Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt II SA/Lu 1250/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2018-04-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 11d ust. 1 i 5, art. 11f ust. 1, art. 12, art. 13 ust. 3
journal: Dz.U. 2017 poz 1496
law: Ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych  tekst jedn

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marta Laskowska-Pietrzak, Sędziowie NSA Witold Falczyński (sprawozdawca), WSA Bogusław Wiśniewski, Protokolant Referent stażysta Paweł Kobylarz, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 24 kwietnia 2018 sprawy ze skargi J.W. na decyzję Wojewody z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia zezwolenia na realizację inwestycji drogowej oddala skargę.


UZASADNIENIE

Sygn. akt II SA/Lu [...]

U Z A S A D N I E N I E

Zaskarżoną w niniejszej sprawie decyzją z dnia [...] października 2017 r. nr [...] Wojewoda – po rozpatrzeniu odwołania J. W. oraz odwołania M. K., R. K., A. K. i A. G., od decyzji Prezydenta Miasta B. P. z dnia [...] sierpnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia zezwolenia na realizację inwestycji drogowej

– na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postepowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 ze zm. – dalej jako "k.p.a.") oraz art. 11g ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (t.j. Dz. U. z 2015 r. poz. 2031 ze zm.; obecnie: t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1496 ze zm. – dalej jako "specustawa drogowa") utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji.

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ odwoławczy przedstawił następująco stan sprawy:

W dniu [...] sierpnia 2017 r. Prezydent Miasta B. P. wydał decyzję o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu zezwolenia na realizację inwestycji drogowej obejmującej budowę odcinka ul. [...] pomiędzy ul. [...] i ul. [...] oraz zatoki postojowej przy ul. [...] w B. P. w tym: budowę jezdni, chodników, zatok postojowych, zjazdu, oświetlenia drogowego wydzielonego, odcinka sieci kanalizacji deszczowej, przebudowę kolidujących sieci elektroenergetycznych nn, a także rozbiórkę kolidujących obiektów budowlanych na działkach położonych w B. P. w obrębie [...], posiadających następujące numery ewidencyjne: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] w B. P..

Powyższa decyzja została wydana przez organ pierwszej instancji w wyniku powtórnego rozpatrzenia sprawy. Poprzednia decyzja Prezydenta Miasta B. P. z dnia [...] grudnia 2016 r. została bowiem mocą decyzji Wojewody z dnia [...] lutego 2017 r. uchylona, a sprawa przekazana do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Powodem uchylenia tej decyzji były uchybienia formalne oraz błędy w dokumentacji geodezyjno-podziałowej stanowiącej jej integralną część.

Od decyzji organu pierwszej instancji z dnia [...] sierpnia 2017 r. odwołanie wniósł J. W. – dotychczasowy właściciel działek nr [...] i nr [...], które na mocy ww. decyzji zostały przeznaczone pod planowaną inwestycję i w całości mają przejść na własność Gminy Miejskiej B. P..

Wspólne odwołanie od powyższego rozstrzygnięcia wnieśli ponadto: M. K., R. K., A. K. i A. G..

J. W. w złożonym odwołaniu wniósł o weryfikację i kontrolę merytoryczną sprawy, a także o dokonanie oceny, czy wnioskowana inwestycja nie pozostaje w sprzeczności z powszechnie obowiązującym prawem. Odwołujący podniósł, że na swoich działkach nr [...] i nr [...] ma rozpoczęte prace budowlane związane z realizacją budynku usługowo-mieszkalnego. W ocenie strony, przyjęty przez organ tryb wywłaszczenia prowadzi do osłabienia pozycji i uprawnień wynikających z prawa własności oraz pozbawia należnych gwarancji obrony prawa własności przed samowolnym i bezprawnym wywłaszczeniem ze strony administracji samorządowej.

J. W. zakwestionował również prawidłowość postępowania przeprowadzonego przez organ pierwszej instancji, a także uznanie spornej inwestycji za niezbędną. Podniósł, że dokumentacja zgromadzona w aktach sprawy nie obrazuje rzeczywistej sytuacji urbanistycznej terenu objętego planowaną inwestycją. Przebieg istniejących dróg, sąsiadujących z planowaną inwestycją, zapewniających komunikację pomiędzy ulicami [...] i [...], nie został w sposób oczywisty przedstawiony na mapie sytuacyjnej oraz opisany i uzasadniony, co wskazuje, że nie przeprowadzono w sposób rzetelny analizy już istniejących w tym rejonie rozwiązań komunikacyjnych. Strona poddała ponadto w wątpliwość, czy w postępowaniu zastosowana została właściwa podstawa prawna. Odwołujący podkreślił, że Konstytucja w art. 21 ust. 1 chroni własność, dlatego też wywłaszczenie powinno być ostatecznością, do której można posunąć się jedynie wówczas, gdy cel publiczny nie może być realizowany w inny sposób niż przez pozbawienie albo ograniczenie praw do nieruchomości (odwołujący powołał się w tym względzie na treść art. 112 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami – t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 121 ze zm., dalej jako "u.g.n.")

J. W. zarzucił również, że organ pierwszej instancji nie uwzględnił w postępowaniu konieczności uzyskania przez inwestora pozwolenia Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków na prowadzenie robót przy zabytku, jakim jest wpisany pod nr [...] rejestru zabytków teren układu urbanistycznego miasta B. P.. Obszar objęty inwestycją znajduje się, zdaniem Skarżącego, w miejscu pochówku ofiar reżimu komunistycznego.

W dniu [...] października 2017 r. J. W. uzupełnił swoje odwołanie o wniosek o ustalenie, czy realizacja przedmiotowej inwestycji nie narusza art. 2 ustawy u grobach i cmentarzach wojennych.

Analogiczne argumenty w swym odwołaniu podnieśli A. G., M. K., R. K., A. K.. Dodatkowo odwołujący ci oświadczyli, że nie zgadzają się na podział działki nr [...], będącej ich współwłasnością. W ich ocenie, podział tej nieruchomości na działki nr [...] i nr [...] oraz przeznaczenie wydzielonej działki nr [...] o powierzchni 0,0349 ha, na pas drogowy, w znacznym stopniu obniży jej wartość. Nieruchomość ta stanie się bowiem bezwartościowa z powodu jej wielkości i ograniczenia w korzystaniu.

Prowadząc postępowanie odwoławcze Wojewoda ponownie rozpatrzył wniosek inwestora o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, dokonał analizy dokumentów zgromadzonych przez Prezydenta Miasta B. P., jak również zbadał poprawność postępowania organu pierwszej instancji oraz wydanej przez niego decyzji z dnia [...] sierpnia 2017 r.

Wojewoda ustalił, że wniosek o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację drogi wniósł w dniu [...] maja 2017 r. Prezydent Miasta B. P. - jako zarządca drogi, co wypełnia dyspozycję z art. 11a ust. 1 specustawy drogowej. Przed złożeniem wniosku inwestor, zgodnie z art. 11 b ust 1 specustawy drogowej, uzyskał opinie: Zarządu Województwa (uchwała nr [...] z dnia [...] czerwca 2016 r.) oraz Prezydenta Miasta B. P. reprezentującego zarząd powiatu i Prezydenta [...] (pismo znak [...] z dnia [...] czerwca 2016 r.). Zgodnie z art. 11d ust. 1 pkt 1 specustawy drogowej do wniosku załączono mapę w skali 1:250, na której przedstawiono proponowany przebieg drogi z zaznaczeniem terenu niezbędnego dla obiektów budowlanych oraz istniejące uzbrojenie terenu. Ponadto dołączono analizę powiązania projektowanej drogi z innymi drogami publicznymi, mapy zawierające projekty podziału nieruchomości oraz określono zmiany w dotychczasowej infrastrukturze zagospodarowania terenu.

Do wniosku o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej inwestor dołączył także – zgodnie z wymogiem określonym w art. 11d ust. 1 pkt 5 specustawy drogowej – projekt budowlany wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami oraz dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi. Projekt został wykonany i sprawdzony przez osoby spełniające warunki, o których mowa w art. 12 ust. 7 ustawy [...] lipca 1994 r., - Prawo budowlane. Do projektu dołączył także oświadczenia projektantów i sprawdzających o sporządzeniu projektu zgodnie z obowiązującymi przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej – co stanowi o zachowaniu wymogów z art. 20 ust. 4 ustawy Prawo budowlane.

Precyzując zakres inwestycji organ odwoławczy wyjaśnił, że obejmuje ona budowę drogi gminnej nr [...] - ul. [...] klasy D na odcinku około 60 m, o nawierzchni z betonu asfaltowego szerokości 4,5 m, z obustronnym chodnikiem z kostki betonowej szerokości 1,5 m oraz zjazdem na posesję i dwoma zatokami parkingowymi przy ul. [...] i [...]. Ponadto przewidziano budowę oświetlenia drogowego i sieci kanalizacji deszczowej oraz usunięcie kolizji sieci elektroenergetycznych nn. Istniejące obiekty kolidujące z inwestycją, tj. będący w trakcie budowy budynek przy [...] oraz ogrodzenia, zostaną rozebrane.

Po dokonaniu analizy wniosku inwestora organ odwoławczy uznał, że zawiera on wszystkie elementy wyszczególnione w art. 11d specustawy drogowej. Do wniosku dołączono wymagane opinie, uzgodnienia i decyzje, a projekt budowlany obejmuje zakres całej inwestycji.

Organ drugiej instancji uznał ponadto, że Prezydent Miasta B. P. dochował w niniejszej sprawie procedur nakazanych przepisami prawa. Organ ten w piśmie z dnia [...] czerwca 2017 r. znak: [...] zawiadomił o wszczęciu postępowania wnioskodawcę oraz właścicieli i użytkowników wieczystych nieruchomości objętych wnioskiem. Pozostałe strony postępowania zostały poinformowane o jego wszczęciu w drodze obwieszczenia zamieszczonego na tablicy ogłoszeń Urzędu Miasta B. P. w okresie od dnia [...] czerwca 2017 r. do dnia [...] sierpnia 2017 r. oraz w BIP tegoż Urzędu w dniach od [...] czerwca 2017 r. do [...] czerwca 2017 r. Obwieszczenia o wszczęciu postępowania Prezydent Miasta B. P. zamieścił ponadto w prasie lokalnej - Tygodniku P. z dnia [...] czerwca 2017 r. W zawiadomieniu i obwieszczeniu wskazano nieruchomości objęte wnioskiem oraz zawarto informację o terminie i miejscu, w którym strony mogą zapoznać się z aktami sprawy.

W dniu [...] lipca 2017 r. J. W. wystąpił do Prezydenta Miasta B. P. z uwagami i postulatami dotyczącymi prowadzonego postępowania. Organ pierwszej instancji, po dokonaniu konsultacji z inwestorem, tj. Wydziałem Inwestycji Urzędu Miasta B. P., a także z jednostką Urzędu Miasta właściwą ds. urbanistycznych tj. z Architektem Miasta, odpowiedział na powyższe uwagi w piśmie z dnia [...] sierpnia 2017 r.

Organ odwoławczy skontrolował poprawność zaskarżonej decyzji organu pierwszej instancji, badając ją również pod względem zgodności z obowiązującymi przepisami. Po przeprowadzonej analizie stwierdził, że kontrolowana decyzja czyni zadość wymogom przedstawionym w art. 11f ust. 1 specustawy drogowej, bowiem zawiera wszystkie niezbędne elementy określone w tym przepisie. Decyzja zawiera wymagania dotyczące powiązania drogi z innymi drogami publicznymi i ustalenia związane z liniami rozgraniczającymi teren inwestycji. Określono w niej także warunki wynikające z potrzeb ochrony środowiska, ochrony dóbr kultury, potrzeb obronności państwa oraz wymagania dotyczące ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich. Integralną część tej decyzji stanowi zatwierdzony nią projekt budowlany, składający się z 5 tomów.

Decyzja rozstrzyga także o zatwierdzeniu podziałów nieruchomości oraz określa nieruchomości, które staną się z mocy prawa własnością samorządu terytorialnego - Miasta B. P., z dniem, w którym decyzja stanie się ostateczna. Dokumentacja związana z podziałem nieruchomości (mapy podziałowe) została w dniu [...] marca 2016 r. i w dniu [...] maja 2017 r. przyjęta do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego Prezydenta Miasta B. P..

Organ odwoławczy zwrócił też uwagę, że decyzja organu pierwszej instancji została doręczona wnioskodawcy zgodnie z art. 11 f ust. 3 specustawy drogowej. O jej wydaniu pozostałe strony zawiadomiono w drodze obwieszczeń zamieszczonych na tablicy ogłoszeń i w Biuletynie Informacji Publicznej Urzędu Miasta B. P. w dniu [...] sierpnia 2017 r. oraz w prasie lokalnej - Tygodniku P. z dnia [...] sierpnia 2017 r.

W trakcie postępowania odwoławczego Wojewoda wystąpił do inwestora, tj. Prezydenta Miasta B. P., z prośbą o wypowiedzenie się w sprawie wniesionych przez odwołujących uwag odnośnie planowanej inwestycji. W piśmie z dnia [...] września 2017 r. inwestor podtrzymał swoje stanowisko wskazujące na słuszność rozwiązań projektowych zaproponowanych we wniosku i przyjętych w decyzji organu pierwszej instancji. Inwestor podkreślił, że budowa (przedłużenie) ul. [...] doprowadzi do lepszej przejezdności ulic w tym rejonie miasta i zapewni zachowanie bezpieczeństwa dla ruchu pieszego i samochodowego.

W dniu [...] października 2017 r., do organu odwoławczego wpłynęło kolejne pismo J. W., w którym poruszył on temat budynku przy ul. [...] w B. P.. Odwołujący podniósł, że faktyczną intencją budowy ul. [...] jest budowa parkingów i wprowadzenie usług komercyjnych na tym terenie, co wynika z załącznika Gminnego Programu Rewitalizacji Miasta B. P. na lata 2016-2025. Budowa ul. [...] pozwoli na zastąpienie nowym obiektem zdegradowanego, a posiadającego walory historyczne, budynku przy ul. [...], sąsiadującej z ul. [...].

Odnosząc się do zarzutów podniesionych w odwołaniach organ drugiej instancji stwierdził, że zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego, w tym głównie prawa własności, poprzez wyznaczenie nowego pasa drogowego kosztem nieruchomości odwołujących, jest bezpodstawny. W ocenie Wojewody, organ pierwszej instancji działał na podstawie i w granicach specustawy drogowej, i w związku z tym nie można uznać, że naruszył zasady ochrony prawa własności, którego ochronę zapewniają przepisy Konstytucji RP (art. 21 ust. 1). Pozbawienie odwołujących prawa własności dla realizacji inwestycji celu publicznego, jakim jest realizacja drogi, odbywa się w granicach prawa, a odwołującym przysługuje prawo do odszkodowania, które zostanie ustalone w odrębnym postępowaniu administracyjnym.

W ocenie organu odwoławczego nietrafny jest również zarzut J. W. dotyczący niesłusznego zastosowania przepisów specustawy drogowej. Organ drugiej instancji stwierdził, że inwestor miał prawo wybrać tryb postępowania przy realizacji inwestycji. Wniosek i przedłożona dokumentacja pozwalały natomiast na przeprowadzenie postępowania w trybie przepisów tej ustawy.

W ocenie Wojewody zgromadzony materiał dowodowy nie potwierdza też zarzutów odwołujących wskazujących na nieprawidłowości postępowania organu pierwszej instancji. Z kolei zarzuty odwołań dotyczące zasadności budowy i przebiegu projektowanej drogi wyrażają osobiste oczekiwania i życzenia odwołujących. Organy prowadzące postępowanie w sprawie wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej nie mają natomiast możliwości ingerowania w zaproponowane przez wnioskodawcę rozwiązania projektowe. Ich ocenie podlega jedynie zgodność z prawem planowanego przedsięwzięcia. Tym samym organ odwoławczy nie może badać w niniejszym postępowaniu, czy budowa ul. [...] umożliwi wprowadzenie usług komercyjnych na tym terenie i pozwoli na zastąpienie budynku przy ul. [...] nowym obiektem. Organ prowadzący postępowanie odwoławcze nie ma też podstaw by kontrolować, czy zamiary inwestycyjne gminy są trafne, gdyż gmina samodzielnie decyduje o zaspokajaniu zbiorowych potrzeb wspólnoty, w tym o konieczności budowy określonych dróg.

Końcowo organ odwoławczy podniósł, że przekazany mu w dniu [...] października 2017 r. wniosek J. W. o przeprowadzenie dodatkowego postępowania w celu zbadania, czy budowa ul. [...] nie narusza miejsc pamięci (art. 2 ustawy z dnia 28 marca 1933 r. o grobach i cmentarzach wojennych), nie był konieczny. Prezydent Miasta B. P. – stosownie do art. 11d ust. 1 pkt 8f specustawy drogowej – uzyskał bowiem, przed rozpoczęciem procedury udzielenia zezwolenia na realizację inwestycji, opinię Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków, która zgodnie z art. 11d ust. 3 zastępuje uzgodnienia, pozwolenia, opinie, bądź stanowiska właściwych organów wymagane odrębnymi przepisami. W piśmie z dnia [...] lipca 2016 r., znak: [...], Konserwator zaopiniował pozytywnie planowany przebieg i zakres inwestycji. Ponadto organ odwoławczy podkreślił, że Prezydent Miasta B. P. w kontrolowanej decyzji nałożył na inwestora obowiązek uzyskania, przed przystąpieniem do realizacji inwestycji, pozwolenia Wojewódzkiego Konserwatora Zbytków na prowadzenie robót budowlanych przy zabytku (obszarze układu urbanistycznego miasta B. P. wpisanym do rejestru zabytków pod nr [...]). Wojewoda zaznaczył również, że każdy wykonawca robót, podczas wykonywania robót ziemnych, winien wykazać się szczególną ostrożnością i przestrzegać ustaleń zawartych w art. 32 ust. 1 ustawy z dnia [...] lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, a odkrycie szczątków ludzkich wymaga zawiadomienia najbliższej jednostki policji i prokuratury. W ocenie organu odwoławczego nie zachodziły zatem podstawy do zaakceptowania wniosku odwołujących o przeprowadzenie dodatkowego postępowania w tym zakresie.

Skargę na opisana wyżej decyzję ostateczną Wojewody wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie J. W.. Domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji skarżący zarzucił, że (cyt.) "została ona podjęta w oparciu o uchybienia, zarzuty, zaniechania i błędy w dokumentacji geodezyjno-podziałowej, które były podstawą uchylenia w całości przez Wojewodę w L. w dniu [...] lutego 2017 roku, znak [...], wcześniejszej decyzji Prezydenta Miasta B. P. z dnia [...] grudnia 2016 roku nr [...] znak [...], a które to nie zostały usunięte w ponownym postępowaniu".

W uzasadnieniu skargi skarżący ponownie podniósł, że na nieruchomości stanowiącej jego własność, składającej się z działek nr ewid. [...] i [...], która na mocy zaskarżonej decyzji stała się własnością Gminy Miejskiej B. P., prowadził już zaawansowane prace budowlane w zakresie budowy obiektu usługowo-mieszkalnego. Zastosowana procedura wywłaszczenia w trybie tzw. "specustawy", pozbawia go natomiast prawa do korzystania z tej nieruchomości, pobierania z niej w przyszłości pożytków, a przede wszystkim właściwej rekompensaty (opartej na cenach rynkowych). W ocenie skarżącego organ lekceważy prawa właścicieli przedmiotowych nieruchomości, poprzez ich podział w taki sposób, który w znacznym stopniu obniży wartość powstałej w wyniku podziału nieruchomości (po podziale powstaje np. nieruchomość o powierzchni 178m2, z ograniczonym dostępem, praktycznie nienadająca się do wykorzystania.

Skarżący zarzucił, że organy nie przeprowadziły w sposób rzetelny analizy powiązań już istniejących w tym rejonie rozwiązań komunikacyjnych, co poddaje w wątpliwość, czy ww. inwestycja jest zasadna oraz, czy w postępowaniu zastosowana została właściwa podstawa prawna, ponieważ po jej zrealizowaniu na odcinku ok 120 m bieżących będą trzy ciągi komunikacyjne łączące ulicę Marszałka J. P. z ulicą [...]. Zaproponowane rozwiązanie inwestycyjne spowoduje wręcz utrudnienie komunikacyjne w rejonie objętym decyzją. W ocenie skarżącego, Prezydent Miasta B. P. może, bez konieczności stosowania "specustawy", na własnych gruntach, bez żadnych ograniczeń, przeprowadzić planowaną inwestycję, nie ingerując w nieruchomości należące do osób prywatnych. Skarżący raz jeszcze podkreślił, że Konstytucja chroni własność (art. 21 ust. 1), dlatego też wywłaszczenie powinno być ostatecznością, do której można posunąć się jedynie wówczas, gdy cel publiczny nie może być zrealizowany w inny sposób niż przez pozbawienie albo ograniczenie praw do nieruchomości (art. 112 ust. 1 u.g.n.).

Skarżący stwierdził, że faktyczną intencją realizacji przedmiotowej inwestycji jest "prywatny zamysł komercyjny", co potwierdza załącznik Gminnego Programu Rewitalizacji Miasta B. P. na lata 2016-2025, o którego dołączenie do akt sprawy skarżący wnosił. W ocenie skarżącego Prezydent Miasta B. P. działał w niniejszej sprawie z pozycji silniejszego, mając za sobą cały aparat administracyjny, który powinien działać również w interesie stron.

Skarżący zaznaczył również, że w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji wnosił o przeprowadzenie dodatkowego postępowania w celu zbadania, czy realizacja przedmiotowej inwestycji nie narusza art. 2 ustawy o grobach i cmentarzach wojennych. Wojewoda nie uwzględnił jednak tego wniosku, a jedynie "strywializował to obowiązkami nowego właściciela".

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację wyrażoną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Organ zwrócił uwagę, że skarżący, zarzucając niewłaściwy podział działki nr ewid.[...] poprzez wydzielenie z niej działki nr ewid. [...] o powierzchni jedynie 178 m2, odnosi się do nieruchomości, która nie stanowi jego własności. Niemniej jednak organ wyjaśnił, że właściciele tej wydzielonej działki mogą zwrócić się do Prezydenta Miasta B. P. o jej wykupienie.

Odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi organ drugiej instancji stwierdził, że zostały one podniesione już w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji i tym samym zostały już rozpatrzone w postępowaniu odwoławczym, zaś skarga nie wnosi do sprawy nowych okoliczności, które mogłyby wpłynąć na zmianę stanowiska organu w tym zakresie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja odpowiada prawu.

Na wstępie należy wyjaśnić, że decyzja zezwalająca na realizację określonej inwestycji drogowej wydawana jest na wniosek właściwego zarządcy drogi, spełniający warunki szczegółowo i enumeratywnie wymienione w art. 11d ust. 1 pkt 1-9 specustawy drogowej, w tym zawierający m.in. mapę przedstawiającą proponowany przebieg drogi i istniejące uzbrojenie terenu, analizę powiązania drogi z innymi drogami publicznymi, mapy zawierające projekty podziału nieruchomości, określenie zmian w dotychczasowej infrastrukturze zagospodarowania terenu, cztery egzemplarze projektu budowlanego oraz opinie właściwych organów.

Analiza akt niniejszej sprawy pozwala na stwierdzenie, że dołączona do wniosku Prezydenta Miasta B. P. inicjującego przedmiotowe postępowanie dokumentacja, spełnia wskazane wyżej wymogi. Inwestor przedłożył bowiem projekt budowlany sporządzony przez uprawnione do tego podmioty wraz z wymaganymi mapami i opiniami. Nie budzi przy tym zastrzeżeń Sądu stanowisko zaprezentowane w decyzji organu I instancji, iż objęta przedmiotowym wnioskiem inwestycja nie wymagała uzyskania przez inwestora ostatecznej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia i przedłożenia jej wraz z wnioskiem. Stosownie bowiem do art. 71 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1405 ze zm.), uzyskanie takiej decyzji jest wymagane wyłącznie dla planowanych przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko lub mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Katalog obu rodzajów takich przedsięwzięć określa rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 71), do którego odsyła art. 60 powyższej ustawy. Rozporządzenie to w ramach inwestycji drogowych wymienia jedynie: autostrady, drogi ekspresowe i inne drogi o nie mniej niż czterech pasach ruchu i długości nie mniejszej niż 10 km w jednym odcinku oraz zmianę przebiegu lub rozbudowę istniejącej drogi o dwóch pasach ruchu do co najmniej czterech pasów ruchu na długości nie mniejszej niż 10 km w jednym odcinku (jako przedsięwzięcia mogące zawsze znacząco oddziaływać na środowisko - § 2 ust. 1 pkt 31 i 32) oraz inne niż ww. drogi o nawierzchni twardej o całkowitej długości przedsięwzięcia powyżej 1 km (jako przedsięwzięcia mogące potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko - § 3 ust. 1 pkt 60). Planowana droga gminna nie należy zatem do żadnej z powyższych grup. Wprawdzie będzie ona posiadać nawierzchnię twardą, jednak jej całkowita długość nie przekroczy 1 km.

Wydana w oparciu o przedłożoną przez inwestora dokumentację decyzja Prezydenta Miasta B. P. z dnia [...] sierpnia 2017 r. zawiera z kolei wszystkie niezbędne elementy określone w art. 11f ust. 1 specustawy drogowej. Nie budzi przy tym zastrzeżeń Sądu sposób określenia poszczególnych warunków realizacji spornej inwestycji, w tym kwestionowane przez skarżącego wyznaczenie linii rozgraniczających teren inwestycji, czy też zatwierdzony sposób podziału poszczególnych nieruchomości. Podkreślić należy, że postępowanie w sprawie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej toczy się na wniosek zarządcy drogi, którym to wnioskiem organ administracji jest związany. Dlatego też określone w takiej decyzji dane w zakresie lokalizacji, przebiegu oraz planowanych parametrów technicznych konkretnej inwestycji, muszą być zgodne z żądaniami inwestora.

W sprawie spełnione zostały również określone specustawą drogową wymogi proceduralne albowiem, zgodnie z dyspozycją zawartą w art. 11d ust. 5 tej ustawy, strony zostały powiadomione w drodze obwieszczenia opublikowanego w prasie lokalnej, obwieszczenia wywieszonego na tablicy ogłoszeń Urzędu Miasta B. P. i na stronie internetowej Biuletynu Informacji Publicznej tego Urzędu, a ponadto odrębnie drogą pocztową zostali powiadomieni dotychczasowi właściciele nieruchomości objętych planowaną inwestycją. W analogiczny sposób dokonano powiadomień o wydanych w sprawie decyzjach organów obu instancji.

Zasadniczy zarzut skarżącego J. W. względem zapadłego w sprawie rozstrzygnięcie opiera się na kwestionowaniu celowości realizacji spornej inwestycji w kształcie ustalonym w decyzji organu pierwszej instancji. Podważając celowość budowy przedmiotowej drogi gminnej skarżący w konsekwencji zarzuca, iż w niniejszej sprawie doszło do nieuzasadnionej ingerencji w prawo własności objęte ochroną konstytucyjną. Zarzuty skarżącego z natury rzeczy odnoszą się w szczególności do nieruchomości uprzednio stanowiących jego własność, tj. do wydzielonych mocą zaskarżonej decyzji działek nr ewid. [...] i [...], które zostały przejęte na własność Gminy Miejskiej B. P.. Kwestionując wywłaszczenie tych działek skarżący podnosił, iż uniemożliwia mu ono kontynuację zaawansowanej już budowy na tym terenie obiektu usługowo-handlowego.

W ocenie Sądu powyższe zarzuty nie mogą odnieść zamierzonego skutku w postaci uwzględnienia skargi. Wymaga raz jeszcze podkreślenia, że postępowanie w sprawie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej toczy się na wniosek zarządcy drogi, którym organ administracji jest związany. Organ nie może dokonywać jakichkolwiek zmian np. w zakresie przebiegu, czy też lokalizacji konkretnej inwestycji. To bowiem inwestor dokonuje wyboru rozwiązań odnoszących się do planowanego przez niego przedsięwzięcia drogowego. Rolą orzekającego w sprawie organu jest natomiast sprawdzenie kompletności wniosku w świetle wymogów ustawowych oraz czy koncepcja składającego wniosek mieści się w granicach wyznaczonych przez prawo. (por. wyroki NSA: z dnia 25 lutego 2014 r., sygn. II OSK 339/13 – dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych; z dnia 3 września 2014 r., sygn. akt II OSK 1730/14, LEX nr 1664490).

Niewątpliwie specustawa drogowa ogranicza uprawnienia jednostki wynikające z prawa własności, użytkowania wieczystego, względnie ograniczonego prawa rzeczowego. Z tego też względu dopuszczalna jest weryfikacja przez organ zasadności żądania w zakresie ewentualnego istnienia rozwiązania alternatywnego zapewniającego możliwość realizacji tego samego celu publicznego przy ograniczeniu stopnia ingerencji w prawo własności osób trzecich, a także ocena przez organ niezbędności realizacji celu inwestycji jako przesłanki ingerencji w prawo własności nieruchomości. Ta weryfikacja nie może mieć jednak na celu samej kontroli zasadności poszczególnych rozwiązań wskazanych we wniosku, ale ma na celu zbadanie niezbędności inwestycji do realizacji ogólnego celu przedsięwzięcia drogowego (por. wyrok NSA z dnia 3 września 2014 r., sygn. akt II OSK 1730/14, LEX nr 1664490).

W utrzymanej w mocy zaskarżoną decyzją decyzji Prezydenta Miasta B. P. wyjaśniono, że realizacja objętej wnioskiem inwestycji przyczyni się do poprawy warunków komunikacyjnych w ścisłym centrum miasta, wzrostu bezpieczeństwa ruchu, jak również zwiększy komfort dojścia i dojazdu do posesji położonych w sąsiedztwie projektowanej inwestycji, w tym Urzędu Miasta oraz zapewni niezbędne miejsca postojowe dla interesantów. Organ wskazał nadto, że zaprojektowany przebieg drogi jest rozwiązaniem optymalnym i przyczyni się do poprawy przejezdności ulic w tym rejonie. Wyjaśnił również, że przesunięcie planowanej drogi w którąkolwiek stronę zakłóciłoby układ drogowy, czyniąc go mniej czytelnym i zupełnie nieprzydatnym dla użytkowników dróg. W ocenie Sądu powyższe wyjaśnienia są wiarygodne i wystarczające dla uznania spornego zamierzenia inwestycyjnego za słuszne oraz zgodne z interesem społecznym. Potwierdzają one również niezbędność ingerencji w prawo własności skarżącego poprzez wywłaszczenie działek nr [...] i nr [...], które zgodnie z przedstawionym przez inwestora rozwiązaniem zostały przeznaczone pod realizowaną drogę.

Pozbawione racji jest przy tym twierdzenie skarżącego, jakoby zastosowana przez organy procedura wywłaszczania pozbawiła go "właściwej rekompensaty (opartej na cenach rynkowych)" za pozbawienie go własności. Obowiązkiem organu, który wydał decyzję o zezwoleniu na realizacje przedmiotowej inwestycji będzie bowiem ustalenie w odrębnych postępowaniach odszkodowań za nieruchomości przejęte mocą tej decyzji na własność Gminy, na rzecz ich dotychczasowych właścicieli, użytkowników wieczystych oraz osób, którym przysługiwało do takich nieruchomości ograniczone prawo rzeczowe (art. 12 ust. 4f specustawy drogowej). Odszkodowanie takie zostanie zatem ustalone również na rzecz skarżącego, jako dotychczasowego właściciela części działek, przy czym obejmować ono będzie również znajdujące się na tych działkach składniki budowlane. Do ustalenia odszkodowania i jego wypłaty – zgodnie z art. 12 ust. 5 specustawy drogowej – organ będzie obowiązany stosować odpowiednio przepisy u.g.n., co oznacza, że ustalenie wysokości należnego odszkodowania wynikać będzie z operatu szacunkowego sporządzonego przez uprawnionego rzeczoznawcę majątkowego (art. 149 u.g.n. i nast.).

O wadliwości kontrolowanych decyzji nie może również świadczyć argument wskazujący na dokonanie przez organ pierwszej instancji podziału poszczególnych nieruchomości w taki sposób, że ich cześć pozostawiona we władaniu dotychczasowych właścicieli nie nadaje się do użytkowania (skarżący zarzut ten odnosił do sposobu podziału działki nr ewid.[...]). Niezależnie bowiem od oceny słuszności tego twierdzenia w realiach niniejszej sprawy, należy zauważyć, że ustawodawca dopuszcza sytuację, w której w wyniku podziału określonej nieruchomości i przejęcia jej części pod budowę drogi, jej pozostała część nie będzie się nadawała do wykorzystania na dotychczasowe cele. Wówczas właściwy zarządca drogi jest jednak obowiązany do nabycia tej części nieruchomości na wniosek jej właściciela lub użytkownika wieczystego, w imieniu i na rzecz Skarbu Państwa albo jednostki samorządu terytorialnego (art. 13 ust. 3 specustawy drogowej).

Końcowo wypada wskazać, iż pomimo, że Prezydent Miasta B. P. występował w niniejszej sprawie zarówno w roli organu orzekającego w I instancji, jak i strony postępowania, tj. zarządcy drogi (inwestora), nie świadczy to o naruszeniu przepisów postępowania o wyłączeniu organu administracji od udziału w sprawie. W tym zakresie Sąd podziela jednolity obecnie w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego pogląd, że prezydent miasta na prawach powiatu, sprawujący funkcję starosty nie jest wyłączony – wobec braku wyraźnego wyłączenia ustawowego – od wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej w odniesieniu do dróg powiatowych i gminnych (por. wyroki NSA: wyrok z dnia 30 marca 2010 r., sygn. akt II OSK 88/10; wyrok z dnia 5 listopada 2010 r., sygn. akt II OSK 1829/10, wyrok z dnia 15 listopada 2011 r., sygn. akt II OSK 2087/11, wyrok z dnia 2 października 2012 r., sygn. akt II OSK 1840/12, wyrok z dnia 30 listopada 2012 r., sygn. akt II OSK 2254/12, wyrok z dnia 19 lutego 2014 r., sygn. akt II OSK 3015/13 – dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych).

Reasumując stwierdzić należy, że zaskarżona decyzja Wojewody nie narusza przepisów prawa materialnego, ani też przepisów postępowania w stopniu, który uzasadniałby jej wyeliminowanie z obrotu prawnego.

Z tego względu skarga wniesiona przez J. W. nie zasługuje na uwzględnienie, lecz podlega oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.).

Mając powyższe na uwadze Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.