Wyrok WSA w Kielcach, sygn. akt II SA/Ke 62/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach
Data orzeczenia: 2024-10-01 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Zasądzono zwrot kosztów postępowania
Powołane przepisy: article: art. 145 pat. 1 pkt 1 lit. a i c, art. 134 par. 1
journal: Dz.U. 2024 poz 935
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
article: art. 1 pkt 13 lit. b,
journal: Dz.U. 2020 poz 471
law: Ustawa z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw
article: art. 32 ust. 4a, art. 28 ust. 1, art. 3 pkt 20
journal: Dz.U. 2024 poz 725
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. j.)
article: art. 130 par. 3 pkt 1 i 2 i par. 4, art. 28art. 7. art, 77 par. 1, art. 64 par. 2, art. 140, art. 137,
journal: Dz.U. 2022 poz 2000
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Kuza (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Beata Ziomek Sędzia WSA Agnieszka Banach Protokolant Starszy inspektor sądowy Sebastian Styczeń po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 września 2024 r. sprawy ze skargi ,,[...]" Spółki z o.o. Spółki Komandytowej z siedzibą w W. na decyzję Wojewody Świętokrzyskiego z dnia 14 listopada 2019 r. [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Wojewody Świętokrzyskiego na rzecz ,,[...]" Spółki z o.o. Spółki Komandytowej z siedzibą w W. kwotę [...](dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wojewoda zaskarżoną decyzją z 14 listopada 2019 r., [...], po rozpatrzeniu odwołania "[...]" Spółka z o.o. Spółka K. z siedzibą w K. od decyzji Prezydenta Miasta K. z 24 sierpnia 2017 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej dla "[...] [...] Inwestycja" Spółka z o. o. Spółka K. z siedzibą w P. pozwolenia na budowę dwóch budynków mieszkalnych wielorodzinnych z wbudowanymi garażami wraz z wewnętrznymi instalacjami na działce nr [...], przy ulicy [...] w K., na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa uchylił decyzję z 24 sierpnia 2017 r. w całości i umorzył postępowanie organu I instancji w sprawie wydania pozwolenia na budowę.

W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że 4 października 2019 r. do Wojewody wpłynęło pismo Prezydenta Miasta K. z tego samego dnia przy którym przekazano:

- odwołanie spółki "[...]" Spółka z o. o. Spółka K. z siedzibą w K. z 19 września 2017 r. od opisanej wyżej decyzji Prezydenta Miasta K. z 24 sierpnia 2017 r.,

- wycofanie pismem z 28 września 2017 r. odwołania wniesionego przez spółkę "[...]",

- ponaglenie spółki "[...]" z 27 września 2019 r., złożone w związku z nieprzekazaniem powyższego odwołania.

Wojewoda stwierdził, że odwołanie z 19 września 2017 r. zostało wniesione w terminie, a zostało przekazane do organu odwoławczego przy piśmie z 4 października 2019 r. PINB dla Miasta K. ustalił, że roboty budowlane objęte decyzją z 24 sierpnia 2017 r. zostały rozpoczęte. Z art. 28 ust. 1 ustawy prawo budowlane wynika, że roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę. Z kolei zgodnie z art. 130 § 1 i 2 kpa, przed upływem terminu do wniesienia odwołania decyzja nie ulega wykonaniu, zaś wniesienie odwołania w terminie wstrzymuje wykonanie decyzji.

Organ odwoławczy podniósł, że ponieważ decyzja Prezydenta Miasta K. zawierała prawidłowe pouczenie o przysługującym stronie prawie do wniesienia odwołania, to roboty budowlane objęte decyzją Prezydenta zostały rozpoczęte bez wymaganej przepisami prawa decyzji o pozwoleniu na budowę. W tej sytuacji zastosowanie znajduje art. 32 ust. 4a prawa budowlanego. Dodał, że samowolne podjęcie robót budowlanych wyłącza możliwość udzielenia na te prace pozwolenia na budowę, decyzja o pozwoleniu na wykonanie robót budowlanych może dotyczyć tylko i wyłącznie przyszłych zamierzeń inwestycyjnych.

W skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach skardze na powyższą decyzję, domagając się jej uchylenia, "[...] [...] - [...]" Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością Spółka Komandytowa z siedzibą w P. decyzji tej zarzuciła naruszenie:

1. art. 34 ust. 4a w związku z art. 28 ust. 1 ustawy prawo budowlane, poprzez ich błędną wykładnię i w konsekwencji uznanie, że skarżący rozpoczął roboty budowlane bez decyzji o pozwoleniu na budowę, mimo że z materiału dowodowego sprawy wynika, że skarżący rozpoczął roboty budowlane dopiero po uzyskaniu pozwolenia na budowę oraz po uzyskaniu na tym pozwoleniu klauzuli ostateczności, a ponadto poprzez zastosowanie art. 32 ust. 4a Prawa budowlanego na etapie postępowania odwoławczego, mimo że przepis ten dotyczy rozpatrywania wniosku o wydanie pozwolenia na budowę, a więc wstępnego etapu procesu budowanego, poprzedzającego rozpoczęcie robót;

2. art. 6 kpa polegającego na wydaniu decyzji w oparciu o nieobowiązującą w dacie orzekania treść art. 28 ust. 1 ustawy prawo budowlane;

3. art. 8 § 1 kpa, poprzez uznanie, że roboty budowlane rozpoczęte po uzyskaniu klauzuli ostateczności są prowadzone samowolnie;

4. art. 9 w związku z art. 79a § 1 kpa, bowiem informując skarżącego o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów, organ nie wskazał przesłanek, które w jego ocenie nie zostały na dzień wysłania informacji spełnione lub wykazane i które mogły skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony;

5. art. 130 § 1 i 2 kpa poprzez błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że zakaz wykonywania decyzji przed upływem terminu wniesienia odwołania dotyczy stron, w sytuacji gdy zakaz ten jest skierowany wyłącznie do organu;

6. art. 137 w związku z art. 138 § 1 pkt 3 kpa, poprzez rozpoznanie przez Wojewodę odwołania złożonego 19 września 2017 r. przez spółkę [...], od decyzji z 24 sierpnia 2017 r., mimo że spółka ta 28 września 2017 r. cofnęła to odwołanie, wobec czego postępowanie odwoławcze powinno zostać umorzone.

W uzasadnieniu skargi jego autor przedstawił stan faktyczny sprawy, z którego wynikało, że 2 czerwca 2017 r. do Prezydenta Miasta K. wpłynął wniosek skarżącej o zatwierdzenie projektu budowlanego i wydanie pozwolenia na budowę dwóch budynków mieszkalnych wielorodzinnych na działce [...] przy ul. [...] w K.. Jako stronę tego postępowania inwestor wskazał spółkę [...], będącą użytkownikiem wieczystym sąsiedniej nieruchomości. W chwili występowania z wnioskiem o pozwolenie na budowlę, na sąsiedniej działce należącej do spółki [...] znajdował się budynek usługowy, a plany budowy budynku mieszkalnego nie były w żaden sposób sformalizowane. Mimo tego [...] 27 lipca 2017 r. zwrócił się do organu z pismem żądającym wykonania przez inwestora analizy zacienienia dla "potencjalnego budynku mieszkalnego, który może powstać na działkach sąsiednich". Inwestor 7 sierpnia 2017 r. złożył opracowanie uwzględniające analizę zacienienia potencjalnego budynku mieszkalnego, który może powstać na działkach sąsiednich.

Prezydent Miasta K. 24 sierpnia 2017 r. wydał decyzję nr [...] zatwierdzającą projekt budowalny i udzielającą pozwolenia na budowę. Od decyzji tej odwołanie złożył [...] 19 września 2017 r., a następnie cofnął je 28 września 2017 r. W tym stanie rzeczy Prezydent 4 października 2017 r. stwierdził, że powyższa decyzja stała się ostateczna i podlega wykonaniu od 28 września 2017 r.

Wkrótce po tym inwestor otrzymał dziennik budowy i rozpoczął budowę. Kilka miesięcy później [...] wystąpił o zatwierdzenie projektu budowlanego i wydanie pozwolenia na budowę dla budynku wielorodzinnego na działkach [...] i [...]. We wniosku nie wskazał skarżącej spółki jako strony postępowania stwierdzając, że jej działka nie jest w obszarze oddziaływania jego inwestycji.

[...] uzyskał pozwolenie na budowę 9 lutego 2018 r. i rozpoczął budowę. Następnie uzyskał zatwierdzenie projektu zamiennego, który zwiększa wysokość budynku o 3 kondygnacje i powoduje istotne zacienienie budynku realizowanego na działce [...]. Skarżąca złożyła 1 marca 2019 r. wniosek o wznowienie postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia zamiennego spółce [...] i wniosła o uchylenie tego pozwolenia z uwagi na zacienienie, które powodują dodatkowe 3 kondygnacje przewidziane w tym pozwoleniu.

Następnie 27 września 2019 r. [...] zażądał przekazania przez Prezydenta do Wojewody odwołania które złożył 19 września 2017 r. celem jego

rozpatrzenia, po czym 14 października 2019 r. złożył do Wojewody "odwołanie cofnięcia odwołania". Prezydent przekazał odwołanie 4 października 2019 r. Po otrzymaniu odwołania Wojewoda ustalił, że skarżąca rozpoczęła roboty budowlane, a nawet uzyskała już pozwolenie na użytkowanie dla części wykonanych robót budowlanych. W związku z rozpoczęciem robót budowlanych Wojewoda uchylił pozwolenie na budowę w całości i umorzył postępowanie. Podstawą tej decyzji nie było rozpatrzenie odwołania złożonego przez [...], lecz art. 32 ust. 4a Prawa budowlanego, który zawiera zasadę, że nie wydaje się pozwolenia na budowę w przypadku rozpoczęcia robót budowlanych z naruszeniem zasady wyrażonej w art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego.

Mając na uwadze opisane wyżej okoliczności skarżąca wskazała, że uzyskując pozwolenie nr [...] dla budynków projektowanych na działce [...] uczyniła [...] stroną własnego postępowania, przedstawiła analizę zacienienie dla hipotetycznego budynku, jaki planował [...] wybudować na sąsiedniej działce, uzyskała pozwolenie na budowę, opatrzone klauzulą ostateczności, którego [...] przez 2 lata nie kwestionował. Natomiast [...] uzyskał w międzyczasie trzy pozwolenia na budowę budynku na działce nr [...] i [...]. W żadnym z tych postępowań nie uczynił skarżącej stroną postępowania, w każdym z tych postępowań złożył fałszywe oświadczenie, że realizowana przez niego inwestycja nie oddziałuje na nieruchomość skarżącej, następnie uzyskał pozwolenia na budowę i zrealizował budynek z rażącym naruszeniem przepisów prawa (zwłaszcza w zakresie niezgodności z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego). Jednak to pozwolenie skarżącej zostało uchylone, tylko z tego powodu, że Prezydent nie wykonał swojego obowiązku i nie przekazał odwołania [...] wraz oświadczeniem o cofnięciu tego odwołania do organu odwoławczego wówczas gdy był do tego zobowiązany, tj. w terminie 7 dni od jego otrzymania we wrześniu 2017 r.

Wnoszący skargę podkreślił, że w tym stanie faktycznym zaskarżona decyzja jest kuriozalna, gdyż konsekwencjami rażącego błędu urzędnika obciąża inwestora oraz kilkadziesiąt rodzin stanowiących wspólnotę mieszkaniową, które kupiły mieszkania w budynku wybudowanym na działce nr [...] w zaufaniu do pozwolenia na budowę, opatrzonego klauzulą ostateczności oraz pozwolenia na użytkowanie z 7 sierpnia 2019 r., również opatrzonego klauzulą ostateczności.

Zdaniem skarżącej spółki opisany stan faktyczny świadczy o tym, że zostały złamane przez organy niemal wszystkie podstawowe zasady postępowania administracyjnego. Strona podkreśliła, że Prezydent bezprawnie zatrzymał odwołanie [...] i oświadczenie o cofnięciu odwołania w swoim urzędzie przez 2 lata od jego otrzymania, zamiast przesłać je w terminie siedmiu dni od dnia otrzymania. Z kolei Wojewoda nie dostrzegł, że inwestor rozpoczął budowę w oparciu o wydane i niezakwestionowane merytorycznie pozwolenie na budowę. Ponadto Prezydent nie podjął wszelkich czynności niezbędnych do wyjaśnienia stanu faktycznego, kiedy stwierdzał, że pozwolenie na budowę jest ostateczne, a Wojewoda w swoim postępowaniu ustalił, że odwołanie zostało wniesione i nie zostało przesłane do organu odwoławczego. Jednak pominął fakt, że zostało cofnięte i jako takie nie powinno wywrzeć skutków prawnych. Ponadto organ odwoławczy nie wziął pod uwagę, że art. 28 ust. 1 prawa budowlanego został zmieniony nowelą z 20 lutego 2015 r. i od tego czasu nie jest takie oczywiste, czy rozpoczęcie robót budowlanych na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, która nie jest ostateczna, stanowi naruszenie art. 28 ust. 1 prawa budowlanego.

Autor skargi zaznaczył, że narusza wszelki zasady praworządności sytuacja, w której Wojewoda odsyła obecnie inwestora do procedury legalizacyjnej lub naprawczej, która została przewidziana dla samowoli budowlanej lub tych inwestorów, którzy mając pozwolenie na budowę dopuścili się samowolnego istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę. Powyższe w niniejszej sprawie nie miało miejsca, bo naruszenia prawa dopuścił się nie inwestor, lecz organ I instancji.

Odnośnie zarzutów naruszenia prawa materialnego skarżąca podniosła, że wprowadzona zmiana art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego stanowi lex specialis w stosunku do przepisów kodeksu postępowania administracyjnego i aktualne brzmienie tego przepisu nie wymaga już waloru ostateczności dla rozpoczęcia robót budowlanych. Wbrew zatem twierdzeniom Wojewody, decyzja o pozwoleniu na budowę jest w obecnym stanie prawnym natychmiast wykonalna, co oznacza, że inwestor ma prawo rozpocząć roboty budowlane na podstawie nieostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Nie można więc twierdzić, że w niniejszej sprawie rozpoczęcie robót nastąpiło z naruszeniem art. 28 ust. 1. Pozwolenie na budowę dla skarżącego wydano bowiem przed rozpoczęciem robót budowlanych.

Skarżąca zauważyła także, że błędne zastosowanie art. 32 ust. 4a prawa budowlanego, polega w niniejszej sprawie na tym, że przepis ten dotyczy etapu rozpatrywania wniosku o wydanie pozwolenia na budowę, a więc wstępnego etapu postępowania poprzedzającego rozpoczęcie robót budowlanych, a nie etapu rozpatrywania odwołania od wydanego już pozwolenia na budowę. Nie było zatem podstaw prawnych do zastosowania tego przepisu w sprawie niniejszej na etapie postępowania odwoławczego. Tym bardziej organ II instancji nie mógł z powołaniem się na ten przepis uchylić decyzji Prezydenta i umorzyć postępowania pierwszej instancji. Takie bowiem rozstrzygnięcie jest dopuszczalne tylko wtedy, gdy organ odwoławczy stwierdzi, że postępowanie organu pierwszej instancji było bezprzedmiotowe w dacie jego wszczęcia lub, że nie było podstaw do wszczęcia lub prowadzenia postępowania administracyjnego w danej sprawie.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o umorzenie postępowania sądowego. Wskazał, że uwzględniając złożony przez skarżącą spółkę wniosek o zastosowanie trybu autokontroli, wydał 8 stycznia 2020 r. decyzję, którą uchylił własną decyzję z 14 listopada 2019 r. w całości oraz umorzył postępowanie odwoławcze, wszczęte odwołaniem [...] spółki z ograniczoną odpowiedzialnością spółki komandytowej z siedzibą w K., od decyzji Prezydenta Miasta K. z 24 sierpnia 2017 r.

Ponieważ decyzja z 8 stycznia 2020 r. została zaskarżona przez Z. K. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach – sprawa II SA/Ke 225/20, niniejsze postępowanie zostało zawieszone do czasu rozstrzygnięcia postępowania II SA/Ke 225/20.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach wyrokiem z 22 kwietnia 2021 r., w sprawie II SA/Ke 225/20 uchylił decyzję Wojewody z 8 stycznia 2020 r. Natomiast Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 12 czerwca 2024 r., II OSK 2277/21 oddalił skargi kasacyjne od tego wyroku.

W uzasadnieniu NSA wskazał, że art. 28 ust. 1 p.b. w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 20 lutego 2015 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2015 r. poz. 443) przewiduje, że roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31. W ocenie Sądu, zmiana treści art. 28 ust. 1 p.b., polegająca na tym, że skreślono występujące w tym przepisie słowo "ostatecznej", nie może być odczytywana w ten sposób, że ustawodawcy chodziło o przyznanie inwestorom uprawnienia do rozpoczęcia robót budowlanych na podstawie nieostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Zmiana ta miała na celu doprowadzenie do tego, że do decyzji o pozwoleniu na budowę będą znajdowały zastosowanie ogólne reguły wykonalności decyzji administracyjnej, określone przez ustawodawcę w art. 130 k.p.a. Znowelizowany art. 28 ust. 1 p.b. należy zatem interpretować w ten sposób, że co do zasady wykonaniu podlega ostateczna decyzja o pozwoleniu na budowę, natomiast nieostateczna decyzja o pozwoleniu na budowę podlega wykonaniu wyłącznie w przypadkach, o jakich mowa w art. 130 § 3 i § 4 k.p.a. Inwestor nie może zatem wykonywać nieostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, jeśli nie zachodzi jeden z przypadków określonych w art. 130 § 3 pkt 1 i 2 i § 4 k.p.a. W tym zakresie Sąd I instancji wyraził zatem błędne stanowisko, co do możliwości rozpoczęcia robót budowlanych na podstawie nieostatecznej decyzji udzielającej pozwolenia na budowę.

Jednocześnie NSA zauważył, że w toku ponownie prowadzonego postępowania organ powinien mieć na uwadze, że inwestor otrzymał decyzję o pozwoleniu na budowę z 24 sierpnia 2017 r. opatrzoną klauzulą ostateczności przez właściwy organ w dniu 2 października 2017 r. Rozpoczynając roboty budowlane inwestor działał w zaufaniu do organów Państwa. Uzasadnione było przekonanie inwestora, iż jest uprawniony do rozpoczęcia robót budowlanych i swoim działaniem nie narusza przepisów prawa. W specyficznym stanie faktycznym niniejszej sprawy związanym z nieprzekazaniem odwołania od decyzji udzielającej pozwolenia na budowę do organu wyższego stopnia oraz złożonym przez [...] spółkę z ograniczoną odpowiedzialnością spółkę komandytowej z siedzibą w K. oświadczeniem o cofnięciu złożonego wcześniej oświadczenia o cofnięciu odwołania, nie można traktować inwestora na równi z osobą, która rozpoczęła roboty budowlane bez wymaganego ustawą pozwolenia na budowę.

Po podjęciu zawieszonego w niniejszej sprawie postępowania strona skarżąca w piśmie z 10 września 2024 r. w uzupełnieniu skargi wskazała, że na chwilę wydania zaskarżonej decyzji uczestnik nie był właścicielem/współwłaścicielem nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania planowanego obiektu. Przed wydaniem tej decyzji, doszło bowiem do zmian decyzji Prezydenta Miasta K. z 24 sierpnia 2017 r., które spowodowały, że uczestnik utracił przymiot strony

w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę, gdyż nieruchomości, których był współwłaścicielem nie znalazły się finalnie w obszarze oddziaływania inwestycji. Powyższe znajduje potwierdzenie w decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 10 czerwca 2020 r. GINB, rozpoznając odwołanie uczestnika od decyzji organu II instancji z 24 października 2019 r. w przedmiocie umorzenia postępowania nieważnościowego przedstawił ocenę statusu uczestnika jako strony postępowania dotyczącego stwierdzenia nieważności rozstrzygnięcia zmieniającego decyzję organu I instancji. W omawianej decyzji GINB uznał, że działki ew. [...], [...] i [...] nie znajdują się w obszarze oddziaływania inwestycji. Dokonane zmiany pierwotnego projektu budowlanego nie stanowią zmian, które mogłyby spowodować jakiekolwiek ograniczenia - które wynikałyby z obowiązujących przepisów - w zakresie zagospodarowania tych działek. Stwierdził, że spółka [...] może bez przeszkód zagospodarować działki będące jej współwłasnością, zaś realizacja spornej inwestycji w najmniejszym nawet stopniu nie wpływa na zakres - wyznaczony przepisami prawa - dopuszczalnego zagospodarowania. Projektowana inwestycja nie niesie za sobą ograniczeń związanych z przesłanianiem potencjalnych obiektów zlokalizowanych na działkach skarżącej.

Dalej skarżąca zwróciła uwagę, że PINB dla Miasta K. wydał 7 sierpnia 2019 r. na jej rzecz pozwolenie na użytkowanie dla I etapu inwestycji (budynek A z garażami i niezbędna infrastruktura techniczna). Skoro więc ta decyzja była w obrocie prawnym w okresie toczącego się postępowania odwoławczego, to wzniesiony na jej podstawie budynek wraz z garażem i niezbędną infrastrukturą techniczną nie mógł podlegać ponownemu sprawdzeniu pod katem legalności wybudowania. Organ II instancji nie mógł uznać rozpoczętych przez inwestora robót budowlanych za samowolę budowlaną. Tym samym nie był uprawniony do zastosowania do zastanego stanu faktycznego art. 32 ust. 4a w związku z art. 28 ust. 1 prawa budowlanego ze względu na brak możliwości stwierdzenia, że doszło do samowolnego rozpoczęcia robót budowlanych.

Następnie autor pisma stwierdził, że rozpoczęcie robót budowlanych nie musi nastąpić na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, co wynika wprost z art. 28 ust. 1 i uchylonego art. 32 ust. 4a prawa budowlanego. Wskazał, że art. 28 ust. 1 był przedmiotem nowelizacji, dokonanej ustawą z dnia 20 lutego 2015 roku o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2015 r. poz. 443), w wyniku której zostało z niego wykreślone słowo "ostatecznej". Tak więc gdyby nawet uznać, że skarżący rozpoczął roboty budowlane na podstawie nieostatecznej decyzji, to taka sytuacja faktyczna nie podlegała pod dyspozycję art. 32 ust. 4a. Nie zachodziło bowiem naruszenie art. 28 ust. 1. Rozpoczęcia robót budowlanych na podstawie nieostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę nie można traktować jako rozpoczęcia budowy bez pozwolenia w ogóle, to jest jako samowoli budowlanej. Z przepisu tego wyraźnie wynika, że skarżący mógł rozpocząć roboty budowlane na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, niezależnie od tego, czy była ostateczna czy też nie.

Do przyjęcia odmiennego stanowiska nie prowadzi również wykładnia art. 130 § 1 i § 2 kpa, gdyż art. 130 § 1 kpa, jest adresowany do organów jako podmiotów uprawnionych do przymusowego wykonania obowiązków administracyjnoprawnych. Przepis ten chroni prawa stron przed przymusowym wykonaniem decyzji przed upływem terminu do wniesienia środka odwoławczego w administracyjnym toku instancji. Natomiast art. 130 § 2 kpa jest adresowany do stron postępowania, które mogą rozpocząć proces wykonywania nieostatecznej decyzji zanim zostanie wniesione odwołanie. To znaczy, że nieostateczna decyzja o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę może być wykonywana dobrowolnie przez stronę lub strony postępowania z tym zastrzeżeniem, że wniesienie odwołania zawiesza prawo tych stron do legalnego wykonywania powyższej decyzji (prowadzenia robót budowlanych).

Wobec powyższego skarżąca uznała, że art. 130 § 1 i 2 kpa nie stanowiły przeszkody do rozpoczęcia robót budowlanych na podstawie decyzji organu I instancji. Dodała, że miała prawo do rozpoczęcia robót budowlanych na podstawie tej decyzji przed wniesieniem odwołania i nie utraciła tego prawa z chwilą powzięcia wiadomości o jego wniesieniu, bowiem pismem z 28 września 2017 r. uczestnik cofnął to odwołanie, w konsekwencji czego decyzji nadano klauzulę ostateczności.

Kończąc skarżąca zarzuciła, że organ odwoławczy winien zbadać, czy w stanie faktycznym sprawy, działanie uczestnika polegające na odwołaniu oświadczenia w przedmiocie cofnięcia odwołania było prawnie skuteczne oraz czy było dopuszczalne w świetle art. 137 kpa.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1267), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Z brzmienia zaś art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935 z późn. zm.) dalej p.p.s.a. wynika, że w przypadku, gdy Sąd stwierdzi bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Z mocy art. 134 § 1 p.p.s.a. kontroli legalności Sąd dokonuje także z urzędu, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Przedmiotem skargi była decyzja Wojewody uchylająca pozwolenie na budowę udzielone inwestorowi - [...] [...] – [...] Sp. z o.o. Spółka Komandytowa w K. (dalej [...] [...] lub skarżący) decyzją Prezydenta Miasta K. z 24 sierpnia 2017 r. Zasadniczym powodem wydania zaskarżonej decyzji było uznanie przez organ II instancji, że w sprawie zaktualizowała się hipoteza normy prawnej wywiedzionej z art. 32 ust. 4a Prawa budowlanego w brzmieniu obowiązującym do 19 września 2020 r. (art. 1 pkt 13 lit. b) ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw - Dz.U. 2020.471), to znaczy, że inwestor rozpoczął roboty budowlane mimo nieuzyskania ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę.

Przed oceną legalności takiej decyzji należy wyjaśnić, że została ona uchylona decyzją autokontrolną, tego samego organu z 8 stycznia 2020 r. wydaną w trybie art. 54 § 3 p.p.s.a. Ta ostatnia decyzja została jednak następnie uchylona wyrokiem WSA w Kielcach z 22 kwietnia 2021 r., w sprawie II SA/Ke 225/20, a Naczelny Sąd Administracyjnym wyrokiem z 12 czerwca 2024 r., II OSK 2277/21 oddalił skargi kasacyjne D. B. i [...] sp. z o.o. spółki komandytowej z siedzibą w K.. W uzasadnieniu tego wyroku NSA zawarł wskazania dotyczące wykładni znowelizowanego art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego oraz oceny legalności zachowania się inwestora po otrzymaniu pozwolenia na budowę z 24 sierpnia 2017 r. Wbrew twierdzeniom strony skarżącej przedstawianym w toku postępowania przy tym, wskazania te mają walor wiążący, o jakim mowa w art. 190 p.p.s.a., również w niniejszej sprawie. Choć bowiem zostały sformułowane w wyroku dotyczącym innej decyzji niż obecnie zaskarżona, to dotyczą zagadnienia, które ma merytoryczny wpływ na ocenę legalności decyzji zaskarżonej w rozpoznawanej obecnie sprawie. Na skutek bowiem wyroku oddalającego skargę kasacyjną od wyroku WSA w Kielcach z 22 kwietnia 2021 r., którym uchylono decyzję autokontrolą, zaskarżona w niniejszej sprawie decyzja organu odwoławczego ponownie podlega kontroli sądowoadministracyjnej. Na zakres i efekt tej kontroli wpływa natomiast bezpośrednio ocena prawna sformułowana w wyroku NSA z 12 czerwca 2024 r. Otóż NSA we wspomnianym wyroku wyjaśnił, że znowelizowany art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego (poprzez wykreślenie występującego uprzednio w tym przepisie słowa "ostatecznej" – ustawa z dnia 20 lutego 2015 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw - Dz.U. z 2015 r. poz. 443), należy interpretować w ten sposób, że co do zasady wykonaniu podlega ostateczna decyzja o pozwoleniu na budowę, natomiast nieostateczna decyzja o pozwoleniu na budowę podlega wykonaniu wyłącznie w przypadkach, o jakich mowa w art. 130 § 3 i § 4 k.p.a. Inwestor nie może zatem wykonywać nieostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, jeżeli nie zachodzi jeden z przypadków określonych w art. 130 § 3 pkt 1 i 2 i § 4 k.p.a. Jak podkreślił NSA, stanowisko takie jest wyrażane zarówno w orzecznictwie sądów administracyjnych, jak i w doktrynie. Podziela je obecnie również Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę.

Konsekwencją takiego poglądu jest w niniejszej sprawie to, że art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego nie mógł stanowić dla inwestora podstawy do wykonywania

nieostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. To jednak w specyficznych okolicznościach niniejszej sprawy nie mogło uzasadniać prawidłowości zaskarżonej decyzji. Jak wynika bowiem z drugiego wskazania wyrażonego w wyroku NSA z 12 czerwca 2024 r., w toku ponownie prowadzonego postępowania organ powinien mieć na uwadze, że inwestor otrzymał decyzję o pozwoleniu na budowę z dnia 24 sierpnia 2017 r. opatrzoną klauzulą ostateczności przez właściwy organ w dniu 2 października 2017 r. Rozpoczynając roboty budowlane inwestor działał w zaufaniu do organów Państwa. Uzasadnione było przekonanie inwestora, że jest uprawniony do rozpoczęcia robót budowlanych i swoim działaniem nie narusza przepisów prawa. W specyficznym stanie faktycznym niniejszej sprawy związanym z nieprzekazaniem odwołania od decyzji udzielającej pozwolenia na budowę do organu wyższego stopnia oraz złożonym przez [...] spółkę z ograniczoną odpowiedzialnością spółkę komandytową z siedzibą w K. oświadczeniem o cofnięciu złożonego wcześniej oświadczenia o cofnięciu odwołania, nie można traktować inwestora na równi z osobą, która rozpoczęła roboty budowlane bez wymaganego ustawą pozwolenia na budowę.

Mimo tego, że adresatem tego wskazania wymienionym w przytoczonym fragmencie uzasadnienia wyroku NSA z 12 czerwca 2024 r., ma być organ prowadzący ponownie postępowanie (czyli, jak należy rozumieć, właściwy organ administracji architektoniczno-budowlanej, który po ewentualnym uchyleniu przez sąd administracyjny decyzji umarzającej postępowanie administracyjne w sprawie udzielenia inwestorowi [...] [...] pozwolenia na budowę, będzie ponownie oceniał wniesione w sprawie odwołanie od tego pozwolenia), nie może być wątpliwości, że wiążąca moc takiego wskazania dotyczy również sądu administracyjnego orzekającego w kwestii legalności decyzji, która "odżyła" na skutek prawomocnego uchylenia autokontrolnej decyzji Wojewody z 8 stycznia 2020 r. Jak to już bowiem wyżej wspomniano, aby mogło dojść do ponownego rozpatrywania sprawy legalności pozwolenia na budowę nr [...] z 24 sierpnia 2017 r., konieczne jest dokonanie kontroli legalności zaskarżonej w niniejszej sprawie decyzji umarzającej postępowanie w sprawie udzielenia tego pozwolenia na budowę.

Będąc więc związanym poglądem NSA dotyczącym oceny działań inwestora [...] [...] podjętych po uzyskaniu decyzji z 24 sierpnia 2017 r. opatrzonej w dniu 4 października 2017 r. klauzulą ostateczności przez Prezydenta Miasta K. działającego jako organ administracji architektoniczno-budowlanej, polegających na rozpoczęciu i ukończeniu robót budowlanych, które zyskały dodatkową akceptację w decyzji Prezydenta Miasta K. z 7 sierpnia 2019 r. udzielającej pozwolenia na użytkowanie budynku A wzniesionego na podstawie pozwolenia na budowę nr [...] z 24 sierpnia 2017 r., nie można mieć wątpliwości, że nie było dopuszczalne zastosowanie art. 32 ust. 4a Prawa budowlanego w brzmieniu mającym zastosowanie w niniejszej sprawie. Nie można bowiem podzielić poglądu, że inwestor rozpoczął roboty budowlane z naruszeniem przepisu art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego. Choć bowiem okazuje się, że pozwolenia na budowę z 24 sierpnia 2017 r. nie można uznawać za ostateczne (o czym będzie niżej mowa), to z racji specyficznych okoliczności faktycznych niniejszej sprawy, o których mowa w uzasadnieniu wyroku NSA z 12 czerwca 2024 r., nie można traktować w niniejszej sprawie inwestora na równi z osobą, która rozpoczęła roboty budowlane bez wymaganego ustawą pozwolenia na budowę. Wskazane okoliczności powodują, że zaskarżona decyzja narusza przepisy prawa materialnego (art. 32 ust. 4a Prawa budowlanego) w sposób, który miał wpływ na wynik sprawy. Prawidłowa wykładnia tego przepisu nie pozwalała bowiem na umorzenie postępowania organu I instancji prowadzonego w celu oceny wniosku inwestora [...] [...] o udzielenie pozwolenia na budowę.

Wydając zaskarżoną decyzję organ odwoławczy naruszyły jednak również przepisy postępowania administracyjnego w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Obowiązkiem organu administracji na każdym etapie postępowania jest badanie, czy podmiot występujący o wszczęcie postępowania jest do tego legitymowany, zatem czy może być stroną postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 28 k.p.a. (vide: wyrok NSA z 17 marca 2015 r. I OSK 1471/13, LEX nr 1675970). Dotyczy to również postępowania odwoławczego. Brak przymiotu strony w tym postępowaniu może wynikać stąd, że odwołanie od decyzji organu pierwszej instancji wnosi podmiot, który do postępowania przystąpił dopiero na tym etapie. Może zdarzyć się sytuacja, że podmiot mający przymiot strony w postępowaniu na etapie pierwszoinstancyjnym utraci go w postępowaniu odwoławczym np. w przypadku takiej modyfikacji udzielonego pozwolenia na budowę, która powoduje, że

sąsiad tej nieruchomości traci posiadany wcześniej przymiot strony. Nieruchomość takiego sąsiada przestaje bowiem znajdować się w obszarze oddziaływania takiej inwestycji (art. 28 ust. 3 Prawa budowlanego) rozumianym tak, jak to stanowi art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego w brzmieniu obowiązującym przed 19 września 2020 r. (art. 25 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw - Dz.U. 2020.471). W takich przypadkach, o ile brak przymiotu strony nie jest oczywisty i wymaga dokonywania ustaleń w tej mierze przez organ odwoławczy, postępowanie odwoławcze należy umorzyć, na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. Dokonania takich ustaleń jednak organ odwoławczy zaniechał naruszając w ten sposób art. 7 i 77 § 1 k.p.a.

Naruszenie przepisów postępowania w tym zakresie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Stwierdzenie bowiem utraty przymiotu strony przez wnoszącego odwołanie powoduje, że odwołanie takie nie może być skutecznie wniesione, a postępowanie odwoławcze staje się bezprzedmiotowe, co powoduje konieczność jego umorzenia w oparciu o art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. Organ odwoławczy jednak takiej oceny nie dokonał naruszając w ten sposób również wskazany przepis kodeksu postępowania administracyjnego. Wątpliwość co do zachowania przymiotu strony przez wnoszącego odwołanie [...] Spółkę z o.o. K. wynikała w niniejszej sprawie stąd, że pozwolenie na budowę udzielone inwestorowi – [...] [...], było dwukrotnie zmieniane decyzjami Prezydenta Miasta K. z 13 lutego 2018 r. i z 14 marca 2019 r., co – według niezweryfikowanych przez organ II instancji twierdzeń inwestora spowodowało, że nieruchomość, której współwłaścicielem był uczestnik postępowania (tj. działki nr [...], [...] i [...] położone w K., obręb 0010, nie znajdują się już obecnie w obszarze oddziaływania przedmiotowej inwestycji.

Przy ocenie posiadania przez uczestnika [...] przymiotu strony niniejszego postępowania należy podzielić pogląd wyrażony w uzasadnieniu prawomocnego wyroku WSA w Kielcach z 22 kwietnia 2021 r., II SA/Ke 225/20 dotyczący braku wpływu sprzedaży przez spółkę [...] wszystkich lokali mieszkalnych w budynku znajdującym się na nieruchomości oznaczonej numerami [...] i [...] uregulowanej w księdze wieczystej o numerze [...], sąsiadującej z działką nr [...] zabudowanej na podstawie pozwolenia na budowę z 24 sierpnia 2017 r., na utratę przez tę spółkę interesu prawnego w rozpatrzeniu jej odwołania wniesionego w niniejszej sprawie.

Naruszenia prawa popełnione przez organ odwoławczy dotyczyły również szeregu innych przepisów postępowania administracyjnego.

Organ odwoławczy ma obowiązek oceny odwołania pod kątem spełnienia przy jego wnoszeniu warunków formalnych. Takiej oceny Wojewoda zaniechał. W okolicznościach niniejszej sprawy była ona natomiast konieczna ze względu na wspomniane specyficzne okoliczności faktyczne sprawy.

Przede wszystkim Wojewoda miał obowiązek wyjaśnienia, a następnie dania temu wyrazu w uzasadnieniu swej decyzji, dlaczego uznał, że odwołanie uczestnika [...] z 19 września 2017 r. podlegało jednak rozpoznaniu mimo jego cofnięcia dokonanego jeszcze 28 września 2017 r. Wątpliwości i ewentualną reakcję organu odwoławczego polegającą na wezwaniu wnoszącego odwołanie do usunięcia braków tego odwołania, a także pisma z 28 września 2017 r. wycofującego to odwołanie (art. 64 § 2 w zw. z art. 140 k.p.a.) powinno wzbudzić to, że zarówno odwołanie z 19 września 2017 r., jak i cofnięcie tego odwołania datowane na 28 września 2017 r., zostały podpisane przez jedną osobę, tj. R. W.. Tymczasem z wpisów do Krajowego Rejestru Sądowego numer KRS: [...] dotyczących spółki komandytowej działającej pod firmą [...] Spółka z Ograniczoną Odpowiedzialnością Spółka Komandytowa oraz spółki z ograniczoną odpowiedzialnością działająca pod firmą [...] Spółka z Ograniczoną Odpowiedzialnością wynika, że wspólnikiem wymienionej spółki komandytowej reprezentującym tę spółkę jest [...] Spółka z Ograniczoną Odpowiedzialnością, a do reprezentacji ostatnio wymienionej spółki wymagane jest współdziałanie dwóch członków zarządu (wśród których istotnie jest R. W. pełniący funkcję Prezesa Zarządu) albo jednego członka zarządu łącznie z prokurentem.

Również kwestia dopuszczalności, skuteczności i sposobu rozpatrzenia cofnięcia odwołania dokonanego 28 września 2017 r. nie została przez organ odwoławczy wyjaśniona. Należy w związku z tym tylko zauważyć, że zgodnie z art. 137 k.p.a. strona może cofnąć odwołanie przed wydaniem decyzji przez organ odwoławczy. Organ odwoławczy nie uwzględni jednak cofnięcia odwołania, jeżeli prowadziłoby to do utrzymania w mocy decyzji naruszającej prawo lub interes

społeczny. W doktrynie i orzecznictwie sądów administracyjnych dość powszechnie przyjmuje się, że organ odwoławczy powinien rozstrzygnąć "sprawę cofnięcia odwołania" w ten sposób, że albo uwzględni cofnięcie odwołania w drodze decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego, albo odmówi uwzględnienia cofnięcia odwołania w drodze postanowienia, na które nie służy zażalenie (np. wyrok NSA w Lublinie z 18.10.1996 r., I SA/Lu 55/96, LEX nr 28510, A. Wróbel [w:] M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz aktualizowany, LEX/el. 2024, art. 137. Teza 1.).

Należy też podzielić co do zasady pogląd wyrażany w piśmiennictwie, że strona może odwołać cofnięcie odwołania z uzasadnionych przyczyn, jednakże tylko do momentu, w którym postępowanie odwoławcze nie zostanie umorzone. Należy bowiem umożliwić jej uchylenie się od skutków oświadczenia woli w razie błędu, przymusu lub podstępu (A. Wróbel, op. cit. Teza 5.)

Ponieważ w sprawie nie zostały wydane żadne rozstrzygnięcia dotyczące oceny dopuszczalności złożonego odwołania, cofnięcia tego odwołania i odwołania tego cofnięcia, ani też organ II instancji nie dokonał jakiejkolwiek oceny tych czynności w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, Sąd nie miał podstaw do weryfikacji czynności organu w tym zakresie.

Nie zasługiwał na uwzględnienie wniosek strony skarżącej złożony w piśmie z 10 września 2024 r., dotyczący umorzenia przez Sąd postępowania odwoławczego na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c). i § 3 p.p.s.a. Zgodnie z tym ostatnim przepisem, w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, sąd stwierdzając podstawę do umorzenia postępowania administracyjnego, umarza jednocześnie to postępowanie. Ponieważ jednak w niniejszej sprawie powołaną przez stronę skarżącą podstawą umorzenia postępowania odwoławczego miała być utrata przymiotu strony przez uczestnika postępowania [...] wynikła ze spornej w sprawie kwestii zasięgu obszaru oddziaływania przedmiotowej inwestycji po zmianach pozwolenia na budowę dokonanych w 2018 i 2019 r., bez dokonania oceny tego zasięgu i jego ewentualnej zmiany w toku postępowania (co należy do organu administracji rozstrzygającego sprawę i wymaga przeprowadzenia stosownych ustaleń i analiz), nie było możliwe rozstrzygnięcie tego zagadnienia przez sąd administracyjny orzekający o legalności decyzji uchylającej pozwolenie na budowę i umarzającej postępowanie organu I instancji w przedmiocie tego pozwolenia.

Uwzględniając powyższe rozważania Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję.

Rozpoznając sprawę ponownie organ II instancji wyda stosowne rozstrzygnięcie mając na względzie wszystkie przedstawione wyżej uwagi i eliminując dotychczasowe naruszenia prawa. W szczególności organ ten oceni, czy spółka [...], która wniosła odwołanie od decyzji Prezydenta Miasta K. z 24 sierpnia 2017 r., zachowała przymiot strony w niniejszym postępowaniu, czy jej odwołanie spełnia wszystkie wymagania ustalone w przepisach prawa, w szczególności dotyczące jego podpisania przez osoby uprawnione do reprezentacji tej strony, czy cofnięcie tego odwołania było skuteczne, czy też – z uwagi na odwołanie tego cofnięcia – odwołanie powinno jednak być rozpatrywane. Dopiero po ewentualnym pozytywnym zweryfikowaniu swojej kompetencji do rozpatrzenia sprawy w II instancji organ odwoławczy oceni ponownie merytorycznie zasadność udzielenia skarżącemu inwestorowi pozwolenia na budowę objętego jego wnioskiem z 2 czerwca 2017 r. Wojewoda będzie miał przy tym na uwadze wiążącą również i jego wykładnię prawa zaprezentowaną w wyroku NSA z 12 czerwca 2024 r., II OSK 2277/21, którą związany jest i podziela Sąd rozpatrujący niniejszą sprawę, o czym była wyżej mowa.

O kosztach postępowania, na które złożył się uiszczony wpis od skargi, wynagrodzenie adwokata reprezentującego stronę skarżącą oraz opłata skarbowa od udzielonego pełnomocnictwa, orzeczono stosownie do postanowień art. 200, 205 § 2 i art. 210 p.p.s.a., § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz.U. 2023.1964 ze zm.), art. 1 ust. 1 pkt 2 oraz załącznik do ustawy z dnia 16 listopada 2006 r. o opłacie skarbowej (Dz.U. 2023.2111 ze zm.).