Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 3026/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-09-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6138 Utrzymanie czystości i porządku na terenie gminy
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Rada Gminy~Rada Gminy
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i stwierdzono nieważność uchwały w części
Powołane przepisy: article: art. 147 § 1, art. 134 § 1
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 91 ust. 1
journal: Dz.U. 2016 poz 446
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Siegień Sędziowie Sędzia NSA Barbara Adamiak (spr.) Sędzia del. WSA Mirosław Gdesz Protokolant starszy inspektor sądowy Wioletta Lasota po rozpoznaniu w dniu 13 września 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Gminy G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 3 lipca 2014 r. sygn. akt II SA/Gl 465/14 w sprawie ze skargi Prokuratora Rejonowego w W. na uchwałę Rady Gminy G. z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy 1. uchyla zaskarżony wyrok, 2. stwierdza nieważność § 22 ust. 2 zaskarżonej uchwały w części nakładającej na właściciela nieruchomości obowiązek deratyzacji, 3. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego na rzecz Gminy G.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 3 lipca 2014 r., sygn. akt II SA/Gl 465/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach po rozpoznaniu skargi Prokuratora Rejonowego w W. na uchwałę Rady Gminy G. z dnia [...] kwietnia 2013 r., nr [...] w przedmiocie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy, stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w całości.

Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Rada Gminy G. w dniu [...] kwietnia 2013 roku podjęła uchwałę nr [...] w sprawie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy G., której załącznikiem był "Regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy G.". W podstawie prawnej uchwały powołano art. 18 ust. 2 pkt 15, art. 40 ust. 1 i art. 42 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (t.j. z 2001 roku, nr 142, poz. 1591 ze zm.) oraz art. 4 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 13 września 1996 roku o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (t.j. Dz. U. z 2012 roku, poz. 391 ze zm.).

Skargę na powyższą uchwałę, w części dotyczącej załącznika, a konkretnie zapisu § 22 ust. 2, złożył Prokurator Rejonowy w W. Zarzucił, że zapis tego paragrafu narusza art. 4 ust. 2 pkt 8 ustawy z 13 września 1996 roku o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz § 135 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 roku w sprawie zasad techniki prawodawczej polegający na przekroczeniu delegacji ustawowej poprzez zobowiązanie w § 22 ust. 1 (powinno być ust. 2) właścicieli nieruchomości do przeprowadzenia deratyzacji podczas, gdy art. 4 ust. 2 pkt 8 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach upoważnia radę gminy wyłącznie do wyznaczenia w regulaminie obszarów podlegających deratyzacji i terminów jej przeprowadzenia.

W odpowiedzi na skargę Gmina G. wniosła o oddalenie skargi w całości i zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych.

W ocenie Sądu skarga Prokuratora Rejonowego była zasadna, a kwestionowany nią zapis "Regulaminu" jest sprzeczny z obowiązującymi przepisami prawa i nie mógł pozostać w obrocie prawnym.

Sąd wskazał, iż w świetle art. 94 Konstytucji RP organy samorządu terytorialnego wydają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Jednocześnie zasada praworządności, wyrażona w art. 7 Konstytucji RP, wymaga, żeby materia, regulowana wydanym aktem normatywnym, wynikała z upoważnienia ustawowego i nie przekraczała zakresu tego upoważnienia, a równocześnie wyczerpywała to upoważnienie. Wynika to także, zdaniem Sądu, z art. 40 ustawy o samorządzie gminnym, zgodnie z którym gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy w podstawie upoważnień ustawowych.

Sąd podniósł, iż delegację ustawową w rozpoznawanej sprawie stanowi przepis art. 4 ust. 1 ustawy z 13 września 1996 roku, zgodnie z którym rada gminy, po zasięgnięciu opinii państwowego powiatowego inspektora sanitarnego, uchwala regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gminy, zwany dalej "regulaminem", który jest aktem prawa miejscowego. Zakres regulacji uchwalonego regulaminu wynika z art. 4 ust. 2 ustawy z 13 września 1996 roku. Wyliczenie elementów uchwały (art. 4 ust. 2) o regulaminie ma charakter wyczerpujący, co oznacza, że nie wolno w nim zamieszczać postanowień, które wykraczałyby poza treść art. 4 ust. 2 ustawy. Jednocześnie przepis ten zawiera obligatoryjne elementy regulaminu, co powoduje, że w uchwale tej muszą znaleźć się postanowienia odnoszące się do wszystkich punktów art. 4 ust. 2 ustawy. Rada gminy nie ma prawa do stanowienia aktów prawa miejscowego regulujących zagadnienia inne niż wymienione w tym przepisie, ani też podejmowania regulacji w inny sposób niż wskazany przez ustawodawcę, gdyż oznaczałoby to wykroczenie poza zakres delegacji ustawowej.

Sąd podzielił wyrażany w orzecznictwie sądowoadministracyjnym pogląd, iż uchwalając akty prawa miejscowego, w oparciu o normę ustawową, organ stanowiący musi ściśle uwzględniać wytyczne zawarte w upoważnieniu. Odstąpienie od tej zasady narusza związek formalny i materialny między podejmowanym aktem a ustawą.

Konsekwentnie, Sąd zgodził się ze skarżącym Prokuratorem, iż Rada Gminy wyszła poza kompetencje przyznane jej na podstawie art. 4 ust. 2 ustawy, wprowadzając w § 22 ust. 2 regulaminu zapis "deratyzację na terenie nieruchomości przeprowadza jej właściciel – jednokrotnie w ciągu roku w okresie jesiennym – wrzesień/październik". Artykuł 4 ust. 2 pkt 8 ustawy w punkcie 8 stanowi, że w regulaminie należy wyznaczyć obszary podlegające obowiązkowej deratyzacji i terminy jej przeprowadzenia.

W uzasadnieniu wyroku podkreślono, iż Rada realizując postanowienia art. 4 ust. 2 pkt 8 ustawy z 1996 roku nie mogła wskazać podmiotu (właścicieli nieruchomości) zobowiązanych do przeprowadzenia deratyzacji. Norma kompetencyjna wspomnianego przepisu nie obejmuje upoważnienia do regulowania przez radę kwestii nałożenia na jakiekolwiek podmioty takiego obowiązku. Wyżej wymieniona regulacja prawna zobowiązuje jedynie radę gminy do wyznaczenia obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji oraz terminów jej przeprowadzenia. Nałożone w § 22 pkt 2 obowiązki wykraczają tym samym poza normę kompetencyjną zawartą w art. 4 ust. 2 pkt 8 ustawy.

Sąd wskazał, że stwierdzenie nieważności § 22 pkt 2 regulaminu oznacza, że regulamin nie zawiera terminów przeprowadzenia deratyzacji, a więc w tej części nie wykonuje delegacji z art. 4 ust. 2 pkt 8 ustawy. Oznacza to obowiązek Sądu stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w całości. Konieczność usunięcia części przepisów zaskarżonego aktu powoduje, że akt ten winien być w całości opracowany od nowa, konieczne jest zatem przygotowanie przez gminę nowego regulaminu. Sąd podkreślił przy tym, że wydawany na podstawie art. 4 ust. 2 ustawy regulamin stanowi prawo miejscowe i winien kompleksowo regulować zawartą w nim materię. W doktrynie i judykaturze przyjmuje się, że rada gminy winna ująć w regulaminie uchwalonym na podstawie art. 4 ust. 2 ustawy wszystkie kwestie wskazane w tym przepisie, a brak któregoś z wyszczególnionych w nim elementów skutkuje istotnym naruszeniem prawa. Zatem sytuacja, w której część uchwały (przepis) w sprawie regulaminu dotyczącego zasad utrzymania czystości i porządku na terenie gminy ze względu na jej sprzeczność z prawem dotknięta jest nieważnością skutkuje koniecznością stwierdzenia nieważności całej uchwały.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła Gmina G., zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu:

I. Naruszenie przepisów postępowania w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy, to jest:

a) art. 147 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 3 § 2 pkt 5 w zw. z art. 134 § 1 w zw. z art. 133 § 1 powołanej ustawy poprzez ich nieprawidłowe zastosowanie, a to poprzez:

- wydanie rozstrzygnięcia, które przekraczało granice sprawy,

- stwierdzenie nieważności uchwały Rady Gminy G. z dnia [..] kwietnia 2013 r., nr [...] w całości, pomimo tego, iż skargę złożono wyłącznie na ściśle określony przepis załącznika w/w uchwały, który mógł i winien był podlegać samodzielnej ocenie,

b) art. 147 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 3 § 2 pkt 5 w zw. z art. 133 § 1 powołanej ustawy, w zw. z art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, poprzez ich nieprawidłowe zastosowanie i stwierdzenie nieważności uchwały Rady Gminy G. nr [...] z dnia [...] kwietnia 2013 r., pomimo tego, iż w/w uchwała nie pozostawała w sprzeczności z prawem;

II. Naruszenie prawa materialnego, to jest:

a) art. 4 ust. 2 pkt 8 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 5 i art. 2 ust. 1 pkt 4 powołanej ustawy w zw. z art. 18 ust. 2 pkt 15, art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, poprzez ich nieprawidłową wykładnię i zastosowanie, a to poprzez:

- przyjęcie błędnego założenia, że w regulaminie utrzymania czystości i porządku na terenie gminy niedopuszczalnym jest wskazanie właścicieli nieruchomości jako podmiotów odpowiedzialnych za realizację obowiązku deratyzacji, podczas gdy obowiązek deratyzacji mieści się w katalogu czynności z art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. i wymaga konkretyzacji poprzez wskazanie obszaru, czasu przeprowadzenia deratyzacji oraz podmiotu odpowiedzialnego za jej przeprowadzenie,

- pominięcie okoliczności, że wyznaczenie w regulaminie utrzymania czystości i porządku wyłącznie obszarów deratyzacji i terminów jej przeprowadzania, bez wskazania adresata tego obowiązku prowadziłoby do skonstruowania normy pustej, nienadającej się do zastosowania,

- pominięcie okoliczności, iż brak określenia podmiotu odpowiedzialnego za realizację obowiązku deratyzacji prowadziłby do powstania sprzeczności w obrębie norm systemu prawa,

b) §11 i § 25 ust. 2 w zw. z § 143 Rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej", poprzez ich nieprawidłowe zastosowanie, wyrażające się w:

- błędnym przyjęciu, iż jest możliwe zamieszczenie w akcie prawa miejscowego wypowiedzi, które nie pozwalają na rekonstrukcję hipotezy normy prawnej,

- nieuwzględnienie okoliczności, iż brak określenia adresata obowiązku przeprowadzenia deratyzacji naruszałby wymóg budowy przepisów podstawowych, a więc wskazywania bezpośrednio i wyraźnie kto, w jakich okolicznościach i jak powinien się zachować,

c) art. 7 Konstytucji oraz art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym poprzez ich nieprawidłowe zastosowanie i bezpodstawne przyjęcie, że uchwała Rady Gminy G. nr [...] z dnia [...] kwietnia 2013 r. przekraczała zakres upoważnienia wynikającego z ustawy, podczas gdy ta nie naruszała jakichkolwiek norm i została wydana na podstawie wyraźnego upoważnienia wynikającego z norm ustawowych o utrzymaniu czystości i porządku w gminach.

Wskazując na powyższe wniesiono o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie od przeciwnika skargi kasacyjnej na rzecz strony wnoszącej skargę kasacyjną kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm prawem przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna została oparta na usprawiedliwionej podstawie. Zarzut naruszenia art. 147 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi jest zasadny. Art. 147 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi reguluje rodzaj stosowanego przez sąd administracyjny środka prawnego wobec uchwał ( zarządzeń) organów samorządu terytorialnego oraz zakres jego stosowania. Środkiem stosowanym przez sąd jest stwierdzenie nieważności, jako wyłączny środek wobec aktów prawa miejscowego. Według art. 147 § 1 zakres zastosowania tego środka może dotyczyć całości lub części uchwały ( zarządzenia). Zakres zastosowania środka prawnego wobec zaskarżonej do sądu administracyjnego uchwały nie jest pozostawiony pełnej ocenie sądu. Wprawdzie art. 134 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przyjmuje regułę nie związania sądu administracyjnego pierwszej instancji zarzutami i wnioskami skargi, to z tej reguły nie ma podstaw do wyprowadzenia dopuszczalności stosowania sankcji nieważności do całej uchwały. Granice zakresu zastosowania sankcji nieważności wyznacza kryterium kontroli – kontroli zgodności z prawem. Konsekwentnie jeżeli sąd administracyjny stwierdzi naruszenie przepisów prawa w zaskarżonej uchwale, stwierdza jej nieważność, natomiast w przypadku stwierdzenia naruszenia prawa tylko w części regulacji przyjętej w zaskarżonej uchwale, obowiązany jest ograniczyć zastosowanie sankcji nieważności tylko tej części, chyba że z punktu całości regulacji przyjętej w uchwale pozbawiałoby to możliwości jej stosowania z uwagi na jej powiązanie.

Art.147 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie reguluje rodzaju naruszeń przepisów prawa, które dają podstawy do zastosowania sankcji nieważności uchwały ( zarządzenia). Takich rodzajów naruszenia prawa nie wylicza także art. 91 ust.1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym ( tj. Dz. U. z 2016r. poz. 446), wprowadzając ograniczenie zastosowania sankcji nieważności w razie ustalenia nieistotnego naruszenia prawa ( art. 91 ust.4 ustawy o samorządzie gminnym). W orzecznictwie sądowym do naruszeń prawa dających podstawę do zastosowania sankcji nieważności zalicza się: naruszenie właściwości organu, brak podstawy do podjęcia danego rodzaju uchwały ( zarządzenia ), przekroczenie granic wyznaczonej przepisami prawa regulacji, błędna wykładnia przepisu prawa dającego podstawę do podjęcia uchwały w zakresie merytorycznej treści regulacji, naruszenie procedury podjęcia uchwały. Taki rodzaj naruszenia przepisu prawa jak brak właściwości organu, brak podstawy prawnej podjęcia uchwały, naruszenie procedury podjęcia uchwały uzasadnia zastosowanie sankcji nieważności całej uchwały. W przypadku pogwałcenia przepisu prawa przez błędną wykładnię w zakresie merytorycznej regulacji materialnoprawnej, w tym co do zakresu upoważnienia materii regulowanej uchwałą, sąd obowiązany jest rozważyć ograniczenie zastosowania sankcji nieważności uchwały w części.

W sprawie zaskarżona uchwała została oceniona jako naruszająca przepisy prawa w § 22 ust. 2 regulaminu przez przyjęcie " deratyzację na terenie nieruchomości przeprowadza jej właściciel – jednokrotnie w ciągu roku w okresie jesiennym – wrzesień/październik". W zaskarżonym wyroku Sąd zasadnie przyjął, że uchwała jest sprzeczna z art. 4 ust. 2 pkt 8 ustawy, z 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, w brzmieniu obowiązującym w dniu podjęcia zaskarżonej uchwały ( tj. Dz.U. z 2005r. Nr 236, poz. 2008). Według art. 4 ust. 2 pkt 8 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach " Regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy: wyznaczenia obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzenia". Wyznaczenie obszaru deratyzacji nie obejmuje aspektu podmiotowego przez wprowadzenie zapisu, że na terenie nieruchomości przeprowadzana jest przez właściciela. Taki zapis regulaminu stanowi przekroczenie delegacji ustawowej. Skarga Prokuratora Rejonowego w W. w wywiedzionym zakresie była zasadna.

Tym samym nie jest zasadny zarzut skargi kasacyjnej co do dopuszczalności określenia w regulaminie podmiotów, na których ciąży obowiązek deratyzacji. Zakres obowiązków właścicieli nieruchomości wynika z ustawy. Regulacja ustawowa obowiązków właścicieli nieruchomości wykonania zapisów regulaminu zapewnia pełne unormowanie.

W zaskarżonym wyroku Sąd nie wywiódł naruszenia prawa w takim związku z przedmiotem regulacji regulaminu, że sprzeczność w części z prawem § 22 ust. 2 regulaminu powoduje pozbawienie możliwości prawnej obowiązywania w obrocie prawnym tego regulaminu – w pozostałym zakresie. Nie jest zatem zasadne stanowisko, że niezgodność z prawem w części § 22 ust. 2 regulaminu powoduje istotne naruszenie prawa uzasadniające stwierdzenie nieważności całej uchwały. Zakres wadliwości dotyczy wyłącznie aspektu podmiotowego wykonania obowiązku deratyzacji. Usunięcie z § 22 ust. 2 regulaminu regulacji aspektu podmiotowego nie pozbawia tej regulacji możliwości prawnej obowiązywania i stosowania. Nie można zatem przyjąć, ze prowadzi do braku w regulaminie obowiązkowej regulacji, co czyni regulamin niezgodnym z prawem w całości.

W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna została oparta na usprawiedliwionych podstawach naruszenia art. 147 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, a istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona, na podstawie art. 188 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.

Na podstawie art. 207 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny odstąpił od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego.