Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 644/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2017-12-07 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono postanowienie I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 97 par. 1 pkt 4
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Gierak – Podsiadły (spr.), , Sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk, Sędzia WSA Ewa Machlejd, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 7 grudnia 2017 r. sprawy ze skargi J. O. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2017 r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi wniesionej przez J. O. jest postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] stycznia 2017 r. nr [...], wydane w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego.

Postanowieniem tym, wskazany organ, po rozpatrzeniu zażalenia skarżącej J. O. na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z [...] listopada 2016 r. nr [...] zawieszające postępowanie administracyjne prowadzone w sprawie budynku warsztatowego blacharstwo-lakiernictwo z częścią mieszkalną usytuowanego na działce o nr ewid. [...] z obrębu [...] przy ul. [...] w [...] w dzielnicy [...], zrealizowanego z istotnymi odstępstwami od zatwierdzonego projektu budowlanego, utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie.

W uzasadnieniu [...] WINB podał, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] w toku postępowania administracyjnego prowadzonego w sprawie budynku warsztatowego blacharstwo-lakiernictwo z częścią mieszkalną usytuowanego na działce ewid. nr [...] z obrębu [...] przy ul. [...] w [...] w dzielnicy [...], zrealizowanego z istotnymi odstępstwami od projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją Naczelnika Miasta [...] z [...] listopada 1987 r. nr [...], decyzją z [...] października 2014 r. nr [...] nałożył na inwestora - J. O. obowiązek sporządzenia i przedłożenia projektu budowlanego zamiennego ww. budynku.

J. O. w piśmie z [...] września 2016 r. zwrócił się do organu I instancji z prośbą o "oddalenie decyzji na czas bezterminowy do momentu zapadnięcia wyroku sądowego o podział majątku wspólnego pomiędzy inwestorem a współwłaścicielem". Następnie, przedstawił zaświadczenie z [...] października 2016 r. Sądu Rejonowego dla [...] w [...] VII Wydział Cywilny o toczącym się postępowaniu w sprawie o sygn. VII Ns [...], o podział majątku wspólnego.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] uznając, że rozstrzygnięcie zapadłe w ww. postępowaniu przed Sądem Rejonowym stanowi zagadnienie wstępne w sprawie dotyczącej budynku warsztatowego blacharstwo - lakiernictwo z częścią mieszkalną usytuowanego na działce ewid. nr [...] z obrębu [...] przy ul. [...] w [...] w dzielnicy [...], postanowieniem z [...] listopada 2016 r. nr [...] (na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm., dalej: k.p.a.), zawiesił postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie.

J. O. złożyła w ustawowym terminie zażalenie na powyższe postanowienie.

Działając na skutek tego zażalenia, [...] WINB (w postanowieniu z [...] stycznia 2017 r.), wskazał dalej, że postanowienie organu powiatowego jest prawidłowe. Stwierdził, że organ powiatowy zasadnie uznał, że rozpoznanie przez Sąd Rejonowy [...] w [...] VII Wydział Cywilny sprawy o podział majątku wspólnego pomiędzy inwestorem - J. O. a współwłaścicielką J. O. stanowi zagadnienie wstępne w sprawie dotyczącej budynku warsztatowego z częścią mieszkalną usytuowanego na działce przy ul. [...] w [...].

Podniósł, że relacje między rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej a zagadnieniem wstępnym w kontekście zawieszenia postępowania administracyjnego określa m. in. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 8 stycznia 2015 r. (sygn. akt: II SA/Kr 1542/14). W myśl powołanego orzeczenia, aby zawiesić postępowanie na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., organ administracji jest obowiązany ustalić, że postępowanie jest w toku i nie zostało jeszcze rozstrzygnięte, a nadto ustalić związek przyczynowy pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej a zagadnieniem wstępnym. Chodzi tu o bezwzględne uzależnienie rozpatrzenia sprawy i wydania decyzji w sprawie głównej od uprzedniego rozpatrzenia zagadnienia wstępnego.

Organ II instancji podał, że rozstrzygnięcie zapadłe przed Sądem Rejonowym w sprawie podziału majątku wspólnego nieruchomości ul. [...] w [...] będzie miało wpływ na postępowanie prowadzone w ramach nadzoru budowlanego w sprawie odstępstw od projektu budowlanego budynku usytuowanego na ww. działce. Wynik powołanego cywilno-prawnego postępowania będzie bowiem decydował o wyborze adresata obowiązków w postępowaniu przed PINB [...]. Stroną postępowania w sprawie budynku warsztatowego przy ul. [...] w [...] w dzielnicy [...], zrealizowanego z istotnymi odstępstwami od zatwierdzonego projektu budowlanego w rozumieniu art. 28 k.p.a. będzie bowiem właściciel tego obiektu, którego to określić ma Sąd Rejonowy dla [...] w [...] VII Wydział Cywilny w sprawie o podział majątku wspólnego pomiędzy J. O. a J. O.

Adresatem decyzji o pozwoleniu na budowę był jedynie J. O. Jeżeli więc w ramach postępowania sądowego utraci on prawo własności spornego budynku, nie będzie mógł być adresatem obowiązków nakładanych w postępowaniu naprawczym. Zgodnie bowiem z orzecznictwem sądowym organy w postępowaniu prowadzonym w trybie art. 51 Prawa budowlanego mają obowiązek badać tytuł własności inwestora w stosunku do legalizowanej inwestycji.

Podsumowując, zawieszenie przedmiotowego postępowania w myśl art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. jest zasadne i należy utrzymać w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z [...] listopada 2016 r.

W skardze do Sądu na ww. postanowienie [...] WINB z [...] stycznia 2017 r. nr [...], skarżąca J. O. wniosła o jego uchylenie.

Wskazała, że to błędy popełnione przez J. O. – inwestora, skutkowały uruchomieniem postępowania naprawczego, i to on winien być obciążony obowiązkami w tym postępowaniu.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko w sprawie.

W piśmie procesowym z 20 listopada 2017 r., pełnomocnik skarżącej ustanowiony w sprawie z urzędu, adw. M. C. podtrzymał skargę, wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz postanowienia go poprzedzającego, zarzucił błędną wykładnię art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Ponadto wniósł o przyznanie kosztów pomocy prawnej udzielonej z urzędu. W piśmie tym pełnomocnik skarżącej wskazał m. in. na to, że wydanie postanowienia sądu w przedmiocie podziału majątku wspólnego ma ten sam skutek, jaki mają inne zdarzenia prawne wywołujące przeniesienia własności nieruchomości oraz, że postępowanie o podział majątku nie jest postępowaniem o ustalenie własności, nie rodzi skutków deklaratoryjnych a konstytutywne; adresat orzeczenia w postępowaniu legalizacyjnym jest więc w każdej sytuacji konkretnie określony.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna. Sąd uznał bowiem, że rację ma skarżąca wskazując na wadliwe zastosowanie w okolicznościach sprawy art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a.

Zważyć na wstępie trzeba, że przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest postanowienie [...] WINB z [...] stycznia 2017 r. nr [...] utrzymujące w mocy postanowienie organu I instancji o zawieszeniu postępowania prowadzonego w trybie naprawczym, a dotyczącego budynku warsztatowego blacharstwo-lakiernictwo z częścią mieszkalną usytuowanego na działce o nr ewid. [...] z obrębu [...] przy ul. [...] w [...] w dzielnicy [...], zrealizowanego z istotnymi odstępstwami od zatwierdzonego projektu budowlanego. Podstawę prawną tych orzeczeń stanowił art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., a stosując ten przepis organy obu instancji przyjęły, że postępowanie w niniejszej sprawie jest uzależnione od wyniku postępowania Sądu Rejonowego dla [...] w [...] VII Wydział Cywilny, w sprawie o sygn. VII Ns [...], o podział majątku wspólnego, pomiędzy J. O. a J. O. Jak podał organ II instancji, pozwoli to na określenie adresata obowiązków nakładanych w postępowaniu naprawczym oraz, że to wskazany Sąd określi właściciela przedmiotowego w sprawie budynku.

Oceny tej nie sposób uznać za prawidłową.

I tak, zważyć trzeba, że zgodnie z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. organ administracji publicznej zawiesza postępowanie gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd.

Wyjaśnić przy tym należy, że na konstrukcję "zagadnienia wstępnego", o którym mowa w ww. przepisie, składają się cztery elementy: (1) zagadnienie to wyłania się w toku postępowania administracyjnego; (2) wymaga ono "uprzedniego" rozstrzygnięcia, tzn. musi poprzedzać rozpatrzenie danej sprawy i wydanie decyzji; (3) rozstrzygnięcie należy do kompetencji innego organu albo sądu; (4) istnieje zależność między uprzednim rozstrzygnięciem zagadnienia wstępnego a rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji. Przy czym, jak trafnie wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 20 grudnia 2012 r., sygn. akt II OSK 1570/11, organ administracji jest zobligowany do zawieszenia postępowania administracyjnego na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. tylko wtedy, gdy w sprawie wystąpi zagadnienie, którego brak rozstrzygnięcia wyklucza każde - zarówno pozytywne, jak i negatywne dla strony - zakończenie postępowania administracyjnego. Innymi słowy, zagadnienie wstępne musi wpływać na rozpatrzenie sprawy głównej. Chodzi tu o bezwzględne uzależnienie rozpatrzenia sprawy i wydania decyzji w sprawie głównej, od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Od rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego powinno więc zależeć rozpatrzenie sprawy administracyjnej w ogóle, nie zaś wydanie pozytywnej lub negatywnej dla wnioskodawcy decyzji.

Zatem, organ administracji publicznej przed zawieszeniem postępowania na podstawie cyt. art. 97 § 1 pkt 4, obowiązany jest ustalić czy występuje opisany wyżej związek pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy będącej przedmiotem postępowania administracyjnego a stwierdzonym zagadnieniem. W razie gdy związek ten nie występuje, obowiązany jest przyjąć, że nie jest dopuszczalne zawieszenie postępowania. Podkreślić przy tym trzeba, że zawieszając postępowanie na podstawie ww. przepisu organ nie może kierować się przewidywaniami co do wyniku postępowania, lecz tym, czy w świetle posiadanych materiałów dowodowych i obowiązującego prawa jest możliwe rozpoznanie sprawy. Jak wskazał NSA w wyroku z 11 stycznia 2017 r. sygn. akt II OSK 803/16, "Samo stwierdzenie, że wynik innego postępowania może mieć, a nawet niewątpliwie będzie miał wpływ na losy rozpoznawanej sprawy, nie daje jeszcze podstaw do zawieszenia postępowania".

Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy Sąd stwierdza, iż błędnie organy orzekające przyjęły, że w toku postępowania naprawczego dotyczącego budynku warsztatowego blacharstwo-lakiernictwo z częścią mieszkalną usytuowanego na działce o nr ewid. [...] z obrębu [...] przy ul. [...] w [...] w dzielnicy [...], zrealizowanego z istotnymi odstępstwami od zatwierdzonego projektu budowlanego, powstało zagadnienie wstępne w rozumieniu cyt. powyżej przepisu, w związku z toczącym się postępowaniem sądowym pomiędzy skarżącą a J. O. (inwestorem) o podział majątku wspólnego, którego wynik będzie miał wpływ na określenia adresata ewentualnego obowiązku. Zdaniem Sądu, trwające postępowanie sądowe w ww. przedmiocie, wbrew stanowisku organów, nie uniemożliwia kontynuowania postępowania w niniejszej sprawie; nie występuje bowiem pomiędzy ww. postępowaniami bezpośrednia zależność tego rodzaju, że do czasu zakończenia wskazanego postępowania sądowego, niemożliwym jest zakończenie postępowania naprawczego, prowadzonego na podstawie art. 50-51 Prawa budowlanego.

Nie ma przy tym żadnych wątpliwości, wobec treści art. 52 Prawa budowlanego, że ewentualny obowiązek nałożony w tym postępowaniu, winien być skierowany do osób wymienionych w ww. przepisie, a więc – w pierwszej kolejności do inwestora, który to najczęściej jest jednocześnie właścicielem działki, na której został usytuowany obiekt będący przedmiotem postępowania przed organem nadzoru budowlanego. Tak też na tle tego przepisu wskazuje się w orzecznictwie, a mianowicie, że kryterium wyboru spośród trzech wymienionych w art. 52 ustawy Prawo budowlane podmiotów jest posiadanie tytułu prawnego umożliwiającego wykonanie decyzji; niemniej w niektórych sytuacjach (jak się również zaznacza) nie jest ono decydujące. Takie stanowisko przyjął m. in. NSA w wyroku z 14 lutego 2017 r. sygn. akt II OSK 1291/15 dostrzegając przy tym, że "przepis art. 52 ustawy Prawo budowlane jako podmioty zobowiązane do dokonania rozbiórki samowolnie wybudowanego obiektu budowlanego wymienia alternatywnie inwestora, właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego. Skonstruowanie tego przepisu na zasadzie alternatywy pozwala na wysunięcie wniosku, że tylko w pewnych sytuacjach zobowiązanym do likwidacji samowoli budowlanej będzie inwestor niebędący jednocześnie właścicielem nieruchomości. (...) Uznać należy w szczególności, iż będzie to dopuszczalne w sytuacji, gdy inwestor wybudował samowolnie obiekt budowlany bez zgody właściciela nieruchomości. W takim bowiem przypadku nałożenie nakazu rozbiórki na właściciela nieruchomości byłoby dla niego nieuzasadnionym obciążeniem, narażałoby na koszty i dolegliwą procedurę, stanowiłoby również nieuzasadnione zwolnienie inwestora, który działał w warunkach samowoli budowlanej i to on powinien ponieść wszystkie niedogodności związane z wykonaniem rozbiórki. Tym bardziej obowiązek rozbiórki powinien zostać nałożony na inwestora w sytuacji, gdy organ administracji publicznej nie jest w stanie ustalić w sposób pewny osoby właściciela nieruchomości, na której wybudowano obiekt. Nieuregulowany stan prawny własności nieruchomości nie może bowiem chronić sprawcy samowoli budowlanej od konsekwencji administracyjnych z tego powodu - patrz wyrok NSA z 24 maja 2016 r. sygn. akt II OSK 2319/14, publikowany na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl.".

W niniejszej sprawie nie ma stanu zawieszenia związanego z brakiem możliwości ustalenia osoby inwestora, czy właściciela przedmiotowego budynku – do czasu zakończenia ww. postępowania sądowego o podział majątku, co miałoby uniemożliwiać prowadzenie postępowania i wydanie rozstrzygnięcia. Zarówno inwestor, jak i właściciel tego obiektu jest znany organom, a wobec tego postępowanie naprawcze może być kontynuowane. Zważyć przy tym trzeba, że postępowanie sądowe o podział majątku nie ma na celu ustalenia ani inwestora, ani właściciela nieruchomości, co najwyżej – może prowadzić do zmiany tego ostatniego. Słusznie w tej kwestii pełnomocnik skarżącej podniósł więc, że wynik postępowania o podział majątku ma ten sam skutek, jaki mają inne zdarzenia prawne wywołujące przeniesienie własności nieruchomości; choć organ obowiązany jest konsekwencje tych zdarzeń uwzględniać w toku prowadzonego postępowania, to błędem jest wskazywanie, że tamuje to, czy inaczej - uniemożliwia rozpatrzenie sprawy.

Podsumowując, nie ma bezpośredniej zależności pomiędzy wynikiem ww. postępowania sądowego a niniejszym postępowaniem administracyjnym. Natomiast samo wskazanie na to, że wynik postępowania o podział majątku może mieć wpływ na przedmiotowe postępowanie naprawcze, nie świadczy o braku możliwości rozpoznania tej sprawy. Zagadnienie wstępne zachodzi bowiem wówczas, gdy organ nie dysponuje elementem pozwalającym na wydanie w ogóle decyzji. Zagadnieniem wstępnym jest więc tylko taka kwestia, która uniemożliwia wydanie rozstrzygnięcia w danej sprawie. Natomiast to, że wynik innego postępowania może mieć wpływ na treść decyzji, nie może przesądzać o istnieniu zagadnienia wstępnego.

Orzekając ponownie w sprawie, organ powiatowy obowiązany będzie uwzględnić oceną Sądu w niniejszej sprawie, jak również wziąć pod uwagę wyrok tut. Sądu zapadły w tej sprawie na etapie wcześniejszym (z 31 stycznia 2013 r. , sygn. akt VII Sa/Wa 1573/12), wskazujący wyraźnie adresata ewentualnych obowiązków określonych w postępowaniu naprawczym.

W tej sytuacji, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w sentencji.