Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 915/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-11-10 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 602  ceny
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 18 ust. 1 i ust. 2 pkt 15, art. 40 ust. 1 i ust. 2 pkt 4 oraz art. 41 ust. 1, art. 91 ust. 1
journal: Dz.U. 2013 poz 594
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jednolity.
article: art. 15 ust. 2
journal: Dz.U. 2011 nr 5 poz 13
law: Ustawa z dnia 16 grudnia 2010 r. o publicznym transporcie zbiorowym

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Kabat-Rembelska Sędzia NSA Małgorzata Rysz Sędzia del. WSA Magdalena Maliszewska (spr.) Protokolant Patrycja Kozłowska po rozpoznaniu w dniu 10 listopada 2016 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Wojewody Śląskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 13 listopada 2014 r. sygn. akt II SA/Gl 1108/14 w sprawie ze skargi Gminy Miejskiej Ż. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Śląskiego z dnia [...] czerwca 2014 r. nr [...] w przedmiocie określenia przystanków komunikacyjnych i zasad korzystania z tych obiektów 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Wojewody Śląskiego na rzecz Gminy Miejskiej Ż. 180 (sto osiemdziesiąt) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 13 listopada 2014 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, po rozpoznaniu w dniu 13 listopada 2014 r. sprawy ze skargi Gminy Miejskiej Ż. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Śląskiego z dnia [...] czerwca 2014 r. nr [...] w przedmiocie określenia przystanków komunikacyjnych i zasad korzystania z tych obiektów - uchylił zaskarżone rozstrzygniecie i zasądził od Wojewody Śląskiego na rzecz skarżącej Gminy zwrot kosztów zastępstwa procesowego.

Podstawą orzekania Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego był następujący stan faktyczny.

W dniu [...] maja 2014 roku Rada Miasta Ż. podjęła uchwałę Nr 496/XLVII/14 w sprawie określenia przystanków komunikacyjnych, których właścicielem lub zarządzającym jest Gmina Miejska Ż., ustalenia warunków i zasad oraz stawki opłat za korzystanie z tych obiektów.

W § 1 ust. 1 ww. uchwały postanowiono, że udostępnia się operatorom publicznego transportu zbiorowego i przewoźnikom możliwość korzystania z przystanków komunikacyjnych, których właścicielem lub zarządzającym jest Gmina Miejska Ż. zgodnie z wykazem stanowiącym załącznik Nr 1 do niniejszej uchwały; w ust. 2 określono, że warunki i zasady korzystania z przystanków, o których w ust. 1 określa załącznik nr 2 do niniejszej uchwały, a w ust. 3 ustalono stawki opłat za korzystanie przez operatora i przewoźnika z przystanków komunikacyjnych stanowiących własność Gminy Miejskiej w Ż..

Uchwałę podjęto na podstawie art. 18 ust. 1 i ust. 2 pkt 15, art. 40 ust. 1 i ust. 2 pkt 4 oraz art. 41 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2013 roku, poz. 594 ze zm.) oraz art. 15 ust. 1 pkt 6, ust. 2 i art. 16 ust. 4 i 5 ustawy z dnia 16 grudnia 2010 roku o publicznym transporcie zbiorowym (Dz. U. z 2011 roku, nr 5, poz. 13 z późn. zm.) oraz po przeprowadzeniu konsultacji z organizacjami pozarządowymi i podmiotami o których mowa w art. 3 ust. 3 ustawy z dnia 24 kwietnia 2003 roku o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie (t.j. Dz. U. z 2010 roku, nr 234, poz. 1536 ze zm.).

Wojewoda Śląski rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...] czerwca 2014 roku, wydanym na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2013 roku, poz. 594 ze zm.) stwierdził nieważność uchwały Rady Miasta Ż. z [...] maja 2014 roku w sprawie określenia przystanków komunikacyjnych, których właścicielem lub zarządzającym jest Gmina Miejska Ż., ustalenia warunków i zasad oraz stawki opłat za korzystanie z tych obiektów jako sprzecznej z art. 15 ust. 2 ustawy z dnia 16 grudnia 2010 roku o publicznym transporcie zbiorowym (Dz. U. z 2011 roku, poz. 13 ze zm.).

W uzasadnieniu organ nadzoru stwierdził, że zgodnie z art. 15 ust. 1 ustawy o publicznym transporcie zbiorowym organizowanie publicznego transportu drogowego polega w szczególności na wykonywaniu zadań określonych w tym przepisie, a określenie przystanków komunikacyjnych i dworców oraz warunków i zasad korzystania, o których mowa w ust. 1 pkt 6 (określenie przystanków komunikacyjnych i dworców, których właścicielem lub zarządzającym jest jednostka samorządu terytorialnego, udostępnionych dla operatorów i przewoźników oraz warunków i zasad korzystania z tych obiektów) należy do organu właściwego danej jednostki samorządu terytorialnego.

Ponieważ zgodnie z art. 7 ust. 1 ustawy o publicznym transporcie zbiorowym organizatorem publicznego transportu zbiorowego jest gmina (pkt 1), a także związek międzygminny (pkt 2), a zgodnie z art. 4 ust. 2 pkt 1 ww. ustawy przez jednostkę samorządu terytorialnego należy rozumieć związek międzygminny to organizatorem publicznego transportu drogowego jest związek międzygminny na linii komunikacyjnej albo sieci komunikacyjnych w gminnych przewozach pasażerskich na obszarze gmin tworzących związek międzygminny. Zadania organizatora w niniejszej sprawie realizuje więc M. z siedzibą w J. (którego Gmina Miasta Ż. jest członkiem), któremu to związkowi gminy wchodzące w jego skład przekazały wykonywanie zadań w zakresie komunikacji zbiorowej na obszarze tych gmin (§ 6 ust. 1 statutu MZK w zw. z art. 64 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym).

Oznacza to, zdaniem organu nadzoru, że od czasu wejścia w życie ustawy o publicznym transporcie zbiorowym (art. 90 ustawy) zadania określone jako organizowanie publicznego transportu zbiorowego spoczęły na związku międzygminnym, a nie na gminach, które tworzą ten związek.

W związku z tym to organy MZK były uprawnione do realizacji wymogów jakie stawia ustawa o publicznym transporcie zbiorowym, co oznacza że uchwała z dnia [...] maja 2014 roku została podjęta z przekroczeniem kompetencji Rady Miasta Ż. i naruszała uprawnienia zastrzeżone dla organów związku.

W skardze do sądu administracyjnego na powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze Prezydent Miasta Ż. działając w imieniu Gminy Miejskiej Ż. w oparciu o uchwałę Rady Miasta Ż. Nr 521/XLIX/14 z dnia [...] sierpnia 2014 r. wniósł o uchylenie rozstrzygnięcia nadzorczego z dnia [...] czerwca 2014 roku jako podjętego z naruszeniem art. 15 ust. 1 pkt 6, art. 15 ust. 2, art. 16 ust. 4 ustawy o publicznym transporcie zbiorowym z 2010 roku oraz art. 64 ust. 3, art. 67 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym i § 6 ust. 1 statutu M. z siedzibą w J. ( dalej: MZK) z dnia [...] kwietnia 1991 roku (Dz. Urzędowy Woj. Kat. nr 7, poz. 115), art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, która polegała na wadliwym uznaniu, że uchwała Rady Miasta Ż. z dnia [...] maja 2014 roku jest sprzeczna z prawem.

W uzasadnieniu skarżąca Gmina przyznała, że jest członkiem MZK jednakże nigdy nie przekazała temu Związkowi zadań z zakresu organizowania transportu. Skarżąca przytoczyła brzmienie § 6 ust. 1 statutu MZK, ogłoszonego w Dzienniku Urzędowym Województwa Katowickiego nr 7, poz. 115.

Następnie skarżąca wskazała na art. 64 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym z którego wynika, że prawa i obowiązki gmin uczestniczących w związku międzygminnym, związane z wykonywaniem zadań przekazanych związkowi, przechodzą na związek z dniem ogłoszenia statutu. W ocenie skarżącej powyższy zapis oznacza, że na MZK nie przeszły wszystkie prawa i obowiązki gmin członkowskich z zakresu organizowania publicznego transportu zbiorowego.

Skarżąca podkreśliła, że statut MZK nie wskazuje, aby do przekazanych mu zadań należały zadania określone w art. 15 ust. 1 pkt 6 ustawy o publicznym transporcie zbiorowym. Natomiast z art. 67 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym wynika, że utworzenie związku wymaga przyjęcia statutu przez rady zainteresowanych gmin, a zmiana statutu (art. 67 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym) następuje w trybie przewidzianym dla jego ustanowienia. W związku z tym – skarżąca uważa – że postanowienia ustawy o publicznym transporcie zbiorowym dotyczące wykonywania przez związek międzygminny zadań organizatora publicznego transportu zbiorowego mają zastosowanie tylko, jeżeli zadania z zakresu takiej organizacji zostały przekazane związkowi poprzez przyjęcie przez rady gminy statutu związku.

Skarżąca wskazała nadto na treść art. 165 ust. 2 Konstytucji RP (samodzielność jednostek samorządu terytorialnego) podkreślając, że uchwała nie była sprzeczna z prawem. Podniosła też zarzut nierówności wobec prawa, wskazując na brak rozstrzygnięć nadzorczych dotyczących identycznych uchwał podejmowanych przez rady gmin, które są członkami M. w J. lub K..

Organ nadzoru odpowiadając na skargę wniósł o jej oddalenie, wskazując, iż według ustawy z dnia 16 grudnia 2010 r. nie tylko jednostki samorządu terytorialnego w rozumieniu ustrojowym (gminy, powiaty i województwa), ale także związki międzygminne świadczące usługi w zakresie komunikacji publicznej zostały wyposażone w nowe obowiązki wraz z wejściem ustawy z 16 grudnia 2010 r. Oznacza to zdaniem organu, że ustawa winna być stosowana wprost i nie była konieczna zmiana aktów statuujących daną jednostkę, aby zmienić jej zakres zadań.

Zdaniem organu to właśnie M. z siedzibą w J. był organizatorem publicznego transportu zbiorowego na terenie miasta Ż. i on był uprawniony – w przypadku przystanków, które stanowiły własność MZK Jastrzębie Zdrój – do określenia tych przystanków, a nie Rada Miasta Ż.. To samo dotyczy kompetencji do określenia wysokości opłat za korzystanie z przystanków i dworców.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach uchylił zaskarżone rozstrzygnięcia nadzorcze na podstawie art. 148 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) i orzekł o kosztach postępowania na podstawie art. 205 § 2 P.p.s.a.

Sąd pierwszej instancji wskazał, iż w kontrolowanej sprawie spornym jest to, czy czy uchwałę z dnia [...] maja 2014 r. mogła podjąć Rada Miasta Ż., czy też tylko organy Związku.

Podkreślił, iż poza sporem pozostaje, że Gmina Ż. jest członkiem M., którego statut został przyjęty w dniu [...] kwietnia 1991 r. Związek ten powstał (jak wynika z treści statutu) celem wspólnego realizowania wybranych zadań o charakterze publicznym reprezentowania i obrony wspólnych interesów w tym zakresie oraz na podstawie postanowień art. 10 i rozdziału 7 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie terytorialnym. Sąd przytoczył § 6 statutu, w którym określono zadania związku. "Zadania te obejmują:

1) organizację i realizację komunikacji zbiorowej:

– określenie potrzeb przewozowych,

– opracowanie rozkładów jazdy i ich publikacja,

– zawieranie umów z przewoźnikiem,

– integracja systemu transportu pasażerskiego

2) prowadzenie gospodarki finansowej:

– ustalenie systemu taryfowego,

– dystrybucja biletów,

– prowadzenie rozliczeń z gminami i powiatami

3) prowadzenie działalności kontrolnej:

– prowadzenie realizacji zadań przewozowych ,

– kontrola biletów,

– kontrola funkcjonowania jednostek organizacyjnych związku

4) utrzymanie i rozwój infrastruktury technicznej związku:

– utrzymanie dworców i przystanków,

– utrzymanie innego mienia związku nie powierzonego przedsiębiorstwom komunikacyjnym,

– planowanie i prowadzenie działalności inwestycyjnej.".

W następnej kolejności WSA przytoczył art. 64 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym stanowiący, że prawa i obowiązki gmin uczestniczących w związku międzygminnym, związane z wykonywaniem zadań przekazanych związkowi, przechodzą na związek z dniem ogłoszenia statutu związku. Zdaniem Sądu pierwszej instancji z zapisu tego wynika w kontekście przytoczonych zadań związku, że nie przeszły na niego wszystkie prawa i obowiązki gmin członkowskich w zakresie organizowania publicznego transportu zbiorowego. Statut bowiem (§ 6) wskazuje na wprost wymienione zadania z tego zakresu. Dodatkowo Sąd wskazał, że gmina nie mogła związkowi (statut z 1991 r.) przekazać nowych zadań, które zostały na nią nałożone ustawą z dnia 16 grudnia 2010 roku o publicznym transporcie zbiorowym. Natomiast zmiana statutu (do czego w niniejszej sprawie nie doszło), zgodnie z art. 67 ust. 3 ustawy samorządowej, następuje w trybie przewidzianym w ustawie, czyli przez podjęcie uchwał przez wszystkie rady zainteresowanych gmin. Zasady tej nie można zmieniać lub ograniczyć, ponieważ art. 67 ust. 3 ma charakter przepisu ius cogens. Dlatego też Sąd nie zaakceptował stanowiska organu nadzoru, iż nie była konieczna zmiana aktu statuującego związek (w celu poszerzenia jego zadań), bowiem związek był obowiązany zastosować ustawę (o publicznym transporcie zbiorowym) wprost.

Zdaniem Sądu pierwszej instancji, dla realizacji jednego zadania gminy mogą powstać nawet dwa czy więcej związków oraz o tym, że przynależność do związku jest co do zasady dobrowolna. Gminy tworzące związek muszą więc rozważnie decydować o tym, jakie zadania przekazują związkowi, gdyż pozbawia je to uprawnienia do dokonywania jakichkolwiek czynności w zakresie przekazanego zadania. Zmiana w tym zakresie wymagałaby zmiany statutu.

Skoro skarżąca nie przekazała związkowi, którego jest członkiem, zadań określonych w art. 15 ust. 1 pkt 6 ani zadań w zakresie ustalania stawki opłaty (art. 16 ust. 4 ustawy z 16 grudnia 2010 roku), była uprawniona i zobowiązana do podjęcia uchwały o której mowa w art. 15 ust. 2 i art. 16 ust. 4 ustawy o publicznym transporcie zbiorowym.

Wojewoda Śląski wniósł od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zarzucił w niej naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną wykłądnię przepisu art. 15 ust. 1 pkt 6 i ust. 2 w zw. z art. 7 ust. 1 pkt 2 i art. 4 ust. 1 pkt 9 ustawy z dnia 16 grudnia 2010 r. o publicznym transporcie zbiorowym oraz art. 67 ust. 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym. W uzasadnieniu podał, iż organizowanie zadań z zakresu transportu drogowego należało do zwazku międzygminnego z mocy samej ustawy o publicznym transporcie zbiorowym, która jako lex specialis oraz lex posterior ma pierwszeństwo w stosowaniu przed ustawą o samorządzie gminnym. MZK jest organizatorem publicznego transportu drogowego na objętym przez ten Związek obszarze działania, a więc w momencie wejścia w życie ustawy o publicznym transporcie zbiorowym, otrzymało wszystkie uprawnienia organizatora, wymienione w arr. 15 ust. 1 pkt 6 ustawy. Uprawnień tych w ocenie skarżącego kasacyjnie nie ma natomiast Gmina Ż., której nie można rozpatrywać jako organizatora publicznego transportu zbiorowego. Zdaniem kasatora, nie może dojść do sytuacji, w której na jednym obszarze lub w jednej sieci komunikacyjnej działa więcej, niż jeden organizator. Na poparcie tego stanowiska organ porzytoczył art. 7 ust. 2 ustawy, zgodnie z którym jeżeli inny organizator byłby właściwy ze względu na obszar działania, a inny ze względu na zasięg przewozów, to właściwym organizatorem jest organizator, o którym mowa w ust. 1 pkt 1 lit. b, pkt 2, pkt 3 lit. b albo pkt 4 ustawy. Zatem wobec braku odrębnych regulacji w Statucie MZK na obszarze Gminy Ż. funkcję organizatora pełni MZK J. Zdaniem organu nadzoru MZK J. stał się organizatorem publicznego transportu drogowego z datą wejścia w życie ustawy.

Gmina Miejska Ż. w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniosła o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania, podtrzymując dotychczasowe stanowisko.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę przyczyny nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, które w tej sprawie nie występują.

W sprawie spornym było to, czy zakwestionowaną przez Wojewodę Śląskiego uchwałę z dnia [...] maja 2014 roku mogła podjąć Rada Miasta Ż., czy też tylko organy M. z siedzibą w J..

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu skargi kasacyjnej stwierdził, iż jedyny postawiony w niej zarzut - naruszenia prawa materialnego polegającego na błędnej wykładni przepisów art. 15 ust. 1 pkt 6 i 2 w zw. z art. 7 ust. 1 okt 2 i art. 4 ust. 1 pkt 9 ustawy o publicznym transporcie zbiorowym oraz art. 67 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym - okazał się bezzasadny.

Niezasadność powyższego zarzutu wynika przede wszystkim z faktu, iż skarżący wywodzi uprawnienia M. w przedmiocie określenia przystanków komunikacyjnych, których właścicielem jest Gmina Miejska Ż., a także ustalenia warunków i zasad oraz stawek opłat za korzystanie z tych obiektów, z unormowań ustawy o publicznym transporcie zbiorowym, które weszły w życie po uchwaleniu statutu M. z siedzibą w J. (którego Gmina Miasta Ż. jest członkiem). Mianowicie - ustawa z dnia 16 grudnia 2010 r. weszła w życie (co do zasady) z dniem 1 marca 2011 r. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, fakt jej wejścia w życie nie wpłynął ex lege na zakres praw i obowiązków M. z siedzibą w J., któremu to związkowi gminy wchodzące w jego skład przekazały wykonywanie zadań w zakresie komunikacji zbiorowej na obszarze tych gmin na mocy § 6 ust. 1 statutu MZK w zw. z art. 64 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym.

Poza sporem w kontrolowanej sprawie pozostaje, że Gmina Ż. jest członkiem M., którego statut został przyjęty w dniu [...] kwietnia 1991 roku. Związek ten powstał (jak wynika z treści ww. statutu) celem wspólnego realizowania wybranych zadań o charakterze publicznym reprezentowania i obrony wspólnych interesów w tym zakresie oraz na podstawie postanowień art. 10 i rozdziału 7 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie terytorialnym.

Związki międzygminne są to specyficzne korporacje prawa publicznego tworzone przez samorządy gmin na podstawie przepisów ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2015 r., poz. 1515) w drodze porozumień zatwierdzanych następnie uchwałami rad tych gmin, w celu wspólnego wykonywania zadań publicznych. Związek międzygminny ma osobowość prawną. Szczegółowe zasady tworzenia związków międzygminnych zawiera Rozdział 7. Związki i porozumienia międzygminne w.w. ustawy (art. 64-73a).

Przepis art. 64 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym (ustawa z dnia 8 marca 1990 r.) stanowi, że prawa i obowiązki gmin uczestniczących w związku międzygminnym, związane z wykonywaniem zadań przekazanych związkowi, przechodzą na związek z dniem ogłoszenia statutu związku. Oznacza to, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, iż zakres przeniesionych na związek praw i obowiązków należy oceniać poprzez treść odpowiednich postanowień statutowych.

Należy wobec tego poddać analizie treść § 6 ust. 1) statutu MZK, który określa zadania związku w zakresie organizacji i realizacji komunikacji zbiorowej. Obejmują one: określenie potrzeb przewozowych, opracowanie rozkładów jazdy i ich publikacja, zawieranie umów z przewoźnikiem i integrację systemu transportu pasażerskiego. Nasuwa się jednoznaczna konkluzja, że konstrukcja normy statutowej zawierającej przedmiotowe wyliczenie wskazuje na jego enumeratywny, a nie przykładowy charakter.

W kontekście wyżej przytoczonych zadań związku nie ulega wątpliwości, że nie przeszły na niego wszystkie prawa i obowiązki gmin członkowskich w zakresie organizowania publicznego transportu zbiorowego, leczy wyłącznie te, które wprost wskazuje Statut w § 6.

Przywoływany w zarzucie skargi kasacyjnej przepis artykułu 15 ust. 1 ustawy o publicznym transporcie zbiorowym z dnia 16 grudnia 2010 r. określa w szczególności "zadania organizatora publicznego transportu zbiorowego" stanowiąc w art. 15 ust. 2 tej ustawy, że określenie przystanków komunikacyjnych i dworców oraz warunków i zasad korzystania, o których mowa w ust. 1 pkt 6 art. 15 następuje w drodze uchwały podjętej przez właściwy organ danej jednostki samorządu terytorialnego, a art. 16 ust. 4 tej ustawy za "korzystanie przez operatora i przewoźnika z przystanków komunikacyjnych lub obszarów, których właścicielem albo zarządzającym jest jednostka samorządu terytorialnego", mogą być pobierane opłaty. Stawka opłaty jest ustalona w drodze uchwały podjętej przez właściwy organ jednostki samorządu terytorialnego, z uwzględnieniem niedyskryminujących zasad.

Z analizy art. 15 ustawy z 16 grudnia 2010 r. o publicznym transporcie zbiorowym wynika, że organizatorem publicznego transportu zbiorowego jest gmina, co potwierdza także art. 7 ust. 1 pkt 1 tej ustawy.

Stosownie do art. 7 ust. 1 pkt 2 ustawy, na obszarze gmin tworzących związek międzygminny organizatorem publicznego transportu zbiorowego jest natomiast związek międzygminny na linii komunikacyjnej albo sieci komunikacyjnej w gminnych przewozach pasażerskich. W myśl art. 4 ust. 2 pkt 1 ustawy z 16 grudnia 2010 r. - ilekroć w ustawie jest mowa o jednostce samorządu terytorialnego należy przez to rozumieć również związek międzygminny lub związek powiatów. Oznacza to, że uchwała o której mowa w art. 15 ust. 2 ustawy, jak również w art. 16 ust. 4, w sytuacji w której organizatorem publicznego transportu zbiorowego jest związek międzygminny (art. 7 ust. 1 pkt 2), podejmują organy związku.

Należy w tym miejscu podkreślić, iż w dacie uchwalania statutu (1991 r.) gmina nie mogła związkowi przekazać nowych zadań, które zostały na nią nałożone ustawą z dnia 16 grudnia 2010 roku o publicznym transporcie zbiorowym, w myśl zasady: nemo plus iuris transferre potest quam ipse habet. Natomiast ewentualna zmiana zakresu zadań mogłaby nastąpić poprzez zmianę statutu po wprowadzeniu nowych regulacji wprowadzonych powyższą ustawą, zgodnie z art. 67 ust. 3 ustawy samorządowe - przez podjęcie uchwał przez wszystkie rady zainteresowanych gmin. Zasady tej nie można zmieniać lub ograniczać, ponieważ art. 67 ust. 3 ma charakter przepisu ius cogens.

Szczególne znaczenie dla określenia ram kompetencyjnych Związku Międzygminnego w przedmiocie określenia przystanków komunikacyjnych i zasad korzystania z tych obiektów ma zatem art. 64 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym, zgodnie z którym - prawa i obowiązki gmin uczestniczących w związku międzygminnym, związane z wykonywaniem zadań przekazanych związkowi, przechodzą na związek z dniem ogłoszenia statutu związku.

Wobec treści przepisu art. 64 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym, zakres przedmiotowy upoważniający MZK do wydawania uchwał dotyczących organizacji i realizacji komunikacji zbiorowej należy oceniać biorąc pod uwagę wymienione w tym statucie zadania. Konstrukcja § 6 statutu nie pozostawia wątpliwości co do tego, że wymienione w nim zadania, scedowane przez podmioty będące Członkami Związku ( w tym Gminę Ż.) ujęto w sposób enumeratywny. Nie ma wśród nich zadania wymienionego w art. 15 ust. 1 pkt 6 ustawy o transporcie zbiorowym, polegającego na "określeniu przystanków komunikacyjnych i dworców których właścicielem lub zarządzającym jest jednostka samorządu terytorialnego, udostęnionych dla operatorów i przewoźników oraz warunków i zasad korzystania z tych obiektów". Brak też podstaw do uznania za zasadny pogląd skarżącego kasacyjnie organu, że kompetencje dla MZK wynikają ipso iure, z mocy samej ustawy o publicznym transporcie zbiorowym, która jako lex specialis czy też lex posterior miałaby mieć pierwszeństwo w stosowaniu przed ustawą o samorządzie gminnym. Takie rozumienie skutków wprowadzenia w 2011 r. ustawy z dnia 16 grudnia 2010 r. kolidowałoby z zasadą wyposażenia związku przez gminy członkowskie w kompetencje, w tym uchwałodawcze, określone ich oświadczeniami woli, zawartymi w statutach, co wynika z powyżej wskazanego unormowania ustawy o samorządzie.

Ponieważ nie doszło do przekazania przez Gminę Ż. Związkowi, którego jest ona członkiem, zadań określonych w art. 15 ust. 1 pkt 6 ani zadań w zakresie ustalania stawki opłaty (art. 16 ust. 4 ustawy z 16 grudnia 2010 roku), należy stwierdzić, że Gmina była uprawniona do podjęcia uchwały, o której mowa w art. 15 ust. 2 i art. 16 ust. 4 ustawy o publicznym transporcie zbiorowym. Z uwagi na powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny uważa za prawidłowy pogląd Sądu pierwszej instancji, zgodnie z którym dla zmiany zakresu uprawnień Związku byłaby konieczna zmiana aktu statuującego związek - w celu poszerzenia jego zadań o te, nieujęte w § 6 Statutu.

Reasumując, na akceptację zasługuje pogląd WSA w Gliwicach, iż skarżąca nie przekazała związkowi, którego jest członkiem, zadań określonych w art. 15 ust. 1 pkt 6 ustawy z dnia 16 grudnia 2010 r. o publicznym transporcie zbiorowym ani zadań w zakresie ustalania stawki opłaty (art. 16 ust. 4 ustawy z 16 grudnia 2010 r.) i dlatego była uprawniona i zobowiązana do podjęcia uchwały, o której mowa w art. 15 ust. 2 i art. 16 ust. 4 ustawy o publicznym transporcie zbiorowym.

Dokonana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wykładnia przepisów prawa, w tym art. 15 ust. 1 pkt 6 i ust. 2 w zw. z art. 7 ust. 1 pkt 2 i art. 4 ust. 1 pkt 9 ustawy z dnia 16 grudnia 2010 r. o publicznym transporcie zbiorowym oraz art. 67 ust. 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym była zatem prawidłowa.

Wobec stwierdzenia, iż Sąd pierwszej instancji dokonał prawidlowej wykładni relewantnych przepisow prawa materialnego, zarzut skargi kasacyjnej wniesionej przez Wojewodę Śląskiego nie mógł być uznany za zasadny.

Tak więc, w myśl art. 184 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną, orzekając o kosztach na podstawie art. 204 ust. 2 P.p.s.a.