Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt III SA/Kr 1096/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2023-12-05 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6120 Ewidencja gruntów i budynków
Hasła tematyczne: Geodezja i kartografia
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą decyzję I instancji
Powołane przepisy: article: Art. 145 par. 1  pkt 1 lit. a w zw. z art. 135
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: Art. 40b  ust. 2  pkt 4  lit. a
journal: Dz.U. 2021 poz 1990
law: Ustawa z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne - t.j.

SENTENCJA

| | [pic] W Y R O K W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 5 grudnia 2023 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: SWSA Elżbieta Czarny-Drożdżejko Sędziowie: SWSA Katarzyna Marasek-Zybura (spr.) ASR WSA Ewelina Dziuban po rozpoznaniu w dniu 5 grudnia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi Gminy Wieliczka na decyzję Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia 5 czerwca 2023 r. znak: IG-I.7220.1.17.2023.AZ w przedmiocie wysokości należnej opłaty za sporządzenie i wydanie wypisu z rejestru gruntów oraz wyrysu z mapy ewidencyjnej I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji; II. zasądza od Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego na rzecz strony skarżącej 190 zł (słownie: sto dziewięćdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia 5 czerwca 2023 r. znak: IG-I.7220.1.17.2023.AZ Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. 2023 poz. 775 ze zm.) oraz art. 7b ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 1990 ze zm. - dalej: p.g.k.), utrzymał w mocy decyzję Starosty Wielickiego z dnia 19 maja 2023 r. znak GK.6621.3.1320.2023 orzekającą o wysokości należnej opłaty za sporządzenie i wydanie wypisu z rejestru gruntów oraz wyrysu z mapy ewidencyjnej dla działek ewidencyjnych nr 94/8 (JR G614) oraz nr 94/9 (JR G768), obręb ewidencyjny Pawlikowice, jednostka ewidencyjna Wieliczka-obszar wiejski, powiat wielicki, w wysokości 300,00 zł (słownie: trzysta złotych 00/100).

Powyższa decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Gmina Wieliczka (dalej: skarżąca, Gmina) wystąpiła do Starosty Wielickiego o wydanie wypisu z rejestru gruntów oraz wyrysu z mapy ewidencyjnej dla działek ewidencyjnych nr 94/8 i nr 94/9 położonych w obrębie ewidencyjnym Pawlikowice, gmina Wieliczka. W uzasadnieniu wniosku wskazano, że wnioskodawca jest właścicielem, osobą lub jednostką organizacyjną władającą gruntami, budynkami lub lokalami, których dotyczy wniosek oraz jest organem administracji publicznej albo podmiotem niebędącym organem administracji publicznej, realizującym zadania publiczne związane z gruntami, budynkami lub lokalami, których dotyczy wniosek. W dodatkowych wyjaśnieniach i uwagach wnioskodawcy wskazano, cyt.: "do ujawnienia w księdze wieczystej".

W dniu 17 kwietnia 2023 r. został sporządzony Dokument Obliczenia Opłaty określający wysokość należnej opłaty za wydanie wypisu oraz wyrysu z operatu ewidencyjnego.

W dniu 28 kwietnia 2023 r. Burmistrz Miasta i Gminy Wieliczka złożył do Starosty Wielickiego sprzeciw, co do prawidłowości obliczenia opłaty wskazując, że udostępnienie materiałów z zasobu winno zostać zwolnione z opłat na podstawie art. 40b ust. 2 pkt 4 lit. a p.g.k.

Zawiadomieniem z dnia 4 maja 2023 r. Starosta Wielicki poinformował o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie naliczenia należnej opłaty.

Po przeprowadzonym postępowaniu Starosta Wielicki w decyzji z dnia 22 maja 2023 r. orzekł o wysokości należnej opłaty w wysokości 300,00 zł na podstawie art. 7d pkt 1 lit. a, art. 40f ust. 1 p.g.k. oraz art. 104 k.p.a.

W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że analizując złożony wniosek ustalił, że nieruchomość objęta wnioskiem ma założoną księgę wieczystą nr KR1I/00039207/1, w której ujawniono właściciela przedmiotowej nieruchomości - osobę fizyczną. W ww. księdze wieczystej ujawniona jest działka nr 94/6 obręb Pawlikowice, która operatem P.1219.2021.8064 zatwierdzonym decyzją Burmistrza Miasta i Gminy Wieliczka znak: WGU.6831.452.2021 z 17.12.2021 r. podzieliła się na działki nr 94/8 i nr 94/9. Powyższa zmiana została ujawniona w operacie ewidencyjnym z dnia 20 stycznia 2022 r. - nr 8/2022 Pawlikowice (znak GK.6620.1.996.2022). Kolejną zmianą nr 9/2022 Pawlikowice z 20 stycznia 2022 r. (znak: GK.6620.1.997.2022) działka nr 94/9 została przeniesiona z jednostki rejestrowej nr G614 do jednostki rejestrowej G768. Działka nr 94/8 obręb Pawlikowice nadal pozostaje we własności osoby fizycznej. Ww. decyzją tylko działka nr 94/9 przeszła z mocy prawa na własność Gminy Wieliczka - pod poszerzenie drogi.

Wobec powyższego organ uznał, że zwolnienie z pobierania opłaty, o jakim mowa w art. 40b ust. 2 pkt 4 lit.a p.g.i.k. nie obejmuje sytuacji, jaka wynika ze stanu faktycznego przedmiotowej sprawy, bowiem ww. podstawa prawna nie ma zastosowania przy przenoszeniu prawa własności pomiędzy osobą fizyczną, a jednostką samorządu terytorialnego, w przypadku gdy nieruchomość ma już założoną księgę wieczystą.

Od ww. decyzji odwołanie wniósł Burmistrz Miasta i Gminy Wieliczka, domagając się zmiany zaskarżonej decyzji poprzez orzeczenie o braku obowiązku wniesienia opłaty za sporządzenie i wydanie wypisu i wyrysu z operatu ewidencyjnego.

Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego uznał wniesione odwołanie za nieuzasadnione i opisaną na wstępie decyzją z dnia 5 czerwca 2023 r. orzekł o utrzymaniu w mocy decyzji organu I instancji.

Na wstępie organ wyjaśnił, że powstały w sprawie spór (rozumiany w myśl art. 40f ust. 1 ustawy p.g.k.) dotyczy prawidłowego stosowania art. 40b ust. 2 pkt 4 lit. a p.g.k., zgodnie z którym nie pobiera się opłaty za wypisy i wyrysy z operatu ewidencyjnego sporządzane i wydawane na żądanie organów administracji rządowej oraz jednostek samorządu terytorialnego, w związku z ich działaniami mającymi na celu ujawnienie prawa do nieruchomości Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego w księdze wieczystej. Rozstrzygnięcia wymaga, czy sporny przepis odnosi się do działania jednostki samorządu terytorialnego dotyczącego nieruchomości niemającej urządzonej księgi wieczystej, czy obejmuje ponadto przypadek zamiaru założenia księgi wieczystej dla działki odłączonej z dotychczasowej księgi wieczystej, z czym również związane jest ujawnienie prawa jednostki samorządu terytorialnego do tej działki.

W okolicznościach przedmiotowej sprawy, Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego podzielił stanowisko Starosty Wielickiego przedstawione w decyzji, której podstawę rozstrzygnięcia stanowiły przepisy art. 40f ust. 1 w związku z art. 40b ust. 1 pkt 2 i art. 7d pkt 1 p.g.k.

Stosownie do art. 40b ust. 1 pkt 2 p.g.k. organy prowadzące państwowy zasób geodezyjny i kartograficzny, pobierają opłaty za sporządzanie i wydawanie wypisów oraz wyrysów z operatu ewidencyjnego. Zasadą więc jest, że organy prowadzące państwowy zasób geodezyjny i kartograficzny, udostępniają materiały zasobu odpłatnie, a wyjątki od zasady tej zostały określone w art. 40b ust. 2 p.g.k. Jak wynika z pkt 4 lit. a, lit. b i lit. c tego artykułu, nie pobiera się opłaty za wypisy i wyrysy z operatu ewidencyjnego sporządzane i wydawane na żądanie organów administracji rządowej oraz jednostek samorządu terytorialnego, w związku z ich działaniami mającymi na celu ujawnienie prawa do nieruchomości Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego w księdze wieczystej (lit. a), a także w przypadku przeniesienia praw do nieruchomości Skarbu Państwa na rzecz jednostki samorządu terytorialnego (lit. b) lub przeniesienia praw do nieruchomości jednostki samorządu terytorialnego na rzecz Skarbu Państwa (lit. c). Treść przytoczonego przepisu wskazuje, że ustawodawca określając przypadki zwolnienia od opłat, posługuje się nie tylko kryterium podmiotowym, ale równocześnie stosuje kryterium przedmiotowe, wskazując tym samym jaki podmiot i w zakresie jakich spraw podlega zwolnieniu. Ustawodawca rozróżnia ujawnienie prawa do nieruchomości Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego w księdze wieczystej (pkt 4 lit. a), od przeniesienia praw do nieruchomości pomiędzy Skarbem Państwa i jednostką samorządu terytorialnego i odwrotnie (pkt 4 lit. b i lit. c). Tylko w stosunku do przeniesienia praw pomiędzy Skarbem Państwa, a jednostką samorządu terytorialnego i odwrotnie ustawodawca zastosował zwolnienie od opłat, w sytuacji zaś gdy przeniesienie praw następuje pomiędzy Skarbem Państwa lub jednostką samorządu terytorialnego na rzecz podmiotu trzeciego, zwolnienie z opłat nie przysługuje (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 listopada 2016 r. sygn. l OSK 1404/16).

Z przytoczonych regulacji tym samym wynika, że osobno jest wyodrębnione ujawnienie praw do nieruchomości, od przeniesienia praw do nieruchomości, co jednoznacznie wskazuje, że ujawnienie prawa do nieruchomości w księdze wieczystej jest konsekwencją uregulowania kwestii prawnorzeczowych do nieruchomości w drodze decyzji administracyjnej lub nabycia praw w drodze umów cywilnoprawnych tak przez Skarb Państwa, jak i jednostkę samorządu terytorialnego. Od ujawnienia prawa ustawodawca odróżnia przeniesienie praw do nieruchomości i tylko przeniesienie praw między Skarbem Państwa, a jednostką samorządu terytorialnego i odwrotnie, jest zwolnione z uiszczenia opłaty, o której mowa w art. 40b ust. 1 pkt 2 p.g.k. Innymi słowy ujawnienie to inaczej podanie do wiadomości, stwierdzenie istnienia czegoś (w tym przypadku praw określonych podmiotów), okazanie się określonym tytułem. Z tak rozumianym pojęciem "ujawnienie prawa" do nieruchomości w księdze wieczystej Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego w zakresie ww. opłat, ustawodawca odróżnił instytucję przeniesienia praw do nieruchomości, czyli praw, które zostały już ujawnione po raz pierwszy w księdze wieczystej, nabytych przez Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego. Natomiast tylko w stosunku do przeniesienia praw pomiędzy Skarbem Państwa na rzecz jednostki samorządu terytorialnego albo praw jednostki samorządu terytorialnego na rzecz Skarbu Państwa zostało wyłączone pobieranie opłat.

Powyższe wskazuje, że sporne pojęcie, o którym mowa w art. 40b ust. 2 pkt 4 lit. a p.g.k., należy odczytywać ściśle. Przepis ten nie przewiduje zatem zwolnienia jednostki samorządu terytorialnego z opłat za udostępnienie wypisu z rejestru gruntów i wyrysu z mapy ewidencyjnej, w sytuacji gdy celem uzyskania tych danych jest wyłączenie działki z założonej już księgi wieczystej i założenie dla niej nowej księgi wieczystej. Czynności zmierzające do ujawnienia prawa w znaczeniu czynności wieczystoksięgowej, w sytuacji gdy prawo to zostało już ujawnione w księdze wieczystej, nie uprawnia gminy do powtórnego wykorzystania zwolnienia od opłaty (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 listopada 2016 r. sygn. l OSK 1404/16).

Dodatkowo organ wyjaśnił, że czym innym jest ujawnienie prawa własności w rozumieniu przepisów ustawowych tworzących powinność właściciela założenia księgi wieczystej (art. 35 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece) dla nieruchomości nieposiadającej dotychczas księgi wieczystej, a czym innym ujawnienie prawa będące pochodną wpisania jednej z działek tworzących wspólnie nieruchomość do oddzielnej księgi wieczystej. W tym drugim przypadku, wpis prawa własności nie tyle ujawnia prawo do tej pory nieujawnione, lecz stanowi konieczny element wyodrębnienia przedmiotu już ujawnionego prawa. Nie zakłada się ksiąg wieczystych bez wpisania prawa własności. Gdy ustawodawca przynagla jednostki samorządu terytorialnego do zakładania ksiąg wieczystych i ułatwia im to działanie poprzez zwolnienie od opłat geodezyjnych, to po osiągnięciu zamierzonego celu ustawowego, nie ma już podstaw do stosowania tych mechanizmów ustawowych. Późniejsze działania wieczystoksięgowe ujawnionego już właściciela nieruchomości, podejmowane są w jego własnym interesie. Nie zmierzają one do ujawnienia prawa w księdze wieczystej, które nastąpiło wcześniej. Ujawnienie prawa w znaczeniu czynności wieczystoksięgowej dotyczącej prawa już ujawnionego w księdze wieczystej, nie uprawnia gminy do powtórnego wykorzystania ustawowego zwolnienia od opłaty.

Mając na uwadze przedstawiony wyżej stan faktyczny i prawny, w tym wskazanie, że organy prowadzące państwowy zasób geodezyjny i kartograficzny pobierają opłaty za sporządzanie i wydawanie wypisów oraz wyrysów z operatu ewidencji gruntów i budynków (art. 40b ust. 1 pkt 2 p.g.k.), Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego orzekł jak w sentencji.

W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie strona skarżąca podniosła, że wypis i wyrys z operatu ewidencyjnego, sporządzenia i wydania których domagała się Gmina, służyć miały wpisowi do księgi wieczystej prawa własności Gminy Wieliczka, w miejsce wpisanego tam prawa własności poprzedniego właściciela (dla rozwiania wszelkich wątpliwości - właściciela innego niż Gmina Wieliczka). W ocenie Gminy w takiej sytuacji spełnione są przesłanki do zastosowania zwolnienia z obowiązku wnoszenia opłaty, przewidzianego w art. 40b ust. 2 pkt 4 lit a p.g.k.

Gmina jest jednostką samorządu terytorialnego, żądała wydania wypisu i wyrysu z operatu ewidencyjnego celem wpisania swojego prawa własności do księgi wieczystej (po raz pierwszy), w miejsce prawa własności poprzedniego, innego właściciela. Organ doszukał się jednak w art. 40b ust. 2 pkt 4 lit a p.g.k. jeszcze jednej, dodatkowej przesłanki zastosowania zwolnienia, uznając że takowe przysługuje jedynie w sytuacji gdy ujawnienie prawa własności Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego następuje poprzez założenie dla nieruchomości nowej księgi wieczystej. W oczywisty sposób jednak przesłanka taka nie została przewidziana przez ustawodawcę.

Art. 40b ust. 2 pkt 4 lit. a p.g.k. odnosi się do "ujawnienia prawa do nieruchomości Skarbu Państwa" lub "ujawnienia prawa własności jednostki samorządu terytorialnego". Ujawnić wg definicji Słownika Języka Polskiego PWN to "uczynić jawnym, podać do wiadomości coś, co było trzymane w tajemnicy" (https://sjp.pwn.pl/slowniki/ujawnienie.html). Do wskazanego w przepisie ujawnienia dochodzić będzie zatem zawsze wtedy, kiedy w księdze wieczystej wpisywane będzie prawo Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego, w sytuacji gdy uprzednio prawo takie nie było tam wpisane. Nie ma przy tym znaczenia, czy wpis taki następować będzie wraz z zakładaniem nowej księgi wieczystej, czy też w dotychczasowej księdze wieczystej. Gmina zaznaczyła, że podziela w tej materii pogląd zaprezentowany przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z dnia 16 stycznia 2019 r. sygn. III SA/Kr 1250/18, wydany w sprawie o praktycznie identycznym stanie faktycznym. W wyroku tym sąd stwierdził, że z treści przepisu (art. 40b ust 2 pkt 4 lit a p.g.k.) jednoznacznie wynika, że chodzi o ujawnienie w księdze wieczystej czyli pierwsze okazanie. Ustawodawca w żadnym miejscu omawianego przepisu nie stwierdził, że ma być to ujawnienie przy zakładaniu księgi wieczystej. Dlatego też trudno zgodzić się z argumentacją organu, że skoro nieruchomość ma założoną księgę wieczystą, to nie może być mowy o ujawnieniu treści prawa własności.

Gmina zwróciła ponadto uwagę, że przywołany przez organ w zaskarżonej decyzji wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 listopada 2016 r., sygn. I OSK 1404/16, z którego organ zaczerpnął większość wywodu prawnego (nie zawsze informując o cytowaniu ww. orzeczenia), nie zawiera poglądu sprzecznego z przedstawionym wcześniej poglądem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. Wywody prawne NSA wynikały bowiem z zupełnie innego stanu faktycznego, na co organ nie zwrócił uwagi. Orzeczenie NSA zapadło w sytuacji, gdy gmina będąc już ujawnionym w księdze wieczystej właścicielem nieruchomości składającej się z kilku działek ewidencyjnych, zdecydowała się odłączyć jedną z działek do nowej księgi wieczystej.

Gmina poglądy te uznaje za słuszne - w sytuacji gdy gmina została już raz ujawniona w księdze wieczystej jako właściciel określonej nieruchomości, to kolejny wpis prawa własności gminy dotyczący tej nieruchomości lub jej części (jednej z kilku działek ewidencyjnych) do innej księgi wieczystej nie będzie objęty zwolnieniem z art. 40b ust. 2 pkt 4 lit. a p.g.k. Jednakże w niniejszej sprawie stan faktyczny jest całkowicie odmienny - skarżący żądał wydania wypisu i wyrysu z operatu ewidencyjnego celem wpisania (ujawnienia) swojego prawa własności do księgi wieczystej po raz pierwszy, w miejsce prawa własności poprzedniego, innego niż skarżący, właściciela.

Tym samym Gmina stoi na stanowisku, że jej wniosek powinien być objęty zwolnieniem z art. 40b ust. 2 pkt 4 lit a p.g.k.

W oparciu o powyższe Gmina wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji i zasądzenie kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoją dotychczasową argumentację.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2492) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634, dalej p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego w sposób, który miał wpływ na wynik sprawy, bądź przepisów postępowania w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a także stosują środki określone w ustawie. Sąd administracyjny, zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a p.p.s.a.

Zdaniem Sądu skarga jest uzasadniona.

Sąd wskazuje, iż w sprawach identycznych podmiotowo i przedmiotowo, zapadły wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 21 września 2023 r. sygn. III SA/Kr 872-876/23 oraz 18 października 2023 r., sygn. III SA/Kr 996-998/23 (opubl. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych. Stanowisko zawarte w tych wyrokach, Sąd rozpoznający niniejszą sprawę w całości podziela, dlatego posłuży się argumentami tam zawartymi.

W kontrolowanej sprawie nie było sporu między stronami w kwestii wysokości opłaty ustalonej przez organ administracji Gminie za żądane dokumenty, tj. za wypis z rejestru gruntów oraz wyrys z mapy ewidencyjnej. Spór dotyczył natomiast samego obowiązku ponoszenia przez Gminę tych opłat. Dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy kluczowa jest regulacja zawarta w art. 40b ustawy z dnia 17 maja 1989 r. p.g.k.. Stosownie do zasady wyrażonej w ust. 1 pkt 2 powołanego przepisu, organy prowadzące państwowy zasób geodezyjny i kartograficzny pobierają opłaty za sporządzanie i wydawanie wypisów oraz wyrysów z operatu ewidencyjnego. Jednocześnie w myśl wyjątku od tej zasady uregulowanego w art. 40b ust. 2 pkt 4 p.g.k., nie pobiera się opłaty za wypisy i wyrysy z operatu ewidencyjnego sporządzane i wydawane na żądanie organów administracji rządowej oraz jednostek samorządu terytorialnego, w związku z ich działaniami mającymi na celu:

a) ujawnienie prawa do nieruchomości Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego w księdze wieczystej,

b) przeniesienie praw do nieruchomości Skarbu Państwa na rzecz jednostki samorządu terytorialnego,

c) przeniesienie praw do nieruchomości jednostki samorządu terytorialnego na rzecz Skarbu Państwa.

Istota sporu w przedmiotowym przypadku dotyczy interpretacji przedstawionego wyżej wyjątku od zasady pobierania opłat, a zawartego w art. 40b ust. 2 pkt 4 lit. a p.g.k.

Na wstępie zwrócić należy uwagę, iż wniosek inicjujący kontrolowane postępowanie wskazywał, że Gmina jest właścicielem nieruchomości, której dotyczyło żądanie wydania dokumentów. W piśmie tym podano zarazem, że oczekiwane dokumenty są niezbędne "do ujawnienia własności Gminy Wieliczka" w księdze wieczystej. W związku z powyższym należy zauważyć, że ani z wniosku, ani z innych dokumentów składających się na przesłane Sądowi akta administracyjne, nie wynika w ogóle fakt dysponowania przez Gminę tytułem prawym do nieruchomości, tj. prawem własności do wskazanych działek. Z akt nie wynika też podstawa nabycia tego prawa do działki nr 94/8. Choć nie było kwestionowane przez organy administracji to, że Gminie przysługuje prawo własności działki nr 94/9, to jednak okoliczność dotycząca dysponowania przez skarżącą tym prawem, jest istotna z punktu widzenia zastosowania art. 40b ust. 2 pkt 4 lit. a p.g.k. i winna wynikać z akt. W rozumieniu bowiem tego przepisu przyjmować trzeba, że "ujawnić w księdze wieczystej" można tylko prawo, które już istnieje i którym strona (jednostka samorządu terytorialnego) dysponuje. Fakt więc dysponowania przez Gminę prawem własności do przedmiotowej nieruchomości, winien być niewątpliwie ustalony przez organ administracji i winien znajdować potwierdzenie w materiałach składających się na akta kontrolowanej sprawy. W oparciu zaś o przedłożone akta, nie sposób ustalić, czy w istocie Gmina – w dacie składania wniosku inicjującego postępowanie - już dysponowała prawem własności do wskazanej nieruchomości (tak twierdzi ale tego nie wykazuje), czy też dopiero zamierza prawo to nabyć, a dokumenty z operatu ewidencyjnego mają być konieczne, celem pozyskania prawa, a nie ujawnienia w księdze wieczystej prawa już nabytego. W orzecznictwie wskazuje się zarazem, że zwolnienie z opłat, o którym mowa w art. 40b ust. 2 pkt 4 lit. a p.g.k., nie aktualizuje się w przypadku, gdy dokumenty z operatu są niezbędne dla etapu poprzedzającego ujawnienie prawa w księdze wieczystej, tj. np. dla wydania decyzji o nabyciu prawa (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 9 czerwca 2022 r. sygn. I OSK 888/19 oraz z dnia 27 czerwca 2023 r. sygn. I OSK 535/20, a także z dnia 31 sierpnia 2022 r. sygn. I OSK 1264/19, opubl. w CBOSA). Prawo, które jednostka samorządu terytorialnego zamierza ujawnić w księdze wieczystej, musi więc podmiotowi temu przysługiwać, aby można było w ogóle rozważać skorzystanie ze zwolnienia z opłat, o którym mowa we wskazanym wyżej przepisie. Organy orzekające w sprawie zaniechały ustalenia wskazanej okoliczności, co świadczy o niewątpliwym naruszeniu art. 7, art. 77 § 1, jak i art. 107 § 3 k.p.a. Jeżeli bowiem sporna nieruchomość stanowi własność innego niż Gmina podmiotu, to z uwagi na przedstawiony pogląd, w ogóle nie byłoby podstaw do rozważania możliwości zastosowania w tej sprawie zwolnienia z opłat za wydanie materiałów z operatu ewidencyjnego.

Z treści wniosku Gminy, inicjującego kontrolowane postępowanie wynikało też, iż w oparciu o żądane dokumenty zamierzała ona ubiegać się - o wpisanie (ujawnienie) przysługującego jej prawa własności do księgi wieczystej prowadzonej już dla przedmiotowej nieruchomości. W decyzji wydanej w sprawie organ I instancji sformułował natomiast pogląd, że "art. 40b ust. 2 pkt 4 lit. a ustawy nie przewiduje zwolnienia j.s.t. za udostępnienie wypisu (...) w sytuacji, gdy celem tych danych jest wyłączenie działki z założonej już księgi wieczystej i założenie dla niej nowej księgi wieczystej. Czynność zmierzająca do ujawnienia prawa w znaczeniu czynność wieczystoksięgowa, w sytuacji gdy prawo jest już ujawnione w księdze wieczystej, nie uprawnia gminy do wykorzystania zwolnienia". Organ przyjął zatem, że w sytuacji, gdy nieruchomość ma już założoną księgę wieczystą i jest w niej ujawnione prawo własności innego niż gmina podmiotu (np. spółki, osoby fizycznej), to nie istnieją podstawy do zwolnienia gminy z opłat za wydanie oczekiwanych dokumentów, także w sytuacji, gdy mają one posłużyć do założenia nowej księgi wieczystej dla działki nabytej przez jednostkę samorządu terytorialnego.

Stanowisko to nie jest jednak trafne.

W ocenie Sądu, wystarczające do zwolnienia z opłat jest to, aby żądane dokumenty, miały stanowić podstawę ujawnienia prawa własności nieruchomości Gminy, tj. związane były z czynnościami, które mają służyć ujawnieniu tegoż prawa w księdze wieczystej, przy czym chodzić tu musi o pierwsze ujawnienie tego prawa na rzecz wskazanej jednostki samorządu terytorialnego. Z cytowanego wyżej przepisu art. 40b ust. 2 pkt 4 lit. a ustawy wcale bowiem nie wynika, że zwolnienie z opłat aktualizować się będzie jedynie tylko przy ujawnieniu prawa własności gminy mającego mieć miejsce przy zakładaniu księgi wieczystej (tak trafnie wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 16 stycznia 2019 r. sygn. III SA/Kr 1250/18, opubl. CBOSA). Dostrzec przy tym zarazem trzeba, że wyrok prezentujący stanowisko przeciwne, a obszernie cytowany przez organ I instancji w wydanej decyzji, tj. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 5 listopada 2019 r., sygn. III SA/Kr 949/19, został uchylony przez Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 27 czerwca 2023 r., sygn. I OSK 535/20 (opubl. w CBOSA). W uzasadnieniu tego orzeczenia NSA wskazał, że skoro gmina nie była dotychczas wpisana do księgi wieczystej jako właściciel działek, to nie można uznać, by wykorzystała już zwolnienie przysługujące jej z mocy art. 40b ust. 2 pkt 4 lit. a p.g.k. Sąd zwrócił uwagę, że gdy chodzi o pierwsze ujawnienie prawa własności gminy w księdze wieczystej, to zwolnienie z opłat ma zastosowanie i dotyczy to też takiej sytuacji (rozważanej przez organy w obecnie kontrolowanej sprawie) - gdy gminie chodzi o wydanie dokumentów w zakresie działek celem odłączenia ich z dotychczasowej księgi wieczystej, w której jako właściciele wpisane były osoby fizyczne i urządzenie dla tych działek nowej księgi wieczystej, w której jako właściciel wpisana zostałaby gmina. Jak akcentował NSA, inna jest bowiem sytuacja, gdy gmina była już ujawniona w dziale II księgi wieczystej i w takich uwarunkowaniach prawnych występuje o odłączenie z księgi określonych działek i celem założenia nowych ksiąg wieczystych, przy jednoczesnym wpisaniu jej jako właściciela, inny zaś jest przypadek, gdy żądanie gminy wydania dokumentów motywowane jest celem odłączenia określonych działek z dotychczasowej księgi wieczystej, w której to księdze, jako właściciele wpisane są wyłącznie osoby fizyczne – i urządzenie dla tych działek nowej księgi wieczystej, w której jako właściciel zostałaby wpisana już gmina. NSA celnie argumentował przy tym, że skoro odłączenie (działek z księgi wieczystej) jest następstwem zmiany podmiotu, któremu przysługuje prawo własności, to czynności podejmowane przez gminę w takiej sytuacji, zmierzają właśnie do ujawnienia przysługującego jej prawa, a więc chodzi tu o pierwsze ujawnienie w księdze wieczystej prawa własności gminy, co z kolei aktualizuje zwolnienie z opłat w oparciu o art. 40b ust. 2 pkt 4 lit. a p.g.k. Pogląd wynikający z przedstawionych rozważań podziela Sąd orzekający w niniejszej sprawie. Mając zaś powyższe na uwadze stwierdzić trzeba, że przedstawione wcześniej stanowisko organu wskazujące, że zwolnienie z opłat nie jest przewidziane w sytuacji przeniesienia prawa własności między gminą, a spółką (osobą fizyczną), gdy nieruchomość ma założoną księgę wieczystą, nie mogło zostać uznane za trafne. Po pierwsze bowiem, w tej sprawie Gmina występując o dokumenty z zasobu, wcale nie wskazywała, iż są one jej koniczne do przeniesienia prawa własności, lecz konsekwentnie akcentowała, że prawem tym już dysponuje, a inny podmiot widnieje w księdze wieczystej jako właściciel. Po drugie, dla kwestii zwolnienia z opłat, wbrew poglądom organu, nie jest istotne to, czy nieruchomość ma już założoną księgę wieczystą ale ważne jest to, czy oczekiwane przez Gminę dokumenty mają stanowić podstawę dla ujawnienia w księdze wieczystej - po raz pierwszy - jej prawa własności nieruchomości. Inaczej mówiąc, dla poprawnego zastosowania art. 40b ust. 2 pkt 4 lit. b p.g.k., kluczowe było ustalenie, czy konieczność odłączenia działek ujawnionych już w księdze wieczystej - do nowej księgi, jest właśnie wynikiem potrzeby wpisania w nowej księdze nowego właściciela (Gminy), po raz pierwszy. Jeżeli bowiem odłączenie działek jest właśnie następstwem zmiany podmiotu, któremu przysługuje prawo własności, to w takiej sytuacji, czynności podejmowane przez gminę ocenione winny zostać jako zmierzające do ujawnienia jej prawa, a uzyskanie niezbędnych do osiągnięcia tego celu dokumentów, zwolnione jest z opłaty, w oparciu o analizowaną regulację. Interpretacja art. 40b ust. 2 pkt 4 lit. a p.g.k., przyjęta przez orzekające w sprawie organy administracji, nie mogła więc zostać uznana za trafną, co doprowadziło do wadliwego rozstrzygnięcia tej sprawy. Wobec tego, że było to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, Sąd – stwierdzając to naruszenie – zobowiązany był uchylić zaskarżoną decyzję, a także decyzję ją poprzedzającą (punkt I sentencji), a podstawą prawną tego rozstrzygnięcia był art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 135 p.p.s.a.

Rozstrzygając dalej kwestię prawidłowej wykładni art. 40b ust. 2 pkt 4 lit. a p.g.k. Sąd podkreśla, że nie było też trafne stanowisko organów administracji, jakoby w niniejszym przypadku – przez wzgląd na lit. b i c powołanego przepisu, z uwagi na przenoszenie prawa własności niezachodzące między Skarbem Państwa i jednostką samorządu terytorialnego, lecz między podmiotem prywatnym a jednostką samorządową – z góry wyłączone było zastosowanie ustawowego zwolnienia z opłat. Jak już bowiem wyżej wskazano, wynikająca z akt sprawy intencja Gminy w zakresie celu pozyskania interesujących ją dokumentów z zasobu, nie była motywowana potrzebą przeniesienia prawa własności, lecz – wobec twierdzeń o dysponowaniu tym prawem – potrzebą ujawnienia tego prawa w księdze wieczystej. Zwrócić przy tym trzeba uwagę, że relację zachodzącą między lit. a oraz lit. b i c powołanego wyżej przepisu, wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 27 czerwca 2023 r. sygn. I OSK 535/20 (opubl. w CBOSA), a Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę, interpretację tę podziela. NSA akcentował, że ustawodawca rozróżnił czynności zmierzające do ujawnienia prawa własności w księdze wieczystej (art. 40b ust. 2 pkt 4 lit. a p.g.k.) od czynności mających na celu przeniesienie praw do nieruchomości pomiędzy Skarbem Państwa a jednostkami samorządu terytorialnego (art. 40b ust. 2 pkt 4 lit. b i c p.g.k.). Zwolnienie, o którym mowa w lit. a dotyczy wyłącznie czynności obejmujących przedłożenie wniosku o ujawnienie prawa własności w księdze wieczystej. Nie obejmuje natomiast czynności je poprzedzających takich jak np. uzyskanie wypisu i wyrysu z ewidencji gruntów i budynków niezbędnego w toku postępowania stwierdzającego nabycie z mocy prawa własności określonej nieruchomości przez jednostkę samorządu terytorialnego, czy też Skarb Państwa. Zwolnienie przewidziane w lit. b i c, dotyczy więc czynności zmierzających dopiero do przeniesienia praw pomiędzy Skarbem Państwa a jednostką samorządu terytorialnego i odwrotnie. Skoro więc w niniejszej sprawie Gmina wywodziła, iż prawem własności nieruchomości dysponuje, a żądane dokumenty są jej niezbędne do ujawnienia tegoż prawa w księdze wieczystej, to uznać należało, że przypadek uregulowany w lit. b i c powołanego przepisu, nie aktualizował się, nie tylko z uwagi na ujęte w tej regulacji kwestie podmiotowe, lecz z uwagi na inny cel i potrzebę pozyskania tych dokumentów. Stąd też wskazana regulacja nie mogła – w realiach ocenianego przypadku – wyłączać zastosowania ustawowego zwolnienia z opłat.

Reasumując, jeżeli w ponownie prowadzonym postępowaniu organ jednoznacznie ustali, że Gmina nie dysponuje prawem własności do działki objętej wnioskiem inicjującym kontrolowane postępowanie, a dokumenty z operatu, których żąda, mają posłużyć do dokonania czynności poprzedzającej ujawnienie prawa w księdze wieczystej (tj. dopiero do nabycia tego prawa) – zwolnienie z opłat nie będzie dopuszczalne. Jeżeli natomiast okaże się, że Gmina ma już tytuł prawny (własność) do przedmiotowych działek, organ związany będzie przedstawioną wyżej oceną prawną w zakresie rozumienia art. 40b ust. 2 pkt 4 lit. a p.g.k.

O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1935).