Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1451/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2023-04-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6181 Zajęcie nieruchomości i wejście na nieruchomość, w tym pod autostradę
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: uchylono zaskarżoną decyzję

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Piotr Fronc SWSA Jacek Bursa SWSA Agnieszka Nawara – Dubiel (spr.) po rozpoznaniu w dniu 13 kwietnia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi Polskiej Spółki Gazownictwa spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w Tarnowie na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia 28 września 2022 r., znak WS-VI.7563.1.57.2022.PB w przedmiocie odmowy ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Wojewody Małopolskiego na rzecz strony skarżącej Polskiej Spółki Gazownictwa spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w Tarnowie kwotę 680 (sześćset osiemdziesiąt) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Sygnatura akt II SA/Kr 1451/22

UZASADNIENIE

Decyzją z 6 maja 2022 r. znak AGN.6821.2.3.2022.PKK22 Starosta Chrzanowski orzekł: w pkt. 1 - o ograniczeniu sposobu korzystania z części nieruchomości położonej w T. , obr. [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] o pow. 0,1681 ha, stanowiącej własności Pani L. K., dla której Sąd Rejonowy w Chrzanowie prowadzi księgę wieczystą [...], przez zezwolenie inwestorowi P. sp. z o.o. z siedzibą w T. działającej przez pełnomocnika Pana D. S., O. Sp. z o.o., ul. [...], [...], na wykonanie prac polegających na założeniu i przeprowadzeniu na ww. działce przewodów i urządzeń służących do przesyłania gazu ziemnego wraz z infrastrukturą towarzyszącą tj., gazociągu wysokiego ciśnienia w ramach zadania inwestycyjnego "Przebudowa gazociągu wysokiego ciśnienia DN150 MOP 6,3 MPa od SRP przy ul[...] do SRP przy ul. [...] (obecnie [...]) w T.; zgodnie z zakresem oznaczonym na załączniku graficznym, stanowiącym załącznik do ww. decyzji oraz zgodnie z uchwałą nr XLIX/571/III/2002 Rady Miasta Trzebini z dnia 27 września 2002 r., w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu Górka w Trzebini; w pkt. 2 - wskazał, iż opisana w pkt. 1 nieruchomość zostanie obciążona w następujący sposób: powierzchnia podlegająca ograniczeniu: gazociąg DN150 MOP 6,3 MPa: długość 39,5 m, pas technologiczny: długość ok. 79, szerokość 4 m (po 2 m na stronę od osi gazociągu), powierzchnia ok. 157,5 m2, pas montażowy: szerokość ok. 14 m, powierzchnia 516 m2. Szczegółowy przebieg projektowanej inwestycji na działce nr [...] wykreślono na mapie do celów projektowych w skali 1:1000, która stanowi załącznik do niniejszej decyzji.

Rozpatrując wniosek P. sp. z o.o. z siedzibą w T. organ I instancji uznał, że planowana inwestycja spełnia wymóg celu publicznego o jakim mowa w art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami ("u.g.n."), oraz spełnione zostały przesłanki art. 124 ust. 1. Ponadto zdaniem organu I instancji inwestor przeprowadził wymagane w art. 124 ust. 3 u.g.n. rokowania z właścicielem przedmiotowej nieruchomości.

Odwołanie od decyzji Starosty Chrzanowskiego z 6 maja 2022 r. znak AGN.6821.2.3.2022.PKK22 złożyła L. K..

Wojewoda Małopolski decyzją z dnia 28 września 2022 r. znak WS-VI.7536.1.57.2022.PB, na podstawie art. 9a w związku z art. 124 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity: Dz. U. z 2021 r., poz. 1899 ze zm.) oraz art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2022 r., poz. 2000) uchylił zaskarżoną decyzję w całości i orzekł o odmowie ograniczenia sposobu korzystania z części nieruchomości położonej w T. , obr. [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] o pow. 0,1681 ha, stanowiącej własności Pani L. K., dla której Sąd Rejonowy w Chrzanowie prowadzi księgę wieczystą nr [...], poprzez zezwolenie inwestorowi P. sp. z o.o. z siedzibą w T. na wykonanie prac polegających na założeniu i przeprowadzeniu na ww. działce przewodów i urządzeń służących do przesyłania gazu ziemnego wraz z infrastrukturą towarzyszącą tj., gazociągu wysokiego ciśnienia w ramach zadania inwestycyjnego "Przebudowa gazociągu wysokiego ciśnienia DN150 MOP 6,3 MPa od SRP przy ul[...] do SRP przy ul. [...] (obecnie [...]) w T. .

W uzasadnieniu organ przywołał przepis art. 124 u.g.n. i podkreślił, że ustawodawca uzależnił możliwość udzielenia przez starostę zezwolenia danemu podmiotowi realizującemu konkretne przedsięwzięcie, zgody na czasowe zajęcie niezbędnej do tego nieruchomości, od spełnienia dwóch ściśle określonych przesłanek: tego aby ewentualne zezwolenie zgodne było z planem miejscowym, a w przypadku braku planu, zgodnie z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, oraz tego aby wystąpienie z wnioskiem o wydanie ww. decyzji, dany podmiot poprzedził przeprowadzeniem z właścicielem nieruchomości rokowań mających na celu udostępnienie przez tę osobę nieruchomości w sposób dobrowolny.

W piśmie z 21 grudnia 2021 r. P. sp. z o.o. z siedzibą w T., z uwagi na brak zgody właścicielki przedmiotowej nieruchomości na wykonanie na jej działce planowanej inwestycji, wystąpiła z wnioskiem o wydanie decyzji administracyjnej w trybie art. 124 ust. 1 i nast. ustawy o gospodarce nieruchomościami w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości.

Pełnomocnik P. sp. z o.o. z siedzibą w T. wyjaśniła, iż przez przedmiotową działkę "(...) przebiega obecnie gazociąg gsA 150, który po wybudowaniu gazociągu DN150 MOP 6,3 MPa zostanie wyłączony z eksploatacji. Dodatkowo na działce znajduje się gazociąg dystrybucyjny gs63".

Do złożonego przez pełnomocnika P. sp. z o.o. z siedzibą w T. wniosku z 21 grudnia 2021 r. załączono pisma kierowane do właścicielki działki nr [...] obręb [...] w których pełnomocnik inwestora wystąpił o zgodę na przeprowadzenie planowanej inwestycji polegającej na realizacji odcinka gazociągu wysokiego ciśnienia DN 150 MOP 6,3 MPa w załączeniu przesyłając umowę nr 19005.4/12.1.1. Z przedstawionej właścicielce przedmiotowej nieruchomości przy piśmie z 19 kwietnia 2021 r. znak [...] "umowy zobowiązującej do ustanowienia służebności przesyłu nr [...]" wynika, że umowa zawiera zobowiązanie właściciela do nieodpłatnego zawarcia umowy służebności przesyłu w zakresie wszelkich prac związanych z planowaną inwestycją (§ 3 ust. 1 umowy). Umowa zawiera jedynie klauzulę, zgodnie z którą inwestor zobowiązał się do odszkodowania, w przypadku zaistnienia szkód spowodowanych budową sieci dystrybucyjnej na nieruchomości, (w tym powstałe w drzewostanie, uprawach rolnych związanych z rekultywacją gruntów lub ze zmniejszeniem plonów w latach przyszłych P. zobowiązuje się do wypłaty na rzecz Właściciela, po wybudowaniu sieci dystrybucyjnej, odszkodowania ustalonego na podstawie ugody zawartej pomiędzy Właścicielem a P. , bądź na podstawie opinii rzeczoznawcy majątkowego, sporządzonej na zlecenie i koszt P. (§ 4 ust. 1).

Dalej organ przywołał szereg orzeczeń sądów administracyjnych związanych z problematyką uregulowaną w art. 124 u.g.n. i wskazał, że z przytoczonych wyroków wynika, że do istotnych elementów podlegających negocjacji poprzedzających złożenie wniosku o wydanie zezwolenia uregulowanego w art. 124 ust. 1 u.g.n., należy kwestia ustalenia wysokości rekompensaty (wynagrodzenia, odszkodowania) dla właściciela z tytułu obciążenia jego nieruchomości w związku z planowanym przez inwestora przedsięwzięciem. Skoro zatem w trakcie rokowań pełnomocnik wnioskodawcy ani bezpośrednio sam inwestor nie zaproponowali właścicielce nieruchomości żadnych warunków finansowych wyrażenia zgody na wykonanie projektowanej sieci, to w ocenie Wojewody Małopolskiego nie można uznać przeprowadzonych negocjacji za odpowiadające wymogom z art. 124 ust. 3 u.g.n.

Organ wskazał też, że do wniosku P. sp. z o.o. z siedzibą w T. załączono pełnomocnictwo rodzajowe z 8 marca 2021 r. znak [...], w którym upoważniono Pana D. S. do działania w imieniu i na rzecz P. sp. z o.o. z siedzibą w T. w celu realizacji umów nr: 1. [...] z dnia 7 listopada 2019 r., której przedmiotem jest wykonanie projektu przebudowy gazociągu wysokiego ciśnienia na odcinku od UZU przy ul. [...] do dz. [...] w rejonie ul. [...] w T. oraz sprawowanie nadzoru autorskiego; 2. [...] z dnia 7 listopada 2019 r., której przedmiotem jest wykonanie projektu przebudowy gazociągu wysokiego ciśnienia na odcinku od SRP przy ul[...] do SRP przy ul. [...] w T. oraz sprawowania nadzoru autorskiego. Powyższe pełnomocnictwo upoważnia wskazaną w nim osobę m.in. do "(...) prowadzenia negocjacji i zawierania umów na nieodpłatne uzyskiwanie tytułu prawnego do nieruchomości pod budowę sieci i przyłączy gazowych według wzorów obowiązujących w Spółce. Ponadto "(...) pełnomocnik nie może bez zgody Spółki zaciągać zobowiązań majątkowych, rozporządzać prawami Spółki, dokonywać zmiany treści stosunków prawnych łączących Spółkę z innymi podmiotami ani udzielać dalszych pełnomocnictw".

Brak umocowania do zaciągania zobowiązań finansowych, które z natury rzeczy stanowią istotę rokowań powoduje, że już skierowane do skarżącej zaproszenie do rokowań było formalnie wadliwe i nie mogło wywołać przewidzianych prawem skutków. W konsekwencji również dalsze czynności rokowań dokonywane przez te osoby były wadliwe.

Wobec niespełnienia w przedmiotowej sprawie przesłanki wydania decyzji o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości, określonej w art. 124 ust. 3 u.g.n., tj. poprzedzenia wniosku przeprowadzeniem rzeczywistych rokowań z właścicielem nieruchomości, co wykluczało możliwość uwzględnienia wniosku P. sp. z o.o. z siedzibą w T..

Skargę na powyższą decyzję Wojewody Małopolskiego wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie P. sp. z o.o. z siedzibą w T. , zarzucając zaskarżonej decyzji:

1) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 7 k.p.a., 77 § 1 k.p.a. oraz art. 107 § 1 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że przeprowadzone z właścicielem rokowania o uzyskanie zgody na wykonanie prac objętych wnioskiem sprowadzały się do przedstawienia w piśmie z dnia 19 kwietnia 2022 r. propozycji zawarcia umowy zobowiązującej do ustanowienia służebności nieodpłatnie, podczas gdy z materiału dowodowego wynika, że:

• w załączniku nr 1 do pisma z dnia 19 kwietnia 2022 r. "Przewodnik dla właścicieli nieruchomości" zawarto informację, że służebność może być ustanowiona nieodpłatnie lub za wynagrodzeniem (pkt 10 Przewodnika);

• w projekcie umowy zobowiązującej do ustanowienia służebności załączonym do pisma z dnia 19 kwietnia 2022 r. przewidziano wypłatę właścicielowi odszkodowania za szkody spowodowane budową sieci dystrybucyjnej (§ 4 ust. 1 projektu - na co sam wskazuje Organ, błędnie nie dostrzegając w tym postanowieniu elementu rokowań);

• w treści pisma z dnia 19 kwietnia 2022 r. poproszono o kontakt w przypadku pytań;

• Wnioskodawca przedstawił szereg innych dokumentów wykazujących przeprowadzenie rokowań, z których wynika rzeczywisty charakter rokowań:

- notatka ze spotkania z dnia 21 lipca 2022 r., z której wynika, że z właścicielem przeprowadzono rozmowy na przedmiotowej nieruchomości, a właściciel nie wyraża zgody na prace,

- pismo z dnia 8 września 2022 r., analogiczne jak pismo z dnia 19 kwietnia 2022 r. (ponowienie w związku z korektą trasy), w którym ponownie, obok przedstawienia projektu umowy zobowiązującej do ustanowienia służebności nieodpłatnie (m. in. z postanowieniem o odszkodowaniu) przekazano "Przewodnik dla właścicieli nieruchomości" oraz poproszono o kontakt w przypadku pytań,

- pismo właściciela z dnia 15 października 2022 r., z którego wynika, że właściciel nie wyraża zgody na prace, przy czym kwestia braku zgody nie jest związana z odpłatnością lub nieodpłatnością za ustanowienie stosownej służebności,

- pismo z dnia 2 listopada 2022 r., w którym obok możliwości akceptacji proponowanej umowy zobowiązującej do ustanowienia służebności przesyłu poproszono o zaproponowanie ewentualnych innych warunków zawarcia porozumienia,

- pismo właściciela z dnia 26 listopada 2022 r., z którego wynika, że właściciel nie wyraża zgody na prace, przy czym kwestia braku zgody nie jest związana z odpłatnością lub nieodpłatnością za ustanowienie stosownej służebności;

• we wszystkich pismach oraz w rozmowie z właścicielem na przedmiotowej nieruchomości Wnioskodawca szczegółowo wyjaśniał właścicielowi kwestie związane z planowaną inwestycją, które były przedmiotem zainteresowania właściciela;

2) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 7 k.p.a., 77 § 1 k.p.a. oraz art. 107 § 1 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że przeprowadzone z właścicielem rokowania o uzyskanie zgody na wykonanie prac objętych wnioskiem miały charakter pozorny i jednostronny, podczas gdy ze zgromadzonego materiału dowodowego, w szczególności dokumentacji wskazanej w zarzucie 1 wynika, że rokowania miały charakter realny, a właściciel miał możliwość aktywnego uczestnictwa w negocjacjach, wyrażania swojego stanowiska i proponowania własnych warunków,

3) naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, a to art. 124 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (dalej jako u.g.n.) w zw. z art. 124 ust. 1 u.g.n. poprzez błędną ich wykładnię i uznanie, że warunkiem koniecznym rokowań z właścicielem lub użytkownikiem wieczystym nieruchomości o uzyskanie zgody na wykonanie prac, o których mowa w art. 124 ust. 1 u.g.n. jest przedstawienie warunków finansowych wyrażenia zgody na planowane prace, podczas gdy przedstawienie takich konkretnych warunków nie jest warunkiem sine qua non przeprowadzenia rokowań, a w szczególności stawianie takiego wymogu nie jest adekwatne w stanie faktycznym niniejszej sprawy,

4) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 7 k.p.a., 77 § 1 k.p.a. oraz art. 107 § 1 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że pełnomocnictwo rodzajowe z dnia 8 marca 2021 r. udzielone Panu D. S. było wadliwe dla prowadzenia rokowań z właścicielem o uzyskanie zgody na wykonanie prac objętych wnioskiem, ponieważ nie obejmowało umocowania do zaciągania zobowiązań finansowych, podczas gdy w toku przeprowadzonych negocjacji nie były przedstawianie propozycje konkretnych zobowiązań finansowych wnioskodawcy,

5) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 7 k.p.a., 77 § 1 k.p.a. oraz art. 107 § 1 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że pełnomocnictwo rodzajowe z dnia 8 marca 2021 r. udzielone Panu D. S. było wadliwe dla prowadzenia rokowań z właścicielem o uzyskanie zgody na wykonanie prac objętych wnioskiem, ponieważ nie obejmowało umocowania do zaciągania zobowiązań finansowych, podczas gdy z treści pełnomocnictwa wynika, że Wnioskodawca miał możliwość udzielenia zgody na zawarcie przez pełnomocnika konkretnych zobowiązań finansowych,

6) naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, a to art. 124 ust. 3 u.g.n. w zw. z art. 124 ust. 1 u.g.n. poprzez błędną ich wykładnię i uznanie, że warunkiem koniecznym rokowań z właścicielem lub użytkownikiem wieczystym nieruchomości o uzyskanie zgody na wykonanie prac, o których mowa w art. 124 ust. 1 u.g.n. jest legitymowanie się przez pełnomocnika wnioskodawcy wobec właściciela pełnomocnictwem obejmującym umocowanie do zaciągania konkretnych zobowiązań finansowych, podczas gdy legitymowanie się takim pełnomocnictwem nie jest warunkiem sine qua non przeprowadzenia rokowań, a w szczególności stawianie takiego wymogu nie jest adekwatne w stanie faktycznym niniejszej sprawy.

Wskazując na powyższe, wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy organowi do ponownego rozpoznania oraz o zasadzenie kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 15zzs4 ust.2 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 ze zmianami) w brzmieniu obowiązującym od dnia 3 lipca 2021 r., wprowadzonym art. 4 pkt 3 ustawy z dnia 28 maja 2021 r. (Dz.U.2021.1090), w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID -19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich, wojewódzkie sądy administracyjne przeprowadzają rozprawę wyłącznie przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających prowadzenie jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku, z tym, że osoby w niej uczestniczące nie muszą przebywać w budynku sądu. W myśl art. 15zzs4 ust.3 ustawy, Przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów. W rozpoznawanej sprawie strony postępowania zostały wezwane o podanie, czy wnoszą o przeprowadzenie rozprawy zdalnej, a jeżeli tak – to o wskazanie adresu elektronicznego na platformie ePUAP - w terminie 7 dni od dnia doręczenia - pod rygorem przyjęcia, że strona nie ma możliwości technicznych uczestniczenia w rozprawie zdalnej. Ponieważ pełnomocnik skarżącego nie wskazał adresu elektronicznego na platformie ePUAP, ale zwykły adres poczty elektronicznej, zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału sprawa została skierowana do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj. Dz. U. z 2021 r. poz. 137 z późn. zm.) kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów wymienionych w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 259 z późn. zm.), dalej zwana p.p.s.a., sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem. W związku z tym, zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 i 2 p.p.s.a., aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny, konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia przepisów prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, albo też do naruszenia przepisów prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania albo stwierdzenia nieważności decyzji. Nadto zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a.

Przedmiotem kontroli Sądu jest reformatoryjna decyzja Wojewody Małopolskiego o odmowie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości w trybie art. 124 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 344), dalej zwana u.g.n. Przyczyną uchylenia pozytywnej decyzji organu I instancji przez Wojewodę była tylko jedna okoliczność – brak przeprowadzenia rzeczywistych rokowań z właścicielem nieruchomości, poprzedzających złożenie wniosku, a wymaganych zgodnie z art. 124 ust. 3 u.g.n. Organ upatruje braku spełnienia przesłanki przeprowadzenia rokowań nie tyle w tym, że w ogóle nie były one prowadzone, ale w tym, że wnioskodawca – inwestor nie złożył właścicielowi nieruchomości w ramach prowadzonych rokowań propozycji finansowej.

Oznacza to, że do rozstrzygnięcia w niemniejszym postępowaniu problem sprowadza się do oceny, czy złożenie propozycji finansowej (rekompensaty, wynagrodzenia, odszkodowania – jak to ujmuje organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji) jest warunkiem koniecznym dla uznania, że rokowania zostały przeprowadzone.

Przypomnieć zatem należy w pierwszej kolejności treść art. 124 ust. 1,2,3,4,5 u.g.n.:

1. Starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, może ograniczyć, w drodze decyzji, sposób korzystania z nieruchomości przez udzielenie zezwolenia na zakładanie i przeprowadzenie na nieruchomości ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, jeżeli właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości nie wyraża na to zgody. Ograniczenie to następuje zgodnie z planem miejscowym, a w przypadku braku planu, zgodnie z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego.

2. Starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, udziela zezwolenia z urzędu albo na wniosek organu wykonawczego jednostki samorządu terytorialnego, innej osoby lub jednostki organizacyjnej.

3. Udzielenie zezwolenia, o którym mowa w ust. 1, powinno być poprzedzone rokowaniami z właścicielem lub użytkownikiem wieczystym nieruchomości o uzyskanie zgody na wykonanie prac, o których mowa w ust. 1. Rokowania przeprowadza osoba lub jednostka organizacyjna zamierzająca wystąpić z wnioskiem o zezwolenie. Do wniosku należy dołączyć dokumenty z przeprowadzonych rokowań.

4. Na osobie lub jednostce organizacyjnej występującej o zezwolenie ciąży obowiązek przywrócenia nieruchomości do stanu poprzedniego, niezwłocznie po założeniu lub przeprowadzeniu ciągów, przewodów i urządzeń, o których mowa w ust. 1. Jeżeli przywrócenie nieruchomości do stanu poprzedniego jest niemożliwe albo powoduje nadmierne trudności lub koszty, stosuje się odpowiednio przepis art. 128 ust. 4.

5. Jeżeli założenie lub przeprowadzenie ciągów, przewodów i urządzeń, o których mowa w ust. 1, uniemożliwia właścicielowi albo użytkownikowi wieczystemu dalsze prawidłowe korzystanie z nieruchomości w sposób dotychczasowy albo w sposób zgodny z jej dotychczasowym przeznaczeniem, właściciel lub użytkownik wieczysty może żądać, aby odpowiednio starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, lub występujący z wnioskiem o zezwolenie, o którym mowa w ust. 2, nabył od niego na rzecz Skarbu Państwa, w drodze umowy, własność albo użytkowanie wieczyste nieruchomości.

Z przepisu art. 124 ust. 3 u.g.n. wynika jedynie to, że zezwolenie na ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości musi być poprzedzone rokowaniami z właścicielem lub użytkownikiem wieczystym nieruchomości o uzyskanie zgody na wykonanie prac, o których mowa w ust. 1, zaś dokumenty z przeprowadzonych rokowań należy dołączyć do wniosku.

Poza sporem w niniejszej sprawie pozostaje, że skarżąca spółka do wniosku z dnia 28 grudnia 2021 r., załączyła takie dokumenty (k. 34 – 69 akt adm.), na które składają się:

1. pismo inwestora skierowane do właścicielki działki nr [...] z dnia 19.04. 2021 r. zawierające pełną informację o planowanej inwestycji oraz załączniki w postaci mapy sytuacyjno – wysokościowej z naniesionym przebiegiem sieci po działce [...] oraz projekt umowy zobowiązującej do ustanowienia służebności przesyłu;

2. notatka ze spotkania pełnomocnika inwestora z właścicielką działki, z której wynika, że strony nie doszły do porozumienia;

3. drugie pismo negocjacyjne inwestora z dnia 8 września 2021 r. z załącznikami skierowane do właścicielki działki nr [...] ;

4. pismo L. K. – właścicielki działki [...] z dnia 15 października 2021 r. (k. 45 akt adm.), w którym jednoznacznie informuje, że nie wyraża zgody na wytyczenie przebiegu gazociągu po działce [...] stanowiącej jej własność oraz również jednoznacznie oświadcza, że nie podpisze umowy zobowiązującej do ustanowienia służebności przesyłu;

5. pismo inwestora z dnia 2 listopada 2021 r., stanowiące odpowiedź na pismo właścicielki;

6. pismo L. K. – właścicielki działki [...] z dnia 26 listopada 2021 r., podtrzymujące brak zgody na jakąkolwiek ingerencję w jej nieruchomość.

Z uzasadnienia odmownego stanowiska właścicielki działki [...] nie wynika w żadnym wypadku, że odmowa ta jest związana z brakiem propozycji finansowych ze strony inwestora. Powodem odmowy jest to, że właścicielka działki [...] planuje przeznaczyć tę nieruchomość pod budowę domu jednorodzinnego, co według niej uniemożliwi planowany gazociąg.

Takie samo stanowisko L. K. zajęła w postępowaniu przed organem I Instancji, w piśmie z dnia 22 lutego 2022 r. (k. 80 – 81 akt adm.)

Z dokumentów tych jednoznacznie wynika, że nie było miedzy stronami warunków do polubownego przeprowadzenia inwestycji (wejścia na teren działki [...] celem wybudowania gazociągu), albowiem właścicielka nie zgadzała się z planowaną inwestycją co do zasady, a nie z tego powodu, że gazociąg ma być przeprowadzony przez jej działkę bez wynagrodzenia. Porozumieniu stron nie stanęła też na przeszkodzie treść pełnomocnictwa pełnomocnika inwestora.

Wbrew twierdzeniom organu, zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych przepis art. 124 ust. 3 u.g.n. nie wprowadza żadnych szczegółowych wymogów ani reguł co do formy i treści rokowań, co oznacza, że o formie i charakterze rokowań decyduje sam inwestor. Na gruncie powołanego przepisu ważne jest jedynie, aby obowiązek zainicjowania takich rokowań został dochowany. Rokowania mogą zostać zakończone w dowolnym czasie, w tym w momencie, gdy jedna ze stron uzna, że nie ma szans na wypracowanie porozumienia (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego 20 lipca 2021 r. I OSK 4192/18 i przywołane w nim orzecznictwo). Oznacza to, że inwestor musi jedynie udokumentować sam fakt wszczęcia rokowań oraz brak ich pozytywnego wyniku. Jednocześnie należy zauważyć, że ustawa o gospodarce nieruchomościami nie definiuje pojęcia rokowań ani ich formy. Pojęcie to występuje w prawie cywilnym jako negocjacje, gdzie oznacza przygotowania do zawarcia umowy. Celem rokowań jest zawarcie umowy, które następuje po osiągnięciu porozumienia co do wszystkich jej składników. Rokowania polegają na tym, że strony przedstawiają własne stanowiska w sprawie, zgodnie z posiadaną wiedzą i wolą. Moment rozpoczęcia rokowań należy wiązać z chwilą, w której jedna ze stron wystąpi do drugiej strony z inicjatywą zawarcia określonej umowy poprzez złożenie oświadczenia wyrażającego wolę zawarcia umowy. Strony zmierzające do załatwienia sprawy w ten sposób, nie są związane jakimikolwiek regułami w zakresie ich przeprowadzenia, oprócz obowiązku zainicjowania rokowań przez przedstawienie przez jedną z nich swojemu adwersarzowi propozycji jej rozstrzygnięcia. Rokowania mogą zatem być zakończone w dowolnym czasie, w szczególności, gdy nie ma szans na zawarcie porozumienia. Nie przewidziano przy tym jakiejś szczególnej formy ich zakończenia. Oznacza to, że strony samodzielnie i dowolnie decydują nie tylko o tym, czy na ich skutek dojdą do porozumienia skutkującego dokonaniem czynności prawnej, lecz również o tym, kiedy je zakończyć (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 17 stycznia 2018 r., sygn. akt I OSK 1703/17). Tym samym o zakończeniu rokowań mających na celu umożliwienie realizacji inwestycji, o której mowa w art. 124 ust. 1 u.g.n., decydować będzie co do zasady inwestor, który stwierdza bezskuteczność podjętych negocjacji. Podkreślenia przy tym ponownie wymaga, że rokowania (negocjacje) polegają na przedstawianiu przez strony swoich propozycji rozwiązania sporu bądź ukształtowania istotnych elementów stosunku. Oznacza to, że negocjacje mogą zostać uznane za bezskuteczne w sytuacji znacznej rozbieżności stron co do warunków przyszłego porozumienia (por. wyrok NSA z 9.11.2022 r., I OSK 2190/21, LEX nr 3436549). Taka właśnie sytuacja zaistniała w niniejszej sprawie.

Niezależnie jednak od powyższego, rację ma skarżący, że przy pismach skarżącej spółki zawierających propozycję zawarcia umowy o ustanowienia służebności w załączniku nr 1 do pisma z dnia 19 kwietnia 2022 r. "Przewodnik dla właścicieli nieruchomości" zawarto informację, że służebność może być ustanowiona nieodpłatnie lub za wynagrodzeniem (pkt 10 Przewodnika); w projekcie umowy zobowiązującej do ustanowienia służebności załączonej do pisma z dnia 19 kwietnia 2022 r. przewidziano wypłatę właścicielowi odszkodowania za szkody spowodowane budową sieci dystrybucyjnej (§ 4 ust. 1 projektu), a w notatce ze spotkania z dnia 21 lipca 2022 r. zawarto adnotacje, że z właścicielem przeprowadzono rozmowy na przedmiotowej nieruchomości, a właściciel nie wyraża zgody na prace.

Jak już to wywiedziono powyżej, powodem odmowy nie były kwestie finansowe.

Prawdą jest również i to, że złożenie propozycji finansowych w zamian za zgodę na założenie i przeprowadzenie na nieruchomości ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń - nie jest koniecznym elementem prowadzonych rokowań w świetle art. 124 ust. 3 u.g.n. Ponownie prowadząc postępowanie organ przyjmie, że rokowania poprzedzające złożenie wniosku zostały przeprowadzone.

Wobec powyższego zaskarżona decyzja narusza art. 124 ust. 2 u.g.n. oraz art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. i została uchylona na zasadzie art. 145 pkt. 1 lit. a i c p.p.s.a.

O kosztach orzeczono na zasadzie art. 200 p.p.s.a., zgodnie z którym w razie uwzględnienia skargi przez sąd pierwszej instancji przysługuje skarżącemu od organu, który wydał zaskarżony akt zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw. Na zasądzone koszty w wysokości 680 zł składa się: kwota 200 zł tytułem uiszczonego przez skarżącą wpisu oraz kwota 480 zł tytułem wynagrodzenia adwokata reprezentującego skarżących, ustalona jako stawka minimalna na podstawie art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt. 1 lit. c, rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie. (Dz. U. poz. 1800 z późn. zm.).