Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 99/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2015-03-17 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 51 ust. 3
journal: Dz.U. 2013 poz 1409
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Szkodzińska (spr.) Sędziowie: WSA Mariusz Kotulski WSA Iwona Niżnik-Dobosz Protokolant: st. sekr. sąd. Katarzyna Paszko-Fajfer po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 lutego 2015 r. sprawy ze skargi A. K. i N. K. na decyzję nr [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 4 kwietnia 2013 r. znak: [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego i udzielenia pozwolenia na wznowienie robót budowlanych skargę oddala.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 22 lutego 2012 r. ([...]) na podstawie art. 80 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 83 ust. 1, art. 81 ust. 1 oraz art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r., nr 243, poz. 1623 ze zm.) Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla powiatu [...] w K. nałożył na Wspólnotę Mieszkaniową ul. [...] obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz – w razie potrzeby - wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem w terminie do dnia 15 maja 2012 r.

Decyzją z dnia 23 maja 2012 r. ([...]) na podstawie art. 138§1 pkt 2 kpa oraz art. 51 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 51 ust. 4, art. 80 ust. 2 i art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r., nr 243, poz. 1623 ze zm.) Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. uchylił w/w decyzję w całości i nałożył na Wspólnotę Mieszkaniową budynku przy ul. [...] obowiązek, z tym , że termin jego wykonania określił 25 w T. taki sam na 15 września 2012 r.

Postanowieniem nr [...] z dnia 17 września 2012 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wezwał Wspólnotę do uzupełnienia przedłożonego projektu zamiennego w terminie do dnia 15 października 2012 r.

Decyzją z dnia 10 grudnia 2012 r. ([...]) na podstawie art. 80 ust.2 pkt. 1, w związku z art. 83 ust.1, art.81 ust.1, oraz art. 51 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.) Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla powiatu [...] w K. zatwierdził projekt budowlany zamienny i udzielił pozwolenia na wznowienie robót budowlanych dla Wspólnoty Mieszkaniowej budynku przy ul. [...] w T. dla inwestycji p. n. budynek mieszkalny wielorodzinny wraz z wewnętrznymi instalacjami położony na działce nr [...] w T..

Wskazał organ, że zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego Gminy Zielonki, zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy nr Vl/21/2007 z dnia 18 stycznia 2007 r. oraz zgodnie ze zmianą tego planu zatwierdzoną uchwałą Rady Gminy nr VII/22/2011 z dnia 2 czerwca 2011 r. i uchwałą IX/64/2011 z dnia 25 sierpnia 2011 roku działka nr [...] obręb Trojanowice znajduje się częściowo w terenie zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej o niskiej intensywności oznaczonej symbolem 08.MWI przeznaczonej pod funkcję mieszkaniową wielorodzinną. Pozostała część działki leży w terenie rolnym oznaczonym symbolem 08R.16 przeznaczonym pod uprawy, łąki, pastwiska, sady.

Dodał, że projekt budowlany zamienny jest zgodny z ustaleniami Uchwały Nr VII/22/2011 Rady Gminy Zielonki z dnia 2 czerwca 2011 r. z których wynika, że na danym terenie wysokość obiektu nie może przekroczyć 16,8 m wraz z kalenicą, liczba nadziemnych kondygnacji wynosi maksymalnie cztery. Nie zostały naruszone. również ustalenia w zakresie urbanistyczno-architektonicznym; projekt jest kompletny i został sporządzony przez osoby posiadające wymagane uprawnienia budowlane i legitymujące się wpisem do izby samorządu zawodowego. Ponieważ przedmiotowy budynek jest obiektem o powszechnie znanych rozwiązaniach konstrukcyjnych i schematach technicznych należało przyjąć, że osoba sprawdzająca projekt w zakresie instalacji posiadała ku temu uprawnienia.

Wyjaśnił organ nadto, że zgodnie z art. 51 ust.4 Prawa budowlanego - po upływie terminu lub na wniosek inwestora, właściwy organ sprawdza wykonanie obowiązku, o którym mowa w ust. 1 pkt 3 i wydaje decyzję w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i pozwolenia na wznowienie robót budowlanych albo - jeżeli budowa została zakończona - o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego. W decyzji tej nakłada się obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Ponieważ niniejszy budynek wymaga wykonania robót budowlanych związanych z odbudową po pożarze oraz robót, które pozwolą na prawidłowe i bezpieczne użytkowanie budynku wielorodzinnego, konieczne jest wraz z zatwierdzeniem projektu budowlanego zamiennego wydanie pozwolenia na wznowienie robót.

Od w/w decyzji odwołanie złożyli A. K. i N. K., wnosząc o jej uchylenie i zarzucając naruszenie przepisów: art. 107 §1 kpa poprzez nieoznaczenie w decyzji stron postępowania; art. 7, 77 i 80 kpa poprzez niewyjaśnienie stanu faktycznego sprawy oraz niewyczerpujące zgromadzenie i rozważenie materiału dowodowego, a to poprzez pominięcie faktu zaskarżenia decyzji Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 23 maja 2012 r. ([...]) do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie oraz rozstrzygnięcia zapadłego przed tym sądem, jak również niezbadanie prawa Wspólnoty Mieszkaniowej budynku przy ul. [...] w T. do dysponowania przedmiotową nieruchomością na cele budowlane; art. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane polegające na zezwoleniu na wznowienie robót budowlanych Wspólnocie Mieszkaniowej budynku przy ul. [...] w T., który to podmiot nie posiada prawa do dysponowania przedmiotową nieruchomością na cele budowlane; art. 97 § 1 pkt 4 kpa poprzez niezawieszenie postępowania w sprawie, mimo zaskarżenia do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie decyzji Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. dnia 23 maja 2012 r. w oparciu o którą wydano zaskarżoną decyzję; art. 155 kpa poprzez zmianę decyzji Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 23 maja 2012 r. (znak sprawy: [...]) w drodze postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla powiatu [...] w K. nr [...] z dnia 17 września 2012 r. (znak sprawy: [...]).

Odwołujący się podnieśli, że w treści zaskarżonej decyzji wskazano jako jej adresata jedynie Wspólnotę Mieszkaniową budynku przy ul. [...] w T., podczas gdy w postępowaniu brały udział również inne strony- wszyscy współwłaściciele przedmiotowej nieruchomości, a nie ma o nich żadnej wzmianki w samej treści decyzji. Wskazali przy tym, że żadnego znaczenia nie można przypisywać liście podmiotów, którym tę decyzję doręczono, bowiem znajduje się ona poniżej podpisu osoby upoważnionej do jej wydania.

Zarzucili, że ustalenia faktyczne organu pierwszej instancji nie spełniają wymogów art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 kpa, bowiem organ ten pominął fakt zaskarżenia decyzji Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 23 maja 2012 r., do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie oraz nie uwzględnił wyroku tego sądu z dnia 11 października 2012 r. uchylającego częściowo zaskarżoną decyzję. Nadto organ I instancji nie zbadał czy Wspólnocie Mieszkaniowej budynku przy ul. [...] przysługuje prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Tymczasem w/w Wspólnota nie posiada już takiego prawa. W wyniku pożaru całkowitemu zniszczeniu uległy bowiem trzy spośród dziewięciu lokali mieszkalnych i w chwili obecnej w budynku przy ul. [...] w T. wyodrębnionych jest mniej niż siedem lokali. Gdyby organ administracyjny wnikliwie zbadał okoliczności faktyczne niniejszej sprawy, powziąłby wiadomość o tym, że oświadczenie o dysponowaniu nieruchomością na cele budowlane Wspólnota Mieszkaniowa zdobyła w sposób niezgodny z prawem oraz że zasady funkcjonowania wspólnoty budzą wątpliwości.

Odwołujący się podnieśli również, że organ administracji bezpodstawnie zmienił decyzję Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 23 maja 2012 r., w drodze postanowienia (z dnia 17 września 2012 r.). Uchylenie bądź zmiana decyzji musi nastąpić również w formie decyzji. Nadto wbrew przepisom prawa postanowienie zmieniające wydane zostało nie przez organ który wydał decyzję z dnia 23 maja 2012 r., lecz przez organ niższej instancji, a w aktach nie ma wyraźnej zgody na zmianę decyzji strony która nabyła prawo na jej podstawie.

Decyzją z dnia 4 kwietnia 2013 r. ([...]) na podstawie art. 138§1 pkt 1 w zw. z art. 104 kpa oraz art. 51 ust. 4, art. 80 ust. 2 i art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r., nr 243, poz. 1623 ze zm.) Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Organ odwoławczy podał co następuje:

Przedmiotem kwestionowanej decyzji jest ocena czy Wspólnota Mieszkaniowa budynku przy ul. [...] w T. wykonała obowiązek wynikający z ostatecznej decyzji WINB z dnia 23 maja 2012 r. nakazującej Wspólnocie przedłożenie projektu budowlanego zamiennego dla spornej inwestycji.

Poza zakresem obecnej kontroli pozostają wszelkie kwestie związane z procedowaniem na wcześniejszych etapach procedury naprawczej, a w tym prawidłowość decyzji wydanej na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane. Poprzedni etap procedury naprawczej został bowiem zakończony ostatecznym rozstrzygnięciem o obowiązku przedłożenia przez Wspólnotę Mieszkaniową projektu budowlanego zamiennego, a wydana w tym zakresie decyzja administracyjna korzysta z waloru ostateczności.

Z akt sprawy wynika, że przedłożony dokument spełnia wymogi określone w przepisach prawa; projekt budowlany zamienny nie wykazuje żadnych uchybień formalnych i merytorycznych podlegających kognicji organów nadzoru budowlanego.

Ponieważ do zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące projektu budowlanego dla nowych inwestycji w niniejszej sprawie znajdują zastosowanie m.in. przepisy art. 34 i 35 ustawy Prawo budowlane.

Projektowany budynek mieszkalny jest zlokalizowany na działce nr [...] w miejscowości T., gm. [...]. Zgodnie z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Zielonki zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy nr VI/21/2007 z dnia 18 stycznia 2007 r., zmienionego uchwałą Rady Gminy nr VII/22/2011 z dnia 2 czerwca 2011 r. i uchwałą nr IX/64/2011 z dnia 25 sierpnia 2011 r. działka ewidencyjna nr [...] znajduje się częściowo na terenach oznaczonych symbolem 08/MWI jako tereny zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej niskiej intensywności oraz w pozostałej części w terenie oznaczonym symbolem 08R. 16 j - tereny rolne przeznaczone pod uprawy, łąki, pastwiska i sady.

Projektowana inwestycja jest zgodna z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla tego terenu na którym się znajduje. Zgodne z zapisami planu są również podstawowe parametry budynku: kształt bryły budynku jest horyzontalny, wysokość budynku wynosi 16,53 przy dopuszczalnej wysokości 16,8 m, dach jest czterospadowy, kąty nachylenia połaci dachowych wynoszą odpowiednio 35° i 45° przy dopuszczalnej 35°- 45°. Również zastosowane rozwiązania materiałowe nie naruszają zapisów planu (tj. rodzaj pokrycia dachu, rodzaj elewacji, kształt otworów okiennych i drzwiowych, jak również zastosowana kolorystyka, itp.). Projekt nie narusza również zapisów dotyczących zestawienia wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki, która wynosi 15,4 % przy dopuszczalnej 45%. Projektowana powierzchnia biologicznie czynna wynosi 60% powierzchni terenu działki przy dopuszczeniu min. 30%. Łącznie powierzchnia zabudowy z powierzchnią utwardzoną wynosi 39% podczas gdy w mpzp dopuszcza się 45%; zapewniono również min. wymaganą przepisami ilość miejsc parkingowych. Projektowany budynek nie zalicza się do inwestycji oddziaływujących negatywnie na środowisko i nie wymaga uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach w oparciu o art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko.

Projekt zagospodarowania jest zgodny z przepisami, w tym z przepisami Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U.2002.75.690). Zachowane zostały wszystkie wymagane przepisami odległości od granic z działkami sąsiednimi. Projekt jest kompletny i spełnia wszystkie stawiane mu wymagania określone w przepisach Rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego. W projekcie znajdują się wszystkie niezbędne opinie (k. 145 projektu), uzgodnienia i pozwolenia (k. 110, 120, 151, 153, 155, 156 oraz 158 projektu) oraz informacja dotycząca bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, o której mowa w art. 20 ust. 1 pkt 1 b prawa budowlanego (k. 15 projektu), a także zaświadczenia, o których mowa w art. 12 ust. 7 tej ustawy (które zostały zawarte w części projektu zatytułowanej "załączniki", k. 108 projektu). Projekt budowlany został również sprawdzony w poszczególnych kategoriach zgodnie z art. 20 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, przez osoby posiadające uprawnienia budowlane do projektowania bez ograniczeń w odpowiedniej specjalności.

Z powyższego wynika, że obowiązek nałożony decyzją WINB z dnia 23 maja 2012 r. został wykonany, zaistniały więc podstawy do zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego i udzielenia pozwolenia na wznowienie robót budowlanych.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nie dopełnił jednak obowiązku doręczenia kwestionowanej decyzji ustanowionym w sprawie pełnomocnikom stron postępowania w osobach r. pr. A. K. oraz H. D.. Wskazać jednak należy, że nieprawidłowe doręczenie decyzji wydanej w I instancji nie powoduje konieczności uchylenia tej decyzji, bowiem "błąd polegający na pozbawieniu strony korzystania z pomocy fachowego pełnomocnika może zostać naprawiony poprzez umożliwienie pełnomocnikowi wypowiedzenia się odnośnie wydanej w I instancji decyzji przed ostatecznym rozstrzygnięciem sprawy, na przykład podczas rozprawy administracyjnej" (por. II SA/Kr 880/07). W niniejszej sprawie w dniu 26 listopada 2012 r. w siedzibie PINB zgłosiła się A. L., która z upoważnienia r. pr. A. K. zapoznała się ze zgromadzonym w sprawie materiałem dowodowym

Wyrokiem z dnia 11 października 2012 r. ( II SA/Kr 1084/12, uzupełnionym wyrokiem z dnia 7 stycznia 2013 r.) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie stwierdził nieważność decyzji WINB z dnia 23 maja 2012 r. w części dotyczącej wyrzeczenia "oraz w razie potrzeby wykonania określonych robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem" i w tym zakresie wskazał, że decyzja nie może być wykonana. W pozostałym zakresie skarga została oddalona. Z powyższego wynika, że organ I instancji miał prawo procedować w zakresie badania, czy Wspólnota wywiązała się z obowiązku dostarczenia projektu budowlanego zamiennego. Nie było też podstaw do zawieszenia postępowania administracyjnego w tym zakresie.

Nie można się zgodzić ze stroną odwołującą się, że stroną postępowania jest jedynie Wspólnota Mieszkaniowa budynku przy ul. [...] w T.. Stronami przedmiotowego postępowania są bowiem również wszyscy właściciele samodzielnych lokali wyodrębnionych w budynku.

Nie zasługuje również na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 155 kpa, bowiem organ administracji nie miał podstaw do działania w oparciu o ten przepis.

Na powyższe rozstrzygnięcie A. K. i N. K. złożyli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie.

Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucili naruszenie art. 7 i 77 kpa w zw. z art. 51 ust. 4 ustawy Prawo budowlane poprzez wydanie rozstrzygnięcia mimo braku precyzyjnego określenia obowiązku w decyzji Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 23 maja 2012 r.; art. 7, 77 i 80 kpa w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane poprzez nie zbadanie, czy zamienny projekt budowlany spełnia wymogi wskazane w art. 51 ust. 1pkt 3 prawa budowlanego; art. 7, 77 i 80 kpa w zw. z art. 51 ust. 4 prawa budowlanego poprzez ustalenie, że budowa budynku przy ul. [...] w T. wymaga dokończenia; art. 107§1 § 1 kpa poprzez niewskazanie wszystkich podstaw prawnych rozstrzygnięcia, w szczególności art. 28 ust. 1 ustawy Prawo budowlane; art. 4 i 32 ust. 4 pkt 2 ustawy Prawo budowlane polegające na przyznaniu uprawnienia do budowy Wspólnocie Mieszkaniowej budynku przy ul. [...] w T. mimo nieposiadania przez nią prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane; art. 40 § 2 kpa poprzez wydanie decyzji przez organ II instancji w sytuacji gdy doręczenie decyzji organu I instancji jedynie stronie odwołujące się było bezskuteczne i termin do wniesienia odwołania nie rozpoczął biegu.

Skarżący podali co następuje:

Decyzja z dnia 10 grudnia 2012 r. została doręczona bezpośrednio N. i A. K., choć w trakcie postępowania przed organem I instancji do akt sprawy zostało złożone pełnomocnictwo udzielone przez nich r. pr. A. K. oraz r. pr. H. D.. Co prawda organ II instancji powiadomił pełnomocnika skarżących r. pr. A. K. o możliwości zapoznania się z aktami sprawy oraz wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i zgłoszonych zadań w terminie 7 dni, jednak nie zmienia to faktu nieprawidłowego doręczenia decyzji przez organ I instancji.

Z art. 51 ust. 4 ustawy Prawo budowlane wynika, że w postępowaniu poprzedzającym jej wydanie organ powinien zbadać spełnienie obowiązku nałożonego decyzją wydaną w oparciu o ust. 1 pkt 3 w/w artykułu. Organ II instancji wskazał, że decyzja z dnia 23 maja 2012 r. zawiera w istocie dwa wyrzeczenia: jedno nakładające obowiązek przedłożenia zamiennego projektu budowlanego i drugie nakładające obowiązek wykonania w razie potrzeby określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót do stanu zgodnego z prawem. Wedle organu są to wyrzeczenia alternatywne i wyeliminowanie z obrotu prawnego przez sąd administracyjny jednego z nich nie wstrzymuje możliwości zbadania, czy nałożony drugim wyrzeczeniem obowiązek został spełniony. Mając na uwadze art. 51 ust. 1pkt 3 prawa budowlanego nie można się zgodzić z takim stanowiskiem; by można było wydać decyzję stwierdzającą spełnienie obowiązku musi być znany jego zakres. Tymczasem do chwili obecnej nie został sprecyzowany obowiązek nałożony na Wspólnotę Mieszkaniową. Co więcej wyrok WSA w Krakowie z dnia 11 października 2012 r. i 7 stycznia 2013 r. (II SA/Kr 1084/12) zostały zaskarżone skargami kasacyjnymi, wydanie więc rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie na podstawie art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego było więc przedwczesne. Prawidłowym działaniem organu administracji byłoby zastosowanie art. 97 §1 pkt 4 kpa i zawieszenie postępowania administracyjnego.

Niezależnie od powyższego organ administracji nie zwrócił uwagi na okoliczność, że art. 51 ust. 1 pkt 3 w/w ustawy wynika również, że projekt budowlany zamienny poza wymogami przewidzianymi dla zwykłego projektu musi spełniać również inne wymagania. Powinien uwzględniać zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych, a także – w razie nałożenia przez organ nadzoru budowlanego na inwestora stosownego obowiązku – wskazania organu mające doprowadzić obiekt do stanu zgodnego z prawem. Tymczasem z uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie wynika, by organ podjął się badania tych kwestii. Co więcej z uwagi na brak wskazań mających doprowadzić obiekt do stanu zgodnego z prawem nie było możliwe zbadanie w zaskarżonej decyzji czy projekt budowlany zamienny jest z nim zgodny.

Wskazać również należy, że jedyną przesłanką która pozwala na wydanie na podstawie art. 51 ust. 4 ustawy Prawo budowlane decyzji zezwalającej na wznowienie robót budowlanych jest fakt ich niezakończenia. Tymczasem w dniu 19 czerwca 2006 r. do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego wpłynęło zawiadomienie o zakończeniu budowy budynku przy ul. [...] w T., a mimo to organ wydał decyzję w oparciu o w/w przepis uzasadniając to potrzebą wykonania robót budowlanych związanych z odbudową budynku po pożarze oraz robót, które pozwolą na jego prawidłowe i bezpieczne funkcjonowanie. Podjęcie tego typu robót wymagało uzyskania kolejnego pozwolenia na budowę na podstawie art. 28 ust. 1 ustawy prawo budowlane.

Organ administracji naruszył nie tylko przepis art. 107 §1 kpa, ale i art. 7, 77 §1 i 80 kpa. Zbadał bowiem sprawę wyłącznie w zakresie niezbędnym do wydania rozstrzygnięć w postępowaniu naprawczym, a zobowiązany był rozważyć wszelkie kwestie niezbędne do wydania decyzji na podstawie art. 28 prawa budowlanego, w tym sprawdzić czy inwestor posiada prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Ponieważ organ tego nie uczynił zapadłe w niniejszej sprawie rozstrzygnięcie narusza art. 4 i 32 ust. 4 pkt 2 tej ustawy.

Zgodnie z art. 3 pkt 11 ustawy prawo budowlane przez "prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane" należy rozmieć tytuł prawny wynikający z prawa własności, użytkowania wieczystego, zarządu, ograniczonego prawa rzeczowego albo stosunku zobowiązaniowego przewidującego uprawnienia do wykonywania robót budowlanych. W przypadku nieruchomości, która stanowi współwłasność konieczne jest uzyskanie zgody od wszystkich współwłaścicieli. Tymczasem w niniejszej sprawie N. K. i A. K. nie udzielili zgody Wspólnocie Mieszkaniowej budynku przy ul. [...] w T. na dysponowanie przedmiotową nieruchomością na cele budowlane.

Z kolei biorąc pod uwagę fakt, że doręczenie decyzji organu I instancji bezpośrednio stronom postępowania w osobach N. K. i A. K. z pominięciem ustanowionego przez nich pełnomocnika miało charakter wyłącznie informacyjny, termin do wniesienia przez nich odwołania nie rozpoczął biegu, a złożenie przez nich środka odwoławczego powinno zostać uznane za bezskuteczne. Wydanie mimo to decyzji przez organ odwoławczy skutkuje więc naruszeniem przepisu art. 40§2 kpa.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wniósł o jej oddalenie.

Dodał, że zgodnie z art. 51 ust. 1 pkt. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2010 r., Nr 243, poz.1623 ze zm.) właściwy organ w drodze decyzji, w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę - nakłada, określając termin wykonania, obowiązek urządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz - w razie potrzeby - wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. W przedmiotowej sprawie obowiązek ten wynikał z decyzji WINB z dnia 23 maja 2012 r.

Podał, że celem i przedmiotem postępowania zakończonego wydaniem zaskarżonej decyzji było wyłącznie ustalenie, czy zobowiązana Wspólnota Mieszkaniowa budynku przy ul. [...] w T. wykonała obowiązek wynikający z ostatecznej decyzji z dnia 23 maja 2012 r. Natomiast poza zakresem kognicji organu odwoławczego pozostawało badanie prawidłowości poprzednich, etapów postępowania naprawczego. Wskazał również, że podejmowane przez organ nadzoru budowlanego działania zmierzające do usunięcia skutków samowoli budowlanej nie mogą być uzależnione od zgody inwestora czy właściciela obiektu (por. II OSP 2/10), a organy nadzoru budowlanego nie są właściwe do oceny prawidłowości podjętych w ramach funkcjonowania wspólnoty uchwał.

Wyrokiem z dnia 26 listopada 2014 r. sygn. II OSK 1131/13 Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargi kasacyjne od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krajkowie z dnia 11 października 2012 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

W rozpoznawanej sprawie, wskutek ujawnienia istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego, wszczęte zostało postępowanie legalizacyjne w trybie art. 51 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Ujawnienie tych odstępstw nastąpiło w związku z pożarem w obiekcie – mającym miejsce już po dacie zgłoszenia obiektu do użytkowania.

W takich, znanych okolicznościach sprawy, w dniu 22 lutego 2012 r., na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 w/w ustawy została wydana decyzja nakładająca na Wspólnotę Mieszkaniową ul. [...] w T. określone obowiązki.

Decyzja ta poddana została sądowej kontroli: wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 11 października 2012 sygn. II SA/Kr 1084/12 stwierdzono nieważność decyzji w części wykraczającej poza obowiązek dostarczenia projektu zamiennego, a skargi kasacyjne od wyroku sądu I instancji złożone przez A. K., jak i organ zostały oddalone przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Kontrola sądowa, jakkolwiek dotyczyła innej niż obecnie zaskarżona, decyzji, to jednak obejmowała badanie legalności wszystkich elementów mieszczących się w granicach sprawy administracyjnej. W wyniku tej kontroli zatem zostało prawomocnie przesądzone między innymi to, że postępowanie administracyjne wszczęto we właściwym trybie i dokonano właściwego wyboru adresata nakładanego obowiązku.

Szczegółowo przedstawione w uzasadnieniu wyroku NSA motywy tak wyrażonego stanowiska Sąd rozpoznający niniejszą sprawę w całości podziela.

Jest rzeczą oczywistą, że obowiązek przedłożenia projektu zamiennego nie może być nałożony na podmiot, który – w niezmienionych okolicznościach prawnych i faktycznych - nie mógłby zostać adresatem decyzji o zatwierdzeniu tego projektu i pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych. Taka decyzja bowiem stanowi naturalną konsekwencję decyzji pierwszej i jest wydawana w drugim etapie postępowania legalizacyjnego. Stąd też za nieuzasadnione Sąd uznaje te zarzuty skargi, które generalnie kwestionują zdolność Wspólnoty Mieszkaniowej do przedłożenia projektu i uzyskania decyzji o jego zatwierdzeniu a także o pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych. Kwestionowanie w postępowaniu administracyjnym samego istnienia Wspólnoty, a następnie jej praw do nieruchomości nie jest uzasadnione. Tak jak stwierdził to Naczelny Sąd Administracyjny sam fakt, że w wyniku pożaru zmienił się stan w budynku nie oznacza "wygaśnięcia" praw wpisanych do ksiąg wieczystych i likwidacji Wspólnoty Mieszkaniowej. Prawidłowo zatem w zaskarżonej decyzji przyjęto, że prawo do dysponowania nieruchomością przysługuje Wspólnocie Mieszkaniowej i to ona winna być adresatem decyzji.

W efekcie wyeliminowania ze skutkiem ex tunc części rozstrzygnięcia w przedmiocie nałożenia obowiązków, jedynym obowiązkiem Wspólnoty Mieszkaniowej pozostało przedstawienie projektu zamiennego uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas przeprowadzonych robót – bez dodatkowych obwarowań, które wynikały z decyzji organu nadzoru w pierwotnym jej brzmieniu. Tak określony ostatecznie zakres obowiązku wyznaczył granice sprawy przyszłej, (a obecnie badanej), której przedmiotem miała być kontrola wykonania obowiązku.

Przedłożony projekt zamienny został przez organ nadzoru poddany właściwej kontroli pod względem zgodności z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zgodności projektu zagospodarowania terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi, kompletności, w tym w zakresie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń oraz informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia (wedle wymagań określonych w przepisie art. 35 ust. 1 ustawy Prawo budowalne). Prawdą jest, że w projekcie nie opisano wprost i szczegółowo robót już wykonanych. Wbrew zarzutowi skargi nie oznacza to jednak, że projekt "nie uwzględnia zmian wynikających z wykonania tych robót". Przedłożony w wykonaniu nałożonego obowiązku projekt jest projektem całego budynku w takim kształcie, w jakim – wraz z odstępstwami od projektu pierwotnego - został wzniesiony. Projekt pierwotny zaś, w konsekwencji decyzji Starosty z dnia 30 sierpnia 2012 r. uchylającej, na podstawie art. 36 a ust. 2 ustawy Prawo budowlane, pierwotną decyzję o pozwoleniu na budowę (z dnia 8 grudnia 1999 r.), został wyeliminowany z obrotu.

W przedłożonym przez Wspólnotę projekcie zamiennym zaznaczano, że "przedstawia on stan budynku po wybudowaniu z istotnymi odstępstwami.." oraz że "roboty budowlane mające doprowadzić budynek do stanu zgodnego z prawem polegają na odtworzeniu części ścian poddasza oraz pierwotny dach budynku zniszczone pożarem 2009 r." W projekcie opisano też zakres odstępstw jako: zmianę zagospodarowania działki, ewidentną zmianę wszystkich parametrów budynku, zintensyfikowanie funkcji mieszkalnych poprzez zwiększenie liczby lokali z dwóch do dziewięciu. Zważywszy na powyższe uznać należy, że wykonanie nałożonego obowiązku w istocie musiało polegać na przedłożeniu nowego projektu całego obiektu, a taki projekt z natury rzeczy uwzględniał roboty już wykonane.

Zgodnie z art. 51 ust. 4 ustawy Prawo budowlane po upływie terminu lub na wniosek inwestora, właściwy organ sprawdza wykonanie obowiązku, o którym mowa w ust. 1 pkt 3, i wydaje decyzję w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i pozwolenia na wznowienie robót budowlanych albo - jeżeli budowa została zakończona - o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego.

W rozpoznawanej sprawie istniały oczywiste przesłanki do wszczęcia postępowania naprawczego, a na nie niejako "nałożyły się" skutki pożaru. Niewątpliwie jednak istniejący i aktualny w dacie podejmowania zaskarżonej decyzji stan nie pozwalał na poprzestaniu na zatwierdzeniu projektu zamiennego. Tę okoliczność organ nadzoru budowlanego winien był uwzględnić i uczynił to przyjmując, że budynek, w celu doprowadzenia go do stanu zgodnego z prawem i z zatwierdzanym projektem zamiennym, obiektywnie wymaga wykonania dalszych robót budowlanych. Udzielając zgody na wznowienie robót budowlanych organ nadzoru więc zmierzał do osiągnięcia celu, w jakim postępowanie naprawcze zostało wszczęte. W opisanych okolicznościach sprawy działanie to należy ocenić jako mieszczące się w jego kompetencjach i zgodne z przepisem art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego.

Za nieuzasadniony należało też uznać podnoszony w odwołaniu zarzut naruszenia art. 155 kpa. Postanowieniem z dnia 17 września 2012 r. organ wezwał jedynie stronę do uzupełnienia projektu, a nie dokonał zmiany decyzji z dnia 22 lutego 2012 r. w rozumieniu wskazanego przepisu kpa. W efekcie rzeczywiście strona skorzystała z dłuższego, niż przewidziany w decyzji, terminu do przedłożenia kompletnego i prawidłowego projektu. Termin ten jednak nie jest terminem prawa materialnego, lecz terminem procesowym i podlegać może wydłużeniu: jego przedłużenie nie jest zmianą decyzji.

Wreszcie i podnoszony w skardze zarzut dotyczący nieprawidłowego doręczenia decyzji organu I instancji z dnia 10 grudnia 2012 r. nie może prowadzić do uwzględnienia skargi. Niewątpliwie uchybienie, polegające na doręczeniu w/w decyzji bezpośrednio N. i A. K. zamiast ich pełnomocnikowi, miało w sprawie miejsce. Uznać jednak należy, że ta okoliczność pozostawała bez wpływu na wynik sprawy, skoro N. i A. K. wypowiedzieli swe racje w złożonym rozpoznanym merytorycznie odwołaniu, a następnie - już poprzez swego pełnomocnika – aktywnie uczestniczyli w postępowaniu odwoławczym.

Ostatecznie stwierdzić należy, że kontrola zaskarżonej decyzji przeprowadzona zarówno w aspekcie podnoszonych zarzutów, jak i poza nimi – w granicach sprawy – nie dostarczyła argumentów mogących uzasadniać uwzględnienie skargi.

Dlatego też na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę tę oddalono.