Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 1859/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-04-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6309 Inne o symbolu podstawowym 630
Skarżony organ: Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Grzelak Sędzia NSA Dariusz Dudra (spr.) Sędzia del. WSA Cezary Kosterna po rozpoznaniu w dniu 21 kwietnia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej E.Sp. z o .o. w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 listopada 2017 r. sygn. akt V SA/Wa 2920/16 w sprawie ze skargi E.Sp. z o .o. w W. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] sierpnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie zwolnionego zabezpieczenia z tytułu refundacji wywozowej po wznowieniu postępowania oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 9 listopada 2017 r. sygn. akt V SA/Wa 2929/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę E.Sp. z o. o. w W. (skarżąca, spółka) na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z [...] sierpnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji ostatecznej o ustaleniu kwoty nienależnie zwolnionego zabezpieczenia z tytułu refundacji wywozowej.

Sąd orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

W latach 2004-2005 spółka realizowała eksport cukru do Republiki Kirgiskiej, do którego wypłacana była refundacja wywozowa. W celu wykazania nabycia uprawnienia do refundacji spółka złożyła w Agencji Rynku Rolnego (ARR) kirgiską deklarację celną, która w polu nr 1 zawierała zapis "IM-40" oznaczający typ deklaracji oraz w polu 37 kod procedury celnej "4000" oznaczający dopuszczenie towaru do obrotu. Na tej podstawie ARR mogła rozliczyć płatność zaliczkową oraz zwolnić wniesione przez spółkę zabezpieczenie. Jednakże przeprowadzona przez ARR weryfikacja kirgiskiej deklaracji ujawniła nieprawidłowości, polegające na złożeniu przez spółkę nieautentycznego dokumentu. Kopia deklaracji celnej przekazanej przez administrację kirgiską o tym samym numerze identyfikacyjnym nie potwierdziła spełnienia warunku określonego w art. 15 ust. 3 rozporządzenia nr 800/1999, gdyż miała inne zapisy w polu nr 1 i 37, odpowiednio typ deklaracji "IM-71" i kod procedury celnej "7100". Nieautentyczny dokument nie mógł stanowić zatem podstawy do uzyskania refundacji. Prezes ARR w dniu 29 sierpnia 2012 r. wydał decyzję ustalającą kwotę nienależnie zwolnionego zabezpieczenia z tytułu zaliczkowej refundacji wywozowej w wysokości 703.973 zł wypłaconej przez ARR do wniosku WPR1 04/0034 z dnia 6 września 2004 r. oraz nakładającej na spółkę obowiązek zwrotu tej kwoty wraz z odsetkami od dnia zwolnienia zabezpieczenia do dnia poprzedzającego dzień zapłaty. Rozstrzygnięcie to zostało utrzymane w mocy decyzją Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] listopada 2012 r.

Pismem z dnia [...] maja 2013 r. skarżąca wystąpiła z wnioskiem o wznowienie postępowania zakończonego ww. decyzją Ministra z dnia [...] listopada 2012 r. Zdaniem spółki wyszły na jaw nowe okoliczności faktyczne i nowe dowody, które nie były znane organowi wydającemu ww. decyzję w postaci uregulowania prawnego importu towarów (cukru) obowiązującego na terenie Kirgistanu począwszy od roku 2004 zgodnie z Ustawą Republiki Kirgiskiej "O wolnych strefach ekonomicznych w Republice Kirgiskiej" z dnia 16 grudnia 1992 roku Nr 1076-XII. Spółka wskazała, że uregulowanie to obowiązywało w dniu wydania decyzji, ale skarżąca dowiedziała się o nim z pism Państwowej Służby Celnej przy Rządzie Kirgistanu nr [...] z dnia 14 marca 2013 r. oraz nr [...] z 29 marca 2013 r. Pisma te zostały podpisane przez Przewodniczącego Państwowej Służby Celnej K. K., przesłane w kopii do pełnomocników spółki przez Ambasador Republiki Kirgistanu w Wiedniu (akredytowaną na Polskę) w dniu 26 kwietnia 2013 r.

Postanowieniem z dnia [...] lipca 2013 r. Minister wznowił postępowanie zakończone decyzją z dnia [...] listopada 2012 r., które następnie zostało zawieszone postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2013 r. z uwagi na fakt, że wskazana decyzja stanowiła przedmiot skargi złożonej przez spółkę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

Wyrokiem z dnia 30 października 2013 r. sygn. akt. V SA/Wa 555/13 WSA w Warszawie oddalił skargę spółki na decyzję ministra z dnia [...] listopada 2012 r., zaś wyrokiem z dnia 18 listopada 2015 r. sygn. akt I GSK 443/14 Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną spółki od wyroku WSA.

Wobec prawomocnego zakończenia postępowania sądowego postanowieniem z dnia [...] maja 2016 r. Minister podjął zawieszone postępowanie z wniosku o wznowienie.

W wyniku rozpatrzenia wniosku skarżącej, decyzją z dnia [...] czerwca 2016 r. Minister odmówił uchylenia decyzji własnej z dnia [...] listopada 2012 r.

W uzasadnieniu organ stwierdził, że kopie pism dołączonych do wniosku o wznowienie postępowania nie stanowią dla sprawy nowych okoliczności faktycznych lub dowodów istniejących w dniu wydania decyzji, nieznanych organowi, który wydał decyzje. Minister wskazał, że zgłaszane przez strony zastrzeżenia, iż władze polskie błędnie interpretują prawo kirgiskie dotyczące wolnych stref ekonomicznych w Kirgistanie znane były Ministrowi Rolnictwa i Rozwoju Wsi, jak również związane z nimi dowody w postaci noty Ambasady Republiki Kirgiskiej w Republice Białoruś nr 013i/l5 z dnia 25 lutego 2009 r. i brane były pod uwagę przy wydawaniu decyzji związanych z nienależnie wypłaconymi spółce kwotami z tytułu refundacji wywozowych.

Spółka wniosła o ponowne rozpatrzenie sprawy. W jego wyniku, powtórnie analizując wniosek o wznowienie oraz prawidłowość wydanego rozstrzygnięcia, decyzją z dnia [...] sierpnia 2016 r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi utrzymał w mocy uprzednio wydaną decyzję własną z dnia [...] czerwca 2016 r.

Organ podtrzymał w całości swoje ustalenia oraz uprzednio wyrażone stanowisko, zgodnie z którym jak wskazano już w piśmie z dnia 1 lutego 2013 r., a więc około 3 miesiące przed złożeniem wniosku o wznowienie postępowania w niniejszej sprawie, w odwołaniu od decyzji Prezesa ARR z [...] stycznia 2013 r. (dotyczącej ustalenia kwoty nienależnie zwolnionego zabezpieczenia z tytułu zaliczkowej refundacji wywozowej – wywóz cukru do Kirgizji) spółka przywoływała ustawę Republiki Kirgiskiej nr 1076-XII z dnia 16 grudnia 1992 r. o wolnych strefach ekonomicznych w Republice Kirgiskiej, wywodząc na podstawie przepisów tego aktu słuszności swoich twierdzeń. Z kolei przedłożone przez spółkę pisma Państwowej Służby Celnej przy Rządzie Kirgistanu nie są dokumentami wymaganymi do uzyskania refundacji, o których mowa w art. 16 rozporządzenia nr 800/1999, nie potwierdzają autentyczności złożonej przez spółkę kirgiskiej deklaracji celnej, a także nie wskazują nowych okoliczności lub dowodów, iż skarżąca nie ponosi odpowiedzialności za nieprawidłowości powstałe przy składaniu dokumentów mających na celu uzyskanie refundacji. Nie są zatem nowymi dowodami w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wskazanym na wstępie wyrokiem, oddalając skargę spółki na powyższą decyzję, podzielił stanowisko organu, w świetle którego dowody i okoliczności podane przez skarżącą we wniosku o wznowienie nie wypełniły warunku z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a.

Sąd I instancji przyjął jako trafne spostrzeżenie organu, że już w odwołaniu z dnia [...] lutego 2013 r. od decyzji Prezesa ARR z dnia [...] sierpnia 2012 r. a więc około 8 miesięcy przed złożeniem wniosku o wznowienie postępowania, spółka powoływała się na ustawę Republiki Kirgiskiej nr 1076-XII z dnia 16 grudnia 1992 r. o wolnych strefach ekonomicznych w Republice Kirgiskiej, wywodząc na podstawie przepisów tej ustawy słuszność swoich twierdzeń. Nie jest to więc okoliczność nowa, nieznana organowi, który wydał decyzję, skoro w odwołaniu skarżąca powoływała się na powyższy akt prawny zarzucając organowi I instancji, m.in. niewystąpienie do właściwych organów Kirgizji o pomoc prawną w zakresie dostarczenia tekstu tej ustawy.

Niezależnie od powyższego, w ocenie Sądu I instancji, istotne znacznie w rozpoznawanej sprawie ma fakt, że decyzja Ministra z dnia [...] listopada 2012 r. oraz poprzedzająca ją decyzja Prezesa ARR były przedmiotem kontroli sądowej. Wyrokiem z dnia 30 października 2013 r. sygn. akt V SA/Wa 555/13 WSA w Warszawie oddalił skargę spółki na decyzję ministra z [...] listopada 2012 a Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 18 listopada 2015 r. sygn. akt I GSK 443/14 oddalił skargę kasacyjną spółki od tegoż wyroku WSA.

Następnie WSA wskazał, że zgodnie z art. 170 p.p.s.a., mającym zastosowanie w sprawie orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie.

Sąd I instancji zwrócił uwagę, iż z uzasadnienia wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 listopada 2015 r. sygn. akt I GSK 443/14 jednoznacznie wynika, iż zasadnicze znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy mają zasady stosowania systemu refundacji uregulowane w rozporządzeniu nr 612/2009, którym uchylono rozporządzenie nr 800/1999. Sąd kasacyjny zgodził się ze stanowiskiem Sądu I instancji, że w postępowaniu dotyczącym ustalenia kwoty nienależnie zwolnionego zabezpieczenia z tytułu zaliczkowej refundacji wywozowej zróżnicowanej, to na podmiocie ubiegającym się o taką refundację spoczywa obowiązek przedstawienia dowodów, wskazujących na spełnienie ustawowych przesłanek warunkujących wypłatę takiej refundacji. W ocenie NSA, Sąd I instancji zasadnie zaakceptował stanowisko organów administracji publicznej wskazujące dokumenty, które uznano za wiarygodne i dające podstawę do dokonania ustaleń faktycznych w sprawie. Podstawę do wypłaty refundacji wywozowej zróżnicowanej mogły stanowić autentyczne dokumenty przedstawione przez spółkę, potwierdzające dokonanie przywozowych formalności celnych umożliwiających wprowadzenie towaru do obrotu w kraju trzecim. Przedstawiona przez spółkę deklaracja celna została sporządzona w procedurze wprowadzenia produktu do wolnej strefy gospodarczej a nie w procedurze dopuszczenia do obrotu. Oznacza to, że przedstawiony przez spółkę dokument w postaci deklaracji celnej nie mógł stanowić podstawy do uznania, że spółka spełniła dodatkowe warunki, o których mowa w art. 16 ust. 3 i art. 17 rozporządzenia nr 612/2009.

Przechodząc na grunt sprawy niniejszej, Sąd I instancji wskazał, że w świetle przepisu art. 170 p.p.s.a. powyższa, dokonana przez NSA ocena, jakie dokumenty mogą stanowić podstawy do uznania, że spółka spełniła dodatkowe warunki, o których mowa w art. 16 ust. 3 i art. 17 rozporządzenia nr 612/2009, wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Ukształtowana w prawomocnym orzeczeniu kwestia prawna w tym zakresie nie może być już ponownie badana.

Sąd I instancji uznał za prawidłowe stanowisko Ministra, że pisma Państwowej Służby Celnej przy Rządzie Kirgistanu z dnia 14 i 29 marca 2013 r. nie są dokumentami wymaganymi do uzyskania refundacji, nie potwierdzają autentyczności złożonej przez spółkę kirgiskiej deklaracji celnej, ani też nie wskazują nowych okoliczności lub dowodów, że spółka nie ponosi odpowiedzialności za nieprawidłowości powstałe przy składaniu dokumentów mających na celu uzyskanie refundacji.

Wskazane pisma nie stanowią więc nowych dowodów w sprawie w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a.

Sąd I instancji stwierdził, że postępowanie w przedmiotowej sprawie prowadzone było prawidłowo i zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa.

Od przedmiotowego wyroku spółka złożyła skargę kasacyjną, wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Skargę kasacyjną oparto na obu podstawach kasacyjnych przewidzianych w art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, dalej: p.p.s.a.), zarzucając:

I. naruszenie prawa materialnego:

1. art. 16 ust. 3 w zw. z art. 17 rozporządzenia Komisji Unii Europejskiej nr 612/2009 (Dz.U. L186 z 2009 r.) przez jego zastosowanie w niniejszej sprawie, podczas gdy przepisy powyższe nie mają zastosowania w postępowaniu albowiem postępowanie o zwrot kwot nienależnie zwolnionego zabezpieczenia z tytułu zaliczkowej refundacji nie jest uregulowane w ww. rozporządzeniu co skutkowało rozpoznaniem sprawy w oparciu o niewłaściwe przepisy prawa.

II. naruszenie prawa procesowego:

1. art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., przez uznanie, że nadesłane pisma z dnia 14 marca 2013 r. oraz z dnia 29 marca 2013 r. Państwowej Służby Celnej przy Rządzie Kirgizji, w których wskazuje się, że z prawidłowego zastosowania ustawy o wolnych strefach ekonomicznych w Republice Kirgiskiej z 16 grudnia 1992 r. Nr 1076-XII wynika, że:

a) towar objęty kirgiską deklaracją importową Nr 151666 ujętą w decyzji, objętą wnioskiem o wznowienie, został dopuszczony do swobodnego obrotu z poddaniem go procedurom celnym, zgodnie z tą ustawą,

b) władze polskie nie znają prawa kirgiskiego gdyż błędnie interpretują ww. ustawę, co skutkowało błędnym uznaniem, że pisma te nie stanowią nowej okoliczności faktycznej lub dowodów istniejących w dniu wydania decyzji nie znanych organowi, który wydał decyzję.

2. art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1 k.p.a., przez błędne uznanie, że:

a) dokumenty złożone przez skarżącą nie stanowiły źródła dowodowego w oparciu, o który to dowód organ winien poczynić ustalenia faktyczne,

b) źródła dowodowe winny odpowiadać jedynie wymogom art. 16 ust. 3 i art. 17 rozporządzenia nr 612/2009 podczas gdy organ z urzędu jest zobligowany do dopuszczenia wszelkich dowodów, które mogą się przyczynić do wyjaśnienia sprawy zwłaszcza, że rozstrzygniecie było wydane między innymi w oparciu o notę MSZ Kirgistanu z dnia 20 maja 2008 r., która w związku z powołaną argumentacją również nie powinna była być uznana za dowód w świetle regulacji wyżej powołanego rozporządzenia, a mimo to była podstawą wydania zaskarżonej decyzji co poskutkowało odmową przeprowadzenia dowodów i naruszenia zasady prawdy obiektywnej zawartej w art. 7 kpa.

3. art. 1 § 1 i 2 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit c i art. 141 § 4 p.p.s.a. przez dokonanie nieprawidłowej kontroli zaskarżonej decyzji i w konsekwencji jej nieuchylenie, w sytuacji błędnej oceny stanu faktycznego na skutek niedokładnej analizy akt sprawy, niedopuszczeniu dowodów z załączonych przez skarżącą dokumentów oraz oparcie wyjaśnienia podstawy przez wadliwą ocenę prawną, co znalazło odzwierciedlenie w uzasadnieniu wyroku.

4. art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1 k.p.a., przez wadliwość postępowania wyjaśniającego, które było niepełne i nie uwzględniono w nim należycie faktu, iż podstawą wznowienia nie było istnienie Ustawy o wolnych strefach ekonomicznych w Republice Kirgiskiej z 16 grudnia 1992 r. Nr 1076-XII - na podstawie, której służby celne stwierdzają czy dany towar został objęty deklaracją importową Nr 183952 - ale podstawę taką stanowiły okoliczności stwierdzone w pismach z dnia 14 marca 2013 r., oraz z dnia 29 marca 2013 r. Państwowej Służby Celnej Kirgistanu wskazujące, iż towar w rzeczywistości został dopuszczony do swobodnego obrotu a władze polskie błędnie interpretują prawo kirgiskie co świadczy o braku znajomości tego prawa, a w konsekwencji miało wpływ na rozstrzygnięcie.

Argumenty na poparcie powyższych zarzutów zostały przedstawione w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.

Organ nie skorzystał z możliwości wniesienia odpowiedzi na skargę kasacyjną.

Zarządzeniem Przewodniczącej Wydziału I Izby Gospodarczej NSA z 17 marca 2020 r. wydanym podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych sprawa niniejsza, celem jej rozpoznania, skierowana została na posiedzenie niejawne, o czym poinformowano strony.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania z przyczyn wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., które w sprawie nie zaistniały.

Przypomnieć należy, że skargę kasacyjną, w granicach której operuje Naczelny Sąd Administracyjny, wedle art.174 p.p.s.a., można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1) oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2). Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.

Zarzuty skargi kasacyjnej oparte zostały na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a.

Przechodząc do rozważenia zasadności postawionych zarzutów, w pierwszej kolejności oceną Naczelnego Sądu Administracyjnego objęty został zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. (pkt 3 petitum skargi kasacyjnej), jego zasadność, bowiem wykluczałaby możliwość merytorycznego odniesienia się do pozostałych, objętych zarzutami skargi kasacyjnej nieprawidłowości (por. wyroki NSA: z dnia 4 września 2014 r., sygn. akt II GSK 1293/13; z dnia 16 października 2013 r., sygn. akt II GSK 937/12).

Odnosząc się do tego zarzutu przypomnieć wypada, że zarzut naruszenia przepisów postępowania wymaga dla swej skuteczności zarówno wskazania, w jaki sposób doszło do tego naruszenia, jak również jaki to naruszenie ma wpływ na wynik sprawy, jak bowiem wynika z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. tylko takie uchybienie przepisów postępowania może stanowić podstawę zarzutu kasacyjnego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Tymczasem skarga kasacyjna nie zawiera jakiegokolwiek uzasadnienia zarzutu naruszenia przepisów postępowania, w szczególności nie wykazano, co nie pozwala na ocenę jego zasadności.

Ponadto wskazać należy, że zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. może być skutecznie postawiony w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania (por. uchwałę NSA z 15 lutego 2010 r., II FPS 8/09). Naruszenie to musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy, a samo uchybienie musi uniemożliwiać kontrolę kasacyjną zaskarżonego wyroku (por. wyrok NSA z 28 września 2010 r., I OSK 1605/09). Za jego pomocą nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, czy też stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego. Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. jest przepisem proceduralnym, regulującym wymogi uzasadnienia. W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z powyższej normy prawnej. O naruszeniu tego przepisu można mówić w przypadku, gdy uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie spełnia jednego z ustawowych, wyżej wymienionych warunków. Wyrok sądu I instancji nie będzie poddawał się kontroli sądowoadministracyjnej w przypadku braku wymaganych prawem części (np. nieprzedstawienia stanu sprawy, czy też niewskazania lub niewyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia), a także wówczas, gdy będą one co prawda obecne, niemniej jednak obejmować będą treści podane w sposób niejasny, czy też nielogiczny, uniemożliwiający jednoznaczne ustalenie stanu faktycznego i prawnego, stanowiącego podstawę kontrolowanego wyroku sądu (por. wyroki NSA z: 15 czerwca 2010 r., II OSK 986/09, 12 marca 2015 r., I OSK 2338/13).

Uzasadnienie zaskarżonego w niniejszej sprawie wyroku zawiera powyższe elementy. Z wywodów Sądu I instancji wynika, dlaczego w jego ocenie nie doszło do naruszenia prawa w sprawie odmowy uchylenia decyzji ostatecznej o ustaleniu kwoty nienależnie zwolnionego zabezpieczenia z tytułu refundacji wywozowej. WSA w dostateczny sposób wyjaśnił motywy podjętego rozstrzygnięcia. W świetle wskazanych wyżej okoliczności zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. okazał się nietrafny

Zarzut naruszenia przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a. powiązany został z naruszeniem art. 1 § 1 i 2 p.p.s.a. i art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. W ocenie NSA zarzuty te są również chybione. W pierwszej kolejności zauważyć należy, że art. 1 p.p.s.a. nie jest podzielony na żadne jednostki redakcyjne. Przepis ten określa przedmiot regulacji zawartej w ustawie – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przez definicję sprawy sądowoadministracyjnej jako przedmiotu postępowania przed sądami administracyjnymi. Ma on charakter ogólnoustrojowy i w żaden sposób nie jest związany z postępowaniem dowodowym. Z natury rzeczy powyższa norma nie może być ustawowym wzorcem kontroli prawidłowości postępowania wojewódzkiego sądu administracyjnego, gdyż określa zakres regulacji p.p.s.a. (por. wyrok NSA z dnia 17 października 2019r. II OSK 2956/17).

Natomiast art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. ma charakter normy kompetencyjnej (wynikowej), nie stanowiąc tym samym samodzielnie skutecznej podstawy kasacyjnej. Przepis ten stanowi jedynie o sposobie rozstrzygnięcia skargi. Kształtuje zatem zakres orzekania w odniesieniu do skarg na decyzje administracyjne oraz postanowienia. Dla potwierdzenia zasadności zarzutu naruszenia tego przepisu niezbędne jest wskazanie naruszenia innych przepisów proceduralnych, którym sąd uchybił. Wymienioną w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. podstawą skargi kasacyjnej mogą być jedynie przepisy regulujące proces dochodzenia do rozstrzygnięcia, w powiązaniu z konkretnym przepisem wynikowym, a nie tylko przepisy określające samo rozstrzygnięcie.

Odnosząc się natomiast do pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej, przypomnieć na wstępie należy, że wznowienie postępowania jest instytucją nadzwyczajną, stanowiącą wyjątek od zasady trwałości decyzji administracyjnej. Instytucja ta stwarza prawną możliwość ponownego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego i podjęcie ponownego rozstrzygnięcia sprawy zakończonej ostateczną decyzją, jeżeli postępowanie było dotknięte jedną z kwalifikowanych wad procesowych wyliczoną wyczerpująco w art. 145 k.p.a. Przesłanki uzasadniające wznowienie postępowania podlegają ścisłej wykładni i nie mogą być interpretowane w sposób rozszerzający.

Wskazanie co najmniej jednej z podstaw wznowienia postępowania uzasadnia wydanie postanowienia o wznowieniu postępowania (art. 149 § 1 k.p.a.), a to czy podstawa ta rzeczywiście występuje, właściwy organ bada w postępowaniu po wydaniu tego postanowienia, a następnie wynik tego badania przedstawia w decyzji wydanej na podstawie art. 151 k.p.a. Postępowanie wznowieniowe toczy się więc w ściśle określonych ramach prawnych, a jego przedmiotem nie może być ponowne rozpoznanie sprawy we wszystkich jej aspektach, gdyż organ prowadzący to postępowanie nie może wyjść poza zakres podstawy wznowienia. Postępowanie wznowieniowe nie może być zatem wykorzystywane do pełnej, merytorycznej kontroli decyzji wydanej w postępowaniu zwykłym, nie jest to bowiem kontynuacja postępowania zwykłego.

Powyższe rozgraniczenie zakresów obu rodzajów postępowań, a mianowicie postępowania zwykłego, w ramach którego wydana została ostateczna decyzja, od postępowania nadzwyczajnego zakończonego zaskarżoną do Sądu decyzją, w niniejszym postępowaniu jest istotne z punktu widzenia prawidłowej oceny zasadności wniosku o wznowienie postępowania.

W rozpatrywanej sprawie należy też zwrócić uwagę na fakt, że decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z [...] listopada 2012 r., która była objęta wnioskiem spółki o wznowienie postępowania, z uwagi na zaistnienie przesłanki określonej w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. podlegała już kontroli sądowoadministracyjnej, przy czym sądy obu instancji odmówiły zasadności skarg składanych przez spółkę na decyzję Ministra.

Z uzasadnienia wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 18 listopada 2015 r., sygn. akt I GSK 443/14, którym to wyrokiem oddalono skargę kasacyjną skarżącej spółki od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 30 października 2013 r., sygn. akt V SA/Wa 555/13, oddalającego skargę na wspomnianą decyzję Ministra, jednoznacznie wynika, że zasadnicze znaczenie dla meritum niniejszej sprawy mają zasady stosowania systemu refundacji uregulowane w rozporządzeniu nr 612/2009, którym uchylono rozporządzenie nr 800/1999.

Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a.: "W sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli: wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję". Użyty w dyspozycji art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. łącznik "lub" ("nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody") wskazuje, że wystąpienie co najmniej jednego z członów tej alternatywy stanowi samoistną i wystarczającą przesłankę wznowienia, jeżeli równocześnie są spełnione pozostałe przesłanki tego przepisu. Przytoczony przepis pozwala na wznowienie postępowania tylko wtedy, gdy ujawnione w danej sprawie okoliczności faktyczne lub dowody posiadają łącznie następujące cechy:

1) są nowe,

2) istniały w dniu wydania decyzji,

3) są istotne dla sprawy oraz

4) nie były znane organowi, który wydał decyzję.

Przez pojęcie dowodów lub okoliczności nieznanych organowi, który wydał decyzję, rozumieć trzeba wyłącznie tylko takie dowody, które nie stanowiły przedmiotu badania w postępowaniu zwykłym oraz tylko takie okoliczności, które z badanego materiału nie wynikały. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjęto pogląd, że nowymi faktami lub dowodami będą te z nich, które nie zostały uwzględnione przez organ jako element faktyczny rozstrzygnięcia (por. wyrok NSA z 25 czerwca 1985 r., sygn. akt I SA 198/85, ONSA 1985 r., nr 1, poz. 35), choć istniały w dacie decyzji. Natomiast okoliczności faktyczne lub dowody dla sprawy istotne, to te, które dotyczą przedmiotu sprawy i mają znaczenie prawne, a więc mogą mieć w konsekwencji wpływ na zmianę treści decyzji w kwestiach zasadniczych.

Zgodzić należy się z Sądem I instancji, że w rozpoznawanej sprawie istotne znacznie miał fakt, że decyzja Ministra z dnia [...] listopada 2012 r. oraz poprzedzająca ją decyzja Prezesa ARR były przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej. Wyrokiem z dnia 30 października 2013 r. sygn. akt V SA/Wa 555/13 WSA w Warszawie oddalił skargę spółki na decyzję Ministra z dnia [...] listopada 2012 r. Z kolei Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 18 listopada 2015 r., sygn. akt I GSK 443/14, oddalił skargę kasacyjną spółki od tegoż wyroku WSA.

W uzasadnieniu wyżej wskazanego wyroku NSA uznał za prawidłowe, zaakceptowane przez WSA, stanowisko organów wskazujące dokumenty, które uznano za wiarygodne i dające podstawę do dokonania ustaleń faktycznych w sprawie. Jednocześnie wskazał, że podstawę do wypłaty refundacji wywozowej zróżnicowanej mogły stanowić autentyczne dokumenty przedstawione przez spółkę, potwierdzające dokonanie przywozowych formalności celnych umożliwiających wprowadzenie towaru do obrotu w kraju trzecim. Poza sporem pozostaje okoliczność, że zwolnienia zabezpieczenia dokonano po przedstawieniu przez skarżącą kirgiskiej deklaracji celnej, z której wynikało, iż w polu nr 1 - typ deklaracji widniał zapis IM-40, a polu nr 37-kod procedury celnej widniał zapis 4000 50 oznaczający dopuszczenie towaru do obrotu po uiszczeniu należności celnych. Natomiast po przeprowadzeniu weryfikacji przedstawionej deklaracji i uzyskaniu szeregu dokumentów, w tym od Państwowej Służby Celnej Rządu Republiki Kirgizji, Ministerstwa Spraw Zagranicznych Republiki Kirgiskiej, Ambasady RP w Taszkiencie wynika, że produkt, którego dotyczyła przedstawiona przez spółkę deklaracja nie został objęty procedurą IM-40, bowiem dokonano nieuprawnionej zmiany zapisów w polu numer 1 z IM-71 na IM-40 oraz w polu numer 37 z 7100 na 4000 50. Tak więc przedstawiona przez spółkę deklaracja celna została sporządzona w procedurze wprowadzenia produktu do wolnej strefy gospodarczej a nie w procedurze dopuszczenia do obrotu. Oznacza to, że przedstawiony przez spółkę dokument w postaci deklaracji celnej nie może stanowić podstawy do uznania, że spółka spełniła dodatkowe warunki, o których mowa w art. 16 ust. 3 i art. 17 rozporządzenia nr 612/2009. Materiał dowodowy zgromadzony w sprawie dawał podstawę do przyjęcia, że produkt nie został objęty procedurą wprowadzenia do swobodnego obrotu i nie uiszczono należności celnych przywozowych w kraju trzecim.

Mając na uwadze powyższe stanowisko wyrażone w wyroku NSA z 18 listopada 2015 r., sygn. akt I GSK 443/14, trafnie Sąd I instancji uznał, iż tylko dokumenty, które zostały wskazane w art. 16 ust. 3 i art. 17 rozporządzenia nr 612/2009 mają przymiot "istotnych" dla rozstrzygnięcia zawartego w decyzji objętej wnioskiem o wznowienie postępowania na mocy wskazanego przepisu k.p.a. Zgodnie bowiem z art. 170 p.p.s.a. powyższa, dokonana przez NSA ocena, jakie dokumenty mogą stanowić podstawy do uznania, że spółka spełniła dodatkowe warunki, wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Ukształtowana w prawomocnym orzeczeniu kwestia prawna w tym zakresie nie może być już ponownie badana. Zatem podzielić należy stanowisko Sądu I instancji, iż załączone do wniosku spółki z [...] maja 2013 r. o wznowienie postępowania pisma Państwowej Służby Celnej przy Rządzie Kirgistanu z 14 i 28 marca 2013 r. nie są dokumentami wymaganymi do uzyskania refundacji, nie potwierdzają autentyczności złożonej przez spółkę kirgiskiej deklaracji celnej, ani też nie wskazują nowych okoliczności lub dowodów, że spółka nie ponosi odpowiedzialności za nieprawidłowości powstałe przy składaniu dokumentów mających na celu uzyskanie refundacji.

Dodatkowo wskazać trzeba, że przy ocenie przesłanek wznowienia postępowania, o których mowa w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., najistotniejszym warunkiem jest aby dana okoliczność lub nowy dowód mógł stanowić podstawę do wznowienia postępowania, musi on istnieć w dacie wydania decyzji ostatecznej. Co za tym idzie nie będą stanowiły takiej podstawy dowody, które powstały (zostały wytworzone) po ostatecznym rozstrzygnięciu sprawy. W realiach rozpoznawanej sprawy decyzja ostateczna Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi wydana została w dniu [...] listopada 2012 r., zaś pisma Państwowej Służby Celnej przy Rządzie Kirgistanu, na które powołuje się spółka, datowane są na dzień 14 i 28 marca 2013 r. Niezależnie od tego, jak już wyżej wskazano pisma załączone do wniosku, o wznowienie, które nie istniały w dacie wydania ostatecznych decyzji - nie stanowią o nowych istotnych dla sprawy okolicznościach istniejących w dacie wydania decyzji, a nieznanych organowi, który wydał decyzję.

Z powyższych względów należało uznać, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw i z tej przyczyny Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji na podstawie art. 184 p.p.s.a. w zw. z art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (tekst jedn. Dz. U z 2020 r. poz. 1842).