Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 667/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2022-01-18 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6157 Opłaty związane ze wzrostem wartości nieruchomości
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 36 ust. 4
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 36 ust. 4
journal: Dz.U. 2018 poz 121
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anna Klotz Sędziowie sędzia WSA Katarzyna Korycka (spr.) sędzia WSA Renata Owczarzak po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 18 stycznia 2022 r. sprawy ze skargi [...][...] i [...][...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] marca 2021 r. nr [...] w przedmiocie opłaty planistycznej 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz [...] [...] i [...][...] solidarnie kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Decyzją z [...] lutego 2021r. nr [...] Wójt Gminy I., na podstawie m.in. art. 36 ust. 4 oraz art. 37 ust. 1, 3, 4, 6 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2020 r. poz. 293 ze zm.; dalej powoływanej jako "u.p.z.p.") oraz uchwały Rady Gminy I. Nr [...] z dnia [...] lutego 2016 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na obszarze Gminy I. w części miejscowości J. (Dz.Urz. Woj. Kuj.-Pom. z [...]; dalej powoływanego jako plan miejscowy), ustalił dla skarżących E. S. i M. S. jednorazową opłatę w kwocie [...]zł, w związku ze sprzedażą aktem notarialnym z dnia [...] marca 2017 r. działki nr [...] o pow. 0,0836 ha położonej w obrębie J. , gmina I. oraz wzrostem wartości przedmiotowej działki po uchwaleniu ww. planu miejscowego.

W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że skarżący sprzedali przedmiotową działkę w dniu [...] marca 2017 r., tj. po uchwaleniu planu miejscowego, a przed upływem 5 lat od daty wejścia jego w życie oraz, że w planie miejscowym określona została 30 % stawka służąca naliczeniu opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości. W związku z tym organ w dniu [...] lipca 2020 r. wszczął postępowanie celem ustalenia wysokości opłaty planistycznej, z tytułu wzrostu wartości nieruchomości. Wyceny nieruchomości dokonał w sprawie rzeczoznawca majątkowy J. R. H., który w operacie szacunkowym z dnia [...] lipca 2020 r. określił wartość rynkową szacowanej działki nr [...], przed opracowaniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w wysokości [...] zł, po uchwaleniu planu miejscowego w wysokości [...] zł, co oznacza wzrost wartości działki wynoszący [...] zł. W. opłaty planistycznej, przy zastosowaniu 30% stawki procentowej określonej w planie miejscowym, wynosi więc - jak ustalił organ - [...] zł.

Organ wyjaśnił, że w księdze wieczystej KW nr [...], znajdowała się na dzień przed wejściem w życie planu miejscowego działka gruntu nr [...], obręb J. , o łącznej powierzchni 1,4974 ha, pozostająca we wspólności majątkowej małżeńskiej rozszerzonej skarżących, stanowiąca użytki rolne. Z działki tej wydzielona została działka [...] obręb J. o powierzchni 0,0836 ha. Projekt podziału zatwierdzony został ostateczną decyzją Wójta Gminy I. z dnia [...] sierpnia 2016 r. nr [...]. Zgodnie z planem miejscowym działka nr [...] zlokalizowana jest na terenie oznaczonym symbolem 19MN/U, o przeznaczeniu: zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna z dopuszczeniem usług. Wcześniej obowiązywał zaś miejscowy plan ogólny zagospodarowania przestrzennego zatwierdzony Uchwałą Nr [...] Gminnej Rady N. w I. z dnia [...] listopada 1987 r. (Dz.Urz. Woj. B. z [...]), który utracił moc [...] grudnia 2003 r. Przedmiotowa nieruchomość znajdowała się w terenie o przeznaczeniu - grunt orny. Po tym terminie dla ww. działki nie obowiązywał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Do dnia opracowania planu miejscowego z dnia [...] lutego 2016 r., działka nr [...] użytkowana była jako teren rolniczy. W okresie braku obowiązywania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie została wydana decyzja o warunkach zabudowy i nie było takiej możliwości z uwagi na klasę gruntów. Uchwalenie przedmiotowego planu miejscowego z dnia [...] lutego 2016 r. spowodowało zatem zmianę przeznaczenia działki.

Organ wskazał, że rzeczoznawca majątkowy przy sporządzeniu operatu szacunkowego do określenia wartości rynkowej prawa własności nieruchomości stanowiącej działkę o nr [...], zastosował podejście porównawcze, metodę korygowania ceny średniej do wyceny nieruchomości przed uchwaleniem planu miejscowego oraz w okresie braku miejscowego planu zagospodarowana przestrzennego od [...] stycznia 2004 r. do [...] marca 2016 r. Natomiast dla określenia wartości rynkowej prawa własności ww. nieruchomości po uchwaleniu planu miejscowego przyjęto podejście porównawcze, metodę porównania parami.

Wyjaśnił również, że skarżący, działając przez pełnomocnika, w piśmie z dnia [...] listopada 2020 r., złożyli zastrzeżenia do operatu szacunkowego, do których rzeczoznawca majątkowy ustosunkował się w piśmie z dnia [...] grudnia 2020 r.

Podsumowując organ stwierdził, że operat szacunkowy sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego R. H. spełnia wszystkie wymogi określone w rozporządzeniu Rady Ministrów z 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. z 2004 r. Nr 207, poz. 2109 ze zm., dalej powoływanego jako "rozporządzenie RM") w związku z czym wyliczenia rzeczoznawcy uznał jako wiarygodny dowód w sprawie.

Od powyższej decyzji skarżący, działając przez profesjonalnego pełnomocnika, wnieśli odwołanie, zarzucając obrazę:

1) art. 7, art. 8 w zw. art. 77 § 1 kpa w zw. z art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 256 ze zm., dalej powoływanej jako "k.p.a.") poprzez: niewyjaśnienie istotnych okoliczności sprawy oraz stanu faktycznego, przekroczenie granic swobodnej oceny dowodów, dokonanie wybiórczej i jednostkowej oceny materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie; wydanie decyzji na podstawie operatu szacunkowego, co do którego strona podniosła szereg zastrzeżeń, zarzucając biegłemu błędy i pominięcia, stanowiące podstawę opinii w zakresie metodologii, zebrania materiału dowodowego, źródeł wiedzy o transakcjach; dokonanie przez organ bezkrytycznej oceny operatu; wydanie decyzji z pominięciem wniosków dowodowych, w szczególności wniosku o uzupełniające przesłuchanie biegłego, sporządzenie opinii uzupełniającej w okolicznościach, gdy strona w zastrzeżeniach do opinii biegłego wskazała konkretne zarzuty przeciwko operatowi,

2) art. 36 ust. 4 u.g.n. poprzez ustalenie opłaty planistycznej w kwocie [...]zł, podczas gdy wartość nieruchomości przed wprowadzeniem planu oraz po jego wprowadzeniu została ustalona w sposób wadliwy, nie odpowiada stanowi faktycznemu, a operat zawiera uchybienia, skutkujące zawyżeniem wzrostu wartości nieruchomości, a przez to i opłaty planistycznej,

3) art. 37 ust. 5 i 6 u.p.z.p. poprzez ustalenie opłaty po upływie prawie 4 lat od dnia sprzedaży nieruchomości i tym samym przekroczenie terminu bezzwłocznego ustalenia opłaty.

4) art. 37 ust. 1 u.p.z.p. poprzez nieuwzględnienie nakładów strony po nabyciu nieruchomości, które miały wpływ na wzrost jej wartości,

5) obrazę art. 89 k.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie rozprawy administracyjnej z udziałem biegłego,

6) art. 7 i art. 77 k.p.a. poprzez zaniechanie dokładnego wyjaśnienia wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności faktycznych, a więc zaniechanie ustalenia jakie nakłady poniosły strony na nieruchomość przed uchwaleniem planu miejscowego i po jego uchwaleniu, skąd biegły wziął porównawcze ceny transakcyjne oraz jaką metodologię przyjął i czy jej przyjęcie było uzasadnione okolicznościami.

W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania.

Po rozpatrzeniu ww. odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze (SKO) w B. decyzją z [...] marca 2021 r. nr [...], orzekło o utrzymaniu w mocy decyzji organu I instancji.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia SKO powołując się na przepisy art. 36 ust. 4 i art. 37 ust. 1 u.p.z.p., wskazało że przed wejściem w życie planu miejscowego z dnia [...] lutego 2016 r. przedmiotowa działka nie była objęta innym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, w tym także planem poprzednio obowiązującym, w związku z czym w sprawie uwzględniono kryterium odnoszące się do faktycznego użytkowania nieruchomości.

Odwołując się do orzecznictwa sądów, SKO wyjaśniło, że operat szacunkowy winien spełniać wymogi formalne określone w rozporządzeniu RM, jak i opierać się na prawidłowych danych dotyczących szacowanej nieruchomości, właściwym doborze nieruchomości podobnych oraz właściwym wychwyceniu cech różniących nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej i właściwym ustaleniu współczynników korygujących. W operacie rzeczoznawca powinien zawrzeć uzasadnienie wskazujące na właściwy dobór nieruchomości przeznaczonych do celów porównawczych i ustalenie istotnych cech różniących nieruchomości, jak też wskazujące na właściwe ustalenie współczynników korygujących. Podkreśliło, że ocena prawidłowości sporządzenia operatu, zgodnie z art. 157 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 121 ze zm.; prawidłowo Dz.U. z 2020 r. poz. 1990 ze zm.; dalej powoływanej jako "u.g.n."), należy do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych, a nie do organu. Obejmuje ona bowiem zakres wyznaczony wiadomościami specjalnymi rzeczoznawcy majątkowego, a zatem merytoryczny zakres operatu szacunkowego. Jednocześnie jednak SKO wskazało na kompetencje organu do samodzielnej oceny wartości dowodowej operatu szacunkowego, jako opinii biegłego (art. 84 § 1 k.p.a.). Wyjaśniło również, że strona zainteresowana może zakwestionować prawidłowość oszacowania wartości (wyceny) nieruchomości, przedstawiając dowody zwalczające wnioski wynikające z operatu sporządzonego na zlecenie organu. Tego rodzaju przeciwdowód może zaś być przeprowadzony bądź w drodze przewidzianej w art. 157 ust. 1 u.g.n., bądź też przez przedłożenie kontroperatu wskazującego inną wartość oszacowania lub przez złożenie innych wniosków służących weryfikacji dowodu z opinii biegłego. W razie powstania uzasadnionych wątpliwości, co do prawidłowości operatu szacunkowego, organ powinien podjąć działania zmierzające do zewnętrznej weryfikacji operatu przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych na podstawie art. 157 ust. 1 u.g.n.

Odnośnie zarzutów odwołania dotyczących błędów formalnych operatu, oparcia operatu na nieprawidłowych danych dotyczących szacowanych nieruchomości i niewłaściwym doborze nieruchomości, SKO wyjaśniło, że organ prowadzący postępowanie dowodowe nie może wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego, ponieważ nie dysponuje wiadomościami specjalnymi, które posiada biegły. Organ winien jednak dokonać oceny tego dowodu pod względem formalnym, tj. zbadać, czy dowód ten został wystawiony (podpisany) przez uprawnioną osobę w przepisanej przez właściwe przepisy formie, czy zawiera wymagane przepisami prawa elementy treści, czy jest uzasadniony, czy zawarta w opinii konkluzja nie jest sprzeczna z jej uzasadnieniem. Powinien on również ocenić, czy dowód przedstawiony przez biegłego nie zawiera niejasności, pomyłek i braków, które winny być sprostowane bądź uzupełnione, aby dokument ten miał wartość dowodową. Obowiązkiem organu jest ocena wartości i wiarygodności dowodowej operatu. SKO podkreśliło przy tym, że organ I instancji przyjął operat szacunkowy sporządzony przez biegłego rzeczoznawcę jako wiarygodny, poddając go tym samym stosownej ocenie. Zaznaczyło, że należy odróżnić ocenę wiarygodności dowodowej operatu szacunkowego od oceny jego prawidłowości.

SKO podniosło, że opłata planistyczna nie może obejmować zmiany wartości działki spowodowanej jej podziałem już po uchwaleniu planu miejscowego. Wskazało, że dla terenu obejmującego analizowaną działkę, nastąpiła zmiana przeznaczenia terenu w planie miejscowym, a właściciel zbył je przed upływem 5 lat od dnia, w którym miejscowy plan stał się obowiązujący. Wbrew zatem stanowisku stron wszczęcie przez organ postępowania o ustalenie opłaty planistycznej po upływie ponad 3,5 roku od daty jej zbycia nie stanowi naruszenia prawa. Wskazało również, że rzeczoznawca majątkowy zbadał lokalny rynek obrotu nieruchomościami i stwierdził, że odnotowano na nim odpowiednią liczbę reprezentatywnych transakcji. Stąd rzeczoznawca po zbadaniu rynku uznał, że występują na nim ceny transakcyjne nieruchomości podobnych do nieruchomości wycenianej oraz występują dane o cechach tych nieruchomości, wpływające na poziom ich cen. Wyjaśniło, że przy sporządzaniu operatu szacunkowego, w przedmiotowej sprawie, zastosowano podejście porównawcze, metodę porównywania parami oraz stwierdziło, że spełnione zostały warunki do zastosowania przyjętej metodologii wyceny. Stan nieruchomości ustalono na dzień wejścia planu miejscowego w życie, a wartość nieruchomości na poziomie cen z dnia zbycia nieruchomości. Stwierdzono, że ceny nieruchomości przeznaczonych pod zabudowę zależą od takich czynników, jak: rodzaj użytku i bonitacji, położenie z dostępnością komunikacyjną, otoczenia, wielkości i infrastruktury, przeznaczenia w miejscowym planie, warunków terenowych, lokalnych preferencji rynkowych. Do oceny przyjęto trzy nieruchomości charakteryzujące się atrybutami wyczerpującymi cechy porównawcze, jako najbardziej reprezentatywne z podanego zbioru. Zdaniem organu odwoławczego określenie wartości nieruchomości po uchwaleniu miejscowego planu przyjęte zostało prawidłowo. Rzeczoznawca w sposób wyczerpujący ustalił, w jaki sposób uległo zmianie przeznaczenie nieruchomości podlegającej wycenie. Zdaniem organu do porównania wybrano działki o cechach zbliżonych do analizowanych. Wysokość opłaty z tytułu wzrostu wartości działki ustalono w oparciu o wycenę biegłego posiadającego stosowne uprawnienia, zgodnie z zasadami określania wartości nieruchomości zawartymi w u.g.n. Wycena biegłego znajduje się w aktach sprawy. Mając to na uwadze SKO stwierdził, że z tytułu wzrostu wartości nieruchomości opłata planistyczna wynosi [...] zł.

Powołując się na orzecznictwo sądów, SKO podkreśliło ponadto, że operat szacunkowy powinien zawierać precyzyjne informacje na temat powodów, dla których do porównania przyjęto te, a nie inne nieruchomości będące w obrocie na określonym obszarze. Podobieństwo nie może budzić wątpliwości, ponieważ strona musi mieć możliwość ustalenia, czy analizowane przez rzeczoznawcę nieruchomości są rzeczywiście podobne do siebie, i ustalenia, dlaczego biegły przyjął takie, a nie inne nieruchomości do porównania. Zdaniem SKO ze sporządzonego w sprawie operatu wynika, że przyjęte do porównania trzy nieruchomości odpowiadają wymogom podobieństwa do nieruchomości wycenianej pod kątem przeznaczenia. Twierdzenia zaś pełnomocnika skarżących, wskazujące na przyjęcie niewłaściwej metodologii wyceny i uchybienia operatu są bardzo ogólne i nie wskazują jakich konkretnych uchybień dopuścił się biegły sporządzając operat szacunkowy. SKO zaznaczyło również, że w sprawie biegły ustosunkował się do podniesionych zarzutów zawartych w piśmie pełnomocnika stron z dnia [...] listopada 2020 r. W uzupełnieniu operatu rzeczoznawca stwierdził, że w treści operatu szacunkowego wyjaśnił analizę rynku nieruchomości na str. 8-9 oraz trend zmiany ceny z uwagi na upływ czasu na str. 9-10. Nadto biegły ustosunkował, się do użytego w treści opinii stwierdzenia "nielogicznego" trendu, a także wyjaśnił na czym polega kwestia preferencji w przypadku nabywania gruntów. W tym wyjaśnieniu do swojej opinii biegły stwierdził, że dokonał oględzin działek i wskazał skąd czerpie informacje na temat nieruchomości podobnych przyjętych do porównań, co zostało uwidocznione na str. 13, 15 i 17 opinii i wyjaśnił przyczyny kwalifikowania wycenianej nieruchomości do kategorii "dobrej" i rezygnację z przyjętej poprawki na str. 14. SKO podkreśliło, że to do biegłego, posiadającego wiadomości specjalne, należy ocena jakie cechy nieruchomości są istotne i jaką metodę porównywają wybrać, a organ nie może w dokonane w tym zakresie wybory ingerować.

Za nieuzasadniony SKO uznało także zarzut naruszenia art. 37 ust. 1 w zw. z art. 36 ust. 4 upzp. Podkreśliło, że w sprawie doszło do określenia wartości nieruchomości przed uchwaleniem planu na podstawie faktycznego sposobu wykorzystania nieruchomości. Zdaniem SKO trudno mówić o zastosowaniu błędnej wykładni art. 36 ust. 4 oraz art. 37 ust. 1 upzp skoro wzrost wartości został ustalony przez porównanie wartości nieruchomości według stanów wskazanych w art. 37 ust. 1 upzp i w oparciu o opinię biegłego. Wskazało, że organ I instancji prawidłowo przyjął, że stanowiąca przedmiot niniejszego postępowania nieruchomość przed uchwaleniem nowego planu była faktycznie wykorzystywana na cele rolne. Okoliczność tę organ I instancji ustalił na podstawie danych zawartych w ewidencji gruntów, z której wynika, że działki obejmowały grunty wykorzystywane jako tereny rolne, co potwierdza to wypis roboczy z ewidencji gruntów.

SKO nie uznało też zarzutu dotyczącego nieuwzględnienia przez organ poczynionych nakładów przez strony po nabyciu nieruchomości, ponieważ w trakcie prowadzonego postępowania nie złożono żadnego wniosku w tym zakresie.

Organ odwoławczy nie dopatrzył się naruszenia przepisów art. 7, art. 77 § 1, 80 i 107 § 3 k.p.a.

Na powyższą decyzję SKO, E. S. i M. S. -reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika, wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, w której zarzucili:

1) naruszenie prawa materialnego, mające wpływ na wynik sprawy, tj:

- art. 157 ust. 1 u.g.n. poprzez jego niezastosowanie przez organ wydający zaskarżoną decyzję, polegające na zaniechaniu przez organ przeprowadzenia procedury weryfikacji sporządzonego w sprawie operatu szacunkowego przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych, podczas gdy na kanwie niniejszej sprawy istniały uzasadnione wątpliwości co do prawidłowości jego sporządzenia, podnoszone i wykazane przez skarżących, m.in. dotyczące prawidłowości i zasadności metodologii przyjętej przez biegłego oraz prawidłowości doboru nieruchomości porównawczych przez biegłego, a także wychwycenia różnic cechujących porównywane nieruchomości, a co za tym idzie ustalenia odpowiednich czynników korygujących co spowodowało błędne przyznanie a quo przez organ waloru prawidłowości przedmiotowemu operatowi, a w następstwie błędne uznanie prawidłowości ustalenia opłaty planistycznej od nieruchomości i utrzymanie decyzji Wójta I. w mocy,

- art. 151 ust. 1 u.g.n. polegające na błędnym uznaniu przez organ I instancji, że stanowiąca wycenę nieruchomości opinia rzeczoznawcy jest prawidłowa i wystarczająca do wydania decyzji, w sytuacji gdy wbrew obowiązkom wynikającym z ww. przepisu z treści opinii rzeczoznawcy (operatu) nie wynika czy strony transakcji porównawczych wskazanych w operacie były od siebie niezależne, nie działały w sytuacji przymusowej i prezentowały zgodny cel zawarcia umowy jak również z załączonego operatu, na którym oparto zaskarżone orzeczenie nie wynika czy upłynął niezbędny do wyeksponowania nieruchomości na rynku i do wynegocjowania warunków umowy czas, co miało wpływ na treść zaskarżonego w sprawie orzeczenia,

- rozporządzenia RM - tj. § 4 ust. 1-3 op. cit. Rozporządzenia RM poprzez zaniechanie wskazania zastosowanego rodzaju podejścia porównawczego, tj. zaniechanie wskazania czy rzeczoznawca zastosował metodę porównywania parami czy metodę korygowania czy metodę analizy statystycznej, co miało wpływ dla zaskarżonego orzeczenia, albowiem uniemożliwiało merytoryczną polemikę ze sporządzonym operatem szacunkowym i nie wiadomo czy zastosowana metoda przez rzeczoznawcę była prawidłowo stosowana przy wycenie, a nadto z załączonego operatu wynikają jedynie sygnatury repertoriów aktów notarialnych, natomiast nie wynika, w których konkretnie i czy w ogóle Kancelariach Notarialnych dochodziło do transakcji, co uniemożliwia merytoryczną polemikę z dokonaną wyceną,

- art. 37 ust. 5 i 6 u.p.z.p. poprzez ustalenie przez organ II instancji, że organ I instancji w prawidłowym czasie wydał decyzję, w sytuacji gdy decyzja została wydana po upływie 4 lat od dokonanej przez skarżących transakcji, a tym samym z przekroczeniem obowiązku ustawowego, polegającego na bezzwłocznym ustaleniu wysokości opłaty, co miało wpływ na treść orzeczenia tej natury, że wraz z upływem tak odległego czasu od dokonanej transakcji prawidłowa i precyzyjna ocena wartości nieruchomości, a co za tym idzie opłaty będącej przedmiotem decyzji, jest niemożliwa,

- art. 36 ust. 4 u.p.z.p. poprzez uznanie przez organ II instancji, że kwota zobowiązania z tytułu opłaty planistycznej określona w decyzji jest prawidłowa, w sytuacji, gdy ustalona w decyzji i zaaprobowana przez organ II instancji kwota opłaty planistycznej przekracza określony ustawowo współczynnik 30 % wzrostu wartości badanej nieruchomości, co miało wpływ na treść zaskarżonego orzeczenia,

- naruszenie art. 153 ust. 1 w zw. z art. 4 ust. 16 u.g.n. poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie, a polegające na błędnym uznaniu przez organ za prawidłowe określenie wartości nieruchomości zarówno przed uchwaleniem planu miejscowego jak i po jego uchwaleniu, podczas gdy określenie wartości nieruchomości dokonane zostało na podstawie porównania z nieruchomościami, których podobieństwa do nieruchomości wycenianej nie wskazano, a ponadto nie wskazano i nie uwzględniono cech różniących nieruchomość wycenianą od nieruchomości podobnych, co miało wpływ na błędne ustalenia wartości nieruchomości oraz opłaty planistycznej, a w konsekwencji utrzymanie w mocy decyzji Wójta Gminy I.;

2) naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy:

- art. 89 k.p.a. przez organ II instancji polegające na błędnym uznaniu, że organ I instancji prawidłowo uznał, że nie ma potrzeby przeprowadzania rozprawy administracyjnej, której domagały się strony z udziałem biegłego w celu rozstrzygnięcia wątpliwości dotyczących operatu szacunkowego, w sytuacji gdy strony kwestionowały operat i domagały się przeprowadzenia czynności z osobistym ich udziałem jak i biegłego w sytuacji gdy na etapie wydawania decyzji przez SKO operat nadal był nieprecyzyjny i niepełny, nie wyjaśniał źródeł przyjętych cen transakcyjnych i metodologii ich zastosowania, co miało wpływ na treść zaskarżonego w sprawie orzeczenia,

- art. 7 w zw. art. 77 § 1 w zw. z art. 80 k.p.a. polegające na przekroczeniu granicy swobodnej oceny dowodów, przeprowadzenie niekompletnej, jednostronnej i wybiórczej oceny materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, niedokonanie oceny przedstawionego operatu szacunkowego w sposób wszechstronny, pozwalający na wiarygodne ustalenie wartości nieruchomości i wzrostu wartości nieruchomości, co doprowadziło do niewyjaśnienia przez organ stanu faktycznego w sprawie oraz niewyjaśnienia wątpliwości zaistniałych na kanwie niniejszej sprawy, polegające na nieuzasadnionym i przedwstępnym nadaniu waloru wiarygodności i prawidłowości materiałowi dowodowemu zgromadzonemu w sprawie, w szczególności sporządzonemu przez biegłego operatowi szacunkowemu, podczas gdy w toku postępowania podnoszone zostały i wykazane uzasadnione wątpliwości co do jego wiarygodności dotyczące między innymi logiczności, zupełności i spójności treści operatu jak i jego prawidłowości m.in. poprzez zarzuty wobec niewskazania przez biegłego podstaw do przyjęcia wybranego podejścia i zastosowanej metody oraz niewskazania cech nieruchomości porównawczych, wpływających na poziom ich cen oraz stosowanych czynników korygujących, a które to zarzuty uzasadniały podjęcie przez organ czynności zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, w szczególności w zakresie ustalenia wartości nieruchomości przed uchwaleniem planu miejscowego i po jego uchwaleniu m.in. poprzez poddanie operatu szacunkowego weryfikacji przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych, czego organ zaniechał, a co miało wpływ na błędne uznanie ustaleń dotyczących wartości nieruchomości za prawidłowe, a w następstwie błędne uznanie prawidłowości ustalenia opłaty planistycznej od nieruchomości i utrzymanie decyzji Wójta Gminy I. w mocy,

- art. 7 w zw. z art. 77 k.p.a. poprzez uznanie, że organ I instancji prawidłowo wyjaśnił wszystkie okoliczności niniejszej sprawy, w sytuacji gdy na kanwie prowadzonego postępowania nie wyjaśniono w żaden sposób jakie nakłady poniosły strony przed uchwaleniem i po uchwaleniu planu miejscowego, nie ustalono czy biegły dokonując wyceny wziął pod uwagę te okoliczności, jak również nie wynika z operatu czy działki były uzbrojone w przyłącza czy też nie, co miało wpływ na treść zaskarżonego orzeczenia,

- art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. przez organ II instancji polegające na uznaniu za prawidłową decyzję organu I instancji, który mimo obowiązku wyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy nie pochylił się nad istotnymi dla rozstrzygnięcia sprawy okolicznościami i jedynie uznał, że organ mógł przyjąć za wystarczający dowód w sprawie opinię biegłego rzeczoznawcy, nie zważając, że skarżący ją kwestionowali co do prawidłowości przyjętej metodologii i niewskazania w operacie wszystkich elementów, którym operat winien odpowiadać zgodnie z rozporządzeniem RM;

3) błąd w ustaleniach faktycznych przyjętych za podstawę decyzji, mający wpływ na jej treść, polegający na przyjęciu, że pomiędzy uchwaleniem planu miejscowego, a zbyciem nieruchomości zachodził związek przyczynowy, który spowodował wzrost wartości nieruchomości, uzasadniający naliczenie opłaty planistycznej, podczas gdy na wzrost wartości nieruchomości wpływ miały dokonane na nią nakłady będące zdarzeniami wcześniejszymi, niż uchwalenie planu miejscowego, a nie samo uchwalenie przedmiotowego planu, co miało wpływ na błędne ustalenie wpływu uchwalenia planu miejscowego na wzrost wartości nieruchomości, a zatem i błędne ustalenie opłaty planistycznej i utrzymanie zaskarżonej decyzji Wójta Gminy I. w mocy.

W oparciu o powyższe zarzuty pełnomocnik skarżących wniósł o:

- uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i umorzenie postępowania lub o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie do ponownego rozpoznania organowi,

- zasądzenie od Gminy I. na rzecz skarżących kosztów postępowania w niniejszej sprawie według norm prawem przepisanych wraz z uwzględnieniem kosztów zastępstwa procesowego.

W udzielonej odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje:

Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji w zakresie wynikającym z treści art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 137) w zw. z art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej powoływanej jako "p.p.s.a."), Sąd stwierdził, iż decyzja ta nie może się ostać o obrocie prawnym, gdyż przed jej wydaniem organ II instancji nie wyjaśnił wszystkich wątpliwości dotyczących rzetelności sporządzonego w sprawie operatu szacunkowego, którego ustalenia stanowiły podstawę wymierzenia przedmiotowej opłaty planistycznej.

Ocenie Sądu poddana została w niniejszej sprawie decyzja SKO z dnia [...] marca 2021 r. nr [...] utrzymująca w mocy decyzję Wójta Gminy I. z dnia [...] lutego 2021 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia jednorazowej opłaty planistycznej w kwocie [...]zł.

Bezsporne w przedmiotowej sprawie jest, że uchwałą Rady Gminy I. nr [...] z dnia [...] lutego 2016 r. został przyjęty miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego na obszarze Gminy I. w części miejscowości J. (Dz. Urz. Woj. [...]). W powyższym akcie prawnym organ stanowiący gminy określił stawkę procentową, służącą naliczeniu opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, o której mowa w art. 36 ust. 4 u.p.z.p., w wysokości 30% wzrostu wartości nieruchomości. Działka nr [...], usytuowana jest w ww. planie miejscowym na terenie oznaczonym symbolem 19MN/U o przeznaczeniu: zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna z dopuszczeniem usług. Jest to działka, która powstała na skutek podziału działki [...] obręb J. o pow. [...] ha ([...]). Projekt podziału zatwierdzony został ostateczną decyzją Wójta Gminy I. z dnia [...] sierpnia 2016 r. nr [...].

Po wejściu w życie ww. planu miejscowego skarżący zbyli w formie aktu notarialnego z dnia [...] czerwca 2017 r. (Rep. A: [...]) niezabudowaną działkę nr [...] o powierzchni [...] ha, położoną w J. , gmina I..

Przed uchwaleniem zaś ww. planu miejscowego z dnia [...] lutego 2016 r. obowiązywał miejscowy plan ogólny zagospodarowania przestrzennego zatwierdzony uchwałą Nr [...] Gminnej Rady N. w I. z dnia [...] listopada 1987 r., który utracił moc [...] grudnia 2003 r. Wyceniana nieruchomość znajdowała się na terenie o przeznaczeniu: grunt orny. Po tym terminie dla ww. działki nie obowiązywał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Do dnia uchwalenia planu miejscowego z dnia [...] lutego 2016 r. przedmiotowa działka użytkowana była jako teren rolniczy. W okresie braku obowiązywania planu nie została wydana decyzja o warunkach zabudowy i nie było takiej możliwości z uwagi na klasę gruntów. Po uchwaleniu planu miejscowego w 2016 r., działka [...], usytuowana w terenie oznaczonym symbolem 19MN/U, uzyskała przeznaczenie: zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna z dopuszczeniem usług.

Powyższe okoliczności faktyczne nie są sporne i znajdują odzwierciedlenie w materiale dowodowym sprawy. Wskazują one jednoznacznie, że sporna nieruchomość stanowiła zgodnie z przeznaczeniem w planie miejscowym z dnia [...] listopada 1987 r. grunt orny, a po jego wygaśnięciu była użytkowana jako teren rolniczy, natomiast po uchwalaniu planu miejscowego z dnia [...] lutego 2016 r. uzyskała przeznaczenie pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną z dopuszczeniem usług. Nie budzi też wątpliwości, że skarżący zbyli działkę nr [...] w dniu [...] marca 2017 r., a więc przed upływem 5 lat od dnia wejścia w życie planu miejscowego z dnia [...] lutego 2016 r. (12 marca 2016 r.), w którym to planie określona została 30% stawka z tytułu wzrostu wartości nieruchomości.

Uwzględniając powyższe okoliczności wskazać należy, że przepis art. 36 ust. 4 u.p.z.p. stanowi, że jeżeli w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą wartość nieruchomości wzrosła, a właściciel lub użytkownik wieczysty zbywa tę nieruchomość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta pobiera jednorazową opłatę ustaloną w tym planie, określoną w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości; opłata ta jest dochodem własnym gminy; wysokość opłaty nie może być wyższa niż 30% wzrostu wartości nieruchomości. Stosownie natomiast do treści art. 37 ust. 1 u.p.z.p. [...] wysokość opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, o której mowa w art. 36 ust. 4, ustala się na dzień jej sprzedaży; [...] wzrost wartości nieruchomości stanowi różnicę między wartością nieruchomości określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego po uchwaleniu lub zmianie planu miejscowego a jej wartością, określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu, obowiązującego przed zmianą tego planu, lub faktycznego sposobu wykorzystywania nieruchomości przed jego uchwaleniem. Roszczenia, o których mowa w art. 36 ust. 3, można zgłaszać w terminie 5 lat od dnia, w którym plan miejscowy albo jego zmiana stały się obowiązujące (art. 37 ust. 3 u.p.z.p.), przy czym przepis ust. 3 stosuje się odpowiednio do opłat, o których mowa w art. 36 ust. 4 (art. 37 ust. 4 u.p.z.p.). Z przytoczonych przepisów wynika, że jednorazową opłatę z tytułu wzrostu wartości nieruchomości pobiera się w razie łącznego wystąpienia następujących przesłanek, tj. po pierwsze uchwalenie lub zmiana planu miejscowego obejmującego daną nieruchomość, po drugie wzrost wartości nieruchomości w związku z uchwaleniem lub zmianą planu miejscowego, po trzecie zbycia nieruchomości przed upływem 5 lat od dnia, w którym plan miejscowy lub jego zmiana stały się obowiązujące, a po czwarte określenia w planie miejscowym stawki procentowej służącej naliczeniu opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości.

Na tle powyższych regulacji normujących podstawy ustalenia opłaty planistycznej, istota sporu w przedmiotowej sprawie dotyczy drugiej ze wskazanych przesłanek, a zatem sprowadza się do kwestii czy w związku z uchwaleniem planu miejscowego z dnia [...] lutego 2016 r. doszło do wzrostu wartości przedmiotowej nieruchomości, a dokładniej do kwestii czy wzrost wartości nieruchomości został prawidłowo oszacowany w sporządzonym na zlecenie organu I instancji operacie szacunkowym.

W związku z tym, iż wzrost wartość nieruchomości ustala się biorąc pod uwagę różnicę pomiędzy wartością nieruchomości określoną z uwzględnieniem nowego przeznaczenia terenu, a jego dotychczasowym przeznaczeniem lub faktycznym sposobem wykorzystania (art. 37 ust. 1 upzp), to tym samym nie ulega wątpliwości, że wzrost wartości nieruchomości związany z uchwaleniem lub zmianą planu miejscowego stanowi skutek ustalenia w nowym lub zmienionym planie miejscowym określonego przeznaczenia terenu, korzystniejszego niż przeznaczanie dotychczasowe, tj. wynikające z uprzednich zapisów planu lub faktycznego sposobu wykorzystania terenu. Wobec powyższego należy stwierdzić, że kluczową kwestią, od istnienia której uzależnione jest prawidłowe, tj. zgodne z prawem ustalenie jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, jest okoliczność uchwalenia lub zmiany planu miejscowego oraz związany z tym wzrost wartości nieruchomości będący skutkiem korzystniejszego przeznaczenia gruntu w stosunku do jego dotychczasowego przeznaczenia. Jeżeli natomiast, pomimo uchwalenia lub zmiany planu miejscowego wzrost wartości nieruchomości nie nastąpił, brak jest podstaw, aby organ administracji (wójt, burmistrz, prezydent miasta) ustalał opłatę określoną w art. 36 ust. 4 u.p.z.p. i żądał jej uiszczenia w związku ze zbyciem nieruchomości objętej uchwalonym lub zmienionym planem miejscowym. Dla pobrania opłaty planistycznej konieczne jest ustalenie, iż zachodzi bezpośredni związek przyczynowy między zmianą wartości nieruchomości, a przyjętymi w uchwalonym lub zmienionym planie ustaleniami w zakresie przeznaczenia terenu. Opłata planistyczna musi więc wynikać ze wzrostu wartości nieruchomości będącego konsekwencją przyjętego w planie miejscowym korzystniejszego przeznaczenia terenu dla danej nieruchomości, a nie innych okoliczności, np. podziału nieruchomości po uchwaleniu lub zmianie planu miejscowego czy też poczynienia po tych zdarzenia nakładów na nieruchomość.

Stosownie do art. 37 ust. 12 u.p.z.p. m.in. do zasad określania wartości nieruchomości i osób uprawnionych do określenia tych wartości stosuje się przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, o ile przepisy tej ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 156 ust. 1 w zw. z art. 150 ust. 1 i 5 wartość nieruchomości określa rzeczoznawca majątkowy, sporządzając na piśmie opinię o wartości nieruchomości w formie operatu szacunkowego. Oznacza to, że ustalenie przesłanki wzrostu wartości nieruchomości w postępowaniu zmierzającym do ustalenia opłaty planistycznej w związku z uchwaleniem (zmianą) planu miejscowego, dokonuje się na podstawie sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego operatu szacunkowego. Dowód ten ma kluczowe znaczenie w tym postępowaniu, gdyż jako jedyny dopuszczony przez prawo dowód określający wartość nieruchomości, stanowi podstawę decyzji ustalającej opłaty planistyczną, wpływając bezpośrednio na treść tej decyzji. Jako dowód określający wartość nieruchomości wymaga on wiadomości specjalnych i powinien być zgodny z przepisami u.g.n. regulującymi sposób dokonywania wyceny nieruchomości oraz z wydanym na podstawie delegacji zawartej w art. 159 ugn - rozporządzeniem RM.

W przedmiotowej sprawie celem określenia podstawy do ustalenia jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości wskutek uchwalenia w 2016 r. planu miejscowego i zbycia działki nr [...] w 2017 r., na zlecenie organu sporządzony został przez rzeczoznawcę majątkowego J. R. H. operat szacunkowy z dnia [...] lipca 2020 r., w którym rzeczoznawca majątkowy określił wartość rynkową prawa własności działki nr [...], powstałej z podziału działki nr [...], dla przeznaczenia w planie miejscowym ogólnym z 1987 r. i sposobu wykorzystania w okresie braku planu (od [...] stycznia 2004 r. do [...] marca 2016 r.) - przyjmując w tym zakresie podejście porównawcze, metodę korygowania ceny średniej, oraz dla przeznaczenia po uchwaleniu planu miejscowego z dnia [...] lutego 2016 r. - przyjmując w tym zakresie podejście porównawcze, metodę porównywania parami.

Zgodnie z art. 151 ust. 1 u.g.n. wartość rynkową nieruchomości stanowi szacunkowa kwota, jaką w dniu wyceny można uzyskać za nieruchomość w transakcji sprzedaży zawieranej na warunkach rynkowych pomiędzy kupującym a sprzedającym, którzy mają stanowczy zamiar zawarcia umowy, działają z rozeznaniem i postępują rozważnie oraz nie znajdują się w sytuacji przymusowej. Wartość rynkową nieruchomości określa się przy zastosowaniu podejścia porównawczego lub dochodowego, ewentualnie podejścia mieszanego (art. 152 ust. 3 u.g.n.). Podejście porównawcze polega na określeniu wartości nieruchomości przy założeniu, że wartość ta odpowiada cenom, jakie uzyskano za nieruchomości podobne, które były przedmiotem obrotu rynkowego. Ceny te koryguje się ze względu na cechy różniące nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej oraz uwzględnia się zmiany poziomu cen wskutek upływu czasu. Podejście porównawcze stosuje się, jeżeli są znane ceny i cechy nieruchomości podobnych do nieruchomości wycenianej (art. 153 ust. 1 u.g.n.). Nieruchomości podobne to zaś nieruchomości, które są porównywalne z nieruchomością stanowiącą przedmiot wyceny, ze względu na położenie, stan prawny, przeznaczenie, sposób korzystania oraz inne cechy wpływające na jej wartość (art. 4 pkt 16 u.g.n.). W myśl § 4 rozporządzenia RM przy stosowaniu podejścia porównawczego konieczna jest znajomość cen transakcyjnych nieruchomości podobnych do nieruchomości będącej przedmiotem wyceny, a także cech tych nieruchomości wpływających na poziom ich cen (ust. 1). W podejściu porównawczym stosuje się metodę porównywania parami, metodę korygowania ceny średniej albo metodę analizy statystycznej rynku (ust. 2). Przy metodzie porównywania parami porównuje się nieruchomość będącą przedmiotem wyceny, której cechy są znane, kolejno z nieruchomościami podobnymi, które były przedmiotem obrotu rynkowego i dla których znane są ceny transakcyjne, warunki zawarcia transakcji oraz cechy tych nieruchomości (ust. 3). Przy metodzie korygowania ceny średniej do porównań przyjmuje się co najmniej kilkanaście nieruchomości podobnych, które były przedmiotem obrotu rynkowego i dla których znane są ceny transakcyjne, warunki zawarcia transakcji oraz cechy tych nieruchomości. Wartość nieruchomości będącej przedmiotem wyceny określa się w drodze korekty średniej ceny nieruchomości podobnych współczynnikami korygującymi, uwzględniającymi różnice w poszczególnych cechach tych nieruchomości (ust. 4).

W kontekście przytoczonych regulacji podkreślić należy, że zgodnie z art.154 ust. 1 u.g.n., wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych.

W sprawie skarżący podważali sporządzony operat szacunkowy, zgłaszając zastrzeżenia co do przyjętej metodologii wyceny nieruchomości oraz źródeł wiedzy biegłego, w tym co do nieruchomości porównawczych, ich stanie, cechach, tendencji panujących na rynku, preferencji kupujących, powołując się w tym zakresie na braki operatu i brak wyjaśnień biegłego.

Mając na względzie przedmiot zarzutów skarżących koniecznym jest poczynienie uwag natury ogólnej co do charakteru i istoty operatu szacunkowego, jako dowodu w ramach którego określana jest wartość nieruchomości, przy zastosowaniu zasad określonych w dziale IV u.g.n. Niewątpliwie operat szacunkowy rzeczoznawcy majątkowego ma moc prawną opinii biegłego (art. 84 § 1 kpa), a zatem jak każdy dowód podlega swobodnej ocenie organu jako element materiału dowodowego (art. 80 kpa). Skoro operat szacunkowy stanowi jedyny dopuszczany przez prawo dowód określający wartość nieruchomości, a zatem wpływa bezpośrednio na treść decyzji organu, to jego wartość dowodowa powinna zostać oceniona przez organ. Jednak dokonywana przez organ administracji ocena na podstawie art. 80 kpa wartości dowodowej operatu szacunkowego, nie może dotyczyć zakresu wyznaczonego wiadomościami specjalnymi rzeczoznawcy majątkowego. Konieczne jest więc odróżnienie oceny wiarygodności dowodowej operatu szacunkowego od oceny prawidłowości tego operatu. Ocena prawidłowości sporządzenia operatu, zgodnie z art. 157 ust. 1 ugn należy bowiem do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych, a nie do organu, a tym bardziej Sądu (wyrok NSA z dnia 10 lipca 2020 r., sygn. akt I OSK 2659/19 - dostępny na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl/cbo/query). Podważenie prawidłowości operatu szacunkowego mogłoby nastąpić w ramach oceny dokonywanej przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych na podstawie art. 157 ust. 1 ugn. O taką zaś ocenę może wystąpić każdy, a zatem również strona postępowania, kwestionująca prawidłowość sporządzenia operatu szacunkowego. Art. 157 ust. 1 u.g.n. nie zawiera w tym zakresie ograniczeń podmiotowych, przy czym podkreślić należy, że nie można oczekiwać takiego wystąpienia od organów administracyjnych, w sytuacji gdy nie zaistniały podstawy do wzbudzenia u organu wątpliwości co do prawidłowości sporządzonego operatu. O potrzebie zewnętrznej weryfikacji operatu, o jakiej mowa w art. 157 ust. 1 ugn, decyduje nie żądanie strony, lecz powstanie po stronie organu uzasadnionych wątpliwości, co do prawidłowości jego sporządzenia (wyrok NSA z dnia 19 maja 2021 r., sygn. akt I OSK 3148/18; wyrok NSA z dnia 10 sierpnia 2021 r., sygn. akt I OSK 494/21 – dostępne jw.). Z powyższego wynika, że operat szacunkowy, jako dokument zawierający oceny i informacje oparte na wiedzy specjalistycznej, może być weryfikowany pod względem merytorycznej prawidłowości jego sporządzenia, nie przez Sąd czy organ (nie mających specjalistycznej wiedzy w tym zakresie), lecz przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych, o którą to ocenę może wystąpić organ, gdy ma uzasadnione wątpliwości co do jego prawidłowości, ale także sama strona postępowania. Ocena operatu w zakresie obejmującym wiadomości specjalne, a więc dotyczące samej metodologii i sposobu szacowania nieruchomości, została przekazana przez ustawodawcę do kompetencji organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych i dokonywana jest w oparciu o art. 157 ust. 1 ugn, a nie art. 80 kpa.

Choć ocena operatu szacunkowego przez organy administracji nie jest możliwa w takim zakresie, w jakim miałaby dotyczyć wiadomości specjalnych, to jednak - jak podkreślono - w zakresie kompetencji organu pozostaje ocena wartości dowodowej operatu szacunkowego. Ocena wartości dowodowej operatu szacunkowego obejmuje przede wszystkim zbadanie przez organ, czy operat jest jasny, logiczny, spójny, wiarygodny, czy nie zawiera ewidentnych błędów, braków w zakresie wymaganych prawem elementów, niejasności, które podważają jego wartość dowodową, czy nie jest sprzeczny z przepisami prawa bądź z innymi dowodami (np. kontroperatem) lub zasadami logiki i wiedzy ogólnej, jak też czy nie zawiera wewnętrznych sprzeczności, niespójności, czy wręcz nonsensów, a więc nie jest sprzeczny z zasadami zdrowego rozsądku. To, że wybór właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości należy do rzeczoznawcy, nie oznacza, że może on działać całkowicie dowolnie. Operat powinien więc zawierać niezbędne informacje i wyjaśnienia pozwalające na poddanie go kontroli według wskazanych kryteriów oceny operatu, tj. kryterium logiczności, jasności, spójności, kompletności, zgodności z przepisami i wiarygodności. Zarówno strona, jak i organ oraz Sąd, powinni posiadać niezbędne informacje, pozwalające na dokonanie oceny zasadniczego podobieństwa nieruchomości. Skoro operat szacunkowy w sposób bezpośredni wpływa na treści decyzji organu administracji musi on poddawać się kontroli, a więc zawierać informacje pozwalające zweryfikować jego rzetelność i wiarygodność, a tym samym wartość dowodową.

Sąd kontrolując sporządzony w sprawie operat szacunkowy z dnia [...] lipca 2020 r. w świetle wskazanych kryteriów oceny wiarygodności operatu szacunkowego, dostrzegł nieścisłości, niejasności i niespójności operatu szacunkowego oraz wyjaśnień rzeczoznawcy do operatu zawartych w piśmie z dnia [...] grudnia 2020 r, które wymagały wyjaśnienia w sprawie, czego organ II instancji nie dostrzegł i nie uczynił, a co wobec tego uczyni przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Jak wskazano powyżej rzeczoznawca majątkowy w sporządzonym operacie szacunkowym określił wartość rynkową prawa własności przedmiotowej nieruchomości stosując podejście porównawcze, a jego ramach metodę korygowania ceny średniej dla przeznaczenia w planie miejscowym ogólnym z 1987 r. i sposobu wykorzystania nieruchomości w okresie brak planu (porównując nieruchomości o funkcji tereny rolne), a ponadto metodę porównywani parami dla przeznaczenia po uchwaleniu planu miejscowego z dnia [...] lutego 2016 r. (porównując nieruchomości o przeznaczeniu pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną). W pkt 9 operatu dokonał "Analizy rynku" nieruchomości gminy I., wymieniając w tabeli pkt 9.1 transakcje nieruchomościami niezabudowanymi przeznaczonymi pod zabudowę rolną, a w tabeli w pkt 9.2 transakcje nieruchomościami niezabudowanymi przeznaczonymi pod zabudowę mieszkaniową o powierzchni powyżej 3000 m2. Natomiast w pkt 11 operatu rzeczoznawca przeprowadził "Wycenę nieruchomości", w ramach której w pkt 11.1 i 11.2 określił wartość rynkową prawa własności nieruchomości dla przeznaczenia w planie miejscowym ogólnym z 1987 r. i sposobu wykorzystania nieruchomości w okresie braku planu, zaś w pkt 11.3 określił wartość rynkową prawa własności nieruchomości dla przeznaczenia po uchwaleniu planu miejscowego od [...] marca 2016 r. Rzeczoznawca podał w pkt 11.3, że z transakcji odnotowanych w punkcie 9.2 opracowania, wybrano dla wyceny transakcje nieruchomościami: B. (działka nr [...]), S. (działka nr [...]) oraz S. (działka nr [...]). Tymczasem w tabeli w pkt 9.2 tylko jedna z wymienianych operacji pokrywa się z transakcjami wymienionymi w punkcie 11.3 operatu, tj. B. - działka nr [...], natomiast nie pokrywają się transakcje z wybranymi do porównania transakcjami nieruchomościami: S. – działka [...] - działka nr [...]. W punkcie 9.2 miały miejsce transakcje dotyczące miejscowości S., z tym że dotyczyły one działek nr [...], a nie działki nr [...], a także dotyczące miejscowości S., ale dotyczące działki nr [...], a nie działki nr [...]. Ponadto w pkt 9.2 operatu rzeczoznawca w tabeli wymienił transakcje nieruchomościami gruntowymi niezabudowanymi, przeznaczonymi pod zabudowę mieszkaniową o powierzchniach "powyżej 3000 m2", a w tabeli w punkcie 11.3 operatu uwzględnił do wyceny dwie transakcje nieruchomościami o powierzchni poniżej 3000 m2 (działki nr [...] i nr [...]), i to pomimo że przedmiot wyceny stanowiła nieruchomości o powierzchni [...] m2. Powyższe niejasności i niespójności operatu są oczywiste i ewidentne, i dlatego wymagają wyjaśnienia przez rzeczoznawcę majątkowego.

W ocenie Sądu w sporządzonym operacie zabrakło też jakiegokolwiek wyjaśnienia przyczyny zastosowania dwóch różnych metod szacowania nieruchomości w ramach podejścia porównawczego. Rzeczoznawca majątkowy zastosował bowiem dla przeznaczenia w planie miejscowym ogólnym z 1987 r. i sposobu wykorzystania nieruchomości w okresie brak planu - metodę korygowania ceny średniej, a dla przeznaczenia po uchwaleniu planu miejscowego z dnia [...] lutego 2016 r. - metodę porównywani parami. Nie wypowiedział się jednak w żaden sposób, dlaczego w sprawie dla wyceny tej samej nieruchomości, dla odmiennego przeznaczenia i sposobu wykorzystania nieruchomości zaistniała potrzeba zastosowania dwóch różnych metod wyceny w ramach podjęcia porównawczego.

Ponadto, co już Sąd wyraźnie podkreślił na wstępie rozważań prawnych, w sprawie w dacie wejścia w życie planu miejscowego z dnia [...] lutego 2016 r. (12 marca 2016 r.), objeta zakresem wyceny nieruchomość stanowiąca działkę nr [...] nie była jeszcze ewidencyjnie wydzielona, bowiem działka ta powstała dopiero na skutek podziału działki [...] obręb J. o pow. [...] ha, zatwierdzonego ostateczna decyzją Wójta Gminy I. z dnia [...] sierpnia 2016 r. Okoliczność ta musiała być wzięta pod uwagę przy wycenie na potrzeby ustalenia opłaty planistycznej, gdyż w takim przypadku uwzględnia się stan nieruchomości z dnia wejścia w życie planu miejscowego (nowego lub zmiany dotychczasowego). Jak bowiem trafnie wyjaśniono w prawomocnym wyroku WSA w Poznaniu z 25 czerwca 2020 r. o sygn. akt IV SA/Po 854/19 (dostępny jw.), ustalenie wartości nieruchomości musi dotyczyć nieruchomości w takim kształcie (wielkości), w jakiej istniała w chwili wejścia w życie planu miejscowego, bez względu na jej późniejsze podziały oraz bez względu na przedmiot zbycia. Albowiem w świetle art. 36 ust. 4 w zw. z art. 37 ust. 1 u.p.z.p. niedopuszczalne jest uwzględnianie przy określaniu wartości nieruchomości jakichkolwiek czynników, które miały miejsce po dacie uchwalenia lub zmiany planu, jak nakłady na nieruchomości, dokonanie jej podziału lub scalenia. Skoro uwzględnieniu mają podlegać tylko skutki uchwalenia planu miejscowego albo jego zmiany, to wyłączną datą stanu, zgodnie z którym należy dokonać oszacowania nieruchomości jest data wejścia w życie planu, który wywołał wzrost wartości nieruchomości (por. wyroki NSA: z dnia 19 listopada 2008 r., sygn. akt II OSK 1316/07; z dnia 3 listopada 2016 r., sygn. akt II OSK 3390/14; z dnia 3 listopada 2016 r., sygn. akt II OSK 2631/15; z dnia 9 listopada 2017 r., sygn. akt II OSK 403/16 – dostępne jw.). Podział geodezyjny, który jest dokonywany po wejściu w życie planu miejscowego, może doprowadzić do zmiany wartości nieruchomości, co nie ma jednak jakiegokolwiek związku z ulepszeniem planistycznym, lecz może być w oparciu o art. 98a u.g.n. podstawą naliczenia opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości wywołanego właśnie takim podziałem. Dlatego opłata planistyczna nie może obejmować zmiany wartości działki spowodowanej jej podziałem już po uchwaleniu danego planu miejscowego i jego wejściu w życie. Nawet jeśli strona sprzedała tylko niektóre działki wydzielone po uchwaleniu planu, to dla obliczenia opłaty planistycznej należy przyjąć stopę wzrostu wartości działki, ale w tym jej kształcie (w tej wielkości), jaki istniał w dniu uchwalenia m.p.z.p. Wprawdzie więc cenę uwzględnia się z czasu sprzedaży działki, ale renta planistyczna może uwzględniać wyłącznie tylko tę część wzrostu ceny działki, która jest konsekwencją wejścia w życie planu miejscowego. Wzrost wartości nieruchomości dotyczy bowiem zawsze całej nieruchomości. Gmina ustala opłatę od wzrostu wartości całej nieruchomości, natomiast gdy nastąpi zbycie – pobiera wyłącznie ułamkową jej część, proporcjonalną do części zbytej nieruchomości" (zob. K. Rokicka-Murszewska, Administracyjnoprawne aspekty opłaty planistycznej, Toruń 2019, s. 171; por. też wyrok WSA z dnia 17 maja 2012 r., sygn. akt II SA/Gd 46/12 - dostępny jw.).

W rezultacie więc działką podobną jest działka o powierzchni i cechach porównywalnych z działką istniejącą w dniu wejścia w życie planu. Jeśli więc po tej dacie nieruchomość została podzielona na mniejsze działki budowlane, to niezgodne z art. 36 ust. 4 u.p.z.p. rozporządzenia RM jest ustalenie kwoty opłaty planistycznej na podstawie cen sprzedaży innych "małych" działek budowlanych (por. wyrok NSA z dnia 28 października 2009 r., sygn. akt II OSK 1517/07 oraz wyroki WSA: z dnia 15 lutego 2018 r., sygn. akt II SA/Po 1014/17; z dnia 25 czerwca 2020 r., sygn. akt IV SA/Po 854/19 – dostępne jw). W przedmiotowej sprawie podstawą ustalenia opłaty, o której mowa w art. 36 ust. 4 u.p.z.p. – a więc i oszacowania ewentualnego wzrostu wartości nieruchomości na skutek uchwalenia planu miejscowego z 2016 r. – winien być stan nieruchomości z dnia wejścia w życie tego planu, tj. z [...] marca 2016 r., a w tej dacie działka nr [...] jeszcze nie istniała, natomiast istniała działka nr [...], z której ta pierwsza została dopiero później wydzielona. W konsekwencji dokonując oceny "podobieństwa" nieruchomości wziętych do porównań na potrzeby oszacowania wartości przedmiotowej nieruchomości – tak przed, jak i po wejściu w życie planu miejscowego z 2016 r. – należy odnosić je do stanu nieruchomości (działek) istniejących przed wydzieleniem zbytych działek. Opłata planistyczna nie może obejmować wzrostu ceny działki z tytułu jej mniejszej wielkości wynikającej z podziału nieruchomości mającej miejsce po uchwaleniu planu miejscowego. Ze sporządzonego operatu szacunkowego wynika, jak wskazano to już wcześniej, że przy określaniu wartości wycenianej nieruchomości dla przeznaczenia po wejściu w życie planu miejscowego z 2016 r., rzeczoznawca wybrał do porównania dwie transakcje nieruchomościami o powierzchni poniżej 3000 m2 (2400 m2 i 2900m2) i jedną transakcję nieruchomością o powierzchni 3366 m2 (patrz tabela w pkt 11.3 operatu). Działka nr [...] miała natomiast powierzchnię 14974 m2, co wskazuje na znaczną różnicę wielkości tej działki z działkami przyjętymi przez rzeczoznawcę do porównania (zauważyć należy, że w tabeli w pkt 9.2. operatu rzeczoznawca wyszczególnił odnotowane transakcje nieruchomościami o powierzchni powyżej 3000 m2, a do porównania przyjął dwie transakcje nieruchomościami o powierzchni poniżej 3000 m2, pomimo tak znacznej powierzchni nieruchomości stanowiącej przedmiot wyceny). Rzeczoznawca w pkt 11.3 operatu szacunkowego, odnośnie cechy wielkości działki wskazał, że ocena cechy nieruchomości wycenianej wykracza poza zakres cech charakteryzujących nieruchomości porównawcze i, że w związku z tym zastosowano metodę ekstrapolacji. Stosując jednak tę metodę co do cechy wielkości działki, nie uzasadnił stanowiska w tym zakresie. Nie wyjaśnił też dlaczego przyjął do porównania tak znacznie mniejsze działki, od nieruchomości stanowiącej przedmiot wyceny. W tych okolicznościach nie sposób ocenić czy wzrost wartości nieruchomości nie był również determinowany podziałem działki nr [...]. Dlatego też w tym zakresie konieczne są wyjaśnienia biegłego, celem wyjaśnienia wskazanych wątpliwości.

Sąd zauważa, że nie tylko operat szacunkowy, ale i wyjaśnienia rzeczoznawcy majątkowego zwarte w piśmie z dnia [...] grudnia 2020 r. zawierają nieścisłości. Z akt sprawy wynika, że skarżący działając przez pełnomocnika, na etapie postępowania przed organem I instancji, wnieśli uwagi do operatu szacunkowego, żądając m.in. przeprowadzenia rozprawy administracyjnej. Organ nie przeprowadził rozprawy administracyjnej (ocena konieczności przeprowadzenia rozprawy, za wyjątkiem, gdy obowiązek ten wynika z przepisu prawa, należy do samego organu), lecz zastrzeżenia skarżących złożone do operatu szacunkowego, przekazał rzeczoznawcy, celem ustosunkowania się. Biegły zajął stanowisko w ww. piśmie z [...] grudnia 2020 r., które zdaniem Sądu jest odpowiedzią bardzo ogólną i także budzącą wątpliwości. W uzupełnienie operatu odnośnie analizy rynku, trendu zmian ceny ze względu na upływ czasu oraz opisu transakcji nieruchomości podobnych przyjętych do porównania, biegły ograniczył się jedynie do podania numerów stron operatu szacunkowego. W ocenie Sądu samo odesłanie do stanowiska przedstawionego w operacie nie stanowi odpowiedzi na zastrzeżenia strony. Ponadto oświadczenie biegłego jest niespójne z operatem szacunkowym. W piśmie z [...] grudnia 2020 r. rzeczoznawca wyjaśnił, że "- bonitacja i zdolność produkcyjna gleby nieruchomości wycenianej jak i nieruchomości przyjętych do porównania -klasyfikuje się w kategorii "dobrej" (klasa III), stąd przy wycenie zrezygnowano z tej poprawki (zostało to wyjaśnione na str. 14 w operatach szacunkowych)". Natomiast na wspomnianej stronie 14 ww. dokumentu biegły wskazał, że: "zrezygnowano z poprawki na kształt ponieważ działka wyceniana i działki przyjęte do porównania posiadają tę samą cechę". Cecha bonitacja i zdolność produkcyjna gleby została więc, jak wynika z treści operatu, uwzględniona dla potrzeb szacowania nieruchomości. Zauważyć też należy, że w piśmie z [...] grudnia 2020 r. rzeczoznawca wyszczególnił dla gruntów zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, jako główny atrybut cenotwórczy m.in. stopień uzbrojenia w media, której to cechy w ramach określenia wartości nieruchomości w pkt 11.3 operatu nie wyodrębnił i nie wyjaśnił czy przyjęte do porównania nieruchomości charakteryzowały się tą cechą.

Pomimo powyżej opisanych nieścisłości i niejasności wynikających z operatu szacunkowego i jego uzupełnienia, nie zostały one wyjaśnione w zaskarżonej decyzji, w której to organ II instancji, zdaniem Sądu, nie ocenił w sposób prawidłowy sporządzonego operatu szacunkowego pod kątem jego wiarygodności i rzetelności, odwołując się do ogólnikowego uzupełnienia operatu zawartego w piśmie z dnia [...] stycznia 2020 r., które z kolei odsyła jedynie do stron operatu szacunkowego. Wszystkie wyszczególniane przez Sąd niejasności operatu, jako istotne, SKO powinno było dostrzec z urzędu i ocenić, czy mogły one skutkować zawyżeniem wzrostu wartości nieruchomości, a przez to i opłaty planistycznej.

Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że organ II instancji nie ocenił prawidłowo wiarygodności i rzetelności operatu szacunkowego, z uwzględnieniem wskazanych przez Sąd niejasności operatu i zgłaszanych do niego przez skarżących zastrzeżeń. Tym samym SKO dopuściło się naruszenia przepisów o postępowaniu wyjaśniającym – art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 w zw. z art. 140 k.p.a. oraz art. 136 § 1 k.p.a. – które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, nie wyjaśniając uzasadnionych wątpliwości co do rzetelności dokonanego przez biegłego oszacowania wielkości wzrostu wartości rynkowej nieruchomości, a co za tym idzie – także ustalonej przez organ I instancji wysokości opłaty planistycznej.

W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję (pkt 1 sentencji wyroku).

O kosztach postępowania (pkt 2 sentencji wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a., uwzględniając koszt wpisu stosunkowego należnego od skargi oraz wynagrodzenie pełnomocnika skarżących ustalone według stawek minimalnych zgodnie z § 2 pkt 4 w zw. z § 15 ust. 2 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265).

Ponownie rozpoznając sprawę, SKO uwzględni powyższe uwagi, wskazania i oceny prawne Sądu, a przede wszystkim wyjaśni podniesione w niniejszym uzasadnieniu wątpliwości co do rzetelności (logiczności i formalnej poprawności) operatu – o ile, oczywiście, rzeczoznawca majątkowy zgodzi się potwierdzić aktualność operatu w trybie art. 156 ust. 4 u.g.n. Następnie – w zależności od wyniku poczynionych ustaleń i stanowiska rzeczoznawcy – organ podejmie właściwe rozstrzygnięcie, należycie je uzasadniając, jak tego wymaga art. 107 § 3 w zw. z art. 140 k.p.a.

Jednocześnie należy wskazać, że na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 1842) sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym.