Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1730/24
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-10-03 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Zasądzono zwrot kosztów postępowania

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Tomasz Bąkowski po rozpoznaniu w dniu 3 października 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej T. sp. z o.o. sp.k. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 kwietnia 2024 r., sygn. akt VII SA/Wa 482/24 w sprawie ze sprzeciwu T. sp. z o.o. sp.k. z siedzibą w W. od decyzji Wojewody Mazowieckiego z dnia 24 stycznia 2024 r., nr 137/OPO/2024 w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; 2. zasądza od Wojewody Mazowieckiego na rzecz T. sp. z o.o. sp.k. z siedzibą w W. kwotę 440 (czterysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 11 kwietnia 2024 r., sygn. akt VII SA/Wa 482/24, oddalił sprzeciw T. sp. z o.o. sp.k. z siedzibą w W. od decyzji Wojewody Mazowieckiego z 24 stycznia 2024 r., nr 137/OPO/2024 w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę.

Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Prezydent m.st. Warszawy decyzją z 15 października 2020 r., nr 5/B/W/2020 zatwierdził projekt budowlany i udzielił skarżącej spółce pozwolenia na budowę 8 budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie szeregowej, przy ul. S. w W. w Dzielnicy [...], na działce nr ew. [...] z obrębu [...].

Pismem z 19 listopada 2020 r., uzupełnionym pismem z 27 grudnia 2020 r., M.M. i A.P. wnieśli na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 oraz pkt 1 i pkt 5 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 r. poz. 256 z późn. zm., dalej: "k.p.a.") o wznowienie postępowania zakończonego powyższą decyzją Prezydenta.

Postanowieniem z 4 stycznia 2021 r., nr 3/2021, Prezydent wznowił postępowanie w sprawie, a następnie decyzją z 14 stycznia 2021 r., nr 19/2021, odmówił uchylenia decyzji Prezydenta z 15 października 2020 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie prawomocnym wyrokiem z dnia 2 listopada 2022 r., sygn. akt: VII Sa/Wa 1895/22, oddalił sprzeciw na decyzję Wojewody Mazowieckiego z 4 sierpnia 2022 r., nr 7114/OPON/2022, uchylającą decyzję Prezydenta m.st. Warszawy nr 19/2021 z 14 stycznia 2021 r., znak: UD-Xm-WAB-AB.6740.939.2020.MWO, i przekazującą sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.

W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy organ I instancji decyzją z 6 października 2023 r., nr 190/DA/WAW/2023, stwierdził, że decyzja Prezydenta z 15 października 2020 r., nr 5/B/W/2020, zatwierdzająca projekt budowlany i udzielająca pozwolenia na budowę 8 budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie szeregowej na działce nr ew. [...] z obrębu [...] przy ul. S. w W. została wydana z naruszeniem prawa, i odmówił jej uchylenia, gdyż w przedmiotowej sprawie zapadłaby decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji nr 5/B/W/2020.

Odwołanie od powyższej decyzji Prezydenta z 6 października 2023 r., wnieśli M.M. i A.P. oraz T. sp. z o.o. sp.k.

Opisaną na wstępie decyzją Wojewoda uchylił powyższą decyzję Prezydenta i przekazał sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania.

Organ odwoławczy wskazał, że w niniejszej sprawie podanie o wznowienie zostało oparte m.in. na przesłance wymienionej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Weryfikacja dokumentacji wykazała, że organ I instancji zasadnie wznowił postępowanie zakończone decyzją Prezydenta m.st. Warszawy nr 5/B/W/2020 z 15 października 2020 r. W ocenie Wojewody organ I instancji prawidłowo również uznał, że M.M. i A.P. winni być uznani za strony postępowania zakończonego decyzją Prezydenta m.st. Warszawy Nr 5/B/W/2020 z 15 października 2020 r. zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę.

Organ odwoławczy dokonując dalszej weryfikacji skarżonej decyzji Prezydenta m.st. Warszawy, zwrócił uwagę, że Prezydent uzasadniając swoje rozstrzygnięcie powołał się na stanowisko Wojewody Mazowieckiego zawarte w decyzji z 2 kwietnia 2021 r., nr 256/OPON/2021, odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z 15 października 2020 r., nr 5/B/W/2020, zgodnie z którym ww. decyzja "nie jest obarczona żadną z kwalifikowanych wad, o których mowa w art. 156 § 1 k.p.a., co czyni koniecznym orzeczenie o odmowie stwierdzenia nieważności tejże decyzji", stanowisko Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego zawarte w decyzji z 22 września 2021 r., znak: DOA.7110.98.2021.LWT, utrzymującej w mocy decyzję Wojewody Mazowieckiego z 2 kwietnia 2021 r., nr 256/OPON/2021, zgodnie z którym organ "nie dopatrzył się, aby kontrolowana decyzja Prezydenta m.st. Warszawy z 15 października 2020 r., nr 5/B/2020 (...) obarczona była którąkolwiek z wad z art. 156 § 1 k.p.a., wniosek ww. skarżących o wstrzymanie ww. decyzji o pozwoleniu na budowę nie mógł odnieść zamierzonego skutku" oraz stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zawarte w wyroku z dnia 20 maja 2022 r., sygn. akt VII Sa/Wa 2397/21, oddalającym skargę na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 22 września 2021 r., znak: DOA.7110.98.2021.LWT, zgodnie z którym Sąd "nie dopatrzył się w działaniu organu naruszenia przepisów postępowania, jak również naruszenia przepisów prawa materialnego w stopniu mogącym mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia". Ustosunkowując się do powyższego Wojewoda wskazał, że zarówno przywołane orzeczenia Wojewody Mazowieckiego i Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, jak również wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie odnosiły się do badania decyzji o pozwoleniu na budowę wyłącznie w zakresie wystąpienia przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej o których mowa w art. 156 § 1 k.p.a. Sąd wskazując zaś na "braku naruszenia przepisów postępowania" również odnosił się do przeprowadzonego przez Wojewodę Mazowieckiego i Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego postępowania nieważnościowego. Wojewoda jednoznacznie wskazał, że kwalifikowane wadliwości procesowe wyliczone w art. 145 § 1 k.p.a. nie mogą stanowić podstawy stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej tak jak przesłanki określone w art. 156 § 1 k.p.a. nie mogą stanowić podstawy trybu wznowieniowego.

Biorąc pod uwagę powyższe ustalenia Wojewoda stwierdził, że postępowanie administracyjne prowadzone przez Prezydenta m.st. Warszawy zostało przeprowadzone z naruszeniem prawa, które musi skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji z dnia 6 października 2023 r., nr 190/DA/WAW/2023.

Wojewoda wskazał też, że organ I instancji nadal nie odniósł się do podnoszonych przez wnioskodawców przesłanek wznowieniowych ujętych w art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a., zgodnie z którym w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli dowody, na których podstawie ustalono istotne dla sprawy okoliczności faktyczne, okazały się fałszywe, oraz w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., zgodnie z którym w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję. Wobec powyższego, uznał za uzasadnione skorzystanie z uprawnień kasacyjnych wynikających z art.138 § 2 k.p.a.

T. sp. z o.o. sp.k., nie zgadzając się z tą decyzją, złożyła sprzeciw do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, zarzucając zaskarżonej decyzji:

1. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2023 r., poz. 682 z późn. zm., dalej: "Prawo budowlane") w zw. z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego przez uznanie, że osoby, które złożyły wniosek o wznowienie postępowania posiadają interes prawny w postępowaniu dotyczącym zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę dla przedmiotowej inwestycji, podczas gdy działka, której wnioskodawcy są współwłaścicielami nie znajduje się w obszarze oddziaływania przedmiotowej inwestycji;

2. naruszenie prawa procesowego, tj.:

1) art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 138 § 2 k.p.a. przez uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i nakazanie organowi pierwszej instancji ponowne zbadanie sprawy, podczas gdy przesłanka z art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a. nie zaistniała, a zgromadzony w sprawie materiał dowody był wystarczający aby wydać rozstrzygniecie, o którym mowa w art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.;

2) art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. w zw. z art. 138 § 2 k.p.a. przez uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i nakazanie organowi pierwszej instancji ponowne zbadanie sprawy, podczas gdy przesłanka z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. nie zaistniała, a zgromadzony w sprawie materiał dowodowy był wystarczający aby wydać rozstrzygniecie, o którym mowa w art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.;

3) art. 138 § 2 k.p.a. przez jego niewłaściwe zastosowanie i bezpodstawne uchylenie – w wyniku złożonego odwołania M.M. i A.P. – w całości decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z 6 października 2023 r. (sygn. akt: UD-XIII-WAB-AB.6740.939.2020.MWO), w sytuacji, gdy organ pierwszej instancji wyczerpująco wyjaśnił sprawę i zebrał wystarczający materiał dowodowy, a zatem brak było podstaw do odmowy merytorycznego rozpoznania sprawy.

Mając na uwadze powyższe zarzuty, spółka wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz o zasądzenie na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania sądowego. Ponadto wobec wydania zaskarżonej decyzji z rażącym naruszeniem prawa, skarżąca wniosła o wymierzenie Wojewodzie grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a.

W obszernym uzasadnieniu sprzeciwiająca się przedstawiła argumentację mającą na celu wykazanie zasadności podniesionych zarzutów.

Wojewoda w odpowiedzi na sprzeciw wniósł o jego oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że sprzeciw nie zasługuje na uwzględnienie.

Sąd podniósł, że jak wynika z uzasadnienia decyzji Wojewody z 24 stycznia 2024 r., główną przyczyną uchylenia decyzji Prezydenta i przekazania sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia było to, że organ I instancji nie odniósł się do podnoszonych przez wnioskodawcę przesłanek wznowieniowych opartych na art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Podzielił też stanowisko, że nieprzeprowadzenie przez Prezydenta postępowania wyjaśniającego w ww. zakresie uniemożliwiało na tym etapie rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy i skutkować musiało uchyleniem decyzji z 6 października 2023 r. i przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

W ocenie Sądu analiza akt postępowania przed organem I instancji potwierdza ocenę Wojewody, że w kontekście przesłanek wskazanych w art. 145 § 1 pkt 1 i 5 k.p.a., Prezydent nie ustalił jednoznacznie, czy wszystkie złożone przez wnioskodawców w oparciu o te podstawy podania o wznowienie postępowania, zostały wniesione z zachowaniem terminu, o którym mowa w art. 148 § 1 k.p.a. Organ I instancji ograniczył się do wskazania, że nie znajduje on uzasadnienia, żeby zastosować przesłanki zawarte w art. 145 § 1 pkt 1 i 5 k.p.a. w odniesieniu do niniejszej sprawy, gdyż dowody, na których podstawie ustalono istotne dla sprawy okoliczności faktyczne nie okazały się fałszywe oraz nie wyszły na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję. Dla organu I instancji jedynie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. stanowi faktyczną i prawną przesłankę dla opisanej przez wnioskodawców sprawy.

Zarówno Wojewoda, jak i Prezydent prawidłowo wywiedli, że wnioskodawcom nie można odmówić przymiotu strony w postępowaniu wznowieniowym. Sąd wskazał bowiem, że po rozpoznaniu ich wniosku, Wojewoda decyzją z 2 kwietnia 2021 r. odmówił stwierdzenia nieważności decyzji z 15 października 2020 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę, zaś Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z 22 września 2021 r. utrzymał tę decyzję w mocy. Następnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 20 maja 2022 r., sygn. akt VII SA/Wa 2397/22, oddalił skargę na decyzję z 22 września 2021 r. Zarówno Wojewoda, jak i Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego uznali wnioskodawców za strony wskazanego postępowania, jako współwłaścicieli nieruchomości sąsiedniej. Skoro zatem wnioskodawcy zostali uznani za stronę postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z 15 października 2020 r., to winni być również, w niezmienionym stanie faktycznym, uznani za stronę postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę.

Zdaniem Sądu, organy orzekające w trybie wznowienia postępowania nie mogły pominąć okoliczności, że w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę wnioskodawcy uznani zostali za stronę. Ponadto Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, kontrolując wydane decyzje wydane w postępowaniu nieważnościowym, w powołanym wyroku z 20 maja 2022 r. także nie podważył interesu prawnego wnioskodawców, szczegółowo odnosząc się do stawianych przez nich zarzutów w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę oraz we wniesionej skardze.

Jednakże, według Sądu, na gruncie niniejszej sprawy, organ I instancji orzekając o odmowie uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę, nie miał podstaw do uzasadnienia swojego rozstrzygnięcia, opierając do na stanowisku zawartym w orzeczeniach organów i wyroku Sądu, zapadłych na gruncie postępowania nieważnościowego. Kwalifikowane wadliwości procesowe wyliczone w art. 145 § 1 k.p.a. nie mogą stanowić podstawy stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, podobnie jak przesłanki określone w art. 156 § 1 k.p.a. nie mogą stanowić podstawy trybu wznowieniowego. Koniecznie jest zatem ponowne przeprowadzenie przez Prezydenta postępowania wyjaśniającego w sprawie wniosku o wznowienie postępowania zakończonego decyzją z 15 października 2020 r. w zakresie wystąpienia przesłanek z art. 145 § 1 pkt 1, 4 i 5 k.p.a.

Rozpatrując niniejszą sprawę Prezydent m.st. Warszawy, mając na uwadze konieczność rozpoznania wniosku o wznowienie postępowania opartego na wskazanych we wniosku przesłankach, winien dokonać jego analizy pod kątem tego, czy wniosek ten opiera się na ustawowej przesłance i czy zachowano ustawowy termin do jego wniesienia. W sytuacji gdy stosowne postępowanie wyjaśniające doprowadzi do wykazania, że ww. przesłanki zostały spełnione, organ pierwszej instancji posiadał będzie kompetencje do merytorycznej oceny przedmiotowego wniosku o wznowienie postępowania administracyjnego.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniosła T. sp. z o.o. sp.k. z siedzibą w W., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika. Wyrok zaskarżono w całości.

Wyrokowi zarzucono:

1. na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r. poz. 1634 z późn. zm., dalej: "p.p.s.a.") naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnie i niewłaściwe zastosowanie, tj.:

– art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego i art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a i art. 138 § 2 k.p.a. przez błędne uznanie przez sąd I instancji, że osoby które złożyły wniosek o wznowienie postępowania posiadają interes prawny w postępowaniu dotyczącym zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę dla przedmiotowej inwestycji, podczas gdy działka, której wnioskodawcy są współwłaścicielami nie znajduje się w obszarze oddziaływania przedmiotowej inwestycji, a zatem nie zaistniała podstawa wznowieniowa z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., a tym samym nie było podstaw do wydania decyzji kasatoryjnej, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a.;

2. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie prawa procesowego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, tj.:

a. art. 138 § 2 k.p.a. przez błędne uznanie przez sąd I instancji, że zaistniały przesłanki do wydania decyzji kasatoryjnej przez Wojewodę Mazowieckiego, podczas gdy decyzja organu I instancji nie została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, w tym art. 10 k.p.a. i art. 28 k.p.a. w zw. z art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego oraz art. 145 § 1 pkt 1, 4 i k.p.a., albowiem nie wystąpiła żadna z przesłanek uzasadniających uchylenie decyzji organu I instancji;

b. art. 151 § 2 w zw. z art. 146 § 2 k.p.a. przez uznanie, że na gruncie zgromadzonego materiału dowodowego nie zaszły przesłanki do zastosowania tego przepisu w sytuacji, gdy odmowa uchylenia pierwotnej decyzji Prezydenta m.st. Warszawy – w przypadku uznania wnioskodawców za stronę postępowania – była w rozpatrywanej sprawie jedynym prawnie dopuszczalnym rozstrzygnięciem;

c. art. 151a § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 64e p.p.s.a. i art. 138 § 2 k.p.a. przez nieuwzględnienie sprzeciwu i nieuchylenie decyzji w całości w sytuacji, gdy zaskarżona decyzja była wydana z naruszeniem 105 § 1 k.p.a., z uwagi na fakt że rozpoznawała odwołanie, które wniosły podmioty, które nie wykazały, że posiadają interes prawny, a zatem istniała podstawa do umorzenia postępowania odwoławczego, a nie do merytorycznego rozpoznania sprawy i wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a.

Na podstawie powyższych zarzutów, na podstawie art. 188 p.p.s.a., wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie sprzeciwu, tj. uchylenie zaskarżonej decyzji Wojewody Mazowieckiego nr 137/OPO/2024 z 24 stycznia 2024 r. (sygn. akt: WI-II.7840.7.14.2023.MK), ewentualnie, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi pierwszej instancji oraz na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. zasądzenie na rzecz skarżącej od organu niezbędnych kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 182 § 2a p.p.s.a., skarga kasacyjna od wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego oddalającego sprzeciw od decyzji jest rozpoznawana na posiedzeniu niejawnym. Stosownie zaś do 182 § 3 p.p.s.a., na posiedzeniu niejawnym Naczelny Sąd Administracyjny orzeka w składzie jednego sędziego, a w przypadkach, o których mowa w § 2, w składzie trzech sędziów. Stosownie do powyższej regulacji Naczelny Sąd Administracyjny wydał wyrok w niniejszej sprawie na posiedzeniu niejawnym w składzie jednoosobowym.

Według art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności sprawę rozpoznano w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej.

Skarga kasacyjna okazała się uzasadniona w zakresie, w jakim powoduje konieczność ponownego rozpoznania sprawy przez Sąd I instancji.

W myśl art. 64e p.p.s.a., rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Zgodnie zaś z art. 138 § 2 k.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Okoliczności sprawy i towarzyszące im prawne uwarunkowania sprawiają, że przy ocenie zgodności z prawem decyzji organu odwoławczego konieczne jest odwołanie się do kontekstu materialnoprawnego determinującego rozstrzygnięcia procesowe, jakim w niniejszym przypadku jest status prawnoprocesowy wnioskodawców. W orzecznictwie wskazuje się, że sąd administracyjny, rozpoznając sprzeciw od decyzji, ocenia jedynie istotne przesłanki do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., ale czyni to w świetle przepisów prawa materialnego mogących mieć zastosowanie w danej sprawie (wyrok NSA z 4.09.2023 r., II OSK 882/22, LEX nr 3614808).

Z dotychczasowego przebiegu sprawy, w tym także przedstawionego w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wynika, że uznanie wnioskodawców za stronę postępowania jest pochodną uznania ich za stronę przez Wojewodę Mazowieckiego i Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego oraz Wojewódzki Sąd Administracyjny w nieprawomocnym wyroku wydanym w przedmiocie postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji. Brakuje natomiast oceny statusu wnioskodawców w świetle art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, zgodnie z którym, stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Stosowanie natomiast do art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, przez obszar oddziaływania obiektu należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zabudowie tego terenu.

Ocena ta w okolicznościach niniejszej sprawy mieści się w zbiorze przesłanek warunkujących wydanie decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., albowiem art. 64e p.p.s.a. obligując sąd do zbadania, czy wystąpiły przesłanki do wydania decyzji, określonej w art. 138 § 2 k.p.a., odnosi się do oceny wystąpienia wszelkich podstaw prawnych koniecznych do wydania decyzji kasacyjnej. Należy zatem zbadać nie tylko merytoryczną zasadność orzeczenia kasacyjnego, ale także jego poprawność pod względem formalnym, w tym między innymi dopuszczalność rozpoznania odwołania (por. wyrok NSA z 24.11.2023 r., I GSK 1317/23, LEX nr 3645662). Dlatego też Sąd powinien zbadać prawidłowość wydania decyzji kasacyjnej również pod kątem posiadania przez podmiot uruchamiający postępowanie stosownej do tego legitymacji. Skoro bowiem Sąd ma rozważyć, czy organ odwoławczy prawidłowo zastosował art. 138 § 2 k.p.a., musi także ustalić, czy w sprawie nie zachodziły przesłanki do wydania decyzji na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. (wyrok NSA z 19.12.2023 r., II OSK 2448/23, LEX nr 3686469). To zaś może zweryfikować po uprzednim ustaleniu, czy wnioskodawcy wypełniają wymogi określone w art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego.

Powołanie się w zaskarżonym wyroku na rozpatrzenie zarzutów wniesionych odwołaniem oraz skargą w postępowaniu nieważnościowym, które będzie jeszcze podlegało weryfikacji i w rezultacie może zostać wycofane z obiegu prawnego, należy uznać za niewystarczające. Sąd I instancji ponownie rozpatrując sprawę powinien więc ocenić czy organy prawidłowo ustaliły krąg stron postępowania oraz czy wnioskodawcom przysługuje przymiot strony postępowania głównego, zakończonego decyzją o pozwoleniu na budowę.

Z uwagi na kluczowe znaczenie powyższego ustalenia dla toczącego się postępowania za przedwczesną należało uznać ocenę pozostałych zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 w zw. z art. 182 § 2a i § 3 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z 205 § 2 p.p.s.a. i art. 64b § 1 p.p.s.a.