Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 96/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2023-04-04 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6168 Weterynaria i ochrona zwierząt
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Ochrona zwierząt
Prawo miejscowe
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w całości
Powołane przepisy: article: art. 3 par. 2 pkt 5, art. 119 pkt 2, art. 147 par. 1, art. 200, art. 205 par. 2
journal: Dz.U. 2023 poz 259
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: par. 14 ust. 1 pkt 1 lit. c
journal: Dz.U. 2018 poz 265
law: Rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości  z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych
article: art. 11a ust. 1, art. 11a ust. 2 pkt 2, ust. 5, art. 11a ust. 2 pkt 4
journal: Dz.U. 2022 poz 572
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (t. j.)
article: art. 40 ust. 1, art. 85, art. 91 ust. 1 i 4, art. 93 ust. 1 , art. 94 ust. 1
journal: Dz.U. 2022 poz 559
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j.)
article: art.  7, art. 87 ust. 2, art. 94
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Robert Adamczewski Sędziowie Sędzia WSA Jarosław Czerw Asesor WSA Beata Czyżewska (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 4 kwietnia 2023 r. sprawy ze skargi Wojewody Łódzkiego na uchwałę Rady Gminy Sławno z dnia 30 marca 2022 r. nr XLIV/275/22 w sprawie przyjęcia Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy Sławno na 2022 rok 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości; 2. zasądza od Rady Gminy Sławno na rzecz Wojewody Łódzkiego kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. MR


UZASADNIENIE

W dniu 30 marca 2022 r. Rada Gminy Sławno, na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn.: Dz.U. z 2022 r., poz. 559 – dalej w skrócie "u.s.g."), art. 11a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (tekst jedn.: Dz.U. z 2022 r., poz. 572 – dalej w skrócie "ustawa"), podjęła uchwałę nr XLIV/275/22 w sprawie przyjęcia Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy Sławno na 2022 rok.

Skargę na powyższą uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, na podstawie art. 93 ust. 1 u.s.g., wywiódł Wojewoda Łódzki, wnosząc o stwierdzenie jej nieważności w całości, zasądzenie na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych, skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym. Uchwale zarzucił istotne naruszenie prawa, a mianowicie:

- art. 11a ust. 2 pkt 2 ustawy, poprzez niewskazanie w § 4 pkt 1 - 4 załącznika do uchwały, konkretnego sposobu działania w zakresie ustalenia miejsc, w których przebywają koty wolno żyjące, kiedy konkretnie kotom zostanie zapewnione schronienie i udzielona pomoc, w tym dokarmianie oraz komu konkretnie zostaną powierzone te zadania;

- art. 11a ust. 5 ustawy poprzez brak określenia w uchwale jaka kwota została przyporządkowana do wszystkich poszczególnych zadań wskazanych w programie, a ograniczenie się do podania konkretnej wysokości środków przeznaczonych na realizację (sfinansowanie) jedynie w odniesieniu do części celów wskazanych w programie, a w odniesieniu do pozostałych zadań dotyczących zapewnienia opieki bezdomnym zwierzętom w schronisku, obligatoryjną sterylizację albo kastrację zwierząt w schronisku, usypianie ślepych miotów, poszukiwanie właścicieli dla bezdomnych zwierząt, wskazanie kwoty łącznej, czym nie wypełniono w pełni dyspozycji ww. przepisu.

Odpowiadając na skargę Rada Gminy Sławno wniosła o jej oddalenie i wyjaśniła, że Wójt Gminy Sławno przedłożył wojewodzie, jako organowi nadzoru, w ciągu 7 dni od dnia ich podjęcia uchwałę Nr XLIV/275/22 Rady Gminy Sławno z dnia 20 marca 2022 r. w sprawie przyjęcia Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy Sławno na 2022 rok (Dz. Urz. Woj. Łódzk. z 2022 r. poz. 2285), która została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Łódzkiego. Organ nadzoru, w przypisanym terminie 30 dni od dnia doręczenia uchwały, nie wszczął postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności.

Odnosząc się do zarzutów skargi organ stwierdził, że Rada Gminy Sławno zgodnie z art. 11a ust. 2 pkt 2 ustawy wypełniła dyspozycję tego przepisu i określiła zakres opieki nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmianie. Zgodnie z § 4 załącznika do zaskarżonej uchwały określono, iż opieka nad kotami wolno żyjącymi, w tym ich dokarmianie, realizowana jest poprzez:

1) przyjmowanie i weryfikację zgłoszeń miejsc przebywania wolno żyjących kotów;

2) zapewnienie dostępu do wody w miejscach ich przebywania;

3) wolno żyjące koty mogą być dokarmiane tylko w okresie jesienno-zimowym przy ujemnych temperaturach;

4) zakup karmy przez Gminę.

Natomiast w § 2 w/w uchwały Rada Gminy Sławno powierzyła wykonanie uchwały Wójtowi Gminy Sławno. Zgodnie z treścią art. 30 ust. 2 pkt 2 u.s.g. do wójta należy określanie sposobu wykonywania uchwał. Zatem podjęcie uchwały w sprawie przyjęcia Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie gminy otwiera drogę dla organu wykonawczego gminy do podjęcia działań zmierzających do doprowadzenia do wykonania tej uchwały, w tym również do wyznaczenia osób odpowiedzialnych za wykonanie zadań wynikających z tego aktu. Z kolei według art. 33 ust. 3 u.s.g., to wójt (burmistrz, prezydent miasta) jest kierownikiem urzędu gminy, a zgodnie z ust. 5 tego przepisu - jest zwierzchnikiem służbowym pracowników urzędu. Zatem to Wójt Gminy Sławno jest organem właściwym do określenia sposobu wykonywania przedmiotowej uchwały oraz zlecania poszczególnym komórkom organizacyjnym Urzędu zadań zmierzających do realizacji Programu.

Organ ustosunkowując się do zarzutu niewskazania kwoty, która została przyporządkowana do wszystkich zadań wskazanych w programie stwierdził, że Rada Gminy Sławno w § 11 załącznika do zaskarżonej uchwały określiła zarówno całą kwotę zabezpieczoną w budżecie Gminy na 2022 r. jak i z rozbiciem na poszczególne zadania. W § 11 ust. 1 pkt 1 Programu wskazano kwotę jaką Gmina przeznacza na realizację zadań zapewnienie opieki bezdomnym zwierzętom w schronisku, obligatoryjną sterylizację albo kastrację zwierząt w schronisku, usypianie ślepych miotów, poszukiwanie właścicieli dla bezdomnych zwierząt. Nie można zarzucać Radzie Gminy Sławno nie wypełnienia obowiązku, gdyż wskazała kwotę przeznaczoną na te zadania. Upoważnienie ustawowe zawarte w art. 11a ust. 5 ustawy nakłada na radę gminy obowiązek wskazania w programie zarówno wysokości środków finansowych na jego realizację, jak i uregulowania kwestii sposobu wydatkowania tych środków. Rada Gminy Sławno nie pominęła części zadań czy też określiła wysokość środków przeznaczonych na realizację (sfinansowanie) niektórych tylko celów wskazanych w przyjętym Programie. Uchybienie wymogom zawarcia w uchwale pełnej regulacji, poprzez brak w treści uchwały chociażby jednego z elementów obligatoryjnych, skutkuje nieważnością uchwały - co w niniejszej sprawie nie zachodzi, ponieważ Rada Gminy Sławno uregulowała zakres opieki nad kotami wolno żyjącymi, w tym ich dokarmianie oraz wskazała wysokości środków finansowych przeznaczonych na jego realizację oraz sposób wydatkowania tych środków.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

Skarga jest uzasadniona.

W pierwszej kolejności wyjaśnić należy, że niniejsza sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym zgodnie z art. 119 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz.U. z 2023 r., poz. 259 – dalej w skrócie "p.p.s.a."), który stanowi, że sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. W rozpatrywanej sprawie z wnioskiem o rozpoznanie sprawy w omawianym trybie wystąpiła strona skarżąca, zaś organ w terminie czternastu dni nie zażądał przeprowadzenia rozprawy.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz.U. z 2022 r., poz. 2492) w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W rozumieniu art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. obejmuje ona orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej.

W rozpatrywanej sprawie Wojewoda Łódzki sądowej kontroli poddał uchwałę Rady Gminy Sławno nr XLIV/275/22 z dnia 30 marca 2022 r. w sprawie przyjęcia Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy Sławno na 2022 rok.

Źródłem legitymacji skargowej Wojewody Łódzkiego jest przepis art. 93 ust. 1 u.s.g., w rozumieniu którego po upływie terminu wskazanego w art. 91 ust. 1 organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy. W tym przypadku organ nadzoru może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Wniesienie skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego przez wojewodę stanowi realizację jednego z przysługujących mu uprawnień, służących wykonywaniu nadzoru nad działalnością gminy na podstawie kryterium zgodności z prawem (art. 85 u.s.g.), a zatem legitymacja skargowa tego organu oparta jest na samodzielnej podstawie prawnej - art. 93 ust. 1 u.s.g., która nie może być jednocześnie podstawą do wniesienia skargi przez inny podmiot.

Jak stanowi art. 91 ust. 1 i 4 u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90. W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa. Nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy po upływie jednego roku od dnia ich podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały lub zarządzenia w terminie określonym w art. 90 ust. 1, albo jeżeli są one aktem prawa miejscowego (art. 94 ust. 1 u.s.g.).

Z powyższego wynika, że stwierdzenie nieważności uchwały może zostać orzeczone tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym i gdy wynika to wprost z treści tego przepisu, a przy tym owa sprzeczność na charakter istotny. Do kategorii istotnych naruszeń prawa orzecznictwo sądów administracyjnych i doktryna zaliczają np. naruszenie przepisów wyznaczających kompetencje do podejmowania uchwał, przepisów podstawy prawnej podejmowanych uchwał, przepisów ustrojowych, przepisów prawa materialnego - przez ich wadliwą wykładnię - oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał. Za istotne naruszenie prawa uznaje się uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym (por. wyroki NSA z 11 lutego 1998 r., II SA/Wr 1459/97, publ. OwSS 1998/3/79; z 8 lutego 1996 r., SA/Gd 327/95, publ. OwSS 1996, Nr 3, poz. 90; z 26 lipca 2012 r., I OSK 679/12 i I OSK 997/12; zob. A. Matan (w:) Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, wyd. III, red. B. Dolnicki, Warszawa 2021, art. 91, teza 17; M. Stahl, Z. Kmieciak "Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny" w: Samorząd terytorialny 2001, z. 1-2, s. 101-1023).

Dla potrzeb rozpatrywanej sprawy wskazać w dalszej kolejności trzeba, że zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego. Akty prawa miejscowego zgodnie z brzmieniem art. 87 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej (Dz.U. z 1997 r. Nr 78, poz. 483 - w skrócie "Konstytucja RP") są źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Ustanawianie aktów prawa miejscowego należy do kompetencji organów samorządu terytorialnego, które czynią to wyłącznie, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa (art. 94 Konstytucji RP). W świetle art. 7 Konstytucji RP organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. To zaś oznacza, że materia uregulowana wydanym aktem normatywnym powinna wynikać z upoważnienia ustawowego i nie może przekraczać zakresu tego upoważnienia. Regulacje zawarte w akcie prawa miejscowego mają na celu jedynie "uzupełnienie" przepisów powszechnie obowiązujących rangi ustawowej, kształtujących prawa i obowiązki ich adresatów, a więc nie są wydawane w celu wykonania ustawy, tak ja ma to miejsce w przypadku rozporządzenia w myśl art. 92 Konstytucji RP. Uwzględniając hierarchiczność źródeł prawa akty tego typu mają charakter zależny od źródeł prawa wyższego rzędu, czego konsekwencją jest stanowisko, iż nie mogą normować materii uregulowanych aktami wyższego rzędu, nadto nie mogą wykraczać poza zakres delegacji ustawowej.

Oznacza to, że materia regulowana wydanym przez organ stanowiący gminy aktem normatywnym, musi wynikać z upoważnienia ustawowego i nie może przekraczać zakresu tego upoważnienia. Konsekwencją tych regulacji w przypadku rad gmin jest unormowanie zawarte w art. 40 ust. 1 u.s.g. w rozumieniu którego, na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Uchwała ustanawiająca program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt jak każdy akt prawa miejscowego, nie może wykraczać poza ustawowo wyznaczoną lokalnemu prawodawcy kompetencję, w tym ingerować w sferę praw i obowiązków obywateli lub innych podmiotów.

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreśla się, że rozważana uchwała ma zróżnicowany charakter normatywny, gdyż zawiera normy o mieszanym abstrakcyjno-konkretnym charakterze. Z jednej strony tego typu uchwała musi być zaliczona - jako program do aktów planowania, co oznacza, że jej charakter, jako aktu powszechnie obowiązującego może być dyskusyjny. Program przede wszystkim konkretyzuje sposoby działania gminy w celu należytego wypełnienia jej obowiązków wynikających z ustawy o ochronie zwierząt. Treść programu stanowią zatem plany, prognozy i zasady postępowania w określonych sytuacjach, których realizacja stanowi zadania własne gminy. Do istotnych cech programu trzeba jednak zaliczyć to, że obok postanowień indywidualno-konkretnych, zawiera postanowienia o charakterze generalno-abstrakcyjnym. To, że program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt uchwalany przez radę gminy zawiera postanowienia jednostkowe i konkretne, nie pozbawia takiego aktu mocy prawnej powszechnie obowiązującego prawa. W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowało się stanowisko, że wystarczy, aby chociaż jedna norma uchwały miała charakter generalno-abstrakcyjny, by cały akt miał przymiot aktu prawa miejscowego. Z wyraźnie wyartykułowanej woli ustawodawcy program ma regulacyjny charakter. Biorąc pod uwagę materię programu, skierowanego do nieokreślonego kręgu odbiorców realizujących zadania w zakresie opieki nad bezdomnymi zwierzętami oraz zapobiegania bezdomności zwierząt oraz powszechność obowiązywania uznać należy, że taka uchwała stanowi akt prawa miejscowego. W określonym przedmiotowo zakresie rozstrzyga erga omnes o prawach i obowiązkach podmiotów tworzących wspólnotę samorządową. Konkretyzuje natomiast sposoby działania gminy w celu należytego wypełnienia jej obowiązków wynikających z art. 11a ust. 2 ustawy o ochronie zwierząt. Treść programu stanowią generalne zasady postępowania w określonych normatywnie sytuacjach, których realizacja stanowi zadania własne gminy (por.: wyroki NSA: z 14 czerwca 2017 r., sygn. akt II OSK 1001/17 - Lex nr 2346710, z 13 marca 2013 r., sygn. II OSK 37/13 - ONSAiWSA 2014/6/100, z 2 lutego 2016 r., sygn. II OSK 3051/15 - Lex nr 2037496; z 30 marca 2016 r., sygn. II OSK 221/16 - Lex nr 2066405; z 12 października 2016 r., sygn. II OSK 3245/14 - Lex nr 2199460; z 24 maja 2017 r., sygn. II OSK 725/17 - Lex nr 2334602; z 17 października 2017 r., sygn. II OSK 268/16 - Lex nr 2406444).

Kontrolowana na gruncie rozpatrywanej sprawy uchwała została wydana, na podstawie art. 11a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (tekst jedn.: Dz.U. z 2022 r., poz. 572). Przepis ten, w dacie jej podjęcia stanowił, że rada gminy wypełniając obowiązek, o którym mowa w art. 11 ust. 1, określa, w drodze uchwały, corocznie do dnia 31 marca, program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt (ust. 1). Program, o którym mowa w ust. 1, obejmuje w szczególności:

1) zapewnienie bezdomnym zwierzętom miejsca w schronisku dla zwierząt;

2) opiekę nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmianie;

3) odławianie bezdomnych zwierząt;

4) obligatoryjną sterylizację albo kastrację zwierząt w schroniskach dla zwierząt;

5) poszukiwanie właścicieli dla bezdomnych zwierząt;

6) usypianie ślepych miotów;

7) wskazanie gospodarstwa rolnego w celu zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich;

8) zapewnienie całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt (ust. 2).

Program, o którym mowa w ust. 1, może obejmować plan znakowania zwierząt w gminie (ust. 3). Program, o którym mowa w ust. 1, może obejmować plan sterylizacji lub kastracji zwierząt w gminie, przy pełnym poszanowaniu praw właścicieli zwierząt lub innych osób, pod których opieką zwierzęta pozostają (ust. 3a). Realizacja zadań, o których mowa w ust. 2 pkt 3-6, może zostać powierzona podmiotowi prowadzącemu schronisko dla zwierząt (ust. 4). Program, o którym mowa w ust. 1, zawiera wskazanie wysokości środków finansowych przeznaczonych na jego realizację oraz sposób wydatkowania tych środków. Koszty realizacji programu ponosi gmina (ust. 5). Projekt programu, o którym mowa w ust. 1, przygotowuje wójt (burmistrz, prezydent miasta) (ust. 6). Projekt programu, o którym mowa w ust. 1, wójt (burmistrz, prezydent miasta) najpóźniej do dnia 1 lutego przekazuje do zaopiniowania:

1) właściwemu powiatowemu lekarzowi weterynarii;

2) organizacjom społecznym, których statutowym celem działania jest ochrona zwierząt, działającym na obszarze gminy;

3) dzierżawcom lub zarządcom obwodów łowieckich, działających na obszarze gminy (ust. 7).

Podmioty, o których mowa w ust. 7, w terminie 21 dni od dnia otrzymania projektu programu, o którym mowa w ust. 1, wydają opinie o projekcie. Niewydanie opinii w tym terminie uznaje się za akceptację przesłanego programu (ust. 8).

Zapobieganie bezdomności zwierząt i zapewnienie opieki bezdomnym zwierzętom oraz ich wyłapywanie należy do zadań własnych gmin (art. 11 ust. 1).

Z przywołanych unormowań wynika, że art. 11a ust. 2 pkt 1-8 oraz ust. 5 ustawy określają elementy obligatoryjne programu, o czym świadczą zwroty użyte w ust. 2 "obejmuje w szczególności" i w ust. 5 "zawiera wskazanie". Z kolei ust. 3 i 3a art. 11a definiują elementy fakultatywne programu, o czym świadczy użyty zwrot "może obejmować".

Sąd przechodząc do oceny sformułowanych w skardze zarzutów za trafny uznał zarzut naruszenia art. 11a ust. 5 ustawy poprzez brak określenia w § 11 ust. 2 załącznika do zaskarżonej uchwały, jaka kwota została przyporządkowana do wszystkich poszczególnych zadań wskazanych w programie i ograniczenie się do podania konkretnej wysokości środków przeznaczonych na realizację tylko niektórych zadań. Zgodnie z dyspozycją § 11 załącznika do zaskarżonej uchwały na realizację Programu w budżecie Gminy na 2022 rok zabezpieczone są środki finansowe w kwocie 43 000,00zł (ust. 1). Środki te według § 11 ust. 2 wydatkowane będą w szczególności na: pkt 1 - zapewnienie opieki bezdomnym zwierzętom w schronisku, obligatoryjną sterylizację albo kastrację zwierząt w schronisku, usypianie ślepych miotów, poszukiwanie właścicieli dla bezdomnych zwierząt (zadania realizowane w ramach podpisanej umowy) - 30 000,00 zł; pkt 2 - odławianie bezdomnych zwierząt - 2 000,00 zł; pkt 3 - zapewnienie opieki nad kotami wolno żyjącymi, w tym zakup karmy - 2 000,00 zł; pkt 4 - zapewnienie zwierzętom całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadku zdarzeń drogowych - 8 000,00 zł; pkt 5 - pokrycie kosztów zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich - 1000,00 zł.

Wyjaśnić w związku z tym trzeba, że na podstawie art. 11a ust. 5 u.o.z. rada gminy zobowiązana została, nie tylko do wskazania wysokości środków finansowych przeznaczonych na realizację zadań programu, ale także do określenia konkretnego sposobu ich wydatkowania. Użyte przez ustawodawcę określenie: "sposób wydatkowania" środków finansowych, oznacza przedstawienie w programie, jako obligatoryjnego elementu, sposobu rozdysponowania puli środków finansowych przeznaczonych na poszczególne cele i założenia przyjęte w programie. Czym innym jest wskazanie sposobów realizacji celów programu, a czym innym konkretne i jednoznaczne ustalenie w ramach przewidzianych środków sposobów ich wydatkowania, które z oczywistych względów powinny być zgodne z celami i przyjętymi założeniami programu. Przez określenie sposobów wydatkowania należy rozumieć wskazanie konkretnych form ich wykorzystania, ukierunkowanych na osiągnięcie celów programu (vide: wyroki NSA z: 29 lipca 2020 r. sygn. akt II OSK 997/20 i II OSK 336/20, 22 września 2020 r. sygn. akt II OSK 1087/20, 6 lipca 2020 r. sygn. akt II OSK 703/20). Określenie wysokości środków finansowych na zadania, których program nie reguluje, bądź takich, które nie stanowią przedmiotu programu wykracza poza zakres delegacji ustawowej. Narusza art. 11a ust. 5 ustawy pozostawianie organowi wykonawczemu gminy albo innym podmiotom współdziałającym w wykonaniu uchwały, swobody w zakresie sposobu wydatkowania takich środków, względnie precyzowania tegoż sposobu w formie konsensualnej tj. w zawieranych umowach. Tylko powiązanie uchwalonej kwoty środków finansowych przeznaczonych na realizację programu z konkretnym sposobem ich wydatkowania pozwala przyjąć, że nie jest on fikcją i umożliwia faktycznie wykonanie poszczególnych zadań, które są liczne, zgodnie z przyjętymi w uchwale priorytetami (vide: wyrok NSA z 14 czerwca 2017 r. sygn. akt II OSK 1001/17).

Wobec powyższego stwierdzić trzeba, że brzmienie § 11 ust. 2 załącznika do zaskarżonej uchwały świadczy o tym, że rada gminy wbrew dyspozycji art. 11a ust. 5 ustawy nie uregulowała w sposób wyczerpujący, całościowy kwestii finansowania realizacji konkretnych zadań w programie. Nie wiadomo bowiem jaka konkretnie kwota została w kontrolowanej uchwale przewidziana, czy też mówiąc inaczej przyporządkowana do realizacji poszczególnych zadań. Mianowicie chodzi tu o: zapewnienie bezdomnym zwierzętom opieki w schronisku dla zwierząt, obligatoryjną sterylizację albo kastrację zwierząt w schronisku, usypianie ślepych miotów, poszukiwanie właścicieli dla bezdomnych zwierząt. Wskazanie w § 11 ust. 2 pkt 1 załącznika do zaskarżonej uchwały jednej zbiorczej kwoty biorąc pod uwagę brzmienie § 3 ust. 1, według którego zapewnienie opieki bezdomnym zwierzętom będzie realizowane przez Schronisko poprzez: wyłapywanie zwierząt z terenu Gminy, przyjmowanie zwierząt bezdomnych do schroniska odłowionych z terenu Gminy, prowadzenie ewidencji zwierząt oraz informowanie gminy o każdym przypadku upadku, eutanazji i adopcji zwierzęcia, opiekę nad zwierzętami przetrzymywanymi w schronisku, w tym zapewnienie wyżywienia oraz w razie potrzeby pomocy lekarsko-weterynaryjnej (profilaktyka, leczenie, kastracja i sterylizacja), prowadzenie ewidencji elektronicznej przyjmowania i wydawania zwierząt wraz z numerami wszczepionych elektronicznych identyfikatorów "chipów", wykonywanie szczepień zwierząt zgodnie z obowiązującymi przepisami weterynaryjnymi, poszukiwanie nowych właścicieli zwierzętom przyjętym do schroniska oraz podejmowanie efektywnych działań zmierzających do czynnej adopcji zwierząt oraz przekazywania ich nowym opiekunom, usypianie ślepych miotów, a więc wspomniane zadania będą realizowane w bardzo szerokim zakresie, rodzi uzasadnione wątpliwości, czy faktycznie zadania te mają zostać realizowane, czy też pozostaną fikcją. W rezultacie takie unormowanie § 11 ust. 2 pkt 1 załącznika do zaskarżonej uchwały czyni Program zupełnie nietransparentnym. Kwestionowany przepis § 11 ust. 2 załącznika do zaskarżonej uchwały pozostaje zatem w istotnej sprzeczności z treścią i celem przepisu art. 11a ust. 5 ustawy. Powyższe nie wyczerpuje ustawowego nakazu określenia "sposobów wydatkowania środków finansowych", o których mowa w art. 11a ust. 5 ustawy, a przez które jak określono rozumie się konkretne formy wykorzystania środków finansowych, sposoby ich rozdysponowania.

Uzasadniony w przekonaniu Sądu jest również zarzut naruszenia art. 11a ust. 2 pkt 2 ustawy, poprzez brak precyzyjnego wskazania w § 4 pkt 1-4 załącznika do zaskarżonej uchwały konkretnego sposobu działania w zakresie ustalenia miejsc, w których przebywają koty wolno żyjące, kiedy konkretnie kotom zostanie zapewnione schronienie i udzielona pomoc, dokarmianie oraz komu konkretnie zostaną powierzone te zadania. Program w § 4 stanowi, że opieka nad kotami wolno żyjącymi, w tym ich dokarmianie, realizowana jest poprzez: pkt 1 - przyjmowanie i weryfikację zgłoszeń miejsc przebywania wolno żyjących kotów; pkt 2 - zapewnienie dostępu do wody w miejscach ich przebywania; pkt 3 - wolno żyjące koty mogą być dokarmiane tylko w okresie jesienno-zimowym przy ujemnych temperaturach; pkt 4 - zakup karmy przez Gminę. Trafnie zauważył wobec tego autor skargi, że program nie może cechować się dużym stopniem ogólności, tak jak ma to miejsce na gruncie rozpatrywanej sprawy. Program w omawianym wyżej zakresie nie konkretyzuje zadania gminy polegającego na sprawowaniu opieki nad kotami wolno żyjącymi, w tym ich dokarmiania. Nie zawiera żadnych szczegółowych zapisów co do tego jak ustawowe zadanie będzie realizowane. Przykładowo nie reguluje materii kto i w jaki sposób będzie określał miejsca przebywania kotów, kto i w jaki sposób zapewni wodę, dokarmi koty wolno żyjące i z jaką częstotliwością, kto i gdzie będzie przyjmował zgłoszenia o miejscach ich przebywania. Zapis § 4 załącznika do zaskarżonej uchwały jest równie ogólnikowy jak samo upoważnienie ustawowe dla rady gminy do określenia w uchwale programu opieki nad zwierzętami. Jak wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi w wyroku z 11 maja 2022 r. sygn. akt II SA/Łd 1023/21 (Lex nr 3351078) na tle regulacji art. 11a ust. 2 pkt 2 ustawy w judykaturze przyjmuje się, że program nie może cechować się dużym stopniem ogólności, lecz powinien zawierać konkretne sposoby działania w zakresie ustalania miejsc, w których przebywają koty wolno żyjące, listę społecznych opiekunów (karmicieli) oraz miejsc i częstotliwości dokarmiania zwierząt. Analogicznie w tym zakresie wypowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 30 lipca 2019 r. sygn. akt II OSK 1754/18 (Lex nr 2706464). Wykonanie postanowień art. 11a ust. 2 pkt 2 ustawy powinno mieć charakter realny przede wszystkim dla wykonawców programu. A zatem unormowanie § 4 załącznika do zaskarżonej uchwały nie wypełnia delegacji ustawowej z art. 11a ust. 2 pkt 2 ustawy.

Dokonując merytorycznej kontroli rozważanej uchwały Sąd uwzględniając regulację art. 134 § 1 p.p.s.a. stwierdził również, że zapis § 6 ust. 2 załącznika zaskarżonej uchwały stanowiący, że zabiegi sterylizacji lub kastracji mogą być przeprowadzane w schronisku dla zwierząt pozostaje w sprzeczności z brzmieniem art. 11a ust. 2 pkt 4 ustawy, zgodnie z którym obligatoryjna sterylizacja albo kastracja zwierząt powinna (a nie może) odbywać się w schronisku dla zwierząt.

Mając powyższe na względzie Sąd, działając na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w całości, o czym orzekł w punkcie 1 sentencji wyroku.

O kosztach postępowania należnych stronie skarżącej od organu orzeczono w punkcie 2 sentencji wyroku, na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tekst jedn.: Dz.U. z 2018 r., poz. 265). Na zasądzoną kwotę 480 zł składa się wynagrodzenie racy prawnego.

dj