Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 4755/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-09-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 3 par 1, art. 106 par 3 i 4, art. 113 par 1, art. 133 par 1, art. 134 par1, art. 144 par 4, art. 145 par 1 pkt 1 lit. a, art.151
journal: Dz.U. 2024 poz 935
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
article: art. 3 ust. 1, art. 16 ust. 2
journal: Dz.U. 2022 poz 902
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Jakimowicz (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak Sędzia del. WSA Mariusz Kotulski Protokolant: asystent sędziego Dominika Daśko po rozpoznaniu w dniu 20 września 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Fundacji e. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 grudnia 2020 r., sygn. akt II SA/Wa 1180/20 w sprawie ze skargi Fundacji e. z siedzibą w W. na decyzję partii politycznej [...] z dnia 6 maja 2020 r. w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Fundacji e. z siedzibą w W. na rzecz partii politycznej [...] kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 15 grudnia 2020 r., sygn. akt II SA/Wa 1180/20 oddalił skargę Fundacji e. z siedzibą w W. (dalej także jako: Fundacja) na decyzję partii politycznej [...] (dalej także jako: partia polityczna) z dnia 6 maja 2020 r. o odmowie udostępnienia informacji publicznej.

Wyrok ten zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Wnioskiem z dnia 30 maja 2017 r. Fundacja, na podstawie art. 2 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, zwróciła się do partii politycznej o udostępnienie informacji publicznej w postaci odpowiedzi na pytanie czy w imieniu partii w okresie od dnia 1 stycznia 2015 r. do dnia 30 maja 2017 r. została zawarta jakakolwiek umowa z podmiotem (osobą fizyczną lub osobą prawną) zajmującym się kreowaniem wizerunku, komunikacją, czy marketingiem w mediach i Internecie, wskazując że w szczególności chodzi o podmioty takie jak: agencje public relations, firmy konsultingowe oraz prywatnych ekspertów zajmujących się w jakimkolwiek zakresie zagadnieniem lub zagadnieniami wskazanymi w niniejszym wniosku. Fundacja zaznaczyła, że w razie udzielenia odpowiedzi twierdzącej na powyższe pytanie prosi o:

a) podanie nazw podmiotów, o których mowa w niniejszym wniosku wraz z określeniem ich siedziby;

b) wskazanie przedmiotu umów zawartych z podmiotami, o których mowa w niniejszym wniosku;

c) wskazanie kwot brutto zapłaconych w imieniu partii na rzecz poszczególnych podmiotów, o których mowa w niniejszym wniosku, w ramach realizacji umów zawartych z tymi podmiotami;

d) udzielenie informacji czy w ramach umów zawartych z podmiotami, o których mowa w niniejszym wniosku, podmioty te zlecały innym podmiotom przeprowadzanie badań opinii publicznej na jakikolwiek temat? Jeżeli tak to Fundacja wniosła o wskazanie tych tematów;

e) udostępnienie kopii wszelkich umów zawartych przez partię z podmiotami, o których mowa w niniejszym wniosku w formie skanu.

W odpowiedzi na powyższy wniosek partia polityczna pismem z dnia 21 lutego 2020 r. poinformowała, że w jej ocenie wniosek Fundacji dotyczy udzielenia żądanej informacji przetworzonej, a na etapie jego złożenia nie została wykazana szczególna istotność dla interesu publicznego w udzieleniu informacji przetworzonej. W związku z tym partia polityczna poinformowała wnioskodawcę, że służy mu prawo do wykazania w terminie 14 dni od dnia doręczenia niniejszego pisma, że uzyskanie informacji przetworzonej jest szczególnie istotne dla interesu publicznego, zaś niewykazanie istnienia szczególnie istotnego interesu publicznego w jej udostępnieniu, skutkować będzie odmową udzielenia wnioskowanej informacji.

Fundacja w piśmie z dnia 5 marca 2020 r. wskazała, że jej zdaniem żądana przez nią informacja nie stanowi informacji publicznej przetworzonej, a zatem wezwanie do przedstawienia szczególnie uzasadnionego interesu publicznego jest nieusprawiedliwione. Fundacja podniosła, że partia polityczna na żadnym z dotychczasowych etapów postępowania, rozpoczętego złożeniem w dniu 30 maja 2017 r. wniosku, nie wskazywała, że w jej ocenie żądana informacja stanowi informację publiczną przetworzoną, również w toku postępowania sądowego zakończonego rozstrzygnięciem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 listopada 2019 r., sygn. akt I OSK 1343/18. Niezależnie od powyższego Fundacja podała, że prowadzi działalność o publicznym zasięgu, w tym bada m.in. wydatki na marketing w Internecie również w innych instytucjach, partiach i komitetach wyborczych, a ustalenia Fundacji są prezentowane Państwowej Komisji Wyborczej oraz innym instytucjom odpowiedzialnym za przejrzystość finansów partii politycznych oraz są publikowane w mediach o ogólnopolskim zasięgu. Ponadto, Fundacja dodała, że finanse partii politycznej są jawne, a więc już tylko z tego powodu istnieje obiektywny szczególnie istotny interes publiczny w udostępnieniu żądanych informacji.

Pismem z dnia 25 marca 2020 r. partia polityczna wezwała Fundację do uzupełnienia braków formalnych wniosku z dnia 30 maja 2017 r. poprzez jego podpisanie w terminie 14 dni od dnia doręczenia wezwania pod rygorem pozostawienia wniosku bez rozpoznania, a Fundacja w dniu 28 kwietnia 2020 r. uzupełniła braki formalne wniosku.

Decyzją z dnia 6 maja 2020 r. partia polityczna odmówiła Fundacji udostępnienia wnioskowanej informacji przetworzonej wskazując w uzasadnieniu, że zawnioskowane dane stanowią w oczywisty sposób potencjalny efekt przetworzenia informacji. W ocenie partii politycznej wygenerowanie zestawienia, według wskazanych przez Fundację kryteriów, z okresu niemal 2,5 roku zorientowanego na interesujące wnioskodawcę parametry, przekracza ramy normalnego sposobu korzystania z prawa do informacji publicznej. Partia polityczna podkreśliła, że wyszukanie dokumentów źródłowych z okresu 2,5 roku, odnalezienie ich w dokumentach archiwalnych, co wiąże się z koniecznością fizycznego przeglądu każdego kontraktu pod kątem weryfikacji czy nie obejmuje go zakres wniosku, wydobycie z tych dokumentów informacji ujętych w pukcie 2 wniosku, kolejno zestawienie ich według wskazanych parametrów, następnie ich zeskanowanie, poprzedzone właściwą obróbką pod kątem ochrony informacji niepublicznych, wymaga znacznego nakładu pracy, wykraczającego w sposób jaskrawy ponad normalny tryb pracy niewielkich komórek organizacyjnych partii [...]. Partia polityczna wskazała, że w jej ocenie nie ulega wątpliwości, że wnioskowana informacja nie istnieje w dniu rozpatrzenia przedmiotowego wniosku i mogłaby powstać wyłącznie na potrzeby realizacji żądania Fundacji, nie zaś w normalnej procedurze i organizacji pracy siedziby partii. Realizacja wniosku Fundacji zdaniem partii politycznej wymagałaby kilkudniowej pracy całego zespołu służb księgowych partii, opartej na czynnościach analitycznych, intelektualnych, organizacyjnych, technicznych i biurowych, co w rzeczywistości spowodowałoby zakłócenia normalnego funkcjonowania służb księgowych partii.

Partia polityczna wskazała także, że prawo do uzyskiwania informacji przetworzonej jest ograniczone do przypadków, w których jest to istotne dla interesu publicznego, a ograniczenie to stanowi konsekwencję zasady podporządkowania interesu prywatnego interesowi publicznemu, która ma za zadanie chronić podmioty zobowiązane do udzielenia informacji publicznej przed koniecznością reorganizacji ich struktury i zasad pracy w przypadku obowiązku przetwarzania posiadanych informacji udzielanych wnioskodawcom dla celów prywatnych. W związku z powyższym partia polityczna zaznaczyła, że w okolicznościach niniejszej sprawy na etapie złożonego wniosku, bazując także na doświadczeniach związanych z praktyką i działalnością Fundacji, nie dostrzega w sporządzeniu i udostępnieniu informacji przetworzonej – tak rozbudowanej i zawiłej – szczególnej istotności dla interesu publicznego. Partia polityczna wskazała, że Fundacja w dotychczasowej, znanej partii działalności, uzyskiwane informacje publiczne wykorzystywała w swojej statutowej (prywatnej) działalności, która nie wiązała się z interesem publicznym w takim sensie, w jakim stwarzałaby realną możliwość wykorzystania uzyskanych danych dla poprawy funkcjonowania organów administracji oraz lepszej ochrony interesu publicznego.

Partia polityczna podkreśliła, że poinformowała Fundację o charakterze informacji, uzasadniła swoje stanowisko oraz dała możliwość wykazania przez Fundację, że uzyskanie przedmiotowej informacji przetworzonej jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. Jednak skutecznej realizacji ww. wezwania nie może stanowić subiektywne przekonanie Fundacji o działaniu w interesie publicznym, wywiedzione z aktywności w domenie publicznej oraz prezentowania pozyskanych informacji określonym odbiorcom, bowiem w ocenie partii politycznej nie stanowi to wystarczającej przesłanki dla uznania, że sporządzenie wnioskowanej informacji przetworzonej mogłoby realnie przełożyć się na funkcjonowanie obszaru spraw publicznych, w których zawiera się przedmiotowy wniosek.

W związku z powyższym wobec niewykazania istnienia przesłanki interesu publicznego niezbędnej dla sporządzenia i udostępnienia informacji przetworzonej, partia polityczna odmówiła, na podstawie art. 17 ust. 1 w związku z art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, udostępnienia wnioskowanej informacji.

Fundacja w dniu 4 czerwca 2020 r. wywiodła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję partii politycznej z dnia 6 maja 2020 r. wnosząc o jej uchylenie oraz o zasądzenie od partii politycznej na rzecz Fundacji zwrotu kosztów postepowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw według norm przepisanych. Fundacja zarzuciła partii politycznej:

1) błędną wykładnię, a w rezultacie niewłaściwe zastosowanie art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, poprzez przyjęcie, że informacje, o których udostępnienie Fundacja wnosiła stanowią informację publiczną przetworzoną oraz w przypadku przyjęcia, że jest to informacja publiczna przetworzona, zignorowanie szczególnie istotnego interesu publicznego Fundacji w uzyskaniu przedmiotowej informacji;

2) niewłaściwe zastosowanie art. 17 ust. 1 w związku z art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, poprzez wydanie decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej ze względu na niewykazanie przez Fundację szczególnie istotnego interesu publicznego w uzyskaniu wnioskowanej informacji, podczas gdy wnioskowane przez nią informacje nie stanowią informacji publicznej przetworzonej oraz w przypadku przyjęcia, że jest to informacja publiczna przetworzona, zignorowanie szczególnie istotnego interesu publicznego Fundacji w uzyskaniu przedmiotowej informacji;

3) niezastosowanie art. 10 ust. 1 w związku z art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej poprzez nieudostępnienie w terminie informacji publicznej objętej wnioskiem z dnia 30 maja 2017 r.;

4) naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. w zakresie w jakim nie przedstawiono faktów, które uznano za udowodnione, a jedynie oparto się na luźnych przypuszczeniach.

W uzasadnieniu skargi Fundacja wskazała, że narracja prezentowana przez przedstawicieli partii politycznej jest niespójna. Przewodniczący Komitetu Wykonawczego Partii poinformował bowiem Fundację, za pośrednictwem serwisu Twitter, odnosząc się do informacji, których żądano we wniosku, że rzekomo informacje te są ogólnodostępne w corocznie składanych sprawozdaniach finansowych, co choć nie stanowi prawdy, to może wskazywać na to, że Przewodniczący zapoznawał się z dokumentami, które były przedmiotem wniosku Fundacji. To z kolei oznaczałoby, że dokumenty te są łatwo dostępne w siedzibie partii. W obliczu tego stwierdzenia w ocenie Fundacji trudno jest uznać za wiarygodne twierdzenia partii politycznej, że wnioskowana informacja nie istnieje.

Ponadto, Fundacja podniosła, że partia polityczna nie podała ilości dokumentów koniecznych do przeanalizowania w celu realizacji wniosku. W związku z tym trudno przyjąć, że udostępnianiu informacji musi towarzyszyć "kilkudniowa praca całego zespołu służb księgowych partii", szczególnie, że partia ma obowiązek prowadzić ewidencję umów w oparciu o przepisy ustawy o rachunkowości oraz z uwagi na dodatkowe wymogi związane ze sprawozdawczością partii politycznych. W ocenie Fundacji równie nieprzekonujący jest argument o konieczności analizy informacji pod kątem "ochrony informacji niepublicznych", gdyż żądane dokumenty stanowią informację publiczną, a nawet jeśli miałyby one zawierać informacje będące, np. przedmiotem ochrony prawa do prywatności (np. numer dowodu zleceniobiorcy), to mogą one podlegać prostej czynności anonimizacji.

Niezależnie od powyższego Fundacja nie zgodziła się przyjętą przez partię polityczną definicją szczególnie istotnego interesu publicznego i podkreśliła, że wbrew twierdzeniom partii politycznej jej statutowa działalność nie jest prywatna, a stanowi działalność o zasięgu publicznym.

W odpowiedzi na skargę partia polityczna wniosła o jej oddalenie w całości podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji, zgodnie z którym wnioskowane przez Fundację informacje stanowią informację publiczną przetworzoną. Partia polityczna podkreśliła, że wnioskowana informacja w żadnej formie, jak i treści nie istnieje w zasobach partii, a jej stworzenie wymaga wyselekcjonowania umów z 2,5 roku, co wiąże się z koniecznością analizy przedmiotu każdej z umów cywilnoprawnych z tego okresu, pod kątem zgodności z przedmiotowym wnioskiem, wyodrębnienia z umów danych żądanych przez Fundację, przeniesienia ww. danych w nowe zestawienie tabelaryczne, a także przetworzenia poprzez anonimizację i zabezpieczenie informacji prawnie chronionych oraz zestawienia i zredagowania do postaci zgodnej z kryteriami wniosku. W związku z tym partia polityczna wskazała, że sporządzenie żądanej informacji wymagałoby przynajmniej kilkudniowego nadzwyczajnego zaangażowania służb księgowych partii, zaś Fundacja ma możliwość wglądu w sprawozdanie finansowe partii za każdy kolejny rok kalendarzowy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 15 grudnia 2020 r., sygn. akt II SA/Wa 1180/20 oddalił skargę Fundacji na decyzję partii politycznej [...] z dnia 6 maja 2020 r. w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej.

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wskazał na wstępie, że w sprawie bezsporne jest, że żądana przez Fundację we wniosku z dnia 30 maja 2017 r. informacja stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej, co stwierdził już zresztą Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 11 stycznia 2018 r., sygn. akt II SAB/Wa 505/17, od którego Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 22 listopada 2019 r., sygn. akt I OSK 1343/18 oddalił skargę kasacyjną.

Odnosząc się do zarzutu Fundacji, że partia polityczna nie wskazywała na wcześniejszym etapie postępowania, także w toku postępowania sądowego zakończonego wyrokiem NSA z dnia 22 listopada 2019 r., sygn. akt I OSK 1343/18, że żądana informacja stanowi informację publiczną przetworzoną, Sąd I instancji uznał, że nie stanowi to uchybienia i nie ma wpływu na wynik niniejszej sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie dodał, że okoliczność ta nie daje także podstaw do twierdzenia, że nieuprawnione było stwierdzenie przez podmiot zobowiązany na tym etapie postępowania (po wyroku WSA w Warszawie i wyroku NSA), że informacja żądana we wniosku stanowi informację publiczną przetworzoną. Pamiętać należy, że zobowiązanie w wyroku do rozpoznania wniosku o dostęp do informacji publicznej nie określa sposobu rozstrzygnięcia o treści i zakresie udzielanej odpowiedzi, bądź o treści decyzji odmownej.

Natomiast dokonując oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że nie narusza ona prawa. Sąd I instancji uznał za nietrafne twierdzenie skargi, że nie zachodziła w niniejszej sprawie konieczność przetworzenia informacji publicznej. Dodał także, że wbrew zarzutom skargi, trafnie w decyzji stwierdzono, że w sprawie nie występuje po stronie Fundacji szczególnie istotny interes publiczny, o którym mowa w art. 3 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że nie ma podstaw do podważania stanowiska partii politycznej, że wnioskowana informacja (w żądanej przez Fundację postaci) nie istnieje w dniu rozpatrywania przez partię polityczną wniosku. Zdaniem Sądu I instancji wyszukanie dokumentów źródłowych z okresu 2,5 roku, konieczność fizycznego przeglądu każdego kontraktu pod kątem weryfikacji czy nie obejmuje go zakres wniosku Fundacji z dnia 30 maja 2017 r., wydobycie z tych dokumentów wszystkich informacji ujętych w punkcie 2 wniosku, zestawienie ich następnie według wskazanych we wniosku parametrów, zeskanowanie ich, poprzedzone właściwą obróbką pod kątem ochrony informacji niepublicznych, wymagające z pewnością znacznego nakładu pracy, wykraczającego, jak podała partia polityczna, poza normalny tryb pracy niewielkich komórek organizacyjnych partii, pozwala przyjąć, że żądana we wniosku z dnia 30 maja 2017 r. informacja stanowi informację publiczną przetworzoną. Sąd I instancji wskazał, że utworzenie zestawienia żądanych informacji według parametrów wskazanych we wniosku, biorąc pod uwagę szeroki zakres wniosku, niewątpliwie wymaga analizowania całego zasobu posiadanych dokumentów z żądanego okresu i znacznego nakładu pracy, co daje podstawy do dokonanej przez partię polityczną kwalifikacji informacji jako przetworzonej. Z tego względu w ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie partia polityczna prawidłowo wezwała Fundację do wykazania spełnienia przesłanki szczególnej istotności dla interesu publicznego. Informacja publiczna przetworzona podlega bowiem udostępnieniu w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego. Fundacja z kolei w odpowiedzi na to wezwanie zakwestionowała prawidłowość zakwalifikowania żądanej informacji jako informacji przetworzonej i stwierdziła, że wezwanie do wykazania szczególnie uzasadnionego interesu publicznego jest nieusprawiedliwione. Fundacja powołała się na swoją działalność wskazując na jej zasięg publiczny, badanie wydatków na marketing w Internecie w innych instytucjach, partiach i komitetach wyborczych oraz podniosła, że ustalenia Fundacji prezentowane są Państwowej Komisji Wyborczej i innym instytucjom odpowiedzialnym za przejrzystość finansów partii politycznych i są publikowane w mediach o ogólnopolskim zasięgu. Odnosząc się do powyższego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyjaśnił, że pojęcie interesu publicznego jest pojęciem szerokim i nieostrym, niewątpliwie jednak obejmuje ono interes ogółu (określonej wspólnoty), nie zaś interes indywidualny (v. wyrok NSA z dnia 3 lutego 2017 r., sygn. akt I OSK 1068/15). Jak wskazał Sąd I instancji każde działanie w interesie ogółu jako określonej wspólnoty publicznoprawnej jest działaniem w interesie publicznym, zatem działanie "szczególnie istotne" musi charakteryzować się dodatkową kwalifikacją z punktu widzenia interesu ogółu. Wyjątkowość tej kwalifikacji przejawia się w tym, że dla udostępnienia informacji publicznej przetworzonej nie tylko nie jest wystarczające stwierdzenie, że udostępnienie to uzasadnione jest interesem publicznym, a nawet że jest ono dla tego interesu istotne, lecz konieczne jest stwierdzenie, że udostępnienie informacji przetworzonej jest szczególnie istotne dla interesu publicznego (v. wyrok NSA z dnia 12 czerwca 2014 r., sygn. akt I OSK 2721/13).

Sąd I instancji dodał, że interes publiczny odnosi się w swej istocie do spraw związanych z funkcjonowaniem Państwa oraz innych ciał publicznych jako prawnej całości, zaś w art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej chodzi m.in. o to, że uzyskanie danej informacji przetworzonej może mieć realne znaczenie dla funkcjonowania określonych struktur publicznych w konkretnej dziedzinie życia społecznego i może wpływać na usprawnienie wykonywania zadań publicznych dla dobra wspólnego społeczności (I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz. 2016 r., str. 81)

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie dodał także, powołując się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 lutego 2017 r., sygn. akt I OSK 1068/16, że zasadniczo obowiązek realizowania interesu publicznego charakteryzuje kompetencje szeroko rozumianych organów państwa, jednak z art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej wynika, że kategoria "szczególnej istotności" dla interesu publicznego kształtuje prawo indywidualnego podmiotu stojącego na zewnątrz wobec podmiotu zobowiązanego do udzielania informacji publicznej. W konsekwencji w ocenie Sądu I instancji przyjąć należy, że zasadniczo prawo do uzyskania informacji publicznej przetworzonej ma jedynie taki wnioskodawca, który jest w stanie wykazać swoje indywidualne, realne i konkretne możliwości wykorzystania dla dobra ogółu informacji publicznej, której przygotowania się domaga, tj. uczynienia z niej użytku dla dobra ogółu w taki sposób, który nie jest dostępny dla każdego posiadacza informacji publicznej.

Biorąc powyższe pod uwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że samo powołanie się przez Fundację na swoją działalność, badanie wydatków na marketing, prezentowanie własnych ustaleń innym instytucjom, czy zamiar upublicznienia ustaleń Fundacji, zasadnie nie zostało zakwalifikowane przez partię polityczną jako wypełnienie przesłanki szczególnej istotności żądanych informacji dla interesu publicznego (art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej). Sąd I instancji wyjaśnił, że uprawnienie do uzyskania informacji publicznej przetworzonej nie służy wszystkim podmiotom zainteresowanym w uzyskaniu informacji publicznej po to, by ją móc następnie udostępnić ogółowi, gdyż cel ten jest co najwyżej ukierunkowany na podstawowe realizowanie interesu publicznego. W art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej mowa jest zaś o kwalifikowanym interesie publicznym. Dlatego też Sąd I instancji zaznaczył, że istotne jest zatem nie tylko wykazanie, że informacja jest ważna dla dużego kręgu potencjalnych odbiorców, ale przede wszystkim, że informacja ta stwarza konkretną możliwość wykorzystania uzyskanych danych dla poprawy funkcjonowania Państwa. Nie ma podstaw do udostępnienia informacji publicznej przetworzonej podmiotowi, który nie zapewnia, że realnie informację tę wykorzysta w celu usprawnienia funkcjonowania organów, czy instytucji Państwa, a z taką sytuacją miała do czynienia, zdaniem WSA w Warszawie, partia polityczna w niniejszej sprawie.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła Fundacja zaskarżając ten wyrok w całości, wnosząc o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie oraz uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie przez Naczelny Sąd Administracyjny skargi Fundacji na decyzję partii politycznej, a w przypadku uznania przez tut. Sąd, że istota sprawy nie jest dostatecznie wyjaśniona, uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, a ponadto zasądzenie od partii politycznej na rzecz Fundacji zwrotu kosztów postępowania sądowoadministracyjnego, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych. Rozstrzygnięciu zarzucono naruszenie:

I. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, poprzez uznanie, że żądane informacje stanowią informację przetworzoną, o której mowa w art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, a w przypadku uznania, że faktycznie w przedmiotowej sprawie informacja ma charakter informacji publicznej przetworzonej braku uznania, że wnioskodawca wykazał istnienie szczególnie istotnego interesu publicznego;

II. naruszenie przepisów postępowania, mające wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) art. 106 § 3 i 4, art. 113 § 1 i 133 § 1 w związku z art. 141 § 4 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, poprzez brak wyjaśnienia całości okoliczności faktycznych sprawy, co w konsekwencji doprowadziło do wydania rozstrzygnięcia w oparciu o stan faktyczny nieznajdujący odzwierciedlenia w aktach sprawy oraz pozostałych okolicznościach sprawy, polegający w szczególności na rozstrzygnięciu, że wszystkie żądane informacje stanowią informację przetworzoną;

2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i art. 151 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi polegające na oddaleniu skargi, w sytuacji gdy zachodziły podstawy do jej uwzględnienia z uwagi na fakt, że doszło w toku postępowania administracyjnego do naruszenia przepisów prawa materialnego, a to art. 3 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, poprzez jego błędne zastosowanie i bezzasadne przyjęcie, iż partia polityczna prawidłowo wskazała podstawę swojego rozstrzygnięcia i w konsekwencji było ono uzasadnione;

3) art. 134 § 1 w związku z art. 3 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przez niedokonanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wszechstronnych ustaleń faktycznych sprawy i tym samym faktyczne nierozpoznanie istoty sprawy, co doprowadziło do oddalenia skargi.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej strona skarżąca kasacyjnie podniosła na wstępie, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie źle przytoczył treść wniosku z dnia 30 maja 2017 r., co mogło mieć dodatkowe znaczenie przy jego ocenie, gdyż w sposób istotny zmienia jego zakres. W treści uzasadnienia Sąd I instancji wskazał bowiem, że wniosek odnosił się do: umów z podmiotem (osobą fizyczną lub osobą prawną) zajmującym się; a. kreowaniem wizerunku; b. komunikacją; c. marketingiem d. w mediach i Internecie. Tymczasem Fundacja domagała się dostępu do umów z podmiotem (osobą fizyczną lub osobą prawną) zajmującym się: a. kreowaniem wizerunku, b. komunikacją, c. marketingiem w mediach i Internecie. Fundacja zaznaczyła, że domagała się zatem tylko tych umów, które dotyczyły kreowania wizerunku, komunikacji i marketingu w mediach i Internecie, a nie jak przyjął błędnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie 4 odrębnych kategorii umów: odnoszących się do działań związanych z kreowaniem wizerunku, komunikacją, marketingiem oraz w mediach i Internecie. W ocenie strony skarżącej kasacyjnie pomyłka Sądu I instancji może prowadzić do wniosku, że Fundacja domagała się dostępu do wielu rodzajów umów dotyczących wielu aspektów funkcjonowania partii, tymczasem Fundacja świadomie ograniczyła się jedynie do żądania udostępnienia tych umów, które dotyczyły działań partii politycznej w Internecie i mediach.

Strona skarżąca kasacyjnie zwróciła przy tym uwagę na to, co - mimo zasygnalizowania w treści skargi - nie zwróciło uwagi Sądu I instancji, tj. że zgodnie z art. 34 ust. 1, 2 i 4 ustawy o partiach politycznych, są one zobowiązane do składania informacji o otrzymanej subwencji oraz o poniesionych z tej subwencji wydatkach. Strona skarżąca kasacyjnie wskazała, że jak widać na przykładzie jednego ze sprawozdań partii politycznej [...], wyodrębnione są w niej wydatki obejmujące informacje, których żąda Fundacja, wraz z opisaniem kont księgowych. Strona skarżąca kasacyjnie dodała, że podobne regulacje dotyczą Komitetów Wyborczych partii politycznych, gdyż zgodnie z art. 142 § 1 Kodeksu wyborczego mają one obowiązek przedstawić informację dotyczącą wydatków poniesionych w trakcie kampanii. Strona skarżąca kasacyjnie podkreśliła, że formularz sprawozdania wyodrębnia koszty działań marketingowych w mediach i Internecie, co m.in. potwierdza sprawozdanie Komitetu Wyborczego partii politycznej z wydatków poniesionych w wyborach parlamentarnych w 2015 roku.

W związku z powyższym strona skarżąca kasacyjnie podniosła, że Sąd I instancji niesłusznie doszedł do wniosku, że "wnioskowana informacja (w żądanej postaci) nie istnieje w dniu rozpatrywania przez partię polityczną wniosku", gdyż żądane informacje są łatwe do zidentyfikowania i zostały opisane zgodnie z zasadami rachunkowości dotyczącymi partii politycznych, co z kolei znajduje potwierdzenie w audytach załączanych co roku do sprawozdań partii politycznych. Dlatego też zdaniem strony skarżącej kasacyjnie ocena dokonana przez Sąd I instancji sprowadziła się jedynie do bezkrytycznego przyjęcia stanowiska partii politycznej, przy jednoczesnym jaskrawym zlekceważeniu okoliczności, że partia polityczna dopiero po dwóch latach od wpłynięcia wniosku i przywoływania wcześniej innej argumentacji, wskazała, że jej zdaniem Fundacja żąda informacji publicznej przetworzonej. Ponadto w ocenie strony skarżącej kasacyjnie partia polityczna nie wykazała wyczerpująco na czym owo przetworzenie miałoby w niniejszej sprawie polegać, szczególnie w kontekście opisanych wyżej obowiązków sprawozdawczych partii politycznych i związanego z tym bardzo prostego procesu wyszukania żądanych informacji.

W ocenie strony skarżącej kasacyjnie Sąd I instancji dokonał również błędnej interpretacji przesłanki szczególnie istotnego interesu publicznego, ograniczając możliwość jej spełnienia wyłącznie przez organy władzy publicznej, wyłącznie w przypadku, gdy wnioskodawca "realnie informację tę wykorzysta w celu usprawnienia funkcjonowania organów, czy instytucji Państwa (...)", w sytuacji gdy jedyny realny wpływ w tym zakresie ma w Polsce Rada Ministrów, większość parlamentarna oraz Prezydent. Prawdą jest, że Fundacja nie posiada realnego wpływu na decyzje polityczne, jednak wbrew stanowisku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie przesłanka szczególnie istotnego interesu publicznego nie została wprowadzona do przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej jako przepis martwy lub możliwy do spełnienia wyłącznie przez bardzo ograniczony wpływ organów władzy publicznej. Strona skarżąca kasacyjnie podniosła, że w toku postępowania wyraźnie wskazała, że informacje zostaną użyte przez nią do uzupełniania działań, które podejmuje na rzecz zwiększenia przejrzystości finansów partii politycznych i w tym zakresie podejmuje współpracę z Państwową Komisją Wyborczą. Realnym wpływem jest więc tutaj konsekwentne działanie, by to instytucje mające rzeczywisty wpływ na usprawnienie funkcjonowania państwa, były wyposażone w wiedzę i pomysły co do realizacji tego procesu.

Strona skarżąca kasacyjnie zwróciła także uwagę na to, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie wyjaśnił dlaczego uznał, że w przedmiotowej sprawie wszystkie informacje żądane przez Fundację mogą zostać uznane za informacje przetworzone i cała treść wniosku przesądza o takim charakterze, w sytuacji gdy, np. odpowiedź na pytanie pierwsze wniosku jest bez wątpienia informacją prostą i nie wymaga od partii politycznej dokonywania jakichkolwiek analiz, a nawet sięgania do dokumentacji źródłowej.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną partia polityczna wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej w całości oraz o zasądzenie od strony skarżącej kasacyjnie na rzecz partii politycznej kosztów postępowania, z uwzględnieniem kosztów zastępstwa, według norm przepisanych i oświadczyła jednocześnie, że zrzeka się rozpoznania sprawy na rozprawie. Partia polityczna powtórzyła, że w jej ocenie żądana przez Fundację informacja ma charakter informacji przetworzonej, a więc wniosek z dnia 30 maja 2017 r. nie mógł zostać uwzględniony bez uprzedniego wykazania, że wnioskowane informacje mają szczególne znaczenie dla interesu publicznego i to niezależnie od tego czy Fundacja wnioskowała o udostępnienie umów, które dotyczyły kreowania wizerunku, komunikacji i marketingu w mediach i Internecie, czy też o udostępnienie umów odnoszących się do "działań związanych z kreowaniem wizerunku, komunikacją, marketingiem oraz w mediach i Internecie". Partia polityczna wskazała bowiem, że zarówno pierwsza, jak i druga grupa dokumentów jest na tyle szeroka, że wygenerowanie ich zestawienia z okresu niemal 2,5 roku przekracza ramy normalnego sposobu korzystania z prawa do informacji publicznej. Partia polityczna odnosząc się do treści skargi kasacyjnej dodała także, że w żadnych ustawach nie przewidziano obowiązku ewidencjonowania umów cywilnoprawnych zgodnie z takimi kryteriami, jakie wskazała Fundacja we wniosku.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z treścią art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj.: Dz.U. z 2024 r., poz. 935) - zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 p.p.s.a.).

Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy.

W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie prawa materialnego, jak i naruszenie przepisów postępowania. Rozpoznając skargę kasacyjną w tak zakreślonych granicach, stwierdzić należy, że skarga ta nie zasługuje na uwzględnienie.

W sytuacji, gdy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, co do zasady w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania (por. wyrok NSA z dnia 27 czerwca 2012 r., II GSK 819/11, LEX nr 1217424; wyrok NSA z dnia 26 marca 2010 r., II FSK 1842/08, LEX nr 596025; wyrok NSA z dnia 4 czerwca 2014 r., II GSK 402/13, LEX nr 1488113; wyrok NSA z dnia 17 lutego 2023 r., II GSK 1458/19; wyrok NSA z dnia 1 marca 2023 r., I FSK 375/20). Dopiero bowiem po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy, albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd pierwszej instancji przepis prawa materialnego. Dla uznania za usprawiedliwioną podstawę kasacyjną z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. nie wystarcza samo wskazanie naruszenia przepisów postępowania, ale nadto wymagane jest, aby skarżący kasacyjnie wykazał, że następstwa stwierdzonych wadliwości postępowania były tego rodzaju lub skali, iż kształtowały one lub współkształtowały treść kwestionowanego w sprawie orzeczenia (por. wyrok NSA z dnia 5 maja 2004 r., FSK 6/04, LEX nr 129933; wyrok NSA z dnia 26 lutego 2014 r., II GSK 1868/12, LEX nr 1495116; wyrok NSA z dnia 29 listopada 2022 r., I OSK 931/22).

W ramach pierwszego zarzutu naruszenia przepisów postępowania w skardze kasacyjnej wskazano na naruszenie art. 106 § 3 i 4, art. 113 § 1 i art. 133 § 1 w związku z art. 141 § 4 p.p.s.a., którego strona skarżąca kasacyjnie upatruje w braku wyjaśnienia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie całości okoliczności faktycznych sprawy, co w konsekwencji doprowadziło w ocenie strony skarżącej kasacyjnie do wydania rozstrzygnięcia w oparciu o stan faktyczny nieznajdujący odzwierciedlenia w aktach sprawy oraz pozostałych okolicznościach sprawy, polegający w szczególności na rozstrzygnięciu, że wszystkie żądane informacje stanowią informację przetworzoną.

Przywołana treść zarzutu świadczy o tym, że strona skarżąca kasacyjnie próbuje na jego podstawie zwalczać prawidłowość przyjętego przez Sąd I instancji stanu faktycznego sprawy. Tak sformułowany zarzut nie mógł jednak odnieść skutku, bowiem podniesienie zarzutu naruszenia przywołanych w jego ramach przepisów nie może służyć kwestionowaniu oceny materiału dowodowego, jak i ustaleń w zakresie stanu faktycznego sprawy dokonanych przez Sąd I instancji.

Odnosząc się w pierwszej kolejności do przywołanego w ramach omawianego zarzutu art. 133 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którym "Sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy (..)" wyjaśnić należy, że orzekanie "na podstawie akt sprawy" oznacza, że sąd w procesie kontroli sądowoadministracyjnej bierze pod uwagę okoliczności, które z akt tych wynikają. Podstawą orzekania przez sąd administracyjny jest zatem materiał dowodowy zgromadzony przez organ administracji publicznej w toku postępowania przed tym organem oraz przed sądem. Wskazany wyżej przepis mógłby zostać naruszony, gdyby sąd wyszedł poza ten materiał i dopuścił na przykład dowód z przesłuchania świadków. Obowiązek wydania wyroku na podstawie akt sprawy oznacza bowiem jedynie zakaz wyjścia poza materiał znajdujący się w aktach sprawy (por. wyrok NSA z dnia 7 marca 2013 r., II GSK 2374/11, LEX nr 1296049). Należy przy tym odróżnić poddanie sądowej kontroli działalności administracji publicznej na podstawie innego materiału niż akta sprawy od wydania wyroku na podstawie akt sprawy, z przyjęciem np. odmiennej oceny materiału dowodowego zawartego w tych aktach (por. wyrok NSA z dnia 5 kwietnia 2012 r., I OSK 1749/11, LEX nr 1145067). W ramach zarzutu naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. nie można skutecznie kwestionować dokonanej przez Sąd oceny dokumentów, o ile dokumenty te znajdują się w materiale zgromadzonym w aktach sprawy, a z treści omawianego zarzutu wynika, że intencją strony skarżącej kasacyjnie było właśnie wytknięcie Sądowi I instancji dokonanie błędnej oceny zawartych w aktach sprawy dokumentów, wskutek której to oceny Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że żądana przez Fundację informacja ma charakter informacji przetworzonej. Przepis art. 133 § 1 p.p.s.a. nie może jednak służyć kwestionowaniu oceny materiału dowodowego, jak i ustaleń i oceny ustalonego w sprawie stanu faktycznego dokonanych przez sąd pierwszej instancji (por. wyrok NSA z dnia 9 listopada 2011 r., I OSK 1350/11, LEX nr 1149159; wyrok NSA z dnia 17 listopada 2011 r., II OSK 1609/10, LEX nr 1132105). Z art. 133 § 1 p.p.s.a. wynika nakaz wyprowadzania oceny prawnej na gruncie faktów i dowodów znajdujących odzwierciedlenie w aktach sprawy (por. wyrok NSA z dnia 26 maja 2010 r., I FSK 497/09, LEX nr 594014; wyrok NSA z dnia 19 października 2010 r., II OSK 1645/09, LEX nr 746707; wyrok NSA z dnia 5 czerwca 2012 r., II OSK 763/12, LEX nr 1219174). Sąd I instancji analizując i oceniając w niniejszej sprawie znajdujące się w aktach dokumenty, w tym decyzję partii politycznej z dnia 6 maja 2020 r. o odmowie udostępnienia Fundacji informacji publicznej, nie mógł zatem naruszyć art. 133 § 1 p.p.s.a., a prawidłowość tej oceny podnoszona w ramach skargi kasacyjnej nie może być skutecznie kwestionowana w drodze zarzutu naruszenia tego przepisu.

Do naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. dochodzi wówczas, gdy sąd oddali skargę, mimo niekompletnych akt sprawy, gdy pominie istotną część tych akt, gdy oprze orzeczenie na własnych ustaleniach, tzn. dowodach lub faktach, nieznajdujących odzwierciedlenia w aktach sprawy, o ile nie znajduje to umocowania w art. 106 § 3 p.p.s.a. oraz gdy przeprowadzi postępowanie dowodowe z naruszeniem przesłanek wskazanych w art. 106 § 3 p.p.s.a. Jednak wbrew twierdzeniom strony skarżącej kasacyjnie w okolicznościach niniejszej sprawy nie naruszono – także powoływanych w treści zarzutu - art. 106 § 3, jak i art. 106 § 4 p.p.s.a., z którymi to przepisami powiązano, m.in. zarzut naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a.

Zgodnie z art. 106 § 3 p.p.s.a. "Sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie". W postępowaniu przed sądem administracyjnym, jak już wyjaśniono, kontrola aktów administracyjnych odbywa się na podstawie akt sprawy (art. 133 § 1 p.p.s.a.), a zatem co do zasady nie jest możliwe prowadzenie postępowania dowodowego przed sądem administracyjnym, który kontrolę legalności opiera na materiale dowodowym zgromadzonym w postępowaniu przed organem administracji wydającym zaskarżoną decyzję. Przeprowadzenie dowodu z dokumentu jest niezbędne, jeżeli bez tego dokumentu nie jest możliwe rozstrzygnięcie istniejących w sprawie wątpliwości. Zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem dopuszczenie dowodu z dokumentu jest uprawnieniem, a nie obowiązkiem sądu (por. wyrok NSA z dnia 25 września 2012 r., II OSK 840/11, LEX nr 1252207; wyrok NSA z dnia 17 grudnia 2015 r., II OSK 2501/15). Podkreślenia przy tym wymaga, w związku z treścią omawianego zarzutu, że przepis artykułu 106 § 3 p.p.s.a. również nie służy zwalczaniu ustaleń faktycznych, z którymi strona się nie zgadza (por. wyrok NSA z dnia 25 lutego 2016 r., II OSK 1592/14; wyrok NSA z dnia 25 października 2015 r., I OSK 300/14; wyrok NSA z dnia 20 stycznia 2010 r., II FSK 1306/08, LEX nr 558886). Dlatego też zarzut naruszenia art. 106 § 3 p.p.s.a. nie mógł zostać uznany za skutecznie podniesiony. Podobnie zresztą jak zarzut naruszenia art. 106 § 4 p.p.s.a., zgodnie z którym fakty powszechnie znane sąd bierze pod uwagę nawet bez powołania się na nie przez strony. Omawiany zarzut również w tym zakresie nie zasługiwał na uwzględnienie. Przepis ten nakłada bowiem na sąd obowiązek uwzględnienia faktów, które są powszechnie znane, a zatem sąd mógłby naruszyć ten przepis wyłącznie wtedy, gdyby w przyjętym w sprawie stanie faktycznym nie uwzględnił owych faktów. Natomiast w treści zarzutu strona skarżąca kasacyjnie nie przywołała żadnego powszechnie znanego faktu, który winien był uwzględnić Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie rozpoznając niniejszą sprawę. Z pewnością za fakt powszechnie znany nie można było bowiem uznać tego, że żądana przez Fundację informacja ma charakter informacji prostej.

W tym kontekście oczywiście bezzasadny jest również zarzut naruszenia art. 113 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którym "Przewodniczący zamyka rozprawę, gdy sąd uzna sprawę za dostatecznie wyjaśnioną". Przede wszystkim art. 113 § 1 p.p.s.a. ma charakter techniczny i dotyczy zamknięcia rozprawy przez przewodniczącego składu orzekającego i może zostać naruszony tylko wtedy, gdyby przewodniczący nie wydał zarządzenia o zamknięciu rozprawy w ogóle, bądź wtedy, gdyby podjął taką czynność procesową w sytuacji, gdy sąd nie uznał jeszcze sprawy za dostatecznie wyjaśnioną do rozstrzygnięcia (por. wyrok NSA z dnia 23 lutego 2021 r. sygn. akt I OSK 3575/18, LEX nr 3176946). Tymczasem jak wynika z akt sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie rozpoznawał niniejszej sprawy na rozprawie, lecz na posiedzeniu niejawnym. Natomiast przez "dostateczne wyjaśnienie sprawy", o którym mowa w art. 113 § 1 p.p.s.a., nie rozumie się konieczności wyjaśnienia przez sąd stanu faktycznego sprawy administracyjnej, lecz stan dojrzałości sprawy sądowoadministracyjnej do wydania wyroku, a zatem dokonania przez sąd oceny, czy zaskarżona decyzja odpowiada prawu czy też nie.

Wreszcie w związku z powołaniem się przez stronę skarżącą kasacyjnie, w ramach omawianego zarzutu, na naruszenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie art. 141 § 4 p.p.s.a. wyjaśnić należy, że zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. może być skutecznie postawiony w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania (por. uchwałę NSA z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. akt: II FPS 8/09, LEX nr 552012, wyrok NSA z dnia 20 sierpnia 2009 r., sygn. akt: II FSK 568/08, LEX nr 513044). Naruszenie to, jak już wskazywano, musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Strona skarżąca kasacyjnie na podstawie omawianego zarzutu wytyka Sądowi I instancji brak wyjaśnienia całości okoliczności faktycznych sprawy dlatego też podkreślenia wymaga, że za pomocą zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego. Niemożliwe jest także kwestionowanie na tej podstawie stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego. Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. jest przepisem proceduralnym, regulującym wymogi uzasadnienia. W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z powyższej normy prawnej. Wadliwość uzasadnienia orzeczenia może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a., w sytuacji gdy sporządzone jest ono w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku (por. postanowienie NSA z dnia 22 maja 2014 r., II OSK 481/14). Tymczasem uzasadnienie zaskarżonego w niniejszej sprawie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zawiera przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowiska strony przeciwnej, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Sąd I instancji odniósł się do wszystkich kwestii istotnych z punktu widzenia rozstrzygnięcia sprawy i wskazał powody, dla których uznał, że skarga Fundacji nie zasługiwała na uwzględnienie i na jakiej podstawie uznał zaskarżoną w niniejszej sprawie decyzję za prawidłową. Należy podkreślić, że wadliwość uzasadnienia orzeczenia może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a. w sytuacji, gdy sporządzone jest ono w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku (por. postanowienie NSA z dnia 22 maja 2014 r., II OSK 481/14). Natomiast treść uzasadnienia zaskarżonego w niniejszej sprawie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie czyni go w pełni poddającym się kontroli kasacyjnej i wprost wynika z niego rezultat i wnioski przeprowadzonej kontroli działalności administracji publicznej.

Z tych wszystkich wyżej wskazanych powodów omawiany zarzut naruszenia przepisów postępowania nie mógł odnieść skutku.

Nieskuteczny okazał się również kolejny zarzut naruszenia przepisów postępowania, w ramach którego strona skarżąca kasacyjnie podnosi naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i art. 151 p.p.s.a "polegające na oddaleniu skargi, w sytuacji gdy zachodziły podstawy do jej uwzględnienia z uwagi na fakt, że doszło w toku postępowania administracyjnego do naruszenia przepisów prawa materialnego, a to art. 3 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, poprzez jego błędne zastosowanie i bezzasadne przyjęcie, iż partia polityczna prawidłowo wskazała podstawę swojego rozstrzygnięcia i w konsekwencji było ono uzasadnione".

Z uwagi na konstrukcję zarzutu wskazać należy na wstępie, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ugruntowane jest stanowisko, że przywołany przez stronę skarżącą kasacyjnie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i art. 151 p.p.s.a., podobnie zresztą jak art. 149 § 1, § 1a i § 2, art. 146 § 1, art. 147, czy też art. 145 § 1 lit. b i c, jak i art. 161 § 1 p.p.s.a. mają charakter ogólny (blankietowy) i określają kompetencje sądu administracyjnego w fazie orzekania. Tego typu przepisy nie mogą zatem stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Strona skarżąca kasacyjnie chcąc powołać się na zarzut naruszenia 145 § 1 pkt 1 lit. a, czy art. 151 p.p.s.a. zobowiązana jest bezpośrednio powiązać omawiany zarzut z zarzutem naruszenia konkretnych przepisów, którym – jej zdaniem – Sąd I instancji uchybił w toku rozpoznania sprawy. Naruszenie ww. przepisu jest zawsze następstwem uchybienia innym przepisom, czy to procesowym, czy też materialnym (por. wyroki NSA: z dnia 30 kwietnia 2015 r., I OSK 1701/14, z dnia 29 kwietnia 2015 r., I OSK 1595/14, z dnia 29 kwietnia 2015 r., I OSK 1596/14, z dnia 24 kwietnia 2015 r., I OSK 1088/14, z dnia 8 kwietnia 2015 r., I OSK 71/15, z dnia 9 stycznia 2015 r., I OSK 638/14). Niezależnie jednak od tego, z uwagi na to, że strona skarżąca kasacyjnie wytyka naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a., dodatkowo należy mieć na uwadze, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę Fundacji na podstawie art. 151 p.p.s.a., nie stosował art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a., określającego kompetencje sądu w razie uwzględnienia skargi na decyzję lub postanowienie, a zatem przede wszystkim z tego powodu nie mógł naruszyć tego przepisu.

Jednak w związku z tym, że strona skarżąca kasacyjnie powiązała zarzut naruszenia ww. przepisów o charakterze blankietowym z zarzutem naruszenia art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2022 r., poz. 902) – dalej: u.d.i.p. i z uwagi na to, że naruszenia ww. przepisów upatruje w błędnym oddaleniu skargi Fundacji i bezzasadnym przyjęciu, że partia polityczna prawidłowo wskazała podstawę swojego rozstrzygnięcia dodać należy, że w realiach niniejszej sprawy, w której wydano decyzję administracyjną o odmowie udostępnienia informacji publicznej formułując taki zarzut konieczne było wskazanie odpowiednich przepisów postępowania zawierających unormowania dotyczące postępowania w sprawie zainicjowanej wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej, tj. art. 16 ust. 2 u.d.i.p., zgodnie z którym "Do decyzji, o których mowa w ust. 1, stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego (...)" oraz odpowiednich przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r., poz. 572 ze zm.) – dalej zwanej k.p.a. Skarga kasacyjna wymogu tego nie spełnia. Powołany w treści zarzutu art. 3 ust. 1 u.d.i.p. nie zawiera unormowań wyznaczających standardy procedowania w sprawach inicjowanych wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej, lecz dotyczy treści prawa do informacji publicznej w rozumieniu u.d.i.p. i ma charakter przepisu prawa materialnego, a nie przepisu postępowania.

Niezależnie od tego zauważyć także należy, że strona skarżąca kasacyjnie sformułowała niniejszy zarzut nieprecyzyjnie, bowiem nie zawiera on wskazania konkretnej jednostki redakcyjnej art. 3 ust. 1 u.d.i.p., która zdaniem autora skargi kasacyjnej została naruszona. Strona skarżąca kasacyjnie nie dostrzega, że art. 3 ust. 1 u.d.i.p. składa się z mniejszych jednostek redakcyjnych, tj. 3 punktów, a przez podstawę kasacyjną należy rozumieć konkretny przepis prawa, którego naruszenie przez Sąd I instancji zarzuca skarga kasacyjna. Warunek przytoczenia podstawy zaskarżenia i ich uzasadnienia nie jest spełniony, gdy skarga kasacyjna zawiera wywody zmuszające Sąd kasacyjny do domyślania się, który przepis skarżący kasacyjnie miał na uwadze, podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego lub procesowego. Wszystkie te okoliczności czynią omawiany zarzut nieskutecznym.

W ramach ostatniego z zarzutów naruszenia przepisów postępowania strona skarżąca kasacyjnie wskazała na art. 134 § 1 w związku z art. 3 § 1 p.p.s.a., których naruszenia upatruje w niedokonaniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wszechstronnych ustaleń faktycznych sprawy i tym samym faktyczne nierozpoznanie istoty sprawy, co doprowadziło do oddalenia skargi.

Przywołany w zarzucie przepis art. 3 § 1 p.p.s.a. ma charakter ustrojowy i określa w sposób najbardziej ogólny i generalny zakres sprawowania wymiaru sprawiedliwości przez sądy administracyjne. Przepis ten w istocie nie zawiera samodzielnej treści normatywnej, określa wyłącznie zakres postępowania sądowoadministracyjnego i nie może być podstawą zarzutu kasacyjnego z art. 174 pkt 2 tej ustawy bez powiązania z innymi przepisami procesowymi (por. wyrok NSA z dnia 8 kwietnia 2008 r., I FSK 277/07; wyrok NSA z dnia 4 września 2008 r., I OSK 266/08, LEX nr 490087; postanowienie NSA z dnia 9 grudnia 2009 r., II OSK 1375/09, LEX nr 582850). W niniejszej sprawie zarzut naruszenia art. 3 § 1 p.p.s.a. powiązano wprawdzie z zarzutem naruszenia przepisów art. 134 § 1 p.p.s.a., jednakże zarzut ten okazał się nieskuteczny.

Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. "Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a". Przepis ten określa zatem granice rozpoznania sprawy przez sąd administracyjny pierwszej instancji, zaś granice danej sprawy wyznacza jej przedmiot wynikający z treści zaskarżonego działania organu administracji publicznej. Oznacza to, że o naruszeniu normy wynikającej z powyższego przepisu można byłoby mówić, gdyby sąd wykroczył poza granice sprawy, w której została wniesiona skarga, albo – mimo wynikającego z tego przepisu obowiązku – nie wyszedł poza zarzuty i wnioski skargi, np. nie zauważając naruszeń prawa, które nie były powołane przez stronę skarżącą, a które Sąd I instancji zobowiązany był uwzględnić z urzędu. Biorąc powyższe pod uwagę podkreślić należy, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie rozpoznając skargę na decyzję partii politycznej z dnia 6 maja 2022 r. niewątpliwie orzekał w granicach sprawy dokonując oceny prawidłowości wydania w sprawie decyzji w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej, a zatem nie orzekał w granicach (w znaczeniu podmiotowym i przedmiotowym) innej sprawy niż ta, w której została wniesiona skarga. Natomiast kwestii ustaleń i ocen w zakresie stanu faktycznego konkretnej sprawy nie można skutecznie podważać zarzutem naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. W związku z tym również ten zarzut naruszenia przepisów postępowania okazał się nieskuteczny.

Skoro zatem podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przepisów postępowania okazały się nieskuteczne, a należy mieć na uwadze, że zarzuty naruszenia przepisów postępowania służą m.in. kwestionowaniu ustaleń i ocen w zakresie stanu faktycznego sprawy, to oznacza to, że brak skutecznych zarzutów tego rodzaju w niniejszej sprawie powoduje, że Naczelny Sąd Administracyjny w procesie kontroli instancyjnej przyjmuje jako niezakwestionowany punkt odniesienia, stan faktyczny i jego ocenę przyjęte przez Sąd I instancji.

Przechodząc z kolei do oceny zarzutów sformułowanych przez stronę skarżącą kasacyjnie w ramach pierwszej podstawy kasacyjnej przypomnieć należy, że naruszenie prawa materialnego może przejawiać się w dwóch postaciach: jako błędna wykładnia albo jako niewłaściwe zastosowanie określonego przepisu prawa. Podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię wykazać należy, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, że sąd stosując przepis popełnił błąd subsumcji, czyli że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie odpowiada lub nie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi, jak w jego ocenie powinna być rozumiana norma zawarta w stosowanym przepisie prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia. Jednocześnie należy podkreślić, że ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie ustalonego w sprawie stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (por. wyrok NSA z dnia 13 sierpnia 2013 r., II GSK 717/12, LEX nr 1408530; wyrok NSA z dnia 4 lipca 2013 r., I GSK 934/12, LEX nr 1372091).

Strona skarżąca kasacyjnie formułując zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego wskazała na naruszenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., "poprzez uznanie, że żądane informacje stanowią informację przetworzoną, o której mowa w art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, a w przypadku uznania, że faktycznie w przedmiotowej sprawie informacja ma charakter informacji publicznej przetworzonej braku uznania, że wnioskodawca wykazał istnienie szczególnie istotnego interesu publicznego".

W związku z treścią omawianego zarzutu wskazać przede wszystkim należy, że strona skarżąca kasacyjnie zarzucając naruszenie art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. nie doprecyzowała, czy w jej ocenie miało miejsce naruszenie prawa materialnego poprzez dokonanie przez Sąd I instancji błędnej wykładni ww. przepisu, czy też przez jego niewłaściwe zastosowanie. Choć w świetle orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego taka wadliwość skargi kasacyjnej nie uzasadnia wprawdzie stwierdzenia, że skarga kasacyjna nie spełnia ustawowych wymogów określonych w art. 176 p.p.s.a. i podlega odrzuceniu (por. wyrok NSA z dnia 11 maja 2006 r., II FSK 684/05, LEX nr 273665), wskazuje jednak na to, że skarga kasacyjna w niniejszej sprawie została sporządzona niestarannie, bowiem nie sprecyzowano w niej podstaw kasacyjnych, o jakich stanowi art. 174 p.p.s.a. i tym samym nie wypełniono koniecznego wymogu profesjonalizmu we wnoszeniu skargi kasacyjnej przez osobę wykonującą zawód profesjonalnego pełnomocnika.

Niezależnie od powyższego, w treści omawianego zarzutu strona skarżąca kasacyjnie podnosi, że Sąd I instancji naruszył art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. poprzez uznanie, że żądane informacje stanowią informację przetworzoną, a więc kwestionuje ocenę treści konkretnego dokumentu, tj. wniosku z dnia 30 maja 2017 r., a także ustalenia w zakresie wykazania przez Fundację istnienia w sprawie szczególnie istotnego interesu publicznego w udostępnieniu żądanych przez nią informacji. Strona skarżąca kasacyjnie próbuje zatem podważyć na podstawie zarzutu naruszenia prawa materialnego oceny i ustalenia w zakresie stanu faktycznego sprawy. Tego rodzaju oceny i ustalenia można natomiast kwestionować zarzutami naruszenia przepisów postępowania. Zgodnie z ugruntowanymi poglądami prezentowanymi w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego niedopuszczalne jest zastępowanie zarzutu naruszenia przepisów postępowania, zarzutem naruszenia prawa materialnego i za jego pomocą kwestionowanie ustaleń faktycznych. Próba zwalczenia ustaleń faktycznych poczynionych przez Sąd I instancji nie może nastąpić przez zarzut naruszenia prawa materialnego (zob. wyrok NSA z dnia 29 stycznia 2013 r., I OSK 2747/12, LEX nr 1269660; wyrok NSA z dnia 6 marca 2013 r., II GSK 2327/11, LEX nr 1340137). Jeżeli strona uważa, że ustalenia faktyczne są błędne, to zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez błędne zastosowanie jest co najmniej przedwczesny, zaś zarzut naruszenia prawa przez błędną jego wykładnię – niezasadny. Zarzut naruszenia prawa materialnego nie może opierać się na wadliwym (kwestionowanym przez stronę) ustaleniu faktu (zob. wyrok NSA z dnia 13 marca 2013 r., II GSK 2391/11, LEX nr 1296051). Dlatego też omawiany zarzut naruszenia prawa materialnego okazał się niezasadny. Zarzut ten nie mógłby odnieść skutku nawet gdyby przyjąć, w drodze rekonstrukcji omawianego zarzutu na postawie uzasadnienia skargi kasacyjnej, że dotyczy on niewłaściwego zastosowania art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Strona skarżąca kasacyjnie nie zakwestionowała ani wykładni prawa materialnego, ani ocen i ustaleń w zakresie stanu faktycznego, co oznacza, że zarzut ten mógłby odnieść skutek tylko w przypadku wykazania błędu subsumcji w stanie prawnym i faktycznym przyjętym przez sąd. Błędu takiego w skardze kasacyjnej nie wykazano. W świetle przyjętych przez Sąd I instancji: treści wniosku 30 maja 2017 r. (prawidłowości oceny treści tego wniosku nie zakwestionowano skutecznie w skardze kasacyjnej) oraz rozumienia art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., oddalenie skargi było prawidłowe.

Skoro więc podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty okazały się nieskuteczne, Naczelny Sąd Administracyjny nie miał podstaw do jej uwzględnienia, co z kolei skutkowało oddaleniem skargi kasacyjnej w oparciu o art. 184 p.p.s.a.

O kosztach postępowania kasacyjnego rozstrzygnięto na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a.