Postanowienie WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 202/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2016-11-16 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Odrzucenie skargi
Skarżony organ: Rada Gminy~Rada Miasta
Treść wyniku: Odrzucono skargę
Powołane przepisy: article: art. 1  par. 1 i  par. 2
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1269
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych.
article: art. 101  ust. 1
journal: Dz.U. 2016 poz 446
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym
article: art. 3  par. 2  pkt 5 i  pkt 6, art. 53  par. 2,  art. 58 par. 1  pkt  5a i  par. 3
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Aneta Dąbrowska (spr.), Sędziowie sędzia WSA Leszek Kobylski,, sędzia WSA Renata Nawrot, Protokolant sekr. sąd. Karolina Heman, po rozpoznaniu w dniu 16 listopada 2016 r. na rozprawie sprawy ze skargi D. W. na uchwałę Rady Gminy [...] z dnia [...] kwietnia 1998 r. Nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru [...] w Gminie [...] p o s t a n a w i a 1. odrzucić skargę; 2. zwrócić skarżącej D. W. kwotę 300 (trzysta) złotych uiszczoną tytułem wpisu od skargi


UZASADNIENIE

D. W. (dalej: "skarżąca") wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę, uzupełnioną pismami z [...] marca 2016 r. i [...] czerwca 2016 r., na uchwały Nr [...] Rady Gminy [...] z dnia [...] kwietnia 1998 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru [...] (Dz. Urz. Woj. [...] z 1998 r., Nr [...]) – zwaną dalej w skrócie: "Uchwałą", "Planem").

Skarżąca zażądała stwierdzenia nieważności Planu w zakresie postanowień § 3 ust. 1 pkt 1 i 2, § 7 ust. 2 pkt 2 i ust. 4 pkt 2 i § 13 ust. 1 – ust. 3 dopuszczających zabudowę wielorodzinną i usługową. Powodem podważania wykazanych regulacji Uchwały są braki ustaleń w zakresie ograniczenia wysokości zabudowy i dopuszczalnej intensywności zabudowy, umożliwiające budowę obiektów, których obszar oddziaływania obejmuje działkę skarżącej, naruszając tym samym jej interes prawny. W motywach skargi skarżąca wskazała, że jest właścicielką działki nr [...] położonej w obrębie [...] w [...] W., przy ul. [...], objętej ustaleniami zaskarżonej Uchwały. Jako właściciel przedmiotowej nieruchomości nie została powiadomiona o terminie wyłożenia projektu Planu zgodnie z art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym, tym samym została pozbawiona możliwości wniesienia zarzutu do projektu Planu. Według skarżącej Rada Gminy naruszyła interes prawny właścicieli i użytkowników nieruchomości uchwalając tekst planu bez wprowadzenia ograniczeń dotyczących wysokości zabudowy, także dla obszarów zabudowy mieszkaniowej w tym jednorodzinnej i wielorodzinnej z usługami oznaczonych na rysunku planu symbolem MU17-MN. W efekcie czego, wśród niskiej zabudowy dopuszczono budowę wysokich budynków, które wprowadzają nieład przestrzenny i przesłaniają istniejące domy ograniczając im m. in. dostępność oświetlenia dziennego. Przyjęty tekst planu bez określenia granicznej wysokości i intensywności zabudowy skutkuje na sposób wykonywania prawa własności, gdyż na sąsiednich działkach wydawane są decyzje o pozwoleniu na budowę wysokich bez ograniczeń budynków, pogarszających w skutkach warunki życia właścicieli istniejących nieruchomości. Konsekwencją obowiązującej Uchwały jest wydana decyzja uprawniająca do aktualnie realizowanej budowy wysokiego 20- metrowego wielorodzinnego bloku (5-6 piętrowego), zlokalizowanego w bliskiej odległości i naprzeciw nieruchomości skarżącej. Wysokość i szerokość budowy oraz rozległe wykopy szerokoprzestrzenne, wedle ustaleń i opracowanej ekspertyzy przez rzeczoznawcę budowlanego powodują, że moja nieruchomość znajduje się w strefie oddziaływania owej budowy, która może w efekcie wpłynąć niekorzystnie na stan techniczny mojego budynku. Inwestycja ta, narusza zatem prawa majątkowe skarżącej, gdyż nie spełnia warunku, do jakiego zobowiązuje art. 5 Prawa budowlanego, stanowiącego że "obiekt budowlany należy projektować zapewniając poszanowanie interesów osób trzecich". W myśl orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, jeśli działki nie są położone w bliskim sąsiedztwie (nie graniczą ze sobą), to wtedy nie można przesądzić o braku interesu prawnego, tym bardziej, że ochrona interesów osób trzecich wedle prawa budowlanego, nie ogranicza się do ochrony interesów właścicieli działek położonych bezpośrednio. W pobliżu budowy istnieją wyłącznie budynki o niskiej zabudowie z dominacją domów jednorodzinnych i jednokondygnacyjnych. Realizowana inwestycja (ok. 80 mieszkań z wielopoziomowymi garażami) na niewielkim terytorialnie obszarze, spowoduje nadmierne zagęszczenie ludności ograniczając dobra osobiste nowych i obecnych mieszkańców, ograniczy dostęp oświetlenia dziennego i wywoła całkowity nieład w przestrzeni, co będzie sprzeczne ze strategią zrównoważonego rozwoju miast. Na przykładzie powyższej już inwestycji można wskazać na niekorzystne konsekwencje obowiązującej i przedmiotowej Uchwały. Cały czas, od 1998 roku i przyjęcia przedmiotowej Uchwały, Dzielnica wydaje pozwolenia na budowę bez ograniczeń wysokości budynków oraz dopuszczalnej intensywności zabudowy, które skutkują naruszeniem interesu prawnego właścicieli istniejących nieruchomości.

Według skarżącej Rada Gminy naruszyła też art. 18 ust. 2 pkt4 d ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym przez nieuzgodnienie projektu planu z zarządem miasta, będącego obowiązkowym związkiem gmin, tj. Zarządem [...] W. Według skarżącej doszło w ogóle do uzgodnienia innego tekstu projektu Planu niż później uchwalonego. Również ten inny tekst projektu Planu został wyłożony do publicznego wglądu latem 1997 r. Natomiast na sesji w dniu [...] kwietnia 1998 r. przyjęto Uchwałę różniącą się w tekście, przede wszystkim w części dotyczącej intensywności i wysokości zabudowy. Wykreślone zostały zapisy dotyczące ograniczenia wysokości budynków do 12 m i intensywności zabudowy 0,3 - 0,4 charakterystyczne dla zabudowy niskiej oraz brakuje zapisów szczegółowych dotyczących wielu kwartałów. Treść Uchwały zatem nie odpowiada projektowi, który był przedmiotem prac.

Przyjęty Plan jest także sprzeczny z miejscowym planem ogólnym zagospodarowania przestrzennego [...] W., zatwierdzonym uchwałą Nr [...] Rady [...] z dnia [...] września 1992 r. W planie ogólnym z 1992 r. Rada [...] przyjęła dla obszaru MU-17 [...] w Dzielnicy [...] następujące ustalenia: Obszar MU-17 m. in. w obszarze wyklucza się lokalizowanie obiektów, których uciążliwości i szkodliwości dla środowiska wykraczałyby poza granice terenu inwestycji, dopuszczalna wysokość zabudowy to 15 m, a pozostałe parametry należy uszczegółowić w miejscowym planie szczegółowym zagospodarowania przestrzennego i w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu.

Rada [...] – w odpowiedzi na skargę i jej uzupełnieniach z [...] czerwca 2016 r., [...] lipca 2016 r. i [...] listopada 2016 r. – wniosła o odrzucenie skargi w części wykraczającej poza żądanie stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały co do działki stanowiącej własność Skarżącej, a w pozostałej o oddalenie skargi. W motywach odpowiedzi Rada wskazała, że skarga została poprzedzona wniesionym w dniu [...] października 2015 r. przez skarżącą do organu wezwanie do usunięcia naruszenia interesu prawnego do jakiego doszło zaskarżoną Uchwałą i "uchylenie" zaskarżonej Uchwały w zakresie następujących obszarów: MU17-7.30 U, MU17-7.33 MN oraz MU17-7.40 MN. Wezwanie pozostawiono bez rozpoznania. Dalej organ podkreślił, że skarżąca kwestionując Uchwałę w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym musiała dowieść, że zaskarżona Uchwała naruszając prawo, jednocześnie negatywnie wpływa na jej sferę prawno-materialną, czyli pozbawia ją pewnych, prawnie gwarantowanych uprawnień albo uniemożliwia ich realizację. Na skarżącej spoczywał więc obowiązek wykazania się indywidualnym interesem prawnym lub uprawnieniem oraz zaistniałym w dacie wnoszenia skargi, a nie np. w przyszłości, naruszeniem tego interesu lub uprawnienia. Do wniesienia zatem skargi na podstawie powołanego przepisu nie legitymuje samo kwestionowanie prawidłowości rozwiązań planistycznych, w tym przyjętych wskaźników, na nieruchomościach innych niż nieruchomości, do których skarżąca ma tytuł prawny, nawet jeżeli są to nieruchomości położone w sąsiedztwie. Skarżąca w swojej skardze nie wykazała, jaki bezpośredni wpływ mają poszczególne zapisy Uchwały na przysługujące jej prawo własności, czego nie może zrealizować w związku z brakiem określenia ograniczenia wysokości budynków i brakiem ograniczenia dopuszczalnej intensywności zabudowy, a tym samym nie wykazała istnienia interesu prawnego wobec wyżej zaskarżonej Uchwały. Niemniej odnosząc się do zarzutów skarżącej – Rada podała, że Uchwała została podjęta [...] kwietnia 1998 r. W tym czasie obowiązywały regulacje planistyczne uregulowane w ustawie z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie z brzmieniem art. 10 ust. 1 pkt. 6 wyżej wymienionej ustawy, w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego ustała się, w zależności od potrzeb lokalne warunki, zasady i standardy kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym również linie zabudowy i gabaryty obiektów, a także maksymalne lub minimalne wskaźniki intensywności zabudowy. Tym samym to organ w procesie planistycznym ustalał i decydował czy dane parametry, w jego ocenie, są potrzebne do określenia w miejscowym planie czy też nie. Organ nie miał obowiązku określenia w przedmiotowym Planie wysokości zabudowy i intensywności zabudowy, a jedynie mógł określić te parametry. Dopiero w ustawie z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ustawodawca w art 15 ust. 2 określił obowiązkowe elementy miejscowego planu, w czasie obowiązywania poprzedniej ustawy o planowaniu przestrzennym z 1994 r. takiego obowiązku nie było. Ponadto zgodnie z § 5 ust. 1 przedmiotowego Planu, warunki zabudowy i zagospodarowania obszarów w decyzjach administracyjnych należy określać według przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenów ustalonych w przepisach niniejszej Uchwały oraz zgodnie z regulacją przepisów szczególnych. Zatem, jeśli w przedmiotowym planie nie ma określonych parametrów potrzebnych do wybudowania danego budynku, w ocenie skarżącej wysokości budynków i intensywności zabudowy, to w celu ich określenia mają zastosowanie przepisy prawa budowlanego i aktów wykonawczych. Skarżąca uzasadniając naruszenie jej interesu prawnego w określanym przez nią zakresie powołuje się na wydaną decyzję uprawniająca do wybudowania na nieruchomości sąsiedniej budynku wielorodzinnego o wysokości 20 metrów, który będzie miał 5-6 pięter i będzie zlokalizowany w bliskiej odległości i naprzeciw nieruchomości skarżącej. Realizowana budowa w efekcie negatywnie wpłynie na stan techniczny budynku skarżącej. Poza tym, skarżąca podnosi, że realizowana inwestycja (około 80 mieszkań z wielopoziomowymi garażami) na niewielkim terytorialnie obszarze, spowoduje nadmierne zagęszczenie ludności ograniczając dobra osobiste nowych i obecnych mieszkańców oraz m. in. ograniczy dostęp oświetlenia dziennego. Wykazywana przez skarżącą argumentacja powinna być przedstawiona przez skarżącą w innym postępowaniu, a mianowicie w postępowaniu rozpoznającym wniosek o pozwolenie na budowę opisywanej przez skarżącą inwestycji. Argumentacja jakoby nieruchomość skarżącej była umiejscowiona w strefie oddziaływania nowej inwestycji i może w efekcie wpłynąć niekorzystnie na stan techniczny budynku skarżącej jest polemiką z wydaną decyzją w przedmiocie pozwolenia na budowę. Zadaniem organu rozpatrującego wniosek o pozwolenie na budowę było, zgodnie z obowiązującymi przepisami, zbadanie m. in. czy realizowana inwestycja będzie negatywnie oddziaływała na działką skarżącej i na jej budynek. Skoro została wydana decyzja o pozwoleniu na budowę inwestycji, która jest w trakcie realizacji, to należy przyjąć, że organ wydający przedmiotową decyzję ocenił, iż dana inwestycja nie będzie negatywnie oddziaływała na budynek skarżącej. Również argument o nadmiernym zagęszczeniu ludności ograniczający dobra osobiste nowych i obecnych mieszkańców, w żaden sposób nie narusza interesu prawnego skarżącej. Zadaniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie jest ani określanie zagęszczenia ludności ani ograniczenie zagęszczenia ludności. Odnosząc się z kolei do kwestii procedury sporządzenia planu a dokładnie do braku zawiadomienia skarżącej o wyłożeniu planu, organ podniósł, że zgodnie z rozporządzeniem Prezesa Rady Ministrów z dnia 22 grudnia 1999 r. w sprawie instrukcji kancelaryjnej dla organów gminy i związków międzygminnych (wydanym na podstawie art. 39a ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym) i załącznikiem nr 4 do ww rozporządzenia pod nazwą "Jednolity rzeczowy wykaz akt dla organów gmin i związków międzygminnych" organ miał obowiązek przechowywania takich dokumentów jak: dzienniki korespondencji pocztowe książki nadawcze, rejestry przesyłek poleconych i wartościowych oraz potwierdzenia odbioru, przez okres 5 lat. Taki sam 5 - letni okres przechowywania dotyczył zgodnie z ww rozporządzeniem zawiadomień zainteresowanych stron o przeznaczeniu terenu (jeśli za takowe uznać należało powiadomienie o wyłożeniu planu do publicznego wglądu). Organ nie może zatem ponosić negatywnych konsekwencji prawnych z tego powodu, iż działał na podstawie i w granicach obowiązującego prawa. Zgodnie bowiem z zestawieniem tabelarycznym zawiadomienia zainteresowanych stron o przeznaczeniu terenu zakwalifikowano jako literę B - 5 (§ 13 ust. 10 - dokumentacja niearchiwalna B, tj. mająca czasowe znaczenie praktyczne), co oznacza możliwość jej usunięcia po 5 latach. Na rozprawie w dniu [...] czerwca 2016 r. skarżąca poparła skargę. Wyjaśniła, że jej działka znajduje się na terenie oznaczonym symbolem planistycznym MU17-7.33MN, ma powierzchnię ok. [...] m2 i położona jest pomiędzy dwoma ulicami, tj. [...], z wjazdem od ul. [...]. Na działce stoi budynek jednorodzinny, w którym skarżąca zamieszkuje od kilkudziesięciu lat i komórka gospodarcza oraz mały ogródek. Skarżąca nie potrafiła wskazać jakie uciążliwości wynikają z ustaleń planistycznych terenu, na których położona jest nieruchomość skarżącej (symbol MU17-7.33MN). Natomiast wskazała, że w istocie jej zamiarem jest zakwestionowanie ustaleń planistycznych na terenie sąsiednim oznaczonym symbolem MU17-7.30U, położonym po przeciwnej stronie ul. [...]. Od tego terenu dzieli skarżącą odległość kilkunastu metrów, ale nie więcej niż 20 m. Na skutek realizacji inwestycji na jednej z działek położonych na wyżej wymienionym terenie planu, skarżąca zorientowała się, iż można tam wybudować budynek nawet do wysokości 20 m. Wyjaśniła, że nie była stroną postępowania, w którym wydano decyzję o pozwoleniu na budowę. Skarżąca podniosła, że w tut. Sądzie toczy się jeszcze druga sprawa z jej skargi na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] stycznia 2016 r., którą to decyzją organ legalizuje odstępstwo od projektu budowlanego inwestycji realizowanej na terenie MU17-7.30U. Zwróciła uwagę, że w poprzednio obowiązującym planie z 1992 roku na terenie ówcześnie oznaczonym MU17 względem obecnie kwestionowanego przez skarżącą terenu były ograniczenia co do wysokości zabudowy max. do 15 m i co do wskaźnika intensywności zabudowy, ale nie jest wstanie wskazać jego dopuszczalnej wielkości. W powyższym postępowaniu sądowym złożyła wraz ze skargą ekspertyzę, z której wynika negatywne oddziaływanie kwestionowanej zabudowy na nieruchomość skarżącej i chciałaby ją przedłożyć również w przedmiotowym postępowaniu celem wzięcia jej pod uwagę przez Sąd przy rozpoznawaniu niniejszej sprawy. W nawiązaniu do zarzutu dotyczącego wyłożenia projektu planu oświadczyła, że nie wie w jakiej wersji projekt planu został wyłożony, ale z informacji jakie uzyskała od Zespołu Radnych wie, iż wyłożony projekt różnił się ustaleniami od wersji ostatecznie uchwalonej, czyli zaskarżonej przez skarżącą. Jeszcze raz podkreśliła, że nie miała wiedzy o toczącej się procedurze planistycznej, stąd jej zarzut, co do braku powiadomienia o terminie wyłożenia projektu.

W załączeniu pisma z [...] czerwca 2016 r. skarżąca przedłożyła "Ekspertyzę budowlaną" stanu technicznego swojego budynku z [...] października 2015 r. sporządzoną przez rzeczoznawcę budowlanego [...] J. P. Wskazała, że ekspertyzy tej wynika, iż jej budynek jest "w strefie oddziaływania pierwotnego lub wtórnego oddziaływania wykopu szerokoprzestrzennego". Potwierdzającym ten fakt były odnotowane także [...] stycznia 2016 r. ok. godz. 8/30 cztery przypadki silnych drgań w jej budynku na skutek budowy, trwające kilka minut (trzęsły się meble i spadły z nich przedmioty). Po jej telefonicznej interwencji w PINB, jego urzędnik dokonał wizji lokalnej w moim domu, ale już po fakcie drgań (ok. godz. 16).

W dniu [...] listopada 2016 r., na kolejnej rozprawie, skarżąca wyjaśniła, że na kwestionowanej przez nią nieruchomości stoi budynek wielorodzinny mieszkalno-usługowy o wysokości 20 metrów i w odległości ponad 20 od jej nieruchomości, w tym jej posesję i posesję inwestora przedziela ulica. Zabudowa ta wpływa na bezpieczeństwo jej nieruchomości. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m. in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1066) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi [(Dz. U. z 2016 r., poz. 718) - dalej w skrócie: "P.p.s.a."], polegają m. in. na kontroli działalności administracji publicznej sprawowanej pod względem zgodności z prawem. Kontrola ta – stosownie do art. 3 § 2 pkt 5 P.p.s.a. - obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. Takim aktem prawa miejscowego jest zaskarżona uchwała Nr [...] Rady Gminy [...] z dnia [...] kwietnia 1998 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru [...] (Dz. Urz. Woj. [...] z 1998 r., Nr [...]) – zwana dalej: "Uchwałą" czy "Planem".

Przesłanką dopuszczalności wniesienia skargi do sądu administracyjnego na uchwałę będącą aktem prawa miejscowego, oprócz zachowania terminu do wniesienia skargi, o którym mowa w art. 53 § 2 P.p.s.a. i dopełnienia czynności wezwania do usunięcia naruszenia prawa wymaganej art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 594, ze zm.) (co w sprawie nastąpiło), jest nie tylko posiadanie interesu prawnego, ale i jego naruszenie. O dopuszczalności skargi wniesionej na uchwały lub akty, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 P.p.s.a. decyduje naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia wnoszącego skargę. Sąd bowiem – stosownie do art. 58 § 1 pkt 5a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi [(Dz.U. z 2012 r. poz. 270, ze zm.) - zwanej dalej: "P.p.s.a."] w zw. z art. 2 (i art. 1 pkt 19) ustawy z dnia 9 kwietnia 2015 r. o zmianie ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2015 r., poz. 658) - odrzuca skargę, jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego. Odrzucenie skargi jest następstwem jej niedopuszczalności, czyli niemożliwości przyjęcia skargi przez sąd do merytorycznego rozpoznania i rozstrzygnięcia na skutek niespełnienia określonych przez ustawodawcę wymagań, zwanych mianem przesłanek dopuszczalności zaskarżenia aktu lub czynności (bezczynności, przewlekłego prowadzenia postępowania) organu administracyjnego do sądu administracyjnego (J.P. Tarno, Komentarza do art. 58 ustawy – Prawo o postepowaniu przed sądami administracyjnymi, pub. Lex). Odrzucenie skargi może sąd orzec na każdym etapie postępowania, zarówno na posiedzeniu niejawnym, jak i na rozprawie, jeżeli tylko wystąpi jedna z przesłanek enumeratywnie wymienionych w art. 58 § 1 P.p.s.a. Jednoznaczne brzmienie art. 58 § 3 zd. 2 P.p.s.a. pozostawia do uznania sądu czy odrzucenie skargi nastąpi na posiedzeniu jawnym (wyrok NSA z 5.10.2006 r., sygn. akt II OSK 747/06, publ. LexPolonica nr 2279173, Lex nr 290151). W kontrolowanej sprawie stwierdzenie niedopuszczalności skargi wymagało szczególnej analizy i stanowiska skarżącej, zatem Sąd postanowił o odrzuceniu skargi na rozprawie, korzystając z możliwości uznania dopuszczalnego art. 53 § 3 P.p.s.a. Przepisem szczególnym w rozumieniu art. 58 § 1 pkt 5a P.p.s.a. stawiającym wymagania wobec zaskarżalności do sądu uchwały z zakresu administracji publicznej podjętej przez organ gminy jest wspomniany już wyżej art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Przepis ten stanowi, iż każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego.

Zatem wniesiona w rozpoznawanej sprawie skarga D. W. na Plan posiada swoją podstawę we wskazanej wyżej regulacji ustawy o samorządzie gminnym, która stanowi lex specialis w stosunku do ogólnej regulacji art. 50 P.p.s.a. określającej legitymację do wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Strona inicjująca postępowanie sądowe w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym musi wykazać istnienie związku pomiędzy zaskarżoną uchwałą, a jej indywidualną sytuacją prawną (interes prawny), a także musi wykazać, że ze względu na istnienie tego związku zaskarżona uchwała negatywnie wpływa na jej sytuację prawną, pozbawiając np. uprawnień, czy ograniczając lub uniemożliwiając ich realizację (naruszenie interesu prawnego). Naruszenie interesu prawnego następuje więc wtedy, gdy zaskarżonym aktem zostaje odebrane lub ograniczone jakieś prawo skarżącego wynikające z przepisów prawa materialnego, względnie zostanie nałożony na niego nowy obowiązek lub też zmieniony obowiązek dotychczas na nim ciążący (wyrok NSA z 19.06.2009r., sygn. akt II OSK 205/09). Inaczej jeszcze ujmując, naruszenie interesu następuje w przypadku ograniczenia lub pozbawienia konkretnych uprawnień albo nałożenia obowiązków i naruszenie to musi występować w momencie zaskarżenia uchwały, a nie dopiero w przyszłości (por.: wyrok NSA z dnia 4 września 2001 r., sygn. akt II SA 1410/01, LEX nr 53376; wyrok NSA z dnia 14 marca 2002 r., sygn. akt II SA 2503/01 LEX nr 81964). Źródłem interesu prawnego lub uprawnienia, o którym mowa w art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym jest norma prawa materialnego, kształtująca sytuację prawną wnoszącego skargę. W orzecznictwie sądowym wyrażono także pogląd, że interes prawny w postępowaniu planistycznym ma niewątpliwie właściciel nieruchomości, a interes ten może znajdować ochronę w przepisach prawa cywilnego i innych gałęziach prawa (wyrok NSA z 29 grudnia 1999 r., sygn. akt IV SA 1501/99).

Do wniesienia skargi w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym nie legitymuje ani sprzeczność z prawem zaskarżonej uchwały, ani też stan zagrożenia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia (wyrok NSA z 1.03.2005r., sygn. OSK 1437/04, publ. Lex nr 151236). Skarżący musi w dacie wniesienia skargi legitymować się naruszonym interesem prawnym, a nie naruszeniem tego interesu w przyszłości. W skardze należy wykazać, w jaki sposób doszło do naruszenia prawem chronionego interesu lub uprawnienia podmiotu wnoszącego skargę (wyrok NSA z 4.02.2005r., sygn. akt OSK 1563/04, Lex nr 171196). Naruszenie zindywidualizowanego interesu, nie zaś wadliwość obiektywna uchwały, może stanowić legitymację do wniesienia skargi. Zaskarżona uchwała może być wyeliminowana z obrotu prawnego, jeżeli wraz z naruszeniem interesu prawnego dojdzie do naruszenia prawa. Obowiązek uwzględnienia skargi istnieje wówczas, kiedy naruszenie obiektywnego porządku prawnego połączone jest z naruszeniem prawnie chronionych interesów skarżącego. Wtedy obowiązkiem sądu jest ocenienie, czy naruszenie interesu prawnego kwestionowanymi postanowieniami planu zostało dokonane zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa, a więc czy nie zostały naruszone przepisy dotyczące procedury uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz czy gmina nie przekroczyła granic tzw. władztwa planistycznego. Bez wątpienia źródłem interesu prawnego skarżącej są przepisy prawa materialnego – cywilnego dotyczące prawa własności. Ze skargi wynika, że skarżąca jest właścicielką działki leżącej na obszarze objętym zaskarżonym Planem. Niemniej Sąd stwierdził, że skarżąca, wskazując na zaprezentowane w stanie sprawy podstawy zaskarżenia Planu, nie wykazała w sposób zindywidualizowany naruszenia jej interesu prawnego.

Skarżąca zakwestionowała w skardze ustalenia Planu oznaczone na jego rysunku symbolami: MU17-7.33MN i MU17-7.30U w zakresie postanowień § 3 ust. 1 pkt 1 i 2, § 7 ust. 2 pkt 2 i ust. 4 pkt 2 oraz § 13 ust. 1-ust. 3 Planu.

Z treści planu wynika, że teren oznaczony symbolem MU17-MN jest obszarem zabudowy mieszkaniowej – w tym jednorodzinnej i wielorodzinnej z usługami (§ 3 ust. 1 pkt 1 Planu). Ustalenia szczegółowe dla tego obszaru wskazują, że podstawowym przeznaczeniem obszaru jest budownictwo mieszkaniowe (§ 7 ust. 1 Planu), zaś dopuszcza się na obszarze o przeznaczeniu podstawowym: unowocześnianie, rozbudowę, przebudowę i ewentualnie wymianę istniejącej zabudowy, realizację usług bezpośrednio związanych z obsługą mieszkańców, itp., niesprzecznych z zabudową mieszkaniową i nieuciążliwych dla środowiska; powierzchnia użytkowa usług w granicach terenu nie może przekraczać powierzchni użytkowej mieszkań (§ 7 ust. 2 pkt 1 Planu) oraz budownictwo wielorodzinne i jednorodzinne typu szeregowego, pod warunkiem podłączenia do kanalizacji miejskiej (§7 ust. 2 pkt 2 Planu). Ustala się lokalizowanie miejsc garażowo – parkingowych dla zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej na terenie lokalizacji własnej nie mniej jak 1,3 miejsca garażowo – parkingowe na działkę (§ 7 ust. 4 pkt 2 Planu). Z kolei teren oznaczony symbolem MU17-U jest obszarem zabudowy usługowej na wydzielonych działkach (§ 3 ust. 1 pkt 4 Planu). Ustalenia szczegółowe dla obszaru MU17-7.30U zakładają przeznaczenie podstawowe – usługi rzemieślnicze i handlowe, których uciążliwość nie wykracza poza granice działki, z możliwością przystosowania istniejących obiektów (§ 13 ust. 1 Planu). Dopuszcza się na obszarze, o którym mowa w ust. 1 budownictwo mieszkaniowe (§ 13 ust. 2 Planu). Pozostałe zasady zagospodarowania określa się zgodnie z treścią zawartą w § 7 (§ 13 ust. 3 Planu).

Działka skarżącej nr [...] usytuowana jest na pierwszym z wymienionych terenów, tj. terenie oznaczonym symbolem MU17-7.33MN. Teren ten (w kształcie prostokąta) z czterech stron okalają ulice ([...]). Teren MU17-7.33MN od północy od terenu oznaczonego symbolem MU17-7.30U przedziela ul. [...]; od wschodu od terenu oznaczonego symbolem MU17-7.41MN przedziela ul. [...]; od południa od terenu oznaczonego symbolem MU7-7.40MU przedziela ul. [...]; od zachodniej od terenu oznaczonego symbolem MU17-7.32MN przedziela ul. [...].

W świetle tak przedstawiających się: lokalizacji działki skarżącej i przeznaczeń zarówno terenu położenia działki skarżącej, jak i terenu zasadniczo kwestionowanego przez skarżącą (rozprawa [...] czerwca 2016 r.), skarżąca wskazała, że powodem podważania przytoczonych regulacji Uchwały są braki ustaleń w zakresie ograniczenia wysokości zabudowy i dopuszczalnej intensywności zabudowy, wpływające na sposób wykonywania posiadanego przez nią prawa własności do działki nr [...]. Na sąsiednich działkach dochodzi do wydawania bowiem pozwoleń na budowę budynków wysokich, pogarszających w skutkach warunki życia właścicieli istniejących nieruchomości. W skardze podała, że dla działki na terenie MU17-7.30U wydane zostało pozwolenie na budowę, natomiast na rozprawie [...] listopada 2016 r. już wyjaśniła, że na przedmiotowej działce, czyli naprzeciwko nieruchomości skarżącej, stanął budynek wielorodzinny mieszkalno – usługowy o wysokości 20 metrów, oddalony od jej nieruchomości o ponad 20 metrów, w tym jej posesję od zainwestowanej posesji przedziela ulica. Wysokość i szerokość budowy oraz rozległe wykopy szerokoprzestrzenne, wedle ustaleń i opracowanej ekspertyzy przez rzeczoznawcę budowlanego, powodują że jej nieruchomość znajduje się w strefie oddziaływania owej budowy, która może w efekcie wpłynąć niekorzystnie na stan techniczny jej budynku. Spowoduje też nadmierne zagęszczenie ludności ograniczając dobra osobiste nowych i obecnych mieszkańców, ogranicza dostęp oświetlenia dziennego i wywołuje całkowity nieład w przestrzeni, co jest sprzeczne ze strategią zrównoważonego rozwoju miast. Inwestycja ta, narusza zatem prawa majątkowe skarżącej, gdyż nie spełnia warunku, do jakiego zobowiązuje art. 5 Prawa budowlanego, stanowiącego że "obiekt budowlany należy projektować zapewniając poszanowanie interesów osób trzecich". W ocenie Sądu powyższe, wbrew oczekiwaniom skarżącej, dało podstawy do stwierdzenia, że zakwestionowanymi postanowieniami Planu skarżąca nie wykazała, aby doszło do naruszenia jej interesu prawnego. Zaskarżonym Planem nie zostało odebrane czy nawet ograniczone prawo własności skarżącej jakie wykonuje na nieruchomości nr [...], na której posiada budynek mieszkalny – jednorodzinny, komórkę gospodarczą i mały ogródek. Ustaleniami planu nie pozbawiono skarżącej dotychczasowych uprawnień związanych z realizacją tego prawa. Skarżąca zaskarżyła Plan dopiero po 18 latach od wejścia jego w życie, co może uzasadniać twierdzenie, że dotychczas nie spotykała się z żadnymi przeszkodami utrudniającymi realizację prawem chronionych uprawnień i obowiązków związanych z posiadanym prawem własności do działki nr [...], a wynikającymi z Planu i według Sądu sytuacja taka trwa nadal. Obszar, otaczający teren, na którym skarżąca ma działkę, był i jest w przeważającej części, obszarem zabudowy mieszkaniowej (jednorodzinnej i wielorodzinnej) z usługami, czyli obszarem o przeznaczeniu i zagospodarowaniu tożsamym z przeznaczeniem i zagospodarowaniem obszaru lokalizacji działki skarżącej nr [...]. Jedyne zróżnicowanie stwarza od strony północnej w istocie kwestionowany przez skarżącą obszar zabudowy usługowej. Niemniej po pierwsze na obszarze tym także dopuszcza się budownictwo mieszkaniowe; po drugie nieruchomość skarżącej nie znajduje się w zakresie jego bezpośredniego oddziaływania i zagospodarowania na nim planowanego czy zrealizowanego. Od tego obszaru w linii prostej dzieli bowiem nieruchomość skarżącej odległość ponad 20 metrów, do tego w zakresie tej odległości usytuowana jest droga publiczna, tj. ul. [...], której eksploatacja zapewne też nie wyklucza ewentualnego oddziaływania na stan posiadania skarżącej; po trzecie możliwość braku ograniczenia planistycznego co do wysokości zabudowy i intensywności zabudowy wyniknęła z samego brzmienia art. 10 ust. 1 pkt 6 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (obowiązującej w chwili uchwalania Planu), który stanowił, że w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego ustala się, w zależności od potrzeb lokalne warunki, zasady i standardy kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym również linie zabudowy i gabaryty obiektów, a także maksymalne i minimalne wskaźniki intensywności zabudowy. Nadto, jak słusznie zauważył organ, zgodnie z § 5 ust. 1 przedmiotowego Planu, warunki zabudowy i zagospodarowania obszarów w decyzjach administracyjnych należy określać według przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenów ustalonych w przepisach niniejszej Uchwały oraz zgodnie z regulacją przepisów szczególnych. Zatem, jeśli zaskarżona Uchwała nie określała parametrów niezbędnych do wybudowania danego budynku, to w celu ich określenia winno się stosować przepisy prawa budowlanego i aktów wykonawczych. Oznacza to, że każdy potencjalny inwestor to uregulowanie planistyczne winien mieć na uwadze.

Skarżąca uzasadniając naruszenie jej interesu prawnego w określanym przez siebie zakresie, przez cały tok postępowania powoływała się na wydaną decyzję – pozwolenie na budowę - uprawniającą inwestora na nieruchomości z obszaru MU17-7.30U do wybudowania budynku wielorodzinnego o wysokości 20 metrów, którego realizacja – w ocenie skarżącej – będzie miała negatywny wpływ na stan techniczny jej budynku. W istocie zatem źródłem upatrywanego przez skarżącą pogorszenia swojej sytuacji związanej z posiadanym prawem własności nie były ustalenia planistyczne, tylko obawa przed etapem realizacji planowanej inwestycji budynku wielorodzinnego, o czym świadczą chociażby wnioski i zalecenia końcowe ekspertyzy budowlanej sporządzonej na zlecenie skarżącej przez rzeczoznawcę budowlanego w listopadzie 2015 r. Z kolei to zadaniem organu rozpatrującego wniosek o pozwolenie na budowę winno być zabezpieczenie interesów sąsiednich przed inwestycją obejmowaną pozwoleniem na budowę. Sama skarżąca wskazała na art. 5 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, który stanowi, że obiekt budowlany jako całość oraz jego poszczególne części, wraz ze związanymi z nim urządzeniami budowlanymi należy, biorąc pod uwagę przewidywany okres użytkowania, projektować i budować w sposób określony w przepisach, w tym techniczno-budowlanych, oraz zgodnie z zasadami wiedzy technicznej, zapewniając m. in. poszanowanie, występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich, w tym zapewnienie dostępu do drogi publicznej. Inaczej ujmując, realizacja zabudowy mieszkaniowej nie jest możliwa tylko na podstawie planu miejscowego. Plan miejscowy może danego rodzaju zagospodarowanie dopuszczać, lecz dla realizacji konkretnych inwestycji konieczne uzyskanie jest szeregu decyzji właściwych organów administracyjni publicznej. Na etapie tych postępowań organy zobowiązane są badać zgodność inwestycji ze szczegółowymi przepisami obowiązującymi dla tego terenu, nie tylko wynikającymi z planu miejscowego. Właściwy organ sprawdza zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym przepisami techniczno-budowlanymi. Kwestie domniemanych, ujemnych skutków, jakie może ewentualnie wywoływać inwestycja lokalizowana na sąsiednim terenie nie mogą stanowić podstawy do uwzględnienia skargi wniesionej w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym.

W kategorii naruszenia interesu prawnego skarżącej nie można również rozważać argumentu związanego ze zwiększaniem się zaludnienia terenu sąsiedniego w związku z realizowanymi inwestycjami mieszkalno – usługowymi. Jak wskazał organ zadaniem ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie jest ani określanie zagęszczenia ludności ani ograniczenie zagęszczenia ludności.

Ostatecznie należy wskazać, że podważane przez skarżącą ustalenia planu nie ograniczają jej możliwości korzystania na dotychczasowych zasadach z nieruchomości, której skarżąca jest właścicielem. Skoro skarżąca może w dalszym ciągu korzystać ze swojej własności zgodnie ze społeczno – gospodarczym jej przeznaczeniem, w szczególności może pobierać z niej pożytki i inne dochody, czyli wykonywać prawo własności zgodnie z treścią art. 140 Kodeksu cywilnego, to znaczy że podważanymi ustaleniami Uchwały nie doszło do zmiany sytuacji prawnej skarżącej. Postanowienia przedmiotowego planu nie oddziałują negatywnie na sferę praw i obowiązków skarżącej, zaskarżona uchwała nie ogranicza, nie znosi i nie umożliwia realizacji prawa własności skarżącej na dotychczasowych zasadach, tym samym nie narusza tego prawa.

Z powodu niestwierdzenia zaskarżoną uchwałą naruszenia interesu prawnego skarżącej Sąd nie mógł przystąpić do oceny zgodności zaskarżonej uchwały z prawem w jej całokształcie, w tym naruszenia trybu sporządzania planu (uzgodnienia projektu Planu, zawiadomienia na piśmie o terminie wyłożenia projektu Planu czy wyłożenia projektu Planu). W sprawie nie zaszła więc sytuacja, która zobowiązywałaby Sąd do uwzględnienia skargi, co ma zawsze miejsce wówczas, kiedy naruszenie obiektywnego porządku prawnego połączone jest z naruszeniem prawnie chronionych interesów skarżącego, wtedy też obowiązkiem sądu jest ocenienie, czy naruszenie interesu prawnego kwestionowanymi postanowieniami planu zostało dokonane zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa, a więc czy nie zostały naruszone przepisy dotyczące procedury uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz czy gmina nie przekroczyła granic tzw. władztwa planistycznego.

Stwierdzenie, że w sprawie nie doszło do naruszenia interesu prawnego skarżącej obligowało Sąd do zastosowania art. 58 § 1 pkt 5a P.p.s.a. i odrzucenia skargi. O zwrocie uiszczonego przez skarżącą wpisu od skargi postanowiono na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 P.p.s.a.