Wyrok WSA w Szczecinie, sygn. akt II SAB/Sz 90/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Data orzeczenia: 2020-11-12 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
658
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Zobowiązano organ do załatwienia wniosku
Powołane przepisy: article: art. 149 par. 1-2, art. 200
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 35 par. 1-3, art. 107 par. 1 i 3
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 61
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
article: art. 1 ust. 1, art. 2 ust. 1 i 2, art. 3 ust. 1 pkt 1, art. 4 ust. 1 pkt 5, art. 5 ust. 1 i 2, art. 6, art. 10, ar. 11, art. 13 ust. 1 i 2, art. 14 ust. 1 i 2, art. 16 ust. 1, art. 17 ust. 1
journal: Dz.U. 2020 poz 2176
law: Ustawa z dnia  6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Patrycja Joanna Suwaj (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Stefan Kłosowski Sędzia WSA Maria Mysiak po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 12 listopada 2020 r. sprawy ze skargi [...] Spółki z o.o. w D. na bezczynność Polskiej Żeglugi Bałtyckiej S.A. w K. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. zobowiązuje Polską Żeglugę Bałtycką S.A. w K. do rozpatrzenia wniosku skarżącej [...] Spółki z o.o. w D. z dnia [...] r. w terminie 14 dni od doręczenia prawomocnego wyroku, II. stwierdza, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, III. zasądza od Polskiej Żeglugi Bałtyckiej S.A. w K. na rzecz skarżącej [...] Spółki z o.o. w D. kwotę [...]([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

1. Wnioskiem z dnia [...] grudnia 2019 r. I. sp. z o.o. (dalej przywoływana jako: "Skarżąca"), skierowanym do P. S.A., zwróciła się o udostępnienie informacji publicznej w zakresie dokumentacji przetargowej.

2. W odpowiedzi na wniosek, pismem z dnia [...] stycznia 2020 r. P. S.A. wskazała, że nie podlega ustawie o zamówieniach publicznych wobec czego nie jest zobligowana do udostępnienia informacji publicznej dokumentacji z tym związanej. Dalej w piśmie wskazano, że żądane materiały ze względu na ochronę danych osobowych wykonawców, którzy złożyli oferty oraz tajemnicę handlową nie mogą być udostępnione. W piśmie jednocześnie zawarto informację, że komisja wybrała najkorzystniejszą ofertę Z. w M. , który zaoferował najniższą cenę prania 1 kg – poniżej [...] zł.

3. Kolejnym wnioskiem z dnia [...] marca 2020 r. Skarżąca zwróciła się do P. S.A. o udostępnienie informacji publicznej poprzez przedłożenie:

1) umów w przedmiocie świadczenia kompleksowych usług pralniczych dla promów pasażersko-samochodowych P. S.A. w okresie [...] stycznia 2019 r. – [...] grudnia 2021 r.; [...] marca 2017 r. – [...] grudnia 2018 r.;

2) umowy (lub umów) o świadczenie kompleksowych usług pralniczych w okresie od [...] stycznia 2015 r. – [...] lutego 2017 r. oraz wskazanie jaki podmiot wykonywał ww usługi oraz w jaki sposób wyłoniono usługodawcę we wskazanym czasie.

Skarżąca wniosła także o udostępnienie informacji publicznej w zakresie przedłożonych formularzy ofertowych złożonych w ramach przetargów o świadczenie usług pralniczych ogłoszonych na stronie internetowej P. S.A. we wskazanych dniach.

Skarżąca wniosła także o wskazanie kryteriów oraz metody wyłonienia składanej oferty w ramach ogłaszanego ofertowania.

4. Pismem z dnia [...] lipca 2020 r. Skarżąca wniosła ponaglenie w celu rozpoznania wniosku o udostępnienie informacji publicznej.

5. Skarżąca pismem z dnia [...] sierpnia 2020 r. wywiodła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, wnosząc o zobowiązanie P. S.A. do udzielenia informacji publicznej w powyższym zakresie a w przypadku uznania, iż nie jest możliwe zobowiązanie Organu do udostępnienia informacji w pełnym zakresie, Skarżąca wniosła o zobowiązanie Organu do udostępnienia informacji publicznej "ograniczonej prywatności osoby fizycznej lub tajemnicy przedsiębiorcy" oraz zasądzenie od Organu kosztów procesu.

W uzasadnieniu Skarżąca wskazała, że prowadzi działalność gospodarczą w zakresie usług pralniczych, sprzątających i sprzedaży środków chemicznych. Z wnioskiem do Organu zwróciła się w ramach prowadzonej działalności w celu przygotowania konkurencyjnej oferty. Skarżąca podkreśliła, że w okresie od [...] lutego 2015 r. do dnia złożenia skargi usługi pralnicze na rzecz Organu świadczył tylko jeden podmiot, a umowa na świadczenie tych usług w okresie od [...] lutego 2015 r. do [...] grudnia 2018 r. została zawarta poza jakąkolwiek procedurą przetargową.

Skarżąca podkreśliła, że Organ pismem z dnia [...] stycznia 2020 r. odmówił udzielenia jakichkolwiek relewantnych informacji zasłaniając się ustawą o ochronie danych osobowych oraz tajemnicą handlową – Organ nie udostępnił żadnych informacji czy to w formie oryginalnej czy ocenzurowanej, co w ocenie Skarżącej uniemożliwiło sporządzenie konkurencyjnej oferty i w dalszym ciągu stwarza nieuczciwą przewagę obecnemu zleceniobiorcy.

6. W odpowiedzi na skargę P. S.A. wniosła o jej oddalenie i zasądzenie na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania, w tym zastępstwa procesowego.

W uzasadnieniu podniosła, że jest co prawda spółką Skarbu Państwa, w której Skarb Państwa posiada 100% akcji ale w tej sprawie nie mają zastosowania przepisy ustawy Prawo zamówień publicznych. Dalej Organ wyjaśnił, że odmówił Skarżącej udzielenia wnioskowanych informacji w szczególności z uwagi na tajemnicę przedsiębiorstwa. Spółka podniosła, że podjęła działania w celu zachowania poufności informacji. Zarządzeniem nr [...] Dyrektora Generalnego P. S.A. z dnia [...] maja 2015 r. w sprawie wdrożenia Instrukcji klasyfikacji, ochrony i udostępniania informacji stanowiących tajemnicę przedsiębiorstwa w P. S.A. w K., wprowadzono w spółce, adresowaną do wszystkich pracowników, Instrukcję klasyfikacji. Zgodnie z pkt III 1 tajemnicą przedsiębiorstwa spółki są objęte m.in. następujące rodzaje informacji: umowy handlowe (pkt III 1k), kontrahenci spółki, w tym dane ich identyfikujące, treść prowadzonych z nimi rozmów i negocjacji. Stąd Organ uznał, że żądane przez Skarżącą informacje są objęte tajemnicą przedsiębiorstwa.

Spółka podniosła, że w razie, gdyby Sąd orzekający uznał, że informacje stanowią informacje publiczne podlegające ujawnieniu, przedkłada w załączeniu akta postępowań przetargowych, których dotyczy skarga, a które zawierają informacje żądane przez Skarżącą.

Niezależnie od powyższego Spółka wskazała, że jako spółka "komercyjna" nie jest zobowiązana do stosowania trybu przetargowego określonego w przepisach K.c. (art. 701 K.c. i nast.) i może zawierać umowy z wybranym kontrahentem poza wskazanym trybem, oraz że w dniu [...] lutego 2017 r. zamieściła na stronie BIP informacje o rozstrzygnięciu ofertowania w okresie od [...] lutego 2017 r. do [...] grudnia 2018 r. Nadto wskazała, że kryteria oraz metoda wyboru ofert wynikają z treści ogłoszeń o przetargach zamieszczonych na tronie BIP, do których Skarżąca ma dostęp. Z uwagi na powyższe Organ zasadnie odmówił Skarżącej udostępnienia żądanych informacji i nie pozostaje w bezczynności.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje:

Skarga okazała się zasadna.

7. Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2167, ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę wykonywania administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Z art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, ze zm.) dalej: p.p.s.a., wynika, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki przewidziane w ustawie, zaś kontrola tej działalności, zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 obejmuje orzekanie m.in. w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w punkcie 1 - 4, a więc w sprawach, gdy organ pozostaje w bezczynności w rozpoznaniu sprawy i jej zakończeniu w formie procesowej.

W piśmiennictwie oraz judykaturze przyjmuje się, że z bezczynnością organu lub przewlekłością postępowania prowadzonego przez organ administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie określonym terminie organ nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub, gdy wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, jednakże mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie kończy go wydaniem stosownego aktu lub nie podejmuje czynności (zob. T. Woś, H. Krysiak-Molczyk i M. Romańska, Komentarz do ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Warszawa 2005, s. 86; wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 14 stycznia 2010 r., sygn. akt IV SAB/Wr 66/09; wszystkie przytaczane orzeczenia pochodzą z bazy orzeczeń sądów administracyjnych dostępnej pod adresem: www.orzczenia.nsa.gov.pl). Wniesienie skargi na "milczenie władzy" jest przy tym uzasadnione nie tylko w przypadku niedotrzymania terminu załatwienia sprawy, ale także w przypadku odmowy wydania aktu, mimo istnienia w tym względzie ustawowego obowiązku, choćby organ mylnie sądził, że załatwienie sprawy nie wymaga wydania aktu (zob. J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2006, s. 37).

Wobec tego, aby móc skutecznie zarzucić organowi bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, należy w pierwszej kolejności ustalić, czy na takim organie ciąży wynikający z przepisów prawa obowiązek wszczęcia postępowania i podjęcia w nim stosownego rozstrzygnięcia (decyzji-czynności), a dopiero później rozważenia czy obowiązku tego w nakazanym prawem terminie organ nie wypełnił.

Nadto z treści art. 149 § 1 P.p.s.a. wynika, że sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a:

1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności;

2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikającego z przepisów prawa;

3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania.

Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a P.p.s.a.).

Poza tym sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 (art. 149 § 2 P.p.s.a.).

Terminy, w których konkretne sprawy należy załatwić określone zostały w K.p.a., chyba że przepis ustawy szczególnej zawiera odmienne unormowanie w tym przedmiocie. Zgodnie z art. 35 § 1 i 2 K.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki a niezwłocznie, jeżeli nie jest konieczne prowadzenie postępowania dowodowego (wyjaśniającego). Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania - art. 35 § 3 K.p.a. Nadto w judykaturze wskazuje się, że oceniając zwłokę organu w załatwieniu konkretnej sprawy administracyjnej nie można abstrahować od jej indywidualnego charakteru.

8. Wyjaśnić należy, że przedmiotowa skarga została rozpoznana przez Sąd na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, stosownie do art. 119 pkt 4 p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Oznacza to, że w przypadku takiej skargi w obecnym stanie prawnym skierowanie jej do rozpoznania w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym nie jest uzależnione od wniosku strony.

Jednocześnie należy podkreślić, że zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem sądów administracyjnych dla dopuszczalności skargi na bezczynność organu w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej nie jest wymagane poprzedzenie jej jakimkolwiek środkiem zaskarżenia na drodze administracyjnej ani wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa, o jakim mowa w art. 52 § 3 p.p.s.a. (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 10 stycznia 2018 r., sygn. akt II SAB/Po 155/17, LEX nr 2434793). Stwierdzić zatem należy, że w tej sprawie nie zaistniały przesłanki uzasadniające odrzucenie skargi. Tym samym, podlega ona merytorycznemu rozpoznaniu.

Należy również zauważyć, że przy ocenie zasadności skargi na bezczynność decydujący jest stan faktyczny z momentu orzekania przez sąd administracyjny i fakt dokonania czynności przez organ (por. uchwała 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 listopada 2008r., sygn. akt I OPS 6/08). Nie można bowiem zobowiązać organu do dokonania czynności, która została w momencie orzekania już dokonana, nawet jeżeli przekroczony został przez organ termin przewidziany do jej wykonania. W sytuacji wydania przez organ administracji aktu lub dokonania czynności już po wniesieniu skargi na bezczynność organu, a przed jej rozpoznaniem przez sąd, postępowanie staje się bezprzedmiotowe.

9. Zgodnie z art. 61 Konstytucji RP obywatel ma prawo do uzyskania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa.

Konkretyzację powyższego prawa realizuje u.d.i.p. Stosownie do treści art. 1 ust. 1 tej ustawy każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie w niej określonym, przy czym prawo dostępu do informacji publicznej przysługuje każdemu obywatelowi (art. 2 ust. 1 ustawy). Do udostępnienia informacji publicznej obowiązane są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne (art. 4 ust. 1 ustawy).

Art. 6 u.d.i.p. wymienia kategorie informacji publicznej, które na mocy ustawy podlegają udostępnieniu, przy czym z uwagi na treść art. 1 ust. 1 ustawy nie jest to katalog zamknięty.

Informacją publiczną w rozumieniu ustawy jest każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Zatem jest nią treść wszelkiego rodzaju dokumentów (wystąpień, opinii i ocen) odnoszących się do organu władzy publicznej lub podmiotu niebędącego organem administracji publicznej związanych z nimi, bądź w jakikolwiek sposób dotyczących ich i są nimi zarówno dokumenty bezpośrednio przez nie wytworzone, jak i te, których używają przy realizacji przewidzianych prawem zadań nawet, jeżeli nie pochodzą wprost od nich. Niezależnie od powyższego, aby konkretna informacja posiadała walor informacji publicznej, to musi się odnosić do sfery faktów. Należy w tym miejscu wskazać, że ustawa o dostępie do informacji publicznej przewiduje różne sposoby udostępniania informacji publicznych. z nich jest udostępnianie informacji publicznej, zgodnie z art. 10 u.d.i.p., na wniosek. Stosownie do treści art. 7 u.d.i.p. udostępnianie informacji publicznych następuje w drodze: ogłaszania informacji publicznych, w tym dokumentów urzędowych, w Biuletynie Informacji Publicznej (pkt 1), udostępniania na wniosek zainteresowanego podmiotu, o którym mowa w art. 10 i 11 (pkt 2), wstępu na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów i udostępniania materiałów, w tym audiowizualnych i teleinformatycznych, dokumentujących te posiedzenia (pkt 3); umieszczania informacji publicznych w centralnym repozytorium (pkt 4). Zgodnie z treścią art. 13 u.d.i.p. udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku (ust.1). Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (ust. 2). Udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot obowiązany do udostępnienia nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób i w formie określonych we wniosku (art. 14 ust. 1). Organ, do którego wniesiono wniosek o udostępnienie informacji publicznej winien udostępnić tę informację w formie czynności materialno-technicznej (art. 10 u.d.i.p.) bądź też odmówić jej udostępnienia (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.) albo umorzyć postępowanie (art. 14 ust. 2 w związku z art. 16 ust. 1 u.d.i.p.).

Bezczynność organu w sytuacji określonej przepisami powołanej ustawy polega więc na tym, że organ zobowiązany do podjęcia czynności materialno-technicznej w przedmiocie informacji publicznej, takiej czynności nie podejmuje i jednocześnie nie wydaje decyzji o odmowie jej udostępnienia, albo też udziela informacji niepełnej, czy też niezgodnej z wnioskiem.

10. Przedmiotem kontroli sądu w niniejszej sprawie jest bezczynność P. S.A., spółki Skarbu Państwa, w której Skarb Państwa posiada 100 % akcji, w udzieleniu informacji publicznej. Sąd uznał, że skarga złożona w niniejszej sprawie przez Skarżącą była dopuszczalna. W rozpatrywanym przypadku wniesienie skargi nie było zdeterminowane żadnym terminem. Skarżąca nie miała również obowiązku wykazania, że uzyskanie wnioskowanych informacji publicznej było niezbędne dla realizacji konkretnego celu publicznego lub ważnego celu prywatnego, a także wykazania, iż okres oczekiwania na informację publiczną wiązał się dla niej z określonymi dolegliwościami lub negatywnie oddziaływał na sferę jej praw lub obowiązków.

Zgodnie z u.d.i.p. adresatami obowiązku udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, wymienione w przepisach art. 4 ustawy, w tym "podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów" .

Nie jest sporne, że Spółka jako podmiot, w której wszystkie akcje objął Skarb Państwa, obowiązana jest zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. do udostępnienia informacji publicznej. Wyjaśnić w tym miejscu należy, że termin "informacja publiczna" obejmuje swoim znaczeniem szerszy zakres pojęciowy, niż tylko dokumenty urzędowe oraz że nie można zawężać i utożsamiać dostępu do informacji publicznej z dostępem do dokumentów. W doktrynie zasadnie wskazuje się, że informacją publiczną jest każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa (zob. M. Jaśkowska, Dostęp do informacji publicznych w świetle orzecznictwa NSA, Toruń 2002, s. 28–29). Przy takim unormowaniu żądane przez Skarżącą informacje dotyczące umów o świadczenie kompleksowych usług pralniczych dla promów pasażersko-samochodowych i podmiotów świadczących te usługi należało uznać za informacje publiczne w rozumieniu u.d.i.p. Wobec powyższego przedmiotowy wniosek Skarżącej musiał zostać uznany za wniosek o udostępnienie informacji publicznej w rozumieniu u.d.i.p.

11. Na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej przyjmuje się, że udostępnienie informacji publicznej następuje w formie czynności materialno-technicznej. Natomiast powiadomienie o tym, że żądana informacja nie jest informacją publiczną, lub że podmiot zobowiązany taką informacją nie dysponuje, następuje w formie pisma. Obowiązek wydania decyzji administracyjnej ustawodawca przewidział natomiast w takich przypadkach, gdy żądana informacja jest informacją publiczną, lecz organ odmawia jej udostępnienia bądź zachodzą przesłanki do umorzenia postępowania (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.), to jest, gdy istnieją ustawowe podstawy do odmowy udostępnienia informacji publicznej (art. 5 ust. 1 i 2), bądź przeszkody do jej udostępnienia w określony sposób lub w określonej formie (art. 14 ust. 2).

Aby można było uznać, iż nie zachodzi bezczynność w zakresie udzielenia żądanej informacji publicznej – także tej, która jest ogólnodostępna, a nawet takiej, której organ faktycznie nie posiada – podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej w formie uregulowanej u.d.i.p. powinien wypowiedzieć się w tym przedmiocie. Tylko w takim przypadku uwolni się od zarzutu bezczynności w sprawie. Identycznie powinien postąpić w sytuacji, gdy posiada żądane informacje, lecz z uwagi na ograniczenia dostępu nie może ich udostępnić (zob. wyrok NSA z 17 kwietnia 2013 r., sygn. akt I OSK 3109/12).

W tym miejscu zauważyć należy, iż prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych (art. 5 ust. 1 u.d.i.p.), a także z uwagi na jej "prosty" lub "przetworzony" charakter. O ile bowiem dostęp do informacji "prostych" ma właściwie nieograniczony charakter – co wynika z przepisów art. 2 ust. 1 i 2 u.d.i.p., w świetle których każdemu przysługuje prawo dostępu do informacji publicznej, a od osoby wykonującej to prawo nie wolno żądać wykazania interesu prawnego lub faktycznego, ani też stosować praktyk i procedur utrudniających dostęp do informacji publicznej – to już udostępnienie informacji publicznej "przetworzonej" wymaga wykazania przez wnioskodawcę, że jej uzyskanie jest "szczególnie istotne dla interesu publicznego" w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.

Powyższe uwagi prowadzą do stwierdzenia, iż prawidłowe załatwienie wniosku o udostępnienie informacji publicznej wymaga od jego adresata przeprowadzenia gruntownej analizy takiego wniosku pod kątem ustalenia, czy posiada żądane informacje oraz czy są one informacjami publicznymi, czy też nie. Jeżeli zaś żądane informacje (wszystkie lub choćby niektóre z nich) stanowią informacje publiczne, to czy są one ogólnodostępne, czy też podlegają udostępnieniu tylko w trybie wnioskowym. A jeśli ten ostatni tryb okaże się właściwy – to czy zachodzą przesłanki ograniczające dopuszczalność udostępnienia żądanej informacji, np. z uwagi na to, iż informacja ta ma charakter przetworzony, na przeszkodzie jej udostępnieniu stoją ustawowo chronione tajemnice, względnie zachodzą inne przesłanki określone w art. 5 ust. 1 i 2 u.d.i.p. Taka wstępna weryfikacja i klasyfikacja jest niezbędna, gdyż, jak to już wyżej wskazano, w zależności od sposobu odpowiedzi na powyższe pytania inaczej będzie się przedstawiać tryb oraz forma załatwienia odnośnego wniosku. Zauważyć należy, że zgodnie z art.16 ust.1 i 2 u.d.i.p. przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego stosuje się wyłącznie do decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej oraz do decyzji o umorzeniu postępowania o udostępnienie informacji publicznej.

12. Przenosząc powyższe uwagi na tę sprawę zauważyć należy, iż Spółka odpowiedziała na wniosek Skarżącej z dnia [...] grudnia 2019 r. (brak w aktach sprawy), pismem z [...] stycznia 2020 r. wskazując, że nie może udostępnić wnioskowanych materiałów, z uwagi na ochronę danych osobowych i tajemnicę handlową. Na skierowany do niej ponowny wniosek z dnia [...] marca 2020 r. i ponaglenie z dnia [...] lipca 2020 r. Spółka nie odpowiedziała do dnia wniesienia skargi. Należy zatem uznać, iż na dzień rozpatrywania skargi Spółka nie odniosła się w sposób określony w u.d.i.p. do objętych wnioskiem Skarżącej kwestii umów i podmiotów wykonujących usługi pralnicze.

W odpowiedzi na skargę natomiast wyraziła podgląd, że dokumenty żądane przez Skarżącą dołącza do skargi na wypadek, gdyby Sąd uznał, że powinny podlegać udostępnieniu. Zauważyć w tym miejscu należy, że ustrojową rolą sądu administracyjnego nie jest załatwianie spraw administracyjnych. Jednocześnie Sąd podkreśla, że odmowa udostępnienia informacji ma charakter aktu woli, co oznacza, iż odmówić można wyłącznie udostępnienia informacji, którą podmiot zobowiązany posiada i uczynić to należy w formie decyzji, zaś w przypadku nieposiadania wnioskowanej informacji lub uznaniu, iż nie stanowi ona informacji publicznej, właściwym sposobem rozpoznania wniosku jest, jak to już wyżej wskazano, poinformowanie o tym strony "zwykłym" pismem. Również ocena czy prawo do informacji publicznej danego rodzaju podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy winna być dokonana w sposób zindywidualizowany – odrębnie dla każdej z żądanych informacji – z wyraźnym wskazaniem, jakie konkretnie przesłanki przemawiają za odmową udzielenia danej konkretnej informacji.

W tej sprawie nie budzi wątpliwości, że organ winien był załatwić przedmiotowy wniosek w trybie przewidzianym przepisami u.d.i.p., a mianowicie w sytuacji, gdy wniosek dotyczy informacji będącej informacją publiczną, organ ma obowiązek: 1) udostępnić tę informację w formie czynności materialno-technicznej, co winno nastąpić bez zbędnej zwłoki, nie później niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku oraz w sposób i w formie zgodnej z wnioskiem; 2) wydać, na podstawie art. 16 ust. 1 u.d.i.p., decyzję o odmowie jej udostępnienia w razie uznania, że zachodzą podstawy do takiej odmowy, 3) udzielić informacji, o których mowa w art. 13 ust. 2 i art. 14 ust. 2 u.d.i.p., wyjaśniając przyczyny braku możliwości udostępnienia informacji w terminie bądź zgodnie z wnioskiem, przy jednoczesnym wskazaniu, w jakim terminie, w jaki sposób lub w jakiej formie informacja może być udostępniona niezwłocznie lub 4) poinformować pisemnie wnioskodawcę, że nie posiada żądanej informacji.

13. W myśl art. 5 ust. 1 u.d.i.p. prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych. Stosownie natomiast do ust. 2 wymienionego przepisu prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa.

Zgodnie ze stanowiskiem prezentowanym w judykaturze Naczelnego Sądu Administracyjnego, przepisy określające tryb dostępu do informacji powinny być interpretowane w taki sposób, aby gwarantować obywatelom i innym osobom i jednostkom szerokie uprawnienia w tym zakresie, a wszelkie wyjątki winny być rozumiane wąsko (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 lipca 2011 r., sygn. akt I OSK 678/11).

Odmowa udostępnienia informacji publicznej z powołaniem się na tajemnicę przedsiębiorcy wymaga zatem po pierwsze odniesienia się do definicji legalnej tajemnicy przedsiębiorstwa, następnie zbadania treści żądanej informacji w świetle przesłanek zamieszczonych w tej definicji, a dopiero w następstwie tego wykazanie, że zaistniały wszystkie wymienione w niej przesłanki, niezbędne dla wydania decyzji o odmowie dostępu do informacji publicznej na podstawie powyższego przepisu.

Dane informacje stanowią tajemnicę przedsiębiorstwa w rozumieniu art. 11 ust. 4 u.z.n.k., jeżeli spełnione zostały łącznie trzy przesłanki – 1) są to informacje o charakterze technicznym, technologicznym, organizacyjnym przedsiębiorstwa lub inne informacje posiadające wartość gospodarczą, 2) są to informacje poufne, tzn. nie zostały ujawnione do wiadomości publicznej, 3) przedsiębiorca podjął niezbędne działania w celu zachowania poufności takich informacji. Brak spełnienia choćby jednej z nich dyskwalifikuje daną informację jako tajemnicę przedsiębiorstwa (por. M. Filipek, Zaświadczenie z KRK jako tajemnica przedsiębiorstwa, Zam. Publ. 2010/9/20-23).

Tajemnicę przedsiębiorcy, o której mowa w art. 5 ust. 2 u.d.i.p. wyprowadza się z tajemnicy przedsiębiorstwa i pojęcia te w zasadzie pokrywają się zakresowo, choć tajemnica przedsiębiorcy w niektórych sytuacjach może być rozumiana szerzej.

Na tajemnicę przedsiębiorcy składają się dwa elementy: materialny (np. szczegółowy opis stosowanych technologii, urządzeń) oraz formalny – wola utajnienia danych informacji (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 kwietnia 2013 r., sygn. akt I OSK 193/13, publ. https://cbois.nsa.gov.pl).

Możliwość ograniczenia prawa z powołaniem się na tajemnicę przedsiębiorcy wchodzi w grę, gdy spełnione są następujące przesłanki: 1) brak wcześniejszego upublicznienia określonych informacji znajdujących się w dokumentacji wniesionej przez przedsiębiorcę; 2) uprawdopodobnienie, że informacje te mają ze względu na swój charakter, sposób zastosowania itp., szczególną wartość gospodarczą, co w konsekwencji ich ujawnienia mogłoby narazić takiego przedsiębiorcę na szkodę; 3) podjęcie przez przedsiębiorcę niezbędnych działań w celu zachowania poufności takich informacji (treść dokumentacji) – powinny one nastąpić w momencie składania odpowiednich dokumentów; ich brak dyskwalifikuje możliwość ograniczenia dostępu do tego typu dokumentów ze względu na tego rodzaju przesłankę, w szczególności, gdy zastrzeżenie tajemnicy mogłoby nastąpić po wcześniejszym wpłynięciu wniosku o udostępnienie informacji (tak M. Jabłoński w: Udostępnienie informacji publicznej w formie wglądu do dokumentów, wyd. PRESSCOM Spółka z o. o. Wrocław 2013, s. 131).

14. W świetle postanowień art. 17 ust. 1 u.d.i.p., do rozstrzygnięć podmiotów obowiązanych do udostępnienia informacji publicznej, niebędących organem władzy publicznej, o odmowie udostępnienia informacji oraz o umorzeniu postępowania o udostępnienie informacji przepisy art. 16 stosuje się odpowiednio. Stosownie zaś do art. 16 ust. 1 u.d.i.p., odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 przez organ władzy publicznej następują w drodze decyzji. Do decyzji, o których mowa w ust. 1 stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, z wyjątkami przewidzianymi w pkt 1 - 2 (ust. 2).

Z powyższego wynika, że podmiot obowiązany do udostępnienia informacji publicznej ma obowiązek stosować przepisy K.p.a. bezpośrednio i w całej rozciągłości.

Odmowa udostępnienia informacji publicznej (w tym ze względu na ochronę tajemnic ustawowo chronionych) winna przybrać postać decyzji a ta z kolei winna zawierać elementy wymienione w art. 107 § 1 i 3 K.p.a., w tym prawne i faktyczne uzasadnienie. Nadto uzasadnienie decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej winno zawierać imiona, nazwiska i funkcje osób, które zajęły stanowisko w toku postępowania o udostępnienie informacji, oraz oznaczenie podmiotów, ze względu na których dobra, o których mowa w art. 5 ust. 2, wydano decyzję (art. 16 ust. 2 pkt 2 u.d.i.p.).

W rozpatrywanej sprawie pismo z dnia [...] stycznia 2020 r. nie spełnia wymogów określonych w art. 107 § 3 K.p.a. oraz art. 16 ust. 2 pkt 2 u.d.i.p.

Motywując odmowę udostępnienia wnioskowanej informacji publicznej w piśmie Spółka lakonicznie stwierdziła, że nie podlega ustawie o zamówieniach publicznych oraz że ma na uwadze przestrzeganie ustawy o ochronie danych osobowych oraz tajemnicy handlowej. W ocenie Sądu zatem Spółka nie zachowała prawem przewidzianej formy załatwienia sprawy i w przypadku uznania, że wiąże ją tajemnica przedsiębiorcy, powinna odmówić wydania żądanych informacji w drodze decyzji administracyjnej, stąd też Sąd uznając zarzut bezczynności za uprawniony zobowiązał Spółkę do rozpoznania wniosku Skarżącej.

15. Wskazać należy na marginesie, że oprócz prawem przewidzianej formy, w jakiej spółka winna była załatwić wniosek Skarżącej, tak lakoniczne oświadczenie zawarte w piśmie z dnia [...] stycznia 2020 r. w żaden sposób nie pozwala na dokonanie oceny prawidłowości stanowiska Spółki w zakresie odmowy dostępu do informacji publicznej. Spółka posłużyła się w istocie ogólnikami, nie podając konkretnych negatywnych następstw ujawnienia treści żądanych informacji, czy choćby wskazania, na czym tajemnica przedsiębiorcy (tajemnica handlowa) polega w odniesieniu do poszczególnych umów. Tymczasem kwestie te powinny być wyjaśnione w uzasadnieniu decyzji odmownej nie tylko w sposób szczegółowy, ale oparty na konkretnych, racjonalnych i weryfikowalnych argumentach.

Podkreślić należy, że ograniczenie dostępności informacji publicznej ze względu na tajemnicę ustawowo chronioną ma charakter wyjątku od zasady jawności informacji publicznej. Oznacza to, że podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej nie może ograniczyć się do zdawkowego oświadczenia o istnieniu takiej tajemnicy. Wskazanie konkretnej podstawy i zakresu utajnienia danej informacji jest konieczne ze względu na specyficzny charakter objęcia danych informacji ochroną tajemnicy przedsiębiorcy. W tych przypadkach organ musi szczegółowo określić, biorąc pod uwagę podstawy ochrony tajemnicy przedsiębiorcy, z czego wywodzi daną przesłankę odmowy i w czym znajduje ona uzasadnienie. Ewentualne przesłanki nieudzielenia informacji publicznej ze wskazanego powodu muszą być omówione i wyjaśnione w sposób wyczerpujący i precyzyjny. Dopiero taka argumentacja organu, w połączeniu z udostępnionymi sądowi administracyjnemu materiałami źródłowymi, umożliwi temu sądowi ocenę zasadności zastosowanych przesłanek utajnienia wnioskowanej informacji publicznej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 kwietnia 2013 r., sygn. akt I OSK 192/13).

16. Oceniając w tym zakresie postępowanie organu Sąd w oparciu o art. 149 § 1a p.p.s.a. uznał, że stwierdzona bezczynność miała charakter rażącego naruszenia prawa (pkt II wyroku). Sytuacja, w której od wpłynięcia kompletnego wniosku z dnia [...] marca 2020 r. do dnia rozpatrzenia skargi ([...] listopada 2020 r.) nie dochodzi do wydania prawem przewidzianego aktu, nie da się pogodzić z regułami demokratycznego państwa prawa. Sprawa nie została zatem załatwiona ani w prawidłowy sposób ani w "rozsądnym terminie". Powyższa argumentacja dowodzi, że zachowanie Organu nie zasługuje na aprobatę i świadczy o uchybieniu przepisom prawa w sposób rażący.

17. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.