Wyrok WSA w Białymstoku, sygn. akt II SA/Bk 942/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Data orzeczenia: 2024-03-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6013 Przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części,
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 71 ust. 1 pkt 2; art. 71a ust. 1, ust. 2 ust. 4
journal: Dz.U. 2021 poz 2351
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Elżbieta Lemańska, Sędziowie asesor sądowy WSA Anna Bartłomiejczuk, sędzia WSA Barbara Romanczuk (spr.), Protokolant sekretarz sądowy Natalia Paulina Janowicz, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 14 marca 2024 r. sprawy ze skargi H.R. na decyzję Podlaskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Białymstoku z dnia 7 listopada 2023 r. nr WOP.7721.117.2023.MM w przedmiocie przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego oddala skargę.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z 7 listopada 2023 r. nr WOP.7721.117.2023.MM Podlaski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Białymstoku (dalej: PWINB) utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Powiatu Grodzkiego w Białymstoku (dalej: PINB PG) z 9 grudnia 2022 r., znak NB.I.5161.07.2022.MB nakładającą na H.R. (dalej jako: skarżąca) obowiązek przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania mieszkania nr [...] (znajdującego się w budynku mieszkalnym wielorodzinnym przy ulicy [...] w B.) - do stanu zgodnego z projektem budowlanym jako jedno mieszkanie zarówno w zakresie funkcji, jak i rozkładu pomieszczeń.

Decyzje wydano w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

W związku z wnioskiem jednego ze współwłaścicieli nieruchomości przy ul. [...] w B., PINB PG wszczął postępowanie administracyjne w sprawie zmiany sposobu użytkowania, bez wymaganego zgłoszenia lokali mieszkalnych nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], w budynku mieszkalnym wielorodzinnym zlokalizowanym przy ul. [...] w B.

Zawiadomieniem z 4 marca 2022 r. poinformowano strony o planowanych na dzień 31 marca 2022 r. oględzinach, które następnie przeprowadzono. W ramach oględzin ustalono m.in., że mieszkanie nr [...] zostało podzielone na dwa mieszkania oznaczone nr [...] i [...]. Na wynajem przeznaczono lokal nr [...], który składa się z pokoju z aneksem kuchennym, łazienki i sypialni. Ponadto usunięto drzwi

z ogólnodostępnego korytarza i wykonano dodatkowe (nowe) wejścia do obu wyodrębnionych lokali.

Skarżącą wezwano, aby wyjaśniła kiedy dokonano podziału mieszkania, kto zlecił i sfinansował roboty budowlane związane z podziałem mieszkania oraz wykonaniem dodatkowej łazienki i aneksu kuchennego, a także kto i w jaki sposób użytkuje lokale oznaczone jako [...] i [...]. Ponadto zobowiązano skarżącą do przesłania kopii umowy najmu tych lokali (w przypadku jej posiadania) oraz kopię aktu notarialnego nabycia mieszkania nr [...].

Postanowieniem z 16 września 2022 r., znak NB.I.5161.02.2022.MB

z prowadzonego postępowania wyodrębniono postępowanie znak NB.I.5161.07.2022.MB dotyczące zmiany sposobu użytkowania mieszkania nr [...].

Następnie postanowieniem z 16 września 2022 r., znak NB.I.5161.07.2022.MB, wydanym na podstawie art. 71a ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 2351 ze zm., dalej jako "p.b.") organ pierwszej instancji wstrzymał użytkowanie mieszkania nr [...] (podzielonego obecnie na mieszkania nr [...] i [...]) w budynku mieszkalnym wielorodzinnym przy ul. [...] w B. w zakresie wynajmu na usługi hotelarskie i nałożył na skarżącą obowiązek przedstawienia dokumentów wymienionych w art. 71 ust. 2 p.b. w terminie do 30 października 2022 r.

Pismem z 11 października 2022 r. skarżąca wniosła o umorzenie postępowania.

Zawiadomieniem z 2 listopada 2022 r. poinformowano skarżącą o zebraniu materiału dowodowego oraz o możliwości zapoznania się z aktami sprawy

i zgłoszenia ewentualnych uwag i wniosków.

Z uwagi na bezskuteczny upływ terminu na złożenie dokumentów, których dotyczyło pismo organu z 16 września 2022 r., PINB PG decyzją z 9 grudnia 2022 r., znak NB.I.5161.07.2022.MB na podstawie art. 71a ust. 4 p.b. nakazał skarżącej przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania mieszkania nr [...], do stanu zgodnego z projektem budowlanym zatwierdzonym decyzją z 25 lipca 2016 r. (znak DAR-II.6740.193.2016), zmienionego decyzją z 2 grudnia 2016 r., znak DAR

-II.6740.357.2016), tj. jako jedno mieszkanie zarówno w zakresie funkcji jak

i rozkładu pomieszczeń.

W toku postępowania PINB PG ustalił, że pierwotnie lokal nr [...] składał się

z pokoju dziennego z aneksem kuchennym, trzech sypialni, dwóch łazienek

i korytarza – całość o powierzchni użytkowej 84,71m2. Ponadto ustalono, że budynek mieszkalny wielorodzinny przy ul. [...] w B. użytkowany jest na podstawie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie z 1 sierpnia 2018 r. nr NB.I.5121.1.49.2018.HK. Z analizy projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją o pozwoleniu na budowę z 25 lipca 2016 r. znak DAR-II.6740.193.2016 i z 2 grudnia 2016 r. znak DAR-II.6740.357.2016 wynika, że w mieszkaniu nr [...] (według projektu miało nr [...]) brak jest pierwotnych drzwi wejściowych z ogólnodostępnego korytarza; wstawiono dwoje drzwi wejściowych, prowadzących do dwóch odrębnych lokali mieszkalnych, włączając część mieszkania do korytarza ogólnodostępnego. Mieszkanie nr [...] i mieszkanie [...] składają się z pokoju z aneksem kuchennym, sypialni oraz łazienki. W stosunku do zatwierdzonego projektu zmianie uległa część ścian działowych i wykonano jeden dodatkowy aneks kuchenny. Zmiany nie zostały wykazane w momencie oddawania budynku do użytkowania.

Do akt sprawy wypożyczone zostały dokumenty dotyczące uzyskania zaświadczenia o samodzielności lokali w budynku przy ul. [...]

w B. Z dokumentów (otrzymanych z Urzędu Miejskiego w Białymstoku Departament Urbanistyki i Architektury) wynikało, iż mieszkalnie nr [...] nie było podzielone na dwa niezależne mieszkania oznaczone obecnie nr [...] i [...].

W wyniku analizy dokumentów i stanu prawnego PINB PG stwierdził, że wykonanie obecnie w istniejącym budynku wszelkiego rodzaju instalacji, z wyjątkiem instalacji gazowej, nie wymaga uzyskania pozwolenia na budowę bądź zgłoszenia (art. 29 ust. 4 pkt 3 lit. "d" p.b.). Wykonane w lokalu roboty budowlane nie zmieniły charakterystycznych parametrów obiektu budowlanego oraz nie ingerowały w jego elementy konstrukcyjne. Prace adaptacyjne związane ze zmianą układu pomieszczeń i ich funkcji stanowią natomiast o zmianie warunków użytkowych obiektu. Jednakże, zgodnie z art. 29 ust. 4 pkt 1 lit. "a" p.b., roboty budowlane polegające na przebudowie budynków, m.in. których budowa wymaga uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę, z wyłączeniem przebudowy przegród zewnętrznych oraz elementów konstrukcyjnych, nie wymagają uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę ani uprzedniego zgłoszenia do organu administracji architektoniczno

-budowlanej. W konsekwencji brak było podstaw do przeprowadzenia postępowania w oparciu o przepis art. 51 p.b., jednak uzasadnione było zastosowanie przepisów

o zmianie sposobu użytkowania bez zgłoszenia. Doszło bowiem na skutek wykonanych robót do wprowadzenia do budynku mieszkalnego wielorodzinnego nowej funkcji - usług hotelarskich. Zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymaga – przed jej wprowadzeniem - zgłoszenia organowi administracji architektoniczno-budowlanej (art. 71 ust. 1 pkt 2 p.b.).

Organ pierwszej instancji uznał, iż na gruncie rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 1225, dalej: "rozporządzenie WT"), nastąpiło zróżnicowanie budynków mieszkalnych od budynków zamieszkania zbiorowego w związku ze zróżnicowaniem wymogów, jakie powinny one spełniać, a zwłaszcza z uwagi na bezpieczeństwo pożarowe. Jak wskazano zmiana kategorii zagrożenia ludzi oznacza zmianę warunków bezpieczeństwa pożarowego, o której mowa wprost w art. 71 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane.

PINB PG ocenił, że twierdzenia strony nie znajdują uzasadnienia w zebranym materiale dowodowym. Fakt posiadania odrębnej skrzynki czy domofonu nie świadczy o podziale mieszkania przed uzyskaniem pozwolenia na użytkowanie, gdyż w dokumentacji dotyczącej odbioru jak również w decyzji o pozwoleniu na użytkowanie ilość mieszkań odebranych jest zgodna z dokumentacją projektową, która nie wykazała zmiany dotyczącej podziału mieszkania, a dodatkowo stan taki znajduje potwierdzenie w dokumentacji związanej z wydaniem zaświadczenia

o samodzielności lokali, jak również w akcie notarialnym zakupu mieszkania.

Od powyższej decyzji PINB PG odwołanie wniosła skarżąca. Decyzji organu pierwszej instancji zarzucono przede wszystkim błędną ocenę zebranego w sprawie materiału dowodowego, co doprowadziło do błędnego uznania, że w przedmiotowej sprawie doszło do zmiany sposobu użytkowania.

W zakresie zarzutu dotyczącego naruszenia przepisów ustawy z dnia

14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (dalej jako "k.p.a.") podniesiono, że zaniechano szczegółowej analizy materiału dowodowego, co doprowadziło organ do konkluzji, że do podziału lokalu nr [...] doszło w 2020 r.

W kontekście zarzutu naruszenia przepisów p.b. wskazano, że PINB PG

w sposób nieprawidłowy uznał, że w skutek najmu lokalu nr [...] doszło do zmiany sposobu użytkowania.

Zarzut naruszenia przepisów ustawy z dnia 29 kwietnia 1997 r. o usługach hotelarskich oraz usługach pilotów wycieczek i przewodników turystycznych (dalej jako "u.u.t.") dotyczy błędnego w ocenie skarżącej przyjęcia przez organ, że w lokalu [...] prowadzona jest działalność hotelarska.

Naruszenie przepisów rozporządzenia WT ma wynikać z nieprawidłowego stwierdzenia w treści decyzji, że budynek mieszkalny wielorodzinny jest także budynkiem zamieszkania zbiorowego, gdyż jak podnosi skarżąca, nie ma podstawy prawnej do podwójnego zakwalifikowania jednego budynku w zakresie funkcji, jakie pełni.

Ostatni z zarzutów dotyczy błędnego przyjęcia przez organ, że rzekome immisje związane z korzystaniem z lokali, zgłaszane przez jednego z sąsiadów związane z korzystaniem z części wspólnych budynku są przedmiotem zainteresowania prawa administracyjnego i że mają wpływ na ocenę, czy doszło do zmiany sposobu użytkowania czy nie.

W oparciu o powyższe skarżąca wniosła o uchylenie decyzji PINB PG

w całości przez organ pierwszej instancji w trybie autokontroli i umorzenie postępowania, względnie o uchylenie decyzji i ponowne rozpoznanie sprawy. Z kolei w przypadku braku podstaw do zastosowania autokontroli wniesiono o uchylenie decyzji przez organ drugiej instancji i umorzenie postępowania, zaś względnie

o uchylenie decyzji przez organ drugiej instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji. Ponadto zawarto wniosek

o przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego, tj. dokumentacji fotograficznej i protokołu odbioru lokali nr [...] i [...] z 19 października 2018 r.

Organ drugiej instancji pismem z 1 lutego 2023 r. zawiadomił skarżącą

o planowanych oględzinach, które odbyły w planowanym terminie, tj. 1 marca 2023 r., z kolei korespondencją z 28 marca 2023 r. zawiadomiono o prawie zapoznania się z aktami sprawy oraz wypowiedzenia się co do zebranych dowodów

i zgłoszonych żądań.

Korespondencją z 11 kwietnia 2023 r. PWINB zwrócił się do Głównego Urzędu Nadzoru Budowlanego o zajęcie stanowiska w zakresie interpretacji art.

71 oraz art. 71a p.b., w związku z czym wyznaczono nowy termin załatwienia sprawy.

W wyniku rozpatrzenia odwołania, decyzją z 20 kwietnia 2023 r. nr WOP.7721.5.2023.MM, PWINB uchylił decyzję organu pierwszej instancji i przekazał sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia.

Zdaniem organu odwoławczego, brak jest dowodów na to, że podziału mieszkania dokonano w sposób legalny z naniesieniem zmian w dokumentacji, tym bardziej, że w zgromadzonej pełnej dokumentacji dotyczącej odbioru, jak również

w pozwoleniu na użytkowanie, ilość mieszkań odebranych jest zgodna

z dokumentacją projektową. Nie wykazano na żadnym z rysunków i w treści zmian, iż doszło do podziału lokalu mieszkalnego nr [...] na dwa lokale. Stan taki znajduje odzwierciedlenie w dokumentacji związanej z wydaniem zaświadczenia

o samodzielności lokali, jak również w akcie notarialnym zakupu mieszkania. Ponadto zwiększenie liczby mieszkań na etapie budowy stanowiłoby istotne odstępstwo od projektu budowlanego z uwagi na zmianę warunków wynikających

z planu miejscowego w zakresie wymaganej liczby miejsc postojowych.

Jak stwierdził PWINB, zakres wykonanych robót budowlanych nie był jednak na tyle rozległy, by wymagały one decyzji o pozwoleniu na budowę, zatem słusznie organ pierwszej instancji nie wdrożył postępowania w trybie art. 50-51 p.b. Nie jest to jednak okoliczność decydująca, jeśli chodzi o przedmiot prowadzonego postępowania. Podkreślono, że postępowanie wszczęto odnośnie zmiany sposobu użytkowania, albowiem organ pierwszej instancji uznał, że prowadzony najem krótkoterminowy spowodował zmianę sposobu użytkowania lokalu nr [...] (po podziale [...] i [...]) na funkcję quasi hotelową i wszczął procedurę legalizacyjną, gdyż skarżąca nie dokonała zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania mieszkania.

Wskazano, że podejmując postępowanie w przedmiocie zmiany sposobu użytkowania obiektu lub jego części organ nadzoru budowlanego musi dokonać dwojakiego rodzaju ustaleń. Pierwsze dotyczy ostatniego, bezspornie legalnego sposobu użytkowania obiektu (jego części). Drugie ustalenie to wskazanie, jaki jest obecny (na moment badania) sposób użytkowania. Dopiero dysponowanie tą wiedzą pozwala na ustalenie, czy pomiędzy dwoma wyżej wymienionymi stanami faktycznymi zachodzą różnice, o których mowa w art. 71 ust. 1 pkt 2 p.b.

Sprzeciw od powyższej decyzji wniosła do sądu administracyjnego skarżąca, w którym podniosła zarzut naruszenia:

1) art. 138 § 2 w zw. z art. 136 § 1 w zw. z § 3 k.p.a. poprzez wydanie przez organ drugiej instancji decyzji kasatoryjnej, podczas gdy zebrany w sprawie materiał dowodowy, w tym materiał uzupełniony na etapie postępowania odwoławczego pozwalał wydać w sprawie decyzję merytoryczną zgodną z ich żądaniem, tj. uchylającą decyzję organu pierwszej instancji w całości i umarzającą postępowanie przed organem pierwszej instancji w całości, co doprowadziło do naruszenia art. 138 § 1 k.p.a.;

2) art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 80 k.p.a., poprzez błędną i dowolną ocenę zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego i zaniechanie szczegółowej analizy przedłożonych w sprawie dokumentów, co doprowadziło organ drugiej instancji do wniosku, że materiał w sprawie jest niewystarczający do wydania decyzji merytorycznej w sprawie.

W oparciu o tak sformułowane zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania,

w tym kosztów zastępstwa adwokackiego, według norm przepisanych.

Tut. sąd wyrokiem z dnia 24 sierpnia 2023 r. w sprawie o sygn. II SA/Bk 568/23 uchylił decyzję PWINB z 20 kwietnia 2023 r. nr WOP.7721.5.2023.MM.

W ocenie sądu w niniejszej sprawie mamy do czynienia nie tylko z najmem lokali, ale z uprzednim podziałem jednego mieszkania na dwa niezależne lokale

w celu ich wynajmu. Prawidłowa była ocena wyrażona w decyzji organu pierwszej instancji, że wyodrębnienie w przedmiotowym mieszkaniu nr [...] dwóch samodzielnych lokali mieszkalnych przeznaczonych na wynajem, skutkowało przekształceniem tego, stanowiącego odrębny przedmiot własności lokalu mieszkalnego w nieruchomość lokalową przeznaczoną dla celów zamieszkania zbiorowego. Co za tym idzie, w przebudowanym lokalu doszło do samowolnej zmiany sposobu użytkowania z funkcji mieszkalnej na obiekt zamieszkania zbiorowego. Spowodowało to co najmniej zmianę warunków bezpieczeństwa pożarowego i higieniczno-sanitarnych. Podmiot, który legalnie przygotowuje obiekt lub jego część do zamieszkania zbiorowego, musi bowiem spełnić o wiele surowsze wymagania związane z bezpiecznym jego użytkowaniem niż właściciel budynku czy lokalu, w którym taka działalność nie jest prowadzona. O uznaniu za budynek zamieszkania zbiorowego decyduje jego funkcja i przeznaczenie do okresowego pobytu ludzi.

Po ponownym rozpoznaniu odwołania, PWINB wydał decyzję z 7 listopada 2023 r. nr WOP.7721.117.2023.MM, którą utrzymał w mocy decyzję PINB PG

z 9 grudnia 2022 r., znak NB.I.5161.07.2022.MB.

Organ drugiej instancji podzielił stanowisko przyjęte przez organ pierwszej instancji. Posiadanie odrębnych skrzynek na listy, czy domofonów nie świadczy jednoznacznie o tym, że podziału mieszkania dokonano przed uzyskaniem pozwolenia na użytkowanie, tym bardziej, że w dokumentacji dotyczącej odbioru oraz w decyzji w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie ilość mieszkań odebranych jest zgodna z dokumentacją projektową. Taki stan rzeczy ma odzwierciedlenie także

w dokumentacji związanej z wydaniem zaświadczenia o samodzielności lokali oraz

w akcie notarialnym zakupu mieszkania.

Dalej wskazano, że zakres prac przeprowadzonych w lokalu nr [...] nie jest na tyle rozległy, aby wymagały one decyzji o pozwoleniu na budowę. W związku

z podziałem lokalu na dwa mniejsze samodzielne lokale mieszkalne, doszło do samowolnej zmiany sposobu użytkowania z funkcji mieszkalnej na obiekt zamieszkania zbiorowego. W ocenie organu spowodowało to co najmniej zmianę warunków bezpieczeństwa pożarowego i warunków techniczno-sanitarnych. Wskazano, że to właśnie podmiot, który legalnie przygotowuje obiekt lub jego część do zamieszkania zbiorowego musi spełniać o wiele surowsze wymagania związane

z bezpiecznym jego użytkowaniem, niż właściciel budynku, czy lokalu, w którym tego rodzaju działalność nie jest prowadzona. O uznaniu za budynek zamieszkania zbiorowego decyduje jego funkcja i przeznaczenie do okresowego pobytu ludzi. Ponadto w ocenie PWINB pojęcie "budynku zamieszkania zbiorowego" obejmować może lokale odpowiadające definicji legalnej mieszkania, o ile są one wykorzystywane do okresowego, względnie stałego pobytu ludzi, na zasadach analogicznych jak pobyty w hotelach i innych instytucjach przykładowo wskazanych w § 3 pkt 5 rozporządzenia WT. Podkreślono także, że jeśli w danym budynku realizowane są równolegle zarówno funkcje budynku mieszkalnego wielorodzinnego, jak i funkcje obiektu zamieszkania zbiorowego, to ta część tego obiektu, która wykorzystywana jest zarówno do celów zamieszkania wielorodzinnego, jak

i zamieszkania zbiorowego spełniać musi minimalne wymogi dotyczące zarówno budynków mieszkalnych wielorodzinnych, jak i budynków zamieszkania zbiorowego. Przy czym na etapie kwalifikowania danego przedsięwzięcia jako zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego, ocenie nie podlega to, czy nowy sposób użytkowania jest zgodny z przepisami odrębnymi określającymi np. warunki bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego etc.

W związku z podziałem mieszkania i wykonanymi w związku z tym pracami polegającymi na usunięciu drzwi wejściowych z ogólnodostępnego korytarza

i wykonania nowych wejść w nowo wybudowanych ścianach działowych, wykonaniu dodatkowego aneksu kuchennego oraz podzieleniu łazienki na dwie odrębne, doszło co najmniej do intensyfikacji sposobu użytkowania dotychczasowego jednego lokalu mieszkalnego, poprzez użytkowanie go jako dwóch odrębnych lokali mieszkalnych. Inne są warunki techniczne, jakie musi spełniać jeden samodzielny lokal mieszkalny, inne zaś wymogi musi natomiast spełniać każde z dwóch wyodrębnionych lokali mieszkalnych.

Skargę na powyższą decyzję PWINB z 7 listopada 2023 r. wywiodła skarżąca. Wskazano następujące zarzuty: 1) naruszenia art. 16 k.p.a. w zw. art. 50 ust. 1 p.b. w zw. z art. 71 ust. 1 p.b., poprzez obciążenie skarżącej konsekwencjami działań dewelopera, zatwierdzonych przez organ administracji publicznej w drodze ostatecznej decyzji PWINB z 1 sierpnia 2018 r., znak: NB. 1.5121.1.49.2018.HK

o pozwoleniu na użytkowanie (dalej: "pozwolenie na użytkowanie"), co godzi

w zasadę trwałości decyzji administracyjnych oraz zasadę ochrony praw nabytych;

2) naruszenia § 3 pkt 5 rozporządzenia WT, poprzez uznanie, że lokale stanowią "budynek zamieszkania zbiorowego", tj. że budynek mieszkalny wielorodzinny (jego część) jest jednocześnie budynkiem zamieszkania zbiorowego, co jest wnioskiem oczywiście nieprawidłowym nie tylko z uwagi na to, że lokale nie stanowią hotelu, motelu, pensjonatu, domu wypoczynkowego czy domu wycieczkowego, ale również z uwagi na to, że brak jest podstawy ustawowej, by jeden obiekt mógł jednocześnie być kwalifikowany jako budynek mieszkalny wielorodzinny oraz budynek zamieszkania zbiorowego; 3) naruszenia art. 71 ust. 1 pkt 2 p.b. w zw. z art. 71a ust. 2 p.b., poprzez uznanie, że na skutek najmu lokalu [...] doszło do zmiany sposobu jego użytkowania, podczas gdy zmianie nie uległy jakiekolwiek warunki bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska, czy też wielkość lub układ obciążeń,

w tym, wbrew twierdzeniom Organu, nie doszło do "intensyfikacji" użytkowania lokali; 4) naruszenia art. 7 k.p.a. wz. z art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a., poprzez błędną i dowolną ocenę zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego

i zaniechanie szczegółowej analizy przedłożonych w sprawie dokumentów, w tym

w szczególności poprzez pominięcie wyników oględzin przeprowadzonych

w budynku w dniu 31 marca 2022 r. oraz dokumentacji zdjęciowej, co doprowadziło do nieuprawnionego przyjęcia, że do podziału lokalu nr [...] doszło w 2020 r., tj. po oddaniu budynku do użytkowania, podczas gdy podział nastąpił przed uzyskaniem przez inwestora pozwolenia na użytkowanie wydanego w dniu 1 sierpnia 2018 r.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz o uchylenie decyzji PINB PG z 9 grudnia 2022 r. wydanej

w pierwszej instancji. Ponadto zawarto wniosek o zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego, według norm przepisanych, a także o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji PINB PG.

W pierwszej kolejności skarżąca podniosła, że decyzje organów obydwu instancji doprowadzą do obciążenia skarżącej konsekwencjami działań dewelopera. W ocenie skarżącej organ drugiej instancji pominął szereg dowodów, które świadczyć mają o fakcie wydzielenia dwóch lokali przez dewelopera jeszcze na etapie poprzedzającym uzyskanie pozwolenia na użytkowanie. W celu potwierdzenia powyższych twierdzeń skarżącej dołączyła do skargi dodatkowe dowody, tj. zdjęcia

z budowy budynku z 12 kwietnia 2018 r. oraz korespondencję e-mail pomiędzy poprzednim właścicielem a deweloperem prowadzoną na etapie zakupu lokali dot. podziału przez dewelopera (wiadomość z 17 listopada 2017 r.);

Z powyższym wiąże się kolejna kwestia podniesiona przez skarżącą. W jej ocenie faktycznym przedmiotem postępowania administracyjnego prowadzonego

w niniejszej sprawie powinno być postępowanie naprawcze, a nie postępowanie

w przedmiocie zmiany sposobu użytkowania. Ponadto funkcjonowanie w obrocie prawnym ostatecznej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie obiektu budowlanego wyklucza możliwość prowadzenia postępowania naprawczego, gdyż badanie tej samej kwestii w innym postępowaniu naprawczym w sprawie odstępstw od projektu budowlanego stałoby w sprzeczności z wyrażoną w art. 16 § 1 k.p.a. zasadą trwałości decyzji ostatecznej, a więc konieczne jest uprzednie uchylenie tej decyzji lub stwierdzenie jej nieważności. Postępowanie naprawcze nie może służyć powtórnemu badaniu kwestii rozstrzygniętych już we wcześniejszym postępowaniu administracyjnym, a w dniu 1 sierpnia 2018 r. przyjęto do użytkowania budynek,

w którym uprzednio wydzielono już większą ilość lokali, niż wynikało to z projektu budowlanego.

W zakresie naruszenia w zaskarżonej decyzji przepisów rozporządzenia WT podniesiono, że z całą pewnością lokale będące przedmiotem postępowania administracyjnego nie są "budynkami zamieszkania zbiorowego". Nie stanowią hotelu, motelu, pensjonatu, domu wypoczynkowego czy domu wycieczkowego. Skarżąca wskazała, że cechą takich obiektów jest posiadanie części wspólnych np. recepcji, a ponadto konieczne jest przebywanie w tym samym obiekcie większej ilości osób niż w przypadku budynków mieszkalnych. Ponadto budynek przy ul. [...] nie posiada infrastruktury towarzyszącej usługom hotelarskim, zaś liczba mieszkańców odpowiada wydzielonej w budynku liczbie lokali. W skutek najmu lokalu liczba osób przebywających w lokalach oraz budynku nie zmienia się

w sposób istotny, a jednocześnie osoby te korzystają z lokalu w tym samym celu co właściciele, tj. w celu zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych, które mogą mieć charakter stały, tymczasowy lub okazjonalny. Samo podpisanie umowy najmu lokalu mieszkalnego lub jego części na rzecz poszczególnych najemców nie świadczy

o zmianie sposobu użytkowania.

Dalej skarżąca wskazuje, że w związku z powyższym nie uległy zmianie jakiekolwiek warunki bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska, czy też wielkość lub układ obciążeń, w tym wbrew twierdzeniom organu, nie doszło do intensyfikacji użytkowania lokali. Skarżąca skonkludowała, że nie każda faktyczna zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego będzie w rzeczywistości zmianą sposobu użytkowania w rozumieniu art. 71 ust. 1 p.b.

Argumenty, którymi posłużyła się skarżąca w jej ocenie przesądzają o tym, że organ w sposób dowolny i błędny ocenił zgromadzony w sprawie materiał dowodowy i zaniechał szczegółowej analizy przedłożonych w sprawie dokumentów,

co doprowadziło do wydania wadliwej decyzji. Organ przez cały okres trwania postępowania pomijał z niejasnych przyczyn wszelkie dowody składane przez skarżącą do akt sprawy, świadczące o tym, że do podziału lokalu mieszkalnego doszło na etapie budowy budynku przez dewelopera. Organ w żaden sposób nie odniósł się do tych dowodów w uzasadnieniu.

W odpowiedzi na skargę PWINB wniósł o jej oddalenie oraz podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Do niniejszego postępowania sądowoadministracyjnego przystąpił Prokurator Prokuratury Regionalnej w Białymstoku.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje.

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zaskarżone decyzje nie naruszają przepisów prawa materialnego bądź procesowego w stopniu uzasadniającym ich uchylenie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. [...] z późn. zm., dalej: "p.p.s.a.").

Przedmiot sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do oceny legalności decyzji nakazującej skarżącej przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania mieszkania znajdującego się w budynku mieszkalnym wielorodzinnym, podzielonego na dwa lokale użytkowane w ten sposób, że jeden z nich jest wynajmowany osobom trzecim w sposób zorganizowany przez podmiot trzeci.

Zaskarżoną decyzję wydano na podstawie art. 71a ust. 4 w związku z art. 71 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2021 r., poz. 2351 ze zm., dalej: "p.b."). Organy oceniły, że doszło do nielegalnej zmiany sposobu użytkowania, której nie można doprowadzić do stanu zgodnego z prawem.

Zgodnie z art. 71 ust. 1 pkt 2 p.b. przez zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części rozumie się w szczególności podjęcie bądź zaniechanie w obiekcie budowlanym lub jego części działalności zmieniającej warunki: bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno

-sanitarne, ochrony środowiska bądź wielkość lub układ obciążeń. Zmiana sposobu użytkowania wymaga, przed jej dokonaniem, zgłoszenia właściwemu organowi architektoniczno – budowlanemu. Zgłoszenie podlega ocenie organu, który

w określonym czasie może wnieść sprzeciw w sytuacjach określonych w art. 71 ust. 5 p.b., m.in. gdy zmiana sposobu użytkowania wiąże się z wykonaniem robót budowlanych wymagających uzyskania pozwolenia na budowę (pkt 5).

Z kolei dokonanie zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części bez uprzedniego zgłoszenia może spowodować interwencję organów nadzoru budowlanego, które mają prawo ocenić, czy zmianę tę można zalegalizować

i w jakim trybie. Co do zasady jest to tryb uregulowany w art. 71a p.b. (na tej podstawie toczyło się postępowanie w sprawie niniejszej), chyba że zmiana sposobu użytkowania wiązała się z robotami budowlanymi wymagającymi uzyskania pozwolenia na budowę. Wówczas właściwym trybem oceny czy zmianę tę można doprowadzić do stanu zgodnego z prawem jest postępowanie naprawcze prowadzone na podstawie art. 50-51 p.b. Postępowanie naprawcze w trybie art.

50-51 p.b. jest jednak niedopuszczalne dopóki w obrocie prawnym pozostaje ostateczna decyzja o pozwoleniu na użytkowanie obiektu budowlanego. A contrario postępowanie naprawcze może się toczyć, gdy decyzja o pozwoleniu na użytkowanie zostanie z obrotu prawnego prawomocnie wyeliminowana (przez uchylenie lub stwierdzenie jej nieważności).

Najdalej idącymi zarzutami skargi w sprawie niniejszej były zarzuty dotyczące nieprawidłowego ustalenia, że doszło do zmiany sposobu użytkowania, której próbę legalizacji organ podjął w trybie art. 71a p.b. Tymczasem, zdaniem skarżącej, faktycznie oceniano okoliczności wymagające postępowania naprawczego

w zakresie istotnych odstępstw od projektu budowlanego dokonanych przez dewelopera. Stwierdzić należało jednak, że postępowanie naprawcze nie mogłoby się toczyć z uwagi na pozostawanie w obrocie prawnym decyzji o pozwoleniu na użytkowanie.

Z tak sformułowanymi zarzutami nie sposób się zgodzić.

Po pierwsze, prawidłowo organy obydwu instancji ustaliły, że w sprawie mamy do czynienia ze zmianą sposobu użytkowania wymagającą przeprowadzenia postępowania w sprawie jej legalności prowadzonego na podstawie art. 71a

w związku z art. 71 ust. 1 pkt 2 p.b. a nie postępowania naprawczego. Należy podkreślić, że w tym zakresie – co trafnie wskazał PWINB – zwłaszcza organ odwoławczy pozostawał związany oceną prawną sformułowaną przez tutejszy sąd

w prawomocnym wyroku z 24 sierpnia 2023 r. w sprawie o sygn. II SA/Bk 568/23. Zgodnie bowiem z art. 153 p.p.s.a., ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie.

W orzecznictwie sądów administracyjnych dotyczącym art. 71 ust. 1 pkt 2 p.b. jednolicie przyjmuje się, że kluczowe dla ustalenia zmiany sposobu użytkowania jest porównanie bieżącego sposobu użytkowania do sposobu użytkowania obiektu określonego w pozwoleniu na budowę lub zgłoszeniu, ewentualnie do sposobu użytkowania wskazanego w późniejszych zezwoleniach na zmianę sposobu użytkowania (por. wyrok NSA z 8 lutego 2007 r., II OSK 306/06, orzeczenia.nsa.gov.pl). Nie chodzi przy tym o jakąkolwiek zmianę sposobu użytkowania w odniesieniu do pierwotnego, bądź dotychczasowego legalnego sposobu użytkowania, ale o zmianę wpływającą na istotne wymagania dotyczące danego obiektu, związane z konkretnym sposobem korzystania z niego (zob. wyrok NSA z 6 grudnia 2023 r., sygn. II OSK 661/21). Dodatkowo językowe brzmienie art. 71 ust. 1 pkt 2 p.b. prowadzi do wniosku, że przepis ten nie wymienia wszystkich przypadków, które ustawodawca traktuje jak zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części. Definicja zawarta w tej regulacji nie jest definicją wyczerpującą. Oprócz sytuacji w niej wskazanych mogą bowiem zaistnieć inne, które również można zakwalifikować jako zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego (zob. Plucińska-Filipowicz A. (red.), Wierzbowski M. (red.), Prawo budowlane. Komentarz aktualizowany, komentarz do art. 71 p.b.). W kwalifikacji działań inwestora jako zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części chodzi bowiem o to, by ustalić, że dokonano modyfikacji (w istocie podwyższenia) wymagań stawianych obiektowi budowlanemu lub jego części, związanych głównie z bezpieczeństwem jego dalszego użytkowania. Wymagania te muszą przy tym zmierzać i być związane z wartościami chronionymi przez prawo budowlane. W związku z tym zmianą sposobu użytkowania obiektu w rozumieniu art. 71 ust. 1 p.b. jest tylko taka zmiana, która zagraża wspomnianym wartościom. Dodatkowo podkreśla się, że zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części może polegać nie tylko na zmianie jego dotychczasowej funkcji, lecz także na intensyfikacji stopnia realizacji tej funkcji (zob. wyrok NSA z 16 lipca 2020 r., sygn. II OSK 737/20).

Z uwagi na powyższe organy bez naruszenia prawa ustaliły wystąpienie zmiany sposobu użytkowania lokalu mieszkalnego (części budynku mieszkalnego wielorodzinnego) bez uprzedniego zgłoszenia tego faktu organom administracji architektoniczno-budowlanej. Konkluzja ta wynika z poniższych okoliczności.

Zgodnie z pozwoleniem na budowę z 25 lipca 2016 r. (zmienionym decyzją

z 2 grudnia 2016 r.) budynek przy ul. [...] w B. to budynek mieszkalny wielorodzinny z usługami w parterze. Z zapisów księgi wieczystej oraz aktu notarialnego, na podstawie którego skarżąca nabyła mieszkanie nr [...] wynika, że przedmiotem nabycia jest jeden lokal mieszkalny. Podobnie w pozwoleniu na użytkowanie budynku z 1 sierpnia 2018 r. mowa jest o budynku mieszkalnym wielorodzinnym z usługami, handlem, garażami wielostanowiskowymi, murami oporowymi i zagospodarowaniem terenu. Nota bene w pozwoleniu tym wymieniono jako zrealizowane 193 mieszkania (k. 41 akt adm.).

Bezspornie doszło do przeprowadzenia robót budowlanych, które doprowadziły do faktycznego i funkcjonalnego wydzielenia dwóch lokali mieszkalnych (nr [...] i [...]) z pierwotnego jednego mieszkania nr [...].

W tym przedmiocie wskazać trzeba, że organ bezskutecznie wzywał skarżącą do udzielenia wyjaśnień odnośnie tego, kiedy dokonano podziału mieszkania, kto go zlecił i sfinansował, jednak skarżąca informacji na ten temat nie udzieliła. Natomiast analiza zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wskazuje, że bieżący układ pomieszczeń w lokalu nr [...] różni się w sposób istotny od zaprojektowanego. Mieszkanie podzielono na dwa odrębne lokale przez dobudowanie ścian działowych we wnęce oznaczonej w projekcie jako korytarz mieszkania nr [...], dodatkowo ściany te mają wstawione drzwi z zamkiem, które prowadzą do poszczególnych wyodrębnionych lokali (po prawej stronie lokal [...], po lewej lokal [...]). Pozostała część korytarza znajdująca się między dwiema dobudowanymi ścianami działowymi została udostępniona do użytku ogólnego przez usunięcie drzwi wejściowych

w otworze drzwiowym oznaczonym w planie jako wejście do lokalu nr [...]. Ponadto wykonano dodatkowy aneks kuchenny i zmieniono część ścian działowych. Dokonano zatem fizycznego podziału lokalu mieszkalnego nr [...].

Z akt sprawy też wynika, że lokal mieszkalny nr [...] jest wynajmowany przez skarżącą spółce R. S.A. (dalej: operator), która prowadzi działalność gospodarczą w zakresie krótkoterminowego najmu lokali, w tym też właśnie spornego lokalu nr [...]. Okoliczność ta znajduje potwierdzenie w aktach administracyjnych jak i w materiale dowodowym dołączonym na etapie postępowania sądowego na zasadzie art. 106 § 3 p.p.s.a. (vide wydruki ze strony https://r....com z ofertami najmu krótkoterminowego lokalu nr [...]). Do akt sądowych włączono również treść "Regulaminu pobytu" znajdującego się na ww. stronie internetowej, w którym znajdują się zapisy, iż przedmiotem umowy jest najem o charakterze krótkoterminowym, okres najmu liczony jest w dobach i "nie służy zaspokajaniu stałych potrzeb mieszkaniowych w rozumieniu ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie kodeksu cywilnego" (np. § 1 ust. 1, ust. 2 i ust. 3, § 2 ust. 1 Regulaminu). Ponadto, co nie może ujść uwadze, w Regulaminie operator zobowiązał się do zapewnienia serwisu związanego z przygotowaniem apartamentu przez jego sprzątanie, dostarczanie pościeli i ręczników, dostarczanie artykułów higieny i detergentów, sprzątanie po zakończeniu pobytu a także dostępu do mediów oraz zapewnienia wyposażenia (§ 5 ust. 4 Regulaminu). Dodatkowo zapewniono potencjalnym najemcom możliwość skorzystania z elektronicznej recepcji (strona internetowa spółki R. S.A., a także możliwość rezerwacji przez portal booking.com), gdzie nie tylko wskazany jest numer telefonu oraz adres e-mail do kontaktu, ale także istnieje możliwość rezerwacji pobytu w konkretnych terminach w sposób zdalny. Nie bez znaczenia pozostaje też okoliczność, że w Krajowym Rejestrze Sądowym operator wskazał jako przedmiot przeważającej działalności kod PKD 55.20.Z, tj. obiekty noclegowe turystyczne i miejsca krótkoterminowego zakwaterowania. Operator zatem to profesjonalny, wyspecjalizowany podmiot, który w ramach prowadzonej działalności świadczy usługi w zakresie najmu krótkoterminowego. Działalność ta ma charakter zorganizowany i trwały.

Z akt sprawy zatem wynika, że lokal mieszkalny nr [...] został nie tylko podzielony fizycznie na dwa mieszkania (przy czym treść dokumentów urzędowych wskazuje, iż podział prawdopodobnie nastąpił po oddaniu budynku do użytkowania

– o czym będzie mowa w dalszej części uzasadnienia), ale też że właściciel tego lokalu (skarżąca) umożliwił sprawowanie nad lokalem nr [...] (powstałym po podziale) władztwa prowadzącego do uzyskiwania zysków z działalności quasi

-hotelowej, w sposób ciągły i zorganizowany przez operatora. Nie ulega zatem wątpliwości, że pierwotny lokal nr [...] użytkowany jest niezgodnie ze swoim przeznaczeniem, tj. nie jest użytkowany jak lokal mieszkalny w budynku mieszkalnym wielorodzinnym, bowiem nie służy zaspokajaniu stałych potrzeb mieszkaniowych jego mieszkańcom, w których mieszkańcy koncentrowaliby swój interesy życiowe,

w związku z faktem, że wydzielony z niego lokal [...] jest przedmiotem działalności polegającej na najmie krótkoterminowym. W związku z tym jest użytkowany

w sposób posiadający cechy zamieszkania zbiorowego.

Przepisy prawa nie zawierają definicji budynku mieszkalnego wielorodzinnego, natomiast zawierają definicję budynku zamieszkania zbiorowego.

Poszukując cech budynku zamieszkania zbiorowego należy odwołać się do definicji budynku mieszkalnego jednorodzinnego, przez który należy rozumieć budynek wolno stojący albo budynek w zabudowie bliźniaczej, szeregowej lub grupowej, służący zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych, stanowiący konstrukcyjnie samodzielną całość, w którym dopuszcza się wydzielenie nie więcej niż dwóch lokali mieszkalnych albo jednego lokalu mieszkalnego i lokalu użytkowego o powierzchni całkowitej nieprzekraczającej 30% powierzchni całkowitej budynku (art. 3 pkt 2a p.b.).

Z kolei budynek zamieszkania zbiorowego to budynek przeznaczony do okresowego pobytu ludzi, w szczególności hotel, motel, pensjonat, dom wypoczynkowy, dom wycieczkowy, schronisko młodzieżowe, schronisko, internat, dom studencki, budynek koszarowy, budynek zakwaterowania na terenie zakładu karnego, aresztu śledczego, zakładu poprawczego, schroniska dla nieletnich, a także budynek do stałego pobytu ludzi, w szczególności dom dziecka, dom rencistów i dom zakonny (§ 3 pkt 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2022 r. poz. 1225, dalej: "rozporządzenie WT"). Użyte w ww. definicji sformułowanie "w szczególności" oznacza, że wymienione w niej obiekty nie wyczerpują listy budynków zamieszkania zbiorowego i definicja ma charakter przykładowy.

Mieszkanie to z kolei zespół pomieszczeń mieszkalnych i pomocniczych, mający odrębne wejście, wydzielony stałymi przegrodami budowlanymi, umożliwiający stały pobyt ludzi i prowadzenie samodzielnego gospodarstwa domowego (§ 3 pkt 9 rozporządzenia WT).

W niniejszej sprawie operator będący profesjonalnym podmiotem wynajmuje wydzielony lokal mieszkalny nr [...] zgodnie z profilem działalności (co do zasady krótkoterminowo), przez udostępnianie go osobom niebędącymi stałymi mieszkańcami budynku, a ponadto zapewnia internetową recepcję oraz niezbędne do korzystania z lokalu wyposażenie takie jak środki higieniczne, ręczniki, pościel

a także serwis w postaci sprzątania. W związku z tym organy prawidłowo uznały, że funkcja mieszkalna jest w wydzielonym lokalu realizowana nadal, z tym że w sposób charakterystyczny dla obiektów z § 3 pkt 5 rozporządzenia WT, tj. budynków zamieszkania zbiorowego. Nie zmienia to faktu, że co najmniej część budynku mieszkalnego wielorodzinnego jest wykorzystywana w celach nieodpowiadających jego funkcji.

Zauważyć w tym miejscu trzeba, że zmiana sposobu użytkowania obejmować może także jedynie część budynku, co wynika literalnie z treści art. 71 ust. 1 p.b. Brak ustawowej definicji lokalu przeznaczonego do zamieszkania zbiorowego nie wyklucza możliwości wyodrębnienia lokalu przeznaczonego do zamieszkania zbiorowego jako części budynku o innym przeznaczeniu (zob. wyroki: NSA z 13 października 2022 r., sygn. II OSK 3300/22; WSA w Krakowie z 20 lutego 2020 r., sygn. II SA/Kr 1425/19). Skoro bowiem ustawodawca wprost poddał reglamentacji, przez wprowadzenie obowiązku zgłoszenia, zmianę sposobu użytkowania tak całości jak i części obiektu, to obowiązku tego nie wyłącza okoliczność, iż w akcie prawnym rangi podustawowej zdefiniowano jedynie pojęcie budynku zamieszkania zbiorowego a nie części tego budynku przeznaczonej dla zamieszkania zbiorowego (np. lokalu). Okoliczność ta ma takie znaczenie, iż w sytuacji, gdy w danym budynku realizowane są równolegle zarówno funkcje budynku mieszkalnego wielorodzinnego, jak i funkcje budynku zamieszkania zbiorowego, to ta część tego obiektu, która wykorzystywana jest zarówno dla celów zamieszkania wielorodzinnego, jak i zamieszkania zbiorowego, spełniać musi minimalne wymogi dotyczące zarówno budynków mieszkalnych wielorodzinnych, jak i budynków zamieszkania zbiorowego (zob. np. wyrok WSA Poznaniu z 3 marca 2021 r., sygn. II SA/Po 875/20). To jednak oznacza i potwierdza, że w sprawie niniejszej do zmiany sposobu użytkowania co najmniej części budynku mieszkalnego wielorodzinnego doszło przez rozpoczęcie w niej realizacji funkcji zamieszkania zbiorowego na skutek wydzielenia w jednym mieszkaniu dwóch lokali mieszkalnych i wykorzystywania jednego z nich do działalności quasi-hotelowej.

Nie ulega zatem wątpliwości, że ustalenia i ocena prawna organów nie naruszają prawa, w szczególności art. 71 ust. 1 pkt 2 p.b. Zamiast bowiem korzystać z pierwotnego mieszkania nr [...] w celu realizacji funkcji mieszkaniowej w sposób charakterystyczny dla budynku mieszkalnego wielorodzinnego (a więc dla stałego zaspokajania potrzeb mieszkaniowych i koncentracji interesów życiowych

w samodzielnym gospodarstwie domowym), co byłoby zgodne z treścią pozwolenia na budowę, aktu notarialnego nabycia mieszkania, czy pozwoleniem na użytkowanie, to w skutek jego podziału na dwa lokale nr [...] i [...] oraz korzystania z tego drugiego w sposób sprzeczny z pierwotnym przeznaczeniem, faktycznie doszło do korzystania z niego w sposób charakterystyczny dla budynków zamieszkania zbiorowego.

Sąd ma w polu widzenia, że najem sam w sobie (zarówno krótkoterminowy jak i długoterminowy) nie zawsze stanowi zmianę sposobu użytkowania, a właściciel na podstawie umowy cywilnoprawnej może wynajmować lokal mieszkalny zarówno osobie, która stale będzie tam gościć na co dzień (i będzie to jej miejsce stałego przebywania w celach mieszkaniowych z koncentracją interesów życiowych), jak

i różnym najemcom, którzy pomieszkują w lokalu z różną częstotliwością. Niemniej

w niniejszej sprawie mamy do czynienia ze szczególną sytuacją, w której jeden lokal mieszkalny podzielono na dwa mniejsze lokale, z których jeden ma obecnie charakter typowo użytkowy (w którym funkcja mieszkalna jest realizowana jako rodzaj usługi). Lokal ten jest zarządzany przez operatora będącego profesjonalnym podmiotem w obrocie gospodarczym, świadczącym zawodowo usługi związane

z najmem krótkoterminowym, zapewniającym serwis związany z utrzymaniem

i sprzątaniem lokali na przyjazd i po wyjeździe najemców, jak też zapewniającym najważniejsze elementy wyposażenia. Lokal nr [...] jest więc dostępny dla ogółu (vide wydruki ofert ze strony internetowej), nie zaś dla wąskiej grupy ludzi, którzy realizowaliby w nim swoje stałe potrzeby mieszkaniowe. Kwestie te rozpatrywane łącznie przesądzają, że podzielone mieszkanie wykazuje podobieństwo do obiektów takich jak np. hotele, hostele, pensjonaty. Wprowadzone bowiem w mieszkaniu nr [...] zmiany (podział na dwa lokale mieszkalne, zapewnienie profesjonalnej, odpłatnej obsługi osobom nierealizującym w nich stałych potrzeb mieszkaniowych) doprowadziły do zmiany warunków, które musi spełniać część budynku przy ulicy [...] w B. odpowiadająca pierwotnemu lokalowi nr [...] przez zaistnienie konieczności spełnienia innych, bardziej restrykcyjnych kryteriów niż kryteria przewidziane dla budynku mieszkalnego wielorodzinnego. Chodzi w szczególności o dostęp dla osób niepełnosprawnych (§16 rozporządzenia WT), wymagania przeciwpożarowe (§ 209 rozporządzenia WT, przede wszystkim zaliczenie budynków zamieszkania zbiorowego i budynków mieszkalnych do innych kategorii ZL (ZL V i ZL IV)), czy wymagania techniczno-sanitarne (§ 82 rozporządzenia WT).

Dodać też trzeba, że w tym konkretnym przypadku, niezależnie od zakwalifikowania przez organy aktualnego sposobu użytkowania przedmiotowego mieszkania jako spełniającego cechy obiektu zamieszkania zbiorowego (co jest oceną trafną i nienaruszającą prawa), to nawet gdyby stwierdzono, że mieszkanie (po podziale) jest dalej użytkowane w sposób właściwy dla budynku mieszkalnego wielorodzinnego - sam fakt dokonania jego podziału na dwa mniejsze funkcjonalnie samodzielne lokale musiałby również prowadzić do ustalenia, iż doszło do zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części w rozumieniu art. 71 ust. 1 pkt 2 p.b. Wyrażałaby się ona w intensyfikacji dotychczasowego sposobu użytkowania (art. 71 ust. 1 pkt 2 p.b.) prowadzącej do zmiany co najmniej warunków bezpieczeństwa, pożarowych, zdrowotnych i higieniczno-sanitarnych. Inne są bowiem wymogi określone przez przepisy techniczno-budowlane odnoszące się do poszczególnych pomieszczeń mieszkalnych i pomocniczych składających się na jeden samodzielny lokal mieszkalny, inne zaś wymogi musi spełnić każdy z osobna wyodrębniony lokal mieszkalny. Jako przykład można wskazać np. wymogi dotyczące nasłonecznienia pokoi mieszkalnych (§ 60 rozporządzenia WT), wymogi co do drzwi do mieszkań, przy braku takich wymogów odnoszących się do drzwi do poszczególnych pomieszczeń (§ 62 rozporządzenia WT), regulacje dotyczące sposobu przewietrzenia mieszkania (§ 91 rozporządzenia WT), szerokości dróg ewakuacyjnych, w tym skrzydeł drzwi stanowiących wyjście z takich nowopowstałych mieszkań na drogę ewakuacyjną (§ 242 rozporządzenia WT), a nawet kwestii dotyczącej wentylacji w wyodrębnionych lokalach mieszkalnych, co ma wpływ na warunki higieniczno-sanitarne.

Z uwagi na powyższe zarzuty skargi naruszenia art. 71 ust. 1 pkt 2 p.b. nie mogą zostać uwzględnione. Zmiana sposobu użytkowania pierwotnego mieszkania nr [...] – w sposób wynikający z art. 71 ust. 1 pkt 2 p.b. - została wykazana w sposób jednoznaczny i niebudzący wątpliwości sądu z punktu widzenia legalności. Nie było podstaw do uchylenia zaskarżonych decyzji i umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie, bowiem postępowanie nie było bezprzedmiotowe

w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a.

Bezskuteczne pozostają zarzuty odnośnie zastosowanej procedury z art. 71a w związku z art. 71 ust. 1 pkt 2 p.b. a nie procedury naprawczej z art. 50-51 p.b. Kwestią rozstrzygającą tę kwestię jest zakres i rodzaj robót budowlanych wykonanych w związku ze zmianą sposobu użytkowania mieszkania,

a w szczególności to, czy wymagały one uzyskania pozwolenia na budowę.

Zgodnie z art. 3 pkt. 7a p.b. przebudowa polega na wykonywaniu robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji. Ze względu na fakt, iż w związku z robotami budowlanymi przeprowadzonymi w lokalu nr [...] doszło do zmiany jego parametrów użytkowych (chociażby zmiana układu pomieszczeń przez modyfikację istniejących i wstawienie nowych ścian działowych – zob. np. wyroki NSA: z 5 grudnia 2023 r., sygn. II OSK 500/21; z 15 października 2019 r., sygn. II OSK 2847/17; wyrok WSA w Szczecinie

z 25 maja 2017 r., sygn. II SA/Sz 29/17) - roboty te należało zakwalifikować jako przebudowę. Dotyczyła ona budynku, którego budowa wymagała pozwolenia na budowę, ale przebudowa budynku nie dotyczyła jego przegród zewnętrznych oraz elementów konstrukcyjnych. W konsekwencji wykonane roboty budowlane nie wymagały – w dacie ich przeprowadzenia - uzyskania pozwolenia na budowę (vide obecnie art. 29 ust. 4 pkt 1 lit. "a" p.b., a wcześniej art. 29 ust. 2 pkt 1aa p.b., który wprowadzono 28 czerwca 2015 r.; sąd bierze bowiem pod uwagę stan prawny przypadający według daty dokonania robót, a więc po wydaniu pozwolenia na użytkowanie budynku). Wykonane roboty budowlane nie stanowią także żadnego

z wyjątków wskazanych w art. 71 ust. 6 p.b., a więc zastosowanie miał wprost art. 71 oraz 71a p.b. Dopiero gdyby prace wykonane w mieszkaniu nr [...] wymagały uprzedniego uzyskania pozwolenia na budowę, to w myśl art. 71 ust. 6 pkt 1 p.b. rozstrzygnięcie w sprawie zmiany sposobu użytkowania mogłoby nastąpić tylko

w decyzji o pozwoleniu na budowę, tj. w trybie postępowania naprawczego przewidzianego w art. 50 i art. 51 p.b. (zob. wyrok z 15 lutego 2023 r., sygn. II SA/Ke 623/22).

Błędne jest zatem twierdzenie skarżącej o konieczności przeprowadzenia

w niniejszej sprawie postępowania naprawczego w zakresie odstępstw od projektu budowlanego dokonanych przez dewelopera przed oddaniem budynku do użytkowania (zamiast postępowania w przedmiocie zmiany sposobu użytkowania). Po pierwsze, jak wyżej wskazano, pozostawanie w obrocie prawnym ostatecznego pozwolenia na użytkowanie wyklucza ewentualne prowadzenie postępowania naprawczego (zob. np. wyroki NSA: z 9 kwietnia 2013 r., sygn. II OSK 2370/11; z 23 maja 2019 r., sygn. II OSK 1716/17; z 2 grudnia 2015 r., sygn. II OSK 201/15). Po wtóre, zdaniem sądu nie sposób jednoznacznie wywieść na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego, że prace związane z podziałem lokalu mieszkalnego nr [...] przeprowadzone zostały przed oddaniem budynku do użytkowania.

Pozwolenie na użytkowanie budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy ul. [...] w B. wydano 1 sierpnia 2018 r. Zgodnie z treścią tej decyzji budynek ten składał się m.in. z 193 mieszkań, tak jak w projekcie. Organ wydający tę decyzję stwierdził wprost, że budynek wykonano zgodnie z warunkami pozwolenia na budowę. Okoliczności te potwierdził także kierownik budowy – P.S. w oświadczeniu z 9 lipca 2018 r., w którym ponadto wskazał, że wprowadzono jedynie zmiany nieodstępujące w sposób istotny od zatwierdzonego projektu i warunków pozwolenia na budowę i naniesiono je na rysunki zamienne kolorem czerwonym. Było to wykonanie ścianek szklanych na tarasie X piętra, powiększenie śmietnika z zachowaniem bilansu miejsc postojowych, likwidacja wiatrołapów oraz wydzielenie wózkowni i pomieszczenia ochrony. Ponadto z księgi wieczystej o nr [...] wynika, że lokal nabyto 24 października 2019 r. na podstawie aktu notarialnego nr repertorium [...] i składa się on z dwóch łazienek, trzech sypialni, jednego pokoju dziennego z aneksem kuchennym oraz korytarza o łącznej powierzchni 84,71 m2. Treść ww. dokumentów, będących dokumentami urzędowymi, nie została skutecznie podważona przez skarżącą.

Zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych, nie istnieje potrzeba udowadniania faktów, które wynikają z dokumentu urzędowego. Organ też nie może pominąć okoliczności wynikających z dokumentu urzędowego, jeżeli są one istotne

w sprawie. Nie może ich kwestionować bez uprzedniego wzruszenia domniemania wynikającego z art. 76 § 1 k.p.a. (zob. wyrok NSA z 26 stycznia 2023 r., sygn. II GSK 1712/21). Dokumentem urzędowym jest w szczególności akt notarialny, na mocy którego nabyto lokal mieszkalny nr [...] czy też decyzja w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie budynku przy ul. [...] w B., jako dokumenty sporządzone w przepisanej formie przez powołane do tego organy państwowe w ich zakresie działania (por. np. wyroki NSA z dnia 19 maja 2021 r., sygn. I OSK 3195/18; z dnia 9 maja 2014 r., I OSK 2384/12). Treści tych dokumentów nie podważają dowody przedstawione przez skarżącą w postaci zdjęć, korespondencji e-mail, czy też protokołu odbioru lokalu mieszkalnego. Nie sposób stwierdzić, czy zdjęcia załączone przez skarżącą faktycznie stanowią fotorelację stanu mieszkania nr [...] przed jego oddaniem do użytkowania (zdjęcia nie zawierają choćby metadanych). Także krótki wydruk korespondencji mailowej nie stanowi wiarygodnego dowodu odnośnie żadnych konkretnych okoliczności, zaś odpis protokołu odbioru mieszkania z 19 października 2018 r. nie jest nawet poświadczoną kopią dokumentu, ponadto z treści kserokopii tego protokołu załączonej do skargi wynika, że został on sporządzony ponad dwa miesiące pod dacie wydania decyzji w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie. Dowody te nie mogły stanowić przeciwwagi dla dokumentów urzędowych. Dlatego za bezzasadny należało uznać zarzut naruszenia art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 80 k.p.a., a za prawidłowe przyjęcie przez organy i ustalenia okoliczności faktycznych sprawy w oparciu o ww. dokumenty urzędowe. Dodatkowo wskazać należy za PWINB, iż przyjęcie że podział miał miejsce przed oddaniem budynku do użytkowania wykluczyłby możliwość zaakceptowania dokumentacji towarzyszącej udzieleniu pozwolenia na użytkowanie (nie byłaby spełniona wymagana prawem liczba niezbędnych miejsc postojowych).

W związku z właściwą kwalifikacją działania inwestora jako zmiany sposobu użytkowania części budynku mieszkalnego wielorodzinnego (w istocie lokalu mieszalnego nr [...]) i wynikającym z tego właściwym wyborem procedury z art. 71a p.b. - organ pierwszej instancji prawidłowo również, zgodnie z treścią art. 71a ust.

1 p.b., wezwał skarżącą do wstrzymania użytkowania lokalu nr [...], a także zobowiązał do przedłożenia dokumentów z art. 71 ust. 2 p.b. w terminie do

30 października 2022 r. Postanowienie to otworzyło drogę do przeprowadzenia legalizacji samowolnej zmiany sposobu użytkowania. Skarżąca jednak ani nie wstrzymała użytkowania lokalu, ani nie przedłożyła wymaganych dokumentów,

a jedynie pismem z 29 września 2022 r. wniosła o umorzenie postępowania. Doprowadziło to do konieczności zastosowania art. 71a ust. 4 p.b., zgodnie z którym w takim przypadku organ nadzoru budowlanego, w drodze decyzji, nakazuje przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części. Już zatem samo niedostarczenie dokumentacji skutkować musiało wydaniem przez organ nadzoru budowlanego decyzji w przedmiocie nakazania przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania (zob. wyrok NSA z 22 stycznia 2016 r., sygn. II OSK 1260/14).

W zakresie adresata obowiązku wynikającego z decyzji podkreślić trzeba, że ze względu na ogólną zasadę, zgodnie z którą odpowiedzialność za użytkowanie

i utrzymanie obiektu budowlanego zgodnie z jego przeznaczeniem spoczywa na właścicielu lub zarządcy obiektu budowlanego, to także na tych podmiotach ciąży obowiązek poniesienia konsekwencji samowolnej zmiany sposobu użytkowania budynku (w tym przypadku lokali mieszkalnych) (zob. wyrok NSA z 16 lutego 2021 r., sygn. II OSK 1758/18). Prawidłowo więc jako adresata decyzji wydanych w niniejszej sprawie określono skarżącą.

Reasumując wskazać trzeba, że organy nadzoru budowlanego obydwu instancji prawidłowo ustaliły stan faktyczny w sprawie, zebrany materiał dowodowy był wystarczający do jego ustalenia w taki sposób, jak przedstawiono

w uzasadnieniach zaskarżonych decyzji. W zakresie przebiegu postępowania administracyjnego nie stwierdzono naruszeń przepisów postępowania, które mogłyby mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Organy dopełniły wszelkich wymogów procesowych przy ustalaniu okoliczności faktycznych, które są istotne, a przede wszystkim w sposób prawidłowy i wystarczający skompletowały materiał dowodowy oraz oceniły go zgodnie zasadami prawdy obiektywnej, a także zasadą pogłębiania zaufania obywateli do organów administracji publicznej. Wyrazem tego są pisemne motywy rozstrzygnięć w pełni oddające stan rzeczy i zawierające przekonującą argumentację, a więc odpowiadające warunkom z art. 107 § 3 k.p.a.

W konsekwencji sąd ocenił jako nienaruszającą prawa kwalifikację robót budowlanych przeprowadzonych w przedmiotowym lokalu, zastosowanie procedury dotyczącej samowolnej zmiany sposobu użytkowania, a finalnie nakazanie skarżącej przywrócenie poprzedniego sposób użytkowania. W związku z tym skarga podlega oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a., o czym orzeczono jak w sentencji.