Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 663/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-01-24 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6079 Inne o symbolu podstawowym 607
659
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną w części, uchylono zaskarżony wyrok w części i w tej części stwierdzono, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania
Powołane przepisy: article: art. 97 § 1, art. 37 § 1 okt 2
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 149 § 1 pkt 1, pkt 3, art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Iwona Bogucka (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Piotr Niczyporuk Sędzia NSA Jolanta Rudnicka Protokolant: sekretarz sądowy Monika Szewczyk po rozpoznaniu w dniu 10 stycznia 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody Mazowieckiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 października 2020 r., sygn. akt I SAB/Wa 163/20 w sprawie ze skargi R.B. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę Mazowieckiego w sprawie potwierdzenia prawa do rekompensaty 1. uchyla punkt pierwszy zaskarżonego wyroku i w tym zakresie stwierdza, że Wojewoda Mazowiecki dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania z wniosku R.B. z dnia 15 sierpnia 2014 r. o potwierdzenie prawa do rekompensaty za mienie położone poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej; 2. oddala skargę kasacyjną w pozostałym zakresie; 3. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 30 października 2020 r., sygn. akt I SAB/Wa 163/20, po rozpoznaniu sprawy ze skargi R.B. (dalej: skarżący) na przewlekłość Wojewody Mazowieckiego (dalej także: organ/skarżący kasacyjnie) w postępowaniu w sprawie potwierdzenia prawa do rekompensaty, w punkcie pierwszym zobowiązał Wojewodę Mazowieckiego do rozpoznania wniosku z 15 sierpnia 2014 r. o potwierdzenie prawa do rekompensaty za mienie położone poza obecnymi granicami Rzeczpospolitej Polskiej w terminie trzech miesięcy od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, w punkcie drugim stwierdził, że przewlekłość miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, w punkcie trzecim wymierzył Wojewodzie Mazowieckiemu grzywnę w wysokości 3000 złotych, w punkcie czwartym zasądził od Wojewody Mazowieckiego na rzecz skarżącego kwotę 580 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Wyrok ten zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. R.B. wnioskiem z 15 sierpnia 2014 r. wystąpił o potwierdzenie prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej położonej w folwarku K., woj. w. przez M.R. z domu S.

Wcześniej w sprawie tego majątku, tj. w 2007 r. zostało zainicjowane postępowanie przez K.S., Z.W., S.S., G.K., D.S., A.A. i M.E., które nie zostało przez organ zakończone do dnia złożenia wniosku przez R.B.

Decyzją nr 532/2016 z dnia 15 lutego 2016 r. Wojewoda Mazowiecki, w sprawie o sygn. akt: SPN.VIII.KK.7725-5958/08 ustalił, że K.S., Z.W., S.S., G.K., D.S., A.A., M.E. posiadają we wskazanych w decyzji częściach prawo do rekompensaty z tytułu pozostawienia przez M.R., z domu S., folwarku K., gmina P., powiat M., województwo w., o ogólnej powierzchni 212,33 ha.

Wojewoda Mazowiecki decyzją z 15 lutego 2019 r., nr 699/2019, znak: SPN- III.7541.196.2014.DW, odmówił skarżącemu potwierdzenia prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia przez M.R., z domu S., nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej w folwarku K.

W wyniku odwołania skarżącego Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z 7 maja 2019 r. uchylił ww. decyzję Wojewody Mazowieckiego w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Minister wskazał, że fundamentalne znaczenie w sprawie ma uchwała składu 7 sędziów NSA z 9 października 2017 r., sygn. akt I OPS 3/17, a zatem uznać należy, że wniosek z 7 października 2007 r. złożony przez K.S. wszczął postępowanie również wobec R.B., który powinien zostać ujęty w decyzji z 15 lutego 2016 r., nr 532/2016 r. Ponadto Minister wskazał, że organ pochopnie uznał, że wniosek R.B. z 15 sierpnia 2014 r. złożony został w trybie art. 2 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o zmianie ustawy o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej. Organ powinien podjąć działania mające na celu sprecyzowanie żądania strony, tym bardziej, że w późniejszych pismach jednoznacznie wskazano, że wystąpienie R.B. należy traktować jako zgłoszenie udziału w sprawie wszczętej wnioskiem K.S.

W związku z upływem kilku lat od złożenia wniosku, skarżący złożył do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji zażalenie na niezałatwienie przez Wojewodę Mazowieckiego w formie decyzji administracyjnej sprawy w przewidzianym przez prawo terminie. Postanowieniem z 19 grudnia 2019 r., znak DAP-WOSR-7281-117/2019/JL Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji uznał przedmiotowe zażalenie za bezskuteczne, stwierdzając, że wydanie decyzji w postępowaniu wszczętym wnioskiem skarżącego z dnia 15 sierpnia 2014 r. jest niemożliwe, albowiem organ nie dysponuje całością materiału dowodowego ze względu na przekazanie akt sprawy do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który rozpatrywał skargę R.B. na postanowienie w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją Wojewody Mazowieckiego z 15 lutego 2016 r., nr 532/2016.

W tym stanie rzeczy skarżący złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na przewlekłość w postępowaniu w sprawie potwierdzenia prawa do rekompensaty, wnosząc o zobowiązanie Wojewody Mazowieckiego do załatwienia w terminie miesiąca w drodze decyzji administracyjnej sprawy z wniosku z 15 sierpnia 2014 r.; stwierdzenie, że przewlekłość postępowania miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; wymierzenie organowi grzywny oraz zasądzenie kosztów postępowania.

Odpowiadając na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, względnie odrzucenie. Opisał dotychczasowy tok postępowania w sprawie i podniósł, że zarzut przewlekłego prowadzenia przez niego postępowania jest bezzasadny, gdyż dokonał w sprawie wszystkich przewidzianych prawem czynności, a wydanie decyzji będzie możliwe dopiero po zwrocie przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji całości akt administracyjnych oraz przedłożeniu przez strony postanowienia o nabyciu spadku lub aktu poświadczenia dziedziczenia po J.R. Wojewoda Mazowiecki zauważył, że przy piśmie z 23 października 2019 r. organ II instancji zwrócił mu jedynie część przekazanych uprzednio akt administracyjnych. Dodatkowo organ zauważył, że w opinii Ministra akta sprawy sygn. SPN.III.7725-5958/08 zawierają dokumentację, bez której niemożliwa jest ocena uprawnień R.B. i zakończenie postępowania prowadzonego z jego wniosku z 15 sierpnia 2014 r. Wojewoda Mazowiecki wskazał, że wystąpienia do Ministra z zapytaniem, czy zakończyło się ww. postępowanie sądowe oraz o zwrot akt administracyjnych pozostały bezskuteczne. Dodatkowo, na skutek powzięcia wiadomości o śmierci jednej ze stron – J.R., Wojewoda w dniu 25 maja 2020 r. wydał postanowienie o zawieszeniu postępowania prowadzonego pod sygn. SPN.III.7725-5958/08.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, obszernie wyjaśniając pojęcie przewlekłego prowadzenia postępowania, stwierdził, że poza sporem jest, że Wojewoda Mazowiecki nie zakończył sprawy i nadal pozostaje w zwłoce w rozpoznaniu wniosku skarżącego z 15 sierpnia 2014 r. Z tego względu, Sąd zobowiązał Wojewodę do rozpatrzenia ww. wniosku w terminie trzech miesięcy od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. Jednocześnie, oceniając prowadzenie postępowania przez organ Sąd uznał, że zaistniała w sprawie przewlekłość prowadzonego przez Wojewodę postępowania miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Przy dokonywanej ocenie Sąd uwzględnił, że z akt sprawy wynika, iż organ procedował opieszałe, niesprawne i nieskutecznie, a podejmowane przez niego czynności nie cechowała płynność działania, lecz były one podejmowane w dużych odstępach czasu, co w sposób nieuzasadniony przedłużyło termin załatwienia sprawy. Sąd zwrócił uwagę, że organ od wpływu wniosku, przez prawie 4 lata, nie poczynił żadnych czynności w zakresie tego wniosku, wykazując aktywność dopiero po usilnych interwencjach pełnomocnika skarżącego. Przedstawiona w odpowiedzi na skargę okoliczność braku całości akt administracyjnych m.in. uniemożliwiająca aktualnie zakończenie sprawy, nie jest wystarczającym usprawiedliwieniem dla nierozpoznania wniosku. Wojewoda bowiem co najmniej od dnia 19 września 2018 r. (kiedy poinformował strony postępowania o zebraniu całości materiału dowodowego niezbędnego do wydania rozstrzygnięcia) do dnia 25 lutego 2019 r. (kiedy przekazał akta administracyjne organowi II instancji) dysponował całością materiału dowodowego. Zdaniem Sądu I instancji zaistniały uzasadnione powody do wymierzenia organowi grzywny, skoro zwłoka w załatwieniu sprawy nie znajduje wytłumaczenia, a istnieje uzasadniona obawa, że bez nałożenia tej sankcji organ sprawy nadal nie załatwi.

Wojewoda Mazowiecki w skardze kasacyjnej od powyższego wyroku wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

Sądowi I instancji zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. art. 149 § 1 pkt 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 97 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm., dalej: k.p.a.) w zw. z art. 103 k.p.a. przez zobowiązanie Wojewody Mazowieckiego do rozstrzygnięcia sprawy w terminie trzech miesięcy od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, w sytuacji gdy obecnie postępowanie administracyjne zostało zawieszone z uwagi na śmierć J.R. i brak przedłożenia przez strony postępowania dowodu (postanowienia spadkowego albo aktu poświadczenia dziedziczenia) na okoliczność następstwa prawnego po J.R., co uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy,

2. art. 149 § 1a Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 7 k.p.a. przez stwierdzenie, że w toku prowadzonego postępowania organ przewlekle prowadził postępowanie, a przewlekłość ta ma charakter rażącego naruszenia prawa, podczas gdy organ podejmował w sprawie czynności, a w rezultacie wydał w sprawie decyzję administracyjną;

3. art. 149 § 2 w zw. z art. 149 § 1 w zw. z art. 154 § 6 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przez wymierzenie organowi grzywny, które w sprawie nie jest zasadne i jako takie nie powinno być stwierdzone;

4. art. 151 p.p.s.a. przez jego niezastosowanie i uwzględnienie skargi w zakresie orzeczenia przewlekłości organu o charakterze rażącego naruszenia prawa oraz przez nałożenie na organ grzywny.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że organ przede wszystkim kwestionuje zobowiązanie go do załatwienia sprawy w terminie trzech miesięcy od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. Przyznając, że skarżący powinien był być stroną postępowania administracyjnego toczącego się pod sygn. akt SPN.III.AK2.7725-5958/08, bowiem jest on spadkobiercą zmarłej właścicielki nieruchomości pozostawionej poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej, co do której toczyło się przed Wojewodą Mazowieckim wcześniej postępowanie, organ stwierdził, że nieprawidłowe było podjęcie przez organ odrębnego postępowania wobec skarżącego. Jednakże z uwagi na śmierć jednej ze stron postępowania o sygn. akt SPN.III.AK2.7725-5958/08 postępowanie to ulec musiało zawieszeniu, z uwagi na śmierć J.R. i brak przedłożenia do akt sprawy dowodu na okoliczność następstwa prawnego po zmarłej. Wezwanie spadkobierców nie jest możliwe, bowiem nie są oni znani organowi administracji publicznej. Powyższą okoliczność Wojewoda Mazowiecki powołał w odpowiedzi na skargę, jednakże pomimo tego Wojewódzki Sąd Administracyjny zobowiązał organ do wydania w sprawie rozstrzygnięcia w terminie trzech miesięcy. Bez wątpienia jednak w zakresie zobowiązania organu do wydania w sprawie rozstrzygnięcia skarga powinna była zostać oddalona, bowiem z przyczyn niezależnych od organu rozstrzygnięcie w sprawie jest na obecnym etapie niemożliwe.

W ocenie organu, przewlekłość postępowania nie miała charakteru rażącego naruszenia prawa, ponieważ dopiero decyzja Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 7 maja 2019 roku, odwołująca się do uchwały 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 9 października 2017 r., sygn. akt I OPS 3/17 spowodowała, że obecnie Wojewoda Mazowiecki uznaje, że skarżący jest stroną postępowania o sygn. akt SPN.III.AK2.7725-5958/08. Z uwagi na powyższe, nie można mówić o rażącym naruszeniu przepisów postępowania administracyjnego. Sam stan bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania, chociaż niewątpliwie stanowi naruszenie prawa, nie przesądza jeszcze o rażącym charakterze tego naruszenia. Sam czas trwania bezczynności organu w orzecznictwie sądów administracyjnych nie jest uznawany za wystarczającą przesłankę stwierdzenia rażącego naruszenia prawa. Organ stwierdził także, że brak jest podstaw do nałożenia grzywny, w szczególności w tak znacznej wysokości, skoro podjął czynności zmierzające do zakończenia postępowania, w tym przede wszystkim wydał decyzję administracyjną nr 699/2019 z 15 lutego 2019 r. Z uwagi na te okoliczności skarżący kasacyjnie zwrócił się o rozważenie przez Sąd konieczności nakładania grzywny, ewentualnie o rozważenie możliwości nałożenia grzywny w mniejszej wysokości. Zdaniem organu, nawet jeśli Sąd uzna, iż organ w jakimś okresie czasu prowadził postępowanie w sposób przewlekły, nie zachodzą przesłanki do orzekania grzywny w niniejszej sprawie.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżący wniósł o jej oddalenie i rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym oraz zasądzenie na rzecz strony kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

W uzasadnieniu skarżący podniósł, że organ już od kilku lat posiada kompletny materiał dowodowy, pozwalający na wydanie rozstrzygnięcia i nie występują żadne racjonalne powody uzasadniające nierozpoznanie sprawy od ponad 6 lat. W odniesieniu do argumentacji skargi kasacyjnej, skarżący wskazał, że śmierć J.R. nie ma żadnego wpływu na rozstrzygnięcie wniosku skarżącego, w sytuacji gdy posiada on zupełnie inny tytuł do dziedziczenia, a ewentualne następstwo prawne po zmarłej w żaden sposób nie odnosi się i nie jest związane z jego następstwem prawnym. Zmarła dziedziczy bowiem dopiero z części przypadającej jej po T.R., będącym mężem M.R., natomiast R.B. dziedziczy bezpośrednio po Z.S. (jako jej wnuk), a następnie także po M.R. (jako jej siostrzeniec). R.B. po ciotce M.R. dziedziczy na równi z jej mężem T.R. i do tej części, która przypada dalszym jego spadkobiercom (J.R. i H.M.), nie posiada żadnych praw. Bezzasadnym było zatem zawieszenie postępowania w stosunku do R.B., wobec posiadania przez niego odrębnego tytułu dziedziczenia, bez wpływu na następstwo prawne po J.R. Jednocześnie podniesiono, że organ nie miał prawa zawiesić postępowania w sprawie na podstawie art. 97 § 1 pkt 1 k.p.a., gdyż z literalnego brzmienia przepisu wynika, że obowiązek zawieszenia postępowania dotyczy sytuacji, gdy śmierć podmiotu, którego interesu prawnego dotyczy postępowanie, nastąpiła po jego wszczęciu, zaś śmierć J.R. nie nastąpiła w toku postępowania, lecz 7 lat po jego wszczęciu.

Co więcej, prawo do rekompensaty winno być przyznawanie stosownie do wielkości udziałów posiadanych przez uprawnionego, wynikających z następstwa prawnego po właścicielu utraconego majątku. Co prawda, z art. 3 ust. 1 i 2 ustawy o mieniu zabużańskim wynika jedno prawo do rekompensaty, które przysługuje współwłaścicielom albo następcom prawnym w przypadku śmierci właściciela nieruchomości, niemniej jednak samo roszczenie o ustalenie prawa do rekompensaty jest prawem majątkowym podzielnym, które przysługuje każdemu z uprawnionych w częściach odpowiadających ich udziałowi we współwłasności nieruchomości. W ocenie skarżącego, organ zawieszając postępowanie, w sytuacji, gdy skarżący spełniał wszelkie warunki wynikające z ustawy do przyznania rekompensaty, wykazał iż celowo unika podjęcia decyzji w sprawie. Istnieje również uzasadniona obawa, że bez dodatkowej sankcji organ nadal nie będzie respektować obowiązków wynikających z k.p.a. Brak działania organu jest tym bardziej rażący, że w decyzji nr 532/2016 z 15 lutego 2016 r. Wojewoda Mazowiecki przyznał już rekompensaty części następców prawnych właścicielki nieruchomości. Organ chcąc działać w niniejszej sprawie w sposób prawidłowy i sprawiedliwy w stosunku do każdej ze stron postępowania, winien w stosunku do skarżącego dążyć do wydania rozstrzygnięcia, jak to uczynił w stosunku do pozostałych uprawnionych. Tymczasem organ nie tylko pominął w wydanej decyzji stronę postępowania, lecz również zawiesił toczące się postępowanie, a tym samym jeszcze bardziej przesunął termin jej rozpoznania.

W związku ze śmiercią skarżącego, jego następczyni prawna D.S. pismem z 11 sierpnia 2023 r. złożyła odpowiedź na skargę kasacyjną, w której wniosła o jej oddalenie, zasądzenie na jej rzecz kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz o rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym.

W uzasadnieniu odpowiedzi na skargę kasacyjną następczyni prawna skarżącego podniosła, że jej poprzednik prawny powinien być uznany za stronę postępowania administracyjnego od jego początku, a przynajmniej od 2015 r., kiedy samodzielnie i oficjalnie zgłosił swój udział w sprawie i wniósł o uznanie go za stronę. W konsekwencji tego zgłoszenia, Wojewoda Mazowiecki nie powinien podejmować odrębnego postępowania względem niego oraz pomijać przy wydawaniu decyzji głównej rozstrzygającej istotę sprawy co do pozostałych stron postępowania. Nieobjęcie skarżącego decyzją z 2016 r. było wynikiem oczywistych błędów organu, w wyniku których postępowanie z wniosku skarżącego trwa od 7 lat, podczas gdy nie występowały żadne braki w dokumentacji, które stanowiłyby przeszkodę do wydania rozstrzygnięcia oraz pomimo pogarszającego się stanu zdrowia skarżącego, który nie dożył końca postępowania.

W odniesieniu do argumentacji skargi kasacyjnej podniesiono, że postanowienie o zawieszeniu postępowania zostało wydane po wniesieniu skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania, co oznacza, że okoliczność ta nie wpływa na rozstrzygnięcie skargi wniesionej wcześniej. To, że organ wydał postanowienie o zawieszeniu postępowania po wniesieniu skargi nie anuluje przewlekłego postępowania do tego czasu. Ponadto, obecne działania Wojewody przeczą celom, jakie ustawa zabużańska miała spełniać z punktu widzenia osób, które obecnie ubiegają się o przyznanie rekompensaty, co narusza zasadę ochrony praw słusznie nabytych, podważa zaufanie obywateli do państwa oraz stoi w sprzeczności z zasadami sprawiedliwości społecznej. Co więcej, kwestia zawieszenia postępowania nie została prawomocnie rozstrzygnięta, a sprawa aktualnie toczy się przed NSA pod sygn. akt I OSK 660/23, zatem twierdzenia organu o uzasadnionych podstawach zawieszenia postępowania, są przedwczesne.

Dodatkowo organ wadliwie przyjmuje, że rozstrzygnięcie zawisłej sprawy uzależnione jest od ustalenia spadkobierców po M.R., a także - albo i przede wszystkim - że w sprawie zachodzi przeszkoda dla dalszego prowadzenia postępowania, polegająca na śmierci strony. J.R. zmarła 7 lat przed wszczęciem postępowania (wniosek K.S. został złożony 3 października 2007 r.) i nie tylko nigdy nie uzyskała, ale z uwagi na śmierć, nigdy nie mogła uzyskać statusu strony postępowania. Skoro wniosek K.S. o potwierdzenie prawa do rekompensaty został złożony w dniu 3 października 2007 r., tj. w chwili gdy nie żyła J.R., to oczywistym jest, że K.S. nie złożył wniosku w jej imieniu i że wniosek ten nie wywoływał skutków w zakresie uprawnień zmarłej osoby.

Ponadto, część spadkobierców zmarłej właścicielki już w 2016 r. otrzymała rekompensaty, a organ nie wymagał od nich przedłożenia dokumentów stwierdzających dziedziczenie po zmarłej, nie zawiesił postępowania, chociaż także w owym czasie właścicielka już nie żyła. Żądanie przedstawienia dokumentów w obecnie rozpoznawanej sprawie stanowi przejaw nierównego traktowania osób znajdujących się w tej samej sytuacji faktycznej i prawnej. W innym postępowaniu, prowadzonym z udziałem tych samych stron, organ nie uzależniał rozpoznania wniosku od ustalenia dalszych spadkobierców po zmarłej oraz orzekł m.in. o wysokości rekompensaty należnej określonym uprawnionym.

Nawet jeśli uznać, że zachodziłaby potrzeba ustalenia spadkobierców po zmarłej właścicielce, to w żaden sposób nie wpływa to na procedowanie sprawy wszczętej wnioskiem skarżącego. Skarżący posiadał bowiem zupełnie inny tytuł do dziedziczenia, a następstwo prawne po zmarłej J.R. nie odnosi się i nie jest związane z jego następstwem prawnym. Zmarła J.R. dziedziczy z części przypadającej jej po mężu T.R., zaś skarżący dziedziczy bezpośrednio po Z.S., jako jej wnuk, a następnie po zmarłej M.R., jako jej siostrzeniec. Skarżący po ciotce M.R. dziedziczy na równi z jej mężem T.R., a co do tej części, która przypada dalszym jego spadkobiercom (J.R. i H.M.) nie posiadał żadnych praw, co oznacza, że organ powinien kontynuować postępowanie wobec skarżącego, bez względu na następstwo prawne po J.R.

Na rozprawie w dniu 10 stycznia 2024 r. pełnomocnik organu stwierdził, że postanowienie o zawieszeniu postępowania (z 25 maja 2020 r., nr 575/2020) dotyczy zawieszenia postępowania, w którym rozpoznaniu powinien podlegać wniosek skarżącego z 2014 r. oraz decyzja orzekająca o przyznaniu prawa do rekompensaty w stosunku do części spadkobierców z 2016 r. jest decyzją częściową, a żądania pozostałych spadkobierców, w tym skarżącego powinny podlegać rozpoznaniu przez wydanie odrębnej decyzji.

Pełnomocnik następczyni prawnej skarżącego na rozprawie wskazała, że w jej ocenie postanowienie o zawieszeniu postępowania dotyczyło postępowania dotyczącego jej mocodawcy. W nadesłanym jako załącznik do protokołu rozprawy piśmie z 17 stycznia 2024 r. pełnomocnik następczyni prawnej skarżącego podała, że prawomocnie zawieszone postępowanie dotyczy innej sprawy administracyjnej, a ponadto ponownie podniosła, że przyczyna zawieszenia postępowania w owej sprawie w żaden sposób nie wpływa na procedowanie sprawy z wniosku skarżącego, który posiadał zupełnie inny tytuł do dziedziczenia, a ewentualne następstwo prawne po J.R. w żaden sposób nie odnosi się i nie jest związane z jego następstwem prawnym.

Na rozprawie w dniu 10 stycznia 2024 r. Naczelny Sąd Administracyjny dopuścił dowód znajdujący się w aktach administracyjnych sprawy o sygn. I OSK 660/23 w postaci postanowienia Wojewody Mazowieckiego z 25 maja 2020 r., nr 575/2020 w przedmiocie zawieszenia postępowania oraz utrzymującego go w mocy postanowienia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 30 listopada 2020 r.

Naczelny Sąd Administracyjny rozważył, co następuje.

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm., dalej: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej. Stosownie do przepisu art. 176 p.p.s.a. skarga kasacyjna winna zawierać zarówno przytoczenie podstaw kasacyjnych, jak i ich uzasadnienie. Przytoczenie podstaw kasacyjnych oznacza konieczność konkretnego wskazania tych przepisów, które zostały naruszone w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, co ma istotne znaczenie ze względu na zasadę związania Sądu II instancji granicami skargi kasacyjnej.

Rozpoznana w tych granicach skarga kasacyjna okazała się częściowo uzasadniona.

Zasadny jest zarzut naruszenia art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 97 § 1 k.p.a. przez jego niewłaściwe zastosowanie. Sąd I instancji w punkcie pierwszym wyroku zobowiązał organ do załatwienia wniosku skarżącego z 15 sierpnia 2014 r. w terminie trzech miesięcy od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. Tak wyznaczony przez sąd termin do rozpoznania wniosku nie jest terminem, o jakim mowa w art. 103 k.p.a., zgodnie z którym zawieszenie postępowania wstrzymuje bieg terminów przewidzianych w kodeksie. Zgodnie z definicją z art. 5 § 2 pkt 1 k.p.a., ilekroć w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego jest mowa o kodeksie, rozumie się przez to Kodeks postępowania administracyjnego. Termin ustalony przez sąd administracyjny w oparciu o art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. nie jest terminem przewidzianym w kodeksie postępowania administracyjnego, ale terminem ustalonym przez sąd i jego bieg nie podlega wstrzymaniu w wyniku zawieszenia postępowania administracyjnego. Okoliczność tę należy zatem mieć na uwadze oceniając, jaki wpływ na możliwości zastosowania art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. ma fakt wydania przez organ administracji postanowienia o zawieszeniu postępowania.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, zawieszenie postępowania administracyjnego po wniesieniu skargi na przewlekłość postępowania administracyjnego do sądu, stoi na przeszkodzie do zastosowania art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., nie jest bowiem możliwe wyznaczenie organowi terminu do załatwienia sprawy w sytuacji, gdy organ, ze względu na stan zawieszenia postępowania, nie jest uprawniony do podejmowania czynności innych, niż określone w art. 102 k.p.a., zatem pozbawiony jest możliwości przeprowadzenia postępowania zgodnie z rygorami dowodowymi i nakierowanego na rozpoznanie wniosku co do istoty. Nie ma przy tym znaczenia, czy postanowienie o zawieszeniu postępowania w dacie orzekania przez sąd w przedmiocie przewlekłości jest ostateczne. Zasadność zawieszenia postępowania i zaistnienie przesłanek do zastosowania tej instytucji podlega kontroli w odrębnym postępowaniu instancyjnym i sądowym, ich wszczęcie nie ma jednak wpływu na datę początkową okresu zawieszenia, określoną w postanowieniu o zawieszeniu.

W okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy, po wniesieniu skargi na przewlekłość w rozpoznaniu wniosku skarżącego o potwierdzenie prawa do rekompensaty za mienie zabużańskie, wojewoda wydał postanowienie z 25 maja 2020 r. o zawieszeniu postępowania, na co zwrócono uwagę w skardze kasacyjnej, ale także Sąd I instancji odnotował ten fakt, przedstawiając stan faktyczny sprawy. Zasadność zawieszenia tego postępowania została potwierdzona przez NSA w prawomocnym wyroku z 19 grudnia 2023 r., I OSK 660/23, wydanym ze skargi kasacyjnej także R.B.

W uzasadnieniu tego wyroku Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, że postanowienie Wojewody Mazowieckiego z 25 maja 2020 r. nr 575/2020 oraz utrzymujące je w mocy postanowienie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 30 listopada 2020 r. nr DAP-WOSRFR-7281-47/2020/MP w przedmiocie zawieszenia postępowania dotyczyły zawieszenia postępowania w sprawie wniosku K.S. o potwierdzenie prawa do rekompensaty za nieruchomość pozostawioną przez M.R. poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskie położonej w miejscowości K., gmina P., powiat M., woj. w. Wniosek ten zainicjował postępowanie względem wszystkich następców prawnych M.R. jako właścicielki pozostawionej nieruchomości i powinno być ono prowadzone z ich udziałem. Złożenie wniosku o potwierdzenie prawa do rekompensaty przez osobę uprawnioną w terminie określonym art. 5 ust. 1 ustawy z 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. Nr 169, poz. 1418 ze zm., dalej: ustawa zabużańska) skutkuje wszczęciem postępowania administracyjnego również w stosunku do wszystkich pozostałych uprawnionych w rozumieniu art. 3 tej ustawy. Prawo do rekompensaty przysługuje z określonego tytułu jako jedno uprawnienie. Jak wynika z art. 3 ust. 1 i 2 ustawy, jedno prawo do rekompensaty przysługuje współwłaścicielom albo następcom prawnym w przypadku śmierci właściciela nieruchomości. W przypadku zaś śmierci jednej ze stron postępowania (następcy prawnego poprzedniego właściciela), podlega ono zawieszeniu na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., do czasu ustalenia następców prawnych zmarłej strony. Ocena prawna wyrażona w tym prawomocnym wyroku wiąże również Naczelny Sąd Administracyjny w niniejszej sprawie w zakresie, w jakim odnosi się ona również do sytuacji prawnej R.B. Zasadne jest bowiem stanowisko skargi kasacyjnej, że zawieszenie to dotyczy postępowania, w którym rozpoznaniu podlegać powinien wniosek skarżącego o przyznanie prawa do rekompensaty, zawarty w piśmie z 15 sierpnia 2014 r.

Przedmiotem skargi R.B. wniesionej do Sądu I instancji była przewlekłość w prowadzeniu postępowania o potwierdzenie prawa do rekompensaty za mienie folwarku K., pozostawionego przez M.R.. Wniosek skarżącego z 15 sierpnia 2014 r. dotyczył m. in. mienia zostawionego w folwarku K. Jak wynika z akt sprawy i wydanych w jej toku decyzji, pismem z 12 grudnia 1990 r. wniosek o otrzymanie ekwiwalentu za mienie pozostawione za granicą złożył K.S. (senior). W dniu 3 października 2007 r. K.S. (junior) wystąpił do Wojewody Mazowieckiego z wnioskiem o wydanie decyzji w sprawie rekompensaty za nieruchomości pozostawione przez K.S. (seniora) poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej w miejscowościach: J., P., K. oraz R. Wojewoda Mazowiecki wniosek K.S. (seniora) oraz K.S. (juniora) włączył do jednego postępowania. W jego toku ustalono, że K.S. (senior) był właścicielem majątków J. i P., majątek R. był własnością Z.S., a majątek K. była własnością M.R.. Wojewoda Mazowiecki wydzielił rozpoznanie wniosków do dwóch postępowań, dotyczących odpowiednio rekompensaty za majątki J. i P. oraz za majątek K. Natomiast sprawa dotycząca majątku R. została przekazana do Wojewody Pomorskiego zawiadomieniem z dnia 3 czerwca 2015 r., zgodnie z właściwością.

Wniosek złożony przez W.S. został także złożony w imieniu osób przez niego reprezentowanych, nie byli to jednak wszyscy następcy prawni poprzedniej właścicielki majątku K. Na skutek tego wniosku została wydana przez Wojewodę Mazowieckiego decyzja nr 532/2016 z 15 lutego 2016 r., którą potwierdzono części następców prawnych prawo do rekompensaty. Bezsporne jest, że złożony już ówcześnie wniosek R.B. z 15 sierpnia 2014 r. nie został tą decyzją rozpoznany. Decyzja z 15 lutego 2016 r. jest ostateczna i pozostaje w obrocie prawnym. Wniosek R.B. o wznowienie postępowania zakończonego tą decyzją załatwiono postanowieniem Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 24 maja 2019 r. o odmowie wznowienia (ze względu na złożenie po terminie). Skarga na to postanowienie została oddalona wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 9 października 2019 r., sygn. akt I SA/Wa 1596/19, a skarga kasacyjna od tego wyroku została oddalona przez Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 6 października 2020 r., I OSK 702/20. Jak jednak wyżej wskazano, prawomocnym wyrokiem w sprawie I OSK 660/23 Naczelny Sąd Administracyjny uznał za prawidłowe zawieszenie postępowania prowadzonego z wniosku K.S. o potwierdzenie prawa do rekompensaty za nieruchomości pozostawione w majątku K. Sąd w tym wyroku przyjął zatem, że nadal w sprawie jest prowadzone postępowanie, a to ze względu na fakt, że złożony w terminie wniosek części osób uprawnionych do rekompensaty, uruchomił postępowanie względem wszystkich uprawnionych.

Korelują z tym stanowiskiem twierdzenia zawarte w decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 7 maja 2019 r. DAP-WOSR-7280-66/2019/JL, jaka znajduje się w aktach. Rozpoznając wniosek skarżącego z 15 sierpnia 2014 r., decyzją z 15 lutego 2019 r. nr 699/2019 Wojewoda Mazowiecki odmówił R.B. potwierdzenia prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia mienia przez M.R. w folwarku K. Rozstrzygnięcie to uchylił Minister wskazaną wyżej decyzją i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. W motywach zaś swojego rozstrzygnięcia wyjaśnił, że wniosek K.S. z 7 października 2007 r. wszczął postępowanie również wobec R.B., ale w odniesieniu do niego nie zostało wydane rozstrzygnięcie, organ I instancji winien zatem przyjąć, że skarżący spełnił warunek z art. 5 ust. 1 ustawy zabużańskiej i zbadać spełnienie pozostałych przesłanek do rekompensaty.

Powyżej przedstawione okoliczności prowadzą do wniosku, że zawieszenie postępowania orzeczone postanowieniem Wojewody Mazowieckiego z 25 maja 2020 r., zgodnie z wiążącym również w niniejszej sprawie stanowiskiem zawartym w wyroku I OSK 660/23, dotyczy także rozpoznania wniosku o rekompensatę dla R.B. za nieruchomości pozostawione w majątku K. przez M.R. Zasadność tego zawieszenia nie podlega kontroli w niniejszym postępowaniu, rozstrzygnięto o tym w wyroku I OSK 660/23.

Ograniczenie w możliwości wyznaczenia organowi terminu do załatwienia sprawy, w przypadku zawieszenia postępowania administracyjnego, nie oznacza jednak braku możliwości rozpoznania zarzutu przewlekłości za okres do podjęcia postanowienia o zawieszeniu. Sąd I instancji trafnie przyjął, że przewlekłość organu w prowadzeniu postępowania ma miejsce wówczas, gdy postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a.). Zatem uznać należy, że przewlekłość w prowadzeniu postępowania występuje wtedy, gdy organ nie załatwiając sprawy w terminie, nie pozostaje jednak w bezczynności, lecz podejmowane przez niego czynności w postępowaniu nie charakteryzują się koncentracją niezbędną w świetle art. 12 k.p.a. ustanawiającego zasadę szybkości postępowania, względnie mają charakter czynności pozornych, nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy. Jednocześnie w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się, że pojęcie "przewlekłość postępowania" obejmuje opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy. W oparciu o poczynione ustalenia faktyczne dotyczące przebiegu czynności, Sąd I instancji trafnie ocenił, że czynności podejmowane w związku ze zgłoszonym przez skarżącego w 2014 r. żądaniem, były nieskuteczne, czynione w nadmiernych odstępach czasu i odpowiadają kryterium przewlekłości. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego ocena ta jest zasadna również w przypadku ograniczenia kontroli czynności organu do okresu poprzedzającego wydanie postanowienia o zawieszeniu postępowania, czyli do 25 maja 2020 r. W tej sytuacji zastosowanie znajduje przepis art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a., który daje podstawę do stwierdzenia, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania. Zaistnienie, po wniesieniu skargi na przewlekłość, przeszkody do zobowiązania organu do wydania w określonym terminie aktu, stanowi podstawę do zastosowania art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Przepis ten ma zastosowanie nie tylko w sytuacji, gdy z uwagi na zakończenie postępowania nie ma już potrzeby wydawania aktu lub dokonania czynności, ale także wówczas, gdy ze względu na zawieszenie postępowania, istnieje przeszkoda do jego prowadzenia i brak możliwości wyznaczenia w konsekwencji terminu do załatwienia sprawy przez organ.

Z podanych względów, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 p.p.s.a., orzekł jak w punkcie 1 sentencji, o uchyleniu rozstrzygnięcia Sądu I instancji wydanego w oparciu o art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., a uznając sprawę za dostatecznie wyjaśnioną do rozstrzygnięcia, w oparciu o art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. stwierdził, że Wojewoda Mazowiecki dopuścił się przewlekłego prowadzenia przedmiotowego postępowania.

Nie są natomiast zasadne zarzuty naruszenia art. 149 § 1a p.p.s.a. przez stwierdzenie, że przewlekłość miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa i art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a. przez wymierzenie organowi grzywny. Oba te rozstrzygnięcia są konsekwencją uwzględnienia skargi na przewlekłość, co w sprawie było uzasadnione.

Prawidłowo Sąd I instancji ocenił, że stwierdzony okres przewlekłości i związane z nim okoliczności noszą cechy rażącego naruszenia prawa. Od dnia złożenia wniosku 15 sierpnia 2014 r. do dnia wniesienia skargi na przewlekłość, sprawa nie została zakończona, a czynności podjęte przez organ były nieśpieszne. Opieszałość ta nie jest przy tym liczona w miesiącach, ale w latach. Przez prawie 4 lata od wpływu wniosku nie został mu nadany bieg, nie podejmowano żadnych czynności. Uchwała w sprawie I OPS 3/17 zapadła już 9 października 2017 r., co w żaden sposób nie zostało przez organ uwzględnione. Po zawiadomieniu strony o zakończeniu postępowania pismem z 19 września 2018 r. organ również nie wydał decyzji. Jej wydanie poprzedziło zażalenie strony z 29 stycznia 2019 r. na niezałatwienie sprawy w terminie. Decyzja została wydana 15 lutego 2019 r. Po rozpoznaniu odwołania, akta zostały zwrócone do organu I instancji 5 listopada 2019 r. i do dnia wniesienia skargi z 28 stycznia 2020 r. organ nie podjął rzeczowych czynności w sprawie. Te okoliczności uzasadniają ocenę Sądu I instancji, że przepisy regulujące terminy załatwienia spraw zostały naruszone w sposób rażący. Nie usprawiedliwia biernej postawy organu wskazanie na "nierozstrzygający" stan prawny, uzasadniający podjęcie uchwały przez NSA, rozstrzygnięcie sprawy nie oznacza wszak uwzględnienia wniosku.

Nie przekroczył też Sąd I instancji przysługującego mu zakresu swobody w możliwości wymierzenia organowi grzywny. Jej wysokość, w relacji do okresu przewlekłości, nie jest w żadnej mierze wygórowana. Grzywnę wymierza się do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów. Wynagrodzenie to, zgodnie z Obwieszczeniem Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego z dnia 18 lutego 2022 r. w sprawie przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w 2021 r. i w drugim półroczu 2021 r (M. P. z 2022 r. poz. 266) wynosiło 4944,79 zł, a w drugim półroczu 2021 r. wyniosło 5104,90 zł. Nałożona kwota grzywny jest niższa, niż jednokrotność tego średniego wynagrodzenia miesięcznego i w relacji do okresu, jaki upłynął od wniesienia wniosku do wydania przez organ postanowienia o zawieszeniu, nie jest wygórowana.

Z podanych względów, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w pkt 2 sentencji o oddaleniu skargi kasacyjnej w pozostałym zakresie. O odstąpieniu od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania postanowiono na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a. albowiem ze względu na ograniczoną skuteczność skargi kasacyjnej (art. 203 pkt 2 p.p.s.a.) i wzajemny wniosek o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego ze strony skarżącego (art. 204 pkt 2 p.p.s.a.), za uzasadnione uznano wzajemne zniesienie kosztów między stronami.