Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 614/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2024-10-15 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 61 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2023 poz 977
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r.  o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)

SENTENCJA

Dnia 15 października 2024 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Piotr Mikołajczyk Sędziowie Sędzia WSA Agnieszka Grosińska-Grzymkowska (spr.) Asesor WSA Tomasz Porczyński Protokolant st. asystent sędziego Nina Krzemieniewska-Oleszek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 października 2024 roku sprawy ze skargi H. Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w Ł. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia 12 czerwca 2024 roku znak: SKO.4150.318-321.2024 w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi na rzecz strony skarżącej H. Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w Ł. kwotę 997 (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. MR


UZASADNIENIE

II SA/Łd 614/24

U Z A S A D N I E N I E

Decyzją z dnia 27 marca 2024 r. nr 143/2024 Wójt Gminy Zgierz, po rozpatrzeniu wniosku "H." Sp. z o.o., ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie czterech budynków mieszkalnych jednorodzinnych dwulokalowych w zabudowie bliźniaczej wraz z niezbędnymi obiektami infrastruktury technicznej i drogowej oraz ośmiu zbiorników bezodpływowych na nieczystości ciekłe na części działki nr ew. [...] o powierzchni 2818 m2, w obrębie [...], gmina Z.

Odwołanie od decyzji Wójta Gminy Zgierz z dnia 27 marca 2024 r. nr 143/2024 do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi złożyli W. K., L. K., J. W. i A. W.

Decyzją z dnia 12 czerwca 2024 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi uchyliło zaskarżoną decyzję Wójta Gminy Zgierz z dnia 27 marca 2024 r. nr 143/2024 w całości i odmówiło ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie czterech budynków mieszkalnych jednorodzinnych dwulokalowych w zabudowie bliźniaczej wraz z niezbędnymi obiektami infrastruktury technicznej i drogowej oraz ośmiu zbiorników bezodpływowych na nieczystości ciekłe na części działki nr ew. [...] w obrębie [...], gmina Z.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Kolegium wyjaśniło, że zgodnie treścią art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2023 r., poz. 977 ze zm. - dalej: u.p.z.p.) zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy.

Celem postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy jest ocena, czy zamierzona przez inwestora zmiana zagospodarowania terenu, dla którego nie został uchwalony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, jest dopuszczalna.

Dlatego też wydanie decyzji musi poprzedzać postępowanie wyjaśniające przeprowadzone przez właściwy organ w zakresie spełnienia przesłanek, o których mowa w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., przy zachowaniu warunków określonych w przepisach rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588 - dalej: rozporządzenie). Decyzyjne ustalenie warunków zabudowy możliwe jest w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5 jest wystarczające

dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi,

6) zamierzenie budowlane nie znajdzie się w obszarze:

a) w stosunku do którego decyzją o ustaleniu lokalizacji strategicznej inwestycji w zakresie sieci przesyłowej, o której mowa w art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 24 lipca 2015r. o przygotowaniu i realizacji strategicznych inwestycji w zakresie sieci przesyłowych (Dz. U. z 2022r. poz. 273 i 1846 oraz z 2023r. poz. 595), ustanowiony został zakaz, o którym mowa w art. 22 ust. 2 pkt 1 tej ustawy,

b) strefy kontrolowanej wyznaczonej po obu stronach gazociągu, o którym mowa w art. 53 ust. 5e pkt 2,

c) strefy bezpieczeństwa wyznaczonej po obu stronach rurociągu.

Sprawa dotycząca ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji opisanej we wniosku H." Sp. z o.o. z dnia 25 września 2023 r. była już przedmiotem postępowania prowadzonego przez organy administracji obu instancji.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi decyzją z dnia 22 stycznia 2024 r. nr SKO 4150.28-31.2023 uchyliło wydaną w tej sprawie decyzję Wójta Gminy Zgierz dnia 4 grudnia 2023 r. nr 603/2023 wskazując na brak podstawowych danych dotyczących sposobu wyznaczania parametrów przyszłej inwestycji, w tym w szczególności linii zabudowy, wskaźnika powierzchni zabudowy oraz wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, a także brak uzasadnienia dla odstępstwa od średnich wielkości wyliczonych dla poszczególnych parametrów na podstawie zabudowy sąsiedniej. Jednakże, w ocenie Kolegium, podstawową do wyjaśnienia kwestią pozostawała sprawa dotycząca możliwości realizacji zabudowy w postaci czterech budynków mieszkalnych jednorodzinnych dwulokalowych w zabudowie bliźniaczej w otoczeniu dominującej zabudowy wolnostojącej, w szczególności przy uwzględnieniu intensywności zabudowy planowanej. Ustalenie bowiem, że w obszarze analizy występuje zabudowa, jednorodzinna bez odniesienia do rodzaju tej zabudowy a także wielkości tych obiektów (gabarytów zabudowy) nie jest wystarczające do ustalenia czy zamierzenie inwestycyjne spełnia warunek dobrego sąsiedztwa, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.

Ponownie rozpatrując sprawę organ I instancji nie odniósł się do tej kwestii. Sporządzona w sprawie kolejna analiza zawiera te same dane, które z resztą nie były kwestionowane przez organ odwoławczy. Analizę przeprowadzono w odległości 96,0 m, tj. odpowiadającej trzykrotnej szerokości frontu działki nr [...] (3 x 32,0 m), co pozostaje w zgodzie z art. 61 ust. 5a u.p.z.p. Stosownie do treści tego przepisu, granice obszaru analizowanego wyznacza się wokół terenu, o którym mowa w art. 52 ust. 2 pkt la, na kopii mapy zasadniczej lub mapy ewidencyjnej dołączonej do wniosku o ustalenie warunków zabudowy obszar analizowany w odległości równej trzykrotnej szerokości frontu terenu, o którym mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1a, jednak nie mniejszej niż 50 m oraz nie większej niż 200 m, i przeprowadza na nim analizę cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w ust. 1 pkt la. Przez front terenu należy rozumieć tę część granicy działki budowlanej, która przylega do drogi publicznej, drogi wewnętrznej lub granicy działki obciążonej służebnością drogową, z której odbywa się główny wjazd na działkę.

Mapa obrazująca przebieg granic obszaru analizy znajduje się w aktach sprawy i zawiera wszystkie niezbędne elementy pozwalające na ustalenie, jaki obszar, a tym samym jakie nieruchomości poddane zostały analizie pod kątem cech i parametrów zabudowy istniejącej w otoczeniu terenu inwestycji. Analizą objęto wszystkie działki zabudowane z uwzględnieniem ich numeracji, funkcji zabudowy, wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy, szerokości elewacji frontowych budynków, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowych oraz elementów geometrii dachu.

Jak wynika ze sporządzonej w sprawie analizy urbanistycznej, nieruchomość oznaczona jako część działki nr ew. [...] (o powierzchni 2818 m2) w obrębie [...], gmina Z. zlokalizowana jest w obszarze zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej z towarzyszącą zabudową gospodarczą i garażową. W obszarze analizowanym występuje też zabudowa usługowa. Przy czym, co wymaga podkreślenia, w obszarze analizowanym zabudowa mieszkaniowa to przede wszystkim obiekty wolnostojące. Zabudowa bliźniacza wprawdzie występuje, jednakże wyłącznie na sześciu działkach (z 26 poddanych analizie) i bez wątpienia znacznie odbiega zarówno intensywnością zabudowy (ze względu przede wszystkim na małą powierzchnię działek inwestycyjnych), jak też wspomnianym sposobem zabudowy od pozostałej części obszaru analizowanego.

Z tego względu, dopuszczenie możliwości lokalizacji budynków mieszkalnych w zabudowie bliźniaczej (w szczególności dwulokalowej, co niewątpliwie wpływa na intensywność zabudowy) winno było zostać przeanalizowane i ocenione w kontekście zabudowy istniejącej, która w dominującej większości, jak już wyżej wskazano, ma charakter zabudowy wolnostojącej. Organ I instancji, mimo wyraźnych wskazań Kolegium zawartych w decyzji z dnia 22 stycznia 2024 r. nr SKO 4150.28-31.2023, nie uczynił tego.

Przeciwnie, jako potwierdzenie dla zasadności ustalenia warunków zabudowy o intensywności niewspółmiernie większej od zabudowy dominującej w obszarze analizy, wskazano wyłącznie zabudowę istniejącą na działach, które zarówno powierzchnią, jak też sposobem zabudowy (budynki w zabudowie bliźniaczej) stanowią swego rodzaju "wyłom" urbanistyczny i architektoniczny w obszarze analizowanym. Bezspornym jest bowiem, że zabudowa w formie zblokowanej znacząco wpływa na intensywność zabudowy oraz na jej odbiór przestrzenny, a tym samym ma istotne znaczenie z urbanistycznego i architektonicznego punktu widzenia.

Punktem odniesienia dla rozpatrywanej inwestycji musi być zatem zabudowa istniejąca w całym obszarze analizowanym, a nie tylko na określonej przestrzeni, w tym przypadku na działkach, których zabudowa w sposób istotny odbiega od charakteru zabudowy pozostałych działek w otoczeniu terenu inwestycji.

Zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. decyzyjne ustalenie warunków zabudowy możliwe jest gdy co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu.

Użyte w tym przepisie pojęcie "działki sąsiedniej" należy jednakże interpretować szeroko, jako nieruchomość lub część nieruchomości położoną w okolicy tworzącej pewną urbanistyczną całość, którą należy określić dla każdego przypadku oddzielnie. Tym samym dla ustalenia, czy w badanym przypadku mamy do czynienia z kontynuacją kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, planowaną inwestycję należy odnieść do zabudowy na działkach znajdujących się w granicach obszaru analizowanego, a więc do sposobu zagospodarowania działek położonych w całym obszarze analizowanym wyznaczonym na potrzeby niniejszej sprawy, a nie tylko na działkach (działce) zabudowanej w sposób wprawdzie odmienny od charakterystyki pozostałej zabudowy, ale spełniającej warunki pozwalające na uwzględnienie w całości, bez żadnych ograniczeń, wniosku inwestora.

Dotyczy to zabudowy na działkach nr [...] i [...] położonej wprawdzie w obszarze analizy jednakże dostępnej z innej drogi i bez wyraźnego związku przestrzennego z terenem inwestycji - mającej stanowić wzorzec dla wyznaczonego wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy oraz zabudowy bliźniaczej na działkach nr [...], [...], [...], [...], [...] oraz [...]. I to właśnie wspomniany wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy w tej sprawie jest zasadniczą przyczyna odmowy ustalenia warunków zabudowy.

Wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy istniejącej w obszarze analizowanym w stosunku do powierzchni działki/ternu inwestycji zawiera się w przedziale od 0,68% (działka nr ew. [...]) do 31,74 % (działka nr ewid. [...]); średnio 11,97%.

W rozpatrywanej sprawie organ I instancji dla planowanej zabudowy ustalił wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy - do 20,61%. Pomijając już kwestię, że ustalenie danego parametru nie może być dokonane poprzez wyłączne wskazanie jego minimalnej bądź maksymalnej wielkości, należy przede wszystkim zaznaczyć, że określona w decyzji wielkość wskaźnika powierzchni zabudowy pomija całkowicie sposób zagospodarowania nieruchomości sąsiednich, w szczególności fakt, że zabudowa ta ma przede wszystkim charakter zabudowy wolnostojącej, zrealizowanej na działkach o dużej powierzchni. Przyjmując jeden z większych wskaźników z obszaru analizy (dwukrotnie większy od średniego) organ I instancji nie uzasadnił z jakich powodów odstępstwo takie jest w ogóle do zaakceptowania. W szczególności, że wskaźnik wzorcowy występuje na działce położonej wprawdzie w obszarze analizy jednakże dostępnej z innej drogi i bez wyraźnego związku przestrzennego z terenem inwestycji. Okoliczność zaś, że w bezpośrednim sąsiedztwie terenu inwestycji występuje wspomniana już zabudowa bliźniacza, na działkach o działkach o pow. ok. 100 m2, o wyraźnie odmiennych cechach urbanistycznych i architektonicznych, nie może uzasadniać powielania tego wzorca (a nawet jego intensyfikowania).

Sam fakt, że w obszarze o wyraźnych cechach zabudowy i zagospodarowania wprowadzono element zabudowy całkowicie odmienny od dominującego nie może stanowić pretekstu do jego mechanicznego powielania. To bowiem w sposób oczywisty spowoduje zmianę charakteru zabudowy i zagospodarowania całego obszaru, na skutek właśnie powielania jednego elementu, który jak już wyżej wskazano, stanowi pewien "wyłom" urbanistyczny. Powołana zatem w decyzji powierzchnia zabudowy działek nr [...], [...], [...], [...], [...] oraz [...], mająca uzasadniać wspomniane odstępstwo od ustalania wskaźnika na podstawie średniej wielkości z obszaru analizy, zdaje się raczej wskazywać na niewspółmierną intensywność planowanej zabudowy w stosunku do istniejącej w otoczeniu terenu inwestycji, a zatem jest w istocie argumentem przeciw multiplikacji wskaźnika przekraczającego średnią wielkość w obszarze analizy i przenoszenia go na kolejne działki w obszarze analizy.

Nie można też nie dostrzec, że wszelkie wyliczenia co do powierzchni zabudowy na terenie inwestycji odnoszą się do części działki nr [...] o powierzchni 2818 m2, objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy. Jednakże w skład tego terenu wchodzi także wąski pas gruntu stanowiący (jak należy domniemywać) dostęp terenu przeznaczonego faktycznie pod zabudowę do innej drogi, tj. ul. [...]. Ten długi i wąski pas o pow. ok. 750 m2, ze względu na swój kształt, jest w sposób oczywisty wyłączony z możliwości zabudowy. To ograniczenie, przy zastosowaniu ustalonego w decyzji wskaźnika powierzchni zabudowy, musi zatem skutkować znacznym zwiększeniem intensywności zabudowy na przedmiotowym terenie, gdyż w istocie cztery budynki o pow. 580 m2 każdy, będą zlokalizowane na mniejszej powierzchni, tj. zamiast 2818 m2 - ok. 2068 m2.

W tym miejscu należy zaznaczyć, że przeznaczenie terenu pod nową zabudowę ma być zgodne z przeznaczeniem zastanym w otoczeniu, którego granice wyznacza obszar analizowany. Nie ma co prawda przeznaczenia, które byłoby określone planem, ale wymóg kontynuacji funkcji sformułowany w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. jednoznacznie wskazuje na nakaz kontynuacji funkcji nie tylko w zakresie zabudowy, ale także w zagospodarowaniu terenu, w obszarze analizowanym.

Odnosząc to do rozpatrywanej sprawy Kolegium podkreśliło, że co do zasady nie jest konieczne, aby w obszarze analizowanym istniał obiekt, który wszystkimi swoimi parametrami i funkcją odpowiada planowanej zabudowie, a wystarczające jest, że poszczególne parametry planowanego obiektu nawiązują do parametrów występujących w obszarze analizowanym i stanowią ich kontynuację. Tymczasem ze sporządzonej analizy wynika, że wymagania te nie zostały spełnione. Szczegółowe parametry wszystkich budynków znajdujących się w obszarze analizowanym nie pozwalają na kontynuację zastanego ładu urbanistycznego w sposób zamierzony przez inwestora, a treść analizy, zdaniem Kolegium, nie pozwala również na ustalenie parametrów, w szczególności wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy w sposób odbiegający od zasady wyrażonej w § 5 ust. 1 rozporządzenia, bowiem planowany wskaźnik zabudowy - 20,61% jest prawie dwukrotnie wyższy od średniego wskaźnika zabudowy w obszarze analizowanym (11,97%). Zważywszy przy tym powierzchnię terenu inwestycji (w szczególności rzeczywiście przeznaczoną pod zabudowę, tj. z wyłączeniem drogi dojazdowej) należy uznać, że umożliwienie jego zabudowy w sposób wskazany w zaskarżonej decyzji doprowadzi do nadmiernej intensywności zabudowy i w konsekwencji do zmiany dotychczasowego układu urbanistycznego, charakteryzującego się obecnie zabudową wolnostojącą, a nawet rozproszoną. Stąd próba wejścia z nową formą zabudowy, jakim jest zabudowa zblokowana, nawiązująca ilością lokali mieszkalnych bardziej do zabudowy wielorodzinnej nie kontynuuje zastanego na tym terenie ładu przestrzennego.

Zgodnie z § 7 rozporządzenia, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki wyznacza się dla nowej zabudowy jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich (ust. 1). Jeżeli wysokość, o której mowa w ust. 1, na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas przyjmuje się jej średnią wielkość występującą na obszarze analizowanym (ust. 3). Dopuszcza się wyznaczenie innej wysokości, o której mowa w ust. 1, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w art. 61 ust. 5a ustawy (ust. 4).

W przedmiotowej sprawie, mimo wyraźnych wskazań organu odwoławczego nie wyjaśniono także kwestii dotyczącej wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej na poziomie 5 m oraz wysokości głównej kalenicy. Zaskarżona decyzja powiela to samo uzasadnienie i nie wskazuje podstawy przyjętych wielkości. Nie wyjaśnia przy tym niekonsekwencji przy ustalaniu tego parametru oraz wysokości głównej kalenicy. Skoro bowiem wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej/gzymsu ustalono konkretnie na poziomie 5,0 m, to jaki sens ma ustalanie wysokości kalenicy od 2,9 m.

Odnosząc się natomiast do elementów geometrii dachu organ II instancji zauważył, że przedział wielkości granicznych przy ustalaniu wysokości głównej kalenicy pozwala na stwierdzenie, że wielkość ta w istocie nie została w ogóle ustalona, z uwagi na zbyt dużą rozpiętość przedziału (od 2,90 m do 10,70 m). To samo dotyczy kąta nachylenia połaci dachu (od 5 stopni do 45 stopni). Nie sposób zatem przyjąć, że w tej sprawie elementy geometrii dachu zostały ustalone zgodnie z § 8 rozporządzenia, a zatem odpowiednio do geometrii dachów występujących na obszarze analizowanym.

Kolegium zakwestionowało w tej sprawie także sposób wyznaczenia w zaskarżonej decyzji linii zabudowy. Zgodnie z treścią § 4 rozporządzenia, pierwszym i podstawowym sposobem ustalenia linii zabudowy jest wyznaczenie jako przedłużenia linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich (ust. 1). Ustępy 2 i 3 regulują sytuacje wyjątkowe, gdy ww. linia jest niezgodna z przepisami odrębnymi - wówczas nową linię należy ustalić zgodnie z tymi przepisami (ust. 2) lub też gdy (w braku konieczności zastosowania przepisów odrębnych) tworzy ona uskok - nową linię należy ustalić jako kontynuację linii zabudowy tego budynku, który znajduje się w większej odległości od pasa drogowego (ust. 3). Dopiero wówczas, gdy żadna z powyżej opisanych sytuacji szczególnych nie ma zastosowania, dopuszcza się inne wyznaczenie obowiązującej linii zabudowy, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w art. 61 ust. 5a ustawy (ust. 4).

W tym stanie rzeczy organ I instancji stosując odstępstwo od zasady winien wykazać, kierując się zasadą dobrego sąsiedztwa mająca na celu zagwarantowanie zachowania ładu przestrzennego, że wyznaczenie linii zabudowy w sposób inny, aczkolwiek wynikający z przeprowadzonej analizy, służy właśnie temu celowi. Niewłaściwe jest natomiast, bez powołania się na okoliczności związane ze sposobem zabudowy i zagospodarowania działek sąsiednich, wydanie rozstrzygnięcia, którego celem jest wyłącznie dostosowanie ustalanych warunków zabudowy do zamiaru inwestora.

Sporządzona w tej sprawie analiza urbanistyczna nie zawiera żadnych danych dotyczących usytuowania budynków znajdujących w sąsiedztwie terenu inwestycji względem istniejących dróg, w tym odległości od drogi wewnętrznej przez którą teren inwestycji ma dostęp do drogi publicznej. Zarówno w analizie, jak też w treści decyzji wskazano jedynie, że pierwszy z czterech budynków należy lokalizować w ustalonej na załączniku graficznym obowiązującej linii zabudowy, zgodnie z § 4 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. A zatem, zgodnie z powołaną wyżej podstawą prawną rozstrzygnięcia w tym zakresie, wyznaczona linia zabudowy stanowi przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Jednakże przeczy temu treść mapy stanowiącej załącznik do decyzji. Po stronie terenu inwestycji, przy ul. [...], wzdłuż której wyznaczono linię zabudowy, w obszarze analizowanym znajdują się tylko dwa budynki, tj. budynek na działce nr [...]i działkach nr [...]i [...]. Oba te budynki zlokalizowane są w znacznie większej odległości od ul. [...] niż wyznaczona linia zabudowy (opisana jako obowiązująca) na działce nr [...]. A zatem, w przypadku linii zabudowy na terenie inwestycji nie mamy do czynienia z wyznaczeniem jej "na przedłużeniu linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich". W istocie zatem w tej sprawie można ewentualnie mówić o ustaleniu linii zabudowy na podstawie § 4 ust. 4 rozporządzenia, stanowiącego odstępstwo od zasady lokowania obiektów wynikającej z § 4 ust. 1, 2 i 3 rozporządzenia.

Jednakże organ I instancji stosując odstępstwo od zasady winien wykazać, kierując się zasadą dobrego sąsiedztwa mająca na celu zagwarantowanie zachowania ładu przestrzennego, że wyznaczenie linii zabudowy w sposób inny, aczkolwiek wynikający z przeprowadzonej analizy, służy właśnie temu celowi. Niewłaściwe jest natomiast, bez powołania się na okoliczności związane ze sposobem zabudowy i zagospodarowania działek sąsiednich, wydanie rozstrzygnięcia, którego celem jest wyłącznie dostosowanie ustalanych warunków zabudowy do zamiaru inwestora. Z taką natomiast sytuacją mamy do czynienia w rozpatrywanej sprawie.

Jednakże to nie wskazane wyżej uchybienia decyzji w zakresie ustalania opisanych wyżej parametrów stanowiły w tej sprawie o odmowie ustalenia warunków zabudowy. Ich uzupełnienie lub wyjaśnienie mogłoby bowiem nastąpić w trybie bądź to art. 138 § 2 k.p.a. bądź też art. 136 k.p.a. O podjętym rozstrzygnięciu zdecydowały natomiast ustalenia, że inwestycja opisana we wniosku nie kontynuuje cech, parametrów i gabarytów zabudowy istniejącej w obszarze analizowanym. Organ I instancji prawidłowo wprawdzie wyznaczył granice obszaru analizowanego oraz opisał wszystkie obiekty znajdujące się w tym obszarze, jednakże wnioski z tej analizy, których odzwierciedleniem jest zaskarżona decyzja, stanowią naruszenie art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Żadna bowiem działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej nie jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy przede wszystkim zakresie kontynuacji cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych oraz intensywności wykorzystania terenu.

Jak już bowiem wyżej wskazano, wprowadzenie na teren inwestycji zabudowy opisanej wprawdzie jako jednorodzinna, a w istocie stanowiącej zblokowany zespół czterech budynków (każdy dwulokalowy) spowoduje zmianę charakteru obszaru przyjętego do analizy. Skutkiem realizacji tej inwestycji (przy parametrach opisanych w zaskarżonej decyzji) będzie w istocie przekształcenie istniejącej zabudowy jednorodzinnej wolnostojącej w zabudowę bardziej intensywną (bliźniaczą).

W tym miejscu należy także zaznaczyć, że brak możliwości uwzględnienia w decyzji części parametrów opisanych we wniosku inwestora nie musi co do zasady oznaczać odmowy ustalenia warunków zabudowy. Organ administracji nie jest bowiem bezwzględnie związany parametrami technicznymi obiektu budowlanego, które mogą być przez organ ustalone odmiennie od wskazanych we wniosku, o ile nie niweczy to zamierzenia budowlanego. Oznacza to, że wobec braku możliwości uwzględnienia wniosku inwestora w zakresie planowanych parametrów inwestycji możliwe są dwa rozwiązania. Po pierwsze odmowa ustalenia warunków zabudowy z uwagi na fakt, że w obszarze analizowanym brak jest zabudowy, która pod względem cech, parametrów i gabarytów może stanowić punkt odniesienia dla planowanej inwestycji. Po wtóre możliwe jest też ustalenie warunków zabudowy dla wnioskowanego przedsięwzięcia na podstawie cech, parametrów i gabarytów zabudowy istniejącej.

W rozpatrywanej sprawie mamy właśnie do czynienia z tą pierwszą sytuacją.

W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi Spółka, reprezentowana przez pełnomocnika, podniosła zarzut naruszenia:

- art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z § 5 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez niewłaściwe zastosowanie i uznanie, iż organ I instancji błędnie ustalił, iż zlokalizowanie zabudowy bliźniaczej dwulokalowej na analizowanym terenie nie spełnia warunku dobrego sąsiedztwa w kontekście intensywności zabudowy, podczas gdy przy prawidłowym zastosowaniu tego przepisu należało uznać, iż warunek ten jest spełniony, a organ I instancji przeanalizował i prawidłowo ocenił możliwość lokalizacji inwestycji w kontekście zabudowy istniejącej;

- art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z § 7 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez niewłaściwe zastosowanie i uznanie wadliwości decyzji za istotną w kontekście tychże przepisów co skutkowało uchyleniem decyzji, przy czym nawet przy przyjęciu wadliwości decyzji w odniesieniu do określenia wysokości głównej kalenicy i gzymsu nie była to wada istotna skutkująca powinnością uchylenia decyzji, a wada mogąca podlegać wyeliminowaniu w postępowaniu odwoławczym;

- art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z § 8 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez niewłaściwe zastosowanie i uznanie, iż organ pierwszej instancji ustalił zbyt duży zakres parametrów geometrii dachu, podczas gdy organ prawidłowo ustalił zakres opierając się na wynikach analizy urbanistycznej, z której jednoznacznie wynikała duża rozbieżność parametrów zastanych na obszarze analizowanym;

- art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z § 4 ust. 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez niewłaściwe zastosowanie i uznanie, iż organ pierwszej instancji ustalił bez należytego uzasadnienia odstępstwo od reguł określonych w § 4 ust. 1 i 2 ww. rozporządzenia, podczas gdy organ I instancji odpowiednio zastosował § 4 ust 4 uzasadniając należycie jego zastosowanie dużym zróżnicowaniem usytuowania budynków zastanych na obszarze analizowanym;

- art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez niezastosowanie i uchylenie decyzji w całości, podczas gdy tylko w odniesieniu do określenia wysokości głównej kalenicy i gzymsu zachodziła nieistotna wadliwość decyzji, która mogła być wyeliminowana poprzez uchylenie decyzji w części i orzeczenie co do istoty sprawy.

Formułując takie zarzuty Spółka wniosła na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, na zasadzie art. 145a § 1 p.p.s.a. o zobowiązanie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi do wydania w określonym terminie decyzji o utrzymaniu w mocy decyzji organu pierwszej instancji, ewentualnie uchylenia decyzji w części dotyczącej wysokości głównej kalenicy i gzymsu i orzeczenie co do istoty sprawy, zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko jak w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna.

Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2024 r., poz. 1267) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2024 r., poz. 935), powoływanej dalej jako: "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd administracyjny nie przejmuje sprawy do jej końcowego załatwienia, ale bada co do zasady, czy zaskarżony akt administracyjny jest zgodny z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami proceduralnymi normującymi podstawowe zasady postępowania przed organami administracji publicznej.

Uchylenie zaskarżonej decyzji lub postanowienia w całości albo w części następuje w przypadku stwierdzenia przez sąd naruszenia przepisów prawa materialnego, jeżeli miało ono wpływ na wynik sprawy, lub naruszenia przepisów prawa procesowego, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a także dając podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi, sąd skargę oddala odpowiednio w całości albo w części (art. 151 p.p.s.a.).

Ponadto, zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.).

Materialnoprawną podstawę wydanych w niniejszej sprawie decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tj. Dz. U. z 2023 r., poz. 977 ze zm.) – powoływanej także jako: "u.p.z.p." w brzmieniu obowiązującym od dnia 24 września 2023 r. (wniosek o ustalenie warunków zabudowy został bowiem złożony w dniu 25 września 2023 r.).

Poza sporem pozostaje fakt, że na obszarze, na którym planowana jest inwestycja brak jest obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, stąd też konieczne stało się uzyskanie przez inwestora decyzji o warunkach zabudowy, o której mowa w art. 61 u.p.z.p. Powyższy obowiązek wynika bezpośrednio z treści art. 59 ust. 1 u.p.z.p., zgodnie z którym zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego (...) wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy.

Jak scharakteryzował ją WSA w Poznaniu w wyroku z dnia 10 października 2024 r., IV SA/Po 607/24 decyzja o warunkach zabudowy terenu jest pierwszą z cyklu decyzji, wydawanych w procesie inwestycyjnym. Ma ona wstępny i ogólny charakter - nie przesądza jeszcze o prawie do prowadzenia konkretnej inwestycji w konkretnym miejscu, a jedynie określa, czy dana inwestycja w danym miejscu jest w ogóle możliwa. Jest to decyzja zastępująca na danym terenie miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, przeznacza tylko dany teren pod daną inwestycję, ale nie rodzi jeszcze żadnych praw do tego terenu, ani tym bardziej nie upoważnia do rozpoczęcia jakichkolwiek prac budowlanych. Celem postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy jest ocena, czy zamierzona przez inwestora zmiana zagospodarowania terenu, dla którego nie został uchwalony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, jest dopuszczalna. Decyzja o warunkach zabudowy nie jest decyzją uznaniową, co oznacza, że organ właściwy do wydania takiej decyzji zobowiązany jest wydać pozytywną decyzję, jeśli wnioskowane zamierzenie inwestycyjne czyni zadość wszystkim wymogom wynikającym z konkretnych przepisów prawa, a ma obowiązek odmówić ustalenia warunków zabudowy tylko wówczas, gdy wnioskowana inwestycja nie spełnia chociażby jednej ustawowej przesłanki wynikającej ze skonkretyzowanej normy prawnej (wyrok NSA z 24 kwietnia 2012 r., II OSK 229/11, LEX nr 1216331; wyrok WSA w Poznaniu z 16 maja 2018 r., IV SA/Po 214/18, LEX nr 2492991).

Zauważyć należy, iż wyroku z dnia 20 grudnia 2007 r., P 37/06 (OTK-A 2007/11/160), Trybunał Konstytucyjny, odnosząc się do kwestii charakteru prawnego decyzji o warunkach zabudowy, wskazał że decyzje o warunkach zabudowy nie tworzą per se porządku prawnego i nie mają charakteru konstytutywnego, a - nieco upraszczając - przyjąć można, że stanowią szczegółową urzędową informację o tym, jaki obiekt, i pod jakimi warunkami, inwestor może na danym terenie wybudować bez obrazy przepisów prawa. Informacyjny charakter decyzji nie wpływa - rzecz jasna - na wynikający z przepisów prawa obowiązek jej uzyskania przez inwestora, który zamierza legalnie (czyli zgodnie z prawem) przystąpić do prac budowlanych."

W takim kontekście uznać należy, że decyzja o warunkach zabudowy ma charakter swoistej promesy. Jak wskazuje się w doktrynie, jej rolą jest skonkretyzowanie przepisów ustaw i aktów wydawanych na ich podstawie dla wskazanego terenu, w związku z określonym we wniosku rodzajem inwestycji i jej cechami. Wydający ją organ ocenia zatem dopuszczalność zmiany zagospodarowania terenu w świetle przepisów prawa oraz wskazuje warunki i zasady, którym planowana inwestycja powinna odpowiadać. Decyzja o warunkach zabudowy nie przesądza jednak o szczegółowych rozwiązaniach technicznych, bowiem o tym decyduje ostatecznie organ administracji architektoniczno-budowlanej w toku postępowania w przedmiocie pozwolenia na budowę.

W tym miejscu wskazania również wymaga, że decyzja o warunkach zabudowy jest wydawana na wniosek inwestora. Organ prowadząc postępowanie o ustalenie warunków ma obowiązek zbadania zgodności złożonego wniosku z przepisami u.p.z.p. oraz ustaw szczególnych, a także z przepisami aktów wykonawczych, wydanych na podstawie tych ustaw. Oznacza to, że organ w decyzji o warunkach zabudowy konkretyzuje w ten sposób przepisy wskazanych aktów prawnych, w związku z określonym we wniosku inwestora rodzajem inwestycji i jej cechami. Organ przed wydaniem decyzji administracyjnej obowiązany jest przeprowadzić analizę warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jej zabudowy, a także analizę stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji. Organ wyznacza obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o jakich mowa w art. 61 ust. 1-6 u.p.z.p. Dopiero w oparciu o sporządzoną analizę oraz o poczynione ustalenia faktyczne organ może formułować wnioski, co do dopuszczalności ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji żądanej przez inwestora bądź o odmowie ich ustalenia.

W judykaturze przyjmuje się, że z przytoczonych powyżej uregulowań wynika, iż organ ustalający warunki zabudowy jest związany wnioskiem inwestora, z tym że bezwzględnie związany jest rodzajem inwestycji wskazanej przez inwestora, natomiast nie jest bezwzględnie związany wskazanymi przez inwestora poszczególnymi parametrami technicznymi, opisującymi planowany obiekt budowlany. Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 5 kwietnia 2007 r., II OSK 602/07 wyraził pogląd, iż granicę, do której organ jest związany wnioskiem inwestora, wyznacza przeznaczenie projektowanego obiektu budowlanego oraz funkcję, jaką ma pełnić. Jeżeli chodzi o parametry techniczne obiektów budowlanych takie jak np. wysokość budynku, ilość kondygnacji, linię architektoniczną, geometrię dachu, to mogą być ustalone w decyzji o warunkach zabudowy w sposób odmienny od wskazań inwestora. Nie oznacza to jednak, że organ może podjąć decyzję, w której ustali warunki zabudowy w sposób istotnie odbiegający od kształtu planowanego zamierzenia inwestycyjnego, czy też wręcz odmiennie kreujący to zamierzenie. Pomiędzy decyzją o ustaleniu warunków zabudowy, a wnioskiem inwestora nie może istnieć bowiem widoczna i oczywista sprzeczność.

Przypomnienie charakteru i specyfiki decyzji w sprawie ustalenia warunków zabudowy jest istotne z uwagi na motywy, jakie przedstawione zostały w zaskarżonej decyzji.

W dalszej kolejności wskazać należy, że zgodnie z art. 61 u.p.z.p. wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków, o których mowa w ust. 1 pkt 1-6. W okolicznościach rozpoznawanej sprawy istotny jest warunek, o którym mowa w pkt 1, tj. co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu.

Przedmiotem planowanej inwestycji jest budowa czterech budynków mieszkalnych jednorodzinnych dwulokalowych w zabudowie bliźniaczej wraz z niezbędnymi obiektami infrastruktury technicznej i drogowej oraz ośmiu zbiorników bezodpływowych na nieczystości ciekłe na części działki nr ew. [...]o powierzchni 2.818 m2, w obrębie [...], gmina Z. (w ocenie Sądu nieuprawnione i wprowadzające w błąd jest posługiwanie się przez Kolegium pojęciem "zblokowany zespół czterech budynków").

Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało, że jak wynika ze sporządzonej w sprawie analizy urbanistycznej, nieruchomość oznaczona jako część działki nr ew. [...] (o powierzchni 2.818 m2) w obrębie [...], gmina Z. zlokalizowana jest w obszarze zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej z towarzyszącą zabudową gospodarczą i garażową. W obszarze analizowanym występuje też zabudowa usługowa. Organ zwrócił przy tym szczególną uwagę na fakt, że w obszarze analizowanym zabudowa mieszkaniowa to przede wszystkim obiekty wolnostojące, a zabudowa bliźniacza wprawdzie występuje, jednakże wyłącznie na sześciu działkach (z 26 poddanych analizie) i bez wątpienia znacznie odbiega zarówno intensywnością zabudowy (ze względu przede wszystkim na małą powierzchnię działek inwestycyjnych), jak też wspomnianym sposobem zabudowy od pozostałej części obszaru analizowanego.

Kolegium podkreśliło również, że co do zasady nie jest konieczne, aby w obszarze analizowanym istniał obiekt, który wszystkimi swoimi parametrami i funkcją odpowiada planowanej zabudowie, a wystarczające jest, że poszczególne parametry planowanego obiektu nawiązują do parametrów występujących w obszarze analizowanym i stanowią ich kontynuację. Tymczasem ze sporządzonej analizy wynika, że wymagania te nie zostały spełnione. Szczegółowe parametry wszystkich budynków znajdujących się w obszarze analizowanym nie pozwalają na kontynuację zastanego ładu urbanistycznego w sposób zamierzony przez inwestora, a treść analizy, zdaniem Kolegium, nie pozwala również na ustalenie wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy w sposób wskazany w decyzji organu I instancji, nawet jeśli to ustalenie pozostaje w zgodzie z zasadą wyrażoną w § 5 ust. 1 rozporządzenia. Zważywszy przy tym powierzchnię terenu inwestycji (w szczególności rzeczywiście przeznaczoną pod zabudowę, tj. z wyłączeniem drogi dojazdowej oraz zlokalizowaną w granicach wskazanych na załączniku do wniosku) należy uznać, że umożliwienie jego zabudowy w sposób wskazany w zaskarżonej decyzji doprowadzi do nadmiernej intensywności zabudowy i w konsekwencji do zmiany dotychczasowego układu urbanistycznego, charakteryzującego się obecnie zabudową wolnostojącą, a nawet rozproszoną. W ocenie Kolegium, próba wejścia z nową formą zabudowy, jakim jest zabudowa zblokowana, nawiązująca ilością lokali mieszkalnych bardziej do zabudowy wielorodzinnej nie kontynuuje zastanego na tym terenie ładu przestrzennego.

Argumentacja przywołana w zaskarżonej decyzji nie zasługuje na akceptację.

Na gruncie obecnie obowiązujących przepisów za aktualne uznać należy stanowisko, że dominująca funkcja analizowanego terenu jako zabudowy jednorodzinnej wolnostojącej nie wyklucza możliwości dopuszczenia funkcji zabudowy jednorodzinnej w zabudowie bliźniaczej. Zabudowa wolnostojąca i bliźniacza stanowią zabudowę jednorodzinną, tj. pełniącą jednakową funkcję i ze względu na zasadę równości inwestycyjnej, każda z nich powinna być traktowana jako wystarczająca dla uznania kontynuacji funkcji, stanowiącej element ładu przestrzennego analizowanego obszaru sąsiedniego. Czym innym jest natomiast to, czy nowa zabudowa zachowa zastany w danym terenie ład przestrzenny - o tym już decyduje porównanie parametrów projektowanej zabudowy i występującej w obszarze analizowanym (por. wyrok NSA z 7 września 2021 r., sygn. II OSK 1626/21 i przywołane tam orzecznictwo). Zasada dobrego sąsiedztwa nie oznacza bezwzględnego obowiązku kontynuacji dominującej funkcji (obecnie rozumianej jako kontynuacja cech i parametrów) zabudowy występującej w obszarze analizowanym, a wymaga jedynie, aby przy ustalaniu warunków nowej zabudowy dostosować je do cech i parametrów architektonicznych i urbanistycznych wyznaczonych przez stan dotychczasowej zabudowy, oczywiście uwzględniając wymogi ładu przestrzennego (wyrok NSA z dnia 7 czerwca 2011 r., II OSK 952/10).

Wymagania dobrego sąsiedztwa nie można jednak rozumieć w sposób, który całkowicie podporządkowuje projektowaną inwestycję zabudowie sąsiadującej i doprowadzi do nakazu mechanicznego powielania funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu. Wymóg kontynuacji, o której mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 p.p.s.a. pozostawia miejsce na różnorodność, a więc i pewne odstępstwa pod warunkiem zachowania harmonii (ładu przestrzennego).

Nie można również tracić z pola widzenia i tego, że w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się jako wartość podstawową przy wykładni art. 61 ust. 1 u.p.z.p., uwzględnienie wolności zagospodarowania terenu wywodzonej z prawa własności (wyroki NSA z dnia 8 lipca 2021 r., II OSK 3021/18, z dnia 24 maja 2022 r., II OSK 1194/19). Osoba dysponująca nieruchomością na cele budowlane może ją zagospodarować dowolnie - w granicach wyznaczonych przepisami prawa. Art. 6 ust. 2 u.p.z.p. nie pozwala na restrykcyjną wykładnię tzw. zasady dobrego sąsiedztwa. Zasada dobrego sąsiedztwa nie oznacza realizacji zabudowy zgodnie z oczekiwaniami właścicieli nieruchomości sąsiednich, a wymaga jedynie, aby przy ustalaniu warunków nowej zabudowy dostosować je do cech i parametrów architektonicznych i urbanistycznych wyznaczonych przez stan dotychczasowej zabudowy z uwzględnieniem wymogów ładu przestrzennego (por. wyroki NSA z dnia 7 czerwca 2011 r., II OSK 952/10, z dnia 15 czerwca 2021 r., II OSK 2618/18).

O podjętym rozstrzygnięciu Kolegium zdecydowały ustalenia, że "inwestycja opisana we wniosku nie kontynuuje cech, parametrów i gabarytów zabudowy istniejącej w obszarze analizowanym (...). Żadna bowiem działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej nie jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy przede wszystkim zakresie kontynuacji cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych oraz intensywności wykorzystania terenu. Jak już bowiem wyżej wskazano, wprowadzenie na teren inwestycji zabudowy opisanej wprawdzie jako jednorodzinna, a w istocie stanowiącej zblokowany zespół czterech budynków (każdy dwulokalowy) spowoduje zmianę charakteru obszaru przyjętego do analizy. Skutkiem realizacji tej inwestycji (przy parametrach opisanych w zaskarżonej decyzji) będzie w istocie przekształcenie istniejącej zabudowy jednorodzinnej wolnostojącej w zabudowę bardziej intensywną (bliźniaczą)".

W ocenie Sądu, Kolegium prezentuje pogląd, że jedynie istnienie w obszarze analizowanym co najmniej kilkunastu działek o podobnej powierzchni i o analogicznym jak planowany sposobie zagospodarowania uprawniałoby do wydania decyzji pozytywnej. Tymczasem żaden przepis nie nakazuje "powielania" sposobu zagospodarowania i parametrów zabudowy. Wymagania dobrego sąsiedztwa nie można rozumieć w sposób, który całkowicie podporządkowuje projektowaną inwestycję zabudowie sąsiadującej, wymóg kontynuacji cech i wskaźników, o której mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 p.p.s.a. pozostawia miejsce na różnorodność, a więc i pewne odstępstwa pod warunkiem zachowania harmonii (ładu przestrzennego).

Nie można nie zauważyć, że w obszarze analizowanym na 26 badanych działek 6 jest zabudowana budynkami jednorodzinnymi w zabudowie bliźniaczej, co oznacza, że na ¼ ogółu działek w obszarze analizowanym usytuowana jest zabudowa jednorodzinna bliźniacza. Trudno mówić zatem o "wyłomie" urbanistycznym. Planowanej inwestycji nie sposób także uznać za "nową formę zabudowy", jak uważa Kolegium. W ocenie Sądu, biorąc pod uwagę omówiony wcześniej zakres związania wnioskiem inwestora, organ odwoławczy powinien rozważyć możliwość ustalenia wymagań dla planowanej zabudowy, z uwzględnieniem cech i parametrów zabudowy istniejącej w całym obszarze analizowanym, ale i poszanowaniem prawa do zagospodarowania nieruchomości przez jego właściciela. Skoro bowiem przedstawiane przez inwestora we wniosku oczekiwania co do wskaźników i parametrów zabudowy nie są dla organu wiążące, organ może ustalić parametry w sposób, który odpowiada zastanej zabudowie na całym obszarze analizowanym.

Nie jest przy tym dopuszczalne, jak to uczynił organ odwoławczy dywagowanie, na jakiej części działki powstanie zabudowa i że część terenu inwestycji to teren faktycznie wyłączony spod zabudowy jako przeznaczony pod potencjalną drogę dojazdową. Obowiązkiem wnioskodawcy było bowiem wskazanie części działki, na której planowana jest zmiana zagospodarowania, co obejmuje również infrastrukturę techniczną czy dojazdową.

W rozpatrywanej sprawie organ I instancji dla planowanej zabudowy ustalił wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy - do 20,61%. Wskaźnik ten został zakwestionowany przez organ odwoławczy, ale Kolegium mogło przy tym dokonać pewnej korekty tego wskaźnika odwołując się do zastanego zagospodarowania, a w ocenie Sądu w okolicznościach rozpoznawanej sprawy odmowa ustalenia warunków zabudowy przez organ odwoławczy nosi cechy uznaniowości. Stosowanie zasady dobrego sąsiedztwa wymaga zachowania niezbędnej elastyczności, uzasadnionej czytelnymi i obiektywnymi wymogami ładu przestrzennego i nie może się sprowadzać do dogmatycznego egzekwowania od inwestorów kształtowania planowanej zabudowy w sposób identyczny do zabudowy okolicznej (wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 9 stycznia 2024 r., II SA/Bd 1036/23). Na marginesie, w realiach niniejszej sprawy stawianie zarzutu braku określenia minimalnego wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy jest chybione, skoro intencją wszystkich stron odwołujących się (skarżących) jest, aby inwestycja – o ile powstanie – była jak najmniejsza.

Odnosząc się do stwierdzonych przez Kolegium uchybień w zakresie prawidłowości pozostałych parametrów, to jak przyznał organ II instancji, "ich uzupełnienie lub wyjaśnienie mogłoby bowiem nastąpić w trybie bądź to art. 138 § 2 k.p.a. bądź też art. 136 k.p.a.".

Przypomnienia zatem wymaga, że w sprawach o ustalenie warunków zabudowy dopuszczalne jest prowadzenie przez organ odwoławczy uzupełniającego postępowania dowodowego i w konsekwencji wydanie decyzji reformatoryjnej na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Przyjmuje się w szczególności, że jest możliwe przeprowadzenie w postępowaniu odwoławczym ponownej analizy urbanistyczno-architektonicznej. Dopuszczalne jest również wydanie przez organ odwoławczy na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. decyzji w zakresie ustalenia warunków zabudowy. W sprawie o ustalenie warunków zabudowy, tak jak w każdej sprawie administracyjnej, załatwienie sprawy jest obowiązkiem organu pierwszej instancji, a w razie wniesienia odwołania jest obowiązkiem organu odwoławczego. Organ odwoławczy może rozpoznać sprawę co do jej istoty, a więc – przy prawidłowo sporządzonej analizie urbanistycznej - dokonać uzasadnionej korekty parametrów i wskaźników.

Reasumując, w ocenie tut. Sądu organ odwoławczy dopuścił się naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. poprzez uznanie, że zastana w obszarze analizowanym zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna (wolnostojąca i bliźniacza) nie pozwala na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu, co musiało skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji.

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a., orzekł jak w pkt 1 wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. jak w pkt 2.

Rozpatrując odwołanie od decyzji Wójta Gminy Zgierz z dnia 27 marca 2024 r. nr 143/2024 organ II instancji weźmie pod rozwagę poczynione rozważania.

lp