Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 1291/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-02-20 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6132 Kary pieniężne za naruszenie wymagań ochrony środowiska
Hasła tematyczne: Ochrona środowiska
Skarżony organ: Inspektor Ochrony Środowiska
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 156
journal: Dz.U. 2022 poz 2000
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Piotr Korzeniowski (spr.) Sędziowie sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk sędzia del. WSA Beata Jezielska po rozpoznaniu w dniu 20 lutego 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej "S." S.A. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 stycznia 2022 r., sygn. akt IV SA/Wa 1564/21 w sprawie ze skargi "S." S.A. z siedzibą w W. na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia 6 sierpnia 2021 r., nr DI-420/494/2018/iz w przedmiocie wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 24 stycznia 2022 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: Sąd I instancji), sygn. akt IV SA/Wa 1564/21 po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 24 stycznia 2022 r. sprawy ze skargi "S." S.A. z siedzibą w W. (dalej: Spółka, skarżąca, skarżąca kasacyjnie) na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska (dalej: GIOŚ, organ) z 6 sierpnia 2021 r., nr DI-420/494/2018/iz w przedmiocie wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej, oddalił skargę.

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wskazał, że zaskarżoną decyzją z 6 sierpnia 2021 r. znak DI-420/494/2018/iz GIOŚ po rozpatrzeniu odwołania Spółki od decyzji Kujawsko-Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska (dalej: WIOŚ) z 8 maja 2018 r., znak: WIOŚ- WI.7061.35.2017.AMD, w sprawie wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej w wysokości 25 705 zł, za odprowadzanie w roku kalendarzowym 2016 ścieków z oczyszczalni zakładowej z przekroczeniem warunków określonych w pozwoleniu wodnoprawnym, uchylił decyzję organu I instancji w całości i orzekł o wymierzeniu Spółce administracyjnej kary pieniężnej w wysokości 19 279 zł za odprowadzanie w roku kalendarzowym 2016 ścieków z oczyszczalni zakładowej z przekroczeniem warunków określonych w pozwoleniu wodnoprawnym udzielonym decyzją Starosty M. z 7 marca 2011 r., znak: OS.6341.2.2011, zmienioną decyzją z dnia 8 sierpnia 2016 r. znak: OS.6341.25.2016.

Z takim stanowiskiem nie zgodziła się Spółka, wywodząc skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie i zarzucając naruszenie art. 7 k.p.a. i art. 77 k.p.a. poprzez pominięcie znaczenia decyzji Starosty M. z 23 czerwca 2014 r. przy rozstrzyganiu odwołania strony - co w rezultacie doprowadziło do wymierzenia spółce kary w wymiarze 19.279 zł.

Uzasadniając zarzuty skargi skarżąca wskazała, że niedopuszczalne z punktu widzenia zasad praworządności jest stanowisko organu, zgodnie z którym fakt stwierdzenia nieważności decyzji Starosty M. z 23 czerwca 2014 r., OS.6341.17.2014 na mocy decyzji Dyrektora RZGW z 10 maja 2016r., ZOO.4412.4.2016.645 (powoduje, że spółka już w 2015 r. - pomimo obowiązywania decyzji Starosty M. z 23 czerwca 2014 r. - powinna przestrzegać pierwotnego pozwolenia wodnoprawnego z 07 marca 2011 r.). Skarżąca wskazała również, że po wydaniu decyzji Starosty M. z 23 czerwca 2014 r., OS.6341.17.2014 (zmieniającej pozwolenie wodnoprawne) spółka działała zgodnie z treścią tej ostatecznej decyzji administracyjnej. W okresie objętym niniejszym postępowaniem (tj. w całym 2015 r.) nie było żadnych podstaw do przyjęcia, że decyzja Starosty M. z 23 czerwca 2014 r., OS.6341.17.2014, obarczona jest jakąkolwiek wadą prawną i że w i przyszłości może dojść do jej uchylenia lub stwierdzenia jej nieważności.

Skarżąca działała w oparciu o obowiązującą wówczas decyzję z 23 czerwca 2014 r. i w zaufania do treści tego rozstrzygnięcia administracyjnego wydanego przez uprawniony do tego organ administracji publicznej. W ocenie spółki niedopuszczalne było zatem przyjęcie przez organ pierwszej instancji, że w okresie od 1 stycznia 2015 r. do dnia 31 grudnia 2015 r. nie obowiązywała decyzja Starosty M. z dnia 23 czerwca 2014r., znak OS.6341.17.2014 zmieniająca treść pozwolenia wodnoprawnego.

Mając na uwadze powyższe zarzuty, skarżąca wniosła o: 1) uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, 2) orzeczenie o kosztach procesu, w tym kosztach ewentualnego zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko.

Sąd I instancji oddalając skargę podzielił stanowisko organu w kwestii skutków jakie wywołało stwierdzenie nieważności decyzji Starosty M. z 23 czerwca 2014 r. znak: OS.6341.17.2014 decyzją Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej z 10 maja 2016 r. znak ZOO.4412.4.2016.645 utrzymaną w mocy ostateczną decyzją Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej z 10 listopada 2016 r.

Sąd I instancji oddalając skargę podzielił stanowisko organu w kwestii skutków jakie wywołało stwierdzenie nieważności decyzji Starosty M. z 23 czerwca 2014 r. znak: OS.6341.17.2014 decyzją Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej z 10 maja 2016 r. znak ZOO.4412.4.2016.645 utrzymaną w mocy ostateczną decyzją Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej z dnia 10 listopada 2016 r.

Według Sądu I instancji, na gruncie kontrolowanej sprawy, decyzja stwierdzająca nieważność spowodowała, że Spółka już w 2014 r. - pomimo obowiązywania wówczas ww. decyzji Starosty M. z dnia 23 czerwca 2014 r. powinna przestrzegać pierwotnego pozwolenia wodnoprawnego z dnia 7 marca 2011 r.

Wbrew stanowisku skarżącej, skutek ex tunc czy ex nunc decyzji stwierdzającej nieważność nie ma wpływu na ocenę bowiem, nawet gdyby decyzja Starosty M. z 23 czerwca 2014 r. znak: OS.6341.17.2014 funkcjonowała w obrocie prawnym, to i tak nie upoważniałaby skarżącej do pobierania próbek chwilowych (od połowy 2014 r.), ponieważ w punkcie II.2 tej decyzji wskazano, że próbki do badań należy pobierać w momencie zrzutu ścieków do odbiornika.

Pobrane do badań próbki chwilowe (jednorazowe, o jednej godzinie, a nawet jako uśrednione 3 w ciągu jednej godziny) budzą zastrzeżenia, gdyż są niemiarodajne dla ustalenia wielkości emisji. Dlatego też bez znaczenia dla oceny sytuacji pozostaje kwestia, czy skarżąca w 2015 r. posiadała - czy też nie - ostateczną decyzję Starosty M. z 23 czerwca 2014 r., ponieważ i tak prowadziła pomiary niezgodnie z jej warunkami.

Sąd I instancji wskazał, że w trakcie kontroli przeprowadzonej przez Kujawsko-Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w okresie od 14 do 29 maja 2013 r., udokumentowanej protokołem kontroli Nr WIOŚ-BYDG 95/2013, ustalono, że skarżąca nie wywiązała się z wyżej opisanych warunków, zatem stosownie do art. 299 ust. 1 pkt 2 p.o.ś., w związku z art. 305 ust. 1 – 4 i art. 305a ust. 1 pkt 2 lit.a, p.o.ś., WIOŚ wymierzył administracyjną karę pieniężną za odprowadzanie w roku kalendarzowym 2016 ścieków z oczyszczalni zakładowej z przekroczeniem warunków określonych w pozwoleniu wodnoprawnym.

Spółka, reprezentowana przez adw., zaskarżyła w całości wyrok Sądu I instancji. Zaskarżonemu wyrokowi - stosownie do art. 174 pkt 2 ustawy p.p.s.a. – zarzucono:

1) naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a. oraz w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 6 i 7 oraz 77 § 1 k.p.a. polegające na oddaleniu skargi Spółki, pomimo, iż zarówno decyzja WIOŚ z 8 maja 2018 r., jak i decyzja GIOŚ z 6 sierpnia 2021 r. - dotyczące pomiarów jakości ścieków w 2016 r. - oparto na zapisach rozporządzenia Ministra Środowiska z 24 lipca 2006 r. w sprawie warunków, jakie należy spełnić przy wprowadzaniu ścieków do wód lub do ziemi, oraz w sprawie substancji szczególnie szkodliwych dla środowiska wodnego, które utraciło moc z dniem 31 grudnia 2014 r. (por. art. 19 ust. 3 ustawy z dnia 30 maja 2014 r. o zmianie ustawy - Prawo wodne oraz niektórych innych ustaw - Dz. U. 2014 r., poz. 850 - w zw. z rozporządzeniem Ministra Środowiska dnia 18 listopada 2014 r. w sprawie warunków, jakie należy spełnić przy wprowadzaniu ścieków do wód lub do ziemi, oraz w sprawie substancji szczególnie szkodliwych dla środowiska wodnego - Dz. U. 2014 r., poz. 1800) - i nie mogło stanowić podstawy prawnej decyzji w niniejszej sprawie;

2) naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a. oraz w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 156 k.p.a. przez przyjęcie w zaskarżonym wyroku (str. 7 uzasadnienia), że Spółka już w 2014 r. - pomimo obowiązywania wówczas decyzji Starosty M. z 23 czerwca 2014 r. powinna przestrzegać pierwotnego pozwolenia wodnoprawnego z 7 marca 2011 r.

Mając na uwadze powyższe zarzuty, skarżąca kasacyjnie wniosła o: 1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości, 2) orzeczenie o kosztach procesu, w tym kosztach zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Jednocześnie - stosownie do art. 176 p.p.s.a. – skarżąca kasacyjnie złożyła informację, że nie domaga się rozpoznania niniejszej sprawy na rozprawie.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że rozporządzenie Ministra Środowiska z 24 lipca 2006 r. w sprawie warunków, jakie należy spełnić przy wprowadzaniu ścieków do wód lub do ziemi, oraz w sprawie substancji szczególnie szkodliwych dla środowiska wodnego, utraciło moc obowiązującą już z dniem 31 grudnia 2014 r. Stało się to na mocy art. 19 ust. 3 ustawy z dnia 30 maja 2014 r. o zmianie ustawy - Prawo wodne oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. 2014 r., poz. 850) w związku z rozporządzeniem Ministra Środowiska dnia 18 listopada 2014 r. w sprawie warunków, jakie należy spełnić przy wprowadzaniu ścieków do wód lub do ziemi, oraz w sprawie substancji szczególnie szkodliwych dla środowiska wodnego (Dz.U. 2014 r., poz. 1800). Tym samym przyjąć należy, że od dnia 1 stycznia 2015 r. obowiązującym aktem prawnym było rozporządzenie Ministra Środowiska dnia 18 listopada 2014 r. (Dz.U. 2014 r., poz. 1800).

Powyższa okoliczność ma istotne znaczenie w tej sprawie gdyż dotyczy ona naruszenia warunków określonych w pozwoleniu wodnoprawnym w roku kalendarzowym 2016 - co wynika wprost z decyzji organu drugiej instancji z 6 sierpnia 2021 r. A zatem obie decyzje administracyjne wydane w tej sprawie dotyczą okresu późniejszego niż data utraty mocy obowiązującej rozporządzenia Ministra Środowiska z 24 lipca 2006r.

Zdaniem Spółki, rozporządzenie Ministra Środowiska z 24 lipca 2006 r. (Dz. U. 2006 r., Nr 137, poz. 984) nie powinno w ogóle stanowić podstawy prawnej rozstrzygnięć, na mocy których spółce wymierzona została kara pieniężna za rok 2016 r.

Według skarżącej kasacyjnie, należy przy tym podkreślić, że w decyzji organu drugiej instancji wyraźnie wskazano, że ww. rozporządzenie z 2006 r. określa "nie tylko warunki, jakie należy spełnić przy wprowadzeniu ścieków do wód (...) miejsce i minimalną częstotliwość pobierania próbek ścieków (...) ale także sposób oceny, czy ścieki odpowiadają wymaganym warunkom" (str. 3 decyzji GIOŚ). Zdaniem Spółki przepisy w/w rozporządzenia miały istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. W związku faktem, że decyzje organów obu instancji oparto na nieobowiązującym już akcie prawnym, nie jest jasne na jakiej podstawie przyjęto w decyzji drugoinstancyjnej, że "podczas każdego zrzutu ścieków do odbiornika, powinny być pobierane próbki ścieków w odstępach co najwyżej dwugodzinnych (lub innych, jeżeli częstotliwość zrzutu była inna) w celu ich uśrednienia" (str. 5 uzasadnienia). Właśnie to ustalenie doprowadziło zaś do zakwestionowania sposobu pobierania próbek ścieków przez Spółkę - i w efekcie do wydania decyzji o wymierzeniu kary pieniężnej.

W zaskarżonym wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny "podzielił stanowisko organu w kwestii skutków jakie wywołało stwierdzenie nieważności decyzji Starosty M. z 23 czerwca 2014 r. decyzją (...) z 10 maja 2016 r." (str. 7 uzasadnienia). W ocenie Sądu opisywana decyzja stwierdzająca nieważność spowodowała, że spółka już 2014 r. - pomimo obowiązywania wówczas decyzji Starosty z 23 czerwca 2014 r. - powinna przestrzegać pierwotnego pozwolenia wodnoprawnego (skutek ex tunc - strona 7 uzasadnienia zaskarżonego wyroku WSA).

W ocenie Spółki takie stanowisko Sądu jest niedopuszczalne z punktu widzenia zasad praworządności. Fakt stwierdzenia nieważności decyzji Starosty M. z 23 czerwca 2014r., OS.6341.17.2014 na mocy decyzji Dyrektora RZGW z 10 maja 2016 r., ZOO.4412.4.2016.645 nie może oznaczać, że Spółka już w 2015 r. albo 2014 r. - pomimo obowiązywania decyzji Starosty M. z 23 czerwca 2014 r. - powinna przestrzegać pierwotnego pozwolenia wodnoprawnego z 7 marca 2011 r.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Niniejsza sprawa podlegała rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym.

Skarga kasacyjna nie jest zasadna. Wszystkie zarzuty przedstawione w petitum skargi kasacyjnej oraz w jej uzasadnieniu nie zasługiwały na uwzględnienie.

W świetle art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.

W sytuacji, gdy w skardze kasacyjnej zarzuca się zarówno naruszenie prawa materialnego, jak i naruszenie przepisów postępowania, w pierwszej kolejności co do zasady rozpoznaniu podlega ostatnio wymieniony zarzut. Dopiero bowiem po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez Sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo, że nie został skutecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez Sąd I instancji przepis prawa materialnego, chyba, że postawiony w skardze kasacyjnej zarzut procesowy jest w istocie konsekwencją zarzutów dotyczących naruszenia prawa materialnego. W takiej sytuacji uzasadnione jest dokonanie jego oceny w ramach analizy tych właśnie zarzutów (materialnych).

W skardze kasacyjnej nie przedstawiono zarzutów opartych na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a.

Nie można w okolicznościach niniejszej sprawy uznać za skuteczne zarzutó opartych na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a.

Nie zasługiwał na uwzględnienie zarzut przedstawiony w pkt 1) petitum skargi kasacyjnej. Odnosząc się do tego zarzutu wskazać należy, że przypadek kwalifikujący się do uchylenia zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. zachodzi wówczas gdy zostanie wykazane, że może zachodzić związek przyczynowy między stwierdzonym naruszeniem przepisów proceduralnych a treścią rozstrzygnięcia, tj. wykazanie, że gdyby do zarzucanego naruszenia przepisów postępowania nie doszło, to wynik rozstrzygnięcia mógłby być inny, a stwierdzone uchybienia były na tyle istotne, że kształtowały lub współkształtowały treść kwestionowanego rozstrzygnięcia.

W niniejszej sprawie skarżąca kasacyjnie nie wykazała, aby w postępowaniu dotyczącym wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej do takich naruszeń przepisów proceduralnych rzeczywiście doszło. Stawiając zarzut naruszenia przepisów postępowania strona wnosząca skargę kasacyjną oprócz wskazania, w jaki sposób doszło do naruszenia konkretnych przepisów postępowania, ma również obowiązek wykazać istotny wpływ wskazanego uchybienia na wynik sprawy. W niniejszej sprawie autor skargi kasacyjnej nie wskazał, w jaki sposób doszło w tej sprawie w jego ocenie do naruszenia przepisów regulujących postępowanie wyjaśniające przed organami administracji publicznej. Nie wskazał również, jakich dowodów organy nie przeprowadziły oraz jakim z nich niesłusznie przyznały wartość dowodową. Skuteczne podniesienie w ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zarzutów naruszenia przepisów postępowania wymaga nie tylko wykazania błędu, który popełnił sąd administracyjny przy ocenie zgodności z prawem zaskarżonego aktu, lecz także wykazania istnienia związku przyczynowego między wskazanym w skardze kasacyjnej naruszeniem przepisów postępowania a treścią rozstrzygnięcia. Powyższe jest wynikiem tego, że zakres rozpoznania sprawy przez Naczelny Sąd Administracyjny jest odmienny od zakresu rozpoznania sprawy przez wojewódzki sąd administracyjny, który działa jako sąd I instancji. Przedmiotem kontroli w postępowaniu kasacyjnym przed Naczelnym Sądem Administracyjnym nie jest bowiem ocena zaskarżonej do tego sądu ostatecznej decyzji kończącej postępowanie administracyjne (podatkowe), lecz kontrola orzeczenia wydanego przez wojewódzki sąd administracyjny, w granicach wyznaczonych przez art. 183 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, tj. w granicach skargi kasacyjnej. Autor skargi kasacyjnej nie tylko nie wiąże poszczególnych zarzutów z legalną kontrolą dokonaną przez Sąd I instancji, ale również nie wskazuje na to jak sygnalizowane naruszenia przekładały się na wynik sprawy.

Nie zasługiwał na uwzględnienie zarzut dotyczący naruszenia art. 3 § 1 p.p.s.a. O naruszeniu art. 3 ust. 1 p.p.s.a. można mówić tylko wówczas, gdy sąd wyjdzie poza zakres przedmiotowy postępowania sądowoadministracyjnego (tzn. poza kontrolę działalności administracji publicznej, rozpoznając skargę na akt lub czynność nieobjęte jego kognicją), bądź w sprawach należących do jego właściwości uchyli się od badania legalności działalności administracji, ewentualnie zastosuje środki ustawie nieznane oraz posiłkować się przy tym będzie innym kryterium niż zgodność z prawem.

Żadna z takich sytuacji w sprawie nie zaistniała. Zaskarżony wyrok został bowiem wydany po rozpatrzeniu skargi na decyzję GIOŚ z 6 sierpnia 2021 r. nr DI-420/493/2018/iz w przedmiocie wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przeprowadził zatem kontrolę aktu objętego zakresem właściwości tego sądu, stosując w tym zakresie wyłącznie kryterium zgodności z prawem. Po zbadaniu legalności działalności powyższego organu administracji publicznej Sąd I instancji na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę, czyli zastosował jeden ze środków przewidzianych w ustawie Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Nie można dopatrywać się naruszenia powołanego przepisu w tym, że sąd wydał orzeczenie o treści niezgodnej z oczekiwaniami strony.

Nie są zasadne zarzuty dotyczące naruszenia art. 6, art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Zgodnie z ogólnymi zasadami postępowania administracyjnego, organy administracji stoją na straży praworządności i podejmują kroki niezbędne do dokładnego ustalenia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli - art. 7 k.p.a. Organy administracji publicznej są również zobowiązane w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy - art. 77 § 1 k.p.a. - i dopiero na podstawie całokształtu materiału dowodowego ocenić, czy dana okoliczność została udowodniona - art. 80 k.p.a. Wskazać należy, że rozpatrzenie całego materiału dowodowego w niniejszej sprawie przez orzekające organy było związane z zasadą swobodnej oceny dowodów, która została dokonana zgodnie z normami prawa procesowego oraz z zachowaniem reguł tej oceny. Ocena ta opierała się na materiale dowodowym zebranym przez organ, z zastrzeżeniem wyjątków przewidzianych w przepisach prawa. Oparta była na wszechstronnej ocenie całokształtu materiału dowodowego. Orzekające organy (WIOŚ i GIOŚ) dokonały oceny znaczenia i wartości dowodów dla toczącej się sprawy. Ww. organy realizując zasadę prawdy obiektywnej, zawartą w art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., prawidłowo wykonały obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Powyższe jednak nie sprawia, że strona była zwolniona od obowiązku współdziałania w wyjaśnianiu okoliczności faktycznych sprawy, gdyż zobowiązana jest ona przedstawić w sprawie wszystkie informacje niezbędne do ustalenia jej stanu faktycznego, wskazać dowody mające, jej zdaniem, znaczenie w sprawie i udostępnić dowody znajdujące się w jej posiadaniu (por. wyroki NSA: z 27 czerwca 2019 r. I OSK 2168/17, z 18 grudnia 2018 r. I OSK 256/17, z dnia 27 lipca 2011 r., sygn. akt II OSK 1560/10). Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, że w przedmiotowym postępowaniu nie można zarzucić organowi administracji braku współdziałania ze stroną skarżącą w zakresie ustalenia stanu faktycznego sprawy. Nie sposób również, przypisać organowi administracji brak odniesienia się do przedłożonych przez skarżącą dowodów. Organ bowiem dokonał wnikliwej oceny zgromadzonego materiału odnosząc się szczegółowo i uzasadniając jaką wartość przypisał poszczególnym dowodom oraz z jakiego powodu podjął taką, a nie inną decyzję.

Przypomnieć należy, że zaskarżoną do Sądu I instancji decyzją z 6 sierpnia 2021r. znak DI-420/494/2018/iz GIOŚ po rozpatrzeniu odwołania Spółki od decyzji Kujawsko-Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z 8 maja 2018 r., znak: WIOŚ-WI.7061.35.2017.AMD, w sprawie wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej w wysokości 25 705,00 zł (słownie złotych: dwadzieścia pięć tysięcy siedemset pięć, 00/100), za odprowadzanie w roku kalendarzowym 2016 ścieków z oczyszczalni zakładowej z przekroczeniem warunków określonych w pozwoleniu wodnoprawnym udzielonym decyzją Starosty M. z 7 marca 2011 r., znak: OS.6341.2.2011, zmienioną decyzją z 8 sierpnia 2016 r. znak: OS.6341.25.2016 uchylił decyzję organu I instancji w całości i orzekł o wymierzeniu dla Spółki administracyjnej kary pieniężnej w wysokości 19 279,00 zł (słownie złotych: dziewiętnaście tysięcy dwieście siedemdziesiąt dziewięć, 00/100), za odprowadzanie w roku kalendarzowym 2016 ścieków z oczyszczalni zakładowej z przekroczeniem warunków określonych w pozwoleniu wodnoprawnym udzielonym decyzją Starosty M. z dnia 7 marca 2011 r., znak: OS.6341.2.2011, zmienioną decyzją z dnia 8 sierpnia 2016 r. znak: OS.6341.25.2016.

W pozwoleniu wodnoprawnym, udzielonym Spółce przez Starostę M. decyzją z 7 marca 2011 r., znak: OS.6341.2.2011, zmienioną decyzją z 8 sierpnia 2016r. znak: OS.6341.25.2016, w punkcie IV. 1) zostały ustalone najwyższe dopuszczalne wartości wskaźników zanieczyszczeń w odprowadzanych ściekach. Ponadto w punkcie II został nałożony obowiązek wykonywania okresowych badań jakości odprowadzanych ścieków wymienionych w punkcie I, co dwa miesiące, zgodnie z obowiązującymi przepisami. Jednocześnie w decyzji Starosty M. z 23 czerwca 2014 r. znak: OS.6341.17.2014 zmieniającej ww. pozwolenie z 2011 r. określono obowiązek pobierania próbek ścieków przemysłowych do badań: 1) w sposób zgodny z przepisami rozporządzenia z 2006 r. (tj. średniodobowo proporcjonalnie do przepływu) - jeżeli zrzut ścieków odbywa się w sposób ciągły; 2) w momencie zrzutu ścieków do odbiornika - jeżeli zrzut ścieków następuje okresowo. W decyzji Starosty M. z 8 sierpnia 2016 r. znak: OS.6341.25.2016, zmieniającej ww. pozwolenie z 2011 r., określono obowiązek pobierania jednorazowych próbek ścieków przemysłowych do badań co 2 miesiące tj. w każdy ostatni czwartek lutego, kwietnia, czerwca, sierpnia, października i grudnia każdego roku kalendarzowego między godziną 12:00 a 14:00.

W niniejszej sprawie okresem oceny był rok kalendarzowy 2016, z uwagi na to, że był kontynuacją oceny roku kalendarzowego 2013, 2014 i 2015, za które były również wymierzone administracyjne kary pieniężne, oraz za rok 2012, który był przedmiotem orzeczeń WSA (wyrok z 7 września 2016 r., sygn. IV SA/Wa/724/16) oraz NSA (wyrok z 21 lutego 2019 r., sygn. II OSK 851/17).

Ze zgromadzonych w sprawie dowodów i materiałów, w tym sprawozdań z badań z 2016 r., protokołów pobierania próbek do badań wynika, że ścieki w 2016 r. nie były pobierane średniodobowo proporcjonalnie do przepływu ale jednorazowo (chwilowo), ponieważ odpływ ścieków z oczyszczalni jest odpływem cyklicznym, a nie ciągłym.

Próbki ścieków pobrane do badań w 2016 r. w okresie luty - czerwiec, tj. przed zmianą warunków pozwolenia w zakresie poboru próbek ścieków do badań, nie były próbami średniodobowymi przez co ich wyniki budziły zastrzeżenia, gdyż były niemiarodajne dla ustalenia wielkości emisji. Natomiast próbki ścieków w sierpniu 2016 r. zostały pobrane do badań niezgodnie ze zmienionym, decyzją z 8 sierpnia 2016 r., warunkiem pozwolenia wodnoprawnego, w dniach 11 i 24 sierpnia 2016 r. zamiast w ostatni czwartek sierpnia 2016 r., który przypadał na dzień 25 sierpnia 2016 r. Zgodnie z art. 305a ust. 1 pkt 2 lit. a) ustawy p.o.ś., dla odrzuconych wyników z próbek nieśredniodobowych WIOŚ przyjął, że dla każdego z ww. wadliwych pomiarów wskaźniki zostały przekroczone o 80% względem ustalonych w pozwoleniu i ustalił wielkość przekroczenia oraz wymiar kary. W tej sprawie próbki pobrane do badań w dniach 11 i 24 sierpnia 2016 r., tj. po wydaniu decyzji z dnia 8 sierpnia 2016 r., uwzględniającej pobór próbek jednorazowych do badań, zamiast w ostatni czwartek sierpnia 2016 r. (który przypadał na dzień 25 sierpnia 2016 r.), można uznać za miarodajne dla ustalenia wielkości emisji. Ponadto Spółka kolejne próbki ścieków, w październiku i grudniu 2016 r., pobrała do badań zgodnie z pozwoleniem w ostatni czwartek miesiąca. Dlatego w zaskarżonej decyzji dokonano wyliczenia wysokości kary w zakresie składu ścieków, uwzględniając wyniki badań wykonane w sierpniu 2016 r.

Zarzut dotyczący błędnego przyjęcia, że fakt stwierdzenia nieważności decyzji Starosty M. z 23 czerwca 2014 r. znak: OS.6341.17.2014 na mocy decyzji Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej z 10 maja 2016 r. znak ZOO.4412.4.2016.645 spowodował, że Spółka już w 2015 r. - pomimo obowiązywania wówczas ww. decyzji Starosty M. z 23 czerwca 2014 r. powinna przestrzegać pierwotnego pozwolenia wodnoprawnego z 7 marca 2011 r., jest nietrafny. Postępowanie sądowoadministracyjne dotyczące ostatecznej decyzji Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej z 10 listopada 2016 r., którą utrzymano w mocy rozstrzygnięcie Dyrektora RZGW w Poznaniu w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty M. z 23 czerwca 2014 r. zostało zakończone zostało orzeczeniem Naczelnego Sądu Administracyjnego z 10 maja 2018 r. sygn. akt II OSK 3051/17, którym NSA oddalił skargę kasacyjną od wyroku WSA w Warszawie z 14 lipca 2017 r. sygn. akt IV SA/Wa 43/17, eliminując tym samym z obrotu prawnego ww. decyzję Starosty M. z 23 czerwca 2014 r.

Nawet gdyby decyzja Starosty M. z 23 czerwca 2014 r. znak: OS.6341.17.2014 nie została wycofana z obrotu prawnego, to i tak nie upoważniała ona Strony do pobierania próbek chwilowych, czyli jednorazowych (od połowy 2014 r.), ponieważ w punkcie II. 2 tej decyzji wskazano, że "Jeżeli zrzut ścieków następuje okresowo i w związku z tym nie ma możliwości prowadzenia badań ciągłych to próbki do badań należy pobierać w momencie zrzutu ścieków do odbiornika."

Odnosząc się do podniesionej w ramach tego zarzutu zagadnienia, że rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 24 lipca 2006 r. w sprawie warunków, jakie należy spełnić przy wprowadzaniu ścieków do wód lub do ziemi, oraz w sprawie substancji szczególnie szkodliwych dla środowiska wodnego utraciło moc z dniem z dniem 31 grudnia 2014 r., wyjaśnić jednocześnie należy, że obowiązek dostosowania się do dyspozycji § 2 pkt 1 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 24 lipca 2006 r. w sprawie warunków, jakie należy spełnić przy wprowadzaniu ścieków do wód lub do ziemi, oraz w sprawie substancji szczególnie szkodliwych dla środowiska wodnego (Dz. U. Nr 137, poz. 984 ze zm.) został ustanowiony w pkt II pozwolenia wodnoprawnego z 7 marca 2011 r., udzielonego przez Starostę M., które odsyłało w tym zakresie do obowiązujących wówczas przepisów w zakresie badania jakości odprowadzanych ścieków (por. wyrok NSA z 21.02.2019 r., II OSK 851/17, LEX nr 2648515).

W wyroku tym NSA stwierdził wyraźnie, że "Ustalenie, czy próbki ścieków były pobierane do badań średniodobowo nie tyle dotyczy faktów, ile ich oceny, w kontekście przepisów § 2 pkt 1 oraz § 8 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 24 lipca 2006 r. w sprawie warunków, jaki należy spełnić przy wprowadzaniu ścieków do wód lub ziemi (Dz. U. Nr 137, poz. 984). W myśl § 2 pkt 1 rozporządzenia, ilekroć w rozporządzeniu jest mowa o wartości wskaźnika w próbce średniej dobowej - rozumie się przez to wartość zmierzoną w próbce powstałej ze zmieszania próbek pobieranych ręcznie lub automatycznie w okresie doby, w odstępach co najwyżej dwugodzinnych, proporcjonalnych do przepływu, z wyłączeniem pH i temperatury".

Odnosząc się do podniesionego w ramach tego zarzutu zagadnienia, że rozporządzenie Ministra Środowiska z 24 lipca 2006 r. w sprawie warunków, jakie należy spełnić przy wprowadzaniu ścieków do wód lub do ziemi, oraz w sprawie substancji szczególnie szkodliwych dla środowiska wodnego utraciło moc z dniem z dniem 31 grudnia 2014 r., wyjaśnić należy, że zgodnie z 545 ust. 3a, ustawy z 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (tekst jedn.: Dz. U. z 2021 r. poz. 624 ze zm., dalej: p.w.), do spraw wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy dotyczących: 1) administracyjnych kar pieniężnych, o których mowa w art. 298 ust. 1 pkt 2 i 3 ustawy zmienianej w art. 493, w brzmieniu obowiązującym przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, 2) odroczenia terminu płatności administracyjnych kar pieniężnych, o których mowa w art. 298 ust. 1 pkt 2 i 3 ustawy zmienianej w art. 493, w brzmieniu obowiązującym przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy – stosuje się przepisy dotychczasowe. Do 31 grudnia 2017 r. administracyjne kary pieniężne za odprowadzanie ścieków z naruszeniem warunków określonych w pozwoleniu wodnoprawnym wymierzane były na podstawie przepisów ustawy p.o.ś. Stan ten uległ zmianie z dniem 1 stycznia 2018 r., czyli z momentem wejścia w życie przepisów p.w. Jednocześnie ustawodawca wprowadził przepisy przejściowe, które dotyczyły nie tylko spraw wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie p.w., które miały się toczyć wg przepisów dotychczasowych (art. 545 ust. 3a pkt 1 p.w.). Art. 545 ust. 3a, p.w. został dodany przez art. 1 pkt 2 lit. c ustawy z 28 lutego 2018 r. (Dz.U. 2018 r., poz. 710) zmieniającej nin. ustawę z dniem 1 stycznia 2018 r.

W uzasadnieniu decyzji GIOŚ z 6 sierpnia 2021 r., znak DI-420/494/2018/iz organ w swoich rozważaniach powołał się na treść art. 545 ust. 3a, p.o.ś.

Przepisami dotychczasowymi w niniejszej sprawie są również przepisy rozporządzenia Ministra Środowiska z 24 lipca 2006 r. w sprawie warunków, jakie należy spełnić przy wprowadzaniu ścieków do wód lub do ziemi, oraz w sprawie substancji szczególnie szkodliwych dla środowiska wodnego (Dz. U. Nr 137, poz. 984 ze zm.). Wyżej wymienione rozporządzenie zostało wskazane w podstawie prawnej decyzji Starosty M. z 7 marca 2011 r., znak OS. 6341.2.2011, w której w pkt I. udzielono Spółce pozwolenia wodnoprawnego na szczególne korzystanie z wód - odprowadzanie istniejącym wylotem w km 12+632 do kanału [...] oczyszczonych ścieków przemysłowych z zakładowej mechaniczno-biologiczno-chemicznej oczyszczalni ścieków. Pozwolenia na odprowadzanie ścieków określonego w punkcie I decyzji udzielono Spółce się na czas określony tj. do 7 marca 2021 r. A zatem, o tym, czy szczególne korzystanie z wód polegające na odprowadzaniu ścieków przemysłowych z zakładowej mechaniczno-biologiczno-chemicznej oczyszczalni ścieków odpowiada przepisom prawa decyduję przepisy rozporządzenia Ministra Środowiska z 24 lipca 2006 r. w sprawie warunków, jakie należy spełnić przy wprowadzaniu ścieków do wód lub do ziemi, oraz w sprawie substancji szczególnie szkodliwych dla środowiska wodnego (Dz. U. Nr 137, poz. 984 ze zm. zob. wyroki NSA z 15.09.2023 r., III OSK 602/23, LEX nr 3629644 oraz z 2.08.2023 r., III OSK 7274/21, LEX nr 3636830). Skoro stronie skarżącej kasacyjnie ustalono w pozwoleniu wodnoprawnym z 7 marca 2011 r., znak OS.6341.2.2011, w pkt I. warunki odprowadzania istniejącym wylotem w km 12+632 do kanału [...] oczyszczonych ścieków przemysłowych z zakładowej mechaniczno-biologiczno-chemicznej oczyszczalni ścieków wskazując w podstawie prawnej tego pozwolenia rozporządzenie Ministra Środowiska z 24 lipca 2006 r. w sprawie warunków, jakie należy spełnić przy wprowadzaniu ścieków do wód lub do ziemi, oraz w sprawie substancji szczególnie szkodliwych dla środowiska wodnego (Dz. U. Nr 137, poz. 984 ze zm.) to powinna korzystać z wód zgodnie z przepisami tego rozporządzenia. Organ prowadząc postępowanie w sprawie wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej prawidłowo zastosował przepisy rozporządzenia Ministra Środowiska z 24 lipca 2006 r. w sprawie warunków, jakie należy spełnić przy wprowadzaniu ścieków do wód lub do ziemi, oraz w sprawie substancji szczególnie szkodliwych dla środowiska wodnego (Dz. U. Nr 137, poz. 984 ze zm.). Jeżeli stronie skarżącej ustalono w pozwoleniu wodnoprawnym warunki odprowadzania oczyszczonych ścieków przemysłowych na podstawie przepisów rozporządzenie Ministra Środowiska z 24 lipca 2006 r. w sprawie warunków, jakie należy spełnić przy wprowadzaniu ścieków do wód lub do ziemi, oraz w sprawie substancji szczególnie szkodliwych dla środowiska wodnego (Dz. U. Nr 137, poz. 984 ze zm.) to powinna oczywiście odprowadzać ścieki zgodnie z tymi przepisami.

Pozwolenie wodnoprawne jest instrumentem prawnym zasady reglamentacji szczególnego korzystania z wód, w którym w drodze jednostronnej czynności prawnej organu, na podstawie obowiązujących przepisów prawa dochodzi do wywołania skutków prawnych u podmiotu korzystającego z wód w sposób dozwolony w prawie. W pozwoleniu wodnoprawnym zakres praw i obowiązków powinien być ściśle określony na podstawie obowiązujących przepisów prawa w dacie jego wydania.

Przede wszystkim należy stwierdzić, że przepisy rozporządzenia Ministra Środowiska z 24 lipca 2006 r. w sprawie warunków, jakie należy spełnić przy wprowadzaniu ścieków do wód lub do ziemi, oraz w sprawie substancji szczególnie szkodliwych dla środowiska wodnego (Dz. U. Nr 137, poz. 984 ze zm.) nie obowiązywały w dacie wydawania kontrolowanej przez Sąd I instancji decyzji, to jednak konieczność jego stosowania została wyraźnie wskazana w pozwoleniu wodnoprawnym z 7 marca 2011 r., znak OS. 6341.2.2011, w której w pkt I. udzielono Spółce pozwolenia wodnoprawnego na szczególne korzystanie z wód w którym wprost odwoływało się do jego treści (por. wyrok NSA z 2.03.2021 r., III OSK 199/21, LEX nr 3313774).

Nie jest zasadny zarzut przedstawiony w pkt 2) petitum skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 156 k.p.a. Przepis art. 156 k.p.a., mimo że został zamieszczony w akcie normatywnym o charakterze procesowym, jest przepisem prawa materialnego, ponieważ stanowi podstawę prawną rozstrzygnięcia (określa skutki prawne zaistnienia wskazanych w nim wad decyzji administracyjnej), w żadnym razie nie reguluje trybu postępowania w sprawie. Obowiązkiem Naczelnego Sądu Administracyjnego, jest odniesienie się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych, rozumianych jako wskazanie przepisów, które - zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną - zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny (uchwała pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010, Nr 1, poz. 1). Odniesienie się do tego zarzutu jest utrudnione z uwagi na to, że art. 156 k.p.a. składa się z wielu jednostek redakcyjnych o zróżnicowanej treści normatywnej. Warunek przytoczenia podstaw zaskarżenia i ich uzasadnienia nie jest spełniony, gdy skarga kasacyjna zawiera wywody, zmuszające sąd kasacyjny do domyślania się, który przepis prawa skarżący miał na uwadze, podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego lub przepisów postępowania. W świetle art. 174 p.p.s.a. tworzenie niespójnej zbitki przepisów - szeregu norm prawnych, które miał rzekomo naruszyć sąd pierwszej instancji, bez wskazania konkretnie na czym polega naruszenie każdej z tych norm, jest nieprawidłowe. W skardze kasacyjnej należało więc określić przepisy, które - jej autor objął zaskarżeniem - zgodnie z systematyzacją przyjętą w aktach prawa. W przypadku więc, gdy dany artykuł dzielił się na dalsze jeszcze jednostki redakcyjne, w postaci np.: ustępu, paragrafu, punktu (e.t.c.), obowiązkiem autora skargi kasacyjnej było dokładne sprecyzowanie przepisu, objętego zarzutem a także określenie aktu prawnego, w którym się ten przepis znajdował. W tym przypadku należało zatem przytoczyć nie tylko nazwę tego aktu, ale także datę jego wydania (uchwalenia) i miejsca publikacji. Opisanych wyżej wymagań nie spełniało zatem wymienienie w skardze kasacyjnej "art. 156 k.p.a."

Odnosząc się do tak sformułowanego zarzutu i jego uzasadnienia wyjaśnić należy, że zarzut strony dotyczący błędnego przyjęcia, że fakt stwierdzenia nieważności decyzji Starosty M. z 23 czerwca 2014 r. znak: OS.6341.17.2014 na mocy decyzji Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej z 10 maja 2016 r. znak ZOO.4412.4.2016.645 spowodował, że Spółka już w 2015 r. - pomimo obowiązywania wówczas ww. decyzji Starosty M. z 23 czerwca 2014 r. powinna przestrzegać pierwotnego pozwolenia wodnoprawnego z 7 marca 2011 r. jest nietrafny. Postępowanie sądowoadministracyjne dotyczące ostatecznej decyzji Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej z 10 listopada 2016 r. którą utrzymano w mocy rozstrzygnięcie Dyrektora RZGW w Poznaniu w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty M. z 23 czerwca 2014 r. zostało zakończone orzeczeniem Naczelnego Sądu Administracyjnego z 10 maja 2018 r. sygn. akt II OSK 3051/17, którym NSA oddalił skargę kasacyjną od wyroku WSA w Warszawie z dnia 14 lipca 2017 r. sygn. akt IV SA/Wa 43/17, eliminując tym samym z obrotu prawnego ww. decyzję Starosty M. z 23 czerwca 2014 r.

Wyjaśnić należy, że orzecznictwie NSA wyrażono pogląd, który podziela NSA orzekający w tym składzie, że "Stwierdzenie nieważności jest instytucją umożliwiającą wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji administracyjnych (oraz niektórych postanowień) dotkniętych najcięższymi wadami materialnoprawnymi. Doniosłość tych wad powoduje, że nie wystarczy uchylenie decyzji lub postanowienia ze skutkiem ex nunc, ale trzeba stwierdzić ich nieważność, tzn. orzec, że od chwili wydania - ex tunc - są one nieważne. Stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej usuwa więc decyzję (postanowienie) z porządku prawnego ze skutkiem ex tunc, co oznacza, że wraz z tą decyzją (postanowieniem) z mocy prawa upadają wynikające z niej skutki prawne (uprawnienia bądź obowiązki). (...). Usunięcie skutków prawnych decyzji (postanowienia) następuje więc z działającą na zasadzie fikcji prawnej mocą ex tunc, w drodze «stwierdzenia nieważności», a więc wstecznego uchylenia materialnej mocy obowiązującej wadliwej decyzji (...)" (wyrok NSA z 4.10.2022 r., III OSK 1332/21, LEX nr 3416641). Wbrew zatem twierdzeniom skargi kasacyjnej, orzekające w sprawie organy nie mogły pominąć, że stwierdzenie nieważności decyzji Starosty M. z 23 czerwca 2014 r., znak: OS.6341.17.2014 usunęło z mocą wsteczną ww. decyzję oraz jej treść.

Z tych względów i na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.