Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 437/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-04-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151 par. 1 pkt 1, art. 145 par. 1 pkt 5, art. 126
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Artur Kuś (spr.) Sędziowie: WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska WSA Wojciech Sawczuk po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 21 kwietnia 2021 r. sprawy ze skargi R. W. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2021 r. znak [...] w przedmiocie odmowy uchylenia postanowienia oddala skargę


UZASADNIENIE

1. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: "GINB") postanowieniem z [...] stycznia 2021 r., znak: [...], po rozpatrzeniu zażalenia R. W. (dalej: "skarżący") utrzymał w mocy postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: "[...]WINB") z [...] grudnia 2020 r., nr [...] odmawiające uchylenia postanowienia [...]WINB z [...] maja 2016 r., nr [...] w przedmiocie wymierzenia skarżącemu kary pieniężnej w wysokości 75 000 zł z tytułu nielegalnego przystąpienia do użytkowania stacji paliw płynnych gazowych oraz myjni samochodowej.

Zaskarżone postanowienie zostało wydane w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.

2. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w R. (dalej: "PINB") postanowieniem z [...] stycznia 2016 r., nr [...], wydanym na podstawie art. 57 ust. 7 oraz art. 59f ust. 1 w zw. z art. 54 i 55 oraz art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowalne (tekst jedn. Dz. U. z 2005 r., nr 163, poz. 1364; dalej: "p.b.") oraz art. 123 § 1 i § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r., nr 98, poz. 1071; dalej: "k.p.a.") wymierzył skarżącemu R. W. karę pieniężną w wysokości 75 000 zł z tytuły użytkowania stacji paliw płynnych gazowych oraz myjni samochodowej, zlokalizowanej w P. na działce nr ewid. [...] przy ul. Z. – bez wymaganej prawem decyzji o pozwoleniu na użytkowanie.

Powyższa decyzja została utrzymana w mocy przez [...]WINB decyzją z [...] maja 2016 r., nr [...]. Organ ten stwierdził, że skarżący nie złożył do dnia wydania postanowienia wniosku o pozwolenie na użytkowanie stacji paliw płynnych gazowych oraz myjni samochodowej, a więc zaczął użytkować obiekt przed formalnym oddaniem go do użytkowania. Fakt użytkowania, w ocenie [...]WINB był bezsporny, co obligowało PINB do nałożenia kary za przystąpienie do użytkowania obiektu, przed uzyskaniem ostatecznej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 19 stycznia 2017 r. (sygn. akt VIII SA/Wa 595/16) oddalił skargę skarżącego na powyższą decyzję. Natomiast Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 5 czerwca 2019 r. (sygn. akt II OSK 1825/17) oddalił skargę kasacyjną skarżącego.

3. Pismem z 16 lipca 2019 r. skarżący zawnioskował o stwierdzenie nieważności postanowienia PINB z [...] stycznia 2016 r., nr [...] z uwagi, że postanowienie to dotyczy uprzednio rozstrzygniętej sprawy inną decyzją ostateczną. Jednocześnie skarżący poinformował organ, że odnalazł decyzję PINB z [...] grudnia 2015 r., nr [...] udzielającą skarżącemu pozwolenia na użytkowanie przedmiotowej stacji paliw płynnych i gazowych oraz myjni samochodowej. Powyższy wniosek został uzupełniony przez skarżącego pismem z 12 marca 2020 r., w którym wskazał, że wnosi o wznowienie postępowania, ponieważ wyszły na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne istniejące w dniu wydania postanowienia, ale nie znane organowi, który wydał postanowienie o nałożeniu kary pieniężnej.

4. Po wznowieniu postępowania administracyjnego [...]WINB postanowieniem z [...] grudnia 2020 r., nr [...] odmówił uchylenia postanowienia [...]WINB z [...] maja 2016 r.

Postanowienie organu pierwszej instancji zostało wydane na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. oraz art. 126 k.p.a.

Organ pierwszej instancji stwierdził, że nie można uznać, aby na dzień wydania przez organ postanowienia z [...] maja 2016 r. istniały istotne dla sprawy dowody, które nie były znane organowi przed wydaniem postanowienia utrzymującego w mocy postanowienie PINB z[...] stycznia 2016 r.

Ponadto organ wskazał, że w aktach administracyjnych PINB znajdują się niepodpisane egzemplarze decyzji PINB nr [...]. W aktach sprawy organu powiatowego nie znajduje się wniosek skarżącego o wydanie pozwolenia na użytkowanie stacji paliw płynnych gazowych oraz myjni samochodowej. Również z rejestru wydanych przez PINB decyzji nie wynika aby została wydana decyzja o pozwoleniu na użytkowanie przedmiotowej inwestycji.

Wobec powyższego, w ocenie [...]WINB nie można uznać, aby decyzja organu powiatowego nr [...] została wydana i aby udzielono nią pozwolenia na użytkowanie stacji paliw płynnych gazowych oraz myjni samochodowej zlokalizowanych na działce o nr ew. [...] położonej przy ul. Z. w P., stąd też nie można uznać aby stanowiła nowy dowód w omawianej sprawie nieznany organowi skutkujący uchyleniem postanowienia organu wojewódzkiego z [...] maja 2016 r. w przedmiocie nałożenia kary z tytułu nielegalnego użytkowania.

5. Na postanowienie [...]WINB z [...] grudnia 2020 r. skarżący złożył zażalenie twierdząc, że zostało one wydane wbrew dowodom zebranym w toku postępowania i zawiera w uzasadnieniu konkluzje sprzeczne z dowodami zebranymi w postępowaniu.

Po rozpatrzeniu zażalenia skarżącego, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: "GINB") postanowieniem z [...] stycznia 2021 r., znak: [...] utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie [...]WINB z [...] grudnia 2020 r. Jako podstawę prawną zaskarżonego rozstrzygnięcia wskazano art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a.

Organ II instancji stwierdził, że dodatkowe postępowanie wykazało, że w organie nadzoru budowlanego stopnia powiatowego był przygotowany jedynie projekt decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, nieopatrzony podpisem osoby upoważnionej do jej wydania, datowany na [...] grudnia 2015 r. Ponadto z rejestru wydanych decyzji z okresu od dnia 17 listopada 2015 r. do dnia 29 grudnia 2015 r. prowadzonego przez organ powiatowy nie wynika, aby w tym okresie zostało wydane pozwolenie na użytkowanie stacji paliw skarżącego. W rejestrze korespondencji wychodzącej w terminie od dnia 14 grudnia 2015 r. do dnia 22 grudnia 2015 r. również nie została zarejestrowana korespondencja do skarżącego. Natomiast z rejestru wszczętych przez organ powiatowy postępowań dotyczących wydania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie z okresu od dnia 26 października 2015 r. do dnia 4 marca 2016 r., pozycja nr 119 dotycząca przedmiotowej inwestycji została wykreślona. Zdaniem GINB, jakkolwiek w aktach administracyjnych znajdują się dokumenty, które mogłyby stanowić załączniki do wniosku o wydanie pozwolenia na użytkowanie stacji paliw, to z uwagi na ich niekompletność i brak wniosku o pozwolenie na użytkowanie wszystkie okoliczności przemawiają za uznaniem, że decyzja o pozwoleniu na użytkowanie stacji paliw nie została wydana. Ponadto na kopiach decyzji przedstawionych przez skarżącego i na projekcie decyzji znajdującej się w aktach administracyjnych istnieją różne daty jej wydania, a projekty decyzji znajdujące się w aktach administracyjnych nie zostały opatrzone podpisem własnoręcznym. Tym samym organ uznał, że nie sposób tym samym stwierdzić na podstawie tego dokumentu, że jest to dokument urzędowy podpisany przez piastującego funkcję PINB w R.

GINB podkreślił również, że skarżący na etapie postępowania administracyjnego nie wyjaśnił w jaki sposób wszedł w posiadanie przedmiotowej decyzji, skoro takowa nie została wydana – jak wynika z akt administracyjnych organu stopnia powiatowego. To na skarżącym, który z przedstawionej "decyzji o pozwoleniu na użytkowanie", wywodził dla siebie korzystne skutki prawne, ciążyło wraz ze złożeniem wniosku o wznowienie postępowania wykazanie autentyczności przedstawionego dokumentu, faktu jej doręczenia lub innych okoliczności pozwalających na przyjęcie, że faktycznie akt ten wszedł do obrotu prawnego. Skarżący, w ocenie organu II instancji, powyższego nie wykazała, co skutkowało uznaniem, że przedłożony przez skarżącego dokument nie posiada znaczenia prawnego, nie można zatem uznać, że spełniona została przesłanka określona w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a.

6. Nie godząc się z powyższym rozstrzygnięciem organu drugiej instancji R. W. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę, wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia. Skarżący zarzucił decyzji organu drugiej instancji naruszenie:

a) obowiązku zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego określonego w art. 77 k.p.a.;

b) zasady rozstrzygania wątpliwości na korzyść strony wyrażonej w art. 81a k.p.a.;

c) zasady swobodnej oceny dowodów wskazanej w art. 80 k.p.a.

Skarżący stwierdził też, że odmowa uchylenia postanowienia [...]WINB z [...] maja 2016 r. stanowi równocześnie zakwestionowanie istnienia decyzji PINB z [...] grudnia 2015 r., nr [...] zezwalającej na użytkowanie przedmiotowej stacji paliw. Decyzja ta, zdaniem skarżącego, stanowiła nowy dowód. Zawiera ona wszystkie elementy składowe wskazane w art. 107 § 1 pkt 1-9 k.p.a.

Organy – w ocenie skarżącego – dokonały nieprawidłowego zastosowania art. 77 k.p.a. Odmówiono bowiem włączenia w poczet dowodów istotnej dla rozstrzygnięcia decyzji, która została sporządzona i podpisana przez osobę do tego upoważnioną. Ponadto koniecznym do wskazania jest fakt, że rzeczona stacja paliw płynnych i gazowych jest od początku 2016 r. eksploatowana przez dzierżawcę na podstawie zezwolenia wydanego przez Urząd Regulacji Energetyki, który wymaga we wnioskach koncesyjnych przedłożenia w szczególności przedłożenia ostatecznego pozwolenia na użytkowanie wybudowanych stacji paliw płynnych i gazowych. Organowi nadzoru budowlanemu z urzędu winna być znana ta okoliczność co oznacza, że, prowadząc w sprawie postępowanie dowodowe, winien z własnej inicjatywy sprawdzić i tę okoliczność.

7. Odpowiadając w dniu 2 marca 2021 r. na ww. skargę organ drugiej instancji podtrzymał swoje stanowisko w sprawie i wniósł o oddalenie skargi. Organ stwierdził, że sprawa została rozstrzygnięta po wnikliwej i rzeczowej analizie akt, a przesłanki podjęcia zaskarżonego rozstrzygnięcia zostały wyczerpująco przedstawione w jego uzasadnieniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Skarga nie jest zasadna.

1. Istota sprawy sprowadza się do oceny zgodności z prawem rozstrzygnięć organów w których odmówiono uchylenia postanowienia [...]WINB z [...] maja 2016 r. Nr [...], o wymierzeniu kary w wysokości 75 000 zł z tytułu nielegalnego przystąpienia do użytkowania stacji paliw płynnych gazowych oraz myjni samochodowej zlokalizowanych na działce o nr ew. [...] położonej przy ul. Z. w P.

2. Analizowana sprawa była prowadzona przez organy w trybie tzw. postępowania nadzwyczajnego – wznowienia postępowania administracyjnego. Podstawą rozstrzygnięcia w sprawie był między innymi art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a.

Wznowienie postępowania stwarza możliwość ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej zakończonej decyzją ostateczną, jeżeli postępowanie, w którym ona zapadła, było dotknięte kwalifikowaną wadliwością wyliczoną w sposób precyzyjny w k.p.a. Wady z art. 145 § 1 k.p.a., art. 145a § 1 k.p.a., art. 145aa § 1 k.p.a. i art. 145b § 1 k.p.a. są istotnymi wadami postępowania. Nie jest jednak wiadome, jaki wpływ wywarły one na decyzję administracyjną. Mogą spowodować więc jedynie wzruszalność decyzji. Dlatego też wznowienie postępowania polega na ponownym rozpatrzeniu sprawy w celu sprawdzenia, czy jakaś wada postępowania nie wpłynęła na treść rozstrzygnięcia. Skutki prawne decyzji wzruszalnych są zatem uznane przez prawo, a nowym aktem pozbawia się jedynie zdolności ich wywoływania w przyszłości.

Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję. Wobec tego należy stwierdzić, że uchylenie decyzji ostatecznej z uwagi na wystąpienie przywołanej przesłanki uwarunkowane jest łącznym wystąpieniem czterech warunków, polegających nam tym, że ujawnione okoliczności faktyczne lub dowody: są "istotne" dla sprawy; są "nowe"; "istniały" w dniu wydania decyzji ostatecznej; "nie były znane organowi", który wydał decyzję. Nową okolicznością istotną dla sprawy w rozumieniu przepisu art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. może być tylko taki fakt, który mógł mieć wpływ na odmienne rozstrzygnięcie sprawy, czyli mógł spowodować, że we wznowionym postępowaniu zapadłaby co do swej istoty decyzja odmienna od rozstrzygnięcia dotychczasowego (por. wyrok WSA w Olsztynie z 2 lipca 2020 r., sygn. akt II SA/Ol 160/20).

Postępowanie w sprawie wznowienia postępowania zakończonego decyzją ostateczną można podzielić na dwa etapy. Pierwszy etap polega na badaniu formalnych podstaw wszczęcia postępowania i może zakończyć się wydaniem postanowienia o wznowieniu postępowania (art. 149 § 1 k.p.a.) lub o odmowie wznowienia postępowania (art. 149 § 3 k.p.a.). Oceniając formalne podstawy wznowienia postępowania organ sprawdza, czy wniosek pochodzi od strony, czy strona powołała się na przyczyny wznowienia postępowania wymienione w art. 145 § 1 k.p.a. oraz czy został zachowany termin do wniesienia podania o wznowienie postępowania, określony w art. 148 k.p.a. Dopiero po stwierdzeniu wystąpienia wszystkich tych przesłanek organ może merytorycznie badać przesłanki wznowienia postępowania określone w art. 145 § 1 pkt 1 - 8 k.p.a. i wydać jedno z rozstrzygnięć przewidzianych przez art. 151 k.p.a.

W niniejszej sprawie organ wydał rozstrzygniecie na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. Sens uregulowania tego przepisu polega na braku możliwości przejścia do merytorycznego rozpoznania sprawy administracyjnej, gdy stwierdzi się, że nie zaistniała żadna z podstaw wznowienia postępowania. Decyzja o odmowie uchylenia decyzji dotychczasowej może być podjęta po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego i dowodowego, w wyniku którego jednoznacznie można stwierdzić, że nie istniały ściśle określone w k.p.a. podstawy wznowienia postępowania (por. wyrok WSA w Poznaniu z 11 marca 2020 r., sygn. akt II SA/Po 974/19). Brak istnienia przyczyny wznowieniowej tamuje możliwość badania prawidłowości decyzji ostatecznej, co do której wznowiono postępowanie. Przyczyny wznowieniowe podlegają ścisłej interpretacji ze względu na zasadę pewności prawa, której waga dozwala na usunięcie z obrotu decyzji ostatecznej jedynie w wyjątkowych sytuacjach - stwierdzenia, że taka decyzja została dotknięta wadą kwalifikowaną.

Taka sytuacja wystąpiła w niniejszej sprawie, z tym, że dotyczyła ona "postanowienia" a nie "decyzji" organu. Zgodnie z art. 126 k.p.a. "do postanowień stosuje się odpowiednio przepisy art. 105, art. 107 § 2-5 oraz art. 109-113, a do postanowień, od których przysługuje zażalenie, oraz do postanowień określonych w art. 134 - również art. 145-152 oraz art. 156-159, z tym że zamiast decyzji, o której mowa w art. 151 § 1 i art. 158 § 1, wydaje się postanowienie". Zatem przepisy dotyczące wznowienia postępowania administracyjnego mają również zastosowanie odpowiednio do postanowień, od których przysługuje zażalenie (por. wyrok NSA z 13 grudnia 2017 r., sygn. akt II OSK 800/17).

3. W niniejszej sprawie wskazać należy na istotne okoliczności faktyczne i prawne mające zasadnicze znaczenie dla sprawy:

- postanowieniem z [...] lutego 2016 r. [...], PINB ustalił dla skarżącego karę w wysokości 75 000 z tytułu nielegalnego przystąpienia do użytkowania stacji paliw płynnych i gazowych oraz myjni samochodowej;

- [...]WINB postanowieniem z [...] maja 2016 r., nr [...] utrzymał w mocy rozstrzygnięcie PINB z [...] lutego 2016 r.;

- wyrokiem z 19 stycznia 2017 r. (sygn. akt VIII SA/Wa 595/16) WSA w Warszawie oddalił skargę skarżącego na postanowienie [...]WINB z [...] maja 2016 r., zaś wyrokiem z 5 czerwca 2019 r. (sygn. akt II OSK 1825/17) NSA oddalił skargę kasacyjną od wyroku WSA w Warszawie z 19 stycznia 2017 r.; w uzasadnieniu NSA wskazał między innymi, że: " (...) skarżący kasacyjnie przystąpił do użytkowania stacji benzynowej bez wymaganego pozwolenia na jej użytkowanie, nie zaś (...) przygotowywał stację do jej użytkowania. Brak jest tym samym podstaw do przyjęcia, że art. 57 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane został przez organy administracji niewłaściwie zastosowany";

- pismem z 12 marca 2020 r. skarżący złożył wniosek o wznowienie postępowania zakończonego ostatecznym postanowieniem [...]WINB z [...] maja 2016 r.;

- w piśmie z 9 lipca 2020 r. (stanowiącym odpowiedź na wezwanie z 29 czerwca 2020 r., znak: [...]) organ wnioskował o wskazanie dokładnej daty, w której skarżący dowiedział się o okoliczności stanowiącej przesłankę do wznowienia postępowania;

- pełnomocnik skarżącego wskazał, że odnalezienie decyzji PINB z [...] grudnia 2015 r. miało miejsce 1 lipca 2019 r.; jednocześnie pełnomocnik podniósł, że pisma z 1 i 8 lipca 2019 r. powinny być potraktowane jako wniosek o wszczęcie postępowania w trybie wznowienia postępowania, niezależnie od tego, że wyraźne żądanie wznowienia postępowania zostało wyartykułowane dopiero w piśmie z 12 marca 2020 r. do PINB;

- organ I instancji uznając pismo skarżącego z 8 lipca 2019 r. za "pierwotny" wniosek o wznowienie postępowania, postanowieniem z [...] października 2020 r. wznowił postępowanie zakończone własnym postanowieniem z [...] maja 2016 r.; organ uznał, że termin określony w art. 148 § 1 k.p.a. został zachowany ("podanie o wznowienie postępowania wnosi się do organu administracji publicznej, który wydał w sprawie decyzję w pierwszej instancji, w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania");

- [...]WINB postanowieniem z [...] grudnia 2020 r. Nr [...] odmówił uchylenia własnego postanowienia z [...] maja 2016 r.;

- skarżący złożył zażalenie a GINB postanowieniem z [...] stycznia 2021 r. utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie;

- skargę do WSA w Warszawie na postanowienie GINB z [...] stycznia 2021 r. złożył skarżący.

4. W niniejszej sprawie skarżący wystąpił do PINB o wznowienie postępowania zakończonego postanowieniem tegoż organu z [...] lutego 2016 r. Wniosek uzasadniał wyjściem na jaw nowego dowodu istniejącego w dniu wydania postanowienia, a nieznanego organowi, który je wydał.

Nowy dowód w sprawie miała stanowić, odnaleziona przez Wnioskodawcę, decyzja PINB z [...] grudnia 2015 r. Nr [...], znak: [...] o pozwoleniu na użytkowanie stacji paliw płynnych i gazowych oraz myjni samochodowej przy ul. Z.j w P., działka nr [...]. W ocenie skarżącego ów dokument ma decydujące znaczenie w sprawie zakończonej postanowieniem PINB z [...] lutego 2016 r. nakładającym karę z tytułu nielegalnego przystąpienia do użytkowania przedmiotowej stacji paliw płynnych i gazowych oraz myjni samochodowej i stanowi podstawę do uchylenia tego rozstrzygnięcia.

W niniejszej sprawie dodatkowo wskazać należy, że GINB prowadził już postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia [...]WINB z [...] maja 2016 r. w przedmiocie kary z tytułu nielegalnego przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego. Przeprowadził w tym zakresie dodatkowe postępowanie wyjaśniające w sprawie ewentualnego "wydania" przez organ powiatowy nadzoru budowlanego, wskazanej we wniosku skarżącego decyzji z [...] grudnia 2015 r. w przedmiocie udzielenia pozwolenia na użytkowanie stacji paliw oraz myjni samochodowej.

Zasadnie twierdzi GINB, że są to okoliczności znane GINB z urzędu, bowiem wynikły one w toku postępowania prowadzonego w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia [...]WINB z [...] maja 2016 r. W takiej sytuacji nie wystąpiła konieczność odrębnego zakomunikowania ich stronie (art. 77 § 4 k.p.a.) w toku postępowania w przedmiocie wznowienia postępowania, gdyż fakty te znane były również Skarżącemu chociażby z treści uzasadnienia postanowienia GINB z [...] sierpnia 2020 r. i z [...] lutego 2020 r. (znak: [...]).

Przeprowadzone przez GINB dodatkowe postępowanie, w związku z przedstawioną argumentacją skarżącego zawartą we wniosku o stwierdzenie nieważności wykazało, że:

- w organie nadzoru budowlanego stopnia powiatowego był przygotowany jedynie "projekt decyzji" o pozwoleniu na użytkowanie; nie został on jednak opatrzony podpisem osoby upoważnionej do jej wydania; projekt ten datowany jest "18 grudnia 2015 r." (zob. akta PINB karty 4-6);

- z rejestru wydanych decyzji z okresu od dnia 17 listopada 2015 r. do dnia 29 grudnia 2015 r. (w aktach sprawy) prowadzonego przez organ powiatowy nie wynika, aby w tym okresie zostało wydane pozwolenie na użytkowanie stacji paliw dla R. W.;

- w rejestrze korespondencji wychodzącej w terminie od dnia 14 grudnia 2015 r. do dnia 22 grudnia 2015 r. nie została zarejestrowana korespondencja do inwestora – R. W.;

- z rejestru wszczętych przez organ powiatowy postępowań dotyczących wydania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie z okresu od dnia 26 października 2015 r. do dnia 4 marca 2016 r., pozycja nr 119 dotycząca przedmiotowej inwestycji została wykreślona (w aktach sprawy);

- w aktach przedmiotowej sprawy znajdują się również dokumenty, które mogłyby stanowić załączniki do wniosku o wydanie pozwolenia na użytkowanie spornej stacji paliw, jednak były one niekompletne i nie zawierały wniosku o pozwolenie na użytkowanie;

- zatem w ocenie organu, wszystkie okoliczności przemawiają za uznaniem, że decyzja o pozwoleniu na użytkowanie stacji paliw płynnych i gazowych oraz myjni samochodowej przy ul. Z. w P. nigdy nie została wydana;

- na kopiach decyzji przedstawionych przez Wnioskodawcę i na projekcie decyzji znajdującej się w aktach PINB istnieją różne daty jej wydania, a projekty decyzji znajdujące się w aktach PINB nie zostały opatrzone podpisem własnoręcznym;

- w toku prowadzonego postępowania zakończonego postanowieniami GINB (znak: [...]) w przedmiocie stwierdzenia nieważności postanowienia [...]WINB z [...] maja 2016 r. pełnomocnik Skarżącego podczas spotkania w GUNB przedstawił egzemplarz "decyzji PINB w R. z dnia [...] grudnia 2015 r. o pozwoleniu na użytkowanie"; egzemplarz ten opatrzony był czerwonymi pieczęciami PINB w R., czerwoną pieczęcią inż. A. S. na której nie jest w pełni widoczny podpis osoby podpisującej; widniejąca na przedstawionym dokumencie data wydania decyzji to jest "[...].12.2015r." została wpisana w miejscu usuniętej białym korektorem daty "[...].12.2015 r.";

- zdaniem organu, nie sposób tym samym uznać na podstawie tego dokumentu, że jest to "dokument urzędowy" podpisany przez piastującego funkcję PINB w R.;

- przeprowadzone postępowanie wyjaśniające pozwoliło na przyjęcie, że decyzja ta nie została doręczona (brak nie tylko możliwości ustalenia daty doręczenia, ale i ekspedycji przesyłki zawierającej decyzję udzielającą pozwolenia na użytkowanie);

- skarżący nie przedstawił żadnych racjonalnych i logicznych okoliczności wyjaśniających doręczenie jemu lub pełnomocnikowi decyzji, a przede wszystkim brak wiedzy i nieinformowanie o wydaniu tej decyzji pomimo postępowań administracyjnych w dwóch instancjach i sądowoadministracyjnych w przedmiocie kary za samowolne użytkowanie czy też w jaki sposób wszedł w posiadanie tego dokumentu;

- zdaniem organu, trudno również przyjąć, że organ stopnia powiatowego o niezbyt dużej obsłudze kadrowej prowadząc postępowanie wyjaśniające w sprawie samowolnego użytkowania i ustalając karę "zapomniał" o wydaniu ok. 2 miesięcy wcześniej decyzji udzielającej pozwolenia na użytkowanie tego samego obiektu.

5. W ocenie Sądu, wskazane powyżej okoliczności i wyjaśnienia organów prowadzących postępowanie należy uznać za prawidłowe i wiarygodne. Sąd w pełni je podziela.

Dodatkowo zdaniem Sądu, organy administracyjne w niniejszej sprawie powinny również ewentualnie rozważyć złożenie do organów ścigania zawiadomienia o możliwości popełnieniu przestępstwa, gdyż:

a) skarżący posługuje się dokumentem datowanym na "[...] grudnia 2015 r." a tymczasem w aktach organów jest dokument datowany na "[...] grudnia 2015 r."; już ten fakt może budzić uzasadnione wątpliwości związane z możliwością przerobienia/podrobienia daty przedkładanego dokumentu;

b) projekt decyzji datowany na "[...] grudnia 2015 r." zawiera pieczątkę PINB w R. inż. A. S. (bez własnoręcznego podpisu), zaś w dokumencie z "[...] grudnia 2015 r." przedstawianym przez skarżącego można mieć wątpliwości, czy jest to dokument podpisany, czy też nie jest podpisany własnoręczne i ewentualnie przez kogo; w świetle dyspozycji art. 107 § 1 k.p.a. nie budzi wątpliwości, że jednym z niezbędnych składników uznania pisma za decyzję administracyjną jest co najmniej opatrzenie go podpisem osoby upoważnionej do wydania decyzji; prawne i praktyczne znaczenie podpisu polega na tym, że pozwala on na identyfikację osoby biorącej udział w wydaniu decyzji; identyfikacji osoby podpisującej decyzję służy obok podpisu również wskazanie imienia, nazwiska oraz stanowiska służbowego; pod pojęciem podpisu należy rozumieć znak ręczny określonej osoby, pozwalający dzięki jego indywidualnym cechom na identyfikację tej osoby; nie musi obejmować pełnego nazwiska - podpis pod decyzją musi być zatem własnoręczny, lecz nie musi być czytelny (por. wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 11 kwietnia 2018 r., sygn. akt I SA/Go 48/18);

c) skarżący w żaden sposób nie udokumentował w jaki sposób (czy legalny czy nielegalny) wszedł w posiadanie projektu decyzji PINB (skoro z informacji organów wynika, że "decyzja" ta nie została w żaden sposób doręczona ani też wydana w organie skarżącemu);

d) w aktach administracyjnych sprawy znajduje się pismo Komendanta Miejskiego Państwowej Straży Pożarnej w R. z 28 stycznia 2016 r. (znak: [...]) zatytułowane: "Stanowisko w zakresie ochrony przeciwpożarowej w sprawie zgodności wykonania obiektu z projektem budowlanym" w którym organ wniósł sprzeciw w sprawie uzyskania pozwolenia na użytkowanie przedmiotowego obiektu (stacji paliw); podobne stanowisko zostało zajęte już wcześniej w piśmie z 15 grudnia 2015 r. (znak: [...]); w tym kontekście wątpliwości zatem może budzić to, że przekładana przez skarżącego "decyzja" z grudnia 2015 r. ([...] lub [...] grudnia) jest wcześniejsza niż stanowisko straży pożarnej z 28 stycznia 2016 r. odnoszące się krytycznie (sprzeciw) właśnie do tej inwestycji (stacji benzynowej) i wskazujące na fakt nielegalnego użytkowania obiektu (cyt. "(...) jednocześnie informuję, że podczas kontroli w dniu 27.01.2015r. funkcjonariusze stwierdzili użytkowanie stacji paliw (...) pomimo braku posiadania pozwolenia na użytkowanie".

W ocenie Sądu, zasadne są twierdzenia organu, że brak jest jakiegokolwiek potwierdzenia, że taki akt jak "decyzja PINB w R. z [...] grudnia 2015 r." (data widniejąca na projektach znajdujących się w aktach PINB) został doręczony stronie postępowania lub jej wydany. Należy zatem przyjąć, że był to jedynie "projekt decyzji", która nigdy nie weszła do obrotu prawnego. Potwierdza to również korespondencja pomiędzy organami (por. pismo PINB z 14 listopada 2019 r. nr [...]).

Skarżący w żaden sposób nie udokumentował w jaki sposób wszedł w posiadanie decyzji PINB. Nie stanowi bowiem wiarygodnego wyjaśnienia informacja zawarta w piśmie skarżącego z 20 listopada 2019 r. (akta sprawy znak: [...]) , że "(...) na początku lipca 2019 roku został przeprowadzony remont pomieszczeń biurowych oraz weryfikacja dokumentów. Pracownice firmy w dniu 04.07.2019 znalazły w dokumentacji, która należała do Pana Kierownika Budowy R. W. oryginał pozwolenia na użytkowanie stacji paliw płynnych i gazowych oraz myjni samochodowej mieszczących się przy ul. Z. w P. na działce [...]".

Powyższe tłumaczenie strony nie zmienia faktu, że w aktach brak jest jakiegokolwiek dokumentu potwierdzającego, że decyzja o pozwoleniu na użytkowanie została wysłana, doręczona przez pracownika organu (zgodnie z art. 39 k.p.a. również takie doręczenie wymaga pokwitowania) lub w lokalu organu administracji publicznej (art. 42 § 2 k.p.a.) czy też odebrana przez inwestora. Brak również informacji o takiej przesyłce w rejestrach korespondencji wychodzącej.

Podkreślić również należy, że skarżący pomimo postępowań w sprawie kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu, prowadzonych w obu instancjach przed organami nadzoru budowlanego i sądami administracyjnymi (WSA i NSA) - o fakcie uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie nie pamiętał (!) i okoliczności tej wcześniej nie podnosił, zwłaszcza że wysokość kary nie należy do najniższych.

Zwrócić także należy uwagę, że zarówno wymierzeniem kary z tytułu nielegalnego użytkowania, jak i udzieleniem pozwolenia na użytkowanie zajmuje się ten sam organ. Nie można zakładać przy zachowaniu zasad logiki, że organ ten wymierzyłby karę za samowolne użytkowanie bez weryfikacji również we własnych danych czy obiekt ten jest użytkowany legalnie.

Reasumując - Skarżący nie potrafił w przekonujący sposób przedstawić okoliczności odbioru "decyzji", wejścia w jej posiadanie, ani też powodów nieujawnienia jej na etapie wcześniejszych postępowań.

6. Organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 k.p.a.) i dopiero na podstawie całokształtu materiału dowodowego ocenia, czy dana okoliczność została udowodniona (zasada swobodnej oceny dowodów - art. 80 k.p.a.). Obowiązek rozpatrzenia całego materiału dowodowego jest związany ściśle z przyjętą zasadą swobodnej oceny dowodów. Swobodna ocena dowodów, aby nie przerodziła się w dowolność, musi być dokonana zgodnie z normami prawa procesowego oraz z zachowaniem reguł tej oceny, tj. po pierwsze - opierać się należy na materiale dowodowym zebranym przez organ, z zastrzeżeniem wyjątków przewidzianych w przepisach prawa. Po drugie ocena powinna być oparta na wszechstronnej ocenie całokształtu materiału dowodowego i po trzecie - organ powinien dokonać oceny znaczenia i wartości dowodów dla toczącej się sprawy, z zastrzeżeniem ograniczeń dotyczących dokumentów urzędowych, które mają na podstawie art. 76 § 1 k.p.a. szczególną moc dowodową. W końcu, po czwarte - rozumowanie, w wyniku którego organ ustala istnienie okoliczności faktycznych, powinno być zgodne z zasadami logiki. Jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem (zob. wyrok NSA z 15 października 2019 r., sygn. akt II OSK 2876/17).

Tymczasem, aby rozstrzygnięcie organu posiadało wartość dowodu musi wcześniej zostać wydane, a następnie wprowadzone do obrotu prawnego. Niezbędnym elementem dla wywołania skutku prawnego decyzji jest zakomunikowanie podmiotowi woli organu poprzez doręczenie mu decyzji. Uzewnętrznienie bowiem woli organu wywołujące skutki prawne określone aktem administracyjnym może nastąpić z chwilą jego doręczenia adresatowi (art. 110 k.p.a.).

Z konstrukcji prawnej zasady swobodnej oceny dowodów wynika, że organ przy ocenie dowodów nie jest skrępowany kryteriami formalnymi, ma swobodnie ocenić wiarygodność i moc dowodową poszczególnych dowodów, na których oparł swoją decyzję. Powinien m.in. kierować się prawidłami logiki; doświadczenia życiowego; zasadą traktowania zebranych dowodów jako zjawisk obiektywnych; oceniania dowodów wyłącznie z punktu widzenia ich znaczenia i wartości dla toczącej się sprawy; wszechstronności oceny. Skuteczne zarzucenie naruszenia przepisu art. 80 k.p.a. wymaga wykazania, że organ uchybił zasadom logicznego rozumowania lub doświadczenia życiowego, ograniczył ocenę do wybranych dowodów, z pominięciem innych, nie uwzględnił powiązań między dowodami, ich znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy. Na organach nie ciąży zatem obowiązek podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego (zob. wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 17 października 2019 r., sygn. akt I SA/Go 573/09).

Dodatkowo należy wskazać, że stosownie do art. 76 § 1 k.p.a. dokumenty urzędowe stanowią dowód tego, co zostało w nich urzędowo stwierdzone. Kodeks postępowania administracyjnego przyjmuje zatem domniemanie zgodności z prawdą tego, co zostało stwierdzone w dokumencie urzędowym. Nie wyklucza to oczywiście możliwości obalenia tego domniemania, jednakże to strona, która podnosi, że zawarte w nim stwierdzenia są niezgodne z rzeczywistością, powinna tę okoliczność udowodnić przedstawiając w tym zakresie stosowny przeciwdowód (por. wyrok NSA z 17 października 2019 r. sygn. akt II OSK 2472/18).

Ponadto, co istotne, mówiąc o ciężarze dowodu w postępowaniu administracyjnym należy mieć zawsze na uwadze, że jeden z jego aspektów dotyczy przede wszystkim tego, że organ ma obowiązek działać z urzędu w celu ustalenia niezbędnych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności. W postępowaniu administracyjnym obowiązuje zasada prawna, że ciężar dowodu spoczywa na tym, kto z określonego faktu wywodzi korzystne dla siebie skutki prawne (zob. wyrok NSA z 27 sierpnia 2010 r., sygn. akt Il OSK 1131/10). Zasada ekonomii procesowej wyrażona w art. 12 k.p.a. nakazuje organowi administracyjnemu wyjaśnić z własnej inicjatywy tylko te fakty, które są konieczne do wydania orzeczenia, a więc fakty wyrażone w hipotezie normy prawnej znajdującej zastosowanie w sprawie, a obowiązek wszechstronnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy nie przeczy zasadzie, zgodnie z którą ciężar przeprowadzenia dowodu spoczywa na tym, kto z określonego faktu wywodzi dla siebie skutki prawne. Inne rozumowanie prowadziłoby do nielogicznego wniosku, że organ prowadzący postępowanie ma najpierw zgromadzić i przeprowadzić dowody potwierdzające wystąpienie okoliczności faktycznych skutkujących zastosowaniem danej normy prawnej, a następnie poszukać i przedstawić dowody na obalenie wcześniej ustalonego stanu faktycznego. Nałożenie zgodnie z art. 7 k.p.a. i art. 77 k.p.a. na organ prowadzący postępowanie administracyjne obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego nie może oznaczać przerzucenia całego ciężaru dowodowego w sprawie na organ. Jeżeli organ wyprowadził określone ustalenia dotyczące stanu faktycznego z posiadanych, nienasuwających zastrzeżeń dokumentów - z taką sytuacją mamy do czynienia w przedmiotowej sprawie - to skuteczne ich zakwestionowanie wymaga przeprowadzenia stosownego kontrdowodu z inicjatywy strony toczącego się postępowania.

Przenosząc te rozważania na grunt niniejszej sprawy należy przyjąć, że to stronę postępowania, która z przedstawionej "decyzji o pozwoleniu na użytkowanie", wywodziła dla siebie korzystne skutki prawne, obciążało wraz ze złożeniem wniosku o wznowienie postępowania wykazanie autentyczności przedstawionego dokumentu, faktu jej doręczenia lub innych okoliczności pozwalających na przyjęcie, że faktycznie akt ten wszedł skutecznie do obrotu prawnego.

Nie można w niniejszej sprawie również twierdzić, że został naruszony art. 81a k.p.a. Przesłanka "niedających się usunąć wątpliwości" występuje, gdy nie ma dowodów i nie ma możliwości ich uzyskania. Zasada ta bowiem oznacza, że wątpliwości faktyczne rozstrzygnąć należy na korzyść strony tylko wtedy, gdy przez reguły oceny dowodów wskazane w art. 80-81 k.p.a. organ nie jest w stanie ustalić jednoznacznie stanu faktycznego. Wchodzą bowiem w grę dwie (lub więcej) równie prawdopodobne wersje zdarzeń. W takim przypadku organ jest zobligowany wybrać taką, która jest najbardziej korzystna (por. wyrok WSA w Bydgoszczy z 22 stycznia 2020 r., sygn. akt II SA/Bd 988/19). Celem art. 81a § 1 k.p.a. nie jest natomiast uchylanie się strony od odpowiedzialności administracyjnej poprzez wykazanie zaistnienia w sprawie jakichkolwiek wątpliwości, pomimo tego, że zebrany materiał dowodowy, oceniony zgodnie z art. 80 k.p.a., pozwala na przyjęcie w sposób stanowczy, że zaszły okoliczności opisane w hipotezie relewantnej normy prawa materialnego (por. wyrok WSA w Warszawie z 28 sierpnia 2018 r., sygn. akt IV SA/Wa 937/18). Zatem w niniejszej sprawie nie można twierdzić, ze art. 81a k.p.a. został naruszony, gdyż ze stanu faktycznego bezsprzecznie wynika, że wskazywana przez skarżącego "decyzja" nie mogła zostać wydana i wejść do obrotu prawnego a przedkładany dokument nie posiada znaczenia prawnego.

Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję (postanowienie). Przesłanka wznowienia postępowania w zakresie wyjścia na jaw nowych dowodów będzie zachodziła wówczas, gdy dowody te, nieznane organowi wydającemu są istotne dla sprawy, tzn. dotyczą przedmiotu sprawy oraz mają znaczenie prawne, a w konsekwencji także wpływ na treść decyzji (postanowienia) w kwestiach zasadniczych. Ta "istotność" nowych dowodów musi być rzeczywista.

Skoro zatem, przedkładany przez Skarżącego dokument - w świetle poczynionych wyjaśnień organów, zasad logiki i wskazanych innych okoliczności sprawy - nie posiada, ze względów opisanych wyżej, znaczenia prawnego, nie można uznać, że spełniona została przesłanka określona w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. (brak zatem dokumentu, który można by uznać za dowód nowy, nieznany organowi). W związku z powyższym, w świetle art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. organ administracji publicznej po przeprowadzeniu postępowania określonego w art. 149 § 2 k.p.a. wydał prawidłowe postanowienie, w którym odmówił uchylenia dotychczasowego postanowienia, gdyż stwierdził brak podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. W ocenie Sądu, organy zasadnie odmówiły uchylenia własnego postanowienia z 12 maja 2016 r. w przedmiocie nałożenia kary z tytułu nielegalnego przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego.

8. Biorąc pod uwagę powyższe, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę jako bezzasadną.