Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt II SA/Gl 283/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2024-09-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
638  Sprawy egzekucji administracyjnej;  egzekucja obowiązków o charakterze niepieniężnym
Hasła tematyczne: Egzekucyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2024 poz 935
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Artur Żurawik, Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski (spr.), Sędzia WSA Tomasz Dziuk, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 6 września 2024 r. sprawy ze skargi M. W. na postanowienie Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach z dnia 20 grudnia 2023 r. nr WINB.WOA.7722.258.2023.TA w przedmiocie odmowy zawieszenia postępowania egzekucyjnego w sprawie wykonania określonych robót budowlanych oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją nr [...] z dnia 29 czerwca 2022 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta C. nakazał M.W. - właścicielce budynku położonego w C. przy ulicy [...] - wykonanie robót budowlanych i czynności zabezpieczających, celem wyeliminowania zagrożenia jakie stwarza w/w budynek dla użytkowników posesji przy ul. [...] oraz zaplecza szkoły przy ul. [...] w C. Roboty te obejmują między innymi przemurowanie uszkodzonej części środkowej ściany północnej na kondygnacji parteru, w celu zabezpieczenia przed postępującą degradacją pozostałej części ściany i wyeliminowania zagrożenia niekontrolowanego oberwania się większych fragmentów muru, usunięciu luźnych odspojonych tynków ścian, czy wreszcie likwidację nadmiernego obciążenia stropów drewnianych parteru i piętra, poprzez usunięcie zalegających na nich składowanych materiałów, w tym odlewów gipsowych i innych ciężkich przedmiotów.

W związku z brakiem realizacji powyższych obowiązków organ I instancji wystawił w dniu 27 marca 2023 r. tytuł wykonawczy nr [...] wraz z klauzulą o skierowaniu do egzekucji administracyjnej obowiązków o charakterze niepieniężnym. Od powyższego tytułu zarzuty nie zostały złożone. W konsekwencji braku realizacji obowiązku postanowieniem z dnia 15 czerwca 2023 r. nr [...] na stronę została nałożona grzywna w wysokości 10 000 zł.

Właścicielka nieruchomości, działając przez profesjonalnego pełnomocnika, pismem z dnia 17 października 2023 r. złożył wniosek "o wstrzymanie" egzekucji grzywny powołując się na okoliczność niemożności wejścia na nieruchomość sąsiednią w celu wykonania decyzji nr [...]

Postanowieniem z dnia 27 października 2023 r. nr [...] PINB dla miasta C. odmówił zawieszenia "postępowania egzekucyjnego znak [...] dotyczącego egzekucji administracyjnej obowiązku określonego w tytule wykonawczym sygn. [...] z dnia 27.03.2023 r.". Wskazał, że ustawa o postępowaniu egzekucyjnym w administracji nie zna pojęcia wstrzymania egzekucji grzywny. Należy tym samym przyjąć, że pełnomocnik strony wniósł o zawieszenie postępowania egzekucyjnego a więc wniósł o zastosowanie procedury o której mowa w art 56 § 1 i nast. ustawy. Jednakże art. 56 § 1 ustawy zawiera katalog przesłanek uzasadniających zawieszenie tego postępowania i jest to katalog zamknięty, Nie ma w nim wymienionej wskazanej przez pełnomocnika strony przyczyny, która uzasadniała by zawieszenie postępowania, Należy bowiem wskazać, że czasookres jaki upłynął od chwili gdy decyzja nakładająca obowiązek stała się decyzją ostateczną do wydania tytułu egzekucyjnego jest niewspółmiernie długi. Wykonanie przedmiotowego obowiązku zdaniem organu nie wiąże się również z poczynieniem szczególnych nakładów finansowych czy wdrożenia skomplikowanych procesów technologicznych. Niewątpliwie przy wydaniu postanowienia należy brać pod uwagę takie aspekty jak długotrwałość niewykonania obowiązku, stopień negatywnego nastawienia do jego wykonania jak również to, że zgodnie z art. 29 § 1 ustawy organ egzekucyjny nie jest uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym. W razie zaś wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym, nałożone, a nie uiszczone lub nie ściągnięte grzywny w celu przymuszenia podlegają umorzeniu na wniosek zobowiązanego.

Zażalenie na to postanowienie złożyła jego adresatka reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika. Domagając się "wstrzymania postępowania egzekucyjnego grzywny do czasu rozpatrzenia zażalenia" oraz uchylenia rozstrzygnięcia organu I instancji podniosła, że zgodnie z art, 56 § 1 pkt. 4 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, zawieszenie egzekucji jest możliwe na wniosek wierzyciela, a wierzycielem w sprawie jest właśnie organ egzekucyjny -- Inspektor, więc mógł zawiesić postępowanie , bowiem zna doskonale stan faktyczny sprawy i wie, że od lipca 2023r. strona próbuje wykonać roboty zgodnie z decyzją, ale nie może bo 30 cm od przedmiotowej ściany stoi płot betonowy działki sąsiedniej, oraz składowane są materiały budowlane, co uniemożliwia wykonanie prac naprawczych z działki sąsiedniej.

Zaskarżonym obecnie postanowieniem Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał rozstrzygnięcie organu I instancji w mocy. Wskazał, że zaskarżone postanowienie zostało wydane na podstawie 17 § 1, art. 29 § 1 i art. 56 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Zgodnie z tym pierwszym przepisem "o ile przepisy niniejszej ustawy nie stanowią inaczej, rozstrzygnięcie i zajmowane przez organ egzekucyjny lub wierzyciela stanowisko w sprawach dotyczących postępowania egzekucyjnego następuje w formie postanowienia. Na postanowienie to służy zażalenie, jeżeli niniejsza ustawa lub Kodeks postępowania administracyjnego tak stanowi". Z kolei art. 56 § 1 ustawy stanowi, że "postępowanie egzekucyjne ulega zawieszeniu w całości lub w części: 1) w razie wstrzymania wykonania, odroczenia terminu wykonania obowiązku albo rozłożenia na raty spłat należności pieniężnej; 2) w razie śmierci zobowiązanego, jeżeli obowiązek nie jest ściśle związany ze zobowiązanym, a jest prowadzona egzekucja z rzeczy lub prawa majątkowego, które nie wygasło wskutek śmierci zobowiązanego; 3) w razie utraty przez zobowiązanego zdolności do czynności prawnych i braku jego przedstawiciela ustawowego; 4) na żądanie wierzyciela; 5) w innych przypadkach przewidzianych w ustawach".

Zawieszenie postępowania egzekucyjnego polega na przerwaniu na określony czas biegu postępowania w związku z wystąpieniem określonych przeszkód w jego prowadzeniu. Przeszkody te muszą powstać w toku postępowania egzekucyjnego, bowiem ich wystąpienie przed jego wszczęciem powinno skutkować brakiem jego wszczęcia. Przeszkody te muszą dać się usunąć, bowiem trwały charakter przeszkód uniemożliwiających normalny bieg postępowania egzekucyjnego stanowi podstawę do jego umorzenia. Zawieszenie postępowania następuje na czas usunięcia tych przeszkód. Przy czym zawieszenie postępowania egzekucyjnego może nastąpić w każdym jego stadium. Wystąpienie przyczyny zawieszenia postępowania egzekucyjnego obliguje organ egzekucyjny do jego zawieszenia, bowiem komentowany przepis nie zawiera upoważnienia do uznania administracyjnego w tym zakresie.

Wniosek o zawieszenie postępowania może złożyć wierzyciel, który nie ma obowiązku podania okoliczności uzasadniających jego złożenie. Żądanie takie może również złożyć zobowiązany, jednakże żądania takiego nie można traktować jako przesłanki zawieszenia postępowania egzekucyjnego. Z kolei, pojęcie wstrzymania czynności egzekucyjnych oraz pojęcie wstrzymania postępowania egzekucyjnego, zostało wyjaśnione odpowiednio w art. 1a pkt 15 i pkt 16 ustawy. Pod pojęciem wstrzymania czynności egzekucyjnych rozumie się "wstrzymanie wykonania wszystkich lub części zastosowanych środków egzekucyjnych, które nie powoduje uchylenia dokonanych czynności egzekucyjnych". Natomiast wstrzymanie postępowania egzekucyjnego to "wstrzymanie wykonania zastosowanych środków egzekucyjnych, które nie powoduje uchylenia dokonanych czynności egzekucyjnych, oraz niepodejmowanie nowych środków egzekucyjnych". Co istotne, wstrzymania czynności egzekucyjnych, czy też wstrzymania postępowania egzekucyjnego dokonuje wyłącznie organ nadzoru nad organem egzekucyjnym, a nie sam organ egzekucyjny. Dłużnikowi, przeciwko któremu prowadzone jest postępowanie egzekucyjne, który kwestionuje działania organu egzekucyjnego, przysługują zaś środki określone w ustawie o postępowaniu egzekucyjnym w administracji takie jak zarzuty, skarga na czynności egzekucyjne lub skarga na przewlekłość postępowania. Natomiast z całą pewnością nie służy temu tryb przewidziany w art. 23 § 6 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji.

W rozstrzyganej sprawie PINB zasadnie przyjął, że pełnomocnik strony wniósł o zawieszenie postępowania egzekucyjnego w administracji na podstawie art. 56 § 1 i nast. ustawy, a nie o wstrzymanie czynności egzekucyjnych, czy też wstrzymanie postępowania egzekucyjnego. Powyższe, organ I instancji argumentował tym, że "ustawa o postępowaniu egzekucyjnym w administracji nie zna pojęcia wstrzymania egzekucji grzywny", o które to wstrzymanie wnioskowała zobowiązana. Stąd, jak zaznacza PINB, organ uznał, że strona wniosła o zawieszenie postępowania egzekucyjnego w administracji w oparciu o art. 56 § 1 ustawy co też wprost wynika z treści pism przedkładanych przez nią do organu I instancji, jak również z treści wniesionego zażalenia. A skoro katalog przesłanek zawieszenia postępowania egzekucyjnego ma charakter zamknięty, rozstrzygnięcie organu I instancji było prawidłowe.

Skargę na to postanowienie do tutejszego Sądu złożyła jego adresatka reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika. Domagając się uchylenia rozstrzygnięć organów obu instancji i wstrzymania ich wykonania zarzuciła Śląskiemu Wojewódzkiemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w Katowicach naruszenie:

1) art. 56 § 1 pkt. 4 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, poprzez uznanie, że organ I instancji – Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla m. C., będący jednocześnie wierzycielem, nie był uprawniony do zawieszenia postępowania egzekucyjnego pod nr [...], mimo, iż wiedział, że z przyczyn niezależnych od strony (betonowy płot, brak dostępu strony do swojego budynku od strony przedmiotowej ściany, z powodu postawienia ogrodzenia w odległości 30 cm od ściany przez właściciela nieruchomości sąsiedniej, zajęcie działki sąsiedniej), strona nie jest w stanie wykonać obowiązków, za których niewykonanie nałożona została grzywna przymuszająca w postępowaniu egzekucyjnym w administracji

2) art. 23 § 6 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, poprzez niewstrzymanie z urzędu przez organ II instancji - organ sprawujący nadzór postępowania egzekucyjnego pod nr [...], mimo, że wiedział, że z przyczyn niezależnych od strony (betonowy płot, brak dostępu strony do swojego budynku od strony przedmiotowej ściany, z powodu postawienia ogrodzenia w odległości 30 cm od ściany przez właściciela nieruchomości sąsiedniej zajęcie dziatki sąsiedniej strona nie jest w stanie wykonać obowiązków, za których niewykonanie nałożona została grzywna przymuszająca w postępowaniu egzekucyjnym w administracji,

3) art. 138 § 1 pkt. 1 k.p.a. w zw. z art. 17 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji w zw. z art. 83 ust. 2 Prawa Budowlanego, poprzez utrzymanie w mocy zaskarżonego postanowienia

4) art. 7b kodeksu postępowania administracyjnego, poprzez brak współdziałania organów i zastosowanie środków nieadekwatnych wobec strony (nałożenie grzywny w celu wykonania obowiązku, którego strona nie jest w stanie wykonać bez udziału osób trzecich), naruszając tym samym słuszny interes obywateli.

W uzasadnieniu wskazano, że zgodnie z art. 56 § 1 pkt. 4 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, zawieszenie egzekucji jest możliwe na wniosek wierzyciela, a wierzycielem w sprawie jest właśnie organ egzekucyjny I instancji - Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, więc mógł zawiesić postępowanie egzekucyjne, bowiem zna doskonale stan faktyczny sprawy i wie, że od lipca 2023 r. strona próbuje wykonać roboty zgodnie z decyzją, ale nie może bo 30 cm od przedmiotowej ściany stoi płot betonowy działki sąsiedniej, oraz składowane są materiały budowlane, co uniemożliwia wykonanie prac naprawczych z działki sąsiedniej. Należy zaznaczyć, że strona dostała już zgodę właściciela sąsiedniej nieruchomości na wejście i wykonanie prac, ale żadna ekipa budowlana nie przeprowadzi tych prac bez rozebrania płotu, zabezpieczenia ściany poprzez ostemplowanie z terenu działki sąsiedniej i uprzątnięcia składowanej kostki, która uniemożliwia np. postawienie drabin.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:

Zgodnie z treścią art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r. poz. 935, dalej: p.p.s.a.) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej, a stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. 2022 r., poz. 2492) kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Z wymienionych przepisów wynika, że sąd bada legalność zaskarżonego aktu, czy jest on zgodny z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej.

Podstawą podjętych w sprawie rozstrzygnięć stanowią przepisy ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2023 r. poz. 2025).

Na początku konieczne jest ustalenie, czego w istocie domagała się skarżąca. W ocenie Sądu prawidłowo organy administracji uznały, że nie chodzi tu o wstrzymanie egzekucji grzywny. Wstrzymanie egzekucji lub postępowania egzekucyjnego (w rozumieniu art. 1a pkt 16 i 17 ustawy) jest skutkiem zaistniałych w ustawie zdarzeń takich jak akt nadzoru w postępowaniu egzekucyjnym, czy też zbieg egzekucji. Nie jest skutkiem, który może zostać osiągnięty na skutek jakichkolwiek działań zobowiązanego. Dlatego rację mają organy, że wniosek dotyczył zawieszenia postępowania egzekucyjnego (tu zastosowania jednego ze środków egzekucyjnych), co zresztą wynika z treści żądania skargi.

Zgodnie z art. 56 § 1 ustawy postępowanie egzekucyjne ulega zawieszeniu w całości lub w części:

1) w razie wstrzymania wykonania, odroczenia terminu wykonania obowiązku albo rozłożenia na raty spłat należności pieniężnej;

2) w razie śmierci zobowiązanego, jeżeli obowiązek nie jest ściśle związany ze zobowiązanym, a jest prowadzona egzekucja z rzeczy lub prawa majątkowego, które nie wygasło wskutek śmierci zobowiązanego;

3) w razie utraty przez zobowiązanego zdolności do czynności prawnych i braku jego przedstawiciela ustawowego;

4) na żądanie wierzyciela;

5) w innych przypadkach przewidzianych w ustawach.

Zaistnienie jednej z powyższych przesłanek obliguje organ egzekucyjny do zawieszenia postępowania egzekucyjnego, natomiast żadne inne przyczyny nie mogą skutkować jego zawieszeniem. Zawieszenie postępowania egzekucyjnego nie zależy od uznania organu egzekucyjnego, lecz od ustalenia, czy wystąpiła obligatoryjna przyczyna zawieszenia postępowania egzekucyjnego przewidziana przez ustawodawcę w wyżej przytoczonym przepisie art. 56 § 1 ustawy. Katalog powyższy ma charakter zamknięty, tzn. w sposób wyczerpujący wylicza przesłanki uzasadniające zawieszenie tego postępowania.

Instytucja zawieszenia postępowania egzekucyjnego polega na wstrzymaniu czynności egzekucyjnych na skutek powstania przeszkód w prowadzeniu egzekucji. Jej istota polega na przerwaniu na czas określony biegu tego postępowania w związku z wystąpieniem przeszkód do jego dalszego prowadzenia, a samo zawieszenie postępowania następuje na czas niezbędny do usunięcia tych przeszkód. Chodzi tu o przeszkody, które powstały w toku postępowania egzekucyjnego, gdyż w przeciwnym przypadku (tj. w przypadku powstania przeszkód przed rozpoczęciem postępowania) nie należało w ogóle wszczynać owego postępowania egzekucyjnego. Chodzi tu też o przeszkody, które da się prawdopodobnie usunąć. Jeśli bowiem z góry wiadomo, że są to przeszkody trwałe - prowadzi to do umorzenia postępowania. Jeśli przeszkody zostaną usunięte, postępowanie egzekucyjne toczy się dalej.

Podkreślenia także wymaga, że ustawa nie przewiduje instytucji obligatoryjnego zawieszenia postępowania egzekucyjnego na wniosek zobowiązanego. Zobowiązany wnosząc o zawieszenie postępowania egzekucyjnego jest zobowiązany do wskazania jednej z wyżej wskazanych przesłanek. Wniosek taki stanowi oświadczenie wiedzy dotyczące zaistniałych, w ocenie strony, podstaw do zawieszenia postępowania.

W rozpatrywanej sprawie żadna z przewidzianych w art. 56 § 1 ustawy przesłanek nie wystąpiła. Zatem organy zasadnie odmówiły zawieszenia postępowania egzekucyjnego. Nie wystąpiła również przesłanka przewidziana w pkt 4 tego przepisu, czyli wierzyciel tego nie zażądał. Ale okoliczność ta nie może stanowić zarzutu naruszenia prawy. Wierzyciel może, ale nie musi żądać zawieszenia postępowania. Jest to w pełni jego autonomiczna decyzja, której nie musi nawet uzasadnić.

Z tych względów na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.