Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SAB/Po 107/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2017-09-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
658
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Prezydent Miasta
Treść wyniku: Zobowiązano do dokonania czynności
Powołane przepisy: article: art. 16a ust. 2
journal: Dz.U. 2016 poz 1506
law: Ustawa z dnia 14 lipca 1983 r. o narodowym zasobie archiwalnym i archiwach
article: art. 1 ust. 1i 2, art. 4 ust. 3, art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. a i c, art. 15 ust. 2
journal: Dz.U. 2016 poz 1764
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elwira Brychcy Sędziowie Sędzia WSA Danuta Rzyminiak –Owczarczak (spr.) Sędzia WSA Tomasz Świstak po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 20 września 2017 r. sprawy ze skargi K. J. na bezczynność Prezydenta Miasta w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. zobowiązać Prezydenta Miasta do załatwienia wniosku skarżącego z dnia 10 maja 2017 roku, w terminie 14 dni od dnia doręczenia prawomocnego wyroku, II. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, III. zasądza od Prezydenta Miasta na rzecz skarżącego kwotę 100 złotych (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów sądowych.


UZASADNIENIE

W dniu 09 kwietnia 2017 r. skarżący K. J. złożył wniosek o udostępnienie materiałów archiwalnych, w formie kopii (kompletnych), znajdujących się w Zarządzie [...] w P. (dalej jako Z. ) rejestrów nieruchomości nabytych przez Skarb Państwa w latach 1971-1990. Żądanie oparł na przepisie art. 16 a ust. 1 ustawy z dnia 14 lipca 1983 r. o narodowym zasobie archiwalnym i archiwach (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 1506, z późn. zm.).

Z. w dniu 08 maja 2017 r. przesłał do wnioskodawcy odpowiedź na wniosek (pismo znak: [...]) wskazując, że Zarząd nie jest podmiotem zobowiązanym w rozumieniu art. 16a ust. 2 ww. ustawy z dnia 14 lipca 1983 r. o narodowym zasobie archiwalnym i archiwach.

W dniu 10 maja 2017 r. K. J. złożył ponowny wniosek (będący przedmiotem niniejszej skargi), w którym zwrócił się o udostępnienie mu do wglądu rejestrów, o które wnosił w piśmie z 09 kwietnia 2017 r., powołując się na przepisy wymienionej wyżej ustawy o narodowym zasobie archiwalnym i archiwach. Jednocześnie w przedmiotowym piśmie alternatywnie wniósł o udostępnienie kopii rzeczonych rejestrów w oparciu o przepisy ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2016 r. poz. 1764, z późn. zm.).

Na pismo to Z. przygotował odpowiedź i w dniu 23 maja 2017 r. dokonał jej wysyłki na konto ePUAP wnioskodawcy (raport z dziennika zmian z systemu klasy EZD).

W dniu 30 maja 2017 r. K. J. złożył skargę na bezczynność Prezydenta Miasta, wnosząc o zobowiązanie go do merytorycznego rozpoznania podania z 10 maja 2017 r. o udostępnienie informacji publicznej oraz o zasądzenie od organu na rzecz skarżącego poniesionych kosztów postępowania. W skardze podniesiono, że organ do dnia złożenia skargi nie dokonał żadnej czynności prawem przewidzianej, to jest nie udostępnił informacji publicznej, nie wydał decyzji o odmowie udostępnienia informacji, nie zawiadomił, że przedmiot wniosku nie stanowi informacji publicznej, nie zawiadomił, iż informacja publiczna zostanie udostępniona w czasie nie dłuższym niż dwa miesiące. Skarżący podniósł, że do dnia wniesienia skargi organ pozostaje w bezczynności, co czyni skargę zasadną.

W odpowiedzi na skargę działający z upoważnienia Prezydenta Miasta Dyrektor Z. wniósł o jej oddalenie. Organ wyjaśnił, że wniosek skarżącego z dnia 10 maja 2017 r. oraz poprzedzająca go korespondencja prowadzone były za pomocą Elektronicznej Platformy Usług Administracji Publicznej ePUAP. Z. w dniu [...] 2017 r. (to jest z zachowaniem ustawowego terminu na udzielenie odpowiedzi) dokonał wysyłki dokumentu o numerze [...], adresowanego do K. J., stanowiącego odpowiedź na przedmiotowy wniosek o udostępnienie informacji publicznej, na konto ePUAP wnioskodawcy na adres skrytki /[...]. K. J. złożył skargę na bezczynność w zakresie rozpatrzenia złożonego przez niego wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Skarga została złożona przed upływem terminu, w którym system teleinformatyczny służący do obsługi doręczeń automatycznie generuje informację wskazującą, że nie wpłynęło urzędowe poświadczenie odbioru (§ 6 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 14 września 2011 r. w sprawie sporządzania i doręczania dokumentów elektronicznych oraz udostępniania formularzy, wzorów i kopii dokumentów elektronicznych - tj. Dz. U. z 2015 r., poz. 971, ze zm.). Na podstawie złożonej skargi Z. przeprowadził postępowanie wyjaśniające, w wyniku którego ustalono, że przyczyną nieotrzymania odpowiedzi przez skarżącego był błąd techniczny integracji wykorzystywanego w Z. systemu obsługi spraw i dokumentów MDOK z Elektroniczną Platformą Usług Administracji Publicznej ePUAP. Błąd został zgłoszony do autora oprogramowania. Jednocześnie Zarząd wystosował ponowną odpowiedź na wniosek o udostępnienie informacji publicznej (pismo znak: [...] z 06 czerwca 2017 r., dokument o numerze [...]) na konto ePUAP wnioskodawcy oraz dodatkowo z wykorzystaniem poczty tradycyjnej na wskazany we wniosku adres skarżącego. W dniu 07 czerwca 2017 r. odpowiedź została odebrana przez K. J. (UPD z dnia 07 czerwca 2017 r. - znajduje się w załączonych aktach sprawy).

Zdaniem udzielającego odpowiedzi Z. dołożył wszelkich starań w celu terminowego udzielenia odpowiedzi na wniosek. Powstałe utrudnienia spowodowane były usterką techniczną i nie wynikały ze złej woli organu.

Pismem procesowym z dnia 26 czerwca 2017 r. skarżący odniósł się do stanowiska organu zawartego w odpowiedzi na skargę. Skarżący podniósł, że przyczyną braku wysyłki odpowiedzi był nie błąd techniczny, ale błędne zaadresowanie korespondencji przez GEOPOZ do samego siebie. Pracownik organu wadliwie zaadresował przesyłkę z odpowiedzią z 23 maja 2017 r. do siebie samego (tj. GEOPOZ-u). Błąd techniczny nie usprawiedliwia organu, a go obciąża. Na poparcie tego stanowiska skarżący powołał wyrok WSA w Białymstoku z 16 kwietnia 2015 r., sygn. akt II SAB/Bk 13/15 oraz postanowienie NSA z 10 września 2015 r.. sygn. akt I OSK 1968/15, gdzie z powodu "filtru antyspamowego" organ nie zauważył wniosku obywatela.

Skarżący podniósł, że w posiadaniu organu znajduje się rejestr nieruchomości nabytych na rzecz Skarbu Państwa w latach 1971-1990, czemu organ nie zanegował w swoich pismach. Organ odmawia wydania jego kopii. Zachodzący spór co do kwalifikacji tego rejestru, a mianowicie czy jest on dokumentem zawierającym informacje o sprawach publicznych w rozumieniu art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, należy rozstrzygnąć na rzecz poglądu, że podlega ów dokument pod reżim powołanej ustawy. Każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w ustawie. Skarżący chce dostać kopię tego rejestru i może pokryć koszt ksera. Nie do przyjęcia jest argumentacja wyrażona w piśmie z 6 czerwca 2017 r. znak [...], iż "Posiadane materiały mogą być niekompletne i służą wyłącznie do użytku wewnętrznego. Mają charakter pomocniczy i roboczy nie stanowią akt sprawy na ich podstawie nie są podejmowane wiążące rozstrzygnięcia i w żaden sposób nie oddziałują na sytuację prawną podmiotów zewnętrznych. Nie stanowią zatem dokumentów urzędowych zawierających informację publiczną". W przedmiotowym rejestrze znajdują się wpisy dotyczące nabycia nieruchomości przez Skarb Państwa, opatrywane znakami - np. dla roku 1988 - [...] Zgodnie ze stosowanym wówczas jednolitym rzeczowym wykazem akt dla urzędów terenowych organów administracji państwowej - wprowadzonym zarządzeniem nr 36 Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 12 grudnia 1975 (Jednolity Rzeczowy Wykaz Akt dla Urzędów Terenowych Organów Administracji Państwowej, W. 1975) - w sprawach z zakresu gospodarki nieruchomościami stosowało się symbol "8221". Symbol ten oznaczał sprawy opisane w wykazie akt jako "Prawo pierwokupu, wywłaszczanie". Przedmiotowy rejestr to dokument urzędowy wytworzony przez Prezydenta Miasta w latach 1971-1990, ponieważ wynika to z treści obowiązujących wówczas przepisów prawnych, nakładających obowiązek prowadzenia takiego rejestru. Jest to dokument dotyczący sfery faktów i danych publicznych, a więc wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów realizujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań publicznych i gospodarowania mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa (por. wyrok WSA w Warszawie z 18 stycznia 2017 r., sygn. akt II SAB/Wa 522/16). Nie jest to dokument wewnętrzny w rozumieniu zaprezentowanym przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 15 grudnia 2016 r., sygn. akt I OSK 1017/15, a mianowicie: "Dokumenty wewnętrzne podlegają wyłączeniu z zakresu informacji publicznej. Dokumenty wewnętrzne to informacje o charakterze roboczym (zapiski, notatki), które zostały utrwalone w formie tradycyjnej lub elektronicznej i stanowią pewien proces myślowy, proces rozważań, etap wypracowywania finalnej koncepcji, przyjęcia ostatecznego stanowiska przez pojedynczego pracownika lub zespól. W ich przypadku można mówić o pewnym stadium na drodze do wytworzenia informacji publicznej. Służą one wprawdzie realizacji jakiegoś zadania publicznego, ale nie przesądzają o kierunkach działania organu. Dokumenty takie służą wymianie informacji, zgromadzeniu niezbędnych materiałów, uzgadnianiu poglądów i stanowisk". Nie jest to dokument wewnętrzny w rozumieniu zaprezentowanym przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 4 lutego 2016 r., sygn. akt I OSK 2223/14, a mianowicie: "Dokumentami wewnętrznymi są dokumenty o charakterze roboczym (zapiski, notatki), które zostały utrwalone w formie tradycyjnej lub elektronicznej i stanowią pewien proces myślowy, proces rozważań, etap wypracowywania finalnej koncepcji, przyjęcia ostatecznego stanowiska przez pojedynczego pracownika lub zespól. Stanowią one pewien etap na drodze do wytworzenia informacji publicznej. Nie można natomiast w tych kategoriach traktować dokumentu zawierającego informację o przekazaniu sprawy do załatwienia konkretnemu organowi Państwa." Przedmiotowy rejestr prezentuje, jakie nieruchomości - na określone cele publiczne - nabył w odniesieniu do terytorium P. podmiot jakim jest Skarb Państwa w latach 1971-1990, a zatem nie dotyczy ów dokument procesu myślowego, procesu rozważań., które dopiero doprowadzą do powstania informacji publicznej, albowiem ów rejestr jest już wytworzoną informacją publiczną (dokumentem wewnętrznym byłyby notatki, kartki, zapiski "na brudno", wykonane przed wpisaniem danych do rejestru mającego postać tabeli). Przedmiotowy rejestr był prowadzony w analogicznej postaci co współczesne rejestry (spisy spraw), prowadzone na zasadzie § 53 załącznika nr 1 do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 18 stycznia 2011 r. w sprawie instrukcji kancelaryjnej, jednolitych rzeczowych wykazów akt oraz instrukcji w sprawie organizacji i zakresu działania archiwów zakładowych (Dz. U. z 2011 r. Nr 14, poz. 67, z późn. zm.).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2016 r., poz.1066), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśli art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2017 r., poz. 1369, dalej jako p.p.s.a.) kontrola ta obejmuje również orzekanie w przedmiocie bezczynności organów lub przewlekłego prowadzenia postępowania w przypadkach określonych w pkt 1 – 4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 4a (a w przypadku informacji publicznej także innych podmiotów zobowiązanych do jej udzielenia).

Stosownie do art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Ponadto sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 (art. 149 § 2 p.p.s.a.).

Przedmiot zaskarżenia w niniejszej sprawie stanowiła bezczynność Prezydenta Miasta – działającego z jego upoważnienia Dyrektora Z. w P., w przedmiocie rozpoznania wniosku skarżącego z dnia 10 maja 2017 r. o udostępnienie informacji publicznej. Zauważyć należy, iż bezczynność w zakresie udostępnia zainteresowanemu informacji publicznej to sytuacja, gdy podmiot objęty zakresem stosowania ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. 2016 r., poz. 1506; dalej powoływana jako u.d.i.p.) nie reaguje na skierowany do niego wniosek o udostępnienie takiej informacji, pomimo upływu ustawowego terminu do załatwienia sprawy, udziela informacji niepełnej, niezasadnie odmawia udzielenia informacji, nie wydaje decyzji odmawiającej udzielenia informacji lub decyzji umarzającej postępowanie we wskazanym zakresie. W realiach przedmiotowej sprawy odpowiedź organu na wniosek skarżącego z 10 maja 2017 r. została mu doręczona w dniu 07 czerwca 2017 r., zatem już po wniesieniu skargi na bezczynność (31 maja 2017 r.) oraz po upływie ustawowego 14-dniowego terminu, w jakim organ zobowiązany był rozpoznać wniosek o udostępnienie informacji publicznej lub podać przyczyny zaistniałego opóźnienia w jego rozpoznaniu. W opisanej sytuacji zarzut przedwczesności skargi nie mógł zostać przez Sąd uwzględniony, a podnoszona w odpowiedzi na skargę okoliczność wadliwej wysyłki korespondencji do skarżącego i brak zawinienia organu, mogą mieć wpływ wyłącznie na ocenę, czy bezczynność organu miała charakter rażącego naruszenia prawa, o czym w dalszej części uzasadnienia.

Badając na wstępie dopuszczalność skargi podkreślić należy, iż w niniejszej sprawie nie występował wymóg wyczerpania środków zaskarżenia, określony w art. 52 § 1 p.p.s.a., według brzmienia sprzed 1 czerwca 2017 r. - zgodnie z art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw – Dz.U. z 2017 r. poz. 935 (postępowanie w sprawie przed sądem administracyjnym zostało wszczęte 31 maja 2017 r. – data wpływu skargi do organu). Skarga na bezczynność w zakresie udzielenia informacji publicznej jest dopuszczalna bez uprzedniego zażalenia w rozumieniu art. 37 k.p.a. Złożenie takiej skargi nie musi być także poprzedzone wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa, co potwierdza jednolite orzecznictwo sądów administracyjnych (por. wyroki NSA z dnia 21 lipca 2011 r. sygn. akt I OSK 678/11 , z dnia 24 maja 2006 r. sygn. akt I OSK 601/05, z dnia 03 kwietnia 2014 r., sygn. akt I OSK 2603/13 oraz postanowienia NSA z dnia 7 kwietnia 2010 r. sygn. akt I OSK 462/10 i z dnia 31 marca 2008 r. sygn. akt I OSK 262/08 ).

Przedmiotem kontrolowanej sprawy jest ocena, czy Prezydent Miasta – w zakresie przedmiotowej sprawy działający z jego upoważnienia Dyrektor Z., pozostaje w bezczynności odnośnie udostępnienia skarżącemu informacji stanowiącej rejestr nieruchomości nabytych przez Skarb Państwa w latach 1971-1990. W pierwszym swoim wniosku z dnia 9 kwietnia 2017 r. jako podstawę swojego wystąpienia skarżący powołał przepisy ustawy z dnia 14 lipca 1983 r. o narodowym zasobie archiwalnym i archiwach (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 1506, z późn. zm.). Odpowiadając na to pismo Dyrektor Z. w P. stanął na stanowisku, że nie jest podmiotem zobowiązanym w rozumieniu art. 16a ust. 1 ustawy z dnia 14 lipca 1983 r. o narodowym zasobie archiwalnym i archiwach. Aczkolwiek stanowiące o tym pismo organu z 8 maja 2017 r. nie zostało doręczone skarżącemu i z tej przyczyny nie może zostać uznane za oficjalne stanowisko organu, to zważywszy na ponowne powołanie się przez niego na przepisy tej ustawy przy wniosku z 10 maja 2017 r., Sąd zobligowany jest do zajęcia stanowiska w tej kwestii.

W tym zakresie podstawowe znaczenie ma ustalenie relacji pomiędzy ustawą o dostępie do informacji publicznej a ustawą o narodowym zasobie archiwalnym i archiwach.

Zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p., każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną i podlega udostępnieniu i ponownemu wykorzystywaniu na zasadach i w trybie określonych w ustawie. Zauważyć należy, iż ustawa nie definiuje pojęcia "sprawy publicznej". Zatem dla wyjaśnienia tego pojęcia, należy kierować się treścią art. 61 ust. 1 Konstytucji RP. Zgodnie z tym przepisem, obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Przykładowy katalog informacji stanowiących informację publiczną zawiera art. 6 u.d.i.p. Zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. a wymienionej ustawy udostępnieniu podlegają informacje o majątku Skarbu Państwa.

Jednocześnie art. 1 ust. 2 u.d.i.p. stanowi, że przepisy ustawy nie naruszają przepisów innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi. Należy zwrócić uwagę, że NSA w uchwale 7 sędziów z dnia 9 grudnia 2013 r. (sygn. akt I OPS 8/13) wskazał, że ustawa o dostępie do informacji publicznej według założeń ustawodawcy ma być ustawą ustrojową. Rozwijając i precyzując konstytucyjną zasadę, że informacja publiczna jest jawna (a więc i dostępna poza sytuacjami ograniczenia jawności w drodze ustaw lub w związku z ochroną prywatności), wyznacza zakres jawności informacji publicznej oraz prawo dostępu do tej informacji w porządku prawnym RP. Z ustawy tej wynika jako norma podstawowa zasada domniemania jawności. Istnienie innych zasad, czy trybu udostępniania informacji publicznej, wyłącza stosowanie ustawy o dostępie do informacji publicznej tylko w zakresie regulowanym wyraźnie tymi szczególnymi ustawami. Przepis art. 1 ust. 2 u.d.i.p. oznacza, że wszędzie tam, gdzie konkretne sprawy dotyczące zasad i trybu dostępu do informacji będącej informacją publiczną uregulowane są inaczej w ustawie o dostępie do informacji publicznej, a inaczej w ustawie szczególnej dotyczącej udostępniania informacji, a stosowania obu tych ustaw nie da się pogodzić, pierwszeństwo mają przepisy ustawy szczególnej. Tam jednak, gdzie dana sprawa uregulowana jest tylko częściowo lub w ogóle nie jest uregulowana w ustawie szczególnej, zastosowanie mają odpowiednie przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej, przy czym w pierwszym przypadku stosowane są uzupełniająco, w drugim zaś stanowią wyłączną regulację prawną w danym zakresie.

Szczególne unormowania, o jakich mowa w art. 1 ust. 2 u.d.i.p., zawiera m.in. ustawa o narodowym zasobie archiwalnym i archiwach oraz wydane na jej podstawie akty wykonawcze, w zakresie w jakim normują dostęp do informacji (dokumentów, innych materiałów) przechowywanych w archiwach państwowych lub archiwach wyodrębnionych (por.: wyrok NSA z 6 marca 2013 r., I OSK 2984/12; wyrok WSA z 18 września 2006 r., IV SA/Wa 1090/08; wyrok WSA z 11 kwietnia 2007 r., II SAB/Kr 10/06 - dostępne w CBOSA). Wobec tego, w odniesieniu do informacji publicznych znajdujących się w takich archiwach, wskazane unormowania szczególne mają pierwszeństwo przed ogólnymi regulacjami u.d.i.p. Mając to na uwadze za prawidłowe uznać należy stanowisko Dyrektora Z. w P., że nie jest podmiotem zobowiązanym w rozumieniu art. 16a ust. 2 ww. ustawy z dnia 14 lipca 1983 r. o narodowym zasobie archiwalnym i archiwach.

Należy jednak w tym miejscu zauważyć, że skarżący domagał się udostępnienia rejestru nieruchomości nabytych przez Skarb Państwa w latach 1971 – 1990. Tak sformułowany wniosek nakazywał rozważyć, czy i w jakim zakresie dotyczył informacji archiwalnych, tym bardziej, że w kolejnym swoim wniosku z dnia 10 maja 2017 r. skarżący dodatkowo odwołał się do przepisów u.d.i.p. W udzielonej skarżącemu odpowiedzi z dnia 6 czerwca 2017 r. zajęto stanowisko, że adresat wniosku nie dysponuje rejestrem nieruchomości nabytych na rzecz Skarbu Państwa, który stanowiłby dokument urzędowy podlegający udostępnieniu w trybie u.d.i.p. W tym zakresie organ wskazał, że posiadane materiały mogą być niekompletne i służą wyłącznie do użytku wewnętrznego, mają charakter pomocniczy i roboczy (odpowiedź na wniosek – pismo z 10 maja 2017 r. znak [...]). Zatem organ nie zaprzeczył, że znajduje się w posiadaniu żądanego wykazu (rejestru). Należy zauważyć, że wykaz (rejestr) taki sporządzony został w oparciu o ustawę z dnia 7 września 2007 r. o ujawnieniu w księgach wieczystych nieruchomości Skarbu Państwa oraz jednostek samorządu terytorialnego (Dz.U. 2012 r., poz. 1460). Ustawa ta nie zawiera odrębnych regulacji w rozumieniu art. 1 ust. 2 u.d.i.p., a zatem w odniesieniu do danych publicznych, o których mowa w ustawie o ujawnieniu w księgach wieczystych prawa własności nieruchomości Skarbu Państwa oraz jednostek samorządu terytorialnego, stosuje się tryb i zasady udostępniania przewidziane ustawą o dostępie do informacji publicznej (tak: NSA w wyroku z 12 maja 2016 r. sygn. akt II SAB/Kr 184/14 (dostępny w CBOSA).

Wymieniona ustawa określa charakter tworzonych wykazów i tryb postępowania z nimi. W art. 1 ustawy określono, że starostowie w terminie 18 miesięcy od wejścia w życie ustawy sporządzą i przekażą właściwym wojewodom, marszałkom, wójtom, burmistrzom i prezydentom miast wykaz nieruchomości, które na mocy odrębnych przepisów przeszły na własność Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, a także niestanowiących własności tych podmiotów i niepozostających w posiadaniu ich właścicieli, nieruchomości zabudowanych, w których lokale zajmowane są przez osoby objęte przepisami ustawy o ochronie praw lokatorów. Wykaz (rejestr) sporządzany jest co prawda przez właściwych starostów, lecz przekazywany jest właściwym prezydentom miast (art. 1 ust. 1 ustawy). Wskazany w ustawie okres 18 miesięcy od dnia wejścia w życie ustawy już minął, zatem skarżony organ winien powyższym wykazem dysponować. Reasumując, żądanie zawarte we wniosku z dnia 10 maja 2017 r. powinno zostać odniesione do udostępnienia wykazu (rejestru) nieruchomości tworzonego na podstawie ustawy o ujawnieniu w księgach wieczystych nieruchomości Skarbu Państwa oraz jednostek samorządu terytorialnego.

Nie budzi wątpliwości, że żądanie skarżącego dotyczyło nieruchomości, które znajdują się w granicach obszaru należącego do właściwości Prezydenta Miasta. Ponownie podkreślić należy, że art. 6 ust. 1 pkt 5 lit a oraz lit. c udip stanowi, iż udostępnieniu podlega informacja publiczna, w szczególności o majątku publicznym, w tym o majątku Skarbu Państwa. Informacje na temat majątku publicznego mogą obejmować przy tym zarówno dane o stanowiących ten majątek nieruchomościach. Mając zatem powyższe przepisy na uwadze należy uznać, iż interesujący skarżącego wykaz (rejestr) jest w dyspozycji Prezydenta Miasta - podmiotu wykonującego zadania publiczne (organu władzy publicznej) i jest rejestrem samodzielnym i odrębnym od rejestrów sporządzonych w oparciu o przepisy innych ustaw. Wobec powyższego przyjąć należy, iż stanowi on informację publiczną i podlega udostępnieniu w trybie i na zasadach określonych w u.d.i.p.

W tym miejscu wskazać należy, że treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej i podmioty niebędące organami administracji publicznej, niezależnie do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą, stanowi informację publiczną. Są nią zarówno treści dokumentów bezpośrednio przez właściwy organ wytworzonych, jak i te, których używa się przy realizacji przewidzianych prawem zadań, nawet gdy nie pochodzą wprost od niego (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 lipca 2008 r., sygn. akt II SA/Wa 721/08, LEX nr 423325). Z kolei Prezydent Miasta jest organem wykonawczym gminy (art. 11a ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 26 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym). Zgodnie zaś z art. 4 ust. 1 u.d.i.p. obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności będą to organy władzy publicznej (pkt 1 wskazanego wyżej przepisu). W rozumieniu cytowanego przepisu organami władzy publicznej będą także organy władzy samorządowej (samorządu terytorialnego), a więc również i organ gminy do którego zwrócił się wnioskodawca. Stosownie do art. 4 ust. 3 u.d.i.p., obowiązane do udostępniania informacji publicznej są podmioty, o których mowa w ust. 1 i 2, będące w posiadaniu takich informacji.

Mając zatem na uwadze treść wniosku skarżącego z dnia 10 maja 2017 r. oraz treść art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 7 września 2007 r. o ujawnieniu w księgach wieczystych nieruchomości Skarbu Państwa oraz jednostek samorządu terytorialnego stwierdzić też należy, iż Prezydent Miasta jest w posiadaniu interesujących skarżącego informacji. Prezydent Miasta jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia żądanej informacji.

Rozważania również wymaga, czy zajęte w sprawie przez organ stanowisko, świadczy o tym, iż organ ten nie pozostaje w bezczynności. Co prawda skarżony organ nie kwestionuje, że dysponuje żądaną informacją, to wobec jego stanowiska, iż posiadany wykaz (rejestr) nie ma charakteru urzędowego, wskazać należy, że o charakterze spornego wykazu stanowią przepisy wyżej powołanej ustawy z dnia 7 września 2007 r. o ujawnieniu w księgach wieczystych prawa własności nieruchomości Skarbu Państwa oraz jednostek samorządu terytorialnego.

Z zestawienia zakresu żądania zawartego we wniosku skarżącego (lata 1971-1990) z datą uchwalenia i wejścia w życie ustawy z dnia 7 września 2007 r. jednoznacznie wynika, że wykaz przekazany Prezydentowi Miasta musiał obejmować okres interesujący skarżącego. Zatem jego udostępnienie powinno zostać ograniczone do tego okresu. Rozważenia natomiast wymaga, jakiego zakresu czynności to wymaga i w zależności od tego rozważenie sposobu wykonania obowiązku wynikającego z przepisów u.d.i.p.. Zgodnie bowiem z art. 15 ust. 2 u.d.i.p. jeżeli wnioskodawca domaga się udostępnienia informacji publicznej w formie, która wymaga poniesienia dodatkowych kosztów, organ administracji publicznej może pobrać opłatę od wnioskodawcy. W takim przypadku należy jednak w terminie 14 dni od złożenia wniosku powiadomić wnioskodawcę o wysokości opłaty. Udostępnienie informacji zgodnie z wnioskiem następuje po upływie 14 dni od dnia powiadomienia wnioskodawcy, chyba że wnioskodawca dokona w tym terminie zmiany wniosku w zakresie sposobu lub formy udostępnienia informacji albo wycofa wniosek.

Odnosząc się zaś do kwestii, czy Prezydent Miasta pozostaje w tej sprawie bezczynny, zauważyć należy, iż jak wynika z przedstawionego na wstępie stanu faktycznego kontrolowanej sprawy, w niedoręczonej skarżącemu odpowiedzi z dnia 8 maja 2017 r. Prezydent Miasta argumentował, że Z. nie jest podmiotem zobowiązanym w rozumieniu art. 16a ust. 2 ustawy z dnia 14 lipca 1983 r. o narodowym zasobie archiwalnym i archiwach (tj. Dz.U. z 2016 r. poz. 1506 ze zm.). Z kolei w piśmie z dnia 23 maja 2017 r. znak [...] organ argumentował, że Dyrektor Z. działający z upoważnienia Prezydenta Miasta jako prezydenta miasta na prawach powiatu wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej, nie dysponuje rejestrem nieruchomości nabytych na rzecz Skarbu Państwa, który stanowiłby dokument urzędowy podlegający udostępnieniu w trybie ww. ustawy. Organ podniósł, że posiadane materiały mogą być niekompletne i służą wyłącznie do użytku wewnętrznego; mają charakter pomocniczy i roboczy, nie stanowią akt sprawy, na ich podstawie nie są podejmowane wiążące rozstrzygnięcia i w żaden sposób nie oddziaływują na sytuację prawną podmiotów zewnętrznych. W świetle powyższego, zdaniem organu, nie stanowią dokumentów urzędowych zawierających informację publiczną.

W kontekście przedstawionych wyżej rozważań uznać należy, iż pismo Prezydenta Miasta z dnia 8 maja 2017 r. oraz z dnia 23 maja 2017 r. i 6 czerwca 2017 r. nie stanowi prawidłowego załatwienia wniosku z dnia 10 maja 2017 r., co wyżej wykazano. Okoliczność ta wskazuje więc na stan bezczynności Prezydenta Miasta i uzasadnia zobowiązanie wskazanego organu do wydania aktu lub podjęcia czynności w powyższej kwestii, o czym sąd orzekł w pkt I wyroku. Podstawą prawną rozstrzygnięcia jest art. 149 par. 1 zd. 1 p.p.s.a. Sprawę rozpatrzono na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, zgodnie z art. 119 pkt 4 p.p.s.a.

Rozpoznając ponownie wniosek skarżącego o udostępnienie informacji publicznej organ uwzględniając stanowisko Sądu wyrażone w uzasadnieniu wyroku, mając na uwadze terminy określone w u.d.i.p.

W pkt II wyroku Sąd orzekł, iż bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Rażącym naruszeniem prawa, w rozumieniu art. 149 § 1 p.p.s.a., będzie stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można powiedzieć, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy, że naruszono prawo w sposób oczywisty (por. wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 675/12, LEX nr 1218894). Oceniając, czy naruszenie prawa jest rażące, należy uwzględnić nie tylko proste zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania i jego zakończenia, względnie braku zakończenia, lecz także warunkowane okolicznościami materialnoprawnymi sprawy czynności, jakie powinien podjąć organ dążąc do merytorycznego rozstrzygnięcia konkretnej sprawy. Rażącym naruszeniem prawa jest naruszenie ciężkie, które nosi cechy oczywistej i wyraźnej sprzeczności z obowiązującym prawem, niepozwalające na zaakceptowanie w demokratycznym państwie prawa i wywołujące dotkliwe skutki społeczne lub indywidualne ( por. B. Adamiak i J. Borkowski, Komentarz do kodeksu postępowania administracyjnego, Warszawa 1998 r., s. 808-812). W rozpatrywanym przypadku po złożeniu przez skarżącego wniosku z dnia 10 maja 2017 r. organ udzielił odpowiedzi w terminie określonym w ustawie, co wskazuje, że dążył do wyjaśnienia i załatwienia sprawy i co uzasadnia wniosek, iż bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Podstawą prawną wskazanego rozstrzygnięcia jest art. 149 par. 1 zd. 2 p.p.s.a.

O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a., stanowiąc o zasadzeniu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów uiszczonego wpisu od skargi w wysokości [...] zł, zgodnie z § 2 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 221, poz. 2193 ze zm.) (pkt III wyroku).