Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 876/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-06-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
Hasła tematyczne: Kara administracyjna
Drogi publiczne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 4 pkt 1, art. 38
journal: Dz.U. 2018 poz 2068
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jedn.
article: § 9 ust. 1
journal: Dz.U. 2005 nr 67 poz 582
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 16 lutego 2005 r. w sprawie sposobu numeracji i ewidencji dróg publicznych, obiektów mostowych,  tuneli, przepustów i promów oraz rejestru numerów nadanych drogom, obiektom mostowym i tunelom.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Zbigniew Czarnik Sędzia NSA Joanna Sieńczyło-Chlabicz (spr.) Sędzia del. WSA Marek Krawczak Protokolant Anna Ważbińska-Dudzińska po rozpoznaniu w dniu 27 czerwca 2023 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej C.C.P. Sp. z o.o. w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 lutego 2020 r. sygn. akt VI SA/Wa 2368/19 w sprawie ze skargi C.C.P. Sp. z o.o. w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 19 września 2019 r. nr KOC/2877/Dr/19 w przedmiocie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia 1. uchyla zaskarżony wyrok; 2. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta m.st. Warszawy z 27 marca 2019 r., nr ZDM/GKP/R/222/2019/K; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie na rzecz C.C.P. Sp. z o.o. w W. 1875 (tysiąc osiemset siedemdziesiąt pięć) złotych tytułem kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 7 lutego 2020 r., sygn. akt VI SA/Wa 2368/19, oddalił skargę C. Sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 19 września 2019 r. nr KOC/2877/Dr/19 w przedmiocie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia.

Z uzasadnienia wyroku wynika, że Sąd I instancji za podstawę rozstrzygnięcia przyjął następujące ustalenia.

I

W dniu 10 grudnia 2018 r. pracownicy Zarządu Dróg Miejskich w W. przeprowadzili kontrolę pasa drogowego al. J. w W. w rejonie al. S. [...], działka ewidencyjna nr [...] z obrębu [...]. W trakcie kontroli stwierdzono funkcjonowanie nośnika reklamowego o zmiennej treści należącego do C. Sp. z o.o. z siedzibą w W. (dalej: skarżąca, spółka).

Podczas kontroli wykonano dokumentację fotograficzną oraz sporządzono protokół, w którym zapisano zmierzoną powierzchnię reklamy.

W dniach 1,5,12 oraz 24 lutego 2019 r. pracownicy Zarządu Dróg Miejskich w W. ponownie przeprowadzili kontrole pasa drogowego al. J. w rejonie al. S. [...], które potwierdziły funkcjonowanie reklamy, czego dowodem są karta kontroli oraz dokumentacja fotograficzna.

Decyzją z dnia 27 marca 2019 r. Prezydent m.st. Warszawy - działając na podstawie art. 20 pkt 8, art. 40 ust. 12 i ust. 13 w zw. z art. 40d ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 2068 ze. zm.; dalej: u.d.p.) oraz uchwały Rady m.st. Warszawy nr XXXI/666/2004 z dnia 27 maja 2004 r. w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg publicznych na obszarze m.st. Warszawy, z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych (Dziennik Urzędowy Województwa Mazowieckiego z 2004 r. Nr 148, poz. 3717 ze zm.; dalej: uchwała nr XXXI/666/2004) - wymierzył skarżącej karę pieniężną w wysokości 2.490 zł za zajęcie ww. pasa drogowego w dniach 10 grudnia 2018 r. oraz 1, 5, 12 i 24 lutego 2019 r. przez umieszczenie w nim reklam z przewijaną powierzchnią na nośniku 18637 o pow. 2,64 m², natomiast w dniach 11 grudnia 2018 r. - 31 stycznia 2019 r., 2-4 lutego 2019 r., 6-11 lutego 2019 r. oraz 13-23 lutego 2019 r. przez umieszczenie w nim nośnika o pow. 0,19 m², bez zezwolenia zarządcy drogi.

Decyzją z dnia 19 września 2019 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

Organ odwoławczy stwierdził, że w sprawie wykazano fakt i czas trwania zajęcia pasa drogowego, a to na podstawie protokołów kontroli pasa drogowego, wykonanych fotografii i stosownych map oraz szkica pomiaru nośnika reklamowego. Zdaniem SKO granicę pasa drogowego wyznacza ściana budynku, na którym był umieszczony sporny nośnik reklamowy, a więc znajdował się on w pasie drogowym. W sytuacji zaś, gdy ww. budynek przylega do chodnika, który jest częścią drogi dzielącą ten budynek od innych jej obiektów, urządzeń i jezdni, jest oczywiste, że granica pasa drogowego biegnie po ścianie/obrysie/froncie tego budynku i wszystko co poza tę ścianę/obrys/front budynku wystaje/wchodzi w przestrzeń nad chodnikiem, należy uznać za umieszczone w pasie drogowym.

Organ odwoławczy podkreślił, że spółka powinna legitymować się zezwoleniem na umieszczenie reklamy w pasie drogowym. W przypadku zaś braku takiego zezwolenia naraża się na karę pieniężną za umieszczenie spornego nośnika reklamy w pasie drogowym bez zezwolenia zarządcy drogi. Z akt sprawy nie wynika, by zostało wydane zezwolenie na zajęcie przedmiotowego odcinka pasa drogowego al. J. w rejonie al. S. [...] w okresie wskazanym w zaskarżonej decyzji.

SKO zaznaczyło, że w aktach sprawy znajduje się wypis z rejestru gruntów, wyrys z mapy ewidencyjnej, szkic pomiaru nośnika reklamowego podpisany przez geodetę uprawnionego oraz wydruk z mapy zasadniczej, z których wynika, że działka oznaczona nr [...], na której była usytuowana reklama stanowi użytek drogowy (droga powiatowa). Na wydruku z mapy zasadniczej zaznaczono zajęcie pasa drogowego oraz granice pasa drogowego. Granice pasa drogowego wynikają z ww. dokumentów urzędowych. Powoływanie biegłego geodety na ustalenie granic pasa drogowego, który ograniczony jest ścianą budynku jest zatem zbędne.

Wskazanym na wstępie wyrokiem z dnia 7 lutego 2020 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę spółki.

Według Sądu I instancji organy prowadzące postępowanie prawidłowo ustaliły, że to skarżąca zajęła pas drogowy poprzez umieszczenie w jego obrębie reklamy - bez zezwolenia zarządcy drogi, a zatem, to skarżąca jest podmiotem ponoszącym odpowiedzialność administracyjną z tego tytułu. Podnoszone przez skarżącą okoliczności, że nie ustalono, iż istotnie doszło do zajęcia pasa drogowego nie znajdują uzasadnienia.

WSA podkreślił, że o przebiegu zajętego pasa drogowego (drogi powiatowej) al. J. w rejonie al. S. [...] świadczą takie dowody z akt sprawy, jak wypis z rejestru gruntów, wyrys z mapy ewidencyjnej, wydruk z mapy zasadniczej oraz szkic pomiaru nośnika reklamowego podpisany przez geodetę uprawnionego. Na podstawie ww. dowodów można określić przebieg linii pasa drogowego oraz usytuowanie w granicach tego pasa obiektu skarżącej.

Zdaniem WSA wartość tych dowodów nie została podważona, co oznacza, że istotne dla rozstrzygnięcia fakty mogły być na ich podstawie przez organ ustalone. W tym kontekście Sąd I instancji podkreślił, że do orzeczenia kary za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia wystarczające jest powołanie się przez organ na znajdujący się w aktach sprawy miarodajny dokument, z którego wynika przebieg granic takiego pasa. Organ nie ma zaś obowiązku fizycznego wydzielania pasa drogowego na nieruchomości, czy w inny sposób - z urzędu - informowania, że określony teren stanowi pas drogowy i jego zajęcie wymaga uprzedniego zezwolenia zarządcy drogi. Ustalenie powyższych okoliczności należało do skarżącej, którą - jako przedsiębiorcę - obowiązują podwyższone standardy staranności przy prowadzeniu działalności gospodarczej. Także okres zajęcia pasa drogowego został prawidłowo w postępowaniu administracyjnym ustalony na podstawie znajdujących się w aktach dowodów, tj. protokołów kontroli pasa drogowego oraz kart kontroli zajęcia pasa drogowego. Natomiast powierzchnia reklamy wynika z dołączonej do akt mapy zajęcia pasa drogowego.

W ocenie WSA również okres zajęcia pasa drogowego, jak i wysokość kary pieniężnej zostały prawidłowo ustalone.

Podsumowując, Sąd I instancji uznał, że zebrane przez organy dowody, w tym dokumenty urzędowe i dokumentacja fotograficzna, w sposób nie budzący wątpliwości potwierdzają zajęcie przez skarżącą we wskazanym okresie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi.

II

Spółka zaskarżyła skargą kasacyjną powyższy wyrok domagając się jego uchylenia w całości i przekazania sprawy WSA w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

I. Na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 77 § 1 i § 4, art. 80, art. 84 § 1, art. 136 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 25 ze zm.; dalej: k.p.a.) poprzez zaakceptowanie naruszeń w sferze gromadzenia dowodów popełnionych na etapie postępowania administracyjnego i wadliwe przyjęcie, iż materiał dowodowy zebrany przez organy był wystarczający do uznania, że doszło do zajęcia pasa drogowego al. J. w W. w rej. al. S. [...], podczas gdy dowody te w rzeczywistości były niewystarczające i nie było wśród nich dokumentu niezbędnego dla ustalenia faktu zajęcia pasa drogowego, tj. mapy do celów prawnych sporządzonej przez biegłego geodetę, a w rezultacie oddalenie skargi, w sytuacji gdy materiał dowodowy nie dawał podstaw do wymierzenia skarżącej kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego;

2) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 79 § 1 i art. 10 § 1 k.p.a. poprzez wadliwe przyjęcie, że organ I instancji (Prezydent m.st. Warszawy - Zarząd Dróg Miejskich) nie był zobowiązany do zawiadomienia skarżącej o czynnościach kontrolnych - oględzinach nośnika reklamowego, podczas gdy brak takiego zawiadomienia pozbawił skarżącą możliwości czynnego udziału w postępowaniu administracyjnym na jego kluczowym etapie (przed wydaniem decyzji w I instancji), w tym w szczególności udziału w prowadzonych czynnościach dowodowych a w rezultacie oddalenie skargi, w sytuacji gdy naruszenia w sferze dopuszczenia skarżącej do czynnego udziału w postępowaniu skutkować powinny uchyleniem zaskarżonych decyzji;

3) art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez brak odniesienia się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do zarzutów dotyczących doliczenia przez organy powierzchni ramy nośnika przy obliczaniu powierzchni elektronicznego wyświetlacza reklamowego (zarzut z ust. 2 pkt 3 skargi do WSA) oraz zakwalifikowania wyświetlacza elektronicznego jako obiektu budowlanego (zarzut z ust. 2 pkt 2 skargi do WSA), co uniemożliwia prześledzenie procesu myślowego oraz wykładni jaką kierował się WSA wydając zaskarżone orzeczenie, a przez to utrudnia wykonywanie kontroli kasacyjnej tego orzeczenia.

II. Na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

1) § 75 - 77 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 9 listopada 2011 r. w sprawie standardów technicznych wykonywania geodezyjnych pomiarów sytuacyjnych i wysokościowych oraz opracowania i przekazywania wyników tych pomiarów do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego (Dz.U. z 2011 r. nr 263 poz. 1572) w zw. z art. 4 pkt 1 u.d.p. w zw. z art. 7 k.p.a., poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na pominięciu tych przepisów przy rozpatrywaniu

sprawy, co doprowadziło WSA do błędnych ustaleń, że zgromadzone przez organy w toku postępowania administracyjnego dokumenty mogły stanowić podstawę do uznania naruszenia pasa drogowego, podczas gdy do takich ustaleń konieczne było opracowanie przez organ mapy do celów prawnych, z wykorzystaniem informacji zawartych w materiałach PZGiK;

2) art. 40 ust. 12 u.d.p. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i utrzymanie w mocy decyzji wymierzającej karę pieniężną za zajęcie pasa drogowego z uwagi na brak zezwolenia zarządcy drogi, podczas gdy nośnik reklamowy ze względu na swoje położenie względem jezdni al. J. oraz brak funkcjonalnego związku z ruchem drogowym nie znajdował się w granicach pasa drogowego;

3) art. 40 ust. 3, 6, 8 i 12 u.d.p. w zw. z § 4 ust. 1 oraz poz. 19 Załącznika nr 3 do uchwały nr XXXI/666/2004 w zw. z art. 3 pkt 1 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 1202 ze zm.; dalej: ustawa Prawo budowlane) poprzez ich błędną wykładnię i uznanie, że nośnik reklamowy stanowi obiekt budowlany w rozumieniu ustawy Prawo budowlane, do którego stosuje się stawkę opłaty określoną w poz. 19 Załącznika nr 3 do uchwały nr XXXI/666/2004 (stawka za "inne obiekty budowlane"), podczas gdy nośnik tego typu nie spełnia definicji obiektu budowlanego (w tym definicji budowli), co prowadzi do wniosku, że do przedmiotowej kategorii nośników nie znajduje zastosowania kara pieniężna wymierzana w stawce za "inne obiekty budowlane", a zatem karę pieniężną za okres od 11 grudnia 2018 r. do 31 stycznia 2019 r., od 2 do 4 lutego, od 6 do 11 lutego oraz od 13 do 23 lutego 2019 r. wymierzono bezpodstawnie;

4) art. 40 ust. 6 i 12 u.d.p. poprzez ich błędną wykładnię i uznanie za prawidłowe doliczenie powierzchni ramki nośnika do powierzchni wyświetlacza reklamowego w sytuacji gdy ramka nośnika nie wyświetla reklamy, a tym bardziej nie przekazuje zmiennej treści, a zatem uwzględnieniu podlegać powinna wyłącznie powierzchnia reklamy.

III. Konsekwencją powyższych naruszeń było naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi i zaakceptowanie uchybień popełnionych przez organy w postępowaniu administracyjnym, w sytuacji gdy decyzja organu II instancji oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji powinny były zostać uchylone, a sprawa przekazana ponownie do rozpoznania organowi I instancji.

Argumentację na poparcie powyższych zarzutów skarżąca przedstawiła w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.

W piśmie procesowym z dnia 11 października 2021 r. skarżąca uzupełniła stanowisko zawarte w skardze kasacyjnej wnosząc jednocześnie o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodów w postaci opinii uzupełniającej Stowarzyszenia Geodetów Polskich z dnia 2 lipca 2020 r. oraz opinii tego Stowarzyszenia z dnia 16 września 2020 r. Poza tym skarżąca, doprecyzowując wnioski zawarte w skardze kasacyjnej, wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi, a w konsekwencji uchylenie decyzji organów obu instancji, ewentualnie uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy WSA w Warszawie do ponownego rozpoznania.

III

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: NSA lub sąd drugiej instancji) rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę przyczyny nieważności postępowania sądowoadministracyjnego określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. W rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, zatem spełnione zostały warunki do merytorycznego rozpoznania skargi kasacyjnej.

Zgodnie z art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego, które może polegać na błędnej wykładni lub niewłaściwym zastosowaniu albo na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy.

Skarga kasacyjna spółki ma usprawiedliwione podstawy, chociaż nie wszystkie podniesione w niej zarzuty są zasadne.

Zdaniem NSA niezasadne są zarzuty procesowe podnoszące naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. Istotą tego zarzutu jest twierdzenie, że Sąd I instancji nie odniósł się do sposobu ustalania powierzchni nośnika reklamy. Sąd drugiej instancji zwraca uwagę, że tak skonstruowany zarzut odnosi się do istotnej dla sprawy okoliczności stanowiącej podstawę wymierzenia kary za zajęcie pasa drogowego. Zatem zarzut taki może być wiązany tylko z ustaleniami faktycznymi, a nie poprawnością uzasadnienia wyroku.

Artykuł 141 § 4 p.p.s.a. określa wymogi formalne uzasadnienia wyroku. Oznacza to, że przepis ten może być podstawą skutecznej skargi kasacyjnej tylko wówczas, gdy sąd I instancji sporządza uzasadnienie wyroku i pomija w nim elementy wskazane w art. 141 § 4 p.p.s.a. Przepis ten nie może być podstawą kwestionowania trafności stanowiska sądu co do faktycznych i prawnych podstaw orzekania, bowiem jego treść nie służy takim celom. Jeżeli strona uważa, że sąd pierwszej instancji merytorycznie orzeka naruszając prawo, to taki wyrok należy zwalczać właściwymi zarzutami materialnymi lub procesowymi stawianymi w poprawnej podstawie kasacyjnej z art. 174 p.p.s.a.

Analiza uzasadnienia zaskarżonego wyroku prowadzi do wniosku, że posiada on wszystkie części składowe wymagane przez art. 141 § 4 p.p.s.a. Natomiast brak odniesień sądu I instancji do każdego zarzutu skargi nie może być traktowany jako naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. Stanowisko takie znajduje oparcie w stwierdzeniu, że art. 141 § 4 p.p.s.a. określając formalne wymogi uzasadnienia nie określa zarazem formy ich spełnienia. W tym zakresie autor uzasadnienia ma swobodę, zatem może treść art. 141 § 4 p.p.s.a. realizować w różny sposób od strony technicznej, jednak zawsze taki, by z treści uzasadnienia wynikała podstawa faktyczna i prawna rozstrzygnięcia. W rozpoznawanej sprawie tak jest, zatem zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. należało uznać za nietrafny.

Zdaniem NSA nietrafny jest zarzut procesowy podnoszący naruszenie przez sąd I instancji art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 79 § 1 i art. 10 § 1 k.p.a. przez niezapewnienie stronie (spółce) udziału w czynnościach kontrolnych i tym samym naruszenie jej prawa do czynnego udziału w postępowaniu. Sąd drugiej instancji zwraca uwagę, że czynności kontrolne związane z ustalaniem przestrzegania prawa nie są oględzinami w ścisłym procesowym znaczeniu, zatem organ właściwy do prowadzenia kontroli może prowadzić takie działania bez powiadomienia strony. Dowody, a zatem również protokół kontroli, podlegają ocenie według ogólnych reguł dowodowych. Oznacza to, że ustalenia protokołu mogą być przez stronę kwestionowane w postępowaniu, jeżeli strona wykaże, że protokół odzwierciedla fakty, które nie istniały. W innym przypadku protokół jest dowodem zgodnie z treścią art. 75 § 1 k.p.a., zatem jego wartość dowodowa nie może być oceniana przez pryzmat uczestnictwa strony w czynnościach kontrolnych. Sąd drugiej instancji zauważa, że obowiązujące przepisy w różny sposób kształtują przebieg postępowań kontrolnych. Niektóre z nich wymagają obecności podmiotu kontrolowanego lub osoby działającej na jego rzecz. W takich przypadkach nieobecność kontrolowanego jest zawsze wadą formalną, która musi mieć znaczenie dla wyniku sprawy. Natomiast w sytuacji, gdy prawo nie nakłada tak rygorystycznych warunków prowadzenia kontroli, brak strony nie może być okolicznością prowadzącą do zakwestionowania rozstrzygnięcia, jeżeli strona nie kwestionuje faktów objętych protokołem. W rozpoznawanej sprawie fakty są przyznawane przez organ i stronę, zatem problemem prawnym nie są ustalenia okoliczności, ale ich prawna ocena, a więc uznanie czy nośnik reklamowy znajdował się w pasie drogowym ze względu na sposób rozumienia granic tego pasa. Z tych względów NSA stoi na stanowisku, że rozpoznawany zarzut jest nietrafny, bowiem naruszenie czynnego udziału strony w postępowaniu, gdyby nawet miało miejsce, to nie miało wpływu na rozstrzygnięcie. Sąd drugiej instancji zaznacza, że naruszenie przepisów procedury może być skutecznym zarzutem tylko wtedy, gdy naruszenie to mogło mieć wpływ (i to istotny) na rozstrzygnięcie. Skarga kasacyjna pomimo twierdzenia o takim wpływie nie wykazuje tego wpływu, a jest to warunek konieczny skuteczności zarzutu.

W ocenie NSA inaczej należy potraktować zarzut kasacyjny, w którym spółka podnosi naruszenie przez Sąd I instancji art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 77 § 1 i 4 oraz art. 80 i art. 84 § 1 k.p.a., polegające na wadliwym oddaleniu skargi, w sytuacji gdy organ wadliwie zebrał i ocenił materiał dowodowy w zakresie ustaleń czy nośnik reklamowy, za który została ustalona kara w zaskarżonej decyzji, był umieszczony w pasie drogowym. Merytoryczne odniesienie się do tego zarzutu wymaga określenia granic sprawy administracyjnej, która była rozstrzygana w zaskarżonych decyzjach. Ustalenia poczynione w tym zakresie są niezbędne, bowiem one wyznaczają zakres koniecznego postępowania wyjaśniającego. Określenie granic sprawy administracyjnej w przypadku nałożenia kary za zajęcie pasa drogowego wymaga ustalenia podstawowego faktu dla nałożenia takiej kary, a więc granic pasa drogowego, bo tylko ich przekroczenie może skutkować nałożeniem kary. Określenie granic pasa drogowego jest możliwe tylko przy zdefiniowaniu normatywnego pojęcia tego terminu. Zatem przed oceną poprawności kontrolowanego postępowania wyjaśniającego prowadzonego przez organy obu instancji, należy ustalić znaczenie materialnoprawne terminu pas drogowy. Konieczność taka jest konsekwencją funkcjonującej w prawie administracyjnym koncepcji sprawy administracyjnej, która zawsze jest wyznaczona ramami prawa materialnego. Dopiero tak rozumiana sprawa administracyjna wyznacza zakres koniecznego i niezbędnego postępowania, które może być podstawą wydania decyzji.

Artykuł 4 pkt 1 u.d.p. stanowi, że pas drogowy to wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą. Ustawodawca w tej definicji nie odsyła do innych przepisów definiujących pojęcie pasa drogowego. Zdaniem NSA oznacza to, że pojęcie ma charakter autonomiczny, czyli może być ustalane na gruncie u.d.p. Z tego powodu nie są trafne poglądy prezentowane przez organy, że pas drogowy ma być określany w sposób systemowy, przede wszystkim z odesłaniem do przepisów w sprawie ewidencji gruntów i budynków, zwłaszcza gdy chodzi o ustalanie granic tego pasa i utożsamianie ich z granicami ewidencyjnymi działek przyległych do drogi (ulicy).

Z definicji ustawowej pasa drogowego wynika, że jest to grunt wraz z przestrzenią nad i pod nim. Dla wyznaczenia tej przestrzeni, a więc granic przestrzennych pasa drogowego istotne są granice na gruncie oraz granice w przestrzeni. Inaczej rzecz ujmując chodzi o to, jakie płaszczyzny wyznaczają granice przestrzenne pasa drogowego. Ustawa o drogach publicznych w art. 4 ust. 1 nie wskazuje takich parametrów, zatem należy przyjąć, że granice takie wyznaczają proste ustalające granice pasa na gruncie oraz że granice takie mają przestrzennie kształt płaszczyzn. Konsekwencją takiego rozumienia granic przestrzennych pasa drogowego jest stwierdzenie, że pas drogowy nie może być w swoich granicach kształtowany przez elementy architektoniczne budynków np. gzymsy, attyki, balkony, schody itp. Wszystkie te elementy, jeżeli istnieją, a budynek jest położony w granicy (przy granicy) pasa drogowego, to wkraczają w przestrzeń pasa drogowego, a nie kształtują granic tej przestrzeni, a więc pasa drogowego. Zatem dla ustalenia granic przestrzennych pasa drogowego nie mogą mieć znaczenia zasady przyjęte w prawie dotyczącym ewidencji gruntów i budynków związane z wykazywaniem sposobu zagospodarowania działek na użytek ewidencji. Prezentowane stanowisko wspiera treść art. 38 u.d.p., który dopuszcza zajmowanie pasa drogowego niezgodnie z przepisami u.d.p., jeżeli obiekty budowlane lub ich części zajmują pas drogowy, a powstały przed wejściem w życie u.d.p., która od 1985 r. uregulowała zasady zajmowania pasa drogowego. Gdyby miało być inaczej, to art. 38 u.d.p. byłby zbędny, bowiem pas drogowy nigdy by nie mógł być zajęty przez budynki lub ich części, skoro te elementy kształtowałyby granice pasa drogowego.

Przedstawione powyżej rozumienie pasa drogowego nie może być ustalane na podstawie przepisów dotyczących ewidencji gruntów i budynków. Oczywiście nie oznacza to, że ustalenia dokonane w zakresie ewidencji gruntów i budynków nie mają znaczenia w postępowaniach dotyczących kar za zajęcie pasa drogowego. Jednak oznacza to, że ustalenia tam dokonane dotyczące przebiegu granic geodezyjnych na mapach nie są jedynym i wystarczającym środkiem wykazania przebiegu granic pasa drogowego. Zdaniem NSA ustalenia dokonane w ewidencji gruntów, a więc stosowne mapy, są bazą dowodową dla postępowań w sprawie zajęcia pasa drogowego, jednak same przez się nie rozstrzygają o granicy tego pasa.

Granica pasa drogowego ma być ustalona i wykazana w toczącym się postępowaniu, zatem w konkretnej sprawie, stosownie do sytuacji faktycznej związanej z przebiegiem drogi i szerokością pasa drogowego. Dla rozstrzygnięcia tej kwestii znaczenie prawne mogą mieć różne okoliczności i możliwe do zastosowania środki dowodowe. Podstawowe znaczenie dla takich ustaleń mają parametry techniczne i prawne drogi, a więc jej kategoria oraz warunki techniczne z tym związane. Dane takie są ustalane na podstawie przepisów u.d.p. Wynikają one z przepisów odnoszących się do ewidencji dróg publicznych. Wprost wynikają z rozporządzenia w sprawie sposobu numeracji i ewidencji dróg publicznych. Dla stanu prawnego właściwego w rozpoznawanych sprawach są określone w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 16 lutego 2005 r. w sprawie sposobu numeracji i ewidencji dróg publicznych, obiektów mostowych, tuneli, przepustów i promów oraz rejestru numerów nadanych drogom, obiektom mostowym i tunelom (Dz. U. Nr 67, poz. 582; dalej: rozporządzenie z 16 lutego 2005 r.).

Stosownie do treści § 9 ust. 1 rozporządzenie z 16 lutego 2005 r., ewidencja drogi obejmuje książkę drogi. W dokumencie tym uwidacznia się dane techniczne drogi, w tym dane odnoszące się do pasa drogowego. Dane takie są wiadomościami wyjściowymi do oznaczenia granic pasa drogowego na określonym odcinku drogi. Rzeczą oczywistą jest, że dane takie nie są jedynymi dającymi podstawę do wyznaczenia granic pasa drogowego, ale są niezbędnymi do tego, by w konkretnym odcinku drogi organ prowadzący postępowanie w sprawie zajęcia pasa drogowego mógł prawidłowo wykazać, że doszło do zajęcia pasa.

Konkludując stwierdzić należy, że na użytek postępowań w celu wymierzenia kary za niezgodne z prawem zajęcie pasa drogowego, organ prowadzący takie postępowanie ma ustalić przebieg granicy pasa drogowego, przy czym materiałami wyjściowymi do takich ustaleń są dane dotyczące pasa drogowego ustalone dla danej kategorii drogi w dokumentacji dotyczącej tej drogi. Poprawne określenie tych granic musi być odniesione do granic ewidencyjnych działek wchodzących w granice pasa drogowego i nawiązywać do ustaleń wynikających z dokumentów. Nie może to być działanie dowolne odsyłające do różnych domniemań, choćby takiego, że granice pasa drogowego to granice ewidencyjne działki lub linia elewacji budynku. Być może tak to jest w konkretnych sytuacjach, ale wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy o nałożenie kary musi konkretnie wykazać te okoliczności, zwłaszcza że dane z ewidencji gruntów nie mają dla takich spraw szczególnej mocy dowodowej. Wynika to z treści art. 21 ust. 1 ustawy z 17 maja 1989 r. prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U. z 2021 r. poz. 1990), który nie przypisuje takim danym szczególnego znaczenia przy wymierzaniu kar za zajęcie pasa drogowego, a czyni to dla wskazanych tam postępowań.

Z tych wszystkich powodów NSA uznał, że rozpoznawany zarzut kasacyjny należało uznać za trafny, a to musiało prowadzić do uchylenia wyroku i zaskarżonych rozstrzygnięć organów administracji publicznej. W tym zakresie trafnie przyjmuje skarga kasacyjna, że stan faktyczny sprawy nie został należycie ustalony, a ten, który został ujawniony był błędnie oceniony w postępowaniu przed organami.

Zdaniem NSA zarzuty materialne skargi kasacyjnej są przedwczesne, co oznacza, że nie mogą być uznane za trafne na tym etapie postępowania. Warunkiem oceny wykładni i stosowania prawa materialnego jest poprawne ustalenie faktów, które mają być podstawą prawną orzekania.

Mając powyższe na względzie NSA uznał, że kontrolowany wyrok nie odpowiada prawu i powinien podlegać uchyleniu. Wobec dostatecznego wyjaśnienia istoty sprawy należało – zdaniem NSA – również stwierdzić, że zaktualizowały się określone przepisem art. 188 p.p.s.a. przesłanki rozpoznania skargi spółki na decyzję SKO w Warszawie z dnia 19 września 2019 r. utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta m.st. Warszawy z dnia 27 marca 2019 r. nakładającą na spółkę karę pieniężną w wysokości 2.490 zł za zajęcie pasa drogowego, którą w świetle przedstawionych argumentów sąd drugiej instancji uznał za zasadną, co musiało skutkować jej uwzględnieniem na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. i uchyleniem zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ja decyzji organu pierwszej instancji zgodnie z art. 135 p.p.s.a.

W związku z powyższym, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 135 p.p.s.a. oraz art. 203 pkt 1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.