Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 310/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2013-06-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 134
journal: Dz.U. 2004 nr 261 poz 2603
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.
article: par. 36  ust. 4
journal: Dz.U. 2004 nr 207 poz 2109
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego
article: art. 77  par. 1,  art. 80
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 145  par. 1  pkt 1  lit. a i c,  art. 134,  art. 152 i 200
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirosław Gdesz (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Emilia Lewandowska Sędzia WSA Przemysław Żmich Protokolant starszy sekretarz sądowy Katarzyna Krynicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 czerwca 2013 r. sprawy ze skargi A. G. i M. G. na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] grudnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Wojewody [...] z dnia [...] marca 2012 r. nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej na rzecz A. G. i M. G. solidarnie kwotę [...] złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Stan faktyczny

1. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] marca 2012r., nr [...] orzekł o ustaleniu na rzecz M. i A. G. odszkodowania w wysokości [...] zł za przejęcie z mocy prawa na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...] ha, położonej w M., obręb [...], przeznaczonej pod budowę [...], a także zobowiązał Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad do wypłaty odszkodowania w terminie 14 dni od dnia, w którym w/w decyzja stanie się ostateczna.

2. Od powyższej decyzji odwołanie złożyli A. i M. G. (dalej powoływani jako skarżący), wskazując, iż ustalone odszkodowanie nie odzwierciedla rzeczywistej wartości nieruchomości, ponieważ rzeczoznawca majątkowy błędnie ustaliła przeznaczenie przedmiotowej nieruchomości, tj. jako użytki zielone, a nie droga. Ponadto skarżący zarzucili brak powiększenia odszkodowania o 5% z tytułu wcześniejszego wydania nieruchomości.

3. Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej, po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z dnia [...] grudnia 2012 r., nr [...] utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Minister wyjaśnił, że stosownie do 18 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 roku o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. z 2008r., Nr 193, poz. 1194 ze zm.) wysokość odszkodowania za przejęte nieruchomości i prawa ustala się według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji drogi przez organ I instancji oraz według jej wartości w dniu wydania decyzji ustalającej wysokość odszkodowania.

W niniejszej sprawie podstawę ustalenia wysokości odszkodowania, stanowi operat szacunkowy sporządzony na zlecenie Wojewody [...] w dniu [...] lutego 2012r. przez rzeczoznawcę majątkowego H. N. Biegła ustaliła, że zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonym uchwałą Rady Gminy w M. nr [...] z dnia [...] sierpnia 2004r. ([...]), przedmiotowa nieruchomość w dniu wydania decyzji lokalizacyjnej przeznaczona była pod tereny trwałych użytków zielonych, a w części wschodniej pod tereny dróg publicznych. Ponadto na dzień wydania decyzji lokalizacyjnej wykorzystywana była ona jako tereny rolne. Rzeczoznawca majątkowy, wyceniając grunt, zastosowała podejście porównawcze, metodę korygowania ceny średniej. Autorka operatu szacunkowego dokonała analizy rynku obrotu nieruchomościami przeznaczonymi lub zajętymi pod drogi. W badanym okresie nie odnotowano tego rodzaju transakcji spełniających kryteria podobieństwa. W związku z powyższym biegła wartość rynkową określiła, przyjmując przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych.

Biegła pismem z dnia [...] października 2012 r. wyjaśniła, iż przeważające tereny wśród gruntów przyległych do wycenianej nieruchomości stanowiły grunty rolne. Ponieważ przeznaczenie nieruchomości zgodnie z celem wywłaszczenia powoduje zwiększenie jej wartości, na podstawie badania rynku nieruchomości stwierdzono, że wzrost ten jest większy o 50%. Stąd też powiększono oszacowaną wartość o 50%. Ostatecznie wartość gruntową przedmiotowej nieruchomości oszacowano w kwocie [...] zł, a wartość naniesień roślinnych w kwocie [...] zł i w takiej też wysokości zostało przyznane odszkodowanie.

Odnosząc się do podniesionej w odwołaniu kwestii błędnego ustalenia przeznaczenia przedmiotowej nieruchomości jako tereny zielone, a nie jako tereny przeznaczone pod realizację inwestycji drogowej, należy wyjaśnić, iż biegła prawidłowo ustaliła przeznaczenie tej nieruchomości, co potwierdza zaświadczenie Urzędu Gminy w M. z dnia [...] maja 2010 r.

Minister uznał również, że brak jest podstaw do powiększenia ustalonego odszkodowania o 5% z tytułu wcześniejszego wydania nieruchomości, ponieważ skarżący nie poinformowali Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad o wydaniu przedmiotowej nieruchomości celem umożliwienia inwestorowi rozpoczęcia prac budowlanych. Należy zatem wskazać, iż inwestor nie miał wiedzy, czy dotychczasowi właściciele przedmiotowej nieruchomości oddali w/w grunt do swobodnej dyspozycji inwestora celem umożliwienia przeprowadzenia inwestycji drogowej.

4. Skarżący wnieśli na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zarzucając naruszenie:

- art. 6 Kpa w związku z niezastosowaniem się do przepisów specustawy drogowej,

- art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 Kpa – w związku z niedokonaniem wnikliwej oceny zgodności z przepisami prawa opinii biegłej, która została sporządzona z naruszeniem art. 130 ust. 1 ugn oraz art. 18 ust. 1 specustawy drogowej i § 36 pkt 1 i 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 14 lipca 2011 r. oraz błędnego ustalenia przeznaczenia nieruchomości w planie miejscowym,

- art. 8 i art. 10 § 1, art. 12, art. 35 § 1 i § 3 i ar. 36 § 1 i 2 Kpa,

- art. 12 ust. 4 b specustawy drogowej w związku z wielokrotnym przekroczeniem terminu na ustalenie odszkodowania,

- art. 18 ust. 1 specustawy drogowej w związku z nieprawidłowym ustaleniem stanu nieruchomości,

- art. 18 ust. 1e specustawy drogowej poprzez niepodwyższenie kwoty odszkodowania o 5 %.

W związku z powyższym skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Wojewody [...], jak również o stwierdzenie rażącej bezczynności i zobowiązanie do wydania odpowiedniego aktu w terminie ustawowym i podjęcia czynności wskazanych w art. 37 § 2 i 38 Kpa. Argumenty na poparcie zaprezentowanego stanowiska przedstawiono w obszernym uzasadnieniu skargi, gdzie podniesiono m. in. fakty i okoliczności o których – jak twierdzą skarżący – organ był wielokrotnie informowany. Stanowisko skarżących zostało potwierdzone w piśmie z dnia 11 czerwca 2013 r., w którym wskazano, że zaskarżona decyzja jak i poprzedzająca ją decyzja opierały się wyłącznie na nieprawidłowo sporządzonym operacie szacunkowym z dnia 28 lutego 2012 r., a pominięto lub odmówiono mocy dowodowej innym dowodom złożonym do akt sprawy, co już samo stanowi naruszenie przepisów art. 7, 77§ 1 i 80 Kpa. Podniesiono zarzuty do operatu oraz określono dokumenty z których należy przeprowadzić w sprawie dowód.

5. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał w całości argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

6. Skarga jest zasadna, chociaż nie wszystkie zarzuty zasługują na uwzględnienie. Sąd dokonał kontroli zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji pod względem zgodności z prawem, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.; powoływanej dalej jako "P.p.s.a.").

7. Sąd w przedmiotowej sprawie w całości podziela stanowisko organów obu instancji co do interpretacji zasad wyceny nieruchomości przejmowanych pod drogi na podstawie § 36 powołanego rozporządzenia oraz art. 134 ugn. Istotą sporu w przedmiotowej sprawie jest jednak kwestia zakwalifikowania gruntu jako rolnego. Właśnie w tym zakresie, zdaniem Sądu nastąpiły uchybienia procesowe polegające na braku wszechstronnego wyjaśnienia i odniesienia się do zarzutów przedstawionych przez skarżących zarówno na etapie postępowania przed organem I instancji, jak i w postępowaniu odwoławczym. Organ I instancji w ogóle tej kwestii nie zbadał, a Minister oparł swoje stanowisko na ustaleniach biegłej, iż rolne przeznaczenie nieruchomości przeważa wśród gruntów przyległych. Niemniej jednak ustalenia te budzą istotne wątpliwości Sądu. Wprawdzie organ odwoławczy dostrzegając nieścisłości w ustaleniu przeznaczenia wezwał biegłą do złożenia dodatkowych wyjaśnień (pismo z dnia [...] sierpnia 2012 r.) to jednak wyjaśnienia biegłej zawartej w piśmie z dnia [...] października 2012 r. wątpliwości tych nie rozwiązują.

8. Zgodnie z § 36 ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.) "w przypadku gdy na realizację inwestycji drogowej została wywłaszczona lub przejęta z mocy prawa nieruchomość, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową, wartość rynkową określa się, przyjmując przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych, chyba że określenie wartości jest możliwe przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych". Podstawowe znaczenie w przedmiotowej sprawie ma dokonanie wykładni pojęcia – "przeznaczenie przeważające wśród gruntów przyległych". Brak doprecyzowania tego pojęcia w rozporządzeniu stwarza w sposób oczywisty problemy interpretacyjne. Zdaniem Sądu w żadnym jednak razie nie można zaakceptować takiego stanowiska, że decydujące znaczenie ma wyłącznie kryterium długości granic. Dla ustalenia, które przeznaczenie jest przeważające konieczne jest określenie powierzchni nieruchomości przyległych, czego w przedmiotowej sprawie nie uczyniono. Oparcie się wyłącznie na kryterium długości granic może w wielu sytuacjach prowadzić do absurdalnych konkluzji – przykładowo do przejmowanej działki przylega frontem wąska działka leśna o szerokości 30 m i powierzchni 1000 m2 i druga działka o przeznaczeniu usługowym, granicząca na odcinku 28 m o pow. 5000 m2.. Po drugie z załączonej przez biegłą do pisma z dnia [...] października 2012 r. mapki wynika, że jako nieruchomości przyległe traktowała również grunty zlokalizowane po drugiej stronie drogi publicznej w [...], które nie mają w ogóle wspólnych granic z nieruchomością, z której została wydzielona działka [...]. Tak więc w przedmiotowej sprawie w sposób błędny został zastosowany § 36 ust. 4 powołanego rozporządzenia.

Takie ustalenia nie mogły stanowić podstawy do przyjęcia charakteru gruntów przyległych. W związku z tym doszło do naruszenia art. 77 § 1 i art. 80 Kpa, co w konsekwencji doprowadziło do naruszenia § 36 ust. 4 powołanego rozporządzenia.

9. Rację należy natomiast przyznać Ministrowi i Wojewodzie [...], że niedopuszczalne było podwyższenie odszkodowania o 5 % ponieważ ewidentnie, skarżący nie wydali nieruchomości podmiotowi uprawnionemu tj. zarządcy drogi (inwestorowi). Skierowanie pisma do organu nie może być uznane za wydanie nieruchomości w rozumieniu art. 18 ust. 1e specustawy drogowej. Wydanie jest czynnością faktyczną i brak aktywności w tym zakresie uniemożliwia podwyższenie odszkodowania.

10. Natomiast zawarte w skardze zarzuty dotyczące bezczynności organu nie mają żadnego znaczenia dla rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie i mogły być ewentualnie podniesione w skardze na bezczynność (przewlekłość). Zawarte w skardze wnioski o zobowiązanie organu i stwierdzenie, że bezczynność miała charakter rażący wykraczają poza zakres niniejszego postępowania. Pozostałe zarzuty również nie znalazły potwierdzenia.

11. Uznając, że w sprawie doszło do naruszenia art. 77 § 1 i art. 80 Kpa jak również § 36 ust. 4 powołanego rozporządzenia, Sąd uznał za konieczne uchylenie decyzji obu instancji. W ponownym postępowaniu konieczne będzie dokładne wyjaśnienie przeznaczenia nieruchomości wśród gruntów przyległych w oparciu o kryterium ich powierzchni, a nie długości granic bez uwzględnienia przeznaczenia gruntów po drugiej stronie drogi.

Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a. w zw. z art. 134 i art. 152 P.p.s.a, orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 P.p.s.a