Postanowienie NSA, sygn. akt II GW 160/23
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-03-26 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
643  Spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego (art. 22 § 1 pkt 1 Kpa) oraz między tymi organami
Skarżony organ: Inne~Dyrektor Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad
Treść wyniku: Oddalono wniosek

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Korycińska Sędzia NSA Marcin Kamiński Sędzia del. WSA Marek Sachajko (spr.) po rozpoznaniu w dniu 26 marca 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej wniosku Starosty Zgorzeleckiego z dnia 15 listopada 2023 r. o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Starostą Zgorzeleckim a Dolnośląską Służbą Dróg i Kolei we Wrocławiu oraz Generalną Dyrekcją Dróg Krajowych i Autostrad w przedmiocie zezwolenia na lokalizację urządzeń infrastruktury technicznej w pasie drogowym postanawia: oddalić wniosek.


UZASADNIENIE

Wnioskiem z 15 listopada 2023 r. Starosta Zgorzelecki (dalej: "Starosta"), na podstawie art. 22 § 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r., Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r., poz. 775 ze zm., dalej: "k.p.a.") oraz art. 4 i art. 15 § 1 pkt 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm., dalej: "p.p.s.a.") wniósł o rozstrzygnięcie negatywnego sporu kompetencyjnego pomiędzy Starostą Zgorzeleckim a Dolnośląską Służbą Dróg i Kolei we Wrocławiu (dalej: "DSDiK") oraz Generalną Dyrekcją Dróg Krajowych i Autostrad (dalej: "GDDKiA") w przedmiocie wskazania organu właściwego na lokalizację w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego w postaci przyłącza telekomunikacyjnego na działkach nr 175/11, nr 175/7 i nr 174/1, obręb Jędrzychowice.

W uzasadnieniu wniosku zaznaczono, że w dniu 12 września 2023 r., do Starostwa Powiatowego w Zgorzelcu wpłynęło pismo DoInośląskiej Służby Dróg i Kolei we Wrocławiu wraz z wnioskiem P. Sp. z o. o. z siedzibą w W., w przedmiocie wydania zezwolenia na lokalizację pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego w postaci przyłącza telekomunikacyjnego na działkach nr 175/11, nr 174/7 i nr 174/1, obręb Jędrzychowice. Wniosek ten został przekazany według właściwości Dolnośląskiej Służbie Dróg i Kolei we Wrocławiu przez Generalną Dyrekcję Dróg Krajowych i Autostrad. Następnie Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad przekazując przedmiotowy wniosek wyjaśniła, iż działki nr 175/11, nr 174/7 i nr 174/1, obręb Jędrzychowice stanowiły pas byłej drogi krajowej nr 351, lecz w wyniku zmiany jej kategorii zarządcą stała się Dolnośląska Służba Dróg i Kolei we Wrocławiu, Znajduje to potwierdzenie w załączniku nr 2 do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 15 grudnia 1998 r. w sprawie ustalenia wykazu dróg krajowych wojewódzkich (Dz. U. z 1998 r.; Nr 160, poz. 1071). W związku z powyższym podmiot ten nie może wydać zgody na dysponowanie ww. nieruchomością. Z kolei, według Dolnośląskiej Służby Dróg i Kolei we Wrocławiu działki nie stanowią odcinka drogi wojewódzkiej nr 351, ponieważ leżą na terenach zielonych poza nasypem drogowym i rowem przydrożnym. Na terenie działek nie znajdują się ponadto żadne elementy drogi wojewódzkiej związane z potrzebami zarządzania drogą lub potrzebami ruchu drogowego. Ponadto, instytucja ta wyjaśniła, iż nie planowała budowy, ani przebudowy drogi wojewódzkiej na przedmiotowych działkach. W zapisach ewidencji gruntów i budynków jako właściciela działek wskazano Skarb Państwa, jednak zarządzającym gruntem jest Generalna Dyrekcja Dróg Publicznych (poprzednik Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad). Stan ten potwierdza księga wieczysta nr JG1Z/00016300/9. Przed ustanowieniem trwałego zarządu, działką nr 175/11 zarządzała Dyrekcja Okręgowa Dróg Publicznych na zasadach posiadacza samoistnego. Do dnia dzisiejszego przedmiotowe działki znajdują się w trwałym zarządzie Generalnej Dyrekcji Dróg Publicznych. Ponadto organ wskazał, że działki nr 174/1 i nr 174/7 dla których prowadzona jest księga wieczysta nr JG1Z/00016747/4 przed ustanowieniem dla nich trwałego zarządu gospodarowała Agencja Własności Rolnej Skarbu Państwa (obecnie Krajowy Ośrodek Wsparcia Rolnictwa). Starosta Zgorzelecki w konkluzji stwierdził, że nie jest organem właściwym do rozpatrzenia wniosku o udostępnienie nieruchomości oznaczonej jako dz. nr 175/11, nr 174/7 i nr 174/1, obręb Jędrzychowice i w związku z tym wnosi, by Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał powstały spór kompetencyjny i wskazał organ właściwy do rozpoznania wniosku.

Pismem z dnia 21 grudnia 2023r. Dolnośląska Służba Dróg i Kolei we Wrocławiu, poinformowała, że w dniu 4 września 2023r. Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad, Oddział we Wrocławiu przekazała wg właściwości do tutejszego organu wniosek P. Sp. z o.o. w W. w sprawie uzgodnienia lokalizacji projektowanego przyłącza telekomunikacyjnego przy ul. Bolesławieckiej w Jędrzychowicach na działkach nr 175/11, 174/1, 174/7, AR 2; jednostka ewidencyjna Jędrzychowice. Po rozpoznaniu i przeanalizowaniu otrzymanego podania stwierdzono, że przekazany wniosek o uzgodnienie realizacji ww. urządzenia, nie dotyczy pasa drogowego drogi wojewódzkiej Nr 351 w Jędrzychowicach. Organ wskazał, że działki nr 175/11, 174/1, 174/7 ; AR2, obr. 0004 Jędrzychowice, jednostka ewidencyjna Zgorzelec, stanowią własność Skarbu Państwa, reprezentowanego przez Starostę Zgorzeleckiego. Działki powyższe leżą w terenach zielonych poza nasypem drogowym oraz poza rowem przydrożnym w obszarze gdzie nie znajdują się jakiekolwiek elementy stanowiące elementy pasa drogowego drogi wojewódzkiej nr 351 związane z potrzebami zarządzania drogą lub potrzebami ruchu drogowego. Organ regulując stan prawny nieruchomości stanowiących pas drogowy drogi wojewódzkiej nr 351, obręb Jędrzychowice nie uwzględnił powyższych działek ponieważ nie stanowią one pasa drogowego drogi wojewódzkiej zgodnie z art. 4 ustawy z dnia 21 marca 1985r o drogach publicznych (Dz.U. z 2023r., poz. 645 ze zm.). Stworzenie rezerwy w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego nie oznacza, że zostanie ona w całości wykorzystana pod drogę publiczną, bowiem dopiero na etapie projektowania drogi nastąpi faktyczne określenie gruntu podlegającego zajęciu pod drogę publiczną. Wydzielanie działek jako rezerwy pod przyszłe drogi w przypadku wyraźnego sprzeciwu DSDiK skutkuje wypaczeniem celu publicznego oraz wyposażeniem samorządu województwa w nieruchomości zbędne dla funkcjonowania i utrzymania dróg oraz generuje koszty utrzymania przekazanych na własność gruntów, które pozostają w sprzeczności z podstawową zasadą, iż wywłaszczeniu podlegają nieruchomości jedynie niezbędne na cel publiczny. Dodatkowo, DSDiK inwestycje realizuje na podstawie ustawy z dnia 10 kwietnia 2003r. o szczególnych zasadach przygotowania realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2018r., poz. 1474 ze zm.), a zatem umożliwia to realizację przyszłych zadań inwestycyjnych DSDiK bez konieczności uzyskiwania rezerwy działek po uzyskaniu korytarza na podstawie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. DSDiK we Wrocławiu stwierdziła, że nigdy nie planowała budowy/ przebudowy drogi wojewódzkiej na działkach 75/11, 174/1, 174/7, AR2, obręb 0004 Jędrzychowice, jednostka ewidencyjna Zgorzelec. W związku z powyższym DSDiK we Wrocławiu uznała, że nie jest organem właściwym do dalszego rozstrzygania w przedmiotowej sprawie. Mając powyższe na uwadze przekazano dokumenty właściwemu organowi, właścicielowi terenu tj. Staroście Powiatu Zgorzeleckiego.

Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad Oddział we Wrocławiu pismem z dnia 16 stycznia 2024 r. w odpowiedzi na wezwanie NSA z dnia 12 grudnia 2023 (doręczone 18 grudnia 2023 r.) przedstawiła odpowiedź na wniosek o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego z dnia 15 listopada 2023 r. wniesiony przez Starostę Powiatu Zgorzeleckiego.

Organ ten wskazał, że działki nr 175/11, 174/1, 174/7 obręb 0004 Jędrzychowice nie leżą w liniach rozgraniczających drogi krajowej. Do dnia 31 grudnia 1998 r. nieruchomości te stanowiły pas byłej drogi krajowej nr 351. W wyniku wprowadzonych w 1998 roku zmian administracyjnych państwa zmieniła się z mocy prawa kategoria ww. drogi i jej zarządcą stała się Dolnośląska Służba Dróg i Kolei we Wrocławiu. Ponadto zgodnie z art. 103 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. z 1998 Nr 133, poz. 872) oraz załącznikiem nr 2 do Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 15 grudnia 1998 r. w sprawie ustalenia wykazu dróg krajowych i wojewódzkich droga nr 351 relacji Jagodzin - Zgorzelec znajduje się w wykazie dróg wojewódzkich. Organ stwierdził, że stosownie do art. 103 ust. 4 i ust. 5 ustawy Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, zarząd drogi powiatowej lub wojewódzkiej, który przejął właściwe drogi, jest następcą prawnym dotychczasowego zarządu drogi (przepis art. 49 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. Nr 115, poz. 741 i z 1998 r. Nr 106, poz. 668) stosuje się odpowiednio) oraz następca prawny dotychczasowego zarządu drogi publicznej wstępuje w jego prawa i obowiązki, w szczególności wynikające z zawartych umów i porozumień oraz decyzji administracyjnych. Natomiast zgodnie z art. 19 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2023 r. poz. 645, ze zm., dalej: u.d.p.) zarządcą drogi wojewódzkiej jest zarząd województwa. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad posiada przymiot zarządcy dróg w stosunku do dróg krajowych. Organ wskazał, że art. 19 ust. 1 w zw. z art. 20 u.d.p., które określają podmioty będące zarządcami dróg publicznych oraz zakres ich uprawnień i obowiązków, są zarazem dla jednostki będącej zarządcą drogi źródłem uprawnień w zakresie władania nieruchomościami zajętymi pod drogi publiczne. Ponadto zgodnie z art. 2a u.d.p., dodanym przez art. 52 pkt 2 ustawy z dnia 24 lipca 1998 r. o zmianie niektórych ustaw określających kompetencje organów administracji publicznej - w związku z reformą ustrojową państwa (Dz. U. z 199S r. Nr 106, poz. 668), który wszedł w życie z dniem 1 stycznia 1999 r., nieruchomość zajęta pod drogę publiczną może stanowić tylko własność Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego. W przepisach art. 19-22 u.d.p. ustawodawca uregulował zagadnienia związane z zarządem dróg publicznych wskazując, że zarządcą drogi jest organ administracji rządowej lub jednostki samorządu terytorialnego, do którego właściwości należą sprawy z zakresu planowania, budowy, przebudowy, remontu, utrzymania i ochrony dróg. Organ wskazał, że zgodnie z art. 20 u.d.p., do obowiązków zarządcy drogi należy m.in. utrzymanie nawierzchni drogi, chodników, drogowych obiektów inżynierskich, urządzeń zabezpieczających ruch i innych urządzeń związanych z drogą, koordynacja robót w pasie drogowym, wykonywanie robót interwencyjnych, robót zabezpieczających, a także utrzymywanie zieleni przydrożnej. Zarząd drogi sprawuje także nieodpłatny trwały zarząd gruntami w pasie drogowym. W konkluzji organ ten wskazał, że powyższe działki z mocy prawa nie znajdują się w trwałym zarządzie GDDKiA, a w konsekwencji - organ ten nie jest organem uprawnionym do udzielenia zgody na dysponowanie powyższa nieruchomością na cele budowlane związane z wnioskowaną inwestycją.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Wniosek w niniejszej sprawie podlegał oddaleniu.

Zgodnie z art. 4 w zw. z art. 15 § 1 pkt 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (p.p.s.a.) sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Spory, o których mowa w art. 4 p.p.s.a., rozstrzyga Naczelny Sąd Administracyjny, orzekając na wniosek, w drodze postanowienia, na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów, przez wskazanie organu właściwego do rozpoznania sprawy. Do rozstrzygania powyższych sporów stosuje się odpowiednio przepisy o postępowaniu przed wojewódzkim sądem administracyjnym (art. 15 § 2 p.p.s.a.).

Przedmiotem sporu o właściwość lub sporu kompetencyjnego jest rozbieżność stanowisk co najmniej dwóch organów administracji publicznej w przedmiocie wykładni i stosowania regulacji wyznaczającej właściwość tych organów na tle tożsamej, konkretnej i indywidualnej sprawy administracyjnej, która stała się przedmiotem postępowania. Rozstrzygnięcie co do istoty tego rodzaju sporu administracyjnoprawnego polega na wskazaniu adresata kompetencji do załatwienia indywidualnej sprawy administracyjnej. Wniosek o rozstrzygnięcie sporu o charakterze kompetencyjnym nie może natomiast zmierzać do wyjaśnienia wątpliwości lub niepewności organów co do sposobu działania w sprawie na tle niebudzącej wątpliwości interpretacyjnych lub rekonstruowanej jednakowo regulacji kompetencyjnej. Powstające między organami różnice poglądów co do sposobu stosowania danej regulacji kompetencyjnej, niebędące konsekwencją rozbieżności w wykładni tej regulacji, mogą świadczyć o określonych brakach w zakresie ustalenia podstawy faktycznej lub prawnej załatwienia sprawy albo o niepodjęciu koniecznych czynności procesowych zmierzających do określenia przedmiotu postępowania. Powstanie sporu o właściwość lub kompetencyjnego musi być zatem poprzedzone precyzyjnym, wnikliwym i szczegółowym ustaleniem stanu prawnego i faktycznego sprawy. Brak tego rodzaju ustaleń powoduje, że wniosek o rozstrzygnięcie sporu musi zostać oceniony jako przedwczesny, co stanowi podstawę do jego oddalenia (zob. np. postanowienie NSA z dnia 2 marca 2018 r., sygn. akt I OW 292/17). Warunkiem rozstrzygnięcia sporu kompetencyjnego przez wskazanie organu właściwego do załatwienia sprawy jest ponadto stwierdzenie, że rozbieżności interpretacyjne organów na tle regulacji kompetencyjnej mają charakter realny (a nie pozorny), aktualny (a nie potencjalny) i konkretny (a nie abstrakcyjny).

Pozostające w niniejszej sprawie w negatywnym sporze kompetencyjnym organy nie wykazały, że ujawnione rozbieżności interpretacyjne lub subsumpcyjne powstały na tle prawidłowo ustalonego stanu faktycznego sprawy o wydanie zezwolenia na umieszczenie w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego (w aktualnym stanie prawnym: liniowych urządzeń obcych), zgodnie z art. 40 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (u.d.p.).

W przedmiotowej sprawie rozbieżność stanowisk organów jest konsekwencją niedokonania pełnych i wyczerpujących ustaleń faktycznych na tle zasadniczej przesłanki determinującej określenie organu właściwego do załatwienia sprawy, której dotyczy spór, to jest statusu publicznoprawnego drogi, w której pasie ma zostać umieszczona projektowana infrastruktura techniczna w postaci przyłącza telekomunikacyjnego. Zgodnie z art. 40 ust. 1 w zw. z art. 40 ust. 2 pkt 2 u.d.p. zezwolenie na umieszczenie w pasie drogowym odpowiednich urządzeń infrastruktury technicznej jest wydawane przez właściwego zarządcę drogi, a więc – zgodnie z art. 19 ust. 2 u.d.p., z zastrzeżeniem art. 19 ust. 3, 5, 5a i 8 u.d.p. – Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad (co do dróg krajowych), zarząd województwa (co do dróg wojewódzkich), zarząd powiatu (co do dróg powiatowych), wójta/burmistrza/prezydenta miasta (co do dróg gminnych). O właściwości rzeczowej organu w sprawach, o których mowa w art. 40 ust. 1 w zw. z art. 40 ust. 2 pkt 2 u.d.p., rozstrzyga zatem co do zasady formalnoprawny status odpowiedniej drogi publicznej, której dotyczy wniosek o umieszczenie w jej pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego (liniowych urządzeń obcych – zob. art. 4 pkt 2b u.d.p.), co oznacza, że kategoryczne ustalenia kompetencyjne są warunkowane prawidłowością i ostatecznością ustaleń faktycznych w przedmiocie kategorii danej drogi publicznej (art. 2a i art. 5-7 u.d.p.).

Analiza akt administracyjnych przedłożonych Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu prowadzi do wniosku, że organy pozostające w sporze nie tylko nie ustaliły aktualnej podstawy prawnej (przepis ustawy, akt właściwego organu) statusu kategorialnego drogi w zakresie działek nr 175/11, nr 175/7 i nr 174/1, obręb Jędrzychowice, lecz także nie określiły podstaw do wyznaczenia granic pasa drogowego określonej drogi publicznej, w której ciągu ma znajdować się ww. działki. W szczególności nie wykazano za pomocą wiarygodnej i pewnej dokumentacji geodezyjno-kartograficznej oraz opisowej, czy i w jakim zakresie działki te należą do pasa drogowego drogi wojewódzkiej nr 351, obręb Jędrzychowice.

W związku z powyższym należy w tym miejscu przypomnieć organom pozostającym na tle przedmiotowej sprawy w sporze kompetencyjnym, że rzeczywiście sporne zagadnienie statusu kategorialnego drogi publicznej (art. 2a i art. 5-7 u.d.p.) może zostać rozstrzygnięte albo w drodze wydania formalnego aktu w procedurach przewidzianych w art. 5-7 u.d.p., albo samoistnie (z mocy ustawy) z chwilą wystąpienia określonych przesłanek (zob. art. 10 ust. 4–5f u.d.p.), których wykazanie należy do właściwego organu administracji publicznej, a – w razie sporu o właściwość lub sporu kompetencyjnego na tym tle – do organów pozostających w tego rodzaju sporach. W tej drugiej sytuacji, organy pozostające w sporze mają z jednej strony obowiązek precyzyjnego określenia regulacji kompetencyjnej, co do której istnieją rozbieżności interpretacyjne lub subsumpcyjne, z drugiej zaś – obowiązek przedstawienia wraz z wnioskiem o rozstrzygnięcie sporu prawidłowo ustalonego stanu faktycznego (stan ten musi zostać ustalony w sposób pełny i wyczerpujący oraz na podstawie wiarygodnego i prawidłowo ocenionego materiału dowodowego). W sytuacji gdy stan faktyczny sprawy, na tle której zaistniał spór o rozgraniczenie kompetencji organów, nie został ustalony jednoznacznie, nie można mówić o powstaniu realnego, aktualnego i konkretnego sporu w rozumieniu art. 4 p.p.s.a., który może podlegać merytorycznemu i pozytywnemu rozstrzygnięciu przez wskazanie organu właściwego (por. np. postanowienie NSA z 7 grudnia 2023 r., sygn. akt II GW 110/23; postanowienie NSA z 24 marca 2013 r., sygn. akt II GW 9/15; postanowienie NSA z 26 września 2014 r., sygn. akt II OW 64/14; postanowienie NSA z 14 kwietnia 2016 r., sygn. akt II GW 4/16).

Mając na względzie powyższe argumenty, Naczelny Sąd Administracyjny – działając na podstawie art. 15 § 2 w zw. z art. 151 i art. 166 oraz w zw. z art. 64 § 3 p.p.s.a. – orzekł jak w sentencji.