Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 723/23
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-08-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6536 Ulgi w spłacaniu należności pieniężnych, do których nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej (art. 34 i 34a  ustaw
Hasła tematyczne: Ubezpieczenie społeczne
Skarżony organ: Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych/ZUS
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 28 ust. 1, 2, 3, 3a, 3b
journal: Dz.U. 2022 poz 1009
law: Ustawa z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (t.j.)
article: par. 3 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2003 nr 141 poz 1365
law: ROZPORZĄDZENIE MINISTRA GOSPODARKI, PRACY I POLITYKI SPOŁECZNEJ z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Henryk Wach Sędzia NSA Piotr Pietrasz Sędzia del. NSA Jacek Surmacz (spr.) po rozpoznaniu w dniu 13 sierpnia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej S. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 23 marca 2023 r. sygn. akt III SA/Łd 25/23 w sprawie ze skargi S. S. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] listopada 2022 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi (dalej: "WSA") wyrokiem z dnia 23 marca 2023 r., sygn. akt III SA/Łd 25/23, oddalił skargę S. S. (dalej: "skarżący") na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (dalej: "organ") z dnia [...] listopada 2022 r., nr UP-875/2022 w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył skarżący, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez WSA. Wniósł również o przyznanie wynagrodzenia pełnomocnikowi ustanowionemu z urzędu.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił:

1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, tj. art. 28 ust. 3a w zw. z art. 28 ust. 2, 3b ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2022 r. poz. 1009 ze zm. – dalej: "u.s.u.s.") oraz § 3 pkt 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U. Nr 141 poz. 1365 – dalej: "rozporządzenie") polegające na niewłaściwym uznaniu, że skarżący nie spełnia kryteriów pozwalających na umorzenie składek i od nich odsetek, podczas gdy należność jest całkowicie niespłacalna, a ewentualne spłacenie tych należności de facto spowoduje zbyt ciężkie skutki dla skarżącego i jego rodziny w postaci pozostania bez jakichkolwiek środków do życia, utraty źródła utrzymania oraz w postaci bezdomności,

2) naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7, art. 8 w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm., dalej: "k.p.a.") poprzez przekraczające granice uznania administracyjnego utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji oraz poprzez naruszenie zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów administracji publicznej pomimo zaistnienia przesłanek do umorzenia składek oraz od nich odsetek poprzez sankcjonowanie.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podano argumenty na poparcie podniesionych zarzutów.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, co oznacza że sąd jest związany podstawami określonymi przez ustawodawcę w art. 174 p.p.s.a. i wnioskami skargi zawartymi w art. 176 p.p.s.a. Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą kasacyjnie naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego, czy też procesowego, określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zatem sam autor skargi kasacyjnej wyznacza zakres kontroli instancyjnej wskazując, które normy prawa zostały naruszone (por. wyrok NSA z dnia 6 września 2012 r., sygn. akt I FSK 1536/11). Zasada związania granicami skargi kasacyjnej nie dotyczy jedynie nieważności postępowania, o której mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., żadna jednak ze wskazanych w tym przepisie przesłanek w stanie faktycznym sprawy nie zaistniała.

W pierwszej kolejności podkreślenia wymaga, że zgodnie z art. 176 p.p.s.a. obligatoryjnym elementem skargi kasacyjnej jest przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Prawidłowe sformułowanie podstaw kasacyjnych jest o tyle istotne, że jak już wyżej wskazano, zakres kognicji Naczelnego Sądu Administracyjnego wyznaczają sformułowane przez skarżącego kasacyjnie zarzuty, oparte na ustawowych podstawach i uzasadnione w treści skargi kasacyjnej. Przez przytoczenie podstawy kasacyjnej należy rozumieć podanie konkretnego przepisu (konkretnej jednostki redakcyjnej określonego aktu prawnego), który zdaniem strony został naruszony przez sąd I instancji. Zarzuty skargi kasacyjnej powinny być powołane z konkretnymi regulacjami zawartymi w p.p.s.a., gdyż w pierwszej kolejności kwestionowane jest orzeczenie sądu administracyjnego, a ten sąd kontroluje legalność zaskarżonego indywidualnego aktu administracyjnego, stosując procedurę sądowoadministracyjną. Sąd pierwszej instancji samodzielnie nie stosuje przepisów prawa materialnego, a wyłącznie ogranicza się do oceny wykładni bądź zastosowania tych przepisów przez organy. Wyłączną podstawę działań i rozstrzygnięć podejmowanych przez sąd administracyjny stanowią przepisy postępowania sądowoadministracyjnego, tzw. normy odniesienia (w szczególności art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c, art. 151 p.p.s.a.). Normami tymi nie są przepisy prawa materialnego lub k.p.a., które stanowią podstawę działania organów administracji publicznej. Całość tych przepisów tworzy z kolei tzw. normy dopełnienia (zob. np. wyrok NSA z 25 listopada 2022 r., sygn. I GSK 105/19). Naruszenie norm odniesienia przez sąd pierwszej instancji polega na niedostrzeżeniu naruszenia przez organ norm dopełnienia.

W rozpoznawanej sprawie brak jest w konstrukcji zarzutów naruszenia prawa materialnego i procesowego powiązania norm dopełnienia z normami odniesienia. Mając jednak na względzie uchwałę pełnego składu NSA z dnia 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09, stwierdzić należy, że sam fakt niepowiązania przepisów procedury stosowanej przed organami z przepisami p.p.s.a. nie powoduje po stronie NSA niemożności rozpoznania skargi kasacyjnej.

Należy w tym miejscu zaznaczyć, że zgodnie z art. 193 zdanie drugie p.p.s.a. uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie został określony zakres, w jakim NSA uzasadnia z urzędu wydany wyrok w przypadku, gdy oddala skargę kasacyjną; regulacja ta jako mająca charakter szczególny wyłącza przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Mając to na uwadze, NSA mógł zrezygnować z przedstawienia pełnej relacji co do przebiegu sprawy i sprowadzić swoją dalszą wypowiedź już do rozważań mających na celu ocenę zarzutów postawionych wobec wyroku WSA.

Istotą sporu w niniejszej sprawie jest ustalenie, czy organ wydając decyzję uznaniową w sposób zgodny z przepisami odmówił umorzenia skarżącemu zaległości z tytułu składek.

Zgodnie z art. 28 ust. 1 u.s.u.s. należności z tytułu składek mogą być umarzane w całości lub w części przez Zakład, z uwzględnieniem ust. 2-4.

Przepis art. 28 ust. 2 u.s.u.s. stanowi, że należności z tytułu składek mogą być umarzane tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności, z zastrzeżeniem ust. 3a.

Zgodnie z art. 28 ust. 3 u.s.u.s. całkowita nieściągalność, o której mowa w ust. 2, zachodzi, gdy:

1) dłużnik zmarł nie pozostawiając żadnego majątku lub pozostawił ruchomości niepodlegające egzekucji na podstawie odrębnych przepisów albo pozostawił przedmioty codziennego użytku domowego, których łączna wartość nie przekracza kwoty stanowiącej trzykrotność przeciętnego wynagrodzenia i jednocześnie brak jest następców prawnych oraz nie ma możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie;

2) sąd oddalił wniosek o ogłoszenie upadłości dłużnika lub umorzył postępowanie upadłościowe z przyczyn, o których mowa w art. 13 i art. 361 pkt 1 ustawy z dnia 28 lutego 2003 r. - Prawo upadłościowe (Dz. U. z 2020 r. poz. 1228, z późn. zm.);

3) nastąpiło zaprzestanie prowadzenia działalności przy jednoczesnym braku majątku, z którego można egzekwować należności, małżonka, następców prawnych, możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa;

4) nie nastąpiło zaspokojenie należności w zakończonym postępowaniu likwidacyjnym;

4a) wysokość nieopłaconej składki nie przekracza kwoty kosztów upomnienia w postępowaniu egzekucyjnym;

4b) nie nastąpiło zaspokojenie należności w umorzonym postępowaniu upadłościowym;

4c) ogłoszono upadłość, o której mowa w części III w tytule V ustawy z dnia 28 lutego 2003 r. - Prawo upadłościowe;

5) naczelnik urzędu skarbowego lub komornik sądowy stwierdził brak majątku, z którego można prowadzić egzekucję;

6) jest oczywiste, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne.

Ponadto zgodnie z art. 28 ust. 3a u.s.u.s. należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia mogą być w uzasadnionych przypadkach umarzane pomimo braku ich całkowitej nieściągalności.

Przesłanki umorzenia należności z tytułu składek pomimo braku całkowitej nieściągalności precyzuje rozporządzenie wydane na podstawie upoważnienia zawartego w art. 28 ust. 3b u.s.u.s.

Przepis § 3 ust. 1 rozporządzenia stanowi, że zakład może umorzyć należności z tytułu składek, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, w szczególności w przypadku:

1) gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych;

2) poniesienia strat materialnych w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia powodujących, że opłacenie należności z tytułu składek mogłoby pozbawić zobowiązanego możliwości dalszego prowadzenia działalności;

3) przewlekłej choroby zobowiązanego lub konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiającej zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności.

Wobec brzmienia powyższych przepisów należy więc stwierdzić, że należności z tytułu składek mogą być umarzane przez ZUS w razie stwierdzenia całkowitej ich nieściągalności, która ma miejsce w sytuacjach wymienionych w art. 28 ust. 3 u.s.u.s., a ponadto w uzasadnionych przypadkach także pomimo braku całkowitej nieściągalności w razie zaistnienia okoliczności wskazanych w § 3 ust. 1 rozporządzenia.

WSA trafnie zauważył, że decyzja w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek ma charakter uznaniowy, co oznacza, że organ ma prawo wyboru kierunku rozstrzygnięcia przy ziszczeniu się przesłanek umorzenia należności. Wybór taki nie może być jednak dowolny i musi wynikać z wszechstronnego oraz dogłębnego rozważenia wszystkich okoliczności faktycznych sprawy. W przypadku stwierdzenia braku przesłanek do umorzenia zadłużenia z tytułu nieopłaconych składek, konieczne jest uzasadnienie takiego stanowiska, z powołaniem się na konkretne dowody lub fakty. Dokonując kontroli takiej decyzji sąd zobligowany jest do oceny, czy zgromadzony został wystarczający materiał dowodowy dla ustalenia istnienia (lub nieistnienia) przesłanek umorzenia oraz czy został on prawidłowo oceniony, a następnie, czy z oceny tej zostały wyciągnięte wnioski właściwe pod względem logicznym i prawnym. Sąd nie ocenia natomiast wydanej decyzji z punktu widzenia jej celowości czy słuszności (zob. np. wyrok NSA z dnia 22 maja 2024 r., sygn. akt I GSK 991/20).

Wymaga również zaznaczenia, że w sprawach dotyczących umorzenia należności z tytułu składek, na organie spoczywa obowiązek wyważenia z jednej strony ważnego interesu zobowiązanego, z drugiej zaś strony interesu publicznego, bowiem brak wpłat z tytuł należności składkowych przez jednego ze zobowiązanych powoduje przesuniecie ciężaru utrzymania sytemu ubezpieczeń na innych zobowiązanych, którzy wywiązują się ze swych obowiązków płacąc swe zobowiązania. Dochodzi w tym zakresie do naruszenia zasady równego ponoszenia ciężarów i świadczeń publicznych określonych w ustawie, o której mowa w art. 84 Konstytucji (zob. np. wyroki NSA z dnia 26 września 2019 r., sygn. akt I GSK 1373/18, z dnia 13 marca 2013 r., sygn. akt II GSK 2384/11).

Uznając za zasadne odniesienie się w pierwszej kolejności do zarzutów skargi kasacyjnej dotyczących naruszenia przepisów prawa materialnego, należy zaaprobować stanowisko WSA, zgodnie z którym w sprawie nie występuje całkowita nieściągalność należności z tytułu składek, o której mowa w art. 28 ust. 3 u.s.u.s.

Podkreślenia wymaga, że przepis art. 28 ust. 3 u.s.u.s., który definiuje pojęcie całkowitej nieściągalności, wskazuje dziewięć sytuacji składających się na to pojęcie. Ten katalog ma charakter zamknięty, co oznacza że podjęcie przez ZUS decyzji o umorzeniu należności z tytułu składek może mieć miejsce wyłącznie wówczas, gdy zachodzi co najmniej jedna z wymienionych w tym przepisie przesłanek. WSA prawidłowo uznał, że w sprawie nie zachodzi żadna z opisanych w nim sytuacji.

W szczególności nie miała miejsca śmierć dłużnika (art. 28 ust. 3 pkt 1), brak jest informacji o prowadzonym postępowaniu upadłościowym lub likwidacyjnym (art. 28 ust. 3 pkt 2, 4, 4b, 4c), skarżący dysponuje majątkiem, z którego możliwa jest egzekucja (art. 28 ust. 3 pkt 3, 5), zadłużenie z tytułu nieopłaconych składek przewyższa koszty upomnienia w postępowaniu egzekucyjnym (art. 28 ust. 3 pkt 4a), wreszcie z uwagi na wartość majątku skarżącego jest oczywiste, że w postępowaniu uzyska się kwoty przekraczające wydatki egzekucyjne (art. 28 ust. 3 pkt 6).

Należy w tym miejscu zauważyć, że autor skargi kasacyjnej nie wskazał, że w sprawie ziściła się którakolwiek z ww. przesłanek, skupiając się w uzasadnieniu głównie na kwestii winy organu w powstaniu tak dużego zadłużenia. Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnia jednak, że w postępowaniu w sprawach o umorzenie należności analizie – w zasadzie - nie podlegają przyczyny powstania zadłużenia, lecz wyłącznie sytuacja wnioskodawcy w kontekście przesłanek umorzenia, określonych w przytoczonych powyżej przepisach. W skardze kasacyjnej argumenty, co do przyczyn powstania zadłużenia nie wskazują na żadne okoliczności relewantne dla oceny wniosku o umorzenie zaległości składkowych.

Niezasadny jest również zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 28 ust. 3a u.s.u.s. w zw. z § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia poprzez błędne przyjęcie, że skarżący nie spełnia przesłanek do umorzenia należności pomimo tego, że ewentualna skuteczna egzekucja nieruchomości zabudowanej budynkiem mieszkalno-gospodarczym skutkować będzie pozostawieniem rodziny skarżącego bez środków jakichkolwiek do życia, utraty źródła utrzymania oraz bezdomności.

Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnia, że zadaniem regulacji zawartej w art. 28 ust. 3a u.s.u.s. oraz w § 3 ust. 1 rozporządzenia jest zabezpieczenie niezbędnego minimum socjalnego, które pozwoli osobie zobowiązanej funkcjonować w codziennym życiu, dając gwarancję, że podstawowe potrzeby jej oraz jej rodziny będą zaspokojone. Punktem odniesienia przy ocenie, czy spłata zadłużenia zagraża egzystencji strony, powinna być szczegółowa analiza określonego na ten czas minimum socjalnego oraz minimum egzystencji (zob. wyrok NSA z dnia 8 sierpnia 2018 r., sygn. akt I GSK 1757/18).

Zaznaczenia wymaga, że autor skargi kasacyjnej powołuje się wyłącznie na okoliczności wskazane w § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia, a więc sytuację, w której opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych, stąd też analiza zaistnienia okoliczności wskazanych w § 3 ust. 1 pkt 2-3 rozporządzenia była zbędna.

Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko WSA, zgodnie z którym sytuacja finansowa rodziny skarżącego jest niewątpliwie trudna, ale nie stała i ostateczna, albowiem umożliwia spłatę zadłużenia z tytułu składek przy jednoczesnym zaspokojeniu podstawowych potrzeb życiowych rodziny. WSA zaaprobował ustalenia organu odnośnie budżetu gospodarstwa domowego skarżącego, który wynosił 3.987,93 zł i był niższy o 72,38 zł od poziomu minimum socjalnego w II kwartale 2022 r., a jednocześnie o 2.173,22 zł przekraczał poziom minimum egzystencji w 2021 r. Co istotne, skarżący w skardze do WSA nie kwestionował ustaleń organu odnośnie struktury dochodów i wydatków jego rodziny, podnosząc jedynie, że świadczenie 500+ i świadczenie rodzinne w wysokości 124 zł nie powinny być brane pod uwagę przy ustalaniu dochodu rodziny.

Istotna w sprawie jest również okoliczność, która nie została dostatecznie podkreślona w uzasadnieniu wyroku WSA, że skarżący w toku postępowania deklarował spłatę zadłużenia w układzie ratalnym, proponując wysokość miesięcznej raty w kwocie 500 zł. Kwota ta została również uwzględniona we wskazanym przez skarżącego zestawieniu miesięcznych wydatków, których wysokość była porównywalna z osiąganym przez rodzinę dochodem. Oznacza to, że skarżący przewidywał możliwość spłaty zadłużenia w taki sposób, który nie uniemożliwi jego rodzinie zaspokajania niezbędnych potrzeb życiowych. Umorzenie należności z tytułu zaległych składek na ubezpieczenie społeczne ma natomiast charakter wyjątkowy i zarezerwowane jest dla sytuacji nadzwyczajnych, do których z pewnością nie zalicza się sytuacja, w której skarżący ma obiektywną możliwość uregulowania zadłużenia, choćby w dłuższym okresie czasu w formie układu ratalnego.

Naczelny Sąd Administracyjny nie dopatrzył się również naruszenia wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa procesowego.

Ustalenia organu odnośnie do sytuacji życiowej i majątkowej skarżącego poczynione zostały zarówno na podstawie dokumentów dostarczonych przez skarżącego, jak i pozyskanych z urzędu. Skarżący nie wskazał na żadne inne dowody, które powinny zostać przez organ przeprowadzone. Powyższe ustalenia oraz ich ocena znajdują swoje szczegółowe odzwierciedlenie w uzasadnieniu zaskarżonej do WSA decyzji. Organ odniósł się do ustawowych przesłanek przyznania ulgi w spłacie należności z tytułu składek, a następnie rozważył słuszny interes strony i interes publiczny, dokonując ich wyważenia, zgodnie z wymogiem wynikającym z art. 7 k.p.a. Pomimo ustalenia, że skarżący znajduje się w trudnej sytuacji materialnej, organ odmówił umorzenia zaległości, prawidłowo wyjaśniając, jakie powody o tym przesądziły. WSA zgodził się ze stanowiskiem organu, że sytuacja skarżącego nie jest na tyle wyjątkowa, że uzasadnia uwzględnienie jego wniosku o umorzenie należności z tytułu składek, biorąc przy tym pod uwagę publicznoprawny charakter należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne oraz uwzględniając cele, na które są one przeznaczane. WSA prawidłowo więc uznał, że organ w sposób wystarczający zebrał dostępny mu materiał dowodowy i dokonał jego oceny. Należy podkreślić, że to, że skarżący nie zgadza się z wnioskami organu wyciągniętymi z oceny dowodów zgromadzonych w sprawie nie oznacza, że dowody te nie zostały wyczerpująco przez organ rozpatrzone, czy też dowolnie ocenione. Subiektywne odczucia skarżącego w zakresie braku zaufania do organu prowadzącego postępowanie, nie mogą z kolei przesądzać o naruszeniu przepisu procesowego art. 8 k.p.a.

Sposób przeprowadzenia w tej sprawie postępowania nie potwierdza zatem zasadności zarzutu naruszenia art. 7, art. 8 oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a.

Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 p.p.s.a.

Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł o kosztach nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącemu z urzędu, ponieważ w tej materii właściwy jest wojewódzki sąd administracyjny.