Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1624/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2018-11-28 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mariola Kowalska (spr.), , Asesor WSA Joanna Kruszewska-Grońska, Sędzia WSA Tomasz Stawecki, Protokolant specjalista Piotr Bibrowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 listopada 2018 r. sprawy ze skargi J. G. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] maja 2018 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego oddala skargę


UZASADNIENIE

Wojewoda [...] decyzją z [...] maja 2018 r. Nr [...] znak: [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm.; dalej "k.p.a."), oraz art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 . Prawo budowlane (Dz. U. z 2017 r., poz. 1332 ze zm.; dalej "pr.bud.") – po rozpatrzeniu odwołania J. G.(zwanego dalej "skarżącym") od decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] października 2017 r. nr [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej [...] Sp. z o.o. w [...] pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego z usługami na parterze, garażem podziemnym oraz niezbędną infrastrukturą techniczną przy ul. [...] róg [...] w [...] na działce nr ew. nr [...] z obrębu [...] – umorzył postępowanie odwoławcze.

Organ wskazał, że zgodnie z art. 28 k.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. W postępowaniu w sprawie dotyczącej decyzji o pozwolenia na budowę, tak rozumiany interes prawny ustala się w oparciu o przepis art. 28 ust. 2 pr.bud., który jako przepis szczególny względem art. 28 k.p.a., ogranicza pojęcie strony w sprawach dotyczących pozwolenia na budowę do następujących osób: inwestora, właścicieli, użytkowników wieczystych lub zarządców nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Organ podkreślił, że przez "obszar oddziaływania obiektu" należy rozumieć – zgodnie z art. 3 pkt 20 pr.bud. – teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu terenu. W każdym przypadku obszar oddziaływania obiektu musi być określony w oparciu o powszechnie obowiązujące przepisy prawa, natomiast samo subiektywne odczucie podmiotu, że inwestycja oddziałuje na jego nieruchomość, nie jest wystarczające o uznania, że nieruchomość ta jest usytuowana w obszarze oddziaływania danego przedsięwzięcia.

Z uwagi na powyższe okoliczności pismem z dnia [...] marca 2018 r. organ wezwał skarżącego do wykazania interesu prawnego w postępowaniu odwoławczym, zwracając szczególną uwagę na fakt, że skarżący jako członek wspólnoty mieszkaniowej był już przez nią reprezentowany w postępowaniu prowadzonym przez organ I instancji. W odpowiedzi na pismo z dnia [...] kwietnia 2018 r. skarżący przedstawił wydruki potwierdzające prawo własności do lokalu przy ul. [...]w [...] oraz wskazał na jakiej podstawie projektowana inwestycja narusza jego interes prawny. W ocenie organu powołanie się przez skarżącego na naruszenie § 60 ust. 1 oraz § 13 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, nie jest równoznaczne ze wskazaniem przez właściciela lokalu indywidualnego, własnego interesu prawnego stanowiącego podstawę, by występować jak strona postępowania administracyjnego, w którym jest on już reprezentowany przez wspólnotę mieszkaniową.

Organ odwoławczy po analizie materiału dowodowego wyprowadził wniosek, że skarżący nie posiada interesu prawnego w kwestionowaniu decyzji organu I instancji, ponieważ nie wskazał w swoich wnioskach żadnego przepisu prawa, który w związku z planowaną inwestycją wprowadziłby graniczenia lub utrudnienia w zagospodarowaniu, korzystaniu czy dysponowaniu przysługującą mu nieruchomością lokalową. Ponadto, z analizy nasłonecznienia i przesłaniania dla lokalu skarżącego dostarczonej przez inwestora, dostępnej do wglądu skarżącemu, wynika że obawy skarżącego są tyko subiektywnym odczuciem, albowiem – zgodnie z analizą – wszystkie pokoje mieszkalne lokalu [...] mają zapewnione nasłonecznienie od godz. 7.00 do godz. 15.15. Warunki nasłoneczniania są zatem lepsze niż wymagane przez § 60 ww. rozporządzenia. Organ przypomniał, że w praktyce każda inwestycja powoduje uciążliwości i utrudnienia dla najbliższych sąsiadów, co jednakże nie jest równoznaczne z przyznaniem tym osobom przymiotu strony. Członkowie Wspólnoty Mieszkaniowej [...] w [...], reprezentowani przez zarząd, byli stroną postępowania oraz brali czynny udział w postępowaniu. Samo wskazanie przez skarżącego podstaw prawnych prawa własności (min. art. 140 Kodeksu Cywilnego, art. 21 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, art. 17 Karty Praw Podstawowych UE) bez jednoczesnej argumentacji w postaci dowodów na jego ograniczenie nie jest wystarczające do uznania ich jako podstaw prawnych do przyznania w świetle aktualnego prawa statusu strony w rozpatrywanym postępowaniu. Ponadto, to na stronie ciąży obowiązek udowodnienia, że przepisy prawa, na jakie się powołuje, wskazują, że ograniczenia na tle prawa własności do lokalu rzeczywiście mogą mieć miejsce.

Organ stwierdził, że skarżący nie jest stroną postępowania, zatem nie może wnieść prawnie skutecznego odwołania od decyzji Prezydenta [...] nr [...], i w konsekwencji umorzył postępowanie odwoławcze.

Nie godząc się z powyższym rozstrzygnięciem J. G. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Wojewody [...] z [...] maja 2018 r. Nr: [...] znak: [...].

Zaskarżając rozstrzygnięcie w całości, skarżący podniósł następujące zarzuty:

1. naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy tj. art. 28 ust. 2 pr. bud. poprzez odmówienie skarżącemu statusu strony w postępowaniu z uwagi na niewykazanie interesu prawnego, podczas gdy – w ocenie skarżącego - dla uznania za stronę nie ma znaczenia, czy został naruszony interes prawny, ale jedynie czy interes taki istniał; art. 3 pkt 20 w zw. z art. 28 ust. 2 pr. bud. poprzez odmówienie skarżącemu statusu strony, podczas gdy postępowanie dotyczące wykazywania czy występuje zaciemnienie powinno się toczyć z udziałem skarżącego i ma wpływ na rozstrzygnięcie merytoryczne, nie zaś na ustalenie kręgu stron postępowania;

2. naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 7 w zw. z art. 77 § 1, art. 78 § 1 i 2, art. 84 § 1, art. 80 k.p.a. poprzez: brak wyczerpującego, rzetelnego i wszechstronnego rozpatrzenia materiału sprawy, w szczególności oparcie się w postępowaniu mającym za przedmiot badanie naruszenia interesu prawnego skarżącego wyłącznie na materiale przedstawionym przez inwestora; art. 10 k.p.a. poprzez: prowadzenie czynności mających na celu ustalenie, czy interes prawny skarżącego został naruszony bez jego udziału w sprawie z uwagi na rzekomy całkowity brak tego interesu, podczas gdy w ocenie skarżącego z logiki wynika, że kwestią wstępną do badania naruszenia interesu strony jest założenie możliwości jego naruszenia, a zatem jego obiektywne istnienie.

J. G. podniósł, że definicja strony postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę, na którą powołują się organy, nie ma na celu automatycznego wyeliminowania z postępowania właścicieli nieruchomości sąsiednich, a jedynie pominięcie takich podmiotów, co do których nie ma wątpliwości, że obszar odziaływania inwestycji ich nie dotyczy. W ocenie skarżącego jego nieruchomość znajduje się w obszarze takiego oddziaływania, ponieważ może ono przynieść realne, negatywne konsekwencje dla jego lokalu, a okoliczność ta nie została zbadana przez organ I instancji. Organowi II instancji skarżący zarzucił, że pomimo dopuszczenia dowodu z analizy, czy interes skarżącego nie został naruszony, paradoksalnie umorzył postępowanie. Skarżący wskazał, że przy ocenie czy podmiot jest stroną postępowania w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę nie ma znaczenia, czy został naruszony interes prawny tego podmiotu, a jedynie czy interes taki podmiotowi przysługiwał. Natomiast samo zbadanie przez organ II instancji, czy interes prawny skarżącego został naruszony już jest dokonywane w toku postępowania, w którym skarżący winien mieć prawo brać udział. Organ II instancji z jednej strony wskazywał, że pomimo bezsporności objęcia lokalu skarżącego obszarem oddziaływania (o czym świadczy uznanie za stronę Wspólnoty), skarżący nie powinien być stroną, ponieważ nie posiada interesu prawnego, a z drugiej prowadził postępowanie w którym wykazywał, że interes ten nie jest naruszony. Wykazywanie przez inwestora, że lokal skarżącego nie jest zagrożony zaciemnieniem mogło doprowadzić do uznania, że pozwolenie na budowę jest wydane prawidłowo, ale dopiero po dopuszczeniu skarżącego do tego postępowania, w którym miałby on prawo przywoływać własne argumenty, że analiza przedstawiona przez inwestora jest obarczona wadami. Zachowanie norm dotyczących zaciemnienia jest bowiem warunkiem uwzględnienia wniosku inwestora wynikającym z przepisów prawa budowlanego, nie zaś przesłanką do uznania, że osoba powołująca się na ich niezachowanie nie jest stroną.

Skarżący podkreślił, że w jego ocenie przysługuje mu przymiot strony postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę spółce [...] Sp. z o.o., organ I instancji bezzasadnie zaś odmawiał takiego przymiotu pozbawiając skarżącego możliwości ochrony swych praw. Organ II instancji błędnie podtrzymał to stanowisko, umarzając postępowanie odwoławcze. Skoro bowiem istniała realna możliwość, że lokal skarżącego będzie zaciemniony na skutek przeprowadzenia inwestycji, to należało uznać, że skarżący ma interes prawny w udziale w postępowaniu - natomiast kwestia tego, czy interes ten został naruszony czy nie, było sprawą już następczą - do zbadania podczas czynności, do których skarżący powinien być dopuszczony, co zdaniem skarżącego niniejszej sprawie to nie nastąpiło.

Skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji na postawie art. 145 § 1 lit. a oraz lit. c. ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2018 r., poz. 1302; dalej "p.p.s.a."), na postawie art. 200 p.p.s.a. zasądzenie od Wojewody [...] zwrotu kosztów postępowania oraz na podstawie art. 61 § 3 p.p.s.a. o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji, z uwagi na możliwość zaistnienia w wyniku jej wykonania nieodwracalnych skutków prawnych.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] podtrzymał swoje stanowisko w sprawie i wniósł o oddalenie skargi. Organ stwierdził, że przesłanki, którymi kierował się przy podejmowaniu zaskarżonej decyzji zostały wskazane w jej uzasadnieniu, a zarzuty podniesione przez skarżącego pozostają bez wpływu na treść wydanej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje:

Skarga nie jest zasadna.

Spór w sprawie sprowadza się do oceny interesu prawnego skarżącego w świetle art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, a w konsekwencji – prawidłowości zastosowania przez organ II instancji art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem, organ odwoławczy wydaje decyzję, w której umarza postępowanie odwoławcze. Jak wskazuje się w orzecznictwie i doktrynie (por. wyrok NSA z 24 września 2014 r., sygn. akt I OSK 1317/13 oraz B. Adamiak w: Kodeks postępowania administracyjnego Komentarz B. Adamiak, J. Borkowski, wyd. 12, str. 525), umorzenie postępowania odwoławczego na podstawie ww. przepisu, może nastąpić jedynie w dwóch przypadkach, tj. gdy strona postępowania cofnie odwołanie (zażalenie), bądź w toku postępowania organ odwoławczy ustali, że wnoszący odwołanie nie jest stroną w sprawie. W niniejszej sprawie, jak wskazał organ II instancji, zaistniał ten drugi przypadek. Wojewoda przyjął, że wprawdzie skarżący posiada tytuł prawny do lokalu mieszkalnego w budynku wielorodzinnym na działce o nr ew. [...] sąsiadującej z działką inwestycyjną (i znajdującej się w obszarze oddziaływania inwestycji), ale projektowana inwestycja nie ogranicza możliwości korzystania skarżącemu z jego lokalu. Organ uznał, że skarżący nie wykazał interesu prawnego ponieważ, w ocenie organu, samo przytoczenie przepisów zawartych w § 13 i 60 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie dotyczących przesłaniania i nasłonecznienia nie może stanowić o interesie prawnym skarżącego.

Sąd podziela powyższy pogląd. Nie budzi wątpliwości Sądu, że w niniejszej sprawie nie został naruszony art. 28 ust. 2 i art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego.

Jak wielokrotnie podkreślano w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, właściciel lokalu mieszkalnego wyodrębnionego w budynku objętym wspólnotą, w sprawach z zakresu prawa budowlanego, nie ma legitymacji do udziału w postępowaniu administracyjnym na prawach strony, chyba że posiada własny interes prawny podlegający ochronie na podstawie przepisów prawa cywilnego lub prawa administracyjnego (por. np. wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 4 kwietnia 2013 r. sygn. akt II SA/Go 24/13; wyrok NSA z dnia 3 lutego 2012r. sygn. akt II OSK 2208/10).

Zgodnie z art. 6 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali ogół właścicieli, których lokale wchodzą w skład określonej nieruchomości tworzy wspólnotę mieszkaniową. Stosownie zaś do art. 21 ust. 1w/w ustawy sprawami wspólnoty mieszkaniowej kieruje zarząd i reprezentuje ją na zewnątrz oraz w stosunkach między wspólnotą, a poszczególnymi właścicielami lokali.

Jak już wyżej wyjaśniono interes prawny członka wspólnoty – właściciela lokalu musi być zindywidualizowany a więc nie tożsamy z interesem Wspólnoty. Odmienny pogląd – reprezentowany przez skarżącego - prowadziłby no nieuzasadnionego prawnie wniosku, iż każdy właściciel lokalu w budynku zarządzanym przez Wspólnotę musiałby zostać przez organ uznany za stronę postępowania o udzielenie pozwolenia budowlanego, jeśli budynek znajduje się w obszarze oddziaływania inwestycji.

Skarżący nie wykazał, aby miał zindywidualizowany własny interes prawny wypływający z przepisów prawa materialnego uzasadniający możliwość występowania w charakterze strony.

Niewątpliwie przywołane przez skarżącego przepisy zawarte w § 13, jak i § 60 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych mogły stanowić podstawę prawną dla uznania interesu prawnego skarżącego w niniejszej sprawie. W tym celu niezbędne było jednak wykazanie przez skarżącego, że w sprawie istnieje możliwość naruszenia powyższych przepisów, a tym samym możliwość pogorszenia jego sytuacji prawnej i faktycznej związanej z prawem do korzystania z lokalu mieszkalnego.

Z wyżej wymienionych przepisów ( § 13) wynika, że odległość budynku z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi od innych obiektów powinna umożliwiać naturalne oświetlenie tych pomieszczeń, co uznaje się za spełnione, jeżeli miedzy ramionami kąta 60º, wyznaczonego w płaszczyźnie poziomej, z wierzchołkiem usytuowanym w wewnętrznym licu ściany na osi okna pomieszczenia przesłanianego nie znajduje się przesłaniająca część tego samego budynku lub inny obiekt przesłaniający w odległości mniejszej niż wysokość przesłaniania.

Z projektu budowlanego wynika, że minimalna odległość między oknami mieszkania skarżącego a projektowanym budynkiem powinna wynosić nie mniej niż 9 m dla części wyższej projektowanego budynku i 6,20 dla części niższej projektowanego budynku. Z uwagi na zabudowę śródmiejską odległości te zostały zmniejszone o połowę stosownie do § 13 ust. 4 Rozporządzenia. Gdyby przedmiotowy budynek został zaprojektowany poza strefą śródmiejską odległości te wynosiłyby odpowiednio 18 m i 12,40 m.

Z projektu zagospodarowania terenu wynika, że projektowany budynek zaplanowano w odległości 34 m od mieszkania skarżącego (dotyczy części wyższej projektowanego budynku) i 20 m od mieszkania dla części niższej budynku. Powyższe jednoznacznie oznacza, że lokal skarżącego nie jest przesłaniany przez budynek projektowany w rozumieniu § 13 rozporządzenia. .

§ 60 rozporządzenia stanowi natomiast o konieczności zapewnienia min. 3 godzin nasłonecznienia w dniach równonocy – dla pokoi mieszkalnych w godzinach 7-17, przy czym w przypadku mieszkania wielopokojowego – wymóg ten musi być spełniony przynajmniej dla jednego pokoju. W mieszkaniach wielopokojowych wymagania z ust. 1 powinny być spełnione przynajmniej dla jednego pokoju (ust. 2). W przypadku budynków zlokalizowanych w zabudowie śródmiejskiej dopuszcza się ograniczenie wymaganego czasu nasłonecznienia, określonego w ust. 1, do 1,5 godziny, a w odniesieniu do mieszkania jednopokojowego w takiej zabudowie nie określa się wymaganego czasu nasłonecznienia (ust. 3).

Analiza nasłonecznienia, niekwestionowana przez skarżącego, wskazuje jednoznacznie, że wszystkie pokoje w mieszkaniu skarżącego mają zapewnione nasłonecznie w godzinach od 7- 17 przez 8 godzin. Nie ma zatem zagrożenia, ze lokal skarżącego nie będzie miał odpowiedniego nasłonecznienia.

Podkreślić trzeba, że uznanie właściciela lokalu za stronę jest wyjątkiem. Może mieć miejsce w sytuacji, gdy wykaże on, że planowana inwestycja będzie miała - w powiązaniu z odpowiednimi przepisami prawa materialnego - bezpośredni wpływ na jego prawa lub obowiązki, tj. że będzie ingerować w wykonywane przez niego prawo własności do lokalu (patrz m. in. wyrok NSA z 15 lutego 2017 r., sygn. akt II OSK 671/15; wyrok NSA z 22 kwietnia 2015 r., sygn. akt II OSK 2266/13). Jednakże, zdaniem Sądu, taka sytuacja nie zaistniała w niniejszej sprawie.

Sąd podziela pogląd wyrażany wielokrotnie w orzecznictwie sądowym, że sama potencjalna możliwość spowodowania niezgodnego z prawem oddziaływania inwestycji na nieruchomości sąsiednie, jest wystarczającą przesłanką do uzyskania przymiotu strony w postępowaniu administracyjnym, np. wyrok WSA w Warszawie z 16 stycznia 2018 r. sygn. akt VII SA/Wa 666/17, wyrok WSA w Warszawie z 7 grudnia 2017 r. sygn. akt VII SA/Wa 273/17. Niemniej w niniejszej sprawie brak jest podstaw do uznania nawet potencjalnego wpływu inwestycji na prawa i obowiązki skarżącego związane z lokalem wynikające z przepisów prawa.

Również skarżący nie wykazał w jaki sposób planowana inwestycja wpływa negatywnie na sposób użytkowania przez niego własnego lokalu.

Z tych wszystkich względów należało uznać, iż zaskarżona decyzja Wojewody [...] nie narusza prawa.

Mając powyższe na uwadze, Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. z 2018 r., poz. 1302).