Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 274/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-06-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6034 Zjazdy z dróg publicznych
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Dyrektor Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 29 ust. 1, art. 29 usr. 4
journal: Dz.U. 2020 poz 470
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - t.j.
article: par. 78, par. 113 ust. 7 pkt 2
journal: Dz.U. 2016 poz 124
law: Rozporządzenie Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać  drogi publiczne i ich usytuowanie - tekst jedn.
article: art. 106 par. 3, art. 133 par. 1, art. 141 par. 4, art. 151
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 7, art. 8, art. 10 par.1, art. 77 par. 1, art. 80, art. 107 par. 3
journal: Dz.U. 2024 poz 572
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.)
article: art. 1 par. 1, art. 1 par. 2
journal: Dz.U. 2019 poz 2167
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Mirosław Trzecki Sędzia NSA Joanna Kabat-Rembelska Sędzia del. WSA Henryka Lewandowska-Kuraszkiewicz (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Anna Ważbińska-Dudzińska po rozpoznaniu w dniu 20 czerwca 2024 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej R.C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 sierpnia 2020 r. sygn. akt VII SA/Wa 2618/19 w sprawie ze skargi R.C. na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia 11 września 2019 r. nr DZS.WPA-1.4241.104.2019.3.MC w przedmiocie zezwolenia na przebudowę zjazdu indywidualnego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 6 sierpnia 2020 r. sygn. akt VII SA/Wa 2618/19 oddalił skargę R. C. (dalej: wnioskodawca, strona, skarżący) na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad (dalej: GDDKiA) z 11 września 2019 r. w przedmiocie zezwolenia na przebudowę zjazdu indywidualnego do parametrów zjazdu publicznego, w km ok. 235 + 675 SP drogi krajowej nr [...], do nieruchomości składającej się z działek o numerach ewid. [...] obręb P. gmina B.

Z powyższym wyrokiem nie zgodził się wnioskodawca i wystąpił ze skargą kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, którą zaskarżył to orzeczenie w całości. Zaskarzonemu wyrokowi zarzucił:

1. Na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325; dalej: p.p.s.a.) naruszenie prawa materialnego, a mianowicie:

a) niewłaściwe zastosowanie w sprawie art. 29 ust. 4 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2020 r., poz. 470; dalej: u.d.p.) w zw. z § 113 ust. 7 pkt 2 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz.U. z 2016r., poz. 124; dalej: rozporządzenie w sprawie warunków technicznych) kiedy wskazane przepisy określają jedynie ogólne warunki dotyczące przesłanek, którymi powinien kierować się organ przy ustalaniu możliwości przebudowy istniejącego zjazdu indywidualnego na zjazd publiczny z pominięciem doprecyzowujących je przepisów rozporządzenia w zakresie ustalenia warunków widoczności takiego zjazdu, tj. § 78 w zw. z § 170 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, co w niniejszej sprawie skutkuje niewłaściwym uznaniem, że w miejscu planowanej przebudowy zjazdu nie ma warunków technicznych w zakresie spełnienia warunków bezpieczeństwa co do widoczności na omawianym odcinku drogi;

2. Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy a mianowicie :

a) art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2019 r., poz. 2167 z późn. zm.; dalej: p.u.s.a.) w zw.

z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8, art.10 § 1, art 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256 z późn. zm.; dalej: k.p.a.) poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy odmienne rozstrzygnięcie polegające na uchyleniu zaskarżonej decyzji i poprzedzającej jej decyzji było uzasadnione ze względu na wadliwe przeprowadzenie postępowania dowodowego poprzez niepodjęcie wszystkich czynności koniecznych i zmierzających do wyjaśnienia sprawy, braku zebrania i rozważenia całego materiału dowodowego w sprawie w tym w szczególności niewyjaśnienia kwestii wpływu przebudowy istniejącego zjazdu indywidualnego do parametrów publicznego na bezpieczeństwo ruchu drogowego, oraz niewykazania na czym oparto twierdzenie, że w miejscu gdzie skarżący chce przebudować zjazd istnieje ograniczona widoczność wjazdu na drogę, oraz ujemnych skutków prawnych uniemożliwienia skarżącemu uczestnictwa w czynnościach dowodowych. Powyższe skutkowało nienależytym i niewyczerpującym uzasadnieniem decyzji, oraz dokonaniem przez organ dowolnej, a nie swobodnej oceny dowodów,co negatywnie wpływa na zaufanie do organu;

b) art. 133 § 1 p.p.s.a. poprzez przeprowadzenie kontroli legalności decyzji w oderwaniu od zgromadzonego materiału dowodowego w sprawie, tj. przyjęcia klasy drogi, przy jakiej skarżący wnosił o przebudowę zjazdu jako GP oraz kwestii znaku poziomego linii ciągłej na wysokości zjazdu co skutkowało dokonaniem nieprawidłowej oceną prawnej kwestii będących przedmiotem skargi;

c) art.151 w zw. art. 141 § 4 p.p.s.a. polegające na nieprzedstawieniu w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku takich ustaleń i dowodów, jakie mogłyby przemawiać za oddaleniem skargi, oraz wobec całkowicie dowolnego ustalenia, że w miejscu, gdzie skarżący wnosił o przebudowę zjazdu brak jest wystarczającej widoczności.

W oparciu o wskazane podstawy wnosił o: uchylenie zaskarżonego wyroku w całości, oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji; rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie; zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Wnioskodawca przedstawił argumenty na poparcie podniesionych zarzutów.

Organ nie zajął stanowiska w przedmiocie skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie jest zasadna i nie zasługuje na uwzględnienie.

Należy wyjaśnić, że Naczelny Sąd Administracyjny odstąpił od szczegółowego przedstawienia stanu sprawy, ograniczając uzasadnienie tylko do rozważań mających znaczenie dla oceny postawionych w skardze kasacyjnej zarzutów. Zgodnie bowiem z art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Regulacja ta, jako mająca szczególny charakter, wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zd. pierwsze p.p.s.a. Oznacza to, że Naczelny Sąd Administracyjny ma swobodę co do zakresu przedstawienia ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podanej przez organy administracji i Sąd I instancji.

Na wstępie przypomnienia wymaga, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 z późn. zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, a mianowicie sytuacje enumeratywnie wymienione w § 2 tego przepisu, a które w niniejszej sprawie nie wystąpiły. Skargę kasacyjną, w granicach której działa Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 174 p.p.s.a., można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1) oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2). Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia sądu I instancji oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich ani w inny sposób korygować.

Przechodząc do oceny zarzutów zgłoszonych w skardze kasacyjnej należy podkreślić, że istota sporu prawnego w rozpatrywanej sprawie dotyczy kwestii prawidłowości stanowiska Sądu I instancji, który kontrolując zgodność z prawem decyzji GDDKiA stwierdził, że decyzja ta jest zgodna z prawem. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że WSA podzielił stanowisko organu o zgromadzeniu w aktach sprawy materiału dowodowego wystarczającego do uznania, że wydanie decyzji zezwalającej na przebudowę zjazdu indywidualnego do parametrów zjazdu publicznego na odcinku drogi krajowej nr [...] pozostawałoby w sprzeczności z przepisami u.d.p. oraz rozporządzenia w sprawie warunków technicznych.

Skarga kasacyjna w niniejszej sprawie została oparta na obu podstawach kasacyjnych określonych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a.

Za nietrafne uznać należało zarzuty skargi kasacyjnej oparte na podstawie kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., których zasadność skarżący kasacyjnie upatrywał w braku dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, brakach w zgromadzonym materiale dowodowym, dowolnej ocenie tego materiału, a także sporządzeniu uzasadnienia wyroku przez Sąd I instancji w sposób, który nie był przekonujący w wyjaśnieniu okoliczności, które przemawiały za odmową zezwolenia na opisaną przebudowę zjazdu.

W pierwszej kolejności oceną Naczelnego Sądu Administracyjnego objęty jednak został zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a., zgłoszony w pkt 2 lit. c) petitum skargi kasacyjnej. Uznanie jego zasadności mogłoby bowiem wykluczyć możliwość merytorycznego odniesienia się do pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej.

Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. wskazuje podstawowe elementy konstrukcyjne, które musi zawierać prawidłowo sporządzone uzasadnienie wyroku sądu administracyjnego, tj. zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Zatem naruszenie tego przepisu może mieć miejsce wtedy, gdy uzasadnienie nie zawiera wymienionych elementów, a także wówczas, gdy uzasadnienie nie zawiera stanowiska odnośnie do przyjętego stanu faktycznego, a także gdy zaskarżony wyrok nie poddaje się kontroli instancyjnej z powodu wadliwości sporządzonego uzasadnienia (por. uchwała składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 lutego 2010 r. sygn. akt II FPS 8/09; opubl.: podobnie jak dalej cytowane orzeczenia: orzeczenia.nsa.gov.pl). Naruszenie to, w myśl art. 174 pkt 2 p.p.s.a. musi być na tyle ważkie, aby mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podkreślenia wymaga, że w ramach zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie jest możliwe kwestionowanie stanowiska Sądu I instancji w zakresie prawidłowości przyjętego za podstawę orzekania stanu faktycznego ani stanowiska Sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa (por. wyroki NSA z: 22 czerwca 2016r., sygn. akt I GSK 1821/14; 6 marca 2019 r., sygn. akt II GSK 985/17; 11 stycznia 2023 r., sygn akt II GSK 542/23). Zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można łączyć z ocenami i stanowiskiem, jakie prezentuje WSA uzasadniając swoje rozstrzygnięcie, a do tego właśnie zmierza zarówno sam zarzut (nieprzedstawienie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku takich ustaleń i dowodów, jakie mogłyby przemawiać za oddaleniem skargi oraz całkowicie dowolne ustalenie, że w miejscu, gdzie skarżący wnosił o przebudowę zjazdu brak jest wystarczającej widoczności), jak i uzasadnienie omawianego zarzutu. Zawarty w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wywód w sposób wystarczająco logiczny przedstawia stanowisko Sądu I instancji w zakresie zgodności z prawem zaskarżonej decyzji. Brak zgody autora skargi kasacyjnej na ocenę prawną WSA wyrażoną w wyroku nie umożliwia skutecznego zakwestionowania orzeczenia z perspektywy naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Sąd I instancji w kontrolowanym uzasadnieniu w sposób prawidłowy przedstawił przesłanki oddalenia skargi. Podkreślić należy, że nie można mylić dostateczności uzasadnienia z siłą jego przekonywania i trafnością wskazanych w nim argumentów. Celem uzasadnienia jest wprawdzie przekonanie stron postępowania o trafności rozstrzygnięcia, lecz ewentualna wadliwość argumentacji, bądź prezentowanie przez stronę innego poglądu niż wskazany w uzasadnieniu, nie stanowi o naruszeniu przez Sąd art. 141 § 4 p.p.s.a., gdy uzasadnienie zawiera odniesienie się do zarzutów skargi w kwestach mających istotne znaczenie w sprawie poprzez odwołanie się do treści przepisów prawa i wyjaśnienie ich zastosowania w rozpoznawanej sprawie. Zauważyć w związku z tym należy, że kwestionowane uzasadnienie pozwala na odtworzenie toku rozumowania Sądu I instancji, który doprowadził do stanowiska o zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, a tym samym możliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku. W ocenie Sądu odwoławczego uzasadnienie zaskarżonego wyroku odpowiada warunkom określonym w art. 141 § 4 p.p.s.a.

Skoro skarżący poprzez naruszenie art. 151 w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. próbował podważyć stanowisko i ocenę prawną zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku,a w konsekwencji wadliwe oddalenie skargi, dlatego nie mógł zostać uwzględniony tenże zarzut.

Za nietrafny należało także, zdaniem składu orzekającego NSA, uznać zarzut naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a., zgłoszony w pkt 2 lit.b) petitum skargi kasacyjnej.

Przepis art. 133 § 1 p.p.s.a. stanowi, że sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy, chyba że organ nie wykonał obowiązku, o którym mowa w art. 54 § 2. Do jego naruszenia dochodzi wówczas, gdy sąd oddali skargę, mimo niekompletnych akt sprawy, gdy pominie istotną część tych akt, gdy przeprowadzi postępowanie dowodowe z naruszeniem przesłanek wskazanych w art. 106 § 3 p.p.s.a. oraz gdy oprze orzeczenie na własnych ustaleniach, tzn. dowodach lub faktach, nie znajdujących odzwierciedlenia w aktach sprawy, o ile nie znajduje to umocowania w art. 106 § 3 p.p.s.a. Z przepisu tego wynika więc nakaz wyprowadzania oceny prawnej na gruncie faktów i dowodów znajdujących odzwierciedlenie w aktach sprawy i jednoczesny zakaz wyjścia poza materiał znajdujący się w aktach sprawy (por. wyroki NSA z: 12 kwietnia 2024 r., sygn. akt III FSK 4913/21; 6 lutego 2024 r., sygn. akt II GSK 608/20). W ramach zarzutu naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. nie można skutecznie kwestionować dokonanej przez sąd oceny dokumentów, o ile dokumenty te znajdują się w materiale zgromadzonym w aktach sprawy; powołany przepis nie może służyć kwestionowaniu oceny materiału dowodowego, jak i ustaleń i oceny ustalonego w sprawie stanu faktycznego dokonanych przez sąd pierwszej instancji (por. wyrok NSA z 29 lutego 2024 r., sygn. akt I OSK 2063/22).

Odnosząc powyższe uwagi do kontrolowanego wyroku, skarżący kasacyjnie za jego pomocą przede wszystkim próbował podważyć ocenę ustaleń faktycznych organu co do znaczenia dla wyniku sprawy umiejscowienia znaków poziomych (znak P-4 "linia podwójna ciągła" i znak P-1 "linia przerywana") na odcinku jezdni przylegającym do nieruchomości, na wysokości spornego zjazdu. Powyższa okoliczność była przedmiotem ustaleń i rozważań GDDKiA; do stanowiska organu odniósł się Sąd. Dlatego w tym zakresie zarzut ten nie mógł odnieść zamierzonego skutku.

Z kolei błędne zaliczenie przez WSA drogi krajowej nr [...] do klasy GP zamiast klasy G, prawidłowo określonej przez organ, należało uznać jako nie mające wpływu na wynik sprawy. Przede wszystkim nie była sporna lokalizacja zjazdu indywidualnego, który miał być przebudowany do parametrów zjazdu publicznego i który miał połączyć nieruchomość – działki o nr ewid. [...], nr [...] z drogą krajową nr [...] w km ok. 235+675 w obrębie P., jednostka B., i ustalenia organu odnosiły się do tego odcinka drogi krajowej nr [...]. Sąd I instancji dokonał oceny ustaleń faktycznych organu odnoszących się do drogi nr [...] i na tę ocenę nie miała wpływu błędna kwalifikacja tej drogi przez WSA do klasy GP, gdyż w kontekście tego zagadnienia nie były prowadzone ustalenia faktyczne, bo i tak nie miałyby wpływu na wynik sprawy. Wbrew twierdzeniom skarżącego, potwierdzały także brak wpływu na wynik sprawy błędne zaliczenie przez WSA omawianego odcinka drogi nr [...] do klasy GP zastosowane w sprawie przepisy materialne: art. 29 ust. 4 u.d.p. oraz § 113 ust. 7 pkt 2 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, czy też § 77, § 78 wspomnianego rozporządzenia. Uregulowania te bowiem w takim samym zakresie odnoszą się do dróg klasy GP i G, i akurat nie różnicują warunków sytuowania zjazdów z drogi publicznej w zależności od którejś z wspomnianej klasy drogi.

Dlatego błąd ten należało potraktować jako omyłkę WSA, która nie miała wpływu na wynik postępowania.

W ocenie NSA za niezasadny uznać należało także zarzuty opisane w pkt 1.lit.a) i pkt 2.lit.a) petitum skargi kasacyjnej. Mając na względzie merytoryczny i funkcjonalny związek postawionych zarzutów naruszenia prawa procesowego (pkt 2.lit.a) i prawa materialnego, (pkt 1.lit.a), uzasadnione było poddanie powyższych zarzutów łącznej i kompleksowej ocenie.

Podstawą odmowy wydania zezwolenia na przebudowę spornego zjazdu był m.in. art. 29 ust. 1 i 4 u.d.p. oraz § 78 i § 113 ust. 7 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych.

Zgodnie z art. 29 ust. 1 u.d.p. budowa lub przebudowa zjazdu należą do właściciela lub użytkownika nieruchomości przyległych do drogi, po uzyskaniu, w drodze decyzji administracyjnej, zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację zjazdu lub przebudowę zjazdu, z zastrzeżeniem ust. 2. Jednakże stosownie do treści art. 29 ust. 4 u.d.p. ze względu na wymogi wynikające z warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne, zarządca drogi może odmówić wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu lub jego przebudowę albo wydać zezwolenie na lokalizację zjazdu na czas określony. Z kolei warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie określa rozporządzenie w sprawie warunków technicznych.

W tej sytuacji właściwy zarządca drogi, dokonując ustaleń faktycznych i ich oceny, zobowiązany jest kierować się przepisami techniczno-budowlanymi dotyczącymi dróg publicznych, które w okolicznościach konkretnej sprawy stanowią podstawę do oceny, że udzielenie zezwolenia na lokalizację zjazdu lub jego przebudowę nie tylko naruszyłoby wymogi wynikające z powyższych warunków technicznych, lecz przede wszystkim mogłoby zagrozić bezpieczeństwu lub porządkowi ruchu drogowego na danym odcinku drogi publicznej. Ustalenia faktyczne i rozważania prawne zarządcy drogi nie mogą mieć w tym zakresie charakteru ogólnego i abstrakcyjnego, ale wymagają każdorazowo powiązania z konkretnymi cechami i właściwościami sytuacji drogowej na danym fragmencie drogi publicznej na tle parametrów planowanego zjazdu, z uwzględnieniem istniejącej organizacji ruchu, aktualnych danych co do jego natężenia i płynności oraz częstotliwości i rodzajowości zdarzeń zagrażających bezpieczeństwu ruchu w tym obszarze, istniejących elementów infrastruktury drogowej na rozważanym odcinku, ilości i częstotliwości lokalizacji zjazdów już istniejących. Orzekając w przedmiocie wniosku o wydanie zezwolenia na lokalizację zjazdu lub jego przebudowę, właściwy zarządca drogi uwzględnia zatem ogół przesłanek i okoliczności faktycznych, które mają znaczenie dla oceny rodzaju lub stopnia oddziaływania wnioskowanego zjazdu w określonej lokalizacji na bezpieczeństwo i porządek ruchu drogowego na danym odcinku drogowym, a rozstrzygnięcie wniosku musi bazować na skonkretyzowanych okolicznościach sprawy, które mają bezpośredni związek z tym odcinkiem drogi i projektowanym zjazdem, objętym treścią tego wniosku.

Odnosząc powyższe uwagi do stanu faktycznego przedmiotowej sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że pozytywna ocena Sądu legalności zaskarżonej decyzji z uwagi na wystarczające ustalenia faktyczne organu, pozwalające na prawidłowe zastosowanie art. 29 ust. 4 u.d.p. w zw. z § 78 ust. 1 w zw. z § 113 ust. 7 pkt 2 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych okazała się prawidłowa, a argumenty skarżącego, mające podważyć stanowisko organu i WSA, okazały się nieskuteczne.

Zgodnie bowiem z § 77 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych zjazd z drogi powinien być zaprojektowany i wybudowany w sposób odpowiadający wymaganiom wynikającym z jego usytuowania i przeznaczenia, a w szczególności powinien być dostosowany do wymagań bezpieczeństwa ruchu na drodze, wymiarów gabarytowych pojazdów, dla których jest przeznaczony, oraz do wymagań ruchu pieszych.

W odniesieniu do zjazdów publicznych (do parametrów którego chciał skarżący przebudować istniejący zjazd indywidualny), zgodnie z § 78 ust. 1 omawianego rozporządzenia taki zjazd sytuuje się zgodnie z warunkami określonymi w § 113 ust. 7 oraz § 170 ust. 1. Według § 113 ust. 7 rozporządzenia wyjazd z drogi do obiektu i urządzenia obsługi uczestników ruchu i wjazd na drogę nie mogą być usytuowane w miejscach zagrażających bezpieczeństwu ruchu drogowego, a w szczególności: w obszarze oddziaływania skrzyżowania lub węzła (pkt 1); w miejscu, w którym nie jest zapewniona wymagana widoczność wjazdu na drogę (pkt 2); na odcinku drogi o pochyleniu niwelety większym niż 4% (pkt 3); nie bliżej wierzchołka łuku wypukłego niż wymagana odległość widoczności na zatrzymanie (pkt 4); na odcinku występowania dodatkowego pasa ruchu (pkt 5). Natomiast, na mocy § 170 ust. 1 ww. rozporządzenia na skrzyżowaniu oraz przy wjeżdżaniu na drogę ze zjazdu albo z obiektu lub urządzenia obsługi uczestników ruchu bez pasa włączania powinny być zapewnione warunki widoczności, o których mowa w załączniku nr 2.

Skarżący nie podważył skutecznie ustaleń organu, zaakceptowanych oprzez WSA, że wskazana we wniosku lokalizacja zjazdu indywidualnego z drogi publicznej o kategorii krajowej, który miałby być przebudowany na zjazd publiczny znajdowała się po wewnętrznej stronie łuku poziomego w bezpośrednim pobliżu wierzchołka łuku, w którym to miejscu istniała znacznie ograniczona widoczność, a profil drogi krajowej nr [...] był w pochyleniu podłużnym ze spadkiem ok. 3%. Na odcinku drogi krajowej nr [...] obejmującym ww. łuk został umieszczony na jezdni znak poziomy P-4 "linia podwójna ciągła". Według pkt 1.2. załącznika nr 2 do rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków technicznych dla znaków i sygnałów drogowych oraz urządzeń bezpieczeństwa ruchu drogowego i warunków ich umieszczania na drogach (Dz. U. z 2019 r., poz. 2311; dalej: rozporządzenie w sprawie znaków) znakowanie poziome dróg ma na celu: zwiększenie bezpieczeństwa uczestników ruchu i innych osób znajdujących się na drodze oraz usprawnienie ruchu pojazdów i ułatwienie korzystania z drogi. Ponadto według powołanego pkt 1.2. powołanego załącznika do miejsc i odcinków niebezpiecznych zalicza się w szczególności m.in.: łuki poziome i pionowe o niedostatecznej widoczności, łuki oznaczone znakami ostrzegawczymi ostrzegającymi o niebezpiecznych zakrętach.

We wspomnianym załączniku nr 2 do rozporządzenia w sprawie znaków w pkt 2.2.1.10. – Linia ciągła podwójna zawarto wyjaśnienie, że znak P-4 "linia podwójna ciągła" stosuje się w celu rozdzielenia przeciwnych kierunków ruchu na odcinkach jezdni, na których należy wyeliminować przejeżdżanie pojazdów na część jezdni przeznaczoną dla przeciwnego kierunku ruchu, niezależnie od dopuszczalnej prędkości na drodze.

Ponadto naprzeciwko spornego wyjazdu, po drugiej stronie jezdni (zewnętrznej stronie łuku) znajdowały się tablice prowadzące pojedyncze w prawo U-3a. W pkt 1 załącznika nr 4 do rozporządzenia w sprawie znaków podano, że podstawowym celem stosowania urządzeń bezpieczeństwa ruchu drogowego jest ochrona życia i w ograniczonym zakresie także mienia uczestników ruchu i osób pracujących na drodze, a w niektórych przypadkach także użytkowników terenów przyległych. Natomiast zgodnie z pkt 2.3.1. ww. załącznika nr 4 tablice prowadzące stosuje się w celu uprzedzenia kierującego pojazdem o koniecznej zmianie kierunku jazdy na szczególnie niebezpiecznych łukach poziomych i na skrzyżowaniach typu "T". W tym samym pkt przy rysunku 2.3.2. stanowiącym przykład aktywnej tablicy prowadzącej U-3a wymieniono cechy drogi i okoliczności, które należy uwzględnić w kryteriach oceny i wyboru łuków, skrzyżowań i miejsc podlegających oznakowaniu tablicami prowadzącymi, w tym: wielkość kąta zwrotu drogi, promień łuku poziomego, charakterystykę ruchu oraz jego strukturę rodzajową, dopuszczalne i rzeczywiste prędkości ruchu pojazdów samochodowych w rejonie badanego łuku poziomego (pionowego) i na odcinkach sąsiednich, sposób oznakowania pionowego i poziomego.

Wobec powyższego, podnoszony przez skarżącego argument, że wspomniane znaki nie wyłaczały możliwości przebudowy zjazdu indywidualnego na publiczny, bo umieszczono na jezdni na wysokości spornego zjazdu znak poziomego P-1 "linia przerywana", nie mógł się ostać. Przy podzieleniu opinii strony niewytłumaczalne stałoby się usytuowanie w tym miejscu tablic prowadzących U-3a. Zresztą znak P-1 został umieszczony z uwagi na istniejący zjazd indywidualny, co zauważył organ i znak ten nie zmieniał organizacji ruchu na omawianym odcinku drogi krajowej nr [...].

Do tego, jak zauważył organ i zgodził się WSA, na wspomnianym odcinku drogi krajowej nr [...] występowało znaczne natężenie ruchu, które było mierzone w 2015 r. Stwierdzono wówczas, że w ciągu doby przejeżdża tą drogą 6444 pojazdów na dobę, w tym 1403 pojazdy ciężarowe. Do tego, w porównaniu z rokiem 2010 ruch pojazdów znacznie wzrósł, gdyż mierzone w analogiczny sposób natężenie pojazdów na dobę wynosiło 4745 pojazdów w 2010 r., co oznaczało w 2015 r. w porównaniu z 2010 r. wzrost liczby przejeżdżających tym odcinkiem drogi krajowej nr [...] pojazdów o około 36 %.

Przedstawione przez organ okoliczności uprawniały go do twierdzenia, że mieściły się w kryterium z § 113 ust. 2 pkt 7 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, że wyjazd z drogi krajowej nr [...] do nieruchomości skarżącego i uczestników jest usytuowany w miejscu zagrażającym bezpieczeństwu ruchu drogowego, tj. w miejscu, w którym nie jest zapewniona wymagana widoczność wjazdu na drogę, a dalsza przebudowa zjazdu tylko pogorszyłaby ten stan.

Nieuprawnione jest, że organ pominął regulację § 78 ust. 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, skoro na mocy tego przepisu miał uwzględnić §113 ust. 7 ww. rozporządzenia i zastosował ten przepis.

Należy także podnieść, że § 78 ust. 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych przy ocenie warunków, które muszą być spełnione przy sytuowaniu zjazdu publicznego odsyła także do § 170 ust. 1, który zaś odsyła do załącznika nr 2 określającego warunki widoczności, jakie powinny być zapewnione przy wjeżdżaniu na drogę ze zjazdu albo z obiektu lub urządzenia obsługi uczestników ruchu bez pasa włączania.

Natomiast skarżący nie wskazał która z jednostek redakcyjnych § 170 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, czy też wspomnianego załącznika nr 2 miałyby zostać przez organ i WSA naruszone, czyli wbrew wymogom z art. 183 § 1 i art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a., które ma spełniać skarga kasacyjna .

Co do oceny ustaleń faktycznych w świetle przepisów k.p.a., opisany stan potwierdzały dowody – dokumentacja fotograficzna sporządzona przez pracowników organu podczas wizji w terenie w dniu 21 czerwca 2019 r. Skarżący zarzucał, że o wizji tej nie powiadomiono go i w niej nie uczestniczył. Należy zauważyć, że ustalenia z tej wizji były zbieżne ze zdjęciami przedstawionymi przez skarżącego przy piśmie z 21 lutego 2019 r., a ponownie złożonymi przez stronę w postępowaniu przed WSA przy piśmie z 4 grudnia 2019 r. stanowiącym replikę na odpowiedź GDDKiA na skargę. Zresztą skarżący nie kwestionował ustaleń co do znaków znajdujących się na jezdni, a jedynie ich ocenę, a zwłaszcza w odniesieniu do znaku P-1, z którą to opinią organ oraz Sąd I instancji zasadnie nie zgodzili się.

Wobec powyższego brak jest podstaw do przyjęcia, że nieuczestniczenie przez skarżącego we wspomnianej wizji stanowiło naruszenie art. 10 § 1 k.p.a. w istotnym stopniu dla wyniku sprawy, skoro ustalenia ww. czynności były zbieżne z dokumentami przedstawionymi wcześniej przez skarżącego. Ponadto w postępowaniu odwoławczym skarżący został pouczony przez GDDKiA pismem z 20 sierpnia 2019 r. o możliwości zapoznania się z aktami i mimo braku możliwości zapoznania się z ww. dokumentacją fotograficzną przed wydaniem decyzji pierwszoinstancyjnej, mógł na etapie odwoławczym skonfrontować ustalenia z wizji z pozostałym materiałem dowodowym zebranym w sprawie.

Skarżący podnosił, że przebudowa zjazdu na publiczny ma nastąpić w związku z rozwinięciem przez niego działalności gospodarczej. Jak słusznie zauważył organ, z dokumentacji, szczególnie fotograficznej - tej zebranej podczas wizji, jak i tej przedstawionej przez skarżącego - nie wynikało, aby na działce nr 725/1 była nadal prowadzona działalność gospodardcza, tym bardziej, że nie stwierdzono żadnych szyldów informujących o tej działalności.

Za niezasadne więc, zdaniem składu orzekającego NSA, należało uznać także zarzuty podnoszące naruszenie przepisów postępowania administracyjnego tj. art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.pa.

Przepis art. 7 k.p.a. stanowi, że w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwiania sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Zasada prawdy obiektywnej z art. 7 k.p.a., znajduje swoje odzwierciedlenie również w obowiązku zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego w sprawie przewidzianym przez art. 77 § 1 k.p.a. Nałożony przez ten przepis obowiązek wyczerpującego zebrania materiału dowodowego nakłada na organ powinność czynnego działania w postępowaniu wyjaśniającym, polegającą na poszukiwaniu dowodów pozwalających na dojście do prawdy obiektywnej. Stosownie przy tym do treści art. 80 k.p.a. organ administracji publicznej to, czy dana okoliczność została udowodniona, powinien ocenić na podstawie całokształtu materiału dowodowego zawartego w akatach sprawy w dacie wydania decyzji. Jednocześnie wymaga podkreślenia, że z art. 7 k.p.a. płynie także obowiązek dla strony aktywnego uczestniczenia w postępowaniu, skoro i na wniosek organy stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy.

W niniejszej sprawie Sąd I instancji odwołał się do materiału dowodowego sprawy i ustaleń dokonanych przez organy. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku, oparte zostało na stanie faktycznym ustalonym przez organy administracji publicznej i słusznie zaakceptowanym przez Sąd I instancji. Wspomniany błąd co do oznaczenia kategorii drogi nr [...] w uzasadnieniu wyroku, a nie w decyzji, nie miał wpływu na wynik sprawymiał być

Nietrafne było powoływanie się w skardze kasacyjnej na naruszenie art. 1 §1 i § 2 p.u.s.a. Utrwalony w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego jest pogląd, że powyższe przepisy nie mogą stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej, bowiem jako przepisy ustrojowe normują zakres i kryterium kontroli działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne. To, czy ocena legalności zaskarżonej decyzji była prawidłowa, czy też błędna, nie może być utożsamiane z naruszeniem tychże przepisów. Przepisy te mogłyby stanowić podstawę kasacyjną jedynie w sytuacji, gdyby Sąd I instancji dokonał kontroli zaskarżonej decyzji w oparciu o inne kryterium niż zgodność z prawem (legalność), bądź też orzekał w sprawie, która nie podlegała rozpoznaniu przez sąd administracyjny (por.: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 grudnia 2016 r., sygn. akt II GSK 1264/15). Sytuacja tego rodzaju nie wystąpiła w badanej sprawie.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 184 p.p.s.a. p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku.