Wyrok WSA w Kielcach, sygn. akt II SA/Ke 384/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach
Data orzeczenia: 2024-10-16 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 107 § 1 pkt 8
journal: Dz.U. 2022 poz 2000
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 151
journal: Dz.U. 2024 poz 935
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
article: art. 81c ust. 2
journal: Dz.U. 2024 poz 725
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Detka, Sędziowie Sędzia WSA Agnieszka Banach, Sędzia WSA Krzysztof Armański (spr.), po rozpoznaniu w dniu 16 października 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi M. P. na postanowienie Świętokrzyskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Kielcach z dnia 21 czerwca 2024 r. znak: WOA.7722.58.2023 w przedmiocie nałożenia obowiązku przedłożenia opinii dotyczącej stanu technicznego oddala skargę.


UZASADNIENIE

Postanowieniem z 21 czerwca 2024 r. znak: WOA.7722.58.2023 Świętokrzyski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Kielcach (zwany dalej "ŚWINB"), po rozpatrzeniu zażalenia A. M. i J. M. (zwanych też dalej "stronami") na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opatowie (zwanego dalej "PINB") z 21 listopada 2023 r. znak: PINB-NB.5141.1.1.2023.RO, nakładające na strony obowiązek przedłożenia w PINB w terminie do 30 kwietnia 2024 r. opinii dotyczącej stanu technicznego samowolnie wybudowanego przyłącza wodnego do posesji stron, położonej na działce nr ewid. A, informujące że opinia techniczna powinna zawierać ocenę dotyczącą stanu technicznego przyłącza wraz z inwentaryzacją geodezyjną powykonawczą oraz powinna być sporządzona przez osoby posiadające stosowne uprawnienia budowlane do pełnienia samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie, w tym uprawnionego geodetę, z jednoczesnym pouczeniem, iż niedostarczenie wymaganych dokumentów w określonym terminie spowoduje wydanie postanowienia w sprawie zlecenia wykonania opinii technicznej na koszt zobowiązanego, uchylił zaskarżone postanowienie w całości i umorzył postępowanie w przedmiocie nałożonego na strony obowiązku przedłożenia opinii dotyczącej stanu technicznego przyłącza wodnego do ich posesji, położonej na ww. działce nr ewid. A.

Powyższe rozstrzygnięcie zostało wydane w następującym stanie faktycznym

i prawnym.

W trakcie kontroli, przeprowadzonej w dniu 16 maja 2023 r. na wniosek M. P., dotyczącej budowy ww. przyłącza wodnego na posesji stron, pracownicy PINB ustalili że znajduje się tam budynek mieszkalno-usługowy z przyłączem wodociągowym poprowadzonym od strony południowej (od [...]), które na odcinku ok. 10 m przebiega przez działkę nr B, stanowiącą – wg. mapy zasadniczej terenu – własność M. P. Na połączeniu z siecią miejską na [...] Wąskiej zamontowano zasuwę wodociągową. Obecny podczas kontroli przedstawiciel Przedsiębiorstwa Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej w [...] (dalej "PGKiM") okazał pracownikom PINB dokumentację, tj. opracowany w czerwcu 1992 r. projekt techniczny dotyczący budowy przyłączy: wodociągowego i kanalizacyjnego z załącznikiem graficznym obrazującym przebieg przyłącza, które powinno być poprowadzone przez teren działki nr ewid B. Przyłącze zostało odebrane przez PGKiM 11 grudnia 1992 r. PINB, porównując przebieg projektowanego przyłącza (na mapie załączonej do projektu) ze stanem naniesionym na mapę zasadniczą, stwierdził że zostało ono w ramach działki B przesunięte w kierunku zachodnim. J. M. oświadczył, że faktyczny przebieg przyłącza wodociągowego jest inny niż wynika to z mapy geodezyjnej – tj. przez działkę należącą do Skarbu Państwa (obecny nr C), a konkretnie rurociąg przebiega pomiędzy działką B a ogrodzeniem obecnego patio należącego do Podziemnej Trasy Turystycznej. Przebieg przyłącza wodociągowego został zmieniony w związku z wyrokiem sądowym. Obecnie wspomniany przesmyk został bezprawnie zajęty i ogrodzony przez M. P. W tej sprawie toczyć się będzie w najbliższym czasie postępowanie sądowe, po którego zakończeniu zostanie wykonana aktualizacja inwentaryzacji geodezyjnej. M. P. oświadczył, że jeżeli przebieg rury wodociągowej jest inny niż na mapie geodezyjnej to chciałby, żeby stan faktyczny został naniesiony na mapę geodezyjną w jak najbliższym terminie, gdyż w związku z pismami stron musi wykonać projekt zamienny do konstrukcji pod panele fotowoltaiczne, gdzie nie może być pod konstrukcją rury wodnej.

Podczas kolejnej kontroli na działce nr ewid. A zapoznano się z decyzją Burmistrza Miasta i Gminy Opatów z 16 sierpnia 1990 r., którą udzielono J. M. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego, a po analizie okazanego projektu technicznego budynku ze stanem istniejącym nie stwierdzono, aby w trakcie realizacji budowy dokonano istotnych odstępstw od zatwierdzonej dokumentacji. Ponadto J. M. okazał zezwolenie Zakładu Wodociągów i Kanalizacji w [...] z 1992 r. na włączenie się z przyłączem wodociągowym i kanałem sanitarnym do istniejącej sieci.

Mając na uwadze powyższe, PINB pismem z 16 listopada 2023 r. zawiadomił strony o wszczęciu postępowania w sprawie budowy przyłącza wodnego do posesji stron, a w dniu 21 listopada 2023 r. wydał opisane na wstępie postanowienie, działając na podstawie art. 81c ust. 2 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2024r. poz. 725), zwanej dalej "ustawą".

W zażaleniu na ww. rozstrzygnięcie strony wskazały na wątpliwości co do stwierdzenia przez PINB samowoli budowlanej na podstawie braku inwentaryzacji powykonawczej odzwierciedlającej faktyczny przebieg przyłącza wodnego, podnosząc że posiadają załączone dokumenty, tj. projekt techniczny wykonany zgodnie z warunkami technicznymi otrzymanymi od PGKiM, zezwolenie PGKiM na włączenie się do miejskiej sieci wodociągowej oraz umowę na dostawę wody. Natomiast ostateczny przebieg przyłącza spowodowany był korektą przebiegu granic działek, wynikającą z decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z 25 czerwca 1991 r., na które to zmiany strony nie miały wpływu. Wnoszący zażalenie zadeklarowali gotowość wykonania inwentaryzacji i opinii technicznej przyłącza wodociągowego, zwracając jednak uwagę na brak możliwości swobodnego wejścia na teren sąsiedni, co fizycznie uniemożliwia im wywiązanie się z tego obowiązku.

Wskutek wniesienia ww. zażalenia ŚWINB pismem z 4 stycznia 2024 r. zwrócił akta sprawy organowi I instancji celem uzupełnienia zebranego materiału dowodowego w zakresie niezbędnym do rozstrzygnięcia sprawy poprzez:

1. załączenie do akt sprawy szkicu sytuacyjnego przyłącza wodnego;

2. dokładne zobrazowanie miejsca wpięcia przyłącza wodnego do budynku;

3. pozyskanie od inwestora informacji wskazujących dokładną trasę przebiegu wybudowanego przyłącza wodnego;

4. sprecyzowanie, w którym dokładnie miejscu na [...] Wąskiej jest ulokowana zasuwa wodna przyłącza;

5. wezwanie PGKiM do przedłożenia wszystkich posiadanych dokumentów dotyczących budowy przyłącza wodnego do posesji A oraz ustalenie, czy jest w posiadaniu dokumentów obrazujących przebieg przyłącza wodnego;

6. pozyskanie informacji od PGKiM, czy były zgłaszane awarie techniczne przedmiotowego przyłącza wodnego;

7. ustalenie, czy w Urzędzie Miasta i Gminy Opatów zachowały się rejestry udzielanych pozwoleń na budowę po 1990 r. na działce A oraz czy w rejestrze figuruje pozwolenie na budowę budynku mieszkalnego i przyłącza wodnego na ww. działce;

8. ustalenie, czy wyjście z budynku łączy się z kanałem żelbetowym, który przewidywany był w projekcie technicznym przyłącza;

9. przesłuchanie osoby odpowiedzialnej za wykonanie przyłącza wodnego;

10. ustalenie, czy toczy się postępowanie cywilne w sprawie ustalenia przebiegu granic pomiędzy działką nr ewid. C a działką nr B, a jeśli tak, to jakie zostało wydane rozstrzygnięcie w tej sprawie.

Podczas kolejnej kontroli – 20 lutego 2024 r. – PINB ustalił miejsce zlokalizowania zasuwy wodociągowej na przyłączu prowadzącym do ww. budynku położonego na działce nr ewid. A, a do akt sprawy dołączono szkic obrazujący przebieg od zasuwy do tego obiektu. M. P. oświadczył, że nie toczy się żadne postępowanie administracyjne ani cywilne w sprawie ustalenia przebiegu granicy pomiędzy działkami nr ewid. C i B, co przyznał też J. M. Ponadto J. M. oświadczył, że w trakcie realizacji przyłącza w 1992 r. na wniosek syna poprzedniej właścicielki dokonano zmiany przebiegu przyłącza w stosunku do projektu, a dokonana zmiana nie była kwestionowana, była zgodna z uzyskanymi warunkami PGKiM, które to dokonało instalacji wodomierza i przyjęło przyłącze w swój zarząd. Natomiast M. P. nie jest stroną prowadzonego postępowania, gdyż wykonane przyłącze nie przebiega przez działki stanowiące jego własność.

Do akt sprawy PINB dołączył dokumentację otrzymaną ze Starostwa Powiatowego w [...] oraz pismo Urzędu Miasta i Gminy [...] z 27 lutego 2024r., informujące że w zasobach archiwalnych brak jest rejestrów udzielonych pozwoleń na budowę po 1990 r. na działce nr ewid. A.

W dniu 13 marca 2024 r. PINB przesłuchał świadka D. C. – upoważnionego przedstawiciela PGKiM, która oświadczyła: "Nie potrafię odnieść się do trasy przebiegu przyłącza na okazanym szkicu sytuacyjnym z kontroli z 20 lutego 2024 r. Potwierdzam miejsce ulokowania zasuwy wodnej przyłącza naniesionej na szkicu i mapę zasadniczą. Oświadczam, że wszystkie dokumenty dotyczące budowy przyłącza wodnego do posesji A zostały przekazane wraz z pismem z dnia 12 czerwca 2023 r., PGKiM nie jest w posiadaniu map obrazujących przebieg przyłącza wodnego innych niż mapy geodezyjne z Wydziału Geodezji i Kartografii Starostwa Powiatowego w [...]. W ostatnim okresie 5 lat nie było zgłoszeń dotyczących awarii technicznych przedmiotowego przyłącza wodnego. Nie przypominam sobie, aby były wcześniej zgłaszane jakiekolwiek awarie techniczne tego przyłącza".

W dniu 16 maja 2024 r. PINB przesłuchał C. K. – wykonawcę przedmiotowego przyłącza, który oświadczył: "Po okazaniu zdjęcia budynku i dokumentacji stwierdzam, że przyłącze do posesji Państwa M. zostało wykonane zgodnie z projektem. Przy zmianie trasy przyłącza niemożliwy byłby odbiór przyłącza przez wodociągi. Nic mi nie wiadomo o uzyskaniu pozwolenia na użytkowanie przez Państwa M.".

ŚWINB, wydając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 144 K.p.a. opisane na wstępie rozstrzygnięcie, zakwestionował stanowisko organu I instancji co do zaistnienia w rozpatrywanej sprawie podstaw do zastosowania art. 81c ustawy. PINB nie wykazał, że zaistniały "uzasadnione wątpliwości" w rozumieniu art. 81c ust. 2 co do stanu technicznego przedmiotowego obiektu, jak również aby stan techniczny przyłącza budził jakiekolwiek wątpliwości. Wskazano przy tym na protokół przesłuchania D. C., z którego wynika, że przez lata nie zgłaszano jakichkolwiek awarii technicznych przedmiotowego przyłącza wodnego. Jednocześnie ŚWINB zwrócił uwagę, że nałożenie obowiązku przedłożenia ekspertyzy technicznej nie może służyć lub zastąpić ustalenia stanu faktycznego sprawy. Nie można również za pomocą ekspertyzy technicznej czynić ustaleń dotyczących kwestii prawnych, tj. oceny legalności wykonanych prac, zgodności ich wykonania z obowiązującymi przepisami, czy też ich kwalifikacji prawnej wpływającej na dalszy kierunek postępowania. Ekspertyza może bowiem dotyczyć jedynie kwestii technicznych. W rezultacie, wobec braku podstaw prawnych, postępowanie w przedmiocie nałożonego obowiązku przedłożenia opinii stanu technicznego przyłącza wodnego należało umorzyć. ŚWINB podkreślił, że jak wskazał organ I instancji wątpliwości wystąpiły jedynie w kwestii ustalenia faktycznej trasy przebiegu przyłącza, i w związku z tym podniósł, że – w oparciu o ustalenia dokonane w prowadzonym przez organ I instancji postępowaniu:

- inwestor posiada dokumenty przedmiotowej instalacji, tj. projekt techniczny przyłącza wodnego sporządzony przez uprawnioną do tego osobę wraz z protokołem nr 370/92 uzgodnienia dokumentacji projektowej w zakresie usytuowania, przebiegu i bezkolizyjności wodociągu, zezwolenie PGKiM z 20 października 1992 r. nr 12/92 na włączenie się do miejskiej sieci oraz protokół z odbioru przyłącza wodociągowego przez zarządcę sieci z 11 grudnia 1992 r.;

- D. C. potwierdziła miejsce ulokowania zasuwy wodnej przyłącza, które zostało naniesione na mapę zasadniczą terenu oraz szkic sporządzony do protokołu kontroli;

- J. M. w piśmie złożonym do PGKiM 20 lutego 2023 r. wskazał, że przebieg na mapie geodezyjnej został narysowany w oparciu o projekt techniczny;

- wykonawca przedmiotowego przyłącza wodnego oświadczył, że przyłącze zostało wykonane zgodnie z projektem technicznym, a w przypadku zmiany trasy przyłącza jego odbiór przez PGKiM byłby niemożliwy.

ŚWINB zwrócił również uwagę na fakt, że kluczowym zadaniem nadzoru budowlanego jest zapewnienie bezpieczeństwa robót budowlanych oraz zapewnienie, że roboty te zostały wykonane zgodnie z przepisami techniczno-budowlanymi i z tzw. "sztuką budowlaną". Inspektor nadzoru budowlanego nie ma podstaw prawnych do podjęcia działań w zakresie ewentualnego naruszenia praw własności nieruchomości. Wszystkie sprawy sporne, polegające na bezprawnej ingerencji w prawa właściciela, należy załatwiać pomiędzy właścicielami nieruchomości, ewentualnie dochodzić swoich roszczeń na drodze cywilnoprawnej.

W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach na ww. rozstrzygnięcie ŚWINB M. P. podniósł, że w niniejszej sprawie nie można mówić, aby postępowanie w całości lub w części stało się bezprzedmiotowe – ponieważ nie doszło do dokonania zbadania zgodności przebiegu przyłącza z obowiązującymi mapami geodezyjnymi i zatwierdzonymi projektami i odbiorami. Tym samym, przebieg tego przyłącza jest niezgodny z projektem i odbiorami, stanowiąc samowolę zagrażającą bezpieczeństwu innych budynków znajdujących się na działkach nr C i B. Wydanie przez ŚWINB postanowienia o umorzeniu jest, zdaniem skarżącego, niezrozumiałe, bezprawne, nie odpowiada treści art. 81 c ustawy i nie powinno mieć miejsca. W niniejszej sprawie ze zgromadzonego materiału dowodowego jasno wynika, że:

- strony wykonały projekt przyłącza wodnego bez uzyskania pozwolenia właściciela działki nr B na przeprowadzenie rury przez jego nieruchomość;

- uzgodniły przyłącze z PGKiM;

- firma mająca odpowiednie uprawnienia wykonała przyłącze zgodnie z projektem,

- wykonany jest odbiór przyłączą przez PGKiM;

- przebieg przyłącza został naniesiony na mapy geodezyjne i jest odzwierciedlony do dnia dzisiejszego;

- właściciel działki B, przez którą przeprowadzono nielegalnie rurę wodociągową do działki A, założył sprawę sądową o naruszenie własności;

- zapadł wyrok o sygn. akt I C 40/92 z 15 luty 1993 r. o zaniechaniu naruszania posiadania i przeprowadzania jakichkolwiek prac instalatorskich na działce nr B i przywróceniu stanu pierwotnego;

- strony samowolnie przeniosły przyłącze w inne miejsce, nie wykonały ponownego projektu przyłącza, nie dokonały ponownego uzgodnienia przyłącza z PGKiM, nie wykonały ponownego odbioru technicznego, nie dokonały zgłoszenia zmiany przebiegu przyłącza na podstawie powykonawczego odbioru do geodezji – aby zmienić przebieg przyłącza na mapach geodezyjnych.

W rezultacie, przepis art. 81c został w tym konkretnym przypadku przez organ I instancji prawidłowo zastosowany, jako że:

- wykonano po raz drugi samowolnie przyłącze – bez jakichkolwiek uzgodnień, projektów, wytycznych materiałowych i technicznych;

- brak informacji o użytych materiałach, izolacjach, głębokości wykopów, zabezpieczeniach itp.;

- brak informacji co do wykonawcy wykonanego samowolnego przyłącza, nie wiadomo, kto je wykonywał, jakie miał doświadczenie i czy w ogóle miał uprawnienie do wykonywania wyżej wymienionych robót;

- wykonywane samowolnie przyłącze nie posiada odbioru powykonawczego i nie może być użytkowane, gdyż stwarza zagrożenie dla innych obiektów na sąsiednich działkach;

- nieznany jest realny przebieg samowolnie wykonanego przyłącza – co stwarza dość poważne zagrożenie w przypadku awarii lub prac budowlanych wykonywanych na sąsiadujących działkach.

W takim przypadku – samowolnie wykonanego przyłącza – zasadne było, zdaniem skarżącego, nałożenie obowiązku wykonania opinii technicznej zawierającej ocenę techniczną przyłącza wraz z inwentaryzacją geodezyjną powykonawczą. Tymczasem ŚWINB bezprawnie umorzył postępowanie, legalizując w ten sposób samowolę budowlaną, za nic mając sobie przepisy ustawy, wyroki sądu cywilnego i zwykłą bezstronność i obiektywizm – co może doprowadzić do bezpośredniego zagrożenia sąsiednich budynków w przypadku awarii nielegalnie wybudowanego przyłącza wodnego. Organ odwoławczy stwierdził, że "kluczowym zadaniem nadzoru budowlanego jest zapewnienie bezpieczeństwa robót budowlanych oraz zapewnienie, że roboty te zostały wykonane zgodnie z przepisami techniczno-budowlanymi i tzw. sztuką budowlaną" – czego właśnie decyzja PINB jest odzwierciedleniem. Dopiero bowiem wykonanie obowiązku przedłożenia opinii daje pewność, że roboty budowlane zostały przeprowadzone zgodnie z obowiązującymi przepisami techniczno- budowlanymi i z tzw. sztuką budowlaną. Z kolei argument o dotychczasowym braku awarii jest niezrozumiały i stanowi próbę usprawiedliwienia inwestora co do tego, że wybudował samowolę budowlaną, ale nie stanowi ona zagrożenia – więc może spokojnie istnieć bez potrzeby legalizacji. Tymczasem, jeżeli nie ma informacji co do braku rzeczywistego przebiegu rury wodnej, to nie można mówić o braku awarii. W innych miejscach nieopodal przyłącza wodnego ulica się cały czas zapada, zalewane są Podziemia Opatowskie, będące zabytkiem. Co prawda ŚWINB powołuje się na załączoną przez strony dokumentację, jednak pomija ważną kwestię, która została udowodniona przez PINB, a mianowicie to, że po dokonaniu odbiorów samowolnie przebudowano przyłącze wodociągowe, zmieniając jego parametry techniczne i przenosząc w inne miejsce. W takim przypadku projekt techniczny przyłącza wraz z protokołem, dokumentacja projektowa oraz wszelkie odbiory i zezwolenia straciły ważność. Z ostrożności procesowej skarżący podniósł, że wydane postanowienie obarczone jest wadą i nie powinno znajdować się w obiegu administracyjnym i prawnym, gdyż na dzień wydawania postanowienia nie ma osoby powołanej na stanowisko ŚWINB, a decyzja podpisana jest jedynie z upoważnienia organu.

Mając na uwadze powyższe skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności postanowienia ŚWINB, utrzymanie w mocy postanowienia PINB z 21 listopada 2023r. oraz zasądzenie na swoją rzecz zwrotu kosztów postępowania sądowego.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko.

Przy piśmie z 26 lipca 2024 r. skarżący przedstawił odpis wyroku Sądu Rejonowego w Opatowie z 19 czerwca 2024 r. o sygn. akt I C 52/23, oddalajacy skierowane przeciwko skarżącemu powództwo stron o naruszenie posiadania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935), zwanej dalej "p.p.s.a.", wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania w sposób, który odpowiednio miał lub mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).

Rozpatrując skargę w ramach powyżej zakreślonej kognicji Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopatrzył się naruszeń prawa skutkujących koniecznością uchylenia zakwestionowanego rozstrzygnięcia.

Przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej w niniejszej sprawie było postanowienie ŚWINB z 21 czerwca 2024 r. wydane w wyniku rozpoznania zażalenia na postanowienie organu I instancji wydane na podstawie art. 81c ust. 2 ustawy, którym nałożono obowiązek przedłożenia opinii dotyczącej stanu technicznego samowolnie wybudowanego przyłącza wodnego. ŚWINB uchylił zaskarżone postanowienie w całości i umorzył postępowanie w przedmiocie nałożonego na A. i J. M. obowiązku przedłożenia opinii dotyczącej stanu technicznego przyłącza wodnego do ich posesji. Prawidłowość i legalność zaskarżonego postanowienia należało zatem oceniać przez pryzmat art. 81c ust. 2 ustawy, który stanowił w tym przypadku podstawę orzekania przez organy, a ŚWINB umorzył postępowanie wyłącznie w zakresie obowiązku przedłożenia opinii, a zatem w zakresie ograniczającym się do dyspozycji tego przepisu.

Zgodnie mianowicie z jego treścią organy administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego, w razie powstania uzasadnionych wątpliwości co do jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych, a także stanu technicznego obiektu budowlanego, mogą nałożyć, w drodze postanowienia, na osoby, o których mowa w ust. 1, obowiązek dostarczenia w określonym terminie odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz. Koszty ocen i ekspertyz ponosi osoba zobowiązana do ich dostarczenia.

Postanowienie wydane na podstawie art. 81c ust. 2 ustawy ma charakter dowodowy i takim celom służy. Nie rozstrzyga ono sprawy co do istoty, nie kończy prowadzonego postępowania administracyjnego i nie jest orzeczeniem merytorycznym. Przepis ten może mieć zastosowanie zarówno przed wszczęciem postępowania administracyjnego w celu ustalenia, czy istnieją podstawy faktyczne do prowadzenia postępowania przez organy nadzoru budowlanego, jak również w ramach już wszczętego postępowania, np. naprawczego. W tym drugim przypadku postępowanie w sprawie wydania postanowienia w oparciu o art. 81c ust. 2 ustawy, jak i w przedmiocie zmiany takiego postanowienia, ma charakter postępowania incydentalnego toczącego się w ramach owego postępowania "głównego" (wyrok NSA z 4 kwietnia 2024 r., sygn. II OSK 1989/23).

Omawiany przepis ma charakter szczególny, gdyż stanowi podstawę prawną do nałożenia na stronę określonych obowiązków, w tym także finansowych, a w związku z tym nie można dokonywać jego wykładni rozszerzającej. Nałożenie obowiązku dostarczenia ekspertyzy lub oceny technicznej na zasadzie art. 81c ust. 2 ustawy znajduje uzasadnienie wyłącznie w przypadkach w nim wskazanych, tj. powzięcia przez organ administracji uzasadnionych wątpliwości co do jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych, a także stanu technicznego obiektu budowlanego. Dla zastosowania ww. przepisu nie jest przy tym wystarczające proste stwierdzenie organu o wątpliwościach co do jakości wyrobów robót budowlanych lub robót budowlanych czy stanu technicznego obiektu budowlanego, ale konieczne jest wykazanie, że wątpliwości te są uzasadnione, tzn. że mają charakter kwalifikowany. Wątpliwości takie organ powinien oprzeć na szczegółowej analizie stanu faktycznego sprawy i wyczerpująco ich wystąpienie uzasadnić. Sam fakt wykonania robót niezgodnie z udzielonym pozwoleniem na budowę czy przepisami, nie może stanowić samodzielnej i wystarczającej przesłanki nałożenia obowiązków określonych w art. 81c ustawy (por. m.in. wyrok NSA z 25 maja 2020 r., sygn. II OSK 424/19, wyroki WSA w Gdańsku z 20 grudnia 2023 r., sygn. II SA/Gd 378/23, z 18 września 2019 r., sygn. II SA/Gd 258/19, wyrok WSA w Gliwicach z 23 listopada 2023 r., sygn. II SA/Gl 831/23).

W rozpatrywanym przypadku, o ile samo rozstrzygnięcie organu I instancji odpowiada treści art. 81c ust. 2 ustawy – zobowiązano w nim bowiem inwestorów do przedłożenia opinii dotyczącej stanu technicznego przyłącza wodnego, o tyle, jak słusznie zwrócił uwagę organ odwoławczy, uzasadnieniem nałożenia takiego obowiązku – co wprost wynika z treści postanowienia PINB – są "uzasadnione wątpliwości co do faktycznego przebiegu przyłącza, z których wynika konieczność naniesienia stanu faktycznego na mapy geodezyjne". Jak dalej podniesiono, "przeprowadzony przez geodetę pomiar inwentaryzacyjny oraz sporządzona na jego podstawie dokumentacja geodezyjno-kartograficzna powinna obejmować dane, które pozwolą na wniesienie na mapę zasadniczą nowopowstałych budynków i innych obiektów budowlanych jak również umożliwią aktualizację bazy systemu informacyjnego o terenie i obiektów budowlanych". Tego rodzaju stwierdzenia nie pozostawiają wątpliwości, że wskazane powody wydania postanowienia w trybie art. 81c ust. 2 ustawy nie odpowiadają i nie mieszczą się w dyspozycji tego przepisu. Organ I instancji nie wskazał bowiem na jakiekolwiek wątpliwości co do jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych, a także stanu technicznego obiektu budowlanego, a tym bardziej wątpliwości uzasadnione, czyli o charakterze kwalifikowanym. Co więcej, zasadnie w tym zakresie ŚWINB odwołał się do już zgromadzonego materiału dowodowego, z którego wynika, że inwestor dysponuje projektem technicznym przyłącza wodnego sporządzonym przez uprawnioną do tego osobę wraz z protokołem nr 370/92 uzgodnienia dokumentacji projektowej w zakresie usytuowania, przebiegu i bezkolizyjności wodociągu, zezwoleniem PGKiM z 20 października 1992 r. nr 12/92 na włączenie się do miejskiej sieci oraz protokołem z odbioru przyłącza wodociągowego przez zarządcę sieci z 11 grudnia 1992 r. J. M. przyznał, że w trakcie realizacji przyłącza w 1992 r. rzeczywiście na wniosek syna poprzedniej właścicielki dokonano zmiany przebiegu przyłącza w stosunku do projektu, a dokonana zmiana nie była kwestionowana, była zgodna z uzyskanymi warunkami PGKiM, które dokonało instalacji wodomierza i przyjęło przyłącze w swój zarząd. Wykonawca przyłącza oświadczył, że zostało ono wykonane zgodnie z projektem technicznym, a w przypadku zmiany trasy przyłącza odbiór przyłącza przez PGKiM byłby niemożliwy. Wreszcie, jak wynika z zeznań przedstawiciela PGKiM Danuty Czerwiec, przez wiele lat funkcjonowania przyłącza nie były zgłaszane jakiekolwiek awarie techniczne. Wszystkie powyższe okoliczności, wbrew twierdzeniom skargi, są istotne z punktu widzenia przesłanek art. 81c ust. 2 ustawy, nie pozwalają bowiem na przyjęcie – nie wykazanych zresztą w żaden sposób przez PINB – istnienia uzasadnionych wątpliwości co do jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych, a także stanu technicznego obiektu budowlanego. Pierwotną i zasadniczą podstawą nałożenia obowiązku przedłożenia opinii była konieczność ustalenia faktycznej trasy przebiegu przyłącza, co nie uzasadniało wydania postanowienia w trybie art. 81c ust. 2 ustawy. Jak zaś zauważył NSA w przywołanym wyżej wyroku z 25 maja 2020 r., sygn. II OSK 424/19 (podobnie wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2016 r., sygn. akt II OSK 2542/14) sam fakt wykonania robót w ramach samowoli budowlanej, niezgodnie z udzielonym pozwoleniem na budowę czy przepisami, nie może stanowić samodzielnej i wystarczającej przesłanki nałożenia obowiązków określonych w ww. przepisie.

Odnosząc się do kwestii podpisania decyzji "z upoważnienia" ŚWINB przez inż. E. P. – Naczelnika Wydziału Orzecznictwa Administracyjnego, należy przytoczyć art. 107 § 1 pkt 8 K.p.a., zgodnie z którym decyzja powinna zawierać podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego pracownika organu upoważnionego do wydania decyzji, przy czym Kodeks postępowania administracyjnego nie nakazuje włączania do akt sprawy administracyjnej upoważnień do wydawania decyzji (por. m.in. wyrok WSA w Krakowie z 19 kwietnia 2023 r., sygn. III SA/Kr 1692/22).

Skoro zatem podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 151 p.p.s.a.