Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt I SA/Kr 779/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2024-03-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6536 Ulgi w spłacaniu należności pieniężnych, do których nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej (art. 34 i 34a  ustaw
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych/ZUS
Treść wyniku: uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą decyzję I instancji
Powołane przepisy: article: ART. 145 PAR. 1 PKT 1 LIT. A I C
journal: Dz.U. 2023 poz 259
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 28 ust. 2 i 3
journal: Dz.U. 2023 poz 1230
law: Ustawa z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (t. j.)
article: par. 3 ust. 1
journal: Dz.U. 2003 nr 141 poz 1365
law: ROZPORZĄDZENIE MINISTRA GOSPODARKI, PRACY I POLITYKI SPOŁECZNEJ z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne
article: art. 7, art. 77, art. 107 par. 1 pkt 6 oraz par. 3
journal: Dz.U. 2023 poz 775
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.)

SENTENCJA

|Sygn. akt I SA/Kr 779/23 | [pic] W Y R O K W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 15 marca 2024 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, w składzie następującym:, Przewodniczący Sędzia: Sędzia WSA Paweł Dąbek, Sędziowie: Sędzia WSA Grzegorz Klimek, Sędzia WSA Michał Niedźwiedź (spr.), , Protokolant: Referent Marcin Mastej, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 marca 2024 r., sprawy ze skargi M. W. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w Krakowie z dnia 20 czerwca 2023 r. nr UP-431/2023 w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję wydaną w I instancji.


UZASADNIENIE

1.1. We wniosku z 21 lutego 2023 r. M. W. – nazywany dalej "Skarżącym" zwrócił się do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych o umorzenie należności z tytułu składek za osobę prowadzącą działalność gospodarczą będąca jednocześnie płatnikiem tych składek w łącznej kwocie 25.725,99 zł. Należności dotyczyły poszczególnych miesięcy od lipca 2020 r. do września 2022 r.

We wniosku tym oraz dalszych pismach Skarżący wyjaśnił, że w latach 2019-21 Skarżący został oszukany na łączną kwotę 500.000 zł, co doprowadziło między innymi do powstania zaległości w zapłacie składek. W związku z tymi oszustwami toczą się dwa postępowania prowadzone przez prokuraturę. Ponadto na skutek tych oszustw doszło do zajęć komorniczych na wszystkich rachunkach. Z uwagi na brak środków, banki wypowiedziały Skarżącemu wszystkie umowy kredytowe. W konsekwencji Skarżący zmuszony był do zamknięcia sklepu oraz zawieszenia działalności gospodarczej we wrześniu 2022 r. Skarżący wyjaśnił, że nie pracuje, ani nie ma stałego źródła utrzymania. Dodatkowo stracił zdrowie i cierpi na depresję.

Z dokumentacji przedłożonej przez Skarżącego wynikało, że w 2020 r. osiągnął przychody w wysokości 87.874,08 zł, a dochód w kwocie 733,37 zł. W 2021 r. kwoty te wynosiły odpowiednio 32.960,86 zł oraz 2.452,71 zł. Natomiast w 2022 r. było to 5.500 zł oraz 1.478,53 zł. Zobowiązania strony związane z działalnością gospodarczą wynosiły w 2022 r. 324.500 zł, a zobowiązania prywatne 333.000 zł.

Z oświadczenia strony wynikało, że Skarżący jest rozwiedziony od 2007 r. i prowadzi samodzielnie gospodarstwo domowe.

1.2. Decyzją z 12 kwietnia 2023 r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział w Rzeszowie (nr 716/2023) odmówił Skarżącemu umorzenia wskazanych na wstępie należności.

W motywach decyzji organ przedstawił sytuację majątkową i rodzinną Skarżącego wyjaśniając – ponad to co zostało wskazane powyżej – że nie został zarejestrowany jako bezrobotny, nie korzystał z zasiłków oraz innych form pomocy państwa. Dodatkowo w Krajowym Rejestrze Sądowym widniał jako wspólnik czterech spółek z ograniczoną odpowiedzialnością, przy czym w spółce V. był również prezesem jej zarządu. Organ przyjął, że Skarżący nie był właścicielem żadnej nieruchomości. Na Skarżącego był zarejestrowany samochód osobowy z 2004 r.

Następnie, wskazując na art. 28 ust. 2 i 3 ustawy z 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2023 r. poz. 1230 ze zm.; dalej jako "u.s.u.s.") organ stwierdził, że w sprawie nie wystąpiła żadna z zawartych w nich przesłanek. Na tym tle organ wskazał między innymi, że postanowieniem z 6 czerwca 2022 r. komornik sądowy umorzył postępowanie egzekucyjne z uwagi na jego bezskuteczność. W uzasadnieniu tego postanowienia wskazano, że na rachunkach bankowych nie było środków, a zajęcie wierzytelności w urzędzie skarbowym okazało się bezskuteczne. Niemniej jednak należności z tytułu nieopłaconych składek są dochodzone w trybie przymusowym przez Dyrektora Oddziału ZUS w Krakowie. Nie można było zatem jednoznacznie stwierdzić, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne. W związku z tym organ wykluczył również ziszczenie się przesłanek z art. 28 ust. 3 pkt 3, 5 i 6 u.s.u.s.

Dalej, przywołując § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U. z 2003 r. nr 141 poz. 1365), organ doszedł do wniosku, że również w tym zakresie nie było podstaw, aby uwzględnić wniosek Skarżącego.

W zakresie § 3 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia organ stwierdził, że Skarżący nie udowodnił, że jego stan zdrowia wyklucza możliwość uzyskania dochodów, tj. podjęcia pracy zarobkowej. Z pisma wydanego przez Okręgowy Ośrodek Pomocy Osobom Pokrzywdzonym Przestępstwem wynika, że Skarżący cierpi na depresję, ale z pozostałej dokumentacji nie wynika, aby Skarżący został uznany za osobę niepełnosprawną, bądź niezdolną do pracy w stopniu uniemożliwiającym osiągania dochodów. Ponadto, jak wskazał organ, Skarżący był wspólnikiem czterech spółek oraz prezesem zarządu jednej z nich.

Wypowiadając się co do przesłanki wyrażonej w § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia organ zwrócił uwagę, że Skarżący nie zarejestrował się jako osoba bezrobotna, chociaż dałoby to mu możliwość podjęcia pracy oraz dostęp do szkoleń i programów aktywizacji zawodowej. Ponadto, biorąc pod uwagę, że Skarżący nie podał wysokości dochodów osiąganych z tytułu udziału w spółkach oraz z faktu pełnienia funkcji prezesa zarząd, organ nie mógł w pełni ocenić sytuacji finansowej wnioskodawcy. Końcowo organ zaakcentował fakt zawieszenia działalności gospodarczej, co miało świadczyć o tym, że istnieje możliwość podjęcia tej działalności w przyszłości. W konsekwencji organ przyjął, że nie ma podstaw, aby uznać, że sytuacja materialno-bytowa Skarżącego całkowicie i trwale wyklucza spłatę powstałego zobowiązania.

1.3. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Skarżący zwrócił uwagę, że postanowieniem z 6 czerwca 2022 r. komornik sądowy umorzył postępowanie egzekucyjne z powodu jego bezskuteczności – co dowodzi tego, że w sprawie zachodzi przesłanka całkowitej nieściągalności.

Dalej wyjaśnił, że jedna ze spółek pozostaje w stanie likwidacji od 2007 r. i nie ma żadnego majątku, druga zaprzestała prowadzenia działalności i nie osiąga żadnych przychodów, w pozostałych spółkach Skarżący zbył udziały 22 czerwca 2021 r. Tego samego dnia przestał być prezesem zarządu. Nie można było go zatem obciążać faktem niezaktualizowania danych zawartych w KRS. Skarżący nie zgodził się również ze stwierdzeniem organu, że w jego przypadku do powstania zaległości nie doszło na skutek nadzwyczajnych okoliczności, skoro są one następstwem oszustw dokonanych na jego szkodę.

1.4. Decyzją z 20 czerwca 2023 r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział w Bielsku-Białej (nr UP-431/2023) utrzymał w mocy decyzję z 12 kwietnia 2023 r. (nr 716/2023).

W uzasadnieniu decyzji organ wpierw zrekapitulował przebieg postępowania a następnie zarysował sytuację majątkową Skarżącego, podając zasadniczo informacje, które zostały przedstawione powyżej.

Następnie, odnosząc się do poszczególnych przesłanek z art. 28 ust. 3 u.s.u.s., organ stwierdził, że w sprawie nie zachodzi sytuacja z punktu 5 tego przepisu. W aktach sprawy znajduje się postanowienie komornika sądowego z 6 czerwca 2022 r. o umorzeniu postępowania egzekucyjnego z uwagi na jego bezskuteczność. W jego uzasadnieniu wskazano, że na zajętych rachunkach bankowych nie było środków, a zajęcie wierzytelności w urzędzie skarbowym było bezskuteczne. Umorzenie to nie nastąpiło zatem z uwagi na całkowitą bezskuteczność egzekucji co do majątku Skarżącego, a jedynie do jego określonych składników. Powyższe nie oznaczało zatem, że Skarżący nie posiada majątku, z którego możliwa byłaby dalsza egzekucja. Równocześnie – jak wyjaśnił organ – opisywanej przesłanki nie można identyfikować jedynie z samym faktem umorzenia postępowania egzekucyjnego. Przedmiotowa przesłanka zachodzi wówczas gdy odpowiedni organ stwierdzi brak majątku, z którego można prowadzić egzekucję. Przy czym w postanowieniu umarzającym postępowanie egzekucyjne musi znaleźć się stwierdzenie o braku majątku. Tego rodzaju stwierdzenie nie znalazło się jednak w postanowieniu z 6 czerwca 2022 r.

W zakresie przesłanki z art. 28 ust. 3 pkt 6 u.s.u.s. organ stwierdził, że nie jest oczywistym, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne, ponieważ wobec strony prowadzone jest przymusowe dochodzenia należności w postaci zajęcia rachunków bankowych.

W dalszej części motywów decyzji organ rozważał przesłanki zawarte w § 3 rozporządzenia. Organ nie dopatrzył się podstaw, aby przyjąć, że do powstania zaległości doszło na skutek nadzwyczajnych zdarzeń. Wprawdzie Skarżący podniósł, że padł ofiarą oszustw, niemniej jednak tak długo, jak toczy się w tym zakresie postępowanie wyjaśniające, nie można uznać, iż zaległości powstały na skutek działań osób trzecich (§ 3 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia).

Rozważając przesłanki dotyczące sytuacji zdrowotnej wnioskodawcy, tj. § 3 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia, organ dostrzegł, że złożył on dokumentację potwierdzającą, iż choruje on na depresję. Przyjął jednak, że problemy te, jakkolwiek utrudniają codzienną egzystencję, nie stanowią wystarczającej podstawy do umorzenia zaległości. Ostatecznie bowiem nie stwierdzono, aby Skarżący nie mógł podjąć pracy, nie wydano wobec niego orzeczenia o niepełnosprawności. Ponadto Skarżący ma 58 lat i może w przyszłości podjąć aktywność zawodową, na skutek której zdobędzie on środki do przynajmniej częściowego pokrycia swoich zaległości.

Organ przyjął ponadto, że nawet jeżeli możliwości płatnicze Skarżącego były ograniczone, nie oznacza to, iż w jego sprawie spełnione zostały warunki przewidziane w § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia. W tym zakresie organ zwrócił uwagę, że zgodnie z oświadczeniem strony, Skarżący ponosi wydatki związane z leczeniem w wysokości 120 zł. Nie wyjaśnił jednak, w jaki sposób zaspokaja swoje pozostałe potrzeby (żywność, ubrania, mieszkanie), co wskazuje, że pozostaje na utrzymaniu innej osoby.

2.1. W skardze na powyższą decyzję Skarżący podniósł zarzut naruszenia art. 28 ust. 2 oraz art. 28 ust. 3a u.s.u.s. W uzasadnieniu strona podkreśliła znaczenie postanowienia komornika sądowego z 6 czerwca 2022 r. o umorzeniu postępowania egzekucyjnego. Z treści tego postanowienia – wbrew temu co stwierdził organ – wynika, że wobec Skarżącego spełniła się przesłanka nieściągalności, tj. jest oczywistym, że w postępowaniu egzekucyjnym organ nie uzyska kwoty przekraczającej wydatki egzekucyjne. Ponadto Skarżący wytknął organowi, że nie uwzględnił tego, iż sprzedał udziały w spółkach i nie pełni już funkcji prezesa zarządu jednej z nich.

2.2. Skarżący wniósł o zmianę obu decyzji.

2.3. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, utrzymując przy tym swoje dotychczasowe stanowisko.

2.4. W piśmie z 11 marca 2023 r. działający z urzędu pełnomocnik Skarżącego wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji, jak również przyznanie na jego rzecz kosztów pomocy prawnej świadczonej z urzędu, które nie zostały opłacone w całości lub w części, powiększone o należny podatek VAT. Ponadto wniósł o zasądzenie na jego rzecz zwrotu kosztów w sprawie w wysokości 13,60 zł, na które składały się koszty dwóch listów poleconych skierowanych do Skarżącego.

W dalszej części pisma pełnomocnik przedstawił merytoryczną argumentację, w której skoncentrował się na wykazaniu błędów co do ustalenia przesłanki z art. 28 ust. 3 u.s.u.s.

3. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje.

3.1. Skarga okazała się zasadna, dlatego została uwzględniona.

3.2. Biorąc pod uwagę materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia kontrolowanej decyzji należy w pierwszej kolejności wyjaśnić, że na podstawie art. 28 ust. 2 u.s.u.s. należności z tytułu składek mogą być umarzane tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności, z zastrzeżeniem ust. 3a, w myśl którego to należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia mogą być w uzasadnionych przypadkach umarzane pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. Oznacza to, że w przypadku stwierdzenia przez organ rentowy, że w sprawie nie występuje przesłanka całkowitej nieściągalności organ może w uzasadnionych przypadkach umorzyć należności. Szczegółowe zasady umarzania, o którym mowa w ust. 3a omawianej regulacji prawnej, zostały określone w rozporządzeniu Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, wydanym na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 28 ust. 3b u.s.u.s. Zgodnie z § 3 ust. 1 pkt 1 wymienionego rozporządzenia Zakład może umorzyć należności z tytułu składek, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, w szczególności w przypadku gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych, zaś w świetle § 3 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia wykonawczego ustawodawca dał mu taką możliwość w przypadku przewlekłej choroby zobowiązanego lub konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiającej zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności.

Podkreślić przy tym należy, że w art. 28 ust. 3b u.s.u.s. – zawierającym delegację ustawową dla ministra właściwego do spraw zabezpieczenia społecznego do określenia w drodze rozporządzenia szczegółowych zasad umarzania takich należności – ustawodawca doprecyzował, iż przy określaniu przesłanek mających uzasadniać umorzenie, należy wziąć pod uwagę ważny interes osoby zobowiązanej do opłacenia należności z tytułu składek oraz stan finansów ubezpieczeń społecznych. Z art. 28 ust. 3b u.s.u.s., który dotyczy umorzenia składek ubezpieczonych będących jednocześnie ich płatnikami, wynika zatem, że dla oceny, czy przypadek jest uzasadniony należy brać pod uwagę z jednej strony ważny interes osoby zobowiązanej, a z drugiej strony stan finansów ubezpieczeń społecznych. Z tego powodu w § 3 ust. 1 Rozporządzenia przewidziano możliwość umarzania składek pod warunkiem wykazania przez zobowiązanego, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić należności, bo pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla niego i rodziny, w szczególności gdy zachodzą określone w pkt 1-3 przypadki: gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych; poniesienia strat materialnych w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia powodujących, że opłacenie należności z tytułu składek mogłoby pozbawić zobowiązanego możliwości dalszego prowadzenia działalności; przewlekłej choroby zobowiązanego lub konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiającej zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności.

Ponadto w orzecznictwie podkreśla się, że przy umarzaniu nieopłaconych przez nich należności nie stosuje się wymogu zaistnienia precyzyjnie określonych przesłanek całkowitej nieściągalności, lecz zawsze ocenia się niebezpieczeństwo powstania zbyt ciężkich skutków dla zobowiązanego i jego rodziny po ewentualnym opłaceniu należności, z uwzględnieniem jego stanu majątkowego i sytuacji rodzinnej (por. wyroki NSA: z 21 maja 2009 r., II GSK 1045/08; z 21 stycznia 2009 r., II GSK 650/08; z 25 sierpnia 2010 r., II GSK 724/09; z 19 lutego 2015 r., II GSK 2366/13; z 9 kwietnia 2015 r., II GSK 406/14).

3.3. Oceniając zgodność z prawem zaskarżonej decyzji Sąd miał również na uwadze, że przywołane przepisy normujące umarzanie należności z tytułu składek, tj. zarówno przepis ust. 2 jak i ust. 3a art. 28 omawianej ustawy, posługują się sformułowaniem "mogą być", a to oznacza, że regulacje te należą do sfery uznania administracyjnego. Prawo wyboru rozstrzygnięcia przysługuje zatem organowi. Może on - ale nie musi - umorzyć należności, przy czym nawet stwierdzenie istnienia w sprawie przewidzianych przepisami przesłanek nie obliguje Zakładu do zastosowania wskazanej ulgi. Podkreślić jednak należy, że uznanie administracyjne nie powinno i nie może oznaczać dowolności. Przy wydawaniu decyzji o charakterze uznaniowym ZUS obowiązany jest do wnikliwej i rzetelnej analizy całokształtu okoliczności sprawy w celu stwierdzenia, czy zostały spełnione określone w przepisach przesłanki. Dopiero tak przeprowadzona, gruntowna analiza stanu faktycznego sprawy, stanowi materiał będący podstawą do wydania decyzji o charakterze uznaniowym. Tym samym, sądowa kontrola legalności decyzji wydanych w ramach uznania administracyjnego jest ograniczona w tym znaczeniu, że Sąd nie może nakazać organowi podjęcia określonego rozstrzygnięcia. Jest to bowiem wyłączna kompetencja organu administracji. Innymi słowy, o tym, czy składki (odsetki) powinny być umorzone czy też nie, rozstrzyga nie Sąd, lecz Zakład Ubezpieczeń Społecznych, który, jak zaznaczono powyżej, może je umorzyć ale nie musi.

W orzecznictwie wskazuje się jednak, że decyzja taka podlega jednak pełnej kontroli sądowej. Ustawodawca nie pozostawił Zakładowi Ubezpieczeń Społecznych całkowitej swobody, co do wyboru rozstrzygnięcia, ani też nie zezwolił na dowolność. Swoboda wyboru rozstrzygnięcia zawarta jest w granicach ściśle określonych przepisami prawa, które precyzują przesłanki umorzenia (por. wyrok NSA z dnia 8 września 2015 r., II GSK 1807/14). Ograniczeniami swobody uznania administracyjnego są przesłanki sformułowane w art. 28 u.s.u.s. i w § 3 rozporządzenia. W sytuacji, gdy strona wykaże, że istnieją ustawowe przesłanki umorzenia, aby uniknąć dowolności decyzji, organ musi wykazać przyczyny, dla których, mimo istnienia tych przesłanek, odmówił umorzenia, a w wywodach tych musi rozważyć zarówno ważny interes osoby zobowiązanej, jak i interes publiczny. W sprawach dotyczących umorzenia składek konieczne jest także stosowanie zasady zawartej w art. 7 k.p.a. in fine, ustanawiającej obowiązek uwzględnienia przy orzekaniu zarówno interesu społecznego, jak i słusznego interesu obywatela. Zatem w sprawach dotyczących umorzenia składek interes społeczny nie może być rozumiany wąsko, wyłącznie jako dbałość o finanse ubezpieczeń społecznych (por. wyrok NSA z 21 lutego 2007 r., II GSK 301/06). Użyty w art. 28 ust. 1 i ust. 3a zwrot "składki mogą być umarzane" w sytuacjach określonych w tych przepisach należy rozumieć jako sprecyzowanie uprawnienia Zakładu Ubezpieczeń Społecznych do umorzenia składek, z którego wynika przede wszystkim, że w innych sytuacjach Zakład Ubezpieczeń Społecznych nie ma prawa składek umarzać. Jednak ustalenie istnienia przesłanek umorzenia określonych w ustawie lub rozporządzeniu nie pozwala na podjęcie decyzji odmownej z powołaniem się wyłącznie na uznanie administracyjne, bowiem każde takie rozstrzygnięcie podjęte bez wnikliwej analizy obu omawianych interesów będzie naruszać art. 7 k.p.a. (por. wyrok NSA z dnia 8 września 2015 r., II GSK 1807/14). Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie wyjaśniał, że interes publiczny nie powinien być rozumiany jako sprzeczny z interesem obywatela. Sytuacja, w której zapłata zaległości powoduje konieczność sięgania przez zobowiązanego, pozbawionego możliwości zaspakajania swoich niezbędnych potrzeb materialnych, do środków pomocy państwa nie jest bowiem zgodna z interesem tego obywatela, jednocześnie nie jest również zgodna z interesem publicznym (por. wyroki NSA z 25 czerwca 2003 r., III SA 3118/01, POP 2004/4/77; z 20 marca 2007 r., II GSK 345/06; z 21 maja 2009 r., II GSK 1045/08; z 8 lipca 2015 r., II GSK 1502/14). Jeżeli z ustalonych okoliczności wynika, że opłacenie należności z tytułu składek pociągnęłoby zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, w szczególności pozbawiłoby go i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych, brak jest podstaw do wydania decyzji o odmowie umorzenia składek (por. wyrok NSA z 26 stycznia 2010 r., II GSK 349/09).

3.4. Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpoznanej sprawy Sąd zauważa, że wydając zaskarżone rozstrzygnięcie ZUS rutynowo i pobieżnie potraktował aktualną sytuację materialną i zdrowotną Skarżącego w kontekście art. 28 ust. 3b u.s.u.s. oraz § 3 pkt 1 rozporządzenia. A właśnie to te okoliczności, związane ze szczególną sytuacją, zwłaszcza zdrowotną i majątkową Skarżącego, które uniemożliwiają spłatę zadłużenia powinny być traktowane pierwszoplanowo przy rozstrzyganiu o umorzeniu należności z tytułu składek.

Oceniając zasadność stanowiska organu należy wskazać, że z normatywnej zasady, że należności z tytułu składek mogą być umarzane, wynika, że obowiązkiem organu jest - niezależnie od tego czy podejmuje pozytywną albo negatywną decyzję w tym przedmiocie - dokładnie przeanalizować sytuację majątkową (finansową), zdrowotną oraz rodzinną strony oraz wyjaśnić na czym opiera się prognoza (założenie), że zaległe składki zostaną w przyszłości uregulowane (bądź nie). W sytuacji, kiedy organ odmawia umorzenia należności, to jego obowiązkiem jest wskazać wyraźnie, co jest podstawą prognozy, że należność będzie przez zobowiązanego uregulowana w dalszej lub bliższej perspektywie. Wyjaśnienia w tym zakresie są niezbędne, nie tylko z uwagi na konstrukcję art. 28 ust. 1 i 2 u.s.u.s., ale również ze względu na wymagania stawiane przez przepisy k.p.a. (określone w art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80).

3.5. W kontekście motywów kontrolowanej decyzji należy zaznaczyć, że analizując zaistnienie całkowitej nieściągalności przez pryzmat przesłanek z art. 28 ust. 3 pkt 5 i 6 u.s.u.s. organ podkreślał, że choć w stosunku do Skarżącego postępowanie egzekucyjne zostało umorzone (postanowienie komornika sądowego z 6 czerwca 2022 r.), to nie stwierdzono wprost braku majątku. Bezskuteczność egzekucji obejmowała bowiem jedynie rachunki bankowe oraz wierzytelności w urzędzie skarbowym (s. 7-8 decyzji).

Zdaniem Sądu, powyższe wnioski są jednoznacznie sprzeczne z postanowieniem Komornika Sądowego przy Sądzie Rejonowym dla Krakowa – Nowej Huty w Krakowie z 6 czerwca 2022 r. w przedmiocie umorzenia postępowania egzekucyjnego prowadzonego przeciwko skarżącemu (k. 53 akt administracyjnych, t. I). Podstawą powyższego postanowienia był bowiem art. 824 § 1 pkt 3 k.p.c., zgodnie z którym postępowanie umarza się jeżeli jest oczywiste, że z egzekucji nie uzyska się sumy wyższej od kosztów egzekucyjnych. Powyższe – wbrew temu co wywodzi organ – świadczy o spełnieniu przesłanki pozytywnej dotyczącej bezskuteczności egzekucji z uwagi na brak majątku, z którego można prowadzić egzekucję. Zgodnie z przyjętą przez Sąd Najwyższy wykładnią tego przepisu, pojęcie "bezskuteczności egzekucji" należy rozumieć jako stan niebudzącej wątpliwości nieściągalności wierzytelności, tj. sytuacji, w której niezbicie wynika, że dłużnik nie ma majątku, z którego wierzyciel mógłby zaspokoić swoje należności (por. wyroki SN z: 26 czerwca 2003 r., V CKN 416/01; 17 czerwca 2011 r., II CSK 571/10; 6 grudnia 2013 r., I CSK 54/13; 25 marca 2015 r., II CSK 402/14). Tym samym wskazana przez komornika sądowego podstawa umorzenia (art. 824 § 1 pkt 3 k.p.c.) równoznaczna jest ze stwierdzeniem braku majątku, z którego można prowadzić egzekucję. To zaś oznacza, że w sprawie ziściła się przesłanka wyrażona w art. 28 ust. 3 pkt 5 u.s.u.s.

Na tle powyższego niezrozumiałym jawi się również stwierdzenie organu, że nie jest oczywistym, iż w toku postępowania egzekucyjnego nie uzyska się od Skarżącego kwot przekraczających wydatki egzekucyjne. Wszak powyższe wprost stwierdził wcześniej komornik sądowy w przywołanym postanowieniu z 6 czerwca 2022 r. Przy czym organ nie wskazał, aby Skarżący posiadał jakikolwiek majątek, z którego można byłoby prowadzić egzekucję, a który nie był znany komornikowi sądowemu, który umorzył egzekucję.

Nie można również stracić z pola widzenia innych błędów w uzasadnieniu faktycznym i prawnym (art. 107 § 1 pkt 6 oraz § 3 k.p.a.) w zakresie oceny wystąpienia przesłanki sformułowanej w art. 28 ust. 3 pkt 6 u.s.u.s.

Zdaniem organu, o tym, że opisywana przesłanka nie wystąpiła miało świadczyć to, że "wobec zadłużenia widniejącego na Pana koncie prowadzona jest przymusowe dochodzenie należności przez Dyrektora Oddziału ZUS w Krakowie; zastosowano środek egzekucyjny w postaci zajęcia rachunków bankowych (...)" (s. 8 decyzji). Rzecz jednak w tym, że z art. 28 ust. 3 pkt 6 u.s.u.s wynika, iż Zakład Ubezpieczeń Społecznych rozważając tę przesłankę powinien w pierwszej kolejności ustalić wysokość kosztów egzekucji, a następnie zestawić je z informacjami o nadającym się do egzekucji majątku. Następnie powinien ocenić w jakim stopniu ewentualnie prowadzone postępowanie egzekucyjne będzie skuteczne – uwzględniając przy tym zarówno z jakich praw majątkowych może być prowadzona egzekucja i jakie są prognozy jej efektywności. Dopiero wówczas może sformułować ocenę co do kwoty, którą uzyska w toku postępowania i zestawiwszy je z kosztami egzekucyjnymi ocenić, czy wystąpiła omawiana przesłanka. Powyższe wskazuje, że u podstaw naruszenia przez organ art. 107 § 3 k.p.a. leżała błędna wykładnia przywołanego przepisu prawa materialnego.

Równocześnie w orzecznictwie podkreśla się, że w ramach tej przesłanki organ powinien zbadać także, czy postępowanie egzekucyjne nie spowoduje ruiny finansowej i życiowej zobowiązanego i jego rodziny (por. wyroki NSA z: 18 maja 2022 r., I GSK 1489/21; 16 lutego 2022 r., I GSK 1237/21; jak również prawomocne wyroki: WSA w Kielcach z 13 października 2022 r., I SA/Ke 330/22; WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 20 października 2022 r., I SA/Go 314/22; WSA w Białymstoku z 23 września 2022, I SA/Bk 280/22; WSA w Krakowie z 16 grudnia 2021 r., I SA/Kr 1287/21 oraz z 13 lutego 2018 r. sygn. akt I SA/Kr 1263/17).

Tego rodzaju ustaleń organ nie przeprowadził – a co za tym idzie uzasadnienie decyzji w tym zakresie nie spełnia wymogów określonych w art. 107 § 3 k.p.a. Zważywszy, że należności, których umorzenia domagał się Skarżący, wynosiły łącznie 25.725,99 zł – trudno jest zrozumieć na jakiej podstawie organ przyjął, że oczywistym jest, iż w postępowaniu egzekucyjnym uzyska kwotę przewyższającą wydatki egzekucyjne. Tym bardziej, że nie wskazał na jakikolwiek składnik majątkowy, z którego możliwa byłaby w przyszłości skuteczna egzekucji.

Końcowo należy również zwrócić uwagę, że oceniając przesłankę "całkowitej nieściągalności" organ powinien pamiętać, iż w świetle art. 9 ust. 1 ustawy z 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2022 r., poz. 479 ze zm.) w zw. z art. 871 ustawy z 26 czerwca 1974 r. Kodeks pracy (Dz. U. z 2022 r., poz. 1510 ze zm.) wynagrodzenie za pracę jest wolne od potrąceń do wysokości wynagrodzenia minimalnego.

3.6. W zakresie przesłanek określonych w powołanym wyżej § 3 ust. 1 pkt 1-3 rozporządzenia szczególne znaczenie ma wnikliwe wyjaśnienie sytuacji majątkowej i rodzinnej wnioskodawcy. A zatem strona w treści złożonego wniosku o umorzenie należności, a następnie w toku postępowania powinna wskazać takie konkretne okoliczności, które będą przemawiały za zastosowaniem wobec niej instytucji umorzenia. Zakład Ubezpieczeń Społecznych w toku postępowania powinien zatem wnikliwie ustalić istnienie (lub brak) takich okoliczności, podejmując w tym zakresie, o ile jest to możliwe, także działania z urzędu, niezależnie od informacji uzyskanych od wnioskodawcy, zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej wyrażoną w art. 7 k.p.a. i zasadą zupełności postępowania dowodowego, o której stanowi art. 77 § 1 k.p.a.. Oczywiste jest jednak, że w toku takiego postępowania, to głównie na stronie spoczywa ciężar udowodnienia zaistnienia przesłanek do umorzenia, świadczy bowiem o tym użyty przez ustawodawcę w § 3 ust. 1 rozporządzenia zwrot "jeżeli zobowiązany wykaże". Wszakże to wnioskodawca, a nie organ, ma pełną wiedzę o swojej sytuacji rodzinnej, majątkowej, osobistej i o przeszkodach w spłacie zadłużenia.

Odnosząc się do § 3 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia należy zaznaczyć, że z treści tego przepisu nie można wywodzić formalnego wymogu stwierdzenia niezdolności do pracy bądź orzeczenia niepełnosprawności wnioskodawcy. W przepisie tym mowa jest bowiem o przewlekłej chorobie zobowiązanego, która pozbawiałaby go możliwości uzyskania dochodu umożliwiającego opłacenie należności. Rozpoznając tę przesłankę obowiązkiem organu jest zatem rozważenie, czy pomimo braku odpowiednich orzeczeń, choroba wnioskodawcy jest przewlekła, i czy stanowi przeszkodę do podjęcia pracy zarobkowej. Dość oczywistym jest, że depresja, jako zaburzenie psychiczne, może mieć charakter zarówno długotrwały, jak i oddziaływać na możliwość takiego zorganizowania życia, w którym chory może zająć się pracą zarobkową w zakresie umożliwiającym chociażby częściową spłatę należności. Przy czym skala tych trudności może być różna, w zależności od postaci, którą zaburzenie to przybierze. Nie można zatem per se przyjąć, że zaburzenie to nie wyklucza możliwości podjęcia odpowiedniej pracy przez wnioskodawcę, jak przeciwnie, przyjęcia, iż wyklucza ono samo z siebie zdolność do zarobkowania.

Pamiętać jednak przy tym należy, że tego rodzaju zaburzenie oddziałuje na zdolności poznawcze chorego, to zaś może utrudniać odnalezienie się przezeń w sytuacji procesowej, której dotyczyła kontrolowana decyzja. Mając zatem zaświadczenie psychologa i przyjmując, że jest ono wiarygodne co do swojej treści, organ powinien był – kierując się chociażby zasadami pogłębiania zaufania (art. 11 k.p.a.) oraz prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.) – zwrócić się dodatkowo do Skarżącego o bliższe wyjaśnienie swojej sytuacji zdrowotnej, ewentualnie przedłożenie bardziej szczegółowego zaświadczenia psychologa. Zdaniem Sądu, powyższe oznacza, że organ przedwcześnie przyjął, że Skarżący mając 58 lat nie udowodnił, iż jest wykluczony z rynku pracy ze względów zdrowotnych.

W przypadku przesłanki wyrażonej w § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia, zadaniem organu jest zbadanie między innymi tego, czy ma ona charakter trwały, czy też jedynie przejściowy. Przy jej ocenie bierze się również pod uwagę, czy wnioskodawca podjął wszelkie działania, aby wykorzystać zdolność do pracy, a mimo to nie jest w stanie osiągnąć takich dochodów, które pozwalałyby jednocześnie na zaspokojenie podstawowych potrzeb życiowych i spłatę należności. Należy również rozważyć, czy jest on (ze względu chociażby na swój wiek, stan zdrowia, możliwości rodzinne) w stanie podjąć w przyszłości takie działania, które doprowadzą do poprawy jego sytuacji finansowej. Ponadto wpływ na ocenę tej przesłanki ma nie tylko zestawienie aktualnych dochodów wnioskodawcy z jego potrzebami, ale również pozostający do jego dyspozycji majątek, z którego może dokonać zapłaty zaległości. Przepisu tego nie można bowiem wykładać z pominięciem art. 28 ust. 3a u.s.u.s., który stanowi o umarzaniu zaległości w "uzasadnionych przypadkach". Ponadto prawidłowa ocena tej przesłanki wymaga przeprowadzenia przez organ analizy sytuacji materialnej strony skarżącej uwzględniającej zaspokojenie podstawowych potrzeb, jak również istotę ubezpieczenia społecznego, a w szczególności jego funkcję ochronną.

Odnosząc powyższe na grunt rozpoznawanej sprawy należy podzielić wątpliwości organu dotyczącego skali wydatków ponoszonych przez Skarżącego. Wskazał on bowiem po stronie wydatków jedynie kwotę 120 zł, którą ponosi tytułem kosztów leczenia. Oczywistym jest, że na tym nie mogą kończyć się potrzeby życiowe strony skarżącej, wszak doświadczenie życiowe podpowiada, że prowadzenie jednoosobowego gospodarstwa domowego wiąże się z zakupem jedzenia, opłatami za mieszkanie, etc. Nawet jeżeli przyjąć, że potrzeby życiowe Skarżącego są niewielkie, jego zakres wydatków nie może zamykać się wyłącznie w kosztach leczenia. Stąd też, albo Skarżący wydatki te jednak ponosi, albo pozostaje – tak jak zasugerował organ – na utrzymaniu innej osoby. Jeżeli ponosi je samodzielnie, narzuca się wniosek, że dysponuje pewnym majątkiem, albo podjął pracę zarobkową – o czym jednak nie wspomniał w oświadczeniu majątkowym. Jeżeli zaś koszty te ponosi osoba trzecia, Skarżący powinien był o tym wspomnieć przedstawiając swoją sytuację materialną i rodzinną. Biorąc pod uwagę, że według wyjaśnień Skarżącego, nie korzysta on z pomocy społecznej, organ trafnie zatem stwierdził, iż nie dysponuje pełnym obrazem sytuacji finansowej strony – a co za tym idzie nie może przyjąć, że w sprawie wystąpiły okoliczności odpowiadające przesłankom z § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia.

Niemniej jednak, biorąc pod uwagę, że sprawa wraca do organu, a ten orzeka na podstawie aktualnej sytuacji rodzinnej, zdrowotnej i materialnej wnioskodawcy, Skarżący będzie miał możliwość ponownego przedstawienia swojej sytuacji, tak aby wyjaśnić wspomniane wątpliwości.

W przypadku § 3 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia, zdaniem Sądu, w granicach znaczeniowych pojęcia "nadzwyczajnego zdarzenia" można umieścić oszustwo popełnione na szkodę wnioskodawcy, jeżeli byłoby ono na tyle znaczne, że w konsekwencji znacząco utrudniłoby możliwość wykonania przez niego zobowiązań publicznoprawnych. Do podobnych wniosków doszedł również organ. Sąd podziela przy tym ocenę organów, że sam fakt wszczęcia postępowania przygotowawczego nie potwierdza wystąpienia opisywanej przesłanki.

3.7. Lektura decyzji organu pierwszej instancji prowadzi do wniosku, że jest ona dotknięta podobnymi błędami, jak decyzja wydana na skutek wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Organ pierwszej instancji nie wyjaśnił bliżej wpływu, jaki miała depresja Skarżącego na zdolność do podjęcia przezeń pracy zarobkowej, czy też wznowienia działalności gospodarczej. Ponadto w przypadku oceny przesłanek z art. 28 ust. 3 u.s.u.s. rozstrzygnięcie organu pozbawione jest jakiegokolwiek merytorycznego uzasadnienia, przez co nie spełnia wymogów przewidzianych w art. 107 § 1 pkt 6 oraz § 3 k.p.a. Natomiast wypowiedz organu co do przesłanek zawartych w § 3 ust. 1 rozporządzenia była tak pobieżna i ogólnikowa, że również w tej części uzasadnienia, organ nie spełnił standardów wynikających z wspomnianego art. 107 § 1 pkt 6 oraz § 3 k.p.a.

3.8. Ponownie rozpoznając sprawę organ zastosuje się do oceny prawnej przedstawionej w motywach wyroku.

3.9. Mając na uwadze, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja z 12 kwietnia 2023 r. naruszają prawo materialne oraz przepisy postępowania, Sąd, działając w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i lit. c) w zw. z art. 135 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.) orzekł o ich uchyleniu – jak w sentencji.