Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 188/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-10-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i zaskarżoną decyzję
Zasądzono zwrot kosztów postępowania

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Paweł Miładowski Sędziowie: sędzia NSA Robert Sawuła sędzia del. WSA Jan Szuma (spr.) Protokolant: starszy asystent sędziego Tomasz Szpojankowski po rozpoznaniu w dniu 24 października 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 21 października 2020 r. sygn. akt II SA/Gd 319/19 w sprawie ze skargi K. K. na decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia [...] marca 2019 r. nr [...] w przedmiocie sprzeciwu w sprawie robót budowlanych I. uchyla zaskarżony wyrok i zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Wojewody Pomorskiego na rzecz K. K. kwotę 1707 (jeden tysiąc siedemset siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 21 października 2020 r., sygn. akt II SA/Gd 319/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę K. K. na decyzję Wojewody Pomorskiego (zwanego dalej "Wojewodą") z dnia [...] marca 2019 r., nr [...], utrzymującą w mocy decyzję z dnia [...] grudnia 2018 r., nr [...], którą Starosta [...] (zwany dalej "Starostą") wniósł sprzeciw od zgłoszonej przez skarżącego inwestycji polegającej na budowie budynku gospodarczego – obsługi pasieki pszczelej wraz z przydomową oczyszczalnią ścieków o wydajności do 7,5 m3 na dobę, dla 2-6 osób, na działce nr [...], obręb [...], jednostka ewidencyjna [...].

W niniejszej sprawie stanowisko organów w toku postępowania ewoluowało, w dodatku nieco odmiennie sporną problematykę ocenił Sąd pierwszej instancji.

Przedstawiając syntetycznie stan sprawy warto przypomnieć, że zdaniem Starosty na złożone przez K. K. zgłoszenie należało odpowiedzieć sprzeciwem, gdyż inwestycja obejmujące budowę budynku gospodarczego nie odpowiada przeznaczeniu terenu oznaczonego symbolem R.5 w obowiązującym planie miejscowym przyjętym uchwałą Rady Gminy [...] z dnia [...] marca 2016 r., nr [...] w sprawie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obrębu [...] (Gmina [...]). Organ pierwszej instancji zauważył, że plan dopuszcza na danym terenie (poza innymi przeznaczeniami, jednak nie odpowiadającymi projektowanej inwestycji) zabudowę zagrodową, a budynek projektowany przez skarżącego nie ma takiego charakteru.

Wojewoda utrzymał sprzeciw Starosty w mocy, ale ocenił sprawę inaczej. Uznał, że projektowane zamierzenie nie narusza planu miejscowego, gdyż mieści się w podstawowym przeznaczeniu terenu R.5 (budynek związany z działalnością rolniczą). Pomimo to organ odwoławczy dopatrzył się przesłanek wniesienia sprzeciwu. Inwestor chciałby bowiem zrealizować budowę oczyszczalni ścieków. Przydomowa oczyszczalnia ścieków wymaga zgłoszenia stosownie do art. 29 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (na datę zaskarżonej decyzji tekst jednolity Dz. U. z 2018 r. poz. 1202 z późn. zm., dalej "P.b."). Wojewoda zauważył jednak, że oczyszczalnia projektowana przez K. K. nie spełnia cechy oczyszczalni "przydomowej", gdyż nie będzie realizowana przy budynku mieszkalnym, a przy budynku gospodarczym.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalając skargę K. K. podzielił powyższe stanowisko organu. Zauważył, że budynek gospodarczy projektowanych przez skarżącego podpada pod art. 29 ust. 1 pkt 1 lit. a P.b., a więc w świetle art. 30 ust. 1 P.b. nie wymaga nawet zgłoszenia. Tym niemniej w ramach inwestycji przewidziano budowę przydomowej oczyszczalni ścieków o wydajności do 7,50 m2 na dobę, która nie ma charakteru "przydomowej". Na działce [...] nie przewiduje się bowiem budowy budynku mieszkalnego.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł K. K. zarzucając naruszenie:

1. art. 29 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 30 ust. 6 pkt 1 P.b. poprzez błędną wykładnię tych przepisów sprowadzającą się do przyjęcia, że w okolicznościach sprawy powstał obowiązek uzyskania przez skarżącego pozwolenia na budowę przydomowej oczyszczalni ścieków o wydajności do 7,50 m3 na dobę, podczas gdy z uwagi na fakt, że planowane zamierzenie miało zostać zrealizowane przy domu, wymagało jedynie zgłoszenia, a nie pozwolenia na budowę i nie było w związku z tym podstaw do zaakceptowania wniesionego przez organ sprzeciwu;

2. art. 29 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 1 P.b. poprzez ich błędną wykładnię prowadzącą do przyjęcia, że budowa wolno stojącego parterowego budynku gospodarczego o powierzchni zabudowy do 35 m2, w ilości nie przekraczającej dwóch na każde 500 m2 powierzchni działki, nie wymaga pozwolenia ani zgłoszenia, przez co roboty można rozpocząć bez jakiejkolwiek zgody i akceptacji organów - a mimo to uznanie sprzeciwu za zasadny;

3. art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (na datę zaskarżonego wyroku tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 2107 z późn. zm., dalej "P.u.s.a.") w zw. z art. 3 § 1 w zw. z art. 141 § 4 P.p.s.a. ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (na datę zaskarżonego wyroku tekst jednolity Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 z późn. zm., dalej "P.p.s.a.") poprzez nienależyte wykonanie obowiązku kontroli, odzwierciedlone w wadliwym uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, które to uzasadnienie nie odnosi się do wszystkich zarzutów podnoszonych przez skarżącego i w sposób pełny nie wyjaśnia w związku z tym motywów rozstrzygnięcia, a przede wszystkim nie tłumaczy, z czego ma wynikać obowiązek rozpoczynania zabudowy działki siedliskowej od domu mieszkalnego, a nie jak zdecydował skarżący, od domu gospodarczego;

4. art. 1 § 1 i 2 P.u.s.a. w zw. z art. 3 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 145 § i pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1 w zw. z art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (na datę zaskarżonej decyzji tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 z późn. zm., dalej "K.p.a.") poprzez oddalenie skargi i nieuchylenie decyzji organu drugiej instancji, pomimo iż decyzja ta została wydana bez zebrania i rozważania pełnego materiału dowodowego, w tym bez wyjaśnienia, czy planowana oczyszczalnia ścieków będzie posadowiona przy domu.

Wskazując na powyższe zarzuty K. K. wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy w całości do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku. Skarżący wniósł także o zasądzenie od organu na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania. Zwrócił się nadto o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z załączonych do skargi kasacyjnej dokumentów.

W motywach skargi kasacyjnej K. K. wywodził, że nie widzi jakichkolwiek powodów, dla których należałoby ułatwiać dbanie o środowisko, gdy ścieki płyną z budynku mieszkalnego, a utrudniać ten sam proces, gdy odprowadzanie ścieków ma się odbywać z budynku pasieki, w której zamontowana zostanie toaleta z bieżącą wodą. W jego ocenie jest rzeczą oczywistą, że zabezpieczenie sanitarne w budynku rolnika i w pasiece, w której i przy której rolnik pracuje, jest de facto takie samo, a rozróżnienie możliwości odprowadzania nieczystości z uwagi na błędną interpretacje niezdefiniowanego w ustawie pojęcia, jest niezasadne.

K. K. wywodził, że wedle P.b. pozwolenia na budowę nie wymaga budowa przydomowych oczyszczalni ścieków o wydajności do 7,50 m3 na dobę, a przy czym, żaden przepis ustawy nie definiuje pojęcia domu, a co za tym idzie nie ma podstaw, aby spośród skatalogowanych w nim pojęć, związanych z budynkami, wywodzić, iż "przydomowy" to tyle samo co znajdujący się przy budynku mieszkalnym, a nie przy budynku po prostu. Skoro w ustawie definiuje się pojęcia "obiektu budowlanego", "budynku", "budynku mieszkalnego", to nie ma żadnych logicznych podstaw do ustalenia, że dom, to nie to samo co jakikolwiek budynek, a budynek li tylko o przeznaczeniu mieszkaniowym. Domem może być przecież namiot, budynek gospodarczy, czy domek na drzewie.

Skarżący podkreślił, że przez wiele miesięcy mieszkał na działce objętej inwestycją w campingu, a gmina nadała jego działce adres; choć nie ma tam jeszcze żadnego budynku. Ten adres to – [...].

K. K. dodał wreszcie, że ustawodawca zmienił P.b. i z dniem [...] września 2020 r. usunął niezdefiniowane określenie "przydomowy" przed słowem "oczyszczalnie ścieków".

Odnosząc się do dalszych zarzutów skargi K. K. zwrócił uwagę, że w uzasadnieniu skarżonego wyroku, stwierdza się, iż: "Orzekające w niniejszej sprawie organy nie dokonały kwalifikacji zgłoszonego przez skarżącego budynku gospodarczego pod kątem spełnienia warunków określonych w tych przepisach, a budowa takich obiektów, w świetle art. 30 ust. 1 ustawy - Prawo budowlane, nie wymaga również dokonania zgłoszenia". Zdaniem skarżącego z treści art. 30 ust. 1 pkt 1 P.b. wynika, że budowa, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1 lit. a nie wymaga zgłoszenia, ale już przy budowie, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 2 P.b. zgłoszenie takie jest wymagane. Skarżący dokonał zgłoszenia planowanej budowy pasieki o parametrach takich, jak w art. 29 ust. 1 pkt 1 lit. a, czy w art. 29 ust. 1 pkt 2 P.b. Organ nie miał więc podstaw do wniesienia sprzeciwu, bo planowana inwestycja pozostawała w zgodzie z planem miejscowym i odpowiadała warunkom technicznym obiektów, których realizacja może się odbyć w oparciu o zgłoszenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy.

W myśl art. 183 § 1 P.p.s.a. (obecnie tekst jednolity Dz. U. z 2023 r., poz. 259 z późn. zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpatrywanej sprawie nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważnością postępowania sądowego, określone w art. 183 § 2 pkt 1-6 P.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów wyartykułowanych w podstawach skargi kasacyjnej.

Zasadny jest zarzut naruszenia art. 29 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 30 ust. 6 pkt 1 P.b. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjengo w okolicznościach niniejszej sprawy ocenianych indywidualnie nie było dostatecznych podstaw, aby zgłoszoną przez skarżącego oczyszczalnię ścieków traktować jako taką, która nie spełnia kryterium oczyszczalni przydomowej w rozumieniu art. 29 ust. 1 pkt 3 P.b. (w brzmieniu na datę zaskarżonej decyzji).

Składowi orzekającemu w tej sprawie znany jest pogląd wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 lipca 2010 r., sygn. akt II OSK 1033/09 (orzeczenia.nsa.gov.pl), w którym sformułowano tezę, że "warunkiem uznania za indywidualną przydomową oczyszczalnię ścieków, jest nie tylko określona w tym przepisie maksymalna wydajność (do 7,50 m3 na dobę), ale i jej charakter określony jako «przydomowy», tj. znajdujący się w pobliżu indywidualnego domu (miejsca) przeznaczonego do zamieszkiwania osób". Teza ta jest co do zasady trafna, co jeszcze nie oznacza, że można się nią bezrefleksyjnie posiłkować w każdych innych okolicznościach. W sprawie o sygn. akt II OSK 1033/09 inwestor, będący spółką z ograniczoną odpowiedzialnością – a więc przedsiębiorcą – usiłował zrealizować na podstawie zgłoszenia z art. 29 ust. 1 pkt 3 P.b. oczyszczalnię ścieków w celu obsługi sanitarnej budynku administracyjno-socjalnego oraz hali. Dotyczyło to więc zabudowy o takim charakterze, że trudno byłoby oczyszczalnię ścieków zrealizowaną przy niej potraktować jako "przydomową". To właśnie w odpowiedzi na zarzuty spółki Naczelny Sąd Administracyjny wyraził stanowisko, takie jak zacytowano wyżej.

Okoliczności niniejszej sprawy są zgoła odmienne. Ze zgłoszenia wynika, że K. K. zamierza zrealizować niewielki budynek o konstrukcji drewnianej, nazwany w zgłoszeniu "Budynkiem gospodarczym pszczelarza". Obiekt ma mieć 34,93 m2 powierzchni zabudowy. Ścieki sanitarne – jak można mniemać (analizując rysunki projektowe do zgłoszenia) – generować będzie tylko toaleta z jednym ustępem i umywalką. Z akt nie wynika, aby obiekt miał służyć działalności gospodarczej w ścisłym tego słowa znaczeniu.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego orzekającego w niniejszej sprawie, mając na uwadze takie realia sprawy, trudno bronić tezy, że K. K. nie zgłosił "przydomowej" oczyszczalni ścieków w rozumieniu art. 29 ust. 1 pkt 3 P.b. (w brzmieniu aktualnym na datę zaskarżonej decyzji). Oczywiście, określenie "przydomowy" wymaga wykładni. Racjonalne jest założenie wyjściowe, że dotyczy ono przede wszystkim zabudowy mieszkalnej – miejsca zamieszkiwania osób. Na potrzeby niniejszej sprawy należy jednak zastanowić się, czy również o "przydomowym" charakterze oczyszczalni nie można twierdzić, gdy tego rodzaju instalacja powstać miałaby przy niewielkim budynku gospodarczym, jedynie wpierającym działalność rolniczą, nie wykorzystywanym na potrzeby działalności gospodarczej – zwłaszcza, że źródłem ścieków miałaby być wyłącznie pojedyncza toaleta.

W skardze kasacyjnej K. K. zarzucił naruszenie art. 1 § 1 i 2 P.u.s.a., co upoważnia Naczelny Sąd Administracyjny do przywołania tej regulacji. Sprawowanie wymiaru sprawiedliwości przez sądy administracyjne, w której to funkcji mieści się dopiero kontrola legalności działalności administracji publicznej, daje sądom administracyjnym pewne pole do oceny spraw z uwzględnieniem dyrektyw wynikających z powierzonej roli wymiaru sprawiedliwości, w tym dyrektyw uwzględniających kryteria racjonalności czy proporcjonalności środków stosowanych przez administrację wobec obywateli. Jak już zaznaczono, Naczelny Sąd Administracyjny zgadza się z wyrokiem o sygn. akt II OSK 1033/09, w którym wykluczono uznanie za "przydomową" oczyszczalni ścieków służącej do obsługi budynków przedsiębiorcy. Taki stan faktyczny rzeczywiście dalece odbiegał od zakresu znaczeniowego cechy "przydomowa". Niniejsza sprawa wymaga innego podejścia. W szczególności należy proporcjonalnie ocenić zakres reglamentacji do cech inwestycji. Skarżący realizować chce budynek o rozmiarach i cechach pozwalających na wybudowanie go bez pozwolenia na budowę, a – jak uznał Sąd pierwszej instancji – nawet bez zgłoszenia. Jest to najmniejsza kategoria budynków gospodarczych. Budynek ten ma służyć drobnej działalności rolniczej – obsłudze pasieki, na działce, gdzie skarżący – jak twierdzi, i nie ma podstaw by temu zaprzeczać – przez dłuższe okresy czasu sam przebywa i mieszka. W takich warunkach realizowana przez niego oczyszczalnia ścieków nie traci charakteru "przydomowego". Rzeczywiście należy się zgodzić, że pojęcie to dotyczy związania oczyszczalni przede wszystkim z domem mieszkalnym. Niemniej ustawodawca pozostawia pewne pole do wykładni sugerując, że chodzi o obsługę domostwa (gospodarstwa domowego), względnie indywidualnych potrzeb. Zdaniem Sądu orzekającego w niniejszej sprawie pojęcie "przydomowa oczyszczalnia ścieków" można posiłkowo łączyć z siatką pojęciową ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (na datę zaskarżonej decyzji Dz. U. z 2018 r. poz. 2268 z późn. zm., dalej "P.w."), które wyróżnia sferę zwykłego korzystania z wód na potrzeby "własnego gospodarstwa domowego lub własnego gospodarstwa rolnego" (art. 33 ust. 3 P.w.). Zwykłe korzystanie z wód obejmuje przecież wprowadzenie ścieków do wód lub do ziemi (art. 33 ust. 4 pkt 2 P.w.). Można więc poniekąd łączyć cechę "przydomowości" z aktywnością człowieka w obszarach wyznaczonych zwykłym korzystaniem z wód. Warto też zwrócić uwagę, że w sferze Prawa wodnego – choć wprawdzie jest to regulacja ustanowiona po dacie zaskarżonych decyzji, ale mogąca być pewną wskazówką, co do sposobu postrzegania spornego zagadnienia przez ustawodawcę – wykonanie przydomowej oczyszczalni ścieków w przepisach szczególnych odniesiono do zwykłego korzystania z wód (por. art. 394 ust. 1 pkt 13 P.w.).

K. K. zgłosił inwestycję niewielkiego budynku gospodarczego pasieki na własne indywidualne potrzeby w zakresie działalności rolniczej, a towarzysząca jej przydomowa oczyszczalnia ścieków ma charakter wspomagający. Z rysunków dołączonych do zgłoszenia wynika, że będzie ona służyć obsłudze sanitarnej pojedynczej toalety. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego oczyszczalnia ta w takich warunkach (wykorzystanie na własne potrzeby) mogła być uznana za "przydomową", a podpadając pod art. 29 ust. 1 pkt 3 P.b. mogła być zrealizowana na podstawie zgłoszenia.

Mając na uwadze powyższe – zarzut naruszenia art. 29 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 30 ust. 6 pkt 1 P.b. należało uznać za usprawiedliwiony.

Naczelny Sąd Administracyjny odstąpił od merytorycznej oceny zarzutu naruszenia art. 29 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 1 P.b. Skarżący w skardze kasacyjnej odrębnie argumentował, że sprzeciwem objęto też projektowany przez niego budynek gospodarczy, choć jego kwalifikacja odpowiadała art. 29 ust. 1 pkt 2 P.b., względnie nawet art. 29 ust. 1 pkt 1 lit. a P.b. K. K. podważa więc zasadność wniesienia sprzeciwu w zakresie budowy samego budynku gospodarczego. W tym miejscu należy zauważyć, że zgłoszenie skarżącego obejmowało jednak budynek powiązany integralnie z przydomową oczyszczalnią ścieków. Wojewoda potraktował je jako stanowiące całość techniczno-użytkową (zob. s. 3 decyzji), a widząc przeciwwskazania dla realizacji oczyszczalni na podstawie zgłoszenia, uznał za zasadne utrzymać w mocy sprzeciw od całości zamierzenia. Podobnie rozumował Sąd pierwszej instancji (zob. s. 6 uzasadnienia zaskarżonego wyroku). Ocena zarzutu kasacyjnego naruszenia art. 29 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 1 P.b. wymagałaby rozważania, czy Wojewoda powinien był – w warunkach powiązań techniczno-użytkowych całej inwestycji – ograniczyć sprzeciw tylko do przydomowej oczyszczalni ścieków, a odrębnie "dopuścić" budowę budynku gospodarczego. Analiza taka jest jednak zupełnie zbędna wobec uznania, że zaprojektowana przez K. K. przydomowa oczyszczalnia ścieków mogła być objęta zgłoszeniem. Zamierzenie można więc ocenić jako całość w oparciu o przedłożone zgłoszenie.

W świetle powyższego zbędnym stało się rozpoznawanie pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej dotyczących kompletności uzasadnienia zaskarżonego wyroku, a także dotyczących zebrania i rozważenia materiału dowodowego przez organy. W tym miejscu wystarczy ograniczyć się do stwierdzenia, że choć problematyczna w sprawie okazała się płaszczyzna materialno-prawna (o czym wyżej), co nie musi oznaczać wadliwości proceduralnej wyroku. W sferze proceduralnej uzasadnienie zaskarżonego wyroku spełniało wymagania z art. 141 § 4 P.p.s.a. Podobnie też zaskarżona decyzja umotywowana była z zachowaniem standardów wynikających z art. 107 § 3 K.p.a.

Mając to wszystko na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, uznając sprawę za dostatecznie wyjaśnioną, na podstawie art. 188 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. orzekł o uchyleniu zaskarżonego wyroku oraz zaskarżonej decyzji. Ponownie rozpatrując odwołanie Wojewoda uwzględni przedstawioną w niniejszym uzasadnieniu ocenę prawną.

O kosztach postępowania orzeczono w punkcie 2. sentencji wyroku na podstawie 203 pkt 1 i art. 200 P.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c i pkt 2 lit. b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tekst jednolity Dz. U. z 2018 r. poz. 265 z późn. zm.), a na zasądzoną na rzecz K. K. kwotę złożyły się uiszczone wpisy od skargi i skargi kasacyjnej (500 i 250 zł – potwierdzenia na k. 11 i 117 akt sądowych), opłata kancelaryjna za sporządzenie uzasadnienia wyroku oddalającego skargę (100 zł – potwierdzenie na k. 105 akt sądowych), opłata skarbowa od pełnomocnictwa (17 zł – potwierdzenie na k. 125 akt sądowych) i wynagrodzenie przysługujące pełnomocnikowi będącemu radcą prawnym (480 + 360 zł).