Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 955/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-12-04 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 134 § 1, art. 141 § 4
journal: Dz.U. 2024 poz 935
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
article: art. 27 ust. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2020 poz 217
law: Ustawa z dnia 20 lutego 2015 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz  Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Bogdan Fischer Sędzia NSA Joanna Salachna (spr.) Sędzia del. WSA Izabella Janson Protokolant starszy asystent sędziego Piotr Kaczmarek po rozpoznaniu w dniu 4 grudnia 2024 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej A. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 21 kwietnia 2021 r. sygn. akt I SA/Ol 17/21 w sprawie ze skargi A. B. na decyzję Dyrektora Warmińsko-Mazurskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Olsztynie z dnia 30 października 2020 r. nr 463/OR14/2020 w przedmiocie odmowy przyznania płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od A. B. na rzecz Dyrektora Warmińsko-Mazurskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Olsztynie 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie (dalej: Sąd I instancji lub WSA) wyrokiem z 21 kwietnia 2021 r., sygn. akt I SA/Ol 17/21 oddalił skargę A. B. (dalej: skarżąca) na decyzję Dyrektora Warmińsko-Mazurskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Olsztynie (dalej: Dyrektor OR lub organ) z 30 października 2020 r., nr 463/OR14/2020 w przedmiocie odmowy przyznania płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami (ONW) na rok 2018.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła skarżąca, w której zaskarżyła orzeczenie w całości. Zaskarżonemu wyrokowi na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935; dalej: p.p.s.a.), zarzucono:

I. Naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) art. 141 § 4 p.p.s.a. polegające na braku dostatecznego uzasadnienia wyroku, sporządzenie uzasadnienia wyroku niezgodnie z wymogami przepisów prawa, w szczególności brak odniesienia się do zarzutów podniesionych w skardze oraz pominięcie argumentacji skarżącej, oparcie się na ogólnikach i skonstruowanie uzasadnienia w taki sposób, że Sąd I instancji abstrahował od okoliczności dotyczących niniejszej sprawy, nie odnosząc się do okoliczności istotnych, a skupiając się na przytoczeniu przepisów prawa, podglądów doktryny oraz orzecznictwa bez odniesienia ich do przedmiotowego stanu faktycznego co skutkowało brakiem możliwości ustalenia przesłanek, którymi kierował się Sąd, wydając zaskarżone orzeczenie;

b) art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 27 ust. 1 pkt 2 ustawy z 20 lutego 2015 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (dalej: ustawa PROW) w zw. z art. 8 § 1, art. 77 § 2 k.p.a. polegające na nienależytym skontrolowaniu przez Sąd I instancji decyzji Dyrektora Warmińsko-Mazurskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Olsztynie z 30 października 2020 r., nr 463/OR14/2020 i poprzedzającej ją decyzji Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Iławie z 3 lipca 2020 r., nr 0255-2020-004043 z punktu widzenia jej zgodności z prawem, które to naruszenie przejawiało się w tym, że Sąd I instancji zaakceptował fakt, że organy obu instancji oparły swoje ustalenia na dowodach formalnie niewłączonych w poczet materiału dowodowego, a organy w uzasadnieniu obu decyzji powoływały się na ustalenia dokonane w szerszej perspektywie, niż tylko w ramach jednej sprawy oraz na materiał dowodowy zebrany w ramach różnych postępowań, w których skarżąca nie była stroną, ani w których nie brała udziału; powyższe naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ doprowadziło do sytuacji, w której zarówno organy administracji, jak i Sąd I instancji oparły swoje rozstrzygnięcie na dowodach formalnie niewłączonych w poczet materiału dowodowego. Gdyby Sąd I instancji dopatrzył się nieprawidłowości w opisanym wyżej działaniu organów, powinien decyzje organów obu instancji uchylić, a nie oddalić skargę, jak to uczynił;

c) art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 27 ust. 1 pkt 2 ustawy PROW w zw. z art. 8 § 1, art. 77 § 2, art. 79 § 2 k.p.a. polegające na nienależytym skontrolowaniu przez Sąd I instancji decyzji Dyrektora Warmińsko-Mazurskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Olsztynie z 30 października 2020 r., nr 463/OR14/2020 i poprzedzającej ją decyzji Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Iławie z 3 lipca 2020r., numer 0255-2020-004043 z punktu widzenia jej zgodności z prawem, które to naruszenie przejawiało się w tym, że:

- Sąd I instancji zaakceptował fakt, że organy obu instancji oparły swoje ustalenia na dowodach formalnie niewłączonych w poczet materiału dowodowego; organy w uzasadnieniu obu decyzji powoływały się na ustalenia dokonane w szerszej

perspektywie, niż tylko w ramach jednej sprawy oraz na materiał dowodowy zebrany w ramach różnych postępowań, w których skarżąca nie była stroną, ani w których nie brała udziału;

- Sąd I instancji zaakceptował fakt, że organy obu instancji oparły swoje ustalenia na dowodach zgromadzonych w innych postępowaniach administracyjnych, w których skarżąca nie była stroną i nie brała w nich udziału;

powyższe naruszenia miały istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ doprowadziły do sytuacji, w której zarówno organy administracji, jak i Sąd I instancji oparły swoje rozstrzygnięcie na dowodach w ogóle nie dotyczących osoby skarżącej, pozostających na bardzo dużym poziomie ogólności, dających pole do poczynienia ustaleń niezgodnych z prawdą materialną, nadinterpretacji i arbitralnych sądów o rzekomym stworzeniu przez skarżącą sztucznych warunków w celu uzyskania pomocy w ramach płatności ONW, a nadto na dowodach formalnie niewłączonych w poczet materiału dowodowego. Gdyby Sąd I instancji dopatrzył się nieprawidłowości w opisanym wyżej działaniu organów, powinien decyzje organów obu instancji uchylić, a nie oddalić skargę, jak to uczynił;

d) art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 27 ust. 1 pkt 2 ustawy PROW w zw. z art. 8 i art. 80 k.p.a. polegające na nienależytym skontrolowaniu przez Sąd I instancji legalności decyzji Dyrektora Warmińsko-Mazurskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Olsztynie z 30 października 2020 r., nr 463/OR14/2020 i poprzedzającej ją decyzji Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Iławie z 3 lipca 2020 r., nr 0255-2020-004043 i nieprawidłowym przyjęciu, że materiał dowodowy został rozpatrzony przez organ w sposób prawidłowy, a ocena dowodów i wniosków z niej wynikających odpowiada zasadom logiki i doświadczenia życiowego, co skutkowało zaakceptowaniem przez Sąd I instancji błędnych ustaleń faktycznych dokonanych przez organy w postaci przyjęcia, że:

- skarżąca nie prowadziła działalności rolniczej i nie była odrębnym, samodzielnym, ani praworządnym producentem rolnym, podczas gdy prawidłowa analiza materiału dowodowego prowadzi do wniosku, że skarżąca posiadała swoje gospodarstwo i samodzielnie decydowała oraz zarządzała produkcją rolną, zaś celem skarżącej było prowadzenie produkcji roślinnej;

- zawarte umowy dzierżawy i umowy zlecenia miały na celu obejście przepisów prawa i uzyskanie wyższych płatności, podczas gdy prawidłowa analiza materiału dowodowego prowadzi do wniosku, że skarżąca utworzyła odrębne gospodarstwo rolne, które samodzielnie prowadziła i zarządzała nim;

- podział gospodarstwa rolnego T. B. był pozbawiony racjonalnych podstaw i miał on wyłącznie charakter formalny, podczas gdy materiał dowodowy potwierdza, że T. B. wydzierżawił nieruchomości rolne w zamian za co otrzymywał czynsz dzierżawny, a skarżąca prowadziła utworzone przez siebie gospodarstwo rolne i podejmowała w odniesieniu do niego wszelkie niezbędne działania;

- skarżąca nie ponosiła żadnego ryzyka finansowego, jako elementu nieodzownego w każdym rodzaju działalności produkcyjnej, podczas gdy prawidłowa analiza materiału dowodowego prowadzi do wniosku, że skarżąca we własnym zakresie decydował o sposobie rozliczeń z wykonawcami prac polowych, ponosząc tym samym ryzyko finansowe i produkcyjne związane z prowadzoną działalnością;

- występowanie przez pełnomocnika, tj. T. B. prowadzącego działalność gospodarczą w postaci B., wspieranie oraz pośredniczenie przez niego w rozliczeniach skarżącej stanowi okoliczność przemawiającą za stworzeniem sztucznych warunków w celu uzyskania płatności, podczas gdy materiał dowodowy potwierdza, że rolą pełnomocnika było zapewnienie profesjonalnej pomocy i bieżącego doradztwa w prowadzeniu gospodarstwa rolnego przez skarżącą oraz w uzyskaniu wsparcia finansowego w postaci płatności, w sytuacji, gdy materiał dowodowy potwierdza, że wyłącznie skarżąca pozostawała osobą decyzyjną w zakresie prowadzonej przez nią produkcji rolnej, a T. B. świadczył podobne usługi doradcze na rzecz wielu rolników, co potwierdza brak koordynacji pomiędzy skarżącą i T. B. mającej na celu uzyskanie płatności sprzecznych z celami wsparcia;

- T. B. miał zarządzać gospodarstwem rolnym skarżącej i ponosić wszystkie koszty związane z prowadzeniem działalności rolniczej na gruntach zgłoszonych przez skarżącą, podczas gdy prawidłowa analiza materiału dowodowego prowadzi do wniosku, że cały koszt produkcji ponosiła skarżącą, która samodzielnie zarządzała swoim gospodarstwem rolnym;

- prowadzenie gospodarstwa rolnego wiąże się każdorazowo z rozbudową infrastruktury gospodarczej, utworzeniem siedliska, zaplecza technicznego i posiadaniem "zasobów" niezbędnych do jego prowadzenia, podczas gdy doświadczenie życiowe wskazuje, że powszechne jest zawieranie z innymi podmiotami umów na realizację usług niezbędnych do produkcji rolnej bez ponoszenia znacznych nakładów finansowych na zakup kosztownego sprzętu rolniczego, co jest racjonalne zwłaszcza, w przypadku podmiotów prowadzących wyłącznie produkcję roślinną;

- skarżąca miała nie czerpać korzyści z działalności rolniczej na zgłoszonych gruntach, podczas gdy prawidłowa analiza materiału dowodowego prowadzi do wniosku, że skarżąca po opłaceniu pracy maszyn z operatorami i innych kosztów związanych z prowadzeniem produkcji, oraz innych kosztów dzierżawy i należności publicznoprawnych, zachowywała znaczną nadwyżkę;

- skarżąca miała jedynie pozostawać jednym z podmiotów zgłaszających do płatności działki rolne będące w faktycznym posiadaniu T. B., a jej celem nie była produkcja rolna, tylko chęć otrzymania dopłat, podczas gdy zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie wskazuje na istnienie jakichkolwiek więzi geograficznych, ekonomicznych, funkcjonalnych, prawnych ani personalnych które uzasadniałyby zarzut stworzenia przez skarżącą w porozumieniu z T. B. sztucznych warunków w celu uzyskania płatności

powyższe naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ doprowadziło do błędnego ustalenia stanu faktycznego przez organy i zaakceptowania tego stanu przez Sąd I instancji. Gdyby organy nie naruszyły zasady swobodnej oceny dowodów, a dowody zostały ocenione zgodnie z zasadami logiki i doświadczenia życiowego należałoby dojść do wniosku, że nieuzasadniony jest zarzut stworzenia przez skarżącą sztucznych warunków wymaganych do otrzymania płatności ONW. Gdyby Sąd I instancji dopatrzył się nieprawidłowości w opisanym wyżej działaniu organów, powinien decyzje organów obu instancji uchylić, a nie oddalić skargę, jak to uczynił.

II. Naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

a) art. 60 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 z 17 grudnia 2013r. w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej, zarządzania nią i monitorowania jej oraz uchylające rozporządzenia Rady (EWG) nr 352/78, (WE) nr 165/94, (WE) nr 2799/98, (WE) nr 814/2000, (WE) nr 1290/2005 i (WE) nr 485/2008 (Dz.U. UE. L. z 2013r., Nr 347, str. 549 ze zm.; dalej: rozporządzenie 1306/2013) z uwagi na jego niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że skarżącej nie powinna zostać udzielona płatność ONW, ponieważ stworzyła sztuczne warunki wymagane do otrzymania płatności, aby uzyskać korzyści sprzeczne z celami systemu wsparcia, podczas gdy skarżąca we własnym imieniu i na własny rachunek prowadziła działalność rolną w posiadanym gospodarstwie rolnym, w którego skład wchodziły nieruchomości rolne położone na terenach o niekorzystnych warunkach gospodarowania, ponosząc ryzyko produkcyjne i finansowe z tym związane, wypełniła wszystkie warunki nabycia pomocy, spełniała podstawowe wymogi w zakresie zarządzania oraz zasad dobrej kultury rolnej, realizując tym samym w pełni cele płatności ONW, a tym samym nie doszło do stworzenia przez skarżącą sztucznych warunków wymaganych do otrzymania płatności, właściwe zastosowanie w/w przepisu prawa materialnego powinno polegać na odmowie jego zastosowania przez Sąd I instancji, z uwagi na brak przesłanek warunkujących jego zastosowanie;

b) art. 4 ust. 3 rozporządzenia Rady (WE, EURATOM) nr 2988/95 z 18 grudnia 1995r. w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich (Dz.U. UE. L. z 1995r., Nr 312, str. 1; dalej: rozporządzenie 2988/95), z uwagi na jego niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że skarżącej nie powinna zostać przyznana płatność ONW, ponieważ skarżąca nie spełniła przesłanki uprawniającej do jej uzyskania, jaką jest faktyczne posiadanie i rolnicze użytkowanie gruntów, podczas gdy skarżąca we własnym imieniu i na własny rachunek prowadziła działalność rolną w posiadanym gospodarstwie rolnym, w którego skład wchodziły nieruchomości rolne położone na terenach o niekorzystnych warunkach gospodarowania, ponosząc ryzyko produkcyjne i finansowe z tym związane, wypełniła wszystkie warunki nabycia pomocy, spełniała podstawowe wymogi w zakresie zarządzania oraz zasad dobrej kultury rolnej, realizując tym samym w pełni cele płatności ONW, właściwe zastosowanie w/w przepisu prawa materialnego powinno polegać na odmowie jego zastosowania przez Sąd I instancji, z uwagi na brak przesłanek warunkujących jego zastosowanie.

W związku z powyższymi zarzutami wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości, uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Iławie z 3 lipca 2020 r., nr 0255-2020-004043 oraz umorzenie postępowania. Alternatywnie wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie. Wniesiono też o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych oraz rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym. Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdził aby w rozpoznawanej sprawie wystąpiła którakolwiek z przesłanek nieważności postępowania – określonych w art. 183 § 2 p.p.s.a. – jak też aby zachodziły przesłanki wymagające uchylenia wydanego w sprawie orzeczenia oraz odrzucenia skargi lub umorzenia postępowania (art. 189 p.p.s.a.). Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny (dalej także jako: NSA) rozpoznając sprawę związany był granicami skargi kasacyjnej, czyli wnioskami skargi kasacyjnej i jej podstawami.

Jak wynika z art. 193 p.p.s.a. (zdanie drugie), uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Przepis ten wyznacza granice, w jakich NSA uzasadnia z urzędu wydany wyrok w przypadku oddalenia skargi kasacyjnej. Wskazana regulacja – będąca przepisem szczególnym – modyfikuje normę zawartą w art. 141 § 4 p.p.s.a., stosowanym odpowiednio w związku z art. 193 (zdanie pierwsze) p.p.s.a., w ten sposób, że pozwala Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu ograniczyć się do oceny zarzutów skargi kasacyjnej, umożliwiając tym samym pominięcie tych elementów uzasadnienia wyroku, które nie są niezbędne dla wyjaśnienia istoty rozstrzygnięcia NSA. Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że w rozpoznawanej sprawie przesłanka ta została spełniona.

Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną, zostały określone w art. 174 p.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 p.p.s.a. przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego: błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Błędna wykładnia oznacza nieprawidłowe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, czyli mylne rozumienie określonej normy prawnej, natomiast niewłaściwe zastosowanie to dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego, czyli niezasadne uznanie, że stan faktyczny sprawy odpowiada hipotezie określonej normy prawnej. Druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. dotyczy naruszenia przepisów postępowania, ale tylko takiego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W niniejszym sprawie skarżąca kasacyjnie podniosła dwa zarzuty oparte na twierdzeniach odnośnie naruszenia przepisów prawa materialnego. W pierwszym z nich zarzuciła niewłaściwe zastosowanie art. 60 rozporządzenia 1306/2013 polegające na przyjęciu, że stworzyła sztuczne warunki, w drugim niewłaściwe zastosowanie art. 4 ust. 3 rozporządzenia 2988/95 polegające na przyjęciu, że skarżącej nie powinna zostać przyznana płatność ONW. W zakresie naruszenia przepisów postępowania zarzuciła naruszenie art. 141 § 4, art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 27 ust. 1 pkt 2 ustawy PROW w zw. z art. 8 § 1, art. 77 § 2 k.p.a., art. 79 § 2 i art. 80 k.p.a. w szczególności poprzez brak dostatecznego uzasadnienia wyroku, sporządzenie uzasadnienia wyroku niezgodnie z wymogami przepisów prawa, brak odniesienia się do zarzutów podniesionych w skardze oraz zaakceptowanie przez Sąd I instancji ustaleń organów opartych na dowodach formalnie niewłączonych w poczet materiału dowodowego w ramach różnych postępowań, w których skarżąca nie była stroną, ani w których nie brała udziału.

Z powyższego przedstawienia, a także treści uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika korelacja przedstawionych zarzutów, co uprawnia do ich łącznego rozpoznania. Zarzuty okazały się nieskuteczne.

Przystępując do rozważań na tle zarzutów kasacyjnych oraz ich uzasadnienia należy wskazać, że sprowadzają się one w gruncie rzeczy do kwestionowania przyjętego w zaskarżonym wyroku stanowiska, zgodnie z którym skarżąca wraz z powiązanymi z nim podmiotami, stworzyła warunki wymagane do uzyskania korzyści wynikających z sektorowego prawodawstwa rolnego, w sprzeczności z jego celami, co skutkowało koniecznością odmowy przyznania wnioskowanych płatności na podstawie art. 60 rozporządzenia 1306/2013.

Odnosząc się do tej kwestii należy wskazać, że prowadząc postępowanie w tego typu sprawach konieczne jest rozważenie czy w przypadku danego beneficjenta nie wystąpiły okoliczności dotyczące wykreowania tzw. sztucznych warunków pozwalających na uzyskanie płatności w kwotach wyższych niż te, które by stronie przysługiwały, gdyby do stworzenia takich warunków nie doszło.

Przede wszystkim niezasadny jest zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a.

Należy podkreślić, że zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. może być skutecznie postawiony w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów wymienionych w tym przepisie oraz gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania (por. uchwałę NSA z 15 lutego 2010 r., sygn. akt: II FPS 8/09; wyrok NSA z 20 sierpnia 2009r., sygn. akt: II FSK 568/08; dostępne na stronie: www.orzeczenia.nsa.gov.pl; pozostałe powoływane orzeczenia tamże). Naruszenie to musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Za jego pomocą nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez Sąd stanu faktycznego, czy też stanowiska Sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego. Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. jest przepisem proceduralnym, regulującym wymogi uzasadnienia. W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z powyższej normy prawnej. Dokonując zatem kontroli uzasadnienia zaskarżonego wyroku w tak zakreślonych granicach, stwierdzić należy, iż zawiera ono przedstawienie stanu faktycznego sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowiska strony przeciwnej, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Wbrew twierdzeniom zawartym w skardze kasacyjnej, Sąd I instancji wskazał jaki stan faktyczny i prawny przyjął jako podstawę orzekania. WSA ocenił stanowisko skarżącej, nie mając przy tym bezwzględnego obowiązku odnoszenia się osobno do każdego z argumentów, mających w ocenie strony świadczyć o zasadności zarzutu (por. wyrok NSA z 5 lipca 2013 r., II FSK 2204/11). Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego, brak szczegółowego odniesienia się przez Wojewódzki Sąd Administracyjny do wszystkich zarzutów zawartych w skardze i skoncentrowanie się tylko na istotnych kwestiach, nie jest wadliwe, o ile te kwestie mają znaczenie dla rozstrzygnięcia, a wątki pominięte mają jedynie charakter uboczny i nie rzutują na wynik sprawy (por. wyrok NSA z 24 czerwca 2004 r., sygn. akt FSK 2633/04; wyrok NSA z 12 czerwca 2014 r., sygn. akt I OSK 2721/13). Natomiast za pomocą tego zarzutu nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez Sąd stanu faktycznego, czy też stanowiska Sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego. Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. jest przepisem proceduralnym, regulującym wymogi uzasadnienia i w ramach jego rozpatrywania Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z powyższej normy prawnej. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie elementy, o których mowa w powołanym przepisie. Pozwala ono na ustalenie przesłanek, jakimi kierował się Wojewódzki Sąd Administracyjny podejmując zaskarżone orzeczenie.

Niezasadne są zarzuty naruszenia art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 27 ust. 1 pkt 2 ustawy PROW w zw. z art. 8 § 1, art. 77 § 2 i art. 79 § 2 i art. 80 k.p.a.

Zauważyć należy, że w systemie płatności rolniczych ustawodawca odmiennie uregulował zasady prowadzenia tych postępowań, zmodyfikował reguły wynikające z przepisów k.p.a. Art. 4 ustawy PROW stanowi, że z zastrzeżeniem zasad i warunków określonych w przepisach, o których mowa w art. 1 pkt 1, do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnej stosuje się przepisy k.p.a., chyba że ustawa stanowi inaczej. W myśl zaś art. 27 ust. 1 tej ustawy w postępowaniu w sprawie o przyznanie pomocy organ, przed którym toczy się postępowanie: stoi na straży praworządności (pkt 1); jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy (pkt 2); udziela stronom, na ich żądanie, niezbędnych pouczeń co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania (pkt 3); zapewnia stronom, na ich żądanie, czynny udział w każdym stadium postępowania i na ich żądanie, przed wydaniem decyzji administracyjnej, umożliwia im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań; przepisów art. 79a oraz art. 81 k.p.a. nie stosuje się (pkt 4). Z ust. 2 przytoczonego artykułu wynika zaś, że strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniu, o którym mowa w ust. 1, są obowiązane przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek; ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne.

Z przedstawionych regulacji wynika, że ustawodawca w sposób istotny zmodyfikował reguły procesowe obowiązujące na gruncie postępowania administracyjnego. Na tle niniejszej sprawy istotne znaczenie mają regulacje dotyczące postępowania dowodowego, a mianowicie art. 27 ust. 1 pkt 2 i art. 27 ust. 2 ustawy PROW, z której wynikają pewne odstępstwa, w zakresie prowadzenia postępowania, w stosunku do regulacji k.p.a. Przede wszystkim, ustawodawca nie przewidział obowiązywania zasady prawdy obiektywnej, ustalając, że organy prowadzące postępowanie zobowiązane są jedynie do wyczerpującego rozpatrzenia materiału dowodowego. Natomiast nie nałożył na organy obowiązku wyczerpującego zebrania materiału dowodowego. Jednocześnie przyjął zasadę, że ciężar dowodu spoczywa na osobie, która z tego faktu będzie wywodzić skutki prawne. Konsekwencją tego jest przeniesienie na wnioskodawcę inicjatywy dowodowej w zakresie wykazania spełnienia warunków przyznania wnioskowanej pomocy oraz jednoczesny brak po stronie organu obowiązku aktywnego poszukiwania dowodów na tę okoliczność, a także działania z urzędu w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. Stosownie bowiem do zasady praworządności, o której mowa w art. 27 ust. 1 pkt 1 ustawy PROW, a którą należy rozumieć jako działanie organów na podstawie przepisów prawa, organ powinien wprawdzie podejmować działania zmierzające do załatwienia sprawy zgodnie ze stanem faktycznym, niemniej jednak, zgodnie z art. 27 ust. 2 ustawy PROW, to na wnioskodawcy ciąży obowiązek udowodnienia spełnienia kryteriów przyznania pomocy. Konsekwencją odejścia od zasady prawdy obiektywnej jest również rezygnacja z zasady postępowania dowodowego wyrażonej w art. 77 k.p.a. (por. wyrok NSA z 17 grudnia 2019 r., sygn. akt I GSK 1538/18, a także wyrok NSA z 8 sierpnia 2017 r., sygn. akt II GSK 710/17). Obowiązująca w postępowaniu administracyjnym zasada prawdy materialnej (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.) została bowiem w postępowaniu o przyznanie płatności zredukowana do wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego (por. wyrok NSA z 10 lipca 2019 r., sygn. akt I GSK 1367/18).

Zatem w sprawach dotyczących płatności ustaleń faktycznych w tych postępowaniach organy dokonują na podstawie dowodów przedstawionych przez stronę postępowania, bowiem to na niej spoczywa obowiązek zaprezentowania dowodów dotyczących wnioskowanych płatności oraz dowodów zgromadzonych przez organ, z których to dowodów organ wywodzi skutki prawne, np. w zakresie przedstawienia dowodów świadczących o uprawnieniu strony do wnioskowanych płatności.

Odnośnie zarzutu oparcia przez organy podjętych ustaleń na dowodach zgromadzonych w innych postępowaniach, w których skarżąca nie była stroną postępowania trzeba zauważyć, że okoliczności dotyczące stworzenia sztucznych warunków wymagały porównania składów osobowych, sposobu działania, powiązań osobowych, wychwycenia mechanizmów działania i treści składanych wniosków. Skutkowało to w szczególności koniecznością uwzględnienia dowodów uzyskanych w ramach innych postępowań. Wprawdzie organy nie wydały postanowień odnośnie dopuszczenia wszystkich dowodów z dokumentów włączonych do akt sprawy, nie powoduje to jednak konieczności uchylenia zaskarżonej decyzji. Skarżąca miała bowiem zapewnioną możliwość zapoznania się z aktami sprawy i wypowiedzenia się w sprawie zebranego materiału i z możliwości tej skorzystała. Natomiast żaden z przepisów k.p.a. nie uzależnia uznania danego środka dowodowego za dowód w postępowaniu administracyjnym od wydania postanowienia w sprawie dopuszczenia dowodu. Wydanie postanowienia, w świetle art. 78 § 1 i art. 79 § 1 k.p.a. jest niezbędne w przypadku, gdy organ z urzędu lub na wniosek strony zamierza przeprowadzić określony dowód np. przesłuchać świadka, a nie włączyć do materiału dowodowego już istniejący dowód. Brak sformalizowania sposobu prowadzenia postępowania dowodowego w takim stopniu, jak przedstawia to pełnomocnik strony skarżącej, nie oznacza naruszenia zasady bezpośredniości oraz zasady czynnego udziału strony w postępowaniu, której zachowanie gwarantują inne instrumenty prawne. Z aktami sprawy strona postępowania może bowiem zapoznać się w każdym stadium postępowania i z tego skorzystała.

Tym samym nie są zasadne zarzuty skarżącej podnoszące, że organy obu instancji nie mogły oprzeć swoich ustaleń na dowodach formalnie niewłączonych w poczet materiału dowodowego z różnych postępowań.

Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przepis ten można naruszyć wtedy, gdy strona w postępowaniu sądowym wskazywała na istotne dla sprawy uchybienia popełnione na etapie postępowania bądź powołała w postępowaniu sądowym dowody, które zostały przez Sąd pominięte, lub gdy w postępowaniu administracyjnym popełniono uchybienia na tyle istotne, a przy tym oczywiste, że bez względu na treść zarzutów Sąd nie powinien był przechodzić nad nimi do porządku. Analiza treści uzasadnienia zaskarżonego wyroku wykazuje, że nie doszło do zarzucanego naruszenia, a twierdzenia skarżącej kasacyjnie pozbawione są podstaw.

Podkreślenia wymaga, że w każdym postępowaniu organ administracji publicznej zobowiązany jest do zgromadzenia dowodów mających znaczenie dla rozstrzygnięcia danej sprawy i poczynienia na tej podstawie niezbędnych ustaleń faktycznych. Tylko nieustalenie okoliczności mających takie znaczenie dla sprawy można uznawać za naruszenie reguł procedowania, które mogłyby mieć wpływ na treść ustaleń faktycznych, a w konsekwencji na treść orzeczenia kończącego postępowanie w danej sprawie. W niniejszej sprawie, wbrew argumentacji skarżącej kasacyjnie, nie doszło do wadliwego ustalenia stanu faktycznego sprawy. Wszystkie fakty, które miały istotne znaczenie zostały przez organy prawidłowo ustalone i rozważone w sposób niezbędny dla rozstrzygnięcia sprawy.

W rozpoznawanej sprawie ustalono, że doszło do podziału gospodarstwa rolnego o większym areale, na gospodarstwa mniejsze. Podział ten miał charakter formalny, gdyż nie towarzyszyły mu żadne zmiany organizacyjne. Nowo utworzone gospodarstwa rolne nie dysponowały bowiem środkami czy też zasobami niezbędnymi do ich prowadzenia. Skarżąca nie prowadziła utworzonego gospodarstwa rolnego. Tym samym badanie kryterium jego efektywności nie ma żadnego wpływu na rozstrzygnięcie sprawy.

Dla dokonania tej oceny konieczne jest zweryfikowanie działań nie tylko skarżącej, ale również reprezentowanych przez T. B. pozostałych podmiotów, a ponadto występujących pomiędzy nimi zależności i powiązań. Kwestię stworzenia sztucznych warunków polegających na utworzeniu poszczególnych gospodarstw rolnych w ramach sądowej kontroli decyzji administracyjnych wydanych wobec skarżącej, a także innych powiązanych podmiotów, w ramach kampanii o przyznanie płatności na lata 2017-2018, stwierdzając, że taka sytuacja stworzenia sztucznych warunków wystąpiła. Zauważyć należy, że wyrokiem z 10 kwietnia 2019 r., sygn. akt I SA/Ol 63/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie oddalił skargę A. B. na decyzję w przedmiocie odmowy przyznania płatności ONW za 2017 r. Podstawą odmowy przyznania płatności było przyjęcie, że skarżąca stworzyła w sposób sztuczny, pozorny gospodarstwo rolne. Podobnie w sprawach o sygn. akt: I SA/Ol 62/19 i I SA/Ol 64/19, a także w wyrokach z 28 listopada 2019 r., sygn. akt I SA/Ol 613/19 i I SA/Ol 614/19. Ustalono również, że z A. B. jak i z Ł. B. pełnomocnik (T. B.) jest spowinowacony. Ponadto inne osoby reprezentowane przez T. B., które we własnym wniosku lub w złożonych przez T. B. występującego jako pełnomocnik, deklarowały do płatności grunty rolne będące jego własnością. Ustalono również, iż T. B. jest pełnomocnikiem w ponad 40 sprawach. W niektórych przypadkach udzielone pełnomocnictwa uprawniają do przekazywania przyznanych płatności na konto pełnomocnika. Ta sytuacja dotyczy reprezentowanych stron, które we własnych wnioskach będąc reprezentowane przez pełnomocnika deklarują grunty będące jego własnością. Nie bez znaczenia jest, że w sprawach: sygn. akt I SA/Ol 613/19 i I SA/Ol 614/19 wyrokami z 24 kwietnia 2024 r., sygn. akt I GSK 938/20 i I GSK 939/20 - NSA oddalił wywiedzione od wyroków WSA skargi kasacyjne.

Trafnie wskazał Sąd I instancji, że stworzono pozory prowadzenia działalności rolniczej przez wiele podmiotów na gruntach, które w rzeczywistości mogłyby tworzyć jedno gospodarstwo rolne, a podejmowane i ujawniane przed organami czynności miały na celu obejście prawa. Właściciel zmniejszył swoje gospodarstwo rolne, aby obejść niekorzystne przepisy. Z tych też względów przekazał fikcyjnie część swojego gospodarstwa rolnego, w tym przypadku skarżącej. W ten sposób obejście obowiązujących przepisów umożliwiło otrzymanie przez niego dodatkowych płatności. Faktycznie wydzielone gospodarstwa, w tym przedmiotowe gospodarstwo skarżącej, nie stanowią jednostki samodzielnej, a są częścią składową gospodarstwa właściciela i były przez niego zarządzane. Natomiast efektem wytworzenia sztucznych warunków było zmaksymalizowanie wszelkich płatności, o które ubiegały się utworzone podmioty. Skoro doszło do utworzenia sztucznych warunków w szerokim aspekcie dotyczącym różnych płatności, skutkiem nie powinno być tylko umniejszenie płatności obszarowej, ale odmowa jej przyznania.

Bezspornie właściciel nieruchomości rolnej poprzez umowy dzierżawy i zlecenia zmierzał do obejścia przepisów, które ograniczały płatności dla dużych gospodarstw rolnych. Zawarcie umowy dzierżawy, czy też umowy zlecenia w sensie formalnoprawnym jest działaniem legalnym. W takim sensie, że jest to dopuszczalnie prawnie. Nie zmienia to jednak oceny, że umowy zostały wykorzystane do nadużycia prawa. Strony tych czynności prawnych współdziałały, nie w celu osiągnięcia skutków gospodarczych, a skutków prawnych, w postaci uzyskania płatności rolnych. A zatem w rozpoznawanej sprawie doszło do łącznego wystąpienia elementu obiektywnego (ogół obiektywnych okoliczności, z których wynika, że pomimo formalnego poszanowania przesłanek przewidzianych w stosownych uregulowaniach, cel realizowany przez te uregulowania nie został osiągnięty) i elementu subiektywnego (wola uzyskania korzyści wynikającej z uregulowań unijnych poprzez sztuczne stworzenie wymaganych dla jej uzyskania przesłanek). Podnieść również należy, że ocena zarzutu niewłaściwego zastosowania prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie stanu faktycznego, którego ustalenia nie są kwestionowane lub nie zostały, tak jak w rozpatrywanej sprawie, skutecznie podważone, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który sama strona skarżąca uznaje za prawidłowy (zob. np. wyrok NSA z 10 listopada 2022r., sygn. akt II FSK 940/22).

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażona w tym zakresie ocena materiału dowodowego jest prawidłowa i logiczna oraz nie przekracza granic swobodnej oceny dowodów. Odmienne, subiektywne twierdzenia skarżącej co do oceny poszczególnych okoliczności faktycznych, pozostają w oczywistej sprzeczności z ustaleniami i wnioskami, jakie nasuwa analiza zgromadzonych dowodów.

Tym samym Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko zajęte przez Sąd I instancji co do zgodności z prawem zaskarżonej, ostatecznej decyzji administracyjnej. Stwierdzić należy, że przedstawiony w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku stan faktyczny sprawy oraz wyrażona na jego tle ocena prawna są prawidłowe. Wbrew twierdzeniu skarżącej kasacyjnie organ wyjaśnił sprawę dostatecznie i poprawnie ją rozważył, a uczynił to w sposób nie uchybiający zasadom procedury, nadto swe rozstrzygnięcie właściwie umotywował. Toteż Sąd I instancji nie miał podstaw do jej wzruszenia. Ustalony stan faktyczny w sprawie znajduje odzwierciedlenie w zebranych dowodach, które zostały wskazane i omówione w uzasadnieniu tejże decyzji. Należy podkreślić, że ustalenie stanu faktycznego obejmuje tylko te fakty, które są istotne z punktu widzenia rozpatrywanej sprawy, zwłaszcza przesłanek przepisu materialnoprawnego mającego w niej zastosowanie. Mając na uwadze powyższe, wskazać należy, że wbrew twierdzeniom strony skarżącej Wojewódzki Sąd Administracyjny wydając zaskarżony wyrok nie uchybił wskazanym w skardze kasacyjnej przepisom.

Reasumując, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarżącej kasacyjnie zarzutami sformułowanymi w punkcie I. lit. b), c) i d) petitum skargi kasacyjnej, nie udało się podważyć stanu faktycznego sprawy przyjętego przez WSA do jej rozpoznania. Podkreślić też należy, że NSA rozpoznaje sprawy w granicach podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów.

Brak uwzględnienia zarzutów opartych na art. 174 pkt 2 p.p.s.a. bezpośrednio przekłada się na brak podstaw do uwzględnienia zarzutów opartych na art. 174 pkt 1 p.p.s.a. dotyczących niewłaściwego zastosowania art. 60 rozporządzenia 1306/2013 oraz art. 4 ust. 3 rozporządzenia 2988/95 - pkt II. lit. a) i b) petitum skargi kasacyjnej.

Niezależnie od tego należy podkreślić, że zarzuty naruszenia prawa materialnego zostały sformułowane w sposób nieprawidłowy, dlatego że zarzucono niewłaściwe ich zastosowanie, przy czym stanowisko skarżącej wskazuje, iż kwestionuje ona w istocie ocenę dowodów i ustalenia faktyczne poczynione w sprawie. To, czy skarżąca uczestniczyła w procederze stworzenia sztucznych warunków w celu uzyskania płatności należy do sfery faktów sprawy. Z tego względu zarzuty niewłaściwego zastosowania przepisów prawa materialnego okazały się niezasadne.

W związku z tym, Naczelny Sąd Administracyjny za nieusprawiedliwione uznał też zarzuty sformułowane w punkcie II. petitum skargi kasacyjnej.

Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a skargę kasacyjną oddalił.

O zwrocie kosztów postępowania orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 i art. 207 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a) w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2023 r., poz. 1935).