Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 2217/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2023-10-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6322 Usługi opiekuńcze, w tym skierowanie do domu pomocy społecznej
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję i umorzono postępowanie - art. 145 §3 ustawy PoPPSA
Powołane przepisy: article: art 145 par 1 pkt 1 lit B
journal: Dz.U. 2023 poz 259
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jolanta Dargas (spr.), Sędziowie sędzia WSA Magdalena Durzyńska, sędzia WSA Marta Kołtun-Kulik, Protokolant referent Agata Szczepanik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 października 2023 r. sprawy ze skargi A. S. reprezentowanego przez opiekuna prawnego M. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 24 czerwca 2022 r. nr KOC/2571/Op/22 w przedmiocie skierowania do domu pomocy społecznej uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Prezydenta m. st. Warszawy z dnia 6 kwietnia 2022 r. nr 1229/2022 i umarza postępowanie administracyjne.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia 24 czerwca 2022 r. nr KOC/2571/Op/22 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie utrzymało w mocy decyzję Prezydenta m.st. Warszawy z dnia 6 kwietnia 2022 r. nr 1229/2022 w przedmiocie skierowania do domu pomocy społecznej.

W sprawie ustalono następujący stan faktyczny i prawny:

Prezydent m.st. Warszawy decyzją z dnia 6 kwietnia 2022 r. nr 1229/2022 skierował całkowicie ubezwłasnowolnionego A. S. do domu pomocy społecznej dla dorosłych niepełnosprawnych intelektualnie. Decyzji nadano rygor natychmiastowej wykonalności. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że postanowieniem z dnia 4 listopada 2021 r. sygn. akt V RNs [...] Sąd Rejonowy dla [...] postanowił o umieszczeniu całkowicie ubezwłasnowolnionego A. S. w domu pomocy społecznej bez jego zgody. W toku przeprowadzonego postępowania ustalono, że A. S. wymaga całodobowej opieki z powodu wieku i stanu zdrowia. Jednocześnie brak możliwości zapewnienia podopiecznemu niezbędnej pomoc w formie usług opiekuńczych w miejscu zamieszkania.

Odwołanie od powyższej decyzji złożyła M. S. jako opiekun prawny całkowicie ubezwłasnowolnionego A. S.

Kolegium rozpatrując sprawę wskazało, że podstawę prawną skierowania do domu pomocy społecznej stanowią przepisy ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (tekst jedn.: Dz. U. z 2021 r. poz. 2268, z późn. zm.), zwana dalej jako "u.p.s.". Stosownie do dyspozycji art. 54 ust. 1 u.p.s. osobie wymagającej całodobowej opieki z powodu wieku, choroby lub niepełnosprawności, niemogącej samodzielnie funkcjonować w codziennym życiu, której nie można zapewnić niezbędnej pomocy w formie usług opiekuńczych, przysługuje prawo do umieszczenia w domu pomocy społecznej. Zgodnie zaś z brzmieniem art. 54 ust. 2 u.p.s. osobę, o której mowa wyżej, kieruje się do domu pomocy społecznej odpowiedniego typu, zlokalizowanego jak najbliżej miejsca zamieszkania osoby kierowanej, po uzyskaniu zgody tej osoby lub jej przedstawiciela ustawowego na umieszczenie w domu pomocy społecznej.

W judykaturze wskazuje się, że umieszczenie w domu pomocy społecznej jest rozwiązaniem ostatecznym, a wobec tego wymaga dokładnego zbadania okoliczności faktycznych sprawy celem dokonania oceny, czy osobie tej w pierwszej kolejności nie można udzielić pomocy opiekuńczej w miejscu jej zamieszkania, bez konieczności opuszczania przez nią tego miejsca. Kwestiami mającymi istotne znaczenie w tej sytuacji, a co się z tym niewątpliwie wiąże, wymagającymi wyjaśnienia są: stan zdrowia osoby, której sprawa dotyczy, warunki środowiskowe, w jakich się osoba ta się znajduje oraz możliwości pomocy innych. osób (ewentualnie bliskich), a zwłaszcza z usług opiekuńczych oferowanych przez organy pomocowe w miejscu zamieszkania. Brzmienie przywołanego wyżej przepisu art. 54 ust. 1 u.p.s. jednoznacznie wskazuje, że przesłanki do umieszczenia w domu pomocy społecznej muszą wystąpić łącznie, (zob. wyrok WSA w Łodzi z dnia 10 grudnia 2010 r., sygn. akt II SA/Łd 1047/2010, publ. LexPolonica nr 3967608).

Zdaniem organu odwoławczego na gruncie niniejszej sprawy zachodzą opisane wyżej przesłanki skierowania A. S. do domu pomocy społecznej dla dorosłych niepełnosprawnych intelektualnie. Jak wynika z zebranego w sprawie materiału dowodowego A. S. wymaga całodobowej opieki z powodu wieku i stanu zdrowia (vide: kwestionariusz z wywiadu środowiskowego przeprowadzonego w dniu 17 marca 2022 r.; opinia psychologiczna sporządzona przez Dzienny Ośrodek Wsparcia i Edukacji Specjalnej "[...]", Orzeczenie Lekarza Orzecznika ZUS z dnia 29 stycznia 2020 r. o trwałej niezdolności do samodzielnej egzystencji).

Ponadto w aktach sprawy znajduje się poświadczone za zgodność z oryginałem postanowienie Sądu Rejonowego dla [...] z dnia 4 listopada 2021 r. sygn. akt V RNs [...] o umieszczeniu całkowicie ubezwłasnowolnionego A. S. w domu pomocy społecznej bez jego zgody.

Stosownie do art. 365 § 1 Kodeksu postępowania cywilnego orzeczenie prawomocne sądu cywilnego wiąże nie tylko strony i sąd, lecz również inne sądy oraz inne organy państwowe i organy administracji publicznej, a w wypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby.

Biorąc pod uwagę wyżej przedstawione ustalenia stanu faktycznego niniejszej sprawy nie ma możliwości uchylenia kwestionowanej decyzji. W piśmie z dnia 6 kwietnia 2022 r. Stowarzyszenie [...] wskazało, że "w ostatnich trzech latach nastąpił drastyczny spadek wagi A. S. o 7,4 kg, przy wzroście 167 cm waży obecnie tylko 36,9 kg (marzec 2022 r.). W marcu 2019 r. ważył 44,3 kg. Zauważalny regres fizyczny i psychiczny A. S. wskazuje na pogłębiające się zaniedbania w opiece domowej nad ubezwłasnowolnionym. Opiekę sprawuje samotna matka M. S. W marcu zauważono powrót odruchu ssania, wysuszoną skórę, zapadające policzki, co może świadczyć o niedostatecznym nawodnieniu i nieodpowiedniej diecie. A. S. jest niedożywiony, w domu otrzymuje zbyt małe porcje jedzeniowe, posiłki otrzymuje bardzo nieregularnie."

Odnosząc się do argumentacji podnoszonej przez stronę w odwołaniu Kolegium wyjaśniło, że nie ma ona wpływu na wydane orzeczenie. Zostało bowiem wydane prawomocne postanowienie z dnia 4 listopada 2021 r. sygn. akt V RNs [...] o umieszczeniu całkowicie ubezwłasnowolnionego A. S. w domu pomocy społecznej bez zgody, którym związane są organy administracji publicznej.

Skargę na decyzję Kolegium do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła M. S. – opiekun prawny całkowicie ubezwłasnowolnionego podnosząc, że jest w stanie zapewnić synowi lepszą opiekę niż taką, którą uzyska w domu pomocy społecznej.

Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

W piśmie z dnia 27 czerwca 2023 r. pełnomocnik skarżącego ustanowiony z urzędu podtrzymał skargę.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że sąd w zakresie dokonywanej kontroli bada czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r. poz. 259) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a.

Rozpoznając sprawę niniejszą w ramach powyższych kryteriów Sąd uznał skargę za zasadną.

Podstawą prawną wydania zaskarżonej decyzji był art. 54 ust. 1 u.p.s. zgodnie z którym - osobie wymagającej całodobowej opieki z powodu wieku, choroby lub niepełnosprawności, niemogącej samodzielnie funkcjonować w codziennym życiu, której nie można zapewnić niezbędnej pomocy w formie usług opiekuńczych, przysługuje prawo do umieszczenia w domu pomocy społecznej, przy czym w świetle ust. 2 tego przepisu, wymagane jest do tego uzyskanie zgody tej osoby lub jej przedstawiciela ustawowego. Stosownie natomiast do ust. 4 tego przepisu – w przypadku, gdy osoba bezwzględnie wymagająca pomocy lub jej przedstawiciel ustawowy nie wyrażają zgody na umieszczenie w domu pomocy społecznej (...) ośrodek pomocy społecznej (...) jest obowiązany do zawiadomienia o tym właściwego sądu, a jeżeli osoba taka nie ma przedstawiciela ustawowego lub opiekuna - prokuratora.

Z akt wynika, że w stosunku do całkowicie ubezwłasnowolnionego A.S. zostało wydane postanowienie Sądu Rejonowego dla [...] z dnia 4 listopada 2021 r. sygn. akt V R Ns [...] o umieszczeniu go w domu pomocy społecznej bez zgody.

Słusznie podniosły organy obu instancji, że po uprawomocnieniu się tego postanowienia, obowiązkiem organu pomocy społecznej było "wykonanie" tego orzeczenia poprzez wydanie decyzji na podstawie art. 54 u.p.s. o skierowaniu A. S. do domu pomocy społecznej odpowiedniego typu.

Rację mają organy, że były związane tym postanowieniem i nie posiadały kompetencji do dokonywania samodzielnych ustaleń w zakresie przesłanek umieszczenia skarżącego w domu pomocy – w tym przypadku decyzję organu o umieszczeniu skarżącego w takiej placówce, zastąpiło orzeczenie tego sądu i to sąd był uprawniony do oceny tych przesłanek. Należy bowiem podzielić wyrażany w orzecznictwie sądów administracyjnych pogląd co do tego, że organy pomocy społecznej w postępowaniu, o którym mowa art. 54 ust. 1 u.p.s., są związane prawomocnym postanowieniem sądu powszechnego o umieszczeniu osoby w domu pomocy społecznej bez jej zgody i zobowiązane do jego realizacji poprzez orzeczenie o skierowaniu jej do domu pomocy społecznej (zob. wyrok NSA z dnia 3 grudnia 2015 r., sygn. akt I OSK 1298/14; wyrok WSA w Warszawie z dnia 17 listopada 2010 r., sygn. akt I SA/Wa 1040/09; wyrok WSA w Lublinie z dnia 31 stycznia 2019r., II SA/Lu 842/18).

Orzeczenie sądu rodzinnego ma charakter prejudycjalny (warunkujący) dla postępowania administracyjnego w zakresie wystąpienia przesłanek do umieszczenia w placówce, zaś organ administracyjny ma obowiązek je wykonać poprzez wydanie najpierw decyzji o skierowaniu osoby do właściwego domu pomocy społecznej a następnie o umieszczeniu w danej placówce. Orzeczenie sądu zastępuje bowiem zgodę zainteresowanej osoby na pobyt w domu pomocy społecznej (wyrok WSA w Rzeszowie z 28 czerwca 2017 r., II SA/Rz 481/17, LEX nr 2333576). Zatem pomiędzy orzeczeniem sądu opiekuńczego a decyzją organu o umieszczeniu osoby do domu pomocy społecznej zachodzi związek przyczynowy. Orzeczenie sądu opiekuńczego stanowiło podstawę do wydania decyzji administracyjnej w przedmiotowej sprawie.

Jednakże prawomocnym postanowieniem z dnia 15 czerwca 2023 r. sygn. V RNs [...] Sąd Rejonowy dla [...] uchylił postanowienie tego samego Sądu Rejonowego z dnia 4 listopada 2021r. o umieszczeniu całkowicie ubezwłasnowolnionego A. S. w domu pomocy społecznej bez jego zgody. Postanowienie to zostało wydane już po wydaniu zaskarżonej decyzji.

W niniejszej sprawie doszło zatem do uchylenia orzeczenia sądu opiekuńczego, które było podstawą wydania zarówno zaskarżonej decyzji jak i decyzji organu I instancji.

Zdaniem Sądu opisana wyżej sytuacja świadczy o wystąpieniu podstawy wznowienia postępowania administracyjnego z art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli decyzja została wydana w oparciu o inną decyzję lub orzeczenie sądu, które zostało następnie uchylone lub zmienione. Niewątpliwie uchylenie (postanowieniem z dnia 15 czerwca 2023 r.) orzeczenia sądu opiekuńczego z dnia 4 listopada 2021 r., które stanowiło podstawę wydania zaskarżonej decyzji, jak również decyzji organu I instancji podważa ich byt prawny, co ma również swoje konsekwencje dla niniejszego postępowania sądowego. Zgodnie bowiem z art. 145 § 1 pkt 1b p.p.s.a. sąd uwzględnia skargę na decyzję lub postanowienie uchylając tę decyzję lub postanowienie, jeśli stwierdzi naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego.

Co prawda w sprawie niniejszej w dacie wydania zaskarżonej decyzji oraz decyzji pierwszoinstancyjnej nie funkcjonowało jeszcze w obrocie prawnym postanowienie sądu powszechnego uchylające jego wcześniejsze postanowienie o umieszczeniu skarżącego w DPS, jednakże nie stanowi to przeszkody do zastosowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. b P.p.s.a. i uwzględnienia skargi w sprawie niniejszej (tak wyrok WSA w Białymstoku z 11 maja 2017 r., II SA/Bk 658/16, LEX nr 2290627). Jak wskazuje się w literaturze oraz orzecznictwie, przesłankę "naruszenia prawa dającą podstawę do wznowienia postępowania", o której mowa w art. 145 § 1 pkt 1 lit. b P.p.s.a. należy rozumieć jako obiektywną niezgodność z prawem, zaś przepis ten należy interpretować z ukierunkowaniem na ochronę obiektywnego porządku prawnego (vide np. wyrok NSA z dnia 14 listopada 2006 r., II OSK 1321/05, CBOSA). Jak wyjaśniono, pojęciu "naruszenia prawa" w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1b p.p.s.a. można przypisać znacznie bardziej zobiektywizowane znaczenie, nawiązujące do szerokiego pojmowania wad w konkretyzacji uprawnień i obowiązków w decyzji administracyjnej, które to wady mogą być następstwem okoliczności także niezależnych od organu orzekającego, a nawet zewnętrznych wobec danego postępowania jurysdykcyjnego np. wadliwego prejudykatu (vide T. Woś (red.), H. Knysiak - Sudyka, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2016 r., teza 16 do art. 145 p.p.s.a., tak również J. Jagielski, M. Jagielska, R. Stankiewicz, M. Grzywacz (w:) R. Hauser, M. Wierzbowski (współred.), Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, s. 594).

Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b i art. 135 P.p.s.a. orzekł jak w pkt 1 sentencji. Uznając jednocześnie, że z uwagi na stwierdzony charakter naruszenia prawa brak jest podstaw do dalszego prowadzenia postępowania administracyjnego, na podstawie art. 145 § 3 P.p.s.a. Sąd w pkt 2 sentencji postępowanie to umorzył. Zgodnie z ww. przepisem w przypadku, o którym mowa w art. 145 § 1 pkt 1 i 2, sąd stwierdzając podstawę do umorzenia postępowania administracyjnego, umarza jednocześnie to postępowanie. Kierując się zasadami ekonomiki procesowej, ustawodawca umożliwił, aby wyrok sądu administracyjnego definitywnie załatwiał sprawę administracyjną bez potrzeby ponownego angażowania organu administracji tylko po to, żeby wydał decyzję o umorzeniu postępowania. Umorzenie postępowania nie zależy więc od woli sądu, lecz od stwierdzenia istnienia obiektywnej przyczyny bezprzedmiotowości postępowania administracyjnego. W rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. sprawa administracyjna jest bezprzedmiotowa wtedy, gdy nie ma materialnoprawnych podstaw do władczej, w formie decyzji administracyjnej, ingerencji organu administracyjnego, co oznacza, że jakiekolwiek rozstrzygnięcie organu - pozytywne, czy negatywne - staje się prawnie niedopuszczalne. Z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie.