Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 682/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2023-12-20 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 93 ust. 1
journal: Dz.U. 2023 poz 40
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t.j.
article: art. 151
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 4 ust. 1, art. 15 ust. 2 pkt 6, art. 28
journal: Dz.U. 2023 poz 977
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r.  o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Magda Froncisz (spr.) Sędziowie : NSA Joanna Tuszyńska WSA Monika Niedźwiedź Protokolant : starszy referent sądowy Kinga Ładyga po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 grudnia 2023 r. sprawy ze skargi Wojewody Małopolskiego na uchwałę nr I/5/2023 Rady Miejskiej w Alwerni z dnia 26 stycznia 2023 r. w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miejscowości Brodła, Mirów, Okleśna, Podłęże i Źródła skargę oddala.


UZASADNIENIE

Wojewoda Małopolski wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na uchwałę nr I/5/2023 Rady Miejskiej w Alwerni z dnia 26 stycznia 2023 r. w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miejscowości Brodła, Mirów, Okleśna, Podłęże i Źródła, zaskarżając ją w całości.

Skarżący wniósł o stwierdzenie jej nieważności w całości; o połączenie do wspólnego rozpoznania niniejszej sprawy ze sprawą ze skargi Wojewody Małopolskiego z dnia 28 kwietnia 2023 r. na uchwałę Rady Miejskiej w Alwerni nr II/15/2023 z dnia 23 lutego 2023 r. w sprawie przystąpienia do sporządzenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miejscowości Brodła, Mirów, Okleśna, Podłęże i Źródła. Skarżący wniósł także o zasądzenie kosztów postępowania.

Skarżący zarzucił istotne naruszenie prawa, w tym w szczególności:

1. art. 28 ust. 1 u.p.z.p. poprzez istotne naruszenie trybu sporządzania zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego;

2. art. 28 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. w związku z §4 pkt 11 rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 17 grudnia 2021 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, poprzez istotne naruszenie zasad sporządzania zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego;

3. § 143 Rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" w zw. z art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym w zw. z art. 2 Konstytucji, poprzez wadliwą zmianę przepisu w tekście planu, skutkującą brakiem regulacji dot. parkingów, co stanowi istotne naruszenie prawa;

4. art. 28 ust. 1 w zw. z art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. w zw. z § 18 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, poprzez istotne naruszenie zasad sporządzania zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, polegające na braku wyznaczenia miejsc do parkowania na terenach objętych zmianą planu.

W uzasadnieniu skargi Wojewoda Małopolski podał, że w dniu 26 stycznia 2023 r. Rada Miejska w Alwerni podjęła uchwałę nr I/5/2023 w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miejscowości Brodła, Mirów, Okleśna, Podłęże i Źródła, uchwalonego uchwałą nr XIII/107/2015 Rady Miejskiej w Alwerni z 16 listopada 2015 r. Zmiana planu dotyczy obszaru w granicach administracyjnych określonych na załączniku graficznym do uchwały nr VII/73/2020 Rady Miejskiej w Alwerni z 15 września 2020 r.

Wobec istotnych wątpliwości w zakresie legalności ww. uchwały, organ nadzoru w dniu 28 lutego 2023 r., zwrócił się do Burmistrza Alwerni o przekazanie wszelkiej dokumentacji związanej z ww. sprawą, w tym uzasadnienia podjętej uchwały, dokumentacji planistycznej i stanowiska w sprawie. W odpowiedzi z dnia 7 marca 2023 r. Burmistrz przedstawił wyjaśnienia w sprawie oraz stanowisko, którego organ nadzoru nie podzielił, uznając złożenie niniejszej skargi do tut. Sądu za konieczne.

Skarżący wskazał, że po dokonaniu analizy uchwały oraz zebranej w sprawie dokumentacji i regulacji z zakresu planowania i zagospodarowania przestrzennego w Gminie, skarżący organ ustalił, że skarżona uchwała została podjęta na podstawie uchwały nr VII/73/2020 Rady Miejskiej w Alwerni z dnia 15 września 2020 r. w sprawie przystąpienia do sporządzenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miejscowości Brodła, Mirów, Okleśna, Podłęże i Źródła, zmienionej uchwałą nr X/94/2021 z dnia 30 września 2021 r., którą dokonano korekty granic zmiany planu (wyłączono obszar terenu Brodła - Prześnice). W treści uchwał w sprawie zmiany miejscowego planu nie określono zakresu tematycznego, ani nie zawężono przedmiotu zmiany planu tylko do konkretnych ustaleń tekstowych, dlatego też projekty zmiany tekstu uchwały (udostępniane do uzgodnień i wykładane do publicznego wglądu) w znacznym stopniu różnią się treścią od wersji przyjętej uchwałą nr I/5/2023 Rady Miejskiej w Alwerni w dniu 26 stycznia 2023 r.

W Uzasadnieniu do skarżonej uchwały nr I/5/2023 wskazano:

"Zmiana planu miejscowego ma na celu korektę wybranych ustaleń, związanych z istniejącymi lub planowanymi obiektami użyteczności publicznej lub co do których na przestrzeni lat obowiązywania planu pojawiały się wątpliwości interpretacyjne. Ustalenia, które zostały poddane zmianie to dopuszczenie na działce gminnej nr [...], położonej w terenach 23MN w miejscowości O. wydzielania do 4 mieszkań w istniejącym budynku, dopuszczenie w terenach leśnych ZL możliwości realizacji budowli służących gospodarce leśnej, dopuszczenie realizacji dojść, dojazdów i obiektów małej architektury w terenach R i RZ, dopuszczenie realizacji urządzeń wodnych w terenach WS oraz doprecyzowanie ustaleń w zakresie sposobu zaopatrzenia w wodę do celów pożarowych. Zaktualizowano również przywołane podstawy prawne utworzenia Rudniańskiego Parku Krajobrazowego, gdzie 27 kwietnia 2020 r. Sejmik Województwa Małopolskiego podjął uchwałę w sprawie Rudniańskiego Parku Krajobrazowego, dodano oznaczenie projektowanej strefy ograniczającej dla nowej drogi startowej dla portu lotniczego Kraków-Balice (w związku z zatwierdzeniem planu generalnego dla lotniska), uzupełniono informację o występowaniu złóż węgla kamiennego np. "[...]" i "[...]", usunięto oznaczenie jak i ustalenia związane z Głównym Zbiornikiem Wód Podziemnych Nr [...] "C." (obszar planu nie jest położony w jego granicach), zaktualizowano granice obszarów zagrożonych powodzią wg najnowszych map zagrożenia powodziowego, uspójniono ustalenia w zakresie stref ochrony wałów przeciwpowodziowych z regulacjami nowej ustawy Prawo wodne oraz zaktualizowano numerację porządkową terenów MN, U, US, RZ, ZL, ZP, KD-Z, KD-D, KDW, W i K z uwagi na uchwalenie planu miejscowego dla obszaru "Brodła-Prześnice", który spowodował utratę mocy części wspólnej obu planów."

W Uzasadnieniu do uchwały nr VII/73/2020 z dnia 15 września 2020 r. wskazano natomiast, że:

"Zmiana planu miejscowego ma na celu korektę wybranych ustaleń, związanych z istniejącymi lub planowanymi obiektami użyteczności publicznej lub co do których na przestrzeni lat obowiązywania planu pojawiały się wątpliwości interpretacyjne. Wstępnie wytypowane ustalenia, które zostaną poddane zmianie to zaimplementowanie nowej funkcji w obszarze planu miejscowego (dz. [...] Obręb O.), ustalenia w zakresie możliwości realizacji obiektów małej architektury, dojść i dojazdów w terenach rolniczych (17R) oraz w terenach trwałych użytków zielonych (55RZ), możliwości realizacji pomostów w terenach wód powierzchniowych, śródlądowych (07WS), doprecyzowanie ustaleń w zakresie realizacji przydomowych oczyszczalni ścieków i sposobu zaopatrzenia w wodę do celów pożarowych oraz dopuszczenie w terenach leśnych ZL możliwości realizacji parkingów leśnych.".

Skarżący organ nadzoru zwrócił w skardze uwagę, że używając sformułowania "Wstępnie wytypowane ustalenia, które zostaną poddane zmianie" przed wyliczeniem dokonywanych zmian wymienionych w Uzasadnieniu do uchwały, Burmistrz Gminy Alwernia "otworzył" katalog dokonywanych zmian o inne bliżej nie określone zagadnienia. Podobnie traktować należy możliwość dokonywania bliżej nie określonych korekt tekstu oraz rysunku zmiany planu miejscowego, co oznacza możliwość dokonywania absolutnie różnych ustaleń wykraczających poza dotychczasowy zakres dokonywanej zmiany planu miejscowego, bez żadnych ograniczeń.

Powyższe oznacza, iż zarówno społeczność lokalna, jak i wszyscy zainteresowani ustaleniami sporządzanej zmiany planu miejscowego, a także organy właściwe do składania wniosków, wydawania opinii i dokonywania uzgodnień, w wyniku podjęcia uchwały Nr VII/73/2020 z dnia 15 września 2020 r., nie miały świadomości jaki jest zakres przedmiotowy dokonywanej zmiany miejscowego planu. Tym samym pozbawiono właścicieli nieruchomości, mieszkańców oraz innych zainteresowanych podmiotów możliwości wypowiedzenia się na temat planowanych rozwiązań przestrzennych. W tekstach ogłoszeń Burmistrz Gminy nie wskazał zakresu zmiany miejscowego planu, ale mieszkańcy miejscowości Brodła, Mirów, Okleśna, Podłęże i Źródła mogli składać wnioski i uwagi, które zgodnie z tekstem ogłoszeń, miały zawierać: nazwisko, imię lub nazwę i adres wnioskodawcy, przedmiot wniosku oraz oznaczenie nieruchomości, której dotyczy.

Ze względu na powyższe, w trakcie procedury planistycznej, organy opiniujące i uzgadniające projekt zmiany miejscowego planu, zgłaszały wnioski i uwagi, które wychodziły poza zakres wskazany w Uzasadnieniu do uchwał w sprawie przystąpienia do sporządzenia zmiany planu. Do organów zgłaszających uwagi, negatywnie opiniujących i uzgadniających projekt zmiany miejscowego planu należały: Polskie Sieci Elektroenergetyczne S.A. Oddział w Katowicach, Minister Klimatu i Środowiska, Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie Regionalny Zarząd Gospodarki Wodnej w Krakowie, Prezes Urzędu Lotnictwa Cywilnego oraz (trzykrotnie) Wojewoda Małopolski. Negatywne uzgodnienia uzyskane w trakcie opracowywania projektu zmiany planu spowodowały, że Burmistrz Gminy musiała wprowadzić zmiany do projektu tekstu uchwały i rysunku projektu zmiany planu, mimo że jak wskazano w piśmie przesłanym do Wojewody Małopolskiego o ponowne uzgodnienie, (...) intencją Rady nie była ingerencja w rysunek planu o czym świadczy treść uzasadnienia, a także sam projekt zmiany planu, który dotyczy wyłącznie części tekstowej planu.

Organ nadzoru w tym miejscu podkreślił, że zgodnie z art. 32 ust. 1 u.p.z.p., w celu oceny aktualności studium i planów miejscowych wójt, burmistrz albo prezydent miasta dokonuje analizy zmian w zagospodarowaniu przestrzennym gminy, ocenia postępy w opracowywaniu planów miejscowych i opracowuje wieloletnie programy ich sporządzania w nawiązaniu do ustaleń studium, z uwzględnieniem decyzji zamieszczonych w rejestrach, o których mowa w ustawie oraz wniosków w sprawie sporządzenia lub zmiany planu miejscowego. Na podstawie wyników tych analiz, po uzyskaniu opinii gminnej lub innej właściwej komisji urbanistyczno-architektonicznej, co najmniej raz w czasie kadencji, rada gminy podejmuje uchwałę w sprawie aktualności planów miejscowych, a w przypadku uznania ich za nieaktualne, w całości lub w części, przeprowadza w tym zakresie procedurę planistyczną.

Z analizy Uchwały Nr VII/73/2020 Rady Miejskiej w Alwerni z dnia 15 września 2020 r. w sprawie przystąpienia do sporządzenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miejscowości Brodła, Mirów, Okleśna, Podłęże i Źródła, wynika, że Rada Miejska w Alwerni podjęła uchwałę na podstawie art. 14 ust. 1 i 2 u.p.z.p., zgodnie z którym, w celu ustalenia przeznaczenia terenów, w tym dla inwestycji celu publicznego, oraz określenia sposobów ich zagospodarowania i zabudowy rada gminy podejmuje uchwałę o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zwanego dalej "planem miejscowym", a jej integralną częścią jest załącznik graficzny przedstawiający granice obszaru objętego projektem planu.

Tymczasem analiza uchwał Gminy Alwernia wpływających w latach 2012-2020 do Wojewody wykazała, że Burmistrz Gminy Alwernia nie podejmował uchwał w sprawie oceny aktualności studium i planów miejscowych zgodnie z wymogami art. 32 ust. 1 ustawy, które stwierdzałyby, czy i na ile obowiązujące na terenie Gminy Alwernia akty polityki przestrzennej są adekwatne do istniejących uwarunkowań występujących w gminie oraz zmieniających się przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz przepisów odrębnych.

W szczególności Wojewoda wskazał, że Burmistrz Gminy Alwernia nie uwzględnił w sporządzonej zmianie miejscowego planu, wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 21 lipca 2022 r., sygn. akt II SA/Kr 463/22, którym Sąd prawomocnie orzekł o nieważności planu dla drogi (teren oznaczony na rysunku planu symbolem [...]) przebiegającej pomiędzy obszarami oznaczonymi na planie jako [...] i [...]

Powyższe uchybienia, w ocenie Wojewody Małopolskiego, stanowią istotne naruszenie trybu sporządzania zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i zgodnie z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. skutkują nieważnością podjętej uchwały.

Wyjaśniając zarzut naruszenia art. 28 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. w związku z § 4 pkt 11 rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 17 grudnia 2021 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Wojewoda wskazał, że zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. w związku z § 4 pkt 11 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, plan miejscowy winien określać system komunikacyjny, sieci infrastruktury technicznej wraz z ich parametrami oraz klasyfikacją ulic i innych szlaków komunikacyjnych. Przepisy prawa, w tym u.p.z.p., nie zawierają podstawy do wyznaczania dróg wewnętrznych, ciągów pieszo-jezdnych, dojazdów itp. na działkach prywatnych. Dlatego należy przyjmować, że system komunikacyjny, o którym mowa w przywołanym art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p., to system dróg publicznych w rozumieniu ustawy o drogach publicznych. Jeżeli zatem istnieje konieczność wyznaczenia nowych dróg, to tylko jako dróg publicznych. Niedopuszczalne jest więc planowanie powstania, modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji na drogach prywatnych.

Oznaczenie spornej drogi jako wewnętrzna pozbawiło bowiem właścicieli działek do niej przyległych możliwości ubiegania się o odszkodowanie w procedurze wywłaszczenia.

Zatem, w ocenie Wojewody, kwestionowana niniejszą skargą uchwała w sposób istotny narusza art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p., poprzez wyznaczenie w planie miejscowym drogi wewnętrznej (niepublicznej) na działkach prywatnych, w stosunku do których Sąd stwierdził nieważność nowelizowanego planu miejscowego tj. uchwały nr XIII/107/2015 Rady Miejskiej w Alwerni z dnia 16 listopada 2015 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miejscowości Brodła, Mirów, Okleśna, Podłęże i Źródła w części graficznej zaskarżonej uchwały, w zakresie terenu oznaczonego symbolem 01KDW oraz § 10 ust. 19 części tekstowej zaskarżonej uchwały w zakresie, w jakim przepis ten odnosi się do terenu oznaczonego na rysunku planu symbolem 01KDW.

Analiza skarżonej uchwały (nr I/5/2023), która wprowadza zmiany w części tekstowej i graficznej miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, przyjętego pierwotną uchwałą nr XIII/107/2015 Rady Miejskiej w Alwerni z dnia 16 listopada 2015 r., wykazała – zdaniem skarżącego, że Burmistrz Gminy Alwernia nie uwzględnił w sporządzonej zmianie miejscowego planu rozstrzygnięcia ww. wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. Zarówno w tekście uchwały jak i w załączniku graficznym nie wykreślono oznaczenia dla terenu drogi wewnętrznej 01KDW. Czyli sporna droga nadal figuruje w planie jako droga wewnętrzna oznaczona na rysunku jako 01KDW.

W uzasadnieniu ww. wyroku sygn. akt II SA/Kr 463/22, Sąd wskazał, że: "(...) wyznaczenie ciągu komunikacyjnego - drogi wewnętrznej - na działkach prywatnych nie gwarantuje osiągnięcia celu w postaci zapewnienia możliwości realizowania, z wykorzystaniem tej drogi, obsługi komunikacyjnej określonych terenów. Na takie bowiem wykorzystanie terenu, nadal będzie konieczne uzyskanie zgody właściciela działki (działek), przez którą ma ten ciąg przebiegać. (...) rada gminy nie dysponuje kompetencją do planowania (urządzania) dróg wewnętrznych na nieruchomościach stanowiących własność prywatną, bez zgody ich właścicieli".

Podobnie również rozstrzygnął WSA w Krakowie w wyroku z dnia 30 czerwca 2020 r., sygn. akt II SA/Kr 33/20, w którym stwierdził: "Niedopuszczalne jest planowanie powstania, modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji, o którym mowa w art. 15 ust. 2 pkt 10 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, na drogach prywatnych. Rada gminy nie dysponuje kompetencją do planowania (urządzania) dróg wewnętrznych na nieruchomościach stanowiących własność prywatną, bez zgody ich właścicieli. Stanowiłoby to nie tylko przekroczenie władztwa planistycznego poprzez naruszenie prawa własności, ale też powodowałoby złudne, pozorne przeświadczenie, że zapis planu dotyczący drogi wewnętrznej przewidzianej na gruntach tylko prywatnych daje jakiekolwiek prawo do korzystania z nich przez inne osoby niż właściciele".

W piśmie 14 lutego 2023 r., znak: [...], przekazującym dokumentację prac planistycznych do skarżonej uchwały, Burmistrz Gminy Alwernia zawarł wyjaśnienia dotyczące przyjęcia uchwały nr I/5/2023 z dnia 26 stycznia 2023 r. bez wprowadzenia zmian w tekście uchwały i na załączniku graficznym do uchwały, które to wynikały z ww. wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, z dnia 21 lipca 2022 r., sygn. akt II SA/Kr 463/22. W wyjaśnieniach wskazano, że: "Przygotowana do procedury planistycznej dokumentacja została przekazana zgodnie z wymogami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym do zaopiniowania oraz uzgodnienia z innymi organami biorącymi udział w procedurze planistycznej. Organy te działały zatem na podstawie dokumentacji przedstawionej do zaopiniowania i obejmującej również część graficzną planu w wersji sprzed daty wydania wyroku przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie z dnia 21.07.2022 roku. Procedura planistyczna i uzgodnienia z innymi organami biorącymi udział w procedurze zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie brały zatem pod uwagę późniejszego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego uchylającego wprowadzony obszar 01KDW w obrębie Źródła, Gmina Alwernia. Pod głosowanie dotyczące zmiany planu zagospodarowania przestrzennego została w konsekwencji przyjęta przez Radę Miejską dokumentacja planistyczna zawierająca załącznik graficzny nr 2 w wersji uzgodnionej z organami biorącymi udział w procedurze planistycznej, jednakże nie uwzględniającej sytuacji prawnej ukształtowanej wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 21.07.2022 roku, który unieważniał postanowienie planu w zakresie 01 KDW w obrębie Źródła".

Tymczasem, na co skarżący zwrócił w skardze uwagę, projekt zmiany planu miejscowego był opiniowany i uzgadniany, zgodnie z dokumentacją planistyczną, w okresie od 28.07.2021 do 10.10.2022 oraz nie wystąpiły tu żadne przesłanki zwalniające Burmistrza z uwzględnienia w zmianie planu ww. wyroku WSA w Krakowie. Ponadto ww. wyrok dotyczy tylko wykreślenia z rysunku planu oznaczenia dla terenu drogi wewnętrznej oznaczonej symbolem 01KDW oraz § 10 ust. 19 części tekstowej uchwały w zakresie, w jakim przepis ten odnosi się do terenu oznaczonego na rysunku planu symbolem 01KDW.

Uwzględnienie wyroku WSA w Krakowie nie miało żadnego wpływu na zakres wydanych opinii i uzgodnień, zatem Burmistrz Gminy nie musiał po ww. wyroku ponownie przeprowadzać opiniowania i uzgadniania projektu zmiany planu (skarżonej uchwały).

W piśmie znak: [...], z 7.03.2023 r. Burmistrz Gminy Alwernia poinformował organ nadzoru, że Rada Miejska w Alwerni podjęła uchwałę nr II/15/2023 z dnia 23 lutego 2023 r. w sprawie przystąpienia do sporządzenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miejscowości Brodła, Mirów, Okleśna, Podłęże i Źródła. W § 2 tejże uchwały zapisano: Granice obszaru objętego zmianą planu miejscowego przedstawiono na załączniku graficznym stanowiącym integralną część uchwały. W Uzasadnieniu niniejszej uchwały wskazano natomiast, że: "Zmiana miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miejscowości Brodła, Mirów, Okleśna, Podłęże i Źródła związana jest z wydanym przez Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wyrokiem z dnia 21 lipca 2022r. sygn. akt II SA/Kr 463/22 (wyrok prawomocny od dnia 23.09.2022 r.). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie stwierdził nieważność części graficznej uchwały nr XIII/107/2015 Rady Miejskiej w Alwerni z dnia 16 listopada 2015 r., w zakresie terenu oznaczonego symbolem 01KDW oraz § 10 ust.19 części tekstowej zaskarżonej uchwały w zakresie, w jakim przepis ten odnosił się do terenu oznaczonego na rysunku planu symbolem 01KDW.".

Przy czym skarżący zauważył, że fragment terenu objętego niniejszą zmianą (na rysunku oznaczony czarną grubą ciągłą linią), obejmujący tereny oznaczone 01MN, 02MN nadal zawiera drogę z oznaczeniem 01KDW. Zatem Gmina powieliła błąd z poprzedniej uchwały i nie wykonała prawomocnego wyroku WSA w Krakowie z dnia 21 lipca 2022 r., sygn. akt II SA/Kr 463/22.

Wobec czego Wojewoda podkreślił, że podejmowanie przez Radę kolejnych uchwał w sprawie planu zagospodarowania przestrzennego gminy (bez porozumienia z organem nadzorczym) w toku prowadzenia przez organ nadzorczy analizy uchwały w zakresie spełnienia wymogów przepisów prawa dotyczących kompletności i zawartości dokumentacji prac planistycznych, prawidłowości wykonania czynności trybu sporządzania zmiany planu, jak również zawartości i treści uchwały oraz w trakcie korespondencji z Burmistrzem Gminy w zakresie istotnych wątpliwości co do naruszeń prawa, nie jest prawidłowe.

W ocenie organu nadzoru, powyższe stanowi wręcz istotne naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, zatem naruszenie art. 28 ust. 1 u.p.z.p., skutkujące nieważnością skarżonej uchwały.

Wobec czego Wojewoda składa również skargę do tut. Sądu na uchwałę nr II/15/2023 z dnia 23 lutego 2023 r. w sprawie przystąpienia do sporządzenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miejscowości Brodła, Mirów, Okleśna, Podłęże i Źródła wraz z wnioskiem o wspólne rozpoznanie spraw.

Skarżący Wojewoda wskazał też na naruszenie zasad techniki prawodawczej przez Radę Miejską w Alwerni w skarżonej uchwale nr I/5/2023.

Porównując treść pierwotnej uchwały Nr XIII/107/2015 Rady Miejskiej w Alwerni (§10 ust. 19 uchwały z dnia 16 listopada 2015 r.) z zapisem uchwały zmieniającej, tj. kwestionowanej niniejszą skargą uchwały Rady Miejskiej w Alwerni nr I/5/2023 (§ 4 ppkt 24 uchwały z dnia 26 stycznia 2023 r.), zauważa się istotny brak dalszej części cytowanego przepisu.

Powstaje zatem sytuacja, gdzie plan wyznacza tereny dróg publicznych i ich oznaczenia (wymienione symbole: 01KD-G, 01KD-Z - 03KD-Z, 01KD-L - 04KD-L, 01KD-D - 30KD-D oraz tereny dróg wewnętrznych 01KDW - 66KDW), jednocześnie bez sprecyzowania ich przeznaczenia w planie (brak ciągu dalszego zmienianego przepisu, tj.: § 10 ust. 19 ppkt 1 - 6 z pierwotnego przepisu).

W ocenie Wojewody powyższe stanowi istotne naruszenie § 143 Rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. z 2016 r. poz. 283).

Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 18 listopada 2020r. sygn. akt. II OSK 3746/18 (publ. w LEX nr 3098004) "zasady te nie są klasycznymi dyrektywami o charakterze normatywnym i nawet ustanowienie ich w formie aktu normatywnego (rozporządzenia) nie zmienia tego, że mają jedynie charakter wskazówek (zaleceń); są zbiorem dyrektyw skierowanych do legislatorów wskazujących, jak poprawnie wyrażać normy prawne w przepisach prawnych i jak je grupować w aktach normatywnych. Tym samym należy przyjąć, że zasadniczo nie służą one, jako wzorzec w ocenie ważności obowiązującego prawa, a ich naruszenie nie stanowi o sprzeczności z prawem w stopniu uzasadniającym stwierdzenie nieważności kontrolowanych aktów w całości bądź w części. Nie można jednak wykluczyć sytuacji, w których konkretne uchybienie zasadom techniki prawodawczej przyjdzie zakwalifikować, jako istotne naruszenie prawa. Będzie to zwłaszcza dotyczyć rudymentarnych kanonów techniki prawodawczej. Trybunał Konstytucyjny wypracował stanowisko, zgodnie z którym naruszenie zasad techniki prawodawczej może prowadzić do uznania danego aktu prawnego, w całości lub w części, za niezgodny z Konstytucją, jednak tylko wtedy, gdy naruszenie to jest poważne i powoduje naruszenie którejś z konstytucyjnych zasad tworzenia prawa, w szczególności zasady demokratycznego państwa prawa (art. 2 Konstytucji) i wynikającej z niej zasady poprawnej legislacji, a także zasady praworządności (art. 7 Konstytucji) wymagającej, aby materia regulowana wydanym aktem normatywnym wynikała z upoważnienia ustawowego i nie przekraczała zakresu tego upoważnienia.

Stąd, tylko w sytuacji powiązania naruszenia zasad techniki prawodawczej z naruszeniem zasady konstytucyjnej, można mówić o wystąpieniu istotnego naruszenia prawa uzasadniającego stwierdzenie nieważności aktu prawnego. Zatem także w odniesieniu do aktu prawa miejscowego naruszenie zasad techniki prawodawczej, skutkujące jednocześnie naruszeniem konstytucyjnych reguł tworzenia prawa, powinno zawsze prowadzić do stwierdzenia jego nieważności (zob. G. Wierczyński, Redagowanie i ogłaszanie aktów normatywnych. Komentarz, Warszawa 2016, s. 32).

W państwie prawa organy władzy publicznej mają obowiązek tworzyć przejrzyste reguły normatywne tak, aby obywatel miał wiedzę i mógł dokonać analizy, w jaki sposób wpłyną one na jego prawa i obowiązki. Wobec faktu nieczytelności i niejednoznaczności uchwalonego tekstu uchwały nr I/5/2023 z dnia z dnia 26 stycznia 2023 r. w przedmiocie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miejscowości Brodła, Mirów, Okleśna, Podłęże i Źródła, prowadzącej do naruszenia Zasad techniki prawodawczej, Wojewoda uznał, że zaskarżony plan podlega stwierdzeniu nieważności w całości.

Jak podkreślił w cytowanym powyżej wyroku NSA, plan miejscowy składa się z dwóch podstawowych części: z części tekstowej, którą zgodnie z art. 20 ust. 1 u.p.z.p. jest treść uchwały oraz z części graficznej - rysunku planu będącego jednym z załączników do uchwały. Rysunek planu jest integralną częścią planu i ma tym samym moc wiążącą w takim zakresie, w jakim odsyła do niego tekst planu. Część graficzna planu jest "uszczegółowieniem" części testowej i ustalenia planu muszą być odczytywane łącznie, z uwzględnieniem zarówno części graficznej, jak i tekstowej. Oznacza to, że część graficzna planu miejscowego powinna stanowić odzwierciedlenie unormowań części tekstowej i nie może być z nią sprzeczna. Część tekstowa planu zawiera normy prawne, zaś rysunek planu obowiązuje tylko w takim zakresie, w jakim przewiduje to część tekstowa planu (zob. wyrok NSA z dnia 15 marca 2017 r., sygn. akt II OSK 1804/15, LEX nr 2286184). Sprzeczność między częściami planu stanowi nie tylko istotne naruszenia zasad sporządzania planu, ale jest też nie do pogodzenia z zasadą poprawnej legislacji wynikającą z art. 2 Konstytucji. Skład orzekający Naczelnego Sądu Administracyjnego zwraca uwagę, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, jako akt prawa miejscowego, wywołuje doniosłe skutki w sferze praw i wolności jednostek i innych podmiotów; zwłaszcza oddziałuje na sposób wykonania prawa własności. Ustala porządek normatywny, który staje się przedmiotem konkretyzacji w aktach administracyjnych. Uchwała w przedmiocie planu miejscowego, rozstrzygając władczo konflikty w sferze wartości i interesów publicznych i prywatnych, powinna przede wszystkim odpowiadać warunkom prawnym przewidzianym dla tworzenia takich aktów. Jeżeli unormowania planu nie będą dostatecznie precyzyjne (rozbieżne) to wygenerują chaos zarówno na etapie procesu stosowania prawa, jak też spowodują konflikty społeczne. Podkreślić należy, że naruszeniem Konstytucji jest stanowienie przepisów niejasnych, które nie pozwalają na przewidzenie konsekwencji prawnych zachowań jednostki (podmiotów podobnych). Adresat normy prawnej musi wiedzieć, jakie jego zachowanie, i z jakich przyczyn ma znaczenie prawne (zob. wyrok TK z dnia 22 maja 2002 r., sygn. K 6/02, OTK- A 2002 r., Nr 3, poz. 33).

Biorąc pod uwagę powyższe istotne naruszenie prawa tj. § 143 Rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" w związku z art. 2 Konstytucji, a także uwzględniając upływ terminu na wydanie rozstrzygnięcia nadzorczego w sprawie, zgodnie z art. 91 ust. 1 oraz art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, Wojewoda uznał za konieczne wystąpienie z niniejszą skargą do Sądu.

Organ nadzoru wskazał też na istotne naruszenie art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. oraz § 18 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. (dz. U. z 2022 r. poz. 1225) w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

Skarżona uchwała nr I/5/2023 narusza, zdaniem skarżącego, art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. poprzez brak wyznaczenia minimalnej liczby miejsc do parkowania, w tym miejsc przeznaczonych na parkowanie pojazdów zaopatrzonych w kartę parkingową i sposób ich realizacji, co zgodnie z ww. przepisami stanowi obligatoryjny element planu miejscowego.

Organ nadzoru podkreślił, że wyznaczając w planie miejscowym tereny przeznaczone do zainwestowania, wraz z określeniem zasad kształtowania na nich zabudowy i zagospodarowania, należy obligatoryjnie ustalić minimalną liczbę miejsc do parkowania w tym miejsca przeznaczone na parkowanie pojazdów zaopatrzonych w kartę parkingową i sposób ich realizacji. Powyższy obowiązek koresponduje z § 18 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, zgodnie z którym: zagospodarowując działkę budowlaną, należy urządzić, stosownie do jej przeznaczenia i sposobu zabudowy, miejsca postojowe dla samochodów użytkowników stałych i przebywających okresowo, w tym również miejsca postojowe dla samochodów, z których korzystają osoby niepełnosprawne.

W ustaleniach szczegółowych dotyczących przeznaczenia i wskaźników zagospodarowania terenów, zapisanych w § 10 ust. 19 pdp 6 lit d tekstu pierwotnej uchwały Nr XIII/107/2015 Rady Miejskiej w Alwerni z dnia 16 listopada 2015 r., wskazano obowiązek zapewnienia miejsc postojowych, w tym miejsc przeznaczonych na parkowanie pojazdów zaopatrzonych w kartę parkingową, zgodnie z "przepisami odrębnymi dotyczącymi ruchu drogowego". Cytowany zapis jest spełnieniem wymogu art. 12a ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, dotyczącym zarządzających ruchem na drogach, nie zaś wymogu art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. i odnosi się do zupełnie odrębnego postępowania. W tym zakresie (uchwały Nr XIII/107/2015 Rady Miejskiej w Alwerni) Wojewoda rozważy złożenie odrębnej skargi do tut. Sądu.

Jak wskazano powyżej w niniejszej skardze, zdaniem skarżącego, na skutek uchybień zasadom techniki prawodawczej obecne brzmienie § 10 ust. 19 uchwały (zmieniony § 4 pkt 24 skarżonej uchwały z dnia 26 stycznia 2023 r.) w ogóle nie zawiera wskazania miejsc postojowych, w tym miejsc przeznaczonych na parkowanie pojazdów zaopatrzonych w kartę parkingową. W ocenie organu nadzoru stanowi to istotne uchybienie i nie spełnienia przywołanych wyżej obligatoryjnych wymogów określonych przez ustawodawcę co do koniecznych regulacji planu w zakresie wskazania terenów gdzie można urządzić parkingi.

Skarżący zwrócił się uwagę, że w odniesieniu do danego sposobu użytkowania, bez odpowiedniego zapisu w planie miejscowym, ustalającego liczbę miejsc parkingowych, w tym dla osób niepełnosprawnych, w praktyce nie jest możliwe wyegzekwowanie, na etapie udzielania pozwolenia na budowę, cytowanego powyżej wymogu z rozporządzenia Ministra Infrastruktury zapewnienia miejsc postojowych.

Wymóg ustawy o drogach publicznych, dotyczący zapewnienia miejsc parkingowych dla osób niepełnosprawnych, będzie mógł być egzekwowany jedynie od zarządzających ruchem na drogach publicznych, przy realizacji miejsc postojowych w obrębie dróg (w obrębie terenów komunikacji drogowej), nie zaś podczas realizacji zainwestowania na działce budowalnej (na terenie o konkretnym przeznaczeniu ustalonym planem), czyli np. przy pozwoleniu na budowę obiektu usługowego z zakresu zdrowia, oświaty, czy obiektu usługowego z zakresu sportu i rekreacji (dopuszczonych zapisami przedmiotowego planu).

Powyższe potwierdza stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z 7 kwietnia 2016 r., sygn. akt II SA/Po 116/16: Regulacje w zakresie liczby miejsc postojowych zapisane w ustawie o drogach publicznych są skierowane do organów właściwych do zarządzania ruchem na drogach i odnoszą się wyłącznie do miejsc postojowych zlokalizowanych na drogach publicznych, w strefach zamieszkania oraz w strefach ruchu (...). Podkreślenia przy tym wymaga, że organ uchwałodawczy podejmując uchwałę w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego de facto nie wie, czy w obszarze przeznaczonym pod budownictwo (tak jak mamy do czynienia w niniejszej sprawie w obszarze objętym postanowieniem planu) zostanie wyznaczona strefa zamieszkania czy też strefa ruchu. W konsekwencji na etapie uchwalania planu nie ma on podstaw do uzewnętrzniania w nim regulacji, które prawodawca nakazuje stosować wyłącznie do obszarów zakwalifikowanych jako drogi publiczne, strefy ruchu i strefy zamieszkania.

Natomiast w wyroku z dnia 24 lipca 2018 r. sygn. akt II OSK 477/18 Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że: Z wykładni językowej art. 15 ust. 2 pkt. 6 ustawy z 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wynika, że skoro organ planistyczny ma obowiązek określić minimalną liczbę miejsc do parkowania i "w tym" miejsca przeznaczone na parkowanie pojazdów zaopatrzonych w kartę parkingową, to nie jest wystarczające samo dopuszczenie w planie możliwości realizacji takich miejsc, lecz konieczne jest określenie w planie również minimalnej liczby tych miejsc (podanie wskaźników pozwalających na jej ustalenie).(...) Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 7 listopada 2017 r. wyraźnie wyjaśnił, że do obowiązków gminy należy również określenie w planie minimalnej liczby miejsc do parkowania pojazdów zaopatrzonych w kartę parkingową. Wskazał także, że "gmina powinna określić liczbę tych miejsc (podać wskaźniki umożliwiające jej ustalenie), jest również uprawniona do różnicowania ich liczby w zależności od przeznaczenia obiektów, przy których miejsca te mają się znaleźć".

Podsumowując, zdaniem skarżącego, uchwała Nr XIII/107/2015 Rady Miejskiej w Alwerni z dnia 16 listopada 2015 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miejscowości Brodła, Mirów, Okleśna, Podłęże i Źródła, błędnie określa minimalną liczbę miejsc do parkowania, odsyłając do przepisów odrębnych (ustawy o drogach publicznych), a zmieniająca ją uchwała nr I/5/2023 Rady Miejskiej w Alwerni z dnia 26 stycznia 2023 r. w ogóle nie określa obligatoryjnych miejsc do parkowania, co stanowi istotne naruszenie zasad sporządzania miejscowego planu.

Ze względu na powyższe, w ocenie Wojewody Małopolskiego, wprowadzone skarżoną uchwałą zapisy w sposób istotny naruszają zasady sporządzania zmiany planu miejscowego tj. art. 28 ust. 1 u.p.z.p., skutkujące koniecznością stwierdzenia nieważności skarżonej uchwały.

Co do wniosku o połączenie spraw do wspólnego rozpoznania, skarżący wskazał, że zarówno uchwała nr I/5/2023 z dnia 26 stycznia 2023 r. Rady Miejskiej w Alwerni w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miejscowości Brodła, Mirów, Okleśna, Podłęże i Źródła, jak i uchwała Rady nr II/15/2023 z dnia 23 lutego 2023 r. w sprawie przystąpienia do sporządzenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miejscowości Brodła, Mirów, Okleśna, Podłęże i Źródła, zostały podjęte z istotnym naruszeniem obowiązujących przepisów prawa.

Wobec powyższego, ze względu na zasadę ekonomiki procesu oraz konieczność utrzymania jednolitości orzecznictwa w każdej z tych spraw, skarżący wniósł o połączenie tych spraw w celu ich wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia.

Reasumując powyższe, w ocenie Wojewody Małopolskiego, uchwała Rady Miejskiej w Alwerni nr I/5/2023 z dnia 26 stycznia 2023 r. w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miejscowości Brodła, Mirów, Okleśna, Podłęże i Źródła, została podjęta z istotnym naruszeniem obowiązujących przepisów prawa, co uzasadnia stwierdzenie jej nieważności w całości.

W odpowiedzi na skargę Burmistrz Gminy Alwernia, reprezentujący Gminę Alwernia, wniósł o:

1) oddalenie skargi;

2) nie uwzględnianie wniosku o połączenie sprawy ze skarg na niniejszą uchwałę Rady Miejskiej w Alwerni nr I/5/2023 z dnia 26 stycznia 2023 r. w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miejscowości Brodła, Mirów, Okleśna, Podłęże i Źródła i skargi Wojewody na uchwałę Rady nr II/15/2023 z dnia 23 lutego 2023 r. w sprawie przystąpienia do sporządzenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miejscowości Brodła, Mirów, Okleśna, Podłęże i Źródła, bowiem mimo pozornego związku treści ww. dwóch skarg, jedynie uchwała nr I/5/2023 ma przymiot aktu prawa miejscowego określającego nowy zakres kształtujący treść i sposób wykonywania prawa własności nieruchomości objętych planem w zakresie wprowadzonych zmian, natomiast kolejna uchwała nr II/15/2023 z dnia 23 lutego 2023 r. w sprawie przystąpienia do sporządzenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miejscowości Brodła, Mirów, Okleśna, Podłęże i Źródła, obejmuje informacje o uchyleniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zapisu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla drogi oznaczonej na tym planie jako 01KDW. Jest to zatem uchwała, która w swojej istocie nie zmienia ukształtowanego już wcześniej porządku prawnego, na skutek wydanego przez WSA w Krakowie wyroku z dnia 21.07.2022 r., a podjęta została aby wszcząć procedurę, w wyniku której dojdzie do uwzględnienia w załączniku graficznym skutków prawomocnego wyroku WSA w Krakowie.

W uzasadnieniu odpowiedzi na skargę skarżony organ argumentował, że zaskarżona uchwała nr I/5/2023 z dnia 26 stycznia 2023 r. nie jest nieważna.

W podjętej uchwale nie istnieją istotne naruszenia prawa, a w szczególności Gmina Alwernia nie dopatrzyła się w jej treści naruszenia art. 28 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ani w zakresie trybu sporządzania zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ani w zakresie nieuwzględnienia w jego treści zapisów dotyczących wytycznych technicznych określających ilość i lokalizację miejsc parkingowych na terenach wyznaczonych w obowiązującym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego.

Organ ponadto wskazał, że zarzut naruszenia zasad i techniki prawodawczej, nawet gdyby nastąpił, co z całą mocą Gmina Alwernia jednak neguje, to sam w sobie nie może stanowić wyłącznej podstawy do unieważnienia podjętej uchwały.

Gmina Alwernia podniosła, że zarzut braku uwzględnienia regulacji dotyczącej parkingów jest całkowicie chybiony, podobnie jak przytaczane przez Wojewodę przepisy dotyczące warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, bowiem przepisy te nie mają zastosowania do treści planu przyjętego przed wprowadzonymi do tych przepisów zmianami. Co więcej przepisy te nie wprowadzają obowiązku ich implementowania do już obowiązujących planów.

Zakres zmian objętych zaskarżoną przez Wojewodę procedurą nie dotyczył w ogóle kwestii miejsc postojowych dotychczas obowiązującej uchwały w sprawie planu miejscowego. W tym zakresie pozostają w mocy niezmienione ustalenia planu miejscowego uchwalonego uchwałą nr XIII/107/2015 Rady Miejskiej w Alwerni z dnia 16 listopada 2015 r.

W ocenie Gminy Alwernia, wobec faktu, że zmiany nie obejmowały zapisów regulujących miejsca postojowe i parkingi, do wprowadzenia takich zapisów gmina nie była zobowiązana.

W zaskarżonej uchwale nie występują również braki lub nieścisłości w ustaleniach przewidzianych dla dróg publicznych i wewnętrznych, w tym związanych z miejscami postojowymi przeznaczonymi na parkowanie pojazdów zaopatrzonych w kartę parkingową.

W zmienianej uchwale nr XIII/107/2015 Rady Miejskiej w Alwerni z dnia 16 listopada 2015 r. §10 ust. 19 stanowi, iż:

"19. Wyznacza się tereny dróg publicznych oznaczone na rysunku planu symbolami identyfikacyjnymi 01KD-G, 01-02KD-Z, 01-04KD-L, 01-37KD-D oraz tereny dróg wewnętrznych 01-68KDW, dla których:"

W uchwale zmieniającej nr I/5/2023 Rady Miejskiej w Alwerni z dnia 26 stycznia 2023 r. (§4 pkt 24) przepis ten otrzymał brzmienie:

"19. Wyznacza się tereny dróg publicznych oznaczone na rysunku planu symbolami identyfikacyjnymi 01KD-G, 01KD-Z - 03KD-Z, 01KD-L - 04KD-L, 01KD-D -30KD-D oraz tereny dróg wewnętrznych 01KDW - 66KDW, dla których:"

Jedyna zmiana, jaka nastąpiła, to korekta numeracji porządkowej terenów dróg publicznych i wewnętrznych, dopasowana do zmienionego rysunku planu.

Niezmieniona pozostała regulacja przepisów uchwały nr XIII/107/2015 zawarta w pkt od 1 do 6 w ust. 19, tj.:

"1) dla terenów oznaczonych symbolem identyfikacyjnym KD-G ustala się przeznaczenie: tereny dróg publicznych klasy funkcjonalno-technicznej głównej (G), w ciągu drogi wojewódzkiej Nr 780;

2) dla terenów oznaczonych symbolem identyfikacyjnym KD-Z ustala się przeznaczenie: tereny dróg publicznych klasy funkcjonalno-technicznej zbiorczej (Z), w ciągu dróg powiatowych;

3) dla terenów oznaczonych symbolami identyfikacyjnymi KD-L ustala się przeznaczenie: tereny dróg publicznych klasy funkcjonalno-technicznej lokalnej (L), w ciągu dróg powiatowych i gminnych;

4) dla terenów oznaczonych symbolami identyfikacyjnymi KD-D ustala się przeznaczenie: tereny dróg publicznych klasy funkcjonalno-technicznej dojazdowej (D), w ciągu dróg gminnych;

5) dla terenów oznaczonych symbolem identyfikacyjnym KDW ustala się przeznaczenie: tereny dróg wewnętrznych;

6) w terenach, o których mowa w pkt 1 - 5 dopuszcza się realizację:

a) obiektów budowlanych związanych z realizacją i eksploatacją dróg;

b) infrastruktury kolejowej;

c) sieci i urządzeń infrastruktury technicznej;

d) miejsc postojowych w tym miejsc przeznaczonych na parkowanie pojazdów zaopatrzonych w kartę parkingową, zgodnie z przepisami odrębnymi dotyczącymi ruchu drogowego;

e) zieleni;

f) ciągów pieszych i rowerowych."

Mając powyższe na względzie brak jest w tym zakresie możliwości stwierdzenia istotnego naruszenia prawa, który powodowałby nieważność zaskarżonej uchwały.

Co, zdaniem skarżonego organu, najbardziej istotne to fakt, że przepisy, na które powołuje się Wojewoda Małopolski w treści skargi, dotyczą zmian miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, które następują w wyniku procedury planistycznej po dacie wprowadzenia w życie nowych przepisów.

Dla uchwały nr I/5/2023 z dnia 26 stycznia 2023 r. nie mają zatem zastosowania przepisy rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 17 grudnia 2021 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, bowiem zgodnie z § 12 ust. 1 tego rozporządzenia do projektów planów miejscowych sporządzanych lub zmienianych na podstawie uchwały o przystąpieniu do sporządzania lub zmiany planu miejscowego podjętych przed dniem 24 grudnia 2021 r. stosuje się przepisy dotychczasowe.

W tym przypadku uchwała o przystąpieniu do sporządzania zmiany planu miejscowego została podjęta dnia 15 września 2020 r, a zatem nie można wiązać przepisów rozporządzenia z 17.12.2021 r. z procedurą planistyczną, której wynikiem jest podjęta uchwała. W tym zatem zakresie zarzut jest oczywiście bezzasadny.

Chybionym jest również zarzut naruszenia zasad i trybu sporządzania zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, bowiem procedura planistyczna została przeprowadzona w pełnym zakresie.

W szczególności każda osoba, która miała interes w tym, aby zgłosić w związku z wszczętą procedurą planistyczną postulaty zmian w planie lub złożyć wniosek, a następnie uwagi do wyłożonego do publicznego wglądu projektu zmiany planu, mogła to uczynić. Po podjęciu uchwały w sprawie przystąpienia do zmiany planu miejscowego zawiadomiono, poprzez wymagane przepisami ogłoszenia i obwieszczenia, o możliwości składania wniosków, skutkiem czego do projektu zmiany planu złożono dziewięć wniosków.

Projekt planu miejscowego został dwukrotnie wyłożony do publicznego wglądu, a także zapewniono możliwość składania uwag.

Przeprowadzono również dwie dyskusje publiczne nad przyjętymi w projekcie zmiany planu rozwiązaniami. Łącznie wpłynęło siedem uwagi do projektu zmiany planu miejscowego, które zostały rozpatrzone.

W tym zatem zakresie również nie można stwierdzić istotnego naruszenia przepisów dotyczących uchwalania zmian planu.

Jak słusznie zauważył Wojewoda uzasadnienie uchwały z dnia 15.09.2020 r., na podstawie której wszczęto procedurę planistyczną, skutkującą w dalszym czasie podjęciem zaskarżonej uchwały nr I/5/2023, zawierało określenie potrzeb i przyczyn, dla których wdrożona została procedura planistyczna. Bez tego typu potrzeb nie istniałaby konieczność przystąpienia do zmiany treści miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Zaskarżony organ wskazał, że należy mieć na względzie fakt, że procedura taka ma charakter dynamiczny, skutkujący koniecznością rozpoznania w toku trwającej procedury zgłaszanych uwag i opinii.

Nie można zgodzić się ze stanowiskiem Wojewody zawartym w skardze, które wydaje się wybrzmiewać z treści uzasadnienia skargi, że przystąpienie do zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego musi już na samym początku określać bardzo precyzyjnie zmiany, które pojawią się w uchwale wprowadzającej zmiany do planu, niezależnie od tego, że po drodze jest jeszcze etap opiniowania i konsultacji zamieszczonych zapisów i wyłożenie projektu publicznie. Taki sposób procedowania, jaki wydaje się wybrzmiewać z treści skargi Wojewody, zawarty na stronie 4 skargi od akapitu: "Organ nadzoru zwraca uwagę, że użyte sformułowania "Wstępne wytypowane ustalenia, które zostaną poddane zmianie (...)" do drugiego akapitu na stronie 5 skargi, wskazuje na wadliwość rozumowania przedstawionego przez Wojewodę, ponieważ procedura zmian w planie ma właśnie na celu takie dostosowanie nakreślonych zakresów badanej materii, aby uzyskać ostateczny kształt planu w toku tego postępowania. Innymi słowy nie można już na wstępie dokładnie określić, jak będzie brzmiała uchwała, a tym samym nie da się precyzyjnie ustalić brzmienia wprowadzanych zapisów, ponieważ w toku procedury planistycznej może dojść do zmian w zaproponowanych pierwotnie zapisach, które, jeśli zaistnieje taka konieczność, ponownie podlegają opiniowaniu i uzgadnianiu. Co więcej procedura taka byłaby zbędna, przy toku rozumowania Wojewody, ponieważ przy takim założeniu możliwym do uchwalenia byłaby jedynie ta forma propozycji zapisów zmian w planie, które znane są już precyzyjnie na wstępie, co w oczywisty sposób mijałoby się z celem i sensem tej procedury.

Skarżony organ wskazał dalej, że uchwała o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest jedynie uchwałą intencyjną, wyrażającą w sposób procesowo uregulowany obowiązującym prawem, zamiar gminy ustalenia zasad zagospodarowania przestrzennego na danym terenie, w formie aktu prawa miejscowego, jakim jest miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, wszczynając w tym zakresie stosowne postępowanie (Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 stycznia 2013 r., II OSK 2442/12). Organ planistyczny, na zasadzie opisanej w art. 15 ust. 1 u.p.z.p. decyduje o zawartości merytorycznej projektu zmiany planu miejscowego i jest związany w tym zakresie jedynie uchwałą rady gminy w sprawie przystąpienia do sporządzenia zmiany planu miejscowego.

Niemniej jednak to nie uchwała z 15.09.2020 r., do której sięga Wojewoda w skardze jako punkt początkowy, stanowi przedmiot skargi Wojewody Małopolskiego, lecz uchwała z 2023 r., będąca wynikiem procedury planistycznej, zainicjowanej w 2020 r.

W rozpatrywanym przypadku Rada Miejska podjęła uchwałę dotyczącą przystąpienia do sporządzenia zmiany planu miejscowego przyjętego uchwałą nr XIII/107/2015 Rady Miejskiej w Alwerni z dnia 16 listopada 2015 r. i na podstawie takiego uprawnienia w dalszym toku prac działał Burmistrz Gminy Alwernia. Nie sposób doszukać się w tym działaniu naruszenia przepisów prawa, skutkujących koniecznością unieważnienia całej zaskarżonej uchwały nr I/5/2023 z dnia 26 stycznia 2023 r. Nie można również i w tym zakresie zgodzić się z zarzutami naruszenia procedury planistycznej.

W odpowiedzi na zarzut braku prawidłowego załącznika graficznego do zaskarżonej uchwały, który faktycznie na dzień podjęcia tej uchwały nie uwzględniał wydanego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyroku z 22.07.2022 r. sygn. akt II SA/Kr 463/22, unieważniającego zapis planu dotyczący obszaru drogi wewnętrznej 01KDW obręb Źródła, skarżony organ wyjaśnił, że błąd ten uległ naprawieniu na skutek faktu podjęcia przez Radę Miejską w Alwerni uchwały nr IV/32/2023 z dnia 30 marca 2023 r., będącej wynikiem wszczętej procedury planistycznej wynikającej z uchwały Rady Miejskiej w Alwerni nr II/15/2023 z dnia 23 lutego 2023 r. w sprawie przystąpienia do sporządzenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miejscowości Brodła, Mirów, Okleśna, Podłęże i Źródła (uchwała objęta kolejną skargą Wojewody, wniesioną do WSA w Krakowie).

Aktualnie zatem, zdaniem skarżonego organu, zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miejscowości Brodła, Mirów, Okleśna, Podłęże i Źródła są zgodne z prawem.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Na wstępie Sąd wskazuje, że wspomniana w niniejszej skardze (w kontekście wniosku o wspólne rozpoznanie) skarga Wojewody Małopolskiego na uchwałę nr II/15/2023 Rady Miejskiej w Alwerni z dnia 23 lutego 2023 r. w sprawie przystąpienia do sporządzenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miejscowości Brodła, Mirów, Okleśna, Podłęże i Źródła, została oddalona prawomocnym już wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 14 września 2023 r. sygn. akt II SA/Kr 6812/23.

Przechodząc do rozważań prawnych w niniejszej sprawie Sąd wskazuje, że zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 2492) oraz art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634) - dalej "p.p.s.a." sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta polega na ocenie zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego.

Należy tu wskazać na treść art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2023, poz. 40, dalej u.s.g.), zgodnie z którym uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90.

W rozpoznawanej sprawie znajduje zastosowanie tryb z art. 93 ust. 1 u.s.g., zgodnie z którym po upływie terminu wskazanego w art. 91 ust. 1 organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy. W tym przypadku organ nadzoru może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego.

Wojewoda, jako organ nadzoru, w przeciwieństwie do osób o których mowa w art. 101 § 1 u.s.g., nie jest obowiązany wykazywać swojej legitymacji skargowej poprzez wskazanie interesu prawnego lub uprawnienia i jego naruszenia.

Podstawą uwzględnienia skargi na uchwałę dotyczącą planu/zmiany planu miejscowego może być wyłącznie naruszenie obiektywnego porządku prawnego oraz przekroczenie przysługującego gminie, z mocy art. 3 ust. 1 oraz art. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 503, dalej "u.p.z.p.") władztwa planistycznego.

Szczegółowe zasady oraz tryb podejmowania uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub jego zmiany zostały zawarte w ww. ustawie. Regulacje te bezwzględnie wiążą radę gminy w stanowieniu prawa miejscowego, a konsekwencje ich niedotrzymania, określił sam ustawodawca w art. 28 ust. 1 u.p.z.p. Z mocy przywołanego przepisu, istotne naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, istotne naruszenie trybu jego sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części.

Z treści przepisu art. 28 ust. 1 u.p.z.p. wynika, że przewiduje on trzy rodzaje wad planu miejscowego powodujących jego nieważność, tj. naruszenie zasad sporządzania planu, naruszenie trybu (procedur) jego sporządzania oraz naruszenie właściwości organów uczestniczących w procesie jego sporządzania.

Tryb sporządzania planu odnosi się do sekwencji czynności, jakie podejmuje organ w celu doprowadzenia do uchwalenia planu miejscowego począwszy od uchwały o przystąpieniu do sporządzenia planu, a skończywszy na uchwaleniu planu. Zaniechanie którejś z czynności może stanowić istotne naruszenie trybu, skutkujące nieważnością uchwały w całości lub części.

Natomiast pojęcie zasad sporządzania planu zagospodarowania przestrzennego należy wiązać ze sporządzeniem aktu planistycznego, a więc merytoryczną zawartością aktu planistycznego (część testowa, graficzna i załączniki), zawartych w nim ustaleń, a także standardów dokumentacji planistycznej.

Sąd uwzględniając skargę na akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., stwierdza nieważność aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.). Przepisy te korespondują z art. 91 u.s.g.

W doktrynie i w orzecznictwie przyjmuje się, że istotne naruszenie prawa to uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do takich zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (zob. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, Samorząd Terytorialny 2001, z. 1-2, str. 101-102; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 listopada 2018 r., sygn. akt II OSK 2517/18). Za istotne naruszenie prawa, będące podstawą do stwierdzenia nieważności aktu, uznaje się takiego rodzaju naruszenia prawa, jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenie procedury podjęcia uchwały (por. wyroki NSA: z dnia 11 lutego 1998 r., sygn. akt. II SA/Wr 1459/97; z dnia 8 lutego 1996 r., sygn. akt SA/Gd 327/95, dostępne w CBOSA). Stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić tylko wówczas, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika wprost z treści tego przepisu. Za nieistotne naruszenie prawa należy natomiast uznać takie naruszenie, które jest mniej doniosłe w porównaniu z innymi przypadkami wadliwości, jak np. nieścisłość prawna, czy też błąd, który nie ma wpływu na istotną treść aktu organu gminy.

Przedmiotem skargi wniesionej w rozpoznawanej sprawie przez Wojewodę Małopolskiego w oparciu o art. 93 ust. 1 u.s.g. jest uchwała nr I/5/2023 Rady Miejskiej w Alwerni z dnia 26 stycznia 2023 r. w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miejscowości Brodła, Mirów, Okleśna, Podłęże i Źródła.

Odnosząc się do zarzutów skargi dotyczących podjętej w toku przedmiotowej procedury planistycznej uchwały o przystąpieniu do sporządzenia zmiany planu (uchwały nr VII/73/2020 Rady Miejskiej w Alwerni z dnia 15 września 2020 r. w sprawie przystąpienia do sporządzenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miejscowości Brodła, Mirów, Okleśna, Podłęże i Źródła), zmienionej uchwałą nr X/94/2021 z dnia 30 września 2021 r., którą dokonano korekty granic zmiany planu (wyłączono obszar terenu Brodła – Prześnice), a zmiana załącznika graficznego miała na celu wyłączenie z obszaru opracowania terenów objętych obowiązującym planem miejscowym obszaru "BRODŁA - PRZEŚNICE", uchwalonego uchwałą nr VII/53/2019 Rady Miejskiej w Alwerni z dnia 30 maja 2019 r., który stanowi samodzielny akt prawa miejscowego i nie może być objęty zmianą planu miejscowości Brodła, Mirów, Okleśna, Podłęże i Źródła), Sąd wskazuje, że stosownie do art. 14 ust. 1 u.p.z.p. w celu ustalenia przeznaczenia terenów, w tym dla inwestycji celu publicznego oraz określenia sposobów ich zagospodarowania i zabudowy rada gminy podejmuje uchwałę o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zwanego dalej "planem miejscowym", z zastrzeżeniem ust. 6.

Analiza treści cytowanego przepisu jednoznacznie wskazuje, że uchwała o przystąpieniu do sporządzenia planu miejscowego jest uchwałą intencyjną, wyrażającą jedynie zamiar gminy uregulowania zasad zagospodarowania terenu w formie aktu prawa miejscowego (sama takim aktami prawa miejscowego nie jest), wszczynając w tym zakresie stosowne postępowanie.

Wprawdzie przywołany przepis wskazuje, że uchwała o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego podejmowana jest w celu ustalenia przeznaczenia terenów, w tym dla inwestycji celu publicznego, oraz określenia sposobów ich zagospodarowania i zabudowy, to jednakże zrealizowanie tego celu następuje dopiero w dalszym stadium postępowania planistycznego, jakim jest uchwalenie planu miejscowego. Konsekwencją podjęcia uchwały o przystąpieniu do sporządzenia planu miejscowego jest wyłącznie rozpoczęcie procedury związanej z powstaniem tego planu i określenie granic obszaru nim objętego.

W rezultacie prawne znaczenie tej uchwały jest tylko takie, że jest to akt o charakterze wewnętrznym, wszczynający procedurę planistyczną i określający granice obszaru objętego projektem planu.

Omawiana uchwała nie wywołuje skutków materialnoprawnych, ma charakter formalny. Uchwała ta nie przesądza o przeznaczeniu jakiejkolwiek nieruchomości położonej w objętym nią obszarze, nie wypowiada się też w żaden sposób w kwestii możliwości zagospodarowania nieruchomości należących do ich właścicieli. Wyznacza jedynie obszar, który zostanie planem objęty.

Ustalenia uchwały o przystąpieniu do zmiany plany nie oddziałują zatem na wykonywanie prawa własności przez właścicieli (użytkowników wieczystych) nieruchomości objętych planem, w tym na wykonywanie prawa własności.

Zatem uchwała w sprawie przystąpienia do sporządzenia planu miejscowego na określonym obszarze nie wywołuje sama przez się skutków materialnoprawnych, nie kształtuje sytuacji prawnej podmiotów spoza systemu administracji publicznej.

Z jej istoty jako aktu prawa wewnętrznego wynika, że wiąże organ wykonawczy, który jest zobowiązany do podjęcia dalszych działań zmierzających do uchwalenia planu. Jest to pierwszy i niezbędny etap procedury planistycznej i fakt, że jest ona ogłaszana na kolejnych etapach postępowania planistycznego, jak również to, iż mogą w tym postępowaniu uczestniczyć podmioty spoza systemu administracji (w tym zwłaszcza właściciele nieruchomości), nie może wpływać na ocenę charakteru uchwały o przystąpieniu do sporządzenia planu miejscowego. Uchwała o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie przesądza o przyszłym kształcie planu miejscowego, a jej intencyjne zapisy nie są wiążące dla rozwiązań przyjętych w przyszłym planie (por. wyrok NSA z dnia 14 listopada 2013 r., II OSK 81/13, LEX nr 1421793.) Uchwała o przystąpieniu do sporządzenia planu miejscowego ma zatem jedynie wewnętrzny (wiążący tylko organ wykonawczy gminy), intencyjny i porządkowy charakter.

W okolicznościach niniejszej prawy uchwała o przystąpieniu do sporządzania zmiany planu miejscowego została podjęta. Uzasadnienie uchwały z dnia 15 września 2020 r., na podstawie której wszczęto procedurę planistyczną, skutkującą w dalszym czasie podjęciem zaskarżonej uchwały nr I/5/2023, zawierało określenie potrzeb i przyczyn, dla których wdrożona została procedura planistyczna.

Sąd nie podziela stanowiska skarżącego Wojewody, jakoby przystąpienie do zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego musi już na samym początku określać bardzo precyzyjnie zmiany, które pojawią się w uchwale wprowadzającej zmiany do planu, niezależnie od tego, że po drodze jest jeszcze etap opiniowania i konsultacji zamieszczonych zapisów i wyłożenie projektu publicznie. Procedura zmian w planie ma właśnie na celu takie dostosowanie nakreślonych zakresów badanej materii, aby uzyskać ostateczny kształt planu w toku tego postępowania. Innymi słowy nie można już na wstępie dokładnie określić, jak będzie brzmiała uchwała zmieniająca plan miejscowy, a tym samym nie da się precyzyjnie ustalić brzmienia wprowadzanych zapisów.

Ten etap procedury planistycznej (podjęcie uchwały o przystąpieniu do zmiany planu) został zatem prawidłowo zrealizowany przez organ planistyczny i to nie uchwała z 15 września 2020 r. stanowi przedmiot niniejszej skargi Wojewody, a uchwała nr I/5/2023 Rady Miejskiej w Alwerni z dnia 26 stycznia 2023 r. w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miejscowości Brodła, Mirów, Okleśna, Podłęże i Źródła, będąca wynikiem prawidłowo przeprowadzonej procedury planistycznej, zainicjowanej w 2020 r.

Zdaniem Sądu chybione są dalsze zarzuty skargi naruszenia zasad i trybu sporządzania zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Procedura planistyczna została przeprowadzona w pełnym zakresie, co wynika z przedłożonych przez organ akt planistycznych. Sąd nie dopatrzył się też naruszenia zasad sporządzania zaskarżonej uchwały (art. 28 ust. 1 w zw. z art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. w zw. z § 4 pkt 11 rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 17 grudnia 2021 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego).

Podnoszone w skardze argumenty związane z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 21 lipca 2022 r. sygn. akt II SA/Kr 463/22, którym stwierdzono nieważność części graficznej uchwały nr XIII/107/2015 r. Rady Miejskiej w Alwerni w zakresie terenu oznaczonego symbolem 01KDW oraz § 10 ust. 19 części tekstowej ww. uchwały w zakresie, w jakim przepis ten odnosił się do terenu oznaczonego na rysunku planu symbolem 01KDW, tut. Sąd wskazuje, że do zaskarżonej uchwały istotnie dołączono załącznik graficzny nie uwzględniający cyt. powyżej wyroku. Jednakże nie stanowi to o niezgodności z prawem kontrolowanej w niniejszej sprawie uchwały, tym bardziej, że jak wskazał na rozprawie pełnomocnik Wojewody, Rada Miejska w Alwerni dnia 30 marca 2023 r. podjęła kolejną uchwałę nr IV/32/2023 w sprawie zmiany przedmiotowego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, celem uwzględnienia skutków wyroku z dnia 21 lipca 2022 r. sygn. akt II SA/Kr 463/22, który został wydany już w trakcie trwania procedury planistycznej poprzedzającej uchwalenie uchwały kwestionowanej w niniejszym postępowaniu.

Ma rację Gmina, że podjęciu zaskarżonej uchwały nie towarzyszą istotne naruszenia prawa.

Sąd nie dopatrzył się w jej treści naruszenia art. 28 u.p.z.p. ani w zakresie trybu sporządzania zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ani w zakresie nieuwzględnienia w jego treści zapisów dotyczących wytycznych technicznych określających ilość i lokalizację miejsc parkingowych na terenach wyznaczonych w obowiązującym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego.

Sąd wskazuje, że zarzut braku uwzględnienia regulacji dotyczącej parkingów jest chybiony, podobnie jak przytaczane przez skarżącego Wojewodę przepisy dotyczące warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, bowiem przepisy te nie mają zastosowania do treści planu przyjętego przed wprowadzonymi do tych przepisów zmianami. Co więcej przepisy te nie wprowadzają obowiązku ich implementowania do już obowiązujących planów.

Zakres zmian objętych zaskarżoną przez Wojewodę procedurą nie dotyczył w ogóle kwestii miejsc postojowych dotychczas obowiązującej uchwały w sprawie planu miejscowego. W tym zakresie pozostają w mocy niezmienione ustalenia planu miejscowego uchwalonego uchwałą nr XIII/107/2015 Rady Miejskiej w Alwerni z dnia 16 listopada 2015 r. Rację ma Gmina Alwernia, że wobec faktu, iż zmiany nie obejmowały zapisów regulujących miejsca postojowe i parkingi, do wprowadzenia takich zapisów gmina nie była zobowiązana.

W zaskarżonej uchwale nie występują również braki lub nieścisłości w ustaleniach przewidzianych dla dróg publicznych i wewnętrznych, w tym związanych z miejscami postojowymi przeznaczonymi na parkowanie pojazdów zaopatrzonych w kartę parkingową.

W zmienianej uchwale nr XIII/107/2015 Rady Miejskiej w Alwerni z dnia 16 listopada 2015 r. §10 ust. 19 stanowi, iż: "19. Wyznacza się tereny dróg publicznych oznaczone na rysunku planu symbolami identyfikacyjnymi 01KD-G, 01-02KD-Z, 01-04KD-L, 01-37KD-D oraz tereny dróg wewnętrznych 01-68KDW, dla których:"

W zaskarżonej uchwale zmieniającej nr I/5/2023 Rady Miejskiej w Alwerni z dnia 26 stycznia 2023 r. (§ 4 pkt 24) przepis ten otrzymał brzmienie: "19. Wyznacza się tereny dróg publicznych oznaczone na rysunku planu symbolami identyfikacyjnymi 01KD-G, 01KD-Z - 03KD-Z, 01KD-L - 04KD-L, 01KD-D -30KD-D oraz tereny dróg wewnętrznych 01KDW - 66KDW, dla których:"

Analiza tekstu uchwały pierwotnej i uchwały zmieniającej prowadzi do wniosku, że – tak trafnie wskazuje organ planistyczny - jedyna zmiana, jaka nastąpiła, to korekta numeracji porządkowej terenów dróg publicznych i wewnętrznych, dopasowana do zmienionego rysunku planu. Niezmieniona pozostała natomiast regulacja przepisów uchwały nr XIII/107/2015 zawarta w pkt od 1 do 6 w ust. 19.

Ubocznie Sąd wskazuje, że naniesienie tekstu uchwały zmieniającej na tekst uchwały zmienianej bez trudu pozwala na zredagowanie "tekstu jednolitego" planu miejscowego, stanowiącego logiczną całość, bez zarzucanego skargą braku części tekstu.

Zatem niezasadny jest zarzut naruszenia § 143 Rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" w zw. z art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym w zw. z art. 2 Konstytucji, poprzez wadliwą zmianę przepisu w tekście planu, skutkującą brakiem regulacji dotyczącej parkingów. Mając powyższe na względzie brak jest w tym zakresie możliwości stwierdzenia istotnego naruszenia prawa, który powodowałby nieważność zaskarżonej uchwały.

Co jednak najbardziej istotne to fakt, że przepisy, na które powołuje się Wojewoda Małopolski w treści skargi, dotyczą zmian miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, które następują w wyniku procedury planistycznej po dacie wprowadzenia w życie nowych przepisów. Dla uchwały nr I/5/2023 z dnia 26 stycznia 2023 r. nie mają zatem zastosowania przepisy rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 17 grudnia 2021 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, bowiem zgodnie z § 12 ust. 1 tego rozporządzenia do projektów planów miejscowych sporządzanych lub zmienianych na podstawie uchwały o przystąpieniu do sporządzania lub zmiany planu miejscowego podjętych przed dniem 24 grudnia 2021 r. stosuje się przepisy dotychczasowe.

W tym przypadku uchwała o przystąpieniu do sporządzania zmiany planu miejscowego została podjęta dnia 15 września 2020 r, a zatem nie można wiązać przepisów rozporządzenia z 17 grudnia 2021 r. z procedurą planistyczną, której wynikiem jest podjęta uchwała. W tym zatem zakresie zarzut skargi jest bezzasadny.

Jak wynika z akt planistycznych, w niniejszej sprawie procedura planistyczna została przeprowadzona w pełnym zakresie. Po podjęciu uchwały w sprawie przystąpienia do zmiany planu miejscowego zawiadomiono, poprzez wymagane przepisami ogłoszenia i obwieszczenia, o możliwości składania wniosków, skutkiem czego do projektu zmiany planu złożono dziewięć wniosków. Projekt planu miejscowego został dwukrotnie wyłożony do publicznego wglądu, a także zapewniono możliwość składania uwag. Przeprowadzono dwie dyskusje publiczne nad przyjętymi w projekcie zmiany planu rozwiązaniami. Wpłynęło siedem uwag do projektu zmiany planu miejscowego, które zostały rozpatrzone.

W tym zatem zakresie również nie można stwierdzić istotnego naruszenia przepisów dotyczących uchwalania zmiany planu.

Kończąc Sąd wskazuje, że - na skutek uważnej lektury niniejszej skargi, skargi wniesionej w sprawie o sygn. II SA/Kr 681/23 (rozstrzygniętej prawomocnym wyrokiem oddalającym) oraz analizy argumentacji strony skarżącej podniesionej na rozprawie dnia 20 grudnia 2023 r. (wskazującej, że 30 marca 2023 r. organ planistyczny podjął kolejną uchwałę o zmianie przedmiotowego planu miejscowego, która zdaniem Wojewody nadal zawiera błędy w zakresie rysunku planu; nadto wskazującej, że wpłynęło wiele skarg od obywateli do Wojewody zarówno odnośnie drogi wewnętrznej przewidzianej na działkach prywatnych, jak również co do kwestii parkingów, bowiem sposób regulacji kwestii parkingów w planie miejscowym nie jest aktualny względem obecnie obowiązujących przepisów w tym zakresie) – Sąd doszedł do przekonania, że intencją Wojewody, kwestionującego różne uchwały Rady Miejskiej w Alwerni dotyczące – ogólnie rzecz ujmując – miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miejscowości Brodła, Mirów, Okleśna, Podłęże i Źródła, jest wyeliminowanie wszelkich dostrzeżonych przez Wojewodę wad prawnych tego planu miejscowego, co nie jest, z przyczyn wskazanych w niniejszym uzasadnieniu, możliwe w drodze żądania stwierdzenia nieważności uchwały nr I/5/2023 Rady Miejskiej w Alwerni z dnia 26 stycznia 2023 r. w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miejscowości Brodła, Mirów, Okleśna, Podłęże i Źródła, zaskarżonej w niniejszej sprawie.

Wobec powyższego przedmiotowa skarga, jako niezawierająca uzasadnionych zarzutów, została oddalona na zasadzie art. 151 p.p.s.a.