Wyrok WSA w Rzeszowie, sygn. akt II SA/Rz 156/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Data orzeczenia: 2019-04-15 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c)
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 7, art. 77, art. 80, art. 107 § 3
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 33 ust. 1, art. 34 ust.3 pkt 1, art. 5 ust. 1
journal: Dz.U. 2018 poz 1202
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Magdalena Józefczyk /spr./ Sędziowie WSA Elżbieta Mazur-Selwa WSA Joanna Zdrzałka Protokolant sekretarz sądowy Patryk Rak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 kwietnia 2019 r. sprawy ze skargi B. S. na decyzję Wojewody z dnia [...] listopada 2018 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę I. uchyla zaskarżoną decyzję i decyzję Prezydenta Miasta z dnia [...] lipca 2018 r. nr [...]; II. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącego B.S. kwotę 997 zł /słownie: dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem kontroli jest decyzja Wojewody [...] (dalej: "Wojewoda", "organ odwoławczy" lub "organ II instancji") z dnia [...] listopada 2018 r. nr [...], utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta [...] (dalej: "organ I instancji") z dnia [...] lipca 2018 r. nr [...], wydaną w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę.

W podstawie prawnej organ powołał art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 z późn zm.) – dalej: "K.p.a.".

Wydanie decyzji poprzedzało postępowanie administracyjne o następującym przebiegu:

K sp. z o.o. z siedzibą w [...] (dalej: "Spółka") w dniu 22 września 2017 r. zwróciła się do Prezydenta Miasta [...] o wydanie decyzji o pozwolenie na budowę dla inwestycji polegającej na budowie trzech budynków mieszkalnych wielorodzinnych z wewnętrzną instalacją gazową, na działkach nr 603/2, 603/3, 603/4, 603/5 i 603/9 w [...].

Prezydent Miasta [...] decyzją z dnia [...] stycznia 2018 r. nr [...], zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę dla wnioskowanej inwestycji. Organ I instancji uznał, że przedłożony projekt budowlany sporządzony został przez uprawnione osoby, a planowana inwestycja jest zgoda z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a zatem uznać należało, ze spełnione zostały przesłanki, o których mowa w art. 35 ust. 1 i art. 32 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2018 r. poz. 1202 z późn. zm.) – dalej: "P.b.".

Uwzględniając odwołanie wniesione przez BS (dalej: "skarżącego"), decyzją z dnia [...] kwietnia 2018 r. nr [...], Wojewoda [...] uchylił w całości opisaną wyżej decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W ocenie organu odwoławczego, projekt budowlany dla wnioskowanej inwestycji nie spełniał wszystkich wymogów określonych w decyzji Prezydenta Miasta [...] o warunkach zabudowy z dnia [...] listopada 2016 r. nr [...]. W ww. decyzji kąt nachylenia połaci dachowych określono od 15( do 45(, natomiast z rysunków architektury w projekcie budowlanym – rzutu dachu oraz przekroju A-A wynika, że na planowanych budynkach zaprojektowano dach wielospadowy o kącie nachylenia połaci dachowych od 15( do 2(. Również w opisie technicznym projektu branży konstrukcyjnej zapisy dotyczące połaci dachowych wskazują na projektowany dach wielospadowy o nachyleniu 2( i 15(. Brak spójność projektu budowlanego rzutuje na ocenę spełnienia warunkowych parametrów projektowanej inwestycji narzuconych decyzją o warunkach zabudowy, zaś zaprojektowany dach o kącie nachylenia połaci 2( nad znaczną częścią planowanych budynków jest niezgodny z ustaleniami tej decyzji. Rzeczą organu I instancji było wezwanie inwestora do usunięcia wskazanych nieprawidłowości pod rygorem odmowy wydania pozwolenia na budowę, czego w opisywanej sprawie nie dopełniono.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, Prezydent Miasta [...] decyzją z dnia [...] lipca 2018 r. nr [...], zatwierdził projekt budowlany i udzielił Spółce pozwolenia na budowę trzech budynków mieszkalnych wielorodzinnych z wewnętrzną instalacja gazową na działkach nr 603/2, 603/3, 603/4, 603/5, 603/9, 603/13 i 603/11 przy ul. [...]. Organ I instancji podał, że realizując wskazania organu odwoławczego, postanowieniem dnia 26 kwietnia 2018 r. wezwał inwestora do doprowadzenia przedłożonego projektu budowlanego do zgodności z decyzją Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] listopada 2016 r., wydanej w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, w zakresie geometrii dachu i kąta nachylenia połaci dachowych. Prezydent podniósł, że w wyznaczonym terminie inwestor uzupełnił stwierdzone braki i obecnie projektowana inwestycja jest zgodna z ustaleniami wskazanej wyżej decyzji o warunkach zabudowy. Projekt został sporządzony i sprawdzony przez uprawnione osoby, zawiera informację dotyczącą bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, został pozytywnie uzgodniony przez rzeczoznawcę ds. zabezpieczeń przeciwpożarowych. Planowana inwestycja nie spowoduje pogorszenie warunków środowiskowych i nie zalicza się do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Spełniono zatem przesłanki, o których mowa w art. 35 ust. 1 i art. 32 ust. 4 P.b., warunkujące uwzględnienie wniosku inwestora i wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę.

Odwołania od powyższej decyzji wnieśli KK oraz BS. Odwołujący się zarzucili, że decyzja organu I instancji jest niezgodna z ustaleniami ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy w zakresie liczby kondygnacji projektowanych budynków mieszkalnych wielorodzinnych. W decyzji ustalającej warunki zabudowy wskazano, że projektowane obiekty winny posiadać nie więcej niż trzy kondygnacje, w tym poddasze użytkowe. Analiza projektu budowlanego wskazuje natomiast, że wolą inwestora jest zrealizowanie budynków o trzech kondygnacjach pełnych bez poddasza użytkowego. Wprawdzie w projekcie zagospodarowania działki wskazano, że budynki będą posiadać "trzy kondygnacje nadziemne (parter + piętro + poddasze użytkowe)", jednakże w dalszej części projektu wskazano, że budynki będą posiadać "trzy kondygnacje nadziemne (parter, piętro I, piętro II)". Prawo budowlane lub przepisy wykonawcze nie zawierają definicji legalnej "poddasza użytkowego", to przyjąć należy, że takie poddasze winno posiadać pewne cechy charakterystyczne tylko dla tej części budynku i odróżniające je od regularnej (pełnej) kondygnacji. Podstawowym elementem poddasza użytkowego jest bezpośrednie zaprojektowanie nad nim połaci dachowych w taki sposób, aby część jego stropu nie była wykonana równolegle w stosunku do jego posadzki. W konsekwencji tzw. ścianka kolankowa musi być zaprojektowana o wysokości znacznie niższej niż wysokość normalnej kondygnacji. W niniejszej sprawie analiza właściwych rzutów i przekrojów zawartych w projekcie nie potwierdzają powyższego, gdyż ostatnia kondygnacja nie jest niższa od pozostałych. Brak jest położenia jej bezpośrednio pod pokryciem dachowym, zaś z przekrojów wynika, że jej wysokość przekracza 2 m. Skoro organ planistyczny zastosował w decyzji o warunkach zabudowy sformułowanie o maksymalnie trzech kondygnacjach, w tym poddaszu użytkowym, to inwestor winien zrealizować maksymalnie dwie kondygnacje pełne i dodatkowo poddasze użytkowe.

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] listopada 2018 r. nr [...] Wojewoda [...] utrzymał w mocy opisaną wyżej decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] lipca 2018 r., podzielając stanowisko organu I instancji o spełnieniu warunków określonych P.b. do wydania wnioskowanej decyzji. W ocenie organu odwoławczego, organ I instancji wywiązał się z obowiązków określonych w art. 35 ust. 1 i art. 32 ust. 4 P.b. W toku postępowania inwestor uzupełnił braki, nieścisłości oraz omyłki pisarskie i rachunkowe zawarte w projekcie budowlanym. Skoro zaś inwestor wypełnił obowiązki nałożone na niego postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2018 r. oraz zostały spełnione przesłanki, o których mowa w ww. przepisach, to organ I instancji, zgodnie z art. 35 ust. 4 u.p.b. nie mógł odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę.

Odnosząc się do zarzutów odwołania Wojewoda podał, że wynikają one z błędnej wykładni spornych zapisów decyzji o warunkach zabudowy. Decyzja o warunkach zabudowy określa ilość kondygnacji – nie więcej niż trzy kondygnacje nadziemne w tym poddasze użytkowe oraz dopuszcza jedną kondygnację podziemną. Zdaniem organu odwoławczego, z powyższego zapisu odkodować należy normę zakazującą lokalizacji budynków posiadających więcej niż trzy kondygnacje nadziemne, nawet gdy jedną z tych kondygnacji jest poddasze użytkowe. Zapis ten nie stanowi natomiast normy nakazującej, aby w przypadku budynku o trzech kondygnacjach nadziemnych jedną z tych kondygnacji obligatoryjnie stanowiło poddasze użytkowe.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, BS wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, a ponadto o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie:

1. art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. przez utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji pomimo istnienia przesłanek do jej uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania przez Prezydenta Miasta [...];

2. art. 35 ust. 1 pkt 1 P.b. poprzez utrzymanie w mocy decyzji o pozwoleniu na budowę pomimo jej sprzeczności z ostateczną decyzją ustalająca warunki zabudowy;

3. art. 8 K.p.a. przez rezygnację z realizacji zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa;

4. art. 11 K.p.a. poprzez rezygnację z realizacji zasady przekonywania;

5. art. 10 § 1 K.p.a. poprzez rezygnację z realizacji zasady czynnego udziału strony w postępowaniu administracyjnym;

6. art. 7 i art. 77 K.p.a. poprzez rezygnację z dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy;

7. art. 136 § 1 K.p.a. poprzez rezygnację z przeprowadzenia na etapie postępowania odwoławczego dodatkowego postępowania dowodowego.

Zdaniem skarżącego organy obu instancji błędnie ustaliły istotne dla sprawy okoliczności, co doprowadziło do wydania decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę dla inwestycji, której parametry pozostają w sprzeczności z ostateczną decyzją ustalającą warunki zabudowy dla wskazanej inwestycji. W ocenie skarżącego, pomimo bardzo szczegółowego wskazania w odwołaniach nieprawidłowości postępowania wyjaśniającego przeprowadzonego przez organ I instancji w zakresie ustalenia istotnych elementów stanu faktycznego, organ odwoławczy nie przeprowadził postępowania odwoławczego przy uwzględnieniu zarzutów skarżącego, co doprowadziło do niezrealizowania również na etapie postępowania odwoławczego zasady czynnego udziału strony w postępowaniu administracyjnym. Skarżący podniósł, że postępowanie odwoławcze zostało przeprowadzone bez dokładnego wyjaśnienia stanu sprawy, czym naruszono zasadę prawdy materialnej.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas zajęte stanowisko.

W piśmie procesowym z dnia 3 kwietnia 2019 r., które wpłynęło do Sądu w dniu 10 kwietnia (z brakami, co do ilości złożonych egzemplarzy) pełnomocnik skarżącego zawarł uzupełnienie skargi. Podtrzymał zarzuty zawarte w skardze i dodatkowo wskazał na naruszenie:

1. art. 5 oraz art. 32-33 P.b. poprzez zatwierdzenie projektu budowlanego, który nie spełnia wymagań dotyczących bezpieczeństwa użytkowania i w którym niewykazano w nalezyty sposób dostępu do drogi publicznej (zjazd);

2. art. 28 ust. 2 P.b. poprzez wyznaczenie kręgu stron postępowania mimo nieprawidłowości w wyznaczeniu obszaru oddziaływania projektowanej inwestycji;

3. § 8 rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej (Dz. U. z 2018 r., poz. 1305) poprzez niezawarcie w projekcie budowlanym obligatoryjnych elementów. Na podstawie art. 106 § 3 P.p.s.a. wniósł o dopuszczenie dowodu z dokumentu tj. opinii architektoniczno - prawnej na okoliczność istnienia błędów projektowych w zatwierdzonym projekcie budowlanym.

W uzasadnieniu powtórzone zostały argumenty dotyczące ilości kondygnacji w projektowanych obiektów budowlanych. Na podstawie sporządzonego projektu budowlanego niemożna zweryfikować, kto powinien być stroną postępowania administracyjnego, co wynika z braku oceny oddziaływania na sąsiednie działki. Na poparcie stanowiska powołano wyroki sądów administracyjnych. Zarzucono też, że projektowane budynki nie spełniają zasad bezpieczeństwa ich użytkowania zgodnie z art. 5 ust. 1 pkt 1 P.b., gdyż między innymi w poziomie garaży, pomieszczeń technicznych i pomieszczeń gospodarczych w żadnym z trzech budynków nie zaprojektowano wentylacji grawitacyjnej, podobne nieprawidłowości odnoszą się do części wspólnych budynków, gdyż projekt nie obejmuje lokalizacji szachtów technicznych zimnej wody użytkowej, energetyki, telekomunikacji, gazu oraz wentylacji. W pkt 5 uzasadnienia zawarto wyjaśnienie dla braków projektu budowlanego w tym: -) niewskazano orientacji terenu w stosunku do działek sąsiednich i stron świata; wymiarów budynków, ani ich wzajemnych odległości, a także odległości od urządzeń budowlanych; nie wskazano ilości kondygnacji; projektowanych rzędnych terenu w stosunku do rzędnych istniejących, co w przypadku terenu nachylonego jest szczególnym elementem projektu budowlanego; -) brak możliwości weryfikacji projektu zagospodarowania terenu w zakresie szerokości dojazdów, chodników, wymiarów miejsc parkingowych, rzędnych terenu naturalnego i rzędnych projektowanych; -) nie pokazano w układu zieleni wysokiej i niskiej. ponadto do projektu niedołączono decyzji o wyłączeniu gruntów z produkcji rolnej odnośnie działek nr 603/2, 603/3, 603/4, 603/5 603/9, 603/11, 603/13 obr. [...]. W pkt 6 uzasadnienia uzupełnionej skargi wskazano na naruszenie art. 7, art. 77 i art. 10 K.p.a. wobec nierozpatrzenia przez organ II instancji sprawy w jej całokształcie, do czego zobowiązuje art. 138 K.p.a.

Wnioskiem końcowym jest żądanie usunięcie z obrotu prawnego decyzji obydwu instancji.

Obecny na rozprawie pełnomocnik skarżącego w całości poparł skargę. Wyjaśnił też, że skarga dotyczy decyzji Wojewody [...] i poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta [...].

Przedstawiciel inwestora wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje:

Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r. poz.2107 ze zm.). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 zwana dalej "P.p.s.a."). Stosownie do tego przepisu sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

W myśl art. 145 § 1 P.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli miało ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 K.p.a. lub innych przepisach. W myśl art. 151 P.p.s.a. w razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części Sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części.

Poddawszy zaskarżoną decyzję ocenie legalności w granicach wyznaczonych wyżej powołanymi przepisami Sąd doszedł do przekonania, że skarga zasługuje na uwzględnienie wobec naruszenia przepisów prawa procesowego i materialnego, które miały istotny wpływ na wynik postępowania, jednakże nie wszystkie zarzuty skargi okazały się trafne. Stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i lit. c) P.p.s.a. powyższe obligowało Sąd do uwzględnienia skargi.

Stosowanie do art. 35 ust. 1 P.b. przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza:

1) zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko;

2) zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi;

3) kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń oraz informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, o której mowa w art. 20 ust. 1 pkt 1b, oraz zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7;

4) wykonanie - w przypadku obowiązku sprawdzenia projektu, o którym mowa w art. 20 ust. 2, także sprawdzenie projektu - przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane i legitymującą się aktualnym na dzień opracowania projektu - lub jego sprawdzenia - zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7.

5) spełnienie wymagań określonych w art. 60 ust. 1 pkt 1-3 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. o Krajowym Zasobie Nieruchomości (Dz. U. poz. 1529 i 2161 oraz z 2018 r. poz. 756) - w przypadku inwestycji na nieruchomości wchodzącej w skład Zasobu Nieruchomości, o którym mowa w tej ustawie, oddanej w użytkowanie wieczyste lub sprzedanej w trybie określonym w art. 53 ust. 1 lub 2 tej ustawy, przeznaczonej na wynajem o czynszu najmu określonym zgodnie z przepisami rozdziału 7 tej ustawy, zwanej dalej "inwestycją KZN".

W przypadku ubiegania się o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę i zatwierdzenia projektu budowlanego ocenie organu, poddawane są elementy, o których mowa w cytowanym już art. 35 ust. 1 P.b. Decyzja o pozwoleniu na budowę ma charakter związany, a zatem w przypadku, gdy inwestor przedłoży komplet wymaganych dokumentów, o jakich mowa w art. 32. ust. 4 P.b., art. 34 P.b., które zostaną następnie pozytywnie zweryfikowane, to stosownie do art. 35 P.b., organ nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę i zatwierdzenia projektu budowlanego.

W orzecznictwie wskazuje się, że art. 35 ust. 1 pkt 2 P.b. należy interpretować systemowo przy uwzględnieniu nie tylko unormowań techniczno-budowlanych, ale też pozostałych przepisów ustawy, w tym art. 34 ust. 3 pkt 1 P.b., który stanowi, że projekt budowlany powinien zawierać projekt zagospodarowania działki obejmujący określenie na aktualnej mapie granic działki oraz usytuowanie, obrys i układy istniejących i projektowanych obiektów budowlanych, sieci uzbrojenia, układu komunikacyjnego i układu zieleni, ze wskazaniem m.in. wzajemnych odległości pomiędzy planowanym przez inwestora przedsięwzięciem budowlanym a ewentualnie projektowaną zabudową na nieruchomości sąsiedniej. To oznacza, że w tym zakresie organ architektoniczno-budowlany musi zbadać przyjęte rozwiązania projektowe (zob. wyrok NSA z dnia 28 lutego 2017 r., II OSK 1629/15, orzeczenia.nsa.gov.pl; dalej jako cbosa). Ponadto w przypadku wywiązania się inwestora z warunków określonych w przepisach prawa, organ administracji architektoniczno - budowlanej ma obowiązek podjąć rozstrzygnięcie zgodne z żądaniem inwestora.

Nie jest trafny zarzut skarżącego dotyczący naruszenia art. 35 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 35 ust. 4 P.b. poprzez zatwierdzenie projektu budowlanego, który nie jest zgodny z decyzją o warunkach zabudowy w zakresie określenia ilości kondygnacji. Sąd podziela zaprezentowaną w tym względzie argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Decyzję o warunkach zabudowy przedłożoną przy wniosku tj. decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] listopada 2016 r. nr [...] o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie trzech budynków mieszkalnych wielorodzinnych na działkach nr ewid.: W pkt 1a tiret 7 ww.decyzji określono, że dopuszcza się nie więcej niż trzy kondygnacje nadziemne w tym poddasze użytkowe, dopuszcza się jedną kondygnację podziemną. Powyższy zapis odnośnie kondygnacji nadziemnych należy traktować, jako maksymalnie dopuszczalną do realizacji ilości kondygnacji przez inwestora, bez względu na okoliczność, czy będzie to poddasze użytkowe ze skosami, czy regularna kondygnacja mieszkalna (por. też wyrok WSA w Bydgoszczy z 16.12.2008 r. sygn, akt II SA/Bd 804/08 na str. cbosa). Zapis taki eliminuje zatem wszelkie wątpliwości, co do ilości możliwych do realizacji kondygnacji nadziemnych i stwarza zakaz wykonania większej liczby kondygnacji. Ponadto Sąd zauważa, że w dołączonej do pisma procesowego skarżącego, stanowiącego uzupełnieniem skargi, opinii architektoniczno - prawnej z dnia 27 listopada 2018 r. w części "B.e." (str. 2,3) zawarto stwierdzenie, że wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, gzymsu lub attyki nie budzi zastrzeżeń. Zatem została potwierdzona w tym zakresie zgodność projektu z decyzją o warunkach zabudowy.

Za niezasadny Sąd uznał zarzut o braku dostępu do drogi publicznej. Z dołączonego do projektu zagospodarowania terenu wynika, że teren, na którym ma być realizowana inwestycja ma dostęp do drogi publicznej, gdyż bezpośrednio z nią graniczy (ul. [...]). Dostęp do drogi publicznej jest niezbędnym warunkiem umożliwiającym podjęcie na określonym terenie realizacji konkretnego zamierzenia inwestycyjnego i musi być wykazany przez inwestora w postępowaniu w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. W tym zakresie nie jest wystarczające twierdzenie inwestora o istnieniu takiego dostępu. Warunek przewidziany w art. 5 ust. 1 pkt 9 P.b. będzie spełniony tylko wówczas, gdy teren ma dostęp do drogi zaliczonej do jednej z dróg wymienionych w art. 2 ustawy o drogach publicznych. Dostęp ten może być bezpośredni, jeżeli nieruchomość położona jest przy drodze publicznej lub pośredni, przez inne nieruchomości, na których albo ustanowiono służebność drogową albo stanowiących drogi wewnętrzne. Dostęp prawny do drogi publicznej oznacza, że musi on wynikać wprost z przepisu prawa, czynności prawnej bądź orzeczenia sądowego. Faktyczny dostęp musi rzeczywiście zapewniać możliwość przejścia i przejazdu do drogi publicznej. Musi to być dostęp realny, możliwy do wyegzekwowania przez inwestora przy użyciu dostępnych środków prawnych. Zapewnienie dostępu terenu inwestycji do drogi publicznej jest bowiem jednym z kilku warunków, od spełnienia których uzależniona jest możliwość pozytywnego rozstrzygnięcia sprawy. Inną kwestią jest uzyskanie pozwolenia na realizację zjazdu publicznego.

Zgodnie z art. 55 w zw. z art. 64 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2018 r. poz. 1945) decyzja o ustaleniu warunków zabudowy wiąże organ wydający decyzję o pozwoleniu na budowę. Związanie wynikające z powyższych przepisów oznacza nie tylko obowiązek organu budowlanego sprawdzenia zgodności projektu budowlanego z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy (art. 35 ust. 1 pkt 1 P.b.), lecz oznacza przede wszystkim zakaz postępowania wbrew oznaczonym wymogom decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. Ustalenie tych warunków w decyzji o warunkach zabudowy to nie tylko oznaczenie parametrów samego planowanego obiektu, ale także ustalenie innych warunków i zasad, które powinna spełniać planowana inwestycja. Wynika to z funkcji decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, która polega na określeniu dopuszczalności danego zamierzenia inwestycyjnego z punktu widzenia przepisów prawa, oraz na wskazaniu warunków i zasad, którym inwestycja powinna odpowiadać. Nie budzi jakichkolwiek wątpliwości, że organ architektoniczno-budowlany w sprawie o udzielenie pozwolenia na budowę nie może dokonać weryfikacji treści decyzji ustalającej warunki zabudowy i nie wolno mu postąpić wbrew ustaleniom tej decyzji (zob. wyrok NSA z 20.10.2017 r., II OSK 267/16, cbosa).

Zgodnie z zasadą ogólną trwałości decyzji ostatecznej, decyzje o takich charakterze mają moc wiążącą. Dopiero ewentualne wyeliminowane ostatecznej decyzji z obrotu prawnego otwiera uprawnionym drogę do wszczynania postępowań eliminujących następcze decyzje, oparte na ostatecznych decyzjach później wzruszonych. Do daty orzekania przez organ ani do daty wyrokowana przez Sąd, ostateczna decyzja o warunkach zabudowy i ostateczne postanowienie wykładające treść jej sentencji - nie zostały wyeliminowane z obrotu prawnego, a zatem są wiążące.

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Wojewoda [...] wskazał, że organ I instancji podejmował działania do doprowadzenia przedłożonego projektu do kompletności w zakresie geometrii dachu i kąta nachylenia połaci dachowych w projektowanych budynkach wielorodzinnych, gdyż postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2018 r. zobowiązał inwestora do doprowadzenia zgodności projektu budowlanego z ww. decyzją Prezydenta Miasta [...]. Projektant w piśmie z dnia 4 lipca 2018 r. poinformował o omyłkach pisarskich w projekcie zagospodarowania terenu, które skorygował w tomie I projektu budowlanego. To stanowiło dla organów obydwu instancji podstawę do przyjęcia oceny o kompletności projektu i wydaniu decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę.

Sąd nie podziela powyższej oceny i stwierdza, że w świetle materiału dowodowego znajdującego się w aktach administracyjnych sprawy zaskarżona decyzja jest, co najmniej przedwczesna. Ponadto materiał dowodowy nie pozwala na weryfikację zarzutów zawartych w skardze wniesionej do Sądu.

Postępowanie w niniejszej sprawie zostało wszczęte wnioskiem KSp. z o.o. w [...], 22 września 2017 r., w którym inwestor w pkt 5 wniosku (nazwa zamierzenia budowlanego) wpisał; "3 budynki mieszkalne wielorodzinne wraz z wewnętrzną instalacją gazową". Do wniosku dołączono oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, pełnomocnictwo w sprawie administracyjnej, dowód uiszczenia opłaty skarbowej, pismo PGE z dnia 10 sierpnia 2016 r. o zasadach lokalizacji budynku mieszkalnego wielorodzinnego o wysokości 12, 5 m względem linii napowietrznej 110 kV, oraz decyzję o warunkach zabudowy Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] listopada 2016 r. dla inwestycji polegającej na budowie 3 budynków mieszkalnych wielorodzinnych na działkach nr 603/2, 603/3, 603/4, 603/5, 603/9, 603/11, 603/13 położonych w [...] przy ul. [...] oraz decyzję SKO w [...] z dnia [...] stycznia 2017 r. nr [...], którą utrzymano w mocy decyzję organu I instancji. Przedłożony projekt budowlany (Egz. 2, TOM 1) dotyczy budowy trzech budynków wielorodzinnych wraz z wewnętrzną instalacją gazową.

Zgodnie z art. 33 ust 6 P.b. w przypadku wezwania do usunięcia braków innych niż braki, o których mowa w art. 35 ust. 1, stosuje się art. 64 § 2 K.p.a., z tym że wezwanie wnoszącego do usunięcia braków nie powinno nastąpić później niż po upływie 14 dni od dnia wpływu wniosku. W szczególności brak jest jakiegokolwiek dokumentu potwierdzającego umocowanie ML (według oświadczenia złożonego na rozprawie Prezesa Spółki) do samodzielnego działania w imieniu inwestora i udzielania pełnomocnictw. W konsekwencji doszło do naruszenia art. 64 § 2 K.p.a. Kwestia ta została całkowicie pomięta przez organy i dlatego w ponownie prowadzonym postępowaniu należy podjąć działania w zakresie wyjaśnienia wskazanej wątpliwości.

Przechodząc natomiast do oceny merytorycznej przedłożonego wniosku, Sąd zwraca uwagę na przepis art. 33 ust. 1 P.b. dotyczący obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę obejmującego całe zamierzenie budowlane i to nawet wówczas, gdy niektóre roboty budowlane objęte tym projektem mogłyby być wykonywane na podstawie zgłoszenia. Projekt budowlany zatwierdzano w drodze pozwolenia na budowę winien obejmować także i te elementy, których odrębna realizacja nie wymagałaby takiego pozwolenia. Tzw. etapowanie zamierzenia budowlanego jest możliwe wówczas, gdy całe zamierzenie obejmuje więcej niż jeden obiekt, a objęte danym etapem zamierzenie może samodzielnie funkcjonować zgodnie ze swoim przeznaczeniem, a ponadto inwestor przedstawił projekt zagospodarowania działki dla całego zamierzenia budowlanego (wyrok NSA z 11.09.2018 r. sygn. akt II OSK 2010/17 dostępny na str. cbosa).

Orzecznictwo sądów administracyjnych jest w tym zakresie jednolite i nie budzi wątpliwości, co potwierdzają również inne wyroki np.: wyrok NSA z 11.04.2018 r. sygn. akt II OSK 1697/17; wyrok NSA z 18.10.2017 r., sygn. akt II OSK 1799/17; wyrok WSA w Poznaniu z 27.02.2019 r. sygn. akt II SA/Po 999/18). Również tut. Sąd w wyroku z dnia 14 lutego 2019 r., sygn. akt II SA/Rz 1432/18 wyraził pogląd, że przepis art. 33 ust. 1 zd. 2 P.b. nie może być podstawą do zatwierdzenia projektu budowlanego dla samego obiektu budowlanego bez niezbędnych instalacji (takich jak przyłącza), zapewniających możliwość użytkowania danego obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem.

W rozpoznawanej sprawie inwestycja objęta zakwestionowanym pozwoleniem na budowę ma polegać jedynie na budowie trzech budynków mieszkalnych wielorodzinnych bez żadnego przyłącza, a zatem nie jest możliwe funkcjonowanie projektowanych obiektów. Przyjęty przez organy, a zaproponowany podział realizacji inwestycji nie jest zgodny z dopuszczoną etapową realizacją zamierzenia, o której stanowi art. 33 ust. 1 P.b.

Dopuszczalne w świetle art. 33 ust. 1 P.b. etapowanie zamierzenia budowlanego obejmującego więcej niż jeden obiekt, nie zwalniało strony skarżącej z obowiązku przedstawienia projektu zagospodarowania terenu dla całego zamierzenia budowlanego. Powyższe wynika wprost z art. 33 ust. 1 ostanie zdanie P.b., przy czym projekt zagospodarowania działki lub terenu dla całego zamierzenia budowlanego winien odpowiadać wymogom art. 34 ust. 3 pkt 1 P.b., a zatem powinien być sporządzony na aktualnej mapie i obejmować: określenie granic działki lub terenu, usytuowanie, obrys i układy istniejących i projektowanych obiektów budowlanych, sieci uzbrojenia terenu, sposób odprowadzenia lub oczyszczania ścieków, układ komunikacyjny i układ zieleni, ze wskazaniem charakterystycznych elementów, wymiarów, rzędnych i wzajemnych odległości obiektów, w nawiązaniu do istniejącej i projektowanej zabudowy (vide: treść art. 34 ust. 3 pkt 1 P. b.). Brzmienie przepisu art. 33 ust. 1 P.b. jest jednoznaczne i w orzecznictwie sądów administracyjnych, w tym i NSA, jego stosowanie nie budziło wątpliwości interpretacyjnych (por. między innymi: wyrok NSA z dnia 7 maja 2014 r., sygn. II OSK 1854/13 i wyrok NSA z dnia 25 października 2016 r., sygn. II OSK 2484/15). Naczelny Sąd Administracyjny w tezie ostatniego z powołanych wyżej wyroków stwierdził, że ustawodawca w przypadku etapowania zamierzenia budowlanego przywiązuje wagę do oceny zgodności z prawem całego zamierzenia inwestycyjnego, a nie tylko poszczególnych jego etapów. W odniesieniu do całego zamierzenia budowlanego ogranicza tę ocenę do materii, która jest przedmiotem projektu zagospodarowania działki lub terenu, a więc między innymi do określenia granic terenu, usytuowania, obrysu i układu istniejących i projektowanych obiektów budowlanych ze wskazaniem charakterystycznych elementów, wymiarów, rzędnych i wzajemnych odległości obiektów, w nawiązaniu do istniejącej i projektowanej zabudowy terenów sąsiednich. Wolą ustawodawcy było, aby w przypadku etapowania zamierzenia budowlanego ocena, czy zamierzenie to oddziałuje na usprawiedliwione interesy osób trzecich, dokonywana była z uwzględnieniem całego zamierzenia budowlanego, a nie tylko poszczególnych jego etapów. W tezie nr 3 tego wyroku, NSA podał, że weryfikacja przedsięwzięcia do wydania pozwolenia na budowę musi w przypadku etapowania inwestycji uwzględnić uwarunkowania wynikające z projektu budowlanego.

Tym kryteriom nie czyni zadość przedłożony wraz z wnioskiem projekt budowlany. W projekcie budowlanym znajduje się projekt zagospodarowania (karta 11 tego projektu bud.) oraz rysunek dodatkowy do projektu zagospodarowania - przyłącza (karta nr 12 projektu bud.). W ocenie Sądu, dopiero zestawienie treści legend tych projektów zagospodarowania pozwala na zdefiniowanie całego zamierzenia inwestycyjnego, o ile znajdujące się tam odręcznie poczynione wyjaśnienia są kompletne. Na rysunku, który został stworzony dla zobrazowania przyłączy brak jest przyłącza energetycznego według uwagi projektanta. Adnotacje poczynione na legendzie obydwu map zawierają informację, że projektowany zjazd z ul. [...] będzie wymagał odrębnego opracowania, podobnie jak zadaszenie śmietnika i zbiornik retencyjny na wody opadowe. Takie przesunięcie, jak czyni to inwestor elementów zamierzenia inwestycyjnego do odrębnych procedur nie pozwala na przeprowadzenie oceny rzeczywistego oddziaływania inwestycji, o którym stanowi art. 3 pkt 20 P.b., a nadto jest sprzeczne z art. 33 ust.1 P.b.

Wskazać bowiem należy, że zasada równej ochrony prawa własności wymaga, aby każdy właściciel nieruchomości w procesie inwestycyjnym w miarę możliwości miał takie same prawa. Należy opowiedzieć się za szerszym, niż wskazywałaby na to wykładnia gramatyczna, stosowaniem § 13 rozporządzenia z 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1422) za czym przemawia też to, że jest to przepis wykonawczy do ustawy, co nakazuje wykładanie go przez pryzmat przepisów tej ustawy. Prawo budowlane zaś nie różnicuje zakresu ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich, gdy mówi o konieczności ich uwzględniania podczas procesu inwestycyjnego, (art. 5 ust. 1 pkt 9 P.b.). Podstawowym celem prawa sąsiedzkiego jest zapewnienie harmonijnego wykonywania najszerszego prawa do korzystania z nieruchomości, jakim jest prawo własności. Istotnym elementem prawa sąsiedzkiego jest zapewnienie mechanizmów ochrony prawa własności, zagrożonego następstwami wykonywania prawa własności przez właściciela innej (sąsiedniej) nieruchomości. Prawo własności jest prawem konstytucyjnym (art. 64 ust. 1 Konstytucji) i ochrona ta jest dla wszystkich równa (art. 64 ust. 2 Konstytucji). Zasada równej dla wszystkich ochrony własności jest elementem zasady równego traktowania przez władze publiczne (art. 32 ust. 1 Konstytucji). W zgodzie z tymi konstytucyjnymi zasadami powinny być wykładane przepisy Prawa budowlanego, które mają wpływ na prawa sąsiedzkie (wyrok WSA w Rzeszowie z 10.04.2018 r. sygn. akt II SA/Rz 119/18).

Sąd raz jeszcze powtórzy, że wolą ustawodawcy było, aby w przypadku etapowania zamierzenia inwestycyjnego ocena, czy zamierzenie to oddziałuje na usprawiedliwione interesy osób trzecich, dokonywana była z uwzględnieniem całego zamierzenia, a nie tylko poszczególnych jego etapów bądź jednostronnie wskazanych przez inwestora elementów zamierzenia inwestycyjnego.

Regulacja zawarta w art. 33 ust. 1 i art. 34 ust.3 pkt 1 P.b. pozostaje w ścisłym związku z art. 5 ust. 1 P.b., stanowiącym, że obiekt budowlany jako całość oraz jego poszczególne części, wraz ze związanymi z nim urządzeniami budowlanymi należy, biorąc pod uwagę przewidywany okres użytkowania, projektować i budować w sposób określony w przepisach, w tym techniczno-budowlanych, oraz zgodnie z zasadami wiedzy technicznej, zapewniając między innymi spełnienie warunków użytkowych zgodnych z przeznaczeniem obiektu, w szczególności w zakresie zaopatrzenia w wodę, energię elektryczną oraz odpowiednio do potrzeb, w energię cieplną i paliwa, przy założeniu ich efektywnego wykorzystania, jak również usuwania ścieków, wody opadowej i odpadów.

Organy nie odniosły się do granicy pasa sieci 110 kV, który przebiega przez teren projektowanej inwestycji. Nie została też przeprowadzona ocena zgodności zamierzenia inwestycyjnego z decyzją o warunkach zabudowy w kontekście planowanych elementów inwestycji, zjazdu przyłączy i innych elementów składowych inwestycji, które wynikają z projektu zagospodarowania w zakresie ich ujęcia w decyzji o warunkach zabudowy.

Mając na względzie powyższe Sąd doszedł do przekonania, że organy orzekające, przyjmując zgodność planowanego zamierzenia inwestycyjnego oparły go wyłącznie na treści wniosku inwestora o udzielenie pozwolenia, czyli budowy trzech budynków wielorodzinnych z instalacją wewnętrzną i dostosowanym do treści tego wniosku projektem budowlanym. Na żadnym etapie postępowania organy nie odniosły się do ustalenia rzeczywistego zakresu zamierzenia budowlanego i nie dokonały jego oceny według kryteriów wskazanych przez Sąd w niniejszym uzasadnieniu. Opisane działania inwestora jak i organów orzekających w sprawie nie znajdują potwierdzenia przepisach prawa budowlanego.

W aktach administracyjnych brak jest wypisów z ewidencji gruntów i budynków, co pozwoliłoby Sądowi na weryfikację zarzutów skargi, że planowana inwestycja wymaga uzyskania decyzji zezwalającej na wyłączenie z produkcji użytków rolnych przeznaczonych na cele nierolnicze i nieleśne.

Takie działania organów Sąd ocenił, jako naruszenie przepisów procesowych w tym art. 7, art. 77 i art. 80 K.p.a., co zostało zasadnie wskazane w skardze. Ponadto uzasadnienia decyzji organów obydwu instancji nie odpowiadają wymogom wynikającym z art. 107 § 3 K.p.a., gdyż cechuje ich duża doza ogólności przy ocenie spełnienia przesłanek do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. W tej sytuacji Sąd zobligowany był do uwzględnienia skargi na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) P.p.s.a.

Sąd przyjął też, że organy naruszyły przepisy prawa materialnego w zakresie przedstawionym w uzasadnieniu wyroku, w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, co wypełnia hipotezę art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.

Wykazane naruszenia przepisów prawa procesowego i materialnego uprawniły Sąd do działania na podstawie art. 134 w zw. z art. 135 P.p.s.a. i uchylenia decyzji organów obydwu instancji.

Orzeczenie o kosztach znajduje uzasadnienie w art. 200 P.p.s.a.

Wskazania, co do procedowania w ponownie prowadzonym postępowaniu wynikają wprost z uzasadnienia wyroku. Sprowadzając powyższe do niezbędnego minimum, to rolą organu pierwszej instancji będzie wezwanie o uzupełnienie wniosku jak i projektu budowlanego w zakresie wskazanym w uzasadnieniu wyroku, dokonanie oceny zamierzenia w kontekście spełnienia przesłanek do wydania pozwolenia na budowę.