Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 1454/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-10-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6212 Równoważnik za brak lokalu mieszkalnego i za remont lokalu mieszkalnego
Hasła tematyczne: Policja
Skarżony organ: Komendant Policji
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 95 ust. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2017 poz 2067
law: Ustawa z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Tamara Dziełakowska Sędziowie Sędzia NSA Rafał Stasikowski (spr.) Sędzia del. WSA Dariusz Chaciński po rozpoznaniu w dniu 12 października 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej L. L, od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 marca 2019 r., sygn. akt II SA/Wa 957/18 w sprawie ze skargi L. L. na decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia 16 kwietnia 2018 r., nr 38/2018 w przedmiocie cofnięcia uprawnienia do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 20 marca 2019 r., sygn. akt II SA/Wa 957/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę L. L. na decyzję Komendanta Głównego Policji z 16 kwietnia 2018 r., nr 38/2018, w przedmiocie cofnięcia uprawnienia do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Decyzją z 26 lutego 2018 r., nr 38/2018, Komendant Wojewódzki Policji w z, działając na podstawie art. 104 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm.; dalej jako "k.p.a.") oraz art. 92 ust. 1, art. 95 ust. 1 pkt 2 i art. 97 ust. 5 ustawy z 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2017 r., poz. 2067; dalej jako "ustawa o Policji"), w związku z § 1 ust. 1, § 6 oraz § 9 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 1130 ze zm., dalej jako "rozporządzenie MSWiA z 28 czerwca 2002 r.") oraz w związku z § 2 i § 3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 18 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych zasad przydziału, opróżniania i norm zaludnienia lokali mieszkalnych oraz przydziału i opróżniania tymczasowych kwater przeznaczonych dla policjantów (t.j. Dz.U. z 2013 r. poz. 1170 z późn.zm.), cofnął z dniem wydania ww. decyzji uprawnienie L. L. do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego, przyznane decyzją Komendanta Wojewódzkiego Policji w L. nr 4/2016 z 12 lutego 2016 r.

W uzasadnieniu wskazał, że funkcjonariusz posiada uprawnienia do czterech norm zaludnienia. Zamieszkuje w lokalu mieszkalnym który zapewnia przysługujące mu normy zaludnienia. Lokal wprawdzie stanowi własność jego matki, jednakże funkcjonariusz zajmuje go samodzielnie wraz ze swoją rodziną na podstawie umowy użyczenia. Wobec powyższego stronie nie przysługuje równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego. Czynność zawarcia z matką umowy najmu lokalu miała zaś na celu zachowanie uprawień do dalszego pobierania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego.

Decyzją z 16 kwietnia 2018 r. nr 38/2018, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 92 ust. 1 i art. 97 ust. 5 ustawy o Policji, § 6, § 9 rozporządzenia MSWiA z 28 czerwca 2002 r., po rozpoznaniu odwołania skarżącego, Komendant Główny Policji utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji.

W uzasadnieniu wskazał, że funkcjonariusz pełni służbę w organach Policji od 15 stycznia 2013 r. Policjantem w służbie stałej został mianowany 15 stycznia 2016 r. Oświadczeniem mieszkaniowym z ww. dnia zwrócił się do KWP o ustalenie uprawnień do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego oraz jego wysokości. W oświadczeniu wykazał, że wraz z żoną oraz córkami zamieszkuje

w spółdzielczym własnościowym lokalu mieszkalnym położonym w L. przy ul. [...], do którego tytuł prawny posiada jego matka - B. F.. Decyzją z 12 lutego 2016 r. KWP przyznał zainteresowanemu równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego w wysokości przysługującej osobie posiadającej członków rodziny. Wnioskiem z 31 sierpnia 2017 r. policjant zwrócił się do KWP o przydział lokalu mieszkalnego. We wniosku wykazał, że spółdzielczy własnościowy lokal mieszkalny w L. przy ul. [...] składa się z trzech pokoi i pozostałych przynależności o powierzchni użytkowej 67,60 m2, w tym powierzchni mieszkalnej 36,00 m2. Mieszkanie to zajmuje samodzielnie wraz ze swoją rodziną. Ponadto wykazał, że ponosi koszty związane z użytkowaniem i utrzymaniem lokalu w wysokości 1200 zł miesięcznie.

Komendant podniósł, że w związku z dokonywaną w garnizonie [...] analizą dotyczącą aktualnej sytuacji mieszkaniowej funkcjonariuszy Policji zawiadomieniem z 15 września 2017 r. organ pierwszej instancji poinformował stronę o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie uprawnień do dalszego pobierania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. W dniu 27 września 2017 r. funkcjonariusz złożył dodatkowe wyjaśnienia informując, że jego matka B. F. nie zamieszkuje w mieszkaniu w L. przy ul. [...], bowiem opiekuje się swoim 96-letnim ojcem i mieszka w miejscowości Z. [...]. Jednocześnie do akt sprawy załączył zawartą 1 września 2017 r umowę najmu, z której wynika, że B. F. oddała w odpłatny najem zainteresowanemu przedmiotowe mieszkanie na czas nieoznaczony. Miesięczny czynsz z tytułu wynajmu przedmiotowego lokalu mieszkalnego strony ustaliły na kwotę 600,00 zł miesięcznie płatny z góry w terminie do 10 każdego miesiąca. Natomiast opłaty za wodę, gaz, c.o. i energię pokrywa najemca. Organ pierwszej instancji zwrócił się do I Urzędu Skarbowego w L. z zapytaniem, czy B. F. zgłosiła fakt zawarcia umowy najmu lokalu mieszkalnego i czy od ww. czynności odprowadzany jest podatek. Pismem z 30 stycznia 2018 r. Naczelnik I Urzędu Skarbowego w L. poinformował, że w oparciu o prowadzone ewidencje nie posiada żadnych informacji dotyczących zawarcia umowy najmu lokalu znajdującego się w L. przy ul. [...].

W piśmie z 19 lutego 2018 r. Policjant wyjaśnił zaś, że należność czynszową wynikającą z umowy najmu zawartej z matką – B. F. przekazuje (po uprzednim uzgodnieniu z właścicielką mieszkania) bezpośrednio na rzecz Spółdzielni Mieszkaniowej [...] tytułem opłat eksploatacyjnych za korzystanie

z lokalu mieszkalnego. Ponosi także pozostałe opłaty za używanie lokalu, tj. opłaty za energię elektryczną, gaz itp. Jednocześnie oświadczył, że w związku z regulowaniem przez niego zobowiązań dotyczących użytkowanego mieszkania na rzecz ww. spółdzielni i innych podmiotów nie przekazywał matce - B. F. środków pieniężnych określonych w umowie najmu, tj. kwoty 600 zł miesięcznie.

Organ odwoławczy przywołał treść art. 88 ust. 1 ustawy o Policji. Wskazał, że prawo do lokalu mieszkalnego jest realizowane przede wszystkim przez przydzielenie takiego lokalu, a dopiero, gdy przydziału takiego nie dokonano

i policjant nie posiada lokalu, przysługuje mu równoważnik pieniężny z tytułu braku lokalu mieszkalnego (art. 92 ust. 1 ustawy o Policji). Zatem równoważnik pieniężny ma charakter kompensacyjny i jest surogatem zasadniczego uprawnienia policjanta, którym jest prawo do otrzymania lokalu mieszkalnego w naturze, jeżeli policjant nie posiada lokalu. Z kolei przesłanki wykluczające możliwość uzyskania przydziału lokalu mieszkalnego określone zostały w art. 95 ust. 1 ustawy o Policji. Jedną z takich negatywnych przesłanek jest między innymi posiadanie przez policjanta lub jego małżonka, w miejscowości pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej lokalu mieszkalnego odpowiadającego co najmniej przysługującej policjantowi powierzchni mieszkalnej, albo domu jednorodzinnego lub domu mieszkalno-pensjonatowego. Jeżeli więc policjant zaspokoił swoje potrzeby mieszkaniowe we własnym zakresie

i posiada we wskazanych miejscowościach lokal mieszkalny (dom), to równoważnik z tytułu braku lokalu mieszkalnego już mu nie przysługuje.

Komendant wyjaśnił, że ustawa o Policji odwołuje się do "posiadania" lokalu (domu), ale pojęcia tego nie definiuje. Nie może jednak ulegać wątpliwości, że skoro "posiadanie" jest instytucją prawa cywilnego, to należy je rozumieć w sposób ukształtowany przepisami tej dziedziny prawa, właściwymi do określenia znaczenia instytucji prawnorzeczowych. W takim ujęciu posiadaniem jest również posiadanie zależne. Organ pierwszej instancji trafnie zatem przyjął, że zajmowanie lokalu mieszkalnego na podstawie użyczenia jest także posiadaniem w rozumieniu art. 95 ust. 1 pkt 2 ustawy o Policji. Jako umowę użyczenia można przy tym kwalifikować również długotrwałe udostępnienie lokalu mieszkalnego do wyłącznego korzystania, zwłaszcza mające miejsce między najbliższymi członkami rodziny. Do zawarcia takiej umowy zazwyczaj dochodzi w sposób dorozumiany. Dla ważności umowy użyczenia nie jest bowiem wymagane zachowanie formy pisemnej. Z tych względów przyjąć należy, że jeżeli zajmowany na podstawie umowy użyczenia lokal odpowiada normie powierzchni przysługującej funkcjonariuszowi i położony jest w miejscowości pełnienia służby lub miejscowości pobliskiej, to potrzeby mieszkaniowe policjanta są zaspokojone. W konsekwencji nie spełnia on niezbędnego warunku do uzyskania prawa do lokalu mieszkalnego (art. 88 ustawy o Policji), a w następstwie tego także do zastępczych form pomocy, w tym prawa do przedmiotowego równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego.

Organ odwoławczy stwierdził, że funkcjonariusz wraz ze swoją rodziną zajmuje lokal mieszkalny na podstawie umowy użyczenia. Stosunek prawny na podstawie takiej umowy ma charakter nieodpłatny, czego nie zmienia okoliczność pokrywania przez biorącego w użyczenie wszelkich kosztów związanych z używaniem rzeczy.

W odniesieniu do lokalu mieszkalnego, należy tę regułę odnieść do kosztów w postaci czynszu oraz opłat eksploatacyjnych (np. media, wywóz śmieci), które uiszczane są na rzecz innych podmiotów, a nie na rzecz właściciela lokalu. Jak zaś wynika z akt sprawy, zainteresowany legitymuje się uprawnieniami do czterech norm zaludnienia, a zatem strona posiada uprawnienia do lokalu mieszkalnego w rozmiarze od 28 m2 do 40 m2 powierzchni mieszkalnej. W tej sytuacji posiadany przez funkcjonariusza lokal mieszkalny zapewnia przysługujące normy zaludnienia. W związku z powyższym, kiedy na skutek zmiany (ujawnienia) okoliczności faktycznych okaże się, że policjant jest posiadaczem odpowiedniego lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej, to uprawnienie do omawianego świadczenia pieniężnego podlega cofnięciu.

Zdaniem Komendanta w sprawie został prawidłowo zebrany materiał dowodowy i ustalony stan faktyczny, natomiast zainteresowany kwestionuje ocenę prawną tego stanu faktycznego. Mając zatem na uwadze okoliczności faktyczne i prawne w sprawie słusznie organ pierwszej instancji orzekł o cofnięciu funkcjonariuszowi uprawnienia do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego, przyznanego na podstawie decyzji z 12 lutego 2016 r.

Organ odwoławczy zauważył, że niniejsze postępowanie w kwestii cofnięcia stronie uprawnienia do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego prowadzone było na podstawie przepisów art. 92 w związku z art. 95 ust. 1 pkt 2 ustawy o Policji oraz postanowień § 6 rozporządzenia MSWiA z 28 czerwca 2002 r. Uwzględniając zatem fakt złożenia przez zainteresowanego wniosku do KWP o przydział lokalu mieszkalnego organ pierwszej instancji powinien w trybie innego postępowania, które ma własną, odrębną podstawę prawną, rozpatrzyć wniosek

i dokonać jego oceny w kontekście spełniania przez stronę przesłanek do uzyskania prawa do lokalu mieszkalnego z zasobów Policji.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego

w Warszawie wniósł skarżący.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoją dotychczasową argumentację w sprawie.

Oddalając skargę Sąd pierwszej instancji wskazał, że przy wydaniu zarówno zaskarżonej, jak i poprzedzającej ją decyzji nie doszło do naruszenia przepisów prawa w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Sąd ten przytoczył art. 88 ust. 1 oraz art. 92 ust. 1 ustawy o Policji.

Zdaniem Sądu z zestawienia ww. przepisów wynika, że równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego jest zastępczą, tymczasową formą realizacji prawa do lokalu mieszkalnego. Funkcjonariuszowi nie przysługuje równoważnik pieniężny za brak lokalu, jeżeli nie ma on prawa do uzyskania przydziału lokalu mieszkalnego

w drodze decyzji administracyjnej. Przesłanki wykluczające możliwość uzyskania przydziału lokalu mieszkalnego określone zostały w art. 95 ust. 1 ustawy o Policji. Jedną z takich negatywnych przesłanek jest między innymi posiadanie przez policjanta lub jego małżonka, w miejscowości pełnienia służb lub miejscowości pobliskiej lokalu mieszkalnego odpowiadającego co najmniej przysługującej policjantowi powierzchni mieszkalnej, albo domu jednorodzinnego lub domu mieszkalno-pensjonatowego (art. 95 ust. 1 pkt 20). Jeżeli więc policjant zaspokoił swoje potrzeby mieszkaniowe we własnym zakresie i posiada we wskazanych miejscowościach lokal (dom) mieszkalny, to równoważnik z tytułu braku lokalu mieszkalnego mu nie przysługuje.

W ocenie Sądu w sprawie trafnie organy Policji przyjęły, że skarżący wraz ze swoją rodziną zajmuje lokal mieszkalny stanowiący własność jego matki na podstawie umowy użyczenia, a nie umowy najmu. Od zawartej przez skarżącego umowy najmu nie był odprowadzany podatek do urzędu skarbowego. Sam zaś skarżący w toku postępowania przed organem pierwszej instancji wyjaśnił, że należność czynszową wynikającą z umowy najmu zawartej z matką przekazuje bezpośrednio na rzecz spółdzielni mieszkaniowej tytułem opłat eksploatacyjnych za korzystanie z lokalu mieszkalnego. W związku z regulowaniem przez skarżącego zobowiązań dotyczących użytkowanego mieszkania na rzecz ww. spółdzielni i innych podmiotów nie przekazywał on też matce środków pieniężnych określonych w umowie najmu, tj. kwoty 600 zł miesięcznie. Jako umowę użyczenia można zaś kwalifikować również długotrwałe udostępnienie lokalu mieszkalnego do wyłącznego korzystania, zwłaszcza mające miejsce między najbliższymi członkami rodziny. Stosunek prawny na podstawie umowy użyczenia ma charakter nieodpłatny, czego nie zmienia okoliczność pokrywania przez biorącego w użyczenie wszelkich kosztów związanych z używaniem rzeczy (w tym czynszu oraz opłat eksploatacyjnych).

Zdaniem Sądu pierwszej instancji prawidłowo organy przyjęły również, że zajmowanie lokalu mieszkalnego (domu) na podstawie użyczenia jest posiadaniem w rozumieniu art. 95 ust. 1 pkt 2 ustawy o Policji. Pogląd ten jest bowiem ugruntowany w orzecznictwie sądowoadministracyjnym (v. wyrok NSA z 18 listopada 2016 r. sygn. akt I OSK 3112/15, wyrok NSA z 10 listopada 2016 r. sygn. akt I OSK 2514/15, orzeczenia.nsa.gov.pl). Ustawa o Policji odwołuje się do posiadania lokalu (domu), ale pojęcia tego nie definiuje. Nie może jednak ulegać wątpliwości, że skoro posiadanie jest instytucją prawa cywilnego, to należy je rozumieć w sposób ukształtowany przepisami tej dziedziny prawa, właściwymi do określenia znaczenia instytucji prawnorzeczowych. W takim ujęciu posiadaniem jest również posiadanie zależne, w tym na podstawie umowy użyczenia.

W sytuacji, gdy zajmowany na podstawie umowy użyczenia lokal odpowiada normie powierzchniowej przysługującej funkcjonariuszowi i położony jest w miejscowości pełnienia służby lub miejscowości pobliskiej, to potrzeby mieszkaniowe policjanta są zaspokojone. W konsekwencji nie spełnia on wówczas niezbędnego warunku do uzyskania prawa do lokalu (art. 88 ustawy o Policji), a w następstwie tego także do zastępczych form pomocy, w tym prawa do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. Ustalenia powyższego nie zmienia brzmienie § 1 ust. 1 i 2 rozporządzenia MSWiA z 28 czerwca 2002 r. Wprawdzie w powołanych przepisach rozporządzenia nie wymieniono sytuacji zajmowania lokalu (domu) mieszkalnego na podstawie umowy użyczenia, jednakże prawo policjanta do równoważnika za brak lokalu określa ustawa o Policji. Uprawnienia funkcjonariusza do takiego świadczenia należy zatem oceniać przede wszystkim w oparciu o przepisy ustawowe, zaś rozszerzenie czy zawężenie regulacji ustawowych za pomocą rozwiązań wynikających z aktu wykonawczego nie jest dopuszczalne.

Zdaniem Sądu prawidłowo organy Policji stwierdziły, że w sytuacji ustalenia, iż policjant posiada lokal mieszkalny (dom), o którym mowa w art. 95 ust. 1 pkt 2 ustawy o Policji, organ obowiązany jest wydać decyzję o cofnięciu prawa do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. Użyte w § 6 rozporządzenia MSWiA z 28 czerwca 2002 r. sformułowanie "decyzję o cofnięciu uprawnienia (...) wydaje się" należy rozumieć w ten sposób, że organ ma obowiązek cofnięcia uprawnienia we wszystkich sytuacjach przewidzianych w tym przepisie wymienionych w pkt. 1- 4, a ponadto wówczas, gdy policjant przestał spełniać warunki, o których mowa w § 1 ust. 1, lub zmienił się jego stan rodziny. Nie można przy tym ograniczać się wyłącznie do wykładni gramatycznej § 6 w zw. z § 1 ust. 1 ww. rozporządzenia, gdyż taka metoda interpretacji prowadziłaby do sprzeczności tego przepisu z przepisem ustawy o Policji.

Sąd pierwszej instancji za nietrafny uznał więc zarzut skargi dotyczący błędnej interpretacji art. 88 ust. 1 i art. 92 ust. 1 ustawy o Policji oraz zapisów rozporządzenia MSWiA z 28 czerwca 2002 r. Przesłanki bowiem "posiadania mieszkania" nie można łączyć jedynie z posiadaniem tytułów prawnych wymienionych w akcie wykonawczym do ustawy. Bezspornym w niniejszej sprawie jest, że skarżący legitymuje się uprawnieniami do czterech norm zaludnienia, a zatem posiada uprawnienia do lokalu mieszkalnego w rozmiarze od 28 m2 do 40 m2 powierzchni mieszkalnej. W tej sytuacji posiadany przez skarżącego lokal mieszkalny zapewnia przysługujące normy zaludnienia.

Sąd ten wyjaśnił również, że jeżeli policjant utracił uprawnienie do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego, to decyzja orzekająca

o utracie prawa do takiego świadczenia nie prowadzi do wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji o przyznaniu funkcjonariuszowi poprzednio przedmiotowego uprawnienia, lecz powoduje, że decyzja ta przestaje wywoływać skutki prawne. Decyzja cofająca uprawnienie do równoważnika ma bowiem charakter konstytutywny, co oznacza, że wywołuje ona skutki na przyszłość, nie wcześniej jak od chwili jej wydania.

W związku z powyższym Sąd pierwszej instancji, na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.; zwanej dalej: "p.p.s.a."), oddalił skargę.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł skarżący reprezentowany przez adwokata, zaskarżając wyrok w całości. Wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi poprzez uchylenie decyzji organów obu instancji. Nadto wniósł o zasądzenie kosztów postępowania oraz

o rozpoznanie sprawy na rozprawie. W oparciu o art. 174 § 1 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie przepisów postępowania polegające na:

I. niezastosowaniu art. 145 § 1 p.p.s.a. i nieuwzględnieniu skargi na decyzję nr 38/2018 Komendanta Głównego Policji w sytuacji, gdy decyzja ta uchybiała art. 138 k.p.a., bowiem utrzymywała w mocy decyzję Nr 38/2018 Komendanta Wojewódzkiego Policji w L., mimo iż wydana została ona z rażącym naruszeniem przepisów tj.:

1. art. 6 k.p.a. oraz art. 7 Konstytucji RP poprzez prowadzenie postępowania w przedmiocie dalszych uprawnień do otrzymywania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego, w sytuacji gdy obowiązujące przepisy nie przewidują takiego postępowania, a także poprzez obarczenie skarżącego negatywnymi skutkami zmiany wykładni przepisu, na podstawie którego przyznano mu uprawnienie w postaci równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego;

2. § 6 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznawania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego z 24 maja 2013 r. poprzez wydanie decyzji o cofnięciu przyznania równoważnika pieniężnego, pomimo iż nie zostały spełnione przesłanki, tj. policjant nie przestał spełniać warunków, o których mowa w przepisach, nie zmienił się jego stan rodziny, funkcjonariusz ani jego małżonek nie otrzymali pomocy na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu na podstawie odrębnych przepisów, ani bezzasadnie nie odmówił przyjęcia lokalu mieszkalnego odpowiadającego przysługującym mu normom zaludnienia i znajdującego się w należytym stanie technicznym i sanitarnym, ani też w miejscu pełnienia służby lub miejscowości pobliskiej nie uzyskał lokalu mieszkalnego stanowiącego odrębną nieruchomość lub domu jednorodzinnego (część domu) albo spółdzielczego własnościowego lokalu mieszkalnego będącego przedmiotem spadku, bowiem sytuacja faktyczna skarżącego nie uległa zmianie od czasu wydania decyzji o przyznaniu mu równoważnika;

II. niewłaściwym zastosowaniu art. 151 p.p.s.a. poprzez niezasadne oddalenie

w części skargi na Decyzję Komendanta Głównego Policji, w sytuacji, w której decyzja ta uchybiała art. 138 k.p.a., zaś dostrzeżenie tych uchybień skutkowałoby uchyleniem błędnego orzeczenia.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący odniósł się do powyższych zarzutów.

Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono.

Zarządzeniem z 10 maja 2022 r. Przewodnicząca Wydziału III Izby Ogólnoadministracyjnej, w związku z art. 15zzs4 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (j.t.: Dz. U. z 2020, poz. 1842), zwróciła się do stron postępowania o udzielenie informacji czy wyrażają zgodę na rozpoznanie niniejszej sprawy na posiedzeniu niejawnym. W odpowiedzi z 6 czerwca 2022 r. skarżący wyraził zgodę na rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym. Natomiast organ nie udzielił odpowiedz na korespondencję sądową.

Zarządzeniem z 6 lipca 2022 r. Przewodnicząca Wydziału III Izby Ogólnoadministracyjnej NSA, na podstawie art. 15 zzs4 ust. 1 i 3 ww. ustawy z 2 marca 2020 r., skierowała sprawę do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym z uwagi na to, że przeprowadzenie rozprawy na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku nie jest możliwe (brak zgody wszystkich stron na przeprowadzenie rozprawy w trybie zdalnym).

W tej sytuacji sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Granice te determinują kierunek postępowania Naczelnego Sądu Administracyjnego. Wobec niestwierdzenia przesłanek nieważności postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał oceny podstaw i zarzutów kasacyjnych.

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

W pierwszym rzędzie zauważyć należy, iż sformułowane w skardze kasacyjnej zarzuty są dalekie od precyzji wymaganej przepisami p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny ma obowiązek rozpoznać sprawę wyłącznie w granicach skargi kasacyjnej, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnymi jej podstawami, określonymi w art. 174 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie ma prawa rozwijać, czy też doprecyzowywać, bądź uzupełniać stawianych zarzutów. Dlatego też przedmiotem oceny Sądu mogą być jedynie te zarzuty kasacyjne, które strona sformułowała i uzasadniła zgodnie z wymogami prawnymi wynikającymi z art. 174 i art. 176 p.p.s.a. Obowiązkiem autora skargi kasacyjnej było więc precyzyjne określenie podstaw prawnych tworzących poszczególne zarzuty.

W odniesieniu do zarzutu opartego na podstawie z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. (punkt I. rozpoznawanej skargi kasacyjnej) wskazano m.in. art. 145 § 1 p.p.s.a. oraz art. 138 k.p.a. Obie jednostki redakcyjne odpowiednio p.p.s.a. i k.p.a. podlegają dalszym podziałom wewnętrznym. W zarzutach nie wskazano, który konkretnie przepis objęty oboma jednostkami redakcyjnymi został naruszony.

W orzecznictwie zgodnie przyjmuje się, że odniesieniu do przepisu, który nie stanowi jednej zamkniętej całości, a składa się z paragrafów, ustępów, punktów i innych jednostek redakcyjnych, wymóg skutecznie wniesionej skargi kasacyjnej jest spełniony wówczas, gdy wskazuje ona konkretny przepis naruszony przez sąd pierwszej instancji, z podaniem numeru artykułu, ustępu, punktu i ewentualnie innej jednostki redakcyjnej przepisu. Naruszony przez Sąd pierwszej instancji przepis musi być wyraźnie wskazany, gdyż w przeciwnym razie ocena zasadności skargi kasacyjnej nie jest możliwa. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany granicami skargi kasacyjnej i nie ma w związku z tym kompetencji do dokonywania za wnoszącego skargę kasacyjną wyboru, który przepis prawa został naruszony i dlaczego. Stanowi to powinność autora skargi kasacyjnej, który jest profesjonalnym pełnomocnikiem strony.

W sytuacji, gdy treść uzasadnienia skargi kasacyjnej pozwala jednak na jednoznaczne określenie rodzaju naruszenia prawa i naruszonego przepisu, który wnoszący skargę kasacyjną chciał powołać w zarzutach skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny może przeprowadzić kontrolę merytoryczną zarzutu lub zarzutów. Wadliwość zarzutu jest bowiem możliwa do usunięcia w drodze rozumowania poprzez analizę argumentacji zawartej w uzasadnieniu środka odwoławczego. W treści uzasadnienia skargi kasacyjnej wskazano, iż chodzi o naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Mimo, że także ten punkt podlega dalszemu podziałowi i składa się z trzech liter, to w związku oparciem zarzutu na podstawie z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. i treścią skargi kasacyjnej można wywnioskować, iż chodzi o naruszenie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 a p.p.s.a. Tego rodzaju operacji myślowej nie da się już przeprowadzić w odniesieniu do naruszenia art. 138 k.p.a., który również podlega dalszym podziałom wewnętrznym, zawiera w sobie złożone i odmienne zawartości normatywne, a treść uzasadnienia skargi kasacyjnej nie pozwala na zbliżenie się do woli jej autora, co zarzut naruszenia art. 138 k.p.a. czyni nieuzasadnionym.

Naczelny Sąd Administracyjny w tej sytuacji abstrahuje od poprawności i skuteczności powoływania naruszenia przepisów procesowych w ramach podstawy z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. Zauważyć także należy, iż przepis ten miałby zostać naruszony przez "niezastosowanie". Zgodnie z prezentowanym w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego poglądem nie jest dopuszczalne w świetle brzmienia art. 174 p.p.s.a. formułowanie zarzutu skargi kasacyjnej jako naruszenie przepisu prawa "poprzez jego niezastosowanie" czy "pominięcie" (por. wyrok NSA z 1 czerwca 2004 r., OSK 284/04, niepubl., wyrok NSA z dnia 3 grudnia 2008 r., I OSK 1807/07; wyrok NSA z dnia 14 maja 2007 r., I OSK 1247/06; wyrok NSA z dnia 28 marca 2007 r., I OSK 31/07; postanowienie NSA z dnia 2 marca 2012r., I OSK 294/12; wyrok NSA z dnia 25 kwietnia 2012 r., II OSK 329/12; wyrok NSA z dnia 6 grudnia 2013 r., I OSK 2255/12; wyrok NSA z dnia 8 września 2017 r., I OSK 3080/15, www.cbosa). Zarzut taki mógłby okazać się skuteczny jedynie wówczas, gdyby autor skargi kasacyjnej, zarzucając niezastosowanie określonego przepisu, jednocześnie wskazał przepis, który w jego przekonaniu został wadliwie zastosowany zamiast przepisu przez niego wskazywanego - wraz z podaniem uzasadnienia tego stanowiska. Wymóg ten skarga kasacyjna spełnia, gdyż jej autor podaje, że w miejsce niezastosowanego przepisu (tj. art. 145 § 1 pkt 1 a p.p.s.a.) błędnie zastosowano art. 151 p.p.s.a.

Naczelny Sąd Administracyjny, realizując zawarty w art. 174 pkt. 1 i 2 p.p.s.a. oraz w art. 183 § 1 p.p.s.a. obowiązek, w myśl którego w procesie kontroli kasacyjnej należy odnieść się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych (uchwała pełnego składu NSA z dnia 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09, wyrok NSA z dnia 9 listopada 2011 r., sygn. akt II FSK 776/10; z dnia 21 listopada 2012 r. sygn. akt I FSK 32/12, opubl. CBOSA), poddał ocenie merytorycznej w pozostałym zakresie podniesione zarzuty.

Istota zarzutów I. 1 i I. 2 sprowadza się do rażącego naruszenia przepisów wskazanych w ich treści przez przeprowadzenia postępowania jurysdykcyjnego, mimo iż obowiązujące przepisy prawa nie przewidują podstaw prawnych do prowadzenia takiego postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny uznaje oba zarzuty za pozbawione podstaw.

Powtórzyć należy za Sądem pierwszej instancji, iż z przepisu art. 88 ust. 1 ustawy o Policji wynika, że prawo funkcjonariusza do lokalu mieszkaniowego realizowane jest w pierwszej kolejności przez przydział lokalu. Dopiero gdy policjantowi nie przydzielono lokalu, mimo spełnienia warunków do jego otrzymania, może się on ubiegać o inne formy realizacji prawa do lokalu, w tym i przedmiotowego równoważnika. Zgodnie z art. 95 ust. 1 pkt 2 ustawy o Policji lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej nie przydziela się między innymi wówczas, gdy policjant posiada lokal odpowiadający co najmniej przysługującej mu powierzchni mieszkalnej.

Wobec niezdefiniowania pojęcia "posiadanie" na gruncie ustawy o Policji, należy je rozumieć w sposób ukształtowany ogólnymi przepisami prawa cywilnego, właściwego do określenia znaczenia instytucji prawnorzeczowych. W takim ujęciu posiadaniem jest również posiadanie zależne. Zgodnie z art. 336 k.c. posiadaczem zależnym jest ten kto włada rzeczą faktycznie nie jak właściciel, ale jako mający prawo, z którym łączy się określone władztwo nad cudzą rzeczą. Do tego rodzaju prawa zalicza się także użyczenie (por.: wyrok Sądu Najwyższego z 20 listopada 1968 r., sygn. akt II CR 412/68, zbiór LEX nr 6418; wyrok NSA z 14 maja 2003 r., sygn. akt III SA 2180/02, CBOSA). Zajmowanie lokalu na podstawie użyczenia jest więc posiadaniem w rozumieniu art. 95 ust. 1 pkt 2 ustawy o Policji. Jeżeli lokal taki odpowiada normie powierzchniowej przysługującej policjantowi i położony jest w miejscowości pełnienia służby lub pobliskiej, to potrzeby mieszkaniowe policjanta są zaspokojone, a w konsekwencji nie spełnia on niezbędnej przesłanki do uzyskania prawa do lokalu (art. 88 cyt. ustawy), a w następstwie tego - również do zastępczych form pomocy, w tym i prawa do przedmiotowego równoważnika. Stanowisko takie jest prezentowane nie tylko w orzecznictwie sądowoadministracyjnym (por. uchwała NSA z 29 marca 1999 r. sygn. akt OPS 1/99, ONSA 1999/3/77), ale zajęte zostało również przez Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 14 maja 2001 r. sygn. akt TK 1/00 (OTK z 2001 r. Nr 4, poz. 84). Trybunał podkreślił też, iż pomoc finansowa dla policjantów nie stanowi ich przywileju z racji bycia policjantem, lecz ma służyć im do uzyskania mieszkania w miejscu pełnienia służby. Uruchomienie takiej pomocy nie jest potrzebne w razie posiadania przez policjanta odpowiedniego lokalu, bez względu na rodzaj tytułu prawnego do niego.

W rozpoznawanej sprawie organ po uzyskaniu danych o posiadaniu przez skarżącego lokalu mieszkalnego zobowiązany był wydać decyzję o cofnięciu skarżącemu przyznanego wcześniej równoważnika za brak lokalu. Rozstrzygnięcie w tym zakresie nie zależało od swobodnego uznania organu, lecz było jego obowiązkiem, o czym świadczy użyte w § 6 rozporządzenia z dnia 28 czerwca 2002 r. sformułowanie "decyzję...wydaje się". Policjantowi cofa się uprawnienie do dotychczas przyznanego równoważnika we wszystkich sytuacjach przewidzianych w tym przepisie, a zatem w czterech przypadkach wymienionych w pkt 1- 4 po słowach "albo", a ponadto wówczas, gdy policjant przestał spełniać warunki, o których mowa w § 1 ust. 1, lub zmienił się jego stan rodziny. Nie można przy tym ograniczać się wyłącznie do wykładni gramatycznej § 6 w zw. z § 1 ust. 1 rozporządzenia, gdyż taka metoda interpretacji prowadziłaby do sprzeczności tego przepisu z regulacjami ustawowymi. Jeżeli z przepisów ustawy o Policji wynika, że równoważnik przysługuje tylko w razie nieposiadania lokalu mieszkalnego, to należy przyjąć, że policjant traci uprawnienia do przedmiotowego świadczenia, kiedy na skutek zmiany (ujawnienia) okoliczności faktycznych okaże się, że jest on posiadaczem odpowiedniego lokalu w miejscu pełnienia służby lub miejscowości pobliskiej, a nie tylko wówczas, gdy przestał on spełniać warunki przewidziane w § 1 ust. 1 rozporządzenia (podobnie: wyrok NSA z 18.11.2016 r., I OSK 3112/15, CBOSA). Stanowisko WSA w Warszawie, a wcześniej organów orzekających, w tym zakresie odpowiada zatem prawu.

Dlatego, wbrew twierdzeniom skarżącego kasacyjnie, Sądowi pierwszej instancji nie można zarzucić rażącego naruszenia prawa, tj. art. 6 k.p.a. i art. 7 Konstytucji, gdyż organy, a następnie Sąd działały na podstawie przepisów prawa i prawidłowo zastosowały § 6 w zw. z § 1 ust. 1 rozporządzenia z dnia 28 czerwca 2002 r. w zw. z art. 92 ust. 1 ustawy o Policji. Nie doszło tym samym do rażącego naruszenia przepisów wskazanych w obu zarzutach przez wszczęcie postępowania jurysdykcyjnego, gdyż wszczęcie takiego postępowania znajduje podstawy prawne na gruncie przepisów prawa materialnego rangi ustawowej. Z tej przyczyny Sąd pierwszej instancji, poza prawidłową wykładnią podstaw materialnoprawnych, słusznie uznał, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie i w konsekwencji prawidłowo działając na podstawie art. 151 p.p.s.a., ją oddalił. Tym samym także zarzut naruszenia tego przepisu zawarty w pkt. II. jest nieuzasadniony.

Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej.