Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SAB/Wa 120/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2023-10-09 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
658
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Zobowiązano ... i stwierdzono, że bezczynność miała miejsce bez rażącego naruszenia prawa
Powołane przepisy: article: art. 149pr 1 pkt 1 art. 151, art. 200 w zw. z art. 209 art. 119 pkt 4 i art 120
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 1, art. 13
journal: Dz.U. 2022 poz 902
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Piotr Borowiecki (spr.), Sędzia WSA Izabela Głowacka-Klimas, Sędzia WSA Andrzej Góraj, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 9 października 2023 r. sprawy ze skargi W.D. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Dyrektora Instytutu Hodowli i Aklimatyzacji Roślin – Państwowego Instytutu Badawczego w [...] w przedmiocie wniosku z [...] grudnia 2022 r. o udostępnienie informacji publicznej 1. zobowiązuje Dyrektora Instytutu Hodowli i Aklimatyzacji Roślin – Państwowego Instytutu Badawczego w [...] do rozpatrzenia wniosku W.D z dnia [...] grudnia 2022 r. o udostępnienie informacji publicznej, w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. oddala skargę w pozostałym zakresie; 4. zasądza od Dyrektora Instytutu Hodowli i Aklimatyzacji Roślin – Państwowego Instytutu Badawczego w [...] na rzecz W.D. kwotę 100 zł (słownie: sto złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

W piśmie z dnia [...] lutego 2023 r. W.D. (dalej także: "skarżący" lub "strona skarżąca"), działając za pośrednictwem podmiotu zobowiązanego, wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Dyrektora Instytutu Hodowli i Aklimatyzacji Roślin - Państwowego Instytutu Badawczego w [...] (dalej także: "Dyrektor IHiAR-PIB" lub "organ") w przedmiocie rozpatrzenia jego wniosku z dnia [...] grudnia 2022 r. o udostępnienie informacji publicznej.

Na podstawie akt niniejszej sprawy Sąd ustalił następujący stan faktyczny.

W dniu [...] grudnia 2022 r. W.D., powołując się na przepisy art. 61 ust. 1 Konstytucji RP oraz art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jednolity Dz. U. z 2022 r., poz. 902 - dalej także: "u.d.i.p."), a także na przepisy rozporządzenie Ministra Gospodarki z dnia 15 stycznia 2007 r. w sprawie szczegółowych warunków funkcjonowania systemów ciepłowniczych (tekst jednolity Dz. U. z 2007 r. nr 16, poz. 92) i normę EN-12831:2003 przedstawiającą metodologię obliczeń całkowitego projektowego obciążenia cieplnego budynku, wniósł do Dyrektora Instytutu Hodowli i Aklimatyzacji Roślin - Państwowego Instytutu Badawczego w [...] o udostępnienie informacji publicznej poprzez sporządzenie i przesłanie skarżącemu - na podany w treści wniosku adres e-mail lub za pośrednictwem platformy cyfrowej e-PUAP - urzędowo potwierdzonej kopii dokumentów, na podstawie których zostało zamówione zapotrzebowanie mocy cieplnej dla budynku mieszkalnego przy [...] w B. dnia [...] lipca 2008 r., dnia [...] lutego 2016 r. i dnia [...] stycznia 2021 (załącznik nr 1 i 2).

Ustosunkowując się do powyższego wniosku strony skarżącej, Dyrektor Instytutu Hodowli i Aklimatyzacji Roślin - Państwowego Instytutu Badawczego w [...] w piśmie z dnia [...] grudnia 2022 r., nr [...], poinformował skarżącego, że nie dysponuje wnioskowaną przez skarżącego dokumentacją techniczną. Organ podniósł jednocześnie, że nie ma do przekazania innych informacji niż te zawarte w dotychczasowej korespondencji.

Ponadto, Dyrektor IHiAR-PIB, odnosząc się do wniosku skarżącego z dnia [...] grudnia 2022 r. wskazał, że wniosek skarżącego o sporządzenie i przesłanie kopii wnioskowanej dokumentacji technicznej wymaga uzupełnienia, gdyż żądane dane dotyczą w istocie wniosku o udostępnienie informacji przetworzonych. W tej sytuacji, organ stwierdził, że skarżący powinien wykazać, iż działanie skarżącego jest szczególnie istotne dla interesu publicznego.

Organ wyjaśnił także, że każda korekta zamawianej mocy cieplnej poprzedzona jest pozyskaniem z KPEC B. informacji o zarejestrowanych, aktualnych wielkościach mocy cieplnej z kilku ostatnich sezonów grzewczych, co uwarunkowane jest zmianami klimatycznymi, ekstremalnymi warunkami oraz trudnym prognozowaniem pogody.

Organ wskazał, że jednym z dokumentów, którego skarżący się aktualnie domaga od Dyrektora Instytutu Hodowli i Aklimatyzacji Roślin - Państwowego Instytutu Badawczego w [...], a dotyczących zmian mocy cieplnej w 2021 r., została przekazana skarżącemu wcześniej w piśmie z dnia [...] marca 2020 r. z KPEC do IHAR-PIB. Organ dodał, że skarżący ma zatem możliwość niezwłocznego wglądu do najświeższych danych, które skarżącego interesują.

W tej sytuacji, skarżący - działając za pośrednictwem organu - w piśmie z dnia [...] lutego 2023 r. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Dyrektora Instytutu Hodowli i Aklimatyzacji Roślin - Państwowego Instytutu Badawczego w [...] w przedmiocie rozpatrzenia jego wniosku z dnia [...] grudnia 2022 r. o udostępnienie informacji publicznej, w zakresie sporządzenia i przesłania skarżącemu urzędowo potwierdzonej kopii dokumentów, na podstawie których zostało zamówione zapotrzebowanie mocy cieplnej dla budynku mieszkalnego przy [...] w B. dnia [...] lipca 2008 r., dnia [...] lutego 2016 r. i dnia [...] stycznia 2021 (załącznik nr 1 i 2).

W petitum skargi strona skarżąca wniosła o:

1) uznanie, że wnioskowane dokumenty posiadają walor informacji publicznej nieprzetworzonej,

2) uznanie, że decyzje organu w załatwieniu niniejszej sprawy są rażącym naruszeniem prawa i naruszają godność człowieka, albowiem odmowa udostępnienia kopii wnioskowanych dokumentów ma postać kwalifikowaną, która nosi cechy oczywistej i wyraźnej sprzeczności z obowiązującym prawem, niepozwalającej na zaakceptowanie w demokratycznym państwie prawa i wywołującej dotkliwe skutki społeczne i indywidualne,

3) zobowiązanie organu do udostępnienie informacji publicznej zgodnie z wnioskiem, tj. sporządzenie i przysłanie skarżącemu kopii dokumentu (projektu lub audytu energetycznego sporządzonego zgodnie z obowiązującym prawem przez osobę mającą stosowne uprawnienie budowlane) wraz z towarzyszącymi jej dokumentami, z którego wynika zmiana zapotrzebowania mocy cieplnej dla węzła cieplnego (nr węzła [...]) przynależnego do budynku mieszkalnego przy ul. [...] w B..

4) wymierzenie Dyrektorowi Instytutu Hodowli i Aklimatyzacji Roślin - Państwowy Instytut Badawczy w [...] grzywny w wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów (art. 154 § 6 P.p.s.a.),

5) zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania,

6) przyznanie od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną w wysokości połowy kwoty dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów (art. 154 § 6 P.p.s.a.),

W uzasadnieniu skargi strona skarżąca zauważyła na wstępie, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 16 listopada 2007 r. wskazał, że informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 u.d.i.p. Strona skarżąca zwróciła jednocześnie uwagę na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 listopada 2007 r., sygn. akt. II SAB/Wa 68/07, w którym to Sąd stwierdził, że "Pojęcie informacji publicznej ustawodawca określił w art. 1 ust. 1 i art. 6 u.d.i.p.".

Skarżący stwierdził, że informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 u.d.i.p.

Skarżący podniósł, że informacją publiczną będzie każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa.

Skarżący wskazał, że informacja publiczna dotyczy sfery faktów. Według skarżącego, informacją jest treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej, treść wystąpień, opinii i ocen przez nie dokonywanych, niezależnie do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą. W konsekwencji, skarżący uznał więc, że informację publiczną stanowi treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej i dotyczących sfery jego działalności.

Skarżący zauważył, że w piśmiennictwie i orzecznictwie przyjmuje się, że bezczynność w zakresie udzielenia informacji publicznej może mieć miejsce również w przypadku udzielenia informacji innej niż taka, której oczekuje wnioskodawca, tudzież udzielenia informacji niepełnej czy chaotycznej (por. P. Szustakiewicz, Postępowanie w sprawie bezczynności w zakresie udzielania informacji publicznej w orzecznictwie sądów administracyjnych, Przegląd Prawa Publicznego z 2012 r. nr 6, s. 75).

Skarżący stwierdził, że właściwa realizacja wniosku o dostęp do informacji publicznej wymaga precyzyjnego udzielenia informacji na temat zawartych w nim kwestii. Nie chodzi bowiem o udzielenie jakiejkolwiek informacji, ale o przedstawienie jej w takim zakresie i w taki sposób, jaki odpowiada treści żądania.

Skarżący wskazał, że przedstawienie informacji innej niż ta, na którą oczekuje wnioskodawca, informacji niepełnej lub też nieadekwatnej do treści wniosku, świadczy o bezczynności podmiotu zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej, do którego skierowano wniosek o jej udostępnienie, co uchybia regulacji zawartej w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. (zob. wyrok NSA z dnia 7 grudnia 2010 r., sygn. akt I OSK 1737/10 i z dnia 28 listopada 2017 r. sygn. akt I OSK 1432/17).

Skarżący zarzucił, że organ notorycznie i z premedytacją, w sposób nieprawidłowy ograniczył mu prawo do informacji publicznej, dyskryminując go.

Skarżący zauważył, że Dyrektora IHAR-PIB w [...] jest funkcjonariuszem publicznym i urzędnikiem państwowym wykonującym zawód zaufania publicznego. W tej sytuacji, zdaniem skarżącego, organ obowiązany jest zatem działać zgodnie z art. 7 Konstytucji RP oraz zgodnie z ustawą z dnia 16 września 1982 r. o pracownikach urzędów państwowych (tekst jednolity Dz. U. z 2020 r., poz. 537).

W związku z powyższym, skarżący uznał, że z powodu nieudostępnienia wnioskowanych informacji organ rażąco naruszył prawo, co sprawia, że niniejsza skarga jest zasadna.

Skarżący stwierdził, że nie ulega wątpliwości, iż organ nie rozpoznał wniosku o udostępnienie informacji publicznej w terminie ustawowym, określonym w art. 13 ust. 1 u.d.i.p., który nakazuje załatwić sprawę niezwłocznie, ale nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku.

Tymczasem, skarżący zauważył, że oczekuje na załatwienie sprawy już od ponad 57 dni.

W odpowiedzi na skargę udzielonej w piśmie z dnia [...] lutego 2023 r. Dyrektor Instytutu Hodowli i Aklimatyzacji Roślin - Państwowego Instytutu Badawczego w [...] wniósł o oddalenie skargi.

W uzasadnieniu Dyrektor Instytutu Hodowli i Aklimatyzacji Roślin - Państwowego Instytutu Badawczego w [...] zauważył na wstępie, że pismem z dnia [...] grudnia 2022 r., nr [...] poinformował skarżącego, że jego wniosek z dnia [...] grudnia 2022 r. wymaga uzupełnienia, gdyż żądane dane zawierają w istocie wniosek o udostępnienie informacji przetworzonej. W tej sytuacji, organ uznał, że skarżący był obowiązany wykazać, że jego działanie jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. Niemniej jednak, organ wskazał, że wyjaśnił skarżącemu we wspomnianym piśmie w jaki sposób odbywa się zmiana mocy cieplnej, a więc tym samy zrealizował swój obowiązek.

Tymczasem, jak wskazał organ, pomimo otrzymania powyższego pisma skarżący wniósł skargę na bezczynność, nie wyjaśniając, dlaczego uzyskanie informacji publicznej przetworzonej jest szczególnie istotne dla interesu publicznego i nie czekając na wydanie decyzji przez organ.

Organ zauważył, że skarżący pismem z dnia [...] grudnia 2022 r. wystąpił o udostępnienie mu szeregu dokumentów z lat 2009, 2016 i 2021, które należy zakwalifikować jako informacje przetworzone.

Organ wyjaśnił, że jako oddział naukowy instytutu badawczego obowiązany jest terminowo realizować zadania statutowe, a aktualnie jest duże spiętrzenie prac badawczych związanych ze zbiorem buraka. Tymczasem, jak podniósł organ, przygotowanie żądanych przez skarżącego informacji jest czasochłonne.

Ponadto, organ stwierdził, że - wbrew zarzutom skarżącego - nie odmówił udostępnienia żądanych informacji, wyjaśniając stronie skarżącej w jaki sposób dokonywana jest korekt mocy cieplnej. Tym samy, organ uznał, że nie pozostawał w bezczynności.

Niezależnie od powyższego, organ uznał, że skarżący nadużywa swojego prawa dostępu do informacji publicznej, albowiem zakłóca funkcjonowanie organu i zmniejsza efektywność jego działania w zakresie wykonywania powierzonych mu ustawowych zadań. Organ wskazał, że model działania skarżącego oraz liczba, seryjność i treść złożonych wniosków o udostępnienie informacji publicznej, a także podobieństwo wnoszonych do sądu skarg, jak również akcentowanie w żądaniach zawartych w skargach kwestii związanych z naliczaniem opłat za wynajmowany lokal (w tym przypadku - opłat za ogrzewanie), oraz koincydencja czasowa między wnoszeniem skarg i ponagleń, nie świadczą o zamiarze uzyskania informacji publicznej w celu jej wykorzystania dla dobra wspólnego, lecz mają na celu wywołanie dolegliwości u adresata i utrudnienie jego funkcjonowania. Tym samym, organ stwierdził, że wspomniane działania świadczą o nadużyciu prawa przez skarżącego.

Organ podkreślił, że dokonując oceny całokształtu długoletniego zachowania skarżącego wobec organu, nie sposób nie uznać, że skarżący swoim zachowaniem dopuszcza się nadużycia prawa do uzyskania informacji publicznej, umyślnie paraliżując, a co najmniej znacznie utrudniając i zakłócając działanie organu, i zmniejszając efektywność działania organu w zakresie wykonywania powierzonych mu statutowych zadań, w tym w zakresie udostępniania informacji innym podmiotom.

Organ wskazał na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 listopada 2021 r., sygn. akt III OSK 3907/21, zgodnie z którym "Liczba, seryjność i treść złożonych wniosków o udostępnienie informacji publicznej a także podobieństwo skarg, akcentowanie w żądaniach zawartych w skargach kwestii ekonomicznych, okoliczność czasowa między wnoszeniem skarg a zaistnieniem bezczynności, nie świadczą o zamiarze uzyskania informacji publicznej w celu jej wykorzystania dla dobra wspólnego, lecz mają na celu wywołanie dolegliwości u adresata i utrudnienie jego funkcjonowania. Zachowanie podmiotu, który składa w ciągu krótkiego czasu kilkadziesiąt wniosków o udostępnienie informacji publicznej, dotyczących prawie każdego aspektu działalności organu, zakłócając w ten sposób jego funkcjonowanie w zakresie powierzonych ustawowo zadań, może zostać uznane za nadużycie prawa".

W tej sytuacji, organ uznał, iż nie ulega zatem wątpliwości, że działania skarżącego nie stanowią realizacji prawa dostępu do informacji publicznej, wynikającego z art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP oraz z art. 1 ust. 1 i art. 2 ust. 1 u.d.i.p., lecz jego nadużycie.

Dyrektor Instytutu Hodowli i Aklimatyzacji Roślin – Państwowego Instytutu Badawczego w [...] uznał, że działania skarżącego nie stanowią realizacji prawa dostępu do informacji publicznej, wynikającego z art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP oraz art. 1 ust. 1 i art. 2 ust. 1 u.d.i.p., lecz jego nadużycie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity Dz. U. z 2022 r., poz. 2492), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

W świetle powołanych przepisów cyt. ustawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w zakresie swojej właściwości, dokonując kontroli działalności administracji publicznej, orzeka m.in. w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2023 r., poz. 259 - dalej także: "P.p.s.a.").

W przypadku skargi na bezczynność przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie.

W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, analizowana pod tym kątem skarga W.D. zasługuje na uwzględnienie, albowiem postępowanie Dyrektora Instytutu Hodowli i Aklimatyzacji Roślin - Państwowego Instytutu Badawczego w [...] w sprawie zainicjowanej wnioskiem skarżącego z dnia [...] grudnia 2022 r. o udostępnienie informacji publicznej nosiło wszelkie znamiona bezczynności z uwagi na nienależyte dopełnienie obowiązków ustawowych, o których mowa w art. 13 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej.

Przepis art. 149 § 1 P.p.s.a. stanowi, iż sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 - 4:

1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności,

2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa,

3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania.

Jednocześnie, sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a P.p.s.a.).

Sąd w przypadku, o którym mowa w art. 149 § 1 pkt 1 i 2, może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego (art. 149 § 1b P.p.s.a.).

Z kolei, przepis art. 149 § 2 P.p.s.a. stanowi, że sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6.

Należy zauważyć, że przepisy ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie definiują pojęcia bezczynności. W piśmiennictwie przyjmuje się jednak, że bezczynność organu administracji publicznej zachodzi wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności (tak m.in. T. Woś /w:/ T. Woś [red.], H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2011, s. 109). Jednocześnie, podnosi się w doktrynie, że stan "bezczynności organu" od "przewlekłego prowadzenia postępowania przez organ" różni się tym, że o ile w pierwszym przypadku dochodzi do przekroczenia terminu załatwienia sprawy poprzez to, iż organ zasadniczo nie podejmuje żadnych istotnych czynności zmierzających do rozstrzygnięcia sprawy, o tyle w drugim przypadku organ nie podejmuje skutecznych działań na podstawie przepisów k.p.a., przez co nie dochodzi do wydania rozstrzygnięcia (por. m.in. J. Drachal, J. Jagielski, R. Stankiewicz /w:/ Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz pod red. prof. R. Hausera i prof. M. Wierzbowskiego, wyd. 5, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2017). Takie rozumienie pojęcia bezczynności potwierdza również orzecznictwo, w którym stwierdza się, że jeżeli w toku postępowania administracyjnego organ podejmuje czynności mające na celu dokładne rozpoznanie sprawy w niezbędnym zakresie, to - choć nie wydał w przewidzianym terminie decyzji administracyjnej - nie można mu zarzuć bezczynności (por. m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 maja 2011 r., sygn. akt I OSK 711/11). W tym drugim przypadku (stan przewlekłości postępowania), czynności organu można również uważać za "pozorowane", w tym sensie, iż organ przeprowadza czynności nieistotne dla sprawy lub mnoży czynności postępowania dowodowego, pozostając w sprzeczności z koniecznością zachowania wymogu ekonomiki postępowania administracyjnego. Przy kwalifikowaniu "przewlekłości postępowania" powstaje, więc sytuacja, w której działa opieszale lub tylko pozoruje działania (formalnie nie będąc bezczynnym).

W niniejszej sprawie, z uwagi na przedmiot zaskarżenia, należy mieć na względzie przede wszystkim przepisy ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, która kształtuje prawo do informacji publicznej, a także określa zasady i tryb jej udostępniania (art. 1 - 2 u.d.i.p.).

Kognicja sądów administracyjnych do rozpoznania skarg na bezczynność w takich sprawach wynika zarówno ze wskazanego powyżej art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a., jak też została dodatkowo potwierdzona przez normę prawną wyrażoną w art. 21 u.d.i.p.

Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, będąca rozwinięciem konstytucyjnego prawa do informacji publicznej, reguluje zasady i tryb dostępu do informacji mających walor informacji publicznych, a także wskazuje, w jakich przypadkach dostęp do informacji publicznej podlega ograniczeniu i kiedy żądane przez wnioskodawcę informacje nie mogą zostać udostępnione.

Na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej bezczynność podmiotu obowiązanego do rozpoznania wniosku informacyjnego ma miejsce wówczas, gdy organ - będąc w posiadaniu żądanej informacji publicznej - nie podejmuje stosownej czynności materialno-technicznej w postaci udzielenia tej informacji (art. 10 ust 1 u.d.i.p.), nie wydaje decyzji o odmowie jej udostępnienia (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.), ewentualnie nie informuje wnioskodawcy, że w danej sprawie nie mamy do czynienia z informacją publiczną, bądź też że organ nie posiada żądanej informacji, czy też, że przysługuje inny tryb dostępu do wnioskowanej informacji publicznej, aniżeli tryb przewidziany w cyt. ustawie (art. 1 ust. 2 u.d.i.p.).

Przyjmuje się, że bezczynność w zakresie udostępnienia informacji publicznej może - co do zasady - przybrać jedną z czterech postaci:

1) podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej w ogóle nie odpowiada na wniosek strony skarżącej, a więc podmiot zobowiązany do podjęcia czynności materialno-technicznej w przedmiocie informacji publicznej, takiej czynności nie podejmuje i milczy wobec wniosku strony o udzielenie takiej informacji (por. m.in. wyrok WSA w Warszawie z dnia 27 maja 2008 r., sygn. akt II SAB/Wa 28/08);

2) podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej przekracza termin określony w art. 13 u.d.i.p., a więc nie podejmuje w terminie wskazanym w art. 13 cyt. ustawy stosownych czynności (tak również: m.in. wyrok WSA w Warszawie z dnia 4 lutego 2013 r., sygn. akt II SAB/Wa 485/12);

3) podmiot zobowiązany udziela informacji, lecz dokonuje przedstawienia informacji innej, niż ta, na którą oczekuje wnioskodawca lub też informacji wymijającej, a więc zachodzi sytuacja, gdy wnioskodawcy zostaje formalnie udzielona informacja publiczna, ale nie dotyczy ona pytań zawartych we wniosku, a zatem odpowiedź w ogóle nie dotyczy wniosku lub zawiera informacje niezwiązane z treścią wniosku;

4) podmiot zobowiązany udziela wprawdzie wnioskodawcy lakonicznej informacji, że nie dysponuje informacją publiczną, ale nie udowadnia swoich twierdzeń, a nawet nie uwiarygadnia, iż nie posiada żądanej informacji publicznej (tak również: m.in. wyrok NSA z dnia 27 marca 2012 r., sygn. akt I OSK 156/12).

Warto zauważyć, że we wcześniejszym orzecznictwie przyjmowano dosyć rygorystycznie, że w przypadku złożenia skargi na bezczynność w zakresie udostępnienia informacji publicznej obowiązkiem Sądu jest w pierwszej kolejności zbadanie, czy sprawa mieści się w zakresie podmiotowym i przedmiotowym ustawy o dostępie do informacji publicznej. Dopiero bowiem - jak wskazywano w judykaturze - stwierdzenie, że podmiot, do którego zwróciła się strona skarżąca, był obowiązany do udzielenia informacji publicznej, a także, że żądana przez stronę skarżącą informacja miała charakter informacji publicznej, w rozumieniu przepisów u.d.i.p., jak również, że nie zachodzą szczególne okoliczności niepozwalające na skorzystanie w trybu przewidzianego w cyt. ustawie (np. kwestia nadużycia prawa do informacji publicznej) - pozwalają na dokonanie oceny, czy w konkretnej sprawie można skutecznie zarzucić wskazanemu podmiotowi bezczynność.

W ostatnim czasie powyższe stanowisko judykatury uległo pewnej dosyć istotnej korekcie, albowiem w przypadku skargi na bezczynność w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej przyjmuje się, że jeżeli wniosek o udostępnienie informacji został zainicjowany w trybie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, to podmiot zobowiązany do udzielenia informacji powinien przestrzegać terminu określonego w art. 13 ust. 1 cyt. ustawy również w przypadku, gdy okaże się, iż informacja, o jaką ubiega się wnioskodawca, nie ma charakteru informacji publicznej (por. m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 czerwca 2022 r., sygn. akt III OSK 4955/21).

W konsekwencji, w orzecznictwie przyjmuje się aktualnie, że terminy określone w art. 13 ust. 1 i 2 u.d.i.p. dotyczą każdej formy załatwienia wniosku - a zatem nie tylko czynności udostępnienia informacji publicznej lub wydania decyzji o odmowie jej udostępnienia, ale również czynności powiadomienia wnioskodawcy, że żądana informacja nie stanowi informacji publicznej (z wyjaśnieniem przyczyn takiej kwalifikacji), bądź też powiadomienia, że organ nie posiada informacji publicznej lub obowiązuje inny tryb jej udostępnienia. W takim przypadku pismo informujące stanowi odpowiedź na wniosek, co uwalnia adresata wniosku (organ) od zarzutu bezczynności (por. m.in. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 10 czerwca 2022 r., sygn. akt II SAB/Bk 45/22, LEX nr 3362395; podobnie: wyrok WSA w Poznaniu z dnia 5 maja 2022 r., sygn. akt IV SAB/Po 57/22, LEX nr 3342993, czy też wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 20 stycznia 2022 r., sygn. akt II SAB/Go 204/21, LEX nr 3303746).

W rozpatrywanej sprawie skarżący W.D. w piśmie z dnia [...] grudnia 2022 r., powołując się na przepisy art. 61 ust. 1 Konstytucji RP oraz art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, zwrócił się do Dyrektora Instytutu Hodowli i Aklimatyzacji Roślin - Państwowego Instytutu Badawczego w [...] z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej poprzez sporządzenie i przesłanie skarżącemu urzędowo potwierdzonej kopii dokumentów, na podstawie których zostało zamówione zapotrzebowanie mocy cieplnej dla budynku mieszkalnego przy [...] w B. dnia [...] lipca 2008 r., dnia [...] lutego 2016 r. i dnia [...] stycznia 2021 (załącznik nr 1 i 2).

Należy zauważyć, że w świetle przepisu art. 4 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, do udostępniania informacji publicznej obowiązane są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności: 1) organy władzy publicznej, 2) organy samorządów gospodarczych i zawodowych, 3) podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa, 4) podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego, 5) podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów.

Instytut Hodowli i Aklimatyzacji Roślin - Państwowy Instytut Badawczy w [...] jest państwowym instytutem badawczym w rozumieniu ustawy z 30 kwietnia 2010 r. o instytutach badawczych (tekst jednolity Dz. U. z 2022 r., poz. 498 ze zm.). Przepis art. 1 ust. 1 cyt. ustawy stanowi, że państwowa jednostka organizacyjna, wyodrębniona pod względem prawnym, organizacyjnym i ekonomiczno-finansowym, która prowadzi badania naukowe i prace rozwojowe ukierunkowane na ich wdrożenie i zastosowanie w praktyce. Zgodnie z art. 22 tej ustawy, do zadań państwowego instytutu badawczego należy m.in. 1) prowadzenie badań naukowych i prac rozwojowych; 2) przystosowywanie wyników badań naukowych i prac rozwojowych do potrzeb praktyki; 3) wdrażanie wyników badań naukowych i prac rozwojowych; 4) wykonywanie zadań szczególnie ważnych dla planowania i realizacji polityki państwa, których wykonanie jest niezbędne dla zapewnienia obronności i bezpieczeństwa publicznego, działania wymiaru sprawiedliwości, ochrony dziedzictwa narodowego, rozwoju edukacji i kultury, kultury fizycznej i sportu oraz poprawy jakości życia obywateli, dotyczących: a) opracowywania i opiniowania standardów w zakresie rynku pracy, ochrony pracy i zabezpieczenia społecznego, ochrony zdrowia, ochrony środowiska, gospodarki żywnościowej, gospodarki przestrzennej, gospodarki bogactwami i zasobami naturalnymi, rozwoju społeczeństwa informacyjnego, bezpieczeństwa technicznego, energetycznego i bezpieczeństwa transportu oraz standardów produktów, procesów i usług, a także warunków przestrzegania tych standardów, b) monitoringu i zapobiegania skutkom zjawisk i wydarzeń mogących stwarzać zagrożenie publiczne, w tym zapobiegania skutkom katastrof naturalnych lub technicznych, noszących znamiona klęski żywiołowej. W świetle art. 5 ust. 3 i art. 24 ust. 2 cyt. ustawy, nadzór nad Instytutem sprawuje minister nadzorujący, którym w odniesieniu do ww. Instytutu jest Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi. Na mocy art. 23 i art. 24 ust. 1 pkt 5 cyt. ustawy organami instytutu są dyrektor, który reprezentuje Instytut i rada naukowa. Ww. Instytut posiada oddziały i zakłady naukowe oraz zakłady doświadczalne (§ 2 pkt 6 statutu).

Tym samym, stwierdzić należy, że Dyrektor Instytutu jest podmiotem obowiązanym do udostępniania informacji publicznej zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 4 u.d.i.p. Jest to stanowisko tym bardziej zasadne, jeśli weźmiemy pod uwagę fakt, że ustawodawca nałożył obowiązek udzielania informacji publicznej na wszystkie podmioty dysponujące mieniem publicznym. Niewątpliwie, należy uznać, że każdy podmiot, który gospodaruje choćby niewielką częścią publicznego mienia - a w przypadku Dyrektora Instytutu Hodowli i Aklimatyzacji Roślin - Państwowego Instytutu Badawczego w [...] nie ma jakiejkolwiek wątpliwości, że mamy do czynienia z taką sytuacją - ma obowiązek udostępniania informacji na jego temat. Można powiedzieć, że prawo do informacji podąża za publicznym mieniem i osoby uprawnione mogą żądać informacji od każdego, kto takim mieniem zarządza lub z niego korzysta (por. m.in. M. Bidziński, M. Chmaj, P. Szustakiewicz, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, wydanie 3, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2018).

Niemniej, należy wyraźnie podkreślić, iż sam fakt, że dany podmiot jest - co do zasady - obowiązany do udostępniania informacji publicznej, nie oznacza jeszcze, że w określonym przypadku mamy do czynienia z obowiązkiem przekazania danej informacji wnioskodawcy. Należy bowiem zauważyć, że istotne jest również to, czy informacja, o udostępnienie której wystąpił dany podmiot, stanowi informację publiczną, a także to, czy informacja ta - choćby de iure była informacją publiczną - może być w ogóle udostępniona w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Warto wskazać, że brak cech informacji publicznej powoduje, że nie ma podstaw do wydania decyzji w trybie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. Nie ma wówczas także obowiązku udostępnienia owej informacji. Organ, do którego wniesiono żądanie, powinien natomiast - na co zwrócił już uwagę Sąd - wystosować do wnioskodawcy pismo informacyjne o nienależeniu żądanej informacji do zakresu przedmiotowego ustawy.

Zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p., każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną, w rozumieniu cyt. ustawy i podlega udostępnieniu.

Przepis art. 6 u.d.i.p. wymienia kategorie informacji publicznej, które na mocy prawa podlegają udostępnieniu. Wyliczenie to ma jedynie charakter przykładowy, co prowadzi do wniosku, że - co do zasady - wszystko, co wiąże się bezpośrednio z funkcjonowaniem i trybem działania podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1 u.d.i.p., stanowi informację publiczną.

Informacja publiczna dotyczy sfery faktów. Jest nią treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej i podmioty niebędące organami administracji publicznej, treść wystąpień, opinii i ocen przez nie dokonywanych, niezależnie, do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą. Informację publiczną stanowi, więc treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej, związanych z nim bądź w jakikolwiek sposób dotyczących go. Są nią zarówno treści dokumentów bezpośrednio przez organ wytworzonych, jak i te, których używa się przy realizacji przewidzianych prawem zadań (także te, które tylko w części go dotyczą), nawet, gdy nie pochodzą wprost od niego.

W dotychczasowym orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się szerokie rozumienie pojęcia informacji publicznej. Definiuje się ją jako każdą wiadomość wytworzoną przez władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które realizują zadania publiczne bądź gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa w zakresie swoich kompetencji. Podkreśla się, że taki charakter ma również wiadomość niewytworzona przez podmioty publiczne, lecz odnosząca się do tych podmiotów, o ile dotyczy faktów i danych (por. m.in. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 grudnia 2006 r., sygn. akt I OSK 123/06, publ. LEX nr 291357 oraz z dnia 30 września 2015 r., sygn. akt I OSK 2093/14, publ. /w:/ https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Zdaniem Sądu, podkreślić należy, że pomimo szerokiego rozumienia pojęcia informacji publicznej, ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej nie może być i nie jest środkiem do wykorzystywania w celu uzyskania każdej informacji. Jej zakres przedmiotowy obejmuje dostęp do informacji wyłącznie publicznej. Jeśli zatem żądana informacja nie jest objęta zakresem przedmiotowym ustawy, to dopuszczalną i właściwą formą odniesienia się do wniosku o udostępnienie takiej informacji jest wyłącznie pismo zawiadamiające wnioskodawcę o braku możliwości zastosowania przepisów omawianej ustawy z wyjaśnieniem, że żądana informacja nie jest informacją publiczną, w rozumieniu u.d.i.p.

Należy uznać, że informacją publiczną będzie całość dokumentacji posiadanej przez dany organ władzy publicznej, której organ ten używa do zrealizowania powierzonych prawem zadań nawet wtedy, gdy prawa autorskie należą do innego podmiotu. Bez znaczenia wówczas jest to, w jaki sposób znalazły się one w posiadaniu organu i jakiej sprawy dotyczą. Ważne natomiast jest to, by dokumenty takie służyły realizowaniu zadań publicznych przez organ i odnosiły się do niego bezpośrednio. Innymi słowy, dokumenty takie muszą wiązać się ze sferą faktów zaistniałych po stronie organu (zob. szerzej: /w:/ m.in. wyrok WSA w Warszawie z dnia 26 czerwca 2008 r., sygn. akt II SA/Wa 111/08).

W literaturze również podkreśla się, że informacją publiczną jest każda informacja dotycząca sfery faktów i danych publicznych, a więc każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów realizujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań publicznych i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Podkreślić przy tym należy, że informacja publiczna musi dotyczyć sfery istniejących faktów i danych, nie zaś niezmaterializowanych w jakiejkolwiek postaci zamierzeń podejmowania określonych działań i może pochodzić od dowolnych podmiotów, jeżeli dotyczy "sprawy publicznej", w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Ponadto, wskazuje się, że w pojęciu informacji publicznej mieści się zarówno treść dokumentów bezpośrednio wytworzonych przez organ, jak i tych, których organ używa przy realizacji przewidzianych prawem zadań, nawet, gdy nie pochodzą wprost od niego (por. M. Chmaj /w:/ M. Bidziński, M. Chmaj, P. Szustakiewicz, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, wyd. 3, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2018 i powołane tam orzecznictwo).

Należy podkreślić jednocześnie, że o zakwalifikowaniu określonej informacji, jako podlegającej udostępnieniu, w rozumieniu u.d.i.p., decyduje kryterium rzeczowe, tj. treść i charakter informacji.

Mając na uwadze powyższe, Sąd uznał, że nie budzić wątpliwości to, iż informacja objęta wnioskiem skarżącego z dnia [...] grudnia 2022 r., w którym zażądał on udostępnienia dokumentów, na podstawie których zostało zamówione zapotrzebowanie mocy cieplnej dla budynku mieszkalnego przy [...] w B. dnia [...] lipca 2008 r., dnia [...] lutego 2016 r. i dnia [...] stycznia 2021 (załącznik nr 1 i 2) - stanowi informację publiczną, w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Zauważyć należy jednocześnie, iż statusu tej dokumentacji, jako informacji publicznej, nie negował również sam organ, ograniczając się jedynie do uznania tej informacji za informację przetworzoną.

Niewątpliwie istotą sporu sądowego zaistniałego w niniejszej sprawie jest jednak to, czy Dyrektor IHAR - PIB dopuścił się bezczynności, jak zarzuca strona skarżąca, czy też - jak stwierdził organ w odpowiedzi na skargę - nie doszło do owej bezczynności z uwagi na fakt, iż skarżący - wbrew wyraźnemu wezwaniu zawartym w piśmie organu z dnia [...] grudnia 2022 r. informującym o tym, że wniosek dotyczy udostępnienia informacji przetworzonej - nie wykazał, że uzyskanie przez niego tej informacji jest szczególnie istotne dla interesu publicznego.

W tej sytuacji, należy zauważyć, że organ rzeczywiście we wspomnianym wyżej piśmie z dnia [...] grudnia 2022 r., ustosunkowując się do wniosku strony skarżącej z dnia [...] grudnia 2022 r., po pierwsze poinformował skarżącego, że wnioskowane informacje mają status informacji przetworzonej, a - po wtóre - wezwał skarżącego do uzupełnienia wniosku poprzez wykazanie, że uzyskanie przez niego tych informacji (dokumentów) jest szczególnie istotne dla interesu publicznego.

Należy jednakże wskazać jednocześnie, że w powyższym piśmie skierowanym do strony skarżącej organ ani nie wyznaczył jej żadnego terminu do wykonania wezwania ani też nie uprzedził skarżącego o ewentualnych skutkach nieusunięcia żądanego braku.

Pomimo powyższego wezwania zawartego w piśmie z dnia [...] grudnia 2022 r. i milczenia strony skarżącej, organ nie wydał jednak decyzji odmawiającej udostępnienia wnioskowanej informacji, a także nie wezwał ponownie strony skarżącej do wykazania okoliczności uzasadniających żądanie udostępnienia informacji przetworzonej - poprzez wskazanie szczególnie istotne interesu publicznego.

Taka sytuacji doprowadziła w konsekwencji do wniesienia przez skarżącego w dniu [...] lutego 2023 r. skargi do Sądu na bezczynności organu.

W tej sytuacji, na podstawie analizy przebiegu postępowania, Sąd uznał, że skoro Dyrektor Instytutu Hodowli i Aklimatyzacji Roślin - Państwowego Instytutu Badawczego w [...], jako organ zobowiązany do udzielenia informacji publicznej, zamiast udzielić w niniejszej sprawie wnioskowanej informacji w terminie, o którym mowa w art. 13 ust. 1 u.d.i.p., bądź też wydać decyzję o odmowie udostępnienia informacji publicznej (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.), pozostawał w zakresie udzielenia informacji, o której była mowa we wniosku skarżącego z dnia [...] grudnia 2022 r., w stanie bezczynności zarówno na dzień wniesienia skargi do Sądu, jak też na dzień wydania wyroku w niniejszej sprawie.

Nie ulega wątpliwości, że w sytuacji złożenia wniosku o udostępnienie informacji publicznej organ ma obowiązek zareagować w sposób prawem przewidziany. Podstawowym sposobem reakcji jest udzielenie informacji zgodnie z wnioskiem, na co wskazuje wprost art. 10 ust. 1 i 2 oraz art. 13 ust. 1 i 2 u.d.i.p.

Ustawa dopuszcza jednak również inne rozwiązania.

Może bowiem zaistnieć konieczność odmowy udostępnienia żądanej informacji, ze względu na ochronę informacji niejawnych lub innych tajemnic prawnie chronionych, prywatności osoby fizycznej, bądź tajemnicy przedsiębiorcy (art. 5 ust. 1 i 2 u.d.i.p.). Odmowa - jak wspomniano - nastąpić powinna w formie decyzji administracyjnej (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.).

Może również okazać się, że udostępnienie informacji zgodnie z żądaniem wnioskodawcy wymaga przetworzenia szeregu pozostających w dyspozycji organu informacji prostych. Wówczas organ zobowiązany jest wykazać, na czym konkretnie polegać ma przetworzenie i wezwać wnioskodawcę do wykazania, że uzyskanie przez niego tak przygotowanej informacji jest szczególnie istotne dla interesu publicznego, następnie zaś zbadać, czy została spełniona powyższa przesłanka warunkująca udostępnienie informacji przetworzonej w świetle art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Stosownie do tych ustaleń załatwienie wniosku polegać będzie na udostępnieniu żądanej informacji albo wydaniu decyzji odmownej.

Wreszcie sprawa może zostać zakończona poprzez wydanie decyzji o umorzeniu postępowania, np. wtedy, gdy informacja nie może być udostępniona w sposób i w formie zgodnej z wnioskiem, a powiadomiony o tym wnioskodawca nie zgłosi żądania udostępnienia informacji w proponowany przez organ sposób lub formie (art. 14 ust.2 u.d.i.p.).

Tymczasem, w rozpoznawanej sprawie Dyrektor IHiAR-PIB - pomimo, że uznał, iż wnioskowana informacja stanowi informację publiczną - nie zastosował żadnego ze wskazanych powyżej sposobów działania przewidzianych w ustawie, ograniczając się wyłącznie do ogólnego wskazania w piśmie skierowanym do strony skarżącej, że wnioskowana informacja ma charakter informacji przetworzonej oraz do wezwania w związku z tym do wykazania przez stronę skarżącą szczególnie istotnego interesu publicznego w jej uzyskaniu, jednak bez jednoczesnego wyznaczenia terminu na odniesienie się do powyższego wezwania i bez podjęcia dalszych stosownych czynności z uwagi na nie odniesienie się przez skarżącego do tego wezwania.

W tej sytuacji, Sąd stwierdził, że Dyrektor Instytutu Hodowli i Aklimatyzacji Roślin - Państwowego Instytutu Badawczego w [...] dopuścił się bezczynności i w dacie orzekania przez Sąd w dniu 9 października 2023 r. pozostawał nadal w bezczynności, co w konsekwencji dało podstawę do zobowiązania tego organu do rozpoznania wniosku skarżącego z dnia [...] grudnia 2022 r. w terminie 14 dni od dnia doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, o czym orzeczono w punkcie 1 wyroku, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a.

W ocenie Sądu, stwierdzona bezczynność nie miała jednak miejsca z rażącym naruszeniem prawa, o czym orzeczono w punkcie 2 wyroku, na podstawie art. 149 § 1a P.p.s.a.

Dokonując powyższej oceny, Sąd uwzględnił fakt, iż kwalifikacja naruszenia prawa, jako rażącego, musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. W orzecznictwie sądów administracyjnych prezentowany jest pogląd, że rażącym naruszeniem prawa jest stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty, przy czym każdorazowo taka ocena musi być dokonana przy uwzględnieniu okoliczności danej sprawy (por. m.in. wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 675/12, publ. https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Oznacza to, że orzeczenie o kwalifikowanej formie bezczynności winno być zarezerwowane dla sytuacji szczególnych, oczywistych i niedających się usprawiedliwić w żaden sposób. Rażące naruszenie prawa dotyczyć może w szczególności zawartych w ustawie przepisów o terminach załatwienia sprawy, przy czym przekroczenie terminu musi być szczególnie znaczące i niezaprzeczalne, a rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach musi być pozbawione racjonalnego uzasadnienia (por. wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 675/12; podobnie: WSA w Łodzi /w:/ wyrok z dnia 17 października 2014 r., sygn. akt II SAB/Łd 124/14; publ. https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Mając powyższe na względzie, Sąd uznał, że w analizowanej sprawie nie zachodził przypadek oczywistego braku podejmowania przez organ jakichkolwiek czynności, czy też lekceważenia wniosku skarżącego i braku woli załatwienia sprawy, które można byłoby rozpatrywać w kategoriach rażącego naruszenia prawa, oznaczającego wadliwość kwalifikowaną, o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym. Według Sądu, bezczynność Dyrektora IHiAR-PIB nie wynikała z celowego działania tego podmiotu, czy też lekceważącego podejścia do obowiązków informacyjnych wynikających z ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Warto dodać, że nie bez znaczenia dla powyższej oceny Sądu pozostawała również okoliczność, z której wynika, iż organ podjął jednak wcześniej (a więc przed wniesieniem skargi do Sądu) pewne starania w celu prawidłowego wypełnienia swojego ustawowego obowiązku w terminie ustawowym, o czym świadczy fakt, że po otrzymaniu w dniu [...] grudnia 2022 r. wniosku strony skarżącej udzielił jej w piśmie z dnia [...] grudnia 2022 r. wyjaśnień oraz wezwał skarżącego do dodatkowych wyjaśnień.

Z tych też względów, Sąd nie znalazł również podstaw do wymierzenia organowi grzywny, czy też przyznania od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej.

Jeśli chodzi o kwestię wymierzenia grzywny, wskazać należy, że przepis art. 149 § 2 P.p.s.a. wprowadza możliwość orzeczenia o nałożeniu grzywny na organ pozostający w bezczynności lub przewlekle prowadzący postępowanie.

Podobnie, jeśli chodzi o przyznanie od organu na rzecz strony skarżącej sumy pieniężnej, zauważyć należy, że zgodnie z art. 149 § 2 P.p.s.a., sąd może orzec o przyznaniu od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 P.p.s.a. Jest to rozwiązanie analogiczne do instytucji przewidzianej w art. 154 § 7 P.p.s.a. i stanowi pewnego rodzaju zadośćuczynienie dla strony skarżącej za bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ.

Nie ulega wątpliwości, że instytucja grzywny oraz instytucja zasądzenia określonej sumy pieniężnej od organu na rzecz strony skarżącej mają na celu wzmocnienie instytucji przeciwdziałających bezczynności oraz przewlekłemu prowadzeniu postępowania. Rozwiązania te, w połączeniu z odszkodowaniem z ustawy z dnia 20 stycznia 2011 r. o odpowiedzialności majątkowej funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa (tekst jednolity Dz. U. z 2016 r., poz. 1169), mają pełnić przede wszystkim funkcję prewencyjną, a ich wymierzanie przez sąd w idealnie funkcjonującej administracji powinno być ostatecznością.

W tej sytuacji, w ocenie Sądu, uznać należy, że w niniejszej sprawie brak było podstaw do nałożenia na organ grzywny, czy też obciążenia go wspomnianą wyżej sumą pieniężną, albowiem nie tylko brak rażącego naruszenia prawa po stronie podmiotu zobowiązanego, ale właściwie brak jakiegokolwiek stopnia jego zawinienia w zakresie podejmowanych czynności, nie pozwalają, aby w niniejszej sprawie dopatrywać się racji mogących przemawiać za dodatkowym nakładaniem na organ obciążeń finansowych w postaci wymierzenia grzywny, czy też przyznania od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej.

Z kolei, jeśli chodzi o kwestię rzekomego nadużycia przez skarżącego prawa do informacji publicznej, należy stwierdzić, że w realiach rozpoznanej sprawy Sąd nie znalazł podstaw do uwzględnienia tego zarzutu Dyrektora IHiAR-PIB.

Odnosząc się do stanowiska organu w tej kwestii, należy zauważyć, że w judykaturze i literaturze przedmiotu przyjmuje się, że nadużywanie publicznego prawa podmiotowego ma miejsce wówczas, gdy podejmuje się próbę korzystania z instytucji dostępu do informacji publicznej dla osiągnięcia celu innego aniżeli troska o dobro publiczne, jakim jest w szczególności prawo do przejrzystego państwa, jego struktur, przestrzegania prawa przez podmioty życia publicznego, jawności funkcjonowania administracji i innych organów (zob. m.in. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 grudnia 2021 r., sygn. akt III OSK 4827/21, z dnia 16 października 2015 r., sygn. akt I OSK 1992/14, z dnia 23 listopada 2016 r., sygn. akt I OSK 1601/15, czy też z dnia 14 lutego 2017 r., sygn. akt I OSK 2642/16; podobnie: m.in. J. Drachal, Prawo do informacji publicznej w świetle wykładni funkcjonalnej /w:/ J. Góral, R. Hauser i J. Trzciński, Sądownictwo administracyjne gwarantem wolności i praw obywatelskich 1980-2005, Naczelny Sąd Administracyjny, Warszawa 2005 r., s. 146-147).

Jakkolwiek więc osoba korzystająca z prawa do informacji publicznej nie jest zobowiązana wskazywać celów, ani motywów swego działania, to jednak w każdym indywidualnym przypadku zachodzi możliwość oceny zachowania wnioskującego o informację publiczną pod kątem tego, czy korzysta ze swojego uprawnienia zgodnie z jego celem i funkcją.

Niemniej jednak, należy wyraźnie podkreślić, że ocena ta powinna być oparta o okoliczności faktyczne, w szczególności uwzględniać treść wniosku o udostępnienie informacji publicznej oraz dotychczasowe relacje z wnioskodawcą (na płaszczyźnie korzystania przez niego z prawa do informacji publicznej) (por. A. Kręcisz-Sarna, Informacja w Administracji Publicznej z 2019 r. nr 1, s. 50 i nast.).

Przy czym, co bardzo istotne, należy zaznaczyć, że ustawa o dostępie do informacji publicznej w zasadzie nie zawiera systemowych ograniczeń przeciwdziałających nadużywaniu prawa do uzyskania informacji. Taka przesłanka odmowy udostępnienia informacji publicznej wprost nie wynika z tej ustawy. Przy uwzględnieniu tej okoliczności należy więc zachować szczególną ostrożność.

Sądowi z urzędu wiadomym jest, że skarżący W.D. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wiele skarg na bezczynność organu w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. Sąd nie ma też podstaw do kwestionowania zawartej w odpowiedzi na skargę informacji organu, z której wynika, że skarżący w okresie ostatnich kilku lat złożył w Instytucie Hodowli i Aklimatyzacji Roślin - Państwowego Instytutu Badawczego w [...] dużą liczbę wniosków o udostępnienie informacji publicznej.

Niemniej jednak, liczba złożonych wniosków, podobnie jak podnoszona w odpowiedzi na skargę okoliczność związana z nieukrywaną przez skarżącego krytyką poczynań Dyrektora IHiAR-PIB oraz poszczególnych pracowników tego instytutu, nie są - w ocenie Sądu - wystarczające, by uznać, że składając wniosek z dnia [...] grudnia 2022 r. skarżący nadużył prawa do informacji publicznej. W okolicznościach tej konkretnej sprawy należy zaznaczyć, że wniosek skarżącego dotyczy dostępu do dokumentów zawierających informacje o działalności Instytutu Hodowli i Aklimatyzacji Roślin - Państwowego Instytutu Badawczego w [...], w szczególności o sposobie wydatkowania przez niego środków publicznych. Treść wniosku, ani inne okoliczności przedmiotowej sprawy, nie świadczą o tym, że skarżący żąda udostępnienia informacji publicznej objętej wnioskiem w innym celu niż realizacja prawa do społecznej kontroli działania Dyrektora IHiAR-PIB, jawności funkcjonowania organów administracji publicznej, czy też wydatkowania środków publicznych. W świetle zgromadzonego materiału dowodowego nie ma również wystarczających podstaw, by stwierdzić, że skarżący zamierza wykorzystać żądane informacje w osobistych celach związanych z własnym indywidualnym interesem. Eksponowane natomiast w odpowiedzi na skargę okoliczność dotyczące liczby wniosków złożonych przez skarżącego, w połączeniu z obszernością i złożonością żądanych informacji, których udostępnienie - jak zauważył Dyrektor IHiAR-PIB - wymaga być może m.in. wyselekcjonowania spośród innych danych, zaangażowania personelu urzędniczego i środków technicznych, mogą stanowić podstawę do rozważania ewentualnego zastosowania art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., jednakże nie pozwalają stwierdzić, że w przedmiotowej sprawie doszło do nadużycia przez skarżącego publicznego prawa podmiotowego do informacji publicznej.

Mając na uwadze wszystkie podniesione wyżej względy, Sąd stwierdził, że w przedmiotowej sprawie brak jest argumentów, które w sposób jednoznaczny pozwoliłyby przyjąć, że skarżący planuje wykorzystać wnioskowaną informację w sposób sprzeczny z istotą prawa do informacji publicznej, nadużywając tym samym regulacji zawartych w przepisach ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej.

Biorąc powyższe pod uwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie - działając na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a. - orzekł, jak w pkt 1 sentencji wyroku, zobowiązując organ do rozpoznania wniosku strony skarżącej w wyznaczonym terminie.

Orzekając o tym, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, Sąd kierował się podstawą prawną określoną w art. 149 § 1a P.p.s.a.

Nie znajdując z kolei podstaw zarówno do nałożenia na organ grzywny, jak i dla przyznania od organu na rzecz skarżącego wnioskowanej sumy pieniężnej, organ oddalił skargę w tym zakresie, działając na podstawie art. 151 P.p.s.a.

Jednocześnie, zasądzając od Dyrektora IHiAR-PIB na rzecz skarżącego kwotę 100 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego w postaci uiszczonego wpisu od skargi, Sąd działał na podstawie art. 200 w zw. z art. 209 P.p.s.a.

Jedynie na marginesie należy zauważyć ponadto, że w świetle przepisów art. 119 pkt 4 i art. 120 P.p.s.a., sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. W niniejszej sprawie, Sąd - kierując się wskazanymi regulacjami ustawowymi - zastosował wspomniany wyżej tryb postępowania.