Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt III SA/Kr 982/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2023-11-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6121 Klasyfikacja gruntów
Hasła tematyczne: Geodezja i kartografia
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: Art. 1  par. 1  i 2
journal: Dz.U. 2019 poz 2167
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych - tekst jedn.
article: Art. 3  par. 1, art,. 134 par. 1, art. 151
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: Art. 20 ust. 2
journal: Dz.U. 2022 poz 672
law: Ustawa z dnia 28 września 1991 r. o lasach - t.j.
article: Art. 20 ust. 3a, art. 24 ust. 2a pkt 2
journal: Dz.U. 2021 poz 1990
law: Ustawa z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne - t.j.
article: Art. 11  ust. 1
journal: Dz.U. 2022 poz 2409
law: Ustawa z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (t. j.)

SENTENCJA

| | [pic] W Y R O K W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 15 listopada 2023 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Janusz Kasprzycki Sędziowie: WSA Elżbieta Czarny-Drożdżejko WSA Katarzyna Marasek-Zybura (spr.) po rozpoznaniu w dniu 15 listopada 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi B. S. na decyzję Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia 17 kwietnia 2023 r. znak: IG-II.7513.7.2023.UK w przedmiocie gleboznawczej klasyfikacji gruntów oddala skargę


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 17 kwietnia 2023 r. znak: IG-II.7513.7.2023.UK, Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 775 z późn. zm. - dalej: k.p.a.), art. 7b ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2021 r. poz. 1990 z późn. zm., dalej: p.g.k.) oraz oraz § 5 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 12 września 2012 r. w sprawie gleboznawczej klasyfikacji gruntów (Dz.U. 2012 poz. 1246, dalej: g.k.g.), uchylił decyzję Starosty Wadowickiego z dnia 15 lutego 2023 r. znak: NGK.6622.5.2022 o ustaleniu gleboznawczej klasyfikacji gruntu na działce nr 1 położonej na terenie miejscowości M., gmina B. i orzekł o odmowie ustalenia gleboznawczej klasyfikacji gruntów dla ww. działki.

Powyższe decyzje zostały wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym.

B. S. (dalej: skarżąca), złożyła wniosek o wszczęcie postępowania administracyjnego w sprawie klasyfikacji gruntu na działce nr 1 położonej na terenie miejscowości M., gmina B. Skarżąca uzasadniła swoją prośbę tym, że w 2008 r. błędnie określono część użytku jako "Ls", podczas gdy na jej działce nie ma i nie było drzew.

Organ I instancji wyjaśnił, że kompleksowa klasyfikacja gruntów na terenie miejscowości M., została przeprowadzona w 1964 r. na podstawie przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 czerwca 1956 r. w sprawie klasyfikacji gruntów (Dz.U. nr 19 poz. 97) oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 8 stycznia 1957 r. zmieniającego rozporządzenie z dnia 4 czerwca 1956 r. w sprawie klasyfikacji gruntów (Dz.U. nr 5 poz. 21), a następnie zatwierdzona orzeczeniem Wydziału Rolnictwa i Leśnictwa Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w W. znak: [...] z dnia 20 lutego 1965 r., które zostało wywieszone na tablicy ogłoszeń przez okres od 10 marca 1965 r. do 25 marca 1965 r., które stało się ostateczne dnia 26 marca 1965 r. Klasyfikacja ta została przeprowadzona według jednolitych zasad, dla całego kraju i obowiązuje nadal, gdyż klasy bonitacyjne zostały wyodrębnione ze względu na jakość produkcyjną gleb, ustalaną na podstawie ich cech genetycznych, a czynniki te są względnie stałe.

Po wstępnej weryfikacji wniosku oraz analizie dostępnych materiałów archiwalnych, organ uznał za zasadne przeprowadzenie ponownej klasyfikacji gruntu na działce nr 1. Na podstawie informacji uzyskanej z Wydziału Środowiska oraz Wydziału Budownictwa i Zagospodarowania Przestrzennego Starostwa Powiatowego w Wadowicach ustalono, że w okresie ostatnich pięciu lat nie toczyło się i nie toczy obecnie postępowanie administracyjne w sprawie wyłączenia gruntów z produkcji rolniczej, ani w sprawie pozwolenia na budowę - dotyczące działki nr 1. Zaznaczono, że zarządzeniem Starosty Wadowickiego nr 14.2016 z dnia 7 marca 2016 r. został zatwierdzony Uproszczony Plan Urządzenia Lasu dla lasów niestanowiących własności Skarbu Państwa należących do osób fizycznych położonych na terenie gminy B., między innymi w obrębie M. na okres: od 1 stycznia 2016 r. do 31 grudnia 2025 r. Do ww. planu została sporządzona errata dotycząca między innymi działki nr 1, w której przedmiotowa działka znajduje się w szczegółowym wykazie rozbieżności między ewidencją, a stanem na gruncie.

Zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego Gminy B., działka nr 1 położona jest częściowo w "terenach zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej MN", symbol identyfikacyjny - 8.MN.47, częściowo w "terenach leśnych ZŁ", symbol - 8ZL.12, a częściowo w "terenach dróg wewnętrznych o szerokości w liniach rozgraniczających 8m KDWl", symbol - 8KDW1.13.

W toku przeprowadzonego postępowania administracyjnego, w dniu 6 lipca 2022r. odbyła się wizja na gruncie. Podczas oględzin pracownik Wydziału Geodezji, Kartografii i Gospodarki Nieruchomościami Starostwa Powiatowego w W. stwierdził, że: "(...) przedmiotowa działka jest niezarośnięta drzewostanem ani samosiejkami. Działkę porasta trawa, co pewien czas koszona. Brak śladów korzeni, starych pni. W pobliżu znajduje się budynek mieszkalny. Od strony południowej działka graniczy z kompleksem leśnym, oddzielonym drogą żwirową (...). Na wizji pojawiła się Pani M. T., która oświadczyła, że niniejsza działka nigdy nie była porośnięta drzewostanem i stanowiła długi czas pole uprawne (lata '70)". Na miejscu wykonano dokumentację fotograficzną.

W toku postępowania, klasyfikator gruntów upoważniony do wykonania tych czynności przez Starostę Wadowickiego, sporządził operat techniczny gleboznawczej klasyfikacji gruntów działki nr 1, który przyjęto do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego 23 września 2022 r. za nr [...]. Zawiera on mapę klasyfikacji gruntów oraz wykaz zmian danych ewidencyjnych. Grunty poddane gleboznawczej klasyfikacji gruntów zaliczone zostały przez klasyfikatora do użytków gruntowych, zgodnie z zapisami zawartymi w załączniku nr 1 do rozporządzenia Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia 27 lipca 2021 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków. Klasy bonitacyjne ustalono zgodnie z urzędową tabelą klas gruntów stanowiącą załącznik do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 12 września 2012 r. w sprawie gleboznawczej klasyfikacji gruntów.

Z uwagi na stwierdzenie nieleśnego sposobu korzystania z gruntów od 1994 r., czyli przed datą wejścia w życie ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, tj. 24 marca 1995 r. oraz trwania takiego stanu nieprzerwanie do chwili obecnej, organ I instancji uznał za zasadne doprowadzenie do zgodności stanu faktycznego z ewidencją gruntów w oparciu o przepisy prawa geodezyjnego.

Mając na uwadze powyższe oraz sporządzony operat klasyfikacyjny, ponownie ustalono użytek i klasę gruntu na działce nr 1. Organ uznał za prawidłowe przyłączenie użytku "Ls" do sąsiedniego konturu klasyfikacyjnego RIVa, w obrębie działki nr 1 położonej na terenie miejscowości M.

Odwołanie od powyższej decyzji złożył Dyrektor Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych (dalej: RDLP) wnosząc o jej uchylenie. W uzasadnieniu wskazano, że właściwym kierunkiem rozpoczęcia nieleśnego sposobu korzystania z gruntów leśnych, jest uzyskanie decyzji zezwalającej na wyłącznie gruntów z produkcji leśnej, która to dla przedmiotowych gruntów leśnych dotychczas nie została wydana. Odwołujący wskazał, że ewentualny brak drzewostanu winien mieć charakter przejściowy, brak drzewostanu na gruncie nie stanowi przesłanki do uznania gruntów leśnych jako już wyłączonych z produkcji leśnej. Powinny one zostać opisane jako halizna ze wskazaniem gospodarczym założenia uprawy leśnej. Wskazano na sprzeczności uzasadnienia decyzji Starosty, który powołując się na analizę zgromadzonej w sprawie dokumentacji fotograficznej od 1994 r. stwierdził, że brak jest drzewostanu na gruncie, a w innym miejscu uzasadnienia organ wskazał na pojedyncze drzewa i krzewy, by w końcowej części uzasadnienia stwierdzić "nieleśny sposób korzystania trwający nieprzerwanie od 1994 r. do chwili obecnej". Podczas gdy w uproszczonym planie urządzania lasu "przedmiotowe grunty leśne ze stanem na 2016 rok zostały opisane jako drzewostan mieszany z przewagą dębu", a zatem "w przypadku braku drzewostanu, grunt należało opisać jako halizna ze wskazaniem gospodarczym założenia uprawy leśnej. Ponadto wskazano, iż brak jest podstaw do zmiany kategorii użytków wymienionych w treści zaskarżonej decyzji w oparciu o przepisy prawa geodezyjnego. Jedynie słuszną i obowiązującą procedurą zmierzającą do zaprzestania leśnego wykorzystywania gruntów objętych postępowaniem jest uzyskanie decyzji zezwalającej na wyłączenie gruntów leśnych z produkcji.

Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego rozpoznając wniesione odwołanie, wyjaśnił na wstępie zaskarżonej decyzji, że dane ewidencyjne dotyczące użytków gruntowych i dane dotyczące klas gleboznawczych to dwa różne rodzaje danych, których sposób pozyskania odbywa się na podstawie odrębnych przepisów prawa (odpowiednio rozporządzenia Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia 27 lipca 2021 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków Dz. U. z 2021 r. poz. 1390, dalej: e.g.b. i rozporządzenia g.k.g.) i tym samym w oparciu o różne procedury. Z punktu widzenia instytucji użytku gruntowego, procedury klasyfikacji gruntów są wtórne względem ustaleń użytku gruntowego. W pierwszej kolejności ustala się użytek, by po ustaleniu, że jest to akurat użytek rolny lub leśny, ewentualnie przystąpić do przeprowadzenia gleboznawczej klasyfikacji gruntów na tym użytku. Zgodnie z art. 2 pkt 12 p.g.k., przez gleboznawczą klasyfikację gruntów rozumie się podział gleb na klasy bonitacyjne ze względu na ich jakość produkcyjną, ustaloną na podstawie cech genetycznych gleb. Natomiast rozróżnienie rodzajów użytków gruntowych w ramach postępowania aktualizacyjnego, powinno odbywać się na podstawie przypisania ich cech, właściwości i sposobu zagospodarowania, charakterystycznych dla danego rodzaju użytku. Elementy te szczegółowo określone są w załączniku nr 1 do rozporządzenia e.g.b., w oparciu o który dokonuje się zaliczenia gruntów do poszczególnych użytków gruntowych (§ 10).

Aby móc dokonać ustalenia (aktualizacji) gleboznawczej klasyfikacji gruntów, konieczne jest dokonanie zarówno ustaleń faktycznych (potwierdzających zmianę użytku gruntowego oraz jego klasę), jak i zbadanie podstaw prawnych, które umożliwiają przeprowadzenie takiej klasyfikacji.

Obecnie w operacie ewidencyjnym w działce nr 1 o pow. 0,3012 ha ujawnione są użytki gruntowe: las - "Ls" o pow. 0,0873 ha i "RIVa" o pow. 0,2139 ha. Jak wyjaśnił Starosta w decyzji, użytek gruntowy "Ls" został wykazany w działce nr 1 na podstawie operatu modernizacji ewidencji gruntów i budynków nr [...] (nowe oznaczenie [...]), w miejsce uprzednio wykazanego użytku - łąki trwałej LVI. Mając na uwadze sporządzony operat klasyfikacyjny, organ l instancji uznał za zasadną zmianę części konturu klasyfikacyjnego "Ls" w zakresie działki nr 1 na kontur klasyfikacyjny "RIVa".

Organ odwoławczy nie podzielił stanowiska Starosty Wadowickiego. Organ odwoławczy wskazał, że aby móc dokonać ustalenia (aktualizacji) gleboznawczej klasyfikacji gruntów, konieczne jest przede wszystkim zbadanie podstaw prawnych, które umożliwiają przeprowadzenie takiej klasyfikacji. Zgromadzone w sprawie dokumenty, w świetle obowiązujących przepisów prawa, nie dają organowi prowadzącemu ewidencję gruntów i budynków i jednocześnie gleboznawczą klasyfikację gruntów, podstaw do aktualizacji użytku gruntowego "Ls" - las (zgodnie z wnioskiem strony), w szczególności na tym etapie postępowania, bez wcześniejszego uwzględnienia przepisów szczególnych, to jest ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 672, z późn. zm.). Zgodnie bowiem z art. 20 ust. 3a p.g.k., ewidencję gruntów i budynków, w części dotyczącej lasów, prowadzi się z uwzględnieniem przepisów tej ustawy.

Także z załącznika nr 1 rozporządzenia e.g.b. wynika, że zaliczanie gruntów do użytku gruntowego "las" następuje z zastosowaniem przepisów ustawy o lasach - dokonując określenia użytku gruntowego "las", należy uwzględnić uproszczone plany urządzania lasu (UPUL). Stosownie bowiem do treści art. 20 ust. 2 ustawy o lasach, w ewidencji gruntów i budynków uwzględnia się ustalenia planów urządzenia lasu i uproszczonych planów urządzenia lasu, dotyczące granic i powierzchni lasu. Przepis ten stanowi lex specialis w stosunku do ogólnych zasad dotyczących sposobu uwzględniania i wprowadzania zmian w ewidencji gruntów i budynków. W związku z tym, obowiązek aktualizowania danych objętych ewidencją gruntów i budynków, podlega ograniczeniu w stosunku do zmian dotyczących ustalania granic i powierzchni lasów. Zmiany te mianowicie nie mogą być dokonywane wbrew planom urządzania lasów, które stanowią szczególny rodzaj planów zagospodarowania przestrzennego takich terenów i przesądzają o treści wpisów w ewidencji gruntów i budynków. Dopóki dany teren ujęty jest w planie urządzenia lasu lub uproszczonym planie urządzenia lasu jako las, nie jest dopuszczalna zmiana w postępowaniu ewidencyjnym określenia rodzaju użytku gruntowego na inny niż "las" (por. wyrok NSA z dnia 22 lutego 2012 r. sygn. l OSK 355/11, wyrok NSA z dnia 18 stycznia 2021 r. sygn. l OSK 1901/20).

Z akt sprawy wynika, że działka nr 1 objęta jest obowiązującym uproszczonym planem urządzenia lasu obrębu M., sporządzonym na okres od 1 stycznia 2016 r. do 31 grudnia 2025 r. Przedmiotowa działka została wykazana w "wykazie rozbieżności" UPUL i oznaczona jako "inne wylesienia". Przez "inne wylesienie" rozumie się grunt leśny niezalesiony, na którym stwierdzono całkowicie odmienny od przeznaczenia sposób użytkowania gruntu.

W tym miejscu organ odwoławczy wyjaśnił, że "wykaz rozbieżności między danymi ewidencyjnymi odnoszącymi się do gruntów objętych planem urządzenia lasu, a stanem faktycznym tych gruntów" jest częścią UPUL (zgodnie z § 4 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia z dnia 12 listopada 2012 r. Ministra Środowiska w sprawie szczegółowych warunków i trybu sporządzania planu urządzenia lasu, uproszczonego planu urządzenia lasu oraz inwentaryzacji stanu lasu - Dz. U. z 2012 r., poz.1302). Objęcie poszczególnych działek "wykazem rozbieżności" wskazuje jedynie, iż mają one odmienny sposób użytkowania od przeznaczenia wynikającego z UPUL, a nie, że działka została wykreślona z UPUL. Przez dodanie do opisu działki "inne wylesienia", nie zmieniono charakteru leśnego części nieruchomości, nie doszło do zmiany powodującej wykreślenie działki z uproszczonego planu urządzenia lasu. Wykazanie działki w wykazie rozbieżności najczęściej oznacza, że na danym terenie aktualnie nie występuje drzewostan właściwy dla lasu, niemniej jednak jest to stan przejściowy (halizna), gdyż na danym terenie istnieją warunki do dalszego prowadzenia gospodarki leśnej. Tego rodzaju wpis uprawniać będzie wówczas właściwy organ do nałożenia na właścicieli takich działek oraz egzekwowania od nich obowiązków określonych w art.13 ustawy o lasach, w tym m.in. obowiązku ponownego wprowadzenia roślinności leśnej.

Bezsporne jest, że w ewidencji gruntów i budynków na części działki nr 1 wykazany jest użytek leśny i obszar ten objęty jest UPUL. Zatem jest to grunt leśny. Zgodnie z art. 11-14 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, w celu wyłączenia danego gruntu leśnego z produkcji leśnej, konieczne jest złożenie wniosku do właściwego organu w celu przeprowadzenia przez ten organ procedury wyłączenia, której wynikiem będzie rozstrzygnięcie w formie decyzji. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym występuje pogląd, że zmiana lasu na użytek rolny jest dopuszczalna w przypadkach szczególnie uzasadnionych potrzeb właścicieli lasów, przy czym szczególnie uzasadniona potrzeba musi być analizowana w kontekście rzeczywistych potrzeb, w zestawieniu z zasadą ochrony i utrzymania lasów. Zmiana taka jest legalna, jeżeli została wydana ostateczna decyzja zezwalająca na zmianę użytku leśnego na rolny. Bez przeprowadzenia stosownych procedur, tj. w szczególności procedury wyłączenia gruntów leśnych z produkcji, ewentualnie procedury, o której mowa w art. 13 ust. 2 ustawy o lasach, nie może dojść do utraty przez działkę statusu leśnego.

W niniejszej sprawie skarżąca nie przedstawiła dowodu, aby przedmiotowa działka była objęta ostateczną decyzją o wyłączeniu z produkcji leśnej, czy decyzją zezwalającą na zmianę lasu na użytek rolny. Oznacza to, że nawet jeśli na gruncie w chwili obecnej sporna część działki nie jest pokryta drzewostanem, lecz jest użytkowana rolniczo (odłogowana), to nadal stanowi grunt uznany w świetle obowiązujących norm prawnych jako las. Ustalenie użytku gruntowego innego niż las, będzie możliwe wyłącznie w przypadku udokumentowanej zmiany użytków gruntowych, tj. po wyłączeniu przedmiotowych działek spod działania uproszczonego planu urządzenia lasu lub uzyskaniu decyzji starosty zezwalającej na zmianę lasu na użytek rolny w trybie ustawy o lasach (art. 13 ust. 2 i następne) i dokonaniu faktycznej zmiany tego użytkowania w terenie.

Zgodnie bowiem z jednolitym orzecznictwem sądów administracyjnych, dopóki dany teren ujęty jest w planie urządzenia lasu lub uproszczonym planie urządzenia lasu jako las, dopóty nie jest dopuszczalna zmiana w innym postępowaniu ewidencyjnym określenia rodzaju użytku gruntowego na inny niż las. Inaczej rzecz ujmując: dopóki w planie urządzenia lasu nie zostanie dokonana zmiana, dopóty organy prowadzące ewidencję gruntów i budynków nie są uprawnione (w żadnym trybie) do dokonywania w prowadzonej przez siebie ewidencji zmian powierzchni i granic lasu, które nie odpowiadałyby ustaleniom planu urządzenia lasu (vide art. 23 ust. 1 ustawy o lasach; por. też wyrok NSA z dnia 11 maja 2022 r. sygn. l OSK 1369/21).

Obowiązek aktualizowania danych objętych ewidencją gruntów i budynków podlega tym samym ograniczeniu w stosunku do zmian dotyczących ustalania granic i powierzchni użytków leśnych, zmiany te nie mogą być dokonywane wbrew planom urządzenia lasów, które przesądzają o treści wpisów w ewidencji. Nie ma przy tym znaczenia w postępowaniu przed organami prowadzącymi ewidencję, czy objęcie danego terenu uproszczonym planem urządzenia lasu nastąpiło na skutek błędu czy omyłki, ani to, czy plan ten jest "prawidłowy". Organy te nie mają bowiem żadnych kompetencji do badania, czy kwestionowania uproszczonego planu urządzenia lasu. Służy do tego odpowiednia procedura, jak zastrzeżenia do projektu uproszczonego planu urządzenia lasu, czy skarga do sądu administracyjnego na zatwierdzenie uproszczonego planu urządzenia lasu (art. 21 ust. 4 i 5 ustawy o lasach). Starosta rozstrzygając w sprawie obowiązany był w pierwszej kolejności kierować się zapisami uproszczonego planu urządzenia lasu, a stwierdzenie, że działka w części objętej żądaniem wnioskodawcy ujęta jest w tym planie, winno było zdeterminować orzeczenie.

Zatem organ odwoławczy uznał za zasadne zarzuty zawarte w odwołaniu, iż słuszną procedurą zmierzającą do zaprzestania leśnego wykorzystywania gruntów objętych postępowaniem, jest uzyskanie decyzji zezwalającej na wyłączenie gruntów leśnych z produkcji. Natomiast przyjęta przez Starostę procedura gleboznawczej klasyfikacji gruntów zmierzałaby do faktycznego wyłączenia procedury przewidzianej w art. 11 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, czyniąc regulacje tam zawarte zbędnymi, w sytuacji, w której Starosta zmieniając gleboznawczą klasyfikację gruntów faktycznie dąży do wyłączenia ich z produkcji leśnej.

W toku postępowania w przedmiocie aktualizacji gleboznawczej klasyfikacji gruntów w zakresie użytku gruntowego "Ls", uwzględnia się nie tylko przepisy ustawy p.g.k., ale także systemowe rozwiązania ustawodawcy w zakresie obowiązków ochrony gruntów rolnych i leśnych, zawarte w innych ustawach. Sam fakt, iż na przedmiotowej działce (lub jej części) brak jest zadrzewienia, nie przesądza automatycznie o utracie przez działkę charakteru użytku leśnego. Nawet jeśli z jakichkolwiek przyczyn las utracił niektóre swoje cechy, takie jak np. drzewostan czy runo leśne, las nie traci przez to swego charakteru, bowiem zmiany wyłącznie o charakterze faktycznym, nie mogą stanowić podstawy do dokonania zmiany użytku gruntowego - "las".

Podsumowując, organ stwierdził brak podstaw prawnych do aktualizacji gleboznawczej klasyfikacji gruntów w działce nr 1 w zakresie wykazanego w niej użytku gruntowego Ls.

Odnosząc się natomiast do wniosku zawartego w odwołaniu o zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania, organ stwierdził, że jest on bezzasadny. Koszty postępowania administracyjnego z reguły ponosi organ administracji publicznej w granicach, w jakich wypełnia swoje ustawowe obowiązki. Postępowanie administracyjne dla strony w nim uczestniczącej jest w zasadzie bezkosztowe - pomijając opłaty skarbowe płacone przez wnioskodawcę od wniosku w niektórych rodzajach spraw. Przyjęto bowiem, że kosztami powstałymi w toku procedowania obciążony zostaje organ administracji publicznej. Powyższa reguła znajduje potwierdzenie w sformułowanej w art. 7 k.p.a. zasadzie prawdy obiektywnej (będącej zasadą ogólną postępowania administracyjnego).

W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skarżąca podniosła, że działka nr 1 nigdy nie była porośnięta drzewami, co potwierdza przeprowadzona analiza gruntu. Dodatkowo wokoło posesji znajdują się zabudowania (miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego z 2023 r. ustalił sąsiednie działki jako budowlane, granicą istniejącego lasu od zawsze jest droga).

Skarżąca uważa, że zostały spełnione wszystkie wymagania dotyczące zmiany klasyfikacji gruntów z LS na RIVa. Zaznaczyła, że podczas wizji lokalnej na działce byli obecni sąsiedzi, którzy potwierdzili, że przedmiotowa działka zawsze była terenem uprawnym.

W odpowiedzi na skargę Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoją dotychczasową argumentację.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, zważył co następuje:

Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2492) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634, dalej p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego w sposób, który miał wpływ na wynik sprawy, bądź przepisów postępowania w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a także stosują środki określone w ustawie. Sąd administracyjny, zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a p.p.s.a.

Zdaniem Sądu skarga nie jest uzasadniona.

Ewidencja gruntów i budynków ma charakter deklaratoryjny, pochodny – odzwierciedlający pewien stan, którego nie tworzy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 września 2014 r., sygn. I OSK 385/13, opubl. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Zgodnie z art. 20 ust. 3a p.g.k., ewidencję gruntów i budynków, w części dotyczącej lasów, prowadzi się z uwzględnieniem przepisów o lasach, tj. m.in. przepisów ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 2409). Zgodnie z art. 11 ust. 1 tej ustawy, wyłączenie z produkcji gruntów leśnych przeznaczonych na cele nierolnicze i nieleśne, może nastąpić po wydaniu decyzji zezwalającej na takie wyłączenie. Brak takiej decyzji w rozpoznawanej sprawie i włączenie części spornej działki do uproszczonego planu urządzenia lasu przez właściwy organ, powoduje że działka ta nie może zostać przekwalifikowana w ewidencji gruntów i budynków na działkę nieleśną. Zgodnie z art. 20 ust. 2 ustawy o lasach, w ewidencji gruntów i budynków uwzględnia się ustalenia planów urządzenia lasu i uproszczonych planów urządzenia lasu dotyczące granic i powierzchni lasu. Treść powołanych przepisów uzasadnia przyjęcie stanowiska, że art. 20 ust. 2 ustawy o lasach stanowi lex specialis w stosunku do uregulowań zawartych w ustawie Prawo geodezyjne i kartograficzne. Związanie organów ewidencji gruntów i budynków, wynikającą z uproszczonego planu urządzenia lasu, jego powierzchnią i granicami, oznacza że dopóki w uproszczonym planie urządzenia lasu nie zostanie dokonana zmiana, o jakiej mowa w art. 23 ust. 1 ustawy o lasach, dopóty organy prowadzące ewidencję gruntów i budynków nie są uprawnione do dokonywania w prowadzonej przez siebie ewidencji zmian powierzchni i granic lasu, które nie odpowiadałyby ustaleniom planu urządzenia lasu. Z treści art. 23 ust. 1 ustawy o lasach wynika, że zmiana planu urządzenia lasu lub uproszczonego planu urządzenia lasu może być dokonana aneksem.

Organ ewidencji gruntów i budynków nie może dokonywać zmian w danych ewidencyjnych dotyczących lasu, które byłyby niezgodne z ustaleniami uproszczonego planu urządzenia lasu. W takiej sytuacji zmiana danych odnoszących się do lasu, w pierwszej kolejności musi zostać wprowadzona przez właściwy organ do planu urządzenia lasu. W kontrolowanej sprawie fakt sporządzenia uproszczonego planu urządzenia lasu nie budził wątpliwości.

Uwzględniając powyższe należy wyjaśnić, że obowiązek aktualizowania danych objętych ewidencją gruntów i budynków podlega ograniczeniu w stosunku do zmian dotyczących ustalania granic i powierzchni lasów. Zmiany te nie mogą być dokonywane wbrew planom urządzania lasów, które stanowią szczególny rodzaj planów zagospodarowania przestrzennego takich terenów i przesądzają o treści wpisów w ewidencji gruntów. Tym samym plan urządzenia lasu jest jedynym dokumentem, na podstawie którego mogą być aktualizowane dane dotyczące granic i powierzchni lasów leżących na terenie objętym tym planem (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 stycznia 2021 r., sygn. I OSK 1901/20, opubl. w CBOSA).

Wobec związania organów ewidencyjnych treścią uproszczonego planu urządzenia lasu nie mógł odnieść skutku zarzut skarżącej, że stan faktyczny istniejący na gruncie nie odpowiada użytkowi gruntowemu Ls.

W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, na zasadzie art. 151 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku.