Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 341/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2024-06-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: uchylono zaskarżone postanowienie
Powołane przepisy: article: art. 74 ust 3 a i art. 76 ust. 1
journal: Dz.U. 2023 poz 1094
law: Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udział społeczeństwa w ochronie środowiska oraz  oceny oddziaływania na środowisko (t. j.)
article: art. 134 w zw. z  art. 127 par. 1
journal: Dz.U. 2024 poz 572
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.)

SENTENCJA

Sygn. akt II SA/Bd 341 /24 [pic] WYROK W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 19 czerwca 2024 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Jarosław Wichrowski Sędziowie: sędzia WSA Grzegorz Saniewski (spr.) asesor WSA Mariusz Pawełczak po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 19 czerwca 2024 r. sprawy ze skargi [...] na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania 1. uchyla zaskarżone postanowienie, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżącego [...] (...) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Burmistrz K., po zasięgnięciu opinii R. B. i Dyrektora Zarządu Zlewni w I. P. G. W. Wody [...], decyzją z [...] grudnia 2023 r. nr [...] stwierdził brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko dla przedsięwzięcia pod nazwą "Powierzchniowa eksploatacja kruszywa naturalnego za złoża "[...] I" na działkach ewidencyjnych nr [...] obręb J., gm. K.". Ponadto w oparciu o art. 84 ust. 1a ustawy z dnia [...] października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2023 r. poz. 1094, zwanej w skrócie "u.i.o.ś") zwanej organ I instancji określił w decyzji warunki korzystania ze środowiska w fazie realizacji, eksploatacji i likwidacji przedsięwzięcia, jak również wymagania dotyczące ochrony środowiska konieczne do uwzględnienia w dokumentacji wymaganej do wydania decyzji, o której mowa w art. 72 ust. 1 u.i.o.ś.

Odwołanie od powyższej decyzji złożył R. B. (zwany dalej w skrócie "RDOŚ") zarzucając jej naruszenie przepisów prawa mających istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy w przedmiocie odstąpienia od konieczności oceny oddziaływania na środowisko, w tym sporządzenia raportu oddziaływania na środowisko, albowiem nie zebrano koniecznego w sprawie materiału oraz nie rozważono wszechstronnie wzajemnych uwarunkowań i oddziaływania na środowisko i całkowicie pominięto w decyzji stanowisko RDOŚ wyrażone w opinii z [...] września 2023 r. znak: [...] o konieczności przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko równocześnie określającej zakres raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko obejmujący zagadnienia, o których mowa w art. 66 u.i.o.ś.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze (zwane dalej "Kolegium") postanowieniem z [...] lutego 2024 r., znak: [...] stwierdziło niedopuszczalność odwołania.

Kolegium podniosło, iż zgodnie z art. 74 ust. 3a u.i.o.ś., stroną postępowania o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach jest wnioskodawca oraz podmiot, któremu przysługuje prawo rzeczowe do nieruchomości znajdującej się w obszarze, na który będzie oddziaływać przedsięwzięcie w wariancie zaproponowanym przez wnioskodawcę, z zastrzeżeniem art. 81 ust. 1

Biorąc pod uwagę treść powyższego przepisu Kolegium uznało, iż RDOŚ nie jest i nie był stroną postępowania dotyczącego środowiskowych dla przedmiotowego przedsięwzięcia. W postępowaniu, w którym wydano zaskarżoną decyzję, Skarżący był wyłącznie organem uzgadniającym, działającym na podstawie art. 77 ust. 1 pkt 1 u.i.o.ś., co nie daje mu przymiotu strony w tym postępowaniu administracyjnym. Organ "współdziałający" nie jest uprawniony do wniesienia odwołania na decyzję wydaną przez organ załatwiający sprawę, gdyż nie przysługuje mu interes prawny określony w przepisach praw materialnego wskazujący na własne prawo lub obowiązek wynikający z konkretnej normy prawa materialnego podlegający skonkretyzowaniu w postępowaniu przed organem pierwszej instancji, a który stanowiłyby podstawę legitymacji do wniesienia odwołania od decyzji pierwszoinstancyjnej.

W ocenie Kolegium podstawy złożenia odwołania nie stanowi też wskazany w odwołaniu art. 76 ust. 1 u.i.o.ś.. Kolegium zauważyło, że brzmienie art. 76 u.i.o.ś. zostało zmodyfikowane ustawą z dnia 19 lipca 2019 r. o zmianie ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2019 r., poz. 1712). Zgodnie z obowiązującym od [...] września 2019 r. brzmieniem art. 76 ust. 8 u.i.o.ś. w sprawach, o których mowa w ust. 1, 3 albo 4, właściwemu regionalnemu dyrektorowi ochrony środowiska oraz Generalnemu Dyrektorowi Ochrony Środowiska przysługują prawa strony w postępowaniu administracyjnym lub postępowaniu przed sądem administracyjnym. W myśl zaś art. 76 ust. 1 u.i.o.ś. w przypadku stwierdzenia nieprawidłowości w sprawach dotyczących wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach przez organy, o których mowa w art. 75 ust. 1 pkt 2-4, lub organy wyższego stopnia w stosunku do tych organów, właściwy regionalny dyrektor ochrony środowiska kieruje wystąpienie, którego treścią może być w szczególności wniosek o stwierdzenie nieważności tej decyzji. Ust. 3 i 4 art. 76 u.i.o.ś. dotyczą wydania decyzji bez uprzedniego uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach oraz niewniesienia sprzeciwu do zgłoszenia budowy przez właściwy organ administracji architektoniczno-budowlanej, gdy nie została wydana decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach.

Kolegium podniosło, że w poprzednim stanie prawnym organem uprawnionym do podejmowania działań w oparciu o treść art. 76 u.i.o.ś. był Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska. Zgodnie z ugruntowanym wówczas orzecznictwem sądów administracyjnych popartym w doktrynie, które z uwagi na rozciągnięcie uprawnień przysługujących wcześniej wyłącznie Generalnemu Dyrektorowi Ochrony Środowiska także na regionalnych dyrektorów ochrony środowiska, można odnieść także do aktualnie obowiązującego stanu prawnego, warunkiem wstąpienia w prawa strony w toczących się postępowaniach jest uprzednie skierowanie, jeszcze w toku postępowania, wystąpienia którego treścią może być w szczególności wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji (m.in. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 12 marca 2013 r. sygn. akt II OSK 470/13, postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 stycznia 2012 r., sygn. akt II OSK 2613/11 opubl. Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych (w skrócie "CBOSA") dostępnej poprzez stronę internetową www.orzeczenia.nsa.pl). Tym samym warunkiem wstąpienia w prawa strony, które daje możliwość zaskarżenia decyzji, jest skierowanie wystąpienia do właściwego organu wydającego decyzję środowiskową w toku postępowania. W wyroku NSA z 30 sierpnia 2011 r., sygn. akt II OSK 523/11 (dotyczącym wtedy jeszcze tylko Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska) wskazano, iż "(...) omawiane wystąpienie jest więc pierwszą czynnością jaka musi zostać podjęta przez wskazany organ w konkretnej sprawie, na etapie postępowania administracyjnego. Oznacza to, iż GDOŚ, aby uzyskać uprawnienie analogiczne z uprawnieniami strony musi przede wszystkim skierować wystąpienie w trakcie toczącego się postępowania administracyjnego (środowiskowego). Niewątpliwie instytucja wystąpienia, o której mowa w art. 76 ust. 1 u.i.o.ś jest przejawem nadzorczej roli GDOŚ względem postępowań środowiskowych. W tym też kontekście pozycja tego organu jest zbliżona do pozycji prokuratora (Rzecznika Praw Obywatelskich, Rzecznika Praw Dziecka), będącego rzecznikiem interesu publicznego. Kompetencje "sądowe" GDOŚ są jednak inaczej ukształtowane od tożsamych kompetencji prokuratora (RPO, RPD). Ten ostatni ma bowiem samoistne i wyraźne uprawnienie (art. 50 § 1 p.p.s.a.) do inicjowania postępowania sądowoadministracyjnego (wystąpienia ze skarga) nawet w sytuacji, gdy nie brał udziału w danym postępowaniu administracyjnym. W razie zaś uczestniczenia w takim postępowaniu na prawach strony, prokurator może wnieść skargę dopiero po wyczerpaniu przysługujących mu środków odwoławczych (tak uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z 10 kwietnia 2006 r., sygn. akt I OPS 6/05).

Mimo, iż powyższe rozważania dotyczyły możliwości zainicjowania postępowania sądowoadministracyjnego, zdaniem Kolegium analogicznie można je przenieść także na grunt postępowania przed organem II instancji, gdyż możliwość wniesienia odwołania uzależniona jest także od istnienia interesu prawnego po stronie Skarżącego. Biorąc po uwagę fakt, iż udział Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska, a po nowelizacji regionalnego dyrektora ochrony środowiska w postępowaniach środowiskowych jest wyjątkiem od reguły wyrażonej w art. 74 ust. 3a u.i.o.ś. określającej strony postępowania, zgodnie z regułami wykładni jako wyjątek nie może być interpretowany rozszerzająco.

Ponadto zdaniem Kolegium za takim podejściem przemawia zasada pewności obrotu, będąca gwarancją niezmienności sytuacji prawnej strony, której interesów dotyczy dane postępowanie administracyjne. Dopiero znowelizowana treść art. 76 ust. 1 u.i.o.ś. zezwala na kierowanie wystąpień w przypadku stwierdzenia nieprawidłowości organów wyższej instancji, przy czym takiego wystąpienia nie może stanowić złożenie przez organ odwołania.

Kolegium wskazało, iż instytucja wystąpienia przewidziana w art. 76 ust. 1 u.i.o.ś. zakłada jej wykorzystanie w sytuacjach nadzwyczajnych, a nie tak jak w stanie faktycznym niniejszej sprawy uznania za naruszenie prawa faktu nieuwzględnienia przez organ I instancji wydanej w toku postępowania przez odwołującego (RDOŚ) opinii, do której to sprowadzają się w istocie zarzuty odwołania. W ocenie organu taka wykładnia ww. przepisu stanowi nadużycie, gdyż z roli organu opiniującego (jednego z dwóch) RDOŚ chce stać się organem, od którego de facto zgody uzależnione jest wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Kolegium podniosło, że organ prowadzący postępowanie w sprawie wydania środowiskowych uwarunkowań ma w oparciu o treść art. 64 ust. 1 u.i.o.ś. obowiązek uzyskania stosownych opinii, przy czym przedmiotowe opinie nie mają dla organu charakteru wiążącego i Burmistrz K. nie był nimi związany. Zajmując odmienne stanowisko organ powinien uzasadnić motywy swojego działania w uzasadnieniu decyzji. To do organu właściwego do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach należy ostateczna ocena w oparciu o uzyskane opinie oraz wskazane w art. 63 ust. 1 u.i.o.ś kryteria, co do obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko, a w oparciu o treść art. 84 ust. 1a u.i.o.ś. możliwość określenia warunków lub wymagań, o których mowa w art. 82 ust. 1 pkt 1 lit. b lub c, lub nałożenia obowiązków działań, których mowa w art. 82 ust. 1 pkt 2 lit. b lub c. Z ww. przepisów nie wynika związanie organu nałożeniem na inwestora obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko w każdym przypadku, gdy któryś z organów opiniujących wskaże na taką konieczność.

Reasumując Kolegium stwierdziło, iż biorąc pod uwagę powyższe przepisy, aby regionalny dyrektor ochrony środowiska uzyskał uprawnienia analogiczne z uprawnieniami strony, winien najpierw skierować wystąpienie do organu przed którym prowadzone jest postępowanie administracyjne. W stanie faktycznym niniejszej sprawy Skarżący tego jednak nie uczynił. Ze względu na fakt, iż organ ten nie brał czynnego udziału w prowadzonym przez organ I instancji postępowaniu, miał możliwość oparcia swoich zarzutów jedynie na dokumentach przekazanych celem wydania opinii dotyczącej przedsięwzięcia oraz treści doręczonej do jego wiadomości decyzji, a tym samym nie miał możliwości rzeczywistej i obiektywnej oceny prawidłowości prowadzonego postępowania (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 marca 2021 r., sygn. akt III OSK 4013/21, czy też wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 24 czerwca 2020 r., sygn. akt. II SA/Lu 245/20.

W skardze do Sądu RDOŚ wniósł o uchylenie ww. postanowienia Kolegium.

Zaskarżonemu postanowieniu Skarżący zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 76 ust. 1 u.i.o.ś. poprzez:

1) błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że wystąpienie, o którym mowa w tym przepisie wymaga jakiejś samodzielnej czynności procesowej i nie może być tożsame z wniesieniem odwołania,

2) błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że odwołanie nie może być jednocześnie wystąpieniem i w konsekwencji uznanie, że RDOŚ nie dokonał wystąpienia, które uprawniałoby go do późniejszego złożenia odwołania,

3) błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że kierowanie wystąpień, o którym mowa w tym przepisie może mieć miejsce jedynie w przypadkach nadzwyczajnych.

Ponadto Skarżący zarzucił naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 134 w związku z art. 127 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (zwaną dalej "k.p.a."), poprzez jego błędne zastosowanie i wydanie postanowienia o niedopuszczalności środka odwoławczego, podczas gdy nie zachodziły przesłanki uzasadniające wydanie takiego postanowienia, z uwagi na dokonanie przez Skarżącego wystąpienia na podstawie art. 76 ust. 1 u.i.o.ś., co z kolei powodowało nabycie przez Skarżącego statusu analogicznego ze statusem strony postępowania.

Skarżący podniósł, że stanowisko Kolegium, iż samo wniesienie odwołania nie jest równoznaczne z wystąpieniem, nie znajduje odzwierciedlenia w regulacji ustawowej. Norma prawna art. 76 ust. 1 u.i.o.ś. posługuje się pojęciem "w szczególności" co oznacza, że wskazany wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji ma jedynie charakter przykładowy. Skoro treścią wystąpienia może być wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji, który powoduje wszczęcie postępowania nadzwyczajnego, to ad maiori ad minus tym bardziej treścią wystąpienia może być zwykły środek kwestionowania aktu administracyjnego, jakim jest odwołanie. Skoro za pomocą wystąpienia można wyeliminować z obrotu prawnego prawomocną i ostateczną decyzję poprzez stwierdzenie jej nieważności, to tym bardziej za pomocą wystąpienia można wyeliminować z obrotu prawnego akt administracyjny, który nie ma takich cech, sanując błędy organu I instancji.

Zdaniem Skarżącego Kolegium ograniczyło się jedynie do stwierdzenia, że odwołanie nie może być uznane za wystąpienie, bez jakichkolwiek samodzielnych rozważań w kwestii wystąpienia i jego formy. Wyjaśnienia wymagało, czy wystąpienie jest odrębną czynnością procesową od jakiejkolwiek innej czynności procesowej, uprzednio ustalając czy w ogóle wystąpienie, o którym mowa w tym przepisie jest czynnością procesową, mając na względzie normy i pojęcia procesowego prawa administracyjnego. Przepisy administracyjnego prawa procesowego nie znają takiej instytucji, jak wystąpienie, w procedurze administracyjnej znana jest natomiast instytucja zgłoszenia się do postępowania (na takiej zasadzie, jak zgłoszenia dokonuje prokurator). Organ odwoławczy błędnie przyjął, że Skarżący nie nabył statusu analogicznego do statusu strony postępowania, albowiem nie dokonał uprzednio wystąpienia, a więc stoi na stanowisku, że wystąpienie jest odrębną i samodzielną instytucją procesową, którą ze względu na brak regulacji należy traktować jak zgłoszenie do udziału, a taka wykładnia jest ad absurdum i co istotne jest wykładnią contra legem, wobec brzmienia art. 76 ust. 1 u.i.o.ś.

W ocenie Skarżącego wystąpienie należy utożsamić z dokonaniem jakiejkolwiek czynności procesowej. Art. 76 ust. 1 u.i.o.ś. posługuje się sformułowaniem "prawo do kierowania wystąpienia" nie wymieniając, jakie działania -środki zaskarżenia należy przez to rozumieć. Ustawodawca jednak wątpliwości w tym zakresie usuwa, podając jako przykład wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji.

Zdaniem Skarżącego ratio legis rozwiązania, wynikającego z art. 76 ust. 1 u.i.o.ś. sprowadza się do zapewnienia organom środowiskowym możliwości podjęcia działań, mających na celu eliminację zagrożeń dla środowiska, co uszło uwadze Kolegium. Redakcja art. 76 u.i.o.ś. nie pozostawia wątpliwości co do tego, że nie jest to jedynie uprawnienie organu, a obowiązek, który powstaje, ilekroć wystąpią nieprawidłowości w zakresie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, a nie tak jak zdaje się twierdzić organ odwoławczy jedynie w sytuacjach nadzwyczajnych. Nie chodzi tu zatem jedynie o przypadki rażącego naruszenia prawa, bowiem ustawodawca posługuje się pojęciem "nieprawidłowości", tym samym dążył do objęcia dyspozycją ww. przepisu każdego rodzaju naruszenia prawa przez organ wydający decyzję.

Opinia regionalnego dyrektora ochrony środowiska nie jest dla organu wydającego decyzję wiążąca, niemniej jednak powinna mieć ona znaczenie przy rozstrzyganiu sprawy. Ustawodawca z racjonalnych względów uznał za konieczne wypowiadanie się organów opiniujących w ramach właściwości rzeczowej i ich stanowisko nie może zostać pominięte, zwłaszcza gdy pozostaje w opozycji do głównego rozstrzygnięcia (wyrok WSA w Warszawie z 30 marca 2017 r., sygn. IV SA/Wa 3297/16). Z tych też względów, Skarżący uznał, iż decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach wymaga kontroli, tym bardziej, że ocena przedsięwzięcia, odmienna od oceny organu uzgadniającego powinna zostać w sposób szczegółowy uzasadniona w wydanej decyzji, czego Burmistrz K. nie dokonał.

Na poparcie swojego stanowiska RDOŚ wskazał na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 lutego 2022 r., sygn. akt III OSK 4634/21, który dotyczył sprawy skargi RDOŚ na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bydgoszczy z [...] września 2021 r., nr SKO - 4220/44/21 w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna.

Zgodnie z art. 76 ust. 1 u.i.o.ś. w przypadku stwierdzenia nieprawidłowości w sprawach dotyczących wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach przez organy, o których mowa w art. 75 ust. 1 pkt 2-4 lub organy wyższego stopnia w stosunku do tych organów, właściwy regionalny dyrektor ochrony środowiska kieruje wystąpienie, którego treścią może być w szczególności wniosek o stwierdzenie nieważności tej decyzji.

W świetle treści cytowanego przepisu nie ulega wątpliwości to, że co do zasady RDOŚ posiadał w niniejszej sprawie prawo skierowania wystąpienia. Problematyczne natomiast jest to, co należy rozumieć przez "wystąpienie" oraz na jakim etapie postępowania administracyjnego i do kogo może ono zostać złożone. Kolegium wyraziło pogląd, że wystąpienie mogło być skierowane jedynie do organu I instancji, czyli Burmistrza. Pogląd ten nie znajduje jednak uzasadnienia w treści obowiązujących przepisów, w szczególności art. 76 u.i.o.ś,

Jak wskazuje się w doktrynie w art. 76 u.i.o.ś ustawodawca posługuje się pojęciem "wystąpienie". Polska procedura administracyjna nie zna takiego instrumentu jak wystąpienie, a i sam prawodawca w tym przepisie nie daje żadnych podstaw do bliższego ustalenia, co to jest za instrument procesowy. W wystąpieniu upatrywać można dwóch elementów - skargi i wniosku (podania) zmierzającego do wyeliminowania wadliwej decyzji, w szczególności do stwierdzenia jej nieważności. Pojęcie wystąpienia z pewnością jest szersze niż wniosek o stwierdzenie nieważności. Ustawodawca bowiem wyraźnie wskazał, że w szczególności wystąpienie może zawierać wniosek o stwierdzenie nieważności. Nie jest zatem możliwe utożsamianie pojęcia wystąpienie z wnioskiem o stwierdzenie nieważności. Nadto, jeżeli ustawa umożliwia organowi wzruszenie decyzji ostatecznej, to tym bardziej należy przyznać mu prawo zaskarżenia decyzji przed nabraniem przez nią waloru ostateczności.

Celem "wystąpienia" jest nie tylko wyeliminowanie wadliwej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, ale także zapobieżenie wydawaniu takich decyzji na przyszłość oraz wskazanie uchybień organowi, który wydał wadliwą decyzję. Widoczny zatem jest element skargowości. Wystąpienie może, ale nie musi, zawierać wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji. Może też zawierać inne elementy, jak chociażby wniosek o wznowienie postępowania, a nawet wniosek o uchylenie lub zmianę decyzji, oczywiście, pod warunkiem spełnienia wszystkich przesłanek z Kodeksu postępowania administracyjnego (vide: B. Rakoczy, Ustawa o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. Komentarz. Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, 2010).

Z powyższego, zdaniem Sądu wynika, że wystąpienie może przyjąć również postać odwołania od decyzji organu pierwszej instancji, co właśnie miało miejsce w niniejszej sprawie.

Należy wziąć pod uwagę, że postępowanie administracyjne jest ze swej istoty dwuinstancyjne i jeśli ustawodawca umożliwia RDOŚ złożenie w jego toku wystąpienia, to lege non distinguente może on to uczynić w toku całego postępowania administracyjnego.

Prawidłowość zaprezentowanego stanowiska potwierdza wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 10 lutego 2022 r., sygn. akt III OSK 4634/21, który oddalając skargę kasacyjną od wyroku tut. Sądu z z 3 listopada 2020 r., sygn. akt II SA/Bd 885/20 (w którym to wyroku Sąd I instancji wyraził wprost stanowisko, że wystąpienie może przyjąć również postać odwołania od decyzji organu I instancji) wskazał, że w świetle art. 76 ust. 1 u.i.o.ś działania podejmowane przez organ ochrony środowiska powinny mieć odpowiednią formę, którą ustawodawca określił jako "wystąpienie". Wystąpienie powinno być skierowane do właściwego organu, którego właściwość winna być zależna od charakteru wystąpienia. Brzmienie powołanego przepisu wskazuje, że ustawodawca tak ukształtował uprawnienia organu powołanego do ochrony środowiska, aby wybór rodzaju środka zaskarżenia (etapu jego składania) pozostawić właśnie temu organowi. Wykładnia celowościowa tego przepisu prowadzi do wniosku, że w przypadku stwierdzenia nieprawidłowości, ustawodawca dopuszcza możliwość skorzystania nawet z najdalej idącego w skutkach środka, jakim jest wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji. Oczywistym jest natomiast, że stwierdzenie nieważności może nastąpić tylko na podstawie przesłanek wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Wybór działania - środka zaskarżenia powinien być uzależniony od indywidualnej oceny nieprawidłowości, do których doszło w sprawie oraz etapu, na jakim znajduje się postępowanie administracyjne (środowiskowe). Reasumując NSA stanął na stanowisku, że na podstawie art. 76 ust. 1 u.i.o.ś., regionalny dyrektor ochrony środowiska może skierować wystąpienie do organów wskazanych w art. 75 ust. 1 pkt 2-4 tej ustawy, lub organów wyższego stopnia w stosunku do tych organów, na każdym etapie zwyczajnego i nadzwyczajnego postepowania administracyjnego.

Podobnie w analogicznych przypadkach orzekał już WSA w Bydgoszczy (por. wyroki z 16 listopada 2022 r., sygn. akt II SA/Bd 683/22, z 7 czerwca 2022 r., sygn. akt II SA/Bd 1383/21, z 16 lutego 2022 r., sygn. akt II SA/Bd 1505/21, z 20 lipca 2020 r., sygn. akt II SA/Bd 560/20, II SA/Bd 541/20 oraz z 3 listopada 2020 r., sygn. akt II SA/Bd 885/20). Sąd w niniejszym składzie podziela w całości poglądy tam wyrażone, stąd przytoczona w niniejszym uzasadnieniu argumentacja powiela tą przedstawioną we wskazanych rozstrzygnięciach.

Wskazać również należy, że nieuprawnione jest twierdzenie Kolegium, że fakt uprzedniego wydania przez RDOŚ opinii w sprawie niweczy na przyszłość możliwość skorzystanie z uprawnienia z art. 76 ust. 3 u.i.o.ś. i zyskania legitymacji do wniesienia odwołania. Trzeba bowiem zaznaczyć, że zgodnie z treścią art. 77 ust. 1 u.i.o.ś., w sprawach dotyczących wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, RDOŚ zazwyczaj będzie organem uzgadniającym. Zatem przyjęcie koncepcji prezentowanej przez Kolegium niweczyłoby w ogóle sens przyznania temu organowi prawa do wystąpienia, czyli de facto zaskarżania wydanych w tych sprawach decyzji.

W tym stanie rzeczy Sąd doszedł do wniosku, że zaskarżone postanowienie należy uchylić stosownie do art. 145 § 1 pk 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 z późn. zm.).

Rozpoznając ponownie sprawę Kolegium wyda rozstrzygnięcie stosownie do powyższej wykładni art. 76 u.i.o.ś.

O zwrocie kosztów postępowania stronie skarżącej orzeczono w oparciu o art. 200 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.