Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 2192/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-10-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6200 Choroby zawodowe
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Inspektor Sanitarny
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: par. 8 ust. 2
journal: Dz.U. 2022 poz 1836
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 30 czerwca 2009 r. w sprawie chorób zawodowych
article: art. 235 (1)
journal: Dz.U. 2022 poz 1510
law: Ustawa z dnia 26 czerwca 1974 r. Kodeks pracy

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Kabat-Rembelska Sędzia NSA Cezary Pryca Sędzia del. WSA Krzysztof Sobieralski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 18 października 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej M. O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 21 lipca 2022 r. sygn. akt II SA/Sz 432/22 w sprawie ze skargi M. O. na decyzję Zachodniopomorskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Szczecinie z dnia [...] lutego 2022 r. nr [...] w przedmiocie choroby zawodowej oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 21 lipca 2022 r., sygn. akt II SA/Sz 432/22, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie oddalił skargę M. O., zwanej dalej "skarżącą", na decyzję Zachodniopomorskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Szczecinie, zwanego dalej "organem" lub "organem odwoławczym", z dnia 24 lutego 2022 r., nr NHP.906.1.12.2021, w przedmiocie choroby zawodowej.

Sąd orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Przedmiotem postępowania prowadzonego przez organy inspekcji sanitarnej było wydanie decyzji w sprawie stwierdzenia u R. O. choroby zawodowej lub decyzji o braku podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej.

R. O. w latach 1974-1977 r. był uczniem w Morskiej Stoczni Remontowej w Świnoujściu. Po ukończeniu nauki pracował w Morskiej Stoczni Remontowej S.A. od września 1977 r. do lutego 2008 r. Od września 1977 r. do maja 1981 r. zatrudniony był na stanowisku ślusarza remontu kadłubów, od maja 1981 r. do lipca 1997 r. na stanowisku montera kadłubów okrętowych. Według karty oceny narażenia, skarżący narażony był na pyły przemysłowe, pył żelaza, manganu, tlenki azotu. Z kolei od sierpnia 1997 r. do lutego 2008 r. pracował na stanowisku mistrza produkcji, gdzie nie były prowadzone pomiary środowiska pracy z uwagi na przeważający czas pracy w warunkach biurowych. Pomiary zapylenia na stanowisku biurowym mistrzów ds. kadłubowych wykonywane w lipcu 2007 r. wyniosły od 0,0458 do 0,0661 krotności NDS. Od marca 2008 r. do marca 2011 r. skarżący pracował na stanowisku mistrza produkcji w Alumare Sp. z o.o., gdzie mimo istnienia zapylenia (wg karty oceny narażenia zawodowego) pomiary nie były wykonywane. Ponadto, jak wynika z dokumentacji znajdującej się w aktach administracyjnych sprawy, R. O. skarżył się na występujące od wielu lat duszności, które występują przez cały rok, jak również występującą duszność nocną. Dolegliwości uległy nasileniu w 2003 r., pojawiły się też obrzęki o typie naczynioruchowym. Testy Prick na pospolite alergeny wziewne wykazały słabo dodatnie reakcje na trawy, pleśnie II oraz na przyprawy (gł. pieprz). Od 2007 r. ww. był pod opieką Poradni Chorób Płuc. Rozpoznano astmę oskrzelową. Wskazano, że skarżący palił od około 30 lat do 20 sztuk papierosów dziennie. W przeprowadzonych badaniach specjalistycznych w WOMP-ZCLiP w Szczecinie w badaniu pulmonologicznym w dniu 31 maja 2011 r. rozpoznano astmę oskrzelową alergiczną atopową oraz przewlekłą pokrzywkę z obrzękiem Quinckego. Dodatkowo przeprowadzono konsultację laryngologiczną, w wyniku której rozpoznano skrzywienie przegrody nosa, przewlekłe zapalenie gardła, przewlekłe proste zapalenie krtani, resztki pozapalne obu uszu, obustronny ubytek słuchu. Jednostka orzecznicza I stopnia wyjaśniła również, że w dniach od 3 do 7 października 2011 r. skarżący konsultowany był w Instytucie Medycyny Pracy w Łodzi, gdzie rozpoznano u niego atopową (pozazawodową) astmę oskrzelową. Z karty narażenia zawodowego wynika, że miejscami, w których mogło wystąpić narażenie były Morska Stocznia Remontowa S.A. w Świnoujściu oraz Alumare Sp. z o. o. w Świnoujściu. Za okres w którym wystąpiło narażenie zawodowe stanowiące przyczynę podejrzenia choroby zawodowej należało przyjąć okresy: 01.09.1974 r. - 30.07.1977 r.; 02.09.1977 r. - 27.04.1979 r.; 17.04.1981 r. - 31.03.2011 r. Z karty oceny narażenia wynika natomiast, że skarżący narażony był na pyły przemysłowe, pyły żelaza, manganu, tlenki azotu, Z udostępnionych przez Morską Stocznię Remontową pomiarów środowiska pracy wynika, że w 1994 r. na stanowisku monter kadłubów okrętowych stwierdzono przekroczenia krotności NDS od 1,22 do 3,17. Ponadto, w 1997 r. stwierdzono przekroczenia krotności NDS pyłu całkowitego -1,08.

Wskazane ustalenia faktyczne stanowiły podstawę wszczęcia i prowadzenia postępowania w sprawie. Przy czym materiał dowodowy w sprawie był kilkukrotnie uzupełniany przez uzupełniające opinie uprawnionych jednostek diagnostycznych obu stopni. Postępowanie w sprawie podstaw do rozpoznania u R. O. choroby zawodowej trwało od 2011 r. W tym okresie były sporządzane opinie uzupełniające przez jednostki diagnostyczne obu instancji, były także wydawane kilkukrotnie decyzje odmowne przez organy obu instancji, sprawa była też dwukrotnie przedmiotem badania przez sądy administracyjne, które wskazywały na konieczność dokonania dodatkowych ustaleń w sprawie. Chronologia tych czynności została szczegółowo opisana w uzasadnieniu zaskarżonego obecnie wyroku Sądu I instancji.

W konsekwencji Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w Świnoujściu, zwany dalej także "organem pierwszej instancji", decyzją z dnia 8 września 2021 r. stwierdził brak podstaw do stwierdzenia u R. O. choroby zawodowej – astmy oskrzelowej wymienionej w poz. 6 wykazu chorób zawodowych określonych w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 30 czerwca 2009 r. w sprawie chorób zawodowych (Dz. U. z 2013 r. poz. 1367 ze zm.). W wyniku rozpoznania odwołania organ drugiej instancji opisaną na wstępie decyzją z dnia 24 lutego 2022 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy wyjaśnił, że podstawą do stwierdzenia choroby zawodowej jest wykazanie ścisłego związku przyczynowego i pomiędzy charakterem wykonywanej pracy, a powstałymi objawami chorobowymi, przy czym rozpoznana jednostka chorobowa musi być bezwzględnie ujęta w wykazie chorób zawodowych stanowiącym załącznik do wskazanego wyżej rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 czerwca 2009 r. w sprawie chorób zawodowych.

Organ odwoławczy podkreślił, że w sprawie wydane zostały orzeczenia przez kompetentne, specjalistyczne jednostki uprawnione do rozpoznawania chorób zawodowych, tj. Wojewódzki Ośrodek Medycyny Pracy w Szczecinie oraz Instytut Medycyny Pracy w Łodzi i z orzeczeń tych wynika, iż brak jest podstaw do uznania zawodowej etiologii choroby stwierdzonej u R. O. Ponadto, w trakcie postępowania wydano orzeczenie lekarskie przez Instytut Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego w Sosnowcu, który również nie rozpoznał u wyżej wymienionego choroby zawodowej. Organ wskazał, że w ocenie jednostki orzeczniczej I stopnia rozpoznana u skarżącego astma oskrzelowa ma podłoże pozazawodowe, atopowe. Warunki pracy R. O. związane z jego narażeniem na pył, dymy i gazy spawalnicze oraz substancje/związki chemiczne uwalniające się podczas prac remontowych na statkach poprzez nieswoisty, drażniący wpływ mogły nasilać dolegliwości ze strony układu oddechowego i zaostrzyć przebieg astmy oskrzelowej atopowej. Nie oznacza to rozpoznania astmy oskrzelowej o podłożu zawodowym, ponieważ nie stwierdzono uczulenia na potencjalne alergeny zawodowe, a jedynie na pospolite alergeny środowiskowe. Nie można też uznać, że w analizowanym postępowaniu doszło do współistnienia choroby zawodowej z innymi chorobami; Z kolei jednostka orzecznicza II stopnia, tj. Instytut Medycyny Pracy w Łodzi orzekła, że wykrywane w surowicy R. O. wysokie całkowite poziomy przeciwciał klasy IgE (498,4 iU/ml podczas diagnostyki WOMP oraz 294,5 KU/I podczas diagnostyki w IMP w Łodzi), obecność swoistych przeciwciał przeciwko powszechnie wstępującym alergenom pleśni, stwierdzone w 2004r. cechy atopii (uczulenie na trawy, pleśnie) oraz cechy uczulenia na alergeny pokarmowe bezspornie przemawiają za atopią. Podobnie, jednostka orzecznicza II stopnia, tj. Instytut Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego w Sosnowcu na podstawie: całokształtu obserwacji klinicznej, m.in. danych z dostępnej dokumentacji medycznej odnośnie przebiegu choroby (rozpoznanie w przeszłości astmy oskrzelowej z potwierdzonym uczuleniem na trawy i grzyby pleśniowe z dodatnimi próbami rozkurczowymi, wyników przeprowadzonej diagnostyki alergologicznej (cechy atopii - uczulenie na pospolite alergeny wziewne, utrzymujące się pomimo zakończenia pracy zawodowej wysokie stężenie IgE w surowicy; ujemne wyniki testów skórnych z potencjalnymi alergenami środowiska pracy badanego), przy uwzględnieniu charakteru narażenia zawodowego współwystępowania infekcji górnych dróg oddechowych i ognisk zakażenia w ich obrębie oraz faktu utrzymywania się nasilonych objawów chorobowych pomimo zakończenia pracy zawodowej w 2011 r. - nie znalazł podstaw do rozpoznania u R. O. astmy oskrzelowej pochodzenia zawodowego, w tym również astmy niealergicznej, czyli zespołu reaktywnej dysfunkcji dróg oddechowych (RADS).

Oddalając skargę na decyzję organu odwoławczego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w pierwszej kolejności przytoczył i wyjaśnił znajdujące zastosowanie w sprawie przepisy prawa materialnego. W dalszej kolejności stwierdził, że w postępowaniu o stwierdzenie choroby zawodowej organy inspekcji sanitarnej są związane rozpoznaniem choroby podanym w orzeczeniu lekarskim i nie są uprawnione do samodzielnej oceny zebranej w sprawie dokumentacji medycznej. Organ ma przy tym możliwość uzupełnienia materiału dowodowego, a w razie potrzeby może zwracać się do lekarzy jednostek orzeczniczych o wyjaśnienie wątpliwości, rozbieżności czy sprzeczności, które nie pozwalają mu na jednoznaczne rozstrzygnięcie i wydanie decyzji w sprawie. Nie są wystarczające do rozstrzygnięcia sprawy orzeczenia lekarskie, które nie odnoszą się w sposób szczegółowy do całości zgromadzonego materiału dowodowego w sprawie. Orzeczenie lekarskie musi w sposób wszechstronny i przekonujący wyjaśniać wszystkie wątpliwości. Opinia jednostki uprawnionej do rozpoznawania chorób zawodowych powinna zawierać merytoryczne uzasadnienie stanowiska z odniesieniem się nie tylko do wyników badań tej jednostki, ale również do innych zebranych dowodów. Wbrew zarzutom skargi, organy inspekcji sanitarnej oparły dokonane rozstrzygnięcie na należycie zgromadzonym i prawidłowo ocenionym materiale dowodowym, z którego wynika, że rozpoznana u R. O. astma oskrzelowa na podłoże pozazawodowe, atopowe. Warunki pracy badanego związane z jego narażeniem na pył, dymy i gazy spawalnicze oraz substancje/związki chemiczne uwalniające się podczas prac remontowych na statkach poprzez nieswoisty, drażniący wpływ mogły nasilać dolegliwości ze strony układu oddechowego i zaostrzyć przebieg astmy oskrzelowej atopowej. W konsekwencji nie oznacza to rozpoznania astmy oskrzelowej o podłożu zawodowym, ponieważ nie stwierdzono uczulenia na potencjalne alergeny zawodowe, a jedynie na pospolite alergeny środowiskowe. Sąd I instancji wskazał także, iż w oparciu o opinie jednostek orzeczniczych nie można też uznać, że w analizowanym postępowaniu doszło do współistnienia choroby zawodowej z innymi chorobami.

Odnosząc się do zarzutów skargi, Sad I instancji wyjaśnił, że skoro orzeczenia lekarskie wydane przez trzy niezależne od siebie jednostki diagnostyczne w sposób jednoznaczny wykluczyły chorobę zawodową, to nie ma podstaw, by odmówić im wiarygodności i orzec w sposób sprzeczny z tymi orzeczeniami. Wobec nie budzących wątpliwości treści orzeczeń lekarskich placówek diagnostycznych pierwszego i drugiego stopnia, a co za tym idzie wyczerpania dwuinstancyjnego trybu diagnostyczno-orzeczniczego przewidzianego w postępowaniu administracyjnym dotyczącym chorób zawodowych, brak jest podstaw do przeprowadzenia dowodu z opinii innego biegłego.

Ze skargą kasacyjną od powyższego wyroku wystąpiła M. O. Zaskarżając wyrok Sądu I instancji w całości podniesiono obie podstawy kasacyjne.

Na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie Dz. U. z 2023 r. poz. 1634), nadal zwanej dalej "P.p.s.a.", zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

1. art. 235(1) ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. - Kodeks pracy (Dz. U. z 2022 r. poz. 1510 ze zm.), zwanej dalej "K.p.", poprzez jego niewłaściwe zastosowanie wyrażające się w:

- pominięciu przez Sąd I instancji domniemania związku przyczynowego między chorobą zawodową a warunkami narażającymi na jej powstanie, a także pominięciu, że po pierwsze: ustalenie bezpośredniego (ścisłego) związku przyczynowego między schorzeniem wymienionym w wykazie chorób zawodowych a warunkami pracy narażającymi na to zachorowanie może być niezmiernie trudne, a nieraz wręcz niemożliwe, a przy tym za niedopuszczalną należy uznać sytuację, gdy odpowiedzialność za brak niezbędnej dokumentacji, czy też w ogóle za brak realizacji w zakładzie pracy koniecznych pomiarów ponosi pracownik, względnie były pracownik, a po drugie: o powstaniu konkretnej choroby (w tym mogącej być uznaną za zawodową) współdecydują różne okoliczności, także cechy osobnicze pracownika, uwarunkowania genetyczne, indywidualne skłonności itp., lecz nie mają one żadnego znaczenia w uznaniu powstałej choroby za zawodową, o którym to uznaniu decyduje - zgodnie z art. 235(1) K.p. - istnienie w środowisku pracy narażenia zawodowego (działanie czynników szkodliwych dla zdrowia albo sposób wykonywania pracy) oraz figurowanie choroby w wykazie chorób zawodowych,

- przyjęciu, że ujawnienie u pracownika również innych dysfunkcji organizmu, predysponujących do powstania schorzenia wymienionego w wykazie chorób zawodowych, wyłącza dopuszczalność rozpoznania choroby zawodowej, co w niniejszej sprawie znalazło wyraz w tym, że sąd uznał, iż zaskarżona decyzja jest prawidłowa skoro opiera się na orzeczeniach lekarskich wydanych przez trzy jednostki, w których m.in. zwrócono uwagę na fakt palenia papierosów przez R. O., oraz stwierdzono astmę oskrzelową na tle alergicznym głównie z uwagi na słabo dodatnie wyniki testów alergicznych na pleśnie, trawy i przyprawy, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż doprowadziło do oddalenia skargi mimo wadliwości zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż doprowadziło do oddalenia skargi mimo wadliwości zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji z powodu między innymi uznania, że za powstanie choroby u R. O. odpowiada w szczególności palenie papierosów w przeszłości oraz słabo dodatnie wyniki testów alergicznych, chociaż w świetle materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie możliwe i konieczne jest stwierdzenie choroby zawodowej u R. O. z uwagi na fakt, że w środowisku pracy istniało narażenie zawodowe (działanie czynników szkodliwych dla zdrowia) oraz choroba figuruje w wykazie chorób zawodowych;

2. § 8 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 czerwca 2009 r. w sprawie chorób zawodowych (Dz. U. z 2022 r. poz. 1836) poprzez jego niezastosowanie wyrażające się w zbagatelizowaniu przez Sąd I instancji, że na etapie postępowania przed organami administracji publicznej zaniechano czynności niezbędnych do uzupełnienia materiału dowodowego tj. nie przeprowadzono dowodu z opinii biegłego na okoliczność rodzaju i składu substancji szkodliwych występujących w środowisku pracy R. O. (m.in. farb epoksydowych, ołowiowych, cynkowych, bitumicznych, azbestu, ocynkowanych rur), rodzaju substancji/związków powstających w wyniku oddziaływania wysokiej temperatury na substancje występujące w środowisku pracy skarżącego, mimo że na konieczność uzyskania dodatkowych dowodów w tym zakresie zwróciły uwagę jednostki orzecznicze;

3. § 8 ust. 1 rozporządzenia w sprawie chorób zawodowych poprzez błędną wykładnię i uznanie, że bez pozytywnych opinii lekarskich bądź sprzecznie z tymi opiniami organ administracji publicznej nie może we własnym zakresie dokonać rozpoznania choroby i ustalenia, czy rozpoznane schorzenie mieści się w wykazie chorób zawodowych, podczas gdy przepis § 8 ust. 1 rozporządzenia przewiduje katalog otwarty środków dowodowych będących podstawą rozstrzygnięcia, a orzeczenie lekarskie jest tylko jednym ze środków dowodowych, na których opiera się organ przy wydawaniu decyzji. Powyższe skutkowało oddaleniem skargi mimo, że zgromadzony materiał dowodowy daje podstawę do stwierdzenia choroby zawodowej, gdyż z pisma Instytutu Medycyny Pracy w Łodzi wynika, że szkodliwe czynniki obecne w środowisku pracy R. O. mogą być przyczyną astmy oskrzelowej, a ponadto w znajdującym się w aktach sprawy zaświadczeniu lekarskim wydanym przez dr n. med. G. Z. stwierdzono chorobę zawodową u R. O., a ponadto za stwierdzeniem choroby zawodowej u R. O. przemawiają również zasady logiki i doświadczenia życiowego.

Na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. art. 151 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit c) P.p.s.a. w związku z art. 84 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie: Dz. U. z 2023 r. poz. 775), zwanej dalej "K.p.a.", w związku z art. 7, art. 77 i art. 80 K.p.a. oraz w związku z art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. polegające na:

- oddaleniu skargi mimo, że w toku postępowania prowadzonego przez organ pierwszej i drugiej instancji nie dopuszczono dowodu z opinii biegłego na okoliczność rodzaju i składu substancji szkodliwych występujących w środowisku pracy skarżącego, rodzaju substancji/związków powstających w wyniku oddziaływania wysokiej temperatury. Powyższe uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż doprowadziło do oddalenia skargi mimo wadliwości zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji wydanych w sytuacji, gdy jednostki orzecznicze wydające opinie w sprawie nie dysponowały pełnym zakresem informacji o warunkach pracy R. O. i nie wypowiedziały się na temat związku przyczynowego pomiędzy narażaniem na tego rodzaju substancje, a wystąpieniem choroby astmy oskrzelowej,

- oddaleniu skargi i nieprawidłowym przyjęciu, że wnioski skarżącej o przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego miały na celu nieskończone poszukiwanie dowodów w tym takich, które podważyłyby wydane w sprawie orzeczenia lekarskie Powyższe uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż doprowadziło do oddalenia skargi mimo wadliwości zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji wskutek pominięcia przez Sąd I instancji, że wnioski dowodowe skarżącej miały na celu uzupełnienie materiału dowodowego w niezbędnym zakresie i dotyczyły kwestii związanych z warunkami pracy R. O., a potrzeba dokonania takich ustaleń została potwierdzona w pismach złożonych przez jednostki orzecznicze, a skarżąca wskazywała na konkretne podmioty, do których organ mógłby zwrócić się o wydanie opinii w sprawie. Powyższe skutkowało bezzasadnym stwierdzeniem przez Sąd I instancji, że brak jest podstaw do przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego;

2. art. 3 § 1 i 2 P.p.s.a. w związku z art. 151 P.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w związku z art. 6, art. 7, art. 77 § 1 K.p.a., art. 84 § 1 K.p.a. oraz w związku z art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. poprzez oddalenie skargi mimo, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem zasady praworządności (art. 6 K.p.a.), zasady prawdy obiektywnej (art. 7 K.p.a.), i przy jednoczesnym niezebraniu i nierozpatrzeniu w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego (art. 77 § 1 K.p.a. w związku z art. 84 § 1 K.p.a.), co znajdywało wyraz w tym, że Sąd I instancji oddalił skargę mimo, że:

- ze zgromadzonego materiału dowodowego tj. z pisma Instytutu Medycyny Pracy w Łodzi wynika, że szkodliwe czynniki obecne w środowisku pracy R. O. mogą być przyczyną astmy oskrzelowej,

- w znajdującym się w aktach sprawy zaświadczeniu lekarskim wydanym przez dr nauk medycznych G. Z. stwierdzono chorobę zawodową u R. O., co miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż doprowadziło do utrzymania w mocy wadliwej decyzji, mimo że w sprawie możliwe i konieczne jest stwierdzenie choroby zawodowej u R. O.

W oparciu o powołane zarzuty skarżący kasacyjnie sformułował wniosek o uchylenie zaskarżonego wyroku Sądu I instancji w całości i rozpoznanie skargi tj. uchylenie decyzji organu odwoławczego z dnia 24 lutego 2022 r. i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji z dnia 8 września 2021 r. oraz zobowiązanie organu pierwszej instancji do wydania decyzji w przedmiocie stwierdzenia u R. O. choroby zawodowej: astmy oskrzelowej wymienionej w pozycji 6 załącznika do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 czerwca 2009 r. w sprawie chorób zawodowych "Wykaz chorób zawodowych wraz z okresem, w którym wystąpienie udokumentowanych objawów chorobowych upoważnia do rozpoznania choroby zawodowej pomimo wcześniejszego zakończenia pracy w narażeniu zawodowym.". W przypadku nieuwzględnienia wniosku o wydanie orzeczenia na zasadzie art. 145a § 1 P.p.s.a., skarżąca kasacyjnie wniosła o uwzględnienie skargi kasacyjnej oraz uchylenie zaskarżonego orzeczenia i rozpoznanie skargi tj. uchylenie decyzji Zachodniopomorskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Szczecinie z dnia 24 lutego 2022 r. i poprzedzającej ją decyzji Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Świnoujściu z dnia 8 września 2021 r. Skarżąca ewentualnie wniosła także o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. Sformułowano również wniosek o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Skarżąca kasacyjne sformułowała również wniosek o przedstawienie składowi siedmiu sędziów do rozstrzygnięcia zagadnienia prawnego dotyczącego tego:

1) czy do stwierdzenia choroby zawodowej konieczne jest udowodnienie bądź wykazanie z przeważającym prawdopodobieństwem, że pierwotną przyczyną choroby jest nadwrażliwość na alergen specyficzny dla środowiska pracy, czy też wystarczające jest ustalenie, że pracownik wykonywał zatrudnienie w warunkach narażających na powstanie choroby zawodowej?

2) czy organ może samodzielnie stwierdzić istnienie choroby zawodowej, jeżeli ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika, że pracownik lub były pracownik wykonywał zatrudnienie w warunkach narażających na jej powstanie, mimo że w sentencjach orzeczeń jednostek orzeczniczych wskazuje się na brak podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej?

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono argumenty na poparcie zarzutów postawionych w petitum wniesionego środka zaskarżenia.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego sądu (art. 183 § 1 P.p.s.a.). Naczelny Sąd Administracyjny jako sąd drugiej instancji rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonymi przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Ta jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie.

Rozpoznając sprawę w tych granicach Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną, gdyż zarzuty, na których ją oparto są nieuzasadnione.

Materialnoprawne przesłanki stwierdzenia choroby zawodowej określa definicja sformułowana w art. 235(1) K.p., zgodnie z którą za chorobę zawodową uważa się chorobę wymienioną w wykazie chorób zawodowych, jeżeli w wyniku oceny warunków pracy można stwierdzić bezspornie lub z wysokim prawdopodobieństwem, że została ona spowodowana działaniem czynników szkodliwych dla zdrowia występujących w środowisku pracy albo w związku ze sposobem wykonywania pracy, zwanych "narażeniem zawodowym". Stwierdzenie choroby zawodowej przez organ inspekcji sanitarnej wymaga zatem niewątpliwie zaistnienia łącznie następujących przesłanek: rozpoznanie u badanego jednej z chorób wskazanych w wykazie chorób zawodowych; wykonywanie pracy w "narażeniu zawodowym", a więc z narażeniem na czynniki szkodliwe dla zdrowia występujące w środowisku pracy albo narażeniem pozostającym w związku ze sposobem wykonywania pracy; ustalenie, że wystąpienie zdiagnozowanej jednostki chorobowej, zamieszczonej w powyższym wykazie, bezspornie lub z wysokim prawdopodobieństwem zostało spowodowane "narażeniem zawodowym". Istotne jest przy tym, że istnienie tych przesłanek lub ich brak, organ sanitarny obowiązany jest ustalić prowadząc postępowanie zgodnie z wymogami przepisów K.p.a. i mając na uwadze postanowienia rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 czerwca 2009 r. w sprawie chorób zawodowych. Wskazać przy tym należy, że zgodnie z § 5 ust. 1 tego rozporządzenia, właściwym do orzekania w zakresie chorób zawodowych jest lekarz spełniający wymagania kwalifikacyjne określone w przepisach wydanych na podstawie art. 9 ust. 3 ustawy z dnia 27 czerwca 1997 r. o służbie medycyny pracy (Dz. U. z 2022 r. poz. 437 ze zm.), zatrudniony w jednej z wyspecjalizowanych jednostek orzeczniczych wskazanych w tym rozporządzeniu - jednostki diagnostycznej powołanej do rozpoznawania chorób zawodowych. Orzeczenie o rozpoznaniu choroby zawodowej albo o braku podstaw do jej wydaje się na podstawie wyników przeprowadzonych badań lekarskich i pomocniczych, dokumentacji medycznej pracownika lub byłego pracownika, dokumentacji przebiegu zatrudnienia oraz oceny narażenia zawodowego (§ 6 ust. 1 rozporządzenia w sprawie chorób zawodowych). Zgodnie z § 8 ust. 1 rozporządzenia decyzję o stwierdzeniu choroby zawodowej albo decyzję o braku podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej wydaje się na podstawie materiału dowodowego, a w szczególności danych zawartych w orzeczeniu lekarskim oraz formularzu oceny narażenia zawodowego pracownika lub byłego pracownika. Jeżeli właściwy państwowy inspektor sanitarny przed wydaniem decyzji uzna, że materiał dowodowy, o którym mowa w ust. 1, jest niewystarczający do wydania decyzji, może żądać od lekarza, który wydał orzeczenie lekarskie, dodatkowego uzasadnienia tego orzeczenia, wystąpić do jednostki orzeczniczej II stopnia o dodatkową konsultację lub podjąć inne czynności niezbędne do uzupełnienia tego materiału (ust. 2).

Jak wielokrotnie podkreśla się w orzecznictwie sądów administracyjnych, organy inspekcji sanitarnej prowadzące postępowanie w sprawie stwierdzenia choroby zawodowej związane są treścią orzeczenia lekarskiego w zakresie poczynionych w nim ustaleń, dotyczących stwierdzonego schorzenia i jego przyczyn. Orzeczenie lekarskie dotyczące rozpoznania choroby zawodowej jest opinią biegłego w rozumieniu art. 84 § 1 K.p.a. Bez tej opinii bądź sprzecznie z tą opinią organ administracji nie może dokonać we własnym zakresie rozpoznania choroby i ustalenia, czy rozpoznane schorzenie mieści się w wykazie chorób zawodowych (por. wyroki NSA: z dnia 12 lutego 2013 r., sygn. akt II OSK 2492/12; z dnia 19 stycznia 2017 r., sygn. akt II OSK 1056/15; z dnia 14 września 2023 r., sygn. akt II OSK 3105/20; orzeczenia dostępne pod adresem: orzeczenia.nsa.gov.pl). Zgodnie z art. 84 § 1 K.p.a., gdy w sprawie wymagane są wiadomości specjalne, organ administracji publicznej może zwrócić się do biegłego lub biegłych o wydanie opinii. Rozstrzygnięcie sprawy wymaga wiadomości specjalnych wtedy, gdy przy jej rozpoznaniu wyłoni się zagadnienie mające znaczenie dla rozstrzygnięcia, którego wyjaśnienie przekracza zakres wiadomości i doświadczenia życiowego osób mających wykształcenie ogólne i nie jest możliwe bez posiadania wiadomości specjalnych w określonej dziedzinie nauki, sztuki, rzemiosła, techniki, stosunków gospodarczych i.t.p., z która wiąże się rozpatrywane zagadnienie (zob. K. Piasecki [w:] Kodeks postępowania cywilnego. Komentarz, t. 2, pod red. J. Winiarza, Warszawa 1989, s. 458). Biegły nie jest powołany do ustalenia stanu faktycznego, lecz naświetlenia i wyjaśnienia okoliczności wskazanych przez organ administracji publicznej z punktu widzenia posiadanych przez niego wiadomości specjalnych. Jest on "pomocnikiem" organu w ustaleniu lub ocenie stanu faktycznego sprawy. Przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego nie jest obowiązkiem organu, który ma swobodę w skorzystaniu z tego środka dowodowego, ograniczoną zasadą prawdy obiektywnej, a więc wykorzystanie tego środka dowodowego jest determinowane tym, czy pozwoli na ustalenie rzeczywistego stanu faktycznego sprawy administracyjnej. Zatem w sprawach wymagających fachowej wiedzy medycznej organ rozpoznając sprawę obowiązany jest wykorzystać ten środek dowodowy. To czy w sprawie są konieczne takie wiadomości uzależnione jest od szeregu czynników, w tym w szczególności od okoliczności, z którymi mają wiązać się wskazane wiadomości.

Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że wbrew zarzutom skargi kasacyjnej Sąd I instancji prawidłowo ustalił, iż zgromadzony w sprawie materiał dowodowy jest dostateczny do stwierdzenia braku znamion choroby zawodowej. Zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego w istocie sprowadzają się do polemiki ze stanowiskiem biegłych sformułowanym w orzeczeniach wyspecjalizowanych jednostek diagnostycznych. Niezasadny jest zarzut naruszenia art. 235(1) K.p. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie wyrażające się w pominięciu domniemania związku przyczynowego między chorobą zawodową a warunkami narażającymi na jej powstanie. Sąd I instancji nie mógł opierać się na domniemaniach faktycznych skoro organ odwoławczy w toku uzupełniającego postępowania dowodowego uzyskał dodatkowe wyjaśnienia biegłych – tj. stanowisko Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy ZCLiP w Szczecinie, w którym wyjaśniono kwestię tego, czy warunki pracy jakie występowały na stanowisku pracy R. O. spowodowały wystąpienie choroby zawodowej pod postacią astmy oskrzelowej. Biegli z tej jednostki diagnostycznej wyjaśnili w sposób niebudzący wątpliwości, że brak szczegółowych informacji dotyczących rodzaju/typu farb stosowanych w okresie zatrudnienia skarżącego oraz niemożliwość uzyskania ich karty charakterystyki i innych szczegółowych informacji nie upoważnia do przyjęcia, że warunki pracy występujące na stanowisku pracy R. O. spowodowały wystąpienie choroby zawodowej pod postacią astmy oskrzelowej. Biegli wskazali również, że uznanie zawodowej etiologii astmy oskrzelowej możliwe jest pod warunkiem udowodnienia, bądź wykazania z przeważającym prawdopodobieństwem, że pierwotną przyczyną astmy jest nadwrażliwość na alergen specyficzny dla środowiska pracy, a samo występowanie w środowisku pracy czynników o właściwościach astmogennych lub potencjalnie astmogennych nie jest czynnikiem wystarczającym do rozpoznania zawodowej astmy oskrzelowej u osoby pracującej w narażeniu. Te okoliczności były przedmiotem analizy Sądu I instancji, czemu dał wyraz w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.

Nieuzasadniony jest zarzut naruszenia § 8 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 czerwca 2009 r. w sprawie chorób zawodowych poprzez jego niezastosowanie. Stosownie do treści tego przepisu, jeżeli właściwy państwowy inspektor sanitarny przed wydaniem decyzji uzna, że materiał dowodowy, o którym mowa w ust. 1 (w szczególności dane zawarte w orzeczeniu lekarskim oraz formularzu oceny narażenia zawodowego pracownika lub byłego pracownika), jest niewystarczający do wydania decyzji, może żądać od lekarza, który wydał orzeczenie lekarskie, dodatkowego uzasadnienia tego orzeczenia, wystąpić do jednostki orzeczniczej II stopnia o dodatkową konsultację lub podjąć inne czynności niezbędne do uzupełnienia tego materiału. Jak wyżej wskazano takie dodatkowe wyjaśnienia zostały poczynione przez organ odwoławczy, który uznał i prawidłowo uzasadnił, że wystarczające w tym zakresie jest stanowisko Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy ZCLiP w Szczecinie. Nie było zatem potrzeby przeprowadzenia dowodu z opinii innego biegłego na okoliczność składu substancji szkodliwych oraz rodzaju substancji/związków powstających w wyniku oddziaływania wysokiej temperatury na substancje występujące w środowisku pracy R. O. Ponadto wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej jednostki orzecznicze nie wskazywały konieczności uzyskania dodatkowych dowodów w tym zakresie.

Niezasadny jest zarzut naruszenia § 8 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 czerwca 2009 r. Orzekające w sprawie organy administracji nie mogą podjąć rozstrzygnięcia w sposób sprzeczny z treścią opinii biegłych jeżeli nie posiadają innych równorzędnych środków dowodowych (opinii biegłych), których treść pozwalałaby na zakwestionowanie stanowiska przyjętego przez tych biegłych w granicach zasady swobodnej oceny dowodów. Przy czym wystąpienie o sporządzenie opinii do innych biegłych uzasadnione musi być istotnymi wątpliwościami co do treści i stanowiska wyrażonego w już posiadanej przez organ opinii. Taka sytuacja nie wystąpiła w rozpoznawanej sprawie. Powoływane w skardze kasacyjnej, jako uzasadnienie postawionego zarzutu, istnienie zaświadczenia wystawionego przez dra nauk medycznych G. Z. nie miało znaczenia dla rozpoznawanej sprawy. Jak bowiem wyjaśniły organy administracji oraz Sąd I instancji, wskazane zaświadczenie z dnia 29 października 2014 r. zawierające rozpoznanie: astma oskrzelowa było znane jednostce orzeczniczej pierwszego stopnia, nie było jednak wydane ani w związku z postępowaniem toczącym się w Poradni Chorób Zawodowych, ani na wniosek tej Poradni. Poza tym nie stwierdzało zawodowej etiologii schorzenia.

W konsekwencji niezasadne są również oba zarzuty naruszenia prawa procesowego, gdyż zgromadzony w sprawie materiał dowodowy i prawidłowo oceniony przez organy administracji obu instancji oraz przez Sąd I instancji, w świetle znajdujących zastosowanie w sprawie przepisów prawa materialnego, dawał pełne podstawy do podjęcia decyzji o braku podstaw do stwierdzenia u R. O. choroby zawodowej - astmy oskrzelowej, wymienionej w poz. 6 wykazu chorób zawodowych określonych w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 30 czerwca 2009 r. w sprawie chorób zawodowych.

W tych okolicznościach skarga kasacyjna podlega oddaleniu na podstawie art. 184 P.p.s.a.