Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt II SA/Gl 929/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2016-11-09 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6138 Utrzymanie czystości i porządku na terenie gminy
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Czystość i porządek
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność aktu prawa miejscowego w części
Oddalono skargę w części
Powołane przepisy: article: 4
journal: Dz.U. 2016 poz 250
law: Ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski, Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska, Sędzia WSA Artur Żurawik (spr.), Protokolant specjalista Anna Trzuskowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 listopada 2016 r. sprawy ze skargi Wojewody Śląskiego na uchwałę Rady Gminy w Zebrzydowicach z dnia 29 stycznia 2004 r. nr XV/172/2004 w przedmiocie utrzymania czystości i porządku na terenie gminy stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części określonej w: - załączniku do uchwały w zakresie, w jakim nadaje nowe brzmienie przepisowi pkt 1 lit. m ust. 2 rozdziału II; - załączniku do uchwały w zakresie, w jakim wprowadza do rozdziału II przepis pkt 2 od słów "przy realizacji nowych sieci wodociągowych (...)" do słów "(...) zlokalizowanym w budynku lub studni wodomierzowej.", oddalając skargę w pozostałym zakresie.


UZASADNIENIE

Rada Gminy Zebrzydowice uchwałą Nr XV/172/04 z dnia 29 stycznia 2004 r., w sprawie: zmiany uchwały Rady Gminy nr VIII/79/03 z dnia 28 sierpnia 2003 r. w sprawie ustalenia szczegółowych zasad utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Zebrzydowice, na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (j.t. Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591; obecnie Dz. U. z 2016 r., poz. 446 ze zm. – dalej u.s.g.) oraz art. 4 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. Nr 132 poz. 622; obecnie j.t. Dz. U. z 2016 r., poz. 250 ze zm. – dalej u.cz.p.g.), a także po konsultacji z Powiatowym Inspektorem Sanitarnym w Cieszynie, uchwaliła: §1 Wprowadzić zmiany do szczegółowych zasad utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Zebrzydowice wg załącznika do niniejszej uchwały; §2 Wykonanie uchwały powierza się Wójtowi Gminy Zebrzydowice; §3 Uchwała podlega ogłoszeniu w Dzienniku Urzędowym Województwa Śląskiego oraz rozplakatowaniu na tablicach ogłoszeń na terenie Gminy; §4 Uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Śląskiego.

Jednocześnie w załączniku do uchwały stwierdzono m. in.: "Rozdział II przyjmuje brzmienie: "Wymagania w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości oraz zasad korzystania z gminnych urządzeń wodno - kanalizacyjnych." "Pkt 1 m ust. 2 otrzymuje brzmienie: na terenach na których zrealizowano nowe ciągi kanalizacyjne ustala się obowiązek wykonania przyłącza kanalizacyjnego w nieprzekraczalnym terminie 12-tu miesięcy od chwili oddania głównych ciągów kanalizacyjnych do eksploatacji." "Wprowadza się pkt 2 o następującym brzmieniu: Gminna sieć wodociągowa:

- gminna sieć wodociągowa przeznaczona jest do zaopatrywania mieszkańców Gminy w wodę

- warunki korzystania z gminnej sieci wodociągowej określa »Regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków na terenie Gminy Zebrzydowice«.

- przy realizacji nowych sieci wodociągowych wykonanie przyłącza do gminnej sieci wodociągowej następuje na podstawie zawartej umowy pomiędzy Gminą i właścicielem /użytkownikiem/, po wniesieniu opłaty przyłączeniowej w wysokości 1,5 krotnego minimalnego wynagrodzenia za pracę w danym roku /ustalonego zgodnie z Ustawą z dnia 10.10.2002 r. o minimalnym wynagrodzeniu Dz. U. nr 200 poz. 1679/. W ramach tej opłaty Gmina zleci realizację niezbędnej dokumentacji technicznej oraz wykona przyłącze wodociągowe, zakończone zaworem za wodomierzem, zlokalizowanym w budynku lub studiu wodomierzowej."

Wojewoda Śląski skargą z dnia 23 sierpnia 2016 r., znak NPII.4131.2.27.2016, działając na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały Nr XV/172/2004 Rady Gminy Zebrzydowice z dnia 29 stycznia 2004 roku w sprawie: zmiany uchwały Rady Gminy Nr VIII/79/03 z dnia 28 sierpnia 2003 r. w sprawie ustalenia szczegółowych zasad utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Zebrzydowice, w części określonej w:

załączniku do uchwały w zakresie, w jakim nadaje nowe brzmienie przepisowi pkt 1 lit. m ust. 2 rozdziału II, jako sprzeczny z art. 4 u.cz.p.g.;

- załączniku do uchwały w zakresie, w jakim wprowadza do rozdziału II przepis pkt 2, jako sprzeczny z art. 4 ustawy.

W uzasadnieniu podano m. in., że w dniu 29 stycznia 2004 r. Rada Gminy Zebrzydowice podjęła uchwałę Nr XV/172/2004 w sprawie zmiany uchwały Rady Gminy Nr VIII/79/03 z dnia 28 sierpnia 2003 r. w sprawie ustalenia szczegółowych zasad utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Zebrzydowice. Podstawę prawną do podjęcia skarżonej uchwały stanowił art. 4 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach w brzmieniu na dzień podjęcia przez Radę Gminy Zebrzydowice przedmiotowej uchwały. Przyznane radzie gminy kompetencje do uchwalenia przedmiotowych szczegółowych zasad, ograniczone zostały do ustalenia w uchwale ściśle określonych kwestii. Tymczasem, w przepisach pkt 1 lit. m ust. 2 i pkt 2, wprowadzanych skarżoną uchwałą, Rada wykroczyła poza granice dyspozycji zawartej w przepisie art. 4 u.cz.p.g. Dodano, że skarżone przepisy nie obowiązują już w obecnym stanie prawnym. W przekonaniu organu nadzoru w przedmiotowej sprawie nie zachodzi bezprzedmiotowość postępowania sądowoadministracyjnego. Uznanie skarżonych przepisów uchwały Nr XV/172/2004 za nieważne, jest nadal w pełni uzasadnione i konieczne. Zmiana lub uchylenie uchwały podjętej

przez organ Gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej nie czyni zbędnym wydania przez sąd administracyjny wyroku, jeżeli zaskarżona uchwała może być stosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego uchylenie lub zmianę.

W odpowiedzi na skargę wskazano, że w ocenie Rady Gminy Zebrzydowice brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały, a ponadto podjęta ona została zgodnie z obowiązującym prawem. W szczególności zaskarżona uchwała nie była – na gruncie ówcześnie obowiązujących przepisów – aktem prawa miejscowego. Skoro upłynął okres ponad 1 roku (w rzeczywistości prawie 13 lat) od przesłania przez Radę Gminy Zebrzydowice do Wojewody Śląskiego zaskarżonej uchwały, to nie ma prawnych przesłanek pozwalających na stwierdzenie jej nieważności. W ocenie Rady Gminy nie zachodzą także przesłanki do stwierdzenia niezgodności z prawem zaskarżonej uchwały, bowiem uchwała ta już nie obowiązuje, gdyż została ona uchylona przez inną uchwałę Rady Gminy z dnia 31 sierpnia 2006 r. Niezależnie od powyższego wskazano, że obowiązki nałożone zaskarżoną uchwałą mieszczą się w delegacji art. 4 w związku z art. 5 ust. 1 pkt 5 u.cz.p.g. (w brzmieniu obowiązującym w dacie podejmowania uchwały) i uprawniały do pobierania "opłaty przyłączeniowej". Gmina, działając jako inwestor zastępczy, w imieniu inwestorów, czyli mieszkańców Gminy, zlecała realizację niezbędnej dokumentacji technicznej oraz wykonywała przykanalik sanitarny zakończony studnią kanalizacyjną. W wykonaniu tej uchwały Gmina Zebrzydowice zawierała umowy z mieszkańcami, którzy zainteresowani byli wykonaniem przez gminę (jako inwestora zastępczego) w ich imieniu przyłączy. Koszt budowy przyłączy ponosili zatem właściciele zainteresowanych nieruchomości. W oparciu o zaskarżoną uchwałę, która nie miała charakteru aktu prawa miejscowego, gmina nie mogła wyegzekwować poboru ustalonej przez siebie opłaty.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z przepisem art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2016 r. poz. 1066) sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Na podstawie art. 3 § 2 pkt 7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm. – dalej p.p.s.a.), sąd administracyjny jest właściwy do kontroli zgodności z prawem aktów nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego. Ponadto, stosownie do art. 134 § 1 cytowanej ustawy, Sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Legalność aktów nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego badana jest tak pod względem formalnym, jak i materialnoprawnym.

Podstawę prawną zakwestionowania w postępowaniu sądowoadministracyjnym uchwały stanowił przepis art. 93 ust. 1 u.s.g., zgodnie z którym po upływie terminu wskazanego w art. 91 ust. 1 organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy. W tym przypadku organ nadzoru może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego, co też miało miejsce. Wniesienie skargi było skuteczne i prowadziło do merytorycznego jej rozpoznania.

W pierwszej kolejności wskazać należy, że w postanowieniu NSA z 14 czerwca 2016 r., sygn. II GSK 2563/16, podzielono stanowisko wyrażane już niejednokrotnie w orzecznictwie sądów administracyjnych oraz w doktrynie, że zmiana lub uchylenie uchwały organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego nie czyni zbędnym dokonania oceny legalności takiej uchylonej lub zmienionej uchwały, jeżeli może ona mieć zastosowanie do sytuacji z okresu poprzedzającego jej uchylenie. Z tym stanowiskiem tut. Sąd zgadza się, bowiem konsekwencją uchylenia uchwały jest bowiem utrata przez nią mocy obowiązującej ze skutkiem ex nunc. Tymczasem dopiero stwierdzenie nieważności uchwały wykluczyłoby ją z obrotu prawnego ze skutkiem ex tunc, tj. od dnia jej podjęcia, co mogłoby mieć wpływ na inne postępowania. Zatem nieobowiązywanie uchwały w dacie jej zaskarżenia nie może stanowić podstawy do odrzucenia skargi.

Z kolei wg art. 94 ust. 1 u.s.g. nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy po upływie jednego roku od dnia ich podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały lub zarządzenia w terminie określonym w art. 90 ust. 1, albo jeżeli są one aktem prawa miejscowego. Wg ust. 2 jeżeli nie stwierdzono nieważności uchwały lub zarządzenia z powodu upływu terminu określonego w ust. 1, a istnieją przesłanki stwierdzenia nieważności, sąd administracyjny orzeka o ich niezgodności z prawem. Uchwała lub zarządzenie tracą moc prawną z dniem orzeczenia o ich niezgodności z prawem.

Z tego powodu należy ustalić, czy zaskarżona uchwała była aktem prawa miejscowego, co kwestionuje się w odpowiedzi na skargę.

W świetle art. 40 ust. 1 u.s.g. na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Wg ust. 2 na podstawie niniejszej ustawy organy gminy mogą wydawać akty prawa miejscowego w zakresie:

1) wewnętrznego ustroju gminy oraz jednostek pomocniczych;

2) organizacji urzędów i instytucji gminnych;

3) zasad zarządu mieniem gminy;

4) zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej.

Jednocześnie w wyroku WSA we Wrocławiu z dnia 20 grudnia 2006 r., sygn. II SA/Wr 585/06, stwierdzono słusznie, że akty prawa miejscowego są to akty o charakterze normatywnym podejmowane przez terenowe organy administracji publicznej. Za ich pomocą organy administracji publicznej w sposób władczy (jednostronny) określają reguły zachowania dotyczące generalnie (nieimiennie) oznaczonych kategorii podmiotów w abstrakcyjnie (a więc również niekonkretnie) wskazanych sytuacjach. Zatem cechą charakterystyczną tego typu aktów jest wprowadzenie do porządku prawnego nowych norm prawnych obowiązujących w sposób generalny i abstrakcyjny na terenie właściwości danego organu. W przypadku organów gminy wydawane przez nich akty prawa miejscowego nakładają najczęściej na oznaczonych rodzajowo członków społeczności lokalnej obowiązek oznaczonego zachowania się w sytuacjach wskazanych w takich przepisach, bądź też przyznają tym podmiotom w określonych w tych aktach sytuacjach uprawnienia. O generalności uchwały decyduje bowiem fakt, że na brzmienie przepisów uchwały będzie mógł się powołać każdy obywatel (z nieoznaczonego kręgu adresatów). Natomiast abstrakcyjność przepisów uchwały to nic innego, jak możliwość wielokrotnego stosowania jej przepisów.

Obecne brzmienie art. 4 ust. 1 u.cz.p.g. jest przy tym nieco inne niż obowiązujące w dacie zaskarżonej uchwały. Przepis ten wskazuje, że rada gminy, po zasięgnięciu opinii państwowego powiatowego inspektora sanitarnego, uchwala regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gminy; regulamin jest aktem prawa miejscowego. Zatem jednoznacznie doprecyzowane zostało, jaki jest charakter prawny tego rodzaju aktu.

W dacie podejmowania uchwały (29 stycznia 2004 r.) przepis ten (art. 4 u.cz.p.g.) miał brzmienie następujące:

Rada gminy, po zasięgnięciu opinii państwowego terenowego inspektora sanitarnego, ustala, w drodze uchwały, szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące:

1) wymagań w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości obejmujących:

a) prowadzenie we wskazanym zakresie selektywnej zbiórki odpadów komunalnych,

b) uprzątanie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego,

c) mycie i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi,

2) rodzaju urządzeń przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości oraz na drogach publicznych, a także wymagań dotyczących ich rozmieszczania oraz utrzymywania w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym,

3) częstotliwości i sposobu pozbywania się odpadów komunalnych lub nieczystości ciekłych z terenu nieruchomości oraz z terenów przeznaczonych do użytku publicznego,

4) obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku,

5) wymagań utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej, w tym także zakazu ich utrzymywania na określonych obszarach lub w poszczególnych nieruchomościach,

6) wyznaczania obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzania.

Po wydaniu zaskarżonej uchwały doprecyzowano zatem w ustawie, że uchwały takie są aktami prawa miejscowego. Co do zasady charakter uchwały jest jednak zbieżny, zarówno na gruncie poprzednich, jak i obecnych przepisów, pomimo dokonanych zmian w brzmieniu przepisów. Potwierdza to pogląd W. Radeckiego, który w Komentarzu do art. 4 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (LEX-el.), wg stanu prawnego z 1 stycznia 2005 r. (a więc przed wprowadzeniem ustawowego sformułowania, że uchwała jest aktem prawa miejscowego), pisał: "Art. 4 jest jednym z kluczowych przepisów komentowanej ustawy, który nakazuje każdej gminie wydanie odrębnej uchwały ustalającej szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy. W siatce pojęciowej ustawy o samorządzie gminnym uchwała przewidziana w art. 4 ustawy o czystości i porządku jest aktem prawa miejscowego w rozumieniu art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, jako akt stanowiony na podstawie upoważnienia ustawowego z ustawy innej, niż sama ustawa o samorządzie gminnym. W siatce pojęć konstytucyjnych uchwała jest źródłem prawa powszechnie obowiązującego na terenie gminy, której rada ją wydała, w rozumieniu art. 87 ust. 2 Konstytucji RP. Oznacza to, że wiąże ona wszystkich, którzy znajdą się na terenie gminy, nie tylko mieszkańców tej gminy, ale także wszystkie osoby, które choćby czasowo znajdą się na jej terenie." Zgadzając się z tym poglądem należy stwierdzić, że ustawodawca jedynie doprecyzował charakter tej uchwały, mimo że już poprzednio była ona traktowana jako akt prawa miejscowego.

Nie zmienia tego faktu uzasadnienie do nowelizacji przedmiotowej ustawy, czyli uzasadnienie ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o zmianie ustawy o odpadach oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2005 r., Nr 175, poz. 1458). Wskazano tam: "W art. 4 określono, że rada gminy uchwala regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gminy, który będzie aktem prawa miejscowego. Wskazano zasady, jakie określi regulamin." To, że regulamin "będzie aktem prawa miejscowego", nie znaczy, że nim nie był wcześniej. Skoro nowelizacja dotyczyła przyszłego, projektowanego stanu prawnego, to nie może dziwić użycie sformułowania w czasie przyszłym.

Również orzecznictwo sądowo-administracyjne, opierając się na poprzednim brzmieniu art. 4 u.cz.p.g. wskazywało, że mamy tu do czynienia z aktem prawa miejscowego. Przykładowo, w wyroku WSA we Wrocławiu z 21 października 2004 r., sygn. II SA/Wr 1125/03, wskazano: "Uchwała ustalająca szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy jest zatem przepisem gminnym w rozumieniu art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym i stanowi powszechnie obowiązujący akt prawa miejscowego." W wyroku tym zwrócono również uwagę, że zgodnie z § 29 ust. 1 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie Zasad techniki prawodawczej (Dz. U. Nr 1000, poz. 908) ustawa może zawierać załączniki; odesłania do załączników zamieszcza się w przepisach szczególnych. W załącznikach do ustawy zamieszcza się w szczególności wykazy, wykresy, wzory, tabele i opisy o charakterze specjalistycznym (ust. 2 § 29). Stosownie do treści § 143 powołanego rozporządzenia zasady te mają również zastosowanie do aktów prawa miejscowego. Sąd ten przy tym stwierdził, że zamieszczenie szczegółowych zasad utrzymania czystości i porządku na terenie gminy w załączniku do uchwały rażąco narusza art. 4 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (por. też wyrok WSA we Wrocławiu z 13 sierpnia 2004 r., sygn. II SA/Wr 2840/03; wyrok WSA w Opolu z 1 grudnia 2005 r., sygn. II SA/Op 246/05).

Obecnie w orzecznictwie nieco inaczej podchodzi się do kwestii, czy naruszenie Zasad techniki prawodawczej może być traktowane, jako rażące naruszenie prawa. W wyroku NSA z 5 maja 2011 r., sygn. I OSK 1058/10, stwierdzono bowiem, że "Zasady techniki prawodawczej są zbiorem dyrektyw skierowanych do prawodawcy (a właściwie do legislatorów) wskazujących, jak poprawnie wyrażać normy prawne w przepisach prawnych i jak je grupować w aktach normatywnych. Natomiast nie służą one ocenie ważności obowiązującego prawa). Podobnie stwierdzono w wyroku WSA we Wrocławiu z 20 stycznia 2016 r., sygn. II SA/Wr 768/15, gdzie wskazano, że samo naruszenie przepisów "Zasad techniki prawodawczej" w zasadzie zawsze będzie miało charakter nieistotnego naruszenia prawa, chyba że konkretne uchybienie zasadom techniki prawodawczej ze względu na jego powiązanie z naruszeniem konstytucyjnych warunków legalności aktu prawa miejscowego wydanego na podstawie upoważnienia ustawowego, przyjdzie zakwalifikować jako istotne naruszenie prawa (zob. też wyrok NSA z 8 listopada 2012 r., sygn. II OSK 2012/12).

Skoro kwestionowana uchwała wszelkie zmiany zawierała w załączniku, a nie w samej uchwale, stąd niewątpliwie doszło do naruszenia przepisów z zakresu techniki prawodawczej, jednak w ślad za wyżej przywołanym orzecznictwem, nie było ono na tyle istotne, by powodować nieważność uchwały. Załącznik również miał treść normatywną. Skoro do uchybienia doszło, stąd należało je tu zaznaczyć.

Ma jednak racę Wojewoda, że w przepisach pkt 1 lit. m ust. 2 i pkt 2 wprowadzanych skarżoną uchwałą (załącznikiem), Rada wykroczyła poza granice dyspozycji zawartej w przepisie art. 4 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach w ówcześnie obowiązującym brzmieniu. Wprowadzanie wymogów, jakie należy spełnić przy przyłączaniu nieruchomości do sieci wodociągowej i kanalizacyjnej w żadnym wypadku nie mieści się w delegacji ustawowej, jaka została przewidziana przez ustawodawcę. Należy więc uznać, że Rada Gminy – bez żadnych podstaw prawnych - zobowiązała właścicieli nieruchomości do budowy przyłącza kanalizacyjnego w wyznaczonym przez nią nieprzekraczalnym terminie oraz ustaliła wysokość opłaty za przyłączenie do gminnej sieci wodociągowej. Wprowadzenie zatem do treści uchwały kwestionowanych w skardze przepisów, oznacza rozszerzenie w sposób nieuprawniony materii, jaka została powierzona gminie do uregulowania mocą art. 4 u.cz.p.g.

Dodatkowo, wskazać należy, że przy interpretacji przepisów art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji, odnoszących się do źródeł prawa, należy mieć na uwadze takie zasady przyjęte w polskim systemie prawnym jak: zakaz domniemywania kompetencji prawodawczych oraz zakaz wykładni rozszerzającej kompetencje prawodawcze. Z zagadnieniem tym wiąże się również zakaz wyprowadzania kompetencji w drodze analogii. Jednocześnie, wystąpienie jakichkolwiek wątpliwości co do istnienia określonej kompetencji powinno być równoznaczne ze stwierdzeniem braku tej kompetencji. W stosunku do organów administracji publicznej nie stosuje się bowiem zasady, zgodnie z którą to, co nie jest zakazane, jest dozwolone. Przeciwnie, dozwolone jest tylko to, co znajduje wyraźną podstawę prawną (art. 7 Konstytucji). Zasady te zostały naruszone przez Radę Gminy, poprzez wykroczenie poza delegację ustawową (por. wyrok NSA z 8 listopada 2012 r., sygn. II OSK 2012/12 oraz kontrolowany tam wyrok WSA w Gdańsku z dnia 9 maja 2012 r., sygn. II SA/Gd 120/12).

Jednocześnie wskazać należy na uregulowania ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (j.t. Dz. U. z 2015 r., poz. 139 ze zm.). Art. 15 (w brzmieniu na dzień podejmowania uchwały) stanowił o kwestii budowy i rozbudowy urządzeń wodociągowych oraz urządzeń kanalizacyjnych, a także o kwestiach dotyczących przyłączenia nieruchomości do sieci.

Z kolei art. 19 ust. 1 i 2 mówił, że rada gminy, po dokonaniu analizy projektów regulaminów dostarczania wody i odprowadzania ścieków, opracowanych przez przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjne, uchwala regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków, obowiązujący na obszarze gminy. Regulamin powinien określać prawa i obowiązki przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego oraz odbiorców usług, w tym: 1) minimalny poziom usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków, 2) szczegółowe warunki i tryb zawierania umów z odbiorcami usług, 3) sposób rozliczeń w oparciu o ceny i stawki opłat ustalone w taryfach, 4) warunki przyłączania do sieci, 5) techniczne warunki określające możliwości dostępu do usług wodociągowo-kanalizacyjnych, 6) sposób postępowania w przypadku niedotrzymania ciągłości usług i odpowiednich parametrów dostarczanej wody i wprowadzanych do sieci kanalizacyjnej ścieków, 7) standardy obsługi odbiorców usług, a w szczególności sposoby załatwiania reklamacji oraz wymiany informacji dotyczących w szczególności zakłóceń w dostawie wody i odprowadzaniu ścieków.

Są to zatem różne regulaminy, wydawane w oparciu o różne delegacje ustawowe i o odmiennym zakresie normowania. Jeden regulamin nie powinien normować kwestii zastrzeżonych dla drugiego.

Rozważając treść przepisów art. 91 ust. 1 i ust. 4 u.s.g., należy uznać, iż ustawodawca wskazał, że podstawą stwierdzenia nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy są istotne naruszenia prawa, przy czym powoływana regulacja ustrojowa nie typizuje takich istotnych naruszeń prawa, podobnie jak nie charakteryzuje nieistotnych naruszeń prawa, które ustawodawca uwzględnił w art. 91 ust. 4 u.s.g. W wyroku NSA z dnia 17 lutego 2016 r., II FSK 3595/13, stwierdzono, że "Do takich istotnych naruszeń, skutkujących nieważnością uchwały, zalicza się naruszenie: przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego przez wadliwą ich wykładnię, a także przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał."

Sąd przy tym uznał, że wystarczające będzie stwierdzenie nieważności jedynie tiretu III wprowadzonego do punktu 2, a nie całego punktu. Argumentacja Wojewody skupia się na tym właśnie tirecie, a nie na 2 pozostałych, które mają charakter jedynie sprawozdawczy i informacyjny.

Zatem Sąd na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w części określonej w:

- załączniku do uchwały w zakresie, w jakim nadaje nowe brzmienie przepisowi pkt 1 lit. m ust. 2 rozdziału II;

- załączniku do uchwały w zakresie, w jakim wprowadza do rozdziału II przepis pkt 2 od słów "przy realizacji nowych sieci wodociągowych (...)" do słów "(...) zlokalizowanym w budynku lub studni wodomierzowej.", oddalając skargę w pozostałym zakresie.

Powołane wyżej orzecznictwo sądowo-administracyjne dostępne jest w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem internetowym http://orzeczenia.nsa.gov.pl.