Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt III SAB/Gl 185/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2024-06-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
658
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Stwierdzono bezczynność organu  - art.149 par.1a ustawy - PoPPSA
Powołane przepisy: article: art. 13 i art. 14
journal: Dz.U. 2022 poz 902
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Małgorzata Herman, Sędziowie Sędzia WSA Beata Machcińska, Sędzia WSA Dorota Fleszer (spr.), , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 25 czerwca 2024 r. sprawy ze skargi P. G. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Tarnowskich Górach w przedmiocie wniosku o udostępnienie informacji publicznej 1. stwierdza, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Tarnowskich Górach dopuścił się bezczynności, 2. stwierdza, że bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Tarnowskich Górach nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, 3. zobowiązuje Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Tarnowskich Górach do rozpoznania wniosku skarżącego w terminie 14 dni od daty zwrotu akt sprawy wraz z prawomocnym wyrokiem, 4. zasądza od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Tarnowskich Górach na rzecz skarżącego 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Pismem z 13 lutego 2024r. P. G. (dalej: Skarżący) wniósł skargę na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w T. (dalej: PINB) w zakresie rozpoznania jego wniosku o udzielenie informacji publicznej.

Z akt sprawy wynika, że Skarżący pismem z 3 stycznia 2024r. Skarżący skierował do PINB wniosek w trybie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej o udzielenie dostępu do decyzji udzielającej pozwolenia na użytkowanie sklepu (marketu) D. na nieruchomości oznaczonej jako działka gruntu nr [...] w Z. wraz z załącznikami do tej decyzji, a także wniosku o udzielenie pozwolenia na użytkowanie dla ww. obiektu wraz z załącznikami złożonymi przez Inwestora poprzez możliwość zapoznania się z ww. dokumentami oraz wykonania ich fotokopii.

Swoje żądanie poparł tezami z orzecznictwa sądowego, z których wynika że projekt budowlany i decyzje wydane w toku jego procedowania są informacją publiczną. Wskazał także na art. 61 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej gwarantujący prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne.

W odpowiedzi pismem z 19 stycznia 2024 r. PINB poinformował, że nie wydał decyzji w sprawie pozwolenia na użytkowanie tej inwestycji. Natomiast co do udostępnienia załączników do decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, a także wniosku o udzielenie pozwolenia na użytkowanie dla ww. obiektu wraz z załącznikami złożonymi przez inwestora PINB stwierdził, że nie są to wytworzone przez niego dokumenty, ponieważ są przez inwestora w końcowej fazie procesu inwestycyjnego. Powołując się na wyrok WSA w Białymstoku z 16 stycznia 2014r., sygn. akt II SAB/Bk 90/13 podkreślił, że dokumenty znajdujące się w aktach administracyjnych mogą być przedmiotem informacji publicznej tylko wtedy, gdy dotyczą określonych sfer życia publicznego. Z zakresu przedmiotowego informacji publicznej należy wyłączyć dokumenty pochodzące od osoby fizycznej lub prawnej, nie będącej podmiotem publicznym. A zatem wszelkiego rodzaju dokumenty, które takie podmioty kierują do organu administracji publicznej, bez względu na to jakiego rodzaju postępowanie wszczyna taki dokument lub też jakiej czynności oczekuje podmiot składając ten dokument nie stanowią informacji publicznej. Dokumenty taki, niezależnie od tego, czy inicjuje postępowanie w konkretnej sprawie przed organem administracji publicznej, czy też nie, współtworzy z innymi dokumentami całość akt prowadzonej przed nim sprawy. Fakt, że taki dokument trafia do organu i służy realizacji powierzonych prawem zadań organu nie oznacza, że przez to nabiera on cech dokumentu urzędowego w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej. Zatem podanie (wniosek) skierowany do organu administracji publicznej przez podmiot prywatny (niepubliczny) nie stanie się dokumentem urzędowym tylko dlatego, że został zaadresowany do organu administracji i znajduje się w jego posiadaniu. Również akta administracyjne, w których znajduje się ten wniosek, nie są dokumentem urzędowym i dlatego żądanie wglądu do dokumentów znajdujących się w nich jest bezzasadne.

Wnosząc pismem z 13 lutego skargę na bezczynność PINB w zakresie rozpoznania wniosku o udostępnienie informacji publicznej Skarżący zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego, a to:

art. 1 ust. 1 i art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a ustawy o dostępie do informacji publicznej poprzez błędną wykładnię tego pojęcia i uznanie, iż wniosek o wydanie pozwolenia na użytkowanie wraz z załącznikami, o których mowa we właściwych przepisach nie stanowi informacji publicznej, pomimo że dokumenty te stanowią informację publiczną gdyż, pomimo że nie pochodzą od organu to służą do realizacji zadań publicznych, a jednocześnie ich treść nie narusza prywatności osoby fizycznej ani tajemnicy przedsiębiorstwa;

art. 1 ust. 1 w zw. z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. poprzez pozostawanie w bezczynności i nieudzielenie stronie w terminie żądanej pismem z dnia 3 stycznia 2024 r. informacji publicznej, pomimo że na organie ciążył taki ustawowy obowiązek.

W oparciu o tak przedstawione zarzuty wniósł o zobowiązanie PINB do udzielenia Skarżącemu informacji publicznej w zakresie, w którym stwierdził w piśmie z dnia 19 stycznia 2024 r., iż żądane przez Skarżącego dokumenty nie stanowią informacji publicznej w terminie 14 dni oraz o zasądzenie od PINB na rzecz Skarżącego zwrotu kosztów postępowania wedle norm prawem przepisanych.

W uzasadnieniu podał, że decyzje administracyjne w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę wydawane przez Starostę w ramach wykonywanych przez niego zadań publicznych jako akty administracyjne stanowią informację publiczną. Za taką należy uznać treść dokumentów, które jakkolwiek nie zostały przez organy wytworzone, to jednak służy czy też umożliwiły realizację przewidzianych prawem zadań z zakresu administracji. Do dokumentów tych należy m. in. projekty budowlane, które stanowią załączniki do wniosku o pozwoleniu na budowę, gdyż dokumenty te przed formalnym wydaniem decyzji są przez Starostę pod kątem merytorycznym i formalnym badane. W ocenie Skarżącego w drodze analogi te same zasady dotyczą również akt postępowania w przedmiocie wydania decyzji o pozwolenie na użytkowanie obiektu budowlanego.

Skarżący zauważył, że postępowanie o udzielenie pozwolenia na użytkowanie stanowi ostatni z etapów wznoszenia budynku. Bez wydania stosownej decyzji obiekty budowlane wymienione w treści art. 55 ust. 1 Prawa budowlanego nie mogą bowiem być używane i to pomimo faktu, że zostały wybudowane na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. O udzieleniu pozwolenia na użytkowanie organ orzeka w drodze decyzji (art. 59 ust. 1 Prawa budowlanego) na wniosek uprawnionego. Proces ten jest bardzo sformalizowany, gdyż ustawodawca szczegółowo określił nawet załączniki, które należy dołączyć do wniosku o pozwolenie na użytkowanie (por. art. 57 ust. 1 Prawa budowlanego). Bez wątpienia sam wniosek i jego załączniki stanowią akta sprawy administracyjnej od chwili złożenia ich we właściwym organie i nadaniu przez niego biegu sprawie. W ocenie Skarżącego już tylko z tych względów należy wyprowadzić stanowisko, iż wniosek o pozwolenie na użytkowanie i jego załączniki- jako akta administracyjne- podlegają udostępnieniu w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej, gdyż w oparciu o nie organ realizuje zadania władzy publicznej. Na poparcie swojego wywodu podał tezy z orzecznictwa sądowoadministracyjnego.

Skarżący jest zdania, że wniosek o udzielenie pozwolenia na użytkowanie wraz z załącznikami wymienionymi w art. 57 ust. 1 Prawa budowlanego powinien być mu udostępniony w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej, tym bardziej że dotyczy on co prawda inwestycji prywatnej ale takiej, z której na co dzień mogą korzystać osoby trzecie. Uzyskanie przez niego informacji o prawidłowości wykonania tej inwestycji leży więc w interesie publicznym, a wzmaga je również fakt, iż w tej sprawie organ na mocy przepisów covidowych nie musiał wydać decyzji o pozwoleniu na użytkowanie i nie był zobowiązany do przeprowadzania obowiązkowych kontroli.

W odpowiedzi na skargę PINB podtrzymując swoje stanowisko w sprawie wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje

Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej; kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej - art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r. poz. 2492 z późn. zm.).

Sądowoadministracyjna kontrola działalności administracji obejmuje także brak efektywnych działań administracji w sytuacji, gdy obowiązujące przepisy nakładają na jej organy obowiązek załatwienia sprawy administracyjnej w określonym czasie i w określonej formie - art. 3 § 2 pkt 8 i 9 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r. poz. 935; dalej: p.p.s.a.).

W postępowaniu przed sądem wszczętym na podstawie skargi na bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przedmiotem kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji publicznej, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w określonej formie i w przewidzianym przez prawo terminie (wyrok WSA w Gliwicach z 21 maja 2021 r., sygn. akt II SAB/Gl 34/21). Z bezczynnością organu administracji publicznej w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu, lub nie podjął innych działań wynikających z przepisów procesowych, a mających na celu usuniecie przeszkody do wydania decyzji (vide: T. Woś, H. Knysiak - Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Komentarz, Wydawnictwo prawnicze LexisNexis, 2005). Celem skargi na bezczynność organu administracji jest zwalczanie braku działania (zwłoki) w załatwieniu sprawy administracyjnej. W doktrynie oraz orzecznictwie powszechnie przyjmuje się, że o bezczynności organu administracji możemy mówić wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadząc postępowanie, mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie kończy go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub innego aktu, czy też nie podejmuje innej stosownej czynności. Dla stwierdzenia bezczynności nie ma znaczenia okoliczność, z jakich powodów określony akt nie został podjęty lub czynność nie została dokonana, a w szczególności, czy bezczynność spowodowana została zawinioną lub niezawinioną opieszałością w ich podjęciu lub dokonaniu, czy też wiąże się z przeświadczeniem, że nie istnieje obowiązek wydania stosowanego aktu lub podjęcia określonej czynności. Skarga na bezczynność organu ma bowiem na celu przede wszystkim wymuszenie na organie administracji załatwienia sprawy.

Oceniając w pierwszej kolejności dopuszczalność skargi podkreślić należy, że jej wniesienie nie było ograniczone terminem, jak również nie musiało być poprzedzone żadnym środkiem zaskarżenia. Znajdująca w sprawie zastosowanie ustawa o dostępie do informacji publicznej, która reguluje w sposób kompleksowy dostęp do tej informacji, nie przewiduje środka zaskarżenia w tym zakresie. Ustalony w art. 53 § 2b p.p.s.a. wymóg wniesienia ponaglenia odnieść należy do bezczynności organu w zakresie spraw rozpoznawanych w trybie k.p.a. Stosownie natomiast do art. 16 ust. 1 i ust. 2 u.d.i.p., przepisy k.p.a. stosuje się jedynie do decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej oraz umorzeniu postępowania o udostępnienie informacji publicznej. Powyższe oznacza, że nie mają one zastosowania do faz poprzedzających wydanie decyzji i tym samym w przypadku bezczynności w sprawach dotyczących udzielania informacji publicznej brak jest podstaw do stosowania art. 37 k.p.a.

Wobec powyższego skargę wniesioną w niniejszej sprawie Sąd uznał za dopuszczalną.

Stosownie do art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a:

1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności;

2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa;

3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania.

Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.).

Ponadto sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 (por. art. 149 § 2 p.p.s.a.).

Na podstawie art. 119 pkt 4 oraz art. 120 p.p.s.a., rozpoznanie skargi nastąpiło w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, w składzie trzech sędziów.

Przechodząc na grunt rozpatrywanej sprawy należy zaznaczyć - na co zwrócił uwagę NSA - że o bezczynności organu możemy mówić wyłącznie wtedy, kiedy wniosek o udzielenie informacji dotyczy informacji publicznej, a jego adresatem jest podmiot zobowiązany do jej udzielenia. Oznacza to, iż w grę wchodzi tak przedmiotowy, jak i podmiotowy zakres ustawy o dostępie do informacji publicznej a organ pozostaje w zwłoce (wyrok NSA z 10 stycznia 2007 r., sygn. akt I OSK 50/06).

Wymaga podkreślenia, że realizacja prawa do informacji publicznej w przewidzianych w ustawie z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jedn.: Dz. U. z 2022 r. poz. 902; dalej: u.d.i.p.) jest uzależniona od jednoczesnego, kumulatywnego spełnienia trzech przesłanek. Po pierwsze: przedmiotem żądania informacji musi być informacja publiczna w rozumieniu art. 1 oraz art. 3 ust. 2 u.d.i.p.; po drugie: adresatem żądania udostępnienia informacji publicznej na zasadach tej ustawy, zgodnie z art. 4 ust. 1 u.d.i.p., mają być "władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne", ponadto związki zawodowe i inne organizacje oraz partie polityczne; po trzecie: według art. 4 ust. 3 u.d.i.p. obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są podmioty, o których mowa w ust. 1 i 2, będące w posiadaniu takich informacji (wyrok WSA w Warszawie z 6 maja 2011 r. sygn. akt II SAB/Wa 104/11).

W pierwszej kolejności wskazać należy, że w przypadku skargi na bezczynność w zakresie udostępnienia informacji publicznej obowiązkiem Sądu jest zbadanie, czy sprawa mieści się w zakresie podmiotowym i przedmiotowym u.d.i.p. Dopiero stwierdzenie, że podmiot, do którego zwrócił się Skarżący, był zobowiązany do udzielenia informacji publicznej oraz że żądana informacja miała charakter informacji publicznej w rozumieniu przepisów u.d.i.p., pozwala na dokonanie oceny, czy w konkretnej sprawie można skutecznie zarzucić wskazanemu podmiotowi bezczynność.

Zdaniem Sądu, nie budzi wątpliwości i nie jest to kwestia sporna między stronami, że PINB jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej. Zgodnie bowiem z art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności organy władzy publicznej. Powiatowy inspektor nadzoru budowlanego – jak wynika z art. 80 ust. 2 pkt. 1 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2024 poz.725 z późn. zm.) wykonuje zadania nadzoru budowlanego. Według art. 81 ust.1 pkt. 1 lit. b i c Prawa budowlanego do podstawowych obowiązków organów administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego należy nadzór i kontrola nad przestrzeganiem przepisów prawa budowlanego, a w szczególności warunków bezpieczeństwa ludzi i mienia w rozwiązaniach przyjętych w projektach budowlanych, przy wykonywaniu robót budowlanych oraz utrzymywaniu obiektów budowlanych oraz zgodności rozwiązań architektoniczno-budowlanych z przepisami techniczno-budowlanymi oraz zasadami wiedzy technicznej. Organy administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego przy wykonywaniu obowiązków określonych przepisami prawa budowlanego mogą – co wynika z art. 81 ust. 4 Prawa budowlanego - dokonywać czynności kontrolnych. Protokolarne ustalenia dokonane w toku tych czynności stanowią podstawę do wydania decyzji oraz podejmowania innych środków przewidzianych w przepisach prawa budowlanego.

W sprawie też nie jest kwestionowane przez Skarżącego, że PINB odpowiedział na wniesiony przez niego wniosek, a odpowiedź została mu udzielona w piśmie z dnia 19 stycznia 2024 r.

Jak należy wnosić z treści skargi, Skarżący nie zgadza się ze stanowiskiem PINB co do oceny charakteru żądanych informacji z punktu widzenia stosowania przepisów u.d.i.p. i w konsekwencji nie zastosowaniem przez niego określonego na jej gruncie wskazanego trybu udostępnienia informacji publicznej. Z tego Skarżący wywodzi, że PINB dopuścił się bezczynności.

Zdaniem Sądu, zarzuty Skarżącego w tak wyznaczonym zakresie nie są pozbawione podstaw prawnych, co przesadza o zasadności skargi.

Zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. informację publiczną stanowi każda informacja o sprawach publicznych i podlega ona udostępnieniu na zasadach i w trybie określonym w niniejszej ustawie.

Kluczowe znaczenie w przedmiotowej sprawie ma ustalenie, czy żądane przez Skarżącego informacje, które wskazał we wniosku z 3 stycznia 2024 r. stanowią informację publiczną podlegającą udostępnieniu w trybie określonym w u.d.i.p.

Definicja "informacji publicznej" zdefiniowana zostało w art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Jak wynika z treści tego przepisu, informację publiczną stanowi każda informacja o sprawach publicznych. Pojęciu "informacji publicznej", określonemu w art.1 ust. 1 u.d.i.p. zarzuca się, że "niczego nie wyjaśnia, gdyż zgodnie z nią informacją publiczną jest informacja o sprawach publicznych". (E. Czarny-Drożdżejko, Funkcjonowanie prokuratury a dostęp do informacji publicznej, "Prokuratura i Prawo" z 2008 r. Nr 11 s. 82). W orzecznictwie ugruntowane jest stanowisko, zgodnie z którym informacją publiczną będzie każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Informacją publiczną jest treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej i podmioty niebędące organami administracji publicznej, treść wystąpień, opinii i ocen przez nie dokonywanych, niezależnie do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą. Informację publiczną stanowi więc treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej, związanych z nim, bądź w jakikolwiek sposób dotyczących tego organu. Informację publiczną stanowi zarówno treść dokumentów bezpośrednio przez organ wytworzonych, jak i tych, których używa się przy realizacji przewidzianych prawem zadań (także tych, które tylko w części dotyczą działalności organu), nawet gdy nie pochodzą wprost od niego. W wąskim znaczeniu pojęcie informacji publicznej należy utożsamiać z treścią każdego dokumentu sporządzonego lub otrzymanego przez organy i inne podmioty uczestniczące w realizacji kompetencji władzy publicznej. (szerzej D. Fleszer, Zakres przedmiotowy pojęcia "informacja publiczna" na gruncie art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, "Przegląd Prawa Handlowego" 2010, nr 9 s. 55-56 i podana tam literatura).

S. Czarnov sformułował tezę, zgodnie z którą "pogląd, że wszystkie informacje "wytworzone przez podmioty realizujące zadania publiczne są informacjami publicznymi tylko pozornie wydaje się słuszny. Dla traktowania danej informacji jako publicznej decydujące powinno być nie samo jej "wytworzenie", lecz fakt, że została pozyskana i przetworzona w celu realizacji zadań publicznych. Trudno też uznać za informację publiczną pisma osób prywatnych, złożone w urzędach jedynie w celu ochrony ich prywatnych interesów. Trafniej więc oddaje sens prawa do informacji publicznej art. 61 ust. 1 Konstytucji, wiążący ją z działalnością organów władzy publicznej, samorządu zawodowego i gospodarczego oraz osób pełniących funkcje publiczne (S. Czarnov, Prawo do informacji publicznej w Polsce a wymogi prawa europejskiego, "Samorząd Terytorialny" z 2007 r. Nr 4 s. 30).

W konsekwencji dokumenty prywatne, jako takie, nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu u.d.i.p. (wyrok NSA w Warszawie z dnia 11 maja 2006 r., sygn. akt II OSK 812/05). Tym niemniej zbyt daleko idącym byłby wniosek, że reżimowi u.d.i.p. nie podlegają żadne informacje o sprawach indywidualnych (w tym administracyjnych). Mogą one bowiem spełnić przesłanki informacji publicznej. Takie stanowisko potwierdza art. 5 ust. 3 u.d.i.p., który z jednej strony zakazuje ze względu na ochronę interesu strony ograniczania dostępu do informacji o sprawach indywidualnych rozstrzyganych w postępowaniu przed organami państwa, ale z drugiej strony zawęża prawo dostępu do informacji tylko do sytuacji, w których postępowanie odnosi się do "władz publicznych lub innych podmiotów wykonujących zadania publiczne – w zakresie tych zadań lub funkcji. A contrario, w pozostałym zakresie dostęp do informacji będzie "ograniczony", co oznacza, iż następuje on na zasadach i w trybie określonych w odrębnych ustawach (w sprawach indywidualnych przede wszystkim w kodeksach).(szerzej D. Fleszer, Ibidem, s. 56 i podana tam literatura).

W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowany jest również pogląd, że nie tylko sama decyzja o pozwolenia budowę, ale również zatwierdzony nią projekt budowalny stanowią informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a u.d.i.p., podlegającą udostępnieniu na zasadach i w trybie tej ustawy. Podkreśla się przy tym, że projekty budowlane są dokumentami, których organy administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego używają do zrealizowania powierzonych im prawem zadań. Stanowią bowiem w istocie narzędzie wykorzystywane przez te organy przy wypełnianiu jednego z ich podstawowych obowiązków, jakim zgodnie z art. 81 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego jest nadzór i kontrola nad przestrzeganiem przepisów prawa budowlanego. Instrumentalny charakter omawianych projektów potwierdza pośrednio regulacja art. 81c ust. 1 pkt 1 Prawa budowalnego, w myśl której organy administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego przy wykonywaniu zadań określonych przepisami prawa budowlanego mogą żądać od uczestników procesu budowlanego, właściciela lub zarządcy obiektu budowlanego, informacji lub udostępnienia dokumentów m.in. związanych z prowadzeniem robót. Nie ulega zaś wątpliwości, że do tej kategorii dokumentów zalicza się w szczególności pozwolenie na budowę wraz z projektem budowlanym (por. wyrok WSA w Poznaniu z 10 września 2015 r., sygn. akt IV SAB/Po 80/15 i powołane tam orzecznictwo, wyrok WSA w Opolu z 5 marca 2020 r., sygn. akt II SAB/Op 1/20).

Dodatkowo zauważyć należy, że z treści art. 4 ust. 3 u.d.i.p. zobowiązane do udostępnienia informacji publicznej są tylko podmioty, które są w posiadaniu żądanej informacji. Jak słusznie zauważył WSA we Wrocławiu w wyroku z 12 września 2023 r., sygn. akt IV SAB/Wr 196/23 to rozróżnienie w płaszczyźnie interpretacyjnej słowa "dysponować" ma kapitalne znaczenie z punktu widzenia ciążących na organie obowiązków w zakresie udostępnienia informacji publicznej. Otóż obowiązek informacyjny podmiotu zobowiązanego nie musi być adekwatny do zakresu jego działania, ale jest tylko i wyłącznie konsekwencją faktu dysponowania daną informacją. W orzecznictwie sądowym powszechnie aprobowany jest pogląd przyjmujący, że z treści art. 4 ust. 3 u.d.i.p. wynika, że adresat wniosku jest zobowiązany do udzielenia informacji publicznej jeżeli ją posiada, bez względu na to, czy wiąże się ona z zakresem jego kompetencji i została przez niego wytworzona, czy też jest informacją uzyskaną od innych podmiotów (por. wyrok WSA w Krakowie z 28 listopada 2019 r., sygn. akt II SAB/Kr 397/19 oraz wyrok NSA z 23 sierpnia 2016 r., sygn. akt I OSK 122/15). Oznacza to, że zgodnie z art. 4 ust. 3 u.d.i.p. zobowiązane do udostępnienia informacji publicznej są podmioty, o których mowa w ust. 1 i 2, będące w posiadaniu takich informacji. Oznacza to, że dla realizacji obowiązku informacyjnego istotne jest to, czy dany podmiot posiada informacje żądane przez stronę. Nie ma natomiast znaczenia to, czy istniała podstawa prawna do ich wytworzenia a także, jakie przepisy prawa materialnego i czy w ogóle zobowiązują organ do gromadzenia takich informacji. Innymi słowy, obowiązek przekazania dotyczy nie tylko tych informacji, które podmiot sam wytworzył i zobowiązany jest posiadać, ale także takich, które uzyskał i przechowuje, mimo braku konieczności prowadzenia dokumentacji (por. wyrok WSA we Wrocławiu z 12 września 2023 r., sygn. akt IV SAB/Wr 196/23).

Dla ustalenia charakteru żądanych przez Skarżącego informacji znaczenie ma rodzaj załączników składanych przez inwestora razem ze stosownym wnioskiem o udzielenie pozwolenia na użytkowanie. Zostały one wyspecyfikowane w art. 57 ust 1 Prawa budowlanego. Stosownie zatem do zawiadomienia o zakończeniu budowy obiektu budowlanego lub wniosku o udzielenie pozwolenia na użytkowanie inwestor jest obowiązany dołączyć: 1)oryginał dziennika budowy prowadzonego w postaci papierowej, a w przypadku prowadzenia dziennika budowy w postaci elektronicznej numer tego dziennika, o którym mowa w art. 47h ust. 2; 1a) projekt techniczny, z uwzględnieniem zmian, o których mowa w art. 36b ust. 2; 2) oświadczenie kierownika budowy: a) o zgodności wykonania obiektu budowlanego z projektem budowlanym lub warunkami pozwolenia na budowę oraz przepisami, b) o doprowadzeniu do należytego stanu i porządku terenu budowy, a także - w razie korzystania - drogi, ulicy, sąsiedniej nieruchomości, budynku lub lokalu; 3) oświadczenie o właściwym zagospodarowaniu terenów przyległych, jeżeli eksploatacja wybudowanego obiektu jest uzależniona od ich odpowiedniego zagospodarowania; 4) protokoły badań i sprawdzeń: a) przyłączy i instalacji, zapewniających użytkowanie obiektu budowlanego zgodnie z przeznaczeniem, sporządzone przez osoby posiadające uprawnienia budowlane w odpowiedniej specjalności lub osoby, o których mowa w art. 62 ust. 6, b) o których mowa w art. 14 ustawy z dnia 21 grudnia 2000 r. o dozorze technicznym (Dz. U. z 2023 r. poz. 1622), o ile dotyczy; 4a) decyzję zezwalającą na eksploatację urządzenia technicznego, o której mowa w art. 14 ust. 1 ustawy z dnia 21 grudnia 2000 r. o dozorze technicznym, o ile dotyczy; 5) dokumentację geodezyjną, zawierającą wyniki geodezyjnej inwentaryzacji powykonawczej, w tym mapę, o której mowa w art. 2 pkt 7b ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne, oraz informację o zgodności usytuowania obiektu budowlanego z projektem zagospodarowania działki lub terenu lub odstępstwach od tego projektu sporządzone przez osobę posiadającą odpowiednie uprawnienia zawodowe w dziedzinie geodezji i kartografii. 6) potwierdzenie, zgodnie z odrębnymi przepisami, odbioru wykonanych przyłączy; 6a) kopię świadectwa charakterystyki energetycznej przekazanego w postaci papierowej albo wydruk świadectwa charakterystyki energetycznej przekazanego w postaci elektronicznej - w przypadku budynków, z wyłączeniem budynków, o których mowa w art. 3 ust. 4 ustawy z dnia 29 sierpnia 2014 r. o charakterystyce energetycznej budynków (Dz. U. z 2024 r. poz. 101); 7a) zaświadczenie wójta, burmistrza albo prezydenta miasta, potwierdzające spełnienie warunków, o których mowa w art. 37i ust. 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2022 r. poz. 503, 1846, 2185 i 2747), o ile jest wymagane; 8)

w przypadku drogi lub jej odcinka, o których mowa w art. 24ga ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych: a) wynik audytu bezpieczeństwa ruchu drogowego, o którym mowa w art. 24l ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, b) uzasadnienie zarządcy drogi, o którym mowa w art. 24l ust. 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych; 9) w przypadku drogi krajowej lub jej odcinka innych niż wymienione w art. 24ga ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych albo drogi wojewódzkiej lub jej odcinka należy ponadto przedstawić: a) wynik audytu bezpieczeństwa ruchu drogowego, o którym mowa w art. 24l ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, a także uzasadnienie zarządcy drogi, o którym mowa w art. 24l ust. 4 tej ustawy, albo b) oświadczenie zarządcy drogi, że nie ubiega się i nie będzie się ubiegał o dofinansowanie zamierzenia budowlanego z budżetu Unii Europejskiej.

Jak wynika z tego wyliczenia szereg dokumentów jest dokumentami urzędowymi, jak na przykład dokumenty o których mowa w art. 57 ust. 1 pkt. 1, 1a, 4 czy też 7a Prawa budowlanego. Wszystkie natomiast będą niewątpliwie wykorzystane przy wykonywaniu zadań z zakresu nadzoru i kontroli nad przestrzeganiem przepisów Prawa budowlanego, o których mowa w art. 81 ust. 1 i 2 Prawa budowlanego. Uznać zatem trzeba, że PINB błędnie przyjąć, że skoro wniosek o udzielenie pozwolenia na użytkowanie wraz z załącznikami pochodzi od inwestora jako podmiotu prywatnego, to tylko z tego powodu nie stanowią one informacji publicznej i w konsekwencji nie maja do nich zastosowania przepisy u.d.i.p. W przekonaniu Sądu, wnioskowane przez Skarżącego załączniki mają niewątpliwie charakter informacji publicznej, ponieważ przedłożone przez inwestorów dokumenty podlegają sprawdzeniu poprzez przeprowadzenie obowiązkowej kontroli, o której mowa w art. 59 oraz art. 59a Prawa budowlanego. Sąd orzekający w sprawie podziela stanowisko WSA w Opolu zaprezentowane w wyroku z 5 marca 2020 r., sygn. akt II SAB/Op 1/20 co do tego, że choć dokumenty te nie zostały przez organ wytworzone, to jednak służą, czy też umożliwiają realizację przewidzianych prawem zadań z zakresu nadzoru. Poza tym uzyskanie wnioskowanych dokumentów przez Skarżącego umożliwia mu kontrolę nad procesem sprawowania władzy przez PINB i stanowi informację o działalności tego organu, w tym wydanych decyzjach lub innych aktach, które stanowią dokumenty urzędowe. Zauważyć trzeba, że możliwość udostępnienia żądanych informacji przez skarżących informacji podlega także określonym w at. 5 u.d.i.p. ograniczeniom.

Przechodząc kolejno do zbadania zasadności wywiedzionej skargi w kontrolowanej sprawie o bezczynność stwierdzić należy, że ocena działań organu podjętych w celu załatwienia wniosku Skarżącego o udostępnienie informacji publicznej uzasadnia zarzut jego bezczynności.

Ustawodawca ustalił, że jeżeli adresat wniosku dysponował żądaną informacją, to powinien - zgodnie z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. - udostępnić tę informację bez zbędnej zwłoki, nie później niż w terminie 14 dni od dnia otrzymania wniosku. Jeżeli natomiast informacja publiczna nie może być udostępniona w tak ustalonym terminie, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia wnioskodawcę o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (art. 13 ust. 2 u.d.i.p.). Stosownie do treści art. 14 ust. 1 u.d.i.p. udostępnienie informacji następuje w formie czynności materialno-technicznej, w sposób i w formie określonych we wniosku i nie wymaga podjęcia jakiegokolwiek rozstrzygnięcia. Dopiero stwierdzenie, że dana informacja nie może zostać udostępniona, bądź też postępowanie podlega umorzeniu, nakłada na organ obowiązek wydania decyzji administracyjnej (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.). Z kolei według art. 17 u.d.i.p. do rozstrzygnięć podmiotów obowiązanych do udostępnienia informacji, niebędących organami władzy publicznej, o odmowie udostępnienia informacji oraz o umorzeniu postępowania o udostępnienie informacji przepisy art. 16 stosuje się odpowiednio. Wnioskodawca może wystąpić do podmiotu, o którym mowa w ust. 1, o ponowne rozpatrzenie sprawy. Do wniosku stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołania.

Mając na uwadze powyższe o bezczynności w udostępnieniu informacji publicznej można mówić wówczas, gdy zobowiązany do udzielenia tej informacji podmiot nie podejmuje w przewidzianym w ustawie terminie odpowiednich czynności tj. nie udostępnia informacji w formie czynności materialno-technicznej lub nie wydaje decyzji o odmowie jej udzielenia, bądź też w przypadku, gdy informacja publiczna nie może być udostępniona w sposób lub w formie określonych we wniosku, a organ nie wydaje decyzji o umorzeniu postępowania zgodnie z art. 14 ust. 2 u.d.i.p. Przy czym dla oceny zasadności skargi na bezczynność nie mają znaczenia okoliczności, z jakich powodów określone działanie nie zostało podjęte, a w szczególności, czy bezczynność została spowodowana zawinioną lub niezawinioną opieszałością organu. Wniesienie skargi jest zatem uzasadnione nie tylko w przypadku niedotrzymania terminu załatwienia sprawy, ale także w razie odmowy podjęcia określonego działania, mimo istnienia w tym względzie ustawowego obowiązku, choćby podmiot mylnie sądził, że zachodzą okoliczności, które uwalniają go od obowiązku prowadzenia postępowania w konkretnej sprawie i zakończenia go wydaniem decyzji administracyjnej lub innego aktu czy czynności (por. wyrok NSA z 10 grudnia 2015 r., sygn. akt I OSK 675/15; wyrok WSA w Białymstoku z 24 sierpnia 2022 r., sygn. akt II SAB/Bk 60/22). Warto zauważyć naruszenie tych obowiązków prowadzi do stanu bezczynności (por. wyrok NSA z 7 kwietnia 2022 r., sygn. akt III OSK 4455/21). Niepodjęcie przez podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej stosownych czynności tj. nieudostępnienie informacji, ani niewydanie decyzji o odmowie jej udzielenia w terminie wskazanym w art. 13 u.d.i.p. oznacza, że pozostaje on w bezczynności (por. wyrok NSA z 27 czerwca 2017 r., sygn. akt I OSK 2512/15; wyrok WSA we Wrocławiu z 18 sierpnia 2022 r., sygn. akt IV SAB/Wr 160/22).

Stosownie do powyższego Sąd uznał, że skoro żądane przez Skarżącego informacje stanowią informację publiczną, to niezałatwienie przez PINB wniosku w sposób odpowiadający przytoczonym przepisom, w zastrzeżonym do tego terminie 14 dni, stanowi o jego bezczynności. PINB w ustawowym terminie, o którym mowa w art. 13 ust. 1 u.d.i.p., nie udostępnił bowiem informacji publicznej żądanej przez Skarżącego we wniosku, jak również nie wydał decyzji o odmowie ich udostępnienia. Nie został też zastosowany tryb określony w art. 14 ust. 2 u.d.i.p. W tej sytuacji przyjąć należało, że PINB w dacie orzekania przez Sąd pozostawał w bezczynności, co powodowało konieczność zobowiązania go do załatwienia wniosku Skarżącego z dnia 3 stycznia 2024 r. w trybie przewidzianym w u.d.i.p.

W ocenie Sądu, opisana bezczynność nie miała jednak miejsca z rażącym naruszeniem prawa. W niniejszej sprawie nie zachodzi bowiem przypadek oczywistego braku podejmowania przez organ jakichkolwiek czynności, czy też lekceważenia wniosku skarżących i braku woli załatwienia sprawy, które można byłoby rozpatrywać w kategoriach rażącego naruszenia prawa, oznaczającego wadliwość kwalifikowaną, o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym. W rozpoznawanej sprawie Sąd uwzględnił również fakt, że nieudzielenie informacji mogło być wynikiem błędnego rozumienia przepisów u.d.i.p. oraz wadliwego przekonania o realizacji wniosku.

Sąd stwierdził, że PINB nie udzielając informacji w sposób prawem określony pozostawał i nadal pozostaje w bezczynności i zobowiązał go do udzielenia informacji w żądanym zakresie, w terminie 14 dni od dnia zwrotu akt wraz z prawomocnym wyrokiem Sądu.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r. poz. 1935 z późn. zm.). Zasądzona kwota 597 zł stanowi zwrot wpisu od skargi kasacyjnej w wysokości 100 zł, zwrot wynagrodzenia pełnomocnika Skarżącego w wysokości 480 zł oraz opłata skarbowa za złożone pełnomocnictwo w wysokości 17 zł.