Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 1371/23
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-02-21 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6037 Transport drogowy i przewozy
Hasła tematyczne: Transport
Skarżony organ: Inspektor Transportu Drogowego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 189f ust. 1 pkt 1.
journal: Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego
article: art. 13i ust. 3, 3a, 4a, art. 161 ust. 1, art. 13ha ust. 3, art. 13k ust. 8a.
journal: Dz.U. 2020 poz 470
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Gabriela Jyż Sędzia NSA Marcin Kamiński Sędzia del.WSA Małgorzata Bejgerowska (spr.) Protokolant Konrad Piasecki po rozpoznaniu w dniu 13 lutego 2024 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Głównego Inspektora Transportu Drogowego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 lutego 2023 r. sygn. akt VI SA/Wa 948/22 w sprawie ze skargi Z. Z. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 28 stycznia 2022 r. nr BP.702.2346.2021.2012.BEPO.747 w przedmiocie kary pieniężnej za wprowadzenie błędnych danych dotyczących kategorii pojazdu 1. uchyla zaskarżony wyrok; 2. oddala skargę; 3. odstępuje od zasądzenia kosztów postępowania sądowego w całości.


UZASADNIENIE

1. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 27 lutego 2023 r., o sygn. akt VI SA/Wa 948/22, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 259 ze zm. – dalej w skrócie: "P.p.s.a."), uwzględnił skargę Z. Z. (dalej jako: "Strona" lub "Skarżący") na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 28 stycznia 2022 r., w przedmiocie kary pieniężnej za wprowadzenie błędnych danych dotyczących kategorii pojazdu, uchylając powyższą decyzję.

Sąd I instancji przedstawił w powyższym wyroku następujący stan sprawy:

1.1. W wyniku przeprowadzonej w dniu 20 października 2020 r. kontroli pojazdu kierowanego przez Skarżącego, ustalono, że łączna dopuszczalna masa całkowita zespołu pojazdów wynosiła 24 990 kg. Zespół pojazdów należał do kategorii 2 - zgodnie z art. 13ha ust. 3 pkt 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2020 r., poz. 470 ze zm. – dalej w skrócie: "u.d.p."). Stwierdzono również, że Skarżący naruszył określony w art. 13i ust. 4a u.d.p. obowiązek wprowadzenia prawidłowych danych o kategorii pojazdu podczas czterech przejazdów wykonanych w dniu 3 lipca 2020 r. po płatnych odcinkach drogi krajowej nr S7. Podczas 4 przejazdów uiszczana była opłata elektroniczna dla pojazdu kategorii 1. Ustalenia te stały się podstawą decyzji Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 19 lipca 2021 r., którą organ nałożył na Skarżącego karę pieniężną w wysokości 750 zł za naruszenie obowiązku wprowadzenia do urządzenia prawidłowych danych o kategorii pojazdu podczas 4 przejazdów wykonywanych w dniu 3 lipca 2020 r.

Główny Inspektor Transportu Drogowego zaskarżoną decyzją, po ponownym rozpatrzeniu sprawy, utrzymał w mocy swoje poprzednie rozstrzygnięcie. Organ wskazał, że z zebranego w sprawie materiału dowodowego wynikało, iż skontrolowany zespół pojazdów poruszał się po płatnych odcinkach drogi krajowej z naruszeniem obowiązku wprowadzenia do urządzenia viaBOX prawidłowych danych o kategorii pojazdu. Skarżący, jako kierujący pojazdem, nie zadeklarował prawidłowej kategorii pojazdu, którym poruszał się po płatnym odcinku drogi krajowej, co skutkowało uiszczeniem opłaty elektronicznej w niepełnej wysokości, jak za przejazd pojazdu kategorii 1. W chwili wykonywania zakwestionowanych przejazdów urządzenie viaBOX nie zostało przełączone na działanie w tryb jazdy - "pojazd z przyczepą".

1.2. Uwzględniając skargę na powyższą decyzję Sąd I instancji w opisanym na wstępie wyroku stwierdził, że wydana została ona z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wyjaśniono, że organ dokonał prawidłowej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego. Za niezasadny WSA uznał zarzut niezastosowania art. 92c ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2021 r., poz. 919 ze zm.) stwierdzając, że przepis ten nie miał zastosowania w sprawie dotyczącej nałożenia kary pieniężnej za nienależyte wykonanie obowiązku określonego w art. 13i ust. 4a u.d.p. Podzielono także stanowisko organu, że nie było podstaw do zastosowania art. 189e ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm. – dalej w skrócie: "K.p.a."), gdyż z materiału dowodowego sprawy nie wynikało, że naruszenie obowiązku uiszczenia opłaty elektronicznej nastąpiło wskutek działania siły wyższej.

Uchylając zaskarżoną decyzję, Sąd I instancji stwierdził, że w ustawie o drogach publicznych nie zawarto żadnych regulacji dotyczących możliwości odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej określonej w przedmiotowej sprawie. Zatem kierując się treścią zasad ogólnych zawartych w dziale IVa K.p.a., organ powinien w sposób szczególny zbadać zasadność wymierzenia kary w sprawie, gdzie w ramach jednej kontroli stwierdzono kilkadziesiąt naruszeń w badanym okresie. Wskazując na funkcje kar pieniężnych określanych w drodze decyzji administracyjnej dostrzeżono, że nałożenie wielu indywidualnych kar w oparciu o czyny przypisane Stronie na skutek jednej kontroli wykazującej jednorodzajowe naruszenie, było kwestią kluczową dla oceny przesłanek odstąpienia od nałożenia kary w oparciu o dział IVa K.p.a. W ocenie WSA traktowanie wszystkich stwierdzonych naruszeń tak, jakby było to naruszenie wieloczynowe, które potencjalnie mogło być spowodowane jednym, wspólnym czynnikiem i które zostało zaprzestane, gdy tylko podmiot zobowiązany do określonego zachowania uświadomił sobie, że jego działanie lub zaniechanie naruszało prawo, powinno skutkować rozważeniem przez organ możliwości zastosowania art. 189f § 1 lub § 2 K.p.a., z uwagi na znikomą wagę naruszenia prawa i zaprzestanie przez Stronę jego naruszania. Zdaniem Sądu I instancji, co najmniej przedwczesne było stanowisko organu, że w sprawie nie zachodziły przesłanki odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej, na podstawie art. 189f K.p.a. Organ pominął bowiem w swej ocenie szersze okoliczności sprawy w postaci stwierdzenia w ramach jednej wstecznej kontroli wielu naruszeń. Wskazując na przyjęte przez organ okoliczności, WSA stwierdził dokonanie błędnej wykładni art. 189f K.p.a., która zaważyła na ocenie opisanych przez Skarżącego okoliczności, mogących świadczyć o znikomości naruszenia prawa w niniejszej sprawie. Zdaniem Sądu I instancji organ w swojej ocenie tylko częściowo weryfikował powyższe okoliczności, co naruszało art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. Za zasadnicze naruszenie uznano okoliczność, że organ przy analizie spełnienia przesłanek odstąpienia od nałożenia kary pieniężnej pominął, że: zarówno do naruszeń, których dotyczy postępowanie w niniejszej sprawie, jak i kilkudziesięciu innych naruszeń obowiązku z art. 13i ust. 4a u.d.p. przez Skarżącego, co do których również wszczęto postępowania administracyjne w przedmiocie nałożenia kar pieniężnych – doszło w takich samych okolicznościach faktycznych. Ponadto, że organ informację o wszystkich tych uchybieniach pobrał w tym samym momencie (w trakcie kontroli mobilnej) z systemu elektronicznego poboru opłat, a za wszystkie te naruszenia (do których dochodziło w okresie kilku miesięcy) organ wymierzył w zbliżonym czasie kilkadziesiąt administracyjnych kar pieniężnych.

Stwierdzając brak rozważań organu co do oceny przesłanek z art. 189f § 2 i 3 K.p.a., Sąd I instancji wskazał, zważywszy na ujawnienie wielu naruszeń w ramach jednej kontroli organu administracyjnego (kilkadziesiąt przejazdów w ciągu trzech miesięcy), rozważenia wymagało, czy wielokrotne ukaranie w ramach wszystkich postępowań wszczętych w oparciu o jedną kontrolę z dnia 20 października 2020 r., mimo fizycznej odrębności rozpoznawanych spraw nie przekroczyło w sposób istotny celu kary. WSA zauważył, że jeżeli organ uznałby, iż po wymierzeniu części kar pieniężnych spełniona zostałaby przesłanka celowości, a Strona usunęłaby naruszenie prawa, to wówczas organ w oparciu o treść § 3 art. 189f K.p.a. powinien odstąpić od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej.

2.1. W skardze kasacyjnej do Naczelnego Sądu Administracyjnego Główny Inspektor Transportu Drogowego, zaskarżył w całości wyrok Sądu I instancji zarzucając:

1) naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8 § 1 i 2, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 oraz art. 189f § 1 pkt 1 i 2, § 2, § 3 K.p.a., w stopniu który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy poprzez uznanie, że organ nie ocenił czy w sprawie zachodzą przesłanki umożliwiające odstąpienie od kary pieniężnej na podstawie art. 189f K.p.a., przy jednoczesnym pominięciu okoliczności sprawy, podczas gdy organ właściwie zebrał i rozpatrzył materiał dowodowy oraz przeanalizował i wyjaśnił dlaczego przesłanki z art. 189f K.p.a. nie zostały w niniejszej sprawie spełnione, trafnie przyjmując, że z uwagi na charakter dobra chronionego prawem oraz brak należytej staranności Skarżącego nie istniały podstawy do uznania znikomego charakteru naruszenia, jak również wykazał brak należytej staranności Skarżącego, który nie dość, że nie wprowadził prawidłowych danych do urządzenia, to nawet nie podjął próby weryfikacji już wprowadzonych danych;

2) naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8 § 1, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 oraz art. 189f § 2 i 3 K.p.a., w stopniu który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez uznanie, że organ błędnie pominął możliwość wezwania Strony do wykazania usunięcia naruszenia prawa poprzez wykazanie uiszczenia całości kwoty, jakiej w skutek przejazdów nie wpłacono, podczas gdy w przedmiotowej sprawie organ nie mógł zastosować się do dyspozycji art. 189f § 2 i 3 K.p.a. z uwagi na brak możliwości dopłacenia brakującej kwoty za przejazdy w czasie późniejszym, a więc po ich zakończeniu;

3) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) P.p.s.a. w zw. z art. 189f § 1 pkt 1 i 2, § 2, § 3 K.p.a. w zw. z art. 13ha ust. 3, art. 13i ust. 4a, art. 13k ust. 2 pkt 1, ust. 3 pkt 2, ust. 5, ust. 6 pkt 2, ust. 9 oraz art. 13n u.d.p. poprzez ich błędną wykładnię, mającą istotny wpływ na wynik sprawy, polegającą na uznaniu, że popełnienie przez Skarżącego analogicznych naruszeń i ujawnienie ich podczas jednej kontroli mobilnej, winno skutkować uznaniem stwierdzonego w niniejszej sprawie naruszenia za jeden z elementów naruszenia wieloczynowego oraz prowadzić do uznania, iż skoro naruszenie prawa, na podstawie art. 13i ust. 4a u.d.p., było jednym naruszeniem wieloczynowym oraz nie zostało uprzednio popełnione, tj. przed naruszeniami stwierdzonymi w trakcie kontroli mobilnej i przerwane przez Skarżącego po kontroli, a Skarżący nie odniósł z niego bezpośredniej korzyści, to świadczy to o znikomej wadze naruszenia, a wymierzenie indywidualnych kar za szereg analogicznych naruszeń jest nieproporcjonalne, podczas gdy prawidłowa wykładnia powyższych przepisów prowadzi do odmiennych wniosków, bowiem naruszenie prawa na podstawie art. 13i ust. 4a u.d.p. ma charakter jednoczynowy skutkowy, co przeczy możliwości uznania go za jeden z elementów naruszenia wieloczynowego, przepisy u.d.p. nie przewidują możliwości jego przerwania przez Skarżącego, gdy już nastąpił skutek, a ingerencja kontrolna organu jedynie potwierdza naruszenia w zakresie wprowadzenia do urządzenia prawidłowych danych o kategorii pojazdu, waga tego naruszenia nie jest znikoma, co więcej przepisy art. 189f § 1 pkt 1 i 2 K.p.a. wbrew ocenie Sądu, nie przewidują możliwości odstąpienia od wymierzenia kary nałożonej na podstawie art. 13i ust. 4a u.d.p., z uwagi na nałożenie na tożsamą stronę innych indywidualnych kar za analogiczne naruszenia, a art. 189f § 1 pkt 1 K.p.a. nie może być stosowany w celu obchodzenia zapisów ustawy o drogach publicznych (u.d.p.), które przewidują karę za każde naruszenie z zastrzeżeniem ograniczenia wskazanego w art. 13k ust. 6 pkt 2 u.d.p.;

4) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) P.p.s.a. w zw. z art. 189f § 2 i 3 K.p.a. w zw. z art. 13ha ust. 3, art. 13i ust. 4a, art. 13k ust. 2 pkt 1, ust. 3 pkt 2, ust. 5, ust. 6 pkt 2, ust. 9 oraz art. 13n u.d.p. poprzez ich błędną wykładnię, polegającą na błędnym przyjęciu przez Sąd I instancji, że art. 189f § 2 i 3 K.p.a. może dotyczyć sytuacji, w których opłaty za przejazd można dokonać tylko w trakcie przejazdu i nie ma możliwości uzupełnić brakującej kwoty już po realizacji przejazdu, a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że organ winien wezwać Stronę do wykazania usunięcia naruszenia prawa, podczas gdy dyspozycja art. 189f § 2 i 3 K.p.a. może dotyczyć jedynie sytuacji, w której przepisy pozwalają na zadośćuczynienie obowiązkowi w późniejszym czasie, co w konsekwencji prowadzi do wniosku, że organ nie może stosować powyższego przepisu, a więc wzywać Stronę postępowania o wykazanie usunięcia naruszenia prawa w stanie prawnym, w którym użytkownicy dróg nie mają w ogóle możliwości uiszczenia opłaty za przejazd w późniejszym czasie.

Podnosząc powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi Strony, ewentualnie o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

2.2. Strona nie wniosła odpowiedzi na skargę kasacyjną organu, a podczas rozprawy przed Naczelnym Sądem Administracyjnym powtórzyła stanowisko zawarte w skardze.

Z kolei pełnomocnik organu podtrzymał dotychczasowe zarzuty i wnioski skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny rozważył, co następuje:

3. Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie z następujących przyczyn.

Zgodnie z treścią art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę sądowoadministracyjną w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu – a więc niezależnie od powyższych granic – nieważność postępowania przed sądem I instancji. Granice skargi kasacyjnej są wyznaczone przez zakres zaskarżenia orzeczenia sądu I instancji oraz podniesione i skonkretyzowane podstawy kasacyjne. Zgodnie z art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Powyższe ustawowe podstawy kasacyjne wymagają konkretyzacji przez sformułowanie zarzutów kasacyjnych.

Wobec niestwierdzenia określonych w art. 183 § 2 P.p.s.a. podstaw nieważności postępowania sądowego, jak również podstaw do zastosowania z urzędu art. 189 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył rozpoznanie sprawy – zgodnie z zasadą związania granicami skargi kasacyjnej – do weryfikacji zarzutów kasacyjnych, uznając, że mają one usprawiedliwione podstawy, co stanowi konieczną i wystarczającą przesłankę do wzruszenia zaskarżonego wyroku.

3.1. W toku łącznej i całościowej oceny skonkretyzowanych podstaw kasacyjnych stwierdzono, że zarzuty naruszenia prawa procesowego w zakresie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8 § 1 i 2, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 k.p.a. przez błędną ocenę legalności proceduralnej zaskarżonej decyzji oraz – integralnie z nimi powiązane i stanowiące przesłankę tego pierwszego naruszenia – zarzuty naruszenia prawa materialnego w zakresie art. 189f § 1 pkt 1, § 2 i § 3 K.p.a. w zw. z art. art. 13ha ust. 3, art. 13i ust. 4a, art. 13k ust. 2 pkt 1, ust. 3 pkt 2, ust. 5, ust. 6 pkt 2, ust. 9 oraz art. 13n u.d.p. przez ich błędną wykładnię i w konsekwencji wadliwe weryfikacyjne zastosowanie, zasługują w pełnym zakresie na uwzględnienie.

Nie można zgodzić się z twierdzeniem Sądu I instancji, że organ nie rozważył prawidłowo na tle niekwestionowanego stanu faktycznego sprawy przesłanek materialnoprawnych, o których mowa w art. 189f § 1 pkt 1 K.p.a. Zgodnie z tym fragmentem regulacji normatywnej organ administracji publicznej, w drodze decyzji, odstępuje od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej i poprzestaje na pouczeniu, jeżeli waga naruszenia prawa jest znikoma, a strona zaprzestała naruszania prawa.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego organ przeprowadził niewadliwą operację wykładni oraz zastosowania na tle stanu faktycznego sprawy (zachowanie Skarżącego polegające na naruszeniu obowiązku, o którym mowa w art. 13i ust. 4a u.d.p.) przesłanki znikomości wagi naruszenia prawa, uzasadniając w sposób dostateczny wniosek, że indywidualne okoliczności przedmiotowej sprawy świadczą o tym, iż waga naruszenia przez Skarżącego prawa nie była znikoma, ze względu na charakter chronionych przez normy sankcjonowane i sankcjonujące dóbr prawnych o znacznej społecznej doniosłości (należyte utrzymanie sieci dróg publicznych w stanie gwarantującym bezpieczeństwo i porządek w ruchu drogowym przez zapewnienie sprawnego systemu ich finansowania oraz poboru opłat za korzystanie z dróg publicznych) oraz indywidualne cechy zachowania deliktowego Skarżącego (wielokrotność i powtarzalność stwierdzonych naruszeń obowiązku określonego w art. 13i ust. 4a u.d.p. oraz brak zachowania minimalnej staranności przy wprowadzaniu do urządzenia, o którym mowa w art. 13i ust. 3 i 3a lub art. 161 ust. 1 u.d.p., danych dotyczących kategorii pojazdu, o której stanowi art. 13ha ust. 3 u.d.p.). W ten sposób w zaskarżonym rozstrzygnięciu zrealizowano obowiązek uwzględnienia w ramach oceny przesłanki znikomości z art. 189f § 1 pkt 1 K.p.a. skonkretyzowanych i powiązanych ze specyfiką podstawy materialnoprawnej nałożenia kary pieniężnej okoliczności faktycznych i prawnych, które odnoszą się z jednej strony do samej złożonej podstawy prawnej orzekania o odpowiedzialności sankcyjnej (norma sankcjonowana i norma sankcjonująca) i istotności wartości (dóbr) prawnych, które podlegają ochronie za pośrednictwem odpowiedniego reżimu sankcji, oraz znaczenia naruszonego obowiązku dla tej ochrony, z drugiej zaś – do zakresu i postaci stwierdzonego naruszenia prawa, jego skutków negatywnych oraz indywidualnych cech przedmiotowych i podmiotowych sankcjonowanego zachowania lub sytuacji faktycznej, w której zachowanie to nastąpiło (zob. wyroki NSA z dnia: 16 stycznia 2024 r., o sygn. akt II GSK 347/23 i 16 stycznia 2024 r., o sygn. akt II GSK 365/23). Jednocześnie należy stwierdzić, że Sąd I instancji nie wskazał przekonujących prawnie argumentów, które podważałyby wynik operacji interpretacyjnej i subsumpcyjnej organu rozstrzygającego w niniejszej sprawie. Należy zatem uznać, że ocena prawna organu na tle przesłanki znikomości naruszenia prawa nie została skutecznie podważona przez Sąd I instancji.

Nieuprawniona jest ocena prawna Sądu I instancji w zakresie, w jakim przyjęto, że w przedmiotowej sprawie istniały podstawy do zobowiązania skarżącego kasacyjnie organu do rozważenia kwalifikacji czynu Skarżącego – polegającego na naruszeniu obowiązku ustanowionego w art. 13i ust. 4a u.d.p. w danym dniu przypadającym w okresie od 17 czerwca 2020 r. do 20 października 2020 r., objętym jednostkową kontrolą mobilną 20 października 2020 r. – jako elementu zachowania deliktowego wieloczynowego, które zostało zakończone w dniu powyższej kontroli, a zatem – zgodnie z art. 189f § 1 pkt 1 K.p.a. – zachowanie to mogło podlegać ocenie w świetle przesłanki materialnoprawnej zaprzestania naruszenia prawa. Jeśli bowiem Skarżący dopiero w dniu 20 października 2020 r. dowiedział się o popełnieniu deliktu wieloczynowego i w tym samym dniu zakończył tego rodzaju wieloczynowe zachowanie, to – zdaniem Sądu I instancji – można przyjąć, że Skarżący jednorazowo zaprzestał naruszenia prawa w zakresie wszystkich zachowań składowych stwierdzonego deliktu, popełnionych w okresie od 17 czerwca 2020 r. do 20 października 2020 r. Oceniając negatywnie tak dokonaną wykładnię oraz zastosowanie do ustalonego stanu faktycznego przepisu art. 189f § 1 pkt 1 K.p.a., w zakresie przesłanki zaprzestania naruszenia prawa, należy przede wszystkim wskazać, że brak jest podstaw do uznania, że objęte granicami sprawy administracyjnej, której dotyczy skarga, zachowanie Skarżącego polegające na naruszeniu obowiązku, o którym mowa w art. 13i ust. 4a u.d.p., w określonym dniu przypadającym w okresie od 17 czerwca 2020 r. do 20 października 2020 r., stanowi pojedynczy element zachowania deliktowego wieloczynowego. Zasadnicza przeszkoda do tego rodzaju kwalifikacji prawnej wynika z normatywnego ukształtowania podstawy materialnoprawnej sprawy administracyjnej dotyczącej nałożenia kary pieniężnej za naruszenie obowiązków związanych z opłatą elektroniczną.

Stosownie do art. 13k ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 13i ust. 4a oraz art. 13k ust. 3 pkt 2 i art. 13k ust. 5 u.d.p. za naruszenie obowiązku wprowadzenia do urządzenia prawidłowych danych o kategorii pojazdu, o której mowa w art. 13ha ust. 3, lub o liczbie osi pojazdu - w przypadku, o którym mowa w art. 13ha ust. 7 pkt 1, kierującemu pojazdem samochodowym, o którym mowa w art. 13 ust. 1 pkt 3, wymierza się karę pieniężną w wysokości 750 złotych. Powyższe regulacje wiążą rozważaną sankcję administracyjną z pojedynczym zachowaniem deliktowym w zakresie naruszenia obowiązku, wynikającego z art. 13i ust. 4a u.d.p., natomiast ograniczenia w odniesieniu do sankcjonowania wielokrotności powyższego naruszenia prawa, stwierdzonego w trakcie jednej doby zostały przewidziane w art. 13k ust. 6 pkt 2 w zw. z art. 13k ust. 5 i art. 13i ust. 4a u.d.p. Z tych ostatnich przepisów nie wynika jednak, że ustawodawca zdecydował o uznaniu wielokrotnych naruszeń art. 13i ust. 4a u.d.p. w trakcie jednej doby za jedno zachowanie wieloczynowe sankcjonowane jedną karą. Unormowania te wprowadzają jedynie zasadę jednorazowości nałożenia administracyjnej kary pieniężnej za tożsame delikty popełnione w okresie dobowym. Oznacza to, że Skarżący popełnił wiele deliktów jednoczynowych w określonym ciągu czasowym i przyczynowym, jednak tego rodzaju ciąg zachowań jednoczynowych nie może być utożsamiany z jednym zachowaniem wieloczynowym. W związku z tym, że nie można przyjąć, iż Skarżący popełnił jeden delikt wieloczynowy, który składał się z kolejnych naruszeń art. 13i ust. 4a u.d.p., dokonanych w okresie od 17 czerwca 2020 r. do 20 października 2020 r., upada możliwość uznania, że Strona zaprzestała naruszenia prawa w powyższym zakresie z mocą wsteczną i w odniesieniu do wszystkich czynów deliktowych, dopiero po zakończeniu całego zachowania wieloczynowego, to jest w dniu przeprowadzonej kontroli mobilnej.

Nie ma w niniejszym postępowaniu potrzeby formułowania ogólnej oceny zasadności wyrażanych w piśmiennictwie (m.in. w komentarzach do K.p.a.) kategorycznych poglądów, że przepis art. 189f § 1 pkt 1 K.p.a. ma zastosowanie tylko do deliktów wieloczynowych o charakterze ciągłym, deliktów trwałych lub deliktów popełnianych z zaniechania. Na marginesie wypada jedynie stwierdzić, że możliwe jest wskazanie takich deliktów jednoczynowych (formalnych lub skutkowych), co do których istnieje możliwość spełnienia przesłanki zaprzestania naruszenia prawa w toku aktywności podejmowanej w określonych granicach czasowo-przestrzennych, co uzasadnia wniosek, że zakres zastosowania art. 189f § 1 pkt 1 K.p.a. jest potencjalnie szerszy.

3.2. Nie znajduje uzasadnienia ocena prawna Sądu I instancji w zakresie naruszenia przez organy obowiązku rozważenia możliwości zastosowania w przedmiotowej sprawie przepisów art. 189f § 2 i § 3 K.p.a. Z treści powyższych regulacji wynika bezpośrednio, że organ administracji publicznej może, poza przypadkami określonymi w art. 189f § 1 K.p.a., odstąpić od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej i poprzestać na pouczeniu, jeżeli strona przedstawiła dowody, potwierdzające wykonanie postanowienia wyznaczającego stronie termin do przedstawienia dowodów potwierdzających: 1) usunięcie naruszenia prawa lub 2) powiadomienie właściwych podmiotów o stwierdzonym naruszeniu prawa, w sposób określony w tym postanowieniu. Błędna jest jednak kwalifikacja subsumpcyjna stanu faktycznego sprawy, wskazująca na możliwość wyznaczenia Stronie terminu do przedstawienia dowodów potwierdzających usunięcie naruszenia prawa, w zakresie art. 13i ust. 4a u.d.p. Ze względu na zasadniczą (z zastrzeżeniem wyjątków; zob. art. 13k ust. 8a, z uwzględnieniem art. 13k ust. 8b u.d.p.) niemożność późniejszego (po zakończeniu trasy przejazdu – zob. art. 13hc i n. u.d.p.) uzupełnienia nieuiszczonej w prawidłowej wysokości opłaty elektronicznej, Sąd I instancji nie był uprawniony do stwierdzenia, że istnieje możliwość następczego usunięcia naruszenia prawa, zgodnie z art. 189f § 2 K.p.a. Tym samym brak było podstaw do stwierdzenia naruszenia w tym zakresie przez organy przepisów art. 189f § 2-3 w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a.

3.3. Za zbyt ogólne i niepoparte wystarczającą argumentacją prawną należy uznać oceny prawne Sądu I instancji, który stwierdził, że nałożenie na Skarżącego kary w przedmiotowej sprawie – niezależnie od sumy wszystkich kar nałożonych za naruszenia popełnione w okresie od 17 czerwca 2020 r. do 20 października 2020 r. – zrealizowało wyłącznie funkcje represyjne, z pominięciem funkcji prewencyjnej, a sama kara jest nieproporcjonalna. W ten sposób Sąd I instancji zmierzał w istocie do podważenia legalności samej podstawy ustawowej w zakresie art. 13k ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 13i ust. 4a oraz art. 13k ust. 3 pkt 2 i art. 13k ust. 5 u.d.p., bez precyzyjnego określenia naruszonych wzorców konstytucyjnych oraz bez rozważenia ewentualnej kolizji konstytucyjnych wartości lub zasad. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie wykazano ponadto dopuszczalności dokonania w niniejszym postępowaniu oceny legalności zaskarżonej decyzji na tle łącznej wysokości kar, wynikających ze wszystkich decyzji sankcyjnych za tożsame delikty popełnione w okresie od 17 czerwca 2020 r. do 20 października 2020 r.

3.4. W tym stanie rzeczy, wobec stwierdzenia zasadności wskazanych powyżej zarzutów kasacyjnych oraz uznania, że istota sprawy sądowoadministracyjnej została dostatecznie wyjaśniona dla potrzeb oceny zasadności skargi na decyzję wydaną przez skarżący kasacyjnie organ, Naczelny Sąd Administracyjny – działając na podstawie art. 188 w zw. z art. 151 P.p.s.a. – uchylił zaskarżony wyrok oraz oddalił skargę, pozostawiając w obrocie prawnym zaskarżoną decyzję.

Jednocześnie – uwzględniając szczególne okoliczności podmiotowe niniejszej sprawy, związane z rozmiarem ciążących na Skarżącym kar pieniężnych, na podstawie art. 207 § 2 P.p.s.a., odstąpiono w całości od zasądzenia kosztów postępowania sądowego (kasacyjnego) od Strony na rzecz skarżącego kasacyjnie organu.

M. Bejgerowska G. Jyż M. Kamiński