Postanowienie NSA, sygn. akt I OW 223/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-03-25 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
643  Spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego (art. 22 § 1 pkt 1 Kpa) oraz między tymi organami
Hasła tematyczne: Spór kompetencyjny/Spór o właściwość
Skarżony organ: Prezydent Miasta
Treść wyniku: Wskazano organ właściwy do rozpoznania sprawy
Powołane przepisy: article: art. 4, art. 15 par. 1 pkt 4
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Maciej Dybowski (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska Sędzia del. NSA Jerzy Stankowski po rozpoznaniu w dniu 25 marca 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Wójta Gminy [...] z dnia 10 września 2020 r. o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Wójtem Gminy [...] a Prezydentem Miasta [...] w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku J.O. w sprawie skierowania do Domu dla Matek z Małoletnimi Dziećmi oraz Kobiet w Ciąży w [...] postanawia wskazać Prezydenta Miasta [...] jako organ właściwy w sprawie 1


UZASADNIENIE

Wnioskiem z 10 września 2020 r. Wójt Gminy [...] wniósł - na podstawie art. 4 w zw. z art. 15 § 1 pkt 4 ppsa i art. 22 § [1] pkt 1 kpa - o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Wójtem Gminy [...] (dalej Wójt) a Prezydentem Miasta [...] (dalej Prezydent) w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku J.O. (dalej zainteresowana bądź klientka) w sprawie skierowania do Domu dla Matek z Małoletnimi Dziećmi oraz Kobiet w Ciąży w [...] (dalej Dom w [...]). Wójt wniósł o wskazanie Prezydenta jako organ właściwy w sprawie.

W uzasadnieniu wniosku wskazano, że 14 sierpnia 2020 r. do Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej we [...] wpłynęło zawiadomienie Prezydenta o przekazaniu według właściwości wniosku zainteresowanej z 11 sierpnia [2020 r.] celem rozpoznania. W zawiadomieniu Miejski Ośrodek Pomocy Rodzinie w [...] wskazał, że zainteresowana jest zameldowania na pobyt stały w miejscowości [...], gmina [...] oraz, że w oparciu o art. 101 ust. 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2019 r. poz. 1507 ze zm., dalej ups), w przypadku osoby bezdomnej właściwa miejscowo jest gmina ostatniego miejsca zameldowania tej osoby na pobyt stały.

Wójt podniósł, że zainteresowana jest zameldowana na pobyt stały w miejscowości [...], gmina [...]; począwszy od listopada 2017 r. zamieszkuje w [...], ul. [...]; dokumentacja w sprawie skierowania do Domu dla Matek z Małoletnimi Dziećmi oraz Kobiet w Ciąży została zgromadzona w miejscu zamieszkania zainteresowanej, tj. lokalu mieszkalnym [...] w [...]; fakt ten wskazuje na to, że jest to centrum życiowe zainteresowanej. Zainteresowana nie jest osobą bezdomną w rozumieniu art. 6 pkt 8 ups.

Właściwość miejscową gminy obowiązanej do rozpoznania sprawy z pomocy społecznej, ustala się według miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie (art. 101 ust. 1 ups). W przypadku osoby bezdomnej właściwą miejscowo jest gmina ostatniego miejsca zameldowania tej osoby na pobyt stały (art. 101 ust. 2 ups).

Ustawa o pomocy społecznej nie definiuje pojęcia "miejsce zamieszkania", co oznacza, że należy je rozumieć zgodnie z ogólną definicją tego terminu, zawartą w art. 25 Kodeksu cywilnego, który w stanowi, że miejscem zamieszkania osoby jest miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu. Ustalenie tego zamiaru winno być oparte o kryteria zobiektywizowane. O zamieszkiwaniu w jakiejś miejscowości można mówić, gdy występujące okoliczności pozwalają przeciętnemu obserwatorowi na wyciągniecie wniosków, że określona miejscowość jest głównym ośrodkiem aktywności życiowej danej osoby fizycznej. Na prawną konstrukcję miejsca zamieszkania składają się dwa elementy: przebywanie w sensie fizycznym w określonej miejscowości oraz wola, zamiar stałego pobytu, przy czym oba te elementy muszą występować łącznie. Sam zamiar stałego pobytu w danej miejscowości nie stanowi zamieszkiwania, lecz musi być połączony z przebywaniem w danej miejscowości i to z takim przebywaniem, które ma cechy założenia tam ośrodka swoich osobistych i majątkowych interesów. Miejscem pobytu stałego danej osoby będzie miejsce, w którym osoba ta stale realizuje swoje podstawowe czynności życiowe, a w szczególności mieszka, nocuje, przygotowuje i spożywa posiłki, wypoczywa, przechowuje rzeczy niezbędne do bytowania, przyjmuje wizyty gości, korespondencję, itp. Nie można przy tym mieć kilku równorzędnych miejsc pobytu stałego (wyrok NSA z 1.7.2008 r. II OSK 739/07).

Pojęcie osoby bezdomnej na potrzeby ustawy o pomocy społecznej definiuje art. 6 pkt 8 ups. Ów przepis stanowi, że bezdomnym jest osoba niezamieszkująca w lokalu mieszkalnym w rozumieniu przepisów o ochronie praw lokatorów i mieszkaniowym zasobie gminy oraz niezameldowania na pobyt stały w rozumieniu przepisów o ewidencji ludności i dowodach osobistych, a także osoba niezamieszkała w lokalu mieszkalnym i zameldowana na pobyt stały w lokalu, w którym nie ma możliwości zamieszkania. Art. 6 pkt 8 ups przewiduje dwa odrębne stany faktyczne pozwalające na uznanie osoby za bezdomną. Pierwszy odnosi się do osoby, która nie mieszka w lokalu mieszkalnym i jednocześnie nie posiada stałego zameldowania, drugi dotyczy sytuacji, kiedy osoba niezamieszkująca w lokalu mieszkalnym posiada stałe zameldowanie w lokalu, w którym nie ma możliwości zamieszkania. W przypadku każdego z tych stanów przewidziane w ustawie przesłanki muszą występować łącznie.

Zgodnie z art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego ([Dz. U. 2020 poz. 611], dalej uopl), do której odsyła art. 6 pkt 8 ups, pod pojęciem lokalu mieszkalnego rozumieć należy: lokal służący do zaspokajania potrzeb mieszkaniowych, (...) .

Bezsporne jest, że zainteresowana zameldowana jest na pobyt stały w miejscowości [...]. Obecnie zamieszkuje w lokalu mieszkalnym [...] w [...], w którym stworzyła centrum swych życiowych "interesów" [winno być "spraw"] z zamiarem stałego pobytu. Wynajmowany lokal jest lokalem mieszkalnym w rozumieniu art. 2 ust. 1 [pkt 4] uopl. Zainteresowana nie może być uznana za osobę bezdomną w rozumieniu art. 6 pkt 8 ups.

Organem właściwym do rozpatrzenia wniosku o skierowanie zainteresowanej do Domu dla Matek z Małoletnimi Dziećmi oraz Kobiet w Ciąży w [...] jest Prezydent Miasta [...].

Pismem z 26 listopada 2020 r. odpowiedź na wniosek z 10 września 2020 r. wniósł Dyrektor Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w [...] (dalej Dyrektor), działający z upoważnienia Prezydenta Miasta [...]. Dyrektor wniósł o uznanie Wójta Gminy [...] za organ właściwy w sprawie.

Zgodnie z art. 47 ust. 4 ups (Dz. U. z 2020 r. poz. 1876), matki z małoletnimi dziećmi oraz kobiety w ciąży dotknięte przemocą lub znajdujące się w innej sytuacji kryzysowej mogą w ramach interwencji kryzysowej znaleźć schronienie i wsparcie w domach dla matek z małoletnimi dziećmi i kobiet w ciąży. Art. 53 ups wskazuje, że dom dla matek z małoletnimi dziećmi i kobiet w ciąży jest ośrodkiem wsparcia. Prowadzenie ośrodków wsparcia jest zadaniem własnym powiatu finansowanym z jego budżetu. W celu wykonania nałożonego zadania, jednostki samorządu terytorialnego mogą samodzielnie prowadzić ośrodki wsparcia bądź zlecić ich prowadzenie innemu podmiotowi w trybie przewidzianym w przepisach ustawy o pomocy społecznej (art. 25 ups).

Tryb kierowania i przyjmowania do domów dla matek z małoletnimi dziećmi i kobiet w ciąży określa rozporządzenie Ministra Polityki Społecznej z dnia 8 marca 2005 r. w sprawie domów dla matek z małoletnimi dziećmi i kobiet w ciąży (Dz. U. z 2005 r. nr "4" [winno być "43"] poz. 418, dalej rozporządzenie). Zgodnie z § 4 "pkt" [winno być "ust."] 1 rozporządzenia osoba ubiegająca się o skierowanie do domu składa wniosek w ośrodku pomocy społecznej właściwym ze względu na jej miejsce zamieszkania. Ośrodek kompletuje potrzebne dokumenty i w terminie 14 dni przekazuje je do starosty najbliższego powiatu prowadzącego dom, który wydaje decyzję o skierowaniu do domu (ust. 2). Przepis § 4 ust. 1 i 2 rozporządzenia określa właściwość dwu organów: 1. ośrodka pomocy społecznej do przyjęcia wniosku o skierowanie do domu dla matek z małoletnimi dziećmi i kobiet w ciąży, skompletowania dokumentów i przekazania ich do starosty najbliższego powiatu prowadzącego dom, 2. starosty najbliższego powiatu prowadzącego dom do wydania decyzji o skierowaniu do domu. Przepis § 4 ust. 2 rozporządzenia nie pozostawia wątpliwości co do właściwości organu wydającego decyzję o skierowaniu do domu dla matek z małoletnimi dziećmi i kobiet w ciąży. Kompetentnym do wydania takiego rozstrzygnięcia jest starosta najbliższego powiatu prowadzącego dom. Wniosek ten znajduje odzwierciedlenie w literaturze przedmiotu, w której wskazuje się, że skierowanie do domu dla matek z małoletnimi dziećmi i kobiet w ciąży wydaje starosta powiatu prowadzącego taką placówkę (I. Sierpowska, Pomoc społeczna. Komentarz, Lex/el).

Wskazując jako organ właściwy Wójta, Prezydent opiera się na fakcie, że okoliczności sprawy wskazują na potrzebę skierowania zainteresowanej do Domu w [...] jako najbliższego, dostosowanego do potrzeb osób niepełnosprawnych.

Zainteresowana złożyła wniosek o umieszczenie jej konkretnie w Domu w [...], jako najbliższego dopasowanego do jej potrzeb.

Zainteresowana legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Porusza się na wózku inwalidzkim. Żaden z Domów dla samotnych matek w [...] nie jest przystosowany do zamieszkania w nim zainteresowanej. Z tego względu zainteresowana zawnioskowała o skierowanie jej do Domu w [...].

Przepis § 4 ust. 2 rozporządzenia nie pozostawia wątpliwości, że Miejski Ośrodek Pomocy Rodzinie w [...] obowiązany był do przekazania wniosku staroście najbliższego powiatu prowadzącego dom dla samotnych matek z małoletnimi dziećmi dostosowanego do potrzeb osób niepełnosprawnych. Zakres ustaleń faktycznych organu obejmował wyjaśnienie, który - najbliższy - powiat prowadzi dom dla samotnych matek dopasowany do potrzeb osób niepełnosprawnych poruszających się na wózku inwalidzkim.

Zainteresowana wnioskując o umieszczenie w Domu dla samotnych matek i kobiet w ciąży była osobą bezdomną, zameldowaną w miejscowości [...], gmina [...]. Jak wynika z wywiadu środowiskowego umowa najmu, na którą powołują się organy, została klientce wypowiedziana przez właściciela z uwagi na to, że była w ciąży. Nie miała ona miejsca zamieszkania. Organ ustalił ten fakt na podstawie wywiadu środowiskowego cz.1 przeprowadzonego z zainteresowaną, celem skierowania do Domu w [...]. Na dzień rozstrzygania sprawy miała ona wypowiedzianą umowę najmu pokoju przy ul. [...] w [...] (s. 14 wywiadu środowiskowego).

Art. 6 pkt 8 ups definiując pojęcie osoby bezdomnej wskazuje, że jest to osoba niezamieszkująca w lokalu mieszkalnym w rozumieniu przepisów o ochronie praw lokatorów i mieszkaniowym zasobie gminy i niezameldowana na pobyt stały, w rozumieniu przepisów o ewidencji ludności i dowodach osobistych, a także osoba niezamieszkująca w lokalu mieszkalnym i zameldowana na pobyt stały w lokalu, w którym nie ma możliwości zamieszkania. Lokalem mieszkalnym jest lokal służący do zaspokajania potrzeb mieszkaniowych, a także lokal będący pracownią służącą twórcy do prowadzenia działalności w dziedzinie kultury i sztuki; nie jest w rozumieniu ustawy lokalem pomieszczenie przeznaczone do krótkotrwałego pobytu osób, w szczególności znajdujące się w budynkach internatów, burs, pensjonatów, hoteli, domów wypoczynkowych lub w innych budynkach służących do celów turystycznych lub wypoczynkowych (art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego, Dz. U. z "2016 r. poz. 1610 ze zm." [winno być "2020 r. poz. 611"]).

W przypadku osoby bezdomnej, nie może być mowy o miejscu zamieszkania, a zatem nie bada się jej zamiaru stałego pobytu, ale ustala się tylko jej status (wyrok NSA z 26.3.2010 r. I OSK 1659/09; postanowienie NSA z 4.7.2008 r. I OW 30/08, cbosa).

Zainteresowana w momencie ubiegania się o przyjęcie do domu dla kobiet w ciąży była osobą bezdomną. Jak wynika z dokumentów zgromadzonych w aktach sprawy, opuściła wówczas mieszkanie, które wynajmowała na terenie [...]. Powodem takiego zachowania było wypowiedzenie umowy najmu przez właściciela z uwagi na ciążę. Tym samym była wówczas osobą niezamieszkującą w lokalu mieszkalnym w rozumieniu przepisów o ochronie praw lokatorów i mieszkaniowym zasobie gminy, zaś okoliczność posiadania w tym czasie zameldowania, z uwagi na brak możliwości zamieszkiwania pod tym adresem, dodatkowo wskazuje na status osoby bezdomnej.

Właściwość miejscową organu należało ustalić w oparciu o rozporządzenie Ministra Polityki Społecznej z dnia 8 marca 2005 r. w sprawie domów dla matek z małoletnimi dziećmi i kobiet w ciąży (Dz. U. nr 43 poz. 418) lub ewentualnie art. 101 ust. 2 ups, a w konsekwencji wskazać Wójta Gminy [...] jako organ właściwy do rozpoznania przedmiotowej sprawy i wydania rozstrzygnięcia.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej ppsa) sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej.

Spór między organami jednostek samorządu terytorialnego, nie mającymi wspólnego dla nich organu wyższego stopnia, jest sporem o właściwość, rozstrzyganym przez sąd administracyjny (art. 22 § 1 pkt 1 kpa). Rozstrzyganie sporów o właściwość, należących do sądów administracyjnych, objęte jest właściwością Naczelnego Sądu Administracyjnego (art. 15 § 1 pkt 4 ppsa).

Przez spór o właściwość należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej, jednocześnie uważają się za właściwe do załatwienia konkretnej sprawy (spór pozytywny) lub też żaden z nich nie uważa się za właściwy do jej załatwienia (spór negatywny). W niniejszej sprawie oba organy uważają się za niewłaściwe.

Tryb kierowania i przyjmowania do domu dla matek z małoletnimi dziećmi i kobiet w ciąży, stosownie do art. 47 ust. 5 ups, reguluje rozporządzenie Ministra Polityki Społecznej z dnia 8 marca 2005 r. w sprawie domów dla matek z małoletnimi dziećmi i kobiet w ciąży (Dz. U. z 2005 r. nr 43 poz. 418; postanowienie NSA z 23.8.2016 r. I OW 65/16). W pierwszej kolejności osoba ubiegająca się o skierowanie do domu składa wniosek w ośrodku pomocy społecznej właściwym ze względu na jej miejsce zamieszkania (§ 4 ust. 1). Następnie ośrodek kompletuje dokumenty, o których mowa w ust. 3, w terminie 14 dni i przekazuje je do starosty najbliższego powiatu prowadzącego dom, który wydaje decyzję o skierowaniu do domu (§ 4 ust. 2). Pozostające w sporze organy, tj. Wójt i Prezydent, znajdują się na etapie przyjęcia wniosku i kompletowania dokumentów (z akt sprawy nie wynika, że wszystkie dokumenty wymienione w § 4 ust. 3 rozporządzenia skompletowano). Prezydent nietrafnie przekazał Wójtowi dokumenty w oparciu o art. 65 § 1 kpa a nie w trybie § 4 ust. 2 rozporządzenia do właściwego starosty. Dopiero po dokonaniu tych czynności właściwy organ będzie mógł przekazać dokumenty staroście, który władny będzie wydać decyzję o skierowaniu do domu.

Przepis § 4 ust. 1 rozporządzenia jako właściwy wskazuje ośrodek pomocy społecznej właściwy ze względu na miejsce zamieszkania osoby ubiegającej się o skierowanie do domu. Powyższa norma - aczkolwiek odnosząca się do konkretnej kategorii świadczeń - jest powtórzeniem ogólnej klauzuli zawartej w art. 101 ust. 1 ups stanowiącej, że właściwość miejscową gmin w sprawach z zakresu pomocy społecznej ustala się według miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie (postanowienie NSA z 19.11.2020 r. I OW 137/20). W pierwszej kolejności należało ustalić, czy zainteresowana jest - jak uważa Prezydent - osobą bezdomną w rozumieniu art. 6 pkt 8 ups. W takiej sytuacji właściwość organu wynikałaby z art. 101 ust. 2 ups.

Wniosek o umieszczenie w Domu w [...] zainteresowana złożyła ustnie 11 sierpnia 2020 r. wobec pracownika Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w [...]. Jako adres zamieszkania (zameldowania) wskazała ul. [...] w [...]. Taki też adres wpisano w oświadczeniach z 11 sierpnia 2020 r. (zał. nr 21, 33, 78).

W piśmie z 28 sierpnia 2020 r., skierowanym do Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w [...], zainteresowana poprosiła o wstrzymanie świadczenia pielęgnacyjnego od września 2020 r. z powodu zmiany miejsca zamieszkania i przesyłanie informacji listownej na adres: ul. [...], [...]. W konsekwencji Kierownik Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w [...], działający z upoważnienia Wójta, decyzją z [...] września 2020 r. nr [...] (dalej decyzja z [...] września 2020 r.) uchylił decyzję nr [...] z [...] października 2018 r. w sprawie przyznania zasiłku pielęgnacyjnego, wskazując w uzasadnieniu, że zainteresowana zmieniła miejsce zamieszkania i obecnie zamieszkuje ul. [...], [...]. Decyzję z [...] września 2020 r. nadano i doręczono dorosłemu domownikowi pod adresem ul. [...], [...].

Kompleksowy i bardzo pogłębiony opis sytuacji zainteresowanej znajduje się w Ocenie sytuacji osoby i wnioskach pracownika socjalnego. Z oceny wynika, że wywiad środowiskowy przeprowadzono na prośbę klientki, która wniosła o skierowanie do Domu dla Matek z Małoletnimi Dziećmi oraz Kobiet w Ciąży w [...], ul. [...]. Dominującymi problemami w rodzinie są: niepełnosprawność, długotrwała choroba, potrzeba ochrony macierzyństwa i przemoc w rodzinie. Zainteresowana, lat 29, panna, jest w dziewiątym miesiącu ciąży. Do lipca 2020 r. prowadziła wspólne gospodarstwo domowe z partnerem T.D. (dalej partner), lat 37, stan cywilny rozwiedziony. Z uwagi na zaostrzające się konflikty w rodzinie i przemoc w stosunku do zainteresowanej, klientka od sierpnia 2020 r. prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe. Partner od czasu interwencji Policji w miejscu zamieszkania 7 sierpnia 2020 r. przestał pomagać niepełnosprawnej klientce. Do 16 sierpnia 2020 r. ma wyprowadzić się z zajmowanego wspólnie z klientką wynajmowanego mieszkania.

Zainteresowana zameldowana jest w domu rodzinnym w miejscowości [...], gmina [...]. Przez trzy miesiące klientka była również zameldowana tymczasowo w [...], przy ul. [...]. Zainteresowana od około czterech lat nie utrzymuje kontaktu z rodzicami. Poinformowała, że rodzice są uzależnieni od alkoholu, nie pracują, mają liczne zadłużenia i bardzo trudne warunki mieszkaniowe. W przeszłości stosowali wobec niej przemoc. Klientka oświadczyła, że nie ma możliwości powrotu do domu rodzinnego. Relacje z rodzicami są negatywne.

Klientka informuje, że T.D. jest ojcem jej nienarodzonego jeszcze dziecka. Klientka nie wie, czy partner uzna dziecko, gdyż nie ma między nimi nici porozumienia. Partner nie ma stałego adresu zameldowania. Mimo, że rodzice partnera wiedzą, że zainteresowana jest w ciąży i będzie wymagała wsparcia po urodzeniu dziecka, żadna ze stron nie zadeklarowała pomocy.

Dnia 21 maja 2020 r. i 11 sierpnia 2020 r. pracownik socjalny Ośrodka w [...] przeprowadził rozmowę z pracownikiem Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w [...]. Ustalono, że J. i K. O., zamieszkali we wsi [...] są uzależnieni od alkoholu, nie mają stałych źródeł dochodu i [mają] trudne warunki mieszkaniowe. Pracownik Ośrodka w [...] podała, że klientka nie może liczyć na pomoc ze strony własnych rodziców.

Zainteresowana oświadczyła, że od czterech lat wynajmuje wspólnie z partnerem jeden pokój na stancji, z dostępem do kuchni i łazienki. Umowa najmu nie była zawierana [na piśmie, lecz ustnie]. Z uwagi na ciążę klientki i konflikty, właściciel stancji poprosił rodzinę o wyprowadzenie się do końca sierpnia 2020 r.

Rodzina zajmuje lokal wyposażony w podstawowe sprzęty gospodarstwa domowego, czysty, jednak niedostosowany do niepełnosprawności klientki. Opłaty regulowane są na bieżąco. Odrębny pokój wynajmuje osoba obca.

Klientka nie ma możliwości zamieszkania wspólnie z własnymi rodzicami, nie ma własnego mieszkania a innej stancji nie znalazła. Wynajmujący odmawiali klientce wynajęcia stancji z uwagi na jej niepełnosprawność i ciążę.

Zainteresowana legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności wydanym na stałe przez Powiatowe Centrum Pomocy Rodzinie we [...]. Jest uznana za osobę całkowicie niezdolną do samodzielnej egzystencji czasowo do [...] maja 2022 r., zgodnie z orzeczeniem lekarza orzecznika ZUS z [...] maja 2020 r. Klientka cierpi na czterokończynowe dziecięce porażenie mózgowe z występującymi przykurczami mięśni nóg, dysplazją biodra prawego i problemami kręgosłupa. Porusza się na wózku inwalidzkim. Dotychczas z pomocą partnera radziła sobie z wykonywaniem czynności samoobsługowych. Obecnie nie może liczyć na taką pomoc. Partner rozstał się z klientką, obecnie jej nie wspiera i nie pomaga w wykonywaniu codziennych czynności samoobsługowych tj. zakupy, utrzymywanie czystości w zajmowanych pomieszczeniach, przygotowaniu posiłków, spacerach, pielęgnacji zleconej przez lekarza, kontaktach z lekarzami itd. Zainteresowana wniosła do Ośrodka w [...] o przyznanie dodatkowej pomocy w formie usług opiekuńczych od 13 sierpnia 2020 r.

Klientka pozostaje pod stałą kontrolą lekarską z powodu ciąży (dziewiąty miesiąc). Ma wyznaczony termin zgłoszenia się do Szpitala [...] na oddział położniczy na dzień [...] sierpnia 2020 r. Dnia [...] sierpnia 2020 r. prawdopodobnie będzie miała wykonany zabieg cesarskiego cięcia.

Ustalono z klientką, że usługi opiekuńcze Ośrodka w [...] zostaną przyznane od 13 sierpnia 2020 r. Motywowano klientkę do współpracy z asystentem osoby niepełnosprawnej, asystentem rodziny i w razie konieczności [do] wzywania Policji. Dnia 11 sierpnia 2020 r. pracownik socjalny wdrożył w środowisku Procedurę "Niebieskiej Karty", gdzie osobą pokrzywdzoną jest zainteresowana, a osobą podejrz[ew]aną o stosowanie przemocy partner. Klientka poinformowała, że partner ma problem z nadużywaniem alkoholu i środków odurzających, pod wpływem których staje się wobec niej agresywny. Wielokrotnie motywowała partnera do realizacji terapii leczenia uzależnień i podjęcia pracy z psychologiem, jednak bezskutecznie. Klientka nie widzi możliwości dalszego tworzenia rodziny z partnerem. Z uwagi na brak własnego mieszkania, konieczność opuszczenia zajmowanej stancji, brak możliwości powrotu do domu rodzinnego, własną niepełnosprawność, poruszanie się na wózku inwalidzkim, zainteresowana prosi o skierowanie do placówki specjalistycznej, jaką jest Dom dla Matek z Małoletnimi Dziećmi i Kobiet w Ciąży w [...]. Zainteresowana nie wyraża zgody na skierowanie jej do Domu Samotnej Matki w [...], ul. [...] z powodu niedostosowania budynku do jej niepełnosprawności. Dom Samotnej Matki w [...] znajduje się w budynku na drugim piętrze bez windy. Ilość schodów jest nie do pokonania przez klientkę. Zainteresowana ustaliła wspólnie z asystentem rodziny, że Dom w [...] będzie dysponował miejscem dla klientki w budynku na parterze i zagwarantuje jeden gorący posiłek.

Klientka udostępniała wszelkie informacje na temat swej sytuacji finansowej i życiowej. Klientka od 1 czerwca 2020 r. aktywnie współpracuje z asystentem osoby niepełnosprawnej z Fundacji [...]. Od 19 czerwca 2020 r. współpracuje z asystentem rodziny zgodnie z ustawą "Za życiem". Klientka czynnie uczestniczy w konsultacjach z psychologiem w ramach projektu "Rozwój zintegrowanych usług uzupełniających i wspierających rolę rodziny, również o charakterze profilaktycznym w Mieście [...]", realizowanym przez MOPR.

Zainteresowana wniosła o pomoc w formie skierowania do placówki specjalistycznej jaką jest Dom dla Matek z Małoletnimi Dziećmi i Kobiet w Ciąży w [...]. Uważa, że takie wsparcie jest jej niezbędne. Na pomoc ze strony ojca nienarodzonego dziecka nie może liczyć. Klientka wymaga pomocy i ukierunkowania w zapewnieniu właściwych warunków do prawidłowego rozwoju i wychowania dziecka. Klientka poinformowała, że mimo poszukiwań stancji, osoby wynajmujące odmawiały wynajęcia mieszkań osobie na wózku inwalidzkim, będącej w ciąży. Uważa, że wynika to z nieufności osób wynajmujących do jej niepełnosprawności, do powiększenia rodziny. Klientka czuje się zagrożona wykluczeniem społecznym i dyskryminowana przez społeczeństwo z uwagi na własną niepełnosprawność i trudną sytuację życiową.

Biorąc pod uwagę powyższe okoliczności Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że nie można uznać zainteresowanej za osobę bezdomną w rozumieniu art. 6 pkt 8 ups. W myśl tego przepisu osoba bezdomna oznacza osobę niezamieszkującą w lokalu mieszkalnym w rozumieniu przepisów o ochronie praw lokatorów i mieszkaniowym zasobie gminy i niezameldowaną na pobyt stały, w rozumieniu przepisów o ewidencji ludności, a także osobę niezamieszkującą w lokalu mieszkalnym i zameldowaną na pobyt stały w lokalu, w którym nie ma możliwości zamieszkania. W sprawie nie został spełniony podstawowy warunek, tzn. nie wykazano, że zainteresowana nie zamieszkuje w lokalu przy ul. [...] w [...] i że lokal ten nie spełnia wymogów określonych w przepisach o ochronie praw lokatorów i mieszkaniowym zasobie gminy. Wprawdzie zainteresowana wskazała, że wynajmujący wypowiedział umowę najmu pokoju przy ul. [...], to jednak zamieszkiwała w nim w dniu złożenia wniosku, a 4 września 2020 r. przesyłkę adresowaną do zainteresowanej odebrał dorosły domownik. Prezydent nie wykazał, że skarżąca jest obecnie osobą bezdomną (art. 14 ust. 1, ust. 4 pkt 1 i 2, ust. 6 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego, Dz. U. z 2020 r. poz. 611). Prawo bardzo silnie chroni najemcę, będącą kobietą w ciąży jak i osobę niepełnosprawną. To, że realizowana od 4 lat umowa najmu pokoju, za który uiszczano czynsz (brak zaległości), została zainteresowanej wypowiedziana, nie oznacza, że była ona bezdomna w rozumieniu art. 6 pkt 8 ups.

Choć zainteresowana jest zameldowana w domu rodzinnym w miejscowości [...], gmina [...] (od przynajmniej 4 lat tam już nie mieszka), to nie ma możliwości w nim ponownie zamieszkać.

W sprawie nie znajduje zastosowania art. 101 ust. 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2020 r. poz. 1876, zm. poz. 2369) lecz § 4 ust. 1 rozporządzenia.

Stosownie do § 4 ust. 1 rozporządzenia, osoba ubiegająca się o skierowanie do domu składa wniosek w ośrodku pomocy społecznej właściwym ze względu na jej miejsce zamieszkania.

Naczelny Sąd Administracyjny w niniejszym składzie w pełni podziela pogląd, że skoro rozporządzenie ani ustawa o pomocy społecznej nie definiuje pojęcia "miejsce zamieszkania", to wychodząc z zasady jednolitości systemu prawa, uwzględnić należy regulację zawartą w przepisach Kodeksu cywilnego. Miejscem zamieszkania osoby fizycznej, zgodnie z art. 25 kc, jest miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu. Tym samym o miejscu zamieszkania w świetle omawianego przepisu decydują dwa czynniki: zewnętrzny (fakt przebywania) i wewnętrzny (zamiar stałego pobytu). Do przyjęcia, że dana osoba zamieszkuje w określonej miejscowości konieczne jest zajście dwu przesłanek: przebywania i zamiaru stałego pobytu w określonej miejscowości, przy czym przesłanki te muszą wystąpić kumulatywnie. O ile ustalenie pierwszej przesłanki nie nastręcza zwykle trudności, o tyle mogą one wystąpić przy ustalaniu zamiaru stałego pobytu. Przyjmuje się, że o zamiarze stałego pobytu można mówić wówczas, gdy występują okoliczności pozwalające przeciętnemu obserwatorowi na wyciągnięcie wniosku, że określona miejscowość jest głównym ośrodkiem działalności danej dorosłej osoby fizycznej (postanowienia NSA z: 10.2.2009 r. I OW 164/08; 27.6.2013 r. I OW 41/13; S. Dmowski aktualizacja R. Trzaskowski w: S. Dmowski, S. Rudnicki, R. Trzaskowski, Kodeks cywilny. Komentarz Część ogólna, LexisNexis 2014 s. 166 uw. 3). W orzecznictwie podkreśla się, że miejscem stałego pobytu osoby fizycznej mającej zdolność do czynności prawnych jest miejsce, w którym koncentrują się czynności życiowe danej osoby, i to bez względu na adres jej zameldowania (postanowienie NSA z 2.9.2009 r. I OW 85/09).

Zainteresowana od czterech lat mieszka w [...]. Wyrazem tego było poinformowanie Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w [...] o zmianie miejsca zamieszkania, a w konsekwencji uchylenie decyzji, na podstawie której pobierała zasiłek pielęgnacyjny (bez znaczenia dla niniejszej sprawy jest fakt, że miało to miejsce dopiero pismem z 28 sierpnia 2020 r.). Zainteresowana prawidłowo w Miejskim Ośrodku Pomocy Rodzinie w [...] złożyła wniosek o skierowanie do Domu dla Matek z Małoletnimi Dziećmi oraz Kobiet w Ciąży w [...]. Ośrodek w [...] ustalił z zainteresowaną, że usługi opiekuńcze tego Ośrodka zostaną jej przyznane od 13 sierpnia 2020 r. Klientka jako miejsce zamieszkania konsekwentnie wskazuje [...]. Brak informacji o dalszym przyznaniu zainteresowanej zasiłku pielęgnacyjnego po wydaniu decyzji z [...] września 2020 r. i wstrzymaniu wypłaty tego zasiłku z dniem 1 września 2020 r.

Biorąc pod uwagę powyższe należy przyjąć, że miejscem zamieszkania zainteresowanej w rozumieniu art. 25 kc i § 4 ust. 1 in medio rozporządzenia jest [...], w którym to mieście znajduje się centrum spraw życiowych zainteresowanej. Dlatego organem właściwym do skompletowania dokumentów i przekazania ich do starosty najbliższego powiatu prowadzącego dom będzie Prezydent Miasta [...] (§ 4 ust. 1 rozporządzenia).

Powyższemu nie stoi na przeszkodzie fakt, że zainteresowana wskazała wprost Dom w [...], który nie znajduje się na terenie [...], ani to, że - jak utrzymuje Dyrektor - żaden z Domów dla samotnych matek w [...] nie jest przystosowany do zamieszkania w nim zainteresowanej. Dla takich sytuacji prawodawca przewidział § 4 ust. 4 rozporządzenia (brak miejsca należy rozumieć również jako brak miejsca spełniającego obiektywne potrzeby osoby ubiegającą się o skierowanie do domu). W okolicznościach niniejszej sprawy zasadne byłoby rozważenie zastosowania § 4 ust. 5 rozporządzenia przez Dom w [...], Prezydenta i Wójta. Pracownik socjalny wskazał, że zainteresowana ustaliła wspólnie z asystentem rodziny, że Dom dla Matek z Małoletnimi Dziećmi i Kobiet w Ciąży w [...] będzie dysponował miejscem dla klientki w budynku na parterze wraz z zagwarantowaniem jednego gorącego posiłku. Należy mieć na uwadze termin 14 dniowy określony w § 4 ust. 2 rozporządzenia i aktualne - zasadnicze z punktu widzenia zdrowia matki oraz życia i zdrowia dziecka - potrzeby życiowe zainteresowanej i jej dziecka.

W sposób niezrozumiały Prezydent Miasta [...] nie zastosował w sprawie art. 101 ust. 3 ups, choć trudno sobie wyobrazić przypadek, w którym szczególnie uzasadniona sytuacja osobista osoby ubiegającej się o świadczenie i sprawa niecierpiąca zwłoki, jawiłaby się wyraziściej niż konieczność udzielenia pomocy matce w dziewiątym miesiącu ciąży, legitymującej się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności wydanym na stałe, uznanej za osobę całkowicie niezdolną do samodzielnej egzystencji czasowo do [...] maja 2022 r., cierpiącą na czterokończynowe dziecięce porażenie mózgowe z występującymi przykurczami mięśni nóg, dysplazją biodra prawego i problemami kręgosłupa, poruszającą się na wózku inwalidzkim, oczekującej na przyjście na świat dziecka w drodze cesarskiego cięcia, która nie może oczekiwać żadnej pomocy od swych rodziców, od ojca dziecka ani od rodziców ojca dziecka (art. 101 ust. 3 ups w zw. z art. 71 ust. 2 i art. 69 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. - Dz. U. nr 78, poz. 483; sprost. z 2001 r., nr 28, poz. 319; zm. z 2006 r., nr 200, poz. 1471, z 2009 r., nr 114, poz. 946).

Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 4 w związku z art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 ppsa, orzekł jak w sentencji postanowienia.