Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1882/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-12-04 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Rozwoju, Pracy i Technologii
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 156 § 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2022 poz 2000
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 140 ust. 1
journal: Dz.U. 1997 nr 115 poz 741
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami.

SENTENCJA

Dnia 4 grudnia 2023 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Monika Nowicka (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Iwona Bogucka Sędzia NSA Jolanta Rudnicka po rozpoznaniu w dniu 4 grudnia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J.K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 listopada 2021 r., sygn. akt I SA/Wa 748/21 w sprawie ze skargi Miasta Stołecznego Warszawy na decyzję Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z 5 lutego 2021 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od J. K. na rzecz Miasta Stołecznego Warszawy kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 24 listopada 20121 r. (sygn. akt I SA/Wa 748/21), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie – orzekając na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej: "p.p.s.a") i po rozpoznaniu skargi Miasta Stołecznego Warszawy – uchylił decyzję Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia 5 lutego 2021 r. nr [...] o stwierdzeniu nieważności decyzji Wojewody Mazowieckiego z dnia 3 marca 2008 r. nr [...], w części w której utrzymywała ona w mocy decyzję Starosty Piaseczyńskiego z dnia 13 listopada 2006 r. nr [...]- w zakresie zobowiązania S. W. do zwrotu na rzecz m. st. Warszawy zwaloryzowanego odszkodowania, w kwocie 624.204,62 zł, należnego z tytułu zwrotu wywłaszczonej nieruchomości.

W skardze kasacyjnej, zaskarżając powyższy wyrok w całości, J. K. zarzuciła Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie naruszenie:

I. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. - przepisów postępowania mających istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, a mianowicie:

1. art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 58 § 1 pkt 3 p.p.s.a. w zw. z art. 49 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 58 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 29 p.p.s.a. w zw. z art. 46 § 3 w zw. z art. 37 § 1 p.p.s.a. - poprzez bezzasadne uznanie, że radca prawny –I. K. uzupełniła braki formalne skargi, do których wezwana została pismem z dnia 1 lipca 2021 r. w wykonaniu zarządzenia z dnia 22 kwietnia 2021 r., poprzez złożenie oryginału bądź poświadczonej kopii pełnomocnictwa procesowego upoważniającego ją do działania w imieniu skarżącego Prezydenta m.st. Warszawy przed sądem administracyjnym, podczas gdy braki te nie zostały uzupełnione, albowiem przedstawiona została wyłącznie uwierzytelniona przez radcę prawnego Iwonę Kornak kopia pełnomocnictwa z dnia 12 marca 2021 r. (znak: [...]) udzielonego z upoważnienia Prezydenta m.st. Warszawy przez Renatę Kaznowską - Zastępcę Prezydenta m.st. Warszawy, a zatem nie został przedstawiony odpowiedni dokument, w którym Prezydent m.st. Warszawy udzieliłby umocowania Renacie Kaznowskiej - Zastępcy Prezydenta m.st. Warszawy do udzielenia pełnomocnictw radcom prawnym zatrudnionym w Urzędzie m.st. Warszawy do postępowań przed sądem administracyjnym, co w konsekwencji powoduje, iż skarga powinna zostać odrzucona, albowiem nienależyte wykonanie wezwania (zarządzenia) Sądu, wywołuje skutki takie, jak nieuzupełnienie braków formalnych skargi,

2. art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 58 § 1 pkt 5 p.p.s.a. w zw. z art. 58 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 25 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 26 § 1 p.p.s.a. - przez niedopuszczalną próbę sprostowania, względnie uzupełnienia braku zdolności procesowej skarżącego Prezydenta m.st. Warszawy, działającego jako podmiot samodzielny, najprawdopodobniej jako organ administracji publicznej wyłączony na zasadach określonych w art. 24 § 1 i 4 k.p.a., w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji w przedmiocie zwrotu nieruchomości niewykorzystanej na cel wywłaszczenia w zakresie zwaloryzowanego odszkodowania (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 157 § 1 k.p.a. w zw. z art. 140 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - Dz. U. Nr 115 poz. 741 - dalej "u.g.n."), w wyniku błędu w ustaleniach faktycznych, polegającego na bezzasadnym uznaniu, że istnieje możliwość sprostowania względnie uzupełnienia oznaczenia skarżącego Prezydenta m.st. Warszawy bez naruszenia jego tożsamości w ten sposób, że od samego początku skarżącym było miasto stołeczne Warszawa a nie Prezydent m.st. Warszawy, podczas gdy brak jest tożsamości pomiędzy miastem stołecznym Warszawą a Prezydentem m.st. Warszawy, co powinno skutkować odrzuceniem skargi Prezydenta m.st. Warszawy, na podstawie art. 58 § 1 pkt 5 p.p.s.a. w zw. z art. 58 § 2 p.p.s.a. ze względu na brak zdolności (legitymacji) procesowej Prezydenta m.st. Warszawy,

3. art. 145 § 1 pkt 1 lit a) i c) p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a. i art. 134 p.p.s.a. - poprzez brak należytej kontroli decyzji administracyjnej pod względem jej zgodności z prawem, oraz pominięcie na podstawie akt sprawy całokształtu okoliczności i zgromadzonego w postępowaniu administracyjnym materiału dowodowego, skutkującej uwzględnieniem skargi w sytuacji, gdy skarga powinna zostać oddalona, wyrażającego się bezzasadnym uznaniem, że brak sporządzenia operatu szacunkowego przedstawiającego wysokość zwaloryzowanego odszkodowania aktualnego w dacie wydania decyzji Wojewody Mazowieckiego z dnia 3 marca 2008 r., nie stanowi uchybienia mającego istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy skutkującego rażącym naruszeniem prawa, tj. art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. w zw. z art. 136 k.p.a. w zw. z art. 138 § 1 k.p.a., podczas gdy brak ustalenia na podstawie operatu szacunkowego wartości zwaloryzowanego odszkodowania przy zastosowaniu wskaźników cen towarów i usług konsumpcyjnych ogłaszanych przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego w okresie dnia 3 marca 2008 r., w którym wydana została decyzja Wojewody Mazowieckiego z 2008 r., stanowi zmianę jakościową i ilościową wartości zwaloryzowanego odszkodowania na skutek nieuprawnionej zmiany okresu, w jakim powinno dojść do waloryzacji odszkodowania wywłaszczeniowego, co uzasadnia stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody Mazowieckiego z 2008 r., i powinno skutkować jej nieważnością na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

II. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. - prawa materialnego, to jest:

1. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 140 ust. 1 i 2 u.g.n. w zw. z art. 217 ust. 2 u.g.n. w zw. z art. 227 u.g.n. - poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na bezzasadnym uznaniu, że nie stanowi rażącego naruszenia prawa, z punktu widzenia niemożliwych do zaakceptowania wymagań praworządności, ustalenie wysokości zwaloryzowanego odszkodowania na podstawie decyzji Wojewody Mazowieckiego z 2008 r., przy zastosowaniu wskaźników cen towarów i usług konsumpcyjnych od końca września 1989 r., tj. od daty, kiedy powinna zostać zapłacona pełna cena sprzedaży do października 2006 r., tj. do daty, kiedy doszło do zaktualizowania przez rzeczoznawcę majątkowego T. S. operatu szacunkowego, podczas gdy wysokość zwaloryzowanego odszkodowania na podstawie decyzji Wojewody Mazowieckiego z 2008 r. powinna zostać ustalona przy zastosowaniu wskaźników cen towarów i usług konsumpcyjnych od końca września 1989 r., tj. od daty, kiedy powinna zostać zapłacona pełna cena sprzedaży do marca 2008 r., tj. do daty wydania decyzji Wojewody Mazowieckiego z 2008 r., co stanowi istotną zmianę jakościową i ilościową wartości odszkodowania z uwagi na bezzasadną zmianę okresu, w jakim doszło do ustalania waloryzacji przyznawanego i wypłaconego odszkodowania,

2. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 140 ust. 1 i 2 u.g.n. w zw. z art. 217 ust. 2 u.g.n. w zw. z art. 227 u.g.n. w zw. z art. 156 ust. 3 i ust. 4 u.g.n. - przez niewłaściwe zastosowanie polegające na bezzasadnym uznaniu, iż nie stanowi rażącego naruszenia prawa, z punktu widzenia niemożliwych do zaakceptowania wymagań praworządności, ustalenie odszkodowania na podstawie operatu szacunkowego, który w dacie wydania decyzji Wojewody Mazowieckiego z 2008 r., był od 5 miesięcy nieaktualny, albowiem strony decyzji nie kwestionowały wysokości zwaloryzowanego odszkodowania przewidzianego do zwrotu, podczas gdy naruszenie obowiązku aktualizacji operatu szacunkowego przed wydaniem decyzji Wojewody z 2008 r., jest wyraźną i oczywistą sprzecznością z treścią art. 156 ust. 3 i 4 u.g.n, zaś skutki naruszenia w sposób bezpośredni przełożyły się na treść decyzji przez wskazanie w sposób wadliwy sposobu ustalenia wysokości zwaloryzowanego odszkodowania, jak również wywołały skutki ekonomiczne oraz gospodarcze, a w konsekwencji organ nadzorczy był uprawniony do stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody z 2008 r. na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Wskazując na powyższe podstawy kasacyjne, skarżąca wnosiła o uchylenie zaskarżonego wyroku oraz odrzucenie skargi, ewentualnie o uchylenie w/w wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie wraz z zasądzeniem w obu przypadkach zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm prawem przepisanych.

Ponadto skarżąca oświadczyła, że zrzeka się przeprowadzenia rozprawy.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną, m. st. Warszawa wnosiło o jej oddalenie wraz z zasądzeniem zwrotu kosztów postępowania.

W uzasadnieniu stanowiska przedstawiono szeroką argumentację dotycząca zarówno dopuszczalności skargi, jak i prawidłowości zaskarżonego wyroku.

Do odpowiedzi na skargę kasacyjną dołączono ponadto oryginał pełnomocnictwa Prezydenta m. st. Warszawy dla Renaty Kaznowskiej - Zastępcy Prezydenta m. st. Warszawy z dnia 27 listopada 2018 r. nr [...].

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej biorąc z urzędu pod uwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania, a które to okoliczności w tym przypadku nie zachodziły. Tak więc postępowanie kasacyjne w niniejszej sprawie sprowadzało się wyłącznie do badania zasadności zarzutów kasacyjnych, przytoczonych w w/w skardze.

Zarzuty te zostały oparte na obu podstawach kasacyjnych, wymienionych w art. 174 p.p.s.a., to jest na obrazie prawa materialnego (pkt 1) i istotnym naruszeniu przepisów postępowania ( pkt 2), przede wszystkim jednak wyraźny był ich podział na: zarzuty - z jednej strony - związane z brakiem dopuszczalności skargi do sądu i brakiem legitymacji procesowej skarżącego w niniejszym postępowaniu oraz - z drugiej strony - na zarzuty dotyczące oceny merytorycznej zaskarżonej decyzji dokonanej przez Sąd Wojewódzki.

Odnosząc się zatem w pierwszej kolejności do tej pierwszej grupy zarzutów, wyjaśnić należy, że przedmiotowa sprawa dotyczyła decyzji Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia 5 lutego 2021 r. nr [...] o stwierdzeniu nieważności części decyzji Wojewody Mazowieckiego z dnia 3 marca 2008 r. nr 305/08. Postępowanie prowadzone zaś przez Ministra wszczynał wniosek J. K., w którym wnioskodawczyni wnosiła o stwierdzenie – w trybie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. - nieważności w/w decyzji organu wojewódzkiego - w części dotyczącej obowiązku zwrotu przez S.W. na rzecz m. st. Warszawy zwaloryzowanego odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość, w kwocie 642 204,62 zł ( określonego w pkt II decyzji Starosty Piaseczyńskiego z dnia 13 listopada 2006 r. nr [...]).

W tej sytuacji - zdaniem zatem składu orzekającego - skoro rozpoznawana sprawa dotyczyła decyzji, która odnosiła się do praw m.st. Warszawy to niewątpliwie ta jednostka samorządowa miała interes prawny by uczestniczyć w takim postępowaniu na prawach strony.

Słusznie wyjaśnił zresztą to zagadnienie Sąd Wojewódzki, wskazując w zaskarżonym wyroku, że - zgodnie z treścią art. 140 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami - w razie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości właściciel lub jego spadkobierca zwraca Skarbowi Państwa lub właściwej jednostce samorządu terytorialnego, w zależności od tego, kto jest właścicielem nieruchomości w dniu zwrotu, ustalone w decyzji odszkodowanie. Jak wynika zaś z decyzji Starosty Piaseczyńskiego z dnia 13 listopada 2006 r., utrzymanej w mocy decyzją Wojewody Mazowieckiego z dnia 3 marca 2008 r., S. W. (ojciec skarżącej kasacyjnie) został zobowiązany do zwrotu zwaloryzowanego odszkodowania na rzecz Miasta Stołecznego Warszawy. Wobec tego Miasto, którego reprezentantem był Prezydent, miało interes prawny w kwestionowaniu decyzji, którą organ nadzoru stwierdził nieważność decyzji w części, w której orzekała ona o obowiązku zwrotu zwaloryzowanego odszkodowania na rzecz Miasta. Sąd Wojewódzki zaakcentował przy tym w tym miejscu, że to Prezydent m. st. Warszawy składał odwołanie od decyzji Starosty Piaseczyńskiego z dnia 13 listopada 2006 r., a następnie wnosił skargę do Sądu na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia 3 marca 2008 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem zaś z dnia 24 września 2008 r. (sygn. akt I SA/Wa 695/08) skargę tę wprawdzie oddalił, ale nie zakwestionował samej legitymacji procesowej skarżącego.

W rozpoznawanej sprawie również skargę do Sądu Wojewódzkiego wniósł Prezydent m. st. Warszawy, ale - w ocenie składu orzekającego - działał on oczywiście nie - jak twierdzi skarżąca kasacyjnie – jako (cyt.): "podmiot samodzielny, najprawdopodobniej jako organ administracji publicznej wyłączony na zasadach określonych w art. 24 § 1 i 4 k.p.a., w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji w przedmiocie zwrotu nieruchomości niewykorzystanej na cel wywłaszczenia w zakresie zwaloryzowanego odszkodowania..." a jako reprezentant jednostki samorządowej w postaci: m. st. Warszawy. Zgodnie bowiem z treścią art. 26 ust. 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2016 r. poz. 446, z późn. zm.), w miastach powyżej 100 000 mieszkańców organem wykonawczym jest prezydent miasta, który reprezentuje je na zewnątrz. W tym więc przypadku był on (i jest nadal) jedynym organem, który w imieniu m. st. Warszawy mógł dokonywać czynności procesowych. Gmina jako osoba prawna działa bowiem poprzez swoje organy stanowiące i wykonawcze a podejmowanie czynności w postępowaniu przed sądami administracyjnymi mieści się w pojęciu reprezentacji gminy w sferze publicznoprawnej.

Nie bardzo jest zatem w ogóle zrozumiałe, z jakiego powodu skarżąca kasacyjnie poddawała w wątpliwość okoliczność, w jakim charakterze w rozpoznawanej sprawie działał Prezydent m. st. Warszawy. Skoro bowiem - jak wyżej wspomniano - zwaloryzowane odszkodowanie, ustalone decyzją Starosty Piaseczyńskiego z dnia 13 listopada 2006 r., miało być uiszczone przez S. W. na rzecz Miasta st. Warszawy to - tym samym - nie było innego podmiotu niż Miasto st. Warszawa, który mógłby być podmiotem zainteresowanym w obecnie prowadzonym postępowaniu nadzorczym. W szczególności zaś brak było w niniejszej sprawie jakiegokolwiek powiązania z interesem prawnym Skarbu Państwa a zatem z kompetencjami Prezydenta m. st. Warszawy, przysługującymi mu jako staroście. Zwłaszcza, że wniosek o zwrot wywłaszczonej nieruchomości rozpatrywał - jako organ pierwszej instancji - Starosta Piaseczyński (a nie Prezydent m. st. Warszawy jako, że miasto to ma jednocześnie także status powiatu).

Odwoływanie się natomiast w uzasadnieniu skargi kasacyjnej do poglądów orzecznictwa, związanego z kwestią reprezentacji w sprawach ze skarg na uchwałę rady gminy (przywołano m. in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 kwietnia 2019 r. sygn. akt II OSK 2925/18) nie było w niniejszym przypadku właściwe. W tego rodzaju bowiem sprawach zachodziła sytuacja szczególna, w której istotnie konieczne było ścisłe i dokładne określenie podmiotu, który udzielił pełnomocnictwa do reprezentacji w postępowaniu sądowoadministracyjnym. W uchwale bowiem siedmiu sędziów z dnia 13 listopada 2012 r. (sygn. akt I OPS 3/12, (ONSAiWSA 2013/2/21), skład poszerzony Naczelnego Sądu Administracyjnego uznał, że w postępowaniu przed sądem administracyjnym w sprawach skarg, których przedmiotem jest uchwała rady gminy, zdolność procesową (art. 26 §1 w zw. z art. 28§1 i art. 32 p.p.s.a.) ma wójt, burmistrz, prezydent miasta, chyba, że w sprawie zachodzą okoliczności szczególne, których nieuwzględnienie mogłoby prowadzić do pozbawienia rady gminy prawa do ochrony sądowej.

W niniejszej sprawie nie było zaś – jak wspomniano – żadnych wątpliwości, że interes prawny posiadało w niej m. st. Warszawa a nie Prezydent m. st. Warszawy działający - jak określała to skarżąca -"samodzielnie".

Z tego też względu zarzuty kasacyjne oparte na: art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 58 § 1 pkt 5 p.p.s.a. w zw. z art. 58 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 25 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 26 § 1 p.p.s.a. nie były uzasadnione. Sąd Wojewódzki, określając stronę skarżącą w zaskarżonym wyroku, ani nie dokonywał żadnych sprostowań, ani niedopuszczalnych uzupełnień.

Nietrafnie także podnoszono w skardze kasacyjnej, że Prezydent m.st. był w niniejszym postępowaniu sądowym nienależycie reprezentowany a co uzasadniałoby sformułowanie zarzutów kasacyjnych w oparciu o: art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 58 § 1 pkt 3 p.p.s.a. w zw. z art. 49 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 58 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 29 p.p.s.a. w zw. z art. 46 § 3 w zw. z art. 37 § 1 p.p.s.a.

Pełnomocnik Prezydenta m. st. Warszawy, w związku z wezwaniem jej w dniu 1 lipca 2021 r. do: podania numeru NIP lub REGON i złożenia oryginału lub poświadczonej kopii pełnomocnictwa procesowego upoważniającego do działania w imieniu skarżącego przed sądami administracyjnymi, a które to wezwanie zostało doręczone pełnomocnikowi uczestnika postępowania w dniu 6 lipca 2021 r., w piśmie z dnia 7 lipca 2021 r. wskazała numer NIP m. st. Warszawy i dołączyła do niego poświadczoną za zgodność z oryginałem kopię pełnomocnictwa upoważniającego ją do działania w niniejszej sprawie, podpisanego przez Renatę Kaznowską – jako zastępcę Prezydenta m. st. Warszawy.

Faktem jest, że dokumentacja przesłana do Sądu Wojewódzkiego nie zawierała pełnomocnictwa Prezydenta m. st. Warszawy dla jego Zastępczyni, a które umocowywało ją z kolei do udzielania pełnomocnictw procesowych, ani też nie przedstawiono wówczas innego rodzaju aktu, z którego takie uprawnienie dla Zastępczyni Prezydenta m. st. Warszawy by wynikało, tym niemniej nie można było aktualnie przyjąć, że powyższe uchybienie proceduralne mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. – w rozumieniu art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Do odpowiedzi na skargę kasacyjną zostało bowiem dołączone przez uczestnika postępowania stosowne pełnomocnictwo Prezydenta m. st. Warszawy dla Renaty Kaznowskiej jako Zastępcy Prezydenta m. st. Warszawy z dnia 27 listopada 2018 r. a którego treść świadczyła o tym, że Renata Kaznowska – jako Zastępczyni Prezydenta m. st. Warszawy była uprawniona do udzielenia w dniu 12 marca 2021 r. pełnomocnictwa radcy prawnej Urzędu m. st. Warszawy do wniesienia przedmiotowej skargi do Sądu Wojewódzkiego.

Przechodząc do pozostałych zarzutów kasacyjnych także stwierdzić należy, że również one nie mogły odnieść spodziewanego skutku.

Oceniając prawidłowość kontrolowanej w trybie nadzorczym decyzji, Minister wyjaśnił, że S. W. zbył na rzecz Skarbu Państwa, umową notarialną sprzedaży z dnia 20 września 1989 r. (Rep [...]), zawartą w trybie przepisów ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 22, poz. 99 ze zm.), prawo własności nieruchomości położonej w Warszawie przy ul. [...], oznaczonej wówczas jako działka [...] z obrębu [...] o powierzchni [...] ha za kwotę 81.249,222 zł. Podstawę zaś dla ustalenia wysokości odszkodowania, podlegającego obecnie zwrotowi, stanowił operat szacunkowy sporządzony w dniu 5 lutego 2006 r. przez rzeczoznawcę majątkowego T. S. (uprawnienie nr [...]) i zaktualizowany aneksem z października 2006 r.

Oceniając prawidłowość sporządzenia tego operatu, Minister stwierdził zaś, że jego analiza nie wykazała zaistnienia nieprawidłowości, które mogłyby skutkować nieuznaniem dowodu z tej opinii biegłego. Autor operatu – jak twierdził organ – wyczerpująco wyjaśnił przyjęty przez niego wybór metody szacowania nieruchomości oraz szczegółowo scharakteryzował przyjęty rynek transakcyjny. Opinia biegłego opierała się też na prawidłowych danych dotyczących szacowanej nieruchomości, właściwym doborze nieruchomości podobnych oraz właściwym ustaleniu współczynników korygujących. Stwierdzenie nieważności, objętej wnioskiem nieważnościowym, decyzji nastąpiło natomiast jedynie z tego powodu, że wydanie decyzji przez Wojewodę - jako organ II instancji – miało miejsce po upływie 12 miesięcy licząc od daty sporządzenia w/w operatu. Powyższe – zdaniem organu nadzoru - oznaczało więc, że organ odwoławczy orzekał na podstawie operatu, który nie mógł w tym momencie stanowić już dowodu na okoliczność ustalenia wartości nieruchomości a co stanowiło istotne uchybienie art. 156 ust. 3 i 4 u.g.n.

W zaskarżonym wyroku Sąd Wojewódzki, odwołując się do poglądów doktryny i orzecznictwa, szeroko omówił instytucję rażącego naruszenia prawa -- w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., podkreślając w szczególności, że w przepisie tym chodzi o przekroczenie prawa w sposób, po pierwsze, jasny, tzn. gdy treść decyzji jest jednoznacznie sprzeczna z treścią określonego przepisu prawa i po drugie, gdy rodzaj tego naruszenia powoduje, że decyzja taka nie może być akceptowana, jako rozstrzygnięcie wydane przez organy praworządnego państwa. Z tej przyczyny dla stwierdzenia rażącego naruszenia prawa nie wystarczy zatem proste zestawienie treści decyzji z treścią przepisu stanowiącego wzorzec normatywny, albowiem o rażącym naruszeniu prawa decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze - skutki, które wywołuje decyzja.

Ponadto Sąd Wojewódzki przyjął, że wprawdzie w postępowaniu nieważnościowym badanie prawidłowości decyzji przeprowadzane jest na podstawie stanu prawnego i faktycznego istniejącego w dniu jej wydania, to jednak powyższa zasada nie ma zastosowania w odniesieniu do oceny społeczno-gospodarczych skutków stwierdzonego uchybienia. Z racji tego, że skutki danego aktu, jak również skutki obciążających go uchybień, mają - ze swej istoty - charakter następczy względem podjętego rozstrzygnięcia, przy ich ocenie nie tylko dopuszczalne, ale i konieczne jest uwzględnienie również tych okoliczności, które nastąpiły po wydaniu kontrolowanego rozstrzygnięcia. Jest to zaś konieczne dlatego, że skutki aktu administracyjnego obarczonego naruszeniem prawa, ujawniają się dopiero po jego wydaniu.

Poza tym – zdaniem Sądu Wojewódzkiego - przy ustalaniu wystąpienia cech rażącego naruszenia prawa należy mieć również na względzie zasadę trwałości decyzji administracyjnej oraz istotę sankcji nieważności decyzji administracyjnej, której zastosowanie powoduje pozbawienie mocy prawnej decyzji ze skutkiem ex tunc. Traktowanie naruszenia prawa jako rażące może zatem mieć miejsce wyjątkowo, gdy jego waga jest znacznie większa niż stabilność decyzji.

Wyrażając wyżej przedstawiony pogląd, Sąd Wojewódzki stwierdził zatem, że (cyt.): "Rozważań obejmujących powyższe kwestie nie poczyniono w zaskarżonej decyzji. Organ nadzoru wskazując na istnienie wady rażącego naruszenia prawa ograniczył się wyłącznie do wskazania naruszenia art. 156 ust. 3 i ust. 4 u.g.n. Kontrolowana decyzja nie zawiera pogłębionych refleksji w zakresie pozostałych przesłanek warunkujących przyjęcie rażącego naruszenia prawa. Pomija badanie skutków społeczno-gospodarczych, jakie wywołała objęta żądaniem stwierdzenia nieważności decyzja. Brak w zaskarżonej decyzji również rozważań na temat tego, czy naruszeniu należy przypisać znacznie większe znaczenie niż zasadzie trwałości decyzji administracyjnej, będącej fundamentem pewności obrotu prawnego i zasady praworządności".

Poza tym Sąd Wojewódzki zwrócił w tym miejscu uwagę że Sąd Najwyższy w postanowieniu z dnia 14 maja 2021 r. (sygn. akt II CSKP 39/21) wskazał iż (cyt.): "Aprobując wyrażone w orzecznictwie Sądu Najwyższego stanowisko, że art. 156 ust. 3 i 4 u.g.n. ma zastosowanie do operatów szacunkowych sporządzanych w toku postępowania sądowego, należy jednak stwierdzić, że wykorzystanie przez sąd opinii biegłego, mimo braku wymaganej art. 156 ust. 4 u.g.n. klauzuli aktualizacyjnej, nie stanowi automatycznie podstawy do uchylenia orzeczenia, które zostało wydane z naruszeniem tego przepisu. (....) Wykorzystanie (...) operatu szacunkowego, który utracił aktualność na dzień orzekania, stanowiło uchybienie art. 156 ust. 4 u.g.n., lecz skarżący nie wykazał, aby uchybienie to miało wpływ na wynik sprawy (..)". Wprawdzie więc – jak podkreślił Sąd Wojewódzki - postanowienie Sądu Najwyższego dotyczyło postępowania przed sądem powszechnym, jednakże stanowisko tam zawarte mogło mieć odniesienie do postępowania nadzorczego w kontekście skutków, jakie wywołała decyzja wydana z naruszeniem art. 156 ust. 3 i ust. 4 u.g.n., a w konsekwencji, czy naruszenie tego przepisu miało charakter rażący - w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Powyższe było przy tym o tyle też istotne, że w sprawie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości – jak podkreślił Sąd Wojewódzki - (cyt.): "podstawę dla ustalenia wysokości odszkodowania podlegającego zwrotowi stanowił operat szacunkowy sporządzony 5 lutego 2006 r. przez rzeczoznawcę majątkowego T. S., zaktualizowany aneksem z października 2006 r. Rzeczoznawca ustalił wartość zwaloryzowanego odszkodowania na kwotę 616.194,10 zł. Natomiast zgodnie z aneksem aktualizującym operat szacunkowy z października 2006 r., wartość zwaloryzowanego odszkodowania była nieznacznie wyższa, wyniosła bowiem 624.204,62 zł. Taką kwotę zobowiązany był zwrócić Miastu st. Warszawie S. W. Co istotne żadna ze stron postępowania nie kwestionowała wartości zwaloryzowanego odszkodowania".

W rezultacie zatem Sąd I instancji przyjął, że organ nadzoru naruszył przepisy art. 156 § 1 pkt 2, art. 7, art. 8, art 107 § 3 k.p.a. a naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy a co z kolei uzasadniało uchylenie zaskarżonej decyzji.

Jak z powyższego zatem wynika Sąd Wojewódzki nie przesądził o skutkach faktu, że podstawą wydania kontrolowanej w trybie nieważnościowym decyzji był operat szacunkowy, który nie spełniał wymogu, przewidzianego w art. 156 ust. 3 u.g.n. Zgodnie bowiem z tym przepisem, operat szacunkowy może być wykorzystywany do celu, dla którego został sporządzony przez okres 12 miesięcy od daty jego sporządzenia, chyba że wystąpiły zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników, o których mowa w art. 154 ustawy. Natomiast po upływie 12 miesięcy, warunkiem posłużenia się operatem jest potwierdzenie jego aktualności przez rzeczoznawcę majątkowego. Potwierdzenie aktualności operatu następuje przez umieszczenie stosownej klauzuli w operacie szacunkowym przez rzeczoznawcę, który go sporządził. Sąd I instancji wskazał zaś jedynie, że odczytywanie treści tego unormowania w powiązaniu z pojęciem rażącego naruszenia prawa, uregulowanym w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., wymaga głębszej analizy całego zagadnienia aniżeli uczynił to organ nadzoru.

Niezasadnie zatem skarżąca kasacyjnie zarzucała Sądowi Wojewódzkiemu istotne naruszenie: art. 145 § 1 pkt 1 lit a) i c) p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a. i art. 134 p.p.s.a. poprzez brak należytej kontroli decyzji administracyjnej pod względem jej zgodności z prawem, a co miało polegać na przyjęciu poglądu, że brak sporządzenia operatu szacunkowego, przedstawiającego wysokość zwaloryzowanego odszkodowania, aktualnego w dacie wydania decyzji Wojewody Mazowieckiego z dnia 3 marca 2008 r., nie stanowił uchybienia mającego istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy i skutkującego rażącym naruszeniem prawa. Jak wspomniano bowiem wyżej, Sąd I instancji tej kwestii ostatecznie nie przesądził. Tym samym także nietrafne było stanowisko, że zaskarżony wyrok naruszał art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 140 ust. 1 i 2 u.g.n. w zw. z art. 217 ust. 2 u.g.n. w zw. z art. 227 u.g.n. w zw. z art. 156 ust. 3 i ust. 4 u.g.n. przez niewłaściwe zastosowanie polegające na bezzasadnym uznaniu, iż nie stanowi rażącego naruszenia prawa, z punktu widzenia niemożliwych do zaakceptowania wymagań praworządności, ustalenie odszkodowania na podstawie operatu szacunkowego, który w dacie wydania decyzji Wojewody Mazowieckiego z 2008 r., był od 5 miesięcy nieaktualny.

W rozpoznawanej sprawie zasadnicze znaczenie miała okoliczność, iż sprawa ta była prowadzona w trybie nadzwyczajnym. Podstawę wniosku, jak i decyzji wydanej w postępowaniu, zainicjowanym jego wniesieniem, stanowił zarzut, że kontrolowana w trybie nadzorczym decyzja była dotknięta rażącym naruszeniem prawa. To pojęcie jest niezdefiniowane ustawowo i choć niewątpliwie doczekało się bogatego piśmiennictwa i orzecznictwa, tym niemniej skonkretyzowanie tego pojęcia musi następować w sposób indywidualny w każdej sprawie prowadzonej w trybie nieważnościowym. Nie zawsze więc podobne czy nawet analogiczne sprawy będą rozstrzygane w ten sam zawsze sposób. W każdej ze spraw mogą bowiem dla rozstrzygnięcia odgrywać istotną rolę okoliczności szczególne, charakterystyczne tylko dla poszczególnej sprawy. Z tego też powodu nie można wykluczyć konkretnej sytuacji, w której np. brak wniesienia odwołania od decyzji organu I instancji będzie mógł być traktowany jako okoliczność, która przemawia za niemożnością przypisania jej cechy rażącego naruszenia prawa, a w innej sprawie fakt ten może nie mieć już takiego znaczenia. Podobnie może przedstawiać się też sytuacja, gdy decyzja, nakładająca na stronę obowiązek finansowy, została wydana w oparciu o wyliczenie dokonane w sposób nie w pełni prawidłowy pod względem proceduralnym. Jak wyżej wspomniano, w postępowaniu nieważnościowym, prowadzonym w oparciu o przesłankę z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., nie wystarcza bowiem samo stwierdzenie, że w danym przypadku zostały naruszone określone przepisy, ale konieczne jest zbadanie charakteru tego naruszenia w kontekście realiów tej sprawy.

Z tego zatem powodu omawiane zarzuty kasacyjne należało uznać za co najmniej przedwczesne.

Brak odniesienia się natomiast przez Sąd Wojewódzki do kwestii, iż w decyzji kontrolowanej z 2008 r. zostało ustalone odszkodowanie przy zastosowaniu wskaźników cen towarów i usług konsumpcyjnych od końca września 1989 r., tj. od daty, kiedy powinna zostać zapłacona pełna cena sprzedaży do października 2006 r., tj. do daty, kiedy doszło do zaktualizowania przez rzeczoznawcę majątkowego T. S. operatu szacunkowego, podczas gdy – jak twierdziła skarżąca kasacyjnie - wysokość zwaloryzowanego odszkodowania na podstawie decyzji Wojewody Mazowieckiego z 2008 r. powinna zostać ustalona przy zastosowaniu wskaźników cen towarów i usług konsumpcyjnych od końca września 1989 r., tj. od daty, kiedy powinna zostać zapłacona pełna cena sprzedaży do marca 2008 r., tj. do daty wydania decyzji Wojewody Mazowieckiego z 2008 r., stanowiło konsekwencję tego, że skargę do Sądu Wojewódzkiego wnosiło m. st. Warszawa, które tej okoliczności w skardze nie poruszało. W zaskarżonej zaś decyzji Minister powyższe zagadnienie szczegółowo omówił, przyjmując w konkluzji, że wycena dokonana przez biegłego była w pełni zgodna z prawem. Na uzasadnienie decyzji Ministra J. K. nie wniosła skargi do Sądu. W takiej zatem sytuacji trudno było przyjmować, iż w sprawie ze skargi na decyzję wydaną w postępowaniu nieważnościowym, sąd administracyjny – działając z urzędu – miałby obowiązek poddawać szczegółowej ocenie w zasadzie jeden z elementów postępowania dowodowego, a który był właściwy dla postępowania zwykłego o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, zwłaszcza, gdy dotyczył on sposobu wyceny dokonanej przez biegłego. Podkreślić bowiem w tym miejscu trzeba, że sąd administracyjny - zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. - orzeka tylko w granicach danej sprawy. Z tego więc powodu zarzuty kasacyjne oparte na art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 140 ust. 1 i 2 u.g.n. w zw. z art. 217 ust. 2 u.g.n. w zw. z art. 227 u.g.n. także nie były usprawiedliwione a dodać trzeba, że nic nie stoi na przeszkodzie by przy ponownym rozpoznawaniu sprawy przez organ nadzoru skarżąca kasacyjnie sformułowała zarzuty w stosunku do decyzji kontrolowanej a które uwzględniały by także i ten ostatni aspekt.

Biorąc powyższe pod uwagę, Naczelny Sąd Administracyjny – z mocy art. 184 w zw. z art. 182 § 2 p.p.s.a. – orzekł jak w sentencji, uznając skargę kasacyjną za nieusprawiedliwioną.

Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania kasacyjnego oparto na art. 204 pkt 2 p.p.s.a.