Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 945/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2024-06-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6379 Inne o symbolu podstawowym 637
Hasła tematyczne: Kara administracyjna
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. b
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Kołodziejczak - Osetek Sędziowie Sędzia WSA Aneta Lemiesz Sędzia WSA Sławomir Kozik (spr.) Protokolant ref. staż. Anna Węgorska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 czerwca 2024 r. sprawy ze skargi [...] S.A. z siedzibą w W. na decyzję Rzecznika Finansowego z dnia [...] stycznia 2024 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Rzecznika Finansowego na rzecz [...] S.A. z siedzibą w W. kwotę 5117 (pięć tysięcy sto siedemnaście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Rzecznik Finansowy decyzją z 11 stycznia 2024 r. nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 775 z późn. zm., dalej: "K.p.a.") w związku z art. 32 ust. 1 i 2, art. 9 pkt 1 i pkt. 2 oraz art. 10 pkt 3 i pkt 4 ustawy z dnia 5 sierpnia 2015 r. o rozpatrywaniu reklamacji przez podmioty rynku finansowego, o Rzeczniku Finansowym i o Funduszu Edukacji Finansowej (Dz. U. z 2023 r. poz. 1809 z późn. zm., dalej: "ustawa o Rzeczniku Finansowym"), po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego w przedmiocie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymał w mocy własną decyzję nr 24 z 27 listopada 2023 r., na mocy której nałożono na [...] Spółka Akcyjna z siedzibą w W.(dalej: "Strona", "[...]", "Spółka", "Skarżący"), karę pieniężną w wysokości 50 000 zł, w związku z naruszeniem obowiązków wynikających z art. 9 pkt 1 i pkt. 2 oraz art. 10 pkt 3 i pkt 4 ustawy o Rzeczniku Finansowym.

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ wyjaśnił, że wszczął postępowanie administracyjne, w związku z zawiadomieniem, które otrzymał od Komisji Nadzoru Finansowego 16 sierpnia 2019 r., o sygn. [...], dotyczącym dostrzeżonych nieprawidłowości w stosowaniu przez Stronę przepisów ustawy o Rzeczniku Finansowym. Rzecznik Finansowy, wskutek otrzymanego zawiadomienia najpierw przeprowadził na podst. art. 24 ust 1 pkt 2 ustawy o Rzeczniku Finansowym postępowanie interwencyjne o sygn. [...], które potwierdziło naruszenie przez PZU obowiązków wynikających z treści ustawy o Rzeczniku Finansowym.

Rzecznik Finansowy wyjaśnił, że z dokumentacji zgromadzonej w sprawie wynika, iż pismami wskazanymi w zaskarżonej decyzji dwudziestu klientów PZU złożyło indywidualne wystąpienia, stanowiące reklamacje w rozumieniu art. 2 pkt 2 ustawy o Rzeczniku Finansowym. Organ wyjaśnił, że osoby fizyczne zgłosiły pisemne zastrzeżenia dotyczące przeprowadzonej oceny stanu ubezpieczonych upraw rzepaku, tym samym wyrażając swoją dezaprobatę dla decyzji Spółki oraz wyraźnie kwestionując decyzję Spółki polegającą na obniżeniu sumy ubezpieczenia do polisy ubezpieczeniowej "PZU Uprawy", co miało miejsce w każdej z w/w reklamacji.

Rzecznik Finansowy stwierdził, że Spółka we wszystkich odpowiedziach na reklamacje klientów nie zawarła elementów wymaganych przez przepisy art. 9 pkt 1, art. 9 pkt 2, art. 10 pkt 3, art. 10 pkt 4 ustawy o Rzeczniku Finansowym, ograniczyła się bowiem wyłącznie do wskazania postanowienia ogólnych warunków ubezpieczenia stanowiącego podstawę do przeprowadzenia kontroli (§ 16 ust. 2 OWU), wskazała na pewność decyzji z uwagi na dokonane ustalenia Spółki podczas kontroli za pomocą teledetekcji, jak również podkreśliła brak podstaw do zmiany decyzji. Treść udzielonych klientom odpowiedzi na reklamacje nie zawierała uzasadnienia faktycznego i prawnego zajętego przez [...] stanowiska, co stanowi naruszenie art. 9 pkt 1 ustawy o Rzeczniku Finansowym. Ponadto, w odpowiedzi na reklamacje Spółka nie wskazała w szczególności klientom w sposób wyczerpujący, jakie czynniki przemawiają za uznaniem teledetekcji za metodę wykluczającą błąd w dokonanych pomiarach, którego wystąpienie zarzucili klienci w treści reklamacji kierowanych do Spółki, co stanowi naruszenie art. 9 pkt 2 ustawy o Rzeczniku Finansowym. [...] w treści odpowiedzi na reklamacje nie pouczył również Klientów o możliwości wystąpienia przez klientów z wnioskiem o rozpatrzenie sprawy do Rzecznika Finansowego, czym naruszyła obowiązek wskazany w art. 10 pkt 3 ustawy o Rzeczniku Finansowym. [...] nie zawarł także pouczenia w przedmiocie określenia sądu miejscowo właściwego do rozpoznania sprawy w razie wystąpienia przez klienta z powództwem do sądu powszechnego, czym naruszył obowiązek wynikający z treści art. 10 pkt 4 ustawy o Rzeczniku Finansowym.

Rzecznik Finansowy wyjaśnił również, że postanowieniem z 12 września 2023 r. połączył wskazane sprawy do łącznego rozpoznania z uwagi na tożsamy charakter stanu faktycznego oraz podstawy prawnej.

Rozpoznając wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy Rzecznik Finansowy uznał stan faktyczny opisany w decyzji I instancji za prawidłowy i zgodził się z rozstrzygnięciem I instancji utrzymując decyzję nr 24 z 27 listopada 2023 r., w mocy. Rzecznik Finansowy uznał za niezasadne zarzuty podniesione przez Stronę we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy.

Decyzję Rzecznika Finansowego z 11 stycznia 2024 r. Skarżący, reprezentowany przez radcę prawnego, zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w całości, wnosząc o jej uchylenie w całości oraz decyzji I instancji i umorzenie postępowania administracyjnego w całości, a także o zasądzenie od organu na rzecz Skarżącego kosztów sądowych, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Zaskarżonej decyzji Skarżący zarzucił naruszenie:

1) art. 2 ust. 2 ustawy o Rzeczniku Finansowym, poprzez niezasadne przyjęcie, iż wystąpienia klientów kierowane do [...], będące przedmiotem prowadzonego postępowania spełniały definicję reklamacji w sytuacji w której wystąpienia te za reklamacje nie mogły zostać uznane, a co za tym idzie odpowiedź udzielona przez PZU nie musiała zawierać elementów wskazanych w art. 9 pkt 1, pkt 2, art. 10 pkt 3 oraz pkt 4 ustawy o Rzeczniku Finansowym,

2) art. 24 ust. 1 pkt 1 ustawy o Rzeczniku Finansowym, poprzez wszczęcie postępowania przez Rzecznika Finansowego, pomimo niezaistnienia stanu polegającego na nieuwzględnieniu roszczeń klientów występujących do [...]ponieważ okoliczność ta nie została wykazana w toku postępowania o wskazanej sygnaturze,

3) art. 10 pkt 4 ustawy o Rzeczniku Finansowym, przez błędną jego wykładnię polegającą na przyjęciu, że przepis ten obliguje podmiot rynku finansowego do wskazania klientowi w odpowiedzi na reklamację skonkretyzowanego sądu rejonowego lub sądu okręgowego, właściwego miejscowo do rozpoznania sprawy klienta,

4) art. 189g § 1 K.p.a., poprzez utrzymanie w mocy decyzji o nałożeniu na Spółkę kary pieniężnej, mimo, że od zarzucanego naruszenia prawa przez Spółkę minęło 5 lat,

5) art. 6 w zw. z art. 32 ustawy o Rzeczniku Finansowym, poprzez: nałożenie na Spółkę sankcji pieniężnej w wysokości 50. 000 zł i nierozważenie przez Rzecznika Finansowego zastosowania w pierwszej kolejności innych sankcji niepieniężnych i prewencyjnych w postaci np. upomnienia (ostrzeżenia); braku uzasadnienia wyboru przez Rzecznika Finansowego zastosowanej sankcji administracyjnej w postaci kary pieniężnej nałożonej na Spółkę w zakresie realizacji celu sankcji,

6) art. 6 oraz art. 32 ustawy o Rzeczniku Finansowym w zw. z art. 7, art. 8 i art. 189f K.p.a., poprzez nieodstąpienie przez Rzecznika Finansowego od nałożenia kary pieniężnej i poprzestaniu na pouczeniu z uwagi na znikomą wagę naruszonego przez Spółkę prawa oraz zaprzestanie naruszenia prawa w przyszłości, a w szczególności stwierdzony przez Rzecznika Finansowego delikt administracyjny nie był czyniony w sposób naganny, czy też uporczywy, a ewentualne pominięcie przy odpowiedzi elementów o których mowa w art. 9 ustawy o Rzeczniku Finansowym, nie spowodowało negatywnych konsekwencji dla klienta (np. nie upłynął termin prekluzyjny ani termin przedawnienia roszczenia), a także w majątku klienta nie nastąpiły żadne zmiany jak i nie zmienił się stan jego wiedzy o faktach lub podstawach stanowiska [...]; w stosunku do Spółki nie została uprzednio wydana ostateczna decyzja nakładająca sankcję administracyjną z tytułu naruszenia ww. przepisu oraz posiadania przez [...] procedur i metod organizacyjnych zapobiegających naruszeniom art. 6 ustawy o Rzeczniku Finansowym.

W uzasadnieniu skargi Skarżący przedstawił obszerną argumentację popierająca zarzuty skargi.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie jako bezzasadnej i podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, choć z innych względów niż wskazane w skardze.

W niniejszej sprawie na Skarżącego została nałożona kara pieniężna w wysokości 50 000 zł, w związku z naruszeniem obowiązków wynikających z art. 9 pkt 1 i pkt. 2 oraz art. 10 pkt 3 i pkt 4 ustawy o Rzeczniku Finansowym. Kontrolowana przez Sąd decyzja została wydana w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy, na podstawie art. 127 § 3 K.p.a.

W pierwszej kolejności Sąd stwierdza, że na dzień wydania zaskarżonej decyzji, wbrew stanowisku Skarżącego, nie doszło w sprawie do przedawnienia nałożenia administracyjnej kary pieniężnej za ewentualne naruszenia stwierdzone przez organ, w związku z upływem pęiciu lat od dnia naruszenia prawa, jak stanowi art. 189g § 1 K.p.a. Wskazania wymaga, że najwcześniejsze naruszenia przepisów ustawy o Rzeczniku Finansowym wytknięte Skarżącemu przez organ miały miejsce w grudniu 2018 r. Zaskarżona decyzja co prawda została wydana 11 stycznia 2024 r., a więc w przypadku niektórych zarzucanych Skarżącemu naruszeń z miesięcznym przekroczeniem terminu, o którym mowa w art. 189g § 1 K.p.a., jednak jak słusznie wskazał Rzecznik Finansowy, bieg tego terminu uległ zawieszeniu na podstawie art. 15zzr ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. 2023 poz. 1327 ze zm.), który obowiązywał w okresie od 14 marca 2020 r. do 16 maja 2020 r. Zgodnie z art. 15zzr ust. 1 pkt 3 tej ustawy, w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 bieg przewidzianych przepisami prawa administracyjnego terminów: m.in. przedawnienia - nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu na ten okres.

Jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 23 stycznia 2024 r. sygn. akt II GSK 771/23: "(...) przewidziane przepisami prawa administracyjnego terminy przedawnienia (w tym ten przewidziany w art. 189g § 1 k.p.a.) nie rozpoczynały się w okresie od dnia 14 marca 2020 r. do dnia 23 maja 2020 r. (włącznie), a rozpoczęte ulegały zawieszeniu na okres od dnia 14 marca 2020 r. do dnia 23 maja 2020 r. (włącznie). Zawieszenie biegu terminu przedawnienia nastąpiło zatem na 71 dni i z woli ustawodawcy o ten właśnie okres czasu ów termin został wydłużony." Wyjaśnienia wymaga, że art. 15zzr ust. 1 pkt 3 omawianej ustawy uzyskał cyt. brzmienie na podstawie art. 1 pkt 14 ustawy z dnia 31 marca 2020 r. o zmianie ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r. poz. 568), która weszła w życie z dniem uchwalenia - tj. z dniem 31 marca 2020 r. - odnosiła się jednak do już istniejącego stanu zagrożenia epidemicznego, który swoją kwalifikację prawną uzyskał wcześniej wraz z ogłoszeniem stanu zagrożenia epidemicznego, które nastąpiło z dniem 14 marca 2020 r. na podstawie rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 13 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu zagrożenia epidemicznego (Dz. U. z 2020 r. poz. 433, por wyrok NSA z 23 stycznia 2024 r. sygn. akt II GSK 771/23). Art. 15zzr omawianej ustawy został natomiast uchylony z dniem 16 maja 2020 r. przez art. 46 pkt 20 ustawy z dnia 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 (Dz. U. z 2020 r. poz. 875).

Uznając zatem niezasadność zarzutu przedawnienia karalności zarzucanych Skarżącemu naruszeń przepisów prawa, Sąd zauważa, że decyzje obu instancji, a więc zaskarżona decyzja wydana w wyniku rozpatrzenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, jak i decyzja I instancji nr 24 z 27 listopada 2023 r., zostały wydane z upoważnienia Rzecznika Finansowego, przez jednego pracownika organu – Sebastiana Warchołowskiego Dyrektora Departamentu Postępowań Sankcyjnych. Na decyzjach obu instancji widnieje ten sam podpis tego pracownika organu. Tymczasem, jak wynika z art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a., pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie, w której brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji.

Kwestia wydania decyzji po rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy przez tego samego pracownika, który wydał decyzję I instancji była przedmiotem rozważań sądów administracyjnych, np. Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w wyroku z 17 listopada 2017 r. sygn. akt V SA/Wa 2935/16. Sąd całkowicie zgadza się ze stanowiskiem wyrażonym w tym wyroku przyjmując je za własne.

Wskazania zatem wymaga, że przywołany art. 24 K.p.a. razem z art. 25 K.p.a. regulują kwestie wyłączenia pracownika organu administracji publicznej oraz wyłączenie organu od załatwienia sprawy, stwarzając przy tym warunki do bezstronnego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy przez pracownika organu administracji. Uregulowanie to ma na celu uniknięcie sytuacji, w której dana osoba, działając z upoważnienia piastuna funkcji organu, dwukrotnie bierze udział w wydaniu rozstrzygnięcia. Pracownik, który raz już uczestniczył w czynnościach procesowych, ma przez to ugruntowane poglądy zarówno na stan faktyczny, jak i na sposób rozstrzygnięcia sprawy, co z kolei może budzić uzasadnione wątpliwości co do jego bezstronności i obiektywizmu.

Zarówno w orzecznictwie, jak i w doktrynie przyjmuje się, że reguła wyłączenia ma zastosowanie także do wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, zatem także do sytuacji, w której pracownik naczelnego organu administracji publicznej brał udział w wydaniu przez ten organ decyzji zaskarżonej do tego samego organu wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy (m. in. M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Zakamycze 2005, wyd. II; B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2005; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 25 stycznia 2007 r., sygn. akt II OSK 213/06, publ. LEX nr 235133; uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z 22 lutego 2007 r., sygn. akt II GPS 2/06, publ. ONSAiWSA 2007, nr 3, poz. 61). Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z 20 maja 2010 r. (sygn. akt I OPS 13/09, publ. NSAiWSA 2010/5/82 i Lex nr 579940) stwierdził, że art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. nie ma zastosowania do osoby piastującej funkcję Głównego Geodety Kraju jako ministra w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 4 k.p.a. w postępowaniu, o jakim mowa w art. 127 § 3 k.p.a. Zatem osobą, której nie dotyczy zakaz ponownego rozpatrzenia sprawy przez tę samą osobę - zgodnie z istotą przywołanej uchwały - jest wyłącznie piastun funkcji ministra w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 4 k.p.a. w postępowaniu, o jakim mowa w art. 127 § 3 k.p.a. Ponadto Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 23 czerwca 2010 r. (sygn. akt I OSK 36/10, publ. Lex nr 595359), przy jednoczesnym przywołaniu wskazanej uchwały z 20 maja 2010 r., stwierdził że "pracownik organu upoważniony do działania w imieniu ministra, w żadnym wypadku nie może być uznany za osobę piastującą funkcję ministra, która nie podlegałaby wyłączeniu na podstawie art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a., przy ponownym rozpatrzeniu sprawy w trybie art. 127 § 3 k.p.a. Nie ulega bowiem wątpliwości, że pojęcie pracownika organu administracji publicznej w rozumieniu art. 24 § 1 k.p.a. ma szeroki zakres znaczeniowy, który obejmuje również upoważnionego do działania w imieniu ministra podsekretarza stanu w ministerstwie".

Mając powyższe na względzie, Sąd stwierdza, że wydanie zaskarżonej decyzji na skutek wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy przez tę samą osobę upoważnioną do działania w imieniu Rzecznika Finansowego, która brała udział w wydaniu wcześniejszej decyzji stanowi istotne naruszenie art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a. i jest to podstawa do wznowienia postępowania w oparciu o art. 145 § 1 pkt 3 K.p.a., która uzasadnia uchylenie zaskarżonej decyzji. Zgodnie bowiem z art. 145 § 1 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634, dalej: "P.p.s.a."), sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego.

Wadliwe wydanie zaskarżonej decyzji dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, skutkuje tym, że przedwczesne byłoby odniesienie się Sądu do pozostałych zarzutów skargi.

Organ rozpoznając ponownie sprawę uwzględni powyższe stanowisko Sądu odnośnie wadliwości wydania decyzji obu instancji przez jednego pracownika z upoważnienia organu, jak również wnikliwi zbada czy przy ponownym rozpatrzeniu sprawy nie znajdą zastosowania przepisy dotyczące przedawnienia nakładania administracyjnej kary pieniężnej za stwierdzone naruszenia przepisów prawa. Jeżeli organ uzna, że przepisy o przedawnieniu karalności nie znajdują zastosowania, organ zwróci szczególną uwagę na wymóg, iż dokonane przez organ ustalenia faktyczne muszą znaleźć swoje potwierdzenie w materiale dowodowym. W niniejszej sprawie, ponieważ zarzucane przez organ naruszenia dotyczą wadliwości odpowiedzi Skarżącego na reklamacje klientów Spółki, w szczególności wszystkie reklamacje klientów Spółki, jak i wszystkie odpowiedzi Spółki na te reklamacje powinny znaleźć się w aktach administracyjnych sprawy.

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b P.p.s.a. orzekł jak w pkt 1 sentencji.

O kosztach postępowania Sąd postanowił w pkt 2 sentencji wyroku na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 2 P.p.s.a. oraz w związku z § 14 pkt 1 lit. a oraz § 2 pkt 5 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 265), zasądzając od Rzecznika Finansowego na rzecz Skarżącego kwotę 5117 zł, na którą składał się uiszczony wpis sądowy od skargi (1500 zł), wynagrodzenie pełnomocnika będącego radcą prawnym (3600 zł) oraz opata skarbowa (17 zł).