Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 1942/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-08-30 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Hanna Kamińska Sędzia NSA Henryk Wach (spr.) sędzia del. NSA Anna Apollo Protokolant Kacper Tybuszewski po rozpoznaniu w dniu 30 sierpnia 2023 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 9 lipca 2019 r. sygn. akt III SA/Lu 79/19 w sprawie ze skargi [...] na decyzję Dyrektora Lubelskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia 2 stycznia 2019 r. nr [...] w przedmiocie przyznania płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z 9 lipca 2019 r. sygn. akt III SA/Lu 79/19 oddalił skargę [...] na decyzję Dyrektora Lubelskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z 2 stycznia 2019 r. w przedmiocie przyznania płatności rolno-środowiskowo-klimatycznych

Sąd I instancji orzekał w następującym stanie faktycznym sprawy.

[...] – dalej: skarżący, wnioskodawca lub strona - 18 maja 2018 r., wniósł o przyznanie płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej (PROW 2014-2020) na rok 2018.

Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (ARMiR) w Lublinie decyzją z 12 października 2018 r. przyznał wnioskodawcy płatność rolno-środowiskowo-klimatyczną na rok 2018 w łącznej wysokości [...] zł, w Wariancie: 5.4, obejmującym: Półnaturalne łąki wilgotne. Ostateczna wysokość przyznanej płatności wynikała z jej pomniejszenia o kwotę [...] zł ze względu na stwierdzone nieprawidłowości i niezgodności oraz zastosowanie z tego tytułu zmniejszenia.

Orzekając na skutek odwołania skarżącego Dyrektor Lubelskiego Oddziału Regionalnego ARMiR w lublinie decyzją z 2 stycznia 2019 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu organ odwoławczy wyjaśnił, że skarżący wnioskował o przyznanie płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej (PROW 2014- 2020) na rok 2018 w Wariancie 5.4, obejmującym "Półnaturalne łąki wilgotne". Do płatności zgłoszono działki rolne: A1 o pow. 9,83 ha, B1 o pow. 1,66 ha oraz C1 o pow. 1,70 ha (działki o łącznej powierzchni 13,19 ha). W ramach wszczętego postepowania wniosek został poddany kontroli kryteriów kwalifikowalności, zgodnie z art. 59 ust. 1 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej, zarządzania nią i monitorowania jej oraz uchylającego rozporządzenia Rady (EWG) nr 352/78, (WE) nr 165/94, (WE) nr 2799/98, (WE) nr 814/2000, (WE) nr 1290/2005 i (WE) nr 485/2008 (Dz. Urz. UE L nr 347 z dnia 20 grudnia 2013 r., s. 549) Kontrola administracyjna przeprowadzona w oparciu o bazę referencyjną systemu LPIS (System Identyfikacji Działek Rolnych) wykazała nieprawidłowości w deklaracji powierzchni działek rolnych kwalifikujących się do przyznania płatności. Odnośnie działki ewidencyjnej nr 745/1 (działka rolna A1 (PRSK TUZ), część działki rolnej B1 (PRSK TUZ) oraz działka rolna C1 (PRSK TUZ) – z pierwotnie zadeklarowanej powierzchni 13,09 ha wykluczona została powierzchnia 1,15 ha. Wynikało to z tego, że maksymalny kwalifikowalny obszar trwałych użytków zielonych (MKO TUZ) na działce ewidencyjnej nr 745/1 wyniósł 11,96 ha, podczas gdy wnioskodawca zadeklarował działkę o pow. 13,11 ha. Powierzchnia zmniejszenia wyniosła więc 1,15 ha. W ten sposób część działki rolnej A1 zmniejszona została z powierzchni 9,75 ha do powierzchni 8,60 ha. Natomiast wyliczona procentowa różnica między powierzchnią działek rolnych zadeklarowanych we wniosku o przyznanie płatności a kwalifikowalną powierzchnią stwierdzoną w czasie kontroli administracyjnej (kontroli na miejscu) wyniosła 9,55% (różnica 1,15 ha pow. stwierdzona 12,04 ha x 100 %). Skoro różnica pomiędzy powierzchnią deklarowaną we wniosku a powierzchnią stwierdzoną wyniosła 1,15 ha, to w związku z tym dokonana została redukcja przyznanej kwoty o dwukrotność stwierdzonej różnicy (2 x 1,15 ha). Powierzchnia uprawniona do płatności wynosiła zatem w rzeczywistości 12,04 ha (powierzchnia stwierdzona). Sankcja ta skutkowała pomniejszeniem płatności o 2,30 ha (2 x 1,15 ha). Dlatego płatność rolno-środowiskowo-klimatyczna w ramach Wariantu: 5.4 – Półnaturalne łąki wilgotne, przyznana została do pow. 9,74 ha (12,04 ha – 2,30 ha). Stąd wysokość przyznanej płatności wyniosła ostatecznie [...] zł (9,74 ha x stawka za 1 ha wynosząca [...]zł).

Uzasadniając oddalenie skargi strony na powyższą decyzję WSA w Lublinie podniósł, że organy należycie rozpatrzyły zgromadzony w sprawie materiał dowodowy i prawidłowo ustaliły stan faktyczny sprawy, a w szczególności zasadnie przyjęły wystąpienie opisanych w raporcie z czynności kontrolnych nieprawidłowości. Stwierdzenie nieprawidłowości skutkowało zaś obligatoryjnym pomniejszeniem płatności, zgodnie z obowiązującymi w tym zakresie przepisami prawa. Płatności rolnośrodowiskowe przyznawane są na wniosek rolnika, który dobrowolnie zobowiązuje się przestrzegać rygorystycznych warunków przyznania płatności (pomocowych środków publicznych). Przyznawane środki mają charakter publiczny i służą wsparciu prowadzenia działalności rolniczej, zatem beneficjent pomocy winien dołożyć należytej staranności, aby ubiegając się o przyznanie pomocy finansowej spełnić przesłanki płatności określone w przepisach prawa.

Sąd I instancji wskazał, że powierzchnia działek zadeklarowana przez skarżącego we wniosku o przyznanie płatności za rok 2018 nie pokrywała się z rzeczywistością, co zostało ustalone w oparciu o bazę referencyjną systemu LPIS (System Identyfikacji Działek Rolnych). Jak bowiem wynika z ustaleń kontroli, powierzchnia deklarowana we wniosku o przyznanie płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej w ramach: Wariant 5.4 "Półnaturalne łąki wilgotne" – wynosiła [...] ha. Tymczasem powierzchnia stwierdzona w ramach tego wariantu wyniosła ostatecznie 12,04 ha, a więc była mniejsza o 1,15 ha. Wyliczona zaś procentowa różnica między powierzchnią działek rolnych zadeklarowanych a powierzchnią stwierdzoną w czasie kontroli administracyjnej (kontroli na miejscu) wyniosła w konsekwencji 9,55%. Skoro w przypadku, gdy powierzchnia zadeklarowana we wniosku przekracza powierzchnię stwierdzoną, a różnica ta wynosi więcej niż 3% lub dwa hektary, ale nie więcej niż 20% obszaru stwierdzonego, pomoc przyznaje się do powierzchni stwierdzonej pomniejszonej o dwukrotność stwierdzonej różnicy (art. 19 ust. 1 Rozporządzenia delegowanego Komisji (UE) nr 640/2014), to biorąc pod uwagę różnicę między powierzchnią deklarowaną a powierzchnią stwierdzoną (1,15 ha), płatność rolno-środowiskowo-klimatyczna mogła zostać skarżącemu przyznana tylko w pomniejszonej wysokości do powierzchni [...] ha (12,04 ha – 2,30 ha).

W ocenie WSA przeprowadzona kontrola na miejscu umożliwiła inspektorom terenowym ocenę stanu uprawy działek rolnych i po stwierdzeniu nieprawidłowości zastosowanie odpowiedniego kodu nieprawidłowości. Protokół kontroli przeprowadzonej w gospodarstwie skarżącego stanowi przy tym dokument urzędowy, a więc organ był zobowiązany przyjąć za udowodnione to, co stwierdzono w treści tego dokumentu. Zawarto tam wyniki dokonanych pomiarów oraz stwierdzone nieprawidłowości. W sytuacji zatem, gdy protokół kontroli nie budził żadnych wątpliwości, jako sporządzony w sposób prawidłowy przez osoby spełniające ustawowe warunki. Co za tym idzie zaskarżona decyzja nie narusza art. 7, art. 8, art. 10 § 1, art. 11, art. 77, art. 80 i art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a..

Sąd I instancji podniósł, że rozstrzygając niniejsza sprawę znane mu było rozstrzygnięcie WSA w Lublinie dotyczące płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej skarżącego na rok 2017, wyrażone w prawomocnym wyroku z dnia 6 grudnia 2018 r., w sprawie sygn. akt III SA/Lu 448/18. Wyrokiem tym uchylone zostały decyzje organów obu instancji, jednak zadecydowała o tym zupełnie inna okoliczność, która dostrzeżona została przez Sąd z urzędu.

Skarżący złożył skargę kasacyjną od wyroku wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono:

1) naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy poprzez naruszenie

- art. 54 § 1 i 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm,; dalej: p.p.s.a.) i przyjęcie, że to na skarżącym a nie organie, ciążył obowiązek złożenia kluczowego dowodu w sprawie, jakim jest ekspertyza geodety i wbrew temu przepisowi, obciążenie skarżącego skutkami jej niezłożenia;

- art. 106 § 4 p.p.s.a. poprzez nie wzięcie pod uwagę z urzędu, znanego sądowi dowodu zalegającego w aktach sprawy o sygn. akt III SA /Lu448/18, na który to dowód, sąd powołuje się w uzasadnieniu swego wyroku;

- art. 106 § 4 p.p.s.a. poprzez przyjęcie, że dowód ten nie ma znaczenia w mniejszej sprawie, ze względu na uchylenie skarżonych decyzji w postępowaniu o sygn. akt III SA/Lu 448/18 z innych przyczyn, czym sąd popadł w nieusuwalną sprzeczność, ponieważ uznając opracowanie geodety za kluczowe w niniejszej sprawie, nie może jednocześnie twierdzić, mając wiedzę o tym dowodzie, że jego brak jest przyczyną oddalenia skargi z powodu nieudowodnienia żądania;

co skutkowało:

- nie odniesieniem się do poszczególnych zarzutów skargi opartych na art. 138 § 1 pkt 1 oraz 10 , art. 7 w zw. z art. 77 w zw. z art. 80, art. 8 , art. 11 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r. poz. 2000, powoływanej dalej: k.p.a.); art. 27 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz rozwoju obszarów wiejskich, w ramach programu rozwoju obszarów wiejskich na lata 2014 – 2020 (Dz. U. z 2022 r. poz. 2422) wskazanych w skardze do WSA, i zastąpieniem ich ogólnikowym niemającym odniesień do zaistniałego stanu faktycznego stwierdzeniem, że nie nastąpiło naruszenie przywołanych przepisów przez Agencję.

W uzasadnieniu autor skargi kasacyjnej przedstawił argumentację oraz stanowisko w sprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 p.p.s.a.), a więc w tych granicach, jakie strona wnosząca ten środek odwoławczy sama nakreśli w ramach podstaw, o których mowa w art. 174 pkt 1) i 2) p.p.s.a., biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, której przesłanki określono w art. 183 § 2 p.p.s.a., a która nie zachodzi w tej sprawie.

Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz uzasadnione jest odniesienie się jedynie do zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Na autorze skargi kasacyjnej ciąży zatem obowiązek konkretnego wskazania, które przepisy prawa materialnego zostały przez sąd naruszone zaskarżonym orzeczeniem, na czym polegała ich błędna wykładnia i niewłaściwe zastosowanie oraz jaka powinna być wykładnia prawidłowa i właściwe zastosowanie przepisu (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.). Przy naruszeniu prawa procesowego należy wskazać przepisy tego prawa naruszone przez sąd i wpływ naruszenia na wynik sprawy tj. na treść orzeczenia (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uprawniony do uzupełniania, czy korygowania wadliwie postawionych zarzutów kasacyjnych. Nie może też samodzielnie ustalać podstaw, kierunków jak i zakresu zaskarżenia.

Wobec takich regulacji poza sporem winna pozostawać okoliczność, że wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, a uzasadnione jest odniesienie się do poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych.

W rozpoznawanej sprawie skarżący oparł skargę kasacyjną na naruszeniu przepisów prawa materialnego oraz postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a.). Rozpoznając zarzuty skargi kasacyjnej w istocie skarżący podważa przepisy prawa procesowego poprzez niewłaściwą ocenę materiału dowodowego w sprawie.

Zarzuty skargi kasacyjnej sformułowanie w jej petitum tj. art. 54 § 1 i § 2 oraz art. 106 § 4 p.p.s.a. kwestionujące prawidłowość przeprowadzonego przez organy administracji postępowania dowodowego i dokonanych ustaleń stanu faktycznego, które zostały przyjęte za podstawę wyroku nie są oparte na usprawiedliwionych podstawach.

Treść art. 54 § 1 p.p.s.a. reguluje tryb wnoszenia skargi do sądu administracyjnego. Obowiązek organu przekazania akt sprawy jest jedynie konsekwencją pośredniego trybu wnoszenia skarg. W rozpoznawanej sprawie nie ulega wątpliwości, że akta zostały przez organ przekazane. Zarzut naruszenia art. 54 § 2 p.p.s.a. nie jest właściwy dla podważenia prawidłowości zgromadzenia materiału dowodowego w aktach sprawy przez organ administracyjny (por. wyrok NSA z 8 listopada 2013 r., II GSK 1040/12).

Akta administracyjne, o których mowa w art. 54 § 2 p.p.s.a., przesyłane do kontroli sądowej wraz ze skargą, winny zawierać wszystkie dokumenty obrazujące kolejne czynności formalne i merytoryczne, wykonywane przez organy prowadzące postępowanie w rozstrzyganej sprawie. Akta postępowań toczących się przed organem pierwszej i drugiej instancji, przedkładane sądowi winny zawierać komplety oryginalnych dokumentów ułożonych chronologicznie, złączonych i ponumerowanych, wyposażonych w kartę przeglądową. Akta winny zawierać oryginały wszystkich dokumentów stanowiących dowody w sprawie, w tym także formalnych.

Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy, chyba że organ nie wykonał obowiązku, o którym mowa w art. 54 § 2. Wyrok może być wydany na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym albo jeżeli ustawa tak stanowi. Orzekanie "na podstawie akt sprawy" oznacza, że sąd przy ocenie legalności działań organu bierze pod uwagę okoliczności, które z akt tych wynikają i które legły u podstaw zaskarżonego aktu/czynności. Podstawą orzekania przez sąd administracyjny jest zatem materiał dowodowy zgromadzony przez organ administracji publicznej w toku postępowania. Skoro wyrok wydawany jest na podstawie akt sprawy, to tym samym badając legalność działań organu sąd ocenia ich zgodność z prawem materialnym i procesowym w aspekcie całości zgromadzonego w postępowaniu administracyjnym materiału dowodowego (por. wyrok NSA z 9 lipca 2008 r., II OSK 795/07, LEX nr 483232). Podstawą orzekania sądu jest zatem materiał zgromadzony przez organy w toku całego postępowania przed tymi organami oraz przed sądem (uwzględniając treść art. 106 § 3 p.p.s.a.). Wskazany wyżej przepis mógłby zostać naruszony, gdyby sąd wyszedł poza ten materiał. Obowiązek wydania wyroku na podstawie akt sprawy oznacza bowiem jedynie zakaz wyjścia poza materiał znajdujący się w aktach sprawy (por. wyrok NSA z 7 marca 2013 r., II GSK 2374/11, LEX nr 1296049). Należy odróżnić poddanie sądowej kontroli działalności administracji publicznej na podstawie innego materiału niż akta sprawy od wydania wyroku na podstawie akt sprawy, z przyjęciem np. odmiennej oceny materiału dowodowego zawartego w tych aktach (por. wyrok NSA z 5 kwietnia 2012 r., I OSK 1749/11, LEX nr 1145067).

Kwestią sporu w rozpoznawanej sprawie była legalności przyznania skarżącemu płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej na rok 2018 w pomniejszonej wysokości, a zatem czy zaistniały we wniosku o przyznanie płatności nieprawidłowości skutkujące zmniejszeniem płatności, czy też nie. W omawianym zakresie zauważyć należy, że przyznanie skarżącemu płatności w mniejszej od wnioskowanej wysokości wynikało z niewadliwego ustalenia w toku postępowania administracyjnego w oparciu o materiał dowodowy sprawy, że zadeklarowana przez niego powierzchnia działek rolnych użytkowanych rolniczo zgłoszonych do płatności – została zawyżona.

Skarżący kasacyjnie podważa pominięcie oceny dowodu w sprawie, jakim jest ekspertyza geodety, nieznajdująca się w aktach sprawy, pomijając zupełnie fakt zebrania przez organy i zaakceptowana przez Sąd pierwszej instancji okoliczność, że ustalając powierzchnie działek rolnych uprawnionych do objęcia pomocą finansową z tytułu płatności rolnośrodowiskowej, organ przeprowadził kontrolę administracyjną wniosku, z uwzględnieniem także wyników kontroli na miejscu. W uzasadnieniu decyzji organ wyraźnie wskazał podstawy pomniejszenia powierzchni kwalifikowalnej działek rolnych do płatności, powołując się na wyniki kontroli na miejscu i ustalone w ten sposób powierzchnie maksymalnego kwalifikowalnego obszaru, jakie zostały ustalone dla poszczególnych działek w systemie identyfikacji działek rolnych. W aktach sprawy znajduje się pismo organu wskazujące na wartości MKO dla działek skarżącego (pismo Wydziału ds. GIS Biura Kontroli na Miejscu Lubelskiego Oddziału Regionalnego ARiMR z 13 listopada 2018 r.) oraz protokół z oględzin działek referencyjnych w zakresie weryfikacji powierzchni PEG dot. wizytacji terenowej przeprowadzonej w gospodarstwie skarżącego 29 marca 2017 r.

Argumentacja strony skarżącej w tym zakresie nie mogła stanowić podstawy uwzględnienia zarzutu naruszenia art. 106 § 4 p.p.s.a. W tym miejscy należy wyraźnie wskazać, że warunkiem uwzględnienia zarzutu naruszenia przepisów postępowania jest potencjalna możliwość odmiennego rozstrzygnięcia w przypadku, gdyby do naruszenia przepisów doszło. Zaistniałe naruszenie, aby mogło stanowić skuteczną podstawę skargi kasacyjnej, musi mieć wpływ na wynik sprawy.

W ramach naruszenia art. 106 § 4 p.p.s.a. nie można skutecznie kwestionować dokonanej przez Sąd oceny materiału dowodowego z punktu widzenia wydania orzeczenia mimo niekompletnych akt sprawy z pominięciem wzięcia pod uwagę z urzędu, znanego sądowi dowodu zalegającego w aktach sprawy III SA/Lu 448/18. Sąd I instancji poprzez dostrzeżenie lub niedostrzeżenie uchybień w postępowaniu organu nie dokonuje własnych ustaleń faktycznych w oderwaniu od materiału dowodowego zawartego w aktach sprawy, a tylko w takim przypadku skuteczny mógłby się okazać zarzut naruszenia art. 106 § 4 p.p.s.a.

Fakty powszechnie znane wchodzą zawsze w zakres procedowania nad treścią rozstrzygnięcia w sprawie, bez potrzeby powoływania się na nie przez strony. Faktami powszechnie znanymi są takie fakty, o których istnieniu każdy wie lub może się dowiedzieć ze źródeł powszechnie dostępnych. O tym, czy dany fakt ma charakter notoryjny, musi decydować jego obiektywna, a nie subiektywna ocena. Oceny, czy dany fakt spełnia te kryteria w znaczeniu procesowym, dokonuje wyłącznie sąd (por. wyrok NSA z 10 czerwca 2021 r., I GSK 1862/18).

Zawarty natomiast w art. 133 § 1 p.p.s.a. obowiązek orzekania przez sąd administracyjny na podstawie akt sprawy, nie wyłącza w postępowaniu sądowoadministracyjnym możliwości przeprowadzenia przez sąd uzupełniającego postępowania dowodowego (art. 106 § 3 p.p.s.a.), czy też wzięcia pod uwagę faktów powszechnie znanych (art. 106 § 4 p.p.s.a.). W tym miejscu należy podkreślić, że z protokołu rozprawy przed Sądem pierwszej instancji nie wynika aby zostało przeprowadzone postępowanie uzupełniające. Sąd nie wydał w tym zakresie postanowienia.

W ocenie NSA, skutku oczekiwanego przez skarżącego nie może odnieść wywód eksponujący znaczenie ekspertyzy geodety, podczas gdy postępowanie dowodowe zostało wyczerpująco przeprowadzone przez organy administracji publicznej, których działanie zostało prawidłowo ocenione przez sąd pierwszej instancji. Zatem w sprawie nie było potrzeby prowadzenia dalszego postępowania dowodowego, zarówno przez organy, jak i WSA, tym bardziej, że zgodnie z art. 106 § 3 p.p.s.a. sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania. W sprawie istotne wątpliwości, jak już wyżej wskazano zostały wyjaśnione. Dokonane przez organy ustalenia były wystarczające do uznania nieprawidłowości w deklaracji powierzchni działek rolnych kwalifikujących się do przyznania płatności, co przemawiało za zakończeniem postępowania dowodowego w tym zakresie.

W zakresie sformułowanego w uzasadnieniu skargi kasacyjnej wniosku o wzięcie pod uwagę w trybie art. 106 § 3 p.p.s.a. przeprowadzenia dowodu uzupełniającego z dokumentu tj. pisma z 31 lipca 2018 r. (III SA/Lu 448/18), Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że przeprowadzenie dowodu na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. w postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjny, który jest związany granicami skargi kasacyjnej, jest dopuszczalne jeżeli zostaną uwzględnione zarzuty procesowe dotyczące wadliwego ustalenia stanu faktycznego przez organ administracji lub wadliwej oceny ustalenia tego stanu faktycznego przez sąd pierwszej instancji. Tylko w takim przypadku mogą pojawić się istotne wątpliwości, które należy wyjaśnić (por. wyrok NSA z 5 lipca 2023 r., I GSK 338/23).

NSA podkreśla, że sąd kasacyjny bada prawidłowość dokonanej przez sąd pierwszej instancji kontroli legalności decyzji organu administracji przez pryzmat materiału dowodowego zawartego w aktach sprawy. Sąd drugiej instancji nie przeprowadza postępowania dowodowego zmierzającego do ustalenia rzeczywistego stanu faktycznego sprawy. Może to jedynie uczynić, podobnie jak sąd pierwszej instancji, w granicach zakreślonych w art. 106 § 3 p.p.s.a., ale nawet wówczas celem tego postępowania nie jest ponowne ustalenie stanu faktycznego sprawy administracyjnej, lecz ocena, czy prawidłowo sąd pierwszej instancji przyjął, że organy ustaliły stan zgodnie z regułami obowiązującymi w procedurze administracyjnej, a następnie czy prawidłowo zastosowały przepis prawa materialnego do poczynionych ustaleń. Tymczasem, uzasadniając wspomniany wniosek, pełnomocnik organu powołuje się na istnienie okoliczności faktycznych, które miałyby służyć ponownemu ustaleniu stanu faktycznego sprawy administracyjnej. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, podnoszone okoliczności nie mieszczą się w granicach uzupełniającego postępowania dowodowego, o którym mowa w art. 106 § 3 p.p.s.a.

Konkludując należy stwierdzić, że nie doszło do naruszenia przepisów postępowania, bowiem niewątpliwie Sąd pierwszej instancji orzekał na podstawie kompletnych akt sprawy, natomiast odmienna ocena zgromadzonego materiału dowodowego nie przesądza o naruszeniu przepisów powołanych w petitum skargi kasacyjnej. Reasumując, zarzuty sformułowane przez autora skargi kasacyjnej nie mogły podważyć prawidłowości dokonanej przez Sąd I instancji oceny legalności zaskarżonej decyzji. Sąd I instancji nie naruszył wskazanych przez stronę przepisów kodeksu postępowania administracyjnego akceptując sposób prowadzenia postępowania dowodowego i ustalenia faktyczne dokonane w postępowaniu administracyjnym. Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej organ odwoławczy w rozpatrywanej sprawie działał na podstawie przepisów prawa i dokonał oceny w oparciu o materiał dowodowy zebrany i rozpatrzony w sposób wyczerpujący (art. 7, art. 8, art. 10, art. 11, art. 77, art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 775, dalej: k.p.a.).

Należy podkreślić, że zgodnie z art. 4 ustawy o wspieraniu z zastrzeżeniem zasad i warunków określonych w przepisach, o których mowa w art. 1 pkt 1, do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnej stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, chyba że przepisy ustawy stanowią inaczej. Natomiast na podstawie art. 27 ust. 1 ustawy o wspieraniu w postępowaniu w sprawie dotyczącej przyznania pomocy organ, przed którym toczy się postępowanie: 1) stoi na straży praworządności; 2) jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy; 3) udziela stronom, na ich żądanie, niezbędnych pouczeń co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania; 4) zapewnia stronom, na ich żądanie, czynny udział w każdym stadium postępowania; przepisów art. 79a oraz art. 81 k.p.a. nie stosuje się. Strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniu, o którym mowa w ust. 1, są obowiązane przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia, co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek; ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne (ust. 2 ww. artykułu ustawy o wspieraniu). Przytoczony przepis modyfikuje zatem obowiązki organu właściwego do wydawania decyzji i pozycję strony postępowania określone w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego. W związku z tym w sprawie nie znajdują zastosowania zarzucane przepisy art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. To na stronie oraz innych osobach uczestniczących w tym postępowaniu ciąży obowiązek przedstawiania dowodów oraz dawania wyjaśnień co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek; ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne (por. wyrok NSA z 19 lutego 2015 r., II GSK 2327/13). Organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy, ale ustawodawca zdecydował się na odejście od zasady prawdy obiektywnej wyrażonej w art. 7 k.p.a. To nie organ administracji publicznej, a wnioskodawca, ma przedstawić wszystkie dowody niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy. Jest to zatem oparcie postępowania dowodowego w znacznym stopniu na dowodach przedstawionych przez stronę w toku postępowania, a tym samym przeniesienie ciężaru dowodowego na osobę, która z faktu wywodzi skutki prawne (por. wyroki NSA z: 25 października 2011 r., II GSK 1075/10, 7 marca 2012 r., II GSK 88/11, 17 czerwca 2015 r. II GSK 832/14). Po przeprowadzeniu postępowania dowodowego w omawianym trybie szczególnym organ jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Wyczerpujące rozpatrzenie materiału dowodowego następuje w ramach zasady swobodnej oceny dowodów.

Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że rozpoznawanej sprawie brak jest podstaw do przyjęcia, że organ administracji dopuścił się naruszenia zasady wszechstronnego rozpatrzenia materiału dowodowego - sformułowanej w art. 27 ust. 1 pkt 2 ustawy o wspieraniu, jak również do tego, że ocena zgromadzonego materiału dowodowego przeprowadzona przez organ i zaakceptowana następnie przez WSA narusza art. 80 k.p.a., zasadę swobodnej oceny dowodów. Organ w ocenie materiału dowodowego nie jest skrępowany żadnymi regułami dowodowymi, a ustaleń faktycznych dokonuje według własnego przekonania, na podstawie wszechstronnie rozważonego materiału dowodowego. Rozumowanie, w wyniku którego organ ustala istnienie okoliczności faktycznych, powinno być zgodne z zasadami logiki i doświadczenia życiowego. Dopóki granice swobodnej oceny dowodów nie zostaną przez organ orzekający przekroczone, sąd nie ma podstaw do podważania dokonanych w ten sposób ustaleń. Oceniając wyniki postępowania dowodowego (wiarygodność i moc dowodów), organ powinien uwzględnić treść wszystkich przeprowadzonych i rozpatrzonych dowodów, wskazując w uzasadnieniu decyzji fakty, które uznał za udowodnione, dowody, na których się oparł oraz przyczyny, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Te reguły zostały zachowane w rozpoznawanej sprawie, na co prawidłowo zwrócił uwagę WSA, akceptując ocenę dowodów dokonaną przez organ. Stan faktyczny sprawy został ustalony prawidłowo, a proces subsumcji tego stanu faktycznego pod zastosowane przepisy prawa materialnego również jest prawidłowy.

Końcowo należy wskazać, że organ odwoławczy jest wyposażony przede wszystkim w kompetencje do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, ale też i w kompetencje kasacyjne. Kompetencje organu odwoławczego zostały określone przez ustawodawcę w art. 138 § 1 i 2 k. p. a. Zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 138 § 1 k.p.a., organ odwoławczy może zaskarżoną decyzję utrzymać w mocy, uchylić w całości lub części i orzec co do istoty sprawy, bądź umorzyć postępowanie pierwszej instancji albo umorzyć postępowanie odwoławcze. Tylko niewyjaśnienie istotnych okoliczności faktycznych zapisanych w hipotetycznym stanie faktycznym daje podstawy do ustalenia, że spełniona jest przesłanka, według której, konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie (por. wyrok NSA z 30 września 2021r., II OSK 1743/21, LEX nr 3246990), co w okolicznościach rozpoznawanej sprawy nie miało miejsca.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.