Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 446/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-09-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 1 ust. 1 i art. 6 ust. 1 pkt 4 i ust. 2
journal: Dz.U. 2016 poz 1764
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Elżbieta Kremer Sędziowie NSA Małgorzata Pocztarek del. WSA Jolanta Górska (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Maciej Kozłowski po rozpoznaniu w dniu 5 września 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej O. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 września 2017 r. sygn. akt II SAB/Wa 210/17 w sprawie ze skargi O. S. na bezczynność Rzecznika Praw Pacjenta w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] stycznia 2017 r. o udostępnienie informacji publicznej 1) oddala skargę kasacyjną; 2) zasądza od O. S. na rzecz Rzecznika Praw Pacjenta kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem wydanym w trybie uproszczonym w dniu 20 września 2017 r., w sprawie II SAB/Wa 210/17, oddalił skargę O. S. na bezczynność Rzecznika Praw Pacjenta w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] stycznia 2017 r. o udostępnienie informacji publicznej.

Wyrok ten wydany został w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Wnioskiem z dnia [...] stycznia 2017 r. O. S., powołując się na art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, zwrócił się do Rzecznika Praw Pacjenta o udostępnienie specjalistycznej opinii sporządzonej przez [...] M. C. - Konsultanta Wojewódzkiego w dziedzinie [...] dla województwa [...] z dnia [...] października 2016 r. poprzez jej przesłanie na wskazany adres poczty elektronicznej.

W odpowiedzi na powyższy wniosek organ w korespondencji z dnia [...] lutego 2017 r. przesłanej na wskazany adres e-mail, powołując się na art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, poinformował wnioskodawcę, że opinia, o którą wnioskuje nie stanowi informacji publicznej w rozumieniu ustawy.

Organ podkreślił, że przedmiotowa opinia została wydana w indywidualnej sprawie pacjenta i nie dotyczy szeroko rozumianej sfery życia publicznego. Opinia została wydana w ramach prowadzonego przez Rzecznika Praw Pacjenta postępowania wyjaśniającego i mówi o stosowanym postępowaniu diagnostycznym, leczniczym i pielęgnacyjnym w zakresie jego zgodności z aktualnym stanem wiedzy, z uwzględnieniem dostępności metod i środków, dotyczącym indywidualnego pacjenta.

Po otrzymaniu powyższej odpowiedzi skarżący w korespondencji przesłanej w dniu [...] lutego 2017 r. drogą elektroniczną podtrzymał wniosek o udostępnienie informacji publicznej wskazując na art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a tiret drugi ustawy o dostępie do informacji publicznej, zgodnie z którym informacją publiczną są dane publiczne, w tym treść i postać dokumentów urzędowych, w szczególności dokumentacja przebiegu i efektów kontroli oraz wystąpienia, stanowiska, wnioski i opinie podmiotów ją przeprowadzających. W świetle tego przepisu nie ulega wątpliwości, że opinia, która była przedmiotem wniosku jest informacją publiczną, gdyż była ona dokumentem urzędowym sporządzonym na potrzeby kontroli.

Organ w odpowiedzi z dnia [...] lutego 2017 r. podtrzymał stanowisko przekazane w piśmie z dnia [...] lutego 2017 r., ponownie wskazując, że dokument zawierający opinię, której udostępnienia żąda wnioskodawca, nie zawiera informacji "o sprawach publicznych" (nawet w zakresie szerokorozumianej sfery życia publicznego), a informacje w sprawie indywidualnej. Odnosząc się do powołanego przez wnioskodawcę art. 6 ust. 1 pkt 4 ustawy organ zaznaczył, że w sprawie, w ramach której wydano wnioskowaną opinię, Rzecznik Praw Pacjenta nie przeprowadzał żadnej kontroli, a prowadził postępowanie wyjaśniające w sprawie naruszenia praw pacjenta. Rzecznik Praw Pacjenta nie posiada bowiem kompetencji do przeprowadzania jakichkolwiek kontroli. Odnośnie natomiast powołanego przez wnioskodawcę wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 2 lipca 2013 r. organ zwrócił uwagę, że wyrok ten dotyczy odmowy udostępnienia przez organ administracji publicznej decyzji administracyjnej, a więc dokumentu urzędowego, który został wymieniony w art. 6 ust. 1 pkt 4 ustawy. Charakteru dokumentu urzędowego nie można z kolei przypisać opinii Konsultanta wydanej w toku postępowania wyjaśniającego prowadzonego przez Rzecznika Praw Pacjenta.

W dalszej korespondencji przesłanej drogą elektroniczną w dniu [...] lutego 2017 r. skarżący, powołując się na orzecznictwo sądowoadministracyjne oraz poglądy doktryny podkreślił, że dla traktowania danej informacji jako publicznej decydujący jest sam fakt pozyskania, zachowania lub przetworzenia informacji w celu realizacji zadań publicznych. Nie ulega przy tym wątpliwości, że zadaniem publicznym jest postępowanie wyjaśniające prowadzone przez Rzecznika Praw Pacjenta. Wobec tego wszelkie dokumenty pozyskane, zachowane lub przetworzone na potrzeby tego postępowania stanowią informację publiczną.

Organ w odpowiedzi w piśmie z dnia [...] marca 2017 r. ponownie podniósł, że dokument zawierający opinię będącą przedmiotem wniosku nie zawiera informacji "o sprawach publicznych", nie może zatem zostać udostępniony w trybie informacji publicznej. Informacje zawarte w żądanym dokumencie nie mówią "o sprawach publicznych", rozumianych jako każda wiadomość wytworzona lub odnosząca się do szeroko rozumianych władz publicznych oraz wytworzona lub odnosząca się do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Przedmiotowa opinia została wydana w indywidualnej sprawie pacjenta i nie dotyczy szeroko rozumianej sfery życia publicznego. Charakteru informacji publicznej nie mają bowiem wnioski w sprawach indywidualnych, wnioski będące postulatem wszczęcia postępowania w innej sprawie, a także wnioski dotyczące przyszłych działań organów w sprawach indywidualnych.

W skardze na bezczynność Rzecznika Praw Pacjenta, skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, O. S. zarzucił organowi naruszenie art. 13 ust. 1, art. 13 ust. 2, art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej przez nieudzielenie informacji publicznej w żądanym zakresie. W związku z powyższym wniósł o: 1) zobowiązanie Rzecznika Praw Pacjenta do udzielenia żądanej informacji publicznej w terminie czternastu dni od daty doręczenia akt organowi; 2) orzeczenie, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3) zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi podniósł, że wnioskowana opinia została wydana na potrzeby prowadzonego postępowania wyjaśniającego zgodnie z art. 50 ustawy z dnia 6 listopada 2008 r. o prawach pacjenta i Rzeczniku Praw Pacjenta (Dz. U. z 2016 r., poz. 186). Zaznaczył, że postępowanie to samo w sobie jest wykonywaniem zadań władzy publicznej, co przesądza także art. 42 ust. 1 tej ustawy wskazując, że Rzecznik jest centralnym organem administracji rządowej właściwym w sprawach ochrony praw pacjentów. W związku z tym, w ocenie skarżącego, nie ulega także wątpliwości, że dokumenty wytworzone na potrzeby prowadzenia tego postępowania stanowią informację publiczną. Również zadania Konsultanta Wojewódzkiego powołanego na podstawie ustawy z dnia 6 listopada 2008 r. o konsultantach w ochronie zdrowia (Dz.U. z 2015 r., poz. 126) należy uznać za zadania władzy publicznej. Zgodnie z normą kompetencyjną wyrażoną w art. 9 tej ustawy konsultanci wykonują zadania opiniodawcze, doradcze i kontrolne dla organów administracji rządowej, podmiotów tworzących w rozumieniu przepisów o działalności leczniczej, Narodowego Funduszu Zdrowia i Rzecznika Praw Pacjenta. Niezależnie więc od skomplikowanego problemu ustalenia miejsca Konsultanta w strukturze organów władzy publicznej, wykonywane przez niego zadania mają charakter wyodrębnionych kompetencji w zakresie władztwa administracyjnego. Tym samym, dokumenty wytworzone w ramach wykonywania powierzonych mu przez ustawę zadań stanowią informację publiczna w rozumieniu art. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Taki charakter ma zatem przedmiotowa specjalistyczna opinia sporządzonej przez Konsultanta Wojewódzkiego w dziedzinie [...] dla województwa [...][...] M. C. z dnia [...] października 2016 r. sporządzona na wniosek Rzecznika Praw Pacjenta. Skarżący zaznaczył jednocześnie, że nie jest to dokument prywatny w znaczeniu jaki nadał mu WSA w Szczecinie w orzeczeniu z dnia 22 grudnia 2016 r. (II SA/Sz 1158/16).

Rzecznik Praw Pacjenta w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Uzasadniając swoje stanowisko podkreślił, że definicja informacji publicznej zawarta w art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej ma charakter ogólnikowy, a katalog zawarty w art. 6 tej ustawy konkretyzuje przedmiot informacji publicznej, lecz poprzez wyliczenie przykładowe nie tworzy tym samym zamkniętego katalogu źródeł i rodzajów informacji publicznej. Tak więc przy wykładni pojęcia "informacji publicznej" należy posłużyć się przepisem art. 61 Konstytucji RP, zgodnie z którym, prawo do informacji jest publicznym prawem obywatela, realizowanym na zasadach skonkretyzowanych w ustawie o dostępie do informacji publicznej. Konstytucja RP przewiduje, że obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Jednakże, określając publiczny dostęp do danych medycznych pacjentów należy mieć na uwadze art. 47 oraz art. 51 Konstytucji RP, który gwarantuje ochronę prywatności. Z art. 47 wynika, że każdemu przysługuje prawo do ochrony życia prywatnego, rodzinnego, czci, dobrego imienia oraz decydowania o swoim życiu osobistym. Natomiast, art. 51 jest jego dalszym rozwinięciem, w którym znajduje się podstawowa norma prawna, dotycząca ujawniania informacji istotnych z punktu widzenia pacjenta. Dyspozycja art. 51 ust. 1 mówi, iż nikt nie może być obowiązany inaczej niż na podstawie ustawy do ujawniania informacji dotyczących jego osoby.

Również treść wniosku inicjującego postępowanie w niniejszej sprawie przesądza, że przedmiotem wniosku była sprawa indywidualna. Dotyczyła ona bowiem bezpośrednio konkretnej pacjentki, z charakterystycznym przebiegiem udzielanych świadczeń zdrowotnych. Ponadto, fakt, iż skarżący domagał się udostępnienia opinii sporządzonej w danym dniu, przez konkretnego, właściwego rzeczowo ([...]) oraz miejscowo (dla województwa [...]) Konsultanta Wojewódzkiego, świadczy o indywidualnym charakterze sprawy. Z zakresu przedmiotowego wniosku nie można wywieść, że odnosił się on do spraw publicznych, np. sposobu funkcjonowania podmiotu. Wniosek zmierzał do pozyskania danych świadczących o sposobie załatwienia sprawy indywidualnej. Tego typu sprawy, nie posiadają natomiast przymiotu sprawy publicznej. Nie stanowią więc tym samym informacji publicznej.

Odnosząc się do stanowiska skarżącego, że prawo do informacji powinno być interpretowane w taki sposób, aby zapewnić obywatelom, szerokie uprawnienia organ podkreślił, że żadna osoba, tym bardziej pacjent, nie zaakceptuje stanu faktycznego, jak też prawnego, w którym informacje o stanie zdrowia jednostki oraz procesie leczenia, będą ogólnodostępne dla wszystkich obywateli. Gdyby wniosek strony był zasadny, oznaczałoby to, że każda, nieupoważniona do dokumentacji medycznej, obca dla skarżącego osoba, miałaby prawo wystąpić do Rzecznika Praw Pacjenta, w trybie dostępu do informacji publicznej, o udostępnienie np. historii choroby skarżącego lub innych danych medycznych.

Reasumując, organ stwierdził, że skargi nie można uznać za zasadną, gdyż bezczynność organu na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej polega na tym, że organ zobowiązany do podjęcia czynności materialno-technicznej w przedmiocie informacji publicznej, takiej czynności nie podejmuje, lub gdy nie podejmuje innych, określonych ustawą - działań. Nie sposób natomiast dopatrzyć się po stronie Rzecznika Praw Pacjenta bezczynności, gdyż organ wielokrotnie informował wnioskodawcę, iż żądana informacja nie posiada przymiotu informacji publicznej. Rzecznik Praw Pacjenta nie pozostawał zatem w bezczynności w udostępnieniu skarżącemu informacji publicznej, gdyż żądane informacje dotyczyły sprawy indywidualnej. Ponadto, w terminie wskazanym w art. 35 k.p.a., organ podjął odpowiednie czynności zmierzające do realizacji wniosku. Tym samym, niezgodne ze stanem faktycznym sprawy, jest żądanie skarżącego orzeczenia, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718) – zwanej dalej p.p.s.a., uznając ją za niezasadną.

Sąd wskazał, że w doktrynie przyjmuje się, że ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2016 r., poz. 1764) - zwana dalej u.d.i.p., służy realizacji konstytucyjnego prawa do dostępu do wiedzy na temat funkcjonowania organów władzy publicznej. Używając w art. 2 ust. 1 u.d.i.p. pojęcia "każdemu", ustawodawca precyzuje zastrzeżone w Konstytucji obywatelskie uprawnienie, wskazując, że każdy może z niego skorzystać na określonych w tej ustawie zasadach. Ustawa ta reguluje zasady i tryb dostępu do informacji, mających walor informacji publicznych, wskazuje, w jakich przypadkach dostęp do informacji publicznej może podlegać ograniczeniu oraz kiedy żądane przez wnioskodawcę informacje nie mogą zostać udostępnione. Ustawa znajduje zastosowanie jedynie w sytuacjach, gdy spełniony jest jej zakres podmiotowy i przedmiotowy. Zakres podmiotowy wyznacza wykonywanie zadań publicznych przez adresata wniosku (art. 4 ust. 1 u.d.i.p.), zaś zakres przedmiotowy obejmuje pojęcie "informacji publicznej" (art. 1 ust. 1 i art. 6 u.d.i.p.).

Sąd stwierdził, że Rzecznik Praw Pacjent bezspornie jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej w myśl art. 4 ust. 1 u.d.i.p. Sporne natomiast między stronami jest to, czy opinia sporządzona przez Konsultanta Wojewódzkiego w dziedzinie [...] dla województwa [...] z dnia [...] października 2016 r. stanowi informację publiczną.

Sąd wyjaśnił, że pojęcie informacji publicznej ustawodawca określił w art. 1 ust. 1 i art. 6 u.d.i.p. W świetle tych przepisów informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 u.d.i.p. Ponieważ sformułowania te nie są zbyt jasne, należy przy ich wykładni kierować się art. 61 Konstytucji RP, zgodnie z którym prawo do informacji jest publicznym prawem obywatela, realizowanym na zasadach skonkretyzowanych w ustawie o dostępie do informacji publicznej. W orzecznictwie przyjęto, że informację publiczną stanowi każda informacja wytworzona przez szeroko rozumiane władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które tę władzę realizują bądź gospodarują mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa w zakresie tych kompetencji. Taki charakter ma również wiadomość niewytworzona przez podmioty publiczne, lecz odnoszące się do tych podmiotów. Przykładowy zakres przedmiotowy informacji publicznej ustawodawca wskazał w przepisie art. 6 u.d.i.p. Z przepisu tego m. in. wynika, że udostępnieniu podlega informacja publiczna o danych publicznych (art. 6 ust. 1 pkt 4), w tym:

a) treść i postać dokumentów urzędowych, w szczególności:

– treść aktów administracyjnych i innych rozstrzygnięć,

– dokumentacja przebiegu i efektów kontroli oraz wystąpienia, stanowiska, wnioski i opinie podmiotów ją przeprowadzających,

– treść orzeczeń sądów powszechnych, Sądu Najwyższego, sądów administracyjnych, sądów wojskowych, Trybunału Konstytucyjnego i Trybunału Stanu,

b) stanowiska w sprawach publicznych zajęte przez organy władzy publicznej i przez funkcjonariuszy publicznych w rozumieniu przepisów Kodeksu karnego,

c) treść innych wystąpień i ocen dokonywanych przez organy władzy publicznej,

d) informacja o stanie państwa, samorządów i ich jednostek organizacyjnych.

Sąd podkreślił, że stosownie do treści art. 6 ust. 2 u.d.i.p. dokumentem urzędowym w rozumieniu ustawy jest treść oświadczenia woli lub wiedzy, utrwalona i odpisana w dowolnej formie przez funkcjonariusza publicznego w rozumieniu przepisów Kodeksu karnego, w ramach jego kompetencji, skierowana do innego podmiotu lub złożona do akt sprawy.

Sąd wskazał, że z wyjaśnień stron wynika, że opinia sporządzona przez Konsultanta Wojewódzkiego w dziedzinie [...] dla województwa [...] z dnia [...] października 2016 r. została wytworzona w toku prowadzonego przez Rzecznika Praw Pacjenta postępowania wyjaśniającego. Zgodnie bowiem z art. 50 ust. 1 ustawy z dnia 6 listopada 2008 r. o prawach pacjenta i Rzeczniku Praw Pacjenta (Dz. U. z 2017 r., poz. 1318 ze zm.) Rzecznik wszczyna postępowanie wyjaśniające, jeżeli poweźmie wiadomość co najmniej uprawdopodabniającą naruszenie praw pacjenta. W toku takiego postępowania Rzecznik może zlecać sporządzanie ekspertyz i opinii (art. 52 ust. 1 pkt 4 tej ustawy).

W ocenie Sądu opinia ta nie stanowi informacji publicznej. Przedmiotowa opinia dotyczy konkretnego przypadku medycznego. Zawiera przedstawienie aktualnego stanu wiedzy medycznej w zakresie tego przypadku, jego opis oraz ocenę działań diagnostycznych i leczniczych prowadzonych w tym przypadku.

Przede wszystkim, jak wskazał Sąd, przedmiotowa opinia nie jest dokumentem urzędowym w myśl art. 6 ust. 2 u.d.i.p. Zawiera oświadczenie wiedzy, jednakże nie została sporządzona przez funkcjonariusza publicznego w rozumieniu art. 115 § 13 Kodeksu karnego. Konsultanci wojewódzcy są wprawdzie powoływani przez wojewodę w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw zdrowia spośród specjalistów z poszczególnych dziedzin medycyny, farmacji oraz innych dziedzin mających zastosowanie w ochronie zdrowia (art. ust. 1 ustawy z dnia 6 listopada 2008 r. o konsultantach w ochronie zdrowia (Dz. U. z 2017 r. poz. 890 ze zm.), a ich działalność jest finansowana z budżetu państwa (art. 15 ust. 1 ustawy o konsultantach w ochronie zdrowia), jednakże nie można ich zakwalifikować do żadnej kategorii podmiotów wymienionych w art. 115 § 13 Kodeksu karnego. Nie jest to pracownik organu administracji rządowej, czy też innego organu państwowego lub samorządowego, ani też inna osoba, która byłaby uprawniona do wydawania decyzji administracyjnych. Nie jest to także pracownik organu kontroli państwowej lub organu kontroli samorządu terytorialnego. Nadto, w doktrynie wskazuje się, że charakteru dokumentu urzędowego nie posiadają w szczególności dokumenty wydane przez osoby pełniące funkcje eksperckie lub udzielające niewiążących prawnie opinii czy analiz (zob. T. R. Aleksandrowicz, Komentarz do ustawy o dostępie informacji publicznej, Warszawa 2002, s. 144).

Przedmiotowej opinii, w ocenie Sądu, nie można także uznać za inne dane publiczne określone w art. 6 ust. 1 pkt 4 u.d.i.p. Nie jest to stanowisko w sprawach publicznych zajęte przez organy władzy publicznej i przez funkcjonariuszy publicznych w rozumieniu przepisów Kodeksu Karnego bądź treść innych wystąpień i ocen dokonywanych przez organy władzy publicznej (art. 6 ust. 1 pkt 4 lit b i c u.d.i.p.). Opinia ta dotyczy konkretnego przypadku medycznego związanego z konkretnym pacjentem. Nie zawiera żadnych danych publicznych, a tylko przedstawienie stanu wiedzy medycznej w określonym zakresie, opis tego przypadku oraz opis i ocenę działań diagnostycznych i leczniczych prowadzonych w tym przypadku. Opinia ta nie dotyczy zatem spraw publicznych, a w gruncie rzeczy jest to analiza oraz ocena stanu zdrowia oraz sposobów diagnostyki i leczenia konkretnej osoby.

Sąd podzielił pogląd prezentowany w orzecznictwie sądowoadministracyjnym , zgodnie z którym organom władzy publicznej niezbędna jest możliwość podejmowania decyzji dopiero po zebraniu zasobu niezbędnych informacji i uzgodnieniu stanowisk. Dlatego od dokumentów urzędowych w rozumieniu art. 6 ust. 2 u.d.i.p. odróżnia się dokumenty wewnętrzne służące wprawdzie realizacji jakiegoś zadania publicznego, ale nie przesądzające o kierunku działania organu. Dokumentami wewnętrznymi są dokumenty, które organ wytworzył, lub które powstały na jego zlecenie, które służą gromadzeniu i wymianie informacji oraz uzgadnianiu stanowisk i poglądów, jednak nie są wiążące dla organu i służą wypracowaniu ostatecznej decyzji lub stanowiska organu. Charakter taki mają również opinie i ekspertyzy, służące gromadzeniu informacji, które w przyszłości mogą zostać wykorzystane w procesie decyzyjnym.

W ocenie Sądu taki właśnie charakter ma opinia sporządzona przez Konsultanta Wojewódzkiego w dziedzinie [...] dla województwa [...] z dnia [...] października 2016 r., która nie przesądza o kierunkach działania organu. Dopiero podjęte na podstawie tej opinii rozstrzygnięcia bądź wystąpienia będą niewątpliwie stanowiły informację publiczną. W przypadku gdy wnioskowana informacja nie stanowi informacji publicznej w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej, jak miało to miejsce w niniejszej sprawie, właściwą formą odniesienia się do wniosku jest pismo organu zawiadamiające wnioskodawcę o braku możliwości zastosowania przepisów ustawy, co w niniejszej sprawie nastąpiło. Organ nie pozostaje zatem w bezczynności w rozpoznaniu wniosku z dnia [...] stycznia 2017 r.

O. S. wniósł od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę kasacyjną, w której zarzucił:

1.naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik postępowania, tj.:

- naruszenie art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP w zw. z art. 6 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej w zw. z art. 50 ust. 2 ustawy z dnia 6 listopada 2008 r. o prawach pacjenta i Rzeczniku Praw Pacjenta, poprzez ich błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że opinia konsultanta wojewódzkiego w ochronie zdrowia nie stanowi informacji publicznej, gdyż nie ma charakteru dokumentu urzędowego ani nie stanowi stanowiska w sprawach publicznych, podczas gdy zakres pojęcia informacji publicznej jest szeroki a nadto sporna opinia została wytworzona na wniosek Rzecznika Praw Pacjenta w ramach prowadzonego przez niego postępowania wyjaśniającego, jest w jego posiadaniu oraz została przygotowana przez konsultanta wojewódzkiego w ramach jego ustawowych kompetencji,

- naruszenie art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. w zw. z art. 50 ustawy o prawach pacjenta i Rzeczniku Praw Pacjenta i art. 9 ustawy z dnia 6 listopada 2008 r. o konsultantach w ochronie zdrowia, poprzez ich błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że opinia konsultanta wojewódzkiego jest dokumentem wewnętrznym, podczas gdy stanowi ona materiał urzędowy, tj. opinię co do faktu, a jako taka jest informacją publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1u.d.i.p.,

2. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

- naruszenie art. 106 § 3 p.p.s.a., polegające na jego niezastosowaniu i nieprzeprowadzeniu dowodu z dokumentu w postaci opinii stanowiącej przedmiot wniosku o udostępnienie informacji publicznej na okoliczność czy w istocie zawiera ona wyłącznie - jak twierdził Rzecznik Praw Pacjenta – oświadczenia o charakterze indywidualnym, czy też są w niej zawarte informacje wypełniające kryteria danych publicznych, ustalenia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zostały w tym zakresie oparte wyłącznie na oświadczeniach stron, bez weryfikacji najistotniejszego w sprawie dokumentu, tj. samej opinii – a konsekwencją tego uchybienia była bezzasadna odmowa zastosowania przepisu art. 149 § 1 oraz 1a p.p.s.a. i oddalenie skargi,

- naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. polegające na jego niezastosowaniu i niedokonaniu w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wnikliwej, wszechstronnej oceny przepisów prawa stanowiących podstawę działalności konsultanta wojewódzkiego w ochronie zdrowia oraz wynikającego z tych przepisów zakresu jego zadań i ich jednoznacznie publicznego charakteru, i jednoczesne ograniczenie się w tym zakresie do zacytowania definicji funkcjonariusza publicznego z art. 115 § 13 kodeksu karnego oraz brak jakiejkolwiek analizy czy opinia będąca przedmiotem wniosku skarżącego spełnia pozostałe kryteria z art. 6 ust. 1 pkt 4 u.d.i.p., samoistnie wystarczające do uznania jej za dane publiczne, konsekwencją tego uchybienia była bezzasadna odmowa uznania tej opinii za informację publiczną i oddalenie skargi, a równocześnie uniemożliwienie stronom i Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu wiernego odtworzenia sposobu rozumowania, jakim kierował się Sąd I instancji.

Mając powyższe na uwadze, skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia zgodnie z dyspozycją art. 185 § 1 p.p.s.a. oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie. Rzecznik podkreślił, że przedmiotowa opinia dotyczy stanu zdrowia dziecka, jak również jego matki- pacjentki, której dotyczyło prowadzone przez Rzecznika postępowanie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.) - zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej wyznaczonymi wskazanymi podstawami.

Zgodnie z treścią art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Rozpoznając wniesioną w niniejszej sprawie skargę kasacyjną, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że nie zawiera ona usprawiedliwionych podstaw. Zawarte w skardze kasacyjnej zarzuty nie pozwalają bowiem na skuteczne zakwestionowanie ustaleń oraz oceny dokonanej przez Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku.

Stosownie do treści art. 61 Konstytucji RP obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa (ust. 1). Prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu (ust. 2). Ograniczenie praw, o których mowa w ust. 1 i 2 może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa (ust. 3).

Ustawa o dostępie do informacji publicznej niewątpliwie służy realizacji konstytucyjnego prawa do wiedzy na temat funkcjonowania organów władzy publicznej, o której stanowi art. 61 Konstytucji RP. Ustawa ta reguluje zasady i tryb dostępu do informacji będących informacją publiczną oraz wskazuje w jakich przypadkach dostęp do informacji publicznej ulega ograniczeniu oraz kiedy żądane przez wnioskodawcę informacje nie mogą zostać udostępnione. Powołana ustawa znajduje zastosowanie w sytuacjach, gdy jest spełniony jej zakres podmiotowy i przedmiotowy. Przy czym, co należy podkreślić, zakres przedmiotowy u.d.i.p. wytycza i obejmuje dostęp tylko do informacji publicznej, a nie publiczny dostęp do wszelkich informacji.

Naczelny Sąd Administracyjny podziela zaś stanowisko Sądu I instancji, że objęta wnioskiem skarżącego specjalistyczna opinia z dnia [...] października 2016 r., sporządzonej przez [...] M. C. - Konsultanta Wojewódzkiego w dziedzinie [...] dla województwa [...], nie stanowi informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Dlatego też nie można zarzucić Sądowi I instancji błędnej wykładni art. 1 ust. 1 u.d.i.p.

Wniosek o udostępnienie informacji w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej musi odnosić się do elementu publicznego. Informacją publiczną jest bowiem, jak stanowi art. 1 ust. 1 ustawy, każda informacja o "sprawach publicznych" i w tym też kontekście rozpatrywać należy uszczegółowienie informacji stanowiących informację publiczną zawarte w art. 6 ust. 1 ustawy. W świetle tego przepisu przesłanką kwalifikującą konkretną informację do kategorii informacji publicznej jest spełnianie przez nią kryterium przedmiotowego. Decydująca jest zatem wyłącznie treść i charakter konkretnej informacji. Dziedziny aktywności, które dotyczą spraw publicznych wymienione w art. 6 ustawy obejmują zatem: politykę zewnętrzną i wewnętrzną państwa (ust. 1), sposób organizacji i zasady funkcjonowania podmiotów publicznych (ust. 2-3), dokumenty wytworzone w ramach działalności podmiotów publicznych (ust. 4) i majątek publiczny (ust. 5).

Przedmiotem informacji publicznej jest więc nie każde działanie władzy publicznej lecz tylko takie, które zawiera pewien dodatkowy element w postaci "sprawy publicznej". Sprawą publiczną, w świetle art. 61 ust. 1 Konstytucji RP, jest zaś działalność zarówno organów władzy publicznej jak i samorządu gospodarczego i zawodowego oraz osób i jednostek organizacyjnych w zakresie wykonywania zadań władzy publicznej oraz gospodarowania mieniem publicznym, czyli mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa.

Pomimo tak szerokiego rozumienia pojęcia informacji publicznej, należy podkreślić, że ustawa o dostępie do informacji publicznej nie może być i nie jest środkiem do wykorzystywania w celu uzyskania każdej informacji. Jej zakres przedmiotowy obejmuje dostęp do informacji wyłącznie publicznej.

Z informacją publiczną nie mamy jednakże do czynienia w sytuacji, gdy dana informacja nie dotyczy sprawy publicznej, ale co do zasady obejmuje sprawy prywatne, niepubliczne, osobiste, intymne (dane osobowe, życie prywatne, rodzinne), a także informacje, które naruszałyby godność, cześć (dobre imię) a więc dobra osobiste (zob. M. Jabłoński, Udostępnienia informacji w trybie wnioskowym, Wrocław 2009 r., str. 151). Tym samym nie wszystkie działania podmiotów wymienionych w art. 61 ust. 1 Konstytucji RP będą związane z powstaniem informacji publicznej. Jeżeli informacja dotyczy sfery prywatnej, niezwiązanej z działalnością państwa, nie podlega udostepnieniu, nawet jeżeli znajduje się w aktach sprawy prowadzonej przez organ (zob. I. Kamińska, M. Rozbicka - Ostrowska, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, str. 24). Za informację publiczną uznaje się zatem m.in. treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej lub podmiotu niebędącego organem administracji publicznej, lecz wykonującego zadania publiczne przy czym dokumenty te muszą dotyczyć sprawy publicznej.

Mieć bowiem należy na uwadze, że uregulowania ustawy o dostępie do informacji publicznej stanowią wyraz chęci ustawodawcy poddania działania organów władzy publicznej, osób i jednostek organizacyjnych wykonujących zadania publiczne lub gospodarujących mieniem publicznym - kontroli społecznej. Prawo do informacji publicznej jest wynikiem założenia transparentności życia publicznego. Jawność działania struktur publicznych przejawia się także w poddaniu się swoistej kontroli każdego zainteresowanego w zakresie przez niego określonym i mieszczącym się w granicach prawa. Taki stan rzeczy ma zapewnić prawidłowe funkcjonowanie społeczeństwa obywatelskiego w państwie prawa. Niezależnie jednak od tego, prawo, o którym mowa, nie może być rozumiane w sposób absolutny, tj. jako prawo obywateli do uzyskiwania nieograniczonego dostępu do każdego bez wyjątku dokumentu czy każdej informacji będącej w posiadaniu podmiotu publicznego, w tym organu władzy publicznej.

Niewątpliwie objęta wnioskiem skarżącego opinia została przygotowana przez konsultanta wojewódzkiego w ramach jego ustawowych kompetencji na wniosek Rzecznika Praw Pacjenta w ramach prowadzonego przez niego postępowania wyjaśniającego, jednakże nie ma wpływu na ocenę prawidłowości dokonanej przez Sąd I instancji kwalifikacji tejże opinii. Istotny jest bowiem przedmiot i treść tejże opinii. W skardze kasacyjnej nie jest natomiast kwestionowane, że opinia ta dotyczy konkretnego przypadku medycznego związanego z konkretnym pacjentem. W tym zakresie podzielić należy stwierdzenie Sądu I instancji, że opinia ta nie zawiera żadnych danych publicznych, a tylko przedstawienie stanu wiedzy medycznej w określonym zakresie, opis konkretnego przypadku oraz opis i ocenę działań diagnostycznych i leczniczych prowadzonych w tym przypadku, a więc dotyczącym indywidualnego pacjenta. To zaś powoduje, że opinia ta nie dotyczy spraw publicznych ani też nie stanowi stanowiska w sprawach publicznych. Wręcz przeciwnie, treść tejże opinii i jej przedmiot powodują, że ma ona charakter całkowicie prywatny. Wnioskowane informacje dotyczą wyłącznie tej konkretnej prywatnej sprawy, stąd też wskazana przez skarżącego czynność anonimizacji nie jest w stanie zapobiec naruszeniu dóbr osobistych tej konkretnej osoby, której dotyczy opinia i prowadzone przez Rzecznika postępowanie. Żądane przez skarżącego informacje nie podlegały zatem udostępnieniu w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Jak to już bowiem wyżej wskazano, ustawa zapewnia dostęp do informacji publicznej a nie publiczny dostęp do wszystkich informacji znajdujących się w posiadaniu organu.

Dokonując tej oceny, Sąd I instancji dysponował opinią z dnia [...] października 2016 r., sporządzoną przez Konsultanta Wojewódzkiego w dziedzinie [...] dla województwa [...]. Opinia ta została przesłana do Sądu Wojewódzkiego w Warszawie wraz ze skargą i odpowiedziana skargę, co wynika wprost z akt niniejszej sprawy. Zatem opinia ta stanowi materiał niniejszej sprawy, aczkolwiek nie podlega ona udostępnieniu stronom wraz z aktami postępowania sądowego właśnie z tego powodu, że nie stanowi informacji publicznej. Ocena charakteru tej opinii w aspekcie informacji publicznej została jednakże dokonana przez Sąd I instancji na podstawie jej treści. Stąd też nie może odnieść skutku zawarty w skardze kasacyjnej zarzut dotyczący naruszenia art. 106 § 3 p.p.s.a.

Powyższe świadczy natomiast o tym, jak słusznie uznał Sąd I instancji, że Rzecznikowi Praw Pacjenta nie można było przypisać bezczynności w rozpoznaniu wniosku skarżącego z dnia [...] stycznia 2017 r. Rzecznik, prawidłowo uznając, że żądana przez skarżącego informacja nie stanowi informacji publicznej, poinformował o tym skarżącego w przesłanej drogą elektroniczną korespondencji z dnia [...] lutego 2017 r., czym uczynił zadość wymogom wynikającym z przepisów u.d.i.p.

Wbrew zarzutowi skargi kasacyjnej uzasadnienie zaskarżonego wyroku odpowiada wymogom wynikającym z przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a.

Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. stanowi, że uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania.

Zgodnie z orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną w dwóch przypadkach: po pierwsze, jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia, po drugie, gdy uzasadnienie zaskarżonego wyroku zostało sporządzone w sposób uniemożliwiający przeprowadzenie jego kontroli przez Naczelny Sąd Administracyjny (zob. wyrok NSA z dnia 6 grudnia 2017 r., sygn. akt II GSK 16/17, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a., gdy brak jest jednego z ustawowych wymogów, wskazanych w tym przepisie, jak też gdy jest ono sporządzone w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku (zob. wyrok NSA z dnia 19 listopada 2014 r., sygn. akt I OSK 794/13, https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Uzasadnienie wyroku Sądu I instancji w pełni realizuje zaś wymagania określone w powyższym przepisie a motywy zaskarżonego wyroku w pełni poddają się kontroli instancyjnej, precyzyjnie wyjaśniając przesłanki oddalenia skargi.

Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej na podstawie art. 184 p.p.s.a.