Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 615/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2023-06-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
6262 Radni
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: uchylono zaskarżone orzeczenie
Powołane przepisy: article: art. 492 par. 2
journal: Dz.U. 2022 poz 1277
law: Ustawa z dnia 5 stycznia 2011 r. Kodeks wyborczy (t. j.)
article: art. 4 ust. 1 i 5
journal: Dz.U. 2017 poz 1393
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Joanna Janiszewska-Ziołek Sędziowie: sędzia WSA Jerzy Bortkiewicz asesor WSA Mariusz Pawełczak (spr.) Protokolant sekretarz sądowy Elżbieta Kloska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 maja 2023 r. sprawy ze skargi J. C., Gminy C. na zarządzenie zastępcze Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2022 r. nr [...] w przedmiocie wygaśnięcia mandatu wójta 1. uchyla zaskarżone zarządzenie zastępcze, 2. zasądza od Wojewody [...] na rzecz J. C. kwotę 497 (czterysta dziewięćdziesiąt siedem) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego, 3. zasądza od Wojewody [...] na rzecz Gminy C. kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego, 4. nakazuje zwrócić ze Skarbu Państwa - Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy na rzecz J. C. kwotę 300 (trzysta) złotych tytułem nienależnie uiszczonego wpisu sądowego od skargi, 5. nakazuje zwrócić ze Skarbu Państwa - Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy na rzecz Gminy C.a kwotę 300 (trzysta) złotych tytułem nienależnie uiszczonego wpisu sądowego od skargi.


UZASADNIENIE

1. Pismem z dnia 28 czerwca 2021 r. Wojewoda Kujawsko-Pomorski został zawiadomiony o naruszeniu zakazu prowadzenia działalności gospodarczej przez Wójta Gminy [...]. Osoba zawiadamiająca wskazała, że J. C., pełniący funkcję Wójta, w okresie od [...] sierpnia do [...] października 2019 r. był wspólnikiem Z. K. I. Sp. z o.o. i posiadał w niej 50 udziałów stanowiących 50% kapitału zakładowego. Ponadto do [...] września 2019 r. w powyższej spółce pełnił funkcję Prezesa Zarządu.

W związku z powyższym, Wojewoda Kujawsko-Pomorski zwrócił się pismem z dnia 12 lipca 2021 r. do Rady Gminy [...] o dokonanie oceny sytuacji faktycznej i prawnej Wójta Gminy [...] oraz podjęcie uchwały w niniejszej sprawie.

Rada Gminy [...] w dniu [...] sierpnia 2021 r. podjęła uchwałę nr [...] w sprawie odmowy stwierdzenia wygaśnięcia mandatu Wójta Gminy [...] - J. J. C..

Uzasadniając ww. uchwałę Rada Gminy wskazała, że Wójt zajmując swoje stanowisko w sprawie przedłożył opinię prawną sporządzoną przez adwokata S. B. w dniu [...] sierpnia 2021 r. oraz akt notarialny Rep. A nr [...] stanowiący jego oświadczenie złożone w dniu [...] sierpnia 2021 r. przed notariuszem I. G., mówiące o uchyleniu się od skutków prawnych oświadczeń złożonych pod wpływem błędu. Stosownie do ww. opinii skutkiem złożonego oświadczenia o uchyleniu się od skutków prawnych oświadczeń złożonych pod wpływem błędu ma być nieważność czynności dokonanej przez J. C. w dniu [...] czerwca 2019 r. w postaci zawiązania przedmiotowej spółki, zaś nieważność ta następuje od momentu podjęcia wadliwej czynności. W ww. oświadczeniu J. C. podniósł, iż składając oświadczenia sądził, że umowa zawiązania spółki miała charakter umowy przedwstępnej i do jej zawiązania dojdzie w 2023 r.

Dalej Rada Gminy wskazała, że na jej zamówienie Kancelaria Radców Prawnych [...] sporządziła informację prawną z dnia [...] sierpnia 2021 r. w przedmiocie oceny sytuacji faktycznej i prawnej Wójta Gminy [...]. Z powyższej informacji prawnej wynika, że Rada Gminy wezwana do stwierdzenia wygaśnięcia mandatu wójta, ma prawo do odmiennej, niż dokonana przez Wojewodę w wezwaniu, oceny faktów skutkujących z mocy prawa wygaśnięciem mandatu Wójta. Jednocześnie stwierdzono w oparciu o orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego, że automatyzm i rygoryzm w wygaszaniu mandatu Wójta w przypadkach stosunkowo błahego naruszenia prawa może stanowić podstawę do stwierdzenia niezgodności takich przepisów z Konstytucją.

Pismem z dnia [...] października 2021 r. Wojewoda Kujawsko-Pomorski zwrócił się do Wójta Gminy [...] o przesłanie wyjaśnień na temat zaistniałego błędu oświadczenia woli, aktywności Wójta w ramach przedmiotowej spółki, posiadanych w niej udziałów oraz czynności podejmowanych w związku z rejestracją Spółki w Krajowym Rejestrze Sądowym.

W odpowiedzi na ww. pismo Wójt Gminy [...] pismem z dnia [...] listopada 2021 r. stwierdził, że postępowanie, którego przedmiotem jest wygaszenie jego mandatu jest bezprzedmiotowe, ponieważ czynności podjęte przez niego w związku z pracami dotyczącymi przedmiotowej spółki nie wywołały żadnych skutków prawnych. Wójt wskazał, że powyższe wynika z jego oświadczenia złożonego w trybie art. 88 w zw. z art. 84 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (tj. Dz. U. z 2022 r. poz. 1360 ze zm. – dalej "k.c."), zgodnie z którym uchylił się on od skutków prawnych oświadczeń woli złożonych pod wpływem błędu, co adresat pierwotnej czynności prawnej w postaci spółki przyjął bez zastrzeżeń. Ponadto Wójt Gminy [...] wskazał, że przed Sądem Rejonowym w T. toczy się postępowanie w przedmiocie wykreślenia przedmiotowej spółki z Krajowego Rejestru Sądowego, które jest w jego ocenie postępowaniem czysto formalnym, ponieważ Spółka nigdy nie prowadziła żadnej działalności, nie posiada żadnego majątku i nie jest stroną żadnego stosunku obligacyjnego.

Pismem z dnia [...] lutego 2022 r. Wojewoda Kujawsko-Pomorski stosownie do art. 98a ust. 1 ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tj. Dz. U. z 2022 r. poz. 1319 – dalej "u.s.g.") wezwał Radę Gminy [...] do podjęcia uchwały w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia mandatu Wójta Gminy [...] J. C. z powodu naruszenia zakazów określonych w art. 4 pkt 1 i 5 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne (tj. Dz. U. z 2019 r. poz. 2399 ze zm.), stanowiących o zakazie pełnienia funkcji członka zarządu, rady nadzorczej lub komisji rewizyjnej spółki, a także posiadania w niej więcej niż 10% akcji lub udziałów stanowiących więcej niż 10% kapitału zakładowego. W ocenie Wojewody Kujawsko-Pomorskiego oświadczenie woli J. C. o uchyleniu się od skutków prawnych oświadczenia woli złożonego pod wpływem błędu złożone w formie aktu notarialnego nie jest dowodem wiążącym organ i nie przesądzą o okolicznościach faktycznych sprawy.

W związku z powyższym wezwaniem Rada Gminy [...] podjęła w dniu [...] marca 2022 r. uchwałę nr [...] o odmowie stwierdzenia wygaśnięcia mandatu Wójta Gminy [...] J. C.. Uzasadniając swoje stanowisko Rada Gminy oparła się na opinii uzupełniającej z dnia [...] marca 2022 r. sporządzonej przez adwokata S. B., zgodnie z którą Wojewoda Kujawsko-Pomorski dokonać miał nadinterpretacji wychodzących poza ramy swobodnej oceny dowodów. Rada Gminy podkreśliła, że jej rolą nie jest wypowiadanie się w kwestii zasadności prezentowanych stanowisk i różnej interpretacji stanu faktycznego, zaś z uwagi na brak nowych okoliczności w sprawie podtrzymała stanowisko zawarte w uchwale z dnia [...] sierpnia 2021 r.

2. Wojewoda Kujawsko-Pomorski Zarządzeniem Zastępczym z dnia [...] kwietnia 2022 r. nr [...] stwierdził wygaśnięcie mandatu Wójta Gminy [...] J. C. w związku z naruszeniem zakazów wynikających z art. 4 pkt 1 i 5 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne.

Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie Wojewoda wskazał, iż z dokumentów zgromadzonych w sprawie wynika, że J. C. w czasie pełnienia funkcji Wójta Gminy jednocześnie był członkiem zarządu Z. K. I. Sp. z o.o., w której posiadał 50 udziałów stanowiących 50% kapitału zakładowego. Powołując się na orzecznictwo sądowe organ uznał, że oświadczenie o uchyleniu się od skutków prawnych oświadczeń woli złożonych pod wpływem błędu nie jest dowodem wiążącym organ, a tym samym nie przesądza o okolicznościach faktycznych sprawy, zwłaszcza ze względu na wątpliwości przedstawicieli doktryny prawa cywilnego, dotyczące możliwości składania tego typu oświadczeń w sprawach dotyczących spółek prawa handlowego.

3. Na powyższe rozstrzygnięcie J. C. (dalej: skarżący) złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy, w której wniósł o uchylenie zarządzenia zastępczego Wojewody Kujawsko-Pomorskiego i obciążenie organu kosztami postępowania w sprawie, w tym kosztami zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych.

Skarżonemu zarządzeniu zastępczemu zarzucono naruszenie:

- art. 98a ust. 1 i 2 u.s.g. poprzez błędną wykładnię, niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że zaistniały przesłanki do wydania zarządzenia zastępczego wygaszającego mandat Wójta Gminy [...] podczas gdy wobec złożenia przez skarżącego oświadczenia o uchyleniu się od skutków prawnych oświadczeń złożonych pod wpływem błędu dotyczących zawarcia umowy spółki [...] czerwca 2019 r., objęcia w niej udziałów i wyrażenia zgody na pełnienie funkcji w zarządzie, nie zaistniały przesłanki do wygaszenia mandatu;

- art. 88 par 1 k.c. poprzez jego niezastosowanie i oparcie podstaw faktycznych wydania zarządzenia zastępczego na wykładni explicite contra legem skutkujące uznaniem, że skutek nieważności czynności prawnej zależny jest od decyzji jakiegokolwiek organu władzy państwowej w sytuacji gdy ustawodawca skutek ten wiąże jedynie z faktem złożenia stosownego oświadczenia o uchyleniu się od skutków wadliwego oświadczenia woli rezerwując możliwość badania jego dopuszczalności na wypadek sporu pomiędzy stronami czynności prawnej, a w powyższej sprawie przedstawione w toku postępowania przed Radą Gminy przez skarżącego dowody wskazują, że takiego sporu brak, zaś wszystkie strony czynności prawnej uznały oświadczenie o uchyleniu się od skutków czynności prawnej złożonej pod wpływem błędu za prawdziwe, dopuszczalne i skuteczne;

- art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2022 r. poz. 2000 ze zm. – dalej "k.p.a.") poprzez jego niezastosowanie skutkujące wybiórczą analizą materiału dowodowego prowadzącą do utrwalenia przyjętej a priori tezy i całkowite pominięcie istotnych okoliczności faktycznych w postaci oświadczeń woli i wiedzy pozostałych stron stosunku prawnego zawartych w Protokole przyjęcia oświadczenia woli z dnia [...] sierpnia 2021 r. wywierających skutki prawne uniemożliwiające Wojewodzie Kujawsko-Pomorskiemu wydanie zarządzenia zastępczego;

- art. 91 § 1 w zw. z art. 98a ust. 2 u.s.g. poprzez wydanie zarządzenia zastępczego Nr [...] z dnia [...] kwietnia 2022 r., podczas gdy w obrocie prawnym pozostaje uchwała z dnia [...] marca 2022 r. nr [...] Rady Gminy [...] w sprawie odmowy stwierdzenia wygaśnięcia mandatu skarżącego;

- art 492 § 2 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. - Kodeks wyborczy (tj. Dz. U. z 2022 r. poz. 1277 ze zm. – dalej "k.w.") poprzez jego niezastosowanie i nieumożliwienie skarżącemu złożenia wyjaśnień co do dowodów zgromadzonych w sprawie przez Wojewodę Kujawsko-Pomorskiego, które następnie stały się podstawą wydania zaskarżonego zarządzenia zastępczego;

- art. 6 w zw. z art. 107 k.p.a. w zw. z art. 98a ust 2 u.s.g. w zw. z art. 2 Konstytucji RP poprzez brak wskazania w osnowie zarządzenia zastępczego wymaganej przez ustawodawcę istotnej przesłanki wydania zarządzenia zastępczego w trybie art. 98a u.s.g. w postaci powiadomienia ministra właściwego do spraw administracji publicznej, jak również brak załączenia do doręczonego zarządzenia zastępczego owego powiadomienia, skutkującego niemożnością kontroli formalnoprawnej wystąpienia przesłanek dla wydania przez Wojewodę Kujawsko-Pomorskiego zarządzenia zastępczego.

4. Skargę na powyższe zarządzenie zastępcze wniosła również Gmina [...], w której wniosła o jego uchylenie i obciążenie organu kosztami postępowania w sprawie, w tym kosztami zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych. Powyższa skarga została zarejestrowana pod sygn. akt II SA/Bd 617/22.

Skarżonemu zarządzeniu zastępczemu zarzuciła naruszenie:

- art. 98a ust. 1 i 2 u.s.g. poprzez błędną wykładnię, niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że zaistniały przesłanki do wydania zarządzenia zastępczego wygaszającego mandat Wójta Gminy [...], podczas gdy wobec złożenia przez J. C. oświadczenia o uchyleniu się od skutków prawnych oświadczeń złożonych pod wpływem błędu dotyczących zawarcia umowy spółki [...] czerwca 2019 r., objęcia w niej udziałów i wyrażenia zgody na pełnienie funkcji w zarządzie, nie zaistniały przesłanki do wygaszenia mandatu;

- art. 88 par 1 k.c. poprzez jego niezastosowanie i oparcie podstaw faktycznych wydania zarządzenia zastępczego na wykładni explicite contra legem skutkujące uznaniem, że skutek nieważności czynności prawnej zależny jest od decyzji jakiegokolwiek organu władzy państwowej w sytuacji gdy ustawodawca skutek ten wiąże jedynie z faktem złożenia stosownego oświadczenia o uchyleniu się od skutków wadliwego oświadczenia woli, rezerwując możliwość badania jego dopuszczalności na wypadek sporu pomiędzy stronami czynności prawnej, a w powyższej sprawie przedstawione w toku postępowania przed Radą Gminy przez J. C. dowody wskazują, że takiego sporu brak, zaś wszystkie strony czynności prawnej uznały oświadczenie o uchyleniu się od skutków czynności prawnej złożonej pod wpływem błędu za prawdziwe, dopuszczalne i skuteczne;

- art. 91 § 1 w zw. z art. 98a ust. 2 u.s.g. poprzez wydanie zarządzenia zastępczego Nr [...] z dnia [...] kwietnia 2022 r., podczas gdy w obrocie prawnym pozostaje uchwała z dnia [...] marca 2022 r. nr [...] Rady Gminy Chełmża w sprawie odmowy stwierdzenia wygaśnięcia mandatu skarżącego;

- art 492 § 2 k.w. poprzez jego niezastosowanie i nieumożliwienie J. C. złożenia wyjaśnień co do dowodów zgromadzonych w sprawie przez Wojewodę Kujawsko-Pomorskiego, które następnie stały się podstawą wydania zaskarżonego zarządzenia zastępczego;

- art. 6 w zw. z art. 107 k.p.a. w zw. z art. 98a ust 2 u.s.g. w zw. z art. 2 Konstytucji RP poprzez brak wskazania w osnowie zarządzenia zastępczego wymaganej przez ustawodawcę istotnej przesłanki wydania zarządzenia zastępczego w trybie art. 98a u.s.g. w postaci powiadomienia ministra właściwego do spraw administracji publicznej, jak również brak załączenia do doręczonego zarządzenia zastępczego owego powiadomienia skutkującego niemożnością kontroli formalnoprawnej wystąpienia przesłanek dla wydania przez Wojewodę Kujawsko-Pomorskiego zarządzenia zastępczego.

5. W odpowiedzi na skargi organ wniósł o ich oddalenie, wskazując, że zarzuty nie nawiązują do istoty zaskarżonego rozstrzygnięcia, tj. wykładni i zastosowania przepisów formułujących przesłanki zastosowania sankcji w postaci wygaśnięcie mandatu, w tym powołania i pełnienia przez J. C. funkcji w zarządzie spółki oraz posiadania w niej udziałów.

Dalej organ wskazał, że nie kwestionuje on skutków prawnych złożonego przez J. C. oświadczenia w trybie art. 88 § 1 k.c., jednak żaden przepis nie zawiera upoważnienia dla organu administracji publicznej do weryfikacji ważności oświadczeń woli złożonych na gruncie prawa cywilnego. Ponadto w ocenie organu złożenie oświadczenia stosownie do ww. przepisu nie eliminuje skutków prawnych wynikających m.in. z wpisów do rejestru przedsiębiorców KRS, a co za tym idzie nie eliminuje domniemania istnienia spółki, powołania uchwałami jej zarządu oraz powstania i posiadania udziałów.

Powołując się na orzecznictwo oraz poglądy wyrażane przez przedstawicieli doktryny, organ stwierdził także, że wydanie zarządzenia zastępczego w trybie art. 98a ust. 2 u.s.g. nie jest uzależnione od uprzedniego stwierdzenia nieważności uchwały Rady Gminy w sprawie odmowy stwierdzenia wygaśnięcia mandatu Wójta Gminy. Ponadto zdaniem Wojewody przed wydaniem zarządzenia zastępczego nie ma obowiązku wysłuchania wyjaśnień zainteresowanego, a co więcej – J. C. brał aktywny udział w niniejszym postępowaniu i dwukrotnie odnosił się do zarzutów naruszenia ustawowych zakazów zgłoszonych przez Wojewodę.

Ponadto w ocenie organu w sprawach dotyczących wydania zarządzenia zastępczego nie mamy do czynienia z załatwieniem sprawy administracyjnej w rozumieniu przepisów k.p.a. i nie ma obowiązku umieszczenia w osnowie zarządzenia informacji o powiadomieniu Ministra. Natomiast informacja o spełnieniu powyższej przesłanki proceduralnej została zawarta w uzasadnieniu zarządzenia zastępczego.

6. Postanowieniem z dnia [...] lutego 2023 r. Sąd na podstawie art. 111 § 2 ustawy z dnia [...] sierpnia 2022 r. Prawo o postepowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2022 r. poz. 329 – dalej "p.p.s.a.") postanowił połączyć do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy o sygn. akt II SA/Bd 615/22 i II SA/Bd 617/22 i prowadzić je dalej pod wspólną sygn. akt I SA/Bd 615/22.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje

7. W myśl art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj. Dz. U. z 2022 r. poz. 2492 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie zaś do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2023 r. poz. 259 - dalej "p.p.s.a."), sąd administracyjny dokonuje kontroli zaskarżonego aktu pod względem zgodności z prawem, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Kryterium legalności umożliwia sądowi administracyjnemu uwzględniającemu skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdzenie nieważności tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdzenie, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.).

8. Przedmiot kontroli Sądu w niniejszej sprawie stanowi zarządzenie zastępcze Wojewody Kujawsko-Pomorskiego z dnia [...] kwietnia 2022 r., stwierdzające wygaśnięcie mandatu Wójta Gminy [...] - J. C..

W pierwszej kolejności stwierdzić należy, że zachowane zostały warunki formalne dotyczące trybu wydania przez Wojewodę zarządzenia zastępczego, o którym stanowi art. 98a ust. 1 i 2 u.s.g. Przepis te stanowi, że jeżeli właściwy organ gminy, wbrew obowiązkowi wynikającemu z przepisów art. 383 § 2 i 6 oraz art. 492 § 2 i 5 ustawy, o której mowa w art. 24b ust. 6, oraz art. 5 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne, w zakresie dotyczącym odpowiednio wygaśnięcia mandatu radnego, wygaśnięcia mandatu wójta, odwołania ze stanowiska albo rozwiązania umowy o pracę z zastępcą wójta, sekretarzem gminy, skarbnikiem gminy, kierownikiem jednostki organizacyjnej gminy i osobą zarządzającą lub członkiem organu zarządzającego gminną osobą prawną, nie podejmuje uchwały, nie odwołuje ze stanowiska lub nie rozwiązuje umowy o pracę, wojewoda wzywa organ gminy do podjęcia odpowiedniego aktu w terminie 30 dni (ust.1). W razie bezskutecznego upływu terminu określonego w ust. 1, wojewoda, po powiadomieniu ministra właściwego do spraw administracji publicznej, wydaje zarządzenie zastępcze (ust.2).

Wojewoda pismem z dnia [...] lutego 2022 r. wezwał Radę Gminy [...] do podjęcia – w terminie 30 dni od dnia otrzymania wezwania - uchwały w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia mandatu Wójta Gminy [...] - J. C.. Wezwanie doręczono w dniu [...] lutego 2022 r. Rada Gminy [...] nie podjęła w ustawowym terminie uchwały o wygaśnięciu mandatu Wójta. W dniu [...] marca 2022 r. Rada Gminy [...] podjęła natomiast uchwałę nr [...] w sprawie odmowy stwierdzenia wygaśnięcia mandatu Wójta Gminy [...] - J. C..

Wojewoda po zawiadomieniu pismem z dnia [...] marca 2022 r. Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji o zamiarze wydania zarządzenia zastępczego, w dniu [...] kwietnia 2022 r. wydał zaskarżone zarządzenie zastępcze w przedmiocie wygaśnięcia mandatu Wójta Gminy [...].

W kontekście powyższych ustaleń wskazania w tym miejscu wymaga, że warunkiem wydania zarządzenia zastępczego jest bezskuteczny upływ 30-dniowego terminu, o którym mowa w art. 98a ust. 1 u.s.g. Podjęcie uchwały o odmowie wygaśnięcia mandatu nie stoi na przeszkodzie wydaniu przez Wojewodę zarządzenia zastępczego o wygaśnięciu tego mandatu z uzasadnieniem, że rada nie podjęła stosownej uchwały. Po bezskutecznym upływie 30 – dniowego terminu na podjęcie uchwały o wygaśnięciu mandatu, uchwała rady gminy o odmowie stwierdzenia wygaśnięcia mandatu Wójta stanowi jedynie opinię czy też oświadczenie rady (por. wyrok NSA z dnia 7 lipca 2011 r., sygn. akt II OSK 823/11).

Skargi wniosły również uprawnione podmioty.

Zgodnie z art. 98 ust. 1 u.s.g., rozstrzygnięcia organu nadzorczego dotyczące gminy podlegają zaskarżeniu do sądu administracyjnego z powodu niezgodności z prawem, w terminie 30 dni od dnia ich doręczenia. W myśl art. 98a ust. 3 u.s.g., przepis art. 98 stosuje się odpowiednio do zarządzenia zastępczego, z tym że uprawniona do złożenia skargi jest również osoba, której interesu prawnego lub uprawnienia dotyczy zarządzenie zastępcze. Zatem kontrolę legalności zaskarżonego zarządzenia zastępczego poprzedzać musi ocena dopuszczalności złożonej skargi wobec treści art. 98a u.s.g. Przedmiotowe zarządzenie zastępcze związane było z brakiem podjęcia w określonym terminie przez Radę Gminy [...] uchwały o wygaśnięciu mandatu wójta, wobec czego możliwość wniesienia skargi na to zarządzenie przez Gminę [...] nie budzi żadnych wątpliwości. Nie budzi też wątpliwości to, że zarządzenie zastępcze dotyczy interesu prawnego J. C., wobec czego jest on również uprawniony do wniesienia skargi na to zarządzenie.

9. Przechodząc do kwestii merytorycznych stwierdzić należy, że w sprawie nie było sporne, iż J. C. został wybrany na Wójta Gminy [...] w wyborach samorządowych w 2018 r., a ślubowanie złożył w dniu [...] listopada 2018 r.

Jak wynika z zebranego materiału dowodowego znajdującego się w aktach sprawy w czasie pełnienia funkcji Wójta, J. C. [...] czerwca 2019r. przed notariuszem złożył oświadczenie woli o założeniu spółki z ograniczoną odpowiedzialnością pod firmą Z. K. I. sp. z o.o. z siedzibą w Kończewicach i o objęciu w jej kapitale zakładowym 50 udziałów o wartości nominalnej 50 (pięćdziesiąt) złotych każdy, czyli łącznej wartości nominalnej 2500 złotych. Ponadto wyraził również zgodę na pełnienie w tej spółce funkcji Prezesa Zarządu. Spółka została zarejestrowana w rejestrze przedsiębiorców Krajowego Rejestru Sądowego prowadzonego przez Sąd Rejonowy w T. Wydział VII KRS pod numerem KRS [...] w dniu [...] sierpnia 2019 r.

Uchwałą nr [...] z dnia [...] czerwca 2019 r. powierzono J. C. funkcję Prezesa Zarządu spółki i pełnił tę funkcje do czasu podjęcia uchwały nr [...] Zgromadzenia wspólników z dnia [...] września 219 r. o odwołaniu go z funkcji Prezesa i Członka Zarządu spółki. Następnie na podstawie umowy darowizny z dnia [...] września 2019 r. J. C. dokonał zbycia swoich udziałów na rzecz żony - E. C.. W dniu [...] lutego 2021 r. E. C. zbyła te udziały na rzecz Ł. M., który został Prezesem Zarządu spółki. Dnia [...] sierpnia 2021 r. J. C. w obecności Prezesa Zarządu spółki Z. K. I. - Ł. M. złożył przed notariuszem w T. - I. G. w trybie art. 84 i 88 Kodeksu cywilnego (działanie pod wpływem błędu) oświadczenie o uchyleniu się od skutków oświadczenia woli z dnia [...] czerwca 2019r. o założeniu spółki, objęciu w niej udziałów i wyrażeniu zgody na pełnienie funkcji w zarządzie, powołując się na błąd istotny co do treści czynności prawnej oraz wskazując, że błąd ten zauważył dopiero w momencie powzięcia informacji o sprzedaży udziałów na rzecz Ł. K. M.. Ł. K. M. jako przedstawiciel spółki nie zgłosił zastrzeżeń co do treści oświadczeń o uchyleniu się od skutków oświadczenia woli.

Zarządzenie zastępcze Wojewody, stwierdzające wygaśnięcie mandatu Wójta Gminy zostało wydane na podstawie art. 98a ust. 2 u.g.n. Uzasadnieniem dla stwierdzenia wygaśnięcia mandatu Wójta Gminy [...] było pełnienie przez J. C. funkcji prezesa zarządu Z. K. I. Sp. z o.o. oraz posiadanie w tej spółce 50 udziałów stanowiących 50% kapitału zakładowego spółki, wbrew zakazom wynikającym z art. 4 pkt 1 i 5 ustawy o ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne. Zgodnie z art. 2 pkt 6 tej ustawy, określa ona ograniczenia w prowadzeniu działalności gospodarczej przez wójtów (burmistrzów, prezydentów miast), zastępców wójtów (burmistrzów, prezydentów miast), skarbników gmin, sekretarzy gmin, kierowników jednostek organizacyjnych gminy, osoby zarządzające i członków organów zarządzających gminnymi osobami prawnymi oraz inne osoby wydające decyzje administracyjne w imieniu wójta (burmistrza, prezydenta miasta). Natomiast w myśl art. 4 pkt 1 i 5 ww. ustawy osoby wymienione w art. 1 i 2, w okresie zajmowania stanowisk lub pełnienia funkcji, o których mowa w tych przepisach, nie mogą: być członkami zarządów, rad nadzorczych lub komisji rewizyjnych spółek prawa handlowego lub likwidatorami tych spółek, a także być pełnomocnikami wspólnika, o których mowa w art. 11 ust. 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 1996 r. o komercjalizacji i niektórych uprawnieniach pracowników (Dz. U. z 2019 r. poz. 2181) (pkt 1); posiadać w spółkach prawa handlowego więcej niż 10% akcji lub udziały przedstawiające więcej niż 10% kapitału zakładowego - w każdej z tych spółek (pkt 5).

Naruszenie zakazów, o których mowa w art. 4 przez osoby pełniące funkcję wójta (burmistrza, prezydenta miasta) powoduje wygaśnięcie ich mandatu (art. 5 ust. 1 pkt 3 ustawy). Celem takiego unormowania, ustanawiającego wskazane wyżej zakazy było wprowadzenie gwarancji, zapewniających sprawowanie przez osoby pełniące funkcję wójta (burmistrza, prezydenta miasta) mandatu w sposób uczciwy i wykluczający wykorzystywanie go dla własnych korzyści.

Wskazania w tym miejscu również wymaga, że z treści wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 13 marca 2007 r. sygn. K 8/07 wynika, iż wygaśnięcie mandatu wkracza w materię chronioną konstytucyjnie, jaką jest czynne i bierne prawo wyborcze. Czynne prawo wyborcze unormowane jest jako "prawo wybierania", odnoszące się do wszystkich postaci wyborów, niezależnie od szczebla (parlamentarne, samorządowe), czy charakteru oraz struktury wyłonionych w ten sposób reprezentantów/organów. Bierne prawo wyborcze ma konstytucyjną genezę w ustrojowej zasadzie ludowładztwa, zgodnie z którą Naród sprawuje władzę przez swoich przedstawicieli lub bezpośrednio. Wygaśnięcie mandatu zatem dotyka zarówno czynnego, jak i biernego prawa wyborczego, bowiem wyniki przeprowadzonych wyborów ulegają przekreśleniu w aspekcie czynnym i biernym. Tym samym ulega przekreśleniu zasada trwałości mandatu pochodzącego z wyborów bezpośrednich.

Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 14 września 2016 r. sygn. akt II OSK 1820/16 wskazał, że uwzględniając stanowisko Trybunału Konstytucyjnego należy mieć na względzie, że sankcja utraty mandatu radnego, pochodzącego z wyboru, ingerująca w wolę powszechną, musi być zastosowana w sytuacji zaistnienia w sposób jednoznaczny i nie budzący wątpliwości przesłanek wynikających z normy prawa materialnego, nakazujących wygaszenie takiego mandatu. Powyższe stanowisko należy również odnieść do utraty mandatu Wójta.

Zdaniem Sądu w okolicznościach niniejszej sprawy stwierdzenie wygaśnięcia mandatu Wójta narusza konstytucyjną zasadę proporcjonalności w zakresie stosowania art. 492 kodeksu wyborczego oraz art. 4 pkt 1 i pkt 5 ustawy o ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne.

W pierwszej kolejności należy wskazać, że wygaśnięcie mandatu Wójta jest instytucją prawa wyborczego. Jako sankcja uchybienia zakazowi łączenia mandatu Wójta z wykonywaniem określonych funkcji lub działalności, wygaśnięcie mandatu jest wkroczeniem ustawodawcy w materię chronioną konstytucyjnie, jaką jest czynne i bierne prawo wyborcze. Do wygaśnięcia mandatu dochodzi na skutek zdarzeń, z którymi Kodeks wyborczy wiąże utratę mandatu uzyskanego w wyborach powszechnych. Zasadą jest, że im bardziej drastyczne, (co do przedmiotu, zakresu, sposobu czy skutków) jest wkroczenie władzy w materię konstytucyjnie chronionych praw podstawowych, tym bardziej rygorystycznym przesłankom powinna podlegać procedura tej ingerencji (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 13 marca 2007 r., sygn. K 8/07, OTK ZU 2007, nr 3A, poz. 26; wyrok NSA z dnia 15 listopada 2012 r., sygn. II OSK 2094/12, LEX nr 1291960).

Legitymację do sprawowania mandatu Wójta stanowi wola mieszkańców gminy wyrażona w głosowaniu powszechnym. Instytucja wygaśnięcia mandatu jest daleko idącą sankcją oddziałującą na sferę wykonywania biernego prawa wyborczego, dlatego przyczyny skutkujące wygaśnięciem mandatu muszą być precyzyjnie wskazane w ustawie. Co do zasady są to zdarzenia (okoliczności), które następują po wyborach (po objęciu mandatu). W demokratycznym państwie prawa jest prawnie zagwarantowane, że wkroczenie w materię konstytucyjnie chronionych praw wyborczych, odbywa się na podstawie adekwatnych ustawowych regulacji proceduralnych i kompetencyjnych. Oznacza to, że w procesie wygaszania mandatu pochodzącego z wyborów powszechnych należy w pełni przestrzegać norm materialnych (przesłanek wygaśnięcia), jak również formalnych i kompetencyjnych traktujących o właściwości organów.

Instytucja wygaśnięcia mandatu Wójta nie powinna prowadzić do pochopnego i niezgodnego z prawem zniweczenia wartości podstawowej dla funkcjonowania gminnej społeczności lokalnej, jaką jest wybór w wyborach powszechnych, bezpośrednich i tajnych organu gminy (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 10 listopada 1998 r., sygn. K. 39/97, OTK ZU 1998 r., nr 6, poz. 99).

Podkreślenia w tym miejscu wymaga, że przedmiot i funkcja postanowień traktujących o wygaśnięciu mandatu Wójta wymaga, aby były one interpretowane i stosowane w taki sposób, aby zakres ich normowania nie był teoretyczny lub iluzoryczny, lecz praktyczny i skuteczny. Niewątpliwie sprawowanie mandatu Wójta odbywa się w warunkach jednoczesnego oddziaływania dwóch układów kształtujących treść tego mandatu. Z jednej strony są to pewne uprawnienia i gwarancje pozwalające na swobodne wykonywanie mandatu, zaś z drugiej strony to szereg - zakazów (w tym incompatibilitas), nakazów i ograniczeń, które mają w swym zamierzeniu zapewnić w interesie publicznym – swobodne i transparentne wypełnianie powierzonej funkcji. Ustawowy zakaz łączenia mandatu wójta z określonymi prawem funkcjami przyczynia się – w aspekcie subiektywnym – do usunięcia konfliktu interesów i tworzonej przezeń pokusy nadużywania stanowiska oraz – w aspekcie obiektywnym – do ochrony autorytetu organów samorządu gminnego (zob. Prawo samorządu terytorialnego, pod red. P. Sitniewskiego, Białystok 2009 r., s. 225).

Jak wskazano już wcześniej Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 13 marca 2007 r., sygn. K 8/07 stwierdził, że wygaśnięcie mandatu dotyka zarówno czynnego, jak i biernego prawa wyborczego. Ulega w ten sposób przekreśleniu zasada trwałości mandatu pochodzącego z wyborów bezpośrednich. Bierne prawo wyborcze obejmuje uprawnienie do bycia wybranym, a także sprawowania mandatu uzyskanego w wyniku niewadliwie przeprowadzonych wyborów. Istnieje możliwość pozbawienia mandatu na zasadach przewidzianych w ustawie i z przyczyn koniecznych w demokratycznym państwie prawa, jednakże przyczyny te podlegają kontroli konstytucyjności z punktu widzenia proporcjonalności przyczyn decydujących o przekreśleniu wyniku wyborów. Nakaz zachowania proporcjonalności normowania powoduje, że przyczyna decydująca o wygaśnięciu mandatu musi być na tyle poważna, aby zniweczenie wyników wyborów było usprawiedliwione w świetle tego właśnie standardu konstytucyjnego. Trybunał Konstytucyjny wskazał również, że brak proporcjonalności, wyrażający się w zrównaniu sankcji wobec osoby, która świadomie w sposób trwały uchyla się od realizacji obowiązku nałożonego przez ustawę, a tym samym uniemożliwia osiągnięcie jej celu i wobec osoby dopuszczającej się nieznacznego uchybienia w zakresie formalnych przesłanek realizacji tego obowiązku - stanowi europejski standard krytycznej oceny takiego rozwiązania legislacyjnego (por. ETS, C-193/94, Skanavi i Chryssanthakopoulos, wyrok z 29 lutego 1996 r., pkt 37-38).

Zdaniem Sądu stwierdzenie wygaśnięcia mandatu z powodu naruszenia zakazu łączenia mandatu z posiadaniem w spółce z o.o. więcej niż 10% kapitału zakładowego oraz pełnienia w niej funkcji Prezesa Zarządu wymaga ustalenia i rozważenia okoliczności dotyczących naruszenia tego zakazu z uwagi na cel jego wprowadzenia, którym jest ograniczenie korupcji i wykorzystywania stanowisk publicznych dla własnych celów. W konsekwencji w okolicznościach rozpoznawanej sprawy należało uwzględnić, że skarżący, co prawda w okresie piastowania funkcji Wójta objął 50 % udziałów w spółce z o.o. i pełnił w niej funkcję Prezesa Zarządu, ale był to bardzo krótki okres niespełna 3 miesięcy i po tym czasie podjął skuteczne kroki, które finalnie doprowadziły do zbycia w drodze darowizny na rzecz małżonki udziałów w spółce Z. K. I. oraz podjęcia w dniu [...] września 2019 r. uchwały o odwołaniu J. C. jako Członka Zarządu z jednoczesnym odwołaniem z pełnienia funkcji Prezesa Zarządu. Ponadto jak wynika z wyjaśnień J. C., a czego nie zakwestionował organ w tym okresie spółka nie prowadziła żadnej działalności gospodarczej. W takich okolicznościach sprawy stwierdzenie wygaśnięcia mandatu narusza konstytucyjną zasadę proporcjonalności w zakresie stosowania art. 492 § 2 Kodeksu wyborczego oraz art. 4 pkt 1 i 5 ustawy o ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne. Podkreślenia bowiem wymaga, że przepisy normujące wygaszanie mandatu wójta nie mają charakteru bezwzględnego, albowiem służą zapobieżeniu jedynie takiej sytuacji, w której występuje rzeczywiste zagrożenie angażowania się Wójta w sytuacje mogące poddawać w wątpliwość autorytet konstytucyjnych organów Państwa oraz osłabiać zaufanie wyborców i opinii publicznej do ich prawidłowego funkcjonowania.

Zdaniem Sądu mimo formalnego, jednak w okolicznościach rozpoznawanej sprawy nie nadmiernego naruszenia zakazu przez Wójta, naruszenie to nie podważa celu wprowadzenia zakazu i nie powoduje skutku w postaci wygaśnięcia mandatu. Nie można zachowując zasadę proporcjonalności doprowadzać do sytuacji, w których tak samo zostanie potraktowana osoba pełniąca funkcję Wójta, która nie podjęła żadnych kroków zmierzających do zadośćuczynienia obowiązkom nałożonym przez ustawodawcę i osoba pełniąca tą samą funkcję, która tak jak skarżący podjął skuteczne kroki zmierzające do doprowadzenia do sytuacji zgodnej z prawem. Należy podkreślić, że już w dacie nie tylko wydania zaskarżonego zarządzenia zastępczego, ale już w dacie wezwania skierowanego przez Wojewodę do Przewodniczącego Rady Gminy [...] (pismo z dnia [...] lipca 2021 r.) do dokonania oceny sytuacji faktycznej i prawnej J. C. w kontekście naruszenia ustawowych zakazów skarżący od prawie 2 lat nie posiadał już udziałów w spółce prawa handlowego przekraczających 10% kapitału zakładowego i nie pełnił w niej funkcji Prezesa Zarządu.

W ocenie Sądu stwierdzenie wygaśnięcia mandatu Wójta, nie może być automatyczne i zawsze wymaga rozważenia okoliczności dotyczących naruszenia tego zakazu z uwagi na cel jego wprowadzenia, którym jest ograniczenie korupcji i wykorzystywania stanowisk publicznych dla własnych, prywatnych celów. Jak wynika z wyjaśnień Wójta zawartych w piśmie z dnia [...] listopada 2021 r. i niepodważonych przez organ spółka Z. K. I. sp. z o.o. nigdy nie prowadziła działalności gospodarczej i na dzień złożenia wniosku o wykreślenie nie pozostawała stroną żadnego stosunku obligacyjnego, jak również nie była podmiotem jakiegokolwiek postępowania oraz nie posiadała żadnego majątku. Spółka ta nigdy nie funkcjonowała. Zatem cel wprowadzenia niniejszego zakazu przez ustawodawcę został osiągnięty. W takim przypadku stwierdzenie wygaśnięcia mandatu Wójta stoi w sprzeczności z zasadą proporcjonalności w zakresie stosowania art. 492 kodeksu wyborczego oraz art. 4 pkt 1 i pkt 5 ustawy o ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne.

Odnosząc się do powołanego na rozprawie przez pełnomocnika organu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia [...] stycznia 2023 r. sygn. akt III OSK 837/22 wskazać należy, że zapadł on na tle odmiennego stanu faktycznego. W powyższym wyroku NSA wskazał, że w myśl art. 31 ust. 3 Konstytucji ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego miarkowanie sankcji w postaci stwierdzenia wygaśnięcia mandatu przedstawicielskiego poprzez odwołanie się do zasady proporcjonalności zasadniczo sprzeczne jest z ratio legis postanowień art. 25b ust. 1 u.s.p. i art. 383 § 1 pkt 5 Kodeksu wyborczego. Oczywiście w każdym przypadku, jak podniesiono wyżej, należy mieć na uwadze, aby nie doprowadzić do sytuacji, w której doszłoby do ponadustawowowej ingerencji w prawo wykonywania mandatu radnego pochodzącego z wyborów powszechnych. Ingerencja w tę sferę zasadniczo musi bowiem pozostawać w racjonalnej, odpowiedniej proporcji do wskazanych celów.

Z powyższego orzeczenia wynika, że konstytucyjną zasadę proporcjonalności należy odnosić do konkretnego stanu faktycznego aby nie doprowadzić do sytuacji, w której doszłoby do ponadustawowowej ingerencji w prawo wykonywania mandatu pochodzącego z wyborów powszechnych, co też w przedmiotowej sprawie Sąd uczynił.

10. Sąd nie podziela natomiast pozostałych zarzutów zawartych w skardze.

Odnosząc się do zarzutów naruszenia: art. 98a ust. 1 i 2 u.s.g., poprzez przyjęcie, że zaistniały przesłanki do stwierdzenia wygaśnięcia mandatu Wójta Gminy [...], pomimo złożenia przez J. J. C. oświadczenia o uchyleniu się od skutków prawnych oświadczeń złożonych pod wpływem błędu; art. 88 § 1 k.c. poprzez jego niezastosowanie i oparcie podstaw faktycznych zarządzenia zastępczego na uznaniu, że skutek nieważności czynności prawnej zależny jest od decyzji jakiegokolwiek organu władzy państwowej w sytuacji, gdy ustawodawca skutek ten wiąże jedynie z faktem złożenia stosownego oświadczenia o uchyleniu się od skutków wadliwego oświadczenia woli, rezerwując możliwość badania jego dopuszczalności na wypadek sporu pomiędzy stronami czynności prawnej; art. 80 k.p.a. polegające na wybiórczej analizie materiału dowodowego i pominięcie okoliczności faktycznych w postaci oświadczeń woli i wiedzy pozostałych stron stosunku prawnego zawartych w protokole z dnia [...] sierpnia 2021 r. Sąd w tym zakresie podziela stanowisko organu nadzoru, że żaden przepis nie zawiera upoważnienia dla organu do weryfikacji ważności oświadczeń woli złożonych na gruncie prawa cywilnego. J. C. powołał się na nieważność swojego oświadczenia woli o wyrażeniu zgody na wybór na Członka Zarządu i objęcia udziałów w spółce z o.o., złożonego pod wpływem błędu. Wskazania jednak wymaga, że o nieważności tej nie wypowiadał się sąd powszechny, a okoliczność, że skarżący złożył przed notariuszem wraz z drugim wspólnikiem oświadczenie o uchyleniu się od skutków prawnych swojego oświadczenia woli złożonego pod wpływem błędu wobec czego w jego ocenie zawarta dniu [...] czerwca 2019 r. w formie aktu notarialnego umowa spółki z o.o. oraz złożone oświadczenie o wyrażeniu zgody na objęcie funkcji w Zarządzie spółki nie wywołują zamierzonego skutku nie podlega ocenie organu nadzoru. Jak trafnie wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 3 czerwca 2009 r. sygn. II OSK 141/09 w postępowaniu nadzorczym, w którym posiłkowo stosuje się przepisy kodeksu postępowania administracyjnego, nie bada się ewentualnych wad cywilnoprawnych oświadczeń woli ani nie ocenia ich skutków tym bardziej gdy dotyczą one sfery pozostającej poza zakresem uprawnień nadzorczych wojewody. Oświadczenie woli które obecnie skarżący uważa za nieważne, bo złożone pod wpływem błędu jest oświadczeniem cywilnoprawnym, podlegającym badaniu w trybie i na zasadach właściwych prawu cywilnemu. Do oceny jego skutków mają zastosowanie przepisy kodeksu cywilnego. Oświadczenie wywołało skutki prawne, a ocena jego skutków nie podlegała badaniu przez organ nadzoru.

Powyższe stanowisko znajduje również potwierdzenie w innych wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego, w których wprost wskazano, że wady oświadczenia woli w rozumieniu przepisów Kodeksu cywilnego (art. 82, art. 84 § 1 i art. 87) nie mogą stanowić przedmiotu badania w postępowaniu administracyjnym (por. wyroki NSA z: 23 lutego 2016 r., sygn. akt I OSK 1214/14, 9 października 2013 r., sygn. akt II GSK 846/12; 11 lipca 2007 r., sygn. akt II OSK 1042/06, 30 listopada 2001 r., sygn. akt II SA 2142/00). Organy administracyjne nie są władne do badania wad oświadczeń woli, bo może to nastąpić tylko na drodze sądowej. To sąd powszechny może dokonać prawidłowej kwalifikacji prawnej objętego stanem faktycznym sprawy oświadczenia woli. Czym innym są bowiem ustalenia dotyczące złożenia oświadczenia woli i jego treści, a czym innym jego kwalifikacja prawna zmierzająca do przypisania mu określonych skutków prawnych.

11. Strony w skargach sformułowały zarzut wydania zarządzenia zastępczego podczas gdy w obrocie prawnym pozostaje uchwała Rady Gminy [...] nr [...] w sprawie odmowy stwierdzenia wygaśnięcia mandatu Wójta J. C.. W ocenie J. C. oraz Gminy organ nadzoru chcąc wydać zarządzenie zastępcze stwierdzające wygaśnięcie mandatu wójta, powinien najpierw usunąć tę podjętą przez Radę Gminy [...] uchwałę z obrotu prawnego w trybie rozstrzygnięcia nadzorczego i dopiero następnie zarządzić zastępczo.

Odnosząc się do powyższego zarzutu należy rozstrzygnąć kwalifikację uchwał rad gmin, podejmowanych w odpowiedzi na stanowisko organu nadzoru, co do istnienia podstaw do stwierdzenia wygaśnięcia mandatu wójta, w których odmawia się stwierdzenia wygaśnięcia mandatu. Z ugruntowanego orzecznictwa wynika, że mają one status jedynie opinii rady gminy (por. wyroki NSA z 21 grudnia 2007 r., sygn. akt II OSK 1593/07, 6 grudnia 2017 r., sygn. akt II OSK 2475/17). W ocenie składu Sądu rozpoznającego przedmiotową sprawę taka prawna ocena tego rodzaju uchwał jest uzasadniona przede wszystkim konstrukcją prawną stwierdzenia wygaśnięcia mandatu Wójta w przypadku naruszenia zakazów i nakazów określonych w przepisach szczególnych. Z przepisów ustawy Kodeks wyborczy w sposób nie budzący wątpliwości jasno wynika, że rada gminy jest zobowiązana w razie zajścia okoliczności uzasadniających wygaśnięcie mandatu do podjęcia uchwały o stwierdzeniu wygaśnięcia takiego mandatu. Jeżeli zaś takiej uchwały rada gminy nie podejmuje, to zgodnie z art. art. 98a ust. 1 u.s.g. Wojewoda wzywa organ gminy do podjęcia odpowiedniego aktu w terminie 30 dni. Następnie, jak wynika z art. 98a ust. 2 u.s.g., w razie bezskutecznego upływu terminu wskazanego w art. 98a ust. 1 u.s.g., Wojewoda po powiadomieniu ministra właściwego do spraw administracji publicznej, wydaje zarządzenie zastępcze Z powołanych przepisów wynika więc, że tylko i wyłącznie poprzez wydanie zarządzenia zastępczego Wojewoda może władczo, zamiast właściwego organu gminy, rozstrzygać o tym, że mandat Wójta wygasł po wcześniejszym powiadomieniu do ministra właściwego do spraw administracji publicznej, co też w przedmiotowej sprawie organ nadzoru uczynił stosownym pismem z dnia [...] marca 2022 r. .

W związku z powyższym i mając na uwadze wskazane wyżej znaczenie prawne uchwały Rady Gminy, w których Rada nie stwierdziła, że mandat Wójta wygasł, uznać należy, że Rada wyraziła swoje stanowisko w tej sprawie w formie uchwał i uchwały te mają status jedynie opinii rady gminy. Natomiast skoro organ nadzoru nie podzielił wyrażonego w nich stanowiska i nie uznał ich za zasadne był umocowany do wydania zarządzenia zastępczego w trybie art. 98a ust. 2 u.s.g. Zatem podnoszone w tym zakresie zarzuty należy uznać za chybione.

12. Odnosząc się do zarzutu braku umożliwienia J. C. złożenia wyjaśnień przed wydaniem zarządzenia zastępczego wskazania wymaga, że ze znajdującego się w aktach sprawy materiału dowodowego wynika, iż J. C. brał czynny udział w niniejszym postępowaniu. Wójt dwukrotnie podczas sesji rady Gminy w dniach [...] sierpnia 2021 r. oraz [...] marca 2022 r. odnosił się do podnoszonych przez Wojewodę zarzutów naruszenia przez niego ustawowych zakazów wynikających z art. 4 pkt 1 i pkt 5 ustawy o ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne. Ponadto pismem z dnia [...] października 2021 r. Wojewoda zwrócił się do J. C. o przesłanie wyjaśnień na temat błędu złożonego przez niego oświadczenia woli, jego aktywności w ramach spółki Z. K. I., posiadanych udziałów w tej spółce oraz czynności podejmowanych w związku z rejestracją tej spółki. W piśmie z dnia [...] listopada 2021 r. J. C. ustosunkował się do kwestii zawartych w piśmie Wojewody. Nadto w trakcie prowadzonego postepowania Wójt przedłożył opinie prawne oraz liczne dokumenty. W konsekwencji stwierdzić należy, że dowody w oparciu o które organ nadzoru wydał kwestionowane zarządzenie zastępcze były znane J. C., ponieważ albo sam je przedłożył lub się do nich ustosunkował. Wszystkie dowody w oparciu o które Wojewoda wydał zaskarżone zarządzenie zastępcze powołano w wezwaniu do podjęcia uchwały stwierdzającej wygaśnięcie mandatu Wójta i w tych okolicznościach stwierdzić należy, że były znane J. C. i kilkukrotnie czy to na sesji Rady Gminy, czy też w piśmie skierowanym do Wojewody, jak również przedkładając opinie prawne wypowiedział się na temat sformułowanych przez organ zarzutów o naruszeniu przepisów ustawy o ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne. W konsekwencji zarzuty w tym zakresie, a w szczególności zarzut naruszenia art. 492 § 2 Kodeksu wyborczego należy uznać za chybiony.

13. Za niezasadny należy również uznać zarzut dotyczący naruszenia art. 6 w zw. z art. 107 k.p.a. w zw. z art. 98a ust 2 u.s.g. w zw. z art. 2 Konstytucji RP poprzez brak wskazania w osnowie zarządzenia zastępczego wymaganej przez ustawodawcę istotnej przesłanki wydania zarządzenia zastępczego w trybie art. 98a u.s.g. w postaci powiadomienia ministra właściwego do spraw administracji publicznej, jak również brak załączenia do doręczonego zarządzenia zastępczego owego powiadomienia skutkującego niemożnością kontroli formalnoprawnej wystąpienia przesłanek dla wydania przez Wojewodę zarządzenia zastępczego.

Zarówno przepisy Kodeksu wyborczego, jak i przepis art. 98a u.s.g. nie odsyłają do przepisów k.p.a. Zarówno podjęcie uchwały w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia mandatu, jak i wydanie zarządzenia zastępczego nie jest poprzedzone jurysdykcyjnym postępowaniem administracyjnym. W tych sprawach nie mamy bowiem do czynienia z załatwieniem sprawy administracyjnej po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego (nawet w szerokim znaczeniu tego pojęcia), w rozumieniu k.p.a. Postępowanie w przedmiocie wygaśnięcia mandatu Wójta jest bowiem odrębnym – szczególnym postępowaniem. W stanie faktycznym niniejszej sprawy Wojewoda przed wydaniem skarżonego zarządzenia zastępczego dopełnił wymogu wynikającego z art. 98a ust. 2 u.s.g. i pismem z dnia [...] marca 2022 r. zawiadomił Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji o zamiarze wydania zastępczego w sprawie wygaśnięcia mandatu Wójta Gminy [...] J. C.. Powyższa informacja znalazła się również w uzasadnieniu zarządzenia zastępczego (ostatni akapit str. 11). Powołany przepis nie wprowadza obowiązku informowania osoby zainteresowanej o skierowaniu powiadomienia do właściwego ministra. Jak podkreślił natomiast Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 1 czerwca 2010 r. sygn. akt II OSK 441/10 powiadomienie właściwego ministra ma jedynie charakter czynności materialno-technicznej, o charakterze informacyjnym, nie jest obwarowane żadnym terminem, nie wymaga podejmowania przez ministra żadnych czynności prawnych. Za chybione należy również uznać stanowisko strony skarżącej, co do konieczności zamieszczenia w osnowie zarządzenia zastępczego informacji o powiadomienia Ministra, skoro nie jest to element rozstrzygnięcia.

14. Mając powyższe na względzie Sąd na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w punkcie 1 sentencji wyroku. O kosztach postępowania (pkt 2 i 3 sentencji wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1800 ze zm.). Na koszty postępowania złożyły się: koszty zastępstwa procesowego (2 x 480 zł) i opłata skarbowa (17 zł). Stosownie natomiast do treści art. 225 p.p.s.a. opłatę prawomocnie uchyloną w całości lub w części postanowieniem sądu lub różnicę między kosztami pobranymi a kosztami należnymi, a także pozostałość zaliczki wpłaconej na pokrycie wydatków zwraca się stronie z urzędu na jej koszt. Stąd też wpis uiszczony zarówno przez Gminę [...] oraz J. C. - jako nienależny - podlegał zwrotowi na podstawie art. 225 p.p.s.a. w zw. z art. 100 u.s.g.