Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 450/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-11-20 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 3 §1,i § 2 pkt 1, art. 134 §1, art. 145 §1 pkt 1 lit a i c
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 3 pkt 3
journal: Dz.U. 2020 poz 1333
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.
article: § 12 ust. 1-4, § 271 ust. 2
journal: Dz.U. 2019 poz 1065
law: Rozporządzenie Miniistra Infrastruktury  z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich  usytuowanie - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędziowie Sędzia NSA Robert Sawuła Sędzia del. WSA Piotr Broda (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Hubert Sęczkowski po rozpoznaniu w dniu 20 listopada 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej J. Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 9 listopada 2021 r. sygn. akt II SA/Lu 401/21 w sprawie ze skargi J. Z. i U. Z. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 17 marca 2021 r. nr ZOA-XXI.7721.40.2020 w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego 1. uchyla zaskarżony wyrok i zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżących J. Z. i U. Z. solidarnie kwotę 997 (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania oraz na rzecz J. Z. kwotę 590 (pięćset dziewięćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z 9 listopada 2021 r., sygn. akt II SA/Lu 401/21 oddalił skargę J.Ż. i U.Ż. na decyzję Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: LWINB) z dnia 17 marca 2021 r. nr ZOA-XXI.7721.40.2020 w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] (dalej: PINB) podczas kontroli przeprowadzonej w dniu 13 lutego 2020 r. stwierdził, że na działce nr ew. [...] położonej przy ul. [...] w L., w południowej części działki znajduje się obiekt budowlany o wymiarach w rzucie 3,42 m x 7,54 m o konstrukcji drewnianej (słupy drewniane posadowione na obudowanych blachą stopach betonowych), z dachem dwuspadowym krytym blachą trapezową. Ściany obiektu z trzech stron są zabudowane deskami drewnianymi - ściany niepełne. Wody opadowe z dachu odprowadzane są za pomocą rynien i rur spustowych na własny teren nieutwardzony. Obiekt posiada instalację elektryczną. Teren pod obiektem i wokół obiektu utwardzony jest płytami betonowymi chodnikowymi. Obiekt ten znajduje się w odległości 103 cm od granicy z działką o nr ew. [...] oraz w odległości 60 cm od granicy z działką o nr ew. [...] przeznaczoną pod pas drogowy ul. [...]. Zgodnie z oświadczeniem inwestora złożonym do protokołu kontroli przedmiotowy obiekt zrealizowany został jesienią 2019 r. bez pozwolenia na budowę i bez zgłoszenia, jako obiekt tymczasowy - zaplecze magazynowe dla realizowanego na tej działce budynku mieszkalnego. Natomiast właściciel działki sąsiedniej uważa, że jest to typowy garaż. Kolejna kontrola została przeprowadzona na działce w dniu 8 grudnia 2020 r. Organ powiatowy mając na uwadze lokalizację wiaty, to że jest ona usytuowana poza strefą zabudowy kubaturowej oraz zwiększenie powierzchni zabudowy działki, co jest niezgodne z miejscowym planem zagospodarowani przestrzennego miasta L. – część I zatwierdzonego Uchwałą nr [...] Rady Miejskiej w L. z dnia 29 sierpnia 2022 r. (dalej: m.p.z.p.) decyzją z dnia 26 stycznia 2021 r., znak: PNB.IO.II.5.5141/3/184453/20/21 nakazał właścicielom J.Ż. i U.Ż. rozbiórkę wiaty pełniącej funkcję budynku gospodarczo-garażowego o wymiarach w rzucie 7,54 m x 3,92 m zrealizowanej w południowej części działki o nr ew. [...] przy ul. [...] w L.

W wyniku wniesionego odwołania LWINB decyzją z dnia 17 marca 2021 r. nr ZOA-XXI.7721.40.2020 utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ II instancji wyjaśnił, że zgodnie z orzecznictwem sądowoadministracyjnym wiata

nie może być zaliczana ani do obiektów małej architektury, ani do tymczasowych obiektów budowlanych, nie jest również budynkiem w rozumieniu art. 3 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2020 r. poz. 1333 ze zm.), dalej: p.b., więc należy ją zaliczyć do budowli, których przykładowe wyliczenie zawiera art. 3 pkt 3 p.b. Konsekwencją tego zaliczenia jest objęcie wiaty wymogami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2019 r. poz. 1065 ze zm.), dalej: r.w.t. LWINB wskazał również, że o tym, czy wiata pełni funkcję użytkową budynku decyduje przede wszystkim jej przeznaczenie. Budowa obiektu budowlanego niewymagającego pozwolenia na budowę, ani zgłoszenia nie może też nie respektować ustaleń m.p.z.p. Jeżeli taka budowa narusza ustalenia planistyczne, to także jest innym przypadkiem samowoli budowlanej polegającym na realizacji obiektu niezgodnie z przepisami, a zatem wypełnia dyspozycję art. 50 ust. 1 pkt 4 p.b. W ocenie organu II instancji przedmiotowa wiata swoją lokalizacją w odległości 1,03 m od granicy z działką o nr ew. [...] narusza § 12 ust. 1-4 r.w.t. Także odległość przedmiotowej wiaty drewnianej od budynku mieszkalnego na działce o nr ew. [...]w myśl § 12 ust. 8 i § 271 ust. 1 r.w.t. powinna wynosić min. 8 m, podczas gdy odległość ta wynosi 7,95 m. Co więcej z uwagi na fakt, iż przedmiotowa wiata wykonana jest z drewna, to odległość ta winna zostać zwiększona o 50 % czyli do co najmniej 12m zgodnie z § 271 ust. 2 r.w.t. Ponadto mając na uwadze ustalenia obowiązującego m.p.z.p., który nie zezwala na usytuowanie obiektu poza strefą zabudowy kubaturowej, co inwestor uczynił oraz zwiększenie przez inwestora powierzchni zabudowy (zainwestowania) działki do ponad 35 %, co jest niezgodne z m.p.z.p., wskazuje, że przedmiotowa wiata jako wykonana niezgodnie z przepisami techniczno-budowlanymi oraz niezgodnie z ustaleniami m.p.z.p. podlega rozbiórce, bowiem żadne roboty budowlane nie doprowadzą do wyeliminowania w/w niezgodności.

Skargę na decyzję LWINB wnieśli J.Ż. i U.Ż. zarzucając jej naruszenie: 1) § 12 ust. 1-4 oraz § 271 ust. 2 w zw. z § 2 ust. 1 r.w.t. i art. 3 pkt 3 p.b. poprzez niewłaściwe zastosowanie wskazanych przepisów; 2) art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 r. poz. 256 ze zm.), dalej: k.p.a. poprzez braki w treści uzasadnienia faktycznego i prawnego uniemożliwiające kontrolę prawidłowości wydanego rozstrzygnięcia organu II instancji; 3) § 27 ust. 3 pkt 2 oraz § 27 ust. 2 pkt 5 m.p.z.p. poprzez niewłaściwe zastosowanie § 27 ust. 3 pkt 2 m.p.z.p. w stanie faktycznym; 4) art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. w zw. z § 27 ust. 3 pkt 2 m.p.z.p. poprzez niewystarczające zbadanie stanu faktycznego sprawy i błędną wykładnię przepisu § 27 ust. 3 pkt 2 m.p.z.p.; 5) § 27 ust. 4 pkt 1 i 2 w zw. z § 3 ust. 1 pkt 9 m.p.z.p. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie.

W odpowiedzi na skargę LWINB wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sad Administracyjny w Lublinie uznał, iż skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. W pierwszej kolejności Sąd przyjął, iż organy nadzoru budowlanego prawidłowo ustaliły, że sporny obiekt budowlany jest wiatą, pełniącą funkcję budynku gospodarczo – garażowego, co wynika przede wszystkim z przeprowadzonych w sprawie dwukrotnie oględzin. Ponadto konstrukcja tego budynku oraz jego wielkość nie pozwala na uznanie go za obiekt małej architektury. Sposób, w jaki budynek został wykonany i jest użytkowany wskazują, że oprócz przegrody od strony zachodniej budowla ta ma praktycznie wszystkie cechy typowe dla budynków gospodarczo-garażowych i pełni funkcję klasycznego budynku gospodarczo-garażowego. Taka kwalifikacja obiektu znajduje podstawę w obowiązujących przepisach prawa, w tym w szczególności w art. 3 p.b.

W ocenie Sądu I instancji w sprawie nie budzi także wątpliwości to, że choć do wykonania tego rodzaju wiaty nie było wymagane pozwolenie na budowę, ani zgłoszenie, to jednak do tego typu obiektów mogą i powinny być stosowane przepisy art. 50-51 p.b., jeżeli roboty budowlane zostały wykonane w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1 pkt 2 lub pkt 4 p.b. Co istotne, do budowli spełniających funkcje użytkowe budynków stosować należy co do zasady przepisy r.w.t. Istotne rozbieżności w orzecznictwie budzi natomiast to, czy do budowli stosowane mogą być wszystkie przepisy rozporządzenia w sprawie warunków technicznych budynków, w tym w szczególności § 12 r.w.t. Sąd wojewódzki opowiedział się za stanowiskiem, iż do budowli spełniających funkcje użytkowe budynków stosować należy także przepis § 12 r.w.t., który określa odległości, w jakich należy sytuować budynki w stosunku do granicy działki. Przedmiotowa wiata została natomiast zrealizowana z naruszeniem tego przepisu, jak i naruszeniem przepisu § 271 r.w.t., co oznacza, że w sprawie doszło do wykonania robót budowlanych w sposób sprzeczny z przepisami w rozumieniu art. 50 ust. 1 pkt 4 p.b. Do przepisów, o których mowa w art. 50 ust. 1 pkt 4 p.b. zaliczyć należy bowiem także przepisy techniczno-budowlane. Powyższe uprawniało organ do wydania nakazu rozbiórki wiaty na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 1 p.b. w zw. z art. 51 ust. 7 p.b. i art. 50 ust. 1 pkt 4 p.b.

Sąd I instancji zwrócił również uwagę na fakt, iż inwestorzy zrealizowali wiatę w sposób sprzeczny z ustaleniami wynikającymi z m.p.z.p., które nie zezwalają na usytuowanie obiektu poza strefą zabudowy kubaturowej. Obiekt zlokalizowany jest na terenie przeznaczonym pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, oznaczonym symbolem M4. Na obszarze, na którym znajduje się działka nr [...] oznaczono linie zabudowy, jako strefę zabudowy kubaturowej rozpatrywanej działki. Z mapy będącej wydrukiem wyrysu m.p.z.p. wynika, że wiata zlokalizowana jest w strefie wyłączającej zabudowę kubaturową. Inwestor przekroczył także maksymalną powierzchnię zainwestowania. Sad wojewódzki wyjaśnił, że zgodnie z § 27 ust. 3 pkt 2 m.p.z.p. dopuszcza się możliwość przebudowy i rozbudowy istniejących budynków mieszkalnych, przy czym maksymalna powierzchnia zainwestowania nie powinna przekroczyć 35% całkowitej powierzchni działki. W przedmiotowym przypadku na działce nr [...] (na której znajduje się przedmiotowa wiata) oraz działce nr [...] przy ul. [...] w L., na podstawie decyzji nr 1079/17 pozwolenia na budowę, zrealizowano rozbudowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego o powierzchni zabudowy 158,19 m2, na działce budowlanej stanowiącej działki [...] i [...] o łącznej powierzchni 501 m2. Powierzchnia zabudowy wiaty objętej niniejszym postępowaniem, po obrysie słupów konstrukcyjnych, wynosi 29,56 m2 (7,54m x 3,92m). W związku z powyższym łączna powierzchnia zainwestowania działki budowlanej po zrealizowaniu wiaty wynosi 187,75 m2 (158,19 + 29,56) i stanowi 37,47 % powierzchni działki, co narusza § 27 ust. 3 pkt 2 m.p.z.p.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł J.Ż. zaskarżając go w całości i stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), dalej: p.p.s.a. zarzucił:

I. naruszenie przepisów postępowania, wywołujących istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) art. 3 §1 i § 2 pkt 1, art. 134 §1 oraz art. 145 §1 pkt 1 lit a i c oraz art. 134 §1 p.p.s.a. poprzez niewłaściwą kontrolę zaskarżonej decyzji LWINB oraz poprzedzającej ją decyzji PINB i oddalenie skargi pomimo wydania zaskarżonych decyzji z naruszeniem przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to: a) 2 ust. 1 w zw. z § 12 ust. 1-4 oraz § 271 ust. 2 r.w.t. oraz art. 3 pkt 3 p.b.; b) § 27 ust. 3 pkt 2 oraz § 27 ust. 2 pkt 5 m.p.z.p. Uzasadnienie naruszeń wymienionych powyżej przepisów prawa materialnego, które wadliwie nie zostały dostrzeżone przez WSA w Lublinie w toku kontroli zaskarżonej decyzji zawarto w pkt. 2; c) § 2 ust. 1 r.w.t. w zw. z art. 7a § 1 i art. 8 § 2 k.p.a. poprzez rozstrzygnięcie przez PINB i LWINB w postępowaniu administracyjnym którego przedmiotem jest nałożenie na stronę obowiązku rozbiórki wątpliwości dotyczących wykładni normy prawnej § 2 ust. 1 r.w.t. (tj. zakresu stosowania norm warunków technicznych także do budowli) na niekorzyść skarżącego, podczas gdy wykładni na korzyść skarżącego nie sprzeciwiają się sporne interesy stron albo interesy osób trzecich, na które wynik postępowania miał bezpośredni wpływ, a nadto utrwalona pozostaje linia orzecznicza, która neguje możliwość stosowania przepisów Warunków technicznych (w tym wprost §12 r.w.t.) w odniesieniu do budowli; d) art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. poprzez: wadliwe ustalenie przez organy nadzoru budowlanego I i II instancji, że obiekt wiaty zlokalizowanej w południowej części działki o nr ew. [...] przy ul. [...] w L., pozostaje tak bardzo zbliżony swoją konstrukcją oraz funkcją użytkową do budynku, że należy do niego stosować wszelkie normy prawa dotyczące budynków w sytuacji, gdy przedmiotowa budowla pozostaje w większej mierze zbliżona do zadaszonego miejsca postojowego czy urządzenia budowlanego w postaci zadaszonego utwardzenia terenu działki, bowiem została zaprojektowana [vide: projekt wiaty ogrodowej sporządzony mgr inż. arch. D.L. - okazany do wglądu pracownikom PINB w toku oględzin przeprowadzonych dnia 8 grudnia 2020 r. k. 114 i 118v akt I instancji administracyjnej] do pełnienia funkcji tożsamej z tymi obiektami i funkcję tą pełni (służy jako miejsce postojowe, drewutnia oraz utwardzone miejsce na pojemniki na odpady), a nadto za niezgody z zasadami doświadczenia życiowego uznać należy pogląd prezentowany przez PINB i LWINB, że zabudowanie trzech ścian przedmiotowej wiaty deskami (odgrodzenie niepełne) pełni funkcję analogiczną do ściany budynku, bowiem podstawową funkcją ściany jest funkcja konstrukcyjna, zaś przedmiotowe odgrodzenie właściwości takich nie posiada i może pełnić co najwyżej funkcję osłaniającą od wiatru; nieprzeprowadzenie żadnych dowodów i niedokonanie w toku postępowania administracyjnego ustaleń stanu faktycznego co do charakteru osiedla ("zrealizowane" czy "nowo realizowane") na którym zlokalizowana jest przedmiotowa budowla wiaty, a które to ustalenia determinowały zakres przepisów MPZP znajdujący zastosowanie w niniejszej sprawie;

II. naruszenie przepisów prawa materialnego tj.:

1) § 2 ust. 1 r.w.t. poprzez jego niewłaściwą wykładnię i wadliwe przyjęcie, iż przepisy r.w.t. nie znajdą zastosowania do budowli tylko wtedy, gdyby przepis wyraźnie to wyłączał lub też, gdyby określone w nim warunki techniczne były na tyle specyficzne, że w ogóle nie mogłyby mieć zastosowania do budowli [str. 13 akapit 2 uzasadnienia] w sytuacji, gdy wykładany przepis ma charakter wyjątku i jako taki (oraz wprowadzający ograniczenia prawa własności i stanowiącym wyraz tego prawa prawie do zagospodarowania nieruchomości zgodnie z jej przeznaczeniem) powinien być wykładany ściśle, nie zaś rozszerzająco, co uzasadnia stosowanie przepisów r.w.t. do budowli jedynie w takim zakresie, w jakim przepisy nie odnoszą się w sposób wyłączny do budynków i ich parametrów;

2) § 12 ust. 1-4 oraz § 271 ust. 2 r.w.t. oraz art. 3 pkt 3 p.b. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie w odniesieniu do wiaty stanowiącej budowlę w sytuacji, gdy obiekty spełniające funkcje budynków są poddane reżimowi warunków technicznych, ale tylko w takim zakresie, w jakim przepisy nie odnoszą się w sposób wyłączny do budynków i ich parametrów [vide zarzut zawarty w pkt. 2 lit. a], zaś hipotezy naruszonych przepisów r.w.t. obejmują tylko budynki i zawężają zakres regulacji w nich zawartej do parametrów posiadanych jedynie przez budynki;

3) § 27 ust. 3 pkt 2 m.p.z.p. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie w stanie faktycznym dotyczącym lokalizacji na działce o nr ew. [...] przy ul. [...] w L. wiaty (budowli) w sytuacji, gdy wskazany przepis odnosi się wyłącznie do przebudowy i rozbudowy istniejących budynków mieszkalnych oraz ich powierzchni zainwestowania i jako przepis wprowadzający ograniczenia w prawie własności (i prawo do zagospodarowania nieruchomości zgodnie z jej przeznaczeniem) powinien być wykładany ściśle, tj. zgodnie z zasadą proporcjonalności wyrażoną w art. 64 ust 1 i 3 oraz art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 z późn. zm.) i art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2020 r. poz. 293 ze zm.), dalej: u.p.z.p., a tym samym jego zastosowanie nie powinno być rozszerzane na sytuacje realizacji budowli;

4) § 27 ust. 2 pkt 5 m.p.z.p. poprzez jego niewłaściwą wykładnię i przyjęcie, iż do możliwości doinwestowania poszczególnych działek o brakujące elementy zagospodarowania komplementarnego (garaże, miejsca parkingowe) przewidzianej w naruszonym przepisie zastosowanie znajduje ograniczenie dotyczące maksymalnej powierzchni zainwestowania zawarte w § 27 ust. 3 pkt 2 m.p.z.p. podczas, gdy stosowany przepis ma charakter szczególny i nie zawiera ograniczenia co do maksymalnej powierzchni zainwestowania w przypadku realizacji komplementarnych elementów zagospodarowania;

5) § 27 ust. 4 pkt 1 i 2 w zw. z § 2 i § 3 ust. 1 pkt 9 m.p.z.p. w zw. z art 20 ust. 1 u.p.z.p. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że obiekt wiaty (budowli) posadowiony został poza zakresem strefy zabudowy kubaturowej wyznaczonej i obowiązującej na terenie działki o nr ew. [...], w sytuacji, gdy: a) naruszony przepis § 27 ust. 4 pkt 1 i 2 m.p.z.p. dotyczy jedynie terenów nowo realizowanych osiedli mieszkaniowych, a nieruchomość inwestorów (oraz nieruchomość sąsiednia) pozostaje zabudowana od ok. 1958 r., zaś zrealizowane w jej pobliżu osiedle mieszkaniowe lokalizowane było do drugiej połowy lat ’90, natomiast część graficzna planu nie może zawierać ustaleń, które nie odpowiadają zawartości tekstu planu i nie może wiązać bezpośrednio, gdyż jako znak graficzny nie spełnia wymogów normy prawnej z jej klasyczną budową: hipoteza, dyspozycja, sankcja; b) definicja nieprzekraczalnej linii zabudowy zawarta w § 3 ust. 1 pkt 9 m.p.z.p. odnosi się jedynie do "najmniejszej dopuszczalnej odległości budynku od linii rozgraniczającej tereny o różnym przeznaczeniu", a zatem nie dotyczy lokalizacji budowli, zaś zapisy m.p.z.p. nie umożliwiają, rozszerzającej wykładni definicji - nade wszystko pełnienie bez wiatę funkcji miejsca postojowego czy miejsca na pojemniki na odpady takiej wykładni nie usprawiedliwia; c) wiata będąca budowlą nie może być uznana za obiekt kubaturowy, bowiem nie posiada kubatury w rozumieniu przepisów techniczno- budowlanych tj. definicja kubatury (kubatury brutto) zawarta w § 3 pkt 24 r.w.t. odnosi to pojęcie jedynie do budynków i nie można stosować jej rozszerzające, a nadto wykładnia taka wprowadzałaby nieuprawnioną rozbieżność pojęciową ze zdefiniowanym w §3 ust. 1 pkt 9 m.p.z.p. pojęciem "nieprzekraczalnej linii zabudowy".

Na marginesie wskazano, iż z naruszeniem art. 134 § 1 p.p.s.a. WSA w Lublinie nie odniósł się w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia do zarzutów stawianych decyzjom LWINB i PINB w zakresie naruszenia zapisów § 27 ust. 4 pkt 1 i 2 w zw. § 3 ust. 1 pkt 9 m.p.z.p.

Z uwagi na powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpatrzenie skargi, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Wniesiono również o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania oświadczając jednocześnie, iż wnosi o przeprowadzenie w sprawie rozprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Z urzędu bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Skład orzekający w niniejszej sprawie nie znalazł podstaw do stwierdzenia nieważności postępowania toczącego się przed sądem pierwszej instancji.

W tak zakreślonych granicach rozpoznania sprawy, uznać należało, że skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy.

Do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez Sąd I instancji przepis prawa materialnego może dojść dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez Sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został dostatecznie podważony. Odnosząc się do podniesionego w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisów postępowania, stwierdzić należy, że zarzut ten zasługuje na uwzględnienie. Obowiązkiem organu w toku postępowania administracyjnego jest podjęcie czynności w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy (art. 7 k.p.a.), udokumentowanie poczynionych ustaleń w aktach sprawy (art. 77 § 1 k.p.a.), ocena na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona oraz uzasadnienie wydanej decyzji w sposób przewidziany w art. 107 § 3 k.p.a. Sąd I instancji błędnie uznał, że organ prowadzący postępowanie w drugiej instancji nie naruszyły powołanych przepisów, a materiał zgromadzony w sprawie był wystarczający do wydania decyzji kończącej postępowanie w sprawie. Tymczasem materiał dowodowy zgromadzony w toku postępowania administracyjnego przez organy administracji uniemożliwiał jednoznaczne stwierdzenie, że podjęto wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz jej załatwienia, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, a materiał dowodowy można było uznać za wyczerpująco prezentujący stan faktyczny. Realizacji wyrażonej w przepisie art. 7 k.p.a. zasady prawdy obiektywnej służy przepis art. 77 § 1 k.p.a., który stanowi, że organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Obowiązek ten jest niezależny od tego, czy niezbędny materiał dowodowy potwierdza stanowisko strony, czy też je podważa. Wyczerpujące rozpatrzenie materiału dowodowego polega zaś na takim ustosunkowaniu się do każdego ze zgromadzonych w sprawie dowodów, z uwzględnieniem wzajemnych powiązań między nimi, aby uzyskać jednoznaczność ustaleń faktycznych i prawnych. Prawidłowe ustalenie stanu faktycznego sprawy stanowi warunek konieczny do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy. Niewyjaśnienie lub niedostateczne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy może prowadzić do wydania wadliwej decyzji. Zakres i przedmiot postępowania wyjaśniającego determinują przepisy prawa materialnego, bowiem to normy prawa materialnego przesądzają o przedmiocie sprawy i okolicznościach prawnie istotnych.

W niniejszej sprawie wbrew twierdzeniom Sądu I instancji, nie wyjaśniono wszystkich istotnych dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy okoliczności stanu faktycznego. Jak wynika z protokołu oględzin sporny obiekt (wiata) pełni w części funkcję zadaszonego miejsca postojowego, w części miejsca do przechowywania pojemników do segregacji odpadów, a w części znajduje się w nim stół z krzesłami, co może wskazywać na pełnienie funkcji rekreacyjnej. Organ odwoławczy nie wiadomo na jakiej podstawie przyjął, że w tej sytuacji wiata pełni w całości funkcję użytkową budynku. O ile w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ wyjaśnia dlaczego funkcja garażowa oraz gospodarcza uzasadnia przyjęcie takiego stanowiska, to jednocześnie wprost wskazuje, że funkcji użytkowej nie pełni wiata służąca celom rekreacyjno-usługowym. Zatem dopiero jednoznaczne ustalenie funkcji całego obiektu pozwoli na prawidłowe jego zakwalifikowanie. Należy przy tym wyjaśnić, czy cały obiekt stanowi jedną konstrukcyjną całość i czy ewentualnie istnieje możliwość wyodrębnienia tej części, która nie pełni funkcji użytkowej istniejącego budynku.

W dalszej kolejności należy wskazać, że w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie budzi wątpliwości dokonana przez organ kwalifikacja wiaty jako budowli w rozumieniu art. 3 pkt 3 p.b. Podzielić należy także stanowisko, że jeśli budowla (wiata) pełni określoną funkcję użytkową budynku to stosuje się wobec niej przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, w tym m.in. § 12 regulujący wymagane odległości od granicy z sąsiednią działką budowlaną. Stanowczo jednak należy pokreślić, że niezbędnym do tego warunkiem jest precyzyjne i niewadliwe ustalenie, że wiata służy celom użytkowym budynku, najczęściej gospodarczego, np. do przechowywania opału, sprzętu rolniczego itp. Nie zawężenie stosowania przepisów rozporządzenia tylko do budynków ma swoje uzasadnienie, wszak wszystkie obiekty, w tym budowle spełniające funkcje użytkowe budynków winny być budowane w sposób zapewniający poszanowanie, występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich (art. 5 ust. 1 pkt 9 p.b.), poza tym budujący nie może, przy wykonywaniu swego prawa, podejmować działań zakłócających korzystanie z nieruchomości sąsiedniej ponad przeciętną miarę (art. 144 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny). Sposób usytuowania na działce wiaty spełniającej funkcje użytkowe budynku, jej forma, konstrukcja, rozwiązania techniczne mają wpływ na możliwość zagospodarowania sąsiedniego terenu. Podzielić więc przyjdzie stanowisko organu, że także wiata, o ile pełni funkcje użytkowe budynku objęta jest wymogami rozporządzenia, w tym § 12 określającego odległości od granicy z sąsiednią działką budowlaną, którego ust. 1 odsyła m.in. do § 271-217 regulującego kwestie związane z usytuowaniem także budowli pełniących takie funkcje użytkowe z uwagi na bezpieczeństwo pożarowe. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym przyłącza się zatem do kierunku interpretacji § 2 ust. 1 rozporządzenia zaprezentowanego miedzy innymi w wyrokach NSA: z dnia 26 marca 2021 r. sygn. akt II OSK 1594/18, z dnia 2 września 2021 r. sygn. akt II OSK 3096/18, z dnia 19 grudnia 2023 r. sygn. akt II OSK 819/21, z dnia 11 czerwca 2024 r. sygn. akt II OSK 2313/21, z dnia 12 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 728/11.

W niniejszej sprawie wojewódzki organ nadzoru budowlanego uzasadniając przyjęte rozstrzygnięcie wyjaśnił, że doszło do naruszenia przepisów rozporządzenia w sprawie warunków technicznych przy czym powołał § 12 ust. 1- 4 i ust. 8 r.w.t. Z kolei Sąd I instancji wskazał jako naruszony § 12 ust. 1-4 r.w.t. Tym samym nie wiadomo, który z powołanych przepisów został w sprawie naruszony biorąc pod uwagę, że poszczególne ustępy wskazanego § 12 stanowią odrębne regulacje prawne dotyczące lokalizacji budynków oraz budowli pełniących funkcje użytkowe budynku od granicy działki.

Dalej wskazując na naruszenie postanowień obowiązującego na tym terenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, organ nie wyjaśnił czy działka na którym zlokalizowany jest sporny obiekt budowlany, znajduje się na terenie osiedla zrealizowanego, czy też na terenie osiedla nowo realizowanego, co determinuje zastosowanie określonych postanowień planu odmiennych dla terenów osiedla zrealizowanego i nowo realizowanego. Nie wyjaśniono także czy na tym terenie istnieje ograniczenie w postaci nieprzekraczalnej linii zabudowy, której definicja zawarta została w tekście planu i odnosi się tylko do budynków, czy też w postaci wyznaczenia strefy zabudowy kubaturowej. Organ nie dokonał również oceny czy w sprawie znajduje zastosowanie § 27 ust. 2 pkt 5 planu, który na terenie zrealizowanych osiedli dopuszcza także możliwość doinwestowania poszczególnych działek o brakujące elementy zagospodarowania komplementarnego (garaże, miejsca parkingowe).

Nadto mając na uwadze, że głównym celem postępowania naprawczego prowadzonego w trybie art. 50-51 p.b. jest doprowadzenie wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, brak jest ustaleń organu nadzoru budowlanego w zakresie możliwości doprowadzenia spornej wiaty do takiego stanu, który będzie akceptowalny z punktu widzenia obowiązujących przepisów prawa.

W konsekwencji przedstawionej powyżej oceny jako zasadny należało uznać zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. Natomiast przedwczesne byłoby odniesienie się do zarzutów kasacyjnych naruszenia przepisów prawa materialnego w sytuacji, gdy nie zostały jeszcze ustalone prawidłowo istotne okoliczności stanu faktycznego sprawy.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok, rozpoznał skargę i uwzględniając wskazane powyżej argumenty doszedł do przekonania, że podniesione w niej zarzuty są częściowo uzasadnione i dlatego na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 135 p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję. O kosztach postępowania kasacyjnego orzekając na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a.