Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2663/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-09-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6272 Wizy, zezwolenie na zamieszkanie na czas oznaczony, na osiedlenie się, wydalenie z terytorium Rzeczypospolitej Polskiej
658
Hasła tematyczne: Przewlekłość postępowania
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184, art. 149 § 2, art. 141 § 4
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Miron (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Sędzia del. WSA Anna Szymańska po rozpoznaniu w dniu 7 września 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody Dolnośląskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 14 lipca 2022 r. sygn. akt III SAB/Wr 101/22 w sprawie ze skargi Y. S. na bezczynność Wojewody Dolnośląskiego w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy i pracę oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 14 lipca 2022 r. sygn. akt III SAB/Wr 101/22, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Y. S. na bezczynność Wojewody Dolnośląskiego w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy i pracę:

I. stwierdził, że Wojewoda Dolnośląski dopuścił się bezczynności;

II. stwierdził, że bezczynność Wojewody Dolnośląskiego miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa;

III. umorzył postępowanie w zakresie zobowiązania organu do załatwienia sprawy;

IV. przyznał od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz strony skarżącej sumę pieniężną w kwocie 5000 zł;

V. dalej idącą skargę oddalił;

VI. zasądził od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz strony skarżącej kwotę 597 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Y. S. w dniu 29 października 2021 r. wniósł skargę na bezczynność Wojewody Dolnośląskiego (dalej: Wojewoda) w sprawie z jego wniosku z 27 czerwca 2017 r. o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę. Skarżący wniósł o: zobowiązanie Wojewody do wydania odpowiedniego aktu administracyjnego w sprawie w terminie 14 dni; dokonanie kontroli bezczynności Wojewody w kontekście postępowania administracyjnego, którego dotyczy skarga; orzeczenie, czy bezczynność w przedmiotowym postępowaniu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; wymierzenie organowi grzywny na podstawie art. 149 § 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. na datę orzekania przez Sąd pierwszej instancji: Dz.U. z 2022 r., poz. 329; dalej: p.p.s.a.) w połowicznej wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a.; zasądzenie od Skarbu Państwa dla strony skarżącej odszkodowania w wysokości 10000 zł tytułem rekompensaty za naruszenie prawa do rozpoznania jego sprawy w rozsądnym terminie; zasądzenie kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu opisanym na wstępie wyrokiem uznał skargę za zasadną.

Zdaniem Sądu organ znacznie przekroczył termin do załatwienia sprawy określony w art. 35 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r., poz. 735 ze zm.; dalej: k.p.a.). Skarżący złożył wniosek o wydanie zezwolenia na pobyt czasowy wraz z dokumentami 27 czerwca 2017 r. Pismem z 29 września 2017 r. organ wystąpił do właściwych służb o przekazanie informacji o skarżącym (na podstawie art. 109 ust. 1 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach). Odpowiedź uzyskał pismem z 10 października 2017 r. Kolejnym pismem z 29 września 2017 r. organ wskazał przewidywany termin zakończenia postępowania, określając go na 27 listopada 2017 r. Wezwał jednocześnie do złożenia w terminie 14 dni szeregu dodatkowych dokumentów. Pouczył również o możliwości otrzymania stempla do paszportu potwierdzającego złożenie wniosku. Dokumenty wpłynęły do organu 24 października 2017 r. i 26 października 2017 r. Wobec niepodejmowania przez organ jakichkolwiek dalszych czynności w sprawie skarżący pismem z 27 września 2018 r. złożył ponaglenie. Kolejne ponaglenie skarżącego z 25 stycznia 2019 r. (data wpływu do organu: 31 stycznia 2019 r.) zostało przekazane Szefowi Urzędu do Spraw Cudzoziemców pismem z 8 kwietnia 2019 r., a więc ze znacznym przekroczeniem przez organ terminu określonego w art. 37 § 4 k.p.a. Pismem również z 25 stycznia 2019 r. strona wniosła skargę na funkcjonowanie Urzędu Wojewódzkiego. Pismem z 1 kwietnia 2019 r. organ wskazał nowy przewidywany termin zakończenia postępowania, określając go na 30 kwietnia 2019 r. Wyjaśniał, że wyznaczenie nowego terminu zakończenia postępowania spowodowane jest koniecznością uzupełnienia materiału dowodowego w sprawie. Wraz z pismem z 4 maja 2021 r. skarżący przedłożył kolejne dokumenty. Kolejne dokumenty wpłynęły również do organu 23 listopada 2021 r. Decyzja w sprawie została wydana 1 grudnia 2021 r., czyli po ponad czterech latach od wpływu wniosku.

W przekonaniu Sądu nie można zaakceptować sytuacji, w której organ administracji dokonuje wstępnej oceny formalnej wniosku – jego kompletności (zaczyna działać, podejmuje pierwszą w sprawie czynność) – po trzech miesiącach od wpływu wniosku. Kolejne czynności podejmowane były w sprawie przez organ w odstępach kilkuletnich. Również tak proste i nieskomplikowane czynności jak zwrócenie się do odpowiednich służb, które powinny być przez organ zrealizowane niezwłocznie po wpłynięciu wniosku, nie były podejmowane przez trzy miesiące od jego złożenia. Nadto w tym okresie, znacznie przekraczającym terminy określone w art. 35 k.p.a., organ bezsprzecznie nie wykonywał również dyspozycji art. 36 k.p.a., tj. nie informował strony o niezałatwieniu sprawy w terminie i nie wskazywał – poza pismem z 29 września 2017 r. i pismem z 1 kwietnia 2019 r. – nowego terminu jej załatwienia. Wskazywanego przez siebie terminu zakończenia postępowania organ nie dotrzymał. Sąd zwrócił uwagę, że w piśmie z 29 września 2017 r. organ poinformował, że kontakt z prowadzącym sprawę inspektorem w siedzibie organu jest możliwy jedynie po uprzednim wezwaniu przez niego i brak jest możliwości uzyskania przez stronę informacji o jej indywidualnej sprawie drogą mailową, co kłóci się oczywiście m.in. z zasadami postępowania wyrażonymi w art. 8, art. 9, art. 10 i art. 11 k.p.a.

Powyższe wskazuje, że bez wątpienia Wojewoda pozostawał w sprawie bezczynny, naruszając w sposób niedopuszczalny zasady i terminy określone w art. 35 i art. 36 oraz w art. 8, art. 9, art. 10, art. 11 i art. 12, a w konsekwencji art. 6 i art. 7 k.p.a. W świetle zaistniałych w sprawie okoliczności Sąd stwierdził, że organ dopuścił się bezczynności w prowadzonym postępowaniu (art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a.), co orzeczono w pkt I sentencji wyroku.

Biorąc pod uwagę czas trwania postępowania, jak i opisaną wyżej postawę organu (a więc nie tylko niewydanie przez tak długi okres decyzji), Sąd uznał (pkt II sentencji wyroku), że bezczynność organu w prowadzonym postępowaniu miała miejsce z niewątpliwie rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). W ocenie Sądu nie stanowią usprawiedliwienia postawy organu powtarzane od lat tłumaczenia, że liczba wniosków o pozwolenie na pracę i pobyt dla cudzoziemców jest bardzo duża, że następuje fluktuacja pracowników oraz że czynione są starania dla poprawy mobilności organu w tym zakresie.

Z uwagi na wydanie przez organ decyzji Sąd umorzył w tej sprawie postępowanie w zakresie zobowiązania organu do podjęcia rozstrzygnięcia na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 w zw. z art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. (pkt III sentencji wyroku).

Na wniosek strony skarżącej, zgodnie z przyznaną prawem kompetencją i nie będąc związanym wnioskami skargi, Sąd przyznał stronie skarżącej sumę pieniężną w kwocie 5000 zł (pkt IV sentencji wyroku), o której mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a. Stwierdził, że kwota ta będzie adekwatna w kontekście zaistniałych w sprawie okoliczności (opisanej wcześniej postawy organu wobec strony postępowania administracyjnego), jak i trudności, z jakimi cudzoziemiec musi zmagać się nie posiadając stosownego zezwolenia na pobyt na terytorium obcego państwa. Sąd wyraził nadzieję, że konieczność wypłaty ww. kwoty przez organ posłuży zwalczeniu bezczynności organu w sprawie (zdyscyplinuje organ). Sąd uznał przy tym, że żądana przez stronę skarżącą kwota jest zbyt wygórowana. W ocenie Sądu zasądzona kwota 5000 zł: po pierwsze, zrekompensuje stronie skarżącej negatywne przeżycia psychiczne i krzywdy moralne związane z bezczynnością organu w postępowaniu oraz z naruszeniem prawa do rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki; po drugie, będzie stanowiła sankcję dla organu za wadliwe zorganizowanie i prowadzenie postępowania; po trzecie, jest potrzebna dla osiągnięcia celu orzeczenia rozstrzygnięcia skargi na bezczynność, tj. zwalczania bezczynności organu oraz jego zdyscyplinowania.

Sąd nie uwzględnił wniosku strony skarżącej o wymierzenie organowi grzywny, dalej idącą skargę oddalając (pkt V sentencji wyroku). Sąd wziął pod uwagę, że ilość załatwianych przez Wojewodę wniosków w sprawie o wydanie decyzji zezwalającej na pobyt i pracę dla cudzoziemców jest bardzo duża oraz że czynione są starania dla poprawy mobilności organu w tym zakresie. Wprawdzie okoliczności tego rodzaju nie mają znaczenia dla stwierdzenia bezczynności, to jednak, zdaniem Sądu, w pewnych sytuacjach winny one rzutować na rozstrzygnięcia Sądu wydawane na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł Wojewoda Dolnośląski. Wyrok zaskarżył w części – co do pkt IV sentencji, tj. w zakresie przyznania skarżącemu od organu sumy pieniężnej. Sądowi pierwszej instancji zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy:

‒ art. 149 § 1a p.p.s.a. poprzez przyjęcie, że w sprawie skarżącego bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, mimo iż bezczynność organu w znacznym stopniu była usprawiedliwiona;

‒ art. 141 § 4 w związku z art. 149 § 2 p.p.s.a. poprzez przyznanie stronie skarżącej od Wojewody Dolnośląskiego sumy pieniężnej w kwocie 5000 zł w sytuacji braku szczegółowego wyjaśnienia w uzasadnieniu wyroku, z jakich powodów i przyczyn Sąd zdecydował się na zastosowanie tego rodzaju środka, mimo iż przyznanie sumy pieniężnej jest jedynie fakultatywne i uzależnione od zaistnienia szczególnych okoliczności, co powoduje, że rozstrzygnięcie Sądu w tym zakresie wykracza poza granice uznania przewidzianego przepisem art. 149 § 2 p.p.s.a. i przez co ma charakter arbitralny;

‒ art. 149 § 2 w związku z art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez rażąco wadliwe miarkowanie wysokości sumy pieniężnej polegające oparciu się przez Sąd na takich przesłankach, które nie znajdują oparcia w materiale dowodowym, a pominięcia innych, które powinny mieć znaczenie fundamentalne;

‒ art. 149 § 2 p.p.s.a w związku z art. 100c ust. 3 pkt 2 ustawy z dnia 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa (Dz.U. z 2022 r., poz. 583; dalej: ustawa o pomocy) poprzez przyznanie stronie skarżącej od Wojewody sumy pieniężnej w sytuacji, gdy zgodnie z art. 100 ust. 3 pkt 2 organowi prowadzącemu postępowanie w sprawach udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy nie wymierza się grzywny ani nie zasądza się od niego sum pieniężnych na rzecz skarżących za niewydanie rozstrzygnięć w terminach określonych przepisami prawa.

Mając na względzie powyższe skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w części, tj. w zakresie pkt IV sentencji i przekazanie Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu sprawy do ponownego rozpoznania w tym zakresie, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w zakresie pkt IV sentencji wyroku oraz rozpoznanie skargi i oddalenie skargi jako bezzasadnej w zaskarżonej części, a ponadto o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Strona zrzekła się rozprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Jak stanowi art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie: Dz.U. z 2023 r., poz. 1634; dalej: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 powołanej ustawy, a taka sytuacja ma miejsce w przedmiotowej sprawie, to Sąd rozpoznający sprawę związany jest granicami kasacji.

Rozpoznając w powyższych granicach wniesioną skargę kasacyjną należało uznać, że nie została ona oparta na usprawiedliwionych podstawach.

Należy zauważyć, że skarżący kasacyjnie organ zaskarżył jedynie część wyroku – w zakresie orzeczenia zawartego punkcie IV sentencji dotyczącego przyznania skarżącemu od organu sumy pieniężnej w kwocie 5000 zł. Powyższe oznacza, że organ nie zakwestionował stwierdzonej przez Sąd pierwszej instancji bezczynności Wojewody w prowadzonym postępowaniu, a także uznania, że miała ona miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Wyrok Sądu pierwszej instancji w powyższym zakresie jest więc prawomocny.

Z uwagi na zakreślone w skardze kasacyjnej granice zaskarżenia nie mógł zatem zostać uwzględniony zarzut zawarty w punkcie 1 petitum skargi kasacyjnej, w którym wskazano na naruszenie art. 149 § 1a p.p.s.a. poprzez przyjęcie, że stwierdzona przez Sąd bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Dla skuteczności tak postawionego zarzutu konieczne byłoby zaskarżenie wyroku także w zakresie punktu II sentencji wyroku dotyczącego tej właśnie kwestii.

Z tego samego powodu brak było podstaw do uwzględnienia argumentacji organu, iż wydanie decyzji w sprawie skarżącego pośrednio uzależnione było od statusu prawnego jego rodziców, bowiem składając wniosek o zezwolenie na pobyt na terytorium RP był on osobą małoletnią. Wojewoda wskazał, że decyzja o zezwoleniu na pobyt i pracę została udzielona matce skarżącego 20 kwietnia 2021 r., skarżący ukończył edukację w liceum ogólnokształcącym 30 kwietnia 2021 r., w listopadzie 2021 r. podjął pacę na podstawie umowy zlecenia w firmie rodzinnej a 23 listopada 2021 r. wniosek skarżącego został rozszerzony o zezwolenie na pracę na terytorium RP i uzupełniony o dodatkowe dokumenty. Stwierdzić należy, że okoliczności tego rodzaju mogłyby mieć wpływ przede wszystkim na orzeczenie sądu w zakresie stwierdzenia bezczynności organu oraz oceny, czy ewentualna bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, a wyroku Sądu pierwszej instancji w tym zakresie Wojewoda nie zaskarżył.

Trafnie autor skargi kasacyjnej wskazał przy tym, że uszło uwadze Sądu pierwszej instancji, iż rozpoznawana skarga była kolejną już skargą Y. S. dotycząca zwłoki Wojewody w prowadzonym postępowaniu zainicjowanym jego wnioskiem z 27 czerwca 2017 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z 18 lipca 2019 r. sygn. akt III SAB/Wr 244/19 oddalił skargę skarżącego (reprezentowanego wówczas przez przedstawiciela ustawowego) na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę Dolnośląskiego w przedmiocie zezwolenia na pobyt czasowy. Jak wskazał Sąd w uzasadnieniu ww. wyroku, nie stwierdzono przewlekłego prowadzenia postępowania uznając, że organ nie mógł wydać decyzji w rozpoznawanej sprawie do czasu zakończenia postępowań wobec rodziców strony (wydania względem nich decyzji zezwalającej na pobyt czasowy). Orzekając w kontrolowanej obecnie sprawie zainicjowanej drugą skargą skarżącego – na bezczynność Wojewody – Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu niewątpliwie winien nie tylko uwzględnić fakt wydania wyroku z 18 lipca 2019 r., ale również ocenić wpływ ww. orzeczenia na zakres rozpoznania niniejszej sprawy. Sąd rozpoznając kolejną skargę na przewlekłe prowadzenie bądź na bezczynność organu w tym samym postępowaniu administracyjnym winien bowiem dokonać oceny postępowania organu od dnia wydania poprzedniego wyroku, tj. w okresie, jaki nie był poddany kontroli sądu administracyjnego. W rozpoznawanej sprawie Sąd pierwszej instancji mógł zatem oceniać sposób procedowania w sprawie pod kątem bezczynności dopiero za okres od 18 lipca 2019 r. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku w zakresie nieuwzględniającym wyżej przywołanych okoliczności niewątpliwie jest zatem wadliwe. Okoliczność ta finalnie nie miała jednak wypływu na prawidłowość wydanego orzeczenia, a to z tego względu, że stwierdzona przez Sąd bezczynność organu w prowadzonym postępowaniu miała miejsce również w okresie od 18 lipca 2019 r. Szersza ocena wpływu wyroku z 18 lipca 2019 r. na zaskarżone obecnie orzeczenie wykracza natomiast poza granice rozpoznawanej skargi kasacyjnej, która zaskarżono wyłącznie pkt IV wyroku z 14 lipca 2022 r.

Spośród pozostałych zarzutów najdalej idący dotyczy naruszenia przepisu zakazującego wymierzania organowi sum pieniężnych oraz zasądzania od niego grzywien w okresie do 31 grudnia 2022 r. Zdaniem skarżącego kasacyjnie art. 100c ust. 3 pkt 2 ustawy o pomocy w sprawach dotyczących m.in. udzielania zezwolenia cudzoziemcowi na pobyt czasowy wyłącza możliwość zasądzenia przez sąd administracyjny sumy pieniężnej w okresie od 15 kwietnia 2022 r. do 31 grudnia 2022 r.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzut ten, wskazujący na naruszenie przez Sąd pierwszej instancji art. 100c ust. 3 pkt 2 ustawy o pomocy poprzez przyznanie skarżącemu od Wojewody sumy pieniężnej, jest bezzasadny.

Artykuł 100c ustawy o pomocy został dodany ustawą z 8 kwietnia 2022 r. o zmianie ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2022 r. poz. 830) z mocą obowiązującą od dnia 15 kwietnia 2022 r. (art. 33 pkt 2 ustawy zmieniającej).

Ustawa o pomocy oraz ustawa z 8 kwietnia 2022 r. o zmianie tej ustawy zostały uchwalone w celu stworzenia szczególnej regulacji prawnej zapewniającej doraźną podstawę prawną do legalnego pobytu obywatelom Ukrainy, którzy w wyniku działań wojennych zostali zmuszeni do opuszczenia swojego kraju pochodzenia. W uzasadnieniu do projektu tej ustawy brak jest wskazania jakichkolwiek powodów wprowadzenia do obowiązującego porządku prawnego regulacji zawartej w art. 100c. Projekt w ogóle nie wypowiada się co do przyczyn wprowadzenia takiego przepisu. Można jedynie domniemywać, że wstrzymanie biegu terminów na załatwienie wskazanych w nim spraw w postępowaniach prowadzonych przez wojewodę i uchylenie skutków z tym związanych wynikało z przyjazdu do Polski dużej liczby obywateli Ukrainy w związku z występującymi w tym kraju od 24 lutego 2022 r. działaniami wojennymi i brakiem możliwości załatwienia ich spraw w ustawowych terminach.

Podkreślić nadto trzeba, że owa zmiana nie zawiera przepisów przejściowych. Przepis końcowy, tj. art. 33 przewiduje co do zasady, że ustawa wchodzi w życie z dniem następującym po dniu ogłoszenia, z mocą od dnia 24 lutego 2022 r., ze wskazanymi jednak wyjątkami, w tym z wyjątkiem odnoszącym się do art. 100c. Nadanie zatem temu przepisowi w drodze wykładni retrospektywnego skutku obejmującego bezczynność bądź stan przewlekłego prowadzenia postępowania, którego organy dopuściły się kilka lat wcześniej, nie sposób uzasadnić interesem publicznym mającym przewagę nad interesem podmiotów skarżących zwłokę organu. Byłoby to bowiem sprzeczne z celem uchwalonej ustawy oraz naruszałoby istotne wartości konstytucyjne: zasadę zaufania do państwa i prawa (art. 2 Konstytucji RP) oraz zasadę równości (art. 32 Konstytucji RP). Problem bezczynności/przewlekłości prowadzonych przez organy postępowań dotyczących cudzoziemców był znany ustawodawcy kilka lat wcześniej i mógł być wcześniej rozwiązany w sposób zgodny ze standardami demokratycznego państwa prawnego.

W wyniku powyższych ustaleń należy przyjąć, że przepisów o bezczynności i przewlekłości organu oraz o obowiązku organu prowadzącego postępowanie w sprawach, o których mowa w art. 100c ust. 1, do powiadamiania strony lub uczestnika postępowania o niezałatwieniu sprawy w terminie nie stosuje się, jeżeli organy w okresie od 15 kwietnia do 31 grudnia 2022 r. dopuściły się bezczynności bądź przewlekłości oraz były zobowiązane do powiadamiania strony lub uczestnika postępowania o niezałatwieniu sprawy w terminie. W konsekwencji, tylko w przypadku stanów zaniechania obejmujących ten okres organowi nie wymierza się grzywny ani nie zasądza się od niego sum pieniężnych na rzecz skarżących za niewydanie rozstrzygnięć w terminach określonych przepisami prawa (art. 100c ust. 3). Taką wykładnię art. 100c ust. 3 potwierdza ust. 4 tego artykułu, zgodnie z którym zaprzestanie czynności przez organ prowadzący postępowanie w sprawach, o których mowa w ust. 1, lub ich dokonywanie z opóźnieniem w okresie od 15 kwietnia do 31 grudnia 2022 r., nie może być podstawą wywodzenia środków prawnych dotyczących bezczynności, przewlekłości lub naruszenia prawa strony do rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki. Przepis art. 100c ust. 4 ustawy o pomocy rozstrzyga ewentualne wątpliwości interpretacyjne, jakie mogą powstać na gruncie wcześniejszych jednostek redakcyjnych art. 100c oraz ich wzajemnych relacji. W art. 100c ust. 4 ustawy wyrażono ogólne założenie, na którym oparto wprowadzenie art. 100c tej ustawy. Otóż ustawodawca przyjął, że organ nie powinien ponosić negatywnych konsekwencji z tytułu opóźnień powstałych w okresie między 15 kwietnia 2022 r., a 31 grudnia 2022 r. z powodu masowego napływu do Polski obywateli Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym rozpoczętym 24 lutego 2022 r.

Wskazać należy, że przedstawiony wyżej pogląd w zakresie interpretacji i obowiązywania art. 100c ustawy o pomocy został wyrażony i zaakceptowany w wielu wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego (zob. np. wyroki: z 21 marca 2023 r., II OSK 2342/22, II OSK 2364/22, II OSK 2382/22, II OSK 2385/22; z 13 kwietnia 2023 r., II OSK1878/22; z 5 czerwca 2023 r., II OSK 2059/22; z 4 lipca 2023 r., II OSK 2313/22). Linię orzeczniczą odnośnie do przedstawionego zagadnienia należy uznać za utrzymującą się i aktualną, a Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie w pełni ją podziela.

Brak jest zatem uzasadnienia, aby omaw. przepis art. 100c ustawy o pomocy miał zastosowanie w rozpatrywanej sprawie, w której, jak wynika z akt administracyjnych, skarżący złożył wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy w dniu 27 czerwca 2017 r. Stwierdzona bezczynność organu w tej sprawie, i to o charakterze rażącym, nie miała żadnego związku z działaniami wojennymi rozpoczętymi 24 lutego 2022 r. i była wynikiem ewidentnych zaniechań Wojewody. Skoro w niniejszej sprawie zdarzenie prawne w postaci stanu przewlekłości zaistniało przed 15 kwietnia 2022 r., to do oceny skutków tego zdarzenia nie mogą mieć zastosowania, z braku szczególnej normy prawnej, przepisy, które nie obowiązywały przed 15 kwietnia 2022 r. Wykładnia taka jest tym bardziej uzasadniona w kontekście zasady demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP), że chodzi o regulacje, które ograniczają uprawnienia stron związane ze stanem bezczynności lub przewlekłości.

Za niezasadne należy uznać także zarzuty naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 141 § 4 i art. 149 § 2 p.p.s.a. Analiza powyższych zarzutów prowadzi do wniosku, że ich istota sprowadza się do dwóch kwestii: po pierwsze – sporządzenia uzasadnienia z naruszeniem art. 141 § 4 w zw. z art. 149 § 2 p.p.s.a., którego to naruszenia autor skargi kasacyjnej upatruje w braku szczegółowego uzasadnienia przyczyn przyznania sumy pieniężnej na rzecz cudzoziemca. Druga kwestia – określona poprzez zarzut naruszenia art. 149 § 2 w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. – koncentruje się wokół nałożenia tej dolegliwości finansowej, pomimo iż przyznanie sumy pieniężnej ma charakter fakultatywny.

Zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. może być skutecznie postawiony w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania (por. uchwałę NSA z 15 lutego 2010 r., II FPS 8/09; wyrok NSA z 20 sierpnia 2009 r., II FSK 568/08; CBOSA). Naruszenie to musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy, a samo uchybienie musi uniemożliwiać kontrolę kasacyjną zaskarżonego wyroku (por. wyroki NSA: z 28 września 2010 r., I OSK 1605/09; 13 października 2010 r., II FSK 1479/09; CBOSA).

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie posiada takich wad, które uzasadniałyby uwzględnienie skargi kasacyjnej. Zawiera ono wszystkie niezbędne elementy określone w ww. przepisie i daje odpowiedź co do zasadniczych powodów uwzględnienia skargi. W uzasadnieniu tej części wyroku Sąd w sposób czytelny wskazał, jakie indywidualne okoliczności stanowiły podstawę do przyznania skarżącemu sumy pieniężnej w wysokości 5000 zł. Wysokość ww. sumy uwzględnia trzy aspekty: rekompensatę za negatywne przeżycia psychiczne i krzywdy moralne związane z bezczynnością organu i naruszeniem prawa do rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki, sankcję dla organu za nienależyte zorganizowanie i prowadzenie postępowania oraz zwalczanie bezczynności na przyszłość i zdyscyplinowanie organu. W świetle powyższego należało uznać, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku pozwala ustalić przesłanki, jakimi kierował się Sąd pierwszej instancji wydając zaskarżone orzeczenie i w pełni pozwala na kontrolę instancyjną orzeczenia.

Równocześnie należy podkreślić, że za pomocą zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można kwestionować ocen prawnych zawartych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. W szczególności okoliczność, że stanowisko zajęte przez Sąd pierwszej instancji jest odmienne od prezentowanego przez stronę wnoszącą skargę kasacyjną, nie oznacza, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wady konstrukcyjne mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy oraz nie poddaje się kontroli kasacyjnej (por. np. wyroki NSA: z 23 listopada 2022 r., II OSK 3514/19 oraz wyrok z 20 grudnia 2022 r., II OSK 2315/21; CBOSA).

Z kolei z art. 149 § 2 w zw. z § 1 pkt 3 p.p.s.a. wynika, że Sąd, w przypadku stwierdzenia, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania, może orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 (tj. połowy dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego). W świetle art. 149 § 2 p.p.s.a. jedyną przesłanką warunkującą zarówno wymierzenie przez sąd organowi grzywny, jak i przyznanie od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej, jest uwzględnienie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Wskazany przepis nie zawiera żadnych przesłanek, którymi miałby kierować się sąd ustalając wysokość sumy pieniężnej, czy grzywny. Kryteria, jakimi powinien kierować się sąd przy orzekaniu w powyższym zakresie, zostały wypracowane w orzecznictwie sądowoadministracyjnym.

Przyjmuje się więc, że przyznanie od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej ma przede wszystkim na celu danie stronie swoistego zadośćuczynienia za ignorowanie jej uzasadnionego interesu w terminowym załatwieniu sprawy (zob. wyrok NSA z 22 listopada 2017 r., I OSK 1905/16; CBOSA). Środek ten stanowi dodatkowe wzmocnienie ochrony interesów skarżącego. Pełni nie tylko funkcję prewencyjno-represyjną, z uwagi na groźbę konieczności wydatkowania określonej kwoty ze środków publicznych na rzecz strony postępowania, a tym samym wzmacnia gwarancję terminowego załatwiania spraw, ale przede wszystkim funkcję kompensacyjną. Przyznanie stronie sumy pieniężnej pozostaje bez wpływu na przysługujące jej od organu odszkodowanie. Ma być ono natomiast swego rodzaju rekompensatą za krzywdę moralną spowodowaną bezczynnością organu i za wszelkiego rodzaju dolegliwości i niedogodności, jakich strona doznała na skutek opieszałego sposobu rozpoznawania jej sprawy przez organ (zob. wyroki NSA: z 11 maja 2018 r., I OSK 2230/17; z 1 sierpnia 2018 r., II OSK 1216/18; z 4 grudnia 2018 r., II GSK 1551/18; CBOSA). Sąd nie jest związany wnioskiem ani zakresem żądania strony, zaś oceniając przesłanki do przyznania sumy pieniężnej bierze pod uwagę indywidualne okoliczności sprawy, zarówno leżące po stronie organu, jak i samej strony, takie jak np. czas trwania postępowania, stopień bezczynności, jej okoliczności indywidualne i dolegliwości, jakich w związku z tym mogła doświadczyć strona, rodzaj sprawy, w której nastąpiła bezczynność (przewlekłość) oraz jej znaczenie dla strony skarżącej. Rozstrzygnięcie w przedmiocie sumy pieniężnej oparte jest na instytucji uznania sędziowskiego. Dlatego też ewentualna ingerencja sądu drugiej instancji w tę sferę dyskrecjonalnej władzy sędziowskiej powinna być ograniczona do przypadków oczywistego, niebudzącego wątpliwości, przekroczenia granic uznania sędziowskiego (por. np. wyrok NSA z 23 listopada 2022 r., II OSK 557/22, CBOSA). W realiach niniejszej sprawy nie mamy do czynienia z takim przypadkiem.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd pierwszej instancji nie przekroczył granic uznania sędziowskiego, przyznając stronie skarżącej sumę pieniężną w wysokości 5000 zł. Przede wszystkim należy mieć na uwadze, że sprawy dotyczące pozwoleń na pobyt czasowy mają dla wnioskodawców zasadnicze znaczenie. Wynik postępowania determinuje bowiem to, czy przez okres najbliższych kilku lat cudzoziemiec będzie mógł legalnie mieszkać i pracować w Polsce. W tym kontekście jest oczywiste, że przedłużanie się tego rodzaju postępowania powoduje po stronie cudzoziemca poważne uciążliwości, przede wszystkim związane z niepewnością co do miejsca stałego pobytu w okresie najbliższych kilku lat. Decyzja w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy pozostaje zatem w ścisłym związku z przysługującym każdemu, w tym cudzoziemcowi, prawem do ochrony życia prywatnego (art. 47 Konstytucji RP). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zasądzona suma pieniężna jest adekwatna w kontekście zaistniałych w sprawie okoliczności (biernej postawy organu wobec strony postępowania administracyjnego), jak i oczywistych trudności, z jakimi każdy cudzoziemiec musi zmagać się nie posiadając stosownego zezwolenia na pobyt na terytorium obcego państwa. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd podkreślił, a czego skarga kasacyjna nie kwestionuje skutecznym zarzutem odnoszącym się do orzeczenia zawartego w pkt I i II sentencji wyroku, że od wpływu wniosku strony skarżącej do Wojewody do chwili wydania decyzji organu minęły ponad 4 lata.

Mając na względzie, że – jak wynika z uzasadnienia zaskarżonego wyroku – długość okresu stwierdzonej przez Sąd bezczynności Wojewody nie stanowiła istotnego argumentu uzasadniającego przyznanie skarżącemu sumy pieniężnej ani tym bardziej determinującego jej wysokość, to okoliczność, że Sąd wadliwie oceniał bezczynność organu od momentu wszczęcia postępowania, z pominięciem faktu wydania wyroku z 18 lipca 2019 r., pozostaje bez wpływu na ocenę prawidłowości orzeczenia zawartego w pkt IV zaskarżonego wyroku. Jak już wcześniej wskazano, Sąd pierwszej instancji stwierdził, że Wojewoda dopuścił się bezczynności w prowadzonym postępowaniu, a bezczynność ta miała niewątpliwie miała miejsce także po 18 lipca 2019 r. Uwzględnienie skargi na bezczynność stanowiło zaś warunek zastosowania przez Sąd środka, o którym mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a.

Dla oceny o zgodności z prawem orzeczenia w zakresie przyznania skarżącemu sumy pieniężnej w realiach rozpoznawanej sprawy nie mają znaczenia argumenty ponoszone w skardze kasacyjnej. Autor skargi kasacyjnej podnosił, że skarżący w skardze nie wskazał konkretnych szkód i krzywd, które spowodowała stwierdzona przez Sąd bezczynność. Dodatkowo, w ocenie Wojewody, w rzeczywistości skarżący nie doświadczył takich szkód i krzywd oraz negatywnych przeżyć związanych z brakiem wnioskowanego zezwolenia. Ponadto organ nie mógł wydać decyzji do czasu zakończenia postępowań wobec rodziców strony. W ocenie Sądu rozpoznającego sprawę sytuacja, w jakiej znalazł się skarżący w związku z bezczynnością Wojewody w rozpoznaniu jego wniosku, nie jest znacznie odbiegająca od tej, w jakiej znaleźć się mogą inni cudzoziemcy bezskutecznie oczekujący na rozpatrzenie sprawy przez ten organ. Przyznana skarżącemu kwota pieniężna w wysokości 5000 zł niewątpliwie nie może zrekompensować wszelkich szkód spowodowanych brakiem przedmiotowego zezwolenia przez okres ponad 4 lat, ale nie taki jest wszak cel omawianej instytucji. Podkreślić należy bowiem, że sumy pieniężnej określonej w art. 149 § 2 p.p.s.a. nie można traktować jako odszkodowania, rekompensaty za utracone zarobki. Temu celowi służy instytucja odpowiedzialności za szkodę przewidziana w art. 417(1) § 3 k.c. Uwzględniając natomiast maksymalną możliwą do zasądzenia w tej sprawie wysokość sumy pieniężnej, jakiej zasądzenia żądał skarżący, przyznanie ostatecznie na rzecz cudzoziemca sumy pieniężnej w wysokości 5000 zł nie jest kwotą nieproporcjonalną do zakresu i charakteru stwierdzonej przewlekłości.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego argumentem dla odstąpienia od zasądzenia w niniejszej sprawie sumy pieniężnej na rzecz skarżącego nie może być wskazywana przez autora skargi kasacyjnej okoliczność, iż w dacie wydania zaskarżonego wyroku sprawa z wniosku skarżącego o wydanie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę była już załatwiona decyzją organu z dnia 1 grudnia 2021 r. Wskazać w tym miejscu trzeba, że cel zwalczania bezczynności lub przewlekłości organu i jego zdyscyplinowania nie musi być – w i niniejszej sprawie nie był jedynym ani nawet zasadniczym motywem skorzystania przez sąd administracyjny z możliwości zasądzenia sumy pieniężnej na rzecz strony skarżącej.

Podobnie należy ocenić argumentację, iż obecne terminy procedowania tego rodzaju spraw uległy istotnemu skróceniu, dlatego nie ma potrzeby dalszego dyscyplinowania organu. Podkreślenia wymaga, że szersza ocena funkcjonowania danego organu administracji publicznej, znana sądowi administracyjnemu z urzędu z szeregu podobnych spraw rozpoznawanych przez ten sąd w przedmiocie przewlekłości czy bezczynności tego organu, uprawnia Sąd do oceny o konieczności zastosowania przewidzianych prawem środków w celu zdyscyplinowania organu i zabiegnięcia jego bezczynności bądź przewlekłości w przyszłości. Choć w orzecznictwie sądowym, jak i piśmiennictwie podkreśla się przede wszystkim funkcję kompensacyjną sumy pieniężnej, o jakiej mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a., to jednocześnie zgodnie przyjmuje się, że ten środek prawny pełni także funkcję dyscyplinująco-represyjną, zatem jego zastosowanie w omawianym celu należy uznać za właściwe. Końcowo wskazać należy, że choć Naczelny Sąd Administracyjny nie podważa oczywiście prawdziwości twierdzeń organu o podejmowaniu przez niego działań naprawczych zmierzających do skrócenia terminów procedowania spraw dotyczących cudzoziemców, to w tym zakresie sąd administracyjny pozbawiony jest możliwości zweryfikowania tej okoliczności, podobnie jak i określonej ilości spraw w aspekcie sprawności działania organu. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, jak i Naczelny Sąd Administracyjny mają świadomość problemu terminowości załatwiania przez Wojewodę Dolnośląskiego spraw dotyczących udzielenia cudzoziemcom zezwoleń na pobyt czasowy i pracę i przyczyn bezczynności i przewlekłości wynikających przede wszystkim z ogromu spraw tego rodzaju. Na dzień wydania zaskarżonego w niniejszej sprawie wyroku skala problemu, z jakim mierzył się Wojewoda Dolnośląski, z pewnością nie pozwalała na ocenę o zbędności stosowania wobec tego organu instrumentu dyscyplinującego. Wbrew ocenie skarżącego kasacyjnie za odstąpieniem od przyznania skarżącemu sumy pieniężnej nie może przemawiać jedynie argument o znacznym obciążeniu budżetu organu kwotami zasądzanymi obecnie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu z tytułu przewlekłości postępowania lub bezczynności organu, nawet w kontekście skali tego rodzaju spraw "przegrywanych" przez Wojewodę przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym we Wrocławiu.

W tych okolicznościach, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, przyznanie przez Sąd pierwszej instancji sumy pieniężnej w kwocie 5000 zł, to jest w dolnej granicy określonej ustawowo kwoty, było prawidłowe i odpowiednie względem zwłoki, jakiej dopuścił się organ w rozpoznaniu wniosku skarżącego. Brak jest podstaw do stwierdzenia, że orzekając w zakresie punktu IV zaskarżonego wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu naruszył art. 149 § 2 p.p.s.a.

Wobec stwierdzenia, że zarzuty skargi kasacyjnej nie zasługują na uwzględnienie, skargę kasacyjną należało oddalić. Mając powyższe na uwadze, w oparciu o art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.

Sąd rozpoznał sprawę na posiedzeniu niejawnym zgodnie z art. 182 § 2 p.p.s.a.