Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt II SA/Gl 583/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2024-08-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 4 ust. 2, art. 61 ust. 1, ust. 5a
journal: Dz.U. 2023 poz 977
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r.  o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)
article: art. 7, art. 77 par. 1, art. 80
journal: Dz.U. 2024 poz 572
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.)
article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c
journal: Dz.U. 2024 poz 935
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Kalaga-Gajewska, Sędziowie Asesor WSA Aneta Majowska (spr.), Sędzia WSA Stanisław Nitecki, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi P sp. z o.o. z siedzibą w K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Częstochowie z dnia 25 października 2023 r. nr SKO.4103.153.2023 w przedmiocie warunków zabudowy terenu 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta C. z dnia 4 września 2023 r. nr [...], 2) zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Częstochowie na rzecz strony skarżącej kwotę 980 (dziewięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją nr [...] znak [...] z dnia 4 września 2023 r. Prezydent Miasta C. (dalej: organ pierwszej instancji), działając na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie: tekst jedn. Dz. U z 2024 r., poz. 572, dalej: k.p.a.) oraz art. 4 ust. 2, art. 53 ust. 3 i ust. 4, art. 54 w zw. z art. 64 ust. 1 i art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1, art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 977 z późn. zm., dalej: u.p.z.p.), po rozpatrzeniu wniosku z dnia 6 czerwca 2023 r. Spółki P. sp. z o.o. z siedzibą w K. przy ul. [...] (dalej: Skarżąca Spółka), ustalił warunki zabudowy i zagospodarowania terenu obejmującego działki o numerach ewidencyjnych 1. i 2. obręb [...], o powierzchni ok. 1119 m2, położonego w C. u zbiegu ulic: [...], [...] i [...].

Inwestycja obejmuje: budowę budynku usługowo-mieszkalnego (usługi typu - lokale biurowe, gabinety) oraz realizację niezbędnych elementów infrastruktury technicznej oraz urządzeń technicznych wymaganych dla funkcjonowania projektowanej zabudowy, a także pozostałych elementów zagospodarowania terenu w zakresie zapewniającym powiązania funkcjonalne w granicach wnioskowanej inwestycji (pkt 1 decyzji). Organ określił warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz zabudowy wynikające z przepisów odrębnych (pkt 2 decyzji), w zakresie:

a) warunków i wymagań ochrony i kształtowania ładu przestrzennego (zagospodarowania terenu i kształtowania zabudowy), w tym m.in.:

- nieprzekraczalną linię zabudowy - zgodnie z załącznikiem nr 1 do decyzji,

- wielkość powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni terenu - do 36%,

- udział powierzchni biologicznie czynnej terenu inwestycji - min. 30%,

- front działki przeznaczonej pod zabudowę od strony wjazdu na teren inwestycji tj. od strony ul. [...],

- szerokość elewacji frontowej: do 26 m,

- wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki: do 8 m,

- geometria dachu: dach płaski - o nachyleniu połaci od 0° do 12°, dach jednospadowy, dwuspadowy lub wielospadowy o nachyleniu połaci od 12° do 40°, wysokość w najwyższym punkcie dachu płaskiego - do 8 m, wysokość kalenicy dla dachu spadzistego - do 10 m,

b) obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji,

c) ochrony środowiska i zdrowia ludzi,

d) ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej – nie dotyczy,

e) wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich,

f) ochrony obiektów budowlanych na terenach górniczych, położonych w granicy obszarów narażonych na niebezpieczeństwo powodzi oraz zagrożonych osuwaniem się mas ziemnych – nie dotyczy.

Organ wskazał również (w pkt 3 decyzji), iż linie rozgraniczające teren inwestycji zostały wyznaczone na kopii mapy zasadniczej stanowiącej załącznik nr 1 do decyzji. Załączniki nr 1 i nr 2 zawierają wyniki przeprowadzonej analizy.

W uzasadnieniu decyzji podał, że wnioskowany teren o powierzchni ok. 1119 m2 jest oznaczony w ewidencji gruntów i budynków jako tereny B. Zgodnie z zapisami Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Miasta C., przyjętym przez Radę Miasta C. Uchwałą Nr [...] z dnia [...] r., teren położony jest w obszarze MN (zabudowa mieszkalna jednorodzinna). Po drugiej stronie (wschodniej) skrzyżowania ulic: [...], [...] i [...] znajdują się tereny objęte Uchwałą nr [...] Rady Miasta C. z dnia [...] r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Po przeprowadzeniu postępowania oraz wykonaniu analiz organ ustalił, że planowana inwestycja spełnia wymogi z art. 61 ust. 1 u.p.z.p.:

- w obrębie terenu analizowanego wyznaczonego zgodnie z art. 61 ust. 5a u.p.z.p. znajdują się tereny zabudowy: mieszkalnej jednorodzinnej, mieszkalnej wielorodzinnej, usługowej oraz mieszkalno-usługowej. Inwestycja stanowić będzie kontynuację funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych oraz intensywności wykorzystania terenu, co spełnia pkt 1,

- wnioskowany teren jest dostępny w sposób bezpośredni poprzez drogę publiczną - ul. [...] (droga kategorii gminnej),

- istniejące uzbrojenie terenu jest wystarczające dla wnioskowanego zamierzenia budowlanego, co spełnia pkt 3,

- teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, co spełnia pkt 4,

- wydanie decyzji nie jest sprzeczne z przepisami odrębnymi, co spełnia pkt 5,

- zamierzenie budowlane nie znajduje się w obszarze, o którym mowa w pkt 6.

W dalszej kolejności organ wyjaśnił, iż ustaleń dokonano zgodnie z zapisami Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r., Nr 164, poz. 1588 z późn. zm., dalej: rozporządzenie).

Wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni terenu dla obszaru analizowanego zawiera się w przedziale od ok. 9% (ul. [...]) do ok. 40% (ul. [...]), średnio ok. 27%. Inwestor wnioskował o wskaźnik od 27% do 36%. Parametr ustalono na poziomie 36%. Szerokość elewacji frontowej w obszarze analizowanym zawiera się w przedziale od 8 m (ul. [...], [...] i [...]) do ok. 79 m (ul. [...] i [...]), średnio ok. 26 m. Inwestor wnioskował o 25 m. Parametr ustalono na średnim poziomie w obszarze analizowanym - do 26 m.

Wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej w obszarze analizowanym zawiera się w przedziale od ok. 3 m (ul. [...]) do ok. 14 m (ul. [...], ul. [...] i [...]), średnio ok. 8 m. Wysokość całego budynku oraz wysokość kalenicy w obszarze analizowanym wynosi od 4 m (ul. [...]) do 15 m (ul. [...],[...], [...] i [...]), średnio ok. 10 m. Inwestor wnioskował o wysokość krawędzi elewacji frontowej oraz wysokość budynku/kalenicy w przedziale od 10 m do 14 m. Organ zauważył, iż w obszarze analizowanym tak wysokie parametry występują tylko na terenach zabudowy mieszkalnej wielorodzinnej, które w większości są położone w innej jednostce rejestrowej. Kwartał zabudowy, w którym znajduje się planowana inwestycja, to głównie niska zabudowa mieszkalna jednorodzinna, a wprowadzenie kilkukondygnacyjnej zabudowy o wysokości przekraczającej 8-10 m zaburzyłoby istniejący układ urbanistyczny oraz wyraźny podział na tereny z zabudową wielorodzinną i jednorodzinną. Ustalone przez organ parametry są zbliżone (lub nieco wyższe) do tych, które posiadają budynki o funkcji mieszkalnej jednorodzinnej oraz usługowej w obszarze analizowanym, a które nie zaburzą układu zabudowy w kwartale pomiędzy ulicami: [...], [...], [...] i [...]. Organ podkreślił, że przy dokonanych ustaleniach zostały przyjęte wartości średnie wynikające z wykonanej analizy. Wyniki przeprowadzonych analiz przedstawiono w formie graficznej w załączniku nr 1, a w formie opisowej w załączniku nr 2 do decyzji.

Decyzja została doręczona Spółce w dniu 7 września 2023 r.

Od opisanej wyżej decyzji Spółka w ustawowym terminie wniosła odwołanie, podnosząc zarzuty naruszenia:

1. art. 61 ust. 1 pkt 5a u.p.z.p. poprzez:

- ustalenie obszaru analizowanego w odległości mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu terenu,

- niewskazanie w decyzji i analizie w jaki sposób ustalono i jak wyliczono granice obszaru analizowanego, a jedynie lakonicznie wskazano, że obszar analizowany został wyznaczony wokół wnioskowanego terenu w odległości ok. 135 m,

- przeprowadzenie analizy oraz opisu nieruchomości znajdujących się w terenie analizowanym w sposób na tyle ogólny, że uniemożliwia przeprowadzenie weryfikacji prawidłowości dokonanej analizy i właściwego odniesienia się do wyników analizy,

2. art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p. w zw. z § 6 ust. 1 i 2 w zw. z § 7 ust. 1 i 4 w zw. z § 8 rozporządzenia poprzez ustalenie parametrów zabudowy według średnich wartości ustalonych w analizie, podczas gdy z analizy wynika, iż zasadnym jest odstąpienie od wartości średnich,

3. art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. polegające na:

- niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego,

- niepodjęciu wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego ustalenia analizowanego obszaru oraz nieruchomości, które powinny wchodzić w skład obszaru, a następnie warunków jakie powinna spełniać planowana inwestycja,

- braku wyczerpującego, rzetelnego i wszechstronnego rozpatrzenia materiału,

4. art. 8, art. 9, art. 11 i art. 12 k.p.a., a w konsekwencji wydanie decyzji z pominięciem zasad pogłębiana zaufania obywateli do organów, zasad informowania stron, zasad przekonywania i prostoty postępowania.

W uzasadnieniu Odwołująca się zwróciła uwagę, że w zakresie szerokości elewacji frontowej Spółka wnioskowała o min. 35 m maks. 45 m, natomiast w decyzji ustalono do 26 m w sytuacji, gdy nieruchomości zlokalizowane przy ul. [...] i [...], które posiadają szerokość elewacji frontowej do 79 m są bliższe projektowanej zabudowie, gdyż są terenami zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej, tj. składającej się z większej ilości lokali, niż nieruchomości przy ul. [...], [...] i [...]. Podobnie w odniesieniu do ustaleń wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, wskazała na nieruchomości przy ul. [...], [...] i [...], które posiadają wysokość elewacji frontowej do ok. 14 m są terenami zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej, zaś zabudowa nieruchomości przy ul. [...] to jednopiętrowy budynk usługowy stanowiący wyjątek na obszarze objętym analizą. Zdaniem Odwołującej się Spółki organ pominął, że na terenie obszaru analizowanego przeważająca jest zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna. Akcentowała, że istniejąca zabudowa na nieruchomościach sąsiednich uzasadnia odstępstwo od wartości średniej, w szczególności zabudowa usługowo-mieszkalna zlokalizowana w bezpośrednim sąsiedztwie - na działce nr 3., co tyczy się zarówno szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki, jak i ustaleń geometrii dachu. Podkreśliła, iż nowa zabudowa nie będzie różnić się od istniejącej w wyznaczonym obszarze analizowanym ani pod względem gabarytów, ani pod względem funkcji. Spółka wskazała również, iż zasadne w okolicznościach sprawy jest zlokalizowanie inwestycji w granicy z działką drogową.

Po rozpoznaniu odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Częstochowie decyzją nr SKO.4103.153.2023 z dnia 25 października 2023 r., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 61 ust. 1 u.p.z.p. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

Na wstępie uzasadnienia organ odwoławczy przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania, przywołał brzmienie art. 61 ust. 1 u.p.z.p., wyjaśnił, iż przepis ten formułuje tzw. zasadę dobrego sąsiedztwa i jego celem jest zachowanie w procesie inwestycyjnym kontynuacji funkcji, formy architektonicznej, gabarytów zabudowy oraz sposobu zagospodarowania terenu, a następnie stwierdził, że projektowana inwestycja będzie stanowiła uzupełnienie istniejącej funkcji mieszkalnej. W odniesieniu do zarzutów odwołania wskazał, iż podziela stanowisko organu pierwszej instancji o ustaleniu ww. warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji. Zwrócił uwagę, że obszar analizowany wyznaczony został jako trzykrotna szerokość frontu działki od strony ul. [...], tj. 45 m szerokość, co daje 135 m. Nieruchomości objęte obszarem analizowanym są zabudowane w sposób umożliwiający ustalenie warunków zabudowy dla projektowanego zamierzenia, zatem brak jest uzasadnienia dla poszerzenia granic obszaru. Zdaniem organu odwoławczego, niezrozumiały jest zarzut dotyczący szerokości budynku, skoro z notatki służbowej sporządzonej w dniu 24 sierpnia 2023 r. wynika, iż szerokość budynku ma wynosić maksymalnie 25 m, czyli tyle ile wskazano na załączniki mapowym do wniosku, a organ ustalił parametr na 26 m, zgodnie z tym parametrem dla budynku przy ul. [...] .. Stwierdził, iż podobna sytuacja dotyczy wysokości budynku. Odnosząc się do zarzutu błędnego wyznaczenia linii zabudowy Kolegium wyjaśniło, iż podstawą do jego wyznaczenia jest przepis § 4 rozporządzenia. Linia zabudowy na działkach sąsiednich jest zgodna z przepisami odrębnymi co uzasadnia ustalenie linii zabudowy dla projektowanej inwestycji jako przedłużenie linii już istniejącej.

Brak zawiadomienia o możliwości zapoznania się z aktami sprawy przed wydaniem decyzji nie ma natomiast zdaniem organu odwoławczego wpływu na podjęte pozytywne dla Spółki rozstrzygnięcie.

Decyzja została doręczona w dniu 6 listopada 2023 r.

W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach (nadanej dnia 4 grudnia 2023 r.), względem decyzji organu odwoławczego Skarżąca, reprezentowana przez fachowego pełnomocnika, sformułowała zarzuty naruszenia:

1. art. 61 ust. 1 pkt 5a u.p.z.p. - jak w treści odwołania, wskazując dodatkowo, że przeprowadzono analizę w szczególności opierając się na parametrach zabudowy jednorodzinnej, gdy uzasadnionym było ustalenie warunków zabudowy w oparciu o parametry zabudowy o podobnych funkcjach do zabudowy planowanej,

2. art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p. w zw. z § 4 ust. 4 i § 7 ust. 4 rozporządzenia poprzez ustalenie parametrów zabudowy dotyczących wysokości elewacji frontowej oraz wysokości budynku, według średnich wartości ustalonych w analizie, podczas gdy z analizy wynika, iż zasadnym jest odstąpienie od wartości średnich,

3. art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. - jak w treści odwołania,

4. art. 8, art. 9, art. 11 i art. 12 k.p.a. - jak w treści odwołania.

Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji, a także zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi pełnomocnik Skarżącej Spółki ponowił argumentację przedstawioną na etapie złożonego odwołania. Dodatkowo podkreślił, że organ odwoławczy nie odniósł się w żaden sposób do zarzutu dotyczącego ustalenia wysokości krawędzi elewacji frontowej oraz wysokości budynku

Wskazał, iż Spółka wnioskowała o ustalenie wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki: min. 10 m maks. 14 m, a decyzją ustalono wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej do 8 m, co zdaniem strony skarżącej jest nieuzasadnione. Zauważył, że wszystkie budynki wielorodzinne oraz wielorodzinno-usługowe znajdujące się w obszarze analizowanym mają co najmniej 13 - 14 m wysokości elewacji frontowej, posiadają co najmniej 3 kondygnacje np. nieruchomości zlokalizowane przy ul. [...]i [...] i [...] posiadają krawędź elewacji frontowej do ok. 14 m. Natomiast w zakresie wysokości budynku Spółka wnioskowała o ustalenie do 14 m. Pełnomocnik podniósł, że wszystkie budynki wielorodzinne oraz wielorodzinno-usługowe znajdujące się w obszarze analizowanym posiadają wysokość budynku co najmniej ok 14 - 15 m, np. nieruchomości położone przy ul. [...] [...], [...], [...] i [...] posiadają wysokość do 15 m. Zdaniem strony skarżącej w pełni uzasadnionym było przyjęcie wartości powyżej wartości średnich. Potwierdzeniem takiego stanowiska jest przeważająca zabudowa występująca na obszarze analizowanym, tj. zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna. Pełnomocnik Skarżącej wskazał także, iż ustalona w decyzjach linia zabudowy jest krzywdząca dla Inwestora, w szczególności dlatego, że w sposób znaczący wchodzi w głąb działki, na której planowana jest inwestycja. Organy pominęły, że co najmniej 1/3 działki znajduje się poza ustaloną linią zabudowy ograniczając prawo własności oraz możliwość zagospodarowania działki. Zdaniem strony skarżącej linia zabudowy powinna zostać dostosowana do uwarunkowań lokalizacyjnych tej konkretnej działki przy uwzględnieniu § 4 ust. 4 rozporządzenia. Końcowo ponownie zwrócił uwagę na naruszenie art. 10 § 1 k.p.a. poprzez brak możliwości wypowiedzenia się przed zakończeniem postępowania.

Organ odwoławczy w złożonej odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. W odniesieniu do zarzutów skargi zauważył, iż średnie wielkości wyliczane są łącznie dla zabudowy jednorodzinnej i wielorodzinnej. Z żadnego przepisu ustawy o planowaniu nie wynika, aby analizę należało wykonać odrębnie dla poszczególnych rodzajów zabudowy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje.

Zgodnie z regulacją art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 2492 z późn. zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r., 935, dalej: p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle art. 3 § 2 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (pkt 1). Stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. uchylenie zaskarżonej decyzji w całości albo w części następuje w przypadku stwierdzenia przez sąd naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W przypadku nieuwzględnienia skargi sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części - art. 151 p.p.s.a.

Istotą niniejszej sprawy jest ocena zgodności z prawem zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Częstochowie z dnia 25 października 2023 r. utrzymującej w mocy decyzję Prezydenta Miasta C. z dnia 4 września 2023 r. w przedmiocie warunków zabudowy. Podstawę materialnoprawną kwestionowanego rozstrzygnięcia stanowiły przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w szczególności regulacje dotyczące postępowania w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, a także przepisy Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

W ramach uwag wstępnych, należy odnotować, iż w myśl art. 4 ust. 2 u.p.z.p. w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, przy czym: 1) lokalizację inwestycji celu publicznego ustala się w drodze decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego; 2) sposób zagospodarowania terenu i warunki zabudowy dla innych inwestycji ustala się w drodze decyzji o warunkach zabudowy. Zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy (art. 59 ust. 1 u.p.z.p. w brzmieniu na dzień wszczęcia postępowania; stosownie do art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw, Dz. U. z 2023 r. poz. 1688, do spraw dotyczących wydania decyzji o warunkach zabudowy, wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie ustawy, stosuje się przepisy ustawy zmienianej w brzmieniu dotychczasowym). Na terenie objętym wnioskiem brak jest miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a wobec przepisów przejściowych w sprawie znajdują zastosowanie przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w brzmieniu dotychczasowym.

Celem postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy jest ocena, czy zamierzona inwestycja na terenie, dla którego brak jest miejscowego planu zagospodarowania, jest w świetle obowiązujących przepisów dopuszczalna. Decyzja o warunkach zabudowy określa bowiem podstawowe parametry dotyczące zmiany zagospodarowania terenu, które podlegają szczegółowym ustaleniom w toku procesu inwestycyjnego. Wskazana decyzja nie upoważnia do rozpoczęcia prac budowlanych.

Zgodnie z treścią art. 61 ust. 1 u.p.z.p. (w brzmieniu obowiązującym przed 24 września 2023 r.) wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu,

2) teren ma dostęp do drogi publicznej,

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego,

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1,

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi,

6) zamierzenie budowlane nie znajdzie się w obszarze:

a) w stosunku do którego decyzją o ustaleniu lokalizacji strategicznej inwestycji w zakresie sieci przesyłowej, o której mowa w art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 24 lipca 2015 r. o przygotowaniu i realizacji strategicznych inwestycji w zakresie sieci przesyłowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 428, 784 i 922), ustanowiony został zakaz, o którym mowa w art. 22 ust. 2 pkt 1 tej ustawy,

b) strefy kontrolowanej wyznaczonej po obu stronach gazociągu,

c) strefy bezpieczeństwa wyznaczonej po obu stronach rurociągu.

Przywołana regulacja statuuje zasadę dobrego sąsiedztwa, zwaną także zasadą podobieństwa (kontynuacji). Dlatego też wydanie decyzji poprzedza postępowanie wyjaśniające przeprowadzone przez właściwy organ w zakresie spełnienia przesłanek zawartych w ww. przepisie, przy zachowaniu warunków określonych w rozporządzeniu.

Decyzja o warunkach zabudowy nie jest decyzją o charakterze uznaniowym. Jeśli spełnione są przesłanki do ustalenia warunków zabudowy organ administracji nie może odmówić wydania takiej decyzji (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 19 maja 2021 r. sygn. akt II OSK 2348/18, z dnia 13 lutego 2020 r. sygn. akt II OSK 37/19, z dnia 31 stycznia 2018 r. sygn. akt II OSK 1556/17).

W realiach rozpoznawanej sprawy organy ustaliły dla opisanego wyżej zamierzenia inwestycyjnego warunki zabudowy i zagospodarowania terenu. Według Skarżącej Spółki część wskazanych ustaleń nie została dokonana prawidłowo.

Jak wynika z treści znajdującego się w aktach sprawy wniosku Skarżącej Spółki (wpływ do organu 6 czerwca 2023 r.), zabiega ona o ustalenie warunków zabudowy o planowanych parametrach:

- wskaźniku wielkości powierzchni zabudowy (300-400 m2, tj. 26,8% - 35,7%)

- wskaźniku powierzchni biologicznie czynnej (400-600 m2, tj. 35,7% - 53,6%)

- szerokości elewacji frontowej (wg załącznika opisowego wniosku: 35-45 m; wg załączonej mapy zasadniczej 25 m),

- wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, gzymsu lub attyki: 10 – 14 m,

- wysokości głównej kalenicy lub wysokości budynku: 10 – 14 m,

- kąta nachylenia dachu: 3 – 35 stopni,

- rodzaju projektowanego dachu: płaski, wielospadowy,

- wjazdu na działkę od ulicy [...].

Weryfikacja przesłanek ustalenia warunków zabudowy opisanych w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. dokonywana jest na podstawie analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, na którym planowana jest inwestycja (analiza architektoniczno-urbanistyczna), której sporządzenie nakazuje art. 61 ust. 5a u.p.z.p. Stosownie do przywołanej regulacji (w brzmieniu do 23 września 2023 r.) w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół terenu, objętego wnioskiem, na kopii mapy zasadniczej lub mapy ewidencyjnej dołączonej do wniosku o ustalenie warunków zabudowy obszar analizowany w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu terenu, jednak nie mniejszej niż 50 metrów, i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w ust. 1.

Trzeba mieć na uwadze fakt, że każda sprawa w przedmiocie udzielenia warunków zabudowy stanowi indywidualny przypadek i wymaga odrębnej analizy w kontekście ochrony istniejącego ładu przestrzennego. W celu przedstawienia motywów swego rozstrzygnięcia oraz przekonania stron postępowania do swej decyzji organ administracji winien wyjaśnić w uzasadnieniu decyzji przyczyny przyjęcia takiego, a nie innego obszaru analizowanego.

W rozpoznawanej sprawie, nie poddaje się weryfikacji prawidłowość ustalenia granic obszaru analizowanego. Należy pamiętać, że stosownie do art. 61 ust. 5a zd. 2 u.p.z.p. przez front terenu należy rozumieć tę część granicy działki budowlanej, która przylega do drogi publicznej lub wewnętrznej, z której odbywa się główny wjazd na działkę. Skarżąca Spółka zaplanowała zjazd na działkę od ul. [...]. Z treści sporządzonej analizy, ani też z załączonych do sprawy akt administracyjnych, nie wynika szerokość tak ustalonego frontu działki inwestycyjnej.

Jednocześnie ustalony obszar analizowany nie jest w całości widoczny na przedłożonej mapie zasadniczej stanowiącej podstawę przeprowadzanej analizy, co prowadzi niewątpliwie do braku możliwości ustalenia czy w tych częściach istnieje zabudowa, która powinna zostać objęta analizą. W konsekwencji, powyższe uniemożliwia przeprowadzenie kontroli sądowoadministracyjnej wydanego rozstrzygnięcia.

Już z tego powodu konieczne stało się zastosowanie kompetencji kasatoryjnych.

Dopiero prawidłowe ustalenie obszaru analizowanego, ujętego w całości na mapie zasadniczej, a następnie istniejącej zabudowy w tym obszarze oraz ponownie przeprowadzonej analizy pozwolą na dalsze ustania.

Pomimo tak istotnych uchybień, Sąd zważył również na następujące kwestie.

Zgodnie z dotychczas wykonaną analizą urbanistyczną w obszarze analizowanym występuje zabudowa: mieszkalna jednorodzinna, mieszkalna wielorodzinna, usługowa, mieszkalno-usługowa. W takiej sytuacji zasadnie organy przyjęły, że wnioskowana inwestycja stanowić będzie kontynuację funkcji stanowiącej element ładu przestrzennego obszaru analizowanego. Utrwalony jest w orzecznictwie sądów administracyjnych pogląd, że gdy planowana inwestycja powtarza jeden z istniejących w obszarze analizowanym sposobów zagospodarowania, warunek kontynuacji funkcji jest spełniony.

W pełni uzasadnione pozostaje także uwzględnienie w prowadzonej analizie budynków o różnych funkcjach. Odnosząc się do argumentacji skargi, należy zauważyć, że żaden przepis ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ani rozporządzenia nie nakazuje przyjęcia zawężającej wykładni i uwzględnienia w analizie jedynie do zabudowy o funkcji zgodnej z planowaną inwestycją (przywoływane przez Skarżącą Spółkę budynki wielorodzinne oraz wielorodzinno-usługowe).

Za powyższym przemawiają również względy celowościowe. W aspekcie wskaźników architektonicznych chodzi przecież o to, czy planowany budynek z uwagi na gabaryty nie naruszył ładu przestrzennego w rozumieniu art. 2 pkt 1 u.p.z.p., a nie o przeznaczenie tego budynku.

Innymi słowy, w tym przypadku nie chodzi o tożsamość lub podobieństwo funkcji zabudowy - ta przesłanka jest wymogiem odrębnym i podlegającym analizie przed badaniem parametrów architektonicznych planowanej zabudowy (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 31 marca 2017 r. sygn. akt IV SA/Wa 66/17 oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia kwietnia 2018 r. sygn. akt II OSK 2582/17, a także: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 4 maja 2022 r. sygn. akt II SA/Po 725/21, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 17 stycznia 2023 r. sygn. akt II SA/Gl 1479/22). Odniesienie się do budynków o funkcji zgodnej z planowanym zamierzeniem inwestycyjnym, może ewentualnie w pewnych przypadkach uzasadniać zastosowanie odstępstw, o których mowa w ust. 2 § 5 i § 6 czy ust. 4 § 7 rozporządzenia.

Analizując funkcję oraz cechy zabudowy i zagospodarowania terenu zgodnie z rozporządzeniem, w celu ustalenia wymogów dla nowej zabudowy, uwzględnia się: obowiązującą linię zabudowy na działkach sąsiednich (§ 4), wskaźnik wielkości zabudowy w stosunku do powierzchni działki występujący w obszarze analizowanym (§ 5), szerokość elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach na obszarze analizowanym (§ 6), wysokość górnych krawędzi elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich (§ 7), a także występującą w analizowanym obszarze geometrię dachu (§ 8).

W kwestii linii zabudowy odnotowania wymaga, iż jej ustalenie służy zachowaniu odpowiedniego odstępu od drogi publicznej celem zapewnienia bezpieczeństwa ruchu drogowego oraz ma za zadanie zapewnienie walorów ładu przestrzennego. Wyznaczenie linii nowej zabudowy nie oznacza konieczności zlokalizowania planowanej inwestycji wzdłuż tej linii, lecz wyznacza maksymalne zbliżenie budynku do pasa drogowego (zob. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 sierpnia 2008 r. sygn. akt II OSK 967/07 oraz z dnia 8 lipca 2008 r. sygn. akt II OSK 789/07; A. Despot-Mładanowicz (w:) Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz aktualizowany, red. A. Plucińska-Filipowicz, M. Wierzbowski, Gdańsk 2019, art. 61). W orzecznictwie powszechnie przyjmuje się, że jeżeli lokalizacja planowanego budynku przewidywana jest na terenie inwestycyjnym, który graniczy z dwóch stron z pasami dróg publicznych, konieczne jest ustalenie linii zabudowy dla obydwu stron (zob. m.in. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 marca 2015 r., sygn. akt II OSK 1987/13 oraz z dnia 27 stycznia 2022 r. sygn. akt II OSK 1613/19).

Uwzględniając, iż w rozpoznawanej sprawie teren inwestycji przylega do ulic [...], [...] i [...] zasadnym było ustalenie odpowiednich trzech linii zabudowy.

Równocześnie brak przy tym podstaw by w niniejszej sprawie linia zabudowy wyznaczona była w odległości wynikającej z przepisów ustawy o drogach publicznych. Regulacja art. 43 tej ustawy, na którą powołuje się Skarżąca, nie określa sposobu ustalenia linii zabudowy w decyzji o warunkach zabudowy, lecz minimalną odległość od zewnętrznej krawędzi jezdni w jakiej mogą być usytuowane obiekty budowlane. Jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny, wyznaczona w decyzji o warunkach zabudowy linia zabudowy nie może naruszać przepisów odrębnych jakimi niewątpliwie są przepisy ustawy o drogach publicznych. Nie oznacza to jednak, iż za każdym razem przepisy te determinują sposób ustalenia linii zabudowy. Linia taka ustalana jest bowiem co do zasady w sposób określony w § 4 ust. 1 rozporządzenia (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 stycznia 2022 r. sygn. akt II OSK 1613/19). Sąd w składzie orzekającym w pełni podziela to stanowisko.

Natomiast ewentualne zastosowanie ust. 4 § 4 rozporządzenia musi wynikać z analizy, zatem może zostać rozważone dopiero po jej prawidłowym przeprowadzeniu, jednocześnie dopiero po eliminowaniu już wskazanych wyżej uchybień co do obszaru analizowanego.

Należy także przypomnieć, że jeżeli organ zamierza zastosować odstępstwo od zasady wyznaczenia wskaźnika o wartości średniej winien oprzeć ustalenie wskaźnika o wartości nieuśrednionej na szczegółowych oraz wnikliwie dobranych danych wynikających z części graficznej i tekstowej analizy. Dane te, w tym uwzględniające numery działek stanowiące podstawę ustalenia tej wartości, charakterystyki i szczegółowych cech ich zagospodarowania i zabudowy oraz przekonujących ocen urbanistycznych lub architektonicznych, które mają uzasadniać tego rodzaju odstępstwo, winny znaleźć swoje odzwierciedlenie w uzasadnieniu wydanej decyzji.

Powyższe odnosi się również do wyznaczenia wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni terenu, którego wysokość (36% w odniesieniu do średniego wyniku z analizy 26,93%) ustalona na podstawie ust. 2 § 5 rozporządzenia nie została poparta uzasadnieniem.

Zgodnie z kopią mapy zasadniczej załączonej do wniosku szerokość elewacji planowanego budynku to 25 m. Rozbieżność pomiędzy częścią opisową wniosku, w którym wskazano 35-45 m, została – zdaniem organu - wyjaśniona w toku postępowania, na co ma wskazywać notatka służbowa z dnia 24 sierpnia 2023 r. Na etapie skargi zarzut nieprawidłowego określenia tego wskaźnika w decyzji wprawdzie nie był już podnoszony, jednakże uwzględniając, iż powyższe stanowi zmianę bądź sprecyzowanie wniosku, organ powinien zwrócić się pisemnie do Strony o wyjaśnienie wskazanej rozbieżności, a dalsze ustalenia, w tym w szczególności dokonywaną analizę, prowadzić w oparciu o parametry sprecyzowane. Ponownie dokonując analizy, w oparciu o pełny obszar analizowany, organ winien mieć na uwadze również wynikający z ust. 1 § 6 rozporządzenia zwrot "z tolerancją do 20%"

Ponadto, Rozporządzenie w § 6 mówi o "istniejącej zabudowie na działkach w obszarze analizowanym", a nie o "zabudowie pozostającej w obszarze analizowanym", wobec czego w sposób nieuzasadniony pominięto istniejącą zabudowę m.in. na działkach nr 4., nr 5., nr 6.. Z przedłożonej mapy zasadniczej nie wynika też czy działka nr 7. została objęta obszarem analizy, ani też m.in. czy działki niewidoczne na mapie a objęte obszarem analizowanym są zabudowane. Powyższe ma bezpośredni wpływ na poprawność obliczeń oraz dokonanie ustaleń w sprawie.

W kwestii wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki (wnioskowanej w wysokości 10-14 m, zaś ustalonej w decyzji na 8 m), należy pamiętać, iż w pierwszej kolejności wysokość ta wyznaczana jest jako przedłużenie krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich (ust. 1 § 7 rozporządzenia), natomiast dopiero gdy stwierdza się, że wysokość ta na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas przyjmuje się jej średnią wielkość występującą na obszarze analizowanym (ust. 3 § 7 rozporządzenia). Organ posłużył się średnią wielkością nie wyjaśniając przyjętego rozwiązania, nie wskazując nawet które działki uznał za sąsiednie.

Co tyczy się natomiast geometrii dachu (kąta nachylenia, wysokości głównej kalenicy i układu połaci dachowych, a także kierunku głównej kalenicy dachu w stosunku do frontu terenu), Skarżąca wnioskowała o wysokość głównej kalenicy 10 – 14 m. dach płaski lub wielospadowy, o nachyleniu 3-35 stopni. Decyzja dokonuje natomiast rozróżniania: dla dachu płaskiego (o nachyleniu połaci od 0° do 12°) - wysokość w najwyższym punkcie dachu płaskiego - do 8 m, oraz dla dachu jednospadowego. dwuspadowego lub wielospadowego (o nachyleniu połaci od 12° do 40°) - wysokość kalenicy dla dachu spadzistego do 10 m, w sytuacji, gdy tego rodzaju rozróżnienie nie wynika z przeprowadzonej analizy. W analizie średnia wysokość głównej kalenicy została wskazana na 10 m. Brak też uzasadnienia dla przyjętego rozwiązania w zapadłej decyzji.

Na tym etapie postępowania braki analizy nie pozwalają odnieść się do tych ustaleń. Organ rozpatrujący wniosek, wobec wnioskowanych parametrów, powinien także rozważyć, czy w sprawie mogłyby znaleźć zastosowanie odstępstwa wskazane w przepisach rozporządzenia.

Przestawione dotychczas nieprawidłowości nie zostały zauważone przez organ odwoławczy, a wcześniej przez organ pierwszej instancji. Świadczy to niewątpliwie o naruszeniu przez organy art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a., przy czym naruszenia te mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Zgodnie z treścią art. 153 p.p.s.a. ponownie rozpatrując sprawę organ zastosuje się do wskazań, które wprost wynikają z przedstawionych powyżej rozważań Sądu, w tym przeprowadzi ponownie analizę architektoniczno-urbanistyczną. Następnie, uwzględniając wyniki przeprowadzonej analizy, organ rozważy wnioskowane parametry uzasadniając swoje stanowisko stosownie do treści art. 107 § 3 k.p.a. Organ powinien jednak przede wszystkim zwrócić się do Skarżącej czy wobec stwierdzonych przez organ rozbieżności pomiędzy częścią opisową wniosku a częścią graficzną modyfikuje wniosek. Wobec związania wnioskiem, przeprowadzona analiza winna odnosić się właśnie do tych parametrów, nie zaś do parametrów wnioskowanych uprzednio. Organ winien mieć na uwadze aby cały obszar analizowany był widoczny na mapie zasadniczej, tak by możliwa była kontrola przeprowadzonej analizy.

W odniesieniu do pozostałych zarzutów skargi, na tym etapie postępowania dokonanie ich oceny należy uznać za przedwczesne.

Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., Sąd orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku – uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji.

Na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. orzeczono o kosztach postępowania, zasądzając na rzecz strony skarżącej zwrot kosztów postępowania sądowego w wysokości 980,00 zł (pkt 2 sentencji wyroku), na które składa się uiszczony wpis sądowy w wysokości 500,00 zł oraz wynagrodzenie pełnomocnika Strony w wysokości 480,00 zł ustalone na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 1935 z późn. zm.).

Rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym nastąpiło z uwagi na złożony w treści skargi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym przy jednoczesnym braku żądania przeprowadzenia rozprawy przez organ (art. 119 pkt 2 w zw. z art. 120 p.p.s.a.).

Orzeczenia przywołane w treści niniejszego uzasadnienia dostępne są w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych.