Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 221/23
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-03-12 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6536 Ulgi w spłacaniu należności pieniężnych, do których nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej (art. 34 i 34a  ustaw
Hasła tematyczne: Ubezpieczenia
Skarżony organ: Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych/ZUS
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 141 § 4, art. 185 § 1
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 15 zzr ust. 1
journal: Dz.U. 2020 poz 374
law: Ustawa z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych  chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Piotr Piszczek Sędzia NSA Joanna Salachna Sędzia del. NSA Anna Apollo (spr.) po rozpoznaniu w dniu 12 marca 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Zakładu Ubezpieczeń Społecznych od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 11 października 2022 r. sygn. akt I SA/Gd 544/22 w sprawie ze skargi D.B. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 16 marca 2022 r. nr 100000/71/447797/2020/RDZ-ODW/2 w przedmiocie prawa do zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku, 2. zasądza do D.B. na rzecz Zakładu Ubezpieczeń Społecznych kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z 11 października 2022 r., sygn. akt I SA/Gd 544/22 uwzględnił skargę D.B. (dalej: strona, Skarżąca) na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (dalej: ZUS, organ) z 16 marca 2022r. w przedmiocie odmowy zwolnienia z opłacania należności z tytułu opłacania składek za marzec 2020 r.

Wyrok wydano w następującym stanie sprawy:

W dniu 8 kwietnia 2020 r. strona złożyła do ZUS wniosek o z zwolnienie z opłacania należności z tytułu składek za marzec 2020 r. Decyzją z 26 sierpnia 2020 r. ZUS odmówił zwolnienia jej z opłacania należności. ZUS stwierdził w uzasadnieniu decyzji, że strona nie złożyła wymaganej dokumentacji rozliczeniowej do dnia 30 czerwca 2020 r.

W efekcie złożonego wniosku o ponowne rozpatrzenia sprawy - po ponownej analizie sprawy - ZUS decyzją z dnia 3 grudnia 2020 r. utrzymał w mocy decyzję z 26 sierpnia 2020 r., podtrzymując stanowisko organu wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Skargę na powyższa decyzję wniosła Skarżąca.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z 17 sierpnia 2021 r., sygn. akt I SA/Gd 299/21 uchylił decyzję z 3 grudnia 2020 r.

Oceniając ponownie zebrany materiał dowodowy decyzją z 16 marca 2022 r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział w Gdańsku na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. 2023, poz. 775, ze zm. dalej określanej skrótem K.p.a.) oraz art. 31zq ust. 8 w zw. z art. 31zq ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz.374, ze zm., dalej określanej skrótem ustawa o COVID 19), utrzymał w mocy decyzję z 26 sierpnia 2020 r. odmawiającą stronie prawa do zwolnienia z opłacenia należności z tytułu składek za miesiąc marzec 2020 r.

W motywach wskazano, że zgodnie z art. 31zq ust. 3 ustawy o COVID 19 warunkiem zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek, o których mowa w art. 31zo tej ustawy jest przesłanie deklaracji rozliczeniowych lub imiennych raportów miesięcznych należnych za marzec 2020 r. nie później, niż do dnia 30 czerwca 2020 r. Dzień 30 czerwca 2020 r. był ostatnim dniem, w którym Skarżąca mogła złożyć brakującą dokumentację i uzyskać zwolnienie z opłacania składek za wskazany miesiąc.

Ustawodawca nie przewidział w przepisach prawa wydłużenia tego terminu. Skarżąca nie wykonała tego obowiązku w wymaganym terminie, a nie była z niego zwolniona. Dokumenty zostały złożone 4 września 2020 r., czyli po wyznaczonym przez ustawodawcę terminie. Stwierdzono, że wskazana w ustawie data 30 czerwca 2020 r. jest terminem zawitym. Termin ten charakteryzuje się dużym rygorem prawnym, przejawiającym się w tym, że niepodjęcie określonej czynności przez uprawniony podmiot w okresie zakreślonym tym terminem, powoduje definitywne wygaśnięcie przysługującego podmiotowi prawa do tej czynności. W tym przypadku czynność ta polegała na konieczności złożenia deklaracji rozliczeniowych strony za miesiąc marzec 2020 r.

Wobec niewykonania tego obowiązku w ramach prawnych wyznaczonych przez ustawodawcę ZUS nie mógł zwolnić Skarżącej z opłacania składek.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Skarżąca - wnosząc o uchylenie wydanej decyzji - wskazała, że ZUS naruszył art. 9 K.p.a., nie udzielając informacji o konieczności złożenia dokumentów rozliczeniowych za miesiąc marzec 2020 r. Dostrzegła też, że w owym czasie do budynku ZUS nie wpuszczano interesantów. Informację o tym, że powinna złożyć dokumenty rozliczeniowe DRA za w/w miesiące powzięła dopiero z pisma ZUS w dniu 26 sierpnia 2020 r.

Jednocześnie wskazała, że czuje się pokrzywdzona wydanym rozstrzygnięciem.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wskazanym na wstępie wyrokiem uznał skargę za uzasadnioną, gdyż ZUS uwzględnił w niniejszej sprawie jedynie wytyczne wskazane w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z 17 sierpnia 2021 r., sygn. akt I SA/Gd 299/21 co do naruszeń proceduralnych, a nie dostrzegł, że w sprawie naruszono przepis art. 15 zzr ust. 1 ustawy o COVID 19.

ZUS słusznie – zdaniem Sądu - wskazał, że w myśl art. 31zq ust. 3 ustawy o COVID 19, warunkiem zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek, o których mowa w art. 31zo tej ustawy, jest przesłanie deklaracji rozliczeniowych lub imiennych raportów miesięcznych należnych za marzec 2020 r., nie później niż do dnia 30 czerwca 2020 r. w przypadku, o którym mowa w art. 31zo ust. 8 ustawy, chyba że płatnik składek zwolniony jest z obowiązku ich składania. Obowiązek przesłania wymienionych dokumentów do dnia 30 czerwca 2020 r., stanowi jeden z warunków zwolnienia, oprócz innych warunków podmiotowo-przedmiotowych. Wskazany termin jest zatem terminem materialnoprawnym; płatnik składek tego obowiązku nie dopełnił albowiem dokumenty rozliczeniowe za marzec 2020 r. zostały złożone bowiem po upływie ustawowego terminu.

Sąd pierwszej instancji jednocześnie wskazał na treść art. 15zzr ust. 1 ustawy, z którego to przepisu wynika, że w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 bieg przewidzianych przepisami prawa administracyjnego terminów: od zachowania których jest uzależnione udzielenie ochrony prawnej przed sądem lub organem (pkt 1), do dokonania przez stronę czynności kształtujących jej prawa i obowiązki (pkt 2), przedawnienia (pkt 3), których niezachowanie powoduje wygaśnięcie lub zmianę praw rzeczowych oraz roszczeń i wierzytelności, a także popadnięcie w opóźnienie (pkt 4), zawitych, z niezachowaniem których ustawa wiąże ujemne skutki dla strony (pkt 5), do dokonania przez podmioty lub jednostki organizacyjne podlegające wpisowi do właściwego rejestru czynności, które powodują obowiązek zgłoszenia do tego rejestru, a także terminów na wykonanie przez te podmioty obowiązków wynikających z przepisów o ich ustroju (pkt 6) - nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu na ten okres. Natomiast z art. 15zrr ust. 5 ustawy wynika, że czynności dokonane w celu wykonania uprawnienia lub obowiązku w okresie wstrzymania rozpoczęcia albo zawieszenia biegu terminów, o których mowa w ust. 1, są skuteczne.

Dokonana przez Sąd pierwszej instancji analiza treści art. 15zzr ust. 1 ustawy o COVID 19, a w szczególności wszystkich przypadków zawieszenia biegu terminów, wskazanych w pkt 1-2 i pkt 4-6, prowadzi do wniosku, że zawieszenia te zostały wprowadzone z myślą o zabezpieczeniu interesów stron, a więc na ich korzyść. Zatem celem tych regulacji jest ochrona podmiotów wchodzących w relacje z organami, w relacje o charakterze publicznoprawnym, w tym relacje materialnoprawne w zakresie terminów z tych stosunków wynikających. Skoro zatem, ze względu na epidemię, ochrona zdrowia obywateli jest priorytetem i w tym celu wprowadzane są różnego rodzaju ograniczenia i obostrzenia, a celem prawodawcy było ustanowienie regulacji zapewniających skuteczną ochronę, to nie można tych przepisów interpretować w sposób zawężający. Winny one zatem znaleźć zastosowanie w zakresie terminów prawa materialnego, w tym terminów do składania dokumentów rozliczających należności z tytułu składek.

Stanowisko powyższe, zdaniem Sądu pierwszej instancji, jest akceptowane w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (np. w wyrokach w sprawach I GSK 627/21, I GSK 495/21, I GSK 500/21 i inne), i to stanowisko Sąd rozpoznający skargę podziela.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Zakład Ubezpieczeń Społecznych.

Zaskarżając orzeczenie w całości, wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi oraz – alternatywnie - przekazania sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. Wniósł jednoczesne o zasądzenie od strony na swoją rzecz zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych oraz oświadczył, że zrzeka się rozprawy.

Zaskarżonemu wyrokowi – stosownie do treści art. 173 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2023 r. poz. 1634, dalej określanej skrótem P.p.s.a.) – ZUS zarzucił naruszenie:

1. na podstawie art. 174 pkt 1 P.p.s.a. przepisów prawa materialnego, mające wpływ na wynik sprawy- art.145 § 1pkt 1a P.p.s.a. w zw. z art. 15 zzr ust. 1 ustawy o COVID 19 ( w brzmieniu obowiązującym od 31 marca do 15 maja 2020r.) poprzez niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że powyższa regulacja ma jakiekolwiek znaczenie z punktu widzenia rozstrzygnięcia przedmiotowego postępowania, stanu faktycznego sprawy, w którym wynikający z art. 31 zp ust.1 ustawy termin na złożenie do ZUS wniosku o zwolnienie z obowiązku opłacania składek na ubezpieczenie społeczne za okres od marca do maja 2020 r., upływał z dniem 30 czerwca 2020r., zaś przytoczony przez Sąd przepis art. 15 zzr ust. 1 ustawy obowiązywał jedynie w okresie od 31 marca do 15 maja 2020 r. Zatem przestał obowiązywać zanim upłynął, wynikający z art. 31 zp ust.1 tej ustawy, termin na złożenie do ZUS wniosku o zwolnienie z obowiązku opłacania składek na ubezpieczenie społeczne za okres od marca do maja 2020 r. Już po uchyleniu w/w. regulacji art. 15 zzr ust. 1 ustawy o COVID 19 obowiązek terminowego, tj. do końca czerwca 2020r., złożenia do ZUS wniosku o zwolnienie z obowiązku opłacania składek na ubezpieczenie społeczne za okres od marca do maja 2020r. obowiązywał i terminu tego ( co jest niesporne) strona nie dochowała, co determinuje wadliwość jedynego argumentu wyroku Sądu uchylającego zaskarżoną decyzję, jako że Sąd nie przywołał żadnej innej argumentacji swojego rozstrzygnięcia.

2. art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez nie zawarcie w motywach zaskarżonego wyroku jakichkolwiek ( a tym bardziej precyzyjnych i konkretnych ) wskazań (wytycznych) co do dalszego postępowania, pomimo uchylenia zaskarżonej decyzji.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano argumenty przemawiające za uwzględnieniem skargi kasacyjnej.

Strona nie wniosła odpowiedzi na skargę kasacyjną.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.

In principio należy wyjaśnić, że skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów na podstawie art. 182 § 2 i § 3 P.p.s.a., ponieważ skarżąca kasacyjnie zrzekła się rozprawy, a druga strona – organ w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej nie zajął stanowiska w tej kwestii.

Jednocześnie, zgodnie z art. 183 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie niezaistniały, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej.

Za zasadny Naczelny Sąd Administracyjny zarzut nr 1 petitum skargi kasacyjnej.

Nie ulega najmniejszej wątpliwości, że przepis art. 15 zzr ust. 1 ustawy o COVID 19 obowiązywał w czasie epidemii COVID-19 jedynie czasowo, albowiem został dodany art.1 pkt 14 ustawy z dnia 31 marca 2020 r. o zmianie ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych oraz niektórych innych ustaw (Dz.U.z 2020 r. poz.568), a uchylono go art. 46 pkt 20 ustawy z dnia 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 (Dz.U. z 2020 r. poz. 875), co pozwala przyjąć, że przepis ten wszedł w życie z dniem 31 marca 2020 r. a przestał obowiązywać z dniem 15 maja 2020r. ( bez istotniejszego znaczenia jest treść art. 68 ust. 1 i ust. 2 ostatniej z ustaw gdyż końcowy termin obowiązywania art. 15 zzr ust. 1 ustawy o COVID 19 został przesunięty de facto o dalsze 7 dni). Tak więc regulacja zawarta w art. 15 zzr ust. 1 ustawy nie ma jakiekolwiek znaczenia z punktu widzenia rozstrzygnięcia przedmiotowego postępowania, w którym wynikający z art. 31 zp ust.1 ustawy termin na złożenie do ZUS wniosku o zwolnienie z obowiązku opłacania składek na ubezpieczenie społeczne za okres maja 2020r. upływał z dniem 30 czerwca 2020r. Doszło więc – ze strony Sądu pierwszej instancji - do oczywistej obrazy przepisów prawa materialnego w rozumieniu art. 174 pkt 1 P.p.s.a poprzez zastosowanie art. 15 zzr ust. 1 ustawy o COVID 19 w sytuacji, gdy już został uchylony i nie mógł być stosowany do czynności dla których datą graniczną był 30 czerwca 2020 r.

Za zasadny należało uznać także zarzut nr 2 petitum skargi kasacyjnej albowiem w motywach zaskarżonego wyroku nie zawarto jakichkolwiek wskazań (wytycznych) co do dalszego postępowania, pomimo uchylenia zaskarżonej decyzji. Taki wymóg precyzuje treść art. art. 141 § 4 P.p.s.a.

Rozpoznając ponownie sprawę Sąd pierwszej instancji będzie zobowiązany do zastosowania się do poczynionych przez NSA wywodów, a w dalszym postępowaniu winien rozpoznać merytorycznie treść skargi, zwłaszcza w kontekście podniesionych przez stronę zarzutów dotyczących decyzji ZUS z 16 marca 2022 r. – czego w zaskarżonym wyroku z 11 października 2022 r., I SA/Gd 544/22 zaniechał.

Mając powyższe na względzie – stosownie do treści art. 185 § 1 P.p.s.a. - należało jak w sentencji.

O zasądzeniu kosztów postępowania Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 204 pkt 2 w zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) i pkt 2 lit. b) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tekst jednolity Dz. U. z 2023 r. poz. 1935.).