Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt III SA/Kr 1741/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2024-04-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6322 Usługi opiekuńcze, w tym skierowanie do domu pomocy społecznej
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: uchylono zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję I instancji w części
Powołane przepisy: article: Art. 7, 77 par. 1, 80 i 107
journal: Dz.U. 2023 poz 775
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.)
article: Art. 64  pkt 7
journal: Dz.U. 2023 poz 901
law: Ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Janusz Kasprzycki Sędziowie Sędzia WSA Tadeusz Kiełkowski Asesor WSA Ewelina Dziuban (spr.) Protokolant starszy referent Monika Kostecka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 kwietnia 2024 r. sprawy ze skargi J. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnowie z dnia 21 września 2023 r., nr SKO.PS/4110/521/2023 w przedmiocie ustalenia opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej I. uchyla zaskarżoną decyzję w zakresie, w jakim utrzymuje ona w mocy punkt 2 decyzji organu pierwszej instancji oraz uchyla punkt 2 decyzji organu pierwszej instancji; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnowie na rzecz skarżącego J. M. 480 (słownie: czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Prezydent Miasta Tarnowa decyzją z dnia 24 lipca 2023 r. nr DWOSN-ZPI-761-456-Z/23 ustalił skarżącemu J. M. od dnia 21 kwietnia 2023 r. odpłatność za pobyt ojca – H. M. w Domu Pomocy Społecznej [...] w T. w wysokości 1.893,70 zł miesięcznie, przy czym za okres od dnia 21 kwietnia 2023 r. do dnia 30 kwietnia 2023 r. opłata ta jednorazowo wyniesie 631, 23 zł; odmówił skarżącemu od dnia 21 kwietnia 2023 r. całkowitego zwolnienia z ponoszenia odpłatności za pobyt ojca w Domu Pomocy Społecznej.

W uzasadnieniu organ wskazał, że po przeanalizowaniu sytuacji finansowej skarżącego oraz na podstawie załączonych dokumentów dotyczących relacji z ojcem brak jest podstaw do zwolnienia skarżącego z ustalonej opłaty.

W odwołaniu skarżący nie zgodził się z wydanym rozstrzygnięciem i wniósł o uchylenie decyzji i udzielenie mu zwolnienia z ponoszenia odpłatności za pobyt ojca w dps.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Tarnowie w decyzją z dnia 21 września 2023 r. nr SKO.PS/4110/521/2023 utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu Kolegium wskazało w pierwszej kolejności na ustalony w sprawie stan faktyczny w tym na wydane w sprawie decyzje, a dotyczące skierowania interwencyjnie ojca skarżącego do dps, umieszczenia interwencyjnego ojca skarżącego w dps, ustalenia ojcu skarżącego odpłatności za pobyt w dps, ustalenia S. M. odpłatności za pobyt ojca w dps i odmowy całkowitego zwolnienia z ponoszenia tej odpłatności, ustalenia J. M. odpłatności za pobyt ojca w dps i odmowy całkowitego zwolnienia z ponoszenia tej odpłatności. Następnie SKO przytoczyło mające zastosowanie w sprawie przepisy prawa, wskazało krąg osób zobowiązanych do partycypowania w odpłatności za pobyt ojca skarżącego w domu pomocy społecznej i podkreśliło, że analiza dokumentacji finansowej rodziny skarżącego, jak i danych dotyczących relacji skrzącego z ojcem nie dały podstaw do całkowitego zwolnienia skarżącego z odpłatności za pobyt mieszkańca w dps.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skarżący reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika zarzucił naruszenie:

- art. 7 i 77 § 1 w zw. z art. 75 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a., poprzez brak dopuszczenia zawnioskowanego w odwołaniu od decyzji organu I instancji, dowodu z przesłuchania S. M. i T. M., pomimo, że świadkowie zostali zawnioskowani celem wykazania okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, mogących doprowadzić do zastosowania zwolnienia uregulowanego w art. 64 pkt 7 ustawy o pomocy społecznej, a to: celem ustalenia relacji łączącej ojca skarżącego z rodziną, w tym ze skarżącym; porzucenia przez ojca rodziny i niewywiązywania się z obowiązków alimentacyjnych; całkowity brak kontaktu skarżącego z ojcem od ponad 35 lat z winy ojca, wrogiego nastawienia ojca do rodziny, działania przez H. M. na szkodę rodziny, próby odebrania przez ojca skarżącego nazwiska rodowego synom; rażącego naruszenia przez ojca skarżącego obowiązków rodzinnych i alimentacyjnych względem skarżącego, co w konsekwencji doprowadziło do faktycznego pozbawienia skarżącego inicjatywy dowodowej oraz możliwości obrony swoich słusznych interesów oraz doprowadziło do braku ustalenia istotnego elementu stanu faktycznego mimo wyraźnej inicjatywy skarżącego, co mogło mieć wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, gdyż doprowadziło do braku możliwości zastosowania zwolnienia uregulowanego w art. 64 pkt 7 ustawy o pomocy społecznej.

- art. 7 i 77 § 1 w zw. z art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak wystarczającego rozpatrzenia całego materiału dowodowego oraz brak ustalenia i wyjaśnienia, z urzędu i na wniosek skarżącego, stanu faktycznego - relewantnego dla rozważenia zastosowania zwolnienia z opłat na podstawie art. 64 pkt 7 ustawy o pomocy społecznej - w zakresie rażącego naruszenie przez osobę kierowaną do domu pomocy społecznej obowiązku alimentacyjnego lub innych obowiązków rodzinnych względem osoby zobowiązanej do wnoszenia; a to:

a) brak poczynienia jakichkolwiek ustaleń dotyczących relacji łączącej ojca skarżącego z rodziną, w tym ze skarżącym, mimo że relacje zostały dokładnie opisane w dokumencie z dnia 9 czerwca 2023 r. przedłożonym do akt sprawy;

b) brak przeprowadzenia zawnioskowanych przez skarżącego w odwołaniu od decyzji organu I instancji dowodów z zeznań S. M. i T. M., mimo że skarżący przejawił inicjatywę dowodową celem ustalenia kluczowych okoliczności dla zastosowania zwolnienia;

c) brak przeprowadzenia wywiadu środowiskowego pod kątem ustalenia relacji ojca skarżącego z rodziną i rażącego naruszenia obowiązków rodzinnych;

d) brak ustalenia, że ojciec skarżącego wielokrotnie dopuszczał się zdrady T. M. oraz porzucił rodzinę pozostawiając ją bez środków utrzymania, żyjąc z innymi kobietami oraz zatajając przed rodziną swoje miejsce pobytu;

e) brak ustalenia, że ojciec skarżącego uchylał się od alimentowania dzieci, a postępowanie o zasądzenie alimentów nie doszło do skutku ze względu na brak ustalenia miejsca pobytu ojca skarżącego w USA;

f) brak ustalenia, że skarżący nie miał jakiegokolwiek kontaktu z ojcem od ponad 35 lat, jako że jego ojciec nie interesował się rodziną;

g) brak ustalenia, że ojciec skarżącego wykazywał wrogość w stosunku do rodziny, w tym do syna – J. M., poprzez wyzywanie, ataki fizyczne i grożenie - ojciec skarżącego wielokrotnie powtarzał, że nienawidzi J. M.;

h) brak ustalenia, że ojciec skarżącego usiłował odebrać synom nazwisko rodowe;

i) brak ustalenia, że ojciec skarżącego działał z premedytacją na szkodę rodziny, poprzez, między innymi, wysyłanie donosów do przełożonych syna – J. M., zawierających pomówienia i zmierzających do pozbawienia syna awansu zawodowego;

j) brak ustalenia, że ojciec skarżącego wielokrotnie uderzył brata skarżącego - S. M., gdy ten stawał w obronie matki;

k) brak ustalenia, że ojciec skarżącego utrudniał ratowanie życia brata skarżącego – S. M., gdy ten poważnie zachorował w dzieciństwie, poprzez uniemożliwienie żonie wezwania pogotowia;

i) brak ustalenia, że ojciec skarżącego nie przyszedł na ślub J. M., a podczas próby zaproszenia na ślub, kazał synowi wyjść z pomieszczenia i powiedział, że "nie zna go do końca swoich dni";

m) brak ustalenia, że ojciec skarżącego uczynił dzieciństwo skarżącego nieszczęśliwym, pozbawionym miłości i opieki ojca;

n) brak ustalenia, że ojciec skarżącego nawet nie chciał poznać własnych wnuków;

o) brak ustalenia, że w wywiadzie środowiskowym ojciec skarżącego podkreśla, iż nie utrzymuje kontaktów z dziećmi od lat i nie zna ich miejsca pobytu,

- co doprowadziło do błędnego ustalenia, że w przedmiotowym stanie faktycznym nie zachodzą okoliczności, które stanowiłyby podstawę do udzielenia zwolnienia z opłaty za pobyt mieszkańca w domu pomocy społecznej.

- art. 64 pkt 7 ustawy o pomocy społecznej poprzez brak przeprowadzenia rodzinnego wywiadu środowiskowego pod kątem zaistnienia okoliczności umożliwiających zastosowanie zwolnienia z uwagi na rażące naruszenia obowiązków rodzinnych przez ojca skarżącego, mimo że wskazany przepis nakazuje przeprowadzenie wywiadu, właśnie celem ustalenia stanu faktycznego związanego z przesłankami zastosowania zwolnienia;

- art. 64 pkt 7 ustawy o pomocy społecznej poprzez jego niezastosowanie i odmowę zwolnienia z ponoszenia w całości odpłatności za pobyt ojciec skarżącego - w Domu Pomocy Społecznej - oraz brak podjęcia próby subsumpcji ustalonego stanu faktycznego do rzeczonej normy prawa materialnego, a zamiast tego dokonanie analiza zachodzenia przesłanek zwolnienia uregulowanych w art. 64 pkt 2 oraz 64a ustawy o pomocy społecznej, mimo że skarżący w ogóle nie opierał wniosku o zwolnienie o wyżej wymienione normy prawne (co świadczy o tym, iż organ nie rozpoznał istoty sprawy) - podczas gdy okoliczności faktyczne przedstawione organowi w toku postępowania świadczą o spełnieniu przesłanki do zwolnienia z opat jaką jest rażące naruszenie przez osobę kierowaną do domu pomocy społecznej obowiązku alimentacyjnego lub innych obowiązków rodzinnych względem osoby zobowiązanej do wnoszenia opłat, czego organ w ogóle nie rozważył;

- art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji, podczas gdy decyzja nie odpowiada prawu i winna zostać uchylona.

Mając na uwadze powyższe skarżący wniósł - o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodów z dokumentów, a to oświadczenia H. Z. i T. M. celem wykazania, że zaniechanie ustalenia stanu faktycznego w zakresie przesłanek z art. 64 pkt 7 ustawy o pomocy społecznej, mogły mieć wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, jako że ojciec skarżącego faktycznie wykazywał przez długie lata rażące zaniedbywanie obowiązków rodzinnych o wręcz przejawiał wrogość wobec rodziny oraz o uchylenie zaskarżonej decyzji administracyjnej, decyzji organu I instancji i zasądzenie od organu na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2492) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634, dalej "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie.

Kontrola sądu polega na zbadaniu, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do rażącego naruszenia prawa dającego podstawę do stwierdzenia jego nieważności, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy oraz naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną podstawą prawną, zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd nie rozstrzyga sprawy administracyjnej merytorycznie, lecz ocenia zgodność aktu z prawem.

Kontrolując zaskarżoną decyzję zgodnie ze wskazanymi wyżej kryteriami, należało uznać, że zachodzą podstawy do pozbawienia jej mocy wiążącej.

Na wstępie należy zaznaczyć, że sprawę o tożsamym stanie faktycznym i prawnym rozstrzygnął wcześniej WSA w Krakowie w wyroku z dnia 13 marca 2023 r., sygn. akt III SA/Kr 1768/23. Sąd w całości popiera stanowisko zawarte w ww. wyroku i przyjmuje jako własne.

W ocenie Sądu, istotne dla rozstrzygnięcia okoliczności faktyczne – w przedmiocie spełnienia przesłanki rażącego naruszenie przez osobę skierowaną do domu pomocy społecznej obowiązku alimentacyjnego lub innych obowiązków rodzinnych względem osoby zobowiązanej do wnoszenia opłat - nie zostały w ogóle wyjaśnione (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.), a uzasadnienie zaskarżonej decyzji odbiega od wymogów określonych w art. 107 § 3 k.p.a. w takim stopniu, że uniemożliwia to dalej idącą kontrolę podjętego przez organ rozstrzygnięcia.

Należy podkreślić, że jedynie prawidłowo przeprowadzone postępowanie dowodowe prowadzić może do wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i ocenę, czy w sprawie zostały właściwie zastosowane odpowiednie przepisy prawa materialnego (art. 7, 75, 77 § 1, 80 oraz art. 107 § 3 kpa).

Materiał dowodowy zgromadzony w sprawie uzasadnia stwierdzenie, że fakty i okoliczności mające istotne z punktu widzenia możliwości dokonania prawidłowego rozstrzygnięcia w przedmiocie całkowitego zwolnienia z opłat nie zostały wyjaśnione. Zgromadzony w tym zakresie materiał dowodowy jest niekompletny i nie jest wystarczający do oceny stanu faktycznego oraz wydania decyzji w sprawie. Organ nie ocenił też zebranego już materiału dowodowego. W tej sytuacji niezasadne było wydanie zaskarżonej decyzji. Kolegium działając jako organ merytoryczny, zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, zobowiązane było ponownie rozpoznać sprawę od początku, w zakresie objętym decyzją organu I instancji. W tym celu miało ono prawo do przeprowadzenia w ograniczonym zakresie własnego postępowania wyjaśniającego oraz oceny zebranego przez organ I instancji materiału dowodowego i jego uzupełnienia – zgodnie z regułą art. 136 k.p.a

Stosownie zaś do art. 64 ustawy o pomocy społecznej (w skrócie: u.p.s.) osoby wnoszące opłatę lub obowiązane do wnoszenia opłaty za pobyt mieszkańca domu w domu pomocy społecznej można zwolnić z tej opłaty częściowo lub całkowicie, na ich wniosek, po przeprowadzeniu rodzinnego wywiadu środowiskowego, w szczególności jeżeli:

1) wnoszą opłatę za pobyt innych członków rodziny w domu pomocy społecznej, ośrodku wsparcia lub innej placówce;

2) występują uzasadnione okoliczności, zwłaszcza długotrwała choroba, bezrobocie, niepełnosprawność, śmierć członka rodziny, straty materialne powstałe w wyniku klęski żywiołowej lub innych zdarzeń losowych;

3) małżonkowie, zstępni, wstępni utrzymują się z jednego świadczenia lub wynagrodzenia;

4) osoba obowiązana do wnoszenia opłaty jest w ciąży lub samotnie wychowuje dziecko;

5) osoba obowiązana do wnoszenia opłaty lub jej rodzic przebywała w rodzinie zastępczej, rodzinnym domu dziecka lub placówce opiekuńczo-wychowawczej, na podstawie orzeczenia sądu o ograniczeniu władzy rodzicielskiej osobie kierowanej do domu pomocy społecznej lub mieszkańcowi domu;

6) osoba obowiązana do wnoszenia opłaty przedstawi wyrok sądu oddalający powództwo o alimenty na rzecz osoby kierowanej do domu pomocy społecznej lub mieszkańca domu;

7) osoba obowiązana do wnoszenia opłaty wykaże, w szczególności na podstawie dokumentów dołączonych do wniosku, rażące naruszenie przez osobę kierowaną do domu pomocy społecznej lub mieszkańca domu obowiązku alimentacyjnego lub innych obowiązków rodzinnych względem osoby obowiązanej do wnoszenia opłaty.

Jak wynika z przepisów ustawy o pomocy społecznej zasadą jest obowiązek ponoszenia odpłatności za pobyt członka rodziny w DPS, z zachowaniem kolejności ustawowo określonej art. 61 u.p.s. Obowiązek ponoszenia opłaty za pobyt osoby w domu pomocy społecznej ciążący z mocy prawa na określonych podmiotach wymaga skonkretyzowania i zindywidualizowania co do wysokości oraz osoby zobowiązanej (por. uchwała NSA z 11 czerwca 2018 r., I OPS 7/17, wyrok NSA z 14 października 2021 r., I OSK 574/21), co następuje w formie umowy, o której mowa w art. 103 ust. 2 u.p.s. bądź decyzji określonej w art. 61 ust. 2d i 2e w zw. z art. 59 ust. 1 u.p.s.

W świetle przepisu art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.s. skarżący jako syn osoby umieszczonej w DPS jest obowiązany do wnoszenia opłaty za pobyt ojca w DPS. Skarżący nie kwestionował ww. ustawowego obowiązku ale wniósł o zwolnienie z obowiązku ponoszenia ww. opłaty w całości, podając szczegółowe informacje na uzasadnienie wniosku oraz wnioskując o przeprowadzenie postępowania dowodowego w tym zakresie.

Organy odmawiając zwolnienia skarżącego z odpłatności za pobyt ojca w dps stwierdziły jedynie, że analiza dokumentacji finansowej rodziny skarżącego oraz relacji skarżącego z ojcem nie dały podstaw do całkowitego zwolnienia go z odpłatności za pobyt mieszkańca w DPS.

Przedmiotem skargi i zakresem kontroli zaskarżonej decyzji pozostaje rozstrzygnięcie w przedmiocie odmowy zwolnienia skarżącego z opłaty za pobyt ojca w DPS.

Jak wskazano wcześniej, skarżący swoje żądanie oparł na przesłance rażącego naruszenia przez ojca obowiązku alimentacyjnego oraz innych obowiązków rodzinnych względem niego i jego brata podając liczne przykłady, w tym nawet zagrażające życiu i zdrowiu jego brata wskutek działań ojca. Wykazał także, że ojciec w trakcie rozwodu z jego matką wniósł o odebranie jemu i jego bratu nazwiska. Nadto wskazał, że ojciec skarżącego działał z premedytacją na szkodę rodziny, poprzez, między innymi, wysyłanie donosów do przełożonych syna – J. M., zawierających pomówienia i zmierzających do pozbawienia syna awansu zawodowego. Fakt nieutrzymywania kontaktów z dziećmi od lat i nieznajomość nawet ich miejsca pobytu został potwierdzony że w wywiadzie środowiskowym przeprowadzonym z ojcem skarżącego. Już ta okoliczność wskazuje, że w przedmiotowej sprawie nie chodzi tylko o trudne relacje, czy brak odpowiedniego zainteresowania sprawami rodziny, a raczej na całkowite zerwanie więzi z synami. Wydarzenia te zostały opisane przez skarżącego w piśmie z dnia 9 czerwca 2023 r. (k. 171-174 akt administracyjnych).

Wobec powyższego stwierdzenie przez organy, że dane dotyczące relacji skarżącego z ojcem nie dały podstaw do całkowitego zwolnienia go z odpłatności za pobyt mieszkańca w DPS jest całkowicie niewystarczający. Organy zobowiązane były w sposób pełny wyjaśnić wszelkie okoliczności faktyczne istotne dla zastosowania art. 64 pkt 7 u.p.s, czemu powinny dać wyraz w uzasadnieniu decyzji. Nie postępując w ten sposób organy dopuściły się istotnego uchybienia wymogom z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a., naruszając zasady uznania administracyjnego.

Organy rozpoznając kontrolowaną sprawę, w żaden sposób tego nie uzasadniając, ograniczyły się natomiast do oceny przesłanek z art. 64 pkt 2 oraz art. 64a u.p.s.

Skarżący sformułował wnioski dowodowe, które – nie wiadomo z jakich względów - nie doczekały się żadnej reakcji organu. Tymczasem jak przewiduje art. 78 K.p.a. żądanie strony dotyczące przeprowadzenia dowodu należy uwzględnić, jeżeli przedmiotem dowodu jest okoliczność mająca znaczenie dla sprawy (§ 1). Organ administracji publicznej może nie uwzględnić żądania (§ 1), które nie zostało zgłoszone w toku przeprowadzenia dowodów lub w czasie rozprawy, jeżeli żądanie to dotyczy okoliczności już stwierdzonych innymi dowodami, chyba że mają one znaczenie dla sprawy. Organ powinien zatem albo przeprowadzić wnioskowane przez skarżącego dowody, albo – uznając że zaistniały ku temu przesłanki negatywne – w drodze postanowienia odmówić ich przeprowadzenia. W kontrolowanej sprawie nic z tych rzeczy nie miało miejsca, co świadczy o istotnym naruszeniu art. 77 § oraz art. 78 K.p.a. w zw. z art. 64 pkt 7u.p.s. Pamiętać bowiem należy, że pomimo że organ nie ma obowiązku przeprowadzenia dowodu wnioskowanego przez stronę, to jednak winien w takim przypadku wskazać konkretne motywy takiego stanowiska, zaś brak jakiegokolwiek odniesienia się do tego zagadnienia uniemożliwia Sądowi kontrolę merytorycznej słuszności takiego stanowiska (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 maja 1998 r., sygn. III SA 193/97, publ. Lex nr 35474, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodek Zamiejscowy w Krakowie z dnia 18 czerwca 1998 t., sygn. I SA/Kr 963/97, publ. Lex nr 74237, wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 kwietnia 2006 r., sygn. I SA/Wa 1622/05, publ. Lex nr 222029 i z dnia 9 kwietnia 2008 r., sygn. VIII SA/Wa 617/07, publ. Lex nr 516099) i co za tym idzie samodzielnie przesądza o konieczności uchylenia zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej. Wskazać należy, iż w szczególności decyzje niekorzystne dla wnioskodawcy powinny być przekonująco i jasno uzasadnione, zarówno co do faktów, jak i co do prawa, tak, aby nie było wątpliwości, że wszystkie okoliczności istotne dla sprawy zostały głęboko rozważone i ocenione, a ostateczne rozstrzygnięcie jest ich logiczną konsekwencją. Z decyzji musi zatem wynikać między innymi, że organ nie pozostawił poza swoimi rozważaniami argumentów podnoszonych przez stronę, nie pominął istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy materiałów dowodowych lub nie dokonał oceny tych materiałów wbrew zasadom logiki lub doświadczenia życiowego (wyrok NSA z 25 stycznia 2011 r., II GSK 96/10). Również tym wymogom uzasadnienia decyzji organów obu instancji nie sprostały, co wskazuje na zaistnienie mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy naruszenia art. 107 § 3 K.p.a. w powiązaniu z art. 8 § 1 i art. 11 K.p.a.

Kolejnym istotnym naruszeniem w kontrolowanej sprawie jest brak przeprowadzenia obligatoryjnego wywiadu środowiskowego na okoliczności wskazane we wniosku o całkowite zwolnienie z opłat. Skoro postępowanie w sprawie o zwolnienie z opłaty stanowi odrębne postępowanie administracyjne, to z chwilą złożenia wniosku przez osobę ubiegającą się o to zwolnienie, powinno zostać uruchomione postępowanie, którego niezbędnym elementem, zgodnie z art. 64 u.p.s., jest przeprowadzenie rodzinnego wywiadu środowiskowego celem ustalenia stanu faktycznego związanego z przesłankami zastosowania zwolnienia. Dopiero po przeprowadzeniu takiego wywiadu organ może stwierdzić, czy w sytuacji życiowej, rodzinnej i dochodowej osoby wnioskującej o zwolnienie, zachodzą okoliczności uzasadniające całkowite lub częściowe zwolnienie z odpłatności. W stanie prawnym po nowelizacji art. 64 dokonanej na podstawie art. 1 pkt 8 ww. ustawy z dnia 19 lipca 2019 r. o zmianie ustawy o pomocy społecznej oraz ustawy o ochronie zdrowia psychicznego, iż postępowanie o zwolnienie od ponoszenia opłaty "jest odrębnym postępowaniem wszczynanym na podstawie wniosku osoby wnoszącej opłatę lub obowiązanej do wnoszenia opłaty za pobyt mieszkańca domu w domu pomocy społecznej" (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 października 2021 r. I OSK 574/21, podobnie: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 1 grudnia 2021 r. II SA/Gl 1069/21 i z dnia 16 lipca 2021 r. I SA/Gl 544/21, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 9 listopada 2021 r. II SA/Bk 724/21, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 27 lipca 2021 r. II SA/Łd 137/21).

Organ odwoławczy rozpatrując odwołanie strony nie uwzględnił wskazanego wyżej orzecznictwa sądów administracyjnych, nie odniósł się do zarzutów i argumentów podniesionych przez stronę w odwołaniu, nie ustosunkował się do złożonych w nim wniosków dowodowych i bezkrytycznie, w lakonicznym uzasadnieniu zaskarżonej decyzji co do kwestii całkowitego zwolnienia z opłaty zaakceptował stanowisko organu I instancji. Organ odwoławczy nie zauważył, że merytoryczne rozpoznanie wniosku skarżącego, obejmujące analizę przesłanek wymienionych w art. 64 pkt 7 u.p.s. związane jest z wcześniejszym spełnieniem wymogu polegającego na przeprowadzeniu rodzinnego wywiadu środowiskowego z wnioskodawcą.

Z uwagi na powyższe, Sąd upatruje też wadliwości postępowania w naruszeniu przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Tarnowie zasady dwuinstancyjności postępowania, określonej w art. 15 kpa.

Zgodnie z ugruntowanym od wielu lat poglądem wyrażanym w orzecznictwie sądów administracyjnych, do uznania, że zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego została zrealizowana, nie wystarcza stwierdzenie, że w sprawie zapadły dwa rozstrzygnięcia dwóch organów różnych stopni. Konieczne jest też, by rozstrzygnięcia te zostały poprzedzone przeprowadzeniem przez każdy z organów, który wydał decyzje, postępowania umożliwiającego osiągnięcie celów, dla których postępowanie to jest prowadzone (por. wyrok NSA z 12.11.1992 r., V SA 721/92, ONSA 1992/3–4, poz. 95). Podobnie wypowiedział się NSA w wyroku z 24.04.2020 r., I OSK 3400/19, LEX nr 3034280, wskazując, że istota zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, wyrażonej w art. 15 k.p.a., polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu sprawy przez organy obu instancji. Właściwe zachowanie zasady dwuinstancyjności postępowania wymaga nie tylko podjęcia dwóch kolejnych rozstrzygnięć przez właściwe organy, ale konieczne jest, aby rozstrzygnięcia te zapadły w wyniku przeprowadzenia przez każdy z tych organów postępowania merytorycznego tak, aby dwukrotnie oceniono dowody i przeanalizowano wszystkie istotne okoliczności sprawy. Działanie organu odwoławczego nie ma zatem charakteru jedynie kontrolnego, ale jest działaniem merytorycznym.

Tak rozumiana zasada dwuinstancyjności postępowania nie została w kontrolowanym postępowaniu zrealizowana.

Skarżący złożył obszerne odwołanie wraz z wnioskami dowodowymi, podniósł w nim szereg zarzutów kwestionujących ustalenia faktyczne dokonane przez organ I Instancji oraz niewystarczające rozpatrzenie materiału dowodowego.

Z powyższego wynika, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Tarnowie nie rozpoznało sprawy jako organ II Instancji w takim rozumieniu, jakie wskazane zostało na wstępie niniejszych rozważań.

Jak wynika z art. 3 § 1 p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, podobnie pozycję ustrojową sądów administracyjnych określa art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2492 z późn. zm.), zgodnie z którym sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej.

Oznacza to, że nie jest rzeczą sądu administracyjnego zastępowanie organów administracyjnych w ich ustawowych obowiązkach i kompetencjach, w szczególności nie jest zaś rzeczą sądu rozstrzyganie sprawy za organ, ale jedynie kontrolowanie przeprowadzonego postępowania i wydanych decyzji pod kątem ich zgodności z prawem.

Podsumowując, w ocenie Sądu działanie obu organów stanowiło zatem naruszenie istotne naruszenie art. 7, 77 § 1, 80 i 107 k.p.a., a organ odwoławczy naruszył także art. 15 w zw. z art.138 § 1 pkt 1 kpa, co miało wpływ na wynik tej sprawy.

Zgodnie z art. 141 § 4 zd. 2 p.p.s.a. organ ponownie rozpoznając sprawę uwzględni ocenę prawną przedstawioną przez Sąd, przeprowadzi rodzinny wywiad środowiskowy, rozważy ewentualnie zwrócenie się do skarżącego celem umożliwienia przedłożenia dodatkowych dokumentów, wskazania okoliczności bądź wniosków dowodowych mogących mieć znaczenie dla oceny przesłanek uzasadniających całkowite zwolnienie z opłaty, uwzględni dokumentację już znajdującą się w aktach sprawy, przeprowadzi wnioskowane przez skarżącego dowody lub uzasadni odmowę ich przeprowadzenia, a następnie wnikliwie uzasadni swoje stanowisko w zakresie uzasadnienia faktycznego i prawnego, zgodnie z przepisem art. 107 § 3 k.p.a. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy rzeczą organu będzie zatem wyeliminowanie wskazanych w niniejszym uzasadnieniu wyroku uchybień, tj. rozpoznanie wniosku we właściwym trybie i z uwzględnieniem całości regulacji zawartych w art. 64 pkt 7 u.p.s.

Mając powyższe na uwadze, Sąd na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 135 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji – uznając skargę za zasadną, w części, która jest zbieżna z powyższymi rozważaniami.

Rozstrzygnięcie dotyczące kosztów postępowania, zawarte w punkcie II wyroku, uzasadnia przepis art. 200 i 205 § 2 p.p.s.a.

Z uwagi na stwierdzone naruszenia przepisów postępowania przedwczesne okazały się podniesione w skardze zarzuty naruszenia prawa materialnego, to jest art. 64 pkt 7 u.p.s. (z wyjątkiem zarzutu braku przeprowadzenia wywiadu środowiskowego co do wniosku o zwolnienie z opłaty). Ocena prawidłowości zastosowania tego przepisu w sprawie będzie możliwa po przeprowadzeniu przez organ w sposób prawidłowy, zgodny z wymogami procesowymi postępowania, w którym ustalone zostaną istotne dla sprawy okoliczności faktyczne.