Wyrok WSA w Białymstoku, sygn. akt II SA/Bk 823/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Data orzeczenia: 2020-02-25 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję w części
Powołane przepisy: article: art. 50 ust. 1 pkt 4, art. 51 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2019 poz 1186
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Marek Leszczyński, Sędziowie sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska, asesor sądowy WSA Elżbieta Lemańska (spr.), Protokolant sekretarz sądowy Katarzyna Derewońko, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 25 lutego 2020 r. sprawy ze skargi Wspólnoty Mieszkaniowej budynku przy ulicy [...] w B. na decyzję P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] września 2019 r. nr [...] w przedmiocie nakazu wykonania określonych czynności 1. uchyla zaskarżoną decyzję w części utrzymującej w mocy punkt 2 decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Powiatu Grodzkiego w B. z dnia [...] lipca 2019 roku numer [...]; 2. oddala skargę w pozostałym zakresie; 3. zasądza od P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. na rzecz skarżącej Wspólnoty Mieszkaniowej budynku przy ulicy [...] w B. kwotę 507 (pięćset siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z [...] września 2019 r. znak [...] P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. (dalej: PWINB) utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Powiatu Grodzkiego w B. (dalej: PINB) z [...] lipca 2019 r. znak [...], którą nakazano Wspólnocie Mieszkaniowej budynku przy ulicy [...] w B.:

1) likwidację bramy wjazdowej na teren nieruchomości zabudowanej budynkiem mieszkalnym wielorodzinnym, tj. usunięcia bariery ograniczającej dostęp do 26 miejsc postojowych ogólnodostępnych istniejących na nieruchomości przy ulicy [...] w B.;

2) doprowadzenie do stanu zgodnego z dokumentacją projektową, zatwierdzoną pozwoleniem na budowę znak [...] z [...] września 2010 r., 8 stanowisk postojowych dla osób niepełnosprawnych przez ich prawidłowe oznakowanie zgodnie z obowiązującymi przepisami.

Decyzje wydano w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Budynek mieszkalny wielorodzinny przy ulicy [...] w B. należy do Wspólnoty Mieszkaniowej i jest przez nią zarządzany. Zgodnie z projektem budowlanym budynku zatwierdzonym pozwoleniem na budowę z [...] września 2010 r., zaprojektowano 134 miejsca parkingowe, w tym 29 ogólnodostępnych (15 miejsc postojowych niezadaszonych na działce oraz 14 miejsc postojowych w niezamykanym garażu w parterze) - przy wymaganych według decyzji o warunkach zabudowy 132 miejscach postojowych, w tym 26 ogólnodostępnych w poziomie terenu (stanowiących 20% ze wszystkich miejsc postojowych). Zaprojektowano również dodatkowo 9 miejsc postojowych w poziomie terenu od strony ulicy [...], w tym 8 dla osób niepełnosprawnych. Budynek przyjęto do użytkowania w 2012 r. W trakcie jego użytkowania przy wjeździe na nieruchomość zamontowano bramę przesuwną na pilota ograniczającą wjazd oraz uniemożliwiającą korzystanie z części miejsc ogólnodostępnych. Usunięto również oznaczenia z 6 spośród 8 miejsc postojowych dla osób niepełnosprawnych.

W prowadzonym z urzędu postępowaniu naprawczym przeprowadzono w dniu [...] kwietnia 2019 r. oględziny, zgromadzono dokumentację projektową oraz uzyskano stanowisko organu architektoniczno-budowlanego zawierające wyjaśnienie pojęcia "miejsca postojowe ogólnodostępne" (pismo z [...] maja 2019 r., z którego wynika, że przez miejsca ogólnodostępne należy rozumieć miejsca postojowe dostępne dla wszystkich a nie tylko dla wybranych grup podmiotów (np. właścicieli nieruchomości), z wyłączeniem ograniczeń w postaci szlabanów, bram i innych zamknięć czy też zamykania dostępu do miejsc postojowych w określonych godzinach; ograniczenia takie należy traktować jako naruszenie § 28 ust. 1 pkt 1 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części osiedla Wygoda w Białymstoku (rejon ul. Wasilkowskiej i Traugutta), zatwierdzonego uchwałą Nr IX/72/11 Rady Miejskiej Białegostoku z 28 marca 2011 r., który wyraźnie stanowi, że dla zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej minimalny wskaźnik urządzenia miejsc postojowych wynosi 1,3 miejsca postojowego na 1 mieszkanie w tym 20% miejsc postojowych w formie ogólnodostępnej).

W tych okolicznościach PINB wydał decyzję z dnia [...] lipca 2019 r. Wskazał, że na wykonanie bramy wjazdowej Wspólnota nie była zobowiązana uzyskać pozwolenia na budowę lub zgłoszenia z uwagi wysokość bramy nieprzekraczającą 2,20 m (art. 29 ust. 1 pkt 23, art. 30 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, dalej: P.b.). Wykonanie bramy podlegało jednak regulacjom miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, które to regulacje są przepisami prawa w rozumieniu art. 50 ust. 1 pkt 4 P.b. Niezgodność z tymi regulacjami uzasadniała zastosowanie przepisu art. 51 ust. 1 pkt 1 w związku z ust. 7 P.b. i orzeczenie nakazu rozbiórki obiektu, którego w inny sposób nie można doprowadzić do stanu zgodnego z prawem. Odnośnie miejsc postojowych organ wskazał, że 8 miejsc postojowych istniejących przed ścianą frontową budynku mieszkalnego wielorodzinnego dostępnych bezpośrednio od strony drogi dojazdowej zaprojektowanych zostało jako miejsca postojowe wyłącznie dla osób niepełnosprawnych, w odległościach odpowiednio 1,5m i 2,5m od okien pomieszczeń przeznaczonych na stały pobyt ludzi. Na etapie projektowania było to zgodne z § 20 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (dalej: WT), dopuszczającym sytuowanie stanowisk postojowych dla samochodów osobowych z których korzystają wyłącznie osoby niepełnosprawne w zbliżeniu bez żadnych ograniczeń do okien innych budynków, pod warunkiem oznakowania. Jak wskazał PINB, obecnie tylko dwa miejsca posiadają oznakowanie pionowe dla osób niepełnosprawnych, natomiast pozostałe 6 sztuk przez usunięcie znaków pionowych przeznaczono do korzystania dla wszystkich pojazdów osobowych. Stanowi to naruszenie § 19 ust. 1 pkt 1a WT, bowiem odległość stanowisk postojowych od okien pomieszczeń przewidzianych na pobyt ludzi nie może być mniejsza niż 7 m w przypadku parkingu do 10 stanowisk postojowych włącznie. W poziomie wszystkie te miejsca mają wyznaczony obrys białą linią w kształcie koperty, brak jest symbolu wózka inwalidzkiego i koloru niebieskiego. Dlatego znajduje zastosowanie art. 50 ust. 1 pkt 4 w związku z art. 51 ust. 7 P.b., a w konsekwencji art. 51 ust. 1 pkt 1 tej ustawy. Stwierdzone naruszenia prawa związane z usytuowaniem miejsc postojowych są tego rodzaju, że ich usunięcie może mieć miejsce tylko poprzez wydanie nakazu przywrócenia obiektu do stanu poprzedniego (w innym wypadku należałoby orzec ich częściową rozbiórkę). W dalszej części uzasadnienia PINB przedstawił regulacje prawne dotyczące oznakowania miejsc postojowych dla osób niepełnosprawnych na drogach publicznych. PINB przeanalizował również kwestię zastosowania § 19 ust. 4 WT wprowadzającego wyjątek od zachowania odległości dla miejsc postojowych nieprzeznaczonych wyłącznie dla osób niepełnosprawnych. W jego ocenie otrzymane od organu geodezyjnego dane wskazują, że sąsiednie działki nr [...] stanowią drogę dojazdową (obecnie ulica [...]) i nie są działką drogową - posiadają status B i stanowią własność Gminy B. Stanowiska postojowe nie znajdują się także w liniach rozgraniczających ulicę. Zdaniem PINB, zebrany materiał dowodowy dawał podstawy do orzeczenia na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 51 ust. 7 P.b.

Odwołanie od powyższej decyzji złożyła Wspólnota Mieszkaniowa. Zarzuciła naruszenie art. 6 i art. 7a § 1 K.p.a., a także wskazała, że organ administracji publicznej powinien przestrzegać reguł prowadzenia postępowania wynikających z art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. Zdaniem strony:

- organ nie wyjaśnił jak rozumie pojęcie "miejsca postojowego ogólnodostępnego", podczas gdy może to oznaczać również miejsce dostępne ogółowi mieszkańców danego budynku lub osobom przybywającym, przy nieprzypisaniu konkretnego miejsca do konkretnego lokalu. Ten wymóg dla 26 miejsc postojowych został zachowany, bowiem nie zostały one przypisane do konkretnych lokali ani nie zostały oddane do wyłącznego korzystania przez wskazane osoby (brak podziału qouad usum). Nie stały się również przedmiotem swobodnego i niekontrolowanego obrotu, w tym zbycia. Wskazała na regulację § 19 ust. 1 WT nakazującą urządzenie na działce budowlanej stanowisk postojowych dla samochodów użytkowników stałych i przebywających okresowo, co można rozumieć jako stanowiska postojowe dostępne dla mieszkańców i osób do nich przybywających, za wiedzą i zgodą właściciela nieruchomości, w tym wypadku Wspólnoty Mieszkaniowej;

- zmiany przeznaczenia miejsc postojowych, w tym likwidacji miejsc ogólnodostępnych, nie można zakwalifikować jako niewłaściwego stanu techniczno-użytkowego terenu, bowiem "uznanie, iż stan nieodpowiedni jest równoznaczny z naruszeniem określonej normy prawnej, oznaczałoby w istocie uprawnienie dla nakładania obowiązków na właściciela obiektu nie wynikających wprost z przepisów prawa". Tymczasem rezygnacja z pierwotnie zaprojektowanych miejsc ogólnodostępnych, już po przystąpieniu do użytkowania obiektu, nie powinna nieść za sobą żadnych ujemnych konsekwencji. Jak wynika z rozumowania strony, fakt zatwierdzenia tych miejsc w projekcie budowlanym i oddania ich wraz z obiektem do użytku nie wyklucza rezygnacji z tego elementu projektu na etapie korzystania z obiektu. Wskazała, że "ograniczenia dotyczące urządzenia miejsc parkingowych nie wynikają z żadnych przepisów prawa", a są zależne od właściciela nieruchomości;

- oznaczenie działki jako posiadającej status "B" tj. tereny mieszkaniowe, nie wyklucza faktu, że znajduje się na tym terenie droga. Zgodnie z rozporządzeniem Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa w sprawie ewidencji gruntów i budynków, do użytku gruntowego o nazwie "drogi" zalicza się grunty, które są pasami drogowymi dróg publicznych oraz dróg wewnętrznych w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. Droga dojazdowa nie będzie oznaczona symbolem "Dr" ale nie pozbawia to takiej działki charakteru drogowego, a co za tym idzie w przypadku miejsc postojowych dla osób niepełnosprawnych organ winien rozważyć w sprawie zastosowanie §19 ust. 7 WT wykluczający ograniczenia odległościowe dla posadowienia miejsc postojowych dostępnych nie tylko dla osób niepełnosprawnych.

Zaskarżoną decyzją PWINB utrzymał rozstrzygnięcie pierwszoinstancyjne w mocy akceptując w całości ustalenia faktyczne i ocenę prawną sformułowaną przez PINB. Organ odwoławczy wskazał, że decyzją z [...] września 2010 r. doszło do zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego z usługami, garażami w kondygnacji podziemnej oraz na parterze, parkingami w terenie, z wewnętrzną instalacją gazową i infrastrukturą techniczną na działkach nr [...] przy ul. [...] w B. W treści decyzji zawarto zapis o zgodności inwestycji z decyzją o warunkach zabudowy nr [...] z [...] września 2009 r. Z decyzji o warunkach zabudowy wynika, że "w granicach terenu należy zapewnić miejsca postojowe w poziomie terenu i garażu podziemnego wg następujących wskaźników: 1,2 miejsc parkingowo-garażowych/1 mieszkanie w tym obligatoryjnie min. 20% miejsc ogólnodostępnych w poziomie terenu, handel i usługi - 20-25 m.p./1000 m2 pow. użytkowej podstawowej, gastronomia - 15-20 m.p./100 miejsc konsumpcyjnych." W projekcie zagospodarowania terenu - zarówno w części rysunkowej jak i opisowej - wskazano, że na terenie inwestycji zaprojektowano: 90 miejsc parkingowych w garażu podziemnym, 21 miejsc parkingowych w garażu przyziemnym w tym 14 ogólnodostępnych, 23 miejsca parkingowe na terenie inwestycji, w tym 15 ogólnodostępnych a 8 dla niepełnosprawnych. Ogólnie zaprojektowano 134 miejsca parkingowe. Jak wskazał PWINB, zarówno ustalenia decyzji o warunkach zabudowy, jak i zatwierdzony decyzją o pozwoleniu na budowę projekt budowlany nie naruszają wytycznych obecnie obowiązującego na terenie inwestycji planu zagospodarowania przestrzennego części osiedla [...] w B. (rejon ulicy [...]) uchwalonego uchwałą nr [...] Rady Miejskiej B. Zgodnie z § 28 ust. 1 ww. planu, ustala się następujące minimalne wskaźniki urządzenia miejsc postojowych w granicach inwestycji: 1,3 miejsc parkingowo-garażowych/1 mieszkanie w tym 20% miejsc postojowych w formie ogólnodostępnej, handel i usługi - 20 m.p./1000 m2 pow. użytkowej podstawowej, gastronomia -15 m.p./100 miejsc konsumpcyjnych."

Dalej PWINB wskazał, że w przed PINB ustalono, iż na terenie inwestycji ograniczony został dostęp do 24 miejsc ogólnodostępnych, w tym 3 dostępnych dla usług i handlu oraz zlikwidowano 6 miejsc dla osób niepełnosprawnych. Pierwsze działanie stanowi naruszenie ustaleń decyzji o pozwoleniu na budowę oraz prawa miejscowego, drugie natomiast, naruszenie przepisów WT. Podkreślając wagę pozwolenia na budowę organ wskazał, że w rozpoznawanym przypadku odstępstwem od pozwolenia na budowę jest ograniczenie dostępu do wybudowanych ogólnodostępnych miejsc postojowych poprzez zamontowanie bramy wjazdowej na teren nieruchomości, przy tym sama budowa bramy nie jest odstępstwem istotnym, lecz jej ustawienie narusza w sposób istotny warunek udzielenia pozwolenia na budowę. Ogólnodostępność nie może ograniczać się do wybranej grupy osób, zaś decyzja PINB nie ogranicza swobody użytkowania właściciela nieruchomości, a jedynie przywraca jej sposób użytkowania do zgodności z prawem. W odniesieniu do miejsc postojowych PWINB wskazał, że zgodnie z § 19 ust. 1 WT istnieją ograniczenia odległościowe dla lokalizacji miejsc postojowych z których korzystają nie wyłącznie osoby niepełnosprawne. Tych ograniczeń sporne miejsca postojowe po usunięciu oznaczeń o ich przeznaczeniu dla osób niepełnosprawnych - nie spełniają. Zlokalizowane są w odległościach od 1,5 do 2,5 m od ściany budynku, w której znajdują się okna pomieszczeń przeznaczonych na stały pobyt ludzi. Naruszają zatem § 19 ust. 1 pkt 1a WT. Nie ma możliwości doprowadzenia ich do zgodności z prawem, bowiem powinny funkcjonować wyłącznie jako miejsca dla niepełnosprawnych, dla których nie przewidziano ograniczeń odległościowych (§ 20). Zdaniem PWINB, nie ma w sprawie zastosowania regulacja § 19 ust. 4 i 7 WT, bowiem działka nr [...]f nie jest działką drogową zaś miejsca parkingowe nie znajdują się między liniami rozgraniczającymi ulicy. Uzasadnione zatem było, zdaniem organu, orzeczenie na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 1 P.b.

Skargę na decyzję organu odwoławczego złożyła Wspólnota Mieszkaniowa. Zarzuciła naruszenie:

1) przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, w szczególności:

1. art. 7, art. 8, art. 77, art. 107 § 3 w związku z art. 15 i art. 140 K.p.a. przez nierozpoznanie sprawy co do istoty, brak odniesienia się do zarzutów odwołania oraz pobieżne i lakoniczne uzasadnienie zaskarżonej decyzji,

2. art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 K.p.a. polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu materiału dowodowego oraz niepodjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, w tym niewyjaśnienie czy brama wjazdowa jest obiektem budowlanym, a w konsekwencji niedostrzeżenie przez organ nadzoru budowlanego, że przedmiotowy obiekt nie spełnia przesłanek do uznania go za obiekt budowlany;

3. naruszenie art. 8 i art. 107 § 3 K.p.a. przez nienależyte uzasadnienie zaskarżonej decyzji z uwagi na zawarcie w nim zbyt ogólnikowych stwierdzeń, co uniemożliwia realizację zasady pogłębiania obywateli do organów państwa oraz uniemożliwia dokonanie kontroli zaskarżonej decyzji,

2) przepisów prawa materialnego, w szczególności:

1. art. 50 ust. 1 pkt 4 P.b. przez niewłaściwe zastosowanie polegające na błędnym uznaniu, że brama wjazdowa ogranicza dostęp do 26 miejsc postojowych ogólnodostępnych, co stanowi naruszenie ustaleń decyzji o pozwoleniu na budowę oraz prawa miejscowego, w sytuacji gdy wykonanie bramy wjazdowej nie pozbawiło 26 miejsc parkingowych charakteru ogólnodostępności a wadliwie przyjęta wykładnia pojęcia "ogólnodostępności" wynika z braku uwzględnienia celu w jakim budowany był obiekt;

2. art. 50 ust. 1 pkt 4 w związku z art. 51 ust. 1 pkt 1 P.b. przez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na nakazaniu likwidacji bramy wjazdowej, w sytuacji gdy brama wjazdowa nie spełnia przesłanek ustawowych obiektu budowlanego a organy nadzoru budowlanego nie miały podstaw do wydania nakazu likwidacji;

3. § 19 ust. 4 i 7 WT poprzez błędną wykładnię co doprowadziło do uznania, że uregulowane w tych przepisach wyjątki dotyczące odległości miejsc postojowych nie znajdują zastosowania w sprawie.

Zdaniem skarżącej, w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji brak jest ustosunkowania się do wszystkich zarzutów odwołania, a stanowisko organu odwoławczego jest lakoniczne, ignorujące w szczególności zarzut naruszenia § 19 ust. 4 i 7 WT. W jej ocenie, za działkę drogową uznać należy także część terenów mieszkaniowych, jeśli stanowią drogę przeznaczoną dla ruchu pojazdów. Działki nr [...] stanowią działki dojazdowe ulicy [...], która spełnia warunki pozwalające na zaliczenie do kategorii działki drogowej. Jest dostępna dla wszystkich mieszkańców Wspólnoty jak i dla każdego chcącego z tej drogi skorzystać. Posiada należyty kształt, szerokość i jest odpowiednio utwardzona. Należy zatem przyjąć, że usytuowanie stanowisk postojowych zlokalizowanych wzdłuż ulicy dojazdowej jest zgodne z obecnie obowiązującymi przepisami prawa. Przy wykładni pojęcia "miejsca postojowego ogólnodostępnego" nie uwzględnił z kolei organ celu wybudowania obiektu - na użytek mieszkaniowy. Miejsca postojowe mają być natomiast dostępne dla mieszkańców i ich gości. Skarżąca przywołała fragment uzasadnienia decyzji PINB, z którego wynika, że przewidziano "minimum 26 miejsc postojowych ogólnodostępnych dla zabudowy mieszkaniowej w poziomie terenu". W jej ocenie oznacza to, że miejsca te nie muszą być dostępne osobom przypadkowym, spoza Wspólnoty. Podkreśliła, że miejsca postojowe nie zostały przypisane do konkretnych lokali jak również nie zostały oddane do wyłącznego korzystania przez wskazane osoby ani też nie stały się przedmiotem obrotu. Zwróciła uwagę, że kwestia miejsc postojowych została uregulowana w § 18 WT, w którym przewiduje się konieczność zaprojektowania na działce budowlanej stanowisk postojowych dla samochodów użytkowników stałych i przebywających okresowo, w tym również stanowisk postojowych dla samochodów, z których korzystają osoby niepełnosprawne. Podkreśliła, że w stanie faktycznym sprawy ilość miejsc postojowych jest ciągle zgodna z pozwoleniem na budowę. Odnośnie spornej bramy wjazdowej skarżąca wywiodła, że błędna jest kwalifikacja spornej bramy jako obiektu budowlanego w rozumieniu art. 3 pkt 1 P.b., a w szczególności tej kwalifikacji organ nie uzasadnił. Końcowo wyjaśniła, że brak wszechstronnego zbadania sprawy i uzasadnienia decyzji może stanowić przesłankę do jej uchylenia jako naruszenie mające wpływ na wynik sprawy.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko z uzasadnienia zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje.

Skarga podlega jedynie częściowemu uwzględnieniu, tzn. w zakresie w jakim organ nakazał przywrócić do stanu zgodnego z dokumentacją projektową oznakowanie ośmiu stanowisk postojowych dla osób niepełnosprawnych. W pozostałym zakresie, obejmującym nakazanie likwidacji bramy wjazdowej, podlega oddaleniu.

Kontrolowane postępowanie administracyjne prowadzone było w tzw. trybie naprawczym uregulowanym w art. 50-51 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2019 r., poz. 1186 ze zm.), dalej: P.b. Przedmiotem postępowania były dwa obiekty: brama wjazdowa oraz miejsca dla osób niepełnosprawnych, z których części usunięto oznakowanie przeznaczające miejsca wyłącznie dla osób niepełnosprawnych. W stosunku do obydwu obiektów decyzje wydano przy kwalifikacji nieprawidłowości z art. 50 ust. 1 pkt 4 P.b., zgodnie z którym w przypadkach innych niż budowa obiektu lub jego części bez pozwolenia na budowę lub bez zgłoszenia, organ nadzoru budowlanego wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych wykonywanych w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę, projekcie budowlanym lub w przepisach. Organy orzekły zaś na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 w związku z ust. 7 P.b., nakazując rozbiórkę (likwidację) obiektu budowlanego (brama wjazdowa) oraz doprowadzenie do stanu poprzedniego (miejsca postojowe).

Odnośnie bramy wjazdowej wskazać należy, że nie była ona przewidziana w projekcie budowlanym, co nie jest kwestią sporną między stronami. Analiza decyzji o warunkach zabudowy wydanej dla budynku mieszkalnego wielorodzinnego wskazuje, że w projekcie budowlanym należało przewidzieć co najmniej 20 % miejsc ogólnodostępnych w poziomie terenu w stosunku do wszystkich miejsc postojowych wymaganych w ogólnej liczbie 1,2 miejsca na jedno mieszkanie. Analiza pozwolenia na budowę wskazuje, że – uwzględniając treść decyzji o warunkach zabudowy - przy łącznej liczbie mieszkań 107 wymaganych było 26 miejsc postojowych ogólnodostępnych, a zaprojektowano 29 miejsc ogólnodostępnych (uwzględniając 3 miejsca dla usług w godzinach ich otwarcia). Obecnie zaś na terenie zlokalizowania budynku Wspólnoty obowiązuje uchwała Rady Miejskiej B. z dnia 28 marca 2011 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części osiedla Wygoda w Białymstoku (rejon ulicy Wasilkowskiej i Traugutta), opublikowana w Dz. Urz. Woj. Podl. z 2011 r., nr 133, poz. 1497. Plan ten obowiązuje od 11 czerwca 2011 r. W § 28 ust. 1 pkt 1 planu przewidziano obowiązek zaprojektowania 1,3 miejsca postojowego na jedno mieszkanie, w tym 20 % miejsc postojowych w formie ogólnodostępnej. Z porównania zapisów decyzji o warunkach zabudowy, pozwolenia na budowę oraz planu miejscowego wynika, że wymóg istnienia 20 % miejsc postojowych ogólnodostępnych jest niezmienny od ustalenia warunków zabudowy dla budynku po dzień dzisiejszy i obowiązujące regulacje planu miejscowego. Co istotne, brama została wykonana po oddaniu obiektu do użytkowania i po wejściu w życie ww. planu miejscowego z 2011 r. Została więc wykonana z naruszeniem ustaleń tego planu, co trafnie zostało zakwalifikowane przez organ jako istotne odstąpienie od ustaleń i warunków przewidzianych w przepisach (art. 50 ust. 1 pkt 4 P.b.). Organ przy tym dokonał "podwójnej kwalifikacji", bowiem wskazał, że jest to istotne naruszenie warunku pozwolenia na budowę oraz naruszenie przepisów prawa miejscowego. Zdaniem sądu, istotniejsza w okolicznościach niniejszej sprawy jest jednak niezgodność z regulacjami prawa miejscowego. Powoduje ona bowiem dwojakiego rodzaju konsekwencje. Po pierwsze, uzasadnia kwalifikację wykonania bramy z art. 50 ust. 1 pkt 4 P.b. Po drugie, nawet gdyby postępowanie potoczyło się w kierunku istotnego odstąpienia od warunków pozwolenia na budowę (jako ingerencja w projekt zagospodarowania terenu – art. 36a ust. 5 pkt 1 P.b.) – w następnej kolejności należałoby nałożyć na inwestora obowiązek przedłożenia projektu zamiennego (art. 51 ust. 1 pkt 1 P.b.). To zaś wiązałoby się z koniecznością oceny tego projektu z punktu widzenia zgodności z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (art. 35 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 51 ust. 1 pkt 3 in fine P.b.). Tej zaś zgodności niewątpliwie brak, co wyżej wyjaśniono, a co organ trafnie zauważył.

Nie można przy tym podzielić stanowiska skarżącej co do pojęcia ogólnodostępności miejsc postojowych. Według słownika języka polskiego PWN (sjp.pwn.pl) ogólnodostępny to dostępny dla wszystkich. Słownikowe rozumienie pokrywa się z rozumieniem potocznym. Ogólnodostępny bowiem, to dostępny bez jakichkolwiek ograniczeń, barier czy zakazów, bez kwalifikacji użytkowników oraz bez spełnienia wstępnych warunków. Powyższe wyjaśnienie pojęcia "ogólnodostępności" nie jest przy tym wykładnią na niekorzyść strony, ale jest zgodne z powszechnym i słownikowym rozumieniem tego pojęcia. Rozumienie pojęcia ogólnodostępności, jakie prezentuje skarżąca, jest nie do przyjęcia. Skarżąca wyprowadza swoje stanowisko z mieszkaniowego celu zrealizowania budynku oraz z fragmentu pozwolenia na budowę mającego następujące brzmienie "26 m.p. ogólnodostępnych dla zabudowy mieszkaniowej w poziomie terenu" (k. 32 akt adm. I instancji). Tymczasem cel zrealizowania budynku nie ma w sprawie dla wykładni spornego pojęcia znaczenia, gdyż decydujące znaczenie ma treść regulacji planu miejscowego w tym zakresie, która nota bene jest kontynuacją wcześniejszego ustalenia decyzji o warunkach zabudowy. Plan miejscowy jednoznacznie przewiduje 20 % miejsc postojowych w formie ogólnodostępnej, bez rozróżnienia że chodzi o miejsca dostępne dla mieszkańców budynku ze względu na jego mieszkaniowy charakter. Z decyzji o warunkach zabudowy wynikało zaś również jednoznacznie, że należało zaprojektować "min. 20 % miejsc ogólnodostępnych w poziomie terenu" (k. 31 akt adm. I instancji). Na powyższe sformułowanie "min. 20 % miejsc ogólnodostępnych w poziomie terenu" zawarte w decyzji o warunkach zabudowy powołał się także organ wydający pozwolenie na budowę w części "Bilans miejsc parkingowych zgodnie z wymaganiami decyzji o warunkach zabudowy", wyliczając konieczność zaprojektowania 26 takich miejsc. Co prawda w dalszej części pozwolenia wskazano w sposób następujący "Razem wymaganych jest 132 m.p., w tym min. 26 m.p. ogólnodostępnych dla zabudowy mieszkaniowej w poziomie terenu", jednakże nie sposób z tego sformułowania (stanowiącego nieuprawnione rozszerzenie treści decyzji o warunkach zabudowy) wyprowadzać, że organ wydając pozwolenie na budowę mógł dokonać zmiany wydanych warunków zabudowy. Tym bardziej, że w kolejnych wersach pozwolenia na budowę wskazuje wyraźnie i wyłącznie na ogólnodostępny charakter 20 % miejsc postojowych, a nie "ogólnodostępny dla zabudowy mieszkaniowej". Zdaniem sądu, w chwili obecnej znaczenie przesądzające ma jednak treść planu miejscowego, a powyższe rozważania dotyczące treści decyzji o warunkach zabudowy i pozwolenia na budowę stanowią jedynie uzupełnienie argumentacji. W konsekwencji, ogólnodostępność w rozumieniu § 28 ust. 1 pkt 1 planu miejscowego stanowi możliwość korzystania przez wszystkich a nie tylko mieszkańców Wspólnoty oraz ich gości. To zaś oznacza, że brama wjazdowa została zrealizowana niezgodnie z przepisami prawa miejscowego (art. 50 ust. 1 pkt 4 P.b.).

Nieskuteczny jest także zarzut niewykazania przez organy, że sporna brama wjazdowa stanowi obiekt budowlany w rozumieniu art. 3 pkt 1 P.b. Co prawda wprost takiej kwalifikacji nie wskazano w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, ale przywołano przepisy dotyczące ogrodzeń wykluczając, ze względu na wysokość bramy wjazdowej (mniej niż 2,20 m), konieczność uzyskania pozwolenia na budowę lub dokonania zgłoszenia. Tym samym organ wskazał, że rozważał sporną bramę wjazdową jako rodzaj ogrodzenia, co jest stanowiskiem trafnym. Jak wynika z akt sprawy, w tym protokołu oględzin, miejsce zamontowania bramy powoduje pełnienie przez nią de facto funkcji ogrodzenia uniemożliwiającego osobom trzecim (po zamknięciu bramy) dostęp do wewnętrznej części nieruchomości. Zgodnie zaś z art. 3 pkt 9 P.b., ogrodzenia zostały przez ustawodawcę zaliczone do urządzeń budowlanych. Jako ogrodzenie zatem należy zakwalifikować również sporną bramę wjazdową. W konsekwencji, jej wykonanie stanowiło roboty budowlane (którymi są budowa, przebudowa, montaż, remont, rozbiórka obiektu budowlanego) – art. 3 pkt 7 P.b. Mogły mieć zatem do spornej bramy zastosowanie przepisy art. 50-51 P.b., tym bardziej że jej wykonanie spowodowało powstanie stanu faktycznego istotnie niezgodnego z przepisami prawa miejscowego (art. 50 ust. 1 pkt 4 P.b.). Fakt, że ogrodzenie samo w sobie nie spełnia wszystkich przesłanek obiektu budowlanego (art. 3 pkt 1 P.b., tzn. nie jest budynkiem, budowlą czy obiektem małej architektury) nie oznacza, że pozostaje poza możliwością stosowania przepisów P.b. Odnośnie zatem rozstrzygnięcia organu w stosunku do spornej bramy wjazdowej należy ocenić stan faktyczny i stan prawny za dostatecznie wyjaśniony, a uzasadnienie zaskarżonej decyzji za wystarczające, z odwołaniem się do istotnych okoliczności sprawy i tych zarzutów odwołania, których rozważenie było istotne dla wyniku sprawy. Nie doszło zatem w tym zakresie do naruszenia przepisów prawa wskazanych w skardze jako art. 7, 8, art. 77, 80, 107 § 3 K.p.a. oraz zasady dwuinstancyjności postępowania (art. 15 K.p.a.). Nie doszło również do naruszenia art. 50 ust. 1 pkt 4 w związku z art. 51 ust. 1 pkt 1 i ust. 7 P.b. Dlatego w tym zakresie skarga podlegała oddaleniu.

Odnośnie usunięcia oznakowania miejsc postojowych, pierwotnie (co jest niesporne) oznaczonych do wyłącznego korzystania przez osoby niepełnosprawne, wskazać należy że – w ocenie sądu – organ trafnie wskazał na przepisy regulujące wymagania odległościowe. W przypadku miejsc niebędących miejscami postojowymi dla osób niepełnoprawnych wymagania te to minimum 7 m dla stanowisk do 10 miejsc postojowych włącznie dla samochodów osobowych (jako odległość wymagana od okien pomieszczeń przeznaczonych na stały pobyt ludzi w budynku mieszkalnym - § 19 ust. 1 pkt 1 WT) oraz 3 m od granicy działki w przypadku parkingu do 10 stanowisk postojowych włącznie (§ 19 ust. 2 pkt 1 lit. a WT). Zwolnienia od tych odległości są przewidziane w § 19 ust. 4 WT, gdy parking znajduje się między liniami rozgraniczającymi ulicę oraz w ust. 7 tego przepisu, gdy sąsiednia działka jest działką drogową. Przy czym sąd nie podziela stanowiska organów co do sposobu rozumienia § 19 ust. 7 WT. Zgodnie z tym przepisem, zachowanie odległości, o których mowa w ust. 2, nie jest wymagane w przypadku, gdy sąsiednia działka jest działką drogową. Wskazać należy, że określenie "działka drogowa" nie jest tożsame z określeniem droga publiczna. Nie zostało ani w przepisach P.b., ani w przepisach WT ani też w ustawie z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2068 ze zm.) zdefiniowane pojęcie działka drogowa. Dlatego, zdaniem sądu, pojęcie to należy wykładać funkcjonalnie, tzn. jeśli działka pełni funkcję drogi, jest działką drogową. Tym bardziej, że w przepisach WT jeśli prawodawca miał na myśli drogę publiczną (np. § 3 pkt 1a, § 14 ust. 1) lub inną drogę (np. § 36 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 pkt 2), to wprost tego pojęcia używa. W stanie faktycznym sprawy niniejszej sporne miejsca postojowe znajdują się przy ulicy [...], którą stanowią działki nr [...], w tym działka nr [...] jest zaewidencjonowana jako B – tereny mieszkaniowe (k. 58 akt adm. I instancji). Zauważyć jednak należy, że działka ta stanowi drogę dojazdową do budynku mieszkalnego wielorodzinnego należącego do Wspólnoty. Nadto uchwałą Rady Miasta B. nr [...] z dnia [...] listopada 2012 r. została jej (jako ulicy) nadana nazwa [...] (uchwała opublikowana w Dz. Urz. Woj. Podl. poz. 3980). Przebieg tej ulicy został zobrazowany na załączniku graficznym do tej uchwały (informacje powszechnie dostępne). Nie sposób zatem zakwestionować drogowego jej charakteru, tym bardziej że pod pojęciem ulicy (sporna droga jest ulicą [...]) ustawodawca rozumie drogę na terenie zabudowy lub przeznaczonym do zabudowy zgodnie z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w której ciągu może być zlokalizowane torowisko tramwajowe (art. 4 pkt 3 ustawy o drogach publicznych).

Zauważyć jednak należy (zupełnie niezależnie od spełnienia bądź niespełnienia powyższych wymagań odległościowych i wyjątków od nich, na które sąd zwrócił uwagę w ustnym uzasadnieniu wyroku dokonując wykładni § 19 ust. 7 WT, a które przy ponownym rozpoznaniu sprawy zaważą o treści decyzji końcowej), że organ na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 P.b. nakazał doprowadzenie 8 miejsc postojowych do stanu poprzedniego zgodnego z dokumentacją projektową. Jednocześnie ustalił, że tylko 6 miejsc postojowych jest niezgodne z tą dokumentacją projektową (vide ustalenia oględzin). Jest to niezgodność, która ma wpływ na wynik sprawy w zakresie rozstrzygnięcia zawartego w punkcie 2 decyzji pierwszoinstancyjnej, który to punkt zaskarżoną decyzją utrzymano w mocy. Uzasadniało to uchylenie decyzji zaskarżonej w tym zakresie, bowiem przekazanie rozstrzygnięcia do egzekucji w dotychczasowej formie nie odpowiadałoby faktycznemu stanowi faktycznemu na gruncie (vide protokół oględzin z dnia 10 kwietnia 2019 r., w którym wskazano że nie 8 a 6 miejsc jest oznakowanych niezgodnie z dokumentacją projektową). Jednocześnie PINB w uzasadnieniu decyzji wskazał, że "przedmiotowe stanowiska postojowe naruszają przepisy techniczno-budowlane", bowiem są oznakowane niezgodnie z przepisami obowiązującymi od 8 października 2015 r. Od tej daty miejsca postojowe przeznaczone dla osób niepełnosprawnych powinny być oznaczone w określony sposób (vide 5.2.4. rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków technicznych dla znaków i sygnałów drogowych oraz urządzeń bezpieczeństwa ruchu drogowego i warunków ich umieszczania na drogach (Dz. U. z 2019 r., poz. 2311), tj. oprócz znaku D-18a z umieszczoną pod nim tabliczką T-29 oraz znakiem uzupełniającym P24 na powierzchni barwy niebieskiej. Rozstrzygnięcie w punkcie 2 decyzji PINB, utrzymanym w mocy przez PWINB jest więc zatem dodatkowo nieprecyzyjne, tzn. nie koreluje z jego uzasadnieniem. Należało wskazać jednoznacznie, czy inwestor ma doprowadzić miejsca postojowe do stanu zgodnego z dokumentacją projektową (zatwierdzoną w 2010 r.) czy do stanu zgodnego z obowiązującymi od 2015 r. przepisami dotyczącymi oznakowania takich miejsc, a jeśli tak to czy prace mają być wykonane w stosunku do 6 czy 8 miejsc postojowych. Nakazanie doprowadzenia 8 miejsc do stanu zgodnego z dokumentacją projektową przy wskazaniu w uzasadnieniu decyzji, że miejsca te nie spełniają aktualnie obowiązujących przepisów rodzi wątpliwość, jaki organ zamierzał osiągnąć efekt końcowy: zgodny z dokumentacją projektową (zatwierdzoną przed [...] października 2015 r.) czy zgodny z aktualnie obowiązującymi przepisami. Uchybienia powyższe stanowią naruszenie art. 7 w związku z art. 80 K.p.a. oraz w związku z art. 107 § 1 pkt 5 i 6 K.p.a., które mają wpływ na treść rozstrzygnięcia zawartego w punkcie 2 decyzji PINB, utrzymanego w mocy zaskarżoną decyzją.

Ponownie rozpoznając odwołanie od decyzji pierwszoinstancyjnej w zakresie rozstrzygnięcia zawartego w jej punkcie 2 – rozważy organ wydanie rozstrzygnięcia z uwzględnieniem oceny sformułowanej w niniejszym uzasadnieniu. Treść rozstrzygnięcia decyzji końcowej powinna korelować z jej uzasadnieniem. Ponownie również przeanalizuje możliwość doprowadzenia miejsc postojowych do stanu zgodnego z prawem, tj. rozważy jeszcze raz subsumcję stanu faktycznego pod przepisy § 19 ust. 1 pkt 1a, ust. 1 oraz ust. 4 i 7 WT.

Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) sąd orzekł jak w punkcie 1 wyroku. Na podstawie art. 151 P.p.s.a. sąd orzekł w punkcie 2 wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w związku z art. 206 P.p.s.a. Uwzględnienie skargi w części skutkowało częściowym zwrotem kosztów postępowania (250 zł jako połowa wpisu, 240 zł jako połowa wynagrodzenia pełnomocnika, 17 zł opłata skarbowa).