Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1758/11
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2012-01-19 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 28, art. 33, art. 34, art. 36
journal: Dz.U. 2006 nr 156 poz 1118
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 1 i 3
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 54 § 3, art. 134 § 1 i 2, art. 135, 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 174, art. 183 § 1, art. 184
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Paweł Miładowski sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz sędzia del. NSA Teresa Kobylecka (spr.) Protokolant Karolina Kubik po rozpoznaniu w dniu 19 stycznia 2012 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej A. J. i M. J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 30 marca 2011 r. sygn. akt II SA/Kr 1275/10 w sprawie ze skargi A. J. i M. J. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia [...] sierpnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 30 marca 2011r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie po rozpoznaniu skargi A. J. i M. J. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia [...] sierpnia 2010r. w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę - uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję tego organu z dnia [...] czerwca 2010r. i zasądził od Wojewody Małopolskiego na rzecz skarżących A. J. i M. J. kwotę 757 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.

W uzasadnieniu wyroku Sąd podał następujący stan faktyczny i prawny sprawy:

Decyzją z dnia [...] lipca 2006r. Starosta Tatrzański na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 ze zm.) oraz art. 104 k.p.a. zatwierdził projekt budowlany i udzielił A. J. i M. J. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego z pokojami na wynajem (kategoria obiektu XIV) wraz z infrastrukturą techniczną na działkach nr [...], nr [...] i nr [...] położonych w M..

Na skutek odwołań F. Ł., Marii Ł. i Joanny Gniadek Wojewoda Małopolski decyzją z dnia [...] października 2006r. uchylił powyższą decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.

W dniu [...] sierpnia 2007r. Starosta Tatrzański wydał decyzję, którą na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 ze zm.) oraz art. 104 k.p.a. zatwierdził projekt budowlany i udzielił A. J. i M. J. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego z pokojami na wynajem ( kategoria obiektu XIV) wraz z infrastrukturą techniczną na działkach nr [...], nr [...] i nr [...] położonych w M..

Również powyższa decyzja, po rozpoznaniu odwołań F. Ł. i B. B. została uchylona w całości decyzją Wojewody Małopolski z dnia [...] lutego 2008r., a sprawa przekazana do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji na podstawie art. 80 ust. 1 pkt 2, art. 81 ust. 1 pkt 2 i art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 ze zm.).

Rozstrzygając sprawę po raz kolejny Starosta Tatrzański decyzją z dnia [...] kwietnia 2008r. zatwierdził projekt budowlany i udzielił A. J. i M. J. pozwolenia na budowę budynku pensjonatowego (kategoria obiektu XIV) wraz z infrastrukturą techniczną (przyłącza, parkingi, zjazdy indywidualne, dół szczelny) na działkach nr [...], nr [...] i nr [...], położonych w M., gm. P. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia powołał art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 ze zm.) oraz art. 104 k.p.a., zaś w uzasadnieniu wskazał na spełnienie wszelkich przesłanek warunkujących uwzględnienie wniosku inwestorów.

Po rozpoznaniu odwołania F. Ł. i B. B. Wojewoda Małopolski decyzją z dnia 30 września 2008r. utrzymał w mocy decyzję Starosty Tatrzańskiego uznając zaskarżone rozstrzygnięcie z prawidłowe.

W związku ze skargą wniesioną przez F. Ł., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie prawomocnym wyrokiem z 1[...] lutego 2009r., sygn. akt II SA/Kr 1212/08 uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji oraz zasądził od Wojewody Małopolskiego na rzecz F. Ł. kwotę 500zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.

W uzasadnieniu wyroku Sąd stwierdził, że obie decyzje zostały wydane z naruszeniem przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Organy rozstrzygające niniejszą sprawę przeprowadziły ocenę wpływu inwestycji na środowisko we własnym zakresie, ograniczając się wyłącznie do sprawdzenia, czy objęta wnioskiem inwestycja nie oddziałuje na tzw. obszary Europejskiej Sieci Ekologicznej Natura 2000. Takie wyjaśnienie kwestii wpływu planowanej inwestycji na środowisko nie było wystarczające. Zgodnie z art. 32 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego w brzmieniu na dzień wydania zaskarżonej decyzji, pozwolenie na budowę lub rozbiórkę obiektu budowlanego może być wydane po uprzednim przeprowadzeniu postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko wymaganego przepisami o ochronie środowiska. W myśl art. 46 ust. 4b w zw. z art. 46 ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2008 r. nr 25, poz. 150) w ówczesnym brzmieniu, inwestor zobowiązany jest dołączyć do wniosku o wydanie pozwolenia na budowę decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach. Z kolei art. 46 ust. 1 pkt 1 Prawa ochrony środowiska stanowi, że obowiązek uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia dotyczy planowanych przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, określonych w art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 tejże ustawy, który wskazuje w jakich przypadkach konieczne jest sporządzenie raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko. Jednocześnie w myśl art. 51 ust. 2 omawianej ustawy, obowiązek sporządzenia raportu dla planowanego przedsięwzięcia stwierdza w drodze postanowienia organ właściwy do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, przy czym postanowienie wydaje się także wówczas, gdy organ nie stwierdzi potrzeby sporządzenia raportu. Istotne jest również, że postanowienie stwierdzające obowiązek lub też brak obowiązku sporządzenia raportu wydaje się po zasięgnięciu opinii innych organów administracji, wymienionych w ust. 3 art. 51. Takie uregulowanie oznacza, że organ właściwy do wydania pozwolenia na budowę nie może we własnym zakresie oceniać, czy raport o oddziaływaniu inwestycji na środowisko jest dla danej inwestycji wymagany. Organem uprawnionym do stwierdzenia tej kwestii jest organ uprawniony do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia, po uzyskaniu wymaganych przepisami opinii. Pominięcie tego postępowania stanowi naruszenie powołanych przepisów Prawa ochrony środowiska, obowiązujących w dacie rozstrzygania sprawy.

Sąd zwrócił również uwagę na zasadniczą zmianę stanu prawnego po wydaniu zaskarżonej decyzji, tj. uchylenie z dniem 15 listopada 2008 roku tytułu l działu VI ustawy z dnia 27 kwietnia 2001r. Prawo ochrony środowiska i wejście w życie ustawy z dnia 3 października 2008r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. Nr 199 poz. 1227) i wskazał, że ponowne postępowanie należy przeprowadzić uwzględniając tę zmianę.

Ponadto Sąd wytknął, że pominięto całkowicie okoliczność, iż przedmiotowa inwestycja znajduje się na terenie Południowomałopolskiego Obszaru Chronionego Krajobrazu utworzonego rozporządzeniem nr 92/06 Wojewody Małopolskiego z dnia 21 listopada 2006r., naruszając tym samym obowiązek wyczerpującego zebrania materiału dowodowego oraz dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego w sprawie.

Wyjaśnienia również wymaga kwestia zacienienia i przesłaniania nieruchomości sąsiednich, ponieważ zgromadzone w tym zakresie dowody są niejasne i niezrozumiałe.

Sąd podkreślił także, że w przypadku zmiany projektu budowlanego organ administracji powinien rozważyć, czy zmiana ta nie dotyczy zakresu objętego opiniami i uzgodnieniami innych organów. Stanowiska innych organów odnoszą się bowiem do konkretnego projektu objętego wnioskiem, a jego zmiana może pociągać za sobą konieczność przedłożenia do akt sprawy nowych uzgodnień i opinii.

Rozpoznają sprawę ponownie Starosta Tatrzański wydał w dniu [...] lipca 2009r. decyzję Nr 291/09, którą na podstawie art. 28, art. 33 ust.1, art. 34 ust. 4, art. 36, ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tekst jednolity Dz. U. Nr 156 z 2006r., poz. 1118 ze zm.) oraz art. 104 k.p.a. zatwierdził projekt budowlany oraz udzielił A. J. i M. J. pozwolenia na dokończenie budowy budynku pensjonatowego wraz z infrastrukturą techniczną (przyłącza, parkingi, zjazdy indywidualne, dół szczelny) na działkach nr [...], nr [...] i nr [...], położonych w M.. W obszernym uzasadnieniu decyzji wskazał na sposób wykonania zaleceń wynikających z wydanego w sprawie wyroku, stwierdził zgodność inwestycji z przepisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, z przepisami o ochronie środowiska oraz spełnienie wszelkich wymogów wnikających z przepisów prawa budowlanego, jak również odniósł się do zarzutów zgłaszanych przez strony w toku postępowania, które uznał za bezzasadne. Wskazał także na wykonany przez inwestorów zakres robót budowlanych zrealizowanych w okresie obowiązywania ostatecznych decyzji o pozwolenie na budowę.

Na skutek odwołania F. Ł. Wojewoda Małopolski decyzją z dnia [...] października 2009r. uchylił powyższą decyzję i przekazał sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia, z uwagi na naruszenie zasady czynnego udziału stron w postępowaniu oraz nieprawidłowe wykonania niektórych wiążących zaleceń wyrażonych w wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie prawomocnym wyrokiem z 1[...] lutego 2009 r., sygn. akt II SA/Kr 1212/08.

Jednocześnie organ drugiej instancji zwrócił uwagę, że z akt administracyjnych wynika iż inwestor rozpoczął roboty budowlane. W tym zakresie wyjaśnił, że samo wniesienie skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego od ostatecznej decyzji Wojewody Małopolskiego z dnia z dnia 30 września 2008r. nie wstrzymało jej wykonania, zatem do czasu uprawomocnienia się wyroku z 1[...] lutego 2009r., sygn. akt II SA/Kr 1212/08 można było realizować inwestycję.

Rozpoznając sprawę po raz kolejny Starosta Tatrzański wydał decyzję z dnia [...] lutego 2010r., którą na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4, art. 36, ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku - Prawo budowlane ( tekst jednolity Dz. U. Nr 156 z dnia 17 sierpnia 2006 r., poz. 1118 ze zm.), a także art. 104 k.p.a. zatwierdził projekt budowlany oraz udzielił A. J. i M. J. pozwolenia na dokończenie budowy budynku pensjonatowego wraz z infrastrukturą techniczną (przyłącza, parkingi, zjazdy indywidualne, dół szczelny) na działkach nr [...], nr [...] i nr [...], położonych w M., gmina P.. Orzekając w ten sposób organ streścił przebieg postępowania poprzedzający dokonanie sądowej kontroli wydanych w sprawie decyzji. Wskazał dalej, że po ponownym rozpatrzeniu sprawy w związku z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 1[...] lutego 2009 r., sygn. akt. II SA/Kr 1212/08 oraz decyzją Wojewody Małopolskiego z dnia [...] października 2009 r., postanowieniem z dnia [...] października 2009 r. nałożono na inwestorów obowiązek usunięcia nieprawidłowości występujących w przedłożonej do zatwierdzenia dokumentacji, przy czym pkt 6-8 dotyczyły wykonania zaleceń wynikających z wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie.

Postanowieniem z dnia 16 listopada 2009r. na wniosek inwestorów zawieszono przedmiotowe postępowanie. W dniu 19 stycznia 2010r. wpłynął wniosek inwestorów o jego podjęcie. W załączeniu przedłożono kserokopię postanowienia Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia 6 stycznia 2010r. Ponadto, w dniu 19 stycznia 2010r. inwestorzy złożyli odpowiedź na postanowienie z dnia [...] października 2009r. W dniu 21 stycznia 2010r. pełnomocnik inwestorów zwrócił się do organu z telefoniczną prośbą o niepodejmowanie zawieszonego postępowania na wniosek z dnia 19 stycznia 2010r. w terminie tygodnia, z uwagi na brak wszystkich dokumentów wymienionych w postanowieniu z dnia [...] października 2009 r.

W dniu 25 stycznia 2010r. podjęto zawieszone postępowanie, jak również zawiadomiono strony o możliwości zapoznania się z poprawionym projektem budowlanym oraz składania ewentualnych zastrzeżeń i uwag. Wezwano kierownika przedmiotowej budowy J. B. do osobistego stawienia się w Wydziale Budownictwa i Architektury celem złożenia wyjaśnień odnośnie prowadzonych robót budowlanych, a także terminów ich przerwania i podjęcia. Kierownik przedmiotowej budowy wraz z A. J. stawili się w dniu 1 lutego 2010r. W załączeniu przedłożono organowi do wglądu oryginały: dziennika budowy, decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2009r. i zawiadomienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 1 kwietnia 2009r. Wykonano kserokopię powyższych dokumentów (w przypadku dziennika budowy skserowano tylko te strony, na których dokonane zostały wpisy, gdyż bezcelowym było kserowanie pustych stron). Kierownik budowy wyjaśnił, że roboty budowlane związane z powyższą inwestycją prowadzone były do dnia 20 grudnia 2008r., o czym świadczył również ostatni wpis dokonany w dzienniku budowy. Po tym terminie nie prowadzono żadnych prac budowlanych.

W dniu 21 kwietnia 2009 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego przeprowadził dowód z oględzin na terenie przedmiotowej inwestycji. Podczas oględzin dokonano sprawdzenia zgodności wykonanych robót budowlanych z zatwierdzonym projektem budowlanym. W dniu [...] maja 2009r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego orzekł o umorzeniu postępowania administracyjnego w związku z tym, że nie stwierdzono niezgodności wykonanych robót z projektem budowlanym.

Następnie organ podał, że zgodnie z wymogiem art. 96 ustawy o udostępnieniu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, organ właściwy do wydania decyzji wymaganej przed rozpoczęciem realizacji przedsięwzięcia, innego niż przedsięwzięcie mogące znacząco oddziaływać na środowisko, które nie jest bezpośrednio związane z ochroną obszaru Natura 2000 lub nie wynika z tej ochrony, jest obowiązany do rozważenia, przed wydaniem tej decyzji, czy przedsięwzięcie może potencjalnie znacząco oddziaływać na obszar Natura 2000. Postanowieniem z dnia 6 stycznia 2010r. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Krakowie odstąpił od obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania na obszar Natura 2000 dla przedmiotowego przedsięwzięcia. W postanowieniu powyższym, po dokonaniu analizy dokumentacji dotyczącej wydania decyzji o pozwoleniu na budowę wraz z informacjami dotyczącymi przedsięwzięcia pod kątem uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do przeprowadzenia oceny oddziaływania na obszar Natura 2000, Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska stwierdził, że przedsięwzięcie jest zlokalizowane poza obszarem Natura 2000 Tatry PLC120001 wyznaczonym Rozporządzeniem Ministra Środowiska z dnia 21 lipca 2004 r. w sprawie obszarów specjalnej ochrony ptaków Natura 2000 oraz przekazanym do Komisji Europejskiej na liście o której mowa w art. 27 ustawy o ochronie przyrody (w odległości około 500 m). W wyniku przeprowadzonego postępowania nie stwierdzono prawdopodobieństwa wystąpienia znaczącego negatywnego oddziaływania przedmiotowej inwestycji na obszar Natura 2000 Tatry PLC120001 związanego między innymi z pogorszeniem stanu siedlisk przyrodniczych lub siedlisk gatunków roślin i zwierząt, dla których ochrony został wyznaczony obszar Natura 200, negatywnym wpływem na gatunki, dla których ochrony został wyznaczony obszar Natura 2000, pogorszeniem integralności obszaru Natura 2000 lub jego powiązaniem z innymi obszarami. Ponadto, w postanowieniu powyższym Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w toku postępowania administracyjnego ustalił, iż przedmiotowa inwestycja nie jest przedsięwzięciem znaczącą oddziałującym na środowisko, jak również mogącym potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, zatem brak podstaw do wydana decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach zgodnie z zapisami ustawy o udostępnieniu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko.

Starosta Tatrzański wskazał również, że zgodnie z § 3 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Wojewody Małopolskiego w sprawie Południowomałopolskiego Obszaru Chronionego Krajobrazu Rozporządzenie Nr 92/06 Wojewody Małopolskiego z dnia 24 listopada 2006 r. (Dz. Urz. Woj. Małopolskiego z 2006 r. Nr 806 póz. 4862) na terenie powyższego obszaru zakazuje się realizacji przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, w rozumieniu art. 51 ustawy Prawo ochrony środowiska. Zakaz o którym mowa w ust. 1 pkt 2 nie dotyczy realizacji przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, dla których przeprowadzona procedura oceny oddziaływania na środowisko wykazała brak niekorzystnego wpływu na przyrodę Obszaru. Przedmiotowa inwestycja nie wymagała przeprowadzenia postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko co omówiono powyżej. Projektowana inwestycja nie narusza pozostałych zakazów wymienionych w § 3 ust. 1 w/w rozporządzenia. Inwestycja nie jest zlokalizowana w pasie szerokości 25 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych, nie oddziałuje na dziko występujące zwierzęta, nie powoduje niszczenia ich nor, legowisk, innych schronień i miejsc rozrodu oraz tarlisk złożonej ikry, nie jest powodem likwidowania i niszczenia zadrzewień śródpolnych, przydrożnych i nadwodnych, w przypadku przedmiotowej inwestycji nie wydobywa się do celów gospodarczych skał, w tym torfu, oraz skamieniałości, w tym kopalnych szczątków roślin i zwierząt, a także minerałów, nie wykonuje się prac ziemnych trwale zniekształcających rzeźbę terenu, nie dokonuje się zmian stosunków wodnych, nie likwiduje się naturalnych zbiorników wodnych, starorzeczy i obszarów wodno-błotnych.

W dalszy rozważaniach Starosta Tatrzański podał, że wieś M. posiada miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego zatwierdzony uchwałą nr III/12/98 Rady Gminy P. z dnia 9 grudnia 1998 r. Zgodnie z jego ustaleniami , działka nr [...] leży w terenach oznaczonych symbolem Ml i Mix, przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową, pensjonatową, związaną z nieuciążliwą działalnością usługową i gospodarczą, w tym rolniczą, a także niezbędne ulice dojazdowe i towarzyszącą infrastrukturę techniczną. Część działki od strony zachodniej leży w terenie oznaczonym symbolem KZ przeznaczonym pod tereny komunikacji drogowej. Pozostała wschodnia część działki leży w terenach RE rolnych. Projekt budowlany jest zgodny z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Pod zabudowę projektowaną wykorzystane jest 17,00% powierzchni działek położonych w obrębie terenów przeznaczonych pod zabudowę (Ml). Zgodnie z miejscowym planem wartość powyższa nie może przekroczyć 35%. Powierzchnia biologicznie czynna wynosi 55,00% i spełnia wymagania m.p.z.p. (min. 55% powierzchni działek należy przeznaczyć pod zieleń wypoczynkową lub użytkową). Forma architektoniczna projektowanego budynku nawiązuje do tradycyjnej architektury Podhala. Rzut projektowanego budynku złożony jest z prostokątów o proporcjach 1 do co najmniej 1,5, wymiar krótszego boku nie przekracza 9,00 m. Liczba kondygnacji projektowanego budynku - 1 nadziemna, 2 w kubaturze dachu (zgodnie z m.p.z.p. liczba kondygnacji nie powinna przekraczać jednej kondygnacji naziemnej, w kubaturze dachu można wbudować nie więcej niż dwie kondygnację użytkowe). Wysokość budynku wzdłuż środkowej osi rzutu nie przekracza 11,00 m. Maksymalna średnia wysokość podmurówki projektowanego budynku nie przekracza 1,40 m. Maksymalna odległość krawędzi okapu liczona od poziomu terenu (liczona jako średnia arytmetyczna) nie przekracza odległości wymaganej m.p.z.p. tj. 4,50 m. Dach zaprojektowano z kalenicą równoległą do dłuższego boku budynków jako dwuspadowy symetryczny o jednakowym kącie nachylenia obu połaci pod kątem 54° zgodnie z założeniami m.p.z.p. Do wykończenia elewacji zgodnie z mpzp zastosowano naturalne materiały miejscowe (drewno, okładzina podmurówki z kamienia piaskowca). Ściany zewnętrzne murowane, tynkowane w kolorze jasny beż, pokrycie dachu blacha trapezowa w kolorze ciemny brąz - spełnione tym samym zostały ustalenia m.p.z.p.

Odnosząc się do zarzutu stron podniesionych w trakcie postępowania, iż M. to spokojny przysiółek, wieś o czystym stylu budownictwa podhalańskiego, Starosta Tatrzański stwierdził, że trudno podzielić stanowisko skarżących. Charakter projektowanej inwestycji, jako budynku pensjonatowego, swoim przeznaczeniem i funkcją nie odbiega od dużej ilości istniejących obiektów w miejscowości M. będącej jedną z miejscowości wchodzących w skład podhalańskiej Gminy P.. Z uwagi na lokalizację i usytuowanie M. jest jedną z bardzo chętnie odwiedzanych miejscowości na Podhalu zarówno zimą jak i latem. Obszar wsi ograniczony jest od strony zachodniej granicą miasta Zakopanego, od strony pomocnej granicą wsi P., od wschodu i południa graniczy z Tatrzańskim Parkiem Narodowym. Miejscowość leży na dwóch bezleśnych grzbietach - Za Sichłą i Budzowym Wierchu, na wysokości od 840 - 950 m n.p.m. Z wioski roztacza się piękny widok na Tatry, od Murania przez Granaty, Zawrat i Świnicę, aż po Giewont i część Czerwonych Wierchów. M. jest znanym kurortem turystycznym, jedną z najbardziej rozwiniętych pod tym względem wsi na Podhalu. Na jej terenie zarejestrowanych jest 140 pensjonatów wynajmujących turystom pokoje gościnne, co stanowi około 3 tysiące miejsc noclegowych. Działa tu 6 gospodarstw agroturystycznych, 10 firm związanych z branżą budowlaną, 30 podmiotów zajmujących się handlem obwoźnym, 12 sklepów, 11 firm przewozowych (dane na lipiec 2007r.). Większość podmiotów gospodarczych to małe firmy jednoosobowe lub rodzinne. Istnieją tu także wyciągi narciarskie, które stanowią zimową atrakcję turystyczną wsi.

Starosta Tatrzańskie wskazał następnie, że projekt budowlany został sporządzony zgodnie z przepisami w tym techniczno - budowlanymi. Zaliczamy do nich między innymi rozporządzenie Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Budynek zaprojektowano w technologii ścian i pokryciu dachu jako nierozprzestrzeniające ogień (NRO). Odległości projektowanego budynku od istniejącego budynku na działce sąsiedniej nr [...] o konstrukcji ścian i pokryciu dachu rozprzestrzeniających ogień (RO) wynosi 10,5 Im. Z uwagi na powyższe północna ściana projektowanego budynku oraz części dachów w promieniu 12,00 m od istniejącego budynku zaprojektowane zostały jako ściana oddzielenia przeciwpożarowego o odporności ogniowej REI 120 spełniając tym samym warunek § 271 ust. 10 w/w rozporządzenia. W ścianie oddzielenia przeciwpożarowego zaprojektowano ścianki nieotwieralne ze szkła w konstrukcji stalowej o odporności ogniowej REI 120. Powierzchnia ściany oddzielenia przeciwpożarowego wynosi 68,80 m² a powierzchnia ścianek ze szkła w konstrukcji metalowej wynosi 6,60 m² co stanowi 9,60% łącznej powierzchni ściany oddzielenia przeciwpożarowego. Dla przedmiotowej inwestycji przewidziano miejsca postojowe w ilości 17 (w tym dwa miejsca dla osób niepełnosprawnych). Lokalizacja miejsc postojowych spełnia warunek § 19 ust. 1 i 2 w/w rozporządzenia Lokalizacja miejsca gromadzenia odpadów stałych spełnia wymagania § 23 ust. 1 w/w rozporządzenia.

Za prawidłowość przyjętych rozwiązań projektowych zgodnych z zasadami wiedzy technicznej i obowiązującymi przepisami odpowiada projektant. Oświadczenia w tym zakresie zostały złożone przez poszczególnych projektantów i sprawdzających. Natomiast na kierowniku budowy ciąży obowiązek realizacji obiektu zgodnie z projektem, przy zastosowaniu wyrobów budowlanych dopuszczonych do stosowania w budownictwie, spełniających wymagania określone w projekcie. Dokumentacja powyższa wykonana została przez osoby posiadające wymagane uprawnienia budowlane. Projektanci załączyli do projektów zaświadczenia o przynależności do właściwych izb samorządów zawodowych, aktualne na dzień wykonania projektu. Projekt budowlany jest kompletny, posiada wymagane przepisami szczególnymi uzgodnienia, pozwolenia i opinie innych organów. Projekt budowlany spełnia wymagania określone w art. 34 ust. 1,2,3 Prawa budowlanego. Inwestorzy złożyli oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomościami na cele budowlane i uzyskali wymagane przepisami szczególnymi, uzgodnienia, pozwolenia lub opinie innych organów. W związku ze spełnieniem wymagań określonych w art. 35 ust. 1 oraz w art. 32 ust. 1 i ust. 4 Prawa budowlanego, należało udzielić wnioskowanego pozwolenia na budowę.

Odwołanie od powyższej decyzji wniósł w terminie F. Ł., zarzucając naruszenie art. 6, 7, 8, 9, 10, 77 k.p.a. oraz przepisów ustawy - Prawo budowlane, jak również art. 32, 35 i rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakimi powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2002 Nr 75 poz. 690 ze zm.) oraz przepisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy P.. Skarżący domagał się uchylenia kwestionowanej decyzji oraz przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.

Uzasadniając powyższe podnosił, że kolejna decyzja organu dotycząca tej samej sprawy nie jest właściwa, a postępowanie toczyło się z rażącym naruszeniem prawa. Organ nie wykonał zastrzeżeń podnoszonych wcześniej przez skarżącego i zakwestionowanych przez Sąd uchylający decyzję organu drugiej instancji oraz decyzję Starostę Tatrzańskiego w przedmiotowej sprawie, a także nie uwzględnił zastrzeżeń podnoszonych przez organ odwoławczy - co bezwzględnie skutkować winno uchyleniem również obecnej decyzji. Ponownie najpoważniejszym zarzutem naruszającym powyższe przepisy jest rażąco naruszające prawo postępowanie organu w przypadku, gdy jak sam twierdzi część projektu uległa zmianie, gdyż niektóre elementy budowy zostały już wykonane. Nie przeprowadzono rozprawy administracyjnej i wizji w terenie, aby naocznie stwierdzić, czy przedmiotowe prace zostały wykonane i w jakim stopniu, czy zostały wykonane zgodnie z wcześniejszym projektem i czy zatem można zmienić projekt w planowanym kształcie. Zrealizowane już prace nie zostały wykonane zgodnie z projektem, a teoretyczna analiza tzw. zacienienia nie przystaje do rzeczywistości. Rozprawy administracyjnej w terenie i wizji nie może zastąpić zażądanie przedstawienia dziennika budowy, który i tak według skarżącego jest rozkompletowany. Ponadto, tryb prowadzenia sprawy jako dokończenia budowy wskazuje wprost na konieczność dokonania wizji i zamknięcia pewnego etapu budowy. Oczywiście organ zbagatelizował wszelkie uwagi skarżącego w tym względzie. Tak prowadzone postępowanie organu po raz kolejny i to rażąco narusza prawo, a w szczególności art. art. 6, 7, 8, 9, 10, 77 k.p.a. oraz materialnoprawne przepisów ustawy - Prawo budowlane i wynikających z niej rozporządzeń.

F. Ł. zarzucał także, iż organ po raz kolejny absolutnie nie wykonał nakazanych czynności przez Sąd i decyzją organu nadzoru. Przy uwzględnieniu powyższego inwestycja - wbrew błędnemu uzasadnieniu organu - nie może być zgodna z miejscowym planem zagospodarowania Gminy P., gdyż przewiduje on inne wymagania dla inwestycji mieszkaniowych (apartamentowych), a inne dla pensjonatowych. Nie może być zgodna z określonymi przepisami dotyczącymi ochrony środowiska, które Sąd i organ nadzoru przywołał i nie tylko nakazał przeanalizować, ale i w trakcie postępowania realizować, a tak się nie stało. Jest to również ewidentne naruszenie przepisów prawa budowlanego, który nakazują przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwemu organowi sprawdzenie: zgodności projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu - w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony; środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia; zgodności projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi; kompletności projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń oraz informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia. Pomimo wcześniej zgłaszanych wątpliwości organ nie zapoznał się z przewidywanym biznesplanem projektu zgłoszonego do MRR o dofinansowanie unijne, a jak się okazuje inwestycja jest inwestycją wysoce skomercjalizowaną i w związku z tym jej oddziaływanie na środowisko, w tym również pod kątem Natury 2000 będzie bardzo znaczące.

Zaskarżona decyzja winna być zatem uchylona, a jej ewentualne wykonanie wstrzymane, gdyż po raz kolejny strona rozpocznie proces budowlany niezgodnie z prawem.

Po rozpoznaniu powyższego odwołania, Wojewoda Małopolski decyzją z dnia [...] czerwca 2010r., na podstawie art. 80 ust. 1 pkt 2, art. 81 ust. 1 pkt 2 i art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane ( tekst jednolity Dz.U. Nr 156 z 2006r., poz. 1118 ze zm.) oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy uznając, że analiza przekazanego materiału dowodowego nie potwierdziła zarzutów odwołania.

W kwestiach dotyczących możliwości oddziaływania projektowanej inwestycji na środowisko i istnienia przesłanek do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach oraz nałożenia (lub nienakładania), obowiązku sporządzenia raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, wypowiedział się organ właściwy - Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska postanowieniem z 6 stycznia 2010r. Postanowieniem tym odstąpiono od obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko i obszar Natura 2000. Organ właściwy zapoznał się z orzeczeniem Sądu i nie znalazł podstaw do nakładania obowiązku sporządzania raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko ani wydawania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Zalecenia zawarte w tym postanowieniu są dla inwestora obowiązujące. Dodatkowo w wydanej decyzji o pozwoleniu na budowę, w pkt 4 – "Szczegółowe warunki zabezpieczenia terenu budowy i prowadzenia robót budowlanych" - znalazła się informacja o obowiązku wypełnienia postanowienia Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska znak [...]. Organ odwoławczy podziela stanowisko organu pierwszej instancji, iż powyższe stanowi wykonanie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, w którym wskazano, aby kwestie z zakresu ochrony środowiska rozstrzygnięte zostały przez organ właściwy dla wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, a nie przez organ administracji architektoniczno-budowlanej.

Poprawa zakwestionowanej wyrokiem Sądu analizy nasłonecznienia została wykonana i włączona do akt sprawy już w postępowaniu poprzedzającym wydanie przez Starostę decyzji z [...] lipca 2009r. W postępowaniu poprzedzającym wydanie aktualnie zaskarżonej decyzji, strony miały zapewnioną możliwość zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym i wypowiedzenia się co do zebranych dowodów przed wydaniem decyzji, co wypełnia wymogi art. 10 k.p.a. Zatem wada postępowania poprzedzającego wydanie decyzji Starosty z [...] lipca 2009r., wytknięta decyzją organu odwoławczego, nie została powtórzona. Na zarzuty wniesione przez skarżącego po zapoznaniu się z materiałem dowodowym, organ pierwszej instancji odpowiedział w bardzo wyczerpującym uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Uzasadnienie decyzji Starosty Tatrzańskiego spełnia wymogi art. 107 § 3 k.p.a.

Odpowiedź na zarzuty, mówiące o niezgodnym z projektem wykonaniu dotychczasowych robót budowlanych i w związku z tym, o zatwierdzeniu projektu budowlanego na dokończenie budowy, który nie odpowiada rzeczywistym warunkom, stanowi decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Zakopanem z [...] maja 2009r., kończąca postępowanie wszczęte w związku z informacją F. Ł. o prowadzeniu prac niezgodnie z dokumentacją i pozwoleniem na budowę. Z decyzji tej wynika, że nie stwierdzono niezgodności wykonanych robót z projektem budowlanym. Ponadto, do akt dołączono zgodnie z zaleceniem decyzji organu odwoławczego, jako dowód uzupełniający kopię z kart dziennika budowy. Zapisy tam zawarte potwierdzają stopień zaawansowania budowy określony w projekcie budowlanym. Powyższe dowody, zdaniem organu odwoławczego, uznać można za wystarczające odnośnie do zgłoszonych przez skarżącego zarzutów w omawianej kwestii. Tak jak stwierdzono już w decyzji organu odwoławczego z [...] października 2009r., organ administracji architektoniczno-budowlanej nie ma obowiązku przeprowadzania oględzin i to z udziałem stron postępowania, stanu zaawansowania robót i oceny, co do zgodności ich wykonania z przepisami prawa w tym z decyzją o pozwoleniu na budowę. W tym zakresie może, a nawet powinien opierać się na stanowisku powołanego do tych zadań organu nadzoru budowlanego i prawnie umocowanej dokumentacji z realizacji budowy.

Organ odwoławczy nie stwierdził także naruszenia art. 32, 35 Prawa budowlanego, przepisów rozporządzenia w sprawie warunków technicznych oraz zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, co zarzucono odwołaniem. Szczegółowa analiza spełnienia wymogów art. 35 ust. 1 i 32 ust. 4 ustawy Prawo budowlane, również w odniesieniu do zapisów miejscowego planu i przepisów techniczno-budowlanych została zawarta w uzasadnieniu decyzji organu pierwszej instancji. Odnośnie do zarzutu o niezgodności rozpatrywanego projektu budowlanego z miejscowym planem, co do funkcji zaprojektowanego budynku, organ odwoławczy wyraził już swoje stanowisko w decyzji z dnia 30 września 2008r. i nie zostało ono podważone wyrokiem Sądu. Zatwierdzony projekt budowlany nie przedstawia budynku mieszkalnego wielorodzinnego - budynku apartamentowego (jak skarżący określił obiekt), tylko budynek zamieszkania zbiorowego o charakterze pensjonatowym. W myśl zapisów § 6 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi M. w Gminie P., przyjętego uchwałą Nr III/12/98 Rady Gminy P. z dnia 9 grudnia 1998r., tereny, w których znajduje się obszar przedmiotowej inwestycji przeznaczone są pod zabudowę mieszkaniową i pensjonatową, związaną z nieuciążliwą działalnością usługową i gospodarczą. Wydane pozwolenie na budowę z określeniem nazwy inwestycji budynek pensjonatowy, nie oznacza, że obiekt stanowi pensjonat, podlegający kategoryzacji, w rozumieniu przepisów ustawy o usługach turystycznych.

Analiza dokonana przez organ odwoławczy wykazała usunięcie wad poprzedniego postępowania, o czym wspomniano już powyżej, stwierdzono spełnienie art. 35 ust. 1 i art. 32 ust. 4 ustawy Prawo budowlane. Spełnienie wymagań w powyższym zakresie obliguje, zgodnie z art. 35 ust. 4 Prawa budowlanego, organy administracji architektoniczno-budowlanej do wydania inwestorowi pozwolenia na budowę.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia [...] czerwca 2010r. wniósł F. Ł., domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Starosty Tatrzańskiego, jak również zasądzenia kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi wskazywał na długotrwałość postępowania, będącą skutkiem rażącego naruszenia prawa przy wydaniu licznych decyzji w zakresie przepisów prawa budowlanego, prawa o postępowaniu administracyjnym, czy prawa o planowaniu przestrzennym gminy P..

Zarzucał, że w sprawie organy pomijają wykładnię Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie oraz nie wykonują nakazanych czynności.

Zdaniem skarżącego , w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji pominięto szereg faktów z postępowań toczących się równolegle w związku z niniejszym postępowaniem. Organ kwestionuje np. podniesione zarzuty skarżącego, co do niezgodności wykonanych dotychczas robót z projektem i w związku z tym o bezprawnym zatwierdzeniu projektu budowlanego na dokończenie budowy, który nie odpowiada rzeczywistym warunkom. Twierdzi, że zarzuty skarżącego nie są zasadne, gdyż podnoszone kwestie oceniono decyzją PINB w Zakopanem. W tej części stanowisko organu jest nieprzemyślane oraz celowo błędne i już choćby z tego tytułu zaskarżona decyzja nie może się ostać. Po pierwsze, organ nie wskazuje celowo, czy decyzja PINB w Zakopanem z dnia [...] maja 2009r. jest prawomocna. Po drugie, decyzja ta została uchylona przez WINB w Krakowie sygn. [...] i to 2 miesiące przed wydaniem obecnie skarżonej decyzji.

Wskazując dalej na naruszenie art. 6, 7, 8, 9, 10 i 77 k.p.a. oraz przepisów prawa budowlanego, przede wszystkim zaś art. 35 ustawy, przepisów rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakimi powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie oraz przepisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy P. skarżący podtrzymał zrzut, że decyzja Starosty Powiatu Tatrzańskiego nie jest właściwa, rażąco narusza prawo i samo postępowanie toczyło się z rażącym naruszeniem prawa. Organ pierwszej instancji nie wykonał bowiem zastrzeżeń podnoszonych wcześniej przez skarżącego, a zakwestionowanych przez WSA w Krakowie i organ drugiej instancji w decyzjach uchylających kolejne decyzje Starosty Tatrzańskiego w przedmiotowej sprawie, co również obecnie winno skutkować uchylenie przez organ odwoławczy decyzji. Starosty Tatrzańskiego. Skarżący powołując kolejno treść art. 6, 7, 77 § 1, 10 § 1 k.p.a. zarzucał, że w sprawie niniejszej organ nie wykonał wynikających z tych przepisów obowiązków.

Skarżący ponownie zaznaczył, że organ najwyraźniej nie zrozumiał, bądź nie rozumie przepisów regulujących konieczność zmiany projektu w sytuacji, gdy istnieje niezgodność wykonanych dotychczas robót z pierwotnym i obecnym projektem. Przy uwzględnieniu powyższego, nowa inwestycja również nie może być zgodna z miejscowym planem zagospodarowania Gminy P., gdyż przewiduje on inne wymagania dla inwestycji mieszkaniowych (apartamentowych), a inne dla pensjonatowych. Jest to więc ewidentne naruszenie art. 35 Prawa budowlanego.

Prawomocnym postanowieniem z dnia 7 października 2010r., sygn. akt II SA/Kr 909/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie umorzył postępowanie w sprawie ze skargi F. Ł. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia [...] czerwca 2010r. oraz zasądził od tego organu na rzecz skarżącego kwotę 500,00zł. tytułem zwrotu kosztów postępowania. Podstawę prawną umorzenia postępowania sądowoadministracyjnego stanowił art. 161 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zaś wydanie takiego orzeczenia wynikało z uwzględnienie przez Wojewodę Małopolskiego skargi, w trybie autokontroli, decyzją z dnia z [...] sierpnia 2010r.

Wyżej wskazaną decyzją z dnia [...] sierpnia 2010r. Wojewoda Małopolski, działając na podstawie art. 54 § 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz art. 80 ust. 1 i 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane (tekst jednolity Dz.U. Nr 156 z 2006r., poz. 1118 ze zm.) uchylił decyzję własną z dnia [...] czerwca 2010r., jak również decyzję Starosty Tatrzańskiego z dnia [...] lutego 2010r. oraz przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.

Wydając takie rozstrzygnięcie podał, że analiza treści skargi wskazała na istotną okoliczności w sprawie. Skarżący podniósł, że decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Zakopanem z [...] maja 2009 r. została uchylona decyzją Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie i to przed wydaniem decyzji przez Wojewodę Małopolskiego. Postępowanie wyjaśniające przeprowadzone przez Wojewodę Małopolskiego z udziałem organów nadzoru budowlanego potwierdziło tę okoliczność. Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie decyzją z 6 kwietnia 2010r., po rozpatrzeniu odwołania F. Ł. uchylił decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Zakopanem z [...] maja 2009r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Z uzasadnienia tej decyzji wynika, że postępowanie dowodowe przeprowadzone przez organ pierwszej instancji nadzoru budowlanego było wadliwe i niepełne.

Wyeliminowanie z obrotu prawnego rozstrzygnięcia organu nadzoru budowlanego, na którym opierały się organy rozpatrujące sprawę o udzielenie pozwolenia na budowę stanowi istotną okoliczność w sprawie dotyczącej możliwości udzielenia pozwolenia na budowę. Bez ostatecznego wyjaśnienia kwestii czy zrealizowane roboty zostały wykonane zgodnie, czy też niezgodnie z udzielonym pozwoleniem na budowę i zakończenia sprawy przed organem nadzoru budowlanego nie jest możliwe wydanie przez organ administracji architektoniczno-budowlanej decyzji w sprawie pozwolenia na dokończenie budowy. Uchylenie decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Zakopanem z [...] maja 2009r. nastąpiło przed wydaniem decyzji przez Wojewodę Małopolskiego z [...] czerwca 2010r., którą w tych okolicznościach należy uchylić. Organ odwoławczy rozpatrując sprawę i wydając decyzję z [...] czerwca 2010r. nie wiedział o uchyleniu decyzji organu nadzoru budowlanego pierwszej instancji przez organ drugiej instancji, co nie zmienia faktu, że zaskarżonej decyzji Wojewody Małopolskiego w tych okolicznościach nie można uznać za prawidłową.

W świetle powyższego organ odwoławczy uznał za zasadne uwzględnienie argumentacji zawartej w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na decyzję Wojewody Małopolskiego w zakresie, w jakim skarżący kwestionuje prawidłowość rozstrzygnięcia, które oparto na wyeliminowanej z obrotu prawnego decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego. W ponownym postępowaniu organ pierwszej instancji rozstrzygnie sprawę po ostatecznym zakończeniu postępowania przez organy nadzoru budowlanego w kwestii zarzucanej niezgodności wykonania robót z zatwierdzoną dokumentacją, z uwzględnieniem ustaleń dokonanych przez te organy.

Z powyższą decyzją nie zgodzili się A. J. i M. J. wnosząc w terminie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. Skarżący zarzucali

1. obrazę przepisu art. 35 ust 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane poprzez uchylenie decyzji Starosty Tatrzańskiego o zatwierdzeniu projektu budowlanego oraz udzieleniu pozwolenia na budowę i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, w sytuacji, w której decyzja o pozwoleniu na budowę spełniała wszelkie wymagania określone w art. 35 ust. 1 oraz art. 32 ust. 1 i 4 ustawy - Prawo budowlane;

2. obrazę przepisu art. 138 § 2 k.p.a. poprzez bezzasadne uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez ten organ, mimo że rozstrzygnięcie sprawy nie wymaga przeprowadzenia przez Starostę Tatrzańskiego jakiegokolwiek dodatkowego postępowania wyjaśniającego, ani w całości ani w znacznej części;

3. oraz obrazę przepisu art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. poprzez brak przywołania w zaskarżonej decyzji podstawy prawnej rozstrzygnięcia zarówno w zakresie określenia, jakie przepisy prawa materialnego narusza decyzja organu pierwszej instancji i z jakich przyczyn konieczne stało się jej uchylenie, jak również w zakresie proceduralnego określenia podstawy prawnej oraz wyjaśnienia przyczyn wydania decyzji kasatoryjnej w niniejszej sprawie.

Nadto z ostrożności procesowej, na wypadek przyjęcia argumentacji Wojewody Małopolskiego o konieczności wcześniejszego zakończenia postępowania przed organami nadzoru budowlanego skarżący zarzucali obrazę przepisu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i w konsekwencji uchylenie decyzji Starosty Tatrzańskiego oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji, podczas gdy w rzeczywistości Wojewoda Małopolski w razie stwierdzenia istnienia zagadnienia wstępnego, które powinno zostać rozstrzygnięte przez organy nadzoru budowlanego, powinien z urzędu zawiesić postępowanie administracyjne .

Rozwijając powyższe zarzuty w obszernym uzasadnieniu skargi A. J. i M. J. domagali się uchylenia zaskarżonej decyzji w całości oraz zasądzenia na rzecz skarżących zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Wnosili także o przeprowadzenia dowodu uzupełniającego z dokumentów w postaci uchylonej decyzji Wojewody Małopolskiego z dnia [...] czerwca 2010r. oraz odpowiedzi Wojewody Małopolskiego z dnia 3 sierpnia 2010r. na skargę F. Ł., które to dokumenty znajdują się w aktach postępowania zawisłego przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Krakowie - sygn. akt II SA/Kr 909/10.

W piśmie procesowym z dnia 19 stycznia 2011r. skarżący złożyli nadto wniosek o przeprowadzenie dowodu z decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Zakopanem nr 394/10 z dnia 27 października 2010r. o umorzeniu postępowania w sprawie budowy budynku pensjonatowego wykonanego na działkach nr [...], nr [...] i nr [...] w M., na okoliczność potwierdzenia zarzutu skargi, iż brak było podstawy faktycznej w postaci istnienia rzekomej samowoli budowlanej, która uniemożliwiałaby organowi administracji architektoniczno-budowlanej rozpatrzenie wniosku strony o udzielenie pozwolenia na budowę.

Uczestnik F. Ł. wnosił o oddalenie skargi jako bezzasadnej. Wskazywał, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu, jest właściwie uzasadniona, zaś Wojewoda Małopolski w związku z okolicznościami, o których powziął wiadomość po wniesieniu dowołania miał obowiązek uchylenia decyzji własnej, zaskarżonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Małopolski wnosił o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji z analogicznym uzasadnieniem. Wskazywał dodatkowo, że wydając zaskarżoną decyzję miał na uwadze pogląd wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w z dnia 26 sierpnia 2008r., sygn. akt II OSK 280/07, stwierdzającym brak podstaw do przyjęcia zakazu wydania rozstrzygnięcia o uchyleniu decyzji organu pierwszej instancji i przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania w trybie art. 54 § 3 ustawy – Prawo o postępowaniu przed Sądami administracyjnymi.

Rozpoznając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uznał, że wskazał, że fakt uprzedniego wydania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie prawomocnego wyroku z dnia 1[...] lutego 2009r., sygn. akt II SA/Kr 1212/08 ma między innymi ten skutek, że dokonywana obecnie ponowna kontrola dotyczy w szczególności czynności oraz decyzji podjętych po tej dacie. Co do zasady winna ona nastąpić z uwzględnieniem wiążącego charakteru oceny prawnej i wskazań zawartych w uzasadnieniu tego orzeczenia ( art. 153 p.p.s.a.), z tym zastrzeżeniem iż ocena prawna zawarta w orzeczeniu sądu administracyjnego traci moc wiążącą w wypadku zmiany stanu prawnego, jeżeli to spowoduje, że pogląd sądu stanie się nieaktualny (por. wyr. NSA z dnia 22 września 1999 r., I SA 2019/98 , ONSA 2000, nr 3, poz. 129). Podobny skutek mogą wywołać istotne zmiany stanu faktycznego. Przez ocenę prawną rozumie się wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawa materialnego i procedury oraz sposobu ich stosowania w rozpoznawanej sprawie , a pojęcie to obejmuje zarówno krytykę sposobu zastosowania normy prawnej w zaskarżonym akcie (czynności), jak i wyjaśnienie, dlaczego stosowanie tej normy przez organ, który wydał ten akt (czynność) zostało uznane za błędne. Wskazania co do dalszego postępowania stanowią z reguły konsekwencje oceny prawnej. Dotyczą one sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu eliminację błędów już popełnionych oraz wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie dla uniknięcia dostrzeżonych wadliwości, przy czym wskazania te nie mogą z góry narzucać sposobu rozstrzygnięcia konkretnych kwestii związanych z treścią przyszłego rozstrzygnięcia sprawy.

Mając na uwadze powyższe ogólne uwagi oraz przedmiot postępowania Sąd stwierdził, że w sprawie niniejszej po wydaniu wyroku z dnia 1[...] lutego 2009r., sygn. akt II SA/Kr 1212/08 uległ zasadniczej zmianie stan faktyczny z uwagi na rozpoczęcie przez inwestorów budowy na podstawie ostatecznej decyzji Wojewody Małopolskiego z dnia 30 września 2008r., utrzymującej w mocy decyzję Starosty Tatrzańskiego z dnia [...] kwietnia 2008r.. Towarzyszyła temu zmiana pierwotnego wniosku, która nie prowadzi jednak do braku tożsamości zamierzeń inwestycyjnych. Po wydaniu powyższego wyroku zmianie uległy również niektóre przepisy, co nie powoduje jednakże, by wskazania Wojewódzkiego Sądy Administracyjnego dotyczące dalszego toku postępowania stał się nieaktualne.

Zaskarżona obecnie decyzja Wojewody Małopolskiego z [...] sierpnia 2010r. ma charakter specyficzny, gdyż została wydana w wyniku autokontroli, na podstawie art. 54 § 3 p.p.s.a. Powyższe uzasadnia rozważenie w pierwszym rzędzie prawidłowości zastosowania przez organ odwoławczy wskazanego przepisu.

Artykuł 54 § 3 p.p.s.a. stanowi, że organ administracji publicznej, którego działanie lub bezczynność zaskarżono, może w zakresie swojej właściwości uwzględnić skargę w całości do dnia rozpoczęcia rozprawy.

Sąd podkreślił, że w doktrynie i orzecznictwie przyjmuje się, że celem autokontroli jest umożliwienie organom administracji publicznej ponownej weryfikacji własnego działania (lub braku działania) bez konieczności angażowania sądu administracyjnego w ocenę jego zgodności z prawem (T. Woś, Postępowanie sądowoadministracyjne, Warszawa 1999, s. 156). Autokontrola prowadzi w związku z tym do szybszego załatwienia sprawy i to zgodnie z żądaniem skarżącego, a zatem służy także realizacji zasady szybkości postępowania wyrażonej w art. 7 p.p.s.a. Treść art. 54 § 3 p.p.s.a. wskazuje jednak wprost, że warunkiem skorzystania z uprawnienia do autokontroli jest uwzględnienie skargi w całości, a więc uznanie za uzasadnione zarówno zarzutów oraz wniosków skargi, jak i wskazanej w niej podstawy prawnej ( tak np. wyrok NSA z dnia 10 grudnia 2008 r., sygn. akt II OSK 1575/07, zam. zb. LEX nr 525966 oraz w nim powołane orzecznictwo).

W kwestii stosowania art. 54 § 3 p.p.s.a., w doktrynie i orzecznictwie przeważa pogląd, który podzielił Wojewódzki Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym sprawę, że rozstrzygnięcie wydane w wyniku uwzględnienia skargi w całości może zawierać:

- uchylenie zaskarżonej decyzji w całości lub części (w zależności od zakresu zaskarżenia) i orzeczenie w tym zakresie co do istoty sprawy;

- uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji organu pierwszej instancji i orzeczenie o istocie sprawy;

- uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji organu pierwszej instancji i umorzenie postępowania w sprawie;

- uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania odwoławczego (tak Tadeusz Woś, "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz" pod red. T. Wosia, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2005, str. 252-253). Decyzja wydana trybie art. 54 § 3 p.p.s.a. nie może jednakże wywoływać skutku w postaci powrotu sprawy na drogę administracyjną przed organ pierwszej instancji. Możliwość tę wykluczyło bowiem skierowanie sprawy na drogę sądową (tak w doktrynie nadto M.Bik, artykuł PPP 2007/11/43 - Autokontrola decyzji administracyjnej w postępowaniu sądowo administracyjnym, T.Kiełkowski artykuł PS 2004/7-8/181 - Uprawnienia autokontrolne organu administracji w postępowaniu sądowoadministracyjnym oraz w orzecznictwie wyrok WSA z dnia 12 lipca 2005 r., I SA/Wa 735/04, LEX nr 190723, wyrok z dnia 23 czerwca 2005 r., VII SA/Wa 318/05, LEX nr 1866671, wyrok z dnia 15 czerwca 2005 r., IV SA/Wa 158/05, LEX nr 179228, wyrok z dnia 3 czerwca 2005 r., VII SA/Wa 812/04, LEX nr 186673, "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz" - Zakamycze 2005 r., str. 146-150), wyroku WSA z dnia 15 października 2008r., sygn. akt II SA/Gd 532/08, LEX nr 499900).

Uwzględniając powyższe w stanie faktycznym niniejszej sprawy Sąd uznał, że wydając decyzję z dnia [...] sierpnia 2010r. Wojewoda Małopolski naruszył art. 54 § 3 p.p.s.a. albowiem uchylając decyzję własną z dnia [...] czerwca 2010r. uchylił również decyzję Starosty Tatrzańskiego z dnia [...] lutego 2010r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Takie rozstrzygnięcie pozostaje zaś w sprzeczności z wyrażonymi w obu procedurach zasadami szybkości postępowania. Orzekając w taki sposób Wojewoda Małopolski wyłączył bezzasadnie możliwość dokonania sądowej kontroli wydanych w sprawie aktów administracyjnych. W wyniku takiej kontroli mogło zaś dojść do wyrażenia ocen prawnych oraz ewentualnie zaleceń co do dalszego toku postępowania, które przy ponownym rozpatrzeniu sprawy miałyby charakter wiążący, z uwagi na treść art. 153 p.p.s.a., w przeciwieństwie do takich ocen i wskazań dokonywanych przez organ odwoławczy. Stanowisko zawarte w decyzji wydanej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. organ pierwszej instancji może jedynie z uwagi na autorytet organu wyższego stopnia, nie musi jednak go respektować z braku stosownych podstaw prawnych.

W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 54 § 3 p.p.s.a. także z tej przyczyny, że z licznych materialnoprawnych i procesowych zarzutów skargi - w tym także wskazujących na niewykonanie wiążących zaleceń wynikających z prawomocnego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 1[...] lutego 2009r., sygn. akt II SA/Kr 1212/08, Wojewoda Małopolski uwzględnił wybiórczo tylko jeden. Fakt uwzględnienia skargi tylko w pewnym zakresie podkreślił nawet w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

W decyzji autokontrolnej brak także ustaleń co do szeregu okoliczności faktycznych istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, które poczynił przecież organ pierwszej instancji, jak również z nimi związanej oceny prawnej. Zaskarżona decyzja została zatem wydana z naruszeniem art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a., art. 107 § 1 i 3 k.p.a. Nie czyniąc własnych rozważań i nie odpowiadając na wszystkie zarzuty odwołania organ drugiej instancji nie wykonał ani obowiązków kontrolnych, ani związanych z ponownym merytorycznym rozpatrzeniem, co winien uczynić z uwagi na zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art.15 k.p.a. ). Tak wydana decyzja narusza również wyrażoną w art. 8 k.p.a. zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa.

Wskazane wyżej uchybienia przepisom postępowania mają istotny wpływ na wynik sprawy, stąd rodzą konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1c p.p.s.a. Stwierdzenie dostrzeganych wad uniemożliwia zaś odniesienie się do tych zarzutów skargi, które podkreślają spełnienie wszelkich przesłanek do wydania decyzji uwzględniającej wniosek inwestorów. Powyższe nie dotyczy jedynie kwestii zależności rozpatrzenia niniejszej sprawy i wydania decyzji od wyniku postępowania należącego do kompetencji organów nadzoru budowlanego, co do której uzasadnienie zaskarżonej decyzji zawiera określone ustalenia i pewne wskazania.

Analizując zarzuty skargi w tym zakresie, Sąd wskazał, że stosownie do art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. – Prawo budowlane (tekst jednolity Dz. U. Nr 156 z 2006r., poz. 1118 ze zm.), roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31. Z art. 32 ust. 4a Prawa budowlanego wynika też, że nie wydaje się pozwolenia na budowę w przypadku rozpoczęcia robót budowlanych z naruszeniem przepisu art. 28 ust. 1. Ponadto, zgodnie z treścią art. 35 ust. 5 Prawa budowlanego, właściwy organ wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę, jeżeli na terenie, którego dotyczy projekt zagospodarowania działki lub terenu, znajduje się obiekt budowlany, w stosunku do którego orzeczono nakaz rozbiórki.

Uzyskanie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę upoważnia do prowadzenia robót budowlanych, o ile na podstawie obowiązujących przepisów nie doszło do wstrzymania wykonania takiej decyzji ( art. 61 p.p.s.a. i art. 152 p.p.s.a.).

Inwestycję należy realizować zgodnie z projektem budowlanym oraz innymi warunkami pozwolenia na budowę. Stosownie do art. 36a ust. 1 – 3, i 5 pkt 1-3, 5-7 :

1. Istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę jest dopuszczalne jedynie po uzyskaniu decyzji o zmianie pozwolenia na budowę.

2. Właściwy organ uchyla decyzje o pozwoleniu na budowę, w przypadku wydania decyzji, o której mowa w art. 51 ust. 1 pkt 3.

3. W postępowaniu w sprawie zmiany decyzji o pozwoleniu na budowę, przepisy art. 32-35 stosuje się odpowiednio do zakresu tej zmiany.

5. Nieistotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę nie wymaga uzyskania decyzji o zmianie pozwolenia na budowę i jest dopuszczalne, o ile nie dotyczy:

1) zakresu objętego projektem zagospodarowania działki lub terenu,

2) charakterystycznych parametrów obiektu budowlanego: kubatury, powierzchni zabudowy, wysokości, długości, szerokości i liczby kondygnacji,

5) zapewnienia warunków niezbędnych do korzystania z tego obiektu przez osoby niepełnosprawne,

6) zmiany zamierzonego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części,

7) ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz nie wymaga uzyskania opinii, uzgodnień, pozwoleń i innych dokumentów, wymaganych przepisami szczególnymi.

6. Projektant dokonuje kwalifikacji zamierzonego odstąpienia oraz jest obowiązany zamieścić w projekcie budowlanym odpowiednie informacje (rysunek i opis) dotyczące odstąpienia, o którym mowa w ust. 5.

Artykuł 37 ust. 2 Prawa budowlanego stanowi ponadto, że rozpoczęcie albo wznowienie budowy, w przypadkach określonych w ust. 1, art. 36a ust. 2 albo w razie stwierdzenia nieważności bądź uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę, może nastąpić po wydaniu nowej decyzji o pozwoleniu na budowę, o której mowa w art. 28, albo decyzji o pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych, o której mowa w art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego.

Kontrola przestrzegania powyższych przepisów należy do organów nadzoru budowlanego, które postępowanie w sprawie legalności robót budowlanych mogą prowadzić na wniosek lub z urzędu. Organy te, stosownie do zasad ogólnych przewidzianych w art. 104 k.p.a. załatwiają sprawę przez wydanie decyzji zawierającej rozstrzygnięcie co do istoty albo kończącej sprawę w inny sposób w danej instancji. Wybór materialnoprawnej podstawy oraz wydane rozstrzygnięcie zależy zaś od ustalenia, czy inwestor rozpoczął roboty budowlane na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, czy prowadził budowę wyłącznie w okresie jej obowiązywania, czy realizując roboty budowlane przestrzegał wymogów wynikających z zatwierdzonego projektu budowlanego i innych warunków pozwolenia na budowę, a także czy tak wykonane prace nie naruszają obowiązujących przepisów prawa.

Sąd podkreślił, że w sprawie niniejszej było poza sporem, że inwestorzy rozpoczęli roboty budowlane na podstawie ostatecznej decyzji Wojewody Małopolskiego z dnia 30 września 2008r., utrzymującej w mocy decyzję Starosty Tatrzańskiego z dnia [...] kwietnia 2008r., które następnie zostały uchylone prawomocnym wyrokiem z dnia [...] lutego 2009r., sygn. akt II SA/Kr 1212/08. Wydając zaskarżoną decyzję Wojewoda Małopolski miał na uwadze fakt, że Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie decyzji z 6 kwietnia 2010r. uchylił decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Zakopanem z [...] maja 2009r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Z dostępnych w przedstawionych aktach administracyjnych decyzji organów nadzoru budowlanego wynika zaś, że zostały one wydane w toku postępowania w sprawie budowy budynku pensjonatowego na działkach nr [...], nr [...] i nr [...] położonych w M..

W świetle wyżej wskazanych przepisów nie budzi zatem zastrzeżeń zwarte w zaskarżonej decyzji stwierdzenie, w myśl którego wydanie w sprawie pozwolenia na budowę w zakresie niezrealizowanych dotąd robót budowlanych nie jest możliwie bez zakończenia decyzją ostateczną postępowania prowadzonego przez organy nadzoru budowlanego. Wynik tego postępowania zadecyduje bowiem w sposób wiążący organy architektoniczno -budowlane, czy w sprawie zachodzą przesłanki do odmowy udzielenia pozwolenia na budowę, co do objętej aktualnie wnioskiem inwestycji. Także przy braku przeszkód do kontynuacji inwestycji dopiero wynik tego postępowania pozwoli na ocenę, czy w sprawie niniejszej przedłożono odpowiedni projekt budowlany wraz opiniami i uzgodnieniami.

W tym kontekście za trafny należy jednak uznać zarzutu skargi, w którym wskazano, że ujawnienie w postępowaniu odwoławczym okoliczności dowodzących, iż w sprawie prowadzonej przez inny organ administracji publicznej rozstrzygnięto decyzją ostateczną zagadnienia wstępnego, nie stanowiło dostatecznej podstawy do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., lecz winno skutkować zawieszeniem postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. w związku z art. 140 k.p.a. Artykuł 138 § 2 k.p.a. stanowi bowiem w zdaniu pierwszym, że organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie wykazano jednakże, by w sprawie niniejszej istniała konieczność powtórzenia albo uzupełnienia postępowania wyjaśniającego w takim właśnie zakresie. Powyższe zaś dodatkowo uzasadnia eliminację zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 "c" p.p.s.a.

Sąd wskazał, że w doktrynie przyjmuje się trafnie, że jeżeli decyzja autokontrolna okaże się wadliwa w stopniu uzasadniającym jej uchylenie bądź stwierdzenie nieważności, sąd będzie zobligowany orzec w wyroku nie tylko co do niej, ale także co do decyzji ją poprzedzających, wydanych w ramach postępowania administracyjnego (instancyjnego). Takie rozstrzygnięcie, wykraczające poza ściśle rozumiany przedmiot zaskarżenia i sięgające "w głąb" sprawy, będzie w tym wypadku "niezbędne dla końcowego jej załatwienia" w myśl art. 135 p.p.s.a. (tak T.Kiełkowski, artykuł, PS 2004/7-8/181 - Uprawnienia autokontrolne organu administracji w postępowaniu sądowoadministracyjnym). Kontroli tej dokonano w sprawie niniejszej z uwzględnieniem dokumentów zawartych w aktach Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie sygn. II SA/Kr 909/10, zaś jej wyniki obligują również do uchylenia decyzji Wojewody Małopolskiego z dnia [...] czerwca 2010r., z przyczyn wskazanych w art. 145 § 1 pkt 1c p.p.s.a.

Jedna z istotnych wad proceduralnych, która uzasadnia uchylenie tej decyzji została dostrzeżona przez organ drugiej instancji i była powodem wydania przez Wojewodę Małopolskiego decyzji z dnia [...] sierpnia 2010r. Brak ostatecznego rozstrzygnięcia w sprawie prowadzonej przez organy nadzoru budowlanego jest istotny dla orzeczenia o wniosku rozpoznawanym w sprawie niniejszej z przyczyn uprzednio już poddanych analizie. Dodatkowe uchybienia mają również charakter proceduralny, wynikają z faktu wydania decyzji Wojewody Małopolskiego z dnia [...] czerwca 2010r. z naruszeniem zasad wynikających z art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a., art. 107 § 1 i 3 k.p.a.

Sąd wskazał na zasady wynikające z tych przepisów. Stosownie do art. 7 k.p.a. organy administracji publicznej w toku postępowania stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Powołany przepis formułuje naczelną zasadę postępowania jaką jest zasada prawdy obiektywnej, której realizacja ma ścisły związek z zasadą praworządności i wywiera zasadniczy wpływ na ukształtowanie całego postępowania administracyjnego. Z zasady tej wynika między innymi rozwijany w art. 77 § 1 k.p.a. obowiązek organu administracji publicznej określenia w każdej sprawie jakie dowody są konieczne do wyjaśnienie stanu faktycznego, ich poszukiwania oraz realizacji, a także przewidziany w art. 107 § 1 i 3 k.p.a. obowiązek zawarcia w decyzji uzasadnienie faktycznego - które powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, a także uzasadnienie prawnego, zwierającego wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa oraz ustosunkowania się do wszystkich zarzutów podnoszonych przez stronę w trakcie toczącego się postępowania (tak m.in. komentarz do art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego M.Jaśkowska, A.Wróbel; Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Zakamycze, 2005, wyd. II.; G.Łaszczyca, Cz.Martysz, A.Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Tom I i II, Zakamycze, 2005, a także J.Borkowski: Glosa do wyroku NSA z dnia 6 października 1993r., I SA 1270/93, OSP 1994/7-8/131). Wskazanym wymogom winna odpowiadać także decyzja organu drugiej instancji (art. 107 § 1 – 3 k.p.a. w związku z art. 140 k.p.a.). Brak odniesienia się przez organ rozstrzygający sprawę do podnoszonych przez stronę zarzutów nawiązujących do przepisów prawa materialnego stanowi naruszenie prawa procesowego, które ma wpływ wynik sprawy.

Odnosząc te uwagi do stanu faktycznego niniejszej sprawy Sąd uznał, że decyzja Wojewody Małopolskiego z dnia [...] czerwca 2010r. nie spełnia wymogów wynikających z wyżej wskazanych. Utrzymując w mocy decyzję Starosty Tatrzańskiego organ drugiej instancji nie poczynił w niej bowiem żadnych własnych ustaleń co do okoliczności podanych w art. 32 ust. 4 Pb. W uzasadnieniu decyzji brak w ogóle wywodów świadczących o wykonaniu obowiązków wynikających z art. 35 ust. 1 pkt 3 i 4 Pb, tj. w zakresie sprawdzenia kompletności projektu budowlanego i posiadania wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń oraz informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, o której mowa w art. 20 ust. 1 pkt 1b, a także zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7, wykonania projektu – a w przypadku obowiązku jego sprawdzenia , o którym mowa w art. 20 ust. 2, także dokonania sprawdzenia projektu - przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane i legitymującą się aktualnym na dzień opracowania projektu - lub jego sprawdzenia - zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7.

Obowiązki wynikające z treści art. 35 ust. 1 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego zostały wykonane przez organ odwoławczy nienależycie. W kwestii zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi, rozważania ograniczono bowiem do wskazania na fakt wykonania nowej analizy nasłonecznienia , nie podając nawet do jakich prowadzi ona wniosków, pomimo wiążących zaleceń wynikających wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia [...] lutego 2009 r., sygn. akt II SA/Kr 1212/08.

Podobnie, zdaniem Sądu, wywody dotyczące sprawdzenia zgodności projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego są lakoniczne. Uzasadnienie decyzji Wojewody Małopolskiego z dnia [...] czerwca 2010r. nie pozwala na orientację w kwestii zasadności zarzutów F. Ł. dotyczących zatwierdzenia dokumentacji dotyczącej budowy apartamentowca, a nie pensjonatu, a także jego wskazań, że taka inwestycja nie tylko podlega innym przepisom techniczno-budowlanym, ale nadto jest sprzeczna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Organ odwoławczy wskazuje krótko, że co do funkcji zaprojektowanego budynku wyraził już swoje stanowisko w decyzji z dnia 30 września 2008r. i nie zostało ono podważone wyrokiem Sądu. W relacji do tego, co kwestionował skarżący na tle uzasadnienia decyzji organu pierwszej instancji takie stwierdzenie nie wyjaśnia jakie cechy lub okoliczności decydują, że objęty projektem budowlanym i pozwoleniem na budowę obiekt nie stanowi budynku mieszkalnego wielorodzinnego - budynku apartamentowego, tylko budynek zamieszkania zbiorowego o charakterze pensjonatowym. Takie stwierdzenie jest niedostateczne także z tej przyczyny, że decyzja z dnia 30 września 2008r., jako uchylona nie funkcjonuje w obrocie prawny. Nadto, w decyzji tej nie zwracano uwagi na rozróżnienie pomiędzy pensjonatem i apartamentowcem, lecz na kwestie właściwego oznaczenia budynku mieszkalno-usługowego, obejmującego mieszkanie dla właściciela oraz pokoje na wynajem, a także inne pomieszczenia związane ze świadczeniem usług. Ustalenia organu odwoławczego w kwestii rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez organy nadzoru budowlanego były błędne, co wywiedziono już uprzednio.

Sąd podkreślił, że nie jest rzeczą Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zastępowanie organów administracji publicznej w wykonywaniu ich kompetencji orzeczniczych. Stwierdzone wyżej uchybienia proceduralne zaistniałe przy wydaniu zaskarżonej decyzji Wojewody Małopolskiego oraz poprzedzającej ją decyzji tego organu z dnia [...] czerwca 2010r. stwarzają podstawę do ich uchylenia na podstawie art. 145 § 1 pkt 1c p.p.s.a., przy odstąpieniu dalej idącej kontroli prawidłowości zastosowania w niniejszej sprawie przepisów prawa materialnego. Taka kontrola następuje dopiero po ustaleniu rzeczywistego stanu faktycznego sprawy, zaś w sprawie niniejszej, z uprzednio wskazanych przyczyn, jest ona niemożliwa i bezprzedmiotowa (por. wyrok NSA z 10 lutego 1981r., sygn. SA 910/80, ONSA 1981, nr 1, poz. 7 oraz Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz pod red. T. Wosia , WP LexisNexis W-wa 2005 str. 145 t. 14) . W tej sytuacji nie zachodzą też przesłanki do prowadzenie w postępowaniu sądowoadministracyjnym postępowania uzupełniającego przez dopuszczenie dowodu z decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Zakopanem z dnia 27 października 2010r. o umorzeniu postępowania w sprawie budowy budynku pensjonatowego wykonanego na działkach nr [...], nr [...] i nr [...] w M. na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a., który stanowi, że sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie.

Sąd uznał, że pomimo licznych uchybień proceduralnych ich charakter, waga oraz skutki nie upoważniają do uznania, że powyższe decyzje Wojewody Małopolskiego zostały wydane z rażącym naruszeniem prawa. W sprawie brak także podstaw do stwierdzenia ich z innych przyczyn podanych w art. 156 § 1 k.p.a. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 §1 pkt 1c p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję tego organu z dnia [...] czerwca 2010r., określając, że rzeczą Wojewody Małopolskiego przy ponownym rozpatrzeniu sprawy będzie wydanie stosownego rozstrzygnięcia po eliminacji wytkniętych uchybień.

Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 30 marca 2011r., na podstawie art. 173 § 1 i § 2 oraz art. 177 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – dalej p.p.s.a.), wnieśli A. J. i M. J., zaskarżając go w części rozstrzygnięcia zawartego w pkt I wyroku, dotyczącego uchylenia decyzji Wojewody Małopolskiego z dnia [...].06.2010 r. (znak [...]).

Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucano naruszenie przepisu postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie przepisu art. 134 § 2 p.p.s.a., polegające na wydaniu przez Sąd I instancji orzeczenia (w części dotyczącej uchylenia decyzji Wojewody Małopolskiego z dnia [...].06.2010 r. - znak [...], która nie była przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie) na niekorzyść skarżących A. i M. J., pomimo że Sąd I instancji nie stwierdził jednocześnie naruszeń prawa skutkujących stwierdzeniem nieważności tego aktu.

Wskazując na powyższą podstawę skargi kasacyjnej wniesiono o:

1/ uchylenie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 30 marca 2011 r. w zaskarżonej części i przekazanie w tym zakresie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie;

2/ orzeczenie na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania sądowo - administracyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej zarzucono, że Sąd I instancji zaskarżonym wyrokiem uchylił wcześniejszą decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia [...] czerwca 2010r. (znak [...]), mimo że decyzja ta była niewątpliwie korzystna dla skarżących A. i M. J. (utrzymano nią w mocy decyzję Starosty Tatrzańskiego dnia [...] lutego 2010r. o zatwierdzeniu projektu budowlanego oraz udzieleniu A. i M. J. pozwolenia na dokończenie budowy budynku pensjonatowego wraz z infrastrukturą techniczną), a żadna ze stron niniejszego postępowania sądowo-administracyjnego nie złożyła wniosku o poddanie tej decyzji kontroli Sądu administracyjnego i jej uchylenie. Co więcej, decyzja Wojewody Małopolskiego z dnia [...] czerwca 2010r. została wyeliminowana z obrotu prawnego na mocy decyzji Wojewody Małopolskiego z dnia [...] sierpnia 2010r. (wydanej w trybie art. 54 § 3 p.p.s.a.), a w konsekwencji na etapie postępowania przed Sądem I instancji skarżąca w ogóle nie odnosiła się merytorycznie do ustaleń Wojewody Małopolskiego zawartych w decyzji [...] czerwca 2010r. W opinii skarżących, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w tej części wydał orzeczenie na ich niekorzyść, z naruszeniem art. 134 § 2 p.p.s.a.

Zarzut taki został uzasadniony następującą argumentacją:

W doktrynie i orzecznictwie wskazuje się, że stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd administracyjny I instancji rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Wskazuje się również, że dopełnienie powyższej zasady zawarte jest w art. 135 p.p.s.a., w myśl którego Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Zasady powyższe doznają jednak kategorycznego ograniczenia wynikającego z art. 134 § 2 p.p.s.a., w myśl którego Sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności. Innymi słowy, nawet w razie dostrzeżenia przez Sąd konieczności zastosowania środków niezbędnych dla końcowego załatwienia sprawy sądowo-administracyjnej, które to środki nie były objęte treścią skargi do Sądu, nie może zostać wydany wyrok na niekorzyść skarżącego (jeżeli brak jest przesłanki nieważności). Ograniczenie wynikające z art. 134 § 2 p.p.s.a. stanowi zatem regulację szczególną w stosunku do norm wynikających z art. 134 § 1 p.p.s.a. oraz art. 135 p.p.s.a.

Autor skargi kasacyjnej stwierdził, że w doktrynie jednoznacznie wskazuje się, że obowiązująca w postępowaniu sądowo-administracyjnym zasada skargowości oznacza, że Sąd I instancji nie może orzec o niezgodności z prawem niezaskarżonej części aktu. Tego typu orzeczenie spowodowałoby działanie na niekorzyść skarżącego. Wskazuje się również w tym kontekście, że jeżeli wnoszący skargę zaskarżył określony akt jedynie w części, to zakres możliwego braku związania Sądu I instancji treścią skargi dotyczy wyłącznie części zaskarżonego aktu. Wreszcie, zakaz reformationis in pius oznacza, że w zakresie jego obowiązywania Sąd administracyjny nie może uwzględnić skargi i wydać określonego w tych przepisach wyroku, mimo stwierdzenia wystąpienia wad, które taki wyrok uzasadniają.

Skoro zatem Sąd I instancji nie może orzekać o niezgodności z prawem nawet niezaskarżonej części decyzji, to tym bardziej nie może orzekać o niezgodności z prawem decyzji korzystnej dla skarżących A. i M. J., która w ogóle nie była przedmiotem zaskarżenia (w niniejszej sprawie chodzi o decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia [...] czerwca 2010 r.), a w dodatku decyzja ta została wcześniej wyeliminowana z obrotu prawnego w trybie art. 54 § 3 p.p.s.a. Naruszenie prawa w zakresie art. 134 § 2 p.p.s.a. jest w niniejszej sprawie tym bardziej krzywdzące dla inwestorów, jeżeli weźmie się pod uwagę czas trwania wszystkich procedur administracyjnych i prowadzonego od 2006 roku przez różne organy postępowania administracyjnego, przy uwzględnieniu, że inwestycja została wcześniej rozpoczęta na podstawie ostatecznej decyzji zezwalającej na budowę, a obecnie inwestorzy muszą utrzymywać niedokończoną inwestycję, narażając się na znaczne straty.

Wydanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie orzeczenia w przedmiocie uchylenia decyzji Wojewody Małopolskiego z dnia [...] czerwca 2010r. stanowiło zaskoczenie dla strony skarżącej, która pozbawiona została możliwości przedstawienia argumentów prawnych dotyczących tej konkretnej decyzji. Sprawa przed Sądem I instancji do momentu wydania wyroku dotyczyła bowiem tylko i wyłącznie zaskarżonej decyzji Wojewody Małopolskiego z dnia [...] sierpnia 2010r. Skarżący nie wiedzieli, że przedmiotem rozpatrywania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie jest również kwestia legalności (nieobowiązującej ówcześnie) decyzji Wojewody Małopolskiego z dnia [...] czerwca 2010r. W tym kontekście skarżący A. i M. J. pozbawieni zostali możności obrony swoich praw.

W ocenie skarżących nie wiadomo, jakie zarzuty wobec decyzji Wojewody Małopolskiego z dnia [...] czerwca 2010r. były przedmiotem rozpoznania przez Sąd I instancji, skoro brak było w niniejszej sprawie skargi w zakresie tej decyzji. Podkreślenia wymaga, że również uczestnik postępowania F. Ł. w piśmie procesowym z dnia 16 marca 2011r. wnosił o oddalenie skargi na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia [...] sierpnia 2010r. (jako odpowiadającej prawu) i nie składał jakichkolwiek wniosków dotyczących decyzji Wojewody Małopolskiego z dnia [...] czerwca 2010 r. Sąd w sposób niedopuszczalny dokonał wielu ustaleń na niekorzyść Skarżących A. i M. J., nawet wbrew stanowisku uczestnika postępowania F. Ł.. Dotyczy to w szczególności stwierdzenia Sądu, że zaskarżona decyzja Wojewody Małopolskiego z dnia [...] sierpnia 2010r. wydana została z naruszeniem art. 54 § 3 p.p.s.a., gdyż organ administracji nie uznał za zasadne wszystkich zarzutów, wniosków oraz podstawy prawnej wskazanej we wcześniejszej skardze F. Ł. (w sprawie II SA/Kr 909/10). Tymczasem, ani najbardziej zainteresowany w tym zakresie F. Ł., a tym bardziej skarżący A. i M. J., nie podnosili zarzutu naruszenia przez organ przepisu art. 54 § 3 p.p.s.a., a wręcz przeciwnie F. Ł. uznawał decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia [...] sierpnia 2010r. za w pełni odpowiadającą prawu (pismo procesowe z dnia 16.03.2011 r.).

W konsekwencji, Sąd I instancji uchylając również niezaskarżoną decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia [...] czerwca 2010 r. orzekł na niekorzyść skarżących A. i M. J., z naruszeniem przepisu art. 134 § 2 p.p.s.a. Należy przy tym jednoznacznie podkreślić, że Sąd nie stwierdził naruszeń prawa skutkujących możnością stwierdzenia nieważności orzeczeń organów administracji, o czym świadczy niezbicie fragment uzasadnienia zaskarżonego wyroku na str. 21. Tym samym, naruszenie prawa w zakresie art. 134 § 2 p.p.s.a. miało istotny i negatywny wpływ na wynik sprawy oraz sytuację prawną skarżących.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną uczestnik postępowania F. Ł. wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu odpowiedzi podniósł, że podnoszenie zarzutu, że sąd zajmował się okolicznościami niepodnoszonymi w skardze jest nietrafny, gdyż sąd na podstawie art. 134 § 1 p.p.s.a. nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi ani podstawą prawną w niej powołaną. Uczestnik wskazał także, że w powyższej sprawie wnosił skargę na decyzje Wojewody, która następnie została we własnym zakresie uchylona.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Stosownie do regulacji art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270), zwanej dalej p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i jest związany podstawami w niej zawartymi, z urzędu może brać pod uwagę jedynie okoliczności uzasadniające nieważność postępowania, które w niniejszej sprawie nie występują.

W myśl art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270) skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: naruszeniu prawa materialnego, przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Wyłącznym zarzutem skargi kasacyjnej w sprawie niniejszej jest zarzut naruszenia przez sąd administracyjny przepisu postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż nie jest zasadny podniesiony w niej zarzut naruszenia przepisu art. 134 § 2 p.p.s.a., polegający "na wydaniu przez Sąd I instancji orzeczenia (w części dotyczącej uchylenia decyzji Wojewody Małopolskiego z dnia [...].06.2010r., która nie była przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie) na niekorzyść skarżących A. J. i M. J., pomimo że Sąd I instancji nie stwierdził jednocześnie naruszeń prawa skutkujących stwierdzeniem nieważności tego aktu".

Kontrola Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie w niniejszej sprawie obejmowała decyzję z dnia [...] sierpnia 2010r., wydaną przez Wojewodę Małopolskiego w ramach autokontroli – art. 54 § 3 k.p.a. Badając legalność tej decyzji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił ją na podstawie art. 145 pkt 1 lit. c p.p.s.a. oraz w ramach art. 135 p.p.s.a. uchylił także decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia [...] czerwca 2010r.. Należy zauważyć, że wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w części dotyczącej uchylenia zaskarżonej decyzji z dnia [...] sierpnia 2010r. jest prawomocny (nie została złożona w tej części skarga kasacyjna, a skarżący wnieśli o wydanie im prawomocnego wyroku w tej części). Nie może być zatem przedmiotem oceny Naczelnego Sądu Administracyjnego zasadność uchylenia decyzji z dnia [...] sierpnia 2010r. Nie jest także wywiedziony zarzut naruszenia art. 135 p.p.s.a., zgodnie z którym Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowania prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.

Zarzut skargi kasacyjnej dotyczy jedynie naruszenia przez Sąd I instancji przepisu art. 134 § 2 p.p.s.a., polegającego na wydaniu przez Sąd I instancji orzeczenia na niekorzyść skarżących.

Kontrola zaskarżonego wyroku w zakresie określonym w kasacji nie prowadzi do wniosku o wadliwości dokonanej w tym względzie przez Sąd I instancji oceny i nie daje podstaw do jej zakwestionowania.

Przed dokonaniem oceny wskazanego w skardze kasacyjnej zarzutu należy na wstępie stwierdzić, że Sąd I instancji prawidłowo przyjął, że jeżeli decyzja autokontrolna okaże się wadliwa w stopniu uzasadniającym jej uchylenie bądź stwierdzenie nieważności, to w takiej sytuacji, (jak w przedmiotowej sprawie, gdy postępowanie za skargi uczestnika postępowania F. Ł. na decyzję z dnia [...] czerwca 2010r. zostało umorzone na podstawie art. 161 § 1 pkt 1 p.p.s.a. z uwagi na wydanie decyzji autokontrolnej) sąd jest zobligowany wypowiedzieć się na temat prawidłowości poprzednich decyzji organów administracji publicznej i ewentualnie skorzystać z uprawnień przewidzianych w art. 135 p.p.s.a., orzekając w wyroku nie tylko co do zaskarżonej decyzji, ale także co do decyzji ją poprzedzających, wydanych w ramach postępowania administracyjnego (instancyjnego). Takie rozstrzygnięcie, wykraczające poza ściśle rozumiany przedmiot zaskarżenia i sięgające "w głąb" sprawy, jest w takim wypadku "niezbędne dla końcowego jej załatwienia", w myśl powołanego przepisu art. 135 p.p.s.a. (por. wyrok NSA z dnia 8 sierpnia 2008r., sygn. akt II OSK 935/07, wyrok NSA z dnia 21 lipca 2010r., sygn. akt II OSK 1222/09).

Zatem w sytuacji, gdy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uchylał decyzję wydaną w ramach autokontroli, to do badania legalności decyzji z dnia [...] czerwca 2010r. nie był konieczny wniosek skarżących A. J. i M. J.. Kontrola decyzji z dnia [...] czerwca 2010r., w sytuacji gdy zaskarżona decyzja z dnia [...] sierpnia 2010r. podlegała uchyleniu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. była w sprawie niniejszej konieczna.

Sąd I instancji uznał, że decyzja z dnia [...] czerwca 2010r jest również wadliwa i podlega uchyleniu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.. Naczelny Sąd Administracyjny, który zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje skargę kasacyjną w granicach w niej określonych, badał jedynie czy Sąd tym rozstrzygnięciem naruszył art. 134 § 2 p.p.s.a., który statuuje zasadę nieorzekania na niekorzyść skarżącego.

Należy zauważyć, że regulacja art. 134 § 1 p.p.s.a. o braku związania wojewódzkiego sądu administracyjnego zarzutami i wnioskami skargi (oraz powołaną podstawą prawną) oznacza m.in. dokonanie oceny zaskarżonej decyzji z punktu widzenia jej zgodności z prawem, niezależnie od sformułowanych twierdzeń i zarzutów. Ta ocena musi być dokonywana w granicach danej sprawy, określonych w kwestionowanym w skardze rozstrzygnięciu. Tym samym istnieje możliwość, że sąd uchyli treść zaskarżonego aktu z powodu innych uchybień niż te, które wskazywał wnoszący skargę. Sąd jest więc uprawniony uwzględnić z urzędu inne zarzuty i orzec odmiennie od wniosków skargi. Powyższe skutkuje tym, że granice zaskarżenia aktu lub czynności nie zawsze pokrywają się z granicami rozpoznania sprawy przez sąd. Granice rozpoznania sprawy przez sąd administracyjny, co wynika z treści art. 134 § 1 p.p.s.a. wyznaczone są przez granice sprawy administracyjnej, która w tym przepisie powinna być rozumiana w znaczeniu materialnoprawnym, nie procesowym.

Decyzja z dnia [...] czerwca 2010r., którą utrzymano w mocy decyzję organu I instancji z dnia [...] lutego 2010r. o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu A. J. i M. J. pozwolenia na dokończenie budowy budynku pensjonatowego wraz z infrastrukturą techniczną była zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego przez uczestnika postępowania F. Ł., który wnosił o jej uchylenie. Skarga ta nie była przedmiotem rozpoznania merytorycznego przez Sąd, gdyż wydana była przez organ odwoławczy decyzja autokontrolna, którą uwzględniono skargę. Kontrolując w niniejszym postępowaniu z urzędu tę decyzję z [...] czerwca 2010r. (z uwagi na uchylenie decyzji autokontrolnej) nie można nie brać tej okoliczności pod uwagę. W tej sytuacji bowiem zakaz reformationis in peius nie może uwzględniać jedynie nieorzekania na niekorzyść skarżących A. J. i M. J.. Należy więc uznać, że Sąd I instancji uchylając decyzję z dnia [...] czerwca 2010r. swym orzeczeniem nie naruszył zasady niepogarszania swym działaniem materialnoprawnej sytuacji podmiotu składającego skargę. W wyniku rozstrzygnięcia Sądu I instancji organ odwoławczy – Wojewoda Małopolski będzie musiał ponownie rozstrzygnąć odwołanie F. Ł. i zbadać prawidłowość wydanej przez organ I instancji decyzji z dnia [...] lutego 2010r., przy uwzględnieniu wytycznych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, przedstawionych w zaskarżonym wyroku. Ta sytuacja nie stanowi o naruszeniu przez Sąd I instancji art. 134 § 2 p.p.s.a.

W świetle powyższego Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie i na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł o jej oddaleniu.