Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt III SAB/Gl 519/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2024-09-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6480
658
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Dyrektor Izby Administracji Skarbowej
Treść wyniku: Stwierdzono bezczynność organu  - art.149 par.1a ustawy - PoPPSA
Powołane przepisy: article: art. 149 § 1 i § 1a
journal: Dz.U. 2024 poz 935
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
article: art.3 w zw z art. 16 ust. 1
journal: Dz.U. 2022 poz 902
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Krzysztof Wujek, Sędziowie Sędzia WSA Dorota Fleszer (spr.), Sędzia WSA Magdalena Jankiewicz, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 19 września 2024 r. sprawy ze skargi Z w K. na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Katowicach w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności bez rażącego naruszenia prawa; 2) zobowiązuje organ do rozpatrzenia wniosku w terminie 14 dni od daty zwrotu akt wraz z prawomocnym wyrokiem; 3) zasądza od Wojewody Śląskiego na rzecz strony skarżącej 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Pismem z 31 maja 2024 r. Z. w K. (dalej: Z.) złożyła skargę na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Katowicach (dalej: DIAS) w zakresie rozpatrzenia jej wniosku z 5 stycznia 2024 r. znak: [...] o udostępnienie informacji publicznej (dalej: wniosek).

Z akt administracyjnych wynika, że pismem z 5 stycznia 2024 r. Z. złożyła do DIAS wniosek o przekazanie informacji o dokonanym przez DIAS oraz kierowników poszczególnych jednostek organizacyjnych Izby Administracji Skarbowej w Katowicach ( dalej: IAS) podziale za czwarty kwartał 2023 r. kwoty, o której mowa w § 7 ust 3 pkt 1 zarządzenia nr 67/2017 DIAS z 10 kwietnia 2017 r. w sprawie określenia zasad i kryteriów przyznania nagród z 3 % funduszu nagród. Powyższa informacja miała być sporządzona w układzie: indywidualna kwota podwyższenia nagrody, komórka organizacyjna, stanowisko służbowe, zadania (szczególne osiągnięcia) za które kwota nagrody została podwyższona. Z. domagała się przekazania informacji w pliku Exel w podziale na poszczególne jednostki organizacyjne.

Pismem z 19 stycznia 2024r. DIAS poinformował, że przedmiotowy wniosek, w związku z koniecznością dokonania dodatkowej analizy - nie może zostać załatwiony w ustawowym terminie. Jednocześnie wskazał, że sprawa zostanie załatwiona do 19 lutego 2024r.

Następnie DIAS ponownie pismem z 7 lutego 2024r. poinformował, że wniosek – w związku z koniecznością zebrania danych - nie może być załatwiony w ustawowym terminie i sprawa zostanie załatwiona do 1 marca 2024r.

DIAS pismem z 1 marca 2024r. udostępnił żądane informacje w układzie tabelarycznym, zawierającym dane o dokonanym przez niego oraz kierowników poszczególnych jednostek organizacyjnych IAS podziale za IV kwartał 2023 r. kwoty, o której mowa w § 7 ust. 3 pkt 1 Zarządzenia nr 67/2017 Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Katowicach z dnia 10 kwietnia 2017 r. w sprawie określenia zasad i kryteriów przyznania nagród z 3% funduszu nagród. Jednocześnie DIAS wyjaśnił, że zgodnie z w/w zarządzeniem przełożeni wnioskujący o nagrody nie mają obowiązku przekazywania DIAS odrębnej informacji o kwotach podwyższenia nagrody, ani uzasadnienia do takiego podwyższenia. Tym samym DIAS w załączonej do pisma tabeli nie znalazła się informacja dotycząca zadań (szczególnych osiągnięć), za które kwota nagrody została podwyższona. Przypominał także, że informację publiczną nie stanowią informacje ad personam. Wobec tego wnioskowane informacje zostały przekazane w sposób uniemożliwiający udostępnienie informacji o konkretnych osobach, a nie danych o funkcjonowaniu organu administracji publicznej. Wnioskowane informacje zostały udostępnione wyłącznie w takim zakresie, w jakim stanowią informację publiczną.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach Z. zarzuciła DIAS naruszenie art. 7, art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz art. 5, art. 4, art. 6 ust. 1 pkt 3, art. 10 ust. 1, art. 13, art. 14 oraz art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej.

Wobec powyższego wniosła o zobowiązanie DIAS do udzielenia w terminie 14 dni od daty otrzymania akt sprawy odpowiedzi na wniosek w postaci udostępnienia informacji publicznej wskazanej w tym wniosku, a także zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu Z. podała, że wskazane przez DIAS ograniczenia prawa do udostępnienie informacji publicznej nie są podparte żadnym konkretnym przepisem prawa i w sprawie nie obowiązują. Żądane informacje publiczne mają związek z wykonywanymi przez funkcjonariuszy publicznych zadaniami, za które zresztą otrzymują wynagrodzenie i nagrody kwartalne ze środków publicznych. Nie do przyjęcia jest twierdzenie DIAS, że udostępnienie informacji publicznej we wnioskowanym układzie doprowadziłoby do udostępnienia informacji o konkretnych osobach. Z. nie wnioskowała o informacje zawierające dane personalne (imię i nazwisko) pracowników. Jeżeli natomiast twierdzenie DIAS miałoby się odnosić do ewentualnych domysłów, to ograniczać się one mogą jedynie do pracowników zatrudnionych na stanowiskach kierowniczych, którzy bez wątpienia są funkcjonariuszami publicznymi.

W jej ocenie przedmiotem wniosku bez wątpienia jest informacja publiczna, a podmiot obowiązany do jej udostępnienia nie udostępnił jej w terminie wskazanym w art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Co więcej, nie wydał decyzji o odmowie udostępnienia informacji w żądanej formie, czym naruszył art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej.

W odpowiedzi na skargę DIAS wniósł o oddalenie skargi.

W jego ocenie punktem spornym w sprawie jest kwestia interpretacji i zakres prawa do informacji publicznej oraz wykształconego w orzecznictwie sądów administracyjnych pojęcia informacji ad personam. DIAS przedstawił zakres prawa do informacji publicznej, przedmiot informacji publicznej oraz formę dostępu do tej informacji na gruncie art. 61 Konstytucji RP oraz u.d.i.p.

W oparciu o orzecznictwo sądów administracyjnych wskazał, że z katalogu spraw publicznych wyłączyć należy wszelkie informacje o konkretnym, wskazanym z imienia i nazwiska funkcjonariuszu publicznym, które dotyczą jego sfery ad personam np. informacje dotyczące wypłacanych mu świadczeń, dokumentów związanych z jego zatrudnieniem czy innych danych dotyczących konkretnego zatrudnionego pracownika. Wobec tego w sytuacji, gdy wnioskodawca zwraca się z żądaniem uzyskania informacji dotyczących konkretnej osoby to nie jest on skierowany na uzyskanie wiedzy o działalności czy funkcjonowaniu organów czy stanowisk związanym z wykonywaniem określonych funkcji w ramach realizowania zadań publicznych.

DIAS podkreślił, że Z. w istocie zainteresowana jest informacją ze sfery ad personam konkretnych pracowników IAS i podległych urzędów. Nie zmienia tej oceny żąda udostępnienia informacji bez wskazania ich z imienia i nazwiska. Układ wnioskowanych danych pozwala na identyfikację i przyporządkowanie kwoty podwyższonej nagrody do konkretnej osoby. W wielu komórkach organizacyjnych izby lub urzędów stanowiska występują pojedynczo. To powoduje, że uzyskanie takich danych umożliwia zarówno Z. jak i jego członkom, którzy również są pracownikami IAS a którym są przekazywane ww. informacje, przypisanie imienia i nazwiska danej osoby do kwoty podwyższonej nagrody. Informacje, których udostępnieniem jest zainteresowana Z., nie dotyczą działalności czy funkcjonowania organów czy stanowisk związanych z wykonywaniem określonych funkcji w ramach realizowania zadań publicznych. Nie są one tożsame z żądaniem niespersonifikowanej informacji związanej z władzą publiczną i wspólnotą publicznoprawną oraz jej funkcjonowaniem. Informacje dotyczące strefy ad personam konkretnych pracowników i nie stanowią informacji publicznej.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 13 i 16 ustawy o dostępie do informacji publicznej DIAS nie stwierdził istnienia podstaw do wydania decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej. Ze względu na przedmiot wniosku pismem z 1 marca 2024 r. poinformował, że wnioskowane informacje nie stanowią informacji publicznej podlegającej udostępnieniu w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Poza tym załatwiając wniosek DIAS dotrzymał wszelkich terminów przewidzianych przepisami prawa.

DIAS podniósł także, że zgodnie z art. 28 ust. 1 pkt 1 ustawy z 23 maja 1991 r. o związkach zawodowych (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r. poz. 854) pracodawca jest obowiązany udzielić na wniosek zakładowej organizacji związkowej informacji niezbędnych do prowadzenia działalności związkowej, w szczególności informacji dotyczących warunków pracy i zasad wynagradzania. Przy czym prawo związku zawodowego do uzyskania ww. informacji oparte jest na różnych podstawach prawnych i znajduje się w wielu aktach prawnych. Jak wskazuje się w doktrynie są to zazwyczaj akty prawa pracy, a niekiedy prawa administracyjnego, w tym ustawa o dostępie do informacji publicznej (P. Czarnecki, P. Grzebyk, A. Reda-Ciszewska, B. Surdykowska, Ustawa o związkach zawodowych. Komentarz praktyczny z orzecznictwem. Wyd. 2, Warszawa 2022, Legaiis, kom. do art. 28).

Wskazał także, że w sprawie ma miejsce nadużycia prawa do informacji publicznej.

Oczekiwanie Z. udostępnienia żądanych informacji należy zakwalifikować jako próbę nadużycia prawa do informacji publicznej. Po pierwsze dlatego, że stara się uzyskać informacje dotyczące sfery ad personam konkretnych pracowników, których - ze względu na układ wnioskowanych danych - może zidentyfikować przy niewielkim nakładzie pracy. Po drugie zaś cel uzyskania ww. danych nie odpowiada zamysłowi ustawodawcy wskazanemu w ustawie o związkach zawodowych tj. informacje nie będą służyły dobru ogólnemu czy nie doprowadzą do poprawy warunków wynagradzania czy nagradzania pracowników. Takie informacje służą jedynie zaspokajaniu indywidulanych potrzeb i ciekawości Z. i jego członków, a nie uzyskaniu danych statystycznych dotyczących zasad wynagradzania poszczególnych grup pracowników.

Z. - jak zostało zresztą podniesione w treści skargi - uzyskuje od DIAS informacje dotyczące podwyższenia wysokości nagród od prawie 10 lat co kwartał. Trudno zatem uznać, że informacje dotyczące tak wrażliwej sfery dla pracowników, jaką jest wysokość nagród indywidualnych, w jakikolwiek sposób mogą przyczynić się do realizacji jej celów statutowych i ustawowych. Dane te służą jedynie informowaniu członków Z. o wysokości nagrody otrzymanej przez innego pracownika.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył co następuje

Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej; kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej - art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r. poz. 1267 z późn. zm.).

Sądowoadministracyjna kontrola działalności administracji obejmuje także brak efektywnych działań administracji w sytuacji, gdy obowiązujące przepisy nakładają na jej organy obowiązek załatwienia sprawy administracyjnej w określonym czasie i w określonej formie - art. 3 § 2 pkt 8 i 9 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r. poz. 935; dalej: p.p.s.a.).

W postępowaniu przed sądem wszczętym na podstawie skargi na bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przedmiotem kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji publicznej lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w określonej formie i w przewidzianym przez prawo terminie (wyrok WSA w Gliwicach z 21 maja 2021 r., sygn. akt II SAB/Gl 34/21). Zatem z bezczynnością organu administracji publicznej w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu, ani nie podjął innych działań wynikających z przepisów procesowych, a mających na celu usuniecie przeszkody do wydania decyzji (vide: T. Woś, H. Knysiak - Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Komentarz, Wydawnictwo prawnicze Lexis Nexis, 2005). Celem skargi na bezczynność organu administracji jest więc zwalczanie braku działania (zwłoki) w załatwieniu sprawy administracyjnej.

W doktrynie oraz orzecznictwie powszechnie przyjmuje się, że o bezczynności organu administracji możemy mówić wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadząc postępowanie mimo istnienia ustawowego obowiązku nie kończy go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub innego aktu, czy też nie podejmuje innej stosownej czynności. Dla stwierdzenia bezczynności nie ma znaczenia okoliczność, z jakich powodów określony akt nie został podjęty lub czynność nie została dokonana a w szczególności, czy bezczynność spowodowana została zawinioną lub niezawinioną opieszałością w ich podjęciu lub dokonaniu czy też wiąże się z przeświadczeniem, że nie istnieje obowiązek wydania stosowanego aktu lub podjęcia określonej czynności. Skarga na bezczynność organu ma bowiem na celu przede wszystkim wymuszenie na organie administracji załatwienia sprawy.

Sąd wskazał, że dla dopuszczalności wniesienia skargi na bezczynność organu w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej nie jest wymagane poprzedzenie jej jakimkolwiek środkiem zaskarżenia na drodze administracyjnej, ani wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa, o jakim mowa w art. 52 § 3 p.p.s.a.

Wobec powyższego skargę wniesioną w niniejszej sprawie Sąd uznał za dopuszczalną.

Stosownie do art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a:

1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności;

2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa;

3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania.

Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.).

Ponadto sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 (por. art. 149 § 2 p.p.s.a.).

Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym. Jak wynika bowiem z art. 119 pkt 4 p.p.s.a., sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.

Przedmiotem niniejszego postępowania jest bezczynność DIAS w sprawie udostępnienia informacji publicznej, o którą wystąpiła Z. we wniosku z 5 stycznia 2024r.

Przed przystąpieniem do rozpoznania sprawy podnieść należy, że realizacja prawa do informacji publicznej w przewidzianych w ustawie z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r. poz. 902; dalej: u.d.i.p.) jest uzależniona od jednoczesnego, kumulatywnego spełnienia trzech przesłanek. Po pierwsze: przedmiotem żądania informacji musi być informacja publiczna w rozumieniu art. 1 oraz art. 3 ust. 2 u.d.i.p.; po drugie: adresatem żądania udostępnienia informacji publicznej jest podmiot, o którym mowa w art. 4 u.d.i.p. Po trzecie zaś, co wynika z art. 4 ust. 3 u.d.i.p. - obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są podmioty, o których mowa w ust. 1 i 2, będące w posiadaniu takich informacji (wyrok WSA w Warszawie z 6 maja 2011 r. sygn. akt II SAB/Wa 104/11). Oznacza to, że w przypadku złożenia skargi na bezczynność w zakresie udostępnienia informacji publicznej, obowiązkiem Sądu jest w pierwszej kolejności zbadanie, czy sprawa mieści się w zakresie podmiotowym i przedmiotowym u.d.i.p. Dopiero stwierdzenie, że podmiot, do którego zwróciła się strona skarżąca, był obowiązany do udzielenia informacji publicznej oraz że żądana przez nią informacja miała charakter informacji publicznej w rozumieniu przepisów u.d.i.p., pozwala na dokonanie oceny, czy w konkretnej sprawie można skutecznie zarzucić wskazanemu podmiotowi bezczynność.

W przedmiotowej sprawie nie budzi wątpliwości, że DIAS jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej. Zgodnie bowiem z art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne. Natomiast według art. 11 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (tekst jedn. Dz. U. 2023 r., poz. 615 ze zm.) dyrektor izby administracji skarbowej jest organem Krajowej Administracji Skarbowej, który wykonuje zadania publiczne, o których mowa w art. 25 powołanej ustawy.

Sporną kwestia jest natomiast to, czy żądane przez Z. informacje o indywidualnej kwocie podwyższenia nagrody, komórce organizacyjnej i stanowisku służbowym pracownika stanowią informację publiczną. Według DIAS nie, ponieważ jest to informacja ad personam (tj. o konkretnym pracowniku). Odmienne stanowisko zajmuje Z. przyjmując, że informacje publiczne mają związek z wykonywanymi przez funkcjonariuszy publicznych zadaniami, za które otrzymują wynagrodzenie i nagrody kwartalne ze środków publicznych.

Analizę tak zarysowanego sporu należy rozpocząć od wyznaczenia zakresu przedmiotowego pojęcia "informacji publicznej". Został on określony w art. 1 ust. 1 u.d.i.p. oraz następnie uszczegółowiony w art. 6 u.d.i.p. I tak – co wynika z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. - każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie. Z art. 6 ust. 1u.d.i.p. wynika, że udostępnieniu podlega informacja publiczna, w szczególności o organach i osobach sprawujących w nich funkcje i ich kompetencjach (art. 6 ust. 1 pkt. 2 lit. d u.d.i.p.); zasadach funkcjonowania podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1 (art. 6 ust. 1 pkt. 3 u.d.i.p.) oraz o majątku publicznym (art. 6 ust. 1 pkt. 5 u.d.i.p.).

W orzecznictwie sądów administracyjnych konsekwentnie wyrażany jest pogląd, iż wydatkowanie środków publicznych przeznaczonych na wynagrodzenia pracowników w podmiotach państwowych i samorządowych jest jawne. Zasada jawności publicznej gospodarki finansowej stanowi jedną z gwarancji realizacji konstytucyjnej zasady prawa do informacji o działalności organów władzy publicznej, a także osób pełniących funkcje publiczne, wyrażonej w art. 61 ust. 1 Konstytucji RP (por. wyrok NSA z 27 maja 2020 r. sygn. akt I OSK 1577/19; wyrok NSA z 14 lutego 2020 r. sygn. akt I OSK 578/19; wyrok NSA z 10 grudnia 2019 r. sygn. akt I OSK 240/19, z 26 czerwca 2019 r. sygn. akt I OSK 3451/18; wyrok NSA z 19 czerwca 2019 r. sygn. akt I OSK 2929/17; wyrok NSA z 19 czerwca 2019 r. sygn. akt 2737/17; wyrok NSA z 16 kwietnia 2019 r. sygn. akt 1705/1; wyrok NSA z 14 października 2019 r. sygn. akt I OSK 4205/18; wyrok NSA z 5 lutego 2019 r. sygn. akt I OSK 840/17; wyrok NSA z 28 listopada 2017 r. sygn. akt I OSK 1432/17; wyrok NSA z 28 lipca 2017 r. sygn. akt I OSK 1775/16; wyrok NSA z 21 listopada 2018 r. sygn. akt I OSK 2945/16; wyrok NSA z 27 października 2017 r. sygn. akt I OSK 3193/15; wyrok NSA z 22 czerwca 2017 r. sygn. akt I OSK 2273/15; wyrok NSA z 12 maja 2021 r., sygn. akt III OSK 930/21). NSA w wyroku z 17 maja 2023 r., sygn. akt III OSK 287/22 stwierdził, że informacja o majątku publicznym stanowi informację publiczną. Wynagrodzenia wraz ze wszystkimi składnikami (w tym także nagrody) finansowane są ze środków publicznych, a gospodarka tymi środkami jest jawna, zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 33 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2022 r. poz. 1634). (por. wyrok NSA z 12.05.2021 r., III OSK 930/21). Wyrażany jest też pogląd odmienny, a mianowicie że informacja o wynagrodzeniach (w tym o nagrodach) pracowników sfery publicznej z żądaniem podania ich imienia i nazwiska nie jest informacją publiczną w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej (por. wyrok NSA z 10 lipca 2020 r. sygn. akt I OSK 2623/19; wyrok NSA z 27 września 2019 r. sygn. akt I OSK 2710/17; wyrok NSA z 19 grudnia 2017 r. sygn. akt I OSK 1380/17). Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie podziela pogląd oparty na twierdzeniu, że informacja o wynagrodzeniach, w tym nagrody pracowników administracji publicznej, jako informacja o majątku publicznym stanowią informację publiczną.

Jak uznał NSA w wyroku z 12 maja 2021 r., sygn. akt III OSK 930/21, na akceptację nie zasługuje próba zdefiniowania "sprawy publicznej" jako przeciwieństwo sprawy prywatnej. Odmienne jest założenie ustawodawcy, który zakresem informacji publicznej objął również informacje ze sfery prywatności. Wynika to wprost z art. 5 ust. 2 u.d.i.p., w którym wskazano, że prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej. Zatem część informacji dotyczącej sfery prywatnej jest informacją publiczną, której udostępnianie podlega jednak ograniczeniu. Ograniczenie to nie obejmuje informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji (art. 5 ust. 2 zd. 2 u.d.i.p.). W tych granicach mieści się także wynagrodzenie pracownika i jego składniki. Gdyby ustawodawca nie uznawał części informacji ze sfery prywatności za informację publiczną, stwierdziłby to wprost, że nie stanowią informacji publicznej informacje ze sfery prywatnej.

Skoro wynagrodzenia wszystkich pracowników w IAS wiążą się ze sposobem gospodarowania środkami stanowiącymi majątek publiczny, to należą one do kategorii spraw o znaczeniu publicznym, a zatem żądane informacje mieszczą się w szeroko rozumianym pojęciu informacji publicznej. Wnioskowana przez Z. informacja o wysokości środków pieniężnych wypłacanych z zasobów publicznych na rzecz osób zatrudnionych w IAS w formie nagród jest więc informacją publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Dodatkowo mieści się ona także w pojęciu zasad funkcjonowania organu władzy publicznej (art. 6 ust. 1 pkt 3 u.d.i.p.) oraz jest ciężarem publicznym ponoszonym na utrzymanie aparatu administracyjnego (art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. h u.d.i.p.).

Zauważyć należy, że wbrew deklaracji DIAS o nieposiadaniu informacji o wysokości przydzielonych nagród zawartej w piśmie z 19 stycznia 2024r. faktycznie je pozyskał. W związku z tym nie ma zastosowanie wyłączenie, o którym mowa w art. 4 ust. 3 u.d.i.p. i ciąży na DIAS obowiązek udostępnienia wnioskowanej informacji publicznej.

Niezależnie od już dokonanych ustaleń należy dokonać analizy zarzutu bezczynności DIAS w realizacji wniosku Z.. Stosownie do art. 13 ust. 1 u.d.i.p udostępnianie informacji publicznej na wniosek powinno nastąpić bez zbędnej zwłoki, nie później niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z wyjątkiem sytuacji przewidzianej w art. 13 ust. 2 i art. 15 ust. 2 u.d.i.p. Przy czym u.d.i.p. nie przewiduje żadnej szczególnej formy udzielenia informacji publicznej i jej udostępnienie jest czynnością materialno-techniczną. W art. 16 ust. 1 u.d.i.p. przewidziana została forma decyzji dla odmowy udostępnienia informacji publicznej oraz dla umorzenia postępowania w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 u.d.i.p.

Bezczynność podmiotu zobowiązanego do rozpoznania wniosku o udostępnienie informacji publicznej ma miejsce wówczas, gdy organ będąc w posiadaniu żądanej informacji publicznej, nie podejmuje stosownej czynności materialno-technicznej w postaci udzielenia tej informacji (art. 10 ust. 1 u.d.i.p.) lub nie wydaje decyzji o odmowie jej udostępnienia (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.). Natomiast w formie zwykłego pisma informuje się wnioskodawcę o tym, że podmiot nie jest zobowiązany do udostępnienia informacji publicznych, dana informacja nie jest informacją publiczną, organ lub podmiot zobowiązany taką informacją nie dysponuje, ze wskazaniem przyczyn takiego stanu rzeczy, czy też, że zachodzi sytuacja wskazana w art. 1 ust. 2 u.d.i.p., a więc, że informacja publiczna podlega udostępnieniu na podstawie innych ustaw, które ten tryb odmiennie regulują (por. wyrok WSA w Olsztynie z 11 stycznia 2022 r., sygn. akt II SAB/Ol 166/21; wyrok NSA z 27 września 2017 r., sygn. akt I OSK 7/17).

Zaznaczyć należy, że przy badaniu zasadności skargi na bezczynność organu administracji nie ma znaczenia, z jakich powodów określony akt czy czynność nie została dokonana przez organ. Wskazać należy, że Sąd bierze pod uwagę stan sprawy istniejący w chwili orzekania. Skarga na bezczynność organu ma bowiem na celu przede wszystkim wymuszenie na organie administracji załatwienie sprawy (por. wyrok WSA w Opolu z 2 czerwca 2016 r., sygn. akt II SAB/Op 32/16; wyrok WSA w Warszawie z 5 grudnia 2018 r., II SAB/Wa 379/18).

W realiach rozpoznawanej sprawy zaistniała sytuacja tego rodzaju, że odpowiadając na wniosek Z. pismem z 1 marca 2024r. DIAS nie udzielił pełnej odpowiedzi. Nie wydał bowiem rozstrzygnięcia w przedmiocie udostępnienia informacji o indywidualnej kwocie podwyższenia nagrody na stanowisko służbowe. DIAS powinien był załatwić wniosek przez udostępnienie żądanej informacji publicznej w drodze czynności materialno-technicznej lub przez wydanie decyzji odmownej, jeśli stwierdziłby okoliczności wskazane w art. 16 ust. 1 w związku z art. 5 ust. 2 u.d.i.p., skutkujące zaistnieniem ustawowych przeszkód do udzielenia tej informacji w całości lub w części. Wobec powyższego Sąd stwierdził w pkt. 1 sentencji wyroku, że organ dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu wniosku.

Zauważyć także należy, że na przyjęty sposób rozstrzygnięcia nie mogły mieć wpływu podnoszone na etapie postępowania sądowoadministracyjnego w odpowiedzi na skargę argumenty o nadużyciu prawa do informacji publicznej oraz art. 28 ust. 1 pkt 1 ustawy z 23 maja 1991 r. o związkach zawodowych. Sąd – o czym stanowi art. 133 § 1 p.p.s.a. - orzeka na podstawie akt sprawy, a te kwestie na etapie postępowania przed DIAS w ogóle nie zostały podniesione

Jednocześnie dokonując oceny charakteru stwierdzonej bezczynności Sąd uznał, że naruszenie prawa w tym zakresie, nie miało rażącego charakteru. Sąd miał bowiem na względzie, że o rażącym naruszeniu prawa można mówić, gdy zwłoka w załatwieniu sprawy jest znaczna i jest efektem działań (zaniechań) organów, które można zinterpretować jako unikanie podejmowania rozstrzygnięcia, bądź lekceważenie praw strony. W orzecznictwie przyjmuje się, że z rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym bez żadnej wątpliwości można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Dla uznania, rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające zaś samo przekroczenie ustawowych obowiązków, w tym terminu do załatwienia sprawy, ale musi być ono znaczne bądź też przejawiać się w całkowitym braku reakcji na wniosek strony (por. wyrok NSA z 21 czerwca 2012 r., sygn. I OSK 675/12; postanowienie NSA z 27 marca 2013 r., sygn. akt II OSK 468/13). Zdaniem Sądu, bezczynność DIAS nie wynikała z celowego działania tego organu, czy też lekceważącego podejścia do obowiązku udostępnienia informacji publicznej, a jedynie z zakwalifikowania żądanej informacji jako nie podlegającej przepisom u.d.i.p., z którą Sąd się nie zgodził. Nie można zatem uznać, że stwierdzona bezczynność organu w sposób rażący uchybia przepisom u.d.i.p. Także sposób przedstawienia swojego stanowiska w sprawie, zaprezentowanego przez DIAS w odpowiedzi na skargę wskazuje, że nie ma podstaw do przyjęcia, że po jego stronie zachodziła zła wola świadcząca o rażącym naruszeniu prawa.

Ponieważ DIAS do dnia rozpoznania przez Sąd niniejszej skargi na bezczynność nie zakończył postępowania w żadnej z prawem przewidzianych form, to zasadne jest uznanie, że nadal pozostaje w bezczynności w kwestii rozpatrzenia wniosku. W aktach sądowych brak jest bowiem informacji odnoszącej się do wydania przez DIAS decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej lub też jej faktycznym udostępnieniu. W konsekwencji w punkcie 2 sentencji wyroku Sąd, zobowiązał DIAS do realizacji wniosku w terminie 14 dni od daty otrzymania akt sądowych.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 i art. 205 § 2 p.p.s.a. Zasądzona kwota 100 zł stanowi zwrot wpisu od skargi w wysokości 100 zł.

-----------------------

1