Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 538/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2024-01-17 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję w części
Powołane przepisy: article: art. 48
journal: Dz.U. 2016 poz 290
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Magdalena Dobek - Rak Sędziowie: Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz Asesor WSA Justyna Dudek – Sienkiewicz (spr.) Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Joanna Mierzejewska po rozpoznaniu w dniu 17 stycznia 2024 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi D. K i R. K. na decyzję Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku z dnia 20 kwietnia 2023 r. nr WOP.7721.134.2022 MH w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego 1. uchyla zaskarżoną decyzję w części dotyczącej jej uzasadnienia w zakresie zakwalifikowania będącego przedmiotem postępowania obiektu budowlanego jako budynku, 2. odstępuje od zasądzenia od Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku na rzecz strony skarżącej zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

D. K. i R. K. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na decyzję Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku z dnia 20 kwietnia 2023 r. nr WOP.7721.134.2022.MH w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego.

Podstawą rozstrzygnięcia był następujący stan faktyczny.

W trakcie kontroli przeprowadzonej w dniu 10 października 2016r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Kartuzach ustalił, że na terenie działki nr [...] w miejscowości Borzestowska Huta, gmina Chmielno, stanowiącej własność D. K. i R. K., zlokalizowana została przyczepa kempingowa pełniąca funkcję obiektu rekreacji indywidualnej o wymiarach zabudowy wynoszących 11,01m x 3,05m z zadaszonym tarasem o wymiarach 7,00m x 2,90m. Przedmiotowa przyczepa kempingowa pełniąca funkcję obiektu rekreacji indywidualnej jest parterowa, unieruchomiona, nietrwale związana z gruntem, została wsparta na bloczkach betonowych a w części na trylinkach oraz kołach. Do przyczepy kempingowej doprowadzono instalację elektryczną oraz wodną, natomiast ścieki odprowadzane są do zbiornika na ścieki. Inwestorem robót był R. K., przyczepa została posadowiona w 2010r., roboty zostały w całości zakończone. Na wykonanie robót inwestor nie uzyskał ani pozwolenia na budowę ani nie dokonał zgłoszenia.

Pismem z dnia 22 marca 2017r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Kartuzach zawiadomił strony o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie.

Następnie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Kartuzach postanowieniem z dnia 15 maja 2017r. na podstawie art. 48 ust. 2 i ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2016 r., poz. 290):

wstrzymał R.K. prowadzenie robót budowlanych na terenie działki nr [..] w miejscowości Borzestowska Huta, gm. Chmielno, przy budowie przyczepy kempingowej pełniącej funkcję obiektu rekreacji indywidualnej z zadaszonym tarasem wraz ze zbiornikiem na ścieki,

nałożył na R. K. obowiązek wykonania i przedłożenia, w terminie do dnia 30 listopada 2017r., określonych dokumentów, tj. decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, czterech egzemplarzy projektu budowlanego, oświadczenia pod rygorem odpowiedzialności karnej o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

W uzasadnieniu postanowienia organ wskazał, że na budowę przyczepy kempingowej pełniącej funkcję obiektu rekreacji indywidualnej nietrwale związanej z gruntem z zadaszonym tarasem wymagane było pozwolenie na budowę, którego inwestor nie pozyskał, niemniej obecnie istnieje możliwość legalizacji tego obiektu budowlanego po spełnieniu wymagań określonych w ustawie.

Na wniosek inwestora organ I instancji wyznaczył nowy termin wykonania ww. obowiązków do dnia 31 grudnia 2018r.

Następnie, z uwagi na fakt, że dla terenu działki nr [...] w miejscowości Borzestowska Huta, gm. Chmielno uchwalono plan zagospodarowania przestrzennego zatwierdzony uchwałą Rady Gminy Chmielno nr XXXIV/345/2018 z dnia 27 czerwca 2018r. (DZ. Urz. Woj. Pom. Poz. 3120 z dnia 01.08.2018r.), PINB postanowieniem z dnia 21 stycznia 2020r. zmienił swoje pierwotne postanowienie, w taki sposób, że zamiast decyzji o warunkach zabudowy nakazał przedłożenie zaświadczenia wydanego przez Wójta Gminy Chmielno o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

W związku z kolejnym wnioskiem D. K. i R. K. z dnia 23 marca 2020r. o przedłużenie terminu, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Kartuzach postanowieniem z dnia 9 kwietnia 2020r. ponownie zmienił termin do przedłożenia dokumentów do dnia 31 grudnia 2021r.

Wobec nieprzedłożenia wymaganych dokumentów, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Kartuzach decyzją nr PINB/70035/50/2017/2022/MP z dnia 20 czerwca 2022r. nakazał R. K. rozbiórkę samowolnie wybudowanej w 2010r. przyczepy kempingowej pełniącej funkcję obiektu rekreacji indywidualnej o wymiarach zabudowy wynoszących 11,01m x 3,05m z zadaszonym tarasem o wymiarach 7,00m x 2,90m wraz ze zbiornikiem na ścieki na terenie działki nr [..] w miejscowości Borzestowska Huta, gm. Chmielno.

Od powyższej decyzji odwołanie złożyła D. K. Oświadczyła, że nie wyraża zgody na rozbiórkę przyczepy. Zarzuciła, że została pominięta przez organ I instancji w postępowaniu jako współinwestorka, przez co organ nie wezwał jej do przedłożenia wymaganych dokumentów, uniemożliwiając jej tym samym dokonanie legalizacji samowoli budowlanej.

Opisaną na wstępie decyzją z dnia 20 kwietnia 2023 r. Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Gdańsku (WINB) utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu organ wskazał, że postępowanie w sprawie toczyło się na podstawie art. 48 ustawy Prawo budowlane w brzmieniu obowiązującym przed dniem 19 września 2020 r.

Ponieważ przedmiotowy obiekt rekreacji indywidualnej został posadowiony w 2010r., oceny jego legalności należy dokonać na podstawie przepisów obowiązujących w czasie jego budowy. Obowiązujący wówczas art. 29 ustawy Prawo budowlane nie wymieniał jako obiektu zwolnionego z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę -obiektu rekreacji indywidualnej. Zatem jego budowa wymagała uzyskania pozwolenia na budowę, której inwestor nie posiadał.

Następnie organ przytoczył art. 29 ust. 1 pkt 2a ustawy Prawo budowlane obowiązujący w dacie wszczęcia postępowania, tj. w 2017 r., w myśl którego pozwolenia na budowę nie wymaga budowa wolno stojących parterowych budynków rekreacji indywidualnej, rozumianych jako budynki przeznaczone do okresowego wypoczynku, o powierzchni zabudowy do 35m2, przy czym łączna liczba tych obiektów na działce nie może przekraczać jednego na każde 500 m2 powierzchni działki. Z kolei z art. 29 ust. 1 pkt 16 ustawy Prawo budowlane, w brzemieniu obowiązującym po dniu 19 września 2020 r. wynika, że nie wymaga decyzji o pozwoleniu na budowę, natomiast wymaga zgłoszenia, o którym mowa w art. 30, budowa: wolno stojących parterowych budynków rekreacji indywidualnej rozumianych jako budynki przeznaczone do okresowego wypoczynku, o powierzchni zabudowy do 35m2, przy czym liczba tych obiektów na działce nie może przekraczać jednego na każde 500m2 powierzchni działki. Od dnia 3 stycznia 2022r. zmianie uległo brzmienie tego przepisu w ten sposób, że nie wymaga decyzji o pozwoleniu na budowę, natomiast wymaga zgłoszenia, o którym mowa w art. 30, budowa: wolno stojących parterowych budynków rekreacji indywidualnej rozumianych jako budynki przeznaczone do okresowego wypoczynku, o powierzchni zabudowy:

do 35m2,

powyżej 35m2, ale nie więcej niż 70m2, przy rozpiętości elementów konstrukcyjnych do 6m i wysięgu wsporników do 2m,

przy czym liczba tych obiektów na działce nie może przekraczać jednego na każde 500m2 powierzchni działki.

Odnosząc powyższe regulacje do niniejszej sprawy organ stwierdził, że gdyby taras przylegający do przyczepy był z nią konstrukcyjnie związany, powierzchnia zabudowy wynosiłaby ok. 53,9 m2, w związku z czym mając na uwadze art. 29 ust. 1 pkt 16 Prawa budowlanego, ww. obiekt zasadniczy mający 33,58m2 ze względu na swoją powierzchnię wymagałby obecnie zgłoszenia. Pozostaje to jednak bez wpływu na prowadzone na podstawie przepisów art. 48 Prawa budowlanego postępowanie, bowiem w trakcie przeprowadzonych w dniu 12 marca 2023r. dodatkowych oględzin stwierdzono, że zadaszony taras nie jest konstrukcyjnie powiązany z przyczepą. Niemniej jednak ponieważ stanowią całość funkcjonalno-użytkową, należy je traktować jako inny budynek (pełniący funkcję letniskową) niewymieniony w przepisach art. 29-31 Prawa budowlanego, a zatem wymagający pozwolenia na budowę (zgodnie z art. 28 ust 1 Prawa budowlanego).

Zdaniem organu odwoławczego, przedmiotowy obiekt budowlany należy uznać za budynek. W orzecznictwie sądowo administracyjnym ugruntowany jest pogląd, że cecha trwałego związania z gruntem jako jedna z cech budynku zidentyfikowanego w art. 3 pkt 2 Prawa budowalnego sprowadza się do posadowienia budynku na tyle trwale, aby zapewnić mu stabilność i możliwość przeciwdziałania czynnikom zewnętrznym, mogącym go zniszczyć lub spowodować przesunięcie czy przemieszczenie w inne miejsce. Bez znaczenia jest rodzaj zastosowanego fundamentu: bloczki betonowe czy też fundament wylewany lub murowany. Trwałe związanie z gruntem to po prostu posadowienie obiektu stabilnie, tak że opiera się on czynnikom zewnętrznym np. atmosferycznym. Fundament ma zapewnić trwałość konstrukcji i uniemożliwić jej przesunięcie (wyrok NSA z 18 stycznia 2023r. sygn. akt II OSK 2605/21). Fundament jest natomiast elementem konstrukcyjnym, którego zadaniem jest przenoszenie obciążeń na grunt. Może być wykonany z różnych materiałów. Parametry fundamentu oraz głębokość jego posadowienia w gruncie zależą od wielkości przenoszonych obciążeń, które z kolei zależą od wielkości i rodzaju konstrukcji (wyrok NSA z 25 marca 2011r. II OSK 547/10). Tym samym WINB uznał, że rozpatrywany obiekt posadowiony na bloczkach betonowych i pełniący funkcję rekreacji indywidualnej jest trwale związany z gruntem, co oznacza konieczność zakwalifikowania go jako budynku.

W orzecznictwie sądowo administracyjnym ugruntowany jest pogląd, że cecha trwałego związania z gruntem jako jedna z cech budynku według art. 3 pkt 2 ustawy Prawo budowlane sprowadza się do posadowienia budynku na tyle trwale, aby zapewnić mu stabilność i możliwość przeciwdziałania czynnikom zewnętrznym, mogącym go zniszczyć lub spowodować przesunięcie czy przemieszczenie w inne miejsce. Fundament jest natomiast elementem konstrukcyjnym, którego zadaniem jest przenoszenie obciążeń na grunt. Może być wykonany z różnych materiałów budowlanych. Parametry fundamentu oraz głębokość jego posadowienia w gruncie zależą od wielkości przenoszonych obciążeń, które z kolei zależą od wielkości rodzaju konstrukcji (wyrok NSA z 25 marca 2011r. II OSK 547/10).

Z protokołu z oględzin jak też zdjęć załączonych do akt sprawy wyraźnie wynika, że przedmiotowy obiekt budowlany jest trwale związany z gruntem i posiada fundamenty (w postaci bloczków betonowych, które zostały zakotwione w gruncie), jest wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych i posiada dach. W istocie jest to budynek letniskowy, którego budowa, w świetle ww. przepisów, wymagała pozwolenia na budowę.

Mając zatem powyższe na uwadze, organ nadzoru budowlanego zobligowany był do przeprowadzenia trybu legalizacyjnego, na podstawie art. 48 Prawa budowlanego. Wobec faktu, że inwestor R. K. nie przedłożył żadnych dokumentów, o których mowa w postanowieniu z dnia 15 maja 2017 r. w terminie, który ostatecznie upłynął w dniu 31 grudnia 2021 r., zasadne było orzeczenie rozbiórki.

Zdaniem WINB, nałożenie nakazu rozbiórki na R. K., jest prawidłowe. W toku postępowania organ I instancji ustalił bowiem, że jest on inwestorem przedmiotowego obiektu. Powyższe ustalenia organ I instancji dokonał w trakcie czynności kontrolnych. W toku całego postępowania D. K. nie podważała powyższych ustaleń, tj. nie zgłaszała, że to ona jest inwestorem przedmiotowej inwestycji, ponadto razem z R. K. składała wnioski, m.in. z dnia 23 marca 2020r. o przedłużenie terminu na przedłożenia dokumentów. Ponadto D.K. nie wniosła zażalenia na doręczone jej postanowienie z dnia 15 maja 2017r. o wstrzymaniu robót budowlanych przy budowie przedmiotowego obiektu budowlanego, w którym było wskazane, że inwestorem jest R. K. i na niego były nałożone określone obowiązki. Zatem na ówczesnym etapie postępowania nie podważała, że inwestorem jest R. K.

D. K. i R. K. w skardze wniesionej do tutejszego Sądu na powyższą decyzję zarzucili naruszenie:

1. art. 48 ust. 1 ustawy Prawo budowlane poprzez nietrafne przyjęcie, że przepis ten należy zastosować w niniejszym postępowaniu,

2. art. 3 punkt 1 w zw. z art. 29 ust. 1 pkt 2a i pkt 16 ustawy Prawo budowlane poprzez bezzasadne uznanie, że przyczepa kampingowa posadowiona na nieruchomości skarżących stanowi obiekt budowlany, a także bezzasadne przyjęcie, że taras jest konstrukcyjnie związany z przyczepą kempingową,

3. art. 6 k.p.a oraz art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a., 107 § 3 k.p.a., poprzez niewyjaśnienie wszystkich istotnych dla wyjaśnienia sprawy okoliczności stanu faktycznego oraz niewyczerpujące zebranie i błędną ocenę całości materiału dowodowego, przez co wydano decyzję.

4. art. 8 k.p.a. oraz art. 12 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a., poprzez nieprzyczynienie się przez organ do starannego i zgodnego z przepisami prawa prowadzenia postępowania, wyjaśnienia sprawy oraz nienależyte uzasadnienie wydanej decyzji, które nie wyjaśnia stronie w sposób należyty ostatecznego rozstrzygnięcia sprawy.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skarżący podnieśli, że w ich ocenie przyczepa nie jest obiektem budowlanym ani domkiem kempingowym. Nie jest wbrew twierdzeniom organu trwale związana z gruntem, nie posiada przegród budowlanych wydzielających z przestrzeni, nie posiada fundamentów. Jest jedynie tymczasowo unieruchomiona za pomocą bloczków fundamentowych, jednak ciągle wsparta jest na własnych kołach. Mobilność tej przyczepy wyklucza przyjęcie, że stanowi ona obiekt budowlany oraz że powstała w wyniku prac budowlanych, dlatego niemożliwe było wykonanie obowiązków nałożonych przez organ w postanowieniu wstrzymującym prace budowlane.

Nadto przyczepa nie jest związana z gruntem trwale, gdyż możliwe jest odłączenie jej od bloczków i przeniesienie w inne miejsce bez pozbawienia przyczepy jej technicznych możliwości i użytkowej funkcjonalności. Wbrew twierdzeniu organu teoretycznie możliwe będzie dalsze korzystanie z przyczepy w innym miejscu.

Skarżący kwestionują także uznanie, że przyczepa holenderska oraz taras z zadaszeniem winny być uznane za całość ze względu na konstrukcyjne połączenie (opierzenie przykręcone śrubami). Według skarżących wspomniana przyczepa ma charakter niezależny od tarasu, a zadaszenie służy tylko ochronie przyczepy przed opadami atmosferycznymi. Nie stanowi ono elementu jednego obiektu budowlanego.

W odpowiedzi na skargę Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Gdańsku wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację sformułowaną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity Dz.U. z 2022 r., poz. 2492 ze zm.) i art. 3 § 1 i § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz.U. z 2023 r., poz. 1634) – zwanej dalej p.p.s.a., sądowa kontrola legalności polega na badaniu zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Kontrola ta polega na zbadaniu, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu istotnie wpływającym na wynik sprawy. Przy czym stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy co do zasady nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze - w granicach sprawy, wyznaczonych rodzajem i treścią zaskarżonego aktu. Ponadto zgodnie z art. 135 p.p.s.a., Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.

Kontrola legalności przeprowadzona przez Sąd w niniejszej sprawie w tak zakreślonych granicach kognicji doprowadziła do wniosku, że zaskarżona decyzja, mimo częściowo błędnego uzasadnienia, jest prawidłowa.

Jak wynika z ustalonego stanu faktycznego, na terenie działki nr [...] w miejscowości Borzestowska Huta, gmina Chmielno, stanowiącej własność D. K. i R. K. zlokalizowana została przyczepa kempingowa pełniąca funkcję obiektu rekreacji indywidualnej o wymiarach zabudowy wynoszących 11,01m x 3,05m z zadaszonym tarasem o wymiarach 7,00m x 2,90m. Przedmiotowa przyczepa kempingowa jest unieruchomiona, została wsparta na bloczkach betonowych a w części na trylinkach oraz kołach. Do przyczepy kempingowej doprowadzono instalację elektryczną oraz wodną, natomiast ścieki odprowadzane są do zbiornika na ścieki. Inwestorem robót był R. K., przyczepa została posadowiona w 2010r., roboty zostały w całości zakończone.

Organy zgodnie stoją na stanowisku, że posadowienie na działce skarżących przyczepy kempingowej, wymagało uprzedniego uzyskania pozwolenia na budowę, choć różnią się co do kwalifikacji tego obiektu – organ I instancji uznaje go za obiekt pełniący funkcję rekreacyjną nietrwale związany z gruntem, a organ odwoławczy za budynek. Zdaniem skarżących z kolei przedmiotowa przyczepa nie jest w ogóle obiektem budowlanym.

Rozstrzygając zaistniały spór w pierwszej kolejności wskazać należy, że materialnoprawną podstawą obu zaskarżonych decyzji stanowił przepisy art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity Dz.U. z 2020 r., poz. 1333 ze zm.), w brzmieniu obowiązującym przed wejściem w życie w dniu 19 września 2020 r. ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2020 r., poz. 471), ze względu na art. 25, który nakazuje stosować przepisy dotychczasowe do spraw wszczętych i niezakończonych do dnia wejścia w życie noweli. Niniejsze postępowanie administracyjne wszczęte zostało w 2017 r.

Przepis art. 48 ustawy Prawo budowlane dotyczy sytuacji, gdy mamy do czynienia z samowolą budowlaną, tj. istnieniem obiektu będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę, bez wymaganego zgłoszenia dotyczącego budowy, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1a, 2b i 19a albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia. Jeżeli budowa, o której mowa w art. 48 ustawy, jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego oraz nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem, organ nadzoru budowlanego wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych (art. 48 ust. 2 zdanie pierwsze), a w postanowieniu tym m.in. nakłada obowiązek przedstawienia, w wyznaczonym terminie: 1) zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego; 2) dokumentów, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 1, 2 i 4 oraz ust. 3; do projektu architektoniczno-budowlanego nie stosuje się przepisu art. 20 ust. 3 pkt 2 (art. 48 ust. 3 ustawy). Postawa inwestora i zastosowanie się przez niego do nałożonych obowiązków bądź też ich niewykonanie mogą odpowiednio prowadzić do zalegalizowania przez organ samowoli (sanacji sprzecznego z prawem stanu faktycznego) poprzez zatwierdzenie projektu budowlanego i pozwolenie na wznowienie robót budowlanych lub zatwierdzenie projektu budowlanego, jeżeli budowa została zakończona (art. 48 ust. 5 w zw. z art. 49 ust. 4 pkt 1 i 2) bądź do orzeczenia rozbiórki (art. 48 ust. 4).

W niniejszej sprawie postanowieniem z dnia 15 maja 2017 r., wydanym na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 ww. ustawy, zobowiązano inwestora, R. K., do przedłożenia określonych dokumentów. Wobec niewykonania tego obowiązku, stosownie do art. 48 ust. 4 ustawy Prawo budowlane, decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Kartuzach z dnia 20 czerwca 2020 r., utrzymaną w mocy zaskarżoną decyzją Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku z dnia 20 kwietnia 2023 r., orzeczony został nakaz rozbiórki.

Zasadnicze znaczenie w sprawie ma zatem to, czy na posadowienie przedmiotowej przyczepy kempingowej wymagane było pozwolenie na budowę, odpowiedź na to pytanie determinuje bowiem legalność prowadzonego w oparciu o art. 48 ustawy Prawo budowlane postępowania.

Wbrew stanowisku strony skarżącej, przedmiotowa przyczepa kempingowa, posadowiona na działce na [..] w miejscowości Borzystowska Huta, gm. Chmielno, jest obiektem budowlanym w rozumieniu przepisów ustawy Prawo budowlane.

Art. 3 pkt 1 Prawa budowlanego definiuje obiekt budowlany jako budynek, budowlę bądź obiekt małej architektury, wraz z instalacjami zapewniającymi możliwość jego użytkowania zgodnie z przeznaczeniem, wzniesiony z użyciem wyrobów budowlanych. Ustawowe definicje poszczególnych kategorii obiektów zawarte są odpowiednio w art. 3 pkt 2, 3 i 4 Prawa budowlanego. Przez budynek należy rozumieć obiekt budowlany, który jest trwale związany z gruntem, wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych oraz posiada fundamenty i dach (pkt 2), przez budowlę - każdy obiekt budowlany niebędący budynkiem lub obiektem małej architektury, jak: obiekty liniowe, lotniska, mosty, wiadukty, estakady, tunele, przepusty, sieci techniczne, wolno stojące maszty antenowe, wolno stojące trwale związane z gruntem tablice reklamowe i urządzenia reklamowe, budowle ziemne, obronne (fortyfikacje), ochronne, hydrotechniczne, zbiorniki, wolno stojące instalacje przemysłowe lub urządzenia techniczne, oczyszczalnie ścieków, składowiska odpadów, stacje uzdatniania wody, konstrukcje oporowe, nadziemne i podziemne przejścia dla pieszych, sieci uzbrojenia terenu, budowle sportowe, cmentarze, pomniki, a także części budowlane urządzeń technicznych (kotłów, pieców przemysłowych, elektrowni jądrowych, elektrowni wiatrowych, morskich turbin wiatrowych i innych urządzeń) oraz fundamenty pod maszyny i urządzenia, jako odrębne pod względem technicznym części przedmiotów składających się na całość użytkową (pkt 3), zaś przez obiekt małej architektury - niewielkie obiekty, a w szczególności: a) kultu religijnego, jak: kapliczki, krzyże przydrożne, figury, b) posągi, wodotryski i inne obiekty architektury ogrodowej, c) użytkowe służące rekreacji codziennej i utrzymaniu porządku, jak: piaskownice, huśtawki, drabinki, śmietniki (pkt 4).

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przesądzono już, że ustawione na gruncie przyczepy kempingowe, niespełniające w danej chwili swojej pierwotnej funkcji transportowo - komunikacyjnej, stanowią obiekty budowlane (zob. wyrok NSA z dnia 24 maja 2012 r., sygn. akt II OSK 384/11). Jeżeli przyczepa kempingowa została ustawiona na działce i nie została także dopuszczona do ruchu drogowego a ponadto została do niej doprowadzona energia elektryczna jak i nad nią wybudowane zostało zadaszenie, zaś obok jest taras, na który prowadzi bezpośrednio wyjście z przyczepy kempingowej, oznacza to, że jest to obiekt budowlany służący celom rekreacyjno – wypoczynkowym (zob. wyrok NSA z dnia 13 stycznia 2009 r., sygn. akt II OSK 1774/07). Dodatkowo sam fakt przystosowania przyczepy do poruszania się po drogach nie dyskwalifikuje przyczepy od bycia obiektem budowlanym (zob. wyrok NSA z 10 września 2019 r. II OSK 1941/17). Przesądzające zatem dla kwalifikacji obiektów typu "przyczepa kempingowa" jako obiektów budowlanych jest ich faktyczne wykorzystanie jako obiektu budowlanego, a nie pojazdu.

Materiał dowodowy nie dawał również podstaw do zakwalifikowania tarasu przylegającego do domku holenderskiego jako odrębnego obiektu. Ze zdjęć załączonych do protokołu oględzin wynika, że zadaszenie nad tarasem ma związek z domkiem, jest ogrodzone ze wszystkich stron i pokryte dachem wspartym na słupach drewnianych, opartych na podłodze tarasu, stanowiąc przedłużenie obiektu rekreacyjnego ściśle z nim związane. Taki taras wraz z zadaszeniem przy domu nie stanowi wiaty wolnostojącej (zob. wyrok NSA z dnia 21 maja 2020 r., II OSK 880/20).

Przechodząc do kolejnej kwestii, jaką jest odpowiedź na pytanie, z jakiego rodzaju obiektem budowlanym mamy do czynienia, Sąd stwierdził, że wbrew stanowisku organu odwoławczego, domek holenderski nie spełnia definicji budynku, nie posiada bowiem fundamentów. Zgodnie z art. 3 pkt 2 Prawa budowlanego, którego brzmienie na przestrzeni lat nie uległo zmianie, przez budynek należy rozumieć taki obiekt budowlany, który jest trwale związany z gruntem, wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych oraz posiada fundamenty i dach. Z definicji legalnej pojęcia budynku wyraźnie wynika, że zasadniczymi jego determinantami są: ściany, dach i fundamenty, których istnienie w efekcie prowadzi do trwałego związania z gruntem obiektu. Związanie z gruntem jest więc konsekwencją zastosowania fundamentów, nie zaś cechą samą w sobie. Najbardziej powszechnym sposobem trwałego związania obiektu budowlanego z gruntem jest zagłębienie go w ziemi poprzez wykonanie fundamentów (tak: NSA w wyroku z dnia 26 maja 2021 r. sygn. akt II OSK 2344/19). Podkreślić trzeba, że zarówno Prawo budowlane jak i żadna inna ustawa nie zawierają definicji fundamentu, dlatego też, w celu przesądzenia czy w sprawie mamy z takowym do czynienia, należy określić podstawową cechę lub cechy go charakteryzujące w oparciu o zakres semantyczny tego pojęcia, jaki ma ono w języku potocznym. Zgodnie z encyklopedyczną definicją przez pojęcie "fundamentów" należy rozumieć "osadzoną w gruncie dolną część budowli lub podstawę konstrukcji (np. maszyny)", fundamenty mogą być różne, np. "stopowe - pod słupy, ławowe - pod ściany, płytowe - pod całe obiekty, na gruntach o niedostatecznej nośności fundamenty opiera się na palach, studniach, kesonach" (Encyklopedia Popularna PWN, Warszawa 1982, s. 223). W świetle powyższej definicji fundamentem będzie "osadzona w ziemi dolna część budynku". Fundament jest elementem konstrukcyjnym budynku, który zapewnia jego stabilność i trwałość (istotą budynku jest m.in. to, że niezmiennie znajduje się w tym samym miejscu) i przenosi ciężar budynku na grunt. Zdaniem Sądu ułożone na ziemi bloczki betonowe nie spełniają takiej roli, dlatego nie można ich uznać za fundament.

Wskazać również należy, że o ile kwestia ustalenia, czy dany obiekt posiada przegrody budowlane i dach co do zasady nie budzi wątpliwości, o tyle kwestia trwałego związania danego obiektu budowlanego z gruntem była przedmiotem licznych wypowiedzi orzecznictwa sądów administracyjnych formułowanych na potrzeby oceny robót budowlanych polegających na wykonaniu innych obiektów budowlanych niż budynki, w tym urządzeń reklamowych (zob. np. wyroki NSA: z dnia 8 czerwca 2011 r. sygn. akt II OSK 1005/10, czy z dnia 11 maja 2012 r. sygn. akt II OSK 323/11). W orzecznictwie przyjmuje się, że cecha "trwałego związania z gruntem" oznacza posadowienie obiektu na tyle trwale, by zapewnić mu stabilność i możliwość przeciwdziałania czynnikom zewnętrznym mogącym go zniszczyć lub spowodować przesunięcie czy przemieszczenie na inne miejsce. Trwałe związanie z gruntem budynków jest cechą immanentnie związaną z posiadaniem fundamentów. Tymczasem urządzenia, o których mowa wyżej, dla związania z gruntem nie potrzebują fundamentów.

W ocenie Sądu sposób posadowienia przedmiotowego obiektu budowlanego na bloczkach betonowych ułożonych na gruncie nie pozwala na zakwalifikowanie go jako budynku, nie można ich bowiem uznać za fundament w rozumieniu przywołanym powyżej. Samo posadowienie obiektu budowlanego na bloczkach betonowych nie jest wystarczające do przypisania mu cech fundamentu i takiego związania z gruntem, które wynika z ich występowania i determinuje uznanie go za budynek. Przedmiotowy obiekt budowlany został posadowiony tylko na bloczkach betonowych, których wykonanie nie wymaga prac ziemnych i samo ustawienie na nich obiektu nie ma charakteru niewzruszalnego. W takim wypadku bloczki betonowe pełnią jedynie funkcję podpór i izolacji obiektu od podłoża, nie zaś fundamentu trwale wiążącego obiekt z gruntem, dającego pewność jego zakotwiczenia.

W ocenie Sądu, przedmiotowy obiekt stanowi natomiast tymczasowy obiekt budowlany. Zgodnie bowiem z art. 3 pkt 5 Prawa budowlanego przez tymczasowy obiekt budowlany należy rozumieć obiekt budowlany przeznaczony do czasowego użytkowania w okresie krótszym od jego trwałości technicznej, przewidziany do przeniesienia w inne miejsce lub rozbiórki, a także obiekt budowlany niepołączony trwale z gruntem, jak: strzelnice, kioski uliczne, pawilony sprzedaży ulicznej i wystawowe, przykrycia namiotowe i powłoki pneumatyczne, urządzenia rozrywkowe, barakowozy, obiekty kontenerowe. Przedmiotowy obiekt posadowiony został na bloczkach betonowych, ułożonych na gruncie. Nie wykazano, aby obiekt ten miał w gruncie umocowanie nadające mu cechy fundamentu. Tym samym, nie można było uznać, że jest on trwale związany z gruntem. Posadowienie obiektu w taki sposób, bez trwałego związania z podłożem, wyłącza możliwość uznania, że obiekt ten jest budynkiem w rozumieniu art. 3 pkt 2 Prawa budowlanego.

Pogląd o kwalifikacji domku holenderskiego do kategorii tymczasowych obiektów budowlanych wyrażony został też m.in. w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z 14 listopada 2023 r., II OSK 358/21, z 27 kwietnia 2021 r., II OSK 2131/18, z 13 września 2019 r., II OSK 2581/17, z 10 września 2019 r., II OSK 1941/17.

Podsumowując, będący przedmiotem postępowania domek holenderski wraz z zadaszonym tarasem i zbiornikiem na ścieki stanowi całość funkcjonalno-użytkową. Należy go zakwalifikować jako tymczasowy obiekt budowlany w rozumieniu art. 3 pkt 5 ustawy Prawo budowlane.

Posadowienie takiego obiektu budowlanego na terenie działki nr [...] wymagało uprzedniego uzyskania pozwolenia na budowę, co prawidłowo stwierdziły organy obu instancji.

Podkreślić należy, że ocena, czy miała miejsce samowola budowlana dokonywana jest zawsze według przepisów prawa budowlanego obowiązujących w dacie dokonania tejże samowoli a ocena prawna tego stanu musi być każdorazowo determinowana przez przepisy obowiązujące w dacie przeprowadzenia ostatnich robót budowlanych, które składały się na aktualną konstrukcję i parametry takiego samowolnie pobudowanego obiektu (zob. wyrok NSA z dnia 18 maja 2007 r., sygn. akt II OSK 782/06). Jak wynika z oświadczenia R. K., budowa miała miejsce w 2010 r.

Art. 28 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, w brzmieniu obowiązującym w 2010 r., stanowił, że roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29 i art. 30. Katalog zawarty w art. 29 ust. 1 ustawy nie obejmował wyjątkiem od powyższej zasady uzyskania pozwolenia na budowę takich obiektów, jak będący przedmiotem niniejszego postępowania. Zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 12 tej ustawy w brzmieniu obowiązującym w 2010 r., pozwolenia na budowę nie wymagała budowa tymczasowych obiektów budowlanych, niepołączonych trwale z gruntem i przewidzianych do rozbiórki lub przeniesienia w inne miejsce w terminie określonym w zgłoszeniu, o którym mowa w art. 30 ust. 1, ale nie później niż przed upływem 120 dni od dnia rozpoczęcia budowy określonego w zgłoszeniu. W niniejszej sprawie bezsporne jest, że przedmiotowy tymczasowy obiekt budowlany znajduje się na działce skarżących dłużej niż 120 dni, nie można go zatem uznać za tymczasowy obiekt budowlany niewymagający uzyskania pozwolenia na budowę. Warunkiem bowiem zwolnienia od obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę jest dokonanie zgłoszenia, o którym mowa w art. 30 ust. 1, oraz dokonanie rozbiórki lub przeniesienia obiektu przed upływem 120 dni od dnia rozpoczęcia budowy określonego w zgłoszeniu. Warunki te w tej sprawie nie zostały spełnione, co oznacza, że zastosowanie ma zasada ogólna wynikająca z art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego, tj. obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę.

Rozważania organu odwoławczego dotyczące zwolnienia z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę wolnostojących budynków rekreacji indywidualnej o określonych parametrach na podstawie art. 29 ust. 1 pkt 2a ustawy Prawo budowlane obowiązującego w 2017 r. czy art. 29 ust. 1 pkt 16 tej ustawy w brzmieniu obowiązującym od 19 września 2020 r. są zbędne, po pierwsze bowiem przepisy te nie obowiązywały w 2010 r., nie mogą zatem służyć ocenie legalności badanej zabudowy, a po drugie, dotyczą budynku, którym będący przedmiotem postępowania obiekt nie jest. Będące konsekwencją tego błędnego założenia rozważania co do powierzchni zabudowy przedmiotowego obiektu budowlanego także są zatem zbędne.

Bezspornie na budowę obiektu budowlanego, będącego przedmiotem niniejszego postępowania, skarżący nie uzyskali pozwolenia na budowę.

Zgodnie z art. 48 ust. 4 ustawy Prawo budowlane w przypadku niespełnienia w wyznaczonym terminie obowiązków, o których mowa w ust. 3, stosuje się przepis ust. 1. Zatem skoro organ zobowiązał inwestora do przedłożenia zaświadczenia potwierdzającego zgodność obiektu z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego oraz innych dokumentów w określonym terminie, to niewykonanie tego obowiązku musiało skutkować wydaniem decyzji o nakazie rozbiórki w myśl art. 48 ust. 4 w zw. z art. 48 ust. 3 ustawy Prawo budowlane. Jednocześnie organ kilkukrotnie przedłużał inwestorowi termin na wykonanie nałożonego na niego obowiązku, prowadząc postępowanie w sposób zgodny z zasadą zaufania (art. 8 § 1 k.p.a.), wydana decyzja nie może być zatem uznana za przedwczesną.

Podsumowując, organ I instancji słusznie nakazał rozbiórkę obiektu budowlanego – przyczepy kempingowej pełniącej funkcję obiektu rekreacji indywidualnej z zadaszonym tarasem i zbiornikiem na ścieki na terenie działki nr [...] w miejscowości borzestowska Huta, gm. Chmielno. Polemika skarżących z kwalifikacją domku jako obiektu podlegającego reżimowi prawa budowlanego jest niezasadna.

Prawidłowo też obowiązek rozbiórki nałożony został na R. K. jako inwestora. Zgodnie z art. 52 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany na swój koszt dokonać czynności nakazanych w decyzji, o której mowa w art. 48, art. 49b, art. 50a oraz art. 51. Jak podkreśla się w orzecznictwie, wymienienie w art. 52 ustawy Prawo budowlane w ustalonej kolejności trzech kategorii podmiotów zobowiązanych nie oznacza, że obowiązek dokonania czynności obciąża te podmioty solidarnie. Kolejność podmiotów wskazanych w powołanym przepisie nie jest przypadkowa. W pierwszej kolejności zobowiązany do dokonania czynności jest inwestor, będący sprawcą samowoli budowlanej (por. wyrok WSA w Rzeszowie z 13 grudnia 2017 r., II SA/Rz 978/17; wyrok WSA w Krakowie z 2 lutego 2018 r. II SA/Kr 1449/17). Dopiero w przypadkach, gdy inwestor po dokonaniu samowoli budowlanej utraci uprawnienie do wykonania decyzji rozbiórkowej albo jeżeli nie jest możliwe ustalenie inwestora - sprawcy samowoli budowlanej, to zgodnie z ustawową kolejnością określania podmiotów zobowiązanych do usuwania skutków samowoli budowlanych, właściwe organy mają obowiązek obciążenia obowiązkiem wykonania nakazu rozbiórki aktualnego właściciela nieruchomości, na której posadowiony jest samowolnie wzniesiony obiekt budowlany lub działającego w jego imieniu zarządcy (por. wyrok NSA z 26 marca 2018 r., II OSK 2446/17). Ponadto, w orzecznictwie wskazuje się, że w przypadku współwłasności obiektu, gdy inwestorem był jeden ze współwłaścicieli, nakaz dokonania czynności powinien być w pierwszej kolejności kierowany do współwłaściciela, który był inwestorem (sprawcą), chyba że pozostali współwłaściciele sprzeciwiają się orzeczeniu nakazu tylko w stosunku do współwłaściciela.

W niniejszej sprawie organ ustalił, że inwestorem był R.K. Ustalenie to poczynione zostało na podstawie oświadczenia R. K. do protokołu kontroli w dniu 19 października 2016 r. i organ nie miał podstaw do jego kwestionowania. D. K., współwłaścicielka nieruchomości, od początku uznana została za stronę postępowania i doręczane jej były wszystkie pisma w sprawie, w tym również postanowienie z dnia 15 maja 2017 r. o wstrzymaniu R. K. prowadzenia robót budowlanych i o nałożeniu na niego obowiązku przedłożenia określonych w postanowieniu dokumentów. D. K. nie zaskarżyła tego postanowienia zażaleniem, nie kwestionując zatem na tym etapie uznania za inwestora jedynie R. K. Zarzut ten podniosła dopiero w odwołaniu od decyzji organu I instancji z dnia 20 czerwca 2020 r. nakazującej rozbiórkę. Zarzut ten należy uznać za służący jedynie przedłużeniu postępowania. Gdyby skarżąca rzeczywiście była inwestorem, miała możliwość podnoszenia tego zarzutu na wcześniejszych etapach postępowania. D. K. doręczano przy tym wszystkie pisma w sprawie, brała ona aktywny udział w postępowaniu, wnioskowała m.in. o przedłużenie terminu do wykonania obowiązku przedłożenia dokumentów legalizacyjnych. Nie było zatem żadnych przeszkód prawnych i faktycznych, aby przedłożyła ona wymagane postanowieniem dokumenty, gdyby rzeczywiście jej wolą było dokonanie legalizacji przedmiotowej samowoli budowlanej. Organ prawidłowo zatem oświadczenie D. K. uznał za niewiarygodne.

Prawidłowość wyboru adresata decyzji nakazującej rozbiórkę powinna być oceniana z uwzględnieniem indywidualnych okoliczności konkretnej sprawy. W sytuacji faktyczno-prawnej niniejszej sprawy, skierowanie nakazu rozbiórki do inwestora któremu nadal przysługuje tytuł prawny do nieruchomości wynikający z prawa współwłasności nie naruszało art. 52 P.b.

Podsumowując, organ odwoławczy prawidłowo utrzymał w mocy decyzję organu I instancji, która nakazywała R. K. rozbiórkę obiektu budowlanego (nietrwale związanego z gruntem) – przyczepy kempingowej pełniącej funkcję obiektu rekreacji indywidualnej z zadaszonym tarasem i zbiornikiem na ścieki na terenie działki nr [...] w miejscowości Borzestowska Huta, gm. Chmielno. Nieprawidłowo jednak w uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy zakwalifikował będący przedmiotem nakazu rozbiórki obiekt budowalny jako budynek. Rozważyć należało, jakie są konsekwencje prawne wydania decyzji prawidłowej co do treści sentencji, ale nietrafnej z punktu widzenia uzasadnienia, przy czym owa nietrafność może wywołać istotne wątpliwości co do treści obowiązku, który w przyszłości może podlegać egzekucji. O ile bowiem słusznie organ odwoławczy zauważył, że z punktu widzenia art. 48 ustawy Prawo budowlane bez znaczenia w tej sprawie pozostaje to, czy będący przedmiotem postępowania obiekt budowlany uznany zostanie za budynek czy za tymczasowy obiekt budowlany, w obu bowiem przypadkach na posadowienie przedmiotowej przyczepy kempingowej na działce skarżących w 2010 r. wymagane było pozwolenie na budowę, którego inwestor nie posiadał, niemniej jednak odpowiednia kwalifikacja obiektu budowlanego będzie miała znaczenie w postępowaniu egzekucyjnym. Prawidłowa kwalifikacja obiektu, determinująca ocenę wymogów Prawa budowlanego, przekłada się bowiem na tryb procedowania i uwarunkowania rozbiórki, która aktualizuje się wówczas, gdy nie ma możliwości legalizacji samowoli. Decyduje o stosowaniu środków egzekucyjnych w razie braku dobrowolnego spełnienia obowiązku rozbiórki kształtując sytuację prawną samowolnika w aspekcie egzekucyjnym. Zgodnie z art. 119 § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 479 ze zm.), zwanej dalej u.p.e.a., grzywnę w celu przymuszenia nakłada się, gdy egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku znoszenia lub zaniechania albo obowiązku wykonania czynności, a w szczególności czynności, której z powodu jej charakteru nie może spełnić inna osoba za zobowiązanego. Zgodnie z art. 121 § 2 u.p.e.a. każdorazowo nałożona grzywna nie może przekraczać kwoty 10 000 zł, a w stosunku do osób prawnych i jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej kwoty 50 000 zł. Jeżeli egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku wynikającego z przepisów prawa budowlanego, grzywna w celu przymuszenia jest jednorazowa, chyba że dotyczy obowiązku utrzymania obiektu budowlanego w stanie nieoszpecającym otoczenia (§ 4). Natomiast w myśl art. 121 § 5 u.p.e.a. wysokość grzywny, o której mowa w § 4, stanowi, w przypadku obowiązku przymusowej rozbiórki budynku lub jego części, iloczyn powierzchni zabudowy budynku lub jego części, objętego nakazem przymusowej rozbiórki, i 1/5 ceny 1 m2 powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego, ogłoszonej przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów do obliczania premii gwarancyjnej dla posiadaczy oszczędnościowych książeczek mieszkaniowych. Z tego wynika, że zasadniczo wysokość grzywny dla osób fizycznych nie może przekroczyć 10 000 zł, z wyjątkiem grzywny nakładanej w razie egzekucji obowiązku rozbiórki budynku, której wysokość nie jest w ten sposób ograniczona i zależy od powierzchni budynku oraz ustalonej ceny za 1m2. Kwalifikacja obiektu budowlanego dokonana przez organ nadzoru w postępowaniu legalizacyjnym ma charakter wiążący dla organów egzekucyjnych, które nie są uprawnione do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym (art. 29 § 1 u.p.e.a.).

Tymczasem decyzja organu odwoławczego utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji nakazującą rozbiórkę obiektu budowlanego nietrwale związanego z gruntem ale w uzasadnieniu uznająca obiekt ten za budynek, powoduje uzasadnione wątpliwości, co jest przedmiotem podlegającego egzekucji obowiązku. Sprzeczności tej nie można zignorować ze względu na jej możliwe negatywne konsekwencje w postępowaniu egzekucyjnym. Ponieważ decyzja organu I instancji jest prawidłowa i rozstrzygnięcie organu odwoławczego utrzymujące ją w mocy też jest prawidłowe, wyeliminować należało wyłącznie uzasadnienie decyzji organu odwoławczego w części kwalifikującej będący przedmiotem postępowania obiekt budowlany jako budynek, co pozwoli na jednoznaczne i konsekwentne określenie przedmiotu rozbiórki i pozwoli w przyszłości uniknąć wątpliwości organu egzekucyjnego co do tego jaki jest przedmiot egzekwowanego obowiązku.

Wskazać należy, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że możliwe jest uchylenie zaskarżonej decyzji w części dotyczącej uzasadnienia (zob. wyrok NSA z 8 czerwca 2021 r., II OSK 2604/18 i przytoczone tam orzecznictwo). Podstawowym argumentem przemawiającym za taką możliwością jest uznanie uzasadnienia za konieczny i istotny element decyzji administracyjnej (na gruncie art. 107 § 1 k.p.a.), będący "zwykłą" jej częścią w sensie składnika treści decyzji i w tym kontekście, jako część równoważną z punktu widzenia znaczenia z samą osnową decyzji (zob. wyrok WSA w Lublinie z dnia 19 października 2004 r., sygn. akt II SA/Lu 161/04). Zgodnie z art. 107 § 1 k.p.a., uzasadnienie faktyczne i prawne jest obligatoryjnym elementem decyzji administracyjnej. Ponadto, art. 107 § 3 k.p.a. precyzuje, co organ musi zawrzeć zarówno w ramach uzasadnienia faktycznego jak i uzasadnienia prawnego. Z powyższego wynika, że uzasadnienie decyzji, jako obowiązkowy jej składnik, mający na celu wyjaśnienie rozstrzygnięcia, stanowi integralną część decyzji, wraz z rozstrzygnięciem oraz pozostałymi elementami decyzji składającą się na jej całość. Podkreślić należy, że może dojść do sytuacji, gdy rozstrzygnięcie co prawda odpowiada prawu, jednakże uzasadnienie decyzji swoją treścią prawo narusza. Przy czym naruszenie prawa może dotyczyć - tak jak w niniejszej sprawie - jedynie części uzasadnienia.

W konsekwencji, zasadna jest taka wykładnia art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a., zgodnie z którą sąd uwzględniając skargę na decyzję, może uchylić ją w części dotyczącej uzasadnienia albo jego fragmentu. Przy czym wskazać należy, że uchylenie części uzasadnienia zaskarżonej decyzji jest dopuszczalne wtedy, gdy da się wyodrębnić i wydzielić bez wzruszenia pozostałej części decyzji (obejmującej rozstrzygnięcie i uzasadnienie) fragment uzasadnienia, który jest wadliwy (zob. wyroki NSA: z dnia 13 maja 2016 r., sygn. akt I OSK 1828/14, z dnia 10 grudnia 2004 r., sygn. akt GSK 775/04). Taka też sytuacja ma miejsce w tej sprawie. Uchyleniu podlega ta część uzasadnienia, w której organ odwoławczy dokonał kwalifikacji będącego przedmiotem postępowania obiektu budowlanego jako budynku. Takie rozstrzygnięcie nie narusza spójności rozstrzygnięcia tej decyzji i jej pozostałego uzasadnienia. W wyniku tego rozstrzygnięcia w obrocie prawnym pozostaje zarówno decyzja organu I instancji nakazująca R. K. rozbiórkę samowolnie wybudowanej w 2010r. przyczepy kempingowej pełniącej funkcję obiektu rekreacji indywidualnej o wymiarach zabudowy wynoszących 11,01m x 3,05m z zadaszonym tarasem o wymiarach 7,00m x 2,90m wraz ze zbiornikiem na ścieki na terenie działki nr [...] w miejscowości Borzestowska Huta, gm. Chmielno oraz utrzymująca ją w mocy decyzja organu odwoławczego, z wyłączeniem jedynie tej części jej uzasadnienia, w zakresie w jakim dokonuje ono kwalifikacji przedmiotowego obiektu budowlanego jako budynku.

Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. orzekł jak w punkcie 1 wyroku.

O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 206 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem, Sąd może w uzasadnionych przypadkach odstąpić od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania w całości lub w części, w szczególności jeżeli skarga została uwzględniona w części niewspółmiernej w stosunku do wartości przedmiotu sporu ustalonej w celu pobrania wpisu. W niniejszej sprawie skarga została uwzględniona w niewielkim zakresie i niezależnie od zarzutów skargi, które w całości okazały się niezasadne. Zarówno decyzja organu I instancji jak i decyzja organu odwoławczego są prawidłowe, a Sąd z obrotu prawnego wyeliminował jedynie fragment uzasadnienia decyzji organu odwoławczego ze względu na konieczność uniknięcia wątpliwości przy ewentualnym postępowaniu egzekucyjnym co do przedmiotu obowiązku, kierując się przy tym względami niedostrzeżonymi w skardze. Z tych powodów Sąd odstąpił od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania w całości.

Powołane w treści niniejszego uzasadnienia orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są w Internetowej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych (orzeczenia.nsa.gov.pl).