Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 197/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-04-16 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6076 Sprawy objęte dekretem o gruntach warszawskich
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargi kasacyjne
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Karol Kiczka Sędziowie: sędzia NSA Piotr Niczyporuk (spr.) sędzia del. WSA Joanna Skiba Protokolant: starszy asystent sędziego Anna Kuklińska po rozpoznaniu w dniu 16 kwietnia 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych Prokuratora Prokuratury Regionalnej w [...] oraz Polskiego Związku Działkowców w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 listopada 2019 r., sygn. akt I SA/Wa 1226/19 w sprawie ze skargi Prokuratora Prokuratury Regionalnej w [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 29 kwietnia 2019 r. nr KOC/5087/Go/18 w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargi kasacyjne.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 27 listopada 2019 r., sygn. akt I SA/Wa 1226/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Prokuratora Prokuratury Regionalnej w [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z 29 kwietnia 2019 r. nr KOC/5087/Go/18 w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji.

Wyrok ten zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie (dalej: Kolegium) decyzją z 29 kwietnia 2019 r. nr KOC/5087/Go/18, po rozpatrzeniu wniosków T. P., Polskiego Związku Działkowców Okręgu [...] w [...] oraz Prokuratora del. do Prokuratury Regionalnej w [...] o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Kolegium z 3 sierpnia 2018 r. nr KOC/4509/Go/07 stwierdzającą wydanie decyzji Kolegium z 16 maja 2007 r. nr KOC/1090/Go/07 z naruszeniem prawa, uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Kolegium z 16 maja 2007 r. nr KOC/1090/Go/07.

Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że Prezydent [...] (dalej: Prezydent) decyzją z 29 października 2003 r. nr 1128/2003 (dalej: "decyzja zwrotowa Prezydenta") ustanowił na rzecz T. L. prawo użytkowania wieczystego do gruntu nieruchomości położonej w [...] przy [...] (działka nr 3/2).

Odwołanie od tej decyzji złożył Polski Związek Działkowców (dalej: PZD).

Kolegium decyzją z 26 marca 2004 r. nr KOC/505/Go/04 umorzyło postępowanie odwoławcze, uznając że odwołujący się nie posiada interesu prawnego i nie może być stroną postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 27 lipca 2005 r., sygn. akt I SA/Wa 976/04 oddalił skargę na tę decyzję, jednakże Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 19 października 2006 r., sygn. akt I OSK 1397/05 uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 8 lutego 2007 r., sygn. akt I SA/Wa 15/07 uchylił decyzję Kolegium z 26 marca 2004 r. nr KOC/505/Go/04.

Po ponownym rozpatrzeniu złożonego odwołania Kolegium decyzją z 16 maja 2007 r. nr KOC/1090/Go/07 (dalej: "decyzja zwrotowa SKO") utrzymało w mocy decyzję z 29 października 2003 r., którą Prezydent ustanowił prawo użytkowania wieczystego do przedmiotowej nieruchomości.

Sprzeciw od decyzji Kolegium z 16 maja 2007 r. złożył Prokurator del. do Prokuratury Regionalnej w [...], zarzucając tej decyzji rażące naruszenie art. 15 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2005 r. nr 181 poz. 1524; dalej: "k.p.a.") w związku z art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm., dalej: "p.p.s.a.") poprzez uniemożliwienie PZD udziału w charakterze strony w postępowaniu pierwszoinstancyjnym.

Po rozpatrzeniu złożonego sprzeciwu Kolegium decyzją z 3 sierpnia 2018 r. nr KOC/4509/Go/17 stwierdziło, że decyzja Kolegium z 16 maja 2007 r. została wydana z naruszeniem art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. i art. 153 p.p.s.a., jednakże z powodu wywołania przez tę decyzję nieodwracalnych skutków prawnych nie można stwierdzić jej nieważności. W sytuacji, gdy sądy administracyjne orzekły, że PZD ma status strony postępowania, to organ odwoławczy, rozpatrując odwołanie od decyzji Prezydenta z 29 października 2003 r. powinien był uchylić zaskarżoną decyzję i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia. Doszło zatem do rażącego naruszenia art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 153 p.p.s.a.

W wykonaniu kwestionowanej decyzji została zawarta notarialna umowa z 16 lipca 2008 r. rep. [...] o ustanowieniu prawa użytkowania wieczystego, a w konsekwencji decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne i nie można stwierdzić jej nieważności.

Nie zgadzając się z tym rozstrzygnięciem, wnioski o ponowne rozpatrzenie sprawy złożyli Prokurator oraz PZD, kwestionując stwierdzenie ustalenie organu, że decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne. Od decyzji skargę rozpatrzoną przez organ jako wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy wniosła także T. P., zarzucając, że sądy administracyjne nie nakazały zapewnienia PZD udziału w postępowaniu pierwszoinstancyjnym, przy czym ewentualne takie uchybienie mogłoby być podstawą wznowienia postępowania, nie zaś stwierdzenia nieważności decyzji.

Po rozpatrzeniu złożonych wniosków o ponowne rozpatrzenie sprawy Kolegium decyzją z 29 kwietnia 2019 r. nr KOC/5087/Go/18 uchyliło zaskarżoną decyzję z 3 sierpnia 2018 r. nr KOC/4509/Go/07 w całości i odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Kolegium z 16 maja 2007 r.

W uzasadnieniu zajętego stanowiska organ odwoławczy wyjaśnił, że wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy T. P. był zasadny, natomiast zarzuty Prokuratora oraz PZD nie były uzasadnione. Kolegium stwierdziło, że ani w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego o sygn. akt I OSK 1297/05, ani w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie o sygn. akt l SA/Wa 15/07 nie zostały sformułowane żadne wskazania dotyczące konieczności uchylenia decyzji organu I instancji, bądź dotyczące zapewnienia PZD udziału w postępowaniu pierwszoinstancyjnym. Organ podkreślił, że zgodnie z art. 135 p.p.s.a. sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Na tej podstawie sąd uprawniony jest w szczególności do uchylenia także decyzji wydanej w pierwszej instancji - jednakże w przedmiotowej sprawie uchylona została wyłącznie decyzja organu II instancji umarzająca postępowanie odwoławcze. Nie można zatem uznać, aby decyzja z 16 maja 2007 r. została wydana z rażącym naruszeniem powołanego art. 153 p.p.s.a. Kolegium wykonało bowiem wskazania wynikające z wyroku i uznało PZD za stronę postępowania oraz rozpoznało merytorycznie odwołanie złożone właśnie przez PZD. Zdaniem Kolegium zarzut Prokuratora, jakoby decyzja z 16 maja 2007 r. została wydana z rażącym naruszeniem art. 15 k.p.a., jest nieuzasadniony, gdyż zgodnie z zasadą dwuinstancyjności Kolegium rozpatrzyło sprawę co do meritum - czego w istocie Prokurator nie kwestionuje. Skład orzekający Kolegium podzielił zarzuty podniesione przez T. P. że przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji oraz wznowienia postępowania nie mogą być stosowane zamiennie. Innymi słowy przesłanka wznowienia postępowania nie może stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji. Sprzeciw Prokuratora wobec decyzji Kolegium sprowadza się do zarzutu, że PZD został pozbawiony prawa do udziału w postępowaniu przed organem I instancji, mimo że otrzymał decyzję organu I instancji i złożył od niej odwołanie rozpatrzone merytorycznie przez organ II instancji. Jest to, w ocenie Kolegium, ewidentnie przesłanka wznowienia postępowania i nie może być podstawą stwierdzenia nieważności decyzji. Skład orzekający nie podzielił przy tym poglądu wyrażonego w zaskarżonej decyzji, jakoby wznowienie postępowania było w tej sytuacji wyłączone ze względu na fakt, że do ewentualnego pozbawienia prawa strony do udziału w postępowaniu doszło wyłącznie w postępowaniu pierwszoinstancyjnym. Słusznie Skarżąca wskazała, że wznowienie dotyczy postępowania jako całości, zaś pominięcie strony może nastąpić także w części postępowania. Nie ma zatem znaczenia fakt, że decyzja organu I instancji z 29 października 2003 r. nie była ostateczna, a PZD występował jako strona w postępowaniu odwoławczym. Jeżeli PZD uważał, że został pominięty jako strona nawet tylko we fragmencie postępowania pierwszoinstancyjnego, to miał prawo złożyć wniosek o wznowienie postępowania zakończonego decyzją Kolegium z 16 maja 2007 r. Potwierdza to treść art. 150 k.p.a., który w § 1 stanowi, że organem administracji publicznej właściwym w sprawach wymienionych w art. 149 jest organ, który wydał w sprawie decyzję w ostatniej instancji. Rozpatrzenie odwołania od decyzji wpływa zatem jedynie na właściwość organu do wznowienia postępowania, natomiast nie wyłącza możliwości powoływania się we wniosku na uchybienia popełnione w postępowaniu pierwszoinstancyjnym. Wznowienie dotyczy bowiem postępowania, a nie samej decyzji. Organ podkreślił, że z treści art. 145 § 1 k.p.a. wynika, że postępowanie administracyjne wznawia się w sprawie zakończonej decyzją ostateczną.

Zdaniem Kolegium decyzja z 16 maja 2007 r. nie jest obarczona żadną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a., a zatem brak jest podstaw do stwierdzenia jej nieważności. Nie stanowi rażącego naruszenia prawa nawet błędna interpretacja przepisów składających się na podstawę prawną, jeżeli jest to jedna z możliwych interpretacji przepisu. Również rozbieżność w wykładni prawa nie stanowi przesłanki rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Organ II instancji wyjaśnił także znaczenie pojęcia "rażące naruszenie prawa" i uznał, że utożsamianie tego pojęcia z każdym "naruszeniem prawa" nie jest słuszne. Naruszenie przepisów postępowania lub naruszenie prawa materialnego mające istotny wpływ na wynik sprawy nie może być podstawą stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej w postępowaniu prowadzonym w trybie nadzoru, jeżeli nie nosi cech rażącego naruszenia prawa. Zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. naruszenie prawa tylko wtedy powoduje nieważność decyzji, gdy ma charakter rażący. Rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. zachodzi wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że owa decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 czerwca 2011 r. sygn. akt II OSK 1046/10 wyrok dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem internetowym http:/orzeczenia.nsa.gov.pl – dalej jako "CBOSA").

Kolegium uznało, że w sytuacji spełnienia warunków określonych w art. 7 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. nr 50, poz. 279, dalej: "dekret") uzasadnione było ustanowienie prawa użytkowania wieczystego, albowiem uprawnienia dawnego właściciela wynikające z dekretu mają pierwszeństwo przed roszczeniami innych osób. Zarówno Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku o sygn. akt I OSK 1397/05, jak i Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku o sygn. akt I SA/Wa 15/07 potwierdziły zasadę pierwszeństwa praw dekretowych, wskazując jedynie, że nie może ona uzasadniać odmowy uznania PZD za stronę postępowania. Ewentualne zaś rozbieżności w interpretacji tejże zasady nie mogą być podstawą stwierdzenia nieważności decyzji.

Na decyzję Kolegium skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (dalej: Sąd I instancji) złożył Prokurator.

Opisanym na wstępie wyrokiem z dnia 27 listopada 2021 r., sygn. akt I SA/Wa 1226/19 – Sąd I instancji, na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił wniesioną skargę.

W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że formalnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy wydaje decyzję, w której uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy albo uchylając tę decyzję - umarza postępowanie pierwszej instancji w całości albo w części. Decyzja ta zapadła w tzw. trybie nadzoru określonym w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Postępowanie w tym trybie zostało wszczęte na skutek sprzeciwu Prokuratora z 24 lipca 2017 r. wniesionego od ostatecznej decyzji Kolegium z 16 maja 2007 r., którą organ utrzymał w mocy decyzję z 29 października 2003 r. ustanawiającą prawo użytkowania wieczystego do spornej nieruchomości.

Dalej Sąd I instancji podał, że postępowanie nadzorcze dotyczyło zatem decyzji organu II instancji, która wydana została po wcześniejszych wyrokach sądów administracyjnych (Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 lipca 2005 r., sygn. akt I SA/Wa 976/04, Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 października 2006 r., sygn. akt I OSK 1397/05 a następnie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 lutego 2007 r., sygn. akt I SA/Wa 15/07).

W tej sytuacji, zdaniem Sądu I instancji, wyjaśnić należy, że zgodnie z treścią art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej jest postępowaniem nadzwyczajnym i stanowi formę nadzoru. Stwierdzenie nieważności decyzji jest wyjątkiem od generalnej zasady trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych wyrażonej w art. 16 § 1 k.p.a., zgodnie z którym decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji, są ostateczne, wzruszenie tych decyzji może zaś nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub ustawach szczególnych. Przedmiotem postępowania nadzorczego jest ustalenie, czy ostateczna decyzja administracyjna poddana nadzorowi w nadzwyczajnym trybie jest dotknięta którąkolwiek z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. oraz czy nie zachodzą przesłanki negatywne do stwierdzenia nieważności, o których mowa w tym przepisie. Oznacza to, że obowiązkiem organu administracji publicznej jest rozpatrywanie sprawy wyłącznie w granicach określonych przez przepis art. 156 § 1 k.p.a. W tym postępowaniu organ administracji publicznej nie jest natomiast władny rozpatrywać sprawy co do jej istoty, jak to może czynić w postępowaniu zwykłym (w tym odwoławczym). Skoro zaś stwierdzenie nieważności decyzji jest wyjątkiem od ogólnej zasady trwałości decyzji ostatecznych zawartej w art. 16 § 1 k.p.a., może mieć ono miejsce tylko wtedy, gdy decyzja w sposób niewątpliwy dotknięta jest przynajmniej jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a.

Dalej Sąd I instancji wskazał, że w rozpatrywanej sprawie kwestionowana w trybie nadzoru decyzja organu odwoławczego zapadła po wcześniejszym rozpatrzeniu przez sądy administracyjne sprawy posiadania przez PZD przymiotu strony w postępowaniu prowadzonym na podstawie dekretu. Istotne w tej kwestii są wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 października 2006 r., sygn. akt I OSK 1397/05 oraz Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 lutego 2007 r., sygn. akt I SA/Wa 15/07. Naczelny Sąd Administracyjny w powołanym wyroku z dnia 19 października 2006 r. stanął na stanowisku, że zgłoszenie przez PZD w terminie do dnia 31 grudnia 1996 r. roszczenia o ustanowienie użytkowania wieczystego gruntów (na podstawie art. 2 ustawy z dnia 23 czerwca 1995 r. o zmianie ustawy o pracowniczych ogrodach działkowych - Dz. U. Nr 99, poz. 486) stanowi przesłankę nabycia przez ten Związek prawa strony w postępowaniu prowadzonym w trybie dekretu. Oznacza to, że w okolicznościach rozpatrywanej sprawy PZD posiadał legitymację strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. w postępowaniu prowadzonym na gruncie dekretu. Tym samym wcześniejsze umorzenie przez organ II instancji postępowania odwoławczego wszczętego odwołaniem PZD było wadliwe. Wojewódzki Sąd Administracyjny związany zgodnie z art. 190 p.p.s.a. w związku z art. 153 p.p.s.a. wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny, wyrokiem z dnia 8 lutego 2007 r., sygn. akt I SA/Wa 15/07 uchylił zaskarżoną decyzję Kolegium w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego, ponieważ została ona wydana z naruszeniem art. 28 i 138 § 1 pkt 3 k.p.a., a naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy.

Kontrolowana w trybie nadzoru decyzja Kolegium z 16 maja 2007 r. utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji z 29 października 2003 r., którą Prezydent ustanowił prawo użytkowania wieczystego do przedmiotowej nieruchomości, wydana została po merytorycznym rozpatrzeniu złożonego przez PZD odwołania. W ocenie Sądu I instancji, głównym zarzutem Prokuratora podnoszonym zarówno w postępowaniu nadzorczym, jak i w złożonej skardze jest rażące naruszenie przepisów postępowania, czyli art. 15 w związku art. 28, w zw. z art. 10 § 1 k.p.a., tj. zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego oraz czynnego udziału strony w każdym stadium postępowania, którego istota sprowadza się do dwukrotnego rozpoznania i rozstrzygnięcia tożsamej pod względem przedmiotowym i podmiotowym sprawy administracyjnej, poprzez uniemożliwienie PZD czynnego udziału w charakterze strony w pierwszoinstancyjnym postępowaniu prowadzonym przez Prezydenta, mimo potwierdzenia statusu strony ww. podmiotu w tzw. postępowaniu dekretowym przez sądy administracyjne. Prokurator kwestionuje zatem możliwość wydania merytorycznej decyzji przez organ odwoławczy w sytuacji wniesienia odwołania przez stronę (PZD), która nie brała udziału w postępowaniu przed organem I instancji. W jego ocenie w takiej sytuacji jedynym prawidłowym rozstrzygnięciem organu odwoławczego, które byłoby zgodne z art. 15 w związku art. 28, w związku z art. 10 § 1 k.p.a., byłoby uchylenie zaskarżonej odwołaniem decyzji i zwrócenie sprawy do organu I instancji w celu ponownego przeprowadzenia postępowania administracyjnego z udziałem wszystkich stron.

Sąd I instancji wskazał, że nie podziela tego stanowiska. Bez wątpienia pominięcie strony w postępowaniu przed organem I instancji stanowi bardzo poważne naruszenie przepisów postępowania administracyjnego i dlatego właśnie taka sytuacja została uznana za jedną z przesłanek zastosowania nadzwyczajnego trybu kontroli zapadłej w takim postępowaniu decyzji, czyli wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.). Co do zasady postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jako odrębny i niekonkurencyjny w stosunku do wznowienia postępowania nadzwyczajny tryb kontroli decyzji administracyjnej nie obejmuje swoim zakresem przesłanek wznowienia postępowania administracyjnego. Oznacza to, że nie każda wadliwość postępowania administracyjnego może być przyczyną stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej. Należy dopuścić możliwość stwierdzenia nieważności decyzji wydanej w postępowaniu, w którym strona nie była właściwie reprezentowana na wszystkich etapach postępowania, jeżeli zostanie bezspornie wykazane, że taka wada postępowania doprowadziła do wydania rozstrzygnięcia rażąco naruszającego przepisy prawa w rozumieniu art. 156 k.p.a.

Taka jednak sytuacja, w ocenie Sądu I instancji, nie wystąpiła w rozpatrywanej sprawie. W rozpatrywanej sprawie kontrolowana w postępowaniu nadzorczym decyzja Kolegium została wydana w postępowaniu, w którym PZD brał udział. Wcześniejsze wątpliwości Kolegium co do przymiotu strony PZD zostały rozstrzygnięte przez sądy administracyjne i w ponownym postępowaniu przed Kolegium przymiot strony PZD nie był już kwestionowany. Z akt sprawy nie wynika, aby PZD kwestionował decyzję Kolegium z 16 maja 2007 r., kończącą postępowanie przed organem II instancji. Zarzut naruszenia art. 15 w związku art. 28, w związku z art. 10 § 1 k.p.a. stawiany w postępowaniu nadzorczym decyzji wydanej przez organ II instancji stanowi próbę obejścia zasady niekonkurencyjności trybów nadzwyczajnych kontroli decyzji administracyjnej przewidzianych w kodeksie postępowania administracyjnego.

W ocenie Sądu I instancji, nie ulega wątpliwości, że kwestionowana w trybie nadzoru decyzja zapadła w postępowaniu, które toczyło się w dwóch instancjach, a więc zgodnie z art. 15 k.p.a. Może budzić wątpliwości, czy postępowanie to na etapie postępowania przed organem I instancji prowadzone było zgodnie z art. 28 w zw. z art. 10 § 1 k.p.a. Jednak jak wynika z akt sprawy, organ I instancji decyzję z 29 października 2003 r. skierował także do Zarządu Pracowniczego Ogrodu Działkowego "[...]". Oznacza to, że Pracowniczy Ogród Działkowy był uznany za stronę przez organ I instancji. Polski Związek Działkowców Okręgowy Zarząd [...] w ustawowym terminie złożył odwołanie, a zatem zapoznał się z treścią doręczonej Zarządowi Pracowniczemu Ogrodu Działkowego decyzji organu I instancji. W odwołaniu PZD między innymi podnosił brak właściwej reprezentacji interesów działkowców, wyjaśniając, że sporna nieruchomość znajdowała się na terenie "innego pracowniczego ogrodu działkowego", a nie ogrodu "[...]". Przymiot strony PZD został jednak zakwestionowany dopiero przez Kolegium, jednakże jak wspomniano wyżej, sprawa ta została prawomocnie rozstrzygnięta przez sądy administracyjne w powołanych wyrokach, które uznały przymiot strony PZD w postępowaniu odwoławczym.

Dalej Sąd I instancji podał, że należy podkreślić, że niezależnie od tego, czy PZD był, czy też nie był właściwie reprezentowany w postępowaniu przed organem I instancji, to złożył on w ustawowym terminie odwołanie od decyzji tego organu. Złożenie odwołania oznacza, że strona żąda ponownego rozpatrzenia sprawy przez organ odwoławczy i przedmiotowa sprawa została przez organ odwoławczy rozpatrzona. Wyjaśnić należy, że zgodnie z treścią art. 138 § 2 k.p.a. (także w wersji obowiązującej na dzień wydania kwestionowanej decyzji) organ odwoławczy mógł uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymagało uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Pominięcie strony przez organ I instancji nie może być zatem samodzielną i jedyną przesłanką uchylenia decyzji w postępowaniu odwoławczym, w którym uczestniczą już wszystkie strony, stojącą na przeszkodzie merytorycznemu rozstrzygnięciu sprawy przez organ odwoławczy. Organ II instancji musi uznać, że rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części, aby móc zwrócić sprawę do rozpatrzenia organowi I instancji. W rozpatrywanej sprawie organ II instancji nie stwierdził takiej konieczności, nie mógł więc zwrócić sprawy do ponownego rozpatrzenia i rozpatrzył merytorycznie złożone przez PZD odwołanie. Z akt sprawy nie wynika przy tym, aby na którymkolwiek z jej etapów PZD przedstawiał wnioski dowodowe lub argumenty, które mogłyby wymagać uzupełnienia postępowania wyjaśniającego. W szczególności fakt zlokalizowania ogrodu działkowego na spornej działce był znany organowi I instancji i nie był kwestią sporną w postępowaniu. Nie może być zatem skuteczny zarzut rażącego naruszenia prawa poprzez fakt, że prowadząc podstępowanie w II instancji, organ odwoławczy nie uchylił decyzji organu I instancji jedynie ze względu na zaistnienie przesłanki wznowieniowej. Dodatkowo Sąd I instancji zwrócił uwagę, że z orzecznictwa sądowoadministracyjnego wynika jednoznacznie, że na przesłanki wznowieniowe skutecznie powoływać może się jedynie strona pominięta w postępowaniu, a więc nie mogą one stanowić przesłanki stwierdzenia nieważności w postępowaniu prowadzonym z urzędu lub na wniosek innego podmiotu, jako swoista "abstrakcyjna" wadliwość postępowania, która może się zmaterializować jedynie w razie jej podniesienia przez uprawnioną stronę (czyli stronę niezasadnie pominiętą). W kontrolowanym postępowaniu PZD skutecznie powołał się na swój przymiot strony, korzystając z uprawnień wynikających z kodeksu postępowania administracyjnego i w efekcie zapewnił sobie udział jako strona w postępowaniu zakończonym wydaniem kontrolowanej decyzji.

Biorąc powyższe pod uwagę Sąd I instancji uznał, że brak jest podstaw w rozpatrywanej sprawie do uznania zasadności zawartego w skardze zarzutu rażącego naruszenia przez Kolegium art. 10, art. 15 i art. 28 k.p.a. Kolegium nie naruszyło także art. 153 p.p.s.a. Przede wszystkim ani w treści powołanego wyżej wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 października 2006 r., sygn. akt I OSK 1397/05, ani wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 lutego 2007 r., sygn. akt I SA/Wa 15/07 nie zostało zawarte zalecenie, które zobowiązywałoby organ II instancji, aby w wyniku rozpatrzenia złożonego odwołania uchylił decyzję organu I instancji w tym celu, by PZD właściwe reprezentowany wziął ponownie udział w postępowaniu przed organem I instancji. W ocenie Sądu I instancji, rację ma również organ odwoławczy, twierdząc w oparciu o treść art. 135 w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. że gdyby Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że ze względu na stwierdzone wady postępowania konieczne jest cofnięcie sprawy na etap postępowania przed organem I instancji, to biorąc te wady pod uwagę, z urzędu uchyliłby także decyzję organu I instancji.

Dalej Sąd I instancji podkreślił, że w postępowaniu przed organem I instancji kwestia posiadania przez PZD przymiotu strony nie była w ogóle podnoszona i rozpatrywana. Problem ten pojawił się dopiero na etapie postępowania odwoławczego i rozstrzygnęły go sądy administracyjne w powołanych wyrokach. Jak wyjaśniono wyżej, samo stwierdzenie przez sąd administracyjny, że PZD przysługiwał przymiot strony w postępowaniu w sprawie przyznania użytkowania wieczystego do spornej działki, nie może być traktowane jako zalecenie uchylenia decyzji organu I instancji i zwrócenia sprawy do ponownego rozpatrzenia przez ten organ. Nie istniało zatem takiej treści związanie organu II instancji wyrokami sądów administracyjnych, które organ ten mógłby naruszyć. Z tych samych powodów omawiane wyroki nie wywierały postulowanego przez skarżącego Prokuratora wpływu na postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności.

Sąd I instancji wskazał także, że podziela zawarte w uzasadnieniu wydanej decyzji stanowisko, zgodnie z którym w sytuacji spełnienia warunków określonych w art. 7 dekretu, która wystąpiła w rozpatrywanej sprawie, uzasadnione było ustanowienie prawa użytkowania wieczystego. Nie ulega wątpliwości, że uprawnienia dawnego właściciela wynikające z dekretu mają pierwszeństwo przed roszczeniami innych osób. Po zbadaniu akt sprawy Sąd I instancji stanął na stanowisku, że Kolegium prawidłowo wywiodło w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że decyzja z 16 maja 2007 r. nie była obarczona wadami określonymi w art. 156 § 1 k.p.a., które uzasadniałyby stwierdzenie jej nieważności, w tym wadami zarzucanymi przez skarżącego Prokuratora.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Prokurator oraz PZD.

Zaskarżonemu wyrokowi Prokurator zarzucił:

1. Naruszenie prawa materialnego:

a) art. 7 ust. 2 dekretu poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, w sytuacji gdy Kolegium decyzją z 16 maja 2007 r. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymało zaskarżoną przez PZD decyzję Prezydenta z 29 października 2003 r. w której stwierdzono, że korzystanie z przedmiotowej nieruchomości przez następców prawnych dawnego właściciela da się pogodzić z przeznaczeniem gruntu w planie zagospodarowania przestrzennego określonego w uchwale Nr [...] Rady [...] z dnia 28 września 1992 r. (Dziennik Urzędowy Województwa [...] nr [...], poz. [...]) podczas gdy w dacie wydawania decyzji Kolegium przedmiotowa nieruchomość objęta była nie planem a studium uwarunkowań zagospodarowania przestrzennego [...] (Uchwała nr [...] z dnia 10 października 2006 r), a tym samym nie zweryfikowano czy powyższa zmiana stanu prawnego dotycząca nieruchomości nie wyłączała możliwości realizacji uprawnień władczych wynikających z prawa użytkowania wieczystego przez uprawnionego i czy tzw. przesłanki dekretowe obligujące gminę do uwzględnienia wniosku zostały spełnione;

b) art. 153 p.p.s.a., polegające na niezastosowaniu się do oceny prawnej przedstawionej w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 lutego 2007 r., sygn. akt I SA/Wa 15/07, który dotyczy sprawy administracyjnej zakończonej decyzją Kolegium z 16 maja 2007 r., w której Sąd związany wytycznymi Naczelnego Sądu Administracyjnego z wyroku z dnia 19 października 2006 r., sygn. akt I OSK 1397/05 wskazał, iż PZD ma status strony postępowania administracyjnego dotyczącego ustanowienia prawo użytkowania wieczystego na tejże nieruchomości w trybie dekretu.

II. naruszenie przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 15 k.p.a. w zw. z art. 10 § 1 k.p.a. poprzez uznanie przez Sąd, że w postępowaniu administracyjnym została zachowana zasada dwuinstancyjności, w sytuacji gdy uniemożliwiono PZD czynnego udziału w charakterze strony w I instancyjnym postępowaniu prowadzonym przez Prezydenta, mimo potwierdzenia statusu strony ww. podmiotu w tzw. postępowaniu dekretowym przez sądy administracyjne, a przesłanie "do wiadomości" decyzji Prezydenta z 29 października 2003 r. niewłaściwemu podmiotowi nie stanowi realizacji wskazanych zasad prawnych przez stronę.

Wobec powyższego Prokurator wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i orzeczenie zgodnie z żądaniem skargi. Na zasadzie art. art. 185 § 1 p.p.s.a. wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji (w przypadku nieskorzystania przez WSA w Warszawie z instytucji autokontroli z art. 179a p.p.s.a.), ewentualnie o uchylenie, na podstawie art. 188 p.p.s.a. zaskarżanego wyroku w całości i merytoryczne rozpoznanie skargi kasacyjnej poprzez uwzględnienie skargi na decyzję Kolegium. Jednocześnie zrzekł się przeprowadzenia rozprawy.

W skardze kasacyjnej PZD zaskarżonemu wyrokowi zarzucił:

1. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy polegające na naruszeniu art. 133 § 1 p.p.s.a. oraz art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 1 i 2 p.p.s.a. przez pominięcie przy orzekaniu okoliczności istotnych dla oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji Kolegium z 29 kwietnia 2019 r. odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji Kolegium z 16 maja 2007 r., znajdujących potwierdzenie w aktach sprawy, tj.:

- faktu, że decyzja z 16 maja 2007 r. utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta z 29 października 2003 r. o ustanowieniu prawa użytkowania wieczystego gruntu, wydana została w oparciu o plan zagospodarowania przestrzennego obowiązujący w dniu wydania decyzji Prezydenta (co wynika z uzasadnienia decyzji z 16 maja 2007 r.), bez wyjaśnienia przez Kolegium przeznaczenia gruntu według planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego w dniu 16 maja 2007 r.;

- faktu, że decyzja Kolegium z 16 maja 2007 r. utrzymała w mocy decyzję Prezydenta o ustanowieniu prawa użytkowania wieczystego na okres 99 lat, podczas gdy we wniosku z 9 lutego 1949 r. o ustanowienie prawa własności czasowej wniesiono o ustanowienie prawa na okres 80 lat;

2. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na naruszeniu art. 133 § 1 p.p.s.a. oraz art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 1 i 2 p.p.s.a. przez pominięcie przy orzekaniu faktu iż, Kolegium w toku postępowania nadzorczego zakończonego wydaniem decyzji z 29 kwietnia 2019 r. o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji z 16 maja 2007 r., nie rozpatrzyło z urzędu okoliczności podniesionych w pkt a powyżej skutkujących obowiązkiem stwierdzenia nieważności decyzji, co stanowiło naruszenie art. 77 § 1 k.p.a. wymagającego od organu administracji wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego, w konsekwencji naruszenie prawa materialnego przez nieuzasadniony brak zastosowania art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (nakazującego stwierdzenie nieważności decyzji rażąco naruszającej prawo) w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz z art. 7 ust. 1 dekretu (zgodnie z którym decyzja "dekretowa" jest wydawana wyłącznie na wniosek) oraz art. 7 ust. 2 ww. dekretu (nakazującego uwzględnienie wniosku "dekretowego", jeżeli korzystanie z gruntu przez dotychczasowego właściciela da się pogodzić z przeznaczeniem gruntu według planu zabudowania, rozumianego jako plan obowiązujący w chwili wydania decyzji), wobec decyzji Kolegium z dnia 16 maja 2007 r., pomimo tego, iż decyzja ta jest dotknięta wadami kwalifikowanymi określonymi w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. polegającymi na rażącym naruszeniu art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 7 ust. 1 dekretu (ze względu na ustanowienie prawa użytkowania wieczystego na okres 99 lat pomimo tego, że wnioskowano o ustanowienie prawa na okres 80 lat) oraz art. 7 ust. 2 ww. dekretu (ze względu na ustalenie przeznaczenia gruntu według planu obowiązującego w dniu wydania decyzji Prezydenta, zamiast w dniu wydania decyzji z 16 maja 2007 r.), w efekcie czego w sposób nieuzasadniony zastosowano art. 151 p.p.s.a. oddalając skargę na decyzję z 29 kwietnia 2019 r., zamiast zastosować art. 145 § 1 pkt 1 lit a i c p.p.s.a. i ją uchylić, pomimo tego, że ze względu na okoliczności wskazane w pkt a-c, decyzją z 29 kwietnia 2019 r. w sposób nieuzasadniony na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 127 § 3 k.p.a., uchylono decyzję z 3 sierpnia 2018 r. oraz odmówiono stwierdzenia nieważności decyzji z 16 maja 2007 r.

Wobec powyższego PZD wniósł o uchylenie wyroku w całości i rozpoznanie skargi, ewentualnie przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, o ile Sąd nie uzna, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona. Nadto, wniósł o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego oraz zrzekł się rozprawy.

W odpowiedzi na wniesione skargi kasacyjne pełnomocnik T. P., pismami z 11 marca 2020 r. i z 23 czerwca 2020 r. wniósł o ich oddalenie. Jednocześnie wniósł o rozprawę oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna została rozpoznana na rozprawie stosownie do art. 181 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którym Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na rozprawie w składzie trzech sędziów, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej. W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie zachodzą jednak okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1–6 p.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów zawartych w podstawach skarg kasacyjnych.

W rozpoznawanej sprawie, w skargach kasacyjnych, powołano się na obydwie podstawy kasacyjne z art. 174 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając w tak zakreślonych granicach skargi kasacyjne (środek odwoławczy) stwierdza, iż nie zostały one oparte na usprawiedliwionych podstawach.

Na wstępie należy zaznaczyć, że zarzut naruszenia art. 3 § 2 p.p.s.a. zawarty w petitum skargi kasacyjnej PZD został wadliwie skonstruowany. Przepis ten dzieli się na mniejsze jednostki redakcyjne. Skarżący kasacyjnie nie wskazał konkretnego przepisu, z podaniem numeru właściwej jednostki redakcyjnej aktu prawnego, który, w jego ocenie, naruszył Sąd I instancji. Zatem nie sprecyzował zarzutu, nie przytoczył właściwie podstaw kasacyjnych, a tym samym uniemożliwił ustalenie granic zaskarżenia. Skoro zatem art. 3 § 2 p.p.s.a. dzieli się na mniejsze jednostki redakcyjne, to Skarżący kasacyjnie musi wskazać chociażby konkretny punkt, który - zdaniem strony wnoszącej skargę kasacyjną - został naruszony przez sąd wydający zaskarżone orzeczenie. Pogląd ten jest obecnie powszechnie akceptowalny w orzecznictwie (postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 7 kwietnia 1997 r., sygn. akt III CKN 29/97, OSNC 1997 nr 6-7, poz. 96; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 stycznia 2008 r., sygn. akt I OSK 2034/06; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 maja 2011 r., sygn. akt II OSK 2520/10; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 kwietnia 2022 r., sygn. akt I OSK 2360/19; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 kwietnia 2022 r., sygn. akt I OSK 2362/19, źródło CBOSA).

Naczelny Sąd Administracyjny, z uwagi na dyspozycję art. 183 § 1 p.p.s.a., nie może, we własnym zakresie korygować, konkretyzować czy też uściślać zarzutów skargi kasacyjnej. Natomiast to autor skargi kasacyjnej winien przywołać podstawy kasacyjne (art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a.), a mianowicie wskazać konkretne przepisy prawa materialnego lub przepisy postępowania, które jego zdaniem naruszył Sąd I instancji. Stanowi to jego powinność, gdyż jest on profesjonalnym pełnomocnikiem strony (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 sierpnia 2008 r., sygn. akt II FSK 557/07; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 lutego 2014 r., sygn. akt II GSK 1669/12; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 marca 2013 r., sygn. akt I OSK 1799/12; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 stycznia 2014 r., sygn. akt II OSK 1977/12; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 marca 2022 r., sygn. akt I OSK 1151/21, źródło CBOSA).

Ponadto należy wskazać, iż zaskarżona decyzja została wydana w trybie nadzwyczajnym postępowania administracyjnego, tj. w ramach postępowania nieważnościowego, którego celem nie jest ponowne merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy prowadzonej i zakończonej w postępowaniu zwykłym lecz wyłącznie ustalenie, czy decyzja administracyjna wydana w tym postępowaniu jest dotknięta jedną z wad kwalifikowanych, wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Postępowanie w tym trybie zostało wszczęte na skutek sprzeciwu Prokuratora z 24 lipca 2017 r. wniesionego od ostatecznej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z 16 maja 2007 r., którą organ utrzymał w mocy decyzję z 29 października 2003 r. nr 1128/2003 ustanawiającą na rzecz T. L. prawo użytkowania wieczystego do spornej nieruchomości. Postępowanie nadzorcze dotyczyło zatem decyzji organu II instancji, która wydana została po wcześniejszych wyrokach sądów administracyjnych (Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 lipca 2005 r., sygn. akt I SA/Wa 976/04, Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 października 2006 r., sygn. akt I OSK 1397/05 a następnie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 lutego 2007 r., sygn. akt I SA/Wa 15/07).

Godzi się przypomnieć, że zgodnie z art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Piśmiennictwo i praktyka sądowa jednolicie przyjmują, że w świetle treści art. 153 p.p.s.a. ocena prawna wyrażona w niezaskarżonym wyroku sądu pierwszej instancji, uchylającym zaskarżoną decyzję, wiąże nie tylko ten sąd oraz organ, lecz także Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznający skargę kasacyjną od kolejnego wyroku wydanego w tej sprawie. Ustanowiona w art. 153 p.p.s.a. zasada związania oceną prawną powoduje, że skutki wyroku sądu administracyjnego dotyczą każdego nowego postępowania prowadzonego w zakresie danej sprawy i obejmują zarówno postępowanie sądowoadministracyjne, w którym orzeczenie zostało wydane, postępowanie administracyjne, w którym zapadło zaskarżone rozstrzygnięcie administracyjne, jak i wszystkie przyszłe postępowania administracyjne i sądowoadministracyjne dotyczące danej sprawy administracyjnej (T. Woś, Komentarz do art. 153, (w:) Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, T. Woś, H. Knysiak-Sudyka, M. Romańska. Redakcja naukowa T. Woś, Warszawa 2016, s. 895; zob. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 16 maja 2007 r., sygn. akt I FSK 857/06; z dnia 16 października 2014 r., sygn. akt II FSK 2506/12, źródło CBOSA). Związanie oceną prawną, o której mowa w art. 153 i 170 p.p.s.a. oznacza, że ani organ administracji ani sąd administracyjny nie mogą w tej samej sprawie formułować nowych ocen prawnych, które pozostawałyby w sprzeczności z poglądem wcześniej wyrażonym w uzasadnieniu wyroku i mają obowiązek podporządkowania się mu w pełnym zakresie. Ocena prawna traci moc wiążącą tylko w przypadku zmiany prawa, zmiany istotnych okoliczności faktycznych sprawy zaistniałych po wydaniu wyroku, a także w wypadku wzruszenia we właściwym trybie orzeczenia zawierającego przedmiotową ocenę (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 sierpnia 2022 r., sygn. akt III FSK 1531/21, źródło CBOSA).

Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że dwa prawomocne orzeczenia sądów administracyjnych mają istotne znaczenie dla rozpoznawanej sprawy z uwagi treść art. 153 p.p.s.a., tj.: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 października 2006 r., sygn. akt I OSK 1397/05 a następnie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 lutego 2007 r., sygn. akt I SA/Wa 15/07.

W wyroku Naczelny Sąd Administracyjny z dnia 19 października 2006 r., sygn. akt I OSK 1397/05 wskazał, że PZD ma status strony postępowania administracyjnego dotyczącego ustanowienia na rzecz T. P. prawa użytkowania wieczystego na tejże nieruchomości w trybie dekretu. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego jako podmiot o przeciwstawnych interesach w stosunku do spadkobiercy dawnego właściciela nieruchomości ma interes prawny, o którym mowa w art. 28 k.p.a., niezależnie od zasady pierwszeństwa praw dekretowych. Również Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 8 lutego 2007 r., sygn. akt I SA/Wa 15/07 odniósł się do związania organów i Sadu I instancji wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 października 2006 r.

Niezasadny jest zatem zarzut naruszenia art. 153 p.p.s.a. Sąd kasacyjny podzielił stanowisko Sądu I instancji, że ponowie rozpoznając sprawę organ wykonał prawidłowo zalecenia Sądu zawarte w wyrokach NSA i WSA. Zastosował się także do oceny i wskazań w nich zawartych. W wyrokach nie zostało zawarte zalecenie, które zobowiązywałoby organ II instancji, aby w wyniku rozpatrzenia złożonego odwołania uchylił decyzję organu I instancji w tym celu, by PZD właściwe reprezentowany wziął ponownie udział w postępowaniu przed organem I instancji.

Prokurator kwestionował możliwość wydania merytorycznej decyzji przez organ odwoławczy w sytuacji wniesienia odwołania przez stronę (PZD), która nie brała udziału w postępowaniu przed organem I instancji. W jego ocenie w takiej sytuacji jedynym prawidłowym rozstrzygnięciem organu odwoławczego, które byłoby zgodne z art. 15 w związku art. 28, w związku z art. 10 § 1 k.p.a., byłoby uchylenie zaskarżonej odwołaniem decyzji i zwrócenie sprawy do organu I instancji w celu ponownego przeprowadzenia postępowania administracyjnego z udziałem wszystkich stron.

Sąd kasacyjny, nie podziela tego stanowiska. Bez wątpienia pominięcie strony w postępowaniu przed organem I instancji stanowi bardzo poważne naruszenie przepisów postępowania administracyjnego i dlatego właśnie taka sytuacja została uznana za jedną z przesłanek zastosowania nadzwyczajnego trybu kontroli zapadłej w takim postępowaniu decyzji, czyli wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.). Co do zasady postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jako odrębny i niekonkurencyjny w stosunku do wznowienia postępowania nadzwyczajny tryb kontroli decyzji administracyjnej nie obejmuje swoim zakresem przesłanek wznowienia postępowania administracyjnego.

Nie jest także trafny zarzut kasacyjny naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. oraz art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 1 i 2 p.p.s.a. W myśl art. 133 § 1 p.p.s.a. zd. pierwsze p.p.s.a. sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy. Z przepisu tego wynika zasada, zgodnie z którą podstawą orzekania przez sąd administracyjny jest materiał dowodowy zgromadzony przez organ administracji publicznej w toku całego postępowania, a sąd dokonuje kontroli zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, nie mogąc wyjść poza materiał znajdujący się w aktach sprawy. Innymi słowy, art. 133 § 1 p.p.s.a. nie może służyć kwestionowaniu ustaleń i ocen ustalonego w sprawie stanu faktycznego, a tym samym zaakceptowanie przez sąd, jako zgodnej z przepisami postępowania, oceny materiału dowodowego, dokonanej przez organ podatkowy oraz przyjęcie za prawidłowe ustaleń będących konsekwencją tej oceny, nie może stanowić jego naruszenia, nawet gdyby stanowisko sądu było w tym zakresie błędne (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 grudnia 2010 r., sygn. akt I GSK 806/10, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 kwietnia 2015 r., sygn. akt I GSK 1373/13; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 marca 2015 r., sygn. akt II FSK 601/13; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 marca 2011 r. sygn. akt I OSK 2383/14; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 czerwca 2016 r., sygn. akt I GSK 829/14, źródło CBOSA). Uwzględniwszy powyższe, zarzut naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. jest chybiony, gdyż kasator formułując ten zarzut w istocie podważa ustalenia i ocenę ustalonego w sprawie stanu faktycznego zaakceptowaną przez Sąd I instancji.

Natomiast zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Niezwiązanie granicami skargi oznacza, że sąd ten ma prawo, a jednocześnie i obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji nawet wówczas, gdy w skardze dany zarzut nie został podniesiony. Nie jest przy tym skrępowany sposobem sformułowania skargi, użytymi argumentami, a także zgłoszonymi wnioskami, zarzutami i żądaniami. Dla skuteczności zarzutu skargi kasacyjnej opartego na tym przepisie należy wykazać, że sąd I instancji rozpoznając skargę dokonał oceny pod względem zgodności z prawem innej sprawy (w znaczeniu przedmiotowym i podmiotowym) lub z przekroczeniem granic danej sprawy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 grudnia 2012 r., sygn. akt II OSK 1580/11, źródło CBOSA), a także w przypadku gdy powinien był wyjść poza granice zakreślone zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną, a tego nie uczynił, a owo zaniechanie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 stycznia 2014 r., sygn. akt II GSK 1560/12, źródło CBOSA). Przedstawiona powyżej ocena okoliczności sprawy przeczy temu aby w toku dotychczasowego postępowania pominięte zostały istotne dla sprawy okoliczności faktyczne. Natomiast dokonanie zaskarżonym wyrokiem nieprawidłowej oceny owych okoliczności nie stanowi o naruszeniu art. 134 § 1 p.p.s.a.

Chybiony jest także zarzut naruszenia art. 3 § 1 p.p.s.a. Przepis ten określa zakres obowiązywania przepisów p.p.s.a. definiując pojęcie sprawy administracyjnej podlegającej kontroli sądowej na gruncie powyższej ustawy. Regulacja ta ma charakter ustrojowy, a w konsekwencji to, czy sądowa ocena legalności określonej decyzji była prawidłowa czy też błędna, nie może być utożsamiane z naruszeniem tego przepisu (por. R. Hauser, A.Kabat, Właściwość sądów administracyjnych, RPEiS 2004, nr 2, s. 25; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 stycznia 2011 r., sygn. akt I OSK 345/2010, źródło CBOSA).

Nie zasługiwał też na uwzględnienie zarzut naruszenia prawa materialnego dotyczy art. 7 ust. 2 dekretu w zakresie w nim sformułowanym.

Przepis ten wymienia dwie podstawowe przesłanki niezbędne dla uwzględnienia wniosku dekretowego. Po pierwsze: złożenie przez właściciela gruntu lub jego następców prawnych, będących w posiadaniu gruntu, wniosku o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego (wcześniej wieczystej dzierżawy) w terminie 6 miesięcy od dnia objęcia w posiadanie gruntu przez gminę, po drugie: korzystanie gruntu przez dotychczasowego właściciela da się pogodzić z przeznaczeniem gruntu według planu zagospodarowania przestrzennego (dawniej planu zabudowy). Jak wynika z ustaleń poczynionych przez organy administracji, a zaakceptowanych przez Sąd I instancji przesłanki te zostały spełnione. W dacie wydawania decyzji Prezydenta z 29 października 2003 r. przedmiotowa nieruchomość objęta była planem zagospodarowania przestrzennego określonego w uchwale Nr [...] Rady Miasta [...] z dnia 28 września 1992 r. (Dziennik Urzędowy Województwa [...] nr [...], poz. [...]). Plan ten obowiązywał do końca 2003 r. i dla przedmiotowej nieruchomości [...] j przewidywał przeznaczenie (MU-16) pod funkcje mieszkaniowo-usługowe z jednoczesnym wyznaczeniem terenów pod zieleń miejską i ogrody działkowe. W momencie wydawania decyzji zwrotowej przez SKO wspomniany plan zagospodarowania przestrzennego z 1992 r. już nie obowiązywał, zaś przeznaczenie planistyczne możliwe było do ustalenia na podstawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego z 2006 r., które dla przedmiotowej nieruchomości [...] przewidywało przeznaczenie (ZP1) pod tereny zieleni urządzonej, na której dopuszcza się modernizację istniejącej i realizację nowej zabudowy związanej z funkcją terenu o charakterze architektury ogrodowej przeznaczonej m.in. na funkcję usługową (kawiarnie, cukiernie), gospodarczą (oranżerie, cieplarnie), dekoracyjną (altany, pergole, groty).

Ponadto zestawienie dokładnej treści w zakresie kwalifikacji przeznaczenia planistyczne przedmiotowej nieruchomości [...] w momencie wydawania decyzji zwrotowej Prezydenta i decyzji zwrotowej SKO pozwala uznać, że przeznaczenie planistyczne było podobne, jeśli nie zbieżne. W obu przypadkach występuje bowiem wyznaczenie terenów pod zieleń miejską i ogrody działkowe. W momencie wydawania decyzji zwrotowej Prezydenta uznano, że tego typu przeznaczenie możliwe jest do pogodzenia ze sposobem użytkowania gruntu przez adresata decyzji. Tożsamy wniosek jest również możliwy do wywiedzenia z analizy przeznaczenia wynikającego ze studium z 2006 r. Ponadto uszczegółowienie tego przeznaczenie poprzez wskazanie na możliwość prowadzenia cukierni czy kawiarni potwierdza także możliwość spełnienia przesłanki z art. 7 ust. 2 dekretu warszawskiego w momencie wydawania decyzji zwrotowej SKO na podstawie ustaleń studium z 2006 r. Wobec powyższego można wskazać, iż treść przeznaczenia planistycznego przedmiotowego gruntu była zasadniczo ze sobą zbieżna zarówno w momencie wydawania decyzji zwrotowej Prezydenta, kiedy to obowiązywał plan zagospodarowania przestrzennego z 1992 r., jak i w momencie wydawania decyzji zwrotowej SKO, kiedy przyjęto studium z 2006 r. Zatem można uznać, iż istniejące w tych dwóch momentach przeznaczenie planistyczne odnośnego gruntu zezwalało na wydanie pozytywnej decyzji dekretowej w przedmiotowej sprawie. W konsekwencji okoliczności faktyczne i prawne niniejszej sprawy wskazują, że nawet przy uznawaniu niewyjaśnienia w decyzji zwrotowej SKO faktu wygaśnięcia planu zagospodarowania przestrzennego z 1992 r. za uchybienie, to uchybienia tego nie sposób traktować jako rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., tym bardziej że społeczno-gospodarcze skutki decyzji zwrotowej SKO są jak najbardziej akceptowalne z punktu widzenia zasad praworządności. Doszło bowiem do wydania decyzji zwrotowej, która i tak byłaby wydana przy dokładnym przywołaniu okoliczności dotyczących wygaśnięcia planu zagospodarowania przestrzennego z 1992 r., albowiem przeznaczenie planistyczne odnoszące się do przedmiotowego gruntu i ustalone w oparciu o studium z 2006 r. i tak umożliwiało spełnienie przesłanki z art. 7 ust. 2 dekretu warszawskiego, co obligowało byłoby organy dekretowe do wydania decyzji uwzględniającej wniosek dekretowy poprzedniczki prawnej T. P. Mając na względzie powyższe rozważania nie doszło do naruszenia art. 7 ust. 2 dekretu warszawskiego.

W świetle powyższego zarzuty formułowane w skargach kasacyjnych uznać należy za bezzasadne, ponieważ organ administracji publicznej ani Sąd I instancji nie dopuściły się naruszenia wskazań zawartych w orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego. Ponadto organy i Sąd I instancji nie dopuściły się naruszenia przepisów prawa procesowego oraz przepisów prawa materialnego, zatem brak jest podstaw dla uwzględnienia wniesionych skarg.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżony wyrok odpowiada prawu, wobec czego działając na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargi kasacyjne.

Odnosząc się do wniosku T. P. o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania kasacyjnego wyjaśnić należy, że art. 204 p.p.s.a. nie przewiduje w razie oddalenia skarg kasacyjnych możliwości zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego od wnoszących je na rzecz uczestnika postępowania.