Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp., sygn. akt II SA/Go 237/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia: 2023-07-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6135 Odpady
Hasła tematyczne: Ochrona środowiska
Skarżony organ: Inspektor Ochrony Środowiska
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony akt
Powołane przepisy: article: art. 146 par 1, art 200, art 205 par 2
journal: Dz.U. 2023 poz 259
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 12 ust 1 pkt 1 i ust 2
journal: Dz.U. 2021 poz 1070
law: Ustawa z dnia 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Pauter (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Dziedzic Sędzia WSA Krzysztof Rogalski Protokolant st. sekr. sąd. Elżbieta Dzięcielewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 lipca 2023 r. sprawy ze skargi I Spółki z o.o. na zarządzenie pokontrolne Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie międzynarodowego przemieszczania odpadów I. uchyla zaskarżone zarządzenie pokontrolne w całości, II. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska na rzecz I Spółki z o.o. kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zarządzeniem pokontrolnym z dnia [...] lutego 2023 r. nr [...], skierowanym do prezesa zarządu spółki I Sp. z o.o, Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska (powoływany dalej również jako "WIOŚ", "organ"), na podstawie art. 12 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 ustawy z dnia 20 lipca 1991r. o Inspekcji Ochrony Środowiska (Dz.U.2021.1070 z późn. zm.) – powoływanej dalej jaki "u.i.o.ś." oraz ustaleń kontroli przeprowadzonej w dniach od [...] listopada 2022 r. do [...] stycznia 2023 r. w I Sp. z o. o. Oddział W (powoływanej dalej również jako "Spółka", "skarżąca"), udokumentowanych protokołem kontroli nr [...], zarządził by:

1. zaprzestać międzynarodowego przemieszczania odpadów o kodzie 03 01 05 , bez uzyskania zezwolenia wydawanego przez Głównego Inspektora Ochrony Środowiska na wywóz odpadów poza teren kraju, - termin realizacji: bezzwłoczny, zadanie stałe;

2. prowadzić na bieżąco ewidencję dla przekazywanych odpadów o kodzie 03 01 05, - termin realizacji: zadanie stale;

Jednocześnie wyznaczył termin przesłania pisemnej informacji o zakresie podjętych i zrealizowanych działań służących wyeliminowaniu wskazanych w zarządzeniu naruszeń na dzień 31 marca 2023 r.

Organ wyjaśnił, że kontrola w Spółce, została przeprowadzona w związku z przesłanym w dniu 10 listopada 2022 r. pismem z Głównego Inspektoratu Ochrony Środowiska z Departamentu Transgranicznego Przemieszczania Odpadów, które dotyczyło transgranicznego przemieszczania odpadów o kodzie: 03 01 05 w ramach decyzji GIOŚ z dnia [...].04.2021 r., znak: [...] wysłanych z Polski do Niemiec, pomimo zgonu przedsiębiorcy, będącego zgłaszającym.

Odnośnie pkt 1 zarządzenia organ wskazał, że w czasie prowadzonych czynności ustalono, że odpady o kodzie 03 01 05 od dnia [...] kwietnia do [...] września 2022 r. były przekazywane od wytwórcy odpadów I Sp. z o.o. Oddział W, na podstawie wygasłej decyzji wydanej przez Głównego Inspektora Ochrony Środowiska w dniu [...] kwietnia 2021 r. znak: [...] raz na podstawie wygasłego pełnomocnictwa udzielonego przez A.R., D.B. przedstawicielowi firmy W GmbH do odbiorcy P GmbH. Kontrolowany podmiot zgodnie z wiadomością przesłaną w dniu 13 grudnia 2022 r. drogą mailową poinformował, że nie posiada kopii dokumentów zgłoszenia transgranicznego przemieszczania odpadów o kodzie 03 01 05, które były wysyłane od [...] kwietnia do [...] września 2022r. W dniach 5-6 grudnia 2022 r. drogą mailową przesłano informację wraz z załącznikami (dokumenty wydania oraz faktury z tabelami wystawione przez firmę W GmbH) potwierdzające ilości i liczbę transportów jakimi odpady o kodzie 03 01 05 zostały przesłane do odbiorcy P GmbH. Analiza przedstawionych dokumentów wykazała, że w:

• kwietniu przekazano 528 460 kg odpadów o kodzie 03 01 05 za pośrednictwem 25 transportów (w dniu 11 stycznia 2023 r. drogą mailową przesłano informację, że w okresie od [...] kwietnia do [...] kwietnia 2022 r. przekazano 9 transportów o łącznej masie 190,32 Mg),

• maju przekazano 268 540 kg odpadów o kodzie 03 01 05 za pośrednictwem 13 transportów,

• czerwcu przekazano 390 320 kg odpadów o kodzie 03 01 05 za pośrednictwem 19 transportów,

• lipcu przekazano 450 000 kg odpadów o kodzie 03 01 05 za pośrednictwem 22 transportów,

• sierpniu przekazano 430 080 kg odpadów o kodzie 03 01 05 za pośrednictwem 21 transportów,

• wrześniu przekazano 605 880 kg odpadów o kodzie 03 01 05 za pośrednictwem 29 transportów.

W związku z powyższym ustalono, że kontrolowany podmiot w okresie od [...] kwietnia do [...] września 2022 r. jako zgłaszający dokonał wysyłki (nielegalnego transgranicznego przemieszczania odpadów) odpadów o kodzie 03 01 05 (trociny, wióry, ścinki, drewno, płyta wiórowa i fornir inne niż wymienione w 03 01 04) w ilości 2335,14 Mg za pośrednictwem 113 transportów z Polski do Niemiec bez zgody Głównego Inspektora Ochrony Środowiska.

Odnosząc się do stanowiska Spółki z dnia [...] lutego 2023 r., w którym nie zgadza się ona z uznaniem jej za podmiot zgłaszający transgraniczne przemieszczanie i dokonujący wysyłki odpadów o kodzie 03 01 05 organ wyjaśnił, że zgodnie z przesłanymi wyjaśnieniami przemieszczanie odpadów o kodzie 03 01 05 odbywało się zgodnie ze zgłoszeniem przez A.R., prowadzącego działalność pod nazwą A.R. W, który jako zarejestrowany pośrednik występował w charakterze podmiotu zgłaszającego. Organ zaznaczył, że Spółka, jako wytwórca odpadów o kodzie 03 01 05, w dniu [...] stycznia 2020r., pisemnie upoważniła firmę W A.R. do występowania w roli zgłaszającego w transakcji przemieszczania odpadów ze [...] do odbiorcy P GmbH. W czasie prowadzonych czynności ustalono, że odpady o kodzie 03 01 05 do dnia [...] kwietnia 2022 r. były przekazywane z I Sp. z o.o. Oddział W przez zgłaszającego W A.R., który zgodnie z decyzją Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] kwietnia 2021 r. znak: [...], posiadał zezwolenie na wysyłkę z Polski do Niemiec 18500 ton odpadów w postaci trocin, wiór, kawałków drewna, płyty wiórowej i forniru, zaklasyfikowanych zgodnie z załącznikiem IV rozporządzenia (WE) nr 1013/2006 pod kodem AC 170 oraz zgodnie z Europejskim Katalogiem Odpadów (OJ L. 203, 28.07.2001, p.18) pod kodem 03 01 05. Decyzja ta zgodnie z jej treścią miała być ważna do dnia 30 września 2023 r. A.R. na podstawie ww. decyzji występował w charakterze pośrednika w imieniu wytwórcy odpadów firmy I Sp. z o.o. Organ podkreślił, że w dniu [...] kwietnia 2022 r. A.R. zmarł, w związku z tym ww. decyzja GIOŚ z dnia [...] kwietnia 2021r., w dniu [...] kwietnia 2022 r. z urzędu wygasła.

Organ wskazał na definicję zgłaszającego, określoną w art. 2 ust. 15 Rozporządzenia WE Nr 1013/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z 16 czerwca 2006 r. w sprawie przemieszczania odpadów (Dz.U.2020.1792 z późn. zm.). Następnie zaznaczył, że zgodnie z art. 162 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. 2022.2000 ze zm.) – powoływanej dalej jako "K.p.a." organ administracji publicznej, który wydał decyzję w pierwszej instancji, stwierdza jej wygaśnięcie, jeżeli decyzja: stała się bezprzedmiotowa, a stwierdzenie wygaśnięcia takiej decyzji nakazuje przepis prawa albo gdy leży to w interesie społecznym lub w interesie strony.

Organ podniósł, że ww. decyzja stała się bezprzedmiotowa z powodu śmierci A.R.. Zaznaczył, że ustawa z dnia 29 czerwca 2007 r. o międzynarodowym przemieszczaniu odpadów (Dz.U.2020.1792 ze zm.) nie przewiduje przepisu prawa, który nakazywałby stwierdzenie wygaśnięcia tej decyzji. W ocenie organu niesłuszne jest twierdzenie Spółki, że Główny Inspektor Ochrony Środowiska winien był wcześniej, z uwagi na interes kontrolowanej Spółki jako interes strony, stwierdzić wygaśnięcie decyzji z [...] kwietnia 2021 r. zezwalającej A.R. wywóz odpadów z Polski do Niemiec. Decyzja ta wygasła z mocy prawa z chwilą śmierci A.R.. Fakt ten był znany Spółce, a mimo to Spółka na mocy wygasłej decyzji kontynuowała czynności wysyłania odpadów do Niemiec. Ponadto organ wskazał, że Spółka ani w chwili wygaśnięcia ww. decyzji z mocy prawa (tj. w chwili śmierci A.R.) ani w chwili dokonywania naruszeń nie była stroną postępowania administracyjnego, trudno zatem mówić o jakimkolwiek interesie Spółki jako interesie strony w zakresie stwierdzenia wygaśnięcia decyzji. Organ podkreślił jednocześnie, że na podstawie informacji z Głównego Urzędu Statystycznego, ustalono że działalność gospodarcza A.R. W została skreślona z rejestru w dniu [...] czerwca 2022 r.

Odnośnie pkt 2 zarządzenia organ wyjaśnił, że na podstawie informacji zawartych w karcie ewidencji odpadów o kodzie 03 01 05 nr [...] w bazie BDO, ustalono że kontrolowany podmiot raz lub dwa razy w miesiącu ewidencjonował przekazywanie wytworzonych w I Sp. z o.o. Oddział W odpadów o ww. kodzie, które przekazywane były następnie do odbiorcy P GmbH. Natomiast na podstawie informacji wyjaśniających ustalono, że odpady o kodzie 03 01 05 w okresie od [...] kwietnia do [...] września 2022 r. przekazywane były przez dwa podmioty:

• I Sp. z o.o. Oddział W (bez decyzji GIOŚ),

• K Sp. z o.o., na podstawie decyzji z GIOŚ z dnia [...] marca 2021r. znak: [...].

Organ zauważył, że na podstawie informacji zawartych w przesłanych fakturach wystawionych w okresie od [...] kwietnia do [...] września 2022 r. wystawionych przez firmę W GmbH ustalono, że ilości odpadów przekazywanych do odbiorcy P GmbH jest tożsama z ilością jaka została umieszczona w karcie ewidencji odpadów nr [...]. W związku z faktem, że kontrolowany podmiot nie wpisywał w kartę ewidencji daty każdego z transportów odpadów, które przekazywane były do odbiorcy tylko wpisywał raz lub dwa razy w miesiącu zbiorczą ilość wszystkich przekazanych odpadów ustalono, że dokumenty ewidencji dla przekazywanych odpadów o kodzie 03 01 05 były prowadzone w sposób nierzetelny. Na podstawie informacji zawartych w karcie ewidencji odpadów nr [...] nie można ustalić daty, masy oraz ilości poszczególnych transportów za pomocą, których odpady o kodzie 03 01 05 były przekazywane poza terytorium kraju.

Organ wskazał na treść art. 66 ust. 1 ustawy o odpadach oraz 67 ust. 3 pkt 11 tej ustawy. Następnie stwierdził, że to, że kontrolowana Spółka w przesłanym stanowisku z dnia [...] lutego 2023 r. informuje, że w odniesieniu do nierzetelnie prowadzonej ewidencji dla odpadów o kodzie 03 01 05 w okresie od [...].04.2022 r. do [...].09.2022 r., karty ewidencji odpadów zostały uzupełnione o wszelkie wymagane dane a zatem naruszenie to zostało już wyeliminowane, nie zwalnia spółki z obowiązku prowadzenia na bieżąco ilościowej i jakościowej ewidencji.

Na powyższe zarządzenie Spółka wniosła skargę zarzucając mu naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) art. 12 ust. 1 pkt 1 u.i.o.ś. w zw. z art. 162 § 1 pkt 1 K.p.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie wskazanych przepisów i wydanie zarządzenia pokontrolnego w zakresie punktu 1. Zarządzenia pokontrolnego pn. "zaprzestać międzynarodowego przemieszczania odpadów o kodzie 03 01 05, bez uzyskania zezwolenia wydawanego przez Głównego Inspektora Ochrony Środowiska na wywóz odpadów poza teren kraju, termin realizacji: bezzwłoczny, zadanie stałe" na podstawie ustaleń kontroli, które nie mogą być uznane za naruszenia w działalności skarżącej, ponieważ w sprawie nie została wydana w oparciu o art. 162 § 1 pkt 1 K.p.a. decyzja stwierdzająca wygaśnięcie zezwolenia Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] kwietnia 2021 r. na wysyłkę odpadów z Polski do Niemiec, a zatem brak było podstaw do stwierdzenia przez organ, że ww. decyzja Głównego Inspektora Ochrony Środowiska wygasła i przestała obowiązywać, ponieważ wygaśnięcie mocy obowiązującej decyzji następuje na podstawie decyzji stwierdzającej wygaśnięcie: wobec braku stwierdzenia wygaśnięcia decyzji nie zostały uchylone jej skutki materialnoprawne i procesowe, a zatem brak było podstaw do formułowania przez organ naruszenia związanego z wywozem w okresie od [...] kwietnia 2022 r. do [...] września 2022 r. odpadów o kodzie 03 01 05 poza terytorium kraju bez wymaganego zezwolenia,

2) art. 12 ust. 1 pkt 1 u.i.o.ś. w zw. z art. 2 pkt 15 Rozporządzenia (WE) nr 1013/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 14 czerwca 2006 r. w sprawie przemieszczania odpadów (Dz. U. DE. L. z 2006 r. Nr 190, str. 1 z późn. zm.) poprzez niewłaściwe zastosowanie wskazanych przepisów i wydanie zarządzenia pokontrolnego w zakresie punktu 1. zarządzenia pokontrolnego pn. "zaprzestać międzynarodowego przemieszczania odpadów o kodzie 03 01 05, bez uzyskania zezwolenia wydawanego przez Głównego Inspektora Ochrony Środowiska na wywóz odpadów poza teren kraju, termin realizacji: bezzwłoczny, zadanie stałe" wskutek niewłaściwego uznania Skarżącego za podmiot o statusie zgłaszającego międzynarodowe przemieszczanie odpadów, podczas gdy myśl ww. art. 2 pkt 15 Rozporządzenia (WE) nr 1013/2006 uznanie wytwórcy pierwotnego za zgłaszającego możliwe jest w dwóch przypadkach: gdy zgłaszający określony w pkt iv) lub v) nie dopełnia obowiązków w zakresie odbioru, określonych w art. 22-25, oraz w sytuacji nielegalnego przemieszczenia zgłoszonego przez sprzedawcę lub pośrednika określonych w pkt iv) lub v), osobę określoną w pkt i), ii) lub iii), która upoważniła tego sprzedawcę lub pośrednika do działania w jej imieniu; żadna z ww. sytuacji uprawniających do uznania skarżącej Spółki za podmiot zgłaszający nie zachodzi w niniejszej sprawie, ponieważ nie zostały naruszone obowiązki w zakresie odbioru, określone w art. 22-25 Rozporządzenia (WE) nr 1013/2006, a także nie zostało stwierdzone nielegalne przemieszczenie odpadów zgłoszonych przez występującego w sprawie pośrednika,

3) art. 12 ust. 1 pkt 1 u.i.o.ś. w zw. z art. 12 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. – Prawo przedsiębiorców (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 221) poprzez niewłaściwe zastosowanie wskazanych przepisów i wydanie zarządzenia pokontrolnego w zakresie punktu 1. zarządzenia pokontrolnego pn. "zaprzestać międzynarodowego przemieszczania odpadów o kodzie 03 01 05, bez uzyskania zezwolenia wydawanego przez Głównego Inspektora Ochrony Środowiska na wywóz odpadów poza teren kraju, termin realizacji: bezzwłoczny, zadanie stałe" wskutek niewłaściwego zakwalifikowania ww. przemieszczenia w charakterze naruszenia ze strony skarżącej, co należy uznać za sprzeczne z zasadą zaufania do organów władzy publicznej, z której wynika przede wszystkim wymóg praworządnego i sprawiedliwego prowadzenia postępowania i rozstrzygnięcia sprawy przez organ administracji publicznej oraz z zasadą proporcjonalności, ponieważ skarżąca działając w dobrej wierze w żaden sposób nie przyczynił się do powstania naruszenia i niemożna obciążać jej skutkami okoliczności faktycznych, na które nie miał wpływu,

4) art. 12 ust. 1 pkt 1 u.i.o.ś. poprzez wydanie zarządzenia pokontrolnego w sytuacji, w której w dacie jego wydania usunięte zostały wskazane w nim naruszenia, ponieważ:

a) w zakresie punktu 1) zarządzenia pokontrolnego pn. "zaprzestać międzynarodowego przemieszczania odpadów o kodzie 03 01 05, bez uzyskania zezwolenia wydawanego przez Głównego Inspektora Ochrony Środowiska na wywóz odpadów poza teren kraju, termin realizacji: bezzwłoczny, zadanie stałe" organ nie uwzględnił, że w protokole kontroli nr [...] stanowiącym podstawę wydania zarządzenia pokontrolnego, ustalono, że w okresie od [...].10.2022r. odpady o kodzie 03 01 05 przekazywane były do uprawnionego podmiotu w ramach krajowego przekazania odpadów, a zatem Spółka zaprzestała międzynarodowego przemieszczania opadów odpadów 03 01 05, więc brak było podstaw do wydania w tym zakresie zarządzenia pokontrolnego,

b) w zakresie punktu 2) zarządzenia pokontrolnego pn. "prowadzić na bieżąco ewidencję dla przekazywanych odpadów o kodzie 03 01 05, termin realizacji: zadanie stałe" organ nie uwzględnił wyjaśnień skarżącej zawartych w piśmie z dnia [...] lutego 2023 r. stanowiącym stanowisko kontrolowanego w trybie art. 11 ust. 3 u.i.o.ś., w którym poinformowano o uzupełnieniu kart ewidencji odpadów o kodzie 03 01 05 za okres od [...] kwietnia 2022 r. do [...] września 2022 r. o wszelkie wymagane dane; zanim doszło do wydania zarządzenia, naruszenia te zostały usunięte, zatem brak było podstaw do wydania w tym zakresie zarządzenia pokontrolnego.

Wobec podniesionych zarzutów Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego zarządzenia pokontrolnego całości oraz o zasądzenie od organu na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania. Jednocześnie na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. wniosła o przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z dokumentu w postaci wiadomości e-mail S mbH z dnia [...] lutego 2023 r. na okoliczność braku zastrzeżeń organu państwa przeznaczenia odpadów do zrealizowanego przemieszczenia. W ocenie skarżącej przeprowadzenie powyższego dowodu z dokumentu jest niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko przedstawione w zaskarżonym zarządzeniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga okazała się zasadna, choć nie wszystkie poniesione w niej zarzuty są trafne.

Na wstępie wyjaśnić należy, że stosownie do treści art.1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 2492), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zasadą jest, że kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Z kolei zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2023 r., poz. 259 ze zm.) – powoływanej dalej jako: "p.p.s.a.", sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a, który dotyczy interpretacji podatkowych i który nie ma zastosowania w niniejszej sprawie.

Przedmiotem kontroli Sądu w rozpoznawanej sprawie było zarządzenie pokontrolne WIOŚ z dnia [...] lutego 2023 r., którym - wobec ustaleń kontroli przeprowadzonej w Spółce w dniach od 31 listopada 2022 r. do 30 stycznia 2023 r. -organ ten zarządził by skarżąca: zaprzestała międzynarodowego przemieszczania odpadów o kodzie 03 01 05, bez uzyskania zezwolenia wydawanego przez Głównego Inspektora Ochrony Środowiska na wywóz odpadów poza teren kraju, oraz by prowadziła na bieżąco ewidencję dla przekazywanych odpadów o kodzie 03 01 05. Jednocześnie organ wyznaczył termin przesłania pisemnej informacji o zakresie podjętych i zrealizowanych działań służących wyeliminowaniu wskazanych w zarządzeniu naruszeń na dzień 31 marca 2023 r.

Zaznaczyć trzeba, że zrządzenie pokontrolne jest aktem o charakterze szczególnym. Jest ono bowiem władczym aktem administracyjnym adresowanym do kontrolowanej osoby fizycznej lub kierownika kontrolowanej jednostki organizacyjnej, niestanowiącym jednak decyzji administracyjnej.

Zgodnie z art. 12 ust. 1 pkt 1 u.i.o.ś. (w jego brzmieniu mającym zastosowanie w niniejszej sprawie) na podstawie ustaleń kontroli wojewódzki inspektor ochrony środowiska może wydać zarządzenie pokontrolne do kierownika kontrolowanej jednostki organizacyjnej lub osoby fizycznej. Natomiast zgodnie z ust. 2 art. 12 u.i.o.ś. kierownik kontrolowanej jednostki organizacyjnej lub kontrolowana osoba fizyczna, w terminie wyznaczonym w zarządzeniu pokontrolnym, mają obowiązek poinformowania wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska o zakresie podjętych i zrealizowanych działań służących wyeliminowaniu wskazanych naruszeń. Władczy charakter zarządzenia przejawia się w obowiązku informacyjnym jego adresata wynikającym z ww. przepisu, którego zaniechanie lub nieprawidłowe wykonanie stanowi wykroczenie z art. 31a u.o.i.ś. Zarządzenia pokontrolne nie nakładają na ich adresata obowiązków administracyjnoprawnych, które mogłyby być przedmiotem egzekucji administracyjnej. Obowiązek taki może na nich ciążyć na podstawie odrębnych przepisów i decyzji, ale jego samoistnym źródłem nie jest zarządzenie pokontrolne. Stąd też w orzecznictwie przyjmuje się, że zarządzenie pokontrolne jest aktem, który można określić jako akt o charakterze sygnalizacyjnym, określający ramowe kierunki postępowania względem osoby zarządzającej podmiotem korzystającym ze środowiska albo innej osoby fizycznej (por. wyrok NSA z dnia 2 czerwca 2009 r. sygn. akt II GSK 10009/08, ONSAiWSA 2010, Nr 5, poz. 86; zob. też T. Czech, Zarządzenie pokontrolne organów Inspekcji Ochrony Środowiska, "Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego" 2011 r., nr 3, s. 93).

Istotą kontroli prowadzonej przez właściwy organ inspekcji ochrony środowiska jest po pierwsze - zbadanie zgodności stanu istniejącego (stanu faktycznego) ze stanem postulowanym, czyli stanem spełniającym wymogi zgodności działania z tymi przepisami i regułami, które w prawie uznane są za warunki jego poprawności, po drugie - ustalenie zakresu i przyczyn rozbieżności między tymi stanami, a wreszcie po trzecie - przekazanie wyników tego ustalenia, podmiotowi kontrolowanemu. Wydanie zarządzenia pokontrolnego ma zatem na celu przeciwdziałanie i wyeliminowanie naruszeń stwierdzonych w wyniku przeprowadzonej kontroli poprzez zobowiązanie kierownika kontrolowanego podmiotu lub osoby fizycznej do zaprzestania naruszania prawa i poinformowania o działaniach, jakie kontrolowana jednostka podjęła, aby dalsza jej działalność nie naruszała prawa.

Postępowanie w przedmiocie wydania zarządzenia pokontrolnego toczy się w oparciu o przepisy ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska, a zatem stan faktyczny sprawy zostaje ustalony na podstawie wyników kontroli oraz protokołu kontroli, który ma odzwierciedlać przebieg kontroli na miejscu. Jednak prawnie skuteczne jest zarządzenie pokontrolne, a nie protokół kontroli. Tak więc, zarządzenie pokontrolne powinno zawierać ustalony stan faktyczny sprawy, tj. wskazanie ustalonych naruszeń i sposób ich usunięcia. Sąd administracyjny nie bada natomiast legalności ustaleń faktycznych ujętych w protokole kontroli, gdyż wówczas przedmiotem kontroli nie byłoby zarządzenie pokontrolne, ale dokument w postaci protokołu kontroli (por. wyrok NSA z dnia 23 września 2022 r. sygn. akt III OSK 1239/21). Z powyższych względów do procedury wydawania zarządzeń pokontrolnych nie stosuje się przepisów K.p.a. odnośnie ustalenia stanu faktycznego i uzasadnienia, zarówno w stosunku do czynności kontrolnych, jak i wydania zarządzenia pokontrolnego. Kontrola sądu rozpoznającego skargę na zarządzenie pokontrolne ma na celu zbadanie, czy kontrola została przeprowadzona przez powołany do tego organ, czy treść nakazów skierowanych do kontrolowanego odpowiada ustaleniom poczynionym w trakcie kontroli i utrwalonym w protokole kontroli oraz czy treść zarządzenia pokontrolnego znajduje oparcie w przepisach prawa (por. wyrok NSA z dnia 15 grudnia 2022 r. sygn. akt III OSK 1727/21).

Nie ulega wątpliwości, że zarządzenie pokontrolne na podstawie art. 12 ust. 1 pkt 1 i 2 u.i.o.ś. wydawane jest w razie stwierdzenia w wyniku przeprowadzonej kontroli naruszeń prawa i ma na celu wyeliminowanie tych naruszeń (por. wyrok NSA z dnia 23 marca 2021 r., III OSK 45/21). Sąd w niniejszym składzie podziela przy tym stanowisko, zgodnie z którym brak jest podstaw do wydawania zarządzenia pokontrolnego wówczas, gdy wprawdzie kontrola ujawniła wystąpienie określonych naruszeń, ale zostały one usunięte zanim jeszcze doszło do wydania zarządzenia (por. T. Czech, op. cit., s. 91; por też G. Klimek, M Pieńczykowski, Problematyka zaskarżania zarządzenia pokontrolnego organów Inspekcji Ochrony Środowiska, "Przegląd prawa ochrony środowiska" 2014, nr 2, ss. 34-35 oraz wyrok WSA w Poznaniu z dnia 7 grudnia 2012 r. sygn. akt IV SA/Po 633/21).

W rozpoznawanej sprawie skarżąca zarzuca organowi m.in. naruszenie art. 12 ust. 1 pkt 1 u.i.o.ś. poprzez wydanie zarządzenia pokontrolnego w sytuacji, w której w dacie jego wydania usunięte zostały wskazane w nim naruszenia. Natomiast analiza akt niniejszej sprawy potwierdza podniesione w tej kwestii przez Spółkę argumenty.

Z protokołu kontroli przeprowadzonej w Oddziale skarżącej Spółki w [...] dniach od 31 listopada 2022 r. do 31 stycznia 2023 r. wynika, że skarżąca jako wytwórca odpadów o kodzie 03 01 05, w dniu [...] stycznia 2020 r. pisemnie upoważniła firmę W A.R. do występowania w roli zgłaszającego w transakcji przemieszczania odpadów ze [...] do odbiorcy P GmbH. Odpady o kodzie 03 01 05 od dnia [...] kwietnia do [...] września 2022 r. były przekazywane z I Sp. z o.o. Oddział W przez zgłaszającego tj. A.R., który zgodnie z decyzją Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] kwietnia 2021 r. znak: [...] posiadał zezwolenie na wysyłkę z Polski do Niemiec 18500 ton odpadów w postaci trocin, wiór, kawałków drewna, płyty wiórowej i forniru, zaklasyfikowanych zgodnie z załącznikiem IV rozporządzenia (WE) nr 1013/2006 pod kodem AC 170 oraz zgodnie z Europejskim Katalogiem Odpadów (OJ L. 203, 28.07.2001, p. 18) pod kodem 03 01 05. Decyzja zgodnie z jej treścią miała być ważna do dnia 30 września 2023 r., jednakże w dniu [...] kwietnia 2022 r. A.R. zmarł, w związku z czym ww. decyzja GIOŚ wygasła z urzędu. W konsekwencji, skarżąca Spółka od dnia [...] kwietnia do [...] września 2022 r. przekazywała odpady o kodzie 03 01 05, na podstawie wygasłej decyzji oraz na podstawie nieważnego pełnomocnictwa udzielonego przez A.R., D.B. - przedstawicielowi firmy W GmbH do odbiorcy P GmbH.

Odnosząc się do ww. zapisu protokołu stwierdzić należy, że w istocie podanie w zgłoszeniu transgranicznego przemieszenia odpadów danych zgłaszającego, który co prawda posiadał zezwolenie na wysyłkę tych odpadów, lecz który zmarł stanowi naruszenie. W takiej bowiem sytuacji dane podane w zgłoszeniu nie są prawdziwe. Natomiast zgodnie z art. 2pkt 35 lit. d Rozporządzenia (WE) nr 1013/2006 "nielegalne przemieszczanie" oznacza przemieszczanie odpadów dokonane w sposób, który nie jest zgodny z określonym w dokumencie zgłoszeniowym lub w dokumentach przesyłania. W konsekwencji zarzuty Spółki podniesione w pkt 2 skargi są chybione.

Niemniej jednak z protokołu kontroli wynika również, że w okresie od [...] października do [...] października 2022 r. odpady o kodzie 03 01 05 przekazywane były przez skarżącą do Przedsiębiorstwa G, posiadającego decyzję znak: [...] na zbieranie odpadów o kodzie 03 01 05 wydaną w dniu [...] marca 2021 r. przez Marszałka Województwa. A od [...] października 2022 r. odpady o kodzie 03 01 05 skarżąca przekazywała do odbiorcy P GmbH za pośrednictwem spółki K Sp. z o.o., która posiada decyzję z GIOŚ z dnia [...] marca 2021 r. znak: [...] (zob. ustalenia zawarte na stronie 6 protokołu kontroli).

Z powyższego wynika zatem, że Spółka od [...] października 2022 r. zaprzestała międzynarodowego przemieszczania opadów odpadów 03 01 05 za pośrednictwem A.R., a tym samym brak było podstaw do wydania w tym zakresie zarządzenia pokontrolnego. Skoro bowiem Spółka owe naruszenie wyeliminowała już przed wydaniem zarządzenia pokontrolnego to brak było podstaw do nakładania na nią obowiązku zaniechania tego naruszenia oraz poinformowania WIOŚ w terminie wyznaczonym w zarządzeniu pokontrolnym o zakresie podjętych i zrealizowanych działań służących wyeliminowaniu wskazanych naruszeń.

Podobnie, z uwagi na uzupełnienie przez skarżącą przed wydaniem zaskarżonego zarządzenia, stwierdzonych w trakcie kontroli braków w dokumentacji, brak było podstaw do wydawania zrządzenia pokontrolnego w tym zakresie. W zaskarżonym zarządzeniu organ jednoznacznie stwierdził, że kontrolowana Spółka w przesłanym stanowisku z dnia [...] lutego 2023 r. poinformowała, że w odniesieniu do nierzetelnie prowadzonej ewidencji dla odpadów o kodzie 03 01 05 w okresie od [...].04.2022 r. do [...].09.2022 r., karty ewidencji odpadów zostały uzupełnione o wszelkie wymagane dane a zatem naruszenie to zostało już wyeliminowane.

Przepisy u.i.o.ś. wprawdzie wprost nie regulują przypadku, w którym po przeprowadzeniu kontroli i doręczeniu protokołu z niej, a przed wydaniem zarządzenia dochodzi do wyeliminowania wskazanych w protokole kontroli uchybień, jednakże w takiej sytuacji należy mieć na uwadze, że celem zarządzenia pokontrolnego jest oficjalne stwierdzenie, jakie naruszenia obowiązków prawnych wykryto w toku kontroli, i zwrócenie, w sposób urzędowy, właściwej osobie uwagi na konieczność podjęcia działań w celu wyeliminowania tych naruszeń. Zarządzenie pokontrolne ma także umożliwić organowi Inspekcji Ochrony Środowiska uzyskanie informacji o tym, czy i jakie działania podjął oraz zrealizował podmiot kontrolowany, aby usunąć stwierdzone naruszenia. Konsekwencją regulacji art. 12 ust. 1 pkt 1 u.i.o.ś. określającej uznaniową kompetencję inspektora ochrony środowiska do wydania zarządzenia pokontrolnego ("może wydać"), a także konsekwencją władczego charakteru zarządzenia pokontrolnego jest konieczność rozważenia przez organ zasadności formułowania obowiązków mających doprowadzić stan faktyczny do stanu postulowanego w sytuacji, gdy nie występują rozbieżności między stanem faktycznym a stanem postulowanym na moment wydawania zarządzenia pokontrolnego. Skoro organ "może wydać" zarządzenie pokontrolne, to – w ocenie Sądu - nie powinien abstrahować od zmiany stanu faktycznego jaka nastąpiła między ustaleniami kontroli a wydaniem zarządzenia. Skoro zarządzenie pokontrolne ma przekazywać wyniki, ustalenia kontroli i formułować obowiązki doprowadzenia stanu faktycznego do stanu zgodnego z prawem – to jego treść nie może pozostawać w oderwaniu od aktualności ustalonych naruszeń (por. wyrok WSA w Białymstoku z dnia 19 października 21 r. sygn. akt II SA/Bk 621/21).

Chybione jest stanowisko organu, że to, że Spółka uzupełniła stwierdzone braki w dokumentacji nie zwalnia jej z obowiązku prowadzenia na bieżąco ilościowej i jakościowej ewidencji. Także pkt 2 zarządzenia WIOŚ sformułował bardzo ogólnie wskazując, że skarżąca ma prowadzić na bieżąco ewidencję dla przekazywanych odpadów o kodzie 03 01 05, abstrahując od aktualnego stanu faktycznego sprawy.

Wyjaśnić trzeba, że obowiązek prowadzenia na bieżąco ilościowej i jakościowej ewidencji przekazywanych odpadów o ww. kodzie wynika z przepisów prawa. Natomiast zarządzenie pokontrolne nie jest tylko prostym "przypomnieniem" obowiązków wynikających z innych źródeł (obowiązujących przepisów, decyzji), lecz jest "przypomnieniem" o obowiązkach przez stronę naruszonych. Skoro zatem Spółka wytknięte naruszenia już wyeliminowała, wydanie zarządzenia pokontrolnego oraz nałożenie na stronę obowiązku informowania o zakresie podjętych i zrealizowanych działań służących usunięciu wskazanych uchybień jest bezpodstawne.

W ocenie Sądu stwierdzone wyżej wady zaskarżonego zarządzenia wskazują, że zostało ono wydane z naruszeniem art. 12 ust. 1 pkt 1 u.i.o.ś. i jako takie winno być wyeliminowane z obrotu prawnego.

Wobec ww. uchybień odnoszenie się do pozostałych zarzutów skargi czy też wydruku wiadomości e-maili załączonego do skargi jest bezcelowe. To czy decyzja GIOŚ z dnia [...] kwietnia 2023 r. -zezwolenie wydane A.R. - winna być wygaszona czy nie oraz czy Spółka działała w dobrej wierze czy też nie, pozostaje bez znaczenia dla niniejszej sprawy. Może być natomiast przedmiotem oceny w postępowaniu dotyczącym nałożenia na Spółkę ewentualnych sankcji za przemieszczanie odpadów w okresie od [...] kwietnia 2022 r. do [...] września 2022 r. za pośrednictwem nieżyjącego już zgłaszającego – A.R..

Mając na uwadze powyższe okoliczności Sąd, na podstawie art. 146 § 1 p.p.s.a. uchylił zaskarżone zarządzenie pokontrolne w całości (pkt 1 wyroku).

O zwrocie kosztów postępowania (pkt 2 wyroku) orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. Na koszty te składa się wpis sądowy od skargi w kwocie 200 zł; wynagrodzenie dla reprezentującego Spółkę pełnomocnika, określone na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit.c) Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (tekst jedn. Dz.U. z 2015 r. poz. 1800 ze zm.), w kwocie 480 zł oraz opłata skarbowa od udzielnego ww. pełnomocnikowi dokumentu pełnomocnictwa w kwocie 17 zł.