Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 1676/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-01-09 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6532 Sprawy budżetowe jednostek samorządu terytorialnego
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 43 ust. 3
journal: Dz.U. 2021 poz 1930
law: Ustawa z dnia 27 października 2017 r. o finansowaniu zadań oświatowych

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Michał Kowalski Sędzia NSA Beata Sobocha-Holc Sędzia del. WSA Małgorzata Bejgerowska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 9 stycznia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Fundacji A w P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 20 kwietnia 2022 r. sygn. akt I SA/Łd 41/22 w sprawie ze skargi Fundacji A w P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Piotrkowie Trybunalskim z dnia 15 listopada 2021 r. nr KO.492.45.2021 w przedmiocie określenia kwoty dotacji pobranej w nadmiernej wysokości przypadającej do zwrotu do budżetu gminy oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

1. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 20 kwietnia 2022 r., o sygn. akt I SA/Łd 41/22, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm. - dalej w skrócie: "P.p.s.a."), oddalił skargę Fundacji P. (dalej jako: "Strona", "Fundacja" lub "Skarżąca kasacyjnie") na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Piotrkowie Trybunalskim z dnia 15 listopada 2021 r., nr KO.492.45.2021, w przedmiocie określenia kwoty zwrotu dotacji pobranej w nadmiernej wysokości wraz z odsetkami za zwłokę. Pełna treść uzasadnienia zaskarżonego wyroku oraz innych orzeczeń powołanych poniżej, dostępna jest w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl/.

2.1. W skardze kasacyjnej do Naczelnego Sądu Administracyjnego Fundacja, reprezentowana przez radcę prawnego, zaskarżyła powyższe orzeczenie w całości w podstawie kasacyjnej powołując art. 174 pkt 1 P.p.s.a. i zarzucając naruszenie prawa materialnego, a mianowicie:

1) art. 43 ust. 4 i ust. 5 ustawy z dnia 27 października 2017 r. o finansowaniu zadań oświatowych (Dz. U. z 2021 r., poz. 1930 ze zm. – dalej w skrócie: "u.f.z.o.") w zw. z art. 252 ust. 2 i ust. 3 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2021 r., poz. 305 ze zm. – dalej w skrócie: "u.f.p.") poprzez ich błędną interpretację polegającą na ustaleniu obowiązywania normy prawnej, zgodnie z którą różnica pomiędzy kwotą dotacji zaktualizowaną, na podstawie art. 43 ust. 1 i ust. 2 u.f.z.o., a kwotą dotacji rzeczywiście wypłaconą dotowanemu podmiotowi, przy uwzględnieniu kompensacji nadwyżki dotacji, na podstawie art. 43 ust. 4 i ust. 5 u.f.z.o., w okresach, o których mowa w art. 43 ust. 3 u.f.z.o., stanowi kwotę, której zwrotu może żądać organ dotujący jako dotacji wypłaconej w nadmiernej wysokości, podczas gdy regulacja zawarta w art. 43 ust. 4 i ust. 5 u.f.z.o. stanowi pełny i wyłączny mechanizm redukcji kwoty dotacji, mający zabezpieczyć podmioty dotowane przed koniecznością zwrotu dotacji w wysokości, która mogłyby ograniczyć lub wyłączyć możliwość prowadzenia dalszej działalności przez dotowaną placówkę, a która została wykorzystana w poprzednim okresie zgodnie z przeznaczeniem;

2) art. 252 ust. 1 pkt 2 u.f.p. i ust. 3 w zw. z art. 17 ust. 1 w zw. z art. 43 u.f.z.o. poprzez

zastosowanie tego przepisu do kwoty różnicy pomiędzy kwotą dotacji zaktualizowaną na podstawie art. 43 ust. 1 i ust. 2 u.f.z.o., a kwotą dotacji rzeczywiście wypłaconą dotowanemu podmiotowi, przy uwzględnieniu kompensacji nadwyżki dotacji, na podstawie art. 43 ust. 4 i ust. 5 u.f.z.o., w okresach, o których mowa w art. 43 ust. 3 u.f.z.o., w sytuacji gdy przepis ten mówi o świadczeniach pobranych w nadmiernej wysokości, to jest wypłaconych niezgodnie z prawem, a w niniejszej sprawie wszystkie części dotacji w momencie wypłaty były wypłacone zgodnie z odrębnymi przepisami, a ponadto nie były wypłacone w wysokości wyższej niż niezbędne do prowadzenia dotowanego przedszkola, oraz wykorzystane zgodnie z przeznaczeniem.

W motywach skargi kasacyjnej Fundacja podniosła, że w jej ocenie ustawa o finansowaniu zadań oświatowych zawiera pełen i kompleksowy mechanizm obniżania dotacji oświatowych. Różnica pomiędzy kwotą dotacji pobraną wedle pierwotnej stawki oraz kwotą dotacji pobranej wedle stawki zaktualizowanej może pomniejszać w granicach określonych w art. 43 ust. 5 u.f.z.o. przyszłe części dotacji. Organ nie może jednak żądać zwrotu dotacji jako świadczenia pobranego w nadmiernej wysokości, jeśli zostało ono pobrane zgodnie z prawem oraz wykorzystane zgodnie z przeznaczeniem, bowiem jedynie do takich sytuacji odnosi się art. 252 ust. 2 i ust. 3 u.f.p. Regulacje zawarte w aktach prawnych u.f.z.o. oraz u.f.p. nie przewidują też możliwości dochodzenia przez podmiot dotowany od organu dotującego kwoty nadwyżki pomiędzy dotacją wypłaconą a dotacją należną po aktualizacji.

Podnosząc powyższe zarzuty Skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania, alternatywnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i uchylenie decyzji organów obu instancji oraz o zasądzenie na rzecz Strony kosztów postępowania.

2.2. Organ odwoławczy nie wniósł odpowiedzi na skargę kasacyjną Fundacji.

Naczelny Sąd Administracyjny rozważył, co następuje:

3. Skarga kasacyjna jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw, nie zasługiwała na uwzględnienie.

Naczelny Sąd Administracyjny sporządził uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną w niniejszej sprawie, zgodnie z art. 193 zdanie drugie P.p.s.a., przedstawiając jedynie ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Regulacja ta ma charakter szczególny, gdyż wyłącza przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed Sądem odwoławczym wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zdanie pierwsze P.p.s.a. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny sprowadził swoją dalszą wypowiedź tylko do rozważań, oceniających zarzuty postawione wobec zaskarżonego wyroku Sądu pierwszej instancji.

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu uwzględniając jedynie nieważność postępowania, której przesłanki zostały wymienione w § 2 tego przepisu. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 P.p.s.a. oraz przesłanki przewidziane w art. 189 P.p.s.a., które podlegają rozważeniu z urzędu, zatem dokonując kontroli zaskarżonego wyroku, Naczelny Sąd Administracyjny zbadał jedynie zakres wyznaczony podstawą skargi kasacyjnej określoną w art. 174 pkt 1 P.p.s.a., czyli naruszenia prawa materialnego. Brak sformułowania w skardze kasacyjnej zarzutów uchybień procesowych skutkuje, że stan faktyczny ustalony przez organ i zaakceptowany przez Sąd pierwszej instancji w zaskarżonym wyroku nie został podważony.

3.1. Zasadniczą kwestią sporną w rozpoznawanej sprawie jest dopuszczalność określenia kwoty zwrotu spornej dotacji oświatowej pobranej w nadmiernej wysokości w przypadku, gdy doszło do aktualizacji podstawowej kwoty tej dotacji w ciągu roku, na podstawie art. 43 ust. 4 i ust. 5 u.f.z.o. Skarżąca kasacyjnie kwestionuje możliwość zwrotu dotacji dla przedszkoli i oddziałów przedszkolnych w szkołach podstawowych po zaktualizowaniu stawki, w oparciu o art. 252 u.f.p. Z kolei Sąd pierwszej instancji zaaprobował stanowisko organów obu instancji o istnieniu podstaw do zastosowania w sprawie art. 252 ust. 1 pkt 2 u.f.p., zgodnie z którym dotacje udzielone z budżetu jednostki samorządu terytorialnego pobrane nienależnie lub w nadmiernej wysokości - podlegają zwrotowi do budżetu wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, w ciągu 15 dni od dnia stwierdzenia tych okoliczności (...). Stosownie do art. 252 ust. 3 u.f.p. dotacjami pobranymi w nadmiernej wysokości są dotacje otrzymane z budżetu jednostki samorządu terytorialnego w wysokości wyższej niż określona w odrębnych przepisach, umowie lub wyższej niż niezbędna na dofinansowanie lub finansowanie dotowanego zadania. Zdaniem WSA Łodzi w niniejszej sprawie mamy do czynienia z kwotą przekraczającą finansowanie przedszkola i tej właśnie okoliczności faktycznej Fundacja w skardze kasacyjnej nie podważyła, albowiem nie sformułowała zarzutów naruszenia prawa procesowego.

3.2. Aktualizacja kwoty dotacji oświatowej, o której mowa w art. 43 ust. 1 u.f.z.o. polega na ustaleniu zmiany kwoty/stawki dotacji w związku z zaistnieniem określonych podstaw (np. wskaźników, danych finansowych) obliczenia należnej dotowanemu - ze względu na określone przez ustawodawcę cechy, takie jak np. poziom, czy typ kształcenia - danej/właściwej przedmiotowo i podmiotowo stawki dotacji. Aktualizacja może być dokonywana w trakcie roku budżetowego, co wynika z treści art. 43 ust. 2 u.f.z.o. Od 2017 r. zasady aktualizacji kwot dotacji są ściśle określone w przepisach u.f.z.o. Z kolei potrzeba aktualizacji kwot dotacji wynika z założenia udzielania dotacji w wysokości jak najbardziej zbliżonej do aktualnej sytuacji ekonomicznej, z uwzględnieniem realnych warunków panujących w roku udzielania dotacji. Dotacja wypłacana jest w 12 częściach w poszczególnych miesiącach roku budżetowego i z upływem czasu znane są rzeczywiste wskaźniki opisujące sytuację w roku budżetowym. Zatem im bliżej końca roku budżetowego, tym bardziej precyzyjna staje się możliwość urealnienia i obliczenia ostatniej aktualizacji stawki dotacji oświatowej.

Jeżeli zatem z końcem roku budżetowego, po ostatecznej weryfikacji wysokości zastosowanej stawki dotacji okaże się, że dotacja oświatowa została wypłacona w zawyżonej wysokości, ustawodawca przewidział możliwość zakwalifikowania jej, zgodnie z dyspozycją art. 252 ust. 1 pkt 2 w zw. z ust. 3 u.f.p., jako pobranej w nadmiernej wysokości. Wbrew twierdzeniom zawartym w skardze kasacyjnej przepisy u.f.z.o. nie stanowią pełnej regulacji w tym zakresie. Przepis art. 38 ust. 1 u.f.z.o., który zawiera "tryb rozliczania dotacji" nie mieści w sobie kontroli prawidłowości przyznania i wydatkowania dotacji. Mechanizm obniżania dotacji oświatowych w wyniku aktualizacji, o którym wspomina Skarżąca kasacyjnie, może być realizowany jedynie w trakcie roku budżetowego. Stąd nieuprawnione jest oczekiwanie Fundacji pomniejszenia kwoty dotacji w kolejnym roku budżetowym. Co więcej ustawodawca w art. 49 ust. 2 u.f.z.o. pośrednio dopuszcza obowiązek zwrotu dotacji na podstawie u.f.p. w przypadku m.in. stwierdzenia pobrania jej w nadmiernej wysokości.

3.3. Materialnoprawną podstawę orzekania w rozpoznawanej sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych. Stosownie do art. 252 ust. 1 pkt 3 u.f.p., w przypadku gdy dotacje udzielone z budżetu jednostki samorządu terytorialnego są pobrane nienależnie lub w nadmiernej wysokości - podlegają zwrotowi do budżetu wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, w ciągu 15 dni od dnia stwierdzenia okoliczności, o których mowa w pkt 1 lub pkt 2. Zatem organ dotujący w przypadku stwierdzenia, że dotacja została pobrana w nadmiernej wysokości, co nie ulega wątpliwości w niniejszej sprawie, obowiązany był zastosować procedurę mającą na celu zwrot spornej dotacji - zgodnie z dyspozycją wynikającą z art. 252 u.f.p. Pobranie dotacji w nadmiernej wysokości, którego stwierdzenie następuje z zakończeniem roku budżetowego, w świetle art. 252 ust. 1 pkt 2 w zw. z ust. 3 u.f.p. ma charakter zobiektywizowany, tj. nie jest zależne od zaistnienia czynników subiektywnych, takich jak np. przyczynienie się dotowanego do wypłacenia mu dotacji, czy też nieprawidłowości w ustaleniu stawki dotacji przez organ. Unormowania u.f.p. dotyczące gospodarowania środkami publicznymi, w tym dochodzenia w określonych przypadkach ich zwrotu (tak jak w art. 252 u.f.p.) mają charakter bezwzględnie obowiązujący, a zatem organ dotujący musi (chcąc działać legalnie) je respektować w praktyce, co oznacza, że nie ma on w tym względzie możliwości wyboru zachowania (por. wyrok NSA z dnia 25 stycznia 2023 r., o sygn. akt I GSK 1495/22).

Wobec powyższego, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, w skardze kasacyjnie nie wykazano błędniej wykładni art. 43 ust. 4 i ust. 5 u.f.z.o. w związku z art. 252 ust. 1 pkt 2 i 3 u.f.p., ani braku podstaw do zastosowania tej ostatniej regulacji u.f.p., co czyni zarzuty skargi kasacyjnej bezzasadnymi.

3.4. Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną jako pozbawioną usprawiedliwionych podstaw, po uprzednim jej rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym, w trybie art. 182 § 2 P.p.s.a.

M. Bejgerowska M. Kowalski B. Sobocha-Holc