Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 182/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2023-07-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 645  Sprawy nieobjęte symbolami podstawowymi 601644 oraz od 646-652
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Bąk - Marciniak (spr.) Sędzia WSA Maciej Busz Sędzia WSA Monika Świerczak po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 06 lipca 2023 r. sprawy ze skargi T. R. na postanowienie Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia 03 lutego 2023 r. nr [...] w przedmiocie zarzutu w sprawie egzekucji administracyjnej oddala skargę w całości


UZASADNIENIE

Postanowieniem z dnia 3 lutego 2023 r. nr [...] Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej WWINB) na podstawie art. 138 § 1 pkt 2, art. 123 § 1 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. (Dz. U. z 2022 r. poz. 2000 ze zm.; dalej: k.p.a.) w związku z art. 18 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2022 r. poz. 479 z późn. zm.; dalej: u.p.e.a.), po rozpatrzeniu zażalenia T. R. na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta K. nr [...], o oddaleniu zarzutu w sprawie egzekucji administracyjnej, uchylił zaskarżone postanowienie w części podstawy prawnej i w to miejsce orzekł: "Na podstawie art. 34 § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 1438 z późn. zm.; dalej: u.p.e.a.) w związku z art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 11 września 2019 r. o zmianie ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji oraz niektórych innych ustaw (tekst jednolity: Dz. U. z 2019 r. poz. 2070 z późn.zm.) w związku z art. 18 u.p.e.a., a w pozostałej części utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy.

W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, że decyzją nr [...] z dnia 06 listopada 2018 r., Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta K. (dalej jako PINB) nakazał inwestorowi, T. R. wykonać rozbiórkę budynku mieszkalnego na terenie położonym w K. przy ul. [...] nr [...] oznaczonego w ewidencji jako działka [...] obręb ewidencyjnym [...]

W dniu 29 sierpnia 2019 r. została przeprowadzona kontrola w sprawie wykonania w/w decyzji PINB nr [...] z dnia 06 listopada 2018 r., podczas której ustalono, iż orzeczony nakaz rozbiórki nie został wykonany.

Pismem z dnia 05 września 2019 r., PINB wystosował upomnienie, którym wezwano inwestora do wykonania rozbiórki budynku mieszkalnego na terenie położonym w K. przy ul. [...] nr [...], działka nr [...] obręb [...].

PINB w dniu 20 lutego 2020 r. wystawił tytuł wykonawczy [...] dotyczący nakazu rozbiórki budynku mieszkalnego zlokalizowanego w K. przy ul. [...] nr [...].

Postanowieniem nr [...] z dnia 01 lipca 2020 r. PINB nałożył na T. R., grzywnę w kwocie [...]zł w celu przymuszenia do wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym [...] z dnia 20 lutego 2020 r.

WWINB po rozpatrzeniu zażalenia T. R. z dnia 14 lipca 2020 r., na w/w postanowienie, uchylił zaskarżone w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Podczas ponownej kontroli w dniu 29 stycznia 2021 r. pracownicy PINB przeprowadzili czynności kontrolne na nieruchomości w K. przy ul. [...], z których został sporządzony protokół kontroli oraz dokumentacja zdjęciowa.

Postanowieniem z dnia 09 marca 2021 r, nr [...], PINB ponownie nałożył na T. R. grzywnę w kwocie [...]zł 30 gr. w celu przymuszenia do wykonania określonego w tytule wykonawczym [...] z dnia 20 lutego 2020 r. Wyżej wymienione postanowienie jest ostateczne.

Wobec dalszego niewykonania obowiązku, organ I instancji postanowieniem z dnia 23 czerwca 2022 r., nr [...], orzekł o zastosowaniu wykonania zastępczego wobec niewykonania obowiązku wymienionego w tytule wykonawczym Nr [...] z dnia 20 lutego 2020 r. wystawionym przez PINB, oraz zobowiązał T. R. do wpłacenia [...] zł tytułem zaliczki na poczet kosztów zastępczego wykonania obowiązku.

W dniu 06 lipca 2022 r. do PINB wpłynęło zażalenie wraz z zarzutami T. R. w związku z prowadzonym postępowaniem egzekucyjnym. Jednocześnie w tym samym dniu do PINB wpłynęło zażalenie T. R. na postanowienie PINB nr [...] z dnia 23 czerwca 2022 r.

Postanowieniem nr [...] z dnia 05 października 2022 r., PINB oddalił zarzuty w sprawie egzekucji administracyjnej.

Zażalenie z zachowaniem ustawowego terminu złożył T. R., wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji.

Ponownie rozpoznając sprawę WWINB wskazał, że PINB nie zauważył, iż zgodnie z art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 11 września 2019 r. o zmianie ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji oraz niektórych innych ustaw "Do postępowań egzekucyjnych wszczętych na podstawie ustawy zmienianej w art. 1 i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy stosuje się przepisy dotychczasowe."

Dalej podniesiono, że zgodnie z art. 32 u.p.e.a., egzekucja administracyjna rozpoczyna się z chwilą doręczenia zobowiązanemu tytułu wykonawczego.

Zgodnie z art. 33 § 1 u.p.e.a. (w brzmieniu tego przepisu do dnia 29 lipca 2020 r.) "Podstawą zarzutu w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej może być:

1) wykonanie lub umorzenie w całości albo w części obowiązku, przedawnienie, wygaśnięcie albo nieistnienie obowiązku;

2) odroczenie terminu wykonania obowiązku albo brak wymagalności obowiązku z innego powodu, rozłożenie na raty spłaty należności pieniężnej;

3) określenie egzekwowanego obowiązku niezgodnie z treścią obowiązku wynikającego z orzeczenia, o którym mowa w art: 3 i 4;

4) błąd co do osoby zobowiązanego;

5) niewykonalność obowiązku o charakterze niepieniężnym;

6) niedopuszczalność egzekucji administracyjnej lub zastosowanego środka egzekucyjnego;

7) brak uprzedniego doręczenia zobowiązanemu upomnienia, o którym mowa w art. 15 § 1;

8) zastosowanie zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego;

9) prowadzenie egzekucji przez niewłaściwy organ egzekucyjny;

10) niespełnienie w tytule wykonawczym wymogów określonych w art. 27, a w zagranicznym tytule wykonawczym - wymogów określonych w art: 102 ustawy o wzajemnej pomocy.

T. R. w piśmie z dnia 05 lutego 2022 r. wskazał, iż wnosi zarzut z uwagi na "naruszenie przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji poprzez prowadzenie go w oparciu o tytuł wykonawczy wydanym na nieobowiązującym druku urzędowym".

Organ II instancji wskazał, że zgodnie z art. 26 § 1 u.p.e.a., postępowanie egzekucyjne wszczyna się na wniosek wierzyciela o wszczęcie egzekucji administracyjnej i na podstawie wystawionego przez niego tytułu wykonawczego, sporządzonego według ustalonego wzoru. Wierzyciel będący jednocześnie organem egzekucyjnym wszczyna postępowanie egzekucyjne z urzędu poprzez nadanie tytułowi wykonawczemu przez siebie wystawionemu klauzuli o skierowanie tego tytułu do egzekucji administracyjnej.

W ocenie organu WWINB, organ I instancji wszczął postępowanie egzekucyjne w lutym 2020 r., zatem powinien zastosować tytuł wykonawczy wynikający z rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 08 sierpnia 2016 r. w sprawie wzorów tytułów wykonawczych stosowanych w egzekucji administracyjnej (tekst jednolity: Dz. U. z 2018 r. poz. 850). Zatem tytuł wykonawczy [...] z dnia 20 lutego 2020 r. został wystawiony na prawidłowym formularzu urzędowym, jak również, co wynika ze zwrotnego potwierdzenia odbioru został on skutecznie doręczony T. R. w dniu 06 marca 2020 r.

WWINB po analizie treści tytułu wykonawczego stwierdził, że w/w zarzut podnoszony przez T. R. nie ma odzwierciedlenia w przedmiotowej sprawie. Z analizy treści tytułu wykonawczego wynika, że PINB prawidłowo wskazał obowiązek, który istnieje i został nadany w drodze rozstrzygnięcia indywidualnej sprawy administracyjnej, a tytuł wykonawczy został wystawiony na prawidłowym i obowiązującym w dacie wystawienia tytułu wykonawczego, formularzu urzędowym.

Jednakże w ocenie WWINB należało uchylić zaskarżone postanowienie organu I instancji w części dotyczącej podstawy prawnej, z uwagi iż PINB przywołał błędną podstawę prawną wydanego rozstrzygnięcia i w to miejsce orzec na podstawie art. 34 § 1 u.p.e.a. w związku z art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 11 września 2019 r. o zmianie ustawy o postępowaniu egzekucyjnym (...) w związku z art. 18 u.p.e.a.", a w pozostałym zakresie utrzymać w mocy zaskarżone postanowienie.

Skargę na postanowienie WWINB wywiódł do Sądu T. R. wnosząc o jego uchylenie oraz poprzedzającego go postanowienia PINB w K. z dnia 5 października 2022 r.

Zaskarżonym postanowieniom zarzucono:

1) rażące naruszenie prawa tj. przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji poprzez nie doręczenie skarżącemu tytułu wykonawczego na drukach obowiązujących od 2021 r.

2) błąd w ustaleniach faktycznych poprzez kompletne nierozważenie z urzędu czy w przedmiotowej sprawie istnieje w ogóle podstawa do prowadzenia postepowania egzekucyjnego w tym postępowania w przedmiocie wykonania zastępczego.

W ocenie skarżącego w niniejszej sprawie nie istnieje w ogóle podstawa do prowadzenia postępowania egzekucyjnego, w tym postępowania o wykonaniu zastępczym. A ponadto w dniu 12 stycznia 2021 r., Minister Finansów, Funduszy i Polityki Regionalnej wydał rozporządzenie w sprawie wzorów tytułów wykonawczych stosowanych w egzekucji administracyjnej, w którym określił nowe wzory tytułów wykonawczych stosowanych w postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Przedmiotowe rozporządzenie weszło w życie w dniu 20 lutego 2021 r. W związku z powyższym organ I instancji winien prowadzić czynności egzekucyjne w jego sprawie w oparciu o dokumenty, których wzory obowiązują aktualnie.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.

Sąd administracyjny bada zgodność zaskarżonego postanowienia organu odwoławczego z punktu widzenia jego legalności, tj. zgodności tego postanowienia z przepisami powszechnie obowiązującego prawa. Z brzmienia art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 259 z późn. zm., dalej: "p.p.s.a."), wynika, że zaskarżone postanowienie winno ulec uchyleniu wtedy, gdy Sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. W razie zaś stwierdzenia, że zaskarżone postanowienie odpowiada prawu, Sąd oddala skargę w całości albo w części (art. 151 p.p.s.a.).

W ocenie Sądu zaskarżone rozstrzygnięcie nie narusza prawa w stopniu który skutkuje koniecznością wyeliminowania go z obrotu prawnego.

Zgodnie z art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 11 września 2019 r. o zmianie ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji oraz niektórych innych ustaw "Do postępowań egzekucyjnych wszczętych na podstawie ustawy zmienianej w art. 1 i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy stosuje się przepisy dotychczasowe." Skoro zatem postępowanie egzekucyjne w niniejszej sprawie wszczęto na podstawie tytułu wykonawczego [...] z dnia 20 lutego 2020 r., to WWINB prawidłowo uznał, że zastosowanie znajdą przepisy u.p.e.a. w brzmieniu sprzed nowelizacji.

Zgodnie z art. 33 § 1. u.p.e.a. (w brzmieniu tego przepisu do dnia 30 lipca 2020 r.) podstawą zarzutu w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej może być:

1) wykonanie lub umorzenie w całości albo w części obowiązku, przedawnienie, wygaśnięcie albo nieistnienie obowiązku;

2) odroczenie terminu wykonania obowiązku albo brak wymagalności obowiązku z innego powodu, rozłożenie na raty spłaty należności pieniężnej;

3) określenie egzekwowanego obowiązku niezgodnie z treścią obowiązku wynikającego z orzeczenia, o którym mowa w art: 3 i 4;

4) błąd co do osoby zobowiązanego;

5) niewykonalność obowiązku o charakterze niepieniężnym;

6) niedopuszczalność egzekucji administracyjnej lub zastosowanego środka egzekucyjnego;

7) brak uprzedniego doręczenia zobowiązanemu upomnienia, o którym mowa w art. 15 § 1;

8) zastosowanie zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego;

9) prowadzenie egzekucji przez niewłaściwy organ egzekucyjny;

10) niespełnienie w tytule wykonawczym wymogów określonych w art. 27, a w zagranicznym tytule wykonawczym - wymogów określonych w art: 102 ustawy o wzajemnej pomocy.

Wyjaśnienia w pierwszej kolejności wymaga, że w ramach postępowania w sprawie rozpatrzenia zarzutów, organ nie rozpatruje sprawy pod względem merytorycznym, ani też nie może dokonywać oceny decyzji będącej podstawą wystawienia tytułu wykonawczego. Nadto zarzut oraz inne środki odwoławcze przysługujące w ramach postępowania egzekucyjnego nie mogą być wykorzystywane do weryfikacji decyzji administracyjnej stanowiącej podstawę do wystawienia tytułu wykonawczego. Zmiana bowiem lub uchylenie takiej decyzji może nastąpić wyłącznie w ramach jednego z trybów szczególnych unormowanych w Kodeksie postępowania administracyjnego. Sąd bowiem w tym postępowaniu ocenia jedynie, czy organy prawidłowo zbadały kwestię wystąpienia (bądź nie) podstaw sformułowanych przez Skarżącego zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym.

W kwestii dopuszczalności egzekucji badaniu podlega dopuszczalność wszczęcia egzekucji (okoliczności które musza być spełnione, aby organ egzekucyjny mógł przystąpić do egzekucji) oraz dopuszczalność jej prowadzenia (okoliczności, których istnienie jest warunkiem prowadzenia egzekucji lub wystąpienie których uniemożliwia prowadzenie egzekucji). Organ nie jest jednak uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym. Jeżeli zatem decyzja stała się ostateczna, jej wykonanie nie zostało wstrzymane, to obowiązkiem organu egzekucyjnego było wszczęcie i prowadzenie postępowania egzekucyjnego (zob. m.in. wyrok NSA z dnia 1 grudnia 2020 r., II OSK 1583/18, dostępny https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Taka sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie.

Akta niniejszej sprawy potwierdzają, że organ egzekucyjny, którym w niniejszym przypadku, zgodnie z przepisami u.p.e.a., jest wierzyciel – organ nadzoru budowlanego, po stwierdzeniu braku dobrowolnego wykonania ostatecznie orzeczonej rozbiórki budynku, wystosował do dłużnika (skarżącego) upomnienie, w następstwie czego wystawił na niego tytuł wykonawczy wszczynając prawidłowo postępowanie egzekucyjne zmierzające do przymusowego wykonania nałożonego obowiązku.

Podkreślić należy, że w dacie podjęcia powyższych czynności, obowiązek rozbiórki był wymagalny, co w tytule wykonawczym potwierdził wierzyciel. To oświadczenie wierzyciela jest wiążące dla organu egzekucyjnego badającego dopuszczalność egzekucji.

Skarżący w uzasadnieniu zarzutów podniósł naruszenie przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji poprzez prowadzenie go w oparciu o tytuł wykonawczy wydany na nieobowiązującym druku urzędowym.

Zgodnie z art. 26 § 1 u.p.e.a., postępowanie egzekucyjne wszczyna się na wniosek wierzyciela o wszczęcie egzekucji administracyjnej i na podstawie wystawionego przez niego tytułu wykonawczego, sporządzonego według ustalonego wzoru. Wierzyciel będący jednocześnie organem egzekucyjnym wszczyna postępowanie egzekucyjne z urzędu poprzez nadanie tytułowi wykonawczemu przez siebie wystawionemu klauzuli o skierowanie tego tytułu do egzekucji administracyjnej. Zgodnie art. 26 § 2 u.p.e.a., Minister właściwy do spraw finansów publicznych w porozumieniu z Ministrem Sprawiedliwości określi, w drodze rozporządzenia, wzór tytułu wykonawczego.

Przedmiotowy tytuł wykonawczy [...] został wystawiony dnia 20 lutego 2020 r., zatem zastosowanie miał wzór tytułu wykonawczego stosowanego w egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym, stanowiący załącznik nr 2 do rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 08 sierpnia 2016 r. w sprawie wzorów tytułów wykonawczych stosowanych w egzekucji administracyjnej (tekst jednolity: Dz. U. z 2018 r. poz. 850). Rozporządzenie to obowiązywało do dnia 30 lipca 2020 r.

Z analizy treści tytułu wykonawczego wynika, że organ prawidłowo wskazał obowiązek, który istnieje i został nadany w drodze rozstrzygnięcia indywidualnej sprawy administracyjnej, a tytuł wykonawczy został wystawiony na prawidłowym i obowiązującym w dacie wystawienia tytułu wykonawczego, formularzu urzędowym.

Mając to wszystko na uwadze Sąd doszedł do wniosku, że zaskarżone postanowienie odpowiada prawu. Sąd uznał, że postępowanie zostało przeprowadzone przez organy egzekucyjne obu instancji z poszanowaniem zasad ogólnych. W szczególności wydanie kwestionowanych postanowień poprzedziło dokładne wyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności mających znaczenie dla podejmowanego w sprawie rozstrzygnięcia (art. 7 i 77 § 1 k.p.a.), a ocena w tym zakresie nie nosi cech dowolności (art. 80 k.p.a.). Kontrolowane rozstrzygnięcia spełniają zatem także wymogi art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 126 k.p.a. oraz art. 18 u.p.e.a.

W tym stanie rzeczy, ponieważ zawarte w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.

Sąd rozpoznał niniejszą sprawę na posiedzeniu niejawnym, w trybie uproszczonym. Jak stanowi art. 119 pkt 3 p.p.s.a. sąd może rozpoznać sprawę w trybie uproszczonym, gdy przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienie wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie.