Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 725/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2024-11-20 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 127 par. 1
journal: Dz.U. 2024 poz 572
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Krzysztof Kaszubowski (spr.) Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz Asesor WSA Justyna Dudek – Sienkiewicz po rozpoznaniu w dniu 20 listopada 2024 r. w Gdańsku w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi P na decyzję Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku z dnia 6 maja 2024 r., nr WOP.7721.214.2023.EL w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego w sprawie zabudowy działki oddala skargę.


UZASADNIENIE

[...] zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku decyzję Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku umarzającą postępowanie odwoławcze w sprawie zabudowy działki.

Zaskarżone rozstrzygnięcie zostało wydane w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

[...] w piśmie z dnia 8 lutego 2022 r. zwrócił się do Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Chojnicach (dalej jako: "PINB", "organ I instancji") z wnioskiem o przeprowadzenie kontroli legalności zabudowy na działce nr [...] zlokalizowanej na półwyspie M., w sąsiedztwie jezior K. i D. w granicach [...] Parku Krajobrazowego.

PINB w piśmie z dnia 4 lipca 2023 r. powiadomił o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie zabudowy działki nr [...] położonej nad brzegiem Jeziora D., na półwyspie M. (gm. C.). Następnie, w dniu 21 lipca 2023 r. organ I instancji przeprowadził oględziny na działce nr [...] zlokalizowanej w miejscowości M. podczas których ustalił, że na wydzielonym fragmencie działki w dniu 15 lipca 2023 r. została ustawiona przyczepa kempingowa o nr rejestracyjnym [...] w celach rekreacyjno-wypoczynkowych. Właściciel przyczepy nie legitymuje się żadnym tytułem prawnym (pozwoleniem na budowę/zgłoszeniem) na ustawienie przyczepy na przedmiotowej działce. Ustalono, że do przyczepy nie są doprowadzone żadne media. Przyczepa ustawiona jest na działce na kołach. Właściciel przyczepy przedłożył dokumenty potwierdzające jej przegląd techniczny i ubezpieczenie, a także wykazał, że posiada zgodę właściciela działki na ustawienie przyczepy.

Decyzją z dnia 27 września 2023 r. PINB w Chojnicach umorzył w całości postępowanie administracyjne w sprawie zabudowy działki nr [...] położonej nad brzegiem Jeziora D., na półwyspie M. (gm. C.) jako bezprzedmiotowe uznając, że przedmiotowa przyczepa samochodowa stanowi środek transportu przeznaczony do poruszania się po drodze, spełniający warunki do dopuszczenia do ruchu, a nie obiekt budowlany.

Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Gdańsku (dalej jako: "PWINB", "organ odwoławczy"), po rozpoznaniu odwołania [...], decyzją z dnia 6 maja 2024 r. umorzył postępowanie odwoławcze. W uzasadnieniu, przywołując m. in. treść przepisu art. 28 i art. 127 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 775 ze zm.; dalej jako: "k.p.a."), a także orzecznictwo sądów administracyjnych PWINB wskazał, że [...] Zespół Parków Krajobrazowych nie posiadał przymiotu strony w postępowaniu zakończonym zaskarżoną decyzją organu I instancji, z uwagi na brak interesu prawnego. Park nie jest ani inwestorem - wnioskodawcą w niniejszej sprawie, ani właścicielem czy użytkownikiem wieczystym jakiejkolwiek nieruchomości, której dotyczy zaskarżona decyzja.

W ocenie organu odwoławczego samo zarządzanie, gospodarowanie parkiem krajobrazowym i wykonywanie zadań wynikających z art. 105 i art. 107 ustawą z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2016 r. poz. 2134 ze zm.) nie jest równoznaczne z wykonywaniem trwałego zarządu, o którym mowa w art. 43 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 1145 ze zm.). Organ podkreślił, że przepisy ustawy o ochronie przyrody zawierają odmienne regulacje w zależności od formy ochrony przyrody. Z mocy ustawy przysługuje prawo wieczystego użytkowania nieruchomości, które zostały włączone w granice parku, parkom narodowym (wynika to z art. 10 ust. 3 ustawy o ochronie przyrody). Natomiast jeśli chodzi o nieruchomości położone w granicach parku krajobrazowego, to ustawodawca takich praw im nie przyznał. Powyższe oznacza, że Park mógłby być stroną postępowania, gdyby legitymował się prawem własności, użytkowania wieczystego lub zarządu, wywodzącym się ze źródeł pozaustawowych. Takiej okoliczności odwołujący się jednak nie wykazał. Legitymacji do brania udziału w przedmiotowym postępowaniu, zdaniem organu, nie można także wywodzić z zadań Dyrektora Parku Krajobrazowego wynikających z ustaleń Planu Ochrony Parku Krajobrazowego, gdyż - podobnie jak przepisy ustawy o ochronie przyrody - także nie przyznają one żadnych praw do władania nieruchomościami na terenie Parku. Natomiast zalecenia Komisji Europejskiej nie stanowią żadnej regulacji prawnej.

W rezultacie organ odwoławczy uznał, że [...] Zespół Parków Krajobrazowych nie jest stroną postępowania, gdyż nie wykazał interesu prawnego. Samo posiadanie interesu faktycznego nie jest wystarczającym powodem przyznania przymiotu strony w postępowaniu administracyjnym. Skoro zatem odwołujący się nie jest stroną niniejszego postępowania konieczne było umorzenie postępowania odwoławczego wszczętego wskutek wniesienia odwołania przez niebędącą stroną w sprawie.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Admiracyjnego w Gdańsku [...] Zespół Parków Krajobrazowych (dalej jako: "skarżący", "strona skarżąca") wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie art. 28 k.p.a. przez błędne przyjęcie, że skarżący nie posiada statusu strony postępowania z uwagi na brak interesu prawnego, co pozostaje w sprzeczności z przepisami art. 105 ust. 1 i 4 pkt 1 w związku z art. 106 ust. 2 oraz art. 107 ust. 2 pkt 2 ustawy o ochronie przyrody. Dodatkowo skarżący podniósł zarzut naruszenia art. 105 § 1 k.p.a. przez błędne uznanie, że postępowanie odwoławcze jest bezprzedmiotowe, gdyż wnoszący odwołanie nie jest stroną postępowania w rozumieniu art. 28 k.p.a.

Skarżący wyjaśnił, że nie jest ani właścicielem, ani użytkownikiem wieczystym działki [...] obręb S. gm. C., położonej na terenie [...] Parku Krajobrazowego. Teren ten stanowi grunty rolne, a w art. 16 ust. 6 ustawy o ochronie przyrody ustawodawca przesądził, że grunty rolne i leśne oraz inne nieruchomości znajdujące się w granicach parku krajobrazowego pozostawia się gospodarczym wykorzystaniu. Z faktu, że park krajobrazowy nie jest ani właścicielem, ani użytkownikiem wieczystym działki nie wynika, że nie jest stroną.

[...] Zespół Parków Krajobrazowych jest samorządową jednostką organizacyjną samorządu Województwa P., bez osobowości prawnej, którego statutowym przedstawicielem jest dyrektor, co znajduje potwierdzenie w statucie [...] Zespołu Parków Krajobrazowych stanowiącym załącznik nr 1 do uchwały Nr 1185/XLVIII/10 Sejmiku Województwa P. z dnia 31 maja 2010 roku.

W ocenie skarżącego interes prawny uprawniający do bycia stroną w niniejszym postępowaniu znajduje oparcie w ustawie o ochronie przyrody. Przepisy art. 105 ust. 1 i 4 w powiązaniu z art. 16 ust. 1 i art. 17 ustawy o ochronie przyrody wskazują, że zadania i obowiązki dyrektora parku krajobrazowego lub dyrektora zespołu parków są wielowymiarowe i dotyczą wszystkich nieruchomości położonych na obszarze tego parku niezależnie od ich statusu własnościowego (prawnorzeczowego). Park krajobrazowy obejmuje obszar chroniony ze względu na wartości przyrodnicze, historyczne i kulturowe oraz walory krajobrazowe w celu zachowania, popularyzacji tych wartości w warunkach zrównoważonego rozwoju. Zadania dyrektora parku lub dyrektora zespołu parków, ustanowione w art. 105 ust. 4 pkt 1 ustawy dotyczą ochrony przyrody, walorów krajobrazowych oraz wartości historycznych i kulturowych. Ochrona ta nie jest więc ograniczona tylko do nieruchomości, do których park krajobrazowy posiada prawa rzeczowe, a w szczególności prawo własności. Skoro park krajobrazowy tworzy się w celu zachowania, popularyzacji podanych wartości w warunkach zrównoważonego rozwoju, to obowiązki te i zadania muszą być realizowane na całym obszarze parku, niezależnie od statusu prawnego poszczególnych nieruchomości. Przedsięwzięcia budowlane lokalizowane na terenie parku krajobrazowego nie pozostają bez wpływu na jego sytuację. Realizacja zabudowy w strefie 100 metrów od brzegu jeziora na obszarze parku może prowadzić do ograniczenia lub wręcz uniemożliwienia realizacji celów utworzenia tego parku, wskazanych w art. 16 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody. Okoliczność ta uprawnia dyrektora parku do żądania podjęcia przez organy administracji stosownych czynności, uzasadnia tym samym twierdzenie, że parkowi krajobrazowemu przysługuje przymiot strony.

Skarżący zwrócił uwagę, że zgodnie z art. 107 ust. 2 pkt 2 do zadań Służby Parku Krajobrazowego, na czele której stoi dyrektor parku krajobrazowego/zespołu parków należy identyfikacja i ocena istniejących i potencjalnych zagrożeń wewnętrznych i zewnętrznych parku krajobrazowego oraz wnioskowanie o podejmowanie działań mających na celu eliminowanie lub ograniczanie tych zagrożeń i ich skutków, a także innych działań w celu poprawy funkcjonowania i ochrony parku krajobrazowego. Brak możliwości występowania jako strona w postępowaniach administracyjnych prowadzonych przez nadzór budowlany faktycznie uniemożliwia wykonywanie przez dyrektora parku/zespołu parków nałożonych ustawą o ochronie przyrody obowiązków (art. 16, art. 105 i 107).

Reasumując skarżący stwierdził, że postępowanie w sprawie zabudowy działki [...] położonej nad brzegiem Jeziora D., na półwyspie M. (gm. C.), na obszarze znajdującym się w granicach [...] Parku Krajobrazowego - jednego z siedmiu Parków wchodzących w skład Zespołu, w strefie 100 metrów od linii tego brzegu, dotyczy zarówno interesu prawnego, jak i obowiązku parku krajobrazowego, wobec czego park krajobrazowy jest stroną tak w aspekcie formalnym (art. 29 k.p.a.), jak i materialnym (art. 28 k.p.a.) w takim postępowaniu.

Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Gdańsku w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację i stanowisko, jak w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Skarga nie może zostać uwzględniona.

Poddana sądowej kontroli decyzja Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku (dalej jako: "PWINB", "organ odwoławczy") z dnia 6 maja 2024 r., WOP.7721.214.2023.EL dotyczyła umorzenia postępowania odwoławczego w przedmiocie odwołania [...] Zespołu Parków Krajobrazowych (dalej jako: "ZPK") od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Chojnicach z dnia 27 września 2023 r., nr IK.5140.5.2023. Organ odwoławczy uznał, że zarządzanie, gospodarowanie parkiem krajobrazowym i wykonywanie zadań wynikających z art. 105 i art. 107 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (tekst jedn.: Dz. U. z 2023 r., poz. 1336 ze zm.; dalej jako: "u.o.p.", "ustawa") nie jest równoznaczne z wykonywaniem trwałego zarządu w rozumieniu art. 43 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn.: Dz. U. z 2023 r., poz. 344 ze zm.). Ponieważ ZPK nie legitymował się prawem własności ani prawem użytkowania wieczystego nie było możliwości uznania go za stronę postępowania. Jak wskazał PWINB legitymacji do udziału w postępowaniu nie można wywodzić z przepisów regulujących zadania Dyrektora Parku Krajobrazowego, gdyż nie wynikają z nich żadne uprawnienia prawnorzeczowe do nieruchomości położnych w graniach parku.

W ocenie Sądu stanowisko organu odwoławczego jest trafne.

Przede wszystkim należy podkreślić, że prawo do wniesienia odwołania od decyzji organu I instancji przysługuje stronie (art. 127 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego; tekst jedn.: Dz. U. z 2024 r., poz. 572 ze zm.; dalej jako: "k.p.a."). Zarówno w orzecznictwie sądów administracyjnych, jak i literaturze przedmiotu zgodnie przyjmuje się, że pojęcie strony może być wyprowadzone tylko z przepisów prawa materialnego, czyli z normy prawnej, która stanowi podstawę ustalenia uprawnienia lub obowiązku. Interes prawny musi być indywidualny, konkretny, aktualny i sprawdzalny obiektywnie, a jego istnienie musi znajdować potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, będących przesłankami zastosowania przepisu prawa materialnego. Podkreśla się przy tym, że o jego istnieniu przesądza związek o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą prawa materialnego, a sytuacją prawną konkretnego podmiotu, co wyraża się w tym, że akt stosowania owej normy może mieć wpływ na sytuację tego podmiotu w sprawie administracyjnej (zob.: wyrok WSA w Wrocławiu z dnia 8 października 2024 r., II SA/Wr 383/24; J. Borkowski [w:] J. Borkowski, B. Adamiak, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2008 r., s. 231 – 232).

Kwestia legitymacji zespołu parków krajobrazowych do udziału w postępowaniach administracyjnych dotyczących nieruchomości była wielokrotnie przedmiotem rozważań w orzecznictwie sądowym. Przede wszystkim dotyczyło to ustalenia warunków zabudowy czy pozwoleń na budowę, ale ustalenia w tym zakresie uznać należy za aktualne także w przedmiotowej sprawie.

Za utrwalony w tym zakresie uznać należy pogląd, zgodnie z którym z przepisów art. 105 i art. 107 u.o.p. nie wynika interes prawny parku krajobrazowego, który dawałby podstawę do uznania go za stronę postępowań administracyjnych dotyczących ustalenia warunków zabudowy czy pozwoleń na budowę dla nieruchomości położonych na terenie.

Dyrektor parku krajobrazowego ma ustawowy obowiązek dbania o ochronę przyrody, walorów krajobrazowych oraz wartości historycznych i kulturowych na terenie danego parku (art. 105 ust. 4 pkt 1 u.o.p.). Z obowiązku tego nie można jednak wywodzić interesu prawnego parku krajobrazowego (zespołu parków krajobrazowych) do brania udziału w charakterze strony w postępowaniach administracyjnych o ustalenie warunków zabudowy czy udzielenie pozwolenia na budowę bądź innych postępowań dotyczących nieruchomości znajdujących się w granicach tego parku. Należy zaznaczyć, że ustalenie warunków zabudowy czy udzielenie pozwolenia na budowę na rzecz innego podmiotu na nieruchomości znajdującej się w granicach parku krajobrazowego nie ma bezpośredniego wpływu na sytuację prawną samego parku jako jednostki organizacyjnej samorządu województwa, za wyjątkiem sytuacji, gdy parkowi przysługuje jakieś prawo rzeczowe do nieruchomości znajdujących się w obszarze parku i objęty oddziaływaniem potencjalnej inwestycji (por. np. wyrok NSA z 23 sierpnia 2016 r., II OSK 218/15; wyrok WSA w Olsztynie z dnia 18 września 2014 r., II SA/Ol 783/14).

Sąd w składzie orzekającym podziela stanowisko, że podstawą do wyprowadzenia interesu prawnego w postępowaniu administracyjnym są przepisy administracyjnego prawa materialnego, stanowiące podstawę rozstrzygnięcia sprawy. Interes prawny wynika z normy prawa materialnego dającej podstawę do rozstrzygnięcia o uprawnieniach lub obowiązkach jednostki. Tylko zatem gdy norma prawa materialnego daje podstawę do autorytatywnej konkretyzacji uprawnień lub obowiązków jednostki, można jednostce tej przyznać status prawny strony postępowania w sprawie. Podstawy do wyprowadzenia interesu prawnego nie stanowią przepisy prawa nakładające na jednostki organizacyjne obowiązki realizacji zadań publicznoprawnych. Konsekwentnie nie ma podstaw do wyprowadzenia interesu prawnego z art. 105 ust. 4 ustawy o ochronie przyrody, który reguluje zadania dyrektora parku krajobrazowego (wyrok NSA z dnia 23 września 2020 r., II OSK 1036/20)

Z akt sprawy poddanej sądowej kontroli nie wynikało by stronie skarżącej przysługiwało jakieś prawo rzeczowe do nieruchomości, a przeprowadzone postępowanie nie wykazało, że istnieją przepisy prawa z których możliwe byłoby wyprowadzenie interesu prawnego we wskazanym wyżej znaczeniu. Tym samym, wniosek organu odwoławczego, że odwołanie w sprawie wniósł podmiot, któremu nie można przypisać statusu strony jest prawidłowy.

Zdaniem Sądu ustalenie na etapie postępowania odwoławczego, że podmiot wnoszący odwołanie nie jest stroną oznacza, że wystąpił brak jednego z elementów materialnego stosunku prawnego skutkujący brakiem podstaw do załatwienia sprawy co do istoty. Prowadzi to do konieczności umorzenia postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. (por. wyrok NSA z dnia 1 października 2024 r., III OSK 4259/21; wyrok WSA w Warszawie z dnia 24 czerwca 2021 r., VII SA/Wa 2120/20; wyrok WSA w Gliwicach z dnia 18 stycznia 2023 r., II SA/Gl 1496/22; wyrok WSA w Poznaniu z dnia 6 maja 2021 r., II SA/Po 687/20).

Tym samym decyzja PWINB o umorzeniu postępowania odwoławczego zainicjowanego odwołaniem [...] Zespołu Parków Krajobrazowych od decyzji PINB w Chojnicach o umorzeniu w całości postępowania administracyjnego w sprawie zabudowy działki nr [...] położnej nad brzegiem Jeziora D. na półwyspie M. (gmina C.) była zgodna z prawem.

W odniesieniu do zarzutów skargi Sąd wskazuje, że stanowią one w przeważającej części polemikę z wykładnią przepisów u.o.p. przyjętą przez organ odwoławczy odnośnie kwestii legitymacji procesowej do wniesienia odwołania.

Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądowym, które Sąd w składzie orzekającym w pełni podziela, ani art. 105, art. 106 u.o.p. ani też art. 107 tej ustawy nie mogą stanowić podstawy do wyprowadzania interesu prawnego i przyjęcia statusu strony zespołu parków krajobrazowych w postępowaniach administracyjnych dotyczących nieruchomości położonych na terenie parku krajobrazowego. Wbrew stanowisku strony skarżącej zadania Służby Parku Krajobrazowego, na czele której stoi dyrektor parku krajobrazowego/zespołu parków nie są realizowane w ramach uprawnień procesowych strony w postępowaniach administracyjnych. Dotyczą one bowiem przede wszystkim czynności materialno-technicznych, polegających na dokumentowaniu stanu środowiska na terenie parku krajobrazowego oraz działań o charakterze społeczno-organizatorskim, polegających na prowadzeniu akcji informacyjnych i edukacyjnych (zob. K. Gruszecki, Ustawa o ochronie przyrody. Komentarz, wydanie VI, WKP 2024, t. 1 komentarza do art. 107).

Mając powyższe na uwadze sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2024 r., poz. 935) skargę oddalił.

Sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 119 pkt 2 P.p.s.a. z uwagi na wniosek strony skarżącej zawarty w skardze i brak żądania przeprowadzenia rozprawy przez organ administracji.

Orzeczenia powołane w niniejszym uzasadnieniu dostępne są na stronie: https://orzeczenia.nsa.gov.pl.