Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 77/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2022-03-23 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 7 ust. 2
journal: Dz.U. 2020 poz 2176
law: Ustawa z dnia  6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Magdalena Sieniuć Sędziowie Sędzia WSA Agnieszka Grosińska-Grzymkowska Asesor WSA Marcin Olejniczak (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 23 marca 2022 r. sprawy ze skargi M. W. na akt [...] Towarzystwa Budownictwa Społecznego Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie wyznaczenia opłaty za udostępnienie informacji publicznej oddala skargę. a.bł.


UZASADNIENIE

M.W. zaskarżył akt A spółki z o.o. w Ł. z [...] r., na mocy którego wyznaczono opłatę za udostępnienie informacji publicznej.

W treści skargi zarzucił naruszenie przez:

- art. 61 ust. 1 Konstytucji RP w zakresie w jakim przepis ten stanowi podstawę prawa do informacji publicznej, poprzez nieprawidłowe nałożenie opłaty za dostęp do informacji publicznej, stanowiące faktyczne ograniczenie tego prawa;

- art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2020 r. poz. 2176 ze zm. - u.d.i.p.), w zakresie w jakim przepis ten stanowi o tym, że zasadą jest bezpłatność dostępu do informacji publicznej, poprzez nieuzasadnione, gdyż niemające charakteru wyjątku od zasady, nałożenie opłaty za dostęp do informacji publicznej;

- art. 15 ust. 1 u,d,i,p, w zakresie w jakim przepis ten stanowi podstawę do nałożenia opłaty za dostęp do informacji publicznej, poprzez nieuzasadnione nałożenie opłaty, z uwagi na niewystąpienie "dodatkowych kosztów", o których stanowi ten przepis.

Wobec powyższego, wniósł o uchylenie zaskarżonego aktu z [...]r. wyznaczającego opłatę za udostępnienie informacji publicznej oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

Wniósł także o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym.

W uzasadnieniu skargi wyjaśnił, że wnioskiem z 1 grudnia 2021 r. zwrócił się do organu o udostępnienie informacji publicznej w zakresie:

1) skanów aktualnych lub ostatnio wykonanych protokołów z kontroli stanu technicznego:

a) instalacji elektrycznej,

b) oświetlenia awaryjnego,

c) oświetlenia ogólnego,

d) oświetlenia stanowiskowego,

precyzując w tym zakresie, że przedmiotem wniosku jest uzyskanie wskazanej informacji w odniesieniu do wszystkich budynków wykorzystywanych lub administrowanych przez adresata wniosku;

2) skanów dokumentów sprzedaży (faktura, rachunek itp.) dotyczących przeprowadzonych kontroli, wskazanych w pkt 1 wniosku;

3) informacji o osobie odpowiedzialnej za zlecanie okresowych kontroli, wskazanych w pkt 1 niniejszego wniosku, wraz ze wskazaniem:

a) pełnionej funkcji,

b) danych kontaktowych, tj. imienia i nazwiska, numeru telefonu i adresu poczty elektronicznej e-mail,

4) w przypadku, gdy adresat wniosku nie jest odpowiedzialny za udzielanie zamówień lub zlecanie okresowych kontroli, wskazanych w pkt 1 niniejszego wniosku, wniósł o udostępnienie informacji o tym, jaki inny podmiot zleca przedmiotowe kontrole, dotyczące wykorzystywanych budynków.

Stosownie do art. 14 ust. 1 ustawy u.d.i.p. skarżący zwrócił się o udostępnienie informacji publicznej w formie elektronicznej, poprzez wysłanie informacji na wskazany we wniosku adres poczty e-mail.

W piśmie z 14 grudnia 2021 r. organ wskazał, że przygotowanie odpowiedzi wiąże się z poniesieniem przez spółkę dodatkowych kosztów, związanych z przekształceniem informacji z formy papierowej na elektroniczną wskazaną we wniosku. Wyliczona kwota kosztów wynosi 100 zł. Dalej organ wyjaśnił, że po uiszczeniu stosownej opłaty wskazane dokumenty zostaną zeskanowane i niezwłocznie przesłane na adres mailowy podany we wniosku. Informacja zostanie udzielona niezwłocznie po dokonaniu wpłaty.

Następnie 16 grudnia 2021 r. organ przesłał wiadomość e-mail o następującej

treści: "A Sp. z o.o. uprzejmie informuje o braku wpłaty związanej z przygotowaniem odpowiedzi na wniosek o udzielenie informacji publicznej w wyznaczonym terminie. W związku z powyższym

prosi o informację jaka jest decyzja skarżącego. Czy akceptuje wskazane ww. piśmie koszty, czy też cofa lub zmienia dotychczasowy wniosek.

W odpowiedzi z 17 grudnia 2021 r. skarżący wskazał, że w realiach sprawy nie ma podstaw do nałożenia opłaty. Wyjaśnił, że podmiot udostępniający informację publiczną jest obowiązany zapewnić możliwość m.in. przesłania informacji publicznej albo przeniesienia jej na odpowiedni, powszechnie stosowany nośnik informacji, a bez wątpienia taka sytuacja zachodzi w niniejszej sprawie, skoro wniósł o udostępnienie informacji w drodze elektronicznej, poprzez wysłanie skanów dokumentów pocztą elektroniczną. Finalnie skarżący wniósł o niezwłoczne udostępnienie żądanej informacji, zgodnie z treścią skierowanego w sprawie wniosku.

W wiadomości e-mail z 21 grudnia 2021 r. organ podtrzymał swoje stanowisko

i wyjaśnił, że "zakres żadnych informacji oraz ich treść jest sporządzona w formie papierowej i nie ma technicznych możliwości ujawnienia tych informacji zgodnie z wnioskiem w formie elektronicznej. Dodał, że jeżeli w ciągu 14 dni od powiadomienia skarżący nie złoży wniosku o udostępnienie informacji w sposób lub w formie, która nie będzie wymagała ponoszenia kosztów, poprzez wgląd w dokumenty, postępowanie o udostępnienie informacji zostanie umorzone.

Następnie 22 grudnia 2021 r. skarżący skierował do organu wiadomość, w której wskazał, że pismo przedstawiające stanowisko spółki w zakresie kosztów udostępnienia informacji publicznej zostało przesłane na jego adres e-mail w dniu 10 grudnia 2021 r. a stosownie do art. 15 ust. 2 u.d.i.p. udostępnienie informacji następuje po upływie 14 dni od dnia powiadomienia wnioskodawcy. Zatem skoro nie wycofał wniosku, ani też nie zmienił jego treści powinien otrzymać żądaną informację w terminie wynikającym z ustawy. Końcowo dodał, że do dnia złożenia niniejszej skargi, żądana informacja nie została udostępniona. W ocenie skarżącego wydanie w niniejszej sprawie aktu, wyznaczającego opłatę za udostępnienie informacji publicznej, jest nieuzasadnione. W jego ocenie podmioty zobowiązane mają prawną i instytucjonalną możliwość uniknięcia ponoszenia kosztów związanych z dostępem do informacji publicznej przez udostępnianie informacji publicznych w Biuletynie Informacji Publicznej, a w tej sprawie z takiej możliwości jednakże nie skorzystano. W ocenie skarżącego wykonanie skanów dokumentów i przesłanie ich w formie elektronicznej stanowi przeniesienie informacji na powszechnie stosowany nośnik informacji, a udostępnienie informacji w formie elektronicznej i przesłanie jej na adres poczty e-mail należy do najmniej kosztochłonnej formy i sposobu udostępnienia informacji publicznej. Podkreślił, że wniosek o udostępnienie informacji publicznej zawierał cztery punkty, a tylko w jednym z nich zwrócono się o udostępnienie skanów dokumentów. Tymczasem organ nawet w części nie udostępnił żądanej informacji, a opłatę nałożył względem wszystkich informacji, o których udostępnienie zwrócił się skarżący. Nałożona w sprawie opłata nie spełnia warunków z art. 15 ust. 1 u.d.i.p., bowiem nie ma charakteru dodatkowego. W toku korespondencji poinformowano jedynie skarżącego o tym, że realizacja wniosku będzie się wiązała z poniesieniem przez spółkę dodatkowych kosztów związanych z przekształceniem informacji z formy papierowej na elektroniczną wskazaną we wniosku. W istocie zaniechano uzasadnienia nałożonej opłaty, w tym zwłaszcza nie wykazano, dlaczego powstaje konieczność poniesienia kosztów "dodatkowych" względem ogólnych działań administracyjnych, które podejmować musi każdy podmiot zobowiązany do udostępniania informacji publicznej. Opłatę za udostępnienie informacji publicznej wyceniono na 100 zł, lecz w akcie wyznaczającym opłatę nie przedstawiono konkretnej wyceny przeprowadzonych działań, czy też faktycznie poniesionych kosztów. W tym kontekście, nałożoną opłatę skarżący uznał za arbitralną i nieuzasadnioną faktycznym poniesieniem kosztów udostępnienia informacji. Dodał, że nie została przedstawiona jakakolwiek kalkulacja, która uzasadniałaby, że organ określił kwotę, która odpowiadałaby faktycznie ponoszonym kosztom.

W odpowiedzi na skargę A spółka z o.o. w Ł. wniosło o odrzucenie skargi jako niedopuszczalnej, ewentualnie

jej oddalenie.

W uzasadnieniu wyjaśniło, że w związku wnioskiem skarżącego z 1 grudnia 2021 r. spółka 10 grudnia 2021r. w korespondencji mailowej udzieliła odpowiedzi wskazując na wyznaczenie opłaty stosownie do art. 15 u.d.i.p. oraz wezwała do jej uiszczenia.

W dniu 16 grudnia 2021 r. wystosowała do skarżącego informację, że opłata za udostępnienie informacji nie została dokonana i ponowiła prośbę o wskazanie przez wnioskodawcę, czy cofa lub zmienia swój wniosek.

W korespondencji mailowej z 17 grudnia 2021 r. skarżący wskazał, że według niego za wykonanie skanów dokumentów nie pobiera się opłaty i ponowił wniosek o udostępnieniu informacji w pierwotnej postaci.

W odpowiedzi z 21 grudnia 2021 r. spółka wskazała, że z uwagi na zakres żądanych informacji oraz z uwagi na fakt, że ich treść jest sporządzona w formie papierowej udostępnienie dokumentów w formie elektronicznej wymaga przetransponowania ich z formy pisemnej i papierowej na elektroniczną, a jest to kilkaset stron dokumentów, zatem wymaga to dużego nakładu pracy, stąd zachodzi konieczność poniesienia kosztów tych prac, o czym wnioskodawca został wcześniej powiadomiony. Spółka zaproponowała także, że wobec nie wyrażenia przez wnioskodawcę zgody na pokrycie kosztów prac związanych ze zmianą formy udostępnienia informacji, aby nie generować kosztów, że udostępni do wglądu dokumenty w siedzibie spółki oraz zaznaczyła, że jeżeli w ciągu 14 dni od powiadomienia wnioskodawca nie zmieni wniosku w sposób lub w formie, która nie będzie wymagała ponoszenia kosztów, poprzez wgląd w dokumenty, postępowanie o udostępnienie informacji zostanie umorzone.

Wnioskodawca, mimo propozycji ze strony spółki podtrzymał swój wniosek.

Dalej organ wskazał, że jako spółka w której Gmina Ł. posiada 100 % udziałów jest podmiotem prowadzącym przede wszystkim działalność w zakresie budownictwa społecznego oraz zarządzania majątkiem Wspólnot Mieszkaniowych. Zatrudnia 35 pracowników z czego 4 pracowników przebywa na urlopach wychowawczych. Faktycznie zatem prace wykonuje 31 osób obsługując przyszłe i bieżące procesy inwestycji budowlanych oraz wykonując czynności zarządzania 76 budynkami mieszkaniowymi, biurowym, parkingiem z powierzchnią garażową. Udzielanie informacji publicznej jest zatem dodatkowym nie przewidzianym w budżecie spółki kosztem pracy pracowników obciążonych innymi zadaniami wchodzącymi w zakres ich obowiązków. Z uwagi na trwający okres pandemii oraz zwiększenia w obecnym okresie zagrożenia zakażeniem COVID - 19 nastąpiła zmiana organizacji czasu i formy pracy w spółce, co powoduje, że wykonanie prac związanych z koniecznością fizycznej obecności w siedzibie spółki jest znacznie utrudnione i wykonanie ich jest wydłużone. W okresie od 22 grudnia 2021 r. do 24 stycznia 2022 r. pracownicy rotacyjnie przebywali poza siedzibą spółki wykonując pracę zdalnie. W tym okresie pracę zdalną wykonywało 14 pracowników, a ponadto z uwagi na fakt, że 25 grudnia 2021 r. był dniem świątecznym przypadającym w sobotę to pracodawca był zobowiązany w okresie do końca grudnia 2021 r. udzielić każdemu z pracowników dnia wolnego i to niezależnie od zwykłych urlopów, które są normą w okresie przedświątecznym. Wobec powyższego pismem z 25 stycznia 2022r. spółka udzieliła żądanych informacji skarżącemu poprzez przesłanie w formie elektronicznej odpowiedzi wraz z wykonanymi skanami dokumentów oraz wezwała do dokonania zapłaty kwoty 100 zł z tytułu kosztów wykonanych prac z przesłaniem stosownej kalkulacji.

Spółka dodała, że nie ulega wątpliwości, że dodatkowym kosztem dla spółki prawa handlowego jest wydatek poniesiony ponad zwykły koszt wykonania obowiązków z podstawowego zakresu danego pracownika, związanych z realizacją wskazanego we wniosku sposobu udostępnienia informacji publicznej. Spółka wskazała skarżącemu w korespondencji mailowej minimalne koszty osobowe uzasadnione koniecznością wykonania pracy dodatkowej związanych ze sporządzeniem skanów żądanych dokumentów. W korespondencji mailowej wskazała, że czynności te, z uwagi na formę dokumentów oraz ich ilość, były czasochłonne i pracochłonne. Zakres żądnych informacji dotyczył zarówno kwestii księgowych, eksploatacyjnych oraz kwestii administracyjnych i wymagało to pracy kilku pracowników z różnych jednostek organizacyjnych oraz skoordynowania odszukania, wyboru odpowiednich dokumentów ze zarchiwizowanych zbiorów. Niespornym też jest, że zachodziła konieczność po wyszukaniu dokumentów przeniesienia ich z formy papierowej (kilkuset stron) na formę elektroniczną zatem bezspornie zachodziła konieczność wykonania dodatkowej pracy, której koszt spółka

określiła na poziomie 100 zł, przyjmując stawkę godzinową 20 zł (minimalna stawka w 2021 r. 18,40 zł netto za godzinę pracy) i licząc wyłącznie godziny poświęcone na czynność skanowania bez wliczania godzin poświęconych na zbieranie dokumentów i ich segregowanie, kwota ta była bardzo nieznaczna.

Końcowo wskazała, że każdy przeciętnie dbający o swoje sprawy, a tym bardziej spółka, gospodarująca majątkiem Gminy Ł., winien czynić to zgodnie z zasadą gospodarności i nie narażać się na dodatkowe nieplanowane koszty. Bez trudu można sobie wyobrazić sytuacje, w której spółka będzie otrzymywała kilka lub kilkanaście wniosków tego typu w miesiącu, a skarżący jako osoba zawodowo zajmująca się udzielaniem pomocy w występowaniu z wnioskami o udzielenie informacji publicznej w ramach Sieci Obywatelskiej A winien mieć rozeznanie, że praca nad przygotowywaniem setek dokumentów kosztuje i wiąże się z uprawnieniem podyktowanym zwykłym rachunkiem ekonomicznym.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Skarga jest niezasadna.

W pierwszej kolejności wyjaśnić trzeba, że niniejsza sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym zgodnie z art. 119 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329 - p.p.s.a.), stanowiącym, że sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. Z taką sytuacją mieliśmy do czynienia w realiach rozpatrywanej sprawy.

Kontrola sądu administracyjnego - zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2188) i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 p.p.s.a. polega na badaniu zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu istotnie wpływającym na wynik sprawy. Przy czym sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Sąd, uwzględniając skargę na akt lub czynność z zakresu administracji publicznej dotyczącą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, uchyla ten akt albo stwierdza bezskuteczność czynności (art. 146 § 1 p.p.s.a.).

Wywody sądu winna rozpocząć uwaga w zakresie oceny dopuszczalności skargi.

Przedmiotem skargi jest czynność A spółki z o.o. w Ł., mocą której wyznaczono opłatę za udostępnienie informacji publicznej, o którą wnioskował skarżący.

Na wstępie należy wskazać, że w orzecznictwie sądów administracyjnych za ugruntowany należy uznać pogląd, który podziela także skład orzekający w sprawie niniejszej, iż ustalenie wysokości opłaty za dostęp do informacji publicznej ma charakter publicznoprawny, bowiem wpływa w sposób prawnie wiążący na sytuację określonego podmiotu prawa. Nie jest zatem wątpliwe, iż akt ten dotyczy uprawnienia lub obowiązku wynikającego z przepisu prawa, a przepisem takim w sprawach dotyczących udostępnienia informacji publicznej jest ustawa o dostępie do informacji publicznej. Wobec istnienia obowiązku udostępnienia informacji (art. 4 u.d.i.p.), ustalenie wysokości opłaty za dostęp do informacji publicznej jest aktem z zakresu administracji publicznej, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.

Ustalenie rzeczonej opłaty następuje w drodze aktu, stwierdzającego obowiązek jej poniesienia oraz ustalającego jej wysokość, zatem akt ten kreuje zobowiązanie o charakterze finansowym. Akt ten może być określony przykładowo jako: "zarządzenie", "zawiadomienie", "wezwanie", "informacja", jak również może nie zawierać określenia formy i stanowić pismo skierowane do wnioskodawcy. Samo zawarcie w treści pisma informacji o wysokości opłaty za udostępnienie informacji publicznej wypełnia dyspozycję normy z art. 15 ust. 2 u.d.i.p. Przyjęta nazwa pisma nie ma jednak znaczenia, gdyż nie jest to decyzja czy postanowienie, lecz akt z zakresu administracji publicznej, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. (zob. przykładowo wyrok NSA z 5 lutego 2008 r., I OSK 581/07; postanowienia NSA z 1 października 2013 r., I OSK 2139/13; z 25 października 2012 r., I OSK 2359/12; z 30 czerwca 2015 r. I OSK 974/15; postanowienie WSA w Lublinie z 19 stycznia 2022 r., II SA/Lu 970/21 - orzeczenia.nsa.gov.pl).

W tej sytuacji skład orzekający uznał, iż skarga na czynność spółki, jako organu zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej, mocą którego organ ustalił wysokość opłaty za udostępnienie tejże informacji, jako czynność, o której stanowi art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., objęty jest kognicją sądów administracyjnych.

Zgodnie z art. 53 § 2 p.p.s.a., jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi, skargę na akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4, wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się o wydaniu aktu lub podjęciu innej czynności. Sąd, po wniesieniu skargi, może uznać, że uchybienie tego terminu nastąpiło bez winy skarżącego i rozpoznać skargę.

W przedmiotowej sprawie o wydaniu zaskarżonego aktu skarżący mógł dowiedzieć się najwcześniej w dniu jego podjęcia oraz wysłania na adres skrzynki elektronicznej skarżącej, tj. 10 grudnia 2021 r. Tym samym skarga z 3 stycznia 2022r. (data nadania) wniesiona została z zachowaniem terminu określonego w art. 53 § 2 p.p.s.a.

Przystępując zatem do meritum sprawy wskazać należy, że zgodnie z art. 15 ust. 1 u.d.i.p., jeżeli w wyniku udostępnienia informacji publicznej na wniosek, o którym mowa w art. 10 ust. 1, podmiot obowiązany do udostępnienia ma ponieść dodatkowe koszty związane ze wskazanym we wniosku sposobem udostępnienia lub koniecznością przekształcenia informacji w formę wskazaną we wniosku, podmiot ten może pobrać od wnioskodawcy opłatę w wysokości odpowiadającej tym kosztom. Przepis ten wyznacza granice dopuszczalnego wyjątku od ustanowionej w art. 7 ust. 2 u.d.i.p. zasady bezpłatności dostępu do informacji publicznej. Przepis ten daje możliwość pobrania od wnioskodawcy opłaty w sytuacji, gdy spełnione są dwie przesłanki: po pierwsze, wnioskodawca określi sposób przekazania informacji i po drugie dodatkowe koszty są związane ze sposobem udostępnienia informacji.

Wysokość przedmiotowej opłaty odpowiadać ma kosztom związanym ze wskazanym we wniosku sposobem udostępnienia lub koniecznością przekształcenia informacji w formę wskazaną we wniosku. Przez "formę" należy rozumieć zarówno szczególny kształt utrwalenia informacji wymagający dodatkowych starań (np. przekształcenie posiadanych dokumentów w formę cyfrową i ich obróbka), jak i szczególny zakres ich udostępnienia, np. kompilację danych pochodzących z rozproszonych zbiorów (T. R. Aleksandrowicz, Komentarz do ustawy o dostępie informacji publicznej, Warszawa 2002, s. 159-160). W związku z powyższym kosztami tymi mogą być koszty osobowe (koszty pracy) lub koszty rzeczowe (wartość materiałów lub też nośników informacji). Zawsze jednak musi być to koszt wykraczający poza normalne koszty funkcjonowania podmiotu zobowiązanego. Koszty pracy mogą być brane pod uwagę wyłącznie wtedy, gdy przygotowanie informacji wymaga pracy dodatkowej, poza godzinami pracy, a koszty materiałowe muszą być dokładnie określone w indywidualnej sprawie (zob. Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska, Wydanie III, LEX oraz P. Szustakiewicz, Praktyka udostępniania informacji przez sądy na podstawie ustawy z dnia 6 września 2001 roku o dostępie do informacji publicznej w świetle orzecznictwa sądów administracyjnych WPP 2017/4/76-96).

Dodać należy, że żaden przepis ustawy nie sprzeciwia się uprawnieniu odzyskania kosztu pracy związanej z udostępnieniem informacji publicznej, pod warunkiem jednak, że zostanie wykazane, iż ów koszt przekracza normalny koszt funkcjonowania bazy technicznej i zasobów ludzkich (pracowniczych) organu. Nie chodzi tu zatem o wszelkie koszty związane z żądaniem udostępnienia informacji publicznej, ale koszty, które niejako przekraczają "zwykłe koszty" funkcjonowania podmiotu zobowiązanego, które wynikają z postawionych przed nim zadań. Kosztem dodatkowym jest zatem wydatek rzeczywiście poniesiony ponad koszt funkcjonowania podmiotu zobowiązanego związany z realizacją wskazanego we wniosku sposobu udostępnienia informacji publicznej (por. wyroki NSA z 28 marca 2018 r., I OSK 1302/17; z 18 stycznia 2022 r., III OSK 953/21). Koszty osobowe mogą być natomiast potraktowane jako dodatkowe, jeżeli konieczność zatrudnienia dodatkowej osoby do udzielenia informacji lub zapłacenia za nadgodziny pracownikowi wynika z formy lub sposobu jej udzielenia wskazanej we wniosku ewentualnie innych okoliczności, które je generują.

W rozpoznawanej sprawie wnioskodawca zażądał: 1) skanów aktualnych lub ostatnio wykonanych protokołów z kontroli stanu technicznego instalacji elektrycznej, oświetlenia awaryjnego, oświetlenia ogólnego, oświetlenia stanowiskowego, precyzując w tym zakresie, że przedmiotem wniosku jest uzyskanie wskazanej informacji w odniesieniu do wszystkich budynków wykorzystywanych lub administrowanych przez adresata wniosku. Ponadto skanów dokumentów sprzedaży (faktura, rachunek itp.) dotyczących przeprowadzonych kontroli, wskazanych w pkt 1 wniosku. Także informacji o osobie odpowiedzialnej za zlecanie okresowych kontroli, wskazanych w pkt 1 wniosku, wraz ze wskazaniem pełnionej funkcji, danych kontaktowych, tj. imienia i nazwiska, numeru telefonu i adresu poczty elektronicznej e-mail, w przypadku, gdy adresat wniosku nie jest odpowiedzialny za udzielanie zamówień lub zlecanie okresowych kontroli, wskazanych w pkt 1 niniejszego wniosku, wniósł o udostępnienie informacji o tym, jaki inny podmiot zleca przedmiotowe kontrole, dotyczące wykorzystywanych budynków.

Wnioskodawca został poinformowany kolejno: pismem (w formie elektronicznej jak wszystkie pozostałe) z 10 grudnia 2021 r., że przygotowanie żądanej informacji, wiąże się z poniesieniem przez spółkę dodatkowych kosztów związanych z przekształceniem informacji z formy papierowej na elektroniczną, a wyliczona opłata to 100 zł; pismem z 21 grudnia 2021 r., że zakres żądanych informacji oraz ich treść jest sporządzona w formie papierowej, i nie ma możliwości ich udostępnienia w formie elektronicznej, a ich przekształcenie wymaga zeskanowania kilkuset stron dokumentów, co wymaga dużego nakłady pracy oraz pismem z 25 stycznia 2022 r., że zebranie wszystkich informacji wymagało współdziałania kilku działów, odnalezienia zarchaizowanych dokumentów z zakresu spraw księgowych, eksploatacyjnych oraz administracyjnych oraz poświęcenia kilku dalszych godzin dodatkowej pracy pracownika oddelegowanego do przeniesienia żądanych dokumentów z formy papierowej na odpowiedni nośnik informacji, z uwagi na okres świąteczny, urlopy pracowników oraz zmienioną organizację pracy w spółce, w tym na pracę zdalną ze względu na okres pandemii. Do ostatniego pisma załączono zestawienie kosztów pracy pracownika (praktykanta), oddelegowanego do przeniesienia żądanych we wniosku informacji do postaci elektronicznej, przyjmując rzeczywisty czas dodatkowej pracy jako 5 godzin, przy stawce godzinowej 20 zł brutto.

W pismach z 10 i 21 grudnia 2021 r. wnioskodawca został pouczony, że ma 14 dni na ewentualną zmianę zakresu udostępnienia dokumentów żądanych we wniosku przez stawiennictwo w siedzibie spółki lub jego wycofanie, co niewątpliwie wpłynęłoby na wysokość kosztów udzielenia informacji publicznej.

Wskazać także należy, że przepis art. 15 ust. 1 u.d.i.p. jako przesłankę do jego zastosowania wymienia jedynie warunek w postaci poniesienia dodatkowych kosztów związanych z realizacją wniosku. W niniejszej sprawie koszty te zostały faktycznie poniesione, bowiem jak wynika z wyjaśnień organu oddelegowany pracownik poświęcił kilka godzin, co warte podkreślenia, dodatkowej pracy, na to aby przekształcić żądane przez skarżącego dokumenty w postać elektroniczną.

Zdaniem sądu w stanie faktycznym sprawy, z którego wynika, że wnioskodawca był informowany o rozmiarze pracy koniecznej do udzielenia informacji publicznej, a także o przewidywanych kosztach jej udzielenia organ miał prawo do ustalenia spornej opłaty. Zaznaczyć przy tym należy, że podmiot, do którego skarżący zwrócił się z przedmiotowym wnioskiem nie jest organem administracyjnym (w znaczeniu ustrojowym, funkcjonalnym) nierzadko przygotowanym do realizacji celów ustawy o dostępie do informacji publicznej, zatem jego głównym zadaniem nie jest tworzenie dokumentów pod kątem wskazanym we wniosku inicjującym postępowanie w sprawie udostępnienia informacji publicznej.

W niniejszej sprawie strona skarżąca zakwestionowała zasadność wyznaczonej opłaty dodatkowej.

Należy zatem zauważyć, że art. 15 u.d.i.p. przewiduje określoną w nim sekwencję zdarzeń. A mianowicie jednoznacznie z treści tegoż przepisu wynika, że podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej, dostrzegając, że realizacja wniosku będzie pociągać za sobą dodatkowe koszty związane ze wskazanym we wniosku sposobem udostępnienia lub koniecznością przekształcenia informacji w formę wskazaną we wniosku, obowiązany jest powiadomić wnioskodawcę o wysokości opłaty w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku. Dzięki temu wnioskodawcy dana jest możliwość samodzielnego podjęcia decyzji o pokryciu kosztów udostępnianych informacji, i co z tym związane ewentualnego zrezygnowania ze wskazanego we wniosku sposobu lub formy udostępnienia informacji, bądź też ich zreformowania, w wyniku czego realizacja wniosku informatycznego nie będzie związana z koniecznością wniesienia opłaty albo zostanie ona ustalona w znacznie niższej wysokości. Brak stosownej reakcji w tym okresie, skutkować będzie udostępnieniem informacji w sposób i formie wskazanej w pierwotnym wniosku oraz koniecznością opłacania przez wnioskodawcę kosztów wskazanych we wcześniejszym zawiadomieniu. Podkreślić także należy, że nie można przyjąć założenia, że podmiot zobowiązany każdorazowo powinien najpierw dokonać wszystkich czynności, następnie obliczyć ich końcowy koszt, a dopiero następnie powiadomić wnioskodawcę o konieczności poniesienia kosztów. W takim wypadku podmiot musiałby de facto wykonać już wszystkie pociągające za sobą koszty czynności, aby udzielić odpowiedzi zgodnie z wnioskiem, ale wnioskujący wciąż zachowywałby prawo do wycofania czy zmiany swojego wniosku w ciągu 14 dni po powiadomieniu o wysokości opłaty. Takie wnioskowanie jest nie do zaakceptowania i jest sprzeczne z literalnym brzmieniem art. 15 u.d.i.p. Nie zmienia to jednak faktu, że niewątpliwie podmiot zobowiązany musi każdorazowo dokonać oszacowania rozmiaru dodatkowych kosztów niezbędnych do realizacji wniosku.

Nie można przy tym niejako a priori założyć, że niezależnie od okoliczności konkretnych przypadków niektóre rodzaje ponoszonych wydatków (w niniejszej sprawie koszty pracy dodatkowej polegającej na skanowaniu dokumentów) w ogóle i nigdy nie mogą być naliczane. W tym zakresie każdą sytuację widzieć należy w sposób indywidualny i odnosić ją do charakteru podmiotu zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej, jak również zakresu i formy jej udostępnienia.

Odnosząc to do spornego w badanej sprawie między stronami zagadnienia, dotyczącego zasadności naliczenia kosztów udostępnienia informacji publicznej, zaakcentować należy, że każdorazowo przy dokonywaniu oszacowania takich kosztów podmiot zobowiązany powinien wnikliwie rozważyć wysokość i zasadność danych kosztów. Według strony skarżącej, w analizowanym przypadku podmiot zobowiązany dokonał tego oszacowania w sposób zbyt ogólny. W ocenie strony skarżącej nadmierna ogólnikowość uzasadnienia pisma powiadamiającego o opłacie nie stanowi uzasadnienia dla naliczonej opłaty. Zdaniem skarżącego nie wykazano, dlaczego powstaje konieczność poniesienia kosztów "dodatkowych" względem ogólnych działań administracyjnych, które podejmować musi każdy podmiot zobowiązany do udostępniania informacji publicznej, a w akcie wyznaczającym opłatę nie przedstawiono konkretnej wyceny przeprowadzonych działań, czy też faktycznie poniesionych kosztów. Nałożona opłata ma charakter arbitralny i nieuzasadniony faktycznym poniesieniem kosztów udostępnienia informacji. Nie została przedstawiona jakakolwiek kalkulacja, która uzasadniałaby, że organ określił kwotę, która odpowiadałaby faktycznie ponoszonym kosztom.

W ocenie sądu zarzuty te nie mogą odnieść oczekiwanego rezultatu, albowiem podmiot zobowiązany we wskazanych wyżej pismach, w tym stanowiącym przedmiot skargi, wskazał, że przygotowanie żądanej informacji, wiąże się z poniesieniem przez spółkę dodatkowych kosztów, związanych z przekształceniem informacji z formy papierowej na elektroniczną, a wyliczona opłata to 100 zł. W kolejnych pismach wskazano, że zakres żądanych informacji oraz ich treść jest sporządzona w formie papierowej, i nie ma możliwości ich udostępnienia w formie elektronicznej, a ich przekształcenie wymaga zeskanowania kilkuset stron dokumentów, co wiąże się z dużym nakładem pracy. Końcowo organ wyjaśnił, że zebranie wszystkich informacji wymagało współdziałania kilku działów, odnalezienia zarchaizowanych dokumentów z zakresu spraw księgowych, eksploatacyjnych oraz administracyjnych oraz poświęcenia kilku dalszych godzin dodatkowej pracy pracownika oddelegowanego do przeniesienia żądanych dokumentów z formy papierowej na odpowiedni nośnik informacji. Do ostatniego pisma załączono zestawienie kosztów pracy pracownika, przyjmując czas pracy jako 5 godzin, przy stawce godzinowej 20 zł brutto. Tym samym w toku postępowania organ sukcesywnie wskazywał jakie czynniki wpływały na konieczność poniesienia przez spółkę dodatkowych kosztów. Przy czym wyliczenia wynagrodzenia pracownika podmiot zobowiązany dokonał w oparciu o minimalną stawkę godzinową. Sąd uznał wyjaśnienia spółki w zakresie określenia czasu dodatkowego pracy w wymiarze pięciu godzin za przekonujące, biorąc pod uwagę ilość żądanych dokumentów oraz okoliczności odnoszące się do okresu pandemii, rotacyjnej pracy osób zatrudnionych w spółce, ilości pracowników, skali ich obowiązków itp.

Zdaniem sądu, podmiot zobowiązany w rozumieniu ustawy, zwłaszcza, jeśli jest to podmiot spoza kręgu szeroko rozumianych organów władzy, może żądać zwrotu kosztów poniesionych na przygotowanie żądanej informacji na wniosek, jeżeli wiąże się to ze skanowaniem znacznej ilości dokumentów, wymagających dodatkowo przygotowania, poprzez niekiedy czasochłonny proces gromadzenia danych z różnych komórek organizacyjnych tego podmiotu.

W realiach niniejszej sprawy uprawnione jest twierdzenie, że podmiot zobowiązany poprzedził oszacowanie ilości godzin dodatkowej pracy należytą analizą. Wziął bowiem pod uwagę ilość i charakter żądanych danych, minimalne koszty osobowe, uzasadnione koniecznością wykonania pracy dodatkowej związanej ze sporządzeniem skanów żądanych dokumentów, czasochłonny i pracochłonny charakter tych czynności, to że dotyczyły one zarówno kwestii księgowych, eksploatacyjnych oraz administracyjnych, co wymagało pracy kilku pracowników z różnych jednostek organizacyjnych oraz skoordynowania odszukania, wyboru odpowiednich dokumentów z posiadanych zbiorów. Co warte podkreślenia wyliczył przy tym opłatę tylko za dodatkowy czas pracy jednego pracownika, polegający na zmianie formatu papierowego na elektroniczny żądanych informacji, przy czym niespornym jest, że zachodziła konieczność (po wyszukaniu żądanych dokumentów) przeniesienia ich z formy papierowej na formę elektroniczną. Tym samym bezspornie w realiach niniejszej sprawy zachodziła konieczność wykonania dodatkowej pracy, której koszt spółka określiła na poziomie 100 zł. Zdaniem sądu ilość i charakter danych, o które pytał wnioskodawca oraz sposób wykonania pracy przy ich przekształceniu pozwoliło na obliczenie niezbędnego do jej wykonania czasu, przy czym przepis art. 15 u.d.i.p. w istocie nie przewiduje wymogu szczegółowego sporządzenia wykazu konkretnych czynności wiążących się ze sporządzeniem odpowiedzi na wniosek. Zdaniem sądu spółka w realiach rozpoznawanej sprawy wywiązała się z obowiązku dokonania należytej analizy przy oszacowaniu wysokości kosztów, w tym przede wszystkim czasu pracy. W ocenie sądu wyliczona przez spółkę ilość czasu jest w pełni uzasadniona, a tym samym zarzut strony skarżącej dotyczący naruszenia art. 15 ust. 1, w zw. z art. 7 ust. 2 u.d.i.p., w zw. z art. 61 ust. 1, poprzez nazbyt ogólnikowe, a przy tym niezasadne określenie wysokości kosztów dodatkowych, należy uznać za nietrafny. Zdaniem sądu wiarygodne jest twierdzenie organu, że do wykonania takiej ilości pracy potrzeba było pięciu godzin, tym bardziej, że podmiot, do którego strona skarżąca zwróciła się z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej nie jest organem strukturalnie, przygotowanym do realizacji celów ustawy o dostępie do informacji publicznej, co oczywiście nie zwalnia go z obowiązku udzielenia takiej informacji. Należy mieć przy tym na uwadze, że administrowanie danymi spółka wykonuje tylko w pewnym zakresie.

Koszty osobowe (koszty pracy) mogą być traktowane jako dodatkowe koszty w rozumieniu art. 15 ust.1 u.d.i.p. wówczas, jeżeli konieczność zatrudnienia dodatkowej osoby do udzielenie informacji lub zapłacenia za nadgodziny pracownikowi wynika z realizacji wskazanej we wniosku formy lub sposobu jej udzielenia. Zawsze jednak musi być to koszt wykraczający poza normalne koszty funkcjonowania podmiotu zobowiązanego.

W ocenie sądu z taką sytuacją mamy do czynienia w analizowanym przypadku. Konieczność przetworzenia danych w postać elektroniczną, ze względów wskazanych przez organ nie mogła być wykonana w ramach normalnych zasad funkcjonowania spółki. Wobec tego żądanie udostępnienia informacji przez skarżącego skutkowało, w realiach niniejszej sprawy, koniecznością uruchomienia działań ponadstandardowych. Koszty poniesione w celu załatwienia przedmiotowego wniosku, tj. koszty osobowe związane z udostępnieniem informacji publicznej zasadnie zostały zaliczone do kosztów objętych możliwością ustalenia opłaty, o której mowa w art. 15 ust. 1 u.d.i.p. Sąd nie dopatrzył się również wadliwości w ich wyliczeniu. W ocenie sądu organ nie zawyżył kosztów i przyjęte zasady wyliczenia opłaty są prawidłowe. Żaden przepis nie sprzeciwia się uprawnieniu odzyskania kosztu pracy, związanej z udostępnieniem informacji, jeżeli wykazane zostanie, że ów koszt przekracza normalny koszt funkcjonowania bazy technicznej i zasobów pracowniczych organu, to zaś w realiach niniejszej sprawy spółka wykazała.

W konsekwencji sąd stwierdził, że zarzuty skargi są bezzasadne i na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił.

is