Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 2298/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-05-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 645  Sprawy nieobjęte symbolami podstawowymi 601644 oraz od 646-652
Skarżony organ: Minister Spraw Zagranicznych
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Tamara Dziełakowska Sędziowie sędzia NSA Mirosław Wincenciak sędzia del. WSA Beata Jezielska (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Paweł Konicki po rozpoznaniu w dniu 24 maja 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Ministra Spraw Zagranicznych od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 września 2019 r. sygn. akt IV SA/Wa 1258/19 w sprawie ze skargi A.A. na postanowienie Ministra Spraw Zagranicznych z dnia 8 marca 2018 r. nr DK.3461.16.2019/5 w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia 1. uchyla zaskarżony wyrok w całości i oddala skargę, 2. zasądza od A.A. na rzecz Ministra Spraw Zagranicznych kwotę 580 (pięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 10 września 2019 r. (sygn. akt IV SA/Wa 1258/19) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu sprawy ze skargi A.A. na postanowienie Ministra Spraw Zagranicznych z 8 marca 2018 r. w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302, dalej jako: p.p.s.a.), uchylił zaskarżone postanowienie.

W uzasadnieniu wyroku podniesiono, że 3 grudnia 2018 r. skarżący złożył w Referacie Konsularnym Ambasady RP w X. wniosek o podjęcie działań w celu ochrony jego praw jako obywatela RP, informując w jego treści o rażącym naruszeniu jego praw jako ofiary przestępstwa. Powołując się na art. 19 ustawy - Prawo konsularne (tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 2141, dalej jako: P.k.), wniósł o ochronę jego praw i podjęcie wszelkich możliwych działań w ramach kognicji konsula, zmierzających do zagwarantowania praw wnioskodawcy oraz zaprzestania dalszych naruszeń jego praw przez organy ścigania Republiki Y., a także notyfikację naruszania praw wnioskodawcy Przedstawicielstwu Komisji Europejskiej na Y.

W odpowiedzi na ten wniosek, pismem z 28 grudnia 2018 r., Konsul RP w X. udzielił skarżącemu informacji, że przysługuje mu prawo do opieki konsularnej, jak każdemu obywatelowi polskiemu przebywającemu za granicą, przy czym wskazano, że zgodnie z art. 20 pkt 2 P.k. pomoc ta udzielana jest w zakresie niezbędnym i z zastosowaniem środków koniecznych do ochrony istotnych praw i interesów obywatela polskiego. W załączeniu Konsul RP przesłał listę kancelarii prawnych, świadczących usługi na terenie X., informując że pełną listę kancelarii prawnych w Y. wnioskodawca może znaleźć pod zamieszczonym w piśmie adresem strony internetowej. Konsul RP poinformował również, że zgodnie z Dyrektywą 2004/38/WE, wszyscy obywatele Unii zamieszkujący na podstawie tej dyrektywy na terytorium przyjmującego państwa członkowskiego są traktowani na równi z obywatelami tego państwa członkowskiego, w tym w szczególności mają prawo do korzystania z dostępnych w danym państwie członkowskim instrumentów wymiaru sprawiedliwości w dochodzeniu swoich praw. Wyjaśniono także, że konsul nie może pełnić funkcji adwokata ani też angażować się w sprawę za osobę zainteresowaną.

W reakcji na powyższe pismo skarżący złożył do Ministra Spraw Zagranicznych zażalenie na postanowienie Konsula RP w X., wnosząc o jego uchylenie w całości. Zarzucił podjęcie rozstrzygnięcia wykraczającego poza granice wniosku, tj. w oparciu o art. 35 w zw. z art. 20 ust. 2 P.k., podczas gdy wniosek dotyczył podjęcia działań w celu ochrony praw obywatela polskiego w oparciu o art. 19 P.k., a także zaniechanie przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego poprzez brak zweryfikowania wiadomości o tym, że skarżący jest traktowany przez władze Y. w sposób mniej korzystny niż wynika to z przepisów obowiązujących w tym państwie, noszący znamiona dyskryminacji lub niezgodny z międzynarodowymi standardami dotyczącymi praw człowieka.

Zaskarżonym postanowieniem Minister, działając na podstawie art. 134 k.p.a. oraz art. 88 ust. 1 i 2, art. 92 i art. 93 ustawy z dnia 25 czerwca 2015 r. P.k., stwierdził niedopuszczalność zażalenia. W uzasadnieniu organ wskazał, że w świetle przedstawionej dokumentacji Konsul nie wydał w sprawie postanowienia, gdyż za takie nie można uznać udzielonej odpowiedzi z 28 grudnia 2018 r. Podano, że pismo konsula miało wyłącznie charakter informacyjny i nie zawierało żadnych władczych rozstrzygnięć oraz innych elementów wymaganych art. 8 w zw. z art. 87 P.k. Konsul - stwierdzając niewyczerpanie przesłanek z art. 19 P.k. do podjęcia działań interwencyjnych - przedstawił wnioskodawcy inne dostępne dla niego formy pomocy.

W skardze na powyższe postanowienie skarżący zarzucił naruszenie przepisów art. 134 k.p.a. w zw. z art. 86 pkt 2 w zw. z art. 87 oraz art. 81 ust. 1 i 3 P.k., które miało istotny wpływ na wynik sprawy poprzez błędną kwalifikację postanowienia Konsula RP w X. z 28 grudnia 2018 r. jedynie jako pisma informacyjnego, a nie postanowienia o odmowie wykonania czynności, co doprowadziło do błędnego uznania, że skarżącemu nie przysługuje żaden środek zaskarżenia zmierzający do merytorycznej weryfikacji rozstrzygnięcia konsula. W związku z tym skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania.

W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o jej odrzucenie lub ewentualnie o jej oddalenie.

Uwzględniając skargę WSA w Warszawie stwierdził, że wbrew stanowisku organu wyrażonemu w odpowiedzi na skargę nie było podstaw do jej odrzucenia, gdyż sprawa podlega kognicji sądu administracyjnego. Podniesiono, że zakres właściwości rzeczowej sądów administracyjnych został uregulowany w art. 3 § 2 p.p.s.a., przy czym właściwość tę należy ustalać z uwzględnieniem wyłączeń określonych w art. 5 p.p.s.a. Wskazano, że przedmiotem skargi jest postanowienie wydane na podstawie art. 134 k.p.a., a zatem postanowienie kończące postępowanie, o jakim mowa w art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a. Ponadto przedmiot sprawy nie mieści w żadnym z wyłączeń, o których stanowi art. 5 p.p.s.a. W tym stanie rzeczy WSA stwierdził, że sprawa należy do właściwości sądu administracyjnego.

Odnosząc się do meritum sprawy Sąd I instancji stwierdził, że Minister błędnie ocenił charakter pisma Konsula z 28 grudnia 2018 r., niesłusznie odmawiając mu charakteru postanowienia. Wskazano, że skarżący skierował do Konsula wniosek o podjęcie konkretnych działań, powołując się na art. 19 P.k., a regulacja ta ustanawia obowiązek podjęcia stosownego rodzaju działań w konsekwencji uzyskania przez organ opisanych w przepisie informacji. Skutkiem powzięcia informacji jest ich ocena w kontekście naruszenia zasad niedyskryminacji oraz zgodności z międzynarodowym prawem i prawem państwa przyjmującego w celu ochrony praw obywatela polskiego, zaś ocena ta i wywiedzione na jej podstawie wnioski powinny prowadzić albo do podjęcia dalszych działań w celu urzeczywistnienia ochrony albo też stwierdzenia, że ich charakter nie mieści się w zakresie naruszeń, o jakich mowa w art. 19 P.k. Skoro treścią odpowiedzi udzielonej w reakcji na wniosek skarżącego była de facto odmowa podjęcia stosownych działań, jakich oczekiwał od organu skarżący, to odpowiedź ta powinna przybrać formę postanowienia, o jakim stanowi art. 86 pkt 2 w zw. z art. 87 i 81 P.k. Podniesiono, że wprawdzie przepisy P.k. nie definiują pojęcia "czynności konsula", ale w ocenie WSA pojęcie to daje się zdekodować poprzez szerszą analizę przepisów P.k., która prowadzi do wniosku, że jedną z podstawowych funkcji konsularnych jest ochrona praw i interesów RP oraz jej obywateli w granicach dozwolonych przez prawo międzynarodowe. Zatem działania, o jakich stanowi art. 19 P.k., mieszczą się w ramach szeroko pojętego ogółu czynności służących realizacji tej funkcji przez konsula. W związku z tym odmowa ich podjęcia powinna następować w formie przewidzianej art. 85 pkt 2 P.k., gdyż przepis ten nie wskazuje, jakiego rodzaju czynności konsula miałyby być wykluczone spod jego dyspozycji. Zatem każda odmowa podjęcia przez konsula czynności mieszczącej się w ogóle działań służących realizacji funkcji konsularnej, powinna przybierać właśnie taką formę. Zdaniem Sądu I instancji inna wykładnia powołanych przepisów prowadziłaby do sytuacji, w której działania konsula, w podobnego rodzaju przypadkach, byłyby całkowicie uznaniowe i arbitralne. Zdaniem WSA racjonalny ustawodawca przyjął szeroki zakres stosowania postanowienia dla wszystkich przypadków skutkujących odmową podjęcia czynności przez konsula, aby tą drogą zapewnić jak najszersze spektrum ochrony interesów obywateli polskich, a przyjęty zakres regulacji zapewnia niezbędną drogę instancyjną rozstrzygnięć podejmowanych przez konsula i w rezultacie stanowi także gwarancję realizacji konstytucyjnego prawa do sądu. Sąd I instancji uznał, że wprawdzie konsul nie zastosował adekwatnej formy procesowej dla odpowiedzi na wniosek skarżącego, lecz skierowane do skarżącego pismo nie jest pismem informacyjnym, lecz postanowieniem w rozumieniu art. 85 pkt 2 P.k., obarczonym uchybieniami formalnymi co do jego należytej formy prawnej. Wskazano, że skoro od postanowienia tego, zgodnie z art. 91 ust. 1 P.k., stronie przysługiwało zażalenie do organu wyższego stopnia, czyli do ministra właściwego do spraw zagranicznych, to w sprawie nie zachodziła niedopuszczalność zażalenia, a organ wyższego stopnia powinien był w sposób merytoryczny rozpatrzyć zażalenie skarżącego.

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wywiódł Minister, zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie:

I. przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy:

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a w zw. z art. 134 k.p.a. oraz w zw. z art. 86 ust. 2 i art. 19 P.k. poprzez uznanie, że pismo kierowane do osoby żądającej, podjęcia działań na podstawie art. 19 P.k., zawierające informację o przysługujących jej uprawnieniach związanych zaistniałym zdarzeniem jest postanowieniem o odmowie wykonania czynności, na które przysługuje zażalenie;

- naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a polegające na niedostatecznym wyjaśnieniu podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz jej uzasadnieniu, poprzez brak należytego rozeznania całokształtu przepisów prawa, które mogły mieć zastosowanie w sprawie;

II. przepisów prawa materialnego poprzez:

- błędną wykładnię art. 86 ust. 2 P.k. poprzez przyjęcie, że czynności, o których mowa w tym przepisie stanowią nie tylko konkretne i zindywidualizowane czynności, o których mowa w art. 17 P.k., a określone w art. 22 -30 i art. 34 P.k. oraz przepisach odrębnych, ale że stanowi je również ogół działań podejmowanych przez konsula w celu wykonania funkcji konsularnych;

- błędną wykładnię art. 19 P.k. w zw. z art. 51 P.k. poprzez przyjęcie, że wniosek o podjęcie działania na podstawie art. 19 P.k. wszczyna postępowanie konsularne i odmowa podjęcia działań na podstawie tego przepisu powinna obyć się w trybie określonym w art. 86 ust. 2 P.k.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi, względnie uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przed Sąd I instancji, zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego za obie instancje oraz o rozpoznanie skargi na rozprawie.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że z uzasadnienia do projektu ustawy P.k. wynika, że częścią ogólnie rozumianych funkcji konsularnych, o których mowa w art. 17 P.k. są konkretne czynności konsularne wykonywane na rzecz zarówno obywateli polskich, jak i cudzoziemców w sprawach indywidualnych, zaś pozostała część funkcji konsularnych stanowią działania konsula, określane niekiedy jako funkcje konsularne sensu stricto, które mają charakter norm kompetencyjnych określonych przez ustawodawcę. Zatem działania konsula zostały określone w artykułach od 18 do 21 P.k., zaś czynności wymieniają artykuły 22 – 30 P.k. Z kolei art. 34 P.k. wskazuje na czynności konsula określone w odrębnych przepisach prawa i pełni funkcję informacyjną. Wskazano, że funkcja interwencyjna konsula, o której mowa w art. 19 P.k., wiąże się z funkcją opiekuńczą państwa względem swoich obywateli, w sytuacjach naruszenia wobec nich przez organ lub organy państwa przyjmującego standardów praw człowieka. Funkcja ta nie ma bliżej określonego zakresu przedmiotowego i odróżnia się wyraźnie od działań pomocowych (pomocy konsularnej), które charakteryzują się zindywidualizowanymi, konkretnymi działaniami opiekuńczymi względem obywatela. Jest ona zbliżona bardziej do ochrony dyplomatycznej, która z kolei utożsamiana jest z działaniami na wyższym szczeblu, o wyższym poziomie zgeneralizowania i abstrakcji - interwencje na rzecz państwa lub jego obywateli en bloc. Zatem podjęcie działań określonych w art. 19 P.k. nie może stanowić przedmiotu sprawy konsularnej. Brak jest bowiem uprawnienia do żądania do podjęcia przez konsula działań interwencyjnych, a tryb postępowania przed konsulem, określony w dziale III P.k., nie znajduje w tym przypadku zastosowania. Z samego brzmienia art. 19 P.k. wynika, że konsul podejmuje działania interwencyjne działając z urzędu i pozostaje to w sferze jego uznania, zaś uzyskany sygnał o zdarzeniach mogących stanowić naruszenia, o których mowa w art. 19 P.k., nie może być taktowany jako wniosek wszczynający postępowanie w sprawie. Skarżący kasacyjnie organ podniósł, że stanowisko WSA, że odmowa ogółu czynności służących do realizacji funkcji przez konsula powinna następować w formie przewidzianej w art. 86 ust. 2 P.k. stoi w jawnej sprzeczności z wykładnią językową art. 17 P.k., który wprowadza rozróżnienia między działaniami a czynnościami konsularnymi, a także wykładnią językową art. 86 ust. 2 P.k., zgodnie z którą przepis ten ma zastosowanie wyłącznie w przypadkach odmowy wykonania czynności. Ponadto dokonując oceny pisma konsula Sąd I instancji błędnie określił jego charakter jako postanowienia o odmowie wykonania czynności, gdyż w piśmie tym Konsul nie odniósł się w żaden sposób się do kwestii podejmowania przez siebie działań interwencyjnych, o które wnioskował skarżący i nie wskazał na odmowę podjęcia działań interwencyjnych. Wprawdzie w przypadku niepotwierdzenia zaistnienia okolicznych wskazanych w zgłoszeniu bądź stwierdzenia, że ich charakter nie mieści się w zakresie naruszenia, o jakim mowa w art. 19 P.k. Konsul powinien uczynić to przedmiotem stosownych wyjaśnień, ale brak jest podstaw prawnych by wyjaśnienia te przybrały postać postanowienia. Wskazano przy tym, że w ramach sprawowanego nadzoru Minister wskazał konsulowi RP w X. na konieczność dokładnego wyjaśniania okoliczności zgłaszanych przypadków ewentualnych naruszeń, o których mowa w art. 19 u.p.k. i udzielania wyjaśnień zainteresowanym osobom o przyczynach odstąpienia od podjęcia działań interwencyjnych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W przedmiotowej sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. W związku z tym Naczelny Sąd Administracyjny, przy rozpoznaniu sprawy, związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie, chociaż nie wszystkie zarzuty w niej podniesione są uzasadnione.

Podkreślić należy, że zainicjowane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym oparte jest na zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, tak jak ma to miejsce w postępowaniu przed Sądem I instancji. W związku z tym Naczelny Sąd Administracyjny ogranicza się wyłącznie do kontroli legalnej orzeczenia Sądu I instancji i rozpatrzenia wyszczególnionych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej, w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych.

Ocena zasadności podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 86 ust. 2 P.k. i przyjęcie, że czynności, o których mowa w tym przepisie ogół działań podejmowanych przez konsula w celu wykonania funkcji konsularnych oraz art. 19 P.k. poprzez przyjęcie, że wniosek o podjęcie działania na podstawie tego przepisu wszczyna postępowanie konsularne, a odmowa podjęcia działań powinna odbyć się w trybie określonym w art. 86 ust. 2 P.k. wymaga rozstrzygnięcia kwestii prawidłowości uznania przez Sąd I instancji, że pismo Konsula skierowane do skarżącego w reakcji na jego wniosek o podjęcie działań w trybie art. 19 P.k. stanowiło de facto postanowienie, a tym samym wniesione zażalenie wymagało merytorycznego rozpoznania.

Należy zauważyć, że art. 17 P.k. stanowi, że funkcjami konsularnymi jest ogół działań i czynności, do których konsul jest uprawniony zgodnie z przepisami prawa polskiego, prawa międzynarodowego, prawa Unii Europejskiej oraz zwyczajami międzynarodowymi. Słusznie zatem wywodzi skarżący kasacyjnie organ, że nie każdy przejaw aktywności konsula winien być definiowany jako czynność w rozumieniu art. 51 P.k., nawet jeśli jest wynikiem wniosku złożonego przez konkretnego obywatela polskiego. Należy bowiem wskazać, że w ramach katalogu funkcji konsularnych, określonych w art. 18 P.k., wymienia się takie zadania, jak ochrona prawa i interesów Rzeczypospolitej Polskiej oraz jej obywateli w granicach dozwolonych przez prawo międzynarodowe; działanie na rzecz rozwijania przyjaznych stosunków oraz współpracy między Rzecząpospolitą Polską a państwem przyjmującym, czy umacniania więzi między Rzecząpospolitą Polską a obywatelami polskimi, osobami polskiego pochodzenia oraz osobami deklarującymi przynależność do Narodu Polskiego, zamieszkałymi w państwie przyjmującym; działania na rzecz polskiej mniejszości narodowej oraz praw i wolności osób należących do tej mniejszości, określonych w ustawodawstwie państwa przyjmującego, w umowach międzynarodowych, a także w dokumentach Organizacji Bezpieczeństwa i Współpracy w Europie; czuwanie nad wykonywaniem umów międzynarodowych obowiązujących w stosunkach między Rzecząpospolitą Polską a państwem przyjmującym; działania na rzecz rozwijania i pogłębiania współpracy gospodarczej, naukowej, technicznej oraz kulturalnej między Rzecząpospolitą Polską a państwem przyjmującym, jak również na rzecz promocji polskiej gospodarki, nauki i kultury oraz języka polskiego; przedstawianie organom i opinii publicznej państwa przyjmującego informacje o polityce zagranicznej i wewnętrznej Rzeczypospolitej Polskiej oraz o rozwoju polskiej gospodarki, nauki i kultury; zapoznanie się z sytuacją w państwie przyjmującym, w szczególności ze stanem jego gospodarki, nauki i kultury, oraz z ustawodawstwem państwa przyjmującego i umowami zawieranymi przez to państwo, jak również udzielanie informacji w tym zakresie zainteresowanym obywatelom polskim oraz właściwym organom i instytucjom w Rzeczypospolitej Polskiej. Kontynuacją tego katalogu funkcji jest także treść art. 19 P.k., zgodnie z którym w przypadku powzięcia wiadomości o tym, że obywatel polski jest traktowany przez władze państwa przyjmującego w sposób mniej korzystny niż wynika to z przepisów obowiązujących w tym państwie, noszący znamiona dyskryminacji lub niezgodny z międzynarodowymi standardami dotyczącymi praw człowieka, konsul podejmuje działania zgodne z prawem międzynarodowym i prawem państwa przyjmującego w celu ochrony praw tego obywatela polskiego. Powołane wyżej przepisy zawierają bowiem ogólny zakres działań konsula, nie kreując konkretnych uprawnień podmiotowych obywatela polskiego.

Należy ponadto wskazać, że art. 86 pkt 2 P.k. stanowiący, że odmawiając wykonania czynności konsul wydaje postanowienia, zawarty jest w Dziale III P.k., regulującym postępowanie przed konsulem. Należy także zauważyć, że zgodnie z art. 51 P.k. konsul załatwia sprawę poprzez wykonanie czynności lub wydanie decyzji. Zatem jedynie odmowa podjęcia czynności w postępowaniu, w którym konsul uprawniony jest do rozstrzygania spraw indywidualnych, skutkować będzie koniecznością wydania postanowienia w przypadku odmowy wykonania czynności. Z treści art. 50 P.k. wynika, że stroną takiego postępowania jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie. Przepis ten odpowiada w swej treści art. 28 k.p.a. Nie ulega zatem wątpliwości, że interes prawny strony postępowania administracyjnego powinien wynikać z konkretnej i zindywidualizowanej normy prawa materialnego wpływającej na sytuację prawną wnoszącego dany wniosek, żądanie czy środek zaskarżenia, tj. na jego uprawnienia lub obowiązki. Nie wystarczy przy tym wskazanie konkretnej normy prawa materialnego, z której podmiot ten wywodzi swoje uprawnienia lub obowiązki, ale niezbędne jest wskazanie, w jaki sposób decyzja (w tym wypadku odmowa podjęcia czynności) w konkretnej sprawie narusza lub ogranicza prawa tego podmiotu chronione tą normą. Biorąc zatem pod uwagę wniosek skarżącego, który powołując się na treść art. 19 P.k., domagał się podjęcia działań na forum międzynarodowym w celu ochrony obywatela polskiego, a także w celu przeciwdziałania jego dyskryminacji czy też działaniom niezgodnym z międzynarodowymi standardami praw człowieka, nie sposób uznać, że żądanie to stanowiło podstawę do wszczęcia postępowania w jego indywidualnej sprawie. Nie sposób bowiem uznać, że art. 19 P.k. spełnia warunek wskazanej wyżej normy, uprawniającej skarżącego do żądania podjęcia czynności, o których mowa w art. 51 P.k. Przepis ten – jak wskazano wyżej - odnosi się wprawdzie do działań podejmowanych w celu ochrony praw obywatela polskiego, ale działań o charakterze dyplomatycznym. W związku z tym nie daje on podstawy do podjęcia czynności, rozumianej jako rozstrzygnięcie w indywidualnej sprawie, którego wynik będzie oddziaływał na sferę uprawnień lub obowiązków osoby, która domaga się podjęcia działań w trybie tego przepisu. Skoro zaś art. 19 P.k. nie kreuje żadnych praw podmiotowych, to brak jest podstaw do przyjęcia, że odmowa uwzględnienia wniosku skarżącego wymagała wydania postanowienia.

W związku z powyższym wskazane wyżej zarzuty naruszenia prawa materialnego okazały się skuteczne. W tej sytuacji na uwzględnienie zasługiwał także zarzut naruszenia przepisów postępowania, a mianowicie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a w zw. z art. 134 k.p.a. oraz w zw. z art. 86 ust. 2 i art. 19 P.k. poprzez uznanie, że pismo konsula skierowane do skarżącego, zawierające informację o przysługujących mu uprawnieniach związanych z zaistniałym zdarzeniem, jest postanowieniem o odmowie wykonania czynności. Skoro bowiem z wyżej podanych względów wniosek skarżącego skierowany do konsula nie wszczął postępowania przed nim, to także odpowiedzi udzielonej przez konsula nie można zakwalifikować jako postanowienia o odmowie podjęcia czynności w rozumieniu ary. 86 pkt 2 P.k. Wprawdzie słuszne są wywody Sądu I instancji, że o uznaniu danego aktu za decyzję czy postanowienie przesądza jego treść, a nie nadana mu nazwa (forma), o ile zawiera minimum elementów niezbędnych do zakwalifikowania je jako decyzja czy postanowienie, ale tylko w przypadku, gdy pismo takie – zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa - stanowi rozstrzygnięcie w sprawie indywidualnej. W niniejszej sprawie, z wyżej podanych względów, warunek ten nie jest spełniony. Skoro zaś nie doszło do wydania przez konsula postanowienia, to skarżącemu nie przysługiwało zażalenie, a tym samym słusznie skarżący kasacyjnie organ stwierdził jego niedopuszczalność.

Natomiast Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a poprzez niedostateczne wyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz jego uzasadnienia i brak należytego rozeznania całokształtu przepisów prawa, które mogły mieć zastosowanie w sprawie. Należy wyjaśnić, że art. 141 § 4 p.p.s.a. jest przepisem proceduralnym, regulującym wymogi uzasadnienia. Zgodnie z jego treścią uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną w dwóch przypadkach: po pierwsze, jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sadu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia, po drugie, gdy uzasadnienie zaskarżonego wyroku zostało sporządzone w sposób uniemożliwiający przeprowadzenie jego kontroli przez Naczelny Sąd Administracyjny (por. uchwała NSA z 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09, dostępna w Internecie). Przy czym naruszenie to musi być na tyle istotne, że mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Natomiast za jego pomocą nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, czy też stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego (por. wyrok NSA z 24 marca 2022 r. sygn. akt III OSK 1480/21).

Uzasadnienie zaskarżonego wyroku spełnia powyższe wymogi i pozwala na jego kontrolę instancyjną. Przedstawiono w nim stan faktyczny sprawy, podano zarzuty sformułowane w skardze, stanowisko organu oraz wskazano podstawę prawną rozstrzygnięcia i jej wyjaśnienie. Analiza uzasadnienia zaskarżonego wyroku pozwala zatem na prześledzenie toku rozumowania WSA i poznanie motywów, jakimi kierował się podejmując rozstrzygnięcie w sprawie. Natomiast okoliczność, że stanowisko zajęte przez wojewódzki sąd administracyjny odnośnie do interptracji przepisów prawa jest odmienne od prezentowanego przez autora skargi kasacyjnej nie oznacza, że takie uzasadnienie wyroku nie odpowiada wymogom ustawowym określonym w art. 141 § 4 p.p.s.a.

W tym stanie rzeczy, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok oraz uznając, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona,na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 w zw. z art. 200 p.p.s.a. oraz art. 205 § 2 p.p.s.a.