Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 2890/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-09-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
658
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Dyrektor Izby Administracji Skarbowej
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 141 par 4, art. 149 par 1 pkt 1, art. 151
journal: Dz.U. 2024 poz 935
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
article: art. 5 ust. 1 i 2, art. 16 ust.1, art. 21 pkt 2
journal: Dz.U. 2022 poz 902
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak Sędziowie: Sędzia NSA Wojciech Jakimowicz (spr.) Sędzia del. WSA Hanna Knysiak-Sudyka Protokolant: asystent sędziego Aleksandra Kraus po rozpoznaniu w dniu 27 września 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 27 września 2022 r., sygn. akt II SAB/Po 133/22 w sprawie ze skargi M. L. na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w P. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, po rozpoznaniu sprawy ze skargi M. L. (dalej także jako: skarżący) na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w P. (dalej także jako: organ) w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej, w punkcie I wyroku z dnia 27 września 2022 r., sygn. akt II SAB/Po 133/22 zobowiązał organ do załatwienia wniosku skarżącego z dnia 21 kwietnia 2022 r., w terminie 14 dni od otrzymania prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, w punkcie II stwierdził, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, a w punkcie III zasądził od organu na rzecz skarżącego kwotę 100 złotych tytułem zwrotu kosztów sądowych.

Wyrok ten zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Skarżący pismem z dnia 21 kwietnia 2022 r. zwrócił się do organu o udostępnienie informacji publicznej dotyczącej osoby pełniącej funkcję publiczną - funkcjonariusza publicznego P. C., który był zatrudniony w Dziale Rachunkowości Urzędu Skarbowego P., poprzez:

- udostępnienie wszystkich opinii, ocen o tym funkcjonariuszu publicznym (np. pracowniczych, okresowych etc.) sporządzonych przez przełożonych lub w imieniu pracodawcy tj. Urzędu Skarbowego P. za czas od początku zatrudnienia do połowy marca 2011 r., poprzez przesłanie ich kopii, bez danych osobowych;

- wskazanie czy w stosunku do tego funkcjonariusza publicznego toczyło się postępowanie lub postępowania dyscyplinarne w związku z ewentualnym naruszeniem przez niego obowiązków jako urzędnika, np. na podstawie ustawy o służbie cywilnej etc. W przypadku odpowiedzi pozytywnej skarżący wniósł o ujawnienie, w jakim okresie było ono prowadzone oraz dostarczenia kopii orzeczenia dyscyplinarnego (wraz z uzasadnieniem) wydanego w ewentualnym postępowaniu dyscyplinarnym (bez danych osobowych);

- wskazanie czy podstawą innych postępowań dyscyplinarnych prowadzonych w Izbie Administracji Skarbowej (jeżeli takowe były prowadzone) przeciwko innym osobom były informacje, zeznania funkcjonariusza publicznego P. C. złożone w tych postępowaniach lub w innych postępowaniach prowadzonych na podstawie ustawy np. policja, prokuratura, ABW;

- czy dyrektor generalny urzędu stosował wobec funkcjonariusza publicznego P. C. środki dyscyplinujące lub kary porządkowe wskazane w ustawie, a jeżeli tak to kiedy i jakie;

- udostępnienie protokołu przesłuchania lub przesłuchań P. C. w postępowaniu/postępowaniach dyscyplinarnych.

Organ w piśmie z dnia 18 maja 2022 r., odnosząc się do żądania skarżącego w zakresie udostępnienia wszystkich opinii, ocen o tym funkcjonariuszu publicznym (np. pracowniczych, okresowych etc.) sporządzonych przez przełożonych lub w imieniu pracodawcy, tj. Urzędu Skarbowego P. za czas od początku zatrudnienia do połowy marca 2011 r., poprzez przesłanie ich kopii, bez danych osobowych, wezwał skarżącego do doprecyzowania, o jakie konkretnie dokumenty wnioskuje skarżący. Organ wyjaśnił jednocześnie, że z orzecznictwa wynika, że prawidłowo mogą być rozpoznane jedynie takie wnioski o udostępnienie informacji publicznej, w których precyzyjnie sformułowano żądania. Organ pouczył jednocześnie skarżącego, że w przypadku nieuzupełnienia wniosku we wskazanym terminie, pozostanie on w tym zakresie bez rozpatrzenia. Organ poinformował także, że w pozostałym zakresie złożonego wniosku informacje, o których udostępnienie wnosił skarżący, z uwagi na odległy czas, którego dotyczą, podlegają instytucji "zatarcia kary" określonej w art. 129 ustawy o służbie cywilnej. W związku z tym nie ma możliwości udzielenia odpowiedzi na pytanie skarżącego w tym zakresie.

W odpowiedzi na powyższe wezwanie skarżący w piśmie z dnia 28 maja 2022 r. doprecyzował, że wnosi o udostępnienie kopii opinii okresowych (jeżeli takowe zostały sporządzone) funkcjonariusza publicznego P. C., który wedle jego wiedzy był zatrudniony w dziale windykacji Urzędu Skarbowego P., jednak skarżący nie wie czy wciąż tam pracuje, za okres od początku jego zatrudnienia do połowy 2011 roku włącznie (dot. oceny jego działań w zakresie realizacji zadań publicznych w imieniu państwa), sporządzonych na podstawie ustawy z dnia 24 sierpnia 2006 r. o służbie cywilnej (art. 52 i nast.) oraz stosownych rozporządzeń, ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o służbie cywilnej (art. 81 i nast.) oraz stosownych rozporządzeń, jak również opinii dotyczących dalszego zatrudnienia tego człowieka, jeżeli takowe były sporządzane w zakresie jego przydatności dla Urzędu.

W kolejnym piśmie z dnia 28 maja 2022 r. skarżący wniósł "odwołanie/wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy" i wskazał, że nie zgadza się z odmową udzielenia mu informacji publicznej w zakresie ewentualnych postępowań dyscyplinarnych prowadzonych wobec P. C. i zwrócił się z prośbą o ponowne rozważenie udostępnienia tych informacji. Skarżący podniósł, że z przytoczonego przez organ przepisu wynika, że zatarciu ulega kara dyscyplinarna, ale tylko w przypadku, gdy została orzeczona, a brakowaniu ulega orzeczenie dyscyplinarne wymierzające ową karę. Tymczasem, jak zauważył skarżący, mogą być prowadzone postępowania dyscyplinarne, które nie zakończą się orzeczeniem wymierzającym karę dyscyplinarną i wówczas nie ma mowy o zatarciu. Skarżący wskazał, że nie wie, czy wobec P. C. została wymierzona kara dyscyplinarna, ale jeżeli nie, to przywołany przepis nie ma zastosowania, co powoduje, że żądana przez skarżącego informacja podlega udostępnieniu.

Pismem z dnia 13 czerwca 2022 r. organ poinformował skarżącego, że ustawa o dostępie do informacji publicznej nie przewiduje ponownego rozpatrzenia wniosku, a tryb odwoławczy jest stosowany wyłącznie w przypadku wydania decyzji. Jednocześnie organ wyjaśnił, że zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych walor informacji publicznej mają jedynie orzeczenia dyscyplinarne - jako dokumenty będące wyrazem stanowiska podmiotu wykonującego zadania publiczne wynikające z odpowiednich przepisów prawa, nie są zaś informacją publiczną kwestie dotyczące przebiegu prowadzonych postępowań dyscyplinarnych, czy też zeznań składanych w ich toku.

Następnie pismem z dnia 14 czerwca 2022 r. organ, w odpowiedzi na wniosek o udostępnienie informacji publicznej z dnia 21 kwietnia 2022 r., doprecyzowany pismem z dnia 28 maja 2022 r., poinformował skarżącego, że wnioskowane przez niego dane nie mogą zostać udostępnione z uwagi na to, że osoba, której dotyczą nie jest obecnie pracownikiem Izby Administracji Skarbowej w P.

W piśmie z dnia 4 lipca 2022 r. skarżący wywiódł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w P. w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia 21 kwietnia 2022 r. o udostępnienie informacji publicznej, w szczególności w zakresie sporządzonych opinii dotyczących wskazywanego we wniosku funkcjonariusza publicznego, jak i kopii orzeczeń w przedmiocie postępowania dyscyplinarnego i wnosząc o nakazanie organowi rozpoznania wniosku w terminie 14 dni od daty uprawomocnienia się wyroku, zarzucił organowi naruszenie prawa materialnego, tj.:

- art. 5 ust. 3 w związku z art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. d, art. 6 ust 1 pkt 3 lit. a, art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a, b i c oraz art. 6 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, przez błędną wykładnię, tj. uznanie, iż ewentualne ustanie zatrudnienia funkcjonariusza publicznego powoduje, iż informacje związane z jego działalnością na rzecz/w imieniu organu administracji publicznej przestają mieć walor informacji publicznej;

- art. 3 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. c i d oraz art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. a, d i e oraz art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. c ustawy o dostępie do informacji publicznej, przez błędną wykładnię i przyjęcie, iż ewentualne orzeczenie wydane w przedmiocie postępowania dyscyplinarnego, w sytuacji gdy nie została, np. orzeczona kara dyscyplinarna ulega zatarciu, a tym samym nie stanowi ono informacji publicznej podlegającej udostępnieniu, a tym samym dotyczy to również wniosku o ukaranie jak i dokumentów stanowiących podstawę wszczęcia postępowania dyscyplinarnego, jak i dokumentów potwierdzających jego przebieg, np. protokoły z rozpraw dyscyplinarnych;

- art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a, b i c ustawy o dostępie do informacji publicznej, poprzez nieudzielenie przez organ informacji publicznej w postaci przedstawienia opinii o funkcjonariuszu publicznym, orzeczeń w przedmiocie toczących się postępowań dyscyplinarnych, wniosków o ukaranie, gdy udostępnieniu podlega informacja publiczna, w szczególności o ocenach organu administracji, opinii sporządzonych przez funkcjonariuszy publicznych, stanowiska, wnioski organu administracji;

- art. 3 ust. 1 i 2 w związku z art. 6 ust. 1 i art. 5 lit. a, b i c ustawy o dostępie do informacji publicznej, przez błędną wykładnię i przyjęcie, że informacja publiczna traci taki charakter z chwilą zmiany statusu pracowniczego, poprzez rzekome odejście z pracy funkcjonariusza publicznego w organie administracji publicznej, w sytuacji gdy o tym czy mamy do czynienia z informacją publiczną przesądza nie data złożenia wniosku o udostępnienie takiej informacji, lecz data powstania zdarzeń będących przedmiotem tej informacji.

W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, że w jego ocenie dokonana przez organ wykładnia przepisów jest niewłaściwa, a informacja winna zostać mu udzielona zgodnie z wnioskiem, gdyż dotyczy działalności organu administracji publicznej oraz osoby mającej status funkcjonariusza publicznego i oceny jego działalności. Skarżący wskazał, że jego zdaniem nie można odmawiać udzielenia żądanej przez niego informacji publicznej ze względu na to, że funkcjonariusz publiczny podobno nie jest już w chwili obecnej zatrudniony w Urzędzie. Takie stanowisko jest w ocenie skarżącego wadliwe, gdyż o tym czy mamy do czynienia z informacją publiczną nie przesądza data złożenia wniosku o udostępnienie informacji publicznej, lecz data powstania zdarzeń będących przedmiotem tej informacji.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi w całości i wskazał, że w jego ocenie wnioskowane przez skarżącego dane dotyczące opinii okresowych, sporządzanych na podstawie ustawy o służbie cywilnej, stanowią część dokumentacji pracowniczej, do której - zgodnie z obowiązującymi przepisami - dostęp może mieć jedynie pracownik, były pracownik lub konkretnie wskazani członkowie rodziny, co zostało uregulowane w art. 9412 Kodeksu pracy. Natomiast zgodnie z art. 1 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, przepisy ustawy nie naruszają przepisów innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi. W związku z powyższym organ podkreślił, że w rozpatrywanej sprawie ustawodawca przewidział szczególny tryb udostępnienia żądanej informacji - w odmienny sposób regulujący dostęp do niej - w związku z czym wnioskowane dokumenty nie podlegają udostępnieniu w trybie dostępu do informacji publicznej. Ponadto, organ zauważył, że udostępnienie dokumentów znajdujących się w aktach osobowych pracownika osobom nieuprawnionym mogłoby narazić go – jako pracodawcę - na zarzut naruszenia przepisów wynikających z zakresu prawa pracy, jak i ochrony danych osobowych. Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w P. dodał, że nie ma również możliwości udostępnienia wnioskowanych informacji w formie, która nie naruszałaby ww. przepisów, bowiem skarżący wystąpił o kopie dokumentów w formie zanonimizowanej, jednak sam sposób sformułowania wniosku (w którym podmiotem jest konkretna, wymieniona w treści wniosku z imienia i nazwiska osoba) sprawia, że ewentualna anonimizacja jest w tym przypadku niemożliwa i nieskuteczna.

Ponadto, organ powołując się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 września 2018 r., sygn. akt I OSK 2434/16 wskazał, że pełnienie przez określoną osobę funkcji publicznych nie oznacza, że ujawnieniu w trybie dostępu do informacji publicznej podlega cała sfera jej życia zawodowego, a żądanie ujawnienia oceny okresowej, stanowiącej część akt osobowych pracownika dotyczy prywatnej sfery zatrudnionej osoby. Organ podkreślił, że celem dążenia do uzyskania informacji publicznej nie jest bowiem w tym przypadku sfera działalności organu administracji publicznej, czy działalności osoby pełniącej funkcję publiczną, a pozyskanie informacji o podmiocie indywidualnym - osobie fizycznej zatrudnionej w służbie cywilnej, a do takich przypadków nie mają zastosowania przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej.

W kwestii dostępu do ewentualnych orzeczeń komisji dyscyplinarnej, a także innych wnioskowanych informacji dotyczących postępowań dyscyplinarnych, organ podtrzymał stanowisko wyrażone w piśmie z dnia 18 maja 2022 r. i powtórzył, że zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych informacją publiczną są jedynie orzeczenia dyscyplinarne, a kwestie dotyczące samego przebiegu postępowań dyscyplinarnych, czy też zeznań składanych w ich toku nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej. Ponadto, organ wskazał, że osoba, której dotyczą wnioskowane informacje przestała być pracownikiem wielkopolskiej administracji skarbowej 8 lat temu, a zgodnie z art. 129 ustawy o służbie cywilnej kary dyscyplinarne ulegają zatarciu po upływie 3 lat od doręczenia prawomocnego orzeczenia o ukaraniu, a odpis orzeczenia podlega zniszczeniu. W związku z powyższym udzielenie odpowiedzi na pytania zawarte we wniosku nie jest możliwe.

Reasumując, organ wskazał, że w rozpatrywanej sprawie zarzut bezczynności w przedmiocie udzielenia informacji publicznej nie może być uwzględniony, bowiem Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w P. poinformował skarżącego, że dostęp do części wnioskowanych informacji nie jest możliwy w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej, zaś druga część z nich w ogóle nie stanowi informacji publicznej w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej, a dodatkowo - ze względu na odległy zakres czasowy wniosku oraz przewidzianą w ustawie o służbie cywilnej instytucję "zatarcia kary" - ustalenie odpowiedzi na część wniosku nie jest możliwe.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w punkcie I wyroku z dnia 27 września 2022 r., sygn. akt II SAB/Po 133/22 zobowiązał organ do załatwienia wniosku skarżącego z dnia 21 kwietnia 2022 r., w terminie 14 dni od daty otrzymania prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, w punkcie II stwierdził, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, a w punkcie III zasądził od organu na rzecz skarżącego kwotę 100 złotych tytułem zwrotu kosztów sądowych.

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wyjaśnił na wstępie, że przy rozpoznawaniu sprawy ze skargi na bezczynność w przedmiocie dostępu do informacji publicznej przez sąd administracyjny konieczne jest w pierwszej kolejności zbadanie, czy spełniony jest zakres przedmiotowy i podmiotowy ustawy o dostępie do informacji publicznej, czyli czy dane żądanie dotyczy informacji publicznej oraz czy adresat wniosku jest podmiotem zobowiązanym w jej rozumieniu. Odnosząc się do kwestii zakresu podmiotowego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wskazał, że nie budzi jego wątpliwości to, że Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w P. jest podmiotem, o którym mowa w art. 4 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, zaś w nawiązaniu do zakresu przedmiotowego Sąd I instancji stwierdził, że co do zasady charakteru informacji publicznej nie można odmówić danym wskazanym we wniosku skarżącego. Jak zauważył Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu dotyczą one bowiem konkretnego funkcjonariusza publicznego Urzędu Skarbowego i przebiegu jego pracy w organie. Sąd I instancji zaznaczył jednak przy tym, że stwierdzenie, że dane, o które wnosi skarżący stanowią informacje publiczne nie przesądza o obowiązku przekazania wnioskodawcy tego rodzaju danych, a to z uwagi na brzmienie art. 5 ust. 1 i ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyjaśnił, że rolą organu jest ocena, czy dane, których domaga się skarżący będą podlegać udostępnieniu. Sąd I instancji podkreślił, że w każdym przypadku organ winien wniosek strony rozpoznać w ustawowym terminie 14 dni, zgodnie z art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej i załatwić go w odpowiedniej formie - albo udostępnić żądaną informację, albo wydać decyzję o odmowie jej udostępnienia, zgodnie z art. 14 ust. 1 i art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej.

W związku z powyższym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu podkreślił, że w sytuacji uznania, że udostępnienie wnioskowanych informacji nie jest możliwe z powodu zaistnienia którejkolwiek z przesłanek wyłączających dostęp do informacji publicznej, organ powinien odmówić udostępnienia informacji, a odmowa ta - stosownie do art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej - winna przyjąć procesową formę decyzji administracyjnej.

W świetle powyższych ustaleń Sąd I instancji stwierdził, że organ dopuścił się w niniejszej sprawie bezczynności, albowiem nie rozpoznał wniosku skarżącego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zauważył, że pismo z dnia 18 maja 2022 r. zostało sporządzone po upływie 14-dniowego terminu i nie stanowi ani udostępnienia informacji, ani decyzji o odmowie jej udostępnienia. W tej sytuacji na dzień rozpoznania skargi w ocenie Sądu I instancji wniosek skarżącego nie został załatwiony, a więc konieczne było zobowiązanie organu, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi do rozpoznania wniosku skarżącego w terminie zakreślonym w punkcie I sentencji wyroku. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zaznaczył, że jego zdaniem wniosek skarżącego był napisany precyzyjnie i nie budzi wątpliwości jakich informacji na jego podstawie się domagał.

Jednocześnie Sąd I instancji wskazał, że powstrzymuje się od definitywnej oceny, które konkretnie informacje będą miały charakter informacji publicznej, pozostawiając to do rozpatrzenia organowi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zwrócił uwagę na, np. brak jednolitego orzecznictwa co do charakteru oceny okresowej, a z drugiej strony dość zgodne orzecznictwo dotyczące orzeczeń dyscyplinarnych. Odrębną kwestią w ocenie Sądu I instancji było zapytanie o środki dyscyplinujące i kary porządkowe, które organ potraktował "na równi" z zagadnieniem postępowań dyscyplinarnych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zwrócił także uwagę organowi, iż niewystarczające jest powołanie się na kwestię zatarcia kary, skoro, jak słusznie wskazuje skarżący, dotyczy to kar wymierzonych. Sąd I instancji wskazał, że w tych okolicznościach organ powinien dołożyć większej staranności w załatwieniu wniosku skarżącego i zaznaczył jednocześnie, że ma świadomość, że informacje, których udostępnienia żądał skarżący dotyczą okresu sprzed ponad 10 lat, lecz o ile organ jest nadal w posiadaniu akt pracowniczych funkcjonariusza (o ile nie uległy brakowaniu), to winien rozważyć czy jest możliwe w świetle ustawy o dostępie do informacji publicznej udostępnienie informacji wskazanych we wniosku.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł organ zaskarżając ten wyrok w całości i wnosząc o rozpoznanie sprawy na rozprawie oraz o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu, a także o zasądzenie od skarżącego na rzecz organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych, zarzucił zaskarżonemu rozstrzygnięciu:

1) na podstawie art. 174 pkt 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

- art. 149 § 1 pkt 1 w związku z art. 141 § 4 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, poprzez przyjęcie jako podstawy rozstrzygnięcia przez Sąd I Instancji błędnego stanu faktycznego, polegającego na uznaniu, wbrew zgromadzonym w aktach sprawy dokumentom, że organ dopuścił się bezczynności, albowiem nie rozpoznał wniosku skarżącego i na dzień rozpoznania skargi - w ocenie Sądu - wniosek skarżącego nie został załatwiony, podczas gdy z materiału dowodowego zebranego w sprawie wynika, iż organ uznając, że oceny okresowe urzędników lub pracowników służby cywilnej nie mieszczą się w katalogu informacji o sprawach publicznych, ani o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne, nie stanowią informacji publicznej, zatem nie wydaje się decyzji w sprawie. Podobnie nie są informacją publiczną kwestie dotyczące przebiegu prowadzonych postępowań dyscyplinarnych, czy też zeznań składanych w ich toku, a także dokumenty, których organ nie posiada - osoba nie jest pracownikiem i doszło do zatarcia skazania i brakowania dokumentów - nie wydaje decyzji odmawiającej udostępnienia informacji publicznej, zatem wniosek skarżącego został załatwiony w formie udzielenia informacji pisemnej, a w sprawie prawidłowo nie została wydana decyzja o odmowie udostępnienia informacji publicznej, co znalazło wyraz w wadliwym uzasadnieniu zaskarżonego wyroku i w efekcie braku oddalenia skargi;

- art. 149 § 1 pkt 1 i 3 oraz art. 151 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, poprzez uznanie przez Sąd I Instancji, że w przedmiotowej sprawie organ winien wydać decyzję o odmowie udostępnienia informacji publicznej, podczas gdy informacje, których żądał skarżący nie są informacją publiczną (ocena okresowa i zbiory akt) i nie znajduje tu zastosowania art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Podobnie organ nie może udostępnić informacji, której nie posiada. W rezultacie Sąd I Instancji błędnie uznał, iż Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w P. dopuścił się bezczynności, ponieważ nie rozpoznał wniosku skarżącego;

- art. 149 § 1 pkt 1 w związku z art. 141 § 4 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, poprzez błędne uzasadnienie zaskarżonego wyroku, analiza uzasadnienia nie pozwala bowiem na prześledzenie toku rozumowania Sądu I Instancji i poznanie motywów, jakimi kierował się Sąd podejmując rozstrzygnięcie w sprawie, w uzasadnieniu wyroku wskazano bowiem: "przyjmuje się, że rolą sądu administracyjnego przy rozpoznawaniu skargi na bezczynność w zakresie udostępniania informacji publicznej jest udzielenie odwiedzi na pytanie czy objęta wnioskiem strony skarżącej informacja stanowi informację publiczną, a następnie czy organ rzeczywiście nie podjął działań, nakazanych przez prawo (...) Tym samym sąd administracyjny, do którego trafia skarga na bezczynność pełni rolę arbitra, który ma przede wszystkim przesądzić czy wnioskodawca żąda informacji, o której mowa w art. 1 ust 1 u.d.i.p. i czy ustawa to znajduje zastosowanie." (str. 7 uzasadnienia wyroku) i dalej: "Jednocześnie Sąd powstrzymuje się od definitywnej oceny, które konkretnie informacje będą miały charakter informacji publicznej, pozostawiając to do rozpatrzenia organowi" (str. 9 uzasadnienia wyroku). W tej sytuacji zdaniem organu uzasadnienie wyroku nie spełnia wymogów określonych w art. 141 § 4 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd uznał bowiem, że Dyrektor Izby Administracji Skarbowej dopuścił się bezczynności i wniosek strony winien załatwić albo wydając żądaną informację albo wydać decyzję o odmowie jej udostępnienia i odrzucił stanowisko organu, który uznając, że wnioskowane informacje nie mają charakteru informacji publicznej (bądź też organ nie posiada już dokumentów) należało załatwić w zwykłej formie pisemnej, końcowo Sąd stwierdza, że nie rozstrzyga, które konkretnie informacje będą miały charakter informacji publicznej pozostawiając to organowi. Przy tym: "W ocenie Sądu wniosek skarżącego był napisany precyzyjnie i nie budzi wątpliwości jakich informacji się on domagał" (str. 9 uzasadnienia wyroku). Zatem przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ związany wyrokiem Sądu zobligowany został zarówno do oceny, które konkretnie informacje będą miały charakter informacji publicznej i jednocześnie zobowiązany do załatwienia wniosku strony, poprzez wydanie żądanej informacji albo wydanie decyzji o odmowie jej udostępnienia. Takie rozstrzygnięcie zatem jest wewnętrznie sprzeczne. Jeśli bowiem organ (jak to już uczynił w przedmiotowej sprawie) uzna, że informacje, o które wnioskuje skarżący nie stanowią informacji publicznej, bądź też nie posiada już dokumentów, o które wnioskuje skarżący - informuje o tym wnioskującego w formie pisemnej. Organ nie jest zatem uprawiony do wydania decyzji;

- art. 21 pkt 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, poprzez nierozpatrzenie przez Sąd I Instancji sprawy, w terminie 30 dni od dnia otrzymania akt wraz z odpowiedzią na skargę, ponieważ organ pismem z dnia 22 lipca 2022 r. przekazał Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu skargę Wnioskodawcy, odpowiedź organu na skargę, a także akta sprawy, a wyrok Sądu I Instancji w sprawie został wydany w dniu 27 września 2022 r.;

2) na podstawie art. 174 pkt 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

- art. 5 ust. 1 i 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, poprzez błędną wykładnię polegającą na niezasadnym uznaniu przez Sąd I Instancji, że dane, o które wnosi skarżący stanowią informacje publiczne - dotyczą one bowiem konkretnego funkcjonariusza publicznego Urzędu Skarbowego i przebiegu jego pracy w organie, podczas gdy informacje, o które wnosi skarżący nie stanowią informacji publicznej i nie ma tu zastosowania art. 5 ust. 1 i 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej oraz nie zachodziła potrzeba wydania decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej na podstawie art. 16 ust. 1 ww. ustawy;

- niewłaściwe zastosowanie art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, poprzez niezasadne uznanie przez Sąd I Instancji, że w sprawie należało wydać decyzję o odmowie udostępnienia informacji publicznej albo udostępnić żądaną informację zgodnie z art. 14 ust. 1 ustawy, gdy tymczasem właściwym trybem postępowania było pisemne poinformowanie skarżącego o sposobie rozpatrzenia złożonego wniosku o udostępnienie informacji publicznej.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ skarżący kasacyjnie podniósł, że nie sposób zgodzić się ze stanowiskiem zawartym w zaskarżonym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, zgodnie z którym wniosek skarżącego nie został przez organ rozpatrzony. Organ skarżący kasacyjnie podkreślił bowiem, że z materiału dowodowego sprawy jednoznacznie wynika, iż organ nie pozostawał w bezczynności - tylko zgodnie z przepisami ustawy o dostępie do informacji publicznej dokonał poprawnej oceny wniosku skarżącego, wdrożył odpowiednią procedurę i przekazał skarżącemu pisemną informację w sprawie. Organ skarżący kasacyjnie wskazał, że konsekwentnie stoi na stanowisku że wnioskowane dane, dotyczące opinii okresowych, sporządzanych na podstawie ustawy o służbie cywilnej, stanowią część dokumentacji pracowniczej, do której - zgodnie z obowiązującymi przepisami - dostęp może mieć jedynie pracownik, były pracownik lub konkretnie wskazani członkowie rodziny, co zostało uregulowane w art. 9412 Kodeksu pracy. W związku z powyższym w ocenie organu skarżącego kasacyjnie Sąd I instancji dokonał w niniejszej sprawie nieprawidłowej oceny stanu faktycznego sprawy, ponieważ uznał, że organ nie rozpoznał wniosku skarżącego i na dzień rozpoznania skargi wniosek ten nie został załatwiony.

Drugiej podstawowej przyczyny wadliwości wyroku Sądu I instancji organ skarżący kasacyjnie upatruje we wskazaniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu właściwego trybu postępowania, jaki powinien wdrożyć organ w odpowiedzi na złożony wniosek o udostępnienie informacji publicznej. Organ skarżący kasacyjnie zwrócił uwagę na to, że Sąd I instancji stwierdził, że "rolą organu jest ocena czy dane, których domaga się wnioskodawca będą podlegać udostępnieniu. W każdym przypadku organ winien wniosek strony rozpoznać w ustawowym terminie (14 dni – art. 13 ust. 1 u.d.i.p.) i załatwić go w odpowiedniej formie – albo udostępnić żądaną informację, albo wydać decyzję o odmowie jej udostępnienia (art. 14 ust. 1 i art. 16 ust. 1 u.d.i.p.)". Biorąc powyższe pod uwagę, w ocenie organu skarżącego kasacyjnie Sąd I instancji całkowicie niezasadnie wskazał, że organ rozpatrując wniosek o udostępnienie informacji publicznej ma do zastosowania wyłącznie dwie prawnie dopuszczalne możliwości: albo udostępnić informację publiczną, albo wydać decyzję o odmowie udostępnienia informacji publicznej. Jak wskazał bowiem organ skarżący kasacyjnie w literaturze podmiotu podkreśla się, że w sytuacji, gdy żądana informacja nie ma przymiotu informacji publicznej, podmiot zobowiązany powinien jedynie zawiadomić wnioskodawcę, że sprawa nie dotyczy informacji publicznej.

Organ skarżący kasacyjnie podniósł także, że za wewnętrznie sprzeczne uznać należy wytyczne Sądu I instancji dla organu, które należy zastosować przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, na mocy których zobligowano zarówno do oceny, które konkretnie informacje będą miały charakter informacji publicznej, jak i do załatwienia wniosku strony poprzez wydanie żądanej informacji albo wydanie decyzji o odmowie jej udostępnienia. Takie rozstrzygnięcie zatem jest w ocenie organu skarżącego kasacyjnie wewnętrznie sprzeczne, bowiem jeśli organ (jak to już uczynił w przedmiotowej sprawie) uzna, że informacje, o które wnioskuje skarżący nie stanowią informacji publicznej, bądź też nie posiada już dokumentów, o które wnioskuje skarżący - informuje o tym skarżącego w formie pisemnej i nie jest uprawiony do wydania decyzji.

Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z treścią art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj.: Dz.U. z 2024 r., poz. 935) - zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 p.p.s.a.).

Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy.

W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie prawa materialnego, jak i naruszenie przepisów postępowania. Rozpoznając skargę kasacyjną w tak zakreślonych granicach, stwierdzić należy, że skarga ta nie zasługuje na uwzględnienie.

W sytuacji, gdy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, co do zasady w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania (por. wyrok NSA z dnia 27 czerwca 2012 r., II GSK 819/11, LEX nr 1217424; wyrok NSA z dnia 26 marca 2010 r., II FSK 1842/08, LEX nr 596025; wyrok NSA z dnia 4 czerwca 2014 r., II GSK 402/13, LEX nr 1488113; wyrok NSA z dnia 17 lutego 2023 r., II GSK 1458/19; wyrok NSA z dnia 1 marca 2023 r., I FSK 375/20). Dopiero bowiem po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy, albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd pierwszej instancji przepis prawa materialnego. Dla uznania za usprawiedliwioną podstawę kasacyjną z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. nie wystarcza samo wskazanie naruszenia przepisów postępowania, ale nadto wymagane jest, aby skarżący kasacyjnie wykazał, że następstwa stwierdzonych wadliwości postępowania były tego rodzaju lub skali, iż kształtowały one lub współkształtowały treść kwestionowanego w sprawie orzeczenia (por. wyrok NSA z dnia 5 maja 2004 r., FSK 6/04, LEX nr 129933; wyrok NSA z dnia 26 lutego 2014 r., II GSK 1868/12, LEX nr 1495116; wyrok NSA z dnia 29 listopada 2022 r., I OSK 931/22).

W ramach pierwszego zarzutu naruszenia przepisów postępowania w skardze kasacyjnej wskazano na naruszenie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w związku z art. 141 § 4 p.p.s.a., którego organ skarżący kasacyjnie upatruje w przyjęciu przez Sąd I Instancji "błędnego stanu faktycznego, polegającego na uznaniu, wbrew zgromadzonym w aktach sprawy dokumentom, że organ dopuścił się bezczynności, albowiem nie rozpoznał wniosku skarżącego i na dzień rozpoznania skargi wniosek skarżącego nie został załatwiony, podczas gdy w ocenie organu skarżącego kasacyjnie z materiału dowodowego zebranego w sprawie wynika, iż organ uznając, że oceny okresowe urzędników lub pracowników służby cywilnej nie mieszczą się w katalogu informacji o sprawach publicznych, ani o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne, nie stanowią informacji publicznej, zatem nie wydaje się decyzji w sprawie. Podobnie nie są informacją publiczną kwestie dotyczące przebiegu prowadzonych postępowań dyscyplinarnych, czy też zeznań składanych w ich toku, a także dokumenty, których organ nie posiada - osoba nie jest pracownikiem i doszło do zatarcia skazania i brakowania dokumentów - nie wydaje decyzji odmawiającej udostępnienia informacji publicznej, zatem wniosek skarżącego został załatwiony w formie udzielenia informacji pisemnej, a w sprawie prawidłowo nie została wydana decyzja o odmowie udostępnienia informacji publicznej, co znalazło wyraz w wadliwym uzasadnieniu zaskarżonego wyroku i w efekcie braku oddalenia skargi". Zarzut ten nie mógł odnieść skutku w sytuacji, gdy organ skarżący kasacyjnie próbuje kwestionować prawidłowość ustalonego przez Sąd I instancji stanu faktycznego sprawy oraz wykładnię pojęcia informacji publicznej w ramach zarzutu naruszenia art. 149 § 1 pkt 1 w związku z art. 141 § 4 p.p.s.a.

Odnosząc się do konstrukcji omawianego zarzutu podkreślić należy, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ugruntowane jest stanowisko, że przepis art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. ma charakter ogólny (blankietowy) i określa kompetencje sądu administracyjnego w fazie orzekania. Tego typu przepis nie może stanowić więc samodzielnej podstawy kasacyjnej, a strona skarżąca kasacyjnie chcąc powołać się na zarzut jego naruszenia zobowiązana jest bezpośrednio powiązać omawiany zarzut z zarzutem naruszenia konkretnych przepisów, którym – jej zdaniem – Sąd I instancji uchybił w toku rozpoznania sprawy. Wymaganiu temu nie czyni natomiast zadość powołanie się w ramach omawianego zarzutu na art. 141 § 4 p.p.s.a. W związku z treścią powyższego zarzutu podkreślenia wymaga bowiem, że zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. może być skutecznie postawiony w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania (por. uchwałę NSA z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. akt: II FPS 8/09, LEX nr 552012, wyrok NSA z dnia 20 sierpnia 2009 r., sygn. akt: II FSK 568/08, LEX nr 513044). Naruszenie to, jak już wskazywano, musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Za jego pomocą nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, a to właśnie próbowano uczynić na podstawie omawianego zarzutu skargi kasacyjnej, w którym organ skarżący kasacyjnie wprost wskazuje, że zarzuca Sądowi I instancji "przyjęcie jako podstawy rozstrzygnięcia błędnego stanu faktycznego". Za pomocą zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. niemożliwe jest także kwestionowanie stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego. Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. jest przepisem proceduralnym, regulującym wymogi uzasadnienia. W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z powyższej normy prawnej. Wadliwość uzasadnienia orzeczenia może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a., w sytuacji gdy sporządzone jest ono w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku (por. postanowienie NSA z dnia 22 maja 2014 r., II OSK 481/14). Tymczasem uzasadnienie zaskarżonego w niniejszej sprawie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu zawiera przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowiska strony przeciwnej, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Sąd I instancji odniósł się do wszystkich kwestii istotnych z punktu widzenia merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy i wskazał powody, dla których uznał, że skarga na bezczynność zasługiwała w niniejszej sprawie na uwzględnienie. Treść uzasadnienia zaskarżonego w niniejszej sprawie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu czyni go więc w pełni poddającym się kontroli kasacyjnej i wprost wynika z niego rezultat i wnioski przeprowadzonej kontroli działalności administracji publicznej. Dlatego omawiany zarzut naruszenia art. 149 § 1 pkt 1 w związku z art. 141 § 4 p.p.s.a. nie mógł odnieść skutku w sytuacji, gdy na jego podstawie organ skarżący kasacyjnie próbuje kwestionować prawidłowość ocen i ustaleń w zakresie przyjętego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu stanu faktycznego sprawy oraz prawidłowość wykładni pojęcia informacja publiczna.

Z uwagi na błędną konstrukcję nie mógł odnieść skutku również drugi z zarzutów naruszenia przepisów postępowania sformułowanych przez organ skarżący kasacyjnie. Na jego podstawie podniesiono bowiem naruszenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu art. 149 § 1 pkt 1 i 3 oraz art. 151 p.p.s.a., poprzez "uznanie przez Sąd I Instancji, że w przedmiotowej sprawie organ winien wydać decyzję o odmowie udostępnienia informacji publicznej, podczas gdy informacje, których żądał skarżący nie są informacja publiczną (ocena okresowa i zbiory akt) i nie znajduje tu zastosowania art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Podobnie organ nie może udostępnić informacji, której nie posiada. W rezultacie Sąd I Instancji błędnie uznał, iż Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w P. dopuścił się bezczynności, ponieważ nie rozpoznał wniosku skarżącego".

W odniesieniu do tak skonstruowanego zarzutu raz jeszcze podkreślić należy, że zgodnie z jednolitym poglądem orzecznictwa sądowoadministracyjnego przepis art. 149 § 1 pkt 1 i 3 p.p.s.a., ma charakter ogólny (blankietowy), podobnie jak np. art. 146 § 1, art. 147, czy art. 145 § 1 p.p.s.a. Tego typu przepisy nie mogą stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Strona skarżąca kasacyjnie chcąc powołać się na zarzut naruszenia tego przepisu zobowiązana jest bezpośrednio powiązać omawiany zarzut z zarzutem naruszenia konkretnych przepisów, którym – jej zdaniem – Sąd I instancji uchybił w toku rozpoznania sprawy. Naruszenie wymienionego przepisu jest zawsze następstwem uchybienia innym przepisom (por. wyroki NSA: z dnia 30 kwietnia 2015 r., I OSK 1701/14, z dnia 29 kwietnia 2015 r., I OSK 1595/14, z dnia 29 kwietnia 2015 r., I OSK 1596/14, z dnia 24 kwietnia 2015 r., I OSK 1088/14, z dnia 8 kwietnia 2015 r., I OSK 71/15, z dnia 9 stycznia 2015 r., I OSK 638/14). W skardze kasacyjnej powiązano wprawdzie zarzut naruszenia art. 149 § 1 pkt 1 i 3 p.p.s.a. z zarzutem naruszenia art. 151 p.p.s.a., jednakże zarzut naruszenia tego ostatniego przepisu również nie mógł odnieść skutku, ponieważ ma on taki sam ogólny i zasadniczo kompetencyjny charakter jak przepis art. 149 § 1 pkt 1 i 3 p.p.s.a., a ponadto art. 151 p.p.s.a. dotyczący oddalenia skargi przez Sąd nie był stosowany przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, który uwzględnił skargę na bezczynność organu w niniejszej sprawie, a zatem Sąd ten nie mógł tego przepisu naruszyć.

W ramach kolejnego zarzutu naruszenia przepisów postępowania organ skarżący kasacyjnie ponownie podnosi naruszenie przez Sąd I instancji art. 149 § 1 pkt 1 w związku z art. 141 § 4 p.p.s.a., lecz tym razem upatrując tego naruszenia w błędnym uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, gdyż "analiza uzasadnienia nie pozwala bowiem na prześledzenie toku rozumowania Sądu I Instancji i poznanie motywów, jakimi kierował się Sąd podejmując rozstrzygnięcie w sprawie, w uzasadnieniu wyroku wskazano bowiem: "przyjmuje się, że rolą sądu administracyjnego przy rozpoznawaniu skargi na bezczynność w zakresie udostępniania informacji publicznej jest udzielenie odwiedzi na pytanie czy objęta wnioskiem strony skarżącej informacja stanowi informację publiczną, a następnie czy organ rzeczywiście nie podjął działań, nakazanych przez prawo (...) Tym samym sąd administracyjny, do którego trafia skarga na bezczynność pełni rolę arbitra, który ma przede wszystkim przesądzić czy wnioskodawca żąda informacji, o której mowa w art. 1 ust 1 u.d.i.p. i czy ustawa to znajduje zastosowanie." (str. 7 uzasadnienia wyroku) i dalej: "Jednocześnie Sąd powstrzymuje się od definitywnej oceny, które konkretnie informacje będą miały charakter informacji publicznej, pozostawiając to do rozpatrzenia organowi" (str. 9 uzasadnienia wyroku). W tej sytuacji zdaniem organu uzasadnienie wyroku nie spełnia wymogów określonych w art. 141 § 4 p.p.s.a., Sąd uznał bowiem, że Dyrektor Izby Administracji Skarbowej dopuścił się bezczynności i wniosek strony winien załatwić albo wydając żądaną informację albo wydać decyzję o odmowie jej udostępnienia i odrzucił stanowisko organu, który uznając, że wnioskowane informacje nie mają charakteru informacji publicznej (bądź też organ nie posiada już dokumentów) należało załatwić w zwykłej formie pisemnej, końcowo Sąd stwierdza, że nie rozstrzyga, które konkretnie informacje będą miały charakter informacji publicznej pozostawiając to organowi. Przy tym: "W ocenie Sądu wniosek skarżącego był napisany precyzyjnie i nie budzi wątpliwości jakich informacji się on domagał" (str. 9 uzasadnienia wyroku). Zatem przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ związany wyrokiem Sądu zobligowany został zarówno do oceny, które konkretnie informacje będą miały charakter informacji publicznej i jednocześnie zobowiązany do załatwienia wniosku strony, poprzez wydanie żądanej informacji albo wydanie decyzji o odmowie jej udostępnienia. Takie rozstrzygnięcie zatem jest wewnętrznie sprzeczne. Jeśli bowiem organ (jak to już uczynił w przedmiotowej sprawie) uzna, że informacje, o które wnioskuje skarżący nie stanowią informacji publicznej, bądź też nie posiada już dokumentów, o które wnioskuje skarżący -informuje o tym wnioskującego w formie pisemnej. Organ nie jest zatem uprawiony do wydania decyzji".

Jak już wskazywano, art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. ma charakter blankietowy, zaś art. 141 § 4 p.p.s.a. może być skutecznie postawiony gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki stan faktyczny i dlaczego przyjął za podstawę orzekania. Naruszenie to musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Za jego pomocą nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, czy też stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego. Tymczasem uzasadnienie zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu zawiera przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowiska strony przeciwnej, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Wbrew twierdzeniom zawartym w skardze kasacyjnej, Sąd I instancji nie zawarł w uzasadnieniu wyroku wewnętrznie sprzecznych wytycznych, bowiem zobowiązał organ do załatwienia wniosku skarżącego poprzez wydanie żądanej informacji albo wydanie decyzji o odmowie jej udostępnienia wyłącznie w przypadku uznania, że wszystkie z żądanych informacji posiadają walor informacji publicznej. Sąd I instancji wyjaśnił jednocześnie podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz rozpoznał sprawę sądowoadministracyjną zgodnie z jego kontrolnymi kompetencjami. Z wywodów Sądu I instancji wynika, dlaczego w jego ocenie w realiach niniejszej sprawy organ pozostaje w bezczynności w rozpoznaniu wniosku skarżącego z dnia 21 kwietnia 2022 r. o udostępnienie informacji publicznej i co stanowiło podstawę prawną rozstrzygnięcia zawartego w zaskarżonym wyroku oraz jaki i dlaczego stan faktyczny został przyjęty za podstawę orzekania. Na podstawę prawną rozstrzygnięcia składają się zarówno normy zawarte w przepisach upoważniających Sąd do podjęcia orzeczenia określonej treści – które zatem należy przytoczyć i wyjaśnić – jak i normy zawarte w przepisach podlegających stosowaniu przez organ, którego działanie lub bezczynność została zaskarżona, a których prawidłowość zastosowania lub niezastosowania została przez sąd administracyjny zaakceptowana lub zanegowana w stopniu determinującym treść rozstrzygnięcia podjętego na podstawie norm zawartych w p.p.s.a. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku wskazuje zarówno przepisy p.p.s.a., jak i przepisy ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2022, poz. 902) – dalej: u.d.i.p., których wykładania doprowadziła Sąd I instancji do konkluzji o podstawie uwzględnienia skargi w niniejszej sprawie. Wskazuje również na przyczyny, jakie legły u podstaw przyjętej wykładni przepisów u.d.i.p. Jak już wyżej wskazano, również prawidłowość ustaleń w tym zakresie, tj. prawidłowość wykładni prawa nie może być skutecznie kwestionowana zarzutem naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Dlatego omawiany zarzut okazał się nieskuteczny.

Nie mógł odnieść skutku także ostatni z zarzutów naruszenia przepisów postępowania, w ramach którego organ skarżący kasacyjnie podnosi naruszenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu art. 21 pkt 2 u.d.i.p., poprzez nierozpatrzenie przez Sąd I instancji sprawy w terminie wskazanym w ww. przepisie, tj. w terminie 30 dni od dnia otrzymania akt wraz z odpowiedzią na skargę.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu art. 21 pkt 2 u.d.i.p. przez rozpoznanie skargi po upływie ustawowego terminu 30 dni na jej rozpoznanie licząc od daty otrzymania akt sprawy z odpowiedzią na skargę wskazać należy, że stosownie do treści art. 21 pkt 2 u.d.i.p. "Do skarg rozpatrywanych w postępowaniach o udostępnienie informacji publicznej stosuje się przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329), z tym że skargę rozpatruje się w terminie 30 dni od dnia otrzymania akt wraz z odpowiedzią na skargę". Biorąc powyższe pod uwagę podkreślenia wymaga, że zgodnie z ww. przepisem co do zasady do postępowania dotyczącego udostępnienia informacji publicznej zastosowanie mają przepisy p.p.s.a., jednak z tym zastrzeżeniem, że w sprawach tych określono krótszy termin na rozpatrzenie skargi przez Sąd. Jednak przywołany 30-dniowy termin ma jedynie charakter instrukcyjny i stanowi środek dyscyplinujący Sąd, wskazując jednocześnie intencję ustawodawcy, aby maksymalnie skrócić czas oczekiwania na ewentualną weryfikację prawidłowości działania organu w sprawach dotyczących dostępu do informacji publicznej. Wbrew twierdzeniom organu skarżącego kasacyjnie bezskuteczny upływ tego terminu nie rodzi skutków prawnych co do sposobu załatwienia sprawy. Ponadto, co istotne z art. 21 u.d.i.p. wynika, że w sprawach dotyczących skarg w przedmiocie dostępu do informacji publicznej zastosowanie mają przepisy p.p.s.a., a więc także przepisy dotyczące wymogów formalnych pisma i wzywania do uzupełnienia braków formalnych, co miało miejsce w niniejszej sprawie, w której wniesiona przez skarżącego skarga zawierała braki formalne w postaci braku numeru PESEL skarżącego i dopiero po jego uzupełnieniu skarga mogła zostać wyznaczona do rozpoznania przez Sąd I instancji i od tego momentu należało oceniać terminowość rozpoznania skargi, uwzględniając przy tym wyłącznie instrukcyjny charakter terminu wskazanego w art. 21 pkt 2 u.d.i.p.

W związku z nieskutecznością podniesionych przez autora skargi kasacyjnej zarzutów w oparciu o drugą podstawę kasacyjną, wskazać należy, że zarzuty naruszenia przepisów postępowania służą m.in. kwestionowaniu ustaleń i ocen w zakresie stanu faktycznego sprawy, co oznacza, że brak tego rodzaju zarzutów w niniejszej sprawie powoduje, że Naczelny Sąd Administracyjny w procesie kontroli instancyjnej przyjmuje, jako niezakwestionowany punkt odniesienia, stan faktyczny i jego ocenę przyjęte przez Sąd I instancji.

Nieskuteczne okazały się również zarzuty naruszenia prawa materialnego.

Na podstawie pierwszego z zarzutów sformułowanych w ramach pierwszej podstawy kasacyjnej organ skarżący kasacyjnie wskazał na naruszenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu art. 5 ust. 1 i 2 u.d.i.p., poprzez jego błędną wykładnię, którego upatruje w "niezasadnym uznaniu, że dane o które wnosi skarżący stanowią informacje publiczne - dotyczą one bowiem konkretnego funkcjonariusza publicznego Urzędu Skarbowego i przebiegu jego pracy w organie, podczas gdy informacje, o które wnosi skarżący nie stanowią informacji publicznej i nie ma tu zastosowania art. 5 ust. 1 i 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej oraz nie zachodziła potrzeba wydania decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej na podstawie art. 16 ust. 1 ww. ustawy".

W odniesieniu do tak skonstruowanego zarzutu należy przypomnieć, że naruszenie prawa materialnego może przejawiać się w dwóch postaciach: jako błędna wykładnia albo jako niewłaściwe zastosowanie określonego przepisu prawa. Podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię wykazać należy, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, że sąd stosując przepis popełnił błąd subsumcji, czyli że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie nie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi, jak w jego ocenie powinna być rozumiana norma zawarta w stosowanym przepisie prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia. Jednocześnie należy podkreślić, że ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie ustalonego w sprawie stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (por. wyrok NSA z dnia 13 sierpnia 2013 r., II GSK 717/12, LEX nr 1408530; wyrok NSA z dnia 4 lipca 2013 r., I GSK 934/12, LEX nr 1372091).

W odniesieniu do konstrukcji omawianego zarzutu podkreślić należy, że organ skarżący kasacyjnie, podnosząc zarzut błędnej wykładni określonych przepisów prawa powinien wskazać, na czym polega błędna wykładnia tych przepisów i jaka, jego zdaniem, powinna być ich prawidłowa wykładnia. Tymczasem w niniejszej sprawie organ skarżący kasacyjnie nie tylko nie wykazał na czym polega w jego ocenie błędne rozumienie art. 5 ust. 1 i 2 u.d.i.p. przez Sąd I instancji, ani też jaka powinna być prawidłowa wykładnia tych przepisów, lecz w ogóle nie odnosił się do kwestii ich rozumienia przyjętego przez Sąd I instancji.

Zarzut ten nie mógłby odnieść skutku nawet gdyby przyjąć, że w istocie dotyczy niewłaściwego zastosowania prawa materialnego. O nieskuteczności omawianego zarzutu świadczy jego treść, która ewidentnie wskazuje na to, że organ skarżący kasacyjnie na jego podstawie kwestionuje ustalenia i oceny w zakresie stanu faktycznego sprawy upatrując wadliwości działania Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu w niewłaściwej ocenie treści konkretnego dokumentu i płynących stąd konsekwencjach, tj. ocenie wniosku skarżącego o udostępnienie informacji publicznej z dnia 21 kwietnia 2022 r. Naruszenia art. 5 ust. 1 i 2 u.d.i.p. organ skarżący kasacyjnie upatruje bowiem w przyjęciu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, że wnioskowana przez skarżącego informacja stanowi informację publiczną. Organ skarżący kasacyjnie próbuje zatem za pomocą zarzutu naruszenia prawa materialnego zakwestionować poczynione przez Sąd I instancji ustalenia i oceny w zakresie stanu faktycznego sprawy, i to ze wskazaniem na art. 5 ust. 1 i ust. 2 u.d.i.p., podczas gdy przepis ten dotyczy ograniczeń prawa dostępu do informacji publicznej, a nie ustawowego rozumienia pojęcia informacji publicznej.

Tymczasem dokonanie błędnych ustaleń i ocen w zakresie stanu faktycznego mogących być następnie podstawą zastosowania norm prawa materialnego stanowi naruszenie przepisów postępowania. Zgodnie z ugruntowanymi poglądami prezentowanymi w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego niedopuszczalne jest zastępowanie zarzutu naruszenia przepisów postępowania zarzutem naruszenia prawa materialnego i za jego pomocą kwestionowanie ustaleń faktycznych. Nie można skutecznie powoływać się na zarzut niewłaściwego zastosowania lub niezastosowania prawa materialnego w odniesieniu do stanu faktycznego kwestionowanego w ramach tych zarzutów, o ile równocześnie nie zostaną także skutecznie zakwestionowane, tj. w ramach drugiej podstawy kasacyjnej, ustalenia faktyczne, na których oparto skarżone rozstrzygnięcie (zob. wyrok NSA z dnia 31 stycznia 2013 r., I OSK 1171/12, LEX nr 1298298). Próba zwalczenia ustaleń faktycznych poczynionych przez Sąd I instancji nie może skutecznie nastąpić przez zarzut naruszenia prawa materialnego (zob. wyrok NSA z dnia 29 stycznia 2013 r., I OSK 2747/12, LEX nr 1269660; wyrok NSA z dnia 6 marca 2013 r., II GSK 2327/11, LEX nr 1340137). Ocena zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie konkretnego stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (zob. wyrok NSA z dnia 6 marca 2013 r., II GSK 2328/11, LEX nr 1340138; wyrok NSA z dnia 14 lutego 2013 r., II GSK 2173/11, LEX nr 1358369). Jeżeli strona skarżąca kasacyjnie uważa, że ustalenia faktyczne są błędne, to zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez błędne zastosowanie jest co najmniej przedwczesny, zaś zarzut naruszenia prawa przez błędną jego wykładnię – niezasadny. Na marginesie dodać jedynie należy, że zarzut ten nie mógł odnieść skutku również dlatego, że na jego podstawie organ skarżący kasacyjnie próbuje przypisać Sądowi I instancji stanowisko, którego nie wyraził w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, bowiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu nie przesądził, że wszystkie żądane przez skarżącego informacje posiadają walor informacji publicznych.

Organ skarżący kasacyjnie nieskutecznie także próbuje zarzucić Sądowi I instancji niewłaściwe zastosowanie art. 16 ust. 1 u.d.i.p., którego upatruje w niezasadnym uznaniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, że w sprawie należało wydać decyzję o odmowie udostępnienia informacji publicznej albo udostępnić żądaną informację zgodnie z art. 14 ust. 1 u.d.i.p., gdy tymczasem właściwym trybem postępowania było pisemne poinformowanie skarżącego o sposobie rozpatrzenia złożonego wniosku o udostępnienie informacji publicznej.

W odniesieniu do konstrukcji omawianego zarzutu sformułowanego jako zarzut niewłaściwego zastosowania prawa materialnego należy podkreślić, że niewłaściwe zastosowanie prawa materialnego oznacza błąd w zakresie subsumcji stanu faktycznego wobec treści stosowanej normy prawnej. Może być zatem konsekwencją wcześniejszych błędnych ustaleń w zakresie stanu faktycznego, jak i błędnej wykładni prawa materialnego, ale może mieć miejsce również wtedy, gdy prawidłowe są ustalenia i oceny w zakresie stanu faktycznego oraz wykładnia prawa materialnego, a wadliwość przejawia się wyłącznie w zestawieniu stanu faktycznego ze stanem prawnym sprawy. W rozpatrywanej skardze kasacyjnej, jak już wskazywano, nie zakwestionowano ustaleń i ocen w zakresie stanu faktycznego sprawy. Omawiany zarzut dotyczy niewłaściwego zastosowania prawa materialnego i również w jego treści nie zakwestionowano prawidłowości wykładni wskazanego w nim art. 16 ust. 1 u.d.i.p. Wobec powyższego, w realiach niniejszej sprawy omawiany zarzut mógłby odnieść skutek jedynie w przypadku wykazania, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w przyjętym przez ten Sąd stanie faktycznym i prawnym sprawy dokonał ich wadliwego zestawienia. Błędu subsumcji organ skarżący kasacyjnie jednak nie wykazał, co czyni omawiany zarzut nieskutecznym.

Ponadto, zarzut ten nie mógł odnieść skutku również z tego powodu, że art. 16 ust. 1 u.d.i.p. wskazuje na decyzję administracyjną jako formę odmowy udostępnienia informacji publicznej, a w sprawie ponad wszelką wątpliwość nie tylko nie wydano decyzji, lecz również sam organ skarżący kasacyjnie nie widział podstaw do wydania decyzji wskazując w treści odpowiedzi na wniosek skarżącego, że w jego ocenie nie dotyczy on dostępu do informacji publicznych. Tym samym zarzut niewłaściwego zastosowania art. 16 ust. 1 u.d.i.p. okazał się niezasadny również z tego powodu.

Skoro więc podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty okazały się nieskuteczne, Naczelny Sąd Administracyjny nie miał podstaw do jej uwzględnienia, co z kolei skutkowało oddaleniem skargi kasacyjnej w oparciu o art. 184 p.p.s.a.