Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 498/24
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-06-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6160 Ochrona gruntów rolnych i leśnych
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Dnia 7 czerwca 2024 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Elżbieta Kremer Sędziowie: sędzia NSA Piotr Przybysz sędzia del. WSA Anna Wesołowska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 7 czerwca 2024 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Syndyka masy upadłości T. Sp. z o.o. w upadłości z siedzibą w P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 14 listopada 2023 r., sygn. akt II SA/Wr 847/22 w sprawie ze skargi Zarządcy masy sanacyjnej T. Sp. z o.o. w restrukturyzacji z siedzibą w P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...] czerwca 2020 r. nr [...] w przedmiocie rekultywacji gruntów położonych w obszarze górniczym oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 14 listopada 2023 r. II SA/Wr 847/22 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalił skargę Zarządcy masy sanacyjnej T. Sp. z o.o. w restrukturyzacji z siedzibą w P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu (Kolegium) z 4 czerwca 2020 r. Nr SKO 4201/4/20 w przedmiocie rekultywacji gruntów położonych w obszarze górniczym.

Syndyk masy upadłości T. Sp. z o.o. w upadłości z siedzibą w P. (Skarżący) zaskarżył wyrok Sądu pierwszej instancji skargą kasacyjną w całości zarzucając mu :

1. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego, tj. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. polegające na oddaleniu skargi wskutek błędnej oceny braku naruszenia prawa materialnego, tj. :

a) § 2 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 11 maja 2015 r. w sprawie odzysku odpadów poza instalacjami i urządzeniami (Dz.U, 2015 poz. 796, dalej "rozporządzenie z 11 maja 2015 r.") w zw. z art. 30 ust. 5 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach, w zakresie postanowień dotyczących warunków odzysku dla procesu odzysku R3 i R5, określonych w załączniku do tego rozporządzenia, zawierającego "rodzaje odpadów oraz warunki ich odzysku w procesach odzysku R3, R5, R11 i R12 wymienionych w załączniku nr 1 do ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach, poza instalacjami lub urządzeniami", pod liczbą porządkową 1 tego załącznika, w kolumnie 5 "Warunki odzysku", w punkcie 1, przewidujących konieczność określenia w decyzji w sprawie rekultywacji i zagospodarowania gruntów rolnych lub leśnych działania polegającego na wypełnianiu terenu niekorzystnie przekształconego (jak wyeksploatowana część odkrywkowego wyrobiska) odpadami, wskutek niezamieszczenia w decyzji takiego rozstrzygnięcia w sytuacji, kiedy działanie polegające na wypełnianiu terenu niekorzystnie przekształconego odpadami innymi niż niebezpieczne nie zostało wprost określone w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, ale też nie zostało w nim zakazane, ani dla danego terenu nie została wydana decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania (nie było ku temu podstaw), jak też kiedy właściwy organ - Burmistrz [...] (Burmistrz) przeprowadził ocenę oddziaływania na środowisko i zawarł stosowne zapisy w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach przedsięwzięcia - decyzji nr [...] z [...] 2006 r., w której w punkcie 2.8 dopuścił stosowanie odpadów w procesie rekultywacji wyrobiska, stwierdzając, że: "1 w przypadku prowadzenia rekultywacji w kierunku rolnym lub leśnym, do wypełnienia i niwelacji wyrobiska mogą być wykorzystane tylko materiały, lub odpady określone w przepisach prawa a ponadto kiedy decyzją Dyrektora Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie Regionalny Zarząd Gospodarki Wodnej we Wrocławiu z 2 marca 2018 r. znak [...] T. sp. z o.o. (aktualnie w upadłości) z/s w P. zwolniona została od zakazu prowadzenia odzysku na obszarze szczególnego zagrożenia, powodzią rzek [...] i [...] w ramach planowanej inwestycji polegającej na odzysku odpadów w procesie rekultywacji wyrobiska poeksploatacyjnego złoża kruszywa naturalnego "[...]" zlokalizowanego na dz. nr [...] oraz dz. nr [...], obręb [...] [...], gm. [...], pow. [...], woj, dolnośląskie, co skutkowało powinnością określenia w decyzji w sprawie rekultywacji dopuszczalności takiego odzysku odpadów;

b) art. 22 ust. 1 pkt 2) i pkt 3) ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych w zw. z art. 15 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U, Nr 80, poz. 717, ze zm., dalej "u.o.g.r.l.") w drodze błędnej wykładni, wskutek przyjęcia, że w sytuacji, kiedy działanie polegające na wypełnianiu terenu niekorzystnie przekształconego odpadami innymi niż niebezpieczne nie zostało wprost określone w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, to nie może zostać dopuszczone, podczas gdy miejscowy plan winien co do zasady określać granice obszarów wymagających przekształceń lub rekultywacji, przy tym też stanowić o granicach i sposobach zagospodarowania terenów lub obiektów podlegających ochronie, ustalonych na podstawie odrębnych przepisów, w tym terenów górniczych, jednakże gdzie wymogiem planu nie jest zawieranie szczegółowych uregulowań co do sposobu rekultywacji, w szczególności — wyraźne stanowienie o możliwości wykorzystania odpadów w procesie rekultywacji, co jest bowiem — w zakresie dopuszczalności odzysku odpadów w procesie rekultywacji i jego warunków regulowane na podstawie odrębnych przepisów, a nie miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego;

c) art. 108 ust. 2 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. Prawo geologiczne i górnicze wskutek błędnej wykładni i błędnego przyjęcia, że plan ruchu determinuje, w jaki sposób należy zrekultywować teren zdegradowany górniczo, tj. czy możliwy jest czy też nie odzysk odpadów, podczas gdy w planie ruchu zakładu górniczego określa się co do zasady jedynie przedsięwzięcia niezbędne w celu zapewnienia ochrony elementów środowiska, zapobiegania szkodom i ich naprawy, a nie rozstrzyga o dopuszczalności procesu odzysku odpadów;

d) art. 41 ust. 3 pkt 1) lit. b ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach wskutek jego niezastosowania (a skutkiem tego w drodze jego niewłaściwego zastosowania) z powodu braku przyjęcia, że organem wyłącznie właściwym do rozstrzygania o uprawnieniu do prowadzenia przetwarzania odpadów innych niż niebezpieczne poddawanych odzyskowi w procesie odzysku polegającym na wypełnianiu terenów niekorzystnie przekształconych (umieszczaniu odpadów w wyrobisku lub zapadlisku) jest marszałek województwa;

e) art. 22 ust. 1 u.o.g.r.l. w drodze błędnej wykładni wskutek przyjęcia, że w decyzji w sprawie rekultywacji może znaleźć się rozstrzygnięcie, iż nie określa, jako planowanego, działania polegającego na wypełnianiu odpadami niekorzystnie przekształconego terenu poeksploatacyjnego wyrobiska górniczego, podczas gdy takie rozstrzygnięcie nie ma podstawy prawnej;

f) art. 22 ust. 1 u.o.g.r.l. w drodze błędnej wykładni wskutek nałożenia na stronę obowiązków (określone zostały w punkcie V decyzji Starosty), które nie mają żadnych podstaw prawnych.

2. Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. niezastosowanie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. i oddalenie skargi na skutek błędnej oceny przez sąd I instancji braku naruszenia przepisów postępowania, tj. :

a) art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. poprzez zaniechanie dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i błędne jego ustalenie, wskutek przyjęcia za podstawę rozstrzygnięcia decyzji środowiskowej Burmistrza z [...] 2011 r. nr [...], podczas gdy decyzja ta z powodu jej uchylenia i umorzenia postępowania, w którym ją wydano, nie wywołała żadnych skutków prawnych;

b) art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez zaniechanie dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i błędne jego ustalenie wskutek przyjęcia, że :

- decyzja środowiskowa zakładała, iż wyrobisko będzie wypełniane wyłącznie nakładem pozyskanym w trakcie eksploatacji złoża, podczas gdy nie może ona mieć zastosowania, gdyż z powodu jej uchylenia i umorzenia postępowania, w którym ją wydano, nie wywołała żadnych skutków prawnych, kiedy natomiast według Raportu o oddziaływaniu na środowisko projektowanej eksploatacji złoża kruszywa naturalnego "[...]" [...], będącego przedmiotem stosownych uzgodnień i stanowiącego podstawę do wydania przez Burmistrza decyzji nr [...] z [...] 2006 r. określającej środowiskowe uwarunkowania zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na wydobyciu kopaliny ze złoża zlokalizowanego na terenie działek nr [...] i [...] [...], obręb [...] (będącej w mocy) oraz opracowania pt. Oddziaływanie projektowanej eksploatacji złoża kruszywa naturalnego "[...]" na planowany obszar Natura 2000 - "[...]" [...] marzec 2006 r. - zakłada się wykorzystanie nadkładu pozyskanego w trakcie eksploatacji złoża, ale nie wyklucza zastosowania innych materiałów/odpadów w procesie rekultywacji, jak też kiedy pozostała w obrocie decyzja Burmistrza z [...] 2006 r. o środowiskowych uwarunkowaniach przedsięwzięcia - w punkcie 2.8 dopuszcza stosowanie odpadów w procesie rekultywacji wyrobiska, stwierdzając, że: " W przypadku prowadzenia rekultywacji w kierunku rolnym lub leśnym, do wypełnienia i niwelacji wyrobiska mogą być wykorzystane tylko materiały, lub odpady określone w przepisach prawa możliwe będzie zrekultywowanie terenu w kierunku rolnym, podczas gdy nie zostało ustalone przez organ, czy da się to przeprowadzić bez wykorzystania odpadów w procesie rekultywacji.

Powołując się na powyższe zarzuty Skarżący wniósł :

- na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu do ponownego rozpoznania.

- na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a. o zasądzenie od Kolegium na rzecz skarżącego kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych,

- na podstawie art. 200 p.p.s.a. o zasądzenie od Kolegium rzecz skarżącego kosztów postępowania przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym we Wrocławiu, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Skarżący wskazał, że w niniejszej sprawie chodzi o decyzję wydawaną na gruncie art. 22 ust. 1 pkt 2 i pkt 3 u.o.g.r.l., czyli określającą osobę zobowiązaną do rekultywacji gruntów oraz kierunek i termin wykonania rekultywacji gruntów. Art. 22 ust. 1 tej ustawy przewiduje jeszcze wydanie decyzji określającej stopień ograniczenia lub utraty wartości użytkowej gruntów, ustalony na podstawie opinii, o których mowa w art. 28 ust. 5 (art. 22 ust. 1 pkt 1 w/w ustawy) oraz decyzji uznającej rekultywację gruntów za zakończoną (art. 22 ust. 1 pkt 4 w/w ustawy). Ustawa z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych nic przewiduje, aby decyzja w sprawie rekultywacji i zagospodarowania miała regulować inne kwestie.

Przepis art. 30 ust. 5 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach stanowi, że minister właściwy do spraw klimatu określi, w drodze rozporządzenia, rodzaje odpadów oraz warunki ich odzysku w procesach odzysku R3, R5, R11 i R12 wymienionych w załączniku nr 1 do ustawy, poza instalacjami i urządzeniami, uwzględniając właściwości tych odpadów oraz możliwość bezpiecznego dla środowiska i zdrowia ludzi wykorzystania tych odpadów. Na podstawie tej delegacji wydane zostało rozporządzenie z 11 maja 2015 r., które w § 2 stanowi, że rodzaje odpadów oraz warunki ich odzysku w procesach odzysku R3, R5, Rll i R12 wymienionych w załączniku nr 1 do ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach, poza instalacjami lub urządzeniami, są określone w załączniku do rozporządzenia. Załącznik ten pod liczbą porządkową 1, w kolumnie 5 "Warunki odzysku", dla procesu odzysku R3, R5 (kolumna 4), w punkcie 1, przewiduje wypełnienie terenów niekorzystnie przekształconych (jak wyeksploatowana część odkrywkowego wyrobiska) odpadami pod warunkiem, że planowane działanie jest określone w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo w studium uwarunkowań 1 kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy albo jest zgodne z decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu albo jest określone w decyzji w sprawie rekultywacji i zagospodarowania gruntów rolnych lub leśnych na podstawie ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych.

Z tego względu w postępowaniu przed Kolegium Skarżący, w związku z jednocześnie powołanym nowym dowodem w postaci decyzji Dyrektora Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie Regionalny Zarząd Gospodarki Wodnej we Wrocławiu z 2 marca 2018 r. znak ZU/7100/593/3/17/18/D40, zmodyfikował wniosek zawarty w odwołaniu od decyzji Starosty [...] (Starosta) z 24 listopada 2017 r., w taki sposób, że na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w części i w tym zakresie orzeczenie co do istoty sprawy, to jest:

1. o uchylenie zaskarżonej decyzji w zakresie rozstrzygnięcia zawartego w punkcie IV sentencji decyzji i w tym zakresie orzeczenie, że w związku z decyzją Dyrektora Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie Regionalny Zarząd Gospodarki Wodnej we Wrocławiu z 2 marca 2018 r. dopuszcza się na rekultywowanym terenie położonym w granicach działek nr [...] i [...] [...] obręb [...] odzysk odpadów innych niż niebezpieczne, w procesach odzysku, jakie zostaną określone odrębnie przez właściwe organy, polegającego na wypełnianiu terenu niekorzystnie przekształconego (wyeksploatowanych części odkrywkowych wyrobisk) odpadami innymi niż niebezpieczne;

2. o uchylenie zaskarżonej decyzji w zakresie rozstrzygnięcia zawartego w punkcie V sentencji decyzji i w tym zakresie orzeczenie o braku podstaw prawnych do nałożenia w drodze decyzji na stronę skarżącą wymienionych w tym punkcie obowiązków.

W ocenie Skarżącego brak jest podstaw do odmowy określenia w decyzji w sprawie rekultywacji działania polegającego na wypełnianiu terenu niekorzystnie przekształconego (górniczo) odpadami zgodnymi z rozporządzeniem z 11 maja 2015 r. Działanie takie nie zostało wprost określone w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego dla Gminy [...] dla obrębów: [...], [...], [...], [...], [...], [...], uchwalonym uchwalą Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] 2006 r. Nr [...] (opublik. Dz. Urz. Woj. Dolnośląskiego z dnia [...] 2006 r., nr [...] poz. [...]). Nie oznacza to jednak w związku z tym, że miejscowy plan wyklucza rekultywację terenów górniczych z wykorzystaniem odpadów. Miejscowy plan nigdzie niczego takiego nie stanowi. Fakt, że nie przewiduje rekultywacji z wykorzystaniem odpadów, zaś dla danego terenu nie została wydana, bo nie było ku temu podstaw, decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania, powoduje tylko i wyłącznie, że dopuszczalność takiej rekultywacji winno się określić w decyzji w sprawie rekultywacji.

Skarżący przywołał następnie brzmienie art. art. 15 ust. 1, ust. 2 i ust. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717, ze zm.) i wskazał, że w świetle przedstawionych wyżej regulacji co do tego, o czym stanowi miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, wymogiem planu nie jest zawieranie szczegółowych uregulowań co do sposobu rekultywacji, w szczególności — wyraźne stanowienie o możliwości wykorzystania odpadów w procesie rekultywacji. Miejscowy plan winien co do zasady określać granice obszarów wymagających przekształceń lub rekultywacji, przy tym też stanowić o granicach i sposobach zagospodarowania terenów lub obiektów podlegających ochronie, ustalonych na podstawie odrębnych przepisów, w tym terenów górniczych, nigdzie nie stanowi się jednakże, że plan winien zawierać tak szczegółowe regulacje, jak w zakresie dopuszczalności odzysku odpadów w procesie rekultywacji czyli działania polegającego na wypełnianiu terenu niekorzystnie przekształconego odpadami innymi niż niebezpieczne, jest to bowiem regulowane (dopuszczalność i warunki odzysku odpadów m.in. w procesie rekultywacji) odrębnymi przepisami, a nie miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Skutkiem tego nie można przyjmować, że jeżeli miejscowy plan wprost nie stanowi o dopuszczalności takiego sposobu rekultywacji, to nie można go zastosować. Takie twierdzenie nie jest uprawnione, gdyż miejscowy plan nie reguluje, a skutkiem tego nie determinuje tych kwestii.

Za dopuszczalnością określenia w decyzji w sprawie rekultywacji odzysku odpadów w procesie rekultywacji przemawia też decyzja Dyrektora Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie Regionalny Zarząd Gospodarki Wodnej we Wrocławiu z 2 marca 2018 r., która zwalnia Skarżącego od zakazu prowadzenia odzysku na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią rzek [...] i [...] w ramach planowanej inwestycji polegającej na odzysku odpadów w procesie rekultywacji wyrobiska poeksploatacyjnego złoża kruszywa naturalnego "[...]" zlokalizowanego na dz. nr [...] oraz dz. nr [...]. obręb [...] [...], gm. [...], pow. [...], woj, dolnośląskie. Przepis art. 77 ust. 3 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne stanowi, że jeżeli nie spowoduje to zagrożenia dla jakości wód w przypadku wystąpienia powodzi, właściwy organ Wód Polskich może, w drodze decyzji, zwolnić od zakazu, o którym mowa w ust. 1 pkt 3, określając warunki niezbędne dla ochrony jakości wód. Przywołana regulacja art. 77 ust. 1 pkt 3 lit. a) ustawy Prawo wodne przewiduje na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią zakaz m.in. prowadzenia odzysku lub unieszkodliwiania odpadów, w szczególności ich składowania. Wymogiem jest, aby w takiej decyzji zwalniającej z zakazu zostały określone warunki niezbędne dla ochrony jakości wód. Strona przedłożyła w niniejszym postępowaniu taką decyzję, w której określone zostały też warunki niezbędne dla ochrony jakości wód. Powołana decyzja Dyrektora Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie Regionalny Zarząd Gospodarki Wodnej we Wrocławiu ma istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, stanowi bowiem o zwolnieniu od zakazów wynikających z ustawy Prawo wodne. Czyniło to zastrzeżenie z punktu IV decyzji Starosty [...], a aktualnie czyni rozstrzygnięcie z punktu I zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego bezprzedmiotowym.

Ani na terenie działki nr [...], ani na terenie działek nr [...] i [...] Skarżący nie prowadzi już żadnej działalności górniczej (niczego nie wydobywa). Ponadto nie można przyjmować, że włączony do materiału dowodowego plan ruchu obowiązuje, podczas gdy z jego treści wyraźnie wynika, że wygasł. Planu ruchu zakładu górniczego "[...]" sporządzony był na lata 01.07.2015-30.06.2020 r. Plan ruchu zakładu górniczego zatwierdzał właściwy organ nadzoru górniczego, w drodze decyzji (art. 108 ust. 11 w/w ustawy). Decyzją z 19 października .2015 r. Dyrektor Okręgowego Urzędu Górniczego we Wrocławiu na wniosek złożony przez Skarżącego zatwierdził plan ruchu zakładu górniczego "[...]" na okres 01.07.2015 r. - 30.06.2020 r. Tym bardziej zatem plan ruchu nie może być podstawą do aktualnych rozstrzygnięć. Skarżący nie prowadzi żadnego zakładu górniczego w ruchu ani na terenie działki [...] ani na terenie działek nr [...] i [...].

Plan ruchu zakładu górniczego nie jest co do zasady dokumentem, który determinuje sposób rekultywacji. Zgodnie z art. 108 ust. 2 pkt 2) lit f) i h) ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. Prawo geologiczne i górnicze elementem planu ruchu jest jedynie ogólne określenie przedsięwzięć niezbędnych w celu zapewnienia ochrony elementów środowiska oraz zapobiegania szkodom i ich naprawy. Stosownie do art. 108 ust. 2 w/w ustawy plan ruchu zakładu górniczego określał m.in. granice zakładu górniczego (art. 108 ust. 2 pkt 1a) oraz zgodnie z art. 108 ust. 2 pkt 2) lit. a) - h) w/w ustawy szczegółowe przedsięwzięcia niezbędne w celu zapewnienia: a) wykonywania działalności objętej koncesją, b) bezpieczeństwa powszechnego, c) bezpieczeństwa pożarowego, d)bezpieczeństwa osób przebywających w zakładzie górniczym, w szczególności dotyczące bezpieczeństwa i higieny pracy, e) racjonalnej gospodarki złożem, f) ochrony elementów środowiska, g) ochrony obiektów budowlanych, h) zapobiegania szkodom i ich naprawy.

Kwestie dotyczące rekultywacji nie determinuje plan ruchu zakładu górniczego. Ostateczne formy wykonania rekultywacji poszczególnych części terenu zostaną określone w dokumentacji rekultywacji, opracowanej zgodnie z wymaganiami określonymi w rozporządzeniu Ministra Gospodarki z dnia 8 kwietnia 2013 r. w sprawie szczegółowych wymagań dotyczących prowadzenia ruchu odkrywkowego zakładu górniczego (Dz.U. z 2013 r. poz. 1008). Przepis art. 120 ust. 1 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. Prawo geologiczne i górnicze stanowił, że minister właściwy do spraw gospodarki w porozumieniu z ministrami właściwymi do spraw pracy, spraw wewnętrznych oraz środowiska określi, w drodze rozporządzenia, szczegółowe wymagania dotyczące prowadzenia ruchu poszczególnych rodzajów zakładów górniczych, w zakresie m.in. ochrony środowiska (pkt 5). Na tej podstawie wydane zostało rozporządzenie Ministra Gospodarki z dnia 8 kwietnia 2013 r. w sprawie szczegółowych wymagań dotyczących prowadzenia ruchu odkrywkowego zakładu górniczego (Dz.U. z 2013 r. poz. 1008), które - stosownie do § 1 tego rozporządzenia określa szczegółowe wymagania dotyczące prowadzenia ruchu odkrywkowego zakładu górniczego w zakresie m.in. ochrony środowiska (pkt 4). W tym też rozporządzeniu w jego § 162 określone zostały szczegółowe warunki prowadzenia rekultywacji oraz dokumentacja, jaka winna zostać sporządzona dla określenia szczegółowego kierunku i sposobu* w jakim ta rekultywacja ma się dokonać. Według ust. 1 tego paragrafu rekultywację gruntów w granicach zakładu górniczego prowadzi się w miarę, jak grunty te stają się zbędne całkowicie, częściowo lub na określony czas do prowadzenia ruchu zakładu górniczego. Stosownie do ust. 2 rekultywację w granicach udokumentowanego złoża poprzedza się dokonaniem obmiaru wyeksploatowanej części tego złoża. Przepis § 162 ust. 3 rozporządzenia stanowi, że rekultywację gruntów w granicach zakładu górniczego prowadzi się w sposób określony w dokumentacji rekultywacji, zatwierdzonej przez kierownika ruchu zakładu górniczego. Dokumentację rekultywacji sporządza się w formie opisowej i graficznej, uwzględniając wymagania i wytyczne zawarte w normie określającej ogólne wytyczne projektowania rekultywacji w górnictwie odkrywkowym (§ 162 ust. 4 rozporządzenia). Zgodnie z § 162 ust. 5 rozporządzenia w dokumentacji rekultywacji określa się kierunek, zakres, sposób i termin wykonania rekultywacji, w szczególności:

1) stan początkowy gruntów wymagających rekultywacji oraz ich docelowe ukształtowanie;

2) usytuowanie obiektów budowlanych;

3) metody kształtowania rzeźby terenu niekorzystnie przekształconego oraz odtwarzania gleb;

4) sposób regulacji stosunków wodnych na gruntach rekultywowanych;

5) sposób zabezpieczenia przeciwerozyjnego rekultywowanych powierzchni;

6) technologię i środki techniczne służące zapobieganiu powstawania pożarów na terenach rekultywowanych - w przypadku wykorzystywania do rekultywacji odpadów zawierających części palne;

7) sposób zabezpieczenia niewykorzystanej części złoża kopaliny, a w przypadku ich występowania - również sąsiednich złóż kopalin;

8) harmonogram realizacji robót rekultywacyjnych.

Tymczasem plan ruchu zakładu górniczego nie zawiera wyżej wymienionych szczegółowych elementów, a jedynie zgodnie z art. 108 ust. 2 pkt 2) lit. f) i h) ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. Prawo geologiczne i górnicze przedsięwzięcia niezbędne w celu zapewnienia ochrony elementów środowiska oraz zapobiegania szkodom i ich naprawy. Szczegółowe postanowienia co do kierunku, zakresu, sposobu i terminu wykonania rekultywacji zawiera zaś, zgodnie z § 162 ust. 5 rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 8 kwietnia 2013 r. w sprawie szczegółowych wymagań dotyczących prowadzenia ruchu odkrywkowego zakładu górniczego, dokumentacja rekultywacji zatwierdzona przez kierownika ruchu zakładu górniczego (§ 162 ust. 3 rozporządzenia).

Kwestie dotyczące rekultywacji nie determinuje plan ruchu zakładu górniczego. Potwierdzeniem tego jest stanowisko wyrażone w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 kwietnia 2020 r. sygn. akt II OSK 2374/19 (publik. Wydawnictwo Legalis nr 2621968), w którym Sąd ten stwierdza, iż: "Wydając decyzję w trybie art. 22 ust. 1 u.o.g.r.l. starosta w odniesieniu do działalności górniczej zasięga opinii dyrektora właściwego terenowo okręgowego urzędu górniczego. Orzekając w sprawie zatwierdzenia planu ruchu likwidowanego zakładu właściwy organ nadzoru górniczego stosuje wprawdzie przepisy u.o.g.r.l., ale w żadnym razie nie wydaje decyzji o rekultywacji, o której mowa w art. 22 u.o.g.r.l. Organ nadzoru górniczego orzeka m.in. o zatwierdzeniu planu ruchu likwidowanego zakładu lub jego części, przy czym w orzeczeniu tym mieszczą się pewne elementy zagadnień związanych z rekultywacją, ale tylko w ramach upoważnienia jakie wynika z treści art. 129 ust 2 Pgg tj. do odpowiedniego stosowania przepisów uogrl, nie zaś zastępowania starosty w jego kompetencjach. Nie może być zatem mowy o pierwszeństwie ustawy Prawo geologiczne i górnicze nad uogrl, a tym bardziej o przyjęciu, by w przypadku gruntu po działalności górniczej dopiero niemożliwość ustalenia właściwego organu na gruncie pierwszej ze wskazanych ustaw powodowała powstanie uprawnienia starosty do wydania decyzji w sprawie rekultywacji (wyrok WSA we Wrocławiu z 10 lipca 2018 r., sygn. akt II SA/Wr 236/18).".

Nie ma zatem przeszkód, aby dopuścić możliwość rekultywacji powstałych w wyniku eksploatacji złoża odkrywkowych wyrobisk z wykorzystaniem odpadów innych niż niebezpieczne z zastrzeżeniem, że na prowadzenie procesów odzysku trzeba będzie uzyskać decyzje właściwych organów (co jest oczywiste).

Skarżący wskazał, że art. 22 ust. 1 u.o.g.r.l. nie daje podstawy prawnej do zamieszczenia w sentencji decyzji w sprawie rekultywacji rozstrzygnięcia o tym, że nie określa się jako planowanego, działania polegającego na wypełnianiu odpadami niekorzystnie przekształconego terenu poeksploatacyjnego wyrobiska górniczego. Przepisy art. 22 ust. 1 pkt 2 i 3 u.o.g.r.l stanowią, że decyzja określa: osobę obowiązaną do rekultywacji gruntów, kierunek i termin wykonania rekultywacji gruntów. Zgodnie z art. 41 ust. 3 pkt 1) lit. b ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach organem wyłącznie właściwym do rozstrzygania o uprawnieniu do prowadzenia przetwarzania odpadów innych niż niebezpieczne poddawanych odzyskowi w procesie odzysku polegającym na wypełnianiu terenów niekorzystnie przekształconych (umieszczaniu odpadów w wyrobisku lub zapadlisku) jest marszałek województwa.

Według art. 16 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach gospodarkę odpadami należy prowadzić w sposób zapewniający ochronę życia i zdrowia łudzi oraz środowiska, w szczególności gospodarka odpadami nie może:

1) powodować zagrożenia dla wody, powietrza, gleby, roślin lub zwierząt;

2) powodować uciążliwości przez hałas lub zapach;

3) wywoływać niekorzystnych skutków dla terenów wiejskich lub miejsc o szczególnym znaczeniu, w tym kulturowym i przyrodniczym.

Zgodnie z art. 33 ust. 1 w/w ustawy posiadacz odpadów jest obowiązany do postępowania z odpadami w sposób zgodny z zasadami gospodarki odpadami, o których właśnie mowa m.in. w art. 16, w tym do prowadzenia procesów przetwarzania odpadów w taki sposób, aby procesy te oraz powstające w ich wyniku odpady nie stwarzały zagrożenia dla życia lub zdrowia ludzi oraz dla środowiska, a także w sposób zgodny z przepisami o ochronie środowiska i planami gospodarki odpadami.

Tak wynika z powyższych regulacji, przetwarzanie odpadów co do zasady (z mocy prawa) wiązać się musi z niestwarzaniem zagrożenia dla wody, powietrza, gleby a zatem z założenia nie może prowadzić do zanieczyszczeń gruntu i wód podziemnych.

Skarżący przywołał brzmienie art. 43 ust. 2 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach precyzujące jakie elementy winny być zawarte w w zezwoleniu na przetwarzanie odpadów i podkreślił, że z przepisów ustawy o odpadach wynika zatem, że gwarancje — nienaruszalności zamierzoną działalnością bezpieczeństwa wód, powietrza, gleby roślin i zwierząt - będą wynikać z udzielonego zezwolenia na przetwarzanie odpadów.

W każdym razie o tym, że odzysk odpadów miałby nie być możliwym, nie ma uprawnienia rozstrzygać starosta wydając decyzję w sprawie rekultywacji na podstawie art. 22 ust. 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych, ale inny właściwy organ - marszałek województwa w postępowaniu o udzielenie zezwolenia na przetwarzanie odpadów prowadzonym w trybie ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach.

Jeżeli chodzi o zobowiązania zawarte w punkcie V decyzji Starosty, utrzymanym w mocy decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego i zaskarżonym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, to stwierdzić należy, że nie mają one żadnych podstaw prawnych. Przepis art. 22 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych nie przewiduje takich rozstrzygnięć, organ winien określić jedynie osobę obowiązaną do rekultywacji gruntów, kierunek i termin wykonanie tej rekultywacji, inne dodatkowe zastrzeżenia nie są przewidziane przez prawo, stąd nie można było ich nałożyć na stronę.

Uzasadniając zarzuty naruszenia przepisów postępowania Skarżący wskazał, że Sąd I instancji nie dopatrzył się naruszeń przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, której to oceny Skarżący nie podziela. Organy, prowadząc postępowanie dowodowe, powinny były czynić to w granicach konkretnej sprawy i na jej potrzeby ustalać istotne okoliczności faktyczne. Przepis art. 7 k.p.a. stanowi, że w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy.

Decyzja środowiskowa wydana przez Burmistrza z [...] 2011 r., która określała środowiskowe uwarunkowania dla przedsięwzięcia polegającego na wydobyciu zwiększonych zasobów kruszywa naturalnego ze złoża "[...]" w fazie jego realizacji i zakończenia, nie może być miarodajna dla oceny, czy zamierzony przez T. sp. z o.o. sposób rekultywacji jest właściwy. Znane są rozstrzygnięcia zapadłe w sprawie decyzji środowiskowej Burmistrza z [...] 2011 r., to jest: postanowienie Kolegium z 20 marca 2018 r., którym odmówiono uwzględnienia cofnięcia odwołania od tej decyzji złożonego przez Stowarzyszenie na Rzecz Rozwoju [...] "[...]", jak też decyzja Kolegium z 20 marca 2018 r. o uchyleniu decyzji środowiskowej Burmistrza z [...] 2011 r. w całości i umorzeniu postępowania pierwszoinstancyjnego w całości. Odmowa uwzględnienia cofnięcia odwołania od decyzji, złożonego przez Stowarzyszenie na Rzecz Rozwoju [...] "[...]", pozwoliła na rozpoznanie przez Kolegium oświadczenia Skarżącego, złożonego w piśmie z 22 lutego 2018 r., o cofnięciu wniosku z 22 października 2010 r. inicjującego postępowanie zakończone decyzją Burmistrza. Ta decyzja Burmistrza określała środowiskowe uwarunkowania dla przedsięwzięcia polegającego na wydobyciu zwiększonych zasobów kruszywa naturalnego ze złoża "[...]". Nie zostało to zaś zrealizowane, bowiem w wyniku dokładnego rozpoznania złoża okazało się, że zwiększone zasoby złoża, których eksploatacja miała być przedmiotem w/w decyzji środowiskowej, nie istnieją Marszałek Województwa Dolnośląskiego decyzją z 19 kwietnia 2016 r. zatwierdził "Dodatek nr 3 do dokumentacji geologicznej złoża kruszywa naturalnego "[...]" miejscowość [...], gmina [...], powiat [...], woj. dolnośląskie", wykreślający nieistniejące zasoby z bilansu złóż. Przedsięwzięcie, dla którego Burmistrz wydał w/w decyzję środowiskową nigdy nie było zatem zrealizowane. Z tego względu T. Sp. z o.o. złożyła w piśmie z 22 lutego 2018 r. oświadczenie o cofnięciu wniosku z 22 października 2010 r. inicjującego postępowanie zakończone decyzją Burmistrza nr [...], które zostało rozpoznanie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w wyżej opisany sposób.

Artykuł 105 § 2 kodeksu postępowania administracyjnego dopuszcza umorzenie postępowania, jeżeli łącznie istnieć będą przesłanki następujące: 1) postępowanie zostało wszczęte na wniosek strony; 2) wniosek o umorzenie postępowania wnosi ta strona, która żądała wszczęcia postępowania; 3) inne strony postępowania nie zgłaszają sprzeciwu; 4) umorzenie postępowania nie narusza interesu społecznego. Wszystkie wyżej wymienione przesłanki były spełnione w przypadku uchylenia decyzji środowiskowej z dnia [...] 2011 r. nr [...] i umorzenia postępowania, w którym ją wydano. Decyzja o umorzeniu postępowania kończyła sprawę winny sposób niż jej rozstrzygnięcie co do istoty (art. 104 § 2 k.p.a.), co oznacza, że prawa i obowiązki, o których miano rozstrzygnąć w decyzji, straciły doniosłość prawną. Z uwagi na to, że Kolegium uchyliło decyzję Burmistrza z [...] 2011 r. w całości i umorzyło postępowanie przed organem I instancji, przyjąć należy, że decyzja ta nie określa już dla Skarżącego żadnych obowiązków. Nie można też twierdzić, że treści wynikające z tej decyzji miałyby wiązać z tego względu, że przytaczały je wcześniej decyzje administracyjne dotyczące innych kwestii, jak zatwierdzony plan ruchu czy decyzja koncesyjna (na pewnym, ostatecznie niezrealizowanym etapie). Nie są to dokumenty, które miałyby determinować sposób rekultywacji.

Przyjęcie przez organy administracji, że Skarżący winien wypełnić warunki uchylonej decyzji środowiskowej, narusza art. 7 i 77 § 1 k.p.a., jak też art. 80 k.p.a. Zgodnie z art. 77 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, a przy tym fakt, czy i jak dana okoliczność została udowodniona, ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego (art. 80 k.p.a.). Ze względów wyżej przytoczonych należy zarzucić wadliwość i nieaktualność ustalenia przez Kolegium, które to ustalenie sąd I instancji błędnie zaaprobował, jakoby wyżej omówiony indywidualny akt — decyzja Burmistrza z [...] 2011 r. - wykluczać miała możliwość wykorzystania odpadów w procesie rekultywacji. W ocenie Sądu I instancji ta właśnie okoliczność miałaby świadczyć o braku możliwości wykorzystania odpadów w celach rekultywacji.

Tymczasem, co wyżej przedstawiono, w dacie orzekania przez Kolegium i przez sąd I instancji przedmiotowa decyzja nie funkcjonowała w obrocie prawnym, albowiem decyzją z 20 marca 2018 r., Kolegium uchyliło decyzję Burmistrza w całości i umorzyło postępowanie przed organem I instancji. Rozstrzygnięcie to jest ostateczne. Decyzja Burmistrza nie wywołuje zatem żadnych skutków prawnych i nie można z niej wywodzić zakazu wykorzystania odpadów w procesie rekultywacji. Należało zaś zwrócić uwagę, czego nie uczyniło ani Kolegium ani sąd I instancji, że w obrocie pozostaje decyzja Burmistrza z [...] 2006 r. określająca środowiskowe uwarunkowania zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na wydobyciu kopaliny ze złoża zlokalizowanego na terenie działek nr [...] i [...] [...], obręb [...]. Opisuje ona warunki wykorzystania terenu w fazie realizacji i eksploatacji w sposób bardziej ogólny niż decyzja z [...] 2011 r. Uprawniony organ, tj. Burmistrz, przed wydaniem decyzji z [...] 2006 r. określającej środowiskowe uwarunkowania zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na wydobyciu kopaliny ze złoża zlokalizowanego na terenie działek nr [...] i [...] [...], obręb [...], przeprowadził ocenę oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, w punkcie 2.8 tej decyzji dopuścił też stosowanie odpadów w procesie rekultywacji wyrobiska, stwierdzając, że: "W przypadku prowadzenia rekultywacji w kierunku rolnym lub leśnym do wypełnienia i niwelacji wyrobiska mogą być wykorzystane tylko materiały, lub odpady określone w przepisach prawa".

Raport o oddziaływaniu na środowisko projektowanej eksploatacji złoża kruszywa naturalnego "[...]" [...], będący przedmiotem stosownych uzgodnień i stanowiący podstawę do wydania przez Burmistrza decyzji z [...] 2006 r. określającej środowiskowe uwarunkowania zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na wydobyciu kopaliny ze złoża zlokalizowanego na terenie działek nr [...] i [...] [...], obręb [...] oraz opracowanie pt. Oddziaływanie projektowanej eksploatacji złoża kruszywa naturalnego "[...]" na planowany obszar Natura 2000 — "[...]" [...], które znajdują się w aktach niniejszego postępowania, zakładają wykorzystanie nadkładu pozyskanego w trakcie eksploatacji złoża, ale nie wykluczają zastosowania innych materiałów/odpadów w procesie rekultywacji.

Dyrektor Regionalnej Dyrekcji Ochrony Środowiska we Wrocławiu przeprowadził 28 września 2015 r. wizję terenową zakładu górniczego [...] prowadzącego działalność polegającą na eksploatacji kruszywa z udokumentowanego złoża [...] oraz na rekultywacji wyrobiska poeksploatacyjnego z zastosowaniem odpadów, zgodnie z decyzją Marszałka Województwa Dolnośląskiego z 22 października 2014 r. W protokole z wizji terenowej, którego kopia znajduje się w aktach sprawy, zapisano, że:

- nie stwierdzono negatywnego oddziaływania na płaty siedlisk [...] lasy dębowo-wiązowo-jesionowe Ficario-Ulmetum, 9170 Grąd środkowoeuropejski i subkontynentalny Galio-Carpinetum, Tilio-Carpinetum oraz stanowisk [...] i [...] wskutek funkcjonowania zakładu górniczego, w tym: - nie stwierdzono pogorszenia stanu płatów ww. siedlisk przyrodniczych i siedliska ww. gatunku poprzez bezpośrednie ich zniszczenie wskutek zasypywania, zalewania, przetwarzania odpadów czy też wskutek wycinki drzew;

- nie stwierdzono pogorszenia stanu piatów ww. siedlisk przyrodniczych i siedlisk ww. gatunków poprzez oddziaływania pośrednie np. zmianę stosunków wodnych, potencjalne oddziaływanie leja depresji; nie stwierdzono występowania drzew uschniętych lub usychających w piatach siedliska [...] lasy dębowo -wiązowo-jesionowe, a także nie stwierdzono zwiększania się liczby drzew uschniętych lub usychających w płacie 9170 Grąd środkowoeuropejski i subkontynentalny w odniesieniu do stanu tego płatu ocenionego w ramach prac terenowych na potrzeby planu zadań ochronnych dla obszaru Natura 2000 [...].

Wydając decyzję Kolegium dysponowało zatem materiałem dowodowym wskazującym, że nie można zakładać, iż przedsiębiorca nie ma prawa planować działania polegającego na wypełnianiu odpadami niekorzystnie przekształconego terenu poeksploatacyjnego wyrobiska górniczego, zlokalizowanego w granicach działek nr [...] i nr [...] [...] obręb [...], gmina [...], położonego w obszarze górniczym "[...] – [...]" Stwierdzić należy, że to rozstrzygnięcie Kolegium sytuacji strony w odniesieniu do decyzji Starosty nie poprawiło. Zmodyfikowało ono rozstrzygnięcie Starosty w sprawie rekultywacji z wykorzystaniem odpadów poprzez zastąpienie słowa "zabrania się" wyrażeniem, że takiego działania organ "nie określa, jako planowanego". Strona takie działanie właśnie planuje i wnosi o to, żeby organ dopuścił możliwość rekultywacji powstałych w wyniku eksploatacji złoża odkrywkowych wyrobisk z wykorzystaniem odpadów innych niż niebezpieczne z zastrzeżeniem, że na prowadzenie procesów odzysku trzeba będzie uzyskać decyzje właściwych organów (co jest oczywiste). Rozstrzygnięcie Kolegium oznacza zaś, że strona takich działań planować nie ma prawa, tym bardziej zatem, nie ma prawa ich podjąć. Faktycznie więc rozstrzygnięcie takiej treści jest równoznaczne z zakazem określonym w decyzji Starosty, tymczasem w uzasadnieniu skarżonej decyzji (str. 11-12) Kolegium samo stwierdza, że zakazywanie wykorzystania odpadów z uwagi na przepisy ustawy Prawo wodne przekracza granice niniejszej sprawy administracyjnej i że organ procedujący w niniejszej sprawie nie ma prawa takiego zakazu formułować. Należy się z tym poglądem co do zasady zgodzić, skoro zaś tak jest, to bez względu na sposób wyrazu, żaden organ procedujący w niniejszej sprawie nie powinien zamieszczać w swoich rozstrzygnięciach zapisów, z których treści wynika, że takich przedsięwzięć nie dopuszcza.

Skarżący zwracił też uwagę, że pozostaje w mocy rozstrzygnięcie Starosty o rolnym kierunku rekultywacji - strona nie skarży decyzji w zakresie tego rozstrzygnięcia. Nie został określony kierunek wodno-rolny, ani nawet przewidziana funkcja wodna. Kierunek rekultywacji rolny zakłada (bo musi) zasypanie wyrobisk pokopalnianych, nie zakłada pozostawienia ogromnego akwenu wodnego. Organ nie ustalił, czy będzie to możliwe (wypełnienie wyrobisk) bez wykorzystania odpadów innych niż niebezpieczne w procesie rekultywacji. Zdaniem Skarżącego oczywistym jest, że nie będzie, bowiem po wyeksploatowaniu złoża - wydobyciu z niego kruszywa pozostają wyrobiska, których nie da się wypełnić samym tylko nakładem, czyli warstwą powierzchniową zebraną po to, aby dostać się do złoża. Sam nakład nie zrównoważy ilości wydobytego ze złoża pozostałego materiału. Zgodnie z art. 4 pkt 18 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych rekultywacja gruntów zakłada nadanie lub przywrócenie gruntom zdegradowanym albo zdewastowanym wartości użytkowych lub przyrodniczych przez właściwe ukształtowanie rzeźby terenu, poprawienie właściwości fizycznych i chemicznych, uregulowanie stosunków wodnych, odtworzenie gleb, umocnienie skarp oraz odbudowanie lub zbudowanie niezbędnych dróg. Pojawia się pytanie, w jaki sposób ma nastąpić stworzenie takich warunków, skoro nie będzie można zasypać wyrobisk. Jak ukształtować rzeźbę terenu, odtworzyć gleby, umocnić skarpy, zbudować drogi, skoro nie będzie można wypełnić wyrobisk. Rekultywacja będzie zatem niewykonalna. Ze względu zaś na określony kierunek rekultywacji - rolny nie jest możliwe pozostawienie obszaru zdegradowanego w wyniku działalności wydobywczej, powstałych wyrobisk zalanych wodą, zresztą strona tego nie chce — wyraża wolę zastosowania innego sposobu rekultywacji, wskazać zaś należy, że przed rozpoczęciem wydobycia teren ten stanowił grunty rolne klasy RIVa (str. 4 uzasadnienia decyzji Kolegium), a zatem przywrócenie gruntom ich wartości użytkowych zmierzać winno do odtworzenia tych gruntów rolnych, a nie do tworzenia wielkopołaciowych zbiorników wodnych, jakich na danym terenie wcześniej nie było, a które utworzone mogą zostać na działce nr [...].

Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została wniesiona.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje :

Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku.

Przed przystąpieniem do ustosunkowania się do zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej przypomnieć należy istotę sprawy poddanej pod rozstrzygnięcie Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Starosta decyzją z 24 listopada 2017 r. orzekł o rekultywacji gruntów położonych w graniach działek nr [...] i nr [...], [...], obręb [...] o łącznej powierzchni [...] m2 i określił osobę obowiązaną do rekultywacji tych gruntów to jest T. Sp. z. o.o. (punkt I decyzji). Dalej w decyzji wskazano kierunek rekultywacji jako rolny (punkt II decyzji); termin wykonania rekultywacji określono do 5 lat od daty zaprzestania działalności przemysłowej, polegającej na eksploatacji fragmentu złoża "[...]", położonego w obszarze górniczym "[...] – [...]" (punkt III), z następującymi zastrzeżeniami: 1) zabrania się wykorzystywania odpadów do rekultywacji gruntów położonych w granicach działek nr [...] i [...] [...] obręb [...] z uwagi na przepisy art. 40 ust. pkt 1 i 3 oraz art. 88l ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne, m. in. dotyczące obszarów szczególnego zagrożenia powodzią (punkt IV decyzji). W punkcie V decyzji zobowiązano podmiot obowiązany do prowadzenia rekultywacji do: (1) pisemnego zawiadomienia Starosty o terminie zakończenia lub zaprzestania robót górniczych związanych z eksploatacją złoża "[...] – [...]"; (2) prowadzenia rekultywacji w sposób zgodny z Planem Ruchu Zakładu Górniczego zatwierdzonym przez właściwy organ; (3) odtworzenia miejsc dogodnych dla bytowania ptaków z gatunku [...] i [...].

Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia organ wskazał art. 5, art. 22 ust. 2 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz.U z 2017 r., poz. 1161) - dalej jako u.g.r.l.

Po rozpoznaniu odwołania Skarżącego, Kolegium zaskarżoną do Sądu Wojewódzkiego decyzją z 4 czerwca 2020 r. uchyliło pkt IV ppkt 1) osnowy zaskarżonej decyzji i orzekając co do istoty sprawy – nie określiło, jako planowanego działania polegającego na wypełnianiu odpadami niekorzystnie przekształconego terenu poeksploatacyjnego wyrobiska górniczego, zlokalizowanego w granicach ww. działek położonych w obszarze górniczym "[...] – [...] i utrzymało w mocy w pozostałym zakresie zaskarżoną decyzję.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu podzielając ustalenia faktyczne i ich ocenę prawną dokonane przez organ drugiej instancji oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.p.s.a.

Spór w sprawie koncentruje się wokół możliwości przeprowadzenia rekultywacji spornego terenu poprzez wypełnienie wyrobiska poeksploatacyjnego odpadami innymi niż masy nadkładowe. Skarżący dąży do uzyskania, w ramach rolnego kierunku rekultywacji, możliwości wypełnienia wyrobiska odpadami innymi niż niebezpieczne.

W ocenie Kolegium oraz Sądu pierwszej instancji, uwzględniając wydane w stosunku do Skarżącego ostateczne decyzje administracyjne, to jest decyzję z 19 października 2015 r. zatwierdzającą Plan ruchu zakładu górniczego na okres od 1 lipca 2015 r. do 30 czerwca 2020 r., zmienioną następnie decyzjami zatwierdzającymi dodatku do planu ruchu (decyzje z [...] 2016 r., [...] 2016 r.. i [...] 2017 r.) decyzję Marszałka Województwa Dolnośląskiego z 22 października 2014 r. zezwalającą na przetwarzanie odpadów na działce [...], a więc innej niż działki objęte niniejszym postępowaniem, decyzję Burmistrza o środowiskowych uwarunkowaniach przedsięwzięcia z [...] 2011 r., jak również Dokument Rekultywacji Gruntów Zakładu Górniczego [...] z 2016 r. i zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego brak było podstaw do wyrażenia zgody na wykorzystanie przez Skarżącego w procesie rekultywacji gruntu odpadów innych niż niebezpieczne.

Skarżący kwestionując to stanowisko zarówno na etapie postępowania przed Sądem pierwszej instancji jak i na etapie postępowania kasacyjnego powoływał się na uchylenie decyzji Burmistrza z [...] 2011 r. jak również na fakt wydania przez Dyrektora Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie Regionalny Zarząd Gospodarki Wodnej we Wrocławiu 2 marca 2018 r. decyzji zwalniającej go od zakaz prowadzenia odzysku na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią rzek [...] i [...] w ramach planowanej inwestycji polegającej na odzysku odpadów w procesie rekultywacji wyrobiska poeksploatacyjnego złoża kruszywa naturalnego "[...]" zlokalizowanego na działce nr [...] i [...]. W ocenie Skarżącego uchylenie decyzji środowiskowej z [...] 2011 r. i umorzenie postępowania w sprawie rozpoznania wniosku o jej wydanie, jak również uzyskanie decyzji z 2 marca 2018 r. obligowało organy do uwzględnienia postanowień poprzedniej decyzji środowiskowej, to jest decyzji z [...] 2006 r. dopuszczającej zastosowania odpadów w procesie rekultywacji wyrobiska, to jest do dopuszczenia zastosowania odpadów innych niż niebezpieczne w procesie rekultywacji.

W skardze kasacyjnej podniesione zostały zarówno zarzuty naruszenia przepisów postępowania jak i zarzuty naruszenia prawa materialnego co obliguje Sąd kasacyjny do odniesienia się w pierwszej kolejności do zarzutów wskazanych w ramach drugiej podstawy kasacyjnej.

Uzasadniając zarzuty naruszenia przepisów postępowania to jest art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. Skarżący zarzuca Sądowi pierwszej instancji zaaprobowanie zaniechania prawidłowego ustalenia stanu faktycznego sprawy i błędnego jego ustalenia na skutek przyjęcia za podstawę rozstrzygnięcia decyzji środowiskowej z [...] 2011 r., która w ocenie autora skargi kasacyjnej z powodu jej uchylenia i umorzenia postępowania w którym ją wydano nie wywołała żadnych skutków prawnych.

Odnosząc się do tak sformułowanego i uzasadnionego zarzutu wyjaśnić należy, że nie dotyczy on naruszenia przepisów postępowania. Jest to w istocie zarzut dotyczący oceny skutków prawnych decyzji z [...] 2011 r., nie zaś zarzut naruszenia przepisów postępowania w trakcie ustalania stanu faktycznego sprawy. Taki sam charakter ma również objęty punktem 2.b. petitum skargi kasacyjnej zarzut naruszenia przepisów postępowania poprzez przyjęcie, że decyzja środowiskowa zakładała, iż wyrobisko będzie wypełniane wyłącznie nakładem pozyskanym w trakcie eksploatacji złoża, podczas gdy nie może ona mieć zastosowania, gdyż z powodu jej uchylenia i umorzenia postępowania nie wywołała żadnych skutków prawnych, podczas gdy poprzednio wydana decyzja środowiskowa, to jest decyzja z [...] 2006 r. nie wyłączała stosowanie odpadów w procesie rekultywacji podobnie jak poprzedzający ją raport o oddziaływaniu na środowisko.

Tak sformułowane i uzasadnione zarzuty naruszenia przepisów postępowania uchylały się spod kontroli kasacyjnej.

Skarżący upatrywał również naruszenia przepisów postępowania to jest art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. w zaniechaniu ustalenia, czy możliwe będzie zrekultywowanie terenów w kierunku rolnym bez wykorzystania odpadów w procesie rekultywacji.

Odniesienie się do tego zarzutu wymaga przypomnienia i wyjaśniania podstawy prawnej zaskarżonej decyzji, bowiem zakres postępowania dowodowego i zakres koniecznych ustaleń faktycznych określają przepisy prawa materialnego.

Zaskarżona decyzja wydana została na podstawie przepisów ustawy z 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Definiuje ona w art. 4 pkt 18 pojęcie rekultywacji jako nadanie lub przywrócenie gruntom zdegradowanym albo zdewastowanym wartości użytkowych lub przyrodniczych przez właściwe ukształtowanie rzeźby terenu, poprawienie właściwości fizycznych i chemicznych, uregulowanie stosunków wodnych, odtworzenie gleb, umocnienie skarp oraz odbudowanie lub zbudowanie niezbędnych dróg. Decyzje wydawane na podstawie art. 22 ust. 1 u.o.g.r.l. mają zatem doprowadzić do przywrócenia gruntom zdegradowanym lub zdewastowanym wartości użytkowych lub przyrodniczych.

Okolicznością niesporną w niniejszej sprawie był fakt, że działka nr [...] (z której powstały działki [...] i [...]) położona była w granicach Specjalnego Obszaru Ochrony Siedlisk Natura 2000 "[...]" [...]. W toku postępowania zmierzającego do rekultywacji przedmiotowych działek nie było zatem rzeczą organu prowadzenie postępowania mającego na celu ustalenie, czy przywrócenie zdegradowanym gruntom ich właściwości użytkowych i przyrodniczych jest możliwe bez wykorzystania odpadów innych niż niebezpieczne, wskazanych w przedłożonym przez Skarżącego Projekcie rekultywacji. Organy miały obowiązek wskazać cel, jaki ma zostać osiągnięty na skutek rekultywacji gruntów nie zaś analizować, czy bez wykorzystania odpadów możliwe będzie jego zrealizowanie.

Podkreślić należy, że jak słusznie zwrócił uwagę Sąd pierwszej instancji, Skarżący miał wykorzystać do rekultywacji przedmiotowych działek nadkład własny, co wynikało zarówno z decyzji środowiskowej z [...] 2011 r. jak i późniejszych decyzji dotyczących ruchu zakładu górniczego. Tymczasem nadkład ten wykorzystany został do rekultywacji innego terenu –[...] [...].

W konsekwencji, zarzuty naruszenia przepisów postępowania objęte punktem 2 petitum skargi kasacyjnej uznać należało za niezasadne.

Niezasadne były zarzuty naruszenia prawa materialnego objęte punktem 1.a i 1.d petitum skargi kasacyjnej.

Skarżący stawiając je dążył do wykazania, że możliwość przeprowadzenia wypełnienia wyrobisk górniczych wskazanymi przez niego odpadami wynika z odrębnych regulacji prawnych, to jest rozporządzenia z 11 maja 2015 r., w związku z przepisami ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (w brzmieniu na datę wydania zaskarżonej decyzji wynikającym z tekstu opublikowanego w Dz. U. z 2020 r. poz. 797 z późn. zm., dalej "ustawa o odpadach"). Jak już wyżej wskazano, Skarżący podkreślał, że otrzymał odpowiednie zezwolenia, w przewidzianej prawem formie, na prowadzenie na przedmiotowym terenie działalności polegającej na przetwarzaniu wskazanych przez niego odpadów.

Odnosząc się do tak postawionego i uzasadnionego zarzutu naruszenia prawa materialnego Sąd kasacyjny wyjaśnia, że ani organy ani Sąd pierwszej instancji nie kwestionowały wynikającej z rozporządzenia z 11 maja 2015 r. możliwości prowadzenia odzysku odpadów poza instalacjami i urządzeniami. Nie kwestionowały również, że to marszałek województwa jest organem właściwym dla odpadów innych niż niebezpieczne poddawanych odzyskowi w procesie odzysku polegającym na wypełnianiu terenów niekorzystnie przekształconych, jeżeli ilość umieszczanych w wyrobisku lub zapadlisku odpadów jest nie mniejsza niż 10 Mg na dobę lub całkowita pojemność wyrobiska lub zapadliska jest nie mniejsza niż 25 000 Mg.

Jednak ani przepisy rozporządzenia z 11 maja 2015 r., ani też przepisy ustawy o odpadach nie mogą być uznane za przepisy o charakterze lex specialis w stosunku do ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, to jest za przepisy wyłączające uprawnienie starosty i właściwego kolegium (jako organu drugiej instancji) do wydania decyzji w przedmiocie rekultywacji gruntów, w tym do wskazania kierunku rekultywacji oraz kierunku czynności podejmowanych w celu doprowadzenia do tejże rekultywacji. Sąd kasacyjny podkreśla, że inny jest cel wprowadzenia regulacji o odpadach a inny jest cel i przedmiot ochrony w przypadku ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Jak wynika z zapisów ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych celem ustawodawcy jest m.in. ograniczanie przeznaczenia tychże gruntów na cele nierolnicze i nieleśne oraz zapobieganie procesom degradacji i dewastacji gruntów rolnych jak również szkodom w produkcji rolniczej, powstałym na skutek działalności nierolniczej. Nie można zatem przyjąć, by na skutek wydania decyzji przez organ właściwy w rozumieniu powołanego w punkcie 1.d petitum skargi kasacyjnej art. 41 ust. 3 pkt lit b. ustawy o odpadach ograniczeniu uległy kompetencje starosty do wydania decyzji w zakresie rekultywacji gruntów, czy też by rozstrzygnięcie wydane przez marszałka województwa determinowało wskazany przez starostę sposób rekultywacji gruntów.

Niezasadny był również zarzut objęty punktem 1.b petitum skargi kasacyjnej, to jest zarzut naruszenia art. 22 ust. 1 pkt 1 i pkt 3 u.o.g.r.l. w związku z art. 15 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 293, dalej "u.p.z.p.).

Rację ma Skarżący wskazując, że wymogiem planu w świetle art. 15 ust. 2 u.p.z.p. nie jest zawieranie szczegółowych uregulowań co do sposobu rekultywacji.

Zwrócić należy jednak uwagę, że kwestia wykładni przepisów aktu prawa miejscowego jakim jest miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dla Gminy [...], dla obrębów : [...], [...], [...], [...], [...], [...], uchwalony uchwałą Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] 2006 r. nr [...] (Dz. Urz. Woj. Dolnośląskiego z dnia [...] 2006 r., nr [...] poz [...]) w kontekście możliwości przeprowadzenia przez Skarżącego rekultywacji gruntów poprzez wykorzystanie odpadów była już przedmiotem wypowiedzi Naczelnego Sądu Administracyjnego w odniesieniu do działki nr [...].

W wyroku z 18 maja 2022 r. I OSK 1330/21 Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że przepisy aktu prawa miejscowego podlegają wykładni prawa na zasadach ogólnych. W orzecznictwie Sądów administracyjnych i w doktrynie trafnie wskazuje się, że przepisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ujmowane są w formie nakazów, zakazów, dopuszczeń i ograniczeń w zagospodarowaniu terenu. Już pod rządem ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 89 poz. 415 ze zm.; następnie j.t. Dz.U. z 1999 r. nr 15 poz. 139 ze zm.) utrwalił się pogląd, że przy tworzeniu planów miejscowych zagospodarowania przestrzennego, stosuje się różne typy treści planistycznych. W szczególności ustalenia to treści, z jakich składa się plan miejscowy. Stanowią one przepisy prawa lokalnego (obecnie miejscowego - art. 87 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. - Dz. U. nr 78 poz. 483; sprost. z 2001 r. nr 28 poz. 319; zm. z 2006 r. nr 200 poz. 1471; z 2009 r. nr 114 poz. 946, dalej Konstytucja RP) obowiązujące powszechnie. Ustalenia mogą przyjąć formę różnych typów: nakazu - przepisu określającego, jakie czynności należy podjąć lub jakie warunki należy spełnić; zakazu - przepisu określającego, jakie czynności lub zjawiska są niedopuszczalne. Odmianą zakazu jest dopuszczenie - to przepis określający, które czynności lub które zjawiska należące do zdefiniowanej kategorii są dopuszczalne, w przeciwieństwie do wszystkich pozostałych należących do tej kategorii, które są niedopuszczalne (I. Mironowicz, T. Ossowicz, Technika zapisu planu miejscowego. Wybrane problemy ogólne, w: red. E. Bagiński, Zarys metod i technik badawczych w planowaniu przestrzennym, OW Politechniki Wrocławskiej 1996 s. 59-60). To, że normodawca samorządowy wskazał "6. PG/(1-2) - przeznaczenie podstawowe - tereny eksploatacji udokumentowanych złóż surowców mineralnych, w tym obszary i tereny górnicze "[...]", wraz z zakładami górniczymi i przeróbczymi

1) dla terenów i obszarów górniczych dopuszcza się składowanie i zwałowanie mas ziemnych i skalnych pochodzących z eksploatacji złoża,

2) określa się rolny, leśny bądź rekreacyjny kierunek rekultywacji terenów przekształconych górniczo, [...] 9) dla terenu i obszaru górniczego określa się teren PG, z następującymi wymogami szczegółowymi: [...] d) konieczna jest minimalizacja negatywnego oddziaływania na otoczenie, w tym na środowisko przyrodnicze i gruntowo-wodne, powietrzne i klimat akustyczny poprzez stosowanie odpowiednich technologii." (rozdział VI "[...]", pkt 6 i 9 lit. d Planu - Dz.Urz. Woj. Doln. z 2006 r. nr [...] poz. [...]) stanowi dopuszczenie w rozumieniu planowania przestrzennego. Skoro normodawca samorządowy dopuścił "składowanie i zwałowanie mas ziemnych i skalnych pochodzących z eksploatacji złoża", to znaczy, że zakazał składowania innych odpadów niż wyraźnie opisane w Planie miejscowym - w szczególności spełniających wymogi "rodzajów odpadów oraz warunków ich odzysku w procesach odzysku R3, R5, R11 i R15".

Sąd kasacyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę dostrzega, że stanowisko powyższe zostało zaprezentowane w sprawie ze skargi kasacyjnej Skarżącego od wyroku Sądu pierwszej instancji oddalającego jego skargę na decyzję Kolegium z 16 lipca 2020 r. wydaną w sprawie określenia osoby, kierunku i terminu rekultywacji części terenów poeksploatacyjnych złoża kruszywa naturalnego "[...]", obszar górniczy "[...]-[...]", o powierzchni [...] ha, położonego w granicach działki nr [...], [...], obręb [...]. Nie znajduje jednak podstaw do odstąpienia od przedstawionej przez NSA wykładni przepisu aktu prawa miejscowego powoływanego przez Skarżącego zarówno w niniejszej sprawie, jak i w sprawie zakończonej wyrokiem z 18 maja 2022 r.

W zarzucie objętym punktem 1.c petitum skargi kasacyjnej Skarżący zarzuca sądowi pierwszej instancji naruszenie art. 108 ust. 2 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. - Prawo geologiczne i górnicze (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 868 z późn. zm.), poprzez błędne przyjęcie, że plan ruchu zakładu górniczego determinuje w jaki sposób należy zrekultywować teren zdegenerowany górniczo, to jest czy możliwy jest czy też nie odzysk odpadów.

Odnosząc się do tak postawionego i uzasadnionego zarzutu Sąd kasacyjny wyjaśnia na wstępie, że w pełni podziela stanowisko wyrażone w przywołanym przez Skarżącego wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 28 kwietnia 2020 r. II OSK 2374/19, co do braku podstaw do przyjęcia pierwszeństwa przepisów ustawy prawo geologiczne i górnicze nad przepisami u.o.g.r.l. Wyrok ten dotyczył sprawy, w której nie została wydana decyzja o ustaleniu kierunku rekultywacji gruntów. W takim stanie faktycznym NSA uznał, że w przypadku braku decyzji wydanej na podstawie art. 22 ust. 1 u.o.g.r.l. ocena czy rekultywacja została zakończona musi być dokonana na podstawie całokształtu dokumentacji odnoszącej się do rekultywacji danego terenu takiej jak opinia właściwego organu górniczego, dokumentacja rekultywacji i miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego.

Niniejsza sprawa dotyczy natomiast decyzji o rekultywacji gruntów a więc decyzji wydanej m.in. na podstawie art. 22 ust. 1 u.o.g.r.l.

Jak wyjaśniono w cytowanym już wyroku NSA z 18 maja 2022 r. I OSK 1330/21, w orzecznictwie trafnie wskazuje się, że wydając rozstrzygnięcie w sprawie rekultywacji, organ powinien wziąć pod uwagę całokształt okoliczności sprawy i po rozważeniu interesów stron postępowania zdecydować o kierunku rekultywacji, gdyż decyzja w tym zakresie, ze względu na brak dostatecznych kryteriów, ma uznaniowy charakter. Tym samym wymaga od organu administracji wszechstronnego rozważenia wszystkich występujących w sprawie okoliczności (wyrok WSA w Olsztynie z 26.10.2010 r. II SA/Ol 837/10, akceptowany przez J. Bieluka, D. Łobos-Kotowską - op. cit., s. 154, nb 3).

Jak wynika z uzasadnienia decyzji Kolegium, organ rozważył uwarunkowania prawne w jakich Skarżący prowadził działalność górniczą, w tym przywołane wyżej decyzje dotyczące zatwierdzenia planu ruchu zakładu górniczego odwołujące się m.in. do decyzji Burmistrza z [...] 2011 r., w której z kolei odwoływano się do faktu, że przedsięwzięcie realizowane jest m.in. na działce [...] położonej w całości w granicach Specjalnego Obszaru Ochrony Siedlisk Natura 2000 [...] [...]. Kolegium wzięło również pod uwagę postanowienia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Sąd kasacyjny rozpoznający sprawę wskazuje, że związek pomiędzy usytuowaniem działki na terenie podlegającym specjalnej ochronie z planem ruchu zakładu górniczego i przyszłą rekultywacją dostrzegł również NSA w wyroku z I OSK 1330/21 podkreślając, że właśnie z tego powodu w dokumentacji zakładu górniczego (Plan ruchu zakładu górniczego "[...]" na okres 1 lipca 2015 r. - 30 czerwca 2020 r.) nałożono na Skarżącego liczne obowiązki, które zmierzały do odbudowy bioróżnorodności.

Jak słusznie zwrócił uwagę Sąd pierwszej instancji, najistotniejszym w sprawie było to, że przedsiębiorca, zobowiązując się do przestrzegania pewnych reguł wynikających m. in. z decyzji środowiskowej (poprzedzonej raportem, sporządzonym na zlecenie przedsiębiorcy) i decyzji o zatwierdzeniu ruchu zakładu górniczego został upoważniony do koncesjonowanego korzystania ze środowiska naturalnego.

Obecnie strona zmierza do prawnego usankcjonowania (w drodze decyzji określającej zasady rekultywacji) samowolnej zmiany planów w zakresie sposobu rekultywacji terenu poodkrywkowego.

Zatem wbrew stanowisku wyrażonemu w skardze kasacyjnej, ani organ ani Sąd nie uznały, by plan ruchu determinował możliwość prowadzenia w ramach rekultywacji gruntów działalności w zakresie odzysku odpadów. Organ uwzględnił stan faktyczny sprawy, w tym prowadzenie działalności na terenie podlegającym szczególnej ochronie i uznał, że dla przeprowadzenia jego rekultywacji właściwe będą sposoby działania określone m.in. w planie ruchu zakładu górniczego.

Odnosząc się do zarzutów objętych punktem 1. e i 1 f petitum skargi kasacyjnej poprzez zawarcie w decyzji rozstrzygnięć nie mających podstawy prawnej Sąd kasacyjny zwraca uwagę, że jak wyjaśniło Kolegium,.ustawa upoważniła organ ochrony gruntów rolnych do określenia w decyzji rekultywacyjnej tzw. kierunku rekultywacji, przy czym pojęcie to nie zostało zdefiniowane w ustawie. W ocenie Kolegium pojęcie to należało zatem wykładać w znaczeniu słownikowym jako wskazanie celów i sposobów działania lub postępowania tak by osiągnąć zamierzony ustawowo cel. Wykładnia ta nie została zakwestionowana przez Skarżącego na żadnym etapie postępowania sądowoadministracyjnego, podziela ją również Sąd kasacyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę.

Zawarcie zatem w punkcie IV zapisu dotyczącego nie określenia jako planowanego działania polegającego na wypełnianiu odpadami niekorzystnie przekształconego terenu a w punkcie V zapisu zobowiązującego Skarżącego do pisemnego zawiadomienia Starosty [...] o terminie zakończenia lub zaprzestania robót górniczych związanych z eksploatacją złoża "[...] – [...]"; prowadzenia rekultywacji w sposób zgodny z Planem Ruchu Zakładu Górniczego zatwierdzonym przez właściwy organ i odtworzenia miejsc dogodnych dla bytowania ptaków z gatunku [...] i [...] uznać należy za wskazanie celów i sposobów działania niezbędnych dla osiągnięcia ustawowego celu jakim jest rekultywacja przedmiotowego terenu.

Podsumowując wskazać należy, że Sąd pierwszej instancji nie naruszył wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa materialnego oddalając skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a. Przedmiotowa sprawa dotyczyła bowiem rekultywacji gruntów rolnych, a więc przywrócenia im wartości użytkowych lub przyrodniczych. Wydając decyzję na podstawie art. 22 ust. 1 u.o.g.r.l. organy nie były zatem związane wnioskiem Skarżącego w zakresie planowanych przez niego dalszych przedsięwzięć gospodarczych na przedmiotowym terenie. Zobowiązane były do rozważenia wszystkich okoliczności sprawy, a więc nie tylko interesu Skarżącego ale i interesu społecznego, z uwzględnieniem w szczególności wynikającej z ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych zasady ochrony tychże gruntów i obowiązku przywrócenia im ich wartości użytkowanych i przyrodniczych. W realiach niniejszej sprawy szczególnie istotne było (co dostrzegały już sądy administracyjne orzekające w sprawie rekultywacji działki [...] – por. wyroki NSA z 18 maja 2022 r. I OSK 1330/21, 2 marca 2022 r. I OSK 965/21) położenie przedmiotowych działek na terenie obszaru Specjalnego Obszaru Ochrony Siedlisk Natura 2000 [...] [...].

Mając na uwadze powyższe wywody Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną. Uzasadnienie zostało sporządzone stosownie do wymogów określonych w art. 193 zdanie 2 p.p.s.a zgodnie z którym uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej.

W niniejszej sprawie pełnomocnik skarżącego kasacyjnie – na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. – zrzekł się rozprawy, a strona przeciwna w ustawowym terminie nie zawnioskowała o jej przeprowadzenie, stąd też rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a.