Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 442/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-06-22 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 40 ust. 4-6, art. 40 ust. 12 pkt 1
journal: Dz.U. 2020 poz 470
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - t.j.
article: art. 133 par. 1
journal: Dz.U. 2023 poz 259
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 75 par. 1, art. 77 par. 1, art. 80
journal: Dz.U. 2022 poz 2000
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Mirosław Trzecki Sędzia NSA Małgorzata Rysz sędzia del. WSA Wojciech Sawczuk (spr.) Protokolant Dorota Onyśk po rozpoznaniu w dniu 22 czerwca 2023 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 września 2020 r. sygn. akt VI SA/Wa 101/20 w sprawie ze skargi C. Sp. z o.o. w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 29 października 2019 r. nr KOC/3440/Dr/19 w przedmiocie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie na rzecz C. Sp. z o.o. w W. kwotę 675 (sześćset siedemdziesiąt pięć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

I.

Decyzją z 6 maja 2019 r. nr ZDM/GKP/R/40/2019/K, Prezydent Miasta Stołecznego Warszawy na podstawie art. 20 pkt 8, art. 40 ust. 12 i 13 w zw. z art. 40d ust. 2 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 2068 ze zm. - dalej jako udp) oraz uchwały Rady m.st. Warszawy Nr XXXI/666/2004 z 27 maja 2004 r. w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg publicznych na obszarze m.st. Warszawy, z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych (Dz. Urz. Woj. Maz. z 2004 r. nr 148, poz. 3717 ze zm.) wymierzył C. Sp. z o.o. w W. (dalej jako skarżąca, spółka) karę pieniężną w kwocie 2.235 zł za zajęcie pasa drogowego (drogi powiatowej) [...] w dniach 04, 08, 16, 18, 28 stycznia 2019 r. poprzez umieszczenie w nim reklamy o zmiennej treści emitowanej na elektronicznym wyświetlaczu o powierzchni 2,91 m², natomiast w dniach 29 grudnia 2018 r. - 03 stycznia 2019 r., 05-07 stycznia, 09-15 stycznia, 17 stycznia, 19-27 stycznia 2019 r. poprzez umieszczenie w nim elektronicznego wyświetlacza o powierzchni 0,38 m² bez zezwolenia zarządcy drogi.

II.

Po rozpatrzeniu odwołania spółki, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie decyzją z 29 października 2019 r. nr KOC/3440/Dr/20 na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. uchyliło zaskarżoną decyzję w części dotyczącej pkt 1 i 2 i w tym zakresie orzekło co do istoty sprawy w ten sposób, że wymierzyło C. Sp. z o.o. karę pieniężną w kwocie 2.205 zł za zajęcie pasa drogowego [...] w dniach 4, 8, 16, 18, 28 stycznia 2019 r. przez umieszczenie w nim reklamy o zmiennej treści emitowanej na elektronicznym wyświetlaczu o pow. 2,91 m² natomiast w dniach 30 grudnia 2018 r. - 3 stycznia 2019 r., 5-7, 9-15, 17, 19-27 stycznia 2019 r. przez umieszczenie w nim elektronicznego wyświetlacza o pow. 0,38 m² rzutu poziomego bez zezwolenia zarządcy drogi.

III.

Wyrokiem z 10 września 2020 r. sygn. akt VI SA/Wa 101/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uwzględnił skargę C. Sp. z o.o. w W. i uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta m.st. Warszawy z 6 maja 2019 r., orzekając jednocześnie o kosztach.

Wskazał, że sporna reklama umieszczona na ścianie budynku przy [...], została ulokowana w przestrzeni pasa nad chodnikiem, do którego budynek ten przylega. Wynika to jednoznacznie nie tylko ze zdjęć stanowiących materiał dowodowy zgromadzony w sprawie a obejmujących cały szereg ujęć budynku w kontekście umieszczonej na nim reklamy. Wbrew opinii skarżącej, w aktach znajdują się również inne dowody w ww. zakresie, tj. wypis i wyrys z rejestru gruntów oraz wydruk z mapy zasadniczej.

Z wypisu z rejestru gruntów wynika, że działka o nr ewidencyjnym [...] z obrębu [...] (tj. [...]) jest własnością Miasta Stołecznego Warszawy i pozostaje w trwałym zarządzie Zarządu Dróg Miejskich w Warszawie. Została oznaczona w ewidencji jako droga. Położenie działki [...] wynika z wyrysu z mapy ewidencyjnej. Z kolei na wydruku z mapy zasadniczej oznaczono przebieg pasa drogowego wraz z zaznaczeniem miejsca usytuowania reklamy.

Pierwszy i drugi z ww. dowodów to dokumenty urzędowe stanowiące podstawę do wpisów w księdze wieczystej, z którymi wiąże się domniemanie właściwości organu, który go wystawił oraz domniemanie prawdziwości danych w nim zawartych.

Na załączonym zaś przez organ wydruku mapy zasadniczej rzeczywiście brak podpisu geodety. Niemniej z pisma z 12 grudnia 2018 r. (karta nr 6 akt administracyjnych) wynika, że naniesienie na mapie ewidencyjnej przebiegu pasa drogowego na spornym odcinku dokonano w Wydziale Infrastruktury i Ewidencji Dróg Zarządu Dróg Miejskich w Warszawie. Załącznik do tego pisma opisano jako mapa zasadnicza z wkreśloną granica pasa drogowego.

Należy mieć na uwadze, że o wydanie opinii przez biegłego organ administracji publicznej prowadzący sprawę powinien wystąpić w sytuacji, gdy w sprawie wymagane są wiadomości specjalne (zob. art. 84 § 1 k.p.a.). W realiach rozpatrywanej sprawy trudno jest zaś zakładać, że zarządca drogi nie był w stanie samodzielnie określić przebiegu pasa drogowego.

Tak więc brak podpisu geodety na ww. dokumencie nie umniejsza mocy dowodowej tego dowodu ocenianego w powiązaniu z innymi dowodami z akt sprawy. Ze wszystkich bowiem dowodów - ocenianych łącznie - wynikają granice pasa drogowego. Granicą pasa drogowego w stanie faktycznym sprawy jest ściana budynku, która oznacza koniec pasa drogowego i zarazem granicę działki zajmowanej pod drogę.

Skonstatować zatem należy, że reklama umieszczona w przestrzeni znajdującej się przed ścianą budynku mieści się w granicach pasa drogowego.

Nie było przy tym potrzeby ustalania miejsca usytuowania reklamy na podstawie operatu geodezyjnego. Okoliczności te wynikają bowiem z naniesień na mapie ewidencyjnej, a potwierdzają zdjęcia obiektu. Te dowody wystarczają by dać pogląd o miejscu usytuowaniu reklamy. Nie było potrzeby wrysowania na tej mapie obiektu, który zajmuje pas drogowy, przez uprawnioną do tego osobę, w odpowiedniej skali także z tego powodu, że mapa ewidencyjna nie była podstawą ustaleń co do wymiarów reklamy. Te ustalono bowiem w wyniku pomiarów dokonanych na miejscu (w terenie) i utrwalono w protokole z dnia 4 stycznia 2019 r.

Wszystkie konieczne dla stwierdzenia zajęcia pasa drogowego dane znalazły się zatem w protokole, a więc, że doszło do zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia, wskazano jakiej drogi i na jakim jej odcinku, jaka powierzchnia uległa zajęciu i w jaki sposób.

Strona kwestionuje wartość ww. dowodów przedstawiając m.in. opinię Stowarzyszenia Geodetów Polskich z 20 września 2019 r. Jak wskazuje - jednym z kluczowych wniosków, jakie można wywieźć z tej opinii, jest taki, że na mapie w skali 1:500 nie jest możliwe wyróżnienie dwóch sąsiadujących ze sobą linii, jeżeli odległość między nimi jest mniejsza niż 0,15 m (0,3 mm w skali mapy), a takie odległości mogą mieć znaczenie w sprawach dotyczących instalacji nośników na budynkach. Na mapie zasadniczej, w elewacji budynku nie wyróżnia się także załamań mniejszych niż 10 cm, a wnęki w ścianie budynku o takiej głębokości są często wystarczające do zainstalowania tablic i urządzeń reklamowych.

Opinia ta nie została zdaniem WSA przedłożona do postępowania administracyjnego, a sąd administracyjny - co do zasady - nie prowadzi postępowania dowodowego, dlatego nie mógł - bez pośrednictwa organu - ocenić ww. dowodu, w tym jego znaczenia dla sprawy i dlatego na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. nie uwzględnił wniosku dowodowego strony skarżącej w tym zakresie.

Zarzuty kierowane wobec organu z powołaniem się na ww. opinię są nieuzasadnione. Opinia ta ma walor ogólny, nieodnoszący się do konkretów stanu faktycznego niniejszej sprawy. Skarżąca podnosi bowiem, że organ niedostatecznie ustalił przebieg pasa drogowego, bo np. wnęki w ścianie budynku są często wystarczające do zainstalowania w nich tablic i urządzeń reklamowych. Tymczasem ze zdjęć w niniejszej sprawie wynika, że obiekt skarżącej nie jest umieszczony we wnęce budynku. Dlatego podnoszenie przez skarżącą zarzutów, które nie odnoszą się wprost do okoliczności faktycznych sprawy, bez wskazania, jak zarzucane organowi naruszenia mogły wpłynąć na wynik sprawy nie mogą podważyć ustaleń organu.

Ze zdjęć znajdujących się na płycie CD wynika, że pod reklamą skarżącej w pasie drogowym znajdują się - umieszczone na betonowym postumencie - dwa inne obiekty (rodzaj metalowych szafek/skrzynek). Zdaniem WSA powyższa okoliczność nie zmienia jednak sytuacji skarżącej. Te obiekty to bowiem odrębne zajęcie pasa drogowego. Bez znaczenia, czy legalne. Skoro do pasa drogowego zalicza się także w określonych granicach przestrzeń pod i nad powierzchnią tego pasa to opisane powyżej okoliczności stanowią dwa odrębne sposoby wykorzystania (zajęcia) pasa drogowego. O zajęciu pasa drogowego decyduje nie tylko zajmowanie jego powierzchni na poziomie gruntu, ale także - odrębnie - w przestrzeni ponad nim. Każdy zaś przypadek zajęcia pasa drogowego w celu zlokalizowania w nim reklamy czy innego urządzenia lub obiektu niezwiązanego z funkcjonowaniem drogi publicznej, bez uprzedniego uzyskania wymaganego prawem zezwolenia lub wprawdzie na podstawie takiego zezwolenia, ale z naruszeniem określonych w nim warunków, stanowi odrębną podstawę do wymierzenia przez zarządcę drogi publicznej kary z tego tytułu.

Strona kwestionuje zebranie części dowodów przed wszczęciem postępowania (chodzi o czynności stwierdzenia nielegalnego zajęcia pasa drogowego oraz wyliczenie powierzchni zajęcia), jednakże i w tym zakresie nie wskazuje, jaki ma to wpływ na wynik sprawy.

Wszystkie konieczne dla stwierdzenia zajęcia pasa drogowego dane znalazły się w protokole, a więc, że doszło do zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia, wskazano jakiej drogi i na jakim jej odcinku, jaka powierzchnia uległa zajęciu i w jaki sposób. Sam zaś fakt braku udziału strony w czynnościach pomiarowych nie podważa wiarygodności i mocy dowodu w ten sposób uzyskanego. Strona wskazując na naruszenie zasady czynnego udziału w postępowaniu administracyjnym (art. 79 k.p.a.) i wywodząc z tej okoliczności podstawę do uchylenia wydanego rozstrzygnięcia obowiązana jest wykazać, że zachodzi związek przyczynowy między stwierdzonym naruszeniem przepisów proceduralnych a treścią tego rozstrzygnięcia, co nie miało miejsca w niniejszej sprawie.

Strona wiedziała o ww. dowodach w aktach sprawy, będąc też wcześniej zawiadomiona o wszczęciu postępowania w sprawie, a z akt tego postępowania, tak na etapie pierwszej jak i drugiej instancji, nie wynika żeby uniemożliwiono jej udział w sprawie przez przykładowo zajmowanie stanowiska, składanie własnych dowodów itp. Rzeczą strony było skorzystanie z tej możliwości.

W tej sytuacji zarzuty i argumentacja skargi, kwestionujące w sprawie prawidłowość ustalenia linii rozgraniczających przedmiotowego pasa drogowego na jego spornym odcinku, są nieuzasadnione. Zgromadzone dowody określają linie graniczne pasa drogowego, o których mowa w art. 4 pkt 1 udp oraz kolizję umieszczonej w pasie drogowym reklamy skarżącej z tymi liniami, co pozwalało organom stwierdzić zajęcie pasa drogowego w okresie wskazanym w wydanych w sprawie decyzjach.

Do orzeczenia kary za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia wystarczające jest powołanie się przez organ na znajdujący się w aktach sprawy miarodajny dokument, z którego wynika przebieg granic takiego pasa. Organ nie ma zaś obowiązku fizycznego wydzielania pasa drogowego na nieruchomości, czy w inny sposób - z urzędu - informowania, że określony teren stanowi pas drogowy i jego zajęcie wymaga uprzedniego zezwolenia zarządcy drogi. Ustalenie ww. okoliczności należało do skarżącej, którą - jako przedsiębiorcę - obowiązują podwyższone standardy staranności przy prowadzeniu działalności gospodarczej.

Pomimo jednak uznania przez WSA prawidłowości ustaleń i ocen SKO w ww. zakresie zaskarżoną oraz poprzedzającą decyzję uchylono z racji naruszenia art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. przy ustalaniu okresu zajęcia pasa drogowego.

Pierwszy dzień okresu, za który nalicza się karę w oparciu o art. 40 ust. 12 udp wyznacza dzień, w którym po raz pierwszy stwierdzono obecność reklamy w pasie drogowym. Koniec okresu, za który nalicza się karę, to dzień kontroli pasa drogowego, podczas której po raz ostatni odnotowano istnienie reklamy w pasie drogowym.

W aktach rozpoznawanej sprawy brak bezpośredniego dowodu na zajęcie pasa drogowego przed dniem 4 stycznia 2019 r. Za niedopuszczalną należy przy tym uznać praktykę organu, który nakłada na stronę karę pieniężną za okres poprzedzający przeprowadzenie pierwszej kontroli w sprawie.

Pozostały okres zajęcia został prawidłowo udokumentowany. Logiczne i zgodne z zasadami doświadczenia życiowego było przy tym przyjęcie przez organ, że reklama skarżącej znajdowała się w pasie drogowym także w dniach pomiędzy kontrolami pracowników Zarządu Dróg Miejskich w Warszawie. Funkcjonowanie urządzenia wymagało zainstalowania go na ścianie budynku wraz z okablowaniem i zasilaniem, czyli stworzenia bezpiecznej (a więc stabilnej i trwałej) konstrukcji, a skarżąca nie wykazała, że w ww. okresie reklama była demontowana. Ciężaru prowadzenia postępowania dowodowego, który spoczywa na organie, nie można utożsamiać z nieograniczonym obowiązkiem poszukiwania dowodów na okoliczności, o których może wiedzieć wyłącznie sama strona.

W wytycznych wskazano, że w ponownie prowadzonym postępowaniu - w związku z zarzutami strony zawartymi w skardze - organy obu instancji dokonają także wykładni przepisów załącznika nr 3 do uchwały Rady Miasta Stołecznego Warszawy Nr XXXI/666/2004 z dnia 27 maja 2004 r. w taki sposób, by jednoznacznie je zakwalifikować w celu ustalenia prawidłowej stawki sankcji z tego tytułu. W szczególności wypowiedzą się o możliwości uznania nośnika reklamowy za obiekt budowlany.

Decyzja tak organu pierwszej instancji, jak i organu odwoławczego wyjaśniać będą zwięźle i klarownie przyczyny faktyczne i podstawy prawne podjętego rozstrzygnięcia, a w przypadku wniesienia odwołania - Kolegium zadba o należyte rozpatrzenie podniesionych w nim twierdzeń i zarzutów.

Końcowo WSA wyjaśnił, że oddalił wniosek strony o przeprowadzenie dowodu z pisma zarządu Dróg Miejskich m.st. Warszawy z dnia 27 września 2019 r. na okoliczność ustalenia, że działania organu noszą znamiona czynu nieuczciwej konkurencji w rozumieniu art. 3 ust. 1 i 2 ustawy z 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji, jako pozostające bez związku ze sprawą.

IV.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie zaskarżając go w całości i zarzucając:

I. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" p.p.s.a. w związku z art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. poprzez brak należytej kontroli postępowania administracyjnego skutkującej uchyleniem decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta m.st. Warszawy na skutek błędnego przyjęcia przez Sąd, że organy orzekające w niniejszej sprawie nie rozpatrzyły sprawy w sposób wszechstronny i wyczerpujący, przez co naruszyły art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w sytuacji, gdy zebrany w sprawie materiał dowodowy był wystarczający do wydania uchylonych decyzji, zaś Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie rozważyło całokształt okoliczności niniejszej sprawy, czemu dało wyraz w uzasadnieniu swojej decyzji, wskazując m.in. dowody, na których oparło się wydając orzeczenie i które stanowiły podstawę rozstrzygnięcia, co doprowadziło do błędu w ustaleniach faktycznych polegający na uznaniu, że w rozpoznawanej sprawie istnieje wątpliwość, czy nośnik reklamowy strony zajmował pas drogowy [...] w dniach 30 grudnia 2018 r. do 3 stycznia 2019 r., podczas gdy strona na żadnym etapie postępowania nie kwestionowała funkcjonowania nośnika reklamowego w okresie od 30 grudnia 2018 r. do dnia 3 stycznia 2019 r. (ani w odwołaniu, ani we wniesionej skardze), zaś kierując się doświadczeniem życiowym oraz wskazaniami wiedzy i logicznego rokowania fakt zajęcia pasa drogowego w sposób ciągły przez nośnik strony począwszy od dnia następującego po ostatnim dniu objętym decyzją Prezydenta m.st. Warszawa z dnia 5 kwietnia 2019 r. nr ZDM/GKP/R/1811/2018/K nakładającą na stronę karę pieniężną za zajęcie pasa drogowego przez ten sam nośnik w tym samym miejscu jest jedynym logicznym wnioskiem;

2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" ustawy p.p.s.a. w związku z art. 77 § 1 k.p.a. i 80 k.p.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez wadliwe przyjęcie, że dowody zgromadzone w niniejszej sprawie nie były wystarczające do wydania decyzji o wymierzeniu kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi w okresie od 30 grudnia 2018 r. do dnia 3 stycznia 2019 r., podczas gdy przepisy k.p.a. uprawniają organy administracji przy braku obowiązku prawnego każdorazowego udowadniania stronie czasookresu zajęcia pasa drogowego w sytuacji, gdy sama strona okoliczności tej nie kwestionuje do czynienia, kierując się ogólnymi zasadami logiki i doświadczenia życiowego, ustaleń faktycznych w oparciu o inne fakty im znane, w tym wynikające z wydanej wobec strony decyzji administracyjnej, co w konsekwencji powoduje, że zebrany w sprawie materiał dowodowy nie zawierał braków i był wystarczający do wydania w stosunku do Skarżącej decyzji o wymierzeniu kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi;

3. art. 133 § 1 p.p.s.a. przez bezzasadne przyjęcie przez Sąd, iż materiał dowodowy zgromadzony w mniejszej sprawie nie zawiera dowodów pozwalających na nieuwzględnienie skargi, w szczególności przez pominięcie okoliczności braku kwestionowania przez stronę dokonania zajęcia spornego odcinka pasa drogowego w okresie wcześniejszym objętym decyzją Prezydenta m.st. Warszawa z dnia 5 kwietnia 2019 r. nr ZDM/GKP/R/1811/2018/K, braku kwestionowania przez stronę faktu wydania wobec niej przez zarządcę drogi w dniu 5 kwietnia 2019 r. decyzji nr ZDM/GKP/R/1811/2018/K, oraz braku wykazania dokonania demontażu nośnika reklamowego w okresie od 29 grudnia 2018 r. do 3 stycznia 2019 r., co uprawniało organy administracji do czynienia ustaleń faktycznych na podstawie innych faktów, wynikających z wydanej wobec strony decyzji Prezydenta m.st. Warszawa z dnia 5 kwietnia 2019 r. nr ZDM/GKP/R/1811/2018/K, podczas gdy pozwalał on na oddalenie skargi na decyzję organu odwoławczego;

4. art. 151 p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie i nieoddalenie skargi wskutek naruszenia przez Sąd w/w przepisów p.p.s.a., podczas gdy uwzględnienie przez Sąd stanu faktycznego wynikającego z akt sprawy i treści decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z dnia 6 maja 2019 r. nr ZDM/GKP/R/40/2019/K, a w szczególności stwierdzonego i udokumentowanego faktu zajęcia przez Stronę pasa drogowego [...] w dniach 4, 8, 16, 18, 28 stycznia 2019 r. przez umieszczenie w nim reklamy, natomiast w dniach 30 grudnia 2018 r. do 3 stycznia 2019 r., 5-7, 9-15, 17, 19-27 stycznia 2019 r. przez umieszczenie w nim elektronicznego wyświetlacza bez zezwolenia zarządcy drogi, powinno skutkować oddaleniem skargi Strony na decyzję SKO z dnia 29 października 2019 r. nr KOC/3440/Dr/19.

II. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie przepisów prawa materialnego, a mianowicie art. 40 ust. 12 pkt 1 w zw. z art. 40 ust. 4-6 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst. jedn.: Dz. U. 2020 r. poz. 470 z późn. zm.; dalej jako "u.d.p.") poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że na mocy art. 40 ust. 12 pkt 1 u.d.p. w zw. z art. 40 ust. 4-6 u.d.p. poprzez błędne przyjęcie, iż początkiem okresu nielegalnego zajęcia pasa drogowego jest każdorazowo dzień przeprowadzenia pierwszej kontroli pasa drogowego w postępowaniu administracyjnym, podczas gdy prawidłowa wykładnia w/w przepisów prowadzi do stwierdzenia, że organ administracji publicznej dokonuje oceny czy dana okoliczność została udowodniona na podstawie całokształtu materiału dowodowego kierując się zasadami logiki i doświadczenia życiowego.

Strona wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi, ewentualnie, o uchylenie wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez WSA oraz o orzeczenie o kosztach postępowania.

V.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną spółka wniosła o jej oddalenie i orzeczenie o kosztach postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

VI.

Skarga kasacyjna w okolicznościach niniejszej sprawy jest nieuzasadniona, jakkolwiek niektóre zarzuty w niej sformułowane są trafne.

Przypomnienia wymaga, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, jednakże bierze z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują jednak przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego przeprowadzonego przez WSA, które ustawodawca enumeratywnie wylicza w art. 183 § 2 p.p.s.a.

Przechodząc do meritum należy przede wszystkim przypomnieć, co legło u podstaw uchylenia przez WSA obu decyzji.

Po pierwsze, WSA przyjął, że zarówno dowody zebrane w sprawie przez organy, jak również ich ocena, potwierdzają fakt zajęcia pasa drogowego, co w związku z brakiem skargi kasacyjnej spółki oznacza, że kwestia ta nie została skutecznie podważona, zatem wiąże w tym i następnych postępowaniach.

Po drugie, pomimo słuszności twierdzeń o zajęciu pasa drogowego, doszło zdaniem WSA do naruszenia art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. przy ustalaniu okresu zajęcia pasa drogowego, gdyż organy niezasadnie przyjęły, że powinno to mieć miejsce już od dnia 30 grudnia 2018 r., podczas gdy pierwsza kontrola w tej sprawie miała miejsce dopiero 4 stycznia 2019 r. Przyjmując zatem, że pierwszy dzień okresu, za który nalicza się karę na podstawie art. 40 ust. 12 udp wyznacza dzień, w którym po raz pierwszy stwierdzono obecność reklamy w pasie drogowym, należało w ocenie WSA przyjąć, że wobec braku bezpośredniego dowodu na zajęcie pasa drogowego przed dniem 4 stycznia 2019 r., organ nie mógł założyć, że kara należy się już od 30 grudnia 2018 r.

Po trzecie, w wytycznych WSA wskazał, że w związku z zarzutami strony zawartymi w skardze, organy powinny dokonać wykładni przepisów załącznika nr 3 do uchwały Rady Miasta Stołecznego Warszawy Nr XXXI/666/2004 z dnia 27 maja 2004 r. w taki sposób, by jednoznacznie je zakwalifikować w celu ustalenia prawidłowej stawki sankcji z tego tytułu. W szczególności winny się wypowiedzieć co do możliwości uznania nośnika reklamowego za obiekt budowlany.

VII.

Przechodząc do oceny poszczególnych zarzutów sformułowanych w skardze kasacyjnej podkreślenia w pierwszej kolejności wymaga, że wywołane tym środkiem odwoławczym postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega w pełni zasadzie dyspozycyjności. Nie jest zatem ani celem ani też istotą tego postępowania dążenie do ponownego rozpoznania sprawy w jej całokształcie, niejako niezależnie od przedstawionych przez stronę skarżącą kasacyjnie zarzutów. Działanie sądu kasacyjnego ograniczone jest tym samym nakazem rozpatrzenia poszczególnych zarzutów skargi kasacyjnej, sformułowanych w ramach podstaw kasacyjnych wyliczonych przez ustawodawcę w art. 174 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny weryfikuje zatem zgodność z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania, w zakresie zarzutów podniesionych w środku odwoławczym. Z powyższego wynika zatem, że przy rozpoznawaniu skargi kasacyjnej Sąd ten jest związany zarzutami w środku tym sformułowanymi i jedynym "złagodzeniem" owej zasady, poza nieważnością postępowania sądowoadministracyjnego przeprowadzonego w pierwszej instancji, jest uchwała pełnego składu NSA z 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, która pozwala na nieco szersze zbadanie sprawy, jednakże jedynie w zakresie jaki da się wywieść z uzasadnienia środka odwoławczego w połączeniu z konkretnymi zarzutami wyrażonymi w petitum skargi kasacyjnej przez stronę.

VIII.

Zgodnie zatem z przywołaną już zasadą dyspozycyjności skargi kasacyjnej, przeprowadzona w granicach sformułowanych zarzutów kontrola zgodności z prawem zaskarżonego wyroku, nie dała podstaw do twierdzenia, że jej wynikiem powinno być uchylenie wyroku i oddalenie skargi.

Należy przypomnieć, że w zaskarżonym wyroku przede wszystkim przesądzono, że dowody zebrane w sprawie wskazują bez wątpienia na zajęcie pasa drogowego przez spółkę. Kwestia ta nie została w żaden sposób podważona, w związku z czym wiąże w obecnym jak i każdym następnym postępowaniu, o czym była już mowa wcześniej.

WSA zakwestionował natomiast dowodową stronę dojścia przez organy do wniosku, że z zajęciem pasa drogowego mają do czynienia już od dnia 30 grudnia 2018 r. Wskazał bowiem, że wobec braku bezpośrednich dowodów, należało przyjąć, że zajęcie miało miejsce od dnia kontroli czyli od 4 stycznia 2019 r.

Takie twierdzenie Sądu pierwszej instancji, w świetle zebranych w sprawie dowodów oraz zasad logicznego wnioskowania o faktach, wspieranego trafnym w tych okolicznościach sprawy argumentem organu, wskazującym na decyzję Prezydenta m.st. Warszawy z 5 kwietnia 2019 r. nr ZDM/GKP/R/1811/2018/K dotyczącą zajęcia pasa drogowego w tym samym miejscu, przez ten sam obiekt, ale za bezpośrednio poprzedzający okres, należało uznać za błędne.

Niewątpliwie rozpatrywanie sprawy o zajęcie pasa drogowego w kategorii zdarzenia będącego pewnym ciągiem zachowań danego podmiotu, wymaga udokumentowania wprost, bądź wykazania stosownymi dowodami pośrednimi, tworzącymi logiczną całość, zarówno faktu wkroczenia w przestrzeń pasa drogowego, jak i zakresu oraz sposobu tego wkroczenia. Co do zasady WSA ma więc rację wskazując, że zajęcie pasa drogowego musi zostać precyzyjnie udokumentowane. W większości przypadków rzeczywiście dowodem na tę okoliczność rzeczywiście będzie protokół kontroli konkretnej drogi przez jej zarządcę, stwierdzającego zajęcie pasa drogowego.

Przypomnieć jednak wypada, że na mocy art. 75 § 1 k.p.a. jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd pierwszej instancji pochopnie wyeliminował jako nieudowodniony okres zajęcia pasa drogowego przez nośnik reklamowy od 30 grudnia 2018 r. do 3 stycznia 2019 r., nie uwzględniając charakteru sprawy, przede wszystkim zaś ciągłości zajęcia pasa przez ów nośnik, stwierdzonego wcześniejszą decyzją administracyjną. Wskazany okres nie może zostać w prosty sposób wyeliminowany z ustaleń z uzasadnieniem braku bezpośrednich dowodów. Zwrócić należy uwagę, że organ prowadzi niewątpliwie w tej lokalizacji wiele postępowań administracyjnych, dotyczących następujących po sobie okresów, tworzących jedną całość. W związku z tym jakkolwiek ma obowiązek wykazania ciągu przyczynowo-skutkowego, z którego wynika fakt zajęcia pasa drogowego przez sam nośnik i jego czas, to jednak nie można a limine eliminować zakresu czasowego, który następuje od poprzednio ustalonego inną decyzją zajęcia pasa drogowego do momentu ponownej kontroli pasa drogowego na miejscu. Słusznie można natomiast i należy wymagać od organu włączenia w poczet materiału dowodowego odpowiedniej dokumentacji zebranej w innej sprawie, w szczególności zaś decyzji, co miało w tej sprawie miejsce. Nie można także, jako okoliczności uzupełniającej, nie dostrzegać postawy samej spółki, która okresu zajęcia w ogóle nie kwestionuje, nie podejmując nawet próby wykazania zdemontowania nośnika.

Zestawiając to z wcześniejszymi ustaleniami z powołanej decyzji, jak również biorąc pod uwagę logikę działania spółki skarżącej oraz całkowity brak ekonomicznej opłacalności w założeniu o potencjalnym zdemontowaniu nośnika w okresie od 30 grudnia 2018 r. do 3 stycznia 2019 r. (okres noworoczny), dojść należy do przekonania, że WSA błędnie ów okres wyeliminował, uchylając na tej podstawie obie decyzje.

Zasadne są zatem zarzuty procesowe nr I.1 i I.2 skargi kasacyjnej w zakresie, w jakim zarzucają naruszenie art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. i nierozpatrzenie w sposób wszechstronny i wyczerpujący zebranych dowodów oraz niewykazanie faktu zajęcia pasa drogowego w okresie od 30 grudnia 2018 r. do 3 stycznia 2019 r. Trafnie wskazuje skarga kasacyjna, że z logiki i ekonomiki działania spółki wynika, że sporny nośnik w tych dniach zajmował pas drogowy. Podkreślenia przy tym wymaga, że sam WSA stosuje analogiczne rozumowanie w odniesieniu do okresów pomiędzy kontrolami dokonanymi przez organ w ramach postępowania prowadzonego w tej sprawie. Jedyne czego należałoby jeszcze oczekiwać od organu, co nie ma wpływu na powyższą ocenę, to włączenie do akt poza decyzją dokumentującą karę za wcześniejszy okres, także protokołu kontroli bezpośrednio poprzedzającej kontrolę z 4 stycznia 2019 r.

Chybiony jest zaś zarzut nr I.3 i I.4 skargi kasacyjnej, chociaż dostrzec należy, że oba zmierzają do uzupełnienia wcześniej podniesionych uchybień.

Jak wynika z art. 133 § 1 p.p.s.a., sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy, chyba że organ nie wykonał obowiązku, o którym mowa w art. 54 § 2. Wyrok może być wydany na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym albo jeżeli ustawa tak stanowi.

Strona upatruje naruszenia tego przepisu poprzez w istocie pominięcie przez WSA okoliczności braku kwestionowania przez stronę dokonania zajęcia spornego odcinka pasa drogowego w okresie wcześniejszym objętym decyzją Prezydenta m.st. Warszawy z 5 kwietnia 2019 r.

Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że naruszenie tego przepisu może stanowić usprawiedliwioną podstawą kasacyjną wówczas, gdy sąd przyjął i wnioskował o jakimś fakcie na podstawie źródła znajdującego się poza aktami sprawy, a mianowicie wówczas, gdy wbrew zasadzie wyrażonej na gruncie przywołanego przepisu prawa naruszył zakaz wyprowadzania oceny prawnej na podstawie faktów i dowodów niewynikających z akt sprawy, a tym samym zakaz wykraczania poza materiał dowodowy zebrany w postępowaniu zakończonym decyzją (zob. wyrok NSA z 19 października 2010 r. sygn. akt II OSK 1645/09; 12 czerwca 2014 r. sygn. akt I GSK 67/13). Sąd pierwszej instancji nie wykroczył poza wyznaczone przedłożonymi mu aktami administracyjnymi granice sprawy i zebrane dowody. To co strona kwestionuje to odmienną ich ocenę, z którą się nie zgadza, jednakże której zwalczać w ramach zarzutu z art. 133 § 1 p.p.s.a. nie można. Zarzut naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. nie może bowiem służyć kwestionowaniu ustaleń i oceny przyjętego za podstawę wyrokowania w sprawie stanu faktycznego, ani też kwestionowaniu wniosków wyprowadzanych na podstawie akt sprawy (por. wyroki NSA z 21 lipca 2022 r. sygn. akt I OSK 1888/21; 22 marca 2022 r. sygn. akt II GSK 211/22; 26 stycznia 2022 r. sygn. akt I GSK 1172/21; 29 czerwca 2021 r. sygn. akt II GSK 1158/18).

Oczekiwanego skutku nie mógł odnieść zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a. Przepis ten jest przepisem wynikowym i nie może stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej (por. wyrok NSA z 20 marca 2018 r. sygn. akt II OSK 425/18; z 15 lutego 2018 r. sygn. akt II FSK 297/16; z 8 grudnia 2017 r. sygn. akt II GSK 2547/17). Dlatego też w tym względzie skarga kasacyjna wadliwie zarzuca naruszenie tego przepisu, który należy odczytywać z innymi przepisami prawa.

Za niezasadny uznano także zarzut materialny nr II skargi kasacyjnej. Strona wskazuje na uchybienie art. 40 ust. 12 pkt 1 w zw. z art. 40 ust. 4-6 udp poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że na mocy tych regulacji początkiem okresu nielegalnego zajęcia pasa drogowego jest każdorazowo dzień przeprowadzenia pierwszej kontroli pasa drogowego w postępowaniu administracyjnym, podczas gdy prawidłowa wykładnia ww. przepisów prowadzi do stwierdzenia, że organ administracji publicznej dokonuje oceny czy dana okoliczność została udowodniona na podstawie całokształtu materiału dowodowego kierując się zasadami logiki i doświadczenia życiowego.

WSA tego rodzaju wykładni wskazanych przepisów nie przeprowadził. Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej, nie wynika to z uzasadnienia wyroku, ani też istoty powodów, ze względu na które Sąd pierwszej instancji zakwestionował obie decyzje. Jak już wskazano, WSA podważył dowodową prawidłowość wykazania przez organy zajęcia pasa drogowego od 30 grudnia 2018 r. do 3 stycznia 2019 r. Uwagi odrzucające wskazany okres poprzez nawiązanie do protokołu kontroli pasa drogowego z 4 stycznia 2019 r. należy odczytywać w kontekście założenia WSA, że zajęcie pasa drogowego w tym wcześniejszym terminie nie zostało wykazane w wystarczający sposób. Sąd pierwszej instancji nie sformułował natomiast twierdzenia, że tylko i wyłącznie protokół kontroli pasa drogowego jest dowodem, który może wykazać fakt jego zajęcia. Zarzucanie zatem naruszenia przepisów prawa materialnego jest w okolicznościach sprawy niezasadne.

IX.

Jakkolwiek zasadnie skarga kasacyjna podnosi błędne wyeliminowanie okresu zajęcia pasa drogowego w okresie od 30 grudnia 2018 r. do 3 stycznia 2019 r., co stanowiło jedną z samodzielnych podstaw uchylenia obu decyzji, to jednak nie zakwestionowano w jakikolwiek sposób innego powodu, z uwagi na który uchylono obie decyzje.

W wytycznych WSA wyraźnie wskazał, że w związku z zarzutami strony zawartymi w skardze, organy powinny dokonać wykładni załącznika nr 3 uchwały nr XXXI/666/2004 w taki sposób, by jednoznacznie zakwalifikować te regulacje w celu ustalenia prawidłowej stawki sankcji za zajęcie pasa drogowego. W szczególności winny się wypowiedzieć co do możliwości uznania nośnika reklamowego za obiekt budowlany.

Skarga kasacyjna nie zawiera jakiegokolwiek zarzutu, który stanowisko w tym zakresie by skutecznie podważał. Nie jest przy tym możliwe "wywiedzenie" takiego zarzutu z całokształtu twierdzeń zawartych w petitum skargi kasacyjnej oraz jej uzasadnieniu, przez co nie ma tu zastosowania uchwała pełnego składu NSA z 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09.

Z tej więc przyczyny, skarga kasacyjna, pomimo trafnych dwóch zarzutów procesowych, nie podważyła, w myśl zasady dyspozycyjności, wszystkich powodów, z uwagi na które uchylono obie decyzje.

W tej sytuacji na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzeczono o oddaleniu tego środka odwoławczego.

O kosztach postępowania należnych skarżącej spółce od wnoszącego skargę kasacyjną organu orzeczono natomiast na podstawie art. 204 pkt 2 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. "a" i § 14 ust. 1 pkt 1 lit. "a" w zw. z § 2 pkt 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 poz. 1800 ze zm.).