Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 81/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2018-04-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: *Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 7, art. 77 par. 1, art. 80, art. 105 par. 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Halina Filipowicz - Kremis sędzia WSA Anna Siedlecka /spr./ sędzia WSA Władysław Kulon Protokolant referent Ewa Trojan po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 12 kwietnia 2018 r. sprawy ze skargi A. B. na decyzję D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie dotyczącej przebudowy budynku mieszkalnego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. zasądza od D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. na rzecz skarżącej kwotę 500,00 zł (słownie: pięćset złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we W. decyzją z dnia [...] r. nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017 r. poz. 1257 ze zm.), po rozpatrzeniu odwołania A. B., utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] r. nr [...], umarzającą postępowanie administracyjne w sprawie przebudowy budynku mieszkalnego w zakresie wybudowania przez M. K. i A. K. bez pozwolenia na budowę dwóch kominków z wkładem kominkowym oraz odbudowy balkonu w lokalu mieszkalnym nr 3 w budynku przy ul. T. [...] w L..

W uzasadnieniu decyzji organu odwoławczego podano, że z protokołu oględzin z dnia 23 lutego 2016 r. wynika, iż właściciele lokali oświadczyli, że we wszystkich przewodach dymowych używanych obecnie znajdują się szczelne wkłady kominowe, odebrane przez kominiarzy. Obecnie problemu zadymienia nie ma. W mieszkaniu S. B. i J. B. znajduje się jeden kominek z wkładem kominkowym. W momencie zakupu mieszkania kominek już istniał. W mieszkaniu M. K. i A. K. znajdują się dwa kominki z wkładem kominkowym wybudowane w miejscu pieców istniejących wcześniej. W lokalu usługowym J. S. znajduje się jeden kominek z wkładem kominkowym (decyzja nr [...] z dnia [...] r. o pozwoleniu na budowę i remont pomieszczeń użytkowych uwzględniająca budowę kominka).

Postanowieniem z dnia [...] r. nr [...] PINB w K. nałożył na współwłaścicieli budynku: J. S., A. B., S. B. i J. B., M. K. i A. K. oraz A. K. i S. K., obowiązek przedłożenia w terminie do 30 kwietnia 2016 r. orzeczenia o stanie technicznym kominków, balkonu i drewutni wybudowanych w ww. budynku.

W dniu 30 maja 2016 r. do PINB w K. wpłynęło orzeczenie o stanie technicznym ww. budynku mieszkalno-usługowego. Wynika z niego, że kominki zostały wykonane zgodnie z opiniami kominiarskimi, a w przewodach spalinowych zamontowano rury żaroodporne. Zał. 2,3,4 w obecnym stanie mogą być użytkowane. Balkon I piętra należący do A. K. i M. K. został odbudowany na podstawie pozwolenia na budowę nr [...] i zatwierdzonej dokumentacji przez Starostwo Powiatowe w K.. Stan techniczny jest dobry i odpowiada warunkom użytkowania. Balkon na II piętrze należący do J. B. nie został odbudowany, jedynie ze ściany zewnętrznej wystają trzy teowniki. Stan taki szpeci budynek.

Organ odwoławczy wskazał dalej, że z protokołu oględzin z dnia 27 września 2016 r. wynika, że w mieszkaniu A. K. i M. K.znajdują się dwa kominki z wkładem kominkowym. Zostały one wybudowane w miejscu pieców istniejących wcześniej. Stan techniczny obudów kominków i wkładów nie budzi zastrzeżeń. Balkon został odbudowany na podstawie pozwolenia na budowę nr [...] wydanego przez Starostwo Powiatowe w K.. Stan techniczny balkonu nie budzi zastrzeżeń.

Wobec tego Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. wydał decyzję nr [...] z dnia [...] r. umarzającą postępowanie administracyjne w sprawie przebudowy, bez pozwolenia na budowę, budynku mieszkalnego - wybudowania kominka z wkładem kominkowym oraz odbudowy balkonu w lokalu mieszkalnym M. K. i A. K.. Odwołanie od tej decyzji wniosła A. B.. Następnie DWINB decyzją nr [...] uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Dalej podano, że z protokołu oględzin z dnia 6 marca 2017 r. wynika, że balkon w mieszkaniu M. K. i A. K. został odtworzony zgodnie z pozwoleniem na budowę i zatwierdzonym projektem budowlanym - decyzja z dnia [...] r. nr [...]. Podłoga balkonu została wykonana w formie deskowania ażurowego. Balkon nie posiada odprowadzenia wody opadowej do rury spustowej. Roboty budowlane były wykonywane pod kierunkiem osoby dysponującej uprawnieniami do pełnienia samodzielnej funkcji technicznej w budownictwie. Wkłady kominowe są zamontowane w dwóch różnych kominkach. Wkład o średnicy 200 został zamontowany w kominie o przekroju 50x50 m. Wkład o średnicy 160 został zamontowany w przewodzie kominowym 140x170, po wcześniejszym frezowaniu komina do wymaganej średnicy wkładu o średnicy 160. Dokonano pomiarów wielkości powierzchni palenisk i otworów drzwiczek kominków. Dla kominka przyłączonego do wkładu o śrenicy 160 wymiar paleniska wynosi 66x33 cm. Tylna ściana kominka ma wymiar 51 cm. Otwór kominka ma wymiar 60x31,5 cm. Powierzchnia paleniska kominka przyłączonego do wkładu o średnicy 200 wynosi 44x53 cm. Otwór tego kominka ma wymiar 52x36,5 cm.

Postanowieniem z dnia [...] PINB w K. nałożył na inwestorów – M. K. i A. K. – obowiązek uzupełnienia do dnia 31 maja 2017 r. przedłożonego orzeczenia o stanie technicznym budynku w zakresie dotyczącym oceny zgodności wykonania dwóch kominków z wkładem kominkowym w lokalu mieszkalnym nr 3 z przepisami techniczno-budowlanymi. Zażalenie na to postanowienie wniosła A. B.. D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem nr [...] uchylił zaskarżone postanowienie w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

W dniu [...] r. PINB w K. wydał decyzję nr [...], umarzającą postępowanie administracyjne w sprawie przebudowy budynku mieszkalnego w zakresie wybudowania dwóch kominków z wkładem kominkowym oraz odbudowy balkonu w lokalu mieszkalnym nr 3 bez pozwolenia na budowę. Od tej decyzji odwołanie wniosła A. B..

D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego rozpatrując sprawę na skutek wniesionego odwołania stwierdził, że oprotestowana decyzja wydana została na podstawie art. 105 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. Organ wspomniał, że już w decyzji nr [...] stwierdził, że PINB w K. prawidłowo uznał, iż balkon został odtworzony na podstawie pozwolenia na budowę nr [...], ponieważ projekt budowlany przewidywał także odtworzenie balkonu. Ponadto z protokołu oględzin z dnia 27 września 2016 r. wynika, że stan techniczny rzeczonego balkonu nie budzi zastrzeżeń.

Dalej DWINB podał, że analiza części rysunkowej projektu budowlanego zatwierdzonego przez Starostę K. decyzją [...]z dnia [...] r. wskazuje na to, że przewidziano w nim (rysunek 4) funkcjonowanie dwóch urządzeń, które zgodnie z oznaczeniem rysunkowym, według obowiązującej w momencie zatwierdzenia projektu budowlanego normy PN-70 B-01025, określającej oznaczenia graficzne na rysunkach architektoniczno-budowlanych, należy zidentyfikować jako kominki ogrzewcze. Rysunek wskazuje, także lokalizację przewodów kominowych, do których podłączone miałyby zostać przedmiotowe kominki ogrzewcze. Ponadto montaż wkładu kominowego w przewodzie kominowym o wymiarach 50 x 50 cm został zawarty w części projektu budowlanego dotyczącej "modernizacji instalacji wodno-kanalizacyjnej, instalacji gazowej". Część rysunkowa projektu stanowi jego integralny element, a zatem decyzja zatwierdzająca projekt budowlany (udzielająca pozwolenie na budowę) odnosi się również do niej. Zatem w przedmiotowej sprawie nie doszło do samowoli budowlanej, a co za tym idzie nie ma podstaw do wydania nakazów lub zakazów wynikających z przepisów prawa materialnego, to jest z art. 48 lub art. 50-51 ustawy Prawo budowlane. Zebrany w sprawie materiał dowodowy wskazuje, że zarówno wybudowanie dwóch kominków z wkładem kominkowym, jak również odbudowa balkonu, zostały wykonane na podstawie pozwolenia na budowę nr [...]z dnia [...] r. Powyższe uprawniało organ I instancji do wydania rozstrzygnięcia na podstawie art. 105 k.p.a.

Odnosząc się do treści odwołania DWINB wskazał, że organy nadzoru budowlanego nie mają podstaw do podważenia pozwolenia na budowę wydanego przez Starostę Kłodzkiego. Skoro zatem projekt budowlany, na podstawie którego została wydana decyzja o pozwoleniu na budowę, dotyczył także odbudowy balkonu oraz wybudowania dwóch kominków, nie ma podstaw, do uznania ich za wykonane w warunkach samowoli budowlanej.

Nie godząc się z przytoczoną decyzją D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu wniosła A. B..

Skarżąca zarzuciła, że organ dokonał błędu w ustaleniach faktycznych polegającego na przyjęciu, że w przedmiotowej sprawie nie doszło do samowoli budowlanej, oraz że 1) balkon w mieszkaniu M. K. i A. K. został wykonany zgodnie z pozwoleniem na budowę i zatwierdzonym projektem budowlanym; 2) kominki w ilości 2 sztuk w ww. lokalu mieszkalnym zostały objęte pozwoleniem na budowę. Nadto skarżąca zarzuciła organowi rażące naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to: 1) art. 7 k.p.a. i 77 k.p.a. poprzez niewyczerpujące zebranie i rozpatrzenie materiału dowodowego i nieuwzględnienie słusznego interesu skarżącej oraz interesu społecznego; 2) art. 80 k.p.a. i art. 107 § 2 i 3 k.p.a. polegające na niedostatecznym wyjaśnieniu podstaw i przesłanek utrzymania w mocy decyzji organu I instancji oraz uznaniu za udowodnione okoliczności faktyczne jedynie na podstawie wybiórczo potraktowanego materiału dowodowego. Skarżąca zarzuciła również naruszenie prawa materialnego, poprzez jego błędne niezastosowanie, a to § 132 pkt 3 i § 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

Podnosząc powyższe zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Na uzasadnienie skargi podano, że M. K. i A. K. faktycznie występowali o pozwolenie na przebudowę lokalu nr 3 wyszczególniając poszczególne rodzaje robót jakie zamierzają wykonać w tym zakresie. Natomiast uzyskano pozwolenie na wykonanie prac modernizacyjnych w okrojonym zakresie między innymi właśnie bez pozwolenia na odbudowę omawianego balkonu. Być może organ wydający pozwolenia podjął decyzję w oparciu o zły stan wsporników stalowych blisko 100-letnich nienadających się do dalszej eksploatacji ze względu na nieodpowiednią już strukturę stali oraz jej wytrzymałość (korozja stali) i nie zaznaczył w decyzji pozwolenia na odbudowę omawianego balkonu. W chwili obecnej balkon jest użytkowany, a wsporniki zostały zamaskowane, obite drewnem i nieznany jest ich stan faktyczny. A więc w uzyskanym pozwoleniu nie ma wyraźnie zaznaczonej kwestii uzyskania pozwolenia na jego odbudowę.

Nadto deskowanie ażurowe podłogi na omawianym balkonie znajdującym się w bezpośredniej wysokości nad głowami przechodniów naraża na niebezpieczeństwo utraty życia i zdrowia przechodzących pod nim przechodniów. Jest to ulica główna w miejscowości L. i ruch panuje na niej bardzo duży. Dodatkowo w protokole przeglądu stanu technicznego budynku wykonanym w dniu 10 czerwca 2009 r. jest wyraźnie zaznaczone, że balkon nad wejściem do budynku powinien mieć deskowanie pełne z odprowadzeniem wody opadowej do przebiegającej obok rury spustowej.

Jeśli chodzi o kominki, to zdaniem skarżącej kwestią bezsporną jest, że oba są wybudowane bez stosownego pozwolenia a więc są samowolami budowlanymi. Kominki nie powinny w ogóle znajdować się w omawianym mieszkaniu nr 3, ponieważ znajdują się one w budynku wielorodzinnym średniowysokim (SN), a nie w budynku wielorodzinnym niskim (N). Jest to budynek mieszkalno-usługowy, a nie tylko mieszkalny, ponieważ na parterze znajdują się dwa lokale usługowe (sklepy), a I piętro jest w całości wynajmowane jako pokoje gościnne, czyli usługi dla ludności. Dlatego należy tu zastosować i odpowiednio interpretować przepisy Prawa budowlanego, zwłaszcza przepisy przeciwpożarowe, a w takim przypadku budynek należy zakwalifikować do grupy budynków średniowysokich (SN) a nie do budynków niskich wielorodzinnych, ponieważ w przypadku budynku powyżej 12 metrów wysokości strefy bezpieczeństwa pożarowego ZL III i ZL IV muszą być odpowiednio interpretowane; wysokość zatem budynku winna być liczona w metrach od poziomu terenu i jego kwalifikacja, a nie od ilości kondygnacji.

Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie w § 132 pkt 3 i § 8 stanowi, że kominek opalny drewnem z otwartym paleniskiem lub zamkniętym wkładem kominowym może być sytuowany w niskich budynkach wielorodzinnych. Omawiany budynek ma 13,52 metra wysokości. Budynek niski to taki, który posiada do 12 metrów wysokości lub do 4 kondygnacji naziemnych. W niniejszej sprawie powinny być spełnione oba warunki zawarte w obu paragrafach tzn. i ilość kondygnacji, i wysokość budynku łącznie. Nadto § 209 rozporządzenia mówi o klasie odporności pożarowej budynku o różnym przeznaczeniu w użytkowaniu i wynika z niego, że budynek powinien mieć wydzielone dwie strefy pożarowe ZLIII + ZLIV (np. dodatkowa klatka schodowa), a takich dwóch stref ten budynek nie posiada - posiada jedną strefę pożarową, dlatego cały budynek powinien spełniać wymagania właśnie dla strefy ZLIII + ZLIV. Z powodu przepisów przeciwpożarowych budynek należy zakwalifikować do grupy budynków średniowysokich (SW). W takich budynkach kominków instalować nie można.

Dalej skarżąca podniosła, że organy nadzoru budowlanego powinny wyłączyć z użytkowania zarówno balkon jak i kominki w omawianym lokalu mieszkalnym, w którym jest zamontowana gazowa instalacja c.o. jako drugie źródło wytwarzania ciepła i do którego w 2016 r. wzywana była i interweniowała dwukrotnie (gasiła kominki) Straż Pożarna właśnie z powodu ulatniania się dymu w omawianych kominkach.

D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu w doręczonej Sądowi odpowiedzi na skargę wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Natomiast skarżąca i uczestnik postępowania I. K. podczas rozprawy wnieśli o uwzględnienie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Przedmiotem niniejszego postępowania sądowoadministracyjnego jest kontrola legalności zaskarżonej decyzji D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. o utrzymaniu w mocy decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K., którą umorzono postępowanie administracyjne w sprawie przebudowy budynku mieszkalnego w zakresie wybudowania przez M. K. i A. K. bez pozwolenia na budowę dwóch kominków z wkładem kominkowym oraz odbudowy balkonu w lokalu mieszkalnym nr 3 w budynku przy ul. T. w L..

Podstawą prawną zaskarżonej decyzji jest art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017 r. poz. 1257 ze zm.; dalej: k.p.a.), który stanowi, że organ odwoławczy wydaje decyzję, w której utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. Do istoty dwuinstancyjności postępowania administracyjnego należy dwukrotne merytoryczne rozstrzygnięcie tej samej sprawy przez dwa różne organy administracji. Nakaz dwukrotnego merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy oznacza, że zadaniem organu II instancji nie jest kontrola decyzji wydanej przez organ I instancji, ale rozpatrzenie wszystkich żądań strony i ustosunkowanie się do nich w uzasadnieniu swej decyzji (zob. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 22 marca 1996 r., SA/Wr 1996/95, opubl. ONSA 1997, nr 1, poz. 35; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 6 czerwca 1997 r., III SA 515/96, opubl. "Wspólnota" 1997, nr 45, s. 26). Właściwe wypełnienie zasady dwuinstancyjności wymaga nie tylko podjęcia dwóch kolejnych rozstrzygnięć różnych organów, lecz zakłada jej podjęcie w wyniku przeprowadzenia przez każdy z tych organów postępowania umożliwiającego osiągnięcie celów, dla których postępowanie to jest prowadzone. Chodzi zatem o to, by przeprowadzono dwukrotnie merytoryczne postępowanie, by dwukrotnie oceniono dowody, w sposób rzeczowy i poważny przeanalizowano wszelkie argumenty i opinie, i w konsekwencji doprowadzono do wydania takiego rozstrzygnięcia, które najlepiej odpowiadać będzie prawu, interesowi publicznemu i słusznym interesom strony (por. też wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 21 lutego 2012 r., II OSK 2720/11, i z dnia 17 maja 2011 r., II OSK 672/10, oraz z dnia 21 kwietnia 2011 r., II FSK 1852/09, dostępne: Orzeczenia.nsa.gov.pl).

Uwzględniając powyższe Sąd w składzie rozpoznającym skargę doszedł do przekonania, że zarówno decyzja organu odwoławczego, jak i poprzedzająca ją decyzja organu powiatowego naruszają prawo w stopniu uzasadniającym wyeliminowanie tych decyzji z obrotu prawnego z opisanych poniżej powodów.

Jak wynika z akt sprawy organy obu instancji skoncentrowały się na ustaleniu, czy sporny balkon i kominki zostały wykonane w oparciu o decyzję o pozwoleniu na budowę i zatwierdzeniu projektu budowlanego, co jednak nie doprowadziło do poczynienia takich ustaleń, które wskazywałyby na bezprzedmiotowość prowadzonego postępowania.

W aktach sprawy znajduje się decyzja Starosty Kłodzkiego z dnia [...] r. nr [...]o pozwoleniu na budowę i zatwierdzeniu projektu budowlanego. Z projektu budowlanego wynika, że z racji wyeksploatowania instalacji c.o. (pieca, rur i grzejników) w poszczególnych lokalach wykonane będą niezależne instalacje grzewcze. Projekt nie wskazuje jednak, o jaki rodzaj instalacji chodzi. Dalej mowa jest o tym, że w lokalu należy zamurować istniejące przekucia zdemontowanych rur w miejscach po demontażu rur c.o. i grzejnikach. Kolejno projektant wskazał, że planuje się wykonanie niezależnego systemu grzewczego lokalu – nie precyzując jednak, o jakim systemie mowa. Wskazano przy tym, że zgodnie z opinią kominiarską istnieje możliwość podłączenia kominka oraz podgrzewacza gazowego wody. W przyszłości rozważane jest ogrzewanie gazowe po zaprojektowaniu wewnętrznej instalacji.

W kwestii balkonu z projektu budowlanego wynika, że na poziomie I piętra od strony ul. T. w miejscu, gdzie znajdował się balkon oparty na trzech stalowych belkach projektuje się odtworzenie balkonu opartego na trzech dwuteownikach "zgodnie z rysunkiem nr" – nie podano numeru rysunku.

W części graficznej projektu budowlanego na rysunku nr 4, na który powołał się DWINB w zaskarżonej decyzji, zatytułowanym "Konstrukcja podciągów P1 P2" zobrazowano usytuowanie podciągów bezpośrednio pod drewnianymi belkami stropu nad II piętrem. Wyróżniono poduszki pod oparcie podciągów, mury do wyburzenia i otwory do zamurowania. Pozostałych elementów budowlanych nie wyszczególniono w legendzie, choć na rysunku widoczne są prawdopodobnie dwa kominki ogrzewcze.

W dołączonej do projektu opinii kominiarskiej z dnia 17 października 2003 r. mowa o tym, że z powodu braku wolnych przewodów kominowych proponuje się zamontowanie pieca gazowego c.o. w pomieszczeniu gospodarczym i jednego kominka pokojowego. Natomiast w projekcie przebudowy instalacji wskazano, że projekt przewiduje wykonanie instalacji gazowej do gazowego zasobnika wody ciepłej oraz dwóch kuchni gazowych 4-palnikowych. Na rysunku nr 2, obrazującym przewody wentylacyjne, wcześniej wspomnianych kominków nie uwidoczniono. Widoczna są za to dwie kuchnie gazowe.

Uwzględniając przytoczoną treść projektu budowlanego i towarzyszących mu załączników Sąd stwierdził, że nie sposób na ich podstawie ustalić, jakiego rodzaju kominki zostały przewidziane w projekcie. Rysunki w projekcie są rozbieżne (raz widać na nich kominki, a raz nie), a część tekstowa mówi o 1 kominku, lecz nie wskazuje jego umiejscowienia. Podobnie niejasno wskazano lokalizację balkonu.

W trakcie przeprowadzonych przez organ I instancji oględzin nieruchomości w dniu 27 września 2016 r. organ ograniczył się do stwierdzenia, że stan techniczny dwóch kominków i balkonu nie budzi zastrzeżeń. Nie sporządzono jednak żadnej dokumentacji zdjęciowej lub rysunkowej pozwalającej ustalić choćby położenie ocenianych urządzeń. Podobnie w protokole oględzin z dnia 23 lutego 2016 r. organ wymienił tylko, ile kominków znajduje się w poszczególnych lokalach, jednak nie sporządził dokumentacji zdjęciowej lub rysunkowej. Natomiast z pozyskanej przez organ I instancji opinii kominiarskiej z dnia 7 kwietnia 2016 r. wynika, że do wszystkich przewodów kominowych w budynku zostały podłączone wentylacje i kotły c.o. oraz kominki w sposób sprzeczny z przepisami prawa.

Kolejne oględziny nieruchomości z dnia 6 marca 2017 r. udokumentowane zostały w protokole, w którym organ I instancji wskazał, że balkon w mieszkaniu nr 3 został wykonany zgodnie z projektem budowlanym z 2004 r. Organ dokonał także pomiarów średnic przewodów kominowych i powierzchni pomieszczeń w lokalu. Brak jednak w materiale aktowym sprawy jakichkolwiek rysunków czy dokumentacji zdjęciowej.

Analizując akta administracyjne sprawy Sąd stwierdził, że zgromadzony materiał dowodowy nie pozwala na jednoznaczne ustalenie, że postępowanie administracyjne w sprawie przebudowy budynku mieszkalnego w zakresie wybudowania bez pozwolenia na budowę dwóch kominków z wkładem kominkowym oraz odbudowy balkonu w lokalu mieszkalnym nr 3 stało się bezprzedmiotowe. Sama okoliczność, że inwestorzy legitymują się decyzją ostateczną o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę nie oznacza, że organ nadzoru budowlanego traci możliwość dokonania oceny w zakresie wykonania ww. robót budowlanych w zgodzie z przepisami prawa. Zgodnie bowiem z art. 81 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 217 r. poz. 1332 ze zm.) do podstawowych obowiązków organów administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego należy nadzór i kontrola nad przestrzeganiem przepisów prawa budowlanego, a w szczególności: a) zgodności zagospodarowania terenu z miejscowymi planami zagospodarowania przestrzennego oraz wymaganiami ochrony środowiska, b) warunków bezpieczeństwa ludzi i mienia w rozwiązaniach przyjętych w projektach budowlanych, przy wykonywaniu robót budowlanych oraz utrzymywaniu obiektów budowlanych, c) zgodności rozwiązań architektoniczno-budowlanych z przepisami techniczno-budowlanymi oraz zasadami wiedzy technicznej.

Zdaniem Sądu organ nadzoru budowlanego nie może ograniczyć się do stwierdzenia, że postępowanie administracyjne jest bezprzedmiotowe z uzasadnieniem, że inwestor legitymuje się pozwoleniem na budowę. W sytuacji, gdy organ dokonuje oględzin nieruchomości i oceny wykonanych robót budowlanych pod kątem zgodności z projektem budowlanym, akta administracyjne powinny zawierać takie dokumenty, które pozwolą na niebudzące wątpliwości ustalenie, że stan faktyczny danych elementów budynku (balkonu, kominków) odpowiada stanowi wskazanemu w pozwoleniu na budowę. Akta administracyjne zgromadzone przez PINB na dokonanie takich ustaleń nie pozwalają. Jak już wskazano, sam projekt budowlany jest niejednoznaczny w kwestii lokalizacji i ilości kominków, a oględziny dokonywane przez organ (ściśle: protokoły oględzin) nie zawierają treści istotnych z punktu widzenia porównania stanu zastanego ze stanem projektowanym w pozwoleniu na budowę.

Wskazać wypada wobec tego, że DWINB niezasadnie uznał, że z racji tego, że inwestorzy legitymują się pozwoleniem na budowę nie jest możliwe zastosowanie w sprawie art. 48 i art. 50-51 Prawa budowlanego. Pogląd organu odwoławczego jest błędny, bowiem zgodnie z art. 50 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane organ nadzoru budowlanego wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych wykonywanych: 1) bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia lub 2) w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska, lub 3) na podstawie zgłoszenia z naruszeniem art. 30 ust. 1, lub 4) w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę, projekcie budowlanym lub w przepisach. W myśl art. 50 ust. 2 ustawy w postanowieniu o wstrzymaniu robót budowlanych należy: 1) podać przyczynę wstrzymania robót; 2) ustalić wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń. Nadto w postanowieniu o wstrzymaniu robót budowlanych można nałożyć obowiązek przedstawienia, w terminie 30 dni od dnia doręczenia postanowienia, inwentaryzacji wykonanych robót budowlanych lub odpowiednich ocen technicznych bądź ekspertyz (art. 50 ust. 3). Konsekwencją wydania ww. postanowienia może być wydanie decyzji, o której mowa w art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego, który przewiduje, że przed upływem 2 miesięcy od dnia wydania postanowienia, o którym mowa w art. 50 ust. 1, organ nadzoru budowlanego w drodze decyzji: 1) nakazuje zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego albo 2) nakłada obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania, albo 3) w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę - nakłada, określając termin wykonania, obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz - w razie potrzeby - wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem; przepisy dotyczące projektu budowlanego stosuje się odpowiednio do zakresu tych zmian.

W realiach niniejszej sprawy organy nadzoru budowlanego, pomimo kilkakrotnych oględzin nieruchomości, nie oceniły w istocie wykonanych przez inwestorów robót budowlanych pod kątem ich zgodności z rozwiązaniami projektowymi. Nie dokonano też jednoznacznej oceny, czy wykonane kominki i balkon nie zagrażają zdrowiu i życiu, pomimo, że w aktach sprawy znajduje się opinia kominiarska wskazująca na sprzeczne z prawem podłączenia do przewodów kominowych. Organy obu instancji zupełnie pominęły ten aspekt sprawy. Zdaniem Sądu zebrany w sprawie materiał dowodowy powinien pozwalać na ocenę tego, czy realizowane roboty budowlane pozostają w zgodzie z zatwierdzonym projektem budowlanym, a w razie stwierdzenia odstępstw od projektu również na ocenę, czy są to odstępstwa istotne. Sąd stwierdził, że ogólnikowe stwierdzenia zawarte w protokołach oględzin nieruchomości nie mogą stanowić podstawy do udowodnienia tego, że roboty budowlane wykonane zostały bez istotnych odstępstw od projektu budowlanego i pozostają w zgodzie z przepisami prawa. O ile oczywiście niesporne jest, że inwestorzy legitymowali się w dniu wydania zaskarżonej decyzji decyzją o pozwoleniu na budowę, o tyle protokoły oględzin nieruchomości i projekt budowlany nie pozwalają na ustalenie, czy usytuowanie kominków i balkonu oraz sposób ich wykonania odpowiadają tym parametrom ustalonym w pozwoleniu na budowę i projekcie budowlanym. Organy nadzoru budowlanego nie zebrały w sprawie takiego materiału dowodowego, który pozwoliłby na porównanie treści projektu budowlanego i efektów zrealizowanych robót budowlanych. W aktach brak choćby jednego szkicu obrazującego wykonane roboty budowlane w stosunku do zatwierdzonego projektu budowlanego. Wskazany przez organ odwoławczy rysunek nr 4 (element projektu budowlanego) obrazuje zaś podciągi, a umiejscowienie w nim kominków nie zostało ujęte w legendzie, ani nie wynika z części tekstowej projektu budowlanego i nie ma odzwierciedlenia w innych rysunkach, które zawiera projekt. Organy nadzoru budowlanego nie wyjaśniły też zgodności z przepisami techniczno-budowlanymi umiejscowienia kominków w pomieszczeniach wyposażonych w kuchnie gazowe i instalację centralnego ogrzewania.

Wypada też stwierdzić, że brak w aktach sprawy dokumentów wskazujących, że organy nadzoru budowlanego przeprowadziły dowód z dziennika budowy, a przecież zgodnie z art. 45 ust. 1 Prawa budowlanego dziennik budowy stanowi urzędowy dokument przebiegu robót budowlanych oraz zdarzeń i okoliczności zachodzących w toku wykonywania robót. Pominięcie dowodu z tego dokumentu stanowi kolejny istotny mankament kontrolowanego postępowania administracyjnego.

Nadto DWINB nie odniósł się również merytorycznie do argumentów podnoszonych przez skarżącą w odwołaniu, a powtórzonych w skardze, dotyczących wysokości omawianego budynku i jego charakteru w kontekście możliwości sytuowania w nim kominków. Organ odwoławczy nie odniósł się także do kwestii sposobu wykonania podłogi balkonu. Pominięcie tych kwestii stanowi o naruszeniu prawa strony do rozpoznania sprawy przez dwa organy administracji publicznej różnych stopni (art. 15 k.p.a.). Organ odwoławczy rozpoznając sprawę merytorycznie w jej całokształcie ma obowiązek rozpoznać wszystkie żądania, wnioski i zarzuty strony oraz ustosunkować się do nich w uzasadnieniu swej decyzji. Wspomniane żądania, wnioski i zarzuty mogą być zawarte również w złożonym przez stronę odwołaniu, a obowiązkiem organu odwoławczego jest przytoczenie w tym względzie treści odwołania oraz ustosunkowanie się do niego w uzasadnieniu wydanej decyzji (zob. wyrok NSA z dnia 20 grudnia 1999 r., IV SA 274/97, Orzeczenia.nsa.gov.pl). Nieodniesienie się do argumentów zawartych w odwołaniu poddaje w wątpliwość intencje działania organów, a z całą pewnością stanowi naruszenie art. 7 k.p.a., który nakazuje przy wydawaniu decyzji rozważenie słusznego interesu obywateli oraz interesu publicznego, co znaleźć musi wyraz uzasadnieniu decyzji, aby umożliwić kontrolę instancyjną lub ewentualną kontrolę sądową rozstrzygnięcia. Organ ma więc obowiązek rozpatrzyć wszystkie żądania strony i ustosunkować się do nich w uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia (zob. wyroki NSA z dnia 14 sierpnia 1987 r., IV SA 385/87, i z dnia 1 marca 1995 r., SA/Wr 1890/94, Orzeczenia.nsa.gov.pl). Elementu takiego zaskarżona decyzja nie zawiera, przy czym sąd administracyjny nie może zastępować organu i rozpoznać sprawy zamiast organu administracji publicznej.

Reasumując Sąd stwierdził, że organy nadzoru budowlanego nie wyjaśniły należycie stanu faktycznego sprawy. Organy nadzoru budowlanego naruszyły zatem art. 77 § 1 k.p.a., który stanowi, że organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Organy obu instancji naruszyły art. 75 § 1 k.p.a., który stanowi, że jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. Niezebranie wystarczającego materiału dowodowego w sprawie oznacza również, że organy naruszyły także art. 7 k.p.a., zgodnie z którym w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. W tym stanie rzeczy oczywiste jest, że w postępowaniu, w którym wydano zaskarżoną decyzję doszło też do naruszenia art. 80 k.p.a., który stanowi, że organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona.

Zdaniem Sądu organy nie zebrały takiego materiału dowodowego, który pozwoliłby na wydanie zgodnej z prawem decyzji na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. Pamiętać należy, że wskazany przepis ma zastosowanie tylko w tych sytuacjach, w których w świetle prawa materialnego i ustalonego stanu faktycznego brak jest sprawy administracyjnej mogącej być przedmiotem postępowania (zob. wyrok SN z dnia 20 stycznia 2011 r., III SK 20/10, niepubl., dostępny: Sn.pl). W konsekwencji naruszenia ww. przepisu DWINB naruszył też art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymując w mocy decyzję organu I instancji, zamiast decyzję tę uchylić z powodu opisanych już naruszeń prawa procesowego.

Uwzględniając powyższe naruszenia prawa Sąd ocenił, że naruszenia te mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Gdyby organy nie dopuściły się opisanych naruszeń prawa procesowego, możliwe byłoby ustalenie istotnych parametrów kwestionowanych elementów obiektu budowlanego i zbadanie ich zgodności z projektem budowlanym i przepisami prawa. Z tego powodu zaskarżoną decyzję należało uchylić na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Zastosowanie znalazł też art. 135 p.p.s.a., zgodnie z którym sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia, i na podstawie którego Sąd uchylił także decyzję organu I instancji.

W dalszym postępowaniu organy nadzoru budowlanego winny podjąć takie działania, które umożliwią ustalenie stanu faktycznego sprawy z poszanowaniem zasad prowadzenia postępowania dowodowego. Organy winny rozpoznać podnoszone przez skarżącą zarzuty wobec spornych elementów budynku w kontekście tego, czy wskazują one na niezgodność inwestycji z projektem budowlanym lub przepisami prawa albo zmierzają do wykazania prowadzenia robót budowlanych w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska. Ustalenia poczynione przez organy nadzoru budowlanego winny znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji, zawierającym wskazanie faktów, które uznano za udowodnione, dowodów, na których się oparto, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówiono wiarygodności i mocy dowodowej.

W konsekwencji Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu orzekł jak w pkt I sentencji. Natomiast w pkt II sentencji wyroku postanowiono na podstawie art. 205 § 1 p.p.s.a., do kosztów postępowania zaliczając uiszczony przez skarżącą wpis sądowy od skargi.