Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 1688/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2013-01-21 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Zbigniew Rudnicki Sędziowie Sędzia WSA Henryka Lewandowska-Kuraszkiewicz Sędzia WSA Magdalena Maliszewska (spr.) Protokolant st. ref. Eliza Mroczek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 stycznia 2013 r. sprawy ze skargi W. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] czerwca 2012 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej oddala skargę


UZASADNIENIE

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. (nazywane dalej "SKO") decyzją z dnia [...] czerwca 2012 r. nr [...], na podstawie art. 127 § 2 w zw. z art. 17 pkt 1 k.p.a., art. 1 i 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz.U. z 2001 r. nr 79, poz. 856 ze zm.) oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 40 ust. 12 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2007 r. nr 19, poz. 115 ze zm., nazywanej dalej "u.d.p."), po rozpatrzeniu odwołania W. C. (nazywanego dalej "skarżącym") utrzymało w mocy decyzję Prezydenta [...] z dnia [...] listopada 2011 r. nr [...] wymierzającą skarżącemu, prowadzącemu działalność gospodarczą pod nazwą "[...]" z siedzibą w W., karę pieniężną w wysokości 13.533,60 złotych, za zajęcie bez zezwolenia pasa drogowego drogi powiatowej ul. Ś. w rejonie ul. M. w związku z umieszczeniem reklamy o łącznej powierzchni reklamowej 1,20 m2, w okresie od dnia [...] marca 2010 r. do dnia [...] kwietnia 2011 r.

Do wydania zaskarżonej decyzji doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Zarząd Dróg Miejskich decyzją z dnia[...] stycznia 2011 r. nr [...] nałożył na skarżącego karę pieniężną w wysokości 3.920,40 złotych z tytułu zajmowania pasa drogowego, drogi powiatowej, ul. Ś. w rejonie ul. M., w daniach od [... ] grudnia 2009 r. do dnia [...] marca 2010 r., bez zezwolenia zarządcy drogi poprzez umieszczenie w nim reklamy o łącznej powierzchni 1,20 m2.

Pismem z dnia [...] lutego 2011 r. skarżący wniósł odwołanie od decyzji Zarządu Dróg Miejskich z dnia [...] stycznia 2011 r.

SKO po rozpatrzeniu zarzutów zawartych w zażaleniu decyzją z dnia [...] marca 2011 r. nr [...], utrzymało w całości w mocy decyzję z dnia [...] stycznia 2011 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 2 listopada 2011 r. sygn. akt VI SA/Wa 1354/11 oddalił skargę skarżącego na decyzję SKO z dnia [...] marca 2011 r. nr [...]. Od wyroku skarżący wniósł skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

Prezydent m.st. Warszawy decyzją z dnia [...] listopada 2011 r. nr [...] wymierzył skarżącemu karę pieniężną w wysokości 13.533,60 złotych za zajęcie pasa drogowego drogi powiatowej ul. Ś. w rejonie ul. M. w dniach od [...] marca 2010 r. do dnia [...] kwietnia 2011 r., bez zezwolenia zarządcy drogi poprzez umieszczenie w nim reklamy o powierzchni 1,2 m2.

W uzasadnieniu decyzji z dnia [...] listopada 2011 r. organ I instancji podał, że w dniu [...] kwietnia 2010 r. podczas patrolowania terenu ul. Ś. przez pracowników Wydziału Kontroli Pasa Drogowego Zarządu Dróg Miejskich, stwierdzono nielegalne zajęcie pasa drogowego przez skarżącego poprzez umieszczenie reklamy na konstrukcji stalowej wkopanej w ziemię.

Podczas kontroli dokonano obmiaru powierzchni reklamowej, sporządzono notatkę służbową oraz wykonano dokumentację fotograficzną potwierdzającą zaistniały fakt.

Kolejną kontrolę przeprowadzono w dniu [...] kwietnia 2010 r. Sporządzono dokumentację fotograficzną oraz notatkę służbową. Podczas kontroli sporządzono protokół nr [...].

Kolejne kontrole przeprowadzono w dniach [...] kwietnia, [...] oraz [...] maja, [...] oraz [...] czerwca, [...] oraz [...] lipca, [...] oraz [...] sierpnia, [...] oraz [...] września, [...] oraz [...] października, [...] oraz [...] listopada, [...] oraz [...] grudnia 2010 r., [...] oraz [...] stycznia, [...] oraz [...] luty, [...] oraz [...] marca, [...] oraz [...] kwietnia 2011 r., które potwierdziły stwierdzoną okoliczność. Wykonano dokumentację fotograficzną oraz sporządzono notatki służbowe.

Pismem z dnia [...] lipca 2011 r. skarżący został zawiadomiony o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie umieszczenia w pasie drogowym ul. Ś. w rejonie ul. M. w dniach [...] marca 2010 r. – [...] kwietnia 2011 r. reklamy o treści: [...] bez wymaganego zezwolenia zarządcy drogi, określonego przepisami ustawy o drogach publicznych.

W dniu [...] sierpnia 2011 r. skarżący zapoznał się z zebraną dokumentacją, dostarczając jednocześnie kserokopię umowy z dnia [...] grudnia 2008 r. zawartej pomiędzy M. R. Ś., będącym właścicielem parkingu przy ul. M. róg Ś. (wynajmującym) a O. “S." z siedzibą w W., reprezentowanym przez skarżącego. Wynajmujący udostępnił skarżącemu z dniem [...] grudnia 2008 r. część powierzchni nieruchomości w celu umieszczenia nośnika reklamy w postaci tablicy świetlnej LED oraz części ogrodzenia okalającego parking, celem umieszczenia nośnika reklamy w postaci baneru z nadrukiem.

Organ I instancji, odwołując się do decyzji SKO z dnia [...] marca 2011 r., podał, że co prawda w umowie z dnia [...] grudnia 2008 r. istotnie podano, że wynajmujący jest właścicielem nieruchomości (parkingu) położonej przy ul. Ś. w W., jednakże zapisy umowy nie zwalniają skarżącego z odpowiedzialności za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia.

Rozpatrując sprawę organ Instancji wziął pod uwagę informację zawartą w odwołaniu skarżącego z dnia [...] czerwca 2010 r., w którym podał, że R. Ś. dzierżawił grunt od Gminy B. na podstawie umowy cywilnoprawnej (do akt dołączono umowę dzierżawy z dnia [...] marca 1995 r., wypowiedzenie umowy z dnia [...] lutego 2000 r. oraz dalszą korespondencję związaną z bezumownym korzystaniem z gruntu). Na tej podstawie organ I instancji uznał, że skoro uprzednio R.Ś. jedynie dzierżawił grunt od miasta, a w późniejszym czasie miał zapewniać skarżącego, że jest właścicielem gruntu, to obowiązkiem strony było bądź zażądanie od wynajmującego dowodu własności, bądź sprawdzenie stanu własności we własnym zakresie np. w Biurze Geodezji i Katastru urzędu miasta. W ocenie organu I instancji, niejednoznaczność zapisu w umowie z dnia [...] grudnia 2008 r. poddawała w wątpliwość okoliczność, czy R. Ś. był właścicielem gruntu. Wskazano bowiem, że wynajmujący oświadczył, że jest właścicielem nieruchomości (parkingu) położonej przy ul. Ś. w W. Zapis tego rodzaju można rozumieć wielorako, także w ten sposób, że wynajmujący jest jedynie właścicielem naniesień stałych na gruncie, tworzących infrastrukturę parkingu, co jednak nie powinno być utożsamiane z własnością samego gruntu.

Zdaniem organu I instancji wykładnia art. 40 u.d.p. wskazuje, że za zajmującego pas drogowy należy uznać tego, czyj obiekt znajduje się w pasie drogowym. Tablica reklamowa należała do skarżącego oraz została umieszczona w tym miejscu w jego interesie (miała informować o prowadzonej przez skarżącego działalności usługowej). Zatem, w odniesieniu do tego fragmentu parkingu, na którym znajdowała się tablica reklamująca firmę skarżącego, podmiotem, na który należało nałożyć karę za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia był skarżący.

Pismem z dnia [...] grudnia 2011 r. skarżący wniósł odwołanie od decyzji Prezydenta m.[...] z dnia [...] listopada 2011 r.

Zaskarżonej decyzji skarżący zarzucił naruszenie:

- art. 7 i art. 8 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania i wydanie decyzji w sposób naruszający praworządność, słuszny interes obywatela oraz zaufanie obywateli do władzy publicznej,

- art. 12 k.p.a. poprzez brak wnikliwości w prowadzonym postępowaniu, rozpoznanie sprawy jedynie w oparciu o argumenty i wywody poczynione w innych analogicznych sprawach,

- - art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez przeprowadzenie wadliwego postępowania dowodwego, w sposób zawężony, opierając się na ustaleniach i ocenie wyrażonej w decyzjach SKO nr [...], pomijając całkowicie przeprowadzenie niezaleznego postępowania dowodwego, w tym wyjaśnienia sposobu i miejsca oznakowania na nieruchomości, na której usytuowany był parking, informacji o jej przeznaczeniu jako drogi publicznej, wyjaśnienia w drodze przesłuchania świadka i strony w zakresie dotyczącym władztwa nad nieruchomością,

- - art. 130 § 1 k.p.a., gdyż decyzja wywiera skutki z datą wcześniejszą niż data jej wejścia do obrotu prawnego,

- art. 107 § 3 k.p.a. poprzez sporządzenie wadliwego, lakonicznego uzasadnienia odwołującego się wyłącznie do powołanych decyzji SKO.

Skarżący podkreślił, że w decyzji nie wyjaśniono na jakiej podstawie organ uznał, że strona wiedziała, że własciciel parkingu nie posiadał władztwa nad tą nieruchomością. Niezasadne było rozumowanie organu sugerujące, że skarżący winien przewidzieć, że osoba mieniąca się w umowie właścicielem nieruchomości odnosiła swe władztwo wyłącznie do naniesień na tym obszarze. Skarżący zauważył, że nie brak naniesienia był przedmiotem umowy, lecz umieszczenie reklamy na obszarze parkingu jako nieruchomości.

Skarżący za niewłaściwą uznał sytuację, w której ustalenia dotyczące zajęcia pasa drogowego, w tym ustalenia dotyczące obszaru parkingu jako drogi powiatowej, są dokonywane przez organ w oparciu o ewidencję i dokumentację pozostającą jedynie w posiadaniu organu. Okoliczności sprawy, a przede wszystkim funkcjonowanie przez wiele lat parkingu na tym terenie, były wystarczającymi do uznania, że organ ten fakt zatajał, naruszając tym samym zasadę praworządności. Organ nie wyjaśnił, czy sporna nieruchomość została oznakowana w sposób widoczny dla obywateli jako droga powiatowa.

SKO uznało, że w świetle dowodów zebranych przez organ I instancji oraz dowodów znanych z urzędu, odwołanie skarżącego nie zasługuje na uwzględnienie. Uzasadnienie decyzji organu I instancji łącznie z uzasadnieniem SKO spełniało wymogi art. 107 k.p.a.

SKO, ustalając podmiot zobowiązany do uzyskania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, odwołał się do treści art. 40 u.d.p., stwierdzając, że za zajmującego pas drogowy należy uznać tego, czyj obiekt znajduje się w pasie drogowym.

Zdaniem organu, należąca do skarżącego tablica reklamowa została umieszczona w spornym miejscu w jego interesie, celem informowania o charakterze działalności gospodarczej prowadzonej przez niego. Zatem, w odniesieniu do tego fragmentu parkingu, na którym znajdowała się tablica reklamująca firmę skarżącego, podmiotem, na który należało nałożyć karę za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia, był skarżący.

Organ odrzucił jako niezasadny zarzut, że na wspomnianej nieruchomości nie było wywieszki informującej, że stanowi ona drogę powiatową. Odrzucił jako niezasadny również argument wspierający sformułowany zarzut, że zarządca drogi przez wiele lat godził się na bezumowne korzystanie z terenu, a R. Ś. mienił się być właścicielem nieruchomości.

SKO, powołując się na treść art. 4 u.d.p., podał, że w skład pasa drogowego wchodzą: jezdnia, chodnik, zieleń przydrożna (ta część roślinności, która jest umieszczona w pasie drogowym).

Nie decyduje o przeznaczeniu gruntu to, że jakaś osoba wprowadza drugą w błąd, twierdząc, że jest jej właścicielem lub też zamieszczenie lub brak "wywieszki informacyjnej" o właścicielu i przeznaczeniu nieruchomości. Albowiem decydujący o przeznaczeniu nieruchomości jest jej stan faktyczny, znajdujący odzwierciedlenie w ewidencji gruntów, jak również urzędowe mapy geodezyjne zawierające granice działek ewidencyjnych oraz granice pasa drogowego. Fakt, że na pewnej części pasa drogowego został urządzony parking (za zgodą zarządcy drogi, czy też bez takiej zgody) nie pozbawia takiego terenu atrybutu pasa drogowego.

Na dowód rzeczywistego położenia reklamy, SKO powołało się na zgromadzone w sprawie dokumenty: wygenerowaną elektronicznie mapę geodezyjną terenu, zawierającą granice działek ewidencyjnych, granice pasa drogowego, numery działek ewidencyjnych (z mapy wynikało, że reklama znajdowała się w obrębie działki nr [...] z obrębu [...] na gruncie o nieustalonym sposobie zagospodarowania), wydruk z serwisu mapowego www.[...] wskazujący położenie reklamy w obrębie działki nr ew. [...], zdjęcie lotnicze z serwisu mapowego www.[...], wskazujące położenie reklamy w obrębie działki nr ew. [...], w rejonie obiektu przypominającego ogrodzenie miejsca parkowania pojazdów, wydruk z serwisu ., wskazujący położenie wskazanej reklamy w obrębie linii rozgraniczających pasa drogowego ul. Ś..

SKO zauważyło, że już w toku rozpoznania sprawy [...], na podstawie wypisu z ewidencji gruntów organ ustalił, że działka nr [...] z obrębu [...] stanowi w całości drogę. Jej położenie określono jako: "Ś.", a jako właściciela gruntu wskazano Skarb Państwa. Organ odwoławczy zaznaczył, że na terenie [...] zarządcą wszystkich dróg, za wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych jest Prezydent [...], który w imieniu Skarbu Państwa wykonuje m.in. funkcje starosty.

Prawidłowość przypisania działki ew. o nr [..]z obrębu [...] jako położonej w obrębie drogi potwierdzają również przepisy rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz.U. nr 38, poz. 454), w tym § 9, § 60 i § 68 ust. 3 pkt 7 lit. a) tegoż rozporządzenia.

Przedstawione dowody były wystarczające do ustalenia przebiegu granic pasa drogowego oraz przyjęcia, że reklama skarżącego znajdowała się w pasie drogowym. Ich znajomość wykluczyła konieczność przesłuchiwania świadków oraz strony na okoliczność domniemanego innego przeznaczenia działki nr [...].

SKO, powołując się na dokumenty z: [...] grudnia 2009 r. (wraz z protokołem i dokumentami geodezyjnymi), [...] grudnia 2009 r. (wraz z protokołem i szkicem sytuacyjnym), [...] i [...] marca 2010 r., [...] kwietnia 2010 r., [...] maja 2010r., [...] czerwca 2010 r., [...] lipca 2010 r., [...] sierpnia 2010 r., [...] września 2010 r., [...] października 2010 r., [...] listopada 2010 r., [...] grudnia 2010 r., [...] stycznia 2011 r., [...] lutego 2011 r., [...] marca 2011 r., [...] kwietnia 2011 r., jak również umowę najmu nieruchomości z dnia [...] grudnia 2008 r. zawartej pomiędzy R.Ś. a skarżącym, uznało, że w toku postępowania zarządca drogi wielokrotnie prowadził kontrolę pasa drogowego, stwierdzając za każdym razem i dokumentując notatkami lub protokołami oraz fotografiami, że reklama skarżącego znajdowała się w obrębie płotu parkingu i była usytuowana na opisanej działce.

Odnosząc się bezpośrednio do zarzutów odwołania SKO podało, że organ administracji publicznej nie może rozstrzygać pozytywnie sprawy dla strony na podstawie art. 7 k.p.a., gdyż przepis ten nie jest samoistną podstawą prawną. Musi być stosowany w związku z przepisami prawa materialnego. Nadto ogólne zasady kpa mają chronić prawa strony w postępowaniu administracyjnym, ale nie zwalniają jej od wszelkiej dbałości o własne interesy i od wszelkiej aktywności procesowej.

Art. 12 k.p.a. statuuje zasadę szybkości i prostoty postępowania natomiast nie odnosi się (w przeciwieństwie do innych przepisów kodeksu postępowania administracyjnego) do zasad prawa dowodowego i procesowego. Nie można było uznać za uzasadniony zarzutu ponownego wykorzystania dowodów lub ustaleń poczynionych w postępowaniu [...], gdyż obydwa postępowania dotyczą tej samej reklamy (o pow. 1,20 m2), należącej do tej samej osoby i położonej w tym samym miejscu oraz kolejno następujących po sobie okresów funkcjonowania reklamy w pasie drogowym: [...] - od [...] grudnia 2009 r. do [...] marca 2010 r., [...] - od [...] marca 2010 r. do[...] kwietnia 2011 r.

SKO przyznało, że jakkolwiek w umowie z dnia[...] grudnia 2008 r. istotnie podano, że wynajmujący (R. Ś.) jest właścicielem nieruchomości (parkingu) położonej przy ul. Ś. w W., to zarówno taki zapis umowy, jak i inne okoliczności sprawy nie zwalniają skarżącego z odpowiedzialności za zajecie pasa drogowego bez zezwolenia. SKO wyjaśniło, że w jednym z poprzednich odwołań dot. tej samej reklamy (z dnia [...] czerwca 2010 r.) skarżący podnosił, że R. Ś. wydzierżawił grunt od Gminy B. na podstawie umowy cywilnoprawnej (do akt dołączono umowę dzierżawy z dnia [...] marca 1995 r., wypowiedzenie umowy z dnia [...] lutego 2000 r. oraz dalszą korespondencję związaną z bezumownym korzystaniem z gruntu przez ww). Skoro uprzednio R. Ś. jedynie dzierżawił grunt od miasta, a w późniejszym czasie miał zapewniać skarżącego, że jest właścicielem gruntu, to obowiązkiem skarżącego było bądź zażądanie od wynajmującego dowodu własności, bądź sprawdzenie stanu własności we własnym zakresie np. w Biurze Geodezji i Katastru urzędu miasta.

Zapis w umowie z dnia [...] grudnia 2008 r. jest na tyle niejednoznaczny, że nie wskazuje w sposób nie budzący wątpliwości, że R. Ś. jest właścicielem gruntu. Wskazano bowiem, że wynajmujący oświadcza jest właścicielem nieruchomości (parkingu) położonej przy ul. Ś. w W.

Taki zapis można rozumieć wielorako, także w ten sposób, że wynajmujący jest jedynie właścicielem naniesień stałych na gruncie, tworzących infrastrukturę parkingu, co jednak nie może być utożsamiane z własnością samego gruntu.

Powołując się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 maja 2011 r. sygn. akt II GSK 377/10, SKO za chybione uznało zarzuty, że czynności kontrolne tzw. oględziny, które zostały przeprowadzone przez organ przed wszczęciem postępowania administracyjnego, nie mogły stanowić dowodu w sprawie, albowiem w myśl art. 75 § 1 k.p.a. jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. Natomiast wyrażona w art. 79 k.p.a. zasada czynnego udziału strony w przeprowadzeniu dowodu odnosi się do toczącego się postępowania, a nie czynności inspekcyjno-kontrolnych. Jeżeli zaś wszczęcie postępowania nastąpi na skutek ustaleń inspekcyjno-kontrolnych podejmowanych bez udziału strony, organ ma umożliwić stronie zapoznanie się ze zgromadzonym materiałem dowodowym. Powyższa zasada została w sprawie zastosowania.

Możliwe jest więc ustalenie kary za zajecie pasa drogowego za okres poprzedzający wszczęcie postępowania, tym samym zarzut naruszenia art. 130 § 1 k.p.a. został uznany za nietrafny.

Pismem z dnia [...] lipca 2012 r. skarżący wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję SKO z dnia [...] czerwca 2012 r. nr [...], wnosząc o jej uchylenie.

Zaskarżonej decyzji skarżący zarzucił naruszenie:

- art. 40 ust. 12 u.d.p., poprzez jego błędną wykładnię, niezgodną z ratio legis przepisu,

- art. 6 k.p.a., art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 80 k.p.a. i art. 81 k.p.a. poprzez przyjęcie, że:

- brak zewnętrznego oznaczenia właściciela i przeznaczenia działki gruntu na drogę publiczną nie narusza zasad praworządności, a tym samym działanie organu w warunkach wprowadzenia w błąd strony (także innych obywateli) - art.6 i 7 k.p.a.

- organ może opierać się na wiedzy i wiadomościach pozyskanych z własnych zasobów, a których nie podał do wiadomości publicznej, a zatem nie informuje o stanie prawnym nieruchomości- art. 8 k.p.a.,

- w/w zachowania organu nie są podejmowane wyłącznie w celach komercyjnych z naruszeniem słusznego interesu strony - art. 7 k.p.a.,

- bark przesłuchania w toku postępowania administracyjnego R.Ś. nie miał wpływu na ustalenie stanu faktycznego

- art. 130 § 1 k.p.a., gdyż decyzja wywiera skutki z datą wcześniejszą niż data jej wejścia do obrotu prawnego,

- art. 107 § 3 k.p.a. poprzez sporządzenie wadliwego, lakonicznego uzasadnienia, posługującego się wyłącznie odniesieniami do wcześniejszych, analogicznych decyzji tego organu.

Ponadto, w oparciu o wskazane przepisy zarzucił błędne ustalenie, że w świetle umowy z dnia [...] grudnia 2008 r. skarżący wiedział, że parking przy ul. Ś., usytuowany na działce nr [...] nie stanowi własności prywatnej, lecz drogę powiatową oraz uznanie, że wystarczającym dla oceny wiedzy skarżącego są wyłącznie dokumenty znajdujące się w ewidencji gruntów, oraz dokonanie własnej interpretacji umowy z dnia [...] grudnia 2008 r., niezgodnie z przepisami regulującymi zasady interpretacji umów cywilnych.

W uzasadnieniu skargi strona, mając na uwadze treść art. 40 ust. 1 i 12 oraz art. 39 u.d.p., podała, że naczelnym zadaniem kształtowanym przez ustawę o drogach publicznych jest bezwzględna ochrona bezpieczeństwa w ruchu drogowym i pasa drogowego. Jeśli tak, to umieszczenie w obrębie ul. Ś. parkingu, oznakowanego, na działce, która zgodnie z ewidencją gruntów jest drogą, samo w sobie stanowi już zajęcie pasa drogowego pod cele niezwiązane z utrzymaniem czy wręcz eksploatacją drogi. Z tego punktu widzenia należy prowadzić rozważania o negatywnym wpływie reklamy na bezpieczeństwo ruchu drogowego w obrębie w/w lokalizacji parkingu.

Skarżący podkreślił, że w sprawie sam zarządca drogi przeznaczył grunt na inne cele, niż wynikające z ewidencji gruntów. Jeśli nawet trwa spór co do legalności działania parkingu, to zarządca drogi nie podjął żadnych działań o charakterze zewnętrznym, które umożliwiałyby prawidłową ocenę sytuacji. Jednocześnie takie przeznaczenie drogi, w sposób istotny ogranicza możliwość nakładania kar za dalsze wykorzystywanie takiego terenu.

Zdaniem skarżącego, odpowiedzialnością za brak wystąpienia o zezwolenie ponosi wyłącznie zarządca drogi.

Po pierwsze, przeznaczając drogę na inne cele świadomie wprowadził w błąd co do przeznaczenia nieruchomości. Po wtóre, przy istniejącym sporze co do legalności funkcjonowania parkingu, zarządca nie dokonał oznaczenia działki gruntu, w taki sposób, by wynikało z niego, kto jest właścicielem oraz, że funkcjonowanie parkingu jest niezgodne z prawem, a także rzeczywiste przeznaczenie nieruchomości pod drogę. Takie zachowanie zarządcy drogi ma wszelkie cechy wprowadzenia w błąd, celem wyłudzenia zapłaty kary pieniężnej, o którym mowa w art. 286 k.k. Jako naigrywanie się z obywateli należy uznać włączenie do akt sprawy materiałów z ewidencji gruntów, a więc dokonanie przez organ oceny dowodów jedynie na podstawie własnej wiedzy i wiadomości. Skarżący nie miał rzeczywistej możliwości znalezienia informacji na ten temat. Swoim postępowaniem organy administracji dopuściły się naruszenia art. 6 i 7 oraz 8 k.p.a.

W ocenie skarżącego, to na organie ciąży obowiązek prawidłowego działania, czemu wyraz dają zasady ogólne postępowania administracyjnego. To nie strona ma ustalać, czy grunt, na którym od lat znajduje się parking, a zatem który jest przeznaczony na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem utrzymaniem i ochroną dróg, stanowi pas drogowy lub drogę, lecz organ, będący zarządcą drogi ma obowiązek informowania o powyższym w sposób jednoznaczny i łatwy do ustalenia. Prawidłowa analiza i ocena ustalonego stanu faktycznego prowadzi do konkluzji, że strona zasadnie pozostawała w przekonaniu, że parking nie znajduje się w pasie drogowym (nie mówiąc już o tym, że jest drogą powiatową). Powyższe było zaś wynikiem niejasności postępowania zarządcy drogi, a zatem wynikało z działania samego organu.

Organ, wbrew ciążącym na nim obowiązku, nie ustalił w sposób wyczerpujący stanu faktycznego sprawy. Nie przeprowadził bowiem dowodu z zeznań świadka R. Ś., który prowadzi parking, która to czynność byłaby zasadna w kontekście umowy z dnia [...] grudnia 2008 r. oraz zalegalizowanej bezprawności funkcjonowania parkingu.

Zaskarżona decyzja nie wyjaśniła dlaczego organ uznał, że strona wiedziała lub mogła wiedzieć, że właściciel parkingu nie posiada władztwa nad tą nieruchomością. Fakt, że przez wiele lat zarządca drogi godził się na bezumowne jej wykorzystywanie na cele niezwiązane z jej obsługą przemawia za prawidłowością rozumowania strony. Trudno, aby strona zgadywała, że osoba mieniąca się w umowie jako właściciel nieruchomości odnosiła swe władztwo wyłącznie do naniesień na tym obszarze. Nie naniesienia były przedmiotem umowy, lecz umieszczenie reklamy na obszarze parkingu, jako nieruchomości. W tym stanie rzeczy, wbrew twierdzeniom decyzji, przesłuchanie kontrahenta skarżącego było niezbędne. Bardzo znamienne jest to, iż organ oparł się wyłącznie na dowodach przedstawionych przez organ I instancji, lekceważąc zarówno dowody wnioskowane przez stronę, jak i tezy stawiane przez nią.

W ocenie skarżącego, decyzja została wydana z mocą wsteczna. Ustalenie skuteczności decyzji z datą wcześniejszą niż data jej wejścia do obrotu prawnego musi wynikać wprost z normy prawnej. Na stronę został nałożony obowiązek uiszczenia kary pieniężnej za okres znacznie wyprzedzający zawiadomienie o wszczęciu postępowania z urzędu. Oznacza to, że po pierwsze istotny dla sprawy materiał dowodowy zebrano w sposób uniemożliwiający jej udział, a tym samym bezpośrednie odniesienie się do jego wyników, a po wtóre dokonano tego poza ramami postępowania administracyjnego. Jeśli zaś uznać, że już w dacie[...] kwietnia toczyło się postępowanie, to ocena powiadomienia strony o tym dopiero pismem z dnia [...] lipca 2010 r. przesądza o działaniu naruszającym nie tylko słuszny interes skarżącego, ale także możliwość jego udziału w sprawie. Ponadto żadną miarą nie znajduje uzasadnienia, fakt przesunięcia naliczenia kary na okres nie objęty nawet kontrolą, bo na dzień [...] marca 2010 r.

SKO w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarzonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji.

Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz.U. z 2012 r. poz. 270, nazywanej dalej p.p.s.a.).

Rozpatrując sprawę w świetle powyższych kryteriów należy stwierdzić, że skarga jest nieuzasadniona, gdyż w trakcie przeprowadzonego postępowania nie doszło do naruszenia procedury administracyjnej, w szczególności art. 7 i art. 8 k.p.a., które mogłoby uzasadniać uchylenie zaskarżonej decyzji.

Organ administracji prawidłowo ustalił stronę postępowania w osobie skarżącego, albowiem stroną postępowania w przedmiocie umieszczenia reklamy w pasie drogowym jest właściciel danej reklamy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 lutego 2011 r. sygn. akt II GSK 204/10). Jest on w tym zakresie podmiotem stosunku publicznoprawnego w relacjach z organem administracji publicznej. Zatem to właściciel reklamy umieszczonej w pasie drogowym bez zgody zarządu drogi jest biernie legitymowany w postępowaniu w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej toczącym się w trybie przepisu art. 40 ust. 12 u.d.p.

W ocenie Sądu, zaskarżona decyzja nie narusza prawa, a zebrany w sprawie materiał dowodowy pozwolił organowi administracji na stwierdzenie, że skarżący naruszył przepisy ustawy o drogach publicznych w związku z brakiem zezwolenia, o którym mowa w art. 40 ust. 1 u.d.p., zgodnie z którym zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg wymaga zezwolenia zarządcy drogi, w drodze decyzji administracyjnej.

Dokonane przez organ ustalenia musiały wywołać skutek w postaci kary pieniężnej, do czego obliguje art. 40 ust. 12 u.d.p., zgodnie z którym za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi, zarządca drogi wymierza, w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty ustalanej zgodnie z ust. 4-6. Wymieniony ust. 6 art. 40 u.d.p. określa wysokość opłaty za zajęcie pasa drogowego jako iloczyn liczby metrów kwadratowych powierzchni pasa drogowego zajętej przez rzut poziomy obiektu budowlanego albo powierzchni reklamy, liczby dni zajmowania pasa drogowego i stawki opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego, przy czym stosownie do ust. 10 art. 40 u.d.p. zajęcie pasa drogowego o powierzchni mniejszej niż 1 m2 lub powierzchni pasa drogowego zajętej przez rzut poziomy obiektu budowlanego lub urządzenia mniejszej niż 1 m2 jest traktowane jak zajęcie 1 m2 pasa drogowego.

Z akt sprawy wynika, że skarżący umieścił w pasie drogi publicznej reklamę prowadzonej przez siebie działalności gospodarczej w postaci O., zawierającej informację o treści www.[...]. Reklama była umieszczona na konstrukcji stalowej wkopanej w ziemię. Reklamą w rozumieniu art. 4 pkt 23 u.d.p. jest nośnik informacji wizualnej w jakiejkolwiek materialnej formie wraz z elementami konstrukcyjnymi i zamocowaniami, umieszczony w polu widzenia użytkowników drogi, niebędący znakiem w rozumieniu przepisów o znakach i sygnałach lub znakiem informującym o obiektach użyteczności publicznej ustawionym przez gminę.

Skarżący nie posiadał zezwolenia zarządcy drogi na umieszczenie wspomnianej reklamy w pasie drogowym, rozumianym przez przepis art. 4 pkt 1 u.d.p. jako wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą. Zgodnie bowiem z § 1 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z 1 czerwca 2004 r. w sprawie określenia warunków udzielania zezwoleń na zajęcie pasa drogowego (Dz.U. nr 140, poz. 1481), zajmujący pas drogowy przed planowanym zajęciem pasa składa wniosek do zarządcy drogi o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, czego skarżący nie zrobił.

Bez znaczenia dla niniejszej sprawy pozostaje przekonanie strony co do stanu prawnego nieruchomości, na której posadowiono reklamę, albowiem treść cytowanego przepisu nie pozostawia wątpliwości co do podmiotu, do którego skarżący winien wystosować wymagany wniosek. Nadto, należy zauważyć, że skarżący już w 2010 r. posiadał wiedzę, że R. Ś. nie jest właścicielem parkingu. Skarżący w odwołaniu z dnia[...] czerwca 2010 r. od decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] maja 2010 r. (z którego treścią Sąd zapoznał się w związku z wyrokiem wydanym w sprawie o sygn. akt VI SA/Wa 1354/11, w której stroną był skarżący) podał, że R. Ś. jedynie dzierżawi grunt od Gminy B. od 1995 r. Tym samym niezrozumiałe wydaje się powoływanie się przez skarżącego na zapisy umowy z [...] grudnia 2008 r., w której R. Ś. tytułuje siebie właścicielem parkingu. Należy zauważyć, że mowa jest o właścicielu parkingu (jako osobie odpowiedzialnej za jego prawidłowe działanie), a nie o prawie własności nieruchomości (gruntu, na którym został zorganizowany parking).

Dwuznaczność zapisu umowy winna zmusić skarżącego do sprawdzenia stanu własności gruntu we własnym zakresie np. w Biurze Geodezji i Katastru urzędu miasta. Z materiału dowodowego sprawy wynika niezbicie, że działka o nr ew. [...] została oznaczona w rejestrze gruntów jako droga, a jej granice nie tylko obejmują pas drogowy lecz również ulicę Ś. Te ustalenia organu administracji muszą prowadzić do wniosku o prawidłowym zakwalifikowaniu lokalizacji instalacji reklamowej przez skarżącego w pasie drogowym. To, że skarżący związał się umową cywilną z właścicielem parkingu nie ma w sprawie istotnego znaczenia, gdyż właściciel parkingu, jako osoba związana stosunkiem obligacyjnym z zarządcą drogi (władającym nieruchomością gruntową Skarbu Państwa), nie mogła upoważnić skarżącego do zajęcia pasa drogowego pod zamieszczoną reklamę. Nie mogło zatem odnieść spodziewanego skutku eksponowanie przez skarżącego przeznaczenia miejsca umieszczenia reklamy - parkingu. Parking ogólnodostępny umożliwia oczywiście pozostawianie na nim pojazdu, gdy następuje przerwa w jeździe. Przeznaczeniem parkingu nie jest jednak umieszczanie w nim reklam (por. wyrok NSA z dnia 24 sierpnia 2010 r. wydany w sprawie II GSK 728/09). W takiej bowiem sytuacji wymagane jest z mocy art. 40 ust. 2 pkt 3 ustawy o drogach publicznych uzyskanie od zarządcy drogi zezwolenia, a jego brak jest podstawą do obligatoryjnego wymierzenia przez właściwy organ administracji publicznej kary pieniężnej na podstawie art. 40 ust. 12 pkt 1 u.d.p.

Biorąc powyższe pod uwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.