Wyrok WSA w Szczecinie, sygn. akt II SA/Sz 800/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Data orzeczenia: 2024-12-19 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6136 Ochrona przyrody
Hasła tematyczne: Ochrona przyrody
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 87a ust. 2, art. 88 ust. 1 pkt 3, ust. 2, art. 89 ust. 1-11, art. 90 ust. 1
journal: Dz.U. 2023 poz 1336
law: Ustawa z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (t. j.)
article: art. 138 par. 1 pkt 1, art.  189a par. 1 i 2, art. 189e, art. 189f par. 1
journal: Dz.U. 2024 poz 572
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.)
article: 151
journal: Dz.U. 2024 poz 935
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Wojciechowska Sędziowie Sędzia WSA Patrycja Joanna Suwaj, Asesor WSA Joanna Świerzko-Bukowska (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 19 grudnia 2024 r. sprawy ze skargi A. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Koszalinie z dnia 9 sierpnia 2024 r. nr SKO.4171.58.2024 w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej za zniszczenie drzew oddala skargę.


UZASADNIENIE

Starosta K. decyzją z dnia 12 grudnia 2023 r., nr OŚ.613.00061.2020 wymierzył A. K. administracyjną karę pieniężną w wysokości 13 980 zł za zniszczenie (usunięcie gałęzi i konarów w wymiarze 100% korony, która rozwinęła się w całym okresie rozwoju drzewa) w marcu 2020 r. dwóch drzew z gatunku brzoza brodawkowata o obwodach pni 109 cm i 124 cm mierzonych na wysokości 130 cm, rosnących na terenie działki gminnej nr [...] w obrębie ewidencyjnym [...] w gminie K., bez zgody posiadacza nieruchomości.

W odwołaniu od tej decyzji A. K. podniósł, że organ I instancji uznał, iż zlecając jako posiadacz samoistny nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym, nabytej zgodnie z art. 172 Kodeksu cywilnego, prace polegające na obcięciu gałęzi bez wymaganego zezwolenia, jest jedyną osobą odpowiedzialną za zniszczenie tych drzew. Organ pominął to, że zniszczenia drzew dokonał pracownik firmy która zlecenie przyjęła, dlatego to ta firma powinna ponosić odpowiedzialność za zniszczenie drzew. Zlecenie dotyczyło obcięcia gałęzi, a nie całkowitego ogłowienia drzew. Wprowadzony do k.p.a. nowelą z dnia 7 kwietnia 2017 r. dział IV wyraźnie dopuszcza zależnie od motywów i okoliczności działania sprawcy deliktu administracyjnego, zastosowanie innych form wymierzenia kary włącznie z możliwością odstąpienia od jej wymierzenia. Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 1 lipca 2014 r. (SK 6/12) uznał art. 88 ust. 2 i art. 89 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody za niekonstytucyjne stwierdzając, że nakładane w oparciu o te przepisy kary nie uwzględniają okoliczności czynu, kary są nakładane sztywno i zbyt rygorystycznie. Decyzja organu I instancji została wydana tylko w oparciu o przepisy ustawy o ochronie przyrody, pominięto przepisy k.p.a., k.c. i k.k. Za popełnienie czynu zabronionego odpowiada przecież zleceniodawca jak i bezpośredni wykonawca. Nie zostało uwzględnione to, że drzewa znajdują się blisko budynków, były stare i wysokie, często spadały z nich gałęzie, a obok biegnie wodociąg i kanalizacja. Zlecenie obcięcia gałęzi (a nie uszkodzenia drzew) miało na celu zapobieżenie i ograniczenie ewentualnych skutków wystąpienia zagrożenia dla życia i zdrowia ludzi względnie uszkodzenia mienia, co jak widać nie ma żadnego znaczenia. Podjęte działania noszą znamiona działania w stanie wyższej konieczności (art. 424 k.c.) mimo, że doszło do nich przed wystąpieniem bezpośredniego zagrożenia. Takie działania w języku prawnym określane są jako przekroczenie stanu wyższej konieczności, powinna być możliwość nadzwyczajnego złagodzenia kary (art. 26 § 3 k.k). Jest bowiem różnica pomiędzy celowym, a niezamierzonym, jak w tym przypadku, działaniem w wyniku którego doszło do uszkodzenia i zniszczenia drzew. Nawet gdyby odwołujący się celowo chciał zniszczyć lub uszkodzić drzewo profesjonalny podmiot wykonujący takie zlecenie powinien przed wykonaniem usługi zażądać stosownego zezwolenia, a nie bezkrytycznie i bez żadnych zastrzeżeń dokonać ogłowienia i zniszczenia drzew. Zamiarem odwołującego się nigdy nie było wycięcie czy zniszczenie drzew ani prace mogące uszkodzić drzewa. Odwołujący się wyjaśnił, iż nie pamięta by Gmina K. kiedykolwiek przeprowadzała pielęgnację tych drzew, które są bardzo wysokie i znajdują się w złym stanie, w bezpośrednim sąsiedztwie zabudowań odwołującego się, a brzoza była w złym stanie już w 2000 r. (obumierała), kilka miesięcy potem została powalona przez wichurę. W 2021 r. w pobliżu zawaliło się inne usychające drzewo. Aby zapobiec takim zdarzeniom odwołujący się wspólnie z M. F. zlecili, podobnie jak kilkanaście lat temu firmie pana S. wykonanie podcięcia gałęzi tych samych drzew. Doszło do niezamierzonego przez zlecających nadmiernego ogłowienia, uszkodzenia i w efekcie zniszczenia drzew. W ocenie odwołującego się obowiązujące przepisy dopuszczają, a wręcz nakazują stosowanie przy rozpatrywaniu spraw dotyczących kar za zniszczenie drzew innych, obok ustawy o ochronie przyrody, przepisów prawa umożliwiających nakładanie łagodniejszych kar finansowych lub np. w ramach rekompensaty, dokonywanie nasadzeń nowych drzew. Przepisy ustawy o ochronie przyrody nakazują nałożenie na sprawcę deliktu administracyjnego administracyjnej kary pieniężnej, ale nie zabraniają wyraźnie stosowania innych, łagodniejszych form jej wymierzania. Organy administracji publicznej, w ocenie strony, nastawione są na zbyt rygorystyczne i asekuracyjne stosowanie przepisów ustawy o ochronie przyrody, mając na względzie jedynie zrekompensowanie szkód wyrządzonych w środowisku naturalnym, pomijają natomiast całkowicie interesy stron oraz motywy i okoliczności zaistniałego zdarzenia. Odwołujący się zwrócił się o zmianę decyzji organu I instancji poprzez całkowite odstąpienie od wymierzenia dotkliwej i odczuwalnej dla odwołującego się jako emeryta wysokiej kary finansowej lub też nałożenie łagodniejszej kary, uwzględniającej całokształt motywów i okoliczności działania strony. Odwołujący się podtrzymał gotowość dokonania nasadzeń nowych drzew.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Koszalinie decyzją z dnia 9 sierpnia 2024 r. nr SKO.4171.58.2024 utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Decyzja ta została wydana na podstawie art. 88 ust. 1 pkt 3 i ust. 2, art. 89 ust. 1 i art. 90 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (t.j. Dz. U. z 2023 r., poz. 1336 ze zm., dalej: "u.o.p."), art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 572, dalej: "k.p.a."), a także art. 1 i art. 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. z 2018 r., poz. 570).

Uzasadniając wydane rozstrzygnięcie organ odwoławczy wyjaśnił, że decyzja organu I instancji została wydana zgodnie z procedurą administracyjną, jak i przepisami ustawy o ochronie przyrody. Przepisy u.o.p. nakładają na organ administracji publicznej bezwzględny obowiązek nałożenia administracyjnej kary pieniężnej za zniszczenie drzew lub krzewów, co wynika z art. 88 ust. 1 u.o.p. Kara jest nakładana na posiadacza nieruchomości albo właściciela urządzeń o których mowa w art. 49 § 1 kodeksu cywilnego albo na inny podmiot, jeżeli działał bez zgody posiadacza (art. 88 ust. 2 u.o.p.). Zobiektywizowana odpowiedzialność administracyjna o której mowa w art. 88 ust. 1 pkt 3 u.o.p. oznacza, że wystarczy tylko wystąpienie tzw. bezprawia administracyjnego, a więc wykazanie związku przyczynowego między działaniem danego podmiotu, a zniszczeniem drzew. Skoro odpowiedzialność została zobiektywizowana to nieistotnym jest, czy posiadacz nieruchomości dokonał zniszczenia osobiście czy też drzewa lub krzewy zniszczył wynajęty przez niego podmiot, wykonując zleconą czynność. Nie ma znaczenia dla poniesienia odpowiedzialności świadomość lub jej brak, dotycząca konieczności uzyskania zezwolenia na usunięcie drzew. Bez znaczenia pozostają pobudki czy motywy jakimi kierowała się osoba która dopuściła się zniszczenia drzewa.

Jednocześnie Kolegium wskazało, że stosownie do treści art. 189a § 1 k.p.a. w sprawach nakładania lub wymierzania administracyjnej kary pieniężnej lub udzielania ulg w jej wykonaniu stosuje się przepisy tego działu (IV A). Regulacje dotyczące administracyjnych kar pieniężnych mają charakter ogólny i już z samego k.p.a. wynika, że ustawodawca zakładał, iż wiele ustaw szczególnych działanie tych norm wyłączy. Zgodnie z art. 189a § 2 k.p.a. dział IV k.p.a. nie znajduje zastosowania w przypadku uregulowania w przepisach odrębnych:

1) przesłanek wymiaru administracyjnej kary pieniężnej,

2) odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej lub udzielenia pouczenia,

3) terminów przedawnienia nakładania administracyjnej kary pieniężnej,

4) terminów przedawnienia egzekucji,

5) odsetek od zaległej administracyjnej kary pieniężnej,

6) udzielania ulg w jej wykonaniu.

Według Kolegium w niniejszej sprawie należało określić relację pomiędzy art. 189a § 2 k.p.a. a przepisami art. 88 i następnymi u.o.p. dotyczącymi administracyjnych kar pieniężnych (kary za zniszczenie drzew). I tak, niewątpliwie wyłączone zostały ogólne regulacje dotyczące przesłanek wymiaru administracyjnej kary pieniężnej (art. 189a § 2 pkt 1 k.p.a.) w odniesieniu do zniszczenia drzew. Kwestie te zostały bowiem uregulowane w art. 89 ust. 1-11 u.o.p., w powiązaniu z innymi przepisami tej ustawy (m. in. art. 87a) i przepisami wykonawczymi. Nie znajdują także zastosowania ogólne przepisy działu IVA k.p.a. dotyczące terminów przedawnienia nakładania administracyjnej kary pieniężnej, gdyż zostało to uregulowane w art. 89 ust. 10 u.o.p. Podobnie kształtuje się relacja pomiędzy uregulowanymi k.p.a. terminami przedawnienia egzekucji administracyjnej kary pieniężnej (art. 189a § 2 pkt 4 k.p.a.), które w odniesieniu kar za zniszczenie drzew zostały wskazane w przepisie szczególnym (art. 89 ust. 9 u.o.p.). Kwestia odsetek od administracyjnej kary pieniężnej (art. 189a § 2 pkt 5 k.p.a.), została uregulowana w art. 89 ust. 8 w zw. z art. 87 ust. 4 u.o.p. Zagadnienie udzielania ulg w wykonaniu administracyjnej kary pieniężnej (art. 189a § 2 pkt 6 k.p.a.) zostało uregulowane w art. 88 ust. 4-5 u.o.p., a odroczenie terminu płatności w art. 88 ust. 6-7 i art. 89 ust. 11 u.o.p. Umorzenie kary po jej wymierzeniu zostało określone w art. 88 ust. 8 u.o.p. W ocenie Kolegium przepisy działu IVA k.p.a. znajdują natomiast zastosowanie w zakresie określonym w art. 189a § 2 pkt 2 k.p.a., w odniesieniu do kar za zniszczenie drzew (odstąpienie od nałożenia kary lub udzielenia pouczenia). Co prawda art. 89 ust. 7 u.o.p. pozwala na nie wymierzenie administracyjnej kary pieniężnej za usunięcie lub zniszczenie drzew w przypadku, gdy nastąpiło to w okolicznościach uzasadnionych stanem wyższej konieczności, jednakże przepis ten ma inny sens i należy traktować go bardziej jako wyjątkową przesłankę negatywną wymierzenia kary, a nie jako regulację z której a contrario miałoby wybrzmiewać, że zamiarem ustawodawcy było przyjmowanie, iż od kary za usunięcie drzew nigdy, bezwzględnie i w żadnym innym przypadku nie można odstąpić. Odstąpienie od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej lub udzielenie pouczenia o jakim mowa w art. 189a § 2 pkt 2 k.p.a. to swoista reguła ogólna, wprowadzona do porządku prawnego później aniżeli art. 89 ust. 7 u.o.p., o szerszym zakresie normowania. Treść normatywna odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej lub udzielenia pouczenia została zawarta w art. 189f k.p.a. Nie wszystkie treści z art. 189f k.p.a., z uwagi na charakter usankcjonowanego czynu w postaci zniszczenia czy usunięcia drzew, będą mogły być do niego zastosowane. Przykładowo trudno wyobrazić sobie, aby po usunięciu lub zniszczeniu drzewa, czyli po dokonaniu czynu z istoty poważnego, jednorazowego i nieodwracalnego, sprawca mógł zrehabilitować się "usunięciem naruszenia prawa" (art. 189f § 2 pkt 1 k.p.a.), gdyż jest to po prostu niemożliwe, czy "powiadomieniem właściwych podmiotów" (art. 189f § 2 pkt 2 k.p.a.). Oznacza to, że regulacje z art. 189f § 2 i 3 k.p.a. do czynów określonych w art. 88 u.o.p. zapewne nie znajdą zastosowania. Inaczej spojrzeć należy na dyrektywy zawarte w art. 189f § 1 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem organ administracji publicznej, w drodze decyzji, odstępuje od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej i poprzestaje na pouczeniu (w ujęciu proceduralnym decyzja taka wydawana jest w miejsce decyzji o administracyjnej karze pieniężnej), jeżeli:

1) waga naruszenia jest znikoma, a strona poprzestała naruszania prawa,

2) za to samo zachowanie prawomocną decyzją na stronę została uprzednio nałożona administracyjna kara pieniężna przez inny uprawniony organ administracji publicznej lub strona została prawomocnie ukarana za wykroczenie lub wykroczenie skarbowe, lub prawomocnie skazana za przestępstwo lub przestępstwo skarbowe i uprzednia kara spełnia cele, dla których miałaby być nałożona administracyjna kara pieniężna.

Stosownie do treści art. 189e k.p.a. w przypadku gdy do naruszenia prawa doszło na skutek działania siły wyższej, strona nie podlega ukaraniu.

W związku z powyższym Kolegium wyjaśniło, że rozpoznaje przedmiotową sprawę po raz drugi, na skutek wydania decyzji kasatoryjnej z dnia 17 lutego 2022 r. nr SKO.4171.2951.2021. Organ ochrony przyrody miał przeanalizować zasadność odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej i poprzestania na pouczeniu strony na podstawie art. 189f § 1 k.p.a., w świetle przesłanek zawartych w tym przepisie. A także rozważyć, czy do naruszenia prawa doszło na skutek działania siły wyższej (art. 189e k.p.a.).

Przechodząc do merytorycznego rozpatrzenia sprawy organ odwoławczy stwierdził, że ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika, że doszło do bezprawia administracyjnego opisanego w art. 88 ust. 1 pkt 3 u.o.p., a także wykazania przez organ I instancji związku przyczynowego między działaniem odwołującego się a zniszczeniem w marcu 2020 r. dwóch egzemplarzy drzew gatunku brzoza brodawkowata o obwodach pni 109 cm i 124 cm mierzonych na wysokości 130 cm, rosnących na terenie działki nr [...] obręb D., gmina K.. Bezspornie odwołujący dopuścił się zniszczenia drzew. Do zniszczenia drzew, które następnie straciły żywotność, doszło na skutek wykonania czynności zleconych podmiotowi trzeciemu (P. P. S.). Odwołujący się nie neguje, że zlecił czynności temu podmiotowi jednak zrzuca winę na pracownika podmiotu trzeciego, który nie oponował przy dokonywaniu cięć konarów i gałęzi sugerowanych przez syna odwołującego się, a także domagał się uwzględnienia motywów i okoliczności swojego działania. Jak wskazało Kolegium, w świetle art. 88 ust. 1 pkt 3 u.o.p. motywy i okoliczności działania jak również świadomość prawna nie ma żadnego znaczenia dla poniesienia odpowiedzialności w postaci kary pieniężnej. Odpowiedzialność administracyjna za zniszczenie drzew ma charakter obiektywny, nie jest oparta na zasadzie winy. Wyłączną i wystarczającą podstawą do nałożenia kary pieniężnej jest działanie bezprawne, czyli naruszenie normy prawa administracyjnego. Przypisanie odpowiedzialności sprowadza się do ustalenia, czy konkretne zdarzenie wyczerpuje znamiona oznaczone w ustawie i pozostaje w związku przyczynowym z zachowaniem konkretnego podmiotu. W sprawach tego rodzaju istotne znaczenie mają okoliczności faktyczne z chwili popełnienia deliktu, które zostały w sprawie dowiedzione.

Zdaniem Kolegium okoliczności, o których mowa w odwołaniu nie sposób potraktować jako działanie w stanie wyższej konieczności (art. 89 ust. 7 u.op.). Podnoszone w toku postępowania argumenty czy też wywód przeprowadzony w odwołaniu w żadnym stopniu nie prowadzą do uznania, że podcięcie gałęzi, korony dwóch brzóz było konieczne i nieodzowne. Działanie w stanie wyższej konieczności o jakim mowa w art. 89 ust. 7 u.o.p. to wyjątek od zasady. Gołosłowne twierdzenia podmiotu odpowiedzialnego za naruszenie nie są wystarczające. W sytuacji kiedy w toku postępowania zostało wykazane ponad wszelką wątpliwość, że drzewo zostało zniszczone, to rolą podmiotu odpowiedzialnego za zniszczenie drzewa jest udowodnienie, że zniszczenie konkretnego drzewa było uzasadnione nagłym stanem i stwarzającym na tyle poważne zagrożenie dla dóbr prawnych o wyższej wartości niż drzewa (np. zdrowie lub życie ludzi), że nie można było oczekiwać na działanie uprawnionych służb lub na uzyskanie zezwolenia właściwego organu. Okoliczność, że kilka lat wcześniej spadła gałąź z danego drzewa nie uzasadnia jego przycięcia w taki sposób, że je się po prostu niszczy i doprowadza do obumarcia.

W sprawie nie stwierdzono też okoliczności które można byłoby określić jako siła wyższa (art. 189e k.p.a.). Strona nie wskazała, by w chwili podcinania gałęzi, korony brzóz trwały zdarzenia nadzwyczajne i podcięcie gałęzi w taki sposób było koniecznym i jedynym rozwiązaniem.

Organ odwoławczy wskazał, że odpowiedzialność administracyjna za zniszczenie drzew została przewidziana w celu ochrony przyrody przed bezprawną i nieograniczoną interwencją człowieka w przyrodzie. Z okoliczności sprawy wynika, iż strona nie przywiązywała wagi w jakim stopniu będą podcięte korony drzew i jakie to może rodzić skutki, zleciła to podmiotowi trzeciemu, nie określając zakresu prac. Trudno przyjąć, aby odwołujący się dochował należytej staranności i dopuścił się naruszenia art. 88 ust. 1 u.o.p. w sposób niezawiniony. Celem kary, oprócz celu represyjnego, jest również konieczność zaspokojenia społecznego poczucia sprawiedliwości, jak również celu o charakterze prewencyjnym. Z punktu widzenia zaspokojenia społecznego poczucia sprawiedliwości istotne jest wskazanie społeczeństwu jako całości, że ściśle określone dobra (wartości) są chronione. Istotne jest także w ramach tego celu ukazanie, że normy prawne są w jednakowy sposób stosowane w stosunku do wszystkich ich adresatów, a zatem, że wszyscy którzy naruszają dobro prawne niszcząc drzewa, ponoszą jednakowe konsekwencje prawne. W okolicznościach niniejszej sprawy odstąpienie od wymierzenia kary pieniężnej naruszałoby zasady sprawiedliwości społecznej w stosunku do podmiotów, które zgodnie z przepisami prawa dokonują podcięcia drzew w taki sposób, aby nie doszło do ich zniszczenia w rozumieniu art. 87a ust. 5 u.o.p., w poszanowaniu reguł wynikających z art. 87a ust. 1 u.o.p. Zwolnienie odwołującego się z obowiązku uiszczenia administracyjnej kary pieniężnej skutkowałoby przyjęciem, iż dopuszczalne jest niszczenie zdrowych drzew w sposób nieograniczony. Istotne jest także to, że drzewa w efekcie podcięcia obumarły. Wymierzona stronie kara przez organ I instancji jest zasadna, a waga naruszenia nie jest znikoma.

Nie budził wątpliwości organu odwoławczego sposób obliczenia i wysokość ustalonej kary pieniężnej. Z uwagi na niezachowanie żywotności drzew w rachubę nie wchodziła możliwość odroczenia terminu płatności kary. Kolegium wyjaśniło, że w przypadku zniszczenia drzew, sprawca nie może uwolnić się od odpowiedzialności poprzez wykonanie nowych nasadzeń drzew. Ponieważ decyzja organu I instancji odpowiadała przepisom prawa, Kolegium utrzymało tę decyzję w mocy.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie na decyzję Kolegium A. K. (dalej: "skarżący") wniósł o jej uchylenie w całości, zarzucając naruszenie przepisów prawa materialnego na które powoływał się w swoich pismach do Kolegium z dnia 3 grudnia 2021 r. i 29 grudnia 2023 r. oraz Starosty K. z dnia 15 marca 2022 r. Zdaniem skarżącego organy obu instancji podjęły decyzję w oparciu o jednostronne i rygorystyczne przepisy ustawy o ochronie przyrody, pomijając uregulowania zawarte w dziale IVA k.p.a., które dają możliwość uwzględnienia wszelkich okoliczności czynu i motywów działania obywatela. Zaskarżona decyzja jest sprzeczna z zasadą równości interesu społecznego z interesem obywatela i podważa zaufanie do państwa prawa.

Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i podjęcie stosownej, uwzględniającej całokształt okoliczności związanych z uszkodzeniem drzew i popełnieniem tzw. deliktu administracyjnego.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Koszalinie w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2024 r., poz. 1267) w związku z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2024 r., poz. 935, dalej: "p.p.s.a."), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem.

Stosownie do art. 145 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: 1) uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, jeżeli stwierdzi: naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b), inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c); 2) stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach; 3) stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w k.p.a. lub innych przepisach.

W przypadku zaś gdy nie zachodzą okoliczności wskazane w art. 145 § 1 p.p.s.a. skarga, zgodnie z art. 151 p.p.s.a., podlega oddaleniu.

Ponadto zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Przeprowadzona przez Sąd w niniejszej sprawie kontrola według powyższych kryteriów nie wykazała, aby zaskarżona decyzja została podjęta z naruszeniem przepisów prawa uzasadniającym uwzględnienie skargi.

Przedmiotem skargi jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Koszalinie utrzymująca w mocy decyzję Starosty K. wymierzającą skarżącemu karę pieniężną za zniszczenie drzew.

Wskazać zatem należy, że zgodnie z art. 87a ust. 2 u.o.p. prace w obrębie korony drzewa nie mogą prowadzić do usunięcia gałęzi w wymiarze przekraczającym 30% korony, która rozwinęła się w całym okresie rozwoju drzewa, chyba że mają na celu: 1) usunięcie gałęzi obumarłych lub nadłamanych; 2) utrzymywanie uformowanego kształtu korony drzewa; 3) wykonanie specjalistycznego zabiegu w celu przywróceniu statyki drzewa. Usunięcie gałęzi w wymiarze przekraczającym 50% korony, która rozwinęła się w całym okresie rozwoju drzewa, w celu innym niż określony w ust. 2, stanowi zniszczenie drzewa (ust. 5).

Delikty administracyjne, których zaistnienie obliguje organ administracji do wymierzenia kary pieniężnej zostały określone w art. 88 ust. 1 u.o.p. Dotyczy to m.in. zniszczenia drzewa lub krzewu. Zgodnie bowiem z art. 88 ust. 1 pkt 3 u.o.p. wójt, burmistrz albo prezydent miasta wymierza administracyjną karę pieniężną za zniszczenie drzewa lub krzewu. W odniesieniu do nieruchomości będących własnością gminy - z wyjątkiem nieruchomości będących w użytkowaniu wieczystym innego podmiotu - karę wymierza starosta (art. 90 ust. 1 u.o.p.).

Z brzmienia art. 88 ust. 2 u.o.p. wynika, że kara, o której mowa w ust. 1, jest nakładana na posiadacza nieruchomości, albo właściciela urządzeń, o których mowa w art. 49 § 1 Kodeksu cywilnego, albo na inny podmiot, jeżeli działał bez zgody posiadacza nieruchomości. Administracyjną karę pieniężną, o której mowa w art. 88 ust. 1 pkt 1-3, 5 i 6, ustala się w wysokości dwukrotnej opłaty za usunięcie drzewa lub krzewu, o której mowa w art. 84 ust. 1, a w przypadku, w którym usunięcie drzewa lub krzewu jest zwolnione z obowiązku uiszczenia opłaty, administracyjną karę pieniężną ustala się w wysokości takiej opłaty, która byłaby ponoszona, gdyby takiego zwolnienia nie było (art. 89 ust. 1 u.o.p.).

Z akt sprawy bezsprzecznie wynika, że działka nr [...], obręb D. stanowi własność Gminy K. oraz że Gmina K. nie miała wiedzy i nie wyrażała zgody na dokonanie jakichkolwiek zabiegów czy cięć w obrębie korony rzeczonych drzew. Bezsporne jest że skarżący zlecił przycięcie drzew podmiotowi trzeciemu, drzewa zostały ogłowione (usunięto gałęzie i konary w wymiarze 100% korony) i nie zachowały żywotności, drzewa są z gatunku brzoza brodawkowata, zaś obwody pni mierzonych na wysokości 130 cm wynoszą 109 cm i 124 cm. Sporna pozostaje kwestia wyłączenia odpowiedzialności skarżącego. Zdaniem skarżącego odpowiedzialność powinien ponosić podmiot, któremu prace zlecił. Ponadto organy powinny uwzględnić, że prace te miały na celu zmniejszenie zagrożenia bezpieczeństwa ludzi i mienia.

Wskazać zatem należy, że odpowiedzialność za zniszczenie drzewa będące deliktem administracyjnym ma charakter obiektywny. Wyłączną i wystarczającą podstawą nałożenia takiej kary administracyjnej, jest działanie bezprawne. Za przyjęciem wskazanego poglądu przemawia przede wszystkim to, że ani przepisy u.o.p., ani ogólne normy prawa administracyjnego nie pozwalają wyprowadzić innych przesłanek nałożenia kary za zniszczenie drzew niż bezprawność. Zobiektywizowana odpowiedzialność administracyjna, o której mowa w art. 88 ust. 1 u.o.p. oznacza, że wystarczające jest samo wystąpienie, tzw. bezprawia administracyjnego, a więc wykazanie związku przyczynowego między działaniem danego podmiotu, a zniszczeniem drzew, spowodowanego działaniem posiadacza danej nieruchomości. Skoro natomiast odpowiedzialność ta została zobiektywizowana, to dla jej oceny nie ma znaczenia, czy posiadacz nieruchomości dokonał cięć osobiście, czy też skorzystał w tym zakresie z usług innego podmiotu, zlecając mu dokonanie tej czynności. Bez znaczenia pozostają także pobudki i motywy, jakimi kieruje się podmiot wykonujący cięć lub zlecający ich dokonanie (podobnie por. wyroki NSA z dnia 26 lutego 2019 r., sygn. akt II OSK 907/17 oraz z dnia 22 lutego 2022 r., sygn. akt III OSK 798/21).

Przepis art. 88 ust. 1 pkt 3 u.o.p. nie może być też intepretowany w ten sposób, że podmiotem odpowiedzialnym administracyjnie jest zawsze podmiot fizycznie dokonujący wycinki czy też zniszczenia drzewa. Taka wykładnia prowadziłaby bowiem do sytuacji, że odpowiedzialna jest zawsze osoba fizyczna bądź podmiot dokonujący tej czynności. Tymczasem osobą odpowiedzialną w przypadku zlecenia wykonania takiej czynności jest podmiot zlecający. Na posiadaczu nieruchomości spoczywa bowiem ryzyko doboru wykonawcy prac wycinkowych, może on też tak skonstruować warunki umowy, aby zminimalizować ryzyko zagrożeń. Podkreślić należy, że sprawa nałożenia kary pieniężnej za zniszczenie drzew jest postępowaniem, którego celem jest ukaranie sprawcy nielegalnego czynu za popełnienie deliktu administracyjnego. Tym samym kara nakładana w tym postępowaniu jest karą nakładaną w związku z naruszeniem interesu publicznego, nie zaś w związku z naruszeniem interesu indywidualnego właściciela. Ewentualne roszczenie regresowe oraz skutki przekroczenia granic zlecenia, mogą być natomiast oceniane w ramach postępowania cywilnego, toczącego się przed sądem powszechnym, jednak okoliczności te pozostają bez wpływu na wskazanie podmiotu odpowiedzialnego za zniszczenie drzew na gruncie postępowania administracyjnego, którym jest właściciel działek bądź posiadacz nieruchomości, na których dokonano cięć drzew - zlecający wykonanie cięć drzew (por. wyrok NSA z dnia 28 kwietnia 2020 r., sygn. akt II OSK 1692/19).

W rozpatrywanej sprawie mamy do czynienia z analogiczną sytuacją, w której fizycznego zniszczenia dokonał wykonawca zamówienia, działający na zlecenie skarżącego. Słusznie uznały organy obu instancji, że w przypadku powierzenia wykonania prac osobie trzeciej to na skarżącym spoczywał obowiązek przeprowadzenia prac w sposób zgodny z ograniczeniami wynikającymi z przepisów u.o.p. Konieczność czy zasadność przeprowadzenia cieć sanitarnych nie oznacza, że drzewo w wyniku tychże cięć może zostać uszkodzone lub zniszczone. Skarżący powinien był zadbać o to, aby upewnić się czy wykonawca prac jest świadomy ograniczeń określonych w przepisach u.o.p. i ewentualnie poinstruować go o dopuszczalnym zakresie prac wykonywanych w obrębie drzew. Zakres prac powinien być udokumentowany w taki sposób aby w przypadku ewentualnego sporu nie było wątpliwości w tej kwestii. Brak wiedzy skarżącego w zakresie obowiązujących przepisów nie zwalnia go z odpowiedzialności. W tym miejscu wskazać należy, iż wbrew stanowisku skarżącego, z powszechnie dostępnych informacji w internecie wynika, że P. S. prowadzący działalność gospodarczą pod nazwą P. P. S. nie jest podmiotem profesjonalnie zajmującym się pielęgnacją drzew lecz świadczy usługi w zakresie prac na wysokościach z wykorzystaniem dźwigów i podnośników. Konsekwencją zaniedbania skarżącego należytego udokumentowania wytycznych dla wykonawcy jest brak podstaw do uznania, że wykonawca przekroczył zakres zlecenia i to na ten podmiot należałoby nałożyć administracyjną karę za zniszczenie drzewa.

W ocenie Sądu słusznie również uznały organy, że w sprawie nie wystąpił stan wyższej konieczności, który powoduje, że nie wymierza się administracyjnej kary pieniężnej. Z działaniem siły wyższej, a co za tym idzie, wystąpieniem stanu wyższej konieczności mamy do czynienia wówczas, gdy będzie ona spowodowana działaniem czynników obiektywnych, których w normalnym stanie nie da się przewidzieć, a wartość chronionego dobra musi być wyższa od tego, które ma ulec zniszczeniu (w tym przypadku drzewa). Stan wyższej konieczności, o którym mowa w art. 89 ust. 7 u.o.p. uzasadniający natychmiastowe usunięcie albo zniszczenie drzewa lub krzewu albo uszkodzenie drzewa i zwalniający z obowiązku poniesienia administracyjnej kary pieniężnej, musi być stanem nagłym i stwarzającym na tyle poważne zagrożenie dla dóbr prawnych o wyższej wartości niż drzewa lub krzewy (np. życie lub zdrowie ludzkie), że nie można oczekiwać na przybycie uprawnionych służb lub na uzyskanie odpowiedniego zezwolenia właściwego organu (por. wyroki NSA: z dnia 20 lipca 2023 r., sygn. akt III OSK 2673/21; z dnia 24 stycznia 2020 r., sygn. akt II OSK 4004/19; z dnia 8 października 2019 r., sygn. akt II OSK 2752/17).

W trakcie prowadzonego postępowania administracyjnego nie potwierdzono, nie znaleziono dowodów, aby w dniu ogłowienia drzewa stwarzały jakiekolwiek zagrożenie, w szczególności by były niebezpiecznie pochylone w stronę zabudowań czy też były w bardzo złym stanie fitosanitarnym. Nie wystarczą w tym względzie gołosłowne twierdzenia skarżącego. Stan wyższej konieczności musi wynikać z obiektywnych, dających się zweryfikować okoliczności, a nie subiektywnego przeświadczenia skarżącego. Okoliczność, że dwa lata wcześniej spadła gałąź z jednego drzewa i uszkodziła dach budynku nie uzasadnia całkowitego usunięcia korony dwóch drzew, prowadzącego do ich obumarcia. Podkreślić przy tym należy, że w sytuacji gdy strona z danego stanu wywodzi dla siebie określone skutki prawne, to powinna z własnej inicjatywy przedstawiać konkretne okoliczności oraz ewentualne dowody uzasadniające swoje twierdzenia. Skarżący nie wykazał aby w przedmiotowej sprawie zaistniała nagła, niespodziewana, niedająca się przewidzieć sytuacja, w której zniszczenie drzew było jedyną możliwością usunięcia bezpośredniego niebezpieczeństwa grożącego zdrowiu i życiu czy też mieniu.

Wskazać ponadto należy, że również zobowiązanie się do dokonania tzw. nasadzeń zastępczych nie powoduje odstąpienia od wymierzenia kary w związku z dokonanym zniszczeniem drzew.

Zdaniem Sądu w sprawie nie mają zastosowania przepisy działu IVA k.p.a. dotyczącego administracyjnych kar pieniężnych, a w szczególności art. 189a § 1 i § 2 k.p.a. przewidujące odstąpienie od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej, przy uwzględnieniu szczególnych okoliczności wskazujących na znikomą wagę naruszenia, która jest przesłanką wydania decyzji na podstawie art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. i odstąpienie od nałożenia kary, poprzestając na pouczeniu. Sąd podziela pogląd wyrażony przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 23 września 2020 r., sygn. II OSK 1111/20, że dyrektywy wymiaru kar administracyjnych przewidziane w k.p.a. nie znajdą zastosowania w przypadku kar nakładanych decyzjami związanymi, czyli takich, w stosunku do których ustawodawca nakazuje stosować pewien jednoznaczny mechanizm wyliczania. Takimi karami są kary pieniężne wymierzane na podstawie art. 88 u.o.p. W przypadku administracyjnych kar pieniężnych przewidzianych w u.o.p., jest bowiem mowa o sankcji pieniężnej przewidzianej w ustawie, nakładanej, w drodze decyzji administracyjnej, m.in. za zniszczenie drzewa lub krzewu. Decyzja o wymierzeniu kary pieniężnej jest decyzją związaną, co oznacza, że w przypadku stwierdzenia zniszczenia drzewa lub krzewu na właściwym organie spoczywa obowiązek wymierzenia kary pieniężnej niezależnie od motywów jakimi kierował się niszczący drzewo. Odpowiedzialność ta ma charakter zobiektywizowany, a ustawową przesłanką nałożenia kary pieniężnej jest zniszczenie drzewa lub krzewu. Dla powstania odpowiedzialności z tego tytułu niezbędne jest jedynie wykazanie zaistnienia określonych w tym przepisie znamion działania przez sprawcę tego deliktu administracyjnego.

Ponadto w myśl art. 89 ust. 6 u.o.p. w przypadku usunięcia drzewa lub krzewu obumarłego albo nierokującego szansy na przeżycie, złomu lub wywrotu, wysokość administracyjnej kary pieniężnej obniża się o 50%. Zgodnie z art. 89 ust. 7 u.o.p., przypadku usunięcia albo zniszczenia drzewa lub krzewu, albo uszkodzenia drzewa w okolicznościach uzasadnionych stanem wyższej konieczności, nie wymierza się administracyjnej kary pieniężnej. Stosownie do art. 89 ust. 9 i ust. 10 u.o.p. należność z tytułu administracyjnej kary pieniężnej przedawnia się po upływie 5 lat od końca roku, w którym upłynął termin płatności oraz nie wszczyna się postępowania w sprawie wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej, a postępowanie wszczęte w tej sprawie umarza się, jeżeli od końca roku, w którym usunięto lub zniszczono drzewo lub krzew albo uszkodzono drzewo, upłynęło 5 lat. W art. 89 ust. 11 u.o.p. wprowadzono możliwość umorzenia części wymierzonej kary. W związku z powyższym stwierdzić należy, że skoro u.o.p. reguluje kwestię przedawnienia oraz możliwość odstąpienia od wymierzania kary lub umorzenia wymierzonej kary - to nie będą miały zastosowania przepisy k.p.a. normujące tą materię - w tym art. 189e, art. 189f i art. 189g, w myśl zasady lex specialis derogat legi generali.

Niemniej jednak organ I instancji, zgodnie z wytycznymi Kolegium, a za nim organ odwoławczy rozważyły możliwość zastosowania tych przepisów.

Odnosząc się do przywoływanego przez skarżącego wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 1 lipca 2014 r., sygn. akt SK 6/12, wskazać należy, iż w wyroku tym Trybunał orzekł, że art. 88 ust. 1 pkt 2 i art. 89 ust. 1 u.o.p. przez to, że przewidują obowiązek nałożenia przez właściwy organ samorządu terytorialnego administracyjnej kary pieniężnej za usunięcie bez wymaganego zezwolenia lub zniszczenie przez posiadacza nieruchomości drzewa lub krzewu, w sztywno określonej wysokości, bez względu na okoliczności tego czynu, są niezgodne z art. 64 ust. 1 i 3 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. W związku z tym w dniu 25 czerwca 2015 r. została uchwalona ustawa o zmianie ustawy o samorządzie gminnym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2015 r., poz. 1045), zawierająca m.in. nowe, obszerne unormowanie kwestii zezwoleń na usunięcie drzew lub krzewów oraz kar za ich usunięcie bez wymaganego zezwolenia, zastępujące także przepisy ustawy o ochronie przyrody uznane przez Trybunał Konstytucyjny za niekonstytucyjne. Podstawowym celem tej nowelizacji było m.in. obniżenie wysokości opłat za usunięcie drzew lub krzewów, jak i kar pieniężnych z tym związanych, a także wprowadzenie możliwości odstąpienia od wymierzania kary lub jej umorzenia. Znowelizowane przepisy u.o.p. obowiązują od 28 sierpnia 2015 r.

W ocenie Sądu, organy obu instancji nie naruszyły przepisów prawa materialnego, ani procesowego w stopniu uzasadniającym uchylenie wydanych decyzji. Organy dokonały zebrania pełnego materiału dowodowego, dokonały jego oceny i wywiodły z niego logiczne wnioski. Wydane decyzje zawierały uzasadnienie faktyczne i prawne. Okoliczność, że skarżący nie akceptuje stanowiska organów, nie świadczy o naruszeniu przez nie przepisów postępowania.

Mając na uwadze powyższe, Sąd uznał skargę za nieuzasadnioną i na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł o jej oddaleniu.

Orzeczenia sądów administracyjnych przywołane w uzasadnieniu wyroku są dostępne w Internecie na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl.