Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt III SA/Kr 1810/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2024-03-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: uchylono zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą decyzję I instancji
Powołane przepisy: article: Art. 17 ust. 1
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

﻿ WYROK W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 14 marca 2024 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Tadeusz Kiełkowski Sędzia WSA Jakub Makuch (spr.) Asesor WSA Magdalena Gawlikowska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 14 marca 2024 r. sprawy ze skargi D. T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 29 września 2023 r., znak SKO.ŚR/4111/485/2023 w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie na rzecz skarżącej D. T. 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi D. T. (dalej: "skarżąca") jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z 29 września 2023 r. (nr SKO.ŚR/4111/485/2023) utrzymująca w mocy decyzję Wójta Gminy B. z 3 kwietnia 2023 r. (nr GOPS.SP.5231.38.2023-1/04) o odmowie przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego.

W stanie faktycznym sprawy skarżąca pismem z 2 marca 2023 r. skierowanym do Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w B. wniosła o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia w związku z opieką sprawowaną nad niepełnosprawną w stopniu znacznym matką, J. C. Do akt sprawy skarżąca dołączyła orzeczenie z 31 stycznia 2023 r. o znacznym stopniu niepełnosprawności matki (symbol niepełnosprawności: 07-S), z którego wynika, że ustalony stopień niepełnosprawności istnieje od 4 stycznia 2023 r.

Z przeprowadzonego w toku postępowania wywiadu środowiskowego wynikało, iż matka skarżącej cierpi na demencję oraz Alzheimera, jest także pod opieką poradni diabetologicznej oraz kardiologicznej, z uwagi na cukrzycę i nadciśnienie. Nadto, jest osobą leżącą, załatwia swoje potrzeby do pieluchomajtek. Nie jest w stanie samodzielnie się poruszać, przygotowywać i zjadać posiłków, ubierać się i zadbać o higienę. Skarżąca oświadczyła, że opieka nad matką jest całodobowa i z tego względu nie może podjąć zatrudnienia. Zakres czynności opiekuńczych obejmuje: kąpanie, przebieranie, przewijanie, karmienie, umawianie wizyt do lekarza i wykupowanie leków. W opiece nad matką pomagała skarżącej jej siostra K., jednak po przebytej operacji zastawki, nie może ona wykonywać prac fizycznych. W domu wraz z matką skarżącej zamieszkuje jej wnuczka E. wraz z mężem i dwójką małoletnich dzieci. Wnuczka oraz jej mąż pracują zawodowo i nie są w stanie sprawować opieki nad babcią, podobnie jak i syn skarżącej D., który mieszka w O. i pracuje. Ponadto, jak wynika z zaświadczenia Sądu Rejonowego w O. z dnia 1 grudnia 2022 r. (sygn. akt [...]), skarżąca została ustanowiona kuratorem dla matki celem jej reprezentowania.

Z przeprowadzonego u siostry skarżącej (K.) wywiadu środowiskowego wynikało, że jest ona osobą niepełnosprawną w stopniu umiarkowanym (symbole niepełnosprawności: 01-U, 02-P, 05-R), bez uprawnień do świadczeń z ZUS. Pozostaje w stałym leczeniu w poradni kardiologicznej, reumatologicznej, choruje na nadciśnienie, cukrzycę, powinna podać się zabiegowi wstawienia endoprotezy biodra. Oświadczyła, że nie zobowiązuje się do pomocy finansowej wobec matki ze względu na bardzo trudną sytuację materialną (jej dochód wynosi 747,50 zł) oraz zdrowotną – wyżej przedstawioną.

Wójt Gminy B. wskazaną na wstępie decyzją z 3 kwietnia 2023 r. odmówił skarżącej przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Podał, iż skarżąca jest zarejestrowana w Powiatowym Urzędzie Pracy od stycznia 2000 r. W okresie od 4 listopada 2013 r. do 31 marca 2014 r. pobierała stypendium stażowe. Po tym czasie nadal jest zarejestrowana jako bezrobotna, tyle że bez prawa do zasiłku i pomimo stałego kontaktu z doradcą, nie podejmowała aktywności zawodowej. Organ powołał art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych. Dalej wyjaśnił, że związek między rezygnacją z zatrudnienia (niepodejmowaniem pracy), a sprawowaną opieką, musi być bezpośredni. Wskazał, że w przypadku skarżącej taki związek nie zachodzi, albowiem nie podejmuje ona zatrudnienia już od 2014 r., a niepełnosprawność matki powstała od 4 stycznia 2023 r.

W odwołaniu od opisanej decyzji skarżąca zarzuciła naruszenie:

– art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych poprzez zaniechanie wykładni systemowej i celowościowej i w konsekwencji niewłaściwe przyjęcie, że brak jest związku pomiędzy niepodejmowaniem zatrudnienia przez odwołującą, a sprawowaniem przez nią opieki nad matką, podczas gdy w przedmiotowej sprawie taki związek przyczynowo - skutkowy istnieje,

– art. 6, art. 8, art. 9, art. 77 par. 1, art. 7 w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez brak wyjaśnienia wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, przyjęcie, iż sam fakt zwrócenia się z przedmiotowym wnioskiem przez opiekuna dorosłej osoby wymagającej opieki, skutkuje brakiem prawa do świadczenia pielęgnacyjnego i zwalnia organy rozstrzygające w sprawie z podejmowania działań zmierzających do wszechstronnego wyjaśnienia sprawy, pozwalającego na wydanie rozstrzygnięcia z uwzględnieniem słusznego interesu strony.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie decyzją z 29 września 2023 r. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Zgodziło się z przyjętym przez organ I instancji poglądem o braku związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy rezygnacją z zatrudnienia przez skarżąca, a koniecznością sprawowania opieki nad matką.

Kolegium podkreśliło, że skarżąca od 2014 r. nie podejmowała aktywności zawodowej i od 6 stycznia 2000 r. do chwili orzekania, jest zarejestrowana jako osoba bezrobotna bez prawa do zasiłku. Nie zrezygnowała zatem z zatrudnienia w celu opieki nad matką. Mając na uwadze datę rezygnacji z zatrudnienia oraz datę powstania niepełnosprawności u matki skarżącej, brak jest w ocenie Kolegium spełnienia przesłanki rezygnacji z zatrudnienia w związku z koniecznością opieki nad matką. Ponadto organ odwoławczy zwrócił uwagę na fakt, że skarżąca nie podejmowała zatrudnienia znacznie wcześniej niż zaczęła opiekę nad matką.

Końcowo Kolegium zaakcentowało, że art. 17 ust.1 u.ś.r. należy stosować wyłącznie do takich stanów faktycznych, w których zakres opieki wyklucza możliwość podjęcia jakiejkolwiek pracy zarobkowej.

W skardze na opisaną wyżej decyzję skarżąca zarzuciła naruszenie:

– art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych poprzez zaniechanie wykładni systemowej i celowościowej i w konsekwencji niewłaściwe przyjęcie przez organ, że brak jest związku pomiędzy niepodejmowaniem zatrudnienia przez odwołującą a sprawowaniem przez nią opieki nad matką, podczas gdy w przedmiotowej sprawie taki związek istnieje;

– art. 6, art. 8, art. 9, art. 77 par. 1, art. 7 w zw. z art. 80 k.p.a., poprzez nieuwzględnienie przy ocenie dowodów przyczyny niepodejmowania zatrudnienia przez skarżącą na dzień składania wniosku o świadczenie pielęgnacyjne, pielęgnacyjnego i zwalnia organy rozstrzygające w sprawie z podejmowania działań zmierzających do wszechstronnego wyjaśnienia sprawy, pozwalającego na wydanie rozstrzygnięcia z uwzględnieniem słusznego interesu strony.

Skarga domagała się uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Ponadto zawierała wniosek o zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi wskazano m.in., że bez znaczenia pozostaje dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy okoliczność absencji zawodowej skarżącej - wynikająca z jej decyzji życiowej. Kluczowe jest, że skarżąca jako zdolna do wykonywania pracy w określonym czasie jej nie może podjąć przez potrzebę sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną. W ocenie skargi, nieuprawnione jest żądanie od wnioskodawcy udowodnienia faktycznej rezygnacji z pracy na rzecz sprawowania opieki, bowiem podstawowym warunkiem uprawniającym do otrzymania świadczenia jest fakt niepodejmowania lub rezygnacji z zatrudnienia w celu sprawowania opieki. Nie jest także wymagane zestawienie momentu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej bezpośrednio przed złożeniem wniosku o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Podkreślono, że skarżąca świadczy opiekę nad matką całodobowo.

W odpowiedzi na skargę organ domagał się jej oddalenia.

W piśmie z 5 lutego 2024 r. pełnomocnik skarżącej poinformował, iż w dniu 28 stycznia 2024 r. zmarła, podlegająca dotychczas opiece, matka skarżącej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuję:

Skarga była zasadna i skutkowała uchyleniem obu zaskarżonych decyzji.

Jak wynika z uzasadnienia kontrolowanych w tej sprawie aktów, przyjętym przez organy obu instancji motywem odmowy przyznania skarżącej oczekiwanego świadczenia było ustalenie, że skarżąca jest osobą długotrwale zarejestrowaną w urzędzie pracy jako bezrobotna, a okoliczność ta ma przesądzać o braku spełnienia przesłanki rezygnacji z zatrudnienia celem opieki nad niepełnosprawną matką. Orzekające organy administracji publicznej akcentowały, że skarżąca była bierna zawodowo jeszcze zanim zaczęła opiekę nad matką, co oznacza, że nie wystąpił związek przyczynowo-skutkowy między brakiem jej aktywności zawodowej, a opieką realizowaną względem matki.

W ocenie Sądu, wyrażone przez organy administracji stanowisko i towarzysząca mu argumentacja, nie zasługiwały na aprobatę.

Jak stanowił będący materialnoprawną podstawą rozstrzygnięcia organów administracji art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy z 28.11.2003 r. o świadczeniach rodzinnych (aktualny publikator Dz. U. 2023 r., poz. 390; dalej u.ś.r.), świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje także innym – niż wymienione w poprzednich punktach tego ustępu – osobom, na których zgodnie z przepisami k.r.o. ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności, jeżeli osoby te nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Z przytoczonego przepisu wynika zatem, że warunkiem przyznania świadczenia pielęgnacyjnego jest rezygnacja (niepodejmowanie) zatrudnienia warunkowane koniecznością sprawowania opieki nad bliską (tj. objętą ustawowym obowiązkiem alimentacyjnym) osobą niepełnosprawną. Z przepisu tego wynika zatem, że pasywność zawodowa ubiegającego się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego pozostawać musi w bezpośrednim i ścisłym związku przyczynowym z potrzebą sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. Nie każda bowiem rezygnacja (niepodejmowanie) zatrudnienia przez wnioskodawcę stanowi podstawę do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, a tylko taka, która jest podyktowana opieką nad niepełnosprawnym. Powyższe wynika z tego, że świadczenie pielęgnacyjne nie jest przyznawane za sam fakt sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, lecz za rzeczywisty brak możliwości podjęcia zatrudnienia przez opiekuna (lub jego rezygnację z zatrudnienia) – wynikający właśnie z nieodzowności sprawowania tej opieki. Jak przy tym wskazuje się w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, przepis art. 17 ust. 1 u.ś.r. należy stosować wyłącznie do takich stanów faktycznych, w których zakres opieki wyklucza możliwość podjęcia jakiejkolwiek pracy zarobkowej (por. wyrok NSA z 17 października 2020 r., sygn. akt I OSK 1148/20). Uznać więc należy, że pojęcie "opieki", o którym mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r., utożsamiać należy ze stałą i bezpośrednią troską o zapewnienie osobie niepełnosprawnej realizacji jej podstawowych potrzeb życiowych i społecznych, których sama nie jest ona w stanie zrealizować z uwagi na swoją niepełnosprawność. Opieka ta powinna być przy tym tak absorbująca, że podjęcie jakiejkolwiek aktywności zawodowej przez opiekuna musiałoby się odbyć ze szkodą dla podopiecznego (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 18 marca 2021 r., sygn. akt IV SA/Wr 51/21, por. też wyrok WSA w Krakowie z 19.01.2023 r., sygn. akt III SA/Kr 1389/22).

Na kanwie kontrolowanej aktualnie sprawy zwrócić należy uwagę także na art. 17 ust. 6 u.ś.r. Przepis ten stanowił, że zarejestrowanie w powiatowym urzędzie pracy jako osoba poszukująca pracy lub posiadanie statusu bezrobotnego nie ma wpływu na uprawnienie do świadczenia pielęgnacyjnego. Tak więc sam status bezrobotnego zasadniczo nie wyłącza możliwości uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego. Jak przy tym wskazał NSA w wyroku z dnia 10 stycznia 2024 r. (sygn. akt I OSK 2441/22) dysponowanie statusem bezrobotnego nie oznacza oczywiście, że w przypadku takiej osoby, sprawującej opiekę nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, można przyjąć automatycznie spełnienie przesłanek, o których mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r. Przyznanie tego świadczenia wymaga bowiem ustalenia, że niepodejmowanie zatrudnienia jest związane właśnie ze sprawowaną opieką. W wyroku z dnia 8 grudnia 2023 r. (sygn. akt I OSK 452/22) Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, że odwołanie się przez ustawodawcę do pojęcia niepodejmowania zatrudnienia oznacza, że o świadczenie pielęgnacyjne mogą ubiegać się także osoby zarejestrowane w urzędzie pracy jako poszukujące pracy lub posiadające status bezrobotnego, a w przypadku osób niepodejmujących pracy decydujący jest zakres sprawowanej przez nie opieki. W zależności bowiem od zakresu sprawowanej opieki możliwe jest ustalenie, czy dana osoba w istocie nie podejmuje zatrudnienia z uwagi na konieczność realizowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. Dostrzec przy tym trzeba, że w orzecznictwie sądowym akcentuje się, że nawet osoba bierna zawodowo w poprzednich latach (tj. przed złożeniem wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego), może wykazać, że nastąpił stan jej gotowości do zatrudnienia, a ona odstąpiła od podejmowania zatrudnienia właśnie z uwagi na opiekę nad bliską osobą niepełnosprawną (por. wyrok WSA w Gdańsku z 9.06.2022 r., sygn. akt III SA/Gd 87/22). Nie można więc a priori wykluczać tego, że u osoby biernej zawodowo, dojdzie do takiej zmiany sytuacji w zakresie przyczyn i charakteru niepodejmowania zatrudnienia, które uzasadniałoby twierdzenie, że od określonej daty, pojawiły się inne, niż uprzednio, przyczyny rezygnacji z aktywności zawodowej. Sądy administracyjne nie wykluczają więc prawa do świadczenia pielęgnacyjnego osób, które przed złożeniem wniosku o to świadczenie nie podejmowały zatrudnienia z przyczyn innych, niż opieka nad osobą niepełnosprawną, jeśli tylko dowiedzione zostanie, że u podstaw niepodejmowania aktywności zawodowej, leżała właśnie obiektywna konieczność sprawowania tejże opieki (por. wyrok WSA w Gdańsku z 14.05.2020 r.; sygn. akt III SA/Gd 410/20).

Mając na uwadze przedstawione poglądy wyrażane w orzecznictwie sądowoadministracyjnym należało stwierdzić, że oparcie odmowy przyznania skarżącej oczekiwanego świadczenia jedynie tylko na tym, że jest ona osobą długotrwale bezrobotną, nie mogło zostać uznane za zasadne i trafne, a kluczowym aspektem rzutującym na dopuszczalność przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego winno być precyzyjne ustalenie zakresu potrzebnej niepełnosprawnemu opieki oraz stwierdzeń, czy opieka ta jest faktycznie realizowana przez opiekuna. To bowiem ustalenia odnośnie zakresu opieki (potrzebnej i realizowanej) dają zasadniczo podstawę do oceny tego, czy opiekun w istocie nie podejmuje zatrudnienia (pracy) właśnie (wyłącznie) z uwagi na konieczność zapewnienia elementarnej pomocy niepełnosprawnemu członkowi rodziny. Ten aspekt sprawy dostrzegło też orzekające Kolegium Odwoławcze, które choć przywołało powyższą okoliczność w części motywacyjnej decyzji (str. 3) prezentując wywód prawny dotyczący doniosłości zakresu opieki realizowanej przez opiekuna, to jednak zaniechało poczynienia bliższych ocen i odniesień tego aspektu do realiów rozstrzyganej sprawy. Tymczasem, jak wyżej już akcentowano, okoliczności dotyczące zakresu opieki winny zasadniczo wyznaczać kierunek prowadzonego przez organ administracji postępowania dowodowego (wyjaśniającego), jak też winny determinować rozważania i oceny organu wpływające na istnienie związku przyczynowego i na przyjmowany kierunek rozstrzygnięcia sprawy. W kontrolowanym natomiast przypadku, oba organy administracji nie przedstawiły analiz i ocen tego aspektu sprawy. Z uwagi na powyższe, Sąd uznał zaskarżone decyzje za naruszające art. 7, art. 77 par. 1 w zw. z art. 107 par. 3 k.p.a. w zw. z art. 17 ust. 1 u.ś.r. – w stopniu, który rzutował na kierunek rozstrzygnięcia. Mając to na uwadze, Sąd w pkt I sentencji kontrolowane decyzje uchylił, działając w oparciu o art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a i lit. c) w zw. z art. 135 ustawy z 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2023 r., poz. 1634). W ponownym postępowaniu organy uwzględnią wyrażone przez Sąd stanowisko oraz rozważą zastosowanie art. 63 ustawy z dnia 7 lipca 2023 r. o świadczeniu wspierającym (Dz. U. 2023 r., poz. 1429).

O kosztach (pkt II sentencji) orzeczono na zasadzie art. 200 p.p.s.a. w zw. z art. 205 par. 2 p.p.s.a. Stosownie do tych przepisów, w razie uwzględnienia skargi przez sąd pierwszej instancji przysługuje skarżącemu od organu, który wydał zaskarżony akt zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw, co obejmuje również wynagrodzenie zawodowego pełnomocnika reprezentującego skarżącego w postępowaniu sądowym, które zostało ustalone w oparciu o par. 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22.10.2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. 2023 r., poz. 1935).