Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 663/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2023-12-07 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Donata Starosta Sędzia WSA Józef Maleszewski Sędzia WSA Katarzyna Witkowicz-Grochowska (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 07 grudnia 2023 r. sprawy ze skargi R. sp. z o.o. z siedzibą w S. na decyzję Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia 12 września 2023 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla powiatu p. z dnia 01 sierpnia 2023 r., nr [...]; 2. zasądza od Inspektor Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej R. sp. z o.o. z siedzibą w S. kwotę 500 zł (słownie: pięćset złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia

12 września 2023 r., nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla powiatu p. z dnia 01 sierpnia 2023 r., znak: [...] nakazującą inwestorowi: R. Sp. z o. o. [...], [...] rozbiórkę obiektu budowlanego o wymiarach w planie 2m x 6m pełniącego funkcję kotłowni zlokalizowanego na działce o nr ewidencyjnym [...] przy ul. [...] w S. , gmina K..

Powyższe decyzje zapadły w następującym stanie faktycznym i prawnym.

W dniu 19 października 2022 r. do siedziby Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego dla powiatu p. wpłynęło pismo M. P. i W. P. w sprawie nieruchomości zabudowanej budynkiem o nr ewid. [...] zlokalizowanym w S. , gm. K., posadowionego w pobliżu sąsiedniej działki.

W dniu 29 marca 2023 r. pracownicy Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego dla powiatu p. przeprowadzili kontrolę robót budowlanych.

Pismem z dnia 31 marca 2023 r., organ zawiadomił o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie obiektu budowlanego o wymiarach w planach 2m x 6m pełniącego funkcję kotłowni zlokalizowanego na działce o nr ewidencyjnym [...] przy ul. [...] w S. gm. K..

Następnie PINB, postanowieniem z 2 maja 2023 roku wstrzymał inwestorowi - R. Sp. z o.o. - roboty budowlane polegające na budowie obiektu budowlanego o wymiarach w planie 2m x 6m pełniącego funkcję kotłowni zlokalizowanego na działce o nr ewidencyjnym [...] przy ul. [...] w S. , gmina K. i poinformował o warunkach koniecznych do zalegalizowania obiektu.

Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia 7 czerwca 2023 r., znak [...] utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie w przedmiocie wstrzymania powyżej opisanych robót budowlanych na działce o nr ewid. [...].

PINB dla powiatu p. decyzją z dnia 01 sierpnia 2023 r. znak: [...] na podstawie art. 49e pkt 1 ustawy z 7 lipca 1994 r. – Prawo budowane (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 682 ze zm.) nakazał inwestorowi R. Sp. z o.o. rozbiórkę obiektu budowlanego o wymiarach o wymiarach w planie 2m x 6m pełniącego funkcję kotłowni zlokalizowanego na działce o nr ewidencyjnym [...] w S. , gmina K..

W uzasadnieniu wskazano, że na podstawie kontroli przeprowadzonej w dniu 29 marca 2023 roku ustalono, że na terenie działki nr ewidencyjny [...] przy ul. [...] w S. w gminie K. zlokalizowane są dwa balony tenisowe zrealizowane na podstawie decyzji pozwolenia na budowę nr [...] z dnia 2 maja 2017 roku wydanej przez Starostę P. . Przy balonie od strony działki o nr ewidencyjnym [...] istnieje obudowa centrali grzewczej - ogrzewania balonów za pomocą gazu ziemnego. Obudowa ustawiona na wylewce betonowej, w konstrukcji stalowej, ściany i dach pokryte blachą trapezową. Obudowa o wymiarach w planie 2m x 6m. Instalacja grzewcza zrealizowana na podstawie decyzji pozwolenia na budowę nr [...] z dnia 9 czerwca 2017 roku wydanej przez Starostę P. . Na obudowę urządzeń grzewczych nie okazano żadnych pozwoleń ani zgłoszeń.

Dalej organ wymienił dokumenty zgromadzone w aktach sprawy, a także przedstawił dalszy przebieg postępowania.

Organ I instancji stwierdził, że ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, że opisana w protokole kontroli konstrukcja stanowi w rzeczywistości obiekt budowlany. W ocenie organu obiekt stanowi pomimo braku typowych fundamentów budynek pełniący funkcję kotłowni. Jest on bowiem wydzielony w przestrzeni za pomocą przegród budowlanych, posiada dach oraz jest związany gruntem w sposób trwały. Organ stanął na stanowisku, że dla kwestii trwałego związania obiektu budowlanego z gruntem nie zawsze mają znaczenie zastosowane rozwiązania techniczne dotyczące posadowienia obiektu na gruncie, lecz także wielkość obiektu. Istnienie fundamentów nie jest jedynym wyznacznikiem kwalifikacji prawnej budynku jako trwale związanego z gruntem, ponieważ aktualne technologie pozwalają na zastosowanie innych rozwiązań technicznych umożliwiających trwałe związanie obiektu budowlanego z gruntem. Zdaniem organu wielkość oraz konstrukcja przedmiotowego obiektu sprawia, że posadowienie go na wylewce betonowej jest wystarczające dla zapewnienia mu stabilności oraz bezpieczeństwa użytkowania.

Dalej organ argumentował, że realizacja budynku o funkcji kotłowni nie była wówczas zwolniona z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. Także w świetle aktualnie obowiązujących przepisów, taki obiekt wymagałby uprzedniego uzyskania decyzji budowlanej.

Dalej organ stwierdził, że ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, że realizacja przedmiotowego obiektu nastąpiła w warunkach samowoli budowlanej. W przypadku zaś stwierdzenia budowy bez pozwolenia na budowę, organ właściwy w przedmiocie zaistniałej samowoli budowlanej tj. organ nadzoru budowlanego, przeprowadza postępowanie administracyjne.

PINB wskazał, że inwestor nie złożył w ww. terminie wniosku o legalizację przedmiotowej samowoli, organ nadzoru budowlanego zobligowany jest nakazać rozbiórkę obiektu budowlanego o wymiarach w planie 2m x 6m pełniącego funkcję kotłowni zlokalizowanego na działce nr ewidencyjny [...] przy ul. [...] w S. , gmina K..

Odwołanie od powyższej decyzji złożyła R. Sp. z o.o. wskazując, że w ocenie inwestora stanowisko organu jest błędne. Obudowa pieca grzewczego została błędnie uznana za obiekt budowlany. Korty tenisowe zawierają instalację grzewczą, w tym piec, jego obudowanie wynikało wyłącznie z ostrożności inwestora, tak aby piec nie został uszkodzony wskutek warunków atmosferycznych. Piec jest urządzeniem, nie stanowi obiektu budowlanego, nie ma spełnia żadnej funkcji budowlanej, wyłącznie funkcję grzewczą.

W związku z powyższym spółka wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz umorzenie postępowania w całości.

Wspomnianą na wstępie decyzją z dnia 12 września 2023 r., nr [...] Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy zaskarżaną decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla powiatu p. z dnia 1 sierpnia 2023 r. znak: [...] nakazującą inwestorowi: R. Sp. z o. o. ul. [...] D, [...] rozbiórkę obiektu budowlanego o wymiarach w planie 2m x 6m pełniącego funkcję kotłowni zlokalizowanego na działce o nr ewidencyjnym [...] przy ul. [...] w S. , gmina K..

W motywach rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, że obiekty dzielą się na obiekty tymczasowe - niezwiązane z gruntem oraz obiekty trwale związane z gruntem, które nie są obiektami tymczasowymi. Wyznacznikami tego, czy obiekt jest trwale związany z gruntem są: wielkość obiektu, jego masa i względy bezpieczeństwa. Dla przyjęcia zatem, że dany obiekt budowlany jest trwale związany z gruntem istotne jest to, czy posadowiony jest na tyle trwale, że opiera się czynnikom mogącym zniszczyć ustawioną na nim konstrukcję, a w istocie decydują o tym parametry techniczne takiego obiektu.

Organ odwoławczy argumentował, że przy balonie od strony działki o nr ewidencyjnym [...] istnieje obudowa centrali grzewczej - ogrzewania balonów tenisowych za pomocą gazu ziemnego. Sama instalacja grzewcza – ogrzewania balonów za pomocą gazu ziemnego została zrealizowana na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę z 2017 r.

Wobec braku zwolnienia od obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę w ocenie WWINB, PINB prawidłowo zastosował art. 48 Prawa budowlanego, zgodnie z którym organ nadzoru budowlanego wydaje postanowienie o wstrzymaniu budowy w przypadku obiektu budowlanego lub jego części będącego w budowie, albo wybudowanego bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę albo bez wymaganego zgłoszenia albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia. W postanowieniu o wstrzymaniu budowy informuje się o możliwości złożenia wniosku o legalizację obiektu budowlanego lub jego części, zwanego dalej "wnioskiem o legalizację", oraz o konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej w celu uzyskania decyzji o legalizacji obiektu budowlanego lub jego części, zwanej dalej "decyzją o legalizacji", oraz o zasadach obliczania opłaty legalizacyjnej.

Organ wskazał, że w art. 49e pkt 1 Prawa budowlanego brak złożenia wniosku o legalizację w terminie skutkuje orzeczeniem nakazu rozbiórki. Przystąpienie do procesu legalizacyjnego tj. złożenia wniosku o legalizację jest uprawnieniem, a nie obowiązkiem inwestora. Tym samym to inwestor decyduje, czy chce zalegalizować wybudowany obiekt i tym samym przystąpić do procesu legalizacyjnego.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu złożyła R. Sp. z o.o. zaskarżając ją w całości. Zarzucono jej:

1. naruszenie art. 3 pkt 1 w zw. z art. 28 ust. 1 ustawy Prawo budowlane poprzez niewłaściwą wykładnię tj. uznanie pomieszczeń technicznych, w których znajdują się kotły gazowe za obiekty budowlane wymagające uzyskania odrębnego pozwolenia na budowę,

2. naruszenie art. 48 ustawy Prawo budowlane poprzez błędne zastosowanie dla legalnej inwestycji,

3. naruszenie art. 49 e pkt 1 ustawy Prawo budowlane poprzez błędne zastosowanie dla legalnej inwestycji,

4. naruszenie art. 6, 7, 13 i art. 77 w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez niewłaściwe ustalenie stanu faktycznego, niezbadanie przez organ wszystkich okoliczności sprawy, nieustosunkowanie się do zarzutów skarżącego, w szczególności brak podjęcia mediacji,

5. naruszenie art. 10 k.p.a. poprzez brak wezwania R. sp. z o.o. do zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym przed wydaniem decyzji w sprawie, co uniemożliwiło złożenie dokumentów uzupełniających odwołanie,

6. naruszenie art. 146 k.p.a. w zw. z art. 156 k.p.a poprzez niewłaściwą wykładnie tj. uznanie , że uchylenie decyzji jest możliwe po upływie 10 lat od jej wydania.

W oparciu o tak sformułowane zarzuty Skarżąca wniosła o uwzględnienie skargi i uchylenie skarżonej decyzji w całości.

W uzasadnieniu skargi wskazano, że R. spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w S. , prowadzi na terenie działek [...], [...], [...] w S. gm. K. hotel R.. Spółka nabyła zabudowane działki od poprzednich właścicieli M. i W. małżonków P. w dniu 1 czerwca 2007 r., wówczas nieruchomość była zabudowana centrum tenisowym i motelem. Małżonkowie P. są właścicielem działek bezpośrednio sąsiadujących z Hotelem R. m.in. działki [...] w S. , którą zamieszkują.

Skarżąca podała, że w ostatnich latach stosunki sąsiedzkie uległy pogorszeniu, czego efektem okazało się składanie przez sąsiadów wszelkich możliwych donosów do różnych organów. Owocem złośliwości sąsiedzkiej jest również przedmiotowe postępowanie.

Dalej poinformowano, że aktualnym właścicielem nieruchomości, na której znajduje się hotel R., jest spółka A. sp. z o.o. sp.k. w P., na mocy umowy przeniesienia na zabezpieczenie z 17 lipca 2021 r., zawartej w związku z udzieleniem finansowania na działalność hotelu po trudnym okresie pandemii.

Zdaniem R. Sp. z o.o. ustalenia organu nie polegają na prawdzie. A. sp. z o.o. sp.k. nie złożyła w postępowaniu żadnego pisma, zaś inicjatorem postępowania są właściciele działki [...] sąsiedzi małżonkowie P..

Dalej wskazano, że sąsiedzi odkryli po 16 latach przekroczenie granicy zabudowań na działce [...] względem działki [...], a wszystkie działki były wcześniej własnością małżonków P. i to oni zlecali wszelkie czynności geodezyjne na nieruchomości i to oni byli inwestorami centrum tenisowego.

Spółka R. podała, że nie posiadała wiedzy odnośnie przekroczenia granicy działek, po ujawnieniu tych okoliczności na własny koszt ustaliła, że faktycznie pomieszczenia techniczne z kotłami gazowymi zajmują sąsiednią działkę tj. jedno pomieszczenie dla kortów nr [...] i nr [...] zachodzi na 50 cm w głąb działki [...], zaś drugie dla kortu nr [...] - 48 cm. Taki stan faktyczny istnieje nieprzerwanie od 2010 r. i sąsiedzi (poprzedni właściciele) nigdy dotychczas tego nie kwestionowali.

Spółka R. zaproponowała sąsiadom wykupienie zajętej części lub dzierżawę gruntu, jednak sąsiedzi żądali usunięcia pomieszczeń technicznych poprzez przesunięcie ich w inne miejsce. Usunięcie kotłów gazowych i umiejscowienie ich w innym miejscu nie jest możliwe z uwagi na konieczność ogrzania kortów i pozostałe zagospodarowanie działki (brak miejsca).

Dalej argumentowano, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego działając ze skargi sąsiadów nie podjął żadnej mediacji, żadnych prób ugodowego zakończenia sporu. Organ nie dostrzegł charakteru sporu sąsiedzkiego, czasu realizacji inwestycji i jej celu, braku możliwości przesunięcia kotłów, jak również okoliczności, że przedmiotowe kotły nie emitują żadnego hałasu ani żadnych spalin. Organ nie wziął ponadto pod uwagę, że na nieruchomości od lat prowadzona jest działalność gospodarcza, która stanowi dochód dla wielu osób i którą sąsiedzi znają oraz tolerują od 2007 r. Ogrzewanie kortów jest niezbędne do ich całorocznego funkcjonowania.

Następnie wskazano, że w roku 2023 r. organ wezwał R. sp. z o.o. do przedłożenia szeregu dokumentacji wskazującej na legalność zabudowy. Pracownicy spółki wskazali, że nie posiadają tej dokumentacji, że czynności administracyjne były prowadzone kilkanaście lat temu przez firmy zewnętrzne i że oczekują na te dokumenty, które został zarchiwizowane przez podmioty zewnętrzne. Zdaniem spółki organ nie dostrzegając złożonych okoliczności sprawy, najpierw wezwał do legalizacji, zaś następnie do rozbiórki, błędnie kwalifikując pomieszczenia techniczne z kotłami gazowymi jako odrębne obiekty budowlane wymagające odrębnych pozwoleń na budowę.

Wskazano, że zgodnie z art. 146 k.p.a. uchylenie decyzji nie jest możliwe po upływie 10 lat od jej wydania, zaś zgodnie z art. 156 k.p.a. nie można stwierdzić nieważności decyzji jeżeli od dnia jej wydania lub ogłoszenia upłynęło 10 lat, a także gdy decyzja wywołała nieodwracalne skutki. W niniejszej sprawie inwestor zrealizował projekt budowalny zgodnie z prawem, użytkuje przedmiotowy obiekt od kilkunastu lat bez żadnych negatywnych skutków. Ewentualna rozbiórka kotłowni całkowicie uniemożliwi korzystanie z kortów tenisowych i pozbawi spółkę dochodu. Usytuowanie kotłowni w innym miejscu nie jest fizycznie możliwe.

Skarżąca podała, że w dniu 11 września 2023 r. spółka wysłała do organu II instancji pismo zawierające uzupełnienie do odwołania, do którego załączono plik dokumentów potwierdzających legalność inwestycji. Pismo doręczono organowi 13 września 2023 r. W tym samym dniu tj. 11 września 2023 r. organ II instancji wydał decyzje utrzymującą w mocy decyzję organu I instancji (bez zapoznania się z uzupełnieniem do odwołania oraz dokumentacją budowlaną), decyzja organu II instancji została doręczona spółce w dniu 13 września 2023 r. Gdyby organ zgodnie z art. 10 k.p.a. wezwał stronę do zapoznania się ze zgromadzonym materiałem w sprawie, to strona zdążyłaby przedłożyć uzupełnienie do odwołania wraz z dokumentacją, która zawiera bardzo istotne dowody w niniejszym postępowaniu, a tak pisma minęły się.

Do skargi spółka załączyła kserokopię aktu notarialnego z 01 czerwca 2077 r. umowy sprzedaży nieruchomości położonej z S. , gm. K., stanowiącej działki nr ewid. [...] i [...] wraz z mapą odzwierciedlającą wstępny projekt podziału działki nr [...]; pismo skierowane do WWINB z 07 września 2023 r. wraz z załącznikami wśród których znajduje się protokół z 01 lutego 2023 r. z okresowej kontroli przewodów kominowych dwóch kortów tenisowych oraz badmintonowego, kserokopię zaświadczenia z 29 września 2010 r. wydanego przez PINB o braku sprzeciwu do przystąpienia do użytkowania wewnętrznej instalacji gazu w budynku użyteczności publicznej zlokalizowanej w oparciu o decyzje o pozwoleniu na budowę nr [...] z 2 czerwca 2010 r., zawiadomienia o zakończeniu budowy wewnętrznej instalacji gazu w budynku użyteczności publicznej zlokalizowanej w oparciu o decyzje o pozwoleniu na budowę nr [...] z 2 czerwca 2010 r., protokołu z odbioru instalacji gazowej, Dziennika Budowy wewnętrznej instalacji gazu w budynku użyteczności publicznej w oparciu o decyzję o pozwoleniu na budowę nr [...] z dnia 2 czerwca 2010 r., decyzji Starosty P. z 02 czerwca 2010 r., nr [...] o pozwoleniu na budowę wewnętrznej instalacji gazowej w budynku użyteczności publicznej wraz z częścią Projektu budowlanego tej instalacji.

W odpowiedzi na skargę WWINB wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w treści swojej decyzji. Wskazał ponadto, że WWINB nie miał konieczności zastosowania art. 10 k.p.a. bowiem do czasu wydania zaskarżonej decyzji nie wpłynęły do organu nowe dokumenty czy dowody w sprawie. Ponadto najistotniejsze zdaniem organu jest to, że dokumenty dołączone do skargi dotyczy działki nr [...], a niniejsze postępowanie dotyczy działki [...].

Pismem z dnia 17 listopada 2023 r. Skarżąca spółka podała, że podtrzymuje swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Odnosząc się do odpowiedzi na skargę wskazano, że organ jest w błędzie co do ustalenia numeru działki budowlanej, albowiem w czasie sporządzania dokumentów dołączonych do skargi nieruchomość była oznaczona numerem [...], a obecnie [...].

Następnie w piśmie procesowym z dnia 17 listopada 2023 r. nazwanym "wniosek dowodowy" M. P. i W. P. wskazali, że sprawa dotyczy naruszenia § 12 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury w przedmiocie warunków technicznych, którym powinny odpowiadać budynki. Podano, że wolą uczestników jest usunięcie kotłowni z ich działek, zgodnie z decyzją organu I instancji. Odnosząc się do skargi wskazano, że ze względu na postanowienie sprzedaży terenów przylegających bezpośrednio do kotłowni uczestnicy przystąpili do pomiarów geodezyjnych. Nieprawidłowa lokalizacja budowli rodzi poważne problemy notarialne i bankowe w zakresie dysponowania nieruchomością. Uczestnicy podali, że nagrzewnice posiadają moc 130 kW każda, a w wyniku spalania znacznych ilości gazu ziemnego, oprócz pary wodnej, wydostają się także toksyczne substancje, tj. tlenek siarki, tlenek azotu, węgla i dwutlenek węgla.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Skarga okazała się zasadna, chociaż z innych względów niż w niej podniesiono.

W pierwszej kolejności Sąd wskazuje, że zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2492) sądy administracyjne są właściwe do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych, przy czym Sąd nie może opierać tej kontroli na kryterium słuszności lub sprawiedliwości społecznej. Decyzja administracyjna jest zgodna z prawem, jeżeli jest zgodna z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Uchylenie decyzji administracyjnej, względnie stwierdzenie jej nieważności przez Sąd, następuje tylko w przypadku stwierdzenia istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mającego wpływ na wynik sprawy (art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 z późn. zm., zwanej dalej – "p.p.s.a."). Zakres kontroli Sądu wyznacza art. 134 p.p.s.a. stanowiący, iż sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Nadto, Sąd wskazuje, że zgodnie z art. 133 § 1 p.p.s.a. wydaje wyrok na podstawie akt sprawy, przez które rozumieć należy akta administracyjne oraz akta sądowe.

Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie było rozstrzygnięcie Inspektor Nadzoru Budowlanego, który decyzją z dnia 12 września 2023 r., nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla powiatu p. z dnia 1 sierpnia 2023 r. znak: [...] nakazującą inwestorowi: R. Sp. z o. o. z siedzibą w S. rozbiórkę obiektu budowlanego o wymiarach w planie 2m x 6m pełniącego funkcję kotłowni zlokalizowanego na działce o nr ewidencyjnym [...] w S. , gmina K..

W pierwszej kolejności wskazać należy, że przepis art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r., poz. 775, dalej jako "k.p.a.") nakazuje organom administracji podejmowanie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy (zasada prawdy obiektywnej). Zasada ta jest realizowana przede wszystkim przez przepisy normujące postępowanie dowodowe, zwłaszcza przez art. 77 § 1 k.p.a., nakazujący organom administracji zebranie i rozpatrzenie w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, oraz art. 80, nakazujący ocenę faktu udowodnienia poszczególnych okoliczności na podstawie całego materiału dowodowego. Materiał dowodowy zebrany w sprawie powinien być kompletny, tj. dotyczący wszystkich okoliczności faktycznych, które mają znaczenie w sprawie. Z art. 77 § 1 k.p.a. wynika obowiązek organu administracji zgromadzenia całego materiału dowodowego koniecznego do rozstrzygnięcia sprawy, co oznacza obowiązek podjęcia przez organ stosownych działań, między innymi przeprowadzenia z urzędu dowodów służących ustaleniu stanu faktycznego sprawy, zażądania od strony przedstawienia dowodów na poparcie jej twierdzeń lub wystąpienia do innych organów albo instytucji o zajęcie stanowiska w sprawie. Z zasadą tą pozostaje w związku zasada czynnego udziału stron w postępowaniu (art. 10 k.p.a.). Ważna jest również jednak aktywność strony w realizacji zasady prawdy obiektywnej.

Z art. 7 wynika, że organ administracji nie może ograniczyć się do oczekiwania na przedstawienie przez stronę dowodów potwierdzających jej żądanie, ale że powinien aktywnie dążyć do wyjaśnienia sprawy (zob. np. wyrok NSA z 17 maja 1994 r., SA/Lu 1921/93, LEX nr 26517; wyrok NSA z 4 czerwca 1998 r., I SA/Kr 1052/97, LEX nr 33618; wyrok NSA z 25 czerwca 1999 r., I SA 1551/98, LEX nr 48556). Nie wyklucza to obowiązku strony współprzyczynienia się do zapewnienia pełnego i wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego – w drodze złożenia wyjaśnień lub przytoczenia innych dowodów w sprawie (wyrok NSA z 4 grudnia 1996 r., SA/Łd 2620/95, LEX nr 27407). W orzecznictwie wskazuje się wręcz, że ciążąca na organach powinność zbadania wszystkich okoliczności istotnych w sprawie w żaden sposób nie może usprawiedliwiać bierności zainteresowanej strony oraz nie zwalnia jej z obowiązku współdziałania z organem w wyjaśnieniu sprawy (wyrok NSA z 16 kwietnia 2019 r., I OSK 1711/17, dostępne orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej "CBOSA").

Z drugiej strony, na zainteresowanym w sprawie administracyjnej ciąży obowiązek udowodnienia okoliczności, na podstawie których wywodzi korzystne dla siebie skutki prawne (wyrok NSA z 29 września 2020 r., II OSK 1452/20, LEX nr 3075574). Tak więc, to strona powinna przekazać organowi dowody dotyczące okoliczności, których wykazanie leży w jej interesie, pod rygorem negatywnych dla niej skutków procesowych. Podobnie, strona powinna przedłożyć dowody, gdy ich przekazanie zależy wyłącznie od jej woli. W takich sytuacjach nieskuteczne będzie, co do zasady, późniejsze kwestionowanie przez stronę zachowującą się biernie ustaleń faktycznych poczynionych przez organ administracji i podnoszenie zarzutu niewyjaśnienia istotnych okoliczności sprawy. Organ nie ma obowiązku poszukiwania dowodów mających potwierdzić istnienie okoliczności, których wykazanie leży w interesie strony, w sytuacji pasywnej postawy strony w przypadku, gdy już przeprowadzone dowody nie potwierdzają jej twierdzeń (wyrok NSA z 1 grudnia 2022 r., III OSK 1641/21, LEX nr 3477611, P. M. Przybysz [w:] Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz aktualizowany, LEX/el. 2023, art. 77).

Odnosząc powyższe do realiów niniejszej sprawy stwierdzić należy, że organ nie sprostał obowiązkom nałożonym na niego na podstawie tychże przepisów. Analiza akt sprawy doprowadziła Sąd do wniosku, że zachodzą istotne braki w materiale dowodowym będącym podstawą do wydania zaskarżonej decyzji o nakazie rozbiórki, w efekcie czego stan faktyczny sprawy nie został wszechstronnie wyjaśniony. Wskazać bowiem należy, że orzeczenie nakazu rozbiórki jest najdalej idącym i najbardziej dolegliwym dla inwestora rozstrzygnięciem, które – jako ultima ratio – powinno być stosowane jedynie w braku możliwości zastosowania innych środków.

Wskazać należy, że niniejsza sprawa dotyczy rozbiórki obiektu budowlanego. Zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku - Prawo budowlane (Dz. U. z 2023 r., poz. 682, dalej jako "Prawo budowlane" lub "p.b."), a także w brzmieniu obowiązującym w dacie budowy obiektu, roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31. Co do zasad,y realizacja budynku kotłowni nie była i nie jest obecnie zwolniona z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. Także w świetle aktualnie obowiązujących przepisów, taki obiekt wymagałby uprzedniego uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę.

Zgodnie z art. 48 ust. 1 p.b. organ nadzoru budowlanego wydaje postanowienie o wstrzymaniu budowy w przypadku obiektu budowlanego lub jego części będącego w budowie albo wybudowanego: 1) bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę albo 2) bez wymaganego zgłoszenia albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia.

Zgodnie z art. 48a ust. 1 p.b. w terminie 30 dni od dnia doręczenia postanowienia o wstrzymaniu budowy inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego może złożyć wniosek o legalizację.

W niniejszej sprawie postanowienie w przedmiocie wstrzymania robót budowalnych zostało wydane w dniu 2 maja 2023 roku. Postanowieniem z 7 czerwca 2023 r., znak [...] WWINB utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie.

Stosownie do art. 49e p.b. organ nadzoru budowlanego wydaje decyzję o rozbiórce obiektu budowlanego lub jego części w przypadku:

1) niezłożenia wniosku o legalizacje w wymaganym terminie

2) wycofania wniosku o legalizację

3) nieprzedłożenia, w wyznaczonym terminie, dokumentów legalizacyjnych

4) niewykonania, w wyznaczonym terminie, postanowienia o usunięciu nieprawidłowości w dokumentach legalizacyjnych

5) nieuiszczenia opłaty legalizacyjnej w wyznaczonym terminie

6) kontynuowania budowy pomimo postanowienia o wstrzymaniu budowy.

W pierwszej kolejności dla porządku wskazać należy, że obecnie właścicielem działki o nr ewid. [...], jest B. O. (k. 5 akt adm. I inst.). Inwestorem w niniejszej sprawie była R. Sp. z o.o. (k. 44 akt adm. I inst.) wobec czego na podstawie art. 52 p.b. zasadnie to do tej spółki skierowano decyzję w niniejszej sprawie.

Z wydanych decyzji wynika, że przedmiotem postępowania jest rozbiórka obiektu budowlanego o wymiarach 2 x 6 m, pełniącego funkcję kotłowni, na działce nr [...] przy ul. [...] w S. . Jednakże z uwagi na braki w ustaleniach faktycznych nie jest możliwe dokładne zidentyfikowanie tego obiektu na podstawie akt sprawy, co poddaje w wątpliwość zasadność zaskarżonej decyzji o rozbiórce.

W tym miejscu należy się odnieść do protokołu kontroli robót budowlanych z dnia 29 marca 2023 r. (k. 20 akt adm. I inst.). Zgodnie z art. 67 § 1 k.p.a. protokół powinien być zwięzły. Granice tej zwięzłości wyznacza przepis art. 68 § 1 k.p.a., zgodnie z którym protokół sporządza się tak, aby z niego wynikało, kto, kiedy, gdzie i jakich czynności dokonał, kto i w jakim charakterze był przy tym obecny, co i w jaki sposób w wyniku tej czynności ustalono i jakie uwagi zgłosiły obecne osoby. Protokoły powinny być tak sporządzone, aby cała ich treść mogła być jednoznacznie odczytana. Przez czytelność protokołów i dokumentów należy rozumieć zewnętrzną komunikatywność treści w nich zawartych, potrzebną do podjęcia prawidłowej decyzji merytorycznej (wyrok WSA w Poznaniu z 16 listopada2017 r., II SA/Po 641/17, LEX nr 2398807).

Zdaniem Sądu wspomniany protokół nie spełnia warunku wystarczającej czytelności oraz nie wynika z niego jednoznaczne ustalenie co do obiektu będącego przedmiotem niniejszego postępowania i jego identyfikacja. Protokół zawiera jedynie ustalenie, że przy balonie tenisowym, od strony działki nr [...], istnieje obudowa centrali grzewczej, ogrzewanie balonów za pomocą gazu ziemnego. Obudowa ustawiona na wylewce betonowej w konstrukcji stalowej, ściany i dach pokryte blachą trapezową. Obudowa o wymiarach 2 x 6 m. Wykonano dokumentację fotograficzną, która znajduje się na k. 16-19 akt adm. I inst. Przy czym, brak w protokole załącznika w postaci planu sytuacyjnego, na którym odwzorowano by realne położenie przedmiotowego obiektu, działki na której się on znajduje oraz działek sąsiednich. Tym samym już ta podstawowa kwestia dotycząca ustaleń faktycznych wskazuje na wadliwość decyzji w niniejszej sprawie. Protokół taki powinien być wyczerpujący i jednoznacznie odnoszący się do danego obiektu będącego przedmiotem kontroli. Tymczasem, w niniejszej sprawie brak dokładnego wyjaśnienia okoliczności faktycznych odnoszących się do kwestionowanego obiektu w niniejszej sprawie. Zdaniem Sądu przesądza to o braku przydatności takiego protokołu w sprawie, albowiem nie sposób odnieść ustaleń organu opisanych w protokole do okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia tej konkretnej sprawy.

W protokole kontroli organ stwierdza ponadto, że na terenie działki zlokalizowane są dwa balony tenisowe zrealizowane na podstawie pozwolenia na budowę o nr [...] z dnia 2 maja 2017 r., wydanego przez Starostę P. . Następnie wskazano, że instalacja grzewcza do balonu zlokalizowanego na działce nr [...] i [...] zrealizowana została na podstawie pozwolenia na budowę o nr [...] z dnia 9 czerwca 2017 r. Przy czym, ani w protokole kontroli, ani w treści zaskarżonej decyzji nie wskazuje się kiedy powstał obiekt będący przedmiotem niniejszego postępowania.

Pismem z dnia 31 marca 2023 r. PINB zwrócił się do Starostwa P. o nadesłanie dokumentów dotyczącej inwestycji o wymiarach 2 x 6 m pełniącego funkcję kotłowni, zlokalizowanego na działce nr ewidencyjny [...], a także o przesłanie kopii projektu zagospodarowania działki stanowiącego załącznik do decyzji nr [...] z dnia 2 maja 2017 r. (k. 32 akt adm. I inst.).

Pismem z dnia 24 kwietnia 2023 r. Starostwo nadesłało do PINB decyzję nr [...] z dnia 9 czerwca 2017 r. wraz z kserokopią planu zagospodarowania terenu o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę dla R. Sp. z o.o. (k. 60 i nast. akt adm. I inst.). Zdaniem Sądu ta decyzja może mieć istotne znaczenie dla prawidłowości wydanego w niniejszej sprawie rozstrzygnięcia, czego organy nie dostrzegły i nie przeanalizowały. Zwrócić przy tym należy uwagę, że z planu zagospodarowania terenu wynika, że na terenie działek o nr [...] i [...] znajdują się trzy obiekty, które mogą być przedmiotami prowadzonych postępowań, tymczasem organ prowadzi cztery postępowania co do obiektów budowlanych stanowiących obudowę wewnętrznej instalacji gazowej. Wyjaśnienia w istocie wymaga co do jakich obiektów organ winien prowadzić odpowiednie postępowania nadzorcze.

Co prawda, z nazwy inwestycji wskazanej w pozwoleniu na budowę nr [...] (rozbudowa wewnętrznej instalacji gazowej) nie wynika, że jej przedmiotem jest także obiekt budowlany w postaci pomieszczenia, to jednak nie można wykluczyć że decyzja ta może obejmować obiekt budowlany będący przedmiotem niniejszego postępowania. W aktach administracyjnych brak jest bowiem projektu budowanego, z którego mogłyby wynikać szczegóły tej instalacji wraz z jej obudową w postaci spornego obiektu budowanego. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy okoliczności powyższe wymagają wnikliwego wyjaśnienia przez organ nadzoru budowanego. Treść tego pozwolenia wraz załączoną do niego dokumentacją w istocie nie była bowiem przedmiotem analizy organów nadzoru budowlanego. Poprzestały one na przedwczesnym stwierdzeniu, że decyzja nr [...] dotyczy tylko wewnętrznej instalacji gazowej bez spornego obiektu budowlanego, bo nie wskazuje wprost o takim dodatkowym obiekcie budowlanym, w tym także o kotłowni.

Jednakże organy nadzoru budowlanego pominęły przepis § 176 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2022 r., poz. 1225, dalej jako "warunki techniczne") z którego wynika, że kotły na paliwa gazowe o łącznej mocy cieplnej powyżej 60 kW do 2000 kW należy instalować w służącym wyłącznie do tego celu pomieszczeniu technicznym lub w budynku wolno stojącym przeznaczonym wyłącznie na kotłownię. Z mapy do celów projektowych załączonej do tej decyzji (k. 59 akt adm. I inst.) wynika, że projektowana instalacja miała składać się z dwóch nagrzewnic gazowych o mocy 130 kW każda, a więc inwestycja dotycząca instalacji gazowej musiała być zgodna z tym przepisem. Wyjaśnienia wymaga, zatem czy pozwolenie na budowę nr [...] tego typu wewnętrznej instalacji gazowej nie uwzględniało wybudowania lub przeznaczenia odrębnego pomieszczenia na potrzeby tychże kotłowni w świetle przepisu § 176 warunków technicznych. Organ skupiając się na określeniu inwestycji jako "wewnętrznej instalacji gazowej" nie wyjaśnił, czy możliwe jest, że pozwolenie na budowę nr [...] obejmuje również budowę kotłowni, która jest przedmiotem niniejszego postępowania w ramach rozbudowy wewnętrznej instalacji gazowej. Wynikać to bowiem może z projektu budowlanego stanowiącego załącznik do tej decyzji, którego brak w aktach sprawy.

Co do zarzutu Skarżącej spółki naruszenia art. 146 k.p.a. w zw. z art. 155 k.p.a., to zarzut ten jest niezrozumiały, skoro organy nie kwestionowały żadnej z poprzednio wydanych decyzji, a prowadziły postępowanie legalizacyjne w przedmiocie obiektu budowlanego wybudowanego zdaniem organów bez wymaganego pozwolenia na budowę. Przepis art. 146 k.p.a. dotyczy trwałości decyzji administracyjnych ponownie badanych w nadzwyczajnym trybie wznowienia postępowania administracyjnego, a przepis art. 155 k.p.a. dotyczy nadzwyczajnego postępowania w przedmiocie zmiany ostatecznej decyzji administracyjnej, co w niniejszej sprawie nie miało miejsca.

Co do zarzutu naruszenia art. 10 k.p.a. obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie jest pouczenie strony o prawie do zapoznania się z aktami i złożenia końcowego oświadczenia; organ ma także obowiązek wstrzymać się od wydania decyzji do czasu złożenia tego oświadczenia w wyznaczonym terminie (wyrok WSA w Krakowie z 14 grudnia 2007 r., II SA/Kr 569/07, LEX nr 479288). Brak w aktach sprawy końcowego oświadczenia strony oraz dowodu, że organ prowadzący postępowanie pouczył stronę o przysługującym jej prawie, uzasadnia wniosek, że organ prowadzący postępowanie naruszył obowiązek ustalony w art. 10 § 1 (wyrok WSA w Warszawie z 10 kwietnia 2007 r., IV SA/Wa 411/07, LEX nr 337775). Przy czym, należy podzielić stanowisko, iż uchybienie art. 10 § 1 k.p.a. może stanowić podstawę uchylenia decyzji jedynie wówczas gdy wykaże się, że naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy. Innymi słowy, strona musi wykazać, że gdyby do takiego uchybienia nie doszło, wynik sprawy byłby odmienny (zob. wyrok NSA z dnia 20 czerwca 2023 r., sygn. II OSK 2157/20, LEX nr 3604958). W niniejszej sprawie, wprawdzie organ odwoławczy nie przeprowadził dodatkowego postępowania dowodowego, to jednak dochowanie zasady wynikającej z art. 10 § 1 k.p.a., która ma także zapewniać stronie możliwość dodatkowego wypowiedzenia się w sprawie, pozwoliłoby organowi odwoławczemu zapoznanie się z uzupełnieniem odwołania i z istotnymi dla sprawy okolicznościami przed wydaniem zaskarżonej decyzji. W niniejszej sprawie, w ocenie Sądu doszło do naruszenia przez organ odwoławczy art. 10 § 1 k.p.a. w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy.

Z tych wszystkich względów, uznając, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania, tj. art. 10 § 1, art. 7, art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a., a uchybienia te miały istotny wpływ na wynik sprawy, Sąd za uzasadnione uznał wyeliminowanie obu tych decyzji z obrotu prawnego i dlatego na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a. Sąd orzekł, jak w pkt 1 sentencji wyroku.

Ponownie rozpoznając sprawę organ uwzględni powyżej wskazane stanowisko Sądu, tj. w pierwszej kolejności jeszcze raz przeprowadzi kontrolę na działce [...] dokładnie identyfikując obiekt będący przedmiotem niniejszego postępowania – określi dokładnie jego wymiary, konstrukcję, sposób posadowienia, określi na planie sytuacyjnym jego lokalizację, wykona odpowiednio opisaną dokumentację, w tym fotograficzną, co pozwoli jednoznacznie odnieść okoliczności sprawy do konkretnego obiektu. Dalej, zwróci się do organów, jakie uzna za właściwe dla rozpatrzenia sprawy, w tym do organu architektoniczno-budowlanego o nadesłanie wszelkiej dokumentacji dotyczącej zabudowy nieruchomości, na której zlokalizowany jest przedmiotowy obiekt, w szczególności o nadesłanie pełnej treści decyzji nr [...] z 9 czerwca 2017 r. wraz z załączonym do niej projektem budowlanym. Wezwie w powyższym zakresie także inwestora do przedłożenia wszelkiej istotnej dla sprawy dokumentacji dotyczącej działki, na której znajduje się obiekt budowlany będący przedmiotem niniejszego postępowania oraz tegoż obiektu celem wyjaśnienia legalności jego wybudowania. W tym miejscu Sąd podkreśla Skarżącej, że zaniechanie tej współpracy z organem na etapie postępowania administracyjnego będzie skutkować negatywnymi konsekwencjami. W przypadku ustalenia, że obiekt budowlany będący przedmiotem niniejszego postępowania był objęty obowiązującą decyzją o pozwoleniu na budowę, chodzi tu o decyzję nr [...] lub inną, to organ rozważy umorzenie postępowania administracyjnego w przedmiocie legalizacji prowadzonego na podstawie art. 48-49e Prawa budowlanego, jako bezprzedmiotowego. W przypadku natomiast ewentualnego stwierdzenia istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego organ może rozważyć jedynie prowadzenie postępowania naprawczego na podstawie odrębnych przepisów art. 50 i 51 Prawa budowlanego. Organ podejmie rozstrzygnięcie w sprawie w zależności od wyników ponownego dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, który winien znaleźć odzwierciedlenie w zebranym materiale dowodowym, czemu organ da wyraz w uzasadnieniu rozstrzygnięcia zgodnie z przepisami postępowania administracyjnego.

O kosztach postępowania Sąd orzekł w pkt 2 sentencji wyroku, na podstawie art. 200 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 1 i 2 p.p.s.a., uwzględniając wysokość wpisu od skargi w kwocie 500 zł zgodnie z § 2 ust. 3 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 221, poz. 535).

Sąd wskazuje, że zgodnie z zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału IV (k. 64 akt sąd.) na podstawie art. 15 zzs? ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 2095 z późn. zm.), w brzmieniu obowiązującym od dnia 15 kwietnia 2023 r. sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Strony zostały poinformowane o powyższym trybie rozpoznania sprawy i umożliwiono im złożenie w terminie 7 dni ewentualnych wniosków dowodowych lub twierdzeń, które miałyby być zgłoszone lub podnoszone na rozprawie (k. 65 i nast. akt sąd.).