Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 1296/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-09-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6131 Opłaty za korzystanie ze środowiska
Hasła tematyczne: Opłaty administracyjne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Jakimowicz Sędziowie Sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak Sędzia NSA Piotr Korzeniowski (spr.) Protokolant: sekretarz sądowy Olga Wrońska po rozpoznaniu w dniu 23 września 2022 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej L. F. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 12 lutego 2019 r., sygn. akt II SA/Łd 1019/18 w sprawie ze skargi L. F. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia 10 września 2018 r. nr SKO.4141.19.2018 w przedmiocie wymierzenia opłaty za korzystanie ze środowiska oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 12 lutego 2019 r., sygn. II SA/Łd 1019/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi (dalej: Sąd I instancji) oddalił skargę L. F. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi (dalej: SKO w Łodzi, organ odwoławczy) z 10 września 2018 r., nr SKO.4141.19.2018, w przedmiocie wymierzenia opłaty za korzystanie ze środowiska.

W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że w decyzji z 10 września 2018 r., nr SKO.4141.19.2018, organ odwoławczy, po rozpatrzeniu odwołania L. F. prowadzącego działalność gospodarczą pod firmą E. L. F. w M., Z., od decyzji Marszałka Województwa Łódzkiego z 30 styczna 2018 r. nr RŚIII.7253.43.2017.KP w przedmiocie opłaty za korzystanie ze środowiska, na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017 r. poz. 1257 ze. zm., dalej: k.p.a.); art. 288 ust. 1 pkt 2 ustawy z 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2018 r. poz. 799 ze. zm., dalej: p.o.ś.); art. 240 ust. 1 i 4 ustawy z 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz.U. z 2018 r. poz. 992 ze. zm., dalej: u.o.) oraz art. 1 ust. 1 i art. 2a ust. 2 ustawy z 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz.U. z 2018 r. poz. 570), uchylił decyzję organu I instancji w całości i wymierzył L. F. prowadzącemu działalność gospodarczą pod firmą E. L. F. w M., Z. (NIP [...]; REGON [...]), opłatę w wysokości stanowiącej różnicę pomiędzy opłatą należną a wynikającą z wykazu za 2016 r. w kwocie 912 370,00 zł (słownie dziewięćset dwanaście tysięcy trzysta siedemdziesiąt złotych zero groszy).

SKO w Łodzi wyjaśniło, że podmiot korzystający ze środowiska, który składuje odpady, bez uzyskania decyzji zatwierdzającej instrukcję eksploatacji, ponosi opłatę podwyższoną. Wysokość tej opłaty zależy od trzech czynników, tj.: ilości składowanych odpadów, rodzaju składowanych odpadów (który też stanowi podstawę do ustalenia jednostkowej stawki opłaty za umieszczenie na składowisku odpadów) i czasu składowania odpadów.

W sytuacji, gdy odpady są umieszczane na składowisku odpadów nie posiadającym zatwierdzonej instrukcji eksploatacji, podmiot korzystający ze środowiska zobowiązany jest do uiszczenia opłaty podwyższonej za każdy dzień składowania odpadów na tym składowisku, bez względu na to, czy odpady te zostały na nim faktycznie umieszczone w okresie, którego dotyczy decyzja ustalająca wysokość opłaty, czy też zostały na nim umieszczone wcześniej i nadal się na nim znajdują. Do dnia 12 lutego 2016 r. skarżący składował bez uzyskania decyzji zatwierdzającej instrukcję prowadzenia składowiska odpadów odpady przyjęte od dnia 24 stycznia 2015 r. do dnia 31 grudnia 2015 r. Organ odwoławczy powtórzył, że inaczej niż w przypadku opłaty za korzystanie ze środowiska, która ma charakter roczny, opłata podwyższona ma charakter ciągły, zależny od ilości dób składowania. To że skarżący na początku 2016 r. nie składował nowych odpadów przełożyło się na brak opłaty w tym zakresie.

W ocenie organu odwoławczego, w przedmiotowej sprawie brak było podstaw do odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej. W przedmiotowej sprawie nie wystąpiły przesłanki określone w art. 189f § 1 pkt 2 k.p.a. (inna sankcja administracyjna lub karna). Należało ocenić, czy waga naruszenia prawa była znikoma, a strona zaprzestała naruszania prawa (art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a.). W przedmiotowej sprawie mamy do czynienia z instalacją podlegającą szczególnym regulacjom prawnym. Odpowiednie korzystanie ze środowiska stanowi istotny społecznie problem. Uzyskanie wymaganych przepisami prawa decyzji minimalizuje ryzyko naruszania przepisów ochrony środowiska przez korzystającego ze środowiska. Zabezpiecza m.in. zdrowie i życie ludzkie. Nie sposób uznać brak tak istotnej decyzji za znikome naruszenie prawa.

W przedmiotowej sprawie nie wystąpiły przesłanki określone w art. 189f § 2 k.p.a. Brak jest możliwości usunięcia naruszenia prawa, które miało miejsce w przeszłości i zasadności powiadomienia jakichkolwiek innych podmiotów o stwierdzonym naruszeniu prawa.

Na ostateczną decyzję SKO w Łodzi skargę do sądu administracyjnego złożył L. F., zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie przepisów prawa, tj.:

1. art. 189f § 1 k.p.a. w zw. z art. 189b, k.p.a. oraz w zw. z art. 276 p.o.ś., art. 293 ust. 1, art. 288 ust. 1 pkt. 2 p.o.ś. przez zaniechanie jego zastosowania w okolicznościach niniejszej sprawy w sytuacji, gdy przepis ten statuuje obligatoryjne podstawy do odstąpienia przez organ od nałożenia sankcji na stronę; ewentualnie:

2. art. 189f § 2 i 3 w zw. z art. 189b, k.p.a. oraz w zw. z art. 276 p.o.ś., art. 293 ust. 1, art. 288 ust. 1 pkt. 2 p.o.ś. przez zaniechanie rozważenia zasadności jego zastosowania w okolicznościach niniejszej sprawy w sytuacji, gdy przepis ten statuuje obligatoryjne podstawy do odstąpienia przez organ od nałożenia sankcji na stronę w razie spełnienia się określonych okoliczności, których ziszczenia się organ administracji publicznej nie rozważył; a także:

3. art. 293 ust. 1 w zw. z art. 276 ust. 1 p.o.ś. w zw. z art. 124 ust. 1, art. 240 ust. 1 i art. 241 ust. 1 i 2 u.o. przez ich niewłaściwą wykładnię wyrażającą się w przyjęciu przez organ, iż w przypadku wygaśnięcia decyzji zatwierdzającej instrukcję eksploatacji składowiska wobec nieterminowego złożenia przez zarządzającego składowiskiem wniosku o wydanie nowej decyzji zatwierdzającej instrukcję prowadzenia składowiska, przyczyny tego stanu rzeczy, nie mają znaczenia dla oceny zasadności nałożenia na zarządzającego składowiskiem obowiązku uiszczenia opłaty podwyższonej za korzystanie ze środowiska, a w konsekwencji poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, mimo że w stanie faktycznym niniejszej sprawy zaistniały przesłanki przemawiające za przyjęciem, że nieterminowe złożenie przez skarżącego wniosku o wydanie decyzji zatwierdzającej instrukcję prowadzenia składowiska nastąpiło z usprawiedliwionych przyczyn, niezależnych od skarżącego.

Mając powyższe na uwadze skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę SKO w Łodzi podtrzymało stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i w związku z tym wniosło o oddalenie skargi.

WSA w Łodzi, oddalając skargę L. F. w uzasadnieniu wyroku wskazał, że istotne dla rozstrzygnięcia okoliczności niniejszej sprawy były już przedmiotem rozważań tutejszego Sądu w sprawie sygn. II SA/Łd 212/18, który wyrokiem z 29 sierpnia 2018 r. oddalił skargę L. F. na decyzję SKO w Łodzi z 27 grudnia 2017 r. nr SKO.4170.123.2017, które utrzymało w mocy decyzję Marszałka Województwa Łódzkiego określającą L. F. prowadzącemu działalność gospodarczą pod firmą E. L. F. w M., opłatę za korzystanie ze środowiska stanowiącą różnicę pomiędzy opłatą należną, a wynikającą z wykazu za 2015 r. w kwocie 3 445 208,00 zł.

Sąd I instancji wyjaśnił, że w rozpoznawanej sprawie kwestionowana decyzja dotyczy opłaty za kolejny okres 42 dni, tj. od 1 stycznia 2016 r. do dnia wydania decyzji zatwierdzającej instrukcję prowadzenia składowiska odpadów. Sąd I instancji rozpoznający niniejszą skargę w pełni podzielił ocenę prawną zaprezentowaną w uzasadnieniu powołanego wyroku, skutkującą oddaleniem skargi. Stosownie do art. 124 ust. 3 u.o. prowadzenie składowiska odpadów obejmuje wszystkie działania podejmowane w fazie eksploatacyjnej i poeksploatacyjnej dotyczące funkcjonowania składowiska, w tym monitoring. Składowisko odpadów prowadzi zarządzający. Faza eksploatacyjna obejmuje okres od dnia uzyskania pierwszej ostatecznej decyzji zatwierdzającej instrukcję prowadzenia składowiska odpadów do dnia zakończenia jego rekultywacji (art. 123 ust. 1 pkt 2 u.o.). Podkreślono, że zarządzający może rozpocząć działalność polegającą na prowadzeniu składowiska odpadów po uzyskaniu kolejno:

1) pozwolenia zintegrowanego albo zezwolenia na przetwarzanie odpadów;

2) pozwolenia na użytkowanie składowiska odpadów;

3) decyzji zatwierdzającej instrukcję prowadzenia składowiska odpadów (art. 128 u.o.).

Decyzję zatwierdzającą instrukcję prowadzenia składowiska odpadów wydaje, na wniosek zarządzającego składowiskiem, marszałek województwa, a w przypadku przedsięwzięć i zdarzeń na terenach zamkniętych – regionalny dyrektor ochrony środowiska. Właściwość miejscową organu określa się według miejsca lokalizacji składowiska odpadów (art. 129 ust. 1 u.o.). Do wniosku o wydanie decyzji zatwierdzającej instrukcję prowadzenia składowiska odpadów dołącza się m.in. dokumenty potwierdzające posiadanie tytułu prawnego do dysponowania całą nieruchomością, na której będzie zlokalizowane składowisko wraz ze wszystkimi instalacjami i urządzeniami, związanymi z prowadzeniem składowiska, w okresie obejmującym fazę eksploatacyjną i poeksploatacyjną (art. 129 ust. 3 u.o.). Właściwy organ, o którym mowa w art. 129 ust. 1 odmawia w drodze decyzji, zatwierdzenia instrukcji prowadzenia składowiska odpadów, m.in. w przypadku gdy zarządzający składowiskiem nie posiada tytułu prawnego do dysponowania całą nieruchomością, na której jest zlokalizowane składowisko wraz ze wszystkimi instalacjami i urządzeniami, związanymi z jego prowadzeniem, w okresie obejmującym fazę eksploatacyjną i poeksploatacyjną (art. 134 pkt 1 u.o.).

Ponadto Sąd I instancji powołał się na art. 240 ust. 1 u.o. W przypadku, gdy zarządzający składowiskiem odpadów nie złożył wniosku o zatwierdzenie instrukcji prowadzenia składowiska odpadów w terminie, o którym mowa w ust. 1, decyzja zatwierdzająca instrukcję eksploatacji składowiska odpadów wygasa z upływem dwóch lat od dnia wejścia w życie ustawy (art. 240 ust. 4 u.o.).

Według Sądu I instancji, z okoliczności sprawy wynika niewątpliwie, że skarżący prowadzi składowisko odpadów w miejscowości Mostki, a więc stosownie do powołanych wyżej przepisów, jest zarządzającym tym składowiskiem. Ponadto skarżący był zarządzającym ww. składowiskiem przed dniem wejścia w życie u.o. Ustawa ta weszła w życie 23 stycznia 2013 r., wobec czego skarżący miał obowiązek złożyć wniosek o wydanie nowej decyzji zatwierdzającej instrukcję prowadzenia składowiska odpadów najpóźniej do 23 stycznia 2015 r. Tego dnia wygasła bowiem dotychczasowa decyzja Marszałka Województwa Łódzkiego zatwierdzająca instrukcję eksploatacji przedmiotowego składowiska odpadów.

Sąd I instancji wyjaśnił, że termin, o którym mowa miał charakter materialnoprawny , co oznacza, że nie podlegał skracaniu ani przedłużaniu. Skarżący nie złożył jednak wniosku w powyższym terminie, zatem od 23 stycznia 2015 r., w świetle art. 128 pkt 3 u.o. skarżący nie spełniał wszystkich warunków do prowadzenia składowiska odpadów, czego skutkiem jest przyjęcie, że korzystał ze środowiska bez wymaganej decyzji zatwierdzającej instrukcję prowadzenia składowiska odpadów, co z kolei skutkowało naliczeniem opłaty podwyższonej zgodnie z art. 293 ust. 1 p.o.ś., który stanowi, że za składowanie odpadów bez uzyskania decyzji zatwierdzającej instrukcję prowadzenia składowiska odpadów podmiot korzystający ze środowiska ponosi, z zastrzeżeniem ust. 3-5, opłaty podwyższone w wysokości 0,05 jednostkowej stawki opłaty za umieszczenie odpadów na składowisku za każdą dobę składowania.

W ocenie Sądu I instancji, spór dotyczący tytułu prawnego do nieruchomości nie stanowił przeszkody do złożenia wniosku o wydanie decyzji zatwierdzającej instrukcję prowadzenia składowiska odpadów. Sąd I instancji uznał również za niezasadny zarzut naruszenia art. 189f § 2 i 3 w zw. z art. 189b, k.p.a. przez jego niezastosowanie w stanie faktycznym niniejszej sprawy.

W skardze kasacyjnej L. F. zaskarżył w całości wyrok Sądu I instancji.

W podstawach skargi kasacyjnej wskazano:

1) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), polegające na:

a. naruszeniu art. 3 § 1 p.p.s.a. w zakresie celu kontroli sądowo- administracyjnej wskutek nieprawidłowego przeprowadzenia kontroli zgodności z prawem decyzji administracyjnej wymierzającej administracyjną karę pieniężną w niniejszej sprawie;

b. naruszeniu art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a. w drodze błędnej sądowej oceny legalności decyzji administracyjnej w aspekcie procesowym i materialnoprawnym w wyniku uchylenia się od rozstrzygnięcia w granicach sprawy zakreślonych zarówno w skardze L. F. jak i piśmie procesowym, a także w granicach istniejącego stanu prawnego i oddalenie skargi w sytuacji, gdy prawidłowo przeprowadzona kontrola winna prowadzić do wniosku, iż decyzja organu administracji została wydana zarówno w wyniku naruszenia przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy, jak i przepisów prawa materialnego;

c. naruszeniu art. 151 p.p.s.a. w wyniku oddalenia skargi L. F. w sytuacji, w której WSA winien był skargę uwzględnić.

d. naruszeniu art. 189a § 1 i §2 pkt 2 k.p.a. w wyniku uchylenia się od sądowo-administracyjnej kontroli stosowania prawa przez organ administracji w zakresie prawidłowego zastosowania art. 189f § 1 pkt 1 i § 2 pkt 1 k.p.c., w sytuacji gdy przepisy ustawy p.o.ś. nie zawierają uregulowania przesłanek odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej lub udzielenia pouczenia, sprawa nie należy do katalogu spraw wymienionych w art. 189a § 3 k.p.a., a w konsekwencji braku sądowej kontroli, że do tego rodzaju rozstrzygnięć stosuje się przepisy Działu IVa, k.p.a.

e. naruszeniu art. 189b, k.p.a. w wyniku błędnej wykładni pojęcia administracyjna kara pieniężna, a w konsekwencji uchylenia się od sądowo-administracyjnej kontroli stosowania prawa przez organ administracji w zakresie uchylenia się w całości od prawidłowego zastosowania art. 189f § 1 pkt 1 i § 2 pkt 1 "k.p.c." wobec strony;

2) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.), polegające na:

a. naruszeniu art. 293 ust. 1 p.oś. w wyniku jego zastosowania wprost, w sytuacji, w której przepis ten przez to, że przewiduje obowiązek nałożenia przez właściwy organ samorządu terytorialnego administracyjnej kary pieniężnej /.../, w sztywno określonej wysokości, bez względu na okoliczności tego czynu, jest niezgodny z art. 64 ust. 1 i 3 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP.

b. naruszenie art. 6 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności sporządzonej w Rzymie dnia 4 listopada 1950 r., zmienionej następnie Protokołami nr 3, 5 i 8 oraz uzupełnionej Protokołem nr 2, w wyniku rozpoznania sprawy z naruszeniem gwarancji wynikających z prawa do rzetelnego procesu, które zgodnie z art. 6 Konwencji mają zastosowanie we wszystkich postępowaniach quasi-karnych, także takich, które na gruncie naszego prawa krajowego są uznawane za postępowania administracyjne.

c. wydaniu orzeczenia naruszającego normy art. 64 ust. 1 i 3 w zw. z art. 31 ust. 3 oraz art. 217 Konstytucji RP.

Na podstawie art. 185 p.p.s.a., wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Wniesiono o zasądzenie od strony przeciwnej na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego. Ponadto wniesiono o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji do dnia prawomocnego zakończenia postępowania sądowo-administracyjnego.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej ogólnie opisano przesłanki stosowania działu IVa, k.p.a. odwołując się do uzasadnienia projektu nowelizacji k.p.a. Zdaniem autorów skargi kasacyjnej, pogląd wyrażony w piśmie pełnomocnika z 1 lutego 2019 r. (data własna 3.01.2019) jest oparty na recepcji wprost normy art. 189b § 1 k.p.a. w brzmieniu cyt. "Zgodnie z tym przepisem przez administracyjną karę pieniężną rozumie się określoną w ustawie sankcję o charakterze pieniężnym, nakładaną przez organ administracji publicznej, w drodze decyzji, w następstwie naruszenia prawa polegającego na niedopełnieniu obowiązku/..,/ ciążącego na osobie fizycznej, osobie prawnej albo jednostce organizacyjnej nieposiadającej osobowości prawnej".

Wskazano, iż pogląd ten jest także recepcją wprost wykładni autentycznej zawartej w uzasadnieniu sejmowym do ustawy. W systemie prawa brak jest definicji legalnej pojęcia administracyjnej kary pieniężnej. Pojęcie to w prawie administracyjnym jest powszechnie używane przez doktrynę i orzecznictwo sądowe. W przepisach stosuje się niejednolitą terminologię, przykładowo używa się określeń: opłata podwyższona, administracyjna kara pieniężna, kara pieniężna, opłata sankcyjna, kwota dodatkowa i dodatkowe zobowiązanie podatkowe.

Proponuje się zdefiniowanie administracyjnej kary pieniężnej jako sankcji o charakterze pieniężnym nakładanej przez organ administracji publicznej, w drodze decyzji administracyjnej, w następstwie naruszenia prawa polegającego na niedopełnieniu ustawowego obowiązku albo niepowstrzymaniu się od zakazu ciążącego na osobie fizycznej, osobie prawnej albo jednostce nieposiadającej osobowości prawnej (art. 189b § 1 k.p.a.). Administracyjną karę pieniężną należy zatem rozumieć jako określone w ustawie ujemne skutki prawne, które następują, gdy adresat normy prawnej nie zastosuje się do ustanowionego nakazu albo zakazu. (druk sejmowy VIII kadencja 1183 str. 70).

W aspekcie cytowanej definicji ustawowej i wykładni legalnej skarżący kasacyjnie wywiódł, że w przedmiotowej sprawie mamy do czynienia z karą pieniężną, bowiem jest ona nakładana przez organ administracji publicznej, w drodze decyzji, w następstwie naruszenia prawa polegającego na niedopełnieniu obowiązku ciążącego na osobie fizycznej, osobie prawnej albo jednostce organizacyjnej nieposiadającej osobowości prawnej. Co więcej jest to kara pieniężna, z wysokością określoną w sposób sztywny (przez wskazanie podstaw do jej wyliczenia). W przepisach Działu IVa, k.p.a. przez nałożenie kary administracyjnej rozumie się fakt ukarania strony. Pojęcie to odnosi się do kar administracyjnych określonych w sposób sztywny lub widełkowy ("od" "do").

Tym samym pogląd z pisma z 1 lutego 2019 r. (data własna 3.01.2019) uznany przez WSA za całkowicie chybiony, wbrew stanowisku WSA, w ocenie skarżącego kasacyjnie, jest całkowicie zgodny z ustawową definicją administracyjnej kary pieniężnej jak i wyrażoną w sejmowym uzasadnieniu projektu ustawy autentyczną wykładnią tej normy. Reasumując, w aspekcie podstaw rozstrzygnięcia to pogląd WSA jest niezgodny z normą i jej autentyczna wykładnią. W konsekwencji pogląd ten prowadził zarówno do pominięcia, że sprawa dotyczy administracyjnej kary pieniężnej, do której mają zastosowanie przepisy Działu IVa, k.p.a., jak i prowadził do wadliwego rozumienia zawartych w tym rozdziale przepisów k.p.a., ergo uchylenia się od rozpoznania istoty sprawy. Zdaniem autorów skargi kasacyjnej, w tym zakresie WSA uchylił się od rozpoznania istoty sprawy. Zdarzenie dotyczy okresu od 1 stycznia 2016r. do dnia 11 lutego 2016r. Przepisy działu IV a k.p.a. weszły w życie w dniu 1 czerwca 2017 r., tym niemniej z mocy art. 189c, k.p.a. Jeżeli w czasie wydawania decyzji w sprawie administracyjnej kary pieniężnej obowiązuje ustawa inna niż w czasie naruszenia prawa, w następstwie którego ma być nałożona kara, stosuje się ustawę nową, jednakże należy stosować ustawę obowiązującą poprzednio, jeżeli jest ona względniejsza dla strony.

Podkreślono również, że w aspekcie normy art. 189f, k.p.a. wolą ustawodawcy było aby organ administracji publicznej, w drodze decyzji, mógł odstąpić od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej i poprzestać na pouczeniu, jeżeli waga naruszenia prawa jest znikoma, a strona zaprzestała naruszania prawa, co WSA w Łodzi jedynie częściowo i powierzchownie ocenił, z pominięciem faktu, że:

- składowisko dotyczy odpadów nieuciążliwych;

- nie doszło do żadnego naruszenia reguł ekologicznych w toku jego prowadzenia pod rządami starej instrukcji, która utraciła moc obowiązującą;

- usunięcie naruszenia dopiero w dniu 12 lutego 2016 r. nastąpiło w wyniku de facto przeciągania procesu wydania decyzji zatwierdzającej instrukcję przez organ, bowiem wszystkie niezbędne dokumenty do jej wydania zasłały złożone w 2015 r., i były one prawidłowe i kompletne;

- nowa instrukcja wydana przez organ jest identyczna jak poprzednia,

- zaistniały szczególne okoliczności wywołane działaniem organu samorządu skutkujące powstaniem po stronie obywatela uzasadnionej wątpliwości co do możliwości prowadzenia składowiska co do zasady.

W ocenie skarżącego kasacyjnie, prowadzenie działalności zgodnie z wymogami poprzedniej instrukcji nie rodziło szkody dla środowiska, stanowiąc jedynie delikt formalny, do którego powstania przyczynił się w sposób istotny organ samorządu. W aspekcie art. 134 § 1 p.p.s.a. wszystkie te elementy winny być ocenione zgodnie z brzmieniem art. 189f § 1 pkt 1. k.p.a., a następnie rozszerzająco. Zarzucono, że WSA całkowicie pominął dokonania oceny w aspekcie normy art. 189f § 2 k.p.a. W przypadkach innych niż wymienione w § 1, jeżeli pozwoli to na spełnienie celów, dla których miałaby być nałożona administracyjna kara pieniężna, organ administracji publicznej, w drodze postanowienia, może wyznaczyć stronie termin do przedstawienia dowodów potwierdzających usunięcie naruszenia prawa.

W związku z powyższym podniesiono, że w przedmiotowej sprawie:

a) doszło do usunięcia naruszenia;

b) usunięcie naruszenia dopiero w dniu 12 lutego 2016 r. nastąpiło w wyniku przeciągania procesu wydania decyzji zatwierdzającej instrukcję przez organ, bowiem wszystkie niezbędne dokumenty do jej wydania zasłały złożone w 2015 r. i były one prawidłowe i kompletne czego dowodem jest to, że nowa instrukcja była identyczna jak poprzednia.

Zaznaczono, że stanowisko Sejmu w tym aspekcie jest takie, że odstąpienie od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej będzie wiązało się z koniecznością udzielenia stronie pouczenia, co ma na celu zmniejszenie ryzyka powtórnego naruszenia prawa w przyszłości. Powyżej wymienione okoliczności uzasadniające nienakładanie kary i poprzestanie na udzieleniu przez organ pouczenia stanowią zbiór przypadków, gdy jest znamiennym, że w swoim uzasadnieniu WSA w Łodzi nie odniósł się do wywodu pełnomocnika strony przywołującej nie tylko normy konstytucyjne ale także orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego.

Autorzy skargi kasacyjnej podjęli polemikę z poglądami WSA dotyczącymi opłaty podwyższonej odwołując się do orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego, wskazując, że pogląd na temat tego, że opłata podwyższona nie stanowi administracyjnej kary pieniężnej miał istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia. Mając na uwadze powyższe zarzucono, że jego błędność, w aspekcie brzmienia art. 189b, k.p.a. jak i jego wykładni autentycznej, jest oczywista i miała istotny wpływ na treść wydanego orzeczenia.

Zdaniem skarżącego kasacyjnie, jest znamiennym, "że oplata podwyższona, zgodnie z art. 293 ust. 1 p.o.ś. uiszcza podmiot umieszczający odpady na składowisku bez uzyskania decyzji zatwierdzającej instrukcje prowadzenia składowiska odpadów". Nie jest to jednak oplata za korzystanie ze środowiska, bowiem zgodnie z art. 293 ust. 7 p.o.ś. opłata podwyższona jest uiszczana niezależnie od należnej opłaty za umieszczanie odpadów na składowisku.

W treści skargi kasacyjnej wskazano, że przytoczone powyżej przepisy nie wiążą ponoszenia opłat podwyższonych z działaniem podmiotów publicznoprawnych w zakresie rekompensowania ujemnych wpływów działalności ludzkiej w środowisku (wytwarzanie "śmieci" i ich magazynowanie), ale z brakiem decyzji administracyjnej wyrażającej akceptacje zasad prowadzenia składowiska odpadów, czyli kauzą opłaty dodatkowej jest niedopełnienie obowiązku prawnego przez podmiot korzystający ze środowiska.

W piśmie procesowym z 3 lipca 2020 r. skarżący kasacyjnie podtrzymał zarzuty sformułowane w skardze kasacyjnej oraz podtrzymał wniosek o uchylenie w całości wyroku Sądu I instancji i uwzględnienie skargi kasacyjnej. Ponadto przedstawiono uzupełnienie uzasadnienia skargi kasacyjnej odnoszące się do podstaw kasacyjnych.

Skarżący kasacyjnie w piśmie procesowym z 10 maja 2022 r. podtrzymał wyrażony w skardze kasacyjnej i piśmie z 5 października 2020 r. wniosek o rozpoznanie sprawy na rozprawie nie wyrażając zgody na skierowanie sprawy na posiedzenie niejawne.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Niniejsza sprawa podlegała rozpoznaniu na rozprawie.

W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie brak tych przesłanek), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.

Rozpoznana w tych granicach skarga kasacyjna nie podlega uwzględnieniu. Zarzuty skargi kasacyjnej nie zasługują na uwzględnienie.

W niniejszej sprawie skarga kasacyjna została oparta na podstawach kasacyjnych określonych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a.

Co do zasady w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegał zarzut naruszenia przepisów postępowania, albowiem dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez Sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został skutecznie podważony można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez Sąd przepis prawa materialnego.

Nie zasługiwały na uwzględnienie zarzuty przedstawione w pkt. 1 skargi kasacyjnej.

Nie jest zasadny zarzut dotyczący naruszenia art. 3 § 1 p.p.s.a. Norma wynikająca z art. 3 § 1 p.p.s.a. jest normą o charakterze ustrojowym i wyznacza zakres kognicji sądów administracyjnych. Oznacza to, że nie może stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Natomiast norma z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. (podobnie jak podniesiona w ramach drugiego zarzutu kasacyjnego norma z art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) określa zakres podstaw kasacyjnych, a zatem nie mogła zostać naruszona przez Sąd I instancji, który tego przepisu nie stosuje.

Nieskuteczny jest zarzut naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. Przepis ten określa granice rozpoznania skargi przez sąd administracyjny pierwszej instancji, zaś granice danej sprawy wyznacza jej przedmiot wynikający z treści zaskarżonego aktu organu administracji publicznej. Oznacza to, że o naruszeniu normy wynikającej z powyższego przepisu można byłoby mówić, gdyby sąd wykroczył poza granice sprawy, w której została wniesiona skarga, albo - mimo wynikającego z tego przepisu obowiązku - nie wyszedł poza zarzuty i wnioski skargi, np. nie zauważając naruszeń prawa, które nie były powołane przez skarżącego, a które WSA zobowiązany był uwzględnić z urzędu.

WSA w Łodzi rozpoznając skargę niewątpliwie orzekał w granicach sprawy, oceniając zaskarżoną decyzję SKO w Łodzi z 10 września 2018 r. nr SKO.4141.19.2018 zarówno pod kątem zarzucanych jej przez skarżącego naruszeń, jak i kontrolując jej poprawność per se. A zatem WSA w Łodzi nie orzekał w granicach (w znaczeniu podmiotowym i przedmiotowym) innej sprawy niż ta, w której została wniesiona skarga. Dodatkowo należy wskazać, że w ramach zarzutu naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. nie można kwestionować dokonanej przez Sąd oceny ustalonego stanu faktycznego z punktu widzenia jego zgodności lub niezgodności z mającym zastosowanie w sprawie stanem prawnym, czy też prawidłowości dokonanej przez Sąd oceny działań organu administracji publicznej pod kątem zachowania przepisów procedur obowiązujących ten organ.

Naruszenie art. 135 p.p.s.a. nie może być przedmiotem skutecznego zarzutu skargi kasacyjnej, ponieważ przepis ten uprawnia sąd administracyjny, a nie wnoszącego skargę na ściśle określony akt lub czynność organu administracji publicznej. Norma wynikająca z art. 135 p.p.s.a. wyznacza jedynie zakres kompetencji orzeczniczych sądu, uzależniając uruchomienie przewidzianych przez ustawę środków od "niezbędności" końcowego załatwienia sprawy, której dotyczy skarga. Ustalenie, że poza zaskarżonym aktem konieczne jest jeszcze wzruszenie (zweryfikowanie) innych aktów organu administracji, powoduje po stronie sądu obowiązek zastosowanie tego przepisu. Jednak nie odpowiada mu uprawnienie skarżącego do żądania, objęcia zakresem orzekania tych aktów. Uwzględniając powyższe należy uznać zarzut naruszenia art. 135 p.p.s.a. za całkowicie chybiony, albowiem w rozpoznawanej sprawie Sąd I instancji skargę na decyzję organu oddalił.

Nie zasługiwał na uwzględnienie także zarzut dotyczący naruszenia art. 151 p.p.s.a. Art. 151 p.p.s.a. stanowi tzw. przepis wynikowy i warunkiem jego zastosowania jest spełnienie hipotezy w postaci odpowiednio stwierdzenia czy braku stwierdzenia przez sąd administracyjny naruszeń prawa przez organ administracji publicznej oraz podstaw do umorzenia postępowania administracyjnego. Naruszenie tego przepisu prawa jest zawsze następstwem uchybienia innym przepisom i nie może być samoistną podstawą skargi kasacyjnej.

Nie zasługiwały na uwzględnienie zarzuty dotyczące naruszenia: art. 189a § 1 i § 2 pkt 2 k.p.a.; art. 189f § 1 pkt1 i §2 pkt1 k.p.a.; 189a §3 k.p.a. oraz art. 189b, k.p.a. Zgodnie z utrwalonym już orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzuty skargi kasacyjnej muszą odnosić się do tych przepisów prawa, które legły u podstaw rozstrzygnięcia zawartego w skarżonym wyroku Sądu I instancji, bowiem skarga kasacyjna jest skierowana przeciwko wyrokowi sądowemu, a jedynie pośrednio przeciwko rozstrzygnięciom administracyjnym, które podlegały kontroli sądowej. Przedmiotem zaskarżenia w postępowaniu przed sądem kasacyjnym jest wyrok sądu administracyjnego pierwszej instancji (art. 173 § 1 p.p.s.a.), a nie akt lub czynność organu administracji publicznej. Postępowanie ze skargi kasacyjnej nie daje podstawy do dokonywania po raz kolejny bezpośredniego badania legalności działania organów administracji. Stąd też tylko zarzut procesowy, skierowany przeciwko wyrokowi wojewódzkiego sądu administracyjnego, a nie przeciwko decyzji organu administracji, podlega merytorycznej kontroli Sądu kasacyjnego.

Art. 189a § 1 i § 2 pkt 2 k.p.a.; art. 189f § 1 pkt1 i §2 pkt1 k.p.a.; 189a §3 k.p.a. oraz art. 189b, k.p.a. są przepisami stosowanymi w toku postępowania przed organem administracji publicznej, których prawidłowość zastosowania ocenia sąd administracyjny, jednak czyni to w oparciu o własne normy proceduralne zawarte w p.p.s.a. Przepisy art. 189a § 1 i § 2 pkt 2 k.p.a.; art. 189f § 1 pkt1 i § 2 pkt 1 k.p.a.; 189a § 3 k.p.a. oraz art. 189b, k.p.a. są przepisami kodeksu postępowania administracyjnego, a zarzut ich naruszenia bez powiązania z właściwymi przepisami p.p.s.a., które stosował Sąd I instancji jest nieskuteczny.

Niezależnie od tego co zostało napisane wyżej Sąd I instancji zasadnie wskazał na str. 11 uzasadnienia wyroku, że istotne dla rozstrzygnięcia okoliczności niniejszej sprawy były już przedmiotem rozważań tutejszego Sądu w sprawie sygn. akt II SA/Łd 212/18, który wyrokiem z 29 sierpnia 2018 r. oddalił skargę L. F. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z 27 grudnia 2017 r. nr SKO.4170.123.2017, które utrzymało w mocy decyzję Marszałka Województwa Łódzkiego z 27 września 2017 r., znak: RŚIII.7253.26.2017.KP, określającą L. F. prowadzącemu działalność gospodarczą pod firmą E. L. F. w M., opłatę za korzystanie ze środowiska stanowiącą różnicę pomiędzy opłatą należną, a wynikającą z wykazu za 2015 rok w kwocie 3.445.208,00 zł. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 7 czerwca 2022 r., sygn. III OSK 1099/21 oddalił skargę kasacyjną L. F. od wyroku WSA w Łodzi z 29 sierpnia 2018 r., sygn. II SA/Łd 212/18.

Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 7 czerwca 2022 r., sygn. III OSK 1099/21 stwierdził, że "O ile dotkliwość stosowanej odpowiedzialności obiektywnej w przypadku administracyjnych kar pieniężnych została zniwelowana przepisami zawartymi w Kodeksie postępowania administracyjnego (Dział IVA K.p.a.), o tyle opłaty podwyższone będące odrębnym rodzajem sankcji nie doczekały się takiej regulacji prawnej. Takie złagodzenie sankcji jakimi są opłaty podwyższone znalazło swoje odzwierciedlenie w orzecznictwie sądowoadministracyjnym. Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 12 grudnia 2011 r. (sygn. akt II OPS 2/11) stwierdził, że w sprawie o wymierzenie opłaty podwyższonej za korzystanie ze środowiska bez wymaganego pozwolenia lub innej decyzji, na podstawie art. 276 ust. 1 p.o.ś. przyczyna braku pozwolenia może mieć znaczenie, jeżeli podmiot korzystający ze środowiska na podstawie wymaganego pozwolenia wystąpił o wydanie pozwolenia na kolejny okres. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał więc, że przyczyna braku pozwolenia może mieć istotne znaczenie, jednak warunkiem jej uwzględnienia jest wystąpienie o wydanie pozwolenia na kolejny okres. W rozpoznawanej sprawie warunek ten zostałby spełniony w przypadku złożenia wniosku o zatwierdzenie instrukcji prowadzenia składowiska odpadów w terminie 2 lat od daty wejścia w życie ustawy o odpadach z 2012 r., to jest do dnia 23 stycznia 2015 r. Okoliczność ta rozpoznawanej sprawie nie miała miejsca".

Nie zasługiwały na uwzględnienie zarzuty przedstawione w pkt. 2 skargi kasacyjnej. Odnosząc się do tych zarzutów wskazać należy, że Sąd I instancji nie stosował przepisów prawa materialnego wskazanych w skardze kasacyjnej. Odnosząc się do zarzutu naruszenia przepisów prawa materialnego wskazać należy, że właściwe sformułowanie tej podstawy kasacyjnej w przypadku zaskarżania wyroku WSA powinno sprowadzać się do powołania jako naruszonego art. 145 § 1 pkt 1 lit. a (ewentualnie w powiązaniu z art. 145a bądź art. 146) p.p.s.a. w związku z odpowiednimi przepisami prawa materialnego, a także wskazania, w jakiej formie i dlaczego te przepisy zostały naruszone. Niewątpliwie w niniejszej sprawie skarżący kasacyjnie objął jednym zarzutem zarówno niewłaściwą wykładnię wskazanych przepisów prawa materialnego, jak i niewłaściwe zastosowanie (przyjęcie) wskazanych w zarzutach skargi przepisów prawa. Taka konstrukcja zarzutów powoduje, że są one nieczytelne i wymagają wykładni w oparciu o argumentację zawartą w uzasadnieniu skargi. Nadto wskazać należy, że zarzut skargi kasacyjnej naruszenia przepisów prawa materialnego został de facto powiązany z błędnym ustaleniem okoliczności faktycznych w sprawie.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego niedopuszczalne jest postawienie zarzutu naruszenia prawa materialnego zamiast zarzutu naruszenia przepisów postępowania i podważanie za jego pomocą ustaleń faktycznych. Próba zwalczenia ustaleń faktycznych poczynionych przez sąd nie może nastąpić przez zarzut naruszenia prawa materialnego. Ewentualnie może być ona skuteczna tylko w ramach podstawy kasacyjnej wymienionej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a.

Sąd I instancji dokonał prawidłowej wykładni art. 293 ust. 1 p.o.ś. W rozumieniu powyższej ustawy opłaty podwyższone są sankcją finansową związaną z niedopełnieniem obowiązku uzyskania pozwolenia emisyjnego. W myśl art. 293 ust. 1 p.o.ś., za składowanie odpadów bez uzyskania decyzji zatwierdzającej instrukcję prowadzenia składowiska odpadów podmiot korzystający ze środowiska ponosi, z zastrzeżeniem ust. 3-5, opłaty podwyższone w wysokości 0,05 jednostkowej stawki opłaty za umieszczenie odpadów na składowisku za każdą dobę składowania. Ustawodawca w art. 293 ust. 1 p.o.ś. uregulował sankcję finansową w postaci opłaty podwyższonej za składowanie odpadów bez uzyskania decyzji zatwierdzającej instrukcję prowadzenia składowiska odpadów. Skarżący kasacyjnie w okresie, w którym miał obowiązek uzyskać decyzję zatwierdzającą instrukcję prowadzenia składowiska odpadów był podmiotem korzystającym ze środowiska. Zgodnie z art. 3 pkt 20 p.o.ś., przez podmiot korzystający ze środowiska – rozumie się: a)

a) przedsiębiorcę w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 6 marca 2018 r. - Prawo przedsiębiorców (Dz. U. poz. 646) oraz przedsiębiorcę zagranicznego w rozumieniu przepisów ustawy z 6 marca 2018 r. o zasadach uczestnictwa przedsiębiorców zagranicznych i innych osób zagranicznych w obrocie gospodarczym na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. poz. 649), a także osoby prowadzące działalność wytwórczą w rolnictwie w zakresie upraw rolnych, chowu lub hodowli zwierząt, ogrodnictwa, warzywnictwa, leśnictwa i rybactwa śródlądowego,

b) jednostkę organizacyjną niebędącą przedsiębiorcą w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 6 marca 2018 r. - Prawo przedsiębiorców,

c) osobę fizyczną niebędącą podmiotem, o którym mowa w lit. a, korzystającą ze środowiska w zakresie, w jakim korzystanie ze środowiska wymaga pozwolenia.

Oznacza to, że składowanie takich odpadów będzie podlegało opłacie podwyższonej nawet w sytuacji, gdy są one składowane na legalnie działającym składowisku. Opłaty podwyższone mają charakter sankcyjny, jednak pozostają nadal opłatami, mają więc do nich zastosowanie zasady ponoszenia opłat. Wniesienie opłaty nie zwalnia z innych sankcji przewidywanych z tytułu niewypełnienia obowiązku uzyskania wymaganej decyzji administracyjnej, np. odpowiedzialności karnej. Nie można utożsamiać opłaty podwyższonej z administracyjną karą pieniężną. Kara pieniężna jest sankcją za naruszenie wymagań decyzji. Opłata podwyższona jest sankcją za brak decyzji. (zob. W. Radecki, [w:] Prawo ochrony środowiska. Komentarz, Warszawa 2019, s. 816). Opłata podwyższona jest jedną z sankcji finansowych za naruszenia zasad korzystania z zasobów środowiska obok opłaty produktowej i administracyjnej kary pieniężnej. Pojęcie zasad korzystania oznacza również wykonywanie kształtowanych prawem (normami zarówno ogólnymi jak i indywidualnymi) obowiązków związanych z ochroną środowiska (A. Jaworowicz-Rudolf, Instrumenty finansowoprawne, [w:] M. Górski (red.) Prawo ochrony środowiska, s. 201). Opłata podwyższona jest instrumentem finansowoprawnym zasady zanieczyszczający płaci, która jest uregulowana w art. 7 p.o.ś. Wbrew stanowisku autorów skargi kasacyjnej Sąd I instancji prawidłowo uznał, że opłata podwyższona nie stanowi administracyjnej kary pieniężnej.

Pogląd Sądu I instancji w tym zakresie jest zgodny z cytowanym wyżej stanowiskiem NSA wyrażonym w wyroku z 7 czerwca 2022 r., sygn. III OSK 1099/21.

Nie zasługiwały na uwzględnienie zarzuty przedstawione w piśmie procesowym z 3 lipca 2020 r., stanowiące uzupełnienie uzasadnienia skargi kasacyjnej. Skarżący kasacyjnie wskazał, że nie spełniał warunków, które pozwoliłyby na zastosowanie względem niego i wydanej na jego rzecz decyzji zatwierdzającej instrukcję eksploatacji składowiska z 2010 r. W przedmiotowym piśmie podniesiono, że skarżący kasacyjnie w okresie pomiędzy październikiem 2011 r., a marcem 2015 r. nie mógł posiadać statusu "zarządzającego składowiskiem odpadów".

Odnosząc się do tak sformułowanego zarzutu wskazać należy, że pogląd ten jest sprzeczny ze stanowiskiem NSA wyrażonym w wyroku z 7 czerwca 2022 r., sygn. III OSK 1099/21, w którym stwierdzono, że "Zaproponowana w skardze kasacyjnej wykładnia pojęcia «zarządzający składowiskiem odpadów», a w konsekwencji konstatacja, że przedmiotowym okresie nie było podmiotu, który byłby zarządzającym składowiskiem, a co za tym idzie obowiązek złożenia wniosku, o którym mowa w art. 240 ust. 1 u.o. nie mógł mieć zastosowania, a w konsekwencji, że nie doszło do wygaśnięcia, z mocy art. 240 ust. 4 u.o., decyzji zatwierdzającej instrukcję eksploatacji składowiska odpadów, nie znajduje oparcia w powołanych wyżej przepisach prawa. Ponadto taka interpretacja byłaby niezgodna z celem wprowadzonych przepisów i nie realizowałaby głównego celu jakim jest ochrona środowiska. Przy takiej bowiem wykładni, z powodu braku prawa do nieruchomości lub braku dowodów wykazujących to prawo do nieruchomości, na którym znajduje się składowisko odpadów, podmiot który by je prowadził nie uznawałby się za zarządzającego składowiskiem odpadów, nie wywiązywał z obowiązku, o którym mowa w art. 240 ust. 1 u.o. i wbrew art. 240 ust. 4 u.o. dalej prowadził składowisko odpadów, uznając, że nie jest podmiotem uprawnionym do złożenia wniosku, o którym mowa w art. 240 ust. 1 u.o. i działając o dotychczasową instrukcję, przyjmując wbrew jasnej treści art. 240 ust. 4 u.o., że instrukcja ta nie wygasła. Powyższe rozumowanie jest niezgodne z powołanymi wyżej regulacjami prawnymi".

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 293 ust. 1 p.o.ś. przedstawionego w piśmie procesowym z 3 lipca 2020 r., polegającego na niewłaściwym zastosowaniu ww. przepisu, przez brak uwzględnienia szczególnych okoliczności sprawy i pominięcie podstawowych zasad sprawiedliwości, wskazać należy, że stosowanie art. 293 ust. 1 p.o.ś. jest konsekwencją odpowiedzialności administracyjnej podmiotu korzystającego ze środowiska, którym jest skarżący kasacyjnie. Przez odpowiedzialność administracyjną, rozumianą jako odpowiedzialność egzekwowaną przez organy. administracji, poprzez odpowiednie decyzje administracyjne. Odpowiedzialność ta ma stosunkowo najszerszy zakres przedmiotowy. Według ujęcia zaproponowanego przez A. Lipińskiego przez pojęcie odpowiedzialności administracyjnej należy rozumieć ustalone przez organ administracji publicznej nakazy (zakazy) określonego zachowania się, zwłaszcza w postaci:

1. nakazu wstrzymania działalności;

2. cofnięcia (ograniczenia zakresu) decyzji zezwalającej na oznaczony sposób korzystania ze środowiska (jego zasobów);

3. nakazu wykonania stosownych urządzeń ochronnych, usunięcia stwierdzonych uchybień czy też ich szkodliwych następstw, ustanawianego przeważnie w razie naruszenia ustalonych wymagań

(A. Lipiński, Prawne podstawy ochrony środowiska, Kraków 2002, s. 314–315).

Przez odpowiedzialność administracyjnoprawną w zakresie ochrony środowiska można też rozumieć regulowaną prawem możliwość uruchomienia wobec określonego podmiotu z powodu jego działalności naruszającej stan środowiska środków prawnych realizowanych w swoistych dla administracji formach i procedurze. Tak sformułowane określenie oparte jest na następujących założeniach:

1) odpowiedzialność administracyjnoprawna obejmuje tylko te konsekwencje działalności naruszającej stan środowiska, które są sformułowane normatywnie, zatem element określenia odpowiedzialności nie ma charakteru postulatywnego;

2) odpowiedzialności podlega zawsze określony konkretnie podmiot – oznacza to po pierwsze, że ustalenie tego podmiotu następuje w toku wypowiedzi typu aktu administracyjnego, i po drugie, że z punktu widzenia tego wyróżnienia spotykane w literaturze stanowiska, według których płynący wprost z prawa i spoczywający na podmiotach zanieczyszczających obowiązek podejmowania działań służących ochronie stanowi element odpowiedzialności administracyjnej, są nietrafne, nie można bowiem nie rozróżniać podstaw odpowiedzialności, sposobów powstawania obowiązków i samej odpowiedzialności;

3) odpowiedzialność można wiązać i uruchamiać tylko z powodu naruszającej stan środowiska działalności określonego podmiotu, przez co należy rozumieć każdą działalność szkodzącą, choćby była ona dopuszczana prawnie (przez normy dopuszczalnych poziomów zanieczyszczeń czy decyzją administracyjną)

(Zob. J. Boć, K. Nowacki, E. Samborska-Boć, Ochrona środowiska, Wrocław 2004, s. 369–370).

W piśmie procesowym z 3 lipca 2020 r. jego autorzy wskazali, że kilkuletni stan, w którym skarżący kasacyjnie nie mógł wykazać przed organami administracji swojej legitymacji do występowania w sprawach dotyczących składowiska odpadów uzasadnia wątpliwości skarżącego kasacyjnie, co do zastosowania art. 240 ust. 1 u.o. w jego sytuacji, jak i uzasadnia brak złożenia wniosku, o którym mowa w art. 240 ust. 1 u.o.

Odnosząc się do tak wyrażonego stanowiska skarżącego kasacyjnie wskazać należy, że prawidłowo stwierdził Sąd I instancji, że skarżący miał obowiązek złożyć wniosek o wydanie nowej decyzji zatwierdzającej instrukcję prowadzenia składowiska odpadów najpóźniej do 23 stycznia 2015 r. Tego dnia wygasła bowiem dotychczasowa decyzja Marszałka Województwa Łódzkiego z 7 czerwca 2010 r., nr RO-VI-IW-6620/101/2010, zatwierdzająca instrukcję eksploatacji przedmiotowego składowiska odpadów. Termin, o którym mowa miał charakter materialnoprawny, co oznacza, że nie podlegał skracaniu ani przedłużaniu. Skarżący nie złożył jednak wniosku w powyższym terminie, zatem od 23 stycznia 2015 r., w świetle art. 128 pkt 3 u.o. skarżący nie spełniał wszystkich warunków do prowadzenia składowiska odpadów, czego skutkiem jest przyjęcie, że korzystał ze środowiska bez wymaganej decyzji zatwierdzającej instrukcję prowadzenia składowiska odpadów, co z kolei skutkowało naliczeniem opłaty podwyższonej. Ma rację Sąd I instancji, że wbrew twierdzeniom skarżącego, spór dotyczący tytułu prawnego do nieruchomości nie stanowił przeszkody do złożenia wniosku o wydanie decyzji zatwierdzającej instrukcję prowadzenia składowiska odpadów. Spór ten był jedynie przeszkodą do wydania pozytywnej decyzji. Jednak samo złożenie wniosku spowodowałoby, że skarżący zachowałby termin, o którym mowa w art. 240 ust. 1 u.o., co mogłoby uchronić go od naliczenia mu opłaty podwyższonej. Ponadto trafnie organy przyjęły, że skoro niezależnie od sporu z właścicielem nieruchomości skarżący pomimo wypowiedzenia umowy dzierżawy nadal czynnie prowadził składowisko, to należało go uznać za zarządzającego składowiskiem. Trafność poglądu wyrażonego przez Sąd I instancji w tym zakresie potwierdził również NSA w wyroku z 7 czerwca 2022 r., sygn. III OSK 1099/21, w którym stwierdzono, że "Podkreślić należy, że przyczyną niezłożenia wniosku było przeświadczenie jakim kierował się skarżący kasacyjnie, a nie decyzje czy inne formy rozstrzygnięcia organów administracji. Z powyższych informacji wynika, że to skarżący kasacyjnie zdecydował, że składanie takiego wniosku jest bezprzedmiotowe. Brak jest także jakichkolwiek dowodów potwierdzających okoliczność, że skarżący uzyskał od organu informację, że z powodu nie posiadania tytułu prawnego do nieruchomości wniosek ten nie może zostać złożony. Ponadto zwrócić należy uwagę, że w zarzucie skargi kasacyjnej wskazano, że działania organów administracji publicznej mogły wprowadzić w błąd zarządzającego składowiskiem co do konieczności złożenia przedmiotowego wniosku przed prawomocnym rozstrzygnięciem sporu co do tytułu prawnego do nieruchomości. Zarzut więc opiera się jedynie na możliwości, a nie na fakcie zaistnienia takiej sytuacji. Zauważyć przy tym należy, że zgodnie z art. 129 ust. 3 pkt 2 u.o. do wniosku zarządzającego składowiskiem odpadów o zatwierdzenie instrukcji prowadzenia składowiska odpadów dołącza się dokumenty potwierdzające posiadanie tytułu prawnego do dysponowania całą nieruchomością, na której będzie zlokalizowane składowisko wraz ze wszystkimi instalacjami i urządzeniami, związanymi z prowadzeniem tego składowiska, w okresie obejmującym fazę eksploatacyjną i poeksploatacyjną. Jak przedstawiono w powyższym uzasadnieniu skarżący kasacyjnie posiadał w tym czasie tytuł prawny do nieruchomości, na której znajduje się składowisko odpadów. Dokumentem potwierdzającym ten tytuł była umowa dzierżawy, a w odniesieniu do jej wypowiedzenia toczyło się postępowanie przed sądem cywilnym. Dodać należy, że nieprawomocnym wyrokiem z dnia 18 lipca 2014 r. Sąd Okręgowy w Sieradzu oddalił powództwo Gminy Miasta Zduńska Wola przeciwko L. F. o wydanie nieruchomości, z powodu bezskuteczności wypowiedzenia umowy dzierżawy. Skarżący kasacyjnie, w oparciu jedynie o swoje przekonanie, co do bezzasadności składania wniosku o zatwierdzenie instrukcji prowadzenia składowiska odpadów, tego nie uczynił i nie wykorzystał do tego posiadanych przez siebie dokumentów. Podkreślić należy, że decyzja o zatwierdzeniu instrukcji prowadzenia odpadów nie wygasłaby w sytuacji złożenia takiego wniosku w terminie (art. 240 ust. 4 u.o.). Istotna więc była data złożenia wniosku, a nie data wydania w tym zakresie decyzji organu administracji".

Z tych względów i na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.