Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 2064/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2023-03-24 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Minister Pracy i Polityki Społecznej
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 15, art. 138 § 1 pkt 2, art. 139
journal: Dz.U. 2022 poz 2000
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c
journal: Dz.U. 2023 poz 259
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Joanna Skiba (spr.), sędzia WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska, asesor WSA Anna Fyda-Kawula, Protokolant referent Aleksandra Cymerska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 marca 2023 r. sprawy ze skargi A. E. na decyzję Ministra Rodziny i Polityki Społecznej z dnia 21 czerwca 2022 r. nr DSZ-V.4321.2.91.2022.AC w przedmiocie odmowy przyznania świadczeń rodzinnych uchyla zaskarżoną decyzję.


UZASADNIENIE

Minister Pracy i Polityki Społecznej (Minister lub organ) decyzją z 21 czerwca 2022r., nr DSZ,V.4321.2.91.2022.AC, po rozpatrzeniu odwołania A. E. (skarżąca) od decyzji Wojewody Wielkopolskiego z 13 stycznia 2022 r. nr ZR.000607.2022 orzekł o uchyleniu decyzji organu I instancji w całości oraz o odmowie przyznania zasiłku rodzinnego na dzieci: D. E. oraz K. E. na okres od 1 listopada 2021 r. do 31 października 2022 r.

W uzasadnieniu organ przedstawił następujący stan faktyczny i prawny sprawy.

Wojewoda Wielkopolski decyzją z 13 stycznia 2022 r. przyznał A. E. zasiłek rodzinny na dzieci: D. E. oraz K. E. na okres od 1 listopada 2021 r. do 31 października 2022 r. wraz z dodatkami do zasiłku rodzinnego.

Od powyższej decyzji odwołanie wniosła A. E.

Rozpoznając wniesione odwołanie Minister wskazał, że wydając decyzję w przedmiotowej sprawie Wojewoda Wielkopolski działał w oparciu o przepisy rozporządzeń 883/2004 i 987/2009 Parlamentu Europejskiego oraz ustawy o świadczeniach rodzinnych. Zgodnie z art. 5 ust. 1 w związku z art. 4 ust. 2 oraz art. 19 ust. 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz § 1 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 13 sierpnia 2021 r. zasiłek rodzinny przysługuje opiekunowi faktycznemu dziecka, jeżeli dochód rodziny w przeliczeniu na osobę albo dochód osoby uczącej się nie przekracza kwoty 674 zł. W ocenie organu odwoławczego organ I instancji prawidłowo wskazał, że w sprawie zastosowanie mają przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego z uwagi na fakt, że ojciec dzieci: D. E. oraz K. E., R. E. przebywa na terytorium [...]. W związku z powyższym w celu ustalenia czy skarżąca spełnia kryterium dochodowe uprawniające do otrzymania zasiłku rodzinnego w wysokości dodatku dyferencyjnego w Polsce należało obliczyć dochód na członka rodziny zgodnie z przepisami ustawy o świadczeniach rodzinnych. W myśl art. 3 pkt 2a ustawy o świadczeniach rodzinnych, dochód członka rodziny oznacza przeciętny miesięczny dochód członka rodziny osiągnięty w roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy, z zastrzeżeniem art. 5 ust. 4-4c. Na gruncie omawianej sprawy podstawę stanowi dochód osiągnięty w roku 2020. W oparciu o dane dotyczące dochodu skarżącej Wojewoda Wielkopolski ustalił, że miesięczny dochód jej rodziny w przeliczeniu na osobę wyniósł 427,87 zł w okresie od 1 listopada 2021 r. do 31 października 2022 r. i nie przekroczył ustawowe kryterium dochodowe określone w ustawie o świadczeniach rodzinnych.

Organ odwoławczy zwrócił jednak uwagę, że Wojewoda Wielkopolski na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego błędnie wskazał wysokość uzyskanego przez skarżąca dochodu, gdyż jak wynika z informacji Ministerstwa Finansów dotyczącej dochodu A. E. uzyskanego za rok 2020 r. Wojewoda Wielkopolski nieprawidłowo obliczył wysokość przysługującej jej renty rodzinnej za 2020r. Po powtórnym przeliczeniu dochodu dokonanym przez Wojewodą Wielkopolskiego, już po wydaniu decyzji z dnia 13 stycznia 2022 r., wynika, że miesięczny dochód rodziny skarżącej w przeliczeniu na osobę wyniósł 973,16 zł w okresie od 1 listopada 2021 r. do 31 października 2022 r. i przekroczył ustawowe kryterium dochodowe określone w ustawie o świadczeniach rodzinnych. Mając na uwadze powyższą okoliczność Minister Pracy i Polityki Społecznej uznał, że decyzja Wojewody Wielkopolskiego z 13 stycznia 2022 r. o przyznaniu skarżącej zasiłku rodzinnego na dzieci: D. E. i K. E. na okres od 1 listopada 2021 r. do 31 października 2022 r. wraz z dodatkami do zasiłku rodzinnego, wydana została na rażącym naruszeniem art. 5 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, w związku z czym należało A. E. odmówić zasiłku rodzinnego na dzieci: D. E. oraz K. E. na okres od 1 listopada 2021 r. do 31 października 2022 r. wraz z dodatkami do zasiłku rodzinnego. Jednocześnie, z uwagi na kwotę przekroczenia kryterium dochodowego nie można zastosować mechanizmu wynikającego z art. 5 ust. 3 ustawy o świadczeniach rodzinnych, tj. przyznać świadczenia pomniejszone o kwotę przekroczenia kryterium dochodowego. Biorąc pod uwagę przywołane powyżej okoliczności Minister postanowił odstąpić od wyrażonego w art. 139 k.p.a. zakazu orzekania na niekorzyść strony odwołującej się z powodu stwierdzenia, że decyzja organu I instancji rażąco narusza prawo.

W skardze na decyzję Ministra Pracy i Polityki Społecznej A. E. podniosła, że niezrozumiałe jest dla niej dlaczego dochody wyliczone przez Wojewodę Wielkopolskiego oraz Ministra tak znacząco się różnią. Wszelkie informacje dotyczące jej sytuacji materialnej były przez nią składane do Wojewody Wielkopolskiego, który wydał decyzję pozytywną, przyznającą wnioskowane świadczenia rodzinne. Po kilku dniach od otrzymania tej decyzji otrzymała telefon z organu I instancji z informacją, że musi odwołać się od wydanej decyzji z wnioskiem o ponowne przeliczenie w myśl zasady "złotówka za złotówkę". Dalej skarżąca wskazała, że jej sytuacja materialna nie uległa zmianie po wniesieniu odwołania, dlatego brak jest podstaw do odmowy przyznania jej zasiłku rodzinnego na dzieci.

W odpowiedzi na skargę Minister Pracy i Polityki Społecznej wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Stosownie do postanowień art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2022 roku, poz. 329 ze zm. – dalej p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej. Oznacza to, iż sąd bada zgodność z prawem (legalność) zaskarżonego aktu pod kątem jego zgodności z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Jednocześnie podkreślenia wymaga, że sąd administracyjny nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, kontrolując wskazany w skardze akt także z urzędu.

Dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji sąd uznał, że skarga jest uzasadniona, bowiem organ odwoławczy dopuścił się naruszenia przepisów procesowych w stopniu mającym istotny wpływ na rozstrzygnięcie.

Przedmiotem kontroli sądu jest decyzja Ministra Rodziny i Polityki Społecznej z 21 czerwca 2022 r, którą organ uchylił decyzję organu I instancji i orzekł o odmowie przyznania zasiłku rodzinnego na dzieci D. E. i K. E. na okres od 1 listopada 2021 r. do 31 października 2022 r. Powyższą decyzję organ wydał po rozpoznaniu odwołania złożonego przez skarżącą.

W tym miejscu wymaga przypomnienia, że w myśl art. 139 k.p.a organ odwoławczy nie może wydać decyzji na niekorzyść strony odwołującej się, chyba że zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny. Instytucja zakazu reformationis in peius zawarta w tym przepisie należy do podstawowych gwarancji procesowych prawa obrony strony. Podstawową funkcją tej zasady jest przełamywanie oporów stron przed odwoływaniem się od niekorzystnych decyzji, że w wyniku ponownego rozpoznania sprawy organ odwoławczy nie pogorszy jego sytuacji prawnej, czyli nie uzyska mniej praw lub zostaną nałożone na nią nowe dodatkowe obowiązki niż wynikające z decyzji organu I instancji. Oznacza zatem uszczerbek w sytuacji materialnoprawnej strony odwołującej się. W świetle powyższego decyzja, o jakiej mowa w art. 139 k. p. a., jest decyzją organu odwoławczego, na mocy której organ ten "uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy" (art. 138 § 1 pkt 2 k. p. a.). Z taką właśnie decyzją mamy do czynienia w przedmiotowej sprawie. Dokonując porównania wydanych w sprawie decyzji organów obu instancji, nie można mieć żadnych wątpliwości co do tego, że sytuacja wnoszącej odwołanie pogorszyła się na skutek wydania przez organ II instancji decyzji reformatoryjnej, odmawiającej jej zasiłku rodzinnego na dzieci.

W tym miejscu podkreślić także należy, że przepis art. art. 139 k.p.a. nie ma charakteru absolutnego. Bowiem jednocześnie określa wyjątki, kiedy od stosowania tej podstawowej zasady organ odwoławczy może odstąpić. Te wyjątki to sytuacje, gdy zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny. Zatem decyzja organu I instancji może w wyniku odwołania zostać skorygowana na niekorzyść strony odwołującej się, ale jedynie w tych dwóch wyjątkowych przypadkach, przy czym wyjątki te nie mogą być w żadnym razie wykładane rozszerzająco. Zatem w sytuacji odstępstwa przez organ II instancji od zasady określonej w art. 139 k.p.a., winien on szczegółowo wykazać i uzasadnić w jakich okolicznościach upatruje wystąpienie w decyzji organu I instancji rażącego naruszenia prawa, czy też rażącego naruszenia interesu społecznego (por. wyrok NSA z dnia 31 marca 1998r., sygn. akt V SA 55/96, Lex nr 57554). W judykaturze przyjmuje się jednocześnie, że skorzystanie przez organ z tej instytucji powinno ograniczać się do absolutnie wyjątkowych sytuacji. Podkreślić także trzeba, że tylko rażące naruszenie prawa lub interesu społecznego czyni legalnym orzeczenie na niekorzyść strony, zwykłe zaś naruszenie prawa zaskarżoną decyzją nie uprawnia organu odwoławczego do wydania decyzji na niekorzyść strony odwołującej się (wyrok NSA z 10 marca 2021 r., II OSK 1357/18 publik. CBOSA).

Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że organ rozpoznając odwołanie złożone przez A. E. uznał, że decyzja organu I instancji została wydana z rażącym naruszeniem art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych ( Dz.U. z 2023 r. poz. 390 dalej u.ś.r.). W związku z czym należało skarżącej odmówić zasiłku rodzinnego na dzieci: D. E. oraz K. E. na okres od 1 listopada 2021 r. do 31 października 2022 r. wraz z dodatkami do zasiłku rodzinnego. Biorąc pod uwagę przywołane powyżej okoliczności Minister Rodziny i Polityki Społecznej postanowił odstąpić od wyrażonego w art. 139 kodeksu k.p.a. zakazu orzekania na niekorzyść strony odwołującej się z powodu stwierdzenia, że decyzja organu I instancji rażąco narusza prawo.

Zatem Minister rażącego naruszenia prawa dopatruje się w błędnym wyliczeniu przez organ I instancji dochodu rodziny skarżącej za rok 2020. Jest to dość lakoniczne uzasadnienie takiej formy orzeczenia. Bez wątpienia podstawowym warunkiem materialnoprawnym nabycia prawa do zasiłku rodzinnego jest nieprzekroczenie granicy kryterium dochodowego. Artykuł 5 u.ś.r. uzależnia ustalenie prawa do zasiłku rodzinnego od kryterium dochodowego i w konsekwencji określa w powiązaniu z innymi przepisami ustawy zasady, na jakich ustala się owo kryterium. Dla zrozumienia tego przepisu konieczne jest sięgnięcie zwłaszcza do definicji legalnych zawartych w art. 3 u.ś.r. Przepis art. 5 ust. 1 u.ś.r. określa jedynie wysokość kryterium dochodowego, od której to wysokości uzależnione jest przyznanie zasiłku rodzinnego. Żeby jednak to kryterium ustalić, konieczne jest sięgniecie do szeregu przepisów tej ustawy, które dotyczą sposobu jego wyliczania. Konieczne jest zatem dokonanie analizy i wykładni szeregu przepisów prawa.

W rażącym naruszeniu prawa nie chodzi o przypadki błędów w wykładni prawa, ale o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny. Przez pojęcie "rażącego naruszenia prawa" rozumie się naruszenie przepisu prawa, którego treść nie budzi wątpliwości co do bezpośredniego rozumienia, a zatem ocena rozstrzygnięcia organu wydanego z rażącym naruszeniem prawa jest oczywista i nie wymaga zabiegów interpretacyjnych (rozstrzygnięcie organu I instancji jest ewidentnie sprzeczne z wyraźnym i nie budzącym wątpliwości przepisem), a także gdy skutki decyzji są niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymogów praworządności. Jeżeli więc przepis prawa wymaga interpretacji w kontekście prawidłowości zastosowania innych przepisów, to nie można o nim mówić, że nie budzi wątpliwości interpretacyjnych. Taki przepis nie może być uznany za rażącego naruszający prawo w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Może natomiast być oceniany w kontekście "zwykłego" naruszenia prawa. Zatem niepodzielona przez organ odwoławczy ocena organu I instancji w zakresie spełnienia przez skarżącą kryterium dochodowego uprawniającego do otrzymania świadczeń rodzinnych nie stanowiła rażącego naruszenia prawa.

Ponadto interes społeczny w przedmiotowej sprawie reprezentował organ I instancji i to on wydawał decyzję. Dokonał stosownych wyliczeń, a miał na to wystarczająco dużo czasu oraz dysponował całym wachlarzem środków pozwalających ustalić sytuację majątkową rodziny skarżącej. Z kolei strona nie może ponosić konsekwencji wadliwych ustaleń w tym zakresie, składając środek odwoławczy w przekonaniu, ze nie może pogorszyć swojej sytuacji. Nie było przeszkód, by ewentualny środek odwoławczy na niekorzyść strony, z powodu wadliwych ustaleń organu I instancji, złożył Prokurator. Zatem nie można tu mówić o rażącym naruszeniu prawa. Tym samym działanie Ministra narusza zasadę zaufania do władzy publicznej (art. 8 §1 k.p.a.).

W tym stanie rzeczy należy stwierdzić, iż decyzja organu odwoławczego wydana została z naruszeniem przepisów art. 15 k.p.a. art. 138 § 1 pkt 2 i art. 139 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W ponownym postępowaniu Minister będzie zobowiązany do wydania decyzji odpowiadającej treści art. 138 § 1 k.p.a., w granicach przedmiotowych sprawy, mając na względzie zasadę dwuinstancyjności postępowania oraz zakaz orzekania w postępowaniu odwoławczym na niekorzyść strony odwołującej się, uwzględniając w tym kontekście wyżej przytoczone uwagi.

Mając powyższe na uwadze Sąd orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji i konieczności ponownego rozpatrzenia odwołania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi).