Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 4584/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-08-02 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6132 Kary pieniężne za naruszenie wymagań ochrony środowiska
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Ochrony Środowiska
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: 184
journal: Dz.U. 2023 poz 259
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Pocztarek Sędziowie: sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak sędzia del. WSA Beata Jezielska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 2 sierpnia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Głównego Inspektora Ochrony Środowiska od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 grudnia 2020 r. sygn. akt IV SA/Wa 1476/20 w sprawie ze skargi T.G. na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] marca 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy rozłożenia na raty zapłaty administracyjnej kary pieniężnej oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 18 grudnia 2020 r. (sygn. akt IV SA/Wa 1476/20) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu sprawy ze skargi T.G. na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z [...] marca 2020 r. w przedmiocie odmowy rozłożenia na raty zapłaty administracyjnej kary pieniężnej, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej jako: p.p.s.a.), uchylił zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wskazał, że decyzją z [...] grudnia 2016 r. [...] Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska nałożył na skarżącego administracyjną karę pieniężną w wysokości 50000 zł jako odbiorcę odpadów o kodzie [...] w postaci uszkodzonego pojazdu. Główny Inspektor Ochrony Środowiska decyzją z [...] kwietnia 2017 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji, a wyrokiem z 16 marca 2018 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę.

Wnioskiem z [...] października 2018 r. skarżący zwrócił się o rozłożenie zapłaty kary pieniężnej w wysokości 50000 złotych na 60 rat, płatnych do 15-dnia każdego miesiąca, uzasadniając to trudną sytuacją majątkową oraz niemożnością spłaty kwoty głównej w całości.

Decyzją z [...] stycznia 2019 r. [...] Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska odmówił skarżącemu rozłożenia na raty zapłaty administracyjnej kary pieniężnej, orzeczonej prawomocną decyzją organu z [...] grudnia 2016 r. w wysokości 50000 zł. W uzasadnieniu decyzji organ podał, że w sprawie nie wystąpiła przesłanka ważnego interesu wnioskodawcy, mająca istotne znaczenie przy ocenie zasadności wniosku o rozłożenie na raty administracyjnej kary pieniężnej, a także nie wystąpiła przesłanka ważnego interesu publicznego.

Na skutek wniesionego odwołania, zaskarżoną decyzją z [...] marca 2020 r. Główny Inspektor Ochrony Środowiska utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu podano, że wnioskujący o pomoc w postaci rozłożenia na raty ma obowiązek podać wszystkie dochody i źródła utrzymania członków gospodarstwa domowego, a zdaniem organu podane przez skarżącego informacje dotyczące sytuacji majątkowej i rodzinnej nie były zgodne z prawdą. Podniesiono, że skarżący uzyskał przychody z tytułu prowadzonej działalności gospodarczej w 2017 r. brutto w wysokości 469 289,07 zł, zaś poniósł koszty z tego tytułu w kwocie 439 061,35 zł. Natomiast według przedłożonego zestawienia od stycznia do października 2018 r. firma skarżącego osiągnęła przychody w wysokości 559 387,49 zł oraz poniosła koszty w kwocie 512 958,74 zł, przy czym znaczną część kosztów prowadzonej działalności stanowią wydatki związane z miesięcznymi opłatami z tytułu zawartych umów leasingu oraz wydatki na paliwo zakupione za granicą. Wskazano, że brak jest informacji o liczbie zatrudnionych pracowników w firmie. Ponadto wskazano, że w swoim wniosku skarżący poinformował, że utrzymuje się jedynie ze świadczenia rehabilitacyjnego, gdyż jest całkowicie niezdolny do pracy, ale nie wskazał wysokości tego świadczenia i nie uwzględnił wysokości tego świadczenia w oświadczeniu finansowym. Organ ustalił jednak, że pomimo przebywania na świadczeniu rehabilitacyjnym skarżący osiąga przychody z prowadzonej działalności gospodarczej, zaś samo stwierdzenie problemów zdrowotnych nie stanowi automatycznie podstawy do wydania decyzji zgodnej z oczekiwaniami strony. Zatem w ocenie organu nie wystąpiła przesłanka ważnego interesu strony z uwagi na stan zdrowia. Odnosząc się do przedstawionej przez skarżącego informacji na temat pogorszenia sytuacji majątkowej firmy z uwagi na wypadek samochodowy i poniesioną w związku z tym stratę w wysokości 75000 zł wyjaśniono, że właścicielem pojazdu uszkodzonego w wyniku spalenia była firma leasingowa, zaś pojazd posiadał aktualne ubezpieczenie międzynarodowe, co stoi w sprzeczności z wyjaśnieniami, że samochód nie był ubezpieczony. Przy czym wskazano, że nawet gdyby przyjąć, że pojazd był własnością skarżącego, to brak ubezpieczenia pojazdu przez ponad pół roku świadczy o dużym zaniedbaniu z jego strony. Podniesiono, że z przedstawionej dokumentacji wynika, że żona skarżącego była zatrudniona w okresie od 6 września 2018 r. do 31 sierpnia 2019 r. i uzyskała dochód w wysokości 5652,14 zł. Ponadto skarżący wskazał, że ponosi koszty związane ze studiami córki, ale nie przedłożył zaświadczenia z uczelni, potwierdzającego fakt odbywania studiów, jak również dowodów potwierdzających wysokość kosztów ponoszonych z tego tytułu. Podniesiono, że ze złożonego oświadczenia wynika, że skarżący posiada dom jednorodzinny oraz samochód dostawczy marki [...], a tym samym posiada majątek, który może być przedmiotem obciążenia lub zbycia, co umożliwiłoby zapłatę zobowiązania. Wskazano, że opłaty oraz zaległości, które wynikają z prowadzenia działalności gospodarczej są skutkiem podejmowanych przez skarżącego decyzji i efektem ryzyka związanego z prowadzeniem działalności gospodarczej, zaś niepowodzenia finansowe nie mogą skutkować obowiązkiem rozłożenia na raty zaległości. Sytuacja finansowa skarżącego nie ma charakteru wyjątkowego, zaś niskie zyski czy ponoszenie znacznych kosztów z tytułu prowadzonej działalności nie są nadzwyczajną okolicznością, która uzasadniałaby przyznanie ulgi. W związku z tym w ocenie organu nie można uznać, że skarżący nie jest w stanie zapłacić kary pieniężnej, zaś trudna bieżąca sytuacja skarżącego nie przesądza automatycznie o konieczności zastosowania ulgi wynikającej z art. 189k § 1 pkt 2 k.p.a. Ponadto wskazano, że kara pieniężna została nałożona na skutek niezgodnego z prawem działania skarżącego w zakresie międzynarodowego przemieszczania odpadów i udzielenie wnioskowanej ulgi pozostawałoby w sprzeczności z interesem publicznym.

W skardze na powyższą decyzję skarżący zarzucił naruszenie przepisów k.p.a i wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylając zaskarżoną decyzję stwierdził, że spełnienie przesłanki ważnego interesu strony, o którym mowa w art. 189k § 1 k.p.a. wiąże się z istnieniem szczególnych powodów, powodujących że żądanie pełnej i terminowej administracyjnej kary pieniężnej może zachwiać podstawami egzystencji strony i (lub) osób zależnych od niego. Jednocześnie pojęcia ważnego interesu nie można ograniczać tylko i wyłącznie do sytuacji nadzwyczajnych, czy też zdarzeń losowych uniemożliwiających uregulowanie zobowiązań, w tym nałożonych kar administracyjnych, albowiem pojęcie to funkcjonuje w zdecydowanie szerszym znaczeniu, uwzględniającym nie tylko sytuacje nadzwyczajne, ale również normalną sytuację ekonomiczną podmiotu występującego o ulgę, wysokość uzyskiwanych przez niego dochodów oraz wydatków, w tym w związku z ochroną zdrowia własnego lub członków najbliższej rodziny. Podniesiono, że skarżący nie wnosi o umorzenie ciążącej na nim kary, ale o rozłożenie jej na raty, bowiem jego sytuacja finansowa uniemożliwia spłatę zobowiązania jednorazowo, zaś organ w ogóle tej różnicy nie uwzględnił. Podano, że skarżący nie kwestionuje, że to jego bezprawne działanie spowodowało nałożenie kary, ale wskazuje, że wystąpiły okoliczności, które uniemożliwiają mu spłatę zobowiązania jednorazowo. WSA wskazał, że rolą organu było zbadanie, czy osiągane dochody umożliwiają stronie zapłatę kary jednorazowo, czego organ nie dokonał. Podniesiono, że organ nie odniósł się do kwestii możliwości uiszczenia opłaty jednorazowo bez narażania egzystencji skarżącego oraz pozostających na jego utrzymaniu domowników na zbyt duże poświęcenie. Ponadto zdaniem WSA, przy rozpoznawaniu wniosku o rozłożenie zapłaty kary na raty, niezrozumiałe i pozbawione uzasadnienia jest wskazywanie przez organ na hipotetyczną możliwość sprzedaży domu celem zapłaty kary, podczas gdy jednym z celów nałożenia kary jest ustrzeżenie przed ponownym łamaniem prawa, a nie zrujnowanie życia osobie zobowiązanej i jego rodziny. WSA uznał także, że bezzasadne jest powoływanie przez organ okoliczności podawania przez skarżącego informacji niezgodnych ze stanem faktycznym, gdyż przepisy prawa nie zawierają takiego ograniczenia, a ponadto organ nie wyjaśnił, czy podanie takich danych nie było wynikiem niezrozumienia pytań stawianych w oświadczeniu. Wskazano, że rolą organu było dokonanie oceny, czy gospodarstwo domowe skarżącego utrzymuje płynność finansową przy zadeklarowanej kwocie zobowiązań finansowych i czy pozwala to na uiszczenie kary jednorazowo. W związku z tym WSA wskazał, że organ winien wezwać skarżącego do przedstawienia pełnej informacji o osiąganych zyskach i ponoszonych wydatkach, korzystając z regulacji zawartej w art. 79a k.p.a. i dopiero w razie nieprzedstawienia wymaganych dokumentów, orzec w oparciu o zebrane materiały. Wskazano, że kwestia poniesienia straty w postaci kasacji pojazdu może być rozpatrywana jako zaniedbanie dopiero po ustaleniu w sposób kompletny sytuacji skarżącego. Organ prowadzący postępowanie ma obowiązek zbadać, czy istnieją ważne powody mające wpływ na funkcjonowanie rodziny, zaś organy poprzestały na pobieżnym ustaleniu sytuacji dochodowej i zdrowotnej rodziny skarżącego. WSA wskazał, że podziela stanowisko organu, że kary należy płacić, ale podniósł, że w przypadkach wyjątkowych należy rozważyć możliwość przyznania ulgi, szczególnie w postaci rozłożenia płatności na raty, skoro ustawodawca taką możliwość przewidział. Z tych powodów WSA uznał, że zaskarżona decyzja nie mieści się w sferze swobodnego uznania administracyjnego, lecz nosi cechy dowolności, a ustalenia dokonane przez organ na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego są niepełne i w konsekwencji niewyczerpująco rozpatrzone.

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wywiódł Główny Inspektor Ochrony Środowiska, zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

I. naruszenie przepisów postępowania mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj.:

- art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez błędne uznanie, że "zaskarżona decyzja nie mieści się w sferze swobodnego uznania administracyjnego, lecz nosi cechy dowolności, a ustalenia dokonane przez organ na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego są niepełne i w konsekwencji niewyczerpująco rozpatrzone";

- art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. w zw. z art. 11 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez błędne uznanie, że zaskarżone rozstrzygnięcie nie zostało przekonująco i jasno uzasadnione zarówno co do faktów, jak i co do prawa tak, żeby nie było wątpliwości, że wszystkie okoliczności sprawy zostały głęboko rozważone i ocenione, a rozstrzygnięcie jest ich logiczną konsekwencją;

- art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 k.p.a., w związku z art. 189k § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez nieprawidłowe ich zastosowanie i przerzucenie w całości ciężaru dowodowego na organy Inspekcji Ochrony Środowiska, w sytuacji gdy to strona w przypadku złożenia wniosku o udzielenie ulgi w wykonaniu administracyjnej kary pieniężnej powinna wykazać się inicjatywą, jeżeli chodzi o udowodnienie twierdzeń, z których wywodzi korzystne dla siebie skutki prawne;

II. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie art. 189k § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że "pojęcia ważnego interesu podatnika nie można ograniczać tylko i wyłącznie do sytuacji nadzwyczajnych, czy też zdarzeń losowych uniemożliwiających uregulowanie zobowiązań, w tym nałożonych kar administracyjnych, albowiem pojęcie to funkcjonuje w zdecydowanie szerszym znaczeniu, uwzględniającym nie tylko sytuacje nadzwyczajne, ale również normalną sytuację ekonomiczną podmiotu występującego o ulgę, wysokość uzyskiwanych przez niego dochodów oraz wydatków, a w tym względzie również wydatków ponoszonych w związku z ochroną zdrowia własnego lub członków najbliższej rodziny".

W oparciu o powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, zwrot kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych oświadczając, że nie wnosi o przeprowadzenie rozprawy.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że skoro regulacja art. 189k §1 pkt 2 k.p.a. oparta jest na uznaniu administracyjnym, to nawet w sytuacji wystąpienia okoliczności wynikających z ważnego interesu strony lub z interesu publicznego organ nie jest bezwzględnie zobowiązany udzielić ulgi w wykonaniu administracyjnej kary pieniężnej. Wskazano, że wbrew twierdzeniom WSA zaskarżona decyzja nie nosi cech dowolności, gdyż organ w sprawie uwzględnił całokształt okoliczności faktycznych mających wskazywać na ważny interes strony lub interes publiczny i wziął pod uwagę sytuację zdrowotną i majątkową strony, a także okoliczności powstania zaległej administracyjnej kary pieniężnej, a ponadto zgromadził i zbadał materiał dowodowy w sposób wyczerpujący. Podano, że organ w uzasadnieniu decyzji wyraźnie wskazał przepisy prawa, na jakich oparł swoje rozstrzygnięcie, szczegółowo wyjaśniając stronie zasadność przesłanek, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy oraz ustosunkował się do zarzutów podniesionych w odwołaniu. Zarzucono, że WSA przerzucił w całości ciężar dowodowy na organ podczas, gdy przepis art. 7 k.p.a. nie może być rozumiany jako zwalniający stronę z obowiązku wykazywania inicjatywy dowodowej, gdyż to strona występująca o udzielenie ulgi w wykonaniu administracyjnej kary pieniężnej jest w posiadaniu najpełniejszych i najdokładniejszych informacji o swojej sytuacji rodzinnej, majątkowej i zdrowotnej i powinna je przedstawić organowi. Wskazano ponadto, że art. 189k k.p.a. wzorowany jest na przepisach art. 67a-67b Ordynacji podatkowej. W orzecznictwie dotyczącym przepisów Ordynacji podatkowej ważny interes podatnika definiuje się jako sytuację, w której z przyczyn nadzwyczajnych, losowych przypadków podatnik nie jest w stanie uregulować zaległości podatkowych. Natomiast trudna sytuacja materialna podatnika sama w sobie nie może być uznana za przesłankę umożliwiającą zastosowanie wnioskowanej ulgi, a tym bardziej nie można jej utożsamiać z ważnym interesem podatnika. Ulga podatkowa stanowi nadzwyczajny środek prawny i należy ocenić, czy zaległość powstała w wyniku nadzwyczajnych zdarzeń losowych, czy też okoliczności obiektywnie zawinionych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 p.p.s.a.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W przedmiotowej sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. W związku z tym Naczelny Sąd Administracyjny, przy rozpoznaniu sprawy, związany był granicami skargi kasacyjnej.

Wniesiona skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, gdyż pomimo częściowo błędnego uzasadnienia, wyrok odpowiada prawu. Stosownie zaś do art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli nie ma usprawiedliwionych podstaw albo jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. Orzeczenie odpowiada prawu mimo błędnego uzasadnienia, gdy nie ulega wątpliwości, że po usunięciu błędów zawartych w uzasadnieniu sentencja nie uległaby zmianie.

Skarżący kasacyjnie organ trafnie zarzuca Sądowi I instancji naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 189k § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez nieprawidłowe ich zastosowanie i przerzucenie w całości ciężaru dowodowego na organ.

Należy wskazać, że z ustanowionej w art. 7 k.p.a. i doprecyzowanej w art. 77 § 1 k.p.a. zasady prawdy obiektywnej wynika, że organ administracji publicznej ma obowiązek podjęcia wszelkich niezbędnych kroków do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Nie sposób jednak przyjąć, że w postępowaniu, którego przedmiotem jest wniosek o rozłożenie na raty zapłaty kary administracyjnej na podstawie art. 189k § 1 pkt 1 k.p.a., to organ administracji jest obarczony obowiązkiem zbierania dowodów na okoliczność istnienia przesłanek, o których mowa w tym przepisie. Nie ulega bowiem wątpliwości, że to osoba, lub podmiot ubiegający się o zastosowanie ulgi w wykonaniu administracyjnej kary pieniężnej, ma wykazać, że zaistniały podstawy do zastosowania przedmiotowej ulgi. Zatem to wnioskodawca powinien wykazać się inicjatywą, jeżeli chodzi o udowodnienie twierdzeń, z których wywodzi korzystne dla siebie skutki prawne. Wynika to nie tylko z faktu, że rozkładanie należności wynikającej z kary pieniężnej na raty jest wyjątkiem od zasady obowiązku uiszczania wymierzonych kar, ale także z faktu, że to stronie znane są okoliczności, które uniemożliwiają jej uregulowanie wymierzonej kary. Natomiast na organie, zgodnie z art. 80 k.p.a., spoczywa obowiązek dokonania oceny stanu faktycznego na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego, w tym dostarczonego przez wnioskującego o udzielenie ulgi. Przy czym okoliczność, że ciężar dowodu spoczywa na wnioskodawcy nie oznacza także, że organ administracji może pozostać całkowicie bierny. Jeżeli bowiem okoliczności przedstawiane są niejednoznaczne lub niejasne, to organ administracji winien wezwać stronę do ich wyjaśnienia.

W związku z powyższym Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela stanowiska WSA, że decyzja została wydana bez zebrania materiału dowodowego obrazującego stan faktyczny sprawy, a w związku z tym organ powinien ponownie wezwać skarżącego do złożenia pełnej informacji o osiąganych zyskach i ponoszonych wydatkach. Z akt sprawy wynika, że wnioskodawca złożył nie tylko wniosek o zastosowanie ulgi, ale także oświadczenie o majątku, dochodach i źródłach utrzymania, a także przedłożył szereg dokumentów i składał pisma uzupełniające na wezwanie organu. Zatem okoliczności, jakie zdaniem ubiegającego się o ulgę uzasadniają jej zastosowanie, zostały przedstawione dość szeroko. Dokumentacja ta wymagałaby uzupełnienia jedynie w przypadku, gdyby z uwagi na upływ czasu nastąpiły zmiany w stanie faktycznym, o czym strona powinna być przez organ pouczona. Należy natomiast wskazać, że skoro oświadczenia wnioskodawcy budziły wątpliwości, gdyż zdaniem organu w przedłożonej dokumentacji brak było określonych dokumentów, np. zaświadczenia o studiach córki, czy o wysokości pobieranego przez niego świadczenia rehabilitacyjnego, to okoliczności te mogą zostać uznane przez organ za nieudowodnione, a tym samym nieuwzględnione przy ocenie sytuacji wnioskodawcy tylko w takim wypadku, w którym strona w sposób jasny i wyraźny została wezwana do ich przedłożenia i obowiązku tego nie wykonała, bądź też przedłożone dokumenty podawanych przez nią okoliczności nie potwierdziły.

Natomiast pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej nie znajdują uzasadnienia. Zarzuty te dotyczą zarówno naruszenia prawa materialnego, jak i przepisów postępowania. W przypadku, gdy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, co do zasady w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania. Zarzuty naruszenia przepisów postępowania wiążą się jednak w sposób bezpośredni z zarzutami naruszenia przez Sąd I instancji prawa materialnego. Stąd też ocena przez Naczelny Sąd Administracyjny zarzutów naruszenia przepisów postępowania wymaga uprzedniego odniesienia się do poprawności dokonanej przez Sąd I instancji wykładni przepisów prawa materialnego.

Podstawę prawną wydania zaskarżonych decyzji stanowił przepis art. 189k § 1 pkt 1 k.p.a., zgodnie z którym, organ administracji publicznej, który nałożył administracyjną karę pieniężną, na wniosek strony, w przypadkach uzasadnionych ważnym interesem publicznym lub ważnym interesem strony, może udzielić ulg w wykonaniu administracyjnej kary pieniężnej przez odroczenie terminu wykonania administracyjnej kary pieniężnej lub rozłożenie jej na raty. Przy czym przepis ten nie uzależnia możliwości uwzględnienia wniosku od złej sytuacji finansowej i materialnej strony, a jedynie wskazuje na przesłankę ważnego interesu publicznego lub ważnego interesu strony. Oba te pojęcia mają charakter niedookreślony, co ma istotne znaczenie w procesie odkodowywania ich treści (wykładni), gdyż organ stosujący prawo musi dokonać oceny zaistnienia którejś z powołanych przesłanek. Przy czym wskazać należy, że przesłanka ważnego interesu strony zawiera dwa odróżniające się elementy: opis faktu - interes zainteresowanego, który wymaga stwierdzenia, oraz element ocenny - ważny, wymagający oszacowania wagi stwierdzonego faktu. Ważąc interes zainteresowanego organ musi zatem dokonać oceny jednostkowej, bez - co do zasady - odwoływania się do systemu normatywnego. Należy przy tym podzielić stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że pojęcia "ważnego interesu strony" nie można ograniczać tylko i wyłącznie do sytuacji nadzwyczajnych, czy też zdarzeń losowych uniemożliwiających uregulowanie należności z tytułu kary, albowiem pojęcie to funkcjonuje w zdecydowanie szerszym znaczeniu, uwzględniającym nie tylko sytuacje nadzwyczajne, ale również normalną sytuację ekonomiczną podmiotu występującego o ulgę, wysokość uzyskiwanych przez niego dochodów oraz wydatków, a w tym względzie również wydatków ponoszonych przez członków najbliższej rodziny. W związku z tym w postępowaniu administracyjnym wszczętym wnioskiem strony o udzielenie ulgi szczególny nacisk powinien być położony właśnie na analizę sytuacji ekonomicznej skarżącego (por. wyrok NSA z 2 marca 2016 r., sygn. akt II FSK 2484/15, wyrok NSA z 29 listopada 2022 r. sygn. akt III OSK 6373/21; Komentarz do art. 189k, [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. 17, C. H. Beck Warszawa 2021 r., s. 1140-1142). Ponadto każde rozstrzygnięcie podejmowane na podstawie zwrotów niedookreślonych powinno być przekonująco i jasno uzasadnione zarówno co do faktów, jak i co do prawa tak, żeby nie było wątpliwości, że wszystkie okoliczności sprawy zostały głęboko rozważone i ocenione, a rozstrzygnięcie jest ich logiczną konsekwencją, nie zaś efektem arbitralności. Organ powinien również mieć na względzie, że wprawdzie instytucja rozłożenia płatności kary pieniężnej na raty powinna być stosowana wyjątkowo, jednakże okoliczność ta nie może prowadzić do praktycznego wyeliminowania stosowania tej instytucji i uczynienia jej martwą poprzez ograniczenie możliwości jej zastosowania jedynie do nadzwyczajnych okoliczności.

W związku z tym należy zgodzić się z WSA, że w przedmiotowej sprawie organ dokonał zawężającej wykładni art. 189k § 1 pkt 1 k.p.a., błędnie utożsamiając przesłankę ważnego interesu strony wyłącznie z nadzwyczajnymi okolicznościami, a nie z realnymi możliwościami zarobkowania, sytuacją życiową skarżącego, czy też możliwością uiszczenia kary jednorazowo. Słusznie przy tym WSA podnosi, że wnioskodawca nie ubiega się umorzenie nałożonej kary pieniężnej, co wiązałoby się z definitywnym odstąpieniem od jej wyegzekwowania przez organ, a jedynie o rozłożenie płatności tej kary na raty. Spłata nałożonej kary, nawet przy ewentualnym rozłożeniu jej płatności na raty, pozwoliłaby zatem na zaoszczędzenie publicznych wydatków na przymusową jej egzekucję. W związku z tym WSA zasadnie uznał, że zaskarżona decyzja pozbawiona jest pełnego umocowania w stanie faktycznym sprawy w kontekście uzasadnienia prawnego. Organ ograniczył się bowiem wyłącznie do wskazania, że w sytuacji strony brak jest nadzwyczajnych okoliczności, uzasadniających zastosowanie ulgi, zaś kara jest wynikiem nieprzestrzegania prawa. Natomiast ocena zaistnienia przesłanki ważnego interesu strony wymaga wnikliwej analizy sytuacji materialnej, rodzinnej i zdrowotnej strony. Jak słusznie bowiem podniósł WSA, wprawdzie strona jest zobowiązana do uiszczenia nałożonej na nią kary, ale w przypadkach wyjątkowych ustawodawca przewidział możliwość przyznania ulgi m.in. w postaci rozłożenia należności na raty. Podejmując zatem decyzję w tym przedmiocie organ powinien brać pod rozwagę całokształt sytuacji materialnej i rodzinnej wnioskodawcy, a także realną możliwość spłaty zobowiązania jednorazowo, a nie ograniczać się jedynie do twierdzenia, że przyznanie ulgi jest możliwe tylko w sytuacjach nadzwyczajnych.

Dodatkowo należy podkreślić, że decyzja w przedmiocie udzielenia ulgi w wykonaniu administracyjnej kary pieniężnej ma charakter uznaniowy. Oznacza to - jak słusznie podnosi skarżący kasacyjnie organ - że nawet w przypadku spełnienia przez stronę przesłanki określonej prawem, organ nie jest zobowiązany do rozstrzygnięcia sprawy w pozytywny dla niej sposób. W związku z tym sąd administracyjny kontrolujący legalność decyzji uznaniowej nie może oceniać kryteriów przyjętych przez organ, a uzasadniających wybór opcji decyzyjnej. Jednakże z drugiej strony działanie w ramach uznania administracyjnego nie oznacza zupełnej dowolności w rozstrzyganiu sprawy. Na organie spoczywa bowiem obowiązek wyważenia interesu społecznego (publicznego) oraz słusznego interesu strony, o których mowa w art. 7 k.p.a. Przy czym zasada państwa prawa (art. 2 Konstytucji RP) nie przewiduje automatycznej wyższości interesu społecznego nad słusznym interesem jednostki. Organ winien zatem każdorazowo zidentyfikować zarówno interes publiczny, jak i słuszny interes strony i rozważyć w okolicznościach konkretnej sprawy owe interesy, przyznając jednemu z nich prymat. Przebieg tej operacji myślowej, w szczególności w sytuacji przyznania prymatu interesowi społecznemu, winien zostać wyjaśniony w motywach wydanej decyzji, tak aby w specyficznych okolicznościach sprawy możliwe było wyprowadzenie wniosku, na czym polegało wyższe wartościowanie doniosłości interesu społecznego w konflikcie ze słusznym interesem strony, prowadzące do ograniczenia uprawnienia strony lub odmowy jego przyznania (por: wyrok NSA z 11 czerwca 1981 r., SA 820/81, ONSA 1981/1/57; glosa J.Łętowskiego do ww. wyroku NSA, OSPiKA 1982/1-2/51-57; B.Adamiak [w:] B.Adamiak, J.Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, C.H.Beck 2012, s. 61). Można zatem stwierdzić, że są pewne granice decyzji uznaniowej, w obrębie których może poruszać się organ administracji podejmujący decyzję w oparciu o art. 189k § 1 pkt 1 k.p.a. W związku z tym sąd administracyjny kontrolujący legalność takiej decyzji uprawniony jest także do oceny, czy nie zachodzi przypadek skorzystania przez organ z przyznanej mu kompetencji w sposób arbitralny - sprzeczny z podstawowymi zasadami konstytucyjnymi.

Z powyższych względów nie zasługują na uwzględnienie zarzuty naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. w zw. z art. 11, art. 107 § 3 oraz art. 189k § 1 pkt 1 k.p.a.

Pomimo zatem częściowo błędnego uzasadnienia, rozstrzygnięcie Sądu I instancji było prawidłowe i dlatego zaskarżony wyrok odpowiada prawu. Należy jedynie wyjaśnić, że w zakresie, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił stanowiska WSA odnośnie do konieczności ponownego wezwania strony do przedstawienia pełnej informacji o jej sytuacji finansowej, to stanowisko WSA nie jest wiążące dla organów administracyjnych orzekających w sprawie. Organy są w tym zakresie związane wykładnią przepisów prawa dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny w niniejszym orzeczeniu.

Wobec powyższego, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.