Wyrok WSA w Olsztynie, sygn. akt II SA/Ol 958/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Data orzeczenia: 2021-12-23 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 138 par. 2
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 64b,  art. 64e,  art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Piotr Chybicki po rozpoznaniu w dniu 23 grudnia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze sprzeciwu Spółki A na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]", nr "[...]" w przedmiocie warunków zabudowy 1. Uchyla zaskarżona decyzję. 2. Zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz "[...]" kwotę 597,00 zł (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. WSA/wyr.1 – sentencja wyroku


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia "[...]" Samorządowe Kolegium Odwoławcze (Kolegium), działając na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735, dalej: k.p.a.), po rozpatrzeniu odwołania J. S. od decyzji Wójta Gminy "[...]", z upoważnienia którego działał Zastępca Wójta Gminy "[...]" (organ I instancji) z dnia "[...]" w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie instalacji fotowoltaicznej o mocy do 1MW zlokalizowanej w miejscowości "[...]" wraz z zagospodarowaniem terenu i niezbędną infrastrukturą na działce nr "[...]", obręb "[...]", gmina "[...]" - uchyliło w całości zaskarżoną decyzję i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Zakwestionowana decyzja została wydana w następujących okolicznościach faktycznych sprawy.

Decyzją z dnia "[...]" organ I instancji ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie elektrowni fotowoltaicznej o mocy do 1MW zlokalizowanej w miejscowości "[...]" wraz z zagospodarowaniem terenu i niezbędną infrastrukturą na działce nr "[...]", obręb "[...]", gmina "[...]". Uzasadniając decyzję wskazał, że inwestycja polegać będzie na budowie instalacji fotowoltaicznej wraz z infrastrukturą towarzysząca o mocy do 1 MW i powierzchni zabudowy 2,46 ha - powierzchnia działki w liniach rozgraniczających teren inwestycji. Teren objęty wnioskiem nie posiada miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W decyzji przyjęto wysokość stacji transformatorowej - jedna kondygnacja naziemna do 6m, powierzchnię do 60m2 oraz geometrię dachu. Działka nr "[...]" ma powierzchnię 2,46 ha, grunt klasy IV a i b, grunt rolny niezabudowany. Inwestycja stanowi obiekt infrastruktury technicznej, zatem nie ma zastosowania przepis art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Inwestycja stanowi zmianę zagospodarowania terenu, nie jest wymagane uzyskanie zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze, istniejące i projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla wnioskowanego zamierzenia.

W odwołaniu od powyższej decyzji J. S. podniósł, że planowana inwestycja godzi w jego interesy, gdyż z uwagi na szerokość drogi i ogrodzenie farmy fotowoltaicznej nie będzie możliwości, bądź będą utrudnienia przy wywozie zwierząt z gospodarstwa, odśnieżaniu, czy wywozie śmieci. Nadto, na działce objętej wnioskiem nie ma drenaży wodnych, a teren jest zalewowy.

W uzasadnieniu decyzji z dnia "[...]" Kolegium, przytaczając treść art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2021 r., poz. 741, dalej: u.p.z.p.), wskazało, że jak wynika z art. 61 ust. 3 tej ustawy przepisów ust. 1 pkt 1 i 2 nie stosuje się m.in. do instalacji odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 ustawy o odnawialnych źródłach energii. Z kolei żart. 2 pkt 13 ustawy o odnawialnych źródłach energii wynika, że instalacja odnawialnego źródła energii - oznacza instalację stanowiącą wyodrębniony zespół:

urządzeń służących do wytwarzania energii opisanych przez dane techniczne i handlowe, w których energia jest wytwarzana z odnawialnych źródeł energii, lub

obiektów budowlanych i urządzeń stanowiących całość techniczno-użytkową służący do wytwarzania biogazu rolniczego - a także połączony z tym zespołem magazyn energii, w tym magazyn biogazu rolniczego.

Z literalnego brzmienia przywołanej ustawy wynika wprost, że po pierwsze każda farma fotowoltaiczna nie jest urządzeniem technicznym, a po drugie wydawać by się mogło, że każda farma fotowoltaiczna będąc urządzeniem służącym do wytwarzania energii, w którym energia jest wytwarzana z odnawialnych źródeł energii, spełnia warunek określony wart. 61 ust. 3 u.p.z.p., co by oznaczało, że do jej budowy nie potrzeba spełnienia zasady tzw. dobrego sąsiedztwa. Zdaniem Kolegium, jest to jednak wniosek nieuzasadniony, gdyż stosowanie przepisu art. 61 ust. 3 u.p.z.p. powinno być dokonywane z uwzględnieniem pozostałych przepisów ustawy, normujących kwestie lokalizacji mikroinstalacji oraz urządzeń wytwarzających energie z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 100 kW. Z art. 10 ust. 2a u.p.z.p. wynika zaś, że jeżeli na obszarze gminy przewiduje się wyznaczenie obszarów, na których rozmieszczone będą urządzenia wytwarzające energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 100 kW, a także ich stref ochronnych związanych z ograniczeniami w zabudowie oraz zagospodarowaniu i użytkowaniu terenu; w studium ustala się ich rozmieszczenie. Natomiast ż art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p. wynika, że określa się granice terenów pod budowę urządzeń, o których mowa wart. 10 ust. 2a, oraz granice ich stref ochronnych związanych z ograniczeniami w zabudowie, zagospodarowaniu i użytkowaniu terenu oraz występowaniem znaczącego oddziaływania tych urządzeń na środowisko. Z przywołanych przepisów wynika więc, że ustawodawca dokonał rozróżnienia urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy do 100 kW i ponad 100 kW, wprowadzając odrębne unormowanie dotyczące urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 100 kW. Nie sposób zatem uznać, że lokalizacja urządzeń, o których mowa w art. 10 ust. 2a u.p.z.p., miałaby być na podstawie art. 61 ust. 3 tej ustawy zwolniona od wymogów ustanowionych w art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 przywołanej ustawy. Treść przepisów art. 10 ust. 2a i art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p. świadczy o tym, że wolą ustawodawcy jest, aby inwestycje, w ramach których planuje się rozmieszczenie urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 100 kW, były realizowane przede wszystkim na podstawie ustaleń planu miejscowego. Nie wyklucza to oczywiście możliwości ubiegania się o decyzję o warunkach zabudowy takiej inwestycji, ale wówczas wymagane jest spełnienie wymogów art. 61 ust. 1 pkt 1- 5 u.p.z.p. Tymczasem organ I instancji, procedując w przedmiocie instalacji fotowoltaicznej o mocy do 1 MW, z wniosku podmiotu gospodarczego – Spólki A - nie przeprowadził rzeczywistej - faktycznej analizy urbanistycznej zmierzającej do zweryfikowania i zachowania zasady dobrego sąsiedztwa. Z jednej bowiem strony w dokumencie zatytułowanym analiza stwierdzono, że wyznaczono obszar analizowany w odległościach nie mniejszych niż 50m od frontu działki, przy czym nie uzasadniono przyjętej minimalnej odległości, co szczególnie istotne, gdyż najbliższa zabudowa zagrodowa zlokalizowana jest w odległości 150m, a jednocześnie w tożsamym dokumencie wskazano, iż farma fotowoltaiczna jako obiekt infrastruktury technicznej nie wymaga analizy. Organ I instancji niezasadnie przyjął, iż w sprawie nie mają zastosowania przepisy art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.z.p. w zw. z przepisem art. 61 ust. 3 tej ustawy, pomimo że moc planowanej inwestycji określono na poziomie - do 1 MW. Ponadto, nie wyjaśniono też stanu faktycznego w przedmiotowej sprawie, bowiem w aktach sprawy nie ma podstawowych danych odnośnie wnioskowanej inwestycji. Wnioskodawca nie podał, a organ I instancji nie ustalił m.in.: liczby ogniw fotowoltaicznych, mocy jednostkowych, wysokości i kąta nachylenia instalacji fotowoltaicznej, powierzchni zajętej pod panele, odległości pomiędzy rzędami paneli, długości i rodzaju kablowych linii elektroenergetycznych nN i SN, czy sposobu ogrodzenia. Dane te mają charakter elementarny i charakteryzują inwestycję nie tylko w aspekcie technicznym, ale również z punktu widzenia zagospodarowania terenu. Inwestor nie przedłożył również dokumentu potwierdzającego, że w przyszłości zostanie zawarta umowa z dostawcą energii, skoro z wniosku wynika, iż farma będzie miała zapotrzebowanie na energię elektryczną.

Na decyzję Kolegium sprzeciw do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie złożył pełnomocnik Spółka A (skarżąca), zarzucając jej naruszenie:

- art. 138 § 2 w zw. z art. 136 § 1 k.p.a. poprzez jego zastosowanie, tj. bezpodstawne podjęcie decyzji kasatoryjnej w sytuacji, gdy nie zostały spełnione przesłanki uzasadniające uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania temu organowi, bowiem decyzja organu I instancji nie była obarczona uchybieniami wytkniętymi przez organ odwoławczy, uprawniającymi do jego zastosowania a nadto poprzez brak wykazania, że ewentualne przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego w oparciu o art. 136 k.p.a okazałoby się niewystarczające;

- art. 136 § 1 w zw. z art. 12 k.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie przez organ II instancji ewentualnego uzupełniającego postępowania dowodowego i wydanie zaskarżonego rozstrzygnięcia, gdy uznał materiał dowodowy zebrany w toku postępowania za niewystarczający, co skutkowało w konsekwencji naruszeniem zasady szybkości postępowania administracyjnego;

- art. 107 § 3 w związku z art. 138 § 2 oraz art. 140 k.p.a. poprzez brak przekonującego uzasadnienia podjęcia decyzji kasacyjnej w sprawie, podczas gdy decyzja taka musi być wyczerpująco i szczegółowo uzasadniona;

- art. 61 ust. 3 u.p.z.p. poprzez błędną jego wykładnię polegającą na całkowitym pominięciu literalnego brzmienia tego przepisu, pominięciu faktu braku uzasadnienia przez ustawodawcę wprowadzenia zmiany w tym przepisie i oparciu się na samoistnie dokonanej przez Naczelny Sąd Administracyjny wykładni przepisu art. 61 ust. 3 u.z.p.z., której podstawą jest uzasadnienie zmian wprowadzonych w innej ustawie,

b) art. 61 ust. 3 w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2, w zw. z art. 10 ust. 2a i art. 15 ust. 3 pkt 3a u.z.p.z. w zw. z art. 2 pkt 13 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii poprzez błędną ich wykładnię, wskutek której organ II instancji całkowicie pominął literalne brzmienie art. 61 ust. 3 u.z.p.z. odwołując się do woli ustawodawcy wyrażonej w uzasadnieniu projektu ustawy z dnia 19 lipca 2019 r. o zmianie ustawy o odnawialnych źródłach energii, co doprowadziło do nieprawidłowego przyjęcia wbrew literalnemu brzmieniu przepisu art. 61 ust. 3 u.p.z.p., iż planowane przedsięwzięcie polegające na budowie instalacji fotowoltaicznej powinno spełniać wymóg "dobrego sąsiedztwa", o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy, w sytuacji gdy planowana inwestycja polegająca na budowie elektrowni fotowoltaicznej zalicza się do instalacji odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 ustawy o odnawialnych źródłach energii do których nie stosuje się przepisów ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.z.p.

Wskazując na powyższe wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie kosztów postępowania.

W odpowiedzi na sprzeciw Kolegium wniosło o jego oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:

W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą zaskarżonym aktem z punktu widzenia kryterium legalności, to jest zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania prawa materialnego. Nadto, zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, dalej: p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną.

Przedmiotem zaskarżenia w sprawie niniejszej jest decyzja Kolegium wydana na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., czyli tzw. decyzja kasacyjna. Od dnia 1 czerwca 2017 r. decyzja taka podlega zaskarżeniu wyłącznie sprzeciwem, a nie skargą, zaś zasady rozpoznawania sprzeciwów od decyzji kasacyjnych zostały uregulowane w rozdziale 3a p.p.s.a.

Zgodnie z art. art. 64e p.p.s.a., rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Oznacza to, że zakres kontroli legalności sprawowany przez sąd administracyjny w sprawie zainicjowanej sprzeciwem od decyzji kasacyjnej został określony w sposób zawężający, tzn. rola sądu administracyjnego kontrolującego decyzję o charakterze kasacyjnym sprowadza się do analizy przyczyn, dla których organ odwoławczy uznał za konieczne skorzystanie z możliwości przewidzianej przepisem art. 138 § 2 k.p.a. W konsekwencji, sąd jest władny uwzględnić sprzeciw wyłącznie, gdy uchylenie decyzji pierwszoinstancyjnej i przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania nie wynikało z przesłanek wynikających z art. 138 § 2 k.p.a. Jak wskazuje się w orzecznictwie, sprzeciw od decyzji kasacyjnej jest kierowany wyłącznie przeciwko uchyleniu decyzji pierwszoinstancyjnej i przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania, sprzeciw ten inicjuje postępowanie szczególne, w którym sąd powinien wyłącznie ocenić, czy organ odwoławczy zasadnie uchylił się od wydania rozstrzygnięcia merytorycznego co do istoty sprawy, nie powinien zaś, jak w przypadku spraw ze skarg, rozstrzygać w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Kontrola ta nie może zatem obejmować oceny materialnoprawnej co do istoty sprawy, gdyż formułowanie wniosków w tym zakresie byłoby niedopuszczalne i przedwczesne (vide np. wyrok z dnia 8 sierpnia 2017 r., IV SA/Po 649/17; z dnia 17 października 2017 r., II SA/Go 838/17; z dnia 29 listopada 2017 r., II SA/Łd 654/17, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl, powoływanej dalej w skrócie jako CBOSA).

W niniejszej sprawie Kolegium w zaskarżonej decyzji uznało, że przed wydaniem decyzji w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie elektrowni fotowoltaicznej na organie ciąży obowiązek wyznaczenia obszaru analizowanego, przeprowadzenia analizy urbanistycznej zmierzającej do zweryfikowania i zachowania zasady dobrego sąsiedztwa. Ponadto Kolegium wskazało, że organ I instancji niezasadnie przyjął, iż w sprawie nie mają zastosowania przepisy art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.z.p., bowiem konieczne jest zbadanie, czy inwestycja spełnia zasadę dobrego sąsiedztwa i wymaganie dostępu do drogi publicznej. Nie ustalono również podstawowych parametrów wnioskowanej inwestycji, a inwestor nie przedłożył dokumentu potwierdzającego, że w przyszłości zostanie zawarta umowa z dostawcą energii. Natomiast według skarżącej, Kolegium nie oceniło w sposób prawidłowy, czy cała planowana inwestycja stanowi instalację w ramach odnawialnego źródła energii korzystającego ze zwolnienia określonego w art. 61 ust. 3 u.p.z.p. W konsekwencji, według skarżącej organ naruszył nie tylko przepisy postępowania ale także naruszył art. 61 u.p.z.p.

Zaistniały w sprawie spór dotyczy zatem kwalifikacji zamierzonej inwestycji - instalacji fotowoltaicznej jako instalacji odnawialnego źródła energii ewentualnie, jak to określił organ I instancji w swojej decyzji, obiektu infrastruktury technicznej w zabudowie produkcyjnej – instalacja odnawialnego źródła energii. Ustalenie charakteru planowanej inwestycji ma niebagatelny wpływ na zakres postępowania wyjaśniającego z uwagi na treść art. 61 ust. 3 u.p.z.p., bowiem w przypadku kwalifikacji jako instalacji odnawialnego źródła energii (urządzenia infrastruktury technicznej) brak jest potrzeby oceny spełnienia warunków z art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.z.p. W konsekwencji właściwa kwalifikacja inwestycji determinuje podlegające wyjaśnieniu okoliczności sprawy oraz może mieć kluczowe znaczenie dla treści decyzji kończącej postępowanie. Dlatego, kontrolując zaskarżoną decyzję kasacyjną Sąd orzekający w sprawie niniejszej stwierdził konieczność wypowiedzenia się w kwestii kwalifikacji spornej instalacji fotowoltaicznej. Zdaniem Sądu, wypowiedź ta nie narusza przepisu art. 64e p.p.s.a., bowiem nie stanowi materialnoprawnej oceny sprawy co do jej istoty. Merytoryczna ocena sprawy dotyczyłaby bowiem tego, czy istnieją podstawy do ustalenia warunków zabudowy, natomiast sama kwalifikacja farmy fotowoltaicznej jako instalacji odnawialnego źródła energii tak daleko idących wniosków nie zawiera i nie przesądza o wyniku sprawy. Natomiast niewątpliwie od powyższej kwalifikacji zależy ocena, czy wystąpiły podstawy do wydania decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Decyzja ta bowiem powinna zapaść, gdy rozstrzygnięcie pierwszoinstancyjne wydano z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Ponadto, jak wskazał NSA w wyroku z dnia 24 sierpnia 2021 r. (sygn. II OSK 1484/21) "jeśli zakres postępowania wyjaśniającego determinują przepisy stanowiące podstawę rozstrzygnięcia merytorycznego w sprawie, kwestie materialnoprawne nie mogą być przez sąd administracyjny w ogóle zignorowane. W przeciwnym bowiem wypadku instytucja sprzeciwu, która ma na celu przyspieszenie całego postępowania, traci swoje znaczenie. Oznacza to, że art. 64e p.p.s.a. należy rozumieć w ten sposób, że sąd administracyjny rozpoznając sprzeciw od decyzji ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., ale czyni to w świetle przepisów prawa materialnego mogących mieć zastosowanie w danej sprawie. Do takiego twierdzenia uprawnia m.in. dyspozycja cytowanego art. 138 § 2a k.p.a. W ocenie Sądu w składzie obecnie orzekającym, słusznie zauważa się, iż sąd administracyjny dokonując kontroli legalności decyzji kasacyjnej nie może sprowadzać tej kontroli do fikcji. A tak w istocie się dzieje, jeśli sąd administracyjny "ucieka" od przepisów prawa mających w danej sprawie zastosowanie. Takiego działania nie można uznać za sprawowanie kontroli legalności wydanej decyzji, lecz za uchylenie się od zbadania zgodności z prawem zaskarżonej do sądu administracyjnego decyzji".

W uzasadnieniu własnej decyzji organ I instancji wskazał, że zamierzona inwestycja jest obiektem infrastruktury technicznej. Należy zatem zauważyć, że w zakresie wykładni pojęcia "urządzeń infrastruktury technicznej", na gruncie art. 61 ust. 3 u.p.z.p., wykształciły się dwie przeciwstawne linie orzecznicze. Zgodnie z pierwszą z nich, interpretacja pojęcia urządzeń infrastruktury technicznej, w tym urządzeń energetycznych, powinna uwzględniać rozwój w energetyce odnawialnych źródeł energii. Dlatego też przy dokonywaniu wykładni pojęcia "urządzenie elektryczne" jako urządzenie infrastruktury technicznej na podstawie art. 61 ust. 3 u.p.z.p. konieczne jest zastosowanie wykładni funkcjonalnej i dynamicznej, uwzględniającej: po pierwsze cel, jakiemu ma służyć odwołanie się w tym przepisie do tego pojęcia; po drugie uwzględniającej, że następuje ewolucja techniczna i technologiczna urządzeń elektrycznych i coraz większy procent energii jest wytwarzany ze źródeł odnawialnych. A zatem – zgodnie z tym poglądem – skoro elektrownie wiatrowe stanowią urządzenia infrastruktury technicznej w rozumieniu art. 61 ust. 3 u.p.z.p., to brak jest podstaw do odmiennego traktowania instalacji fotowoltaicznej. W ramach drugiej, przeciwstawnej linii orzeczniczej podkreśla się, że realizacja inwestycji polegającej na budowie systemu fotowoltaicznego prowadzi w efekcie do faktycznej zmiany przeznaczenia terenu z przeważającej funkcji na funkcję przemysłową. Za taką bowiem uznać należy produkcję (wytwarzanie) i sprzedaż energii elektrycznej. Realizacja tej inwestycji spowoduje zatem zmianę dotychczasowego sposobu zagospodarowania terenu i zmienia jego funkcję. Spowoduje, że powstaje teren zabudowany, wykorzystywany dla celów produkcyjnych, związanych z produkcją (wytwarzaniem) energii elektrycznej. Dlatego należy przyjąć, że elektrownia słoneczna, tj. wytwarzająca energię elektryczną ze źródła odnawialnego, instalacja fotowoltaiczna o mocy przekraczającej 100 kW, nie stanowi urządzenia infrastruktury technicznej, o którym mowa w art. 61 ust. 3 u.p.z.p.

Poza tym, jak zauważył Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 9 grudnia 2020 r. sygn. akt II OSK 3705/19, stanowisko wykluczające urządzenia wytwarzające energię (elektrownie fotowoltaiczne) z kategorii urządzeń infrastruktury technicznej określonej w art. 61 ust. 3 u.p.z.p., znajduje potwierdzenie w nowelizacji tego przepisu dokonanej w drodze ustawy z dnia 19 lipca 2019 r. o zmianie ustawy o odnawialnych źródłach energii oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2019 r. poz. 1524). Na mocy art. 4 pkt 2 ustawy nowelizującej zmieniającej m.in. u.p.z.p. z dniem 29 grudnia 2019 r. instalacje odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r., dodano jako kolejne obiekty zwolnione z wymogów spełnienia warunków wynikających z zasady dobrego sąsiedztwa. Posłużenie się przez ustawodawcę pojęciem instalacji odnawialnego źródła energii obok pojęcia urządzeń infrastruktury technicznej wyklucza możliwość utożsamiania tych pojęć. Zważywszy, że w świetle definicji zawartej w art. 2 pkt 13 ppkt a) ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. farma fotowoltaiczna mieści się w pojęciu instalacji odnawialnego źródła energii, to brak podstaw do tego, aby w dalszym ciągu, posiłkując się orzecznictwem sprzed tej nowelizacji wywodzić, że elektrownie fotowoltaiczne stanowią urządzenia infrastruktury technicznej.

Zauważyć jednak należy, że zmiana brzmienia art. 61 ust. 3 u.p.z.p. nastąpiła dnia 29 sierpnia 2019 r. Z tym dniem treść tego przepisu została rozszerzona poprzez wskazanie instalacji odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii. Zmiana ustawy w zakresie brzmienia art. 61 ust. 3 u.p.z.p. zdezaktualizowała zatem rozbieżności w orzecznictwie, jakie pojawiały się w zakresie definiowania urządzeń infrastruktury technicznej. Sąd rozpoznający niniejszą sprawę stwierdza, że brzmienie powyższego przepisu jest jednoznaczne, odpowiada celom ustawy, a tym samym podziela stanowisko strony skarżącej w zakresie kwalifikacji planowanej inwestycji jako instalacji odnawialnego źródła energii mając na względzie regulację art. 2 pkt 13 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii w zw. z art. 2 pkt 22 tej ustawy. Przedsięwzięcie polegające na budowie infrastruktury umożliwiającej produkcję energii z odnawialnych źródeł energii tj. energii słonecznej, stanowi instalację odnawialnego źródła energii. Tego typu uznanie rodzi dalsze konsekwencje w postaci braku konieczności weryfikacji czy zamierzenie inwestycyjne spełnia wymogi z przepisów art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.z.p.. Zasadnie zatem organ I instancji pominął te regulacje przy ocenie możliwości ustalenia warunków zabudowy.

Dla kwestii rozpoznania sprzeciwu od zaskarżonej w sprawie niniejszej decyzji kasacyjnej oznacza to, że Kolegium błędnie uzależniło zakres postępowania wyjaśniającego w sprawie od kwalifikacji spornej instalacji fotowoltaicznej jako urządzenia infrastruktury technicznej wymagającego spełnienia zasady dobrego sąsiedztwa i wymogu dostępu do drogi publicznej. Powyższe nie wynika z art. 61 ust. 3 u.p.z.p., co wyżej wyjaśniono. W konsekwencji, postępowanie organu I instancji, który przeprowadził postępowanie wyjaśniające na okoliczność spełnienia wymagań z art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.z.p. należy uznać za prawidłowe.

Odnosząc się z kolei do argumentacji Kolegium wskazującej na brak możliwości konwalidowania uchybień organu I instancji w zakresie rozpoznania staniu faktycznego sprawy, wyjaśnić należy, że zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego nie może być rozumiana w ten sposób, że wszystkie istotne dowody powinny zostać przeprowadzone w postępowaniu przed organem I instancji, a rolą organu odwoławczego jest tylko dokonanie kontroli rozstrzygnięcia organu I instancji. Zasady tej nie można również interpretować w ten sposób, że każdy dowód w sprawie musi być przeprowadzony i oceniony zarówno przez organ pierwszej, jak i drugiej instancji. Konkluzja taka nie tylko, że byłaby sprzeczna z zasadą szybkości postępowania administracyjnego (art. 12 § 1 k.p.a.) ale i byłaby nie do pogodzenia z art. 136 § 1 k.p.a. Konieczność przeprowadzenia dowodu, uzupełnienia w niewielkim zakresie postępowania lub uzupełnienia rozstrzygnięcia mieści się w kompetencjach organu odwoławczego do uzupełnienia postępowania wyjaśniającego i wyłącza dopuszczalność kasacji decyzji (teza pierwsza wyroku NSA z 21 czerwca 1999 r., IV SA 1606/96, wyrok NSA z 17 października 1996 r., I SA/Po 234/96, wyrok NSA z 30 września 1999 r., IV SA 1591/97). Organ odwoławczy zatem w sposób nieuprawniony uchylił decyzję organu I instancji w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez ten organ. Nastąpiło to w sytuacji, gdy możliwe było przeprowadzenie przez Kolegium postępowania wyjaśniającego i dowodowego w niezbędnym zakresie. Organ I instancji w uzasadnieniu decyzji opisał stan faktyczny sprawy, ocenił dowody i uzasadnił swe rozstrzygnięcie. Trudno zatem stwierdzić naruszenie przepisów postępowania przez organ I instancji.

Wobec powyższego orzeczono jak w sentencji wyroku w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z. art. 64b § 1 p.p.s.a.

O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a.