Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1482/23
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-07-16 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 134, art. 144, art. 227, art. 237 § 3, art. 61§1, art. 61a
journal: Dz.U. 2022 poz 2000
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 53a ust. 1
journal: Dz.U. 2021 poz 2351
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Leszek Kiermaszek (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Paweł Miładowski Sędzia del. WSA Magdalena Dobek-Rak po rozpoznaniu w dniu 16 lipca 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 31 marca 2023 r. sygn. akt II SA/Gl 1779/22 w sprawie ze skargi B.M. na postanowienie Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 21 października 2022 r. nr WINB-WOA.7722.182.2022.AT w przedmiocie niedopuszczalności zażalenia w sprawie wszczęcia postępowania dotyczącego rozbudowy i nadbudowy budynku 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę, 2. zasądza od B.M. na rzecz Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego kwotę 460,00 (czterysta sześćdziesiąt) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 31 marca 2023 r., sygn. akt II SA/Gl 1779/22, po rozpoznaniu sprawy ze skargi B.M. (dalej zwana skarżącą), na postanowienie Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach (ŚWINB) z dnia 21 października 2022 r., nr WINB-WOA.7722.182.2022.AT w przedmiocie niedopuszczalności zażalenia od pisma Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta Bielska-Białej (dalej PINB) z dnia 8 sierpnia 2022 r., znak: PINB.7353.95.2022.AS - uchylił zaskarżone postanowienie i zasądził od Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

PINB, w odpowiedzi na pismo skarżącej z dnia 13 czerwca 2022 r., pismem z dnia 8 sierpnia 2022 r. poinformował skarżącą, że przeprowadził czynności kontrolne na działce nr [...] obręb [...] przy ul. [...] w Bielsku-Białej i nie stwierdził podstaw do wszczęcia z urzędu postępowania. Organ wskazał, że roboty budowlane związane z nadbudową i rozbudową budynku mieszkalnego jednorodzinnego na ww. działce wykonane zostały zgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym i warunkami pozwolenia na budowę. Wyjaśnił, że roboty polegające na zabrukowaniu fragmentu działki kostką brukową nie wymagały zaś ani pozwolenia na budowę, ani zgłoszenia do organu architektoniczno-budowlanego. Nie dopatrzył się także podstaw do ingerencji organu nadzoru budowlanego wobec ogrodzenia między działkami.

Powyższe pismo organu z dnia 8 sierpnia 2022 r. skarżąca potraktowała jako postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego i wniosła na nie zażalenie, a ŚWINB postanowieniem z dnia 21 października 2022 r., nr WINB-WOA.7722.182.2022.AT stwierdził niedopuszczalność zażalenia od pisma PINB z dnia 8 sierpnia 2022 r.

W podstawie prawnej postanowienia ŚWINB przywołał art. 134 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r. poz. 2000 ze zm.; obecnie Dz. U. z 2024 r. poz. 572; dalej K.p.a.) oraz art. 80 ust. 2 pkt 2 i art. 81 oraz art. 83 ust. 2, a także art. 84 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2021 r. poz. 2351 ze zm.; obecnie Dz. U. z 2024 r. poz. 725; dalej Prawo budowlane).

W uzasadnieniu ŚWINB podał, że pismo organu pierwszej instancji z dnia 8 sierpnia 2022 r. stanowi zawiadomienie o sposobie załatwienia skargi skarżącej z dnia 13 czerwca 2022 r. Pismo to nie zawiera rozstrzygnięcia, które stanowi jeden z elementów składowych postanowienia, bez którego postanowienie nie może istnieć. W ocenie organu prawidłowo wdrożono tryb postępowania skargowego uregulowanego w dziale VIII K.p.a., skoro skarżąca nie wykazała interesu prawnego, a jedynie interes faktyczny, wynikający ze stosunku służebności drogi koniecznej. Organ pierwszej instancji nie wydał więc postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego, lecz w trybie skargowym zawiadomił o sposobie załatwienia skargi.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skarżąca wniosła o uchylenie w całości postanowienia ŚWINB z dnia 21 października 2022 r. i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Wskazując na naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 8, art. 12, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 i art. 222 K.p.a. zarzuciła błędne przyjęcie, że posiada jedynie interes faktyczny w sprawie. Podkreśliła, że jej pismo z dnia 13 czerwca 2022 r. nie było skargą, a wnioskiem o przeprowadzenie kontroli na działce nr [...], zaś pismo PINB z dnia 8 sierpnia 2022 r. zawiera rozstrzygnięcie, tj. informację, że nie ma podstaw do wszczęcia postępowania administracyjnego w przedmiotowej sprawie. Skarżąca wyjaśniła, że jest właścicielką działki władnącej nr [...] i ma ustanowioną służebność gruntową na działce nr [...]należącej do inwestorów. Przedstawiła stan sprawy wynikający z pozwolenia na budowę na działce nr [...] i przywołała wyrok NSA z dnia 27 lipca 2022 r., sygn. akt II OSK 1857/19. Skarżąca podkreśliła, że przeanalizowała dokumentację związaną z zagospodarowaniem działki nr [...] i zapisów w księdze wieczystej nieruchomości obciążonej. Z analizy dokumentów wynika, że inwestor dokonał samowolnych i istotnych zmian w zagospodarowaniu działki obciążonej w ten sposób, że grunt na którym ustanowiona jest służebność będzie terenem biologicznie czynnym, a to oznacza, że działka skarżącej nie będzie miała dostępu do drogi publicznej.

W odpowiedzi na skargę ŚWINB wniósł o jej oddalenie uznając ją za bezzasadną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach opisanym na wstępie wyrokiem uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie.

Sąd wyjaśnił, że art. 134 w związku z art. 144 K.p.a. dotyczy pierwszego etapu postępowania zażaleniowego, który obejmuje badanie formalne zażalenia. Na tym etapie organ odwoławczy zobowiązany jest ocenić, czy zażalenie jest dopuszczalne oraz czy zostało wniesione w ustawowym terminie. Jeśli organ stwierdzi niedopuszczalność zażalenia lub uchybienie terminu do jego wniesienia, wówczas ma obowiązek wydać postanowienie. Niedopuszczalność zażalenia zachodzi w przypadku, gdy ze względów podmiotowych lub przedmiotowych merytoryczne rozpatrzenie tego środka zaskarżenia jest wykluczone. Jeśli chodzi o przedmiotowe przyczyny niedopuszczalności zażalenia to obejmują one przypadki braku przedmiotu zaskarżenia oraz przypadki wyłączenia przez przepisy prawne możliwości zaskarżenia postanowienia w toku instancji. Zażalenie jest zatem niedopuszczalne, gdy czynność organu administracji publicznej nie jest postanowieniem w rozumieniu K.p.a.

Następnie Sąd wymienił elementy składowe postanowienia, o których jest mowa w art. 124 K.p.a. Wskazał, że o tym czy dana czynność organu administracji publicznej może być uznana za postanowienie w rozumieniu K.p.a. nie przesądza jej forma zewnętrzna, ale treść (Sąd powołał wyrok NSA z 21 lutego 1994 r., sygn. akt I SAB 54/93, publ. w internetowej bazie: orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej "CBOSA").

Po przedstawieniu tych uwag Sąd stwierdził, że skarżąca pismem z dnia 13 czerwca 2022 r. wniosła o przeprowadzenie kontroli na przedmiotowej działce w zakresie zagadnień wskazanych w treści pisma w związku z realizacją pierwszego etapu nadbudowy i rozbudowy budynku jednorodzinnego znajdującego się na tej działce oraz o nakazanie rozbiórki ogrodzenia biegnącego równolegle do granicy z działką nr [...]. Pismo skarżącej nie wyrażało niezadowolenia z pracy organu pierwszej instancji lub jego pracowników, ale informowało o robotach budowlanych wykonywanych niezgodnie z warunkami zabudowy oraz aktualnym projektem zagospodarowania terenu zatwierdzonego decyzją z dnia 28 lipca 2016 r. Jeśli organ pierwszej instancji miał wątpliwości co do charakteru pisma, powinien wezwać skarżącą do sprecyzowania żądań lub wskazania jaki ma rzeczywisty charakter.

W ocenie Sądu pismo organu z dnia 8 sierpnia 2022 r. nie zawiera wszystkich elementów wskazanych w art. 124 K.p.a., ale posiada minimum tych, jakie powinno zawierać rozstrzygnięcie, aby można je było uznać za postanowienie. W piśmie tym oznaczono organ administracji oraz adresata, rozstrzygnięto o istocie sprawy, tj. o odmowie wszczęcia postępowania, zostało opatrzone podpisem osoby reprezentującej organ. Pismo organu pierwszej instancji nie sprowadza się do przekazania skarżącej określonych faktów, ale zawiera rozstrzygnięcie o sytuacji prawnej skarżącej, jest więc w istocie postanowieniem o odmowie wszczęcia postępowania, któremu organ pierwszej instancji nie nadał wymaganej przez przepisy K.p.a. formy postanowienia.

Zdaniem Sądu pisma PINB z dnia 8 sierpnia 2022 r. nie można uznać za zawiadomienie o sposobie rozpatrzenia skargi, bowiem nie zawiera ono wymaganych elementów wskazanych w art. 238 § 1 K.p.a. Jak słusznie podniosła skarżąca w skardze w piśmie tym nie ma żadnej informacji, że jej wniosek potraktowano jako skargę i rozpatrzono w ramach postępowania skargowego. Uwzględniając powyższe Sąd uznał, że ŚWINB nie miał podstaw do stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia wniesionego przez skarżącą skoro istniał przedmiot zaskarżenia, tj. postanowienie PINB o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego. Zaskarżone postanowienie zostało zatem wydane z naruszeniem art. 134 K.p.a., które miało wpływ na wynik sprawy, gdyż dotyczyło podstawy wydanego w sprawie rozstrzygnięcia.

Mając na uwadze powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylił zaskarżone postanowienie na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.; obecnie Dz. U. z 2024 r. poz. 935; dalej zwanej P.p.s.a.).

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł ŚWINB zaskarżając go w całości. Skarga kasacyjna zawiera zarzuty procesowe, sformułowane w pierwszej kolejności i zarzut materialnoprawny.

Najpierw pełnomocnik organu zarzucił naruszenie art. 145 § 1 ust. 1 lit. c P.p.s.a. oraz art. 151 P.p.s.a. w związku z art. 61 § 1 K.p.a. oraz art. 61a § 1 K.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na uwzględnieniu skargi, a w konsekwencji uchyleniu zaskarżonego postanowienia, pomimo że w sytuacji gdy postępowanie administracyjne wszczyna się wyłącznie z urzędu, to wobec tego zakresu spraw regulacja dotycząca wszczynania postępowania na wniosek i regulacja dotycząca odmowy uwzględnienia takiego żądania nie znajdują w ogóle zastosowania. Pełnomocnik organu podniósł, że złożenie wniosku o wszczęcie postępowania administracyjnego, które może być wszczęte wyłącznie na zasadzie oficjalności, nie powoduje po stronie organu, który ten wniosek otrzymał, obowiązku wydania zaskarżalnego postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania.

Kolejny zarzut dotyczył również naruszenia art. 145 § 1 ust. 1 lit. c P.p.s.a. oraz art. 151 P.p.s.a., jednak w związku z art. 227 i art. 237 § 3, a także art. 134 K.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że pismo PINB z dnia 8 sierpnia 2022 r. jest postanowieniem o odmowie wszczęcia postępowania, na które przysługuje zażalenie. Zdaniem pełnomocnika organu złożenie wniosku o wszczęcie postępowania administracyjnego, które może być wszczęte wyłącznie z urzędu stanowi skargę, o której mowa w art. 227 K.p.a., a w konsekwencji zażalenie na pismo o sposobie jej załatwienia nie przysługuje.

W ramach zarzutów materialnych pełnomocnik organu podniósł natomiast naruszenie art. 53a ust. 1 Prawa budowlanego poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że pomimo że przedmiotowy przepis stanowi, że postępowanie w sprawach uregulowanych w rozdziale 5a Prawa budowlanego wszczyna się wyłącznie z urzędu, to dopuszczalne jest wszczęcie postępowania na wniosek.

W oparciu o wskazane podstawy pełnomocnik organu wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi przez Naczelny Sąd Administracyjny przez jej oddalenie w całości. Ponadto pełnomocnik wniósł o zasądzenie od skarżącej na rzecz organu kosztów postępowania kasacyjnego wraz z kosztami zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz oświadczył, że zrzeka się rozpoznania skargi kasacyjnej na rozprawie.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej pełnomocnik rozwinął argumentację mającą przemawiać za zasadnością podniesionych zarzutów.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna okazała się zasadna.

Wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej zarówno procesowe, jak i materialnoprawny koncentrują wokół spornego między stronami zagadnienia związanego z działaniem organu nadzoru budowlanego w sytuacji, gdy skierowane do tego organu żądanie podjęcia czynności dotyczy postępowania, które wszczyna się z urzędu. Stanowiska stron są rozbieżne. Sąd pierwszej instancji twierdzi, że na skutek złożenia podania obowiązkiem organu jest wydanie zaskarżalnego postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Z kolei wnoszący skargę kasacyjną organ stoi na stanowisku, że otrzymany wniosek o wszczęcie postępowania administracyjnego, które może być wszczęte wyłącznie z urzędu stanowi skargę, o której mowa w art. 227 K.p.a., a w konsekwencji zażalenie na pismo o sposobie jej załatwienia nie przysługuje. Uzasadnione jest zatem łączne odniesienie się do postawionych zarzutów nie według ich kolejności w skardze kasacyjnej, lecz według kryterium przedmiotowego.

Odnosząc się do zagadnienia prawnego wyłaniającego się na tle tak zakreślonego sporu w punkcie wyjścia należy wskazać, że zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 61 § 1 K.p.a. postępowanie administracyjne wszczyna się z urzędu lub na wniosek strony. Ten procesowy przepis nie rozstrzyga jednak, czy w danej sprawie obowiązuje zasada skargowości, czy oficjalności, decyduje o tym bowiem konkretny przepis prawa materialnego. W sprawie, w której doszło do wydania zaskarżonego wyroku skierowane do organu nadzoru budowlanego żądanie dotyczyło wszczęcia postępowania w sprawie dotyczącej prowadzenia niezgodnie z przepisami, zdaniem skarżącej, robót budowlanych związanych z nadbudową i rozbudową budynku mieszkalnego na sąsiedniej działce i ogrodzenia między działkami.

Stosownie do treści art. 53a ust. 1 Prawa budowlanego postępowania uregulowane w Rozdziale 5b ("Postępowanie w sprawie rozpoczęcia i prowadzenia robót budowlanych z naruszeniem ustawy") wszczyna się z urzędu. Przepis ten został dodany do Prawa budowlanego na podstawie art. 1 pkt 42 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 471) i wszedł w życie z dniem 19 września 2020 r., obowiązywał zatem w chwili złożenia przez skarżącą żądania. Ustawodawca jednoznacznie przesądził, że w wymienionych sprawach w zakresie sposobu wszczęcia postępowania zasada skargowości nie ma zastosowania, a wszczęcie postępowania przez organ nadzoru budowlanego możliwe jest wyłącznie z urzędu (por. wyroki NSA z 7 lutego 2023 r., sygn. akt II OSK 2827/21, 25 maja 2023 r., sygn. akt II OSK 445/22, postanowienie z 27 lutego 2024 r., sygn. akt II OSK 2614/23; publ.: CBOSA). Pogląd ten NSA w składzie orzekającym w pełni podziela. Rodzi to jednak określone skutki.

Po pierwsze, wyłączona jest możliwość potraktowania przez organ zgłoszonego żądania również jako wniosku o wszczęcie postępowania jurysdykcyjnego w tym przedmiocie. Nie jest bowiem dopuszczalne łączenie dwóch oddzielnych trybów postępowania, a ingerencja ustawodawcy dokonana w ustawie nowelizującej miała m.in. na celu usunięcie istniejących, także w orzecznictwie sądów administracyjnych, rozbieżności w tym zakresie (zob. uzasadnienie projektu ustawy, druk sejmowy 121 z dnia 23 grudnia 2019 r.). Jeżeli przepisy przewidują działanie organu z urzędu, to znaczy, że następuje to niezależnie od woli adresata wydanych w tym trybie rozstrzygnięć. W takich sytuacjach ustawodawca ocenie organu pozostawił potrzebę uruchomienia postępowania i wydania decyzji w sprawie. W przypadku działania z urzędu organ samodzielnie rozstrzyga, czy podjąć postępowanie w sprawie, czy też nie (por. wyroki NSA z dnia 11 maja 2022 r., sygn. akt II OSK 811/22, z 18 stycznia 2023 r., sygn. akt II OSK 2586/21; publ.: CBOSA). Przyznać jednak trzeba, że w orzecznictwie zaprezentowano także stanowisko, że regulacja zawarta w art. 53a ust. 1 Prawa budowlanego nie oznacza, że wszczęcie postępowania może nastąpić wyłącznie z urzędu (zob. wyrok NSA z 18 stycznia 2024 r., sygn. akt II OSK 2096/22; publ. CBOSA).

Oczywiście żądanie zgłoszone w piśmie, niebędącym wnioskiem o wszczęcie postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 61 § 1 K.p.a., nie może pozostać bez jakiejkolwiek reakcji ze strony organu. Informacja zawarta w piśmie (zawiadomieniu) powinna stanowić dla organu impuls, sygnał wymagający zweryfikowania, czy zachodzą podstawy do wszczęcia z urzędu postępowania. Wszak organ nadzoru budowlanego, powołany do strzeżenia porządku prawnego w budownictwie, w sprawach dotyczących wydania rozstrzygnięć, o których mowa w art. 48 - 53 Prawa budowlanego, jest organem wyłącznie właściwym do ich rozpoznania i podjęcia rozstrzygnięcia. Informacje wypływające z treści pisma wymagają więc podjęcia czynności wyjaśniających pod kątem ustalenia, czy zachodzą podstawy do wszczęcia z urzędu postępowania.

Po drugie, na skutek zgłoszonego żądania wyłączona jest możliwość wydania przez organ na podstawie art. 61a § 1 K.p.a. postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Instytucja przewidziana w art. 61a § 1 K.p.a. nie dotyczy postępowań uruchamianych z urzędu, ponieważ w tym przypadku nie można mówić o odmowie wszczęcia postępowania (zob. wyroki NSA z 13 listopada 2020 r., sygn. akt I OSK 3193/18, publ.: CBOSA). W myśl art. 61a § 1 K.p.a. postanowienie odmowne wydaje się, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 K.p.a., zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte. Postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania jest aktem o charakterze formalnym, nie merytorycznym, nie rozstrzyga więc sprawy co do jej istoty. Instytucja procesowa przewidująca odmowę wszczęcia postępowania administracyjnego z przyczyn podmiotowych i przedmiotowych (art. 61a § 1 K.p.a.) nie dotyczy jednak postępowań, które mogą być wszczęte wyłącznie z urzędu.

Wniosek o wszczęcie postępowania z urzędu nigdy więc nie będzie mógł stanowić "żądania wszczęcia postępowania", o którym mowa w art. 61 K.p.a. W takiej sytuacji, a więc w odniesieniu do postępowań wszczynanych z urzędu, organ nie jest uprawniony do wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania, o którym mowa w art. 61a § 1 zdanie pierwsze K.p.a., gdyż de facto wydałby je sam dla siebie, skoro jest jedynym właściwym podmiotem do zainicjowania postępowania. Jeżeli przepis prawa przyznaje organowi kompetencję do wszczęcia danego rodzaju postępowań wyłącznie z urzędu, to żaden podmiot nie może skutecznie domagać się wszczęcia postępowania (zob. postanowienie NSA z 20 maja 2021 r., sygn. akt II OSK 530/21; publ. CBOSA).

Założenie, że w przypadku robót budowlanych związanych z budową obiektu budowlanego lub jego części prowadzonych niezgodnie z przepisami postępowanie może być wszczęte tylko z urzędu (art. 53a ust. 1 Prawa budowlanego), a organ na skutek złożonego żądania nie wydaje, z uwagi na brak podstawy prawnej, postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania, wymaga rozważenia, czy, a jeśli tak - jakie środki ochrony prawnej przysługują osobie zgłaszającej żądanie i to mogącej mieć interes prawny w prowadzeniu takiego postępowania.

Zdaniem NSA w składzie orzekającym w tej sytuacji udzielenie ochrony prawnej zainteresowanej jednostce może nastąpić w trybie skargowo-wnioskowym określonym w Dziale VIII K.p.a., który umożliwia wniesienie skargi na brak działania powiatowego inspektora nadzoru budowlanego do wojewódzkiego inspektora nadzoru budowlanego jako organu wyższego stopnia (art. 229 pkt 2 K.p.a. w zw. z art. 83 ust. 1 i 2 Prawa budowlanego). Jeżeli skarga okaże się zasadna, jej rozpoznanie przez organ wyższego stopnia może, stosownie do art. 233 K.p.a., spowodować wszczęcie postępowania administracyjnego. Postępowanie skargowe normowane przepisami tego Działu dotyczy działań organów administracji publicznej i jest oparte na konstytucyjnym prawie do inicjowania takiego postępowania przez każdy zainteresowany podmiot.

Poza trybem skargowo-wnioskowym ochrona interesu prawnego podmiotu może być realizowana także przez działania prokuratora, któremu zgodnie z art. 182 K.p.a. służy prawo zwrócenia się do właściwego organu administracji publicznej o wszczęcie postępowania w celu usunięcia stanu niezgodnego z prawem. Jak przyjmuje się w literaturze zwrócenie się przez prokuratora o wszczęcie postępowania nakłada obowiązek podjęcia czynności procesowych skierowanych na wszczęcie postępowania z urzędu (zob. R. Hauser, M. Wierzbowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz; wydanie 7, wyd. C.H. Beck, Warszawa 2021, str. 1408 -1409).

Podsumowując, w przypadku postępowań w sprawie rozpoczęcia i prowadzenia robót budowlanych z naruszeniem przepisów Prawa budowlanego, wskazanych w Rozdziale 5b tej ustawy, brak jest podstaw do wydania przez organ nadzoru budowlanego postanowienia, o którym mowa w art. 61a § 1 K.p.a. Jeżeli do organu nadzoru budowlanego zostanie skierowany wniosek (żądanie) wszczęcia postępowania, organ ten w razie zaistnienia do tego usprawiedliwionych podstaw może zainicjować postępowanie z urzędu lub w przeciwnym razie zaniechać jego wszczęcia bez wydawania postanowienia z art. 61a § 1 K.p.a. Jednak w sytuacji zaniechania wszczęcia postępowania, organ nadzoru budowlanego - stosownie do dyrektyw płynących z zasady udzielania informacji faktycznych i prawnych (art. 9 K.p.a.) - powinien poinformować podmiot sygnalizujący w piśmie o charakterze informacyjnym o podjętych czynnościach i przyczynie niewszczęcia postępowania z urzędu.

Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, że pismo PINB z dnia 8 sierpnia 2022 r. informujące skarżącą, że w wyniku przeprowadzonych czynności kontrolnych organ nie znalazł podstaw do wszczęcia postępowania administracyjnego, nie mogło zostać potraktowane jako postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania, od którego przysługiwało zażalenie, jak to błędnie przyjął Sąd pierwszej instancji. Jednakże, wbrew twierdzeniom pełnomocnika organu, nie można również uznać, że pismo to stanowiło zawiadomienie o sposobie załatwienia skargi, o którym mowa w art. 229 § 3 K.p.a., na co zresztą wskazał organ w piśmie z dnia 8 stycznia 2022 r. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, zgodnie z tym co rozważono, pismo to jest informacją o sposobie załatwienia sprawy, w następstwie złożonego żądania z jednoczesnym wskazaniem braku podstawy do wszczęcia z urzędu postępowania przed organem nadzoru budowlanego. Tym samym organ odwoławczy trafnie przyjął, że od takiego pisma zażalenie nie przysługiwało. Nie ma zatem potrzeby rozważania, czy pismo to zawiera elementy konstrukcyjne przynależne postanowieniu (art. 124 § 1 K.p.a.).

Wojewódzki Sąd Administracyjny uwzględnił skargę, tymczasem powinien był ją oddalić. Dlatego Naczelny Sąd Administracyjny uznając, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, na podstawie art. 188 P.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i w oparciu o art. 151 tej ustawy oddalił skargę.

O kosztach postępowania kasacyjnego, które sprowadzają się do uiszczonej przez organ opłaty sądowej (opłaty kancelaryjnej od wniosku o sporządzenie uzasadnienia wyroku i wpisu od skargi kasacyjnej) oraz wynagrodzenia pełnomocnika będącego radcą prawnym, orzeczono stosownie do art. 203 pkt 2 P.p.s.a.