Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 767/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2023-11-22 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art 61 ust 1
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Monika Niedźwiedź Sędziowie: WSA Małgorzata Łoboz (spr.) Asesor WSA Anna Kopeć Protokolant: starszy sekretarz sądowy Małgorzata Piwowar po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 listopada 2023 r. sprawy ze skargi M. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 13 kwietnia 2023 r. znak: SKO.ZP/415/242/2022 w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oddala skargę.


UZASADNIENIE

Sygn. II SA/Kr 767/23

U Z A S A D N I E N I E

Przedmiotem skargi M. M. (dalej: skarżąca) jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z 13 kwietnia 2023 r. znak SKO.ZP/415/242/2022 utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta Krakowa z 28 marca 2022 r. nr AU-2/6730.2/256/2022 o ustaleniu warunków zabudowy.

W stanie faktycznym sprawy M. W. (inwestor) wniósł o ustalenie warunków zabudowy dla budowy budynku mieszkalnego wielorodzinnego z częścią usługową, garażem podziemnym, naziemnymi miejscami postojowymi i komunikacją wewnętrzną na działce nr [...] obr. [...] przy ul. [...] w K..

Decyzją z 28 marca 2022 r. organ I instancji ustalił warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Organ wskazał, że planowana zabudowa będzie stanowić kontynuację rodzaju zabudowy, funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu oraz parametrów i wskaźników kształtujących zabudowę na działkach sąsiednich, tj. nr [...]. Organ odstąpił od wyznaczenia linii zabudowy wskazując, że inwestycja kubaturowa będzie realizowana poza rezerwą komunikacyjną pod ulicę [...], w znacznym oddaleniu od ul. [...], a ograniczeniem lokalizacji inwestycji będą przepisy regulujące odległość nowej zabudowy od granic z innymi nieruchomościami oraz od zabudowy i infrastruktury technicznej. Organ podkreślił, że budynek winien być zrealizowany w całości poza terenem rezerwy planowanej ulicy [...]. Wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy ustalono na 22% z tolerancją +1/-2%. Udział powierzchni biologicznie czynnej 30%. Szerokość elewacji frontowej 19 m z tolerancją 20%. Wysokość górnej krawędzi elewacji na poziomie 9-11,5 m, jednak nie wyżej niż 269,8 m n.p.m. Dopuszczono zwiększenie wysokości attyki o 1,5 m w przypadku zastosowania dachu intensywnie zielonego. Dach płaski/stropodach o wysokości do 11,5 m. Ustalono wskaźnik miejsc postojowych na 1,2 miejsca na 1 lokal mieszkalny, dla biur 30 miejsc/1000m2 powierzchni użytkowej oraz 10 miejsc postojowych dla rowerów, budynki oświaty 20 miejsc/100 zatrudnionych, dla innych usług 20 miejsc/100 zatrudnionych oraz 5 miejsc dla rowerów. Organ zwrócił uwagę, że Rada Dzielnicy negatywnie zaopiniowała inwestycję, jednak Rada ta nie jest organem uzgadniającym, czy stroną postępowania.

Decyzją z 13 kwietnia 2023 r., organ II instancji, po rozpatrzeniu odwołań skarżącej, J. J. oraz Towarzystwa [...] w K. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Kolegium wskazało, że przeznaczona pod inwestycję działka obudowana jest od strony wschodniej ul. [...], a od strony zachodniej działką nr [...] zabudowaną 11-kondygnacyjnym budynkiem mieszkalnym wielorodzinnym o wysokości 33-34 m, zaś po stronie południowej i północnej terenami niezabudowanymi, przeznaczonymi pod realizację trasy komunikacyjnej. Ze względu na istniejącą obok zabudowę mieszkaniową wielorodzinną planowana inwestycja będzie wpisywała się w zastaną funkcje zabudowy terenu. Organ zaakceptował brak konieczności wyznaczenia nowej linii zabudowy. Wskaźnik powierzchni zabudowy w obszarze analizowanym waha się od 11% przez 15% do 28-30%, tak więc ustalony wskaźnik mieści się w parametrach występujących. W terenie analizowanym nie zaobserwowano konkretnej zasady, która wpływa na szerokość elewacji poszczególnych budynków, a parametr ten kształtuje się w przedziale od 10,5 do 27 i ok 41 m. Średnia szerokość wynosi 19 m, zaś ustalona – 19 m z tolerancją 20%. Zdaniem Kolegium ustalone warunki zabudowy nawiązują do zabudowy sąsiadującej. Nie stoi w sprzeczności z przepisami określenie parametrów w wielkości odmiennej od minimalnej lub maksymalnej, gdyż takie rozwiązanie, ułatwiające dostosowanie projektu budowlanego do decyzji o warunkach zabudowy, zapewnia także zachowanie ładu architektonicznego, pod warunkiem odpowiedniego określenia tych wielkości, ze wskazaniem przekonującej argumentacji. Inwestycja posiada bezpośredni dostęp do drogi publicznej, ul. [...]. Istnieje możliwość przyłączenia i zaopatrzenia w media, co potwierdzają informacje dysponentów mediów. Organ I instancji poczynił również stosowne uzgodnienia w zakresie ochrony przyrody, zieleni, ochrony przed hałasem i polami elektromagnetycznymi, a wyniki uzgodnień znajdują odzwierciedlenie w treści decyzji.

W skardze na powyższą decyzję skarżąca podniosła zarzuty naruszenia:

1) art. 1 ust. 2 pkt 1) ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2022, poz. 503, dalej: u.p.z.p.) poprzez błędne utrzymanie w mocy decyzji I instancji dopuszczającej zabudowę, która zaburza ład przestrzenny i narusza zastany układ urbanistyczny na terenie planowanej inwestycji i prowadzi do drastycznego zmniejszenia ilości terenów zielonych, znajdujących się w bliskim sąsiedztwie,

2) art. 74 ust. 1 i 2 oraz 75 ust. 1-3 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2021 r. poz. 1973, dalej P.o.ś.) poprzez błędne utrzymanie w mocy decyzji I instancji, w której nie zostały uwzględnione wymogi ochrony środowiska,

3) art. 6, art. 7, art. 8 art. 11, art. 75 art. 77 § 1, art. 80 art. 107 § 3 k.p.a. poprzez błędne utrzymanie w mocy decyzji I instancji, w której nie brak jest uzasadnienia podstaw ustalenia parametru udziału powierzchni biologicznie czynnej,

4) art. 6, art. 7, art. 8 art. 11, art. 75 art. 77 § 1, art. 80 art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 61 ust. 1 pkt. 1 u.p.z.p. poprzez błędne utrzymanie w mocy decyzji I instancji wydanej w oparciu o wadliwie sporządzoną Analizę architektoniczno-urbanistyczną,

5) art. 61 ust. 1 pkt 1) u.p.z.p. poprzez błędne utrzymanie w mocy decyzji I instancji, w której zostało błędnie ustalone, że istnieje co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, która jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania zabudowania terenu, a w konsekwencji decyzja I instancji została wydana pomimo braku spełnienia wszystkich warunków określonych w art. 61 ust. 1 u.p.z.p.,

6) § 5 ust. 2 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. 2003 nr 164 poz. 1588 – dalej: Rozporządzenie) w zw. z art. 61 ust. 1 pkt. 5) u.p.z.p., art. 61 ust. 6 u.p.z.p. oraz art. 6, art. 7, art. 8, art. 11, art. 75, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 k.p.a. poprzez błędne utrzymanie w mocy decyzji I instancji, w której nie wyjaśniono przyczyn innego niż wskazany w § 5 ust. 1 Rozporządzenia sposobu wyznaczenia parametru powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki lub terenu oraz wyznaczono ten parametr w sposób zbyt wysoki, naruszający ład przestrzenny,

7) § 6 ust. 2 Rozporządzenia w zw. z art. 61 ust. 1 pkt. 5) u.p.z.p., art. 61 ust. 6 u.p.z.p. oraz art. 6, art. 7, art. 8, art. 11, art. 75, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 k.p.a. poprzez błędne utrzymanie w mocy decyzji I instancji, w której nie wyjaśniono przyczyn innego niż wskazany w § 6 ust. 1 Rozporządzenia sposobu wyznaczenia wskaźnika szerokości elewacji frontowej i powołania się na zastosowanie § 6 ust. 2 Rozporządzenia, w sytuacji gdy organ I instancji wyznaczył szerokość elewacji frontowej w myśl § 6 ust. 1 Rozporządzenia oraz wyznaczono zbyt wysoką wartości szerokości elewacji frontowej, bazując na określonej przez organ I instancji zbyt szerokiej tolerancji projektowej,

8) § 7 ust. 4 Rozporządzenia w zw. z art. 61 ust. 1 pkt. 5) u.p.z.p., art. 61 ust. 6 u.p.z.p. oraz art. 6, art. 7, art. 8, art. 11, art. 75, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 k.p.a. błędne utrzymanie w mocy decyzji I instancji, w której wyznaczono wskaźnik wysokości nowej zabudowy w sposób niekonkretny, wariantowy, a zatem niezgodny z treścią ww. przepisów,

9) § 8 Rozporządzenia w zw. z art. 61 ust. 1 pkt. 5) u.p.z.p, art. 61 ust. 6 u.p.z.p oraz art. 6, art. 7, art. 8, art. 11, art. 75, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 k.p.a. poprzez błędne utrzymanie w mocy decyzji I instancji, w której nie uzasadniono w sposób wystarczający sposób wyznaczenia przez organ I instancji parametru geometrii dachu oraz wyznaczenie geometrii dachu w sposób nieprecyzyjny, dowolny, a zatem niezgodny z treścią ww. przepisów,

10) art. 61 ust. 1 pkt. 3 poprzez błędne utrzymanie w mocy decyzji I instancji, wydanej pomimo tego, że teren inwestycji nie posiada wystarczającego istniejące lub projektowanego uzbrojenie terenu, w zakresie obsługi komunikacyjnej,

11) art. 28 k.p.a. w zw. z art. 6, 8 § i § 2 oraz 10 § 1 k.p.a. poprzez błędne utrzymanie w mocy decyzji I instancji, w sytuacji gdy w toku postępowania został błędnie ustalony krąg stron postępowania poprzez nieuznanie za strony postępowania wszystkich współwłaścicieli nieruchomości składającej się z działki [...] obr[...], leżącej w obszarze oddziaływania inwestycji, a tym samym naruszenie zasady czynnego udziału strony w postępowaniu,

12) art. 6, art. 7, art. 8, art. 11, art. 75, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 w zw. z art. 140 k.p.a. poprzez pominięcie i nieustosunkowanie się przez organ II instancji do zarzutów podniesionych przez stronę w odwołaniu, brak uzasadnienia powodów uznania za niezasadne zarzutów odwołujących.

Skarżąca wniosła o uchylenie zapadłych w sprawie decyzji i o zasądzenie kosztów postępowania. Uzasadniając skargę podkreśliła, że tereny przeznaczone pod realizację trasy komunikacyjnej ulicy [...] znajdują się nie tylko na północ i południe od terenu inwestycji, jak wskazał w uzasadnieniu decyzji (str. 5) lecz również spora część działki przeznaczonej pod planowaną inwestycję znajduje się na obszarze rezerwy terenowej przeznaczonej pod przebieg ul. [...]. W przypadku realizacji planowanej trasy komunikacyjnej na terenie inwestycji w bliskiej odległości projektowanej zabudowy mieszkaniowej, będzie przebiegała duża droga. Przy ustalonych aktualnie parametrach nowej zabudowy na działce nie zostanie już miejsca na rozmieszczenie miejsc postojowych i terenów zielonych. Zgodnie z treścią decyzji Organu I instancji Inwestor zobowiązany jest dostosować do linii rozgraniczających ul. [...] wyłącznie zabudowę kubaturową. Takie ustalenie oznacza, że w przypadku zlokalizowania w obszarze rezerwy terenowej pod drogę wymaganej decyzją powierzchni biologicznie czynnej, po wykonaniu ul. [...] istnieje ryzyko pozbawienia inwestycji terenów zielonych i niezachowania ustalonego w decyzji minimalnego udziału powierzchni biologicznie czynnej. W ocenie skarżącej takie ustalenie jest błędne, gdyż zabudowa kubaturowa tworzy wraz z terenami zielonymi, dojazdami funkcjonalną całość, która powinna znajdować się poza obszarem rezerwy drogowej. Od strony zachodniej (po tej samej stronie ul. [...]) najbliższe sąsiedztwo planowanej zabudowy tworzy zespół wysokiej zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej z lat 80-tych przy ul. [...] (obszar analizowany obejmuje jeden budynek na działce nr [...] obr. [...]). Zabudowa ta charakteryzuje się niższą intensywnością zabudowy, większym udziałem powierzchni biologicznie czynnej (wskaźnik powierzchni zabudowy dla dz. [...] wynosi zaledwie 11%). Decyzja natomiast dopuszcza realizację zabudowy o powierzchni zabudowy wynoszącej od 20% do 23% i minimalnym wskaźniku udziału powierzchni biologicznie czynnej ustalonym na poziomie 30 %. Wskaźniki zostały ustalone dla całego terenu działki nr [...] obr. [...] pomimo tego, że znaczna część tej działki znajduje się w obszarze rezerwy terenowej pod budowę ul. [...] i w rzeczywistości teren inwestycji nie powinien obejmować całego terenu działki. Zdaniem skarżącej planowana zabudowa zaburzy istniejący w najbliższym sąsiedztwie ład przestrzenny, gdyż z jednej strony będzie charakteryzowała się znacznie mniejszym wskaźnikiem udziału powierzchni biologicznie czynnej w stosunku do zabudowy wielorodzinnej przy ul. [...], a z drugiej strony będzie posiadała znacznie większe parametry niż niska, niewielka zabudowa jednorodzinna przy ul. [...].

W zakresie przepisów dotyczących ochrony środowiska skarżąca zarzuciła organowi, że nie określił szczegółowo zakresu ochrony zieleni na terenie planowanej Inwestycji, kierując się jedynie ogólnymi, lakonicznymi wskazaniami polegającymi na dążeniu do zachowania możliwie największej ilości drzew i krzewów rosnących na terenie planowanej inwestycji. Brak jest jednak konkretnych ustaleń dotyczących sposobu i zakresu ochrony istniejącej na działce zieleni oraz sposobu dokonania kompensaty przyrodniczej w celu naprawienia wyrządzonych szkód

W ocenie Skarżącej Organ I instancji niedostatecznie wykazał podstawy faktyczne dla ustalania parametru udziału powierzchni biologicznie czynnej. Brak jest możliwości zweryfikowania prawidłowości ustalenia wskaźnika, niejasne w oparciu o jakie podstawy został ustalony w taki sposób. Skarżąca zaakcentowała, że zgodnie ze studium udział powierzchni biologicznie czynnej dla zabudowy mieszkaniowej w terenach zabudowy mieszkaniowe) wielorodzinnej (MW) powinien wynosić minimum 50%.

W odniesieniu do sporządzonej w sprawie analizy skarżąca zarzuciła jej:

a) brak wykazania podstaw, przyczyn przyjęcia, ze teren ulega przekształceniom,

b) brak ustaleń dot. udziału powierzchni biologicznie czynnej na poszczególnych działkach położonych w obszarze analizowanym,

c) brak uzasadnienia podstaw ustalenia wysokości parametru udziały powierzchni biologicznie czynnej dla inwestycji,

d) przywoływanie w analizie budynku szkoły odzieżowej położonej na dz. nr [...] obr. [...], która znajduje się poza obszarem analizowanym.

W decyzji jako działki sąsiednie zostały wskazane działki nr [...] obr. [...], tymczasem działka nr [...] obr [...] znajduje się poza obszarem analizowanym i jest działką niezabudowaną, drogową, a działki o nr [...] w ogóle nie występują w obrębie [...]. Wbrew ustaleniom Organu II instancji działki nr [...] [...] nie są zabudowane budynkami mieszkalno-usługowymi i jednorodzinnymi lecz jeżeli chodzi o działki [...] i [...] położone w obszarze [...] to zgodnie z Analizą są one zabudowane jednym budynkiem mieszkalno-usługowym. W obszarze analizowanym znajdują się działki o tych numerach, jednak są one położone po przeciwnej stronie ul. [...] oraz planowanej ulicy [...] niż projektowana inwestycja, a zatem zgodnie z charakterystyką terenu przestawioną w Analizie znajdują się w innym układzie architektoniczno-urbanistycznym i planowana zabudowa nie będzie stanowiła kontynuacji ich funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania zabudowania terenu.

Skarżąca podkreśliła, że zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna w obszarze analizowanym charakteryzuje się niższym wskaźnikiem powierzchni zabudowy (11-15%), natomiast wyższe wskaźniki powierzchni zabudowy występują wśród zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej (28-30%). W ocenie skarżącej powierzchnia zabudowy planowanego budynku mieszkaniowego wielorodzinnego powinna zostać ustalona w oparciu o średnią powierzchnię zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej (11%), a ustalenie tego parametru na poziomie 22% z dopuszczeniem tolerancji projektowej naruszy zastany ład przestrzenny.

W ocenie skarżącej również wskaźnik szerokości elewacji frontowej został wyznaczony w sposób błędny. Organ powinien wziąć pod uwagę, że wysoki wynik średniej szerokości elewacji frontowej jest skutkiem występowania w obszarze analizowanym szerokich działek, na których usytuowane są budynki o równie szerokich elewacjach frontowych (m.in. działka nr [...] — ok. 41.0 m) i nie przyjmować bezrefleksyjnie wyniku obliczenia średniej szerokości elewacji frontowej jako właściwego dla ustalenia szerokości elewacji projektowej zabudowy zlokalizowanej na węższej działce. Takie wyznaczenie wskaźnika szerokości elewacji frontowej nie spełnia wymogu konkretności, nie uwzględnia uwarunkowań danej nieruchomości i prowadzi do naruszenia ładu przestrzennego.

W odniesieniu do wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej skarżąca wskazała, że nie sposób się zgodzić z wskazaniem, że wysokość została ustalona w nawiązaniu do wysokości budynku szkoły odzieżowej, gdyż ten budynek znajduje się poza obszarem analizowanym i nie powinien być brany pod uwagę przy ustalaniu parametrów planowanej zabudowy. Poza tym w decyzji ustalono również, że dopuszcza się zwiększenie wysokości attyki o maksymalnie 1,5 m (do 13m) w przypadku zastosowania dachu intensywnie zielonego. W rezultacie doszło więc do ustalenia powyższego parametru w dwóch wariantach — z zielonym dachem (wyższy) i bez zielonego dachu (niższy). Taki sposób ustalenia parametru wysokości elewacji frontowej nie znajduje oparcia w przepisach prawa.

Dalej skarżąca wskazała, że organ I instancji nie uargumentował w sposób dostateczny przyjęcia dachu płaskiego/stropodachu, pozostając jedynie przy lakonicznym stwierdzeniu, że tego typu dach zaobserwowano na działkach sąsiednich (w rzeczywistości tylko na działce nr [...]).

W odniesieniu do obsługi komunikacyjnej, to zdaniem skarżącej nawet po wykonaniu wskazanych prac (budowa fragmentu chodnika i wyniesienie tarczy skrzyżowania) ul. [...] nie będzie mogła zapewnić prawidłowej obsługi komunikacyjnej dla planowanej inwestycji.. Ulica [...] bowiem wciąż nie będzie posiada odpowiedniej szerokości, chodników na pozostałej części, a zatem jej parametry i kształt nie będą wystarczające dla zapewnienia prawidłowej i bezpiecznej obsługi komunikacyjnej większej inwestycji i przyjęciu większego niż dotychczas natężenia ruchu pieszych i pojazdów. Ulica [...] stanowi drogę dojazdową do niewielkich budynków mieszkalnych jednorodzinnych, jest drogą o niewielkim natężeniu ruchu. Skarżąca zarzuciła również istnienie nieścisłości o ilości miejsc postojowych w garażu podziemnym, jak i miejsc postojowych na parkingu naziemnym w odniesieniu do ilości mieszkań.

Dalej skarżąca podniosła, że organy nie przeprowadziły analizy w zakresie obsługi komunikacyjnej inwestycji w przypadku realizacji ul. [...], która będzie przebiegała przez środek terenu inwestycji, a zatem w sytuacji realizacji ul. [...] połącznie nieruchomości z ul. [...] ulegnie likwidacji i teren inwestycji utraci dostęp do drogi publicznej ul. [...]. Skarżąca zwróciła uwagę, że kwestia braku dostępu do drogi publicznej i niezapewnienia odpowiedniej obsługi komunikacyjnej inwestycji w sytuacji realizacji inwestycji ul. [...] były jednym z powodów uchylenia przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie decyzją z dnia 12 czerwca 2012 r. wydaną w sprawie sygn. akt SKO.ZP/415/448/2012 decyzji Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 30 listopada 2010 r. nr AU-2/7331/3559/10 ustalającej warunki zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn: "Budowa zespołu zabudowy wielorodzinnej z garażami podziemnymi na działce nr [...] obr. [...]" (czyli tej samej działki, której dotyczy również niniejsze postępowanie).

Końcowo skarżąca podniosła, że mając na względzie zakres i gabaryty inwestycji niewątpliwie inwestycja będzie oddziaływała również na nieruchomość składającą się z działki nr [...], chociażby poprzez zacienianie tej nieruchomości przez planowaną zabudowę. Wobec powyższego należy uznać, że krąg stron postępowania został błędnie ustalony, a właściciele wskazanej działki zostali pozbawieni możliwości wzięcia czynnego udziału w postępowaniu.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o oddalenie skargi. W szczególności wskazało, że zarzut naruszenia art. 28 k.p.a. w zw. 10 k.p.a. należy uznać za nieuzasadniony, bowiem Kolegium poczyniło stosowne ustalenia w zakresie ustalenia kręgu stron niniejszego postępowania, a czynności podejmowane w toku postępowania odwoławczego znajdują odzwierciedlenie w aktach sprawy.

W piśmie uczestnika postępowania – Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" z 6 września 2023 r. uczestnik wniósł o oddalenie skargi. Zwrócił uwagę, że ustalone warunki zabudowy są korzystne dla skarżącej, bowiem przesądzają o możliwości uzyskania podobnych warunków zabudowy również dla niej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie miał na uwadze, co następuje.

Rozpoczynając, wyjaśnić należy, że istota sądowej kontroli administracji publicznej sprowadza się do ustalenia czy w określonym przypadku, jej organy dopuściły się kwalifikowanych naruszeń prawa. Sąd administracyjny sprawuje swą kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej - art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647 z późn. zm.). Zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.; zwana dalej p.p.s.a.), stanowiąc, że Sąd rozstrzyga w granicach sprawy nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Ponadto w myśl art. 135 p.p.s.a. Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.

Z punktu widzenia powyższego stwierdzić należy, że skarga okazała się być ostatecznie bezzasadna.

Kontroli sądu w niniejszym postępowaniu poddana jest ocena legalności decyzji, ustalającej warunki zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego polegającego na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego. W ocenie organu, zostały spełnione warunki, od których uzależnione jest ustalenie warunków zabudowy. W obszarze analizy istnieje bowiem zabudowa pozwalająca uznać że planowana inwestycja stanowić będzie kontynuację funkcji i cech tej zabudowy. W ocenie sądu decyzja jest częściowo wadliwa, w stopniu jednak nie uzasadniającym jej eliminację z obrotu prawnego.

Zgodnie z dyspozycją art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej ustawa) zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Przepis art. 50 ust. 2 stosuje się odpowiednio.

Przepis art. 61 ust. 1 mówi z kolei, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej jest zabudowana w sposób pozwalając na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodną uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o które mowa w art. 88 ust. 1;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Jak wynika z wyżej przytoczonych przepisów, każda zmiana zagospodarowania terenu lub zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego czy jego części, wymaga uzyskania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. Decyzja ustalająca te warunku jest wydawana przez organ administracji na zasadzie związania administracyjnego – po ustaleniu, że zamierzenie inwestycyjne lub projektowany sposób użytkowania obiektu spełnia warunki określone w art. 61 ustawy, organ nie może odmówić ustalenia warunków zabudowy. Wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy poprzedzać musi postępowanie wykazujące, iż wnioskowane zamierzenie spełnia warunek tzw. dobrego sąsiedztwa, to znaczy, że będzie nawiązywało do funkcji, jaka na danym obszarze występie tj. funkcji zabudowy mieszkaniowej, usługowej przemysłowej, magazynowej itp., oraz parametrów cech i wskaźników kształtowania zabudowy. Organ ustala też czy działka objęta zamiarem inwestycyjnym, ma dostęp do drogi publiczne, oraz czy istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego oraz czy teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne a także czy decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Na podstawie delegacji ustawowej zamieszczonej w przepisie art. 61 ust. 6 powołanej ustawy - Rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Dz. U. z dnia 19 września 2003 r. Nr 164, poz. 1588 (dalej; rozporządzenie) określone zostały zasady ustalania parametrów tej zabudowy tj. linii nowej zabudowy, wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, szerokości elewacji frontowej, geometrii dachu w oparciu o tzw. analizę urbanistyczno- architektoniczną.

Przepis art. 61 ust 5a (wg. stanu prawnego na dzień wydania zaskarżonej decyzji) miał brzmienie - w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół terenu, o którym mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1a, na kopii mapy zasadniczej lub mapy ewidencyjnej dołączonej do wniosku o ustalenie warunków zabudowy obszar analizowany w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu terenu, jednak nie mniejszej niż 50 metrów, i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w ust. 1. Przez front terenu należy rozumieć tę część granicy działki budowlanej, która przylega do drogi publicznej lub wewnętrznej, z której odbywa się główny wjazd na działkę. Analizę urbanistyczno–architektoniczną sporządza uprawniony architekt lub urbanista. Stanowi ona podstawę ustaleń dokonywanych przez organ a wyniki analizy stanowią część merytoryczną decyzji - jeden z jej załączników. Organ ma obowiązek przeprowadzenia kontroli sporządzonej w sprawie analizy, stanowi ona bowiem merytoryczną część ustaleń organu przeniesionych wprost do wydawanej przez siebie decyzji.

Jak wykazuje analiza, teren działki objęty zamierzeniem inwestycyjnym ma bezpośredni dostęp do drogi publicznej ul T. . W obszarze analizy istnieją działki dostępne do tej samej drogi publicznej, których zabudowa pozwala na określenie wymagań dotyczących kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników planowanej zabudowy, w tym działka zabudowana budynkiem wielorodzinnym (nr [...] Poza tym istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego, teren objęty zamierzeniem inwestycyjnym nie wymaga zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, zaś decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Wyjaśnienia wymaga, że wskazanie w analizie mylnego obrębu [...]" dla działek nr [...] jako zabudowanych działek sąsiednich, w miejsce obrębu [...] nie ma znaczenia, albowiem działki te podlegają identyfikacji na podstawie załącznika nr 4 do decyzji organu I instancji, to jest mapy z obszarem analizowanym, w którego ramach się mieszczą. Nie ma przy tym znaczenia, że są położone po drugiej stronie ul. [...]; istotne jest to, że wchodzą w zakres obszaru analizy i to powoduje, że musiały być wzięte pod uwagę. "(...) O ile analiza urbanistyczna obejmować będzie pod kątem zachowania ładu przestrzennego wszystkie działki położone w zakreślonym obszarze analizowanym, to jednak konkretyzacja warunków dla nowej zabudowy może odbyć się poprzez odniesienie już tylko do zabudowy o tożsamej funkcji, np. zabudowy wielorodzinnej" (por. wyrok NSA z dnia 9 marca 2017 r. II OSK 1732/15, LEX nr 2341157). Taką działką jest działka nr [...], przy czym należy wyjaśnić, co oznacza dostępność "z tej samej drogi publicznej". Jak to wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 19 grudnia 2019 r. II OSK 3393/18, LEX nr 2799523: "Pojęcia działki sąsiedniej nie można ograniczać tylko do działek zlokalizowanych przy tej samej drodze publicznej. Pojęcie to należy odnosić do nieruchomości, czy też terenów położonych w okolicy i tworzących pewną całość. Przez pojęcie "działka sąsiednia" należy rozumieć nieruchomość znajdującą się w pewnym obszarze wokół działki, na której ma powstać planowana inwestycja, tworzącym pewną urbanistyczną całość. Przy określaniu parametrów przyszłej inwestycji w decyzji o warunkach zabudowy dopuszczalne więc będzie nawiązywanie także do cech tych nieruchomości niegraniczących bezpośrednio z przyszłą zabudową, które jednak znajdują się w obszarze tworzącym urbanistyczną całość. Należy zatem stwierdzić, że wystarczające jest spełnienie przez działkę sąsiednią ogólnego wymogu dostępności do drogi publicznej. Skoro działka sąsiednia to nieruchomość znajdująca się w pewnym obszarze wokół działki, na której ma powstać planowana inwestycja, tworzącym pewną urbanistyczną całość, za oczywiste należy uznać, że dostępność z tej samej drogi nie oznacza, że działka sąsiednia musi być położona przy tej samej drodze publicznej, co teren, na którym ma powstać planowana inwestycja".

Wyjaśnienia również wymaga, że analiza istotnie wspomina o budynku szkoły, leżącym poza obszarem analizowanym, ale w kontekście tego, że tworzy on w przyszłości obudowę ulicy T. a więc z projektowaną inwestycją będzie stanowił ramy dla tej ulicy.

Jeżeli chodzi o parametry nowej zabudowy to wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, ustalono na poziomie 22% (+/-) 1 %, wyjściowo jako wartość średnią z obszaru analizy (średnia 22,4 %); wskaźnik szerokości elewacji frontowej ustalono na 19 m. z tolerancją +/- 20% także jako wartość średnią z obszaru analizy, zaś wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej jej gzymsu lub attyki wyznaczono na poziomie od 9 m do 11,5 m. Geometria dachu została określona jako dach płaski o całkowitej wysokości 11,5 m. i do 13,0 m w sytuacji dachu zielonego i nawiązuje do zabudowy wielomieszkaniowej w obszarze analizy. W ocenie Sądu parametr ten, wbrew twierdzeniom skargi, wyznaczony został w sposób konkretny, w dwóch wariantach, a nie w sposób warunkowy. Ogólnie rzecz biorąc, wyznaczenie tych parametrów znajduje uzasadnienie w argumentacji przedstawionej w analizie. Podkreślić przy tym należy, że wyznaczanie parametrów nowej zabudowy jako wartości średniej z obszaru analizy, nie wymaga szczegółowej argumentacji. Taka bowiem jest wymagana w sytuacji odstąpienia od ogólnej zasady uśredniania parametrów projektowanego zainwestowania, do wartości średnich, jakie występują w obszarze analizy.

Odnośnie ustalenia wskaźnika udziału powierzchni biologicznie czynnej, należy wskazać, że jego ustalenie jako obowiązkowy element decyzji o warunkach zabudowy nie wynika wprost z przepisów obowiązującego prawa. Możliwość ustalenia takiego parametru zabudowy uzależniona jest od oceny występujących w danej sprawie okoliczności. Określenie parametru powierzchni biologicznie czynnej powinno nastąpić w związku z wyznaczeniem parametru wielkości powierzchni zabudowy. Z treści przepisów u.p.z.p. nie wynika by ten parametr miał być obligatoryjnie ustalony w decyzji o warunkach zabudowy, a ponadto przepisy prawa nie precyzują metody ustalania tego parametru ( tak wyrok NSA z dnia 12 marca 2015 r. II OSK 2043/13, LEX nr 1675966). Skoro racjonalny ustawodawca nie zawarł w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. wymogu by nowa zabudowa odpowiadała wymaganiom w zakresie kontynuacji wskaźnika udziału powierzchni biologicznie czynnej, a jednocześnie wskazał w tym przepisie, na wskaźnik intensywności wykorzystania terenu, to jego wolą było odmienne ukształtowanie zakresu decyzji o warunkach zabudowy, w stosunku do planu miejscowego i rezygnacja w przypadku tejże decyzji z ustalania wskaźnika udziału powierzchni biologicznie czynnej ( wyrok WSA w Poznaniu z dnia 18 września 2015 r. II SA/Po 602/15, LEX nr 1932851). Wobec tego zarzut niewłaściwego ustalenia tego parametru jest bezzasadny.

Nie można się zgodzić z zarzutem, że ul. T. (droga publiczna) nie będzie mogła zapewnić prawidłowej obsługi komunikacyjnej dla planowanej inwestycji, ze względu na jej parametry i kształt. W aktach administracyjnych zalega bowiem pismo Zarządu Dróg Miasta K. opiniujące pozytywnie (warunkowo) przedmiotową inwestycję pod względem jej skomunikowania z ul. T. /k.379/. Uznać należy zatem, że uzbrojenie terenu w postaci zapewnienia odpowiedniej obsługi komunikacyjnej planowanej inwestycji. jest wypełnione Sąd administracyjny nie ma możliwości kwestionowania ustaleń jakie w tym zakresie poczynił organ w oparciu o stanowisko odpowiednich jednostek organizacyjnych gminy. Możliwości dowodowe sądu administracyjnego są bowiem ograniczone do możliwości przeprowadzenia dowodu z dokumentu (art. 106 § 3 P.p.s.a.) a nie został sądowi przedstawiony żaden dokument, z którego mogło by wynikać, że ustalenia organów w tym przedmiocie jest wadliwe.

Niezależnie od powyższego, Sąd stoi na stanowisku, że niezasadne jest twierdzenie skarżącej o braku spełnienia przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p., co ma się wyrażać w braku wystarczającego dla potrzeb inwestycji "drogowego" uzbrojenia terenu (istniejącego i przyszłego).W tym miejscu należy zwrócić uwagę, że rzeczywiście, zgodnie z definicją legalną "uzbrojenia terenu" zawartą w art. 2 pkt 13 u.p.z.p. (w brzmieniu obowiązującym od 17 lipca 2010 r.) pod tym pojęciem należy rozumieć także drogi (w pełnym rozwinięciu: "drogi, obiekty budowlane, urządzenia i przewody, o których mowa w art. 143 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami"). Jednakże Sąd w niniejszym składzie podziela stanowisko wyrażane w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, zgodnie z którym należy dokonać rozgraniczenia pojęcia "drogi" w świetle pkt 2 oraz pkt 3 przepisu art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Drogi stanowiące uzbrojenie terenu, o jakim mowa w art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p., nie mogą być utożsamiane z drogami publicznymi służącymi obsłudze komunikacyjnej tego terenu. Odmienne stanowisko prowadzi do nieakceptowalnej sprzeczności pomiędzy wymaganiami określonymi w art. 61 ust. 1 pkt 2 i 3 u.p.z.p. Art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. nie odnosi się do dróg publicznych, do których teren ma dostęp, a jedynie do dróg istniejących lub projektowanych jako uzbrojenie terenu będącego przedmiotem postępowania (por. wyrok NSA z 22 kwietnia 2015 r., II OSK 2246/13, CBOSA). Chodzi więc zasadniczo o drogi położone (projektowane) w obrębie terenu inwestycji (stanowiące w ten sposób owego terenu "uzbrojenie"). Tym samym dróg, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p., nie można postrzegać przez pryzmat brzmienia pkt 2 powołanego przepisu. Stanowią one infrastrukturę, której zapewnienie, albo zagwarantowanie, stanowi jeden z warunków sine qua non ustalenia warunków zabudowy. "Drogi nie są elementem uzbrojenia terenu ze względu na odesłanie do art. 143 ust. 2 u.g.n., lecz ze względu na treść art. 2 pkt 13 u.p.z.p. Ich wymienienie w art. 2 pkt 13 u.p.z.p. definiującym na potrzeby ustawy pojęcie uzbrojenia terenu nie przesądza jednak o tym, w jakim zakresie i jakie drogi mogą być uwzględnione jako element dopuszczający ustalenie warunków zabudowy" (wyrok NSA z 4 lutego 2015 r., II OSK 2381/13, CBOSA).

Jak chodzi o zarzut, że po wybudowaniu przyszłej ul[...] teren utraci dostęp do drogi publicznej, to jest to zarzut dotyczący antycypowanego stanu rzeczy, a nie istniejącego i jako tak9i nie może być wzięty pod uwagę.

Co się tyczy ochrony środowiska, to w ocenie Sądu zarzuty skargi nie są trafne. Decyzja o ustaleniu warunków zabudowy nie ma na celu ochrony środowiska, ale ustalenie urbanistycznych ram dla planowanego zamierzenia inwestycyjnego. Wprawdzie na podstawie art. 54 pkt 2b w związku z art. 61 ust 1 ustawy, decyzja o ustaleniu warunków zabudowy określa warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych, a w szczególności w zakresie ochrony środowiska, stwierdzić jednak należy, że spełnienie tych wymagań to wskazanie zaleceń na ogół natury ogólnej, dotyczących ochrony przyrody w związku z realizacją planowanej inwestycji, a decyzja organu I instancji zalecenia takie zawiera. Przepis, który cytuje skarżąca, a to art. 75 ust. 1 Prawa ochrony środowiska, rzeczywiście dotyczy inwestora i obowiązku uwzględnienia ochrony środowiska na obszarze prowadzenia prac. Tyle tylko, że zgodnie z ust. 4-tym tego przepisu zakres tych obowiązków określa organ dopiero w pozwoleniu na budowę. Kwestia ta jest wówczas rozpoznawana szczegółowo, w kategoriach wyważenia ochrony zieleni, w tym zadrzewień i prawa wynikającego z art. 4 p.b., przy zastosowaniu zasady proporcjonalności.

Pewne wątpliwości sądu budziło natomiast odstąpienie przez organ od ustalenia linii zabudowy oraz wyznaczenia strefy wolnej od zabudowy. Linia zabudowy jest jednym z parametrów nowej zabudowy, o jakich mowa w art. 61 ust 7 ustawy oraz 4 rozporządzenia. Z kolei strefa wolna od zabudowy, to kategoria nieznana tak ustawie jak i rozporządzeniu. Co do linii zabudowy, to w orzecznictwie wykształcił się pogląd, że jest to linia maksymalnego zbliżenia nowej zabudowy do drogi publicznej i nie krępuje inwestora w możliwości lokalizacji projektowanej zabudowy w większym oddaleniu od drogi publicznej, niż wyznacza to linia zabudowy. Bardziej elastycznie orzecznictwo podchodzi także do kwestii odstąpienia o wyznaczenia linii zabudowy. Mianowicie, konsekwencją poglądu, że linia zabudowy to maksymalne zbliżenie nowej zabudowy do drogi publicznej jest przyjęcie, że jest to parametr zbędny w sytuacji, kiedy działka inwestycyjna do drogi publicznej nie przylega np. jest w tzw. drugiej lub trzeciej linii zabudowy. Dla przykładu przytoczyć można pogląd prezentowany w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 października 2020 r. II OSK 2145/20 w którym przyjęto, że skoro linia zabudowy wyznacza dopuszczalne położenie przyszłej zabudowy względem pasa drogowego, a droga publiczna, z którą powiązane jest pojęcie pasa drogowego, nie przylega do mającej być zabudowaną nieruchomości, to wyznaczenie linii zabudowy dla tej nieruchomości mogłoby doprowadzić do nieuzasadnionego ograniczenia istoty prawa własności w zakresie swobodnego zagospodarowania tej nieruchomości. Jeżeli nie ma pasa drogowego, względem którego ma być wyznaczona linia zabudowy, która ogranicza swobodę zabudowy własnej działki, to nie można doszukiwać się istnienia takiego pasa drogowego.

Przytoczyć można też pogląd wyrażony w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 13 grudnia 2017 r. II SA/Lu 890/17 - wyznaczenie linii nowej zabudowy w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zgodnie z § 4 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588) nie oznacza konieczności lokalizowania planowanej inwestycji wzdłuż tej linii, oznacza bowiem wytyczenie w tym zakresie potencjalnego terenu inwestycji, stanowiącego część nieruchomości inwestora, znajdującej się po przeciwnej stronie linii zabudowy, niż pas drogowy. Do inwestora należy natomiast wybór miejsca planowanej inwestycji na tak wyznaczonym terenie.

W tym rozumieniu, linia zabudowy to nic innego, jak linia wytyczająca pas odgradzający teren możliwego zainwestowania budowlanego, od dogi publicznej. Wyznaczenie tej linii oddziela zatem obszar, na którym inwestor może zabudowę realizować, od obszaru działki znajdujący się od stronny drogi publicznej, na którym jakiekolwiek zainwestowanie budowlane nie jest możliwe. W tym znaczeniu teren pomiędzy drogą publiczną a linią zabudowy można uznać za teren wolny od zabudowy w rozumieniu potocznym. Ponieważ organ nie wyznaczył linii zabudowy (motywując to między innymi względami przyszłego zainwestowania w teren działki objętej postępowaniem projektowaną, nową drogą) wyznaczając jednocześnie strefę wolną od zabudowy od strony istniejącej już drogi publicznej, w ocenie sądu wyznaczył linię maksymalnego zbliżenia nowej zabudowy, tak do istniejącej jak i planowanej drogi publicznej. Nie jest to w ocenie sądu praktyka prawidłowa, nie narusza jednak przepisów w stopniu znacznym. Podkreślić należy, że jest to zabieg, jak się wydaje mocno ograniczający inwestora, bo wyłącza spod zabudowy znaczny obszar działki objętej zamiarem inwestycyjnym. Inwestor jednakże decyzji w tym zakresie nie skarży. Jak mowa wyżej, organ zabiegiem tym wyznacza linię maksymalnego zbliżenia nowej zabudowy do drogi publicznej nieprawidłowo kwestię tę nazywając, co jednak nie czyni decyzji wadliwą, w stopniu uzasadniającym eliminację jej z obrotu prawnego. Jak to wskazał NSA w wyroku z dnia 12 kwietnia 2019 r. II OSK 1389/17 LEX nr 2685283: "W sytuacji kiedy planowana zabudowa nie przylega do pasa drogowego albo ma być realizowana w głębi działki zabudowanej już innymi budynkami racjonalnym jest ustalenie warunków zabudowy nawet gdy wymóg wyznaczenia linii zabudowy nie został spełniony. Nie dochodzi wówczas do naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z § 4 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588). Należy podkreślić, że aby to było dopuszczalne muszą zaistnieć szczególne okoliczności uzasadniające takie odstąpienie". W ocenie Sądu, treść Studium wyznaczająca przebieg ul. [...] /k.419 akt adm./ mogła być w tym przypadku dla organów takimi okolicznościami.

Końcowo stwierdzić należy, że niewłaściwy jest zarzut wadliwie ustalonego kręgu stron postępowania. Niezawiniony brak udziału strony w postepowaniu administracyjnym to przesłanka wznowieniowa o której mowa w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Jednolicie w orzecznictwie przyjęło się, że zaistnienie tej przesłanki może stanowić podstawę uchylenia decyzji tylko wówczas, gdy powołuje się na nią podmiot uprawniony do skorzystania z tej przesłanki, to jest ten, który bez własnej winy nie został dopuszczony do udziału w postępowaniu. Inne podmioty nie mogą się skutecznie na tę okoliczność powoływać. Dotyczy to również Sądu Administracyjnego rozstrzygającego sprawę ze skargi podmiotów biorących udział w postępowaniu, który z urzędu nie ma podstaw do podnoszenia, że podmiot nie wnoszący skargi został pominięty w postępowaniu administracyjnym i z tej przyczyny stosowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 marca 2018 r. II OSK 1837/17, Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 5 czerwca 2006 r., I OSK 911/05; z dnia 17 czerwca 2008 r., II OSK 665/07; z dnia 22 grudnia 2008 r. II OSK 1109/07; z dnia 26 stycznia 2009 r., II OSK 51/08; z dnia 26 maja 2009 r., II OSK 832/08, z dnia 26 stycznia 2009 r. II OSK 51/08, z dnia 18 maja 2010 r. II OSK 796/09, z dnia 14 grudnia 2011 r., II OSK 1886/10 .

Mając na uwadze wyżej wskazane okoliczności sąd na zasadzie art. 151 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji.