Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 551/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-11-22 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 4 ust. 1 i 2, art. 61 ust. 1 pkt 1, art. 63 ust. 1
journal: Dz.U. 2018 poz 1945
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Tomasz Bąkowski (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Paweł Miładowski sędzia del. WSA Piotr Broda Protokolant: asystent sędziego Paweł Chyliński po rozpoznaniu w dniu 22 listopada 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej R.T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 16 września 2020 r., sygn. akt II SA/Gd 50/20 w sprawie ze skargi R.T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Słupsku z dnia 23 października 2019 r., nr SKO.450.174.2019 w przedmiocie warunków zabudowy oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 16 września 2020 r., sygn. akt II SA/Gd 50/20, oddalił skargę R.T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Słupsku z dnia 23 października 2019 r., nr SKO.450.174.2019 w przedmiocie warunków zabudowy.

Zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Słupsku utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy S. z dnia 26 sierpnia 2019 r., nr GK.III.6730.60.2019 o odmowie R.T. udzielenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych na działkach nr [...] i [...] w obrębie geodezyjnym S., gmina S.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniósł R.T., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika. Wyrok zaskarżono w całości.

Wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego przez ich błędną wykładnię, to jest:

1. art. 1 § 1 i 2 w zw. z art. 3 § 2 pkt 1 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm., dalej: "p.p.s.a.") oraz w zw. z art. 1 ust. 1 pkt 2, ust. 3 i ust. 4 pkt 4 lit. b, art. 3 ust. 1, art. 6 ust. 2 pkt 1, art. 59 ust. 1 i art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2018 r. poz. 1945 z późn. zm., dalej: "u.p.z.p.") oraz § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588, dalej: "rozporządzenie MI"), polegające na braku przeprowadzenia należytej kontroli działania organów administracji publicznej przy wydaniu rozstrzygnięć w sprawie ustalenia warunków zabudowy z wniosku skarżącego, a w konsekwencji niesłuszne oddalenie skargi skarżącego, a to w wyniku uznania, że na gruncie wskazanych wyżej przepisów prawa materialnego nie jest możliwe uwzględnienie wniosku skarżącego o ustalenie warunków zabudowy nieruchomości przez budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego, gdyż przepisy te służą powstrzymaniu zagospodarowania terenów w sposób niezgodny z istniejącym już zagospodarowaniem w wyznaczonym obszarze analizowanym, a celem postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia warunków zabudowy jest ustalenie warunków zmiany zagospodarowania w taki sposób, aby włączyć planowaną inwestycję w ład przestrzenny okolicy, nie zaś umożliwiać inwestorowi maksymalne zainwestowanie nieruchomości bez kontroli organów administracji publicznej;

2. art. 1 § 1 i 2 w zw. z art. 3 § 2 pkt 1 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. oraz w zw. z § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ml oraz w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 1 oraz art. 6 ust. 2 pkt 1, art. 1 ust. 2 i art. 2 pkt 1 u.p.z.p. oraz art. 7a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018 r. poz. 2096 z późn. zm., dalej: "k.p.a.") polegające na przyjęciu, że przywołane przepisy rozporządzenia Ml oraz u.p.z.p. pozwalają wyznaczyć obszar analizy urbanistyczno-architektonicznej, prowadzonej w ramach postępowania administracyjnego w sprawie wydania warunków zabudowy, wyłącznie w sposób uwzględniający charakter i specyfikę istniejącej zabudowy na danym terenie, biorąc w szczególności pod rozwagę rodzaj planowanej inwestycji, zaś odstępstwo w tym zakresie stanowiłoby nieuprawnioną działalność planistyczną organu wykonawczego gminy, gdyż z zasady dobrego sąsiedztwa wynika konieczność dostosowania nowej zabudowy do wyznaczonych przez zastany stan dotychczasowej zabudowy funkcji cech i parametrów o charakterze urbanistycznym i architektonicznym, a jednocześnie pod uwagę może być brana wyłącznie zabudowa mieszcząca się w tym samym zwartym obszarze urbanistycznym.

Na podstawie powyższych zarzutów wniesiono o zmianę zaskarżonego wyroku w taki sposób, że zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Słupsku z dnia 23 października 2019 r. (znak: SKO.450.174.2019) oraz poprzedzająca ją decyzja Wójta Gminy S. z dnia 26 sierpnia 2019 r. (znak: GK.III.6730.60.2019) podlegają uchyleniu, a jednocześnie na rzecz skarżącego zasądzeniu podlegają od organu administracji II instancji koszty postępowania przed sądem administracyjnym, w tym koszty zastępstwa prawnego, według norm przepisanych przyznanie skarżącemu od organu administracji publicznej II instancji kosztów postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, w tym kosztów zastępstwa prawnego, według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Według art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności sprawę rozpoznano w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej.

Stosownie do art. 193 zd. 2 p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej formułowanej przez stronę skarżącą, organy administracji publicznej oraz Sąd I instancji. Stan faktyczny i prawny sprawy rozstrzygniętej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny został przedstawiony w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i podlega oddaleniu.

Z dotychczasowego przebiegu sprawy oraz w kontekście podniesionych zarzutów wynika, że kluczowymi kwestiami spornymi są: 1) charakter prawny decyzji o warunkach zabudowy oraz 2) zasady wyznaczania obszaru analizowanego, o którym mowa w § 3 rozporządzenia Ml.

Biorąc pod uwagę wymienione powyżej dwie kwestie należy przypomnieć, że w myśl art. 4 ust. 2 u.p.z.p., w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji: "W przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, przy czym: 1) lokalizację inwestycji celu publicznego ustala się w drodze decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego; 2) sposób zagospodarowania terenu i warunki zabudowy dla innych inwestycji ustala się w drodze decyzji o warunkach zabudowy." Z przepisu tego wynika między innymi, że decyzja o warunkach zabudowy w przypadku braku planu miejscowego określa dopuszczalne sposoby zagospodarowania danego terenu i warunki jego ewentualnej zabudowy. Nie zastępuje zatem wszystkich funkcji "brakującego" na danym terenie planu, ten zaś bowiem, stosownie do art. 4 ust. 1 u.p.z.p., oprócz określania sposobów zagospodarowania terenu i warunków jego zabudowy, ustala nadto przeznaczenie terenu objętego planem. Ustalanie przeznaczenia terenu w planie miejscowym jest wyrazem samodzielności planistycznej gminy, która za pośrednictwem swoich organów, w granicach obowiązującego porządku prawnego kształtuje i prowadzi lokalną politykę przestrzenną dokonując doniosłych prawnie rozstrzygnięć o mocy powszechnie obowiązującej. Zatem z ustaleń planu miejscowego należy wywodzić jego kreujący charakter.

Z kolei celem decyzji o warunkach zabudowy jest rozstrzygnięcie o możliwości (w świetle obowiązującego porządku prawnego) zagospodarowania terenu i jego zabudowy zgodnie z wolą inwestora wyrażoną we wniosku. Jej treść jest więc wypadkową ogólnego porządku planistycznego, kształtowanego ustawami i innymi aktami normatywnymi o powszechnej mocy obowiązującej (por. wyrok NSA z 3.07.2023 r., II OSK 67/22, LEX nr 3599615). Decyzja o warunkach zabudowy jest w tym zakresie decyzją związaną. W związku z tym zasadne wydaje się przyjęcie, że w decyzji o warunkach zabudowy organ udziela odpowiedzi na pytanie wnioskodawcy, czy zawarte we wniosku zamierzenie inwestycyjne jest możliwe do zrealizowania na danym terenie z perspektywy prawnoprzestrzennej i równocześnie wskazuje warunki, na jakich zamierzenie to może być zrealizowane. Na tę perspektywę prawnoprzestrzenną składają się przepisy u.p.z.p. wraz z aktami wykonawczymi w tym przepisy rozporządzenia MI oraz tak zwane przepisy odrębne dotyczące między innymi ochrony zdrowia, środowiska, zabytków, i in. Jeżeli zatem realizacja na danym terenie wskazanego we wniosku zamierzenia pozostaje w zgodzie z ogólnym porządkiem planistycznym, organ ustala dla takiego zamierzenia warunki zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli zaś wskazane zamierzenie inwestycyjne z uwagi na okoliczności faktyczne i uwarunkowania prawne nie może być zrealizowane, organ odmawia ustalenia tychże warunków.

Z przedstawionych względów nie można zgodzić się ze skarżącym kasacyjnie, twierdzącym że decyzja o warunkach zabudowy jest "instrumentem kształtowania ładu i polityki przestrzennej na terenie danej gminy". Poza tym jak już wyżej sygnalizowano, to nie organ gminy, ale wnioskodawca przedstawia koncepcję zabudowy i zagospodarowania danego terenu, organ zaś (jeżeli zamierzenie mieści się w granicach ogólnego porządku planistycznego) ustala warunki takiej zabudowy i zagospodarowania. Trzeba też uwzględnić i to, że zgodnie z art. 63 ust. 1 u.p.z.p., w odniesieniu do tego samego terenu decyzję o warunkach zabudowy można wydać więcej niż jednemu wnioskodawcy. Decyzje te mogą się różnić między innymi sposobem zagospodarowania oraz przedmiotem zabudowy. W takich więc okolicznościach nie sposób uznać decyzję o warunkach zabudowy za instrument kształtowania i prowadzenia polityki przestrzennej na terenie gminy, o której mowa w art. 3 ust. 1 u.p.z.p.

Skoro więc, jak wynika z akt sprawy, zamierzenie inwestycyjne przedstawione przez skarżącego kasacyjnie we wniosku o ustalenie warunków zabudowy nie wypełniało warunku dobrego sąsiedztwa (w obszarze analizowanym nie znalazła się co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy, o której mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.), organ był zobowiązany do odmowy ustalenia warunków zabudowy. Z tego też względu zarzut sformułowany w pkt 1 petitum skargi kasacyjnej, dotyczący błędnej wykładni art. 1 ust. 1 pkt 2, ust. 3 i ust. 4 pkt 4 lit. b, art. 3 ust. 1, art. 6 ust. 2 pkt 1, art. 59 ust. 1 i art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. oraz § 3 ust. 2 rozporządzenia MI, okazał się niezasadny.

Nie sposób zaś ocenić trafności zarzutu błędnej wykładni art. 1 § 1 i 2 w zw. z art. 3 § 2 pkt 1 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a., ponieważ w skardze kasacyjnej nie wskazano w czym się przejawiał zarzucony błąd i jaka zdaniem skarżącego kasacyjnie powinna być właściwa ich wykładnia. Zgodnie bowiem z utrwaloną linią orzeczniczą, skarżący kasacyjnie podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię, winien wyjaśnić, jakie powinno być prawidłowe rozumienie interpretowanego przepisu, jakie dyrektywy interpretacyjne przy wykładni danego przepisu zostały naruszone i na czym polegał błąd Sądu I instancji w interpretacji tych przepisów (por. wyroki NSA z 19.05.2022 r., II OSK 1775/19, LEX nr 3356953 oraz z 28.07.2022 r., I OSK 1925/21, LEX nr 3400293). W powyższym zarzucie brakuje wskazania, które z dyrektyw interpretacyjnych, użytych przy wykładni wymienionych przepisów, zostały naruszone i jakie powinno być ich prawidłowe rozumienie (zob. wyrok NSA z 28.07.2022 r., I OSK 1925/21, LEX nr 3400293).

Powyższa uwaga obejmuje również zarzut podniesiony w pkt 2 petitum skargi kasacyjnej w odniesieniu do błędnej wykładni art. 1 § 1 i 2 w zw. z art. 3 § 2 pkt 1 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.

Nie mógł również odnieść zamierzonego skutku zarzut błędnej wykładni § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ml oraz w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 1 oraz art. 6 ust. 2 pkt 1, art. 1 ust. 2 i art. 2 pkt 1 u.p.z.p. (który odnosi się do drugiej z wymienionych wyżej kluczowych kwestii spornych) oraz art. 7a § 1 k.p.a.

Wyznaczenie obszaru analizowanego odpowiadającego wielkością minimum trzykrotnej szerokości frontu działki, o którym mowa w § 3 ust. 1 rozporządzenia MI, należy traktować jako zasadę. Natomiast możliwość wyznaczenia obszaru większego aniżeli wskazane minimum, powinno być merytorycznie uzasadnione w treści analizy urbanistyczno-architektonicznej. Przy czym, należy mieć na względzie utrwaloną linię orzeczniczą, według której: "Poszerzenie obszaru analizowanego w celu poszukiwania nieruchomości "podobnych", do których można nawiązać, wyłącznie celem pozytywnego rozpatrzenia wniosku inwestora, nie jest dopuszczalne." (wyrok NSA z 17.07.2020 r., II OSK 450/20, LEX nr 3052591; zob. też wyroki NSA z: 10.09.2014 r., II OSK 574/13, LEX nr 1768329; 5.12.2017 r., II OSK 436/17, LEX nr 2447162; 12.10.2021 r., II OSK 2157/18, LEX nr 3279133).

Mając powyższe na uwadze Sąd I instancji prawidłowo ocenił, że poszerzenie obszaru analizowanego z 372 m do 430-440 m, po to by granice tego obszaru objęły tereny zabudowane, nie znajdowało uzasadniania w okolicznościach sprawy i prowadziłoby do naruszenia prawa. Usytuowanie zabudowy blisko pół kilometra od terenu wskazanego we wniosku o ustalenie warunków zabudowy, dodatkowo oddzielonej rzeką, nie daje powodów do uznania, że zabudowa ta jest położona w sąsiedztwie działek będących przedmiotem postępowania lokalizacyjnego.

Również niezasadnym okazał się zarzut błędnej wykładni art. 7a § 1 k.p.a. Po pierwsze, skarżący kasacyjnie nie wskazał w czym się przejawiał zarzucony błąd i jaka jego zadaniem powinna być właściwa wykładnia tego przepisu. Po drugie, art. 7a § 1 k.p.a. zasada zawarta w tym przepisie (zgodnie z jego brzmieniem) dotyczy postępowań administracyjnych, których przedmiotem jest nałożenie na stronę obowiązku albo ograniczenie lub odebranie stronie uprawnienia. "O przedmiotowym zakresie tej zasady nie przesądza potencjalny wynik postępowania administracyjnego, lecz charakter sprawy administracyjnej ocenianej w świetle prawa administracyjnego materialnego stanowiącego podstawę prawną lub prawny kontekst decyzji administracyjnej. Postępowanie administracyjne w sprawach nałożenia obowiązku bądź pozbawienia lub ograniczenia praw/uprawnień wszczyna się w tego typu sprawach z urzędu. Jeżeli zatem strona domaga się od organu administracji publicznej zniesienia ciążącego na niej obowiązku albo przyznania prawa/uprawnienia, które zostało określone w przepisach prawa materialnego, zasada rozstrzygania wątpliwości prawnych na korzyść strony nie ma zastosowania." (A. Wróbel [w:] M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el. 2023, art. 7a). Po trzecie, jak wynika z uzasadnienia skargi kasacyjnej, zarzut ten dotyczy nie tyle wykładni prawa, ile jego stosowania (w tym przypadku niezastosowania), jednak w podstawie kasacyjnej nie zostało to wyartykułowane.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.