Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 844/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2023-09-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Małgorzata Łoboz Sędziowie: AWSA Anna Kopeć (spr) WSA Sebastian Pietrzyk Protokolant: starszy referent sądowy Kamila Maśloch po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 września 2023 r. sprawy ze skargi S. D. na uchwałę nr XXVI/300/2008 Rady Miasta Zakopane z dnia 26 czerwca 2008 r. w sprawie "Miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Pod Reglami" skargę oddala.


UZASADNIENIE

S. D. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na uchwałę Rady Miasta Zakopanego z dnia 26 czerwca 2008 r. nr XXVI/300/2008 w sprawie "Miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Pod Reglami" (Małop. z 2008 r. Nr 542, poz. 3506) w części odnoszącej się do położonej w Zakopanem w obrębie 158 nieruchomości stanowiącej działkę ewid. nr [...], oznaczonej na rysunku planu symbolem 2.R i tekstu planu - § 7 ust. 2 pkt 1 i wniósł o:

1. stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w tym zakresie,

2. zasądzenie od Rady Miasta Zakopane na moją rzecz kosztów postępowania.

Zaskarżonej uchwale zarzucił:

- istotne naruszenie art. 1 ust. 2 pkt 1, 7 i 9 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r. nr 80 poz. 717 ze zm., dalej: u.p.z.p.) w zw. z art. 6 ust. 2 pkt. 2 w zw. z art. 64 ust. 2 Konstytucji oraz w zw. z art. 28 u.p.z.p. w zakresie, w jakim organ naruszył konstytucyjne prawo własności poprzez ustalenie dla dz. ewid. nr [...] obr. 158 m. Zakopane zakazu realizacji nowych obiektów budowlanych, w tym służących produkcji rolnej oraz obiektów tymczasowych i realizowanych na zgłoszenie zgodnie z przepisami odrębnymi za wyjątkiem obiektów budowlanych infrastruktury technicznej,

- istotne naruszenie art. 20 ust. 1 u.p.z.p. w zakresie naruszenia przez MPZP ustaleń studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Zakopane stanowiącego załącznik do uchwały Rady Miasta Zakopane z dnia 15 grudnia 1999 r. nr XV/140/99,

- istotne naruszenie art. 32 ust. 1 i 31 ust. 3 Konstytucji;

- przekroczenie granic władztwa planistycznego oraz zasad równości i proporcjonalności.

W uzasadnieniu skargi wskazał, że jest właścicielem działki ewid. nr [...] obr. 158 w Zakopanem, która objęta jest wskazaną uchwałą i w całości mieści się w obszarze oznaczonym symbolem 2.R. W § 7 ust. 2 pkt 1 uchwały wpisano

"Tereny rolne położone w granicy otuliny Tatrzańskiego Parku Narodowego oznaczone symbolem 2.R - pow. 48,50 ha.

Obowiązują następujące zasady zagospodarowania terenów: 1) Obowiązuje zakaz realizacji nowych obiektów budowlanych, w tym służących produkcji rolnej oraz obiektów tymczasowych i realizowanych na zgłoszenie zgodnie z przepisami odrębnymi za wyjątkiem obiektów budowlanych infrastruktury technicznej; (...)".

Zdaniem skarżącego taki całkowity zakaz jakiejkolwiek zabudowy jego terenu stoi w sprzeczności z zapisami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Działka skarżącego wg ustaleń Studium (rysunku) znajduje się w obszarze oznaczonym symbolem TOs.

Skoro studium przewiduje wykorzystanie terenów na cele turystyki i wypoczynku, urządzanie pól narciarskich z niezbędnym, odpowiednim zagospodarowaniem terenu, powiązane wzajemnie pola i trasy narciarskie, wyciągi, zaplecze obsługi narciarzy, dojazdy, parkingi), urządzanie narciarskich tras zjazdowych i biegowych, terenów saneczkarskich oraz terenów gier i zabaw na śniegu, terenów spacerowo wycieczkowych, terenów kąpieli słonecznych, urządzanie tras turystyki pieszej, narciarskiej, rowerowej i konnej, punktów widokowych i miejsc odpoczynku itp. to winno to znaleźć rozwinięcie i uszczegółowienie w mpzp. Tymczasem w mpzp wprowadzono zakaz budowy wszelkich nowych obiektów budowlanych za wyjątkiem obiektów budowlanych infrastruktury technicznej.

Rada Miasta Zakopane nadużyła zasady władztwa planistycznego i zasady sporządzania planu miejscowego, tworząc obszar oznaczony symbolem 2.R, na którym nie jest dopuszczona budowa jakichkolwiek obiektów budowlanych z wyłączeniem obiektów infrastruktury technicznej, mimo że studium przewidywało tam możliwość budowy zarówno obiektów infrastruktury technicznej jak i też innych obiektów budowlanych jak trasy narciarskie, wyciągi, zaplecze obsługi narciarzy, dojazdy, parkingi oraz urządzanie narciarskich tras zjazdowych i biegowych, terenów saneczkarskich oraz terenów gier i zabaw na śniegu, terenów spacerowo wycieczkowych, terenów kąpieli słonecznych, urządzanie tras turystyki pieszej, narciarskiej, rowerowej i konnej, punktów widokowych i miejsc odpoczynku itp.

W odpowiedzi na skargę Burmistrz Miasta Zakopane, działając w imieniu Rady Miasta wniósł o jej oddalenie wskazując, że nie zachodzi sprzeczność pomiędzy zapisami Studium a zaskarżoną częścią uchwały.

Zgodnie z częścią graficzną oraz treścią obowiązującego studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Zakopanego przyjętego uchwałą nr XV/140/99 Rady Miasta Zakopane z dnia 15 grudnia 1999 r. działka ewid. nr [...] obr. 158 położona jest częściowo:

- w strefie terenów otwartych o średnim reżimie ochrony, do wykorzystania na cele turystyki i rekreacji oznaczonej symbolem TOs,

- w terenach ważniejszych ulic zbiorczych (Z) i lokalnych (L) (istniejące i projektowane).

Ponadto działka leży w strefie "przedpola TPN", chronionej przed zainwestowaniem z oznaczeniem PP1; częściowo w zasięgu obszaru ochrony historycznych szlaków.

Najistotniejsze ustalenia studium dla tego terenu zostały określone w § 17 i 18, których treść przytoczono.

Zgodnie z wcześniej wymienionymi zapisami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, w kierunkach zagospodarowania przestrzennego obszarów strefy TOs - terenów otwartych o średnim reżimie ochrony, ustala się wykluczenie sytuowania nowej zabudowy, w tym również związanej z działalnością rolnicza, utrzymanie zieleni niskiej jako podstawowego zagospodarowania terenów tej strefy, dopuszczenie wykorzystania terenów do celów gospodarki hodowlanej jako użytków zielonych (pastwiska, łąki).

Podstawową zasadą w studium dotyczącą strefy TOs, w której położona jest działka ewid. nr [...] obr. 158 jest, wykluczenie sytuowania nowej zabudowy. Od tej zasady studium przewidziało wyjątki, dotyczą one ściśle określonych obiektów kubaturowych związanych z obsługą urządzeń, o których mowa w § 17 ust. 2 pkt 4 pkt a-c. Są to obiekty kubaturowe niezbędne do:

a) urządzania pól narciarskich z niezbędnym, odpowiednim zagospodarowaniem terenu (powiązane wzajemnie pola i trasy narciarskie, wyciągi, zaplecze obsługi narciarzy, dojazdy, parkingi),

b) urządzania narciarskich tras zjazdowych i biegowych, terenów saneczkarskich oraz terenów gier i zabaw na śniegu, terenów spacerowo wycieczkowych, terenów kąpieli słonecznych, urządzania tras turystyki pieszej, narciarskiej, rowerowej i konnej, punktów widokowych i miejsc odpoczynku itp.,

c) dopuszczenia sztucznego śnieżenia stoków, z zastrzeżeniem nieuciążliwości tych urządzeń w stosunku do obszarów mieszkaniowych i braku wykluczeń w tym zakresie, określonych w odniesieniu do specjalnych stref polityki przestrzennej.

Zgodnie z § 18 ust 3, na obszarach, których mowa w ust. 2 pkt 1 - 4, obowiązują odpowiednio ustalenia określone dla stref podstawowych TOw bądź TOs, stosownie do położenia i cech poszczególnych fragmentów terenu. Zatem w studium realizacja obiektów kubaturowych związanych z obsługą powyższych urządzeń nie została dopuszczona na całym obszarze strefy TOs, tylko na jej części i to po spełnieniu szeregu warunków.

W kierunkach zagospodarowania przestrzennego obszarów strefy TOs w § 17 ust. 2 pkt 4, studium ustala wykorzystanie terenów na cele turystyki i wypoczynku, z urządzaniem w pierwszej kolejności terenów o szczególnych predyspozycjach, oznaczonych na rysunku studium nr 1. Zgodnie z legendą na rysunku studium, w strefie TOs tereny najkorzystniejsze do rozwoju rekreacji i sportów zimowych (pola narciarskie) oznaczone są niebieskim szrafem. Działka ewid. nr [...] obr. 158, nie posiada takiego oznaczenia szrafem, zatem nie jest w terenach o szczególnych predyspozycjach. Zapisy te nie wykluczają ostatecznie wykorzystania na cele turystyki i wypoczynku określone § 17 ust. 2 pkt 4 pkt ac pozostałych obszarów strefy TOs, niebędących w terenach o szczególnych predyspozycjach, czynią je tylko "terenami drugiej kolejności". Niemniej jednak studium zawiera ustalenia, które definitywnie wykluczają części obszarów strefy TOs, z wykorzystania na cele turystyki i wypoczynku, zwłaszcza w zakresie lokalizacji realizacji obiektów kubaturowych.

W § 17 ust. 2 pkt 4 pkt d studium, w kierunkach zagospodarowania przestrzennego dla obszarów strefy TOs ustala się, że obiekty kubaturowe związane z obsługą urządzeń, o których mowa w pkt a-c, należy sytuować wyłącznie w dolnych partiach terenu, w powiązaniu z istniejącą zabudową i odpowiednio osłaniać zielenią, wyklucza się sytuowanie ich na grzbietach i wyniesieniach oraz na stokach eksponowanych widokowo. Zatem tylko w tych obszarach strefy TOs, które spełniają powyższe warunki, dopuszczona jest lokalizacja obiektów kubaturowych.

Zgodnie § 17 ust. 2 pkt 4 pkt e studium, wyciągi narciarskie powinny być sytuowane na obrzeżach polan i osłaniane zielenią. Punkt ten wprowadza dodatkowe kryteria w obszarach strefy TOs, po spełnieniu których dopuszczona jest lokalizacja wyciągów narciarskich.

Działka ewid. nr [...] obr. 158 posiada długość około 89 m, szerokość około 12,5 m i powierzchnię 1143 m 2, nie graniczy bezpośrednio z działkami zabudowanymi. Na odcinku około 60 m od drogi publicznej ul. [...], działka ewid. nr [...] obr. 158 posiada niewielki spadek w kierunku środka polany, wynoszący około 2 m, następnie na długości około 29 m wznosi się na wysokość około 2 m. Tak małe nachylenie działki Skarżącego oraz terenów sąsiednich, w połączeniu z jej niewielką powierzchnią, z przyczyn technicznych całkowicie wyklucza jej wykorzystanie pod realizację wyciągów i tras zjazdowych. Skarżący nie przedstawił dowodów, na zainteresowanie właścicieli nieruchomości sąsiednich taką inwestycją. Jak już wspominano powyżej, zgodnie z § 17 ust. 2 pkt 4 pkt d studium, obiekty kubaturowe związane z obsługą urządzeń, o których mowa w pkt. a-c, należy sytuować wyłącznie w dolnych partiach terenu. Działka ewid. nr [...] obr. 158 posiada "dolne partie terenu" na środku polany. Dopuszczenie lokalizacji obiektów kubaturowych na działce Skarżącego, naruszyłoby zatem zapisy studium, w zakresie powiązania obiektów kubaturowych z istniejącą zabudową, odpowiedniego osłaniania zielenią, wykluczenia sytuowania ich na stokach eksponowanych widokowo. Na działce ewid. nr [...] obr. 158, za wyjątkiem niewielkiego fragmentu przylegającego do drogi, brak jest możliwości zachowania ustaleń studium, w zakresie usytuowania wyciągów narciarskich na obrzeżach polan i osłaniania zielenią.

Część strefy TOs, - w tym działka ewid. nr [...] obr. 158, leży w strefie "przedpola TPN", chronionej przed zainwestowaniem z oznaczeniem PP1.

Działka ewid. nr [...] obr. 158 leży w granicach otuliny Tatrzańskiego Parku Narodowego i około 130 m od granicy samego Tatrzańskiego Parku Narodowego, zatem po uwzględnieniu jej położenia i cech, należy uznać, że dopuszczenie realizacji w miejscowym planie nowych obiektów budowlanych naruszyłoby ustalenia strefy specjalnej PP1, w zakresie wzmożonej ochrony, przed nadmierną ingerencją człowieka, terenów położonych w bezpośrednim sąsiedztwie Tatrzańskiego Parku Narodowego.

Ponadto dopuszczenie w miejscowym planie realizacji nowych obiektów budowlanych na działce Skarżących, byłoby sprzeczne z ustaleniami studium dla obszaru PP1, posiadającego dodatkowe kierunki zagospodarowania, związane z jego specyfiką położenia i funkcji, dotyczące:

- wzmożonej ochrony przyrodniczej struktury zieleni niskiej, a także terenów, które stanowią lub mogą stanowić system węzłów i ciągów (korytarzy) ekologicznych oraz ostoi dla zwierząt i roślin,

- eliminacji barier w postaci przeszkód na terenach otwartych, uniemożliwiających przenikanie drobnych i średnich zwierząt.

Do najistotniejszych ustaleń studium dla obszaru PP1 posiadającego dodatkowe kierunki zagospodarowania, należą zapisy, że tereny TOs o szczególnych predyspozycjach do rozwoju rekreacji i sportów zimowych, oznaczone na rysunku studium, mogą być zagospodarowane na ten cel jako pola narciarskie, pod warunkiem sytuowania wyciągów narciarskich na skraju polan i osłaniania ich zielenią, na polanach wyklucza się sytuowanie urządzeń usługowych dla turystów, niezbędne sanitariaty mogą być sytuowane w dolnych partiach polan, w powiązaniu z istniejącą tam zabudową.

Zatem jak wynika z powyższego, w części strefy TOs objętej dodatkowo strefą "przedpola TPN", chronionej przed zainwestowaniem z oznaczeniem PP1, realizacja pól narciarskich dopuszczona jest tylko w terenach o szczególnych predyspozycjach do rozwoju rekreacji i sportów zimowych i to po spełnieniu dodatkowych warunków. Jak już wspominano wcześniej, działka ewid. nr [...] obr. 158, nie jest położona w terenach o szczególnych predyspozycjach do rozwoju rekreacji i sportów zimowych. Wobec tego, dopuszczenie w miejscowym planie realizacji pól narciarskich i towarzyszących im obiektów budowlanych na działce Skarżącego, naruszyłoby w sposób istotny powyższe ustalenia studium.

Ponadto działka Skarżącego przylega węższym bokiem o szerokości około 12,5, do drogi publicznej ul. [...], natomiast dłużnym bokiem wchodzi na środek polany, nie przylega bezpośrednio do działki zabudowanej. Zatem Działka ewid. nr [...] obr. 158, za wyjątkiem jej fragmentu przylegającego do drogi, nie spełnia warunków określonych w studium dla obszaru PP1, wymaganych przy przeznaczeniu w miejscowym planie na pola narciarskie, to jest - sytuowania wyciągów narciarskich na skraju polan i osłaniania ich zielenią, na polanach wykluczenia sytuowania urządzeń usługowych dla turystów, sytuowania niezbędnych sanitariatów w dolnych partiach polan, w powiązaniu z istniejącą tam zabudową.

Zgodnie z ustaleniami studium dla obszaru PP1, mogą być realizowane trasy narciarstwa biegowego, oznaczone orientacyjnie na rysunku studium; dotyczy to w szczególności obszarów TOs - polany S. i W. . Działka ewid. nr [...] obr. 158 nie leży na powyższych polanach, na rysunku studium nie są oznaczone na niej orientacyjne trasy narciarstwa biegowego - przerywana niebieska linia, rozmiary działki nie pozwalają na samodzielne wyznaczenie tras biegowych, Skarżący nie wykazał aby właściciele nieruchomości sąsiednich byli zainteresowani wyznaczeniem w miejscowym planie takich tras, dopuszczenie w miejscowym planie realizacji nowych obiektów budowlanych na działce Skarżącego na potrzeby tras narciarskich, jest niezasadne i naruszyłoby w sposób istotny wskazane wcześniej ustalenia studium.

Historyczny ciąg D. , objęty ochroną, stanowiący trasę turystyczną, o którym w ustaleniach dla obszaru PP1, nie przebiega po działce Skarżącego.

Zatem wyznaczenie w zaskarżonej uchwale na działce ewid. nr [...] obr. 158 rolnych położonych w granicy otuliny Tatrzańskiego Parku Narodowego oznaczonych symbolem 2.R zakaz realizacji nowych obiektów budowlanych, jest zgodne ze studium.

Ponadto, ewentualne uchylenie § 7 ust. 2. pkt. 1 zaskarżonego planu, zgodnie z którym obowiązuje zakaz realizacji nowych obiektów budowlanych, w tym służących produkcji rolnej oraz obiektów tymczasowych i realizowanych na zgłoszenie zgodnie z przepisami odrębnymi za wyjątkiem obiektów budowlanych infrastruktury technicznej, skutkowałoby zupełną dowolnością przy realizacji nowej zabudowy na działce ewid. nr [...] obr. 158 w zakresie gabarytów i funkcji, gdyż brak jest ustaleń w planie w tym zakresie.

Dalej przypomniano jakie było przeznaczenie działki w obowiązującym poprzednio "Miejscowym planie ogólnego zagospodarowania przestrzennego miasta Zakopanego" przyjętym uchwałą Nr VII/42/94 Rady Gminy Tatrzańskiej z dnia 17 listopada 1994 r. (Dziennik Urzędowy Województwa Nowosądeckiego nr 23 poz. 232 z dnia 10 grudnia 1994 r. - plan obowiązywał do 31 grudnia 2003 r.).

Na koniec organ wskazał wyroki WSA i NSA wydane w sprawie skarg na tę samą uchwałę.

W piśmie z dnia 28 sierpnia 2023 r. (k. 40 - 48) skarżący wdał się w szczegółową polemikę ze stanowiskiem organu zawartym w odpowiedzi na skargę.

Rozpoznając sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634, dalej "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. Sąd uwzględniając skargę na akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5, stwierdza nieważność aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.). Przepisy te korespondują z art. 91 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 40, dalej "u.s.g."), który przewiduje, że uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne.

Skarga złożona została w trybie art. 101 u.s.g. Stosownie do tego przepisu, każdy czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Skarga złożona na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. nie ma charakteru actio popularis, a więc do jej wniesienia nie legitymuje interes faktyczny, ani sprzeczność z prawem zaskarżonej uchwały, ani też zagrożenie w przyszłości naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia. Naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia musi mieć miejsce, musi być realne i wynikać z aktu, na który w trybie art.101 ustawy o samorządzie gminnym wnoszona jest skarga. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 marca 2005 r., sygn. akt OSK 1437/04, Baza Orzeczeń Lex nr 151236; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 września 2004 r., sygn. akt OSK 476/04, ONSA/2005/1/2). W orzecznictwie przyjmuje się powszechnie, iż każdy właściciel nieruchomości znajdującej się w obszarze planu ma legitymację do jego skarżenia przy czym, na uwzględnienie zasługuje jedynie taka skarga w której skarżący wykaże, że uchwała wpływa na przysługujące mu prawo własności w aspekcie naruszenia interesu prawnego a nie faktycznego.

Skarżący jest właścicielem działki nr [...] obr. 158 w Zakopanem, która objęta jest zaskarżoną uchwałą, a zatem miał legitymację do wniesienia skargi na przepisy planu miejscowego, które ograniczają przysługujące mu prawo własności, wyłączając jego nieruchomość z zabudowy (za wyjątkiem obiektów budowlanych infrastruktury technicznej).

Skarżący zarzuca między innymi naruszenie przez zaskarżoną uchwałę przepisów art. 32 ust. 1 i 31 ust. 3 oraz 64 ust. 2 Konstytucji.

W tym miejscu wyjaśnić zatem należy, że choć Konstytucja chroni prawo własności, to jednak nie jest to prawo chronione w sposób bezwzględny. Zgodnie bowiem z art. 64 ust. 3 Konstytucji RP, własność może być ograniczona w drodze ustawy i w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności. Natomiast zgodnie z art. 31 ust. 3 Konstytucji ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla bezpieczeństwa lub porządku publicznego bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw. Ingerencja w sferę prawa rzeczowego do nieruchomości (własności i odpowiednio użytkowania wieczystego) musi zatem pozostawać w racjonalnej, odpowiedniej proporcji do wskazanych celów (por. wyrok NSA z dnia 4 stycznia 2010 r., sygn. akt II OSK 1708/09).

Problem nie polega więc na tym, czy plan miejscowy narusza prawo własności, lecz czy ta ingerencja następuje z naruszeniem prawa, ewentualnie zasady proporcjonalności, która wymaga wyważenia różnych grup interesów - publicznego (ład przestrzenny) i prywatnego (prawo własności). W rezultacie w orzecznictwie przyjmuje się, że o przekroczeniu władztwa planistycznego można mówić wówczas, gdy rozwiązania planistyczne okażą się dowolne i będą pozbawione uzasadnienia merytorycznego (por. wyrok NSA w Warszawie z dnia 6 lutego 2015 r., sygn. akt II OSK 2233/13). Innymi słowy, gmina dysponuje samodzielnością w kształtowaniu polityki przestrzennej (władztwo planistyczne), jednakże powyższe nie oznacza dowolności w korzystaniu przez radę gminy z kompetencji w zakresie stanowienia planów miejscowych. Władztwo planistyczne gminy w tej mierze nie jest bowiem absolutne i niczym nieograniczone. Wolą ustawodawcy było bowiem pozostawienie organom gminy uprawnienia do uchwalania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego (aktów prawa miejscowego), przy jednoczesnym jednak nałożeniu obowiązku przestrzegania reguł stanowienia prawa (por. wyrok NSA z dnia 18 kwietnia 2012 r. sygn. akt II OSK162/12). Swoboda kształtowania ładu przestrzennego i zrównoważonego rozwoju, musi się zatem mieścić w granicach zakreślonych przez ustawodawcę.

Skarżący zarzuca również naruszenie zasady proporcjonalności i równości oraz przekroczenie władztwa planistycznego, jednak zarzutów tych bliżej nie konkretyzuje. Kluczowym zarzutem, na którym oparto skargę, jest zarzut niezgodności zaskarżonych zapisów planu miejscowego z ustaleniami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego.

Zgodnie z zapisami § 17 Studium obowiązującymi dla działki skarżącego:

"Polityka przestrzenna w strefie TOs - terenów otwartych o średnim reżimie ochrony -

1) dotyczy: pozostałych terenów otwartych nie wymienionych w § 16 ust. 1 pkt 1,

2) polega na: udostępnianiu tych terenów dla turystyki i wypoczynku, w granicach umożliwiających zachowanie ich wartości przyrodniczych, przy przyjęciu priorytetu udostępnienia i odpowiedniego zagospodarowania pól narciarskich, oraz zorganizowania ich w postaci spójnego systemu terenów, tras i urządzeń narciarskich.

2. Ustala się następujące kierunki zagospodarowania przestrzennego obszarów strefy TOs:

1) utrzymanie istniejącej zabudowy mieszkaniowej i zagrodowej oraz usługowej; ochrona zabudowy o wartościach kulturowych, przy zachowaniu następujących zasad:

a) dopuszczenie remontów i modernizacji, uzupełnianie wyposażenia istniejącej zabudowy w zakresie infrastruktury technicznej, z wykorzystaniem systemów miejskich i z dopuszczeniem lokalnych rozwiązań w zakresie zaopatrzenia w wodę, odprowadzania i oczyszczania ścieków oraz ogrzewania (z warunkiem przechodzenia na nieuciążliwe dla środowiska media grzewcze),

b) osłanianie zabudowy, zwłaszcza dysharmonijnej w krajobrazie oraz położonej na obrzeżach polan, pasmami lub grupami zadrzewień i zakrzewień,

c) eliminowanie elementów agresywnych w krajobrazie, w drodze zmian kolorystyki obiektów, zwłaszcza dachów (zmiana koloru na ciemny) oraz przebudowywania obiektów,

d) odsłanianie wybranych obiektów, pozytywnie wyróżniających się w krajobrazie,

2) wykluczenie sytuowania nowej zabudowy, w tym również związanej z działalnością rolniczą,

3) ochrona historycznych ciągów Drogi Homolackiej oraz Drogi Pod Reglami; urządzenie ich jako tras turystycznych,

4) wykorzystanie terenów na cele turystyki i wypoczynku, z urządzaniem w pierwszej kolejności terenów o szczególnych predyspozycjach, oznaczonych na rysunku studium nr 1, w tym:

a) urządzanie pól narciarskich z niezbędnym, odpowiednim zagospodarowaniem terenu (powiązane wzajemnie pola i trasy narciarskie, wyciągi, zaplecze obsługi narciarzy, dojazdy, parkingi),

b) urządzanie narciarskich tras zjazdowych i biegowych, terenów saneczkarskich oraz terenów gier i zabaw na śniegu, terenów spacerowo wycieczkowych, terenów kąpieli słonecznych, urządzanie tras turystyki pieszej, narciarskiej, rowerowej i konnej, punktów widokowych i miejsc odpoczynku itp.,

c) dopuszczenie sztucznego śnieżenia stoków, z zastrzeżeniem nieuciążliwości tych urządzeń w stosunku do obszarów mieszkaniowych i braku wykluczeń w tym zakresie, określonych w odniesieniu do specjalnych stref polityki przestrzennej,

d) obiekty kubaturowe związane z obsługą urządzeń, o których mowa w pkt a-c, należy sytuować wyłącznie w dolnych partiach terenu, w powiązaniu z istniejącą zabudową i odpowiednio osłaniane zielenią; wyklucza się sytuowanie ich na grzbietach i wyniesieniach oraz na stokach eksponowanych widokowo.

e) wyciągi narciarskie powinny być sytuowane na obrzeżach polan i osłaniane zielenią,

5) utrzymanie istniejących tras komunikacyjnych i ciągów infrastruktury technicznej, z dopuszczeniem ich uzupełnień w niezbędnym zakresie (np. konieczne nowe powiązania drogowe, telekomunikacyjne, niezbędne przebiegi przewodów wodociągowych, gazowych itp.), z zachowaniem następujących zasad:

a) prowadzenie linii energetycznych i telekomunikacyjnych jako podziemnych, a w przypadku konieczności prowadzenia naziemnego, odpowiednie kształtowanie ich tras (poza grzbietami wzniesień, niedopuszczanie do "zadrutowywania" panoram),

b) korygowanie przebiegu dysharmonijnych w krajobrazie, naziemnych przewodów i konstrukcji urządzeń infrastruktury technicznej,

6) utrzymanie zieleni niskiej jako podstawowego zagospodarowania terenów tej strefy, przy zachowaniu istniejących zadrzewień i zakrzewień i uzupełnieniu ich, zwłaszcza w otoczeniu cieków, w obniżeniach terenowych oraz na obrzeżach polan, w sąsiedztwie istniejącej zabudowy i w miejscach, w których mogą wzbogacić walory krajobrazowe terenu,

7) dopuszczenie wykorzystania terenów do celów gospodarki hodowlanej jako użytków zielonych (pastwiska, łąki)."

Z kolei w §18 zawarto wytyczne dla polityki przestrzennej w strefie przedpola Tatrzańskiego Parku Narodowego:

"1. Polityka przestrzenna w strefie specjalnej PP - przedpola Tatrzańskiego Parku Narodowego polega na wzmożonej ochronie, przed nadmierna ingerencją człowieka, terenów położonych w bezpośrednim sąsiedztwie Tatrzańskiego Parku Narodowego.

2. W strefie PP, o której mowa w ust. 1, wyróżnia się następujące obszary, oznaczone na rysunku studium:

1) PP1, obejmujący pas terenów otwartych o różnych reżimach ochrony - TOw i TOs, położonych wzdłuż Drogi Pod Reglami, od Krzeptówek po Buńdówki,

3. Na obszarach, których mowa w ust. 2 pkt 1-4, obowiązują odpowiednio ustalenia określone dla stref podstawowych TOw bądź TOs, stosownie do położenia i cech poszczególnych fragmentów terenu, oraz dodatkowe - specjalne kierunki zagospodarowania, określone w odniesieniu do całości tych obszarów, w ust. 4, związane z ich specyfiką.

4. Ustala się następujące, dodatkowe kierunki zagospodarowania poszczególnych obszarów stref specjalnych, związane ze specyfiką położenia i funkcji danego obszaru:

1) na obszarach PP1 i PP2:

a) wzmożona ochrona przyrodniczej struktury zieleni wysokiej, średniej i niskiej oraz cieków wodnych, a także terenów, które stanowią lub mogą stanowić system węzłów i ciągów (korytarzy) ekologicznych oraz ostoi dla zwierząt i roślin,

b) rehabilitacja terenów otwartych, zwłaszcza w otoczeniu cieków wodnych,

c) eliminacja barier w postaci szczelnych ogrodzeń i innych przeszkód na terenach otwartych lub zamiana ich na systemy umożliwiające przenikanie drobnych i średnich zwierząt,

d) tereny TOs o szczególnych predyspozycjach do rozwoju rekreacji i sportów zimowych, oznaczone na rysunku studium, mogą być zagospodarowane na ten cel jako pola narciarskie, pod warunkiem sytuowania wyciągów narciarskich na skraju polan i osłaniania ich zielenią; na polanach wyklucza się sytuowanie urządzeń usługowych dla turystów, niezbędne sanitariaty mogą być sytuowane w dolnych partiach polan, w powiązaniu z istniejącą tam zabudową,

e) mogą być realizowane trasy narciarstwa biegowego, oznaczone orientacyjnie na rysunku studium; dotyczy to w szczególności obszaru TOw - Lasu Białego oraz obszarów TOs - polany Spadowiec i Wałowej Polany,

f) historyczny ciąg Drogi Pod Reglami obejmuje się ochroną, z wykorzystaniem i utrzymaniem go jako trasy turystycznej."

Jak wskazał organ w odpowiedzi na skargę, przedmiotowa uchwała była już wielokrotnie przedmiotem kontroli sądowej. W szczególności należy zwrócić uwagę na prawomocny wyrok WSA w Krakowie z dnia 31 sierpnia 2015 r., w którym oddalono skargę w odniesieniu do działki położonej w bliskiej odległości od działki skarżącego S. D., o tym samym przeznaczeniu zarówno w zaskarżonej uchwale (2.R.) jak i w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego (TOs, przedpole TPN). W uzasadnieniu tego wyroku Sąd wskazał:

"Z przytoczonej treści planu miejscowego wynika, że podstawowym celem zagospodarowania obszaru 2.R jest ograniczenie możliwości jego zainwestowania w związku z lokalizacją jako otuliny parku narodowego. Otulina parku narodowego służy przede wszystkim ograniczeniu negatywnego wpływu inwestycji lub sposobu zagospodarowania terenu graniczącego z parkiem narodowym na stan i zakres ochrony przyrody objętej danym parkiem. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 11 maja 2010 r., sygn. akt IV SA/Wa 99/10, opub. w LEX nr 675425 sformułował tezę, zgodnie z którą "w otulinie parku narodowego można lokalizować tylko takie inwestycje, które dla tego parku nie stwarzają zagrożenia wynikającego z działalności człowieka. Natomiast o niemożności zaakceptowania określonej inwestycji na terenie otuliny przesądza brak możliwości pogodzenia tej inwestycji z funkcją ochronną otuliny". Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 8 kwietnia 2009 r., sygn. akt II OSK 590/08, opub. w LEX nr 562867 stwierdził, że "1. Ustawowo określony cel otuliny stanowi podstawę do formułowania ograniczeń w sferze wykonywania własności nieruchomości położonych w otulinie. 2. W otulinie parku narodowego można lokalizować tylko takie inwestycje, które dla tego parku nie stwarzają zagrożenia wynikającego z działalności człowieka". Sąd w tym składzie w pełni zgadza się z ww. poglądami.

Tym samym należy stwierdzić, że uzasadnionym było wprowadzanie ograniczeń inwestycyjnych w obszarze 2.R. Jak wynika z materiału dowodowego, skarżący (...) nie posiada na swoich działkach nr (...) i (...) ani budynku mieszkalnego, ani budynku usługowego. (...)

Nie ulega w ocenie Sądu wątpliwości, że § 7 ust. 2 i 4 planu miejscowego, był na datę uchwalania tego planu zgodny z treścią obowiązującego w dacie jego uchwalenia Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Zakopane. Działka nr (...) i działki nr (...) oraz (...) znajdowały się, co trafnie wykazała Rada Miasta Z., o strefie specjalnej PP - przedpola Tatrzańskiego Parku Narodowego obszaru PP1 obejmującego pas terenów otwartych o różnych reżimach ochrony, położonych wzdłuż Drogi Pod Reglami, od Krzeptówek po Buńdówki oraz w strefie TOs - tereny otwarte o średnim poziomie reżimu ochrony. W strefie PP - polityka przestrzenna Miasta Zakopane powinna polegać "na wzmożonej ochronie, przed nadmierną ingerencją człowieka, terenów położonych w bezpośrednim sąsiedztwie Tatrzańskiego Parku Narodowego". Na tym obszarze objętym ww. strefami obowiązuje wzmożona ochrona przyrodniczej struktury zieleni wysokiej, średniej i niskiej oraz cieków wodnych, a także terenów, które stanowią lub mogą stanowić system węzłów i ciągów (korytarzy) ekologicznych oraz ostoi dla zwierząt i roślin; rehabilitacja terenów otwartych, zwłaszcza w otoczeniu cieków wodnych; nakaz eliminacji barier w postaci szczelnych ogrodzeń i innych przeszkód na terenach otwartych lub zamiana ich na systemy umożliwiające przenikanie drobnych i średnich zwierząt".

Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę całkowicie podziela powyższą ocenę, a żaden z argumentów skargi nie prowadzi do skutecznego jej podważenia.

Zgodnie z zapisami § 17 ust. 2 pkt 2 Studium podstawową zasadą wprowadzoną dla tych terenów jest wykluczenie sytuowania nowej zabudowy, w tym również związanej z działalnością rolniczą. Dopuszczenie w § 17 ust. 2 pkt 4 wykorzystania terenów na cele turystyki i wypoczynku należy więc traktować jako wyjątek od tej zasady, tym bardziej, że w przepisie tym mowa jest o urządzaniu w pierwszej kolejności terenów o szczególnych predyspozycjach, oznaczonych na rysunku studium nr 1.

Słusznie zwrócono uwagę w odpowiedzi na skargę na kształt i położenie działki skarżącego: posiada ona długość około 89 m, szerokość około 12,5 m i powierzchnię 1143 m 2, nie graniczy bezpośrednio z działkami zabudowanymi. Na odcinku około 60 m od drogi publicznej ul. [...] posiada niewielki spadek w kierunku środka polany, wynoszący około 2 m, następnie na długości około 29 m wznosi się na wysokość około 2 m. Tak małe nachylenie działki skarżącego oraz terenów sąsiednich, w połączeniu z jej niewielką powierzchnią, z przyczyn technicznych całkowicie wyklucza jej wykorzystanie pod realizację wyciągów i tras zjazdowych. Nie można zgodzić się ze skarżącym, że położenie i kształt jego działki nie ma "żadnego znaczenia prawnego".

Trzeba też zgodzić się z organem, że zgodnie z § 17 ust. 2 pkt 4 pkt d studium, obiekty kubaturowe związane z obsługą urządzeń, o których mowa w pkt. a-c, należy sytuować wyłącznie w dolnych partiach terenu. Działka ewid. nr [...] obr. 158 posiada "dolne partie terenu" na środku polany. Dopuszczenie lokalizacji obiektów kubaturowych na działce skarżącego, naruszyłoby zatem zapisy studium, w zakresie powiązania obiektów kubaturowych z istniejącą zabudową, odpowiedniego osłaniania zielenią, wykluczenia sytuowania ich na stokach eksponowanych widokowo. Na działce ewid. nr [...] obr. 158, za wyjątkiem niewielkiego fragmentu przylegającego do drogi, brak jest możliwości zachowania ustaleń studium, w zakresie usytuowania wyciągów narciarskich na obrzeżach polan i osłaniania zielenią.

W piśmie z 28 sierpnia 2023 r. skarżący podnosi, że otulina Tatrzańskiego Parku Narodowego została wprowadzona już po uchwaleniu studium, które posługuje się pojęciem "przedpola Tatrzańskiego Parku Narodowego", który to termin nie był wówczas prawnie zdefiniowany i miał charakter opisowy.

Pojęcie otuliny zostało zdefiniowane w art. 5 pkt 14 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1336 z późn. zm.) jako strefa ochronna granicząca z formą ochrony przyrody i wyznaczona indywidualnie dla formy ochrony przyrody w celu zabezpieczenia przed zagrożeniami zewnętrznymi wynikającymi z działalności człowieka. Otulina Tatrzańskiego Parku Narodowego została wytyczona w 2002 roku, natomiast obowiązujące Studium zostało przyjęte uchwałą Rady Miasta Zakopanego z 15 grudnia 1999 r. Z kolei zaskarżona uchwała pochodzi z 2008 roku - a więc w czasie jej uchwalania otulina TPN już istniała.

W myśl § 4 ust. 1 pkt 3 zaskarżonej uchwały: "Na obszarze objętym ustaleniami planu obowiązują zasady i ograniczenia uwzględnione w ustaleniach niniejszej uchwały, wynikające z położenia terenów w Otulinie Tatrzańskiego Parku Narodowego (...).

W związku z treścią przywołanego wyżej art. 5 pkt 14 ustawy o ochronie przyrody dopuszczalne było wprowadzenie przez lokalnego prawodawcę dodatkowych ograniczeń w zagospodarowaniu terenów leżących w granicach otuliny TPN. Stanowisko to potwierdza również orzecznictwo sądów administracyjnych, w tym powołane w cytowanym wyżej uzasadnieniu wyroku sygn. II SA/Kr 583/15. Podkreślenia wymaga, że działka skarżącego leży w odległości zaledwie 130 m od granicy samego Tatrzańskiego Parku Narodowego, zatem wprowadzone zaskarżoną uchwałą ograniczenia w jej zagospodarowaniu, w tym całkowity zakaz zabudowy, znajdują usprawiedliwienie. Co istotne, ochrona środowiska jest również wartością chronioną konstytucyjnie – zgodnie z art. 74 ust. 1 Konstytucji władze publiczne prowadzą politykę zapewniającą bezpieczeństwo ekologiczne współczesnemu i przyszłym pokoleniom, natomiast w myśl ust. 2 tego artykułu ochrona środowiska jest obowiązkiem władz publicznych.

Rację ma skarżący, że dla oceny zasadności jego skargi nie ma żadnego znaczenia przeznaczenie tego terenu w obowiązującym poprzednio planie miejscowym, jednakże zamieszczenie takich informacji w odpowiedzi na skargę służyło zapewne ukazaniu szerszego kontekstu historycznego możliwości zagospodarowania przedmiotowej działki.

Reasumując należy wskazać, że obowiązujące studium daje lokalnemu prawodawcy pewną swobodę przy uchwalaniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Jest to uzasadnione, bowiem studium musi charakteryzować się pewnym stopniem ogólności, spełnia inne cele, a jego zadaniem nie jest zastępowanie regulacji zarezerwowanych dla planu miejscowego, który – inaczej niż studium – jest aktem prawa miejscowego.

Na analizowanym terenie w studium zasadniczo wprowadza się zakaz nowej zabudowy, jednocześnie od zakazu tego dopuszczając pewne wyjątki. Żaden z właścicieli działek nie ma jednak "roszczenia" względem lokalnego prawodawcy o objęcie jego terenu tymi wyjątkami i dopuszczenie jak najszerszych możliwości zagospodarowania i zabudowy terenu. Oczywiste jest przy tym, że uchwalając miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego rada gminy nie ma całkowitej dowolności i nie może wprowadzać arbitralnie ograniczeń przewidzianych w studium. W niniejszej sprawie jednak nie miało to miejsca, a zakaz zabudowy działki skarżącego uzasadniony jest koniecznością ochrony środowiska w związku z położeniem tego terenu w bezpośrednim sąsiedztwie Tatrzańskiego Parku Narodowego.

Mając powyższe na uwadze Sąd doszedł do przekonania, że zapisy zakwestionowanego planu zagospodarowania przestrzennego nie stanowią nadmiernej ingerencji w prawo własności przysługujące skarżącemu i nie zostały ustalone z przekroczeniem granic władztwa planistycznego. Nie pozostają również w sprzeczności z zapisami obowiązującego Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Sąd nie znalazł również innych podstaw do stwierdzenia nieważności uchwały, dlatego skargę jako bezzasadną oddalił na podstawie art. 151 p.p.s.a.