Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 395/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-06-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
638  Sprawy egzekucji administracyjnej;  egzekucja obowiązków o charakterze niepieniężnym
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 183, art. 1 par. 2, art. 3, art. 170, art. 171, art. 141 par. 4, art. 184
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 158 par. 1 w zw. z art. 156 par. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 26 par. 1
journal: Dz.U. 2005 nr 229 poz 1954
law: Ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Maciej Dybowski /spr./ Sędziowie sędzia NSA Wojciech Mazur sędzia del. WSA Tamara Dziełakowska Protokolant starszy inspektor sądowy Marcin Sikorski po rozpoznaniu w dniu 11 czerwca 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej J. G., PPH [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 listopada 2011 r. sygn. akt VII SA/Wa 981/11 w sprawie ze skargi J. G., PPH [...] na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 3 listopada 2011 r., sygn. akt VII SA/Wa 981/11, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę J. G., PPH [...] na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności.

Wyrok ów zapadł w następującym sprawie faktycznym i prawnym.

Wnioskiem z 8 listopada 2010 r. J. G. (dalej wnioskodawczyni bądź skarżąca), reprezentowana przez adw. J. P., wystąpiła o stwierdzenie nieważności:

1) "decyzji orzekającej nakaz rozbiórki kurnika położonego na działce [...] w miejscowości [...] z dnia [...]2002 r., wydanej przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. w sprawie [...] oraz wydanej w tej sprawie decyzji w II instancji przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego";

2) decyzji z dnia [...] 1999 r. nr [...] (dalej decyzja z [...] 1999 r.) Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. orzekającej nakaz rozbiórki obiektu budowlanego i utrzymanej w mocy przez decyzję z [...] 1999 r. nr [...] (dalej decyzja z [...] 1999 r.) Wojewódzkiego [...] Inspektora Nadzoru Budowlanego;

3) decyzji organów I i II instancji wydanych w sprawie nakazu rozbiórki zakończonej ostateczną decyzją z dnia [...] 2005 r. nr [...] (dalej decyzja z [...] 2005 r.) przez Wojewódzkiego [...] Inspektora Nadzoru Budowlanego.

Wnioskodawczyni w uzasadnieniu swego wniosku wskazała, że wszystkie postępowania, które przywołano wyżej, jakie toczyły się względem budowli wzniesionych na nieruchomościach należących do skarżącej i wszystkie decyzje administracyjne, dotknięte są wadą nieważności, ponieważ organ prowadził te postępowania bez udziału następców prawnych S. P., właściciela nieruchomości sąsiedniej, który zmarł 2 kwietnia 1986 r. Zdaniem wnioskodawczyni S. P. jako sąsiad nieruchomości, co do której toczyło się postępowanie stwierdzające samowolę i nakazujące jej rozbiórkę - był niewątpliwie stroną takiego postępowania, gdyż jego interesów również w znacznym stopniu postępowanie to dotyczyło. Skoro właściciel nieruchomości sąsiedniej posiadał status strony i skoro w chwili wydawania zaskarżonych decyzji osoba ta nie żyła, nie miała ustalonych następców prawnych i skutkiem tego nie uczestniczyli oni w toczącym się postępowaniu, i nie doręczono im żadnej decyzji merytorycznej w tych sprawach, to zdaniem wnioskodawczyni dojść należało do wniosku, że przy wydawaniu tych decyzji doszło do rażącego naruszenia prawa.

Wnioski J. G., zawarte w piśmie z 8 listopada 2010 r., Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego rozpoznał w odrębnych postępowaniach.

Pierwszy wniosek o stwierdzenie nieważności dotyczył, jak to określiła skarżąca, "decyzji orzekającej nakaz rozbiórki kurnika położonego na działce [...] w miejscowości [...] z dnia [...]2002 r. wydanej przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. w sprawie [...] oraz wydanej w tej sprawie decyzji w II instancji przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego", Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego potraktował jako wniosek o stwierdzenie nieważności tytułu wykonawczego z [...] 2002 r. znak [...] (dalej tytuł wykonawczy z [...] 2002 r.), wystawionego przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowanego w R. i decyzją z [...] 2011 r. znak [...] (dalej decyzja z [...] 2011 r.), odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności tytułu wykonawczego z [...] 2002 r. znak [...], wystawionego przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał w uzasadnieniu, że [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z [...] 1999 r. znak [...], utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. z [...] 1999 r. znak [...], nakazującą D. i B. G. rozbiórkę obiektu budowlanego kurnika, będącego w budowie, zlokalizowanego na działce nr [...] w [...] (przy granicy z działką nr [...]). D. i B. G. zaskarżyli decyzję [...] WINB z [...] 1999 r. znak [...] do Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodka Zamiejscowego w Poznaniu, który wyrokiem z 25 stycznia 2001 r., II SA/Po 1082/99 (dalej wyrok II SA/Po 1082/99), oddalił skargę.

W związku z niewykonaniem przez zobowiązanego nałożonego obowiązku Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w R. przystąpił do jego wyegzekwowania i dnia [...] 2002 r. wystawił tytuł wykonawczy z klauzulą o skierowaniu do egzekucji administracyjnej (znak [...]).

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził w uzasadnieniu swej decyzji, że pismem z [...] 2010 r., J. G. reprezentowana przez adw. J. P. potwierdziła, że wniosek z 8 listopada 2010 r. w sprawie stwierdzenia nieważności dotyczy również "tytułu egzekucyjnego - nakazu rozbiórki kurnika posadowionego na działce nr [...] położonej w miejscowości [...] (gmina R.) (...) wydanego w dniu [...]2002 r. przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. w sprawie [...]".

W tej sytuacji Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego odmówił wszczęcia postępowania w tej sprawie wskazując, że tytuł wykonawczy nie może być przedmiotem postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, nie jest bowiem decyzją administracyjną (art. 104 k.p.a.) ani postanowieniem, na które służy zażalenie (art. 123 w związku z art. 126 k.p.a.), ani też postanowieniem, o którym mowa w art. 17 § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t.j. Dz. U. z 2005 r. nr 229, poz. 1954 ze zm., dalej u.e.a.). Jest to dokument urzędowy nieposiadający charakteru władczego rozstrzygnięcia organu administracji publicznej.

J. G. wniosła o ponowne rozpatrzenie sprawy wywołanej wnioskiem z 8 listopada 2010 r. podnosząc, że w sytuacji, jeśli zdaniem organu administracji zajęcie się sprawą zgodnie z literalnym brzmieniem wniosku samej strony nie jest z przyczyn proceduralnych możliwe, winno się z urzędu rozpatrzyć, czy nie zachodzą podstawy do tego, by rozpoznać sprawę pod innym kątem.

Zdaniem strony, która powołała się na zasady k.p.a., organ administracji stwierdzając formalną niedopuszczalność wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności winien z urzędu zbadać, czy nie zachodzą przesłanki do stwierdzenia nieważności samych decyzji, jakie były powodem wystawienia tego tytułu wykonawczego.

Skarżąca zmodyfikowała swój wniosek i we wniosku o ponowne rozparzenie wniosła o stwierdzenie nieważności decyzji z [...] 1999 r. znak [...] Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. nakazującej rozbiórkę obiektu budowlanego i utrzymującej ją w mocy decyzję z [...] 1999 r. [...] Wojewódzkiego [...] Inspektora Nadzoru Budowlanego w P.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego po ponownym rozpatrzeniu sprawy decyzją z [...] 2011 r. znak [...] (dalej decyzja z [...] 2011 r.) utrzymał w mocy decyzję własną z [...] 2011 r.

W uzasadnieniu decyzji organ ponownie wskazał, że tytuł wykonawczy nie może być przedmiotem postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, nie jest bowiem decyzją administracyjną (art. 104 k.p.a..) ani postanowieniem, na które służy zażalenie (art. 123 w związku z art. 126 k.p.a.), ani też postanowieniem, o którym mowa w art. 17 § 1 u.e.a. Jest dokumentem urzędowym, nieposiadającym charakteru władczego rozstrzygnięcia organu administracji publicznej.

Odnosząc się do zarzutu, że decyzja będąca postawą prawną przedmiotowego tytułu wykonawczego (decyzja PINB w R. z [...] 1999 r.) jak również utrzymująca ją w mocy decyzja [...] WINB z [...] 1999 r., zostały wydane z rażącym naruszeniem prawa, organ podniósł, że wskazane decyzje organów nadzoru budowlanego były badane pod kątem zgodności z prawem. Naczelny Sąd Administracyjny Ośrodek Zamiejscowego w Poznaniu wyrokiem z 25 stycznia 2001 r., II SA/Po 1082/99 oddalił skargę D. i B. G. na decyzję [...] WINB z [...]1999 r., znak [...].

Jeśli przyczyny nieważności nie występowały w chwili wydania decyzji, to nie powstaną one również po jej wydaniu, a więc wszystkie mogą być ujawnione w postępowaniu przed sądem administracyjnym. Po wydaniu przez sąd administracyjny wyroku oddalającego skargę na decyzję administracyjną, niedopuszczalne jest prowadzenie przez organy administracji publicznej postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności tejże decyzji.

Odnosząc się do pozostałych argumentów zawartych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, organ stwierdził, że w świetle poczynionych ustaleń pozostają one bez wpływu na treść decyzji i że zostaną one rozpatrzone przez organ odrębnym rozstrzygnięciem.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła J. G., wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji, poprzedzającej ją decyzji organu I instancji i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie:

1) art.156 § 1 pkt 2 i art. 157 § 3 k.p.a. w wyniku ich nie zastosowania w sprawie, mimo że wskazywane przez skarżącą (jak się wyraziła) podstawy wznowienia, jakimi jest rażące naruszenie prawa przez brak udziału w postępowaniu strony postępowania, która zmarła, a której następcy prawni nie uczestniczyli w toczącym się postępowaniu - stanowią okoliczność, która winna zostać rozpatrzona pod kątem istnienia przesłanek stwierdzenia nieważności, a wyżej wymienione przepisy stanowić winny podstawy prawne podejmowanej w tym przedmiocie decyzji (pozytywnej lub negatywnej);

2) art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w wyniku błędnego przyjęcia, że brak jest w sprawie takiej formy działania administracyjnego, do której odnosiłaby się instytucja stwierdzenia nieważności, podczas gdy w treści wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy skarżąca żąda stwierdzenia wydanych w dwu instancjach decyzji administracyjnych nakazujących rozbiórkę obiektu budowlanego, a nie tytułu egzekucyjnego;

3) art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w wyniku przyjęcia błędnego poglądu przez organ, że rozpatrzenie sprawy przez Sądy administracyjne powoduje, że stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej staje się niemożliwe, co błędnie wywiedziono z zasady, że wyrok Sądu administracyjnego wiąże strony postępowania, sądy, i inne organy władzy publicznej.

W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał dotychczasowe stanowisko i wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, powołując art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę.

W uzasadnieniu wskazał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ organ prawidłowo odmówił wszczęcia postępowania nadzwyczajnego skoro pismem z 14 grudnia 2010 r., J. G. reprezentowana przez adw. J. P. potwierdziła, że wniosek z 8 listopada 2010 r. w sprawie stwierdzenia nieważności dotyczy również "tytułu egzekucyjnego - nakazu rozbiórki kurnika posadowionego na działce nr [...] położonej w miejscowości [...] (gmina R.) (...) wydanego w dniu [...].2002 r. przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. w sprawie [...]".

W tym kontekście zauważył, że w przypadku wszczęcia postępowania z wniosku strony, wynikające z niego żądanie, wyznacza zakres sprawy podlegającej rozpoznaniu przez organ. Postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu (art. 61 § 1 k.p.a.). Organ nie może zatem działać z urzędu.

Z chwilą otrzymania wniosku, dla organu administracji powstają określone obowiązki w tym, m.in. obowiązek zbadania czy wnoszący podanie jest stroną w sprawie (art. 28 k.p.a.), dokładnego ustalenia treści żądania strony i zbadania swej właściwości Rozpoznając sprawę z wniosku skarżącej, organ nie mógł wyjść poza granice żądania, mógł i powinien jedynie poprosić stronę na podstawie art. 64 § 2 k.p.a. o sprecyzowanie żądania

Skoro strona reprezentowana przez adwokata podtrzymuje żądanie stwierdzenia nieważności tytułu egzekucyjnego, organowi nie pozostaje nic innego jak rozpoznanie tego wniosku. Z wniosku tego uzupełnionego pismem z dnia 14 grudnia 2010 r., wyraźnie wynika, że J. G. reprezentowana przez adw. J. P. żąda stwierdzenia nieważności tytułu wykonawczego z [...] 2002 r.

Gdy postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje orzeczenie o odmowie wszczęcia postępowania. Jedną z negatywnych przesłanej może być okoliczność, że istota żądania stwierdzenia nieważności faktycznie nie odnosi się do decyzji rozstrzygającej sprawę administracyjną bez względu na to, czy wydana była w trybie zwykłym, czy też nadzwyczajnym (wznowieniowym, nieważnościowym lub pozostałych przewidzianych ustawą trybach), lecz np. rozstrzygnięcia innego organu - sądu powszechnego lub akt nie mający znamion decyzji lub postanowienia.

W niniejszej sprawie Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego w zaskarżonej decyzji prawidłowo odmówił wszczęcia postępowania w tej sprawie wskazując, że tytuł wykonawczy nie może być przedmiotem postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, nie jest bowiem decyzją administracyjną (art. 104 k.p.a.) ani postanowieniem, na które służy zażalenie (art. 123 w związku z art. 126 k.p.a.), ani też postanowieniem, o którym mowa w art. 17 § 1 u.e.a. Jest to dokument urzędowy nieposiadający charakteru władczego rozstrzygnięcia organu administracji publicznej.

Konsekwencją przyjęcia, że akt ten nie nosi znamion decyzji administracyjnej przewidzianej przepisami k.p.a., jest niemożność prowadzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Słusznie zatem organy administracji publicznej odmówiły wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia wskazanego aktu.

Stanowisko to jest ugruntowane w orzecznictwie sadowoadministracyjnym. Zgodnie z tym stanowiskiem organ administracyjny wydaje decyzję o odmowie (wyrok NSA z: 6.12. 2007 r., I OSK 1725/06, Lex nr 417745; 13.3.2008 r., I OSK 449/07, Lex nr 505393; wyrok WSA w Gdańsku z 27.01.2011 r. III SA/Gd 587/10, Lex nr 836744).

Odnosząc się do zarzutów i argumentacji skargi Wojewódzki Sąd stwierdził, że w rozpatrywanej sprawie obowiązkiem organu było rozpoznanie jednego z żądań strony zawartych we wniosku z 8 listopada 2010 r.

Uszło uwadze skarżącej, że decyzją administracyjną jest każdy wydany na podstawie powszechnie obowiązującego prawa, władczy i jednostronny akt organu administracyjnego, rozstrzygający konkretną sprawę i skierowany do indywidualnie oznaczonego adresata, niezwiązanego z organem ani węzłem zależności organizacyjnej, ani też podległości służbowej. Akt ten - wbrew stanowisku skarżącej zawartym we wniosku o stwierdzenie nieważności - nie zawiera rozstrzygnięcia o istocie sprawy, nie orzeka o uprawnieniach lub obowiązkach konkretnie oznaczonej strony postępowania administracyjnego.

Fakt ten skarżąca uświadomiła sobie na etapie ponownego rozpatrzenia sprawy, modyfikując swe żądanie, lecz nie na tyle, by organ ponownie rozpatrując sprawę mógł dość do przekonania że jego pierwsza decyzja była wadliwa a wręcz przeciwnie - utwierdziło to organ o zasadnej odmowie wszczęcia postępowania.

Zawarcie skarżącej we wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy kolejnego żądania o stwierdzenie nieważności decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] 1999 r. znak [...] i poprzedzającej jej decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. z [...] 1999 r. znak [...] w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego, wywołało kolejną decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] 2011 r. znak [...] o odmowie wszczęcia postępowania na żądanie strony, zawartego we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy z 24 stycznia 2011 r.

Skargę kasacyjną na powyższe rozstrzygnięcie wywiodła J. G., reprezentowana przez adwokata J. P., zarzucając na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy tj:

1. art.1 § 2 i art.3 p.p.s.a. w zw. z art. 156 §1 pkt 2 k.p.a. w wyniku błędnego przyjęcia, że brak jest w sprawie niniejszej takiej formy działania administracyjnego, do której odnosiłaby się instytucja stwierdzenia nieważności, podczas gdy wobec treści wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy uznać należy, że w istocie skarżąca żąda stwierdzenia nieważności wydanych w dwóch instancjach decyzji administracyjnych nakazujących rozbiórkę obiektu budowlanego, a nie tytułu egzekucyjnego;

2. art. 170 i 171 p.p.s.a w wyniku przyjęcia błędnego poglądu, że rozpatrzenie sprawy przez Sądy administracyjne powoduje, że stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej staje się niemożliwe, co błędnie wywiedziono z zasady, że wyrok Sądu administracyjnego, wiąże strony postępowania, sądy i inne organy władzy publicznej, podczas gdy prawidłowo powaga rzeczy osądzonej dotyczy jedynie kwestii, które były przedmiotem rozważań sądów administracyjnych (tak uchwała (7) NSA z 7.01.2009 r. w sprawie I OPS 6/09), tymczasem w sprawie niniejszej o przesłance nieważności strona oraz organ administracji dowiedziały się dopiero po rozpoznaniu sprawy przez sądy administracyjne, tak więc ta podstawa nieważności decyzji nie była i nie mogła być przedmiotem wcześniejszych rozważań;

3. art. 1 § 2 i art.3 p.p.s.a. w zw. z art. 158 § 1 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 kpa w wyniku błędnego uznania, że słusznie organ administracji nie zastosował ich w sprawie, mimo że wskazywane przez skarżącą podstawy nieważności decyzji, jakimi jest rażące naruszenie prawa przez brak udziału w postępowaniu strony postępowania, która zmarła, a której następcy prawni nie uczestniczyli w toczącym się postępowaniu - stanowią przesłankę stwierdzenia nieważności i decyzji wskazujących rozbiórkę obiektu budowlanego;

4. art. 141 § 4 p.p.s.a. przez brak ustosunkowania się Sądu I instancji do wszystkich zarzutów podniesionych przez skarżącego w złożonej skardze, co wpłynęło w sposób istotny na wynik sprawy.

Wskazując na powyższe naruszenia skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie i o zasądzenie na rzecz skarżącej zwrotu kosztów poniesionych w związku z niniejszym postępowaniem, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

W świetle art. 183 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012 r., poz. 270, zm. 1101 i 1529, dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania; bada przy tym wszystkie podniesione przez skarżącego zarzuty naruszenia prawa (uchwała pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010 z. 1 poz. 1).

W sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania.

Przedmiotową skargę kasacyjną oparto na podstawie kasacyjnej przewidzianej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., zarzucając Sądowi I instancji naruszenie prawa procesowego mające istotny wpływ na wynik sprawy.

Zarzut naruszenia art.1 § 2 i art.3 p.p.s.a. w zw. z art. 156 §1 pkt 2 k.p.a. okazał się nieusprawiedliwiony.

Z akt sprawy jednoznacznie wynika, że pismem z 8 listopada 2010 r. profesjonalny pełnomocnik skarżącej będący adwokatem wniósł w jej imieniu "1) o stwierdzenie nieważności decyzji orzekającej nakaz rozbiórki kurnika położonego na działce [...] w miejscowości [...] z dnia [...]2002 r., wydanej przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. w sprawie [...] oraz wydanej w tej sprawie decyzji w II instancji przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego". Ani Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, ani Sąd I instancji, nie przeinaczyli wyraźnego wniosku o stwierdzenie nieważności tytułu wykonawczego z [...] 2002 r. Wniosek ten został podtrzymany przez pełnomocnika skarżącej pismem z 14 grudnia 2010 r. Tym samym wniosek ten był dla organu wiążący.

Należy wskazać, że tytuł wykonawczy będący podstawą wszczęcia egzekucji administracyjnej (art. 26 § 1 u.e.a.), jest jedynie dokumentem urzędowym niezbędnym do wszczęcia i przeprowadzenia tegoż postępowania. Dokument ten stwierdza jedynie istnienie i wymagalność obowiązku do wykonania, którego doprowadzić ma – wszczęte na jego podstawie – postępowanie egzekucyjne. Dokument ten nie jest decyzją administracyjną ani postanowieniem w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego. Przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego dotyczące stwierdzenia nieważności decyzji (postanowień) nie mają zastosowania do innych form działania organów, które są właściwe postępowaniu egzekucyjnemu, a w szczególności do tytułu wykonawczego.

Nie można uznać, że tytuł wykonawczy, który jest wystawiony przez wierzyciela (art. 26 § 1 u.e.a.) może być uznany za decyzję lub postanowienie (wyrok WSA w Warszawie z 22.6.2011, VII SA/Wa 774/11, cbosa). Jest on jedynie dokumentem urzędowym niezbędnym do wszczęcia i prowadzenia postępowania egzekucyjnego, określającym przedmiot zobowiązania, jego wysokość oraz podstawę prawną zobowiązania i nie mieści się w katalogu spraw na które przysługuje skarga do sądu administracyjnego (wyrok NSA z: 13.7.2012, II OSK 733/11; 21.2.2012, II OSK 2307/10; 23.9.2009, I OSK 1543/08, cbosa).

Wobec tego należy podzielić stanowisko organu oraz Sądu I instancji, że wniosek o stwierdzenie nieważności tytułu wykonawczego winien być załatwiony przez wydanie decyzji o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia jego nieważności w oparciu o przepis art. 157 § 3 k.p.a.

Kontrola decyzji wydanych w dwu instancjach, nakazujących rozbiórkę obiektu budowlanego, została dokonana w odrębnych postępowaniach, kontrolowanych wyrokami Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 3 listopada 2011 r., sygn. akt: VII SA/Wa 1131/11; VII SA/Wa 1222/11 i VII SA/Wa 741/11.

Zarzut naruszenia zaskarżonym wyrokiem VII SA/Wa 981/11 art. 170 i 171 p.p.s.a, okazał się nie być relewantny - Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie stosował art. 170 i 171 p.p.s.a., ani nie miał obowiązku tych przepisów stosować.

Zaskarżony wyrok nie narusza także art. 1 § 2 i art. 3 p.p.s.a. w zw. z art. 158 § 1 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. To, czy następcy prawni S. P. uczestniczyli w postępowaniu zakończonym decyzją nakazującą rozbiórkę samowoli budowlanej, w żaden sposób nie wpływa na kontrolę tytułu wykonawczego z [...] 2002 r.

Uzasadnienie wyroku VII SA/Wa 981/11 spełnia wymogi art. 141 § 4 p.p.s.a.

W powyższym stanie rzeczy, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 184 p.p.s.a. o oddaleniu skargi kasacyjnej