Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1901/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-04-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 152 par. 1
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 28 ust. 1, art. 50 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1332
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Sędziowie Sędzia NSA Paweł Miładowski (spr.) Sędzia del. WSA Grzegorz Antas Protokolant: starszy inspektor sądowy Elżbieta Maik po rozpoznaniu w dniu 23 kwietnia 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Prokuratora Regionalnego w Białymstoku od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 11 maja 2021 r. sygn. akt II SA/Ol 67/21 w sprawie ze skargi Prokuratora Regionalnego w Białymstoku na decyzję Warmińsko-Mazurskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Olsztynie z dnia 18 grudnia 2020 r. nr P.7721.80.2020 15KK w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie dotyczącej realizacji robót budowlanych bez ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 11 maja 2021 r., sygn. akt II SA/Ol 67/21, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie oddalił skargę Prokuratora Regionalnego w Białymstoku na decyzję Warmińsko-Mazurskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, zwanego dalej "WINB", z dnia 18 grudnia 2020 r., nr P.7721.80.2020 15KK, którą utrzymano w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, zwanego dalej "PINB", w Olsztynie z dnia 13 listopada 2019 r., nr PINB 7355/Bec/8/18, o umorzeniu postępowania administracyjnego w sprawie realizacji robót budowlanych bez ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę zakładu przetwórstwa drewna.

Sąd I instancji wskazał, że zaskarżona decyzja WINB zapadła w administracyjnym toku instancji i po wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olszynie z dnia 26 maja 2020 r., sygn. akt II SA/OI 311/20. W decyzji tej WINB skonstatował, że inwestorowi nie można zarzucić naruszenia przepisów materialnych ustawy – Prawo budowlane, zwanej dalej "P.b.", realizacji robót w warunkach samowoli budowlanej (z uwagi na legitymowanie się pozostającymi w obiegu prawnym pozwoleniami na budowę oraz legalnym oddaniem inwestycji do użytkowania). Brak zatem jakiejkolwiek przesłanki materialnej do wydania decyzji merytorycznej czyni niniejsze postępowanie bezprzedmiotowym.

Sąd zgodził się z organem odwoławczym, że w realiach niniejszej sprawy przepis art. 152 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", nie wstrzymywał z mocy prawa wykonania decyzji Starosty Olsztyńskiego z dnia 10 lipca 2017 r., nr Bec/33/2017, zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę zakładu przetwórstwa drzewnego na działkach nr [...]. Prawidłowo organy orzekające akcentowały, że decyzja ta nie była objęta kontrolą w sprawie sygn. akt II SA/OI 825/17, czemu jasno dał wyraz tutejszy Sąd w orzeczeniach wydanych w tej sprawie, jak również NSA w wyroku z 10 marca 2018 r., sygn. akt II OSK 1220/18, rozpatrującym skargę kasacyjną od tegoż wyroku WSA. W wyroku tym NSA wyjaśnił, odnosząc się do zarzutów skierowanych przeciwko decyzji Starosty Olsztyńskiego udzielającej przedmiotowego pozwolenia na budowę, że: "granice sprawy, do których przestrzegania zobowiązują sąd administracyjny art. 134 § 1 i art. 135 p.p.s.a., w sposób wiążący zakreślają sądowi administracyjnemu również granice wyrokowania. W przypadku rozpoznawania skargi na decyzję umarzającą postępowanie odwoławcze z uwagi na brak legitymacji po stronie osoby wnoszącej odwołanie przedmiotem zaskarżenia jest decyzja organu wyższego stopnia o charakterze formalnym, stwierdzająca, że odwołanie wniosła osoba nieuprawniona. Jeżeli przedmiotem kontroli sądu administracyjnego jest decyzja organu odwoławczego o charakterze formalnym, to granice sprawy sądowoadministracyjnej wyznacza zakwestionowane rozstrzygniecie organu wyższego stopnia, a nie materialnoprawny stosunek prawa administracyjnego ukształtowany decyzją organu I instancji. W takiej sytuacji procesowej nie jest dopuszczalne kontrolowanie przez wojewódzki sąd administracyjny decyzji organu I instancji, bowiem stanowiłoby to niedopuszczalne "wyjście" poza granice sprawy i naruszenie art. 135 p.p.s.a. Sąd administracyjny w takiej sytuacji procesowej dokonałby w istocie kontroli decyzji administracyjnej bez wyczerpania środka zaskarżenia w administracyjnym toku instancji. W konsekwencji naruszyłby art. 52 § 1 p.p.s.a. (obowiązek wyczerpania środków zaskarżenia) w zw. z art. 127 § 1 K.p.a., z którego wynika, że administracyjne postępowanie odwoławcze może być wszczęte jedynie odwołaniem wniesionym przez stronę postępowania". WSA rozstrzygnął też prawomocnie, że zarówno do decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego, jak i decyzji udzielającej pozwolenia na budowę nie mógł mieć zastosowania art. 61 § 3 p.p.s.a. Okoliczność ta nie oznaczała jednak, że w sprawie nie mógł mieć zastosowania art. 152 § 1 p.p.s.a. Sąd wyjaśnił, nawiązując do rozbieżnych w tym względzie stanowisk stron, że art. 61 § 3 p.p.s.a. do uznania Sądu pozostawia możliwość wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu na wniosek skarżącego, w przypadku spełnienia wymienionych w nim przesłanek. Stosownie do art. 61 § 6 pkt 1 p.p.s.a. wstrzymanie wykonania aktu traci moc z dniem wydania przez sąd orzeczenia uwzględniającego skargę. Wówczas bowiem ochrona jaką dawało postanowienie wstrzymujące wykonanie aktu jest udzielana z mocy art. 152 § 1 p.p.s.a. Oba przepisy mają ten sam cel powstrzymania skutków prawnych zaskarżonej decyzji do czasu prawomocnego rozpatrzenia skargi przez Sąd. Przepisy te nie są jednak tożsame. Artykuł 61 może mieć zastosowanie tylko do decyzji, które bezpośrednio nadają się do wykonania i wymagają wykonania. Przez pojęcie wykonania aktu administracyjnego należy rozumieć spowodowanie w sposób dobrowolny lub doprowadzenie w trybie egzekucji do takiego stanu rzeczy, który jest zgodny z rozstrzygnięciem zawartym w danym akcie. Nie każdy akt administracyjny kwalifikuje się do tak rozumianego wykonania, a co za tym idzie nie każdy wymaga wykonania. W postanowieniu z 31 maja 2016 r., sygn. akt II OSK 1128/16, Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, że wstrzymanie wykonania decyzji dotyczy sytuacji, gdy zaskarżony akt wywołuje skutki materialnoprawne. Decyzja o umorzeniu postępowania odwoławczego nie wywołuje takich skutków, jest rozstrzygnięciem formalnym, nie wymaga wykonania i nie może mieć do niej zastosowania art. 61 § 3 p.p.s.a. Niewątpliwie jednak decyzja umarzająca postępowanie odwoławcze wywołuje określone skutki prawne i skutki te z mocy prawa wstrzymuje art. 152 § 1 p.p.s.a. Zgodnie z tym unormowaniem w razie uwzględnienia skargi przez sąd administracyjny, zaskarżony akt nie wywołuje skutków prawnych do chwili uprawomocnienia się wyroku, chyba że sąd postanowi inaczej. Przepis ten odnosi się ściśle do zaskarżonego aktu i zgodnie z art. 135 p.p.s.a. do aktów wydanych w granicach sprawy. Skoro zaś w wymienionych wyrokach wyjaśniono, że pozwolenie na budowę znajdowało się poza zakresem dotychczasowego wyrokowania przez sądy administracyjne, nie można przyjmować, że wydane wyroki wstrzymywały skutki prawne tego pozwolenia. W realiach niniejszej sprawy art. 152 § 1 p.p.s.a. mógł odnosić się tylko do decyzji umarzającej postępowanie odwoławcze, powodując w istocie stan, w którym nie można uznać, że postępowanie odwoławcze zostało zakończone, a tym samym, że decyzja organu I instancji jest nadal ostateczna. Nie oznaczało to jednak wstrzymania wykonania realizowanego pozwolenia na budowę i niemożność kontynuowania rozpoczętego legalnie procesu budowlanego. W rozpatrywanym przypadku nie jest sporne, że wniesione odwołania zostały uprzednio załatwione decyzją drugoinstancyjną i przez to decyzja organu I instancji w przedmiocie pozwolenia na budowę stała się ostateczna i uprawniała inwestora do rozpoczęcia robót budowlanych. Dostrzec należy, że art. 28 ust. 1 P.b. wymaga rozpoczęcia robót budowlanych na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Przepis ten nie zawiera w aktualnym brzmieniu określenia "ostatecznej". Z uzasadnienia projektu ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw, którą zmieniono art. 28 ust. 1 P.b. poprzez skreślenie słowa "ostatecznej" (druk nr 2710 Sejmu VII kadencji) wyjaśniono, że miało to na celu doprowadzić do tego, że do decyzji o pozwoleniu na budowę będą miały zastosowanie przepisy art. 130 K.p.a., dotyczące wykonalności decyzji administracyjnych. Obecne brzmienie przepisu należy rozumieć jako stwierdzenie, że do decyzji o pozwoleniu na budowę stosuje się art. 130 K.p.a., a więc, że co do zasady wykonaniu podlega ostateczna decyzja o pozwoleniu na budowę, zaś nieostateczna w przypadkach określonych w art. 130 § 3 i 4 K.p.a. (por. wyrok NSA z 19 września 2018 r., II OSK 151/18). Ponieważ sporne pozwolenie na budowę stało się uprzednio ostateczne, to uwzględnić należy, że art. 28 ust. 1 P.b. wyraźnie wymaga, aby w chwili rozpoczęcia robót budowlanych inwestor legitymował się ostatecznym pozwoleniem na budowę. A taka sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie. Przed uprawomocnieniem się pozwolenia na budowę (tzn. przed rozpatrzeniem skargi przez sąd administracyjny) inwestor może prowadzić roboty budowlane na własne ryzyko i powinien liczyć się z konsekwencjami jego ewentualnego uchylenia (por. postanowienie NSA z 22 listopada 2018 r., II OZ 1204/18). W postanowieniu tym NSA wyjaśnił, że sam fakt zrealizowania budowy przed uprawomocnieniem się pozwolenia na budowę nie wywołuje nieodwracalnych skutków prawnych i nie stanowi podstawy do wstrzymania wykonania pozwolenia na budowę z mocy art. 61 § 3 p.p.s.a. Ustawodawca także w art. 35a ust. 1 P.b. potwierdził prawo inwestora do realizacji robót budowlanych na podstawie udzielonego pozwolenia na budowę, mimo wniesienia skargi do sądu administracyjnego na decyzje dotyczące tego pozwolenia, wskazując, że sąd może uzależnić wstrzymanie wykonania tej decyzji od złożenia przez skarżącego kaucji na zabezpieczenie roszczeń inwestora. Przepisy te Sąd powołuje dla podkreślenia uprawnienia inwestora do wykonania ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, mimo braku posiadania przez nią przymiotu prawomocności. Dostrzec też należy, że ustawa – Prawo budowlane określa przypadki w jakich może nastąpić wstrzymanie robót budowlanych. Zarówno w art. 48 ust. 1 pkt 1, jak i art. 50 ust. 1 pkt 1 P.b. ustawodawca wskazał, że podstawą ku temu jest wybudowanie obiektu budowlanego lub prowadzenie robót budowlanych bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę. Przepisy te odnoszą się do zupełnie odmiennych stanów faktycznych. Przepis pierwszy dotyczy budowy obiektu budowlanego w ogóle bez pozwolenia na budowę, kiedy nastąpiło całkowite zignorowanie przez inwestora obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę (por. wyroki NSA: z 20 września 2017 r., II OSK 86/16; z 9 października 2019 r., II OSK 2821/17). Drugi przepis dotyczy zaś przypadków, gdy inwestor posiadał pozwolenie na budowę, które zostało następnie uchylone lub stwierdzono jego nieważność. Wyeliminowanie z obrotu prawnego uprzednio obowiązującego pozwolenia na budowę oznacza właśnie realizowanie budowy bez wymaganego pozwolenia na budowę, w rozumieniu art. 50 ust. 1 pkt 1 P.b. Aby można było więc wstrzymać roboty budowlane i prowadzić postępowanie naprawcze z tej przyczyny, musi zostać podważona skutecznie legalność wydanego uprzednio pozwolenia na budowę. W niniejszej sprawie natomiast nie jest kwestionowane, że decyzja o pozwoleniu na budowę jest aktem obowiązującym i prawnie wiążącym, po uprzednim uzyskaniu przymiotu ostateczności nie została wyeliminowana z obrotu prawnego. Zgodnie z art. 37 ust. 2 pkt 2 P.b. w przypadku stwierdzenia nieważności albo uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę rozpoczęcie albo wznowienie budowy może nastąpić po wydaniu decyzji o pozwoleniu na budowę, o której mowa w art. 28 ust. 1. Decyzję o pozwoleniu na budowę wydaje się również w przypadku zakończenia robót budowlanych. Powyższe przepisy prowadzą do wniosku, że nie jest dopuszczalne prowadzenie postępowania naprawczego tylko z tej przyczyny, że postępowanie w przedmiocie pozwolenia na budowę, na skutek uwzględnienia skargi przez sąd, może powrócić do etapu postępowania odwoławczego, w którym może być oceniana legalność udzielonego przez organ I instancji pozwolenia na budowę. Dopóki wydane pozwolenie na budowę obowiązuje nie ma podstaw do nakładania na inwestora jakichkolwiek obowiązków związanych z jego realizacją i bezprzedmiotowe jest prowadzenie postępowania naprawczego. Sąd zgadza się z Prokuratorem, że uzyskanie pozwolenia na użytkowanie nie wyklucza prowadzenia postępowania naprawczego, w sytuacji gdy pozwolenie na budowę, na podstawie którego zrealizowano budowę, zostanie następnie uchylone. Przekonywująco wyjaśnił w tym względzie NSA w wyroku z 21 listopada 2018 r., sygn. akt II OSK 3121/18, że podstawową przesłanką warunkującą możliwość wydania pozwolenia na użytkowanie jest posiadanie przez inwestora pozwolenia na budowę, albowiem zrealizowany obiekt budowlany musi spełniać warunki w nim zawarte. Brak takiego pozwolenia, wobec wyeliminowania go z obrotu prawnego, niewątpliwie stanowi o wydaniu decyzji o pozwoleniu na użytkowanie z naruszeniem art. 59 ust. 1 P.b. Usunięcie z obrotu prawnego pozwolenia na budowę, bez względu na przyczyny, powoduje konieczność przeprowadzenia postępowania naprawczego w stosunku do takiej inwestycji, które powinno zakończyć się wydaniem nowego pozwolenia, co wynika jednoznacznie z treści art. 37 ust. 2 pkt 2 P.b. Dopóki jednak nie zostanie podważona legalność wydanego pozwolenia na budowę, przedwczesne jest domaganie się prowadzenia postępowania naprawczego. W orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalony jest pogląd, że z bezprzedmiotowością postępowania administracyjnego, w rozumieniu art. 105 § 1 K.p.a., mamy do czynienia wówczas, gdy nie ma materialnoprawnych podstaw do władczej ingerencji organu administracyjnego, a jakiekolwiek rozstrzygnięcie merytoryczne – pozytywne czy negatywne, staje się prawnie niedopuszczalne. Bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego to brak przedmiotu postępowania, a przedmiotem tym jest określona sprawa, w której organ administracji publicznej jest władny i jednocześnie zobowiązany rozstrzygnąć na podstawie przepisów prawa materialnego o uprawnieniach lub obowiązkach indywidualnego podmiotu (por. wyroki NSA: z 14 października 2010 r., II OSK 1581/09; z 22 kwietnia 2015 r., II OSK 2239/13; z 26 maja 2017 r., I OSK 1935/15; z 25 kwietnia 2017 r., II OSK 1678/16; z 14 października 2016 r., I OSK 3033/14; z 5 maja 2015 r., II OSK 2333/13).

Nie budzi wątpliwości Sądu I instancji, że organ II instancji dokonał samodzielnej oceny spornego zagadnienia prawnego, stosownie do wytycznych Sądu, w myśl art. 153 p.p.s.a. W uprzednim wyroku WSA wyjaśnił, że wobec bezspornych ustaleń faktycznych organ II instancji nie może wydać decyzji kasacyjnej. Prawidłowo zatem organ odwoławczy zweryfikował stanowisko organu I instancji i rozstrzygnął co do istoty sprawy.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku opartą na przesłance z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. złożył Prokurator Regionalny w Białymstoku, wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego poprzez jego błędną wykładnię, tj. art. 152 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 50 ust. 1 pkt 1 P.b. w zw. z art. 15 K.p.a. i art. 16 § 3 K.p.a. poprzez naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania i niezasadne przyjęcie, iż kontynuowanie budowy obiektu budowalnego w sytuacji uchylenia przez Sąd Administracyjny I instancji decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego w przedmiocie odwołania od decyzji udzielającej pozwolenia budowlanego nie stanowi realizacji robót budowlanych "bez wymaganej decyzji" określonej w art. 50 ust. 1 pkt 1 P.b., podczas gdy uchylenie przez Sąd Administracyjny I instancji decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego w przedmiocie odwołania od decyzji udzielającej pozwolenia budowlanego wywołuje stan, w którym decyzja o umorzeniu postępowania odwoławczego nie wywołuje skutków prawnych, a zatem postępowanie administracyjne nadal znajduje się na etapie postępowania odwoławczego i w konsekwencji decyzja o zatwierdzeniu projektu budowalnego i udzieleniu pozwolenia budowlanego nie nosi przymiotu ostateczności, co uniemożliwia prowadzenie na jej podstawie robót budowlanych, stanowiąc wykonywanie robót budowlanych "bez wymaganej decyzji" określonej hipotezą art. 50 ust. 1 pkt 1 P.b.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną uczestnik postępowania – E. sp. z o.o. wniósł o jej oddalenie.

W piśmie z dnia 21 października 2021 r. (data wpływu do NSA) uczestnik postępowania – A. C. wniósł o jej oddalenie.

W piśmie z dnia 29 marca 2024 r. uczestnik postępowania – E. sp. z o.o. przedstawił dodatkowe stanowisko w sprawie, podnosząc, że, w świetle zapadłych dotychczas rozstrzygnięć organów administracyjnych i Sądów Administracyjnych, aktualnie decyzja o pozwoleniu na budowę pozostaje ostateczna i wykonalna.

W dniu 22 kwietnia 2024 r. do Naczelnego Sądu Administracyjnego wpłynęło pismo Prokuratora Regionalnego w Białymstoku z dnia17 kwietnia 2024 r., w którym wniesiono na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. o umorzenie postępowania ze skargi kasacyjnej z uwagi na bezprzedmiotowość postępowania w związku z wydanym wyrokiem WSA w Olsztynie o sygn. akt II SA/Ol 938/21 – jakoby ustał skutek wynikający z art. 152 § 1 p.p.s.a.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania.

Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał takiej kontroli zaskarżonego wyroku jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej.

Ponadto w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego rozpoznanie skargi kasacyjnej nie stało się bezprzedmiotowe z powodu zapadłych dotychczas rozstrzygnięć administracyjnych. Niezależnie bowiem od tych rozstrzygnięć pozostało w niniejszej sprawie do oceny zagadnienie prawne, a mianowicie czy w świetle art. 152 § 1 p.p.s.a. z uwagi na uchylenie decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego zaistniała z art. 50 ust. 1 pkt 1 P.b. przesłanka do wstrzymania robót budowlanych jako realizowanych bez pozwolenia na budowę.

Przechodząc zatem do merytorycznego rozpoznania skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie za niezasadny uznał zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art. 152 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 50 ust. 1 pkt 1 P.b. w zw. z art. 15 K.p.a. i art. 16 § 3 K.p.a.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, powoływanie się aktualnie na skutki wyroku WSA w Olszynie z dnia 29 grudnia 2017 r., sygn. akt II SA/Ol 825/17, w związku z treścią art. 152 § 1 p.p.s.a., nie jest skuteczne, ponieważ legalność tego wyroku została podważona przez Naczelny Sąd Administracyjny, który wyrokiem z dnia 10 marca 2020 r., sygn. akt II OSK 1220/18, uchylił ww. wyrok WSA. Poza tym w kolejnym wyroku dotyczącym decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego od decyzji o pozwoleniu na budowę, tj. wyroku z 20 lipca 2021 r., sygn. akt II OSK 3112/20 (oddalającym skargi kasacyjne od wyroku WSA w Olsztynie z dnia 30 czerwca 2020 r., sygn. akt II SA/Ol 337/20), NSA wskazał, że w postępowaniu dotyczącym oceny legalności decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego (a więc rozstrzygnięcia zapadłego w wyniku stwierdzenia że odwołujący się podmiot nie ma przymiotu strony) inne merytoryczne względy nie mogą być brane przez Sąd I instancji, w tym uchylenie decyzji o pozwoleniu na budowę w części do konkretnych obiektów budowlanych. Z perspektywy wskazywanej wadliwości oceny dokonanej przez organ odwoławczy, tj. w jaki sposób należy rozpatrywać komu przysługuje uprawnienie do merytorycznego rozpatrzenia odwołania, wskazywana w sprawie kwestia uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę będzie miała znaczenie, ale dopiero w sytuacji gdy organ odwoławczy uwzględni wypowiedzianą w niniejszej sprawie ocenę prawną.

Taka zaś ocena potwierdza, że kwestia oceny legalności decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego zasadniczo nie dotyczy merytorycznej oceny pozwolenia na budowę dopóki dopóty nie zostanie uznane w postępowaniu odwoławczym, że odwołującym się podmiotom przysługuje przymiot stron. Także i z tych względów istnieją podstawy do stwierdzenia, że uchylenie przez Sąd Administracyjny decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego od decyzji o pozwoleniu na budowę nie dotyczy bezpośrednio materialnoprawnych skutków decyzji o pozwoleniu na budowę, która w wyniku wydania decyzji ostatecznej mogła stanowić podstawę do rozpoczęcia i prowadzenia robót budowlanych zgodnie z art. 28 ust. 1 P.b. Należy podkreślić, że po ww. wyroku NSA o sygn. akt II OSK 3112/20, Wojewoda Warmińsko-Mazurski decyzją z dnia 30 września 2021 r. umorzył postępowanie odwoławcze od decyzji o pozwoleniu na budowę; zaś aktualnie nieprawomocnym wyrokiem z dnia 18 stycznia 2022 r., sygn. akt II SA/Ol 938/21, WSA w Olszynie oddalił skargę (skarga kasacyjna zarejestrowana od tego wyroku pod sygn. akt II OSK 1034/22). Oznacza to, że dotychczas nie wykazano aby w administracyjnym toku instancji zachodziły podstawy do merytorycznego rozpatrzenia odwołania od decyzji o pozwoleniu na budowę. Tym samym nie zaistniała podstawa do twierdzenia, że decyzja o pozwoleniu na budowę nie podlegała wykonaniu, czy też aby wymagane było wstrzymanie robót budowlanych.

Dla przedstawionej powyżej oceny nie ma przesądzającego znaczenia to, że, co do zasady, regulacja zawarta w art. 152 § 1 p.p.s.a. wywiera taki sam skutek co wstrzymanie wykonania aktu lub czynności na podstawie art. 61 § 2 i 3 p.p.s.a. Choć podobnie jak w przypadku wstrzymania wykonania aktu lub czynności na podstawie art. 61 § 2 i 3, tak w przypadku regulacji z art. 152 § 1 akt lub czynność nie podlega wykonaniu w ograniczonym czasie (por. wyrok NSA z 14 października 2022 r., I FSK 1158/22) – jednak w okolicznościach niniejszej sprawy zasada ta nie znajduje zastosowania do decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego, ponieważ jak wielokrotnie wskazywano w orzecznictwie NSA (choć niejednolicie) tego rodzaju decyzja nie podlega wykonaniu. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, na gruncie uchwały NSA z 13 listopada 2023 r. o sygn. akt II GPS 2/22 (w której wyjaśniono zwrot "w granicach tej samej sprawy") istnieją podstawy do twierdzenia, że pomiędzy decyzją o umorzeniu postępowania odwoławczego, a pozwoleniem na budowę nie zachodzi tożsamość przedmiotowa. Dlatego decyzja o umorzeniu administracyjnego postępowania odwoławczego jest rozstrzygnięciem sprawy o charakterze niemerytorycznym, gdyż organ odwoławczy nie formułuje żadnego prawa, ani obowiązku. Jest to więc wyłącznie rozstrzygnięcie natury procesowej, na co niewadliwie wskazał Sąd I instancji. W konsekwencji powyższego skoro decyzja o umorzeniu postępowania odwoławczego nie wywołuje konsekwencji materialnoprawnych, nie może podlegać ona wstrzymaniu wykonania, jak i nie może podlegać w związku z tym wstrzymaniu decyzja o pozwoleniu na budowę. (...) Istotne jest to, że umorzenie postępowania odwoławczego nastąpiło z tej przyczyny, że danemu podmiotowi nie przysługuje przymiot strony w postępowaniu administracyjnym dotyczącym pozwolenia na budowę. A zatem zaskarżona decyzja Wojewody o umorzeniu postępowania odwoławczego ma charakter procesowy, co oznacza, że taka decyzja nie podlega wykonaniu, nie ma bowiem charakteru materialnoprawnego (por. postanowienia NSA: z 4 kwietnia 2024 r., II OSK 497/24; z 26 kwietnia 2023 r., II OSK 696/23).

W tych warunkach istnieją zatem podstawy do stwierdzenia, że w skardze kasacyjnej nie wykazano aby w wyniku wyroku WSA w Olszynie z dnia 29 grudnia 2017 r., sygn. akt II SA/Ol 825/17, w związku z treścią art. 152 § 1 p.p.s.a. zachodziły podstawy do twierdzenia, że podlegały wstrzymaniu roboty budowlane rozpoczęte i prowadzone na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Uchylenie przez Sąd Administracyjny decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego od decyzji o pozwoleniu na budowę nie stanowi w okolicznościach niniejszej sprawy podstawy do twierdzenia, że wykonywanie robót budowlanych nastąpiło "bez wymaganej decyzji" określonej hipotezą art. 50 ust. 1 pkt 1 P.b. Taką ocenę poniekąd potwierdza teza zawarta w skardze kasacyjnej, zgodnie z którą art. 50 ust. 1 pkt 1 P.b. dotyczy właśnie przypadków, gdy inwestor posiadał pozwolenie budowlane, a następnie zostało ono wyeliminowane z obrotu prawnego, nawet czasowo, co "jakoby" miało miejsce na gruncie rozpoznawanej sprawy. W związku z takim stanowiskiem wypada jedynie jednoznacznie stwierdzić, że w okolicznościach niniejszej sprawy w żaden sposób nie wykazano aby pozwolenie na budowę zostało wyeliminowane z obrotu prawnego (nawet czasowo), tym bardziej, że prowadzone dotychczas postępowanie odwoławcze nie dotyczyło oceny legalności tego pozwolenia na budowę, lecz oceny – czy określonym podmiotom przysługuje przymiot strony. Poza tym czym innym są skutki zastosowania art. 152 § 1 p.p.s.a., a czym innym wyeliminowanie pozwolenia na budowę z obrotu prawnego.

Dlatego zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art. 152 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 50 ust. 1 pkt 1 P.b. w zw. z art. 15 K.p.a. i art. 16 § 3 K.p.a. nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Z tych względów, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.