Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 289/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2023-08-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 1 ust. 2 i 3, art. 3 ust. 1, art. 6 ust. 1, art. 9 ust. 4, art. 10 ust. 2 pkt 1 i 2, art. 14 ust. 8, art. 15 ust. 2 pkt 1, art. 20 ust. 1, art. 28 ust. 1
journal: Dz.U. 2022 poz 503
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)
article: art. 101
journal: Dz.U. 2023 poz 40
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t.j.
article: art. 233
journal: Dz.U. 2022 poz 1360
law: Ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny - t.j.
article: art. 3 ust. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2022 poz 699
law: Ustawa z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (t. j.)
article: § 4 pkt 1, § 9 ust. 1, § 12 pkt 19
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1587
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania  przestrzennego
article: § 131 ust. 1, § 143
journal: Dz.U. 2016 poz 283
law: Rozporządzenie Prezesa Rady Ministów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Józef Maleszewski Sędzia WSA Tomasz Grossmann (spr.) Asesor sądowy WSA Sebastian Michalski po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 10 sierpnia 2023 r. sprawy ze skargi Spółdzielni M. w N. na uchwałę Rady Miejskiej w Nowym Tomyślu z dnia 24 sierpnia 2022 r. nr LIV/605/2022 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla miasta Nowy Tomyśl – POŁUDNIOWY-ZACHÓD. oddala skargę w całości.


UZASADNIENIE

Na sesji w dniu 24 sierpnia 2022 r. Rada Miejska w Nowym Tomyślu podjęła uchwałę nr LIV/605/2022 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla miasta Nowy Tomyśl – POŁUDNIOWY-ZACHÓD (zwaną też dalej "Uchwałą", "Planem miejscowym" lub "Planem").

Pismem z 28 marca 2023 r. Spółdzielnia M. w N. (zwana też dalej "S. " lub "Skarżącą"), reprezentowana przez ad S., wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na Uchwałę - "zaskarżając ją w zakresie braku przeznaczenia terenu działki nr 178/6 położonej w Nowym Tomyślu na teren gospodarowania odpadami oraz w zakresie braku przeznaczenia terenu działki nr 178/2 położonej w Nowym Tomyślu na tereny obiektów produkcyjnych, składów, magazynów lub zabudowy usługowej oraz na tereny gospodarowania odpadami". Zarzuciwszy Uchwale naruszenie:

1) art. 9 ust. 4 i art. 20 ust. 1 w zw. z art. 1 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (w skrócie "u.p.z.p.") - przez podjęcie Uchwały mimo braku jej zgodności z uchwałą nr XVIII/203/2019 Rady Miejskiej w Nowym Tomyślu z dnia 17 grudnia 2019 r. w sprawie "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy Nowy Tomyśl" (zwanego dalej "Studium") w zakresie braku przeznaczenia terenu działki nr 178/6 na teren gospodarowania odpadami oraz w zakresie braku przeznaczenia terenu na działce nr 178/2 na tereny obiektów produkcyjnych, składów, magazynów lub zabudowy usługowej oraz na tereny gospodarowania odpadami, mimo że Studium dopuszcza takie przeznaczenie wskazanych terenów w planie miejscowym, a na wskazanych terenach prowadzona jest działalność z zakresu gospodarowania odpadami oraz działalność produkcyjno-usługowa;

2) art. 15 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 1 ust. 3 u.p.z.p. - przez brak ustalenia w Uchwale przeznaczenia terenu działki nr 178/6 na tereny gospodarowania odpadami oraz przez brak przeznaczenia terenu działki nr 178/2 na tereny obiektów produkcyjnych, składów, magazynów lub zabudowy usługowej oraz na tereny gospodarowania odpadami, mimo że na wskazanych terenach prowadzona jest działalność z zakresu gospodarowania odpadami oraz działalność produkcyjno-usługowa;

3) art. 1 ust. 3 i art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. w związku z art. 140 i art. 233 k.c. oraz art. 20, art. 21 ust. 1, art. 31 ust. 3, art. 64 ust. 1 i 3 Konstytucji RP - przez brak przeznaczenia terenu działki nr 178/6 na tereny gospodarowania odpadami oraz przez brak przeznaczenia terenu działki nr 178/2 na tereny obiektów produkcyjnych, składów, magazynów lub zabudowy usługowej oraz na tereny gospodarowania odpadami, mimo że na wskazanych terenach od kilkunastu lat prowadzona jest działalność z zakresu gospodarowania odpadami oraz działalność produkcyjno-usługowa, co ogranicza swobodę prowadzenia działalności gospodarczej oraz prawo własności Skarżącej, co zostało dokonane bez należytego wyważenia interesu publicznego i interesów prywatnych;

4) § 4 pkt 1 i § 9 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1587; w skrócie "r.proj.mpzp.") w zw. z Ip. 7.6 jego załącznika nr 1 - przez dopuszczenie w § 15 ust. 19 pkt 2 lit. a Uchwały lokalizacji istniejącego punktu selektywnej zbiórki odpadów komunalnych na działce nr 178/6, przy jednoczesnym braku oznaczenia terenu tej działki symbolem literowym "O" oraz kolorem ciemnoszarym na rysunku Planu

- Spółdzielnia wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonej Uchwały "w zakresie, w jakim teren działki nr 178/6 położonej w Nowym Tomyślu nie został w tej uchwale przeznaczony na tereny gospodarowania odpadami oraz w zakresie, w jakim teren działki nr 178/2 położonej w Nowym Tomyślu nie został przeznaczony na tereny obiektów produkcyjnych, składów, magazynów lub zabudowy usługowej oraz na tereny gospodarowania odpadami". Ponadto wniosła o przeprowadzenie dowodu z wyszczególnionych w petitum skargi dokumentów, celem ustalenia: przedmiotu działalności gospodarczej prowadzonej przez Skarżącą; przedmiotu działalności gospodarczej prowadzonej przez P. Sp. z o.o. (zwane też dalej "Spółką"); miejsca prowadzenia działalności gospodarczej przez Spółkę; przysługiwania Skarżącej prawa użytkowania wieczystego nieruchomości stanowiącej działkę nr 178/2, dla której prowadzona jest księga wieczysta nr [...], oraz prawa użytkowania wieczystego nieruchomości stanowiącej działkę nr 178/6, dla której prowadzona jest księga wieczysta nr [...]; podziału działki nr 178/4 na działki nr 178/5 i 178/6; wiedzy organu planistycznego o faktycznym sposobie zagospodarowania działek nr 178/2 i 178/6; istnienia interesu prawnego Skarżącej, który został naruszony Uchwałą. Ponadto Skarżąca wniosła o zasądzenie na jej rzecz od Rady Miejskiej zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi Spółdzielnia, dążąc do wykazania swej legitymacji skargowej na tle art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym (w skrócie "u.s.g."), podała, że jest użytkownikiem wieczystym działek nr ewid. 178/2 i 178/6 w Nowym Tomyślu. Przedmiotowe działki, na podstawie umowy najmu z 1 stycznia 1994 r., zmienionej aneksem nr 28 z 28 stycznia 2019 r., Skarżąca oddała w posiadanie zależne Spółce, której jest wspólnikiem. Na tych działkach Spółka od kilkudziesięciu lat prowadzi działalność gospodarczą polegającą na produkcji wyrobów dla budownictwa, przygotowaniu budowy, prefabrykatów, a także działalność handlową. Od kilkunastu lat w granicach ww. działek prowadzony jest również Punkt Selektywnego Zbierania Odpadów Komunalnych ("PSZOK"), który Spółka prowadzi obecnie również w ramach umowy zawartej z Gminą Nowy Tomyśl (zwaną dalej "Gminą") w dniu 31 grudnia 2021 r. na odbieranie odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości oraz ich zagospodarowanie, w okresie od 01 stycznia 2021 r. do 31 grudnia 2024 r. Działalność prowadzona przez Spółkę z zakresu gospodarki odpadami odbywa się na podstawie koniecznych pozwoleń, a w szczególności wpisów do Rejestru Działalności Regulowanej w zakresie odbierania odpadów komunalnych na obszarze kilkunastu gmin. Dalej autor skargi zaznaczył, że przedmiotowe działki znajdują się na obszarze objętym Uchwałą. Zgodnie z Planem miejscowym działka nr 178/6 znajduje się na terenie oznaczonym jako tereny zabudowy obiektów produkcyjnych, składów, magazynów lub zabudowy usługowej, o symbolu "1P/U", z kolei działka nr 178/2 - na terenie zabudowy usługowej, oznaczonym symbolem "6U". Z ustaleń planistycznych odnoszących się do ww. terenów wynika - zdaniem Skarżącej - że nie będzie ona mogła na ww. działkach lokalizować nowych inwestycji w zakresie składowania odpadów, utylizacji odpadów, segregacji odpadów. Nadto na działce nr 178/2 Skarżąca ani podmioty z nią współpracujące nie mogą prowadzić działalności usługowo-produkcyjnej, a wyłącznie działalność usługową. Ustalone w Planie przeznaczenie ww. działek nie zmierza do ochrony istniejącego stanu zagospodarowania terenu, a nadto nie uwzględnia istniejącego przeznaczenia terenu. Zaskarżona uchwała ingeruje w prawo użytkowania wieczystego Skarżącej do dysponowania przedmiotową nieruchomością zgodnie z dotychczasowym przeznaczeniem. Wymagany zgodnie z art. 101 ust. 1 u.s.g. indywidualny interes prawny, którego naruszenie legitymuje Skarżącą do wniesienia niniejszej skargi, opiera się na rzeczywistym, konkretnym i bezpośrednim naruszeniu ingerującym w możliwość wykonywania uprawnień przysługujących Skarżącej, wynikających z prawa użytkowania wieczystego (art. 140 w zw. z art. 233 k.c., art. 21 ust. 1 Konstytucji RP), jak również w swobodę wykonywania przez nią działalności gospodarczej (art. 20 Konstytucji RP). W związku z powyższym, w ocenie autora skargi, Skarżącej przysługuje interes prawny w zaskarżeniu Uchwały.

W dalszej części uzasadnienia skargi pełnomocnik Spółki rozwinął i umotywował podniesione w petitum skargi zarzuty dotyczące niezgodności Uchwały z prawem. W szczególności stwierdził, że:

- w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały brak jest choć najmniejszego wyjaśnienia, z jakiego powodu prawodawca lokalny uznał, iż na działkach nr 178/2 i 178/6 nie należy zezwalać na prowadzenie działalności gospodarczej w zakresie gospodarowania odpadami i lokalizować na nich zabudowy związanej z taką działalnością, a nadto, iż na działce nr 178/2 nie należy zezwalać na prowadzenie działalności produkcyjno-usługowej i lokalizować na niej zabudowy związanej z taką działalnością. Skarżąca nie może zweryfikować, jakimi wartościami kierował się organ gminny uznając, iż terenów na działkach, na których dopuszczono funkcjonowanie PSZOK, nie należy oznaczać jako terenów gospodarowania odpadami, jak również dlaczego dopuszczono tylko funkcjonowanie PSZOK, a innych form gospodarowania odpadami nie dopuszczono. Tak samo nie jest możliwe zidentyfikowanie wartości, które w ocenie organu nie pozwalają na realizację na działce nr 178/2 funkcji produkcyjno- usługowej, a jedynie usługową;

- Uchwała nieprecyzyjnie określa przeznaczenie terenów działek nr 178/6 i 178/2, z pominięciem faktycznego ich zagospodarowania istniejącego w dniu jej podjęcia oraz powszechnie obowiązujących oznaczeń i symboli określonych w r.proj.mpzp.;

- w części tekstowej Planu na działce nr 178/6 w ramach przeznaczenia "1P/I" [powinno być raczej: "1P/U" - uw. Sądu] został wprowadzony zakaz lokalizacji nowych inwestycji w zakresie składowania odpadów, ich utylizacji oraz segregacji. Z powyższego wynika, że działalność prowadzona w ww. zakresie w chwili podjęcia Uchwały jest dopuszczalna, pomimo tego, że tereny, na których jest ona prowadzona, nie zostały stosownie oznaczone (symbolem "O" i kolorem ciemnoszarym), czego wymagają przepisy powszechnie obowiązującego prawa. Brak precyzyjnego oznaczenia terenów przedmiotowych działek może znacząco utrudnić, a nawet wykluczyć dalsze świadczenie usług użyteczności publicznej na rzecz mieszkańców Gminy w zakresie gospodarowania odpadami. Zdaniem Skarżącej nie jest przy tym wystarczające dopuszczenie lokalizacji na terenie działki nr 178/6 PSZOK-u. Pojęcie gospodarowania odpadami zostało zdefiniowane w art. 3 ust. 1 pkt 2 u.o. i jest szersze niż lokalizacja PSZOK-u. Dopuszczenie wyłącznie lokalizacji takiego punktu nie uwzględnia tej oczywistej okoliczności, iż ustawa o utrzymaniu czystości i porządku w gminach może ulec nowelizacji i ustawodawca w miejsce punktów selektywnej zbiórki odpadów komunalnych może wprowadzić inną formę organizacyjną związaną z selektywną zbiórką odpadów; może także wyeliminować z systemu prawnego punkty selektywnej zbiórki odpadów komunalnych. Przy tego rodzaju kazuistycznym dopuszczeniu w Planie lokalizacji PSZOK-u może się okazać, że dalsze prowadzenie działalności w zakresie gospodarowania odpadami na terenie tych działek jest niemożliwe;

- niezgodność Uchwały z prawem polega także na braku przeznaczenia terenu na działce nr 178/2 na tereny obiektów produkcyjnych, składów, magazynów lub zabudowy usługowej, a wyłącznie na tereny zabudowy usługowej. Na terenie tej działki Spółka, która na podstawie umowy najmu uzyskała jej posiadanie zależne, od kilkudziesięciu lat, w sposób niezakłócony prowadzi także działalność produkcyjną, wobec czego teren tej działki powinien zostać oznaczony również symbolem "1P/U" (tereny obiektów produkcyjnych, składów, magazynów lub zabudowy usługowej). Ustalenie dla terenu ww. działki przeznaczenia wyłącznie usługowego uniemożliwia dalszą działalność produkcyjną, a w konsekwencji dalszy rozwój i rozbudowę Spółki w zakresie prowadzonej przez nią działalności produkcyjnej. To z kolei może przesądzić o rozwiązaniu stosunku najmu pomiędzy Skarżącą, a Spółką, co w konsekwencji wpłynie niekorzystnie na prowadzoną przez Skarżącą działalność gospodarczą. Z uwagi na fakt, że obszar otaczający działkę nr 178/2 jest oznaczony symbolem "1P/U", brak jest uzasadnienia dla ograniczenia przeznaczenia terenu ww. działki jedynie do działalności usługowej.

W konkluzji Skarżąca stwierdziła, że ustalenia Planu miejscowego stwarzają dla niej stan niepewności prawnej w zakresie prowadzonej działalności gospodarczej i sposobu korzystania z nieruchomości, do których przysługują jej uprawnienia rzeczowe. Wobec braku właściwego oznaczenia nieruchomości, do których Skarżąca posiada prawo własności, jako terenów gospodarowania odpadami, a także jako terenów obiektów produkcyjnych, składów, magazynów lub zabudowy usługowej, Skarżąca nie może mieć pewności, że działalność prowadzona na tym terenie od wielu lat przez Spółkę, której Skarżąca jest wspólnikiem i z którą łączy ją stosunek obligacyjny, nie zostanie uznana za naruszającą przepisy Planu miejscowego.

W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w Nowym Tomyślu (dalej też jako "Rada Miejska" lub "Rada"), reprezentowana przez Burmistrza Nowego Tomyśla (zwanego dalej "Burmistrzem"), zastępowana przez r.pr. K. K., wniosła o oddalenie skargi "na koszt Skarżącej", a ponadto o uwzględnienie wniosków dowodowych zawartych w odpowiedzi na skargę oraz o rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym zgodnie z art. 119 pkt 2 p.p.s.a. Uzasadniając swe stanowisko, organy planistyczne wskazały, że obszar opisany w skardze został w Studium przeznaczony pod funkcję "P/U" - tereny zabudowy produkcyjno-magazynowej lub usługowej. Zgodnie z zapisami Studium na tym terenie możliwa jest do realizacji zabudowa produkcyjno-magazynowa lub usługowa, obiekty produkcyjne, składy i magazyny, przemysł wszystkich technologii wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną i układem komunikacyjnym obsługującym tę zabudowę, a także zabudowa mieszkaniowa wyłącznie na użytek właściciela terenu, zieleń urządzona, parkingi itp. Studium uszczegółowia także, jakiego rodzaju inwestycje mogą być tam realizowane, dopuszczając lokalizację przedsięwzięć mogących zawsze lub potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, przy czym wskazany jest katalog inwestycji wyłączonych z tego dopuszczenia. Ponadto Studium zakazuje lokalizacji w tym miejscu inwestycji w zakresie składowania odpadów, utylizacji odpadów, segregacji odpadów. Zapis ten powielono w Uchwale, co pozwoliło na zachowanie zgodności pomiędzy Planem, a Studium. Przedmiotowy teren oznaczony został następującymi symbolami: działki nr 178/6 oraz 177/3 jako "1P/U", a działka nr 178/2 jako "6U". Na działce nr 178/2 usytuowana jest część budynków, które swoją kontynuację mają na działkach nr 178/3 i 178/1. Zgodnie z ewidencją gruntów i budynków, budynki te oznaczone zostały symbolem "t1", co oznacza, że są to budynki garażowe, a nie produkcyjne, czy usługowe. Niemniej wprowadzenie na wskazanych działkach jednolitego przeznaczenia pod funkcję usługową "6U" pozwoliło zachować zgodność ze Studium. Dla terenu "1P/U" w § 15 ust. 19 pkt 2 lit. a Planu wskazano na dopuszczenie lokalizacji istniejącego już PSZOK-u. Wprowadzenie powyższych zapisów do Studium, a w konsekwencji do Planu miejscowego, było działaniem świadomym i miało na celu wyeliminowanie powstawania nowych inwestycji z zakresu składowania odpadów w takich lokalizacjach, jak omawiana wyżej, w pobliżu gęsto zabudowanych terenów zurbanizowanych, w tym zabudową mieszkaniową, usługową (m.in. szkoła). Zarówno Studium, jak i Plan nie nakazują zaprzestania funkcjonowania tej inwestycji, lecz ograniczają możliwości rozszerzenia działalności. Końcowo autor odpowiedzi na skargę podkreślił - z powołaniem się na orzecznictwo sądów administracyjnych - że ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie należy zaznaczyć, że niniejsza sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym, na podstawie art. 119 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634, w skrócie "p.p.s.a.") - zgodnie z wnioskiem Skarżącej i przy braku sprzeciwu Organu.

Przystępując do rozpoznania sprawy w tym trybie, Sąd miał na uwadze, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2492) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – odpowiednio: ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze, w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim określonym w skardze przedmiotem zaskarżenia – który może obejmować całość albo tylko część określonego aktu lub czynności (zob.: J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011, uw. 1 do art. 134; a także wyroki NSA: z 05.03.2008 r., I OSK 1799/07; z 09.04.2008 r., II GSK 22/08; z 27.10.2010 r., I OSK 73/10; dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl; w skrócie "CBOSA"), przy czym reguła ta odnosi się również do zaskarżania planów miejscowych (por. wyrok NSA z 05.06.2014 r., II OSK 117/13, CBOSA) – oraz rodzajem i treścią zaskarżonego aktu.

Przedmiotowa uchwała nr LIV/605/2022 Rady Miejskiej w Nowym Tomyślu z dnia 24 sierpnia 2022 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla miasta Nowy Tomyśl – POŁUDNIOWY-ZACHÓD (Dz. Urz. Woj. Wielk. z 05.09.2022 r. poz. 6203), która weszła w życie z dniem 20 września 2022 r. (por. § 18 Planu), została przez Spółdzielnię zaskarżona jedynie w części - określonej w skardze jako zaskarżenie "w zakresie braku przeznaczenia terenu działki nr 178/6 położonej w Nowym Tomyślu na teren gospodarowania odpadami oraz w zakresie braku przeznaczenia terenu działki nr 178/2 położonej w Nowym Tomyślu na tereny obiektów produkcyjnych, składów, magazynów lub zabudowy usługowej oraz na tereny gospodarowania odpadami". Takie określenie przedmiotu zaskarżenia nie może być rozumiane literalnie, gdyż prowadziłoby to do raczej absurdalnego, a przez to nieakceptowalnego (przy założeniu o racjonalności działania strony skarżącej) wniosku, że skarga została skierowana przeciwko regulacji (normie)... nieistniejącej (wszak "brak przeznaczenia" jest równoznaczny z "brakiem normy przeznaczającej"). Co więcej, podobnym błędem logicznym jest dotknięty także wniosek skargi - o stwierdzenie nieważności zaskarżonej Uchwały "w zakresie, w jakim teren działki nr 178/6 położonej w Nowym Tomyślu nie został w tej uchwale przeznaczony na tereny gospodarowania odpadami oraz w zakresie, w jakim teren działki nr 178/2 położonej w Nowym Tomyślu nie został przeznaczony na tereny obiektów produkcyjnych, składów, magazynów tub zabudowy usługowej oraz na tereny gospodarowania odpadami". Zauważmy bowiem, że tak sformułowane orzeczenie Sądu, jako nie odnoszące się do konkretnej, istniejącej regulacji Planu, w istocie nie wywoływałoby żadnej zmiany normatywnej, bo takowej nie może spowodować stwierdzenie nieważności... "braku normy".

W konsekwencji należało przyjąć, że Skarżąca w istocie zakwestionowała regulacje (ustalenia) Planu odnoszące się do tych działek położonych na obszarze Planu, których Spółdzielnia jest użytkownikiem wieczystym (działki nr 178/6 i 178/2), zaś wskazany "brak (określenia) przeznaczenia" tych działek w sposób oczekiwany przez Skarżącą stanowi w istocie podstawowy zarzut pod adresem tych regulacji (ustaleń).

Nie ulega przy tym wątpliwości, że zaskarżona Uchwała, jak każda podjęta w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (w skrócie "m.p.z.p."), jest niewątpliwie aktem prawa miejscowego – o czym expressis verbis stanowi art. 14 ust. 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2022 r. poz. 503; w skrócie "u.p.z.p.") – zaskarżalnym do sądu administracyjnego zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a.

Kontynuując badanie dopuszczalności skargi, należy zauważyć, że została ona wniesiona na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2023 r. poz. 40; w skrócie "u.s.g."), który stanowi, że: "Każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego".

W świetle tego przepisu konieczne było na wstępie zbadanie legitymacji Spółdzielni do wniesienia przedmiotowej skargi, a więc wyjaśnienie, czy zaskarżone postanowienia Uchwały naruszają jej interes prawny lub uprawnienie.

Godzi się podkreślić, że pod rządem cytowanego przepisu – inaczej niż w przypadku legitymacji strony ustalanej w postępowaniu administracyjnym, na gruncie art. 28 k.p.a. – legitymacja do wniesienia skargi na m.p.z.p. nie przysługuje temu, kto ma w tym interes prawny, ale temu, czyj interes prawny został skarżonym aktem "naruszony" (por. wyrok NSA z 03.09.2004 r., OSK 476/04, ONSAiWSA 2005, nr 1, poz. 2; por. też wyroki NSA: z 20.01.2010 r., I OSK 1016/09; z 23.02.2012 r., II OSK 2451/11; z 27.03.2013 r., I OSK 2620/12; z 17.01.2018 r., I OSK 1722/17; dostępne w CBOSA). Naruszenie interesu prawnego wnoszącego skargę musi mieć przy tym charakter bezpośredni, zindywidualizowany, obiektywny i realny (zob. wyroki NSA: z 23.02.2012 r., II OSK 2451/11; z 17.01.2018 r., I OSK 1722/17; dostępne w CBOSA). Wskazać należy, że Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 4 listopada 2003 r. o sygn. akt SK 30/02 (OTK-A 2003, nr 8, poz. 84) stwierdził, że skarga na podstawie art. 101 u.s.g. nie ma charakteru actio popularis, a zatem do jej wniesienia nie legitymuje sama ewentualna sprzeczność zaskarżonej uchwały z prawem. Podobnie w orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że skarga złożona na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. nie ma charakteru actio popularis, a więc że do jej wniesienia nie legitymuje ani sprzeczność z prawem zaskarżonej uchwały, ani też stan zagrożenia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia (por. wyroki NSA: z 03.09.2004 r., OSK 476/04, ONSA 2005, nr 1, poz. 2; z 01.03.2005 r., OSK 1437/04, CBOSA; z 07.03.2018 r., II OSK 1213/16; CBOSA). Podstawą zaskarżenia jest bowiem równocześnie naruszenie konkretnie rozumianych interesów lub uprawnień konkretnego obywatela lub ich grupy, ewentualnie innego podmiotu, który jest mieszkańcem danej gminy lub jest z tą gminą w inny sposób prawnie związany. W związku z powyższym nie ulega wątpliwości, że – jak to ujął Sąd Najwyższy w wyroku z 7 marca 2003 r. o sygn. akt III RN 42/02 (OSNP 2004, nr 7, poz. 114) – każdy skarżący składając skargę w trybie art. 101 u.s.g. musi wykazać, iż w konkretnym wypadku istnieje związek pomiędzy jego własną, prawnie gwarantowaną (a nie wyłącznie faktyczną) sytuacją, a zaskarżoną przezeń uchwałą, polegający na tym, że uchwała narusza (pozbawia lub ogranicza) jego interes prawny lub uprawnienie jako indywidualnego podmiotu, albo jako członka określonej wspólnoty samorządowej.

Badając zatem, czy doszło do tak rozumianego naruszenia interesu prawnego Skarżącej zaskarżonymi ustaleniami Planu miejscowego, należy stwierdzić, że te ustalenia, które odnoszą się do terenów obejmujących nieruchomości (działki nr 178/6 i 178/2) oddane Skarżącej w użytkowanie wieczyste – w granicach tych nieruchomości (działek) – niewątpliwie naruszają interes prawny Skarżącej w rozumieniu art. 101 ust. 1 u.s.g. Skoro bowiem jest ona użytkownikiem wieczystym ww. nieruchomości, to wprowadzenie w zaskarżonym Planie jakichkolwiek ograniczeń wynikających z ustalenia konkretnego przeznaczenia tych nieruchomości (działek) oraz określenia możliwego sposobu ich zagospodarowania narusza interes prawny Spółdzielni wypływający z przysługującego jej prawa użytkowania wieczystego, zdefiniowanego w art. 233 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny (Dz. U. z 2022 r. poz. 1360, z późn. zm.; w skrócie "k.c.") i zbliżonego zakresem uprawnień do prawa własności zdefiniowanego w art. 140 k.c.

Potwierdza to orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego, w którym przyjmuje się, że w przypadku m.p.z.p. zasadniczo podmiotami legitymowanymi do jego zaskarżenia są właściciele [tu odpowiednio: użytkownicy wieczyści] nieruchomości położonych na terenie objętym planem miejscowym. Przyjmowane w planie ustalenia co do przeznaczenia i warunków zabudowy konkretnych nieruchomości oraz sposobu zagospodarowania określonego terenu pozostają bowiem w bezpośrednim związku z uprawnieniami i obowiązkami właścicieli [tu odpowiednio: użytkowników wieczystych] nieruchomości, chronionymi przepisem art. 140 k.c. [tu odpowiednio: art. 233 k.c.] (por.: wyrok NSA z 17.01.2019 r., II OSK 467/17; postanowienie NSA z 06.07.2021 r., II GZ 400/20; dostępne w CBOSA).

Wszak ustalenia planu miejscowego (współ)kształtują sposób wykonywania prawa własności nieruchomości (expressis verbis stanowi o tym art. 6 ust. 1 u.p.z.p.), a więc w istocie limitują zakres kompetencji właściciela w sferze korzystania z i dysponowania należącymi doń nieruchomościami objętymi planem, które to kompetencje, w braku owych ustaleń, byłyby bez wątpienia szersze – zgodnie ze znamionującą prawo własności ideą domniemania kompetencji; domniemania leżącego po stronie właściciela, a odnoszącego się do ogółu zachowań względem określonej rzeczy (zob. W. Pańko, O prawie własności i jego współczesnych funkcjach, Katowice 1984, s. 75). Powyższe uwagi można odpowiednio odnieść także do prawa użytkowania wieczystego, skoro jego uzyskanie - jak trafnie zauważa siew doktrynie - przyznaje użytkownikowi wieczystemu bardzo szerokie uprawnienia w stosunku do nieruchomości gruntowych, zbliżone do uprawnień właścicielskich (por. M. Balwicka-Szczyrba [w:] Kodeks cywilny. Komentarz aktualizowany, pod red. M. Balwickiej-Szczyrby i A. Sylwestrzak, LEX/el. 2023, uw. I.1. do art. 233).

W konsekwencji Sąd uznał, że Skarżąca sprostała wymogowi wynikającemu z art. 101 ust. 1 u.s.g. i wykazała, że doszło do naruszenia jej interesu prawnego lub uprawnienia postanowieniami Uchwały w zaskarżonej części, odnoszącej się do terenów położonych w granicach nieruchomości oddanych Skarżącej w użytkowanie wieczyste, tj. działek nr178/6 i 178/2.

Przechodząc do oceny merytorycznej zasadności skargi Spółdzielni na Uchwałę, należy na wstępie podkreślić, że stwierdzonego wyżej naruszenia interesu prawnego Skarżącej przez wskazane postanowienia Planu nie można utożsamiać z naruszeniem prawa (w znaczeniu przedmiotowym: jako obiektywnego porządku prawnego) skutkującym "automatycznie" nieważnością tych postanowień. Innymi słowy, samo stwierdzenie naruszenia interesu prawnego Skarżącej nie oznacza jeszcze konieczności uwzględnienia skargi. Obowiązek taki powstaje dopiero wtedy, gdy naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia wnoszącego skargę jest związane z jednoczesnym naruszeniem obiektywnego porządku prawnego. Obowiązku uwzględnienia skargi na m.p.z.p. nie ma natomiast wówczas, gdy naruszony zostaje wprawdzie interes prawny lub uprawnienie, ale dzieje się to w zgodzie z obowiązującym prawem, w granicach przysługującego gminie tzw. władztwa planistycznego, w którego ramach rada gminy ustala przeznaczenie i zasady zagospodarowania terenów położonych na obszarze gminy (por. wyrok NSA z 12.05.2011 r., II OSK 355/11, CBOSA).

Kluczowe znaczenie ma w tym względzie przepis art. 28 ust. 1 u.p.z.p., zgodnie z którym: "Istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części". Pojęcie "trybu sporządzania planu miejscowego" (zwanego też potocznie "procedurą planistyczną") – którego zachowanie stanowi przesłankę formalnoprawną zgodności m.p.z.p. z przepisami prawa – odnosi się do sekwencji czynności, jakie podejmuje organ w celu doprowadzenia do uchwalenia planu miejscowego, począwszy od uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu, a skończywszy na jego uchwaleniu. Natomiast pojęcie "zasad sporządzania planu miejscowego" – których uwzględnienie stanowi z kolei przesłankę materialnoprawną zgodności m.p.z.p. z przepisami prawa – należy wiązać z samym sporządzeniem (merytorycznym opracowaniem) aktu planistycznego, a więc z merytoryczną zawartością tego aktu (część tekstowa, graficzna i załączniki), zawartych w nim ustaleń, a także standardów dokumentacji planistycznej (por. wyroki NSA: z 18.11.2020 r., II OSK 3746/18; z 20.11.2018 r., II OSK 2828/16; z 12.10.2016 r., II OSK 3317/14; z 25.05.2009 r., II OSK 1778/08; z 11.09.2008 r., II OSK 215/08; dostępne w CBOSA).

Jedną ze wspomnianych zasad sporządzania planu miejscowego jest wymóg zachowania zgodności postanowień planu z ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, wynikający z unormowań, w myśl których ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych (art. 9 ust. 4 u.p.z.p.), a sam plan miejscowy uchwala rada gminy po stwierdzeniu jego zgodności z ustaleniami studium (art. 20 ust. 1 u.p.z.p.).

Studium jest aktem podejmowanym w celu określenia kierunków zmian w strukturze przestrzennej gminy oraz kierunków zmian w zakresie przeznaczenia terenów, a także określenia kierunków i wskaźników dotyczących zagospodarowania oraz użytkowania terenów, w tym terenów wyłączonych spod zabudowy (zob. art. 10 ust. 2 pkt 1 i 2 u.p.z.p.).

W ujęciu systemowym wymaganą zgodność między treścią studium a treścią planu miejscowego winno się postrzegać jako kontynuację identyczności zasad zagospodarowania terenu ustalanych ogólnie w studium i podlegających sprecyzowaniu w planie miejscowym. Plan miejscowy ma jedynie doprecyzować te zasady, i to w taki sposób, aby nie doprowadzić do ich zmiany lub modyfikacji. Innymi słowy, konkretne obszary mogą mieć określone przeznaczenie w planie, jeśli wcześniej w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmina wskazała taki rodzaj przeznaczenia dla tych obszarów. Zatem ustalenia planu miejscowego są konsekwencją ustaleń przyjętych w studium (zob. wyrok NSA z 27.07.2022 r., II OSK 2816/19, CBOSA). Przy tym stopień związania m.p.z.p. ustaleniami studium zależy w dużej mierze od brzmienia (tj. sposobu sformułowania i stopnia szczegółowości) tych ostatnich. Może on być - w zależności od stopnia szczegółowości ustaleń studium - silniejszy albo słabszy. Ustalenia studium nie muszą być przeniesione wprost do postanowień m.p.z.p., ale postanowienia te nie mogą być z ww. ustaleniami sprzeczne. Studium jest formą realizacji obowiązku prowadzenia polityki przestrzennej przez samorządowe władze lokalne i jest nie tylko aktem określającym założenia lokalnej polityki przestrzennej, lecz zawiera ustalenia wiążące przy sporządzeniu planów. Studium z założenia ma być aktem elastycznym, który jednak zawiera nieprzekraczalne ramy dla swobody planowania przestrzennego (por. np. wyroki WSA: z 05.10.2022 r., II SA/Po 200/22; z 26.10.2022 r., II SA/Go 431/22; dostępne w CBOSA).

W kontrolowanej sprawie jest spoza sporem, że tereny działek nr 178/6 i 178/2 leżą na obszarze, który w ówcześnie obowiązującym Studium (tj. w uchwale nr XVIII/203/2019 Rady Miejskiej w Nowym Tomyślu z dnia 17 grudnia 2019 r. w sprawie "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy Nowy Tomyśl") został przeznaczony pod funkcję "P/U" - "tereny zabudowy produkcyjno-magazynowej lub usługowej".

Zgodnie z ustaleniami kierunków Studium (s. 68) dla tego obszaru przewidziano (w pkt 1) - jako funkcję wiodącą (lit. a) – zabudowę produkcyjno-magazynową lub usługową, obiekty produkcyjne, składy i magazyny, przemysł wysokich technologii, wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną i układem komunikacyjnym obsługującym tę zabudowę, zaś jako funkcję uzupełniającą (lit. b) - zabudowę mieszkaniową wyłącznie na użytek właściciela terenu, zieleń urządzoną, parkingi itp. Ponadto, w myśl wybranych dalszych ustaleń Studium dla obszaru P/U ustalono:

- w pkt 2 - "Lokalizacja zabudowy przemysłowej z dopuszczeniem usług komercyjnych, usług rzemiosła, zakładów produkcyjnych, baz, hurtowni, składów wtórnych, urządzeń obsługi technicznej, obsługi komunikacji samochodowej (w tym stacji paliw) oraz centrów logistycznych, paneli fotowoltaicznych, w tym o mocy przekraczającej 100kW."

- w pkt 4 - "Zakaz lokalizacji usług, dla których istnieje nakaz zapewnienia odpowiedniego komfortu akustycznego w środowisku i zapewnienia dopuszczalnych poziomów hałasu na terenach podlegających ochronie akustycznej, zgodnie z przepisami odrębnymi, m.in.: zabudowy związanej ze stałym lub czasowym pobytem dzieci i młodzieży, szpitali i domów opieki społecznej."

- w pkt 5 - "Dopuszcza się lokalizację przedsięwzięć mogących zawsze lub potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko z wyłączeniem: a. chowu i hodowli zwierząt uciążliwych dla środowiska w gospodarstwach wielkoobszarowych (fermy), b. instalacji dla uboju zwierząt, c. grzebowiska zwłok zwierzęcych, d. chowu i hodowli obcych rodzimej faunie zwierząt, innych niż gospodarskie, e. spalarni odpadów, f. instalacji związanych z postępowaniem z paliwem jądrowym lub odpadami promieniotwórczymi, g. instalacji do przetwarzania azbestu lub produktów zawierających azbest, h. instalacji do odzysku lub unieszkodliwiania odpadów niebezpiecznych, w tym składowiska odpadów niebezpiecznych oraz miejsca retencji powierzchniowej odpadów niebezpiecznych, i. instalacji od odzysku i unieszkodliwienia odpadów innych niż niebezpieczne przy zastosowaniu procesów termicznych i chemicznych."

- w pkt 6 - "Zakaz lokalizacji inwestycji w zakresie składowania odpadów, utylizacji odpadów, segregacji odpadów."

Niezależnie od tego - zgodnie z ogólnymi zasadami dotyczącymi ustaleń funkcjonalno-przestrzennych (s. 59-60 Studium) - dopuszczono dla istniejącej zabudowy ustalenie w planie miejscowym przeznaczenia terenu zgodnego z dotychczasowym użytkowaniem i zagospodarowaniem niezależnie od kierunku przeznaczenia w Studium (pkt 7).

W świetle powyższe, zdaniem Sądu, wbrew zarzutom skargi (z pkt 1 jej petitum), nie sposób dopatrzyć się niezgodności pomiędzy cytowanym Studium, a ustaleniami przyjętymi w Planie miejscowym dla przedmiotowych działek nr 178/6 i 178/2.

Pierwsza z wymienionych działek znajduje się na terenie oznaczonym w Planie symbolem "1P/U" - "teren zabudowy obiektów produkcyjnych, składów, magazynów lub zabudowy usługowej" (§ 3 pkt 1 lit. g Uchwały).

Zgodnie z ogólną regulacją § 5 ust. 1 pkt 2 lit. c Uchwały, na omawianym terenie dopuszczono "lokalizację przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko z zakresu zabudowy przemysłowej lub magazynowej oraz gospodarowania odpadami, zgodnie z pozostałymi zapisami planu i przepisami odrębnymi". Owe "pozostałe zapisy planu" to przede wszystkim postanowienia szczegółowe "dedykowane" terenowi 1P/U, zamieszczone w § 15 ust. 19 Uchwały, w myśl którego: "W zakresie szczegółowych parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu dla terenu oznaczonego symbolem 1P/U:

1) ustala się:

a) lokalizację obiektów produkcyjnych, składów, magazynów lub zabudowy usługowej w zabudowie wolnostojącej,

b) zakaz lokalizacji nowych inwestycji w zakresie składowania odpadów, utylizacji odpadów, segregacji odpadów,

c) zakaz lokalizacji usług, dla których istnieje nakaz zapewnienia odpowiedniego komfortu akustycznego w środowisku i zapewnienia dopuszczalnych poziomów hałasu na terenach podlegających ochronie akustycznej, zgodnie z przepisami odrębnymi,

d) maksymalną powierzchnię zabudowy: 70% powierzchni działki budowlanej,

e) minimalną powierzchnię biologicznie czynną: 10% powierzchni działki budowlanej,

f) intensywność zabudowy: minimalna - 0,3, maksymalna - 2,1,

g) wysokość: nie więcej niż 12,0 m,

h) geometrię połaci dachowych:

– dowolną geometrię połaci dachowych, jednak w przypadku stosowania dachów stromych w budynkach halowych ustala się kąt nachylenia połaci dachowych nie większy niż 20°,

– ustalone parametry nie dotyczą: kaferków, naczółków, wykuszy, zadaszeń wejść,

i) powierzchnię nowo wydzielonej działki budowlanej, nie mniejszą niż 2500 m2, za wyjątkiem działek wydzielanych w celu poszerzenia sąsiednich nieruchomości, regulacji granic oraz przeznaczonych pod infrastrukturę techniczną;

j) lokalizację miejsc postojowych, zgodnie z § 12 ust. 1 pkt 9-11;

k) dostęp do terenu zgodnie z § 12 ust. 1 pkt 8.

2) dopuszcza się lokalizację:

a) istniejącego punktu selektywnej zbiórki odpadów komunalnych,

b) zabudowy w granicy terenu działki sąsiedniej lub w odległości 1,5 m od granicy działki sąsiedniej."

Już proste zestawienie przywołanych postanowień Studium oraz Planu miejscowego pokazuje, że unormowania (w tym przeznaczenie) planistyczne odnoszące się do terenu "1P/U" zachowują spójność z odnośnymi ustaleniami Studium dotyczącymi terenów "P/U".

Skarżąca upatruje niezgodności pomiędzy obu aktami planistycznymi w fakcie "braku przeznaczenia terenu działki nr 178/6 na teren gospodarowania odpadami".

W ocenie Sądu zarzut ten jest całkowicie chybiony, a to z następujących względów. Po pierwsze, to właśnie przeznaczenie spornej działki na - ogólnie - "teren gospodarowania odpadami" skutkowałoby niezgodnością takiego ustalenia planistycznego ze Studium. Pojęcie "gospodarowania odpadami jest bowiem bardzo szerokie i obejmuje - zgodnie z definicją legalną zawartą w "macierzystej" dla tej dziedziny prawa ustawie z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz. U. z 2022 r. poz. 699, z późn. zm.; w skrócie "u.o.") - "zbieranie, transport lub przetwarzanie odpadów, w tym sortowanie, wraz z nadzorem nad wymienionymi działaniami, a także późniejsze postępowanie z miejscami unieszkodliwiania odpadów oraz działania wykonywane w charakterze sprzedawcy odpadów lub pośrednika w obrocie odpadami" (art. 3 ust. 1 pkt 2 u.o.). Zatem ustalenie w Planie przeznaczenia działki nr 178/6 jako "teren gospodarowania odpadami" oznaczałoby w istocie dopuszczenie lokalizowania na tej działce także takich inwestycji, jak wyraźnie w Studium zakazane: spalarnie odpadów; instalacje związane z postępowaniem z paliwem jądrowym lub odpadami promieniotwórczymi; instalacje do przetwarzania azbestu lub produktów zawierających azbest; instalacje do odzysku lub unieszkodliwiania odpadów niebezpiecznych, w tym składowiska odpadów niebezpiecznych oraz miejsca retencji powierzchniowej odpadów niebezpiecznych; instalacje od odzysku i unieszkodliwienia odpadów innych niż niebezpieczne przy zastosowaniu procesów termicznych i chemicznych. Po drugie, Rada Miejska uwzględniła, w sposób dopuszczony w Studium, prowadzoną na ww. działce w dacie uchwalania Planu działalność z zakresu gospodarowania odpadami - w postaci istniejącego PSZOK-u (zob. § 15 ust. 19 pkt 2 lit. a Planu). Skarżąca zaś nie wykazała - ani nawet nie twierdziła - iżby ówcześnie prowadziła działalność z zakresu gospodarowania odpadami w szerszym zakresie.

Podobnie Sąd nie dopatrzył się zarzucanej w skardze niezgodności pomiędzy Studium, a ustaleniami przyjętymi w Planie miejscowym dla działki nr 178/2, która znajduje się na terenie oznaczonym w Planie symbolem "6U" - "teren zabudowy usługowej" (§ 3 pkt 1 lit. d Uchwały).

Zgodnie z postanowieniami szczegółowymi "dedykowanymi" terenowi "6U", zamieszczonymi w § 15 ust. 15 Uchwały: "W zakresie szczegółowych parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu dla terenu oznaczonego symbolem 6U, ustala się:

1) lokalizację zabudowy usługowej;

2) maksymalną powierzchnię zabudowy: 60% powierzchni działki budowlanej;

3) minimalną powierzchnię biologicznie czynną: 20% powierzchni działki budowlanej;

4) intensywność zabudowy: od 0,02 do 3,0;

5) wysokość: do czterech kondygnacji nadziemnych, tj. nie więcej niż 16,0 m;

6) geometrię połaci dachowych:

a) dach płaski,

b) ustalone parametry nie dotyczą: lukarn, naczółków, wykuszy, zadaszeń wejść;

7) powierzchnię nowo wydzielonej działki budowlanej, nie mniejszą niż 2000 m2, za wyjątkiem działek wydzielanych w celu poszerzenia sąsiednich nieruchomości, regulacji granic oraz przeznaczonych pod infrastrukturę techniczną;

8) lokalizację miejsc postojowych, zgodnie z § 12 ust. 1 pkt 9-11;

9) dostęp do terenu zgodnie z § 12 ust. 1 pkt 8."

Już proste zestawienie przywołanych wyżej postanowień Studium oraz Planu miejscowego pokazuje, że unormowania (w tym przeznaczenie) planistyczne odnoszące się do terenu "6U" zachowują spójność z odnośnymi ustaleniami Studium dotyczącymi terenów "P/U".

Skarżąca upatruje niezgodności pomiędzy obu aktami planistycznymi w fakcie "braku przeznaczenia terenu działki nr 178/2 na tereny obiektów produkcyjnych, składów, magazynów lub zabudowy usługowej oraz na tereny gospodarowania odpadami".

W ocenie Sądu zarzut ten jest całkowicie chybiony, a to z następujących względów. Po pierwsze, skoro w Studium obejmujący ww. działkę obszar "P/U" został przewidziany alternatywnie (alternatywa nierozłączna: "lub") pod "zabudowę produkcyjno-magazynową lub usługową", to oznacza, że z tak określonym ustaleniem Studium zgodne będzie przeznaczenie w m.p.z.p. konkretnego terenu z ww. obszaru: (i) tylko pod zabudowę produkcyjno-magazynową, albo (ii) tylko pod zabudowę usługową, albo (iii) zarówno pod zabudowę produkcyjno-magazynową, jak i pod zabudowę usługową. Po drugie, jak to już wyżej wyjaśniono, to właśnie przeznaczenie spornej działki na - ogólnie - "teren gospodarowania odpadami" skutkowałoby niezgodnością takiego ustalenia planistycznego ze Studium. Pojęcie "gospodarowania odpadami" jest bowiem bardzo szerokie i obejmuje, zgodnie z definicją legalną zawartą w art. 3 ust. 1 pkt 2 u.o., "zbieranie, transport lub przetwarzanie odpadów, w tym sortowanie, wraz z nadzorem nad wymienionymi działaniami, a także późniejsze postępowanie z miejscami unieszkodliwiania odpadów oraz działania wykonywane w charakterze sprzedawcy odpadów lub pośrednika w obrocie odpadami". Zatem ustalenie w Planie przeznaczenia działki nr 178/2 jako "teren gospodarowania odpadami" oznaczałoby w istocie dopuszczenie lokalizowania na tej działce także inwestycji wyraźnie zakazanych w Studium.

W ocenie Sądu, wbrew zarzutom skargi (z pkt 2 i 3 jej petitum), wytknięty przez Skarżącą "brak ustalenia w Uchwale przeznaczenia terenu działki nr 178/6 na tereny gospodarowania odpadami" oraz "brak przeznaczenia terenu działki nr 178/2 na tereny obiektów produkcyjnych, składów, magazynów lub zabudowy usługowej oraz na tereny gospodarowania odpadami" nie narusza również wskazanych w skardze przepisów u.p.z.p. oraz Konstytucji RP, a w szczególności nie świadczy o braku należytego wyważenia przez organ planistyczny interesu publicznego i interesów prywatnych (interesu Skarżącej oraz Spółki).

Przede wszystkim nietrafny okazał się zarzut naruszenia:

- art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. - który stanowi, że "[w] planie miejscowym określa się obowiązkowo [...] przeznaczenie terenów oraz linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania";

w związku z:

- art. 1 ust. 3 u.p.z.p. - w brzmieniu: "Ustalając przeznaczenie terenu lub określając potencjalny sposób zagospodarowania i korzystania z terenu, organ waży interes publiczny i interesy prywatne, w tym zgłaszane w postaci wniosków i uwag, zmierzające do ochrony istniejącego stanu zagospodarowania terenu, jak i zmian w zakresie jego zagospodarowania, a także analizy ekonomiczne, środowiskowe i społeczne."

Albowiem Plan miejscowy w odniesieniu do terenów działek nr 178/6 i 178/2 zawiera ustalenia planistyczne, o których mowa w art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. Z przepisu tego nie wynika zaś roszczenie dla właściciela lub użytkownika wieczystego nieruchomości o określenie w m.p.z.p. konkretnego jej przeznaczenia (tu: przeznaczeń określonych w pkt 2 petitum skargi).

Jeśli zaś idzie o zarzut braku wymaganego w art. 1 ust. 3 u.p.z.p. wyważenia przez organ planistyczny interesów: publicznego i prywatnych - a więc, w istocie, zarzut nadużycia przez Radę Miejską tzw. władztwa planistycznego gminy - trzeba na wstępie zauważyć, że dla procesu owego ważenia interesów indywidualnych i zbiorowych istotne znaczenie mają w szczególności postanowienia art. 1 ust. 2 u.p.z.p., które wskazują na wartości, które podczas wykonywania władztwa planistycznego powinny być uwzględniane (por. wyrok NSA z 18.04.2018 r., II OSK 2110/17, CBOSA), takie jak m.in.: wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury (pkt 1), walory architektoniczne i krajobrazowe (pkt 2), wymagania ochrony środowiska (pkt 3), wymagania ochrony zdrowia oraz bezpieczeństwa ludzi i mienia (pkt 5), walory ekonomiczne przestrzeni (pkt 6), prawo własności (pkt 7), potrzeby interesu publicznego (pkt 9).

Zgodnie z art. 15 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. wójt (burmistrz albo prezydent miasta) sporządza projekt planu miejscowego, zawierający część tekstową i graficzną, zgodnie z zapisami studium oraz z przepisami odrębnymi, odnoszącymi się do obszaru objętego planem, wraz z uzasadnieniem, przy czym w uzasadnieniu przedstawia się w szczególności sposób realizacji wymogów wynikających z art. 1 ust. 2-4 u.p.z.p. Regulację tę uzupełnia § 12 pkt 19 nieobowiązującego już - ale znajdującego zastosowanie w kontrolowanej procedurze planistycznej - rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1587; w skrócie: "r.proj.mpzp."), który stanowił, że dokumentacja prac planistycznych powinna obejmować m.in. uzasadnienie uchwały rady gminy o uchwaleniu planu miejscowego.

W doktrynie podkreśla się, że ma "swój głęboki sens stawianie wymogu, by uchwała w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miała odpowiednie uzasadnienie, podobne do uzasadnienia decyzji administracyjnej wydanej w trybie kodeksu postępowania administracyjnego. Pozwala ono bowiem na zweryfikowanie legalności rozstrzygnięć podjętych mocą takich aktów, albowiem podejmując taki akt, rozstrzyga się o prawach i obowiązkach indywidualnie określonych podmiotów" (tak trafnie E. Szewczyk, M. Szewczyk, Generalny akt administracyjny, Warszawa 2014, s. 96).

Przywołane wyżej regulacje art. 15 ust. 1 u.p.z.p. oraz § 12 pkt 19 r.proj.mpzp. korespondują z bardziej ogólnym – statuowanym w § 131 ust. 1 w zw. z § 143 Zasad techniki prawodawczej (stanowiących załącznik do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej"; Dz. U. z 2016 r. poz. 283; w skrócie "ZTP") – obowiązkiem sporządzenia uzasadnienia do projektu aktu prawa miejscowego, który to obowiązek stanowi z kolei refleks generalnego wymogu sporządzania uzasadnienia do każdego projektu aktu normatywnego (por. S. Wronkowska [w:] S. Wronkowska, M. Zieliński, Komentarz do zasad techniki prawodawczej, Warszawa 2021, uw. 1 do § 12 ZTP).

W orzecznictwie sądów administracyjnych słusznie podkreśla się, że organ wydający akt prawa miejscowego ma obowiązek sporządzenia jego uzasadnienia nie tylko ze względu na dyspozycję przywołanych przepisów ZTP, ale również dlatego, że takie uzasadnienie warunkuje kontrolę sprawowaną przez organy nadzoru oraz sądy administracyjne. Skoro bowiem do podstawowych obowiązków sądów administracyjnych należy eliminowanie wszelkich rozstrzygnięć administracji publicznej, które nie są wynikiem wszechstronnej i starannej analizy stanu faktycznego i prawa, to sąd ma prawo badać powody, które legły u podstaw każdego rozstrzygnięcia zaskarżonego do sądu. Tym samym organ, podejmując rozstrzygnięcie, ma prawny obowiązek sporządzić doń uzasadnienie (por. wyroki NSA: z 06.05.2003 r., II SA/Kr 251/03; z 25.09.2008 r., II OSK 945/08; z 13.10.2010 r., II GSK 876/09; z 25.09.2018 r., II OSK 1666/18; dostępne w CBOSA; podobnie G. Wierczyński, Redagowanie i ogłaszanie aktów normatywnych. Komentarz, Warszawa 2016, s. 713–715; por. też P. Chmielnicki, Glosa do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego - Ośrodek Zamiejscowy w Krakowie z dnia 6 maja 2003 r. (sygn. akt II SA/Kr 251/03), "Przegląd Legislacyjny" 2003, nr 4, s. 173–174).

W świetle powyższego zasadnym jest oczekiwanie, że uzasadnienie uchwały w sprawie m.p.z.p. powinno wyjaśniać przesłanki, którymi gmina kierowała się przyjmując konkretne rozwiązania planistyczne, wpływające na sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Winno ono zawierać argumentację pozwalającą uznać, że gmina dołożyła należytej staranności w przestrzeganiu zasad obowiązujących przy podejmowaniu działań planistycznych, w tym rozważyła inne warianty zrealizowania zamierzenia planistycznego w ramach przyjętej koncepcji, albo że przyjęte rozwiązanie planistyczne, mimo konieczności dokonania ingerencji w sferę prawa własności, jest jedynym możliwym w danych warunkach (por. wyroki NSA: z 17.11.2016 r., II OSK 311/15; z 25.09.2018 r., II OSK 1666/18; dostępne w CBOSA). Władztwo planistyczne gminy – pojmowane w świetle art. 3 ust. 1 i art. 6 ust. 1 u.p.z.p. jako prawo legalnej ingerencji w sferę wykonywania prawa własności nieruchomości w drodze stanowienia miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego – nie jest bowiem władztwem absolutnym (nieograniczonym), nie podlegającym żadnej kontroli i legitymizującym podejmowanie działań arbitralnych. Innymi słowy, władztwo to nie może być traktowane jako nieumotywowana przekonywująco ingerencja gminy w prawa właścicielskie. Ingerencja ta jest możliwa, ale musi też uwzględniać proporcjonalnie wyważony interes publiczny z uprawnieniami właścicielskimi. Wymaga to więc od gminy wnikliwego i wszechstronnego rozważenia interesu indywidualnego i publicznego oraz uzasadnienia prawidłowości przyjętych rozwiązań planistycznych, ich celowości i słuszności. Powyższe ma na celu wykluczenie zarzutu nadużycia przez gminę władztwa planistycznego – nadużycia kwalifikowanego w świetle art. 28 ust. 1 u.p.z.p. jako istotne naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego i stanowiącego, zgodnie z tym przepisem, podstawę do stwierdzenia nieważności wadliwego aktu planistycznego w całości lub odpowiedniej części (por. wyroki NSA: z 28.03.2014 r., II OSK 518/13; z 25.09.2018 r., II OSK 1666/18; dostępne w CBOSA).

W związku z tym należy jeszcze podkreślić – w ślad za trafnymi spostrzeżeniami doktryny – że zarówno z tego względu, iż prawo zabudowy ma charakter wolnościowy i konieczne jest wykazanie każdego przejawu ingerencji w to prawo, jak i z uwagi na to, że konstytucyjne gwarancje praw wolnościowych sprowadzają się zwłaszcza do ochrony sądowej, podstawowe znaczenie ma przedstawienie przez organ motywów jego działania i podstaw takiej, a nie innej ingerencji w prawo własności. Powinno to nastąpić bądź w uzasadnieniu uchwały – o ile jest ono sporządzane – a na pewno w odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia (jeżeli takie wezwanie było wymagane), lub w odpowiedzi na skargę, a także można je dekodować z dokumentacji planistycznej, zwłaszcza z protokołu sesji rady poprzedzającej uchwalenie planu (tak W. Jakimowicz, Wolność zabudowy w prawie administracyjnym, Warszawa 2012, s. 210-211).

W konsekwencji należy podzielić i to stanowisko doktryny, zgodnie z którym przepisy u.p.z.p. należy interpretować, w świetle art. 2 Konstytucji RP, w ten sposób, aby w toku całej procedury planistycznej organy gminy rozważały wszystkie wchodzące w grę interesy, a sytuacje konfliktowe rozstrzygały zgodnie z obowiązującym prawem, w tym przestrzegając obowiązku uzasadniania swoich rozstrzygnięć (zob. Z. Niewiadomski, Nowe prawo o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, Warszawa 2003, s. 33–34).

Przenosząc powyższe uwagi na grunt kontrolowanej sprawy należy zauważyć, że uzasadnienie do Uchwały jest dość sztampowe i ogólnikowe, i nie zawiera bardziej szczegółowych rozważań, które dotyczyłyby konkretnych przesłanek, jakie legły u podstaw ustalenia w Planie dla przedmiotowych działek nr 178/6 i 178/2 odnośnych sposobów przeznaczenia terenów (odpowiednio: "1P/U" i "6U"), nie uwzględniających oczekiwań wysuwanych przez Skarżącą. Pewnych wskazówek w tym zakresie dostarcza natomiast analiza załącznika nr 2 do Uchwały ("Rozstrzygnięcie Rady Miejskiej w Nowym Tomyślu o sposobie rozpatrzenia uwag wniesionych do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla miasta Nowy Tomyśl - POŁUDNIOWY-ZACHÓD"), w którym czytamy:

- pod lp. 10, w odniesieniu do uwagi ("wniosku") Spółdzielni z 22.11.2021 r. o uzupełnienie przeznaczenia działek nr 177, 178/2 oraz 178/6, oznaczonych w projekcie Planu symbolem 1P/U, dodatkowym symbolem "O" - "W zapisach planu już na etapie wyłożenia dopuszczona była możliwość prowadzenia punktu selektywnej zbiórki odpadów komunalnych. Brak uzasadnienia dla rozszerzenia oznaczenia. Niezgodność z zapisami studium."

[Podobnie pod lp. 1 i 2 w odniesieniu do uwag złożonych w imieniu Spółdzielni w dniu 28.02.2022 r., a także pod lp. 3 w odniesieniu do uwag złożonych w imieniu Spółdzielni w dniu 09.05.2022 r.]

Przywołany wyżej argument o "braku uzasadnienia" dla poszerzania przeznaczenia przedmiotowych działek o funkcję z zakresu gospodarowania odpadami (symbol "O") został rozwinięty w odpowiedzi na skargę, w której wyjaśniono, że przyjęcie takiego rozwiązania "było działaniem świadomym i miało na celu wyeliminowanie powstawania nowych inwestycji z zakresu składowania odpadów w takich lokalizacjach, jak omawiana wyżej, w pobliżu gęsto zabudowanych terenów zurbanizowanych, w tym zabudową mieszkaniową, usługową (m.in. szkoła). Sam fakt funkcjonowania tejże inwestycji [PSZOK-u - uw. Sądu] jest niepodważalny i zarówno Studium, jak i miejscowy plan nie nakazują zaprzestania jej. Ograniczają natomiast możliwości rozszerzenia tej działalności, co z ustaleń dokonanych na etapie projektowanym Studium wynikało, że nie jest pożądane."

W ocenie Sądu nie wykraczają w sposób arbitralny poza granice władztwa planistycznego Gminy unormowania planistyczne, które - tak jak w kontrolowanej sprawie - eliminują możliwość rozpoczęcia (tu: dot. działki nr 178/2) lub dalszego rozwoju (intensyfikacji) na danym terenie (tu: dot. działki nr 178/6) działalności z zakresu gospodarowania odpadami (przeznaczenie terenu oznaczane symbolem "O"), z uwagi na występujące w jego pobliżu tereny zabudowy mieszkaniowej oraz usługowej (oświatowej), dla których zainicjowanie lub rozwijanie (intensyfikowanie) takiej funkcji (z zakresu gospodarowania odpadami) mogłoby stać się źródłem znacznych - a w skrajnym przypadku wręcz trudnych do zniesienia - uciążliwości.

Zarazem słuszny interes Skarżącej w kontrolowanej sprawie został, zdaniem Sądu, w dostatecznym stopniu przez Radę Miejską uwzględniony, poprzez "dopuszczenie lokalizacji istniejącego punktu selektywnej zbiórki odpadów komunalnych" na terenie 1P/U (zob. § 15 ust. 19 pkt 2 lit. a Uchwały), i to z prawem ewentualnej przebudowy istniejących budynków (zob. § 4 pkt 2 lit. c Uchwały).

Analogiczną argumentację należy odnieść do terenu działki nr 178/2 jeżeli idzie o zarzucany brak jej przeznaczenia w Planie miejscowym na tereny obiektów produkcyjnych, składów, magazynów lub zabudowy usługowej.

Również w tym przypadku, w ocenie Sądu, słuszny interes Skarżącej został w dostatecznym stopniu uwzględniony przez Radę Miejską, poprzez określenie usługowego przeznaczenia ww. działki ("6U"), dającego się pogodzić z jej dotychczasowym legalnym wykorzystaniem (zabudowa garażowa), usankcjonowanym przez § 4 pkt 2 lit. c Uchwały, który to przepis dopuszcza "zachowanie istniejących w dniu uchwalenia planu budynków o funkcji innej niż ustalona dla danego terenu, z prawem ich przebudowy". Należy podkreślić, że Skarżąca nie wykazała, iżby teren działki nr 178/2 był rzeczywiście wykorzystywany na cele działalności produkcyjnej. A jeśli nawet tak faktycznie było, to takie działanie rodziłoby istotne wątpliwości co do zgodności z prawem, skoro - jak wskazano w odpowiedzi na skargę - "[n]a działce nr 178/2 usytuowana jest część budynków, które swoją kontynuację mają na działce nr 178/3 i 178/1. Zgodnie z ewidencją gruntów i budynków, budynki te oznaczone zostały symbolem «t1», co oznacza, że są to budynki garażowe, a nie produkcyjne, czy usługowe." Choć zatem w planowaniu przestrzennym należy brać pod uwagę także istniejący stan zagospodarowania terenu (zob. art. 1 ust. 3 u.p.z.p.), to zasadniczo dotyczy to zagospodarowania legalnego (zgodnego z prawem), chyba że wyjątkowo funkcją (celem) uchwalanego m.p.z.p. miałaby być legalizacja zaistniałej samowoli budowlanej (co wszakże nie jest obowiązkiem organu planistycznego, i czego nie sposób uznać za funkcję kontrolowanego tu Planu).

W ocenie Sądu jako nie pozbawiony znaczenia dla oceny zasadności ustalenia w Planie miejscowym przeznaczenia terenu działki nr 178/2 pod zabudowę usługową jawi się i ten argument podniesiony przez Organ w odpowiedzi na skargę, w myśl którego "wprowadzenie na wskazanych działkach [tj. nr 178/2 oraz nr 178/3 i 178/1 - uw. Sądu] jednolitego przeznaczenia pod funkcję usługową «6U» pozwoliło zachować zgodność ze Studium".

W świetle dotychczasowych uwag nie mógł odnieść zamierzonego skutku również ostatni z zarzutów skargi (zawarty w pkt 4 jej petitum), wytykający naruszenie przepisów § 4 pkt 1 i § 9 ust. 1 r.proj.mpzp w zw. z Ip. 7.6 załącznika nr 1 do r.proj.mpzp przez dopuszczenie w § 15 ust. 19 pkt 2 lit. a Uchwały lokalizacji istniejącego PSZOK-u na działce nr 178/6, przy jednoczesnym braku oznaczenia terenu tej działki symbolem "O" oraz kolorem ciemnoszarym na rysunku Planu. Albowiem, w ocenie Sądu, skoro w świetle ustaleń planistycznych nie jest to funkcja podstawowa, ani nawet uzupełniająca analizowanego terenu, a jedynie "dopuszczona" (i to na zasadzie wyjątku, usankcjonowanego w § 4 pkt 2 lit. c Planu), to opatrzenie terenu 1P/U dodatkowo symbolem "O" nie było konieczne, a wręcz mogłoby wprowadzać adresatów Planu w błąd co do preferowanego przez organ planistyczny sposobu zagospodarowania tego terenu.

Mając wszystko to na uwadze Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę w całości oddalił.