Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 1663/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-01-18 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6376 Bankowość, w tym zezwolenia dewizowe i zezwolenia na prowadzenie działalności gospodarczej w zakresie kupna i sprzedaży
658
Hasła tematyczne: Przewlekłość postępowania
Bankowe prawo
Skarżony organ: Komisja Nadzoru Finansowego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 3 par. 2.
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 35, art. 61a par. 1.
journal: Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego
article: art. 133 ust. 1 pkt 2.
journal: Dz.U. 1997 nr 140 poz 939
law: Ustawa z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Prawo bankowe.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Gabriela Jyż (spr.) Sędzia NSA Krystyna Anna Stec Sędzia WSA (del.) Beata Sobocha-Holc po rozpoznaniu w dniu 18 stycznia 2022 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Komisji Nadzoru Finansowego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 lutego 2021 r., sygn. akt VI SAB/Wa 62/20 w sprawie ze skargi J. M. na bezczynność Komisji Nadzoru Finansowego w przedmiocie rozpatrzenia wniosku o przeprowadzenie kontroli w zakresie prawidłowego wykonywania zezwolenia na prowadzenie usług bankowych 1. uchyla zaskarżony wyrok; 2. oddala skargę; 3. zasądza od J. M. na rzecz Komisji Nadzoru Finansowego 940 (dziewięćset czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z dnia 8 lutego 2021 r., uwzględnił skargę J. M. na bezczynność Komisji Nadzoru Finansowego przedmiocie rozpoznania wniosku o wszczęcie postępowania kontrolnego, zobowiązując organ do rozpoznania wniosku skarżącego w terminie jednego miesiąca od dnia uprawomocnienia się wyroku (punkt 1 sentencji); stwierdzając, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (punkt 2 sentencji); orzekając o zwrocie kosztów postępowania sądowego (punt 3 sentencji); oddalając skargę w pozostałym zakresie (punkt 4 sentencji).

Sąd I instancji wskazał, że skarżący wniósł skargę na bezczynność Komisji Nadzoru Finansowego w rozpoznaniu jego wniosku z dnia 19 kwietnia 2020 r. (data wpływu do organu - 20 kwietnia 2020 r.) o wszczęciu postępowania kontrolnego w zakresie prawidłowego wykonywania przez G. N. B. S.A. w W. zezwolenia na prowadzenie usług bankowych. Skarżący podał, że do dnia wniesienia skargi organ nie tylko sprawy nie załatwił, lecz także nie informował o przyczynach niedochowania terminu, nie wskazał również nowego terminu załatwienia sprawy oraz nie pouczył skarżącego o przysługującym mu prawie ponaglenia.

KNF w odpowiedzi na skargę wniósł o jej odrzucenie podnosząc, że nie mieści się ona we właściwości rzeczowej sądów administracyjnych, określonej w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) oraz z uwagi na okoliczność, że została ona wniesiona przez podmiot pozbawiony legitymacji procesowej do żądania wszczęcia czynności kontrolnych przez KNF.

Sąd I instancji uwzględniając skargę, w pierwszej kolejności stwierdził, iż złożenie przez skarżącego ponaglenia w piśmie z dnia 5 lipca 2020 r., czyniło skargę formalnie dopuszczalną.

Oceniając stanowiska skarżącego i organu, Sąd I instancji wskazał, że obowiązkiem organu było w pierwszej kolejności zweryfikowanie skierowanego do niego wniosku w oparciu o przesłanki określone w art. 61a § 1 k.p.a.. Podkreślił przy tym, że w przypadku ustalenia, że podmiot występujący z żądaniem nie ma legitymacji do wystąpienia z wnioskiem o wszczęcie postępowania, czy też istnieją inne uzasadnione przyczyny uniemożliwiające jego wszczęcie, organ powinien wydać postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania.

Sąd stwierdził, że do dnia wniesienia do sądu skargi, organ w żaden sposób nie zajął stanowiska w przedmiocie wniosku skarżącego z dnia 19 kwietnia 2020 r. Zauważył przy tym, że stanowisko organu zawarte w odpowiedzi na skargę, wskazywało, że KNF de facto zmierzał do odmowy wszczęcia postępowania kontrolnego w zakresie prawidłowego wykonywania przez Bank zezwolenia na prowadzenie usług bankowych. Odmowie tej nie nadał jednak procesowej formy, do czego obligują organ przepisy postępowania administracyjnego.

Powyższe, w ocenie Sądu, pozwalało bezsprzecznie zarzucić organowi naruszenie przepisów postępowania dotyczących formy rozstrzygania sprawy administracyjnej, gdyż uznanie, że w sprawie zachodziły okoliczności, o których mowa w art. 61a k.p.a. obligowało organ do wydana postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania zainicjowanego wnioskiem skarżącego.

Wobec tego Sąd stwierdził, że organ pozostawał w bezczynności w związku z czym zobowiązał go do załatwienia wniosku skarżącego w terminie jednego miesiąca od uprawomocnienia się wyroku.

Sąd I instancji uznał, że stwierdzona bezczynność organu nie nosiła znamion rażącego naruszenia prawa, gdyż mylne przeświadczenie organu, o tym, że załatwienie sprawy nie wymaga wydania aktu nie dawało podstaw do uznania, że wniosek skarżącego został zignorowany bądź zlekceważony. Uznał również, że nieudzielenie informacji w zakresie objętym skargą wynikało zaś z błędnej interpretacji przepisów prawa.

W związku z tym Sąd I instancji nie znalazł podstaw do przyznania skarżącemu sumy pieniężnej w wysokości wskazanej w skardze.

Zasądził natomiast na rzecz skarżącego kwotę zwrotu kosztów postępowania sądowego, stosownie do art. 200 p.p.s.a.

Komisja Nadzoru Finansowego, skargą kasacyjną zaskarżyła w całości wyrok Sądu I instancji zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy:

a) art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. w powiązaniu z art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. poprzez orzeczenie, iż Komisja Nadzoru Finansowego znajduje się w bezczynności względem wniosku pana J. M., z dnia 19 kwietnia 2020 r. o wszczęcie postępowania kontrolnego w zakresie prawidłowego wykonywania przez G. N. B. S.A. w W. "zezwolenia na prowadzenie usług bankowych". Wynika to z wadliwego dorozumianego uznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, iż tego rodzaju żądanie winno być ujmowane w kategoriach żądania wskazanego w przepisie art. 61 § 1 k.p.a., które inicjuje jurysdykcyjne postępowanie administracyjne, a co za tym idzie swe zastosowanie znajdują terminy załatwienia spraw wzmiankowane w przepisie art. 35 § 2 k.p.a. W następstwie tego WSA w Warszawie doszedł do błędnego wniosku, iż Komisja Nadzoru Finansowego pozostaje w bezczynności, gdyż odniosła się do żądania Wnioskodawcy w sposób niesformalizowany, pomijając obowiązek zastosowania w sprawie art. 61a § 1 k.p.a.. Tym samym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie dokonał w sposób wadliwy oceny legalności zachowania Komisji Nadzoru Finansowego i w sposób nieuprawniony uznał zachodzenie po stronie tego organu administracji publicznej stanu bezczynności, obligując Komisję Nadzoru Finansowego do rozpoznania żądania Wnioskodawcy;

b) art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. w powiązaniu z art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w związku z art. 61a § 1 k.p.a. poprzez apriorycznie przyjęcie poglądu, iż przepis art. 61a § 1 k.p.a. znajduje swe zastosowanie do wniosków o wszczęcie kontroli, pomimo że żądana przez Wnioskodawcę kontrola z punktu widzenia prawnego nie może być w żaden sposób uznana za ciąg działań Komisji Nadzoru Finansowego będący jurysdykcyjnym postępowaniem administracyjnym. WSA w Warszawie nie dostrzegł, iż kontrola nie jest jurysdykcyjnym postępowaniem administracyjnym, a jedynie czynnością faktyczną Komisji Nadzoru Finansowego i nie rodzi żadnych obowiązków, ani nie przyznaje kontrolowanemu bankowi uprawnień, ani też nie nakłada na niego obowiązków. Czynności kontrolne wskazują wyłącznie na uchybienia i nieprawidłowości oraz sprowadzają się do ustaleń faktycznych, a jej zwieńczeniem nie jest wydanie władczego aktu administracyjnego. Ustalenia kontrolne mogą natomiast stać się podstawą do wszczęcia postępowania administracyjnego, ale nie czyni to z kontroli postępowania administracyjnego. Tymczasem przepis art. 61a § 1 k.p.a. stosuje się do rozstrzygania wniosków zawierających żądanie zainicjowania jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego w sprawie indywidualnej, a nie do żądań podjęcia czynności, co do której nie znajduje swego zastosowania k.p.a. Wbrew twierdzeniu WSA w Warszawie zastosowanie regulacji przewidzianej w art. 61a § 1 k.p.a. w analizowanej sprawie jest zatem niedopuszczalne. Tym samym WSA w Warszawie wadliwie wykonał kontrolę zgodności z prawem działań Komisji Nadzoru Finansowego i w rezultacie w sposób nieuprawniony przyjął, że Komisja Nadzoru Finansowego pozostaje w stanie bezczynności w związku ze złożonym żądaniem przeprowadzenia kontroli,

c) art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. w związku z art, 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. poprzez brak odrzucenia skargi Wnioskodawcy w sytuacji, w której wniesienie skargi na bezczynność Komisji Nadzoru Finansowego powinno zostać uznane za niedopuszczalne. WSA w Warszawie nie dostrzegł faktu, że skarga na bezczynność organu administracji publicznej wniesiona do sądu administracyjnego może dotyczyć tylko tych spraw, w których sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej. Tymczasem z racji przedmiotu wniosku, tj. skierowania do Komisji Nadzoru Finansowego żądania wszczęcia postępowania w sprawie przeprowadzenia kontroli, przedmiotowa skarga nie mieści się w granicach właściwości sądów administracyjnych badających bezczynność organów administracji określonej w przepisach art. 3 § 2 pkt 8 oraz 9 p.p.s.a. Wbrew opinii WSA w Warszawie, po wpłynięciu żądania Wnioskodawcy o przeprowadzenie kontroli Komisja Nadzoru Finansowego nie była zobowiązana przepisami prawa do wydania żadnego z aktów lub dokonania czynności określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a., w tym zwłaszcza postanowienia z art. 61a § 1 k.p.a. W konsekwencji, nierozpoznanie rzeczonego wniosku o przeprowadzenie kontroli w formie decyzji, postanowienia, innego aktu lub czynności o charakterze władczym, nie mogło stanowić przedmiotu bezczynności, a tym samym nie mogło doprowadzić do merytorycznego rozpoznania skargi. Ta bowiem jest niedopuszczalna z uwagi na jej przedmiot, niepodlegający kognicji sądów administracyjnych, czego wadliwie nie dostrzegł WSA w Warszawie i co doprowadziło ten Sąd do wydania wyroku naruszającego prawo.

d) art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez zamieszczenie w zaskarżonym wyroku WSA w Warszawie ogólnikowego uzasadnienia oraz zaniechanie przedstawienia w uzasadnieniu wyroku w sposób wyczerpujący, rzetelny i logiczny przesłanek, których wystąpienie uprawniały WSA w Warszawie do stwierdzenia bezczynności po stronie Komisji Nadzoru Finansowego oraz zobowiązania tego organu administracji publicznej do rozpoznania wniosku p. J. M. z dnia 19 kwietnia 2020 r. o wszczęcie postępowania kontrolnego w zakresie prawidłowego wykonywania przez G. N. B. S.A. w W. "zezwolenia na prowadzenie usług bankowych", co uniemożliwia dokonanie oceny poprawności i legalności przyjętych przez WSA w Warszawie twierdzeń. Chodzi tu zwłaszcza o następujące wadliwości uzasadnienia:

i. WSA w Warszawie uznając słusznie, iż na podstawie przepisu art. 61a §1 k.p.a. obowiązkiem każdego organu administracji jest w pierwszej kolejności zweryfikowanie każdego wniosku kierowanego do niego z punktu widzenia przesłanek określone w przepisie art. 61a § 1 k.p.a., nie odniósł się jednak w żaden sposób w uzasadnieniu swego wyroku do charakteru żądania kierowanego do Komisji Nadzoru Finansowego. WSA w Warszawie przyjął apriorycznie, bez ukazania jakichkolwiek argumentów natury prawnej, że wniosek o przeprowadzenie kontroli jest wnioskiem w rozumieniu art. 61 k.p.a., inicjującym jurysdykcyjne postępowanie administracyjne, który w przypadku zajścia okoliczności opisanych w przepisie art. 61a § 1 k.p.a. wymaga rozstrzygnięcia w formie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego. Lektura uzasadnienia wyroku w tym zakresie nie daje jakichkolwiek podstaw do poczynienia ustaleń, jakimi motywami prawnymi kierował się WSA w Warszawie, uznając że mamy do czynienia z żądaniem inicjującym potencjalnie sprawę administracyjną mieszczącą się w zakresie przedmiotowym k.p.a., o którym mowa w przepisie art. 1 k.p.a. To zaniechanie doprowadziło WSA w Warszawie do wadliwego wniosku o konieczności zastosowania w rozważanym przypadku przez Komisję Nadzoru Finansowego art. 61a § 1 k.p.a.;

ii. WSA w Warszawie całkowicie pominął w swym uzasadnieniu odniesienie się do kwestii charakter prawnego kontroli, która na gruncie judykatury oraz literatury przedmiotu jest ujmowana jako zespół czynności, która w żaden sposób nie jest i nie była nigdy kwalifikowana jako aktywności, wobec których swe zastosowanie znajdują unormowania k.p.a. Gdyby WSA w Warszawie w swym uzasadnieniu przedstawił rzetelnie uzasadnienie prawne i ocenę żądanego przez Wnioskodawcę działania (kontroli), wówczas musiałby dojść do wniosku, że nie mamy w tym przypadku do czynienia z wnioskiem postulującym wszczęcie jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego, do którego swe zastosowanie może znajdować przepis art. 61 a §1 k.p.a.;

iii. WSA w Warszawie z góry założył, iż regulacje k.p.a. zamieszczone w przepisie art. 35 k.p.a. i dotyczące terminów załatwienia sprawy, znajdują swe zastosowanie w sprawie. W swym uzasadnieniu WSA w Warszawie zrelacjonował z dużą precyzją treść rzeczonego przepisu, odnosząc do poszczególnych jego części, niemniej jednak pominął zasadniczą kwestię, a mianowicie fakt, iż terminy te odnoszą się do spraw administracyjnych poddanych zakresowi zastosowania k.p.a. WSA w Warszawie nie wskazał jednak, dlaczego i jakie przesłanki prawne przemawiają za twierdzeniem, że żądanie Wnioskodawcy o przeprowadzenie kontroli winno być uznane za sprawę administracyjną, której załatwienie powinno nastąpić bez zbędnej zwłoki, ewentualnie niezwłocznie, w terminie jednego miesiąca, czy też dwóch miesięcy. Na podstawie treści uzasadnienia wyroku WSA w Warszawie można odnieść wrażenie, iż oczywistym na gruncie prawnym jest, iż wniosek o przeprowadzenie kontroli inicjuje jurysdykcyjne postępowanie administracyjne. Tymczasem założenie to jest wadliwe, a źródło tej wadliwości tkwi w zaniechaniu przez WSA w Warszawie oceny charakteru żądania kierowanego przez Wnioskodawcę do Komisji Nadzoru Finansowego. W następstwie tego zaniechania WSA w Warszawie nie dokonał oceny istotnego elementu sprawy, co skutkowało błędnym stwierdzeniem o pozostawaniu organu nadzoru w bezczynności.

Podnosząc te zarzuty skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku i odrzucenie skargi na bezczynność Komisji Nadzoru Finansowego. Wniósł również o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.

Pełnomocnik J. M., w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie jako bezzasadnej oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego w podwójnej wysokości według norm przepisanych, ze względu na niezbędny nakład pracy radcy prawnego, w szczególności poświęcony czas na przygotowanie się do prowadzenia sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi - zgodnie z art. 174 p.p.s.a. - może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) albo naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą i nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich ani w inny sposób korygować.

Stosownie do art. 193 zdanie drugie p.p.s.a. w brzmieniu nadanym na podstawie art. 1 pkt 56 ustawy z dnia 9 kwietnia 2015 r. o zmianie ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. poz. 658), a obowiązującym od dnia 15 sierpnia 2015 r., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie został określony zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza zatem przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. (por. m.in. wyroki NSA: z: 25 listopada 2016 r., sygn. akt I FSK 1376/16; 17 stycznia 2017 r., sygn. akt. I GSK 1294/16; 8 lutego 2017 r., sygn. akt I GSK 1371/16; 5 kwietnia 2017 r., sygn. akt I GSK 91/17; 27 czerwca 2017 r., sygn. akt II GSK 1869/17; treść tych, jak i dalej powoływanych wyroków jest dostępna w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl/).

Zarzuty pomieszczone w analizowanej skardze kasacyjnej będą przedmiotem oceny łącznej z uwagi na ich sformułowanie i zawartą w uzasadnieniu kasacji argumentację.

W skardze kasacyjnej Komisja Nadzoru Finansowego zarzuca Sądowi I instancji przeprowadzenie nieprawidłowej kontroli charakteru żądania, skierowanego do tego organu przez wnoszącego skargę na bezczynność KNF J. M. oraz pominięcie w uzasadnieniu wyroku przez WSA kwestii charakteru prawnego kontroli, która "na gruncie judykatury i literatury przedmiotu jest ujmowana jako zespól czynności, która w żaden sposób nie jest i nie była nigdy kwalifikowana jako aktywność, wobec której swe zastosowanie znajdują unormowania k.p.a.". Zdaniem kasatora: "Gdyby WSA w Warszawie w swym uzasadnieniu przedstawił rzetelnie uzasadnienie prawne i ocenę żądanego przez Wnioskodawcę działania (kontroli), wówczas musiałby dojść do wniosku, że nie mamy w tym przypadku do czynienia z wnioskiem postulującym wszczęcie jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego, do którego swe zastosowanie może znajdować przepis art. 61a §1 k.p.a."

Przypomnieć trzeba, iż zarówno w nauce, jak i w orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że w art. 61 § 1 k.p.a. ustawodawca zadeklarował obowiązywanie w procedurze administracyjnej zasady skargowości i oficjalności. Przepis ten nie jest jednak normą, na podstawie której można by ustalić, w jaki sposób ma dojść do wszczęcia postępowania w konkretnej sprawie. O tym decydują, co do zasady, przepisy prawa materialnego, które określają, czy inicjatywa co do powstania danej treści stosunku materialnoprawnego ma wyjść od strony, czy też organ administracji publicznej powinien ten stosunek skonkretyzować z urzędu.

Stosownie do treści art. 133 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Prawo bankowe (t.j.: Dz. U. z 2021 r., poz. 2439), na który powoływał się J. M. w swoim wniosku, celem nadzoru bankowego jest zapewnienie: "zgodności działalności banków z przepisami ustawy, rozporządzenia nr 575/2013, ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o Narodowym Banku Polskim, statutem oraz decyzją o wydaniu zezwolenia na utworzenie banku." Zgodnie natomiast z brzmieniem art. 132 tejże ustawy: "Minister właściwy do spraw instytucji finansowych może wystąpić do Komisji Nadzoru Finansowego o podjęcie czynności lub środków w ramach nadzoru, o którym mowa w art. 133 i art. 138." Zatem rację ma skarżąca kasacyjnie KNF, iż wolą wnioskodawcy – J. M. było zobowiązanie KNF do podjęcia we wskazanym banku czynności kontrolnych mających na celu zbadanie zgodności działalności banku ze stanem postulowanym przez przepisy prawa. Niewadliwie także KNF uznaje, iż proces kontrolny i podejmowane w jego ramach czynności kontrolne nie mogą być kwalifikowane jako jurysdykcyjne postępowanie administracyjne, rozumiane jako zespół czynności procesowych, podejmowanych przez organ administracji publicznej w celu rozstrzygnięcia indywidualnej sprawy z zakresu administracji w formie decyzji administracyjnej. Opierając się na poglądach doktryny i judykatury (por. np. wyrok NSA z dnia 24.10.2013 r., sygn. akt II GSK 1747/13), stwierdzić trzeba, iż : "Istota kontroli sprowadza się do ustalenia stanu rzeczy, który istnieje oraz porównania go ze stanem, jaki powinien istnieć w świetle obowiązującego prawa." Naczelny Sąd Administracyjny, w składzie orzekającym w tej sprawie, podziela stanowisko NSA zawarte we wskazanym wyroku, że: "kontrola nie jest postępowaniem administracyjnym, a jedynie czynnością faktyczną organu i nie rodzi żadnych obowiązków ani nie przyznaje uprawnień kontrolowanemu podmiotowi. Wskazuje jedynie na ewentualne uchybienia i nieprawidłowości. Czynności kontrolne nie mają zatem charakteru władczego skierowanego do kontrolowanego podmiotu. (...) czynności kontrolne nie wiążą się z żadnymi skonkretyzowanymi w ustawie uprawnieniami lub obowiązkami. Dopiero wydana w ich wyniku decyzja administracyjna (lub inna forma działania władczego organu administracji) może podlegać kontroli sądowoadministracyjnej." Rację ma zatem skarżąca kasacyjnie KNF, iż: "żądanie Wnioskodawcy adresowane do Komisji Nadzoru Finansowego, w którym postulowano wszczęcie postępowania kontrolnego wobec banku, na płaszczyźnie prawnej w żaden sposób nie mogło być traktowane jako żądanie wszczęcia postępowania administracyjnego, gdyż to o co wnosił Wnioskodawca ze swej istoty nie wchodzi w zakres przedmiotowy normowania Kpa. Nie ma tu bowiem miejsca na prowadzenie jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego." (s. 10 uzasadnienia skargi kasacyjnej).

Art. 61a § 1 k.p.a. stanowi, iż: "Gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Przepis art. 61 § 5 stosuje się odpowiednio." Jak zasadnie podkreśla się w orzecznictwie sądowym: "Art. 61a § 1 k.p.a. jednoznacznie mówi o żądaniu strony, a tym samym brak jest podstaw do tego aby domagać się wydania przez organ postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania, w sytuacji gdy postępowanie to nie realizuje zasady skargowości." (tak w wyroku NSA z dnia 20.07.2021 t., sygn. akt I OSK 495/21). Zasadnie wskazuje skarżąca kasacyjnie KNF, że: "jeżeli klient instytucji finansowej – tak jak Wnioskodawca, kieruje do Komisji Nadzoru Finansowego żądanie przeprowadzenia postępowania kontrolnego, KNF nie ma podstaw do wydawania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego. W tego rodzaju sytuacjach brak jest bowiem istotnej przesłanki warunkującej zastosowanie przepisu art. 61a § 1 Kpa, a mianowicie możliwości wszczęcia jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego, albo też załatwienia sprawy administracyjnej poprzez wydanie decyzji administracyjnej. (...). Należy uznać, ze tego rodzaju wniosek, z jakim mamy do czynienia na gruncie analizowanej sprawy należałoby traktować jako sygnał dla Komisji Nadzoru Finansowego, aby ta rozważyła podjęcie adekwatnych działań nadzorczych wobec banku, w tym przeprowadziła postępowanie kontrolne. Sam fakt złożenia przez Wnioskodawcę tego rodzaju żądania nie wiąże w żadnym zakresie KNF, ani też nie skutkuje wszczęciem jakiegokolwiek postępowania administracyjnego." (s. 12 uzasadnienia skargi kasacyjnej). Zarzut bezczynności może być skuteczny dopiero wówczas, gdy organ, będąc właściwym w sprawie i zobowiązanym do podjęcia czynności, pozostaje w zwłoce. Niewadliwie skarżący kasacyjnie wskazuje, iż w świetle przywołanych wyżej przepisów ustawy – Prawo bankowe – nie istnieje przepis prawa, który nakłada na KNF obowiązek "przeprowadzenia postępowania kontrolnego", na skutek wniosku klienta banku. Tym samym brak jest podstaw prawnych do nadawania odmowie zadośćuczynienia żądaniu wnioskodawcy sformalizowanej postaci postanowienia. W konsekwencji działania KNF dotyczące rozpatrzenia wniosku o przeprowadzenie kontroli w konkretnym banku nie podlegają kontroli sądów administracyjnych, ponieważ nie mieszczą się w katalogu czynności i aktów poddanych kontroli sądów administracyjnych, który zawiera art. 3 § 2 p.p.s.a. Słusznie zatem twierdzi skarżąca kasacyjnie KNF, iż: "Sąd administracyjny nie może kontrolować zasadniczo działań podejmowanych przez Komisję Nadzoru Finansowego w zakresie prowadzenia kontroli banków, ale też nie może kontrolować rzekomej bezczynności Komisji Nadzoru Finansowego dysponującej uznaniem co do zadośćuczynienia albo nie, żądaniu przeprowadzenia kontroli w określonym banku. Konsekwencją powyższego powinno być zatem stwierdzenie przez WSA w Warszawie niedopuszczalności skargi na bezczynność w zakresie nierozpatrzenia wniosku o przeprowadzenie kontroli, czego WSA w Warszawie nie uczynił, dopuszczając się naruszenia przepisów prawa procesowego. Ta wadliwość przejawiająca się stwierdzeniem w stanie faktycznym zachodzenia stanu bezczynności skutkowała bezpośrednio dalszymi konsekwencjami, w tym przede wszystkim bezpodstawnym zobowiązaniem Komisji Nadzoru Finansowego do rozpatrzenia wniosku o przeprowadzenie kontroli w terminie 1 miesiąca od dnia uprawomocnienia się wyroku w niniejszej sprawie, badaniem czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, czy wreszcie oddalenia skargi w zakresie zastosowania w sprawie przepisu art. 149 § 2 ppsa." (s. 22 uzasadnienia skargi kasacyjnej).

Zasadnie skarżąca kasacyjnie KNF zarzuciła Sądowi I instancji wadliwe założenie, iż regulacje zamieszczone w art. 35 k.p.a. – dotyczące terminów załatwienia sprawy administracyjnej, znajdują swoje zastosowanie w analizowanej sprawie. Sąd I instancji nie przeanalizował wnikliwie zasadniczej kwestii, a mianowicie tego, że terminy, o których mowa jest w tym artykule Kodeksu postępowania administracyjnego odnoszą się do spraw administracyjnych poddanych zakresowi zastosowania K.p.a.

Reasumując Naczelny Sąd Administracyjny uznał za zasadne zarzuty pomieszczone w analizowanej skardze kasacyjnej w punkcie IV, podpunktach: a), b), c) i d) petitum skargi kasacyjnej (których treść szczegółowo zacytowano wyżej).

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, w oparciu o art. 188 p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach rozstrzygnięto na podstawie art. 203 pkt 2) p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2) lit. a) w zw. z ust. 1 pkt 1) lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2018 r., poz. 265).