Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 537/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-02-06 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6031 Uprawnienia do kierowania pojazdami
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 12 ust. 2 pkt 2
journal: Dz.U. 2019 poz 341
law: Ustawa z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami - tekst jedn.
article: art. 2
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
article: art. 151
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zygmunt Zgierski Sędziowie: Sędzia NSA Karol Kiczka (spr.) Sędzia del. WSA Jakub Zieliński Protokolant starszy asystent sędziego Marek Szwed-Lipiński po rozpoznaniu w dniu 6 lutego 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej ze skargi kasacyjnej K.S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 9 października 2019 r. sygn. akt III SA/Kr 644/19 w sprawie ze skargi K.S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Nowym Sączu z dnia 29 kwietnia 2019 r. nr SKO-UP-4121-20/19 w przedmiocie odmowy zwrotu zatrzymanego prawa jazdy 1. uchyla zaskarżony wyrok, zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty Limanowskiego z dnia 19 marca 2019 r., nr KT.5430.5240.2018, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Nowym Sączu na rzecz K.S. kwotę 1 200 (jeden tysiąc dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 9 października 2019r., sygn. akt III SA/Kr 644/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Nowym Sączu z dnia 29 kwietnia 2019 r. nr SKO-UP-4121-20/19 w przedmiocie odmowy zwrotu zatrzymanego prawa jazdy.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Zaskarżoną do Sądu decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Nowym Sączu utrzymało w mocy decyzję Starosty Limanowskiego z dnia 19 marca 2019 r., orzekającą o odmowie zwrotu [...] zatrzymanego prawa jazdy kategorii A. SKO w Nowym Sączu podzieliło ustalenia faktyczne i prawne organu pierwszej instancji, wskazując, że w sprawie znajdują zastosowanie przepisy art. 12 ust. 1 pkt 2 oraz art. 12 ust. 2 pkt 2 ustawy o kierujących pojazdami. Skarżący posiada uprawnienie do kierowania pojazdami kategorii AB, a z treści ww. wyroku Sądu Rejonowego w Limanowej wynika, że na odwołującego się nałożono środek karny w postaci zakazu prowadzenia wszelkich pojazdów mechanicznych na okres 4 (czterech) lat, z wyłączeniem pojazdów kat. A. Konstrukcja przepisu art. 12 ust. 1 pkt 2 w zw. z ust. 2 pkt 2 ww. ustawy nakłada na organ administracji obowiązek wydania decyzji o odmowie zwrotu zatrzymanego prawa jazdy, nie dając możliwości żadnego alternatywnego rozstrzygnięcia.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na powyższą decyzję wniósł [...].

Sąd I instancji uznał, że skarga jest nieuzasadniona. W ocenie Sądu, orzekające organy dokonały prawidłowej wykładni powyższych przepisów ustawy o kierujących pojazdami. W żaden też sposób nie można im zarzucić skutecznie ich błędnego zastosowania. Wniosek skarżącego z dnia 1 marca 2019 r. o zwrot zatrzymanego prawa jazdy kategorii A nie mógł być przez organy pozytywnie załatwiony. Z regulacji art. 12 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 pkt 2 ustawy o kierujących pojazdami jednoznacznie wynika, że gdy wobec określonej osoby został orzeczony prawomocnym wyrokiem sądu karnego zakaz prowadzenia pojazdów mechanicznych obejmujący uprawnienie w zakresie prawa jazdy kat. B - to w okresie obowiązywania tego zakazu osobie tej nie może być wydane lub zwrócone, a także przywrócone uprawnienie w zakresie prawa jazdy m.in. kat. A. Oznacza to, że zakaz prowadzenia pojazdów mechanicznych, do których prowadzenia wymagane jest prawo jazdy kat. B pozbawia prawa do uzyskania prawa jazdy kat. A i wszelkich kategorii praw jazdy wymienionych w ustawie. Tym samym dokument prawa jazdy dla powyższej kategorii nie może być zwrócony skarżącemu w okresie obowiązywania orzeczonego prawomocnym wyrokiem sądu karnego zakazu prowadzenia pojazdów mechanicznych obejmującego uprawnienie w zakresie prawa jazdy kat. B.

Skargę kasacyjną od tego wyroku wywiódł [...] zaskarżając wyrok w całości i zarzucając

I. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

1. art. 12 ust. 2 pkt. 2 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami w zw. z art 151 p.p.s.a. wyrażające się w bezzasadnym oddaleniu skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wobec dokonanej przez Sąd I instancji błędnej wykładni pierwszego z ww. przepisów, polegającej na uznaniu, że celem wspomnianej normy prawnej zawartej w ustawie o kierujących pojazdami jest wywołanie dodatkowej, niezależnej od orzeczonego wobec Skarżącego środka karnego, sankcji administracyjnej polegającej na uniemożliwianiu, poprzez odmowę zwrotu prawa jazdy, prowadzenia pojazdów wszelkich kategorii, a nie tylko pojazdów tej kategorii, które zostały objęte orzeczeniem Sądu,

2. art. 12 ust. 2 pkt. 2 ustawy o kierujących pojazdami w zw. z art. 2 Konstytucji RP, poprzez błędną wykładnię, tj. przyjęcie, że odmowa wydania prawa jazdy kategorii A osobie, w stosunku do której Sąd orzekł środek karny w postaci zakazu prowadzenia pojazdów mechanicznych z wyłączeniem pojazdów mechanicznych określonych w kategorii A nie stanowi naruszenia zasady demokratycznego państwa prawnego urzeczywistniającego zasady sprawiedliwości społecznej, podczas gdy zaprezentowania wykładania wspomnianego artykułu ustawy o kierujących pojazdami czyni niemożliwym wykonanie orzeczonego wobec Skarżącego zakresowego środka karnego w postaci zakazu prowadzenia wszelkich pojazdów za wyjątkiem kategorii A.

Wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie środka odwoławczego przez NSA, względnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i zaskarżonego orzeczenia, zasądzenie kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego oraz rozpoznanie sprawy na rozprawie.

Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Skarga kasacyjna została rozpoznana na rozprawie stosownie do art. 181 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którym Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na rozprawie w składzie trzech sędziów, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej. W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie zachodzą jednak okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 - 6 p.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów zawartych w podstawach skargi kasacyjnej.

Rozpoznając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w tej sprawie należy stwierdzić, iż zawiera ona usprawiedliwione podstawy, obydwa przestawione zarzuty okazały się zasadne, a zatem skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.

Stan faktyczny jest w sprawie bezsporny. Natomiast istotą sporu jest prawidłowość wykładni prawa materialnego dotyczącego orzeczenia o odmowie zwrotu prawa jazdy kategorii A, w sytuacji orzeczonego wyrokiem sądu karnego zatrzymania prawa jazdy kategorii B.

Zgodnie z art. 12 ust. 1 pkt 2 u.k.p. prawo jazdy nie może zostać wydane m.in. osobie, w stosunku do której został orzeczony prawomocnym wyrokiem sądu zakaz prowadzenia pojazdów mechanicznych - w okresie i zakresie obowiązywania tego zakazu. Zgodnie natomiast z unormowaniem art. 12 ust. 2 pkt 1 - 3 u.k.p., przepis ust. 1 pkt 2 stosuje się także wobec osoby ubiegającej się o wydanie lub zwrot zatrzymanego prawa jazdy, a także o przywrócenie uprawnienia w zakresie prawa jazdy kategorii: 1) B1 lub B - w okresie obowiązywania zakazu prowadzenia pojazdów mechanicznych obejmującego uprawnienie w zakresie prawa jazdy kategorii AM, A1, A2 lub A; 2) AM, A1, A2, A, C1, C, D1 lub D - w okresie obowiązywania zakazu prowadzenia pojazdów mechanicznych obejmującego uprawnienie w zakresie prawa jazdy kategorii B; 3) B+E, C1+E, C+E, D1+E lub D+E - w okresie obowiązywania zakazu prowadzenia pojazdów mechanicznych obejmującego uprawnienie w zakresie prawa jazdy kategorii B lub odpowiednio kategorii C1, C, D1 lub D (art. 12 ust. 2 u.k.p.).

Kwestia wykładni art. 12 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami w dotychczasowym orzecznictwie nie budziła wątpliwości. Była wielokrotnie przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego. Z analizy powyższych przepisów i judykatury wynikało, że sankcja administracyjna w postaci decyzji o odmowie wydania lub zwrotu zatrzymanego prawa jazdy w zakresie kategorii, co do której sąd karny nie orzekł zakazu prowadzenia pojazdów, wykracza poza treść orzeczonego w wyroku karnym środka karnego i nie pozostaje z nim w bezpośrednim związku. Treść art. 12 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 12 ust. 2 pkt 2 u.k.p. powodowała dotychczas, że właściwy organ nie mógł wydać lub zwrócić dokumentu prawa jazdy innych kategorii w okresie obowiązywania orzeczonego przez sąd karny zakazu prowadzania pojazdów.

Skarżący nie kwestionuje na żadnym etapie postępowania, że na podstawie wyroku Sądu Rejonowego w Limanowej z dnia 31 października 2018 r. Wydział II Karny orzeczono wobec niego środek karny w postaci zakazu prowadzenia pojazdów mechanicznych, do których prowadzenia uprawnia prawo jazdy kategorii B na okres 4 lat, z wyłączeniem pojazdów kategorii A. Skutkiem orzeczenia tego zakazu, zgodnie z dotychczasową wykładnią art. 12 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 12 ust. 2 pkt 2 u.k.p., nie jest dopuszczalny zwrot dokumentu prawa jazdy w zakresie kategorii A.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie można się zgodzić z taką wykładnią i wyrażonym w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku poglądem Sądu wojewódzkiego. Odpowiadając na sporne w sprawie zagadnienie należy mieć na względzie aktualne stanowisko wyrażone w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 4 lipca 2023 sygn. akt SK 23/21, w którym Trybunał stwierdził, że tylko z tych uprawnień do prowadzenia pojazdów czyli posiadanych kategorii prawa jazdy, o których sąd karny w wyroku orzekł - kierowca nie może korzystać, natomiast art. 12 ust. 2 pkt 2 i 3 w związku z art. 12 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (Dz. U. z 2023 r. poz. 622) w zakresie, w jakim pozbawia osoby posiadające uprawnienia do kierowania pojazdami mechanicznymi określonych kategorii prawa jazdy prawa do odzyskania dokumentu potwierdzającego posiadanie tego rodzaju uprawnień odnośnie do pojazdów mechanicznych, co do których nie orzeczono wobec nich środka karnego w postaci zakazu ich prowadzenia, jest niezgodny z art. 2 oraz art. 45 ust. 1 Konstytucji.

W myśl art. 190 ust. 1 Konstytucji RP, orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego mają moc powszechnie obowiązującą i są ostateczne. Jak podkreśla się w orzecznictwie, w momencie opublikowania wyroku Trybunału zostaje obalone domniemanie konstytucyjności normy prawnej, której dotyczy orzeczenie, a skutek uchylenia domniemania konstytucyjności przepisu następuje od momentu jego wejścia w życie. Każdy podmiot, w tym organy władzy publicznej, w sytuacji w której rozstrzygają jakikolwiek spór lub problem konstytucyjny wcześniej przesądzony przez Trybunał Konstytucyjny - są zobligowane uwzględnić jego stanowisko. Dotyczy to każdego z typów wyroków Trybunału Konstytucyjnego, bez względu na ich doktrynalny podział, w tym wyroków zakresowych, bez konieczności oczekiwania na ich wykonanie przez ustawodawcę. Okoliczność, że wyroki Trybunału Konstytucyjnego są kierowane również do ustawodawcy, nie oznacza, że organy i sądy powinny pozostawać bierne i oczekiwać na nową regulację, tym samym nie załatwiając spraw do momentu uchwalenia nowych przepisów. W konsekwencji, po uwzględnieniu skargi konstytucyjnej przez Trybunał Konstytucyjny, sąd rozpoznający sprawę jest zobowiązany uwzględnić jego stanowisko (zob. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 28 lutego 2023 r. sygn. akt III OSK 1777/21, 23 czerwca 2021r. sygn. akt III OSK 3054/21, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – orzeczenia.nsa.gov.pl, por. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2022, s. 927–934; J. Drachal, A. Wiktorowska, K. B. Wojciechowska, Komentarz, [w]: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. Red. R. Hauser i M. Wierzbowski, Warszawa 2021, s. 1344–1354).

Pozbawianie kierowcy uprawnień w zakresie prawa jazdy (czy też odmowa zwrotu prawa jazdy określonej kategorii) przez organ administracji, działający w tym zakresie jako organ wykonawczy w stosunku do orzeczenia sądu powszechnego, w szerszym zakresie, niż orzekł to są karny poprzez konkretny zakaz prowadzenia ściśle określonych pojazdów mechanicznych, stoi w sprzeczności z zasadami konstytucyjnymi wyrażonymi w art. 2 i art. 45 ust. 1 Konstytucji RP. Niewątpliwie wprowadzona przepisami art. 12 ust. 2 pkt 2 i 3 w związku z art. 12 ust. 1 pkt 2 u.k.p. norma umożliwiająca odmowę zwrotu dokumentu potwierdzającego posiadanie uprawnień do kierowania innymi pojazdami mechanicznymi, a sprowadzająca się do obligatoryjnego rozszerzenia zakresu dolegliwości ponad granice wyznaczone prawomocnym orzeczeniem sądu powszechnego, narusza zasadę podwójnego karania obywatela za ten sam czyn, za jaki uprzednio została mu wymierzona kara przez sąd powszechny. Ponowne ukaranie obywatela za ten sam delikt stanowi naruszenie zasady ne bis in idem. Zakaz prowadzenia pojazdu pełni funkcję prewencyjną, jak i represyjną. W ramach pierwszej chodzi o wykluczenie z ruchu drogowego takich kierowców, którzy wykazali, że zagrażają jego bezpieczeństwu. Jednocześnie orzeczony środek karny zakazu prowadzenia pojazdów, zgodnie z zasadami wymiaru kary i środków karnych nie może być nadmiernie dolegliwy dla sprawcy przestępstwa czy wykroczenia, a także dla jego rodziny. W ocenie Trybunału ustawodawca ustanawiając art. 12 ust. 2 pkt 2 i 3 u.k.p. w istocie rozszerzył orzekany przez sąd powszechny zakaz prowadzenia pojazdów, których dotyczy prawo jazdy kategorii B, C1, C, D1 lub D na prawo jazdy innych kategorii określonych w tej regulacji. W konsekwencji dochodzi do zaostrzenia wymierzonej przez sąd powszechny sankcji karnej, jaką jest środek karny zakazu prowadzenia pojazdów. Zatem zaskarżone przepisy prowadzą do sytuacji, w której niezależnie od treści orzeczenia sądu powszechnego wymierzającego sprawcy przestępstwa albo wykroczenia środek karny zakazu prowadzenia pojazdów określonego rodzaju, sprawca ten z mocy zaskarżonych przepisów pozbawiony będzie możliwości legalnego kierowania również innymi pojazdami. Trybunał wskazał, że ze względu na zakresowy charakter wyroku, jego skutkiem nie jest utrata mocy obowiązującej art. 12 ust. 2 pkt 2 i 3 w zw. z art. 12 ust. 1 pkt 2 u.k.p., ale wyeliminowanie treści normatywnej, która została wskazana w sentencji jako niekonstytucyjna. W konsekwencji Trybunał uznał, że organ administracji nie może pozbawić osoby posiadającej uprawnienia do kierowania pojazdami mechanicznymi określonych kategorii prawa jazdy, prawa do odzyskania dokumentu potwierdzającego posiadanie tego rodzaju uprawnień odnośnie do pojazdów mechanicznych, co do których nie orzeczono wobec nich środka karnego w postaci zakazu ich prowadzenia.

Konkludując, jak wyżej wywiedziono - brak możliwości zwrotu prawa jazdy w zakresie uprawnień, w stosunku do których sąd karny nie orzekł o zakazie - bezpodstawnie zaostrza dolegliwość, każe uznać takie stanowienie prawa za oczywiście sprzeczne z zasadami demokratycznego państwa prawnego, zaś prawo do sprawiedliwego rozpatrzenia sprawy czyn iluzorycznym. Powyższe prowadziło do wniosku, że zarzuty materialnoprawne - oparte na art. 12 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami w zw. z art 151 p.p.s.a. i art. 12 ust. 2 pkt 2 ustawy o kierujących pojazdami w zw. z art. 2 Konstytucji RP - były trafne i prowadzą do konieczności uchylenia zarówno zaskarżonego wyroku, jak i obu zaskarżonych decyzji.

Ponownie rozpoznając wniosek skarżącego z 1 marca 2019 r. organ uwzględni powyższe uwagi oraz rozstrzygnie wniosek pomijając regulacje art. 12 ust. 2 pkt 2 w zw. z art. 12 ust. 1 pkt 2 ustawy o kierujących pojazdami w zakresie, w jakim odnoszą się do osób ubiegających się o zwrot zatrzymanego prawa jazdy.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za mającą usprawiedliwione podstawy i na podstawie art. 188 w związku z art. 145 § 1 pkt 1a oraz art. 182 § 2 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok, a także zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty Limanowskiego z dnia 19 marca 2019 r., nr KT.5430.5240.2018.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c i pkt 2 lit. b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2015 r. poz. 1935).