Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 612/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2016-12-09 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: *Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 103, art. 146 par. 1
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Mieczysław Górkiewicz Sędziowie: Sędzia WSA Anna Siedlecka (sprawozdawca) Sędzia NSA Zygmunt Wiśniewski Protokolant: Asystent sędziego Łukasz Cieślak po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 9 grudnia 2016 r. sprawy ze skargi J. K. na decyzję Wojewody D. z dnia 22 czerwca 2016 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia wydania decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na rozbudowę i przebudowę pawilonu handlowo-usługowego z naruszeniem prawa i odmowy jej uchylenia ze względu na upływ pięcioletniego terminu oddala skargę w całości.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] r., nr [...] Wojewoda D. (dalej: "Wojewoda", "organ II instancji" lub "organ odwoławczy") – na podstawie art. 151 § 2 w zw. z art. 146 § 1 i art. 145 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23) – dalej: k.p.a. oraz art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r., poz. 290) – po rozpoznaniu odwołania J. K. (dalej: "strona postępowania", "skarżący" lub "wnioskodawca") od decyzji Starosty O. nr [...] z dnia [...] r. odmawiającej uchylenia decyzji Starosty O. nr [...] z dnia [...] r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej W. S. pozwolenia na rozbudowę i przebudowę pawilonu handlowo-usługowego na działkach nr 165/18 i nr 166/6, AM-[...], obręb L., uchylił zaskarżoną decyzję w całości i orzekając o istocie sprawy stwierdził, że decyzja Starosty O. nr [...] z dnia [...] r. została wydana z naruszeniem prawa oraz odmówił uchylenia decyzji tego organu ze względu na upływ pięcioletniego terminu wskazanego w art. 146 § 1 k.p.a.

Przedmiotowe decyzje zostały wydane w następującym stanie sprawy.

Pismem z dnia 5 sierpnia 2010 r. J. K., powołując się na art. 145 § 1 pkt 4 i pkt 7 k.p.a., zwrócił się do Starosty O. o wznowienie postępowania zakończonego wydaniem decyzji tego organu z dnia [...] r., nr [...]. Według wnioskodawcy, powyższą decyzją zostało udzielone pozwolenie na rozbudowę i przebudowę pawilonu handlowo-usługowego o powierzchni 157,52 m², wybudowanego w warunkach samowoli budowlanej na terenie skweru miejskiego i na kolektorze sanitarnym o średnicy 300 mm na części działce o nr 165/17 i 166/1, AM-[...], obręb L., w J., przy ul. B. róg L. o dodatkową część usługową na poziomie parteru i piętra z dobudową schodów zewnętrznych.

Ze względu, że wcześniejszym wnioskiem z dnia 18 lipca 2010 r. J. K. wystąpił do Wojewody D. o stwierdzenie nieważności opisanej decyzji nr [...], pismem z dnia 16 sierpnia 2010 r. Wojewoda wystąpił do Starosty O. o przekazanie akt sprawy zakończonej objętej wnioskiem decyzji. Następnie, z uwagi na pierwszeństwo postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji – jako trybu najdalej idącego służącego weryfikacji decyzji, Starosta O. postanowieniem z dnia [...] r. zawiesił z urzędu postępowanie dotyczące wznowienia postępowania do czasu zakończenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji nr [...]. W tym ostatnim postępowaniu, decyzją nr [...] z dnia [...] r. Wojewoda D. odmówił stwierdzenia nieważności decyzji nr [...]. Po rozpatrzeniu odwołania złożonego przez J. K. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] r. utrzymał w mocy decyzję Wojewody D. nr [...]. Na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru budowlanego skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył J. K.. Wyrokiem z dnia 15 marca 2013 r. Sąd skargę oddalił (sygn. akt VII SA/Wa 605/12).

Z uwagi na zakończenie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji nr [...], Starosta O. wydał w dniu [...] r. postanowienie, którym podjął z urzędu zawieszone postępowanie dotyczące wznowienia postępowania administracyjnego. Z tym postanowieniem nie zgodził się wnioskodawca, który w dniu 4 września 2013 r. złożył zażalenie. Wojewoda D. postanowieniem z dnia [...] r., nr [...] stwierdził niedopuszczalność zażalenia. Wywiedziona od tego rozstrzygnięcia skarga została oddalona wyrokiem WSA we Wrocławiu z dnia 14 maja 2014 r., sygn. akt II SA/Wr 826/13. Pismem z dnia 20 listopada 2013 r. J. K. złożył wniosek o przeprowadzenie m.in. dowodów z akt sądowych, o przeprowadzenie rozprawy administracyjnej oraz o wyłączenie Starosty O. od udziału w sprawie. Wniosek w części dotyczącej wyłączenia organu z postępowania został przesłany do Wojewody D., który udzielił odpowiedzi pismem z dnia 31 grudnia 2013r. Postanowieniem z dnia [...] r. Starosta O. odmówił natomiast uwzględnienia wniosku dowodowego J. K.. Na powyższe postanowienie J. K. złożył zażalenie. Po jego rozpatrzeniu Wojewoda D. postanowieniem z dnia [...] r. stwierdził niedopuszczalność zażalenia. Postanowienie Wojewody o zostało zaskarżone przez J. K. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, który postanowieniem z dnia 27 czerwca 2014 r. skargę odrzucił (sygn. akt II SA/Wr 293/14).

Decyzją nr [...] z dnia [...] r. Starosta O. odmówił uchylenia decyzji Starosty O. nr [...]. Organ pierwszej instancji wskazał, że J. K. nie posiada statusu strony w postępowaniu zakończonym ostateczną decyzją Starosty O. i tym samym nie może żądać weryfikacji powyższego rozstrzygnięcia w trybie wznowienia postępowania.

Na skutek odwołania wniesionego przez J. K., Wojewoda D. decyzją z dnia [...] uchylił decyzję organu I instancji wskazując, że przy ocenie legitymacji skarżącego, organ pierwszej instancji powinien uwzględnić, że w stosunku do tej decyzji prowadzone było przez Wojewodę postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności, w którym rozstrzygnięta została kwestia posiadanie przez wnioskodawcę przymiotu strony.

W związku z wnioskami J. K. zawartymi w piśmie z dnia 29 listopada 2015 r. Starosta O. postanowieniem nr [...] odmówił wyłączenia Naczelnika Wydziału Architektury i Budownictwa od orzekania w niniejszej sprawie oraz wydanym w tym samym dniu postanowieniem nr [...] odmówił uwzględnienia żądania dowodowego polegającego na przeprowadzeniu dowodów z akt administracyjnych Wojewody D., DWINB, akt sądowych Naczelnego Sądu Administracyjnego - Ośrodek Zamiejscowy we Wrocławiu i Sądu Rejonowego w O. II Wydział Karny, a także przeprowadzenia rozprawy administracyjnej.

W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy Starosta O. decyzją nr [...] z dnia [...] r. odmówił uchylenia decyzji nr [...]. Organ pierwszej instancji wskazał, że w przedmiotowej sprawie mogłaby zapaść tylko decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej.

Od tej decyzji odwołanie w przepisanym terminie wniósł J. K. zarzucając organowi I instancji naruszenie przepisów prawa materialnego i procesowego, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: ustawy - Prawo budowlane, ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz art. 7 i art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. W szczególności skarżący wskazał, że przedmiotowa inwestycja będzie oddziaływać na działkę będącą jego własnością. Ponadto organ I instancji nie uwzględnił jego wniosków o przeprowadzenie dowodów oraz rozprawy administracyjnej a także nie przekazał do Wojewody wniosku wyłączenie Starosty O. od orzekania z niniejszej sprawie. W treści odwołania J. K. zawarł także zażalenie na postanowienie nr [...] odmawiające wyłączenia Naczelnika Wydziału Architektury i Budownictwa od orzekania w niniejszej sprawie oraz na postanowienie nr [...] odmawiające uwzględnienia wniosku dowodowego. W odwołaniu skarżący zawarł także wniosek o przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego z akt NSA (obecnie WSA we Wrocławiu), DWINB i SR w O. II Wydział Karny oraz rozprawy administracyjnej.

Wojewoda D., w wyniku rozpatrzenia sprawy w drugiej instancji, wydał w dniu [...] r. decyzję nr [...], którą uchylił decyzję Starosty z dnia [...] r., nr [...] i orzekając co do istoty sprawy stwierdził, że decyzja Starosty O. nr [...] z dnia [...] r. została wydana z naruszeniem prawa oraz odmówił uchylenia tej decyzji ze względu na upływ pięcioletniego terminu wskazanego w art. 146 § 1 k.p.a.

Po przytoczeniu regulacji prawnej wynikającej z przepisów art. 145 § 1 pkt 4 i pkt 7, art. 147, art. 148 § 1, art. 149 § 1 i § 2, art. 150 § 1 k.p.a. organ II instancji ocenił posiadanie przez J. K. statusu strony w przedmiotowym postępowaniu. W tym zakresie stwierdził, że w stosunku do decyzji nr [...] prowadzone było postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności. Decyzją nr [...] z dnia [...] r. Wojewoda D. odmówił stwierdzenia nieważności decyzji nr [...]. W uzasadnieniu wydanej decyzji stwierdzono jednak, że J. K. posiada przymiot strony w postępowaniu nieważnościowym. Decyzja ta została utrzymana we mocy decyzją Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. Następnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 15 marca 2013 r. (VII SA/Wa 605/12) oddalił skargę na tę decyzję. W związku uprawomocnieniem się tego wyroku organ II instancji przyjął, że również w niniejszym postępowaniu J. K. posiada status strony. Według organu II instancji, J. K. zachował także termin na złożenie wniosku wznowienie postępowania - w piśmie z dnia 5 sierpnia 2010 r. wskazał, że o decyzji udzielającej pozwolenia na budowę dowiedział się w dniu 13 lipca 2010 r.

Przechodząc do badania wskazanej we wniosku drugiej przesłanki wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 7 k.p.a. - rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego odmiennie od oceny przyjętej przy wydaniu decyzji), Wojewoda wskazał, że w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na rozbudowę i przebudowę pawilonu handlowo-usługowego na działkach nr 165/18 i nr 166/6, AM-[...], obręb L., nie było rozstrzygane zagadnienie wstępne, a zatem wskazana przez wnioskodawcę przesłanka nie została spełniona.

Po stwierdzeniu spełnienia przesłanki pozytywnej wznowienia postępowania, w postaci wystąpienia podstawy wznowienia z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Wojewoda przystąpił do oceny wystąpienia w sprawie przesłanek negatywnych. W tym zakresie wskazał, że decyzja nr [...] stała się ostateczna w dniu 17 listopada 2009 r. Zgodnie natomiast z art. 146 § 1 k.p.a. uchylenie decyzji z przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt 1 i 2 nie może nastąpić, jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło dziesięć lat, zaś z przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt 3-8 oraz w art. 145a i art. 145b, jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło pięć lat. Organ II instancji podkreślił przy tym, że upływ okresu przedawnienia oznaczonego w art. 146 § 1 k.p.a. oznacza bezwzględny zakaz merytorycznego orzekania w sprawie (zob. wyrok NSA z dnia 30 kwietnia 2009 r., sygn. akt II OSK 124/09). Prowadzenie postępowania po upływie okresu przedawnienia określonego w art. 146 § 1 k.p.a. narusza zasadę trwałości decyzji administracyjnej, której podstawową funkcją jest stabilizacja stosunków prawnych. Treść art. 146 § 1 k.p.a. wskazuje w sposób jednoznaczny, że upływ określonych w nim terminów, jako negatywnej przesłanki do uchylenia w trybie wznowieniowym decyzji, jest bezwarunkowy, czyli niezależny od okoliczności, które to spowodowały (zob. wyrok NSA z dnia 17 września 1999 r., sygn. akt I SA 1965/98). W ocenie Wojewody, w przedmiotowej sprawie okres przedawnienia określony w k.p.a. upłynął w dniu 17 listopada 2014 r. W związku z powyższym Starosta O. w dniu wydawania zaskarżonej decyzji nie posiadał kompetencji do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. Zgodnie bowiem z postanowieniami art. 151 § 2 k.p.a. po stwierdzeniu upływu terminu przedawnienia organ ograniczy się do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie uchylił tej decyzji. Z tego względu organ II instancji uchylił decyzję organu I instancji.

Odnosząc się z kolei do podniesionych w odwołaniu zarzutów dotyczących nieprzeprowadzenia postępowania dowodowego w zakresie żądanym przez skarżącego oraz nieprzeprowadzenia rozprawy administracyjnej, a także zażalenia na postanowienie nr [...], Wojewoda wskazał, że, zgodnie z art. 75 § 1 zd. 1 k.p.a., jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W przedmiotowej sprawie, w związku z upływem terminu określonego w art. 146 § 1 k.p.a., rozstrzygnięcie o dopuszczeniu dowodów wskazanych przez skarżącego jest bezcelowe. Ustosunkowując się natomiast do podniesionego przez J. K. braku przekazania jego wniosku o wyłączenie Starosty od orzekania w sprawie do Wojewody ze względu na "bardzo dobry stosunek osobisty z inwestorem", organ II instancji wskazał, że zgodnie z art. 25 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej podlega wyłączeniu od załatwienia sprawy dotyczącej interesów majątkowych: jego kierownika lub osób pozostających z tym kierownikiem w stosunkach określonych w art. 24 § 1 pkt 2 i 3 (pkt 1); osoby zajmującej stanowisko kierownicze w organie bezpośrednio wyższego stopnia lub osób pozostających z nim w stosunkach określonych w art. 24 § 1 pkt 2 i 3 (pkt 2). Wskazane przesłanki wyłączenia organu są przesłankami wyczerpującymi, co oznacza, że podstawą wyłączenia organu nie może być inna okoliczność (wyrok NSA z dnia 3 kwietnia 2008 r., II OSK 354/07). Wyjaśniono również, że w orzecznictwie utrwalił się pogląd, że wyłączenie organu administracji publicznej na podstawie art. 25 § 1 k.p.a. następuje z mocy prawa, a zatem wydanie odrębnego postanowienia w tej sprawie nie znajduje uzasadnienia w przepisach (wyrok NSA w Lublinie z dnia z dnia 6 marca 1998 r., sygn. akt I SA/Lu 189/97, wyrok WSA w Warszawie z dnia 7 czerwca 2005 r., sygn. akt IV SA/Wa 306/05 oraz wyrok WSA w Warszawie z dnia z dnia 24 sierpnia 2010 r., sygn. akt VII SA/Wa 830/10). Dopiero zatem w przypadku zaistnienia przesłanek wyłączenia Starosty od załatwienia sprawy organem właściwym do załatwienia sprawy, zgodnie z art. 26 § 2 k.p.a., będzie odpowiednio organ wyższego stopnia nad organem załatwiającym sprawę lub organ wyższego stopnia nad organem, w którym osoba wymieniona w tym przepisie zajmuje stanowisko kierownicze. Według organu II instancji, powołane przez stronę powody wyłączenia Starosty nie znajdują się w tym katalogu. Z akt sprawy nie wynika także, żeby w przedmiotowej sprawie zaszły przesłanki wskazane w art. 25 k.p.a. W związku z tym nie powstał obowiązek przekazania wniosku strony do Wojewody.

Przechodząc do zarzutu dotyczącego sposobu załatwienia zażalenia na postanowienie nr [...] odmawiające wyłączenia Naczelnika Wydziału Architektury i Budownictwa od orzekania w niniejszej sprawie ze względu na "brak bezstronności w sprawie, poświadczenie nieprawdy w decyzji administracyjnej, bardzo dobry stosunek osobisty z inwestorem", organ II instancji wyjaśnił, że J. K. nie wskazał na czym polegały podniesione przez niego zarzuty, ani jaki miałyby mieć wpływ na rozpatrywanie sprawy przez osobę pełniącą funkcję Naczelnika Wydziału Architektury i Budownictwa. Wyjaśniono przy tym, że zgodnie z art. 24 § 3 k.p.a., bezpośredni przełożony pracownika jest obowiązany na jego żądanie lub na żądanie strony albo z urzędu wyłączyć go od udziału w postępowaniu, jeżeli zostanie uprawdopodobnione istnienie okoliczności niewymienionych w § 1, które mogą wywołać wątpliwość co do bezstronności pracownika. W przedmiotowej sprawie wątpliwości co do bezstronności pracownika nie zostały uprawdopodobnione.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu na decyzję Wojewody D. z dnia [...] r. skarżący J. K. zarzucił organowi II instancji naruszenie:

- art. 151 par. 2 w związku z art. 146 § 1 i art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., poprzez jego niewłaściwe zastosowanie w realiach niniejszej sprawy,

- art. 6, art. 7, art. 8, art. 10 § 1, art. 77 § 1, art. 81 i art. 107 § 3 k.p.a. w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy.

Formułując te zarzuty, skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Rozwijając zgłoszone zarzuty w uzasadnieniu skargi, skarżący przywołał orzecznictwo sądowe dotyczące stosowania art. 7, art. 77 § 1, art. 6 i art. 8 k.p.a. (wyroki NSA z dnia 1 sierpnia 2012 r., sygn. akt I OSK 2140/11, WSA z dnia 16 maja 2012 r., sygn. akt VI SA/Wa 2371/11, WSA z dnia 3 kwietnia 2012 r., sygn. akt I SA/Bk 19/12). Na tej podstawie skarżący zauważył, że postanowieniem z dnia [...] (data doręczenia 21 września 2010 r.) Starosta O. zawiesił z urzędu postępowanie administracyjne dotyczące wznowienia postępowania administracyjnego w sprawie zakończonej decyzją nr [...]. Zgodnie natomiast z art. 103 k.p.a. zawieszenie wstrzymuje bieg terminów przewidzianych w kodeksie. Postanowieniem z dnia [...] (data doręczenia 27 sierpnia 2013 r.), Starosta O. podjął z urzędu zawieszone postępowanie. Z kolei, wyrokiem z dnia 14 maja 2014 r., sygn. akt II SA/Wr 826/13 Wojewódzki Sąd Administracyjne we Wrocławiu oddalił skargę na postanowienie Wojewody D. z dnia [...], które zostało wydane w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia na postanowienie podejmujące z urzędu zawieszone postępowania dotyczące wznowienia postępowania administracyjnego zakończonego decyzją zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na rozbudowę. Dalej skarżący wskazał, że zawiadomieniem z dnia 30 października 2013 r. (data doręczenia skarżącemu - 13 listopada 2013 r.), wydanym na podstawie art. 10 § 1 i art. 73 § 1 k.p.a. Starosta poinformował skarżącego o zakończeniu postępowania administracyjne sprawy wznowionej na jego wniosek z dnia 5 sierpnia 2010 r. W takim stanie sprawy, według skarżącego, przyjąć należy, że okres przedawnienia określony w k.p.a. upływa w 2018 r. Jednocześnie skarżący podtrzymał zarzuty zawarte w odwołaniu.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda podtrzymał dotychczasowe stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz.U. z 2016 r., poz. 1066 ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w prowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – j.t. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.).

W rozpoznawanej sprawie tego rodzaju wady i uchybienia nie wystąpiły, wobec czego skargę należało oddalić.

Zaskarżoną do tutejszego Sądu decyzją z dnia [...] r., nr [...] Wojewoda D., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. (przy czym przepis ten nie został powołany w podstawie prawnej decyzji), uchylił decyzję Starosty O. z dnia [...] r., nr [...] i orzekając o istocie sprawy stwierdził, że decyzja Starosty O. nr [...] z dnia [...] r. została wydana z naruszeniem prawa oraz odmówił uchylenia tej decyzji ze względu na upływ pięcioletniego terminu wskazanego w art. 146 § 1 k.p.a.

W konsekwencji charakteru poddanego sądowej kontroli rozstrzygnięcia przyjdzie na wstępie wyjaśnić, że celem wznowionego postępowania jest ustalenie, czy postępowanie zwykłe było dotknięte określonymi wadami i usunięcie ewentualnych wadliwości; ustalenie, czy i w jakim zakresie ta wadliwość wpłynęła na byt prawny decyzji ostatecznej oraz w razie stwierdzenia wadliwości decyzji dotychczasowej doprowadzenie do jej uchylenia i wydania nowej decyzji rozstrzygającej o istocie sprawy albo stwierdzenie, że decyzja dotychczasowa została wydana z określonym naruszeniem prawa (art. 151 § 1 pkt 1 i pkt 2 k.p.a.). Decyzje wydane po wznowieniu postępowania dotyczą w końcowym rezultacie bytu prawnego decyzji ostatecznych wydanych w trybie zwykłym (zob. uchwała NSA z dnia 2 grudnia 2002 r., sygn. akt OPS 11/02).

Kodeks postępowania administracyjnego uzależnia możliwość wznowienia postępowania od wystąpienia w sprawie dwóch przesłanek pozytywnych oraz braku dwóch przesłanek negatywnych. Przesłankami pozytywnymi są rozstrzygnięcie sprawy decyzją ostateczną i wystąpienie jednej z wyliczonych wyczerpująco w art. 145 § 1 i 145a § 1 k.p.a. podstaw prawnych wznowienia postępowania administracyjnego. Przesłankami negatywnymi jest przesłanka terminu - art. 146 § 1 k.p.a. oraz przesłanka dotycząca tego, że treść rozstrzygnięcia sprawy w trybie wznowienia postępowania odpowiadałaby treści decyzji ostatecznej – art. 146 § 2 k.p.a. Tryb wznowienia postępowania uruchamiany jest w wyniku wydania postanowienia na podstawie art. 149 § 1 i 2 k.p.a. Ten akt procesowy otwiera drogę do dalszego postępowania, którego przedmiotem jest badanie rzeczywistego zaistnienia podstawy wznowienia jak i ocena skutków, jakie jej istnienie wywiera na rozstrzygnięcie sprawy.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy należy zauważyć, że w dniu 5 sierpnia 2010 r. do Starosty O. wpłynął wniosek skarżącego, w którym zawarł on żądanie wznowienia postępowania administracyjnego zakończonego ostateczną decyzję tego organu z dnia [...] r., nr [...]. Analiza akt sprawy wskazuje, że pierwszą czynnością procesową w postępowaniu zainicjonowany przedmiotowym wnioskiem było wydanie w dniu [...]. Tym postanowieniem zawieszone zostało postępowanie dotyczące wznowienia postępowania do czasu zakończenia zainicjowanego wnioskiem skarżącego postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji nr [...]. Formalnie zatem organ I instancji nie wydał postanowienia o wszczęciu postępowania w sprawie wznowienia postępowania zakończonego decyzją nr [...]. Przyjdzie jednak zauważyć, że zgodnie z art. 61 § 3 k.p.a. datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej, co w niniejszej sprawie miało miejsce w dniu 5 sierpnia 2010 r. Z uwagi, że przepis szczególny przewiduje wszczęcie postępowania administracyjnego w określonej formie, zgodnie z art. 149 k.p.a. wznowienie postępowania następuje w drodze postanowienia, należało jednak przyjąć, że datą wszczęcia postępowania jest dzień doręczenia postanowienia z dnia 1 września 2010 r., pomimo że formalnie dotyczy ono zawieszenia postępowania. W ten sposób zainicjowane postępowanie, po jego jednoczesnym zawieszeniu, zostało podjęte dopiero postanowieniem z dnia [...], kiedy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 15 marca 2013 r., sygn. akt VII SA/Wa 605/12, oddalił skargę na decyzję GINB z dnia [...] r., która organ II instancji utrzymał w mocy decyzję odmawiająca stwierdzenia nieważności decyzji nr [...].

W tak przebiegającym postepowaniu wznowieniowym, Wojewoda D. stwierdził wystąpienie przesłanki negatywnej jaką jest przesłanka terminu, którą przewiduje przepis art. 146 § 1 k.p.a. Podzielając takie zapatrywanie na sprawę, Sąd w składzie orzekającym akceptuje i przyjmuje jako własne stanowisko wyrażone przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 18 lutego 2010 r. (sygn. akt I OSK 561/09), gdzie przyjęto, że treść art. 146 § 1 k.p.a. wskazuje w sposób jednoznaczny, że upływ określonych w nim terminów, jako negatywnej przesłanki do uchylenia w trybie wznowieniowym decyzji, jest bezwarunkowy, tj. niezależny od okoliczności, które to spowodowały. Termin pięcioletni, chociaż zamieszczony w przepisie proceduralnym, ma charakter materialny, co oznacza, że jego upływ powoduje taki skutek, że decyzja ostateczna nie może być uchylona, choćby wydana została z naruszeniem prawa. Termin ten nie może być przywrócony, gdyż nie jest on terminem, do zachowania którego obowiązana jest strona, lecz jego adresatem jest organ i jednocześnie bieg terminu z art. 146 § 1 k.p.a. nie może ulec przerwaniu, gdyż możliwości takiej ustawodawca nie przewidział. Prowadzenie postępowania po upływie okresu przedawnienia określonego w art. 146 § 1 k.p.a. narusza zasadę trwałości decyzji administracyjnej. Upływ okresu przedawnienia oznaczonego w art. 146 § 1 k.p.a. oznacza bezwzględny zakaz merytorycznego orzekania w sprawie.

W świetle powyższego stanowiska wskazać należy, że objęta wnioskiem o wznowienie postępowania decyzja Starosty O. z dnia [...]r., nr [...], stała się ostateczna w dniu 17 listopada 2009 r. Od tej daty należy zatem liczyć bieg pięcioletniego terminu przedawnienia, którego upływ uniemożliwia uchylenie decyzji dotychczasowej. Skutek taki wprost przewiduje art. 146 § 1 k.p.a., skoro także w przypadku zaistnienia przesłanki z art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a., przewiduje przeszkodę w postaci upływu czasu od daty doręczenia lub ogłoszenia decyzji.

W ocenie Sądu, w niniejszej sprawie nie doszło także do naruszenia art. 103 w zw. z art. 146 § 1 k.p.a. Ustawodawca wprawdzie w art. 103 k.p.a. zawarł stwierdzenie, że zawieszenie postępowania wstrzymuje bieg terminów przewidzianych w kodeksie, ale nie rozciągnął tego unormowania na wszystkie terminy zamieszczone w tej ustawie. W szczególności przepis art. 103 k.p.a. nie ma zastosowania do terminów o charakterze materialnoprawnym, które zostały przewidziane w art. 146 § 1, czy art. 156 § 2 k.p.a.

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym utrwalone jest już stanowisko, że zawieszenie postępowania administracyjnego pociąga za sobą wstrzymanie biegu jedynie terminów procesowych regulujących przebieg postępowania administracyjnego, do których należy zaliczyć terminy dokonania czynności przez organy administracyjne oraz strony postępowania (vide wyroki: WSA z dnia 10 sierpnia 2016 r., sygn. akt VII SA/Wa 2472/15, z dnia 3 grudnia 2009 r., sygn. akt II SA/Gl 434/09). Dlatego też nie można zgodzić się ze skarżącym, który powołując się na przepis art. 103 k.p.a., wskazuje na rok 2018, w którym ma dopiero upłynąć okres przedawnienia w sprawie.

Odnosząc się natomiast do podtrzymanych w skarze zarzutów zawartych w odwołaniu, w ocenie Składu orzekającego, za prawidłowe należało uznać stanowisko organu II instancji, wyrażone w zaskarżonej decyzji. Sąd podziela zwłaszcza stanowisko wyrażone w uzasadnieniu tej decyzji, że z uwagi na upływ terminu określonego w art. 146 § 1 k.p.a., rozstrzygnięcie o dopuszczeniu dowodów wskazanych przez skarżącego było bezcelowe. Zaniechania przez organ administracji podjęcia czynności procesowych zawnioskowanych przez skarżącego nie można uznać za uchybienie przepisom prawa administracyjnego, skutkującym wadliwością decyzji, ponieważ zgodnie z art. 78 § 1 k.p.a., żądanie strony dotyczące przeprowadzenia dowodu należy uwzględnić, jeżeli przedmiotem dowodu jest okoliczność mająca znaczenie dla sprawy. Przesłanki nieuwzględnienia takiego żądania są zatem ściśle związane z etapem postępowania oraz z przedmiotem wnioskowanego dowodu. W niniejszym przypadku, wobec wystąpienia jednej z przesłanek niedopuszczalności uchylenia decyzji dotychczasowej, wnioskowane przez skarżącego dowody dotyczyły okoliczności, które nie miały już znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy.

Należy także zgodzić się z organem II instancji odwoławczym w kwestii zarzutów skarżącego dotyczących sposobu rozpoznania zgłoszonego przez niego wniosku o wyłączenie Naczelnika Wydziału Architektury i Budownictwa od orzekania w sprawie. Przede wszystkim należy wyjaśnić, że na postanowienie o wyłączeniu bądź odmowie wyłączenia pracownika ni przysługuje zażalenie, zgodnie z ogólna zasadą, wskazaną w art. 141 § 4 k.p.a. Takie też pouczenie zostało zawarte w postanowieniu nr [...]. Prawidłowość postanowień dotyczących wyłączenia może być badana w toku rozpoznawania odwołania od decyzji (142 k.p.a.), co w niniejszym przypadku miało miejsce. W toku postępowania sądowoadministracyjnego wszczętego w wyniku skargi na decyzje ostateczna w sprawie, w której brał udział pracownik podlegający wyłączenia, sąd w przypadku stwierdzenia, że w postępowaniu doszło do naruszenia art. 24 k.p.a. lub 25 k.p.a. zobligowany będzie uchylić decyzje na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. Przyznając zatem skarżącemu możliwość poddania sądowej kontroli także rozstrzygnięć dotyczących wyłączenia pracownika, stwierdzić należało, że skarżący nie uprawdopodobnił wątpliwości co do bezstronności pracownika na podstawi art. 24 § 1 pkt 2 k.p.a. W takim przypadku nie wystarcza subiektywne przekonanie strony o stronniczości pracownika. Okoliczności uzasadniające wniosek o wyłączenie musza być realne i istnieć w czasie trwania postępowania. Należało również podzielić zapatrywanie organu II instancji dotyczące oceny wskazywanych przez skarżącego powodów wyłączenia organu na podstawie art. 25 k.p.a. Zgodnie z brzmieniem tego przepisu, organ administracji publicznej podlega wyłączeniu od załatwienia sprawy dotyczącej interesów majątkowych: 1) jego kierownika lub osób pozostających z tym kierownikiem w stosunkach określonych w art. 24 § 1 pkt 2 i 3; 2) osoby zajmującej stanowisko kierownicze w organie bezpośrednio wyższego stopnia lub osób pozostających z nim w stosunkach określonych w art. 24 § 1 pkt 2 i 3. Powołane przez skarżącego powody wyłączenia Starosty nie znajdują się w tym katalogu. Ponadto jak słusznie zauważono - wyłączenie organu administracji publicznej na podstawie art. 25 § 1 k.p.a. następuje z mocy prawa, a zatem wydanie odrębnego postanowienia w tej sprawie nie znajduje uzasadnienia w przepisach.

Kierując się powyższą argumentacją, pomimo stwierdzonych mankamentów związanych z procedurą wszczęcia postępowania wznowieniowego, które w ocenie Sądu nie miały istotnego wpływu na wynik sprawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu orzekł jak w sentencji w trybie art. 151 p.p.s.a.