Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 429/23
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-01-30 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6532 Sprawy budżetowe jednostek samorządu terytorialnego
Hasła tematyczne: Finanse publiczne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 70 § 4
journal: Dz.U. 2021 poz 1540
law: Ustawa z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa.
article: art. 15 zzr ust. 1 pkt 3
journal: Dz.U. 2021 poz 2095
law: Ustawa z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych  chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (t. j.)
article: art. 184
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Piotr Piszczek (spr.) Sędzia NSA Joanna Salachna Sędzia del. WSA Krzysztof Sobieralski po rozpoznaniu w dniu 30 stycznia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 11 stycznia 2023 r. sygn. akt I SA/Gd 1021/22 w sprawie ze skargi A na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia 14 lipca 2022 r. nr SKO Gd 403/17 w przedmiocie określenia kwoty dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem podlegającej zwrotowi do budżetu miasta 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku na rzecz A 2700 (dwa tysiące siedemset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku (dalej: Sąd I instancji, WSA) wyrokiem z 11 stycznia 2023 r., sygn. akt I SA/Gd 1021/22 uwzględnił skargę A. (dalej: Spółka, skarżąca) i uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku (dalej: SKO, Organ) z 14 lipca 2022 r. w przedmiocie zwrotu dotacji, a także orzekł o kosztach postępowania.

Skargę kasacyjną – stosownie do treści art. 173, art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.2022.329 ze zm., dalej: p.p.s.a.) – wniosło SKO żądając alternatywnie uchylenia zaskarżonego wyroku i oddalenia skargi lub uchylenia tego orzeczenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a także zasądzenia od Spółki na rzecz Organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych. Wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania, tj.:

1. art. 70 § 4 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz.U.2021.1540 ze zm., dalej: O.p.) w zw. z art. 15 zzr ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U.2021.2095) poprzez dokonanie błędnej oceny działania Organu odwoławczego co do biegu i przerwania biegu przedawnienia zobowiązania z tytułu zwrotu dotacji na skutek zastosowania środka egzekucyjnego; uchybienie to miało ewidentny wpływ na wynik sprawy, bowiem Sąd zarzucając Organowi błędy, których on nie popełnił, nie zastosował właściwych do rozstrzygnięcia sprawy przepisów prawa; w rezultacie Sąd niewłaściwie zastosował art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. uchylając decyzje organu odwoławczego pomimo braku ku temu podstaw;

2. art. 200, art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 4 ust. 2 pkt 1, 3 i 4 oraz § 8 pkt 6 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 3 października 2016 r. ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz.U.2019.68, dalej: rozporządzenie) poprzez błędne zastosowanie i ustalenie wynagrodzenia pełnomocnika strony bez rozważenia nakładu pracy, charakteru sprawy oraz wkładu pracy pełnomocnika w przyczynienie się do wyjaśnienia i rozstrzygnięcia sprawy.

W motywach wskazano argumenty przemawiające za uwzględnieniem skargi kasacyjnej.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną wniesiono o jej oddalenie, a także zasądzenie od SKO na rzecz strony zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm prawem przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej.

Według art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie został określony zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza zatem przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. (por. wyroki NSA: z 25 listopada 2016 r. sygn. akt I FSK 1376/16; z 17 stycznia 2017 r. sygn. akt I GSK 1294/16; z 8 lutego 2017 r. sygn. akt I GSK 1371/16; z 5 kwietnia 2017 r. sygn. akt I GSK 91/17; z 27 czerwca 2017 r. sygn. akt II GSK 1869/17; baza orzeczeń nsa.gov.pl). Omawiany przepis ogranicza wymogi, jakie musi spełniać uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną wyłącznie do, niemającej swojego odpowiednika w art. 141 § 4 p.p.s.a., oceny zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny uzyskał fakultatywne uprawnienie do przedstawienia, zależnie od własnej oceny, wyłącznie motywów zawężonych do aspektów prawnych świadczących o braku usprawiedliwionych podstaw skargi kasacyjnej albo o zgodnym z prawem wyrokowaniu przez sąd pierwszej instancji mimo nieprawidłowego uzasadnienia.

Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną, zostały określone w art. 174 p.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 p.p.s.a. przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Błędna wykładnia oznacza nieprawidłowe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, czyli mylne rozumienie określonej normy prawnej, natomiast niewłaściwe zastosowanie to dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego, czyli niezasadne uznanie, że stan faktyczny sprawy odpowiada hipotezie określonej normy prawnej. Druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. dotyczy naruszenia przepisów postępowania, ale tylko takiego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W orzecznictwie NSA wielokrotnie zwracano uwagę, że zarzuty oparte na podstawie kasacyjnej wymienionej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. powinny wykazać, że Sąd I instancji dopuścił się naruszenia prawa materialnego poprzez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Tak więc kasator powinien wykazać i uzasadnić, że wojewódzki sąd administracyjny nieprawidłowo odczytał normę prawną wynikającą z treści przepisu prawa materialnego, bądź mylnie zrozumiał treść przepisu prawa materialnego. W każdym więc z tych przypadków chodzi o sytuację, gdy wykładnia dokonana przez sąd jest nie do przyjęcia w kontekście logiczno-językowym, pozostałych przepisów prawa lub celu, w jakim został wprowadzony dany przepis. Natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, iż sąd stosując przepis popełnił błąd subsumcji, czyli że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie nie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi, jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia, a w przypadku zarzutu niezastosowania przepisu dlaczego powinien być zastosowany (zob. wyroki NSA: z 14 czerwca 2017 r., sygn. akt II GSK 2735/15; z 6 czerwca 2017 r. sygn. akt II FSK 1342/15; z 6 czerwca 2017 r. sygn. akt II GSK 2668/15; niepublikowane).

Należy też podkreślić, że w praktyce orzeczniczej Naczelnego Sądu Administracyjnego nie dochodzi do automatycznego dyskwalifikowania skarg kasacyjnych, w sytuacji gdy zarzuty kasacyjne nie w pełni spełniają wymogi konstrukcyjne określone w art. 176 p.p.s.a., czego potwierdzeniem jest uchwała NSA z 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09; cbosa. Naczelny Sąd Administracyjny nie może jednak zasadniczo we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej ani uściślać, bądź w inny sposób ich korygować (por. wyrok NSA z 27 stycznia 2015 r. sygn. akt II GSK 2140/13; cbosa), chyba że umożliwia to powołana choćby niedoskonale podstawa prawna, a wadliwość zarzutu jest możliwa do usunięcia poprzez analizę argumentacji uzasadnienia środka odwoławczego (por. wyrok NSA z 22 sierpnia 2012 r., sygn. akt I FSK 1679/11; cbosa). Do Naczelnego Sądu Administracyjnego nie należy jednakże wyciąganie z treści uzasadnienia skargi kasacyjnej przytoczonych tam zarzutów i wiązanie ich z powołanymi tam przepisami w celu uzupełnienia wskazanej w petitum skargi kasacyjnej podstawy kasacyjnej (por. wyrok NSA z 13 listopada 2007 r., sygn. akt I FSK 1448/06; cbosa). Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie w swoim orzecznictwie podkreślał, że nie ma on obowiązku formułowania za stronę zarzutów kasacyjnych na podstawie uzasadnienia skargi kasacyjnej. Należy bowiem mieć na uwadze, że wyodrębnianie zarzutów z treści uzasadnienia skargi kasacyjnej zawsze niesie ryzyko nieprawidłowego odczytania intencji strony wnoszącej skargę kasacyjną. Konieczne jest przy tym oddzielenie podstawy kasacyjnej od jej uzasadnienia, które jest niezbędnym elementem skargi kasacyjnej (zob. wyroki NSA z 19 marca 2014 r., sygn. akt II GSK 16/13 i 17 lutego 2015 r., sygn. akt II OSK 1695/13; cbosa). Do autora skargi kasacyjnej należy zatem wskazanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, które w jego ocenie naruszył Sąd I instancji i precyzyjne wyjaśnienie, na czym polegało ich niewłaściwe zastosowanie lub błędna interpretacja, w odniesieniu do prawa materialnego, bądź wykazanie istotnego wpływu naruszenia prawa procesowego na rozstrzygnięcie sprawy przez Sąd I instancji.

W powyższym kontekście wskazać należy, że zarzutowi naruszenia przepisów postępowania winno towarzyszyć wskazanie (w zarzucie) i wykazanie (w uzasadnieniu), że "uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy". O ile to prawidłowo uczyniono w zarzucie nr 1 petitum skargi kasacyjnej, to kwestii tej nie dostrzeżono w konstrukcji zarzutu nr 2, a także jego uzasadnieniu, zaznaczając jedynie: "w ocenie skarżącego rozstrzygnięcie zawarte w pkt 2 zaskarżonego wyroku narusza przepisy prawa procesowego związane z rozstrzygnięciem o kosztach postępowania, w szczególności zastępstwa procesowego" – vide pkt IV, s. 5 - 6 uzasadnienia skargi kasacyjnej. Brak powiązania wskazanych w zarzucie przepisów prawa "z istotnym wpływem na wynik sprawy" sprawia, iż należało uznać ten zarzut za bezzasadny.

Za bezzasadny uznać należy także zarzut nr 1 petitum skargi kasacyjnej, gdyż Sąd I instancji nie dokonał błędnej oceny działania Organu odwoławczego "co do biegu i przerwania biegu przedawnienia zobowiązania z tytułu zwrotu dotacji na skutek zastosowania środka egzekucyjnego". Uważna lektura rozstrzygnięcia SKO w Gdańsku pozwala ustalić, że Organ nie poświęcił żadnej uwagi kwestii przedawnienia w przedmiocie zwrotu dotacji. Uczynił to dopiero w odpowiedzi na skargę, co słusznie zostało zanegowane w motywach Sądu I instancji, albowiem nie pismo procesowe (którym jest owa odpowiedź) podlega ocenie lecz wydany przez SKO akt administracyjny.

Nie ulega wątpliwości, że nie w odpowiedzi na skargę, a w motywach zaskarżonej decyzji – chociażby ze względu na datę udzielenia dotacji w zestawieniu z momentem orzekania przez Organ II instancji – winny znaleźć się rozważania dotyczące kwestii stosowania (lub niestosowania) wskazanych w zarzucie kasacyjnym przepisów. Takie rozważania winny zostać poczynione z urzędu – nawet kiedy kwestii tej nie podniesiono w toku postępowania administracyjnego.

Skoro zawarta w odpowiedzi na skargę argumentacja – zawarta w piśmie procesowym – nie może sanować braku należytego uzasadnienia decyzji wydanej w sprawie, rozstrzygnięcie przez Sąd I instancji mające oparcie w treści art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. jest w pełni prawidłowe, co oznacza, że nie narusza prawa.

Mając na uwadze treść art. 184 p.p.s.a. należało orzec jak w sentencji.

O kosztach postępowania orzeczono zgodnie z treścią art. 204 pkt 1) p.p.s.a.