Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 985/23
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-06-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6155 Uzgodnienia w sprawach z zakresu zagospodarowania przestrzennego
Skarżony organ: Dyrektor Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Paweł Miładowski Sędziowie sędzia NSA Grzegorz Czerwiński sędzia del. WSA Anna Szymańska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 24 czerwca 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej T. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 lutego 2023 r., sygn. akt VII SA/Wa 2042/22 w sprawie ze skargi T. G. na postanowienie Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia 29 sierpnia 2022 r., nr DPZ.DPZ 6.4351.1.2021.12.MAM w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od T. G. na rzecz Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad kwotę 360 (słownie: trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 10 lutego 2023 r., sygn. akt VII SA/Wa 2042/22, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: "WSA w Warszawie", "Sąd wojewódzki", Sąd I instancji") po rozpoznaniu skargi T. G. (dalej: "inwestor", "skarżący", "skarżący kasacyjnie") na postanowienie Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad (dalej: "GDDKiA") z 29 sierpnia 2022 r., nr DPZ.DPZ 6.4351.1.2021.12.MAM – oddalił skargę.

Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Wójt Gminy O. (dalej: "Wójt") wnioskiem z 10 lutego 2017 r. wystąpił o uzgodnienie projektu decyzji o warunkach zabudowy (decyzja WZ) dla inwestycji polegającej na budowie siedliska zagrodowego, składającego się z ośmiu budynków mieszkalnych w zabudowie szeregowej, wiat na maszyny rolnicze i namiotów foliowych do produkcji szkółkarskiej, na części działki nr [...], obręb [...], ze zjazdem z drogi krajowej nr [...] (działka nr [...]) oraz niezbędną infrastrukturą techniczną na części działki nr [...], na działce nr [...] i na części działki nr [...], obręb [...], gmina [...]. GDDKiA, postanowieniem z 10 marca 2017 r. nr O.WR.Z-3.4351.13.2017.rm, odmówił uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Następnie, postanowieniem z 28 kwietnia 2017 r., nr DZ.WPA-1.4351.33.2017.2.MP utrzymał w mocy własne postanowienie. WSA w Warszawie, wyrokiem z 17 listopada 2017 r., sygn. akt IV SA/Wa 1696/17, uchylił postanowienie z 28 kwietnia 2017 r. oraz poprzedzające je postanowienie z 10 marca 2017 r. Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: "NSA") wyrokiem z 4 listopada 2020 r., sygn. akt II OSK 1515/18, oddalił skargę kasacyjną. W uzasadnieniu wskazano w szczególności, że kwestia ustalenia występowania zjazdu i tym samym dostępu z drogi publicznej, nie została przez organ należycie wyjaśniona. W ocenie NSA wyjaśnienia wymaga, czy istniejący zjazd z drogi krajowej [...] na wysokości działki nr [...] jest zjazdem legalnym, a jeśli tak, to czy ta działka posiada dostęp do drogi publicznej z ww. zjazdem bądź też czy jest skomunikowana z drogą publiczną w innym miejscu.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy GDDKiA, postanowieniem z 1 marca 2021 r., nr O.WR.Z-3.4351.22.2021.1.ms – ponownie odmówił uzgodnienia projektu decyzji dla przedmiotowego przedsięwzięcia.

Zaskarżonym postanowieniem GDDKiA - utrzymał w mocy rozstrzygniecie organu I instancji. Uzasadniając stanowisko wskazano, że działka nr [...] nie jest skomunikowana z drogą krajową (DK) nr [...] (działka nr [...]) w sposób bezpośredni, nie posiada zjazdu na drogę krajową. Ponadto podniesiono, że działka nr [...] została nabyta jako nieruchomość, która nie posiadała bezpośredniego dostępu do drogi publicznej i nie zostały dokonane czynności w pasie drogowym drogi krajowej, za zgodą zarządy drogi, które ten stan prawny i terenowy mogły zmienić. Brak w wymiarze faktycznym i prawnym, zjazdu do nieruchomości uniemożliwia włączenie planowanej inwestycji do drogi krajowej nr [...]. Zatem, inwestor powinien zwrócić się w trybie art. 29 ust. 1 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2022 r., poz. 1693 ze zm.), dalej: "u.d.p." z wnioskiem o lokalizację zjazdu indywidualnego.

WSA w Warszawie wskazanym na wstępie wyrokiem z 10 lutego 2023 r. stwierdził, że skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. W pierwszej kolejności odwołano się do ww. wyroku NSA, w którym przedstawiono stanowisko, że rejestr zjazdów wchodzący w skład Banku Danych Drogowych nie jest dokumentem urzędowym i podlega takiej samej ocenie, jak każdy inny dowód zgromadzony w sprawie. NSA wskazał również, że kwestia ustalenia występowania zjazdu i tym samym dostępu działki skarżącego do drogi publicznej, nie została przez organ należycie wyjaśniona. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że organy ponownie rozpoznając sprawę, uwzględniły wytyczne i słusznie uznały, że brak jest podstaw do uzgodnienia przedłożonego projektu decyzji o warunkach zabudowy.

Następnie wskazano, że bezspornym jest, że działka nr [...] znajduje się w obrębie obszaru przyległego do pasa drogowego drogi krajowej DK [...] (działka nr [...]). Zatem istotną kwestią związaną z możliwością włączenia do drogi ruchu spowodowanego zmianą zagospodarowania terenu, jest zjazd. Wyjaśniono, że działka inwestycyjna, wbrew informacjom zawartym w projekcie - nie posiada własnego zjazdu bezpośrednio na drogę nr [...]. Na załączniku graficznym nr 1 do projektu decyzji, stanowiącym mapę zasadniczą z 24 lutego 2016 r., zamiast oznaczenia zjazdu, którym ma być skomunikowana działka nr [...], określono symbolem trójkąta kierunek obsługi komunikacyjnej w miejscu, gdzie nie istnieje zjazd. Dalej wskazano, że wjazd z działki inwestycyjnej na gminną drogę wewnętrzną (działkę nr [...]) o szerokości 2,5 m, nie spełnia wymagań rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. z 2016 r., poz. 124 ze zm.), dalej: "Rozporządzenie" - co ma istotne znaczenie w kontekście planowanych ośmiu budynków mieszkalnych. Następnie podniesiono, że z przedłożonego projektu decyzji WZ, zgodnie z załącznikiem graficznym nr 1 (linie rozgraniczające teren inwestycji - zabudowa, infrastruktura) na terenach stanowiących pas drogowy DK nr [...] planowana jest budowa infrastruktury (zgodnie z art. 39 ust. 1 pkt. 1 u.d.p. zabronione jest lokalizowanie obiektów budowlanych, umieszczanie urządzeń, przedmiotów i innych materiałów niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego w pasie drogowym dróg krajowych). Zatem przed wydaniem decyzji WZ dla ww. inwestycji, która znajduje się w pasie drogi krajowej, przez właściwy organ, inwestor powinien uzyskać zezwolenie zarządcy drogi - w tym przypadku GDDKiA - na lokalizację urządzenia w pasie drogowym, o którym mowa w art. 39 ust. 3 u.d.p. Zdaniem Sądu wojewódzkiego słusznie organ, który jest związany treścią i ustaleniami projektu, nie mógł pozytywnie uzgodnić w zakresie swojej właściwości planowanej inwestycji.

Następnie wskazano, że w rozpoznawanej sprawie warunki legalnego zjazdu, spełnia jedynie zjazd z DK nr [...] na działkę o nr [...], natomiast dostęp do tego zjazdu z działki nr [...], stanowi jedynie pas szerokości 2,5 m w północnym narożniku działki nr [...], którego wymiary nie spełniają wymogów określonych w Rozporządzeniu. W tej kwestii odniesiono się do pomiaru dokonanego przez geodetę F. Z. Wskazano, że na mapie zasadniczej z 2002 r., która odzwierciedla legalny zjazd zastany z działki nr [...] do DK nr [...], zjazd ten nie przylega do działki na długości 5,41 m (dzięki czemu spełniałby wymagane parametry). Szerokość 5,41 m pojawia się dopiero na uaktualnionej mapie zasadniczej, którą przygotowano na zlecenie skarżącego. Porównanie tych map, nie przekreśla prawidłowości dokonanego przez geodetę F. Z. pomiaru, natomiast prowadzi do wniosku, że po 2002 r. przedmiotowy zjazd uległ rozbudowie, dzięki czemu zyskał dostęp do działki nr [...] o szerokości nie 2,5 m jak pierwotnie, lecz 5,41 m. Sąd I instancji zaznaczył, że rozbudowa ta nie była legalna, bowiem w aktach sprawy, brak jest decyzji zarządcy drogi zezwalającej na taką rozbudowę, wymaganej przez art. 29 ust. 1 u.d.p. Nie został zatem spełniony wymóg legalności zjazdu.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył T. G., zaskarżając go w całości. Na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 259), dalej: "p.p.s.a.", zarzucono naruszenie przepisów postępowania w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. art. 1 § 1 i 2 p.p.s.a. poprzez wadliwe zrealizowanie kontroli działalności organu - poprzez oddalenie skargi na ewidentnie wadliwe postanowienie organu w oparciu o wadliwe ustalenie stanu faktycznego sprawy, w szczególności poprzez wadliwe ustalenie, iż działka nr [...] przed 2015 r. przylegała do legalnie istniejącego zastanego zjazdu publicznego na szerokości 2,5 m, która to wielkość nigdy nie została potwierdzona ustaleniami uprawnionego geodety, a następnie zjazd ten jakoby został przebudowany w trybie samowoli budowlanej;

2. art. 3 § 1 p.p.s.a. poprzez wykroczenie poza kompetencje Sądu do sprawowania kontroli nad działalnością administracji publicznej poprzez stosowanie środków określonych w ustawie - poprzez przyjęcie, iż skarżący dokonał samowolnej przebudowy zjazdu zwiększając szerokość jego przylegania do działki nr [...] z 2,5 m na 5,41 m, gdy orzekanie w takim zakresie leży w kompetencji organów nadzoru budowlanego, które po zawiadomieniu tych organów o takim pomówieniu GDDKiA nawet nie wszczęły w tym zakresie postępowania administracyjnego;

3. art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. poprzez pominięcie procedury wydania przez właściwy organ administracji decyzji administracyjnej w sprawie ustalenia zaistnienia samowoli budowlanej i oparcie uzasadnienia wyroku na ocenie Sądu, która ma taką decyzję zastąpić;

4. art. 32 w powiązaniu z naruszeniem art. 33 § 1 p.p.s.a. poprzez uzasadnienie wyroku okolicznością rzekomego zaistnienia samowoli budowlanej, gdy przy ustalaniu takiej okoliczności stroną musiałaby być również obecna właścicielka działki nr [...] K. G.-K.;

5. art. 132 p.p.s.a., poprzez rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej dotyczącej rzekomego dokonania samowoli budowlanej w uzasadnieniu wyroku w innej sprawie;

6. art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez wykroczenie Sądu poza granice danej sprawy

- poprzez oparcie wyroku na domniemaniu przez Sąd zaistnienia samowoli budowlanej mającej polegać na dokonaniu przebudowy zjazdu, gdy żaden dokument w aktach sprawy dokonania takiej samowoli budowlanej nie potwierdza, a nawet sam organ swych pomówień w tym zakresie nawet nie zgłosił do organów nadzoru budowlanego;

7. art. 135 p.p.s.a. poprzez zastosowanie nieprzewidzianego ustawą środka w celu usunięcia domniemanego przez Sąd naruszenia prawa - poprzez stwierdzenie przez Sąd zaistnienia samowoli budowlanej bez wcześniejszej decyzji właściwego organu administracji;

8. art. 135 § 4 p.p.s.a. poprzez wadliwe uzasadnienie wyroku - poprzez wadliwe przedstawienie stanu sprawy w zakresie rzekomego dokonania przebudowy zjazdu oraz poprzez nazwanie tego istniejącego zjazdu publicznego "planowanym zjazdem", gdy żaden dokument w aktach sprawy takiego stanu sprawy nie potwierdza;

9. art. 135 § 4 p.p.s.a. poprzez wadliwe uzasadnienie wyroku - poprzez wadliwe przedstawienie stanu sprawy w zakresie rzekomego braku istnienia bezpośredniego dostępu działki nr [...] do spornego zjazdu publicznego, gdy na podstawie wiarygodnych danych geodezyjnych Sąd ustalił, iż działka ta przylega do spornego zjazdu na szerokości 5,41 m, co spełnia wymogi ustawowe, a żaden dokument w aktach sprawy nie wskazuje, aby wynik pomiaru szerokości tego przylegania kiedykolwiek był inny;

10. art. 135 § 4 p.p.s.a. poprzez wadliwe uzasadnienie wyroku - poprzez wadliwe przedstawienie stanu sprawy w zakresie przywołania treści urzędowych dokumentów geodezyjnych, z których nie wynika, iżby szerokość przylegania działki nr [...] do gminnej działki drogowej nr [...] ustalona geodezyjnie jako 2,5 m kiedykolwiek uległa zmianie oraz poprzez błędne przyjęcie, iż przyleganie działki nr [...] do gminnej działki drogowej nr [...] 2,5 m jest lub było "zjazdem";

11. art. 135 § 4 p.p.s.a. poprzez wadliwe uzasadnienie wyroku - poprzez wadliwe przedstawienie stanu sprawy w zakresie wskazania, iż przedłożony do uzgodnienia projekt przewiduje jakieś inwestycje w pasie drogowym;

12. art. 153 w powiązaniu z naruszeniem art. 190 p.p.s.a., w powiązaniu z naruszeniem art. 76 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm.), dalej: "k.p.a." poprzez zignorowanie oceny prawnej i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu NSA w tej sprawie pod sygn. akt II OSK 1515/18 z 4 listopada 2020 r. o treści: "Podzielić należy stanowisko Sądu Wojewódzkiego oparte na stanie prawnym obowiązującym w czasie podejmowania zaskarżonego aktu, że rejestr zjazdów wchodzący w skład Banku Danych Drogowych nie jest dokumentem urzędowym i podlega takiej samej ocenie, jak każdy inny dowód zgromadzony w sprawie. Bank Danych Drogowych jest systemem wspomagającym administrowanie siecią dróg krajowych w Polsce, a nie zbiorem dokumentów urzędowych," - poprzez błędne uznanie, iż książka drogi, w zakresie opisu spornego zjazdu, jest dokumentem urzędowym;

13. art. 153 w powiązaniu z naruszeniem art. 190 p.p.s.a., poprzez zignorowanie oceny prawnej i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w prawomocnym (utrzymanym przez NSA) orzeczeniu WSA w Warszawie w tej sprawie pod sygn. akt IV SA/Wa 1696/17 w zakresie, w jakim Sąd ten wskazał, iż "zapisy w ewidencji zjazdów i w książce drogi podlegają takiemu samemu badaniu i analizie jak każdy inny dowód zgromadzony w sprawie";

14. art. 19 k.p.a. poprzez naruszenie kompetencji organów administracji publicznej w zakresie ich właściwości rzeczowej i miejscowej do rozstrzygania o stwierdzeniu samowoli budowlanej w zakresie rzekomo dokonanej przebudowy zjazdu;

15. art. 76 § 3 k.p.a. poprzez zignorowanie wiarygodności i mocy dowodowej dokumentów urzędowych z urzędowego zasobu geodezyjnego Starosty O. wykazujących, iż jedyne wiążące ustalenie szerokości przylegania działki nr [...] do spornego zjazdu publicznego uprawniony geodeta Z. wyliczył w 2015 r. na 5,41 m, gdy przeprowadzony przez organ dowód mający podważyć wynik tych pomiarów (ponowny pomiar geodezyjny w terenie dokonany w 2016 r. przez geodetę zatrudnionego przez organ) potwierdził poprawność pomiaru z 2015 r.;

16. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez zignorowanie faktu, iż zapisy w decyzji organu z 23 stycznia 2004 r. o zgodzie na lokalizację zjazdu dotyczące zgody tymczasowej - na czas określony - są sprzeczne z przepisami prawa, w tym z treścią art. 29 ust. 1 u.d.p., który to przepis nie daje organowi kompetencji do wydawania zgód na lokalizację zjazdów tymczasowych i nie daje organowi kompetencji do wydawania zgód na lokalizację zjazdów z ograniczonym czasem ważności.

Na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a., zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego, to jest:

1. art. 48 ust. 1 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2021 r., poz. 2351 ze zm.), dalej: "p.b." poprzez jego niewłaściwe zastosowanie - poprzez stwierdzenie przez Sąd w uzasadnieniu wyroku zaistnienia samowoli budowlanej, mającej polegać na przebudowie zjazdu, gdy stwierdzenie zaistnienia samowoli budowlanej leży w wyłącznej kompetencji organów administracji, a Sąd może jedynie takie ustalenia organu administracji kontrolować;

2. art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2022 r. poz. 503), dalej: "u.p.z.p." poprzez jej niewłaściwe zastosowanie - poprzez przyjęcie, iż wydanie decyzji Wójta Gminy O. 158/02 ustalającej warunki zabudowy dla działki nr [...] ma dowodzić, że w dniu wydania tej decyzji działka ta nie posiadała dostępu do drogi publicznej, gdy ustawowym warunkiem wydania takiej decyzji jest istnienie takiego dostępu;

3. art. 1 u.d.p. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie - poprzez przyjęcie, iż uprawnienie do korzystania z publicznego zjazdu z DK [...] przylegającego do działki nr [...] na szerokości 5,41 m użytkownicy tej działki mogą uzyskać jedynie jakąś decyzją GDDKiA, gdy z mocy wskazanego przepisu z tego elementu drogi publicznej może korzystać każdy, zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w tej ustawie lub innych przepisach szczególnych;

4. art. 29 ust. 1 u.d.p. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie - poprzez przyjęcie, iż o możliwości skomunikowania działki z drogą publiczną poprzez legalnie istniejący publiczny zjazd zastany miałby decydować organ wydając decyzje o zgodzie na lokalizację już istniejącego zjazdu, gdy niemożliwe prawnie jest wydanie zgody na lokalizację obiektu już istniejącego i niemożliwe prawnie jest wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę obiektu budowlanego już istniejącego. Potwierdza to fakt, iż organ nie wydał Gminie O. żadnej decyzji w sprawie tego zjazdu, a jednak organ uznaje skomunikowanie gminnej działki nr [...] z drogą publiczną poprzez ten zjazd w oparciu o sam fakt przylegania działki nr [...] do publicznego zjazdu na szerokości ponad 5 m;

5. art. 29 ust. 1 u.d.p. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie - poprzez wadliwe wskazanie w uzasadnieniu decyzji, iż jakoby skarżący może wystąpić do organu w trybie tego przepisu o zgodę na lokalizację zjazdu indywidualnego w miejscu już istniejącego zjazdu publicznego, gdy niemożliwe jest wydane decyzji o zgodzie na lokalizację obiektu już istniejącego i niemożliwe jest utworzenie w tym samym miejscu zjazdu publicznego (już istniejącego) oraz zjazdu indywidualnego - rzekomo mogącego powstać;

6. § 79 Rozporządzenia poprzez jego błędne zastosowanie - poprzez przyjęcie, iż obsługa planowanej inwestycji ma się odbywać poprzez "planowany zjazd indywidualny", gdy w rzeczywistości obsługa planowanej inwestycji ma się odbywać poprzez już istniejący zastany zjazd publiczny, który przylega do działki nr [...] na szerokości 5,41 m.

Na podstawie przywołanych zarzutów, skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy WSA w Warszawie do ponownego rozpoznania, zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przypisanych a ponadto zobowiązanie przez Sąd organu administracji do złożenia do akt postępowania pisemnego wyjaśnienia, kto personalnie, w jakiej dacie i w jaki sposób i na jakiej podstawie prawnej ustalił szerokość przylegania działki nr [...] obr. [...] gm. [...] do legalnie istniejącego zjazdu publicznego z DK [...] jako 2,5 m, która to wielkość pojawia się w dokumentach wygenerowanych przez organ i która stała się podstawą pominięcia działki nr [...] przy sporządzaniu przez pracowników organu opisów tego zjazdu w wewnętrznych dokumentach organu - ewidencji zjazdów i w książce drogi - wyjaśnienia, czy ustalenie to było wynikiem amatorskiego pomiaru linijką na ówczesnej wersji poglądowej mapy zasadniczej. Jednocześnie skarżący kasacyjnie oświadczył, że zrzeka się rozprawy.

Pismem z 21 kwietnia 2023 r., stanowiącym odpowiedź na skargę kasacyjną, GDDKiA wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej w całości oraz zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: "NSA") zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. NSA rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez NSA.

Skarga kasacyjna nie jest usprawiedliwiona.

Wymienione w skardze kasacyjnej przepisy proceduralne zawarte w p.p.s.a. na wykazanie zasadności zarzutów naruszenia przepisów prawa procesowego miały na celu wykazanie błędnego stanowiska Sądu I instancji, że zjazd z działki skarżącego nr [...] na gminną drogę stanowiącą działkę nr [...], został przebudowany w trybie samowoli budowlanej. Zasadne jest stanowisko strony skarżącej, że Sąd wojewódzki dokonując kontroli zaskarżonego postanowienia w trybie art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a. sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej w granicach danej sprawy administracyjnej (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Sprawą w rozumieniu tych norm jest sprawa uzgodnienia projektu decyzji WZ. Zgodnie z art. 53 ust. 4 pkt 9 u.p.z.p. decyzję o warunkach zabudowy wydaje się po uzgodnieniu z właściwym zarządcą drogi w odniesieniu do obszarów przyległych do pasa drogowego. Teren inwestycji przylega do DK nr [...], stąd uzyskanie stanowiska GDDKiA było obligatoryjne.

Przepis art. 53 ust. 4 pkt 9 u.p.z.p. nie wymienia kryteriów uzgodnienia inwestycji planowanych na obszarach przyległych do pasa drogowego. W konsekwencji należy przyjąć, że zarządca drogi powinien w postępowaniu uzgodnieniowym kierować się zakresem swoich zadań oraz swojej właściwości rzeczowej (por. wyrok NSA z 26 maja 2020 r., sygn. akt II OSK 2386/19; z 27 czerwca 2023 r. sygn. akt II OSK 2329/20, z 10 maja 2022 r. sygn. akt II OSK 1482/19). Zgodnie z art. 19 ust. 1 u.d.p., do właściwości zarządcy drogi należą sprawy m.in. z zakresu utrzymania i ochrony dróg. W myśl art. 4 pkt 21 u.d.p. z kolei ochrona drogi to działania mające na celu niedopuszczenie m.in. do pogorszenia warunków bezpieczeństwa ruchu. Z art. 19 ust. 1 w zw. z art. 4 pkt 21 u.d.p. wynika natomiast, że do zadań zarządcy drogi należy m.in. planowanie i ochrona dróg, polegająca na niedopuszczaniu do ograniczenia funkcji drogi i pogorszenia warunków bezpieczeństwa ruchu.

Zakres właściwości rzeczowej zarządcy drogi publicznej wyznacza także przepis art. 35 ust. 3 u.d.p., zgodnie z którym zmianę zagospodarowania terenu przyległego do pasa drogowego, w szczególności polegającą na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, zarządca drogi uzgadnia w zakresie możliwości włączenia do drogi ruchu drogowego spowodowanego tą zmianą. Organ uzgadniający powinien więc rozpoznać sprawę w powyższych granicach kompetencji własnych, uwzględniając wszystkie istotne okoliczności, w tym rodzaj planowanej inwestycji i związane z tym obciążenia ruchem oraz kategorię drogi publicznej, jej warunki użytkowania i względy bezpieczeństwa ruchu drogowego, stanowiące podstawowe kryterium oceny możliwości usytuowania nowych zjazdów z dróg publicznych (zob. wyroki NSA: z 19 listopada 2009 r., sygn. akt II OSK 948/09; z 20 grudnia 2010 r., sygn. akt II OSK 1783/09). Sąd administracyjny dokonując kontroli postanowienia w przedmiocie uzgodnienia decyzji WZ również miał obowiązek pozostawać w tak wyznaczonych granicach sprawy. Jednakże niefortunne sformułowania zawarte w uzasadnieniu wyroku, miały na celu wykazanie innego rodzaju okoliczności faktycznej i prawnej wynikającej z uprzednio wydanego wyroku NSA.

W wyroku NSA z 4 listopada 2020 r. sygn. akt II OSK 1515/18 stwierdzono, że w realiach tej sprawy kwestia ustalenia występowania przedmiotowego zjazdu z DK nr [...] do działki nr [...] i tym samym dostępu działki skarżącego do drogi publicznej, nie została należycie wyjaśniona. Jako zatem kluczowy problem w sprawie NSA wówczas zdiagnozował kwestię występowania zjazdu. NSA oddalił skargę kasacyjną organu i podzielił ustalenia oraz oceny prawne wyrażone w wyroku WSA w Warszawie z 17 listopada 2017 r. sygn. akt IV SA/Wa 1696/17. Zgodnie z art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Kierując się powyższym, w ślad za organem Sąd I instancji uznał po pierwsze, że działka nr [...] nie ma bezpośredniego zjazdu na DK nr [...], czego zresztą nie podnosił skarżący. Skomunikowanie z tą drogą krajową mogłoby natomiast nastąpić poprzez działkę drogową gminną nr [...] bowiem pozostaje ona na styku (graniczy) z działką inwestora, a owa droga gminna posiada legalnie urządzony zjazd na DK nr [...]. Istota natomiast rozstrzygnięcia, które zostało odczytane przez skarżącego kasacyjnie jako przekroczenie kompetencji przez Sąd wojewódzki dotyczy nie dostępu działki nr [...] do drogi publicznej, lecz legitymowania się decyzją administracyjną o budowie zjazdu. Jak wynika z pisma GDDKiA z 30 października 2007 r. sporna działka posiadała dostęp do DK nr [...] poprzez istniejący zjazd na działkę [...], stanowiącej dojazd do pól.

Czym innym bowiem jest uzgodnienie projektu decyzji o warunkach zabudowy, a czym innym zgoda na lokalizację zjazdu z drogi publicznej, a czym innym faktyczny dostęp do takiej drogi, co zostało zagwarantowane pismem z 30 października 2007 r. Zgoda na lokalizację zjazdu stanowi odrębną sprawę administracyjną załatwianą decyzją administracyjną na podstawie art. 29 ust. 1 u.d.p. Zgodnie z art. 29 ust. 1 u.p.d. budowa lub przebudowa zjazdu należy do właściciela lub użytkownika nieruchomości przyległych do drogi, po uzyskaniu, w drodze decyzji administracyjnej, zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację zjazdu lub przebudowę zjazdu, z zastrzeżeniem ust. 2. Kwestie szczegółowej lokalizacji tego zjazdu oraz jego parametrów technicznych są rozstrzygane w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 29 u.d.p. W niniejszej sprawie skarżący nie uzyskał zgody na lokalizację takiego zjazdu z drogi wewnętrznej nr [...] i tym samym dalej na drogę krajową. Faktem jest, że zezwoleniem z 1 grudnia 2003 r. Wójt Gminy O. zezwolił na wybudowanie zjazdu z drogi gminnej (działka nr [...]). W dacie wydania tego zezwolenia przepis art. 29 u.d.p. brzmiał: "Wykonanie lub przebudowa zjazdu z drogi do pól uprawnych i zabudowań należy: 1) w wypadku budowy lub modernizacji drogi - do zarządu drogi, 2) w pozostałych wypadkach - do właściciela lub użytkownika gruntów przyległych do drogi, po uzyskaniu zgody zarządu drogi.". W zezwoleniu z 1 grudnia 2003 r podkreślono, że warunki techniczne należało uzgodnić z GDDKiA. Zostało ono wydane na podstawie art. 40 ust. 1 u.d.p., który dotyczył prowadzenia robót w pasie drogowym, nie zaś lokalizacji zjazdu. Nie można zatem uznać, że owo zezwolenie jest jednoznaczne z udzieleniem zgody zarządcy drogi na wykonanie zjazdu, skoro nie uzyskano takiej zgody.

W niniejszej sprawie dostęp do drogi gminnej jest realizowany. Ale nie oznacza to, jak słusznie stwierdził WSA w Warszawie, że stanowi on zjazd w rozumieniu art. 4 pkt 8 u.d.p. Zgodnie z tym przepisem zjazdem jest część drogi publicznej łącząca jezdnię z nieruchomością gruntową usytuowaną poza pasem drogowym, stanowiąca bezpośrednie miejsce dostępu do drogi publicznej w rozumieniu przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Spór bowiem dotyczy nie tyle możności skomunikowania, bo takowa istnieje, choć nie wiadomo czy spełnia warunki techniczne, ile istnienia legalnego zjazdu. Dopiero w zezwoleniu na lokalizację zjazdu określa się miejsce lokalizacji zjazdu i jego parametry techniczne, a w zezwoleniu na przebudowę zjazdu - jego parametry techniczne (art. 29 ust. 3 u.d.p.). Zatem kluczowy obowiązek, który został nałożony wyrokiem NSA z 4 listopada 2020 r. sygn. akt II OSK 1515/18 został zrealizowany w ten sposób, że ustalono w postępowaniu wyjaśniającym, że zjazd w rozumieniu art. 4 pkt 8 u.d.p z drogi gminnej na działkę nr [...] nie istnieje prawnie.

Kierując się także wytycznymi, że dane z Banku Danych Drogowych nie stanowią dokumentu urzędowego i podlegają takiej samej ocenie, jak każdy inny dowód zgromadzony w sprawie, przyjęto że zjazd nie istnieje. Prawidłowo zatem zrealizowano wytyczne wynikające z wyroku NSA z 4 listopada 2020 r. sygn. akt II OSK 1515/18 (art. 190 w zw. z art. 153 p.p.s.a.).

Skarżący kasacyjnie podniósł zarzut naruszenia art. 135 § 4 p.p.s.a. Tymczasem przepis ten posiada 2 jednostki redakcyjne, nie cztery. Nie jest zatem możliwe zweryfikowanie tej normy w trybie kontroli kasacyjnej. Skoro z woli prawodawcy w postępowaniu przed sądem drugiej instancji strona jest zastępowana przez zawodowego pełnomocnika, to osoby te powinny zagwarantować przygotowanie tego wysoko sformalizowanego środka odwoławczego na odpowiednim poziomie merytorycznym.

Niezasadny jest także zarzut naruszenia art. 76 § 3 k.p.a. poprzez zignorowanie wiarygodności i mocy dowodowej dokumentów urzędowych z urzędowego zasobu geodezyjnego Starosty O. wykazujących, iż jedyne wiążące ustalenie szerokości przylegania działki nr [...] do spornego zjazdu publicznego uprawniony geodeta wyliczył w 2015 r. na 5,41 m, gdy przeprowadzony przez organ dowód mający podważyć wynik tych pomiarów (ponowny pomiar geodezyjny w terenie dokonany w 2016 r. przez geodetę zatrudnionego przez organ) potwierdził poprawność pomiaru z 2015 r. Należy podkreślić, że dla sprawy uzgodnienia decyzji WZ bez znaczenia pozostają ustalenia szerokości dostępu działki nr [...] do drogi gminnej. Jak już wyżej wskazano w zezwoleniu na lokalizację zjazdu lub jego przebudowę określa się parametry techniczne zjazdu. Tym samym rozważania Sądu I instancji co do przepisów Rozporządzenia pozostają bez znaczenia dla sprawy.

Niezasadny jest także zarzut naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. odnoszący się do decyzji z 23 stycznia 2004 r. o zgodzie na lokalizację zjazdu tymczasowego. Przedmiotem postępowania jest kontrola wydanego w postępowaniu zwykłym postanowienia o odmowie uzgodnienia projektu decyzji WZ, nie zaś decyzji wydanej w postępowaniu nieważnościowym odnoszącym się do zupełnie innej decyzji.

Jako nietrafiony okazał się zarzut naruszenia art. 48 ust. 1 p.b. W postępowaniu o uzgodnienie projektu decyzji WZ organy nie stosują wyżej wskazanej normy.

Również nieuzasadniony jest zarzut naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p., gdyż GDDKiA nie stosował tego przepisu jako, że jest on adresowany do organu wydającego warunki zabudowy, czyli w tym wypadku Wójta Gminy O. Organ uzgodnieniowy nie badał dostępu do drogi publicznej w rozumieniu art. 2 pkt 14 u.p.z.p., lecz kwestię, czy istnieje zjazd z drogi publicznej w rozumieniu przepisów u.d.p. zgodnie z wytycznymi wyroku NSA.

Jako nieusprawiedliwiony został także oceniony zarzut naruszenia art. 29 ust. 1 u.d.p. Spór w tym zakresie dotyczy tego, że nie jest możliwe ponowne uzyskanie decyzji o wybudowaniu zjazdu w sytuacji, gdy taki zjazd już istnieje. Należy zgodzić się z tym stanowiskiem o tyle, o ile taki zjazd faktycznie zostałby zrealizowany, w oparciu o ostateczną decyzję o lokalizacji zjazdu. Tymczasem w aktach brak potwierdzenia, aby występujący w terenie dostęp do drogi publicznej spełniał warunki zjazdu czy to indywidualnego, czy tym bardziej publicznego. Generalnie zresztą spór w niniejszej sprawie sprowadza się do tego zagadnienia.

Mając powyższe na uwadze NSA skargę kasacyjną oddalił na podstawie art. 184 p.p.s.a. Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 p.p.s.a. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a.