Wyrok WSA w Szczecinie, sygn. akt II SA/Sz 388/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Data orzeczenia: 2020-11-12 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6099 Inne o symbolu podstawowym 609
Hasła tematyczne: Wodne prawo
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 268  ust. 1 pkt 1, art. 270  ust. 1 pkt 1, art. 271 ust. 2, art. 274, art. 275, art. 277 ust. 1, art. 561
journal: Dz.U. 2018 poz 2268
law: Ustawa z dnia 20 lipca 2017 r Prawo wodne - tekst jednolity
article: par. 2, par. 3, par. 15
journal: Dz.U. 2017 poz 2502
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 22 grudnia 2017 r. w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne
article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a c
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Arkadiusz Windak (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz Sędzia WSA Katarzyna Sokołowska Protokolant starszy sekretarz sądowy Teresa Zauerman po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 22 października 2020 r. sprawy ze skargi Przedsiębiorstwa Gospodarki Komunalnej Spółki z o.o. w K. na decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni w G. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie określenia opłaty stałej za wprowadzenie ścieków do wód lub do ziemi oraz za pobór wód podziemnych I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Dyrektora Zarządu Zlewni w G. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie na rzecz skarżącego Przedsiębiorstwa Gospodarki Komunalnej Spółki z o.o. w K. kwotę [...]([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Informacją roczną z dnia [...] lutego 2020 r. Dyrektor Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie Zarząd Zlewni w G. , działając na podstawie art. 271 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2018 r., poz. 2268 ze zm.) – dalej tez "p.w.", ustalił Przedsiębiorstwu Gospodarki Komunalnej Spółce z o.o. w K. opłatę stałą za 2020 r. w wysokości:

1) [...] zł za pobór wód podziemnych,

2) [...] zł za wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi.

Opłata określona w pkt 1 informacji została obliczona jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty, wynoszącej 500 zł na dobę za 1 m3/s, czasu wyrażonego w dniach, wynoszącego 365 dni i maksymalnej ilości wód podziemnych, która może być pobrana na podstawie pozwolenia wodnoprawnego w ilości [...],00 m3/h i wynoszącym po przeliczeniu [...] m3/s. Przeliczenia tego dokonano w oparciu o art. 552a ustawy Prawo wodne, który obowiązuje od 1 stycznia 2020 r. Wysokość jednostkowej stawki opłaty stałej została określona zgodnie z § 15 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 grudnia 2017 r. w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne (Dz. U. poz. 2502 ze zm.) – zwanego dalej rozporządzeniem.

Natomiast opłata określona w pkt 2 informacji została obliczona zgodnie z art. 271 ust. 5 ustawy Prawo wodne jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty, wynoszącej 250 zł na dobę za 1m3/s, czasu wyrażonego w dniach, wynoszącego 365 dni i określonej w pozwoleniu wodnoprawnym maksymalnej ilości ścieków wprowadzanych do wód lub do ziemi w ilości [...] m3/h i wynoszącym po przeliczeniu [...] m3/s. Przeliczenia dokonano w oparciu o art. 552a ustawy Prawo wodne. Wysokość jednostkowej stawki opłaty stałej została ustalona stosownie do treści § 10 ust. 1 ww. rozporządzenia.

W reklamacji od informacji rocznej Spółka podniosła, że w informacji nie zastosowano prawidłowo dyspozycji wynikającej z art. 271 ust. 2 Prawa wodnego. Przepis ten nakazuje uwzględnić przy obliczeniu opłaty stosunek ilości wody podziemnej, która może być pobrana na podstawie pozwoleń, do dostępnych zasobów wód podziemnych. Organ, który sporządził informację roczną, nie uwzględnił tej proporcji przy obliczaniu opłaty za usługi wodne.

Decyzją z dnia [...] marca 2020 r. nr [...] Dyrektor Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie Zarząd Zlewni w G. ,

działając na podstawie art. 273 ust. 6 w zw. z art. 271 ust. 2 i ust. 5, art. 14 ust. 2 ustawy Prawo wodne, określił stronie, za okres od 1 stycznia 2020 r. do 31 grudnia 2020 r., opłatę stałą w wysokości [...] zł, w tym:

1) [...] zł za wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi,

2) [...] zł za pobór wód podziemnych z ujęcia zlokalizowanego w miejscowości R. na podstawie decyzji Starosty K. z dnia [...] stycznia 2014 r. nr [...].

W uzasadnieniu decyzji wskazano, że Spółka korzysta z ww. pozwolenia wodnoprawnego. Określenia wysokości opłaty dokonano na podstawie art. 271 ust. 2 i 5 Prawa wodnego oraz § 15 rozporządzenia. Opłatę za wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi ustalono na podstawie art. 271 ust. 2 i 5 ustawy Prawo wodne oraz § 10 rozporządzenia.

Odnosząc się do zastrzeżeń Spółki podniesionych w reklamacji organ wyjaśnił, że zgodnie z art. 271 ust. 2 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne, wysokość opłaty stałej za pobór wód podziemnych ustala się z uwzględnieniem stosunku ilości wody podziemnej która może zostać pobrana na podstawie pozwolenia wodnoprawnego albo zintegrowanego, do dostępnych zasobów wód podziemnych. Nie oznacza to jednak, że w obliczeniach wysokości opłaty stałej za pobór wód podziemnych uwzględnia się wartość tego stosunku jako samodzielną zmienną, co mogłaby sugerować literalna wykładnia tego przepisu. Uwzględnienie stosunku ilości wody podziemnej, która może zostać pobrana na podstawie pozwolenia wodnoprawnego lub zintegrowanego, do dostępnego zasobu wód podziemnych, przy ustalaniu wysokości opłaty stałej za pobór wód podziemnych, następuje poprzez wybór odpowiedniej jednostkowej stawki opłaty za pobór wód podziemnych w formie opłaty stałej (określonej w rozporządzeniu). Taki wniosek wynika z regulacji art. 274 pkt 1 lit. a ustawy Prawo wodne, który wskazuje górne jednostkowe stawki opłaty za pobór wód podziemnych w formie opłaty stałej oraz z § 2 rozporządzenia, który określa konkretne stawki jednostkowe opłat za pobór wód podziemnych w formie opłaty stałej. W przepisie tym podano trzy maksymalne poziomy na jakich mogą zostać określone jednostkowe stawki opłat za pobór wód podziemnych w formie opłaty stałej w zależności od tego, z jakim będziemy mieli do czynienia stosunkiem ilości wody podziemnej, która może być pobrana na podstawie pozwolenia wodnoprawnego lub zintegrowanego, do dostępnych zasobów wód podziemnych (tj. w zależności od tego czy ten stosunek będzie wynosił nie więcej niż 10% albo więcej niż 10% i jednocześnie nie więcej niż 30% bądź więcej niż 30%).

Natomiast w § 2 rozporządzenia określono już trzy konkretne jednostkowe stawki opłat za pobór wód podziemnych w formie opłaty stałej w zależności od tego z jakim będziemy mieli do czynienia stosunkiem ilości wody podziemnej, która może zostać pobrana na podstawie pozwolenia, do dostępnych zasobów wód podziemnych (tj. w zależności od tego, czy stosunek ten będzie wynosił nie więcej niż 10% albo więcej niż 10% i jednocześnie nie więcej niż 30%, bądź więcej niż 30%). Przy czym zgodnie z § 15 pkt 1 rozporządzenia, do dnia 31 grudnia 2021 r. obowiązuje tylko jedna stawka opłat za pobór wód podziemnych w formie opłaty stałej, w wysokości 500 zł na dobę za 1 m3/s za określony w pozwoleniu wodnoprawnym albo w pozwoleniu zintegrowanym maksymalny pobór wód, niezależnie od tego z jakim będziemy mieli do czynienia stosunkiem wody podziemnej, która może zostać pobrana na podstawie pozwolenia, do dostępnych zasobów wód podziemnych. W informacji rocznej doręczonej Spółce uwzględniono zatem stosunek ilości wody podziemnej, która może zostać pobrana na podstawie pozwolenia, do dostępnych zasobów wód podziemnych, skoro zastosowano odpowiednią stawkę opłaty za usługi wodne określoną w rozporządzeniu.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie na ww. decyzję Przedsiębiorstwo Gospodarki Komunalnej Spółka z o.o. w K. , reprezentowane przez radcę prawnego, zakwestionowało decyzję w całości, żądając jej uchylenia oraz zasądzenia od organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Zaskarżonej decyzji zarzuciło naruszenie art. 271 ust. 2 ustawy Prawo wodne przez błędną wykładnię tego przepisu i niewłaściwe zastosowanie, tj. nie zastosowanie proporcji maksymalnej ilości wody, która może być pobrana na podstawie pozwolenia wodnoprawnego do dostępnych zasobów wód podziemnych i ustalenie nieprawidłowej opłaty za pobór wód podziemnych. Organ nie uwzględnił wyżej wskazanej proporcji, mimo podniesienia tej okoliczności w złożonej reklamacji. Ograniczył się jedynie do powtórzenia obliczenia zawartego w informacji o opłatach. Ponadto, organ naliczył opłatę stałą za usługi wodne z tytułu poboru wód podziemnych ze studni w R. , zgodnie z pozwoleniem wodnoprawnym wydanym przez Starostę K. z dnia [...] stycznia 2004 r. nr [...] Gminie K. , a nie skarżącej Spółce. Spółka nie uzdatnia w R. wody pobranej z dwóch studni tj. [...] i [...], tylko odebraną wodę surową i przesyła do stacji uzdatnienia przy ul. [...] w K. . Stanowi to istotną okoliczność, której organ nie uwzględnił w toku postępowania administracyjnego.

Organ, w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Odnosząc się do zarzutów skargi wskazał, że w zaskarżonej decyzji dokonał prawidłowej wykładni art. 271 ust. 2 ustawy Prawo wodne i w uzasadnieniu decyzji odniósł się do zastrzeżenia skarżącego przedsiębiorstwa w tym zakresie, zawartego w reklamacji. Do obliczenia opłaty stałej za pobór wód podziemnych w zaskarżonej decyzji zastosował jednostkową stawkę opłaty w wysokości 500 zł na dobę za 1 m3/s, zgodnie z § 15 pkt 1 rozporządzenia, zatem uwzględnił stosunek ilości wody podziemnej która może być pobrana na podstawie pozwolenia wodnoprawnego do dostępnych zasobów wód podziemnych, skoro zastosował do obliczenia tej opłaty jednostkową stawkę określoną w rozporządzeniu w sprawie opłat za usługi wodne.

W dniu 22 października 2020 r. na rozprawie, pełnomocnik strony skarżącej oświadczył, ze podtrzymuje skargę w całości. Na pytanie Przewodniczącego pełnomocnik oświadczył, że nie formułuje zarzutów dotyczących prawidłowości ustalenia opłaty za wprowadzanie ścieków do gruntu lub ziemi.

Sąd zobowiązał Dyrektora Zarządu Zlewni w G. do przedłożenia w terminie 7 dni pozwolenia wodnoprawnego z dnia [...] stycznia 2014 r. o którym mowa w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, postanowił dopuścić dowód z tego dokumentu poza rozprawą, i odroczyć publikację orzeczenia na dzień 5 listopada 2020 r.

W dniu 5 listopada 2020 r. Sąd postanowił, na podstawie art. 139 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.) – dalej "p.p.s.a." przedłużyć termin ogłoszenia orzeczenia i wyznaczyć go na dzień 12 listopada 2020 r.

W dniu 12 listopada 2020 r. organ przesłał za pośrednictwem poczty elektronicznej kopię decyzji Starosty K. z dnia [...] stycznia 2014 r. nr [...].

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje.

Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2019 r., poz. 2167) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).

Dokonując kontroli w tak zakreślonych granicach kognicji, Sąd uznał, że zaskarżona decyzja narusza przepisy prawa w stopniu uzasadniającym wyeliminowanie jej z obrotu prawnego.

Przedmiotem skargi uczyniono decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni w G. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia [...] marca 2020 r., określającą Przedsiębiorstwu Gospodarki Komunalnej Spółce z o.o. w K. opłatę stałą w kwocie [...] zł za wprowadzenie ścieków do wód lub ziemi oraz za pobór wód podziemnych z ujęcia zlokalizowanego w miejscowości R. za okres od 1 stycznia 2020 r. do 31 grudnia 2020 r.

Jak wynika z uzasadnienia wspomnianej decyzji, określona w niej opłata stała za pobór wód obliczona została na podstawie art. 271 ust. 2 ustawy Prawo wodne, przy zastosowaniu § 15 rozporządzenia w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne.

W ocenie Sądu, należy podzielić stanowisko strony skarżącej, że stosując wskazany wyżej przepis, organ dokonał jego błędnej interpretacji. Podkreślenia wymaga, że wejście w życie z dniem 1 stycznia 2018 r. ustawy Prawo wodne (Dz. U z 2017 r., poz. 1566), było wynikiem realizacji spoczywającego na Polsce obowiązku implementacji do krajowego porządku prawnego Dyrektywy 2000/60/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 23 października 2000 r. ustanawiającej ramy wspólnotowego działania w dziedzinie polityki wodnej (Dz. Urz. WE L 327 z 22.12.2000 r., str. 1, ze zm. - Dz. Urz. UE Polskie wydanie specjalne, rozdz. 15, t. 5, str. 275). Z art. 9 ww. Dyrektywy wynika postulat wprowadzenia systemowego rozwiązania zrównoważonego gospodarowania zasobami wodnymi poprzez zbudowanie systemu usług wodnych opartego na zasadzie zwrotu kosztów usług wodnych i korzystaniu z wód poza zwykłym lub powszechnym korzystaniem.

W przepisach ustawy Prawo wodne wprowadzono katalog instrumentów ekonomicznych służących gospodarowaniu wodami, który przyczynić ma się do efektywnego i sprawnego gospodarowania zasobami wodnymi oraz do wydatkowania środków na działania związane z zapewnieniem dostępności wód o odpowiednich parametrach jakościowych i we właściwej ilości. Zgodnie z art. 268 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy, jednym z instrumentów ekonomicznych służących gospodarowaniu wodami są opłaty za usługi wodne, w tym za usługi w postaci poboru wód podziemnych. Opłata za usługi wodne za pobór wód składa się z opłaty stałej oraz opłaty zmiennej uzależnionej od ilości wód pobranych (art. 270 ust.1 ustawy Prawo wodne). W myśl art. 271 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo wodne, wysokość opłaty stałej za pobór wód podziemnych ustalają Wody Polskie oraz przekazują podmiotom obowiązanym do ponoszenia opłat za usługi wodne w formie informacji rocznej, zawierającej także sposób obliczenia tej opłaty. Zasady ustalania wysokości opłaty stałej określa art. 271 ust. 2 wspomnianej ustawy przewidując, że wysokość opłaty stałej za pobór wód podziemnych ustala się jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty, czasu wyrażonego w dniach i maksymalnej ilości wody podziemnej wyrażonej w m3/s, która może być pobrana na podstawie pozwolenia wodnoprawnego albo pozwolenia zintegrowanego, z uwzględnieniem stosunku ilości wody podziemnej, która może być pobrana na podstawie tych pozwoleń, do dostępnych zasobów wód podziemnych.

Górne jednostkowe stawki opłat za usługi wodne ustawodawca określił w art. 274 tej ustawy, przy czym w obowiązującym stanie prawnym norma ta rozpoczyna się od pkt 2 i odnosi się do stawek za pobór wód w formie opłaty zmiennej (pkt 2, 3, 4), stawek za odprowadzanie do wód – wód w formie opłaty stałej i zmiennej (pkt 5), stawek za zmniejszenie naturalnej retencji (pkt 6), stawek za wprowadzanie ścieków do wód (pkt 7,8,9), stawek za wprowadzanie do wód - wód pochodzących z obiegów chłodzących elektrowni lub elektrociepłowni (pkt 10) oraz stawek za wydobywanie z wód powierzchniowych kamienia, żwiru, etc. (pkt 11).

Jednostkowe stawki opłat za usługi wodne określone zostały w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 22 grudnia 2017 r. w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne (Dz.U. z 2019 r., poz. 2452).

Delegację ustawową do wydania tego rozporządzenia zawiera art. 277 ustawy Prawo wodne, zgodnie z którym, Rada Ministrów określi, w drodze rozporządzenia, jednostkowe stawki opłat, o których mowa w art. 274 oraz w art. 275 ust. 20-24 (ust. 1). Ust. 2 art. 277 wspomnianej ustawy stanowi z kolei, że Rada Ministrów, wydając rozporządzenie, o którym mowa w ust. 1: uwzględnia (pkt 1):

a) wielkość zasobów wodnych możliwych do wykorzystania w poszczególnych dorzeczach oraz koszt uzyskania wód z tych zasobów, dostępność zasobów środowiska, wymogi ochrony środowiska i stopień degradacji poszczególnych obszarów i zasobów, wynikające z dotychczasowych form korzystania ze środowiska,

b) uciążliwość substancji zawartych w ściekach dla środowiska,

c) potrzebę zapewnienia szczególnej ochrony zasobów wód podziemnych i wód jezior,

d) potrzebę racjonalnego gospodarowania zasobami wód opadowych lub roztopowych,

e) potrzebę retencjonowania wody,

f) potrzebę racjonalnego wykorzystywania zasobów kamienia, żwiru, piasku oraz innych materiałów wydobywanych z dna cieków, a także trzciny lub wikliny;

2) może zróżnicować wysokość stawek opłat w zależności od:

a) rodzaju substancji w ściekach i temperatury ścieków,

b) rodzaju ścieków,

c) jakości i rodzaju pobranej wody oraz jej przeznaczenia,

d) części obszaru państwa.

Z niebudzącego wątpliwości brzmienia powyżej przytoczonych przepisów wynika, co ma znaczenie w tej sprawie, że norma art. 274 ustawy Prawo wodne, która następnie stała się elementem dyspozycji art. 277 tej ustawy (delegacji ustawowej do wydania rozporządzenia), w brzmieniu obowiązującym do dnia 1 stycznia 2022 r. (Dz.U. z 2020 r., poz. 310), nie określa górnych stawek za pobór wód w formie opłaty stałej. A skoro ich nie określa, to delimitacja rozporządzenia wydanego na podstawie art. 277 Prawa wodnego to ograniczenie musi uwzględniać. Innymi słowy, rozporządzenie wydane w wyniku realizacji delegacji ustawowej z art. 277 cytowanej ustawy, z uwagi na powyższe, nie może określać stawek za pobór wód w formie opłaty stałej, a jeśli określa, to obowiązywać one mogą dopiero od 1 stycznia 2022 r.; dyspozycja delegacji ustawowej wyraźnie precyzuje jej przedmiot, którym są jednostkowe stawki opłat, o których mowa w art. 274 oraz w art. 275 ust. 20-24 (ten ostatni nie ma w sprawie zastosowania). Stąd, wobec takiego brzmienia przepisów ustawowych, za prawidłowe należy uznać przyjęcie przez prawodawcę wykonawczego, że regulacje rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 grudnia 2017 r. w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne, które określają jednostkowe stawki za usługi wodne w formie opłaty stałej – za pobór wód podziemnych lub powierzchniowych - § 2, § 3 – będą obowiązywały dopiero z dniem 1 stycznia 2022 r.

Z dniem 1 stycznia 2022 r. norma art. 274 ustawy Prawo wodne ulegnie bowiem zmianie poprzez wejście w życie pkt 1 (Dz. U. z 2020 r., poz. 310), który będzie określał górne jednostkowe stawki opłat za pobór wód podziemnych, wód powierzchniowych oraz za pobór wód do celów wytwarzania energii.

Przepis ten będzie brzmiał następująco: Górne jednostkowe stawki opłat za usługi wodne, o których mowa w art. 268 ust. 1 pkt 1-3 oraz w art. 269, wynoszą: 1) za pobór wód w formie opłaty stałej:

a) za pobór:

- wód podziemnych - 500 zł na dobę za 1 m3/s za określony w pozwoleniu wodnoprawnym albo w pozwoleniu zintegrowanym maksymalny pobór wód, jeżeli pobór wód nie jest większy niż 10% dostępnych zasobów wód podziemnych,

- wód podziemnych - 1000 zł na dobę za 1 m3/s za określony w pozwoleniu wodnoprawnym albo w pozwoleniu zintegrowanym maksymalny pobór wód, jeżeli pobór wód jest większy niż 10% i nie jest większy niż 30% dostępnych zasobów wód podziemnych,

- wód podziemnych - 2000 zł na dobę za 1 m3/s za określony w pozwoleniu wodnoprawnym albo w pozwoleniu zintegrowanym maksymalny pobór wód, jeżeli pobór wód jest większy niż 30% dostępnych zasobów wód podziemnych.

Szczególnego podkreślenia w tym miejscu wymaga, że norma wprawdzie uchwalona, ale która nie weszła jeszcze w życie, prawem nie jest. Stąd też regulacje przywoływanego rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 grudnia 2017 r. w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne dopiero z dniem wejścia w życie zmienionej normy art. 274, poprzez dodanie pkt 1, odnoszącego się do określenia jednostkowych stawek za usługi wodne w formie opłaty stałej – za pobór wód podziemnych lub powierzchniowych, dopiero z tym dniem będzie obowiązywała. Rozporządzenie jako akt podustawowy nie ma charakteru samoistnego, zaś jego byt w sposób bezwzględny jest związany z ustawą, która zawierać powinna upoważnienie ustawowe do jego wydania wskazujące na przedmiot regulacji, podmiot uprawniony oraz treść materii poddanej regulacji. W ocenie Sądu orzekającego w sprawie, konsekwencja nieobowiązywania normy art. 274 pkt 1 rozciąga się także na § 15 rozporządzenia, który również dotyczy jednostkowych stawek za usługi wodne za pobór wód w formie opłaty stałej.

Powyższa argumentacja w zasadzie wyczerpuje powody, dla których zaskarżona decyzja powinna być wyeliminowana z obiegu prawnego jako wydana na podstawie przepisów rozporządzenia niezgodnych z ustawą w obecnym jej brzmieniu, jednak osobną do omówienia kwestią, w ocenie Sądu także istotną, pozostaje zagadnienie zgodności § 15 rozporządzenia w sprawie jednostkowych stawek z art. 271 ust. 2 ustawy Prawo wodne, także w sytuacji gdyby dyspozycja normy art. 274 pkt 1 tej ustawy obowiązywała. W myśl § 15 pkt 1 rozporządzenia, do dnia 31 grudnia 2021 r. jednostkowe stawki opłat za usługi wodne za pobór wód w formie opłaty stałej, z wyłączeniem jednostkowych stawek opłat za usługi wodne za pobór wód do celów wytwarzania energii elektrycznej lub cieplnej dla instalacji posiadających w dniu wejścia w życie ustawy ważne pozwolenia wodnoprawne albo pozwolenia zintegrowane w formie opłaty stałej, wynoszą za pobór wód podziemnych - 500 zł na dobę za 1 m3/s za określony w pozwoleniu wodnoprawnym albo w pozwoleniu zintegrowanym maksymalny pobór wód.

W tym miejscu, przypominając treść delegacji ustawowej do wydania rozporządzenia (art. 277 cytowanej ustawy ust. 1), zgodnie z którym, Rada Ministrów określi, w drodze rozporządzenia, jednostkowe stawki opłat, o których mowa w art. 274 (...), uwzględniając czynniki, o których mowa w art. 277 ust. 2 ustawy Prawo wodne, jak np. wielkość zasobów wodnych możliwych do wykorzystania w poszczególnych dorzeczach oraz koszt uzyskania wód z tych zasobów, dostępność zasobów środowiska, wymogi ochrony środowiska i stopień degradacji poszczególnych obszarów i zasobów, wynikające z dotychczasowych form korzystania ze środowiska (pkt 1 lit. a), wskazać trzeba, że o ile § 2 rozporządzenia te czynniki uwzględnia, to kwestionowany § 15, wskazuje arbitralnie na stawki, bez uwzględnienia np. wielkości zasobów wodnych, o których mowa w art. 277 ust. 2 ustawy Prawo wodne, a które mają bezpośredni wpływ na określenie opłaty i w konsekwencji - proporcji, o której mowa w art. 271 ust. 2 tej ustawy. W ocenie Sądu zatem, § 15 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 grudnia 2017 r. w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne, wydany został z przekroczeniem delegacji ustawowej i nie może mieć zastosowania jako podstawa ustalenia opłaty za pobór wód w formie opłaty stałej. Nie można bowiem uznać, że art. 277 ustawy Prawo wodne dawał podstawę do wyróżnienia "jednostkowych opłat za usługi wodne za pobór wód w formie opłaty stałej", o których mowa w § 15 rozporządzenia w sposób arbitralny, a bez uwzględnienia kryteriów ustawowych, zawartych w szczegółowych wytycznych co do treści rozporządzenia (art. 277 ust. 2 cytowanej ustawy).

Wychodząc poza ten zakres upoważnienia ustawowego przepis § 15 rozporządzenia został wydany bez ustawowej podstawy prawnej. Prawidłowo więc ustalając wysokość opłaty stałej, organy w ogóle nie powinny uwzględniać § 15 rozporządzenia jako przepisu wydanego bez upoważnienia ustawowego. Zgodnie z hierarchiczną konstrukcją polskiego systemu prawa uwidocznioną w Konstytucji RP, akty o charakterze podustawowym wiąże zasada m.in. pierwszeństwa i prymatu ustawy, co z kolei oznacza, że w wyniku zastosowania norm podrzędnych i kolizji z normą ustawową pierwszeństwo przydać należy ustawie. Sądy administracyjne wielokrotnie już w swoich orzeczeniach wydawanych na tle sporów w zakresie określenia opłaty stałej za pobór wód podkreślały, że regulacji zawartej w art. 271 ust. 2 ustawy Prawo wodne in fine nie można pomijać. Skoro bowiem ustawodawca wyraźnie wskazał, że określanie wysokości opłaty ma zawierać proporcję (stosunek ilości wody podziemnej, która może być pobrana na podstawie pozwoleń, do dostępnych zasobów wód podziemnych), to rolą organu jest odzwierciedlenie tej proporcji w treści decyzji. Nie jest okolicznością zależną od organu, że w przepisach wykonawczych wciąż brak jest realizacji ustawowych wymagań, wynikających tak z brzmienia art. 271 ust. 2 ustawy Prawo wodne, jak i art. 277 tej ustawy. Fakt wejścia w życie normy art. 274 pkt 1 wspomnianej ustawy dopiero z dniem 1 stycznia 2022 r. także determinuje możliwości organów w zakresie określania opłaty stałej za pobór wód. Podkreślić jednak stanowczo należy, że nie jest ani rolą sądu ani rolą organów wyręczanie prawodawcy w realizacji jego kompetencji.

Podsumowując, poza argumentacją zawartą powyżej, w zakresie nieobowiązywania przepisów wykonawczych dotyczących opłat za usługi wodne za pobór wód w formie opłaty stałej (w tym § 15 rozporządzenia), do czasu wejścia w życie normy art. 274 pkt 1 ustawy Prawo wodne, nie można odczytywać art. 277 ust. 1 tej ustawy w taki sposób, że Rada Ministrów była na jego podstawie uprawniona do określenia jednostkowych opłat za usługi wodne za pobór wód w formie opłaty stałej, w sposób arbitralny, a bez uwzględnienia kryteriów ustawowych, o których mowa w art. 277 ust. 2. Powyższego nie zmienia także okoliczność, że w art. 561 ustawy Prawo wodne określone zostały górne stawki jednostkowe opłat za pobór wód w formie opłaty stałej, które w wypadku wód podziemnych wynoszą 500 zł na dobę za 1 m3/s za określony w pozwoleniu wodnoprawnym albo w pozwoleniu zintegrowanym maksymalny pobór wody, które to stawki mają obowiązywać do dnia 31 grudnia 2021 r. W żadnym razie z przepisu tego nie wynika bowiem, że do wskazanej wyżej daty stosowane miałyby być w każdym wypadku właśnie tak określone górne stawki. Co więcej w dalszym ciągu obowiązuje przepis art. 271 ust. 2 ww. ustawy, wskazujący na konieczność uwzględnienia przy określaniu wysokości opłaty stałej za pobór wód podziemnych - stosunku ilości wody podziemnej, która może być pobrana na podstawie pozwolenia wodnoprawnego lub pozwolenia zintegrowanego, do dostępnych zasobów wód podziemnych.

Zaznaczyć przy tym należy, że art. 277 ust. 1 ustawy Prawo wodne, na podstawie którego wydano rozporządzenie z dnia 22 grudnia 2017 r., stanowi podstawę do określenia jednostkowych stawek opłat, o których mowa wyłącznie w art. 274 oraz 275 ust. 20 – 24 tej ustawy. Nie wymieniono w tym uregulowaniu, żadnych innych przepisów, w szczególności nie ma w nim mowy o stawkach opłat określonych w art. 561 ww. ustawy.

W konsekwencji organ administracji wodnej, nie wykorzystując do ustalenia opłaty stałej za pobór wód podziemnych stosunku ilości wody podziemnej, która może być pobrana na podstawie tych pozwoleń, do dostępnych zasobów wód podziemnych, naruszył art. 271 ust. 2 ustawy Prawo wodne, co doprowadziło Sąd do przekonania o konieczności wyeliminowania zaskarżonej decyzji z obiegu prawnego.

Pomimo tego, że zarzuty skargi zostały ograniczone tylko do prawidłowości ustalenia opłaty stałej za pobór wód podziemnych nie zaś opłaty za wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi, wobec ustalenia w decyzji sumarycznej wysokości obu opłat (jako opłaty stałej) na poziomie [...] zł oraz braku uprawnienia przez Sąd do reformacyjnego, merytorycznego orzeczenia w tym zakresie, konieczne stało się uchylenie zaskarżonej decyzji w całości.

Dalsze działanie organu w niniejszej sprawie winno skutkować umorzeniem postępowania w sprawie ustalenia opłaty stałej za pobór wód podziemnych i ewentualnym ponownym określeniem opłaty za wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi, jeżeli opłata ta nie została uiszczona.

W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji. O zwrocie kosztów postępowania obejmujących uiszczony przez stronę wpis od skargi oraz udział ustanowionego w sprawie profesjonalnego pełnomocnika Sąd orzekł na podstawie art. 200 oraz art. 205 ww. ustawy.