Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt III SA/Wr 841/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2016-11-09 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6536 Ulgi w spłacaniu należności pieniężnych, do których nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej (art. 34 i 34a  ustaw
Hasła tematyczne: Egzekucyjne postępowanie
Skarżony organ: Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych/ZUS
Treść wyniku: *Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 28
journal: Dz.U. 2015 poz 121
law: Ustawa z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych
article: art. 145 par. 1  pkt 1 lit. c,  art. 153
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 7, 77, 80
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sędziowie Sędzia WSA Ireneusz Dukiel, Sędzia WSA Olga Białek, Katarzyna Borońska (sprawozdawca), , Protokolant starszy asystent sędziego Malwina Jaworska, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 9 listopada 2016 r. sprawy ze skargi I.U. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w W. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek uchyla zaskarżoną decyzję.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją Dyrektor Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział we W. utrzymał w mocy decyzję wydaną przez Zastępcę Dyrektora Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddziału we W. z dnia [...] r., odmawiającą I. U. ( dalej: strona, wnioskodawczyni, skarżąca) umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, zdrowotne i fundusz pracy wraz z odsetkami, kosztami upomnienia oraz opłatami dodatkowymi – w łącznej kwocie [...]zł.

W uzasadnieniu wniosku o umorzenie należności z tytułu składek złożonym w dniu [...]r. strona wskazała, że jest osobą bezrobotną, pozostającą na utrzymaniu rodziców i nie posiada środków na spłatę zaległości wobec Zakładu. Pismem z dnia [...]r. Zakład wezwał wnioskodawczynię do przedłożenia dokumentacji umożliwiającej dokonanie analizy okoliczności faktycznych mogących stanowić podstawę ewentualnego umorzenia.

Podczas postępowania w I instancji organ, w oparciu o przedłożoną przez skarżącą dokumentację, ustalił, że łączny dochód gospodarstwa domowego skarżącej wynosi [...] zł, co w przeliczeniu na osobę daje kwotę [...]zł. Poza zaległościami z tytułu składek strona posiada inne zobowiązania pieniężne w wysokości [...]zł, które dochodzone są przez firmę "A" S.A. Nie jest właścicielką majątku ruchomego i nieruchomego. Decyzją z dnia [...] r. organ, działając na podstawie art. 83. ust. 1 pkt 3, art. 28 ust. 3 oraz art. 32 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych ( dalej u.o.s.u.s.), rozstrzygnął o odmowie umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne oraz Fundusz Pracy w łącznie kwocie [...]zł.

W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że w sprawie nie zostały spełnione przesłanki umorzenia należności zawarte w art. 28 ust. 3 pkt 2, 3, 4 i 4a u.o.s.u.s. gdyż okoliczności z nich wynikające nie wystąpiły. Organ stwierdził jednocześnie, że wobec strony było prowadzone przez komornika sądowego postępowanie egzekucyjne dotyczące zaległych składek, jednak zostało ono umorzone z uwagi na brak majątku, z którego można prowadzić egzekucję. Jednocześnie po wydaniu postanowienia zakład nie ustalił majątku, z którego można prowadzić egzekucję. Wobec tego spełniona została przesłanka określona wart. 28 ust. 3 pkt 5 u.o.s.u.s. Biorąc pod uwagę, że w tym postępowaniu nie ujawniono majątku ruchomego i nieruchomego oraz dochodów uznać należy, że obecnie w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne, co oznacza, że spełnione są również warunki określone w art. 28 ust. 3 pkt 6 tej ustawy. Odnosząc się natomiast do możliwości umorzenia zaległych składek w na podstawie art. 28 ust. 3a u.o.s.u.s. tj. w przypadkach wskazanych w rozporządzeniu Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U. Nr 141, poz.1365) – dalej: rozporządzenie, organ przyznał, że obecna sytuacja materialna skarżącej jest trudna, ponieważ nie ona posiada źródła dochodu. Okoliczność ta nie może jednak stanowić samoistnej podstawy umorzenia zaległości na podstawie § 3 ust. 1 rozporządzenia stwierdzenia sytuacji, o której mowa w omawianej przesłance. Istotne bowiem znaczenie ma fakt, czy sytuacja, w której obecnie strona się znajduje ma charakter długotrwały i czy może ulec poprawie. W sprawie nie stwierdzono okoliczności, które wskazywałyby, że ta sytuacja nie może ulec zmianie. Posiada bowiem strona potencjalne możliwości podejmowania zajęć zarobkowych. Nie przedstawiła żadnych dokumentów, które, by temu przeczyły. Nie jest także zarejestrowana w urzędzie pracy, profesjonalnej instytucji pomagającej w znalezieniu zatrudnienia. Wobec powyższego tej sytuacji nie można uznać za stan trwały. Łączny dochód gospodarstwa domowego skarżącej jest wyższy od minimum socjalnego, ustalonego dla 3-osobowego gospodarstwa na kwotę [...]zł. W świetle powyższego uznać należy, że strona nie wykazała, iż spłata należności pozbawiłaby możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych. Zatem przesłankę zawartą w § 3 ust. 1 pkt 1 przywołanego powyżej rozporządzenia, uznano za niespełnioną. Nie została również spełniona przesłanka określona w par. 3 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia z uwagi na fakt, iż nie zostały wykazane straty materialne poniesione w wyniku zdarzenia nadzwyczajnego. Odnośnie przesłanki określonej w par. 3 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia należy zauważyć, że wnioskodawczyni nie wykazała, iż stan zdrowia ogranicza możliwości uzyskania dochodów niezbędnych do spłaty zadłużenia. Organ podkreślił, że spłata pozostałych długów strony nie powinna odbywać się kosztem spłaty należnych zakładowi należności z tytułu składek, a wybór dotyczący opłacania w pierwszej kolejności innych zobowiązań, nie może prowadzić do zobowiązania zakładu do umorzenia wnioskowanych należności. Nawiązując do argumentacji wniosku, z której wynika, iż przez ostatni rok prowadzenia działalności sklep był zamknięty z uwagi na konieczność sprawowania opieki nad członkami rodziny, organ wskazał, że powyższe nie może stanowić podstawy ewentualnego umorzenia. Prowadzenie działalności gospodarczej nie ogranicza się bowiem tylko do realizacji przedmiotu jej prowadzenia i to wyłącznie połączonego z uzyskiwaniem z tego tytułu przychodów. Osoba decydująca się na prowadzenie własnej działalności powinna liczyć się z pewnym ryzykiem, na które składa się również ponoszenie kosztów jej prowadzenia, niezależnie od osiąganych wyników finansowych. Jednocześnie należy wskazać, że przedsiębiorca powinien liczyć się z pewnymi trudnościami oraz z odpowiedzialnością za wszelkie działania związane z prowadzeniem własnej działalności gospodarczej. Organ podkreślił, że posiadane zadłużenie nie dotyczy jedynie ostatniego roku prowadzenia działalności, obejmuje okres od lutego 2004 r. do czerwca 2010 r.

We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy strona ponownie powołała się na trudną sytuację finansową, spowodowaną koniecznością pomocy rodzinie. Zaznaczyła, że początkowo była to pomoc finansowa, jednak później doszła konieczność sprawowania opieki nad rodzicami oraz wyjazdu z W., co spowodowało, że przez ostatni rok prowadzenia działalności sklep pozostawał zamknięty. Powołała się również na zobowiązania wobec innych wierzycieli, których nie jest w stanie spłacić. Jednocześnie wskazała, że jest osobą bezrobotną, nie posiada majątku i pozostaje na utrzymaniu rodziców, którzy pobierają emeryturę. Poinformowała również, że w chwili obecnej odpracowuje zadłużenie z tytułu nieopłaconego czynszu za mieszkanie komunalne. W toku postępowania ustalono, że obecnie strona nie jest zgłoszona do ubezpieczeń społecznych, nie pracuje zarobkowo oraz nie posiada dochodów z innych źródeł. Oświadczyła że nie korzysta z pomocy społecznej. Nie jest zarejestrowana w Urzędzie Pracy. Mieszka z rodzicami, którzy pobierają emeryturę i pozostaje na ich utrzymaniu. Rodzina zamieszkuje w mieszkaniu komunalnym. W porozumieniu z Gminą W. strona odpracowuje zadłużenie z tytułu nieopłaconego czynszu, wykonując drobne prace biurowe.

Organ II instancji, utrzymując w mocy decyzję pierwszoinstancyjną dokonał ponownie analizy przesłanek, warunkujących umorzenie należności, wynikających z art. 28 ust. 1,2 i ust. 3 u.o.s.u.s. oraz art. 28 ust. 3a tej ustawy o podtrzymał stanowisko organu I instancji. Zgodnie z art. 28 ust. 1 i 2 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych należności z tytułu składek mogą być przez zakład umarzane w całości lub w części tylko w przypadku wystąpienia ich całkowitej nieściągalności, z zastrzeżeniem ust. 3a. W myśl art. 32 ustawy do składek na Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych, na ubezpieczenie zdrowotne w zakresie stosowania ulg i umorzeń stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące składek na ubezpieczenia społeczne. W niniejszej sprawie zastosowanie znajduje przepis art. 28 ust. 3 pkt 2-6 powołanej ustawy, w którym ustawodawca wskazał, iż całkowita nieściągalność należności zachodzi gdy: 2) sąd oddalił wniosek o ogłoszenie upadłości dłużnika lub umorzył postępowanie upadłościowe z przyczyn, o których mowa wart. 13 i art. 361 pkt 1 ustawy z dnia 28 lutego 2003 r. - Prawo upadłościowe i naprawcze, 3) nastąpiło zaprzestanie prowadzenia działalności przy jednoczesnym braku majątku, z którego można egzekwować należności, małżonka, następców prawnych, możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie w rozumieniu przepisów ustawy Ordynacja podatkowa (tekst jednolity Dz. U. z 2012r., poz. 749.) 4) nie nastąpiło zaspokojenie należności w zakończonym postępowaniu likwidacyjnym, 4a) wysokość nieopłaconej składki nie przekracza kwoty kosztów upomnienia w postępowaniu egzekucyjnym, 5) naczelnik urzędu skarbowego lub komornik sądowy stwierdził brak majątku, z którego można prowadzić egzekucję, 6) jest oczywiste, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne. w uzasadnionych przypadkach, określonych w rozporządzeniu Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U. Nr 141, poz.1365) zakład może umorzyć należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami, nawet pomimo braku całkowitej nieściągalności należności. Zgodnie par. 3 ust. l tego rozporządzenia, zakład może umorzyć należności z tytułu składek, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, w szczególności w przypadku: 1) gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych, 2) poniesienia strat materialnych w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia powodujących, że opłacenie należności z tytułu składek mogłoby pozbawić zobowiązanego możliwości dalszego prowadzenia działalności, 3) przewlekłej choroby zobowiązanego lub konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiającej zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności.

Na powyższą decyzję strona wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we W.. Na rozprawie w dniu [...]r. skarżąca podtrzymała skargę i dodała, że ma bardzo trudną sytuację finansową. Oświadczyła, że mieszkanie komunalne, w którym mieszka z rodzicami jest zadłużone na kwotę [...] zł i stara się odpracować ten dług w urzędzie miasta pracując [...] godz. miesięcznie. Skarżąca okazuje do wglądu sądowi umowę zawartą z Gminą W., odnoszącą się do spłat zadłużenia za mieszkanie komunalne w formie pracy oraz okazuje rozliczenie z września 2015 r. za odpracowany dług z którego wynika, że we wrześniu odpracowała [...] godz. Z dokumentów tych sporządzono do akt kserokopie.

Zaskarżona decyzja została uchylona wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we W. z dnia [...]r.

W motywach wyroku Sąd, odwołując się do dokumentów przedłożonych na rozprawie, wskazał, że organ rozpatrując przesłanki umorzenia należności w myśl art. 28 ust. 3a u.s.u.s. w związku z przepisami rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, uznał, że materiał dowodowy dał podstawę do ustalenia, że wobec wnioskodawcy nie wystąpiły przesłanki wymienione w przepisach § 3 ust. 1 pkt 2 i pkt 3 rozporządzenia. Zakład uznał, że wnioskodawczyni nie zarejestrowała się jako osoba bezrobotna mimo że nie wykazała żadnych okoliczności po jej stronie, które uniemożliwiałyby jej podjęcie pracy zawodowej lub przynamniej zarejestrowanie się w tymże urzędzie celem poszukiwania pracy. Zdaniem sądu w tym kontekście organ winien przeanalizować jeszcze dokumenty przedłożone przez stronę na rozprawie. Co istotne z przedłożonej umowy z miastem wynika, że została ona zwarta na długo przez wydaniem przez organ obu zapadłych w toku postępowania administracyjnego decyzji. Z kolei z "rozliczenia świadczenie rzeczowego za wrzesień 2015 r. wynika, że skarżąca wykonywała czynności w godzinach zbliżonych do pełnego dnia pracy. Wobec tego trzeba stwierdzić, że za przedwczesne należy uznać ustalenie i wnioskowanie organu, że skarżąca może się zarejestrować jako bezrobotna, że może poszukiwać pracy zarobkowej i wykonuje drobne, dorywcze prace na rzcz wynajmującego. W tym stanie, w świetle wskazanych wyżej zasad rozstrzygania w przypadku decyzji uznaniowej, wystąpienia przesłanki umorzenia należności, uznać należy, że zakład nie przeprowadził należycie postępowania merytorycznego, którego wynik uprawniałby do zaakceptowania jego stanowiska. Z ustaleń organu wynika, iż skarżąca znajduje się w trudniej sytuacji finansowej. Niemniej powyższa okoliczność nie znalazła w pełni swojego odniesienia w treści zaskarżonej decyzji, w jej uzasadnieniu, w zakresie odniesienia do przesłanki o jakiej mowa w § 3 ust. 1 pkt 1 wymienionego rozporządzenia, tj. rozważenia zależności pomiędzy opłaceniem należności z tytułu składek a możliwością zaspokojenia niezbędnych potrzeb bytowych rodziny. Tym samym ZUS odnosząc się w uzasadnieniu decyzji do sytuacji życiowej i finansowej skarżącej nie ustalił, jaka jest przyczyna, że skarżąca nie jest zarejestrowana jako bezrobotna. Organ nie odniósł więc warunków umorzenia określonych w wymienionym przepisie do stanu faktycznego niniejszej sprawy, tj. konkretnych warunków skarżącej i jej rodziny, nie dokonując oceny, czy sytuacja skarżącej jest tego rodzaju, że opłacenie przez nią należności z tytułu składek pozbawiłoby ją i rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych.

Sąd podkreślił, że co prawda obowiązek wykazania przesłanek uzasadniających umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne obciąża wnioskodawczynię, niemniej jednak organ powinien ocenić wszystkie okoliczności sprawy w sposób odpowiadający treści art. 80 k.p.a. Zgodnie z art. 7 k.p.a. organ administracji publicznej winien wyjaśniać dokładnie stan faktyczny danej sprawy, zbierając i rozpatrując cały materiał dowodowy w sposób wyczerpujący (art. 77 § 1 k.p.a.). Zasada prawdy obiektywnej jest naczelną zasadą postępowania administracyjnego, wpływającą na kwestię odpowiedniego rozłożenia ciężaru dowodu w tym postępowaniu. Organ winien generalnie przeprowadzać niezbędne dowody z urzędu (zasada oficjalności postępowania) oraz wnioskowane przez stronę (zob. m.in., B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2006, s. 68-69). Powyższe prowadziło do wniosku, że w postępowaniu uchybiono zasadom procedury administracyjnej, nakazującym dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego poprzez wszechstronne rozważenie materiału dowodowego. Dopiero wszechstronne wyjaśnienie sprawy w kontekście przepisów prawa materialnego (zwłaszcza art. 28 ust. 3a ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych), przy zachowaniu przepisów postępowania administracyjnego, w tym w szczególności przedstawionych powyżej, daje prawo do podjęcia decyzji (z uwagi na jej fakultatywny charakter), nawet odmownej - w sytuacji zaistnienia przesłanek pozwalających na umorzenie należności.

W wykonaniu powyższego wyroku organ pismem z dnia [...]r. wezwał stronę do przedłożenia oświadczenia o stanie rodzinnym i majątkowym oraz o sytuacji materialnej osoby fizycznej nieprowadzącej działalności gospodarczej wraz z dokumentami potwierdzającymi zawarte w nim dane. Pouczył, że udowodnienie okoliczność uzasadniających umorzenie na podstawie art. 28 ust. 3a u.o.s.u.s. obejmujących dane o sytuacji majątkowej, zdrowotnej i rodzinnej, mogące mieć wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, spoczywa na zobowiązanym. W odpowiedzi na wezwanie strona przedłożyła wypełnione oświadczenie o stanie majątkowym oraz umowę z Gminą W., reprezentowaną przez "B" SP., z o.o. nr [...], dotyczącą spłaty formy zadłużenia ze świadczenia pieniężnego na świadczenie rzeczowe. Z umowy tej wynikało, że skarżąca posiada zadłużenie wobec Gminy , które na dzień [...]r. wynosi łącznie [...] zł i którego skarżąca nie kwestionuje. Strona zobowiązała się wykonywać a rzecz Gminy W. drobne prace porządkowe, remontowo-konserwacyjne, usługowe lub inne , pod nadzorem pracownika wskazanej jednostki organizacyjnej Gminy, przy czym rodzaj, czas i miejsce ich wykonywania będą określone w osobnym skierowaniu wydanym przez Gminę. Wykonywane w ramach umowy prace będą rozliczane na podstawie potwierdzeń dokonanych przez kierownika jednostki organizacyjnej, w której dłużniczka wykonuje świadczenie i dostarczonych w ciągu 3 dni od ich uzyskania. W oświadczeniu przywołano podobne okoliczności, jak w poprzednim oświadczeniu o stanie majątkowym, podano dochód z emerytury rodziców z którymi skarżąca prowadzi wspólne gospodarstwo domowe (łącznie [...]zł) i wskazano, że emerytura matki skarżącej po zajęciu komorniczym wynosi tylko [...]zł.

Decyzją z dnia [...]r. Dyrektor Oddziału ZUS we W. ponownie orzekł o utrzymaniu w mocy decyzji z dnia [...]r. o odmowie umorzenia należności z tytułu składek.

Organ wskazał, że analiza przedłożonej dokumentacji pozwoliła mu na ustalenie, że na dochody gospodarstwa domowego skarżącej składają się wyłącznie kwoty emerytur pobieranych przez jej rodziców : H. U.- [...] zł miesięcznie ( po uwzględnieniu zajęcia komorniczego) oraz L. U. – [...]zł miesięcznie. Skarżąca nie jest zgłoszona do zakładu ubezpieczeń społecznych na podstawie umowy o pracę lub umowy agencyjnej/zlecenia, nie jest zarejestrowana w urzędzie pracy jako osoba bezrobotna, nie korzysta z pomocy opieki społecznej oraz nie posiada dochodów z innych źródeł. Odpracowuje zadłużenie z tytułu nieopłaconego czynszu za mieszkanie, a z przedłożonej umowy wynika, że zadłużenie to wynosiło [...]zł. Ponadto posiada inne zobowiązania pieniężne w kwocie [...]zł, dochodzone przez firmę "A"S.A.

Dokonując analizy tak ustalonego stanu faktycznego w świetle przesłanek zawartych w art. 28 ust. 3 3a u.o.s.u.s. organ ponownie uznał, że w sprawie zostały spełnione przesłanki z art. 28 ust. 3 pkt 5 i 6 ( brak majątku z którego można prowadzić egzekucję oraz jest oczywiste, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne).

Organ przeanalizował także przesłanki zawarte w ww. rozporządzeniu z dnia 31 lipca 2003 r. i uznał, że nie zostały one spełnione. Odnosząc się do przesłanki określonej w §3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia organ stwierdził, że w nie można przyjąć, iż opłacenie składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokajania niezbędnych potrzeb życiowych. Podkreślił, że z przedłożonej umowy wynika, iż rodzaj, czas i miejsce wykonywania przez skarżącą prac na rzecz Gminy W. będą określone w odrębnym skierowaniu, a takiego nie przedłożono do akt sprawy. Przez to skarżąca nie wykazała, czy nadal wykonywane są czynności wobec Gminy w godzinach zbliżonych do pełnego dnia pracy. To powoduje, że obecnej sytuacji finansowej skarżącej nie można uznać za stan trwały. W zakresie pozostałych przesłanek organ potrzymał stanowisko zawarte w decyzji pierwszoinstancyjnej. Końcowo podkreślono, że decyzja w przedmiocie umorzenia zaległych składek ma charakter uznaniowy, wobec czego nawet mimo spełnienia przesłanek określonych w art. 28 ust. pkt 5 i 6 organ, mając na względzie stan finansów publicznych, miał prawo odmówić umorzenia tych zaległości.

W skardze na powyższą decyzję strona ponownie zwróciła się o umorzenie przez ZUS zaległych składek. Powołała się na trudną sytuację materialną, wskazała na wykonywanie prac na rzecz Gminy W. celem odpracowania zadłużenia i wyjaśniła, że od czerwca 2016 r. praca ta ma charakter stały. Podniosła również, że obecnie jej ojciec jest ciężko chory na serce i nowotwór. Do skargi dołączono kartę informacyjną z leczenia szpitalnego L. U. także 21 kart rozliczeń z wykonywania świadczeń na rzecz Gminy W..

Odpowiadając na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację i stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga jest zasadna.

Sąd administracyjny wykonuje wymiar sprawiedliwości, poddając kontroli decyzje i postanowienia wydawane przez organy administracji publicznej pod względem ich zgodności z prawem, badając czy właściwie zastosowano przepisy prawa materialnego i przestrzegano przepisów proceduralnych w postępowaniu administracyjnym. Sąd jest władny wzruszyć zaskarżane rozstrzygnięcie jedynie wówczas, gdy stwierdzi naruszenie prawa. Art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270, dalej jako p.p.s.a.) stanowi w jakich sytuacjach decyzje lub postanowienia podlegają uchyleniu.

Zgodnie z art. 28 ust. 1 i 2 u.s.u.s. należności z tytułu składek, przez co należy rozumieć składki, odsetki za zwłokę, koszty egzekucyjne, koszty upomnienia i dodatkową opłatę (art. 24 ust. 2 u.s.u.s.), mogą być umarzane w całości lub w części przez ZUS w przypadku ich całkowitej nieściągalności, która zachodzi w sytuacjach wyliczonych w ust. 3 tego przepisu. W art. 28 ust. 3 u.s.u.s. wymieniono przypadki, w których zachodzi całkowita nieściągalność należności z tytułu składek. Zachodzi to, gdy: 1) dłużnik zmarł nie pozostawiając żadnego majątku lub pozostawił ruchomości niepodlegające egzekucji na podstawie odrębnych przepisów albo pozostawił przedmioty codziennego użytku domowego, których łączna wartość nie przekracza kwoty stanowiącej trzykrotność przeciętnego wynagrodzenia i jednocześnie brak jest następców prawnych oraz nie ma możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie; 2) sąd oddalił wniosek o ogłoszenie upadłości dłużnika lub umorzył postępowanie upadłościowe z przyczyn o których mowa w art.13 i art. 361 pkt 1 ustawy z dnia 28 lutego 2003 r. Prawo upadłościowe i naprawcze; 3) nastąpiło zaprzestanie prowadzenia działalności przy jednoczesnym braku majątku z którego można egzekwować należności, małżonka, następców prawnych, możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa; 4) nie nastąpiło zaspokojenie należności w zakończonym postępowaniu likwidacyjnym; 4a) wysokość nieopłaconej składki nie przekracza kwoty kosztów upomnienie w postępowaniu egzekucyjnym; 5) naczelnik urzędu skarbowego lub komornik sądowy stwierdził brak majątku, z którego można prowadzić egzekucję; 6) jest oczywiste, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne.

Wyliczenie zawarte w tym przepisie określa zamknięty katalog sytuacji, w których można uznać, że ma miejsce całkowita nieściągalność należności z tytułu składek. W sprawie organy uznały, że zachodzą przesłanki wskazane w pkt 5 i 6 art. 28 ust. 3 u.o.s.u.s.

Natomiast artykuł 28 ust. 3a u.s.u.s. daje ZUS możność uwzględnienia innych przesłanek umorzenia w odniesieniu do ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia. Należności te mogą być w uzasadnionych przypadkach umarzane pomimo braku ich całkowitej nieściągalności, na zasadach określonych w powołanym rozporządzeniu Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne (Dz. U. Nr 141, poz. 1356). Stosownie do § 3 ust. 1 ww. rozporządzenia Zakład Ubezpieczeń Społecznych może umorzyć należności z tytułu składek, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, w szczególności w przypadku:

1) gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych;

2) poniesienia strat materialnych w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia powodujących, że opłacenie należności z tytułu składek mogłoby pozbawić zobowiązanego możliwości dalszego prowadzenia działalności;

3) przewlekłej choroby zobowiązanego lub konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiającej zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności.

Określona w art. 28 u.s.u.s instytucja umorzenia należności z tytułu składek ubezpieczeniowych, dokonywana w trybie decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w indywidualnej sprawie, zbudowana jest przy zastosowaniu uznania administracyjnego. W świetle ukształtowanej w doktrynie i zaakceptowanej w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego koncepcji interpretacji przepisów zbudowanych na zasadzie uznania administracyjnego, zawierających w swojej treści kierunkowe dyrektywy wyboru, kompetencja do umorzenia zaległości przysługuje organowi. Organ ma zatem prawo wyboru treści rozstrzygnięcia, przy czym zaznaczyć trzeba, że wybór taki nie może być dowolny, musi wynikać z wszechstronnego rozważenia wszystkich okoliczności sprawy i uwzględniać treści kierunkowe dyrektyw wyboru rozstrzygnięcia. W tym zawartą we wskazanym rozporządzeniu: gdy opłacanie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych.

Uznanie administracyjne nie może więc oznaczać dowolności, czemu służą określone przez ustawodawcę dyrektywy wyboru. Organ przy wydawaniu decyzji o charakterze uznaniowym obowiązany jest do rzetelnej i wnikliwej analizy wszelkich okoliczności sprawy w celu stwierdzenia, czy zostały spełnione określone w przepisach przesłanki. Dopiero w ten sposób przeprowadzona analiza stanu faktycznego sprawy stanowi materiał będący podstawą do wydania decyzji o charakterze uznaniowym. Ma to szczególne znaczenie zwłaszcza wtedy, gdy organ ma pozbawić obywatela pewnych praw, nałożyć na niego obowiązek czy odmówić mu możliwości skorzystania z uprawnień przewidzianych przez prawo, jak miało to miejsce w przedmiotowej sprawie (zob. wyrok NSA z dnia 10 października 2007 r., II GSK 176/07, LEX nr 399183).

Rozstrzyganie podjęte w ramach uznania wymaga więc od organu poczynienia ustaleń dokonanych w całokształcie materiału dowodowego (art. 80 k.p.a.), zgromadzonego i zbadanego w sposób wyczerpujący (art. 77 § 1 k.p.a.), tj. przy podjęciu wszelkich kroków niezbędnych dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, jako warunku wydania decyzji o przekonującej treści (art. 11 k.p.a.), a także załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 k.p.a.).

Uznaniowy, charakter decyzji w przedmiocie umorzenia musi z kolei mieć wpływ na zakres i sposób jej kontroli w toku postępowania przed sądem administracyjnym. W orzecznictwie i doktrynie wskazuje się zazwyczaj, że ocenie ze strony sądu podlega w takich przypadkach jedynie poprawność postępowania dowodowo-wyjaśniającego i wynikających zeń konkluzji, nie zaś samo rozstrzygnięcie. Z tych też względów szczególnie istotne jest należyte uzasadnienie przez organ swojego stanowiska – które powinno być logiczne, spójne i znajdować oparcie w zebranym materiale dowodowym. Uzasadnienie takiej decyzji, jako jeden z elementów, winno zawierać ocenę zebranego materiału dowodowego, dokonaną przez organ wykładnię stosowanych w sprawie przepisów prawa oraz ocenę przyjętego stanu faktycznego w świetle wskazanych w nim norm prawa materialnego. Brak prawidłowego uzasadnienia decyzji, zwłaszcza tych o charakterze uznaniowym, uniemożliwia - w przypadku jej zaskarżenia - ustalenie, czy organ nie przekroczył granic przyznanego mu uznania administracyjnego. Skoro swobodne uznanie nie może być tożsame z dowolnością, dlatego uzasadnienie winno być wnikliwe i logiczne oraz zawierające dostatecznie zindywidualizowane przesłanki występujące w sprawie.

Podkreślić należy, że szczególnie odpowiedzialne zadanie spoczywa na organie wówczas, gdy zaistnieje określona prawem przesłanka umożliwiająca rozstrzygnięcie na korzyść strony postępowania, zaś organ podejmuje decyzję dla strony niekorzystną. W takiej sytuacji uzasadnienie decyzji wymaga szczególnej staranności gdy idzie o objaśnienie sprzeciwiającego się uwzględnieniu żądania interesu publicznego przy jednoczesnym uwzględnieniu wszystkich okoliczności stanu faktycznego. Organ administracji wyjaśniając dlaczego w rozpoznawanej, indywidualnej sprawie przedłożył interes budżetowy nad interes zobowiązanego, nie może ograniczać się do ogólnej formuły mogącej znaleźć zastosowanie w każdej tego typu sprawie, ale musi argumentację każdorazowo odnieść do warunków konkretnej sprawy.

Sądowa kontrola legalności decyzji wydanych w ramach uznania administracyjnego sprowadza się więc do zbadania, czy wydanie decyzji zostało poprzedzone prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem wyjaśniającym, czy Zakład Ubezpieczeń Społecznych prawidłowo zebrał materiał dowodowy i rozważył wszystkie okoliczności, w tym kierunkowe dyrektywy wyboru mogące mieć wpływ na wybór możliwości rozstrzygnięcia w zakresie udzielenia bądź odmowy udzielenia ulgi.

Oceniając w świetle powyższego zaskarżoną decyzję stwierdzić należy, że decyzja ta, z powodu naruszenia powyżej analizowanych przepisów proceduralnych, jest wadliwa w stopniu uzasadniającym jej uchylenie. Organ wbrew obowiązkom wynikającym z naczelnych zasad postępowania administracyjnego, tj. wbrew art. 7, art. 80 i art. 77 § 1 k.p.a. nie wyjaśnił dostatecznie stanu faktycznego będącego podstawą rozstrzygnięcia.

W pierwszej kolejności podkreślić trzeba, że zaskarżoną decyzję wydano po wyroku tutejszego Sądu, w którym WSA obszernie omówił nie tylko za zakres obowiązków organu w postępowaniu o umorzenie zaległych składek, ale także wprost wskazał, na obszar, który nie został przez organ należycie wyjaśniony nakazując mu zarazem zbadanie także dokumentacji przedłożonej przez skarżącą na rozprawie w dniu [...]r., dotyczącej wykonywanej przez nią pracy na rzecz Gminy W., celem ustalenia jej rozmiaru i wpływu na możliwości pojęcia innego zajęcia zarobkowego przez skarżącą. Stosownie natomiast do treści art. 153 z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( tj. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ., zwanej dalej p.p.s.a.) ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Oznacza to, że niezależnie od ogólnie przyjętej zasady, zgodnie z którą w postępowaniu zainicjowanym wnioskiem o umorzenie to wnioskodawca ma wykazać istnienie okoliczności przemawiających za zastosowaniem tej instytucji, organ miał w niniejszej sprawie wyznaczone prawomocnym wyrokiem sądu obowiązek podjęcia działań zmierzających do wyjaśnienia wskazanych w tym wyroku ww. okoliczności. Nie należy powyższego utożsamiać z nałożeniem na organ obowiązku samodzielnego poszukiwania wszelkich dowodów w tym zakresie, natomiast przełożyć to trzeba, zdaniem Sądu, na powinność prowadzenia postępowania w taki sposób, by wykonać zalecenia Sądu oraz realnie umożliwić stronie wykazanie okoliczności, na które się powołała w postępowaniu administracyjnym i przed sądem.

W tym zakresie organ nie dopełnił swoich obowiązków.

Po pierwsze wskazać należy, że w powołanym wyżej wyroku Sąd wskazał wyraźnie, że przedmiotem analizy organu powinna być m.in. dokumentacja przedłożona przez stronę na rozprawie i włączona do akt. Ani treść zaskarżonej decyzji, ani akta administracyjne nie wskazują jednak, by organ zapoznał się z tą dokumentacją oraz wziął ją pod uwagę dokonując oceny stanu faktycznego. Nie zwrócił się także do strony o jej przedłożenie organowi. Opisane na wstępie wezwanie kierowane do strony z dnia [...]r. ma charakter bardzo ogólnikowy i w żaden sposób nie precyzuje, jakich konkretnie dokumentów organ oczekuje od strony, mimo że zarówno dotychczasowe pisma i wnioski skarżącej kierowane do organu i sądu mogą wskazywać na pewną nieporadność strony w ustaleniu zakresu potrzebnej do przedłożenia dokumentacji. W świetle zasady prawdy obiektywnej oraz biorąc pod uwagę fakt, że w odpowiedzi na to wezwanie skarżąca przedłożyła choćby umowę dotyczącą odpracowania długu na rzecz Gminy W., organ uznając że postanowienia umowy wskazują jednak na konieczność przedłożenia dodatkowych dokumentów powinien był stronę ponownie wezwać do ich okazania, konkretyzując o jakie dokumenty chodzi. Strona może bowiem pozostawać w przeświadczeniu, że dostarczona dokumentacja jest wystarczająca dla potwierdzenia powołanych przez nią okoliczności. W szczególności organ był zobowiązany do takiego działania, jeśli na poprzedniej rozprawie strona przedłożyła dokument rozliczenia wykonanych prac do którego Sąd nakazał się odnieść. Powołane wówczas i obecnie dołączone do skargi dokumenty (21) rozliczeń wskazują, że skarżąca posiada potwierdzenia wykonywania prac na rzecz Gminy, wraz z wyszczególnieniem godzin pracy. W powyższym zakresie organ dopuścił się zatem nie tylko naruszenia art. 7 i 77 K.p.a., ale także art. 153 p.p.s.a

Mając na uwadze powyższe Sąd uznał, że zaskarżoną decyzję wydano z naruszeniem przepisów postępowania, mogącym mieć w pływ na wynik sprawy oraz z naruszeniem art. 153 p.p.s.a.

Orzekając ponownie w sprawie organ będzie zobowiązany ponownie dokonać wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy z udziałem strony, w szczególności w wezwaniu kierowanym do strony wskazać, jakie dokumenty uznaje za konieczne i wystarczające w świetle okazanej przez stronę umowy oraz podnoszonych twierdzeń co do rozmiaru prac wykonywanych na rzecz Gminy W. oraz jej sytuacji rodzinnej.

W tym stanie rzeczy Sąd uchylił zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit.c) p.p.s.a.