Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1372/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2012-12-03 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 138 par. 1 pkt 2,  art. 156 par. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Leszek Kamiński (spr.), , Sędzia WSA Małgorzata Miron, Sędzia WSA Elżbieta Zielińska - Śpiewak, Protokolant spec. Sylwia Kruszyńska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 grudnia 2012 r. sprawy ze skargi A. K. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2012 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności I. uchyla zaskarżoną decyzję , II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej A. K. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] kwietnia 2012 r. znak [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt. 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071, ze zm.), zw. dalej k.p.a., po rozpoznaniu odwołania Z. G. i Z. G., uchylił w całości decyzję Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2011 r. Nr [...] stwierdzającą nieważność decyzji Starosty [...] z dnia [...] marca 2007 r., Nr [...][...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej Z. G. i Z. G. pozwolenia na rozbudowę budynku mieszkalnego bliźniaczego wraz z przebudową wejścia głównego do budynku zlokalizowanego na działce nr [...], obr. [...], położonej przy ul. O. [...] w O. i odmówił stwierdzenia nieważności tej decyzji.

Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie organ pokrótce omówił stan faktyczny sprawy, omówił zasady postępowania nieważnościowego wskazując, że postępowanie to ogranicza się jedynie do oceny legalności decyzji w aspekcie stanu prawnego i faktycznego istniejącego w dacie jej wydania.

Kolejno zatem, przywołując treść obowiązujących w dacie wydania decyzji przepisów art. 32 ust. 4 pkt. 1 i 2, art. 33 ust. 2 pkt. 2 i 3 oraz art. 35 ust. 1 pkt. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r., Nr 156, poz. 1118, ze zm.), wskazał, że inwestorzy Z. G. i Z. G. wraz z wnioskiem o pozwolenie na budowę spornej inwestycji przedłożyli organowi powiatowemu prawidłowo wypełnione oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania działką nr ewid. [...] na cele budowlane. Przedłożyli też decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] września 2006 r., Nr [...], o warunkach zabudowy dla spornego przedsięwzięcia. Tym samym w analizowanym przypadku z całą pewnością nie doszło do rażącego naruszenia przywołanych przepisów art. 32 ust. 4 pkt. 1 i 2 oraz art. 33 ust. 2 pkt. 2 i 3 Prawa budowlanego. Analiza akt sprawy wykazała, że sporna inwestycja nie narusza rażąco ustaleń decyzji o warunkach. Projektowany obiekt nie uchybia w stopniu rażącym ustaleniom decyzji wzizt dotyczącym nieprzekraczalnej linii zabudowy, kąta nachylenia połaci dachowej w części planowanej rozbudowy, maksymalnej wysokości planowanej rozbudowy (dopuszczalna - do wysokości istniejącego budynku; projektowana - do wysokości istniejącego budynku), powierzchni projektowanej rozbudowy (dopuszczalna - 60,00 m ; Projektowana - 16,80 m ), minimalnego udziału powierzchni biologicznie czynnej (dopuszczalna - min. 50% powierzchni działki; projektowana - 62,16%), głównego wejścia do budynku (dopuszczalna - od strony ul. O.; projektowana - od strony ul. O.).

Następnie organ podał, że stosownie do treści przepisu § 12 ust. 3 pkt. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia [...] kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r., Nr 75, poz. 690, ze zm.), według stanu na dzień 5 marca 2007 r., sytuowanie ściany budynku w przypadku, o którym mowa w § 12 ust. 1 pkt. 2 (budynek należy sytuować w odległości od granicy z sąsiednią działką budowlaną 3,00 m w przypadku budynku zwróconego ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych w stronę tej granicy), dopuszcza się w odległości 1,50 m od granicy z sąsiednią działką budowlaną lub bezpośrednio przy granicy, jeżeli nie jest możliwe zachowanie odległości, o której mowa w ust. 1 pkt. 2, ze względu na rozmiary działki.

Analiza akt sprawy wykazała, że rozmiary działki inwestycyjnej, zwłaszcza jej szerokość (ok. 14,00 m), jak również ustalona nieprzekraczalna linia zabudowy (5,00 m od drogi publicznej - ul. O.), nie pozwalają na inne usytuowanie spornej rozbudowy. Tym samym stwierdzić należy, że w analizowanym przypadku spełniony został wymóg dopuszczający usytuowanie obiektu w granicy działki, wynikający z przywołanego wyżej przepisu § 12 ust. 3 pkt. 2 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych.

Odnosząc się do argumentacji podnoszonej w toku postępowania przez A. K. organ wyjaśnił, że w dacie wydania kontrolowanej decyzji brak było przepisów, które uzależniałyby możliwość udzielenia pozwolenia na budowę bezpośrednio przy granicy z działką budowlaną, od zgody wyrażonej przez jej właścicieli.

Organ zwrócił uwagę na pogląd judykatury, zgodnie z którym kwestia budowy na granicy jest przede wszystkim sprawą z dziedziny stosunków sąsiedzkich, a więc sprawą należącą z natury rzeczy do prawa cywilnego. Tym samym, w przepisach prawa brak jest całkowitego zakazu realizacji zabudowy w granicy z działką sąsiednią Sam fakt pozwolenia na nadbudowę (rozbudowę) w granicy działki nie stanowi podstawy do uznania, że wystąpiła przesłanka z art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a. (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 18 października 2007 r., sygn. akt. VII SA/Wa 1301/07).

Odnosząc się do argumentacji organu wojewódzkiego, jakoby przedmiotowa inwestycja naruszała rażąco - ogólnie wskazane przez organ pierwszej instancji - przepisy § 163 i § 164 ww. rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, organ

odwoławczy nie podzielił powyższej oceny.

W pierwszej kolejności organ wskazał, czym jest rażące naruszenie prawa i wyjaśnił, że nie każdemu naruszeniu prawa można przypisać kwalifikowany, rażący charakter.

Następnie organ wskazał, że z literalnego brzmienia przepisów § 163 i § 164 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. wynika, że określają one wymogi dotyczące sytuowania wyłącznie instalacji gazowych. Tymczasem w analizowanym przypadku przedmiotem inwestycji jest rozbudowa budynku mieszkalnego bliźniaczego wraz z przebudową wejścia głównego do budynku, a nie roboty budowlane związane z sytuowaniem instalacji gazowych (budowa, przebudowa). Tak więc, brak jest podstaw uzasadniających twierdzenie, iż warunki zawarte w powyższych unormowaniach znajdują zastosowanie względem innych przedsięwzięć, aniżeli budowa (przebudowa) instalacji gazowej. W szczególności, z treści przywołanych unormowań nie wynika wprost, aby przepisy § 163 i 164 znajdowały zastosowanie względem budowy (rozbudowy) budynków mieszkalnych, bądź ich przebudowy, to zaś jest przedmiotem spornej inwestycji. W związku z tym brak jest podstaw uzasadniających twierdzenie, iż w analizowanym przypadku rażąco uchybiono któremukolwiek z przepisów § 163 lub § 164 cyt. rozporządzenia. Brak jest bowiem uregulowań, które jednoznacznie wskazywałyby na możliwość stosowania powyższych unormowań względem sytuowania budynków mieszkalnych w stosunku do istniejących instalacji gazowych. Taka możliwość - nie przesądzając o jej istnieniu - mogłaby wynikać wyłącznie z dalece posuniętej interpretacji obowiązujących przepisów prawa, znacznie wykraczającej poza wykładnię językową. To zaś uniemożliwia uznanie, iż w analizowanym przypadku doszło w omawianym zakresie do rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Główny Inspektor nie podziela również argumentacji organu pierwszej instancji, jakoby kontrolowane pozwolenie na budowę zostało wydane z rażącym naruszeniem art. 35 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego. Do projektu budowlanego spornej inwestycji załączono oświadczenia projektantów o zgodności rozwiązań projektowych oraz ekspertyzy rozbudowy budynku mieszkalnego z obowiązującymi zasadami i wiedzą techniczną. W aktach sprawy znajdują się stosowne dokumenty i zaświadczenia potwierdzające uprawnienia J. B. oraz B. A. stwierdzające posiadanie przygotowania zawodowego do sporządzenia projektu budowlanego i pełnienia samodzielnej funkcji technicznej w budownictwie. Powyższe zaświadczenia były ważne do dnia 31 grudnia 2006 r. (data opracowania projektu budowlanego - 2006 r.). Nie zasługują zatem na uwzględnienie - mając na uwadze nieważnościowy tryb niniejszego postępowania - zarzuty organu wojewódzkiego dotyczące naruszenia przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz.U. z 2003 r. Nr 120, poz. 1133). Nie sposób bowiem uznać, iż uchybienia w powyższym zakresie, wskazane przez organ pierwszej instancji, same w sobie wywołują skutki niemożliwe do zaakceptowania w praworządnym państwie.

Ponadto, ustosunkowując się do argumentacji odwołania, organ odwoławczy nie podziela stanowiska organu pierwszej instancji, jakoby został naruszony w sposób.

Takie rozumienie tej normy pozostaje w jawnej sprzeczności z powołanymi przepisami art. 5 Prawa budowlanego. Nie można zapominać, że delegacja do określenia warunków technicznych zawartych w cyt. rozporządzeniu powołuje się w art. 7 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego na wymagania, o których mowa w art. 5 Prawa budowlanego nakazujące spełnienie wymagań dotyczących bezpieczeństwa konstrukcji, przeciwpożarowego i użytkowania, a także odpowiednie usytuowanie na działce budowlanej oraz poszanowanie uzasadnionych interesów osób trzecich. Nie można zatem dokonać wykładni przepisów rozporządzenia wykonawczego z pominięciem przepisu rangi ustawowej, o którym mowa w art. 5 Prawa budowlanego. Zastosowana przez organ II instancji interpretacja nie jest zgodna ani z interpretacją literalną, ani z łatwo dostrzegalnym celem normy, jakim jest minimalizowanie zagrożenia.

Przepis § 163 rozporządzenia nie dopuszcza do sytuacji, w której przewód gazowy znalazłby się w odległości mniejszej niż 0,5 m od budynku wyjąwszy sytuacje opisane w pkt 2 i 3 tego przepisu dotyczące wprowadzenia przyłącza do budynku. Gdyby dopuścić do posadowienia budynków na istniejących elementach infrastruktury, to zbędne okazałyby się przywołane przepisy § 8 ust 2 i 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003 r., a także uzgodnienia w sprawie posadowienia budynków.

W świetle poczynionych wywodów ocena dokonana przez organ odwoławczy okazała się przedwczesna, naruszając wskazane wcześniej przepisy procedury administracyjnej, w stopniu, który mógł mieć wpływ na sposób rozstrzygnięcia sprawy. Brak prawidłowej oceny materiału dowodowego (w tym argumentu przewijającego się we wniosku, odwołaniu oraz skardze) oraz brak odzwierciedlenia przeprowadzonych badań we wskazanym zakresie w uzasadnieniu decyzji spowodował, że zaskarżona decyzja nie może pozostać w obrocie prawnym. Zarzuty skargi, zarówno w odniesieniu do naruszenia przez organy przepisów art. 7, art. 77 k.p.a., jak też art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. okazały się uzasadnione. Z tego względu Sąd Wojewódzki uznał zaskarżoną decyzję za naruszającą prawo. Rozpoznając sprawę ponownie rzeczą organu będzie zbadanie sprawy uwzględniając ocenę dokonaną przez Sąd Wojewódzki, w szczególności organ winien ustalić, gdzie względem spornej rozbudowy znajduje się instalacja gazowa.

Mając na uwadze, że zaskarżona decyzja narusza przepisy prawa materialnego przez ich błędna interpretację oraz przepisy procesowe w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zw. dalej p.p.s.a., skutkuje jej uchyleniem. W oparciu o art. 152 cyt. ustawy orzeczono jak w pkt II wvroku. W oparciu o art. 200 p.p.s.a. orzeczono o kasztach,, czyli jak w pkt III wyroku.

powyższego unormowania, przeprowadzanej z punktu widzenia celu oraz przedmiotu regulacji rozporządzenia z dnia 30 lipca 2001 r. Jak natomiast wyjaśniono wyżej, rażące naruszenie prawa to takie, które jest widoczne wprost, zaś jego wykazanie nie wymaga przeprowadzenia procesu interpretacji przepisów prawa.

Organ wskazał, mając na uwadze argumentację organu wojewódzkiego dotyczącą zagrożenia bezpieczeństwa ludzi i mienia, że jak wskazuje się w orzecznictwie sądowo- administracyjnym, przepisy umożliwiające wyznaczenie strefy kontrolowanej wzdłuż gazociągu mają na celu umożliwienie operatorowi sieci właściwą ochronę należących do niego urządzeń i z tego powodu, a nie ze względów bezpieczeństwa, wyznacza się strefę kontrolowaną. Te unormowania w istocie ograniczają prawo własności innych osób, będących właścicielami gruntów położonych w strefie kontrolowanej, o ile grunty te nie zostały przez operatora wykupione, czy wywłaszczone. W związku z czym omawiane przepisy, jako ograniczające prawo własności, nie mogą być interpretowane rozszerzająco, zaś ustalając ich treść należy mieć na uwadze, że prawo własności - najszersze z praw rzeczowych - może być ograniczane wyjątkowo, przy zachowaniu wymogów przewidzianych przepisem art. 64 ust. 3 Konstytucji RP.

Niezależnie od powyższego organ zauważył, że przedmiotowe przyłącze gazowe nie zostało objęte również unormowaniami rozporządzenia Ministra Przemysłu i Handlu z dnia 14 listopada 1995 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać sieci gazowe (Dz. U z 1995 r. Nr 139, poz. 686). Zgodnie z brzmieniem przepisu § 91 tego rozporządzenia, jego przepisów nie stosuje się m.in. do gazociągów wybudowanych przed dniem wejścia w życie rozporządzenia (tj. przed 22 grudnia 1995 r.), a także do gazociągów, dla których przed tym dniem wydano pozwolenie na budowę. Analogiczną treść miał również dotyczący sieci gazowych przepis § 52 rozporządzenia Ministra Przemysłu z dnia 24 czerwca 1989 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać sieci gazowe (Dz.U. z 1989 r. Nr 45, poz. 243 ze zm.). Ponadto unormowania zawarte w powyższych rozporządzeniach, jak również w rozporządzeniu Ministra Górnictwa z dnia 18 sierpnia 1978 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać sieci gazowe (Dz.U. z dnia 1978 r. Nr 21, poz. 94), nie odwoływały się do konstrukcji "stref kontrolowanych", jak również nie określały odległości, w jakich należy sytuować obiekty budowlane od gazociągów, lecz odległości w jakich należy sytuować gazociągi od istniejących obiektów budowlanych. Tym samym brak jest podstaw uzasadniających twierdzenie, iż warunki zawarte w powyższych aktach prawnych znajdują zastosowanie względem innych przedsięwzięć, aniżeli związane tylko z sytuowaniem gazociągów. W szczególności, z brzmienia przepisów ww. rozporządzeń nie wynika, aby znajdowały one zastosowanie względem budowy (rozbudowy) budynków mieszkalnych, to zaś jest przedmiotem spornej inwestycji.

Organ zwrócił uwagę, że przepis § 12 ust. 1 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. w brzmieniu nakazującym uwzględniać przy sytuowaniu budynków na działce budowlanej również przepisy odrębne określające dopuszczalne odległości niektórych budowli od budynków, obowiązuje dopiero od dnia 8 lipca 2009 r., tj. od daty wejścia w życie rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 marca 2009 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2009 r. Nr 56, poz. 461). Skoro powyższe unormowanie zostało wprowadzone do systemu prawa mocą aktu zmieniającego, to oznacza to, iż w stanie prawnym obowiązującym przed wskazaną zmianą takiego unormowania nie było. To z kolei prowadzi do wniosku, że przed datą wejścia w życie powyższej zmiany - a więc również w dacie wydania kontrolowanej decyzji o pozwoleniu na budowę - budynki należało sytuować na działce budowlanej przy uwzględnieniu odległości określonych wyłącznie w przepisach rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r., jak również w przepisach wprawdzie odrębnych, lecz określających usytuowanie budynków (a nie budowli względem budynków).

Reasumując organ nie stwierdził, aby kontrolowana decyzja Starosty [...] z dnia [...] marca 2007 r., rażąco naruszała przepisy prawa obowiązujące w dacie jej wydania, nie wydano jej z naruszeniem przepisów o właściwości lub bez podstawy prawnej, nie dotyczy ona sprawy rozstrzygniętej wcześniej inną decyzją ostateczną, jak również nie skierowano jej do osoby niebędącej stroną sprawie, nie była niewykonalna w dniu jej wydania, zaś jej wykonanie nie wywołuje czynu zagrożonego karą, nie jest dotknięta wadą powodującą jej nieważność z mocy prawa.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję z dnia [...] kwietnia 2012 r. złożyła A. K. wnosząc o jej uchylenie.

Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, w szczególności naruszenie:

-art. 7, art. 77 § 1 w związku z art. 107 § 3 k.p.a. przez brak dokładnego wyjaśnienia sprawy i zebrania oraz rozpatrzenia całego materiału dowodowego oraz błędne uzasadnienie zaskarżonej decyzji polegające na braku odniesienia się Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego do wszystkich uchybień decyzji Starosty [...], które Wojewoda [...] uznał za rażące naruszenie prawa,

-art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a. przez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że decyzja Starosty [...] z dnia [...] marca 2007 r., nr [...], nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa w sytuacji, gdy decyzja zawiera uchybienia stanowiące rażące naruszenie prawa takie jak brak uzasadnienia oraz została wydana na podstawie projektu budowlanego, który jest ewidentnie sprzeczny z podstawowymi przepisami prawa budowlanego oraz decyzją o warunkach zabudowy.

Skarżąca podniosła, że Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego odniósł się nie do wszystkich uchybień decyzji Starosty [...], które Wojewoda [...] uznał za rażące naruszenie prawa, tj.:

-brak uzasadnienia decyzji Starosty [...];

-projekt budowlany nie spełnia wymogów określonych w Rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego z powodu braku oświadczenia projektanta, że projekt budowlany został sporządzony zgodnie z obowiązującymi przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej, kolizji między projektowaną rozbudową a istniejącym przyłączem gazowym, opisu nie zawierającego informacji, które pozwoliłyby zweryfikować zgodność projektu z decyzją o warunkach zabudowy,

-projekt budowlany jest sprzeczny z warunkami technicznymi określonymi w § 163 i § 164 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r., sprzeczność ta polega zaś na kolizji obiektu objętego przedmiotowym pozwoleniem na budowę z istniejącym przyłączem gazowym zlokalizowanym w obrębie rozbudowy budynku,

-projekt budowlany jest sprzeczny z art. 5 ust. 1 pkt b, c, ust. 8 i 9 Prawa budowlanego bowiem nie spełnienia wymagań podstawowych dotyczących bezpieczeństwa pożarowego, bezpieczeństwa użytkowania, odpowiedniego usytuowania na działce budowlanej, poszanowania występujących w obszarze oddziaływania obiektu uzasadnionych interesów osób trzecich, w tym zapewnienie dostępu do drogi publicznej, -projekt budowlany jest sprzeczny z § 11 ust. 1 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie,

-projekt budowlany jest sprzeczny z warunkami określonymi w decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] września 2006 r., o warunkach zabudowy.

Organ odwoławczy odniósł się jedynie do niektórych z nich przedstawiając przeciwny pogląd do Wojewody [...]; wskazując że nie są to w ogóle naruszenia prawa lub nie są to rażące naruszenia prawa. Według Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego sprzeczność pomiędzy treścią kontrolowanego rozstrzygnięcia a konkretnym przepisem prawa musi być wyraźna, "rzucająca się w oczy". Z kolei naruszone unormowanie musi być jednoznaczne, niepowodujące jakichkolwiek wątpliwości interpretacyjnych. Sytuacja, w której dany przepis może być interpretowany na różne sposoby, wyklucza uznanie, iż został on naruszony w stopniu rażącym.

Wskazała, że według Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego w dacie wydania kontrolowanej decyzji brak było przepisów, które uzależniałby możliwość udzielenia pozwolenia na budowę bezpośrednio przy granicy z działką budowlaną od zgody wyrażonej przez jej właścicieli. Urząd, wydając pozwolenie na budowę, powinien jednakże sprawdzić, czy planowana budowa nie naruszy słusznych interesów właścicieli sąsiedniej działki.

Organ nie sprawdził w sposób należyty zgodności projektu budowlanego z przepisami prawa budowlanego a oparł się jedynie na oświadczeniach projektantów o zgodności rozwiązań projektowych oraz ekspertyzy rozbudowy budynku mieszkalnego z obowiązującymi zasadami i wiedzą techniczną. Zgodnie z przepisem art. 84 § 1 k.p.a. gdy w sprawie wymagane są wiadomości specjalne, organ administracji publicznej może zwrócić się do biegłego lub biegłych o wydanie opinii. Organ powinien tę kwestię dokładnie wyjaśnić. W szczególności ze względu na to, że projekt budowlanego w razie kolizji z istniejącym przyłączem gazowym może stwarzać zagrożenie bezpieczeństwa ludzi i mienia. Niezależny biegły miałby możliwość dokonania wizji na nieruchomości, a strony postępowania miałyby możliwość weryfikacji opinii biegłego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dna 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że wykonywana kontrola polega na weryfikacji decyzji lub postanowienia organu administracji publicznej z punktu widzenia obowiązującego prawa materialnego i procesowego. Podkreślenia wymaga również, iż Sąd nie bada zaskarżonej decyzji pod względem jej celowości czy słuszności.

W niniejszym postępowaniu Sąd Wojewódzki kontrolował decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2012 r. uchylającą decyzję Wojewody [...] stwierdzającą nieważność decyzji Starosty [...] z dnia [...] marca 2007 r., którą organ ten udzielił Z. G. i Z. G. pozwolenia na rozbudowę budynku mieszkalnego bliźniaczego wraz z przebudową wejścia głównego do budynku zlokalizowanego na działce nr [...] przy ul. O. [...] w O. i odmawiającą stwierdzenia nieważności tej decyzji.

Na wstępie należy zatem wskazać, że zaskarżona decyzja wydana została w szczególnym trybie postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności. Postępowanie takie prowadzone na podstawie art. 156 § 1 k.p.a. jest nadzwyczajnym trybem postępowania i stanowi wyłom od zasady stabilności decyzji, stąd też ustalenie podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji musi być niewątpliwe. Celem postępowania nieważnościowego nie jest merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, lecz przeprowadzenie weryfikacji ostatecznej decyzji z jednego tylko punktu widzenia, a mianowicie, czy decyzja jest dotknięta jedną z wad kwalifikowanych wskazanych w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a. Organ orzeka wyłączenie kasacyjnie, stwierdzając nieważność decyzji albo jej niezgodność z prawem, a w przypadku braku przesłanek takiego orzeczenia odmawia stwierdzenia nieważności decyzji. Organ nadzoru jest w tym przypadku kontrolerem prawidłowości samej decyzji administracyjnej. Wśród przesłanek enumeratywnie wymienionych, w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. jest rażące naruszenie prawa, które określa się jako oczywiste naruszenie przepisu prawa, a przy tym takie, które koliduje z zasadą praworządnego działania organów administracji publicznej w demokratycznym państwie prawnym. Obowiązkiem organu badającego ważność decyzji w aspekcie przesłanki rażącego naruszenia prawa jest wyraźne ustalenie, który konkretny przepis został naruszony, przy czym, rozpoznając sprawę w omawianym trybie, organ orzekający bierze pod uwagę stan faktyczny i prawny obowiązujący w dacie wydania decyzji objętej wnioskiem. O rażącym naruszeniu prawa można zatem mówić wtedy, gdy (jak prawidłowo wskazał organ w zaskarżonej decyzji) rozstrzygnięcie sprawy jest ewidentnie sprzeczne z wyraźnym i nie budzącym wątpliwości przepisem, co na podstawie jego brzmienia niejako od razu rzuca się w oczy. Za rażące uznać należy takie naruszenie prawa, w wyniku którego powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności.

Przechodząc na grunt niniejszej sprawy wskazać należy, że Sąd Wojewódzki uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie w dużej części z przyczyn w niej wskazanych. Organ odwoławczy przy wydawaniu decyzji dopuścił się bowiem naruszenia podstawowych zasad postępowania administracyjnego wyrażonych w przepisach art. 7 i 77§ 1 oraz art. 80 k.p.a. i art. 138 § 1 pkt. 2 k.p.a. przez nieustalenie istotnych okoliczności sprawy, wadliwą ocenę ustalonych okoliczności faktycznych sprawy, co w połączeniu z wadliwym interpretacją przepisów prawa materialnego skutkowało przedwczesną reformacją decyzji organu I instancji.

W postępowaniu administracyjnym wydanie decyzji w każdym przypadku winno bowiem poprzedzać, stosownie do art. 7 i art. 77 k.p.a., dokładne ustalenie stanu faktycznego istotnego w sprawie. Z przepisów tych wynika obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego przez organ administracji publicznej. Jurysdykcyjne postępowanie administracyjne, zmierzające do wydania decyzji administracyjnej polega bowiem na nieustannym konfrontowaniu ze sobą sfery prawa i sfery faktów. Organ prowadzący takie postępowanie powinien ustalać stan faktyczny i gromadzić dowody w taki sposób, żeby w końcowej fazie postępowania móc odpowiedzieć na pytanie, jak znaleziona norma prawa może być zastosowana, i odwrotnie: organ powinien poszukiwać takich regulacji prawnych, które byłyby miarodajne dla ustalanego równolegle stanu faktycznego. Wyrażona w art. 7 k.p.a. zasada prawdy obiektywnej obliguje organy do podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. Organ nie jest, więc związany wnioskami stron i samodzielnie dąży do ustalenia prawdy obiektywnej. Z kolei należycie sprawdzone fakty pozwolą na wybór odpowiedniego rozwiązania prawnego oraz jego odzwierciedlenie w uzasadnieniu rozstrzygnięcia. Kolejnym krokiem organu jest zaś odzwierciedlenie ustalonego stanu faktycznego oraz prawnego w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji (art. 107 § 3 k.p.a.). W analizowanej sprawie organ odwoławczy zdaje się nie dostrzegać tego mechanizmu i wynikających z niego obowiązków.

Wniosek A. K. o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty [...] zawierał informacje, które winny doprowadzić do przeprowadzenia szczegółowej analizy kontrolowanej w postępowaniu nieważnościowym decyzji. Ta analiza winna zaś znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji. Organ II instancji rozpoznając odwołanie A. K. winien ocenić, czy zaszła okoliczność zaprojektowania budynku na położonej pod powierzchnią gruntu instalacji gazowej, a następnie czy jest to naruszenie prawa i jaki ma charakter. Skarżąca bowiem wskazywała że, inwestor zrealizował sporną rozbudowę "na nitce gazu". Kluczowym słowem jest tutaj "na" i ono winno być przedmiotem kontroli i badania organu. Samo sformułowanie winno wzmóc czujność organów nadzorczych. W szczególności w świetle powoływanych przez organ I instancji oraz skarżącą przepisów § 163 i § 164 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

Stosownie do § 163 ust. 1 cyt. rozporządzenia przewody instalacji gazowej, prowadzone poniżej poziomu terenu, poza budynkiem w odległości większej niż 0,5 m od jego ściany zewnętrznej, powinny spełniać wymagania określone w przepisach odrębnych dotyczących sieci gazowych, zaś § 164 ust. 1 mówi, że przewodów instalacji gazowych nie należy prowadzić przez pomieszczenia mieszkalne oraz pomieszczenia, których sposób użytkowania może spowodować naruszenie stanu technicznego instalacji lub wpływać na parametry eksploatacyjne gazu.

Nie można się zatem zgodzić z organem odwoławczym, że przepisy § 163 i § 164 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. określają wymogi dotyczące sytuowania wyłącznie instalacji gazowych. Rozporządzenie dotyczy "... warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie", co skłania do przekonania, że ustawodawca uregulował w rozporządzeniu sposób budowy i usytuowania budynków, a nadto nie sposób nie dostrzec, że ustawodawca normując w przepisach § 163 i § 164 kwestię instalacji gazowych - unormował rozwiązania związane z prowadzeniem gazu względem budynków. Przedmiotem zaś decyzji ocenianej w postępowaniu nieważnościowym była budowa i usytuowanie budynku, a nie przewodów gazowych. Z tego powodu rozważania organu II instancji dotyczące budowy, czy eksploatacji sieci gazowych, nie przystają do przedmiotu sprawy. Zadaniem organu - z którego organ II instancji się nie wywiązał - była natomiast ocena, i to niezależnie od okoliczności podnoszonych przez skarżącą we wniosku, czy zatwierdzony projekt i pozwolenie na budowę powodowały, iż na istniejącym przewodzie gazowym zaprojektowano rozbudowę budynku. W tym celu należało ocenić, czy z projektu zagospodarowania działki okoliczność ta wynika, a następnie ocenić ją pod kątem ewentualnych naruszeń prawa i ich charakteru.

Bezspornym jest, że na nieruchomości inwestora oraz skarżącej poprowadzona jest wzdłuż obu części bliźniaka przewód gazowy, nie ma natomiast żadnej informacji ani oceny organu gdzie dokładnie przewód ten przebiega względem spornej rozbudowy. Z zaskarżonej decyzji, jak również z decyzji organu I instancji nie wynika bowiem gdzie znajduje się przedmiotowy przewód instalacji gazowej, co więcej w aktach sprawy znajdują się mapy z rzutem nieruchomości, na której znajduje się sporna inwestycja oraz nieruchomości sąsiednie, mapy te nie zawierają jednak dokładnej legendy, w oparciu o którą można by ustalić te informacje. W aktach administracyjnych znajduje się także dokument, z którego wynika, że podjęte zostały starania o pozwolenie na przesunięcie nitki gazu, co z kolei pozwala sądzić, że inwestorzy mieli świadomość, że projekt dotyczy budowy części budynku na przewodzie gazowym. Organ zaś posiadając w aktach sprawy taką dokumentację winien był zbadać sporną rozbudowę na tę okoliczność, tym bardziej, że kilkakrotnie podnosiła ją skarżąca, ustalenia tego organ nie przeprowadził i nie ocenił tej okoliczności w uzasadnieniu decyzji, naruszając przez to art. 107 § 3 k.p.a.

W kwestii wymogów jakie powinien spełniać projekt budowlany, w szczególności oświadczenia projektanta, wskazać trzeba, że stosowne dokumenty i zaświadczenia potwierdzające posiadanie przygotowania zawodowego do sporządzenia projektu budowlanego i pełnienia samodzielnej funkcji technicznej w budownictwie stanowią tylko pewien rodzaj zabezpieczenia jakości i prawidłowości tego projektu. Jednakże w razie powzięcia wątpliwości co do prawidłowości projektu w zakresie jego kompetencji wymienionych w art. 35 Prawa budowlanego organ winien (jak słusznie wskazała skarżąca) dokonać stosownych ocen. Organ nadzorczy ma zaś obowiązek ocenić czy sprawdzeń, których wymaga ten przepis w tym jego ust. 1 pkt 2, dokonano prawidłowo na etapie postępowania zwykłego. Z tego obowiązku organ nadzorczy II instancji nie wywiązał się dostatecznie, przyjmując odmienne oceny niż uczynił to organ I instancji.

Zauważyć bowiem trzeba, należy to w ponowionym postępowaniu ocenić, że wymagania jakie powinien spełniać projekt budowlany określone w Rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego zawierają przepis § 8 który wymaga, aby projektant w części opisowej uwzględnił istniejący stan zagospodarowania działki lub terenu z opisem projektowanych zmian, w tym rozbiórek obiektów i obiektów przeznaczonych do dalszego użytkowania (§ 8 ust 2 pkt 2 ), a w części rysunkowej winien zamieścić układ sieci i instalacji uzbrojenia terenu, przedstawiony z przyłączami do odpowiednich sieci zewnętrznych i wewnętrznych oraz urządzeń budowlanych, w tym: wodociągowych, ujęć wody ze strefami ochronnymi, cieplnych, gazowych i kanalizacyjnych lub służących do oczyszczania ścieków, oraz określający sposób odprowadzania wód opadowych, z podaniem niezbędnych profili podłużnych, spadków, przekrojów przewodów oraz charakterystycznych rzędnych, wymiarów i odległości, wraz z usytuowaniem przyłączy, urządzeń i punktów pomiarowych (§ 8 ust. 3 pkt 6).

Wprawdzie projekt budowlany sporządzany jest przez profesjonalistę nie mniej zgodnie z art. 34 ust. 4 Prawa budowlanego podlega zatwierdzeniu przez organ w decyzji o pozwoleniu na budowę. Zgodnie zaś z art. 35 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego projekt podlega uprzedniemu sprawdzeniu przez organ w zakresie zgodności projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi. Organ ma zatem obowiązek dokonania wymienionego sprawdzenia, a gdy strona podnosi wprost niezgodność projektu w wymienionym zakresie wskazując na naruszenie przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego, które prowadzić mogą do naruszenia art. 35 ust. 1 pkt 2 organ prowadzący postępowanie nadzorcze nie jest zwolniony z dokonania odpowiednich ustaleń i ocen.

Ocena zgodności z prawem projektu budowlanego oraz ocena naruszenia praw osób trzecich jest jedną z podstawowych funkcji organów administracji architektoniczno-budowlanej w postępowaniu zmierzającym do wydania decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Uchylenie bowiem w 2003 r. art. 35 ust. 2 Prawa budowlanego który dawał organowi architektoniczno-budowlanemu możliwość badania zgodności projektu budowlanego z przepisami, w tym techniczno- budowlanymi, i normami w zakresie określonym w art. 5, połączono z wprowadzeniem innej normy, tj. art. 35 ust. 1 pkt 1 i 2, w obecnym brzmieniu nakładającym obowiązek sprawdzenia zgodności projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, a także zgodności projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi. Obowiązek sprawdzenia dotyczy zatem podstawowych i najważniejszych z punktu widzenia unormowania art. 5 Prawa budowlanego elementów przyszłego pozwolenia na budowę. Zwolnienie organów z możliwości kontrolowania całości projektu, jak było to ustalone do 11 lipca 2003 r., nie zwalnia ich z pełnego i kompleksowego zbadania zgodności projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami techniczno budowlanymi.

W postępowaniu nadzwyczajnym obowiązek taki, wobec wskazanej kolizji między projektowaną rozbudową a istniejącym przyłączem gazowym, wymagał zatem zweryfikowania zgodności projektu z przepisami techniczno budowlanymi i ewentualnymi naruszeniami przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003 r., oraz rozważenia, czy naruszenia te mają charakter rażącego naruszenia prawa.

W sposób niedopuszczalny, w świetle przepisów prawa (art. 5 ust. 1 pkt 1 lit a-d Prawa budowlanego w zw. z § 163 i 164 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r.) instalacja gazowa mogłaby przebiegać pod rozbudowywaną częścią budynku, a ze względu na warunki glebowe wynikające z dokumentacji załączonej do akt, stanowiłaby zagrożenie życia i zdrowia ludzi oraz ich mienia.

W ocenie Sądu Wojewódzkiego organ skupiając się na wywodzie prawnym dotyczącym sieci gazowych utracił z pola widzenia, czy w postępowaniu zwykłym naruszono wymienione wyżej przepisy zawarte w art. 5 Prawa budowlanego i czy zaprojektowanie budynku na przewodzie gazowym w świetle § 163 i § 164 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. (o ile ten stan potwierdzony zostanie w ponowionym postępowaniu) nie pozostaje w kolizji z uzasadnionym interesem osób trzecich.

Błędny jest pogląd, że § 163 i § 164 rozporządzenia Ml z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, określają jedynie warunki budowy przewodów gazowych, stanowią więc tylko zakaz układania tych przewodów w określonej odległości od budynku, a dopuszczalne byłoby - według organu - przeprowadzenie instalacji gazowej pod budynkiem lub posadowienie budynku na tych przewodów.

Takie rozumienie tej normy pozostaje w jawnej sprzeczności z powołanymi przepisami art. 5 Prawa budowlanego. Nie można zapominać, że delegacja do określenia warunków technicznych zawartych w cyt. rozporządzeniu powołuje się w art. 7 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego na wymagania, o których mowa w art. 5 Prawa budowlanego nakazujące spełnienie wymagań dotyczących bezpieczeństwa konstrukcji, przeciwpożarowego i użytkowania, a także odpowiednie usytuowanie na działce budowlanej oraz poszanowanie uzasadnionych interesów osób trzecich. Nie można zatem dokonać wykładni przepisów rozporządzenia wykonawczego z pominięciem przepisu rangi ustawowej, o którym mowa w art. 5 Prawa budowlanego. Zastosowana przez organ II instancji interpretacja nie jest zgodna ani z interpretacją literalną ani z łatwo dostrzegalnym celem normy, jakim jest minimalizowanie zagrożenia.

Przepis § 163 rozporządzenia nie dopuszcza do sytuacji, w której przewód gazowy znalazłby się w odległości mniejszej niż 0,5 m od budynku wyjąwszy sytuacje opisane w pkt 2 i 3 tego przepisu dotyczące wprowadzenia przyłącza do budynku. Gdyby dopuścić do posadowienia budynków na istniejących elementach infrastruktury, to zbędne okazałyby się przywołane przepisy § 8 ust 2 i 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003 r., a także uzgodnienia w sprawie posadowienia budynków.

W świetle poczynionych wywodów ocena dokonana przez organ odwoławczy okazała się przedwczesna, naruszając wskazane wcześniej przepisy procedury administracyjnej, w stopniu, który mógł mieć wpływ na sposób rozstrzygnięcia sprawy. Brak prawidłowej oceny materiału dowodowego (w tym argumentu przewijającego się we wniosku, odwołaniu oraz skardze) oraz brak odzwierciedlenia przeprowadzonych badań we wskazanym zakresie w uzasadnieniu decyzji spowodował, że zaskarżona decyzja nie może pozostać w obrocie prawnym. Zarzuty skargi, zarówno w odniesieniu do naruszenia przez organy przepisów art. 7, art. 77 k.p.a., jak też art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. okazały się uzasadnione. Z tego względu Sąd Wojewódzki uznał zaskarżoną decyzję za naruszającą prawo. Rozpoznając sprawę ponownie rzeczą organu będzie zbadanie sprawy uwzględniając ocenę dokonaną przez Sąd Wojewódzki, w szczególności organ winien ustalić, gdzie względem spornej rozbudowy znajduje się instalacja gazowa.

Mając na uwadze, że zaskarżona decyzja narusza przepisy prawa materialnego przez ich błędna interpretację oraz przepisy procesowe w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zw. dalej p.p.s.a., skutkuje jej uchyleniem. W oparciu o art. 152 cyt. ustawy orzeczono jak w pkt II wyroku. W oparciu o art. 200 p.p.s.a. orzeczono o kosztach, czyli jak w pkt III wyroku.