Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 356/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-06-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6099 Inne o symbolu podstawowym 609
Hasła tematyczne: Wodne prawo
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2023 poz 259
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 35 ust. 3 pkt 1, pkt 6, art. 280 pkt 1 lit. a
journal: Dz.U. 2020 poz 310
law: Ustawa z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Mirosław Wincenciak Sędziowie: Sędzia NSA Piotr Korzeniowski Sędzia del. WSA Sławomir Pauter (spr.) po rozpoznaniu w dniu 27 czerwca 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej T. Sp. z o.o. w J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 4 sierpnia 2021 r., sygn. akt II SA/Kr 635/21 w sprawie ze skargi T. Sp. z o.o. w J. na decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni w K. - Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia [...] marca 2021 r., znak [...] w przedmiocie określenia opłaty podwyższonej za korzystanie z wód oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi kasacyjnej wniesionej w niniejszej sprawie przez T. spółka z o.o. w J. jest wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 4 sierpnia 2021 r., sygn. akt II SA/Kr 635/21, którym oddalono skargę ww. spółki na decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni w K. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia [...] marca 2021 r., znak: [...] w przedmiocie określenia opłaty podwyższonej za pobór wody powierzchniowej.

Powyższy wyrok został wydany w oparciu o następujące ustalenia faktyczne

i prawne:

Dyrektor Zarządu Zlewni w K. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie decyzją z dnia [...] marca 2021 r., znak: [...] na podstawie art. 273 ust. 6 w zw. z art. 272 ust. 1 oraz art. 281 ust. 3 pkt 1 i ust.8 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. - Prawo wodne (tekst jedn. Dz.U. z 2020 r., poz. 310 z późn. zm., dalej jako u.p.w.) oraz art. 104 k.p.a., po rozpatrzeniu reklamacji T. Sp. z o.o. od informacji ustalającej opłatę podwyższoną za okres IV kwartału 2020 r., ustalił temu podmiotowi za wskazany okres opłatę podwyższoną w wysokości 11 625,00 zł za pobór wody powierzchniowej z wód rzeki W. w km 80+875 do celów energetycznych dla E., bez pozwolenia wodnoprawnego.

W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że informacją nr [...] z dnia [...] stycznia 2021 r. (znak: [...]), Dyrektor Zarządu Zlewni w K. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie, na podstawie art. 281 ust. 1 pkt 1 u.p.w., ustalił podmiotowi T. Sp. z o.o. opłatę podwyższoną za usługi wodne w wysokości 500% opłaty zmiennej ustalonej w informacji nr [...] z dnia [...] stycznia 2021 r. za pobór wody powierzchniowej z wód rzeki W. w km 80+875 do celów energetycznych dla E. za okres IV kwartału 2020 r., tj. w wysokości 18.365,00 zł. W treści informacji określono również termin, w którym należy uiścić ww. opłatę oraz wskazano nr rachunku.

Reklamację na tak ustaloną w informacji wysokość opłaty podwyższonej za usługi wodne wniosła T. Sp. z o.o. podnosząc, iż opłata podwyższona została ustalona z naruszeniem prawa materialnego, przez przyjęcie bez podstawy prawnej, że Spółka korzysta z usług wodnych polegających na poborze wód powierzchniowych, chociaż w rzeczywistości korzysta z usług wodnych obejmujących korzystanie z wód do celów energetyki wodnej. Jednocześnie strona zarzuciła, że w jej ocenie organ bezpodstawnie przyjął, iż T. Sp. z o.o. nie posiada pozwolenia wodnoprawnego na korzystanie z wód rzeki W. do celów energetycznych na potrzeby E. w K. Zdaniem organu art. 280 pkt 1 lit. a u.p.w. obejmuje swym zakresem pobór wody do celów elektrowni wodnych. Zgodnie z tym przepisem opłatę podwyższoną ponosi się w razie korzystania z usług wodnych polegających na poborze wód podziemnych i powierzchniowych, bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego albo pozwolenia zintegrowanego. Zgodnie z art. 35 ust 3 u.p.w. usługi wodne obejmują m.in.: pobór wód podziemnych lub wód powierzchniowych (pkt 1); ale i samodzielnie wymienione/wyodrębnione korzystanie z wód do celów energetyki, w tym energetyki wodnej (pkt 6). Zdaniem organu "usługa wodna" jaką jest korzystanie z wód do celów energetyki, w tym energetyki wodnej została więc w powyższym przepisie zamieszczona odrębnie od poboru wód podziemnych lub powierzchniowych. Co ważne, art. 35 ust. 3 pkt 6 u.p.w. stanowi o korzystaniu z wód do celów energetyki, w tym energetyki wodnej, a nie o poborze wody do tych celów. Zatem w ocenie organu w rozumieniu przytaczanego powyżej przepisu korzystanie z wody ma w ustawie znaczenie odmienne niż jej pobór. W sformułowaniu zawartym w art. 35 ust. 3 pkt 1 u.p.w. ("pobór wód podziemnych lub powierzchniowych") nie określono celu, w którym ten pobór ma następować, w kategorii tej mieść się więc pobór wód w każdym możliwym celu, również w celu energetyki, w tym energetyki wodnej. Wykładając zatem art.35 ust. 3 pkt 6 u.p.w. zgodnie z zasadą racjonalności logicznej prawodawcy uznać należy, że w jednostce redakcyjnej chodzi o takie użycie wód do celów energetyki, w tym energetyki wodnej, które nie polega na poborze wód podziemnych lub powierzchniowych. Skoro w zamkniętym katalogu usług wodnych podlegających opacie sformułowanym w art. 268 ust. 1 u.p.w. ustawodawca nie ujął poboru wody do celów elektrowni wodnych lub też wykorzystania wody dla celów energetyki, zamieścił tam natomiast ogólnie opisana usługę "pobór wód podziemnych i powierzchniowych" to oczywistym staje się, że w jego zamyśle "pobór wód do celów elektrowni wodnych" mieści się w "poborze wód podziemnych i powierzchniowych", o którym mowa w art. 268 ust. 1 pkt 1 u.p.w. Dalej analizując treść art. 270 u.p.w. organ wyjaśnił, że opłaty stałej nie ponosi się za pobór wód (...) do celów elektrowni wodnych, co wynika z ust. 2 art. 270 u.p.w. Zgodnie z ust. 4 tego przepisu opłatę za pobór wód do celów elektrowni wodnych ponosi się wyłącznie za ilość energii elektrycznej wyprodukowanej w obiekcie energetyki wodnej z wykorzystaniem wody pobranej zwrotnie, rozumianej jako woda, która została pobrana, wykorzystana, a następnie odprowadzona w tej samej ilości i niepogorszonej jakości, oraz za pobraną bezzwrotnie wodę technologiczną nieprzeznaczoną wprost do produkcji energii elektrycznej. W ust. 3 powołanego artykułu ustawodawca wskazał podstawę obliczania tej opłaty. Dalej organ wskazał, że zgodnie z art. 280 u.p.w. opłata podwyższona jest skutkiem braku pozwolenia wodnoprawnego. Opłata została obliczona zgodnie z art. 281 ust. 1 pkt 1 u.p.w. w wysokości 500% opłaty zmiennej za pobór wody powierzchniowej z wód rzeki W. w km 80+875 do celów energetycznych dla E., ustalonej przez Zarząd Zlewni PGW WP w K. w informacji nr [...] z dnia [...] stycznia 2021 r. w wysokości 2325,00 PLN za okres IV kwartału 2020 r. Odnosząc się do zarzutu spółki, że organ bezpodstawnie przyjął, iż T. Sp. z o.o. nie posiada pozwolenia wodnoprawnego na korzystanie z wód rzeki Wisły do celów energetycznych na potrzeby E. w K., wskazano w uzasadnieniu decyzji, że na dzień wydania przedmiotowej decyzji w dalszym ciągu nie posiada wymaganego prawem takiego pozwolenia wodnoprawnego. Decyzja Prezydenta Miasta K. znak: [...] z dnia [...] października 2016 r. była dwukrotnie uchylana w całości przez organy odwoławcze i przekazywana do ponownego rozpatrzenia. W wyniku przeprowadzonego postępowania odwoławczego i uchyleniu przez Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 27 czerwca 2018 r., sygn. akt II OSK 3210/17, wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie sygn. akt II SA/Kr 478/17 decyzji Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w K. z dnia [...] lutego 2017 r., nr [...], organ odwoławczy tj. Prezes Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej po przekazaniu mu sprawy do ponownego rozpatrzenia decyzją z dnia [...].03.2019 r., znak: [...] uchylił w całości decyzję Prezydenta Miasta K. z dnia [...] października 2016 r. Decyzję tą podtrzymał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 17 maja 2019 r., sygn. akt IV SA/Wa 955/19. Tym samym decyzja Prezydenta Miasta K., na którą powołuje się w reklamacji skarżąca Spółka nie podlegała wykonaniu. Mogła być dopiero wykonana z datą pozyskania przymiotu ostateczności. Takiej ostateczności decyzja Prezydenta Miasta K. znak: [...] nigdy nie posiadała. Organ podkreślił, że wbrew twierdzeniom skarżącej Spółki decyzja Prezydenta Miasta K. z dnia [...] października 2016 r. w przedmiocie udzielenia pozwolenia wodnoprawnego została zaskarżona w całości. Powyższe stanowisko w pełni potwierdziły orzeczenia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie do sprawy sygn. akt II SA/Kr 456/19 z dnia 29 maja 2019 r., II SA /Kr 457/19 z dnia 4 lipca 2019 r. oraz II SA/Kr 458/19 z dnia 6 września 2019 r., rozpatrujące tożsame sprawy ze skargi skarżącej Spółki na opłaty podwyższone za rok 2018. Wyroki WSA wydawane w odrębnych składach oddaliły skargi Spółki T. Sp. z o.o. Dodatkowo organ zauważył, o czym skarżący w swojej reklamacji nie informuje, że cytowany przez niego wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w sposób jednoznaczny stwierdził, iż Dyrektor RZGW w K. w całości zaskarżył decyzję Prezydenta Miasta K. znak: [...]. Tym samym jak zaznaczono wyżej, decyzja ta nie posiadała waloru ostateczności.

W rozpoznawanej sprawie zaistniały zatem, zdaniem organu przesłanki obligujące Dyrektora Zarządu Zlewni Wód Polskich w K. do wydania decyzji określającej wysokość opłaty podwyższonej za okres IV kwartału 2020 r., która wynosi 11 625 zł za wykorzystanie wód rzeki Wisły w km 80+875 do celów energetycznych dla E. bez pozwolenia wodnoprawnego, albowiem reklamacja T. Sp. z o.o. z siedzibą w J., nie została uznana przez PGWWP Zarząd Zlewni w K.

Opisaną wyżej decyzję zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie T. sp. z o.o. w J., zarzucając jej naruszenie

1. przepisów prawa materialnego, w szczególności art. 35 ust. 3 pkt 1 i 6, art. 270 ust. 4, art. 281 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 280 pkt 1 lit. a) ustawy z dnia 20 lipca 2017r. Prawo wodne (Dz. U. z 2018, poz. 2268 z późn. zm.), przez błędną wykładnię sprowadzającą się do przyjęcia, że usługa wodna obejmująca korzystanie z wód do celów energetyki wodnej jest tożsama z usługą wodną polegającą na poborze wód powierzchniowych, co w konsekwencji doprowadziło do przyjęcia, że zachodzą przesłanki do ustalenia wobec Spółki opłaty podwyższonej,

2. przepisów postępowania, w szczególności art. 6, art. 7, art. 7a, art. 8, art. 77 §1, art. 80 i art. 81 a §1 k.p.a., w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, przez zaniechanie zebrania wyczerpującego materiału dowodowego i jego wszechstronnego rozważenia, a tym samym niewyjaśnienia rzeczywistego stanu faktycznego sprawy, co spowodowało bezpodstawne przyjęcie, że Spółka nie posiada wymaganego prawem pozwolenia wodnoprawnego na korzystanie z wód rzeki W. do celów energetycznych na potrzeby E. w K.

Na podstawie tych zarzutów strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, a także o zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi podtrzymano dotychczasowe stanowisko spółki. Podkreślono, że niemożliwe jest ustalenie wysokości opłaty podwyższonej za pobór wód do celów elektrowni wodnych, bowiem opłatę za taki pobór ponosi się wyłącznie za ilość energii elektrycznej wyprodukowanej w obiekcie energetyki wodnej z wykorzystaniem wody pobranej zwrotnie, a nie ilości pobranych wód powierzchniowych. Oznacza to, że opłata zmienna, o której mowa w art. 270 ust. 4 u.p.w., nie może być podstawą do ustalenia opłaty podwyższonej, o której mowa w art. 281 ust. 1 pkt 1 w zw. art. 280 pkt 1 lit. a) u.p.w.

W odpowiedzi na skargę Dyrektor Zarządu Zlewni w K. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie wniósł o jej oddalenie i w całości podtrzymał stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zaskarżonym wyrokiem oddalił skargę uznając, że jest pozbawiona usprawiedliwionych podstaw.

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji uznał, że w kontrolowanej sprawie istnieją dwie kwestie sporne: pierwsza dotyczy zasadności przyjęcia przez kontrolowany organ, że T. Sp. z o.o. nie posiada pozwolenia wodnoprawnego na korzystanie z wód rzeki W. do celów energetycznych na potrzeby E. w Krakowie; druga zaś dotyczy bytu prawnego podstawy prawnej upoważniającej organ do przyjęcia w kontrolowanej decyzji, że skarżąca T. Sp. z o.o. korzysta z usług wodnych polegających na poborze wód powierzchniowych, chociaż jak podnosi skarżąca Spółka w rzeczywistości korzysta z usług wodnych obejmujących korzystanie z wód do celów energetyki wodnej.

Dokonując w dalszej części uzasadnienia szczegółowej analizy nie tylko treści decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia [...] października 2016 r., ale także jej dalszych "losów prawnych" z uwagi na wniesione odwołania, zarówno przez Spółkę T. w zakresie nałożenia obowiązku partycypowania w kosztach utrzymania stopnia wodnego [...] oraz przez Regionalny Zarząd Gospodarki Wodnej w K., który to organ zaskarżył wspomnianą decyzję w całości, uwzględniając treść rozstrzygnięcia organu II instancji a następnie treść rozstrzygnięć – wyroków wydanych w niniejszej sprawie na skutek wniesionej skargi, jak i skargi kasacyjnej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, jak i Naczelny Sąd Administracyjny, Sąd orzekający w niniejszej sprawie w I instancji stwierdził, że z powyższych okoliczności prawnych wynika, iż w dacie wydania zaskarżonej obecnie do Sądu decyzji kontrolowanego organu z [...] marca 2021 r. o opłacie podwyższonej za okres IV kwartału 2020 r. decyzja Prezydenta Miasta K. z dnia [...] października 2016 r., znak: [...] o udzieleniu pozwolenia wodnoprawnego pozostawała nadal w obrocie prawnym, ale co istotne dla wyniku kontrolowanej sprawy nie miała ona waloru ostateczności. Nadto zwrócił uwagę, że decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia [...] października 2016 r. nie został nadany rygor natychmiastowej wykonalności, ani też decyzja ta nie podlegała natychmiastowemu wykonaniu z mocy ustawy (art. 130 § 3 k.p.a.). Zdaniem Sądu I instancji skoro decyzja zawierająca pozwolenie wodnoprawne nie była ostateczna i nie zostały spełnione przesłanki określone w art. 130 § 4 k.p.a. dopuszczające wykonanie decyzji przed upływem terminu do wniesienia odwołania, zgodnie z art. 130 § 1 k.p.a. nie podlegała ona wykonaniu. Tym samym Sąd I instancji uznał za bezpodstawny zarzut skargi dotyczący naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 6, art. 7, art. 7a, art. 8, art. 77 § 1 art. 80 i art. 81 a § 1 k.p.a. przez niewzięcie pod uwagę przez organ faktu istnienia w obrocie prawnym pozwolenia wodnoprawnego udzielonego Spółce ww. decyzją Prezydenta Miasta K. z [...] października 2016 r., albowiem przedmiotowa decyzja, w dacie wydania zaskarżonej obecnie do Sądu decyzji z [...] marca 2020 r., wprawdzie pozostawała w obrocie prawnym, nie mniej nie korzystała z waloru ostateczności, uprawniającej Spółkę do jej wykonywania. Wojewódzki Sąd Administracyjny nie podzielił również zarzutu naruszenia prawa materialnego, w szczególności art. 35 ust. 3 pkt 1 i 6, art. 270 ust. 4, art. 281 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 280 pkt 1 lit. a u.p.w. Kontrolowany organ dokonał ich właściwej wykładni i prawidłowo zastosował przyjmując, że skarżąca spółka korzystała z usługi polegającej na poborze wód na cele elektrowni wodnych mieszczącej się w pojęciu poboru wód podziemnych lub powierzchniowych bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego, co wiązało się z obowiązkiem poniesienia opłaty podwyższonej. Sąd I instancji podkreślił, że skoro w zamkniętym katalogu usług wodnych podlegających opłacie sformułowanym w art. 268 ust. 1 u.p.w. ustawodawca nie ujął poboru wód dla celów elektrowni wodnych, zamieścił tam natomiast ogólnie opisaną usługę pobór wód podziemnych i powierzchniowych to oczywistym staje się, że w jego zamyśle pobór wód do celów elektrowni wodnych lub też korzystanie z wód do celów energetyki mieści się w poborze wód do celów elektrowni wodnych , o którym mowa w art. 268 ust. 1 pkt 1 u.p.w. Odmienny pogląd prowadziłby do nielogicznego wniosku , że ustawa nie przewiduje opłat za pobór wód do celów elektrowni wodnych w katalogu odpłatnych usług wodnych, a równocześnie szczegółowo określa zasady, na podstawie których oblicza się opłatę za pobór wody do tych właśnie celów w art. 272 ust. 3 u.p.w. Zatem art. 268 ust. 1 pkt 1 u.p.w. statuuje zasadę główną, obowiązek ponoszenia opłaty przez podmioty za pobór wód do celów elektrowni wodnych, a przepis art. 270 ust. 4 oraz art. 272 ust. 3 u.p.w. posługując się bezpośrednio sformułowaniem "pobór wód do celów elektrowni wodnych" określa jedynie szczegółowe metody wyliczenia opłaty jaką należy uiszczać za pobór wód do celów elektrowni wodnych. Tym samym pobór wód na cele elektrowni wodnych, który także mieści się zakresowo w poborze wód podziemnych lub powierzchniowych bez wymaganego zezwolenia wodnoprawnego może rodzić obowiązek poniesienia opłaty podwyższonej, o której mowa w art. 280 ust. 1 pkt 1 lit. a u.p.w. Przesłankami zastosowania tej instytucji są bowiem pobór wód podziemnych lub powierzchniowych oraz brak odpowiedniego pozwolenia wodnoprawnego. Na poparcie swojego stanowiska Sąd I instancji przytoczył także przepisy zawarte w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 22 grudnia 2017 r. w sprawie jednostkowych opłat za usługi wodne (Dz.U. z 2017 r., poz. 2502) stwierdzając, że przepisy tego rozporządzenia określają jednostkowe opłaty za usługi wodne w formie opłaty zmiennej za pobór wód do celów elektrowni wodnych za jednostkę wyprodukowanej energii elektrycznej oraz za bezzwrotny pobór wody technologicznej nieprzeznaczonej wprost do produkcji energii elektrycznej tj. § 1 pkt 3 lit a i § 5 ust. 1 pkt 37. Obie powyższe przesłanki uzasadniające wymierzenie spornej opłaty zaktualizowały się zdaniem Sądu I instancji w realiach przedmiotowej sprawy.

Skargę kasacyjna od powyższego wyroku wniosła T. Spółka z o.o. w J. wnosząc na podstawie art. 188 p.p.s.a. o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i uchylenie zaskarżonej decyzji oraz o zasądzenie na rzecz skarżącej spółki zwrotu kosztów postępowania sądowoadministracyjnego za obie instancje, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W oparciu o art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

1) naruszenie przepisów prawa materialnego, to jest:

- art. 35 ust. 3 pkt 1 i 6, art. 268 ust. 1 pkt 1, art. 270 ust. 4, art. 281 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 280 pkt 1 lit. a u.p.w. przez błędną wykładnię sprowadzającą się do przyjęcia, że usługa wodna obejmująca korzystanie z wód do celów energetyki wodnej jest niejako tożsama z usługą wodną polegającą na poborze wód powierzchniowych, co w konsekwencji doprowadziło do przyjęcia, że zachodzą przesłanki do ustalenia wobec Spółki opłaty podwyższonej,

2) naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, to jest:

- art. 151 p.p.s.a. przez jego niewłaściwe zastosowanie, w wyniku uznania zaskarżonej decyzji za zgodną z przepisami prawa, a co za tym idzie oddalenia skargi w całości, w sytuacji gdy w sprawie zachodziły podstawy do uchylenia zaskarżonej decyzji, która jako wadliwa, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a., winna być wyeliminowana z porządku prawnego,

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 6, art. 7, art. 7a, art. 8, art. 77 § 1, art. 80 i art. 81 a § 1 k.p.a. polegające na tym, że Sąd I instancji w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie - art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. i błędnie przyjął (w ślad za nieprawidłowościami poczynionymi przez organ w zakresie zaniechania wszechstronnego rozważenia zebranego w sprawie materiału dowodowego, a tym samym niewyjaśnienia rzeczywistego stanu faktycznego sprawy, a przez to prowadzenie postępowania w sposób niebudzący zaufania do władzy publicznej oraz prowadzenie postępowania bez uwzględnienia interesu społecznego i słusznego interesu stron postępowania), że Spółka nie posiadała wymaganego prawem pozwolenia wodnoprawnego na korzystanie z wód rzeki W. do celów energetycznych na potrzeby E. w K., gdy w istocie stan faktyczny sprawy przedstawia się odmiennie, bowiem Spółka w dacie wydania decyzji z [...] lutego 2019 r. o opłacie podwyższonej posiadała wymagane prawem pozwolenie wodnoprawne i na jego podstawie uprawniona była do korzystania z wód rzeki W.,

- art 145 §1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 130 k.p.a., polegające na niewłaściwej wykładni przepisu prowadzącej do uznania, że pozwolenie wodnoprawne udzielone Spółce w pkt I decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia [...] października 2016 r., nie było wykonalne (w dacie wydania zaskarżonej decyzji z [...] lutego 2019 r.), podczas gdy owe pozwolenie funkcjonowało w obrocie prawnym już od chwili wydania decyzji przez Prezydenta Miasta K., a po stronie Spółki istnieje uprawnienie do jego wykonania.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej powyższe zarzuty szerzej uzasadniono.

W złożonej odpowiedzi na skargę kasacyjną Dyrektor Zarządu Zlewni Wód w K. Państwowego Gospodarstwa wodnego Wody Polskie wnosił o oddalenie skargi kasacyjnej w całości.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2022 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 259, dalej jako p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W przedmiotowej sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. W związku z tym Naczelny Sąd Administracyjny, przy rozpoznaniu sprawy, związany był granicami skargi kasacyjnej.

Mając na uwadze powyższe zasady rozpatrywania skargi kasacyjnej należy uznać, że wniesiona w niniejszej sprawie skarga kasacyjna nie posiada usprawiedliwionych podstaw uzasadniających uchylenie czy też zmianę zaskarżonego wyroku.

Przystępując do oceny zasadności skargi kasacyjnej złożonej w przedmiotowej sprawie wskazać należy, że podniesiony został w niej zarzut zarówno naruszenia prawa materialnego, jak i zarzuty naruszenia przepisów postępowania. W przypadku, gdy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, co do zasady w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania. W niniejszej sprawie jednak zarzuty naruszenia przepisów postępowania wiążą się w sposób bezpośredni z zarzutami naruszenia przez Sąd I instancji prawa materialnego. Stąd też ocena przez Naczelny Sąd Administracyjny zarzutów naruszenia przepisów postępowania wymaga uprzedniego odniesienia się do poprawności dokonanej przez Sąd I instancji wykładni przepisów prawa materialnego.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego WSA dokonał prawidłowej wykładni prawa materialnego, tj.: art. 35 ust. 3 pkt 1 i 6, art. 268 ust. 1 pkt 1, art. 270 ust. 4, art. 281 ust. 1 pkt 1 w zw. a art. 280 pkt 1 lit. a u.p.w. i trafnie przyjął, że usługa wodna obejmująca korzystanie z wód do celów energetyki wodnej jest tożsama z usługą wodną polegającą na poborze wód powierzchniowych. W związku z tym pobór wód na cele elektrowni wodnych, (który jest także poborem wód podziemnych lub powierzchniowych) bez wymaganego zezwolenia wodnoprawnego, może wiązać się z obowiązkiem poniesienia opłaty podwyższonej, o której mowa w art. 280 ust. 1 pkt 1 lit. a u.p.w., gdyż przesłankami zastosowania tej opłaty jest pobór wód podziemnych lub powierzchniowych oraz brak odpowiedniego pozwolenia wodnoprawnego.

Należy zważyć, że uchwalenie i wejście w życie z dniem 1 stycznia 2018 r. u.p.w. z 2017 r., było wynikiem realizacji spoczywającego na Polsce obowiązku implementacji do krajowego porządku prawnego Dyrektywy 2000/60/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 23 października 2000 r. ustanawiającej ramy wspólnotowego działania w dziedzinie polityki wodnej (Dz. Urz. WE L 327 z 22.12.2000, str. 1, z późn. zm. - Dz. Urz.UE Polskie wydanie specjalne, rozdz. 15, t. 5, s. 275, dalej: RDW). Z postanowień art. 9 tej Dyrektywy wynika postulat wprowadzenia systemowego rozwiązania zrównoważonego gospodarowania zasobami wodnymi poprzez zbudowanie systemu usług wodnych opartego na zasadzie zwrotu kosztów usług wodnych, włączając koszty ekologiczne i materiałowe, uwzględniając analizę ekonomiczną wykonaną zgodnie z załącznikiem III oraz w szczególności zgodnie z zasadą "zanieczyszczający płaci". Konsekwentnie zatem w przepisach u.p.w. z 2017 r. wprowadzono katalog instrumentów ekonomicznych służących gospodarowaniu wodami, który przyczynić ma się do efektywnego i sprawnego gospodarowania zasobami wodnymi oraz do wydatkowania środków na działania związane z zapewnieniem dostępności wód o odpowiednich parametrach jakościowych i we właściwej ilości. Brak jest jakichkolwiek przesłanek do przyjęcia, że opłaty za usługi wodne są związane li tylko z ich zanieczyszczaniem.

Należy zgodzić się z poglądem WSA, że rozważając kwestię prawidłowego zastosowania przepisu art. 280 pkt 1 lit. a u.p.w. należy rozpatrzeć, czy opłatę podwyższoną można określić w przypadku korzystania z usług wodnych, polegających na poborze wód podziemnych lub wód powierzchniowych dla celów energetyki bez pozwolenia wodnoprawnego albo pozwolenia zintegrowanego. Odpowiedzi wymaga zatem pytanie o zakres użytego w art. 280 pkt 1 lit. a u.p.w.. wyrażenia "pobór wód podziemnych lub wód powierzchniowych" i czy w tym zakresie mieści się pobór wody dla celów energetyki wodnej. Zgodnie z art. 35 ust. 3 pkt 1 u.p.w. usługą wodną jest pobór wód podziemnych lub wód powierzchniowych, natomiast według art. 35 ust. 3 pkt 6 u.p.w. usługą wodną jest korzystanie z wód do celów energetyki, w tym energetyki wodnej. W związku z tym prawidłowo uznał Sąd I instancji, że zgodnie z założeniem interpretacyjnym racjonalności prawodawcy, korzystanie z wody powinno mieć inne znaczenie niż pobór wody. Należałoby zatem przyjąć, że w art. 35 ust. 3 pkt 6 u.p.w. chodzi o korzystanie z wody inne niż jej pobór. Zatem w art. 35 ust. 3 pkt 1 u.p.w. pobór wody będzie miał znaczenie ogólne, bez bliżej skonkretyzowanego celu, a w jego zakresie będzie się mieścić także pobór wody dla celów energetyki wodnej. Pozwala to przyjąć, że także w art. 280 pkt 1 lit. a u.p.w. ogólne stwierdzenie "pobór wód podziemnych lub wód powierzchniowych" będzie w sobie mieścić także pobór wód dla celów energetyki wodnej. Odmienna interpretacja prowadziłaby do wniosku, że pobór wody dla celów energetyki wodnej bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego nie wiązałby się z żadną sankcją finansową, a tym samym powstałaby sytuacja nieuprawnionego różnicowania sytuacji podmiotów nielegalnie pobierających wodę, ponieważ część z nich byłaby za to karana, a część nie. Należy nadto podkreślić, że zdefiniowany w art. 16 pkt 40 u.p.w. pobór zwrotny wód należy uznać za jedną z form poboru wód powierzchniowych i podziemnych. W u.p.w. brak jest przepisów, który zwalniał by taki pobór wód do celów energetyki wodnej od obowiązku uiszczenia opłaty zmiennej, czy też tak jak w przedmiotowej sprawie opłaty podwyższonej. Ustawodawca co do zasady przewidział w u.p.w. obowiązek uiszczania opłat zmiennych za korzystanie z zasobów wodnych. Jedynie co do określonych form korzystania z tych zasobów przewidział odmienny sposób naliczania jej wysokości lub też w ściśle określonej sytuacji zwolnił podmiot korzystający z zasobów wodnych z obowiązku uiszczenia takiej opłaty. Wyjątków tych nie należy interpretować rozszerzająco.

Prawidłowo także WSA ustalił, że Spółka nie legitymowała się pozwoleniem wodnoprawnym. Należy bowiem wskazać, że Spółce udzielono pozwolenia wodnoprawnego decyzją Prezydenta Miasta K. z [...] października 2016 r. Decyzji tej nie został nadany rygor natychmiastowej wykonalności, nie podległa ona natychmiastowemu wykonaniu z mocy ustawy, ani też nie zostały spełnione wymagania z art. 130 § 4 k.p.a. Wynika to w sposób jednoznaczny z załączonych do akt sprawy administracyjnej dokumentów. Od decyzji tej wywiedzione zostało odwołanie zarówno przez Spółkę, jak i przez Regionalny Zarząd Gospodarki Wodnej w K., który - jak wynika z wyroku NSA z 27 czerwca 2018 r., sygn. akt II OSK 3210/17, zaskarżył decyzję w całości. Decyzją z [...] lutego 2017 r. Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w K. uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia, zaś Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, wyrokiem z 27 lipca 2017 r., sygn. akt II SA/Kr 478/17 oddalił skargę wywiedzioną przez Spółkę. Następnie Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 27 czerwca 2018 r., sygn. akt II OSK 3210/17 uchylił wyrok WSA w Krakowie z 27 lipca 2017 r. oraz zaskarżoną decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w K. z [...] lutego 2017 r., zaś decyzją z [...] marca 2019 r. Prezes Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie uchylił decyzję Prezydenta Miasta K. z [...] października 2016 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. Zatem zarówno w dacie wydania zaskarżonej do WSA decyzji o opłacie podwyższonej ([...] marca 2021 r.), jak i w okresie za jaki opłata została wymierzona (IV kwartał 2020 r.) decyzja z [...] października 2016 r. o udzieleniu pozwolenia wodnoprawnego pozostawała w obrocie prawnym, ale nie uzyskała waloru ostateczności. Wprawdzie Spółka twierdzi, że zakresy obydwu odwołań wywiedzionych od decyzji z [...] października 2016 r. obejmowały wyłącznie sporną kwestię sposobu i zakresu partycypacji w kosztach utrzymania urządzeń wodnych, zaś pozwolenie wodnoprawne sensu stricte nie było kwestionowane, to stanowisko i argumentacja Spółki kolidują z istotą odwołania i administracyjnego toku instancji. Treść odwołania nie ma bowiem wpływu na zakres orzekania organu odwoławczego, gdyż obejmuje ono całą sprawę administracyjną, a procesowe prawo administracyjne nie zawsze dopuszcza konstrukcję częściowego zaskarżenia decyzji. Jeżeli w danej sprawie zostało wniesione odwołanie, to aktem, który rzeczywiście sprawę tę rozstrzyga, jest decyzja organu odwoławczego (o ile ma charakter merytoryczny), ponieważ z nią związany jest skutek materialny w postaci konkretyzacji określonej normy i uwolnienia jej mocy wiążącej. Zaznaczyć przy tym należy, że istota administracyjnego toku instancji polega na dwukrotnym rozstrzygnięciu tej samej sprawy, nie zaś na kontroli zasadności argumentów podniesionych w stosunku do orzeczenia organu I instancji. Ze względu na zasadę dwuinstancyjności, wyrażoną w art. 15 k.p.a., z chwilą zainicjowania postępowania przed organem drugiej instancji, na skutek wniesienia środka odwoławczego, powstaje obowiązek traktowania postępowania odwoławczego, jako powtórzenia rozpatrywania i rozstrzygania tej samej sprawy. Działanie organu II instancji jest działaniem merytorycznym, równoważnym działaniu organu I instancji. Organ odwoławczy, podobnie jak organ I instancji, jest związany wyłącznie granicami danej sprawy administracyjnej, a te mają charakter obiektywny, są kształtowane przez prawo materialne i relewantne fakty (por. T. Woś, J. Zimmermann, Glosa do uchwały SN z dnia 23 września 1986 r., III AZP 11/86, "Państwo i Prawo" 1989, z. 8, s. 147). Trzeba wobec tego przyjąć, że pierwsze rozstrzygnięcie przestaje obowiązywać z chwilą, gdy zdecydowano się na powtórzenie postępowania w sprawie, która musi i tak zakończyć się nowym rozstrzygnięciem.

W świetle powyższych rozważań prawidłowe jest zatem ustalenie przyjęte przez organy, jak i WSA, że w obrocie prawnym nie było ostatecznej decyzji w przedmiocie pozwolenia wodnoprawnego i nie zaistniały okoliczności, które mogłyby uzasadniać wyjątek od zasady skuteczności i wykonalności decyzji ostatecznych (art. 130 § 1 i 2 k.p.a.). Nie ma przy tym reguły pozwalającej na częściowe wykonywanie decyzji nieostatecznej, np. w zakresie, w jakim jest zgodna z oczekiwaniem jednej ze stron (wnioskodawcy). Decyzja o pozwoleniu wodnoprawnym nie podlegała wykonaniu, gdyż mogła podlegać wykonaniu dopiero z datą uzyskania przymiotu ostateczności, a takiego nigdy nie posiadała. W związku z tym niezasadny jest zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 130 k.p.a. Brak jest podstaw do odwoływania się do poglądu wyrażonego przez Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale 7 sędziów NSA z dnia 12 grudnia 2011 r., sygn. akt II OPS 2/11, albowiem dotyczyła ona innego stanu faktycznego. Dotyczyła bowiem sytuacji podmiotu korzystającego ze środowiska, który wystąpił o wydanie pozwolenia na kolejny okres, czyli posiadał takie pozwolenie dotyczące minionego okresu, co zresztą podkreśliła Spółka składając skargę kasacyjną. Nadto uchwała ta została wydana w oparciu o regulacje prawne zawarte w ustawie z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (t.j. Dz.U. z 2020r., poz. 1219).

Nie można także podzielić zarzutu naruszenia zaskarżonym wyrokiem art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, p.p.s.a. w zw. z art. 6, art. 7, art. 7a, art. 8, art. 77 § 1, art. 80 i art. 81a § 1 k.p.a. WSA dokonał bowiem prawidłowej oceny wszystkich istotnych okoliczności mających znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Nie naruszono przepisów art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. regulujących zasady administracyjnego postępowania dowodowego. W sprawie nie doszło do naruszenia art. 7 k.p.a., tj. zasady prawdy obiektywnej, która nakazuje organowi prowadzącemu postępowanie ustalanie wszystkich istotnych kwestii w danej sprawie oraz uwzględniania interesu społecznego i słusznego interesu obywatela. Nie uchybiono również zasadom postępowania administracyjnego wyrażonym w art. 6 k.p.a. i art. 8 k.p.a.

W sprawie nie doszło także do naruszenia przepisów art. 7a § 1 i art. 81a § 1 k.p.a. Obie wskazane jako wzorce kontroli regulacje dotyczą sposobu załatwienia sprawy administracyjnej w sytuacji zaistnienia wątpliwości co do treści normy prawnej oraz niedających się usunąć wątpliwości co do stanu faktycznego sprawy (zasada in dubio pro libertate). Żadna z tego rodzaju sytuacji nie zaistniała w kontrolowanej sprawie, gdzie stan prawny oraz stan faktyczny sprawy został ustalony przez organ, a ocenę tę prawidłowo zaaprobował orzekający w sprawie Sąd I instancji. Według Naczelnego Sądu Administracyjnego, wątpliwości co do treści normy prawnej w sprawie nie zachodzą, w szczególności, gdy w procesie wykładni poza wynikami wykładni językowej WSA uwzględnił także wykładnię systemową. Sam fakt, że strona skarżąca kasacyjnie zaproponowała odmienną wykładnię znajdujących zastosowanie w sprawie przepisów niż przyjęta przez organ i Sąd I instancji, nie przesądza o istnieniu wątpliwości, co do treści tych norm prawnych. Wątpliwości o jakich mowa w art. 7a § 1 k.p.a. muszą bowiem wystąpić po stronie organu, względnie sądu administracyjnego, a nie u adresata rozstrzygnięcia. W sprawie nie zaistniały wątpliwości co do treści normy prawnej oraz niedające się usunąć wątpliwości, co do stanu faktycznego sprawy. Nie ulega bowiem wątpliwości, że w dacie wydania zaskarżonej decyzji w obrocie prawnym nie było ostatecznej decyzji w przedmiocie pozwolenia wodnoprawnego.

Należy ponadto podnieść, że podobne stanowisko w kwestii wykładni przepisów art. 35 ust. 3 pkt 1 i 6, art. 270 ust. 4, art. 281 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 280 pkt 1 lit. a u.p.w. zostało zaprezentowane w orzeczeniach Naczelnego Sąd Administracyjnego w wyrokach z 16 czerwca 2021 r., sygn. akt III OSK 3536/21, z 15 października 2021 r., sygn. akt III OSK 3881/21, z 7 czerwca 2022 r., sygn. akt III OSK 5026/21, czy z 24 stycznia 2023 r., sygn. akt III OSK 6655/21, z 17 marca 2023 r., sygn. akt III OSK 1981/21, które zapadły w sprawach dotyczących wymierzenia opłaty podwyższonej za korzystanie z tej samej usługi wodnej i w odniesieniu do tej samej Spółki, lecz dotyczącej innych okresów. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w niniejszej sprawie przedstawione w tych orzeczeniach stanowisko co do wykładni przepisów prawa materialnego mających zastosowanie również w przedmiotowej sprawie w całości podziela.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.