Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 7057/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-01-17 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6192 Funkcjonariusze Policji
659
Hasła tematyczne: Policja
Skarżony organ: Komendant Policji
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Teresa Zyglewska Sędziowie: Sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak Sędzia del. WSA Paweł Mierzejewski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 17 stycznia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Komendanta Głównego Policji od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 czerwca 2021 r. sygn. akt II SAB/Wa 190/21 w sprawie ze skargi T.J. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Komendanta Głównego Policji w przedmiocie wniosku z dnia 5 listopada 2018 r. o wypłacenie wyrównania ekwiwalentu oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 29 czerwca 2021 r., sygn. akt II SAB/Wa 190/21, po rozpoznaniu sprawy ze skargi T.J. (dalej jako "skarżący") na przewlekłe prowadzenie przez Komendanta Głównego Policji (dalej jako "organ") postępowania w przedmiocie wniosku skarżącego z dnia 5 listopada 2018 r. o wypłacenie wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop w związku ze zwolnieniem ze służby w Policji:

- stwierdził, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania w przedmiocie wniosku skarżącego z dnia 5 listopada 2018 r. o wypłacenie wyrównania ekwiwalentu (punkt 1 sentencji wyroku);

- stwierdził, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa (punkt 2 sentencji wyroku);

- zasądził od organu na rzecz skarżącego 500 zł tytułem sumy pieniężnej (punkt 3 sentencji wyroku);

- oddalił skargę w pozostałym zakresie (punkt 4 sentencji wyroku) oraz

- zasądził od organu na rzecz skarżącego 480 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania (punkt 5 sentencji wyroku).

Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

T.J., wnioskiem z dnia 5 listopada 2018 r. (data wpływu do organu – 14 listopada 2018 r.), powołując się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r. (sygn. akt 7/15) zwrócił się do Komendanta Głównego Policji o ponowne wyliczenie i wypłatę wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystane urlopy w związku ze zwolnieniem ze służby w Policji z dniem 13 kwietnia 2016 r. Tożsamy wniosek skarżący złożył do organu w dniu 16 listopada 2018 r. (data wpływu do organu – 20 listopada 2018 r.).

W dniu 6 lutego 2019 r. skarżący wniósł do organu pismo zatytułowane "ponaglenie" wskazując, że organ pomimo otrzymania wniosku nie załatwił zainicjowanej nim sprawy.

W odpowiedzi, Komendant Główny Policji w piśmie z dnia 5 marca 2019 r. wskazał, że zgodnie z art. 114 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji, policjant zwalniany ze służby otrzymuje ekwiwalent pieniężny za niewykorzystane urlopy wypoczynkowe lub dodatkowe oraz za niewykorzystany czas wolny od służby udzielany na podstawie art. 33 ust. 3 ustawy o Policji. Sposób ustalania wysokości tego ekwiwalentu określa art. 115a ustawy o Policji, który do dnia 5 listopada 2018 r. stanowił, że ekwiwalent pieniężny za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego oraz za każde rozpoczęte 8 godzin niewykorzystanego czasu wolnego przysługującego na podstawie art. 33 ust. 3 ustawy o Policji ustala się w wysokości 1/30 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym. W dniu 6 listopada 2018 r. w Dzienniku Ustaw (poz. 2102) został ogłoszony wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r. sygn. akt K 7/15, w którym orzeczono, że art. 115a ustawy o Policji w zakresie, w jakim ustala wysokość ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego w wymiarze 1/30 części miesięcznego uposażenia, jest niezgodny z art. 66 ust. 2 w związku z art. 31 ust. 3 zdanie drugie Konstytucji RP. Omawiany wyrok Trybunału Konstytucyjnego spowodował zmianę treści art. 115a ustawy o Policji w ten sposób, że wyeliminował z systemu prawnego tę część przepisu prawa, która ustala wartość ułamkową miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym niezbędną do ustalenia wysokości ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy. W konsekwencji powstała luka w systemie prawnym, która wobec obowiązku działania organów administracji publicznej na podstawie przepisów prawa, uniemożliwia ustalenie wysokości należnego policjantowi zwalnianemu ze służby ekwiwalentu pieniężnego za jeden dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego oraz dodatkowego. Sytuacja taka (brak podstaw prawnych do ustalenia wysokości ekwiwalentu pieniężnego) będzie miała miejsce aż do czasu ustanowienia przez ustawodawcę przepisu prawa, w którym wskazane zostanie, jak należy obliczać wysokość ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy (koniecznym będzie przyjęcie danego wskaźnika tych przeliczeń). Ponadto istotne znaczenie będzie miało ewentualne wprowadzenie przez ustawodawcę przepisów przejściowych, rozstrzygających, do jakich zdarzeń prawnych bądź też podmiotów nowe przepisy prawa znajdą zastosowanie, co w konsekwencji może skutkować koniecznością ponownego ustalenia wysokości ekwiwalentu i wypłaty różnicy w jego wysokości osobom, które taki ekwiwalent otrzymały na podstawie zakwestionowanej przez Trybunał Konstytucyjny regulacji. W związku z powyższym Komendant Główny Policji stwierdził, że aktualnie brak jest możliwości pozytywnego rozpatrzenia zgłoszonego żądania. Jednocześnie podał, że niezwłocznie po wejściu w życie regulacji określających sposób ustalania wysokości omawianego ekwiwalentu zostaną podjęte niezbędne działania zmierzające do załatwienia sprawy, o czym skarżący zostanie poinformowany odrębnie.

Tożsame stanowisko organ zaprezentował w piśmie z dnia 6 marca 2019 r.

Pismem z dnia 11 maja 2020 r. zatytułowanym "wniosek o wszczęcie postępowania administracyjnego" skarżący ponowił żądanie rozpatrzenia sprawy zainicjowanej złożonym przez niego wnioskiem.

Komendant Główny Policji w piśmie z dnia 19 maja 2020 r. przedstawił argumentację analogiczną do tej przedstawionej w pismach z dnia 5 oraz 6 marca 2019 r.

W piśmie z dnia 10 czerwca 2020 r. skarżący wskazał, że jeżeli organ nie widzi podstaw do wypłaty wyrównania ekwiwalentu winien wydać odmowną decyzję administracyjną.

W kolejnych pismach z dnia 3 lipca 2020 r. oraz z dnia 25 listopada 2020 r. organ ponownie przedstawił swoje stanowisko w sprawie.

Pismem z dnia 2 lutego 2021 r. skarżący reprezentowany przez pełnomocnika z wyboru ponownie wniósł do organu pismo zatytułowane "ponaglenie" wskazując, że organ pomimo otrzymania stosownego wniosku nie załatwił zainicjowanej nim sprawy, a termin jej załatwienia został przekroczony kilkunastokrotnie.

Pismem z dnia 4 lutego 2021 r. skarżący wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na przewlekłe prowadzenie przez Komendanta Głównego Policji postępowania zainicjowanego wnioskiem z dnia 5 listopada 2018 r. o wyrównanie ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy należny w związku ze zwolnieniem ze służby w Policji.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Powołanym na wstępie wyrokiem, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w oparciu o art. 149 § 1 pkt 3, § 1a i § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), dalej P.p.s.a. uwzględnił skargę w opisany na wstępie sposób.

W uzasadnieniu wydanego wyroku Sąd pierwszej instancji podniósł, że pojęcie "przewlekłego prowadzenia postępowania" pojmowane jest jako prowadzenie postępowania w sposób nieefektywny, poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny. Przewlekłość obejmuje opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy (przywołano m. in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 1031/12). Sąd meriti wskazał, że przyczyną usprawiedliwiającą bezczynność organu nie może być – w kontekście całokształtu sprawy – dyspozycja art. 15zzs ust. 10 pkt 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 374 ze zm.). Zgodnie z tym przepisem w okresie, o którym mowa w ust. 1, to jest w okresie stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID, przepisów o bezczynności organów oraz o obowiązku organu i podmiotu, prowadzących odpowiednio postępowanie lub kontrolę, do powiadamiania strony lub uczestnika postępowania o niezałatwieniu sprawy w terminie nie stosuje się.

Sąd pierwszej instancji przy dokonywaniu oceny stanu zarzucanego skargą nie uwzględniał okresu od dnia 14 marca 2020 r. (stan zagrożenia epidemicznego) do dnia 24 maja 2020 r. (uchylenie wskazanego powyżej przepisu). Niemniej nie miało to żadnego wpływu na ocenę stanu rażącego naruszenia prawa, bowiem zaniechanie organu trwało od listopada 2018 r. Sąd pierwszej instancji podkreślił, że wniosek skarżącego z dnia 5 listopada 2018 r. o ponowne ustalenie i wypłacenie ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy wpłynął do Komendy Głównej Policji w dniu 14 listopada 2018 r. Stanowiącym podstawę wniosku skarżącego wyrokiem z dnia 30 października 2018 r. sygn. K 7/15, Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że art. 115a ustawy o Policji w zakresie, w jakim ustala wysokość ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego w wymiarze 1/30 części miesięcznego uposażenia, jest niezgodny z art. 66 ust. 2 w związku z art. 31 ust. 3 zdaniem drugim Konstytucji RP. W uzasadnieniu wyroku Trybunał Konstytucyjny wskazał, że metoda obliczania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop, zawarta w ustawie o Policji, jest mniej korzystna niż metoda, w której czynnikiem jest 1/22 lub 1/21. Przepis art. 115a wskazanej wyżej utracił w tej części moc z dniem 6 listopada 2018 r. (data publikacji wyroku w Dzienniku Ustaw). Skutkiem wyeliminowania powołanego przepisu ustawy o Policji z porządku prawnego i jak dotąd zaniechania legislacyjnego ustawodawcy przez wprowadzenie normy, która określałaby mechanizm naliczania ekwiwalentu za urlop według wskazań Trybunału Konstytucyjnego, jest brak aktu wykonawczego, wskazującego sposób procedowania organu w zakresie wypłacenia ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub urlopy dodatkowe oraz za niewykorzystany czas wolny od służby. Właśnie na brak przepisów prawnych, dających podstawę innego określenia wymiaru ekwiwalentu, powołał się organ.

W ocenie Sądu pierwszej instancji argument ten stanowi jednak o przewlekłym prowadzeniu postępowania przez organ z wniosku skarżącego, gdyż wniosek ten winien zostać załatwiony zgodnie z obowiązującymi w tej materii przepisami prawa. Sąd pierwszej instancji podniósł, że na tle przepisów ustawy o Policji ukształtował się w orzecznictwie pogląd, że ekwiwalent za niewykorzystany urlop przyznawany jest w drodze czynności materialno-technicznej (to jest przez wypłatę), zaś odmowa przyznania tego świadczenia powinna przybrać formę decyzji administracyjnej (przywołano wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 kwietnia 2014 r., sygn. akt I OSK 542/13). Tymczasem w odpowiedzi na zgłoszony przez skarżącego wniosek, organ zwykłym pismem z dnia 5 marca 2019 r. poinformował go, iż na obecnym etapie brak jest normy prawnej, umożliwiającej rozpoznanie jego żądania. Ponadto pomimo złożenia ponaglenia w związku z przewlekaniem postępowania Komendant Główny Policji nie podjął w sprawie żadnej czynności zmierzającej do załatwienia sprawy.

W ocenie Sądu pierwszej instancji przewlekłość organu polegała na niezastosowaniu przez organ regulacji unormowanych w art. 104 k.p.a., to jest obowiązku załatwienia sprawy przez wydanie stosownej decyzji (odmowa dokonania czynności materialno-technicznej wypłaty świadczenia następuje bowiem w drodze decyzji administracyjnej), czy też w art. 61a § 1 k.p.a., zgodnie z którym gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 k.p.a., zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Sąd pierwszej instancji podkreślił, że przez "inne uzasadnione przyczyny", o których stanowi art. 61a § 1 k.p.a., uzasadniające wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania, należy rozumieć takie sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią formalną przeszkodę do wszczęcia postępowania. Przepis ten ma zastosowanie, gdy w tej samej sprawie postępowanie administracyjne już się toczy albo zapadło już rozstrzygnięcie w tej samej sprawie lub gdy w przepisach prawa brak jest podstawy materialnoprawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym.

Zdaniem Sądu meriti skierowanie do skarżącego zwykłego pisma informującego, że brak jest regulacji prawnych określających inny wymiar części miesięcznego uposażenia do naliczenia ekwiwalentu, w związku z czym brak jest podstaw do realizacji jego wniosku, nie stanowi załatwienia sprawy w wymaganej przepisami prawa formie. Zatem w dacie wniesienia skargi do Sądu pierwszej instancji organ pozostawał w przewlekłości, gdyż decyzja, którą rozpoznany został wniosek skarżącego, wydana została przez organ już po wniesieniu skargi, to jest w dniu 11 lutego 2021 r. W tej sytuacji Sąd pierwszej instancji w wyroku nie mógł zobowiązać organu do rozpoznania wniosku skarżącego o wypłacenie wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop. Zaistnienie powyżej okoliczności nie zwalniało jednakże Sądu pierwszej instancji od obowiązku orzekania w przedmiocie stwierdzenia, czy w sprawie miała miejsce przewlekłość i czy miała ona miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Sąd bowiem, na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a., dysponuje obecnie kompetencją do uwzględnienia skargi na przewlekłość. W ocenie Sądu meriti, zarówno czas trwania postępowania z wniosku skarżącego o wypłacenie wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop, jak i brak działań ze strony organu, zmierzających do jak najszybszego zakończenia postępowania, determinowały stwierdzenie, że przewlekłość postępowania miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (orzeczenie jak w punkcie drugim sentencji wyroku). Sąd pierwszej instancji uwzględnił też w części wniosek skarżącego o przyznanie od organu sumy pieniężnej (o czym orzekł jak w punkcie drugim sentencji wyroku). Sąd pierwszej instancji podniósł, że przepis art. 149 § 2 P.p.s.a. nie precyzuje charakteru przyznawanej kwoty pieniężnej. Przyjąć jednak należy, że kwota ta ma znaczenie kompensacyjne. Oznacza to, że jej przyznanie ma na celu zadośćuczynienie za krzywdę, jaką strona poniosła na skutek wadliwie działającej administracji publicznej. Użycie przez ustawodawcę w powołanym przepisie zwrotu "sąd (...) może" oznacza, że rozstrzygnięcie w przedmiocie m.in. przyznania od organu sumy pieniężnej ma charakter fakultatywny. Za przyznaniem skarżącemu sumy pieniężnej w niniejszej sprawie w wysokości 500 zł przemawiał znaczny upływ czasu od daty złożenia wniosku (5 listopada 2018 r.), do daty wydania decyzji. Tak długi okres przewlekłości organu uzasadniał zrekompensowanie skarżącemu negatywnych skutków tego stanu rzeczy poprzez przyznanie sumy pieniężnej we wskazanej wysokości. W pozostałym zakresie tego żądania Sąd pierwszej instancji oddalił skargę. Konsekwencją uwzględnienia skargi było nadto zasądzenie od organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania w wysokości odpowiadającej kosztom zastępstwa procesowego przez radcę prawnego (orzeczenie jak w punkcie piątym sentencji wyroku) .

Z powyższym wyrokiem nie zgodził się Komendant Główny Policji, który wniósł skargę kasacyjną od punktów 1, 2, 3 i 5 wyroku.

Zaskarżonemu orzeczeniu organ zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to jest art. 149 § 1 pkt 3, art. 149 § 1a i art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 w zw. z art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez:

1. błędne uznanie, iż doszło do przewlekłego prowadzenia postępowania przez organ w sytuacji przekroczenia terminów na załatwienie sprawy określonych w art. 35 § 1 i 3 w zw. z art. 12 k.p.a., w której organ nie miał możliwości wydania rozstrzygnięcia w ustawowym terminie, gdyż w obowiązującym stanie prawnym występowała luka prawna (niepełna treść art. 115a ustawy o Policji), która nie pozwala na wydanie decyzji zgodnej z żądaniem strony, co mogło stanowić przyczynę niezależną od organu w rozumieniu art. 35 § 5 k.p.a., nadto poprzez uznanie, iż pismo organu z dnia 5 marca 2019 r. i kolejne nie zniosły stanu przewlekłości, co zdaniem Sądu stanowiło naruszenie art. 35 § 1 i 3 k.p.a., co mogło mieć wpływ na treść zaskarżonego wyroku, to jest naruszenie art. 149 § 1 pkt 3 P.p.s.a. w zw. z art. 35 § 1 i § 3 i art. 12 k.p.a.;

2. niezasadne przyjęcie, że stwierdzona przez Sąd pierwszej instancji przewlekłość miała charakter rażący, to jest naruszenie art. 149 § 1a w zw. z art. 149 § 1 pkt 3 P.p.s.a., mimo że nie zachodziły ku temu żadne przesłanki;

3. przyznanie stronie sumy pieniężnej mimo, że nie zaszły ku temu żadne przesłanki i niewyjaśnienie w sposób wystarczający, że stronie należy się od organu 500 złotych za doznaną krzywdę, to jest naruszenie art. 149 § 1 pkt 3 w zw. z art. 149 § 2 i art. 154 § 6 i art. 141 § 4 P.p.s.a.;

4. nieuzasadnione przyjęcie, że organ mógł zastosować art. 61a k.p.a. lub wydać decyzję w zgodzie z treścią art. 104 k.p.a., to jest odmówić wszczęcia postępowania w sprawie wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy albo wydać decyzję odmowną, co mogło wywołać dla strony niekorzystne skutki min. poprzez wytworzenie stanu res iudicata, to jest naruszenie art. 149 § 1 pkt 1 pkt 3 i § 1a P.p.s.a. w zw. z art. 61a i 104 k.p.a.

W związku z powyższymi zarzutami skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w zaskarżonej części i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, względnie uchylenie zaskarżonego wyroku w zaskarżonej części i oddalenie skargi. Jednocześnie skarżący kasacyjnie organ wniósł o zwrot kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz oświadczył, że zrzeka się prawa do rozpoznania skargi kasacyjnej na rozprawie.

Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z treścią art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.), dalej "P.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 P.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 P.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. W tych okolicznościach badaniu podlegały wyłącznie zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej na uzasadnienie przytoczonych podstaw kasacyjnych.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego skarga kasacyjna usprawiedliwionych podstaw nie zawiera.

Zarzuty opisane w punkcie 1 i w punkcie 4 petitum skargi kasacyjnej, które należy rozpoznać łącznie winny być uznane za nieuzasadnione. Zarzuty te opierają się de facto na twierdzeniach organu, że nie mógł rozparzyć wniosku skarżącego o wypłatę wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop z uwagi na brak ustawowej normy, która umożliwiała ustalenie wysokości należnego skarżącemu świadczenia, po wydaniu przez Trybunał Konstytucyjny wyroku z dnia 30 października 2018 r., sygn. K 7/15 jak i z uwagę na możliwość wywołania skutków niekorzystnych dla skarżącego poprzez odmowę wszczęcia postępowania albo wydanie decyzji negatywnej dla skarżącego. Zdaniem organu do rozpoznania wniosku skarżącego nie doszło zatem wyłącznie z przyczyn niezależnych od organu, co uprawnia do wskazania, że postępowanie nie było prowadzone w sposób przewlekły.

Pogląd taki nie zasługuje w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego na aprobatę.

W odniesieniu do meritum sprawy wskazać w pierwszej kolejności należy, że kluczowe znaczenie w sprawie ma pojęcie "przewlekłości w działaniu" organu administracji publicznej w zakresie załatwienia sprawy administracyjnej. "Pojęcia bezczynności i przewlekłości zdefiniowane zostały w art. 37 § 1 pkt 1 i pkt 2 k.p.a. po zmianach tej ustawy dokonanych ustawą z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r. poz. 935), uzyskując odmienny znaczeniowo sens. I tak, "bezczynność" zdefiniowana została jako niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub przepisach szczególnych, ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 tej ustawy, zaś "przewlekłość" ustawodawca określił jako prowadzenie postępowania dłużej, niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy. Z treści przywołanych definicji normatywnych należy wywieść, iż organ jest bezczynny, jeśli nie zakończy postępowania w przewidziany prawem sposób w ustawowym terminie lub w terminie przez siebie zmienionym na podstawie art. 36 § 1 k.p.a. Natomiast postępowanie jest prowadzone przewlekle, jeśli w granicach czasowych przeznaczonych na załatwienie sprawy, organ działa opieszale, nieefektywnie i nie rozstrzyga sprawy, mimo że brak jest do tego przeszkód. W obu przypadkach naruszenia przez organ administracji zasady wnikliwego i szybkiego, a gdy pozwala na to charakter sprawy, niezwłocznego załatwiania sprawy (zgodnie z art. 12 § 1 i § 2 k.p.a.) strona, której sprawa nie została załatwiona w terminie lub której sprawa prowadzona jest przewlekle, może podjąć kroki w kierunku zmobilizowania organu poprzez skorzystanie z prawa do złożenia ponaglenia, przy czym, co należy podkreślić, prawo to realizowane jest w toku obciążonego wskazaną wyżej wadą postępowania. Taki wniosek należy wywieść przede wszystkim z analizy treści przepisów k.p.a. odnoszących się do zaistniałego stanu bezczynności organu lub przewlekłości postępowania, a więc stanów, w których nie załatwiono sprawy. Skarga na przewlekłe prowadzenie postępowania jest skargą na przewlekłość, o której mowa w art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a. W obu przypadkach skarga skierowana jest przeciwko wadliwemu procesowo stanowi postępowania, w wyniku którego konkretna sprawa indywidualna nie postępuje. Takie postrzeganie przedmiotu skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania zdaje się być dostrzegane w piśmiennictwie, gdzie zauważa się, iż kontrola działalności organów administracji publicznej, obejmująca m.in. - zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. - orzekanie w sprawach na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a, stanowi kontrolę stanu niepodjęcia określonego aktu albo czynności mimo przewidzianego prawem obowiązku podjęcia przez organ działania w określonej formie i czasie (zob.: J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz; Warszawa 2004, s. 28; por. nadto: uchwała składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 czerwca 2020 r., sygn. akt II OPS 5/19; publ. ONSAiWSA 2020/6/79). Przewlekłe prowadzenie postępowania to zatem stan nieskutecznego i niesprawnego prowadzenia postępowania administracyjnego, należący do kategorii naruszeń prawa podlegających kontroli sądu administracyjnego (por. M. Sieniuć, Przewlekłość postępowania administracyjnego jako przedmiot skargi do sądu administracyjnego [w:] Internacjonalizacja administracji publicznej, red. naukowa Z. Czarnik, J. Posłuszny, L. Żukowski, Warszawa 2015, s. 353 - 354).

W realiach rozpatrywanej sprawy skarga dotyczyła przewlekłego prowadzenia postępowania w przedmiocie rozpoznania wniosku o wypłatę wyrównania ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy i w tych granicach została przez Sąd pierwszej instancji rozpoznana. Sąd meriti przedstawiając treść pism kierowanych do organu przez skarżącego jak i udzielane przez organ pisemne odpowiedzi trafnie skonstatował, że organ prowadził postępowanie w sposób przewlekły. Dopiero bowiem po wniesieniu skargi (co miało miejsce w dniu 4 lutego 2021 r.) organ wydał w sprawie decyzję merytoryczną (decyzja z dnia 11 lutego 2021 r. nr 230/WZ/E/SWA/BF/2021).

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie można zaaprobować argumentacji, że do rozpoznania wniosku skarżącego nie doszło wyłącznie z przyczyn niezależnych od organu. Jak stwierdził Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15 art. 115a ustawy o Policji w zakresie, w jakim ustala wysokość ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego w wymiarze 1/30 części miesięcznego uposażenia, jest niezgodny z art. 66 ust. 2 w związku z art. 31 ust. 3 zdanie drugie Konstytucji RP. Zgodnie z zakwestionowanym przez Trybunał Konstytucyjny brzmieniem art. 115a ustawy o Policji, "ekwiwalent pieniężny za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego oraz za każde rozpoczęte 8 godzin niewykorzystanego czasu wolnego przysługującego na podstawie art. 33 ust. 3 ustawy o Policji ustala się w wysokości 1/30 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym". Powyższy wyrok Trybunału ma charakter zakresowy, a więc należy do orzeczeń "w sentencji których TK stwierdza zgodność albo niezgodność z konstytucją przepisu prawnego w określonym (podmiotowym, czasowym lub przedmiotowym) zakresie jego zastosowania. W przypadku wyroków zakresowych mamy do czynienia z przypisaniem atrybutu konstytucyjności lub niekonstytucyjności nie całej jednostce redakcyjnej tekstu prawnego, lecz jej określonemu fragmentowi, a dokładnie pewnej normie prawnej, którą można w całości lub części dekodować z określonego przepisu prawnego" (por. T. Woś Wyroki interpretacyjne i zakresowe w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego, Studia Iuridica Lublinensia, rok XXV, vol. 3 2016 s. 990). Wydając wyrok zakresowy Trybunał Konstytucyjny nie orzeka zatem o niezgodności z Konstytucją całej jednostki redakcyjnej tekstu prawnego, lecz jego fragmentu. W tym zakresie przepis nadal istnieje, ale "skutkiem wydania orzeczenia zakresowego przez TK jest zatem uznanie, w jaki sposób badanych przepisów interpretować nie wolno (orzeczenie negatywne) albo jak je interpretować należy (orzeczenie afirmatywne) przy stosowaniu prawa, tzn. uzyskanie na ich podstawie jakich norm prawnych odpowiadających rezultatom interpretacyjnym mieszczącym się we wskazanym w orzeczeniu TK zakresie będzie sprzeczne z Konstytucją albo z nią zgodne" (por. K. Osajda, Koncepcja orzeczenia zakresowego, a wątpliwości na tle skutków orzeczeń TK [w:] Skutki wyroków Trybunały Konstytucyjnego w sferze stosowania prawa, red. naukowa M. Bernatt, J. Królikowski, M. Ziółkowski, Warszawa 2013, s. 297).

Wskazać też należy, że zgodnie z art. 190 ust. 1 Konstytucji RP orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego mają moc powszechnie obowiązującą i są ostateczne. Natomiast wedle treści art. 190 ust. 3 Konstytucji RP orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego wchodzi w życie z dniem ogłoszenia, jednak Trybunał Konstytucyjny może określić inny termin utraty mocy obowiązującej aktu normatywnego. Wskazany wyrok TK z dnia 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15 został opublikowany 6 listopada 2018 r. w Dzienniku Urzędowym pod poz. 2102 i z tym dniem wszedł w życie. Pomimo przywołanej treści rozstrzygnięcia TK ustawodawca, do czego był zobowiązany, nie podjął od razu działań zmierzających do ustalenia stanu zgodnego z prawem i do dnia złożenia wniosku nie uzupełnił normy prawnej ustalającej prawo do ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop o sposób określenia wysokości ekwiwalentu. W sytuacji, gdy przepis został uznany za niekonstytucyjny przy określonym jego rozumieniu lub w określonym w orzeczeniu Trybunału Konstytucyjnego zakresie (tzw. wyrok interpretacyjny lub zakresowy), to przepis w dosłownym sensie nie jest derogowany z systemu prawa, jak w przypadku wyroku stwierdzającego tzw. prostą niekonstytucyjność. Z systemu prawa jest jednak usuwane jego niekonstytucyjne rozumienie. Trybunał Konstytucyjny dokonując badania art. 115a ustawy o Policji nie zakwestionował konstytucyjnego prawa do ekwiwalentu per se, ani też podstawy wymiaru lub prawo do ekwiwalentu za czas wolny od służby. Przepis art. 115a ustawy o Policji zachował więc walor konstytucyjności w odniesieniu do prawa policjantów zwalnianych ze służby do ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego. Cechę konstytucyjności utracił natomiast sposób obliczania wysokości ekwiwalentu pieniężnego, zgodnie z którym - jak wskazał Trybunał Konstytucyjny - policjanci za każdy dzień niewykorzystanego urlopu otrzymują ok. 73% dziennego uposażenia, a więc nie w pełni rekompensujący poniesioną stratę. Niekonstytucyjność związana była bowiem z ustaleniem wysokości ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego w wymiarze 1/30 części miesięcznego uposażenia. W konsekwencji, przysługiwanie prawa do ekwiwalentu pieniężnego za urlop należy rozpatrywać bez tej części przepisu, który ustala wysokość ekwiwalentu za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego w wymiarze 1/30 części miesięcznego uposażenia. W uzasadnieniu wyroku Trybunał Konstytucyjny wskazał jednocześnie na sposób obliczania wysokości ekwiwalentu pieniężnego, który pozwoliłby policjantom za każdy dzień niewykorzystanego urlopu otrzymać ekwiwalent rekompensujący w pełni poniesioną stratę. Podano w nim, że "świadczeniem ekwiwalentnym za przepracowany dzień urlopu jest wynagrodzenie za jeden dzień roboczy. Taki sposób obliczania wartości jednego dnia urlopu wynika z faktu, że urlop wypoczynkowy liczony jest wyłącznie w dniach roboczych. Interpretację taką wspiera także treść art. 121 ust. 1 ustawy o Policji, który ustala wysokość uposażenia przysługującego policjantowi w razie wykorzystania urlopu. Ekwiwalent będący substytutem urlopu powinien więc odpowiadać wartości tego świadczenia w naturze".

Nie można pomijać tego, że wyrok Trybunału Konstytucyjnego ma znaczenie dla rozstrzygania spraw indywidualnych. W takiej sytuacji, w razie braku reakcji ustawodawcy, przyjmuje się, że należy odkodować podstawę prawną z tych przepisów normujących daną instytucję materialnoprawną, które nie utraciły cechy zgodności z Konstytucją (zob. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 6 marca 2002 r., sygn. akt P 7/00; publ. OTK-A 2002/2/13).

Powyższe prowadzi do wniosku, że pomimo braku ustawowego zastąpienia ułamka 1/30 innym ułamkiem, można było wyliczyć kwotę należną, czyli kwotę ustaloną prawidłowo, która po odjęciu kwoty wypłaconej stanowi brakującą i niewypłaconą skarżącej kwotę ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop, przy prawidłowej "wycenie" 1 dnia roboczego na dzień zwolnienia policjanta ze służby.

Wobec braku niezwłocznej realizacji wyroku Trybunału Konstytucyjnego przez ustawodawcę, zarówno sądy, jak i organy administracji musiały dokonać interpretacji normy prawnej tak, aby była ona zgodna z Konstytucją. Posiada to szczególne znaczenie w kontekście art. 190 ust. 4 Konstytucji RP statuującego prawo do wydania orzeczenia, które uchylałoby skutki prawne innego rozstrzygnięcia wydanego na podstawie skasowanego przepisu. W tym zakresie Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko wyrażone w wyroku z dnia 20 lutego 2019 r. (sygn. akt II OSK 694/17), w którym wskazano, że w sytuacji bezczynności ustawodawcy w realizacji wyroku Trybunału Konstytucyjnego, to na sądach spoczywa powinność podjęcia takiego rozstrzygnięcia, które w realiach zaistniałego stanu faktycznego i prawnego będzie prowadziło do osiągnięcia w możliwie jak najwyższym stopniu stanu zgodności z obowiązującym prawem rozumianym całościowo, a zatem z uwzględnieniem aktów stojących na szczycie hierarchii źródeł prawa, do których z pewnością należy Konstytucja RP, kierując się konstytucyjnymi zasadami: demokratycznego państwa prawa (art. 2 Konstytucji RP) oraz stosowania Konstytucji wprost (art. 8 ust. 2 Konstytucji RP). Bezczynność ustawodawcy w realizacji orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego nie oznacza zatem akceptacji dla takiego stanu prawnego. W takiej sytuacji sąd powinien zdekodować obowiązującą normę prawną zgodnie z ww. przepisami Konstytucji RP oraz wytycznymi wskazanymi w wyroku TK. Co więcej, powyższe uprawnienie dotyczy nie tylko sądów, ale również organów administracji publicznej, które również, zgodnie z art. 2 i art. 7 Konstytucji RP, są zobowiązane do działania zgodnego z prawem. W tym zakresie należy zaaprobować stanowisko wedle którego "wykonywanie wyroków TK - w tym wyroków o tzw. pominięciu prawodawczym, jest obowiązkiem wszystkich organów władzy publicznej, a nie tylko ustawodawcy. Jeśli więc ustawodawca obowiązku tego nie realizuje, to ciężar wykonania orzeczenia Trybunału przenosi się na sądy i inne organy stosujące prawo. Sytuacja prawna jednostki, która była adresatem niekonstytucyjnej regulacji, nie może być uzależniona od woli i sprawności parlamentu w wykonaniu orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego. Brak działania ustawodawcy w wykonaniu orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego nie może być przeszkodą w podejmowaniu działań przez organy administracji, które są zobowiązane do samodzielnego ustalenia jak sentencja wyroku Trybunału Konstytucyjnego powinna wpłynąć na rozstrzygnięcie sprawy. Takie postępowanie ma zapobiec sytuacji, w której, w wyniku braku działania ustawodawcy obywatele faktycznie zostaną pozbawieni przyznanych im przez Konstytucję uprawnień wynikających z treści art. 190 ust. 4 Konstytucji RP.

Orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego dotyczące tej kwestii jest jednolite (zob. m.in. wyroki: z dnia 26 stycznia 2021 r.; sygn. akt I OSK 1354/20, sygn. akt I OSK 1549/20, sygn. akt I OSK 1688/20, sygn. akt I OSK 1708/20 i sygn. akt I OSK 1601/20 oraz z dnia 23 lutego 2021 r., sygn. akt III OSK 2832/21).

Oznacza to, że skarżący po wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r. mógł złożyć wniosek o wypłacenie wyrównania ekwiwalentu za niewykorzystany urlop, a organ był zobowiązany do jego merytorycznego rozpoznania, mimo braku istnienia wprost określonego ułamka. Tym samym nie można zgodzić się ze skarżącym kasacyjnie organem, że wniosek skarżącego nie mógł być merytorycznie rozpoznany z przyczyn niezależnych od organu, gdyż na dzień złożenia wniosku nie było w systemie prawnym normy ustawowej odnoszącej się do ustalania należnego świadczenia z tytułu niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego.

W konsekwencji, jako prawidłowe należy ocenić stanowisko Sądu pierwszej instancji, że organ miał obowiązek merytorycznego rozpoznania żądania skarżącego. Skoro była podstawa prawna - w postaci art. 115a ustawy o Policji - organ winien był dokonać stosownego procesu wykładni i wydać orzeczenie w sprawie wniosku o przeliczenie wyrównania ekwiwalentu. Skoro tego nie uczynił w terminach określonych przepisami k.p.a. Sąd pierwszej instancji prawidłowo przyjął, że organ prowadził postępowanie w sposób przewlekły. Nietrafnie zatem zarzucono Sądowi pierwszej instancji błędne uznanie, iż doszło do przewlekłego prowadzenia postępowania przez organ w sytuacji przekroczenia terminów na załatwienie sprawy określonych w art. 35 § 1 i 3 w zw. z art. 12 k.p.a., w której organ nie miał możliwości wydania rozstrzygnięcia w ustawowym terminie, gdyż w obowiązującym stanie prawnym występował luka prawna (niepełna treść art. 115a ustawy o Policji), która nie pozwala na wydanie decyzji zgodnej z żądaniem strony, co mogło stanowić przyczynę niezależną od organu w rozumieniu art. 35 § 5 k.p.a. Nie ma bowiem racji skarżący kasacyjnie organ podnosząc, że pismo organu z dnia 5 marca 2019 r. i kolejne "zniosły stan przewlekłości". Organ mógł rozpoznać wniosek skarżącego bowiem posiadał niezbędne dane, aby obliczyć wysokość dochodzonego świadczenia w oparciu o uzasadnienie wyroku Trybunału, zaś nie rozpatrując wniosku skarżącego w okresie 14 listopada 2018 r. – 4 lutego 2021 r. organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania.

Wskazać w tym miejscu należy, że w orzecznictwie nie budzi wątpliwości, że wypłata ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy następuje w drodze czynności materialno-technicznej, to jest przez jego wypłatę. Odmowa wypłaty świadczenia natomiast następuje w drodze decyzji administracyjnej. Zatem w związku z wnioskiem skarżącego organ powinien go rozpatrzyć w terminie określonym w art. 35 § 2 i 3 k.p.a. Organ mógł więc albo przyznać ekwiwalent za niewykorzystany urlop w drodze czynności materialno-technicznej (poprzez jego wypłatę), albo wydać decyzję administracyjną odmawiającą przyznania tego świadczenia (jeżeli uznał, że wniosek jest bezzasadny). Skierowanie do skarżącego pism o charakterze informacyjnym, że na chwilę ich sporządzenia brak jest regulacji prawnej, która uprawniałaby organ Policji do ponownego naliczenia ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i wypłacenia ewentualnej różnicy pomiędzy świadczeniem otrzymanym po zwolnieniu ze służby w Policji, a świadczeniem na nowo naliczonym, nie realizuje wyżej wskazanych działań, które powinien podjąć organ w rezultacie złożonego wniosku. Organ nie odmówił skarżącemu wypłaty ekwiwalentu, a jedynie błędnie poinformował, że brak jest podstaw prawnych do ponownego przeliczenia wypłaconego ekwiwalentu. Jak już zauważono wcześniej, podstawa prawna do działania w sprawie z wniosku skarżącej wynikała z art. 115a ustawy o Policji i pozostała cały czas aktualna, również po stwierdzeniu przez Trybunał Konstytucyjny częściowej niekonstytucyjności przepisu. Tym samym organ administracji miał obowiązek podjęcia odpowiednich działań wskutek wniosku skarżącego. Rzeczywiście na moment złożenia wniosku brak było regulacji prawnej, która określałaby sposób obliczania świadczenia (wskazywała ułamek), jednakże w braku takowej regulacji organ powinien w oparciu o interpretację przepisu zawartą w wyroku Trybunału wydać orzeczenie w sprawie. Opieszałość ustawodawcy w aktualizacji treści ustawy o Policji nie zniweczyła - jak wskazano we wcześniejszych rozważaniach - kompetencji organu do merytorycznego rozpoznania żądania skarżącego. Skoro zaś organ do dnia wniesienia skargi nie odniósł się do wniosku skarżącego w jednej z dopuszczalnych form załatwienia sprawy (nie wydał decyzji odmawiającej przyznania świadczenia bądź nie dokonał czynności wypłaty), to zarzut przewlekłego prowadzenia postępowania został przez Sąd pierwszej instancji zweryfikowany pozytywnie. W tym miejscu wskazać należy, że zasadnym ze strony Sądu pierwszej instancji było nadto jedynie alternatywne (wobec rozważań o konieczności merytorycznego załatwienia sprawy w oparciu o art. 104 k.p.a.) odwołanie się w uzasadnieniu wydanego wyroku do regulacji art. 61a k.p.a. Nawet gdyby bowiem przyjąć argumentację organu, że w stanie prawnym po wyroku Trybunału Konstytucyjnego brak było normy prawnej umożliwiającej merytoryczne rozpatrzenie wniosku skarżącego - z którym to stanowiskiem organu Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w niniejszej sprawie się nie zgadza - a co zostało szczegółowo wykazane we wcześniejszej części niniejszego uzasadnienia - to właściwy organ nie mógł poprzestać wyłącznie na skierowaniu do skarżącego pisma (pism informacyjnych) na podstawie art. 9 k.p.a., lecz powinien był odmówić wszczęcia postępowania na mocy art. 61a § 1 k.p.a., wydając w tym przedmiocie stosowne postanowienie. "Inną uzasadnioną przyczynę" w rozumieniu art. 61a § 1 k.p.a., uniemożliwiającą wszczęcie postępowania, stanowi także przypadek, gdy brak jest podstawy materialnoprawnej do rozpatrzenia wniosku strony, czyli nie ma przepisu prawnego, na podstawie którego można by wydać rozstrzygnięcie w przedmiocie żądania strony. Kwestia oceny, czy w danym przypadku taka "inna uzasadniona przyczyna" rzeczywiście zaistniała jest jednakże zagadnieniem odrębnym od oceny tego, czy dany organ pozostawał w bezczynności lub prowadził postępowanie w sposób przewlekły.

Oczekiwanego przez skarżącego kasacyjnie skutku nie mogły odnieść nadto zarzuty podniesione w pkt 2 i 3 petitum skargi kasacyjnej.

Sąd pierwszej instancji mając na uwadze brak merytorycznego załatwienia sprawy przez organ pomimo złożenia wniosku w dniu 14 listopada 2018 r. w pełni zasadnie uznał, że zarzucane organowi przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa (orzeczenie wydane na podstawie art. 149 § 1a w zw. z art. 149 § 1 pkt 3 P.p.s.a.). Odnosząc się do zarzutu skargi kasacyjnej dotyczącego przyjęcia przez Sąd pierwszej instancji rażącej przewlekłości w rozpoznaniu wniosku skarżącego należy wyjaśnić, że ustawodawca nie zdefiniował, kiedy przewlekłe prowadzenie postępowania ma miejsce z rażącym naruszeniem prawa, zaś prawo takiego zakwalifikowania przewlekłości zostało pozostawione uznaniu składu orzekającego. Uznanie to opiera się na analizie całokształtu okoliczności sprawy, przy uwzględnieniu pewnych wskazań ustawowych, zasad doświadczenia życiowego i zawodowego (tak m.in. Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach: z dnia 28 marca 2018 r., sygn. akt I OSK 2424/16 oraz z dnia 19 września 2023 r., sygn. akt II GSK 742/23). Ogólnie rzecz ujmując, taka kwalifikacja będzie zasadna, gdy stan przewlekłości jest oczywisty i nie daje się pogodzić z regułami demokratycznego państwa prawa. Na tę ocenę rzutuje z kolei m.in. zbyt długi okres prowadzenia sprawy, niemający uzasadnienia ani w stopniu jej skomplikowania, ani w konieczności prowadzenia szerokiego postępowania dowodowego (zob. w tej materii m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 czerwca 2023 r., sygn. akt II OSK 2066/22). Ocena zatem, czy mamy do czynienia z naruszeniem rażącym, powinna być dokonywana w powiązaniu z okolicznościami danej sprawy, rozpatrywanej indywidualnie, wyznaczonej przez wiele elementów zmiennych. Nie jest bowiem możliwe przesądzenie z góry o tym, że dana kategoria naruszeń przybiera postać kwalifikowaną. Znaczenie będzie miał poza czasem opóźnienia w załatwieniu sprawy przede wszystkim przedmiot postępowania. W realiach rozpoznawanej sprawy należy przede wszystkim zwrócić uwagę na czas opóźnienia w załatwieniu sprawy. Trudno racjonalnie uznać, że organ nie dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania z rażącym naruszeniem prawa jeżeli na przestrzeni 3 lat aktywność organu, który finalnie wydaje decyzję w sprawie zainicjowanej w dniu 14 listopada 2018 r. w dniu 11 lutego 2021 r. i to po wniesieniu skargi, która przewlekłe prowadzenie postępowania ma za przedmiot, ogranicza się w istocie do sporządzenia kilku pism o zbliżonej treści. Biorąc pod uwagę wskazane w sprawie okresy, jak i postawę organu Sąd pierwszej instancji w pełni zasadnie uznał, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

W odniesieniu do zarzutu opisanego w punkcie 3 petitum skargi kasacyjnej wskazać należy, że Sąd pierwszej instancji nie dopuścił się naruszenia art. 149 § 1 pkt 3 w. zw. z art. 149 § 2 i art. 154 § 6 i art. 141 § 4 P.p.s.a.

Odnosząc się do tego zarzutu wskazać należy, że na podstawie art. 149 § 2 P.p.s.a. sąd może z urzędu lub na wniosek orzec o wymierzeniu grzywny organowi lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną. Należy zauważyć, że nawet w przypadku stwierdzenia, że bezczynność albo przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały postać kwalifikowaną ustawodawca nie zobligował sądu administracyjnego do automatycznego przyznania każdemu skarżącemu sumy pieniężnej, albo wymierzenia organowi grzywny, a jedynie pozostawił uznaniu sądu skorzystanie z takiego rozwiązania. W orzecznictwie wyraża się przy tym słuszny pogląd, że tego rodzaju orzeczenie ma charakter represyjny (grzywna) oraz kompensacyjny (suma pieniężna) i powinno być zastosowane w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu w załatwieniu sprawy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 października 2017 r., sygn. akt II OSK 1769/17). Przyznanie sumy pieniężnej ma charakter przede wszystkim prewencyjny i kompensacyjny służąc zadośćuczynieniu za krzywdę, jaką strona poniosła wskutek wadliwie działającej administracji publicznej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 maja 2017 r., sygn. akt I OSK 1662/16). W realiach sprawy stwierdzony stan przewlekłego prowadzenia postępowania determinował przyznanie skarżącemu od skarżącego kasacyjnie organu sumy pieniężnej w kwocie 500 zł, której wysokość mieści się w wymiarze określonym w art. 154 § 6 P.p.s.a. i która jest adekwatna z punktu widzenia okoliczności sprawy.

W tym stanie rzeczy nie było nadto podstaw do pozytywnej weryfikacji zarzutu naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że zarzut naruszenia tego przepisu może być skutecznie postawiony w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania (zob. uchwała składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09; publ. ONSAiWSA 2010/3/39|). Naruszenie to musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.). Za jego pomocą nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, czy też stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego. Art. 141 § 4 P.p.s.a. jest przepisem proceduralnym, regulującym wymogi uzasadnienia. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowiska strony przeciwnej, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Oceniając kwestionowany wyrok pod tym kątem stwierdzić należy, że Sąd pierwszej instancji odniósł się do okoliczności faktycznych i prawnych sprawy i wyjaśnił motywy leżące u podstaw podjętego rozstrzygnięcia. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera zatem wszystkie ustawowo wymagane elementy i zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego pozwala w pełnym stopniu na ustalenie sposobu rozumowania Sądu pierwszej instancji.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 P.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.

Niniejsza sprawa zastała rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 i 3 P.p.s.a., bowiem skarżący kasacyjnie organ zrzekł się rozprawy, zaś skarżący nie zażądał jej przeprowadzenia.