Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt III SA/Kr 651/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2018-09-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: uchylono zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą decyzję I instancji
Powołane przepisy: article: Art. 17 ust. 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1952
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych
article: Art. 145  par. 1  pkt 1  lit. a
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Czeluśniak (spr.) Sędziowie WSA Halina Jakubiec WSA Bożenna Blitek Protokolant sekretarz sądowy Honorata Kuźmicka-Wełna po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 września 2018 r. sprawy ze skargi W. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 30 kwietnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji


UZASADNIENIE

Inspektor Ośrodka Pomocy Społecznej, działający z upoważnienia Wójta Gminy decyzją z dnia [...] 2018 r., znak: [...], na podstawie art. 6, art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. 2017 poz. 1257) oraz art. 17 ust. 1, ust. 1b, art. 20 ust. 3, art. 23 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. 2016 r. poz. 1518 ze zm.), rozporządzenia Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 27 lipca 2017 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o przyznanie świadczeń rodzinnych oraz zakresu informacji jakie mają być zawarte we wniosku, zaświadczeniach i oświadczeniach o ustalenie prawa do świadczeń rodzinnych (Dz.U. 2017 poz. 1466), po ponownym rozpatrzeniu wniosku złożonego dnia 1 sierpnia 2017 r. w związku z decyzją SKO z dnia [...] 2017 r. znak: [...], odmówił przyznania skarżącej W. R. prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, wnioskowanego na A. R.

W uzasadnieniu decyzji organ w pierwszej kolejności przytoczył treść art. 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych regulującego zasady przyznawania świadczenia pielęgnacyjnego. Następnie organ podał, iż w dniu 1 sierpnia 2017 r. W. R. złożyła wniosek o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad matką A. R. Decyzją z dnia [...] 2017 r., znak: [...] odmówiono ww. wnioskowanego świadczenia. W wyniku wniesionego odwołania decyzją z dnia [...] 2017 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło zaskarżoną wyżej decyzję organu l instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia. Pismem z dnia 15 stycznia 2018 r. organ zwrócił się do strony o doręczenie orzeczeń o niepełnosprawności A. R. wydanych przed 14 maja 2010 r. ze szczególnym uwzględnieniem orzeczenia wskazującego datę powstania niepełnosprawności. W dniu 26 stycznia 2018 r. W. R. oświadczyła, że pierwsze orzeczenie A. R. wydane zostało przez Komisję Lekarską KRUS w dniu 18 stycznia 2002 r. orzekające o stałej niezdolności do pracy w gospodarstwie rolnym. W dniu 30 kwietnia 2009 r. wydane zostało kolejne orzeczenie przez Lekarza Orzecznika KRUS stwierdzające niezdolność A. R. do samodzielnej egzystencji na okres od 10 kwietnia 2009 r. do kwietnia 2010 r. W. R. oświadczyła również, że mama A. R. nigdy wcześniej nie stawała na komisję lekarską i nie miała wydawanych żadnych orzeczeń o niepełnosprawności. Po dokonaniu analizy orzeczeń o niepełnosprawności stwierdzono, że niepełnosprawność u A. R. powstała w wieku 53 lat. W ocenie organu w związku z art. 17 ust. 1b ustawy zachodziła przesłanka do odmowy przyznania wnioskowanego świadczenia.

Od powyższej decyzji odwołanie złożyła W. R., podnosząc, że decyzja ta jest dla niej krzywdząca, gdyż z dniem 1 kwietnia 2012 r. zrezygnowała z pracy, po to aby opiekować się rodzicami (obecnie ojciec nie żyje). Skarżąca wyjaśniła, że jej mama wymaga całkowitej opieki z jej strony. Poinformowała, że mieszka tylko z mamą, zawozi ją do lekarza, wykupuje i podaje lekarstwa, przygotowuje posiłki, sprząta, pierze i pomaga mamie przy kąpieli.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 30 kwietnia 2018 r. znak: [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa, art. 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz art. 2, art. 17 ust. 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. z 2015 r., poz. 1659), utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu organ wskazał, że A. R. zgodnie z wypisem z treści Orzeczenia Lekarza Rzeczoznawcy Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego Placówka Terenowa z dnia 30 kwietnia 2009 r. oraz z dnia 24 lipca 2017 r. została uznana za osobę niezdolną do samodzielnej egzystencji od dnia 10 kwietnia 2009 r. terminowo do lipca 2019 r. Ponadto z przedłożonych orzeczeń wynika, iż stała niezdolność do pracy w gospodarstwie rolnym A. R. istnieje od 18 stycznia 2002 r.

Jak wyjaśnił organ, na skarżącej, zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. z 2012 r. poz. 788 z późn. zm.) ciąży obowiązek alimentacyjny w stosunku do matki, A. R. Ponadto z akt sprawy, a w szczególności oświadczenia strony z dnia 28 lipca 2017 r. złożonego pod rygorem odpowiedzialności karnej wynika, iż W. R. zrezygnowała z pracy w związku z koniecznością sprawowania opieki nad matką (rodzeństwo pracuje zawodowo). Jak podaje strona jej niepełnosprawna matka jest osobą chodzącą. Skarżąca w ramach sprawowanej opieki zawozi matkę do lekarza, przygotowuje posiłki, podaje leki, pierze, sprząta, opłaca rachunki, pomaga w kąpieli i przy ubieraniu się. A. R. wymaga stosowania diety bezglutenowej. Ww. prowadzą wspólne gospodarstwo domowe zajmując pokój łazienkę i kuchnię, podczas gdy mieszkający brat skarżącej prowadzi odrębne gospodarstwo domowe w tym samym budynku. Z powyższego wynika, iż strona wypełnia przesłankę warunkującą przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, tj. rezygnacja lub niepodejmowanie zatrudnienia w związku z koniecznością sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną. Jednakże, z załączonych wyżej opisanych orzeczeń niespornie wynika, iż niepełnosprawność u A. R. powstała w późniejszym okresie niż wymaga tego przepis art. 17 ust. 1b ustawy. Zatem, zdaniem Kolegium, nie został spełniony jeden z niezbędnych warunków do ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, tj. niepełnosprawność u osoby wymagającej opieki powstała po ukończeniu przez nią wieku określonego w przepisie art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych.

Odnosząc się do treści odwołania, organ odwoławczy wyjaśnił, że wyrokiem z dnia 21 października 2014 r., (sygn. akt K 38/13), Trybunał Konstytucyjny stwierdził niezgodność z Konstytucją art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych, w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności. W punkcie 8 uzasadnienia wyroku Trybunał wyraźnie wskazał, że "skutkiem wejścia w życie niniejszego wyroku nie jest ani uchylenie art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych, ani uchylenie decyzji przyznających świadczenia, ani wykreowanie prawa do żądania świadczenia dla opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych, jeżeli niepełnosprawność podopiecznych nie powstała w okresie dzieciństwa. Trybunał Konstytucyjny orzekł ostatecznie o niekonstytucyjności jedynie części normy wynikającej z art. 17 ust. 1 b ustawy o świadczeniach rodzinnych. Poprawienie stanu prawnego w tym zakresie należy wyłącznie do ustawodawcy, który - biorąc pod uwagę skutki społeczne rozstrzygnięć podejmowanych w badanej materii - powinien tego dokonać bez zbędnej zwłoki." Trybunał Konstytucyjny wyjaśnił zatem dostatecznie i wiążąco, że skutkiem tego wyroku nie jest powstanie prawa opiekuna do żądania przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, jeżeli, tak jak w niniejszej sprawie, niepełnosprawność chorego powstała w wieku dorosłym. Tym samym, zdaniem SKO, z uwagi na niespełnienie warunku dotyczącego momentu powstania niepełnosprawności matki strony, nie można przyznać świadczenia pielęgnacyjnego z pominięciem regulacji art. 17 ust. T b ustawy, która nadal obowiązuje, a skutkiem wyroku Trybunału nie jest uchylenie tego przepisu, ani powstanie prawa opiekunów dorosłych niepełnosprawnych do świadczenia.

Jak podkreśliło Kolegium, zarówno organ l instancji, jak i ono będąc związane powszechnie obowiązującymi przepisami prawa, a takimi są również przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych, zobligowane było stosować je w brzmieniu aktualnie obowiązującym, gdyż powoływany wyrok TK - jak wynika z powyższego - nie spowodował żadnej zmiany normatywnej, w szczególności derogacji tego przepisu. Stwierdzenie niekonstytucyjności nakłada na ustawodawcę obowiązek zmiany przepisu, co nie oznacza jednak dopuszczalności stosowania przez organ art. 17 ust. 1 b ustawy w takim kształcie, jakby ten przepis już został zmieniony bądź uchylony przez ustawodawcę. Nadto organ wskazał, że stanowisko TK zostało wyrażone w odniesieniu do zasadniczo innego stanu faktycznego, aniżeli występujący w przedmiotowej sprawie, gdyż w stanie faktycznym odnoszącym się do opieki rodzica nad dorosłym dzieckiem, gdy ta niepełnosprawność powstała tuż po ukończeniu przez dziecko nauki w szkole (lub w szkole wyższej) bądź po ukończeniu wieku uprawniającego do świadczenia pielęgnacyjnego. Tymczasem w rozpatrywanej sprawie nie mamy do czynienia z sytuacją, kiedy osoba wymagająca opieki zmienia status (z dziecka) pozwalający na zaliczenie jej do osób dorosłych w rozumieniu przyjętym przez ustawodawcę. Jednocześnie SKO wskazało, że ustawa o świadczeniach rodzinnych nie pozostawia luki prawnej jeśli chodzi o świadczenia dla osób sprawujących opiekę nad bliską osobą niepełnosprawną, kiedy niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała już w wieku dorosłym. Skoro ustawodawca wyraźnie przewidział dwa rodzaje świadczeń w sytuacji rezygnacji bądź nie podejmowania zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad bliską osobą niepełnosprawną, różnicując je w szczególności z uwagi na czas powstania niepełnosprawności, to nie można w trybie administracyjnym dokonywać takiej interpretacji art. 17 ust. 1 b ustawy, aby z kolei instytucja specjalnego zasiłku opiekuńczego przewidziana w art. 16a ustawy traciła znaczenie normatywne. Zakładając bowiem racjonalność działania ustawodawcy nie można przyjąć, że oba te świadczenia dotyczą w istocie tożsamych stanów faktycznych.

Reasumując organ wskazał, że orzekając o częściowej niekonstytucyjności wprowadzenia do ustawy o świadczeniach rodzinnych kryterium wieku powstania niepełnosprawności, jako przesłanki uzależniającej uzyskanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, Trybunał Konstytucyjny nie usunął go jednak z ustawy, a na dzień wydania decyzji ustawodawca nie dokonał zmiany omawianego przepisu i mimo iż, jest on niezgodny z Konstytucją RP, to nadal obowiązuje w stanie prawnym.

Jak podkreśliła Kolegium, nie kwestionuje ono faktu, że opisany w odwołaniu stan zdrowia A. R. potwierdzony stosownym ku temu orzeczeniem wiąże się z koniecznością sprawowania opieki przez inną osobę, w tym przypadku przez skarżącą, która jest zobowiązana do alimentacji względem niepełnosprawnej matki. Jednakże, przepis art. 17 ustawy ma charakter normy bezwzględnie obowiązującej, co oznacza że przyznanie wnioskowanego świadczenia uzależnione jest od spełnienia wszystkich zawartych w nim ku temu przesłanek. A zatem organ administracji nie ma możliwości wyboru spośród kilku równoprawnych rozwiązań. Jeżeli strona spełnia przesłanki ustawowe, musi świadczenie przyznać, a jeżeli nie spełnia, jest zobligowany do wydania decyzji negatywnej. Zatem, w opinii organu odwoławczego, zarówno on jak i organ l instancji związane obowiązującymi przepisami prawa zobligowane były w rozpatrywanym przypadku do odmowy przyznania wnioskowanego świadczenia, bowiem nie zostało spełnione nadal obowiązujące kryterium określone w art. 17 ust. 1b ustawy. W tej sytuacji przy ustalonym stanie faktycznym przyznanie wnioskowanego przez stronę świadczenia byłoby niezgodne z obowiązującymi w tym zakresie przepisami prawa oraz pozostawałoby w rażącej sprzeczności z uzasadnieniem wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. sygn. akt K 38/13.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie W. R. wyraziła swoje niezadowolenie z wydanego rozstrzygnięcia, powtarzając argumentację odwania.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1066) sądy administracyjne powołane są do kontroli zgodności z prawem działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego, nie będąc przy tym związanym granicami skargi, stosownie do treści art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718), zwanej dalej "ppsa". Orzekanie - w myśl art. 135 ppsa - następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa. Z istoty bowiem kontroli wynika, że zasadność zaskarżonej decyzji podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie podejmowania zaskarżonego rozstrzygnięcia. Niezwiązanie zarzutami i wnioskami skargi oznacza, że sąd administracyjny bada w pełnym zakresie zgodność z prawem zaskarżonego aktu, czynności, czy bezczynności organu administracji publicznej. Wady skutkujące koniecznością uchylenia decyzji, stwierdzenia jej nieważności bądź wydania decyzji z naruszeniem prawa, przewidziane są w przepisie art. 145 § 1 ppsa. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 ppsa Sąd, uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie, uchyla ten akt w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W przypadku nieuwzględnienia skargi sąd oddala skargę na podstawie art. 151 ppsa.

Dokonując kontroli zaskarżonego aktu prawnego, zgodnie z powołanymi wyżej przepisami stwierdzić należy, że skarga jest zasadna. Organy dokonały bowiem błędnej wykładni przepisu art. 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych i zastosowały niekonstytucyjny przepis art. 17 ust. 1b tej ustawy.

Podstawą odmowy przyznania wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego było uznanie przez organy, że w nin. sprawie nie zostały spełnione przesłanki ustawowe wynikające z art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych. Przepis ten został poddany kontroli Trybunału Konstytucyjnego, który w wyroku z dnia 21 października 2014 r. sygn. akt K 38/13 (Dz. U. z 2014 r. poz. 1443) stwierdził m.in. że w dłuższej perspektywie czasowej nie można dopuszczać do nieuzasadnionego zróżnicowania sytuacji prawnej w obrębie opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych. Z tych przyczyn w przywołanym wyroku orzeczono, że art. 17 ust. 1b ustawy w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji. Trybunał podkreślił, że istotnym kryterium przyznania świadczeń powinna być w każdym wypadku ocena faktycznej sytuacji finansowej ich potencjalnych beneficjentów i uznał, że wykonanie wyroku wymaga podjęcia działań ustawodawczych, które doprowadzą do przywrócenia równego traktowania opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych pozostawiając ustawodawcy w tej kwestii pewien margines swobody. W uzasadnieniu wyroku zaznaczono, że skutkiem wejścia w życie niniejszego wyroku nie jest ani uchylenie art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych, ani uchylenie decyzji przyznających świadczenia, ani wykreowanie "prawa" do żądania świadczenia dla opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych, jeżeli niepełnosprawność podopiecznych nie powstała w okresie dzieciństwa. TK orzekł ostatecznie o niekonstytucyjności jedynie części normy wynikającej z art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych, zalecając ustawodawcy poprawienie stanu prawnego. Dlatego orzekające w sprawie organy uznały, że ww. wyrok, pomimo stwierdzenia niekonstytucyjności przepisu art. 17 ust. 1b ustawy, nie skutkuje powstaniem prawa żądania świadczenia dla opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych, jeżeli niepełnosprawność nie powstała w okresie dzieciństwa.

Sporne więc stało się zagadnienie, czy przepis art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych miał zastosowanie w sprawie, w świetle treści wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. sygn. akt K 38/13.

Dla rozstrzygnięcia istoty niniejszej sprawy decydująca zatem pozostawała kwestia wpływu powołanego wyżej wyroku Trybunału Konstytucyjnego na ustalenie stanu prawnego i ocenę stanu faktycznego. Bez wątpienia bowiem wyrok ten jest czynnikiem prawotwórczym i w konsekwencji mającym wpływ na ocenę prawa do świadczenia pielęgnacyjnego.

Odpowiadając na powyższe pytanie Sąd rozpoznający przedmiotową sprawę w całości podziela w stanowisko zajęte w wyroku z dnia 3 sierpnia 2016 r., sygn. akt III SA/Kr 513/16 oraz wyroku z dnia 25 maja 2017 r. sygn. akt III SA/Kr 395/17. Stanowisko to nie jest sporne w orzecznictwie sądów administracyjnych.

Rozważając problem skutków wyroku Trybunału Konstytucyjnego dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy wskazać należy, że orzeczenie Trybunału, które zawsze ocenia sąd, może stanowić podstawę do orzekania w sytuacji gdy pewna część potrzebnego do orzekania przepisu została na skutek orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego usunięta z porządku prawnego. Aby ten zabieg mógł być dokonany muszą być spełnione dwa warunki: 1) przepis zostaje uznany za niekonstytucyjny i uchylony z porządku prawnego albo 2) przepis zostaje uznany za niekonstytucyjny przy określonym jego rozumieniu lub w określonym w orzeczeniu Trybunału Konstytucyjnego zakresie. Orzeczenie sądu konstytucyjnego musi więc przybrać jedną z postaci wyroku stwierdzającego niekonstytucyjność przepisu. Co prawda w tym drugim przypadku (wyrok interpretacyjny lub zakresowy) przepis w dosłownym sensie nie jest derogowany z systemu prawa, jak w przypadku wyroku stwierdzającego tzw. prostą niekonstytucyjność, to jednak usuwane jest z systemu prawa jego niekonstytucyjne rozumienie, co powoduje, że w skutkach prawnych tych orzeczeń z punktu widzenia art. 190 ust. 4 Konstytucji, obydwie te sytuacje są jednakowe (Roman Hauser, Janusz Trzciński "Prawotwórcze znaczenie orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego", Lexis Nexis, wyd. 2, Warszawa 2010 r., str. 47).

Zgodnie z art. 190 ust. 1 Konstytucji RP orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego mają moc powszechnie obowiązującą i są ostateczne. Powszechne związanie orzeczeniami Trybunału Konstytucyjnego powoduje, że sądy administracyjne zobowiązane są do ich respektowania jako elementów kształtujących stan prawny oceniany przez sąd. Oznacza to, że sąd administracyjny, dokonując kontroli zgodności z prawem działalności organów administracji publicznej, zobowiązany jest do uwzględniania tych orzeczeń na równi z aktami normatywnymi wymienionymi w art. 87 ust. 1 Konstytucji RP (vide: wyrok NSA z dnia 17 czerwca 2009 r., sygn. akt II OSK 1750/07, Lex nr 563544). Obalenie zatem domniemania konstytucyjności przepisu art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych oznacza, że dokonując sądowej kontroli tych decyzji, skład orzekający nie mógł tego wyroku pominąć. W świetle przepisów art. 190 ust. 3 i ust. 4 Konstytucji RP wyrok Trybunału Konstytucyjnego stwierdzający niezgodność określonego przepisu ustawy z Konstytucją wprowadza z dniem ogłoszenia tego wyroku, w trybie art. 190 ust. 2 Konstytucji, zakaz stosowania niekonstytucyjnego przepisu ustawy (zgodnie z wyrokiem NSA z dnia 16 kwietnia 2009 r. I OSK 586/08, Lex nr 526408 - także w postępowaniu sądowoadministracyjnym wszczętym i niezakończonym prawomocnie przed ogłoszeniem tego wyroku). Jak stwierdzono w uzasadnieniu uchwały 7 s. NSA z dnia 7 grudnia 2009 r. przepis art. 190 ust. 1 w zw. z art. 190 ust. 4 Konstytucji RP zawiera normę prawną, zgodnie z którą sądy (w tym sądy administracyjne) związane są powszechną mocą obowiązującą orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego, które są elementem kształtującym stan prawny oceniany przez sąd.

Wyrokiem z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13, Trybunał Konstytucyjny orzekł, że art. 17 ust. 1b ustawy powołanej w punkcie 1 w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji (patrz: OTK-A 2014/9/104). Przepis art. 17 ust.1b ustawy o świadczeniach rodzinnych ma treść następującą: "Świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała: 1) nie później niż do ukończenia 18 roku życia lub 2) w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej , jednak nie później niż do ukończenia 25. roku życia." Analiza treści sentencji pkt 2 ww. wyroku Trybunału oraz porównanie "zakresu" w jakim Trybunał w pkt 2 swego wyroku uznał za niezgodny z Konstytucją przepis art. 17 ust.1b wskazuje, iż zakres ten wyczerpuje treść tego przepisu, co w istocie oznacza wyeliminowanie spośród zawartych w przepisie art. 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych norm prawnych statuujących warunki nabycia prawa do tego świadczenia, przesłanki różnicującej prawo do tego świadczenia dla podmiotów sprawujących opiekę nad osobami niepełnosprawnymi w zależności od momentu powstania u tych osób stanu niepełnosprawności. Nie może zatem budzić wątpliwości, iż uznany przez Trybunał za niekonstytucyjny przepis odnosi się do wszystkich spraw, w których odmowa prawa do świadczenia pielęgnacyjnego uzasadniana jest powstaniem u osoby wymagającej opieki niepełnosprawności po ukończeniu 18 lub, a w przypadku nauki, po ukończeniu 25 roku życia.

Przedstawione powyżej zagadnienie było już przedmiotem rozważań wojewódzkich sądów administracyjnych, np. WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 10 grudnia 2014 r. sygn. akt II SA/Go 818/14, WSA w Poznaniu z dnia 23 października 2014 r., sygn. akr IV SA/Po 969/14, WSA w Białymstoku z 2 grudnia 2014 r., sygn. akt II SA/Bk 1022/14, WSA w Łodzi z 10 grudnia 2014 r., sygn. akt II SA/Łd 1034/14, WSA w Łodzi z dnia 29 lipca 2015 r. II SA/Łd 424/15 i WSA w Bydgoszczy z dnia 3 czerwca 2015 r., sygn. akt II SA/Bd 406/15, WSA w Rzeszowie z dnia 21 stycznia 2015 r., sygn. akt II SA/Rz 1507/14, WSA w Rzeszowie z dnia 21 stycznia 2015 r., sygn. akt II SA/Kr 1272/15 i inne dostępne na www.cbois.nsa.gov.pl). WSA w Bydgoszczy (sygn. akt II SA/Bd 406/15) stwierdził, że wyrok zakresowy wydany w sprawie sygn. akt K 38/13 odnosi się do negatywnego zakresu przepisu art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych, na co wskazuje użycie zwrotu "w zakresie, w jakim różnicuje". Istotą tego rozstrzygnięcia jest bowiem uznanie za niezgodne z konstytucyjną zasadą równości pominięcie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego innych osób, niż wskazanych w tym przepisie, przy czym niekonstytucyjności takiego ograniczenia Trybunał upatruje w zróżnicowaniu prawa podmiotowego opiekunów osób niepełnosprawnych ze względu na wiek powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki. Wyrok ten należy uznać za tzw. wyrok zakresowy sensu stricte, gdyż jego skutkiem jest zmiana zakresu zastosowania przepisu art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych w zakresie treści w nim ujętej, będącego przepisem szczególnym w odniesieniu do art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, który określa ogólne przesłanki prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Zakresowe wyeliminowanie ograniczeń (wieku powstania niepełnosprawności podopiecznych) nie powoduje dysfunkcjonalności ustawy. Możliwe jest odnalezienie w treści art. 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych i przepisów z nim skorelowanych wszystkich elementów podmiotowych, przedmiotowych i czasowych koniecznych dla zrekonstruowania normy (norm) prawnej określającej prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. Nie jest to zatem przypadek tzw. pominięcia prawodawczego, które polega na wskazaniu przez Trybunał braku pewnych treści normatywnych w kontrolowanym przepisie (por. A. Kustra, Wyroki zakresowe Trybunału Konstytucyjnego, Przegląd Sejmowy, nr 4/2011, s. 60). Tymczasem w sprawie o sygn. K 38/13 Trybunał Konstytucyjny derogował fragment pełnego i jednoznacznego pod względem zakresowym przepisu, realizując tym samym klasyczną i nie budzącą kontrowersji funkcję "negatywnego prawodawcy" (por. S. Wronkowska, Kilka uwag o "prawodawcy negatywnym", PiP nr 10/2008). Derogując w powołanym wyżej zakresie przepis art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych Trybunał nie skorzystał z przewidzianej w art. 190 ust. 3 Konstytucji możliwości odroczenia utraty jego mocy obowiązującej. Oznacza to, że bezpośrednim skutkiem orzeczenia jest utrata przez ten przepis, we wskazanym w wyroku zakresie, domniemania konstytucyjności.

Po szczegółowym rozważeniu braku przesłanek do zróżnicowania sytuacji prawnej opiekunów osób niepełnosprawnych ze względu na wiek powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki (pkt 7, w szczególności 7.3) Trybunał rozważając skutki wyroku (pkt 8) wskazał na to, że skutkiem wyroku jest stwierdzenie, że opiekunowie dorosłych osób niepełnosprawnych muszą być traktowani przez ustawodawcę jako podmioty należące do tej samej klasy. Dlatego dosłowne rozumienie fragmentu uzasadnienia wyroku TK (co do wykreowania prawa do żądania świadczenia dla opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych) nie jest prawidłowe gdyż oznaczałoby brak podstaw do uwzględnienia, bez aktywności ustawodawcy, sentencji wyroku TK i wyżej przedstawionej możliwości zrekonstruowania wszystkich konstytutywnych elementów prawa do świadczenia pielęgnacyjnego po wyłączeniu norm wynikających z derogowanego zakresu przepisu. Zapis zawarty w pkt 8 uzasadnienia wyroku w sprawie K 38/13 należy zatem potraktować jako wskazówkę interpretacyjną, nie zaś element rozstrzygający o zakresie derogacji i jej skutku dla obowiązywania prawa (tak np. NSA w wyroku z 7 września 2016 r., I OSK 755/16, czy z 14 grudnia 2016 r. sygn. akt I OSK 1614/16).

Ww. stanowisko poparte zostało również bogatym orzecznictwem NSA. I tak np. w wyroku z dnia 14 grudnia 2016 r. sygn. akt I OSK 1614/16 NSA stwierdził, że wyrok Trybunał Konstytucyjny z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13 " jest wyrokiem zakresowym, nie wywołuje więc skutku określonego w art. 190 ust. 1 i 3 Konstytucji RP, tj. utraty mocy obowiązującej zakwestionowanego aktu normatywnego. Powoduje jednak konieczność takiej wykładni przepisów, aby jej wynik nie był sprzeczny ze stanowiskiem wyrażonym w wyroku Trybunału. W wyroku z dnia 4 listopada 2016 r., sygn. akt I OSK 1578/16 NSA wskazał, że "jest niewątpliwe, że w myśl art. 188 pkt 1 Konstytucji RP, to Trybunał Konstytucyjny orzeka o zgodności ustaw i umów międzynarodowych z Konstytucją. (...) Niezależnie jednak od unormowania art. 188 pkt 1 Konstytucji RP, obowiązuje wynikająca z art. 8 ust. 2 Konstytucji RP zasada ustrojowa bezpośredniego stosowania przepisów Konstytucji. Jedną z form bezpośredniego stosowania Konstytucji przez sądy jest oparcie wyroku na stanowisku wyrażonym w orzeczeniu Trybunału Konstytucyjnego" Stosując wskazany wyżej sposób wykładni w odniesieniu do art. 17 ust. 1b u.ś.r. należy więc stwierdzić, że w stosunku do opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych, których niepełnosprawność powstała nie później, niż do ukończenia 18 roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25. roku życia, przepis art. 17 ust. 1b jest zgodny z Konstytucją i nie ma przeszkód prawnych do jego stosowania. Natomiast w stosunku do opiekunów osób wymagających opieki, których niepełnosprawność powstała później, kryterium momentu powstania niepełnosprawności, jako uniemożliwiające uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego, utraciło przymiot konstytucyjności. Wobec tego, w odniesieniu do tych osób, oceny spełnienia przesłanek niezbędnych dla przyznania świadczenia pielęgnacyjnego należy dokonywać z pominięciem tego kryterium".

Następnie Naczelny Sąd Administracyjny podzielił w całości pogląd, zgodnie z którym nie jest dopuszczalne oparcie decyzji odmawiającej przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego i rozstrzygnięcia sądu w takiej sprawie na tej części przepisu art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych, która została uznana za niezgodną z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP (por. wyroki NSA z 6 lipca 2016 r., sygn. akt I OSK 223/16, z dnia 2 sierpnia 2016 r., sygn. akt I OSK 923/16; z dnia 7 września 2016 r., sygn. akt I OSK 755/16, z dnia 21 października 2016 r. sygn. akt I OSK 1853/16, z dnia 4 listopada 2016 r., sygn. akt I OSK 1578/16 i z dnia 10 listopada 2016 r., sygn. akt I OSK 1512/16, również dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, https://orzeczenia.nsa.gov.pl/).

Ww. pogląd podzielił również Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia z dnia 5 grudnia 2017 r. o sygn. akt I OSK 1079/17, stwierdzając:

"Z art. 190 ust. 1 i 3 Konstytucji RP wynika, że orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego mają moc powszechnie obowiązującą i są ostateczne, wchodząc w życie z dniem ogłoszenia; przy czym Trybunał Konstytucyjny może określić inny termin utraty mocy obowiązującej aktu normatywnego, który wobec ustawy nie może przekroczyć osiemnastu miesięcy. Oznacza to, że sądy są związane orzeczeniem Trybunału Konstytucyjnego w zakresie stwierdzenia przez Trybunał niekonstytucyjności przepisu prawa, dlatego nie mogą się uchylić od tego związania przez wzgląd na jakiekolwiek treści zawarte w uzasadnieniu takiego orzeczenia. Uzasadnienie nie stanowi bowiem treści rozstrzygnięcia, jak również nie zastępuje go. Zawiera jedynie argumentację mającą przemawiać za wydanym rozstrzygnięciem, dlatego brak jest podstaw prawnych do uznania, aby stanowiło w jakimkolwiek zakresie uzupełnienie rozstrzygnięcia.

Zgodnie z art. 190 ust. 4 Konstytucji RP, orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego o niezgodności z Konstytucją, umową międzynarodową lub z ustawą aktu normatywnego, na podstawie którego zostało wydane prawomocne orzeczenie sądowe, ostateczna decyzja administracyjna lub rozstrzygnięcie w innych sprawach, stanowi podstawę do wznowienia postępowania, uchylenia decyzji lub innego rozstrzygnięcia na zasadach i w trybie określonych w przepisach właściwych dla danego postępowania. Wskazanie przez ustrojodawcę w powołanym przepisie na wzruszanie prawomocnego orzeczenia sądowego oraz ostatecznej decyzji administracyjnej, wydanych na podstawie przepisu uznanego następnie przez Trybunał Konstytucyjny za niezgodny z Konstytucją RP powoduje, że nie jest dopuszczalne wydanie orzeczenia sądowego oraz decyzji administracyjnej po wejściu w życie orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego, na podstawie przepisu w takim jego kształcie normatywnym, który Trybunał uznał za niezgodny z Konstytucją RP.

Jeżeli więc Trybunał Konstytucyjny uznał art. 17 ust. 1b o świadczeniach rodzinnych za niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, to znaczy, że od dnia 23 października 2014 r., w którym weszło w życie omawiane orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego, powołany art. 17 ust. 1b nie może być stosowany w dotychczasowym kształcie swojej treści zakwestionowanej przez Trybunał Konstytucyjny.

Przyjęcie poglądu zaprezentowanego w skardze kasacyjnej oznaczałoby, że stwierdzenie przez Trybunał Konstytucyjny niekonstytucyjności przepisu ustawy, ze względu na treść uzasadnienia takiego orzeczenia, od chwili jego wejścia w życie, nie ma żadnego znaczenia prawnego dla dalszego stosowania zakwestionowanego przepisu w kształcie treści normatywnej zakwestionowanej przez Trybunał Konstytucyjny, co nie jest do pogodzenia z konstytucyjną zasadą praworządności wynikającą z art. 7 Konstytucji RP".

Dlatego, zdaniem Sądu, organy administracji publicznej naruszyły przepis prawa materialnego - art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych w zw. z art. 190 ust. 1 Konstytucji RP w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy bowiem nie uwzględniły orzeczenia przez Trybunał Konstytucyjny o niezgodności z ustawą zasadniczą art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych, w określonym w nim zakresie. W sytuacji, gdy podstawą do odmowy świadczenia pielęgnacyjnego była jedynie okoliczność dotycząca daty powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki, to skutkuje to koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej.

Przy ponownym rozpoznaniu wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego organy winny posłużyć się podstawą materialną z art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, bez uwzględnienia niezgodnego z Konstytucją RP przepisu art. 17 ust. 1b tej ustawy, tj. przyjąć, że z art. 17 ust. 1b cyt. ustawy nie można wywodzić nomy warunkującej przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego datą powstania niepełnosprawności osoby objętej opieką, skoro tak sformułowany warunek został uznany za niekonstytucyjny.

Odnosząc się do zaakcentowanego w zaskarżonej decyzji stwierdzenia SKO, że "organy administracji działają na podstawie przepisów prawa, co oznacza, że mają obowiązek stosować akty normatywne wprowadzone do porządku prawnego" przypomnieć należy, że przepisy Konstytucji są przepisami prawa. Zgodnie z jej art. 8 - Konstytucja jest najwyższym prawem Rzeczypospolitej Polskiej, zgodnie z art. 7 - organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa, a art. 190 ust. 1 Konstytucji RP stanowi, że orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego mają moc powszechnie obowiązującą i są ostateczne.

Wobec powyższego orzeczono jak w sentencji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit.a) ppsa.