Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 662/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-12-05 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz Sędziowie Sędzia NSA Paweł Miładowski (spr.) Sędzia del. WSA Mirosław Gdesz Protokolant starszy asystent sędziego Katarzyna Kasprzyk po rozpoznaniu w dniu 5 grudnia 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej "E. sp. z o.o." z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 maja 2020 r. sygn. akt VII SA/Wa 2973/19 w sprawie ze skargi "E. sp. z o.o." z siedzibą w W. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 5 listopada 2019 r. nr DOA.7111.3.2019.SPA w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 6 maja 2020 r., sygn. akt VII SA/Wa 2973/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę E. sp. z o.o. z siedzibą w W. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, zwanego dalej "GINB", z dnia 5 listopada 2019 r., nr DOA.7111.3.2019.SPA, którym na podstawie art. 138 § 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 1257 ze zm.), zwanej dalej "K.p.a.", uchylono w całości postanowienie Wojewody Łódzkiego z dnia 14 listopada 2018 r., Nr 151/2018, o odmowie wszczęcia na wniosek J. L. (właściciela działek nr [...], [...], [...], [...] oraz [...] postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty Zduńskowolskiego z dnia 15 stycznia 2010 r., nr 15/10, zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej W. sp. z o.o. pozwolenia na budowę elektrowni wiatrowej wraz z niezbędną infrastrukturą (drogą dojazdową z placem manewrowym, zjazdem z drogi gminnej) na działkach o nr ewid. [...], [...], [...], położonych w S.. Wnioskodawca swój interes prawny do wystąpienia z takim wnioskiem uzasadnił tym, że jest właścicielem nieruchomości o numerach: [...], [...], [...], [...] oraz numer [...], na które oddziałują elektrownie wiatrowe (np. hałas, elektrodźwięki, migotanie cienia).

Jako niezasadny Sąd uznał zarzut skargi że zastosowanie przepisów ustawy z dnia 20 maja 2016 r. o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych (Dz. U. z 2019 r. poz. 654), zwanej dalej "u.i.e.w.", do ustalania interesu prawnego wnioskodawcy w niniejszym postępowaniu prowadzi do naruszenia zakazu retroakcji. Sąd wyjaśnił, że interes prawny podmiotu wnioskującego o stwierdzenie nieważności decyzji ustala się w oparciu o stan prawny obowiązujący w dacie prowadzonego postępowania nieważnościowego. Taki pogląd został wyrażony w aktualnym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego. Sąd I instancji, mając na względzie treść art. 28 ust. 2, art. 3 pkt 20 i art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2018 r. poz. 1202 ze zm.), zwanej dalej "P.b.", oraz art. 4 ust. 1 pkt 2 i art. 5 ust. 1 u.i.e.w., uznał więc, że w okolicznościach niniejszej sprawy – tj. uwzględniając datę decyzji o pozwoleniu na budowę z 2010 r., datę wejścia w życie ustawy z dnia 20 maja 2016 r. o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych, datę wszczęcia postępowania nieważnościowego – dla ustalenia istnienia interesu prawnego podmiotu wnioskującego o stwierdzenie nieważności ww. decyzji z 2010 r. mają zastosowanie normy odległościowe zawarte w ww. przepisach ww. ustawy z 2016 r.

Sąd wskazał, że GINB dokładnie przeanalizował stan faktyczny w przedmiotowej sprawie, zbadał projekt budowlany przedmiotowej inwestycji oraz projekt zagospodarowania terenu. Ustalił, że całkowita wysokość projektowanej elektrowni wiatrowej wynosi 150 m, natomiast promień równy połowie średnicy wirnika wraz z łopatami wynosi 45 m. W ocenie Sądu, organ odwoławczy prawidłowo odniósł się do art. 4 ust. 1 pkt 2 i art. 5 ust. 1 pkt 4 u.i.e.w. w kontekście ustalenia, że wnioskodawca ma interes prawny w kwestionowaniu kontrolowanej decyzji, ponieważ w odległości mniejszej niż 1500 m od projektowanej elektrowni wiatrowej znajdują się jego działki nr [...] (w odległości około 210 m), nr [...] (w odległości około 700 m), nr [...] (w odległości około 170 m). Natomiast działki o numerach: [...], [...], [...] oraz [...] znajdują się w odległości od około 900 do 1 km od elektrowni wiatrowej. Niezasadny jest więc zarzut skargi naruszenia przez GINB przepisów art. 28 ust. 2 w związku z art. 3 pkt 20 P.b., art. 4 ust. 1 pkt 2 i art. 5 ust. 1 u.i.e.w. i art. 157 § 2 K.p.a.

Odnosząc się do zarzutu skarżącej dotyczącego naruszenia art. 170 i art. 171 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zwanej dalej "p.p.s.a.", w związku z art. 61a § 1 K.p.a. w związku z art. 28 ust 2 i art. 3 pkt 20 P.b. Sąd wskazał, że rzeczywiście w obrocie prawnym znajduje się prawomocny wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11 lipca 2014 r., sygn. akt II OSK 292/13, oddalający skargę na postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji kontrolowanej z uwagi na brak interesu prawnego wnioskodawcy. Jednak w okolicznościach tej sprawy, w ocenie Sądu, nie wystąpiła przeszkoda w postaci powagi rzeczy osądzonej. Z treści art. 171 p.p.s.a. wynika, że wyrok prawomocny ma powagę rzeczy osądzonej tylko co do tego, co w związku ze skargą stanowiło przedmiot rozstrzygnięcia. W przedmiotowym postępowaniu istotą sporu jest, czy wnioskodawca ma przymiot strony w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji kontrolowanej na podstawie przepisów u.i.e.w., która weszła w życie 16 lipca 2016 r. Ta ustawa nie była więc podstawą rozstrzygnięcia prawomocnego wyroku NSA z 11 lipca 2014 r. Tym samym zaskarżone postanowienie GINB zostało wydane w odmiennym stanie prawnym.

Co do zarzutu skargi naruszenia przez GINB przepisów intertemporalnych u.i.e.w. przez ich pominięcie, tj. art. 14 ust. 1-3, art. 15 ust. 2, ust. 4, ust. 7 pkt 1 i ust. 8, przez co – w ocenie skarżącej Spółki – przez okres 3 lat od daty wejścia w życie u.i.e.w. nie można prawnie skutecznie twierdzić, że obszarem oddziaływania elektrowni wiatrowej w rozumieniu art. 3 pkt 20 P.b. jest obszar w odległości równej lub większej od dziesięciokrotności wysokości elektrowni wiatrowej mierzonej od poziomu gruntu od najwyższego punktu budowli, wliczając elementy techniczne, w szczególności wirnik wraz z łopatami, to Sąd wskazał, że zarówno art. 14, jak i art. 15 u.i.e.w. dotyczą przepisów przejściowych w postępowaniach o wydanie decyzji o warunkach zabudowy oraz przy uchwalaniu studiów uwarunkowań i planów miejscowych. Wskazane w tym zakresie w skardze orzecznictwo sądów administracyjnych nie jest już aktualne, bowiem zostało zmienione przez wyroki NSA z dnia 15 stycznia 2020 r. (por. wyroki w sprawach o sygn. akt: II OSK 701/18, II OSK 683/18, II OSK 869/18, 854/18, II OSK 750/18, II OSK 888/18, II OSK 1409/18, II OSK 671/18, II OSK 1007/18, II OSK 1076).

Z treści art. 13 ust. 3 u.i.e.w. wynika zaś, że postępowania w przedmiocie pozwolenia na budowę, wszczęte i niezakończone do dnia wejścia w życie ustawy, prowadzi się na podstawie przepisów dotychczasowych. Pod pojęciem "przepisów dotychczasowych" należy rozumieć te przepisy, które dotychczas, czyli do dnia wejścia w życie u.i.e.w., normowały materię podlegającą następnie unormowaniu w przepisach tej ustawy. Chodzi tu o zagadnienia stricte merytoryczne, podlegające dotychczas regulacjom ustawy – Prawo budowlane, np. warunki i tryb lokalizacji i budowy elektrowni wiatrowych czy warunki lokalizacji elektrowni wiatrowych w sąsiedztwie istniejącej albo planowanej zabudowy mieszkaniowej. Natomiast omawiana u.i.e.w. nie normuje problematyki ustalania kręgu stron postępowania w sprawie pozwolenia na budowę takiej elektrowni. Stąd stosuje się w tym zakresie art. 28 ust. 2 P.b. przy uwzględnieniu, że przepisy u.i.e.w. są przepisami odrębnymi w rozumieniu art. 3 pkt 20 P.b.

Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że organ odwoławczy nie naruszył art. 138 § 2 K.p.a. w związku z art. 144 i art. 61a § 1 K.p.a., gdyż prawidłowo uznał, że stanowisko organu I instancji o odmowie przyznania wnioskodawcy statusu strony jest błędne. Dlatego, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a., Sąd skargę oddalił.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku opartą na przesłance z art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", złożyła skarżąca Spółka, wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i zaskarżonego postanowienia; ewentualnie – uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym zastępstwa procesowego wg norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 w zw. z art. 144 K.p.a. w zw. z art. 14 ust. 1-3, art. 15 ust. 2, ust. 4, ust. 7 pkt 1 i ust. 8 u.i.e.w. w zw. z art. 28 K.p.a. w zw. z art. 28 ust. 2 i art. 3 pkt 20 P.b. przez oddalenie skargi i w konsekwencji pozostawienie w obrocie prawnym postanowienia, w którym GINB przyjął, że J. L. ma interes prawny w postępowaniu o stwierdzenie nieważności ww. decyzji o pozwoleniu na budowę wywodzący się z przepisów u.i.e.w. wobec tego, że należące do niego nieruchomości znajdują się w zasięgu tzw. "10h" (tj. odległości równej lub większej od dziesięciokrotności wysokości elektrowni wiatrowej mierzonej od poziomu gruntu do najwyższego punktu budowli, wliczając elementy techniczne, w szczególności wirnik z łopatami), ustalonego w oparciu o art. 4 ust. 1 pkt 2 u.i.e.w., w sytuacji, gdy GINB nie zbadał: (i) jaki jest obowiązujący sposób zagospodarowania nieruchomości należących do J. L., znajdujących się w zasięgu 10h, (ii) a w konsekwencji czy na dzień złożenia przez J. L. wniosku o stwierdzenie nieważności ww. decyzji o pozwoleniu na budowę, jak i na dzień orzekania przez Wojewodę i GINB, przepisy u.i.e.w. wprowadzały ograniczenia w zagospodarowaniu jego nieruchomości znajdujących się w zasięgu "10h", biorąc pod uwagę przepisy przejściowe u.i.e.w., na mocy których przez okres minimum 36 miesięcy od dnia wejścia w życie u.i.e.w. żadne ograniczenia w zagospodarowaniu i zabudowie nieruchomości znajdujących się w zasięgu "10h" nie powstały.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania.

Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał takiej kontroli zaskarżonego wyroku jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie za niezasadny uznał zarzut skargi kasacyjnej naruszenia prawa procesowego.

Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej należy zaaprobować pogląd prawny, zgodnie z którym dla oceny istnienia przymiotu strony w postępowaniu nieważnościowym dotyczącym pozwolenia na budowę należy uwzględnić przepisy aktualnie obowiązujące, w tym ustawy o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych. Oczywiście przy rozpatrywaniu tego zagadnienia ma rację skarżąca Spółka, że uwzględnienie samej odległości to za mało dla wykazania przymiotu strony, ponieważ w okolicznościach konkretnej sprawy wymagane jest wykazanie jak dana inwestycja wiatrakowa może wpływać na sposób zagospodarowania sąsiednich nieruchomości. Taka zaś ocena posiada dozę potencjalności, która jednak powinna być zobiektywizowana, a więc opierać się na istniejących prawnych przesłankach. Taki sposób rozpatrywania tego rodzaju spraw uprawnia do twierdzenia, że przy ocenie istnienia przymiotu strony należy uwzględniać każdoczesne przepisy szczególne, które warunkują wyznaczenie obszaru oddziaływania inwestycji. Tym samym w odniesieniu do inwestycji "wiatrakowej" powinny być to każdoczesne przepisy u.i.e.w., uwzgledniające kolejne nowelizacje, a więc brzmienie przepisów na datę wydania zaskarżonej decyzji. Skoro zaskarżony wyrok uwzględnia tego rodzaju stanowisko, to brak jest podstaw do podważenia jego legalności.

Poza tym problematyka prawna w ww. zakresie była już wielokrotnie przedmiotem oceny Naczelnego Sądu Administracyjnego, na co trafnie wskazał Sąd I instancji.

Skład orzekający Naczelnego Sądu Administracyjnego w pełni akceptuje i przyjmuje jako własny pogląd wyrażony w wyroku NSA z 25 lipca 2019 r., sygn. akt II OSK 1923/18, co do odrębności postępowania nadzwyczajnego od postępowania zwykłego i braku podstaw do zastosowania do postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności art. 13 ust. 3 u.i.e.w., jak i konieczności uwzględnienia przepisów tej ustawy dla wyprowadzenia interesu prawnego w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji.

O ile bowiem w postępowaniu zwykłym rozpoznaje się i rozstrzyga sprawę indywidualną w formie decyzji, to przedmiotem postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności jest ustalenie czy decyzja wydana w postępowaniu zwykłym została wydana z ciężkim kwalifikowanym naruszeniem prawa, którego rodzaje wylicza enumeratywnie art. 156 § 1 K.p.a. Ta odrębność postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ma znaczenie w sprawie dla ustalenia zakresu obowiązywania przepisów prawa wyznaczenia przymiotu strony. Zgodnie z art. 13 ust. 3 u.i.e.w. "Postępowanie w przedmiocie pozwolenia na budowę, wszczęte i niezakończone do dnia wejścia w życie ustawy, prowadzi się na podstawie przepisów dotychczasowych". Przepis ten, jak i następne art. 13 tej ustawy regulują stosowanie przepisów dotychczasowych do merytorycznego rozpoznania i rozstrzygania spraw wydania i zmian pozwolenia na budowę elektrowni wiatrowych. Nie oznacza to wyłączenia stosowania tej nowej regulacji do wyprowadzenia interesu prawnego jednostek żądających udzielenia ochrony prawnej.

W postępowaniu nieważnościowym przy ocenie przymiotu strony należy uwzględnić, że zgodnie z art. 157 § 2 K.p.a., postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony. Przesłanki przyznania jednostce statusu strony wyznacza art. 28 K.p.a. stanowiąc, że stroną w sprawie jest każdy, kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Przy tym art. 28 K.p.a. nie zawiera normy prawnej samoistnej, a wymaga zastosowania łącznie z normą materialnego prawa administracyjnego, która jest podstawą do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, w której jednostka żąda udzielenia jej ochrony prawnej przez jej rozstrzygnięcie na drodze prawa, a następnie na drodze prawa poddania weryfikacji. W sprawach pozwolenia na budowę normą prawną wyznaczającą interes prawny jest art. 28 ust. 2 P.b. Dla ustalenia obszaru oddziaływania obiektu podstawą jest art. 3 pkt 20 P.b., stanowiący, że ilekroć w ustawie jest mowa o obszarze oddziaływania obiektu – należy przez to rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu, w tym zabudowy tego terenu.

W orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że do przepisów odrębnych należą przepisy ustawy o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych. Przy analizie przepisów odrębnych w rozumieniu art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 P.b. mogących wprowadzać ograniczenia w zabudowie nie można pomijać przepisów u.i.e.w, nawet jeśli postępowanie w sprawie pozwolenia na budowę, tak jak miało to miejsce w rozpoznawanej sprawie, zostało wszczęte przed wejściem w życie tej ustawy (por. wyrok NSA z 26 września 2018 r., II OSK 106/18). W myśl art. 13 ust. 3 u.i.e.w. pod pojęciem "przepisów dotychczasowych" należy rozumieć te przepisy, które dotychczas, czyli do dnia wejścia w życie u.i.e.w., normowały materię, podlegającą następnie unormowaniu w przepisach ustawy o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych. Chodzi tu niewątpliwie o zagadnienia stricte merytoryczne, podlegające dotychczas regulacjom Prawa budowlanego, np. warunki i tryb lokalizacji i budowy elektrowni wiatrowych czy warunki lokalizacji elektrowni wiatrowych w sąsiedztwie istniejącej albo planowanej zabudowy mieszkaniowej. O ile zatem, inwestor na gruncie rozpoznawanej sprawy nie będzie związany odległościami określonymi w art. 4 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 5 u.i.e.w., a jego projekt budowlany nie będzie weryfikowany z punktu widzenia zgodności z przepisami tej ustawy, to już zrealizowanie inwestycji (wybudowanie elektrowni wiatrowej) może wprowadzać istotne, znacznie dalej idące ograniczenia w możliwości zagospodarowania sąsiednich nieruchomości, w tym nieruchomości odwołujących i tych zagadnień nie można marginalizować na tle rozpoznawanej sprawy. Z chwilą wejścia w życie ustawy o elektrowniach wiatrowych mogły zaktualizować się przewidziane w tych przepisach ograniczenia w zagospodarowaniu (zabudowie) nieruchomości. Zatem przepisy rozważanej ustawy i każdą inną regulację w przedmiotowego zagadnienia powinny zostać uwzględnione przez Wojewodę w toku ponownie prowadzonego postępowania. Analogiczny pogląd na tle rozważanych przepisów wyraził Naczelny Sąd Administracyjny ww. wyroku z 25 lipca 2019 r. oraz w wyroku z 11 kwietnia 2018 r., sygn. akt II OSK 1697/17. Przy ocenie istnienia przymiotu strony w sprawie dotyczącej pozwolenia na budowę chodzi bardziej o kwestie prawne, tj. ocenę, czy istnieją przepisy prawa materialnego, które mogą mieć wpływ na zakres uprawnień właścicielskich do nieruchomości. Nie powinno ulegać wątpliwości, że niezależnie od daty udzielenia pozwolenie na budowę, w aktualnym stanie prawny tego rodzaju normy prawa materialnego zawiera właśnie każdorazowo ustawa o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych, co powinien organ nieważnościowy uwzględnić przy ocenie istnienia interesu prawnego wnioskodawcy. W tych warunkach GINB niewadliwie zastosował art. 138 § 2 w zw. z art. 144 K.p.a., stwierdzając, że w omawianym zakresie sprawa wymaga ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W istocie Sąd I instancji trafnie zaaprobował stanowisko organu odwoławczego, zgodnie z którym w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę elektrowni wiatrowych do przepisów odrębnych, mających zastosowanie dla wyprowadzenia interesu prawnego, należy zaliczyć przepisy ustawy o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych. Dlatego zastosowanie w zaskarżonym postanowieniu podstawy prawnej z art. 138 § 2 K.p.a. było w pełni zasadne, bowiem organ I instancji wadliwie odmówił wszczęcia postępowania nieważnościowego z powodu błędnej oceny braku interesu prawnego żądającej stwierdzenia nieważności decyzji. Ponadto dla tej oceny nie mają znaczenia wskazane w podstawie zarzutu skargi kasacyjnej przepisy art. 14 ust. 1-3, art. 15 ust. 2, ust. 4, ust. 7 pkt 1 i ust. 8 u.i.e.w., które – na co trafnie wskazał Sąd I instancji – dotyczą przepisów przejściowych w postępowaniach o wydanie decyzji o warunkach zabudowy oraz przy uchwalaniu studiów uwarunkowań i planów miejscowych, a więc nie – postępowania o wydanie pozwolenia na budowę.

W konsekwencji jako niezasadny należało uznać zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 w zw. z art. 144 K.p.a. w zw. z art. 14 ust. 1-3, art. 15 ust. 2, ust. 4, ust. 7 pkt 1 i ust. 8 u.i.e.w. w zw. z art. 28 K.p.a. w zw. z art. 28 ust. 2 i art. 3 pkt 20 P.b.

Z tych względów, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.