Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 7043/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-10-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Komendant Policji
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Pocztarek Sędziowie: sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak sędzia del. WSA Beata Jezielska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 10 października 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Komendanta Wojewódzkiego Policji w Bydgoszczy od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 19 maja 2021 r. sygn. akt II SA/Bd 153/21 w sprawie ze skargi A.A. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w Bydgoszczy z dnia 16 grudnia 2020 r. nr 84/A w przedmiocie wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 19 maja 2021 r. (sygn. akt II SA/Bd 153/21) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy, po rozpoznaniu sprawy ze skargi A.A. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w Bydgoszczy z 16 grudnia 2020 r. w przedmiocie wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej jako: p.p.s.a.), uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Komendanta Miejskiego Policji w X. z 22 października 2020 r.

W uzasadnieniu wyroku podano, że skarżący zwrócił się o wypłatę wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy.

Decyzją z 21 października 2020 r. Komendant Miejski Policji w X. odmówił skarżącemu wypłaty wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy za lata 2017-2018 (67 dni). W uzasadnieniu decyzji organ powołał się na treść art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 14 sierpnia 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych nadzorowanych przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych, o zmianie ustawy o Służbie Więziennej oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r. poz. 1610, dalej jako: ustawa nowelizująca u.o.P.) oraz art. 115a ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz.U. z 2020 r. poz. 360 ze zm., dalej jako: u.o.P.) i wskazał, że ekwiwalent pieniężny za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy za okres przed 6 listopada 2018 r. ustala się na zasadach wynikających z przepisów u.o.P. w brzmieniu obowiązującym sprzed tego okresu. Zatem funkcjonariuszowi, któremu właściwy organ ustalił wysokość ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy przed 6 listopada 2018 r. nie przysługuje prawo do wyrównania jego wysokości do 1/21 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnym na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym. Podano, że skarżącemu wypłacono w 2018 r. ekwiwalent za 67 dni niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego i dodatkowego za lata 2017 - 2018 i tym samym brak jest podstawy prawnej do wypłaty wyrównania wyżej wymienionego ekwiwalentu do wysokości przewidzianej w art. 115a u.o.P. w jego grzmieniu od dnia 1 października 2020 r.

W wyniku rozpatrzenia wniesionego przez skarżącego odwołania Komendant Wojewódzki Policji w Bydgoszczy decyzją z 16 grudnia 2020 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. Organ odwoławczy podzielił stanowisko organu I instancji odnośnie do braku podstaw do wypłaty wyrównania ekwiwalentu.

W skardze na powyższe decyzje skarżący wniósł o ich uchylenie oraz zobowiązanie organu do dokonania czynności wypłaty wyrównania w określonym terminie wraz z ustawowymi odsetkami, zarzucając naruszenie art. 190 ust. 4 Konstytucji RP w zw. z art. 115a u.o.P. w zakresie związanym z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z 30 października 2018 r. sygn. akt K 7/15.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko.

Uwzględniając skargę WSA podał, że organy Policji przyjęły, że przeszkodę do zastosowania art. 115a u.o.P. w brzmieniu obowiązującym od 1 października 2020 r., dostosowanym do wymogów konstytucyjnych, stanowi art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej u.o.P. WSA wskazał, że podziela stanowisko prezentowane w orzecznictwie sądów administracyjnych odnośnie do konieczności dokonywania wykładni z uwzględnieniem przepisów Konstytucji RP. Podniesiono, że akt normatywny uchylony (w całości lub w części) na skutek orzeczenia TK, niezależnie od odroczenia utraty jego mocy obowiązującej, traci cechę domniemania konstytucyjności, a wzruszenie tego domniemania następuje już z momentem ogłoszenia wyroku TK. Przy czym przepis uznany przez Trybunał Konstytucyjny za niekonstytucyjny ma taki charakter od samego początku i nie może być stosowany, poczynając od daty jego uchwalenia. Podniesiono także, że w art. 190 ust. 4 Konstytucji RP przesądzono kwestię podważalności aktów stosowania prawa wydanych przed orzeczeniem TK, wydanych na podstawie normy uznanej przez TK niekonstytucyjną. W związku z tym WSA stwierdził, że skutkiem wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 30 października 2018 r. (sygn. akt K 7/15), jest przyjęcie, że art. 115a u.o.P., w zakresie w jakim ustalał wysokość ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego w wymiarze 1/30 części miesięcznego uposażenia, jest niezgodny z art. 66 ust. 2 w związku z art. 31 ust. 3 zdanie drugie Konstytucji RP, od dnia wejścia niekonstytucyjnej regulacji w życie, tj. od 19 października 2001 r. Skarżącemu przysługuje zatem procesowe uprawnienie do żądania wyrównania otrzymanego ekwiwalentu pieniężnego z powołaniem się na powyższy wyrok. Wskazano, że prawo policjanta do ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop nie jest realizowane w formie decyzji, lecz czynności materialno-technicznej, lecz nie może to stanowić przeszkody do żądania wypłaty wyrównania ekwiwalentu pieniężnego, opartej na przepisie spełniającym standardy konstytucyjne. Podniesiono, że dokonując wykładni art. 115a u.o.P. w zw. z art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej u.o.P., WSA doszedł do przekonania, że w tym przypadku należy stwierdzić wtórną niekonstytucyjność normy odkodowanej z obu tych przepisów. Wtórna niekonstytucyjność ma bowiem miejsce, gdy nastąpiła zmiana stanu prawnego, ale nowa norma nadal nie odpowiada zasadom określonym w wyroku TK, dotyczącym kontrolowanej wcześniej przez TK poprzedniej normy prawnej. Wskazano, że oczywistość niezgodności przepisu z Konstytucją RP oraz z uprzednią wypowiedzią TK stanowią wystarczające przesłanki do odmowy przez sąd zastosowania przepisów ustawy, gdyż w tak oczywistych sytuacjach trudno oczekiwać, by sądy uruchamiały procedurę kolejnych pytań prawnych. W ocenie WSA stwierdzona przez TK w wyroku z 30 października 2018 r. niekonstytucyjność normy wywodzonej z kontrolowanego wówczas art. 115a u.o.P. odnosi się nadal do normy, jaką należy zrekonstruować z treści obowiązującego aktualnie art. 115a u.o.P. w zw. z art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej u.o.P. Podkreślono, że art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej u.o.P. stanowi przepis przejściowy, nie ma charakteru samodzielnego i nie może być stosowany autonomicznie, z wyłączeniem art. 115a u.o.P. Podniesiono, że norma odkodowana z art. 115a u.o.P. w brzmieniu nadanym ustawą nowelizującą w zw. z art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej u.o.P. dotknięta została wtórną niekonstytucyjnością, gdyż nie odpowiada standardom konstytucyjnym zakreślonym w wyroku TK w sprawie K 7/15. Nie doszło więc do pełnej restytucji stanu prawnego zgodnego z Konstytucją, a wejście w życie ustawy nowelizującej jedynie częściowo doprowadziło do realizacji wyroku TK z 30 października 2018 r. Przy czym stwierdzona przez Sąd oczywista, wtórna niekonstytucyjność nie dotyczy nowej normy prawnej w całości, ale części tej normy, która w art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej u.o.P. ograniczyła czasowe ramy jej zastosowania. W związku z tym WSA uznał, że zaskarżone decyzje naruszają art. 115a u.o.P. w zw. z art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej u.o.P. poprzez błędną wykładnię normy zrekonstruowanej w oparciu o te przepisy i dlatego WSA uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. Z uwagi na swoje stanowisko WSA nie znalazł podstaw do zawieszenia postępowania, z uwagi na pytanie prawne do Trybunału Konstytucyjnego zadane przez WSA w Białymstoku postanowieniem z 21 stycznia 2021 r. (sygn. akt II SA/Bk 866/20). WSA nie znalazł także podstaw prawnych do "zobowiązania organu do dokonania czynności wypłaty wyrównania w określonym terminie wraz z ustawowymi odsetkami", gdyż uwzględnienie wniosku skarżącego sprowadza do dokonania czynności materialno-technicznej, polegającej na wypłacie wyrównania otrzymanego już ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy, a nie wydaniu decyzji, czy postanowienia. WSA nakazał natomiast organowi ponowne rozpoznanie wniosku skarżącego z uwzględnieniem przedstawionej przez Sąd oceny prawnej.

Od wyroku tego skargę kasacyjną wywiódł Komendant Wojewódzki Policji, zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

I. naruszenie prawa materialnego, tj.:

- art. 190 ust. 4 Konstytucji RP w związku z art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej u.o.P. oraz art. 6 k.p.a. poprzez błędną wykładnię polegającą na uznaniu przez WSA, że niedopuszczalne jest ograniczenie zasady "wzruszalności" aktów stosowania prawa wynikającej z art. 190 ust. 4 Konstytucji RP poprzez regulacje wprowadzone w ustawach zwykłych, bowiem jedynie przepis konstytucyjny może wprowadzać takie ograniczenie, a w konsekwencji uznanie, że dla oceny prawidłowości decyzji wydawanych w sprawie nie miały znaczenia regulacje zawarte w obowiązującej od dnia 1 października "ustawie zmieniającej", a tym samym skarżącemu przysługiwało uprawnienie do żądania wyrównania otrzymanego ekwiwalentu pieniężnego;

- art. 7, art. 8 ust. 2, art. 188 pkt 1, art. 184 i art. 194 Konstytucji RP oraz art. 6 k.p.a. poprzez ich pominięcie na skutek czego nie zastosowano przepisów rangi ustawowej "ustawy zmieniającej", w tym art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej u.o.P., co doprowadziło do złamania zasad takich jak: działania organów władzy publicznej na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji RP), zasady praworządności polegającej na tym, że organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa (art. 6 k.p.a.), zasady bezpośredniego stosowania konstytucji (art. 8 ust. 2 Konstytucji RP) poprzez przyjęcie, że przyznaje ona sądom w ramach sprawowania wymiaru sprawiedliwości uprawnienie do oceny zgodności ustawy z Konstytucją RP bez obowiązku zwracania się z pytaniem prawnym do Trybunału Konstytucyjnego (art. 193 Konstytucji RP) w razie wątpliwości czy stwierdzenia niekonstytucyjności przepisów ustawy co doprowadziło do naruszenia konstytucyjnych kompetencji Trybunału Konstytucyjnego do orzekania w tym zakresie (art. 188 pkt 1 Konstytucji RP), a sądy administracyjne uprawnione są do kontroli działalności administracji publicznej (art. 184 Konstytucji) i nie mają kompetencji do kontroli konstytucyjności obowiązującego ustawodawstwa;

II. naruszenie przepisów postępowania, których uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

- art. 134 § 1 i art. 135 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w związku z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2021 r. poz. 137 ze zm., dalej jako: P.u.s.a.) poprzez wadliwą kontrolę zgodności z prawem zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Komendanta Miejskiego Policji, a w konsekwencji uwzględnieniu skargi strony skarżącej i wydaniu przez WSA wyroku w oparciu o art. 190 ust. 4 Konstytucji RP oraz art. 115a u.o.P. w związku z art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej u.o.P., podczas gdy z uwagi na wprowadzone z dniem 1 października 2020 r. przepisy, w szczególności art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej u.o.P., brak było podstaw do jej uwzględnienia w sytuacji, gdy organy administracyjne wydały decyzje w przedmiotowej sprawie po wejściu w życie ww. przepisów;

- art. 145 § 1 lit a p.p.s.a. w związku z art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej u.o.P. poprzez jego błędną wykładnię mającą istotny wpływ na wynik sprawy przy braku wskazania w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, w jaki sposób przepisy prawa materialnego zostały naruszone w postępowaniu administracyjnym i jaki wpływ to naruszenie miało na wynik sprawy, a jedynie powołanie się przez WSA na oczywistą niekonstytucyjność art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej u.o.P., czego nie orzekł TK, a jak już wyżej zostało wskazane pozostaje to w jego wyłącznej kompetencyjności;

- art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez zawarcie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wskazań, co do dalszego postępowania dla organów Policji, które są niezgodne z obowiązującym porządkiem prawnym, co uniemożliwia organom Policji ponowne prawidłowe, pod względem zgodności z obowiązującymi przepisami prawa rozstrzygnięcie przedmiotowej sprawy.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie wyroku WSA w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA lub uchylenie wyroku WSA w całości i rozpoznanie przedmiotowej sprawy, zasądzenie kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych oświadczając, że zrzeka się przeprowadzenia rozprawy.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że art. 115a u.o.P. nie statuuje prawa do ekwiwalentu za niewykorzystany urlop, gdyż jest to przepis o charakterze technicznym, zaś prawo do ekwiwalentu wynika z art. 114 ust. 1 u.o.P. Zatem art. 190 ust. 4 Konstytucji nie może mieć zastosowania w przedmiotowej sprawie, ponieważ decyzje organów obu instancji zostały wydane na podstawie nowo obowiązujących przepisów prawa, które nie były jeszcze przedmiotem analizy TK. Zarzucono, że akceptacja wyroku WSA prowadziłaby do sytuacji, w której organ rozstrzygałby o konstytucyjności art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej u.o.P., do czego nie jest uprawniony. Tylko w przypadku, gdy w wyniku orzeczenia TK przepis art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej u.o.P. okaże się niezgodny z Konstytucją RP organy będą zwolnione z obowiązku jego stosowania. Podniesiono, że sądy nie mają uprawnienia do kontroli zgodności przepisów ustawy z Konstytucją RP, ponieważ do tego powołany został Trybunał Konstytucyjny (art. 188 ust. 1 Konstytucji RP.). Wskazano, że wprowadzone ustawą nowelizującą u.o.P. przepisy odpowiadają prawu, bowiem przyjmują przelicznik wypłaty ekwiwalentu tożsamy z innymi służbami, zaś problem dotyczy wprowadzonego okresu obowiązywania tychże przepisów, co nie było przedmiotem rozstrzygnięcia TK. Ponadto art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej u.o.P. w sposób zupełny, samodzielny i kompleksowy reguluje przedmiot określonego przez ustawodawcę czasookresu. Wskazano, że zaskarżone decyzje oparte były na obowiązującym w dacie wydania art. 9 ust.1 ustawy nowelizującej u.o.P., a Sąd I instancji dokonał ich kontroli nie w oparciu o kryterium legalności, lecz słuszności. Zarzucono także, że WSA dopuścił się naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., ponieważ z uzasadnienia wyroku nie wynika jakimi przesłankami kierował się uznając, że znaczenia w sprawie nie miały regulacje zawarte w obowiązującej od dnia 1 października 2020 r. ustawie nowelizującej u.o.P., w tym art. 9 ust. 1 tej ustawy. Również wskazania co do dalszego postępowania organu są zdaniem skarżącego kasacyjnie niezgodne z obowiązującymi przepisami prawa. Z wytycznych wskazanych w uzasadnieniu wyroku wynika bowiem, że WSA nakazał rozważyć, czy na podstawie art. 107 ust. 1 i 2 u.o.P. nie zaszły wyjątkowe okoliczności w przedmiocie wyliczenia i wypłaty skarżącemu ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop, podczas gdy art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej u.o.P. jest przepisem wiążącym organy, który wskazuje w sposób jednoznaczny komu i za jaki okres przysługuje przedmiotowy ekwiwalent.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 p.p.s.a.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W przedmiotowej sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. W związku z tym Naczelny Sąd Administracyjny, przy rozpoznaniu sprawy, związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

W skardze kasacyjnej zgłoszone zostały zarzuty zarówno naruszenia prawa materialnego, jak i zarzuty naruszenia przepisów postępowania. W przypadku, gdy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, co do zasady w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania. W niniejszej sprawie jednak zarzuty naruszenia przepisów postępowania wiążą się w sposób bezpośredni z zarzutami naruszenia przez Sąd I instancji prawa materialnego. Stąd też ocena podniesionych przez Naczelny Sąd Administracyjny zarzutów naruszenia przepisów postępowania wymaga uprzedniego odniesienia się do poprawności dokonanej przez Sąd I instancji wykładni przepisów prawa materialnego.

Przede wszystkim należy podnieść należy, że w wyroku z 30 października 2018 r. (sygn. akt K 7/15) Trybunał Konstytucyjny orzekł, że art. 115a u.o.P. w zakresie, w jakim ustala wysokość ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego w wymiarze 1/30 części miesięcznego uposażenia, jest niezgodny z art. 66 ust. 2 w związku z art. 31 ust. 3 zdanie drugie Konstytucji RP. Zatem od dnia opublikowania powołanego wyroku Trybunału Konstytucyjnego, czyli od 6 listopada 2018 r., ta część art. 115a u.o.P., która określała współczynnik ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego w wysokości 1/30 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym, została wyeliminowana z obrotu prawnego. Oznacza to, że powołany przepis - we wskazanej części - jako niekonstytucyjny, stracił moc obowiązującą i nie może stanowić podstawy do wydania rozstrzygnięcia, niezależnie od tego, czy dotyczy to stanu faktycznego sprzed ogłoszenia orzeczenia TK, czy też zaistniałego po tej dacie.

Należy bowiem wskazać, że w myśl art. 190 ust. 4 Konstytucji RP orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego o niezgodności aktu normatywnego, na podstawie którego została wydana między innymi ostateczna decyzja administracyjna lub rozstrzygnięcie w innych sprawach, z Konstytucją, umową międzynarodową lub ustawą stanowi podstawę do wznowienia postępowania, uchylenia decyzji lub innego rozstrzygnięcia na zasadach i w trybie określonym w przepisach właściwych dla danego postępowania. Zgodnie z utrwalonym poglądem TK prawo określone w art. 190 ust. 4 Konstytucji RP ma walor prawa podmiotowego podlegającego ochronie. W uzasadnieniu uchwały siedmiu sędziów z 28 czerwca 2010 r. (sygn. akt II GPS 1/10) Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że Konstytucja przesądza o samym fakcie sanacji indywidualnych stosunków prawnych, wyznaczając cel "wznowienia" w trybie procedur ukształtowanych w ustawach. Naczelny Sąd Administracyjny zauważył, że wznowienie postępowania, o którym mowa w art. 190 ust. 4 Konstytucji jest pojęciem autonomicznym, konstytucyjnym, nie mającym tak technicznego charakteru (z uwagi na brak regulacji przesłanek na szczeblu konstytucyjnym), jak pojęcie "wznowienia", jakim posługują się poszczególne procedury regulowane ustawami zwykłymi. "Wznowienie", o którym mowa w art. 190 ust. 4 Konstytucji, dotyczy en bloc postępowania sanacyjnego, zmierzającego do przywrócenia stanu konstytucyjności poprzez wzruszenie rozstrzygnięcia leżącego u podstaw skutecznej (stwierdzenie niekonstytucyjności prawnej podstawy orzekania) skargi konstytucyjnej. "Wznowienie" o którym mowa w art. 190 ust. 4 Konstytucji ma więc szerszy sens niż "wznowienie" w sensie technicznym, przewidziane w odpowiednich procedurach, regulowanych w ustawach zwykłych. Obejmuje ono sobą wszelkie instrumenty proceduralne, dzięki wykorzystaniu których możliwe jest przywrócenie stanu konstytucyjności. Skoro zatem możliwa jest weryfikacja już zapadłych orzeczeń administracyjnych lub sądowych, wydanych na podstawie niekonstytucyjnych przepisów, to tym bardziej nie ma żadnych podstaw prawnych, aby przepis uznany za niekonstytucyjny stanowił podstawę wydania rozstrzygnięcia, które jest podejmowane już po wydaniu wyroku przez TK, nawet jeśli dotyczy ono stanu faktycznego zaistniałego przed wydaniem orzeczenia przez TK.

Należy także zauważyć, że po wydaniu wyroku TK z 30 października 2018 r. (sygn. akt K 7/15), w dniu 1 października 2020 r., weszła w życie ustawa nowelizująca u.o.P., na mocy której wprowadzono nowe brzmienie art. 115a u.o.P., zgodnie z którym ekwiwalent pieniężny za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego ustala się w wysokości 1/21 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego policjantowi na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym. Jednocześnie w art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej u.o.P. zawarto przepisy o charakterze intertemporalnym, regulujące zasady stosowania art. 115a u.o.P. w znowelizowanym brzmieniu. Zgodnie z tym przepisem art. 115a w brzmieniu nadanym ustawą zmieniającą stosuje się do spraw dotyczących wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy wszczętych i niezakończonych przed dniem 6 listopada 2018 r. oraz do spraw dotyczących wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy policjantowi zwolnionemu ze służby od dnia 6 listopada 2018 r. Natomiast ekwiwalent pieniężny za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy za okres przed dniem 6 listopada 2018 r. ustala się na zasadach wynikających z przepisów ustawy o Policji w brzmieniu obowiązującym przed dniem 6 listopada 2018 r. Przy obliczaniu wysokości ekwiwalentu pieniężnego przysługującego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy za 2018 r. określa się proporcję liczby dni niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego przysługującego przed dniem 6 listopada 2018 r. oraz od 6 listopada 2018 r.

Podkreślić jednak należy, że regulacja zawarta w zdaniu drugim art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej u.o.P. odwołuje się wyłącznie do zasad ustalania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy wynikających z przepisów ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu obowiązującym przed dniem 6 listopada 2018 r. Pojęcie zasad używane jest w doktrynie, jak i orzecznictwie, a także w tekstach prawnych w różnych kontekstach. Najczęściej pojęcie zasad wiązane jest z kategoriami "zasad prawa" lub "zasad ogólnych" rozumianych jako generalne normatywne dyrektywy powinnego zachowania i kwalifikowane jako konsekwencja tzw. norm-zasad w ich odróżnieniu od norm-reguł. Według klasycznej definicji zasady prawa są nieodłącznym elementem każdego systemu prawa i stanowią więź treściową systemu norm prawnych, tj. służą uporządkowaniu zbioru norm systemu prawa, dla którego na podstawie odpowiednio spójnej wiedzy znaleźć można odpowiednie uzasadnienie aksjologiczne w uporządkowanym systemie wartości (zob. S. Wronkowska: Więź treściowa systemu norm prawnych – "zasady prawa" w: S. Wronkowska, Z. Ziembiński, A. Redelbach: Zarys teorii państwa i prawa, Warszawa 1992, s. 224). Przy czym przy wykładni pojęcia "zasad ustalania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy" w rozumieniu zdania drugiego art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej u.o.P. należy brać pod uwagę nie tylko powyższe uwagi, lecz i to, że w samej treści art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej u.o.P. ustawodawca nie utożsamia pojęcia zasad ustalania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy z treścią art. 115a u.o.P., stanowiąc wyraźnie w zdaniu pierwszym art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej u.o.P. o "stosowaniu art. 115a ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą", a w zdaniu drugim art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej u.o.P., o ustalaniu ekwiwalentu "na zasadach wynikających z przepisów ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu obowiązującym przed dniem 6 listopada 2018 r." Tym samym ustawodawca wprowadził rozróżnienie pomiędzy sposobem obliczania wysokości ekwiwalentu w oparciu o ustawowo wskazany przelicznik i wypłaty ekwiwalentu, od zasad jego ustalania. Odwołanie się przez ustawodawcę do zasad, a nie do niekonstytucyjnego przelicznika w wysokości 1/30 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego policjantowi na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym, nie może być zatem interpretowane jako nakazujące stosowanie do stanów faktycznych zaistniałych przed dniem wejścia w życie wyroku TK przepisów u.o.P. uznanych za niekonstytucyjne i stosowanie - wbrew wyrokowi Trybunału – do ustalania wysokości ekwiwalentu za niewykorzystany urlop, należnego za okres przed 6 listopada 2018 r., (czyli sprzed daty publikacji orzeczenia TK) uregulowań, które utraciły moc w wyniku wyroku TK. Przyjęcie takiej wykładni przepisów przejściowych, która została zastosowana przez organ, oznaczałoby, że w drodze regulacji intertemporalnych próbuje się ograniczyć zakres zastosowania wyroku Trybunału, co narusza konstytucyjną zasadę powszechnej mocy obowiązującej wyroków TK. W konsekwencji taka interpretacja przepisów prowadziłaby do powtarzania przez ustawodawcę rozwiązań normatywnych (zakresu normowania) już raz uznanych za niekonstytucyjne, czyli do wtórnej niekonstytucyjności. W związku z tym zasady, o których mowa w art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej u.o.P. wymagają uwzględnienia, przy wykładni art. 115a u.o.P., wyroku Trybunału z 30 października 2018 r. (sygn. akt K 7/15). Skoro bowiem orzeczenie Trybunału usunęło z systemu prawnego niekonstytucyjne brzmienie art. 115a u.o.P. w zakresie współczynnika 1/30, to posłużenie się przez ustawodawcę w art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej u.o.P. sformułowaniem "na zasadach wynikających z przepisów ustawy" oznacza, że należy stosować art. 115a u.o.P. w brzmieniu obowiązującym przed nowelizacją, jednak z wyłączeniem tej jego części (dotyczącej współczynnika ekwiwalentu w wysokości 1/30), która została uznana za sprzeczną z przepisami ustawy zasadniczej i którą należy wypełnić treścią wyroku TK. Z tej też przyczyny, na mocy art. 190 Konstytucji, nie tylko sądy, ale również organy administracji publicznej, powinny dokonywać wykładni art. 115a u.u.P. w związku z art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej u.o.P. zgodnie z ustawą zasadniczą. Przeciwne rozumienie przepisu ustawy nowelizującej u.o.P. prowadziłoby bowiem do stosowania wyroku Trybunału jedynie na przyszłość (od dnia jego publikacji), z wyłączeniem skutku retroaktywnego, co niewątpliwie narusza art. 190 ust. 4 Konstytucji RP. Wprawdzie przyznanie (naliczenie w wymaganej wysokości) i wypłata ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany przez policjanta urlop stanowi czynność materialno-techniczną i nie wymaga wydania decyzji administracyjnej, a więc uruchomienia nadzwyczajnego trybu wznowienia postępowania z art. 145a k.p.a., to jednak nie uzasadnia odstąpienia od konieczności przywrócenia stanu zgodnego z prawem. Jak bowiem wskazano wyżej dopuszczalne są wszelkie instrumenty proceduralne, dzięki wykorzystaniu których możliwe jest przywrócenie stanu konstytucyjności. Reasumując należy stwierdzić, że skoro z art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej u.o.P. wynika, że wysokość ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy za okres przed 6 listopada 2018 r. ustala się na zasadach wynikających z przepisów u.o.P. w brzmieniu obowiązującym przed 6 listopada 2018 r., to nakłada to na organ obowiązek obliczenia go według zasad podanych w tej ustawie, w brzmieniu ukształtowanym wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r. (sygn. akt K 7/15). Podobne stanowisko zostało zaprezentowane w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z 2 czerwca 2023 r. (sygn. akt III OSK 5129/21 oraz III OSK 5130/21).

W związku z powyższym, świadczeniem ekwiwalentnym za przepracowany dzień urlopu jest zatem wynagrodzenie za 1 dzień roboczy, przy czym przepis art. 115a u.o.P. odwołuje się do ostatniego uposażenia należnego policjantowi na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym, bez odniesienia do jakiegokolwiek okresu rozliczeniowego służby. W konsekwencji liczbę dni urlopu przysługującego skarżącemu za okres przed 6 listopada 2018 r. należy pomnożyć przez wysokość wynagrodzenia przysługującego mu za 1 dzień roboczy na dzień zwolnienia ze służby. Prawidłowym w tej sytuacji będzie posłużenie się aktualnie obowiązującym współczynnikiem ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy wynoszącym 1/21, albowiem przyjęta przez ustawodawcę wartość średnia, jaka została uznana za ekwiwalentną względem 1 dnia urlopu wypoczynkowego, w pełni realizuje zasadę sprawiedliwości społecznej (art. 2 Konstytucji RP), a ponadto wypełnia dyrektywę ekwiwalentności wypłaconego funkcjonariuszowi Policji przed 6 listopada 2018 r. świadczenia za niewykorzystany urlop, o czym wyraźnie rozstrzygnął Trybunał w wyroku o sygn. akt K 7/15.

Wobec powyższego nie zasługują na uwzględnienie zarzuty naruszenia art. 190 ust. 4 Konstytucji RP w zw. z art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej u.o.P. oraz art. 6 k.p.a. poprzez błędną wykładnię i uznanie, że dla oceny prawidłowości decyzji wydawanych w sprawie nie miały znaczenia regulacje zawarte w ustawie nowelizującej u.o.P., a także art. 7, art. 8 ust. 2, art. 188 pkt 1, art. 184 i art. 194 Konstytucji RP oraz art. 6 k.p.a. poprzez ich pominięcie i niezastosowanie przepisów rangi ustawowej, w tym art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej u.o.P. Wprawdzie Sąd I instancji stwierdził, że należy pominąć część przepisu art. 9 ust.1 ustawy nowelizującej u.o.P., która ogranicza ramy czasowe, w jakich znowelizowany przepis art. 115 a u.o.P. ma zastosowanie, ale z wyżej podanych względów, zastosowanie prokonstytucyjnej wykładni art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej u.o.P. w związku z art. 115a u.o.P. także prowadzi do wniosku, że treść art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej u.o.P. nie może stanowić przeszkody do odmowy uwzględnienia wniosku skarżącego tylko z tego powodu, ze został zwolniony ze służby przed 6 listopada 2018 r. Zatem nawet częściowa wadliwość argumentacji Sądu I instancji nie skutkowała wadliwością rezultatu dokonanej wykładni, a tym bardziej nie mogła skutkować przekroczeniem kompetencji przyznanej sądowi administracyjnemu. Podnieść natomiast należy, że wykładnia przepisów w zakresie wypłaty wyrównania należnego ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy w związku z wyrokiem TK z 30 października 2018 r., w tym także za okres przed 6 listopada 2018 r., była wielokrotnie dokonywana przez sądy administracyjne. Ponadto prokonstytucyjna wykładnia powołanych przepisów jest zgodna z celem dokonanej nowelizacji u.o.P., co wynika z dokumentów sejmowych (por. stanowisko Sejmu RP z 9 czerwca 2022 r. nr BAS-WAK-842/21). Słusznie zatem Sąd I instancji uznał, że zaskarżone decyzje naruszają art. 115a u.o.P. w zw. z art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej u.o.P. poprzez błędną wykładnię normy zrekonstruowanej w oparciu o te przepisy.

W tych okolicznościach nie mogą także odnieść skutku zarzuty naruszenia przepisów prawa procesowego.

Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 134 § 1 i art. 135 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w związku z art. 1 § 1 i 2 P.u.s.a., którego naruszenia skarżący kasacyjnie organ upatruje w wadliwej kontroli zgodności z prawem zaskarżonych decyzji.

Przede wszystkim należy podkreślić, że konstruowanie zarzutów kasacyjnych poprzez związkowe połączenie wielu przepisów nakłada na autora skargi kasacyjnej obowiązek wykazania, w jaki sposób Sąd I instancji naruszył każdy z tych przepisów oraz na czym opiera się twierdzenie, że wszystkie te naruszenia pozostają w takim związku, który uzasadnia zespolenie ich w jednym zarzucie. Takich wywodów skarżący kasacyjnie organ w uzasadnieniu skargi kasacyjnej nie zawarł. W związku z tym Naczelny Sąd Administracyjny może się odnieść jedynie osobno do każdego z podniesionych zarzutów.

Ponadto należy zauważyć, że stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przepis ten określa zatem granice rozpoznania skargi przez sąd administracyjny I instancji. W związku z tym o naruszeniu normy wynikającej z powyższego przepisu można byłoby mówić, gdyby sąd wykroczył poza granice sprawy, w której została wniesiona skarga, albo - mimo wynikającego z tego przepisu obowiązku - nie wyszedł poza zarzuty i wnioski skargi, np. nie zauważając naruszeń prawa, które nie były powołane przez skarżącego, a które Sąd I instancji zobowiązany był uwzględnić z urzędu. W przedmiotowej sprawie Sąd I instancji rozpoznając skargę niewątpliwie orzekał w granicach sprawy, oceniając postępowanie organów w zakresie odmowy wypłaty wyrównania ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy, a zatem nie orzekał w granicach (w znaczeniu podmiotowym i przedmiotowym) innej sprawy niż ta, w której została wniesiona skarga. Natomiast w ramach zarzutu naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. nie można skutecznie kwestionować dokonanej przez Sąd oceny ustalonego stanu faktycznego z punktu widzenia jego zgodności lub niezgodności z mającym zastosowanie w sprawie stanem prawnym (por.m.in. wyroki NSA: z 25 marca 2011 r. sygn. akt I FSK 1862/09, z 11 kwietnia 2007 r. sygn. akt II OSK 610/06).

Z kolei w myśl art. 135 p.p.s.a. sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Przesłanką zastosowania tego przepisu jest zatem stwierdzenie naruszenia prawa materialnego lub procesowego, nie tylko w zaskarżonym akcie lub czynności, ale także w aktach lub czynnościach poprzedzających, jeżeli tylko miało to miejsce w granicach danej sprawy. Naruszenie tego przepisu mogłoby zatem mieć miejsce wówczas, gdyby sąd administracyjny stwierdził naruszenie prawa, a mimo to nie uchylił wydanej decyzji, bądź też stwierdził naruszenie prawa, którym obarczone byłyby także inne niż zaskarżona decyzja akty administracyjne, a mimo to nie wyeliminowałby ich z obrotu prawnego. Skoro zaś Sąd I instancji stwierdził naruszenie prawa, to prawidłowo uchylił zaskarżoną decyzję a także poprzedzającą ją decyzję organu I instancji, a tym samym nie naruszył powołanego przepisu.

Natomiast art. 1 § 1 i 2 P.u.s.a. nie są przepisami procesowymi, lecz ustrojowymi, określającymi zakres sądowej kontroli działalności organów administracji i podstawowe kryterium sprawowania tej kontroli przez sądy administracyjne. Zatem do naruszenia tych przepisów mogłoby dojść, gdyby Sąd nie dokonał kontroli stanowiącego przedmiot skargi aktu, zastosowałby inny rodzaj oceny niż zgodność z prawem odwołując się np. do zasad słuszności czy współżycia społecznego względnie wyszedłby poza zakres przedmiotowy postępowania sądowoadministracyjnego rozpoznając skargę na akt lub czynność niepoddane jego kognicji, ewentualnie zastosował środki ustawie nieznane (por. wyrok NSA z dnia 5 lutego 2020 r., sygn. akt I OSK 2014/19). W niniejszej sprawie żadna z takich sytuacji w nie zaistniała. Wbrew bowiem twierdzeniom zawartym w skardze kasacyjnej, kontrola zaskarżonych decyzji nie została przeprowadzona w oparciu o kryterium słuszności, lecz w oparciu wykładnię przepisów prawa, aczkolwiek odmienną od przyjętej przez skarżący kasacyjnie organ. Zatem kontrola ta niewątpliwie została dokonana w oparciu o kryterium legalności. Natomiast okoliczność, że skarżący kasacyjnie organ nie zgadza się ze stanowiskiem i argumentacją Sądu I instancji, przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, nie uzasadnia zarzutu naruszenia powyższego przepisu.

Nie doszło także do naruszenia art. 145 § 1 lit a p.p.s.a. w związku z art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej u.o.P. poprzez brak wskazania w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, w jaki sposób przepisy prawa materialnego zostały naruszone w postępowaniu administracyjnym i jaki wpływ to naruszenie miało na wynik sprawy.

Podnieść należy, że art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. stanowi, że sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. Przepis ten określa zatem kompetencję sądu administracyjnego w fazie orzekania. Tego rodzaju przepis, mający charakter ogólny (blankietowy), nie może stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Jego naruszenie jest zawsze następstwem uchybienia innym przepisom (por. wyroki NSA: z 30 kwietnia 2015 r., sygn. akt I OSK 1701/14, z 29 kwietnia 2015 r., sygn. akt I OSK 1595/14, z 24 kwietnia 2015 r., sygn. akt I OSK 1088/14, z 8 kwietnia 2015 r., sygn. akt I OSK 71/15, z 9 stycznia 2015 r., sygn. akt I OSK 638/14). Skarżący kasacyjnie organ powiązał naruszenie tego przepisu z naruszeniem art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej u.o.P. Wbrew jednak zarzutom skargi Sąd I instancji wskazał z jakich powodów zakwestionował literalną wykładnię tego przepisu przyjętą przez organ i jaki miało to wpływ na treść zaskarżonej decyzji, odwołując się przy tym do takiej interptracji przepisów, która zapewni skuteczność wyroku TK sygn. akt K 7/15. Stanowisko to, z wyżej podanych względów, podziela Naczelny Sąd Administracyjny.

Nie zasługuje także na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., które zdaniem skarżącego kasacyjnie organu polega na zawarciu w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wskazań, co do dalszego postępowania, które są niezgodne z obowiązującym porządkiem prawnym.

Przypomnieć należy, że zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. może być skutecznie postawiony w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki stan faktyczny i dlaczego przyjął za podstawę orzekania (por. uchwała NSA z 15 lutego 2010 r., sygn. akt: II FPS 8/09, wyrok NSA z 20 sierpnia 2009 r., sygn. akt: II FSK 568/08). Naruszenie to musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Natomiast za pomocą tego zarzutu nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, czy też stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego. Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. jest przepisem proceduralnym, regulującym wymogi uzasadnienia i w ramach jego rozpatrywania Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z powyższej normy prawnej. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie elementy, o których mowa w powołanym przepisie. Pozwala ono na ustalenie przesłanek, jakimi kierował się wojewódzki sąd administracyjny podejmując zaskarżone orzeczenie. Przy czym wskazania zawarte w uzasadnieniu wyroku nie są niezgodne z prawem, lecz opierają się na innej wykładni przepisów, niż przyjęta przez organy Policji, co nie świadczy o naruszeniu powołanego przepisu.

W tych okolicznościach nie zasługiwały na uwzględnienie zarzuty naruszenia prawa materialnego i procesowego podniesione w skardze kasacyjnej.

Z powyższych względów, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.