Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 209/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2023-10-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono decyzję II i I instancji
Powołane przepisy: article: art. 50, art. 51
journal: Dz.U. 2021 poz 2351
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Magdalena Dobek-Rak (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz Asesor WSA Wojciech Wycichowski Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Katarzyna Sałek-Gałązka po rozpoznaniu w dniu 18 października 2023 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skarg H.W, W.S, M.C na decyzję Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku z dnia 18 stycznia 2023 r. nr WOP.7721.236.2022.EL w przedmiocie nałożenia obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta na prawach powiatu w Gdyni z dnia 13 października 2022 r., nr INB-JA/7140/171/05/115/30/29, 2. zasądza od Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku solidarnie na rzecz skarżących H.W i W.S kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania, 3. zasądza od Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku na rzecz skarżącej M.C kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

H. W. oraz W. S. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na decyzję Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 18 stycznia 2023 r., nr WOP.7721.236.2022.EL, którą uchylono decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta na prawach powiatu w Gdyni, z 13 października 2022 r., nr INB-JA/7140/171/05/115/30/29, i orzeczono o braku podstaw do nałożenia, w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego, obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem w odniesieniu do budynku mieszkalnego jednorodzinnego na posesji położonej przy ul. S. [...] w Gdyni (obecnie działki nr [...], [...] - dawniej działki nr [...], [...] k.m. [...]).

Skargę na tą samą decyzję wniosła również M. C., a sprawę z jej skargi zarejestrowano pod sygn. akt II SA/Gd 277/23.

Postanowieniem z dnia 27 kwietnia 2023 r. tutejszy Sąd, na podstawie art. 111 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., połączył obie sprawy do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia, decydując

o dalszym ich wspólnym prowadzeniu pod sygn. akt II SA/Gd 209/23.

Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Decyzją z dnia 8 lipca 2005 r. Prezydent Miasta Gdyni zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę ówczesnemu inwestorowi P. S. dla inwestycji polegającej na budowie jednorodzinnego domu mieszkalnego z przyłączeniami na działkach o nr [...] i [...] (aktualna numeracja w ewidencji gruntów [...] i [..]) położonych w Gdyni przy ul. S. [...]. Decyzją z dnia 13 września 2005 r. Wojewoda Pomorski utrzymał powyższą decyzję w mocy.

Wyrokiem z dnia 30 listopada 2006 r., sygn. akt II SA/Gd 413/06, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku stwierdził nieważność decyzji Prezydenta Miasta Gdyni z dnia 8 lipca 2005 r. oraz decyzji Wojewody Pomorskiego z dnia 13 września 2005 r. z powodu ich wydania bez uzyskania pozwolenia Miejskiego Konserwatora Zabytków w Gdyni wymaganego dla robót budowlanych prowadzonych na terenie wpisanym do rejestru zabytków, jakim jest Kamienna Góra.

Skarga kasacyjna od powyższego wyroku została oddalona wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 kwietnia 2008 r., sygn. akt II OSK 478/07, w który Sąd ten podzielił stanowisko sądu wojewódzkiego odnośnie wystąpienia rażącego naruszenia prawa w sytuacji zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę bez wydania pozwolenia konserwatora na prowadzenia robót objętych tym projektem.

W następstwie wyeliminowania decyzji o pozwoleniu na budowę z obrotu prawnego w toku wszczętego przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta dla prawach powiatu w Gdyni postępowania nadzorczego decyzję z dnia 22 lipca 2013 r. organ ten, na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, nałożył na inwestora – P. S., w celu doprowadzenia robót budowlanych związanych z budową budynku mieszkalnego jednorodzinnego, przy ul. S. [...] w Gdyni do stanu zgodnego z prawem, obowiązek: 1. sporządzenia i przedstawienia w Powiatowym Inspektoracie Nadzoru Budowlanego w terminie do 30 listopada 2013 r. projektu budowlanego zamiennego budynku mieszkalnego jednorodzinnego na nieruchomości (dz. nr [...], [...]) przy ul. S. [...] w Gdyni, wraz z przyłączami, uwzględniającego stan faktyczny wynikający z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz ewentualne zmiany i przeróbki konieczne do doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, uzgodnionego z rzeczoznawcą ds. zabezpieczeń pożarowych oraz zaopiniowanego i uzgodnionego przez Miejskiego Konserwatora Zabytków w Gdyni.

Decyzją z dnia 13 sierpnia 2013 r. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił powyższą decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Kontrola legalności wskazanej wyżej decyzji przeprowadzona przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku spowodowała oddalenie skargi wyrokiem z dnia 19 marca 2014 r., sygn. akt II SA/Gd 748/13. Tutejszy Sąd uznał, że

W postępowaniu prowadzonym w stosunku do robót zrealizowanych w oparciu o decyzję o pozwoleniu na budowę wyeliminowaną z obrotu prawnego na skutek stwierdzenia jej nieważności, przepisy art. 51 ust. 1 pkt 3 i 4 Prawa budowlanego nie mają zastosowania, gdyż, w takim przypadku nie można mówić o odstępstwach czy zgodności zrealizowanych robót budowlanych z zatwierdzonych projektem budowlanym. Do takiego postępowania zastosowanie mają przepisy art. 51 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 i ust. 3 Prawa budowlanego. Sąd potwierdził również, że ocena zrealizowanych już robót budowlanych powinna nastąpić w odniesieniu do obowiązującego wówczas miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Kamiennej Góry w Gdyni przyjętego uchwałą nr XXXII/754/05 Rady Miasta Gdyni z dnia 22 czerwca 2005 r. Sąd nakazał również rozważenie nałożenia ewentualnych obowiązków nadzorczych na nowego właściciela działki zainwestowanej N. Sp. z o.o.

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 11 czerwca 2015 r., sygn. akt II OSK 1998/14, oddalił skargę kasacyjną od powyższego wyroku w całości podtrzymując wyrażone w nim stanowisko. Potwierdził dodatkowo, że wykonanie robót budowlanych wskazanych w decyzji z art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego w obiekcie budowlanym podlegającym ochronie konserwatorskiej, wymaga uzyskania pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków (art. 36 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami). Sąd wyjaśnił nadto kwestie związane z wykładnią art. 37 ust. 2 Prawa budowlanego uznając, że zgodnie z jego brzmieniem aktualnym na datę rozpoznawania sprawy, przewiduje wydanie nowej decyzji o pozwoleniu na budowę tylko gdy roboty nie zostały rozpoczęte, wznowienie zaś robót przerwanych następuje na podstawie pozwolenia na wznowienie robót.

Rozpoznając sprawę ponownie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta na prawach powiatu w Gdyni decyzją z 9 czerwca 2017 r. nakazał Spółce N. Spółce z o.o. rozbiórkę tej części budynku przy ul. S. [...] w Gdyni, która znajduje się poza tylną linią zabudowy od strony wschodniej wyznaczonej w obowiązującym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego Kamiennej Góry w Gdyni w kondygnacji piwnic, parteru oraz I piętra.

Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z 1 września 2017 r. uchylił powyższą decyzję, a sprawę przekazał do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Organ odwoławczy wskazał, że zakres robót rozbiórkowych powinien być określony szczegółowo. Zwrócił ponadto uwagę na konieczność doprowadzenia przedmiotowego obiektu do zgodności z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w zakresie szerokości poszczególnych elewacji oraz uzyskania stanowiska służb konserwatorskich z uwagi na fakt realizacji obiektu na terenie położnym w obszarze wpisanym do rejestru zabytków.

Ponownie rozpoznając sprawę Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z 15 lutego 2018 r., na podstawie art. 81c ust. 2 w zw. z art. 51 Prawa budowlanego nałożył na N. - jako właściciela przedmiotowej nieruchomości i zarazem następcę prawnego inwestora obowiązek sporządzenia i przedłożenia wykonanej przez osoby uprawnione ekspertyzy technicznej, dotyczącej zakresu i sposobu przeróbki budynku przy ul. S. [...] w Gdyni, w celu dostosowania obiektu do stanu zgodnego z prawem, w tym m.in. stanu zgodnego z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zawierającej część opisową i rysunkową wykonaną na podstawie inwentaryzacji stanu istniejącego oraz enumeratywnie wymienione roboty budowlane zapewniające doprowadzenie wskazanego budynku do stanu zgodnego z prawem - z wyłączeniem robót budowlanych wykonanych od dnia 7 grudnia 2006 r. i objętych odrębnym postępowaniem administracyjnym oraz przedłożenia stanowiska służb konserwacji zabytków ściśle odnoszącego się do ww. opracowania, stanowiącego pozwolenie konserwatorskie na wykonanie wymienionych w ekspertyzie robót budowlanych - w terminie do dnia 31 lipca 2018 r.

W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że w niniejszej sprawie dla doprowadzenia przedmiotowego obiektu do stanu zgodnego z prawem, a w szczególności do zgodności z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i obowiązującego rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, niezbędne jest dokonanie rozbiórki części obiektu. Wykonanie robót rozbiórkowych musi zapewnić zabezpieczenie statyki wnętrza pozostałej części obiektu, w związku z czym wymaga szczegółowej analizy i enumeratywnego wskazania wszystkich robót budowlanych, zapewniających zarówno bezpieczeństwo dla konstrukcji obiektu, jak i zgodność z prawem w rozumieniu ogólnym, w tym ze stanowiskiem konserwatora zabytków oraz prawem miejscowym.

Na skutek rozpoznania zażalenia wniesionego przez Spółkę Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z 12 kwietnia 2018 r. utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie organu I instancji. W ocenie organu II instancji, określenie robót rozbiórkowych, które mają doprowadzić budynek do stanu zgodnego z prawem z jednoczesnym zapewnieniem statyki pozostałej części budynku, mogło stwarzać trudności i wątpliwości. W sytuacji, gdy organ miał trudności z określeniem tych robót, a ich wykonanie w obiekcie budowlanym podlegającym ochronie konserwatorskiej wymaga uzyskania pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków, art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego mógł być podstawą do żądania przez organ nadzoru budowlanego uzupełnienia określonych dokumentów w drodze postanowienia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na skutek skargi wniesionej przez N., wyrokiem z 18 lipca 2018 r., sygn. akt II SA/Gd 302/18 uchylił postanowienie Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektor Nadzoru Budowlanego z 12 kwietnia 2018 r. oraz poprzedzające je postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta na prawach powiatu w Gdyni z dnia 15 lutego 2018 r.

Na skutek wniesionej przez H. W. skargi kasacyjnej od powyższego wyroku, Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 21 października 2021 r., sygn. akt II OSK 3189/18, uchylił zaskarżony wyrok i oddalił skargę, wyjaśniając w uzasadnieniu, że ustalenie zakresu i sposobu wykonania robót rozbiórkowych może wymagać szczegółowej wiedzy odnośnie do jakości wykonanych już robót i stanu technicznego obiektu (w odniesieniu do stanu jaki ma miejsce przed ich wykonaniem, jak i jaki powstanie w wyniku ich wykonania). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w sprawie zachodziły podstawy do zastosowania art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego. W toku prowadzonego postępowania naprawczego powstały bowiem wątpliwości co do jakości robót budowlanych już wykonanych przy realizacji przedmiotowego obiektu budowlanego oraz jego stanu technicznego, przy czym z uwagi na skomplikowany ich charakter i niepewność co do efektu końcowego koniecznych do wykonania czynności i robót budowlanych, wątpliwości te uznać należało za uzasadnione.

Realizując nałożony przez organy nadzoru budowlanego obowiązek, Spółka przedłożyła szereg opracowań dotyczących przedmiotowej inwestycji.

Pismem z 28 września 2022 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego zwrócił Spółce przedłożone dotychczas dokumenty stwierdzając, że nie stanowią one kompletnej i jednoznacznej dokumentacji technicznej, posiadają braki i są ze sobą sprzeczne. Jednocześnie, organ I instancji zobowiązał Spółkę do przedłożenia kompletnej, jednoznacznej i obejmującej cały zakres inwestycji ekspertyzy zawierającej część graficzną (inwentaryzację) oraz część opisową zawierającą niezbędne opinie.

W piśmie z 10 października 2022 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego poinformował ponadto Spółkę o treści art. 81c ust. 4 Prawa budowlanego wskazując, że w sytuacji niewywiązania się z obowiązku nałożonego postanowieniem z 15 lutego 2018 r., w wyznaczonym terminie, organ nadzoru budowlanego zleci wykonanie tego obowiązku na koszt strony.

Decyzją z 13 października 2022 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta na prawach powiatu w Gdyni nakazał N. Sp. z. o.o. zaniechanie dalszych robót budowlanych przy realizacji budynku mieszkalnego jednorodzinnego na posesji położonej przy ul. S. [...] w Gdyni.

W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wyjaśnił, że wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z 15 września 2021 r., sygn. akt II SAB/Gd 80/21, od którego skargę kasacyjną oddalił Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 11 maja 2022 r., sygn. akt II OSK 2893/21, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego został zobowiązany do załatwienia sprawy dotyczącej budynku mieszkalnego na posesji przy ul. S. [...] w Gdyni w terminie dwóch miesięcy od dnia zwrotu akt administracyjnych wraz z wyrokiem ze stwierdzeniem jego prawomocności, co jak wynika z akt sprawy nastąpiło w dniu 2 sierpnia 2022 r. Mając to na uwadze organ I instancji podkreślił, że organ nie może wyręczać właściciela w jego obowiązkach administracyjnoprawnych i dążyć do merytorycznego rozstrzygnięcia bardziej intensywnie niż sam właściciel. Po przeanalizowaniu zaś aspektów prawnych Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że przedmiotowa sprawa przekracza zakres postępowania naprawczego, o którym mowa w art. 50 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, ponieważ została stwierdzona nieważność pozwolenia na budowę. W ocenie organu I instancji, możliwe jest jednak nakazanie zaniechania dalszych robót budowlanych w trybie przywołanego przepisu. W takiej sytuacji, kompetencje do orzekania w sprawie przysługują organowi administracji architektoniczno-budowlanej, na podstawie art. 37 ust. 2 w zw. z art. 28 Prawa budowlanego.

Na skutek odwołania wniesionego przez N. oraz M.C. Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił decyzję organu I instancji i orzekł o braku podstaw do nałożenia w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem w odniesieniu do budynku mieszkalnego jednorodzinnego na posesji położonej przy ul. S. [...] w Gdyni (obecnie działki nr [...], [...] - dawniej działki nr [...], [...] k.m. [...]).

Organ II instancji, rozpoznając sprawę, przeanalizował przedłożone organowi

I instancji przez N. opracowania, tj. 1) orzeczenie techniczne

nr [...] - dotyczące oceny kompletności oraz poprawności zebranej dokumentacji oceniającej zgodność realizacji z projektem budowlanym budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego zlokalizowanego w Gdyni przy ul. S. [...] - sporządzone przez mgr inż. S. T. (grudzień 2018 r.);

2) ekspertyzę techniczną budynku opracowaną przez rzeczoznawcę ds. zabezpieczeń przeciwpożarowych mgr inż. F. M. (styczeń 2019 r.); 3) inwentaryzację techniczną budynku sporządzoną przez mgr inż. arch. Z. R. (wrzesień 2019 r.) zawierającą: inwentaryzację, dokumentację geotechniczną, opinię konstrukcyjną, ekspertyzę techniczną p.poż., orzeczenie techniczne; 4) ekspertyzę techniczną budynku sporządzoną przez mgr inż. arch. Z. R. (wrzesień 2019 r.); 5) uzupełnienie do dokumentacji inwentaryzacji budynku sporządzone przez mgr inż. arch. Z. R.

(w zakresie wentylacji przez mgr inż. T.M.; lipiec 2020 r.) w zakresie: projektu rozwiązań instalacji wentylacji grawitacyjnej, korekty dokumentacji złożonej we wrześniu 2019 r. o zastosowaniu w budynku wentylacji mechanicznej, detalu ściany granicznej w technologii Fermacell wraz z raportem klasyfikacyjnym

w zakresie odporności ogniowej ścian płyt gipsowo-włóknowych firmy Fermacell

gr. 12,5+12,5mm z wypełnieniem wełną mineralną skalną na ruszcie z profili stalowych UW/C W, sporządzony przez Instytut Techniki Budowlanej - Zakład Badań Ogniowych.

Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wziął także pod uwagę opracowania przedłożone przez Spółkę na etapie postępowania odwoławczego, tj. 1) inwentaryzację techniczną budynku sporządzoną przez mgr inż. arch. Z. R. (grudzień 2020 r.) zawierającą: inwentaryzację, dokumentację geotechniczną, opinię konstrukcyjną, ekspertyzę techniczną p.poż., orzeczenie techniczne; 2) oświadczenie projektanta sporządzone przez mgr inż. arch. Z. R.(grudzień 2020 r.); 3) opinię uzupełniającą w zakresie ochrony przeciwpożarowej budynku opracowaną przez rzeczoznawcę ds. zabezpieczeń przeciwpożarowych mgr inż. F. M. (listopad 2022 r.); 4) oświadczenie mgr inż. arch. Z. R. z 13 stycznia 2023 r.

Organ odwoławczy zbadał, czy i w jaki sposób przedłożone przez Spółkę opracowania odnoszą się do przedmiotowej inwestycji, w zakresie spełnienia wymogów przepisów: miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ochrony konserwatorskiej oraz ochrony przeciwpożarowej.

Oceniając kwestię spełniania wymogów zawartych w prawie miejscowym organ II instancji wyjaśnił, że obszar, na którym zlokalizowane są przedmiotowe działki, zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, uchwalonym uchwałą nr XLII/1201/18 Rady Miasta Gdyni z dnia 25 kwietnia 2018 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części dzielnicy Kamienna Góra w Gdyni, rejon ulic H. Sienkiewicza oraz W. Stwosza, został oznaczony symbolem 01 MN2, MW1, a zatem funkcja przedmiotowej inwestycji (budynek mieszkalny jednorodzinny) jest zgodna z przeznaczeniem tego terenu ustalonym w obowiązującym planie. Ponadto, poszczególne parametry tej inwestycji spełniają szczegółowe kryteria obowiązujące dla tej karty terenu.

W odniesieniu do kwestii ochrony konserwatorskiej organ odwoławczy wyjaśnił, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego pismem z 20 grudnia 2019 r., uzupełnionym pismem z 19 lutego 2020 r. zwrócił się do Miejskiego Konserwatora Zabytków w Gdyni o zaopiniowanie inwentaryzacji technicznej budynku opracowanej przez mgr inż. arch. Z. R. (z września 2019 r.). W odpowiedzi, Miejski Konserwator Zabytków w Gdyni w piśmie z 25 lutego 2020 r. wskazał, że budynek przy ul. S. [...] w Gdyni jest zlokalizowany na obszarze zespołu urbanistycznego Kamiennej Góry wpisanego do rejestru zabytków województwa pomorskiego pod nr [...] decyzją z dnia 8 lutego 1985 r. Ponadto, dla tego obszaru obowiązują zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Po zapoznaniu się z przekazaną dokumentacją (inwentaryzacją techniczną budynku) Miejski Konserwator Zabytków w Gdyni stwierdził, że zasadnicza bryła budynku nie narusza wymogów ochrony konserwatorskiej określonej w obowiązującym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, a inwestycja nie odbiega w istotny sposób od istniejącej zabudowy zespołu zabytkowego i sąsiednich budynków. Ponadto, zadaszenie wejścia głównego oraz przeszklenie od strony ul. S. nie mają w tym przypadku istotnego wpływu na bryłę budynku i mogłoby zostać uzgodnione pod względem konserwatorskim.

Zdaniem organu II instancji, powyższa opinia Miejskiego Konserwatora Zabytków w Gdyni potwierdza, że przedmiotowa inwestycja na obecnym jej etapie realizacji spełnia wymogi przepisów w zakresie ochrony konserwatorskiej. Z akt sprawy nie wynika zaś, aby od czasu wydania tej opinii zostały wykonane inne roboty budowlane, które mogłyby zmienić stan faktyczny inwestycji pod względem parametrów ochrony konserwatorskiej.

Ponadto, organ odwoławczy przywołując treść ekspertyzy technicznej budynku opracowanej przez rzeczoznawcę ds. zabezpieczeń przeciwpożarowych mgr inż. F. M. (ze stycznia 2019 r.) oraz uzupełniającej ją opinii z listopada 2022 r. stwierdził, że przedmiotowa inwestycja spełnia wymogi przepisów w zakresie ochrony przeciwpożarowej. Dokonując analizy przedłożonych przez stronę opracowań, organ nie znalazł podstaw do ich kwestionowania.

Odnosząc się do przedłożonych przez N. opracowań Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że opracowania te w sposób specjalistyczny przedstawiają stan faktyczny przedmiotowej inwestycji, zawierają ocenę zrealizowanej inwestycji, zarówno z podziałem na poszczególne kwestie branżowe: geotechniczne, architektury, konstrukcji, instalacji jak też w odniesieniu do poszczególnych zagadnień spełnienia wymagań prawa miejscowego, ochrony konserwatorskiej, ochrony przeciwpożarowej. Analiza tych dokumentów wykazała zaś, że zrealizowany budynek nie narusza ustaleń zarówno ogólnych, jak i szczegółowych zawartych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Ponadto, iinwestycja została pozytywnie zaopiniowana przez służby konserwatorskie, a w odniesieniu do kwestii zabezpieczeń przeciwpożarowych wykazano, że budynek spełnia wymogi przepisów ochrony przeciwpożarowej, bez konieczności przeprowadzenia dodatkowych prac. Jednocześnie, pozostałe opracowania branżowe (konstrukcja, instalacje), nie wskazują, aby w tym zakresie zachodziła konieczność wykonania dodatkowych robót. Sytuacja geotechniczna przedmiotowej działki jest stabilna i nie wpływa negatywnie na stabilność zarówno skarpy, jak i pozostałej części działki oraz terenów przyległych.

W ocenie organu odwoławczego, wszystkie przedłożone przez N. dokumenty (w tym uzupełniona inwentaryzacja, ocena techniczna, ekspertyza oraz dodatkowe pisma w sprawie) w sposób wystarczający obrazują stan faktyczny inwestycji i analizują sytuację w odniesieniu do aspektów obowiązujących przepisów prawa, co pozwala na dokonanie pełnej oceny wszystkich aspektów sprawy.

Mając na uwadze, że analiza przedłożonej przez dokumentacji nie wykazuje, aby budynek został wykonany w sposób naruszający przepisy obowiązującego prawa (miejscowego, techniczno-budowlanego), organ II instancji stwierdził, że brak jest podstaw do nakazania wykonania określonych prac lub robót, aby przedmiotową inwestycję doprowadzić do zgodności z prawem.

Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego podzielił zarzuty Spółki zawarte w odwołaniu, iż Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w decyzji z 13 października 2022 r. jedynie ogólnikowo zaznaczył, że dokumentacja jest niekompletna, nie wskazując konkretnie, jakich elementów tej dokumentacji to dotyczy i nie odnosząc się w żaden sposób do merytorycznej strony złożonych do tej pory opracowań. Analiza tych opracowań, dokonana zaś przez organ odwoławczy doprowadziła zaś do wniosku, że inwestycja została zrealizowana w sposób, który nie narusza obowiązujących przepisów i nie wymaga wykonania konkretnych robót "naprawczych".

W konsekwencji, Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że brak jest podstaw, aby w sprawie zastosować dyspozycje art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, tj. aby nakazać inwestorowi wykonanie określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania. Jednocześnie, odnosząc się do stanowiska Spółki, organ II instancji wyjaśnił, że w sprawie brak jest podstaw do umorzenia postępowania w trybie art. 105 k.p.a.

Odnosząc się do odwołania właścicielki sąsiedniej nieruchomości, zdaniem której przedłożone w sprawie winno być jedno, kompleksowe opracowanie organ odwoławczy wyjaśnił, że przedmiotowe postępowanie nie jest prowadzone w trybie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego (w ramach którego strona byłaby zobowiązana do przedłożenia kompleksowego projektu budowlanego zamiennego), a ma na celu ocenę zrealizowanych robót, w ramach której mogą być oceniane opracowania branżowe inne niż projekt budowlany.

Organ odwoławczy podzielił stanowisko Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, że inwestor, aby zrealizować w przedmiotowej inwestycji roboty budowlane, których zakres pozwoli na dokończenie inwestycji - winien wystąpić do organu administracji architektoniczno-budowlanej z wnioskiem o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę, przedkładając do tego wymagane dokumenty (w tym projekt budowlany). Organ II instancji wyjaśnił, że aby móc oddać przedmiotowy obiekt do użytkowania inwestor musi dysponować decyzją o pozwoleniu na budowę wraz z zatwierdzonym tą decyzją projektem budowlanym.

H. W. oraz W. S., w tożsamych w swej treści skargach wnieśli o "unieważnienie" decyzji organu odwoławczego oraz orzeczenie konieczności dokonania na koszt inwestora fachowej, rzetelnej i obiektywnej oceny zgodności budynku z obowiązującym prawem budowlanym, szczególnie w zakresie ochrony przeciwpożarowej, przez rzeczoznawcę-biegłego sądowego wyznaczonego przez stosowny urząd administracji państwowej.

Skarżący zarzucili, że decyzja została wydana przed upływem ustawowego terminu na wniesienie uwag do zebranego materiału dowodowego, a ponadto

w oparciu o nierzetelne opinie rzeczoznawców. Jak wskazano, arch. Z. R. był autorem projektu pierwotnego oraz kilku projektów zamiennych spornego budynku, co powinno dyskredytować jego opinię, jako pozbawioną obiektywizmu. Ponadto, zdaniem skarżących, opinia mgr. inż. F. M. dotycząca spełnienia wymogów w zakresie ochrony przeciwpożarowej została sporządzana

w oderwaniu od stanu rzeczywistego, a przy tym jest sprzeczna z ustaleniami prokuratury w sprawie dotyczącej pożaru budynku, do którego doszło 25 maja

2011 r. Skarżący podkreślili, że przedmiotowy budynek jest oddalony od budynku skarżących zaledwie o 1,85 m zamiast wymaganych 4 m - dla budynków z otworami okiennymi i drzwiowymi, a ponadto został ocieplony łatwopalnym styropianem,

co zagraża bezpieczeństwu mieszkańców. W ocenie skarżących, rzeczoznawca błędnie zakwalifikował drewniany taras ułożony na papie bitumicznej oraz drewnianą elewację budynku jako materiały niepalne, mające stanowić zaporę ogniową REI 60, chroniącą przez 60 min. przed rozprzestrzenianiem się ognia.

M. C.w złożonej skardze wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji zarzucając organowi II instancji:

1) naruszenie art. 10 § 1 k.p.a. przez uniemożliwienie stronie wypowiedzenia się, co do zebranego w sprawie materiału dowodowego;

2) naruszenie prawa materialnego, tj.:

a. § 232 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie poprzez dopuszczenie nieobudowania otworów okiennych i drzwiowych w północnej ścianie oddzielenia przeciwpożarowego: przedsionkami przeciwpożarowymi lub niezastosowanie zamknięcia przeciwpożarowego,

b. § 217 ust. 2, 232 i 235 rozporządzenia poprzez dopuszczenie niezbudowania ściany oddzielenia pożarowego o odporności ogniowej REI 60 przylegającej bezpośrednio do ściany budynku przy ul. S. [...] w Gdyni, a wręcz zastosowanie nieosłoniętej przed działaniem ognia konstrukcji stalowej i aluminiowej podtrzymującej dach (świetlik) o niskiej odporności ogniowej,

c. § 328 i 329 rozporządzenia poprzez dopuszczenie niespełnienia współczesnych wymagań oszczędności energii i izolacyjności cieplnej przez budynek zaprojektowany w 2005 r., tj. prawie 20 lat temu,

d. § 12 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia poprzez dopuszczenie usytuowanie ściany budynku z oknami i drzwiami w odległości mniejszej niż 4 m od granicy między działkami nr [...] i [...].

Zdaniem skarżącej, w sprawie zostało naruszone jej prawo do czynnego udziału w postępowaniu, bowiem organ II instancji na skutek niewyznaczenia terminu wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów wydał zaskarżoną decyzję w dniu 18 stycznia 2023 r., tj. bez zapoznania się z pismem skarżącej z 3 stycznia 2023 r., które zostało doręczone organowi w dniu 19 stycznia 2023 r. Tym samym, organ II instancji pominął istotne zarzuty zgłaszane przez skarżącą.

Skarżąca zauważyła, że w dokumentacji złożonej przez inwestora przywołano zastosowanie jedynie kurtyn wodnych, które nie są ani przedsionkiem przeciwpożarowym, ani zamknięciem przeciwpożarowym, których wymaga § 232 rozporządzenia.

Ponadto skarżąca wyjaśniła, że sporny budynek został zaprojektowany w zabudowie bliźniaczej do budynku przy ul. S. [...] w Gdyni. Budynki oddziela korytarz komunikacyjny (atrium), który zdaniem skarżącej, powinien zgodnie z § 217 ust. 2, 232 i 235 rozporządzenia zostać wykonany z zastosowaniem ściany REI 60. Tymczasem ścianę REI 60 inwestor zastosował do oddzielenia tego pomieszczenia od reszty własnego budynku, a przeciwległa ściana (konstrukcja) bezpośrednio sąsiadująca z budynkiem przy ul. S. [...] w Gdyni nie spełnia normy REI 60, bowiem z dokumentacji i treści zaskarżonej decyzji wynika, że inwestor zastosował jedynie system polepszający odporność ogniową ściany budynku ul. S. [...] w Gdyni (głównie wełnę mineralną). Tymczasem jego obowiązkiem, w ocenie skarżącej, było zapewnienie odpowiedniej odporności ogniowej własnej ścianie oddzielenia pożarowego wzniesionej w obrysie zewnętrznym własnego budynku, czego inwestor nie tylko nie zapewnił, a wręcz wykonał konstrukcję, która ze względu na użyte elementy stalowe i aluminiowe, ulega szybkiej destrukcji w czasie pożaru (utrata wytrzymałości pod wpływem wysokiej temperatury).

W ocenie skarżącej, sporna inwestycja została zaprojektowana niemal 20 lat temu przy zastosowaniu starych i już nieobowiązujących norm oszczędności energii i izolacyjności cieplnej, a obowiązkiem inwestora było wykazanie zgodności inwestycji z aktualnie obowiązującymi normami w tym zakresie, czego jednak inwestor nie zrobił.

W odpowiedzi na złożone skargi Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o ich oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

W piśmie procesowym z 11 maja 2023 r. N. Sp. z o.o. wniosła o oddalenie złożonych skarg. Odnosząc się do zarzutów H. W. oraz W. S. dotyczących zbyt wczesnego wydania zaskarżonej decyzji Spółka podkreśliła, że skarżący nie wykazali, aby okoliczność ewentualnego przedwczesnego wydania decyzji miała wpływ na treść wydanej decyzji. Samo ewentualne wydanie decyzji administracyjnej przed upływem terminu wyznaczonego przez organ na wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów nie może samo w sobie stanowić podstawy do uchylenia ostatecznej decyzji administracyjnej. W ocenie Spółki, skarżący nie podjęli zaś żadnej próby wykazania, jakie konkretnie czynności zostały im uniemożliwione i jaki wpływ to uchybienie miałoby mieć wynik sprawy. Zdaniem Spółki, zarzuty skarżących dotyczące opinii rzeczoznawców mają charakter ogólnikowy i nie zawierają żadnych zarzutów merytorycznych. Zaś osobiste odczucia skarżących co do treści tych opinii lub osób je sporządzających, nie mają znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy.

W odniesieniu do skargi M.C. Spółka wskazała, że § 232 rozporządzenia, poza obudową przedsionkami przeciwpożarowymi lub zamknięciem przeciwpożarowym dopuszcza również "inne zamknięcie przeciwpożarowe". Takie zaś zamknięcie przeciwpożarowe zostało wykonane, a sama skarżąca wskazała na fakt wykonania kurtyn wodnych. Prawidłowość zastosowanego rozwiązania wynika również ze złożonej przez spółkę opinii rzeczoznawcy.

W zakresie zarzutu naruszenia § 217 ust. 2, 232 i 235 rozporządzenia Spółka również odwołała się do dokumentacji technicznej znajdującej się w aktach sprawy. Jak wskazała, kwestia oddzielenia przeciwpożarowego ściany budynku ze ścianą sąsiadującego budynku nr [...] była szeroko badana w toku postępowania przez organ I instancji. W tym zaś zakresie Spółka przedstawiła odpowiednią dokumentację techniczną zastosowanych materiałów i rozwiązań. Poprawność wykonanego oddzielenia została również potwierdzona przez osobę dysponującą odpowiednimi uprawnieniami. Zdaniem Spółki, formułując przedmiotowy zarzut, a także zarzut naruszenia § 328 i 329 rozporządzenia, skarżąca nie odniosła się do złożonej dokumentacji technicznej ani nie przedstawia odmiennych ekspertyz bądź opinii uprawnionych podmiotów, posiadających wiedzę ekspercką w tym zakresie. Skarżąca przedstawiła tym samym wyłącznie swoje własne obawy, nie poparte jednak żadnymi dowodami, przez co przedmiotowy zarzut jest całkowicie gołosłowny.

Spółka wskazała ponadto, że niezależnie od przedstawionej przez inwestora ekspertyzy, pozytywne stanowisko w zakresie zastosowanych zabezpieczeń wyraził również w swojej opinii Komendant Miejski Państwowej Straży Pożarnej w Gdyni.

W ocenie Spółki, w zakresie zarzutu naruszenia § 12 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia skarżąca dokonała wybiórczego cytowania sformułowanych tam norm prawnych w zakresie odległości ściany budynku od granicy działki. W licznych włączeniach ogólnej reguły 4 metrów, dopuszczono bowiem odległości mniejsze w sytuacjach m.in., gdy pozwala na to miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego bądź jeżeli będzie on przylegał swoją ścianą do ściany budynku istniejącego na sąsiedniej działce (jak ma to miejsce w niniejszej sprawie).

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga podlega uwzględnieniu, albowiem ze względu na uchybienia procesowe i wady w zakresie zastosowania przepisów prawa materialnego, którymi dotknięte są decyzje organów obu instancji, nie mogły się one ostać w obrocie prawnym.

Kontroli legalności w niniejszej sprawie poddana została decyzja Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku uchylająca decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru dla miasta na prawach powiatu w Gdyni i orzekająca o braku podstaw do nałożenia w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem w odniesieniu do budynku mieszkalnego jednorodzinnego na nieruchomości położonej przy ul. S. [...] w Gdyni (aktualnie działki nr [...] i [...], uprzednio działki nr [...] i [...]). Organ nadzoru budowlanego I instancji, na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego nakazał natomiast N. Sp. z o.o. zaniechanie dalszych robót budowlanych przy realizacji budynku mieszkalnego jednorodzinnego na posesji położonej przy ul. S. [...] w Gdyni.

Istota postępowania zakończonego kontrolowaną decyzją sprowadza się do tego, aby budynek mieszkalny wybudowany w istocie bez pozwolenia na budowę doprowadzić do stanu zgodnego z prawem w trybie i na zasadach przewidzianych w przepisach ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 2351), zwanej dalej Prawem budowlanym, w brzmieniu obowiązującym przed wejściem w życie w dniu 19 września 2020 r. ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 471), zwanej dalej ustawą nowelizującą, której art. 25 stanowi, że do spraw uregulowanych ustawą zmienianą w art. 1, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy (tj. przed 19 września 2020 r.), przepisy ustawy zmienianej w art. 1 stosuje się w brzmieniu dotychczasowym.

Ramy prawne i faktyczne tego postępowania zostały określone przez wiążące wyroki Wojewódzkiego Sądu Admiracyjnego w Gdańsku oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego wydane w odniesieniu do inwestycji mieszkaniowej zrealizowanej na nieruchomości przy ul. S. [...] w Gdyni, które przesądziły o właściwym trybie procedowania w tej sprawie oraz kierunku weryfikacji inwestycji w celu przywrócenia zgodności z prawem.

Wyjść należy od prawomocnego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 30 listopada 2006 r., sygn. akt II SA/Gd 413/06, którym stwierdzono nieważność decyzji Prezydenta Miasta Gdyni z dnia 8 lipca 2005 r. o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę dla przedmiotowej inwestycji przy ul. S. [...] w Gdyni oraz utrzymującej ją w mocy decyzji Wojewody Pomorskiego z dnia 13 września 2005 r. W ten sposób pozbawiono realizowaną inwestycję pozwolenia właściwego organu architektoniczno – budowlanego na prowadzenie robót budowlanych oraz dokumentacji budowy.

Wyeliminowanie pozwolenia na budowę po zrealizowaniu inwestycji, której ono dotyczyło, powoduje, że z obrotu prawnego znika podstawa prawna potwierdzająca legalność robót budowlanych wykonanych w ramach takiej inwestycji. Również projekt budowlany zatwierdzony tą decyzją przestaje istnieć w obrocie prawnym.

W doktrynie przyjmuje się, że w przypadku wyeliminowania w obrotu prawnego decyzji o pozwoleniu na budowę, powstaje konieczność przeprowadzenia postępowania naprawczego na podstawie art. 51 Prawa budowlanego (zob. A. Gliniecki (red.), Prawo budowlane. Komentarz, Warszawa 2016, s. 732). Podobnie orzecznictwo sądowoadaministracyjne, w sytuacji, gdy inwestor prowadził roboty budowlane lub wybudował obiekt budowlany na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, która następnie została wyeliminowana z obrotu prawnego, nie traktuje go jako osoby dopuszczającej się samowoli budowlanej w rozumieniu art. 48 Prawa budowlanego, ale wskazuje na potrzebę zastosowania tzw. trybu naprawczego określonego w art. 50 i art. 51 Prawa budowlanego.

Taki też kierunek orzekania przez organy nadzoru potwierdził Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w wiążącym wyroku z dnia 19 marca 2014 r., sygn. akt II SA/Gd 748/13, stwierdzając, że w stosunku do robót budowlanych zrealizowanych w oparciu o pozwolenie na budowę, następnie wyeliminowane z obrotu prawnego na skutek stwierdzenia jego nieważności, zastosowanie mają przepisy art. 51 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 i ust. 3 Prawa budowlanego, a nie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego. Stwierdzono, że konsekwencją powyższego jest konieczność ustalenia stanu faktycznego sprawy poprzez ocenę wykonanych robót i ustalenie czy mogą one zostać zalegalizowane poprzez nałożenie wykonania określonych obowiązków lub robót budowlanych w celu ich doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem. Sąd wskazał nadto na potrzebę dokonania oceny wykonanych w 95% robót budowlanych w świetle obowiązującego wówczas miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonego uchwałą nr XXXII/754/05 Rady Miasta Gdyni z dnia 22 czerwca 2005 r. oraz uwzględnieniu jako adresata obowiązków naprawczych nowego właściciela nieruchomości przy ul. S. [...] w Gdyni – N. Sp. z o.o.

Stanowisko to podtrzymał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 11 czerwca 2015 r., sygn. akt II OSK 1998/14, oddalającym skargę kasacyjną od powyższego wyroku sądu wojewódzkiego wyjaśniając dodatkowo wątpliwości związane z wykładnią oraz stosowaniem art. 37 ust. 2 Prawa budowlanego w niniejszej sprawie. Sąd wskazał na aktualność stanowiska zaprezentowanego w uzasadnieniu uchwały 7 Sędziów NSA z 16 listopada 2001 r., OPS 9/01, ONSA 2002/2/59, mimo że dotyczyło wykładni relewantnych przepisów sprzed nowelizacji z 27 marca 2003 r., że wykładnia systemowa art. 37 ust. 2 Prawa budowlanego prowadzi do wniosku, że przepis ów przewiduje wydanie nowej decyzji o pozwoleniu na budowę jedynie, gdy roboty nie zostały rozpoczęte, wznowienie zaś przerwanych robót budowlanych następuje po wydaniu decyzji o pozwoleniu na wznowienie robót. Decyzja o pozwoleniu na budowę, o której mowa w art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego, może być wydana jedynie przed rozpoczęciem robót budowlanych, co potwierdza definicja zawarta w art. 3 pkt 12.

W ten sposób Naczelny Sąd Administracyjny potwierdził kompetencje orzecznicze organów nadzoru budowlanego w postępowaniu naprawczym w niniejszej sprawie, wykluczając możliwość zastosowania w odniesieniu do przedmiotowej inwestycji art. 37 ust. 2 Prawa budowlanego, a ocena ta nie straciła na aktualności pomimo dwukrotnej zmiany przepisów art. 37 ust. 2 Prawa budowlanego w 2015 i w 2020 r. Zarówno bowiem art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2015 r., poz. 443), jak i art. 25 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw, do spraw wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie nowelizacji nakazują stosować przepisy Prawa budowlanego w brzmieniu dotychczasowym.

W niniejszej sprawie zatem, w której postępowanie nadzorcze wszczęto po stwierdzeniu w 2006 r. nieważności pozwolenia na budowę domu jednorodzinnego na działce przy ul. S. [...] w Gdyni, relewantnym prawnie był przepis art. 37 ust. 2 Prawa budowlanego, w brzmieniu obowiązującym przed nowelizacją z 2015 r. i adekwatne wówczas poglądy orzecznictwa i doktryny, według których wydanie pozwolenia na budowę w warunkach przewidzianych w art. 37 ust. 2 Prawa budowlanego możliwe było tylko wówczas, gdy roboty nie rozpoczęły się. W tej sytuacji zmiana powyższego przepisu dopuszczająca wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę nawet wówczas, gdy roboty zakończono, jest irrelewantna prawnie dla postępowania naprawczego prowadzonego w niniejszej sprawie i w sposób nieuprawniony organy obu instancji powoływały się na nią.

W kontrolowanym postępowaniu mamy do czynienia z sytuacją, w której roboty budowlane składające się na inwestycję mieszkaniową przy ul. S. [...] w Gdyni zostały wykonane w 95% przed stwierdzeniem nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę obejmującej tą inwestycję. Taki kształt inwestycji poddany został ocenie organów nadzoru budowlanego, uprawnionych i zobowiązanych do weryfikacji zgodności z prawem wykonanych robót budowlanych, a wiążący kierunek postępowania w odniesieniu do tych robót wyznaczyły sądy administracyjne we wskazanych wyżej wyrokach.

Oznacza to, że w odniesieniu do objętej niniejszym postępowaniem inwestycji, której 95% zostało zrealizowane w oparciu o pozwolenie na budowę zanim wyeliminowano je z obrotu prawnego w następstwie stwierdzenia nieważności decyzji, sposobem na przywrócenie jej stanu zgodności z prawem i wydanie rozstrzygnięcia umożliwiającego inwestorowi legalne użytkowanie jest zastosowanie dyspozycji art. 51 ust. 1 pkt 2 i ust. 3 Prawa budowlanego przez organy nadzoru budowlanego, a nie przerzucanie kompetencji na organ architektoniczno – budowlany. Nawet bowiem w sytuacji, gdyby po utracie dotychczasowego pozwolenia na budowę inwestor prowadził roboty budowlane (nie powstrzymał się od ich prowadzenia) należy przyjąć, że zastosowanie będą miały przepisy art. 50 i art. 51 Prawa budowlanego, a w konsekwencji naprawnienie sytuacji z tego wynikłej będzie należało do kompetencji organu nadzoru budowlanego (zob. A. Plucińska-Filipowicz, M. Wierzbowski (red.), Prawo budowlane. Komentarz, LEX/el. 2023, kom. do art. 37). Skoro z wielokrotnie już akceptowanych przez sądy administracyjne ustaleń faktycznych w niniejszej sprawie wynika, że zrealizowano 95% inwestycji, to pozostałe do zrealizowania roboty wykończeniowe mogą zostać ujęte przez inwestora w ekspertyzie jako roboty wymagające przeprowadzenia w celu zamknięcia inwestycji i stwierdzenia jej zgodności z prawem. Nie mogą natomiast stać się asumptem do odstąpienia od procedury naprawczej w odniesieniu do robót, które wykonano w przeważającym zakresie.

Rozstrzygnięcie podjęte na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 i ust. 3 pkt 1 Prawa budowlanego kończy postępowanie naprawcze i oznacza załatwienie sprawy co do jej istoty w rozumieniu art. 104 k.p.a. poprzez potwierdzenie, że wykonane roboty budowlane zostały doprowadzone do stanu zgodnego z prawem. Zaakceptowana w tym postępowaniu dokumentacja budowlana (inwentaryzacja robót, ekspertyza techniczna) w istocie zastępuje projekt budowlany potwierdzając legalność wykonanych robót budowlanych.

Odnosząc powyższe uwagi do okoliczności niniejszej sprawy za nietrafne należy ocenić stanowisko organu I instancji, podtrzymane przez organ odwoławczy, który scedował swoje kompetencje w niniejszej sprawie na organ architektoniczno – budowlany czyniąc go uprawnionym do wydania pozwolenia na budowę dla przedmiotowej inwestycji z wykorzystaniem dyspozycji art. 37 ust. 2 Prawa budowlanego. Takie stanowisko organu pozostaje w wyraźnej opozycji do aktualnej i wiążącej oceny prawnej wyrażonej przez tutejszy Sąd w sprawie o sygn. akt II SA/Gd 748/13 oraz przez Naczelny Sąd Administracyjny w sprawie o sygn. akt II OSK 1998/14, co pozwoliło stwierdzić, że przy wydawaniu zaskarżonej oraz poprzedzającej ją decyzji doszło do naruszenia art. 153 i art. 170 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a. Wszystkie wskazane bowiem wyżej orzeczenia sądów administracyjnych wydane w niniejszej sprawie, na zasadzie art. 153 i art. 170 p.p.s.a., wiązały orzekające organy nadzoru budowlanego w zakresie właściwego trybu postępowania, ustalonego stanu faktycznego i w jego ramach istotnych okoliczności faktycznych dla zastosowania właściwych przepisów prawa materialnego interpretowanych w sposób nakreślony przez sądy.

Pomimo tego, że organy obu instancji podjęły rozstrzygnięcia procedując w trybie art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego, to żadnego z nich nie można było zaakceptować jako wszechstronnego, zgodnego z zasadami postępowania dowodowego i odpowiadającego wymogom prawa materialnego efektu końcowego stosowania prawa.

Organ II instancji pomimo tego, że rozpoznał sprawę zgodnie z kierunkiem wyznaczonym przez uprzednio orzekające sądy administracyjne, to postępowanie przeprowadził w sposób wadliwy, niekompleksowy, pozostawiający poza zakresem weryfikacji istotne aspekty zgodności wykonanych robót z prawem. Organ ograniczył się bowiem do weryfikacji zgodności wykonanych robót z: obowiązującym na tym terenie miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonym uchwałą nr XLII/1201/18 Rady Miasta Gdyni z dnia 25 kwietnia 2018 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części dzielnicy Kamienna Góra w Gdyni, rejon ulic H. Sienkiewicza oraz W. Stwosza, przepisami technicznymi z zakresu ochrony przeciwpożarowej oraz z wymogami ochrony konserwatorskiej. I nie dość, że kontrolę przeprowadzono w tak zawężonym, niepełnym zakresie, to jeszcze jej wyniki dotknięte są uchybieniami, które nie pozwalają uznać je za prawidłowe.

Tymczasem, istota postępowania naprawczego polega na tym, że celem organu jest doprowadzenie wykonywanych lub wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. W przypadku wyeliminowania pozwolenia na budowę, które zostało wydane dla zrealizowanej już inwestycji, z obrotu prawnego przez stan zgodny z prawem należy rozumieć stan zgody z prawem w znaczeniu przepisów prawa administracyjnego materialnego, w tym przepisów prawa miejscowego wydanego z ich upoważnienia, tj. miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego w dacie wydawania decyzji w postępowaniu naprawczym oraz przepisów dotyczących warunków technicznych budynków

W toku postępowania nadzorczego prawomocnym postanowieniem z dnia 15 lutego 2018 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta na prawach powiatu w Gdyni, działając na podstawie art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego, zobowiązał inwestora do przedłożenia ekspertyzy technicznej dotyczącej zakresu i sposobu przeróbki budynku w celu jego dostosowania do stanu zgodnego z prawem, w tym do ustaleń obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zawierającej część opisową i rysunkową wykonaną na podstawie inwentaryzacji stanu istniejącego oraz enumeratywnie wymienione roboty budowlane zapewniające doprowadzenie budynku mieszkalnego do stanu zgodnego z prawem, a także stanowiska służb konserwacji zabytków ściśle odnoszące się do ww. opracowania, stanowiącego pozwolenie konserwatorskie na wykonanie wymienionych w ekspertyzie robót budowlanych. Ten materiał ekspercki miał posłużyć jako zasadniczy materiał porównawczy do oceny zgodności wykonanych robót budowlanych z wymogami prawa i stworzyć trzon dokumentacji budowlanej potwierdzającej ich legalność.

Z powyższego wynika, że w pierwszej kolejności zadaniem inwestora zmierzającego do zalegalizowania wykonanych robót budowlanych było przeprowadzenie szczegółowej i rzetelnej inwentaryzacji robót dotychczas wykonanych, a następnie opisanie i zobrazowanie spełnienia przez tą zabudowę zarówno wymogów planistycznych, jak i wszelkich innych wynikających z przepisów Prawa budowlanego, przepisów wykonawczych do niego, w tym warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie oraz innych przepisów prawa materialnego, wymogów aktualnych w dacie prowadzenia postępowania naprawczego i konkretyzowania rozstrzygnięcia, zgodnie z zasadą praworządności określonej w art. 6 k.p.a., z której wynika obowiązek stosowania do stanu faktycznego ustalonego na dzień wydania decyzji administracyjnej przepisów prawa obowiązujących w dniu wydania tej decyzji, z uwzględnieniem wyjątków wynikających z przepisów intertemporalnych. Elementem sporządzonych ocen mogło być też wskazanie robót niezbędnych do wykonania w celu osiągnięcia stanu zgodności z prawem.

Inwestor zgodnie ze zobowiązaniem przedłożył na przestrzeni całego postępowania administracyjnego: ekspertyzę techniczną, w tym z zakresu bezpieczeństwa przeciwpożarowego, inwentaryzację techniczną, orzeczenie techniczne oraz ich uzupełnienia, w tym o projekt rozwiązań instalacji wentylacji grawitacyjnej, wentylacji mechanicznej, detalu ściany granicznej w technologii Fermacell z raportem klasyfikacyjnym w zakresie odporności ogniowej ścian oraz o opinię uzupełniającą w zakresie ochrony przeciwpożarowej, a także dokumentację geotechniczną i opinię konstrukcyjną.

Organy rozpoznające niniejszą sprawę miały zatem za zadanie w pierwszej kolejności zweryfikowanie powyższej dokumentacji pod kątem jej przydatności dla celów postępowania naprawczego, które zostały określone w postanowieniu organu nadzoru I instancji z dnia 15 lutego 2018 r., a następnie ocenę, czy na ich podstawie można w sposób wiarygodny stwierdzić zgodność zrealizowanych robót budowlanych z prawem, czyli w istocie zrealizować cel postępowania naprawczego. O ile organ I instancji dostrzegł braki i niedoskonałości przedłożonej dokumentacji, które uznał za przeszkodę do oceny legalności zrealizowanych robót, o tyle jednak nie wezwał inwestora do ich usunięcia w taki sposób, żeby ten ostatni miał pełną informację odnośnie zastrzeżeń organów i mógł przez to przedsięwziąć działania w celu ich usunięcia eliminując w ten sposób przeszkodę do dalszego procedowania w celu potwierdzenia legalności zrealizowanej inwestycji. Organ odwoławczy natomiast bez żadnych zastrzeżeń w pełni zaakceptował przedłożoną dokumentację budowlaną uznając ją za wiarygodny i wartościowy materiał do oceny inwestycji z punktu widzenia wymogów prawa.

Postępowanie żadnego z organów nie zasługuje na aprobatę. Organ I instancji w sposób ogólny i niekonkretyzowany stwierdził, że przedłożona przez inwestora dokumentacja jest niekompletna, niejednoznaczna, wewnętrznie sprzeczna i nie może stanowić wiarygodnego materiału dowodowego w postępowaniu. Nie wskazał jednak precyzyjnie, w jakim zakresie przedłożone dokumenty wymagałaby uzupełnienia i aktualizacji po to, aby nabrały wartości dowodowej dla organu. W takich okolicznościach w piśmie z dnia 24 marca 2022 r. organ wezwał inwestora do uzupełnienia, aktualizacji i zweryfikowania dotychczas złożonej dokumentacji budowlanej, ale jednocześnie wezwał go również do przedłożenia jednego, samodzielnego dokumentu, który będzie stanowić wiarygodny dokument w materiale dowodowym. W ocenie Sądu, tak niekonkretne, niejednoznaczne i sprzeczne wezwania nie mogły stanowić dla inwestora źródła rzetelnej informacji o zakresie braków przedłożonej dokumentacji pozbawiając go w istocie rzeczywistych możliwości do uczynienia zadość takiemu żądaniu i zakończenia postępowania. W kolejnym wezwaniu z dnia 28 września 2022 r. organ zwrócił przedłożone dokumenty inwestorowi "do poprawy" jednocześnie ponownie wzywając go do przedłożenia kompletnej, jednoznacznej i obejmującej cały zakres inwestycji dokumentacji stanowiącej jeden dokument obejmujący określone ogólnie informacje. Ponownie zatem inwestor dostał sprzeczne sygnały, z jednej strony o potrzebie "poprawy" dokumentacji, którą złożył, a z drugiej o potrzebie złożenia "jednego dokumentu", który mógłby stanowić materiał dowodowy. Cały czas jednak nie uzyskał informacji o szczegółowych brakach przedłożonych dokumentów, a jedynie wskazanie ogólnego zakresu danych, które powinna zawierać (aktualny stan faktyczny, spełnienie wymogów planistycznych, p.poż. i konserwatorskich).

Jeśli zobowiązany do przedłożenia dokumentacji budowlanej nie ma wiedzy odnośnie uchybień, które dostrzegł w niej organ, to wezwanie do ich usunięcia nie zawierające dokładnego wskazania, na czym one polegają, nie stanowi w istocie wezwania, które zmierza do załatwienia sprawy, ale z góry determinuje negatywny dla inwestora wynik postępowania. Tylko rzetelne i szczegółowe przedstawienie natury dostrzeżonych nieprawidłowości dałoby inwestorowi rzeczywistą możliwość na ich usunięcie i dostosowanie do wymogów organu w celu zgromadzenia materiału pozwalającego na zakończenie postępowania nadzorczego w interesie strony. W przeciwnym razie tak prowadzone postępowanie sprzeciwia się wymogom zasady określonej w art. 9 k.p.a. nazywanej zasadą czuwania przez organ administracji nad interesem strony i innych osób biorących udział w postępowaniu (M. Wierzbowski, w: M. Wierzbowski, Postępowanie administracyjne, 2012, s. 24–25), która uznawana jest za jeden z istotnych czynników wpływających na umacnianie się zasady praworządności w działaniach administracji publicznej (zob. wyrok WSA w Warszawie z 24 maja 2019 r., V SA/Wa 2052/18, Legalis). Ma ona charakter gwarancyjny i ochronny względem jednostki, jako podmiotu słabszego w stosunkach natury publicznoprawnej W orzecznictwie sądowym podkreśla się, że organ administracji publicznej jako podmiot silniejszy, dysponujący władztwem administracyjnym, nie może wykorzystywać swojej dominującej pozycji na niekorzyść strony, a przeciwnie powinien on, wypełniać wynikające z art. 8 i 9 k.p.a. obowiązki działania w sposób budzący zaufanie oraz informowania stron (zob. wyroki WSA w Olsztynie z 3 lipca 2018 r., II SA/Ol 331/18, z 17 kwietnia 2018 r., II SA/Ol 172/18, WSA w Poznaniu z 28 grudnia 2018 r., II SA/Po 1051/18, Legalis).

Takie postępowanie jako niespełniające standardów wyznaczonych w k.p.a. nie mogło zostać zaakceptowane. Organy administracji winny bowiem prowadzić postępowanie wyjaśniające kierując się zasadą wyrażoną w art. 7 k.p.a., zgodnie z którą w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Stosownie przy tym do treści art. 77 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Jednocześnie, art. 75 § 1 k.p.a. stanowi, że jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem.

Ani z uzasadnienia decyzji organu I instancji ani ze zgromadzonego materiału dowodowego w aktach sprawy nie wynika, jakie dokładnie wady przedłożonej dokumentacji dostrzegł ten organ, co prowadzi do wniosku, że są one nieweryfikowalne i uzasadnia zarzut, że nie dokonał on prawidłowej oceny tej dokumentacji uchylając się od właściwego załatwienia sprawy w postępowaniu naprawczym. W rej sytuacji decyzja organu I instancji dotknięta błędami w zakresie postępowania dowodowego musiała być uznana za nieprawidłową i przedwczesną.

Podobnie należało ocenić postępowanie organu odwoławczego, który w sposób pobieżny i niepogłębiony odniósł się do zawartości przedłożonej dokumentacji w zasadzie akceptując ją bez uwag i nie dostrzegając jej wadliwości i braków, które, zdaniem Sądu, nie pozwalały na jej ocenę jako kompletnej i rzetelnej dokumentacji mogącej stanowić podstawę orzekania w postępowaniu naprawczym.

Lektura przedłożonej dokumentacji technicznej, w tym ekspertyzy technicznej w zakresie p.poż., orzeczenia technicznego i inwentaryzacji technicznej prowadzi do wniosku, że dokonano w niej oceny zgodności wykonanych robót budowlanych z projektem budowlanym budynku przy ul. S.[...], który został zatwierdzony w decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia 8 lipca 2005 r., którą prawomocnie i trwale wyeliminowano z obrotu prawnego. Wskazuje na to sposób sformułowania zakresów i przedmiotów tych opracowań, które w sposób wyraźny odwołują się do projektu budowlanego z 2005 r. oraz materiał wykorzystany przy ich sporządzaniu. W inwentaryzacji technicznej z 2022 r. wskazano, że przedmiotem opracowania jest inwentaryzacja budynku mieszkalnego jednorodzinnego w Gdyni przy ul. S. [...] w zakresie zgodności stanu istniejącego z projektem budowlanym (dec. Ne RAA-I-7351/720/04/30/29/ASS z 2005 r.). W jednym z jej elementów stanowiących opinię konstrukcyjną stwierdzono, że jej celem jest ocena pod względem konstrukcyjnym stanu projektowego budynku ze stanem wykonanym. Podobne sformułowanie odnaleźć można w ekspertyzie technicznej z zakresu ochrony przeciwpożarowej sporządzonej przez F. M. oraz jej uzupełnieniach, gdzie wskazano, że przedmiotem jest ekspertyza w zakresie zgodności zastosowanych rozwiązań w zakresie ochrony przeciwpożarowej z projektem budowlanym. Projekt budowlany z 2005 r. był również punktem odniesienia dla oceny wykonanych robót budowlanych zawartej w orzeczeniu technicznym z 2018 r., w uzupełnieniu inwentaryzacji w zakresie projektu rozwiązań instalacji wentylacji grawitacyjnej i mechanicznej oraz w opinii uzupełniającej z zakresu ochrony przeciwpożarowej.

Powyższe wzbudza uzasadnione wątpliwości co do rzeczywistej zawartości sporządzonej i przedłożonej przez inwestora dokumentacji, która – zgodnie z postanowieniem organu nadzoru I instancji z 15 lutego 2018 r. – winna była w pierwszej kolejności obejmować inwentaryzację zrealizowanych w rzeczywistości robót budowlanych w ramach budowy budynku jednorodzinnego, a następnie ich ocenę z punktu widzenia obowiązującego prawa, w tym miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, przepisów Prawa budowlanego oraz przepisów wykonawczych, w tym warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie oraz innych przepisów, w tym m.in. ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Treść tych opracowań sugeruje natomiast, że ich autorzy dokonali oceny skali odstępstw w wykonanych robotach budowlanych od zatwierdzonego w 2005 r. projektu budowlanego i ocenili ich zgodność z prawem (inwentaryzacja techniczna 2022 r. pkt 2.2.). Taka metodologia odbiega od tej, która winna być zastosowana w postępowaniu naprawczym w niniejszej sprawie.

W ekspertyzie technicznej sporządzonej przez Z. R. natomiast jednym z jej elementów składowych jest opis techniczny zagospodarowania terenu nieruchomości przy ul. S. [...] z perspektywy planów inwestycyjnych opartych o projekt budowlany z 2005 r., który w kolejnej części zatytułowanej "Ekspertyza techniczna" stanowi, obok inwentaryzacji budynku, jedną z podstaw, które wykorzystano przy opracowaniu (s. 35). Oprócz oceny zgodności istniejącego budynku i zagospodarowania działki z wymogami obowiązującego planu miejscowego, w ekspertyzie tej sformułowano ocenę ogólną istniejącego stanu (pkt 2.2., s. 38), obejmującą ocenę wykonanych robót pod kątem ich zgodności z projektem budowlanym z 2005 r., stwierdzając, że ujawnione odstępstwa od projektu są nieznaczące w świetle Prawa budowlanego i zostały wprowadzone w celu ulepszenia warunków użytkowych obiektu.

Taka treść dokumentacji budowlanej przedłożonej przez inwestora nie służy celowi postępowania naprawczego prowadzonego w odniesieniu do inwestycji, którą zrealizowano na podstawie pozwolenia na budowę, które wskutek stwierdzenia nieważności wyeliminowano z obrotu prawnego. Projekt budowlany zatwierdzony tym pozwoleniem, z powodu ciążącej na nich wady prawnej o charakterze kwalifikowanym (rażące naruszenie prawa) utracił byt prawny i wartość dokumentacyjną i z tego powodu nie mógł stanowić materiału porównawczego dla oceny wykonanych robót budowlanych w postępowaniu naprawczym. Dokumentacja sporządzona w oparciu o taki zdezaktualizowany prawnie projekt budowlany bądź z jego wykorzystaniem nie jest przydatna dowodowo do oceny zgodności wykonanych robót budowlanych z obowiązującym prawem.

Nadto, dokumentacja geotechniczna datowana na 2005 r., sporządzona w celu ustalenia warunków gruntowo – wodnych podłoża wraz z oceną stateczności zbocza, których znajomość była niezbędna dla projektowania i wykonawstwa planowanej inwestycji budowy budynku mieszkalnego przy ul. S. [...] w Gdyni, której aktualność w 2018 r. potwierdził jeden z jej autorów – W. Ś., zastała zaktualizowana w toku kontrolowanego postępowania oświadczeniem projektanta Z. R. z dnia 13 stycznia 2023 r. (akta II instancji). W piśmie tym bowiem projektant wyjaśnił, że rezygnacja z wykonania nasypu pod projektowany pierwotnie taras, który uwzględniono w dokumentacji geotechnicznej, nie wpłynęła negatywnie na stabilność zarówno skarpy, jak i pozostałych części działki i terenów przyległych, o czym świadczy ponad 10 – letnia stabilna sytuacja posadowienia budynku i przyległego gruntu.

Oznacza to, że Z. R. dokonał potwierdzenia stateczności skarpy wynikającej z opinii geotechnicznej sporządzonej przez innych specjalistów, w innych uwarunkowaniach faktycznych, bez jakiejkolwiek udokumentowanej analizy geotechnicznej, co jest niewystarczające. Opinia konstrukcyjna sporządzona przez P. P. nie potwierdza stanowiska Z. R. w powyższym zakresie w żaden sposób. Biorąc to pod uwagę oraz fakt zlokalizowania inwestycji na terenie potencjalnie zagrożonym osuwaniem się mas ziemnych zaznaczonym na mapie planu, modyfikacja opinii geotechnicznej winna w sposób szczegółowy odpowiadać na pytanie o spełnienie wymogów stateczności skarpy w zmienionych warunkach inwestycji, aktualnych na datę orzekania. Potrzeba aktualnej oceny warunków gruntowo – wodnych terenu inwestycji w jej obecnym kształcie nabiera szczególnego znaczenia wobec jej położenia w obszarze, określonym w planie miejscowym, jako "teren potencjalnie zagrożony osuwaniem się mas ziemnych", i w strefie ochrony klifu, w której zasadniczo obowiązuje zakaz wznoszenia budynków i budowli oraz realizacji podziemnych urządzeń infrastruktury technicznej, a jedynie na zasadzie wyjątku dopuszczono adaptację istniejących budynków i urządzeń bez prawa do ich rozbudowy. Korzystając z dobrodziejstwa regulacji wyjątkowej zabudowa na działce przy ul. S. [...] winna była w sposób szczególny zostać poddana analizie geotechnicznej w celu potwierdzenia bezpieczeństwa jej użytkowania. Opinii w tym zakresie inwestor nie przedłożył.

W tej sytuacji nie sposób uznać wyników przeprowadzonej na podstawie wskazanej dokumentacji oceny legalności wykonanych robót budowlanych za wiarygodną podstawę do rozstrzygnięcia o braku podstaw do nałożenia obowiązków dostosowawczych w trybie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, co czyni zaskarżoną decyzję przedwczesną.

Dodatkowo, daleko niewystarczającym potwierdzeniem zgodności zrealizowanej zabudowy z wymogami ochrony konserwatorskiej było oparcie się na pisemnym stanowisku Miejskiego Konserwatora Zabytków w Gdyni z dnia 25 lutego 2020 r. W niniejszej sprawie mamy bowiem do czynienia z inwestycją zlokalizowaną na terenie położonym w granicach zespołu urbanistycznego Kamiennej Góry wpisanego do rejestru zabytków pod nr [...], gdzie obowiązują przepisy ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz postanowienia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określające zasady ochrony dziedzictwa i dóbr kultury. Tak specyficznie uregulowany reżim prawny wymaga poszanowania zarówno w procesie inwestycyjno – budowlanym, jak i w postępowaniach nadzorczych.

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym jednolicie przyjmuje się, że istotą postępowania naprawczego, prowadzonego na podstawie art. 51 Prawa budowlanego, w sytuacji gdy inwestor wykonał roboty budowlane w obiekcie budowlanym wpisanym do rejestru zabytków bądź na terenie wpisanym do rejestru zabytków bez wymaganego pozwolenia, polega na dokonaniu ocen obiektu budowlanego i wykonanych robót budowlanych w celu ustalenia, jakie działania trzeba wykonać w celu doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem. Te oceny i ustalenia odnoszą się do robót budowlanych, które zostały już wykonane samowolnie, ale także do robót budowlanych, których wykonanie może być nakazane w postępowaniu naprawczym. Z tego względu przepis art. 36 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 36 ust. 5 ustawy z 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami nie może być rozumiany w ten sposób, że ma zastosowanie tylko wówczas, gdy inwestor zamierza prowadzić roboty budowlane przy zabytku wpisanym do rejestru, a nie ma zastosowania, jeżeli prowadzi roboty budowlane bez pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków i pozwolenia na budowę. Również przepisy Prawa budowlanego (art. 39) wyraźnie określają, w jakich przypadkach wojewódzki konserwator zabytków nie wydaje decyzji o pozwoleniu na prowadzenie robót budowlanych i przedstawia jedynie stanowisko jako organ współdziałający, co jednak nie dotyczy obiektu budowlanego ani obszaru wpisanego do rejestru zabytków (zob. wyroki NSA z 20 czerwca 2012 r., II OSK 524/11, LEX nr 1215853, z 4 stycznia 2016 r., II OSK 1157/14, LEX nr 203396, z 18 października 2022 r., II OSK 2509/21, LEX nr 3553664).

Zarówno inwestowanie na terenie objętym rejestrową ochroną obszarową, jak i doprowadzenie obiektu budowlanego tam wybudowanego do stanu zgodnego z prawem zależy od stanowiska wojewódzkiego konserwatora zabytków. Przepis art. 36 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i o opiece nad zabytkami przewiduje wymóg uzyskania pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków na prace przy zabytku, a więc również prace doprowadzające wykonane już roboty budowlane do stanu zgodnego z prawem. Postępowanie dotyczące budynku zlokalizowanego w obrębie zespołu urbanistycznego wpisanego do rejestru zabytków, które powinno być zakończone odpowiednią decyzją, nie może być zastąpione pismem zawierającym stanowisko konserwatora zabytków, jak w wypadku znajdującego się w aktach pisma tego organu z dnia 25 lutego 2020 r. Przy wydaniu decyzji przez wojewódzkiego konserwatora zabytków dotyczących robót przy obiekcie zabytkowym strona musi mieć możliwość - jak w każdym innym postępowaniu administracyjnym - obrony swoich praw i swego interesu w ramach sformalizowanego postępowania (tak wyroki NSA z 27 stycznia 2010 r., II OSK 153/09, LEX nr 597318, z 20 czerwca 2012 r., II OSK 524/11, LEX nr 1215853).

W konsekwencji należało uznać, że w rozpoznawanej sprawie stanowisko organu zostało wyrażone w formie niezgodnej z prawem. Przed wydaniem decyzji w kontrolowanym postępowaniu naprawczym konieczne było bowiem uzyskanie decyzji Miejskiego Konserwatora Zabytków w Gdyni nawet w sytuacji, gdyby roboty budowlane zostały wykonane zgodnie z regułami ochrony zabytków. Nieprawidłowe jest bowiem stanowisko, że bezprzedmiotowe jest postępowanie w trybie art. 36 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami przed organami konserwatorskimi, gdy inwestor wnosi o wydanie decyzji odnośnie robót budowlanych wykonanych przy zabytku w warunkach samowoli budowlanej (zob. wyrok WSA w Warszawie z 28 września 2016 r., VIII SA/Wa 101/16, LEX nr 2149011, wyrok NSA z 29 listopada 2018 r., II OSK 2948/16, dostępne https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Poza tym, Sąd uznał, że zakres przeprowadzonej analizy zgodności wykonanych robót budowlanych z prawem był niewystarczający. Organ ograniczył się bowiem tylko do weryfikacji zgodności wykonanych robót z: obowiązującym na tym terenie miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, przepisami technicznymi z zakresu ochrony przeciwpożarowej oraz z wymogami ochrony konserwatorskiej.

Powyższa weryfikacja nie jest pełna, albowiem poza wymogami technicznymi w zakresie ochrony p.poż. oraz odnoszącymi się do wentylacji grawitacyjnej i mechanicznej nie zweryfikowano wszystkich pozostałych wymogów technicznych określonych w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 1225), zwanej dalej rozporządzeniem. Z powołanego rozporządzenia wynika, że określa on wymogi techniczne nie tylko co do ochrony przeciwpożarowej oraz odległości od granicy sąsiednich działek budowlanych, ale stanowi również zasady związane z uzbrojeniem technicznym działki i odprowadzeniem wód powierzchniowych, z oświetleniem i nasłonecznieniem, z wyposażeniem technicznym budynków (kanalizacja sanitarna, deszczowa, instalacje, urządzenia dźwigowe), czy też wymogi z zakresie oszczędności energii i izolacyjności cieplnej, na które zwróciła uwagę skarżąca M.C. – właścicielka budynku przy ul. S. [...]. Wszystkie te wymogi, aktualne na datę podejmowania decyzji w postępowaniu naprawczym, winny stanowić punkt odniesienia przy ocenie legalności wykonanych robót i w razie niezgodności wzór normatywny, do którego należy je dostosować. W tym zakresie zastrzeżenia skarżącej M.C. odnośnie pominięcia przy ocenie legalności robót wymogów z § 328 i 329 rozporządzenia są zasadne i winny zostać zweryfikowane przy ponownym rozpoznaniu sprawy.

Lektura dokumentacji budowlanej przedłożonej w toku postępowania przez inwestora ujawnia, że oprócz weryfikacji zgodności zabudowy z wymogami przeciwpożarowymi oraz normami odległościowymi nie sprawdzono żadnych innych wymogów technicznych, co powoduje, że nie można ich uznać za wynik prawidłowego wypełnienia zobowiązania określonego w postanowieniu z 15 lutego 2018 r., a oceny organu odwoławczego dokonanej na ich podstawie za kompletną. O ile organ odwoławczy dość szczegółowo w zaskarżonej decyzji przedstawił zgodność wykonanych robót z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z 2018 r., o tyle w taki sam sposób nie zweryfikował wszystkich relewantnych wymogów technicznych, w tym zgodności z wymogami § 12 ust. 2 rozporządzenia.

Jak już wskazano, doprowadzenie robót budowlanych, w trybie art. 51 ust. 2 Prawa budowlanego, do stanu zgodnego z prawem wymaga wieloaspektowej weryfikacji ich zgodności z obowiązującymi normami administracyjnoprawnymi. Brak bowiem zatwierdzonego projektu budowlanego, którego zgodność z wymogami prawa, w tym warunków technicznych, potwierdza organ architektoniczno – budowlany zatwierdzając projekt, nie zwalnia inwestora z obowiązku wykazania w postępowaniu naprawczym, że zrealizowana zabudowa spełnia wszystkie adekwatne wymogi prawne.

Skoro celem postępowania naprawczego opartego na przepisach art. 51 jest doprowadzenie wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem, to w sytuacji wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji o pozwoleniu na budowę i zatwierdzeniu projektu budowlanego w procesie dążenia do usunięcia stanu niezgodnego z prawem inwestor winien przedłożyć pełną dokumentację, która powinna odpowiadać wymogom stawianym podmiotom ubiegającym się o pozwolenie na budowę. W orzecznictwie sądowym wskazano, że inwestor powinien przedłożyć dokumentację powykonawczą obejmującą pełną dokumentację budowy oraz inwentaryzację geodezyjną powykonawczą (art. 3 pkt 14 ustawy). Dokumentacja budowy - wobec braku projektu budowlanego - powinna zawierać również elementy takie jak projekt budowlany. Dopiero taka dokumentacja powykonawcza pozwala na ostateczną ocenę, czy roboty budowlane, w tym wypadku budowa budynku, zostały wykonane zgodnie z przepisami prawa budowlanego, w tym z przepisami techniczno-budowlanymi odnoszącymi się do sytuowania budynku na działce (tak wyrok NSA z 17 stycznia 2007 r., II OSK 167/06, ONSAiWSA 2007/6, poz. 132).

Powyższe stanowisko potwierdza, że zawartość dokumentacji budowlanej, do której przedłożenia zobowiązany został inwestor w postanowieniu z 15 lutego 2018 r., wydanym na podstawie art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego, ma zasadnicze znaczenie dla procesu przywracania stanu zgodnego z prawem, co w pierwszej kolejności winno oznaczać możliwość zachowania zrealizowanej inwestycji.

W sytuacji, w której przedłożony dotychczas materiał dowodowy nie został należycie oceniony przez oba orzekające organy, a – zdaniem Sądu – zawiera braki i niedoskonałości, które w istotny sposób obniżyły jego wartość dowodową i uniemożliwiły uznanie za podstawę oceny zgodności inwestycji z wymogami prawa, odnoszenie się przez Sąd do zarzutów skargi w zakresie naruszenia warunków technicznych rozporządzenia może mieć charakter wyłącznie ogólny, wyznaczający sposób postępowania przy ponownym rozpoznaniu sprawy. I tak, w odniesieniu do zarzutu naruszenia § 232 rozporządzenia poprzez brak właściwego obudowania okien i drzwi w ścianie północnej wskazać należy, że z dokumentacji i wyjaśnień inwestora wynika, że otwory te zostały obudowane zgodnie z wymogami powyższego przepisu, albowiem zabezpieczone są kurtynami wodnymi, które stanowią "inne zamknięcie przeciwpożarowe", o którym mowa w § 232 ust. 1 in fine rozporządzenia.

Co do naruszenia wymogów przeciwpożarowych w zakresie ściany oddzielenia przeciwpożarowego na styku z budynkiem przy ul. S. [...] należy przyznać słuszność inwestorowi, że zadośćuczynienia wymogom przepisów § 217 ust. 2 oraz § 232 i 235 rozporządzenia, potwierdzonego opiniami p.poż., skarżąca nie podważyła żadnym dokumentem o równie specjalistycznym charakterze, a ograniczyła się wyłącznie do gołosłownych zarzutów stanowiących polemikę z ustaleniami organu II instancji.

W odniesieniu do zarzutu naruszenia norm odległościowych z § 12 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia pomiędzy działkami nr [...] i [...] wyjaśnić należy, że normy sytuowania budynków, o których mowa w § 12 rozporządzenia, nie dotyczą odległości od granicy działek będących własnością inwestora, co ma miejsce w niniejszym przypadku. Stanowisko to potwierdzono w orzecznictwie sądowym, gdzie stwierdzono, że gdy obie graniczące ze sobą nieruchomości należą do jednego właściciela i w grę nie wchodzi ochrona interesów właścicieli nieruchomości sąsiednich, nie ma uzasadnienia, aby ograniczać właściciela w wykonywaniu jego praw, tym bardziej jeśli nie czyni on żadnych zagrożeń ani naruszeń w stosunku do działki sąsiedniej. Granicę działki w tym przypadku należy rozumieć jako odległość budynku od granicy działki będącej własnością innej osoby. Oznacza to, że terenem inwestycji (działką budowlaną) branym pod uwagę przy ocenie zgodności zamierzenia z § 12 rozporządzenia nie musi być cała działka ewidencyjna będąca własnością inwestora, a jedynie jej część, jak też może nim być kilka działek ewidencyjnych, o ile jej/ich wielkość, cechy geometryczne, dostęp do drogi publicznej oraz wyposażenie w urządzenia infrastruktury technicznej spełniają wymogi realizacji obiektów budowlanych wynikające z rozporządzenia, odrębnych przepisów i aktów prawa miejscowego (tak wyrok WSA w Warszawie z 6 października 2008 r., VII SA/Wa 980/08, LEX nr 533176).

Sąd za zasadne uznał zastrzeżenia skarżących H. W. i W. S. co do naruszenia uprawnień wynikających z art. 10 § 1 k.p.a. w postępowaniu odwoławczym, choć w świetle dostrzeżonych istotnych wad postępowania wskazane naruszenie nie miało zasadniczego wpływu na wynik sprawy. Nie potwierdziły się natomiast zarzuty w tożsamym zakresie formułowane przez M. C.

Organ odwoławczy, zawiadomieniem dokonanym w trybie art. 10 § 1 k.p.a., z dnia 19 grudnia 2022 r. poinformował strony postępowania o możliwości zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym w terminie 7 dni od otrzymania zawiadomienia. Jednocześnie wskazał, że sprawa zostanie rozpatrzona w terminie 14 dni od dnia, w którym strony zapoznają się z materiałem dowodowym bądź od dnia, w którym bezskutecznie upłynie termin przewidziany dla stron w tej kwestii. W ten sposób organ stworzył stronom możliwość procesową zarówno do zapoznania się z materiałem dowodowym (7 dni), jak i wypowiedzenia się w jego przedmiocie (14 dni od zapoznania bądź upływu terminu na zapoznanie). Jednocześnie jednak w konkretnych już realiach procesowych pozbawił skarżącą H. S. realnego wpływu na kształt rozstrzygnięcia, albowiem pomimo tego, że termin do wydania decyzji, a tym samym termin ustosunkowania się upływał dla niej w dniu 26 stycznia 2023 r. (przy uwzględnieniu czasu niezbędnego na obieg korespondencji 14 dni od 12.01.2023 r., kiedy upływał termin na zapoznanie się z materiałem) to decyzję wydano już w dniu 18 stycznia 2023 r., podczas, gdy skarżąca w dniu 15 stycznia 2023 r. nadała pismo zawierające jej stanowisko w sprawie. Dotarło ono do organu już po wydaniu decyzji. Tego rodzaju postępowanie organu poważa zaufanie obywatela, strony postępowania do rzetelności i praworządności działania organów, co w istocie prowadzi do naruszenia uprawnień procesowych strony.

Co zaś tyczy się skarżącej M.C., to zawiadomienie odebrała ona w dniu 27 grudnia 2022 r. W dniu 2 stycznia 2023 r. zapoznała się z materiałem dowodowym, co powoduje, że biorąc pod uwagę termin 14 – dniowy wyznaczony przez organ do wydania decyzji od tej daty, który upływał w dniu 17 stycznia 2023 r., miała ona możliwość poinformowania do tego czasu organu o swoim stanowisku. Uczyniła to jednak dopiero wysyłając pismo w dniu 16 stycznia 2023 r. (data stempla pocztowego), które wpłynęło do organu w dniu 19 stycznia 2023 r., czyli już po wydaniu decyzji. Biorąc pod uwagę treść informacji zawartej w zawiadomieniu, z której wyraźnie wynikał termin wydania decyzji, skarżąca winna, wysyłając swoje stanowisko do organu, uwzględnić obieg korespondencji i uczynić to odpowiednio wcześniej. W tej sytuacji nie można podzielić zarzutów naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. w odniesieniu do niej.

Mając powyższe rozważania na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c i art. 135 p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta na prawach powiatu w Gdyni z dnia 13 października 2022 r.

Na skutek uchylenia obu wskazanych decyzji sprawa wymagać będzie ponownego rozpatrzenia z uwzględnieniem przedstawionej powyżej wykładni przepisów prawa materialnego oraz już sformułowanymi wskazaniami co do prowadzenia postępowania, w którym jednym z pierwszych i najważniejszych zadań organu będzie ponowna weryfikacja przedłożonej przez inwestora dokumentacji budowlanej uwzględniająca stanowisko Sądu w tym zakresie, a następnie wezwanie inwestora do tego, aby przedłożył dokumentację, z jednej strony zgodną ze zobowiązaniem wyrażonym w postanowieniu z 15 lutego 2018 r., a z drugiej strony spełniającą standardy dokumentacyjne, które Sąd opisał wyżej w uzasadnieniu. Wezwanie winno szczegółowo opisywać mankamenty dokumentów udostępnionych organowi i wyraźnie wskazywać standard, jaki powinny one prezentować. Tylko materiał dowodowy w sposób rzetelny opisujący aktualny stan zabudowy na działce przy ul. S. [...] w Gdyni i jego ocenę z punktu widzenia wszystkich aktualnych wymogów prawnych, z ewentualnym wskazaniem robót budowlanych niezbędnych do przeprowadzenia, umożliwi organowi ocenę zgodności zrealizowanej inwestycji z prawem i potrzebę nakazania wykonania określonych robót w celu doprowadzenia budowy do stanu zgodnego z prawem. W toku ponownego rozpoznawania niniejszej sprawy, konieczne będzie uzyskanie decyzji właściwego konserwatora zabytków rozstrzygającej w przedmiocie wykonanych robót budowlanych. Dopiero po uzyskaniu wskazanej decyzji wojewódzkiego konserwatora zabytków organ nadzoru budowlanego będzie zobligowany rozważyć kwestię możliwości zalegalizowania wykonanych prac budowlanych.

Rozstrzygając o kosztach postępowania Sąd zasądził po 500 zł zwrotu uiszczonego wpisu sądowego od skarg na rzecz skarżącej M. C. i solidarnie na rzecz H. W. i W. S., na podstawie art. 200 i 202 § 2 p.p.s.a.