Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2214/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-05-09 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6136 Ochrona przyrody
Hasła tematyczne: Ochrona przyrody
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 27 ust. 2
journal: Dz.U. 2013 poz 1222
law: Ustawa z dnia 15 grudnia 2000 r. o spółdzielniach mieszkaniowych - tekst jednolity
article: art. 83 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2016 poz 2134
law: Ustawa z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody - tekst jedn.

SENTENCJA

Dnia 9 maja 2017 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Barbara Adamiak (spr.) Sędziowie sędzia NSA Maria Czapska-Górnikiewicz sędzia del. WSA Arkadiusz Windak Protokolant sekretarz sądowy Anna Dziosa-Płudowska po rozpoznaniu w dniu 9 maja 2017 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 12 maja 2015 r. sygn. akt II SA/Wr 166/15 w sprawie ze skargi Spółdzielni Mieszkaniowej [...] we W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu z dnia [...] grudnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zezwolenia na usunięcie drzew 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. na rzecz Spółdzielni Mieszkaniowej [...] we W. kwotę 600 (sześćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z 12 maja 2015r. sygn. akt II SA/Wr 166/15, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Spółdzielni Mieszkaniowej [...] we W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z [...] grudnia 2014r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zezwolenia na usunięcie drzew, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzają ją decyzję organu I instancji.

Wyrok zapadł w następującym stanie sprawy.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. decyzją z dnia [...] grudnia 2014 r., po rozpoznaniu odwołania Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" we W., utrzymało w mocy decyzję Prezydenta W. z dnia [...] października 2014 r. o odmowie udzielenia spółdzielni zezwolenia na usunięcie drzew: akacja o obwodzie pnia 37 cm, bez o obwodzie pnia 70 cm, śliwka mirabelka o obwodzie pnia 126 cm, topola o obwodzie pni 180 cm i 180 cm, jarzębina o obwodzie pnia 77 cm, jarzębina o obwodzie pnia 75 cm, jarzębina o obwodzie pnia 96 cm, jarzębina o obwodzie pni 53 cm i 70 cm, jarzębina o obwodzie pnia 60 cm.

Rozpoznając sprawę Sąd wskazał, że przyczyną odmowy wydania zgody na wycięcie drzew było zaistnienie przesłanki negatywnej określonej w art. 83 ust. 1 pkt. 1 ustawy z 16 kwietnia 2014r. o ochronie przyrody ( Dz. U. z 2013r. , poz. 627 ze zm.).

Istota sporu w przedmiotowej sprawie sprowadzała się do kwestii, czy spółdzielnia mieszkaniowa będąca współwłaścicielem nieruchomości wspólnej, występując z wnioskiem do właściwego organu o udzielenia zezwolenia na usunięcie drzew rosnących na tej nieruchomości, musi uzyskać zgodę pozostałych współwłaścicieli.

Rozstrzygnięcie problemu, czy w przypadku usunięcia drzew znajdujących się na nieruchomości stanowiącej przedmiot współwłasności spółdzielni mieszkaniowej, istnieje obligatoryjny obowiązek wyrażenia na tę czynność zgody przez wszystkich współwłaścicieli takiej nieruchomości, gdyż - jak wskazuje organ - wynika on z art. 83 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody, który to przepis zawiera normę prawną mającą charakter lex specialis w stosunku do normy określającej sposób wykonywania zarządu przez spółdzielnię mieszkaniową, nastąpić musi przy uwzględnieniu regulacji dotyczących wykonywania prawa własności, w tym zagadnienia zarządu nieruchomością stanowiącą współwłasność kilku osób. Sąd wskazał, że analiza powyższych zagadnień pozwoli dopiero udzielić odpowiedzi na pytanie dotyczące zakresu regulacji zawartej w art. 83 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody i tym samym rozstrzygnąć kwestę kolizyjności normy zawartej w tym przepisie z regulacją wynikającą z art. 27 ust. 2 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych.

Do współwłasności nieruchomości może dojść w przypadku spółdzielni mieszkaniowych, w związku z procesem wyodrębniania spółdzielczych własnościowych praw do lokali. Powstała w wyniku tego współwłasność nieruchomości wspólnej - podobnie jak w przypadku wspólnot mieszkaniowych - jest czynnikiem koniecznym, nierozerwalnie związanym z odrębną własnością lokali (współwłasność przymusowa). Zarządca przymusowej własności wynika z istnienia odrębnej własności lokali. W takich realiach prawnych, zarząd powierzony spółdzielni mieszkaniowej (art. 27 ust. 2 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych) jest ustawowym usankcjonowaniem faktu, że spółdzielnia mieszkaniowa jest korporacją osób, które zakładają ją lub przystępując do niej, zawierają umowę, według której kształtują swe prawa i obowiązki, w tym zakresie zarządzania wspólnymi nieruchomościami. Spółdzielnia mieszkaniowa, będąca zatem dobrowolną korporacją osób, jako zarządca powierniczy, jest ustawowo predysponowany do reprezentowania właścicieli lokali w stosunkach zewnętrznych dotyczących nieruchomości wspólnej. Wyłącznie formuła spółdzielcza powinna określać zakres uprawnień poszczególnych organów w podejmowaniu uchwał dotyczących czynności zwykłego zarządu oraz przekraczających zwykły zarząd. Poza wyjątkami szczegółowo regulowanymi ustawowo (art. 27 ust. 4 i 5 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych, art. 38 i 46 ustawy Prawo spółdzielcze), w tym w ustawach szczególnych (np. art. 209a ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami), zasadnicza rola powinna przypadać statutowi (por. art. 5 § 2 in fine i art. 48 § 2 ustawy Prawo spółdzielcze, art. 8 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych). Do zarządu spółdzielni przynależy podejmowanie decyzji niezastrzeżonych w ustawie lub statucie innym organom (art. 48 § 2 ustawy Prawo spółdzielcze); on też reprezentuje spółdzielnię na zewnątrz (art. 48 § 1 ustawy Prawo spółdzielcze – vide: R. Dziczek (Komentarz do art. 27 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych, Lex/el., pkt 6).

Tak jest odczytywany sposób sprawowania powierzonego zarządu spółdzielni nie tylko w piśmiennictwie przedmiotu ale również w orzecznictwie Sądu Najwyższego, a zwłaszcza w uchwale, na którą powołała się strona skarżąca z dnia 27 marca 2014r., sygn. akt III CZP 122/13. Zgodnie z podjętą uchwałą, spółdzielnia mieszkaniowa może samodzielnie dokonywać czynności przekraczające zakres zwykłego zarządu nieruchomością wspólną (art. 27 ust. 2 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych). Sąd Najwyższy, analizując treść art. 27 ust. 2 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych, nie zgodził się tym samym, ze stanowiskiem przyjętym w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 listopada 2012 r., sygn. akt II OPS 2/12, że ustawodawca nie uregulował w tym przepisie zakresu zarządu sprawowanego przez spółdzielnię. Podkreślił, że w art. 27 ust. 2 ustawy wyłączono reżim zarządzania przewidziany w ustawie o własności lokali, w konsekwencji czego wprowadzono reżim uregulowany w ustawie o spółdzielniach mieszkaniowych. Nie ma w nim także odesłania do stosowania przepisów kodeksu cywilnego, gdyż wprowadzenie regulacji przewidzianej w art. 199 k.c. do konstrukcji zarządu nieruchomością wspólną w spółdzielniach mieszkaniowych wymagałoby albo wyraźnej podstawy prawnej, tak jak np. w powołanym wyżej art. 209a ust. 1 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych, albo stwierdzenia luki prawnej. Nie można natomiast twierdzić, że istnieje luka prawna, skoro brak jest podstaw prawnych do twierdzenia, że zarząd powierzony, o którym mowa w art. 27 ust. 2 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych w związku z art. 18 ust. 1 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych, odnosi się wyłącznie do czynności zwykłego zarządu. Obowiązek spółdzielni zarządzania nieruchomościami stanowiącymi jej mienie lub nabyte na podstawie ustawy mienie jej członków wynika z art. 1 ust. 3 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych. W cytowanej uchwale SN wskazał również, że art. 27 ust. 2 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych nie jest przepisem niejasnym i możliwe jest ustalenie jego treści, eliminujące niejednolitość stosowania prawa. Przedstawione rozumienie wykonywania zarządu przez spółdzielnię mieszkaniową mieści się także w zakresie konstytucyjnie dopuszczalnego ograniczenia praw podmiotowych.

Stanowisko Sądu Najwyższego zaprezentowane w uchwale z dnia 27 marca 2014 r. stanowi istotną pomoc i wskazówkę dla ustalenia relacji w jakich pozostają normy prawne odkodowane z art. 27 ust. 2 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych i art. 83 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody. Zauważyć przy tym należy, że ustalenie, czy dane normy prawne pozostają wobec siebie w stosunku zawierania i czy należy stosować reguły kolizyjne wymaga zbadania zarówno zakresu podmiotowego obydwu aktów jak i ogólnego zakresu zastosowania zawartych w nich norm (bliżej por. orzeczenie TK z dnia 18 października 1994 r., K 2/94, OTK 1994/2/36). Określając zatem relację lex specialis – lex generalis, w przypadku przepisów art. 27 ust. 2 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych i art. 83 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody należy uwzględnić zakres adresatów obu norm, jak i zakres innych warunków ich zastosowania. Sąd biorąc to pod uwagę stwierdził, że norma art. 83 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody dotyczy większej kategorii podmiotów, zgodnie bowiem z art. 336 k.c. obok właściciela posiadaczem samoistnym jest i ten, kto faktycznie włada nieruchomością jak użytkownik, zastawnik, najemca, dzierżawca lub mający inne prawo, z którym łączy się określone władztwo nad cudzą rzeczą (posiadacz zależny). Przepis art. 27 ust. 2 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych dotyczy natomiast wyłącznie spółdzielni mieszkaniowych.

Badając problem, czy można w przypadku omawianych przepisów twierdzić, że któryś z nich jest "bardziej szczegółowym". Sąd wskazał na różnice w zakresie sprawowania zarządu własnością przysługującą tzw. "podmiotowi zbiorowemu". Przede wszystkim nie można zapominać o istotnej okoliczności, aczkolwiek przez swoją "oczywistość" będącą często pomijaną w rozważaniach prawniczych, którą przypomniał Sąd Najwyższy w uchwale z dnia 27 marca 2014 r., a mianowicie, że współwłasność uregulowana w kodeksie cywilnym jest ze swej istoty konstrukcją tymczasową, stąd też ustawodawca bardziej koncentruje się na zabezpieczeniu praw poszczególnych właścicieli. Odzwierciedleniem tego założenia jest właśnie treść art. 199-203 k.c. Tymczasem, w przypadku spółdzielni mieszkaniowych współwłasność nieruchomości wspólnej jest czynnikiem koniecznym, nierozerwalnie związanym z odrębną własnością lokali. Nie ma możliwości jej zniesienia co do elementów koniecznych. Tak odmienna sytuacja prawna współwłasności uregulowanej w kodeksie cywilnym (Dział IV) od współwłasności nieruchomości w przypadku spółdzielni mieszkaniowych powinna więc znaleźć odzwierciedlenie w interpretacji normy prawa materialnego określającej krąg podmiotów uprawnionych do wyrażenia zgody na usunięcie drzew i do wystąpienia z wnioskiem do właściwego organu. Przy czym rozważając kwestę udziału w postępowaniach prawnych tworów organizacyjnych nie będących osobami fizycznymi, należy również przypomnieć, że wyłącznie względy czysto praktyczne powinny decydować o udziale w postępowaniach prawnych takiego tworu organizacyjnego, jako strony formalnej. W przypadku spółdzielni mieszkaniowej, w sprawach dotyczących współwłasności nieruchomości, rzeczywistymi stronami są osoby ukryte za fasadą tej strony formalnej i ich dotyczy postępowanie i rozstrzygnięcie sprawy, jako stron materialnych. Zaprzeczeniem tej konstrukcji procesowej jest pozorne uznanie za stronę spółdzielni mieszkaniowej, aby następnie, tak jak w przypadku współwłaścicieli z kodeksu cywilnego, wymagać zgody wszystkich osób zorganizowanych w tym tworze. W rzeczywistości następuje w ten sposób zanegowanie pozycji strony w odniesieniu do spółdzielni mieszkaniowej, a przez to piętrzenie trudności procesowych, którym zaradzić miało dopuszczenie takiej strony formalnej. Budowanie koncepcji sprzeciwiających się ustawie o spółdzielniach mieszkaniowych i racjonalności przyjętych w niej rozwiązań powinno być więc zjawiskiem wyjątkowym i wnikliwie uzasadnionym.

Z tych też powodów z dużą dozą ostrożności należy podchodzić do redukcji treści normatywnej zarządu powierzonego spółdzielni mieszkaniowej, przyznanej jej na mocy dyspozycji art. 27 ust. 2 i 3 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych . W innym przypadku, spółdzielnie mieszkaniowe przestaną być samodzielnymi zarządcami nieruchomości zabudowanych budynkami wielorodzinnymi (w niniejszej sprawie są to dwa budynki pięciokondygnacyjne), stanowiących współwłasności spółdzielni i członków (z przedłożonej dokumentacji wynika, że większość udziału we współwłasności nieruchomości pozostaje po stronie spółdzielni). Zaprzeczeniem konstrukcji prawnej jaką jest spółdzielnia mieszkaniowa, jest stosowanie reguł właściwych współwłasności z kodeksu cywilnego, do której wymóg uzyskania zgody udzielnej przez pozostałych współwłaścicieli jest naturalną niejako konsekwencją jej tymczasowości. Wymóg uzyskania zgody wszystkich właścicieli, w przypadku spółdzielni mieszkaniowej sprowadza jej kompetencje do zwykłej reguły kodeksowej wynikającej ze współwłasności. Przyjęcie zatem stanowiska zaprezentowanego przez orzekające w sprawie organy, prowadzić będzie do sytuacji, gdy zarządzanie w większym rozmiarze w sytuacji konfliktowej, a zdecydowanie częściej w sytuacji zwykłej bierności właścicieli, czy utrudnionego z nimi kontaktu (np. nieuregulowanego stanu prawnego poszczególnych lokali), zostaje powierzone sądom rejonowym. Brak zaufania do spółdzielni mieszkaniowej, przy zachowaniu przecież kontroli sądowej podejmowanych przez nią uchwał wypacza całkowicie ideę spółdzielczości i preferowaną przez ustawodawcę w takim przypadku formę sprawowania zarządu z mocy przepisu ustawy (bez wyrażania woli przez właścicieli lokali). Przyjęcie prezentowanego w sprawie stanowiska orzekających organów prowadzić może do sytuacji zanegowania tego, że mamy do czynienia ze tworem prawnym, będącym dobrowolnym zrzeszeniem nieograniczonej liczby osób, posiadającym osobowość prawną i działającym przez wyodrębnione organy. W przypadku wniosku o wycięcie drzew, współwłaściciele nieruchomości wynikającej z istnienia odrębnej własności nieruchomości mają do załatwienia każdej takiej sprawy wyrażać zgodę, albo ich sprawa nie zostanie załatwiona. Tymczasem nie można nie zauważyć, że nie dlatego osoby zrzeszają się w dobrowolne zrzeszenie jakim jest spółdzielnia mieszkaniowa, aby potem wymagać ich osobistego udziału w zarządzaniu nieruchomością wspólną.

Rozwiązanie przyjęte w art. 27 ust. 2 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych wyraźnie wskazuje na konieczność uwzględnienia przy stosowaniu innych przepisów, w tym art. 83 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody, preferowanego przez ustawodawcę zarządu spółdzielni mieszkaniowej we wszystkich sytuacjach, gdy jest ona jednym ze współwłaścicieli nieruchomości wspólnej. Ma ona na celu przede wszystkim ochronę interesów członków spółdzielni dysponujących spółdzielczymi prawami do lokali mieszkalnych oraz zapewnienie sprawnego zarządzenia nieruchomością wspólną, z reguły znacznych rozmiarów, do czego spółdzielnia ze swoją strukturą organizacyjną jest w sposób optymalny przygotowania. Wszystkie te okoliczności uwzględnił ustawodawca, tworząc zasady zarządzania nieruchomościami wspólnymi w sytuacji skomplikowanego układu stosunków własnościowych w spółdzielni i właścicieli wyodrębnionych lokali. Dlatego też w art. 27 ust. 2 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych należy doszukiwać się systemu spójnego, bez luk w ciągłości sprawowania zarządu nieruchomością wspólną, bez niejednoznacznego brzemienia przepisu ograniczającego uprawnienia właściciela, a przede wszystkim widzieć w nim należy przepis zwierający rozwiązania wyprzedzające reguły wynikające z przepisów innych ustaw. Tak rozumianą funkcjonalną całość w organizacji zarządzania nieruchomością wspólną oraz ocenę rozumienia uprawnień spółdzielni mieszkaniowych potwierdził badając konstytucyjność art. 27 ust. 2 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 5 lutego 2015 r., sygn. akt K 60/13. W tym orzeczeniu TK orzekł, że art. 27 ust. 2, 4 i 5 w związku z art. 241 ust. 1 oraz z art. 26 ust. 1 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych jest zgodny z art. 21 ust. 1, art. 31 ust. 3, art. 32 ust. 1 i art. 64 Konstytucji. Jak można przeczytać w powołanym wyroku, - odnosząc się do materialnych przesłanek ingerencji w prawa i wolności, wymienionych w art. 31 ust. 3 Konstytucji - TK wskazał, że uzasadnieniem ograniczenia prawa własności jest konieczność ochrony wolności i praw innych osób. Według TK, właśnie skomplikowany układ stosunków właścicieli wyodrębnionych lokali i stosunków własnościowych spółdzielni - w tym także jej członków niebędących właścicielami zamieszkiwanych nieruchomości - wymagał stosownego wyważenia interesów wskazanych podmiotów. Trybunał stwierdził również, że regulacja art. 27 ust. 2 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych nie narusza zasady proporcjonalności, gdyż nie wyłącza możliwości zmiany reżimu prawnego wykonywania zarządu. W końcu odnosząc się do stanowiącej podstawę przedstawionej w uchwale NSA z dnia 13 listopada 2012 r., sygn. akt II OPS 2/12 tezy o niejednoznaczności art. 27 ust. 2 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych, co pociągało za sobą konieczności zastosowania tzw. prokonstytucyjnej metody wykładni prawa, potwierdzając przedstawione wyżej stanowisko interpretacyjne Sądu Najwyższego zawarte w uchwale III CZP 122/13, Trybunał Konstytucyjny orzekł, że w tym przypadku nie występuje kwalifikowania niejasność przepisu. Mając zatem na uwadze pozycję ustrojową Trybunału Konstytucyjnego, Skład orzekający w niniejszej sprawie stwierdził brak przeszkód, dla których stanowisko Trybunału w przedmiocie obowiązywania aktu prawa nie mogłoby być uwzględnione w praktyce innych organów władzy publicznej, w tym sądów. Przemawiać za tym mogą m.in. zasada współdziałania władz oraz rzetelności działania instytucji publicznych (preambuła Konstytucji).

W konsekwencji Sąd stwierdził, że nie jest trafne odwoływanie się do art. 83 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie przyrody, jako do przepisu szczególnego derogującego możliwość stosowana art. 27 ust. 2 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych. Regułę kolizyjną lex specialis derogat legi generali, należy stosować w ten sposób, że w przypadku zbiegu norm, których zakres zastosowania pozostaje w stosunku zawierania się, norma szczegółowa wyłącza zastosowanie normy ogólnej. Określenie wzajemnej relacji zakresowej dwóch przepisów prawa i ustalenie, że w danym wypadku mamy do czynienia ze zbiegiem norm mającym postać zawierania się, wymaga wzięcia pod uwagę okoliczności faktycznych składających się na hipotezy tychże norm oraz adresatów analizowanych norm, co nie wyklucza w sytuacjach wątpliwych uwzględnienia także racji systemowych i funkcjonalnych przemawiających za tym, aby jedną normę traktować w stosunku do drugiej jako lex specialis lub też nie. Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, że oba analizowane przepisy art. 27 ust. 2 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych i 83 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody stanowią w istocie o różnych (jak już to wcześniej zostało wyjaśnione) instytucjach prawnych i nie powinny być postrzegane w charakterze norm kolizyjnych. Bezsprzecznie inni są adresaci obu przepisów, inny zakres stosowania. W przypadku własności wielopodmiotowej to nie art. 83 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody decyduje o kwestiach procesowych wynikających ze sposobu wykonywania prawa współwłasności. Wręcz przeciwnie, jak zauważył NSA w wyroku z dnia 15 października 2009 r., sygn. akt II OKS 1582/08, przepis ten należy wykładać mając na uwadze kwestie prawne związane ze współwłasnością nieruchomości. Co więcej, w tym wyroku NSA stwierdził, że przepis art. 83 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody nakłada obowiązek dołączenia do wniosku o wydanie zezwolenia na usunięcie drzew zgody jej właściciela wyłącznie na posiadacza nieruchomości, który nie jest właścicielem nieruchomości. Powyższe oznacza, że art. 83 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie przyrody nie pozostaje w stosunku lex specialis wobec norm zawartych w kodeksie cywilnym (zwłaszcza art. 199, art. 201, art. 203). Nie są to normy kolizyjne, ponieważ zakres regulacji art. 83 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie przyrody nie odnosi się do własności wielopodmiotowej. Z tych samych względów Sąd nie podzielił stanowiska upatrującego istnienie relacji lex specialis – lex generalis pomiędzy normami wywiedzionymi z art. 83 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody i art. 27 ust. 2 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych. Również w tym przypadku art. 83 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody należy wykładać mając na uwadze kwestie prawne związane ze współwłasnością nieruchomości.

Zgoda na to, że uregulowany w art. 27 ust. 2 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych "zarząd powierzony" spółdzielni mieszkaniowej, która zastępuje właścicieli lokali i wyłącza ich działanie w sprawach zwykłego zarządu, jak i w sprawach przekraczających zakres zwykłego zarząd, pozostaje w stosunku lex generali – lex specialis do normy art. 83 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie przyrody, prowadzi również do akceptacji sytuacji, w której w przypadku inicjowania większości postępowań administracyjnych przez spółdzielnie mieszkaniowe, regulacja wynikająca z art. 27 ust. 2 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych staje się zasadniczo martwym zapisem lub też wymaga złożonych zabiegów interpretacyjnych, chociażby takich jakie poczynił NSA w powołanej wyżej uchwale z dnia 13 listopada 2012 r., sygn. akt II OPS 2/12, bądź też posługiwania się nie zawsze precyzyjnymi kryteriami. Ustawodawca gdy chciał uregulować w przepisach prawa materialnego kwestie dotyczące wykonywanie praw do nieruchomości przez właściciela (użytkownika wieczystego) wielopodmiotowego, uczynił to wprost, np. posługując się zwrotem odsyłającym. Takiego rozwiązania nie zawiera art. 83 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody.

Z przedstawionych powodów, analizując regulację ustawy o ochronie przyrody Sąd uznał, że w przypadku spółdzielni mieszkaniowych sprawujących zarząd powierzony nieruchomością stanowiącą przedmiot współwłasności wynikającej z odrębnej własności lokali warunkiem sine qua non wniosku o wydanie zezwolenia na wycinkę jest wskazanie w nim – stosownie do art. 83 ust. 4 pkt 1 ustawy o ochronie przyrody - wszystkich właścicieli nieruchomości, bez konieczności przedkładania zgody wszystkich właścicieli odrębnych lokali, którzy z tej racji są współwłaścicielami nieruchomości.

Zaskarżona decyzja oraz decyzja organu I instancji, jako wydane z naruszeniem prawa materialnego tj. art. 83 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody, wymagają zatem uchylenia. Prowadząc ponownie postępowanie w sprawie obowiązkiem organu administracji będzie sprawdzenie czy wniosek spełnia wymogi ustawowe zawarte w art. 83 ust. 4 ustawy o ochronie przyrody. Jednocześnie rozstrzygnięcia wymaga, czy zakresem wniosku powinna być objęta śliwka mirabelka o obwodzie pnia 126 cm. W tym przypadku przyjdzie bowiem zauważyć, że zgodnie z art. 83 ust. 6 pkt 2 ustawy o ochronie przyrody wymóg uzyskania stosownego zezwolenia na usunięcie drzew owocowych dotyczy wyłącznie tych rosnących na terenie nieruchomości wpisanej do rejestru zabytków. Jednocześnie należy stwierdzić, że w wydanym na podstawie art. 85 ust. 4 ustawy o ochronie przyrody rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 13 października 2004 r. w sprawie opłat dla poszczególnych rodzajów i gatunków drzew, w załączniku w punkcie 3 wymieniono m.in. gatunki i odmiany ozdobne śliwy, jako rodzaje drzew podlegających opłacie. W takim przypadku o zakwalifikowaniu drzewa do grupy owocowych powinna decydować przydatność towarowa drzewa dla człowieka, a więc możliwość pozyskiwania owoców na jego potrzeby.

Z tych względów i na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( tj. Dz. U. z 2012r. poz. 270 ze zm.) Sąd uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. wniosło na podstawie art. 173 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( tj. Dz. U. z 2012r. poz. 270 ze zm. dalej P.p.s.a. ) skargę kasacyjną zaskarżając wyrok w całości.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciło:

I. na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy P.p.s.a. naruszenie prawa materialnego;

1) art. 27 ust. 2 ustawy z dnia 15 grudnia 2000r. o spółdzielniach mieszkaniowych ( Dz. U. z 2013r. poz. 1222 z późn. zm. ) i art. 83 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004r. o ochronie przyrody ( Dz. U. z 2013r. poz. 627, z późn. zm.), przez błędną ich wykładnię, sprzeczną ze stanowiskiem zawartym w obowiązującej Sąd uchwale składu poszerzonego Naczelnego Sądu Administracyjnego, w wyniku czego doszło do wadliwego przyjęcia przez Sąd, że ubiegając się o wydanie zezwolenia na usunięcie drzew " spółdzielnia sprawująca zarząd powierzony nieruchomością stanowiącą przedmiot współwłasności wynikającej z odrębnej własności lokali (...) nie musi przedkładać zgody wszystkich właścicieli odrębnych lokali , którzy z tej racji są współwłaścicielami", a w konsekwencji stwierdzenia, że decyzje organów obu instytucji " zostały wydane z naruszeniem prawa materialnego , tj. art. 83 ust. 1 u.o.p." i jako takie wymagają uchylenia,

II. na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy P.p.s.a. , naruszenie przepisów prawa procesowego które miało istotny wpływ na wynik sprawy:

1) art. 269 § 1 ustawy P.p.s.a., w ten sposób , że Sąd nie podzielił stanowiska wyrażonego w uchwale siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego, polemizował z tym stanowiskiem i podważał jego zasadność, przy jednoczesnym zaniechaniu przedstawienia powstałego zagadnienia prawnego do rozstrzygnięcia odpowiedniemu składowi poszerzonemu Naczelnego Sądu Administracyjnego, a w konsekwencji orzekł w sposób sprzeczny ze stanowiskiem zawartym w obowiązującej Sąd uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego,

2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy P.p.s.a., w związku z art. 83 ust. 4 pkt 1 ustawy o ochronie przyrody i art. 77 § 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego ( Dz. U. z 2013r. poz. 267, z późn. zm. – dalej jako K.p.a.) w wyniku wadliwego przyjęcia, że organy wydały decyzję, choć wniosek Spółdzielni był niekompletny, bo nie oznaczono w nim wszystkich współwłaścicieli nieruchomości, a w ocenie Sądu " warunkiem sine qua non wniosku o wydanie zezwolenia na wycinkę jest wskazanie w nim – stosownie do art. 83 ust. 4 pkt 1 u.s.m. – wszystkich właścicieli nieruchomości", gdy tymczasem wniosek Spółdzielni był kompletny, bo zawierał takie dane w załączniku do podania, a jeśli nawet nie był kompletny, to nie miało to istotnego wpływu na wynik sprawy, bo dane o współwłaścicielach były znane organom z urzędu , na podstawie prowadzonej przez nich ewidencji gruntów i budynków,

3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy P.p.s.a., w związku z art. 83 ust. 4 pkt 3 i art. 83 ust. 6 pkt 2 ustawy o ochronie przyrody, poprzez wadliwe zarzucenie organom konieczności rozstrzygnięcia " czy zakresem wniosku powinna być objęta śliwka mirabelka o obwodzie pnia 126 cm " gdy tymczasem:

- o zakresie wniosku o udzielenie zezwolenia decydowała samodzielnie Spółdzielnia, a nie organy;

- okoliczność , że ww śliwa była drzewem ozdobnym została wyjaśniona w toku postępowania administracyjnego, co potwierdza zgromadzony w sprawie materiał dowodowy niezakwestionowany przez Sąd;

- nawet gdyby ustalić , iż ww śliwa była drzewem owocowym, to nie miałoby to istotnego wpływu na wynik sprawy, bo i tak odmówiono by udzielenia zezwolenia na jej usuniecie, tyle ze z innego powodu – ziszczenia się negatywnej materialnej przesłanki udzielenia zezwolenia,

4. art. 141 § 4 ustawy – P.p.s.a. , w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez wadliwe uzasadnienie wyroku , nieodpowiadające wymogom tego przepisu i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy P.p.s.a. , w związku z art. 83 ust. 4 pkt 1 oraz art. 83 ust. 6 pkt 2 ustawy o ochronie przyrody , poprzez niewyjaśnienie , jaki istotny wpływ na wynik sprawy , w ustalonych okolicznościach faktycznych:

- miało uchybienie organów polegające na rozstrzygnięciu sprawy, w sytuacji kiedy wniosek o udzielenie zezwolenia nie obejmował wszystkich właścicieli nieruchomości;

- miało uchybienie organów polegające na niezbadaniu , czy zakresem wniosku powinna być objęta śliwka mirabelka o obwodzie pnia 126 cm, przy jednoczesnym braku wskazania przez Sąd argumentacji dowodzącej , że braki te mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Mając na uwadze powyższe zarzuty wnosiło o:

1. uchylenie w całości zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania temu Sądowi ,

2. zasądzenie od strony przeciwnej na rzecz Skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych,

ewentualnie – na podstawie art. 188 ustawy P.p.s.a – o:.

1. uchylenie w całości zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu i rozpoznanie skargi ( jej oddalenie),

2. zasądzenie od strony przeciwnej na rzecz Skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjna Spółdzielnia Mieszkaniowa [...] we W. wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( tj. Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi , przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Zarzut naruszenia art. 27 ust. 2 ustawy z 15 grudnia 2000r. o spółdzielniach mieszkaniowych ( tj. Dz. U. 2013r. poz. 1222 ze zm.) w związku z art. 83 ust. 1 pkt 1 ustawy z 16 kwietnia 2004r. o ochronie przyrody ( tj. Dz. U. z 2016r. poz. 2134 ze zm.) przez błędną wykładnię sprzeczną ze stanowiskiem zawartym w obowiązującej Sąd uchwale składu poszerzonego Naczelnego Sądu Administracyjnego nie jest zasadny. W uchwale z 13 listopada 2013r. II OPS 2/12 Naczelny Sąd Administracyjny przyjął: " Wykonywany przez spółdzielnię mieszkaniową na podstawie art. 27 ust. 2 ustawy z 15 grudnia 2000r. o spółdzielniach mieszkaniowych ( Dz. U. z 2003r. Nr 119, poz. 1116 ze zm.) zarząd nieruchomością wspólną stanowiącą współwłasność spółdzielni uprawnia ją do samodzielnego dysponowania nieruchomością wspólną na cele budowalne w rozumieniu art. 3 pkt 11 ustawy z 7 lipca 1994r. – Prawo budowlane ( Dz. U. z 2010r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.), bez potrzeby uzyskania zgody właścicieli lokali mieszkalnych stanowiących odrębny przedmiot własności, wyłącznie w zakresie eksploatacji i utrzymania zarządzanej nieruchomości wspólnej". Takie też stanowisko przyjął NSA w uchwale z 19 października 2015r. II OSP 2/15 " Spółdzielnia mieszkaniowa wykonująca zarząd nieruchomością wspólną stanowiącą współwłasność spółdzielni, na podstawie art. 27 ust. 2 ustawy z 15 grudnia 2000r. o spółdzielniach mieszkaniowych ( Dz. U. z 2013r. poz. 1222 ze zm.), posiada tytuł prawny do dysponowania tą nieruchomością na cele budowlane, w rozumieniu art. 3 pkt 11 ustawy z 7 lipca 1994r. – Prawo budowlane ( Dz. U. z 2010r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.), w zakresie eksploatacji i utrzymania nieruchomości wspólnej". Uchwały mają ograniczony zakres przedmiotowy do dysponowania nieruchomością wspólną na cele budowlane. Nie ma podstaw do nadania im szerszej mocy. Z treści tych uchwał wynika jednak, ze spółdzielnie mieszkaniowe mają prawo do dysponowania nieruchomością w zakresie eksploatacji i utrzymania nieruchomości wspólnej. Zagospodarowanie nieruchomości w zakresie utrzymania nieruchomości wspólnej pozostaje w związku z eksploatacją i utrzymanie nieruchomości wspólnej. Wprowadzona ustawą z 25 czerwca 2015r. o zmianie ustawy o samorządzie gminnym oraz niektórych innych ustaw ( Dz. U. poz. 1045) przyznająca spółdzielniom mieszkaniowym prawo do złożenia wniosku o zezwolenie na usunięcie drzew lub krzewu z terenu nieruchomości nie przesądza, że przed tą zmianą przyjęta wykładnia art. 83 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie przyrody była błędna. Ma pełne oparcie w regulacji art. 27 ust. 2 ustawy z 15 grudnia 2000r. o spółdzielniach mieszkaniowych ( tj. Dz. U. z 2013r. poz. 1222 ze zm.)

Nie są tym samym zasadne zarzuty naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 74 § 4 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz w związku z art. 83 ust. 1 pkt 1 i art. 83 ust. 4 pkt 1 ustawy o ochronie przyrody. Wskazana w uzasadnieniu wyroku okoliczność wyjaśnienia zakresu żądania nie ma znaczenia prawnego a jedynie podkreśla konieczność ustalenia zakresu żądania i na okoliczności wynikające z regulacji prawnej.

Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 141 § 4 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Uzasadnienie odpowiada przepisom prawa, zawierając szczegółowa argumentację prawną przyjętej wykładni art. 83 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie przyrody.

W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, na mocy art. 184 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak w sentencji.

Na podstawie art. 204 pkt 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł o kosztach postępowania kasacyjnego.