Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 104/23
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-11-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
659
Hasła tematyczne: Przewlekłość postępowania
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 149
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Leszek Kiermaszek (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Robert Sawuła sędzia del. WSA Jan Szuma po rozpoznaniu w dniu 8 listopada 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie - Powiatu Grodzkiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 18 października 2022 r. sygn. akt II SAB/Kr 144/22 w sprawie ze skargi K. W. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie - Powiatu Grodzkiego w przedmiocie przebudowy budynku przy ul. [...] w [...] oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 18 października 2022 r., sygn. akt II SAB/Kr 144/22, po rozpoznaniu skargi K. W. (dalej określanego jako skarżący) na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie - Powiatu Grodzkiego w sprawie przebudowy budynku przy ul. [...] w [...], umorzył postępowanie w zakresie zobowiązania organu do wydania aktu lub dokonania czynności (pkt 1); stwierdził, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia sprawy (pkt 2); stwierdził, że przewlekłe prowadzenie sprawy przez organ miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa (pkt 3); wymierzył organowi grzywnę w wysokości 500 zł (pkt 4) i zasądził od organu na rzecz skarżącego kwotę 100 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania (pkt 5).

Wyrok został wydany w następujących okolicznościach stanu faktycznego i prawnego sprawy.

Skarżący w dniu 15 czerwca 2022 r. złożył skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie - Powiatu Grodzkiego sprawy dotyczącej robót polegających na przebudowie budynku przy ul. [...] w [...]. Domagając się wymierzenia organowi grzywny z powodu rażącego naruszenia prawa zarzucił naruszenie art. 35 w związku z art. 36 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r. poz. 2000, ze zm., obecnie Dz. U. z 2023 r. poz. 775, ze zm.; dalej zwanej K.p.a.) podkreślając, że wielokrotnie w trakcie ponad 20-letniego postępowania organy nadzoru budowlanego przekraczały terminy przewidziane na załatwianie spraw. Wskazał na poszczególne okresy opóźnienia, wydane w sprawie rozstrzygnięcia administracyjne, a nadto wyrok WSA w Krakowie z dnia 16 lipca 2007 r., sygn. akt II SAB/Kr 109/06 oraz wyrok ETPCz z dnia (...) ([...]).

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi. Przedstawił w odpowiedzi przebieg postępowania i stwierdził, że wskazane czynności podejmowane były terminowo, w nieodległych odstępach czasowych. W sprawie występuje natomiast skomplikowany stan faktyczny i prawny, wymagało to przeprowadzenia pogłębionej analizy sprawy. Zarazem dochowywał obowiązku informacyjnego wynikającego z art. 36 § 1 K.p.a. Jak stwierdził, część dokumentów koniecznych w sprawach tego rodzaju, powstaje przy udziale innych organów administracji, np. decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. W jego ocenie czas rozpatrywania spraw z zakresu samowoli budowlanej może - w zależności od konkretnego przypadku - być określany odmiennie (art. 36 K.p.a.) względem modelowych, kodeksowych terminów załatwiania sprawy określonych art. 35 K.p.a.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w uzasadnieniu wyroku z dnia 18 października 2022 r. stwierdził, że skoro po wniesieniu skargi Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie - Powiatu Grodzkiego wydał w dniu 23 czerwca 2022 r. decyzję nr 226/2022 nakazującą doprowadzenie budynku do stanu poprzedniego, tj. sprzed realizacji inwestycji, to w chwili orzekania stan bezczynności nie występuje.

Niemniej jednak Sąd uznał, że organ ten dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania. Nie można jego zdaniem abstrahować od bezspornej okoliczności prowadzenia sprawy od 2000 r. (przez prawie 22 lata). Postępowanie w sprawie zostało wszczęte w lipcu 2000 r., a wydanie pierwszej istotnej decyzji w sprawie nastąpiło dopiero w dniu 23 marca 2007 r., tj. po prawie 7 latach od wszczęcia postępowania, po wyroku WSA w Krakowie z 16 lipca 2007 r., sygn. akt II SAB/Kr 109/06, którym stwierdzono bezczynność organu, zobowiązano do wydania decyzji i wymierzono organowi grzywnę. Następne zaś rozstrzygnięcie wydano po ponad 12 latach - w dniu 8 grudnia 2011 r. Argumentował, że akta Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego zwrócił do skarżonego organu w dniu 5 maja 2021 r., dopiero postanowieniem z dnia 28 lipca 2021 r. rozpatrzył wniosek o przedłużenie terminu na sporządzenie i dostarczenie projektu budowlanego zamiennego. Co najbardziej zaś rażące, według Sądu, wówczas termin na sporządzenie i dostarczenie projektu budowlanego zamiennego przesunięto na dzień 30 marca 2022 r., a więc wyznaczono aż 8-miesięczny termin, niemieszczący się w żadnych uzasadnionych kryteriach postępowania prowadzonego w długim okresie czasu. Pomimo zaś tak długiego terminu, wobec braku przedłożenia projektu budowlanego, zawiadomieniem dokonanym dopiero po prawie dwóch kolejnych miesiącach, tj. w dniu 20 maja 2022 r. poinformowano strony o możliwości zapoznania się z aktami sprawy i możliwości wypowiedzenia się co do zebranego materiału dowodowego. Finalnie sprawa została zakończona (w pierwszej instancji) wydaniem decyzji z dnia 23 czerwca 2022 r., znów po upływie prawie dwóch miesięcy.

Nie budziło wątpliwości Sądu, że wskazane okoliczności potwierdzają, iż organ prowadził postępowanie opieszale, niesprawnie i nieskutecznie, a to doprowadziło do naruszenia przepisów o szybkości postępowania. Ocenił przewlekłość jako rażącą, gdyż opóźnienie było pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia i stanowiło oczywiste lekceważenie wniosków skarżącego i jawne natężenie braku woli do sprawnego załatwienia sprawy. Zdaniem Sądu realia przedmiotowej sprawy wskazujące na rażącą przewlekłość uzasadniały wymierzenie grzywny w wysokości 500 zł.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie - Powiatu Grodzkiego, reprezentowany przez pełnomocnika będącego radcą prawnym, wniósł skargę kasacyjną od opisanego wyżej wyroku, zaskarżając to orzeczenie w całości. Skarga kasacyjna zawiera zarzuty materialnoprawne i procesowe.

W ramach pierwszej podstawy kasacyjnej pełnomocnik podniósł naruszenie art. 149 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329, ze zm., obecnie Dz. U. z 2023 r. poz. 1634, ze zm.; dalej zwanej P.p.s.a.) poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie tego przepisu wobec przyjęcia, że ma on zastosowanie do oceny postępowania, które miało miejsce jeszcze przed wprowadzeniem do systemu prawa regulacji dotyczącej przewlekłości o charakterze rażącym (rażące naruszenie prawa). Jak stwierdził, zmiana w tym zakresie wiąże się z wprowadzeniem odpowiedniej regulacji nowelą grudniową z 2011 r., zmieniającą K.p.a. oraz P.p.s.a., a także ustawą ze stycznia 2011 r. o odpowiedzialności majątkowej funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa, definiującej w art. 6 pkt 8, że przez rażące naruszenie prawa w rozumieniu tej ustawy przyjmuje się prawomocne stwierdzenie rażącego naruszenia prawa na podstawie art. 149 lub art. 154 § 2 P.p.s.a. Ustawa ta weszła w życie z dniem 17 maja 2011 r., zaskarżony wyrok natomiast został oparty na materiale gromadzonym wcześniej, tym samym działanie Sądu miało charakter stosowania prawa wstecz, stanowi to naruszenie zasady lex retro non agit.

Zarzucił również naruszenie art. 1 ust. (winno być §) 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137, ze zm., obecnie Dz. U. z 2022 r. poz. 2492, ze zm.; dalej zwanej P.u.s.a.), stosownie do którego sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości. W żadnym razie nie można uznać, że funkcję tę spełniał WSA w Krakowie, skoro stosował prawo wstecz, posługując się rodzącym bardzo poważne skutki stwierdzeniem rażącego naruszenia prawa przez organ administracji publicznej.

Następny zarzut odniesiono do art. 154 § 6 P.p.s.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie wobec przyjęcia, że zaistniała przewlekłość postępowania i to o rażącym charakterze, którą wywiedziono stosując nieprawidłową wykładnię art. 149 P.p.s.a., decydując o zaistnieniu podstaw do wymierzenia organowi grzywny w wysokości 500 zł.

Przechodząc do zarzutów procesowych pełnomocnik podniósł naruszenie art. 149 § 1 pkt 3 w związku z art. 133 § 1 P.p.s.a. poprzez przyjęcie, że wystąpiła przewlekłość organu w sytuacji, gdy organ podejmował w sprawie działania w terminach ustalonych przez przepisy postępowania administracyjnego. W jego ocenie, uznanie w zaskarżonym wyroku przewlekłości postępowania organu, w takim stanie faktycznym jawi się jako całkowicie nieuprawnione.

Zarzucił na koniec naruszenie art. 151 P.p.s.a. poprzez brak jego zastosowania, ponieważ w niniejszej sprawie skargę należało oddalić.

W oparciu o te zarzuty pełnomocnik wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie, rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej pełnomocnik organu stanął na stanowisku, że w sprawie powstała wątpliwość, czy sądy administracyjne mają uprawnienie do badania, w aspekcie przewlekłości, sposobu prowadzenia postępowania przez organ przed dniem 11 kwietnia 2011 r., czy też ich ocenie mogą zostać poddane jedynie czynności organu podjęte w okresie obowiązywania ustawy w nowym brzmieniu. Powołał w tym zakresie orzecznictwo i stanowisko doktryny stwierdzając, że w razie wątpliwości co do czasu obowiązywania ustawy przyjąć należy, iż każdy przepis normuje przyszłość, a nie przeszłość. W sytuacji, gdy sam ustawodawca wyraźnie nie rozstrzyga w ustawie problemów intertemporalnych, nie ma jednoznacznej reguły mającej uniwersalne zastosowanie we wszystkich przypadkach. Z pewnością taką regułą, zdaniem pełnomocnika, nie może być automatyczne stosowanie przepisów nowej ustawy do stanów prawnych (zdarzeń) mających miejsce i zakończonych przed datą wejścia w życie nowej ustawy.

Jak wskazał, w skarżonym wyroku brak jest rozstrzygnięcia kwestii problemów intertemporalnych, występujących przy orzekaniu w przedmiocie skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ administracyjny, które powstały na tle nowelizacji przepisów P.p.s.a. Tym samym niejako Sąd skarżonym wyrokiem wykazał, że istniała przewlekłość organu, pomimo że nie było zwłoki w czasie kiedy nie istniała w prawie instytucja "przewlekłości".

Odnosząc się zaś do kwestii stwierdzenia przez Sąd, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa przedstawił kolejno podejmowane przez niego kroki w sprawie. Stwierdził, że Sąd orzekał na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 P.p.s.a. i w związku z treścią art. 133 § 1 P.p.s.a. aby uznać, że wystąpiła w sprawie przewlekłość organu i to taka, która ma charakter rażącego naruszenia prawa, miał obowiązek szczegółowo odnieść się do materiału dowodowego i konkretnych okoliczności sprawy. Zdaniem pełnomocnika czynności podejmowane przez organ świadczą o tym, że organ nadzoru budowlanego podejmując działania, jakkolwiek rozciągnięte w czasie, nie pozostawał w przewlekłości i to mającej charakter rażącego naruszania prawa.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna z braku usprawiedliwionych podstaw nie zasługuje na uwzględnienie.

Najdalej idącym zarzutem materialnoprawnym jest ten odniesiony do całego art. 149 P.p.s.a. Przyjdzie się odnieść do niego w pierwszej kolejności i to pomimo niepoprawności czy też niedoskonałości konstrukcyjnej tego zarzutu, wszak w podstawie kasacyjnej nie wskazano konkretnych jednostek redakcyjnych tego przepisu, które miał naruszyć Sąd pierwszej instancji. Rozwinięcie tego zarzutu i umotywowanie tej podstawy kasacyjnej w jej w uzasadnieniu umożliwiają jednak odczytanie w pełni intencji autora skargi kasacyjnej. Zarzut ten, sprowadzający się do wykazania naruszenia zasady lex retro non agit, jest bezzasadny.

W rozpoznawanej sprawie bezspornym jest, że postępowanie administracyjne zostało wszczęte z urzędu w dniu 20 lipca 2000 r., a zatem jeszcze przed wejściem w życie w 2011 r. dwóch istotnych aktów prawnych nowelizujących ustawę normującą postępowanie w sprawach z zakresu kontroli działalności administracji publicznej, tj. ustawy z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2011 r. Nr 6, poz. 18), która w art. 2 pkt 7 wprowadziła do P.p.s.a. instytucję przewlekłego prowadzenia postępowania przez organ oraz ustawy z dnia 20 stycznia 2011 r. o odpowiedzialności majątkowej funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa (Dz. U. z 2016 r. poz. 1169), której art. 14 pkt 2 dodał zdanie drugie do art. 149 P.p.s.a. określając, że obligatoryjnym składnikiem orzeczenia sądu jest stwierdzenie, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Rację ma pełnomocnik wnoszącego skargę kasacyjną, że pierwsza z wymienionych ustaw nowelizujących, która weszła w życie 11 kwietnia 2011 r., nie zawierała przepisów przejściowych, w przeciwieństwie do drugiej, która w art. 16 określiła, że jej przepisy stosuje się do działań i zaniechań funkcjonariuszy publicznych, które nastąpiły od dnia wejścia w życie ustawy, tj. 17 maja 2011 r.

Podniesiona w skardze kasacyjnej kwestia, czy ocena działania (zaniechania) organu w kontekście przewlekłego prowadzenia postępowania oraz stopnia naruszenia prawa w razie stwierdzenia przewlekłego prowadzenia postępowania obejmuje również taką sytuację, jaka ma miejsce w niniejszej sprawie, była już przedmiotem rozważań w judykaturze.

NSA w składzie orzekającym w pełni podziela stanowisko i argumentację zawarte w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z 8 maja 2013 r., sygn. akt II OSK 2873/12, LEX nr 1343899 i 29 listopada 2013 r., sygn. akt II OSK 1778/13, LEX nr 2203927, zgodnie z którymi dokonywana przez sąd ocena zasadności podstaw skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego obejmuje nie tylko działania (zaniechania) organu mające miejsce po dniu 11 kwietnia 2011 r., ale również zachowania organu przed tą datą, o ile przewlekłość trwa nadal w momencie orzekania przez sąd. Brak w ustawie przepisów przejściowych regulujących jakie normy należy stosować do zdarzeń mających miejsce przed wejściem w życie nowych przepisów, nie oznacza istnienia luki w prawie (zob. uchwała składu pięciu sędziów NSA z 20 października 1997 r., sygn. akt FPK 11/97, ONSA 1998 r. z. 1, poz. 10). Gdy ustawodawca nie wypowiada się wyraźnie w kwestii przepisów przejściowych należy przyjąć, że nowa ustawa ma zastosowanie nie tylko do zdarzeń prawnych powstałych po jej wejściu w życie, ale również do zdarzeń, które miały miejsce wcześniej, lecz trwają dalej po wejściu w życie nowej ustawy (por. uchwała składu sędziów NSA z 10 kwietnia 2006 r., sygn. akt I OPS 1/06, ONSAiWSA 2006 r. z. 3 poz. 71). W takim przypadku mamy do czynienia z tzw. retrospektywnością prawa, tj. sytuacją, gdy przepisy nowego prawa regulują zdarzenia bądź stosunki prawne o charakterze otwartym, ciągłym, które nie znalazły swojego zakończenia, które rozpoczęły się pod rządami dawnego prawa i trwają dalej, po wejściu w życie przepisów nowej ustawy (por. orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego z 5 listopada 1986 r., sygn. akt U 5/86, OTK 1986 r. poz. 1 oraz 28 maja 1986 r., sygn. akt U 1/86, OTK 1986 r. poz. 2).

Oczywiście możliwość dokonywana przez sąd oceny, czy działania (zaniechania) organu sprzed 11 kwietnia 2011 r. noszą cechy postępowania prowadzonego w sposób przewlekły, o ile przewlekłość trwa w momencie orzekania przez sąd, nie oznacza przy tym oceny, czy przed dniem 17 maja 2011 r. przewlekłe prowadzenie postępowania stanowiło lub nie rażącego naruszenia prawa. Przesądził to bowiem jednoznacznie intertemporalny przepis art. 16 ustawy z 20 stycznia 2011 r. Odwołać się również należy do wypowiedzi Naczelnego Sądu Administracyjnego w omawianej materii, że art. 149 § 1 in fine P.p.s.a., w brzmieniu po dniu 17 maja 2011 r., w zakresie w jakim sąd może stwierdzić, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa, nie stosuje się do zdarzeń, stanów (przewlekłości), które zaistniały przed jego wejściem w życie i ustały przed jego wejściem w życie (zob. wyroki z 4 kwietnia 2013 r., sygn. akt I OSK 17/13, LEX nr 1336319, z 6 grudnia 2013 r., sygn. akt II OSK 2166/13, LEX nr 1530708 o powołany już z 29 listopada 2013 r., sygn. akt II OSK 1778/13).

Chybione są także dwa pozostałe zarzuty materialnoprawne. Zgodnie z art. 1 § 1 P.u.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, o ile ustawy nie stanowią inaczej. Pełnomocnik organu zasadność postawionego zarzutu upatruje jedynie w tym, że Sąd pierwszej instancji "stosował prawo wstecz". Pomijając już brak podstaw do prezentowania takiego poglądu należy stwierdzić, że z samej konstrukcji tej podstawy kasacyjnej wynika, iż pełnomocnik nie zarzuca sądowi orzekającemu dokonanie kontroli sądowej w oparciu o kryterium inne niż kryterium legalności. Wykazanie zaś stosowania takiego kryterium mogłoby usprawiedliwiać zarzut, że sąd nieprawidłowo wykonał wymiar sprawiedliwości, gdyż dokonał kontroli sądowej w oparciu o nieznane ustawie kryterium. Zupełnie oddzielnym zagadnieniem jest kwestia, czy stanowisko sądu dokonujące wykładni i zastosowania (niezastosowania) przepisów jest prawidłowe, można go zwalczać w oparciu o inne podstawy.

Nieusprawiedliwiony jest także zarzut odniesiony do art. 154 § 6 P.p.s.a. Przede wszystkim należy stwierdzić, że Sąd pierwszej instancji orzekał w sprawie ze skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania (art. 149 P.p.s.a.), nie zaś ze skargi na niewykonanie wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania (art. 154 P.p.s.a.). Objęty podstawą kasacyjną przepis, do którego odsyła art. 149 § 2 P.p.s.a., określa jedynie wysokość grzywny, którą może orzec sąd z urzędu lub na wniosek strony, w przypadku uwzględnienia skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ. Przepis ten nie określa przesłanek wymierzenia grzywny. Wobec tego, że Sąd pierwszej instancji w pkt IV zaskarżonego wyroku orzekł o wymierzeniu organowi grzywny w kwocie 500 zł nie naruszył art. 154 § 6 P.p.s.a., gdyż wysokość orzeczonej grzywny nie przekracza dziesięciokrotności przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów. Sąd orzekał w 2022 r., a zgodnie z komunikatem Prezesa GUS z 9 lutego 2022 r. przeciętne miesięczne wynagrodzenie w 2021 r. wyniosło 5.662,53 zł (M. P. poz. 175). Wymierzona organowi grzywna nie stanowi nawet 3% wysokość określonej w art. 154 § 6 P.p.s.a.

Przechodząc do zarzutów procesowych już w punkcie wyjścia należy stwierdzić, że w świetle materiału dowodowego stanowiącego podstawę wydania zaskarżonego wyroku istniały pełne podstawy do przyjęcia, że postępowanie administracyjne organ nadzoru budowlanego prowadził w sposób przewlekły. Nie sposób nie dostrzec, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie już w wyroku z dnia 16 lutego 2007 r., sygn. akt II SAB/Kr 109/06 (prawomocnym), wydanym na gruncie obowiązujących wówczas przepisów, stwierdził bezczynność organu zobowiązując go do załatwienia sprawy (wydania decyzji) w wyznaczonym terminie dwóch miesięcy. Wynik tego postępowania sądowego powinien był stanowić wyznacznik do dalszego kierunku postępowania, rzeczą organu nadzoru budowlanego było nakreślenie takiej wizji podejmowania dalszych czynności, uwzględniając charakter rozpoznawanej sprawy, aby nie spotkać się z zarzutem dalszej bezczynności, a po wejściu w życie pierwszej ze wspomnianych na wstępie ustaw nowelizujących P.p.s.a., tj. po dniu 11 kwietnia 2011 r. - także przewlekłego prowadzenia postępowania i co więcej, mogącego zostać oceniony po dniu 17 maja 2011 r. jako kwalifikowane naruszenia prawa. Trafnie zauważył Sąd pierwszej instancji, że wydanie powyższego wyroku nie odniosło żadnego skutku, stan bezczynności, a następnie przewlekłości w podejmowaniu czynności utrzymywał się. Organ odwoławczy w wydanych decyzjach kasacyjnych wskazywał zaś na wadliwości postępowania pierwszoinstancyjnego nakreślając zakres postępowania wyjaśniającego. Nie odniosły skutku także zażalenia (ponaglenia) kierowane do organu wyższego stopnia na niezałatwienie sprawy, zignorowany został wyznaczony przez ten organ termin załatwienia sprawy (31 maja 2011 r.), także organ pierwszej instancji nie dochował wyznaczonego przez siebie terminu (1 maja 2011 r.)

Taki stan rzeczy spowodował, co należy usilnie zaakcentować, wniesienie przez skarżącego do Europejskiego Trybunału Praw Człowieka skargi przeciwko Polsce na podstawie art. 34 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności (skarga nr (...). Wyrokiem z dnia (...) Trybunał stwierdził, że sprawa mogła stanowić pewną trudność dla krajowych organów administracyjnych, zwłaszcza że należało uzyskać ekspertyzę oraz że strony postępowania ciągle się zmieniały (pkt 176), tym niemniej z powodu przewlekłości postępowania doszło do naruszenia art. 6 ust. 1 Konwencji (pkt 181). Dodać trzeba, że stwierdzenie stanu przewlekłego rozpoznania sprawy nastąpiło nie tylko z powodu niezałatwienia sprawy w rozsądnym terminie przez organ pierwszej instancji (pkt 179).

Autor skargi kasacyjnej nie zdołał skutecznie podważyć także ustalonego przez Sąd pierwszej instancji stanu przewlekłego prowadzenia postępowania po przeprowadzeniu kontroli sądowej działań (zaniechań) organu w sprawie o sygn. akt II SAB/Kr 1620/15 WSA w Krakowie, ale także ostatnio po zwrocie akt organowi (5 maja 2021 r.) po oddaleniu przez WSA w Krakowie wyrokiem z dnia 8 lutego 2021 r. sprzeciwu skarżącego na kasacyjną decyzję organu odwoławczego, którą uchylono decyzję organu pierwszej instancji z dnia 8 października 2019 r. i przekazano sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia.

NSA w składzie orzekającym dostrzega również skomplikowany charakter sprawy i procesowe trudności, z jakimi musiał się mierzyć organ, którego przewlekłe prowadzenie postępowania zaskarżono. Jednakże nie sposób przyjąć, by postępowanie na przestrzeni ponad 21 lat licząc od jego wszczęcia do dnia wyrokowania przez Sąd pierwszej instancji nie mogło zostać uznane jako prowadzone dłużej niż było to niezbędne do załatwienia sprawy w przewidzianym terminach (art. 35 K.p.a.), czy też w rozsądnym terminie (art. 6 ust. 1 Konwencji) i to wyłączając nawet okresy, w których organ nie dysponował aktami sprawy z uwagi na postępowanie odwoławcze i sądowoadministracyjne, a nawet okresy zawieszenia postępowania administracyjnego. Upatrywanie trafności wywodzonych racji w tym, że organ wyższego stopnia w postanowieniu z dnia 20 czerwca 2022 r. nie doparzył się przewlekłego prowadzenia postępowania jest o tyle chybione, gdyż to postanowienie nie wywiera żadnego wpływu na ocenę zasadności podstaw skargi do sądu. Wniesienie ponaglenia warunkuje dopuszczalność skargi, a późniejsze stanowisko organu odwoławczego jest jedynie konsekwencją wniesionego ponaglenia i nie wiąże sądu orzekającego..

Rozważania powyższe dostarczają wystarczających podstaw do przyjęcia, że postawiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 149 § 1 pkt 3 P.p.s.a. w związku z art. 133 § 1 P.p.s.a. okazał się bezzasadny.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej nawiązano także do stwierdzenia przez Sąd pierwszej instancji, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Jednakże poza podstawami kasacyjnymi znalazł się kluczowy w tej kwestii art. 149 § 1a P.p.s.a., który mógł uzasadniać ten zarzut. Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a., rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, związany jest zatem podstawami tej skargi przytoczonymi w jej petitum. Dalsze więc wyłaniające się w sprawie zagadnienia jako nieobjęte podstawami kasacyjnymi muszą pozostać poza rozwagą sądu odwoławczego. Co do dopuszczalności orzeczenia w tym zakresie NSA wypowiedział się na wstępie rozważań.

Oznacza to, że ostatni już zarzut naruszenia art. 151 P.p.s.a. przez jego niezastosowanie nie nadaje się do obrony, skoro w stanie prawnym i stanie faktycznym przyjętym za podstawę orzekania nie zachodziły warunki do oddalenia wniesionej skargi do sądu.

Z tych powodów Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.