Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1255/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2024-02-07 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6120 Ewidencja gruntów i budynków
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 24 ust. 2a pkt 2, ust. 2b pkt 2
journal: Dz.U. 2021 poz 1990
law: Ustawa z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Renata Nawrot, Sędziowie: sędzia WSA Iwona Szymanowicz – Nowak, asesor WSA Anna Pośpiech – Kłak (spr.), , Protokolant: ref. Tomasz Bilewski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 lutego 2024 r. sprawy ze skargi E. M. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia 22 marca 2023 r. nr 53/2023 w przedmiocie aktualizacji operatu ewidencji gruntów i budynków oddala skargę


UZASADNIENIE

Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego, zw. dalej "MWINGiK", decyzją z dnia 22 marca 2023 r., nr 53/2023 utrzymał w mocy decyzję Prezydenta Miasta O. z dnia [...] stycznia 2023 r., znak [...] orzekającej o aktualizacji operatu ewidencji gruntów i budynków jednostki ewidencyjnej [...] M. O., obręb nr [...] polegającej na zmianie rodzaju (wg Klasyfikacji Środków Trwałych - KŚT) trzech budynków ujawnionych w ewidencji gruntów i budynków, znajdujących się na działce o numerze ewidencyjnym [...] położonej w O. przy ul. [...].

Powyższe rozstrzygnięcie zostało podjęte w następujących ustaleniach faktycznych i prawnych sprawy:

W dniu 25 marca 2022 r. E. M. złożyła w Urzędzie Miasta O. wniosek, w którym zarzuca m.in. błędnie określone funkcje budynków znajdujących się na działce nr [...]. Wnioskująca wskazała, m.in. że na działce znajduje się stodoła, obora, suszarnia a nie dwa budynki transportu i łączności.

Zawiadomieniem z dnia 25 marca 2022 r. Prezydent Miasta O. poinformował E. M., U. Z. i M. S., że zostało wszczęte postępowanie z wniosku E. M. w przedmiocie zmiany rodzaju trzech budynków ujawnionych w ewidencji gruntów i budynków, znajdujących się na działce o nr [...], położonej przy ul. [...] w O.

W dniu 25 marca 2022 r. została przeprowadzona wizja terenowa przy udziale E. M., M. D., Geodety Miejskiego oraz K. D. (pracownika Wydziału Geodezji i Kartografii w Urzędzie Miasta O.). Podczas wizji terenowej zweryfikowano poprawność rodzaju budynków znajdujących się na działce o numerze ew. [...]. Stwierdzono rozbieżności między funkcją budynków określoną w ewidencji gruntów i budynków a faktycznym wykorzystaniem budynków, które opisano na załączonej do notatki mapie. Stwierdzono, że na działce usytułowane są trzy budynki gospodarcze związane z produkcją rolniczą (stodoła, obora, suszarnia). Wyniki przeprowadzonej wizji zostały utrwalone w notatce podpisanej przez wszystkich jej uczestników, do której załączono mapę z odręcznymi zapiskami oraz podpisem M.D.

Prezydent Miasta O. decyzją z dnia 9 maja 2022 r. orzekł o aktualizacji na wniosek E. M., operatu w ewidencji gruntów i budynków jednostki ewidencyjnej [...] M. O., obręb nr [...] polegającej na zmianie rodzaju (wg Klasyfikacji Środków Trwałych - KŚT) trzech budynków ujawnionych w ewidencji gruntów i budynków, znajdujących się na działce o numerze ewidencyjnym [...] położonej przy ul. [...] w O.

E. M. wniosła odwołanie od ww. decyzji, w którym żądała wyjaśnienia okoliczności określenia i zmian funkcji budynków objętych decyzją.

MWINGiK w decyzji z dnia 25 lipca 2022 r. orzekł o uchyleniu decyzji Prezydenta Miasta O. z dnia 9 maja 2022 r. i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia, z uwagi na to, że organ I instancji, nie wezwał strony do dostarczenia dokumentacji niezbędnej do aktualizacji ewidencji gruntów i budynków. Ponadto, Prezydent Miasta O. orzekł o aktualizacji ewidencji gruntów i budynków i wprowadzeniu zmian funkcji dla przedmiotowych budynków w oparciu o wykazy zmian danych ewidencyjnych budynków sporządzonych samodzielnie przez pracownika przeprowadzającego oględziny na podstawie danych zawartych w ewidencji gruntów i budynków oraz przeprowadzonej wizji w terenie. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy zalecono wnikliwie przeanalizowanie dokumentacji zgromadzonej w państwowym zasobie geodezyjnym i kartograficznym, dokumentacji architektoniczno-budowlanej dotyczącej przedmiotowych budynków, zaś w przypadku, kiedy dane ewidencyjne będą wymagały aktualizacji – zgromadzenia niezbędnej dokumentacji która zostanie przyjęta do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego by mogła stanowić podstawę wprowadzenia zamian. MWINGiK polecił zbadać, czy nie zachodzą inne przesłanki do przeprowadzenia postępowania administracyjnego wyjaśniającego pozostałe żądania skarżącej w zakresie ewidencji gruntów i budynków.

W związku z powyższym Prezydent Miasta O. pismem z dnia 1 sierpnia 2022 r. zwrócił się do Wydziału Budownictwa o udostępnienie dokumentacji architektoniczno-budowlanej dotyczącej budynków gospodarczych (stodoły, obory, suszarni) wybudowanych w latach 1962-1975 przez C. i E. Z. Dodatkowo pismem z dnia 17 sierpnia 2022 r. zwrócono się do stron postępowania o przedłożenie pozwoleń na budowę budynków usytuowanych na działce nr [...] lub innych dokumentów, z których wynikałoby dla realizacji jakich potrzeb zostały wybudowane.

Na skutek ponownego rozpoznania, zawiadomieniem z dnia 23 września 2022 r. organ I instancji poinformował strony, że do wydania decyzji o aktualizacji operatu ewidencji gruntów i budynków miasta O. niezbędne jest sporządzenie dokumentacji geodezyjnej. Organ I instancji wyjaśnił, że ewidencja budynków miasta O., dla obrębu [...] została założona w 2004 r. a podstawę jej założenia stanowił operat przyjęty do państwowego zasobu geodezji i kartografii w O. w dniu 28 grudnia 2004 r. pod numerem [...].

Wnioskiem z dnia 27 października 2022 r. E. M. wniosła o pozyskanie z archiwum państwowego w P. dokumentów dotyczących gospodarstwa rolnego stanowiącego jej współwłasność. Do wniosku załączyła akt notarialny z dnia 24 listopada 1962 r., decyzję Prezydium Powiatowej Rady Narodowej z dnia 26 lutego 1968 r. oraz zaświadczenie z dnia 9 grudnia 1998 r. oraz pismo Prezydenta Miasta O. z dnia 5 czerwca 2012 r. i mapę stanowiącą załącznik do decyzji z dnia 29 sierpnia 2013 r.

W piśmie z dnia 10 listopada 2022 r. uprawniony geodeta wskazał, że budynki o identyfikatorach ewidencyjnych [...] opisane jako pozostałe budynki niemieszkalne, [...] opisane jako budynki transportu i łączności, po zweryfikowaniu ustaleń wizji terenowej oraz zapisów ewidencji gruntów i budynków należy zmienić na budynki produkcyjne usługowe i gospodarcze dla rolnictwa.

W dniu 15 listopada 2022 r. organ I instancji poinformował strony o zgromadzonym materiale dowodowym niezbędny do wydania decyzji administracyjnej oraz o przysługującym prawie do zapoznania się z zebranym materiałem dowodowym, w szczególności ze sporządzoną dokumentacją geodezyjną, o możliwości zgłaszania wniosków dowodowych, uwag, zastrzeżeń, wyjaśnień oraz złożeniu końcowego oświadczenia w terminie 7 dni od otrzymania przedmiotowego zawiadomienia.

Decyzją z dnia 13 stycznia 2023 r. Prezydent Miasta O. orzekł o aktualizacji na wniosek E.M., operatu ewidencji gruntów i budynków jednostki ewidencyjnej [...] M. O., obręb nr [...] polegającej na zmianie rodzaju (wg Klasyfikacji Środków Trwałych - KŚT) trzech budynków ujawnionych w ewidencji gruntów i budynków, znajdujących się na działce o numerze ewidencyjnym [...] położonej w O. przy ul. [...] w następujący sposób: Id budynku: [...] - pozostałe, budynki niemieszkalne zamienić na budynki produkcyjne, usługowe i gospodarcze dla rolnictwa; Id budynku: [...] - budynki transportu i łączności zamienić na budynki produkcyjne, usługowe i gospodarcze dla rolnictwa; Id budynku: [...] - budynki transportu i łączności zamienić na budynki produkcyjne, usługowe i gospodarcze dla rolnictwa, zgodnie z operatem technicznym przyjętym do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu 10 listopada 2022 r. i zarejestrowanym pod identyfikatorem [...].

W uzasadnieniu wskazano, że strony postępowania są współwłaścicielkami gospodarstwa rolnego, posiadają na terenie miasta O. grunty sklasyfikowane w ewidencji gruntów i budynków, jako rolne o powierzchni większej niż 1 ha. Nadmieniono, że podczas zakładania ewidencji budynków powstał błąd. Wówczas podstawę aktualizacji stanowił operat techniczny o identyfikatorze [...] sporządzony przez uprawnionego geodetę.

Odwołanie od powyższej decyzji złożyła E. M. w którym zarzuca, że zmiana rodzajów budynków na działce siedliskowej została dokonana "złośliwie" i bezprawnie. Skarżąca nie zgadza się również z powierzchnią działki [...], jak również zameldowaniem w budynku o nr [...].

W wyniku rozpatrzenia sprawy w postępowaniu odwoławczym MINGiK wskazał, że z ewidencji gruntów i budynków wynika, że działka ewidencyjna nr [...] z obrębu [...] stanowi współwłasność E. M. części 1/3, M. S. w części 1/3 i U. Z. w części 1/3, posiada powierzchnię 0,5701 ha, a w jej skład wchodzą grunty rolne zabudowane Br/RIVa o powierzchni 0,1242 ha i grunty orne RIVa o powierzchni 0,4459 ha. Na działce znajduje się pięć budynków niestanowiących odrębnego od gruntu przedmiotu własności. Budynek mieszkalny o powierzchni zabudowy 74 m2, budynek mieszkalny o powierzchni zabudowy 96 m2, budynek sklasyfikowany jako pozostałe budynki niemieszkalne o powierzchni zabudowy 54 m2, budynek transportu i łączności o powierzchni zabudowy 51 m2, budynek transportu i łączności o powierzchni zabudowy 25 m2.

Nadmieniono, że E. M. nie przedłożyła wraz z wnioskiem dokumentacji geodezyjnej przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, mogącej stanowić podstawę do aktualizacji ewidencji gruntów i budynków w zakresie zmiany rodzaju trzech budynków oznaczonych jako pozostałe budynki niemieszkalne i budynki transportu i łączności. Załączyła jedynie mapę z projektem zagospodarowania działki do budowy domu jednorodzinnego na działce sąsiedniej oznaczonej nr [...], która stanowi załącznik do decyzji z dnia 29 sierpnia 2013 r.

W kontekście powyższego wskazano, że przedłożona kopia mapy do celów projektowych, o której mowa powyżej, zawiera trzy budynki gospodarcze, które w dacie jej sporządzenia tj. dnia 14 listopada 2012 r. stanowiły treść wektorowej mapy zasadniczej, utworzonej na podstawie operatu o identyfikatorze [...]. Funkcja budynków, którą wprowadzono na mapę zasadniczą w odniesieniu do ww. budynków, była zgodna z funkcją widniejącą na matrycach mapy zasadniczej, jednak niezgodna z prowadzoną już w tym okresie bazą ewidencji gruntów i budynków. Ewidencję budynków wraz z częścią graficzną utworzono dla obrębu [...] na podstawie operatu z 2004 r. o identyfikatorze [...]. W przedmiotowym operacie określono, że na działce o nr [...] znajdują się dwa budynki mieszkalne, dwa budynki transportu i łączności oraz jeden budynek o funkcji pozostałe niemieszkalne. Równolegle prowadzono budynki na warstwie, które stanowiły treść mapy zasadniczej, jak również budynki obiekty, które stanowiły treść prowadzonej bazy ewidencji gruntów i budynków. Funkcje budynków z działki nr [...] na warstwie nie były zgodne z funkcjami budynków wprowadzonymi do bazy ewidencji gruntów i budynków. Do zgodności funkcji budynków znajdujących się na warstwach mapy zasadniczej z budynkami obiektami z bazy ewidencji gruntów i budynków doprowadzono w dniu 19 kwietnia 2013 r. Podkreślono, że rodzaj budynków o identyfikatorach [...], [...], i [...] od momentu założenia ewidencji budynków, tj. od 2004 r. do dnia wydania decyzji nie był zmieniany. W związku z tym przeprowadzono postępowanie wyjaśniające dotyczące działki nr [...] w zakresie rodzaju budynków na niej usytuowanych. Mając na uwadze twierdzenia wnioskującej, że budynki istnieją od 1962 i 1972 r. oraz że budynki te były i są wykorzystywane rolniczo, a także analizę dokumentów sądowych, na podstawie których E. M. odziedziczyła prawo własności do działki nr [...] uznano, że strony postępowania są współwłaścicielkami gospodarstwa rolnego.

Mając na względzie treść art. 553 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. z 2022 r. poz. 1360 ze zm.), który za gospodarstwo rolne uważa grunty rolne wraz z gruntami leśnymi, budynkami lub ich częściami, urządzeniami i inwentarzem, jeżeli stanowią lub mogą stanowić zorganizowaną całość gospodarczą, oraz prawami związanymi z prowadzeniem gospodarstwa rolnego wskazano, że już z samych zapisów ewidencji gruntów i budynków wynikało, że budynki posadowione są na gruntach rolnych i wchodzą w skład gospodarstwa rolnego - w skład działki nr [...] wchodzą grunty sklasyfikowane jako grunty rolne zabudowane oraz grunty rolne, natomiast w skład działki nr [...] wchodzą grunty sklasyfikowane jako pastwiska.

W toku kolejnych czynności ustalono, że w Wydziale Budownictwa Urzędu Miasta O. nie ma dokumentacji architektoniczno-budowlanej dotyczącej budowy w latach 1962-1975 budynków usytuowanych na działce nr [...], bowiem dokumenty dotyczące pozwoleń na budowę od 1973 r. do 1985 r. (włącznie) za zgodą Państwowego Archiwum w P. zostały zniszczone.

Organy mając zatem wątpliwości co do poprawności określenia funkcji budynków usytuowanych na działce nr [...] zlecił zweryfikowanie rodzaju budynków, a w przypadku stwierdzenia rozbieżności sporządzenie dokumentacji geodezyjnej niezbędnej do wydania decyzji, w szczególności wykazu zmian danych ewidencyjnych dotyczącego budynków.

Geodeta uprawniony w dniu 28 października 2022 r. przeprowadził czynności kontrolne na działce nr [...]. W czynnościach nie brali udziału współwłaściciele pomimo pisemnego zawiadomienia. Geodeta sporządził wykaz zmian danych ewidencyjnych dotyczących budynków, w którym zmienił dotychczasowe funkcje budynków o identyfikatorach [...], [...], i [...] na funkcję budynki produkcyjne, usługowe i gospodarcze dla rolnictwa. Schemat klasyfikacji poszczególnych rodzajów budynków zawiera rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 3 października 2016 r. w sprawie Klasyfikacji Środków Trwałych (KŚT). W skład operatu technicznego aktualizacji ewidencji gruntów i budynków, po kontroli budynków na działce nr [...], przyjętego do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego pod identyfikatorem [...], wchodzi m.in. mapa wywiadu terenowego oraz wykaz zmian danych ewidencyjnych dotyczący trzech budynków.

Wskazano, że aktualizacji informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków dokonano w drodze decyzji administracyjnej, zgodnie z art. 24 ust. 2b pkt 2 Prawa geodezyjnego i kartograficznego, w oparciu o dokumentację geodezyjną przyjętą do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego sporządzoną przez biegłego geodetę w ramach prowadzonych prac kontrolnych.

MWINGiK zaznaczył, że podstawową zasadą prowadzenia ewidencji jest zasada aktualności, tj. utrzymywania operatu ewidencyjnego w zgodzie z aktualnymi, dostępnymi dla organu dokumentami i materiałami źródłowymi. Ponadto dane zawarte w ewidencji gruntów i budynków mają charakter informacyjny, a sam rejestr jest wyłącznie odzwierciedleniem aktualnego stanu prawnego dotyczącego danej nieruchomości. Ma on charakter deklaratoryjny, a nie konstytutywny, co oznacza, że nie tworzy nowego stanu prawnego nieruchomości, a jedynie potwierdza stan faktyczny. Organy ewidencyjne rejestrują jedynie stany prawne ustalone w innym trybie lub przez inne organy orzekające. Nie mogą one natomiast samodzielnie rozstrzygać kwestii uprawnień wnioskodawcy do gruntu. Postępowanie ewidencyjne służy rejestracji bezspornych danych o gruntach, budynkach, lokalach. Aktualizacja części opisowej ewidencji może nastąpić na podstawie dokumentacji geodezyjnej przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, w której skład musi wchodzić przede wszystkim wykaz zmian danych ewidencyjnych, o którym mowa w § 34 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków i na którego podstawie organ prowadzący ewidencję może dokonać zmian w prowadzonym rejestrze. W myśl tego przepisu wykaz zmian danych dotyczących budynku, przedstawia zmiany opisowych danych ewidencyjnych, ustalone w trakcie wykonywania prac geodezyjnych. W przedmiotowej sprawie została sporządzona i przyjęta do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego dokumentacja geodezyjna zawierająca wykaz zmian danych ewidencyjnych dla budynków usytułowanych na działce nr [...].

Natomiast zarzut dotyczący powierzchni działki nr [...], czy też odnoszący się do zameldowania w budynku o nr [...], jak również kwestie współwłasności przedmiotowego budynku oraz podatkowe zgodnie z wyjaśnieniami organu I instancji, skierowane do przedmiotowego rozstrzygnięcia wykraczają poza jego zakres, a więc ustalenie poprawności wykazania w ewidencji gruntów i budynków rodzaju budynków usytułowanych na działce [...], a są przedmiotem odrębnych postępowań administracyjnych prowadzonych przez Prezydenta Miasta O., w związku z czym ich wynik nie wpływa na zaskarżone rozstrzygnięcie.

Nadmieniono również, że organ podjął czynności w związku z pozyskaniem archiwalnej dokumentacji architektoniczno-budowalnej dotyczącej przedmiotowych budynków – zgodnie z wnioskiem skarżącej – jednak dokumenty dotyczące pozwoleń na budowę od 1973 r. do 1985 r. (włącznie), za zgodą Państwowego Archiwum w P. zostały zniszczone. Niezależnie od, wniosek strony inicjujący postępowanie w zakresie zmiany funkcji budynków usytuowanych na działce nr [...] został rozpatrzony zgodnie z jej żądaniem.

Pobocznie wyjaśniono, że w świetle art. 12 § 1 K.p.a. organy działały w sprawie wnikliwie i szybko, podejmując czynności i środki dowodowe adekwatne dla wyjaśnienia istotnych okoliczności sprawy.

Skargę na decyzję MWINGiK wniosła E. M. zaskarżając ją w całości i zarzucając jej niezgodność ze stanem faktycznym i prawnym. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji, jak i decyzji jej poprzedzającej oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Nadto wniosła o połączenie trzech spraw (oznaczonych przez organ II instancji sygnaturami: [...], [...] i [...]), udział prokuratora, ewentualnie przesłanie akt do prokuratury oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania oraz dołączenie do akt sprawy dokumentów z Archiwum Państwowego w P.

W uzasadnieniu skargi skarżąca opisuje okoliczności, w wyniku których stała się współwłaścicielką gospodarstwa rolnego, w tym działki oznaczonej nr [...] położonej w O. w obrębie [...]. Wykazuje niezadowolenie względem sposobu prowadzenia postępowań próbując dowieść, dokumentacja archiwalna dotycząca odziedziczonego gospodarstwa rolnego ma kluczowe znaczenie w sprawie. Ponadto, skarżąca zarzuca organom "celowe, bezprawne i złośliwe" działania, mające na celu ukrycie prawdy, a także nękanie.

Uzupełniając stanowisko, pismem z dnia 5 lutego 2023 r., skarżąca podniosła naruszenie: art. 8 i 11 k.p.a. poprzez niestosunkowanie się do wniosku skarżącej o zawiadomienie prokuratora o toczącym się postepowaniu oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji w sytuacji nie rozpoznania przez organ I instancji wniosku o udział prokuratora w toczącym się postępowaniu.

W odpowiedzi na skargę MWINGiK, podtrzymując dotychczasową argumentację, wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 539), zw. dalej "p.p.s.a.", sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Jednocześnie zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem - w ocenie Sądu- zaskarżona decyzja odpowiada prawu.

Przedmiotem skargi wywiedzionej do tutejszego Sądu jest decyzja Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia 22 marca 2023 r., utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta O. z dnia 13 stycznia 2023 r. w sprawie dokonania aktualizacji operatu ewidencji gruntów i budynków jednostki ewidencyjnej [...] M. O., obręb nr [...] polegającej na zamianie rodzaju (wg Klasyfikacji Środków Trwałych) trzech budynków ujawnionych w ewidencji gruntów i budynków, znajdujących się na działce o numerze ewidencyjnym [... położonej w O. przy ul. [...] w następujący sposób: Id budynku: [...]- pozostałe, budynki niemieszkalne zmienić na budynki produkcyjne, usługowe i gospodarcze dla rolnictwa; Id budynku: [...] - budynki transportu i łączności zmienić na budynki produkcyjne, usługowe i gospodarcze dla rolnictwa; Id budynku: [...] - budynki transportu i łączności zmienić na budynki produkcyjne, usługowe i gospodarcze dla rolnictwa, zgodnie z operatem technicznym przyjętym do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu 10 listopada 2022 r. i zarejestrowanym pod identyfikatorem [...]

Na wstępie wyjaśnienia wymaga, że ewidencja gruntów i budynków obejmuje informacje dotyczące między innymi budynków - ich położenia, przeznaczenia, funkcji użytkowych i ogólnych danych technicznych (art. 20 ust. 1 pkt 2 Prawa geodezyjnego), informacje, o których mowa w art. 20 ust. 1 i 2, zawiera operat ewidencyjny, który składa się z: 1) bazy danych, o której mowa w art. 4 ust. 1a pkt 2, prowadzonej za pomocą systemu teleinformatycznego zapewniającego w szczególności: a) odpowiednio zabezpieczone przechowywanie danych i ich aktualizację, b) udostępnianie oraz wspólne korzystanie z danych na zasadach określonych w przepisach o infrastrukturze informacji przestrzennej, c) wizualizację danych w formie rejestrów, kartotek i wykazów oraz mapy ewidencyjnej, a także udostępnianie zainteresowanym wypisów z tych rejestrów, kartotek i wykazów oraz wyrysów z mapy ewidencyjnej.

Wskazać należy, że będąca przedmiotem sprawy aktualizacja operatu ewidencyjnego następuje poprzez wprowadzenie udokumentowanych zmian do bazy danych ewidencyjnych. Informacje zawarte w ewidencji podlegają aktualizacji także w sytuacji wykrycia błędnych informacji. Wpis w ewidencji ma charakter rejestrowy, czyli wtórny względem zdarzeń prawnych, z których wynikają zmiany danych podlegających ujawnieniu w ewidencji. Techniczny charakter ewidencji powoduje natomiast, że to nie ewidencja kształtuje określony stan prawny, lecz dopiero zmiana tego stanu w innym przewidzianym przez prawo trybie znajduje swoje odzwierciedlenie w ewidencji gruntów i budynków. Ewidencja pełni zatem jedynie funkcje rejestrujące stanów prawnych ustalonych w innym trybie i przez inne organy. Deklaratoryjny charakter wpisów oznacza, że nie kształtują one nowego stanu prawnego, a jedynie potwierdzają stan prawny wynikający z dokumentów. Organy prowadzące ewidencję gruntów i budynków nie mogą więc tworzyć stanu prawnego, lecz jedynie odzwierciadlają w prowadzonych ewidencjach stan prawny (wyrok NSA z 27 września 2023 r., sygn. akt I OSK 270/22).

Zgodnie z art. 24 ust. 2a pkt 1 i 2 oraz ust. 2b Prawa geodezyjnego, aktualizacja operatu ewidencyjnego odbywa się z urzędu lub na wniosek oraz następuje w drodze czynności materialno-technicznej lub w drodze decyzji administracyjnej. Stosownie do treści art. 24 ust. 2a Prawa geodezyjnego informacje zawarte w ewidencji gruntów i budynków podlegają aktualizacji: 1) z urzędu, jeżeli zmiany tych informacji wynikają z: a) przepisów prawa, b) dokumentów, o których mowa w art. 23 ust. 1-4, c) materiałów zasobu, d) wykrycia błędnych informacji; 2) na wniosek podmiotów, o których mowa w art. 20 ust. 2 pkt 1, lub władających gruntami na zasadach samoistnego posiadania.

Aktualizacja informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków następuje: 1) w drodze czynności materialno-technicznej na podstawie: a) przepisów prawa, b) wpisów w księgach wieczystych, c) prawomocnych orzeczeń sądu, a w przypadkach dotyczących europejskiego poświadczenia spadkowego - orzeczeń sądu, d) ostatecznych decyzji administracyjnych, e) aktów notarialnych, f) aktów poświadczenia dziedziczenia oraz europejskich poświadczeń spadkowych, g) zgłoszeń dotyczących zmiany sposobu użytkowania budynku lub jego części, o których mowa w art. 71 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, do których właściwy organ nie wniósł sprzeciwu, h) wpisów w innych rejestrach publicznych, j) dokumentacji geodezyjnej przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, z uwzględnieniem art. 20 ust. 2b; 2) w drodze decyzji administracyjnej - w pozostałych przypadkach (art. 24 ust. 2b Prawa geodezyjnego). Tę drugą formę rozstrzygania stosuje organ wtedy, gdy aktualizacja operatu ewidencyjnego wymaga wyjaśnień zainteresowanych lub uzyskania dodatkowych dowodów. Wówczas organ przeprowadza w sprawie tej aktualizacji postępowanie administracyjne, które kończy się decyzją wprowadzającą zmiany lub odmawiającą wprowadzenia żądanej zmiany.

Organy administracji publicznej, prowadzące ewidencję gruntów i budynków, rejestrują jedynie stany prawne i faktyczne w oparciu o określone dokumenty i nie mogą samodzielnie rozstrzygać kwestii niezgodności objętych tymi dokumentami. Ewidencja jest tylko zbiorem informacji i odzwierciedleniem danych wynikających z przedłożonych dokumentów. Dane w ewidencji mogą być zmienione dopiero wówczas, gdy powstanie nowa dokumentacja źródłowa zmieniająca albo korygująca, we właściwym trybie, dane zawarte w dokumentacji dotychczasowej. A to dlatego, że postępowanie mające na celu aktualizację operatu ewidencyjnego ma charakter rejestrowy, czyli wtórny do zdarzeń prawnych.

Co więcej, podstawową zasadą prowadzenia ewidencji jest zasada aktualności, to jest utrzymywania operatu w zgodności z aktualnymi dostępnymi dla organu dokumentami i materiałami źródłowymi. Aktualizacja następuje przez wprowadzenie udokumentowanych zmian do bazy danych ewidencyjnych. Przepisy ustawy posługują się pojęciem aktualizacji ewidencji, a nie jej prostowania. Usuwanie zatem błędów lub omyłek w ewidencji w ramach jej "aktualizacji" nie jest wyłączone, jednakże pod warunkiem, że uzasadnia to aktualny stan prawny, który ewidencja gruntów ma odzwierciedlać, a nie tworzyć.

Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy, należy wskazać, że E. M. we wniosku złożonym w dniu 25 marca 2022 r. w Urzędzie Miasta Ostrołęki podniosła, że w ewidencji gruntów i budynków błędnie określono funkcje budynków znajdujących się na działce o nr[...], której jest współwłaścicielem. Wskazała, że zgodnie z rzeczywistością na działce tej znajduje się pięć budynków: dwa mieszkalne i trzy gospodarcze. Celem zobrazowania tej sytuacji załączyła kopię mapy do celów projektowych z 14 listopada 2012 r., która odzwierciedla treść wektorowej mapy zasadniczej, utworzonej na podstawie operatu o identyfikatorze [...]. Funkcja budynków, którą wprowadzono na mapę zasadniczą w odniesieniu do ww. budynków, była zgodna z funkcją widniejącą na matrycach mapy zasadniczej, jednak funkcja ta nie pokrywała się z ewidencją budynków i jej częścią graficzną, utworzoną dla czterech obrębów, w tym obrębu nr 0006, na podstawie operatu z 2004 r. o identyfikatorze [...]. W operacie tym określono, iż na ww. działce znajdują się dwa budynki - mieszkalne, dwa budynki - transportu i łączności oraz jeden budynek - pozostałe niemieszkalne, potwierdza to również arkusz spisowy budynków, załączony do tego operatu.

Dostrzegając powyższe rozbieżności i mając na względzie to, że organ ewidencyjny, prowadzący postępowanie administracyjne w przedmiocie aktualizacji ewidencji, nie jest władny do samodzielnej oceny prawidłowości dokumentów stanowiących podstawę wpisu do ewidencji zlecił przygotowanie dokumentacji geodezyjnej dotyczącej budynków o identyfikatorach [...],[...],[...], usytuowanych na działce nr [...], wraz z wykazem zmian danych ewidencyjnych, która przyjęta została do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego pod identyfikatorem [...].

Dopiero na podstawie tej dokumentacji geodezyjnej możliwa była aktualizacja danych w ewidencji budynków o identyfikatorach [...], [...], [...] w zakresie ich rodzaju (wg Klasyfikacji Środków Trwałych) na budynki produkcyjne, usługowe i gospodarcze dla rolnictwa.

Oznacza to, że w przypadku, gdyby nie zostało uprzednio przeprowadzone postępowanie, którego wyniki dałyby podstawy do zmiany wpisów dokonanych w ewidencji, a wnioskodawca nie przedstawił wraz z wnioskiem o aktualizację dokumentów wymienionych w przepisach prawa geodezyjnego i kartograficznego, brak było by wówczas podstaw do dokonania aktualizacji wpisów. Tym samym nie było wystarczające samo kwestionowanie prawidłowości, czy kompletności dokumentów stanowiących w przeszłości podstawę wpisów, aby doszło do wnioskowanej aktualizacji" (wyrok NSA z dnia 1 marca 2022 r., sygn. akt I OSK 865/21).

Jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny (wyrok z dnia 25 marca 2021 r., sygn. akt I OSK 2545/20): "Zmian w stanie prawnym zapisanym w ewidencji gruntów dokonuje się na podstawie prawomocnych orzeczeń sądowych, aktów notarialnych, ostatecznych decyzji administracyjnych, a także innych aktów normatywnych. Postępowanie mające na celu aktualizację operatu ewidencyjnego ma charakter rejestrowy, czyli wtórny względem zdarzeń prawnych, z których wynikają zmiany danych podlegających ujawnieniu w ewidencji". Szczególnie istotne jest tutaj to, że "dokumenty określające poprzedni stan prawny działek gruntu nie stanowią podstawy zarejestrowania tego stanu w ewidencji gruntów i budynków, jeżeli stan późniejszy został stwierdzony kolejnym dokumentem, z którym ustawodawca związał skutek wiążącego ustalenia stanu prawnego danych działek gruntu".

Z powyższych względów, przywołane przez skarżącą archiwalne dokumenty architektoniczno-budowlane dotyczące budowy ww. budynków w latach 1962-1975, nie mogły być podstawą aktualizacji ewidencji gruntów i budynków, w której ujawniono stan oparty na późniejszych dokumentach. Jak to wskazuje utrwalone orzecznictwo sądów administracyjnych, dokumenty określające wcześniejszy stan prawny działek gruntu nie stanowią podstawy do zarejestrowania tego stanu w ewidencji gruntów i budynków. Nie ma bowiem możliwości "cofania się" w ewidencji po przyjęciu kolejnych dokumentów jako podstawy kolejnych (nowych) wpisów (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 lutego 2022 r., sygn.. akt I OSK 803/21). Aktualizacji danych ewidencyjnych dokonuje się na podstawie przedłożonych dokumentów ilustrujących stan odmienny od stanu już uwidocznionego w operacie ewidencji gruntów i budynków. Podstawę wpisu danych ewidencyjnych stanowi zatem najpóźniej wydany dokument mogący być podstawą wpisu. Zmiany w ewidencji mogą być wprowadzane na podstawie dokumentów, o których mowa w art. 23 ust. 1-4 Prawa geodezyjnego i kartograficznego, ale wydanych po ostatnim wpisie w ewidencji, a to oznacza, że nie można dokonywać zmian na podstawie dokumentów sprzed kilkunastu lat, po których następowały kolejne czynności odzwierciedlone w ewidencji. Dokumenty określające poprzedni stan działek nie mogą stanowić podstawy do zarejestrowania tego stanu, jeżeli stan późniejszy został stwierdzony kolejnymi dokumentami wprowadzonymi do ewidencji (wyrok WSA z 16 lutego 2023 r., sygn. akt II SA/Wr 389/21).

Odnoszą się natomiast do wniosku skarżącej "o udział prokuratora w sprawie lub przesłanie akt do prokuratury" należy wskazać, że prokurator posiada własne prerogatywy względem postępowań administracyjnych. Co więcej, na podstawie art. 8 § 1 p.p.s.a. prokurator posiada również swoiste uprawnienie do wzięcia udziału w każdym toczącym się postępowaniu. Jednak decyzja prokuratora o udziale w postępowaniu przed sądem administracyjnym należy wyłącznie do tego podmiotu. Jej słuszność nie podlega ocenie sądu. Tym samym ocena zasadności udziału w postępowaniu pozostawiona została wyłącznej i niezależnej ocenie prokuratora i nie podlega żadnej ocenie ze strony sądu administracyjnego zwłaszcza, że nie wykazano wpływu jego udziału na wynik sprawy.

Analiza realiów rozpoznawanej sprawy z perspektywy przytoczonych przepisów oraz ich wykładni przyjmowanej w orzecznictwie sądów administracyjnych, prowadzi do wniosku, że organy prawidłowo dokonały aktualizacji ewidencji gruntów i budynków.

W świetle powyższych rozważań żaden z podniesionych w skardze zarzutów nie okazał się zasadny. Ponadto Sąd, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi, dokonując kontroli w granicach danej sprawy, ale poza granicami zarzutów, także nie dopatrzył się przyczyn mogących stanowić podstawę do zastosowania kompetencji kasacyjnych.

Ponieważ podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę, Sąd doszedł do wniosku, że zaskarżona decyzja jak i decyzja organu pierwszej instancji odpowiada prawu.

Z tych względów Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.