Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 247/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2023-10-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Witkowicz-Grochowska (spr.) Sędzia WSA Tomasz Grossmann Asesor sąd. WSA Sebastian Michalski Protokolant sekr. sąd. Iwona Maciak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 października 2023 r. sprawy ze skargi K. Z. na uchwałę Rady Miejskiej w Wągrowcu z dnia 17 czerwca 1998 r. nr 27/98 w sprawie zmiany miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego miasta Wągrowca w kwartale ulic: Kościuszki, Jeżyka, Średniej (dawna Piątkowskiego) oddala skargę w całości.


UZASADNIENIE

K. Z. wniosła do W. S. A. w Poznaniu skargę na zaskarżam Uchwałę nr 27/98 Rady Miejskiej w W. z dnia 17 czerwca 1998 r. w sprawie zmiany miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego miasta W. w kwartale ulic: [...] , [...] , [...] (dawna [...]) ogłoszonej w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] nr 19, z dnia 20 lipca 1998 r., (zwana dalej Uchwałą nr 27/98) w części dotyczącej :

1) § 3 ust. 1 uchwały nr 27/98 w przedmiocie podziału terenów na działki budowlane w szczególności w zakresie działki o numerze ewidencyjnym [...] która została w tej uchwale przeznaczona pod zabudowę (w sytuacji gdy działka ta dotychczas pełniła funkcję działki rolnej i placu zwrotnego do zawracania pojazdów przeciwpożarowych oraz działki nr [...])

2) § 3 ust. 3 pkt 1) uchwały nr 27/98 w przedmiocie ustalenia scalenia wewnątrz jednostki [...] terenów oznaczonych na rysunku zmiany planu jako [...] + [...] +[...] - w jedną działkę budowlaną,

3) § 8 ust. 1 i 2 uchwały nr 27/98 w przedmiocie ustalenia dla terenów komunikacji w jednostce [...] oznaczonej na rysunku zmiany planu jako [...] następujących warunków przeznaczenia i zagospodarowania terenu:

- "2. Ustala się funkcję ciągu pieszego i rowerowego z dopuszczeniem ruchu kołowego tylko dla mieszkańców przyległych posesji i obsługi usług".

Uchwale nr 27/98 Rady Miejskiej w W. zarzuciła:

1) naruszenie art. 4 ust. 1 i art. 10 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. (Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139) o zagospodarowaniu przestrzennym w brzmieniu obowiązującym w dacie uchwalenia planu miejscowego poprzez ustalenie w § 3 ust. 3 pkt 1) - 6) uchwały nr 27/98 scalenia wewnątrz jednostki [...] terenów oznaczonych na rysunku zmiany planu jako [...] + [...] +[...], [...], [...]+[...], [...], [...], [...] podczas gdy ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. w art. 10 w ogóle nie upoważniała organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego do ustania zasad scalania terenów w działki budowlane a tylko upoważniała radę gminy w art. 10 ust. 1 pkt 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym jedynie do określenia zasad i warunków podziału terenu na działki jak i art. 10 ust. 1 pkt 2 ww. ustawy poprzez ustalenie w § 8 ust. 1 i 2 Uchwały nr 27/98 w jednostce [...] oznaczonej na rysunku zmiany planu jako [...] – 2. funkcji ciągu pieszego i rowerowego z dopuszczeniem ruchu kołowego tylko dla mieszkańców przyległych posesji i obsługi usług, a więc de facto ustalenie drogi wewnętrznej podczas gdy art. 10 ust. 1 pkt 2 zezwala na przeznaczenie w miejscowym planie terenów pod realizację ulic, placów i dróg publicznych a nie przewiduje wyznaczenia w planie miejscowym dróg, które nie mają charakteru publicznych.

2) naruszenie art. 18 ust. 1 i 2 w związku z art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. poprzez uchwalenie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Uchwala nr 27/98) na tej samej sesji i w tym samym dniu (17.06.2022 r.), co przyjęcie przez Radę Miasta W. Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gmina Miasta W. (Uchwala nr 19/98), będącego podstawą ustaleń planistycznych miejscowego planu, co zgodnie z art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. skutkuje nieważnością całej Uchwały nr 27/98;

3) naruszenie art. 18 ust 2 pkt 3) ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. poprzez brak wystąpienia o opinie do właściwych organów administracji rządowej odnośnie projektu zmiany planu w wersji uchwalonej przez Radę Miasta W. w dniu

17 czerwca 1998 r., która to wersja znacznie się różniła od wersji projektu Uchwały Rady Miejskiej w sprawie zmiany miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego w kwartale ulic: [...], [...], [...] w W. z 1996 r. m.in. w zakresie § 2, § 7, § 8, § 9, § 10, § 11, § 12, § 13, § 14, § 15. Organami właściwymi do zaopiniowania projektu zmiany planu były wówczas następujące organy administracji: Wojewoda [...], Kierownik Urzędu Rejonowego w W., Komenda Wojewódzka Straży Pożarnej w P., Wojewódzka Stacja Sanitarno- Epidemiologiczna, Wojewódzki Konserwator Zabytków w P. , Komenda Wojewódzka Policji w P., wojewódzki Sztab wojskowy w P., Państwowy Terenowy Inspektor Sanitarny w W. ;

4) naruszenie art. 18 ust 2 pkt 4) ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. poprzez brak wystąpienia o uzgodnienie do właściwych organów administracji rządowej odnośnie projektu zmiany planu w wersji uchwalonej przez Radę Miasta W. w dniu 17 czerwca 1998 r., która to wersja znacznie się różniła od wersji projektu Uchwały Rady Miejskiej w sprawie zmiany miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego w kwartale ulic: [...], [...], [...] w W. z 1996 r. m.in. w zakresie § 2, § 7, § 8, § 9, § 10, § 11,

§ 12, § 13, § 14, § 15. Organami właściwymi do zaopiniowania projektu zmiany planu były wówczas organy wskazane w art. 18 ust 2 pkt 4) ustawy z dnia 7 lipca 1994 r.

5) naruszenie art. 18 ust 2 pkt. 5 lit. a w zw. z art. 25 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. poprzez niezawiadomienie właścicieli nieruchomości położonych w granicach projektowanej zmiany planu o terminie wyłożenia projektu zmiany planu w wersji uchwalonej przez Radę Miasta W. w dniu 17 czerwca 1998 r., która to wersja znacznie się różniła od wersji projektu Uchwały Rady Miejskiej w sprawie zmiany miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego w kwartale ulic: [...], [...], [...] w W. z 1996 r. m.in. w zakresie § 2, § 7, § 8, § 9, § 10, § 11, § 12, § 13, § 14, § 15, która była wyłożona do publicznego wglądu.

Dodatkowo Skarżąca podała, że zaskarżona uchwała naruszyła interes prawny skarżącej wynikający z przepisów:

1) art. 140 w zw. z art. 144 i art. 203 Kodeksu cywilnego (k.c) poprzez ograniczenie bezpiecznego korzystania z nieruchomości, której współwłaścicielem jest skarżąca (działki nr [...] sąsiadującej z działką o nr [...] (obecnie scaloną), która to działka przed wejściem w życie Uchwały nr 27/98 była działką rolną z przeznaczeniem jako plac do zawracania dla pojazdów straży pożarnej. Skutkiem wejścia w życie Uchwały nr 27/98 było dokonanie scalenia działek oznaczonych jako: [...], [...], [...], a więc faktyczne scalenia działek nr [...], nr [...] oraz nr [...] w działkę budowlaną. Tym samym jakakolwiek budowa budynku mieszkalnego wielorodzinnego na ww. działce, oznacza brak placu zwrotnego dla pojazdów straży pożarnej oraz innych służb i brak możliwości zapewnienia manewrowania tym pojazdom w przypadku pożaru. Podobnie pozbawiono skarżącej, na mocy cytowanych ustaleń planu, możliwości przeprowadzenia drogi pożarowej o wymaganych przepisami p/pożar, parametrach. Jednocześnie negatywne oddziaływanie mogącej powstać w bliskim sąsiedztwie w wyniku uchwalenia planu zabudowy wielorodzinnej - na nieruchomość skarżącej w postaci np. potencjalnej możliwości zaciemnienia, zwiększonego hałasu i ruchu pojazdów samochodowych sprawia, że korzystanie z jej nieruchomości jest lub może być zakłócone. Wszystko to powoduje, że istnieje bezpośredni związek pomiędzy ustaleniami zaskarżonej Uchwały w zakresie § 3 ust. 1, § 3 ust. 3 pkt 1) i § 8 ust. 1 i 2, a sytuacją prawną skarżącej, jako współwłaściciela nieruchomości sąsiedniej w stosunku do terenu objętego ww. ustaleniami, co przesądza, że skarżącemu przysługuje w niniejszej sprawie interes prawny na podstawie art. 140 k.c. w zw. z art. 144 i art. 203 k.c.

2) art. 4. ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o ochronie przeciwpożarowej (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 869) zgodnie z którym: właściciel budynku, obiektu budowlanego lub terenu, zapewniając ich ochronę przeciwpożarową, jest obowiązany przygotować budynek, obiekt budowlany lub teren do prowadzenia akcji ratowniczej. Przepis ten niewątpliwie nakłada na podmioty będące właścicielami lub zarządcami budynków publicznoprawne obowiązki z zakresu ochrony przeciwpożarowej. Skutkiem wejścia w życie Uchwały nr 27/98 Rady Miejskiej w W. z dnia 17 czerwca 1998r. w realiach przedmiotowej sprawy było dokonanie scalenia działek oznaczonych jako: [...], [...], [...], a więc faktyczne scalenia działek nr [...], nr [...] oraz nr [...] w działkę budowlaną i tym samym pozbawienie skarżącej jako współwłaściciela działki wykonania obowiązków nałożonych przepisami przeciwpożarowymi.

3) art. 10 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. w zw. z § 11 ust. 6 rozporządzenia M. S. W. i A. w sprawie szczegółowych zasad przeciwpożarowego zaopatrzenia w wodę, ratownictwa technicznego, chemicznego i ekologicznego oraz warunków jakim powinny odpowiadać drogi pożarowe naruszenie w zw. z art. 13 ust. 3 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o ochronie przeciwpożarowej (Dz.U. z 2002 r. Nr 147, poz. 1229, ze zm.) poprzez ustalenie scalenie terenów oznaczonych w przedmiotowym planie jako [...] + [...] + [...] - w jedną działkę budowlaną a więc de facto m. in. działek [...] z działką o nr [...] (obecnie scaloną), która to działka była działką rolną z przeznaczeniem jako plac do zawracania dla pojazdów straży pożarnej, co pozbawiło nieruchomość zabudowaną której współwłaścicielem jest skarżąca placu manewrowego dla pojazdów straży pożarnej;

4) art. 10 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. w związku z § 11 ust. 5 rozporządzenia M. S. W. i A. z 22 stycznia 1993 r. w sprawie szczegółowych zasad przeciwpożarowego zaopatrzenia w wodę, ratownictwa technicznego, chemicznego i ekologicznego oraz warunków jakim powinny odpowiadać drogi pożarowe poprzez nie zapewnienie w ustaleniach planu drogi pożarowej o parametrach odpowiadających przepisom ww. rozporządzenia.

W oparciu o powyższe zarzuty wniosła o stwierdzenie nieważności Uchwały nr 27/98 Rady Miejskiej w W. w zaskarżonej części.

W uzasadnieniu wskazano, że Skarżąca jest właścicielem odrębnych lokali mieszkalnych: nr [...] w budynku przy ul [...] w W. . Z własnością tych lokali związane są udziały w prawie własności działki gruntu nr [...], dla której Sąd Rejonowy w W. prowadzi księgę wieczystą [...] oraz w częściach wspólnych budynku i innych urządzeniach, niesłużących wyłącznie do użytku właścicieli poszczególnych lokali, wynoszące: dla lokalu nr [...] - [...] części; dla lokalu nr [...] - [...] części; dla lokalu nr [...] - [...] części. Ponadto skarżąca na mocy umowy darowizny z [...] r. Rep. [...] jest współwłaścicielem nieruchomości niezabudowanej obejmującej działkę nr [...] o pow. 0,0233 ha, dla której Sąd Rejonowy w W. prowadzi księgę wieczystą [...]

Skarżąca stwierdziła, że jest zatem uprawniona do wniesienia skargi na Uchwałę nr 27/98, albowiem nabywca nieruchomości posiada legitymację do wniesienia skargi w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym na uchwałę rady gminy, [...] zbywca nieruchomości (poprzednik prawny) nie skorzystał uprzednio z tych uprawnień. Warunek "nie korzystania" z uprawnień do zaskarżenia uchwały planistycznej zgodnie z orzecznictwem N. S. A. jest ograniczony tylko do zaistnienia powagi rzeczy osądzonej, wynikającej ze skorzystania przez poprzedniego właściciela z uprawnienia do wniesienia skargi i merytorycznego skontrolowania uchwały przez sąd administracyjny.

Dalej Skarżąca odniosła się do pierwszego z zarzutów i podała, że wyznaczenie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego sposobu scalania działek budowlanych wykracza poza granice tzn. władztwa planistycznego przysługującego organowi uchwałodawczemu gminy na mocy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym. Przepis art. 10 ust. 1 pkt 7 tej ustawy uprawniał radę gminy jedynie do określenia zasad i warunków podziału terenu na działki (np. określenia normatywów powierzchni działek budowlanych), a nie do ich scalania. Uprawnienie, a w niektórych przypadkach, obowiązek ustalenia przez radę gminy zasad i warunków scalania i podziału dla wszystkich nieruchomości w granicach miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego został wprowadzony dopiero przez art. 15 ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Tym samym postanowienie § 3 ust. 3 pkt 1) uchwały nr 27/98 w przedmiocie ustalenia scalenia wewnątrz jednostki [...] terenów oznaczonych na rysunku zmiany planu jako [...] + [...] +[...] - w jedną działkę budowlaną nie miały podstawy prawnej.

Ponadto według Skarżącej przepis art. 10 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 ze zm.) zezwala na przeznaczenie w miejscowym planie terenów pod realizację ulic, placów i dróg publicznych. Nie przewidywał natomiast wyznaczenia w planie miejscowym dróg, które nie mają charakteru publicznych. Według Skarżącej ustalony w Uchwale nr 27/98 ciąg pieszy "z dopuszczeniem ruchu kołowego tylko dla mieszkańców przyległych posesji i obsługi usług" nie ma charakteru drogi publicznej i dlatego właśnie nie mógł być ustanowiony w miejscowym planie.

Odnosząc się do kolejnego z zarzutów Skarżąca podała, że zarówno redakcja przepisu art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym, jak i przytoczone w tym przepisie cele studium a także brzmienie art. 18 ust. 2 pkt 2 cyt. ustawy wskazują, iż sporządzanie przez gminę studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy było obligatoryjne i każdorazowo winno poprzedzać stanowienie planu miejscowego. Jednakże jak wynika z akt archiwalnych Urzędu Miasta w W. uchwalenie zmiany miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego miasta W. w kwartale ulic: [...], [...], [...] (dawna [...] mające miejsce w dniu 17 czerwca 1998 r. nastąpiło równocześnie (tj. na tej samej sesji) z przyjęciem przez Radę Miasta w W. uchwałą nr 19/98 Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Miejskiej W.. Skarżąca powołując się na orzecznictwo NSA wskazała, że zarówno redakcja przepisu art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym, jak i przytoczone w tym przepisie cele studium a także brzmienie art. 18 ust. 2 pkt 2 cyt. ustawy wskazują, iż sporządzanie przez gminę studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy było obligatoryjne i każdorazowo winno poprzedzać stanowienie planu miejscowego. Dodatkowo według Skarżącej utrwalony w orzecznictwie sądowoadministracyjnym jest pogląd, wedle którego za niedopuszczalne uznać należy jednoczesne, na tej samej sesji rady gminy, podjęcie uchwały w sprawie zmiany studium, umożliwiającej uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jak i podjęcie uchwały w sprawie tego planu, a pogląd ten jest aktualny zarówno na gruncie ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym jak i obowiązującej ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Przechodząc do kolejnego zarzutu K. Z. podała, że Zarząd Gminy W. dopuścił się naruszenia art. 18 ust 2 pkt 3) ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. poprzez brak wystąpienia o opinie do właściwych organów administracji rządowej odnośnie projektu zmiany planu w wersji uchwalonej przez Radę Miasta W. w dniu 17 czerwca 1998 r., która to wersja znacznie się różniła od wersji projektu Uchwały Rady Miejskiej w sprawie zmiany miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego w kwartale ulic: [...], [...], [...] w W. z 1996 r. m.in. w zakresie § 2, § 7, § 8, § 9, § 10, § 11, § 12, § 13, § 14, § 15. Zdaniem Skarżącej brak jest jednak dowodów na doręczenie do tych organów zarówno projektu zmiany omawianego planu z roku 1995 jak i w wersji uchwalonej przez Radę Miasta W. w dniu 17 czerwca 1998 r.

Dalej Skarżąca podała, że na podstawie art. 18 ust 2 pkt 4) ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. zarząd Gminy W. miał obowiązek uzgodnienia projektu zmiany planu miejscowego ze wskazanymi w tym przepisie organami. Jednak jak wynika z akt sprawy takich wymaganych uzgodnień ówczesny Zarząd Gminy W. nie dokonał, czym niewątpliwie naruszył bezwzględnie obwiązujący w dacie podjęcia skarżonej Uchwały przepis art. 18 ust 2 pkt 4) ustawy z dnia 7 lipca 1994 r.

Dalej argumentowano, że zgodnie z art. 18 ust. 2 pkt. 5 lit. a) ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. zarząd gminy, po podjęciu przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zawiadamia na piśmie o terminie wyłożenia projektu planu właścicieli lub władających nieruchomościami, których interes prawny może być naruszony ustaleniami planu. Skarżąca podała, że projekt zmiany miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego zatwierdzony Uchwałą nr 27/98 nigdy nie był przedmiotem zawiadomienia zainteresowanych właścicieli lub władających nieruchomościami na piśmie o terminie wyłożenia projektu tego planu. Natomiast właściciele nieruchomości położonych na terenie objętym zmianą przedmiotowego planu zostali w roku 1997 jedynie zawiadomieni o terminie wyłożenia do publicznego wglądu projektu Uchwały w jej pierwotnym kształcie, która znacząco różniła się od wersji ostatecznej.

W końcowej części swojej skargi Skarżąca odniosła się do swojego interesu prawnego do złożenia skargi w niniejszej sprawie. K. Z. podała, że wie, że podstawę legitymacji procesowej strony przy aktach normatywnych musi przy tym stanowić przepis prawa materialnego wskazujący na własne prawo (interes prawny) lub obowiązek podmiotu, które będą podlegać skonkretyzowaniu w następstwie podjęcia uchwały. Skarżąca wskazała, że ustalenia Uchwały nr 27/98 w zakresie zmiany przeznaczenia terenu sąsiedniego w szczególności w zakresie działki o numerze ewidencyjnym [...], która została w tej uchwale przeznaczona pod zabudowę wielomieszkaniową (w sytuacji gdy działka ta dotychczas pełniła funkcję działki rolnej) skutkują tym, że w bliskim sąsiedztwie działki stanowiącego współwłasność skarżącej powstaje wielorodzinna zabudowa mieszkaniowa, która wpływa na ograniczenie korzystania z lokali mieszkalnych stanowiących jego własność poprzez zawężenie dostępu do tych lokali światła słonecznego i hałas związany ze zwiększonym ruchem pojazdów mieszkańców pobliskich budynków wielorodzinnych.

K. Z. podała, że w realiach przedmiotowej sprawy interes prawny w zaskarżeniu uchwały nr 27/98 na niewątpliwie charakter:

1) bezpośredni - dotyczy bowiem bezpośrednio sfery prawnej skarżącej gdyż w tym przypadku wskutek wejścia w życie Uchwały nr 27/98 doszło do naruszenia istniejącego interesu prawnego (uprawnień) skarżącej oraz uniemożliwienia realizacji obowiązków skarżącej wynikających z prawa publicznego już w momencie kiedy skarżącej został współwłaścicielem działki nr [...] tj. od dnia 30.03.2015 r.;

2) konkretny, ponieważ skarżącej przysługuje konkretne uprawnienia oraz obowiązki zarówno o charakterze prywatnoprawnym (prawo własności - art. 140, 144 k.c.) jak też publicznoprawnym (art. 4. ust. 1. pkt 5 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o ochronie przeciwpożarowej) a zatem wynikające z przepisów prawa materialnego, które zostało naruszone wskutek wejścia w życie kwestionowanej Uchwały;

3) aktualny, realny — ponieważ skutek wejścia w życie uchwały 27/98 trwa do chwili obecnej, gdyż w wyniku ustaleń zawartych przede wszystkim w § 3 ust. 3 pkt 1) i § 8 ust. 1 i 2 Uchwały rzeczywiście doszło do pozbawienia nieruchomości zabudowanej budynkiem mieszkalnym, której współwłaścicielem jest skarżąca, placu manewrowego dla pojazdów straży pożarnej oraz de facto drogi pożarowej;

4) indywidualny - odnosi się on bowiem wprost do skarżącej i jego bezpośrednio dotyczy;

5) dotyczy bezpośrednio sfery prawnej skarżącej - ponieważ kwestionowana Uchwała 27/98 wpłynęła negatywnie na sferę prawnomaterialną i pozbawiła skarżącą jako współwłaściciela nieruchomości pewnych uprawnień w zakresie bezpiecznego korzystania z jego nieruchomości oraz uniemożliwiła realizację obowiązków wynikających z prawa publicznego.

W kontekście powyższego Skarżąca wskazała na art. 4. ust. 1. pkt 5) ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o ochronie przeciwpożarowej (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 869), obowiązujący w dacie podjęcia Uchwały nr 17/96, zgodnie z którym: właściciel budynku, obiektu budowlanego lub terenu, zapewniając ich ochronę przeciwpożarową, jest obowiązany przygotować budynek, obiekt budowlany lub teren do prowadzenia akcji ratowniczej. Przepis ten niewątpliwie nakłada na podmioty będące właścicielami lub zarządcami budynków publicznoprawne obowiązki z zakresu ochrony przeciwpożarowej. Skutkiem wejścia w życie Uchwały nr 27/98 Rady Miejskiej w W. z dnia 17 czerwca 1998r. w realiach przedmiotowej sprawy było dokonanie scalenia działek oznaczonych jako: [...], [...], [...], a więc faktyczne scalenia działek nr [...], nr [...] oraz nr [...]. Zatem według Skarżącej scalenie na mocy wspomnianego planu ww. nieruchomości narusza interes prawny skarżącej w zakresie obowiązków nałożonych przepisami przeciwpożarowymi (art. 4. ust. 1 pkt 5 ustawy o ochronie przeciwpożarowej), w związku z faktem, iż nieruchomość, której współwłaścicielem jest Skarżąca, obejmująca działkę nr [...] sąsiaduje z działką o nr [...] (obecnie scaloną), która to działka przed wejściem w życie Uchwały nr 27/98 była działką rolną z przeznaczeniem jako plac do zawracania dla pojazdów straży pożarnej. Tym samym jakakolwiek budowa budynku mieszkalnego wielorodzinnego na ww. działce, oznacza brak placu zwrotnego dla pojazdów straży pożarnej oraz innych służb i brak możliwości zapewnienia manewrowania tym pojazdom w przypadku pożaru, tym bardziej że na drodze dojazdowej istniejącej na działce nr [...], której skarżąca jest współwłaścicielem i bezpośrednio sąsiadującej z nieruchomością, zabudowaną stanowiąca działkę [...] nie ma możliwości zawracania pojazdów straży pożarnej. Podobnie pozbawienie skarżącej, na mocy cytowanych ustaleń planu, możliwości przeprowadzenia drogi pożarowej o wymaganych przepisami p/pożar, parametrach również naruszyło jego interes prawny.

Skarżąca przywołała regulację § 11 ust. 6 obowiązującego w dniu podjęcia Uchwały nr 27/98 rozporządzenia M. S. W. i A. z 22 stycznia 1993 r. w sprawie szczegółowych zasad przeciwpożarowego zaopatrzenia w wodę, ratownictwa technicznego, chemicznego i ekologicznego oraz warunków jakim powinny odpowiadać drogi pożarowe, z którego wynika, że "droga pożarowa powinna umożliwić przejazd pojazdu bez zawracania. Drogę pożarową bez możliwości przejazdu należy zakończyć placem manewrowym o wymiarach co najmniej 20 x 20 m, objazdem pętlicowym lub innym rozwiązaniem równorzędnym". Jest więc oczywiste zdaniem K. Z., że ustalenie w skarżonym planie scalenia terenów oznaczonych w nim jako [...] + [...] + [...] - w jedną działkę budowlaną a więc de facto m. in. działek nr [...] z działką o nr [...], która to działka była działką rolną z przeznaczeniem jako plac do zawracania dla pojazdów straży pożarnej, pozbawiło budynek skarżącej placu manewrowego dla pojazdów straży pożarnej i stanowiło nieuprawnioną ingerencję w sferę jej ochrony przeciwpożarowej.

Jednocześnie Skarżąca podała również, że zgodnie z § 11 ust. 5 obowiązującego w dniu podjęcia Uchwały nr 27/98 rozporządzenia M. S. W. i A. z 22 stycznia 1993 r. - "Minimalna szerokość dróg dojazdowych do budynku na całej długości obiektu oraz na odcinku 10 m przed i poza budynkiem powinna wynosić 4 m. Nie należy na tym odcinku stosować stałych elementów zagospodarowania i zadrzewienia terenu w odległości mniejszej niż 0,5 m od krawędzi jezdni." W ocenie Skarżącej ustalenia zawarte w § 8 ust. 1 i 2 uchwały nr 27/98 w przedmiocie ustalenia dla terenów komunikacji w jednostce [...] oznaczonej na rysunku zmiany planu jako [...] następujących warunków przeznaczenia i zagospodarowania terenu : "2. Ustala się funkcję ciągu pieszego i rowerowego z dopuszczeniem ruchu kołowego tylko dla mieszkańców przyległych posesji i obsługi usług." pozbawiły Skarżącą de facto drogi pożarowej, co potwierdza pismo Komendanta Głównego S. P. z dnia 31 października 2016 r. [...], z którego wynika, że budynek posadowiony na działce nr [...] (którego współwłaścicielem jest Skarżąca) znajdujący się przy ul.. [...] jest budynkiem średniowysokim, do którego wymagane jest doprowadzenie drogi pożarowej (str. [...]) oraz że do budynku nie doprowadzono drogi pożarowej spełniającej parametry wskazane w przepisach (str[...]).

Do skargi Skarżąca załączyła szereg dokumentów na poparcie podnoszonych zarzutów: pismo Komendanta Głównego P. S. P. z 31 października 2016 r., akt notarialny z 30 marca 2015 r. ustanowienia odrębnej własności lokali i ich darowizny oraz akt notarialny z [...] r. umowy darowizny części udziału w gruncie działki [...] na rzecz skarżącej, zawiadomienie Burmistrza Miasta W. z 03 stycznia 2005 r. o ponownym wyłożeniu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta W., zawiadomienie Zarządu Miasta W. z 29 września 1997 r. o wyłożeniu projektu planu miejscowego i możliwości wniesienia protestu i zarzutu wraz z dowodem doręczenia L. Z., decyzja z 07 marca 2008 r. zatwierdzająca projekt budowlany i udzielająca pozwolenia na przebudowę ul. [...], decyzja z 04 czerwca 2008 r. o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego – przebudowy ul. [...], pismo Starosty [...] z 21 lutego 2019 r. o podziale i scaleniu działek ewidencyjnych, w tym nr [...] i nr [...].

W odpowiedzi na skargę Burmistrz Miasta W. wniósł o jej oddalenie.

W uzasadnieniu wskazano, że plan miejscowy należy do instrumentów realizacji polityki przestrzennej gminy. Zgodnie z art. 7 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest przepisem gminnym, stanowi więc akt prawa miejscowego. Jednym z głównych celów planu miejscowego jest także kształtowanie poprzez realizację sposobu wykonywania prawa własności. Celem nadrzędnym planu miejscowego jest ustalenie przeznaczenia terenów w taki sposób aby było ono zgodne z potrzebami realizacji zadań gospodarczych. Organom ustanawiającym akt prawa miejscowego jakim jest miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego co do zasady przysługuje w ramach władztwa planistycznego możliwość takiego kształtowania przeznaczenia terenów objętych planem miejscowym, które odbiega od dotychczasowego sposobu ich zagospodarowania, jak i od planów jakie względem tych terenów mają ich właściciele i inne osoby z nich korzystające. Istotą planu miejscowego jest bowiem to, iż odmiennie niż w przypadku decyzji ustalającej warunki zabudowy nie jest wymagane uwzględnianie wymogów tzw. dobrego sąsiedztwa, a jednocześnie uchwalenie planu, odmiennie niż lokalizacja inwestycji w trybie decyzyjnym nie ma charakteru związanego, to jest prawodawca lokalny nie musi uchwalić planu miejscowego o określonej treści żądanej przez zainteresowanego, w sytuacji gdy uwzględnieniu żądania nie sprzeciwiają się przepisy szczególne. Istota planowania przestrzennego polega wręcz na tym, iż dysponujący władztwem planistycznym organ ogranicza potencjalnie możliwe sposoby zagospodarowania terenu, dla osiągnięcia celów związanych z kształtowaniem ładu przestrzennego.

Burmistrz wskazał, że zaskarżona uchwała nr 27/98 Rady Miejskiej w W. z dnia 17 czerwca 1998 r. w § 3 ust. 3 wskazuje proponowane rozwiązania przestrzenne, mające na celu harmonijne kształtowanie całości obszaru objętego ustaleniami planu i wpisuje się w instytucję władztwa planistycznego.

Odnosząc się do naruszenia przepisu art. 10 ust. 1 pkt 2 u.z.p. organ wskazał, że przywołane przez Skarżącą orzecznictwo w brzmieniu: "ustalenie dotyczące drogi wewnętrznej, wbrew woli właściciela, oznacza przekroczenie przez gminę jej uprawnień w decydowaniu o przeznaczeniu terenu w granicach przewidywanych omawianą ustawą" odnosi się do innego stanu faktycznego, bowiem w przywołanych sprawach zostały wniesione protesty i zarzuty o których mowa odpowiednio w art. 23 i 24 u.z.p., a więc został wykazany wyżej cytowany brak woli właściciela. W aktach niniejszej sprawy nie sposób się doszukać stosownych protestów czy zarzutów w odniesieniu do terenu oznaczonego na rysunku zmiany planu symbolem "[...]". Burmistrz zgodził się, że droga wewnętrzna nie stanowi drogi publicznej. Jednakże zdaniem Burmistrza w planie ustalało się w zależności od potrzeb nie tylko sieć dróg publicznych w rozumieniu ustawy o drogach, ale również ulice, czyli drogi wewnętrzne, które nie muszą mieć statusu dróg publicznych w rozumieniu tej ustawy.

W dalszej kolejności Burmistrz odnosił się do Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Miejskiej W. z 1998 r. Burmistrz podał, że zgodnie z brzmieniem art. 18 ust. 2 pkt 2a u.z.p. zarząd gminy badał spójność rozwiązań projektu planu z polityką przestrzenną gminy określoną w studium. Przy czym zapis ten wymagał jedynie spójności planu ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, a dopiero dziś obowiązujący art. 9 ust. 4 oraz art. 17 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym podwyższają te wymogi do "zgodności." W omawianej sytuacji nie ulega wątpliwości zdaniem Burmistrza, iż owa spójność uchwał: 1) nr 27/98 Rady Miejskiej w W. z dnia 17 czerwca 1998 r. w sprawie zmiany miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego miasta W. w kwartale ulic: [...], [...], [...] (dawna [...] oraz 2) nr 19/98 Rady Miejskiej w W. z dnia 17 czerwca 1998 r. występuje. Dodatkowo wskazano, że obszernie przywołane przez Skarżącego orzecznictwo w uzasadnieniu (pkt. ad. II 2) w każdym ze wskazywanych wyroków odnosi się do ustawy z dnia z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, natomiast zaskarżona uchwała została podjęta w oparciu o ustawę z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym, trudno więc zgodzić się z tezą skarżącego, iż pogląd dotyczący niedopuszczalności podjęcia na tej samej sesji rady gminy uchwały w sprawie studium jak i uchwały w sprawie planu jest aktualny na gruncie wyżej wymienionych ustaw.

W dalszej kolejności Burmistrz wskazał, że organ podejmując uchwałę nr 27/98 z dnia 17 czerwca 1998 r. zachował wszelkie procedury opisane w art. 18 ww. ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, co znajduje swoje odzwierciedlenie w aktach sprawy. W świetle zarzutów Skarżącego, należy stwierdzić według Burmistrza, że organ nie dopuścił się naruszenia art. 18 ust. 2 pkt 3 u.z.p. Następnie organ przywołał brzmienie tego przepisu i opisał dokonane w sprawie czynności, w tym wystąpienie o opinie i obwieszczenia. Taką samą argumentację organ podniósł względem zarzutu naruszenia art. 18 ust. 2 pkt 4 u.z.p. oraz art. 18 ust. 2 pkt 5a u.z.p.

Pismem procesowym z dnia 26 maja 2023 r. Skarżąca K. Z. przedstawiła decyzję Burmistrza Miasta W. dotyczącą ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu przy ul. [...] i [...] w W., gdzie powołuje się na Uchwałę nr 64/93 z dnia 7 lutego 1994 r. pomimo iż istniała już Uchwała nr 27/98 z 17 czerwca 1998 r. Załączono także decyzję Burmistrza Miasta W. dotyczącą ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu przy ul. [...] w W. powołując się na uchwałę nr 27/98 z dnia 17 czerwca 1998 r. Skarżąca wskazała, że decyzję wydano 11 lutego 1999 r. Dodatkowo Skarżąca wniosła o dołączenie do akt sprawy załączonej decyzji Starosty [...] nr [...] zatwierdzającej projekt budowlany i wydającej pozwolenie na budowę, gdzie uzasadniając dokumentację zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego i powołując się na Uchwałę nr 64/93.

Pismem z 29 maja 2023 r. Skarżąca przedłożyła dowód wniesienia w dniu 16 stycznia 2023 r. do Rady Miejskiej w W. wezwania do usunęła naruszenia prawa z 9 stycznia 2023 r. odnoszące się do uchwały nr 27/98 Rady Miejskiej w W. z dnia 127 czerwca 1998 r. w sprawie zmiany miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego miasta W. w kwartale ulic: [...], [...], [...] (dawna [...]), [...]. wraz z załącznikami, wśród których przedłożono dokumenty uprzednio załączone do sprawy oraz nadto projekt uchwały w sprawie zmiany miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego miasta W. w kwartale ulic: [...], [...], [...] w W., decyzję z 20 stycznia 2006 r. o lokalizacji inwestycji celu publicznego – budowy ul. [...] w W., decyzję z 09 października 2000 r. on pozwoleniu na budowę NZOZ lecznictwa Ambulatoryjnego w W., decyzję z 04 czerwca 2008 r. o ustaleniu lokalizacji onwest6ycji celu publicznego dla rozbudowy sieci rozdzielczej i oświetleniowej ul. [...] w W..

Pismem procesowym z 24 czerwca 2023 r., w odpowiedzi na wezwania Sądu, Skarżąca oświadczyła, że właściciele lokali w budynku przy ul. [...] w W. nie powołali zarządu do reprezentowania wspólnoty mieszkaniowej.

Na rozprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Poznaniu w dniu 31 sierpnia 2023 r. pełnomocnik skarżącej wniosła i wywodziła jak w skardze, przy czym sprecyzowała, że wnosi o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części obejmującej: § 3 ust. 1, § 3 ust. 3 pkt 1 oraz § 8 ust. 1 i 2 zaskarżonej uchwały. Pełnomocnik jednocześnie zwróciła uwagę, że Burmistrz Miasta W. w decyzjach z dnia 18 lutego 1999 r. ([...].) i decyzji z 11 lutego 1999 r. ([...].) oraz w decyzji Starosty [...] z dnia 09 października 2000 r. powołuje się na obowiązywanie ogólnego planu zagospodarowania przestrzennego z 1993 roku.

Pełnomocnik podała, że objęte przedmiotem zaskarżenia postanowienia § 3 ust. 1, § 3 ust. 3 pkt 1, § 8 ust. 1 i 2 zaskarżonej uchwały odnoszą się bezpośrednio do nieruchomości, których współwłaścicielką jest skarżąca w ten sposób, że skarżąca jest współwłaścicielką działki nr [...], która na rysunku planu objęta jest ciągiem komunikacyjnym oznaczonym symbolem - [...]. Tego zaś ciągu dotyczy zaskarżony § 8 planu.

Na pytanie Sądu pełnomocnik podała, że według jej wiedzy była jakaś decyzja organu P. S. P. nakazująca urządzenie drogi pożarowej do nieruchomości obejmującej działkę nr [...], ale została ona złożona do akt innej sprawy i teraz nie potrafi sobie przypomnieć przedmiotu rozstrzygnięcia, daty ani numeru tej decyzji.

Sąd postanowił zobowiązać pełnomocnika Skarżącej celem uzupełnienia akt sprawy do przedłożenia w terminie 7 dni decyzji organu P. S. P. wzmiankowanej przez pełnomocnika na rozprawie, co pełnomocnik przyjęła do wiadomości.

Pismem procesowym z dnia 6 września 2023 r. K. Z. poinformowała o cofnięciu pełnomocnictwa A. C., a także w odpowiedzi na zobowiązanie Sądu nadesłała decyzję Komendanta Powiatowego P. S. P. w W. z dnia 29 listopada 2016 r. Dodatkowo Skarżąca przedłożyła protokół z ustaleń czynności kontrolno-rozpoznawczych w zakresie ochrony przeciwpożarowej z dnia 26 października 2016 r., nr [...] Skarżąca wskazała, że na rysunku protokołu widoczna jest odległość pomiędzy jej budynkiem, a kancelarią notarialną, a z załączonej do pisma mapy z [...] wynika, że budynek ten posadowiony jest poza nieprzekraczalną linią zabudowy. Zdaniem Skarżącej budynek kancelarii powinien zostać rozebrany. Z jego powodu nie było możliwe zrealizowanie zabudowy szeregowej za budyniem kancelarii. Zdaniem K. Z. zgodnie z przepisami przeciwpożarowymi droga musi mieć szerokość 4m i 1m chodnika. Obecnie wynosi ona 189 cm, na dowód czego załączyła do pisma wydruk z [...].

Do pisma załączono także ponownie m.in.: pisma Komendanta Głównego P. S. P. w P. złożone w odpowiedzi na skargę i pismo Komendy Wojewódzkiej P. S. P. w P. , które to pismo "pani S. załączyła do NSA w Warszawie do skargi kasacyjnej odnośnie źle posadowionego budynku notariatu". Jako załącznik wskazano także decyzję Komendanta PPSP z dnia 1 grudnia 2017 r. zmieniającą decyzję z dnia 28 listopada 2017 r. w zakresie terminu realizacji obowiązku. Dodatkowo załączono także m.in. mapy arkusza 12-14, postanowienie Wojewody o inwestycji celu publicznego z 30 kwietnia 2008 r., zawiadomienie Urzędu Miasta z 16 kwietnia 2008 r. o wydaniu decyzji o warunkach zabudowy terenu, decyzję nr [...] zatwierdzającą projekt budowlany dla deweloperów, zarzuty i protesty mieszkańców, pismo Urzędu Wojewódzkiego dotyczące planu miejscowego, a także inne pisma, mapy i uchwały oraz zawiadomienia i innego typu dokumenty, na k. [...] akt sąd. Końcowo Skarżąca wniosła o stwierdzenie istotnego naruszenia zasad sporządzania planu i trybu sporządzania planu i w konsekwencji stwierdzenie nieważności uchwały.

Odpis pisma z 06 września 2023 r. wraz z załącznikami został doręczony organowi (k. [...] akt sąd.).

Następnie, kolejnym pismem z dnia 25 września 2023 r. Skarżąca przesłała mapy i dokumenty "potwierdzające machloje urzędników od wielu lat". Załączyła pismo z 4 sierpnia 2015 r. potwierdzające jej zdaniem, iż scalone działki prywatne otrzymały nowe numery i zostały przejęte przez spółkę W. , która to spółka próbuje przejąć jej działki i kamienicę. Skarżąca wskazała, że plan miejscowy będący przedmiotem niniejszej sprawy jest fikcyjny. Wskazała, że załącza do pisma mapy stworzone dla spółki W. (załączniki 1-2, 5-7). Następnie wyjaśniła, że załącznik nr 8 do pisma to kopia protokołu zeznań J. N., załącznik nr 9 to zawiadomienie Zarządu Miasta W., załącznik nr 10 to mail z Urzędu Wojewódzkiego w P. . Jako załącznik 11 określiła zawiadomienie Burmistrza Miasta W. i dokumentację techniczną zabudowy działek nr [...]-[...] za notariatem. Końcowo wskazała, że załącznik nr 3 to prawidłowa mapa prywatnych działek, a załącznik nr 4 to nowa mapa stworzona pod inwestycje deweloperów w 2015 r.

Odpis pisma z 25 września 2023 r. wraz z załącznikami został doręczony organowi (k. [...] akt sąd.).

Na rozprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Poznaniu w dniu 5 października 2023 r. nie stawił się nikt. Przewodnicząca stwierdziła prawidłowe zawiadomione stron postępowania o terminie rozprawy i odczytała pismo Skarżącej z dnia 6 września 2023 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.

Skarga okazała się niezasadna.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2492) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – odpowiednio: ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego obowiązującego w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634, ze zm.; dalej "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. Kryterium legalności umożliwia sądowi administracyjnemu uwzględniającemu skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., stwierdzenie nieważności tej uchwały w całości lub w części albo stwierdzenie, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.).

Nadto zgodnie z art. 133 § 1 p.p.s.a. Sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy, przez co rozumieć należy zgromadzone w sprawie akta planistyczne sporządzone w toku procedury planistycznej zmierzającej do przyjęcia zaskarżonej uchwały oraz akta sądowe w przedmiotowej sprawie.

Przedmiotem zaskarżania w niniejszej sprawie jest uchwała nr 27/98 Rady Miejskiej w W. z dnia 17 czerwca 1998 r. w sprawie zmiany miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego miasta W. w kwartale ulic: [...], [...], [...] (dawna [...], ogłoszona w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] nr 19 z dnia 20 lipca 1998 r. (zwana dalej "Uchwałą", "Planem"). Uchwała została podjęta na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 5 ówcześnie obowiązującej ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie terytorialnym (Dz. U. z 1996 r. Nr 13, poz. 74 ze zm.; dalej "u.s.t.") oraz art. 26 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 89 poz. 415 ze zm., dalej "u.z.p." w brzmieniu obowiązującym na dzień podjęcia Uchwały).

Nie powinno też budzić wątpliwości, że zaskarżona Uchwała, jako podjęta w przedmiocie zmiany miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego jest aktem prawa miejscowego. Na podstawie art. 87 Konstytucji RP źródłem powszechnie obowiązującego prawa są przede wszystkim ustawy i rozporządzenia. Źródłem tym są także akty prawa miejscowego powszechnie obowiązującego na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Aktem prawa miejscowego jest więc także miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego stanowiony na podstawie upoważnienia ustawowego w drodze uchwały rady gminy (rady miejskiej), powszechnie obowiązujący na obszarze działania rady, która go ustanowiła (art. 18 ust. 2 pkt 5 i art. 40 ust. 1 u.s.t. oraz art. 7 i art. 8 ust. 1 u.z.p.), a także jak w niniejszej sprawie zmiana planu przyjęta uchwałą Rady Miejskiej w W. na podstawie art. 26 u.z.p. Tym samym bez wątpienia zaskarżona Uchwała należy do kategorii aktów zaskarżalnych do sądu administracyjnego, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a.

Rozpatrywana skarga została złożona w trybie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2021 r. poz. 1373, dalej "u.s.g."), ale zastosowanie znajduje ten przepis w brzmieniu obowiązującym przed jego zmianą wprowadzoną nowelizacją z dnia 07 kwietnia 2017 r. (Dz.U. z 2017 r. poz. 935) w związku z datą podjęcia zaskarżonej Uchwały z 17 czerwca 1998 r. Stosownie do treści art. 101 ust 1 u.s.g. każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą podjętą przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Zatem przesłanką skutecznego wniesienia skargi do sądu administracyjnego na uchwałę planistyczną jest poprzedzenie jej wezwaniem Rady Miejskiej w W. do usunięcia naruszenia prawa, co w sprawie miało miejsce pismem Skarżącej z 09 stycznia 2023 r. ([...].).

Wniesienie skargi przez osobę fizyczną w powyższym trybie na uchwałę w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wywołuje określonego rodzaju konsekwencje, jeśli idzie o zakres rozpoznania skargi przez sąd administracyjny. Otóż prawo do wniesienia skargi w powyższym trybie wiązać musi się z ustaleniem, że istnieje realny związek między zaskarżoną uchwałą a indywidualną sytuacją prawną strony skarżącej, czyli że treść skarżonej uchwały wpływać ma na jej sferę prawnomaterialną. Skarga wniesiona na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. nie ma charakteru actio popularis, sąd zobowiązany jest zatem do zbadania legitymacji procesowej skarżącego poprzez ustalenie, czy będąca przedmiotem skargi uchwała narusza jego prawem chroniony interes lub uprawnienie (por. wyrok NSA z dnia 14 września 2012 r., II OSK 1541/12, z dnia 12 marca 2013 r., I OSK 1761/12, dostępne w bazie, dalej "CBOSA").

Źródłem interesu prawnego do wniesienia skargi sądowoadministracyjnej przez właściciela, współwłaściciela nieruchomości (również w przypadku nabycia już po uchwaleniu planu miejscowego), objętej ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest art. 140 Kodeksu cywilnego. Skoro miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego wprowadza wobec danej nieruchomości ograniczenia w sposobie korzystania z niej, to właściciel (współwłaściciel) takiej nieruchomości będzie uprawniony do zaskarżenia uchwały w tym przedmiocie do sądu administracyjnego. Powyższe okoliczności powodują, że sąd administracyjny orzeka jedynie w granicach interesu prawnego strony skarżącej. Interes prawny do zaskarżenia przedmiotowej Uchwały Skarżąca wywodziła z posiadanego prawa własności do kilku lokali mieszkalnych oraz udziału w gruncie nieruchomości położonej w W. przy u. [...] oraz z prawa współwłasności nieruchomości o nr ewid [...], stanowiącej drogę, położonych na obszarze objętym zaskarżoną Uchwałą. Nieruchomości należące do Skarżącej położone są na terenie objętym Planem oznaczonym symbolem [...] i [...].

Nadto, rozważenia wymaga czy Skarżącej przysługuje interes prawny do wniesienia przedmiotowej skargi w sytuacji, gdy zaskarżona Uchwała została podjęta zanim Skarżąca stała się właścicielką i współwłaścicielką nieruchomości objętych postanowieniami Uchwały. Z przepisów ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym nie wynika, aby interes prawny strony skarżącej oraz jego naruszenie, o którym mowa w art. 101 musiało istnieć w dacie wejścia w życie uchwały organu gminy. Należy uznać, że związek pomiędzy własną indywidualną sytuacją prawną strony skarżącej a zaskarżoną uchwałą musi powodować następstwo w postaci ograniczenia lub pozbawienia danego podmiotu konkretnych uprawnień lub nałożenia obowiązku w dacie wniesienia skargi. Przepis art. 101 u.s.g. ustawy wskazuje jedynie na warunek wniesienia skargi po wcześniejszym bezskutecznym wezwaniu właściwego organu, będącego autorem zaskarżonego aktu do usunięcia zarzucanego naruszenia. Przepis ten, będący szczególną regulacją w stosunku do art. 52 i 53 p.p.s.a. określa jedynie warunki, jakie muszą zostać spełnione, aby można mówić o skutecznym wniesieniu skargi na uchwałę lub zarządzenie podjęte przez organ.

W orzecznictwie ugruntował się pogląd, że nie ma podstaw do zakwestionowania interesu prawnego podmiotów w zakresie uchwały, nawet gdy nabyli nieruchomość po podjęciu uchwały (por. wyrok NSA z dnia 7.04.2010 r., sygn. akt II OSK 186/10). Istotne jest jednak, by dotychczasowy właściciel nie skorzystał z uprawnienia do wniesienia skargi w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. w stosunku do tejże uchwały.

Odnosząc powyższe do sprawy uznać należy, że nabycie przez Skarżącą własności kilku lokali mieszkalnych oraz udziału w gruncie działki nr [...] oraz udziału we własności działki nr ewid [...] w W. w okresie, gdy zaskarżona Uchwała już obowiązywała nie uniemożliwia zaskarżenia jej w trybie art. 101 u.s.g i wykazania, że postanowienia tej Uchwały naruszają interes prawny Skarżącej. Z informacji udzielonej przez organ ([...].) oraz z systemu rejestracji spraw w W. S. A. w Poznaniu wynika, że wprawdzie poprzednia właścicielka nieruchomości należących obecnie do Skarżącej wnosiła skargę na przedmiotową Uchwałę, ale została ona odrzucona z przyczyn formalnych (sygn. akt IV SA/Po 531/21, IV SA/Po 119/22, CBOSA). Zatem brak merytorycznego rozstrzygnięcia przez Sąd w przedmiocie Uchwały otwiera drogę do skutecznego jej zaskarżenia przez Skarżącą w niniejszej sprawie.

Skarga jest zatem dopuszczalna.

Jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 9 czerwca 2010 r., II OSK 953/09 plan zagospodarowania przestrzennego jako akt prawa miejscowego jest usytuowany wśród źródeł prawa powszechnie obowiązującego (art. 87 ust. 2 Konstytucji RP). Stanowi zatem część systemu prawnego Rzeczypospolitej Polskiej, a zatem pozostawać powinien w zgodności z konstytucją, ustawami i aktami podustawowymi. Organy gminy stanowiące prawo miejscowe, w tym plany zagospodarowania przestrzennego, związane są zasadą praworządności wyrażoną w art. 7 Konstytucji RP, co oznacza, iż mają obowiązek działania na podstawie i w granicach prawa. Obowiązek uwzględnienia skargi na uchwałę w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego powstaje wówczas, gdy naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia jest związane z jednoczesnym naruszeniem obiektywnego porządku prawnego. Obowiązku takiego nie ma wówczas, gdy naruszony zostaje wprawdzie interes prawny lub uprawnienie, ale dzieje się to w zgodzie z obowiązującym prawem, w granicach przysługującego gminie tzw. władztwa planistycznego, w którego ramach rada gmina ustala przeznaczenie i zasady zagospodarowania terenów położonych na obszarze gminy. W kompetencjach sądu administracyjnego leży bowiem kontrola zaskarżanych aktów ze względu na ich zgodność z prawem powszechnie obowiązującym.

W konsekwencji uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi na miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest możliwe tylko w przypadku wystąpienia wad, którym ustawodawca przydał sankcję nieważności, to znaczy: sprzeczności z prawem lub naruszenia trybu sporządzania planu oraz właściwości organów określonych w art. 18 u.z.p. Oznacza to, że dla uwzględnienia skargi na uchwałę rady gminy w sprawie przyjęcia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego niewystarczające jest naruszenie prawa, które nie jest kwalifikowane jako sprzeczność z prawem, a także nieistotne naruszenie trybu jego sporządzania. Jednocześnie należy wskazać, że zakres rozpatrzenia skargi determinowany jest naruszeniem interesu prawnego Skarżącej. Tu sąd podziela pogląd wyrażony w wyroku NSA z 25 listopada 2008 r. sygn. akt II OSK 978/08, że w postępowaniu toczącym się na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. orzeka się jedynie w granicach interesu prawnego Skarżącej.

Dalej należy podkreślić, że przechodząc do naruszenia prawa materialnego, to punkt wyjścia do dalszych rozważań musi stanowić stwierdzenie, że legalność miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego podlega ocenie pod kątem przepisów obowiązujących w dniu jego uchwalania. Jak już bowiem wyjaśniał Naczelny Sąd Administracyjny naruszenie indywidualnego interesu prawnego przez akt z zakresu administracji publicznej, na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g., odnosić należy do stanu prawnego aktualnego w czasie jego uchwalania, dlatego też oceny zgodności z prawem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego należy dokonywać na datę jego uchwalenia, bowiem jedynie te przepisy, które obowiązywały w dacie podjęcia uchwały determinują treść jej postanowień (vide: wyrok NSA z dnia 1 kwietnia 2010 r., II OSK 1730/09, CBOSA). Oznacza to, że oceniając zgodność postanowień podjętej uchwały z przepisami prawa materialnego należy uwzględniać także rozumienie (wykładnię) przepisów prawa jakie miało miejsce w dacie podjęcia zaskarżonej Uchwały, zatem na dzień 17 czerwca 1998 r.

Sąd podkreśla, że obowiązujące w tej właśnie dacie przepisy prawa determinowały treść postanowień Planu miejscowego. Późniejsze zaś zmiany własnościowe nieruchomości objętych miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego i oczekiwania kolejnych nabywców tych nieruchomości co do możliwości ich zagospodarowania, nie mogą, same przez się, decydować o niezgodności miejscowego planu z prawem.

Jak wskazano powyżej, źródłem interesu prawnego lub uprawnienia, o którym mowa w art. 101 ust. 1 u.s.g. jest przy tym norma prawa materialnego, zaś interes prawny niekoniecznie musi mieć podstawę w przepisach materialnych prawa administracyjnego (zob. wyrok N. S. A. z dnia 16 lutego 2010r., w sprawie o sygn. akt II OSK 1981/09, CBOSA). Naruszenie tego interesu następuje więc wtedy, gdy zaskarżonym aktem zostaje odebrane lub ograniczone jakieś prawo Skarżącej, wynikające z przepisów prawa materialnego, względnie zostanie nałożony na nią nowy obowiązek lub też zmieniony obowiązek dotychczas na niej ciążący (zob. wyrok N. S. A. z dnia 19 czerwca 2009r., w sprawie o sygn. akt II OSK 205/09, CBOSA).

Reasumując w tyj części, Skarżąca, legitymując się prawem własności nieruchomości objętej zakresem zaskarżonej Uchwały, posiada interes prawny w kwestionowaniu ustaleń w niej przyjętych. Granice zaskarżenia, wyznaczone w cytowanym art. 101 ust. 1 u.s.g. naruszeniem interesu prawnego wskazują zaś, iż Sąd może dokonywać oceny zaskarżonej uchwały tylko w zakresie wyznaczonym granicami przysługującego Skarżącej interesu prawnego. Jeżeli więc Skarżąca posiada w sprawie interes prawny, wynikający z przysługiwania prawa współwłasności działki nr [...] położonej przy ul. [...] w W. oraz sąsiadującej z nią działki nr [...], to granicami oceny przez Sąd naruszenia tego interesu prawnego jest zakres ustaleń zaskarżonej Uchwały odnoszący się do wskazanych działek gruntu (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 września 2011r., sygn. akt IV SA/Wa 884/11, CBOSA).

Stosownie do art. 2 ust. 1 u.z.p. ustalenie przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu dokonywane jest w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego z zachowaniem warunków określonych w ustawach i w myśl art. 4 ust. 1 u.z.p. należy (...) do zadań własnych gminy. W kompetencji do uchwalania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego wyraża się samodzielność samorządu terytorialnego w rozwiązywaniu lokalnych zagadnień dotyczących zachowania ładu przestrzennego, gospodarki nieruchomościami, ochrony środowiska i przyrody oraz gospodarki wodnej, o których mowa w art. 7 ust. 1 pkt 1 u.s.t. Powyższe odnosi się także do zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego objętego zaskarżona Uchwałą.

Wyraźną wolą ustawodawcy było pozostawienie organom gminy uprawnienia do uchwalania planów zagospodarowania przestrzennego (aktów prawa miejscowego), przy jednoczesnym nałożeniu obowiązku przestrzegania reguł stanowienia prawa. Pamiętać przy tym należy, iż gmina wykonuje zadania publiczne w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność, a jej samodzielność podlega ochronie sądowej. Samodzielność gminy może być bowiem realizowana tylko w granicach dozwolonych prawem. Stosownie do art. 7 Konstytucji RP, organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa, a zatem samodzielność gminy istnieje tylko w granicach prawa.

Wyłączna kompetencja gminy do planowania miejscowego wyraża się w samodzielnym kształtowaniu sposobu zagospodarowania obszaru podlegającego jej władztwu planistycznemu, pod warunkiem działania w granicach i na podstawie prawa i nie nadużywania tego władztwa. Oczywistym jest, że plan zagospodarowania przestrzennego może wkraczać w sferę wykonywania prawa własności (art. 140 K.c.). Plany ustalają przeznaczenie danego terenu, a przez to określają granice interesu prawnego jednostki. Ustalenia planów zagospodarowania przestrzennego zawierają ograniczenia w zakresie władztwa nad gruntem. Samodzielność gminy nie może jednak niweczyć indywidualnych praw jednostkowych.

W związku z tym, że skarga w niniejszej sprawie jest dopuszczalna, bowiem Skarżąca poprzedziła jej wniesienie wezwaniem Rady Miejskiej w W. do usunięcia naruszenia prawa, legitymuje się prawem własności i współwłasności do nieruchomości objętych regulacją zaskarżonej przez Skarżącą części, powodują naruszenie jej interesu prawnego, a wówczas gdy zaistnieją podstawy do takiego przyjęcia, konieczne będzie dokonanie oceny, czy naruszenie interesu prawnego Skarżącej nastąpiło zgodnie z porządkiem prawnym obowiązującym w dacie podjęcia zaskarżonej Uchwały. Oceniając zaś naruszenie interesu prawnego strony skarżącej, które jest przesłanką dopuszczalności skargi, trzeba mieć na uwadze bezpośredniość i realność tego naruszenia (zob. wyroki N. S. A.: z dnia 26 lutego 2008r., w sprawie o sygn. akt II OSK 1765/07; z dnia 2 lipca 2009r., w sprawie o sygn. akt II OSK 414/09, dostępne CBOSA).

Przystępując do merytorycznej oceny Uchwały Sąd ponownie podkreśla, że prawidłowość ustaleń Planu należy oceniać w realiach prawnych podejmowania zaskarżonej Uchwały, zatem na dzień 17 czerwca 1998 r.

W ocenie Sądu, w okolicznościach sprawy niniejszej, zaskarżona Uchwała w istocie nie ogranicza wykonywania przysługującego Skarżącej prawa własności nieruchomości nr [...] i współwłasności działki nr ewid [...], prawa korzystania z nieruchomości, ani innych praw należnych Skarżącej, a organ nie przekroczył granic władztwa planistycznego, ani zasady proporcjonalności.

Z treści skargi oraz kolejnych pism procesowych wynika, że Skarżąca ujęła naruszenie jej interesu prawnego w następujących zarzutach.

1. Naruszenie art. 4 ust. 1 u.z.p. i art. 10 u.z.p. poprzez ustalenie w § 3 ust. 3 pkt 1) - 6) uchwały nr 27/98 scalenia wewnątrz jednostki B terenów oznaczonych na rysunku zmiany planu jako [...] + [...], [...], [...], [...], [...], [...] podczas gdy u.z.p. w art. 10 w ogóle nie upoważniała organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego do ustania zasad scalania terenów w działki budowlane a tylko upoważniała radę gminy w art. 10 ust. 1 pkt 7 u.z.p. jedynie do określenia zasad i warunków podziału terenu na działki. Zarzut ten uznać należy za niezasadny.

Zgodnie z art. 10 ust. 1 pkt 7 u.z.p. w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego ustala się, w zależności od potrzeb zasady i warunki podziału terenów na działki budowlane.

Postanowienie § 3 Uchwały przewiduje, że podział terenów na działki budowane określony został na rysunku zmiany planu (ust. 1). Podział terenów na działki budowlane wewnątrz wydzielonych jednostek funkcjonalno-bilansowych "A", "B", "C", "E" utrzymuje się zgodnie z istniejącą siatką podziałów własnościowych (ust. 2). Ustala się wewnątrz jednostek "B", "C", "E" scalenia terenów oznaczonych na rysunku zmiany planu: 1) [...] – w jedna działkę budowlaną (ust. 3).

O ile wprawdzie przepis art. 10 ust. 1 pkt 7 u.z.p. nie przewiduje wprost zasad i warunków scalania ograniczając się do zasad i warunków podziałów terenów na działki budowane, to normę wynikającą z tego przepisu uzupełnić należy o normę z przepisu art. 102 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. Nr 115, poz. 741), zgodnie z którym gmina może dokonać scalenia i podziału nieruchomości, o których mowa w art. 101 ust. 1. Szczególne warunki scalania i podziału nieruchomości określa plan miejscowy. Oznacza to, że przepis szczególny rangi ustawowej przewiduje - w przypadku decyzji gminy o scalaniu, jak i podziale – potrzebę określenia warunków scalania terenów w postanowieniach planu miejscowego. Taką regulację Rada Miejska zawarła w § 3 ust. 1 – ust. 3 Planu. W ocenie Sądu wystarczające jest także to, w jaki sposób Rada określiła w Uchwale warunki i zasady scalania i podziału terenów na działki budowlane. Określono te zasady poprzez wskazanie na rysunku planu podziału terenów na działki budowlane - wydzielenie jednostek bilansowych - oraz w treści Planu przyjęto, że utrzymuje się istniejącą siatkę podziałów własnościowych. Nadto określono zasady scalania terenów wewnątrz wytyczonej jednostki bilansowej "B" – [...] w jedną działkę budowlaną, zarówno na rysunku Planu, jak i w części tekstowej Planu. W tekście Planu znajdują się zatem wystarczające postanowienia dotyczące warunków scalania i podziału nieruchomości, które w ocenie Sądu spełniają wymagania o jakich mowa w art. 102 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami i wobec tego Sąd niedopatrzył się naruszeń ani tego przepisu, ani art. 10 ust. 1 pkt 7 u.z.p. Postanowienia Planu w § 3 ust. 1 – 3, ze względu na to, że przewidziano zasady scalenia i w konsekwencji kwestionowane przez Skarżącą rozwiązania Planu, nie naruszają istoty prawa własności.

Zarzucane ograniczenie prawa własności Skarżącej będące następstwem okoliczności faktycznych i prawnych na terenach objętych scaleniem, zaistniałych dopiero po uchwaleniu zaskarżonej Uchwały nie może decydować o niezgodności z prawem zaskarżonej Uchwały. Legalność tej Uchwały, jak wyżej podkreślono, oceniana jest bowiem według stanu rzeczy istniejącego w chwili jej uchwalania. A istotnych naruszeń prawa w tym zakresie Sąd nie stwierdził.

Zwrócić należy także uwagę, że teren [...] przewidziany pod scalanie i podział na działki budowane sąsiaduje z działkami Skarżącej, a przewidziane w Planie przeznaczenie tego terenu na działki budowane nie stanowi o naruszeniu interesu prawnego Skarżącej poprzez naruszenie jej prawa własności i ograniczenie sposobu zagospodarowania należących do niej działek, czy też poprzez przekroczenie władztwa planistycznego organu planistycznego. W uzasadnieniu projektu Uchwały wskazano, że tereny te znajdują się w obrębie aglomeracji miasta i mają znaczenie dla możliwości rozwojowych i miastotwórczych. Nie bez znaczenia jest, że znajdują się w sąsiedztwie dworca kolejowego miasta. W miejscowym planie ogólnym zagospodarowania przestrzennego z 30 grudnia 1993 r. – do którego zmianę stanowi zaskarżona Uchwała - teren położny w kwartale ulic [...], [...], [...] (dawna [...], [...] w W. został wyodrębniony jako obszar usług konsumpcyjnych z dopuszczeniem mieszkalnictwa. Dopuszczono modernizację, rozbudowę i przebudowę obiektów służących funkcji usługowej. Do granic opracowania doprowadzona jest wszelka infrastruktura techniczna umożliwiająca zurbanizowanie tego terenu. Słusznie zatem podnosi Rada, że plan miejscowy stanowi element polityki przestrzennej miasta. Celem nadrzędnym planu miejscowego jest ustalenie przeznaczenia terenów w taki sposób, aby było ono zgodne z potrzebami realizacji zadań gospodarczych i nienaruszający przy tym zasady proporcjonalności. W oparciu o powyższą regulację Planu, odnoszącą się do zasad podziału i scalania, poprzednia jedyna właścicielka nieruchomości o numerze ewid. [...] dokonała jej podziału na działki [...] i [...].

Nie sposób zatem zarzuć organowi planistycznemu, że w tym zakresie dopuścił się naruszenia istoty prawa własności, czy też nie poszanował zasady proporcjonalności, tj. nadmiernie zaingerował w sferę praw i wolności jednostki w stosunku do chronionej wartości.

Wprawdzie rację ma Skarżąca, że prawo własności znajduje się pod szczególną ochroną Konstytucji RP a także, iż projekt planu miejscowego stanowi niewątpliwą ingerencję w prawo własności, jednakże ingerencja ta, z woli ustawodawcy, jest dopuszczalna i zgodna z prawem. Zarówno bowiem art. 3 u.z.p., jak i art. 140 K.c. w zw. z art. 144 K.c. i art. 203 K.c. określają granice, w których następuje korzystanie z prawa własności i współwłasności. Granice te określają ustawy i zasady współżycia społecznego. Dlatego też "Uprawnienia właściciela określone w art. 140 Kodeksu cywilnego zawsze doznawały ograniczeń ze względu na ważne potrzeby społeczne ..." (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 27 marca 2003r., sygn. akt V CKN 347/07). Oznacza to, że prawo własności nie jest prawem nieograniczonym, które daje nieskończoną władzę nad rzeczą, gdyż jej granice wyznaczają przepisy obowiązujących ustaw. Taką właśnie ustawą jest ustawa z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 ze zm.). Zaskarżona Uchwała, wbrew twierdzeniom Skarżącego, wskazuje jaki interes publiczny ma na uwadze, gdyż chodzi o zurbanizowanie i zaktywizowanie aglomeracji miasta w jego centralnej części wraz z rozwiązaniami komunikacyjnymi. Braku przekroczenia władztwa planistycznego nie podważają także wywody o scalaniu i podziale nieruchomości wskutek uchwalenia planu miejscowego do korzystania, w sposób dotychczasowy, z wybudowanego budynku. Powstająca na scalonych działkach zabudowa jest niewątpliwie istotną kwestią, która może powodować uciążliwości dla wnoszącej skargę, jednakże stanowią one o interesie faktycznym, a nie prawnym Skarżącej i nie mogą być podstawą do skutecznego zakwestionowania przyjętych rozwiązań planistycznych w okolicznościach niniejszej sprawy.

Podobnie odnieść należy się do zarzutu Skarżącej, że przewidziane w Planie scalanie i podział terenów na działki budowlane pozbawiło ją placu zwrotowego do zawracania pojazdów przeciwpożarowych. Plan przewiduje bowiem cały układ komunikacyjny dla przedmiotowego terenu, do którego włączona została także działka Skarżącej nr [...] (stanowiąca drogę) poprzez tereny oznaczone symbolami [...], [...] stanowiące jednostki przestrzeni komunikacyjnej połączonej z przestrzenią komunikacji publicznej [...], co skutkuje brakiem potrzeby projektowania terenu placu zwrotowego dla pojazdów specjalnych, skoro Plan przewiduje przejazd poprzez otwarty układ komunikacyjny, o czym jeszcze poniżej.

2. Naruszenie art. 10 ust. 1 pkt 2 u.z.p. poprzez ustalenie w § 8 ust. 1 i 2 Uchwały nr 27/98 w jednostce [...] oznaczonej na rysunku zmiany planu jako [...] – 2. funkcji ciągu pieszego i rowerowego z dopuszczeniem ruchu kołowego tylko dla mieszkańców przyległych posesji i obsługi usług, a więc de facto ustalenie drogi wewnętrznej podczas gdy art. 10 ust. 1 pkt 2 u.z.p. zezwala na przeznaczenie w miejscowym planie terenów pod realizację ulic, placów i dróg publicznych a nie przewiduje wyznaczenia w planie miejscowym dróg, które nie mają charakteru publicznych.

Przepis art. 10 ust. 1 pkt 2 u.z.p. przewiduje, że w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego ustala się w zależności od potrzeb linie rozgraniczające ulice, place oraz drogi publiczne wraz z urządzeniami pomocniczymi a także tereny niezbędna do wytyczania ścieżek rowerowych.

W postanowieniu § 8 Uchwały przewidziano, że dla terenów komunikacji w jednostce "[...]" oznaczonej na rysunku zmiany plany [...] ustala się następujące warunki przeznaczenia i zagospodarowania terenu: 1. Teren stanowi przestrzeń komunikacji pieszej łączącej ul. [...] z jednostką centralną "[...]"; 2. Ustala się funkcję ciągu pieszego i rowerowego z dopuszczeniem ruchu kołowego tylko dla mieszkańców przyległych posesji i obsługi usług.

Przepis art. 10 ust. 1 pkt 2 u.z.p. stanowi podstawę do wyznaczenia linii rozgraniczających dla planowanych ulic i nie tylko istniejących. Przede wszystkim ponownie należy podkreślić, że przepisy art. 2 ust. 1 i art. 4 ust. 1 u.z.p. stanowiły podstawę dla gminy, aby w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego dokonała ustalenia przeznaczenia i zasad zagospodarowania oznaczonego terenu. Z charakteru miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wynika, jak już to wskazano, że zasadniczo jest on instrumentem polityki przestrzennej gminy, służącym ustaleniu przyszłego przeznaczenia terenów oraz zasad ich zagospodarowania, przy czym w toku procedury planistycznej organy gminy muszą uwzględnić aktualny stan prawny i faktyczny obszaru objętego planem, ale to nie oznacza, że plan miejscowy ma tylko sankcjonować istniejący stan zagospodarowania przestrzennego. Podstawową rolą planu miejscowego jest bowiem normatywne określenie dla wybranego obszaru gminy przeznaczenia i linii rozgraniczających tereny o różnych funkcjach lub różnych zasadach zagospodarowania. Niewątpliwie w interesie publicznym, społeczności lokalnych oraz indywidualnych właścicieli działek gruntowych jest dokonywanie w planie ustaleń związanych z obsługą komunikacyjną terenów zabudowanych, jak też tych przewidzianych do zainwestowania. Niezbędnym warunkiem racjonalnego gospodarowania gruntami jest uwzględnienie w aktach planowania przestrzennego zbiorowych potrzeb wspólnoty oraz indywidualnych interesów właścicieli poszczególnych nieruchomości w zakresie modernizacji i budowy systemu komunikacji drogowej. Tego rodzaju inwestycja niewątpliwie stanowi realizację celu publicznego, w rozumieniu art. 6 pkt 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami. Z kolei, ocena Skarżącej sprowadzająca się do tego, że jej interes jest ważniejszy od interesu publicznego nie znajduje oparcia w obowiązującym systemie prawnym. Co jednak istotniejsze ocena ta jest subiektywna i nie może wpływać na realizacje takich inwestycji, jak budowa dróg w ramach układu komunikacyjnego, gdyż w przeciwnym razie tego rodzaju inwestycje w ogóle nie mogłyby być realizowane.

Przyjąć należy zatem, że wynikające z art. 10 ust. 1 pkt 2 u.z.p. obowiązki gminy w ramach konstruowania rozwiązań planu miejscowego polegają na określeniu zasad budowy systemu komunikacji, obejmującego cały układ dróg publicznych i wewnętrznych na danym terenie. Według tego przepisu w planie ustala się w zależności od potrzeb nie tylko sieć dróg publicznych, ale również dróg wewnętrznych. Ponadto w ocenie Sądu należy rozróżnić kwestię samego przeznaczenia w planie określonych nieruchomości pod drogi gminne od kwestii wywłaszczenia gruntów prywatnych celem budowy drogi publicznej. W stanie prawnym obowiązującym w czasie uchwalania spornego planu miejscowego nie było obowiązku dokonywania w tekście planu klasyfikacji ulic. W rezultacie o stanie drogi świadczyć musi kryterium funkcjonalne, związane z przeznaczeniem drogi, sposobem jej użytkowania oraz położeniem względem innych dróg. Kwalifikacja drogi w kontekście ustaleń planu miejscowego zależy od jej charakteru, który jest wyznaczany przez sposób jej wykorzystania oraz jej parametry techniczne. Odrębnym natomiast zagadnieniem jest możliwość przejęcia własności gruntu przewidzianego w planie pod drogę publiczną, jak też jej realizacji oraz prawnego zaliczenia do kategorii publicznych dróg gminnych (por. wyr NSA z 08 marca 2018 r., II OSK 1893/17, CBOSA).

W ocenie Sądu na dzień podjęcia zaskarżonej Uchwały z przepisu art. 10 ust. 1 pkt 2 u.z.p. wynikało, że uchwałodawca prócz dróg publicznych ustala także inne tereny zwiane z obsługą komunikacyjną jak ulice, które nie muszą być publicznymi oraz place, a także tereny niezbędne dla wytyczenia ścieżek rowerowych. Z treści zaskarżonej Uchwały wynika wyraźnie, że tereny komunikacji publicznej stanowią jednostkę [...], natomiast zakwestionowane przez Skarżącą przeznaczenie terenu [...] oceniać należy przez pryzmat funkcji tego terenu jako komunikacji pieszej i rowerowej z dopuszczeniem ograniczonego ruchu kołowego. W ocenie Sądu przy takim określeniu przeznaczenia tego terenu oraz w świetle przepisu art. 10 ust. 1 pkt 2 u.z.p. brak podstaw do zakwestionowania prawidłowości przyjętych rozwiązań. A wniosku tego nie może podważyć stwierdzenie Skarżącej, że w istocie zaprojektowano drogę wewnętrzną niezgodnie z zasadami ustalania rozwiązań komunikacyjnych, które na gruncie później obowiązującej ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a zwłaszcza ustawy o drogach publicznych, co do zasady pozwala na projektowanie w planie miejscowym jedynie dróg publicznych. Nadto, analiza treści Planu oraz załącznika graficznego pozwala stwierdzić, że sporne przeznaczenie [...] obejmuje istniejącą już drogę - działkę nr ewid [...], wkomponowuje się ona zarówno w istniejący układ mieszkaniowy, jak i komunikacyjne zagospodarowanie terenu. Wśród terenów, w szczególności przeznaczonych na działki budowlane, w tym usługowe, muszą być usytuowane tereny komunikacyjne.

Przywołane przez Skarżącą orzecznictwo sądów administracyjnych w tym zakresie odnosi się bowiem do aktualnego stanu prawnego, czego nie można przekładać na grunt niniejszej sprawy. Podkreślenia ponownie wymaga, że stwierdzenie nieważności planu miejscowego może nastąpić w wyniku ustalenia, że uchwalony plan jest sprzeczny z przepisami prawa powszechnie obowiązującego, w szczególności przepisami ustawy, jednak stan sprzeczności planu miejscowego z przepisami znajdującymi się w akcie wyższego rzędu powinien być odnoszony do ściśle określonego momentu czasowego, tj. powinien istnieć w dacie uchwalenia planu miejscowego, co skutkuje stwierdzeniem, że wynik podjętego procesu prawotwórczego od samego początku był obarczony materialnoprawną wadliwością. Powstanie późniejszej ewentualnej sprzeczności pomiędzy zapisami planu miejscowego a regulacją ustawową oznacza, że gminny akt planowania przestrzennego powinien zostać dostosowany do nowego stanu prawnego. Sytuacja taka nie prowadzi jednak do stwierdzenia nieważności planu miejscowego, gdyż taki skutek musiałby opierać się na niemożliwym do przyjęcia założeniu, że uznanie planu miejscowego za niebyły (w całości lub części) wynikałoby z ustalenia, że był on sprzeczny z przepisem prawa jeszcze nieobowiązującym w momencie prowadzenia przez organ gminy procedury uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Z tego względu przyjmuje się w sposób jednolity w piśmiennictwie, że operowanie na gruncie prawa administracyjnego sankcją nieważności rozumianą jako tzw. nieważność względna, opierać się może wyłącznie na ustaleniu, że dla oceny wadliwości danego aktu nie są istotne przepisy prawa materialnego z daty stwierdzenia jego nieważności, lecz przepisy obowiązujące w dacie jego wydania (por. A. Matan [w:] Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, red. B. Dolnicki, Warszawa 2016, komentarz do art. 91, teza 1). Organy gminy związane konstytucyjnym nakazem działania na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji) mogą odpowiadać wyłącznie za działanie niezgodne ze stanem prawnym w czasie, w którym zostało ono podjęte. Zmiana prawa dokonana po podjęciu kwestionowanej uchwały nie może skutkować negatywnie w stosunku do gminy, powinna natomiast wiązać się z obowiązkiem jej zmiany lub uchylenia (por. K. Jaroszyński [w:] Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, red. R. Hauser, Z. Niewiadomski, Warszawa 2011, s. 753-754).

Dalej podkreślić należy, że przepis art. 10 ust. 1 pkt 2 u.z.p. nie zawiera obowiązku wskazania minimalnych i maksymalnych szerokości projektowanych dróg. Regulację w tym zakresie przewiduje obowiązujący w dacie podjęcia Uchwały przepis § 11 ust. 5 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 22 stycznia 1993 r. w sprawie szczegółowych zasad przeciwpożarowego zaopatrzenia wodnego, ratownictwa technicznego, chemicznego i ekologicznego oraz warunków, którym powinny odpowiadać drogi pożarowe (Dz.U. Nr 8, poz. 42, dalej "rozporządzenie"), wskazujący minimalną szerokość dróg pożarowych do budynku na całej długości obiektu oraz na odcinku 10 m przed i poza budynkiem, która powinna wynosić 4 m. Przy czym Sąd podkreśla, że przepisy powyższego rozporządzenia stanowią przepisy techniczne mające zastosowanie przy budowie, rozbudowie, modernizacji, remontach kapitalnych i eksploatacji obiektów budowlanych (§ 1 rozporządzenia). Jednak z rysunku zmiany planu wynika, że przyjęta w Planie szerokość między liniami rozgraniczającymi ulicę oznaczoną symbolem [...] wynosi 7,5 m (skala mapy 1:500, odległość miedzy liniami na mapie wynosi 1,5 cm co po przeliczeniu daje 7,5 m w terenie). Z powyższego wynika, że w Planie prawidłowo uwzględniono wymaganą przepisami rozporządzenia szerokość dla drogi przeciwpożarowej. W tym zakresie postanowienia Planu są zgodne z przepisami prawa materialnego, także i art. 4 ust. 1 pkt 1 i 5 ustawy z 24 sierpnia 1991 r. o ochronie przeciwpożarowej (Dz.U. Nr 81, poz. 351). Nie można zatem czynić zarzutu niezgodności Planu w tym zakresie z prawem materialnym co miałoby skutkować stwierdzeniem nieważności Uchwały w zaskarżonej części. Postanowienia Uchwały nie ograniczają Skarżącej w zakresie ciążących na niej obowiązków zapewnienia ochrony przeciwpożarowej. O wadliwości Planu nie może natomiast przesądzać okoliczność, że w terenie odległość ta nie została zachowana. Sąd bada zgodność postanowień Planu z przepisami prawa obowiązującymi w dacie podjęcia Uchwały, a nie w kontekście treści następczo podjętych decyzji administracyjnych w procesie budowlanym w oparciu o przyjęty Plan miejscowy. Wobec powyższego dla oceny zgodności Planu z przepisami prawa materialnego nie miały znaczenia podnoszone przez Skarżącą okoliczności co do wydanych później w oparciu o postanowienia Planu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, inwestycji celu publicznego, czy pozwolenia na budowę kwestionowanych przez Skarżącą inwestycji.

Bez znaczenia, okazała się zatem kwestia podnoszona na rozprawie przed Sądem dotycząca wydania decyzji z Komendanta Powiatowego P. S. P. z 29 listopada 2016 r. zobowiązującej współwłaścicieli budynku przy ul [...] do przeprowadzenia drogi pożarowej o utwardzonej nawierzchni, umożliwiającej dojazd pojazdów jednostek ochrony przeciwpożarowej o każdej porze roku. Nie ulega wątpliwości, że wymagania przepisów ochrony przeciwpożarowej dotyczą zarówno budynków nowoprojektowanych jak i już istniejących, a ponadto organ P. S. P. nie może zwolnić strony z obowiązków wynikających bezpośrednio z przepisów przeciwpożarowych. Alternatywne rozwiązania przewidywał już przepis § 12 ust. 4 rozporządzenia M. S. W. i A. z dnia 16 czerwca 2003 r. w sprawie przeciwpożarowego zaopatrzenia w wodę oraz dróg pożarowych, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, gdy spełnienie wymagań dotyczących drogi pożarowej do obiektu budowlanego jest niemożliwe ze względu na lokalne uwarunkowania, dopuszcza się stosowanie rozwiązań zamiennych, które zapewnią niepogorszenie warunków ochrony przeciwpożarowej obiektu, jednak skarżąca nie przedstawiła żadnego projektu rozwiązań zamiennych.

Wnioskowania o prawidłowości postanowień Planu w zakresie projektowania terenu [...] nie może zatem podważyć argumentacja strony skarżącej odwołująca się po pierwsze do niewłaściwej wykładni art. 10 ust. 1 pkt 2 u.z.p., po drugie – do przepisów rozporządzenia w zakresie wymaganej szerokości i nośności drogi pożarowej jako kryteria legalności kwestionowanych postanowień Planu.

Podkreślić jednak trzeba, że przepisy Prawa budowlanego oraz unormowania techniczne (§ 11 ust. 2, ust. 5 rozporządzenia) znajdują zastosowanie na etapie projektowania i realizacji inwestycji drogowych, a zatem nie mogły stanowić podstawy prawnej dla weryfikacji przyjętych w Planie rozwiązań w zakresie wyznaczonego układu drogowego. W ocenie Sądu ustalenia obowiązującego przebiegu i szerokości ulicy oznaczonej symbolem [...] w liniach rozgraniczających wyznaczonych na rysunku zmiany Planu obejmujące działkę o numerze ewid. [...] są zgodne z obowiązującym w dacie podjęcia Uchwały prawem.

W tym kontekście, niezasadny okazał się też zarzut naruszenia § 11 ust. 6 rozporządzenia, który przewidywał, że droga pożarowa powinna umożliwić przejazd pojazdu bez zawracania. Teren [...] ujęty jest w otwartym układzie komunikacyjnym i poprzez teren placu [...] umożliwia połączenie z drogą publiczną [...]. Z treści Planu wynika, że teren [...] obejmuje przestrzeń placu o komunikacji pieszej z dopuszczeniem ruchu kołowego tylko dla mieszkańców budynków w pierzei placu i obsługi wbudowanych usług (§ 10 pkt 1, 2 Planu). Nie budzi zatem wątpliwości dopuszczenie w Planie przez ten teren przejazdu pojazdów ochrony przeciwpożarowej. Wyznaczenie w Planie terenu do zawracania z przeznaczeniem na plac manewrowy nie było zatem wymagane.

Podkreślić przy tym należy, że z zebranej dokumentacji planistycznej wynika, że projekt Planu był przedmiotem opinii Komendanta Wojewódzkiego P. S. P., o co organ planistyczny wystąpił pismem 25 listopada 1996 r. Organ Straży Pożarnej zaopiniował projekt Planu niezgłaszając żadnych uwag ([...] akt planistycznych).

3. Naruszenie art. 18 ust. 1 i 2 w związku z art. 27 ust. 1 u.z.p. poprzez uchwalenie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Uchwala nr 27/98) na tej samej sesji i w tym samym dniu (17 czerwca 1998 r.), co przyjęcie przez Radę Miasta W. Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gmina Miasta W. (Uchwala nr 19/98), będącego podstawą ustaleń planistycznych miejscowego planu, co zdaniem Skarżącej zgodnie z art. 27 ust. 1 u.z.p. skutkuje nieważnością całej Uchwały nr 27/98. Zarzut ten okazał się także niezasadny.

Zgodnie z art. 67 u.z.p. miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego, obowiązujące w dniu wejścia w życie ustawy (1 stycznia 1995 r.), tracą moc po upływie 5 lat od dnia jej wejścia w życie, z zastrzeżeniem ust. 2. Przepisu ust. 1 nie stosuje się do terenów objętych zmianami miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, dokonanymi na zasadach określonych w ustawie (ust. 2). Przed utratą mocy planów, o której mowa w ust. 1, rada gminy jest obowiązana do uchwalenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy (ust. 3).

Ponieważ do dnia wejścia w życie obecnie obowiązującej ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717, dalej "u.p.z.p."), czyli do dnia 11 lipca 2003 r., nie wszystkie województwa miały uchwalone plany zagospodarowania przestrzennego województw i nie wszystkie gminy sporządziły studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, w art. 87 ust. 4 u.p.z.p. sejmiki województw oraz gminy zostały zobowiązane do sporządzenia i uchwalenia odpowiednio - planu zagospodarowania przestrzennego województwa i studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Opracowania te powinny być uchwalone w terminie roku od dnia wejścia w życie omawianej ustawy, tj. do dnia 11 lipca 2004 r. Sporządzanie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, zwanego dalej "studium", wprawdzie przewidziano już w ustawie z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu, to sporządzanie tego studium jednak nie miało wówczas charakteru obowiązkowego. Dopiero w ustawie z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym pojawił się przepis (art. 87 ust. 4) stanowiący, że gminy, które dotychczas nie sporządziły studium, opracują je i uchwalą, zgodnie z wymaganiami tej ustawy, w terminie roku od wejścia w życie tej ustawy. Ze względu na to, że ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym weszła w życie z dniem 11 lipca 2003 r., to od dnia 12 lipca 2004 r. sporządzanie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy stało się obowiązującym narzędziem określania polityki przestrzennej w gminach (Radziszewski Edward, Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Przepisy i komentarz, publ. LexisNexis 2006). W tym stanie sprawy za niezasadny uznać należy zarzut braku studium przed uchwaleniem zaskarżonego Planu. O ile zarzut ten okazałby się słuszny na gruncie obecnie obowiązującej u.p.z.p., która wymaga obowiązywania studium już nawet na dzień wyłożenia projektu planu do publicznego wglądu, według orzecznictwa sądów administracyjnych jak to wskazała Skarżąca, to w niniejszej sprawie - na gruncie przepisów u.z.p. - stanowisko to w ocenie Sądu rozpoznającego niniejszą sprawę okazało się błędne. Słusznie zauważa, zatem organ planistyczny, że uwzględniając datę wejścia w życie u.z.p. w dniu 1 stycznia 1995 r., ustawowy obowiązek uchwalenia przez radę gminy studium jawi się w dniu 1 stycznia 2000 r.

Organ wskazał przy tym, że uchwałą Nr 19/98 Rady Miejskiej w W. z dnia 17 czerwca 1998 r. zostało przyjęte Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Miejskiej W.. Kwartał ulic: [...], [...], [...] (dawna [...] i jako kierunek zagospodarowania przestrzennego w Studium wskazano obszar mogących wystąpić przekształceń. Treść przedłożonego do akt sądowych Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Miejskiej W. z 1998 r. potwierdza obszary wyłączone z zabudowy w pkt II, ppkt 3.1, gdzie obszarami wyłączonymi z zabudowy są obszary objęte ochroną środowiska przyrodniczego oraz obszary stanowiące system terenów otwartych i zieleni miejskiej. Wskazuje się tutaj tereny leśne z wyłączeniem terenów zabudowanych L.P, pasów infrastruktury technicznej i dróg, tereny zieleni łęgowej tworzącej system dolin rzecznych: [...], [...] i [...], tereny przykrawędziowe rynny Jeziora [...] oraz cmentarze, objęte ochroną konserwatorską, zieleń pocmentarną, skupiska zieleni wysokiej, ogrody działkowe i tereny rolne. Punkt II, ppkt 3.2 Studium wskazuje obszary przeznaczone pod zabudowę w brzmieniu: po wyłączeniu z przestrzeni miejskiej terenów przyrodniczych, wyłączonych z zabudowy, pozostałe tereny stanowią przestrzeń, która może być zabudowana. Obszary przeznaczone pod zabudowę obejmują wszystkie tereny zainwestowane oraz tereny rolne przeznaczone pod zainwestowanie. Dodatkowo, pkt II, ppkt. 3.2.2. Studium wskazuje, iż należy w działaniach prowadzących do aktywizacji gospodarczej miasta wyodrębnić następujące podstawowe cele: wzmocnienie ośrodka usługowego miasta, wyznaczenie terenów dla drobnej przedsiębiorczości, w tym usługowo-wytwórczej oraz wyznaczenie terenu strategicznego, umożliwiającego zlokalizowanie dużego przedsiębiorstwa produkcyjnego. Jednocześnie w obszarze ośrodka usługowego miasta wyznacza się dwa obszary strategiczne umożliwiające wprowadzenie nowych funkcji - jest to m.in. rejon ul. [...] - [...], stanowiący teren obszarowo spójny z terenem skarżonej Uchwały (por. treść Studium dołączona do akt sądowych).

Słusznie zwracał także uwagę organ planistyczny, że zgodnie z brzmieniem art. 18 ust. 2 pkt 2a u.z.p. bada się spójność rozwiązań projektu planu z polityką przestrzenną gminy określoną w studium. Podkreślenia wymaga, że przepis ten wymagał jedynie spójności Planu ze Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, a dopiero aktualnie obowiązujący art. 9 ust. 4 u.p.z.p. oraz art. 17 pkt 4 u.p.z.p. podwyższają te wymogi do "zgodności" projektu planu z postanowieniami studium, co nie było wymagane w niniejszej sprawie. Zasadne okazało się także stwierdzenie organu, że owa spójność uchwał: 1) nr 27/98 Rady Miejskiej w W. z dnia 17 czerwca 1998 r. w sprawie zmiany miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego miasta W. w kwartale ulic: [...], [...], [...] (dawna [...] oraz 2) uchwały nr 19/98 Rady Miejskiej w W. z dnia 17 czerwca 1998 r. w sprawie studium występuje, jak to wskazano powyżej.

4. Naruszenie art. 18 ust 2 pkt 3, pkt 4, pkt 5 lit a u.z.p. poprzez brak wystąpienia o opinie i o uzgodnienia do właściwych organów administracji rządowej odnośnie projektu zmiany planu w wersji uchwalonej przez Radę Miasta W. w dniu 17 czerwca 1998 r., która to wersja znacznie się różniła od wersji projektu Uchwały Rady Miejskiej w sprawie zmiany miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego w kwartale ulic: [...], [...], [...] w W. z 1996 r. m.in. w zakresie § 2, § 7, § 8, § 9, § 10, § 11, § 12, § 13, § 14, § 15 Uchwały.

Z treści przedłożonych akt planistycznych wynika, że organ podejmując Uchwałę nr 27/98 z dnia 17 czerwca 1998 r. dochował wymogów procedury planistycznej opisanych w art. 18 u.z.p. Po zweryfikowaniu przez Sąd poszczególnych czynności organu, które znajdują odzwierciedlenie w aktach planistycznych, zarzuty naruszenia art. 18 ust. 2 pkt 3 i 4 u.z.p. okazały się niezasadne.

Zgodnie z art. 18 ust. 2 pkt. 1 u.z.p. organ po podjęciu stosownej uchwały o przystąpieniu do sporządzenia planu miejscowego ([...]) kolejno:

- ogłosił w miejscowej prasie oraz przez obwieszczenie, a także w sposób zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości, o przystąpieniu do sporządzania planu, określając formę, miejsce i termin, nie krótszy niż 21 dni, składania wniosków do planu ([...]),

- zawiadomił na piśmie o przystąpieniu do sporządzania planu organy właściwe do uzgadniania projektu planu oraz zarząd województwa i powiatu ([...]).

Następnie, zgodnie z art. 18 ust. 2 pkt 3 u.z.p., pismem z dnia 25 listopada 1996 r. wystąpił o opinie do właściwych organów administracji rządowej, stosownie do przedmiotu planu tj. do: Wojewody [...], Kierownika Urzędu Rejonowego w W., Komendy Wojewódzkiej P. S. P. w P., Wojewódzkiej Stacji Sanitarno-Epidemiologicznej w P., Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w P., Komendy Wojewódzkiej Policji w P., Wojewódzkiego Sztabu Wojskowego w P. oraz Państwowego Terenowego Inspektora Sanitarnego w W. ([...]). Następnie, zgodnie z art. 18 ust. 2 pkt 4 u.z.p. organ pismem z dnia 12 marca 1997 r. wystąpił o uzgodnienie projektu planu, stosownie do jego zakresu, z: Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków w P., Wojewodą [...], Zarządem Gminy w W., Wojewódzkim Sztabem Wojskowym ([...]). Pismem z dnia 7 sierpnia 1997 r. organ wystąpił o ponowne uzgodnienie projektu planu stosownie do jego zakresu z: Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków w P., Wojewodą [...], Zarządem Gminy w W., Wojewódzkim Sztabem Wojskowym ([...]).

Zgodnie z art. 18 ust. 2 pkt 5 u.z.p., organ zawiadomił na piśmie oraz przez obwieszczenie w sposób zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości o terminie wyłożenia projektu planu odpowiednie osoby ([...]). Zawiadomiona o powyższym została także poprzednia właścicielka nieruchomości – Pani L. Z., która osobiście odebrała przesyłkę pocztową i nie zgłosiła żadnych zastrzeżeń, ani protestu (art. 23 u.z.p.), czy zarzutów (art. 24 u.z.p.) do projektu planu, mimo że takie protesty i zarzuty wnieśli inni właściciele nieruchomości objętych Planem ([...]).

W trakcie procedury planistycznej, spełnione zostały przesłanki wynikające z art. 18 ust. 2 pkt 6, 7 u.z.p. Następnie, organ zgodnie z art. 18 ust. 2 pkt 8 u.z.p. rozpatrzył w terminie nie dłuższym niż miesiąc, protesty i zarzuty wniesione do projektu planu i przedstawił Radzie Miejskiej protesty i zarzuty nie uwzględnione w projekcie planu ([...]).

Realizując przepis art. 18 ust. 2 pkt 9 u.z.p., organ ogłosił, w sposób określony w pkt 1, o terminie sesji, na której rada gminy rozpatrzy nie uwzględnione protesty i zarzuty, zawiadamiając o tym imiennie zainteresowanych ([...]). Organ ogłosił, w sposób określony w pkt 1, o terminie sesji, na której będzie rozpatrywany projekt planu [...]).

Ostatecznie, zgodnie z art. 18 ust. 2 pkt 13 u.z.p., organ przedłożył Wojewodzie [...] uchwałę Rady Miejskiej wraz z dokumentacją planistyczną w celu oceny zgodności z prawem (k. [...] akt sprawy).

5. Naruszenie art. 18 ust 2 pkt. 5 lit. a u.z.p. w zw. z art. 25 u.z.p. poprzez niezawiadomienie właścicieli nieruchomości położonych w granicach projektowanej zmiany planu o terminie wyłożenia projektu zmiany planu w wersji uchwalonej przez Radę Miasta W. w dniu 17 czerwca 1998 r., która to wersja znacznie się różniła od wersji projektu Uchwały Rady Miejskiej w sprawie zmiany miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego w kwartale ulic: [...], [...], [...] w W. z 1996 r. m.in. w zakresie § 2, § 7, § 8, § 9, § 10, § 11, § 12, § 13, § 14, § 15, która była wyłożona do publicznego wglądu. Skarga w tym zakresie jest również nieuzasadniona.

Zgodnie z art. 18 ust. 2 pkt 5 a u.z.p. organ zawiadomił na piśmie oraz przez obwieszczenie w sposób zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości o terminie wyłożenia projektu planu odpowiednie osoby (k. [...] akt sprawy). W tym także poprzednią właścicielkę działki [...] (po podziale [...] i współwłaścicielkę działki [...] (k[...] akt planistycznych). Zarzut powyższy uznać należy za niezasadny.

Wprawdzie Skarżąca do akt sądowych sprawy dołączyła kopię projektu planu przedkładanego na etapie opiniowania i uzgodnień, którego treść rzeczywiście różniła się od treści Planu przyjętego zaskarżoną Uchwałą (k. [...] akt sąd.). W ocenie Sądu dostrzegalna różnica polega na tym, że w pierwotnej wersji projektu określono przeznaczenie "[...]" jako jednostka usługowa oznaczona na rysunku zmiany planu [...] i umiejscowiono ją na terenie placu [...]. Natomiast w przyjętym Planie jednostka [...] została usunięta z Planu, zatem zmianie porządkowej uległy oznaczenia poszczególnych terenów: "[...]" – stała się oznaczeniem zieleni publicznej, "[...]" – komunikacją, w tym [...]; oznaczenie "[...]" nie było już potrzebne w Planie. Zmianie nie uległy też żadne inne przeznaczenia terenów.

Zwrócić należy uwagę, że przeznaczenie terenu oznaczone [...] nie dotyczy nieruchomości należących do Skarżącej, brak jest zatem podstaw do przyjęcia, że w procesie planistycznym zaistniały uchybienia, mające istotny wpływ na prawem chronione interesy Skarżącej. Jeżeli można zarzucić organowi, że rzeczywiście dokonał zmiany przeznaczenia w pierwotnym projekcie planu przed uchwaleniem ostatecznej wersji Planu, to mając na uwadze treść tej zmiany polegającą na usunięciu przeznaczenia [...], którą uznać należy za porządkującą, to nie stanowi ona istotnego naruszenia procedury planistycznej w postaci braku ponowienia opinii i uzgodnień właściwych organów, zawiadomienia o tym właścicieli nieruchomości oraz ponownego wyłożenia projektu planu w trybie o jakim mowa w art. 25 u.z.p. Z przepisu tego wynika, że jeżeli rada gminy stwierdzi konieczność dokonania zmian w przedstawionym do uchwalenia projekcie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w tym także w wyniku uwzględnienia wniosków, protestów i zarzutów, czynności, o których mowa w art. 18 ust. 2, ponawia się w zakresie niezbędnym do dokonania tych zmian. W ocenie Sądu, zmiana pierwotnej wersji projektu planu o porządkującym charakterze nie stanowiła przypadku o jakim mowa w art. 25 u.z.p. Powyższy przepis wskazuje na wymóg powtórzenia jedynie koniecznych czynności planistycznych wynikających ze zmiany kształtu projektu planu, gdy dochodzi do zmiany koncepcji planu, co w ocenie Sądu w niniejszej sprawie nie miało miejsca. Treść art. 25 u.z.p. nie uzasadnia przyjęcia, że w każdym przypadku dokonanie zmian w przedstawionym do uchwalenia radzie gminy projekcie planu zagospodarowania przestrzennego, w tym także w wyniku uwzględnienia wniosków, protestów i zarzutów, czynności, o których mowa w art. 18 ust. 2 ustawy, musi być ponowione. Jeżeli zarzucane działanie organu uznać można za uchybienie, to ocenić należy je jako nieistotne i nadto nie mające żadnego znaczenia dla oceny naruszenia interesu prawnego Skarżącej w okolicznościach niniejszej sprawy.

Reasumując, ocenie Sądu również z mocy art. 134 p.p.s.a. podlegała cała dokumentacja zgromadzona podczas procedury uchwalania Planu, która pozwoliła stwierdzić, że wszystkie czynności przewidziane przepisem art. 18 u.z.p., jak i art. 25 u.z.p. oraz ich kolejność zostały podjęte przez właściwy organ prawidłowo. Zwrócić także należy uwagę, że podjęcie wymaganych do uchwalenia planu czynności, gwarantuje możliwość udziału zainteresowanych podmiotów w procesie planowania poprzez rozwiązania przyjęte w uzgodnieniach i opiniach, jak i poprzez wnoszenie protestów i zarzutów mieszkańców, zatem kontrolę legalności przyjmowanych w projekcie rozwiązań. Nadto, przedmiotowa Uchwała podlegała też kontroli Wojewody [...], który nie stwierdził istotnego naruszenia prawa, które skutkowałoby jej nieważnością (k. [...] Tom II akt planistycznych).

Podkreślenia wymaga, że kontrola sądu administracyjnego nie może dotyczyć celowości czy słuszności dokonywanych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego rozstrzygnięć, gdyż ogranicza się ona jedynie do badania zgodności z prawem podejmowanych uchwał, a zwłaszcza przestrzegania zasad planowania oraz określonej ustawą procedury planistycznej.

W następstwie rozpoznania skargi wniesionej w niniejszej sprawie, nie będąc ograniczonym zarzutami i wnioskami skargi oraz przywołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.) Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopatrzył się w zaskarżonej uchwale tego rodzaju naruszeń prawa, które powodują konieczność wyeliminowania jej z obrotu prawnego poprzez stwierdzenie nieważności Uchwały chociażby w części (art. 147 § 1 p.p.s.a.).

Reasumując stwierdzić należy, że w momencie uchwalania zmiany planu miejscowego, jego postanowienia odpowiadały obowiązującym regulacjom prawnym, przy czym głównie na dzień podejmowania przedmiotowej uchwały należy rozważać ewentualne naruszenie interesu prawnego, gdyż musi się on wiązać z uchwaleniem danego aktu. Podjęcie uchwały w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego pozostaje też w swobodzie władztwa planistycznego, zatem następcze faktyczne sposoby zagospodarowania terenów objętych planem i wydane w jego oparciu różne decyzje administracyjne, z którymi Skarżąca nie zgadza się, nie oznacza automatycznej podstawy dla Sądu do stwierdzenia nieważności Uchwały chociażby w części.

Sąd badając sprawę w zakresie naruszenia prawa, na które wskazywała Skarżąca, nie dopatrzył się podstaw do stwierdzenia nieważności zaskarżonej Uchwały na podstawie art. 147 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) nawet w części, zatem na podstawie art. 151 p.p.s.a., Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.