Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt I SA/Op 401/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2024-06-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6322 Usługi opiekuńcze, w tym skierowanie do domu pomocy społecznej
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 135, art. 151
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 6 pkt 3 i pkt 14, art. 60 ust. 1, art. 61 ust. 1 i ust. 2, ust. 2d, art. 103 ust. 2, art. 64
journal: Dz.U. 2023 poz 901
law: Ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t. j.)
article: art. 107 par. 3
journal: Dz.U. 2023 poz 775
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Judecki Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik (spr.) Asesor sądowy WSA Remigiusz Mazur Protokolant St. inspektor sądowy Mariola Krzywda po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 czerwca 2024 r. sprawy ze skargi T. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 23 lutego 2024 r., nr SKO.40.4200.2023.ps w przedmiocie odpłatności za pobyt w domu pomocy społecznej oddala skargę.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu przez T. G. (zwanego dalej również skarżącym) jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu (zwanego dalej SKO lub Kolegium) z dnia 23 lutego 2024 r., nr SKO.40.4200.2023.ps, którą utrzymano w mocy decyzję Burmistrza Głogówka z dnia 30 października 2023 r., nr PS.4530.68.2023, w przedmiocie ustalenia odpłatności za pobyt w domu pomocy społecznej.

Skarga została wniesiona w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Decyzją z dnia 30 października 2023 r. Kierownik Ośrodka Pomocy Społecznej w Głogówku (dalej w skrócie: OPS), działając z upoważnienia Burmistrza Głogówka, ustalił dla skarżącego wysokość odpłatności za pobyt matki - W. G. w Domu Pomocy Społecznej w P. (dalej w skrócie: DPS) w kwocie 2722,92 zł miesięcznie w okresie od miesiąca marca 2023 r. do miesiąca września 2023 r. oraz w kwocie 263,50 zł w okresie od 1 października 2023 r. do 3 października 2023 r. (pkt 1) oraz odmówił zwolnienia częściowo lub całkowicie skarżącego z odpłatności za pobyt matki w DPS (pkt 2).

Rozstrzygnięcie zastało wydane na podstawie art. 60 ust. 1, 2 i 4, art. 61 ust. 1 pkt 2, ust. 2 pkt 2 lit. b, ust. 2d w zw. z art. 59 ust. 1, art. 64, art. 106 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2023 r. poz. 901), zwanej dalej ustawą. W uzasadnieniu decyzji organ podał, że decyzją z dnia 22 lutego 2021 r. skierowano W. G. do DPS, w którym przebywała od 31 marca 2021 r. Wskazał też, że w dniu 10 marca 2021 r. została zawarta umowa, na podstawie której skarżący zobowiązał się do płacenia za pobyt matki w DPS w wysokości 300 zł miesięcznie. Następnie organ podał, że w wyniku przeprowadzonego wywiadu środowiskowego z dnia 22 czerwca 2023 r. ustalone zostało, że sytuacja dochodowa i majątkowa skarżącego uległa znaczącej zmianie w stosunku do ustalonej w dacie zawarcia umowy w sprawie odpłatności, a w związku z tym zaistniała konieczność ponownego ustalenia odpłatności za pobyt matki w DPS. Organ wyjaśnił, że w dniu 28 czerwca 2023 r., podczas spotkania w OPS zaproponowano skarżącemu zawarcie umowy w celu ustalenia nowej kwoty odpłatności w wysokości uwzględniającej średni miesięczny koszt utrzymania mieszkańca w DPS w P. oraz jego obecną sytuację dochodową, ale odmówił on zawarcia umowy. Kolejną próbę zawarcia umowy organ podjął 16 sierpnia 2023 r. i przesłał skarżącemu egzemplarze umowy z prośbą o ich podpisanie i odesłanie podpisanej umowy, jednak pismem z dnia 28 sierpnia 2023 r. strona odmówiła zawarcia umowy. W tej sytuacji organ stwierdził, że w związku z jednoznaczną odmową zawarcia umowy, określonej w art. 103 ust. 2 ustawy, konieczne stało się wydanie decyzji w sprawie odpłatności za pobyt matki skarżącego w DPS. W tym zakresie ustalił, że skarżący jest jedynym zstępnym (synem) W. G. Prowadzi wspólne gospodarstwo domowe wraz z żoną oraz teściową. Dochód rodziny skarżącego wyniósł 14 468,77 zł, a przy uwzględnieniu ilości członków gospodarstwa domowego dochód na osobę w rodzinie to kwota 4 822,92 zł. Organ stwierdził, że skoro dochód na osobę w rodzinie jest wyższy niż 300% kryterium dochodowego na osobę w rodzinie, które wynosi 1.800 zł, skarżący spełnia przesłanki do nałożenia opłaty za pobyt matki w DPS w kwocie 2 722,92 zł miesięcznie. Przy czym za obowiązującą organ uznał także kwotę odpłatności w wysokości 300 zł wynikającą z umowy zawartej 10 marca 2021 r. Wyjaśnił, że opłata została ustalona od marca 2023 r., tj. od miesiąca udokumentowanej zmiany sytuacji dochodowej skarżącego, do dnia 3 października 2023 r., w którym W. G. opuściła DPS. Ustalając odpłatność organ uwzględnił średni miesięczny koszt utrzymania mieszkańca w DPS wynoszący od marca 2023 r. 5 949 zł oraz fakt, że W. G. ponosiła za swój pobyt w DPS odpłatność w wysokości 2 553,39 zł miesięcznie, co stanowiło 70% jej dochodu. W ramach prowadzonego postępowania organ pierwszej instancji zbadał również możliwości skarżącego do ponoszenia odpłatności za pobyt matki w DPS i uwzględnił fakt legitymowania się orzeczeniem o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności, co nie wiąże się jednak z koniecznością stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby i nie wpływa na wysokość osiąganych dochodów z tytułu emerytury. Odnosząc się do zgłoszonej okoliczności dodatkowego partycypowania w kosztach utrzymania matki organ zauważył, że po opłaceniu pobytu w DPS do jej dyspozycji pozostają środki finansowe w wysokości 1.094,31 zł, które w pierwszej kolejności powinny być przeznaczone na jej potrzeby, stąd okoliczność, że skarżący zastępuje matkę w pokrywaniu jej wydatków nie wpływa na jego zdolność do ponoszenia odpłatności za jej pobyt. Obok powyższego organ uwzględnił przedstawione przez stronę wydatki oraz przedłożone dokumenty i stwierdził, że nie wszystkie wydatki pozostają niezbędne na utrzymanie rodziny. Za takie organ uznał wydatki na utrzymanie dwóch samochodów, zakup drewna do kominka (dodatkowe źródło ogrzewania), planowane wydatki na remont dachu oraz wydatki na utrzymanie dwóch mieszkań (stanowiących własność matki i teściowej). W ocenie organu pierwszej instancji analiza przedstawionych przez skarżącego bieżących wydatków pozwoliła stwierdzić, że przy uwzględnieniu ustalonych dochodów ma on możliwość uiszczenia odpłatności za pobyt matki w DPS w ustalonej wysokości, bez uszczerbku dla utrzymania rodziny, a żadna z przywołanych przez stronę i ustalonych w toku postępowania wyjaśniającego okoliczności nie wyklucza i nie ogranicza zdolności do ponoszenia obciążeń finansowych związanych z pobytem matki w DPS. W ramach prowadzonego postępowania organ rozpatrzył także złożony wniosek o zwolnienie z przedmiotowej opłaty, stwierdzając, że przedstawione przez stronę okoliczności związane z wydatkami na utrzymanie rodziny oraz wydatki związane z pobytem matki w DPS, jak również fakt posiadania orzeczenia o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności nie uzasadniają zastosowania zwolnienia. Organ zaznaczył, że odstępstwo od zasady ponoszenia opłat dopuszczalne jest w sytuacjach wyjątkowych, a ponieważ uiszczenie opłat na DPS stanowi dla osoby zobowiązanej obciążenie finansowe, głównym powodem zastosowania zwolnienia powinna być sytuacja materialna zobowiązanego. W ocenie organu zwolnienie nie powinno nastąpić, jeżeli pomimo zaistnienia wyjątkowych okoliczności (np. niepełnosprawność zobowiązanego) osoba jest w stanie płacić za pobyt w placówce, a z taką sytuacją mamy do czynienia w sprawie, jeżeli wziąć pod uwagę wysokość ustalonych dochodów.

W odwołaniu od powyższej decyzji skarżący zarzucił organowi pierwszej instancji naruszenie przepisów prawa materialnego, mające wpływ na wynik sprawy poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 61 ust. 2 pkt 2d ustawy, polegające na niepodjęciu negocjacji w sprawie wysokości opłaty za pobyt matki w DPS oraz nieuwzględnienie sytuacji finansowej, rodzinnej, osobistej i możliwości płacenia oraz naruszenie art. 103 ustawy poprzez przyjęcie, że odpłatność za pobyt w DPS może wynikać zarówno z umowy, jak i decyzji administracyjnej. Ponadto skarżący zarzucił organowi naruszenie art. 7 i art. 77 K.p.a. poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności faktycznych sprawy i przyjęcie, że odmówił zawarcia umowy o odpłatności za pobyt w DPS oraz art. 79a K.p.a. poprzez niewskazanie w zawiadomieniu o możliwości wypowiedzenia się strony co do przesłanek zależnych od strony, które nie zostały spełnione, a miałyby wpływ na wynik sprawy.

Na podstawie tych zarzutów skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz orzeczenie o istocie sprawy, bądź ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

W wyniku rozpatrzenia odwołania SKO, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 775, z późn. zm.), zwanej dalej w skrócie K.p.a., decyzją z dnia 23 lutego 2024 r. utrzymało w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie. W uzasadnieniu decyzji Kolegium podzieliło ustalenia faktyczne i ocenę prawną dokonaną przez organ pierwszej instancji. Wskazało, że z dokumentacji sprawy wynika, iż matka skarżącego, na podstawie decyzji Burmistrza Głogówka z dnia 22 lutego 2021 r., nr [...] została skierowana do DPS, gdzie przebywała w okresie od 31 marca 2021 r. do 3 października 2023 r. W trakcie swojego pobytu ponosiła odpłatność za swój pobyt w wysokości 70% swojego dochodu, co wynika z decyzji Burmistrza Głogówka z dnia 10 marca 2021 r., nr [...] ustalającej jej odpłatność oraz kolejnych decyzji zmieniających tę decyzję. Organ podał, że za miesiąc marzec 2023 r. za swój pobyt W. G. uiściła 2.221,31 zł (decyzja z dnia 13 maja 2022 r., nr [...]), a od 1 kwietnia 2023 r. do końca pobytu w tym DPS ponosiła odpłatność w wysokości 2.553,39 zł miesięcznie (decyzja z dnia 1 czerwca 2023 r., nr [...]). Wskazał, że zgodnie z zarządzeniem Starosty O. z dnia 17 lutego 2023 r., nr [...] od marca 2023 r., koszt pobytu mieszkańca w DPS wynosi 5.949 zł, stąd do pokrycia pozostaje kwota różnicy w wysokości 3.395,61 zł. Zdaniem Kolegium organ pierwszej instancji zasadnie prowadził postępowanie wyjaśniające w celu ustalenia, czy możliwości finansowe skarżącego nie uległy zwiększeniu, ponieważ w sprawie ustalone zostało, że skarżący jest jedyną osobą zobowiązaną do ponoszenia odpłatności za pobyt matki w DPS na podstawie art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy, gdyż jest jedynym zstępnym (synem) W. G. (osoby rozwiedzionej) w wieku [...] lat, co potwierdził w piśmie z dnia 21 czerwca 2023 r. oraz w odwołaniu, a jego opłata za pobyt matki w DPS ustalona w drodze umowy zawartej w dniu 10 marca 2021 r. wynosiła 300 zł miesięcznie. Za prawidłowe SKO uznało stanowisko Burmistrza, że fakt odesłania przez skarżącego do organu niepodpisanych egzemplarzy umowy w sprawie odpłatności za pobyt matki DPS należy odczytywać za odmowę zawarcia umowy w tej sprawie, stąd organ był uprawniony do ustalenia opłaty na podstawie decyzji w oparciu o art. 61 ust. 2d ustawy. Stwierdziło również, odwołując się w tym zakresie do orzecznictwa sądowoadministracyjnego, że dopuszczalne jest ustalenie wysokości opłaty najpierw w umowie, a następnie w decyzji, przy czym w decyzji należy uwzględnić fakt zawarcia umowy i wynikający z niej obowiązek uiszczania opłaty. Kolegium uznało, że opłata została ustalona prawidłowo za okres od 1 do 3 października 2023 r., która uwzględnia ilość dni, w których W. G. korzystała z pomocy w formie pobytu w DPS, co wynika z wyliczenia 2 722,92 zł :31 dni = 87,83 zł; 87,83 x 3 dni = 263,50 zł. SKO wyjaśniło, że decyzja o ustaleniu opłat za pobyt mieszkańca w domu pomocy społecznej ma charakter konstytutywny, dlatego właściwe jest ustalenie tej opłaty od daty udokumentowanej zmiany sytuacji dochodowej osoby zobowiązanej. SKO zaznaczyło, że organ uznał, iż skarżący tworzy rodzinę ze swoją teściową M. K. od 1 marca 2023 r., mimo, iż okoliczność ta wynika z wywiadu środowiskowego przeprowadzonego w 22 czerwca 2023 r., a we wcześniejszym wywiadzie z dnia 12 maja 2023 r. nie została ona uwzględniona jako osoba w rodzinie, jednak okoliczność ta oznacza, że bez jej uwzględnienia w składzie rodziny, dochód na osobę w rodzinie w miesiącach od marca do maja 2023 r. byłby jeszcze wyższy niż przyjęty do ustalenia odpłatności, co uprawniałoby organ do wydania decyzji ustalającej odpłatność w kwocie wyższej niż ustalona zaskarżoną decyzją. Jednak, jako że art. 61 ust. 2d ustawy nakazuje uwzględnienie ograniczeń wynikających z art. 103 ust. 2 ustawy, pozostawiając po stronie organów możliwość działania w ramach uznania administracyjnego, Kolegium postanowiło nie uchylać zaskarżonej decyzji w celu orzeczenia na niekorzyść strony i ustalenia za okres od marca do maja 2023 r. wyższej kwoty opłaty za pobyt w DPS matki skarżącego. Zdaniem Kolegium powyższe uchybienie organu nie stanowi rażącego naruszenia prawa ani interesu społecznego, a tylko w takiej sytuacji organ odwoławczy uprawniony jest do wydania decyzji na niekorzyść strony (art. 139 K.p.a.). Kolegium zaakceptowało również ustalenia i rozważania organu pierwszej instancji w zakresie możliwości skarżącego do ponoszenia opłaty, o których mowa w art. 103 ust. 2 ustawy. Zdaniem Kolegium rację ma organ pierwszej instancji, że fakt legitymowania się przez skarżącego orzeczeniem o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności sam w sobie nie może stanowić podstawy do uznania, że zmniejszyły się jego możliwości w zakresie wysokości opłaty ponoszonej za pobyt matki w DPS. Także okoliczność, że skarżący dobrowolnie przekazywał na rzecz matki dodatkowe środki finansowe, mimo, że po uiszczeniu opłaty do jej dyspozycji pozostawała kwota 1.094,31 zł nie uzasadnia uznania, że możliwości strony wnoszenia opłaty uległy zmniejszeniu. SKO stwierdziło też, że wydatki związane z utrzymanie dwóch samochodów, dwóch mieszkań oraz planowany wydatek na remont dachu także nie mogą stanowić podstawy do uznania zmniejszenia możliwości strony do partycypowania w kosztach pobytu matki w DPS. Natomiast pozostałe przedstawione przez skarżącego wydatki stanowią zwykłe wydatki związane z prowadzeniem gospodarstwa domowego i w porównaniu do wysokości osiąganych dochodów nie stanowią dla rodziny takiego obciążenia, które uzasadniałoby stwierdzenie, że zmniejszeniu uległy możliwości strony co do wnoszenia opłaty za pobyt w DPS. Kolegium podzieliło stanowisko organu pierwszej instancji, co do charakteru obowiązku ponoszenia opłaty zstępnego do ponoszenia opłat za pobyt w DPS, który wykazuje podobieństwo do obowiązku, alimentacyjnego, stąd nie sposób wymienionym wyżej wydatkom przyznać pierwszeństwo przed omawianym obowiązkiem i uznać je za ograniczające możliwość ponoszenia tego typu odpłatności. SKO zgodziło się też z dokonaną przez Burmistrza oceną sytuacji życiowej, rodzinnej, osobistej i majątkowej skarżącego w kontekście jego wniosku o zwolnienie z opłaty, która jest tożsama ze stanowiskiem w zakresie oceny możliwości strony do ponoszenia odpłatności matki w DPS, gdyż podniesiono te same okoliczności. Kolegium stwierdziło, że fakt stwierdzenia u strony niepełnosprawności nie świadczy o braku możliwości ponoszenia opłaty za pobyt matki w DPS, a tym samym zwolnienia z ponoszenia tej opłaty. Podobnie zastosowania zwolnienia nie uzasadnia fakt ponoszenia przez stronę przedstawionych wydatków, które zostały ocenione przez pryzmat osiąganych dochodów na osobę w rodzinie. Kolegium stwierdziło, że po dokonaniu opłaty za pobyt W. G. w DPS do dyspozycji rodziny pozostaje kwota 11.445,85 zł, która jest wystarczająca na pokrycie kosztów utrzymania trzyosobowej rodziny, co nie uzasadnia zastosowania zwolnienia z odpłatności. Podkreśliło, że odstępstwo od zasady ponoszenia tych opłat dopuszczalne jest wyłącznie w sytuacjach wyjątkowych. W niniejszej sprawie zwolnienie nie powinno nastąpić, ponieważ pomimo zaistnienia wyjątkowych okoliczności (tj. niepełnosprawność zobowiązanego) skarżący jest w stanie płacić za pobyt matki w placówce. Końcowo SKO, odnosząc się do zarzucanego naruszenia art. 79a ust. 2 K.p.a., wskazało, że dotyczy on wyłącznie postępowań wszczynanych na żądanie strony, a postępowanie w przedmiocie ustalenia odpłatności za pobyt w DPS zostało wszczęte przez organ z urzędu. Ponadto skarżący pismem z dnia 12 września 2023 r. został zawiadomiony przez organ pierwszej instancji o możliwości wypowiedzenia się co zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań.

W skardze na powyższą decyzję skarżący zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego, mające wpływ na wynik sprawy, w tym:

- art. 61 ust. 2d ustawy poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie za prawidłowe ustalenia organu pierwszej instancji, że fakt odesłania w dniu 28 sierpnia 2023 r. niepodpisanych egzemplarzy umowy w sprawie odpłatności za pobyt matki w DPS i brak akceptacji umowy w otrzymanej wersji należy odczytywać za ostateczną odmowę zawarcia umowy i tym samym uznaniu, że organ był uprawniony do ustalenia opłaty na podstawie decyzji,

- art. 103 ust. 2 oraz art. 64 ustawy poprzez przyjęcie za prawidłowe postępowanie OPS w Głogówku polegające na nie podjęciu negocjacji w sprawie wysokości opłaty za pobyt W. G. w DPS oraz nie uwzględnieniu sytuacji finansowej, rodzinnej, osobistej skarżącego oraz możliwości płacenia, w tym długotrwałej choroby i niepełnosprawności, a także brak wnikliwej analizy sytuacji dochodowej i zaniechanie wszechstronnego jej zbadania, w tym nieuwzględnienie ponoszonych miesięcznych wydatków i zobowiązań finansowych czym przekroczono zasady swobodnego uznania administracyjnego, a w konsekwencji zaniechanie zwolnienia skarżącego z ponoszenia opłaty za pobyt mamy w DPS, pomimo złożenia przez niego odpowiedniego wniosku i wyczerpującego udokumentowania swojej sytuacji rodzinnej, dochodowej, wysokości comiesięcznych wydatków oraz wykazania posiadanych obciążeń,

- art. 103 ust. 2 w związku z art. 61 ust. 2 pkt 2 ustawy przez przyjęcie, że odpłatność za pobyt w DPS może wynikać i być ustalona równocześnie w dwóch formach, tj. zarówno w umowie, jak i decyzji administracyjnej.

Ponadto skarżący zarzucił naruszenie następujących przepisów prawa procesowego:

- art. 7, art. 77 i art. 80 K.p.a. poprzez niewyjaśnienie wszelkich okoliczności i brak wszechstronnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, błędną ocenę zebranych dowodów, oparcie rozstrzygnięcia na niepełnym materiale dowodowym i przyjęcie, że skarżący odmówił zawarcia umowy o odpłatności za pobyt mamy w DPS, w tym pierwszy raz 28 czerwca 2023 r. w siedzibie OPS w Głogówku oraz bez uwzględnienia w tym zakresie faktu, że wspomniany dochód jest generowany w zasadniczej części przez małżonkę, na której nie ciąży obowiązek alimentacyjny wobec mojej mamy,

- art. 79a K.p.a. poprzez niewskazanie w zawiadomieniu o możliwości wypowiedzenia się strony przesłanek zależnych od strony, które nie zostały na dzień wysłania informacji spełnione a miałyby wpływ na wynik sprawy.

Na podstawie powyższych zarzutów skarżący wniósł o uchylenie decyzji organów obu instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

W uzasadnieniu skargi skarżący podkreślił, że nie odmówił podpisania umowy, tylko podpisania umowy w wersji przedstawionej przez organ. Nie zgodził się z oceną organów odnośnie do spełnienia przesłanki "możliwości", określonej w art. 103 ust. 2 ustawy i stwierdził, że posiadana niepełnosprawność ma wpływ na kondycję finansową skarżącego, ponieważ ponosi koszty związane z prywatnymi wizytami lekarskimi, zakupem leków i zabiegami rehabilitacyjnymi. Wskazał też, że ponosi koszty utrzymania dwóch mieszkań. Poza tym brak jest przepisów, które zobowiązywałyby skarżącego do obniżenia dotychczasowego poziomu życia. Natomiast pośrednie przenoszenie zobowiązań skarżącego na żonę, która ma dużo wyższy dochód jest sprzeczne z art. 61 ust. 2 ustawy. Tym samym wysokość dochodów żony skarżącego nie może stanowić głównej przesłanki w ustaleniu odpłatności. Zdaniem skarżącego organ nie zbadał wszystkich istotnych okoliczności stanu faktycznego relewantnego dla sprawy.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o oddalenie skargi i podtrzymało stanowisko oraz wywody zawarte w zaskarżonej decyzji.

Na rozprawie skarżący podtrzymał skargę i wywody w niej zawarte. Zarzucił organom nieuzasadnioną bezczynność i brak podjęcia decyzji po przeprowadzeniu wywiadu środowiskowego. Wyjaśnił, że podniesiony zarzut uznać należy za jego nową skargę, a nie jako argumentację na poparcie jego twierdzeń, co do niewłaściwego działania organu. Skarżący akcentował, że to pracownicy OPS działali w sposób opieszały i nie dążyli do szybkiego załatwienia sprawy, wręcz unikali zawarcia umowy, za co został "ukarany" zapadłą decyzją, która wydana została już po 3 października 2023 r. tj. po dniu opuszczenia DPS-u przez mamę. Skarżący stanowczo stwierdził, że wnosi skargę na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez OPS w Głogówku. Podkreślił, że sprawa ustalenia odpłatności powinna być załatwiona w terminie 1 miesiąca, a związku z tym wysokość odpłatności za DPS winna być ustalona najpóźniej w lipcu 2023 r., a tym samym mógłby podjąć decyzję o przeniesieniu mamy do innego DPS-u w lipcu 2023 r., gdzie odpłatność wynosiła 4600 zł. Skarżący wskazał, że dążył do zawarcia umowy, ale nie wyjaśniono sposobu wyliczenia kwoty. Podał, że jego emerytura wynosi około 3800 zł w 2023 r., a koszt pobytu mamy w DPS-ie to 3200 zł, więc kwota jaka pozostaje dla skarżącego to 800 zł. Wyraził również gotowość - w razie uchylenia zaskarżonej decyzji - zawarcia umowy za okres sierpień, wrzesień 2024 r. Skarżący oświadczył też, że nie zapoznał się z informacją z karty nr 19 i 19a akt administracyjnych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2492, z późn. zm.) sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej. Badana jest wyłącznie legalność aktu administracyjnego, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa do zaistniałego stanu faktycznego, trafność ich wykładni oraz prawidłowość przyjętej procedury.

Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634, z późn. zm.), zwanej dalej w skrócie P.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a, który w sprawie nie miał zastosowania.

Na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a. uwzględnienie skargi na decyzję następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). W przypadku braku wskazanych uchybień, jak również braku przyczyn uzasadniających stwierdzenie nieważności aktu bądź stwierdzenia wydania go z naruszeniem prawa (art. 145 § 1 pkt 2 i 3 P.p.s.a.), skarga podlega natomiast oddaleniu, na podstawie art. 151 P.p.s.a.

Przeprowadzona przez Sąd, według wskazanych wyżej kryteriów, kontrola legalności zaskarżonej decyzji, a także - z mocy art. 135 P.p.s.a. - poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji wykazała, że akty te nie zostały wydane z naruszeniem przepisów prawa w stopniu uzasadniającym ich uchylenie. Sąd nie stwierdził nieprawidłowości zarówno co do ustalenia stanu faktycznego sprawy, jak i w zakresie zastosowania do niego przepisów prawa. Zdaniem Sądu postępowanie wyjaśniające zostało przeprowadzone prawidłowo, ustalenia organów nie pozostawiają wątpliwości, a ocena dokonana na podstawie przyjętych ustaleń znajduje umocowanie w zgromadzonym materiale dowodowym. Dlatego Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Materialnoprawną podstawę działania organów stanowiły przepisy cyt. wyżej ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej, nadal zwanej ustawą. Jak wynika z art. 60 ust. 1 tej ustawy pobyt w domu pomocy społecznej jest odpłatny do wysokości średniego miesięcznego kosztu utrzymania mieszkańca, z zastrzeżeniem ust. 3. Natomiast krąg osób zobowiązanych do ponoszenia opłat za pobyt w domu pomocy społecznej określa art. 61 ust. 1 i ust. 2 ustawy, zgodnie z którym obowiązani do wnoszenia tej opłaty są w kolejności:

1) mieszkaniec domu, a w przypadku osób małoletnich przedstawiciel ustawowy z dochodów dziecka,

2) małżonek, zstępni przed wstępnymi,

3) gmina, z której osoba została skierowana do domu pomocy społecznej

- przy czym osoby i gmina określone w pkt 2 i 3 nie mają obowiązku wnoszenia opłat, jeżeli mieszkaniec domu ponosi pełną odpłatność.

Natomiast opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej wnoszą:

1) mieszkaniec domu, nie więcej jednak niż 70% swojego dochodu, a w przypadku osób małoletnich przedstawiciel ustawowy z dochodów dziecka, nie więcej niż 70% tego dochodu;

2) małżonek, zstępni przed wstępnymi - zgodnie z umową zawartą w trybie art. 103 ust. 2:

a) w przypadku osoby samotnie gospodarującej, jeżeli dochód jest wyższy niż 300% kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej, jednak kwota dochodu pozostająca po wniesieniu opłaty nie może być niższa niż 300% tego kryterium,

b) w przypadku osoby w rodzinie, jeżeli posiadany dochód na osobę jest wyższy niż 300% kryterium dochodowego na osobę w rodzinie, z tym że kwota dochodu pozostająca po wniesieniu opłaty nie może być niższa niż 300% kryterium dochodowego na osobę w rodzinie;

3) gmina, z której osoba została skierowana do domu pomocy społecznej - w wysokości różnicy między średnim kosztem utrzymania w domu pomocy społecznej a opłatami wnoszonymi przez osoby, o których mowa w pkt 1 i 2.

Podkreślenia wymaga, że przepis art. 61 ustawy został znowelizowany z dniem 4 października 2019 r. ustawą z dnia 19 lipca 2019 r. o zmianie ustawy o pomocy społecznej oraz ustawy o ochronie zdrowia psychicznego (Dz. U. poz. 1690) poprzez dodanie w art. 1 pkt 7 lit. a ustawy nowelizującej ust. 2d-2f. Zgodnie z nowym brzmieniem art. 61 ust. 2d ustawy w przypadku odmowy przez osoby, o których mowa w ust. 1 pkt 2, zawarcia umowy, o której mowa w art. 103 ust. 2, wysokość ich opłaty za pobyt mieszkańca domu w domu pomocy społecznej ustala w drodze decyzji organ gminy właściwej zgodnie z art. 59 ust. 1, z uwzględnieniem ograniczeń, o których mowa w ust. 2 pkt 2 i art. 103 ust. 2.

Z przepisu art. 61 ust. 2d ustawy wynika obecnie jednoznacznie, iż w razie gdy nie doszło do zawarcia umowy, o której mowa w art. 103 ust. 2, organ ustala odpłatność w drodze decyzji, z uwzględnieniem ograniczeń wynikających zarówno z art. 61 ust. 2 pkt 2, jak i wynikających z art. 103 ust. 2. Oznacza to, że odpłatność może być ustalona tylko wówczas, gdy w przypadku osoby w rodzinie, jeżeli posiadany dochód na osobę jest wyższy niż 300% kryterium dochodowego na osobę w rodzinie, z tym że kwota dochodu pozostająca po wniesieniu opłaty nie może być niższa niż 300% kryterium dochodowego na osobę w rodzinie, a jednocześnie z uwzględnieniem wysokości dochodów i możliwości osoby zobowiązanej do ponoszenia opłaty.

W rozpatrywanej sprawie bezsporne jest to, że matka skarżącego - W. G. w okresie 31 maja 2021 r. do 3 października 2023 r. przebywała w Domu Pomocy Społecznej w P. na mocy decyzji orzekającej o skierowaniu z dnia 22 lutego 2021 r. i za swój pobyt w DPS za miesiąc marzec 2023 r. uiściła kwotę 2 221,31 zł (decyzja z dnia 13 maja 2022 r. nr [...]), a od 1 kwietnia 2023 r. do końca pobytu ponosiła odpłatność w wysokości 2.553,39 zł miesięcznie (decyzja z dnia 1 czerwca 2023 r., nr [...]). Kwota ta jednakże nie była wystarczająca do pokrycia średniego miesięcznego kosztu utrzymania w DPS, ponieważ zgodnie z zarządzeniem Starosty O. z dnia 17 lutego 2023 r., nr [...], od marca 2023 r. koszt pobytu mieszkańca w DPS wynosi 5949 zł. Niewątpliwie też skarżący jest jedyną osobą zobowiązaną do ponoszenia odpłatności za pobyt matki w DPS, ponieważ nie posiada rodzeństwa a W. G. jest osobą rozwiedzioną. Z akt sprawy wynika również, że skarżący odmówił zawarcia zaproponowanej przez organ umowy w sprawie odpłatności za ten pobyt. W tym miejscu wyjaśnienia wymaga, że w orzecznictwie przyjmuje się, iż odmowa podpisania umowy dotyczącej odpłatności za pobyt w domu pomocy społecznej wyczerpuje hipotezę art. 61 ust. 2d ustawy, a przepis ten obliguje przy ustalaniu wysokości opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej do uwzględnienia ograniczeń, o których mowa w art. 61 ust. 2 pkt 2, ale też w art. 103 ust. 2, a więc nie tylko warunku dochodowego, określonego w art. 61 ust. 2 pkt 2 lit. a ustawy, ale również możliwości strony. Przy czym za brak zgody na podpisanie umowy uznaje się również brak akceptacji zaproponowanej kwoty odpłatności (por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 17 kwietnia 2024 r., sygn. akt II SA/Gl 43/24, WSA w Lublinie z dnia 22 lutego 2022 r., sygn. akt II SA/Lu 1041/23 i z dnia 12 maja 2022 r., sygn. akt II SA/Lu 74/22, wszystkie orzeczenia powołane w uzasadnieniu dostępne są na stronie internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Wbrew zatem twierdzeniom skarżącego organy prawidłowo uznały, iż odmówił on zawarcia umowy i stosownie do art. 61 ust. 2d ustawy, ustaliły wysokość opłaty za pobyt matki w drodze decyzji.

Od razu też wyjaśnienia wymaga w związku z zarzutami skarżącego, że prawidłowe jest stanowisko Kolegium, iż dopuszczalne jest ustalenie wysokości opłaty najpierw w umowie, a następnie w decyzji, przy czym w decyzji należy uwzględnić fakt zawarcia umowy i wynikający z niej obowiązek uiszczania opłaty. Skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela pogląd wyrażony w wyroku NSA z dnia 11 stycznia 2023 r., sygn. akt I OSK 318/22, w którym odwołując się do uchwały NSA z dnia 11 czerwca 2018 r., sygn. akt I OPS 7/17, Sąd ten stwierdził, że w stosunku do małżonka, zstępnych i wstępnych istnieje zarówno możliwość wydania decyzji, jak i zawarcia umowy, a także połączenia obu tych form ustalenia opłaty, jeżeli ustalona w drodze umowy opłata nie odpowiada wysokością zakresowi zobowiązań ciążących na tych osobach. Jak dalej trafnie wywodził NSA, powyższa uchwała została podjęta przed dodaniem w artykule 61 ustępów 2d-2f ustawy, co nie oznacza jednakże, że w przypadku zawarcia umowy niedopuszczalne staje się wydanie decyzji w przedmiocie ustalenia opłaty. Przepisy te określają bowiem sposób postępowania organu i zasady ustalenia wysokości opłaty w sytuacji, gdy małżonek, zstępny lub wstępny odmawia zawarcia umowy. Nie stosuje się ich zatem w sytuacji, gdy małżonek, zstępny lub wstępny zawiera umowę, jednakże ustalona w ten sposób wysokość opłaty odpowiada jedynie częściowo wysokości zobowiązań ciążących na danej osobie.

Również wbrew twierdzeniom skarżącego wydanie decyzji w celu ustalenia opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej może obejmować okres przed wydaniem decyzji, albowiem decyzja ta konkretyzuje obowiązek powstający z mocy prawa z dniem zaistnienia takiego zdarzenia prawnego, jak umieszczenie osoby uprawnionej w domu pomocy społecznej (por. cyt. już wyżej wyrok NSA o sygn. akt I OSK 318/22).

Analiza treści decyzji organów obu instancji prowadzi również do wniosku, że organy ustalając wysokość spornej opłaty uwzględniły w przypadku skarżącego ograniczenia wynikające z art. 61 ust. 2 pkt 2 lit. b ustawy, zgodnie z którym opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej wnoszą zstępni w przypadku osoby w rodzinie, jeżeli posiadany dochód na osobę jest wyższy niż 300% kryterium dochodowego na osobę w rodzinie, z tym że kwota dochodu pozostająca po wniesieniu opłaty nie może być niższa niż 300% kryterium dochodowego na osobę w rodzinie. Prawidłowo organ obliczył wysokość dochodu na osobę w rodzinie podmiotu zobowiązanego w sposób określony w art. 6 pkt 3 u.p.s., to jest przez podzielenie sumy dochodów członków rodziny przez ilość członków rodziny, a następnie odjął od tej kwoty sumę odpowiadającą 300% kryterium dochodowego na osobę w rodzinie (dochód na osobę w rodzinie 4822,92 zł – 1800 zł kryterium dochodowe na osobę w rodzinie co daje kwotę 3022,92 zł). Następnie od tak ustalonej kwoty organ odjął opłatę w kwocie 300 zł, która wynikała z zawartej przez skarżącego umowy.

Wbrew zarzutom skargi prawidłowo organy doliczyły też do dochodu rodziny skarżącego dochód jego żony, pomimo tego, że opłata dotyczy kosztów pobytu w DPS matki skarżącego, a nie krewnej jego żony. Stosownie bowiem do art. 61 ust. 1 i 2 ustawy do ponoszenia opłaty zobowiązani są zarówno zstępni i wstępni zarówno będący osobami samotnymi, jak i posiadający własne rodziny, zależnie od tego różnie jest wyliczany ich dochód dla potrzeb ustalenia opłaty. Zgodnie z art. 6 pkt 14 ustawy "rodzina" to osoby spokrewnione lub niespokrewnione pozostające w faktycznym związku, wspólnie zamieszkujące i gospodarujące, zaś "dochód rodziny" to suma miesięcznych dochodów osób w rodzinie (pkt 4). Przepisy dotyczące ustalania opłaty za pobyt w DPS nie zawierają odmiennych definicji, co oznacza, że dla potrzeby ustalania tej opłaty należy stosować powyższe definicje. Z jednoznacznej woli ustawodawcy dochód małżonka osoby zobowiązanej do ponoszenia opłaty za pobyt jej krewnego w DPS, o ile jest członkiem rodziny w rozumieniu art. 6 pkt 14 ustawy podlega więc uwzględnieniu przy ustalaniu wysokości tej opłaty na podstawie art. 61 ustawy.

Ponadto organ przy ustalaniu opłaty, zgodnie z art. 103 ust. 2 ustawy, uwzględnił wysokość dochodów ale również możliwości skarżącego. Organy przedstawiły wystarczające ustalenia w tym zakresie, rozważając okoliczności, które mogłyby zmniejszać zdolność skarżącego do ponoszenia opłaty.

Za prawidłowe należy też uznać stanowisko organów odnośne do odmowy zwolnienia skarżącego częściowo lub w całości z odpłatności za pobyt matki w DPS. Zgodnie z art. 64 ustawy osoby wnoszące opłatę lub obowiązane do wnoszenia opłaty za pobyt mieszkańca domu w domu pomocy społecznej można zwolnić z tej opłaty częściowo lub całkowicie, na ich wniosek, po przeprowadzeniu rodzinnego wywiadu środowiskowego, w szczególności jeżeli:

1) wnoszą opłatę za pobyt innych członków rodziny w domu pomocy społecznej, ośrodku wsparcia lub innej placówce;

2) występują uzasadnione okoliczności, zwłaszcza długotrwała choroba, bezrobocie, niepełnosprawność, śmierć członka rodziny, straty materialne powstałe w wyniku klęski żywiołowej lub innych zdarzeń losowych;

3) małżonkowie, zstępni, wstępni utrzymują się z jednego świadczenia lub wynagrodzenia;

4) osoba obowiązana do wnoszenia opłaty jest w ciąży lub samotnie wychowuje dziecko;

5) osoba obowiązana do wnoszenia opłaty lub jej rodzic przebywała w rodzinie zastępczej, rodzinnym domu dziecka lub placówce opiekuńczo-wychowawczej, na podstawie orzeczenia sądu o ograniczeniu władzy rodzicielskiej osobie kierowanej do domu pomocy społecznej lub mieszkańcowi domu;

6) osoba obowiązana do wnoszenia opłaty przedstawi wyrok sądu oddalający powództwo o alimenty na rzecz osoby kierowanej do domu pomocy społecznej lub mieszkańca domu;

7) osoba obowiązana do wnoszenia opłaty wykaże, w szczególności na podstawie dokumentów dołączonych do wniosku, rażące naruszenie przez osobę kierowaną do domu pomocy społecznej lub mieszkańca domu obowiązku alimentacyjnego lub innych obowiązków rodzinnych względem osoby obowiązanej do wnoszenia opłaty.

W ocenie Sądu organy w sposób prawidłowy wyjaśniły kryteria, jakimi się kierowały przy odmowie uwzględnienia wniosku skarżącego. W tym zakresie oceniły wysokość ponoszonych przez skarżącego wydatków przez pryzmat osiąganych przez rodzinę dochodów. Słusznie też uznały, że kwota 11 445,85 zł jaka pozostaje do dyspozycji rodziny po uiszczeniu przez skarżącego opłaty za pobyt w DPS pozwala na utrzymanie trzyosobowej rodziny. Sąd zgodził się także z organem odwoławczym, że nie może mieć wpływu na ocenę sytuacji skarżącego powoływanie się przez niego na fakt ponoszenia wydatków związanych z utrzymaniem dwóch samochodów, dwóch mieszkań oraz planowany wydatek na remont dachu. Powyższe wydatki nie kwalifikują sytuacji skarżącego jako szczególnie uzasadnionej na gruncie art. 64 ustawy. Również sam fakt stwierdzenia u skarżącego niepełnosprawności nie świadczy o braku możliwości ponoszenia opłaty za pobyt matki w DPS, a tym samym zwolnienia z ponoszenia tej opłaty. Podkreślić bowiem trzeba, że w orzecznictwie przyjmuje się, iż niezasadne zwolnienie jest sprzeczne z zasadą pomocniczości, przerzuca bowiem na jednostki samorządu terytorialnego i obywateli koszty utrzymania osób, które są samowystarczalne pod względem finansowym lub mogą być utrzymywane przez swoich krewnych. Wobec tego organ rozpatrując wniosek o zwolnienie z opłat powinien mieć na względzie nie tylko słuszny interes wnioskodawcy, lecz także interes społeczny. Podejmowanie zatem decyzji w granicach wyznaczonych art. 64 ustawy wymaga dogłębnej analizy stanu faktycznego, a także odwołania się do zasad współżycia społecznego i wartości chronionych przez porządek prawny. Zwolnienie z opłaty powinno zawsze znaleźć uzasadnienie w wyjątkowych okolicznościach, w przeciwnym razie może dojść do nieuzasadnionego przerzucania na jednostki samorządu terytorialnego obowiązku partycypowania w kosztach pobytu w placówce i nadmiernego obciążania sektora finansów publicznych, a w konsekwencji - całego społeczeństwa. Ponadto swoboda decyzyjna organów w sprawie, o której mowa w art. 64 ustawy, jest związana nie tylko z orzekaniem w warunkach uznania administracyjnego, lecz także z upoważnieniem do swobodnej oceny stanu faktycznego sprawy w zakresie sytuacji (osobistej, majątkowej, dochodowej, rodzinnej) osoby wnoszącej opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej i ubiegającej się o całkowite lub częściowe zwolnienie od obowiązku ponoszenia tej opłaty. W sprawie o częściowe lub całkowite zwolnienie z obowiązku ponoszenia opłat za pobyt w domu pomocy społecznej właściwe organy dysponują więc podwójną swobodą decyzyjną, której zakresem są objęte ocena prawna stanu faktycznego sprawy oraz wybór rodzaju rozstrzygnięcia sprawy - decyzja pozytywna albo decyzja negatywna (por. wyrok NSA z dnia 28 grudnia 2021 r., sygn. akt I OSK 841/21, WSA w Bydgoszczy z dnia 23 marca 2022 r., sygn. akt II SA/Bd 1503/21). W niniejszej sprawie organy niewątpliwie podały przyczyny i argumenty przemawiające za podjętym rozstrzygnięciem. Uzasadnienie decyzji odnosi się do okoliczności faktycznych związanych z argumentacją skarżącego w zakresie wniosku o zwolnienie z odpłatności. Organy dokładnie wyjaśniły, jakimi przesłankami kierowały się orzekając o odmowie uwzględnienia wniosku skarżącego o zwolnienie z opłaty z pobyt matki w DPS.

Reasumując stwierdzić trzeba, że stan faktyczny sprawy będący podstawą zaskarżonego rozstrzygnięcia został ustalony przez organy w sposób prawidłowy. Dokonały one właściwej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego i wykazały zaistnienie przesłanek określonych w ustawie, uzasadniających wydanie decyzji o ustaleniu dla skarżącego odpłatności za pobyt matki w DPS oraz o odmowie zwolnienia go częściowo lub całkowicie z tej odpłatności. Poza tym Kolegium prawidłowo wyjaśniło kwestię wyliczenia ustalonej opłaty oraz w sposób właściwy odniosło się do zarzutów odwołania. Z powyższych względów na akceptację nie zasługują zarzuty zawarte w skardze. Podzielając stanowisko wyrażone w wydanych decyzjach i uznając niezasadność skargi, Sąd miał również na uwadze to, że organy wskazały - stosownie do art. 107 § 3 K.p.a. - podstawy faktyczne i prawne wydanych decyzji oraz przedstawiły szczegółowe uzasadnienie swojego stanowiska. Z tego względu Sąd uznał, że organy obu instancji - oceniając podstawy do zwolnienia skarżącego z odpłatności - nie przekroczyły granic uznania administracyjnego. Rozstrzygnięcia w tym zakresie nie noszą cech dowolności, bo organy te prawidłowo, wyczerpująco i wielowątkowo rozważyły wszystkie okoliczności uzasadniające odmowę uwzględnienia wniosku skarżącego. Nadto Sąd nie dopatrzył się z urzędu innych wadliwości, które uzasadniałyby wyeliminowanie zaskarżonej decyzji z porządku prawnego.

W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 151 P.p.s.a., skargę oddalił.