Wyrok WSA w Białymstoku, sygn. akt II SA/Bk 79/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Data orzeczenia: 2023-03-06 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6120 Ewidencja gruntów i budynków
Hasła tematyczne: Geodezja i kartografia
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego
Treść wyniku: Oddalono sprzeciw wniesiony na podstawie art. 3 § 2a ustawy ppsa
Powołane przepisy: article: par. 30-33, 47
journal: Dz.U. 2021 poz 1390
law: Rozporządzenie Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia 27 lipca 2021 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków
article: art. 24a ust. 10
journal: Dz.U. 2021 poz 1990
law: Ustawa z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Elżbieta Lemańska (spr.), po rozpoznaniu w Wydziale II na posiedzeniu niejawnym w dniu 6 marca 2023 r. sprawy ze sprzeciwu H. Ż. na decyzję P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w B. z dnia [...] grudnia 2022 r. nr [...] w przedmiocie modernizacji ewidencji gruntów i budynków oddala sprzeciw


UZASADNIENIE

I. Zaskarżoną decyzją z [...] grudnia 2022 r. znak [...] Podlaski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w B. (dalej: PWINGiK) uchylił w całości decyzję Starosty Z. z [...] czerwca 2022 r. znak [...] wydaną w przedmiocie zarzutów H. Ż. do modernizacji ewidencji gruntów i przekazał sprawę Staroście do ponownego rozpoznania w pierwszej instancji.

Decyzje wydano w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

II. Zarządzeniem z [...] maja 2016 r. nr [...] Starosta Z. wszczął postępowanie w sprawie modernizacji ewidencji gruntów i budynków obrębu W. gmina Z. W postępowaniu sporządzono projekt operatu opisowo

– kartograficznego, który wyłożono do wglądu osób zainteresowanych w siedzibie Starostwa Powiatowego w Z. w okresie [...] listopada 2016 r.- [...] grudnia 2016r. Celem modernizacji było podniesienie dokładności osnowy geodezyjnej, obliczenie na nowo współrzędnych punktów granicznych oraz powierzchni wszystkich działek w obrębie. W przypadku zaistnienia dużych rozbieżności pomiędzy nowo obliczonymi powierzchniami działek a ich dotychczasowym zapisem w rejestrze gruntów, oraz niespójności danych geodezyjnych z granicami na gruncie, wykonawca prac modernizacyjnych miał zastosować przepisy § 37-39 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków, dalej: rozporządzenie egib z 2001 r., regulujące sposób przeprowadzenia ustalenia granic działek. Wykonawcą prac geodezyjnych zostało P. s.c. M. B. J. N. w Ł.

W pismach z [...] grudnia 2016 r. i [...] stycznia 2017 r. zatytułowanych "Zażalenie" J. M. złożył zastrzeżenia, które potraktowano jak uwagi do operatu i na które udzielono odpowiedzi w czterech pismach z [...] grudnia 2016 r.

Następnie w Dzienniku Urzędowym Województwa Podlaskiego z 10 stycznia 2017 r. pozycja 192 ogłoszono informację o modernizacji operatu ewidencji gruntów obrębu W. ("Modernizacja istniejącej ewidencji gruntów i budynków 8 obrębów z gminy Z. z dnia [...] grudnia 2016 r."). W wyniku tego ogłoszenia dane objęte projektem operatu opisowo-kartograficznego stały się danymi z ewidencji gruntów i budynków.

W piśmie z [...] stycznia 2017 r. J. M. złożył zarzuty do danych operatu na podstawie art. 24a ust. 9 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2017 r., poz. 2101 ze zm.), dalej: P.g.k.

III. Zawiadomieniem z [...] marca 2017 r. Starosta Z. wszczął postępowanie administracyjne w sprawie rozpatrzenia zarzutów (w zakresie należących do J. M. działek nr [...],[...],[...],[...],[...]). W postępowaniu tym organy obydwu instancji orzekały sześciokrotnie, w tym:

- po raz pierwszy - decyzją z [...] kwietnia 2017 r. Starosta: 1) uznał za zasadne zarzuty odnośnie działek nr [...],[...] oraz [...] i przekazał dokumentację z modernizacji operatu odnośnie tych działek do poprawy, tj.; 2) odrzucił zarzuty odnośnie działek nr 38 i 41. Decyzją z [...] maja 2017 r., wydaną po rozpoznaniu odwołania J. M., PWINGiK uchylił zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji w punkcie 2 i przekazał sprawę w zakresie tego punktu do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Zdaniem organu odwoławczego, należało procedować zarzuty jako wniosek o zmianę danych ewidencyjnych (art. 24a ust. 12 P.g.k.) oraz uzupełnić istotne braki archiwalnego materiału dowodowego;

- po raz drugi – decyzją z [...] grudnia 2017 r. Starosta, na podstawie art. 22 ust. 1 i art. 24a ust. 10 P.g.k., w oparciu o operat aktualizacyjny z września 2017 r. i sprawozdanie techniczne: zmienił zapis w operacie ewidencji gruntów odnośnie działek nr [...],[...],[...],[...], natomiast pozostawił zapis dotyczący działek nr [...],[...],[...]. Decyzją z [...] grudnia 2018 r., po rozpoznaniu odwołań J. M. oraz W. G., PWINGiK utrzymał w mocy decyzję Starosty z [...] grudnia 2017 r.

Skargę na decyzję z [...] grudnia 2018 r. złożył do sądu administracyjnego J. M.

Wyrokiem z 14 maja 2019 r. w sprawie II SA/Bk 100/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą jej wydanie decyzję Starosty z [...] grudnia 2017 r. z uwagi na niewyjaśnienie stanu faktycznego sprawy oraz niezastosowanie właściwego trybu rozpoznania zarzutów. Sąd wskazał, że:

- pismo J. M. z [...] stycznia 2017 r. należy rozpoznać jako zgłoszone w terminie wynikającym z art. 24a ust. 9 P.g.k. zarzuty do operatu opisowo-kartograficznego, a więc w trybie art. 24a ust. 10 P.g.k., a nie jako wniosek o zmianę danych ewidencyjnych w trybie art. 24a ust. 12 P.g.k. Zdaniem sądu, do ostatecznego zakończenia postępowania, o którym mowa w art. 24a ust. 10 P.g.k., w stosunku do gruntów, budynków lub lokali, których dotyczą zarzuty, dane ujawnione w pierwotnym operacie opisowo-kartograficznym nie są wiążące;

- organy nie wyjaśniły stanu faktycznego w sprawie, w szczególności zbagatelizowały kwestionowanie przez strony przebiegu nowych granic odmiennego w stosunku do przebiegu na gruncie (sąd przyznał rację skarżącemu, że nawet wykonawca prac modernizacyjnych na sporządzonych szkicach granicznych wyraźnie zaznaczył przebieg miedzy pomiędzy działkami nr [...] i [...] – k. 100 i 98 akt adm. oraz nr [...] i [...] – k. 90 akt adm., podczas gdy miedze te są widoczne na dołączonych przez skarżącego zdjęciach – k. 47-79 akt sądowych). Zdaniem sądu, kwestia ta ma decydujące znaczenie w sprawie z uwagi na treść § 39 rozporządzenia egib z 2001 r., bowiem od prawidłowego ustalenia czy granice są czy nie są sporne na gruncie, zależeć będzie sposób ostatecznego ustalenia ich przebiegu;

- organy posługują się różnymi operatami z różnych lat o nazwach: Nowy Pomiar, Darowizna-GRN L., Pomiar dla celów uwłaszczenia, Ustalenie granic p. J. M. Nie precyzują jednak, które dane i dlaczego są z nich uwzględniane, jak również nie dołączają tych operatów do akt sprawy. Zdaniem sądu, nie wiadomo, czy w ogóle wykorzystano dokumentację Nowego Pomiaru z 1959 r. z pomiaru granic działek nr [...] i [...] od strony gruntów PKP, podczas gdy zdaniem skarżącego, problem jest nie pomiędzy granicami działek nr [...] -[...] oraz [...]-[...] tylko pomiędzy granicami tych działek z działką nr [...] znajdującą się po stronie północnej. Dlatego, zdaniem sądu, organy muszą przede wszystkim uzasadnić, dlaczego do modernizacji nie objęto obszaru działki nr [...], której granice są sporne i mogą być nieprawidłowo ustalone. Jak wskazał sąd, "Być może ma rację skarżący twierdząc, że to błędne wyznaczenie granic tej działki ma wpływ na wielkość i przebieg granic działek skarżącego". Bez wyjaśnienia tej kwestii nie można zweryfikować twierdzeń skarżącego, iż celem modernizacji była próba ukrycia, iż przesunięto granice działki nr 399 w kierunku południowym kosztem działek leżących na południu, zaś nowe wyznaczenie granic działek objętych modernizacją (leżących na południe) nic nie zmieni, bo dotychczasowi właściciele będą korzystać z działek o dotychczasowych granicach i pojawią się sprawy sądowe o zasiedzenie;

- po raz trzeci – sporządzono operat aktualizacyjny z [...] października 2019 r., a następnie decyzją z [...] stycznia 2020 r. Starosta, na podstawie art. 24a ust. 10 i art. 22 ust. 1 P.g.k.: 1) zmienił zapisy w operacie ewidencji gruntów odnośnie działek nr [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] zgodnie z wykazami wykonawcy, 2) wprowadził odpowiadającą tym zapisom zmianę w części kartograficznej; 3) oddalił zarzut J. M. odnośnie działek nr [...] i [...] i pozostawił zapisy ich dotyczące według stanu z modernizacji z 2017 r. Zdaniem organu pierwszej instancji, treść regulacji § 36-39 rozporządzenia egib z 2001 r. wskazuje, że skoro istnieje dokumentacja geodezyjna archiwalna, to należy wykorzystać ją do modernizacji bez wykonywania pomiarów terenowych. W razie sporu, strona ma prawo skorzystać z regulacji art. 31 P.g.k. i wszcząć spór graniczny we własnym zakresie.

Decyzją z [...] czerwca 2020 r. PWINGiK uchylił decyzję Starosty z [...] stycznia 2020 r. i przekazał sprawę temu organowi do ponownego rozpoznania. Organ odwoławczy wskazał następujące wady operatu aktualizacyjnego z [...] października 2019 r.: brak obliczenia powierzchni pól działek odzwierciedlającego numeryczny opis granic, odwołanie się do danych z modernizacji z 2016 r. w zakresie, w jakim zostały zakwestionowane, brak oceny wiarygodności położenia punktów granicznych działek i wskazania czy są zgodne ze stanem rzeczywistym, objęcie analizą tylko części działek graniczących z działkami J. M. – bez należytego uzasadnienia w zakresie ustalenia stron postępowania, błędne powołanie podstawy prawnej decyzji i niedostosowanie do niej rozstrzygnięcia, niewłaściwe uporządkowanie akt sprawy. PWINGiK zalecił uzupełnienie materiału dowodowego o dokumentację przyjętą do ewidencji gruntów i budynków oraz właściwe sformułowanie sentencji decyzji;

- po raz czwarty – sporządzona została "Analiza materiałów zasobu pod kątem wiarygodności i przydatności do obliczeń" z [...] sierpnia 2020 r. jako uzupełnienie operatu aktualizacyjnego z [...] października 2019 r. (k. 371-394 tom I akt adm.). Włączono do akt informację o wydaniu [...] sierpnia 2020 r. decyzji umarzającej postępowanie o rozgraniczenie działek nr [...] i [...] i przekazującej sprawę do sądu powszechnego (w decyzji tej wskazano, że pomiary do modernizacji z 2017 r. są odmienne niż wyniki pomiarów do modernizacji z 2019 r., bowiem w 2017 nie uwzględniono operatu z 1962 r.).

Decyzją z [...] grudnia 2020 r. Starosta: 1) ustalił przebieg granic działek nr [...],[...],[...], [...] oraz nr [...] zgodnie ze zaktualizowanym operatem, 2) wprowadził w operacie ewidencji gruntów nowo obliczone powierzchnie działek z wykazu pól. Zdaniem Starosty, istniejąca wiarygodna dokumentacja archiwalna pozwala na wprowadzenie zmian modernizacyjnych, jak również nie ma podstaw aby poszerzać krąg stron postępowania o właścicieli, których punktów granicznych działek i pól powierzchni nie zmieniano w trakcie modernizacji.

Decyzją z [...] lutego 2021 r., po rozpoznaniu odwołania J. M., PWINGiK po raz kolejny uchylił decyzję Starosty na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. (k. 643 akt adm.). Zdaniem organu odwoławczego, Starosta nie zastosował się do oceny prawnej sądu w sprawie II SA/Bk 100/19, w której wskazano na § 39 rozporządzenia egib z 2001 r. i wywiedziono, że od ustalenia czy granice gruntów są sporne czy też nie, będzie zależał sposób ostatecznego ustalenia przebiegu granic;

- po raz piąty – sporządzono kolejny operat aktualizacyjny z [...] maja 2021 r. Decyzją z [...] sierpnia 2021 r. Starosta uwzględnił część zarzutów J. M. (odnośnie działek nr [...],[...] i [...] oraz dokonał wpisów tych działek ze zmianami), a część odrzucił (odnośnie działek nr [...] i [...] - ustalił bowiem, że należy wpisać dane, które wynikają z przeprowadzonej modernizacji).

Decyzją z [...] listopada 2021 r., po rozpoznaniu odwołania J. M. odnośnie punktów 3 (działka nr [...]) i 4 (działki nr [...] i [...]) decyzji Starosty (odwołanie W. G. złożono po terminie), PWINGiK uchylił tę decyzję na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. Zdaniem organu odwoławczego, organ pierwszej instancji nie zastosował się do zaleceń sądu o konieczności wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Tymczasem powinien:

- uzupełnić materiał dowodowy o wszelkie dokumenty, które były podstawą rozstrzygnięcia, w szczególności dokumenty formalne dotyczące procedury modernizacyjnej obrębu W. (warunki techniczne). Sprawdzić czy zgromadzony materiał dowodowy zawiera wszystkie dokumenty z operatu opisowo-kartograficznego przeprowadzonej modernizacji mogących stanowić istotne znaczenie dla rozpatrzenia zarzutów,

- wnikliwie przeanalizować opracowaną przez wykonawcę dokumentację zgromadzoną w operacie technicznym (wykazy punktów granicznych, obliczenia powierzchni działek) oraz protokoły ze szkicami i sprawozdanie techniczne - czy spełnia ona wymagania § 39 ust. 1, 2 i 3 rozporządzenia egib z 2001 r., a w przypadku niejasności bądź braków - uzyskać wyjaśnienia/dokumenty od wykonawcy, w tym m.in. odnośnie zauważonych przez organ odwoławczy różnic współrzędnych punktu granicznego i powierzchni działki nr [...] (być może także powierzchni działki nr [...]),

- ustalić krąg stron postępowania oraz umożliwić im czynny udział,

- przed wydaniem decyzji dołączyć wypisy z rejestru gruntów oraz mapę ewidencyjną odzwierciedlające aktualny stan ewidencyjny działek. W oparciu o całokształt materiału dowodowego należy wydać decyzję zawierającą wszystkie ustalenia formalne oraz prawne, której sentencja i rozstrzygnięcie będą spójne.

IV. Prowadząc postępowanie w przedmiocie zarzutów J. M. po raz szósty w pierwszej instancji, Starosta Z. w piśmie z [...] grudnia 2021 r. wystąpił do wykonawcy czynności modernizacyjnych o ponowną szczegółową analizę operatu z grudnia 2016 r. (k. 710 akt adm.). Sporządzony został kolejny operat aktualizacyjny z [...] marca 2022 r. oraz załączono m.in. Warunki techniczne z [...] kwietnia 2016 r. i Specyfikację istotnych warunków zamówienia (SIWZ) z [...] kwietnia 2016 r. (k. 770, 777 akt adm.). Wpłynęły również pisma stron postępowania z wnioskiem o ustalenie granic w sposób wynikający z dokumentów archiwalnych.

Decyzją z [...] czerwca 2022 r. Starosta Z., na podstawie art. 24a ust. 10 P.g.k. (według Dz. U. z 2021 r. poz. 1990 ze zm.), a także § 30, § 31, § 33 oraz §16 ust. 2 rozporządzenia Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia 27 lipca 2021 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. z 2021 r. poz. 1390 ze zm.), dalej rozporządzenia egib z 2021 r., po rozpatrzeniu zarzutów J. M. do przeprowadzonej w 2017 r. modernizacji operatu ewidencji gruntów obrębu W., gm. Z. odnośnie działek nr [...],[...],[...],[...],[...], orzekł:

1) uwzględnić zarzut dotyczący działki nr [...] i zmienić zapis w operacie w sposób następujący: - w miejsce działki nr [...] o powierzchni 0,98 ha wpisać działkę nr [...] o powierzchni 0,9485 ha, - w miejsce działki nr [...] o powierzchni 0,7850 ha wpisać działkę nr [...] o powierzchni 0,8260 ha, - w miejsce działki nr [...] o powierzchni 0,9962 ha wpisać działkę nr [...] o powierzchni 0,9987 ha, - w miejsce działki nr [...] o powierzchni 1,8268 ha wpisać działkę nr [...] o powierzchni 1,8319 ha,

zgodnie z wykazami zmiany danych ewidencyjnych sporządzonymi przez geodetę uprawnionego J. N. (P. M. B. J. N. w Ł., operat techniczny nr [...] przyjęty do zasobu [...] maja 2022 r.);

2) uwzględnić zarzut dotyczący działki nr [...] i zmienić zapis w operacie w sposób następujący: - w miejsce działki nr [...] o powierzchni 0,3270 ha wpisać działkę nr [...] o powierzchni 0,3077 ha, - w miejsce działki nr [...] o powierzchni 0,4731 ha wpisać działkę nr [...] o powierzchni 0,4658 ha, - w miejsce działki nr [...] o powierzchni 1,0462 ha wpisać działkę nr [...] o powierzchni 1,0477 ha,

zgodnie z wykazami zmian danych ewidencyjnych sporządzonymi przez geodetę uprawnionego J. N. (operat techniczny [...]);

3) oddalić zarzut w odniesieniu do działek nr [...], [...] oraz [...] i w związku z tym zmienić zapis w operacie ewidencji gruntów w sposób następujący: - w miejsce działki nr [...] o powierzchni 1,5600 ha wpisać działkę nr [...] o powierzchni 1,5239 ha, - w miejsce działki nr [...] o powierzchni 1,7780 ha wpisać działkę nr [...] o powierzchni 1,7993 ha,

- w miejsce działki nr [...] o powierzchni 1,7050 ha wpisać działkę nr [...] o powierzchni 1,6869 ha;

4) w związku z ustaleniem granic działek nr [...],[...] oraz [...] i ponownym obliczeniem współrzędnych punktów granicznych, dokonać zmiany zapisu w operacie ewidencji gruntów obrębu W. dotyczącego niżej wymienionych działek w sposób następujący: - w miejsce działki nr [...] o powierzchni 3,1488 ha wpisać działkę nr [...] o powierzchni 3,1373 ha, - w miejsce działki nr 571 o powierzchni 2,8287 ha wpisać działkę nr [...] o powierzchni 2,8287 ha, - w miejsce działki nr [...] o powierzchni 0,5123 ha wpisać działkę nr [...] o powierzchni 0,4456 ha, - w miejsce działki nr [...] o powierzchni 4,1980 ha wpisać działkę nr 566 o powierzchni 4,3333 ha,

zgodnie z wykazami zmiany danych ewidencyjnych sporządzonymi przez geodetę uprawnionego J. N. (operat techniczny [...]).

5) wprowadzić opisane zmiany w części graficznej operatu ewidencji gruntów obrębu W. gmina Z.

Uzasadniając decyzję Starosta wskazał, że modernizacja operatu ewidencji gruntów i budynków (art. 24a ust. 1 P.g.k.) jest szczególnym trybem aktualizacji ewidencji, który do 30 lipca 2021 r. regulowany był przepisami rozporządzenia egib z 2001 r. Istotę modernizacji ujęto w § 55 tego rozporządzenia, przebieg ustalenia granic określały przepisy § 36-39, numeryczny opis granic działek ewidencyjnych został określony w § 61 ust. 1 a zasady obliczania powierzchni działek ewidencyjnych w §62.

Starosta odnotował, że w wyniku zmian wprowadzonych ustawą z dnia 16 kwietnia 2020 r. o zmianie ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz niektórych innych ustaw (Dz. U z 2020 r. poz. 782 ze zm.), które weszły w życie 31 lipca 2020 r. - zostało wydane rozporządzenie egib z 2021 r. Zasady przeprowadzania modernizacji oraz procedury ustalania przebiegu granic działek ewidencyjnych uregulowano w § 27-33, a zakres danych ewidencyjnych i zasady obliczania pola powierzchni działki w § 16.

Starosta również odnotował, że normy dokładnościowe pomiaru szczegółów reguluje § 16 rozporządzenia Ministra Rozwoju z dnia 18 sierpnia 2020 r. w sprawie standardów technicznych wykonywania geodezyjnych pomiarów sytuacyjnych i wysokościowych oraz opracowywania i przekazywania wyników tych pomiarów do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego (Dz.U. poz. 1429 ze zm.). Wynika z niego, że geodezyjny pomiar sytuacyjny wykonuje się w sposób zapewniający określenie położenia szczegółu terenowego względem punktów poziomej osnowy geodezyjnej lub pomiarowej, z dokładnością nie mniejszą niż: (-) 0,10 m - w przypadku szczegółów terenowych I grupy; (-) 0,30 m - w przypadku szczegółów terenowych II grupy; (-) 0,50 m - w przypadku szczegółów terenowych III grupy. Następnie Starosta przedstawił opis granic i punktów granicznych działek objętych zarzutami do modernizacji, według ustaleń operatu aktualizacyjno-uzupełniającego sporządzonego w okresie od [...] marca 2022 r. do [...] maja 2022 r. i przyjętego [...] maja 2022 r. do zasobu pod nr [...]:

- odnośnie działki nr [...] (graniczącej z działkami nr [...] i [...] oraz [...] i [...]) – zdaniem geodety, granica z działką nr [...] wynika z materiałów archiwalnych (operatu zmian [...] - "GRN L." tom. 2 i operatu [...] "Nowy pomiar obrębu W."), które to materiały są czytelne i pozwalają na obliczenie współrzędnych punktów granicznych. Tak ustalona granica nie pokrywa się ze stanem użytkowania na gruncie, a właściciele sąsiadujących działek nie potrafią wskazać granicy niespornej, w tym toczy się postępowanie rozgraniczeniowe (wydano decyzję umarzającą). Dlatego przyjęto tę granicę na podstawie istniejących dokumentów zasobu geodezyjnego i kartograficznego (materiałów archiwalnych) wskazując, że zmiany będą mogły zostać wprowadzone po zakończeniu postępowania rozgraniczeniowego zgodnie z jego wynikami. Natomiast granica z działką nr [...] została ustalona na podstawie zgodnych wskazań właścicieli działek nr [...] i 115/3, zaś granice zewnętrzne działki nr [...] od strony działek nr [...] i [...] przyjęto na podstawie dokumentów archiwalnych - operat nr [...] "Nowy pomiar obrębu W." i obliczone w wyniku przecięcia granicy tak ustalonej z granicami działek [...] i [...] Punkty okazano właścicielom działek nr [...] i [...] oraz [...]. Strony przyjęły ich położenie za właściwe. W związku z tym Starosta wskazał, że podstawą ustalenia granicy działki nr [...] i [...] jest § 31 oraz § 33 ust. 1 rozporządzenia egib z 2021 r.;

- odnośnie działki nr [...] graniczącej z działkami nr [...],[...],[...] – zdaniem geodety, punkty graniczne do modernizacji obliczono na podstawie operatu [...] "Nowy pomiar obrębu W.", operatu do celów uwłaszczeń [...] i operatu z odnowienia ewidencji gruntów miasta Z. z 1995 r., które pozwalają na obliczenie współrzędnych punktów granicznych. Ze względu na kwestionowanie przez strony postępowania zgodności tych danych ze spokojnym stanem użytkowania, po ponownej analizie geodeta doszedł do wniosku, że szkice są częściowo nieczytelne i niejednoznaczne, zatem można przychylić się do oświadczeń właścicieli działek nr [...] i [...], że właściwym jest stan użytkowania. Dlatego [...] maja 2021r. geodeta uprawniony ustalił przebieg granic: z działką nr [...] po istniejącym stanie użytkowania, według wskazań właścicieli (J. M. i D. K. podpisali protokół ustalenia granic); z działką nr [...] na podstawie dokumentów archiwalnych, na co wyraził zgodę J. M. i przedstawiciel Gminy Z. podpisując protokół ustalenia granic; z działką nr [...] (miasto Z.) na podstawie dokumentów zasobu zgodnych z spokojnym stanem użytkowania, na co wyraził zgodę J. M. podpisując protokół ustalenia granic. W związku z tym Starosta wskazał, że podstawą ustalenia granicy działki nr [...] z działką nr [...] jest § 31 oraz §33 ust. 1 rozporządzenia egib z 2021 r.;

- odnośnie działek nr [...] i [...] sąsiadujących ze sobą i stanowiących jedną nieruchomość, graniczących z działkami nr [...], [...],[...] – zdaniem geodety, dane archiwalne operatu [...] "Nowy pomiar obrębu W.", w czasie którego przyjęto przebieg granic terenu PKP z operatu pomiarowego D.O.K.P. w O. "Pomiar bocznicy C.- Z. z roku 1956", a pomiar z działką nr [...] (dawny teren PKP) potwierdzają późniejsze dokumenty: operat techniczny [...] z 2011 r. oraz operat [...] z 2015 r. "Wznowienie znaków granicznych działki [...]" – dokumenty te są czytelne i wiarygodne, pozwalają na jednoznaczne obliczenie współrzędnych punktów granicznych. Z tych względów przyjął, że granice działki nr [...] należy wyznaczyć na podstawie dokumentów archiwalnych. W związku z tym Starosta wskazał, że podstawą ustalenia granicy pomiędzy działkami nr [...] i [...] oraz granicy tych działek z działkami sąsiednimi są §31, § 33 ust. 1 oraz w przypadku działki nr [...] – § 33 ust. 2 rozporządzenia egib z 2021r.;

- odnośnie działki nr [...] graniczącej z działkami nr [...],[...] (rzeka J.), [...] i [...] - zdaniem geodety, dostępne dokumenty archiwalne (operat techniczny [...] "Pomiar do celów uwłaszczenia", operat [...] z wywłaszczenia rzeki J., operat [...] "Nowy pomiar obrębu W.) – są czytelne i wiarygodne, pozwalają na jednoznaczne obliczenie współrzędnych punktów granicznych. W związku z tym Starosta wskazał, że przebieg granic działki nr [...] z działkami sąsiednimi ustalono zgodnie z § 33 ust. 1 i 2 rozporządzenia egib z 2021 r.

W wyniku zawiadomienia stron postępowania o treści art. 10 i art. 79a K.p.a., z aktami sprawy zapoznali się: J. M., C. N., A. P. (pełnomocnik M. Ł.), J. G., W. G. Żadna ze stron nie wniosła nowych dowodów w sprawie.

Starosta Z. wyjaśnił, że do obliczeń powierzchni działek wykorzystano istniejące w zasobie dokumenty archiwalne sprzed modernizacji operatu ewidencji gruntów. W przypadku działek nr [...],[...] i [...] dokumenty archiwalne są wiarygodne, czytelne. W przypadku działek nr [...] i [...] dokumenty archiwalne nie pozwalają na obliczenie współrzędnych punktów granicznych z odpowiednią dokładnością, dlatego dokonano niezbędnych pomiarów w terenie i po otrzymaniu stanowisk zainteresowanych stron przyjęto przebieg granic na podstawie § 33 rozporządzenia egib z 2021 r. Starosta wyjaśnił, że obliczenie powierzchni działek innymi metodami niż obecnie, w tym dokonanie obliczeń do celów założenia ewidencji gruntów w 1960r., powoduje oczywiste różnice w powierzchni działek ze względu na stosowanie różnych metod obliczeniowych o różnej skali dokładności obliczeniowej. Natomiast sposób użytkowania gruntów może różnić się od danych ewidencyjnych. Niezależnie od wyników modernizacji właściciele zawsze mogą wszcząć spór graniczny jak w przypadku działek nr [...] i [...]. W postępowaniu przed sądem powszechnym uwzględniane są nie tylko dane archiwalne, ale również sposób użytkowania gruntów, ślady użytkowania na gruncie, jest również możliwość np. przesłuchania świadków.

W pozostałym zakresie Starosta odniósł się do zaleceń sądu w sprawie II SA/Bk 100/19 (wskazując, że działka nr [...] była objęta modernizacją, a dane dotyczące jej granic wynikały jednoznacznie z materiałów archiwalnych) oraz zaleceń organu odwoławczego w decyzji [...] z [...] listopada 2021 r. (wskazując, że uzupełniono materiał dowodowy, w szczególności dołączono zarządzenie Starosty, warunki techniczne, protokół wyłożenia, protokół pozytywnej weryfikacji operatu [...] , dokumenty archiwalne, szkice na podstawie których dokonywano obliczeń, na szkicach naniesiono obecną numerację liczonych punktów granicznych). Ustosunkowując się do zarzutów J. M. z [...] stycznia 2017 r. Starosta przyznał, że przebieg działek ewidencyjnych należy przyjmować przede wszystkim na podstawie dokumentów zasobu geodezyjnego i kartograficznego, co uczyniono w niniejszej sprawie. Zdaniem Starosty, w przypadku granicy działek nr [...] i [...] oraz granicy działek nr [...] i [...] - ustalono je zgodnie z bezspornym wskazaniem stron obecnych na gruncie, które to wskazanie nie jest sprzeczne ze spokojnym stanem użytkowania i dokumentami zasobu, w przypadku. W pozostałych przypadkach granice ustalono w oparciu o istniejące, przyjęte do zasobu geodezyjnego i kartograficznego dokumenty. Główną podstawą obliczeń punktów granicznych był operat [...] Nowy pomiar obrębu W. z 1960 r. oraz operat [...] "Pomiar do celów uwłaszczenia". W pozostałym zakresie Starosta nie podzielił twierdzeń sformułowanych w zarzutach. Wyjaśnił, że: działka nr [...] jest objęta procesem modernizacji, a J. M. został powiadomiony przez geodetę o czynnościach na gruncie; w operacie nr [...] przyjętym do zasobu [...] maja 2022 r. znajduje się szczegółowa informacja na podstawie jakich dokumentów archiwalnych zostały dokonane obliczenia współrzędnych punktów granicznych i ustalony przebieg granic (przede wszystkim wyżej wskazany operat [...] z 1960 r. Nowy pomiar obrębu W. w trakcie modernizacji mogło dojść do modyfikacji powierzchni działek w stosunku do wykazanej w dokumentach archiwalnych, co wynika z zastosowanej metody historycznie i obecnie (w trakcie zakładania ewidencji gruntów w 1960 r. posługiwano się najczęściej metodą graficzną lub graficzno-analityczną obliczenia powierzchni działek na podstawie wcześniej skartowanych działek na mapie, wyniki tej pracy zależały od dokładności geodety-kartografa, a powstałe odchyłki powierzchni były wyrównywane poprzez rozrzucanie ich na poszczególne działki, w tym powierzchnie działek były zaokrąglane do 10 m2 lub do 1 ara; obecnie na podstawie tych samych dokumentów współrzędne punktów granicznych, a następnie powierzchnie działek, są obliczane wyłącznie analitycznie bez błędu powierzchniowego i wykazywane z dokładnością do 1 m2). Starosta przedstawił również zestawienie działek J. M. przed i po modernizacji: działka [...] -przed 1,5600 ha, po 1,5239 ha, działka [...] -przed 1,7780 ha, po 1,7993 ha, działka [...] - przed 0,9800 ha, po 0,9485 ha, działka [...] - przed 0,3270 ha, po 0,3077 ha, działka [...] - przed 1.7050 ha, po 1,6869 ha. Razem: przed 6,3500 ha, po 6,2663 ha. Starosta wyjaśni, że powierzchnie działek [...] oraz [...] i [...] (rozpatrywanych jako jedna nieruchomość ze względu na swoje sąsiedztwo) zmieniły się nieznacznie i jest to efektem innej, dokładniejszej metody obliczenia powierzchni. Natomiast różnica powierzchni działek nr [...] i [...] nie powinna budzić zastrzeżeń skarżącego, gdyż jest wynikiem jego wraz z sąsiadami ustaleń przebiegu granic na gruncie. Powierzchnia działki nr [...] może się zmienić w przyszłości w wyniku zakończenia postępowania rozgraniczeniowego z działką nr [...], które toczy się przed właściwym Sądem.

V. Odwołanie wniósł J. M., żądając uchylenia decyzji w zakresie punktu 1 dotyczącego działki nr [...] oraz punktu 3 dotyczącego działek nr [...] i [...] oraz [...]. Wskazał, że [...] maja 2021 r. odbyły się pomiary i wskazania ma gruncie, w wyniku których działka nr [...] po raz kolejny zmieniła swoją powierzchnię i kształt. Tym razem została przesunięta o około 4 m w bok, czyli granica między działką nr [...] i [...] została przesunięta 4 m w głąb działki, zaś granica między działką nr [...] a działką nr [...] została przesunięta o taką samą wartość w głąb działki nr [...]. Między działkami od lat siedemdziesiątych istnieje słup elektryczny, co uniemożliwia samowolne przesunięcie granicy. Ponadto geodeta wskazał granicę między działką nr [...] a działkami stanowiącymi rzekę J. ponad 11 m za rzeką. J. M. wskazał, że nie rozumie dlaczego granica między działkami nr [...] i [...] została przyjęta według danych archiwalnych, a nie według stanu spokojnego posiadania. W przypadku granicy między działką nr [...] a działkami nr [...] i [...] geodeta bazuje na danych powstałych po 2010 r. Nie uwzględniono dokumentów z lat sześćdziesiątych, nie ma w tabeli z wynikami analizy materiałów zasobu. Sam właściciel działki nr [...] wskazuje na granicę w głąb swojej działki. J. M. stwierdził, że firma geodezyjna działała chaotycznie i nierzetelnie.

VI. Zaskarżoną decyzją z [...] grudnia 2022 r. PWINGiK uchylił decyzję Starosty Z. z [...] czerwca 2022 r. w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Zauważył, że mimo zmiany przepisów w trakcie postępowania przed Starostą (31 lipca 2021 r. weszło w życie rozporządzenie egib z 2021 r.) możliwe było wykorzystanie w sprawie dotychczas zgromadzonego materiału dowodowego, bowiem nowe regulacje nie wprowadziły istotnych zmian w procesie ustalania przebiegu granic do celów ewidencji. Z lektury decyzji Starosty wynika, iż ustalenia oparto na operacie aktualizacyjno-uzupełniającym przyjętym [...] maja 2022 r. do zasobu pod nr [...]. Na tej podstawie ustalono, że: granicę działki nr [...] z działkami nr [...] i [...] przyjęto na podstawie materiałów archiwalnych, z działką nr [...] na podstawie zgodnego oświadczenia stron z protokołu ustalenia przebiegu granic, a z działką nr [...], wobec toczącego się postępowania rozgraniczeniowego, pozostawiono na podstawie materiałów archiwalnych; granicę działki nr [...] z działkami nr [...] i [...] (m. Z.) przyjęto na podstawie materiałów źródłowych, zaś z działką nr [...] na podstawie zgodnego oświadczenia stron wpisanego w protokole z ustalenia przebiegu granic; granice działek nr [...],[...],[...] przyjęto wyłącznie na podstawie materiałów archiwalnych przyjętych do zasobu.

Następnie organ odwoławczy przedstawił regulacje mające, w jego ocenie, zastosowanie w sprawie (art. 6a ust. 1 pkt 2 lit. b, art. 2 pkt 8 i 8a, art. 24a P.g.k., § 55, § 35 i § 36 rozporządzenia egib z 2001 r.). Wywiódł na tej podstawie, że w modernizacji istotne jest w pierwszej kolejności wykorzystanie materiałów archiwalnych znajdujących się w zasobie starostwa powiatowego, które już na samym początku wykonywania prac geodezyjnych powinny zostać poddane prawidłowej i rzetelnej analizie pod względem ich przydatności do dalszych prac. Obowiązek w tym zakresie na geodetę uprawnionego nakładał § 6 rozporządzenia w sprawie standardów technicznych wykonywania geodezyjnych pomiarów sytuacyjnych i wysokościowych oraz opracowania i przekazywania wyników do o państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego (Dz.U. z 2011 r. nr 263 poz. 1572). Negatywny wynik przeprowadzonej analizy powinien skutkować tym, że dane dotyczące przebiegu granic działek ewidencyjnych powinny zostać pozyskane w wyniku geodezyjnych pomiarów terenowych poprzedzonych ustaleniem przebiegu tych granic. Jak wskazał PWINGiK, w dokonanej ocenie dokumentów źródłowych nie wystarczy samo stwierdzenie, że cały operat pomiarowy nadaje się w całości do wykorzystania, jest czytelny i wiarygodny. Oczekuje się od wykonawcy wnikliwej analizy pod różnym kątem każdego jego fragmentu. Praca geodezyjna wykonana w oparciu o rzetelną analizę jest wtedy niepodważalna i zarzuty bądź skargi będą bezzasadne. Ponadto wykonawca mając pewność, że dokumentacja archiwalna była wiarygodna, nie powinien wykonywać czynności ustalenia przebiegu granic.

Następnie PWINGiK wskazał, że dokumenty archiwalne mogą posłużyć do wykonania prac geodezyjnych jeżeli są czytelne, wiarygodne (odpowiadające przepisom prawa określającym sposób pomiaru, otrzymane dokładności oraz akceptowalne odchyłki; niebudzące wątpliwości jeśli chodzi o sposób pozyskania; niewykazujące sprzeczności z innymi dokumentami) oraz gdy zawarte w nich pomiary odniesione są do punktów osnowy (istotne jest, czy dane w nich zawarte pozwalają na wskazanie pierwotnego położenia mierzonych granic). Analiza materiałów archiwalnych z uwzględnieniem powyższych kryteriów powinna umożliwić dalsze prace z wykorzystaniem zestawienia granic lub odcinków tych granic, które: (-) można było przyjąć za wiarygodne i spełniające wymogi § 36 rozporządzenia egib z 2001; (-) można było wznowić lub wyznaczyć w trybie art. 39 P.g.k. (zostały ustalone w postępowaniu rozgraniczeniowym i zachowała się dokumentacja pozwalająca na odtworzenie ich pierwotnego położenia, ale nie pozwala ona wprost na określenie współrzędnych punktów z wymaganą dokładnością, tj. 0.30m w stosunku do punktów osnowy I klasy); (-) należałoby ustalić w trybie § 37-39 rozporządzenia egib z 2001 r. (wobec braku dokumentacji wskazanej w § 36 lub jej niewiarygodności). PWINGiK podkreślił, że niedopuszczalne byłoby ustalenie przebiegu granic działek ewidencyjnych bez wcześniejszego, jednoznacznego wskazania braków lub błędów w dokumentach źródłowych. Natomiast zastosowanie trybu z § 39 rozporządzenia egib z 2001 r. wymagałoby zachowania kolejności wynikającej z tego przepisu.

Organ odwoławczy zwrócił uwagę na treść Warunków technicznych modernizacji ewidencji gruntów i budynków obrębu W., gmina Z. z [...] kwietnia 2016 r., w których zaakcentowano potrzebę wnikliwej analizy materiałów źródłowych (np. opisania każdego wykorzystanego dokumentu archiwalnego) oraz wskazano przypadki konieczności przystąpienia do pozyskania danych terenowych i spisania protokołów ustalenia przebiegu granic.

Następnie PWINGiK ustalił, że wykorzystana przez wykonawcę prac modernizacyjnych ewidencja gruntów na terenie wsi W. została założona na podstawie danych zawartych w operacie z "Nowego pomiaru" z 1960 r., zarejestrowanego w zasobie pod numerem KERG: [...]. Sposób wykonywania pomiarów i sporządzenia dokumentacji wynikowej w tamtym okresie regulowały przepisy Pomiarów szczegółowych, których częścią była m.in. "Instrukcja zielona " stanowiąca załącznik do zarządzenia nr 47 Ministra Rolnictwa z dnia 10 marca 1962 r. Nr UR. GE.380-24/62 w sprawie wprowadzenia instrukcji technicznej o wykonywaniu robót geodezyjnych w resorcie rolnictwa. Instrukcja ta ustalała rodzaj, metody i dokładności wykonywania pomiarów i dokumentacji geodezyjnej dla potrzeb: prac urządzeniowo-rolnych oraz ewidencji gruntów. W przepisach tych zwrócono szczególną uwagę na prace geodezyjne, niezbędne do sporządzenia nowej mapy zwane "nowym pomiarem". Do dokonania nowego pomiaru należało na mierzonym obszarze założyć osnowę szczegółową nawiązaną do osnowy podstawowej (osnowa ta podzielona była na 5 klas, a w każdej klasie mogły być co najwyżej 2 rzędy). Jednym z kryteriów dokładności pomiaru tych osnów była odchyłka liniowa poligonu nawiązania do dwóch punktów o znanych współrzędnych, która nie powinna przekraczać wartości granicznych zawartych w załączniku nr VI do instrukcji technicznej (wskazał szczegółowe regulacje). Organ odwoławczy zauważył, że "Instrukcja zielona" w § 142 określała różne metody pomiaru szczegółów terenowych.

Następnie PWINGiK odniósł zapisy "Instrukcji zielonej" do dokumentacji źródłowej założenia ewidencji gruntów w obrębie W.("Nowy pomiar"; KERG: [...]). Wskazał, że na niektórych liniach pomiarowych odchyłka między miarą archiwalną a miarą ze współrzędnych znacznie przekracza założone wartości dopuszczalne (np. na linii [...]-[...] odchyłka liniowa wynosi 2,70m ). Z tego wyprowadził, że każdy fragment pomiaru powinien być przeanalizowany i poddany oddzielnej ocenie. Jeżeli w toku badania dokumentacji archiwalnej stwierdza się rażące błędy w pomiarach, to takie przypadki powinny być zweryfikowane na gruncie - należałoby sprawdzić stan faktycznego użytkowania i w razie stwierdzenia znacznych błędów w przebiegu granic, dokonać jej ustalenia wraz ze spisaniem właściwego protokołu. Należałoby również poczynić odpowiednie zapisy na szkicach archiwalnych i szkicach granicznych, zestawiając ze sobą miarę archiwalną i rzeczywistą obliczoną ze współrzędnych pokazujące istniejące różnice w długościach. Taka adnotacja sygnalizowałaby niewiarygodność danych umieszczonych na szkicu.

PWINGiK zwrócił też uwagę na analizowanie opracowań jednostkowych, zwłaszcza pomiarów do uwłaszczeń. Wyjaśnił, że w dokumentacji tej pomiar granic odbywał się w oparciu o istniejące na gruncie miedze, bez dowiązania do osnowy i często bez jakichkolwiek kontroli (bez miar końcowych, czołówek). Przydatność takich dokumentów do prac związanych z modernizacją ewidencji gruntów jest niska. Nie są to bowiem materiały, które jednoznacznie określają położenie punktów granicznych.

Oceniając w powyższym kontekście sporządzony w maju 2022 r. operat aktualizacyjny PWINGiK wskazał, że wykonawca prac geodezyjnych dokonał ponownych obliczeń punktów granicznych działek nr [...], [...],[...],[...],[...] oraz wykorzystał protokoły z ustalenia przebiegu granic z 2021 r. W odniesieniu do poszczególnych działek organ odwoławczy wskazał następująco;

- działka nr [...] - do obliczeń punktów granicznych wykorzystano operat z "Nowego Pomiaru" KERG: [...] oraz szkic "GRN L. Tom 2". zewidencjowany pod nr 1/62. W sporządzonej opinii geodeta stwierdził, że operaty te są "wiarygodne i jednoznaczne", a mimo to dokonał ustalenia przebiegu granic. Organ odwoławczy dokonując oceny materiału dowodowego stwierdził, że na szkicu w operacie z "Nowego Pomiaru " [...] (karta nr 900 akt adm.) występuje niezgodność długości linii pomiarowej między punktami [...] ([...]) wykazanej z pomiaru i policzonej ze współrzędnych. Odchyłka wynosi 0,70m, tj. 4-krotność obecnie akceptowalnej odchyłki dopuszczalnej. W odniesieniu do danych zawartych na szkicu nr 1/62 (karta nr 900 akt adm.) zwrócił uwagę, że zawarte w nim dane są niekompletne, gdyż: - brak wszystkich czołówek wzdłuż granicy z działką nr [...], - suma czołówek wzdłuż granicy z działką nr [...] jest niezgodna z obliczoną na podstawie danych zawartych w operacie "Nowego Pomiaru" KERG: [...] (suma miar wszystkich czołówek wynosi 834,0 m, natomiast w Nowym Pomiarze czołówka między punktami [...] - [...] wynosi 85,78 m, co może prowadzić do przypuszczenia, że w trakcie pomiaru błędnie odnotowano ilość odmierzonych taśm o długości 20 m). W ocenie organu drugiej instancji, mimo powyższych nieprawidłowości dane te winny być uznane za spójne i należał je wykorzystać w procesie modernizacji. PWiNGiK wskazał dalej, że w toku podziału działki nr [...] (szkic nr 1/62) nowo wydzielane działki były projektowane i uzyskały podobne szerokości zarówno od strony działki nr [...] jak i nr [...]. Na ich podstawie zostały również policzone oraz ujawnione pola powierzchni działek nr: [...] , [...],[...],[...],[...],[...] w operacie. Istniejąca w zasobie dokumentacja archiwalna dotycząca przebiegu granic działki nr [...] pozwala zatem na odtworzenie położenia granic działki, bez konieczności przeprowadzania ustalania ich przebiegu na gruncie. Jeśli stwierdzono różnicę między obliczoną granicą a faktycznym użytkowaniem, należałoby zapoznać zainteresowane strony z przebiegiem na gruncie, spisując protokół z wyznaczenia punktów ujawnionych w ewidencji.

W odniesieniu do granicy między działkami nr [...] i [...] PWINGiK ocenił jako nieprawidłowość przyjęcie przez wykonawcę prac geodezyjnych przebiegu granic na podstawie zgodnych wskazań stron zamieszczonych w protokole. Obecnie obowiązujące przepisy rozporządzenia egib z 2021 r. w § 33 w ust. 1 wskazują, że takie czynności są możliwe tylko wtedy, jeżeli wskazany przez strony przebieg nie jest sprzeczny z informacjami zawartymi w dostępnych dokumentach dotyczących przebiegu ustalanych granic. Natomiast w przypadku granicy wspólnej działek nr [...] z działką nr [...] oraz nr [...] PWINGiK wskazał, że wykonawca prac geodezyjnych prawidłowo wykonał czynności na gruncie z udziałem zainteresowanych stron, okazując im dane wynikające z dokumentów źródłowych.

- działka nr [...] - do obliczenia punktów granicznych wykonawca prac geodezyjnych wykorzystał dane z operatu z "Nowego Pomiaru" KERG: [...] oraz operatu "Pomiar do uwłaszczeń" KERG: [...]. Po wykonaniu analizy dokumentów archiwalnych, wykonawca prac geodezyjnych stwierdził, że dane zawarte w operacie "Nowego Pomiaru" KERG: [...] są "jednoznaczne i wiarygodne", natomiast szkice z operatu technicznego z "Pomiaru do uwłaszczeń" KERG: [...] "nieczytelne i niejednoznaczne". Dokonał więc czynności ustalenia przebiegu granic. Z protokołu spisanego [...] maja 2021 r. wynika, że granice działek nr [...] i [...] ustalone zostały na podstawie zgodnych wskazań właścicieli nieruchomości, natomiast z działkami nr [...] i [...] (m. Z.) na podstawie analizy map jednostkowych zasobu. PWINGiK zwrócił jednak uwagę, że w operacie aktualizacyjno-uzupełniający przyjętym do zasobu pod nr [...] brak jest szkiców archiwalnych z "Nowego Pomiaru" KERG: [...] dotyczących obliczenia punktów oznaczonych nr [...], [...],[...] a pomimo to uznano ich współrzędne za ustalone prawidłowo. Zaznaczył natomiast, że odchyłka rzeczywista otrzymana na linii pomiarowej [...]-[...], na której wyznaczony został punkt [...], przekracza odchyłkę dopuszczalną (mieści się w jej podwójnej wartości). Z kolei rażąco dużą różnicę między długością pomierzoną a obliczoną otrzymano na linii [...] -[...], na którą pomierzone zostały załamania drogi działki nr [...]o numerach [...] i [...] (karta nr 884 akt adm.). Odchyłka liniowa wyniosła tu 2,70m . W obliczeniach wykonawca nie uwzględnił tego faktu i pominął miarę uzyskaną z pomiaru. Dalej wywodząc PWINGiK wskazał, że opis granicy wspólnej działek nr [...]i [...]zawiera dokumentacja pomiaru do uwłaszczeń gospodarstw rolnych z 1973 r. (operat z "Pomiaru do uwłaszczeń" KERG: [...]- karta nr 882 akt adm.). Dane w tym zakresie ocenił jako niejednoznaczne, gdyż pomiar nie był wykonany w oparciu o punkty osnowy geodezyjnej, lecz na istniejących wówczas miedzach i drodze. Stwierdził brak na szkicach miar kontrolnych i miar końcowych. Dokonując oceny danych zawartych w operacie aktualizacyjno-uzupełniającym nr [...] organ drugiej instancji zwrócił więc uwagę, że: (-) wykonawca prac geodezyjnych dokonując obliczeń współrzędnych punktu granicznego nr [...], znajdującego się między działkami nr [...]i [...]przyjął miarę bieżącą 260.0 m, która nie wynika z danych umieszczonych na szkicu archiwalnym, (-) wykonawca nie zawiadomił o czynnościach ustalenia przebiegu granic w dniu [...]maja 2021 r. właściciela działki nr [...] - gminy Miasta Z., (-) w operacie brak jest szkiców archiwalnych pochodzących ze wspólnej granicy miasta Z.. Wykonawca nie opisał czy dokumenty z obu obrębów są tożsame, a w związku z tym czy istnieje potrzeba uzgodnienia styków. Ograniczył się jedynie do stwierdzenia, że obręb Miasto Z. został zmodernizowany.

Ponadto PWINGiK stwierdził, że dla odcinków wspólnych granic działek nr [...]i [...]oraz nr [...]istniała konieczność dokonania ustalenia przebiegu granic w obecności zainteresowanych stron i w obu przypadkach, jeżeli na gruncie zjawiły się obie strony, to powinno się zastosować z § 33 ust. 1 rozporządzenia egib z 2021 r. Gdyby jednak na gruncie zabrakło którejś ze stron, to należałoby się posłużyć zapisami § 33 ust. 2 (w przypadku granicy między działkami nr [...]i [...]) oraz § 33 ust. 3 (w przypadku granicy między działkami nr [...]i [...]);

- działka nr [...] – wykonawca prac geodezyjnych do obliczenia punktów granicznych wykorzystał dane z operatu z "Nowego Pomiaru" KERG: [...]operatu "Pomiar do uwłaszczeń" KERG: [...]oraz operatu wywłaszczeniowego rzeki J. nr [...]– stwierdzając w opinii znajdującej się w operacie [...], że wszystkie ww. materiały źródłowe są "jednoznaczne i wiarygodne". W dniu [...]maja 2021 r. wezwał na grunt zainteresowane strony i dokonano ustalenia przebiegu granic na podstawie regulacji rozporządzenia egib z 2001 r. Z protokołu wynika, że granicę między działkami nr [...]i [...]oraz działką nr [...]przyjęto na podstawie pomierzonego ostatniego stanu posiadania (z powodu nieobecności właścicieli działek nr [...]oraz 480-rzeki), z działką nr [...]granica została ustalona na podstawie analizy map jednostkowych zasobu, a na odcinku z działką 566 stan użytkowania odbiegał od granicy okazanej stronom na podstawie materiałów archiwalnych i z tego powodu na gruncie wynikł spór. Do dalszego opracowania przyjęta została granica według analizy map jednostkowych zasobu. Pomimo tego, w operacie aktualizująco-uzupełniającym stwierdzono, że opis ww. granic działki nr [...]przyjęto na podstawie materiałów archiwalnych.

Oceniając powyższe PWINGiK zwrócił uwagę, że przebieg granicy wspólnej działki nr [...]z krawędzią drogi – działka nr [...], której załamania stanowią punkty nr: [...],[...]i [...], zamierzony został podczas "Nowego pomiaru " KERG: [...]w oparciu o linię pomiarową [...] -[...] (karta nr 890 akt adm.), która wykazuje znaczącą odchyłkę liniową (2,70m). Linia graniczna rzeki J. z działkami sąsiadującymi w dokumentach archiwalnych była wykazana dwukrotnie: podczas "Nowego pomiaru " KERG: [...] zostało pomierzone stare koryto (karta nr 887 akt adm.), a następnie w operacie nr [...]zamieszczono jej przebieg po wywłaszczeniu (karta nr 888 akt adm.). Zdaniem PWINGiK, w operacie aktualizacyjno-uzupełniającym nr [...]brak jest jednak obliczeń współrzędnych punktów granicznych przebiegu starej oraz nowej rzeki, nie są one również wykazane na załączonych do operatu szkicach archiwalnych oraz nie ma na tych szkicach oznaczenia dziełek: wywłaszczonej rzeki J. – działki nr [...]oraz działek pozostałych po starym korycie rzeki tj. nr [...],[...],[...],[...]. Nie było więc możliwości sprawdzenia poprawności wykonanych obliczeń oraz dokonania oceny przydatności materiałów źródłowych do opracowania. Granicę działki nr [...]z działkami nr [...]oraz [...]przyjęto na podstawie danych z operatu dotyczącego pomiaru do uwłaszczeń KERG: [...] (karta nr 888 akt adm.). Dane zawarte w ww. dokumentach PWINGiK ocenił jednak jako niejednoznaczne, gdyż pomiar nie był wykonany w oparciu o punkty osnowy geodezyjnej, lecz na istniejących wówczas miedzach i drodze, jak też na szkicach brakuje miar kontrolnych.

Niezależnie od powyższego organ drugiej instancji zwrócił uwagę, że ustalenia zawarte w operacie nr [...]nie zawierają: - danych podmiotu sprawującego prawa właścicielskie w imieniu Skarbu Państwa odnośnie dz. [...]oraz dz. [...]; - na "szkicu do obliczeń dz. [...]- według dokumentów archiwalnych" w legendzie kolorem niebieskim naniesione zostały dane z pomiaru rzeki J., nie umieszczono jednak miar ortogonalnych ani osnowy, na którą punkty załamania rzeki zostały pomierzone; - na szkicu granicznym, będącym załącznikiem do protokołu z [...]maja 2022 r., naniesiony został zamierzony stan użytkowania, jednak brak jest danych określających odległości tych punktów od granicy okazanej na podstawie materiałów archiwalnych. W związku z powyższym organ drugiej instancji stwierdził, że dane źródłowe dla odcinków wspólnych granic działek nr [...]z działkami nr [...],[...]oraz [...]są niejednoznaczne, dlatego należałoby rozważyć zasadność dokonania ustalenia przebiegu granic w obecności zainteresowanych stron w trybie § 33 rozporządzenia egib z 2021 r. Natomiast w przypadku granicy z rzeką J. możliwe było, że w miarę upływ u czasu jej krawędzie mogły ulec zmianie, co należałoby ocenić w kontekście przepisów § 46 tego rozporządzenia;

- działki nr [...] i [...]– do obliczenia punktów granicznych wykonawca prac geodezyjnych wykorzystał dane z operatów: "Nowego pomiaru" wsi W. KERG: [...], "Pomiaru bocznicy C.-Z." z 1956 r., operaty ze wznowienia punktów granicznych działki nr [...]: KERG: [...]oraz nr [...], operat techniczny z opracowania do celów prawnych o wydanie nieruchomości nr [...]. Wszystkie te opracowania w ocenie wykonawcy prac były "wiarygodne i jednoznaczne". Jak dale zreferował PWINGiK, w dniu [...]maja 2021 r. geodeta uprawniony wezwał na grunt J. M. - właściciela działek nr [...] i [...]oraz właścicieli działek przyległych. Granice działek nr [...]i [...]z działkami nr [...],[...],[...]przyjęte zostały na podstawie analizy map jednostkowych zasobu. Na odcinku między działką nr [...]oraz działkami nr [...]i [...]wyniknął spór graniczny, dlatego i na tym odcinku przebieg granicy ustalono na podstawie analizy map jednostkowych. W trakcie sporządzania operatu aktualizacyjno-uzupełniającego w 2022 r. wykonawca stwierdził, że współrzędne punktu nr [...] między działkami nr [...],[...],[...]zostały obliczone nieprawidłowo. Dlatego właściciele tych działek ponownie zostali wezwani na grunt [...]marca 2022 r. Ostatecznie w operacie nr [...]przebieg wszystkich granic działek wykonawca prac geodezyjnych przyjął na podstawie materiałów znajdujących się w ośrodku dokumentacji w Starostwie Powiatowym w Z.

Oceniając ustalenia organu pierwszej instancji przyjęte na podstawie danych zawartych w operacie nr [...]PWINGiK zwrócił uwagę, że: (-) w obliczeniach dotyczących punktu [...]różnica między długością pomierzoną a obliczoną wyniosła 0,39 m (potrójna odchyłka dopuszczalna). Wykonawca nie wprowadził miary archiwalnej do obliczeń i nie ustosunkował się do wpływu jaki może mieć taki błąd na położenie punktu (błąd położenia punktu [...]wyniósł 0,35m ) - karta nr 896 akt adm.; (-) na szkicu do obliczeń brak miar ortogonalnych wyznaczających położenie punktu [...]oraz brak jest również obliczeń tego punktu. Współrzędne punktu przyjęto z operatu ze wznowienia punktów granicznych, ale nie zamieszczono informacji czy sprawdzono ich położenie; (-) w obliczeniach nie zamieszczono jak policzone zostały punkty pomocnicze [...],[...],[...], nie ma zatem możliwości sprawdzenia otrzymanych odchyłek liniowych na linii osnowy [...]- [...], (-) czynności dotyczące ustalenia przebiegu granic miały miejsce [...]maja 2021 r., a zawiadomienia wysłane do dwóch osób (T. S. i A.N. zostały zwrócone [...]maja 2021 r.).

PWINGiK skonkludował, że ponownie rozpoznając sprawę organ pierwszej instancji powinien uwzględnić uwagi i zalecenia sformułowanie w uzasadnieniu decyzji kasacyjnej.

VII. Sprzeciw od decyzji PWINGiK złożył do sądu administracyjnego H. Ż. Zarzucił naruszenie art. 7, art. 77, art. 107, a także art. 138 § 1 pkt 2 i art. 138 § 2 K.p.a. z uwagi na brak uzasadnienia prawnego podjętego rozstrzygnięcia oraz skonstruowanie uzasadnienia faktycznego jako zbioru "luźno wyrażonych przemyśleń, bez konkluzji". Zdaniem skarżącego, zabrakło wskazania naruszonych przepisów, bowiem przytoczenie wyłącznie art. 138 § 2 K.p.a. jako podstawy rozstrzygnięcia jest niewystarczające. Zabrakło też wskazania jakie okoliczności powinny być wzięte pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Skarżący podkreślił wyjątkowość instytucji decyzji kasacyjnej (wskazał wyrok w sprawie II SA/Ol 688/22). W jego ocenie, uwagi dotyczące spraw technicznych (interpretacji zapisów materiałów archiwalnych, szkiców) nie powinny stanowić podstawy do uchylenia decyzji w całości i skierowania sprawy do ponownego rozpatrzenia, lecz są to przesłanki uzupełnienia materiału dowodowego i rozstrzygnięcia co do istoty. Podobnie "drobne braki dokumentacji" nie są powodem wydania decyzji kasacyjnej, dlatego należy uznać – jak wskazał – że organ odwoławczy "poszedł na łatwiznę", zwłaszcza że część dokumentacji mogła być podstawą rozstrzygnięcia. Skarżący wskazał, że naruszenie art. 7 i 77 K.p.a. przejawiało się nierozpatrzeniem poprawnie całości materiału przez organ odwoławczy, który nie miał na względzie interesu społecznego i słusznego interesu obywateli, zwłaszcza że strony nie żądały interwencji organu w zakresie całości decyzji. Wskazał na niespójność rozważań PWINGiK na s. 9 decyzji kasacyjnej, gdzie organ najpierw kwestionuje dane wynikające z materiału dowodowego a następnie je akceptuje jako mogące stanowić podstawę ustaleń w procesie modernizacji.

VIII. W odpowiedzi na sprzeciw organ wyjaśnił, że w treści zaskarżonego rozstrzygnięcia została omówiona procedura modernizacji oraz przywołane odpowiednie przepisy, scharakteryzowano specyfikację "Nowego Pomiaru" z lat 60-tych, obowiązujących wówczas sposobów zakładania osnowy i metod pomiaru oraz ich dokładności. Następnie jeszcze raz szczegółowo opisał sytuację dotyczącą granic działki wnoszącego sprzeciw nr [...]z działkami sąsiednimi, w szczególności niedokładności ujawnione podczas kontroli instancyjnej. Końcowo wyjaśnił, że interpretacje dotyczące wiarygodności i jednoznaczności dokumentów archiwalnych determinują dalszy sposób postępowania, a omówione w decyzji braki w zakresie kompletności dokumentacji zgromadzonej przez organ pierwszej instancji powodują konieczność uzupełnienia materiału dowodowego. Usunięcie tych wad wymaga ponownych ustaleń na gruncie (z wykorzystaniem danych, które znajdują się na szkicach archiwalnych). Czynności te może wykonać wyłącznie wykonawca prac geodezyjnych (art. 12 P.g.k.), który przeprowadzi czynności na gruncie, sporządzi dokumentację wynikową, która następnie zostanie zweryfikowana przez Starostę Z. (art. 12b P.g.k.) i po uzyskaniu pozytywnego wyniku weryfikacji zostanie przyjęta do materiałów zasobu. Dopiero taka dokumentacja może stanowić podstawę do rozstrzygnięcia zarzutów i ewentualnie być podstawą do wprowadzenia zmian w operacie ewidencji gruntów. Zakres takiego postępowania wykracza znacząco poza kompetencje organu odwoławczego oraz ramy uzupełniającego postępowania dowodowego z art. 136 K.p.a.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje.

IX. Sprzeciw podlega oddaleniu, bowiem istniały podstawy do wydania przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej.

Zgodnie z art. 64e ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 259 ze zm.), dalej P.p.s.a., rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a. Stosownie do treści art. 138 § 2 K.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Sąd administracyjny rozpoznając sprzeciw od decyzji kasacyjnej ocenia więc wyłącznie wystąpienie przesłanek z art. 138 § 2 K.p.a., tzn. kontroluje, czy wskazane przez organ odwoławczy okoliczności wymagające wyjaśnienia są na tyle istotne, że z uwagi na zasadę dwuinstancyjności postępowania (art. 15 K.p.a.) niezbędne było skierowanie sprawy do ponownego rozpoznania w pierwszej instancji. Kontrola sądowa decyzji kasacyjnej ma więc obecnie charakter formalny.

Zastrzec jednak należy, że o tym, co jest niezbędne do "dostatecznego wyjaśnienia sprawy" decydują przepisy prawa materialnego. Innymi słowy, zakres postępowania wyjaśniającego (a więc i okoliczności istotne dla rozstrzygnięcia) determinują przepisy prawa materialnego stanowiące podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia. Stąd też, mimo wąskich granic kontroli sądu administracyjnego rozpoznającego sprzeciw od decyzji kasacyjnej, kwestie materialnoprawne nie mogą być przez sąd zignorowane (vide wyrok w sprawie I OSK 2561/19, orzeczenia.nsa.gov.pl). Przy takiej kontroli sąd również dokonuje wykładni przepisów prawa materialnego, ale z wyłączeniem formułowania ocen materialnoprawnych co do kierunku rozpoznania sprawy.

W sprawie niniejszej dodatkowo organy obydwu instancji jak i sąd orzekają w warunkach wynikających z art. 153 P.p.s.a., zgodnie z którym ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Chodzi o wyrok z 14 maja 2019 r. w sprawie II SA/Bk 100/19 uchylający decyzję PWINGiK z 4 grudnia 2018 r. i decyzję Starosty Z. z [...]grudnia 2017 r. – a więc rozstrzygnięcia wydane jako drugie w kolejności w przedmiotowej sprawie (obecnie sąd kontroluje szóstą z kolei decyzję PWINGiK).

X. Uwzględniając powyższe reguły ogólne wskazać trzeba, że bez naruszenia prawa organ odwoławczy odnotował mające zastosowanie w sprawie przepisy prawa materialnego i wynikający z nich zakres ustaleń koniecznych do zakończenia sprawy (na tyle znacznych, że nie mógł wydać decyzji reformatoryjnej), a także miał na uwadze ocenę prawną w sprawie II SA/Bk 100/19.

1. Przypomnieć więc należy, że sąd w sprawie II SA/Bk 100/19 zauważył, że postępowanie dotyczy zarzutów zgłoszonych przez J. M.z zachowaniem terminu z art. 24a ust. 9 P.g.k. i nie powinno wyjść poza ramy zakreślone w ust. 11 tego przepisu. Prawidłowo organy obydwu instancji uczyniły więc przedmiotem rozpoznania wyłącznie ww. zarzuty, zgłoszone na podstawie art. 24a ust. 9 P.g.k. do modernizacji ogłoszonej [...]stycznia 2017 r. w Dzienniku Urzędowym Województwa Podlaskiego pod pozycją 192. Stosownie do treści art. 24a P.g.k.: każdy, czyjego interesu prawnego dotyczą dane zawarte w ewidencji gruntów i budynków ujawnione w operacie opisowo-kartograficznym, może w terminie 30 dni od dnia ogłoszenia w dzienniku urzędowym województwa informacji, o której mowa w ust. 8, zgłaszać zarzuty do tych danych (ust. 9); o uwzględnieniu lub odrzuceniu zarzutów starosta rozstrzyga w drodze decyzji (ust. 10); do czasu ostatecznego zakończenia postępowania, o którym mowa w ust. 10, w stosunku do gruntów, budynków lub lokali, których dotyczą zarzuty, dane ujawnione w operacie opisowo-kartograficznym nie są wiążące (ust. 11). Decyzja kasacyjna odnosi się wyłącznie do zgłoszonych zarzutów.

2. Związanie oceną prawną wynikające z art. 153 P.p.s.a. trwa dopóty, dopóki przepisy prawa nie ulegną zmianie. Wyjątkiem jest sytuacja, w której zmiana przepisów nie dezaktualizuje oceny prawnej sądu. W szczególności organ odwoławczy powinien był mieć to na uwadze, gdyż aktualność oceny prawnej sądu determinowała zakres koniecznego postępowania wyjaśniającego nakazanego w decyzji kasacyjnej.

Wskazać więc trzeba, że dotychczasowe rozporządzenie Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2011 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. z 2019 r., poz. 393 ze zm.), zwane w niniejszym uzasadnieniu rozporządzeniem egib z 2001 r., zostało bowiem zastąpione z dniem 31 lipca 2021 r. rozporządzeniem Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia 27 lipca 2021 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. z 2021 r., poz. 1390 ze zm.), zwanym: rozporządzeniem egib z 2021 r. Zmiana ta nastąpiła po wyroku w sprawie II SA/Bk 100/19, w którym sąd powoływał się na przepis § 39 rozporządzenia egib z 2001 r. i dokonał jego wykładni, a także stwierdził naruszenie ust. 1, 2 i 3 tego przepisu w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" P.p.s.a. Wskazana zmiana aktu wykonawczego nastąpiła również po wydaniu przez PWINGiK czwartej decyzji w sprawie (była to decyzja kasacyjna z [...]lutego 2021 r., k. 643 akt adm.), a przed rozstrzygnięciem o zarzutach po raz piąty w pierwszej instancji (co nastąpiło decyzją Starosty Z. z [...]sierpnia 2021 r., k. 667 akt adm.). Nadto, zgodnie z § 47 rozporządzenia egib z 2021 r., do prac geodezyjnych zgłoszonych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie rozporządzenia dopuszcza się stosowanie przepisów dotychczasowych, nie dłużej jednak niż do dnia 31 grudnia 2021 r. W sprawie zaś szósta decyzja Starosty rozstrzygająca na podstawie art. 24a ust. 10 P.g.k. o zarzutach do operatu opisowo-kartograficznego sporządzonego w grudniu 2016 r. oparta została na operacie aktualizacyjno-uzupełniającym sporządzonym w okresie marzec-maj 2022 r. i przyjętym do zasobu pod numerem [...] w dniu [...]maja 2022 r.

Kluczowe dla rozpoznania zarzutów do operatu opisowo-kartograficznego były więc poprzednio przepisy § 35-39 rozporządzenia egib z 2001 r., tj. § 35, w którym wskazano źródła danych ewidencyjnych; § 36, zgodnie z którym przebieg granic działek ewidencyjnych wykazuje się w ewidencji na podstawie dokumentacji geodezyjnej, przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, sporządzonej w: 1) w postępowaniu rozgraniczeniowym; 2) w celu podziału nieruchomości; 3) w postępowaniu scaleniowym i wymiany gruntów; 4) w postępowaniu dotyczącym scalenia i podziału nieruchomości; 5) na potrzeby postępowania sądowego lub administracyjnego, a następnie wykorzystanej do wydania prawomocnego orzeczenia sądowego lub ostatecznej decyzji administracyjnej; 6) przy zakładaniu, na podstawie poprzednio obowiązujących przepisów, katastru nieruchomości i ewidencji gruntów i budynków; 7) przez Straż Graniczną, jeżeli dokumentacja ta określa przebieg granic państwa z dokładnością odpowiednią dla ewidencji; 8) w wyniku geodezyjnego pomiaru sytuacyjnego istniejących lub wznowionych znaków granicznych albo wyznaczonych punktów granicznych; § 37 ust. 1, zgodnie z którym jeżeli brak jest dokumentacji wymienionej w § 36 lub jeżeli zawarte w niej dane nie są wiarygodne, dane dotyczące przebiegu granic działek ewidencyjnych pozyskuje się w wyniku geodezyjnych pomiarów terenowych lub geodezyjnych pomiarów fotogrametrycznych poprzedzonych ustaleniem przebiegu tych granic" § 38 regulujący zawiadomienie o czynnościach podjętych w celu ustalenia przebiegu granic działek ewidencyjnych; § 39, w którym uregulowano etapy ustalania przebiegu granic działek ewidencyjnych (zgodne wskazania stron potwierdzone zgodnym oświadczeniem złożonym do protokołu ustalenia przebiegu granic działek ewidencyjnych – ust. 1; według ostatniego spokojnego stanu posiadania jeśli stan posiadania nie jest sprzeczny z informacjami o stanie prawnym w granicach działek, w przypadku braku zgodnego oświadczenia – ust. 2; ustalenie przez wykonawcę po zbadaniu położenia znaków i śladów granicznych oraz przeprowadzeniu analizy wszelkich dostępnych dokumentów, w tym oświadczeń zainteresowanych podmiotów i świadków – ust. 3).

Natomiast według aktualnie obowiązującego rozporządzenia egib z 2021 r. kluczowe znaczenie mają regulacje m.in.: § 29 wskazujący w punktach 1-4 źródła danych wykorzystywanych przy zakładaniu albo modernizacji ewidencji; § 30 ust. 1, zgodnie z którym przebieg granic działek ewidencyjnych w procesie zakładania, modernizacji albo bieżącej aktualizacji ewidencji wykazuje się na podstawie: 1) dokumentacji geodezyjnej przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego sporządzonej na potrzeby: a) postępowania rozgraniczeniowego, b) postępowania w sprawie scalenia lub wymiany gruntów, c) postępowania w sprawie scalenia i podziału nieruchomości, d) postępowania sądowego lub administracyjnego, a następnie wykorzystanej do wydania prawomocnego orzeczenia sądowego lub ostatecznej decyzji administracyjnej, e) podziału nieruchomości, f) wznowienia znaków granicznych, wyznaczenia punktów granicznych lub ustalenia przebiegu granic działek ewidencyjnych; 2) innych materiałów zasobu dotyczących przebiegu granic; 3) dokumentacji geodezyjnej sporządzonej przez Straż Graniczną, jeżeli dokumentacja ta określa przebieg granic państwa z dokładnością odpowiednią dla ewidencji; § 31, zgodnie z którym jeżeli brak jest dokumentacji lub materiałów, o których mowa w § 30, albo zawarte w nich dane nie pozwalają na odtworzenie położenia granic z dokładnością właściwą dla szczegółów I grupy określonej w przepisach wydanych na podstawie art. 19 ust. 1 pkt 11 ustawy, dane dotyczące położenia granic działek ewidencyjnych pozyskuje się w wyniku pomiarów geodezyjnych poprzedzonych ustaleniem przebiegu tych granic; § 32 regulujący zawiadomienie o czynnościach podjętych w celu ustalenia przebiegu granic działek ewidencyjnych; § 33, w którym uregulowano etapy ustalania przebiegu granic działek ewidencyjnych (zgodne wskazania podmiotów, o których mowa w § 11 pkt 2 lit. a i § 12 pkt 1, potwierdzone ich zgodnym oświadczeniem złożonym do protokołu ustalenia przebiegu granic działek ewidencyjnych, jeżeli wskazywany przebieg nie jest sprzeczny z informacjami zawartymi w dostępnych dokumentach dotyczących przebiegu ustalanych granic - ust. 1; według ostatniego spokojnego stanu posiadania, jeżeli ten stan posiadania nie jest sprzeczny z informacjami zawartymi w dostępnych dokumentach określających stan prawny gruntów w granicach tych działek – ust. 2; na podstawie zbadania położenia znaków i śladów granicznych oraz przeprowadzeniu analizy wszelkich dostępnych dokumentów, zawierających informacje mające znaczenie w tym zakresie, w tym oświadczeń zainteresowanych podmiotów – ust. 3).

Jak wynika z powyższego, nie uległy zasadniczej zmianie zasady ustalania przebiegu granic działek ewidencyjnych w procesie modernizacji, które oparte są na wykorzystaniu materiałów źródłowych zgromadzonych w państwowym zasobie geodezyjnym i kartograficznym (§ 36 i § 30 odpowiednio rozporządzeń egib z 2001 r. i z 2021 r.). Nie uległa również zmianie zasada kolejności ustalania przebiegu granic działek ewidencyjnych, tj. przed 31 lipca 2021 r., dopiero gdy brak było materiałów zasobu lub zawarte w nich dane nie były wiarygodne (§ 37 ust. 1 rozporządzenia egib z 2001 r.), obecnie – dopiero gdy brak jest dokumentacji źródłowej zasobu albo zawarte w nich dane nie pozwalają na odtworzenie położenia granic z dokładnością właściwą dla szczegółów I grupy określonej w przepisach wydanych na podstawie art. 19 ust. 1 pkt 11 ustawy (§ 31 rozporządzenia egib z 2021 r.) – można przystąpić do ustalania położenia granic działek ewidencyjnych w wyniku geodezyjnych pomiarów poprzedzonych ustaleniem przebiegu tych granic. Co wymaga podkreślenia, przystąpienie do etapu następującego po zakwestionowaniu materiałów zasobu wymaga zachowania kolejności ustalania przebiegu granic na gruncie (§ 39 rozporządzenia egib z 2001 r., § 33 rozporządzenia egib z 2021 r.). Nie można przystąpić do pomiarów geodezyjnych poprzedzonych ustaleniem przebiegu granic na gruncie, jeśli nie dojdzie do oceny istnienia i oceny wiarygodności (a obecnie wskazanej w § 31 rozporządzenia egib z 2021 r. dokładności) dostępnych materiałów zasobu. Ta zasada pozostaje niezmieniona i mimo upływu czasu świadczy o aktualności oceny prawnej sądu sformułowanej w sprawie II SA/Bk 100/19. Sąd bowiem wytknął organom obydwu instancji, w szczególności organowi odwoławczemu, że "posługują się różnymi operatami z różnych lat o nazwach: Nowy Pomiar, Darowizna-GRN L.c, Pomiar dla celów uwłaszczenia, Ustalenie granic p. J. M. [...] nie dołączając tych operatów" oraz – które to stwierdzenie sądu wymaga podkreślenia – "nie precyzując które dane i dlaczego są z nich uwzględniane". Zwłaszcza to ostatnie sformułowanie ma kluczowe znaczenie w sprawie niniejszej. Wskazuje bowiem, że po raz pierwszy kontrolując decyzję w przedmiocie rozpatrzenia zarzutów sąd widział potrzebę nie tylko wykorzystania materiałów archiwalnych, ale i precyzyjnego opisania "które dane i dlaczego są z nich uwzględniane". Zalecenie to, choć niewskazujące wprost na § 37 rozporządzenia egib z 2001 r., w istocie opiera się na treści tego przepisu. Zresztą identycznie odczytał ten fragment np. PWINGiK w uzasadnieniu decyzji kasacyjnej z 23 listopada 2021 r. wskazując na s. 6 decyzji, że dopiero w przypadku zaistnienia przesłanek wskazanych w § 37 rozporządzenia egib z 2001 r., wykonawca prac geodezyjnych może dokonać ustalenia przebiegu granic działek ewidencyjnych na zasadzie § 39 (obecnie odpowiednio § 31 i § 33 rozporządzenia egib z 2021 r.).

3. Sądowa kontrola legalności zaskarżonej decyzji kasacyjnej wskazuje, że co do zasady pozytywnie ocenić należy odnotowanie przez PWINGiK wyżej opisanych zmian, choć też przyznać trzeba, że wywód organu odwoławczego jest stosunkowo zwięzły i nie wolny od braków. Nie sposób jednak uznać, że nie jest wystarczający i nie pozwala sądowi na ocenę legalności zaskarżonej decyzji.

PWINGiK prawidłowo i bez naruszenia prawa odkodował obowiązujące zasady ustalania przebiegu granic działek ewidencyjnych, czemu dał wyraz wskazując w następujący sposób na s. 3 zaskarżonej decyzji kasacyjnej: "Przepisy nowego rozp. sp. egib weszły w życie w dniu 31 lipca 2021 r. Nie wprowadzały one jednak istotnych zmian w procesie ustalenia przebiegu granic do celów ewidencji. Doprecyzowały jedynie sposób ich ustalenia, sposób zawiadamiania: nie znanych organowi właścicieli/władających oraz podmiotów, dla których adres jest nie określony. Dopuszczalne było zatem wykorzystanie przez Starostę Z.dowodów zgromadzonych wcześniej"; na s. 5 decyzji kasacyjnej: "w pierwszej kolejności należy wykorzystać dokumenty archiwalne znajdujące się w zasobie starostwa powiatowego, które powinno się właściwie ocenić ich przydatności do dalszych prac" oraz na s. 6 tej decyzji: "Niedopuszczalne zatem byłoby ustalenie przebiegu granic działek ewidencyjnych bez wcześniejszego, jednoznacznego wskazania braków lub błędów w dokumentach źródłowych. Dopiero wtedy można było wykonać czynności ustalenia przebiegu granic w trybie wymienionych wyżej przepisów" (tj. przepisów § 37-39 rozporządzenia egib z 2001 r.).

Zgodzić się należy ze stwierdzeniem, że skoro przepisy przewidują określone zasady ustalania przebiegu granic działek ewidencyjnych oraz kolejność stosowania tych zasad, to pominięcie którejkolwiek z nich bądź zrealizowanie jej w sposób niepełny, niewiarygodny, niewystarczający – nie pozwala na przystąpienie do ustalenia przebiegu granic według zasady następnej w kolejności. Prawidłowo więc z wywodu organu odwoławczego wynika, że ominięcie bądź nieprawidłowe zrealizowanie etapu wcześniejszego stanowi - wynikające z nieprawidłowo zastosowanej normy prawa materialnego – naruszenie przepisów postępowania wyjaśniającego skutkujące nieustaleniem istotnego zakresu sprawy niezbędnego dla jej rozstrzygnięcia. Odpowiada tym samym hipotezie normy art. 138 § 2 K.p.a. i uzasadnia wydanie decyzji kasacyjnej. Z taką sytuacją mamy do czynienia w sprawie niniejszej, co uzasadnia ocenę zaskarżonej, szóstej już decyzji PWINGiK, jako zgodnej z prawem, tj. art. 138 §2 i art. 7, art. 77 § 1, art. 80 K.p.a. w związku z art. 64e P.p.s.a.

4. Należy przy tym akceptująco odnotować, że organ odwoławczy nie ograniczył się do ogólnego wskazania na konieczność przeanalizowania w pierwszej kolejności dokumentacji archiwalnej przez wykonawcę operatu aktualizacyjnego oraz Starostę rozstrzygającego o zarzutach. Wskazał co prawda ogólne zasady oceny przydatności tej dokumentacji (kryteria czytelności, wiarygodności i konieczności odniesienia pomiarów do punktów osnowy, przy czym sposób rozumienia każdego z tych elementów uzasadnił na s. 6 decyzji), ale też rozważania rozwinął wyjaśniając precyzyjnie, według jakich kryteriów prawnych i specjalistycznych (technicznych) należy oceniać dokumentację archiwalną zgromadzoną w sprawie niniejszej. W tym zakresie wskazał na wykorzystany przez uprawnionego geodetę operat z "Nowego pomiaru" z 1960 r. zarejestrowanego w państwowym zasobie geodezyjnym i kartograficznym pod numerem KERG: [...], którego zasady sporządzania regulowała m.in. "Instrukcja zielona" stanowiąca załącznik do zarządzenia nr 47 Ministra Rolnictwa z dnia 10 marca 1962 r. Nr UR. GE.380-24/62 w sprawie w prowadzenia instrukcji technicznej o wykonywaniu robót geodezyjnych w resorcie rolnictwa. Opisał w jaki sposób i jakie zasady obowiązywały w przypadku sporządzania mapy dla "nowego pomiaru" (sposób dokonywania pomiarów, zakładania osnowy, rodzaje dopuszczalnych odchyłek) a następnie "pokazał" w jaki sposób powinna zostać zweryfikowana dokumentacja źródłowa założenia ewidencji gruntów w obrębie W. mianooznaczona jako "Nowy pomiar", KERG: 673.62-3/1601. Uczynił to PWINGiK w odniesieniu do wybranych, przykładowych granic działek nr [...][...],[...],[...],[...]wskazując mieszczące się bądź niemieszące się w dopuszczalnych granicach błędów odchyłki, które odpowiednio mogły bądź nie mogły być podstawą ustalenia przebiegu granic działek ewidencyjnych na podstawie dokumentów archiwalnych dostępnych w zasobie (czyli na zasadzie § 31 rozporządzenia egib z 2021 r., bez konieczności przechodzenia do kolejnego etapu, tj. wykonywania pomiarów geodezyjnych i ustalania przebiegu granic na gruncie, vide np. ocena wiarygodności dokumentacji archiwalnej odnośnie granic dawnej działki nr [...]sformułowana na s. 9 zaskarżonej decyzji). Wskazał PWINGiK, że weryfikacja powinna się odbyć: w przypadku niebudzących wątpliwości pomiarów archiwalnych ("gdy istniejąca dokumentacja archiwalna pozwala na odtworzenie położenia granic działki"), ale dających wynik niezgodny ze stanem użytkowania – przez zapoznanie zainteresowanych stron z przebiegiem na gruncie i spisanie protokołu z wyznaczenia punktów ujawnionych w ewidencji (s. 9 decyzji); w przypadku ujawnionych rażących błędów pomiarów archiwalnych – przez zweryfikowanie na gruncie i dopiero przejście do ustalenia przebiegu granic (vide s. 8 decyzji).

Tymczasem, jak wskazał organ odwoławczy, uprawniony geodeta a następnie akceptujący jego działanie Starosta jako organ pierwszej instancji – doprowadzili do sytuacji, w której geodeta dokonywał czynności ustalenia przebiegu granic na gruncie na podstawie pomiarów aktualnie prowadzonych nie posiadając dostatecznie zweryfikowanej dokumentacji archiwalnej co do każdego odcinka kwestionowanych zarzutami granic działek, przyjmując je jako "wiarygodne i czytelne" (np. ocena co do działek nr [...]i [...], s.12 zaskarżonej decyzji), co stanowi w istocie o niezastosowaniu się do reguł i kolejności ustalenia przebiegu granic działek ewidencyjnych wynikających z § 30-33 rozporządzenia egib z 2021 r. (poprzednio § 36-39 rozporządzenia egib z 2001 r.).

5. Nie zasługuje tym samym na uwzględnienie zarzut sprzeciwu o niewykazaniu istotnych braków postępowania wyjaśniającego i naruszeniu art. 136 K.p.a. Zdaniem sądu, organ odwoławczy w sposób dostateczny wykazał istotne braki w sporządzeniu dokumentacji geodezyjnej skutkujące koniecznością uchylenia decyzji Starosty z [...]czerwca 2022 r. i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania. Potwierdza się bowiem główny zarzut decyzji kasacyjnej odnośnie decyzji pierwszoinstancyjnej, że wydana została na podstawie nie w pełni zrealizowanej reguły wynikającej z § 31 rozporządzenia egib z 2021 r., tj. braku oceny czy materiały archiwalne są przydatne do przeprowadzenia modernizacji w kwestionowanym w zarzutach zakresie, czy też nie jest to możliwe, co stanowi kluczowy warunek przystąpienia do pomiarów poprzedzonych ustaleniem przebiegu granic na zasadach § 33 rozporządzenia egib z 2021 r. Co prawda ocena organu odwoławczego została sformułowana na poziomie wysoce specjalistycznym, który wymyka się kontroli sądowej pod względem poprawności merytorycznej oceny operatu opisowo-kartograficznego z grudnia 2016 r. i operatu aktualizacyjno-uzupełniającego z maja 2022 r., jednak ocena sądu odnośnie decyzji kasacyjnej jest możliwa pod względem wiarygodności i zgodności z prawem, a ta wypada pozytywnie. Zdaniem sądu, PWINGiK prawidłowo zinterpretował i zastosował § 31-33 rozporządzenia egib z 2021 r., wszechstronnie i wyczerpująco wykazał niespójności, braki i niedokładności w szczególności operatu aktualizacyjno-uzupełniającego z maja 2022 r. w zakresie przeprowadzonej w nim oceny materiałów źródłowych. Przekonująco też wskazał, że ocena tych materiałów nie może być pobieżna i ogólna (vide s. 8 decyzji: "W dokonanej ocenie dokumentów źródłowych nie wystarczy samo stwierdzenie, że cały operat pomiarowy nadaje się w całości do wykorzystania, jest czytelny i wiarygodny. Oczekuje się od wykonawcy wnikliwej analizy pod różnym kątem każdego jego fragmentu").

Kluczową wytyczną wynikającą z decyzji kasacyjnej jest to, aby uprawniony geodeta przeanalizował każdy fragment pomiaru archiwalnego (odnośnie każdego fragmentu działek wskazanych w zarzutach) i poddał go oddzielnej ocenie z punktu widzenia czytelności, wiarygodności, a także merytorycznej prawidłowości sporządzenia według norm archiwalnych z daty nanoszenia tego pomiaru ("Instrukcja zielona"). Istotne jest dalej, aby uprawniony geodeta naniósł wynik tej oceny na dokumentację archiwalną oraz skonkludował czy jest to materiał przydatny do ustalenia przebiegu granic bez konieczności przystępowania do kolejnych etapów, czy też taka ocena nie jest możliwa i należy przystąpić do ustalania przebiegu granic na zasadzie § 33 rozporządzenia egib z 2021 r. Tego zaś zabrakło, co czyni wydaną decyzję pierwszoinstancyjną przedwczesną, opartą na niewyczerpująco zebranym materiale dowodowym, zbyt pobieżnie ocenionym. Podlegała ona więc uchyleniu na zasadzie art. 138 § 2 K.p.a. z uwagi na naruszenia zasady prawdy obiektywnej (art. 7 K.p.a.), nieoparcia rozstrzygnięcia na całokształcie materiału dowodowego, przy niewskazaniu powodów uznania danego faktu za udowodniony – w ramach swobodnej oceny dowodów (art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a.), jako też nieprzekonująco uzasadniona (art. 11 K.p.a. i art. 107 § 3 K.p.a.) – w zakresie istotnym dla rozstrzygnięcia.

6. O wszechstronnym zbadaniu przez PWINGiK znajdującego się w aktach sprawy materiału dowodowego oraz stwierdzeniu istotnych jego braków świadczy również zwrócenie uwagi na nikły ciężar dowodowy opracowań jednostkowych (przez zaznaczanie na nich granic według miedzy a nie według punktów osnowy geodezyjnej) oraz podkreślenie znaczenia Warunków technicznych z 4 kwietnia 2016 r., według których modernizacja miała zostać sporządzona.

XI. Sąd ma na uwadze, że w myśl przepisu art. 138 § 2 K.p.a. decyzję kasacyjną wydaje się przy spełnieniu kilku warunków, z których jeden jest taki, że "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie". Sformułowanie to powinno być wykładane w związku z art. 136 K.p.a. oraz w związku z art. 15 i art. 127 K.p.a. Z art. 136 K.p.a. wynika, że organ odwoławczy może przeprowadzić dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo może zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Zasada dwuinstancyjności uregulowana w art. 15 i art. 127 K.p.a. oznacza zaś, że postępowanie odwoławcze jest również postępowaniem merytorycznym, a strona powinna mieć zagwarantowane prawo do dwukrotnego merytorycznego rozpatrzenia sprawy przez dwie instancje administracyjne. Organ odwoławczy nie może zatem uchylać się, przez zastosowanie art. 138 § 2 K.p.a., od powtórzenia wadliwie przeprowadzonych przez organ pierwszej instancji dowodów lub od przeprowadzenia nowych dowodów, chyba że naruszałoby to zasadę dwuinstancyjności postępowania. Z kolei dwuinstancyjność postępowania powinna współgrać z zasadą szybkości postępowania wynikającą z art. 12 i art. 35 § 1 K.p.a. W konsekwencji należy stwierdzić, że zasada dwuinstancyjności i zasada szybkości postępowania w pewnym sensie konkurują w instancji odwoławczej (vide rozważania w sprawie II SA/Bk 289/19).

Uwzględniając powyższe należy stwierdzić, że choć postępowanie toczy się już kilka lat (zarzuty zgłoszono w 2017 r.) – w zaistniałej w tej konkretnej sprawie sytuacji procesowej pierwszeństwo należy oddać zasadzie dwuinstancyjności a nie zasadzie szybkości postępowania. Wytknięte braki w zgromadzonym materiale dowodowym nie dawały możliwości merytorycznego orzekania przez organ odwoławczy, właśnie z uwagi na zasadę dwuinstancyjności postępowania. Niemożliwym też było uzupełnienie tego materiału przez organ odwoławczy w trybie art. 136 K.p.a. Przywołane przez PWINGiK nieścisłości i braki niewątpliwie świadczą o wadach w zebranym materiale dowodowym i w konsekwencji prowadzić musiały do wydania decyzji kasacyjnej. Wydanie przez PWINGiK decyzji na podstawie art. 138 §1 pkt 2 K.p.a. wymagałoby bowiem uzupełnienia materiału dowodowego o dokument odpowiadający w istocie operatowi aktualizacyjnemu, w którym znalazłyby się materiały niezałączone do operatu opisowo-aktualizacyjnego z maja 2022 r. (np. szkice archiwalne z "Nowego Pomiaru" KERG: [...]wskazane jako brakujące na s. 10 decyzji), a przede wszystkim wszechstronna ocena zgromadzonych materiałów źródłowych co do ich wiarygodności (niesprowadzająca się, jak dotychczas, do wskazania o "wiarygodności i czytelności materiałów archiwalnych"), sporządzona według zaleceń organu odwoławczego. Z tego nowego dokumentu musiałyby wynikać ustalenia dla każdego odcinka granicy o istnieniu przydatnego materiału źródłowego bądź o jego braku oraz uzasadnienie "przejścia" do następnego etapu ustalenia przebiegu granicy działki ewidencyjnej uregulowanego w § 33 rozporządzenia egib z 2021 r. oraz przeprowadzenie tego następnego etapu na gruncie. Jak trafnie wskazał PWINGiK w odpowiedzi na sprzeciw, wykracza to poza jego właściwość w postępowaniu z odwołania od decyzji wydanej na podstawie art. 24a ust. 10 P.g.k.

Wbrew więc twierdzeniom sprzeciwu, uważna lektura zaskarżonej decyzji kasacyjnej nie pozwala jej ocenić jako "zbioru luźno wyrażonych przemyśleń bez końcowej konkluzji". Organ odwoławczy kilkakrotnie wskazał na konieczność wnikliwej i rzetelnej oceny dokumentacji archiwalnej przed przystąpieniem do etapu pomiarów geodezyjnych poprzedzonych ustaleniem przebiegu granic, co wyraża się m.in. w następującym stwierdzeniu na jej s. 8: "Dlatego też w uzasadnieniu niniejszej decyzji położono szczególną uwagę na istotę i prawidłowość wykonanej analizy materiałów archiwalnych na samym początku wykonywanych prac geodezyjnych". Wobec treści tej decyzji, niezamieszczenie też wymaganego przez art. 138 § 2 K.p.a. wskazania expressis verbis jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy – nie jest istotnym naruszeniem tego przepisu. Wskazania bowiem jednoznacznie wynikają z uzasadnienia zaskarżonej decyzji.

XII. Odnośnie zarzutu sprzeciwu o rozstrzygnięciu przez PWINGIK co do całości decyzji pierwszoinstancyjnej mimo wniesienia odwołania wyłącznie co do części sąd zwraca uwagę, że choć formalnie z treści odwołania wynika "zaakceptowanie" przez wnoszącego zarzuty J. M.ustalenia przebiegu granicy działki nr [...] (odwołanie kwestionuje punkty 1 i 3 decyzji Starosty), w istocie odwołanie podważa również rozstrzygnięcie o zarzutach zawarte w punkcie 4 i 5 decyzji Starosty, które są skutkiem rozstrzygnięć z punktów 1 i 3. Nadto, w ocenie sądu, mamy do czynienia z decyzją niepodzielną. Jak wskazano w sprawie II SA/Kr 1464/17, "Przepisy procesowe ani materialne nie posługują się pojęciem decyzji podzielnej. Takie pojęcie nie jest również formułowane w doktrynie prawa administracyjnego. [...] Przepis art. 138 k.p.a. zawiera zamknięty katalog decyzji organu odwoławczego. Oznacza to, że organ odwoławczy nie jest uprawniony do wydania decyzji o sentencji innej, niż wymienione w tym przepisie. [...] W stosunku do jednego przedmiotu sprawy administracyjnej nie może być, co do zasady, wydane jednocześnie rozstrzygnięcie reformatoryjne i kasacyjne. Odpowiedzieć należy zatem na pytanie, czy przedmiot postępowania był podzielny, bo tylko wówczas możliwe jest wydanie przez organ odwoławczy decyzji merytorycznej co do części rozstrzygnięcia organu I instancji, a co do drugiej części - decyzji kasacyjnej. Podzielność decyzji zachodzić może tylko wówczas, gdy pomiędzy rozstrzygnięciem co do istoty zawartym w jednym punkcie decyzji a rozstrzygnięciem kasacyjnym zawartym w drugim punkcie decyzji brak jest jakichkolwiek więzi. W przeciwnym przypadku, gdy decyzja nie posiada cech kwalifikujących przedmiot rozstrzygnięcia jako podzielny, niedopuszczalne jest odrębne rodzajowo orzeczenie organu odwoławczego co do różnych części decyzji organu I instancji". Tak scharakteryzowanej cesze podzielności decyzji (w istocie podzielności sprawy) nie odpowiada przedmiot sprawy niniejszej, co obligowało organ odwoławczy – przy stwierdzonych naruszeniach procesowych – do wydania decyzji kasacyjnej co do całości rozstrzygnięcia na zasadzie art. 138 § 2 K.p.a.

XIII. Nie może odnieść skutku uchylenia zaskarżonej decyzji zakwestionowanie w sprzeciwie fragmentu jej uzasadnienia ze s. 9 odnośnie granic działki nr [...]powstałej z podziału działki nr [...]. Zwraca uwagę, że niespójność tej oceny dotyczy wyłącznie szkicu na k. 900 akt adm., a więc jednego z wielu dokumentów przeanalizowanych przez PWINGiK oraz dotyczy wyłącznie jednego odcinka granicy. Nie może więc samodzielnie stanowić o negatywnej ocenie decyzji kasacyjnej jako całości.

XIV. Natomiast trafne są zarzuty sprzeciwu o długotrwałości postępowania. Zrozumiałe jest rozgoryczenie skarżącego. Przy odnotowaniu, że postępowanie dotyczy obecnie pięciu działek, podczas gdy modernizacja była wykonana dla kilku obrębów gminy Z. (vide s. 4 Warunków technicznych, k. 768 akt adm.), uzasadnione jest oczekiwanie na zakończenie sprawy. Trzeba mieć jednak na uwadze, że wydanie decyzji kasacyjnej ma na celu dokładne wyjaśnienie wszelkich okoliczności sprawy, jest ona bowiem skutkiem powziętych wątpliwości co do stanu faktycznego i stwierdzenia potrzeby przeprowadzenia dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów. Stąd też organ pierwszej instancji (a w ramach postępowania przed Starostą uprawniony geodeta) powinien dołożyć obecnie należytej staranności w prawidłowym zrealizowaniu wytycznych organu odwoławczego, zaakceptowanych przez sąd, wykorzystując swoją wiedzę oraz nadzorując wykonawcę prac geodezyjnych. Z kolei organ odwoławczy, jeśli sprawa trafi do niego z kolejnym odwołaniem, powinien – o ile będzie to możliwe - dążyć do wydania decyzji merytorycznej mając na względzie zasadę szybkości postępowania.

XV. Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 151a § 2 P.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.