Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 498/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2024-09-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6152 Lokalizacja innej inwestycji celu publicznego
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jarosław Wichrowski (spr.) Sędziowie sędzia WSA Joanna Brzezińska asesor WSA Mariusz Pawełczak Protokolant sekretarz sądowy Dominika Matuszewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 września 2024 r. sprawy ze skargi J. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] kwietnia 2024 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji ustalającej lokalizację inwestycji celu publicznego oddala skargę.


UZASADNIENIE

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. decyzją z dnia nr [...] na podstawie art. 1 ust. 1, art. 2 i art. 17 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 570), art. 157 § 1 i § 2 oraz art. 158 § 1 w związku z art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 775, ze zm., dalej powoływana jako kpa) – odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Ś. z dnia [...] czerwca 2023 r. nr [...], znak: [...].

W uzasadnieniu organ wskazał, że Burmistrz Ś. ww. decyzją z dnia [...] czerwca 2023 r. ustalił lokalizację inwestycji celu publicznego dla inwestycji polegającej na budowie przepławki dla ryb na rzecz W., w miejscowości K., na terenie działek o numerach: [...], [...], [...], [...], obręb K. ([...]), gmina Ś.

Pismem z dnia [...] stycznia 2024 r. J. K. (dalej określany jako Skarżący) wystąpił do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B., wskazując, że ww. decyzja nosi znamiona nieważności, podnosząc, że planowane przedsięwzięcie nie stanowi inwestycji celu publicznego w rozumieniu art. 6 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, a zatem wydana została z rażącym naruszeniem prawa. Kolegium wskazane pismo potraktowało jako sygnalizację i pismem z dnia [...] marca 2024 r. zawiadomiło o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności wskazanej wyżej decyzji.

Kolegium wyjaśniło, że istotny w niniejszej sprawie jest art. 16 § 1 kpa, który ustanawia ogólną zasadę trwałości decyzji administracyjnych. Od tej reguły ustawodawca dopuścił pewne wyjątki. Jednym z nich jest stwierdzenie nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 kpa, przy czym postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji uregulowane zostało przepisami art. 156 do art. 159 kpa. Przedmiotem postępowania w tym nadzwyczajnym trybie jest jedynie ustalenie istnienia jednej z wadliwości decyzji, taksatywnie wymienionych w art. 156 § 1 kpa, a także stwierdzenie, czy nie występują przesłanki negatywne wymienione w art. 156 § 2 kpa.

Przepis art. 156 § 1 kpa zawiera zamknięty katalog pozytywnych przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji. Stwierdzenie nieważności może dotyczyć wyłącznie decyzji, która:

wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości,

wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa.

dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną albo sprawy, którą załatwiono milcząco,

została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie,

była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały,

w razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą,

zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa.

Kwestię wydawania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego reguluje ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 977, ze zm., dalej powoływana jako upzp). Z art. 50 ust. 1 tejże ustawy wynika, że inwestycja celu publicznego jest lokalizowana na podstawie planu miejscowego, a w przypadku jego braku - w drodze decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Z art. 2 pkt 5 ww. ustawy wynika, że ilekroć w ustawie jest mowa o "inwestycji celu publicznego" należy przez to rozumieć działania o znaczeniu lokalnym (gminnym) i ponadlokalnym (powiatowym, wojewódzkim i krajowym), a także krajowym (obejmującym również inwestycje międzynarodowe i ponadregionalne), bez względu na status podmiotu podejmującego te działania oraz źródła ich finansowania, stanowiące realizację celów, o których mowa w art. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 344 ze zm., dalej powoływana jako ugn).

Katalog inwestycji celu publicznego wskazany w art. 6 pkt 1 - 10 ugn jest katalogiem zamkniętym. Inwestycjami celu publicznego są więc wyłącznie inwestycje wymienione w art. 6 pkt 1-9 cyt. ustawy oraz inwestycje, wskazane jako inwestycje celu publicznego w innych ustawach (art. 6 pkt 10).

Z art. 6 pkt 4 ugn wynika, że celem publicznym jest m.in. budowa oraz utrzymywanie obiektów i urządzeń służących ochronie środowiska, zbiorników i innych urządzeń wodnych służących zaopatrzeniu w wodę, regulacji przepływów i ochronie przed powodzią, a także regulacja i utrzymywanie wód oraz urządzeń melioracji wodnych, będących własnością Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego.

Stosownie do § 3 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 20 kwietnia 2007 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budowle hydrotechniczne i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 86, poz. 579) przepławka dla ryb jest rodzajem budowli hydrotechnicznej. Przepławka jest budowlą (urządzeniem) stosowanym na stopniach wodnych (przy zaporach wodnych, jazach), którego celem jest umożliwienie rybom migracji w górę rzeki, zwłaszcza w okresie tarła. Szczególnym rodzajem budowli hydrotechnicznych są natomiast budowle piętrzące. Zalicza się do nich budowle hydrotechniczne umożliwiające stałe lub okresowe piętrzenie wody oraz substancji płynnych lub półpłynnych ponad przyległy teren albo akwen. Funkcją przepławki nie jest natomiast piętrzenie wody, lecz stworzenie rybom możliwości pokonywania przeszkody, którą jest budowla piętrząca.

Kluczowym w niniejszej sprawie jest rozstrzygnięcie, czy planowana inwestycja stanowi inwestycję celu publicznego, co stanowiłoby podstawę do wydania weryfikowanej decyzji. Z treści art. 2 pkt 5 upzp wynika, że na pojęcie "inwestycji celu publicznego" składają się dwa elementy, których łączne wystąpienie jest warunkiem koniecznym takiego rodzaju inwestycji. Pierwszy element stanowi określenie przedmiotu inwestycji, jakim jest realizacja celu publicznego wskazanego w art. 6 ugn, a drugi element stanowi przypisanie inwestycji znaczenia lokalnego (gminnego) lub ponadlokalnego. Tak więc z treści art. 2 pkt 5 upzp wynika, że warunkiem przyporządkowania inwestycji do wskazanej kategorii jest jej lokalne lub ponadlokalne znaczenie, niezależnie od tego, że winien być to cel, o jakim mowa w art. 6 ugn (por. wyrok NSA w sprawie II OSK 567/18, LEX nr 2775273 oraz wskazane tam orzecznictwo NSA).

"Inwestycja celu lokalnego" musi mieć znaczenie lokalne lub ponadlokalne, a zatem powinna realizować potrzeby wspólnoty tworzącej związek publicznoprawny. Będą to wspólnoty samorządowe na poziomie gminy, powiatu i województwa, a także społeczeństwo jako pewna całość zamieszkująca obszar państwa, a nawet obszar kilku państw. Zawsze więc inwestycja celu publicznego nakierowana będzie na urzeczywistnienie interesu publicznego, istotnego dla zbiorowości, przynajmniej na poziomie lokalnym.

W przedmiotowej sprawie Burmistrz, oceniając, czy planowana inwestycja jest inwestycją celu publicznego, a więc tym samym, czy dla jej lokalizacji właściwe jest wydanie decyzji o lokalizacji celu publicznego (a nie decyzji o warunkach zabudowy), ograniczył się do rozważań, czy inwestycja jest jedną z inwestycji wskazanych w art. 6 ugn. Zabrakło natomiast rozważenia przez organ, czy planowana inwestycja ma znaczenie lokalne (gminne) ewentualnie ponadlokalne (powiatowe, wojewódzkie i krajowe). Bez wykazania, że inwestycja posiada także tą cechę, nie można twierdzić, że jest ona inwestycją celu publicznego w rozumieniu art. 2 pkt 5 upzp. Kolegium zwróciło uwagę, że planowana inwestycja ma znaczenie lokalne (gminne), bowiem inwestycja realizuje potrzeby wspólnoty tworzącej związek publicznoprawny i ma służyć ochronie środowiska.

Reasumując, planowana inwestycja jest inwestycją celu publicznego wpisującą się a treść art. 6 pkt 4 ugn, o zasięgu lokalnym (gminnym).

Nadto na uwagę zasługuje fakt, że niniejsze postępowanie ma charakter nadzwyczajny i jego celem nie jest merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, lecz przeprowadzenie weryfikacji ostatecznej decyzji jedynie pod kątem tego, czy decyzja jest dotknięta jedną z wad kwalifikowanych określonych w przywołanym przepisie art. 156 § 1 kpa. Instytucja stwierdzenia nieważności stanowi wyjątek od zasady trwałości decyzji administracyjnych. Z tego względu przesłanki stwierdzenia nieważności muszą być interpretowane w sposób ścisły (zob. wyroki NSA w sprawach IV SA 1380/97 i IV SA 912/97). W orzecznictwie sądów administracyjnych stwierdza się. że ich zaistnienie powinno być bezsporne i mieć oczywisty charakter.

W odniesieniu do przesłanki rażącego naruszenia prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 kpa, dominuje pogląd, że dochodzi do niego wówczas, gdy rozstrzygnięcie sprawy jest w oczywisty sposób sprzeczne z wyraźnym i niebudzącym wątpliwości przepisem (por. uzasadnienie uchwały składu siedmiu sędziów NSA w sprawie I OPS 2/08), a nadto że skutkiem tego naruszenia jest powstanie, w następstwie wydania tej decyzji, sytuacji niemożliwej do zaakceptowania w praworządnym państwie (zob. wyrok NSA w sprawie I OSK 363/11).

Cechą rażącego naruszenia prawa jest to, że treść decyzji pozostaje w sprzeczności z niebudzącą wątpliwości treścią przepisu przez proste ich zestawienie ze sobą (zob. wyroki NSA w sprawach III SA 1935/99, II SA 1202/98, III SA 481/88). Nie stanowi natomiast rażącego naruszenia prawa wybranie jednej z rozbieżnych wykładni przepisu o niejednoznacznej treści, nawet jeśli później wykładnia ta uznana zostanie za nieprawidłową (wyrok NSA w sprawie I OSK 1114/21, w: P. M. Przybysz, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz aktualizowany, Lex/el. 2022). Nie jest bowiem rażącym naruszeniem prawa błędna wykładnia danego przepisu (zob. wyroki NSA w sprawach I OSK 257/17 i II OSK 28/06).

Zauważenia wymaga, że decyzja ostateczna podlega szczególnej ochronie zgodnie z art. 16 kpa, który stanowi ogólną zasadę postępowania administracyjnego, tym bardziej, że ochrona ta została jeszcze silniej ugruntowana dyspozycją przepisu art. 53 ust. 7 upzp.

Kolegium uznało, że badana decyzja nie jest obarczona wadą nieważności, bowiem żadna z przesłanek stwierdzenia nieważności, w tym przesłanka objęta art. 156 § 1 pkt 2 kpa, zgodnie z którą stwierdza się nieważność decyzji, która wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa, nie zaistniała na gruncie niniejszej sprawy.

Mając powyższe na uwadze Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. orzekło, jak w sentencji.

Skargę na ww. decyzję złożył Skarżący, zarzucając jej naruszenie:

1. przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 156 § 1 pkt 2 kpa przez przyjęcie, że nie występuje przesłanka stwierdzenia nieważności decyzji, tj. rażące naruszenie prawa przez Burmistrza Ś.;

2. prawa materialnego, tj. art. 4 ust 2 pkt 1 w zw. z art. 2 pkt 5 upzp oraz art. 6 pkt. 1 i 4 ugn poprzez błędne uznanie, że inwestycja polegająca na budowie przepławki dla ryb stanowi inwestycję celu publicznego.

Mając powyższe na względzie, Skarżący wniósł o zmianę decyzji i stwierdzenie nieważności decyzji Burmistrz Ś. z dnia [...] czerwca 2023 r., względnie uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania

W uzasadnieniu Skarżący wskazał, że w myśl art. 6 pkt. 1 ugn - powołanego przez Burmistrza jako mającego stanowić podstawę uznania budowy przepławki dla ryb jako przedsięwzięcia celu publicznego - celem publicznym w rozumieniu ustawy jest wydzielanie gruntów pod drogi publiczne, drogi rowerowe i drogi wodne, budowa, utrzymywanie oraz wykonywanie robót budowlanych tych dróg, obiektów i urządzeń transportu publicznego, a także łączności publicznej i sygnalizacji. Ewidentnie przepławka dla ryb nie wpisuje się w ten katalog działań, w żadnej mierze nie może być uznana za drogę wodną. Tymczasem SKO uznało, że nie zachodzą przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Ś. Orzeczenie takie zapadło mimo, że w toku tego postępowania stwierdzono, że Burmistrz Ś. przy wydawaniu decyzji nie rozważył, czy planowana inwestycja ma znaczenie lokalne (gminne), ewentualnie ponadlokalne (powiatowe, wojewódzkie i krajowe).

Definicję legalną urządzeń wodnych zawiera art. 16 pkt 65 ustawy Prawo wodne. Nie ulega wątpliwości, że przepis ten jest na tyle jednoznaczny i oczywisty, żeby nie wymagał dokonania złożonej wykładni. Jest to katalog zamknięty, w którym nie są ujęte przepławki dla ryb, nie ma w nim również mowy o budowlach hydrotechnicznych, do których odwołuje się SKO w zaskarżonej decyzji, wskazując, że przepławka dla ryb jest budowlą hydrotechniczną w myśl rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 20 kwietnia 2007 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budowle hydrotechniczne i ich usytuowanie.

Art. 6 ugn zawiera listę celów publicznych, która nie może zostać poszerzona na drodze wykładni. Burmistrz oraz Samorządowe Kolegium Odwoławcze w swych rozstrzygnięciach w sposób dowolny ten katalog rozszerzyli, uznając, że budowa przepławki dla ryb stanowi inwestycję celu publicznego.

Nadto podkreślić należy, że postępowanie administracyjne w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji koncentruje się wyłącznie na ocenie, czy decyzja ostateczna dotknięta jest kwalifikowaną wadą prawną. W toku postępowania nadzwyczajnego, jakim jest postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, organ nie prowadzi postępowania dowodowego mającego na celu ponowne ustalenie stanu faktycznego sprawy zakończonej decyzją ostateczną, lecz skupia się na wadach tkwiących w kontrolowanej decyzji. Postępowanie nieważnościowe nie jest kolejną instancją, nie jest postępowaniem, w toku którego bada się sprawę merytorycznie, lecz wyłącznie rozstrzyga o ewentualnych wadach kontrolowanej decyzji w kontekście zaistnienia, bądź też nie, przesłanek określonych w art. 156 § 1 kpa.

W ocenie Skarżącego decyzja Burmistrza niewątpliwie narusza w sposób oczywisty regulacje prawne, nie da się jej pogodzić z systemem obowiązujących norm. SKO w toku postępowanie nieważnościowego nie mogło sanować błędów/uchybień decyzji Burmistrza Ś., uzupełniać postępowanie o rozważenie, czy planowana inwestycja ma znaczenie lokalne (gminne), ewentualnie ponadlokalne (powiatowe, wojewódzkie i krajowe), nie mogło zmieniać przyjętej przez Burmistrza Ś. podstawy prawnej z art. 6 pkt 1 na art. 6 ust. 4 ugn.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości swoją dotychczasową argumentację.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie wskazać trzeba, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2492 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Z kolei przepis art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935, dalej powoływana jako "ppsa"), stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. W wyniku takiej kontroli decyzja może zostać uchylona w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, b i c ppsa). Z przepisu art. 134 § 1 ppsa wynika natomiast, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji w tak zakreślonych ramach kognicji, Sąd nie stwierdził naruszeń, które nakazywałyby jej uchylenie.

W pierwszym rzędzie podkreślić należy, że przedmiotem sądowej kontroli była decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. odmawiająca stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Ś. z dnia [...] czerwca 2023 r. nr [...], znak: [...]. Zaskarżona decyzja nie była zatem wydana w wyniku postępowania administracyjnego prowadzonego w trybie zwykłym, lecz w postępowaniu nadzwyczajnym. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji stanowi bowiem nadzwyczajny tryb postępowania administracyjnego, w którym organ nie bada sprawy merytorycznie powtórnie, w tym nie gromadzi dowodów i nie czyni na ich podstawie ustaleń faktycznych. Postępowanie nieważnościowe nie jest bowiem postępowaniem w kolejnej instancji, więc takim, w toku którego bada się sprawę merytorycznie. W tym nadzwyczajnym postępowaniu ustalenia organu sprowadzają się wyłącznie do tego, czy decyzja ostateczna jest obarczona wadami wymienionymi w art. 156 § 1 kpa, których katalog w tym przepisie jest zamknięty (por. wyrok NSA w sprawie III OSK 2818/23). Celem postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności nie jest więc merytoryczne, ponowne rozstrzygnięcie sprawy, lecz przeprowadzenie weryfikacji ostatecznej decyzji z jednego tylko punktu widzenia, a mianowicie, czy decyzja jest dotknięta jedną z wad kwalifikowanych wskazanych w art. 156 § 1 kpa. W przypadku przesłanki rażącego naruszenia prawa, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 kpa, oznacza to obowiązek sprawdzenia, jakie były ustalenia faktyczne organu wydającego weryfikowaną decyzję, czy znajdowały oparcie we wskazanym materiale dowodowym, oraz, czy wypełniały one przesłanki zastosowanego przepisu prawnego, a jeżeli nie, to, czy uchybienie to w sposób rażący odbiegało od prawidłowego stosowania tego przepisu.

W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że "o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony, oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze, czyli skutki, jakie wywołuje decyzja. Oczywistość naruszenia prawa polega na "rzucającej się w oczy" (prima facie) sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. Przy tym w sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który jest stosowany w bezpośrednim i jednoznacznym rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga stosowania szerokiej i różnorodnej wykładni prawa, mogącej prowadzić do rozbieżnych wyników. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - gospodarcze lub społeczne efekty naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa" (wyrok NSA w sprawie I OSK 2721/15).

Konieczne jest też zaakcentowanie, że instytucja stwierdzenia nieważności decyzji stanowi wyjątek od zasady trwałości decyzji ostatecznej wyrażonej w art. 16 kpa, która służy ochronie takich wartości jak ochrona porządku publicznego, ochrona praw nabytych, pewność i bezpieczeństwo obrotu prawnego. Z tych powodów decyzja ostateczna korzysta z domniemania legalności, a tryb jej unieważnienia może być zastosowany wyłącznie w sytuacji bezspornego ustalenia istnienia przesłanek wymienionych w art. 156 § 1 kpa. Nadto wykładnia tych przesłanek - z uwagi na ochronę wartości, której służy zasada trwałości decyzji ostatecznej - nie może mieć charakteru rozszerzającego, co oznacza, że nie każde naruszenie prawa może być podstawą do wzruszenia decyzji w tym trybie (por. wyrok NSA w sprawie I OSK 1440/20).

Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy, Sąd podzielił stanowisko Kolegium co do tego, że w sprawie nie zostało wykazane, aby decyzja Burmistrza była dotknięta jedną z wad kwalifikowanych, wymienionych w art. 156 § 1 kpa, a w szczególności że została wydana bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa.

Istota problemu sprowadzała się do oceny, czy planowaną przepławkę dla ryb można uznać za inwestycję celu publicznego. Zgodnie z art. 2 pkt 5 upzp, przez taką inwestycję należy rozumieć działania o znaczeniu lokalnym (gminnym) i ponadlokalnym (powiatowym, wojewódzkim i krajowym), a także krajowym (obejmującym również inwestycje międzynarodowe i ponadregionalne), oraz metropolitalnym (obejmującym obszar metropolitalny) bez względu na status podmiotu podejmującego te działania oraz źródła ich finansowania, stanowiące realizację celów, o których mowa w art. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2023 r. poz. 344, z późn. zm.). Z kolei art. 6 ugn stanowi, że celami publicznymi w rozumieniu ustawy są m.in. 1) wydzielanie gruntów pod drogi publiczne, drogi rowerowe i drogi wodne, budowa, utrzymywanie oraz wykonywanie robót budowlanych tych dróg, obiektów i urządzeń transportu publicznego, a także łączności publicznej i sygnalizacji; (...) 4) budowa oraz utrzymywanie obiektów i urządzeń służących ochronie środowiska, zbiorników i innych urządzeń wodnych służących zaopatrzeniu w wodę, regulacji przepływów i ochronie przed powodzią, a także regulacja i utrzymywanie wód oraz urządzeń melioracji wodnych, będących własnością Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego (...).

W pierwszej kolejności wskazać należy, że ma rację Skarżący, wskazując, że Burmistrz w swojej decyzji błędnie wskazał na przepis art. 6 pkt 1 ugn jako stanowiący jedną z podstaw do wydania swojej decyzji. Niewątpliwie przepławka nie stanowi żadnego z wymienionych w nim celów. Tym niemniej wskazanie błędnej podstawy prawnej nie może stanowić samo w sobie o rażącym naruszenie prawa czy też o wydaniu decyzji bez podstawy prawnej. W ocenie Sądu, na co słusznie zwróciło uwagę Kolegium, podstawę taką winien stanowić cyt. pkt 4 art. 6 ugn. Niewątpliwie budowa przepławki, która ma służyć migracji ryb, stanowi urządzenie służące ochronie środowiska. Ponadto, należy odwołać się do rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 20 kwietnia 2007 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budowle hydrotechniczne i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 86, poz. 579), które w § 3 pkt 1 wskazuje na definicję budowli hydrotechnicznej, przez którą rozumie się budowle wraz z urządzeniami i instalacjami technicznymi z nimi związanymi, służące gospodarce wodnej oraz kształtowaniu zasobów wodnych i korzystaniu z nich, w tym (...) przepławki dla ryb. Co prawda budowle te nie są wprost wymienione w art. 6 ugn, to jednak opisuje ona przepławki dla ryb jako urządzenie mające swoją prawną definicję, a więc może być urządzeniem służącym ochronie środowiska w rozumieniu art. 6 ust. 4 ugn.

Nawet jednak, gdyby uznać, że wykładnia wskazująca na przepławkę jako urządzenie służące ochronie środowiska nie jest prawidłowa, to skoro niewątpliwie wymaga to dokonania stosownej wykładni, zastosowanie przez organ jednej z możliwych interpretacji nie może być kwalifikowane jako rażące naruszenie prawa.

Ponadto, również wynika z wcześniejszych rozważań, za rażące może być uznane ponadto tylko takie naruszenie prawa, w wyniku którego powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności. Bezsporne w ocenie Sądu jest to, że konsekwencje budowy przepławki dla ryb nie mogą powodować takich skutków. Skutek społeczny dotyczący przedmiotowego obowiązku realizuje się w ochronie przyrody. Nie można więc wskazać na niemożliwe do zaakceptowania skutki społeczno-gospodarcze, jakie wywołuje kontrolowana decyzja.

Wskazać jeszcze należy, że, jak słusznie wyjaśnia Kolegium, planowana inwestycja winna być definiowana jako działanie o znaczeniu lokalnym (gminnym) w rozumieniu art. 2 pkt 5 upzp, co wynika z samej jej istoty, jako inwestycji mającej na celu ochronę ryb w obrębie gminy, choć nie można wykluczyć, że umożliwiając ich migrację na dalsze odcinki rzeki, może ona mieć również charakter ponadlokalny.

Nie można zgodzić się ze Skarżącym, że SKO nie było uprawnione do prawidłowego wskazania podstawy prawnej decyzji Burmistrza, skoro de facto prowadzi to do jednoznacznego wniosku, że ostatecznie przepławka stanowi cel publiczny w rozumieniu art. 6 ugn.

Mając powyższe na uwadze, stwierdzić trzeba, że zarzuty skargi były bezzasadne i skarga w oparciu art. 151 ppsa podlegała oddaleniu.

J. Brzezińska J. Wichrowski M. Pawełczak