Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1417/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-10-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6079 Inne o symbolu podstawowym 607
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 7, art. 8 § 1, art. 75 § 1, art. 77, art. 78 § 1, art. 80
journal: Dz.U. 2022 poz 2000
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 145 § 1 pkt 1a, art. 3 § 1
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Karol Kiczka (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Piotr Niczyporuk sędzia NSA Piotr Przybysz po rozpoznaniu w dniu 17 października 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 lutego 2022 r., sygn. akt I SA/Wa 1580/21 w sprawie ze skargi [...] na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 22 kwietnia 2021 r. nr DAP-WOSR-7280-234/2019/GD w przedmiocie prawa do rekompensaty oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 10 lutego 2022 r., sygn. akt I SA/Wa 1580/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę A.Z.-C. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 22 kwietnia 2021 r. nr DAP-WOSR-7280-234/2019/GD w przedmiocie prawa do rekompensaty.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Zaskarżoną do Sądu decyzją Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji utrzymał w mocy decyzję Wojewody Zachodniopomorskiego z dnia 9 czerwca 2017 r., stwierdzającą, że A.Z.-C. przysługuje prawo do rekompensaty z tytułu pozostawienia przez S. i M. małż. Z. nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej w miejscowości [...], powiat [...], woj. [...], w związku z II wojną światową oraz postanowienie Wojewody Zachodniopomorskiego z dnia 24 października 2016 r. o uznaniu, że zostały spełnione wymogi o których mowa w art. 2, 3, 5 ust. 1 i 2 ustawy z 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskie (Dz. U. 2017, poz. 935). Zaskarżonej decyzji oraz zaskarżonym postanowieniom A.Z.-C. zarzuciła błędne przyjęcie, że nieruchomość pozostawiona przez S. i M. Z. poza granicami Rzeczypospolitej Polskiej stanowiła gospodarstwo rolne o powierzchni 9,92 ha, podczas gdy w ocenie Skarżącej prawidłowe ustalenia pozwalają jednoznacznie stwierdzić, że nieruchomość ta miała powierzchnię 35,222 ha. Minister podzielił pogląd zawarty w uzasadnieniu decyzji Wojewody Zachodniopomorskiego z dnia 9 czerwca 2017 r., oraz zaskarżonego postanowienia Wojewody Zachodniopomorskiego z dnia 24 października 2016 r., że zaświadczenie Państwowego Archiwum Obwodu Grodzieńskiego z dnia 18 stycznia 2010 r. Nr 1-54/3-28 stanowi dokument najbardziej wiarygodny, z którego wynika, że nieruchomość pozostawiona przez S. i M. małż. Z. w [...] na datę jej opuszczenia, tj. 1952 r. posiadała 9,92 ha.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła A.Z.-C.

Sąd I instancji uznał, że skarga jest nieuzasadniona. W ocenie Sądu, przeprowadzona przez organ analiza dowodów, w szczególności zeznań świadków jest prawidłowa i sąd tę ocenę w pełni podzielił. Skarżąca nie przedłożyła w toku postępowania dowodów o jakich mowa w art. 6 pkt 1 ppkt 1 w zw. z art. 6 pkt 4 ustawy a zeznania świadków, w świetle art. 6 pkt 5 ustawy nie mogą stanowić wystarczającego dowodu na okoliczność pozostawionego majątku w większym niż wskazany w decyzji rozmiarze.

Skargę kasacyjną od tego wyroku wywiodła A.Z.-C. zaskarżając wyrok w całości i zarzucając:

1) naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a to obrazę art. 77 w zw. z art. 7 i 8 § 1 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że nieruchomość pozostawiona przez S. i M.Z. poza granicami Rzeczypospolitej Polskiej, w miejscowości [...], powiat [...], województwo [...], w związku z wojną rozpoczętą w 1939 r., stanowiła gospodarstwo rolne o powierzchni 9,92 ha, podczas gdy prawidłowe ustalenia pozwalają jednoznacznie stwierdzić, iż nieruchomość ta miała powierzchnię 35,222 ha,

2) naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a to obrazę art. 80 k.p.a. poprzez dowolną ocenę zeznań świadków, a mianowicie J.K., T.G., K.S., M.Z. oraz M.M., których zeznania miały istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie, bowiem zeznawali na okoliczność powierzchni nieruchomości pozostawionej poza granicami Rzeczypospolitej Polskiej,

3) naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a to obrazę art. 75 § 1 w zw. z art. 78 § 1 k.p.a. poprzez niezasadne zaniechanie przesłuchania w charterze świadków I.K. oraz S.Z. podczas, gdy osoby te mają wiedzą przydatną do wydania prawidłowego rozstrzygnięcia w niniejszym postępowaniu,

4) naruszenie prawa proceduralnego mające istotny wpływ na wynik sprawy, a to obrazę art. 145 § 1 pkt a w zw. z art. 3 § 1 ustawy p.p.s.a. polegające na dokonaniu przez Sąd niewłaściwej kontroli zaskarżonego orzeczenia i jego nie uchyleniu. Zarzut ten ma charakter następczy i jest skutkiem zarzutów wyżej opisanych.

Wniesiono o uchylenie, względnie zmianę zaskarżonego wyroku poprzez uwzględnienie skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji, zasądzenie kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego oraz rozpoznanie sprawy na rozprawie.

Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a., zgodnie z którym Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie zachodzą jednak okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 - 6 p.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów zawartych w podstawach skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach.

W oparciu o art. 176 p.p.s.a. skarga kasacyjna winna zawierać zarówno wskazanie przesłanek kasacyjnych, jak i ich uzasadnienie. Wskazanie podstaw kasacyjnych wymusza potrzebę konkretnego przytoczenia tych regulacji prawnych, które zostały naruszone w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, co ma istotne znaczenie ze względu na zasadę związania Sądu II instancji granicami skargi kasacyjnej.

Wskazane w skardze kasacyjnej uchybienia dotyczące naruszenia norm prawa procesowego (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.) sprowadzają się zasadniczo do podważenia dokonanej przez Sąd pierwszej instancji oceny przeprowadzonego przez organy postępowania dowodowego w sprawie nie tyle spełnienia przez S. i M. małż. Z. przesłanek warunkujących przyznanie ich spadkobiercom prawa do rekompensaty na podstawie ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. Nr 169, poz. 1418 ze zm.) – ile prawidłowej oceny wielkości powierzchni pozostawionych poza granicami kraju nieruchomości.

Celem ustawy zabużańskiej jest oczywiście wywiązanie się przez państwo polskie za zobowiązania PKWN, dotyczącego zrekompensowania obywatelom polskim strat w mieniu nieruchomym, poniesionych na skutek przemieszczań, związanych ze zmianą wschodniej granicy Polski (art. 1 ust. 1 ustawy).

Podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przepisów procesowych, tj. art. 7, art. 8 § 1, art. 75 § 1, art. 77, art. 78 § 1, art. 80 k.p.a. nie nawiązują jednak w żaden sposób do ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej. Jest to grupa przepisów dotycząca zasadniczo zasad postępowania: zasada prawdy obiektywnej (art. 7), zasada zaufania do władzy publicznej (art. 8), zasada dowodzenia, wniosków dowodowych i postępowania dowodowego (art. 75, art. 77 i art. 78), zasada swobodnej oceny dowodów (art. 80).

Zgodnie z art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Stosownie do art. 8 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania. Zgodnie z treścią art. 75 § 1 jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny. W oparciu zaś o bliżej nie doprecyzowany w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 77 k.p.a. (nie doprecyzowany bowiem przepis ten zwiera jednostki redakcyjne w postaci czterech paragrafów jednak autor skargi kasacyjnej wbrew ścisłym wymogom sporządzania skarg kasacyjnych nie wskazał naruszenia którego paragrafu się dopatrzył w sprawie) - organ wytycza sposób zbierania materiału dowodowego w tym m.in. jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Żądanie strony dotyczące przeprowadzenia dowodu należy uwzględnić, jeżeli przedmiotem dowodu jest okoliczność mająca znaczenie dla sprawy (art. 78 § 1). W oparciu zaś o art. 80 k.p.a. organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona.

Wniosek A.Z.-C. następczyni prawnej S. i M. małż. Z. dotyczył nieruchomości w miejscowości [...], powiat [...], woj. [...]. W sprawie A.Z.–C. bezspornie spełnia przesłanki potwierdzenia prawa do rekompensaty. Istotą sporu jest jednak wielkość pozostawionej poza granicami kraju nieruchomości. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zaakceptował stanowisko organów administracji, że potwierdzenie prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia przez S. i M. małż. Z. nieruchomości w miejscowości [...] dopuszczalne było wyłącznie w udowodnionej przede wszystkim zaświadczeniem Państwowego Archiwum Obwodu Grodzieńskiego z dnia 18 stycznia 2010 r. Nr 1-54/3-28 wielkości. Dokument ten stanowi najbardziej wiarygodny dowód, z którego wynika, że nieruchomość pozostawiona przez S. i M. małż. Z. w [...] na datę jej opuszczenia, tj. 1952 r. posiadała 9,92 ha. Wbrew twierdzeniom skarżącej, która raz twierdzi, że nieruchomość pozostawiona miała około 50 ha (pismo A.Z.-C. z dnia 22 grudnia 2016 r.), innym razem, że prawidłowe ustalenia pozwalają jednoznacznie stwierdzić, że nieruchomość miała powierzchnię 35,222 ha (w odwołaniu od decyzji Wojewody Zachodniopomorskiego z dnia 9 czerwca 2017 r.) – w sprawie udowodniono zaś ponad wszelką wątpliwość, że powierzchnia pozostawionej przez rodziców skarżącej kasacyjnie nieruchomości na datę jej opuszczenia, tj. 1952 r. posiadała 9,92 ha. Innych miarodajnych i wiarygodnych dowodów potwierdzających większą powierzchnię nieruchomości brak, brak było zatem podstaw do potwierdzenia prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia większej powierzchni nieruchomości aniżeli w przywołanym dokumencie wskazano. Ten zaś dokument stanowi podstawę rozstrzygnięcia organów odnośnie potwierdzenia prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia przez S. i M. małż. Z. nieruchomości w [...] co do jej powierzchni. Skarżąca kasacyjnie zarzuca organom obrazę art. 80 k.p.a. poprzez dowolną ocenę zeznań świadków, a mianowicie J.K., T.G., K.S., M.Z. oraz M.M., których zeznania miały istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie. Tymczasem organ analizował wiele dowodów na okoliczność wielkości nieruchomości, i pozostawionych na niej zabudowań, wszystkie wymienił w zaskarżonej decyzji, każdy omówił, w tym zeznania wymienionych świadków, ocenił je właśnie zgodnie z art. 80 k.p.a., na podstawie całokształtu materiału dowodowego, biorąc pod uwagę kryteria wiarygodności, wskazał również którym dowodom wiary nie dał i dlaczego. Dlatego za całkowicie pozbawione podstaw uznać należało wszystkie zarzuty dotyczące naruszenia prawa procesowego, przeprowadzonego w kontrolowanym postępowaniu postępowania dowodowego.

Niezasadnie Sądowi wojewódzkiemu zarzucono również naruszenie 145 § 1 pkt a (pomijając uchybienie we wskazanym zarzucie polegające na prawdopodobnie omyłkowym braku wskazania naruszonego punktu tego przepisu, omyłka taka w tak sformalizowanym piśmie procesowym nie powinna mieć jednak miejsca, a Sąd kasacyjny nie musi, ani nie powinien domyślać się zamiarów autora skargi kasacyjnej, który zgodnie z wymogami ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi jest profesjonalistą i wypełnia w ten sposób warunek wymogu adwokackiego) w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a. polegające na dokonaniu przez Sąd niewłaściwej kontroli zaskarżonego orzeczenia i jego nie uchyleniu. Stosownie do art. 3 § 1 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę administracji publicznej i stosują środki przewidziane w ustawie. Zawarta w art. 3 § 1 p.p.s.a. regulacja nie ma charakteru procesowego lecz ustrojowy, określa bowiem przedmiot działalności sądów administracyjnych. Sąd może naruszyć powołany przepis ustrojowy wyłącznie wówczas, gdy oceni działalność podmiotów spoza administracji publicznej, lub zastosuje środki prawne inne niż określone w ustawie. W skardze kasacyjnej brak jest natomiast informacji o dostrzeżeniu tego rodzaju nieprawidłowości w działalności Sądu I instancji. Wydanie wyroku, niezgodnego z oczekiwaniem skarżącego, nie może być zaś utożsamiane z uchybieniem powołanym normom. (por. wyrok NSA z dnia 18 maja 2021 r. sygn. akt I OSK 273/21 publ: www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Do naruszenia tego przepisu mogłoby zatem dojść wyłącznie wówczas, gdyby skarga w ogóle nie została przez sąd rozpoznana lub wbrew ustalonym w tym przepisie wymogom sąd administracyjny uchyliłby się od kontroli działalności administracji publicznej, bądź też zastosował w ramach tej kontroli środki nieprzewidziane w ustawie. Taka sytuacja nie miała miejsca w niniejszej sprawie. Natomiast art. 145 § 1 p.p.s.a. ma charakter wynikowy, co oznacza, że określa sposób rozstrzygnięcia sprawy sądowoadministracyjnej przez wojewódzki sąd administracyjny w zależności od tego, czy organy administracji publicznej dopuściły się takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, czy też do takiego naruszenia nie doszło. Zastosowanie przez sąd pierwszej instancji art. 145 § 1 p.p.s.a. jest za każdym razem rezultatem uznania, że w sprawie zaistniało tego rodzaju naruszenie przepisów prawa materialnego bądź regulacji procesowej, która uzasadniałaby wyeliminowanie z obrotu prawnego zaskarżonego przejawu działania administracji publicznej. Jeżeli zaś sąd nie stwierdzi naruszenia przepisów postępowania przez organ administracji publicznej, to nie może stosować tego przepisu. Wówczas zastosowanie ma art. 151 p.p.s.a. W przedmiotowej sprawie Sąd wojewódzki konsekwentnie zastosował art. 151 p.p.s.a., uznając zarzuty skargi za nieusprawiedliwione. I ocena ta była trafna. Zatem, zarzucić naruszenie tego przepisu - art. 145 § 1 p.p.s.a. można jedynie wówczas, gdy Sąd I instancji go stosował nietrafnie i przede wszystkim gdy w ogóle go zastosował, tymczasem w niniejszej sprawie Sąd nie mógł tego przepisu naruszyć bowiem go nie zastosował, Sąd Wojewódzki oddalił w niniejszej sprawie skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a. Co więcej, wielokrotnie w orzecznictwie i doktrynie wskazywano, że nie można skutecznie postawić zarzutu naruszenia przepisu poprzez jego niezastosowanie czy pominięcie - do czego w istocie zmierzał błędnie postawiony zarzut. (zob. m.in. NSA z dnia 3 grudnia 2008 r., I OSK 1807/07, LEX nr 525973; wyrok NSA z dnia 14 maja 2007 r., I OSK 1247/06, LEX nr 342527; wyrok NSA z dnia 28 marca 2007 r., I OSK 31/07, LEX nr 327781; postanowienie NSA z dnia 2 marca 2012 r., I OSK 294/12, LEX nr 1136684; wyrok NSA z dnia 6 grudnia 2013 r. sygn. akt I OSK 2255/12; wyrok NSA z dnia 8 września 2017 r. sygn. akt I OSK 3080/15, publ. też na stronie: www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Niezastosowany przez sąd w procesie kontroli przepis prawa materialnego może stanowić podstawę skargi kasacyjnej, jeżeli w konkretnym stanie faktycznym istniały podstawy do dokonania subsumcji (zob. B. Dauter: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz do art. 174 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, teza 5, Lex 2013; wyrok NSA z dnia 16 marca 2011 r., II GSK 400/10, LEX nr 1080145).

Sąd I instancji dokonał zatem właściwej analizy materiału dowodowego, uwzględnił w stanie faktycznym wszystkie okoliczności sprawy, a swoją ocenę uzasadnił nie przekraczając granic swobodnej oceny dowodów (art. 80 k.p.a.). Zarzut naruszenia art. 7, art. 8 § 1, art. 75 § 1, art. 77, art. 78 § 1 i art. 80 k.p.a. był nieskuteczny, gdyż organ wykazał w sprawie dowody na których się oparł, z których wnioskował, a jego wnioskowanie i dedukcja znajduje oparcie w aktach sprawy – i Sąd się do niej przyłącza.

Należy mieć jednocześnie na względzie, że kodeks postępowania administracyjnego wyznacza podstawy zasady postępowania, jednak nie może ujść uwadze stron, że ustawy szczególne (których przepisy stanowią lex specialis w stosunku do k.p.a.) precyzują szczegółowy kierunek i tryb postępowania w konkretnych już sprawach, i tak też należy analizować przepisy k.p.a. w kontekście prawidłowo zastosowanych w sprawie przepisów ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej i wynikających z niej zasad dowodzenia.

Tym samym za niezasadne uznać należało wszystkie wskazane w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia prawa procesowego.

Reasumując, przeprowadzona przez Sąd odwoławczy sądowoadministracyjna kontrola instancyjna prowadzi do wniosku, że zaskarżony wyrok jest zgodny z prawem, a tym samym Sąd I instancji zasadnie oddalił skargę.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a., skargę kasacyjną oddalił.