Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 2028/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-09-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6219 Inne o symbolu podstawowym 621
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok w części i w tej części skargę oddalono
Powołane przepisy: article: art. 21 ust. 1 pkt 1 i ust. 2
journal: Dz.U. 2020 poz 611
law: Ustawa z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego - t. j.
article: art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a, art. 91 ust. 1
journal: Dz.U. 2022 poz 559
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j.)
article: art. 7 i art. 169 ust. 1
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak Sędziowie Sędzia NSA Rafał Stasikowski Sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 20 września 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody Śląskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 25 kwietnia 2022 r. sygn. akt III SA/Gl 277/22 w sprawie ze skargi Miasta Katowice na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Śląskiego z dnia 29 grudnia 2021 r. nr NPII.4131.1.1226.2021 w przedmiocie programu gospodarowania mieszkaniowym zasobem miasta Katowice 1. prostuje oczywistą omyłkę w sentencji wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 25 kwietnia 2022 r. sygn. akt III SA/Gl 277/22 w ten sposób, że w miejsce zwrotu "załącznika Nr 1 do uchwały" wpisuje "załącznika do uchwały", 2. uchyla zaskarżony wyrok w zakresie, w jakim wyrok ten uchyla zaskarżone rozstrzygniecie nadzorcze w części stwierdzającej nieważność § 17 pkt 2 lit. b załącznika do uchwały oraz § 17 pkt 2 załącznika do uchwały i w tym zakresie skargę oddala, 3. zasądza od Miasta Katowice na rzecz Wojewody Śląskiego kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 25 kwietnia 2022 r. sygn. akt III SA/Gl 277/22, po rozpoznaniu skargi Miasta Katowice na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Śląskiego z dnia 29 grudnia 2021 r. nr NPII.4131.1.1226.2021 w przedmiocie programu gospodarowania mieszkaniowym zasobem miasta Katowice, uchylił zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze w części stwierdzającej nieważność: § 17 pkt 2 lit. b, § 18 ust. 2 pkt 2, § 19 ust. 11 i 13 pkt 2 załącznika do uchwały, § 1 ust. 2 pkt 1 oraz § 9 ust. 1 załącznika Nr 7 do załącznika do uchwały (punkt 1); § 17 pkt 2 załącznika do uchwały (punkt 2), § 18 ust. 2 pkt 1 lit. d załącznika do uchwały (punkt 3).

W motywach orzeczenia Sąd pierwszej instancji nie podzielił stanowiska Wojewody, że § 18 ust. 2 pkt 1 lit. d załącznika do uchwały nr XLI/916/21 Rady Miasta Katowice z dnia 25 listopada 2021 r. w sprawie przyjęcia Programu gospodarowania mieszkaniowym zasobem miasta Katowice na lata 2021-2025 (dalej zwaną uchwałą) jest sprzeczny z art. 21 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 w związku z art. 2 ust. 1 pkt 4 i art. 6a ust. 1, 2 i 3 pkt 3 lit. a i lit. b oraz art. 4 ust. 1 i ust. 2 w związku z art. 21 ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 611) zwanej dalej w skrócie u.o.p.l. Wojewoda przytoczył argumenty dotyczące warunków, jakie w świetle ustawy musi spełniać przedmiot najmu czyli lokal mieszkalny. Sąd w tym zakresie stwierdził, że nie jest dopuszczalny "najem lokalu mieszalnego za remont", zaś przedmiotem najmu może być tylko lokal nadający się do zamieszkania, wyposażony w niezbędną instalację i niezbędne urządzenia. Tymczasem zakwestionowany przepis, zgodnie z którym "Wprowadza się ograniczenia w sprzedaży lokali należących do mieszkaniowego zasobu miasta Katowice w zakresie lokali, które nie zostały wyłączone ze sprzedaży na podstawie odrębnych przepisów: pkt 1 przez pięć lat od dnia zawarcia umowy najmu: pkt d lokalu mieszkalnego oddanego w najem po przeprowadzeniu remontu przez przyszłego najemcę", nie dotyczy wprost najmu lokalu, lecz sprzedaży lokalu wynajętego już przez najemcę po jego uprzednim wyremontowaniu. Argumentacja organu nadzoru nie dotyczy legalności takiej sprzedaży. Kwestionowana regulacja warunkuje jedynie jej dopuszczalność od upływu pięcioletniego okresu najmu takiego lokalu mieszkalnego. W ocenie Sądu nie sposób uznać, by ta regulacja naruszała prawo. Wręcz odwrotnie wypełnia wymogi wynikające z art. 21 ust. 2 pkt 5 i 8 u.o.p.l. Nie można argumentami kwestionującymi w istocie zasady wynajmu lokali mieszkalnych podważać legalności sprzedaży lokalu już wynajętego. Tym bardziej, jeżeli gmina w planie sprzedaży lokali uwzględniła taką możliwość. Zaś same zasady, będące aktem prawa miejscowego, przyjęte uchwałą Rady Miasta Katowice z dnia 30 maja 2019 r. nr VIII/146/19 w sprawie "Zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu miasta Katowice" nadal obowiązują i przewidują możliwość oddania w najem lokalu po jego po uprzednim wyremontowaniu przez przyszłego najemcę. Podkreślono przy tym, że nieprawomocnym wyrokiem z dnia 30 marca 2021 r. sygn. akt III SA/Gl 159/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę Wojewody Śląskiego na powyższą uchwałę. W powyższej sprawie Wojewoda zakwestionował co prawda § 16 ust. 3 załącznika do uchwały określający wysokość dochodu, nie mniej nie zakwestionował całej regulacji § 16 mówiącej o oddaniu w najem lokalu po przeprowadzeniu remontu przez przyszłego najemcę. Zatem jego stanowisko w kwestii najmu lokalu po przeprowadzaniu przez przyszłego najemcę jego remontu jest niespójne, a jego uwzględnienie wprowadziłoby niepewność prawną.

Z podobnych, co wyżej wskazana argumentacja powodów Sąd nie uznał za zasadne stwierdzenie przez organ nadzoru nieważności § 17 ust. 2 pkt 2, w tym 2 ppkt b, § 18 ust. 2 pkt 2, ograniczającego sprzedaż lokali przez 10 lat od daty zawarcia umowy najmu lokalu mieszkalnego o stawce czynszu ustalonej w drodze przetargu, określającego zasady sprzedaży lokali mieszkalnych na rzecz najemcę, zgodnie z którym przy sprzedaży na rzecz najemców lokali mieszkalnych w budynkach mieszkalnych jednorodzinnych będących własnością Miasta, w których; pkt a. Miasto poniosło znaczne nakłady na poprawę stanu technicznego, lub pkt b stawka czynszu za nieruchomość została ustalona w drodze przetargu licytacyjnego, a najemca wykonał remont własnym kosztem i staraniem - Prezydent Miasta Katowice może zastosować indywidualne warunki sprzedaży.

Odnosząc się do kwestii przyznania Prezydentowi Miasta kompetencji do stosowania indywidulanych zasad sprzedaży lokali (§ 17 pkt 2), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach podzielił co do zasady argumentację organu nadzoru, że do wyłącznej właściwości rady gminy należy podejmowanie uchwał w sprawach majątkowych gminy, przekraczających zakres zwykłego zarządu, dotyczących m.in. (...) zasad nabywania, zbywania i obciążania nieruchomości co wynika wprost z art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a ustawy o samorządzie gminnym. Niemniej jednak, w ocenie Sądu, sporny zapis, nie tworzy po stronie Prezydenta Miasta Katowice samoistnej kompetencji do określania i stosowania preferencji, a jednie z woli organu stanowiącego, przewiduje możliwość zastosowania preferencji, które jednak określane są w innym akcie prawnym. Zwrócono przy tym uwagę, że odrębną uchwałą Nr XLIII/1037/13 Rady Miasta Katowice z dnia 18 grudnia 2013 r. w sprawie ogłoszenia tekstu jednolitego uchwały w sprawie określenia zasad nabycia, zbycia i obciążania nieruchomości oraz ich wydzierżawiania na czas oznaczony dłuższy niż trzy lata lub na czas nieoznaczony (Dz. Urz. Woj. Śl. z 2013 r., poz. 7937) określono warunki zastosowania przez Prezydenta Miasta Katowice preferencji. Zgodnie z § 3 ust. 6 pkt 1 załącznika do ww. uchwały przy sprzedaży lokali mieszkalnych w jednorodzinnych domach mieszkalnych organ wykonawczy, Prezydent Miasta Katowice, może udzielić bonifikaty od ceny lokalu w wysokości 40%. Regulacja art. 21 ust. 2 u.o.p.l. poprzez zwrot "w szczególności" nie wyklucza możliwości zapisania w programie stosowania preferencji w zbywaniu lokali mieszkalnych. Zapis nie powinien być bardzo szczegółowy, bowiem wówczas wkraczałby w materię przewidzianą dla zasad nabywania i zbywania nieruchomości należących do gminy, w tym domów jednorodzinnych czy nieruchomości mieszkaniowych. Stąd też we wspomnianym zapisie Sąd nie dopatrzył się istotnego naruszenia prawa niedającego się pogodzić z porządkiem prawnym.

Nie odniosły natomiast zamierzonego skutku podważone przez Miasto zapisy § 19 ust. 11 i 13 pkt 2 załącznika do uchwały, § 1 ust. 2 pkt 1 oraz § 9 ust. 1 załącznika Nr 7 do załącznika do uchwały związane z kwestią ustalania w drodze przetargu wysokości stawek czynszu lokali mieszkalnych o powierzchni użytkowej przekraczającej 80 m2.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Wojewoda Śląski, zaskarżając go w części, tj. w zakresie w jakim uchylono rozstrzygnięcie nadzorcze stwierdzające nieważność § 17 pkt 2 załącznika - jak wskazano w wyroku "Nr 1" do uchwały. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego:

1) art. 21 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. u.o.p.l. w związku z art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2022 r. poz. 559 ze zm.) zwanej dalej w skrócie u.s.g., poprzez niewłaściwą wykładnię polegającą na uznaniu przez Sąd, że § 17 pkt 2 załącznika do uchwały nie tworzy po stronie Prezydenta Miasta Katowice samoistnej kompetencji do określania i stosowania preferencji, a jednie z woli organu stanowiącego, przewiduje możliwość zastosowania preferencji, które jednak określane są w innym akcie prawnym, podczas gdy w ocenie skarżącego kasacyjnie, przepis ten - przy jego jasnej i konkretnej treści - wyraźnie wyposaża w nim Prezydenta Miasta w konkretne uprawnienie, to jest w uprawnienie: zastosowania "indywidualnych warunków sprzedaży";

2) art. 21 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 u.o.p.l. w związku z art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a u.s.g. poprzez niewłaściwą wykładnię - polegającą na uznaniu przez Sąd, że wynikającymi z przepisu § 17 pkt 2 załącznika do uchwały "indywidualnymi warunkami sprzedaży" są wyłącznie preferencje wynikające z innych aktów prawnych, w tym z tytułu udzielonej przez Prezydenta Miasta bonifikaty przy sprzedaży lokali mieszkalnych - uregulowanej uchwałą Nr XLIII/1037/13 Rady Miasta Katowice z dnia 18 grudnia 2013 r., podczas gdy w ocenie skarżącego kasacyjnie ogólnie sformułowany przepis § 17 pkt 2 załącznika do uchwały nie uzasadnia zawężenia "indywidualnych warunków sprzedaży" jedynie do preferencji wynikających z innych aktów prawnych;

3) art. 21 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 u.o.p.l. w związku z art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a u.s.g. poprzez niewłaściwą wykładnię - polegającą na uznaniu przez Sąd, że § 3 ust. 6 pkt 1 załącznika do uchwały Nr XLIII/1037/13 Rady Miasta Katowice z dnia 18 grudnia 2013 r. kreuje kompetencję dla Prezydenta Miasta Katowice do stosowania preferencji polegających na udzieleniu bonifikaty od ceny zbywanego lokalu mieszkalnego, podczas gdy w ocenie skarżącego kasacyjnie twierdzenie Sądu jest nieprawdziwe, albowiem nie istnieje w systemie prawnym przepis § 3 ust. 6 pkt 1 załącznika do ww. uchwały; załącznikiem do ww. uchwały jest obwieszczenie Rady Miasta Katowice z dnia 18 grudnia 2013 r. w sprawie ogłoszenia tekstu jednolitego uchwały w sprawie określenia zasad nabycia, zbycia i obciążania nieruchomości oraz ich wydzierżawiania na czas oznaczony dłuższy niż trzy lata lub na czas nieoznaczony, które nie zawiera w swej treści takiej jednostki redakcyjnej jak: § 3 ust. 6 pkt 1; a ponadto uchwała, na którą powołuje się Sąd pierwszej instancji jest uchwałą w sprawie ogłoszenia tekstu jednolitego uchwały. Sporządzenie tekstu jednolitego w drodze uchwały nie jest aktem tworzenia prawa, gdyż ma charakter wyłącznie techniczny i polega na redakcyjnym uporządkowaniu tekstu aktu normatywnego. Tekst jednolity nie stanowi zatem samoistnego źródła prawa, a jedynie urzędową wersję tekstu ujednoliconego, czyli takiego tekstu aktu normatywnego, na który naniesiono wszystkie zmiany wynikające z aktów nowelizujących dany akt, co oznacza, że upatrywanie w takiej uchwale jakichkolwiek kompetencji dla organu wykonawczego jest niewłaściwe. Natomiast przepisem § 3 ust. 6 pkt 1 załącznika do uchwały Nr XXXIV/725/08 Rady Miasta Katowice z dnia 19 grudnia 2008 r. w sprawie określenia zasad nabycia, zbycia i obciążania nieruchomości oraz ich wydzierżawiania na czas oznaczony dłuższy niż trzy lata lub na czas nieoznaczony Rada Miasta Katowice ustaliła konkretną wysokość bonifikaty, której może udzielić Prezydent Miasta Katowice przy sprzedaży lokali mieszkalnych. Prezydent Miasta wykonujący ten przepis uchwały jest bezwzględnie związany ustaloną przez Radę Miasta wysokością bonifikaty i nie może jej kształtować w indywidualnych przypadkach na dowolnym poziomie - tym samym nie może na tej podstawie stosować "indywidualnych warunków sprzedaży";

4) art. 21 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 u.o.p.l. w związku z art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a i art. 91 ust. 1 u.s.g. oraz art. 7 i art. 169 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U z 1997 r. Nr 78, poz. 483 z późn. zm.) poprzez niewłaściwą wykładnię - polegającą na uznaniu przez Sąd, że przepis § 17 pkt 2 załącznika do uchwały, zawierający upoważnienie dla Prezydenta Miasta Katowice do zastosowania "indywidualnych warunków sprzedaży" lokali mieszkalnych - bez bliższego ich dookreślenia - nie stanowi istotnego naruszenia prawa, podczas gdy w ocenie skarżącego kasacyjnie subdelegowanie wyłącznych kompetencji rady gminy jest naruszeniem przepisów kompetencyjnych i stanowi zawsze naruszenie prawa i to stopniu istotnym, gdyż umożliwia posłużenie się kompetencjami, które z woli ustawodawcy przypisane są innemu organowi.

W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku we wskazanej części i wydanie merytorycznego rozstrzygnięcia, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku we wskazanej części i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Rada Miasta Katowice wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634) zwanej dalej w skrócie P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę przesłanki uzasadniające nieważność postępowania wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a. oraz przesłanki uzasadniające odrzucenie skargi bądź umorzenie postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym, stosownie do treści art. 189 P.p.s.a. Żadna z powyższych przesłanek w tej sprawie nie zaistniała.

Sprawa podlega na podstawie art. 182 § 2 P.p.s.a. rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym, ponieważ strona wnosząca skargę kasacyjną zrzekła się rozprawy, a strona przeciwna po doręczeniu odpisu skargi kasacyjnej nie zażądała jej przeprowadzenia.

Zgodnie z art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a także 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 176 P.p.s.a. skarga kasacyjna powinna zawierać: 1) oznaczenie zaskarżonego orzeczenia ze wskazaniem czy jest ono zaskarżone w całości, czy w części; 2) przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie; 3) wniosek o uchylenie lub zmianę orzeczenia z oznaczeniem zakresu żądanego uchylenia lub zmiany; 4) powinna czynić zadość wymaganiom przewidzianym dla pisma strony oraz zawierać wniosek o jej rozpoznanie na rozprawie albo oświadczenie o zrzeczeniu się rozprawy.

Zgodnie z art. 94 Konstytucji RP organy samorządu terytorialnego mogą ustanawiać akty prawa miejscowego wyłącznie na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Potwierdzeniem konstytucyjnych rozwiązań systemowych jest art. 40 ust. 1 u.s.g., który stanowi, że gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy wyłącznie na podstawie upoważnień ustawowych. W badanej sprawie nie ma sporu co do tego, że w tej sprawie unieważniona częściowo przez organ nadzoru zaskarżona uchwała stanowi akt prawa miejscowego. Skoro natomiast akt prawa miejscowego jest wydawany na podstawie delegacji ustawowej, to tylko przestrzeganie tak zakresu podmiotowego, jak i przedmiotowego tej delegacji daje podstawy do uznania danego aktu za zgodny z prawem.

Skarga kasacyjna jest zasadna, a w tej sprawie granice jej rozpoznania zostały przez stronę skarżącą kasacyjnie zawężone jedynie do tej części zaskarżonego wyroku Sądu pierwszej instancji, w którym uchylono zaskarżone rozstrzygniecie nadzorcze stwierdzające nieważność § 17 pkt 2 załącznika do uchwały.

Trafnie podnosi strona skarżąca kasacyjnie naruszenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach prawa materialnego poprzez dokonanie niewłaściwej wykładni art. 21 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 u.o.p.l. w związku z art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a u.s.g. polegającej na uznaniu, że § 17 pkt 2 załącznika do uchwały nie tworzy po stronie Prezydenta Miasta Katowice samoistnej kompetencji do określania i stosowania preferencji, mimo że przepis ten wyraźnie wyposaża Prezydenta Miasta w konkretne uprawnienie, to jest możliwość zastosowania "indywidualnych warunków sprzedaży".

Zgodnie z art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a u.s.g. do wyłącznej właściwości rady gminy należy podejmowanie uchwał w sprawach majątkowych gminy, przekraczających zakres zwykłego zarządu i dotyczących zasad nabywania, zbywania i obciążania nieruchomości oraz ich wydzierżawiania lub wynajmowania na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata lub na czas nieoznaczony, o ile ustawy szczególne nie stanowią inaczej. Powyższy przepis, jak trafnie wskazuje na to strona skarżąca kasacyjnie wprost określa, że ustalenie zasad sprzedaży nieruchomości stanowiących mienie gminy należy jedynie do rady gminy, a nie do organu wykonawczego (wójta, burmistrza lub prezydenta miasta).

Zgodnie zaś z art. 21 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 u.o.p.l. rada gminy uchwala wieloletnie programy gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy, które powinny być opracowywane na co najmniej pięć kolejnych lat i obejmować w szczególności, m.in. planowaną sprzedaż lokali w kolejnych latach.

Żaden przepis szczególny, w nawiązaniu do treści art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a u.s.g., nie przyznaje organowi wykonawczemu gminy prawa do ustalania zasad lub warunków sprzedaży nieruchomości gminy.

Istotą sporu w zakresie objętym ww. zarzutem nie jest to, czy uchwała podjęta na podstawie art. 21 ust. 1 pkt 1 u.o.p.l. może określać zasady sprzedaży lokali, ale to, czy zasady te może określić samodzielnie organ wykonawczy gminy.

Sąd pierwszej instancji stwierdził, że wprawdzie do wyłącznej kompetencji rady gminy należy ustalenie zasad sprzedaży nieruchomości, ale w tej sprawie § 17 pkt 2 załącznika do zaskarżonej uchwały nie tworzy po stronie Prezydenta Miasta Katowice samoistnej kompetencji do określenia zasad sprzedaży, a jedynie przewiduje możliwość stosowania preferencji określonych w innym akcie.

Przywołane stanowisko Sądu pierwszej instancji jest niezasadne. § 17 pkt 2 ww. załącznika wprost stanowi, że przy sprzedaży na rzecz najemców lokali mieszkalnych w budynkach mieszkalnych jednorodzinnych będących własnością Miasta Katowice, w których Miasto Katowice poniosło znaczne nakłady na poprawę stanu technicznego lub stawka czynszu za nieruchomość została ustalona w drodze przetargu licytacyjnego a najemca wykonał remont własnym kosztem i staraniem, to Prezydent Miasta Katowice mógł zastosować indywidualne warunki sprzedaży. Owe "indywidualne warunki sprzedaży" to indywidualne zasady, na podstawie których Prezydent Miasta Katowice mógł dokonywać sprzedaży nieruchomości będących własnością Miasta Katowice. Są to inne zasady niż wynikające z § 15 i 16 załącznika do zaskarżonej uchwały. To zaś oznacza, że to nie Rada Miasta Katowice, ale sam Prezydent Miasta Katowice na podstawie § 17 pkt 2 ww. załącznika otrzymał niczym nieograniczone uprawnienie nie tyle do zawarcia umów sprzedaży, ile właśnie do ustalania indywidualnie zasad sprzedaży w konkretnych przypadkach. To zaś stanowi przejęcie kompetencji rady gminy do ustalania tych zasad, w tym także ustalania zasad w wyjątkowych lub indywidualnych przypadkach.

Ponadto z treści § 17 pkt 2 załącznika do uchwały nie wynika, aby owe "indywidualne warunki sprzedaży" miały być określone w odrębnej uchwale. Wprawdzie Sąd pierwszej instancji wskazał, że z treści ww. przepisu wynika odwołanie się do treści uchwały Rady Miasta Katowice z dnia 18 grudnia 2013 r. nr XLIII/1037/13, jednakże i ten pogląd nie jest zasadny. Ww. uchwała w sprawie ogłoszenia tekstu jednolitego uchwały z dnia 19 grudnia 2008 r. nr XXXIV/725/08 w sprawie określenia zasad nabycia, zbycia i obciążania nieruchomości oraz ich wydzierżawiania na czas oznaczony dłuższy niż trzy lata lub na czas nieoznaczony (Dz. Urzęd. Woj. Śląsk. z 2013 r. poz. 7937) nie określa indywidualnych warunków sprzedaży lokali mieszkalnych będących własnością Miasta Katowice. Jedynie z § 3 ust. 6 pkt 1 tej uchwały wynika, że Prezydent Miasta Katowice może udzielić bonifikaty od ceny lokalu ustalonego na podstawie wartości określonej przez rzeczoznawcę majątkowego w wysokości 40 % przy sprzedaży lokali mieszkalnych w jednorodzinnych domach mieszkalnych. Jest to jedyna możliwość Prezydenta Miasta Katowice, który nie może nawet zmienić wysokości tej bonifikaty bez zgody Rady Miasta Katowice (§ 3 ust. 6a uchwały z dnia 19 grudnia 2008 r. nr XXXIV/725/08). Tym samym uchwała Rady Miasta Katowice z dnia 19 grudnia 2008 r. nr XXXIV/725/08 w sprawie określenia zasad nabycia, zbycia i obciążania nieruchomości oraz ich wydzierżawiania na czas oznaczony dłuższy niż trzy lata lub na czas nieoznaczony nie zawiera określenia przez Radę Miasta indywidualnych warunków sprzedaży, do których odwołuje się § 17 pkt 2 załącznika do uchwały z dnia 25 listopada 2021 r. nr XLI/916/21. Ponadto należy stwierdzić, że nawet gdyby § 17 pkt 2 załącznika do uchwały nie zawierał uprawnienia przyznanego Prezydentowi Miasta Katowice do ustalania indywidulanych warunków sprzedaży, to i tak organ ten mógłby stosować § 3 ust. 6 pkt 1 uchwały z dnia 19 grudnia 2008 r. nr XXXIV/725/08.

Oznacza to, że w okolicznościach tej sprawy możliwość stosowania ściśle określonej bonifikaty wynikającej z § 3 ust. 6 pkt 1 uchwały z dnia 19 grudnia 2008 r. nr XXXIV/725/08 nie stanowi "indywidualnych warunków sprzedaży", do których odwołuje się § 17 pkt 2 załącznika do uchwały.

Mając powyższe należy uznać, że zarzut dokonana przez Sąd pierwszej instancji błędnej wykładni § 17 pkt 2 załącznika do uchwały jest zasadny.

W związku z tym zasadny jest także zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji prawa materialnego poprzez dokonanie błędnej wykładni naruszenia przez Radę Miasta Katowice art. 21 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 u.o.p.l. w związku z art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a i art. 91 ust. 1 u.s.g. oraz art. 7 i art. 169 ust. 1 Konstytucji RP polegającej na uznaniu, że § 17 pkt 2 załącznika do uchwały, zawierający upoważnienie dla Prezydenta Miasta Katowice do zastosowania "indywidualnych warunków sprzedaży" lokali mieszkalnych nie stanowi istotnego naruszenia prawa.

Zgodnie z art. 91 ust. 1 u.s.g. w przypadku, gdy uchwała rady gminy lub jej część jest sprzeczna z prawem, organ nadzoru stwierdza jej nieważność. O stwierdzeniu nieważności można mówić tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonymi przepisami prawa i gdy wynika to wprost z treści tego przepisu, bądź w przypadku braku stosownej normy prawnej do podjęcia uchwały, gdyż podstawy takiej nie można domniemywać (por. wyrok NSA z 1 kwietnia 2022 r. sygn. akt I OSK 103/22).

W tej sprawie trafnie podniosła strona skarżąca kasacyjnie istotne naruszenie prawa w zakresie obejmującym § 17 pkt 2 załącznika do uchwały poprzez przyznanie bez podstawy prawnej kompetencji Prezydentowi Miasta Katowice do samodzielnego i w pełni dowolnego ustalenia zasad sprzedaży lokali mieszkalnych w indywidualnych przypadkach mimo, że z treści art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a u.s.g. wprost wynika, że zasady sprzedaży ustala jedynie rada gminy. Dotyczy to także ustalenia zasad sprzedaży w indywidualnych przypadkach. Ponadto art. 21 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 u.o.p.l. również nie przyznaje organowi wykonawczemu kompetencji do samodzielnego ustalania w indywidulanych przypadkach zasad sprzedaży lokali mieszkalnych. W tej sprawie działanie Rady Miasta Katowice w zakresie, w jakim uchwaliła ta Rada § 17 pkt 2 załącznika do uchwały stanowiło naruszenie zasady praworządności objętej art. 7 Konstytucji RP oraz podziału zadań organów samorządu pomiędzy organy stanowiące i wykonawcze jednostek samorządu terytorialnego (art. 169 ust. 1 Konstytucji RP).

Powyższej wykazane naruszenia prawa mają charakter istotny w rozumieniu art. 91 ust. 1 i ust. 4 u.s.g. Przez istotną sprzeczność należy rozumieć niezgodność z aktami prawa powszechnie obowiązującego, w tym z ustawą (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 9 grudnia 2003 r. sygn. akt P/-2, OTK-A 2003/9/100). Ponadto w orzecznictwie sądów administracyjnych dominuje pogląd, zgodnie z którym istotne naruszenie prawa to takie jego naruszenie, które m.in. polega na podjęciu uchwały o treści nieznajdującej właściwej delegacji ustawowej, czyli bez podstawy prawnej (por. wyrok NSA z 12 kwietnia 2011 r. sygn. akt II OSK 117/11; wyrok NSA z 17 listopada 2015 r. sygn. akt II OSK 618/14; wyrok NSA z 25 maja 2017 r. sygn. akt II OSK 2462/15).

Wskazane wyżej przez Naczelny Sąd Administracyjny motywy i przyjęte oceny stanowią wystarczającą podstawę do uwzględnienia skargi kasacyjnej Wojewody Śląskiego i uchylenia w zakresie objętym granicami skargi kasacyjnej zaskarżonego wyroku. Ponieważ sama istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, to działając na podstawie art. 188 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę Rady Miasta Katowice na rozstrzygniecie nadzorcze Wojewody Śląskiego z dnia 29 grudnia 2021 r. nr NPII.4131.1.1226.2021 stwierdzające nieważność enumeratywnie wskazanych przepisów uchwały Rady Miasta Katowice z dnia 25 listopada 2021 r. nr XLI/916/21 w sprawie przyjęcia Programu gospodarowania mieszkaniowym zasobem miasta Katowice na lata 2021-2025.

Przeprowadzona w granicach zarzutów skargi kasacyjnej kontrola zaskarżonego wyroku wykazała, że załącznik do tej uchwały w zakresie obejmującym § 17 pkt 2 w istotnym zakresie narusza prawo.

W punkcie pierwszym wyroku Naczelny Sąd Administracyjny sprostował, na podstawie art. 156 § 1 i § 3 P.p.s.a. w związku z art. 193 P.p.s.a. oczywistą omyłkę pisarską w sentencji wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach w zakresie oznaczenia numeru załącznika do uchwały. W zaskarżonym wyroku Sąd pierwszej instancji uchylił zaskarżone rozstrzygniecie nadzorczego w części stwierdzające nieważność wskazanych przepisów załącznika Nr 1 do uchwały, mimo że prawidłowo powinien być wskazany załącznik do uchwały bez numeru "1". Jest to oczywista omyłka pisarska, jednakże należy ją sprostować, ponieważ zaskarżona do Sądu pierwszej instancji uchwała zawiera kilka załączników, w tym załącznik bez numeru i załącznik nr 1. Nie budzi jednak najmniejszych wątpliwości, że Sąd pierwszej instancji uchylił zaskarżone rozstrzygniecie nadzorcze w części stwierdzającej nieważność wymienionych w sentencji wyroku przepisów załącznika do uchwały, a nie załącznika nr 1 do uchwały.

Działając na podstawie art. 188 P.p.s.a. i art. 151 w związku z art. 193 P.p.s.a. oraz art. 91 ust. 1 u.s.g. Naczelny Sąd Administracyjny w punkcie drugim wyroku uchylił zaskarżony wyrok w części obejmującej uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego w zakresie § 17 pkt 2 załącznika do uchwały, tj. w tej części obejmującej punkt 1 zaskarżonego wyroku oraz punkt 2 zaskarżonego wyroku i w tym zakresie oddalił skargę Rady Miasta Katowice.

W punkcie trzecim na podstawie art. 203 pkt 2 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny zasądził od Miasta Katowice na rzecz Wojewody Śląskiego zwrot poniesionych przez tę stronę kosztów postępowania kasacyjnego w wysokości 360 złotych. Kwota ta obejmuje wynagrodzenie profesjonalnego pełnomocnika obliczone w oparciu o § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265 z późn. zm.).