Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 286/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2023-12-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: *Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 61 ust. 1 pkt 7
journal: Dz.U. 2022 poz 503
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)
article: par. 4 ust. 4
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1588
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Halina Filipowicz-Kremis Sędziowie: Sędzia WSA Władysław Kulon Sędzia WSA Wojciech Śnieżyński (spr.) Protokolant: asystent sędziego Sławomir Mirowski po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 14 grudnia 2023 r. sprawy ze skargi D.P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Jeleniej Górze z dnia 13 marca 2023 r. nr SKO/41/GP-65/2022 w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie ganku wejściowego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Jeleniej Górze na rzecz skarżącej kwotę 500 (słownie: pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją z 13.03.2023 r. (nr SKO/41/GP-65/2022) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Jeleniej Górze (dalej jako "SKO"), po rozpatrzeniu odwołania D. P. (dalej "skarżąca"), utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Wałbrzycha (dalej jako "organ I instancji") z 16.11.2022 r. (nr 211/2022) w sprawie ustalenia na rzecz A. D. warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie ganku wejściowego przy ul. [...], działka nr [...].

Jak wynika z akt administracyjnych powyższą decyzję wydano w następujących okolicznościach:

Pismem z 22.02.2022 r. A. D. złożyła do Prezydenta Wałbrzycha wniosek o ustalenie warunków zabudowy dotyczący przebudowy ganku wejściowego do domu zlokalizowanego przy ul. [...] w W., który znajduje się w zabudowie jednorodzinnej szeregowej. Zgodnie z wnioskiem planowana jest rozbudowa istniejącego przedsionka z powierzchni zabudowy wynoszącej ok 2m² do 5,5m² (według części pisemnej wniosku), maksymalnie 6,25m² (według opisu części graficznej wniosku) i jego przebudowę, a w związku z tym także powiększenie zabudowy kondygnacji poniżej (garażu). Według przestawionego wniosku linia zabudowy nowego ganku ulegnie równoległemu przesunięciu w kierunku ulicy. Inwestorka podała dwie propozycje: wysunięcie ganku w stosunku do istniejącego o ok. 1m (według oznaczenia na mapie zasadniczej) lub ok. 1,5m (według części opisowej wniosku).

Prezydent Wałbrzycha decyzją z 25.05.2022 r. (nr 110/2022) ustalił warunki zabudowy dla opisanej inwestycji. Wobec wyłączenia wszystkich członków SKO w Wałbrzychu i utraty zdolności do załatwienia sprawy przez Kolegium, do rozpatrzenia odwołania D. P. od decyzji Prezydenta Wałbrzycha z 25.05.2022 r., postanowieniem z 27.06.2022 r., Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wyznaczył SKO w Jeleniej Górze. W następstwie tego, wydaną w dniu z 27.07.2022r. decyzją nr SKO/41/GP-34/2022, SKO w Jeleniej Górze uchyliło decyzję organu I instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia. W motywach podjętego rozstrzygnięcia przedstawiono wątpliwości dotyczące skorzystania przez organ I instancji przy wyznaczeniu linii nowej zabudowy z wyjątku przewidzianego w § 4 ust. 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26.08.2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego – dalej rozporządzenie wykonawcze. SKO podkreśliło, że parametr jakim jest obowiązująca linia zabudowy winien być w pierwszej kolejności wyznaczony według zasad określonych w § 4 ust. 1, 2 i 3 powołanego rozporządzenia, to jest poprzez nawiązanie do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich, a może być on wyznaczony w inny sposób, jako wyjątek od zasady, jeżeli za przyjęciem, że może to mieć miejsce w danej sprawie wskazują wyniki analizy urbanistycznej. Według SKO, jeśli w rozpatrywanej sprawie organ I instancji skorzystał z tej możliwości, to uzasadnienie takiego ustalenia jest co najmniej wątpliwie. Skoro bowiem linie zabudowy przedsionków w szeregu są raczej regularne i oddalone od głównego frontu o 1 m, to niczym nieuzasadnione jest ustalenie obowiązującej linii zabudowy nie jako przedłużenie linii istniejących lecz w inny sposób, który organ nazwał: wysunięciem w stronę ulicy. Zdaniem SKO, takie określenie jest również nieostre i może powodować zupełną dowolność w zabudowie, tym bardziej, iż na żadnej z map znajdujących się w aktach sprawy organ I instancji nie wyznaczył tak obowiązującej linii dla planowanej zabudowy. Ponadto SKO wskazało na rozbieżność pomiędzy wielkością powierzchni zabudowy ganku po jego rozbudowie podaną przez inwestorkę we wniosku a powierzchnią zabudowy wskazaną w decyzji.

Po przeprowadzeniu powtórzonego postępowania Prezydent Wałbrzycha wydał w dniu 16.11.2022 r. decyzję nr 211/2022, którą ponownie ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie ganku wejściowego budynku przy ul. [...] (działka nr [...] obręb P.) na terenie zaznaczonym w załączniku nr 2 przy zachowaniu warunków określonych w załączniku nr 1. Jak wynika z załącznika nr 1 do decyzji dopuszczono rozbudowę frontu ganku pod warunkiem zapewnienia prawidłowego naświetlenia i nasłonecznienia nieruchomości sąsiadujących. Dopuszczono powiększenie wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy działki objętej inwestycją do jej powierzchni do wartości wynoszącej najwyżej 31% (co w przeliczeniu daje powierzchnię zabudowy przedsionka do 6,5m²). W analizie funkcjonalno-przestrzennej (załącznik nr 3 do decyzji) wskazano na zróżnicowanie stref wejściowych, co stanowi element wyróżniający i ma stanowić zasadę obowiązującą na całej ul. [...]. Odnosząc się do linii zabudowy i usytuowania jej względem drogi wskazano w analizie, że główna linia zabudowy obiektów istniejących (brył podstawowych) przebiega po prostych równoległych do pasa drogowego. W części środowej szeregu znajduje się uskok głębokości ok 1m. Nadto każdy segment posiada daszek lub przedsionek (ewentualnie kombinację obu tych elementów) sąsiadujący z przedsionkiem lub zadaszeniem wejścia do budynku sąsiedniego. Wskazano, że poszczególne przedsionki posiadają podobne, ale nieidentyczne linie zabudowy, które oddalone są od lica bryły głównej o ok. 1-1,5m a nawet 2m (m.in. w przypadku nieruchomości przy ul. [...] i [...]), a wiata frontowa przy nieruchomości nr [...], wysunięta jest przed główne lico budynku o jakieś 5-6m. Ponadto podkreślono, że w terenie analizowanym zróżnicowanie stref wejściowych poszczególnych modułów dotyczy nie tylko ich linii zabudowy, ale także ich wysokości, geometrii zadaszeń (w tym orientacji względem drogi), szerokości frontu i obecności przedsionka. Na tej podstawie uznano za dopuszczalny przedsionek o innym niż przedsionek przyległy kształcie, w tym o dalej wysuniętej w stronę ulicy linii zabudowy. Ze względu na istniejące w innych modułach rozwiązania dopuszcza się równocześnie z przedsionkiem wysunięcie linii zabudowy garażu, ale także pozostawienie garażu na dotychczasowej linii zabudowy. Jednocześnie stwierdzono, że nie wyznacza się wprost linii zabudowy, gdyż zasadą jest jej nieregularne, międzymodułowe drganie – poszczególne moduły szeregu zostały wyposażone w strefy wejściowe wysunięte przed lico od ok. 1m do ok. 6m. Przy takim zróżnicowaniu uznano w analizie, że limitem są jedynie wymogi rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie oraz przepisy ustawy o drogach publicznych (art. 43 ust. 1).

D. P. w odwołaniu od tej decyzji zarzuciła organowi I instancji: 1) rażące naruszenie prawa procesowego, tj. art 107 § 1 pkt 6 k.p.a. poprzez brak uzasadnienia faktycznego decyzji w zakresie wykazania zgodności wniosków i ustaleń warunków zabudowy z przepisami rozporządzenia w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu (dot. analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu i jego zabudowy wynikających z przepisów odrębnych oraz stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji) szczególnie w kwestii linii zabudowy, geometrii dachu i wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem skutkowało błędną oceną, że przepisy odrębne nie sprzeciwiają się realizacji przedmiotowej decyzji i że jest ona zgodna z przepisami ustawy i planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, podczas gdy projektowana zabudowa ganku zaburzy ład przestrzenny w zakresie cech zabudowy nieruchomości sąsiedniej stanowiącej własność skarżącej, jak i sprzeczna jest § 12 rozporządzenia technicznego, który wprowadził powszechną zasadę sytuowania obiektów budowlanych i art. 61 ust. 1 u.p.z.p., a ponadto brak konkretyzacji uprawnienia wnioskodawcy poprzez niedookreślenie parametrów zabudowy (szerokość, wysokość, długość) dowolną geometrię zadaszenia; 2) naruszenie zasady zaufania do władzy publicznej wyrażonej w art. 8 k.p.a. i zasady praworządności wyrażonej w art. 6 k.p.a. poprzez sprzeczne z rzeczywistym stanem rzeczy poświadczenie w dokumencie zaskarżanej decyzji, że skarżąca nie zapoznała się z nową analizą funkcjonalno-przestrzenną, by wysnuwać wnioski sformułowane w piśmie z 14.11.2022 r., podczas gdy organ zapoznał skarżącą z tą analizą podając, że rozbudowa ganku na sąsiedniej nieruchomości nastąpi w nowej bryle 2 m na 2,2 m; 3) rażące naruszenie prawa procesowego tj. art. 77 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i przerzucenie obowiązku wyrażonego w tym przepisie przez organ na stronę postępowania poprzez niezasadne przyjęcie, że to skarżąca ma obowiązek i mogła przedłoży dowody z opinii biegłych, podczas gdy wszelkie tego typu opinie prywatne stanowią jedynie oświadczenie wiedzy określonych specjalistów, a nie dowód z opinii biegłych, co skutkowało niezasadnym zaniechaniem przez organ przeprowadzenia dowodu z opinii biegłych o jakich wnioskowała skarżąca w celu wyjaśnienia istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności.

Opisaną na wstępie decyzją z 13.03.2023 r. (nr SKO/41/GP-65/2022), SKO w Jeleniej Górze utrzymało decyzję Prezydenta Wałbrzycha w mocy. W ocenie organu odwoławczego analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 – 5 u.p.z.p, a także ustalone wymagania w zakresie linii nowej zabudowy, wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki, szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, geometrii dachu zostały prawidłowo wyznaczone, a wyliczenia na podstawie których je ustalono są jasne i czytelne jak i znajdują oparcie w zebranym materiale sprawy. Także parametry przy których zastosowano odstępstwa od ich ustalania na średnim poziomie, zostały prawidłowo uzasadnione. Były to odpowiednie parametry: w zakresie linii zabudowy, w zakresie wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki, w zakresie szerokości elewacji frontowej, w zakresie wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej oraz w zakresie geometrii dachów. Kolegium nie dopatrzyło się w postępowaniu przed organem I stopnia żadnych innych uchybień procesowych czy też naruszeń przepisów prawa materialnego, które mogłoby stanowić podstawę do wydania decyzji kasatoryjnej. Zastrzeżeń nie wzbudziło także ustalenie wszystkich istotnych okoliczności sprawy. SKO zaznaczyło, że kwestia ewentualnego zacienienia działki odwołującej się strony jest zarzutem przedwczesnym na tym etapie postępowania inwestycyjnego. Przy wydawaniu decyzji o warunkach zabudowy nie jest bowiem możliwe badanie stopnia nasłonecznienia i tzw. "linijki słońca". Ochrona interesów osób trzecich, w tym także w zakresie tego czy objęte wnioskiem inwestora zamierzenie inwestycyjne będzie spełniać wymagania w zakresie nasłonecznienia pomieszczeń, jest realizowana na etapie wydawania pozwolenia na budowę. Również zagadnienia dotyczące: zachowania odległości między budynkami oraz zastosowanych rozwiązań konstrukcyjnych, w tym te związane z wykonaniem przez inwestora szczegółowych analiz technicznych, są elementami postępowania budowlanego. Organ I instancji nie mógł tym samym wkraczać w kompetencje organu wydającego decyzję o pozwoleniu na budowę. Za bezzasadny organ odwoławczy uznał również zarzut naruszenia art. 8 oraz art. 6 k.p.a. W tym zakresie organ wskazał, że strona postępowania ma uprawnienie do zapoznania się z całością akt sprawy zarówno wtedy, gdy sprawa toczy się przed organem I jak i II instancji. Ale to od niej tylko zależy czy z tego uprawnienia skorzysta czy też nie. Ustosunkowując się do zarzutu naruszenia art. 77 k.p.a. organ odwoławczy stanął na stanowisku, że organ I stopnia nie ma obowiązku przeprowadzania dowodu z opinii biegłych w sprawie ustalenia warunków zabudowy, gdyż to sporządzona w toku tego postępowania analiza stanowi szczególny rodzaj dowodu z opinii biegłego. Także z uwagi na wymaganie określone w art. 60 ust. 4 u.p.z.p. ma ona charakter dokumentu przedstawiającego ocenę specjalistyczną, a tym samym zbliżoną do dowodu z opinii biegłego. Organ ma obowiązek poddania tego dowodu weryfikacji, ale nie może, co do zasady, wkraczać w merytoryczną zasadność analizy, w zakresie w jakim przedstawia ona oceny oparte o wiadomości specjalne. SKO stwierdziło jednocześnie, że w sytuacji gdy strona podważa sporządzoną w toku postępowania analizę, to powinna przedstawić własną opinię, czego w rozpatrywanej sprawie nie dokonano.

Skargę na decyzję SKO w Jeleniej Górze z 13.03.2023 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu wniosła D. P. Zaskarżając ją w całości zarzuciła Kolegium naruszenie: 1) przepisów o właściwości (art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a.) na skutek niezasadnego zastosowania art. 27 § 1 zdanie 2 w zw. z art. 24 § 3 k.p.a. i bezpodstawnego przyjęcia, że w sprawie zaistniały przesłanki do wyłączenia wszystkich pracowników organu kolegialnego - SKO w Wałbrzychu, podczas gdy nie było żadnych podstaw do takiego wyłączenia, albowiem chęć złożenia podobnego wniosku w niedalekiej przyszłości przez przewodniczącego tego organu oraz fakt bycia sąsiadem stron nie stanowi przyczyny, o jakiej mowa w art. 24 § 3 k.p.a.; 2) art. 6, art. 7, art. 8, art. 75 § 1 w zw. z art. 77 § 1, art. 78, art, 10 § 1, art. 79 i art. 84 k.p.a. poprzez zaniechanie przeprowadzenia przez organ dowodu z opinii biegłych w specjalnościach wskazanych we wniosku dowodowym, na okoliczności podane przez stronę, a mające na celu wyjaśnienie faktów istotnych dla sprawy i wymagających wiadomości specjalnych, w szczególności w zakresie niezgodności planowanych w decyzji rozwiązań w zakresie zagospodarowania terenu poprzez rozbudowę ganku z przepisami rozporządzenia w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu, które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem skutkowało niezasadnym zastosowaniem § 4 - § 9 ust. 1 i 2 tegoż rozporządzenia; 3) art. 107 § 3, art. 11 i art. 9 k.p.a. poprzez zaniechanie zastosowania dyrektyw wynikających z powołanych przepisów i poczynienie przez organ II stopnia własnych ustaleń faktycznych nie mających oparcia w zebranym materiale dowodowym, tj. że wiata frontowa przy nieruchomości nr [...] wysunięta jest przed główne lico budynku o jakieś 5-6 m, że poszczególne moduły przedmiotowego szeregu zostały wyposażone w strefy wejściowe wysunięte przed lico od ok. 1m do 6m, że nieruchomości przy ul. [...] i [...] są położone w szeregu, w którym posadowione są nieruchomości stron postępowania, które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem skutkowało nieprawidłowym ustaleniem stanu faktycznego zgodnie z art. 77, art. 81, art. 140 i art. 10 § 1 k.p.a.

Rozwijając zarzuty skargi jej autorka podała, że zaskarżona decyzja została podjęta z rażącym naruszeniem przepisów o właściwości, co powinno prowadzić do stwierdzenia jej nieważności. Odnosząc się do argumentu prezesa wałbrzyskiego SKO jakoby nosił się on jako osoba fizyczna ze złożeniem podobnego wniosku w niedalekiej przyszłości, skarżąca zauważyła, że jest to przesłanka nierzeczywista, gdyż stanowi jedynie hipotetyczny zamiar od którego można przecież w każdej chwili odstąpić. Także sam fakt zamieszkiwania przewodniczącego organu na terenie nieruchomości zlokalizowanej na tej samej ulicy, ale w znacznej odległości od domów stron, nie stanowi jeszcze o tym, że jest on sąsiadem. Skarżąca wskazała, że nie zna przewodniczącego wałbrzyskiego SKO, a z akt także nie wynika, aby znały go strony postępowania. Ponadto dom przewodniczącego położony jest w innym szeregu ulicy i w znacznej odległości od zamieszkiwania stron. Dlatego nie było podstaw wynikających z art. 25 § 1 k.p.a. aby wyłączyć od orzekania cały kolegialnie działający organ. Skarżąca nie zgodziła się również z twierdzeniem organu, że to ona powinna przedstawić na okoliczność swoich twierdzeń prywatne opinie biegłych. Zaznaczyła, że prywatna opinia biegłego nie stanowi źródła dowodu, a jedynie potwierdzenie określonych twierdzeń stron. W dalszej części skargi jej autorka dowodziła, że pomimo wydania przez SKO określonych zaleceń organowi I instancji w decyzji z 27.07.2022r. i którymi ten był związany, organ ich nie wykonał i wydał nową, ale tożsamą w swej treści decyzję. Natomiast później organ odwoławczy nie wyjaśnił dlaczego, mimo niewykonania zaleceń i powtórzenia rozwiązań planistycznych, decyzja Prezydenta była dla niego już prawidłowa.

Zdaniem skarżącej niedopuszczalnym było w sprawie ustalenie przez Kolegium nowych faktów bez możliwości odniesienia się do nich przez strony postępowania. Ustalenie nowych faktów dotyczyło wiaty posadowionej na działce nr [...] celem "rozszerzenia parametrów" i "odstępstwa od dotychczasowego zagospodarowania i zabudowy ganków". W ocenie skarżącej nie można było tego dokonać, gdyż taka budowla nie jest częścią ganku, nie jest trwale związana z gruntem. Jest ona położona w odległości od budynku i stanowi jedynie drewniane zadaszenie. Ponadto skarżąca podniosła, że organ odwoławczy operuje w decyzji zwrotami niedookreślonymi i tym samym nie wiadomo czy analizowane ganki dotyczą analizowanego obszaru czy też nie. Strona zaznaczyła także, że przytoczone odstępstwa mają się odnosić do nieruchomości położonych pod numerami [...] oraz [...], a tym samym znajdującymi się w innym szeregu niż wiata. Natomiast w szeregu, w którym znajdują się nieruchomości stron, wszystkie ganki są w jednej linii zabudowy od elewacji frontowej. Tym samym zaproponowane rozwiązania zostały błędnie przeanalizowane.

W odpowiedzi na skargę SKO w Jeleniej Górze wskazało na jej bezzasadność oraz wniosło o jej oddalenie. Ustosunkowując się do wystosowanych zarzutów skargi organ odwoławczy stwierdził, że Prezydent nie miał obowiązku przeprowadzania dowodu z opinii biegłych w sprawie ustalenia warunków zabudowy. Wynika to z tego, że sporządzona w toku postępowania analiza stanowiła szczególny rodzaj dowodu z opinii biegłego. Natomiast jeżeli strona podważa sporządzoną w toku postępowania analizę i stanowisko organu, to winna była przedstawić własną opinię, co nie nastąpiło.

W dniu 10.07.2023 r. do Sądu wpłynęło pismo przygotowawcze skarżącej będące repliką na odpowiedź organu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek nie wszystkie podniesione w niej zarzuty zasługują za uwzględnienie.

Zgodnie z art. 59 ust. 1 ustawy z 27.03.2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2022 r., poz. 503 ze zm.) dalej: "u.p.z.p.", zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy.

Decyzja ustalająca warunki zabudowy ma charakter związany. Jak wynika z art. 61 ust. 1, 2 i 3 u.p.z.p., wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego albo wykonanie uzbrojenia terenu zostało zagwarantowane w drodze umowy zawartej między właściwą jednostką organizacyjną a inwestorem; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy z 07.07. 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r., Nr 15, poz. 139 ze zm.); 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi; 6) zamierzenie budowlane nie znajdzie się w obszarze: a) w stosunku do którego decyzją o ustaleniu lokalizacji strategicznej inwestycji w zakresie sieci przesyłowej, o której mowa w art. 5 ust. 1 ustawy z 24.07.2015 r. o przygotowaniu i realizacji strategicznych inwestycji w zakresie sieci przesyłowych (Dz. U. z 2021 r., poz. 428, 784 i 922), ustanowiony został zakaz, o którym mowa w art. 22 ust. 2 pkt 1 tej ustawy; b) strefy kontrolowanej wyznaczonej po obu stronach gazociągu; c) strefy bezpieczeństwa wyznaczonej po obu stronach rurociągu.

Zasadniczą funkcją postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy jest rozstrzygnięcie o dopuszczalności lokalizacji oznaczonej inwestycji w określonym miejscu z pozycji wymagań ładu przestrzennego. Normatywnym wyrazem tej funkcji jest zasada dobrego sąsiedztwa unormowana w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. W myśl powołanego przepisu wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe gdy co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu.

W celu ustalenia przesłanki "dobrego sąsiedztwa" organ zobowiązany jest sporządzić analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu znajdującego się w otoczeniu terenu przeznaczonego pod inwestycję, do czego obliguje art. 61 ust. 5a u.p.z.p. Zgodnie z powołanym przepisem, w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół terenu objętego wnioskiem inwestora, na kopii mapy zasadniczej lub mapy ewidencyjnej dołączonej do wniosku obszar analizowany w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu terenu, jednak nie mniejszej niż 50 metrów, i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w ust. 1. Przez front terenu należy rozumieć tę część granicy działki budowlanej, która przylega do drogi publicznej lub wewnętrznej, z której odbywa się główny wjazd na działkę.

Prawidłowo sporządzona analiza wyczerpuje zasadniczą część ustaleń, do których zobligowany jest organ lokalizacyjny w świetle zasady prawdy materialnej określonej w art. 7 k.p.a. Jest to zatem dowód o charakterze kluczowym i obowiązkiem organu lokalizacyjnego jest zachowanie szczególnej staranności zarówno przy jego sporządzaniu jak i przy jego ocenie. Organ administracji publicznej w ramach postępowania administracyjnego zobowiązany jest do wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, co expressis verbis wynika z art. 77 § 1 k.p.a. Obowiązek ten służy realizacji – wynikającej z art. 7 k.p.a. - zasady prawdy obiektywnej, nakazującej organowi podejmowanie wszelkich kroków niezbędnych w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. Dotyczy to w takim samym zakresie elementów przedmiotowych jak i podmiotowych sprawy administracyjnej. Wszelkie zaś dowody istotnych okoliczności sprawy muszą zostać utrwalone w aktach. Tylko pod takim warunkiem możliwa jest weryfikacja zupełności i prawidłowości ustaleń organu.

W okolicznościach sprawy organy nie wywiązały z wyżej określonych obowiązków. Znajdująca się w aktach analiza nie daje bowiem wystarczających podstaw do podjęcia rozstrzygnięcia w przedmiocie wniosku inwestorki, mimo że na skutek poprzedniej decyzji SKO sprawa była ponownie rozpatrywana.

Analiza budzi przede wszystkim zastrzeżenia pod kątem sposobu ujęcia w niej parametru nowej zabudowy, jakim jest linia zabudowy. Z przepisów art. 61 ust. 1 pkt 1 i ust. 7 u.p.z.p. wynika, że ustalenie linii zabudowy jest obowiązkiem i zasadą przy wydaniu decyzji o warunkach zabudowy. Organ lokalizacyjny nie może odstąpić od wyznaczenia linii zabudowy na działce graniczącej z drogą publiczną. Brak jej wyznaczenia stanowi naruszenie prawa mające wpływ na wynik sprawy. Celem ustalenia linii zabudowy jest zagwarantowanie zachowania stosownej odległości budynku od pasa drogowego i tym samym służy zapewnieniu ładu przestrzennego. Wyznaczenie linii zabudowy oznacza wytyczenie potencjalnego terenu inwestycji. Jej usytuowanie i charakter (nieprzekraczalna czy też obowiązująca) wynika z analizy urbanistyczno-architektonicznej. Zgodnie z § 4 ust. 1 rozporządzenia wykonawczego, wykreślenie linii zabudowy następuje jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach bezpośrednio sąsiadujących. W przypadku niezgodności linii istniejącej zabudowy na działce sąsiedniej z przepisami odrębnymi, obowiązującą linię nowej zabudowy należy ustalić zgodnie z tymi przepisami (§ 4 ust. 2 rozporządzenia wykonawczego). Natomiast jeżeli linia istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas obowiązującą linię nowej zabudowy ustala się jako kontynuację linii zabudowy tego budynku, który znajduje się w większej odległości od pasa drogowego (§ 4 ust. 3 rozporządzenia wykonawczego). Z kolei na podstawie § 4 ust. 4 powołanego rozporządzenia dopuszcza się inne wyznaczenie obowiązującej linii nowej zabudowy, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w art. 61 ust. 5a u.p.z.p. Na podstawie przedstawionych przepisów można zatem sformułować zasadę, zgodnie z którą wykreślenie linii zabudowy następuje jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach bezpośrednio sąsiadujących, zaś odstępstw od tej reguły powinno wynikać ze sporządzanej w sprawie analizy urbanistyczno-architektonicznej. Odstępstwo od linii zabudowy, stanowiącej kontynuację linii zabudowy istniejącej na działkach bezpośrednio sąsiadujących powinno zatem być wyczerpująco umotywowane oraz umocowane w ustaleniach wynikających z przeprowadzonej analizy.

W przypadku rozpatrywanej sprawy zasadności dokonania takiego odstępstwa nie tylko nie została należycie wykazana przez organy, ale biorąc pod uwagę kategoryczne stanowisko Kolegium wyrażone we wcześniejszej decyzji tego organu z 27.07.2022 r. (nr SKO/41/GP-34/2022), budzi istotne wątpliwości w aspekcie ustalonych wówczas okoliczności sprawy. Przede wszystkim Sąd zgadza się ze stwierdzeniem zawartym w powołanej decyzji, że skoro linie zabudowy przedsionków w szeregu są raczej regularne i oddalone od głównego frontu o ok 1 m, to niczym nieuzasadnione jest ustalenie obowiązującej linii zabudowy, nie jako przedłużenie linii istniejących lecz w inny sposób, który organ nazwał: "wysunięciem w stronę ulicy". W zaskarżonej obecnie decyzji Kolegium nie wyjaśniło w żaden sposób przyczyn odstępstwa - w niezmienionym stanie faktycznym i prawnym sprawy - od przedstawionego wyżej stanowiska. Nie kwestionując w żaden sposób tego, że organ II instancji, rozpoznający odwołanie od decyzji wydanej w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy przez organ I instancji, nie jest związany swym poglądem prawnym wyrażonym na wcześniejszym etapie postępowania w decyzji wydanej w oparciu o art. 138 § 2 k.p.a., tym niemniej odstępstwa od zasady unormowanej w § 4 ust. 1 rozporządzenia wykonawczego, w żaden sposób nie tłumaczy powoływanie się na przykład ganków, które nie tylko nie znajdują się działkach sąsiednich do działki nr [...] ale są one zlokalizowane w zupełnie innym segmencie budynków. Również wiata zlokalizowana na nieruchomości pod numerem [...] nie może stanowić wystarczającego wzorca dla zastosowania takiego odstępstwa. Nie jest to bowiem część budynku pełniąca funkcję strefy wejściowej. Garaż ten stanowi wolnostojący obiekt budowlany o odmiennym przeznaczeniu – służący do parkowania pojazdów. Nie tworzy on w żaden sposób wysuniętej przed lico budynku strefy wejściowej. Z analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu nie wynika zatem inne wyznaczenie linii nowej zabudowy, niż jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach bezpośrednio sąsiadujących. Jednocześnie zasadnym okazał się zarzut skargi dotyczący naruszenia wyrażonej w art. 8 k.p.a. zasady wzbudzania zaufania obywateli do organów państwa. Zgodnie z tym przepisem organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania.

Dalej przyjdzie zauważyć, że linia zabudowy nie została wykreślona na mapie stanowiącej załącznik do decyzji. Brak wykreślenia linii zabudowy na załączniku graficznym i odesłanie w tej kwestii jedynie do limitów wynikających z rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie oraz do przepisów o drogach publicznych, nie może być uznane za prawidłowe. Akceptacja takiej interpretacji podważałaby racjonalność ustawodawcy i czyniłaby zbędnym przepis art. 61 ust. 1 pkt 1 i ust. 7 u.p.z.p. w zakresie określenia parametru linii zabudowy. Przepisy § 4 ust. 1-4 rozporządzenia wykonawczego nie dają również podstaw do określania tego parametru w sposób niejednoznaczny, który umożliwia jego zmienne rozumienie.

Ponadto z przekazanych akt sprawy nie wynika aby w toku powtórzonego postępowania wyjaśnione zostały wątpliwości Kolegium wyrażone w decyzji 27.07.2022 r., które dotyczyły jednoznacznego określenia powierzchni planowanej zabudowy, a także wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki lub terenu.

Odnosząc się do zarzutu dotyczącego naruszenia przepisów o właściwości (art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a.), co zdaniem skarżącej było konsekwencją bezpodstawnego wyłączenia wszystkich członków SKO w Wałbrzychu, prowadzącym do utraty zdolności do załatwienia sprawy przez ten organ, a w konsekwencji wyznaczenia w trybie art. 27 § 3 k.p.a. przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, w drodze postanowienia, SKO w Jeleniej Górze, jako organu właściwego do rozpoznania odwołania, to Sąd w składzie orzekającym, po pierwsze nie odmawia skarżącej prawa do kwestionowania legalności takiego wyłączenia. Należy podkreślić, że instytucja wyłączenia, w tym przypadku wszystkich członków SKO, na gruncie k.p.a. jest regulacją proceduralną, w ramach której stronie służą uprawnienia gwarantujące obiektywne rozstrzygnięcie sprawy. Zauważyć jednak należy, że w rozpatrywanej sprawie występuje wyjątkowy przypadek. Skarżąca nie kwestionuje bowiem odmowy wyłączenia organu bądź pracownika tego organu od rozstrzygania sprawy, która to sytuacja procesowa najczęściej jest spotykana w praktyce orzeczniczej, ale podniosła zarzuty dotyczące bezpodstawnego przyjęcia przez organ, że zaistniały przesłanki do wyłączenia wszystkich członków SKO w Wałbrzychu. W ocenie Sądu, ze względu na kierunek podjętego niniejszym wyrokiem rozstrzygnięcia (uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji), weryfikacja zaistnienia podstaw do takiego wyłączenia powinna się odbyć w trakcie ponownego postępowania administracyjnego. W toku tego postępowania akta sprawy powinny zostać uzupełnione nie tylko o dokumenty uprawdopodobniające aktualność okoliczności wskazujących na istnienie wątpliwości co do bezstronności członków SKO w Wałbrzychu, ale także o ich oświadczenia oraz postanowienia o wyłączeniu. Brak w przekazanych wraz ze skarga aktach administracyjnych powyższych dokumentów rodzi poważne podstawy do sformułowania zarzutu naruszenia obowiązku obiektywnego załatwienia sprawy oraz obowiązku wzbudzania zaufania do organów państwa. W aktach sprawy brak jest również postanowienia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 27.06.2022 r., którym wyznaczono, jak ma wynikać z treści odpowiedzi na skargę, SKO w Jeleniej Górze do rozpoznania odwołania D. P. od decyzji Prezydenta Miasta Wałbrzycha nr 110/2022 z 25.05.2022 r. Zatrzymując się przy tym ostatnim stwierdzeniu, w ocenie Sądu, pojawia się istotna wątpliwość, a mianowicie czy wyznaczenie SKO w Jeleniej Górze, jako organu właściwego dotyczy, zgodnie z literalnym brzmieniem art. 27 § 3 k.p.a. (por. zwrot: "załatwić sprawy"), obowiązku ostatecznego załatwienia sprawy w wyższej instancji, czy też dotyczy jedynie rozpoznania tego konkretnego odwołania. Ponadto przyjęcie, że postanowienie z 27.06.2022 r. wiąże organ do czasu ostatecznego załatwienia sprawy, pomimo niezaskarżalność tego postanowienia, nie oznacza, że istnieją przeszkody do zmiany stanowiska Ministra poprzez ponowne rozważenie zasadności przekazania właściwości wyznaczonemu SKO. W realiach badanej sprawy do takiej zmiany może doprowadzić przede wszystkim brak uprawdopodobnienia okoliczności uzasadniających wyłączenie wszystkich członków SKO w Wałbrzychu od udziału w postępowaniu z innych przyczyn niż wymienione w katalogu art. 24 § 1 k.p.a.

W odniesieniu do zarzutu dotyczącego zaniechania przeprowadzenia przez organ dowodu z opinii biegłych w specjalnościach wskazanych we wniosku dowodowym z dnia 14.11.2022 r., to Sąd podziela stanowisko Kolegium, że na etapie wydawania decyzji o warunkach zabudowy nie ustala się szczegółowych kwestii związanych z odpowiednim nasłonecznieniem pomieszczeń, czy też oddziaływaniem wód opadowych na budynek i jego ewentualnego zawilgocenia. Kwestie te są bowiem szczegółowo rozpatrywane na etapie wydania pozwolenia na budowę. Przy wydawaniu decyzji o warunkach zabudowy bada się natomiast zgodność planowanej inwestycji z przepisami o zagospodarowaniu przestrzennym, a nie z prawem budowlanym. Organ lokalizacyjny nie tylko nie miał obowiązku, ale też – jako organ niewłaściwy w sprawie wydawania pozwoleń budowlanych – nie powinien badać tych kwestii. Z kolei w odniesieniu do zarzutu nieprzeprowadzenia dowodu z wizji lokalnej należy wskazać, że nie istniała potrzeba podjęcia wskazanych działań procesowych. Wszelkie niezbędne informacje dotyczące sprzeczności planowanej rozbudowy ganku z ładem przestrzennym powinny być organowi wiadome na podstawie map i dokumentacji zdjęciowej znajdującej się w aktach sprawy, która została sporządzona dla potrzeb analizy urbanistycznej. Prowadzenie dodatkowego postępowania dowodowego w tym zakresie, tj. w zakresie kwestii znanych organowi na podstawie zgromadzonej w aktach sprawy dokumentacji, stanowiłoby naruszenie zasady szybkości postępowania określonej w art. 12 k.p.a. Powyższe stanowisko nie oznacza jednak, że materiał dowodowy nie wymaga ponownej analizy i uzupełninia z punktu widzenia przepisów rozporządzenia w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W tym zakresie podkreślić należy, że niedopuszczalne jest postępowanie organu polegające na poszukiwaniu wyłącznie takich cech i parametrów zabudowy, aby uzasadnić formalną dopuszczalność lokalizacji zabudowy o cechach i parametrach wnioskowanych przez inwestora. Analiza urbanistyczna jest głównym (kluczowym i istotnym) dowodem w sprawie dotyczącej ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji. Wyniki tej analizy, jej rzetelność, kompletność i zgodność z powołanym rozporządzeniem przesądzają w znacznej mierze o wynikach całego postępowania prowadzonego w celu ustalenia warunków zabudowy. Dlatego też prawidłowe sporządzenie analizy ma kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. Jej treść jest jednym z głównych elementów materiału dowodowego, pozwalającym stwierdzić, czy zachodzą przesłanki do ustalenia warunków zabudowy w danej sprawie, a w dalszej zaś perspektywie pozwalającym dokonać kontroli prawidłowości działania organów administracji w takim postępowaniu (por. wyrok WSA w Gdańsku z 07.12.2017 r., sygn. akt II SA/Gd 558/17).

W świetle powyższych rozważań za dowolne należało uznać ustalenie warunków zabudowy w sposób niepełny oraz nie wynikający z prawidłowo przeprowadzonej analizy urbanistycznej, co stanowiło naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. oraz § 4 rozporządzenia w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania przestrzennego, jak i przepisów procedury administracyjnej (art. 7 i art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 k.p.a.). Nadto organ odwoławczy utrzymując w mocy wadliwą decyzję organu pierwszej instancji naruszył art.138 § 1 pkt 1 k.p.a.

Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu na podstawie art.145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z 30.08.2020 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.) uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji. O kosztach postępowania, obejmujących wpis od skargi orzeczono na podstawie art. 200 art. 205 § 1 cytowanej ustawy.

Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ orzekający będzie miał na uwadze poczynione powyżej ustalenia, co umożliwi prawidłowe merytoryczne rozpoznanie sprawy.