Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 1383/09
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2009-09-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6079 Inne o symbolu podstawowym 607
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 37  ust. 4 i  ust. 1,  art. 37  ust. 3
journal: Dz.U. 2004 nr 261 poz 2603
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.
article: art. 61  par. 4
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Daniela Kozłowska Sędziowie WSA Emilia Lewandowska WSA Iwona Kosińska (spr.) Protokolant Małgorzata Kulińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 września 2009 r. sprawy ze skargi Miasta O. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2009 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały oddala skargę.


UZASADNIENIE

Wojewoda [...] rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...] lutego 2009 r. nr [...] na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym stwierdził nieważność uchwały Rady Miasta O. z dnia [...] stycznia 2009 r. Nr [...] w sprawie odstąpienia od obowiązku przetargowego trybu zawarcia umowy dzierżawy.

W uzasadnieniu wydanego orzeczenia organ nadzoru stwierdził, że Rada Miejska w O. uchwałą z dnia [...] stycznia 2009 r. odstąpiła od obowiązku przetargowego trybu zawarcia umowy dzierżawy części nieruchomości gruntowej oznaczonej nr [...] o pow. [...] m2 położonej w O. w rejonie ul. [...], na okres [...] lat, z [...] Sp. z o.o. w O. w celu [...]. Uchwała została doręczona Wojewodzie [...] w dniu 29 stycznia 2009 r. W toku kontroli legalności przedmiotowej uchwały organ nadzoru stwierdził, że uchwała narusza obowiązujące przepisy prawa, czyli art. 37 ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t. j. z 2004 r. Dz. U. Nr 261, poz. 2603, ze zm.). Wojewoda wyjaśnił, że Rada Miasta podjęła badaną uchwałę na podstawie art. 37 ust. 4 w związku z art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Przywołując treść art. 13 ust 1, art. 28 i art. 37 ustawy o gospodarce nieruchomościami organ nadzoru wyjaśnił, że zbywanie nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa bądź jednostek samorządu terytorialnego w drodze przetargu jest niekwestionowane zarówno przez orzecznictwo jak i piśmiennictwo prawnicze. Generalna zasada przetargowego zbycia nieruchomości określona jest w art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. W ust. 2 tego artykułu ustawodawca wprowadził wyjątek od tej zasady i dopuścił możliwość zbycia nieruchomości w trybie bezprzetargowym po spełnieniu zawartych w tym przepisie przesłanek. Wojewoda podkreślił, że na podstawie art. 37 ust. 3 tej ustawy rada w odniesieniu do nieruchomości stanowiących własność jednostki samorządu terytorialnego, w drodze uchwały, może zwolnić z obowiązku zbycia w drodze przetargu nieruchomości przeznaczone pod budownictwo mieszkaniowe lub na realizację urządzeń infrastruktury technicznej albo innych celów publicznych, jeżeli cele te będą realizowane przez podmioty, dla których są to cele statutowe i których dochody przeznacza się w całości na działalność statutową. Przepis ten stosuje się również, gdy sprzedaż nieruchomości następuje na rzecz osoby, która dzierżawi nieruchomość na podstawie umowy zawartej na co najmniej 10 lat, jeżeli nieruchomość ta została zabudowana na podstawie zezwolenia na budowę. Przepisu tego nie stosuje się w przypadku, gdy o nabycie nieruchomości ubiega się więcej niż jeden podmiot spełniający powyższe warunki. Natomiast zgodnie z brzmieniem art. 37 ust. 4 tej ustawy przepis ust. 1 stosuje się odpowiednio przy zawieraniu umów użytkowania, najmu lub dzierżawy na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata lub na czas nieoznaczony. Wojewoda albo odpowiednia rada lub sejmik mogą wyrazić zgodę na odstąpienie od obowiązku przetargowego trybu zawarcia tych umów. Tak więc nie budzi wątpliwości, zdaniem organu nadzoru, że art. 37 ust 1, 2 i 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami dotyczą zawieranych na czas określony powyżej 3 lat lub czas nieoznaczony umów użytkowania, najmu lub dzierżawy. W tej sytuacji, regulacji zdania 2 art. 37 ust. 4, która stanowi, że Wojewoda albo odpowiednia rada lub sejmik mogą wyrazić zgodę na odstąpienie od obowiązku przetargowego trybu zawarcia tych umów, nie można stosować, w opinii organu nadzoru, w oderwaniu od zdania 1 art. 37 ust. 4 wskazującego, że przepis ust. 1 stosuje się odpowiednio przy zawieraniu umów użytkowania, najmu lub dzierżawy na czas oznaczony dłuższy niż 3 łata lub na czas nieoznaczony. Na poparcie swojego stanowiska Wojewoda przywołał treść orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 kwietnia 2006 r. sygn. akt I OSK 756/05 oraz Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 24 października 2007 r. sygn. akt II SA/GL 459/07 (Lex nr 340449). Równocześnie organ nadzoru stwierdził, że treść uzasadnienia kontrolowanej uchwały nie wskazuje przesłanek uzasadniających odstąpienie od ustawowego trybu przetargowego. W uzasadnieniu tym Dyrektor Wydziału Geodezji i Gospodarki Nieruchomościami stwierdził, że "zgodnie z ustawą o gospodarce nieruchomościami istnieje możliwość odstąpienia od obowiązku trybu przetargowego zawarcia umowy dzierżawy na okres dłuższy niż 3 lata za zgodą Rady Miasta O." a "wydzierżawiona nieruchomość stworzy możliwość [...], a także [...]. Inwestorem będzie [...] Spółka z o.o." Zdaniem Wojewody Rada Miasta O. nie wskazała żadnej z przesłanek uzasadniających odstąpienie od trybu przetargowego a wynikających z art. 37 ust. 2 lub ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Analiza treści uchwały Nr [...] wraz z uzasadnieniem oraz art. 37 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie daje podstawy, aby uznać za zgodną z obowiązującym porządkiem prawnym taką interpretację, jaką zastosowała Rada Miasta w O. Nie jest bowiem możliwe interpretowanie art. 37 ust. 4 z pominięciem wcześniejszych ustępów tego artykułu, jak również z pominięciem zdania pierwszego ust. 4 art. 37 ustawy, które obliguje do odpowiedniego stosowania ust. 1 przy zawieraniu umów użytkowania, najmu, dzierżawy na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata lub czas nieoznaczony. Wojewoda poniósł, że ustawodawca nakazuje odpowiednie (a więc odpowiadające celowi, przeznaczeniu, spełniające wymagane warunki, uwzględniające specyfikę danego stanu), a nie zastosowanie wprost ust. 1 art. 37. To właśnie odesłanie skutkuje tym, że należy stosować również odpowiednio ust. 2 i 3 art. 37 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t. j. z 2004 r. Dz. U. Nr 261, poz. 2603, ze zm.). Reasumując, organ nadzoru podkreślił, że Rada Miasta w O. kierując się zapisem art. 37 ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami nie miała podstaw do wyrażenia zgody na dostąpienie od obowiązku przetargowego trybu zawarcia umowy dzierżawy nieruchomości gruntowej stanowiącej własność Miasta na okres [...] lat. Uwzględniając powyższe organ nadzoru uznał stwierdzenie nieważności przepisów tej uchwały Rady za w pełni uzasadnione.

Skargę na powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyło Miasto O. W uzasadnieniu strona skarżąca zarzuciła wydanemu orzeczeniu naruszenie art. 37 ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami oraz art. 9, 10 i art. 61 § 4 kpa w związku z art. 91 ust. 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591, ze zm.) i wniosła o uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego w całości. Zdaniem strony skarżącej podstawę prawną zakwestionowanej uchwały stanowiły przepisy art. 37 ust. 4 w związku z art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t. j. z 2004 r. Dz. U. Nr 261, poz. 2603, ze zm.). Skarżący podniósł, że nie podziela opinii organu nadzoru, że regulacji zdania 2 art. 37 ust. 4, która stanowi, że Wojewoda albo odpowiednia rada lub sejmik mogą wyrazić zgodę na odstąpienie od obowiązku przetargowego trybu zawarcia tych umów, nie można stosować w oderwaniu od zdania 1 art. 37 ust. 4 wskazującego, że przepis ust. 1 stosuje się odpowiednio przy zawieraniu umów użytkowania, najmu lub dzierżawy na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata lub na czas nieoznaczony. Skarżący podziela natomiast stanowisko M. H. zawarte w glosie krytycznej do przywołanego przez Wojewodę wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 24 października 2007 r. sygn. akt II SA/GL 459/07 (ZNSA 2007/5-6/167), w której autor wskazuje, że zarówno zastosowanie zasad interpretacji językowej, systemowej oraz funkcjonalnej; jak i powołanie się na argument z wykładni historycznej prowadzą do przyjęcia odmiennego niż organ nadzoru wniosku. Zdaniem skarżącego podmiot uprawniony do dysponowania nieruchomością publiczną jest związany obowiązkiem korzystania z przetargowego trybu zawarcia umowy użytkowania, dzierżawy i najmu w najwęższym zakresie. W przypadkach określonych w art. 37 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t. j. z 2004 r. Dz. U. Nr 261, poz. 2603, ze zm.) zwolnienie z tego obowiązku ma charakter ustawowy, w pozostałych natomiast sytuacjach istnieje możliwość zwrócenia się do wojewody lub organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego o wyrażenie zgody na jego zniesienie, przy czym organy te są upoważnione do udzielenia wnioskowanej zgody niezależnie od tego, czy wystąpiły jakieś szczególne okoliczności. Pogląd Wojewody, że art. 37 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami uzupełniają regulację zawartą w art. 37 ust. 4 zdanie drugie w zakresie przesłanek dopuszczalności wyrażenia zgody na odstąpienie od trybu przetargowego w ocenie skarżącego nie znajduje uzasadnienia. Dodatkowo skarżący podniósł, że zakwestionowana uchwała Rady Miasta jest zgodna z uchwalą Rady Miasta O. z dnia [...] stycznia 2008 r. Nr [...] w sprawie określenia zasad nabywania, zbywania i obciążania nieruchomości oraz ich wydzierżawiania lub wynajmowania na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata lub na czas nieoznaczony (Dz. Urz. Województwa [...] Nr [...], poz. [...]). Uchwala ta będąca przepisem powszechnie obowiązującym na terenie miasta nie była kwestionowana w trybie art. 91 ustawy o samorządzie gminnym, nie została zaskarżona do sądu na podstawie art. 93, ani nie została podważona w trybie art. 101 cyt. ustawy. Korzysta więc z domniemania zgodności z prawem. Zdaniem skarżącego wojewoda nie dostrzega relacji pomiędzy tymi uchwałami.

Ponadto strona skarżąca podniosła, że stosownie do art. 91 ust. 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t. j. z 2001 r. Dz.U. Nr 142, poz. 1591, ze zm.) do postępowania nadzorczego stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. To odpowiednie stosowanie przepisów kpa powinno obejmować, zdaniem skarżącego, co najmniej przepis art. 61 § 4 kpa, z którego wynika obowiązek powiadomienia miasta o wszczęciu postępowania nadzorczego oraz stosowanie przepisów o postępowaniu wyjaśniającym, gwarantujących miastu czynny udział w tym postępowaniu (art. 9 i 10 kpa). Skarżący podkreślił, że zawiadomienie organów jednostek samorządu terytorialnego o wszczęciu postępowania nadzorczego i ich udział w tym postępowaniu poprzez odpowiednie stosowanie przepisów kpa nie może być uznane za pozbawione znaczenia prawnego. Celem zawiadomienia o wszczęciu postępowania nadzorczego jest przede wszystkim danie organowi jednostki samorządu terytorialnego możliwości udziału w tym postępowaniu poprzez umożliwienie złożenia dodatkowych informacji i wyjaśnień (wyrok NSA z dnia 26 czerwca 2007 r. sygn. akt II OSK 466/07, także wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 31 maja 2005 r. sygn. akt II SA/Wr 145/05, uchwala NSA z dnia 21 października 2002 r. 0PS/9/02, wyrok WSA w Warszawie z dnia 10 czerwca 2005 r. sygn. akt I SA/Wa 1707/04). W niniejszej sprawie zawiadomienie o wszczęciu postępowania nadzorczego zostało doręczone miastu w dniu [...] marca 2009 r., a rozstrzygnięcie nadzorcze wydano z dniem [...] lutego 2009 r. Takie działanie rażąco narusza, zdaniem skarżącego, przywołane przepisy prawa. Mając powyższe na uwadze skarżący uznał, że wniesienie skargi znajduje uzasadnienie i jest konieczne.

W obszernej odpowiedzi na skargę organ nadzoru wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym. Dodatkowo wyjaśnił, że zarzuty dotyczące naruszenia przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego oraz ustawy o samorządzie gminnym zawarte w skardze nie powinny zostać uwzględnione, ponieważ Miasto O. miało możliwość udziału w postępowaniu nadzorczym poprzez złożenie informacji i uzasadnienia do wydanej uchwały.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z treścią art. 134 §1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Analiza zebranego w niniejszej sprawie materiału dowodowego wskazuje na niezasadność skargi.

Przedmiotem niniejszej sprawy jest orzeczenie nadzorcze Wojewody stwierdzające nieważność uchwały rady gminy o wyrażeniu zgody na odstąpienie od obowiązku przetargowego trybu zawarcia umowy dzierżawy nieruchomości stanowiącej własność gminy. Przedmiotowa uchwała została wydana w oparciu o treść art. 37 ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t. j. z 2004 r. Dz. U. Nr 261, poz. 2603, ze zm.). Kwestią sporną pomiędzy Wojewodą a Radą Miasta O. jest wykładnia przepisu stanowiącego podstawę materialnoprawną podjętej uchwały, tj. art. 37 ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Przepis ten w ocenie Rady dopuszcza wyrażenie w drodze uchwały zgody na odstąpienie od obowiązku przetargowego trybu zawierania umów dzierżawy nieruchomości gminnych na okres dłuższy niż 3 lata. Innego zdania jest natomiast Wojewoda [...], działający w niniejszej sprawie jako organ nadzoru. Dokonując oceny legalności zaskarżonej uchwały należy wskazać, że tematyka odnosząca się do zasad gospodarowania nieruchomościami Skarbu Państwa oraz jednostek samorządu terytorialnego została uregulowana w powołanej wyżej ustawie z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. W przepisach działu II tej ustawy zawarte zostały szczególne unormowania dotyczące gospodarowania nieruchomościami będącymi własnością wymienionych wyżej podmiotów. Celem ustawy jest takie gospodarowanie przez podmioty nieruchomościami skarbowymi i samorządowymi, które ma służyć interesowi publicznemu, ogółowi obywateli, a nie poszczególnym jednostkom. Art. 37 ust 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t. j. z 2004 r. Dz. U. Nr 261, poz. 2603, ze zm.) statuuje generalną zasadę przetargowego trybu zbywania nieruchomości Skarbu Państwa i jednostek samorządu terytorialnego. Jednakże przepis ten określa pewne wyjątki wynikające z ust. 2 i 3 tego artykułu. Zgodnie z treścią ust. 2 tego artykułu nieruchomość jest zbywana w drodze bezprzetargowej, jeżeli:

1) jest zbywana na rzecz osoby, której przysługuje pierwszeństwo w jej nabyciu, stosownie do art. 34;

2) zbycie następuje między Skarbem Państwa a jednostką samorządu terytorialnego oraz między tymi jednostkami;

3) jest zbywana na rzecz osób, o których mowa w art. 68 ust. 1 pkt 2;

4) zbycie następuje w drodze zamiany lub darowizny;

5) sprzedaż nieruchomości następuje na rzecz jej użytkownika wieczystego;

6) przedmiotem zbycia jest nieruchomość lub jej części, jeśli mogą poprawić warunki zagospodarowania nieruchomości przyległej, stanowiącej własność lub oddanej w użytkowanie wieczyste osobie, która zamierza tę nieruchomość lub jej części nabyć, jeżeli nie mogą być zagospodarowane jako odrębne nieruchomości;

7) ma stanowić wkład niepieniężny (aport) do spółki albo wyposażenie nowo tworzonej państwowej lub samorządowej osoby prawnej, lub majątek tworzonej fundacji;

8) jest zbywana na rzecz zarządzającego specjalną strefą ekonomiczną, na której terenie jest położona;

9) przedmiotem zbycia jest udział w nieruchomości, a zbycie następuje na rzecz innych współwłaścicieli nieruchomości;

10) jest zbywana na rzecz kościołów i związków wyznaniowych, mających uregulowane stosunki z państwem, na cele działalności sakralnej;

11) jest sprzedawana partnerowi prywatnemu lub spółce, o której mowa w art. 14 ust. 1 ustawy z dnia 19 grudnia 2008 r. o partnerstwie publiczno-prywatnym, jeżeli sprzedaż stanowi wniesienie wkładu własnego podmiotu publicznego;

12) jest zbywana na rzecz podmiotów, o których mowa w art. 61 ust. 1.

Z art. 37 ust. 3 wynika, że Wojewoda w odniesieniu do nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa, a odpowiednia rada lub sejmik w odniesieniu do nieruchomości stanowiących własność jednostki samorządu terytorialnego, odpowiednio w drodze zarządzenia lub uchwały mogą zwolnić z obowiązku zbycia w drodze przetargu nieruchomości przeznaczone pod budownictwo mieszkaniowe lub na realizację urządzeń infrastruktury technicznej albo innych celów publicznych, jeżeli cele te będą realizowane przez podmioty, dla których są to cele statutowe i których dochody przeznacza się w całości na działalność statutową. Przepis ten stosuje się również, gdy sprzedaż nieruchomości następuje na rzecz osoby, która dzierżawi nieruchomość na podstawie umowy zawartej co najmniej na 10 lat, jeżeli nieruchomość ta została zabudowana na podstawie zezwolenia na budowę. Przepisu tego nie stosuje się w przypadku, gdy o nabycie nieruchomości ubiega się więcej niż jeden podmiot spełniający powyższe warunki. Natomiast sporny ust. 4 art. 37 stanowi: "Przepis ust. 1 stosuje się odpowiednio przy zawieraniu umów użytkowania, najmu lub dzierżawy na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata lub na czas nieoznaczony. Wojewoda albo odpowiednia rada lub sejmik mogą wyrazić zgodę na odstąpienie od obowiązku przetargowego trybu zawarcia tych umów."

Analiza przywołanego przepisu art. 37 nasuwała dotychczas istotne wątpliwości co do jego treści nie tylko skarżącej Rady Miasta i Wojewody [...]. Wątpliwości te zostały już jednak rozstrzygnięte w uchwale siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego w z dnia 27 lipca 2009 r. sygn. akt I OPS 1/09.

W uchwale tej Sąd rozpatrując zagadnienie prawne budzące poważne wątpliwości a sprowadzające się do pytania: "czy katalog przypadków, w których rada gminy, stosownie do art. 37 ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603, ze zm.), może wyrazić zgodę na odstąpienie od obowiązku przetargowego trybu zawarcia umów użytkowania, najmu lub dzierżawy na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata lub na czas nieoznaczony nieruchomości stanowiących własność gminy, ograniczony jest do sytuacji określonych w art. 37 ust. 3 tej ustawy?" podjął następującą uchwałę: "rada gminy, na podstawie art. 37 ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603, ze zm.), może wyrazić zgodę na odstąpienie od obowiązku przetargowego trybu zawarcia umów użytkowania, najmu lub dzierżawy na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata lub na czas nieoznaczony nieruchomości stanowiącej własność gminy tylko w przypadkach określonych w art. 37 ust. 3 tej ustawy."

W uzasadnieniu uchwały Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, że "publicznoprawny charakter tych podmiotów (m.in. jednostek samorządu terytorialnego) oraz przeznaczenie mienia, którym dysponują na zaspokojenie potrzeb wspólnoty stanowi uzasadnienie wprowadzenia ograniczeń w zakresie swobody dysponowania mieniem i swobody zawierania umów oraz samodzielności jednostek samorządu terytorialnego. Szczególne unormowania ustawy dotyczące obrotu nieruchomościami stanowiącymi własność Skarbu Państwa oraz jednostek samorządu terytorialnego podyktowane są tym, iż mienie to ma służyć przede wszystkim celom publicznym. Dlatego też przyjęta w Kodeksie cywilnym fundamentalna zasada swobody umów oraz swoboda właściciela rozporządzania jego rzeczą doznaje określonych ograniczeń. Takim ograniczeniem jest wprowadzenie w ustawie jako zasady sprzedawania lub oddawania w użytkowanie wieczyste tych nieruchomości w drodze przetargu. Przetarg bowiem, jako jeden ze sposobów zawierania umowy, zapewnia udział według jednolitych reguł postępowania wszystkim zainteresowanym zawarciem umowy oraz wybór najkorzystniejszej oferty spośród ofert zgłoszonych przez uczestników postępowania przetargowego." Naczelny Sąd Administracyjny dokonując analizy przywołanego przepisu art. 37 stanął na stanowisku, że obowiązek zawierania w drodze przetargu umów dzierżawy nieruchomości stanowiącej własność gminy na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata lub na czas nieoznaczony przepis art. 37 ust. 4 ustawy określa w ten sposób, że stosuje się odpowiednio ust. 1 art. 37 ustawy, który stanowi o obowiązku przeprowadzenia przetargu przy zawieraniu umów sprzedaży nieruchomości stanowiącej własność gminy lub oddawania takiej nieruchomości w użytkowanie wieczyste. Skoro przepis ust. 1 art. 37 ustawy wprowadza obowiązek zawierania w drodze przetargu umów sprzedaży nieruchomości lub oddawania ich w użytkowanie wieczyste z zastrzeżeniem ust. 2 i 3 art. 37, to odpowiednie stosowanie przepisów ust. 1, o którym mowa w ust. 4 art. 37, oznacza, że się stosuje odpowiednio także ust. 2 i 3 art. 37, ale tylko w zakresie, który może mieć zastosowanie do umów, o których mowa w ust. 4 art. 37. Odpowiednie stosowanie przepisu ust. 1 art. 37 ustawy, z zastrzeżeniem ust. 2, oznacza zatem, że w niektórych przypadkach, o których mowa w ust. 2 art. 37, nieruchomość może być wydzierżawiona w drodze bezprzetargowej (np. w przypadku dzierżawy nieruchomości na rzecz innej jednostki samorządu terytorialnego - art. 37 ust. 2 pkt 2 ustawy). Odpowiednie stosowanie przepisu ust. 1 art. 37 ustawy obejmuje odpowiednie stosowanie także ust. 3 art. 37. Jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu podjętej uchwały, skoro zamiarem ustawodawcy było wprowadzenie obowiązku zawierania umów dzierżawy w drodze przetargu, to przyjęcie wykładni, że rada gminy w każdym przypadku może wyrazić zgodę na odstąpienie od przetargu prowadziłoby w istocie rzeczy do pozbawienia tego obowiązku realnego znaczenia. Byłaby to bowiem regulacja, która z jednej strony wprowadzałaby określony nakaz, ale z drugiej strony pozwalała nakazu tego nie stosować. Przepis ust. 3 art. 37 ustawy szeroko określa cele, których realizacja z wykorzystaniem mienia komunalnego może uzasadniać odstąpienie od przetargu przy zawieraniu umów, o których mowa w ust. 4 art. 37. Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że brak jest argumentów, które przemawiałyby za tym, aby także inne cele, również o charakterze czysto komercyjnym mogły przemawiać za odstąpieniem od obowiązku przeprowadzenia przetargu. Ponadto w ust. 3 art. 37 w zdaniu trzecim została przyjęta ważna zasada, że możliwości odstąpienia od przetargu nie stosuje się w przypadku, gdy o nabycie nieruchomości ubiega się więcej niż jeden podmiot. Wyłączenie stosowania tego przepisu przy zawieraniu umów, o których mowa w ust. 4 art. 37 ustawy prowadziłoby do rezultatu, że w przypadku ubiegania się o zawarcie umowy przez kilka podmiotów, wyboru podmiotu, z którym zostanie zawarta umowa dokonywałby organ gminy bez stosowania jakichkolwiek kryteriów ustawowych. Umowa mogłaby być zawarta nie z tym podmiotem, który proponuje najkorzystniejsze dla gminy warunki, ale z podmiotem, który zostanie wyłoniony w sposób arbitralny. Nie ma więc wystarczających racji, aby przyjąć, że przepisu art. 37 ust. 3 ustawy nie stosuje się odpowiednio przy zawieraniu umów, o których mowa w art. 37 ust. 4 tej ustawy. Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że argumentem przeciwko takiemu stanowisku nie może być wyłącznie to, że w drodze wykładni art. 37 ust. 3 ustawy możliwe jest ustalenie, że zgodę na odstąpienie od przetargu przy zawieraniu umów, o których mowa w art. 37 ust. 4 wyraża określony organ, a wobec tego przyjęcie, iż przepis ust. 3 art. 37 ustawy ma odpowiednie zastosowanie przy zawieraniu takich umów oznaczałoby, że zdanie drugie w ust. 4 art. 37 ustawy jest zbędne.

Skład orzekający w niniejszej sprawie w całości podziela stanowisko zawarte w przywołanej wyżej uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 lipca 2009 r. Mimo, że uchwała ta została podjęta w konkretnej sprawie, to ma ogólną moc wiążącą, wynikającą z art. 269 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.). Istota mocy ogólnie wiążącej sprowadza się do tego, ze stanowisko zajęte w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego wiąże pośrednio wszystkie składy orzekające sądów administracyjnych. Dopóki bowiem nie nastąpi zmiana stanowiska zawartego w uchwale, dopóty sądy administracyjne stanowisko to powinny respektować. Możliwość odstąpienia od stanowiska zawartego w uchwale istnieje jedynie poprzez wystąpienie przez skład orzekający, niepodzielający zawartego w uchwale stanowiska do odpowiedniego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z zagadnieniem prawnym.

Z powyższych względów Sąd uznał, że stanowisko Rady Miasta, zgodnie z którym art. 37 ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami zawiera samodzielną regulację, pozwalającą na odstąpienie od przetargu w każdym przypadku, gdy właściwa rada wyrazi na to zgodę, należy ocenić jako oparte na błędnej wykładni omawianego przepisu. Oznacza to, że zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody zostało podjęte zgodnie prawem, albowiem objęta rozstrzygnięciem uchwała jest nieważna (art. 91 ust. 1 zdanie 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym), ponieważ została wydana z istotnym naruszeniem art. 37 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, skoro Rada Miasta dokonując błędnej wykładni powyższych przepisów zezwoliła na odstąpienie od obowiązku przetargowego trybu zawarcia umowy dzierżawy nieruchomości nie stosując odpowiednio (co w rozpatrywanej sprawie pozostawało poza sporem) ustępu drugiego lub trzeciego art. 37 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami.

Odnosząc się jeszcze do postawionego w skardze zarzutu naruszenia przez organ nadzoru przepisu art. 61 § 4 kpa, z którego wynikał obowiązek powiadomienia miasta o wszczęciu postępowania nadzorczego oraz stosowanie przepisów o postępowaniu wyjaśniającym, gwarantujących miastu czynny udział w tym postępowaniu (art. 9 i 10 kpa), Sąd uznał, że częściowo zarzut ten jest zasadny, aczkolwiek nie może on w niniejszej sprawie stanowić samodzielnej podstawy do uchylenia zaskarżonego orzeczenia. Jak wynika z akt sprawy kwestionowana uchwała Rady Miasta O. z dnia [...] stycznia 2009 r. w sprawie odstąpienia od obowiązku przetargowego trybu zawarcia umowy dzierżawy (bez uzasadnienia) została przesłana Wojewodzie w dniu [...] stycznia 2009 r. wraz z [...] innymi podjętymi tego samego dnia uchwałami Rady. Od dnia [...] stycznia 2009 r. (data wpływu do organu zgodnie z prezentatą), zgodnie z treścią art. 91 ust. 1 zdanie drugie ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, organ nadzoru miał 30 dni na ewentualne stwierdzenie nieważności tej uchwały (czyli do dnia [...] lutego 2009 r.). Pismem z dnia [...] lutego 2009 r. Wojewoda, powołując się na treść art. 88 ustawy o samorządzie gminnym, wystąpił do Rady Miasta o nadesłanie uzasadnienia do przedmiotowej uchwały z dnia [...] stycznia 2009 r. Uzasadnienie to zostało przesłane organowi przy piśmie Rady Miasta z dnia [...] lutego 2009 r. (wpływ do organu [...] lutego 2009 r.). Dnia [...] lutego 2009 r. Wojewoda wystosował "Zawiadomienie o wszczęciu postępowania nadzorczego", które zostało doręczone Radzie Miasta dnia [...] marca 2009 r. (zwrotne poświadczenie odbioru w aktach). Natomiast w dniu [...] lutego 2009 r. organ nadzoru wydał kwestionowane przez Radę Miasta orzeczenie nadzorcze. Powiadomienie o wszczęciu postępowania nadzorczego pismem, które doszło do adresata już po wydaniu tego rozstrzygnięcia, oznacza naruszenie przepisu art. 61 § 4 kpa. Zgodnie bowiem z treścią art. 91 ust. 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności uchwały organu gminy organ nadzoru wszczyna z urzędu, o czym zawiadamia organ gminy. Jednakże biorąc pod uwagę fakt, że:

- kwestią sporną pomiędzy Wojewodą a Radą Miasta O., jest wykładnia przepisu stanowiącego podstawę materialnoprawną podjętej uchwały, tj. art. 37 ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami i obie strony, co nie jest kwestionowane w sprawie, wyrażały całkowicie odmienne stanowiska w tej kwestii, które nie uległy zmianie nawet po podjęciu przez Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie omawianej wyżej uchwały, co jest wiadome Sądowi orzekającemu, ze stanowiska pełnomocnika Miasta O. radcy prawnego W. L. przedstawionego na rozprawie w dniu [...] września 2009 r.,

- Rada Miasta na skutek pisma organu z dnia 16 lutego 2009 r., co najmniej od dnia [...] lutego 2009 r. była poinformowana (choć w niewłaściwy sposób) o fakcie podjęcia postępowania wyjaśniającego przez organ nadzoru w sprawie przekazanej uchwały,

- przy piśmie z dnia [...] lutego 2009 r. Rady Miasta przedstawiła i uzasadniła swoje stanowisko oraz wyjaśniła racje i motywy działania,

- z odpowiedniego stosowania przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego w postępowaniu nadzorczym dotyczącym działalności organów samorządu gminnego wynika, że nie można w niniejszej sprawie zastosować bezpośrednio wszystkich reżimów prawnych obowiązujących w typowym postępowaniu administracyjnym, nie biorąc pod uwagę choćby faktu, że nadzór Wojewody nad działalnością gminną sprawowany jest jedynie na podstawie kryterium zgodności z prawem (art. 85 ustawy o samorządzie gminnym), postępowanie nadzorcze jest jednoinstancyjne i kończy się wydaniem rozstrzygnięcia nadzorczego, które jest zaskarżalne bezpośrednio do sądu administracyjnego (art. 91 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym),

Sąd orzekający stanął na stanowisku, że biorąc pod uwagę wyżej przywołane powody naruszenie przez Wojewodę przepisu art. 61 § 4 kpa w niniejszej sprawie nie mogło mieć wpływu na prawidłowość jej merytorycznego rozstrzygnięcia. Zgodnie zaś z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) Sąd, uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie, uchyla ten akt w całości lub w części, gdy stwierdzi inne naruszenie przepisów postępowania niż dające podstawę do wznowienia, jeżeli takie naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Nie każde zatem uchybienie procesowe może stanowić przesłankę uwzględnienia skargi. Z powołanego przepisu jednoznacznie wynika, że obejmuje on wyłącznie przypadki, w których gdyby nie naruszono przepisów procesowych, to rozstrzygnięcie sprawy najprawdopodobniej mogłoby być inne. Taka zaś sytuacja zdaniem Sądu orzekającego, z wyżej wyjaśnionych powodów, nie występuje w rozpatrywanej sprawie.

Biorąc powyższe pod uwagę Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.), orzekł jak w sentencji.