Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 1013/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2023-07-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 157 par. 2
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Diana Trzcińska Sędziowie: Sędzia WSA Magdalena Dobek-Rak Asesor WSA Justyna Dudek-Sienkiewicz (spr.) Protokolant Asystent sędziego Krzysztof Pobojewski po rozpoznaniu w dniu 19 lipca 2023 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi M. L. i S. T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia 22 września 2022 r. nr SKO Gd/4032/21 w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku solidarnie na rzecz skarżacych M. L. i S. T. kwotę 714 (siedemset czternaście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Skarga M. L. i S. T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia 22 września 2022 r. nr SKO Gd/4032/21 w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie warunków zabudowy, wniesiona została w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

Wójt Gminy S. po rozpatrzeniu wniosku M. D. decyzją z dnia 12 listopada 2020 r. nr GN.6730.377.2020 ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie wiaty wolnostojącej, hali produkcyjnej z częścią socjalną i z częścią mieszkalną, garażem wraz z murami oporowymi i infrastrukturą na działce nr [...] oraz robotach budowlanych na drodze dojazdowej na działce nr [..], w obrębie geodezyjnym D., gmina S..

Wnioskiem z dnia 1 marca 2021 r. wystosowanym m.in. przez skarżących, zwrócili się oni o stwierdzenie na mocy art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a nieważności powyższej decyzji. Wnioskodawcy stwierdzili, że planowana inwestycja stanowi usługi uciążliwe, które nie są przewidziane w studium gminy na tym terenie. Zdaniem wnioskodawców organ I instancji dokonał błędnej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania, ponieważ określone w analizie funkcje terenów przyległych nie są zgodne ze stanem faktycznym. Dominująca zabudowa jednorodzinna zawiera odstępstwo wyłącznie dla jednego budynku usługowego, w związku z czym decyzja organu I instancji jest niezgodna z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wnioskodawcy podkreślili, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku stwierdziło nieważność analogicznej decyzji o warunkach zabudowy z dnia 31 sierpnia 2017r., zmienionej decyzją z dnia 19 czerwca 2018r., w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla tego samego terenu (GN.6730.147.2017). Zdaniem wnioskodawców dokonano podziału działek tak, aby utrudnić pozostałym stronom pozyskanie informacji o ewentualnych, toczących się postępowaniach. Organ ponownie działając z naruszeniem prawa wydaje analogiczne w swym brzmieniu decyzje umożliwiające budowę obiektów przemysłowych w strefie, na terenie której tego rodzaju zabudowy się nie przewiduje. W ocenie wnioskodawców wydana decyzja narusza art. 9 w związku z art. 59 ust. 1 w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez nieuwzględnienie, że decyzja o warunkach zabudowy powinna zostać zbadana pod kątem zgodności ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, gdyż zgodnie z orzecznictwem NSA decyzje administracyjne w przedmiocie warunków zabudowy wydawane dla terenów objętych studium nie mogą być sprzeczne z jego ustaleniami. Wydanie decyzji w niniejszej sprawie sprzecznie z przepisami prawa powinno prowadzić do stwierdzenia jej nieważności. Dodano końcowo, że planowana inwestycja w znaczący sposób naruszy prawo własności wnioskodawców wprowadzając na terenie funkcje przemysłowe, które spowodują emisje odorowe, hałasowe, jak i zwiększony ruch uliczny.

Pismem z dnia 26 lipca 2021 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku zawiadomiło wnioskodawców o wszczęciu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy S. nr GN.6730.377.2020 z dnia 12 listopada 2020 r.

Opisaną na wstępie decyzją z dnia 22 września 2022 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku odmówiło stwierdzenia nieważności ww. decyzji Wójta Gminy S..

Kolegium wskazało, że zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., przesłanką stwierdzenia nieważności decyzji jest m.in. rażące naruszenie prawa. Takie naruszenie jednak w okolicznościach tej sprawy nie występuje. Kolegium przytoczyło ustalenia poczynione w analizie urbanistycznej, stwierdzając, że skoro w analizowanym obszarze występuje zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna oraz hala-magazyn, organ I instancji w oparciu o wyniki przeprowadzonej analizy wykazał, że działki sąsiednie są zabudowane w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu.

Kolegium wskazało też, że studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego jest aktem planowania przestrzennego, a nie obowiązującym aktem prawa miejscowego, dlatego akt ten nie mógł stanowić podstawy prawnej do wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. Z kolei obawy stron związane z ewentualnymi uciążliwościami planowanej inwestycji związane ze wzmożonym ruchem ulicznym, hałasem czy emisjami odorowymi dotyczą kwestii badanych na etapie pozwolenia na budowę. Z przeprowadzonych ustaleń postępowania pierwszoinstancyjnego wynikało, że z uwagi na położenie nieruchomości należących do wnioskodawców planowana inwestycja nie doprowadzi do ograniczenia w sposobie zagospodarowania ich nieruchomości gruntowych.

M. L. i S. T. w skardze na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku, wnosząc o jej uchylenie oraz o stwierdzenie nieważności poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji, ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji Kolegium i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia, zarzucili naruszenie art. 9 w zw. z art. 59 ust. 1 w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2022 r., poz. 503), zwanej dalej u.p.z.p., w związku z art. 156 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2022r., poz. 2000), dalej "k.p.a." poprzez nieuwzględnienie, że decyzja o warunkach zabudowy powinna zostać zbadana pod kątem zgodności ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Zdaniem skarżących nie można przyjąć, że plan miejscowy musi być ze studium zgodny, zaś zastępująca go de facto decyzja o warunkach zabudowy już taką zgodnością wykazywać się nie musi. Przyjęte przez Radę Gminy studium uwarunkowań nie przewiduje na przedmiotowym terenie obiektów produkcyjnych, a wyłącznie usługi nieuciążliwe. Usługi o charakterze nieuciążliwym nie mogą być sprzeczne z przeważającą zabudową mieszkaniową, ale powinny stanowić również odpowiedź na potrzeby związane z realizacją codziennych potrzeb życiowych mieszkańców. Nie stanowi takiej potrzeby działalność produkcyjna polegająca na produkcji mebli oraz ogrodzeń i płotów. Błędnie zatem Kolegium przyjęło, że wydana przez Wójta Gminy S. decyzja nie jest rażąco sprzeczna z przepisami. Ponadto dominująca zabudowa jednorodzinna zawiera odstępstwo wyłącznie dla jednego budynku usługowego. Zatem wydana decyzja jest niezgodna z treścią przepisu art. 61 ust 1 pkt 1 u.p.z.p.

W odpowiedzi na skargę wniesiono o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje.

Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 2492) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2023 r., poz. 259 z późn. zm.), powoływanej dalej jako p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd administracyjny bada więc co do zasady, czy zaskarżony akt administracyjny jest zgodny z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami proceduralnymi normującymi podstawowe zasady postępowania przed organami administracji publicznej.

Uchylenie zaskarżonej decyzji lub postanowienia w całości albo w części następuje w przypadku stwierdzenia przez sąd naruszenia przepisów prawa materialnego, jeżeli miało ono wpływ na wynik sprawy, lub naruszenia przepisów prawa procesowego, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a także dając podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi, sąd skargę oddala odpowiednio w całości albo w części (art. 151 p.p.s.a.). Ponadto należy wskazać, że zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.).

Zaskarżona decyzja narusza prawo w stopniu powodującym konieczność wyeliminowania jej z obrotu prawnego, choć z innych przyczyn aniżeli podniesione w skardze.

Postępowanie zakończone zaskarżoną decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku prowadzone było w jednym z nadzwyczajnych trybów, jakim jest postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji.

Zgodnie z art. 157 § 2 k.p.a. postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji składa się w związku z tym z dwóch etapów. Pierwszy z nich dotyczy kwestii wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności, w którym weryfikuje się kwestie formalne, takie jak złożenie wniosku przez "stronę", drugi etap to postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności, w którym następuje weryfikacja przesłanek z art. 156 § 1 k.p.a. Jednocześnie, gdy na którymkolwiek etapie postępowania okaże się, że podmiotowi na którego wniosek postępowanie zostało wszczęte przymiot strony nie przysługuje lub gdy utraci on ten przymiot, organ zobligowany jest do umorzenia postępowania jako bezprzedmiotowego (art. 105 § 1 k.p.a.).

W niniejszej sprawie Kolegium przeszło do etapu drugiego, rozpatrując wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji w przedmiocie warunków zabudowy, pomijając zupełnie etap pierwszy, co czyni wydaną w tej sprawie decyzję przedwczesną.

W niniejszej sprawie wszczęcie postępowania nastąpiło na wniosek. W związku z tym istotne znaczenie miało to, czy wniosek złożony został przez stronę. Stroną postępowania administracyjnego jest, zgodnie z treścią art. 28 k.p.a., każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Pojęcie "interesu prawnego" nie zostało dotychczas zdefiniowane w przepisach obowiązującego prawa, niemniej jednak w judykaturze sądów administracyjnych dominujące jest stanowisko, że interes prawny to osobisty, konkretny i aktualnie prawnie chroniony interes, który może być realizowany na podstawie określonego przepisu, bezpośrednio wiążący się z indywidualnie i prawnie chronioną sytuacją strony. O istnieniu tego interesu można mówić, gdy istnieje związek o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą prawa administracyjnego, a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa, polegającą na tym, że akt stosowania tej normy może mieć wpływ na sytuację tego podmiotu na gruncie administracyjnoprawnym. Od tak pojętego interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, tj. sytuację, w której dany podmiot jest zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, lecz ów interes nie znajduje oparcia w przepisach prawa materialnego powszechnie obowiązującego.

Zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem sądowym, stroną postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji jest strona postępowania zwykłego, zakończonego wydaniem kwestionowanej decyzji, a także każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki stwierdzenia nieważności decyzji (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 7 lutego 2012 r., sygn. akt II OSK 2241/10, z dnia 23 lipca 2008 r., sygn. akt I OSK 373/07). Stroną postępowania nieważnościowego może być zatem podmiot, który wprawdzie nie był stroną w postępowaniu zwykłym, jednak ze względu na posiadany np. tytuł prawnorzeczowy do nieruchomości ma interes prawny w rozumieniu art. 28 k.p.a. do bycia stroną w nadzwyczajnym postępowaniu administracyjnym.

Przyjęta więc w art. 28 k.p.a. przesłanka przyznania jednostce statusu strony, tj. przesłanka interesu prawnego, wymaga wyprowadzenia go z przepisów administracyjnego prawa materialnego. W związku z tym, przepisy prawa cywilnego, w tym art. 140, art. 144 i art. 154 k.c., odnoszące się do praw właścicieli i ich ochrony przed niekorzystnym oddziaływaniem nieruchomości sąsiednich, dają podstawy do wyprowadzenia interesu prawnego z tytułu prawa własności tylko o tyle, o ile przepisy administracyjnego prawa materialnego dają do tego podstawę. W przypadku braku podstaw w przepisach administracyjnego prawa materialnego do rozstrzygnięcia w formie decyzji administracyjnej żądania jednostki z przepisów prawa cywilnego nie ma podstaw do wyprowadzenia interesu prawnego (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 października 2019 r., sygn. akt II OSK 2879/17).

Co istotne, w przypadku postępowań o ustalenie warunków zabudowy krąg stron ustalany jest w oparciu o zasadę dobrego sąsiedztwa uregulowaną w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z art. 28 k.p.a. Zatem stroną takiego postępowania oprócz wnioskodawcy, który niekoniecznie musi być właścicielem terenu przeznaczonego pod inwestycję, mogą być właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości sąsiadujących bezpośrednio lub pośrednio z nieruchomością, na której planowana jest realizacja inwestycji. Przymiot strony tych podmiotów za każdym razem musi być jednak oceniany przez pryzmat wymogów wymienionych w art. 28 k.p.a. Sam fakt bycia właścicielem, użytkownikiem wieczystym lub zarządcą sąsiedniej nieruchomości objętej obszarem analizowanym nie przesądza o tym, że podmiot taki automatycznie staje się stroną postępowania o ustalenie warunków zabudowy. W orzecznictwie wskazuje się więc w szczególności, że w tego rodzaju sprawach położenie działki w obszarze analizowanym wyznaczonym dla celów ustalenia parametrów nowej zabudowy, nie przesądza o tym, że jej właściciel będzie posiadał przymiot strony w tym postępowaniu. Zatem właściciele działek niesąsiadujących bezpośrednio z teren planowanej inwestycji, ale znajdujących się w obszarze analizowanym, mogą być stronami tego postępowania, ale tylko wtedy, gdy wykażą swój interes prawny na podstawie art. 28 k.p.a. O interesie prawnym takich podmiotów przesądza jednak zasięg oddziaływania danej inwestycji na nieruchomości sąsiednie oraz stopień jej uciążliwości dla tych nieruchomości (por. wyrok NSA z 8 stycznia 2020 r., sygn. akt II OSK 1094/18).

Na ten sposób ustalania kręgu podmiotowego w sprawie toczącej się w trybie nadzwyczajnym o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej przedmiotową decyzją Wójta Gminy S. z dnia 12 listopada 2020 r. nr GN.6730.377.2020 wskazywał już Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w wyroku z dnia 11 maja 2022 r., II SA/Gd 574/21.

Odnosząc przedstawione zasady do okoliczności rozpatrywanej sprawy należy stwierdzić, że z uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie wynika, z jakich powodów Kolegium uznało, że wnioskujący o stwierdzenie nieważności decyzji Wójta Gminy S. z dnia 12 listopada 2020 r. nr GN.6730.377.2020 ustalającej warunki zabudowy dla działki nr [...] posiadają interes prawny w rozumieniu art. 28 k.p.a. w tej sprawie. W decyzji Kolegium wskazano jedynie numery działek, których właścicielami są wnioskodawcy, przy czym w aktach sprawy brak jest dokumentu to potwierdzającego (choćby informacji z ewidencji gruntów i budynków). Nawet jednak gdyby uznać okoliczność tę za bezsporną, to i tak brak jest jakiegokolwiek rozważenia w kontekście interesu prawnego wnioskodawców, czy działki te znajdują się w obszarze oddziaływania planowanej inwestycji oraz jaki jest stopień jej uciążliwości dla tych działek. W decyzji Kolegium znajduje się przy tym stwierdzenie (choć niepoparte głębszą analizą), że z uwagi na położenie nieruchomości należących do wnioskodawców planowana inwestycja nie doprowadzi do ograniczenia w sposobie zagospodarowania ich nieruchomości, które to stwierdzenie wskazuje na brak interesu prawnego wnioskodawców w żądaniu stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy S., czego jednak Kolegium nie dostrzegło.

Decyzja Kolegium odmawiająca stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy S. wydana została zatem przedwcześnie, z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a., bez zbadania, czy wniosek inicjujący to postępowanie złożony został przez stronę, jak tego wymaga art. 157 § 2 k.p.a., tj. podmiot, któremu przysługuje interes prawny w żądaniu stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej. Bez uprzedniego ustalenia, że wniosek złożony został przez stronę, nie jest możliwe dokonanie merytorycznej weryfikacji istnienia przesłanek stwierdzenia nieważności z art. 156 § 1 k.p.a.

Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję.

Ponownie rozpatrując sprawę Kolegium ustali, czy wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji złożony został przez podmiot uprawniony do zainicjowania postępowania nieważnościowego. Wymagać to będzie zbadania, czy nieruchomości wnioskodawców znajdują się w obszarze oddziaływania planowanej inwestycji, co nie jest równoznaczne ze znajdowaniem się w obszarze analizowanym. W razie ustalenia, że wnioskodawcom nie przysługuje interes prawny w tej sprawie, postępowanie podlegać będzie umorzeniu na podstawie art. 105 k.p.a. Dopiero w razie ustalenia, że wnioskodawcom przysługuje interes prawny, możliwe będzie przejście do kolejnego etapu i zbadanie, czy zachodzą przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej Wójta Gminy S. wynikające z art. 156 § 1 k.p.a.

O kosztach postępowania Sąd orzekł na postawie art. 200 i 205 § 2 p.p.s.a. Sąd zasądził na rzecz skarżących kwotę 714 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania, na które składał się wpis sądowy w kwocie 200 zł, opłata skarbowa od pełnomocnictw w kwocie 34 zł oraz wynagrodzenie profesjonalnego pełnomocnika w kwocie 480 zł ustalone na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265).

Powołane w treści niniejszego uzasadnienia orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są w Internetowej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych (orzeczenia.nsa.gov.pl).