Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt III SA/Gl 796/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2023-04-03 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6532 Sprawy budżetowe jednostek samorządu terytorialnego
Hasła tematyczne: Oświata
Finanse publiczne
Skarżony organ: Prezydent Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 13, art. 15 ust. 2h
journal: Dz.U. 2022 poz 1327
law: Ustawa z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie (t.j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Herman (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Barbara Brandys-Kmiecik, Sędzia WSA Marzanna Sałuda, Protokolant referent - stażysta Magdalena Janik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 marca 2023 r. sprawy ze skargi J. G. na czynność Prezydenta Miasta G. z dnia 1 września 2022 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia braku uprawnień do otrzymania dotacji oddala skargę.


UZASADNIENIE

Prezydent Miasta G., zarządzeniem nr [...], z 19 lipca 2022 r., na podstawie art. 30 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 559 z późn. zm.) oraz art. 13 ustawy z 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 1327 z poźn. zm.) w zw. z art. 61 ustawy z dnia 4 lutego 2011 r. o opiece nad dziećmi w wieku do lat 3 (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 1324 z późn. zm.), ogłosił otwarty konkurs ofert na realizację zadania publicznego miasta G. w dziedzinie organizacji opieki nad dziećmi sprawowanej w formie żłobka, realizowanego na przełomie 2022/2023 r.

Konkurs został rozstrzygnięty zarządzeniem Prezydenta Miasta G. z 29 sierpnia 2022 r., nr [...]. W zarządzeniu tym organ przyznał dotację w łącznej kwocie [...] zł na wsparcie realizacji zadania, o którym mowa w § 1, zgodnie z zestawieniem stanowiącym załącznik do zarządzenia zawierającym listę podmiotów, którym przyznano dotację. Treść zarządzenia została opublikowana w BIP oraz na tablicy ogłoszeń Urzędu Miejskiego.

J. G., prowadząca Firmę Handlowo-Usługową z/s w G. (dalej: skarżąca), jako jeden z oferentów biorących udział w ww. konkursie, pismem z 1 września 2022 r., została poinformowana o rozstrzygnięciu konkursu oraz o braku uprawnienia do otrzymania dotacji, ponieważ jej oferta na realizację zadania pn."[...]" - w kryterium określonym w § 6 ust. 3 pkt 4 ogłoszenia konkursowego otrzymała 0 pkt. W związku z powyższym, zgodnie z § 6 ust. 4 ogłoszenia konkursowego nie jest uprawniona do otrzymania dotacji na realizację ww. zadania.

W skardze do tutejszego Sądu skarżąca zaskarżyła czynność w postaci odmowy uprawnień do otrzymania dotacji zawartą w piśmie z dnia 1 września 2022 r.

Zaskarżonej czynności zarzuciła naruszenie prawa procesowego i materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy oraz inne naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny w-pływ na wynik sprawy, a to:

1. art. 7 kpa, art. 8 kpa poprzez brak uzasadnienia dlaczego skarżący uzyskał 0 punktów w kryterium określonym w par. 6 ust 3 pkt 4 rozporządzenia oraz stwierdzenie, że skarżący nie uzyskał wymaganej liczby punktów, wobec braku wskazania ile punktów uzyskał skarżący. Działania organu powodują, że skarżąca nie może określić czy jej oferta została rozpatrzona we właściwym trybie tj. rozpatrzona merytorycznie i odrzucona, czy też nie została rozpatrzona co sugerowałby brak merytorycznego rozpoznania oferty. Treść uzasadnienia pozwala na stwierdzenie, że oferty oceniane były w sposób dowolny. Nie można ustalić jakimi kryteriami organ kierował się przy wyborze oferty i na jakiej podstawie była przyznawana punktacja za poszczególne kryteria;

2. par 5 ust. 9 zarządzenia [...] Prezydenta Miasta G. poprzez stwierdzenie, że skarżąca nie jest uprawniona do dotacji, pomimo że organ nie odrzucił oferty skarżącego. Zgodnie z przytoczonym zarządzeniem oferty, które nie spełniały wymogów formalnych winny zostać odrzucone, dopiero po ich odrzuceniu może nastąpić stwierdzenie braku uprawnienia do otrzymania dotacji. Organ nie może dopuszczać do sytuacji kiedy to skarżący ma zgadywać czy jego oferta została odrzucona czy też nie rozpatrzona w inny sposób. Organ nie może też skracać formalnej procedury wskazanej w konkursie - skoro więc organ nie odrzucił oferty to nie mógł stwierdzić braku uprawnienia;

3. art. 15 ust. 2h ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie poprzez niewskazanie skarżącego zarządzeniu [...] ogłaszającym wyniki otwartego konkursu;

W oparciu o wskazane zarzuty, skarżąca domagała się stwierdzenia bezskuteczności zaskarżonej czynności ewentualnie wnosiła o stwierdzenie bezskuteczności zaskarżonej czynności i uznanie uprawnień skarżącego do dotacji na wsparcie realizacji zadania w dziedzinie organizacji opieki nad dziećmi sprawowanej w formie żłobka na przełomie 2022/2023 r. oraz zasądzenia na jego rzecz od organu zwrotu kosztów postępowania.

Zdaniem skarżącej działanie organu jest w sposób rażący sprzeczne z prawem, bowiem pozbawia skarżącą prawa do merytorycznego rozpatrzenia złożonej oferty, a także de facto “zmusza" skarżącą do “zgadywania" czy złożona oferta została wybrana czy też odrzucona.

Wobec faktu, że oferta spełniała wymogi określone w ustawie organ winien podjąć się jej merytorycznej oceny i wybrać łub odrzucić, czego nie dokonał. Skarżąca podniosła, iż skoro jej oferta nie uległa odrzuceniu to nadal przysługuje jej uprawnienie do dotacji na wsparcie realizacji zadania w dziedzinie organizacji opieki nad dziećmi sprawowanej w formie żłobka na przełomie 2022/2023r.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Stwierdził, że spełnił wszelkie ciążące na nim obowiązki wynikające z powszechnie obowiązujących przepisów prawa, w tym art. 15 ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie. Nie zgodził się z argumentacją skarżącej, jakoby w sposobie rozstrzygnięcia konkursu, wystąpiły jakiekolwiek nieprawidłowości, polegające na dowolności oceniana ofert.

Dalej wyjaśnił, że zgodnie z treścią Załącznika nr 1 do Zarządzenia nr [...] Prezydenta Miasta G. z 19 lipca 2022 r., a to § 6 ust. 4 Ogłoszenia otwartego konkursu ofert na realizację zadania publicznego miasta G. w dziedzinie organizacji opieki nad dziećmi sprawowanej w formie żłobka na przełomie 202212023 r. - II edycja: Wymagana minimalna liczba punktów uprawniająca oferentów do otrzymania dotacji wynosi 11, z zastrzeżeniem, iż w każdym z kryteriów należy otrzymać powyżej 0 pkt. Pierwszeństwo w otrzymaniu dotacji ma oferta, która uzyskała największą liczbę punktów. Maksymalna liczba punktów to 21. Jak natomiast wynika z Protokołu z posiedzenia komisji konkursowej powołanej w celu opiniowania ofert złożonych za zadnie publiczne miasta G. w dziedzinie organizacji opieki nad dziećmi sprawowanej w formie żłobka na przełomie 2022/2023 r. - II edycja z dnia 24 sierpnia 2022 r., oferta skarżącej spełniła warunki formalne, ale w kryterium określonym w § 6 ust. 3 pkt 4 ogłoszenia konkursowego (tj. analiza i ocena realizacji zleconych dotychczas zadań publicznych pod kątem rzetelności i terminowości oraz sposobu rozliczania otrzymanych na ten cel środków), otrzymała 0 punktów. Skarżąca nie była więc uprawniona do otrzymania dotacji na realizację opisanego wyżej zadania. Ponadto organ wskazał, że zarzut naruszenia § 5 ust. 9 zarządzenia [...] Prezydenta Miasta G. nie jest zasadny, bowiem przedmiotem zarzutu skargi do sądu administracyjnego może być wyłącznie przepis prawa powszechnie obowiązującego, a nie przepis zarządzenia organu wykonawczego miasta.

Następnie podniósł, że pismem z 1 września 2022 r. skarżąca została poinformowana o rozstrzygnięciu konkursu wraz z uzasadnieniem wskazującym powody braku uprawnienia do otrzymania dotacji. Na wniosek skarżącej, pismem z 10 października 2022 r. przesłano skarżącej Protokół z posiedzenia komisji konkursowej wraz z arkuszami zbiorczej oceny przyznanej poszczególnym ofertom przez komisję konkursową, jak również ponownie poinformowano o przyczynach braku możliwości uzyskania przez nią dotacji na realizację zadania określonego w ofercie skarżącej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył co następuje:

Skarga jest niezasadna.

Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r., poz. 259, dalej: p.p.s.a.), do właściwości sądów administracyjnych należy orzekanie w sprawach skarg na inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Chodzi tu zatem o akty lub czynności, które nie są decyzją lub postanowieniem, bo te są wymienione w pkt od 1 do 3, a więc są czynnościami faktycznymi (materialno-technicznymi), skierowanymi do indywidualnego podmiotu, dotyczącymi jego praw lub obowiązków wynikających z przepisów prawa.

Rozstrzygnięcie konkursu jest czynnością z zakresu administracji publicznej podlegającą kontroli sądu administracyjnego. Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 15 grudnia 2020 r. (sygn. akt SK 12/20) orzekł w punkcie 1, że "Art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325), rozumiany w ten sposób, że nie obejmuje rozstrzygnięcia organu władzy publicznej w przedmiocie otwartego konkursu ofert na realizację zadania publicznego, rozpisanego w trybie przepisów ustawy z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie (Dz. U. z 2020 r. poz. 1057), jest niezgodny z art. 45 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej".

W ocenie Trybunału Konstytucyjnego wszczęcie, przeprowadzenie oraz rozstrzygnięcie otwartego konkursu ofert na realizację zadania publicznego, o którym mowa w art. 13 ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie, niewątpliwie stanowi przejaw władczego działania organów administracji publicznej. Końcowy wynik postępowania konkursowego (tj. wybranie konkretnej oferty, niedokonanie wyboru, unieważnienie konkursu) jednostronnie kształtuje sytuację prawną oferentów. Okoliczność, że samo postępowanie konkursowe jest prowadzone na podstawie przepisów ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie, a nie przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256, ze zm.), nie odbiera aktom wydanym w przedmiocie rozstrzygnięcia konkursu, charakteru rozstrzygnięcia organów administracji publicznej w rozumieniu art. 184 zdanie pierwsze Konstytucji. (...).

Zatem rozstrzygnięcia konkursów, o których mowa w art. 13 ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie, stanowią akty przesądzające w sposób władczy kwestię rozdysponowania środków publicznych na realizację zadań zleconych, a zatem nie są to akty (zdarzenia) prawnie irrelewantne; przeciwnie - dotyczą sfery finansów publicznych (a więc gospodarowania środkami finansowymi, których źródłem są w szczególności podatki i inne daniny publiczne). Po stronie oferentów tworzą zatem prawo do skutecznego domagania się (z prawem do sądu włącznie), by właściwe organy władzy publicznej przeprowadzające postępowanie konkursowe działały zgodnie z prawem.

TK zauważył, że w ustawie o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie brak jest przepisu wyraźnie wyłączającego wniesienie skargi do sądu administracyjnego na rozstrzygnięcie konkursu ofert. W związku z powyższym Trybunał stwierdził, że postępowanie konkursowe, o którym mowa w art. 13 ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie, ma charakter "sprawy" w rozumieniu art. 45 ust. 1 Konstytucji. Tym samym interpretacja (wykładnia) art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. wyłączająca kontrolę rozstrzygnięć organów administracji publicznej, wydanych w następstwie przeprowadzenia konkursu, sprawowaną przez niezależny sąd administracyjny, podważa konstytucyjne prawo do sądu.

Przeprowadzając i rozstrzygając konkurs organizowany na podstawie przepisów ustawy o działalności pożytku publicznego i wolontariacie w zw. z przepisami ustawy o opiece nad dziećmi w wieku do lat 3 organ decyduje o przyznaniu bądź odmowie przyznania dotacji na prowadzenie żłobka lub klubu dziecięcego. Wybór podmiotów, na rzecz których rozdysponowuje się środki publiczne musi podlegać kontroli sądowej. Samo wypłacenie dotacji odbywa się już na podstawie umowy, jednak etap poprzedzający jej zawarcie ma charakter administracyjnoprawny.

Przepis art. 61 ust. 1 i 2 ustawy z 4 lutego 2011 r. o opiece nad dziećmi w wieku do lat 3, stanowi, że, wójt, burmistrz lub prezydent miasta może zlecić podmiotom, o których mowa w art. 8 ust. 1, organizację opieki sprawowanej w formie żłobka lub klubu dziecięcego lub przez dziennych opiekunów. Do wyłaniania podmiotów mających organizować opiekę, o której mowa w ust. 1, stosuje się odpowiednio przepisy ustawy z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 1327). W szczególności należy wskazać na art. 11 i następne tej ustawy regulujące tryb konkursowy zmierzający do wyłonienia podmiotów, którym gmina powierzy prowadzenie żłobków i klubów dziecięcych. Istotne znaczenie ma art. 13 ust. 2 pkt 6 ustawy o działalności pożytku publicznego i wolontariacie. Zgodnie z tym przepisem ogłoszenie otwartego konkursu ofert powinno zawierać informacje o trybie i kryteriach stosowanych przy wyborze ofert oraz terminie dokonania wyboru ofert.

Organ wypełnił tę dyspozycję wydając w dniu 19 lipca 2022r. zarządzenie nr [...]. Z tego aktu przepisy mające istotne znaczenie dla sprawy brzmią następująco:

§ 5 ust. 1 - Warunkiem przystąpienia do konkursu jest złożenie oferty, zgodnej ze wzorem określonym w załączniku nr 4 do zarządzenia.

§ 5 ust. 2 - Oferta musi zawierać wszystkie wskazane w jej treści informacje.

§ 5 ust. 3 – Podane informacje powinny umożliwić ocenę zadania zgodnie z kryteriami oceny podanymi w ogłoszeniu.

§ 5 ust. 9 – Oferty niespełniające wymogów wskazanych w ust. 1-8 będą odrzucane.

Z kolei, w § 6 określono szczegółowo termin, tryb i kryteria stosowane przy wyborze ofert. Jednym z kryteriów (ust. 3 pkt 4) była analiza i ocena realizacji zleconych dotychczas zadań publicznych pod kątem rzetelności i terminowości oraz sposobu rozliczenia otrzymanych na ten cel środków (skala od 0 do 3 punktów). Ponadto określono, że wymagana liczba punktów uprawniająca oferentów do otrzymania dotacji wynosi 11, z zastrzeżeniem, iż w każdym z kryteriów należy otrzymać powyżej 0 pkt. Pierwszeństwo w otrzymaniu dotacji ma oferta, która uzyskała największą liczbę punktów. Maksymalna liczba punktów to 21.

Przedmiotem skargi skarżąca uczyniła rozstrzygnięcie konkursu, w wyniku którego odmówiono jej przyznania dotacji. W ocenie Sądu orzekającego w sprawie, zarzuty skarżącej nie są uzasadnione. Już treść zarzutów wskazuje, że skarżąca nie zapoznała się z warunkami ogłoszonego konkursu, a w szczególności z kryteriami oceny i wyboru ofert, a w tym z określoną punktacją. Skoro za jedno z kryteriów wyboru ofert skarżąca otrzymała 0 punktów w przedziale od 0 do 3 , to zgodnie z zasadami konkursu, jej oferta nie mogła zostać wybrana niezależnie od liczby punktów przyznanych za inne kryteria.

Organ powiadomił skarżącą o sposobie rozpatrzenia złożonej oferty pismem z 1 września 2022 r. zawierającym informację o negatywnym rozstrzygnięciu oferty skarżącej w ramach ogłoszonego konkursu. Wskazał przy tym przyczynę odmowy przyznania dotacji, tj. 0 punktów za kryterium określone w § 6 ust. 3 pkt 4 ogłoszenia konkursowego dotyczące analizy i oceny realizacji zleconych dotychczas zadań publicznych pod kątem rzetelności i terminowości oraz sposobu rozliczenia otrzymanych na ter cel środków. Tymczasem z oferty skarżącej znajdującej się w aktach sprawy wynika, że w okresie od 2019 r. do 2021 r. skarżąca nieterminowo rozliczyła się z otrzymanego dofinansowania.

W protokole z posiedzenia Komisji konkursowej wskazano, że jedna ze złożonych ofert nie spełniała warunków formalnych. Pozostałe oferty, w tym oferta skarżącej została oceniona merytorycznie. Oferta skarżącej odnośnie kryterium - analiza i ocena realizacji zleconych dotychczas zadań publicznych pod kątem rzetelności i terminowości oraz sposobu rozliczenia otrzymanych na ten cel środków została oceniona na 0 punktów, a jedynie otrzymanie w każdym z kryteriów powyżej 0 punktów dawało możliwość otrzymania dotacji przy wymaganej, minimalnej liczbie punktów 11. Jak już wskazano, z oferty skarżącej wynika, że nieterminowo rozliczyła się z wcześniej otrzymanego dofinansowania.

Skarżąca została poinformowana o wynikach konkursu. ponadto na jej wniosek z 28 września 2022r. o uzasadnienie wyboru organ w piśmie z 10 października 2022 r. udzielił odpowiedzi i doręczył jej protokół Komisji konkursowej zawierający oceny ofert według poszczególnych kryteriów. Informacja organu z 1 września 2022r. o braku uprawnienia skarżącej do otrzymania dotacji, wbrew postawionemu zarzutowi zawierała informację o przyczynie odmowy i była zrozumiała. Należy stwierdzić, że wymogi konkursu były jasno i wyraźnie sformułowane. Skarżąca w trakcie oceny merytorycznej ofert otrzymał 0 punktów za kryterium określone w § 6 ust. 3 pkt 4. Taka ocena – brak punktów za ww. kryterium spowodowała, że oferta skarżącej nie została wybrana.

Katalog wymogów, jakiem powinna odpowiadać oferta zawarty jest w art. 14 ustawy o działalności pożytku publicznego. Jest to jednak katalog otwarty, o czym świadczy zwrot " zawiera w szczególności". Organ ogłaszając konkurs miał prawo wprowadzić warunki, jakie winny spełniać oferty, nie przekroczył przy tym wymogów ustawowych. Organ posiadał kompetencję do wprowadzenia: formularza oferty, zobowiązania oferentów do jego prawidłowego wypełnienia i spełnienia kryteriów stosowanych przy wyborze ofert. Z § 5 ust. 9 Załącznika nr 1 do Zarządzenia o ogłoszeniu konkursu ofert ogłoszenia wyraźnie wynikało, że oferty będą odrzucane w przypadku niespełnienia warunków formalnych. Oferty nieodrzucone przechodzą do merytorycznej oceny. Takiej ocenie została poddana oferta skarżącej.

Odnosząc się do ostatniego zarzutu skargi dotyczącego niewskazania skarżącego w treści zarządzenia w przedmiocie ogłoszenia wyników konkursu, powołać należy art. 15 ust. 2h ustawy o działalności pożytku publicznego i wolontariacie. Zgodnie z tym przepisem ogłoszenie wyników otwartego konkursu ofert zawiera w szczególności nazwę oferenta, nazwę zadania publicznego oraz wysokość przyznanych środków publicznych. Można z tego przepisu wywieść wniosek, że ogłoszeniu podlegają oferty wybrane do dofinansowania. W zarządzeniu bowiem podaje się wysokość przyznanych środków publicznych. Nie ma zatem obowiązku i potrzeby przywoływania danych oferentów, których oferty nie zostały wybrane.

Skarżąca po ogłoszeniu wyników konkursu zwróciła się do organu o uzasadnienie stanowiska organu i otrzymała je w piśmie z 10 października 2022 r. wraz z protokołem z posiedzenia komisji konkursowej i arkuszami oceny zbiorczej. Organ wskazał skarżącej przyczynę niewybrania jej oferty. Rozstrzygnięcie konkursu w sposób niezadowalający skarżącą nie świadczy o nierozpatrzeniu jej oferty.

Z tych względów Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.