Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 81/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2015-04-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w części
Powołane przepisy: article: art. 28 ust. 1
journal: Dz.U. 2012 poz 647
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Irla Sędziowie: WSA Kazimierz Bandarzewski WSA Aldona Gąsecka-Duda (spr.) Protokolant: specjalista Anna Balicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 kwietnia 2015 r. sprawy ze skargi Wojewody Małopolskiego na uchwałę Nr XLIII/389/2014 Rady Gminy Korzenna z dnia 18 czerwca 2014 r. w sprawie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Korzenna oznaczonego jako plan "Nr 12 –Miłkowa/Janczowa" stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części obejmującej obszary: 1-4 MNR, 1-1 MNR, 1-2 MNR, 1-6 MNR, 1-7 MNR, 1-8 MNR i 1-9 MNR, objęte załącznikami graficznymi nr 1 i 2 zaskarżonej zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.


UZASADNIENIE

Pismem z dnia 28 listopada 2014 r., działając na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym w związku z art. 54 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Wojewoda Małopolski wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na uchwałę Nr XLIII/389/2014 Rady Gminy Korzenna z dnia 18 czerwca 2014 r. w sprawie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Korzenna oznaczonego jako plan "Nr 12-Miłkowa/Janczowa", kwestionując ją w części dotyczącej działek o nr ewid. 234/3, 204/1, 205/1 w obr. ewid. Miłkowa i działek o nr ewid. 169 i 173 w obr. ewid. Janczowa, o gruntach klas III, położonych w obszarze o symbolu MNR, ujętych na załącznikach nr 1 i 2 rysunku planu.

Wojewoda Małopolski domagał się stwierdzenie nieważności rysunku planu w powyższym zakresie.

Uzasadniając zgłoszone żądanie podawał, że przedmiotowa uchwała wraz ze stanowiącymi jej integralną część załącznikami i przekazaną Wojewodzie Małopolskiemu dokumentacją formalnoprawną prac planistycznych została poddana ocenie nadzorczej. Skarżący sprawdził przedłożone dokumenty pod względem spełnienia wymogów wynikających z przepisów prawa w zakresie dotyczącym zawartości i treści przedmiotowej uchwały, kompletności i zawartości dokumentacji prac planistycznych, a także prawidłowości wykonania czynności procedury uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, określonej w art. 17 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Ocena ta wykazała, że nie spełniono wymogów art. 17 pkt 6 lit. c ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( tekst jednol. Dz. U. z 2012 roku, poz. 647, ze zm.) w związku z art. 7 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (tekst jednol. Dz. U. z 2013 r., poz. 1205, ze zm.) w zaskarżonej części. Zgodnie z art. 7 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych przeznaczenia gruntów rolnych, które są położone poza granicami administracyjnymi miast i stanowią użytki rolne klas I-III, na cele nierolnicze i nieleśne dokonuje się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Aby można było tego dokonać konieczne jest uzyskanie w ramach procedury planistycznej sporządzania projektu planu zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi. Zgoda ta, zgodnie z uzasadnieniem do uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie w składzie 7 sędziów z dnia 29 listopada 2010 r., sygn. akt II OPS 1/10, jest warunkiem koniecznym do legalnego przeznaczenia w planie miejscowym gruntów, stanowiących użytki rolne klas I-III na cele nierolnicze i nieleśne, przy czym zgoda taka nie jest sama w sobie aktem przesądzającym o nierolniczym przeznaczeniu gruntów. Aktem tym jest bowiem plan miejscowy określający dla nich nierolnicze przeznaczenie.

Z dokumentacji formalnoprawnej dotyczącej przedmiotowej zmiany planu wynika, że decyzją z dnia 14 stycznia 2014 r., znak GZ.tr.057-602-736/13, Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi nie wyraził zgody na przeznaczenie na cele nierolnicze działek oznaczonych nr ewid. 234/3, 204/1, 205/1 w obr. ewid. Miłkowa i działek o nr ewid. 169 i 173 w obr. ewid. Janczowa o gruntach klas III.

Analiza rysunku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wskazuje, że działki te pozostają w obszarach o ustalonej uchwałą funkcji MNR. Na mocy § 2 pkt 8 zaskarżonej uchwały § 11 ust. 1 otrzymał nowe brzmienie, zgodnie z którym ustalono tereny o symbolach 1-14 MNR oraz 1-1 MNR do 1-8 MNR dla zabudowy mieszkalno-zagrodowej jako przeznaczenia podstawowego. Natomiast w myśl ustaleń § 11 ust. 2 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, którego dotyczy zmiana wynikająca z zaskarżonej uchwały (przyjętego uchwałą Nr XXXI/191/2006 z dnia 6 marca 2006 r., Dz. Urz.Woj.Małop z 2006 r. Nr 248, poz. 1740, zm. uchwałą Nr XII/111/2011 z dnia 12 grudnia 2011 r. Dz.Urz.Woj. Małop. z 2012 r., poz. 304) ustala się dla tych terenów przeznaczenie dopuszczalne:

a) zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna i rekreacji indywidualnej,

b) usługi podstawowe i komercyjne oraz drobna wytwórczość i rzemiosło

nieuciążliwe,

c) drogi dojazdowe oraz sieci i urządzenia infrastruktury technicznej i

komunalnej.

Analiza powyższych zapisów tekstu planu miejscowego określających przeznaczenie dopuszczalne terenów opisanych w § 11 ust. 2 uchwały wskazuje, że objęte skargą działki stanowiące grunty rolne, co do których Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi nie wyraził zgody na ich nierolnicze przeznaczenie, przeznaczone zostały w planie miejscowym na cele nierolnicze. Stanowi to rażące naruszenie ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych oraz ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

W odpowiedzi na skargę Rada Gminy wnosiła o jej oddalenie.

Wskazywała, że w dniu 11 września 2013 r. do Urzędu Marszałkowskiego Województwa Małopolskiego przekazane zostały opracowane na potrzeby miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wnioski o przeznaczenie gruntów na cele nierolnicze, zawierające komplet terenów (także takie o symbolu MNR w tekście i na rysunku planu, o zakresie przeznaczenia mieszkalno- zagrodowego z przeznaczeniem dopuszczalnym: a) zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna i rekreacji indywidualnej, b) usługi podstawowe i komercyjne oraz drobna wytwórczość, c) drogi dojazdowe oraz sieci i urządzenia infrastruktury technicznej i komunalnej. Dowód powyższego stanowi pierwotny wniosek z dnia 11 września 2013r., znak: RiOŚ.6726.6.2013 pierwotny ( strona 5 wniosku).

Wniosek o zmianę przeznaczenia gruntów rolnych klas bonitacyjnych I-III na cele nierolnicze obejmuje grunty, które w projekcie zmiany planu przeznaczone są pod:

- tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej (MN) - 5,1 100 ha (44,17%),

- tereny zabudowy mieszkaniowe - usługowej (MN/U) - 0,7486 ha (6,47%),

- tereny zabudowy mieszkalno - zagrodowej (MNR) - 0,6717 ha (5,81%),

- tereny upraw rolnych z dopuszczeniem zabudowy siedliskowej (R1) - 4,5179 ha

(39,05%),

-tereny dróg zbiorczych (KDZ) - 0,5212 ha (4,50%).

Pismem z dnia 27 września 2013 r. , datowanym 24 września 2013 r , znak RO-VI. 7151. 1.1 1.2013, Marszałek Województwa Małopolskiego cofnął wszystkie wnioski o przeznaczenie gruntów na cele nierolnicze, pisząc w uzasadnieniu tiret 2, że należy usunąć z projektu grunty przeznaczone pod zabudowę zagrodową i siedliskową, gdyż nie stracą one charakteru gruntów rolnych. Innych niż oznaczone MNR w tym projekcie nie było.

Wniosek o przeznaczenie gruntów na cele nierolnicze został skorygowany zgodnie ze stanowiskiem organu i przedłożony ponownie pismem z dnia 8 października 2013 r. , znak RiOŚ.6726.6.2013 (strona 5 wniosku).

Wniosek o zmianę przeznaczenia gruntów rolnych klas bonitacyjnych I-III na cele nierolnicze obejmuje grunty, które w projekcie zmiany planu przeznaczone są pod:

- tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej (MN) - 5,1100 ha (80,10%), tereny zabudowy mieszkaniowo - usługowej (MN/U) - 0,7486 ha (11 ,73%), tereny dróg zbiorczych (KDZ) - 0,5212 ha (8,17%).

Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dnia 21 stycznia 2014 r., znak GZ.tr.057-602-736/13, wyraził częściową zgodę na przeznaczenie gruntów na cele nierolnicze, za wyjątkiem działek oznaczonych w ewidencji gruntów nr ewid. 234/3, 204/1 , 205/1 w obrębie ewidencyjnym Miłkowa i działek o nr ewid. 169 i 173 w obrębie Janczowa.

Organ sporządzający plan po otrzymaniu częściowej zgody Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi, kierując się stanowiskiem Marszałka Województwa Małopolskiego zawartym w piśmie z dnia 24 września 2013 r., oznaczył działki, które nie otrzymały zgody na przeznaczenie gruntów na cele nierolnicze symbolem MNR, w brzmieniu jak w uchwale, ponieważ zgodnie z powołanym wyżej pismem został pouczony, iż taka zgoda dla tych przeznaczeń jest zbędna. Zmiany z przeznaczeniem na tereny MNR zostały każdorazowo uzgodnione z wnioskodawcami działek .

Rada Gminy stoi zatem na stanowisku, iż w trakcie sporządzania planu nie naruszono ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, kierując się stanowiskiem Marszałka Województwa Małopolskiego zawartym w wyżej powołanym piśmie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z treścią art. 1 § 1 – 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności

z prawem działalności administracji publicznej, która w myśl art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednol. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. - oznaczana dalej jakże jako p.p.s.a.), odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy. Sprawując kontrolę działalności administracji publicznej sądy administracyjne stosują środki określone w ustawie (art. 3 § 1 p.p.s.a.), zaś uprawnione są do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związane zarzutami oraz wnioskami skargi, a także powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Kontrola ta obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego (art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a.), zaś odbywa się co do zasady z uwzględnieniem przepisów obowiązujących w dacie uchwalania aktu prawa miejscowego. Sądowa kontrola legalności aktów prawa miejscowego, w tym miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, ogranicza się jedynie do badania ich zgodności z prawem, nie może natomiast dotyczyć celowości, czy słuszności dokonywanych rozstrzygnięć.

Zaskarżona uchwała została wydana z powołaniem jako podstawy prawnej art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jednol. Dz. U. z 2012 r., poz. 647, ze zm. – dalej u.p.z.p.), art. 18 ust. 2 pkt 5 art. 41, art. 42 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednol. (Dz.U. z 2013 r., poz. 594, ze zm. - dalej w skrócie u.s.g), po stwierdzeniu iż zmiana planu nie narusz ustaleń "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Korzenna" uchwalonego uchwałą Nr III/20/2002 Rady Gminy Korzenna z dnia 30 grudnia 2002 r. Przedmiotową uchwałą dokonano zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Korzenna pod nazwą "Nr 12- Miłkowa/Janczowa", zatwierdzonego uchwałą Nr XXXI/191/2006 Rady Gminy Korzenna z dnia 6 marca 2006 r., zmienionego uchwałą nr XII/111/2011 Rady Gminy Korzenna z dnia 12 grudnia 2011 r. ( § 1 ust. 1 uchwały). Załącznikami do planu są: 1) rysunek planu w skali 1:2000 stanowiący załączniki nr 1, 2, 3, będący integralną częścią uchwały; 2) rozstrzygnięcie o sposobie rozpatrzenia uwag wniesionych do projektu planu stanowi załącznik nr 4 do uchwały; 3) rozstrzygnięcie o sposobie realizacji, zapisanych w planie, inwestycji z zakresu infrastruktury technicznej, które należą do zadań własnych gminy, oraz zasadach ich finansowania, zgodnie z przepisami o finansach publicznych, stanowiące załącznik nr 5 do uchwały ( § 1 ust. 2 uchwały). Przedmiotowa uchwała została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Małopolskiego z dnia 15 lipca 2014 r. pod poz. 3961. Stanowi ona akt prawa miejscowego, co wynika z art. 14 ust. 8 u.p.z.p.

Skarga w niniejszej sprawie została złożona przez organ nadzoru w trybie art. 93 ust. 1 u.s.g. Powołana ustawa, która ma charakter regulacji szczególnej w stosunku do ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, wprowadzając wymóg wyczerpania środków zaskarżenia przed wnoszeniem skarg na uchwały lub zarządzenia organu gminy (art. 101 ust. 1 u.s.g.), nie przewiduje jednak takowego obowiązku w przypadku skarg składanych w trybie art. 93 ust. 1 przez organ nadzoru. Wniesienie skargi w tym trybie nie jest też ograniczone żadnym terminem (tak NSA w wyroku z dnia 15 lipca 2005 r., II OSK 320/05, publ. ONSAiWSA z 2006 r., nr 1, poz. 7).

Zaskarżona uchwała nie podlegała dotąd sądowej kontroli legalności, stąd rozpoznawana jest w granicach określonych w art. 134 § 1 p.p.s.a. ( por. wyrok NSA z dnia 13 grudnia 2006r., sygn. akt II OSK 1278/06 ). W przedmiotowej sprawie wiążącym przedmiotem zaskarżenia jest cała wskazana wyżej uchwała, natomiast charakteru wiążącego nie mają wnioski i zarzuty skargi oraz powołana podstawa prawna. Oznacza to m.in., że sąd może orzec odmiennie od wniosków skargi i niezależnie od oceny trafności podnoszonych zarzutów ( tak np. WSA w Krakowie w wyroku z dnia 31 maja 2011r., sygn. akt II SA/Kr 85/11, zam. zb. LEX nr 896586).

Zgodnie z art. 28 ust. 1 u.p.z.p., naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Powołany przepis stanowi lex specialis wobec art. 91 u.s.g., zaś ustanawia dwie odrębne przesłanki zgodności z prawem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego: materialnoprawną – uwzględnienie zasad sporządzania planu; formalnoprawną – zachowanie procedury sporządzania planu oraz właściwości organów w tym zakresie (tak NSA w wyroku z dnia 11 września 2008 r. II OSK 215/08).

Przesłanka materialnoprawna (naruszenie zasad) wywołuje dalej idące konsekwencje. Zasady sporządzania planu w doktrynalnym ujęciu interpretowane są jako wymogi kształtowania polityki przestrzennej przez uprawniony organ. Dotykają one problematyki związanej ze sporządzaniem planu, a więc zawartości aktu planistycznego (część tekstowa i graficzna, inne załączniki – art. 15 ust. 1, art. 17 pkt 4 i art. 20 ust.1), zakresu i treści jego ustaleń lub inaczej - przedmiotu planu (art. 15 ust. 2 i ust. 3), a także zasadniczych standardów dokumentacji planistycznej. W art. 1 ust. 1 u.p.z.p., normującym przedmiot regulacji zawartej w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, wyeksponowano określone kategorie wartości, zdefiniowane następnie w art. 2 u.p.z.p. , które z różną mocą powinny wpływać na rozwiązania przestrzenne realizowane na podstawie przepisów tej ustawy. Te wartości to "ład przestrzenny" i "zrównoważony rozwój". W art. 1 ust. 2 u.p.z.p., na zasadzie otwartego katalogu, podano czynniki, które wytyczają kierunki planowania i zagospodarowania przestrzennego, wśród których wymieniono w pkt 1-10: wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury (1); walory architektoniczne i krajobrazowe (2); wymagania ochrony środowiska, w tym gospodarowania wodami i ochrony gruntów rolnych i leśnych (3); wymagania ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesne ( 4); wymagania ochrony zdrowia oraz bezpieczeństwa ludzi i mienia, a także potrzeby osób niepełnosprawnych (5); walory ekonomiczne przestrzeni (6); prawo własności (7) potrzeby obronności i bezpieczeństwa państwa; (8); potrzeby interesu publicznego (9); potrzeby w zakresie rozwoju infrastruktury technicznej, w szczególności sieci szerokopasmowych (10). Zgodnie z art. 3 ust. 1 u.p.z.p., kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, należy do zadań własnych gminy.

Zasadą jest również obowiązek zgodności miejscowego planu ze studium, co wynika z art. 15 ust. 1 u.p.z.p. i art. 20 ust. 1 u.p.z.p.

Podobnie, ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie mogą naruszać innych przepisów, w szczególności rangi ustawowej ( art. 6 ust. 1 u.p.z.p.).

W art. 15 ust. 2 u.p.z.p. określono obowiązkową materię podlegającą regulacji w planie miejscowym. Mając zatem na względzie, że przepis art. 15 ust. 2 stanowi normę o charakterze ius cogens, organ planistyczny podejmujący uchwałę w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie może pominąć żadnego z elementów określonych tym przepisem, o ile na terenie objętym planem zachodzą okoliczności faktyczne uzasadniające dokonanie takich ustaleń. Ujęcie w planie miejscowym obowiązkowych ustaleń wymienionych w art. 15 ust. 2 wymaga ustosunkowania się do każdego zagadnienia wymienionego w pkt 1-12 tego przepisu, a w przypadku braku uwarunkowań dotyczących któregokolwiek z tych punktów, w treści projektu powinna znaleźć się odpowiednia o tym informacja (por. LEX: Komentarz do art. 15 [w:] T. Bąkowski, Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz. Zakamycze 2004).

W doktrynie i orzecznictwie akcentuje się trafnie, że w przypadku naruszenia zasad sporządzania planu ustawodawca nie wymaga, aby przedmiotowe naruszenie miało charakter istotny, co oznacza, że każde naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego skutkować będzie stwierdzeniem nieważności uchwały rady gminy w całości lub w części ( por. wyrok NSA z dnia 25 maja 2009 r., sygn. akt II OSK 1778/08, Z. Niewiadomski (red.): Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, Warszawa C.H. Beck 2005 s. 160 i s. 253-254).

Przesłanka zaliczana do formalnych, tj. naruszenie właściwości organów, z uwagi na ścisłe powiązanie z materialnoprawnym zagadnieniem kompetencji, ma charakter tego rodzaju, że naruszenie właściwości skutkuje zawsze sankacją nieważności uchwały.

Tryb postępowania odnosi się do sekwencji czynności jakie podejmuje organ w celu doprowadzenia do uchwalenia planu miejscowego, począwszy od uchwały o przystąpieniu do sporządzenia planu, a skończywszy na jego uchwaleniu. Nie każde ruszenie trybu powoduje nieważność miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ale tylko naruszenie istotne. Interpretując przesłankę istotności naruszenia trybu, w doktrynie i orzecznictwie zauważa się, że dla jej ustalenia decydujące znaczenie będzie miał wpływ naruszenia na treść planu. Przez istotne naruszenie trybu należy co do zasady rozumieć takie naruszenie, które prowadzi w konsekwencji do sytuacji, w których przyjęte ustalenia planistyczne są odmienne od tych, które zostałyby podjęte, gdyby nie naruszono trybu sporządzania aktu planistycznego, względnie ustalenia takie są nie pełne. Ocena zaistnienia tej przesłanki wymaga zatem odrębnych rozważań w każdym indywidualnym przypadku, uwzględniających przede wszystkim, że celem omawianej regulacji jest zagwarantowanie praw podmiotów, które mogą zostać naruszone w wyniku sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Z. Niewiadomski (red.) Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz. Warszawa 2005, s. 250-251 , wyrok NSA z dnia 5 października 2011r., sygn. akt II OSK 1435/11, zam. zb. LEX nr 1070332 ).

Niektóre regulacje z zakresu zasad sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zostały już powołane. W pozostałości przepisy normujące szczegółowo tryb i inne zasady sporządzenia tego aktu zostały zawarte w art. 14-28 u.p.z.p. oraz rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz.1587 – dalej w skrócie rozporządzenie wykonawcze), zaś wynikają z nich również określone kompetencje do podejmowania poszczególnych czynności w procedurze planistycznej, ich sekwencja, przedmiot, terminy, skutki niezachowania niektórych terminów, wymogi jakim winien odpowiadać projekt planu oraz sam uchwała w sprawie miejscowego planu , zasady ponoszenia kosztów i inne kwestie.

Jak już wyżej wskazano zaskarżoną uchwałą dokonano zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Korzenna pod nazwą "Nr 12- Miłkowa/Janczowa", zatwierdzonego uchwałą Nr XXXI/191/2006 Rady Gminy Korzenna z dnia 6 marca 2006 r., zmienionego uchwałą nr XII/111/2011 Rady Gminy Korzenna z dnia 12 grudnia 2011 r. ( § 1 ust. 1 ). Poza częścią tekstową zmiany planu miejscowego jej integralną częścią są załączniki graficzne stanowiące rysunek planu w skali 1:2000 - załączniki nr 1, 2, 3.

W ramach dokonywanej kontroli legalności zaskarżonej uchwały nie stwierdzono naruszenia przepisów o właściwości lub naruszenia zasad, a także istotnego naruszenia trybu w innych przypadkach, niż trafnie eksponowane skardze.

Zasadnie bowiem wywiódł Wojewoda Małopolski, że przy podejmowaniu zaskarżonej uchwały, naruszone zostały przepisy dwóch ustaw odnoszących się do sporządzania lub zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, o których mowa w art. 17 pkt 6 lit. c u.p.z.p. i art. 7 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (tekst jednol. Dz. U z 2013 roku, poz. 1205, ze zm. dalej u.o.g.r.l.). W świetle art. 7 u.o.g.r.l. przeznaczenie na cele nierolnicze gruntów rolnych, które są położone poza granicami administracyjnymi miast i stanowią użytki rolne klas I –III wymagało uzyskania zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi, przy czym, taka zmiana przeznaczenia terenu mogła być dokonana wyłącznie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego sporządzonym w trybie określonym w przepisach o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Z uwagi na materialnoprawne zagadnienie, jakie stanowi społeczno-gospodarcze przeznaczenie nieruchomości rolnych i leśnych, jako przedmiotu własności podlegającego ochronie w przepisach u.g.r.o.l., ustawodawca wprowadził obowiązek uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne jednym i tryb służący powyższemu uczynił jednym z elementów procedury planistycznej ( art. 17 pkt 6 lit.c u.p.z.p.). W ślad za tym, w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmowano, że brak wymaganej zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych (odpowiednio także leśnych) na cele nierolnicze (nieleśne) stanowił naruszenie procedury uchwalania planu miejscowego uzasadniające stwierdzenie nieważności planu lub jego części. (zob. np.: wyrok NSA z 7 grudnia 2007 r., II OSK 1379/07; wyrok NSA z 25 maja 2009 r., II OSK 1900/08; wyrok WSA 13 maja 2011 r., II SA/Kr 342/11 - CBOSA). Jak trafnie wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 4 marca 2014r., sygn. akt II OSK 2730/13 "dokonanie w miejscowym planie zmiany przeznaczenia gruntów na, cele, nierolnicze i nieleśne powinno być poprzedzone wystąpieniem o uzyskanie zgody, o jakiej mowa w art. 7 ust. 2 pkt 5 ustawy z 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Uchybienie w tym zakresie zalicza się do istotnego naruszenia trybu sporządzania planu miejscowego, a także właściwości organów w tym zakresie, co prowadzić musi do stwierdzenia nieważności uchwały rady gminy w całości lub części."(LEX nr 1495297). Sąd w składzie rozpoznającym niniejsza sprawę pogląd ten podziela. Nie budził też wątpliwości, że z przepisu art. 17 pkt 6 li. c u.p.z.p., z obowiązującego w dniu podjęcia kontrolowanej uchwały, wynikał jasno obowiązek uzyskanie zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, co stanowiło jeden z elementów sekwencji czynności podejmowanych przez organ (wójta, burmistrza albo prezydenta miasta) w ramach procedury planistycznej.

Niezależnie od tego należy jednak zauważyć, że ustalenie w planie miejscowym zmiany przeznaczenia gruntów leśnych na cele nierolnicze (i nieleśne) bez wymaganej zgody właściwego organu (ministra albo marszałka województwa) godzi w materialnoprawne gwarancje ochrony tych gruntów, wynikające z art. 3 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 7 ust. 2 pkt 2 i 5 u.o.g.r.l., a polegające na ograniczeniu przeznaczania gruntów leśnych na cele nierolnicze i nieleśne. Tego rodzaju naruszenie skutkuje zaś wadliwością postanowień planu dokonujących zmiany dotychczasowego, rolnego przeznaczenia gruntów przez wprowadzenie sprzecznego z tym przeznaczeniem sposób ich zagospodarowania i zabudowy, co narusza przepisy ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Wskazane uchybienie stanowi zatem również naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego. Prawidłowość takiej kwalifikacji potwierdza orzecznictwo sądów administracyjnych uznające wprowadzanie do planów miejscowych postanowień naruszających ustawowe ograniczenia w przeznaczaniu gruntów leśnych i rolniczych na cele nieleśne i nierolnicze za naruszenie zasad sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy (zob. wyrok NSA z 6 października 2011 r., II OSK 1458/11, CBOSA) i regulację sprzeczną z prawem (zob. wyrok WSA z 25 stycznia 2008 r., II SA/Kr 535/07, CBOSA).

Podsumowując należy stwierdzić, że przeznaczenie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego gruntów leśnych i rolniczych na cele nieleśne i nierolnicze bez wymaganej zgody właściwego organu może być kwalifikowane jako naruszenie zarówno trybu, jak i zasad sporządzania planu miejscowego w rozumieniu art. 28 ust. 1 u.p.z.p. Przy tym przez brak wymaganej zgody należy rozumieć zarówno sytuację, w której organ planistyczny w ogóle o taką zgodę nie wystąpił, albo wystąpił ale nie uzyskał żadnej odpowiedzi od organu uzgadniającego, względnie otrzymał odpowiedź odmowną (odmowę uzgodnienia).

Słusznie wskazuje Wojewoda Małopolski, że z dokumentacji formalnoprawnej dotyczącej przedmiotowej zmiany planu wynika, iż decyzją z dnia 14 stycznia 2014 r., znak GZ.tr.057-602-736/13, Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi nie wyraził zgody na przeznaczenie na cele nierolnicze działek oznaczonych nr ewid. 234/3, 204/1, 205/1 w obr. ewid. Miłkowa i działek o nr ewid. 169 i 173 w obr. ewid. Janczowa o gruntach klas III. Analiza rysunku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wskazuje, że działki te pozostają w obszarach o ustalonej uchwałą funkcji MNR ( odpowiednio do numerów działek obszary: 1-4 MNR, 1-1 MNR, 1-2 MNR, 1-6 MNR, 1-7 MNR, 1-8 MNR i 1-9 MNR, objęte załącznikami graficznymi nr 1 i 2 zaskarżonej zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego). Na mocy § 2 pkt 8 zaskarżonej uchwały § 11 ust. 1 planu miejscowego otrzymał nowe brzmienie, zgodnie z którym ustalono tereny o symbolach 1-14 MNR oraz 1-1 MNR do 1-8 MNR dla zabudowy mieszkalno-zagrodowej jako przeznaczenia podstawowego. Natomiast w myśl ustaleń § 11 ust. 2 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, którego dotyczy zmiana wynikająca z zaskarżonej uchwały (przyjętego uchwałą Nr XXXI/191/2006 z dnia 6 marca 2006 r., Dz. Urz.Woj.Małop z 2006 r. Nr 248, poz. 1740, zm. uchwałą Nr XII/111/2011 z dnia 12 grudnia 2011 r. Dz.Urz.Woj. Małop. z 2012 r., poz. 304) ustala się dla tych terenów przeznaczenie dopuszczalne: a) zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna i rekreacji indywidualnej, b) usługi podstawowe i komercyjne oraz drobna wytwórczość i rzemiosło nieuciążliwe, c) drogi dojazdowe oraz sieci i urządzenia infrastruktury technicznej i komunalnej.

Analiza powyższych zapisów tekstu planu miejscowego określających przeznaczenie dopuszczalne terenów opisanych w § 11 ust. 2 uchwały potwierdza, że objęte skargą działki stanowiące grunty rolne, co do których Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi nie wyraził zgody na ich nierolnicze przeznaczenie, pomimo powyższego przeznaczone zostały w planie miejscowym na cele nierolnicze, co stanowi naruszenie wyżej wskazanych przepisów prawa.

Wskazywane przez strony fakty znajdują potwierdzenie w dokumentacji planistycznej. O ile zatem można zgodzić się z informacją zawartą w piśmie Marszałka Województwa Małopolskiego z 24 września 2013 r., znak RO-VI.7151.1.11.2013, że grunty przeznaczone pod zabudowę zagrodową i siedliskową nie tracą charakteru gruntów rolnych (i takie jest przeznaczenie podstawowe obszaru MNR), to już dopuszczalne przeznaczenie tego obszaru wskazane w miejscowym planie będącym efektem kontrolowanej zmiany w sposób oczywisty wiąże się z pozbawieniem tych gruntów charakteru rolnego. Zważywszy na powyższe stwierdzić należy, że zaskarżoną uchwałą przeznaczono na cele nierolnicze grunty rolne klasy III, pomimo braku zgody właściwego ministra na zmianę przeznaczenia gruntu rolnego. W konsekwencji należy uznać, że analizowany plan w kwestionowanej części, ustalając w efekcie również przeznaczenie dopuszczalne objętych nim terenów dotychczas rolniczych pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną i rekreacji indywidualnej, usługi podstawowe i komercyjne oraz drobną wytwórczość i rzemiosło nieuciążliwe, drogi dojazdowe oraz sieci i urządzenia infrastruktury technicznej i komunalnej, został uchwalony z naruszeniem art. 17 pkt 6 lit. c u.p.z.p. i art. 7 u.o.g.r.l. Doszło zatem w tym przypadku zarówno do istotnego naruszenia trybu, jak i do naruszenia zasad sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Mając powyższe w tym przesłanki wskazane w art. 28 ust. 1 u.p.z.p., Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku, biorąc za podstawę art. 147 § 1 p.p.s.a.