Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2952/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-03-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Insfrastruktury i Budownictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184 i 185
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 151
journal: Dz.U. 2018 poz 121
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity
article: art. 6 i 7
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 7
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Piotr Niczyporuk Sędziowie sędzia NSA Maciej Dybowski sędzia del. WSA Agnieszka Miernik (spr.) Protokolant asystent sędziego Anna Ziółkowska po rozpoznaniu w dniu 8 marca 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. A. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 marca 2019 r. sygn. akt IV SA/Wa 2139/18 w sprawie ze skargi A. A. na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia 25 maja 2018 r. nr DLI.6.6615.445.2017.MC(JG) w przedmiocie ustalenia odszkodowania 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od A. A. na rzecz Ministra Rozwoju i Technologii kwotę 2700 (dwa tysiące siedemset) złotych tytułem częściowego zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 27 marca 2019 r. sygn. akt IV SA/Wa 2139/18 oddalił skargę A. A. na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z 25 maja 2018 nr DLI.6.6615.445.2017.MC(JG) w przedmiocie ustalenia odszkodowania.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Decyzją Wojewody Śląskiego Nr 9/2015 z 25 listopada 2015 r. znak: IFXII 1.7820.65.2015, o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej (powoływanej dalej jako "decyzja zrid"), nieruchomość skarżącego, oznaczona jako działki nr [1] o pow. 0,2125 ha i nr [2] o pow. 0,1136 ha, została przeznaczona pod inwestycję drogową.

Wojewoda Śląski decyzją z 18 sierpnia 2017 r. nr IFVIIIa.7570.1.36.2016 ustalił na rzecz A. A., jako właściciela nieruchomości objętej decyzją zrid, odszkodowanie z tytułu przejęcia przez Województwo Śląskie prawa własności opisanej nieruchomości w wysokości 414 179,00 zł.

Wysokość przyznanego odszkodowania została ustalona na podstawie operatu szacunkowego sporządzonego na zlecenie organu I instancji 26 maja 2017 r. przez rzeczoznawczynię majątkową B. C.

Skarżący wniósł do Ministra odwołanie od decyzji Wojewody, kwestionując prawidłowość i wiarygodność ww. operatu.

Minister Inwestycji i Rozwoju decyzją z 25 maja 2018 nr DLI.6.6615.445.2017.MC(JG) utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie A. A. zarzucił, że wyceniając przedmiotową nieruchomość rzeczoznawczyni wadliwie pominęła ceny transakcji nieruchomościami o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przylegających do ww. nieruchomości (tj. o przeznaczeniu usługowym), opierając się w to miejsce na cenach transakcji nieruchomościami, związanych z wykupem pod drogi, które to transakcje co do zasady nie są transakcjami zawieranymi na warunkach rynkowych w rozumieniu art. 151 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2018 r. poz. 121 ze zm.), powoływanej dalej jako "u.g.n.".

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Sąd I instancji uznał, że zarzuty dotyczące operatu szacunkowego z 26 maja 2017 r. są niezasadne. Prawidłowo rzeczoznawczyni uznała że wycena całej nieruchomości skarżącego, niezależnie od przeznaczenia, jakie w dacie wydania decyzji zrid posiadały jej poszczególne części, należy wycenić z uwzględnieniem cen transakcyjnych nieruchomościami drogowymi. Autorka wyceny uznała, że skoro część nieruchomości posiadała w dacie wydania decyzji zrid przeznaczenie rolne, a ceny transakcyjne tego rodzaju nieruchomości, co wykazał operat, są niższe niż ceny nieruchomości drogowych, to przedmiotową część nieruchomości należało wycenić (podobnie jak i wcześniej wskazaną resztę tej nieruchomości) w oparciu o transakcje nieruchomościami drogowymi. Jest to zgodne z art. 134 ust. 4 u.g.n.

Sporządzony operat szacunkowy został uznany przez Sąd I instancji za wiarygodny, a także zgodny z przepisami ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz przepisami rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. z 2004 r. Nr 209, poz. 2107 ze zm.), powoływanego dalej jako "rozporządzenie". W tej sytuacji, samo subiektywne odczucie skarżącego o zaniżeniu ustalonego odszkodowania nie stanowi wystarczającej podstawy do zakwestionowania wartości dowodowej operatu.

Jak zwrócił uwagę Sąd I instancji, poza sporem pozostaje to, że część przedmiotowej nieruchomości spełnia kryteria przewidziane w § 36 ust. 4 rozporządzenia, tj. na dzień wydania decyzji zrid była przeznaczona (w planie miejscowym) pod inwestycję drogową. W sprawie rzeczoznawczyni ustaliła, że na badanym rynku lokalnym, obejmującym miasto E., odnotowano 14 transakcji nieruchomościami gruntowymi przeznaczonymi pod drogi publiczne, których ceny transakcyjne zawierały się w przedziale od 88,89 zł/m2 do 161,58 zł/m2, przy cenie średniej wynoszącej 118,70 zł/m2. Oznacza to, że ustalenie wartości tej części nieruchomości, która w dacie wydania decyzji zrid posiadała przeznaczenie drogowe, było możliwe. Zatem, brak było podstaw do zastosowania przez rzeczoznawcę wskazanego w § 36 ust. 4 rozporządzenia alternatywnego sposobu wyceny.

Następnie Sąd I instancji wyjaśnił, że z formalnego punktu widzenia organ odwoławczy, rozpoznający 25 maja 2018 r. odwołanie skarżącego od decyzji organu I instancji, nie miał obowiązku dokonywać kontroli prawidłowości sporządzonego w niniejszej sprawie operatu szacunkowego pod kątem jego zgodności z dokumentem pod tytułem: Standard Zawodowy rzeczoznawców majątkowych "Wycena nieruchomości drogowych" z 22 sierpnia 2017 r., sporządzonym przez Polską Federację Stowarzyszeń Rzeczoznawców Majątkowych. Do dnia wydania zaskarżonej decyzji odwoławczej (25 maja 2018 r.) stosowny standard zawodowy, korespondujący z przedmiotem niniejszej sprawy, nie został wprowadzony do obrotu prawnego w trybie uregulowanym w art. 175 ust. 6 u.g.n. Jednocześnie, Sąd I instancji podkreślił, że dokonana przez rzeczoznawczynię wycena na podstawie dostępnych cen transakcji nieruchomości drogowych, mimo że sprzeczna z treścią Standardu Zawodowego, była zgodna z prawem (§ 36 ust. 4 rozporządzenia).

Jak zauważył Sąd I instancji, organ I instancji dokonał szczegółowej analizy przedstawionego przez skarżącego operatu z 7 listopada 2016 r., wykazując jego nieprawidłowość i brak wiarygodności. Zdaniem Sądu, z uwagi na oczywistą nieprzydatność przedłożonej opinii dla potrzeb ustalenia wartości przedmiotowej nieruchomości, formalne uchybienie organu odwoławczego, polegające na nieodniesieniu się do ww. kwestii, jest nieistotne z punktu wyniku sprawy. Z kolei, okoliczność, że kolejna opinia rzeczoznawcy wykonana na zlecenie skarżącego wpłynęła do organu odwoławczego trzy dni po doręczeniu decyzji oznacza, że dowód z nowej opinii rzeczoznawcy nie mógł zostać przeprowadzony przez organ odwoławczy z przyczyn od tego organu niezależnych. Jednocześnie, Sąd I instancji zwrócił uwagę, że nowy operat powtarza uchybienia poprzedniego, to jest nie zawiera żadnych ustaleń na okoliczność przeznaczenia wycenianej nieruchomości w rozumieniu art. 154 u.g.n. Zdaniem Sądu I instancji, rzeczoznawca ponownie zaniechał poczynienia podstawowych ustaleń, niezbędnych do sporządzenia prawidłowej wyceny nieruchomości, tj. ustaleń determinujących w szczególności dobór nieruchomości podobnych. Ponownie zatem, treść operatu nie pozwala na zidentyfikowanie zarówno faktycznych, jak i prawnych przesłanek, w oparciu o które rzeczoznawca wybrał, jako nieruchomości podobne do nieruchomości wycenianej, nieruchomości o przeznaczeniu mieszkaniowo-usługowym.

Sąd I instancji uznał również, że skoro wykorzystany przez organy operat, sporządzony na zlecenie Wojewody, nie zawiera uchybień zarzucanych przez skarżącego, to kwestię inicjowania procedury z art. 157 u.g.n., uznać należy za bezprzedmiotową.

Ponadto, Sąd I instancji zauważył, że ostateczna wersja operatu została przedłożona przez rzeczoznawcę w dniu 26 maja 2017 r. Wydanie decyzji odwoławczej w dniu 25 maja 2018 r. oznacza więc rozpoznanie sprawy odszkodowawczej w okresie ważności operatu (art. 156 ust. 3 u.g.n.).

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł A. A. zaskarżając wyrok w całości i zarzucając Sądowi I instancji:

1. naruszenie przepisów postępowania, mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to jest:

1. pominięcie postępowania dowodowego co do zakresu wyceny odszkodowania, wartości przyjętej w opinii złożonej w sprawie oraz odmowy przyjęcia wyceny alternatywnej, sporządzonej na zlecenie wnoszącego skargę kasacyjną;

2. ograniczenie uzasadnienia zaskarżonego wyroku do przyjęcia wyceny dokonanej na zlecenie organu i tym samym nieobiektywne rozstrzygnięcie sprawy;

2. naruszenie prawa materialnego:

1. art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 ze zm.) oraz art. 6 i 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 ze zm.), powoływanej dalej jako "K.p.a.", przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie;

2. art. 151 u.g.n. przez niezastosowanie;

3. § 3 ust. 4 rozporządzenia przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie.

Z uwagi na powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania "w celu przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego w zakresie ustalenia pełnego i obiektywnego odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość, zgodnie z zasadą subsydiarności odszkodowania w zamian za prawo odjęte, co zgodne jest z podstawowym prawem własności, zasadami Konstytucji". Wniesiono również o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

Ponadto, wniesiono o "uzupełnienie stanowiska poprzez przyjęcie przez NSA, stanowiska w zakresie kwoty i wartości odszkodowania, nieruchomości wywłaszczonej a zlokalizowanej na działkach sąsiednich, w których Skarżący jest stroną, a wartość przez biegłego powołanego przez Wojewodę Śląskiego w roku 2019, w ramach trwającego postępowania odszkodowawczego, w którym to wartość została ustalona w wartości znacznie odbiegającej od wartości zaskarżonej, a zarazem wartości zbliżonej do żądania i uzasadnienia w opinii na rzecz Skarżącego A. A. – w sprawie IFVIIIa.7570.1.50.2016 – przed Wojewodą Śląskim – w załączeniu kopia korespondencji i wyciąg z wyceny A. R.".

W uzasadnieniu wskazano także na kwestionowanie poprawności uzasadnienia zaskarżonego wyroku jako sporządzonego z naruszeniem art. 184 i art. 185 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.), powoływanej dalej jako "P.p.s.a.", z uwagi na "całkowite niezrozumienie zgłoszonego zagadnienia prawnego w świetle zasadności odszkodowania.

Kolejno w uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że A. A. nie kwestionuje ustaleń stanu faktycznego sprawy, a następnie zaznaczono, że "droga i sposób postępowania" przez organy w sprawie są całkowicie sprzeczne z prezentowanym przez niego stanowiskiem. Wnoszący skargę kasacyjną zarzucił, że organy bezkrytycznie przyjęły ustalenia zawarte w opinii biegłej, co zaakceptował Sąd I instancji.

W sprawie, zarzuty wnoszącego skargę kasacyjną dotyczące kwoty odszkodowania nie zostały przez organy zrozumiane i nie stały się podstawą do dokonania analizy operatu szacunkowego. Wnoszący skargę kasacyjną zarzucił, że organ II instancji wyłącznie powielił stanowisko biegłej i organu I instancji, nie zawierając w decyzji samodzielnej analizy materiału dowodowego. Podobnie uczynił Sąd I instancji.

Zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną, to na organie administracji publicznej spoczywa ustawowy obowiązek obiektywnego, pełnego i rzetelnego przeprowadzenia postępowania administracyjnego. Oznacza to, że niezasadnie przerzucono na niego obowiązek złożenia wniosku o weryfikację opinii biegłego na podstawie art. 157 u.g.n. To na organie, w przypadku kwestionowania poprawności sporządzenia opinii, spoczywa obowiązek przeprowadzenia postępowania dowodowego uzupełniającego, w tym uzyskania weryfikacji przedłożonej opinii.

Jak podkreślił wnoszący skargę kasacyjną, przywołując treść art. 151 u.g.n., każde ustalenie odszkodowania na poziomie poniżej wartości rynkowej jest odszkodowaniem niesłusznym i sprzecznym z systemem praworządności. Treść § 36 ust. 4 rozporządzenia wskazuje, zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną, że w sprawie należało zastosować wartość rynkową nieruchomości, uwzględniającą przeznaczenie nieruchomości wśród gruntów przyległych, a nie transakcje dotyczące nieruchomości związanych z wykupem pod drogi. Uwzględnienie transakcji rynkowych oznacza ponadto, że wykorzystuje się wyłącznie transakcje, których cena została ustalona w trakcje negocjacji i równości stron. Transakcje dotyczące zakupu pod drogi nie określają wartości rynkowej. Na poparcie swojego stanowiska wnoszący skargę kasacyjną przywołał wyroki NSA: z 13 maja 2015 r. sygn. akt I OSK 2227/13, z 15 czerwca 2011 r. sygn. akt I OSK 1169/10, a także wyrok WSA w Poznaniu z 27 stycznia 2010 r. sygn. akt II SA/Po 453/09.

Przyjęcie przez organ błędnie sporządzonej wyceny powoduje, że wydana decyzja obarczona jest "błędem naruszenia prawa materialnego" i powinna zostać uchylona. Postępowanie dowodowe powinno zostać uzupełnione o "nowe opracowanie uwzględniające zapisy ustawowe". Dlatego też, przedstawiono wniosek o uzupełnienie postępowania dowodowego i przyjęcie do rozpoznania opinii sporządzonej na zlecenie Wojewody Śląskiego w sprawie IFVIIIa.7570.1.17.2016. Jak wyjaśnił wnoszący skargę kasacyjną, w ramach inwestycji drogowej tożsamej z inwestycją w niniejszym postępowaniu, sporządzono aktualną wycenę odszkodowania z 29 kwietnia 2019 r.

Nie sporządzono odpowiedzi na skargę kasacyjną.

W piśmie z 25 listopada 2019 r. wnoszący skargę kasacyjną wystąpił o uzupełnienie postępowania dowodowego, przez dopuszczenie dowodu z 1) decyzji Wojewody Śląskiego z 6 listopada 2010 r. nr IFVIIIa.7570.1.50.2016 w przedmiocie ustalenia odszkodowania na rzecz B. B. z tytułu wywłaszczenia nieruchomości; 2) decyzji Wojewody Śląskiego z 5 listopada 2019 r. nr IFVIIIa.7570.1.17.2016 w przedmiocie ustalenia odszkodowania na rzecz C. C., A. A., B. B. i D. D. z tytułu wywłaszczenia nieruchomości. Wiedzę na temat wskazanych decyzji A. A. uzyskał po wniesieniu skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 P.p.s.a.), a także naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.).

Biorąc pod uwagę tak uregulowany zakres kontroli instancyjnej sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, stwierdzić należy, że skarga kasacyjna jest nieskuteczna.

Zgodnie z art. 176 § 1 P.p.s.a. skarga kasacyjna powinna zawierać:

1) oznaczenie zaskarżonego orzeczenia ze wskazaniem czy jest ono zaskarżone w całości, czy w części;

2) przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie;

3) wniosek o uchylenie lub zmianę orzeczenia z oznaczeniem zakresu żądanego uchylenia lub zmiany.

W świetle natomiast art. 176 § 2 P.p.s.a. poza wymaganiami, o których mowa w § 1, skarga kasacyjna powinna czynić zadość wymaganiom przewidzianym dla pisma strony oraz zawierać wniosek o jej rozpoznanie na rozprawie albo oświadczenie o zrzeczeniu się rozprawy.

Skarga kasacyjna jest zatem sformalizowanym środkiem prawnym i powinna czynić zadość nie tylko wymaganiom przewidzianym dla pisma w postępowaniu sądowym, lecz także właściwym dla niej wymaganiom konstrukcyjnym. W szczególności formalizm ów wiąże się z powinnością prawidłowego skonstruowania podstaw kasacyjnych, co obejmuje zarówno obowiązek ich przytoczenia, jak i uzasadnienia. Aby skarga kasacyjna mogła być przedmiotem merytorycznego rozpoznania, ma wskazywać konkretny przepis naruszonego prawa materialnego ze wskazaniem, na czym, zdaniem strony skarżącej, polegała niewłaściwa wykładnia lub niewłaściwe zastosowanie tego przepisu przez sąd, jaka powinna być wykładnia właściwa lub jaki inny przepis powinien być zastosowany, a także na czym polegało naruszenie przepisów postępowania sądowego i jaki istotny wpływ na wynik sprawy (treść orzeczenia) mogło ono mieć (art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a.). W myśl art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i z urzędu bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Rozpoznanie sprawy w granicach skargi kasacyjnej oznacza, że Naczelny Sąd Administracyjny nie analizuje tej sprawy po raz kolejny w jej całokształcie, związany jest natomiast wskazanymi w skardze kasacyjnej podstawami, gdyż to one nadają kierunek kontroli i badania zgodności z prawem kwestionowanego orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego. Wymaga to zatem prawidłowego i precyzyjnego określenia podstaw kasacyjnych, wyraźnego wskazania na przepisy, których naruszenia strona upatruje w kwestionowanym orzeczeniu Sądu I instancji, z uwzględnieniem konkretnych jednostek redakcyjnych (artykułu, paragrafu, ustępu itd.) przepisów prawa (por. wyroki NSA z: 29 marca 2018 r. sygn. akt I FSK 13/18, 19 września 2017 r. sygn. akt I FSK 126/16; 29 września 2017 r. sygn. akt I FSK 868/16; 19 października 2017 r. sygn. akt II GSK 1701/17, jeżeli nie zaznaczono inaczej, wszystkie orzeczenia sądów administracyjnych cytowane w tym wyroku są dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Uzasadnienie podstaw kasacyjnych powinno natomiast szczegółowo wskazywać do jakiego, zdaniem skarżącego, naruszenia przepisów prawa materialnego lub procesowego doszło i na czym to naruszenie polegało, a w przypadku zarzucania uchybień przepisom procesowym należy dodatkowo wykazać, że to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Uzasadnienie podstaw kasacyjnych powinno wskazywać na trafność sformułowanych w skardze kasacyjnej zarzutów, a zatem nawiązywać do przepisów prawa, których naruszenie skarżący zarzuca Sądowi I instancji.

Przytoczenie podstaw kasacyjnych wiąże się z koniecznością powołania konkretnych przepisów prawa, którym - zdaniem autora skargi kasacyjnej - uchybił sąd. Tylko takie opracowanie skargi kasacyjnej pozwala na wyznaczenie granic, w ramach których nastąpi rozpoznanie sprawy przez Naczelny Sąd Administracyjny. Treść art. 183 § 1 P.p.s.a. uniemożliwia Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu precyzowanie zarzutów skargi kasacyjnej bądź poszukiwanie za stronę przepisów, którym ewentualnie mógł uchybić wojewódzki sąd administracyjny (por. R. Hauser, M. Wierzbowski, op. cit., s. 688-690, tezy 13-16 i powołane tam orzecznictwo).

Odnosząc powyższe do rozpoznawanej sprawy należy zauważyć, że w badanej skardze kasacyjnej, jeśli chodzi o zarzucane naruszenie przepisów postępowania, jej autor w ogóle nie przytoczył podstaw kasacyjnych, a jeśli chodzi o podstawy kasacyjne naruszenia prawa materialnego, to zarzuty naruszenia art. 7 Konstytucji, art. 151 u.g.n. i "par. 3 ust. 4" rozporządzenia, zostały sformułowane niedokładnie.

Nie można bowiem uznać za spełnienie wymogu przytoczenia podstaw kasacyjnych, określonych w art. 174 pkt 2 P.p.s.a., wskazanie wyłącznie na "naruszenie przepisów postępowania, mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to jest pominięcie postępowania dowodowego co do zakresu wyceny odszkodowania, wartości przyjętej w opinii złożonej w sprawie oraz odmowy przyjęcia wyceny alternatywnej, sporządzonej na zlecenie wnoszącego skargę kasacyjną" i "ograniczenie uzasadnienia zaskarżonego wyroku do przyjęcia wyceny dokonanej na zlecenie organu i tym samym nieobiektywne rozstrzygnięcie sprawy", bez przywołania żadnych przepisów postępowania, które autor skargi kasacyjnej uznał za naruszone. Wprawdzie w zarzutach naruszenia prawa materialnego autor skargi kasacyjnej wymienia, obok art. 7 Konstytucji RP, przepisy art. 6 i art. 7 K.p.a., to jednak ogranicza się wyłącznie do swobodnego przytoczenia ich treści.

Wadliwość zgłoszonej podstawy kasacyjnej jest czasami możliwa do usunięcia poprzez analizę argumentacji zawartej w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, jednak w rozpoznawanej sprawie nie mamy do czynienia z takim przypadkiem, gdyż w uzasadnieniu skargi kasacyjnej również nie przywołano żadnego przepisu prawa, który zdaniem skarżącego kasacyjnie został naruszony przez Sąd I instancji.

Podobnie nie spełnia wymogu przytoczenia podstaw kasacyjnych wskazanie w uzasadnieniu skargi kasacyjnej na kwestionowanie poprawności uzasadnienia zaskarżonego wyroku jako sporządzonego z naruszeniem art. 184 i art. 185 P.p.s.a., którego to naruszenia autor skargi kasacyjnej upatruje przez "całkowite niezrozumienie zgłoszonego zagadnienia prawnego w świetle zasadności odszkodowania". Kwestionowaniu uzasadnienia orzeczenia służy przepis art. 141 § 4 P.p.s.a. stanowiący podstawę kasacyjną wymienioną w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. i może być skutecznie powoływany, jeżeli stanowisko przedstawione w uzasadnieniu wyroku prowadzi do niezgodnego z prawem załatwienia sprawy, przy czym zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. nie może służyć polemice ani z ustaleniami stanu faktycznego, ani z oceną prawną wyrażoną w wyroku. Skarga kasacyjna nie zawiera zarzutu naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. Natomiast przepisy art. 184 i art. 185 P.p.s.a. stanowią postawy prawne orzeczeń wydawanych przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyniku rozpoznania skargi kasacyjnej, a zatem Wojewódzki Sąd Administracyjny nie mógł ich stosować.

W odniesieniu do zarzutu naruszenia przepisów postępowania należy więc wskazać, że tak duży stopień ogólności ich sporządzenia uniemożliwia Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu określenie granic skargi kasacyjnej, gdyż skarżący nie podjął żadnej próby uściślenia, jaki przepis w jego ocenie został naruszony.

Wobec nieskuteczności zarzutów naruszenia przepisów postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny przyjął za w pełni miarodajny stan faktyczny zaaprobowany przez Sąd I instancji.

Przechodząc do zarzutów naruszenia prawa materialnego należy podkreślić, że to do autora skargi kasacyjnej należy wskazanie konkretnych przepisów prawa materialnego, które w jego ocenie naruszył Sąd I instancji i precyzyjne wyjaśnienie, na czym polegało ich niewłaściwe zastosowanie lub błędna interpretacja. Jeśli dany przepis posiada kilka jednostek redakcyjnych, to powinna być wskazana też konkretna jednostka redakcyjna tego przepisu (wyrok NSA z 29 czerwca 2013 r. sygn. akt II OSK 552/12).

Skarga kasacyjna nie precyzuje jednak którego z przepisów ujętych w trzy mniejsze jednostki redakcyjne (ustępy), o zróżnicowanej treści normatywnej, dotyczy naruszenie art. 151 u.g.n. Tym samym wymóg przytoczenia podstawy kasacyjnej nie może być uznany za spełniony, nawet w sytuacji gdy ograniczał się do literalnego powielenia części art. 151 u.g.n.

Zarzut naruszenia "§ 3 ust. 4" rozporządzenia jest o tyle nieskuteczny, że w § 3 rozporządzenia nie ma przepisu oznaczonego ustępem 4, ponieważ dzieli się on na dwa ustępy. Zarzut ten został więc sformułowany niedokładnie. Nawet gdyby w drodze daleko posuniętej rekonstrukcji przyjąć, że autorowi skargi kasacyjnej chodziło o zarzut naruszenia § 36 ust. 4 rozporządzenia, na co wskazywałby fragment końcowej części uzasadnienia skargi kasacyjnej, to również nie można przyjąć, że jest on skuteczny. Przyjmując zatem, że zarzutem naruszenia prawa materialnego objęty jest przepis § 36 ust. 4 rozporządzenia, należałoby kolejno przyjąć, że w skardze kasacyjnej zakwestionowano zarówno jego błędną wykładnię, jak i niewłaściwe zastosowanie.

Przypomnienia wymaga więc, że podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię wykazać należy, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania prawa materialnego wykazać należy, że sąd stosując przepis popełnił błąd subsumcji, czyli że niewłaściwie uznał, że stan faktyczny przyjęty w sprawie nie odpowiada stanowi faktycznemu określonemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi, jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia. W uzasadnieniu należy odnieść się nie tylko do poglądu przyjętego przez sąd, ale sprecyzować swoje własne stanowisko odnośnie do poszczególnych wskazanych norm prawnych oraz każdej z postaci ich naruszenia. Jednocześnie należy podkreślić, że ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie ustalonego w sprawie stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (por. wyrok NSA z 13 sierpnia 2013 r. sygn. akt II GSK 717/12, wyrok NSA z 4 lipca 2013 r. sygn. akt I GSK 934/12). Zgodnie z ugruntowanymi poglądami prezentowanymi w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego niedopuszczalne jest zastępowanie zarzutu naruszenia przepisów postępowania, zarzutem naruszenia prawa materialnego i za jego pomocą kwestionowanie ustaleń faktycznych. Nie można skutecznie powoływać się na zarzut niewłaściwego zastosowania lub niezastosowania prawa materialnego, o ile równocześnie nie zostaną także skutecznie zakwestionowane ustalenia faktyczne, na których oparto skarżone rozstrzygnięcie (zob. wyrok NSA z 31 stycznia 2013 r. sygn. akt I OSK 1171/12). Próba zwalczenia ustaleń faktycznych poczynionych przez sąd I instancji nie może nastąpić przez zarzut naruszenia prawa materialnego (zob. wyrok NSA z 29 stycznia 2013 r. sygn. akt I OSK 2747/12, wyrok NSA z 6 marca 2013 r. sygn. akt II GSK 2327/11). Ocena zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie konkretnego stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (zob. wyrok NSA z 6 marca 2013 r. sygn. akt II GSK 2328/11, wyrok NSA z 14 lutego 2013 r. sygn. akt II GSK 2173/11). Jeżeli skarżący uważa, że ustalenia faktyczne są błędne, to zarzut naruszenia prawa materialnego przez błędne zastosowanie jest co najmniej przedwczesny. Błędne zastosowanie (bądź niezastosowanie) przepisów materialnoprawnych zasadniczo każdorazowo pozostaje w ścisłym związku z ustaleniami stanu faktycznego sprawy i może być wykazane pod warunkiem wcześniejszego obalenia tych ustaleń, czy też szerzej - dowiedzenia ich wadliwości. Gdy skarżący nie podważa skutecznie okoliczności faktycznych sprawy zarzuty niewłaściwego zastosowania prawa materialnego są zarzutami bezpodstawnymi (por. wyrok NSA z 4 lipca 2013 r. sygn. akt I FSK 1092/12, wyrok NSA z 1 grudnia 2010 r. sygn. akt II FSK 1506/09, wyroki NSA z 11 października 2012 r. sygn. akt I FSK 1972/11, z 3 listopada 2011 r. sygn. akt I FSK 2071/09).

Zgodnie z § 36 ust. 4 rozporządzenia: "W przypadku gdy na realizację inwestycji drogowej została wywłaszczona lub przejęta z mocy prawa nieruchomość, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową, wartość rynkową określa się, przyjmując przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych, chyba że określenie wartości jest możliwe przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych. Przepisy ust. 1-3 stosuje się odpowiednio.".

Zdaniem skarżącego kasacyjnie, treść § 36 ust. 4 rozporządzenia wskazuje, że w sprawie należało zastosować wartość rynkową nieruchomości, uwzględniającą przeznaczenie nieruchomości wśród gruntów przyległych, a nie transakcje dotyczące nieruchomości związanych z wykupem pod drogi. Uwzględnienie transakcji rynkowych oznacza ponadto, że wykorzystuje się wyłącznie transakcje, których cena została ustalona w trakcje negocjacji i równości stron. Transakcje dotyczące zakupu pod drogi nie określają wartości rynkowej.

Z tym stanowiskiem nie można zgodzić się. Treść przepisu jest bowiem jasna i stanowi, że punktem wyjścia przy ustalaniu wartości rynkowej nieruchomości przejętej pod drogę publiczną, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową, jest porównanie cen transakcyjnych dotyczących nieruchomości drogowych. Tylko brak wystarczających danych odnoszących się do tego typu transakcji umożliwia odstąpienie przez rzeczoznawcę od tego sposobu wyceny i dokonanie jej przy wykorzystaniu danych dotyczących transakcji nieruchomościami o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych do szacowanej nieruchomości. Wobec tego zasadnie przyjął Sąd I instancji, że regułą ustalania wysokości odszkodowania za nieruchomość przejętą z mocy prawa, która w dacie przejęcia była przeznaczona pod inwestycję drogową, jest przyjęcie przeznaczenia nieruchomości przeważającego wśród gruntów przyległych. Od tej reguły § 36 ust. 4 in fine rozporządzenia przewiduje jednak wyjątek odnoszący się do sytuacji, w której określenie wartości jest możliwe przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych. Sąd I instancji trafnie przy tym wskazał, że biegły sporządzający operat powinien przedstawić rynek transakcji drogowych i ewentualnie szczegółowo opisać przyczyny, dla których określone transakcje powinny być odrzucone. Rację należy przyznać także Sądowi I instancji, że ogólne stwierdzenie, że transakcje nieruchomościami przeznaczonymi pod drogi są nierynkowe, nie uzasadnia ich pominięcia. Konieczna jest m.in. analiza przez rzeczoznawcę tych okoliczności, które warunkują ceny transakcyjne uwzględniane przy określaniu wartości rynkowej nieruchomości, zgodnie z założeniami określonymi w art. 151 u.g.n. Rzeczoznawca powinien uzasadnić dokonany wybór podejścia, przez wskazanie konkretnych danych istotnych w tym zakresie. Trafnie też Sąd I instancji zauważył, że skoro ustawodawca nie wyłączył z porównania cen transakcyjnych uzyskiwanych przy sprzedaży nieruchomości przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne, między osobami fizycznymi (osobami prawnymi) a gminą lub Skarbem Państwa, to tym samym uznał, że tego rodzaju transakcje odpowiadają wymogom z art. 151 ust. 1 u.g.n.

Zarzut naruszenia § 36 ust. 4 rozporządzenia z uzasadnieniem wskazującym, że przyjęcie przez organ błędnie sporządzonej wyceny powoduje, że wydana decyzja obarczona jest "błędem naruszenia prawa materialnego" i powinna zostać uchylona oraz że postępowanie dowodowe powinno zostać uzupełnione o "nowe opracowanie uwzględniające zapisy ustawowe", w istocie kwestionuje przyjęte przez Sąd I instancji stanowisko co do prawidłowości ustaleń faktycznych i przyjętą ocenę materiału dowodowego. W szczególności dotyczy to niezakwestionowanych skutecznie ustaleń wskazujących, że na badanym rynku lokalnym, obejmującym miasto E., odnotowano 14 transakcji nieruchomościami gruntowymi przeznaczonymi pod drogi publiczne, których ceny transakcyjne zawierały się w przedziale od 88,89 zł/m2 do 161,58 zł/m2, przy cenie średniej wynoszącej 118,70 zł/m2, co w konsekwencji pozwalało na określenie wartości nieruchomości, która w dacie wydania decyzji zrid posiadała przeznaczenie drogowe, przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych. W rezultacie oznaczało to brak podstaw do zastosowania przez rzeczoznawcę wskazanego w § 36 ust. 4 rozporządzenia alternatywnego sposobu wyceny.

Jak wskazano powyżej, niedopuszczalne jest kwestionowanie ustaleń faktycznych zarzutem naruszenia prawa materialnego. Zarzuty niewłaściwego zastosowania prawa materialnego są więc zarzutami bezpodstawnymi. W konsekwencji w realiach niniejszej sprawy – nawet gdyby w drodze daleko idącej rekonstrukcji zarzutów istniała podstawa do przejścia do analizy zarzutów niewłaściwego zastosowania prawa materialnego – Naczelny Sąd Administracyjny dokonując kontroli sposobu zastosowania prawa materialnego przez Sąd I instancji zobligowany byłby wziąć pod uwagę stan faktyczny sprawy przyjęty przez Sąd I instancji.

Nie mógł być też skuteczny jako wzorzec kontroli co do prawidłowości sporządzonej wyceny nieruchomości zarzut naruszenia art. 7 Konstytucji RP oraz art. 6 i art. 7 K.p.a. przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie.

Reasumując, sposób sformułowania zarzutów skargi kasacyjnej wykluczył możliwość szczegółowego odniesienia się do poszczególnych zarzutów. Ważne jest też zwrócenie uwagi, że w praktyce orzeczniczej Naczelnego Sądu Administracyjnego nie dochodzi do automatycznego dyskwalifikowania skarg kasacyjnych, w sytuacji gdy zarzuty kasacyjne nie w pełni spełniają wymogi konstrukcyjne określone w art. 176 P.p.s.a., czego potwierdzeniem jest uchwała NSA z dnia 26 października 2009 r., I OPS 10/09 podjęta w pełnym składzie. Naczelny Sąd Administracyjny nie może jednak zasadniczo we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, ani uściślać bądź w inny sposób ich korygować (por. wyrok NSA z 27 stycznia 2015 r. sygn. akt II GSK 2140/13), chyba że umożliwia to powołana choćby niedoskonale podstawa prawna, a wadliwość zarzutu jest możliwa do usunięcia poprzez analizę argumentacji uzasadnienia środka odwoławczego (por. wyrok NSA z 22 sierpnia 2012 r. sygn. akt I FSK 1679/11). Do Naczelnego Sądu Administracyjnego nie należy jednak wyciąganie z treści uzasadnienia skargi kasacyjnej przytoczonych tam zarzutów i wiązanie ich z powołanymi tam przepisami w celu uzupełnienia przytoczonej w petitum skargi kasacyjnej podstawy kasacyjnej (por. wyrok NSA z 13 listopada 2007 r. sygn. akt I FSK 1448/06). Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie w swoim orzecznictwie podkreślał, że nie ma on obowiązku formułowania za stronę zarzutów kasacyjnych na podstawie uzasadnienia skargi kasacyjnej. Należy bowiem mieć na uwadze, że wyodrębnianie zarzutów z treści uzasadnienia skargi kasacyjnej zawsze niesie ryzyko nieprawidłowego odczytania intencji strony wnoszącej skargę kasacyjną. Konieczne jest przy tym oddzielenie podstawy kasacyjnej od jej uzasadnienia, które jest niezbędnym elementem skargi kasacyjnej (zob. wyrok NSA z 19 marca 2014 r. sygn. akt II GSK 16/13, wyrok NSA z 17 lutego 2015 r. sygn. akt II OSK 1695/13).

Wnioski skarżącego kasacyjnie o uzupełnienie postępowania dowodowego zostały oddalone jako nieprzydatne. Dotyczy to zarówno wniosku o dopuszczenie dowodu z dokumentu – kopii korespondencji i wyciągu z wyceny dokonanej przez A. R., na okoliczność kwoty i wartości odszkodowania za nieruchomość wywłaszczoną, zlokalizowaną na działkach sąsiednich, która to kwota znacznie odbiega od ustalonej w niniejszej sprawie, jak i wniosku o dopuszczenie opinii sporządzonej na zlecenie Wojewody Śląskiego w sprawie IFVIIIa.7570.1.17.2016, a także zawartego w piśmie z 25 listopada 2019 r. wniosku o dopuszczenie dowodu z decyzji Wojewody Śląskiego z 6 listopada 2010 r. nr IFVIIIa.7570.1.50.2016 w przedmiocie ustalenia odszkodowania na rzecz B. B. z tytułu wywłaszczenia nieruchomości i decyzji Wojewody Śląskiego z 5 listopada 2019 r. nr IFVIIIa.7570.1.17.2016 w przedmiocie ustalenia odszkodowania na rzecz C. C., A. A., B. B. i D. D. z tytułu wywłaszczenia nieruchomości.

Zgodnie z art. 157 ust. 2 u.g.n. sporządzenie przez innego rzeczoznawcę majątkowego wyceny tej samej nieruchomości w formie operatu szacunkowego nie może stanowić podstawy oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego, o którym mowa w ust. 1. Tym bardziej takiej podstawy nie może stanowić wycena innej nieruchomości. Ustawodawca zdecydował, że oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego dokonuje organizacja zawodowa rzeczoznawców majątkowych w terminie nie dłuższym niż 2 miesiące od dnia zawarcia umowy o dokonanie tej oceny (art. 157 ust. 1 u.g.n.). Takiej oceny w niniejszej sprawie zaś nie sporządzono.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.

O zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego orzeczono w myśl art. 204 pkt 1 w związku z art. 205 § 2 w związku z art. 207 § 1 P.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 2 lit. c w związku z § 2 pkt 7 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265) zasądzając od skarżącego na rzecz organu kwotę 2 700 zł. Kwota ta stanowi wynagrodzenie profesjonalnego pełnomocnika, który wprawdzie nie sporządził odpowiedzi na skargę kasacyjną, ale wziął udział w rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym i który nie prowadził sprawy w pierwszej instancji, przy czym Naczelny Sąd Administracyjny - na podstawie art. 207 § 2 P.p.s.a. - odstąpił od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania sądowego w części, mając na uwadze nakład pracy profesjonalnego pełnomocnika organu.