Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 866/23
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-11-21 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
658
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Komendant Policji
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 16 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2022 poz 902
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.
article: art. 104 par 1 i 2, art. 107 par 1 pkt 4, 5, 7 i par 3
journal: Dz.U. 2024 poz 572
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.)

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Ewa Kwiecińska Sędziowie sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk (spr.) sędzia del. WSA Paweł Mierzejewski Protokolant asystent sędziego Olga Malicka po rozpoznaniu w dniu 21 listopada 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P. D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 6 grudnia 2022 r. sygn. akt II SAB/Rz 157/22 w sprawie ze skargi P. D. na bezczynność Komendanta Komisariatu Policji [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie, 2. zasądza od Komendanta Komisariatu Policji [...] na rzecz P. D. kwotę 577 (pięćset siedemdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z 6 grudnia 2022 r., sygn. akt II SAB/Rz 157/22, wydanym po rozpoznaniu sprawy ze skargi P. D. na bezczynność Komendanta Komisariatu Policji [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej, na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia

2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.), dalej "p.p.s.a.", oddalił skargę.

Wyrok wydano w poniższym stanie faktycznym i prawnym.

P. D. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie skargę na bezczynność Komendanta Komisariatu Policji [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej, żądanej wnioskiem z 30 czerwca 2022 r. We wniosku tym skarżący domagał się udzielenia danych dotyczących P. B. i przesłanie odpowiedzi w formie scanów dokumentów lub informacji z tych dokumentów na podany adres poczty elektronicznej.

W uzasadnieniu skargi wskazał, że wprawdzie Komendant w piśmie datowanym na 7 lipca 2022 r. (L. Dz B SK -389/22) odpowiedział odmownie na ten wniosek, ale nie wydał decyzji, do wydania której był zobowiązany. Wobec tego, termin do udostępnienia przedmiotowej informacji publicznej upłynął, zgodnie

z art. 13 ust. 1 u.d.i.p., po 14 dniach od złożenia wniosku.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Podał, że skarżący

w piśmie z 30 czerwca 2022 r. wniósł o udostępnienie następujących informacji odnośnie P. B.: życiorysu, scanu dyplomu ukończenia szkoły średniej, wyższej i szkoły policyjnej, informacji o przebiegu drogi zawodowej, scanu dokumentu mianowania na policjanta, scanu oświadczenia majątkowego. Wyjaśnił, że w piśmie z 7 lipca 2022 r. udzielił odpowiedzi podając, że brak jest podstaw do udzielenia informacji publicznej. Wskazał, że dokumenty określone we wniosku są dokumentami prywatnymi, które nie podlegają udostępnieniu w ramach powszechnego dostępu do informacji publicznej. Skoro dokumenty, o które wnosił skarżący nie stanowią informacji publicznej, to udzielenie odpowiedzi na jego wniosek nastąpiło w sposób prawidłowy - w formie pisma. Wydanie bowiem decyzji odmawiającej udzielenia informacji publicznej nie ma w takim przypadku uzasadnienia prawnego.

WSA w Rzeszowie uznając, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, wyjaśnił, że wedle art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2022 r. poz. 902, dalej jako: "u.d.i.p."), obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności organy władzy publicznej, a Komendant Komisariatu Policji [...] należy do wskazanej grupy. W myśl bowiem art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2021 poz. 1882 ze zm.), Policja stanowi umundurowaną i uzbrojoną formację służącą społeczeństwu i przeznaczoną do ochrony bezpieczeństwa ludzi oraz do utrzymywania bezpieczeństwa i porządku publicznego. Zgodnie zaś z art. 6 ust. 1 pkt 3 tego aktu, organem administracji rządowej na obszarze województwa w sprawach ochrony bezpieczeństwa ludzi oraz utrzymania bezpieczeństwa i porządku publicznego jest komendant komisariatu Policji. Dalej Sąd stwierdził, że żądane przez skarżącego dokumenty bez wątpienia mogą stanowić źródło informacji publicznej, bowiem w znacznej części dotyczą one kwestii ewidentnie związanych z pełnieniem przez funkcjonariusza Policji zadań publicznych. Odnoszą się one bowiem do uprawnień danej osoby do zajmowania stanowiska łączącego się z realizacją istotnych dla ogółu społeczeństwa zadań wymienionych w ustawie o Policji. Zdaniem Sadu I instancji, nie ma przy tym znaczenia, czy dokumenty te mają charakter urzędowych czy prywatnych, bowiem w dokumencie każdego z tych rodzajów mogą występować dane stanowiące informację publiczną w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej. Z tym, że w przypadku dokumentów prywatnych w orzecznictwie sądowym zwraca się uwagę na konieczność odróżnienia informacji publicznej od jej nośnika, jakim jest dokument prywatny (tak np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 czerwca 2014 r. I OSK 3070/13). Natomiast część danych zawartych we wnioskowanych dokumentach nie ma charakteru informacji publicznej, a to np. data i miejsce urodzenia, data i miejsce ukończenia określonych szkół.

W ocenie Sądu I instancji, odrębną kwestią jest natomiast to, czy dane będące informacją publiczną podlegają udostępnieniu osobie, która się o nie ubiega. W tym zakresie istotne znaczenie ma art. 5 u.d.i.p., który wprowadza ograniczenia w dostępie do informacji publicznej. Organ skorzystał z tego rodzaju możliwości i odmówił udzielenia informacji objętych pkt 1-4 i pkt 6 wniosku powołując się na prywatny charakter wymienionych w tych punktach dokumentów. W ten sposób organ zastosował w istocie art. 5 ust. 2 u.d.i.p., wedle którego, prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Ograniczenie to nie dotyczy informacji

o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa. Z kolei, w odniesieniu do dokumentu z pkt 5 wniosku tj. kopii oświadczenia majątkowego Komendant wskazał na regulacje zawarte w art. 62 ustawy o Policji, zgodnie z którymi, policjant jest obowiązany złożyć oświadczenie o swoim stanie majątkowym, w tym o majątku objętym małżeńską wspólnością majątkową, przy nawiązywaniu lub rozwiązywaniu stosunku służbowego lub stosunku pracy, corocznie oraz na żądanie przełożonego właściwego w sprawach osobowych (ust. 2). Z tym, że (ust. 5) informacje zawarte w oświadczeniu o stanie majątkowym stanowią tajemnicę prawnie chronioną i podlegają ochronie przewidzianej dla informacji niejawnych o klauzuli tajności "zastrzeżone" określonej w przepisach o ochronie informacji niejawnych, chyba że policjant, który złożył oświadczenie, wyraził pisemną zgodę na ich ujawnienie, z zastrzeżeniem ust. 7.

Jednocześnie Sąd zauważył, że wprawdzie udzielając skarżącemu odpowiedzi Komendant uczynił to w piśmie (z 7 lipca 2022 r.), jednak w ocenie Sądu, pismo to stanowi decyzję administracyjną, ponieważ zawiera składniki określone w art. 107 § 1 k.p.a., z tą uwagą, że w orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że zakwalifikowanie danego pisma jako decyzji administracyjnej nie wymaga, aby zawierało ono wszystkie składniki decyzji przewidziane w art. 107 § 1 k.p.a. Dlatego, pisma zawierające rozstrzygnięcia w sprawie załatwianej w drodze decyzji są decyzjami, pomimo nieposiadania w pełni formy przewidzianej w art. 107 § 1 k.p.a., jeśli tylko zawierają minimum elementów niezbędnych dla zakwalifikowania ich jako decyzji, a pismo Komendanta w rozpoznanej sprawie zawierało te elementy.

W konsekwencji, Sąd uznał, że rozpoznanie wniosku powinno nastąpić nie później niż w terminie 14 dni licząc od daty złożenia wniosku, więc termin ten został w warunkach sprawy dotrzymany, ponieważ wniosek skarżącego wpłynął do organu 30 czerwca 2022 r., a decyzja stanowiąca odpowiedź wydana została 7 lipca 2022 r. Czyni to postawiony organowi zarzut bezczynności zarzutem bezzasadnym.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł skarżący, reprezentowany przez radcę prawnego, zaskarżył wyrok w całości. Wniósł o uchylenie wyroku w całości i rozstrzygnięcie sprawy co do istoty przez stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności, orzeczenie o jej charakterze, nakazanie organowi rozpoznania wniosku skarżącego i orzeczenie o kosztach postępowania. Alternatywnie, wniósł o uchylenie wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez WSA w Rzeszowie. Wniósł także o przeprowadzenie rozprawy. Wystąpił także o zasądzenie koszów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego przez radcę prawnego, wedle norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie przepisów postępowania co mogło mieć istotny wpływ na wynik postępowania, a to:

1) art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. i art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. – przez niezasadne oddalenie skargi na bezczynność, chociaż organ nie udostępnił informacji publicznej w terminie ustawowym ani nie wydał decyzji o odmowie jej udostępnienia;

2) art. 3 § 2 pkt 1 i 8 p.p.s.a., art. 13 ust. 1 u.d.i.p. oraz art. 16 ust. 1 i 2 u.d.i.p. w związku z art. 39 § 1-3 k.p.a., art. 40 § 1-3 k.pa., art. 42 § 1-3 k.p.a., art. 43 k.p.a. oraz art. 44 § 1-4 k.p.a. - przez niewłaściwą kontrolę działań administracji publicznej, polegającą na niezasadnym uznaniu, iż rzekoma ,,decyzja" organu z 7 lipca 2022 r. została skutecznie i prawidłowo doręczona skarżącemu, pomimo, iż została mu ona przesłana za pośrednictwem poczty elektronicznej, a więc w sposób nieznany ustawie;

3) art. 3 § 2 pkt 1 i 8 p.p.s.a., art. 13 ust. 1 u.d.i.p. oraz art. 16 ust. 1 i 2 u.d.i.p. w związku z art. 104 § 1 i 2 k.p.a., art. 107 § 1 pkt 4, 5, 7 i 8 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a. – przez niewłaściwą kontrolę działań administracji publicznej, polegającą na niezasadnym uznaniu, iż dokument z 7 lipca 2022 r. przesłany skarżącemu pocztą elektroniczną stanowi decyzję administracyjną w rozumieniu ustawy, chociaż nie spełnia on wymogów ustawowych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej, jej autor, podniósł, m.in., że WSA

w Rzeszowie uznał za absolutnie normalną i zgodną z procedurą administracyjną sytuację, w której dokument określany jako decyzja administracyjna jest doręczany skarżącemu za pośrednictwem poczty elektronicznej. Według skarżącego kasacyjnie, WSA w Rzeszowie zachował się tak, jakby nie istniały przepisy dotyczące doręczeń elektronicznych i doręczeń przez operatora wyznaczonego. Stwierdził, że nie zgadza się z tym stanowiskiem, bowiem przepisy te nie tylko istnieją - powołano je w zarzucie - ale także wiążą zarówno organ, jak i WSA w Rzeszowie. Nie ma zatem podstaw do przyjęcia, że dokument z 7 lipca 2022 r., nawet gdyby uznać go za decyzję administracyjną, z czym skarżący się nie zgadza, został skutecznie i zgodnie z prawem doręczony skarżącemu. W takiej sytuacji zasadna jest skarga skarżącego na bezczynność organu, zaś błędne jest rozstrzygnięcie zawarte w wyroku. Zauważył też, że dokument ten, wbrew twierdzeniom Sądu I instancji, dotknięty jest brakiem podania podstawy prawnej na jakiej się opiera, brakiem samego rozstrzygnięcia (wyrażonego sentencją decyzji: ,,odmawiam udostępnienia informacji publicznej"), brakiem pouczenia o możliwości odwołania się i brakiem podpisu (zawiera jedynie graficzną reprodukcję podpisu). Zaznaczył, że dokumentu obarczonego takimi brakami, nawet gdyby został prawidłowo doręczony, nie sposób uznać za decyzję administracyjną.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 935) zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. W tych okolicznościach w sprawie badaniu podlegały wyłącznie zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej na uzasadnienie przytoczonych podstaw kasacyjnych.

Istota zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej sprowadza się do podważania stanowiska Sądu I instancji, uznającego pismo z 7 lipca 2022 r. za decyzję Komendanta Komisariatu Policji [...] (dalej Komendant) o odmowie udostępnienia informacji publicznej. Skarżący twierdzi, że wystosowane do niego przez Komendanta drogą elektroniczną pisma z 7 lipca 2022 r., w którym odmówił udostępnienia żądanych wnioskiem z 30 czerwca 2022 r. informacji, nie stanowi decyzji tylko zwykłą odpowiedź na jego wniosek. Zatem jeśli Sąd uznaje, że żądaną informację należy zakwalifikować jako informację publiczną to nie budzi wątpliwości, że skutkować to powinno stwierdzeniem bezczynności Komendanta. Wyjaśnić przy tym należy, że w sprawie, której przedmiotem jest bezczynność adresata wniosku o udostępnienie informacji publicznej, wydanie decyzji w terminach przewidzianych w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. zwalnia go od zarzutu bezczynności i stanowi przesłankę do oddalenia skargi na bezczynność. Zdaniem Sądu I instancji taka sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie. Ze stanowiskiem Sądu I instancji nie można się zgodzić.

W myśl art. 107 § 1 k.p.a., decyzja zawiera:

1) oznaczenie organu administracji publicznej;

2) datę wydania;

3) oznaczenie strony lub stron;

4) powołanie podstawy prawnej;

5) rozstrzygnięcie;

6) uzasadnienie faktyczne i prawne;

7) pouczenie, czy i w jakim trybie służy od niej odwołanie oraz o prawie do zrzeczenia się odwołania i skutkach zrzeczenia się odwołania;

8) podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego pracownika organu upoważnionego do wydania decyzji;

9) w przypadku decyzji, w stosunku do której może być wniesione powództwo do sądu powszechnego, sprzeciw od decyzji lub skarga do sądu administracyjnego - pouczenie o dopuszczalności wniesienia powództwa, sprzeciwu od decyzji lub skargi oraz wysokości opłaty od powództwa lub wpisu od skargi lub sprzeciwu od decyzji, jeżeli mają one charakter stały, albo podstawie do wyliczenia opłaty lub wpisu o charakterze stosunkowym, a także możliwości ubiegania się przez stronę o zwolnienie od kosztów albo przyznanie prawa pomocy.

Nie jest sporne, że w orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że zakwalifikowanie danego pisma jako decyzji administracyjnej nie wymaga, aby zawierało ono wszystkie składniki decyzji przewidziane w art. 107 § 1 k.p.a. Dlatego, w pewnych okolicznościach pisma zawierające rozstrzygnięcia w sprawie załatwianej w drodze decyzji należy uznać za decyzje, pomimo nieposiadania w pełni formy przewidzianej w art. 107 § 1 k.p.a., jeśli tylko zawierają minimum elementów niezbędnych dla zakwalifikowania ich jako decyzji. Do takich elementów należy zaliczyć: oznaczenie organu administracji państwowej wydającego akt, wskazanie adresata aktu, rozstrzygnięcie o istocie sprawy oraz podpis osoby reprezentującej organ administracji.

Pismo Komendanta z 7 lipca 2022 r. skierowane do skarżącego drogą elektroniczną zawiera oznaczenie organu, datę sporządzenia, oznaczenie strony, czyli w niniejszym wypadku składającego wniosek o udzielenie informacji publicznej, uzasadnienie stanowiska organu oraz podpis osoby upoważnionej do jego złożenia (w tym wypadku piastuna organu). Pismo to nie zawiera jednak rozstrzygnięcia wyrażonego sentencją decyzji, tj. "odmawiam udostępnienia informacji publicznej" oraz podstawy prawnej odmowy udostępnienia informacji publicznej wynikającej z przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej, którą to wskazuje dopiero Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Pismo to nie zawiera również pouczenia o prawie odwołania się. Także forma i niebudząca wątpliwości treść tego pisma przemawia przeciwko uznaniu go za decyzję administracyjną. Pismo to nie jest oznaczone jako decyzja. Komendant nigdy nie twierdził, że pismo to jest decyzją. Uznaje je za odpowiedź na wniosek. Zarówno w tym piśmie jak i w odpowiedzi na skargę twierdził, że żądane informacje nie stanowią informacji publicznej, co wyklucza zastosowanie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej i wydanie decyzji o odmowie udostępnienia informacji, która nie stanowi informacji publicznej, na podstawie art. 16 ust. 1 u.d.i.p. Wydanie takiej decyzji skutkowałoby jej nieważnością, jako wydanej bez podstawy prawnej (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.).

O wadliwości stanowiska, uznającego pismo Komendanta z 7 lipca 2022 r. za decyzję administracyjną świadczy również to, że organ pismo to wystosował do wnioskodawcy drogą e-mailową, która to forma odpowiedzi jest dopuszczalna w sytuacji gdy żądane informacje nie stanowią informacji publicznej a tak twierdził organ w owym piśmie. W tej sytuacji Komendant nie był zobowiązany do stosowania wymogów związanych z doręczaniem decyzji zawartych w przepisach art. 40 § 1, art. 42 § 1, 2 i 3, art. 43, art. 44 § 1, 2, 3 i 4 k.p.a. Gdyby intencją Komendanta było wydanie w sprawie decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej, to zważywszy na wymogi wynikające z tych przepisów, zapewne doręczyłby ją wnioskodawcy w inny sposób niż emailem.

Nie można też pomijać tego, że jak to trafnie wskazuje autor skargi kasacyjnej, poglądy, zgodnie z którymi można za decyzję administracyjną uznać dokument obarczony pewnymi brakami, wykluły się na gruncie spraw, w których uznanie wadliwego dokumentu za decyzję administracyjną służyło interesowi strony. Nie można takich sytuacji zrównywać z takimi, w których dokument ten uznaje się za decyzję wbrew interesowi strony, jak ma to miejsce w niniejszej sprawie a dodatkowo wbrew uzewnętrznionej intencji organu. Nie jest rolą sądu administracyjnego przewidzianą w art. 3 § 2 p.p.s.a. sanowanie braków po stronie organu administracji. Przyjęcie poglądu Sądu I instancji za słuszny, prowadzi bezpośrednio do pokrzywdzenia skarżącego, który nie wiedząc o charakterze dokumentu jako decyzji administracyjnej nie miał możliwości aby się od niej skutecznie odwołać, wniósł skargę, którą Sąd I instancji oddalił.

W rezultacie należy uznać, że Sąd I instancji naruszył przepisy art. 16 ust. 1 i 2 u.d.i.p. w zw. z art. 104 § 1 i 2 k.p.a., art. 107 § 1 pkt 4, 5, 7 i § 3 k.p.a.

Niezasadne uznanie pisma Komendanta z 7 lipca 2022 r. za decyzję administracyjną skutkowało nietrafnym stwierdzeniem przez Sąd, że organ rozpoznał wniosek z 30 czerwca 2022 r. w terminie wynikającym z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. i w tych okolicznościach błędnie uznał, że organ nie jest w bezczynności i oddalił skargę naruszając art. 151 p.p.s.a.

Mając na uwadze powyższe wywody, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy, dlatego na mocy art. 185 § 1 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie.

O kosztach postępowania kasacyjnego od Komendanta Komisariatu Policji II w Rzeszowie na rzecz skarżącego, orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a.