Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 2886/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2023-04-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6290 Reforma rolna
Hasła tematyczne: Reforma rolna
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 2  ust. 1  lit. e
journal: Dz.U. 1945 nr 3 poz 13
law: Dekret Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej.
article: art. 105  par. 1
journal: Dz.U. 2022 poz 2000
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Bożena Marciniak, Sędziowie sędzia WSA Marta Kołtun-Kulik, sędzia WSA Przemysław Żmich (spr.), Protokolant referent Agata Szczepanik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 kwietnia 2023 r. sprawy ze skargi [...] w W. w likwidacji na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 25 października 2022 r. nr DNI.rn.625.133.2022 w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego oddala skargę.


UZASADNIENIE

Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, po rozpatrzeniu odwołania Spółki Akcyjnej Fabryk M. pod ﬁrmą ,, [...]" w likwidacji w W., decyzją z [...] października 2022 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję Wojewody Łódzkiego z 30 czerwca 2022 r. nr [...] o umorzeniu, jako bezprzedmiotowych, postępowań o wydanie decyzji stwierdzającej, że majątki ziemskie: "[...]", "część dóbr Huta J. i J. lit. A", "[...]", "[...] część A", należące do Spółki Akcyjnej Fabryk M. pod ﬁrmą "[...]" nie podpadały pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz.U. z 1945 r. Nr 3, poz. 13 ze zm.) – dalej zwanego "dekretem".

Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie sprawy.

Spółka Akcyjna Fabryk M. pod ﬁrmą "[...]" w likwidacji w W. wystąpiła do Wojewody Łódzkiego o wydanie, w trybie § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz.U. z 1945 r. poz. 51 ze zm.) – dalej zwanego "rozporządzeniem", decyzji stwierdzających, że wskazane w czterech odrębnych wnioskach nieruchomości należące do Firmy Spółka Akcyjna F. [...] pod firmą "[...] Spółka Akcyjna w W." nie podpadały pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu. Wnioski dotyczyły zbadania legalności przejęcia na cele reformy rolnej nieruchomości: [...] cz. lit. A o pow. 70 ha 3827 m2, [...] pow. Ł. o pow. 71 ha 2772 m2, części [...] i [...] lit. A o pow. 64 ha 2756 m2, [...] pow. Ł. o pow. 41 ha 5558 m2.

Wojewoda Łódzki decyzją z [...] czerwca 2022 r. nr [...] umorzył, jako bezprzedmiotowe, postępowania o wydanie, w trybie § 5 rozporządzenia, decyzji stwierdzającej, że majątki ziemskie: "[...]", "część dóbr Huta [...] i [...] lit. A", "[...]", "[...] część A", należące do Spółki Akcyjnej F. [...] pod ﬁrmą "[...]" nie podpadały pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu. W uzasadnieniu wskazano m.in., że pomimo podjętych czynności poszukiwawczych nie udało się odnaleźć jakichkolwiek dokumentów wskazujących, ażeby podstawę prawną przejęcia wskazanych nieruchomości stanowił art. 2 ust. 1 lit. e dekretu. Brak zatem podstaw do dalszego prowadzenia postępowania. Sytuacja ta zaś uzasadnia umorzenie postępowania na podstawie art. 105 § 1 kpa, z powodu zaistnienia przesłanki jego bezprzedmiotowości.

Spółka Akcyjna Fabryk M. pod firmą "[...]" reprezentowana przez likwidatorów: J. K. oraz T. G. nie zgodziła się ze stanowiskiem organu I instancji wnosząc odwołanie. Wydanej decyzji zarzucono naruszenie: 1) art. 62 kpa przez połączenie spraw do wspólnego rozpoznania bez uprzedniego wydania postanowienia w tej kwestii i jego doręczenia stronie; 2) art. 7, art. 77 i art. 80 kpa poprzez niezebranie całego materiału dowodowego i jego błędną ocenę; 3) art. 107 § 1 i 3 w zw. z art. 7, art. 77 i art. 80 kpa poprzez dokonanie wewnętrznie sprzecznych ustaleń w zakresie istotnych okoliczności sprawy; 4) art. 105 § 1 kpa poprzez umorzenie postępowania w wyniku błędnego uznania przez organ, że po analizie zgromadzonego materiału dowodowego nie można stwierdzić, że nieruchomość objęta wnioskiem skarżących została przejęta na podstawie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu i wobec tego niemożliwe jest prowadzenie postępowania administracyjnego. Zdaniem Odwołującego zebrany materiał dowodowy, w szczególności zapisy ujawnione w księdze wieczystej nieruchomości (Kw nr [...]) nie pozostawiają wątpliwości, że została ona przejęta na rzecz Skarbu Państwa w oparciu o przepisy dekretu. Uszczegóławiając zarzuty wskazano m.in., że jak wynika z księgi wieczystej wpis o przejęciu nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa nastąpił na podstawie zaświadczenia z 22 września 1961 r. określającego przeznaczenie nieruchomości na cele reformy rolnej. Nic ma zatem racji organ, że w przedmiotowej sprawie nie udało się ustalić, że podstawę przejęcia nieruchomości stanowił dekret. Mając na uwadze tak postawione zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji i orzeczenie, co do istoty sprawy, bądź uchylenie decyzji i przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia.

Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z 25 października 2022 r. utrzymał w mocy decyzję Wojewody Łódzkiego z 30 czerwca 2022 r. W uzasadnieniu wskazał, że warunkiem koniecznym do prowadzenia przez organ postępowania, w trybie § 5 rozporządzenia, i jego zakończenia wydaniem decyzji merytorycznej jest przede wszystkim jednoznaczne potwierdzenie, że w stosunku do danej nieruchomości podstawę prawną jej przejęcia stanowił art. 2 ust. 1 lit. e dekretu.

Zdaniem Ministra sytuacja taka nie zaistniała w omawianej sprawie. Wśród odnalezionych dokumentów archiwalnych brak bowiem dokumentu, który mógłby zostać uznany za oﬁcjalne i jednoznaczne potwierdzenie przejęcia wskazanych w zaskarżonej decyzji majątków na podstawie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu. Wydanie jakiejkolwiek decyzji merytorycznej w sprawie, w takiej sytuacji, jest prawnie niedopuszczalne.

Minister podkreślił, że zarówno we wnioskach w sprawie, odnosząc się do podstawy prawnej przejęcia ujętych w zaskarżonej decyzji majątków, jak i w odwołaniu Spółka Akcyjna F. [...] pod ﬁrmą ,, [...]" odwołała się wyłącznie do dostępnych organowi I instancji i omówionych przez organ w zaskarżonym akcie dowodów z dokumentów znajdujących się w aktach sprawy, co czyni uprawnionym wniosek, że brak jest dowodów wskazujących jako podstawę prawną przejęcia nieruchomości - art. 2 ust. 1 lit. e dekretu.

Nie jest przy tym rolą organu ustalanie, jaka powinna być prawidłowa podstawa prawna przejęcia majątku ziemskiego w trybie dekretu (por. wyrok NSA z 18 września 2019 r. sygn. akt I OSK 2775/17).

Po zapoznaniu się z argumentacją zawartą w odwołaniu oraz analizie akt sprawy organ odwoławczy podzielił stanowisko Wojewody Łódzkiego, że brak było podstaw do prowadzenia postępowania z wniosków o stwierdzenie, że ,, [...]", "część dóbr Huta [...] i [...] lit. A", "[...]", "[...] część A", należące do Spółki Akcyjnej F. [...] pod Firmą ,, [...]" nie podpadały pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu.

Wobec niemożności jednoznacznego i niebudzącego wątpliwości stwierdzenia, że wskazane nieruchomości zostały przejęte na podstawie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu, nie było możliwe prowadzenie postępowania administracyjnego, którego przedmiotem byłaby ocena prawidłowości zastosowania wspomnianego przepisu. Jakiekolwiek rozstrzygnięcie merytoryczne – pozytywne, czy negatywne – stawało się w takiej sytuacji prawnie niedopuszczalne.

W ocenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi organ l instancji podjął wszelkie kroki zmierzające do rzetelnego wyjaśnienia i załatwienia sprawy, przy czym nie umknęła uwadze organu I instancji zasadnicza okoliczność wymagająca ustalenia w pierwszej kolejności, tj. kwestia podstawy prawnej przeprowadzonej nacjonalizacji majątku stanowiącego przedmiot niniejszego postępowania. Organ I instancji podjął cały szereg czynności zmierzających do odnalezienia wszelkich dokumentów archiwalnych, dotyczących przejęcia przedmiotowych nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa, a w szczególności mogących ujawnić podstawę prawną ich przejęcia.

W toku postępowania wystąpiono m.in. do Archiwum Państwowego w Łodzi, Archiwum Akt Nowych w Warszawie, Archiwum Państwowego w Warszawie, Archiwum Państwowego w Warszawie Oddziału w Łowiczu, Sądu Rejonowego w Łowiczu Wydziału Ksiąg Wieczystych, Starosty Łowickiego, Lasów Państwowych, Nadleśnictwa Kutno, Wojewódzkiego Urzędu Ochrony Zabytków w Łodzi, Starosty Łowickiego, Starosty Zgierskiego oraz Sądu Rejonowego w Zgierzu Wydziału Ksiąg Wieczystych, Archiwum Państwowego w Płocku Oddziału w Kutnie, Archiwum Państwowego w Katowicach, Urzędu Gminy Zgierz i stron postepowania.

Omawiając niektóre z odnalezionych dokumentów (istotnych dla wyniku sprawy) Minister odniósł się do odnalezionej i nadesłanej do akt przez Starostę Zgierskiego kopii zaświadczenia Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w Zgierzu Wydziału Rolnictwa i Leśnictwa nr [...] z 22 września 1961 r. (Kw nr [...]). Odwołujący podniósł, że okoliczność, że wpisu w księdze wieczystej o przejęciu nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa dokonano na podstawie tego właśnie zaświadczenia jednoznacznie wskazuje, że podstawę przejęcia nieruchomości stanowił dekret, a tym samym organ l instancji miał pełne podstawy do orzekania w sprawie.

Ze stanowiskiem tym nie zgodził się Minister. Podał, że z treści wskazanego zaświadczenia wynika, że na podstawie art. 1 ust. 1 dekretu z dnia 8 sierpnia 1946 r. o wpisywaniu w księgach hipotecznych (gruntowych) prawa własności nieruchomości przejętych na cele reformy rolnej (Dz. U. Nr 39, poz. 233) oraz art. 77 ust. 1 ustawy z dnia 25 stycznia 1958 r. o radach narodowych (Dz.U. Nr 5, poz. 16) Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w Zgierzu stwierdziło, że nieruchomość byłej ﬁrmy "[...]. w W. "o ogólnej powierzchni 247 ha 49 a, 10 m2, położona na terenie m. Główna powiatu ł. z budynkami fabrycznymi, gospodarczymi i domami mieszkalnymi zapisane w księgach wieczystych w Sądzie Powiatowym w Łowiczu Sekcja Ksiąg Wieczystych pod numerami: 1) [...] Z. [...], pow. Ł. 41 ha [...] a 58,96 m2; 2) [...], część lit A; 64 ha 27 a 56,42 m2; 3) [...] i [...] Litera A; 70 ha 38a 27,90 m2; 4) [...]; 71 ha 27a 72,82 m2 jest przeznaczona na cele reformy rolnej w myśl przepisów art. 2 ust. 1 lit (na dokumencie nie określono żadnej litery wskazanego przepisu) dekretu z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. z 1945 r. Nr 3, poz. 13)".

Jakkolwiek więc dokument ten potwierdza, że wymienione w nim nieruchomości zostały przeznaczone na cele reformy rolnej na podstawie art. 2 ust. 1 dekretu, to jednak nie podaje lit. e tego przepisu, jako podstawy prawnej dokonanego przejęcia.

Minister uznał, że organ I instancji nie miał podstaw do orzekania w sprawie wyłącznie na podstawie tego dokumentu. Bez jednoznacznego wskazania jako podstawy prawnej przejęcia nieruchomości art. 2 ust. 1 lit. e dekretu nie było bowiem możliwe prowadzenie postępowania administracyjnego, którego przedmiotem byłaby ocena prawidłowości zastosowania wspomnianego przepisu. Ponadto Sąd Rejonowy w Zgierzu V Wydział Ksiąg Wieczystych wydał i nadesłał do akt kopię dokumentu "zaświadczenie Prezydium Rady Narodowej w Łowiczu Wydział Rolnictwa i Leśnictwa z 22 września l961 r., załączonego do akt Kw nr [...] karta 1". Nadesłana przez sąd wieczystoksięgowy uwierzytelniona kopia dokumentu, to wypełniony druk "Wniosek nr 1 o założenie księgi wieczystej - 8.VIII.46r.", na którym Prezydium Powiatowej Rady Narodowej Wydział Rolnictwa i Leśnictwa w Łowiczu wystąpiło do Sądu Powiatowego w Łowiczu "wobec nieurządzenia księgi wieczystej dla nieruchomości b. firmy [...] w W., położonej w powiecie ł. o pow. 247 ha 49a 1610 m", wnosząc na podstawie rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 maja 1947 r. (Dz.U. Nr 45, poz. 235) o "założenie księgi wieczystej dla wyżej opisanej nieruchomości, która z przeznaczenia stanowi gospodarstwo przemysłowo-rolne" oraz o dokonanie w niej "wpisu prawa własności Skarbu Państwa służebności gruntowych - budynek fabryczny, budynki gospodarcze i domy mieszkalne".

Z treści tego dokumentu wynika także, ze w załączeniu do wniosku przedstawiono "zaświadczenie o przeznaczeniu nieruchomości na cele reformy rolnej". Nie wskazano jednak litery e art. 2 ust. 1 dekretu, jako dokładnej podstawy prawnej przejęcia nieruchomości.

Wśród zgromadzonych w aktach pozostałych dokumentów archiwalnych również nie znajduje się żaden, z którego w sposób jednoznaczny wynikałoby, że majątki stanowiące przedmiot niniejszego postępowania, objęte aktualnie Kw nr [...], zostały przejęte na rzecz Skarbu Państwa na podstawie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu.

Wystarczającej wiedzy i pewności, że "[...]", "część [...] i [...] lit. A", "[...]", "[...] część A", należące do Spółki Akcyjnej F. [...] pod firmą ,, [...]" zostały przejęte na podstawie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu nie dają zgromadzone i przeanalizowane dokumenty.

Minister zaznaczył, że przedmiotem władczego ustalenia organu administracji w ramach takiego postępowania, tj. postępowania prowadzonego w trybie § 5 rozporządzenia, nie jest to jaki inny niż art. 2 ust. 1 lit. e dekretu przepis prawa stanowił lub mógł stanowić podstawę przeprowadzonej faktycznie nacjonalizacji.

Z pisma Ministerstwa Rozwoju z 5 lutego 2020 r. przesłanego przez Archiwum Państwowe w Warszawie wśród innych odnalezionych dokumentów wynika zaś, iż kwestia legalności dokonanej nacjonalizacji przedsiębiorstwa pn. Spółka Akcyjna F. [...] "[...]" W., ul. [...] podlega ocenie w toku postępowania toczącego się przed Ministrem Rozwoju w przedmiocie stwierdzenia nieważności orzeczenia Nr [...] Ministra Przemysłu i Handlu z dnia 12 lutego 1948 r. o przejęciu przedsiębiorstw na własność Państwa (w tym wymienionego przedsiębiorstwa) oraz postępowania o stwierdzenie nieważności orzeczenia Ministra Hutnictwa z dnia 20 listopada 1953 r. wydanego w porozumieniu z Przewodniczącym Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego w sprawie zatwierdzenia protokołu zdawczo-odbiorczego przedsiębiorstwa firmy Spółka Akcyjna F. [...] ,, [...]" w W..

Ze zgromadzonych dokumentów archiwalnych pozyskanych z Archiwum Państwowego w Łodzi wynika zaś, że las i obszar leśny p.n. [...]o pow. 159 ha podlegał przejęciu na rzecz Skarbu Państwa "na zasadzie dekretu z dnia 12 grudnia 1944 r. (Dz.U. Nr 15, poz. 82)" czyli dekretu o przejęciu niektórych lasów na własność Skarbu Państwa (Dz.U. z 1944 r. Nr 15, poz. 82).

Jest kwestią bezsporną, że nieruchomości przejmowane na cele reformy rolnej przechodziły na własność Skarbu Państwa z mocy samego prawa. Wskazuje na to wprost treść art. 2 dekretu. Z przepisu tego wynika, że wszystkie nieruchomości ziemskie, wymienione w punktach b, c, d i e części pierwszej tego artykułu przechodzą bezzwłocznie, bez żadnego wynagrodzenia, w całości, na własność Skarbu Państwa z przeznaczeniem na cele wskazane w art. 1, część druga dekretu.

W sprawach dotyczących art. 2 ust. 1 lit. a-d dekretu brak jest przepisów uprawniających organ do orzekania w trybie administracyjnym.

W orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalił się przy tym pogląd, że tryb przewidziany w § 5 rozporządzenia 1945 r. był i jest uruchamiany w przypadkach spornych, gdy właściciel/współwłaściciel (bądź jego następca prawny) nieruchomości uważał (uważa), że jego nieruchomość (nieruchomość spadkodawców) z takich, czy innych względów nie spełnia warunków określonych w art. 2 ust. 1 lit. e dekretu i w związku z tym powinna być wyłączona spod działania tego przepisu, czyli nie powinna podlegać przejęciu na cele reformy rolnej w całości lub części (por. uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z 10 stycznia 2011 r. sygn. akt I OPS 3/10).

W omawianym trybie rozpoznaje się zatem prawidłowość zakwalifikowania danej nieruchomości (jej części) do kategorii nieruchomości ziemskich o charakterze rolniczym oraz prawidłowość ustalenia norm obszarowych (100 ha powierzchni ogólnej bądź 50 ha użytków rolnych) w stosunku do nieruchomości o takim charakterze. Warunkiem koniecznym dla możliwości orzekania w trybie § 5 rozporządzenia jest zaś istnienie dowodów potwierdzających, że w stosunku do danej nieruchomości (jej części) właściwe władze państwowe zastosowały art. 2 ust. 1 lit. e dekretu. Jeżeli tak, to prawidłowość zastosowania przesłanek wynikających z tego przepisu podlega rozpoznaniu w ramach takiego postępowania.

Skoro więc nie można w sposób niewątpliwy ustalić podstawy prawnej przejęcia nieruchomości objętej wnioskiem, to organy administracji nie mają kompetencji do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, tj. badania przesłanek wynikających z art. 2 ust. 1 lit. e. Podstawy przejęcia nieruchomości na rzecz Państwa nie można bowiem domniemywać.

Minister zaznaczył, że ustalenie do najniższej jednostki redakcyjnej podstawy prawnej przejęcia nieruchomości przez Skarb Państwa ma znaczenie priorytetowe, gdyż ma wpływ na właściwość organu. Gdyby przejęcie nieruchomości nastąpiło na innej podstawie niż art. 2 ust. 1 lit. e dekretu, organy administracji nie mogłyby orzekać w sprawie (por. wyrok WSA w Warszawie z 19 stycznia 2016 r. sygn. akt I SA/Wa 1761/15).

W przypadku, gdy nie można ustalić jednej, wyłącznej podstawy prawnej przejęcia spornej nieruchomości brak jest podstaw do wydania decyzji merytorycznej, rozstrzygającej, czy nieruchomość podpadała pod dekret (por. wyrok NSA z 17 kwietnia 2018 r. sygn. akt I OSK 1278/16; wyrok WSA w Warszawie z 31 maja 2019 r. sygn. akt I SA/Wa 268/19).

W ocenie organu drugiej instancji brak było podstaw do wydania w niniejszej sprawie decyzji merytorycznej, rozstrzygającej, czy "[...]", "część [...] i [...] w lit. A", "[...]", "[...] część A", należące do Spółki Akcyjnej F. [...] pod ﬁrmą ,, [...]" podpadały pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu, gdyż pomimo przeprowadzenia szczegółowego postępowania dowodowego, nie udało się pozyskać jakiegokolwiek dokumentu potwierdzającego przejęcie nieruchomości na cele reformy rolnej na podstawie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu. Skoro zaś § 5 ust. 1 rozporządzenia ustanawia administracyjny tryb rozstrzygania jedynie o tym, czy dana nieruchomość podpadała pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu, to brak potwierdzenia przejęcia nieruchomości w tym trybie uniemożliwiał rozpoznanie sprawy merytorycznie.

Niemożność ustalenia w badanej sprawie, że podstawę prawną przejęcia majątku ziemskiego stanowił art. 2 ust. 1 lit. e dekretu, czyniła niemożliwym prowadzenie postępowania i wydanie decyzji w oparciu o § 5 rozporządzenia - postępowanie takie było bezprzedmiotowe, a zatem należało je umorzyć.

Jeżeli nie było materialnoprawnych podstaw do władczej ingerencji organu administracyjnego w sytuację prawną zindywidualizowanego podmiotu (tak jak w badanym przypadku) sprawa administracyjna nie istniała, a postępowanie administracyjne wszczęte w tej sprawie, jako bezprzedmiotowe, podlegać musiało umorzeniu.

Minister wskazał, że stanowisko organu odwoławczego znajduje potwierdzenie w aktualnym orzecznictwie sądowoadministracyjnym. W wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 24 stycznia 2020 r. sygn. akt l OSK 1761/19 podkreślono, że konieczność ustalenia na jakiej podstawie prawnej nieruchomość objęta została działaniem dekretu determinowała przede wszystkim określenie rodzaju kognicji (administracyjnej lub sądowej) mającej zastosowanie w sprawie. Zdaniem NSA tylko przejście nieruchomości na własność Skarbu Państwa na podstawie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu pozwoliłoby uznać, że zastosowanie winna znaleźć szczególna regulacja § 5 rozporządzenia i rozpoznanie wniosku winno nastąpić na drodze postępowania administracyjnego (analogicznie NSA w wyroku z 18 września 2019 r. sygn. akt I OSK 2775/17 oraz z 15 stycznia 2020 r. sygn. akt I OSK 1662/18).

Od decyzji Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z 25 października 2022 r. Spółka Akcyjna F. [...] Pod Formą "[...]" w W. w likwidacji wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie: 1) art. 136 kpa w zw. z art. 62 kpa poprzez zaniechanie przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego oraz nieodniesienie się do wskazanego w odwołaniu zarzutu odnośnie do połączenia spraw do wspólnego rozpatrzenia bez uprzedniego wydania i doręczenia stronie stosownego postanowienia; 2) art. 7, art. 77, art. 80 kpa poprzez niezebranie całego materiału dowodowego oraz błędną jego ocenę, co w konsekwencji doprowadziło do ustalenia nieprawdziwego stanu faktycznego i miało istotny wpływ na wynik sprawy poprzez przyjęcie, że nieruchomość nie została przejęta na rzecz Skarbu Państwa na podstawie przepisów dekretu; 3) art. 107 § 1 i 3 w zw. z art. 7, art. 77, art. 80 kpa poprzez dokonanie wewnętrznie sprzecznych ustaleń w zakresie istotnych okoliczności sprawy; 4) art. 105 § 1 kpa poprzez umorzenie postępowania w wyniku błędnego uznania przez organ, że po analizie zgromadzonego materiału dowodowego nie można stwierdzić, że nieruchomość objęta wnioskiem skarżących została przejęta na podstawie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu i wobec tego niemożliwe jest prowadzenie postępowania administracyjnego.

Skarżąca stoi na stanowisku, że zebrany w sprawie materiał dowodowy, w tym w szczególności zapisy ujawnione w księdze wieczystej nieruchomości nie pozostawiają wątpliwości, że sporne majątki zostały przejęte na rzecz Skarbu Państwa w oparciu o przepisy art. 2 ust. 1 lit. e dekretu, a inne litery art. 2 ust. 1 dekretu nie miały zastosowania, ponieważ: lit. a dotyczy wyłącznie nieruchomości skarbowych, lit. b i c nie dotyczą nieruchomości będących własnością osoby prawnej, w zakresie lit. d brak dowodów konfiskaty mienia z jakichkolwiek prawnych przyczyn. Z uwagi na powyższe skarżąca Spółka w likwidacji wniosła o: 1) uchylenie zaskarżonej decyzji i uwzględnienie wniosków o wydanie decyzji na podstawie § 5 rozporządzenia stwierdzającej, że majątki ziemskie: "[...]", "część [...] i [...] lit. A", "[...]", "[...] część lit. A." należące do Spółki Akcyjnej F. [...] pod firmą "[...] Spółka Akcyjna w W." nie podpadały pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu; 2) zasądzenie kosztów postępowania na rzecz skarżącej ewentualnie 1) uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia; 2) zasądzenie kosztów postępowania na rzecz skarżącej.

W odpowiedzi na skargę Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wniósł o jej oddalenie podtrzymując prezentowane w sprawie stanowisko. Dodatkowo wskazał, że na wynik sprawy nie miało wpływu niewydanie czterech odrębnych decyzji w stosunku do każdej nieruchomości z osobna w związku ze złożeniem przez skarżącą czterech odrębnych wniosków, zwłaszcza, że sporne majątki objęte są jedną Kw nr [...].

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Skarga jest nieuzasadniona.

Zdaniem Sądu zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja Wojewody Łódzkiego z 30 czerwca 2022 r. nie naruszają prawa, co do prawidłowości podjętego rozstrzygnięcia, choć inne względy uzasadniały umorzenie, w oparciu o art. 105 § 1 kpa, postępowań zainicjowanych wnioskami z: 29 czerwca 2020 r. ([...]), 30 czerwca 2020 r. ([...]), 2 lipca 2020 r. (część dóbr [...] i [...] lit. A), 3 lipca 2020 r. ([...] część lit. A).

Sąd dostrzegł to, co pominęły organy orzekające w niniejszych sprawach, że wnioski o stwierdzenie niepodpadania przedmiotowych nieruchomości pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu złożyli likwidatorzy, a więc ustawowi reprezentanci Spółki Akcyjnej F. [...] pod ﬁrmą ,, [...]" w likwidacji. Inicjatorem postępowań administracyjnych była zatem spółka akcyjna będąca w stanie likwidacji.

Trzeba wskazać, że cele działania spółki akcyjnej ulegają zasadniczemu zawężeniu w fazie likwidacji takiej spółki. Wówczas cel działania spółki – określony cel gospodarczy wynikający z przedmiotu jej działalności zastępuje cel likwidacji – spłacenie wszystkich zobowiązań spółki, upłynnienie jej majątku i zakończenie bytu prawnego spółki.

Spółka akcyjna realizująca określony cel gospodarczy reprezentowana jest przez zarząd. Zarząd jest organem spółki. Według art. 368 § 1, art. 371 § 1 art. 372 § 1 ustawy z dnia 15 września 2000 r. - Kodeks spółek handlowych (Dz.U. z 2022 r. poz. 1467 ze zm.) – dalej zwanej "ksh" zarząd prowadzi sprawy spółki i reprezentuje spółkę. Jeżeli zarząd jest wieloosobowy, wszyscy jego członkowie są obowiązani i uprawnieni do wspólnego prowadzenia spraw spółki, chyba że statut stanowi inaczej. Prawo członka zarządu do reprezentowania spółki dotyczy wszystkich czynności sądowych i pozasądowych spółki.

Zgoła inaczej (węziej) przedstawiają się uprawnienia likwidatora spółki akcyjnej będącej w stanie likwidacji. Ustanowienie likwidatora dla spółki nie powoduje ustania podmiotowości prawnej takiej spółki (art. 461 § 3 ksh). Trzeba przy tym zaznaczyć, że likwidator - mimo że jest reprezentantem spółki akcyjnej - to nie jest jej organem. Osoba taka reprezentuje spółkę tylko w zakresie jej likwidacji. Sprawy prowadzone przez likwidatorów podporządkowane są celowi likwidacji.

Zadania likwidatora spółki akcyjnej są ściśle określone, zasadniczo w przepisach Rozdziału 7 Działu II Tytułu III ksh.

Zgodnie z art. 465 §1 ksh likwidatorzy powinni ogłosić dwukrotnie o rozwiązaniu spółki i otwarciu likwidacji, wzywając wierzycieli do zgłoszenia ich wierzytelności w terminie sześciu miesięcy od dnia ostatniego ogłoszenia. Wedle art. 467 § 1 i 2 ksh likwidatorzy powinni sporządzić bilans otwarcia likwidacji, a po upływie każdego roku obrotowego składać walnemu zgromadzeniu sprawozdanie ze swej działalności oraz sprawozdanie finansowe.

Z kolei zgodnie z art. 468 § 1 ksh likwidatorzy powinni zakończyć interesy bieżące spółki, ściągnąć wierzytelności, wypełnić zobowiązania i upłynnić majątek spółki (czynności likwidacyjne). Nowe interesy mogą podejmować tylko wówczas, gdy to jest potrzebne do ukończenia spraw w toku. Nieruchomości mogą być zbywane w drodze publicznej licytacji, a z wolnej ręki - jedynie na mocy uchwały walnego zgromadzenia i po cenie nie niższej od uchwalonej przez zgromadzenie. W granicach swoich kompetencji określonych w art. 468 likwidatorzy mają prawo prowadzenia spraw oraz reprezentowania spółki (art. 469 § 1 ksh).

Z art. 471, art. 472, art. 473, art. 474 § 1, art. 475 § 1, art. 476 § 1 i 3, art. 477 § 3 ksh wynika, że likwidatorzy: 1) powinni ściągnąć od akcjonariuszy wpłaty należności potrzebnych do pokrycia zobowiązań; 2) złożyć do depozytu sądowego sumy potrzebne do zaspokojenia lub zabezpieczenia wierzycieli; 3) dokonać podziału między akcjonariuszy majątku pozostałego po zaspokojeniu lub zabezpieczeniu wierzycieli; 4) zaspokoić nieujawnionych wierzycieli z majątku spółki jeszcze niepodzielonego; 5) powinni ogłosić w siedzibie spółki sprawozdanie likwidacyjne i złożyć je sądowi rejestrowemu, z jednoczesnym zgłoszeniem wniosku o wykreślenie spółki z rejestru, a także oddać na przechowanie właściwej osobie księgi i dokumenty spółki rozwiązanej; 6) powinni zawiadomić o rozwiązaniu spółki właściwy urząd skarbowy, przekazując odpis sprawozdania likwidacyjnego; powinni również zawiadomić inne organy i instytucje określone w odrębnych przepisach, przekazując im, w przypadku zgłoszenia takiego żądania, odpis sprawozdania likwidacyjnego.

Z innych przepisów ksh wynika przykładowo, że likwidatorzy mają obowiązek zgłoszenia wniosku o upadłość spółki handlowej w przypadku powstania warunków uzasadniających według przepisów upadłość spółki (art. 586 ksh).

Sąd zauważa, że likwidacja ma na celu przede wszystkim zadysponowanie składnikami majątkowymi spółki (por. A.K., Prawo handlowe, Wyd. 10, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2009, str. 288-289). Spółka w likwidacji nie ma zatem na celu prowadzenia przedsiębiorstwa, lecz zmierza do zakończenia działalności i zlikwidowania wszelkich spraw spółki. Likwidator w tym celu powinien zakończyć bieżące interesy spółki, związane z wykonywaną działalnością, np. podjąć kroki w celu wstrzymania produkcji, wypowiedzieć umowy ciągłe, ściągnąć wierzytelności spółki, jak również wypełnić zobowiązania spółki. W ten sposób następuje "wygaszanie" jej działalności. Likwidatorzy nie mogą natomiast podejmować nowych interesów, o ile nie są one konieczne do ukończenia spraw w toku (por. J. Bieniak, M. Bieniak, G. Nita-Jagielski, K. Oplustil, R. Pabis, A. Rachwał, M. Spyra, G. Suliński, M. Tofel, R. Zawłocki, Kodeks spółek handlowych, Komentarz, Wydawnictwo C.H. Beck Warszawa 2012, str. 253-254).

Zdaniem Sądu złożenie w 2020 r., po otwarciu likwidacji Spółki w 2017 r. (odpis z KRS – rejestru przedsiębiorców, k. 27 akt sądowych) przez likwidatorów T. G. i J. K. w imieniu skarżącej Spółki w likwidacji, czterech wniosków o stwierdzenie niepodpadania pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu opisanych w tych wnioskach majątków należało zakwalifikować jako podjęcie przez likwidatorów nowych interesów, które nie były potrzebne do ukończenia innej sprawy w toku, którą prowadziła Spółka (niebędąca jeszcze w stanie likwidacji). Chodzi w szczególności o sprawę zainicjowaną przed ogłoszeniem likwidacji przedmiotowej Spółki wnioskiem z 14 lipca 2008 r. złożonym wówczas do Ministra Gospodarki o stwierdzenie nieważności orzeczenia Nr 22 Ministra Przemysłu i Handlu z 12 lutego 1948 r., w części dotyczącej przedsiębiorstwa Spółka Akcyjna F. [...] pod firmą "[...]" oraz orzeczenia Ministra Hutnictwa z 20 listopada 1953 r. wydanego w porozumieniu z Przewodniczącym Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego w sprawie zatwierdzenia protokołu zdawczo-odbiorczego z 17 stycznia 1952 r. przejętych składników majątkowych powyższego przedsiębiorstwa (sprawa której dotyczy wyrok WSA w Warszawie z 4 października 2022 r. sygn. akt I SA/Wa 2734/21). Do zakończenia tej sprawy (nieważnościowej) nie było potrzebne zainicjowanie przed Wojewodą Łódzkim przez likwidatorów przedmiotowej Spółki w likwidacji spraw o stwierdzenie niepodpadania przedmiotowych majątków pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu, w trybie § 5 rozporządzenia. Przejęcie przez Skarb Państwa nieruchomości objętych żądaniami wniosków z 2020 r. nastąpiło w trybie przepisów o reformie rolnej, a nie w trybie przepisów o nacjonalizacji przemysłu, co wynika z treści działu II KW nr [...].

W ocenie Sądu tego rodzaju działalności likwidatorów skarżącej Spółki nie można było zakwalifikować jako działania polegającego na zakończeniu bieżących interesów Spółki, w szczególności ściągnięciu wierzytelności od Skarbu Państwa.

Złożenia Wojewodzie Łódzkiemu, po upływie ponad 70 lat od daty nacjonalizacji nieruchomości na podstawie dekretu, środków prawnych mających na celu wszczęcie nowych postępowań administracyjnych nie sposób uznać za żądanie spełnienia świadczenia z określonego stosunku zobowiązaniowego, przysługującego wierzycielowi względem dłużnika. Gdyby tak było to tego rodzaju wierzytelność możnaby zabezpieczyć hipoteką (art. 65 ust. 1 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece – Dz.U. z 2022 r. poz. 1728 ze zm.) lub zająć w sądowym postępowaniu egzekucyjnym (art. 896 § 1 Kodeksu postępowania cywilnego), a tak przecież nie jest.

Gdyby przyjąć, że likwidator spółki handlowej może, w każdym czasie, w trakcie trwania procesu likwidacji spółki, inicjować w jej imieniu nowe postępowania, w szczególności trwające wiele lat (takimi są z reguły szeroko rozumiane postępowania reprywatyzacyjne), których wynik jest niepewny, to działalność likwidatora nie różniłaby się niczym od uprawnień przysługujących zarządowi spółki, którzy w toku bieżącej działalności spółki, spółkę taką reprezentują.

Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie podziela stanowisko zaprezentowane w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, że wystąpienie przez likwidatora w imieniu spółki kapitałowej z wnioskiem o wszczęcie postępowania administracyjnego zmierzającego do odzyskania nieruchomości stanowiącej przed II Wojną Światową własność spółki wykracza poza czynności likwidacyjne, mające na celu sprawne zwinięcie majątku spółki w likwidacji i wykreślenie jej z rejestru handlowego. Likwidator nie jest bowiem osobą uprawnioną, w rozumieniu art. 30 § 3 kpa, do reprezentowania w tego typu postępowaniu administracyjnym strony niebędącej osobą fizyczną, jako jej ustawowy przedstawiciel (por. wyrok NSA z 16 kwietnia 2019 r. sygn. akt I OSK 1456/17; wyrok NSA z 8 lutego 2023 r. sygn. akt I OSK 1616/19).

Zdaniem składu orzekającego w niniejszej sprawie sądowej poglądy orzecznictwa – mimo że dotyczyły dopuszczalności zainicjowania przez likwidatorów administracyjnych postępowań nadzwyczajnych – to mają przełożenie na niniejsze sprawy administracyjne. Sprawy inicjowane na podstawie § 5 rozporządzenia są sprawami zbliżonymi w swej naturze do postępowań o stwierdzenie nieważności wydanych wiele lat temu decyzji (zwłaszcza decyzji nacjonalizacyjnych) dotyczących przejęcia nieruchomości prywatnych, które było podyktowane ważnymi względami publicznymi (ogólnospołecznymi). Stwierdzenie niepodpadania danej nieruchomości pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu dotyczy oceny legalności, w trybie tego przepisu, nacjonalizacji z mocy samego prawa, konkretnej nieruchomości prywatnej na cele reformy rolnej (cele publiczne), która to nacjonalizacja miała miejsce ponad 78 lat temu.

Wobec tego Sąd uznał, że Wojewoda Łódzki prawidłowo zastosował art. 105 § 1 kpa umarzając prowadzone w niniejszej sprawie postępowania administracyjne, skoro likwidatorzy skarżącej Spółki, nie byli legitymowani do złożenia, w imieniu tego podmiotu, żądań stwierdzenia niepodpadania pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu przedmiotowych nieruchomości.

W ocenie Sądu organ I instancji, a za nim Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, pominęli ocenę dopuszczalności prowadzenia postępowań z wniosków likwidatorów skarżącej Spółki i to, że Spółka znajduje się w fazie likwidacji i w konsekwencji wadliwie prowadzili postępowanie wyjaśniające celem oceny, czy żądania wniosków z 2020 r. mieszczą się w zakresie przedmiotowym sprawy, o której mowa w § 5 rozporządzenia.

Jednak naruszenie to nie miało jakiegokolwiek wpływu na wynik spraw administracyjnych.

Odnosząc się do zarzutów skargi Sąd zauważa, że skoro powodem umorzenia przedmiotowych postępowań administracyjnych winien być brak umocowania likwidatorów skarżącej Spółki do inicjowania w jej imieniu tychże postępowań, to przedwczesne były rozważania Wojewody Łódzkiego oraz Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi, co do podstawy prawnej nacjonalizacji majątków objętych żądaniami wniosków Spółki w likwidacji.

Podnoszony w skardze zarzut naruszenia art. 62 kpa nie miał w niniejszych sprawach administracyjnych wpływu na ich wynik. To, czy Wojewoda Łódzki wydał jedną, zbiorczą decyzję dotyczącą czterech prowadzonych postępowań administracyjnych, czy winien wydać cztery odrębne decyzje dotyczące tychże postępowań, nie zmienia tego, że postępowania te winny być umorzone, jako bezprzedmiotowe, w oparciu o art. 105 § 1 kpa, choć z innych względów, niż podniesione w uzasadnieniu decyzji, a te względy za organy wyłuszczył Sąd w uzasadnieniu niniejszego wyroku.

Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r. poz. 259) w zw. z art. 15zzs4 ust. 2 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2021 r. poz. 2095 ze zm.) orzekł, jak w sentencji wyroku.