżeli strona nie mogła uzyskać potwierdzenia złożenia wniosku, ZUS, nie będąc w stanie przedstawić jednoznacznych ustaleń na poparcie swojego stanowiska, powinien rozstrzygnąć niedające się usunąć wątpliwości na korzyść strony. W niniejszej sprawie ZUS nie zastosował się do tego zalecenia, gdyż pomimo braku udokumentowania podjętych w toku postępowania działań zmierzających do odszukania wniosku skarżącego, organ nadal stoi na stanowisku, że skarżący takiego wniosku nie złożył.

Na marginesie wskazać również należy, że w wyroku z dnia 25 stycznia 2022 r. WSA w Krakowie zalecił także ewentualne zastosowanie przepisu art. 15zzzzzn2 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 ustawy o COVID-19 i zawiadomienie skarżącego o uchybieniu terminu do dokonania przez niego czynności kształtującej jego prawo, wyznaczając termin do przywrócenia terminu do ich złożenia. W toku postępowania organ nie wystosował jednak do skarżącego takiego zawiadomienia. Również w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ w żaden sposób nie odniósł się do kwestii zastosowania w niniejszej sprawie art. 15zzzzzn2 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 ustawy o COVID-19.

Przypomnieć zatem należy, że zgodnie z treścią art. 15zzzzzn2 ust. 1 ustawy o COVID-19, w przypadku stwierdzenia uchybienia przez stronę w okresie obowiązywania stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 przewidzianych przepisami prawa administracyjnego terminów: 1) od zachowania których jest uzależnione udzielenie ochrony prawnej przed organem administracji publicznej, 2) do dokonania przez stronę czynności kształtujących jej prawa i obowiązki, 3) przedawnienia, 4) których niezachowanie powoduje wygaśnięcie lub zmianę praw rzeczowych oraz roszczeń i wierzytelności, a także popadnięcie w opóźnienie, 5) zawitych, z niezachowaniem których ustawa wiąże ujemne skutki dla strony, 6) do dokonania przez podmioty lub jednostki organizacyjne podlegające wpisowi do właściwego rejestru czynności, które powodują obowiązek zgłoszenia do tego rejestru, a także terminów na wykonanie przez te podmioty obowiązków wynikających z przepisów o ich ustroju - organ administracji publicznej zawiadamia stronę o uchybieniu terminu. Z kolei przepis art. 15zzzzzn2 ust. 2 stanowi, że w zawiadomieniu, o którym mowa w ust. 1, organ administracji publicznej wyznacza stronie termin 30 dni na złożenie wniosku o przywrócenie terminu. Natomiast przepis art. 15zzzzzn2 ust. 3 stanowi, że w przypadku, o którym mowa w art. 58 § 2 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego, prośbę o przywrócenie terminu należy wnieść w terminie 30 dni od dnia ustania przyczyny uchybienia terminu.

Co niezwykle istotne, ww. przepisy wprost uwzględniają sytuację, w której strona uchybiła terminowi do dokonania czynności kształtującej jej prawa i obowiązki. Choć przepis ten wszedł w życie w dniu następującym po dniu ogłoszenia, to jest 16 grudnia 2020 r., a więc już po wydaniu pierwszej decyzji w niniejszej sprawie, tj. 25 listopada 2020 r., to niewątpliwie obejmuje zdarzenia, które miały miejsce: "w okresie obowiązywania stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19". Stan epidemii został zaś ogłoszony od dnia 20 marca 2020 r. na mocy rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 20 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii (Dz. U. z 2020 r., poz. 491), a został odwołany z dniem 16 maja 2022 r. rozporządzeniem Ministra Zdrowia z dnia 12 maja 2022 r. w sprawie odwołania na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii (Dz.U. z 2022 r. poz. 1027). W ocenie Sądu rozpatrującego niniejszą sprawę stanowisko dopuszczające zastosowanie omawianego przepisu w tym okresie zasługuje na aprobatę (por. wyroki WSA: w Bydgoszczy z 24 sierpnia 2021 r., sygn. akt I SA/Bd 406/21; w Szczecinie z 23 września 2021 r., sygn. akt I SA/Sz 593/21, w Poznaniu z 8 września 2021 r., sygn. akt III SA/Po 160/21 i sygn. akt III SA/Po 162/21, wyrok WSA w Krakowie z dnia 30 listopada 2021 r., sygn. akt I SA/Kr 1332/21).

Podkreślić należy, że choć w dacie wydania zaskarżonej decyzji w niniejszej sprawie, tj. 29 listopada 2022 r., przepisy art. 15zzzzzn2 ustawy o COVID-19 nie obowiązywały, to nie mogą one być obecnie przez sąd i organ pomijane. Przywołana regulacja wyznacza bowiem również kierunek, w którym powinny zmierzać interpretacja i stosowanie przepisów ustawy o COVID-19, czyli z pominięciem nadmiernego formalizmu, z faktycznym dążeniem do umożliwienia płatnikom skorzystania ze zwolnienia z opłacenia składek. Wynika z tego, że sam ustawodawca uznał za konieczne zamieszczenie w ustawie o COVID-19 tej daleko idącej i bardzo korzystnej z punktu widzenia interesów płatników regulacji prawnej. (por. wyrok WSA w Krakowie z 10.01.2023r. sygn. akt SA/Kr 1192/22)

Podkreślić też zdecydowanie należy, że płatnicy składek nie powinni być traktowani w różny sposób w zależności jedynie od tego, kiedy zostanie złożona deklaracja, tj. czy przed datą wejścia w życie art. 15zzzzzn2 ustawy o COVID-19, czy też po tej dacie, co ma bezpośrednie znaczenie jeśli chodzi o obowiązki organu pouczania w zakresie możliwości przywrócenia terminów, także zawitych.

Wskazać zatem należy, że jeżeli organ wykaże, iż skarżący nie złożył wniosku w terminie do 30 czerwca 2020 r. oznaczać to będzie, że doszło do uchybienia terminu do złożenia wniosku, a to z kolei będzie obligowało organ do zastosowania przepisu art. 15zzzzzn2 ustawy o COVID-19, co nakazał już Sąd w wyroku z dnia 25 stycznia 2022 r., a organ bezpodstawnie zaniechał jego zastosowania, w sytuacji gdy uznał, że skarżący nie złożył wniosku i uchybił terminowi do jego złożenia, czym również naruszył przepis art. 153 p.p.s.a.

Na podstawie art. 153 p.p.s.a., przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ winien wykonać zalecenia zawarte w wyroku z dnia 25 stycznia 2022 r. oraz uwzględnić stanowisko Sądu zawarte w niniejszym wyroku.

Mając zatem na uwadze, że zaskarżona decyzja narusza przepisy postępowania Sąd działając w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. orzekł o jej uchyleniu – jak w sentencji wyroku.