Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 412/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2024-12-03 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: *Stwierdzono nieważność decyzji I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 66 ust. 1 pkt 3
journal: Dz.U. 2023 poz 682
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. j.)
article: art. 156 par. 1 pkt 4
journal: Dz.U. 2024 poz 572
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Władysław Kulon Sędziowie: Sędzia WSA Adam Habuda (spr.) Asesor WSA Marta Pawłowska Protokolant: Starszy asystent sędziego Katarzyna Grott-Hampel po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 3 grudnia 2024 r. sprawy ze skargi M. sp. z o.o. z/s we W. na decyzję Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 27 marca 2024 r. Nr 362/2024 w przedmiocie nakazu doprowadzenia drogi do odpowiedniego stanu technicznego I. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji; II. zasądza od Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz strony skarżącej kwotę 997 zł (słownie: dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta W. (dalej PINB, organ I instancji) w rezultacie wszczętego z urzędu postępowania kontrolnego decyzją nr 243/2024 z dnia 6 lutego 2024 r. nakazał Zarządowi Dróg i Utrzymania Miasta we W. (dalej ZDiUM) oraz M. Sp. z o.o. (dalej M.) - zarządcom drogi w ciągu ulicy [...] we W. doprowadzić drogę do odpowiedniego stanu technicznego, w terminie 12 miesięcy od dnia ostateczności decyzji. Obowiązek nałożono na ZDiUM oraz na M. w zakresie wynikającym z powierzonych im zadań przez Gminę Miejską W. PINB wyjaśnił, że właścicielem drogi w ciągu ulicy [...] we W. jest Gmina Miejska W., natomiast zarządcą - Zarząd Dróg i Utrzymania Miasta we W. oraz - jak wynika z Zarządzeń Prezydenta W. Nr [...] z dnia [...] lipca 2020 r. oraz Nr [...] z dnia [...] listopada 2023 r. - M. Sp. z o.o. Zgodnie z §1 Zarządzenia nr [...] Prezydenta W. z dnia [...] lipca 2020 roku w sprawie powierzenia Spółce M. zadania polegającego na bieżącym utrzymaniu i modernizacji torowisk tramwajowych służących do świadczenia usług w zakresie komunikacji tramwajowej, obowiązki związane z bieżącym utrzymaniem i modernizacją torowiska tramwajowego na ulicy [...] we W. należą do M. Sp. z o.o. Zarządzenie Nr [...] Prezydenta W. z dnia [...] listopada 2023 r. zmienia Zarządzenie nr [...] Prezydenta W. z dnia [...] lipca 2020 r. w zakresie załącznika do ww. Zarządzenia nr [...]. Z powyższych dokumentów wynika, że obowiązek utrzymania i modernizacji torowiska tramwajowego na ulicy [...] należy do M. Sp. z o.o.

W decyzji sprecyzowano nałożone obowiązki i wskazano sposób ich wykonania, wskazując:

1) naprawę ścieku przykrawężnikowego wykonanego z prefabrykowanych elementów betonowych na odcinkach, na których uległ on uszkodzeniu poprzez uzupełnienie brakujących fragmentów ścieku przykrawężnikowego w miejscach, gdzie elementy prefabrykowane się odspoiły oraz wymianę elementów prefabrykowanych w miejscach, gdzie uległy zniszczeniu. Na odcinkach, gdzie betonowe elementy prefabrykowane ścieku się zapadły oraz uległy koleinowaniu należy również dokonać wzmocnienia podbudowy pod prefabrykaty.

1) wykonanie remontu kompleksowego zdeformowanej nawierzchni wydzielonego pasa dia autobusów przed skrzyżowaniem z ulicą [...] polegającego na usunięciu istniejącej nawierzchni z kostki brukowej oraz podbudowy, doprowadzenia podłoża do odpowiednich parametrów nośności i zagęszczenia, wykonaniu nowej podbudowy wraz z jej zagęszczeniem do uzyskania wymaganych parametrów nośności / zagęszczenia / wytrzymałości i ułożeniem warstwy nawierzchniowej wydzielonego pasa dla autobusów. Nawierzchnia powinna posiadać spadki umożliwiające poprawne odprowadzenie wód opadowych.

2) naprawę nawierzchni chodnika i drogi dla rowerów z kostki betonowej na odcinku od skrzyżowania ulicy [...] z ulicą [...] do skrzyżowania ulicy [...] z ulicą [...] (od wschodniej strony drogi) w miejscach, gdzie występują nierówności i deformacje nawierzchni chodnika i drogi dla rowerów. Naprawa zdeformowanych odcinków nawierzchni powinna skutecznie zapewnić równość nawierzchni, właściwe odprowadzenie wód opadowych i wymaganą nośność nawierzchni.

1) naprawę bitumicznej nawierzchni chodnika na odcinku od skrzyżowania ulicy [...] z ulicą [...] do skrzyżowania ulicy [...] z ulicą [...] (od zachodniej strony drogi) poprzez usunięcie istniejącej warstwy nawierzchni z betonu asfaltowego i asfaltu lanego, doprowadzenie istniejącej podbudowy pod chodnik do wymaganych parametrów lub wykonanie nowej warstwy podbudowy a następnie wykonanie nowej warstwy nawierzchni w wybranej technologii.

1) wykonanie naprawy nawierzchni w obrębie torowiska tramwajowego poprzez wymianę nawierzchni lub wykonanie remontów cząstkowych w miejscach, gdzie nawierzchnia w obrębie torowiska jest uszkodzona.

Odwołanie od decyzji wniosło M., reprezentowane przez profesjonalnego pełnomocnika. Zarzucono naruszenie art. 61 ustawy Prawo budowlane poprzez uznanie, że M. jest zarządcą drogi w ciągu ul. [...] we W. Zwrócono się o uchylenie decyzji organu pierwszej instancji oraz umorzenie postępowania pierwszej instancji w części dotyczącej M. W uzasadnieniu wskazano, że M. nie jest ani właścicielem, ani zarządcą drogi będącej przedmiotem postępowania administracyjnego. Z treści Zarządzenia nr [...] Prezydenta Miasta W. nie wynika, jakoby M. pełniło którąkolwiek z wymienionych funkcji. W konsekwencji M. nie może być adresatem obowiązku określonego w zaskarżonej decyzji.

Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: DWINB, organ II instancji) decyzją nr 362/2024 z dnia 27 marca 2024 r. uchylił zaskarżoną decyzję w części określającej adresatów obowiązku i orzekając w tym zakresie co do istoty ustalił następujących adresatów: Zarząd Dróg i Utrzymania Miasta we W. w zakresie pkt 1-4 sentencji zaskarżonej decyzji oraz M. w zakresie pkt 5 sentencji zaskarżonej decyzji. W pozost ałym zakresie DWINB utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.

Ustosunkowując się do kwestii adresata obowiązku DWINB wyjaśnił, że w myśl art. 61 Prawa budowlanego obowiązek utrzymania obiektu budowlanego w należytym stanie technicznym ciąży na właścicielu lub zarządcy obiektu. Ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika, że właściciel drogi w ciągu ul. [...] we W. - Gmina W. - powierzył obowiązki polegające na bieżącym utrzymaniu i modernizacji torowisk tramwajowych służących do świadczenia usług w zakresie komunikacji tramwajowej M. sp. z o.o., co wynika jednoznacznie z przywołanego zarządzenia Prezydenta W., zmienionego zarządzeniem nr [...]. Zgodnie z § 3 załącznika do zarządzenia nr [...] obowiązki polegające na przygotowaniu i realizacji zadania utrzymania torowisk obejmuje m.in. konserwowanie, dokonywanie napraw bieżących i awaryjnych torowisk tramwajowych właściciel drogi - Gmina W. - powierzył M. sp. z o.o. Przedmiotowy odcinek torowiska w ciągu ul. [...] został wymieniony w wykazie odcinków torowisk tramwajowych przekazanych przez Gminę W. M. sp. z o.o. do bieżącego utrzymania.

W przywołanych zarządzeniach nie została jednoznacznie określona definicja torowiska tramwajowego. Definicja tego określenia była wcześniej zawarta w ustawie z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, gdzie pod pojęciem torowiska należało rozumieć część ulicy między skrajnymi szynami wraz z zewnętrznymi pasami bezpieczeństwa o szerokości 0,5 m każdy. Została ona jednak uchylona w 2022 r., a ustawodawca nie zdecydował się na wprowadzenie nowej definicji torowiska tramwajowego.

Biorąc pod uwagę również to, że właściciel drogi (Gmina W.) powierzył zadania polegające na zarządzaniu i utrzymaniu jezdni ZDiUM, a M. zadania polegające na utrzymaniu i modernizacji torowisk tramwajowych wskazać należy, że obowiązki określone w pkt 1-4 sentencji zaskarżonej decyzji powinien wykonać ZDiUM, natomiast obowiązek określony w pkt 5 powinno wykonać M. Terminy na wykonanie prac DWINB ocenił jako odpowiednie i wystarczające.

We wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skardze M. (skarżąca) zarzuciło naruszenie przepisów prawa mających istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia, tj.:

1. art. 61 ustawy Prawo budowlane - poprzez błędne zastosowanie i uznanie, że torowisko tramwajowe znajdujące się w ciągu drogi [...] we W. pozostaje w zarządzie skarżącej i to na niej spoczywa odpowiedzialność za wykonanie naprawy nawierzchni w jego obrębie poprzez wymianę nawierzchni lub wykonanie remontów cząstkowych w miejscach, gdzie nawierzchnia w obrębie torowiska jest uszkodzona;

2. art. 66 ust. 1 pkt 3 - poprzez błędne zastosowanie i uznanie, iż torowisko tramwajowe znajdujące się w ciągu drogi [...] we W. pozostaje w zarządzie skarżącej i to na niej spoczywa odpowiedzialność za wykonanie naprawy nawierzchni w jego obrębie poprzez wymianę nawierzchni lub wykonanie remontów cząstkowych w miejscach, gdzie nawierzchnia w obrębie torowiska jest uszkodzona;

3. art. 4 pkt 1 w zw. z art. 4 pkt 2 w zw. z art. 4 pkt 19 w zw. art. 4 pkt 20 z art. 19 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, i uznanie tak jak organ I instancji, że torowisko tramwajowe znajdujące się w ciągu drogi [...] we W. pozostaje w zarządzie skarżącej i to na niej spoczywa odpowiedzialność za wykonanie naprawy nawierzchni w jego obrębie poprzez wymianę nawierzchni lub wykonanie remontów cząstkowych w miejscach, gdzie nawierzchnia w obrębie torowiska jest uszkodzona;

4. art. 19 w zw. z art. 20 w zw. z art. 28a ustawy o drogach publicznych - poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, i uznanie tak jak organ I instancji, że torowisko tramwajowe znajdujące się w ciągu drogi [...] we W. pozostaje w zarządzie skarżącej i to na niej spoczywa odpowiedzialność za wykonanie naprawy nawierzchni w jego obrębie poprzez wymianę nawierzchni lub wykonanie remontów cząstkowych w miejscach, gdzie nawierzchnia w obrębie torowiska jest uszkodzona;

5. art. 20 w zw. z art. 28a ustawy o drogach publicznych - poprzez błędne zastosowanie i uznanie, iż torowisko tramwajowe znajdujące się w ciągu drogi [...] we W. pozostaje w zarządzie skarżącej i to na niej spoczywa odpowiedzialność za wykonanie naprawy nawierzchni w jego obrębie poprzez wymianę nawierzchni lub wykonanie remontów cząstkowych w miejscach, gdzie nawierzchnia w obrębie torowiska jest uszkodzona;

6. art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 78 § 1 i art. 107 § 3 KPA - polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego wbrew ciążącemu na organie II instancji na mocy art. 77 § 1 KPA obowiązkowi w tym zakresie i w konsekwencji niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy;

7. art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1, oraz art. 136 § 1 KPA - poprzez brak podjęcia przez organ II instancji z urzędu niezbędnych działań celem dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego w sprawie, w tym nie wyjaśnienie istotnych kwestii jakie zadania należą do konkretnych podmiotów i do czego są zobowiązane;

8. art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1 i art. 78 § 1 KPA - polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego i niepodjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy;

9.art. 138 § 1 pkt 1 KPA - poprzez utrzymanie w mocy wadliwej decyzji organu I instancji; w sytuacji, gdy prawidłowe było uchylenie w całości przedmiotowej decyzji i orzeczenie o przeprowadzeniu dogłębnej analizy, kto jest zarządcą torowiska tramwajowego w ciągu drogi [...] we W. oraz jezdni przy tym torowisku tramwajowym;

10. art. 156 § 1 pkt 4) KPA - poprzez błędne ustalenie podmiotu odpowiedzialnego za naprawę nawierzchni w obrębie torowiska znajdującego się w ciągu drogi [...] we W. polegającego na wymianie nawierzchni lub wykonaniu remontów cząstkowych w miejscach, gdzie nawierzchnia w obrębie torowiska jest uszkodzona;

W uzasadnieniu podkreślono, że Prezydent W. wykonując zadania dotyczące utrzymania dróg publicznych za pomocą jednostki organizacyjnej ZDIUM nie traci przymiotu zarządcy drogi. Droga w ciągu ul. [...] we W. wraz z urządzeniami z nią związanymi i służącymi do komunikacji zbiorowej, w tym torowiskiem tramwajowym, jest własnością Gminy W. W świetle ustawy o drogach publicznych (art. 19 ust. 2) zarządcą drogi jest wójt, burmistrz, prezydent. Zarządca drogi, o którym mowa w art. 19 ust. 2 pkt 4 p.b., może wykonywać swoje obowiązki przy pomocy jednostki organizacyjnej będącej zarządem drogi, utworzonej odpowiednio przez sejmik województwa, radę powiatu lub radę gminy ( art. 21 d.p.). Uchwałą Rady Miejskiej W. nr [...] z dnia [...] października 2012 r. nadano statut Zarządowi Dróg i Utrzymania Miasta we W., tj. jednostce organizacyjnej powołanej i działającej na podstawie przywołanego powyżej przepisu. W konsekwencji przyjąć należy, że skoro nawet przy powołaniu zarządu drogi - zarządcą drogi pozostaje jednostka wskazana w art. 19 ust.1 ustawy drogowej to tym bardziej przymiotu zarządcy drogi nie może posiadać spółka prawa handlowego, do której statusowych zadań nie należy utrzymanie drogi publicznych. W konsekwencji Prezydent Miasta W. wykonując zadania utrzymania dróg publicznych za pomocą jednostki organizacyjnej ZDIUM nie traci przymiotu zarządcy drogi. Skarżąca wskazała też, że torowiska tramwajowe stanowią część drogi (ulica to część drogi, a obejmuje ona torowisko tramwajowe), a zarządcą przedmiotowej drogi gminnej jest organ wykonawczy Gminy W., który zgodnie z § 2 pkt 1 Załącznika nr do uchwały Rady Miejskiej W. nr [...] z dnia [...] października 2012 r. działa poprzez ZDIUM. Zdaniem skarżącej adresatem obowiązku opisanego w pkt 5 sentencji decyzji PINB powinien być organ wykonawcy W. a nie skarżąca - która nie ma przymiotu zarządcy drogi w świetle przepisów oraz orzecznictwa.

Dalej skarżąca wskazała, że zgodnie ze § 2 ust. 1 Statutu ZDIUM jego przedmiotem działalności podstawowej jest zarządzanie drogami publicznymi i drogami wewnętrznymi, w tym także utrzymanie nawierzchni dróg, chodników, drogowych obiektów oraz innych urządzeń związanych z drogą i komunikacją zbiorową. Utrzymanie torowisk i jezdni przy torowiskach należy do zadań ZDIUM. Skarżący nie podziela poglądu organów, jakoby był on zarządcą drogi w zakresie torowisk tramwajowych i znajdujących się wokół nich jezdni. Wbrew twierdzeniem organów nadzoru budowlanego z Zarządzenia nr [...] Prezydenta Miasta W. z dnia [...] lipca 2020 r. w sprawie powierzenia M. zadania polegającego na bieżącym utrzymaniu i modernizacji torowisk tramwajowych służących do świadczenia usług w zakresie komunikacji tramwajowej — nie wynika ani wprost ani pośrednio, aby Prezydent Miasta W. powierzył skarżącej zadania zarządcy drogi. Zdaniem skarżącego pełni on jedynie rolę usługobiorcy - realizujący zlecone mu przez Gminę W. zadania z zakresu bieżącego utrzymania i modernizacji torowisk tramwajowych na terenie miasta W. - w imieniu i na rzecz Miasta W. Wskazać należy, że zgodnie z §1 Załącznika nr 1 do przywołanego Zarządzenia Prezydenta Miasta W. - Zadanie Utrzymania Torowisk polega na wykonywaniu przeglądów i badań diagnostycznych, robót konserwacyjnych, porządkowych i innych, w tym także odśnieżanie i zwalczanie śliskości zimowej, usuwanie awarii. Nie ulega wątpliwości, że zadanie utrzymania torowisk mieści się w definicji zawartej w art. 4 pkt 20 ustawy o drogach publicznych, i jest zdecydowanie różne od definicji remontu zawartej w art. 4 pkt 19 d.p. Ponadto skarżąca na potwierdzenie faktu, iż nie ma ona przymiotu zarządcy drogi przywołuje § 3 pkt 9) i pkt 13) Załącznika nr 1 do Zarządzenia nr [...] Prezydenta Miasta W. z dnia [...] lipca 2020 r., stanowiący o obowiązku skarżącej przejmowania od zarządcy i zwrotu po zakończeniu realizacji zadania modernizacyjnego terenu niezbędnego do prowadzenia robót oraz sporządzenia i przekazania ZDIUM dokumentów PT/OT związanych z zadaniem modernizacyjnym. Z kolei zgodnie z § 3 ust. 2 pkt 1) Załącznika nr 1 do wyżej przywołanego Zarządzenia Prezydenta Miasta W. przygotowanie i realizacja Zadania Utrzymania Torowisk obejmuje w szczególności dokonywanie napraw bieżących i awaryjnych torowisk tramwajowych. Skarżąca jak każdy pełnomocnik - usługobiorca zobowiązany jest do rzetelnego realizowania powierzonych mu czynności faktycznych, nie ma przymiotu zarządcy drogi w zakresie torowisk i jezdni przy torowiskach.

Zdaniem skarżącej zarówno decyzja organu I instancji jak i decyzja II instancji obarczone są wadą nieważności, gdyż zostały skierowana do skarżącej jako do podmiotu nie mającego przymiotu strony z uwagi na fakt, iż nie jest on zarządcą drogi ani torowiska tramwajowego w ciągu drogi ul. [...] we W. a jedynie świadczy usługę związaną z utrzymaniem i rozwojem infrastruktury służącej wykonywaniu zadań z zakresu publicznego transportu zbiorowego w zakresie wskazanym przez Mocodawcę tzn. Gminę W.

Skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności obydwu wydanych decyzji, o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

W odpowiedzi na skargę DWINB podtrzymał uprzednie stanowisko wnosząc o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:

Sąd uwzględnił skargę.

Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935), dalej jako p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. W myśl art. 134 p.p.s.a. rozstrzygając w granicach danej sprawy sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Na zasadzie art. 145 §1 pkt 1: sąd administracyjny uwzględnia skargę na decyzję lub postanowienie i uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy; pkt 2: sąd uwzględniając skargę na decyzje lub postanowienie stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach; pkt 3: sąd administracyjny uwzględniając skargę na decyzje lub postanowienie stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. W przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, sąd stwierdzając podstawę do umorzenia postępowania administracyjnego, umarza jednocześnie to postępowanie. W przypadku braku zajścia wskazanych wyżej przesłanek sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddala skargę.

Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowi art. 66 ust. 1 pkt 3 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2023 r. poz. 682) w następującym brzmieniu: w przypadku stwierdzenia, że obiekt budowlany jest w nieodpowiednim stanie technicznym, organ nadzoru budowlanego, nakazuje, w drodze decyzji, usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości, określając termin wykonania tego obowiązku.

Nie budzi kontrowersji między stronami kwestia zasadności wykonania określonych prac mających na celu przywrócenie obiektowi budowlanemu odpowiedniego stanu technicznego. Źródłem sporu jest natomiast oznaczenie adresata obowiązku w postaci wykonania naprawy nawierzchni w obrębie torowiska tramwajowego, którym organ II instancji obciążył M.

Z art. 61 Prawa budowlanego wynika, że obowiązki mające na celu należyte utrzymanie i użytkowanie obiektu budowlanego ustawodawca przypisał właścicielowi lub zarządcy obiektu budowlanego wskazując in principio: właściciel lub zarządca obiektu budowlanego. Takim sposobem wskazania adresata, za pomocą alternatywy nierozłącznej "lub", ustawodawca posłużył się również w innych przepisach związanych z utrzymaniem obiektów budowlanych (np. art. 63, art. 65, art. 67 Prawa budowlanego).

W kontrolowanej sprawie obiektem budowlanym będącym przedmiotem rozstrzygnięcia jest droga w ciągu ul. [...] we W., miasta na prawach powiatu, w tym nawierzchnia w obrębie torowiska tramwajowego. Nie rodzi wątpliwości ustalenie, że właścicielem drogi jest Gmina W. Skargę wywołało stanowisko M., według którego ów podmiot nie jest zarządcą nawierzchni w obrębie torowiska tramwajowego, i w konsekwencji - to nie M. powinno być adresatem decyzji organów nadzoru budowlanego. Problem prawny sprowadza się zatem do weryfikacji, czy M. jest zarządcą przedmiotowego obiektu budowlanego w rozumieniu przepisów prawa.

Prawo budowlane posługuje się słowem "zarządca" w kilku kontekstach: zarządca nieruchomości (art. 5a ust. 2, art. 28 ust. 2), zarządca drogi w rozumieniu ustawy o drogach publicznych (art. 30 ust. 4a pkt 2), zarządca drogi (art. 30 ust. 4aa pkt 2), zarządca obiektu budowlanego, zarządca budynku (art. 81a ust. 2). Jednak ustawodawca, wiążąc z zarządcą określone obowiązki, nie definiuje tego słowa. Warto na marginesie nadmienić, że w języku polskim zarządca to ten, kto czymś zarządza, administruje, inaczej wykonuje czynności zarządu, kierowania (Uniwersalny słownik języka polskiego pod red. Stanisława Dubisza, Warszawa 2003, t. 4). Odwołując się do systemowej wykładni prawa zauważymy, że zarządca to ten, któremu powierzono zarząd (zob. np. art. 29 ust. 1 ustawy o własności lokali). Skoro relewantne dla sprawy okoliczności pozostają w ramach zarządzania drogami, to trzeba uwypuklić, że szczególne regulacje prawne związane z zarządzaniem drogami wynikają z ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2024 r. poz. 320), dalej także: ustawa drogowa.

Ustawodawca, w art. 19 ust. 1 ustawy drogowej, definiuje zarządcę drogi jako organ administracji rządowej lub jednostki samorządu terytorialnego, do którego właściwości należą sprawy z zakresu planowania, budowy, przebudowy, remontu, utrzymania i ochrony dróg. Według art. 19 ust. 2 pkt 4 ustawy drogowej zarządcą drogi gminnej jest wójt (burmistrz, prezydent miasta). Art. 19 ust. 5 ustawy drogowej stanowi, że w granicach miast na prawach powiatu zarządcą wszystkich dróg publicznych, z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych oraz dróg, o których mowa w przepisach wydanych na podstawie art. 5 ust. 2a, jest prezydent miasta. Wymienione regulacje należy widzieć w kontekście zadań gminy, mianowicie w myśl art. 7 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, sprawy gminnych dróg i ulic należą do zadań własnych gminy, służących zaspokajaniu zbiorowych potrzeb wspólnoty. Art. 9 ust. 1 ustawy gminnej stanowi, że w celu wykonywania zadań gmina może tworzyć jednostki organizacyjne, a także zawierać umowy z innymi podmiotami.

Przywołane przepisy, dotyczące dróg publicznych, status zarządcy drogi spajają z organem administracji publicznej (rządowej lub samorządowej), mającym w kompetencjach sprawy m.in. remontu, utrzymania i ochrony dróg.

Uwzględniając status W. (miasto na prawach powiatu, jednostka samorządowa), jego organu wykonawczego (prezydent - organ wykonawczy w administracji samorządowej) oraz charakter przedmiotowej drogi (droga publiczna będąca własnością gminy), jako oczywista jawi się konkluzja, że zarządcą istotnej w sprawie drogi jest Prezydent W. Trzeba jednocześnie wyeksponować, że przepisy stanowią o zarządcy dróg, nie różnicując dróg z torowiskiem tramwajowym, jak też powtórzyć, iż ustawodawca stanowi o zarządcy dróg, precyzując ów podmiot zwłaszcza w ustawie drogowej. Oznacza to, uwzględniając "drogowe" zadania gminy, że kompetencje z zakresu zarządzania drogami przysługują organowi wykonawczemu gminy (ad casum - Prezydentowi W.), i bez znaczenia dla realizacji tych kompetencji oraz odpowiedzialności prawnej za należyte ich wykonywanie pozostaje kwestia posłużenia się przy ich wykonywaniu innymi podmiotami. Innymi słowy fakt, że Prezydent W. realizuje kompetencje z zakresu zarządzania drogami, i utrzymania dróg z pomocą innych jednostek (np. Zarządu Dróg i Utrzymania Miasta, M.), nie prowadzi do utraty przez organ wykonawczy Gminy W. statusu zarządcy drogi, czyli nie odejmuje mu kompetencji i odpowiedzialności prawnej w tym zakresie.

W konsekwencji zarzuty skarżącego Przedsiębiorstwa, zarówno materialne, celujące w błędne uznanie M. za zarządcę torowiska tramwajowego w ciągu ulicy [...], jak i procesowe, zwłaszcza skupione na nienależytym zbadaniu i rozpatrzeniu uwarunkowań sprawy, okazały się trafne. Adresatem decyzji uczyniono podmiot, który nie mieści się w zakresie wyznaczonym art. 61 Prawa budowlanego, ponieważ nie jest ani właścicielem, ani zarządcą obiektu budowlanego. W świetle ustawy (art. 156 §1 pkt 4 k.p.a.) oznacza to sytuację skierowania decyzji do osoby niebędącej stroną w sprawie, i powoduje konieczność stwierdzenia nieważności decyzji. Wbrew temu co twierdzi organ, wewnętrzne rozstrzygnięcia organizacyjne, w tym wymienione zarządzenia nakazujące realizację określonych obowiązków takim podmiotom jak ZDIUM czy M., nie anulują prawnej, wynikającej z ustawy, kompetencji i odpowiedzialności zarządcy drogi, którym w realiach sprawy jest Prezydent W. Analogiczne stanowisko wyraził Wojewódzki Sąd Administracyjny we W. w wyroku z dnia 30 kwietnia 2024 r. (sygn. akt II SA/Wr 12/24), i Sąd w niniejszym składzie w pełni je aprobuje.

Reasumując, ze względu na zaistnienie przyczyny określonej w art. 156 §1pkt 4 k.p.a. Sąd, w oparciu o art. 145 §1 pkt 2 p.p.s.a. uwzględnił skargę i stwierdził nieważność wydanych w sprawie decyzji. W ponownie prowadzonym postępowaniu organy uwzględnią rozważania Sądu i prawidłowo wyznaczą stronę postępowania (adresata decyzji). O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 §2 p.p.s.a.