Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1028/23
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-12-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
658
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok w części i w tym zakresie oddalono skargę, w pozostałym zakresie odrzucono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 133 § 1. art. 149 § 1a i 2
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
article: art. 8, art. 12 § 1, art. 35 § 1
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Monika Nowicka Sędziowie: sędzia NSA Zygmunt Zgierski sędzia del. WSA Agnieszka Miernik (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Marta Sikorska po rozpoznaniu w dniu 13 grudnia 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody Pomorskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 2 lutego 2023 r. sygn. akt II SAB/Gd 103/22 w sprawie ze skargi A. A. na bezczynność Wojewody Pomorskiego w przedmiocie zasiłku pielęgnacyjnego 1. uchyla zaskarżony wyrok w pkt 3 i w tym zakresie oddala skargę; 2. w pozostałej części oddala skargę kasacyjną; 3. odstępuje od zasądzenia od A. A. na rzecz Wojewody Pomorskiego zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z 2 lutego 2023 r. sygn. akt II SAB/Gd 103/22 po rozpoznaniu skargi A. A. na bezczynność Wojewody Pomorskiego w sprawie zasiłku pielęgnacyjnego, w punkcie 1. umorzył postępowanie w zakresie zobowiązania Wojewody Pomorskiego do załatwienia sprawy; w punkcie 2. stwierdził, że Wojewoda Pomorski dopuścił się bezczynności, która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; w punkcie 3. przyznał od Wojewody Pomorskiego na rzecz A. A. sumę pieniężną w kwocie 1000 (tysiąc) złotych; w punkcie 4. oddalił wniosek o wymierzenie organowi grzywny.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Wójt Gminy X., po rozpoznaniu wniosku A. A., decyzją z 29 stycznia 2019 r. nr DŚR.8251.65.1.2019 przyznał jej prawo do zasiłku pielęgnacyjnego na okres łącznie od 1 października 2018 r. do 31 października 2020 r.

Następnie, Wójt Gminy X. pismem z 29 sierpnia 2019 r. przekazał złożony przez skarżącą wniosek do Wojewody Pomorskiego w celu ustalenia, czy w sprawie mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego. Pismo wpłynęło do Wojewody 10 września 2019 r.

W dniu 18 sierpnia 2020 r. Wojewoda wystąpił do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z wnioskiem o udostępnienie danych dotyczących ojca dziecka, B. B. Jednocześnie, stronę wezwano o przedstawienie zaświadczenia od pracodawcy lub kopii kontraktów B. B., a także oświadczenia o określeniu państwa, w którym odprowadzane są składki społeczne i zdrowotne z tytułu zatrudnienia za granicą. Wnioski zostały ponowione: pismem z 14 grudnia 2020 r. do ZUS i pismem z 21 grudnia 2020 r. do strony.

Z nadesłanej przez ZUS w piśmie z 16 grudnia 2020 r. (data wpływu 21 grudnia 2020 r.) odpowiedzi wynikało, że postępowanie wyjaśniające w zakresie ustalenia właściwego ustawodawstwa za okres od 1 sierpnia 2016 r. do 31 lipca 2020 r. pozostawało w toku.

Następnie, 19 kwietnia 2021 r. do organu wpłynęło pismo ZUS z informacją, że zakończono postępowanie w sprawie ustalenia właściwego ustawodawstwa w stosunku do B. B. Zgodnie z tą informacją, ZUS odmówił wydania zaświadczenia A1 za okresy od 1 sierpnia 2015 r. do 31 lipca 2020 r. oraz wycofał zaświadczenie wydane na okres od 10 sierpnia 2015 r. do 31 lipca 2016 r. – w związku ze stwierdzeniem, że B. B. w okresie od 10 sierpnia 2015 r. do 30 grudnia 2019 r. oraz od 3 marca 2020 r. do 31 lipca 2020 r. podlegał ustawodawstwu szwedzkiemu.

W związku z powyższym, Wojewoda Pomorski pismem z 23 kwietnia 2021 r. poinformował Wójta Gminy X., że do sprawy A. A. przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego mają zastosowanie od 1 sierpnia 2015 r. do 31 grudnia 2019 r., od 1 kwietnia 2020 r. do 31 lipca 2020 r. oraz od 1 października 2020 r. do 31 grudnia 2020 r.

Wójt Gminy X. decyzją z 22 stycznia 2021 r. nr DŚR.8251.11.3.202120 uchylił decyzję ostateczną z 29 stycznia 2019 r. nr DŚR.8251.65.1.2019 za okres od 1 października do 31 października 2020 r. Ponadto, Wójt Gminy X. decyzją z 20 maja 2021 r. nr DŚR.8251.212.4.2021 uchylił ww. decyzję ostateczną za okres od 1 października 2018 r. do 31 grudnia 2019 r. i od 1 kwietnia 2020 r. do 31 lipca 2020 r.

A. A. w skardze wniesionej 29 sierpnia 2022 r. zarzuciła organowi bezczynność i przewlekłość w prowadzeniu postępowania administracyjnego. Podniosła, że postępowanie toczy się ponad 4 lata. Skarżąca wniosła o stwierdzenie, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz o wymierzenie organowi grzywny w wysokości 12 000 zł.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie z tego powodu, że postępowanie administracyjne zostało zakończone już po wniesieniu skargi administracyjnej. Wojewoda Pomorski 21 września 2022 r. wydał decyzję nr 000179/ZP/09/2022 w przedmiocie zasiłku pielęgnacyjnego i dodatku dyferencyjnego do zasiłku pielęgnacyjnego. Z tego samego powodu, zdaniem Wojewody, żądanie wymierzenia organowi grzywny nie jest zasadne. Nadrzędnym celem wymierzenia grzywny jest bowiem doprowadzenie do zakończenia postępowania, co już miało miejsce.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uznał, że skarga jest zasadna.

Jak zwrócił uwagę Sąd I instancji, kontroli podlegała terminowość załatwienia sprawy przez Wojewodę w przedmiocie wniosku skarżącej z 23 stycznia 2019 r. o przyznanie zasiłku pielęgnacyjnego na córkę C. C. W związku z tym, że ojciec dziecka pracował za granicą, wniosek ten został przekazany przez Wójta Gminy X. do Wojewody w celu przeprowadzenia procedury koordynacji.

Sąd I instancji wyjaśnił, że przypadku tej procedury, opisanej w art. 23a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 615 ze zm.), powoływanej dalej jako "u.ś.r.", nie określono szczególnego trybu postępowania, a zatem zastosowanie znajdowały ogólne zasady opisane w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735 ze zm.), powoływanej dalej jako "K.p.a.", w tym dotyczące terminów załatwiania spraw (art. 35 K.p.a.). Ponadto, na podstawie art. 36 § 1 K.p.a., o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia.

Zdaniem Sądu I instancji, z akt sprawy wynika, że terminy załatwienia sprawy nie zostały przez organ dochowane. Dokumentacja sprawy A. A. została przekazana przez Wójta Gminy X. pismem z 29 sierpnia 2019 r. i wpłynęła do Wojewody 10 września 2019 r. W dniu 21 września 2022 r., tj. już po wniesieniu skargi, Wojewoda wydał decyzję w przedmiocie zasiłku pielęgnacyjnego. Zatem, w sprawie niewątpliwie miała miejsce bezczynność w rozumieniu art. 37 § 1 pkt 1 K.p.a., ponieważ Wojewoda nie rozpoznał sprawy w terminie przewidzianym w art. 35 § 3 K.p.a., ani nie wyznaczył nowego terminu rozpatrzenia sprawy zgodnie z art. 36 § 1 K.p.a.

Sąd I instancji wskazał przy tym, że nie był związany zarzutami skargi i dokonał prawidłowej, stosownej do okoliczności sprawy, kwalifikacji stanu zaniechania po stronie organu jako bezczynności, a nie jak wskazano w skardze, przewlekłości postępowania.

Jak zauważył Sąd I instancji, organ załatwił sprawę po dniu wniesienia skargi (wydając decyzję 21 września 2022 r.), ale przed datą wyrokowania przez Sąd, co oznacza, że zdezaktualizowała się przesłanka wydania orzeczenia na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.), powoływanej dalej jako "P.p.s.a.", tj. orzeczenia o nakazaniu organowi załatwienia sprawy. Wobec tego, Sąd na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a., orzekł o umorzeniu postępowania w zakresie zobowiązania Wojewody do załatwienia sprawy (pkt 1 wyroku).

Sąd I instancji podkreślił natomiast, że nieprawidłowe jest stanowisko organu, że w sytuacji, gdy po wniesieniu skargi na bezczynność organ administracyjny wydał decyzję, konieczne jest oddalenie skargi, ponieważ nie uwzględnia ono pełnej treści art. 149 P.p.s.a. Zatem, zgodnie z art. 149 § 1a P.p.s.a. Sąd I instancji zobligowany był jednocześnie do stwierdzenia, czy bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

Sąd I instancji uznał, że w rozpoznawanej sprawie bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Jak wyjaśnił Sąd, postępowanie przed Wojewodą trwało 3 lata, licząc od daty wpływu wniosku do tego organu (10 września 2019 r.) do daty załatwienia sprawy (21 września 2022 r.). W tym czasie występowały długie okresy braku jakiejkolwiek aktywności organu. Sąd I instancji zwrócił uwagę, że pierwsza czynność organu została podjęta dopiero po roku (pismami z 18 sierpnia 2020 r. organ zwrócił się do ZUS i do strony o udzielenie informacji w sprawie). Jednocześnie, Sąd I instancji uznał, że czas oczekiwania na odpowiedź z ZUS w sprawie ustalenia właściwego ustawodawstwa w stosunku do ojca dziecka stanowi opóźnienie z przyczyny niezależnej od organu, którego nie wlicza się do terminu załatwienia sprawy, stosownie do treści art. 35 § 5 K.p.a. Niemniej jednak Wójt Gminy X. 22 stycznia 2021 r. i 20 maja 2021 r. wydał decyzje uchylające wydaną wcześniej ostateczną decyzję z 29 stycznia 2019 r. w przedmiocie zasiłku pielęgnacyjnego w zakresie, w jakim zastosowanie miały przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, zgodnie z udzieloną przez Wojewodę pismem z 23 kwietnia 2021 r. informacją. Kompetencja do rozstrzygnięcia wniosku skarżącej o przyznanie prawa do zasiłku pielęgnacyjnego przeszła w związku z tym na Wojewodę (art. 23a ust. 5 i 6 u.ś.r.). Wojewoda załatwił sprawę wydając decyzję dopiero 21 września 2022 r., czyli po upływie półtora roku od podjęcia przez Wójta Gminy X. ww. rozstrzygnięć i jednocześnie po wniesieniu skargi do sądu w tej sprawie. Nie bez znaczenia pozostaje też to, że skarżąca wniosła do organu ponaglenie, które po rozmowie telefonicznej z pracownikiem organu wycofała w dobrej wierze, że jej sprawa zostanie szybko rozstrzygnięta.

Biorąc pod uwagę czas trwania postępowania jak i opisaną wyżej postawę organu, Sąd I instancji uznał, że bezczynność Wojewody miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, przez które należy rozumieć oczywiste naruszenie obowiązku wynikającego z przepisów prawa (art. 149 § 1a P.p.s.a.). W odpowiedzi na skargę organ nie wskazał żadnych okoliczności usprawiedliwiających bezczynność w tej sprawie. Jednocześnie, Sąd I instancji podkreślił, że stwierdzona bezczynność wynikała wyłącznie z postawy (zaniechań) organu, a z przekazanych akt sprawy nie wynika, by do zaistniałej sytuacji przyczyniła się strona skarżąca.

Sąd uznał, że stronie należy się kwota 1 000 zł sumy pieniężnej (zamiast nałożenia na organ grzywny), uzasadniona okresem bierności organu i zlekceważeniem prawa strony do rozpatrzenia jej sprawy, o czym orzeczono w pkt 3 sentencji wyroku.

Sąd oddalił skargę w zakresie żądania wymierzenia organowi grzywny wyjaśniając, że mechanizm finansowania jednostek budżetowych powoduje, iż w istocie grzywna nie jest dolegliwością finansową dla organu.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Wojewoda Pomorski zaskarżając wyrok w części, to jest w zakresie punktu 2 i punktu 3 wyroku, i zarzucając Sądowi I instancji, na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a., naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, to jest:

1) polegające na niewłaściwym zastosowaniu art. 149 § 1a P.p.s.a. w związku z naruszeniem art. 133 § 1 P.p.s.a., a także art. 8, art. 12 § 1 i art. 35 § 1 K.p.a. i uznaniu, że w przedmiotowej sprawie bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, podczas gdy bezczynność organu powinna zostać uznana za "zwykłą", gdyż działania organu nie nosiły znamion złej woli, ani też nie powodowały dla strony dolegliwych skutków, a równocześnie nie miały też charakteru zamierzonego;

2) art. 149 § 2 P.p.s.a. w związku z art. 133 § 1 P.p.s.a. oraz art. 35 § 1 K.p.a. polegające na uznaniu, że w przedmiotowej sprawie skarżąca na skutek bezczynności doznała uszczerbku i tym samym niezasadne przyznanie od Wojewody Pomorskiego na rzecz skarżącej sumy pieniężnej w wysokości 1 000 zł, podczas gdy skarżąca w skardze w ogóle nie formułowała wniosku o sumę pieniężną i nie wykazała, aby na skutek bezczynności doznała uszczerbku, poniosła stratę finansową lub krzywdę.

Z uwagi na powyższe wniesiono o uchylenie wyroku w zaskarżonej części i rozpoznanie skargi. Ewentualnie, wniesiono o uchylenie wyroku w zaskarżonej części i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. Ponadto, wniesiono o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego oraz o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej powołano argumenty mające przemawiać za jej zasadnością.

Nie wniesiono odpowiedzi na skargę kasacyjną.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.), powoływanej dalej jako "P.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 P.p.s.a.), a także naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.).

Biorąc pod uwagę zakres kontroli instancyjnej sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, stwierdzić należy, że zarzuty skargi kasacyjnej, oparte na przepisach art. 149 § 1a P.p.s.a. w związku z art. 133 § 1 P.p.s.a., art. 8, art. 12 § 1 i art. 35 § 1 K.p.a. a także art. 149 § 2 P.p.s.a. w zw. z art. 133 § 1 P.p.s.a. oraz art. 35 § 1 K.p.a.: w części dotyczącej pkt 2 zaskarżonego wyroku okazały się nieuzasadnione, natomiast w odniesieniu do pkt 3 tego wyroku były usprawiedliwione.

Jak wynika z przedstawionego na wstępie stanu faktycznego, niewątpliwie postępowanie, które toczyło się przed Wojewodą Pomorskim z wniosku A. A. o ustalenie prawa do zasiłku pielęgnacyjnego na córkę C. C., cechowała okresowa bezczynność organu. Trafnie też Sąd Wojewódzki podsumował, że terminy dla załatwienia sprawy, wynikające z przepisów procedury administracyjnej, nie zostały w tym przypadku przez organ wojewódzki dochowane. Dokumentacja dotycząca wniosku A. A. wpłynęła do organu wojewódzkiego 10 września 2019 r. zaś decyzja merytoryczna została w tej sprawie wydana dopiero 21 września 2022 r.

Zgodzić się także trzeba z wykładnią pojęcia "rażącego naruszenia prawa", dokonaną w zaskarżonym wyroku, zgodnie z którą przekroczenie przez organ terminów załatwienia sprawy musi być znaczne i niezaprzeczalne. Ponadto, trafnie Sąd I instancji stwierdził, że oceny sposobu prowadzenia postępowania pod kątem bezczynności (w tym bezczynności rażącej) należy dokonywać mając na uwadze zindywidualizowane okoliczności danej sprawy.

W tej sytuacji, odnosząc powyższe do analizowanego stanu faktycznego, zdaniem składu orzekającego należy stwierdzić, że taka właśnie bezczynność występowała w tym przypadku. Pomimo tego, że wniosek o przyznanie świadczeń rodzinnych dotyczył sprawy w zasadzie prostej i nieskomplikowanej pod względem merytorycznym, to postępowanie przed organem wojewódzkim trwało aż 3 lata a w tym czasie występowały długie okresy braku jakiejkolwiek aktywności ze strony organu. Jak podkreślił to Sąd I instancji, pierwsza czynność organu po wpłynięciu wniosku została podjęta dopiero po roku (pismami z 18 sierpnia 2020 r. organ zwrócił się do ZUS i strony o udzielenie informacji w sprawie). Czas oczekiwania na odpowiedź z ZUS-u w sprawie ustalenia właściwego ustawodawstwa w stosunku do ojca dziecka, B. B., należało wprawdzie uznać za opóźnienie z przyczyny niezależnej od organu wojewódzkiego (a więc nie było wliczane do czasu trwania postępowania przed organem), niemniej jednak skoro Wójt Gminy X. 20 maja 2021 r. wydał decyzję uchylającą wydaną wcześniej decyzję z 29 stycznia 2019 r. w przedmiocie zasiłku pielęgnacyjnego w zakresie, w jakim zastosowanie miały przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, a Wojewoda rozpoznał przedmiotowy wniosek strony wydając decyzję dopiero 21 września 2022 r. (czyli po upływie roku i 4 miesięcy od podjęcia przez Wójta Gminy X. rozstrzygnięcia z 20 maja 2021 r.) i jednocześnie po wniesieniu skargi do Sądu w tej sprawie, to nie można było twierdzić, że w takim przypadku nie zachodziła sytuacja rażąco naruszająca przepisy procedury administracyjnej, przewidującej terminy dla załatwienia sprawy administracyjnej. Zgodnie bowiem z treścią art. 35 § 1 K.p.a., organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Po myśli zaś § 3 tego artykułu, załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym – w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania.

Zatem, w świetle tego co zostało wyżej powiedziane, argumentacja zawarta w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, a w której w szczególności podkreślano, że (cyt.); "Po stronie organu nie było celowego unikania rozpoznania wniosku, nie miało także miejsca celowe lekceważenie wniosku ani zła wola organu w rozpoznaniu wniosku. Nierozpoznanie wniosku strony wynikało z dużej ilości wpływających spraw i trudności kadrowych (...)" nie mogła odnieść spodziewanego skutku. Zbyt długo bowiem trwało oczekiwanie strony na wydanie w tym przypadku decyzji merytorycznej. Jak wspomniano wyżej, niniejsza sprawa nie należała do skomplikowanych i wymagających zebrania obszernego materiału dowodowego, który następnie musiałby zostać poddany dogłębnej analizie. Kwestie zaś organizacyjne związane z funkcjonowaniem organu (w tym tzw. "braki kadrowe") były problemami wewnętrznymi organu i nie mogły usprawiedliwiać naruszania przez niego przepisów proceduralnych. Zagadnienia te powinny być rozwiązywane na bieżąco przez osoby do tego upoważnione.

Z tych powodów skład orzekający uznał, że zarzuty kasacyjne oparte na art. 149 § 1a P.p.s.a. w zw. z art. 133 § 1 P.p.s.a., art. 8, art. 12 § 1 i art. 35 § 1 K.p.a. nie były zasadne.

Przechodząc natomiast do kwestii przyznania stronie, na podstawie art. 149 § 2 P.p.s.a., przez Sąd Wojewódzki sumy pieniężnej w wysokości 1 000 zł należy uznać, że materiał dowodowy zgromadzony w niniejszej sprawie nie dostarcza uzasadnienia, dla którego tego rodzaju orzeczenie zostało w tym przypadku wydane.

Przypomnieć należy, że uczestniczka postępowania, w skardze wniesionej do Sądu Wojewódzkiego, wnosiła o stwierdzenie, że postępowanie organu miało w analizowanym stanie faktycznym miejsce z rażącym naruszeniem prawa i w związku z tym domagała się wymierzenia organowi grzywny w wysokości 12 000 zł. Zatem, jak z powyższego wynika, intencją wniesienia skargi przez A. A. było zmobilizowanie organu do wydania decyzji. Jednakże, wydanie decyzji po wniesieniu skargi, ale przed wydaniem wyroku przez Sąd Wojewódzki, skutkowało brakiem podstaw do wymierzenia organowi grzywny na podstawie art. 149 § 2 P.p.s.a., gdyż – jak powszechnie przyjmuje się w orzecznictwie i doktrynie – wydanie orzeczenia o nałożeniu na organ grzywny ma na celu jego zmobilizowanie do jak najszybszego zakończenia stanu bezczynności.

Z treści zaskarżonego wyroku wynika, że Sąd Wojewódzki był świadomy wyżej przedstawionego stanu rzeczy i w związku z tym oddalił (słusznie) wniosek strony o nałożenie na Wojewodę Pomorskiego grzywny (pkt 4 wyroku), ale niejako w zamian za brak podstaw do wymierzenia organowi owej grzywny, działając z urzędu, przyznał A. A. od Wojewody Pomorskiego sumę pieniężną w kwocie 1 000 zł (pkt 3 wyroku), o której mowa we wspomnianym wyżej art. 149 § 2 P.p.s.a.

W ocenie składu orzekającego, wprawdzie sąd administracyjny, działając z urzędu, ma prawo przyznać stronie – w trybie wskazanego wyżej przepisu – określoną kwotę pieniężną, ale stanowisko swoje powinien w tym zakresie dokładnie uzasadnić. Ponadto, wprawdzie przyczyny, dla których sąd nakłada grzywnę na organ z powodu pozostawania przez niego w bezczynności (czy z uwagi na prowadzenie postępowania w sposób przewlekły), a z drugiej strony przyznaje stronie ową sumę pieniężną, mogą się nawzajem przenikać, ale nie można jednak całkowicie zrównywać celu, dla którego sąd administracyjny nakłada na organ grzywnę z celem, dla którego sąd orzeka o przyznaniu na rzecz strony zadośćuczynienia. Powyższe ma zaś istotne znaczenie zwłaszcza w sytuacji, w której (w sprawie na bezczynność organu), organ wydaje decyzję przed wydaniem wyroku przez sąd wojewódzki. W takiej bowiem sytuacji, brak jest już podstaw do działania na rzecz zmobilizowania organu do zakończenia prowadzonego postępowania. Przesłanka represyjna przestaje więc być aktualna. Dotyczy to przy tym zarówno nałożenia na organ grzywny, jak i przyznania stronie zadośćuczynienia. Dlatego też pogląd prof. J.P. Tarno, dotyczący niskiej efektywności grzywny jako środka przymuszającego (vide: J.P. Tarno, "Posiądź umiejętność korzystania z istniejących instytucji procesowych dla ochrony interesu prawnego mocodawcy" Doradca Podatkowy z 2018 r. nr 2, s. 11-12), na który powołał się Sąd Wojewódzki, nie miał w tej sprawie znaczenia. Aktualnie bowiem ewentualne przyznanie stronie zadośćuczynienia nie mogło już mieć na celu oddziaływania represyjnego, a mogło jedynie spełniać funkcję kompensacyjną w stosunku do szkody (czy innej dolegliwości), którą strona ewentualnie poniosła na skutek rażącej bezczynności organu.

Dodać przy tym trzeba, że również Sąd Wojewódzki odwoływał się w zaskarżonym wyroku właśnie do tej kompensacyjnej funkcji zadośćuczynienia z art. 149 § 2 P.p.s.a., podnosząc że uprawnienie do otrzymania owej sumy od organu ma (cyt.): "służyć nie tylko zdyscyplinowaniu organu administracji publicznej, ale przede wszystkim niejako wynagrodzić stronie wadliwe działanie tegoż organu." Z uwagi jednak na fakt, że - jak wspomniano wyżej - w dacie wydawania zaskarżonego wyroku nie zachodziła już potrzeba oddziaływania na organ w sposób dyscyplinujący a z uzasadnienia wyroku Sądu Wojewódzkiego, ani z akt sprawy nie wynikało, że A. A. poniosła w tym przypadku jakąkolwiek szkodę (uszczerbek), która wymagałaby kompensacji (sama przy tym też nie wnosiła o przyznanie jej stosowanego zadośćuczynienia), to należało uznać, że rozstrzygnięcie, zawarte w pkt 3 wyroku Sądu Wojewódzkiego, nie było uzasadnione.

W rezultacie więc usprawiedliwione okazały się zarzuty kasacyjne, oparte na art. 149 § 2 P.p.s.a. w zw. z art. 133 § 1 P.p.s.a. oraz art. 35 § 1 K.p.a., gdyż – jak słusznie zauważył w uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor – samo stwierdzenie istnienia bezczynności, nawet jeżeli towarzyszy mu rażące naruszenie prawa, jest jednak niewystarczające by tylko z tego powodu uznać za zasadne żądanie przyznania sumy pieniężnej.

Biorąc powyższe pod uwagę, Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za częściowo uzasadnioną i w tym zakresie orzekł na podstawie art. 188 w zw. z art. 151 w zw. z art. 193 P.p.s.a. W pozostałej zaś części, na podstawie art. 184 P.p.s.a., skargę kasacyjną oddalił.

Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania oparto na art. 207 § 2 P.p.s.a. z uwagi na charakter sprawy.