Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 965/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-09-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędziowie: sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska (spr.) sędzia del. WSA Sławomir Wojciechowski Protokolant asystent sędziego Justyna Rosińska po rozpoznaniu w dniu 19 września 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 27 grudnia 2011 r. sygn. akt II SA/Sz 794/11 w sprawie ze skargi A. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Koszalinie z dnia [...] marca 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji o warunkach zabudowy oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 27 grudnia 2011 r., sygn. akt II SA/Sz 794/11, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie oddalił skargę A. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Koszalinie z dnia [...] marca 2009 r. nr [...].

Powyższy wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

Wnioskiem z dnia 26 lipca 2006 r. A. B., działając w trybie art. 156 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, zwrócił się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Koszalinie o stwierdzenie nieważności decyzji Wójta Gminy M. z dnia z dnia [...] października 2005 r. Nr [...] ustalającej na rzecz A. i E. C. warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku jednorodzinnego z wbudowanym garażem i przyłączami na działkach nr 402/6 i 402/5 w miejscowości U., gmina M.

Decyzją z dnia [...] września 2006 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Koszalinie odmówiło stwierdzenia nieważności opisanej wyżej decyzji, a następnie decyzją z dnia [...] listopada 2006 r. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję z dnia [...] września 2006 r.

Skargę na decyzję z dnia [...] listopada 2006 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie złożył A. B. Wyrokiem z dnia 12 kwietnia 2007 r., sygn. akt II SA/Sz 47/07, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie uchylił zaskarżoną decyzję.

Kwestionując powyższe orzeczenie A. i E. C. złożyli skargę kasacyjną, oddaloną przez Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 8 października 2008 r., sygn. akt II OSK 1163/07.

Ponownie rozpoznając sprawę, decyzją z dnia [...] marca 2009 r., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Koszalinie utrzymało w mocy decyzję własną z dnia [...] września 2006 r. odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy M. z dnia [...] października 2005 r. Uzasadniając swoje stanowisko Kolegium podało, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie uchylając wyrokiem z dnia 12 kwietnia 2007 r. uprzednio wydaną decyzję organu z dnia 9 listopada 2006 r. zarzucił brak precyzyjnego wyjaśnienia warunku określonego w art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym tzn. kwestii dostępu do drogi publicznej terenu planowanej inwestycji. Kolegium rozpatrując ponownie sprawę w związku z tym wyrokiem i wykonując wskazania Sądu, co do dalszego toku postępowania przeprowadziło dowód z wyjaśnień inwestorów w kwestii dostępu do drogi publicznej na dzień wydania decyzji, a także przeanalizowało ponownie akta, w szczególności poprzedzającą sporządzenie projektu decyzji, analizę warunków i zasad zagospodarowania terenu objętego wnioskiem, w części opisowej i graficznej w postaci mapy w skali 1:500, przedstawiającą stan faktyczny terenu objętego wnioskiem, oraz terenów położonych w sąsiedztwie.

W oparciu o zgromadzony w sprawie materiał dowodowy Kolegium stwierdziło, że do wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dołączono oświadczenie inwestorów z dnia 27 lipca 2005 r. o dostępie do ul. [...]poprzez działkę nr 402/5 będącą ich własnością oraz działkę nr 402/7, będącą we władaniu [...] Spółka z o.o. Ponadto, po zbadaniu treści części opisowej analizy poprzedzającej sporządzenie projektu decyzji, organ ustalił, że w pkt 5 zawarte zostało stwierdzenie, iż teren inwestycji posiada dostęp do drogi publicznej poprzez drogę wewnętrzną - działki nr 402/5 i nr 402/7, niezaznaczając jednakże, że działka nr 402/7 graniczy bezpośrednio z działką nr 783 (ul. [...]), który to fakt potwierdza treść załącznika graficznego do analizy. Wobec powyższego zdaniem Kolegium, w dacie wydania przez Wójta Gminy M. na rzecz A. i E. C. decyzji o warunkach zabudowy działka objęta inwestycją posiadała dostęp do drogi publicznej. Brak było zatem podstaw do wzruszenia kontrolowanej decyzji w trybie postępowania nadzwyczajnego. Ponadto Kolegium wskazało, że wbrew twierdzeniom A. B. Sąd nie orzekł, iż badana decyzja Wójta Gminy M. dotknięta jest wadą rażącego naruszenia prawa. Sąd jedynie podniósł brak precyzyjnego wyjaśniania przez Kolegium, czy warunek dostępu do drogi publicznej był spełniony, co oznacza, iż przedmiotowa decyzja o warunkach zabudowy mogła zostać wydana z rażącym naruszeniem prawa.

Od powyższej decyzji skargę złożył A. B. wnosząc o jej uchylenie, zarzucając organowi naruszenie art. 7, art. 10, art. 75, § 1, art. 75 § 2 art. 77 § 1, art. 81, art. 83 § 3 i art. 107 § 3 Kpa oraz art. 2 pkt 14 w zw. z art. 61 ust 1 pkt 2 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zdaniem skarżącego Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Koszalinie oparło się na mylnym rozumieniu treści art. 2 pkt 14 w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, czyli nieprawidłowym odczytaniu treści prawa, na co wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 8 października 2008 r. W ocenie skarżącego, Kolegium zamiast zrealizować wytyczne Sądu i ustalić w oparciu o obiektywnie istniejące w sprawie dokumenty, czy działka nr 402/7 była drogą wewnętrzną zapewniającą dostęp działki 402/6 do drogi publicznej, podjęło próbę wykazania w oparciu o sporządzone post factum w stosunku do decyzji o warunkach zabudowy oświadczenia, że istniały nie załączone do wniosku o wydanie tej decyzji umowy cywilnoprawne mające zapewnić nieruchomości dostęp do drogi publicznej. Oznacza to, iż uznano, że zapewnienie dostępu do drogi publicznej możliwe jest również na mocy zawartej umowy cywilnoprawnej, co wskazuje, iż nieprawidłowo odczytano treść prawa, tj. art. 2 pkt 14 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zdaniem A. B. uznanie przez organ, że działki nr 402/5 i 402/6 posiadały dostęp do drogi publicznej wyłącznie na mocy zawartej umowy cywilnoprawnej z dnia 5 lipca 2005 r. narusza art. 2 pkt 14 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, który przewiduje zamknięty katalog sposobów zapewnienia dostępu do drogi publicznej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z dnia 7 października 2009 r., sygn. akt II SA/Sz 674/09, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Koszalinie z dnia [...] września 2006 r. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że organ wbrew spoczywającej na nim powinności, nie rozstrzygnął należycie kwestii dostępu nieruchomości do drogi publicznej w chwili wydania decyzji o warunkach zabudowy.

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu skargi kasacyjnej wniesionej przez A. i E. C. wyrokiem z dnia 10 czerwca 2011 r., sygn. akt II OSK 996/10, uchylił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 7 października 2009 r. i przekazał sprawę Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu wyroku wskazano, że decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Koszalinie z dnia 20 marca 2009 r. oraz poprzedzająca jej wydanie decyzja tego organu z dnia 25 września 2006 r. wydane zostały w nadzwyczajnym trybie postępowania administracyjnego jakim jest tryb stwierdzenia nieważności. Zadaniem Sądu w tym postępowaniu była zatem analiza decyzji organów orzekających w postępowaniu nieważnościowym pod kątem rozstrzygnięć z art. 156 § 1 pkt 2 kpa, skoro organy oceniały, czy w postępowaniu zwykłym doszło do rażącego naruszenia prawa. Obowiązkiem Sądu I instancji było zbadanie, czy zasadnie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Koszalinie odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy M.. z dnia [...] października 2005 r. ustalającej warunki zabudowy, czy organ prawidłowo sprawdził i ocenił, że decyzja ta nie narusza prawa w sposób rażący. Tymczasem Sąd I instancji uchylił zaskarżoną decyzję stwierdzając, że wydana została bez merytorycznej oceny decyzji o warunkach zabudowy. Przedmiotem oceny Sądu I instancji stosownie do art. 134 § 1 P.p.s.a. powinna być ocena czy zasadnie organy administracji rozpoznające sprawę uznały, iż kontrolowana przez nie decyzja nie zawierała cech określonych w art. 156 § 1 kpa, w szczególności że nie została dotknięta wadą rażącego naruszenia prawa. Sąd I instancji błędnie wskazał, że ocena ta winna dotyczyć spełnienia przez inwestora przesłanki określonej w art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, tj. oceny czy nieruchomość inwestorów miała dostęp do drogi publicznej. Z uzasadnienia wyroku Sądu I instancji jasno wynika, że A. i .E. C. nie posiadali dostępu do drogi publicznej zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 2 pkt 14 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Nieruchomość objęta wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy posiadała natomiast dostęp do drogi publicznej na podstawie umowy cywilnoprawnej. Ta kwestia powinna być przedmiotem oceny Sądu I instancji pod kątem przesłanek z art. 156 § 1 kpa, w szczególności rażącego naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Ponadto NSA zarzucił kontrolowanemu orzeczeniu naruszenie art. 141 § 4 P.p.s.a. polegające na pominięciu w całości oceny trzeciej z niezbędnych przesłanek dających podstawę do uznania, że kontrolowana decyzja zapadła z rażącym naruszeniem prawa, czyli ocenę skutków społeczno - gospodarczych jakie wywarła kontrolowana decyzja oraz wskazania w jakim zakresie skutki te są nie do pogodzenia z zasadą państwa praworządnego. Zdaniem NSA tylko bowiem ocena, iż skutki społeczno - gospodarcze naruszenia prawa są nie do pogodzenia z zasadą państwa praworządnego dawałaby Sądowi, wobec oczywistości naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym podstawę do uchylenia zaskarżonych decyzji administracyjnych.

Rozpoznając ponownie sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, że jedną z przesłanek wydania decyzji w przedmiocie warunków zabudowy dla nieruchomości położonej na terenie nieobjętym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego stanowi ustalenie, czy teren inwestycji ma dostęp do drogi publicznej stosownie do art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy. W myśl art. 2 pkt 14 ustawy "dostęp do drogi publicznej" należy rozumieć jako bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. Kwestia formy spełnienia obowiązku zapewnienia dostępu do drogi publicznej - jako informacji dotyczącej dojazdu do działki albo dokumentu świadczącego o dokonaniu czynności prawnej w tej kwestii - przed wydaniem decyzji ustalającej warunki zabudowy, w przypadku dostępu niebezpośredniego, czyli poprzez drogę wewnętrzną lub służebności gruntowe stanowiła przedmiot rozważań doktryny. W literaturze przedmiotu opowiedziano się przeciwko żądaniu od inwestora udokumentowania posiadanych praw do korzystania z cudzego gruntu na cele komunikacyjne przed wydaniem przedmiotowej decyzji. Uzyskanie tych praw powinno być jednym z warunków określonych w decyzji o warunkach zabudowy koniecznych do spełnienia przed uzyskaniem pozwolenia na budowę.

Sąd podkreślił, iż z analizy znajdującej się w aktach administracyjnych mapy sytuacyjno - wysokościowej w skali 1:500 dołączonej do wniosku inwestorów wynika, że drogę publiczną stanowi droga gminna - ulica [...] oznaczona, jako działka nr 783, położona w miejscowości U., gmina M. Dostęp do tej drogi z działki objętej inwestycją oznaczonej nr 402/6 prowadzi poprzez działkę o nr 402/5 stanowiącą własność inwestorów oraz działkę o nr 402/7 należącą do [...] Sp. z o.o., która to działka pozostaje we władaniu tej spółki. Ponadto z prezentaty Urzędu Gminy w M. wynika, że w dacie 28 lipca 2005 r. wpłynęło do organu pismo inwestorów z dnia 27 lipca 2005 r. zawierające oświadczenie, że działka której dotyczy projektowane przedsięwzięcie ma dostęp do drogi publicznej poprzez działkę nr 402/5 będącą ich własnością oraz poprzez działkę nr 402/7 należącą do Spółki, której są współudziałowcami. Z kolei w toku postępowania nadzwyczajnego inwestorzy dołączyli umowę zawartą w dniu 5 lipca 2005 r. pomiędzy nimi oraz [...] Sp. z o.o., uprawniającą inwestorów do nieograniczonego przechodzenia i przejeżdżania przez teren należącej do spółki działki.

W sytuacji wystąpienia w orzecznictwie oraz doktrynie różnych form spełnienia obowiązku zapewnienia dostępu do drogi publicznej złożone wraz z wnioskiem o wydanie decyzji przez A. i E. C. oświadczenie o dostępie do drogi publicznej poprzez działki nr 402/5 oraz 402/7, potwierdzone w toku postępowania nadzwyczajnego umową cywilnoprawną uprawniającą inwestorów do korzystania z działki nr 402/7, zdaniem Sądu nie stanowi rażącego naruszenia przepisów art. 61 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 2 pkt 14 ustawy. Wskazany sposób spełnienia przez inwestorów warunku określonego w art. 61 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 2 pkt 14 ustawy, a w konsekwencji ustalenie warunków zabudowy decyzją z dnia 17 października 2005 r., w kontekście przedstawionych okoliczności faktycznych sprawy, w ocenie Sądu, nie może być uznany za naruszenie powołanych przepisów w stopniu uprawniającym do wyeliminowania tej decyzji z obrotu prawnego z mocą ex tunc. W ocenie Sądu, nie można stwierdzić takich skutków, wywołanych decyzją z dnia 17 października 2005 r., które można by określić jako niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności i oceny skutków społeczno-gospodarczych, tym bardziej, że skarżący jako właściciel sąsiedniej nieruchomości również ma dostęp do drogi publicznej przez w/w działki.

Wobec powyższego Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł A. B., prawidłowo reprezentowany, domagając się uchylenia zaskarżonego orzeczenia i przekazania sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia kosztów postępowania. Wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego, to jest art. 61 ust. 1 przez błędną wykładnię art. 61 ust. 1 pkt. 4 w związku z art. 2 pkt 14 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor wskazał, iż dopiero w toku postępowania nadzwyczajnego inwestorzy dołączyli umowę zawartą pomiędzy nimi oraz [...] Sp. z o.o., upoważniającą inwestora do nieograniczonego przechodzenia i przejeżdżania przez teren należącej do spółki działki. Fakt ten zauważył Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, Sąd ten pominął jednak, iż umowa ta obowiązywała wyłącznie na okres budowy, a zatem była zawarta w rozumieniu art. 47 ustawy Prawo budowlane. Skoro zatem inwestor nie wykazał się prawem do dysponowania dostępem do drogi publicznej w sposób wymagany przepisem art. 61 ust. 1 pkt. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a przepis ten stanowi, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków, w tym wskazanego w art. 61 ust. 1 pkt. 4, ustalenie warunków zabudowy przez Wójta Gminy M., nastąpiło z rażącym naruszeniem prawa.

Podkreślić należy też, zdaniem skarżącego, że wskazany w art. 61 ust. 1 pkt. 4 dostęp do drogi publicznej zdefiniowany został w art. 2 pkt. 14 i wskazany tam sposób dostępu do drogi publicznej stanowi katalog zamknięty. Ustawodawca nie dopuścił jakichkolwiek odstępstw od wskazanego w ustawie dostępu do drogi publicznej. Trudno podzielić pogląd WSA w Szczecinie, że wskazany dopiero w postępowaniu nadzwyczajnym czasowy dostęp do drogi publicznej na podstawie zawartej umowy cywilnoprawnej spełnia ustawowy obowiązek zapewnienia dostępu do drogi publicznej i nie stanowi rażącego naruszenia przepisu art. 61 ust. 1 pkt. 4 w związku z art. 2 pkt. 14 ustawy.

Odpowiedź na skargę kasacyjną złożyli uczestnicy postępowania wnosząc o jej oddalenie w całości.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Wniesiona w przedmiotowej sprawie skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie zauważyć należy, iż przepis art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej jako ustawa P.p.s.a., stanowi, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 – 6 ustawy P.p.s.a., należało zatem odnieść się do zasadniczych zarzutów stanowiących istotę podstaw kasacji.

W związku z powyższym oraz z uwagi na ściśle określone wymogi formalne i materialne, jakie musi spełniać skarga kasacyjna (art. 176 P.p.s.a.), nie ulega wątpliwości, że skuteczność takiego środka zaskarżenia w znacznej mierze zależy od sposobu sformułowania przez stronę podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienia. W podstawach kasacyjnych należy bowiem sprecyzować wszystkie przepisy, którym miał uchybić Sąd pierwszej instancji, a w uzasadnieniu przytoczyć niezbędną argumentację jurydyczną wskazującą na postać kwestionowanego naruszenia prawa oraz jego wpływ na wynik sprawy.

Zaakcentować przy tym trzeba, że w przypadku związania naruszenia prawa materialnego z niewłaściwym zastosowaniem przepisu (art. 174 pkt 1 P.p.s.a.), istotne jest wykazanie, czy idzie o niezastosowanie czy o nieprawidłowe zastosowanie, a także, w przypadku wskazania na nieprawidłowe zastosowanie, czy wiąże się ono z niewłaściwą sądową kontrolą podstawy orzekania przez organ czy też z zaakceptowaniem w toku kontroli sądowej błędnej kwalifikacji faktów lub ustalenia jej konsekwencji przez organ administracji (błąd subsumcji) lub z błędem sądu, co do kwalifikacji kontrolowanej decyzji administracji z punktu widzenia treści zrekonstruowanej normy prawnej. Towarzyszyć temu powinna argumentacja wskazująca na sposób, w jaki przepis powinien być zastosowany ze względu na stan faktyczny sprawy lub, w przypadku zarzutu niezastosowania przepisu, wyjaśnienie, dlaczego wskazany w skardze kasacyjnej przepis powinien być zastosowany.

Skarżący zarzuca niewłaściwe zastosowanie przepisu art. 61 ust. 1 pkt 4 w związku z art. 2 pkt 14 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

Oceniając te zarzuty uznać należało je za nieusprawiedliwione.

Na wstępie tej części rozważań podkreślić najpierw należy, iż analiza uzasadnienia skargi kasacyjnej pozwala przyjąć, iż w istocie zarzut dotyczący naruszenia normy zawartej w 61 ust.1 ustawy o planowaniu dotyczy w istocie pkt.2 , wskazanie na pkt.4 miało charakter oczywistej omyłki. Dlatego też w dalszej części Naczelny Sąd Administracyjny odnosił się będzie do zarzutu naruszenia art. 61 ust.1pkt.2 ( nie 4) w związku z art. 2 pkt.14 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym..

W niniejszym postępowaniu ocenie podlegają rozstrzygnięcia wydane w trybie postępowania nadzwyczajnego, przedmiotem kontroli jest zatem prawidłowość ustaleń organu co do istnienia przewidzianych prawem przyczyn nieważności wydanej w zwykłym trybie decyzji administracyjnej.

Stwierdzenie nieważności decyzji jest wyjątkiem od ogólnej zasady trwałości decyzji administracyjnych, na którą wskazuje art. 16 § 1 kpa i może mieć miejsce jedynie w sytuacji, gdy decyzja w sposób niewątpliwy dotknięta jest przynajmniej jedną z wad wskazanych w dyspozycji art. 156 § 1 kpa Konieczne jest zatem, aby stwierdzone naruszenie miało znacznie większą wagę aniżeli ochrona stabilności decyzji ostatecznej. Nie każde naruszenie prawa, które uzasadniałoby uchylenie decyzji w ramach zwykłego nadzoru instancyjnego uzasadniać będzie stwierdzenie nieważności decyzji. Wyjątkowy charakter instytucji stwierdzenia nieważności decyzji powoduje, że przesłanki określone w art. 156 § 1 kpa, w tym przesłanka wymieniona w punkcie 2 In fine (rażące naruszenie prawa) i w punkcie 7 (wada powodująca nieważność z mocy prawa) powinny być interpretowane ściśle. Pozytywne przesłanki stwierdzenia nieważności w związku z ich wyczerpującym wyliczeniem nie mogą, bowiem podlegać rozszerzającej wykładni (por. B. Adamiak, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wyd. 11, Wa-wa 2011, s. 617 i 618).

Oznacza to, że do wad decyzji ostatecznych, powodujących na podstawie powyższego przepisu w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 kpa nieważność decyzji, należy zaliczyć wszystkie te wady, których naruszenie było rażące. Wskazując na przesłankę rażącego naruszenia prawa warto zaznaczyć, że ten rodzaj naruszenia prawa z reguły nie oznacza każdego, nawet ewidentnego naruszenia prawa. W orzecznictwie dominuje pogląd, że rażące naruszenie prawa to takie naruszenie, które z uwagi na wywołane skutki jest jednoznaczne w znaczeniu wadliwości rozstrzygnięcia, a ponadto w jego wyniku powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu wymagań praworządności (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 13 grudnia 1988 r., II SA 981/88, ONSA 1988/2/96; z dnia 21 października 1992 r., sygn. akt V SA 86/92, ONSA 1993, z. 1, poz. 23).

W kontekście rozpoznawanej sprawy nie można przyjąć, że decyzja z dnia [...] października 2005 r. została wydana przez Wójta Gminy M. z rażącym naruszeniem prawa.

Należy w tym miejscu zwrócić uwagę na problem wymaganej formy spełnienia obowiązku zapewnienia dostępu do drogi publicznej jako deklarowanego lub definitywnie zagwarantowanego przez inwestora. Szczególnie w wypadku dostępu pośredniego tj. przez służebności gruntowe lub cudzą drogę wewnętrzną wymagane są albo informacje na temat sposobu dojazdu do projektowanej zabudowy albo dokumenty świadczące o dokonaniu stosownej czynności prawnej w tej kwestii, jeszcze przed wydaniem decyzji o warunkach zabudowy. W piśmiennictwie opowiedziano się przeciwko żądaniu od inwestora udokumentowania posiadanych praw do korzystania z cudzego gruntu na cele komunikacji, przed wydaniem decyzji o warunkach zabudowy. Uzyskanie tego prawa powinno być jednym z warunków określonych w decyzji o warunkach zabudowy, koniecznych do spełnienia przed udzieleniem pozwolenia na budowę( por. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne _ Komentarz pod red prof. zw. dr hab. Zygmunta Niewiadomskiego, Wydawnictwo CH BECK Warszawa 2013r., str. 511,512 )

W przedmiotowej sprawie tak sprecyzowanego warunku w odniesieniu do jednej z działek brak mimo, iż uprawnienie do korzystania z niej nie miało charakteru, o jakim mowa w art. 2 pkt.14 ustawy. Nie może to jednak przesądzać o wadliwości decyzji w rażącym stopniu.

W sprawie bezsporna jest okoliczność, że dostęp do drogi gminnej – ulicy Morskiej (działka nr 783) w U., gmina M. z działki, objętej przedmiotem zainwestowania (nr 402/6) zagwarantowany został przez działkę będącą własnością inwestorów (nr 402/5) oraz działkę (nr 402/7), stanowiącą własność [...] sp. z o.o., której współudziałowcem był jeden z inwestorów. Informację w tym przedmiocie zawierało pismo A. i E. C. z dnia 27 lipca 2005 r. (k. 2 akt administracyjnych), które wpłynęło do Urzędu Gminy w M. Przedmiotowa informacja zawarta w oświadczeniu inwestorów, w toku postępowania nadzwyczajnego została potwierdzona umową z dnia 5 lipca 2005 r. podpisaną przez inwestorów i [...] Sp. z. o.o., na mocy której inwestorzy zostali uprawnieni do nieograniczonego przechodu i przejazdu przez teren działki należącej do spółki. Wbrew stanowisku skarżącego kasacyjnie z żadnego z ww. dokumentów nie wynika, by prawo korzystania z działki miało charakter czasowy.

Skoro, w ustalonym stanie faktycznym, inwestorzy wykazali dostęp terenu inwestycji do drogi publicznej poprzez działki nr 402/5 i 402/7, z których mieli prawo korzystać, zasadnie Sąd I instancji uznał, iż nie można stwierdzić, że decyzja z dnia 17 października 2005 r. wywołała skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności i oceny skutków społeczno-gospodarczych. Wobec powyższego, słusznie Sąd I instancji stwierdził, że skoro teren inwestycji posiadał dostęp do drogi publicznej, to pomimo, że w odniesieniu do działki nr 402/7 nie spełnione zostały warunki z art. 2 pkt. 14 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, co nie zostało odnotowane w decyzji z dnia [...] października 2005r. nie można przyjąć, by decyzja ta rażąco naruszała ten przepis, a także art. 61 ust.1 pkt.2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Stwierdzona wadliwość w okolicznościach niniejszej sprawy nie stanowi naruszenia , które wymagałaby bezwzględnej eliminacji kosztem zasady trwałości decyzji.

Oceniając wagę naruszenia nie można bowiem pominąć, iż uprawnienie do korzystania z działki nr 402/7 nie miało charakteru bezprawnego korzystania z cudzego gruntu, ponadto jeden z inwestorów był współudziałowcem spółki [...].

Tym samym za słuszną uznać należało ocenę Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, że zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego utrzymująca w mocy decyzję własną odmawiającą stwierdzenia jej nieważności jest prawidłowa.

Mając na uwadze powyższe i uznając wniesioną skargę kasacyjną za nieuzasadnioną, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji, na podstawie art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.