Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 756/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2024-09-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: *Oddalono skargę w całości
Powołane przepisy: article: art. 127a, art. 134
journal: Dz.U. 2024 poz 572
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.)
article: art. 151
journal: Dz.U. 2024 poz 935
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Halina Filipowicz-Kremis Sędziowie: Sędzia WSA Olga Białek Asesor WSA Dominik Dymitruk (spr.) po rozpoznaniu w Wydziale II w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 5 września 2024 r. sprawy ze skarg D. sp. z o.o. z siedzibą w J. i K. S.A. z siedzibą w J. na postanowienie Wojewody Dolnośląskiego z dnia 27 października 2023 r. nr IF-O.7840.1.86.2023.KMB-3 w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania oddala skargi w całości.


UZASADNIENIE

D. Sp. z o.o. z siedzibą w J. (dalej: D.) oraz K. S.A. z siedzibą w J. (dalej: K.) wniosły skargę na postanowienie Wojewody Dolnośląskiego (dalej: organ odwoławczy) z dnia 27 października 2023 r. (Nr IF-O.7840.1.86.2023.KMB-3) w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania od decyzji Prezydenta Miasta J. (dalej: organ pierwszej instancji) z dnia 22 lutego 2023 r. (Nr 20/2023) zatwierdzającej projekt zagospodarowania terenu wraz z projektem architektoniczno-budowlanym oraz udzielającej pozwolenia na budowę.

Postanowienie organu wydane zostało w następująco ukształtowanym postępowaniu.

Miasto J., będące inwestorem, zainicjowało przed organem pierwszej instancji (organem miasta na prawach powiatu) postępowanie w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę dla inwestycji obejmującej budowę obiektu usług publicznych w postaci lodowiska stałego oraz hali sportowej wraz z zapleczem socjalno-szatniowym przy ul. [...] w J., na terenie działek nr [...], [...] (AM [...], obręb [...]).

W piśmie z dnia 26 stycznia 2023 r. K. zgłosił swój udział w tym postępowaniu w charakterze strony, powołując się na usytuowanie będącej jej własnością nieruchomości w obszarze oddziaływania projektowanego obiektu.

Podobnie D., w piśmie datowanym na 6 lutego 2023 r., zgłosiła swój udział postępowaniu w charakterze strony, wskazując na przysługujące jej prawo własność nieruchomości położonej w J. przy ul. [...], znajdującej się w obszarze oddziaływania planowanej inwestycji.

Organ pierwszej instancji, w pisemnych odpowiedziach z dnia 20 lutego 2023 r., odrzucił argumentację skarżących, wskazując na brak oddziaływania planowanej inwestycji na działki stanowiące ich własność.

Wskazaną wyżej decyzją z dnia 22 lutego 2023 r. organ pierwszej instancji zatwierdził projekt zagospodarowania terenu wraz z projektem architektoniczno-budowlanym oraz udzielił Miastu J. pozwolenia na budowę dla ww. inwestycji.

W dniu 1 marca 2023 r. do organu wpłynęły oświadczenia wszystkich stron postępowania o zrzeczeniu się, na podstawie art. 127a ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 682 z późn. zm., dalej: k.p.a.), prawa do odwołania od przedmiotowej decyzji.

Kolejno, pismem z dnia 3 marca 2023 r., D. ponownie wniosła o uznanie jej za stronę postępowania. W konsekwencji tego wniosku organ pierwszej instancji poinformował skarżącą o wydaniu decyzji w przedmiotowej sprawie.

Od ww. decyzji organu pierwszej instancji odwołanie wniosły obie strony skarżące (D. pismem z dnia 10 marca 2023 r.; K. pismem z dnia 13 marca 2023 r.). Oba środki zaskarżenia wpłynęły do organu pierwszej instancji w dniu 13 marca 2023 r.

Zaskarżonym w niniejszym postępowaniu postanowieniem z dnia 27 października 2023 r. organ odwoławczy stwierdził niedopuszczalność obu wniesionych odwołań, argumentując, że w związku z faktem zrzeczenia się przez wszystkie strony prawa do wniesienia odwołania, zaskarżona decyzja organu pierwszej instancji stała się ostateczna w dniu 1 marca 2023 r. W konsekwencji od dnia, w którym decyzja stała się ostateczna, zaistniała przedmiotowa przesłanka niedopuszczalności ewentualnego odwołania, to znaczy wyłączenie możliwości wniesienia środka odwoławczego.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu D., wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia organu odwoławczego oraz poprzedzającej go decyzji organu pierwszej instancji, a także zasądzenie kosztów postępowania, zarzuciła:

I. naruszenia przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na treść zapadłego rozstrzygnięcia:

1) obrazę art. 134 w zw. z art. 127a § 2 k.p.a. polegającą na bezpodstawnym zastosowaniu wskazanych przepisów pomimo, że:

– odwołujący w toku postępowania administracyjnego przed organem pierwszej instancji zgłosił swój udział w sprawie, żądając dopuszczenia jako strona, wykazując przysługujący interes prawny w toczącym się postępowaniu, przy czym organ I instancji przedwcześnie - albowiem nie przeprowadził wyczerpującego postępowania dowodowego w zakresie ustalenia przysługującego skarżącemu przymiotu strony - odmówił skarżącej spółce przymiotu strony;

– nie nastąpiło – na dzień złożenia przez skarżącego odwołania od decyzji, tj. 13 marca 2023 r. - skuteczne pod względem prawnym uzyskanie przymiotu ostateczności zaskarżonej decyzji organu pierwszej instancji w drodze zrzeczenia się prawa do wniesienia odwołania przez ostatnią ze stron postępowania (wszystkie strony), gdyż D., a także K. nie dokonały takiego zrzeczenia, które spowodowałby niedopuszczalność odwołania od decyzji wydanej przez organ pierwszej instancji;

2) naruszenie art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 78, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 140 i art. 144 k.p.a. polegające na niewywiązaniu się przez organ odwoławczy z obowiązku dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, a w szczególności poprzez niezebranie całego oraz nierozpatrzenie już zebranego materiału dowodowego i niedokonanie jego wszechstronnej, całościowej oceny; a także nie odniesienie się do twierdzeń przedstawionych przez stronę, w tym niewyjaśnienie, dlaczego organ nie przeprowadził postępowania dowodowego, co doprowadziło do błędnego uznania, iż skarżący nie posiada interesu prawnego w sprawie prowadzonej zarówno przez organ pierwszej instancji, jak i drugiej instancji;

3) obrazę art. 15 k.p.a. polegającą na niezrealizowaniu przez organ drugiej instancji zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, przewidzianej w tym przepisie, co ujawnia się w tym, że organ odwoławczy nie dokonał rozpoznania sprawy na nowo, poprzez ponowne rozpoznanie sprawy administracyjnej w jej całokształcie pomimo, iż wynika to z istoty postępowania odwoławczego;

II. naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 28 k.p.a. w zw. z art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego i w zw. z art. 140 k.c. - przez odmowę uznania D., a także K. jako strony postępowania w sprawie udzieleniu pozwolenia na budowę obiektu usług publicznych w postaci lodowiska stałego oraz hali sportowej wraz z zapleczem socjalno-bytowym przy ul. [...] w J. na terenie działek nr [...], [...] (AM-[...], [...]) pomimo, iż decyzja ta doprowadziła do naruszenia uprawnień wynikających z prawa własności nieruchomości przysługującej odwołującemu.

Z kolei K., w skardze do tutejszego Sądu, zarzuciło zaskarżonemu postanowieniu naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 134 k.p.a., które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, poprzez stwierdzenie niedopuszczalności odwołania, podczas gdy sprawa powinna zostać rozpatrzona merytorycznie. W oparciu o ten zarzut wniosła skarżąca o uchylenie postanowienia organu odwoławczego w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu K. podniosła, że decyzja w przedmiotowej sprawie została wydana w sytuacji, gdy organ pierwszej instancji załatwił wniosek o pozwolenie na budowę gminy, której jest organem wykonawczym i której interes reprezentuje. W takim przypadku – jak dalej wywiodła skarżąca – organ pierwszej instancji nie dopuścił innych podmiotów do postępowania, uznając arbitralnie, że jedynie gmina jest stroną tego postępowania.

W odpowiedzi na obie skargi, organ odwoławczy wniósł o ich oddalenie. Wyjaśnił – odnosząc się do podniesionych zarzutów – że nie rozpatrywał odwołań merytorycznie, nie oceniła więc poprawności ustaleń co do kręgu stron postępowania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, postanowieniem z dnia 5 września 2024 r., postanowił połączyć do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy o sygn. akt II SA/Wr 756/23 ze skargi D. i II SA/Wr 758/23 ze skargi K. oraz prowadzić je pod sygn. akt II SA/Wr 756/23.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:

Skargi nie okazały się zasadne.

Zgodnie z art. 3 § 1 i 2 pkt 2 ustawy z dnia ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935, dalej: p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta polega na orzekaniu w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty. Na zasadzie art. 145 §1 pkt 1 p.p.s.a. sąd administracyjny uwzględnia skargę na decyzję lub postanowienie i uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dając podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W przypadku braku zajścia wskazanych wyżej przesłanek sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddala skargę.

Przedmiotem kontroli sądowej jest postanowienie organu odwoławczego stwierdzające niedopuszczalność odwołania od decyzji organu pierwszej instancji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę obiektu usług publicznych w postaci lodowiska stałego oraz hali sportowej wraz z zapleczem socjalno-szatniowym.

Materialnoprawną podstawę skarżonego postanowienia stanowił art. 134 k.p.a., w myśl którego organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne.

Zgodnie z powołanym przepisem, organ odwoławczy, po wpływie odwołania, jeszcze przed dokonaniem merytorycznej oceny podniesionych zarzutów, w pierwszej kolejności jest zobowiązany do zbadania dopuszczalności odwołania, zachowania terminu jego wniesienia oraz warunków formalnych jego sporządzenia. Ujawnienie bowiem na etapie wstępnego postępowania organu odwoławczego niedopuszczalności odwołania oraz uchybienia terminu do wniesienia odwołania prowadzi do stwierdzenia powyższego w drodze postanowienia.

Podkreślić należy, że przepisy prawne nie wskazują wprost przyczyn niedopuszczalności odwołania. W piśmiennictwie prawniczym wskazano, że niedopuszczalność odwołania może wynikać z przyczyn o charakterze przedmiotowym, jak również i podmiotowym. Niedopuszczalność odwołania z przyczyn przedmiotowych obejmuje przypadki braku przedmiotu zaskarżenia oraz przypadki wyłączenia przez przepisy możliwości zaskarżenia decyzji w toku instancji. Niedopuszczalność odwołania z przyczyn podmiotowych obejmuje sytuacje wniesienia odwołania przez jednostkę niemającą legitymacji do wniesienia tego środka zaskarżenia albo też wniesienie odwołania przez stronę niemającą zdolności do czynności prawnych (zob. Barbara Adamiak, Janusz Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2008, s. 609). Wskazuje się także, że z sytuacją przedmiotowej niedopuszczalności odwołania mamy do czynienia wówczas, gdy zaskarżono decyzję, w stosunku do której strona skutecznie zrzekła się prawa do wniesienia odwołania, przez co zyskała ona przymiot ostateczności i prawomocności (zob. Z. Kmieciak [w:] J. Wegner, M. Wojtuń, Z. Kmieciak, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2023, s. 790).

Nie jest kwestionowane, że w postępowaniu zakończonym decyzją organu pierwszej instancji brał udział tylko jeden podmiot – inwestor – który oświadczeniem doręczonym w dniu 1 marca 2023 r. zrzekł się prawa odwołania. W takich okolicznościach decyzja organu pierwszej instancji, w oparciu o literalne brzmienie art. 127a § 2 k.p.a., stała się ostateczna i prawomocna. Od takiej decyzji nie przysługuje już odwołanie. Organ odwoławczy trafnie zatem stwierdził niedopuszczalność odwołania skarżących na podstawie art. 134 k.p.a., ustaliwszy, że jest ono wniesione od decyzji mającej przymiot ostateczności.

Należy mieć na względzie, że badanie tego, czy podmiotowi przysługiwałby ewentualnie przymiot strony w postępowaniu zakończonym ostateczną decyzją, i czy wobec tego jest on "równolegle" (z innymi podmiotami) uprawniony do wniesienia odwołania, nie powinno mieć zasadniczo miejsca, zwłaszcza, że w istocie w ten sposób wtórnie mogłoby dochodzić do zaburzenia pewności obrotu prawnego, co wyraża się w dopuszczeniu możliwości "cofnięcia" skutku ostateczności i prawomocności decyzji, który przecież wprost wynika z art. 127a § 2 k.p.a. Pamiętać należy, że złożenie oświadczenia o zrzeczeniu się odwołania - jeżeli jest składane przez jedyną osobę biorącą udział w postępowaniu - powoduje, że decyzja staje się natychmiast ostateczna i prawomocna (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 maja 2023 r., sygn. akt II OSK 2146/22 - wszystkie powołane w uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych są opublikowane w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Automatycznie powinno skutkować to brakiem możliwości zaskarżenia decyzji zarówno w toku instancji, jak i do sądu administracyjnego. Zgodnie z art. 16 § 1 k.p.a. decyzje ostateczne to decyzje, od których nie służy odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie, zgodnie zaś z art. 16 § 3 k.p.a. decyzje prawomocne to decyzje ostateczne, których nie można zaskarżyć do sądu administracyjnego (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 czerwca 2020 r., sygn. akt I OSK 2233/19).

Słusznie podnosi się w orzecznictwie sądowym, że zrzeczenie się prawa odwołania dotyczy strony w rozumieniu formalnym, to jest przyjętym przez organ administracji publicznej. Strona w takim rozumieniu jest uznawana za podmiot, którego dyspozytywna wola rezygnacji ze złożenia odwołania może wywołać skutek wynikający z art. 127a § 2 k.p.a., to jest ostateczności decyzji. Organ na etapie realizacji przez strony prawa do zaskarżenia decyzji, nie jest uprawniony do badania legitymacji podmiotu ubiegającego się o udział w postępowaniu administracyjnym. Zatem prawa swoje podmiot, który twierdzi, że jest stroną - będzie realizował poprzez złożenie żądania wszczęcia postępowania w sprawie wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 kwietnia 2020 r., sygn. akt II OSK 2180/19).

Nie okazały się zatem uzasadnione zarzuty obu skarżących zawarte w skargach, kwestionujące sposób rozstrzygnięcia przez organ odwoławczy sprawy. Sąd podkreśla, że zgłoszenie się potencjalnych stron w toku postępowania nie powoduje, iż uzyskują one z tą chwilą żądany przez siebie status. Zważywszy, że tak jak w niniejszej sprawie, organ pierwszej instancji zakwestionował przymiot stron postępowania, wskazując na brak odziaływania planowanej inwestycji na nieruchomości należące do skarżących.

Nie mogły odnieść oczekiwanego rezultatu także zarzuty dotyczące samego postępowania w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę, w tym dotyczące prawidłowość rozstrzygnięcia sprawy przez organ miasta na prawach powiatu, będące jednocześnie inwestorem planowanego przedsięwzięcia budowlanego. Granice postępowania sądowoadministracyjnego w niniejszej sprawie wyznacza bowiem przedmiot zaskarżenia, a jest nim postanowienie o stwierdzeniu niedopuszczalności odwołania. Kontrola sądowa w tym wypadku dotyczy więc jedynie formalnoprawnych podstaw wydania kwestionowanego postanowienia.

Wymaga dodatkowo podkreślenia, że droga do ewentualnego podważenia prawidłowości działań organów w niniejszej sprawie, w szczególności zaś statusu stron postępowania, wiedzie jedynie przez administracyjne tryby nadzwyczajne. Nie zamyka to więc drogi do podnoszenia analogicznych argumentów, jednakże we właściwym postępowaniu.

W niniejszej sprawie strony skarżące złożyły więc odwołanie od decyzji, co do której jedyna strona biorąca udział w postępowaniu - Gmina J. będąca inwestorem – w dniu 1 marca 2023 r. złożyła skutecznie oświadczenie o zrzeczeniu się odwołania. Od tej daty decyzja ta stała się ostateczna, jak i prawomocna. W takiej sytuacji środek zaskarżenia wniesiony przez skarżące podmioty należało uznać za niedopuszczalny, o czym trafnie orzekł organ odwoławczy na podstawie art. 134 k.p.a.

Z podanych przyczyn Sąd, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę w całości.