Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 5063/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-07-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 647  Sprawy związane z ochroną danych osobowych
658
Hasła tematyczne: Odrzucenie skargi
Skarżony organ: Generalny Inspektor Ochrony Danych Osobowych
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i odrzucono skargę
Powołane przepisy: article: art. 58 § 1 pkt 1, art. 183 § 1 i § 2, art. 189
journal: Dz.U. 2023 poz 259
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 227
journal: Dz.U. 2023 poz 775
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.)

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Jakimowicz (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Teresa Zyglewska Sędzia del. WSA Dariusz Chaciński Protokolant: sekretarz sądowy Małgorzata Samuła po rozpoznaniu w dniu 7 lipca 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Prezesa Urzędu Ochrony Danych Osobowych od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 lutego 2021 r., sygn. akt: II SAB/Wa 749/20 w sprawie ze skargi M. Sp. z o. o. z siedzibą w K. na bezczynność Prezesa Urzędu Ochrony Danych Osobowych w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia 5 kwietnia 2018 r. postanawia 1. uchylić zaskarżony wyrok i odrzucić skargę; 2. zasądzić od M. Sp. z o. o. z siedzibą w K. na rzecz Prezesa Urzędu Ochrony Danych Osobowych kwotę 580 (pięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postepowania kasacyjnego; 3. zwrócić M. Sp. z o. o. z siedzibą w K. uiszczony wpis od skargi w wysokości 100 (słownie: sto) złotych.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 4 lutego

2021 r., sygn. akt: II SAB/Wa 749/20 po rozpatrzeniu sprawy ze skargi M. Sp. z o.o. z siedzibą w K. (skarżący) na bezczynność Prezesa Urzędu Ochrony Danych Osobowych (organ lub Prezes UODO) w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia 5 kwietnia 2018 r. o udostępnienie informacji publicznej, w punkcie pierwszym zobowiązał Prezesa UODO do rozpoznania wniosku M. Sp. z o.o. z siedzibą w K. z dnia 5 kwietnia 2018 r. w terminie 30 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, w punkcie drugim stwierdził, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, a w punkcie trzecim zasądził od organu na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania sądowego.

Wyrok ten zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Wnioskiem z dnia 5 kwietnia 2018 r. M. Sp. z o.o. z siedzibą w K. zwrócił się do Generalnego Inspektora Ochrony Danych Osobowych Departamentu Orzecznictwa, Legislacji i Skarg o udzielenie informacji w zakresie stosowania ustawy z dnia 20 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych, a dokładnie "czy zasady działania interfejsu Two-Way, narzucone przez B. INC (zwanym dalej: Franczyzodawcą), przy pomocy którego Franczyzodawca pobierał dane osobowe (imię i nazwisko) wszystkich Gości hotelowych i przekazywał je za granicę (poza Europejski Obszar Gospodarczy), bez zgody i wiedzy M. Sp. z o.o. oraz samych Gości hotelowych jest zgodny z obowiązującymi przepisami prawa. Franczyzodawca nie uwzględnił w interfejsie Two-Way faktu, że Gość hotelowy może nie wyrazić zgody na przetwarzanie jego danych osobowych przez podmioty trzecie oraz na transfer ich za granicę". W uzasadnieniu podkreślono, że obowiązek skarżącego, wynikający z zawartej umowy licencyjnej między nim a B. INC, w zakresie przekazywania do państwa trzeciego danych osobowych osób korzystających z usług hotelu jest w opinii skarżącego niezgodny z przepisami prawa, w związku z czym konieczne było wystąpienie z przedmiotowym wnioskiem.

Dnia 23 października 2018 r. M. Sp. z o.o. z siedzibą w K. zwrócił się do organu z wnioskiem o przyspieszenie rozpoznania wniosku o udzielenie informacji w zakresie stosowania ustawy o ochronie danych osobowych z dnia 5 kwietnia 2018 r. Podkreślono, że wniosek nie został rozpoznany od 6 miesięcy, a przedmiotowa informacja ma znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy toczącej się przed Sądem Okręgowym w Warszawie o sygn. akt. XXII GWzt 57/18, w której skarżący jest stroną.

Zawiadomieniem z dnia 5 lutego 2019 r. Sąd Okręgowy w Warszawie zwrócił się do Prezesa UODO o udzielenie informacji, czy w Urzędzie Ochrony Danych Osobowych prowadzone jest postępowanie na skutek wniosku nadanego w dniu 6 kwietnia 2018 r. przez skarżącego o udzielenie informacji w zakresie stosowania ustawy o ochronie danych osobowych, w szczególności czy wydana została decyzja administracyjna dotycząca przesyłania danych osobowych gości hotelowych poza Europejski Obszar Gospodarczy jako zgodne lub niezgodne z przepisami ustawy o ochronie danych osobowych, a jeśli nie została wydana, czy wydanie takiej decyzji w najbliższym czasie przewiduje Prezes UODO.

W dniu 25 kwietnia 2019 r. w odpowiedzi na zapytanie organ wskazał, że do Generalnego Inspektora Ochrony Danych Osobowych wpłynął przedmiotowy wniosek skarżącego z dnia 5 kwietnia 2018 r. oraz że do Urzędu Ochrony Danych Osobowych wpłynął wniosek skarżącego z dnia 23 października 2018 r. o przyspieszenie rozpoznania uprzednio złożonego wniosku. Natomiast organ po analizie treści wniosku z dnia 5 kwietnia 2018 r. uznał, że jest to wniosek o udzielenie porady lub opinii prawnej i wskazał, że zgodnie z art. 12 ustawy o ochronie danych osobowych, organ do spraw ochrony danych osobowych nie był zobowiązany do udzielenia odpowiedzi na kierowane do niego zapytania tego rodzaju, a ewentualne udzielanie odpowiedzi przez Głównego Inspektora Ochrony Danych Osobowych na kierowane do niego pytania było realizacją kompetencji z art. 12 pkt 6 w/w ustawy. Dodano również, że na dzień odpowiedzi, tj. po wejściu w życie przepisów Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2016/679 w sprawie ochrony osób fizycznych w związku z przetwarzaniem danych osobowych i w sprawie swobodnego przepływu takich danych oraz uchylenia dyrektywy 95/46/WE, Prezes UODO również nie był zobowiązany do udzielania porad podmiotom i osobom innym niż wymienione w w/w rozporządzeniu. W związku z tym organ nie podjął w tej sprawie żadnych czynności.

Pismem z dnia 30 lipca 2019 r. skarżący zwrócił się do organu wnosząc o udzielenie pisemnej odpowiedzi o sposobie rozpatrzenia skargi złożonej przez niego w dniu 5 kwietnia 2018 r. Podano, że na podstawie art. 227 Kodeksu postępowania administracyjnego przedmiotem skargi może być zaniedbanie lub nienależyte wykonywanie zadań przez właściwe organy albo przez ich pracowników, naruszenie praworządności lub interesów skarżących, a także przewlekłe lub biurokratyczne załatwienie sprawy, natomiast skarżący do dnia złożenia pisma nie otrzymał informacji o sposobie załatwienia swojej skargi.

Pismem datowanym na dzień 5 sierpnia 2019 r. skarżący złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Prezesa UODO w związku z brakiem rozpoznania wniosku (skargi) z dnia 5 kwietnia 2018 r. w przedmiocie naruszenia przepisów o ochronie danych osobowych. Skarżący wniósł o zobowiązanie organu do wydania decyzji/postanowienia w określonym terminie, skierowanie informacji o wydanym rozstrzygnięciu do Sadu Okręgowego w Warszawie, w którym toczy się postepowanie o sygn. akt XXII GWzt 57/18, przeprowadzenie dowodów wskazanych w uzasadnieniu oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania wedle norm przepisanych. Skarżący wskazał na przepisy Kodeksu postepowania administracyjnego, zgodnie z którymi organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki (art. 35 § 1-3), gdy sprawa wymaga postępowania wyjaśniającego w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowane rozpoznane powinny być w ciągu dwóch miesięcy. W niniejszej sprawie od złożenia wniosku w dniu 5 kwietnia 2018 r. do dnia złożenia skargi na bezczynność minęło ponad 40 miesięcy. Stan bezczynność ma natomiast miejsce, gdy organ zobowiązany do podjęcia czynności, nie podejmuje jej w terminie określonym przez przepisy prawa. Należy zatem stwierdzić, że w niniejszej sprawie doszło do bezczynności organu. Skarżący dodał też, że nie został w żaden sposób powiadomiony o załatwieniu (niezałatwieniu) sprawy.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi stwierdzając, że przed merytorycznym rozpoznaniem skargi na bezczynność konieczne jest ustalenie, iż organ administracyjny był w ogóle zobowiązany do wydania aktu lub dokonania czynności kończących postępowanie. W przedmiotowej sprawie natomiast organ na podstawie art. 12 obowiązującej wówczas ustawy o ochronie danych osobowych nie był zobowiązany do udzielania porad i sporządzania opinii prawnych w sprawach sygnalizowanych w kierowanych do niego pismach – a właśnie w ten sposób organ zakwalifikował wniosek skarżącego. W pismach z dnia 5 kwietnia 2018 r., jak i z dnia 23 października 2018 r. skarżący nie wyraził żądania podjęcia działania przez organ ochrony danych osobowych, tylko wniósł o informację, którą mógłby wykorzystać w toczącym się postępowaniu przed Sądem Okręgowym. Co więcej, jak sam skarżący wskazał, problem przesyłania danych poza Europejski Obszar Gospodarczy ustał w grudniu 2017 r.

Na podstawie przepisów Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2016/679, które weszły w życie 25 października 2018 r., organ również nie miał obowiązku udzielić porad lub sporządzić opinię prawną, bowiem przepis art. 58 ust. 3 zakłada fakultatywną możliwość takiego działania.

Ponadto organ twierdzi, że skarżący dopiero w piśmie z dnia 30 lipca 2019 r. zmienił charakter złożonego w dniu 5 kwietnia 2018 r. pisma z "wniosku o udzielenie informacji" na "skargę". Nie można jednak stwierdzić, że rzeczywiście wniosek mógł być powodem wszczęcia postępowania administracyjnego. Skarżącemu nie przysługiwało zatem ani odwołanie, ani możliwość zwrócenia się ze skargą na bezczynność do sądu administracyjnego.

Postanowieniem z dnia 6 listopada 2019 r., sygn. akt: II SAB/Wa 692/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi odrzucił skargę i zwrócił skarżącemu uiszczony wpis sądowy. W uzasadnieniu wskazano, że skarga na bezczynność dopuszczalna jest jedynie w zakresie, w jakim dopuszczalne jest na mocy art. 3 § 2 pkt 8 zaskarżenie decyzji, postanowień, innych aktów lub czynności albo interpretacji przepisów prawa podatkowego. Natomiast w niniejszej sprawie skarga złożona przez skarżącego była skargą powszechną, którą strona niezadowolona z nienależytego wykonania zadań przez organ może wnieść na zasadzie przepisów działu VIII Kodeksu postępowania administracyjnego "skargi i wnioski". Przedmiotem takiej skargi może być zaniedbanie lub nienależyte wykonanie zadań przez właściwe organy albo przez ich pracowników, naruszenie praworządności lub interesów skarżących, a także przewlekłe lub biurokratyczne załatwianie spraw. Działania administracji publicznej będące przedmiotem tej skargi nie podlegają kontroli sądów administracyjnych z uwagi na fakt, że nie mieszczą się w zakresie art. 3 § 2, § 2a, § 3 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W związku z powyższym skarga była niedopuszczalna.

Skargę kasacyjną od powyższego rozstrzygnięcia wywiódł skarżący wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zobowiązanie organu do wydania decyzji/postanowienia w określonym terminie, skierowanie informacji o wydanej decyzji/postanowieniu do Sądu Okręgowego w Warszawie, przeprowadzenie dowodów wskazanych w uzasadnieniu, zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Postanowieniu zarzucono naruszenie:

1) art. 3 § 2 pkt 8 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i uznanie, iż skarga wniesiona przez Spółkę nie jest skargą na bezczynność lub przewlekłe postępowanie w przypadkach określonych w punktach 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi,

2) z ostrożności zarzucono także naruszenie art. 3 § 2 pkt 9 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i uznanie, iż skarga wniesiona przez Spółkę nie jest skargą na bezczynność lub przewlekle prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w Kodeksie postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI Ordynacji podatkowej oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw,

3) art. 58 § 1 pkt 6 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i odrzucenie skargi wniesionej przez Spółkę.

Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 22 września 2020 r., sygn. akt: I OSK 59/20 uchylił zaskarżone postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 listopada 2019 r. W uzasadnieniu wskazano, że Sąd I instancji nie wykazał w postanowieniu, iż ziściły się przesłanki z art. 58 § 1 pkt 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi pozwalające na odrzucenie skargi. Sąd I instancji co prawda stwierdził, że skarga wniesiona przez Spółkę miała charakter skargi powszechnej składanej w trybie art. 227 Kodeksu postępowania administracyjnego, jednakże uzasadnienie postanowienia nie było kompletne. Treść skargi wniesionej w tej sprawie nie uprawniała do tak jednoznacznych wniosków i wymagała szerszej analizy prawnej i faktycznej.

Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił dodatkowo, że nie kwestionuje stanowiska Sądu I instancji, zgodnie z którym wojewódzki sąd administracyjny nie ma kompetencji do kontroli postępowania dotyczącego rozpoznania skargi złożonej w trybie art. 227 Kodeksu postępowania administracyjnego, a wskazuje jedynie, że ze względu na ujemne skutki procesowe w postaci odrzucenia skargi, ustalenie, iż jej przedmiot dotyczy postępowania prowadzonego w trybie przepisów działu VIII Kodeksu postępowania administracyjnego, winno zostać poprzedzone szczegółową analizą materiału dowodowego, a przede wszystkim pisma inicjującego postępowanie. Taka ocena nie została przeprowadzona, zatem konieczne było uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 4 lutego

2021 r., sygn. akt: II SAB/Wa 749/20 w punkcie pierwszym zobowiązał Prezesa UODO do rozpoznania wniosku M. Sp. z o.o. z siedzibą w K. z dnia 5 kwietnia 2018 r. w terminie 30 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, w punkcie drugim stwierdził, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, a w punkcie trzecim zasądził od organu na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania sądowego. W uzasadnieniu orzeczenia Sąd wskazał, że organ dokonując wstępnej analizy wniosku skarżącego z dnia 5 kwietnia 2018 r. posłużył się wykładnią literalną i uznał wniosek za zapytanie o wykładnię przepisów. W ocenie Sądu nie można organowi postawić żadnego zarzutu co do w/w poglądu. Natomiast w następnych pismach (z dnia 30 lipca i 5 sierpnia 2019 r.) skarżący jasno wskazał, że żąda od organu podjęcia określonego działania – wszczęcia postępowania wobec podnoszonych przez skarżącego naruszeń w zakresie danych osobowych. Tym samym skarga w niniejszej sprawie jest dopuszczalna, a organ przed jej wniesieniem wystąpił z koniecznym ponagleniem zgodnie z art. 37 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego.

Zgodnie z art. 55 i 56 Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2016/679 organ nadzorczy ma termin 3 miesięcy na rozpatrzenie skargi bądź poinformowanie osoby, której dane dotyczą o postępach lub efektach rozpatrywania skargi. Należy zatem uznać, że organ pozostawał w bezczynności, bowiem nie podjął przewidzianego prawem działania we wskazanym terminie, co wynikało w głównej mierze z zawiłości sprawy i ostatecznego sprecyzowania żądania przez skarżącego dopiero w piśmie z 5 sierpnia 2019 r. Z tego też względu nie można przypisać Prezesowi UODO rażącego naruszenia prawa w związku z bezczynnością, bowiem jego brak działania nie wynikał z lekceważenia sprawy.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł Prezes UODO zaskarżając ten wyrok w całości, wnosząc na podstawie art. 188 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi o uchylenie wyroku w całości i rozpoznanie skargi przez Naczelny Sąd Administracyjny, ewentualnie na podstawie art. 185 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi o uchylenie wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, zasądzenie zwrotu kosztów postępowania na rzecz organu według norm prawem przepisanych, rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie oraz zarzucając:

1) naruszenie prawa procesowego mające istotny wpływ na wynik sprawy,

tj. art. 58 § 1 pkt 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 3 § 2 pkt 8 i 9 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, polegające na nieodrzuceniu skargi na bezczynność organu w sprawie załatwienia wniosku z dnia 5 kwietnia 2018 r., podczas gdy na niezałatwienie przez organ ww. wniosku stanowiącego pytanie do organu nie przysługiwała skarga na bezczynność, co skutkowało prowadzeniem przez Sąd postępowania i wydaniem wyroku pomimo braku kognicji sądów administracyjnych w sprawie;

2) naruszenie prawa procesowego mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 149 § 1 pkt 1 i pkt 3 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 3 § 2 pkt 1-4a Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, poprzez stwierdzenie bezczynności organu oraz nakazanie rozpatrzenia wniosku z dnia 5 kwietnia 2018 r. w sytuacji, gdy wpływ tego wniosku nie powodował wszczęcia postępowania administracyjnego, a także nie dotyczył sprawy określonej w art. 3 § 2 pkt 1-4a Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz nie powodował konieczności podjęcia przez organ aktu lub czynności przewidzianej prawem;

3) naruszenie prawa procesowego mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 149 § 1 pkt 1 i pkt 3 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 58 § 1 pkt 6 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, art. 52 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i art. 37 Kodeksu postępowania administracyjnego, poprzez błędne uznanie, że M. Sp. z o.o. pismem z 30 lipca 2019 r. wniósł ponaglenie do organu, co skutkowało wydaniem wyroku w sytuacji, gdy wniesienie skargi było niedopuszczalne i skarga podlegała odrzuceniu.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej stwierdzono, że Prezes UODO prowadzi działalność edukacyjną w celu rozpropagowania wiedzy na temat ochrony danych osobowych, jednakże nie jest zobligowany do wydawania w określonej formie i terminie wiążącej wykładni przepisów prawa, a tym samym brak jest aktu lub czynności, do których podjęcia organ był zobligowany, i które podlegałby kognicji sądów administracyjnych w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 1-4a Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Brak jest tym samym aktu lub czynności, których niepodjęcie może być przedmiotem skargi na bezczynność. Uznać zatem należy, że pomimo prawidłowego zakwalifikowania przez WSA w Warszawie pisma skarżącego z dnia 5 kwietnia 2018 r. jako pytania, Sąd ten nie dokonał analizy przepisów regulujących obowiązki i kompetencje organu ochrony danych oraz ochrony danych osobowych, na skutek tego WSA błędnie stwierdził bezczynność niniejszego organu, zamiast odrzucić skargę.

Organ zwrócił uwagę na treść pisma skarżącego z dnia 30 lipca 2019 r., w którym sam skarżący wskazał na przepisy odnoszące się do skargi powszechnej (art. 227, art. 233, art. 231 § 1 i 2, art. 238 § 1 i 2 Kodeksu postępowania administracyjnego). Co więcej, określenie przez skarżącego pisma z dnia 5 kwietnia 2018 r. jako skarga nie zmienia charakteru tego dokumentu, bowiem to jego treść jest istotna i pismo to nadal pozostaje zapytaniem o wykładnię przepisów. Organ nie mógł inaczej zakwalifikować przedmiotowego wniosku nawet wskutek późniejszych pism skarżącego.

Podkreślono również, że Sąd I instancji pominął fakt, że złożenie pisma z dnia 30 lipca 2019 r. nie stanowiło wszczęcia postępowania administracyjnego przed Prezesem Urzędu Ochrony Danych Osobowych, ponieważ nie zawierało ono treści pozwalającej na uznanie go za skargę na naruszenie przepisów o ochronie danych osobowych, a stanowiło jedynie wyraz niezadowolenia skarżącego z braku otrzymanej odpowiedzi na pytanie.

Odnosząc się do pisma z dnia 23 października 2018 r. złożonego przez skarżącego, organ i w tym przypadku zakwestionował przyjęte stanowisko, bowiem skoro pismo z dnia 5 kwietnia 2018 r. stanowiło pytanie dotyczące wykładni przepisów, to nie można było wobec niego złożyć ponaglenia. Natomiast przyjmując nawet, że zgodnie z twierdzeniem Sądu I instancji - organ winien podjąć działania wobec żądania wyrażonego czy sprecyzowanego w piśmie skarżącego z dnia 30 lipca 2019 r., to należy wskazać, że ponaglenie nie może poprzedzać żądania, do którego się odnosi.

Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 259 ze zm.) - dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, w sytuacji zaistnienia przesłanek enumeratywnie wymienionych w art. 183 § 2 pkt 1-6 p.p.s.a. Ponadto odstępstwo od zasady związania granicami skargi kasacyjnej przewiduje też art. 189 powołanej ustawy, który wyposaża Naczelny Sąd Administracyjny w kompetencję do uchylenia wydanego w sprawie orzeczenia sądu pierwszej instancji oraz odrzucenia skargi lub umorzenia postępowania, jeżeli skarga ulegała odrzuceniu albo istniały podstawy do umorzenia postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym (zob. uchwała NSA z dnia 8 grudnia 2009 r., II GPS 5/09, publ.: ONSAiWSA 2010 r. nr 3, poz. 40). Oznacza to, że Naczelny Sąd Administracyjny, niezależnie od zarzutów i wniosków skargi kasacyjnej, ma obowiązek zbadania, czy wojewódzki sąd administracyjny prawidłowo nadał sprawie bieg, tzn. czy w sprawie nie zachodzą przesłanki do odrzucenia skargi lub umorzenia postępowania. Sąd administracyjny zobowiązany jest bowiem z urzędu do badania dopuszczalności skargi na każdym etapie rozpoznawania sprawy (w tym również w postępowaniu przed sądem drugiej instancji). Stwierdzenie niedopuszczalności skargi powoduje, że sprawa nie może być rozpoznawana w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Zgodnie z powołaną wyżej uchwałą 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 grudnia 2009 r., II GPS 5/09 "W świetle art. 183 § 1 oraz art. 134 § 2 w związku z art. 193 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) jest dopuszczalne zastosowanie przez Naczelny Sąd Administracyjny z urzędu art. 189 tej ustawy, polegające na uchyleniu orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego i odrzuceniu skargi, niezależnie od zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej i przy braku przesłanek nieważności postępowania sądowego".

W niniejszej sprawie wystąpiła przesłanka określona w art. 183 § 2 pkt 1 p.p.s.a., zgodnie z którą nieważność postępowania zachodzi, jeżeli droga sądowa była niedopuszczalna. Niedopuszczalność drogi sądowoadministracyjnej może mieć miejsce zarówno z przyczyn przedmiotowych, jak i podmiotowych.

Przyczyny przedmiotowe obejmują, m.in. prowadzenie postępowania sądowoadministracyjnego w sprawach, które nie są objęte właściwością sądu administracyjnego. Z tego punktu widzenia kluczową kwestią jest ocena charakteru pisma z dnia 5 kwietnia 2018 r. i stwierdzenie, czy złożenia przedmiotowego pisma wszczynało postępowanie administracyjne, które wiązało się z podjęciem odpowiednich działań przez Prezesa UODO, którego bezczynność zaskarżył skarżący.

Pismem z dnia 5 kwietnia 2018 r. skarżący wniósł "o udzielenie informacji w zakresie stosowania ustawy z dnia 20 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych, a mianowicie czy zasady działania interfejsu Two-Way, narzucone przez B. INC (zwanym dalej: Franczyzodawcą) przy pomocy, którego Franczyzodawca pobierał dane osobowe (imię i nazwisko) wszystkich Gości hotelowych i przekazywał je za granicę (poza Europejski Obszar Gospodarczy), bez zgody i wiedzy M. Sp. z o.o. oraz samych Gości hotelowych jest zgodny z obowiązującymi przepisami prawa. Franczyzodawca nie uwzględnił w interfejsie Two-Way faktu, że Gość hotelowy może nie wyrazić zgody na przetwarzanie jego danych osobowych przez podmioty trzecie oraz na transfer ich za granicę."

Sąd I instancji w wyroku z dnia 4 lutego 2021 r. sam uznał, że z tytułu i treści powyższego pisma wynika, że jest to zapytanie o wykładnię przepisów ustawy o ochronie danych osobowych, a dodatkowym potwierdzeniem takiego stanowiska jest pismo z dnia 23 października 2018 r., w którym skarżący wnosił o "przyspieszenie rozpoznania wniosku o udzielenie informacji w zakresie stosowania ustawy o ochronie danych osobowych". Z taką oceną zgadza się Naczelny Sąd Administracyjny.

Natomiast z nieznanej przyczyny Sąd I instancji stwierdził, że kolejne pisma skarżącego z dnia 30 lipca 2019 r. i z dnia 5 sierpnia 2019 r. skierowane do organu precyzują treść pisma z dnia 5 kwietnia 2018 r. wskazując, że oczekiwanym przez skarżącego działaniem organu nie było udzielenie informacji prawnej o wykładni przepisów, a podjęcie postępowania wobec podnoszonych przez skarżącego naruszeń w zakresie ochrony danych osobowych. Zatem pismo z dnia 5 kwietnia 2018 r. poprzez doprecyzowanie przez skarżącego i wskazanie konkretnego żądania podjęcia działania przez organ, odczytywane powinno być jako skarga na naruszenie przepisów o ochronie danych osobowych. Taka interpretacja jest jednak w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego niedopuszczalna.

Podkreślenia wymaga, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, któremu przekazano sprawę do ponownego rozpoznania, został zobowiązany przez Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 22 września 2020 r., do gruntowanej analizy charakteru prawnego pisma z dnia 5 kwietnia 2018 r., jako kluczowego w niniejszej sprawie. Sąd I instancji rozpoznając ponownie skargę na bezczynność skarżącego doszedł do błędnego przekonania, że treść kolejnych pism złożonych przez skarżącego może wpłynąć na ocenę treści pisma z dnia 5 kwietnia 2018 r. jako skargi na naruszenie przepisów o ochronie danych osobowych.

Ponownie wskazać należy, że pismo z dnia 5 kwietnia 2018 r. stanowiło wniosek o udzielenie odpowiedzi czy działanie podejmowane przez B. INC, wynikające z umowy licencyjnej zawartej pomiędzy skarżącym a B. INC, polegające na pobieraniu danych osobowych wszystkich Gości hotelowych i przekazywaniu ich za granicę poza Europejski Obszar Gospodarczy, bez zgody i wiedzy skarżącego i gości hotelowych, jest zgodne z obowiązującymi przepisami prawa. Pismo z dnia 23 października 2018 r. zatytułowane "wniosek o przyspieszenie rozpoznania wniosku udzielenie informacji w zakresie stosowania ustawy o ochronie danych osobowych" utwierdza jedynie w przekonaniu, że pismo z dnia 5 kwietnia 2018 r. dotyczy wykładni przepisów prawa powszechnie obowiązującego.

Analiza pisma z dnia 5 kwietnia 2018 r. powinna być oparta jedynie na podstawie jego treści. Z orzecznictwa sądów administracyjnych wynika bowiem, że każde pismo, niezależnie od tego, jakie znaczenie nada mu strona, powinno być rozpoznane zgodnie z intencją strony zawartą w treści pisma. Oznacza to, że bez względu na to, w jaki sposób strona postępowania administracyjnego zatytułuje pismo skierowane do organu, organ, który je rozpatruje ma obowiązek nadać mu właściwy bieg (wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 8 marca 2018 r., I SA/Rz 72/18, LEX nr 2469132, postanowienie NSA z dnia 19 października 2010 r., I OZ 791/10, LEX nr 742051, postanowienie NSA z dnia 26 lutego 2020 r., II OSK 416/20, LEX nr 2809298). Dokumenty kolejno złożone w sprawie, w tym pisma złożone dnia 23 października 2018 r., dnia 30 lipca 2019 r. oraz dnia 5 sierpnia 2019 r. nie mogą wpływać na interpretację wniosku z dnia 5 kwietnia 2018 r. w takim stopniu, jaki przyjął Sąd I instancji, tzn. modyfikować jego treści. Analiza późniejszych pism może być pomocna w interpretacji pierwotnego wniosku, nie może jednak doprowadzać do nadawania mu odmiennej treści niż w nim zawarta i to z mocą wsteczną. Należy zwrócić uwagę, że we wniosku z dnia 23 października 2018 r. M. Sp. z o. o. z siedzibą w K. wyraźnie wskazuje, że domaga się przyspieszenia rozpoznania wniosku z dnia 5 kwietnia 2018 r. "o udzielnie informacji w zakresie stosowania ustawy o ochronie danych osobowych", a w piśmie z dnia 30 lipca 2019 r. określając swój wniosek z dnia 5 kwietnia 2018 r. jako skarga wskazuje, że jest to wniosek złożony w trybie przepisów działu VIII k.p.a. (art. 227 k.p.a.). W świetle treści pisma z dnia 30 lipca 2019 r. również ewentualne przyjęcie, że dopiero wystąpienie przez skarżącego z pismem z dnia 30 lipca 2019 r. stanowiło wniosek o podjęcie działania przez organ, ponieważ jak wskazał Sąd I instancji w piśmie tym "wyartykułowano żądanie określonego działania po stronie organu (a) oczekiwanym działaniem nie było już udzielenie informacji prawnej lecz podjęcie postępowania wobec podnoszonych przez skarżącego naruszeń w zakresie ochrony danych osobowych", nie pozwalałby przyjąć, że jest to skarga inna niż ta, o której stanowi art. 227 k.p.a., tj. skarga na "zaniedbanie lub nienależyte wykonywanie zadań przez właściwe organy albo przez ich pracowników, naruszenie praworządności lub interesów skarżących, a także przewlekłe lub biurokratyczne załatwianie spraw".

Z treści pisma z dnia 5 kwietnia 2018 r. złożonego przez skarżącego do Generalnego Inspektora Ochrony Danych Osobowych wynika, że skarżący wnosi o udzielenie informacji dotyczącej interpretacji konkretnej sytuacji względem przepisów o ochronie danych osobowych. Z pisma nie wynika w żadnym wypadku żądanie podjęcia interwencji po stronie organu, zatem należy uznać, że pismo to jest wnioskiem o udzielenie wykładni przepisów dotyczących ochrony danych osobowych. Wniosek ten, jak zasadnie wskazał organ, nie wszczynał jednak postępowania administracyjnego. Na dzień złożenia pisma dla określenia obowiązków Prezesa UODO znaczenie miały dwa akty prawne – ustawa z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych (Dz.U. z 2019 r, poz. 1781.) – dalej u.o.d.o. oraz rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2016/679 z dnia 27 kwietnia 2016 r. w sprawie ochrony osób fizycznych w związku z przetwarzaniem danych osobowych i w sprawie swobodnego przepływu takich danych oraz uchylenia dyrektywy 95/46/WE (Dz. Urz. UE L 119 z dnia 4 maja 2016 r., str. 1 oraz Dz. Urz. UE L 127 z dnia 23 maja 2018 r.) - dalej rozporządzenie 2016/679. Na podstawie żadnej z powyższych regulacji Prezes UODO nie był zobligowany do udzielania porad lub sporządzania opinii prawnych w sprawach z kierowanych do niego pism, a takiego działania zgodnie z powyższymi rozważaniami zażądał skarżący wnioskiem z dnia 5 kwietnia 2018 r. Sprawa informacji "w zakresie stosowania prawa" rozumianej jako informacja o tym, czy zachowanie określonego podmiotu jest zgodne z przepisami określonej ustawy nie należy do właściwości sądu administracyjnego. Skoro więc organ nie był zobowiązany do sformalizowanego działania w sprawie zainicjowanej wnioskiem z dnia 5 kwietnia 2018 r., która dodatkowo nie była sprawą, która podlegałaby właściwości sądu administracyjnego, to brak jest podstaw do kwalifikowania jego zachowania jako bezczynności, na którą służy skarga do sądu administracyjnego. Skarga taka była zatem niedopuszczalna w niniejszej sprawie i podlegała odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a.

Z tej przyczyny Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 189 w związku z art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. postanowił, jak w sentencji.

W sytuacji uchylenia wyroku i odrzucenia skargi, Sąd zgodnie z art. 203 p.p.s.a. zwraca stronie, która wniosła skargę kasacyjną poniesione przez nią niezbędne koszty postępowania kasacyjnego, jeżeli do uchylenia wyroku doszło w wyniku uwzględnienia skargi kasacyjnej. Wprawdzie podstawą uchylenia zaskarżonego wyroku był art. 189 p.p.s.a., na podstawie którego Sąd uchyla zaskarżony wyrok z urzędu, niezależnie od treści skargi kasacyjnej, to jednak w realiach tej konkretnej sprawy motywy uchylenia zaskarżonego wyroku są zbieżne ze stanowiskiem strony skarżącej kasacyjnie objętym treścią podniesionych zarzutów kasacyjnych. Z tych powodów Naczelny Sąd Administracyjny orzekł o zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a.

Natomiast o zwrocie wpisu od skargi na rzecz strony skarżącej orzeczono na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a., zgodnie z którym Sąd z urzędu zwraca stronie cały uiszczony wpis od pisma odrzuconego.