Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 587/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-11-10 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 648  Sprawy z zakresu informacji publicznej i prawa prasowego
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną w części
Powołane przepisy: article: art.4 ust 1
journal: Dz.U. 2014 poz 782
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - tekst jednolity
article: art.149 § 1 , art.202 § 1 i § 2, art.214 § 1 i2
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Monika Nowicka Sędziowie sędzia NSA Małgorzata Borowiec del. WSA Tamara Dziełakowska (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Wojciech Latocha po rozpoznaniu w dniu 10 listopada 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] S.A. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 listopada 2014 r. sygn. akt II SAB/Wa 460/14 w sprawie ze skargi J. K. i J. K. na bezczynność [...] S.A. z siedzibą w W. w przedmiocie dostępu do informacji publicznej 1. uchyla punkt 3 zaskarżonego wyroku i zasądza od [...] S.A. z siedzibą w W. na rzecz każdego ze skarżących J. K. i J. K. kwoty po 100 (sto) złotych oraz solidarnie na ich rzecz kwotę 257 (dwieście pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego za I instancję; 2. w pozostałym zakresie oddala skargę kasacyjną; 3. zasądza od [...] S.A. z siedzibą w W. na rzecz skarżących J. K. i J. K. solidarnie kwotę 120 (sto dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 6 listopada 2014 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zobowiązał [...] S.A. z siedzibą w W. do rozpatrzenia wniosku skarżących J. K. i J. K. z dnia 9 września 2013 r. o udostępnienie informacji publicznej, w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy i stwierdził, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Rozstrzygając o kosztach postępowania sądowego Sąd ten zasądził od podmiotu zobowiązanego na rzecz każdego ze skarżących kwoty po 357 zł.

Zaskarżony wyrok wydany został w następujących okolicznościach sprawy:

W piśmie z dnia 9 września 2013 r. skarżący wezwali [...] S.A. (obecnie [...] S.A.) z siedzibą w W. o udostępnienie im w trybie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.) dokumentacji technicznej i prawnej stanowiącej podstawę lokalizacji, budowy, posadowienia, przebudowy, remontów i eksploatacji urządzeń infrastruktury przesyłowej na działkach będących własnością skarżących, a w szczególności do przedłożenia wszelkich ewentualnych decyzji stanowiących podstawę lokalizacji, budowy, posadowienia, przebudowy, remontów i eksploatacji tych urządzeń na ww. działce oraz innych dokumentów techniczno-prawnych.

Wobec stanowiska Spółki, że nie ciąży na niej obowiązek udostępniania informacji publicznej, skarżący wnieśli skargę na bezczynność z żądaniem zobowiązania do rozpatrzenia wniosku. Ponadto zażądali zasądzenia na rzecz każdego z nich zwrotu kosztów postępowania z uwzględnieniem zwrotu kosztów zastępstwa prawnego.

W odpowiedzi na skargę [...] S.A. z siedzibą w W. wniosła o jej odrzucenie na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), określanej dalej jako "P.p.s.a.", podnosząc, że jest prywatnym podmiotem gospodarczym, który nie wykonuje zadań publicznych, a tym samym nie należy do kategorii podmiotów, o których mowa w art. 4 ustawy o dostępie do informacji publicznej.

W uzasadnieniu wyroku uwzględniającego skargę na podstawie art. 149 § 1 P.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, że ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, będąca rozwinięciem konstytucyjnego prawa do informacji publicznej, reguluje zasady i tryb dostępu do informacji, mających walor informacji publicznych, wskazuje, w jakich przypadkach dostęp do informacji publicznej podlega ograniczeniu i kiedy żądane przez wnioskodawcę informacje nie mogą zostać udostępnione. Zakres stosowania ustawy wytycza tylko dostęp do informacji publicznej, nie zaś publiczny dostęp do wszelkich informacji. Oznacza to, że ustawa znajduje zastosowanie jedynie w sytuacjach, gdy spełniony jest jej zakres podmiotowy i przedmiotowy. Pojęcie informacji publicznej ustawodawca określił w art. 1 ust. 1 i art. 6 ustawy o dostępie do informacji publicznej. W ich świetle informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 ustawy.

W orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalony jest pogląd, iż decyzje rozstrzygające sprawy administracyjne jako akty administracyjne o charakterze indywidualnym są dokumentami urzędowymi w rozumieniu art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a ustawy, stanowią zatem informację publiczną. W sprawie zagadnieniem kluczowym jest natomiast, czy [...] S.A. (obecnie [...] S.A.) jest – w świetle przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej – podmiotem zobowiązanym do udostępnienia żądanych dokumentów, o ile oczywiście znajdują się one w jej posiadaniu.

Stosownie bowiem do treści art. 4 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej do udostępnienia informacji publicznej zobowiązane są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne. Ustawodawca stworzył w tym przepisie katalog podmiotów zobowiązanych do udostępnienia informacji publicznej, który to katalog nie jest zamkniętym, z uwagi na użycie w tym przepisie zwrotu "w szczególności". Podmioty te można w zasadzie podzielić na dwie zasadnicze kategorie, tj. na władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne.

W punkcie 5 omawianego przepisu jako podmiot zobowiązany ustawodawca wskazał m.in. jednostki organizacyjne wykonujące zadania publiczne. Termin "zadania publiczne" jest pojęciem szerszym od terminu "zadania władzy publicznej". Pojęcia te różnią się przede wszystkim zakresem podmiotowym, bowiem zadania władzy publicznej mogą być realizowane przez organy władzy lub podmioty, którym zadania te zostały powierzone w oparciu o konkretne i wyraźne unormowania ustawowe. Pojęcie "zadanie publiczne" użyte w art. 4 ustawy zamiast pojęcia "zadanie władzy publicznej" użytego w art. 61 Konstytucji RP ignoruje element podmiotowy i oznacza, że zadania publiczne mogą być wykonywane przez różne podmioty niebędące organami władzy i bez konieczności przekazywania tych zadań. Tak rozumiane "zadanie publiczne" cechuje powszechność i użyteczność dla ogółu, a także sprzyjanie osiągnięciu celów określonych w Konstytucji lub ustawie. Wykonywanie zadań publicznych zawsze wiąże się z realizacją podstawowych publicznych praw podmiotowych obywateli.

Sąd wyjaśnił nadto, że telekomunikacja to dziedzina techniki i nauki, zajmująca się transmisją wszelkiego rodzaju informacji na odległość. Obejmuje również sposoby przetwarzania tych informacji, kodowanie, sprzęt telekomunikacyjny, teorie propagacji, sieci telekomunikacyjne i wiele innych zagadnień. Obecnie telekomunikacja w coraz większym stopniu zależy od rozwiązań informatycznych i zaczyna odgrywać coraz większe znaczenie w sieciach komputerowych. Wykonywana jest przy użyciu środków łączności. Legalna definicja zawarta w art. 2 pkt 42 ustawy z 16 lipca 2004 r. Prawo telekomunikacyjne (Dz. U. Nr 171, poz. 1800 ze zm.) określa telekomunikację jako nadawanie, odbiór lub transmisję informacji, niezależnie od ich rodzaju, za pomocą przewodów, fal radiowych bądź optycznych lub innych środków wykorzystujących energię elektromagnetyczną.

Sąd stwierdził, że [...] S.A. (obecnie [...] S.A.), aczkolwiek jest podmiotem prywatnym, wykonuje zadania umożliwiające szeroką, publicznie dostępną łączność telefoniczną. Jest jedyną firmą w Polsce, która ma ofertę telekomunikacyjną, dostępną w całym kraju. Działa bowiem na rynku telefonii stacjonarnej, telefonii komórkowej, internetu i transmisji danych. Podkreślono przy tym, że nie każde przedsiębiorstwo telekomunikacyjne ma tak ważną dla tej dziedziny rolę, jak [...] S.A. Wskazać tu trzeba nie tylko na liczbę abonentów telefonii tradycyjnej Spółki, ale także, co jest dla współczesnej telekomunikacji najistotniejsze, fakt dysponowania przez tę Spółkę znaczną ilością sieci telekomunikacyjnych, w tym tzw. światłowodów, która to sieć służy nie tylko abonentom telefonii, ale także stanowi nośniki wykorzystywane przez inne przedsiębiorstwa telekomunikacyjne.

Reasumując, Sąd uznał, że [...] S.A. będąc podmiotem prywatnym, z punktu widzenia prawa administracyjnego publicznego, wykonuje bardzo istotne zadania umożliwiające szeroką, publicznie dostępną łączność telefoniczną. Uwzględniając zatem wskazane wcześniej znaczenie usług telekomunikacyjnych z punktu widzenia społeczeństwa i poszczególnych jednostek, przyjąć trzeba, że [...] S.A. jest podmiotem wykonującym zadania publiczne, a w konsekwencji podmiotem określonym w art. 4 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej znajdującej się w jego posiadaniu.

W skardze kasacyjnej [...] S.A. siedzibą w W., zaskarżając w całości wyrok Sądu I instancji, wniosła o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania ewentualnie o uchylenie wyroku i oddalenie skargi, a ponadto o zmianę postanowienia w przedmiocie zwrotu kosztów postępowania.

Sądowi pierwszej instancji zarzucono:

1) naruszenie prawa materialnego tj. art. 4 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej poprzez niewłaściwe zastosowanie i jego błędną wykładnię, a w szczególności poprzez uznanie, że świadczenie usług telekomunikacyjnych, w tym przez [...] S.A., jest wykonywaniem zadań publicznych i uznanie tego podmiotu za podmiot zobowiązany do udostępniania informacji publicznej,

2) naruszenie przepisów prawa telekomunikacyjnego poprzez przyjęcie, że zwroty zawarte w ustawie z dnia 16 lipca 2004 r. Prawo telekomunikacyjne takie jak np. "publicznie dostępna usługa telekomunikacyjna" mają stanowić potwierdzenie wykonania przez [...] S.A. zadań publicznych, a samą [...] S.A stawiają na pozycji podmiotu realizującego cele publiczne, o których mowa w art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami,

3) naruszenie art. 6 ust 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2015 r., poz. 1774 ze zm.) poprzez przyjęcie, że przykładowe wyliczenie celów publicznych zawartych w tej ustawie jest tożsame z zadaniami publicznymi nałożonymi na [...] S.A.

4) naruszenie przepisów postępowania tj. art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. przez błędne przyjęcie, że przepis ten ma zastosowanie do [...] S.A., co miało istotny wpływ na wynik sprawy,

5) naruszenie art. 149 § 1 i art. 153 P.p.s.a. poprzez dokonanie nieprawidłowych ustaleń faktycznych oraz nietrafnej oceny prawnej, co miało istotny wpływ na wynik sprawy.

Ponadto postanowieniu zawartemu w punkcie 3 wyroku zarzucono naruszenie przepisów prawa procesowego tj. art. 202 § 2 w zw. z art. 200 P.p.s.a. poprzez przyznanie stronie reprezentowanej przez pełnomocnika podwójnego wynagrodzenia – kosztów zastępstwa procesowego i zwrotu wpisu od skargi.

W uzasadnieniu tak skonstruowanych podstaw skargi kasacyjnej wskazano, iż w świetle art. 4 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej podmiotami zobowiązanymi do udostępniania informacji publicznej są oprócz organów władzy także te, które wykonują zadania publiczne. Sąd pierwszej instancji nie wskazał jednoznacznie na jakiej podstawie uznał, że [...] S.A. jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej (czy obowiązek ten Sąd upatruje w art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy, czy też obowiązek ten wypływa z generalnej normy art. 4 ust. 1 zgodnie z którą "obowiązane do udostępniania informacji publicznej (...) inne podmioty wykonujące zadania publiczne", wskazując jednocześnie, że jako przedsiębiorca prywatny ze względu na rodzaj prowadzonej działalności oraz fakt, iż kwestia łączności jest istotna publicznie wykonuje zadania publiczne. Sąd szeroko analizował pojęcie telekomunikacji w rozumieniu usługi łączności i w aspekcie doniosłości tej usługi a to w szczególności w aspekcie wielkości i potencjału [...] S.A. ale w kontekście przypisania temuż kategorii zadania publicznego. Skutkiem błędnej wykładni było uznanie tejże usługi jako wykonywania zadania publicznego i zobowiązanie [...] S.A. do udzielania odpowiedzi na wniosek strony przeciwnej. Oznacza to, zdaniem skarżącej, że wykładnia taka winna prowadzić do ustalenia szerszego kręgu podmiotów zobowiązanych w tym także prywatnych mniejszych niż TP, ale działających w całym spektrum usług telekomunikacyjnych jako podmiotów zobowiązanych. W ocenie skarżącej wypacza to sens i ratio legis tej ustawy. Nakłada tym samym w sposób nieuprawniony obowiązek na niewłaściwe podmioty. Nadto narusza zasady konkurencji na rynku telekomunikacyjnym i pewność obrotu wobec braku kryterium w jakiej sytuacji dany podmiot ma już na tyle duży potencjał, że kwalifikuje się jako podmiot zobowiązany w rozumieniu ustawy, a kiedy ten status traci.

Skarżąca podniosła, iż nie zgadza się ze stanowiskiem Sądu I instancji, że wystarczy by w ustawie nazwano usługę "publiczną" by uznać, że operator wykonuje zadanie publiczne. Pojęcia te nie są bowiem tożsame, tym bardziej nie sposób nakładać obowiązków na podmioty poprzez interpretację sformułowań ustawowych odnoszących się do zupełnie innej materii. Nie sposób zgodzić się również z argumentacją Sądu I instancji, by o wykonywaniu zadań publicznych przez [...] S.A. świadczyć miała definicja zawarta w art. 6 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, zgodnie z którą celem publicznym jest m.in. budowa, utrzymywanie oraz wykonywanie robót budowlanych obiektów i urządzeń łączności publicznej.

Ponadto w zakresie uzyskania informacji w zakresie lokalizacji sieci na nieruchomościach osób prywatnych, istnieje możliwość pozyskania takich informacji zarówno w postępowaniu cywilnoprawnym, jak i możliwość uzyskania informacji i dokumentów ( w tym map geodezyjnych obrazujących przebieg sieci telekomunikacyjnych) we właściwym Starostwie Powiatowym. Skarżący, kierując do [...] S.A. "wezwanie do podjęcia negocjacji" mieli na celu uzyskanie informacji, które zostałyby im przekazane na ich żądanie w ramach ewentualnego postępowania cywilnego. Roszczenia o ustalenie wynagrodzenia za bezumowne korzystanie z nieruchomości, czy o ustanowienie służebności przesyłu są bezsprzecznie roszczeniami cywilnoprawnymi, do których ma zastosowanie stosowna procedura dotycząca również kwestii przekazywania dokumentów.

[...] S.A. jako podmiot prywatny, nie podlega rygorom kodeksu postępowania administracyjnego ( art. 1 i art. 2 k.p.a) i nie wydaje decyzji administracyjnych, a zatem nie obowiązują jej terminy załatwiania spraw wynikające z Kodeksu postępowania administracyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 powołanej ustawy przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Odnosząc się do zarzutów skargi kasacyjnej należy w pierwszej kolejności zwrócić uwagę na to, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie budzi wątpliwości, że to do autora skargi kasacyjnej należy wskazanie konkretnych przepisów prawa, które w jego ocenie naruszył Sąd I instancji.

Nie czyni zadość powyższemu wymogowi ogólne powołanie się w skardze kasacyjnej na zarzut naruszenia przepisów Prawa telekomunikacyjnego bez sprecyzowania, o jakie konkretnie przepisy chodzi. Takie sformułowanie podstawy kasacyjnej wyklucza możliwość merytorycznego odniesienia się do niej.

W skardze kasacyjnej podniesiono także zarzut naruszenia art. 6 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez przyjęcie, że przykładowe wyliczenie celów publicznych zawartych w tej ustawie, jest tożsame z zadaniami publicznymi nałożonymi na [...] S.A. Zarzut ten nie pozostaje jednak w jakimkolwiek związku z treścią zaskarżonego wyroku, gdyż w żadnym miejscu nie zawiera on argumentacji opartej na przepisach ustawy o gospodarce nieruchomościami i nie powołuje się na nie w żadnej mierze.

Pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej sprowadzają się w istocie do zakwestionowania przyjęcia przez Sąd I instancji, że [...] S.A. (dawniej [...] S.A.) podlega reżimowi ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2015, poz. 2058), zwanej dalej ustawą, jako podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej.

Należy w tym miejscu przywołać treść art. 4 ust. 1 ustawy, który stanowi, że obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, a w szczególności:

1) organy władzy publicznej,

2) organy samorządów gospodarczych i zawodowych,

3) podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa,

4) podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego,

5) podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów.

Słusznie Sąd I instancji zwrócił uwagę, że wyliczenie podmiotów zobowiązanych do udostępnienia informacji publicznej zawarte w art. 4 ust. 1-5 ustawy nie ma charakteru wyczerpującego, o czym przesądza sformułowanie "w szczególności", zawarte w powyższej regulacji. Na akceptację zasługuje także pogląd Sądu, zgodnie z którym to wykonywanie zadań publicznych jest cechą, która wyróżnia "inne osoby" podlegające regulacjom ustawy. Konstrukcja przepisu art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy pozwala na przyjęcie, że obejmuje on 3 samodzielne grupy podmiotów nieobjętych art. 4 ust. 1 pkt 1-4 ustawy, a podlegające obowiązkowi udostępniania informacji publicznej zgodnie z ustawą, a mianowicie:

- podmioty wykonujące zadania publiczne,

- podmioty dysponujące majątkiem publicznym,

- osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów.

Zatem sam fakt, że dany podmiot nie jest osobą prawną, w której Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają "pozycję dominującą" nie wyklucza możliwości uznania tego podmiotu za podlegający rygorom ustawy o dostępie do informacji publicznej, w przypadku stwierdzenia jednej z pozostałych przesłanek określonych w art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy. W pełni zasadnie zatem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie skoncentrował swe rozważania na przesłance wykonywania zadań publicznych przez [...] S.A.

Trafna była w pełni także dokonana przez Sąd I instancji ocena, co do tego, że skarżący kasacyjnie podmiot wykonuje zadania publiczne.

Pojęcie zadań publicznych nie jest definiowane w przepisach analizowanej powyżej ustawy. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpatrującym niniejszą sprawę podziela wyrażony niejednokrotnie w orzecznictwie sądowoadministracyjnym pogląd w myśl którego, jeśli zadania danego podmiotu mają na celu zaspokojenie powszechnych potrzeb obywateli i są istotne z punktu widzenia celów państwa, to niepodobna odmówić im przymiotu zadań publicznych w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej (por. m.in. wyrok NSA z dnia 3 kwietnia 2014 r. sygn. akt I OSK 2994/13 Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych - orzeczenia.nsa.gov.pl). W orzecznictwie tym do zadań publicznych zalicza się między innymi wykonywanie funkcji operatora systemu dystrybucyjnego elektroenergetycznego (por. wyroki NSA z dnia 4 kwietnia 2013 r. sygn. akt I OSK 102/13 i z dnia 26 września 2013 r. sygn. akt I OSK 831/13).

Skarżąca kasacyjnie spółka jest podmiotem gospodarczym, którego przedmiotem działalności jest między innymi wykonywanie usług telekomunikacyjnych, w tym w zakresie telefonii stacjonarnej, telefonii mobilnej, radiokomunikacji itd. Jest ona przedsiębiorcą telekomunikacyjnym - dostawcą i operatorem publicznie dostępnych usług telekomunikacyjnych w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. Prawo telekomunikacyjne (Dz. U. Nr 171, poz. 1800 ze zm.), zwanej dalej Prawem telekomunikacyjnym. Art. 176 tej ustawy stanowi, że przedsiębiorca telekomunikacyjny jest obowiązany do wykonywania zadań i obowiązków na rzecz obronności, bezpieczeństwa państwa oraz bezpieczeństwa i porządku publicznego w zakresie i na warunkach określonych w ustawie oraz w przepisach odrębnych. Kolejne przepisy ustawy konkretyzują nałożone na przedsiębiorców w powyższym zakresie obowiązki.

Nie budzi żadnych wątpliwości to, że we współczesnym społeczeństwie dostęp do usług telekomunikacyjnych polegających na łączności telefonicznej, zwłaszcza telefonii mobilnej oraz dostępu do Internetu ma fundamentalne znaczenie. Bezpieczne i możliwe najpełniejsze zaspokojenie potrzeb obywateli w tym zakresie jest niewątpliwie celem Państwa - porównywalnym z zapewnieniem bezpieczeństwa energetycznego. Odzwierciedleniem szczególnej roli usług o charakterze telekomunikacyjnym są powołane powyżej przepisy prawa, określające obowiązki przedsiębiorców telekomunikacyjnych związane z bezpieczeństwem państwa i społeczeństwa, a także szczególne uprawnienia dotyczące prowadzonych przez tych przedsiębiorców inwestycji.

Powyższa ocena odnosi się w pełni do zadań wykonywanych przez skarżącą kasacyjnie spółkę jako przedsiębiorcę telekomunikacyjnego. Zadania te mają zatem charakter zadań publicznych, o ile dotyczą jej działania jako dostawcy i operatora publicznie dostępnych usług telekomunikacyjnych. Trudno równocześnie podzielić pogląd Sądu I instancji, który w ocenie, czy dany podmiot wykonuje zadania publiczne przypisał istotną rolę potencjałowi spółki w zakresie ilości abonentów, czy posiadanych sieci światłowodowych. Istnienia takiej przesłanki nie można dopatrywać się w art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy. To stanowisko, wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie miało jednakże decydującego znaczenia dla rozstrzygnięcia, skoro decydujące znaczenie dla stwierdzenia, czy podmiot podlega regulacjom ustawy jest to, czy wykonuje zadania publiczne.

Zatem Sąd I instancji nie naruszył przepisu art. 4 ust. 1 ustawy przez to, że uznał skarżącą kasacyjnie spółkę za podmiot podlegający obowiązkowi udostępnienia informacji publicznej.

Skarga skierowana do Sądu I instancji przez J. K. i J. K. w przedmiocie bezczynności w udostępnieniu informacji publicznej dotyczyła konkretnego podmiotu prawnego – [...] S.A. Tylko tym żądaniem mógł zajmować się zatem Sąd, będąc związanym granicami sprawy zgodnie z art. 134 § 1 P.p.s.a. Rozstrzygnięcie to w żadnej mierze nie oznacza, że żądanie skierowane w podobnej sytuacji faktycznej do innego podmiotu wykonującego podobne zadania nie przyniosłoby analogicznego efektu w postaci wyroku uwzględniającego skargę.

Prawnoprocesowe podstawy skargi kasacyjnej mają znaczenie wtórne wobec podstaw prawnomaterialnych i odnosząc się do nich wystarczy stwierdzić, że skoro trafne jest stanowisko Sądu I instancji co do samego podlegania przez skarżącą kasacyjnie spółkę obowiązkom wynikającym z ustawy o dostępie do informacji publicznej, to oczywiście jej bezczynność należy do kognicji sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. co czyni zarzut naruszenia tego przepisu bezzasadnym.

Nie opiera się na usprawiedliwionych podstawach także i zarzut naruszenia art. 149 § 1 i art. 153 P.p.s.a. Skoro bowiem skarga na bezczynność skarżącej kasacyjnie spółki była zasadna, to słusznie Sąd I instancji zastosował środek określony w art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a. i zobowiązał spółkę do rozpatrzenia wniosku skarżących w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej, udzielając tym samym trafnych wskazań co do dalszego prowadzenia sprawy zgodnie z art. 153 P.p.s.a.

Zasadny częściowo okazał się natomiast zarzut dotyczący rozstrzygnięcia Sądu I instancji o kosztach postępowania. Należy wskazać, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym na tle podobnych spraw ze skarg na bezczynność z zakresu dostępu do informacji publicznej wniesionych jednym pismem przez dwie osoby reprezentowane przez tego samego pełnomocnika można zauważyć trzy różne stanowiska. Według pierwszego z nich od takiej skargi należy zażądać jednego wpisu sądowego i odpowiednio zasądzić na rzecz skarżących koszty zastępstwa procesowego w wysokości odpowiadającej wynagrodzeniu jednego pełnomocnika. Taki pogląd wyrażono między innymi w postanowieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 listopada 2014 r. w sprawie I OZ 790/14, w którym wywodzono: "Wniesienie skargi jednym pismem, podanie jednego adresu do doręczeń, czy też posiadanie tego samego pełnomocnika w sprawie nie przesądza o istnieniu wspólnych praw i obowiązków. W rozpatrywanej sprawie wspólność praw i obowiązków skarżących wywodzi się z tego, iż skarżący wystąpili z jednym, wspólnym wnioskiem na tej samej podstawie prawnej, tj. na podstawie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej, która - niezależnie od sytuacji prawnej, czy celów podmiotu wnioskującego - uprawnia do zgłoszenia żądania udostępnienia informacji publicznej każdego. Na gruncie niniejszej sprawy mamy więc do czynienia z wniesieniem skargi w imieniu skarżących stanowiących w istocie jedną, reprezentowaną przez pełnomocnika, stronę postępowania sądowego". Odmienny pogląd, który jak wynika z treści zaskarżonego orzeczenia zaakceptował Sąd I instancji przedstawił Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 17 grudnia 2014 r. w sprawie I OZ 857/14, przyjmując, że w takiej sytuacji każdy ze skarżących powinien uiścić odrębny wpis od wniesionej jednym pismem skargi, a koszty zastępstwa procesowego powinny być zasądzone na rzecz każdego ze skarżących oddzielnie w pełnej wysokości mimo reprezentowania ich w sprawie przez jednego pełnomocnika. W orzeczeniu tym zwrócono uwagę, że "każdy ze skarżących reprezentuje swój własny interes prawny chroniony konkretnym przepisem prawa materialnego, czego nie zmienia fakt, że cel, który chcą osiągnąć skarżąc bezczynność, jest dla nich wspólny. W takiej sytuacji, bez wątpienia można stwierdzić, że po stronie skarżących występuje współuczestnictwo, jednakże ma ono charakter formalny (...). Każdy ze skarżących we własnym imieniu realizuje uprawnienia przyznane mu odrębnie przez prawo do dostępu do informacji publicznej. Nie zmienia tego fakt, że skargi wniesione zostały jednym pismem". Wreszcie trzeci pogląd, do którego przychyla się Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę, akceptuje konieczność wniesienia przez skarżących odrębnych wpisów od skargi stosownie do reguły zawartej w zdaniu drugim art. 214 § 2 P.p.s.a., jednak w odniesieniu do kosztów zastępstwa procesowego przyjmuje, że zwrot ten przysługuje skarżącym w wysokości odpowiadającej wynagrodzeniu jednego pełnomocnika. Takie stanowisko zaprezentowano między innymi w postanowieniach z 10 września 2014 r. (I OZ 713/14), z 20 listopada 2014 r. (I OZ 1035/14) i 15 maja 2015 r. (I OZ 106/15) również dostępnych na https://cbois.nsa.gov.pl. Wskazano w nich, że dla określenia wysokości kosztów zastępstwa procesowego nieistotny jest fakt, że występuje w niej dwoje skarżących, lecz to, że w ich imieniu działa jeden pełnomocnik z wyboru. Ten ostatni pogląd wzmacnia także stanowisko Sądu Najwyższego, który w uchwale z dnia 30 stycznia 2007 r. III CZP 130/06 potwierdzającej aktualność uchwały własnej z dnia 20 grudnia 1963 r. III PO 17/63 (OSNCP 1964, nr 6, poz. 107) wywiódł, że współuczestnikom procesu zastąpionym przez jednego adwokata, w razie wygrania przez nich sprawy, sąd przyznaje zwrot kosztów procesu z tytułu poniesionych przez nich wydatków na opłacenie pełnomocnika procesowego w wysokości jednego wynagrodzenia i pomimo że uchwała ta odnosiła się do tzw. współuczestnictwa materialnego uregulowanego w procedurze cywilnej w art. 72 § 1 pkt 1 kpc, gdyż w takiej sprawie zwrócono się z pytaniem prawnym, to z jej uzasadnienia wynika reguła mająca zastosowanie do każdego rodzaju współuczestnictwa. Sąd Najwyższy w powołanej uchwale opublikowanej w zbiorze Lex nr 212453 trafnie bowiem stwierdził: "Sprawa jest jedna, bez względu na liczbę występujących w niej osób i strona też jest jedna, również wtedy gdy przy pełnomocnictwie procesowym – w jej charakterze występuje kilka podmiotów. Wielopodmiotowy charakter strony w danej sprawie nie stanowi wyodrębnionego kryterium ustalania kosztów związanych z zastępstwem procesowym. Rodzaj i stopień zawiłości sprawy oraz niezbędny (lub wymagany) nakład pracy radcy prawnego, a więc przesłanki ustalania wynagrodzenia umownego, stanowią okoliczności mogące uzasadniać przyznanie w ramach zwrotu kosztów procesu opłat przewyższających stawki minimalne". Pomimo odrębności obu procedur sądowych stanowisko to w pełni zasługuje na akceptację.

Z powyższych względów na podstawie art. 188 w zw. z art. 197 § 2 P.p.s.a. uwzględniono skargę kasacyjną jedynie w takim zakresie w jakim odnosiła się ona do postanowienia o kosztach postępowania i na podstawie art. 200 oraz 205 § 2 P.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. z 2013 r., poz. 490 ze zm.), orzeczono jak w punkcie 1 wyroku.

W pozostałym zakresie na podstawie art. 184 P.p.s.a orzeczono o oddaleniu skargi kasacyjnej.

O zwrocie na rzecz skarżących kosztów postępowania kasacyjnego, związanych z wniesioną przez ich pełnomocnika odpowiedzią na skargę kasacyjną, orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 i art. 205 § 2 w związku z § 14 ust. 2 pkt 2 lit. b w/w rozporządzenia w zw. z § 22 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 3 października 2016 r. w sprawie ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego z urzędu (Dz. U. z 2016 r., poz. 1715) z uwzględnieniem stanowiska Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażonego w uchwale składu siedmiu sędziów z dnia 19 listopada 2012 r. sygn. akt II FPS 4/12 (publ. ONSAiWSA 2013/3/38).