Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 459/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2022-10-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6205 Nadzór sanitarny
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Inspekcja sanitarna
Skarżony organ: Inspektor Sanitarny
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 46b pkt 2, art. 46 ust. 4,
journal: Dz.U. 2020 poz 1845
law: Ustawa z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi - t.j.
article: § 10 ust. 15
journal: Dz.U. 2020 poz 2316
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 grudnia 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z  wystąpieniem stanu epidemii.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Grossmann Sędzia WSA Katarzyna Witkowicz-Grochowska (spr.) Asesor sądowy WSA Sebastian Michalski po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 12 października 2022 r. sprawy ze skargi R. K. (prowadzącej działalność gospodarczą w ramach spółki cywilnej P. na decyzję W. Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w P. z dnia 13 kwietnia 2021 r. nr [...] w przedmiocie nakazu zaprzestania prowadzenia działalności 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w P. z dnia [...] stycznia 2021 r., nr [...]; 2. umarza postępowanie administracyjne; 3. zasądza od W. Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego na rzecz skarżącej R. K. – prowadzącej działalność gospodarczą w ramach spółki cywilnej P. – kwotę 697 zł (słownie: sześćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 13 kwietnia 2021 r. W. Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny po rozpatrzeniu odwołania J. K. i R. K. prowadzących działalność gospodarczą pod nazwą P. , ul. [...], [...] od decyzji Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w P. znak: [...] z dnia [...] stycznia 2021 r. w przedmiocie nakazu zaprzestania prowadzenia działalności polegającej na udostępnieniu postronnym osobom lodowiska funkcjonującego w obiekcie zlokalizowanym w T. do czasu zniesienia zakazu prowadzenia przez przedsiębiorców działalności polegającej na prowadzeniu pozostałej działalności rozrywkowej i rekreacyjnej na terenie "[...]" w T. , utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Powyższe decyzje zapadły w następującym stanie faktycznym i prawnym.

W dniu 5 stycznia 2021 r. na terenie "[...]" zlokalizowanym przy ul. [...] w T. o godz. 14:00 miała miejsce kontrola przeprowadzona przez pracowników Powiatowej Stacji Sanitarno-Epidemiologicznej w P.. Zakres kontroli dotyczył stosowania przez przedsiębiorcę przepisów prawa odnoszących się do ogłoszonego w Polsce stanu epidemii.

Podczas wykonywania czynności służbowych pracownicy Powiatowej Stacji Sanitarno-Epidemiologicznej w P., stwierdzili, że przy drzwiach wejściowych do obiektu w jego wnętrzu umieszczono tabliczki informacyjne z napisem "K. ". Na elewacji budynku widniał napis "[...]". Kontrola wykazała, iż lodowisko udostępniane jest osobom trzecim niezgodnie z zasadami określonymi w § 10 ust. 15 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 grudnia 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz. U. z 2020 r. poz. 2316 ze zm.). Stwierdzony stan faktyczny, wskazywał, że poza prowadzoną sprzedażą kwiatów, lodowisko funkcjonuje w sposób noszący znamiona działalności prowadzonej na zasadzie obiektu sportowo-rekreacyjnego, którego działalność w stanie epidemii objęta jest zakazem wynikającym z § 10 ust. 15 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 grudnia 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz.U. z 2020 r. poz. 2316 ze zm.). Ustalono, że klienci, którzy przebywali na płycie lodowiska, nie ograniczali się jedynie do czynności zakupu kwiatów, ale również rekreacyjnej jeździli na łyżwach.

Decyzją znak: [...] z dnia [...] stycznia 2021 r. wydaną na podstawie art. 27 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz. U. z 2021 r. poz. 195), art. 5 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 05 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (Dz.U. z 2020 r. poz. 1845 ze zm.) Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w P. nakazał J. K. i R. K. prowadzącym działalność gospodarczą pod nazwą P. zaprzestania prowadzenia działalności polegającej na udostępnianiu postronnym osobom lodowiska funkcjonującego w obiekcie zlokalizowanym przy ul. [...] w T. do czasu zniesienia zakazu prowadzenia przez przedsiębiorców w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 06 marca 2018 r. Prawo przedsiębiorców polegającej na prowadzeniu pozostałej działalności rozrywkowej i rekreacyjnej na terenie obiektu "[...]" przy ul. [...] w T. (pkt 1 sentencji decyzji). Decyzja podlegała natychmiastowemu wykonaniu (pkt 2 sentencji).

W uzasadnieniu swojej decyzji organ opisał wyniki przeprowadzonej kontroli. Następnie stwierdził, że wynika z niej, że poza prowadzoną sprzedażą kwiatów lodowisko obecnie funkcjonuje w sposób noszący znamiona działalności prowadzonej na zasadzie obiektu sportowo-rekreacyjnego, którego działalność w stanie epidemii objęta jest zakazem zawartym w § 10 ust. 15 rozporządzenia z dnia 21 grudnia 2020 r. Organ stwierdził, że zgrupowanie dużej liczby osób korzystającej z lodowiska może przyczynić się do niekontrolowanego szerzenia zakażenia wirusem SARS-Cov-2, a to z uwagi na małą odległość między poszczególnymi osobami, wzmożoną aktywność fizyczną, Dalej organ przywołał art. 27 ust. 1 ust. 2 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej oraz art. 5 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu i zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi.

Odwołanie od powyższej decyzji złożyły J. K. i R. K. prowadzące działalność gospodarczą pod nazwą P. , [...], [...].

Zaskarżonej decyzji zarzuciły naruszenie:

1. art. 233 ust. 3 Konstytucji RP a contrario poprzez wprowadzenie zakazów prowadzenia działalności gospodarczej na podstawie rozporządzenia w sytuacji, gdy ograniczenie wolności i praw człowieka i obywatela dotyczących prowadzenia działalności gospodarczej możliwe jest wyłączenie po wprowadzeniu jednego ze stanów nadzwyczajnych, a żaden ze stanów nadzwyczajnych nic został wprowadzony na terenie Rzeczypospolitej Polskiej, dlatego brak jest podstaw ograniczenia wolności i prawa prowadzenia działalności gospodarczej, o których mowa w art. 22 Konstytucji RP;

2. art. 22 Konstytucji RP poprzez wprowadzenie zakazów prowadzenia działalności gospodarczej na podstawie rozporządzenia w sytuacji, gdy ograniczenie działalności gospodarczej jest dopuszczalne tylko w drodze ustawy i tylko ze względu na ważny interes publiczny;

3. art. 92 ust. I Konstytucji RP poprzez wydanie rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 grudnia 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz.U. 2020 poz. 2316) bez szczegółowego upoważnienia zawartego w ustawie, braku ustawowego określenia spraw przekazanych do uregulowania oraz bez wytycznych dotyczących treści aktu;

4. art. 27 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz. U. z 2019 r., poz. 59 z późn. zm.) w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez naruszenie zasady swobodnej oceny dowodów, która doprowadziła do stwierdzenia istnienia naruszeń wymagań higienicznych i zdrowotnych powodujących bezpośrednie zagrożenie życia lub zdrowia ludzi, w sytuacji gdy "Lodowisko Misiałek" działa w reżimie sanitarnym i zgodnie z rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 21 grudnia 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz.U. 2020 poz. 2316) właściwych dla określonego rodzaju prowadzonej działalności gospodarczej;

5. art. 10 § 2 i 3 k.p.a. poprzez niezapewnienie stronie czynnego udziału w postępowaniu, mimo że nie istniało niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia ludzkiego, albowiem działalność gospodarcza prowadzona była w pełnym reżimie sanitarnym właściwym zarówno dla obiektu sportowego, jak i kwiaciarni;

6. art. 80 k.p.a. poprzez naruszenie zasady swobodnej oceny dowodów i pominięcie w zaskarżonej decyzji faktu, iż skarżące prowadzą działalność gospodarczą zarówno w postaci obiektu sportowego - lodowiska, jak i kwiaciarni, przy zachowaniu odpowiedniego reżimu sanitarnego właściwego dla każdej z działalności, co nic znalazło odzwierciedlenia w zaskarżonej decyzji;

7. art. 80 k.p.a. w zw. z § 10 ust. 17 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 grudnia 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz. U. 2020 poz. 2316) poprzez wydanie zaskarżonej decyzji mimo braku udowodnienia, aby skarżące naruszyły jakiekolwiek wymogi sanitarne właściwe dla działalności związanej ze sportem, rozrywkowej i rekreacyjnej ujętej w Polskiej Klasyfikacji Działalności w dziale 93.0;

8. art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 81 k.p.a. poprzez naruszenie zasady prawdy obiektywnej i nie podjęcie czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, a także bezkrytyczne przyjęcie poczynionych przez siebie ustaleń zawartych w protokole kontroli z pozbawieniem strony możliwości odniesienia się do zebranego materiału dowodowego i podjęcia inicjatywy dowodowej;

9. art. 10 § 1, 2 i 3 k.p.a. w zw. z art. 75 § 1 k.p.a. poprzez niezapewnienie stronie czynnego udziału w sprawie oraz pozbawienie strony wypowiedzenia się co do ustaleń będących podstawą decyzji, a przez to pozbawienie strony inicjatywy dowodowej, mimo że złożenie wyjaśnień i przeprowadzenie dowodów na wniosek strony umożliwiłoby pełne i wszechstronne wyjaśnienia wszelkich okoliczności niniejszej sprawy;

10. art. 61 § 4 k.p.a. poprzez zawiadomienie strony o wszczęciu postępowania z urzędu wraz z jednoczesnym przekazaniem decyzji administracyjnej, co uniemożliwiło stronie wzięcie aktywnego udziału w prowadzonym postępowaniu, a tym samym poddaje w wątpliwość możliwość zebrania i wszechstronnego rozpatrzenia zabranego materiału dowodowego przez organ;

11. art. 108 § 1 k.p.a. poprzez nadanie decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności, mimo że nie było to niezbędne ze względu na ochronę zdrowia lub życia ludzkiego, albowiem działalność gospodarcza prowadzona była w pełnym reżimie sanitarnym, przy zachowaniu wszelkich standardów sanitarnych, a przeciwna okoliczność nie została udowodniona w zaskarżonej decyzji;

W związku z powyższym odwołujące się wniosły o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i umorzenie postępowania.

Decyzją z dnia 13 kwietnia 2021 r. W. Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny po rozpatrzeniu odwołania J. K. i R. K. prowadzących działalność gospodarczą pod nazwą P. , ul. [...], [...] od decyzji Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w P. znak: [...] z dnia [...] stycznia 2021 r., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję w przedmiocie nakazu zaprzestania prowadzenia działalności.

W motywach rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał na przebieg postępowania w sprawie. Następnie przywołał treść art. 46a, art. 46b pkt 2 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi z dnia 5 grudnia 2008 r., a także art. 12 ust. 2 pkt 1, art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej. Organ odwoławczy stwierdził, iż w przedmiotowym postępowaniu organ administracji publicznej - Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w P., prawidłowo ustalił stan faktyczny, istotny dla rozstrzygnięcia sprawy.

Zdaniem organu II instancji nie zasługuje na uwzględnienie argumentacja strony wskazująca na fakt, że obowiązujące w trakcie stanu epidemii ograniczenia prowadzenia działalności pozostają w sprzeczności z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej. Organ wskazał, że przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 grudnia 2020 r. obowiązywały w dniu wydawania przez organ I instancji decyzji administracyjnej, ustalając między innymi ograniczenia, zgodnie z którym do dnia 17 stycznia 2021 r. wprowadzały zakaz prowadzenia przez przedsiębiorców działalności związanej ze sportem, rozrywkowej i rekreacyjnej (ujętej w Polskiej Klasyfikacji Działalności w dziale 93.0) polegającej na organizacji współzawodnictwa sportowego, zajęć sportowych i wydarzenia sportowego. Organ odwoławczy stwierdził, że Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w P. w przedmiotowym postępowaniu administracyjnym działał na mocy i w granicach kompetencji wynikających z powszechnie obowiązujących przepisów prawa i nie jest uprawniony do samodzielnej oceny ich zgodności z przepisami Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

Odnosząc się do zarzutu wadliwego zastosowania art. 10 § 2 k.p.a., organ stwierdził, że bezzwłoczne nakazanie zaprzestania przedsiębiorcy prowadzenia działalności w postaci lodowiska miało na celu wyegzekwowanie przestrzegania przez odwołujące obowiązującego zakazu prowadzenia ww. działalności, a tym samym ochronę zdrowia i życia ludzi i dlatego w analizowanej sprawie zaistniały przesłanki do zastosowania art. 10 § 2 k.p.a.

Dalej organ odwoławczy wskazywał, że nie jest również zasadne naruszenie art. 61 § 4 k.p.a. bowiem zawiadomiono stronę wraz z jednoczesnym przekazaniem decyzji administracyjnej. W ocenie organu zarzuty dotyczące naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. są chybione. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w P. nie naruszył podstawowych zasad prawa administracyjnego określonych w art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. W ocenie organu, Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w P. wypełnił spoczywający na nim obowiązek i podjął wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia rzeczywistego stanu faktycznego sprawy. Ustalił okoliczności mające znaczenie dla wyjaśnienia sprawy oraz zgromadził potrzebne dowody. Postępowanie prowadził w sposób budzący zaufanie do władzy publicznej.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wniosła R. K. prowadząca działalność gospodarczą pod nazwą P. , ul. [...], [...] wnosząc o jej uwzględnienie i uchylenie decyzji organów I i II instancji.

W uzasadnieniu skargi Skarżąca wskazała, że przede wszystkim należy zakwestionować zasadność kary pieniężnej w kwocie [...]zł, gdyż decyzja o takiej treści nie została jej nigdy doręczona. Wskazała, że decyzja organu I instancji z dnia 7 stycznia 2021 zawiera jedynie dwa punkty, które mówią o nakazie zaprzestania prowadzenia działalności oraz o natychmiastowym wykonaniu decyzji i nie zawarto w niej orzeczenia o nałożeniu kary pieniężnej. Skarżąca opisała, że otrzymała upomnienie nr [...] z dnia [...] r., wzywające ją do zapłaty kary pieniężnej w kwocie [...]zł. W jej opinii taka kara nie ma podstawy prawnej, w związku z czym nie czuje się ona obowiązana do jej zapłaty. Dalej opisała, że organ II instancji utrzymuje, że wspomniana decyzja, nakładająca na mnie karę pieniężną w kwocie [...]zł, została doręczona w dniu 18 stycznia 2021 r. na adres [...], [...] i odebrał ją P. K.. Skarżąca zauważyła, że P. K. zamieszkuje w P. przy ul. [...], tak więc nie mógł odebrać wspomnianej korespondencji. Ponadto, nie pełni on żadnej funkcji w P. , w związku z czym nie jest on osobą uprawnioną do odbioru korespondencji kierowanej do osób prowadzących wspomnianą działalność. Dodatkowo wskazała, że P. K. oświadczył, iż nie przyjmował powyżej opisanej korespondencji, a podpis który złożono na potwierdzeniu odbioru listu nie należy do niego.

Dalej R. K. argumentowała, że nawet jeśli uznać, że prowadzona działalność faktycznie stanowiła lodowisko, czemu konsekwentnie należy zaprzeczyć, zakaz prowadzenia takiej działalności jest sprzeczny z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej, albowiem do uregulowań dotyczących ograniczeń praw i wolności mają zastosowanie wszystkie konstytucyjnie prawne zasady, obowiązujące poza regulacjami dotyczącymi stanów nadzwyczajnych. W celu wprowadzenia ograniczeń praw i wolności nie można powoływać się na nadzwyczajne okoliczności, mające uzasadniać szczególne rozwiązania prawne i nie można nimi usprawiedliwiać daleko idących ograniczeń swobód obywatelskich wprowadzanych w formie rozporządzeń. Zdaniem Skarżącej w rozporządzeniu powinny być zamieszczane jedynie przepisy o charakterze technicznym. Nie mogą one stanowić podstawowych elementów składających się na ograniczenie konstytucyjnych praw i wolności. Według Skarżącej uregulowanie takich kwestii w rozporządzeniu byłoby możliwe w przypadku ogłoszenia stanu klęski żywiołowej, o czym mówi Konstytucja.

R. K. podała, że z perspektywy Konstytucji RP zasadnicze znaczenie ma to, że odpowiednie przepisy ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych, zawierające upoważnienie ustawowe dla Rady Ministrów do wydania rozporządzenia nie zawierają jakichkolwiek wytycznych. Przez "wytyczne" należy rozumieć merytoryczne wskazówki dotyczące treści norm prawnych, które mają znaleźć się w rozporządzeniu. Z art. 92 ust. 1 zdanie drugie Konstytucji RP wynika zdaniem Skarżącej, że upoważnienie powinno określać organ właściwy do wydania rozporządzenia, zakres spraw przekazanych do uregulowania oraz wytyczne dotyczące treści aktu. Zdaniem R. K. takich wytycznych w zakresie regulowania nakazów, zakazów, ograniczeń i obowiązków określonych w upoważnieniu zawartym w ustawie, nie ma.

Dalej Skarżąca podała, że skrytykować należy również nie podjęcie praktycznie żadnych czynności przez organy w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. Poprzestano bowiem na bezkrytycznym przyjęciu ustaleń faktycznych treści notatki sporządzonej przez organ. Nie przesłuchano chociażby skarżących. Za bezpodstawne jej zdaniem uznać również trzeba odstąpienie od zasady czynnego udziału stron w sprawie. Nie nastąpił bowiem stan niecierpiący zwłoki ze względu na niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia ludzkiego.

W odpowiedzi na skargę Inspektor Sanitarny wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu swojej decyzji.

Pismem z dnia 23 września 2022 r. pełnomocnik Skarżącej podtrzymał wszelkie dotychczasowe wnioski i twierdzenia, także te zawarte w skardze. Wniósł z uwagi na to o uwzględnienie skargi, przeprowadzenie dowodu z potwierdzenia transakcji na kwotę [...]zł celem wykazania faktu obciążenia Skarżącej karą pieniężną oraz bezpodstawnego pobrania kwoty rzez Urząd Skarbowy P. , zobowiązanie PPIS w P. oraz US P. do przedłożenia dokumentu, który stanowił podstawę ściągnięcia kwoty [...]zł od skarżących, ewentualnie wskazania tytułu wykonawczego, na podstawie którego prowadzona było egzekucja, do wskazania czy tytuł egzekucyjny jeszcze przed wszczęciem egzekucji stanowił decyzję administracyjną, a tym samym wskazanie kto był jej adresatem, czy została doręczona stronom, a jeśli tak to której ze stron, kiedy a także na jaki adres decyzja ta została doręczona oraz do przedłożenia dokumentu w postaci potwierdzenia odbioru decyzji przez stronę, której ta decyzja została nadana.

W uzasadnieniu pełnomocnik opisał stan faktyczny sprawy. Dalej pełnomocnik analizował przepisy Konstytucji RP dotyczące wolności gospodarczej i zasad jej ograniczania. Wskazując na art. 20 Konstytucji stwierdził, że swoboda gospodarcza, będąca zasadą prawa oraz prawem podmiotowym, składa się z wolności w decydowaniu o rozpoczęciu działalności, swobody jej prowadzenia, co przejawia się w nieskrępowanym podejmowaniu decyzji gospodarczych, jak i wyboru formy organizacyjno-prawnej. Państwo musi powstrzymywać się od nadmiernej ingerencji w wolność gospodarczą. Przechodząc do art. 22 Konstytucji pełnomocnik wskazał, że prawodawca nie może w drodze rozporządzenia regulować istotnych materii związanych z ograniczaniem wolności działalności gospodarczej. Odnosząc się do art. 31 ust. 3 wskazał, że prawodawca nie może znosić konstytucyjnie zagwarantowanych praw i wolności, ale także nie wolno mu ustanawiać takich ograniczeń, które w praktyce uniemożliwiałyby korzystanie z nich. Wskazał że jego zdaniem w niniejszej sprawie nigdy nie doszło do naruszenia zakazu prowadzenia działalności, ponieważ rozporządzenie z 21 grudnia 2020 r. nie mogło regulować kwestii ograniczania swobody gospodarczej, chyba, że na terytorium RP wprowadzony jeden ze stanów nadzwyczajnych, do czego jednak nie doszło. Dalej pełnomocnik opisywał regulacje ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zagrożeń i stwierdził, że przepisy te nie zawierają wytycznych dotyczących treści aktu wykonawczego, nie spełniając tym samym wymogu z art. 93 Konstytucji RP. W związku z tym stwierdził, że ograniczenie działalności gospodarczej przewidziane w przepisie § 10 ust. 15 rozporządzenia narusza standardy konstytucyjne, gdyż całość regulacji w sferze ograniczenia określonej działalności gospodarczej znajduje się w tym rozporządzeniu. Końcowo pełnomocnik wskazał, że ma to znaczenie w niniejszej sprawie dotyczącej nałożenia kary pieniężnej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 137) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 329, dalej jako "p.p.s.a.") sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, i obejmuje orzekanie m.in. w sprawach skarg na decyzje administracyjne (art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a.).

W ramach sprawowanej kontroli sąd bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze - w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu, stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. Z istoty kontroli wynika również, że zgodność z prawem zaskarżonej decyzji podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie podejmowania zaskarżonego aktu. Z mocy art. 145 § 1 p.p.s.a. uwzględnienie skargi na decyzję lub postanowienie następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (pkt 1 lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (pkt 1 lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 1 lit. c); a także w przypadku stwierdzenia przyczyn powodujących nieważność aktu lub wydanie go z naruszeniem prawa (pkt 2 i pkt 3). W przypadku uznania, że skarga nie ma uzasadnionych podstaw, podlega ona oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a.

Kontrola sądowa sprowadza się zatem do badania, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego

i procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, czy zgodnie z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 735, dalej także jako "k.p.a.") dokonano prawidłowego ustalenia stanu faktycznego, który znajduje oparcie w zebranym materiale dowodowym, a następnie zastosowano właściwą podstawę prawa materialnego, i to wszystko znalazło odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji zgodnie z art. 107 § 1 k.p.a.

Przeprowadzona w tak zakreślonych ramach sądowa kontrola legalności zaskarżonej decyzji doprowadziła Sąd do uznania, że akt ten nie odpowiada prawu.

Materialnoprawną podstawę kontrolowanych decyzji stanowią przepisy ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz. U. z 2021 r., poz. 195), ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (Dz. U. z 2020 r., poz. 1845) oraz Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 grudnia 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz. U. z 2020 r., poz. 2316).

Podstawę prawną rozstrzygnięcia wydanego w niniejszej sprawie stanowił przepis art. 27 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz. U. z 2021 r., poz. 195), który stanowi, że w razie stwierdzenia naruszenia wymagań higienicznych i zdrowotnych, państwowy inspektor sanitarny nakazuje, w drodze decyzji, usunięcie w ustalonym terminie stwierdzonych uchybień (ust.1). Jeżeli naruszenie wymagań, o których mowa w ust. 1, spowodowało bezpośrednie zagrożenie życia lub zdrowia ludzi, państwowy inspektor sanitarny nakazuje unieruchomienie zakładu pracy lub jego części (stanowiska pracy, maszyny lub innego urządzenia), zamknięcie obiektu użyteczności publicznej, wyłączenie z eksploatacji środka transportu, wycofanie z obrotu środka spożywczego, materiału i wyrobu przeznaczonego do kontaktu z żywnością, produktu kosmetycznego lub innego wyrobu mogącego mieć wpływ na zdrowie ludzi albo podjęcie lub zaprzestanie innych działań; decyzje w tych sprawach podlegają natychmiastowemu wykonaniu (ust.2). Jak wynika z przytoczonego przepisu, warunkiem wydania nakazu zaprzestania działalności na podstawie art. 27 ust. 2 jest wcześniejsze stwierdzenie, że doszło do naruszenia wymagań higienicznych i zdrowotnych, które to wymagania muszą znaleźć odzwierciedlenie w stosownych przepisach. Zgodnie natomiast z powoływanym w podstawie prawnej decyzji art. 5 ustawy o zapobieganiu i zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi osoby przybywające na terytorium RP są obowiązane na zasadach określonych w ustawie do stosowania się do nakazów i zakazów organów Państwowej Inspekcji Sanitarnej służących zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych.

W tym miejscu podkreślić należy, że będąca przedmiotem oceny Sądu zaskarżona decyzja dotyczyła jedynie orzeczenia w przedmiocie nakazu zaprzestania prowadzenia działalności polegającej na udostępnieniu postronnym osobom lodowiska funkcjonującego w obiekcie zlokalizowanym w T. do czasu zniesienia zakazu prowadzenia przez przedsiębiorców działalności polegającej na prowadzeniu pozostałej działalności rozrywkowej i rekreacyjnej na terenie "[...]" w T. (decyza Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w P. znak: [...] z dnia [...] stycznia 2021 r.)

Decyzja ta nie zawierała rozstrzygnięcia co do nałożenia kary pieniężnej. Administracyjną karę pieniężną nałożyć można na podstawie art. 48a ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi. Przepis ten stanowi: kto w stanie zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii nie stosuje się do ustanowionych na podstawie art. 46 lub art. 46b nakazów, zakazów lub ograniczeń, o których mowa w: art. 46 ust. 4 pkt 2 lub w art. 46b pkt 3, podlega karze pieniężnej w wysokości od 10.000 zł do 30.000 zł (ust. 1 pkt 3). Kary pieniężne, o których mowa w ust. 1, wymierza w drodze decyzji administracyjnej państwowy powiatowy inspektor sanitarny i państwowy graniczny inspektor sanitarny (ust. 3 pkt 1). W tym stanie sprawy, podstawę decyzji wydanej w niniejszej sprawie nie stanowiły te przepisy, a z akt sprawy wynika, że w przedmiocie kary pieniężnej została wydana odrębna decyzja administracyjna. Przedmiotem niniejszego postępowania nie jest więc kwestia nałożenia kary pieniężnej, a tym bardziej prawidłowość doręczenia Skarżącej decyzji wydanej w tym przedmiocie. Z uwagi na powyższe, twierdzenia Skarżącej i jej pełnomocnika podnoszone w treści skargi i pisma procesowego z dnia 23 września 2022 r. odnoszące się do nałożenia kary pieniężnej oraz upomnienia pozostają bez znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy niniejszej.

Odnosząc się do wniosków dowodowych zgłoszonych w piśmie procesowym pełnomocnika z dnia 23 września 2022 r. Sąd wskazuje, że brak było przesłanek uzasadniających przeprowadzenie dodatkowego postępowania dowodowego na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. Sąd podkreśla, że zgodnie z treścią art. 133 § 1 p.p.s.a. rozpoznał niniejszą sprawę na podstawie całokształtu akt sprawy, odpowiedzi organu na skargę i pism procesowych, jeżeli mogłyby przyczynić się do wyjaśnienia istotnych wątpliwości w sprawie. Postępowanie dowodowe przed sądem administracyjnym ma jedynie uzupełniający charakter, na co wskazuje w sposób jednoznaczny brzmienie przepisu art. 106 § 3 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem Sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić - dowody uzupełniające – tylko z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. W okolicznościach badanej sprawy nie zaistniały wątpliwości tego rodzaju, które uzasadniałyby przeprowadzenie dowodów uzupełniających zwłaszcza w zakresie obciążenia Skarżących kwotą [...]zł.

W orzecznictwie sądów administracyjnych zwraca się uwagę, że wojewódzki sąd administracyjny nie jest trzecią instancją postępowania administracyjnego, ale wyłącznie w przypadku prowadzenia uzupełniającego i ograniczonego do dowodu z dokumentów postępowania dowodowego może wyjątkowo dopuścić dowód w celu rozwiania wątpliwości zaistniałej już w toku postępowania przed organami administracji publicznej. Co do zasady nie jest możliwe prowadzenie postępowania dowodowego przed sądem administracyjnym, który kontrolę legalności opiera na materiale dowodowym zgromadzonym w postępowaniu przed organem administracji wydającym zaskarżony akt, co wynika z art. 133 § 1 p.p.s.a. Przez dostateczne wyjaśnienie sprawy należy rozumieć stan zdolności sprawy do wydania wyroku, a więc dokonania przez sąd oceny legalności zaskarżonego aktu według kryteriów wynikających z art. 3 § 1 p.p.s.a. Z powyższego wynika ponadto, że sąd administracyjny nie powinien przeprowadzać środków dowodowych i dokonywać ustaleń, które miałyby służyć merytorycznemu rozstrzygnięciu sprawy, a jeżeli zachodzi potrzeba dokonania ustaleń, które mają służyć merytorycznemu rozstrzygnięciu, sąd powinien wyeliminować z obrotu prawnego zaskarżony akt i wskazać organowi zakres postępowania dowodowego, które organ ten powinien uzupełnić (wyrok NSA z dnia 7 lutego 2001 r., sygn. akt V SA 671/00, LEX nr 50129), jak w niniejszej sprawie. Zauważyć jedynie należy, że wnioskowane dowody dotyczyć mają decyzji o nałożeniu kary administracyjnej, co nie jest przedmiotem niniejszego postępowania, co wskazano powyżej.

Przechodząc do meritum wskazać należy, że Rozporządzeniem Ministra Zdrowia z dnia 20 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii (Dz. U. z 2020 r., poz. 491 ze zm.) od dnia 20 marca 2020 r. do odwołania na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej ogłoszono stan epidemii w związku z zakażeniami wirusem SARS-CoV-2 (§ 1). Stan ten zastąpił wcześniej wprowadzony stan zagrożenia epidemicznego (zob.: rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 13 marca 2020 r.; Dz. U. z 2020 r., poz. 433). W związku z zagrożeniem zakażeniami wirusem SARS-CoV-2 ustawodawca podjął działania legislacyjne polegające na nowelizacji ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi, poczynając od ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 374 ze zm.). Zgodnie z dodanym z dniem 8 marca 2020 r. do ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. przepisem art. 46a, w przypadku wystąpienia stanu epidemii lub stanu zagrożenia epidemicznego o charakterze i w rozmiarach przekraczających możliwości działania właściwych organów administracji rządowej i organów jednostek samorządu terytorialnego, Rada Ministrów może określić, w drodze rozporządzenia, na podstawie danych przekazanych przez ministra właściwego do spraw zdrowia, ministra właściwego do spraw wewnętrznych, ministra właściwego do spraw administracji publicznej, Głównego Inspektora Sanitarnego oraz wojewodów:

1) zagrożony obszar wraz ze wskazaniem rodzaju strefy, na którym wystąpił stan epidemii lub stan zagrożenia epidemicznego;

2) rodzaj stosowanych rozwiązań – w zakresie określonym w art. 46b – mając na względzie zakres stosowanych rozwiązań oraz uwzględniając bieżące możliwości budżetu państwa oraz budżetów jednostek samorządu terytorialnego.

Z kolei w dodanym z dniem 8 marca 2020 r. do ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi art. 46b zapisano (brzmienie na dzień kontroli), że w rozporządzeniu, o którym mowa w art. 46a Rada Ministrów może ustanowić:

1) ograniczenia, obowiązki i nakazy, o których mowa w art. 46 ust. 4;

2) czasowe ograniczenie określonych zakresów działalności przedsiębiorców;

3) czasową reglamentację zaopatrzenia w określonego rodzaju artykuły;

4) obowiązek poddania się badaniom lekarskim przez osoby chore i podejrzane o zachorowanie;

4a) obowiązek stosowania określonych środków profilaktycznych i zabiegów;

5) obowiązek poddania się kwarantannie;

6) miejsce kwarantanny;

7) (uchylony)

8) czasowe ograniczenie korzystania z lokali lub terenów oraz obowiązek ich zabezpieczenia;

9) nakaz ewakuacji w ustalonym czasie z określonych miejsc, terenów i obiektów;

10) nakaz lub zakaz przebywania w określonych miejscach i obiektach oraz na określonych obszarach;

11) zakaz opuszczania strefy zero przez osoby chore i podejrzane o zachorowanie;

12) nakaz określonego sposobu przemieszczania się;

13) nakaz zakrywania ust i nosa, w określonych okolicznościach, miejscach i obiektach oraz na określonych obszarach, wraz ze sposobem realizacji tego nakazu.

W myśl powołanego art. 46 ust. 4 ustawy w rozporządzeniach, o których mowa w jego ust.1 i 2, można ustanowić:

1) czasowe ograniczenie określonego sposobu przemieszczania się,

2) czasowe ograniczenie lub zakaz obrotu i używania określonych przedmiotów lub produktów spożywczych,

3) czasowe ograniczenie funkcjonowania określonych instytucji lub zakładów pracy,

4) zakaz organizowania widowisk i innych zgromadzeń ludności,

5) obowiązek wykonywania określonych zabiegów sanitarnych, jeżeli wykonanie ich wiąże się z funkcjonowaniem określonych obiektów produkcyjnych, usługowych, handlowych lub innych obiektów,

6) nakaz udostępnienia nieruchomości, lokali, terenów i dostarczenia środków transportu do działań przeciwepidemicznych przewidzianych planami przeciwepidemicznymi,

7) obowiązek przeprowadzenia szczepień ochronnych, o których mowa w ust. 3 oraz grupy osób podlegające tym szczepieniom, rodzaj przeprowadzanych szczepień ochronnych,

- uwzględniając drogi szerzenia się zakażeń i chorób zakaźnych oraz sytuację epidemiczną na obszarze, na którym ogłoszono stan zagrożenia epidemicznego lub stan epidemii.

Wskazać należy, że na podstawie art. 46a i art. 46b pkt 1 - 6 i 8 - 13 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (Dz. U. z 2020 r. poz. 1845, 2112) zostało wydane rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 grudnia 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii, w którym w § 10 ust. 15 rozporządzenia wprowadzał zakaz prowadzenia przez przedsiębiorców w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 06 marca 2018 r. - Prawo przedsiębiorców oraz przez inne podmioty działalności związanej ze sportem, rozrywkowej i rekreacyjnej (ujętej w Polskiej Klasyfikacji Działalności w dziale 93.0) polegającej na organizacji współzawodnictwa sportowego, zajęć sportowych i wydarzenia sportowego jest dopuszczalne po spełnieniu łącznie następujących warunków: 1) wyłącznie w przypadku sportu zawodowego w rozumieniu art. 2 pkt 143 rozporządzenia Komisji (UE) nr 651/2014 z dnia 17 czerwca 2014 r. uznającego niektóre rodzaje pomocy za zgodne z rynkiem wewnętrznym w zastosowaniu art. 107 i 108 Traktatu (Dz. Urz. UEL187 z 26 czerwca 2014, str.1, ze zm.) lub zawodników pobierających stypendium sportowe, o którym mowa w ustawie z dnia 25 czerwca 2010 r. o sporcie (Dz. U. z 2020 r. poz. 1133), lub zawodników będących członkami kadry narodowej lub reprezentacji olimpijskiej, lub reprezentacji paraolimpijskiej, lub uprawiających sport w ramach ligi zawodowej w rozumieniu tej ustawy, lub dzieci i młodzieży uczestniczącej we współzawodnictwie sportowym prowadzonym przez odpowiedni polski związek sportowy; 2) ich organizowania bez udziału publiczności.

Zdaniem organów orzekających zakaz ustanowiony w rozporządzeniu z dnia 21 grudnia 2020 r. został przez Skarżącą naruszony, a okoliczność ta determinowała nakaz zaprzestania prowadzenia działalności polegającej na udostępnianiu postronnym osobom lodowiska funkcjonującego w obiekcie zlokalizowanym przy ul. [...] w T. do czasu zniesienia zakazu prowadzenia przez przedsiębiorców w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 06 marca 2018 r. Prawo przedsiębiorców polegającej na prowadzeniu pozostałej działalności rozrywkowej i rekreacyjnej na terenie obiektu "[...]" w T. .

Uwzględniając istotę sporu prawnego w rozpatrywanej sprawie trzeba stwierdzić, że zaskarżona decyzja oraz decyzja organu I instancji nie odpowiadają prawu.

Zauważyć należy, że art. 31 ust. 3 Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 ze zm.) stanowi, iż ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw (zob. wyroki Trybunału Konstytucyjnego z: 12 stycznia 1999 r., P 2/98; 25 maja 1999 r., SK 9/98; 10 kwietnia 2002 r., K 26/00). Oznacza to, że ustawa musi samodzielnie określać podstawowe elementy ograniczenia danego prawa i wolności. W świetle art. 20 w związku z art. 22 Konstytucji RP, wolność działalności gospodarczej – stanowiąc składową część gospodarki rynkowej – jest równocześnie publicznym prawem podmiotowym, które również może podlegać ograniczeniom wskazanym w ustawie.

Jak wskazano w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 października 2021 r., sygn. II OSK 1382/21 (dostępne CBOSA), wprowadzenie ograniczeń może być uzasadnione – a co za tym idzie dopuszczalne i zarazem akceptowalne – jeżeli jednocześnie jest to konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Z punktu widzenia wyznaczonych przywołaną regulacją konstytucyjną brzegowych warunków dopuszczalności wprowadzania ograniczeń w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności – a warunki te muszą ziścić się łącznie, o ile bowiem sama ustawowa ranga unormowania ograniczeń statusu jednostki nie wystarcza dla uznania ich merytorycznej zasadności, która podlega weryfikacji w zakresie spełnienia przesłanek materialnych art. 31 ust. 3, o tyle a contrario brak zachowania ustawowej formy dla ograniczeń wolności i praw musi prowadzić do dyskwalifikacji danego unormowania, jako sprzecznego ze wskazaną normą art. 31 ust. 3 Konstytucji (zob. wyrok TK z 19 maja 1998 r., U 5/97) – w rozpatrywanej sprawie, zasadnicze znaczenie ma zagadnienie odnoszące się do realizacji konstytucyjnej zasady swobody działalności gospodarczej.

Sąd rozpoznający niniejszą sprawę podziela również pogląd wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 września 2021 r., sygn. II GSK 602/21 gdzie trafnie zauważono, że w orzecznictwie oraz w doktrynie jednoznacznie i wprost wskazuje się, że podstawową zasadą dotyczącą każdego postępowania administracyjnego, jest legalizm działań podejmowanych przez organ rozstrzygający daną sprawę. Zasada ta ma swoje silne umocowanie zarówno w ustawie (art. 6 k.p.a.), ale przede wszystkim w Konstytucji RP (art. 7). Organy władzy publicznej mają zatem nakaz działania jedynie na podstawie i w granicach obowiązującego prawa, przy czym odnosi się to zarówno do stosowania prawa w procesie orzeczniczym organów administracji publicznej, jak i w szerszym ujęciu, w ramach stanowienia prawa w drodze rozporządzeń, których wydawanie umocowane jest w ustawie (vide: Komentarz do art. 7, [w:] L. Garlicki, M. Zubik (red.), Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz. Tom I, Warszawa 2016).

Oznacza to, że zasada legalizmu musi być zatem, bez względu na okoliczności, widziana jako wiążąca organy działające wprost w konkretnej sprawie administracyjnej (załatwiające daną sprawę obywatela), jak również jako nakładająca obowiązki przestrzegania prawa na organy władzy publicznej tworzące, na podstawie odpowiednich przepisów kompetencyjnych, proceduralnych i materialnych, akty prawne rangi podustawowej.

W tym miejscu należy przypomnieć, że z zasady demokratycznego państwa prawnego wywodzone są również zasady prawidłowej (przyzwoitej) legislacji, które nakazują, aby przepisy formułowane były w sposób poprawny, jasny i precyzyjny, zwłaszcza wówczas, gdy dotyczą praw i wolności jednostki (vide: wyroki Trybunału Konstytucyjnego z: 11 stycznia 2000 r., sygn. akt K 7/99, publ. OTK 2000/1/2; z 21 marca 2001 r., sygn. K 24/00, publ. OTK 2001/3/51). Przepis niejasny i nieprecyzyjny rodzi u jego adresatów niepewność co do zakresu ich praw i obowiązków, a organom, które go stosują, daje zbyt dużą swobodę i możliwość zastępowania prawodawcy w zakresie przesądzania tych kwestii, które uregulował on w sposób niejasny i nieprecyzyjny. Ustawodawca nie może poprzez niejasne formułowanie tekstu przepisów pozostawiać organom, które mają je stosować, nadmiernej swobody przy ustalaniu zakresu ograniczeń konstytucyjnych wolności i praw jednostki. Jak wskazuje się w doktrynie i orzecznictwie założenie to określane jest mianem zasady określoności ustawowej ingerencji w sferę konstytucyjnych wolności i praw jednostki. Przekroczenie pewnego poziomu niejasności przepisów prawnych może stanowić samoistną przesłankę stwierdzenia ich niezgodności z zasadą państwa prawnego (vide: Komentarz do art. 2, [w:] L. Garlicki, M. Zubik (red.), Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz. Tom II, Warszawa 2016; wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 22 maja 2002 r., sygn. akt K 6/02, publ. OTK-A 2002/3/33).

Jak trafnie wskazał NSA, poza sporem winna pozostawać okoliczność, że możliwość wydania rozporządzenia uwarunkowana jest istnieniem tzw. upoważnienia ustawowego (kompetencji prawotwórczej). Pod pojęciem tym rozumie się przepis ustawy zwykłej, który upoważnia indywidualnie określony podmiot do wydania przepisów normujących konkretnie określone zagadnienie pozostające w bezpośrednim związku z przedmiotem regulacji tej ustawy, w której upoważnienie zostało zamieszczone (vide: W. Ryms, Wybrane problemy formułowania upoważnień ustawowych, [w:] A. Gwiżdż (red.), Upoważnienie ustawowe do wydania aktu wykonawczego, Warszawa 1986, s. 6).

Wymagania, jakim musi odpowiadać upoważnienie, o którym wyżej mowa, formułuje art. 92 Konstytucji RP. Według art. 92 Konstytucji RP rozporządzenia są wydawane przez organy wskazane w Konstytucji na podstawie szczegółowego upoważnienia zawartego w ustawie i w celu jej wykonania. Upoważnienie powinno określać organ właściwy do wydania rozporządzenia i zakres spraw przekazanych do uregulowania oraz wytyczne dotyczące treści aktu (ust. 1). Organ upoważniony do wydania rozporządzenia nie może przekazać swoich kompetencji, o których mowa w ust. 1, innemu organowi (ust. 2).

Z orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego wynika niezbicie, że w rozporządzeniu powinny być zatem zamieszczane jedynie przepisy o charakterze technicznym, niemające zasadniczego znaczenia z punktu widzenia praw lub wolności jednostki. Uzależnienie dopuszczalności ograniczeń wolności i praw od ich ustanowienia "tylko w ustawie" jest czymś więcej, niż tylko przypomnieniem ogólnej zasady wyłączności ustawy dla unormowania sytuacji prawnej jednostek, stanowiącej klasyczny element idei państwa prawnego. Jest to także sformułowanie wymogu odpowiedniej szczegółowości unormowania ustawowego. Skoro ograniczenia konstytucyjnych praw i wolności mogą być ustanawiane "tylko" w ustawie, oznacza to nakaz kompletności unormowania ustawowego, które powinno w sposób samodzielny określać wszystkie podstawowe elementy ograniczenia danego prawa i wolności tak, aby już na podstawie lektury przepisów ustawy można było wyznaczyć kompletny zarys tego ograniczenia. Niedopuszczalne jest natomiast przyjmowanie w ustawie uregulowań blankietowych, pozostawiających organom władzy wykonawczej swobodę normowania ostatecznego kształtu owych ograniczeń, a w szczególności wyznaczania zakresu tych ograniczeń (vide: Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu wyroku z 12 stycznia 2000 r., sygn. akt P 11/98, publ. OTK 2000/1/3). Jednocześnie podkreśla się, że do unormowania w drodze rozporządzenia mogą zostać przekazane tylko takie sprawy, które nie mają istotnego znaczenia dla urzeczywistnienia wolności i praw człowieka zagwarantowanych w Konstytucji (vide: wyroki TK z: 19 maja 2009 r., sygn. akt K 47/07, publ. OTK-A 2009/5/68; 19 lutego 2002 r., sygn. akt U 3/01, publ. OTK-A 2002/1/3).

Powyższe oznacza, że rozporządzenie wydane z powołaniem się na ustawowe upoważnienie nie może wykraczać poza zakres tego upoważnienia, jego językowe znaczenie ani pozostawać w sprzeczności z treścią ustawowego upoważnienia. Natomiast musi mieścić się ściśle w ramach podmiotowych i przedmiotowych brzmienia delegacji ustawowej. W przeciwnym razie rozporządzenie, chociaż formalnie wchodzi do systemu prawa, to jednak w istocie rzeczy jest pozbawione mocy obowiązującej w tym znaczeniu, że organ nie może na jego podstawie władczo kształtować sytuacji prawnej obywateli poprzez między innymi nakładanie obowiązków. W takiej sytuacji regulacje zawarte w rozporządzeniu wydanym przy wykorzystaniu delegacji ustawowej, które nie mają jednoznacznego, ścisłego odniesienia do treści tej delegacji, nie mogą być stosowane.

Ponadto należy zauważyć, że na gruncie obowiązującej Konstytucji zasada wyłączności ustawy ma zupełny charakter. Powiązanie unormowań jej art. 87 ust. 1 i art. 92 z ogólnymi konsekwencjami zasady demokratycznego państwa prawnego (art. 2) prowadzi bowiem do wniosku, że nie może obecnie w systemie prawa powszechnie obowiązującego pojawiać się żadna regulacja podustawowa, która nie znajduje bezpośredniego oparcia w ustawie i która nie służy jej wykonaniu, stosownie do modelu określonego w art. 92 ust. 1, co oznacza, że nie ma takich materii, w których mogłyby być stanowione regulacje podustawowe (o charakterze powszechnie obowiązującym), bez uprzedniego ustawowego unormowania tych materii, albowiem jest to zawsze konieczne w obrębie źródeł powszechnie obowiązującego prawa (vide: wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 9 listopada 1999 r., sygn. akt K 28/98, publ. OTK 1999/7/156). W kontekście stopnia szczegółowości (głębokości) regulacji ustawowej podkreślić zaś należy, że jakkolwiek w pewnych dziedzinach prawa ustawa może pozostawiać więcej miejsca dla regulacji wykonawczych, co jednak nigdy nie może prowadzić do nadania regulacji ustawowej charakteru blankietowego, tzn. "pozostawienia organowi upoważnionemu możliwości samodzielnego uregulowania całego kompleksu zagadnień, co do których w tekście ustawy nie ma żadnych bezpośrednich uregulowań ani wskazówek", to jednak w niektórych dziedzinach zarysowuje się bezwzględna wyłączność ustawy (vide: wyroki Trybunału Konstytucyjnego z: 9 listopada 1999 r., sygn. akt K 28/98, publ. OTK 1999/7/156; 24 marca 1998 r., sygn. akt K 40/97, publ. OTK 1998/2/12). Dziedziną taką jest ta dotycząca sfery wolności i praw człowieka.

Podkreślenia wymaga, że bez wątpienia celem przepisów rozporządzenia Rady Ministrów wydanych na podstawie art. 46a i art. 46b ustawy z 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi była ochrona zdrowia. Jednakże zdaniem NSA, z którym zgadza się Sąd orzekający w niniejszej sprawie, żadne względy praktyczne albo pragmatyczne, jak też celowość wprowadzanych rozwiązań, nie uzasadniają wykroczenia poza granice upoważnienia ustawowego. Tak więc chociaż oceniane zakazy, nakazy i ograniczenia można uznać za uzasadnione z punktu widzenia walki z pandemią, to tryb ich wprowadzenia doprowadził do naruszenia podstawowych standardów konstytucyjnych oraz zagwarantowanych konstytucyjnie praw i wolności (vide: wyrok Sądu Najwyższego z 29 czerwca 2021 r., sygn. akt II KK255/21, LEX nr 3207608).

W rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 21 grudnia 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii, wskazano, że ustawowe upoważnienie do jego wydania zawarte zostało w treści art. 46a i 46b pkt 1-6 i 8-12 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi.

W art. 46a ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi prawodawca wskazał, że Rada Ministrów może w drodze rozporządzenia określić rodzaj stosowanych rozwiązań - w zakresie określonym w art. 46b. Z kolei z art. 46b ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi wynika, że w rozporządzeniu, o którym mowa w art. 46a, można ustanowić między innymi czasowe ograniczenie określonych zakresów działalności przedsiębiorców.

Przepis powołanego już § 10 ust. 15 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 grudnia 2021 r. stanowi wprowadzenie do porządku prawnego (poza upoważnieniem ustawowym) jednej z form ograniczenia chronionej konstytucyjnie wolności -działalności gospodarczej (art. 20 w związku z art. 22 Konstytucji RP).

Przy czym, podkreślić należy że przepisy ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi przewidują, że w rozporządzeniu o którym mowa w art. 46a, można ustanowić czasowe ograniczenia określonych zakresów działalności przedsiębiorców ( 46b pkt 2 ustawy). Natomiast z treści § 10 pkt 15 rozporządzenia wynika, że w istocie wprowadzono nie ograniczenie, ale zakaz prowadzenia działalności gospodarczej nieobjętej tym przepisem, co już stoi w sprzeczności w treścią przepisu art. 46b pkt 2 ustawy. Rozstrzygniecie organu I instancji nakazuje zaprzestania prowadzenia działalności gospodarczej, a nie ograniczenia zakresów działalności, jak to wynika z art. 46b pkt 2 ustawy.

Sąd nie ma wątpliwości, że prawodawca może ingerować w opisaną wyżej istotę konstytucyjnej wolności działalności gospodarczej, jednak aby to było możliwe musi działać przy użyciu środków przewidzianych przez Konstytucję RP. Zakaz naruszania istoty wolności i praw konstytucyjnych nie ma, co do zasady, zastosowania w stanach nadzwyczajnych, poza wyjątkami, o których mowa w art. 233 ust. 1 Konstytucji RP. Wśród tych wyjątków nie ma wolności działalności gospodarczej. Z art. 233 ust. 3 Konstytucji RP wynika natomiast wprost, że ustawa określająca zakres ograniczeń wolności i praw człowieka i obywatela w stanie klęski żywiołowej może ograniczać wolność działalności gospodarczej (art. 22 Konstytucji RP). W związku z tym warunkiem konstytucyjnym umożliwiającym ingerencję w istotę wolności działalności gospodarczej jest uczynienie tego w jednym ze stanów nadzwyczajnych opisanym w Konstytucji RP.

Jak trafnie wskazywała Skarżąca w treści skargi i jej pełnomocnik w treści pisma z 23 września 2022 r., powołując się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawie o sygn. II GSK 322/22, że stan zagrożenia epidemicznego oraz stan epidemii nie są żadnym ze stanów nadzwyczajnych przewidzianych w Konstytucji. Wprawdzie z art. 68 ust. 4 Konstytucji RP wynika obowiązek władz publicznych zwalczania chorób epidemicznych, jednak ustrojodawca nie określił jakie środki powinny prowadzić do jego wykonania. Ten brak regulacji konstytucyjnej dotyczącej stanu zagrożenia epidemicznego oraz stanu epidemii ma doniosłe konsekwencje prawne, gdyż oznacza, że ograniczenia praw i wolności konstytucyjnych w stanie zagrożenia epidemicznego i w stanie epidemii nie są obwarowane zasadami, które dotyczą stanów nadzwyczajnych. Warunkiem konstytucyjnym umożliwiającym ingerencję w istotę wolności działalności gospodarczej jest uczynienie tego w jednym ze stanów nadzwyczajnych. W sytuacji, gdy nie doszło do wprowadzenia któregokolwiek z wymienionych w Konstytucji RP stanów nadzwyczajnych, żaden organ państwowy nie powinien wkraczać w materię stanowiącą istotę wolności działalności gospodarczej.

Reasumując, wydane na podstawie art. 46a i art. 46b pkt 1-6 i 8-13 ustawy z 5 grudnia 2008r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi, rozporządzenie Rady Ministrów z 21 grudnia 2020 r. nie spełnia konstytucyjnego warunku jego wydania na podstawie upoważnienia ustawowego zawierającego wytyczne dotyczące treści aktu wykonawczego. Warunkiem zastosowania art. 27 ust. 2 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej jest natomiast stwierdzenie, że doszło do naruszenia wymagań higienicznych i zdrowotnych, które zostały określone w stosownych przepisach, a rozporządzenie Ministra Zdrowia z 20 marca 2020 r. takich warunków nie określało. W związku z powyższym stwierdzić należy, że w dacie kontroli przeprowadzonej w lokalu należącym do Skarżącej, nie istniała żadna podstawa materialnoprawna rangi ustawowej, z której wynikałoby, że prowadzenie działalności gospodarczej polegającej na udostępnianiu postronnym osobom lodowiska stanowi naruszenie określonych wymagań higienicznych i zdrowotnych w rozumieniu art. 27 ust. 2 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej.

W tym miejscu szczególnego podkreślenia wymaga to, że z redakcji art. 92 ust. 1 Konstytucji wynika wprost, że "wytyczne dotyczące treści aktu" stanowią jeden z czterech elementów konstrukcyjnych przepisu upoważniającego, co przemawia za bezwzględną koniecznością umieszczenia ich w treści tego przepisu i wskazuje, że wytyczne muszą mieć treść materialnoprawną. Sformułowanie "dotyczące treści aktu" oznacza, że muszą dotyczyć materialnego kształtu regulacji, która ma być zawarta w rozporządzeniu.

W tym stanie rzeczy należy uznać, że rozporządzenie Rady Ministrów z 21 grudnia 2020r. nie wykonuje ustawowego upoważnienia, ale w istocie uzupełnia jej treść o postanowienia, których w ustawie nie ma i tym samym ingeruje w istotę konstytucyjnych praw i wolności. Pamiętać bowiem należy, że stosownie do treści art. 31 ust. 3 Konstytucji RP "ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw". Tak więc warunkiem formalnym zgodnego z Konstytucją ograniczenia praw obywateli jest więc ustanowienie ich tylko w ustawie. Oznacza to, że niedopuszczalne prawnie (z uwagi także na wskazane wyżej zasady prawidłowej legislacji) jest przeniesienie przez ustawodawcę na władzę wykonawczą kompetencji do stanowienia przepisów ograniczających wolności i prawa obywateli gwarantowanych ustawą zasadniczą.

W związku z powyższym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 135 p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, jak Sąd orzekł w punkcie pierwszym wyroku.

Sąd stwierdził jednocześnie, że z wyżej wskazanych przyczyn brak jest podstaw prawnych do kontynuowania postępowania administracyjnego, wobec czego na podstawie art. 145 § 3 p.p.s.a. postępowanie to umorzył (punkt drugi wyroku). Wyjaśnić bowiem należy, że art. 145 § 3 p.p.s.a. jest swoistym przeniesieniem na grunt postępowania sądowoadministracyjnego instytucji obligatoryjnego umorzenia postępowania administracyjnego, przewidzianej w art. 105 § 1 k.p.a. Wydane orzeczenie Sądu zastępuje, więc rozstrzygnięcie organu administracji publicznej i pełni funkcję decyzji umarzającej postępowanie administracyjne w całości lub w części, kończąc tym samym postępowanie administracyjne.

O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a. i art. 205 p.p.s.a., jak w punkcie trzecim wyroku, zasądzając od organu na rzecz skarżącego kwotę uiszczonego w sprawie wpisu w wysokości 200 zł (§ 1 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 221, poz. 535), wynagrodzenie pełnomocnika w wysokości 480 zł (§ 14 ust. 1 pkt 1c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. 2018r., poz. 1800) oraz 17 zł z tytułu opłaty skarbowej od pełnomocnictwa udzielnego przez skarżącą.