Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 923/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2020-11-12 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6260 Statut
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Józef Maleszewski (spr.) Sędzia WSA Marek Sachajko Asesor sądowy WSA Katarzyna Witkowicz-Grochowska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 12 listopada 2020 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego we Wrześni na uchwałę Rady Gminy Kołaczkowo z dnia 30 czerwca 2003 r. nr VII/40/2003 w sprawie nadania Statutu Samorządom Mieszkańców Sołectw stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości.


UZASADNIENIE

Prokurator Rejonowy we Wrześni pismem z dnia 6 maja 2020 r. zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu uchwałę Nr VII/40/2003 Rady Gminy Kołaczkowo z dnia 30 czerwca 2003 r. w sprawie nadania Statutu Samorządom Mieszkańców Sołectw w części dotyczącej:

- § 21 ust. 2 Załączników Nr od 1 do 17 do Uchwały - w części dotyczącej przyznaniu zebraniu wiejskiemu kompetencji do przeprowadzonego tajnego głosowania nad konkretną sprawą,

- § 23 ust. 1 Załączników Nr od 1 do 17 do Uchwały - w całości

Zaskarżonej uchwale Prokurator zarzucił istotne naruszenie przepisów prawa, a mianowicie:

- naruszenie art. 2 i art. 61 ust. 1 Konstytucji RP oraz art. 35 ust. 3 w zw. z art. 11b i art. 14 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U z 2019 r., poz. 506) poprzez wprowadzenie w § 21 ust. 2 zdanie drugie Załączników Nr od 1 do 17 do Uchwały możliwości postanowienia przez zebranie wiejskie głosowania w trybie tajnym nad konkretną sprawą,

- naruszenie art. 36 ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym poprzez wprowadzenie w § 23 ust. 1 Załączników Nr od 1 do 17 do Uchwały ograniczenia czynnego prawa wyborczego przez zastrzeżenie, że dla dokonania ważnego wyboru sołtysa i rady sołeckiej wymagana jest obecność co najmniej 1/5 uprawnionych do głosowania mieszkańców sołectwa

Na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonych zapisów uchwały Nr VII/40/2003 Rady Gminy Kołaczkowo z dnia 30 czerwca 2003 r. w sprawie nadania Statutu Samorządom Mieszkańców Sołectw

W uzasadnieniu skarżący wskazał, że w dniu 30 czerwca 2003 r. Rada Gminy Kołaczkowo podjęła uchwałę Nr VII/40/2003 w sprawie nadania Statutu Samorządom Mieszkańców Sołectw.

W § 21 ust. 2 zdanie drugie Załączników Nr od 1 do 17 do Uchwały organ uchwałodawczy postanowił o przyznaniu zebraniu wiejskiemu prawa do przeprowadzenia tajnego głosowania nad konkretną sprawą Natomiast w § 23 ust. 1 Załączników Nr od 1 do 17 do Uchwały wprowadzono zapis, iż dla dokonania ważnego wyboru sołtysa i rady sołeckiej wymagana jest obecność co najmniej 1/5 uprawnionych do głosowania mieszkańców sołectwa.

Zdaniem skarżącego, wskazane zapisy uchwały w sposób istotny naruszają przepisy obowiązującego prawa, gdyż zostały wydane z przekroczeniem kompetencji przewidzianej w ustawie z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U z 2019 r., poz. 506).

Odnosząc się do zamieszczonego w § 21 ust. 2 zdanie drugie Załączników Nr od 1 do 17 do Uchwały Nr VII/40/2003 Rady Gminy Kołaczkowo z dnia 30 czerwca 2003 r. w sprawie nadania Statutu Samorządom Mieszkańców Sołectw możliwości przeprowadzenia przez zebranie wiejskie tajnego głosowania nad konkretną sprawą, Prokurator zaznaczył, że zasada jawności stanowi jeden z elementów gwarancji demokratycznego państwa prawnego. Zgodnie z art. 61 Konstytucji RP obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa (wyrok Sądu Administracyjnego w Gorzowie z dnia 17.10.2019 r., II SA/Go 551/19). Uszczegółowienie powyższej zasady stanowią przepisy ustawy o samorządzie gminnym. Zgodnie z art. 11b ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym działalność organów gminy jest jawna. Ograniczenia jawności mogą wynikać wyłącznie z ustaw. W odniesieniu do sołectwa taki wyjątek od zasady jawności został wprowadzony w art. 36 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym, który stanowi, iż sołtys oraz członkowie rady sołeckiej wybierani są w głosowaniu tajnym, bezpośrednim, spośród nieograniczonej liczby kandydatów, przez stałych mieszkańców sołectwa uprawnionych do głosowania. Statuty jednostek samorządu terytorialnego nie mogą zatem naruszać przepisów ustawy, a jedynie w ich granicach określać szczegółowo organizację i tryb pracy organów. Stąd też w ocenie skarżącego nie można w drodze norm statutowych rozszerzać kręgu spraw poddanych procedurze tajnego głosowania, bowiem uprawnienie w tym zakresie przysługuje jedynie ustawodawcy (por. wyrok WSA w Olsztynie z dnia 11 lutego 2016 r., sygn. akt II SA/Ol 1416/15; wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z dnia 27 kwietnia 2016 r" sygn. akt II SA/Go 232/16).

Niezgodny z obowiązującymi przepisami prawa jest również zawarty w § 23 ust. 1 Załączników Nr od 1 do 17 do Uchwały Nr VII/40/2003 Rady Gminy Kołaczkowo z dnia 30 czerwca 2003 r. w sprawie nadania Statutu Samorządom Mieszkańców Sołectw zapis, z którego wynika, że dla ważności wyborów sołtysa i rady sołeckiej wprowadzono dodatkowe kworum. Art. 36 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym wskazuje, że czynne prawo wyborcze przysługuje stałym mieszkańcom sołectwa uprawnionym do głosowania, zaś bierne prawo wyborcze posiada nieograniczona liczba kandydatów. Ponadto statuuje, że wybór sołtysa i członków rady sołeckiej następuje w głosowaniu tajnym i bezpośrednim. Przepis ten jest regulacją kompletną i nie zastrzega żadnego kworum dla ważności wyboru sołtysa i członków rady sołeckiej (wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 29 sierpnia 2019 r., II SA/Go 364/19). W konsekwencji za istotnie naruszający prawo należało uznać także zapis § 23 ust. 2 [załączników do] zaskarżonej uchwały, dotyczący dalszego przebiegu procesu wyboru sołtysa i członków rady sołeckiej w sytuacji braku kworum ustanowionego w § 23 ust. 1.

W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy Kołaczkowo wniosła o jej oddalenie.

W uzasadnieniu odpowiedzi na skargę podniesiono, że przewidziane statutach tajne głosowanie przez Zebranie Wiejskie nie stoi – w ocenie organu – w sprzeczności z zasadą jawności, zaś wprowadzenie wymogu kworum na zebraniu dla dokonania ważnego wyboru Sołtysa i Rady Sołeckiej nie ogranicza w żaden sposób czynnego prawa wyborczego mieszkańców sołectwa.

Na wezwanie Sądu do nadesłania pełnej dokumentacji związanej z podejmowaniem zaskarżonej uchwały, w szczególności do podania czy przed jej podjęciem zostały przeprowadzone konsultacje społeczne oraz do złożenia posiadanych dokumentów w tym zakresie, Wójt Gminy Kołaczkowo poinformowała, że nie posiada żadnych dokumentów.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.

Na wstępie wskazać należy, że niniejsza sprawa została rozpoznana przez Sąd na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 374 ze zm.), zmienionej ustawą z dnia 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 (Dz. U. z 2020 r., poz. 875) - zarządzenie z 6 października 2020 r., k. 64 akt sąd.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 2167, z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – odpowiednio: ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a. – nawiązującego w tym zakresie wprost do art. 184 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483, z późn. zm.; w skrócie "Konstytucja RP") – kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego (pkt 5) oraz inne akty tych organów i ich związków, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (pkt 6).

Do grupy takich aktów należy natomiast zaskarżona w rozpoznawanej sprawie uchwała Nie ulega przy tym wątpliwości, że zaskarżona uchwała stanowi akt prawa miejscowego, o jakim mowa w art. 3 § 1 pkt 5 p.p.s.a.

Zgodnie z art. 3 § 1 pkt 5 p.p.s.a. oraz art. 147 § 1 p.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem aktów prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej.

Zgodnie z brzmieniem art. 50 § 1 p.p.s.a. uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich, Rzecznik Praw Dziecka oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym. Prokurator nie jest ograniczony żadnym terminem przy wnoszeniu skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Skargę na przedmiotową uchwałę, zgodnie z treścią art. 53 § 2a p.p.s.a. można zatem wnieść w każdym czasie, wobec tego i Prokuratora nie obowiązuje termin zakreślony w art. 53 § 3 p.p.s.a.

Skarga na powyższą uchwałę jest zatem dopuszczalna.

Uwzględniając skargę na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej, sąd stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.

Wprowadzając sankcję nieważności jako następstwo naruszenia przepisu prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa. Przyjmuje się jednak, że podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały stanowią takie naruszenia prawa, które mieszczą się w kategorii rażących naruszeń. Powyższe wynika z treści art. 91 ust. 1 zd. pierwsze w zw. z ust. 4 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001r. Nr 142, poz. 1591 ze zm. w brzmieniu obowiązującym na dzień podjęcia uchwały, dalej "u.s.g."), zgodnie z którymi uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna, chyba że naruszenie prawa ma charakter nieistotny. Pojęcie "sprzeczności z prawem" w rozumieniu art. 91 ust. 1 u.s.g. obejmuje sprzeczność postanowień uchwały z jakimkolwiek aktem prawa powszechnie obowiązującego.

Zgodnie natomiast z art. 91 ust. 4 u.s.g., w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, że uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa. Przepisy art. 91 ust. 1 oraz ust. 4 u.s.g. wyróżniają zatem dwie kategorie wad uchwał lub zarządzeń organów gminy: istotne naruszenie prawa i nieistotne naruszenie prawa. Zgodnie ze stanowiskiem doktryny oraz orzecznictwem sądów administracyjnych, do istotnego naruszenia prawa należy zaliczyć naruszenie przez organ gminy podejmujący uchwałę lub zarządzenie przepisów o właściwości, podjęcie takiego aktu bez podstawy prawnej, wadliwe zastosowanie normy prawnej będącej podstawą prawną podjęcia aktu, jak również naruszenie przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwały – co miało miejsce w niniejszej sprawie.

Przechodząc do oceny legalności zaskarżonej uchwały mając na uwadze powyższe reguły kontroli aktów prawa miejscowego przez sądy administracyjne, na wstępie należy wskazać, że zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. W uchwale z 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09 (wszystkie przytaczane w niniejszej sprawie orzeczenia sądów administracyjnych dostępne w bazie: www.orzeczenia.nsa.gov.pl) Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, że niezwiązanie granicami skargi oznacza, że sąd ma prawo, a jednocześnie obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze.

Sąd stoi, bowiem na stanowisku, że dopuszczalne jest objęcie kontrolą sądu administracyjnego całości zaskarżonej uchwały, mimo węższego ujęcia przedmiotu skargi. Pogląd ten ma podstawy w orzecznictwie i literaturze. Pogląd taki zaprezentował Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 11 maja 1993 r. w sprawie o sygn. akt SA/Wr 258/93 (publ. OSP 1993, z. 3, poz. 52) stwierdzając, iż dopuszczalne jest objęcie kontrolą sądową także nie zaskarżonych części uchwały organu gminy i wykorzystanie wyników tej kontroli w formie wystąpienia sygnalizacyjnego przewidzianego w art. 214 k.p.a. (obecnie art. 155 p.p.s.a.), bądź - w przypadku rażącego naruszenia prawa - stwierdzenie nieważności nie zaskarżonych postanowień uchwały. Stanowisko to zostało zaakceptowane również w literaturze, czego dowodem jest aprobująca glosa prof. J. Borkowskiego do cytowanego wyżej wyroku (OSP 1993, z. 3, s. 122 i n.). Także w wyroku z dnia 21 września 2011 r. (sygn. akt II GSK 866/10) Naczelny Sąd Administracyjny podniósł, iż sąd administracyjny pierwszej instancji nie musi w ocenie legalności zaskarżonej uchwały ograniczać się tylko do zarzutów sformułowanych w skardze, ale powinien dokonać wszechstronnej weryfikacji zaskarżonego aktu prawa miejscowego.

Podstawę prawną zaskarżanej uchwały stanowił w szczególności art. 35 ust. 1 u.s.g., zgodnie z którym organizację i zakres działania jednostki pomocniczej określa rada gminy odrębnym statutem, po przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami. Jednostkę pomocniczą w myśl art. 5 ust. 2 u.s.g. tworzy rada gminy, w drodze uchwały, po przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami lub z ich inicjatywy. W wypadkach przewidzianych ustawą oraz w innych sprawach ważnych dla gminy mogą być przeprowadzane na jej terytorium konsultacje z mieszkańcami gminy (art. 5a ust. 1 u.s.g.). Zasady i tryb przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami gminy określa uchwała rady gminy, z zastrzeżeniem ust. 7 (art. 5a ust. 2 u.s.g.). Ustawodawca przewiduje zatem dwa rodzaje konsultacji: obligatoryjne oraz fakultatywne. Pierwsze będą mieć miejsce w przypadkach przewidzianych ustawą. Zakres ten obejmuje nie tylko sprawy zawarte w ustawach szczególnych wymagających przeprowadzenia konsultacji, ale także te poddane procedurze konsultacyjnej na mocy przepisów u.s.g. (art. 4 ust. 1 pkt 1-3, art. 5 ust. 2 oraz art. 35 ust. 1). Natomiast konsultacje fakultatywne będą mieć miejsce w innych sprawach ważnych dla gminy, zatem we wszystkich tych, które nie zostały poddane ex lege obowiązkowi konsultacji, a uznane zostały przez organy gminy za ważne. Rada gminy jest zobowiązana do określenia w sposób kompletny i wyczerpujący zasad i trybu przeprowadzania konsultacji z jej mieszkańcami. Ustawa nie narzuca ani formy, ani trybu przeprowadzenia konsultacji, pozostawiając przedmiotowe kwestie w gestii rady gminy. Konsultacje adresowane są do mieszkańców gminy. Uczestnikami procesu konsultacji społecznych przeprowadzanych na podstawie art. 5a ust. 1 i 2 u.s.g. są zawsze dwa podmioty. Pierwszym jest organ konsultujący (decydent) uprawniony do rozstrzygania o sposobie wykonywania zadań publicznych. Jego rolą jest rozstrzygnięcie sprawy, która była przedmiotem konsultacji, a także zorganizowanie konsultacji społecznych pod względem prawnym oraz technicznym. Podmiotem konsultującym są organy gminy, gdyż tylko one posiadają kompetencje do rozstrzygania o sprawach publicznych ważnych dla lokalnej wspólnoty samorządowej. Drugim uczestnikiem konsultacji społecznych jest zbiorowy podmiot konsultowany, czyli mieszkańcy jednostki samorządu terytorialnego przeprowadzającej konsultacje (zob. Dolnicki Bogdan (red.), Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, wyd. II, WKP 2018).

Mając powyższe na uwadze nie ulega wątpliwości, że zaskarżona uchwała dotycząca statutu sołectwa powinna zostać podjęta dopiero po przeprowadzeniu konsultacji z jego mieszkańcami. Dla spełnienia wymogu, o którym mowa w art. 35 ust. 1 u.s.g., konieczne jest uprzednie przeprowadzenie konsultacji z mieszkańcami tego sołectwa, któremu statut ma być nadany (por. wyrok WSA w Krakowie z 4 września 2018 r., III SA/Kr 288/18 i powołane tam wyroki: WSA w Gdańsku z 19 października 2012 r., II SA/Gd 458/12; NSA z 3 września 2013 r., II OSK 652/13; WSA w Krakowie z 10 października 2013 r., III SA/Kr 66/13).

Konsultacje przeprowadza się zgodnie z postanowieniami uchwały rady gminy ustalającej zasady i tryb przeprowadzania konsultacji. Wymagane jest bowiem przepisami prawa najpierw podjęcie uchwały w przedmiocie konsultacji z mieszkańcami, a następnie faktyczne przeprowadzenie takich konsultacji (zob. także wyrok WSA w Krakowie z 15 lutego 2019 r., III SA/Kr 1322/18). Ponadto wymóg przeprowadzenia konsultacji z mieszkańcami jednostki pomocniczej winien być rozumiany jako rzeczywiste omówienie z mieszkańcami proponowanych regulacji i umożliwienie mieszkańcom wyrażenia o nich opinii (por. wyrok WSA w Krakowie z 6 listopada 2018 r., III SA/Kr 296/18).

O legalności działania organu rozstrzyga bowiem to, czy konsultacje poprzedzające określenie organizacji i zakresu działania jednostki pomocniczej odrębnym statutem, przeprowadzone zostały na podstawie regulacji zawartych w uchwale określającej zasady i tryb przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami, stosownie do art. 5a ust. 2 u.s.g. Również reguły wykładni systemowej przemawiają za taką interpretacją powołanych przepisów ustawy o samorządzie gminnym. Przepisy art. 35 u.s.g. zamieszczone zostały w rozdziale 3 tej ustawy, zatytułowanym "Władze gminy". W jej rozdziale 1, zatytułowanym "Przepisy ogólne" znajduje się art. 5a. Wykładnia systemowa polega na ustalaniu właściwego znaczenia przepisu na podstawie jego usytuowania w systemie prawa. Wykładnia ta opiera się na założeniu, że miejsce przepisu w danym akcie prawnym nie jest przypadkowe, ale wynika z racjonalnego działania prawodawcy. W rezultacie miejsce ulokowania danego przepisu w ustawie ma wpływ na jego znaczenie. Oznacza to, że art. 5a znajduje zastosowanie także w wypadku uchwalania statutu jednostki pomocniczej.

Nie można przy tym nie zwrócić uwagi na orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego, które odnosi się do wykładni art. 5a u.s.g. Jak stwierdził Trybunał w uzasadnieniu wyroku z 23 marca 2003 r. (U 10/01, OTK-A 2003 nr 3, poz. 23), zarówno wykładnia językowa, jak i systemowa art. 5a u.s.g., wskazuje na intencję ustawodawcy przypisania radzie gminy kompetencji do określenia zasad i trybu przeprowadzania konsultacji zarówno w przypadkach konsultacji przewidzianych ustawą, jak i konsultacji "fakultatywnych", przeprowadzanych "w innych sprawach ważnych dla gminy". Instytucja konsultacji z mieszkańcami, o której mowa jest w art. 4 ust. 1 u.s.g. jest przy tym jednym z przypadków konsultacji przewidzianych ustawą. Oznacza to, że przeprowadzenie takich konsultacji generalnie powinno zostać poprzedzone podjęciem przez radę gminy uchwały, określającej zasady i tryb prowadzenia konsultacji. Wyrok powyższy uwzględniał brzmienie art. 4 ust. 1 u.s.g. sprzed dnia 30 maja 2001 r., który stanowił, że tworzenie, łączenie, podział i znoszenie gmin, ustalanie ich granic i nazw oraz siedzib władz następuje w drodze rozporządzenia Rady Ministrów, po przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy zaznaczyć należy, że Rada Gminy Kołaczkowo wezwana do uzupełnienia akt administracyjnych sprawy i przedłożenia konkretnej dokumentacji dotyczącej przeprowadzenia konsultacji z mieszkańcami (k. 47 akt sąd.), w piśmie z 10 lipca 2020 r. wskazała, że nie posiada żadnych dokumentów dotyczących przeprowadzenia konsultacji z mieszkańcami przed podjęciem zaskarżonej uchwały. W niniejszej sprawie organ nie przedłożył także do akt sprawy żadnych dokumentów dotyczących przeprowadzenia konsultacji z mieszkańcami, ani podjęcia przedmiotowej uchwały.

Sąd natomiast z urzędu sprawdził czy w Dzienniku Urzędowym Województwa Wielkopolskiego przed uchwaleniem zaskarżonej uchwały opublikowana została uchwała regulująca zasady i tryb przeprowadzenia konsultacji z mieszkańcami gminy stwierdził, że takiej uchwały przed uchwaleniem zaskarżonej uchwały nie podjęto. Uchwała Rady Gminy Kołaczkowo w sprawie zasad i trybu przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami została natomiast podjęta dopiero 24 sierpnia 2005 r. i opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Wielkopolskiego z 2005 r. nr 139 pod pozycją 3861, a zatem już po podjęciu zaskarżonej uchwały.

Tym samym niezależnie od zarzutów skargi należy przyjąć, że zaskarżona uchwała nie została w sposób odpowiadający prawu poddana konsultacjom społecznym z mieszkańcami sołectwa, co świadczy o istotnym naruszeniu prawa art. 35 ust. 1 u.s.g. Doktryna stoi na stanowisku, że skutkiem podjęcia uchwały, dla której zastrzeżono wymóg obligatoryjnych konsultacji, bez ich faktycznego przeprowadzenia, będzie jej kwalifikowana wadliwość. W takim przypadku zachodzi podstawa do stwierdzenia nieważności w trybie nadzoru [tak: S. Gajewski, A. Jakubowski (red.), Ustawa o samorządzie gminnym [w:] S. Gajewski, A. Jakubowski (red.), Ustawy samorządowe. Komentarz, Warszawa 2018]. Jak wyżej wskazano, zgodnie z brzmieniem art. 91 ust. 1 zd. 1 u.s.g. jedyną przesłanką stwierdzenia nieważności uchwały organu gminy jest istotna sprzeczność uchwały z prawem. Do kategorii istotnych naruszeń prawa orzecznictwo zalicza naruszenia znaczące, jak np. naruszenie przepisów wyznaczających kompetencje do podejmowania uchwał, przepisów podstawy prawnej podejmowanych uchwał, przepisów ustrojowych, przepisów prawa materialnego - przez ich wadliwą wykładnię - oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał (tak: wyrok NSA z 15 września 2017 r., I OSK 1136/17).

W związku z powyższym przyjąć należy, że zaskarżona uchwała została wydana z naruszeniem prawa z uwagi na podjęcie jej bez przeprowadzenia wymaganych przez art. 35 ust. 1 w zw. z art. 5a ust. 1 i 2 u.s.g. konsultacji. Omawiane uchybienie świadczy o istotnym naruszeniu przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwały w przedmiocie statutu sołectwa. Stwierdzone naruszenia przesądzają o konieczności stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w całości (por. wyrok NSA z 3 września 2013 r., II OSK 652/13, wyrok NSA z 26 czerwca 2020 r., sygn. akt II OSK 258/20).

W tej sytuacji bezprzedmiotowe jest rozpatrywanie pozostałych zarzutów skargi, odnoszących się do treści zaskarżonej uchwały. Wskazane wyżej naruszenie przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwały powoduje, bowiem jej nieważność w całości, bez względu na treść zaskarżonej uchwały.

Konkludując rozważania w powyższym zakresie należy stwierdzić, że zaskarżona uchwała nie odpowiada prawu z uwagi na uchwalenie jej bez uprzedniego przeprowadzenia obligatoryjnych konsultacji społecznych. Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że zaskarżona uchwała w sposób istotny narusza prawo i na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku.