Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 707/08
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2008-09-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Izabela Dobosz (spr.) Sędziowie : NSA Andrzej Niecikowski WSA Kazimierz Bandarzewski Protokolant : Małgorzata Piwowar po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 września 2008 r. sprawy ze skargi A. F. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżącej A. F. kwotę 500 zł ( pięćset złotych ) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją nr [...] Prezydenta Miasta z dnia [...].X.2006 r., znak: [...], wydaną na podstawie art. 59 ust. 1 w zw. z art. 61 ust. 1 pkt. 1 oraz art. 1 ust. 2 pkt. 1 i 2 oraz art. 2 pkt. 1 ustawy z 27.lll.2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym /Dz. U. z 2003 r., Nr 80, poz. 717 ze zm./, § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26.VIII.2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania terenu /Dz. U. Nr 164 poz. 1588/ oraz art. 104 kpa po rozpatrzeniu wniosku A. Sp. z o.o. w K. z [...].VIII.2005 r. odmówiono ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji: "Budowa zespołu czterech budynków mieszkalnych jednorodzinnych na działce nr [...] obr. [...] wraz z dojazdem i infrastrukturą techniczną na działkach nr [...], [...], [...], [...], [...] obr. [...]" przy ul. [...] oraz ul. [...] w K.

W uzasadnieniu decyzji stwierdzono, iż teren określony wnioskiem nie jest objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, wobec czego zastosowanie mają przepisy art. 59 i nast. ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z 27.III.2003 r. Zgodnie z art. 61 ust. 1 tej ustawy wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w wypadku łącznego spełnienia określonych w tym przepisie warunków. Tymczasem planowane zamierzenie inwestycyjne tych warunków nie spełnia. Powołano się na analizę urbanistyczno-architektoniczną sporządzoną przez mgr inż. E. K., wpisaną na listę samorządu zawodowego architektów, dokonaną w wyznaczonym wokół terenu planowanej inwestycji - obszarze analizowanym. Z analizy tej wynika m.in. że teren inwestycji zlokalizowany jest pomiędzy ulicami [...] oraz [...], od południa sąsiadujący z [...], obiektem wpisanym do rejestru zabytków i objętym ścisłą ochroną konserwatorską. Po zachodniej stronie terenu inwestycji znajduje się zespół budynków biurowo-magazynowych, który tworzą budynki 1-2 kondygnacyjne, przykryte dachami połaciowymi i płaskimi, w układzie rozproszonym, chaotycznym. Po południowo-zachodniej stronie terenu inwestycji znajduje się układ

zwartej zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, wolnostojącej i szeregowej pomiędzy ulicami [...] i [...], zamknięty zabudową po południowej stronie ulicy [...]. Zlokalizowane tu budynki 2-3 kondygnacyjne, przykryte dachami połaciowymi, o ujednoliconej formie architektonicznej i zbliżonym gabarycie budynków, kształtują czytelne pierzeje wzdłuż wskazanych wyżej ulic. Tereny znajdujące się po północnej stronie ulicy [...], której część stanowi teren inwestycji są niezabudowane, porośnięte zielenią, stanowią przedpole widokowe w kierunku [...]. Stwierdzono w decyzji na podstawie powyższej analizy, iż brak jest działki sąsiedniej dostępnej z tej samej drogi publicznej zabudowanej w sposób pozwalający na kontynuację zabudowy objętej wnioskiem. Teren inwestycji znajduje się w oderwaniu od zespołów zabudowy mieszkaniowej występujących w obszarze analizowanym, zamkniętej ulicami [...], Aleja [...]. Wyraźne oddzielenie terenów zabudowy mieszkaniowej przebiega wzdłuż ulicy [...]. Ukształtowanie terenu oraz gęsta zieleń wysoka i niska zacierają całkowicie kontekst terenu inwestycji z najbliższą zabudową mieszkaniową na działkach nr [...] i [...]. Istniejący układ przestrzenny analizowanego obszaru zamyka zatem możliwość zabudowy w kierunku północnym, gdzie rozciągają się tereny otwartej zieleni złożone z cennych gatunków roślin oraz rozległa polana, stanowiąca otwarcie widokowe na [...]. Zarówno od południowej strony ul. [...], jak i od północnej strony ul. [...] nie jest wykształcona linia zabudowy, która mogłaby kontynuować nową zabudowę. Ze względu na odmienną funkcję, jak również rozproszony układ, nie może stanowić podstawy do kontynuacji pozostałych parametrów określonych w art. 61 ust. 1 pkt. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zabudowa biurowo-magazynowa zlokalizowana przy ul. [...]. Powołano się również w decyzji na zasadę tzw. dobrego sąsiedztwa oraz na zapewnienie ładu przestrzennego, o którym mowa w art. 2 pkt. 1 ustawy. Na podstawie wyżej opisanej analizy stwierdzono, że charakter zastanego układu urbanistycznego w obszarze analizowanym wyklucza możliwość zagospodarowania terenu zgodnie z treścią wniosku ze względu na jego niezgodność z art. 1 ust. 2 pkt. 1-2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zgodnie z którymi organy administracji publicznej w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym mają obowiązek uwzględnienia ładu przestrzennego, w tym wymagań urbanistyki i architektury, a także walorów architektonicznych i krajobrazowych. Zdaniem organu l instancji "zagospodarowanie

obszaru, którego niewielką częścią jest teren objęty wnioskiem, powinno być zaplanowane kompleksowo, ze szczególną starannością. W sytuacji braku planu decyzja ustalająca warunki zabudowy może jedynie w niewielkim stopniu ingerować w zakres istniejącego ładu przestrzennego. Ustawodawca dopuszcza kontynuację zabudowy w zakresie gabarytów i układu urbanistycznego, uzupełnienie zabudowy istniejącej, zaś tworzenie nowych zespołów powinno następować w oparciu o ustalenia planów miejscowych". W niniejszej sprawie zdaniem Prezydenta Miasta "lokalizacja nowych zespołów zabudowy poza jednorodną linią zabudowy, zniszczyłaby istniejące otwarcie widokowe, a przez to stanowiłaby ewidentne naruszenie wymogów ładu przestrzennego, w tym walorów przestrzennych i krajobrazowych".

Podniesiono również, że działka stanowiąca teren inwestycji, położona jest w granicach obszaru objętego ustaleniami sporządzanego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "[...]" (uchwała Rady Miasta nr [...] z [...].V.2005 r. w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru [...]), o czym poinformował Dyrektor Biura Planowania Przestrzennego w piśmie z [...].XI.2005 r. podnosząc, iż zamierzenie inwestycyjne stoi w sprzeczności z kierunkami i zasadami zagospodarowania przestrzennego, wynikającymi ze Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Miasta. Teren ten objęty jest ochroną i kształtowaniem dziedzictwa kulturowego poprzez "ustanowienie strefy ochrony sylwety Miasta". W związku z sąsiedztwem obiektu wpisanego do rejestru zabytków, a także ze względu na istotne walory estetyczne, przyrodnicze, funkcjonalne i krajobrazowe terenu, którego dotyczy wniosek powinien zostać niezabudowany, objęty ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jako tereny miejskiej zieleni publicznej, w którym niedopuszczalne są te formy użytkowania, które obniżają wartość i wielkość zasobów przyrodniczych. Teren inwestycji stanowi część rozległych terenów zielonych otaczających [...], stanowiących - zgodnie z opinią Wydziału Gospodarki Komunalnej i Ochrony Środowiska z dnia [...].XII.2005 r. - naturalną ostoję dla zwierzyny drobnej i ptactwa. Zdaniem organu l instancji jakkolwiek przytoczone opinie nie mogą mieć znaczenia rozstrzygającego w niniejszej sprawie, to jednak stanowią istotne wskazanie dla kształtowania ładu przestrzennego w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Od tej decyzji pierwsze odwołanie wnieśli: M. J., J. J., P. J., A. F., drugie odwołanie wpłynęło od firmy A. Sp. z o.o.

W pierwszym odwołaniu podniesiono, iż nieprawdą jest jakoby zamierzenie inwestycyjne naruszało art. 61 ust. 1 pkt. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, gdyż w bezpośrednim sąsiedztwie planowanej inwestycji znajdują się budynki mieszkaniowe (co przyznano zresztą w zaskarżonej decyzji). W świetle orzecznictwa sądów administracyjnych opisana w decyzji zabudowa jest wystarczająca dla stwierdzenia, iż planowana inwestycja spełnia warunek opisany w art. 61 ust. 1 pkt. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (powołano się m.in. na wyroki WSA w Warszawie z 18.XI.2004 r., IV SA/Wa 332/04; z 17.XI.2004 r., IV SA/Wa 938/03).

Zdaniem odwołujących się planowana na działce zabudowa nie jest również sprzeczna z art. 1 ust. 2 pkt. 1 - 2 powołanej wyżej ustawy. Działka położona jest znacznie poniżej [...] i planowana budowa na niej niskich domów nie przesłoni widoku na [...], ani też nie "zepsuje" krajobrazu. Odwołujący się kwestionują informacje o tym, że na działce znajduje się jakaś "cenna roślinność". Ich zdaniem działka jest porośnięta "chaszczami" i zaśmiecona odpadami z pobliskiego cmentarza. Do czasu wygaśnięcia planu zagospodarowania przestrzennego działka była przeznaczona na cele miejskiej zieleni publicznej, co zdaniem stron jest absurdem, gdyż nie można przeznaczyć prywatnej działki na cel publiczny. Obecny stan zaniedbania działki mógłby ulec zmianie, gdyby została zagospodarowana poprzez wybudowanie na niej małych domków i zadbanych ogródków. Strony podnoszą, że słupy oświetleniowe zainstalowane na stadionie [...] przesłoniły widok na jeden z najwspanialszych zabytków [...], jakim jest [...], a mimo to inwestycji tej w przeciwieństwie do niniejszej nikt się nie sprzeciwił. Odwołujący się podnoszą, że działka położona jest w centrum miasta, co sprawia, że nadrzędną wartością powinno być zaspokajanie potrzeb mieszkaniowych mieszkańców K. Kwestionują także pogląd, iż działka jest "ostoją dla zwierzyny drobnej i ptactwa" skoro w jej sąsiedztwie znajduje się obwodnica K. oraz tory kolejowe.

W drugim odwołaniu - firmy A. Sp. z o.o. podniesiono, że planowane funkcje i forma zabudowy jest kontynuacją zabudowy w obszarze analizowanym (zabudowa jednorodzinna przy ul. [...], [...]). Niezrozumiała jest

niemożność wyznaczenia linii zabudowy np. jako przedłużenia linii zabudowy zespołu znajdującego się po zachodniej stronie przedmiotowej inwestycji. Zwrócono uwagę, że funkcja istniejącej zabudowy nie ma związku z linią zabudowy. Odwołujący się uważa za całkowicie nieuzasadniony argument o zamknięciu możliwości zabudowy w kierunku północnym z uwagi na istniejący układ przestrzenny, gdyż z natury rzeczy wydanie decyzji o warunkach zabudowy dotyczy nowej zabudowy kontynuującej pewien zastany (zamknięty) układ. Strona dowodzi, iż nieprawdą jest jakoby projektowana inwestycja miała zniszczyć istniejące otwarcie widokowe, nie określono w decyzji bowiem żadnego punktu odniesienia. Tymczasem proponowana zabudowa miałaby znaleźć się u podnóża wzgórza, a jej gabaryty i poziom posadowienia nie przekracza parametrów zabudowy już istniejącej. Widok na [...] mógłby zostać przysłonięty wyłącznie w przypadku znalezienia się obserwatora w bezpośrednim sąsiedztwie budynków.

Decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] r. [...], wydaną na podstawie art. 1 ust. 2, art. 2 pkt. 1, art. 59 ust. 1, art. 60 ust.1, art. 61 ust. 1 pkt. 1 ustawy z dnia 27.III.2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym /Dz. U. z 2003 r., Nr 80, poz. 717 ze zm./, § 1 - 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26.VIII.2003 r. - w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego /Dz. U. 2003 r., Nr 164, poz. 1588/ oraz art. 138 § 1 pkt. 1 kpa utrzymano w mocy zaskarżoną decyzję.

Organ II instancji po przedstawieniu przepisów, które w sprawie mają zastosowanie przyznał, iż pojęcie "działki sąsiedniej" rodzi problemy interpretacyjne. Dokonał jednakże wykładni tego pojęcia w taki sposób, iż pojęcie to "odnosi się do sąsiedniej działki gruntu, albo też działki budowlanej (art. 2 pkt. 12 ustawy), a sąsiedztwo ma charakter sąsiedztwa bliższego (...) w przeciwieństwie do pojęcia sąsiedztwa dalszego (obszar położony wokół, obszar oddziaływania)". Powołano się przy tym na stanowisko doktryny, zwłaszcza na artykuł M. S.: W sprawie interpretacji pojęcia "działka sąsiednia", Casus 2005, wiosna, str. 6 i nast. W tej sytuacji zdaniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] należy podzielić pogląd organu l instancji, iż nie istnieje działka sąsiednia w stosunku do realizowanej inwestycji spełniająca przesłanki art. 61 ust. 1 pkt. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Organ podzielił także stanowisko Prezydenta Miasta, że istniejący układ przestrzenny zamyka możliwość zabudowy w kierunku północnym, gdzie rozciągają się tereny otwartej zieleni oraz rozległa polana stanowiące otwarcie widokowe na [...]. Organ podzielił też ustalenia, że zarówno od południowej strony ul. [...], jak i od północnej strony ul. [...], nie jest wykształcona linia zabudowy, która mogłaby być kontynuowana nową zabudową. Charakter zastanego układu urbanistycznego w obszarze analizowanym wyklucza możliwość zagospodarowania terenu zgodnie z treścią wniosku z uwagi na regulację art. 1 ust. 2 pkt. 1 i 2 ustawy. Dopuszczalność kontynuacji zabudowy w zakresie gabarytów i układu urbanistycznego istnieje jako uzupełnienie zabudowy istniejącej. Tworzenie zaś nowych zespołów urbanistycznych powinno następować w oparciu o ustalenie planów miejscowych. Zważywszy to Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] uznało, iż planowana inwestycja nie spełnia warunku wynikającego z art. 61 ust. 1 pkt. 1 ustawy.

Przywołano również ustalenia Studium Uwarunkowań i Kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta stanowiące istotne wskazówki dla kształtowania ładu przestrzennego. Według tego dokumentu teren planowany przez wnioskodawców do zabudowy powinien pozostać niezabudowany. Powołując się na poglądy doktryny Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] stwierdziło, że teren planowany do zabudowy nie stanowi kontynuacji istniejącego (istniejących) układów urbanistycznych. "Po stronie południowo-zachodniej terenu inwestycji znajduje się układ zwartej zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej (...) zamknięty zabudową po południowej stronie ulicy [...]. Jest to układ czytelny, o ściśle określonej granicy i brak jest podstaw do przyjęcia, iż planowana inwestycja stanowi jego kontynuację". Tereny po stronie północnej [...] są niezabudowane, porośnięte zielenią i stanowią przedpole widokowe w kierunku [...]. Brak jest również wykształconej linii zabudowy, która mogłaby być kontynuowana. Po zachodniej stronie inwestycji znajduje się zespół o funkcji innej, niż planowana przez Inwestora. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] odwołało się również do art. 1 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wskazując, iż przepis ten nakazuje uwzględnić szereg czynników; brak zatem podstaw do przyjęcia, że jedynym elementem, który winien być uwzględniony w toku niniejszego postępowania są walory ekonomiczne przestrzeni, czy prawo własności.

Organ II instancji przyjął również, że postępowanie administracyjne zostało przeprowadzone prawidłowo, zebrano odpowiedni materiał dowodowy i uzasadniono prawidłowo zajęte stanowisko. Podniesiono, że brak jest podstaw do kwestionowania opinii specjalistów w zakresie kształtowania przestrzeni architektoniczno-urbanistycznej, skoro sporządzone przez nich dokumenty są jasne, czytelne i spełniają prawnie określone wymagania.

Na zakończenie stwierdzono, że prawo własności umożliwia właścicielowi zagospodarowanie nieruchomości, z jednoczesnym uwzględnieniem ograniczeń wynikających z obowiązujących regulacji prawnych, które w ściśle określonym zakresie mogą zawężać dysponowanie nieruchomością przez właściciela.

Na tę decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wnieśli M. J., J. J., A. F. i P. J. Postanowieniem z dnia 21.XII.2007 r. (II SA/Kr 548/07) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie odrzucił skargi M. J., P. J. oraz J. J. z uwagi na niewniesienie wpisu należnego od skargi. W skardze A. F. zarzuciła, że wydana decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] rażąco narusza przepisy prawa materialnego, co ma wpływ na wynik sprawy. W szczególności zarzuciła nieprawidłową wykładnię art. 61 ust. 1 pkt. 1 ustawy z 27.III.2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym; nieprawidłowe zastosowanie art. 1 ust. 2 pkt. 1 i 2 ustawy; nieprawidłowe zastosowanie art. 64 Konstytucji RP oraz art. 140 kc.

Zarzuciła również rażące naruszenie przepisów postępowania, w tym art. 6 i 8 kpa. Wniosła o stwierdzenie nieważności decyzji w całości, ewentualnie o jej uchylenie oraz o zasądzenie kosztów.

Skarżąca naruszenie art. 61 ust. 1 pkt. 1 ustawy upatruje w nieprawidłowej wykładni pojęcia "działka sąsiednia". Powołała argumenty i orzecznictwo cytowane już wcześniej w odwołaniu. Uważa również, odwołując się do argumentacji przedstawionej wcześniej w odwołaniu, że brak podstaw do uznania, iż planowana na działce zabudowa jest sprzeczna z art. 1 ust. 2 pkt. 1 i 2 ustawy. Podniesiono także argumenty o naruszeniu przepisów Konstytucji RP i kodeksu cywilnego, regulujących prawo własności. Odmowa ustalenia warunków zabudowy czyni całkowicie niemożliwym korzystanie przez skarżącą z działki stanowiącej jej własność. Powołano się na to, że w okresie przedwojennym działka miała

przeznaczenie budowlane. Przeznaczenie to zostało zmienione na niekorzyść skarżącej, co jej zdaniem jest de facto równoznaczne z wywłaszczeniem; bowiem z samego pojęcia "miejska zieleń publiczna" wynika jednoznacznie, że działka przeznaczona została na cele publiczne. Skarżąca nie mogła korzystać z działki zgodnie ze swoją wola, bo nie była możliwa zabudowa działki ani rozporządzanie zgodnie z interesem skarżącej, ze względu na niską wartość wynikającą z przeznaczenia. To rodzi wniosek, że grunt ten został wywłaszczony. Powołano się w skardze na orzecznictwo NSA (wyrok z 23.XII.1992 r., IV SA 956/92; wyrok z 17.XII.1991 r., IV SA 1949/91). Skarżąca odwołuje się do pojęcia "tereny zieleni" funkcjonującego w ustawie o ochronie przyrody i podnosi, że jej działka nie spełnia tejże definicji, a nadto gmina nie uczyniła niczego, aby działka przyniosła jakąkolwiek korzyść mieszkańcom K. Od ponad 10 lat działka jest zaniedbana, trudno więc mówić o jej walorach estetycznych czy przeznaczeniu rekreacyjnym. Przeznaczenie prywatnej działki na miejską zieleń publiczną naruszyło zdaniem skarżącej istotę prawa własności. Do identycznej sytuacji prowadzi odmowa ustalenia warunków zabudowy, która uniemożliwia skarżącej dysponowanie nieruchomością, a w konsekwencji stanowi naruszenie zarówno art. 140 kc, jak i art. 64 Konstytucji RP. Odmowa ustalenia warunków zabudowy wbrew stanowisku Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] nie zawęża dysponowania nieruchomością, a czyni to dysponowanie niemożliwym. Skarżąca podniosła również fakt naruszenia art. 6 kpa, gdyż organy wydające decyzję pominęły przepisy Konstytucji i kodeksu cywilnego, a marginalizacja prawa własności i niewłaściwa interpretacja przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym narusza jej zdaniem art. 8 kpa.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wnosi o jej oddalenie podtrzymując argumenty, o których mowa w zaskarżonej decyzji. Zdaniem organu Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w przytoczonych w skardze wyrokach miał wątpliwości co do pojęcia "działka sąsiednia", nie uwzględnił specyfiki prawa administracyjnego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] uważa, iż organy administracji nie są uprawnione ani powołane do stosowania przepisów prawa cywilnego w toku postępowania administracyjnego. Stąd chybiony zostaje zarzut naruszenia art. 140 kc.

Organ II instancji podtrzymał swój pogląd odnośnie do tego, że pojęcie "działki sąsiedniej" w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oznacza "sąsiedztwo bliższe". Ustawa zdaniem Kolegium "nie daje wystarczających podstaw do przyjęcia, że działka sąsiednia to działka znajdująca się nawet w "dalszym sąsiedztwie", byleby znajdowała się w obszarze analizowanym". Zdaniem Kolegium wszystkie zarzuty skargi dotyczące zarówno naruszenia prawa materialnego, jak i procesowego są chybione.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z 30.Vlll.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U. Nr 153, poz. 12707 sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie.

Sądowa kontrola wykazała zarówno naruszenie prawa materialnego, jak i przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Decyzja organu l instancji, na co winno zwrócić uwagę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] nie została doręczona wszystkich stronom postępowania. Jak wynika z adnotacji urzędu pocztowego na przesyłce zawierającej decyzję (k. 175/1 akt administracyjnych) K. J. zmarła, a M. S. wyprowadziła się (k. 175/2). Tymczasem Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] prowadziło postępowanie z udziałem tychże osób, co już samo w sobie stanowi przesłankę do wznowienia postępowania. W dodatku z adnotacji poczty na przesyłce zawierającej decyzję organu II instancji do M. S. wynika, że wyprowadziła się 2 lata temu (czyli w 2005 r.), co potwierdza częściowo zwrotne poświadczenie odbioru postanowienia z 10.V.2006 r. z dnia 15.V.2006 r. (k. 137/1). A zatem należy przyjąć, że M. S. nie brała udziału w postępowaniu przed organem l instancji, przynajmniej w okresie poprzedzającym wydanie decyzji, co narusza jej prawa strony, wynikające z art. 10 kpa.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie rozpoznając skargę A. F. uznał również, że doszło do naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. Wbrew stanowisku skarżącej nie ma ono charakteru rażącego, co uzasadniałoby stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] argumentuje, iż organy administracyjne nie są powołane do stosowania prawa cywilnego w toku postępowania administracyjnego. Pogląd ten jest uzasadniony, tym niemniej z art. 6 kpa (zasada praworządności) wynika, że organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa, a zatem w sytuacji, gdy przepisy administracyjne nawiązują do instytucji uregulowanych w innych dziedzinach prawa organy administracyjne powinny uwzględniać dorobek doktryny i orzecznictwa dotyczący tychże instytucji. Z pewnością też zasada praworządności odnosi się do przestrzegania przez organy administracyjne wzorem innych organów państwa Konstytucji RP. W zaskarżonych decyzjach problematyka ta została niestety kompletnie pominięta.

Art. 21 Konstytucji RP stanowi w ust. 1, iż Rzeczpospolita Polska chroni własność i prawo dziedziczenia; ust. 2 przewiduje, że wywłaszczenie jest dopuszczalne jedynie wówczas, gdy jest dokonywane na cele publiczne i za słusznym odszkodowaniem. Oznacza to, że nie jest dopuszczalna w praworządnym państwie sytuacja, aby obywatel pozostawał faktycznie wywłaszczony na cele publiczne, bez uzyskania słusznego odszkodowania. Sytuacja może być odbierana inaczej, jeśli na danym terenie obowiązuje plan miejscowy. Uchwalając go gmina może bowiem przeznaczać na realizację celów publicznych nie tylko grunty skomunalizowane lub należące do Skarbu Państwa, ale także takie, które stanowią własność osób fizycznych i prawnych. Zakaz taki nie wynika z przepisów konstytucji chroniących prawo własności (wyrok NSA z 3.XI.1999 r., IV SA 1678/98, LEX nr 48263).

W niniejszej sprawie jednak miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie obowiązuje na przedmiotowej działce, a zarówno ustalenia dotychczasowego planu (który wygasł), jak i rozwiązania przyszłościowe nie mogą usprawiedliwiać decyzji organów administracji, które zgodnie z zasadą praworządności muszą się kierować przepisami obowiązującego prawa.

Rozwinięciem zasad wyrażonych w art. 21 ust. 1 i 2 jest art. 64 Konstytucji RP, który przyznaje każdemu prawo do własności, innych praw majątkowych oraz prawo dziedziczenia (ust. 1 ), a zezwala na ograniczenie własności tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza ono istoty prawa własności (ust. 3). W toku zatem postępowania administracyjnego organy administracyjne powinny w sposób przekonywujący wskazać na te unormowania ustawowe, które zezwalają na

ograniczenie prawa własności, a zwłaszcza prawa zabudowy przedmiotowej nieruchomości oraz wykazać, iż takie ograniczenie nie narusza prawa własności.

Zdaniem sądu orzekającego w niniejszej sprawie uzasadnienie zaskarżonej decyzji, jak i decyzji organu l instancji jest nieprzekonywujące, mimo obszernych rozważań. Art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80 z 2003 r., poz. 717) wymienia 5 warunków wydania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Zdaniem organów nie został spełniony warunek zawarty w pkt. 1, zgodnie z którym "co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu".

Jak wynika z mapy ewidencyjnej, stanowiącej załącznik nr 7 do wniosku (k. 30 akt administracyjnych) na działce [...] i [...] znajdują się budynki mieszkalne przylegające do tej samej ulicy co przedmiotowa działka, a mianowicie [...]. Działki te znalazły się w obszarze analizowanym (załącznik graficzny do analizy, k. 124 akt administracyjnych), choć nie są położone w bezpośrednim sąsiedztwie przedmiotowej działki. Znajdują się po przeciwnej stronie ulicy [...], nieco bliżej ulicy [...].

Analiza, na której oparto wydaną decyzję organu l instancji jest niejasna i wewnętrznie niespójna. Na str. 1 analizy jest bowiem mowa o tym, że "występująca najbliżej terenu inwestycji zabudowa mieszkaniowa dostępna z ul. [...], usytuowana jest po południowej stronie ulicy w odległości 30 m od południowo-wschodniego narożnika przedmiotowej działki, co jest warunkiem pozwalającym na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy oraz zagospodarowania terenu np. linii zabudowy (...)", natomiast na s. 5 i 6 jest mowa o tym, iż "nie jest możliwe wyznaczenie linii zabudowy dla wnioskowanej inwestycji". Niezależnie od tego trzeba zwrócić uwagę, że parametry budynków zlokalizowanych na działkach [...] i [...] posłużyły architektowi dokonującemu analizy do określenia szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki (s. 4 analizy), a następnie we wnioskach jest mowa o tym, że "ukształtowanie terenu oraz gęsta zieleń "zacierają całkowicie kontekst z oddalonymi zabudowaniami na dz. nr [...] i [...]". W omawianej analizie są zresztą fragmenty całkowicie niezrozumiałe jak

np. nawiązanie do linii zabudowy występujących przy ul. [...] oraz [...] (s. 3 analizy), mimo iż na załączniku graficznym do analizy w ogóle te ulice nie są zaznaczone, ani nie znajdują się w obszarze analizowanym.

Zdaniem Sądu przedłożona analiza nie została poddana prawidłowej weryfikacji i ocenie przy podejmowaniu decyzji przez organy, co narusza art. 7 i 77 kpa. W analizie bowiem wskazano na co najmniej 2 działki dostępne z tej samej drogi publicznej, tj. ulicy [...], które pozwalają na określenie wymagań, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Pozostaje jeszcze rozważyć stanowisko organów dotyczące wykładni pojęcia "działka sąsiednia". Ustalona już linia orzecznictwa sądów administracyjnych pojęcie to odnosi nie do działek bezpośrednio sąsiadujących z działką, która ma być zabudowywana, ale do działek znajdujących się w obszarze analizowanym por. up. Wyrok WSA w Warszawie z 6.XI.2006 r. (IV SA/Wa 1190/06) lex nr 302539; wyrok NSA z 4A/II.2007 r. II OSK 997/06 lex nr 355295; wyrok WSA w Warszawie z 1.VI.2007 r. (IV SA/Wa 744/07, lex nr 341263); wyrok NSA z 18.IV.2007 r. II OSK 657/06; wyrok NSA z 17.IV.2007 r. II OSK 646/06; lex nr 322329. Toteż Sąd w niniejszym składzie nie podziela poglądów organów administracji, ani przeprowadzonej wykładni tego pojęcia. W kwestii natomiast tzw. ładu urbanistycznego (art. 2 pkt. 1 ustawy) Sąd jest zdania, że również przedstawione w analizie poglądy nie są spójne. W analizie jest mowa o "rozległej polanie stanowiącej otwarte wnętrze widokowe na [...]". Tymczasem zamieszczone zdjęcie działki [...] (k. 119) stanowiące załącznik do analizy wskazuje, iż działka ta porośnięta jest wysokimi drzewami, które przysłaniają widok na [...] (jeśli w ogóle ukształtowanie spadzistego terenu nie jest takie, że nawet bez roślinności tenże [...] nie byłby z działki widoczny). Zauważyć należy, że Wojewódzki Konserwator Zabytków nie sprzeciwiał się planowanej zabudowie, a jedynie domagał się nadzoru archeologa podczas robót budowlanych (k. 113 akt administracyjnych).

Jeśli chodzi o kwestie związane z ochroną przyrody, to Wydział Gospodarki Komunalnej i Ochrony Środowiska zaopiniował negatywnie projekt inwestycji (pismo z 13.XII.2005 r., k.115). Tym niemniej wydana decyzja w swojej osnowie nie powołuje się na art. 1 ust. 2 pkt. 3 (dotyczący walorów środowiskowych i ochrony przyrody), ani też na art. 2 pkt. 3 (dotyczący pojęcia środowiska). W decyzji wspomina się co prawda o tym, że teren przedmiotowej działki porośnięty jest

cennymi okazami drzew i stanowi naturalną ostoję dla zwierząt i ptaków, ale nie analizuje się tego aspektu z punktu widzenia treści art. 61 ust. 1 pkt. 5, czyli z punktu widzenia przepisów o ochronie środowiska, czy o ochronie przyrody. Toteż należy stwierdzić, że uzasadnienie decyzji organów l i II instancji nie spełnia wymogów art. 107 § 3 kpa, gdyż skoro organy nie uznały konieczności zachowania walorów środowiska i przyrody za na tyle istotną przesłankę, aby z tego powodu odmówić wydania warunków zabudowy, to poruszanie tej kwestii w uzasadnieniu decyzji stanowi jego istotną wadę, mającą wpływ na wynik sprawy i również uzasadniającą uchylenie zaskarżonej decyzji.

Odmowa warunków zabudowy czyni iluzorycznym jedno z istotnych uprawnień należących do prawa własności, jakim jest możliwość korzystania z działki. Ingerencja w to prawo musi mieć przekonywujące racje, a przede wszystkim być uzasadniona przepisami prawa. W szczególności rozumienie kontynuacji funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu należy traktować szeroko, zgodnie z wykładnią systemową, która nakazuje rozstrzygać wątpliwości na rzecz uprawnień właściciela czy inwestora po to, by mogła być zachowana zasada wolności w zagospodarowaniu terenu, w tym jego zabudowy (wyrok WSA z 23.X.2006 r., IV SA/Wa 492/06; lex nr 284499). Dotychczasowe rozważania prowadzą do wniosku, iż nie zachowano art. 7 kpa, który nakazuje wyważyć pomiędzy słusznym interesem obywatela, a interesem społecznym.

Art. 56 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przewiduje, że nie można odmówić ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego (przepis ten odnosi się odpowiednio do decyzji o warunkach zabudowy), jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi. Jak się podnosi w doktrynie organ wydający decyzję o odmowie warunków zabudowy powinien w sposób niebudzący wątpliwości wykazać niezgodność zamierzeń wnioskodawcy z przepisami odrębnymi lub też wyjaśnić okoliczności przewidziane ustawą o planowaniu (...), uniemożliwiające pozytywne załatwienie sprawy (T. Bąkowski, Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, Komentarz, Zakamycze 2004; teza do art. 56). Zdaniem Sądu zaskarżona decyzja, jak również decyzja organu l instancji nie wykazała w sposób przekonywujący na czym polega niezgodność zamierzenia inwestora z przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ani też z przepisami innych ustaw.

Z powyższych względów orzeczono jak w sentencji na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. "a" i lit. "c" ustawy z 30.VIII.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U. Nr 153, poz. 12707.

O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 poppsa.