Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 69/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2024-05-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6012 Wstrzymanie robót budowlanych, wznowienie tych robót, zaniechanie dalszych robót budowlanych
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: *Oddalono skargę w całości
Powołane przepisy: article: art. 29 ust. 1 pkt 2, art. 29 ust. 1 pkt 15 lit. b, art. 48 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2024 poz 725
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Władysław Kulon Sędziowie: Sędzia WSA Olga Białek Sędzia WSA Wojciech Śnieżyński (spr.) po rozpoznaniu w Wydziale II w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 7 maja 2024 r. sprawy ze skargi A. W. i M. W. na postanowienie Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 22 listopada 2023 r. Nr 1135/2023 w przedmiocie wstrzymania prowadzenia robót budowlanych polegających na rozbudowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego o taras oddala skargę w całości.


UZASADNIENIE

Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (DWINB) postanowieniem z 22.11.2023 r. (nr 1135/2023), po rozpatrzeniu zażalenia A. W. i M. W. (dalej: inwestorzy lub skarżący), na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. (PINB, organ I instancji) z 29.09.2023 r. (nr 65/2023) dotyczące nakazu wstrzymania robót budowlanych polegających na rozbudowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego znajdującego się na działce [...] w L. o taras posadowiony na słupach (oznaczony nr [...] na mapie sytuacyjno-poglądowej, załączonej do protokołu kontroli z 24.05.2023 r.), bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę, jednocześnie informujące o możliwości złożenia wniosku o legalizację przedmiotowej inwestycji - utrzymał zaskarżone postanowienie organu I instancji w mocy w całości.

Postanowienie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym.

W dniu 27.04.2023 r. do PINB wpłynął wniosek R. S., dotyczący przeprowadzenia kontroli robót budowlanych, wykonywanych w budynku przy ul. [...] w L., które polegały m.in. na budowie tarasu przyległego do elewacji budynku, na które zgłaszający nie wyrażał zgody. Do wniosku dołączono zdjęcia obrazujące stan elewacji od strony ogrodu w roku 2015, gdzie brak jest tarasu i w roku 2023, z widocznym już tarasem.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w L. (dalej: PINB, organ I instancji) w dniu 24.05.2023 r. przeprowadził kontrolę na działce nr [...]. Organ stwierdził, że na poziomie I piętra przy budynku znajdują się 2 tarasy o konstrukcji drewnianej wsparte na słupkach murowanych z cegły. Według oświadczenia A. W. i M. W. istniejące tarasy są I etapem budowy oranżerii, których budowa została zgłoszona w Starostwie Powiatowym (zgłoszenie okazano na kontroli). Według oświadczenia budowa oranżerii zostanie dokończona po uregulowaniu spraw własności gruntów pod oranżerią. Do protokołu z kontroli, poza zdjęciami wykonanych robót budowlanych wraz z mapą sytuacyjno-poglądową, dołączono zdjęcia dokumentów okazanych przez inwestorów w postaci: pisma Starostwa Powiatowego w L. z 14.07.2008 r. dotyczącego potwierdzenia faktu zgłoszenia przez A. W. w dniu 12.05.2008 r. zamiaru budowy przydomowej oranżerii o powierzchni zabudowy 25 m², zgłoszenia złożonego w dniu 28.12.2015 r. w sprawie zamiaru przystąpienia do wykonania na działce nr [...] robót budowlanych polegających na wykonaniu oranżerii o powierzchni zabudowy do 25 m² przy budynku dwurodzinnym, z terminem rozpoczęcia robót na 01.02.2016 r. W treści tego zgłoszenia wskazuje się na załączone do niego pisma Wojewódzkiego Urzędu Ochrony Zabytków z 17.12.2015r.

Pismem z 14.06.2023 r. PINB zwrócił się do Starosty L. o przekazanie informacji czy na działce nr [...] dokonano zgłoszeń budowy niewymagających uzyskania pozwolenia na budowę lub wnioskowano o udzielenie pozwolenia na budowę. Jednocześnie PINB zwrócił się do Wojewódzkiego Urzędu Ochrony Zabytków we Wrocławiu o przekazanie kopii materiałów załączonych do wniosku skarżących z 04.02.2016 r., na podstawie których organ wydał opinię z 09.02.2016 r. w sprawie budowy drewnianej oranżerii przy budynku. Zwrócono się również o przekazanie informacji czy organ uzgadniał inne roboty budowlane na działce bądź przy budynku.

Pismem z 21.06.2023 r. Starosta L. poinformował o zgłoszeniach dokonanych przez A. W. w latach 2015-2023, które nie obejmowały zamiaru wykonania oranżerii o powierzchni zabudowy do 25 m² przy budynku na działce nr [...]. Poinformowano również o braku udzielonych pozwoleń na budowę na tej działce.

Pismem z 30.06.2023 r. PINB zwrócił się do Starosty L. o przekazanie kopii zgłoszenia z 28.12.2015 r., dotyczącego zamiaru wykonania oranżerii. Pismem z 30.06.2023 r. Jednocześnie PINB wskazał, że z posiadanych informacji o powyższym zgłoszeniu wynika (postanowienie Starosty z 21.01.2016 r.), że nałożono na zgłaszającą obowiązek jego uzupełnienia, w związku z tym zwrócono się o informację, czy organ nie wniósł sprzeciwu do zgłoszenia.

Pismem z tego samego dnia PINB zwrócił się również do Burmistrza Miasta i Gminy L. o przekazanie kopii dokumentów mogących pomóc w ustaleniu roku budowy obiektów budowlanych znajdujących się na działce nr [...].

W odpowiedzi z 18.07.2023 r. Burmistrz przekazał kopię opis budynku, rzutu podpiwniczenia, parteru, poddasza z uproszczonej inwentaryzacji do celów wyceny budynku mieszkalnego sporządzonej przez uprawnionego rzeczoznawcę majątkowego z lipca 1999 r., kopie umów dzierżawy gruntów pod oranżerie wraz ze stosownymi wnioskami (umowy zawierane w dniach: 14.01.2016 r., 11.12.2017 r., 10.03.2015 r., 07.11.2011 r., 26.06.2008 r.).

Pismem z 21.07.2023 r. Wojewódzki Urząd Ochrony Zabytków poinformował, że nie jest możliwy dostęp do akt sprawy z roku 2016, w związku z czym przekazanie kopii materiałów załączonych do wniosku skarżących jest niemożliwe. Jednocześnie wskazano, że w systemie elektronicznym prowadzonych spraw od 2016 roku nie zanotowano żadnych wniosków dotyczących nieruchomości.

Pismem z 03.08.2023 r. PINB zawiadomił o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie rozbudowy budynku mieszkalnego wielorodzinnego o taras posadowiony na słupach (oznaczony nr [...] na mapie sytuacyjnej - poglądowej, załączonej do protokołu kontroli z 24.05.2023 r.).

Pismem z 08.08.2023 r. skarżąca wyraziła swoje stanowisko w sprawie. Oświadczyła w nim, że postępowanie w sprawie samowoli budowlanej dotyczącej oranżerii było już prowadzone w 2016 r., w wyniku pisma sąsiadów z 14.11.2016 r., kierowanego do PINB, którego kserokopia została załączona. Ponadto przedłożyła kopię pisma złożonego do PINB w dniu 18.11.2016 r., dotyczącego udzielenia przez J. i R. S. w grudniu 2015 r. zgody na wybudowanie oranżerii.

W dniu 27.09.2023 r. PINB przeprowadził ponowne oględziny celem uzupełnienia materiału dowodowego o pomiary tarasów nr [...] i [...].

Następnie PINB wydał w dniu 29.09.2023 r., na podstawie art. 48 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 i 5 ustawy z 07.07.1994 r. Prawo budowalne (Dz. U. z 2023 r., poz. 682 ze zm.), postanowienie nr 65/2023, którym wstrzymał skarżącym prowadzenie robót budowlanych polegających na rozbudowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego o taras posadowiony na słupach (oznaczony nr [...] na mapie sytuacyjnej - poglądowej, załączonej do protokołu kontroli z 24.05.2023 r.) oraz poinformował o możliwości złożenia wniosku o legalizację ww. robót budowlanych w terminie 30 dni od dnia doręczenia postanowienia oraz o konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej w celu uzyskania decyzji o legalizacji wykonanych robót budowlanych.

W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, że taras połączony jest funkcjonalnie z lokalem mieszkalnym w budynku wielorodzinnym poprzez wykonane drzwi tarasowe w ścianie zewnętrznej, do której przylega, a z pozostałych trzech stron wykonano balustradę z drewna o wysokości 1,16 m. Taras ma wymiary 4,80 m x 5,00 m, co daje powierzchnię zabudowy wynoszącą 24,00 m². Taras wybudowano na słupach na wysokości 3,964 m licząc od poziomu terenu. Pod tarasem powstał podcień gdzie przechowywany jest drobny sprzęt i znajduje się część rekreacyjna. Kubatura brutto rozbudowanej części budynku wynosi 24,00 m² x (1,16 m + 3,96 m) = 122,88 m³. PINB podkreślił, że wzrost charakterystycznych parametrów obiektu budowlanego takich jak powierzchnia zabudowy czy kubatury jest kluczowym kryterium do kwalifikacji wykonanych robót budowlanych jako rozbudowy istniejącego budynku mieszkalnego. W odniesieniu do oświadczeń inwestorów organ I instancji wyjaśnił, że przedmiotowy obiekt jest użytkowany i roboty budowlane zostały już zakończone. Jednocześnie zaznaczył, że przepisy budowlane nie przewidują możliwości etapowania robót budowlanych realizowanych na zgłoszenie.

Powyższe postanowienie zostało oprotestowane przez A. W. i M. W. W zażaleniu zarzucili PINB naruszenie:

1) art. 48 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 i 5 u.p.b. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, w sytuacji gdy w okolicznościach sprawy nie istniały żadne uzasadnione wątpliwości co do konstrukcji wzniesionego obiektu budowlanego, które uzasadniałyby zobowiązanie strony do wstrzymania robót budowlanych oraz możliwości złożenia wniosku o legalizację;

2) art. 29 ust. 2 pkt. 15 lit. b oraz art. 29 ust. 2 pkt. 22 u.p.b. poprzez jego niezastosowanie;

3) art. 7a § 1 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i nie dokonanie rozstrzygnięcia wątpliwości pojawiających się przy interpretacji przepisu na korzyść strony;

4) art. 8 § k.p.a. poprzez naruszenie zasady równego traktowania obywateli w tożsamej sytuacji faktycznej i prawnej.

W uzasadnieniu skarżący podnieśli, że obiekt zakwalifikowany jako taras jest w rzeczywistości oranżerią, której zamiar budowy inwestorzy zgłosili. Wyjaśnili, że z uwagi na brak funduszy przerwali prace budowlane nad oranżerią, a upływ 3 lat od dnia zgłoszenia sprawił, że nie mogli kontynuować budowy i konieczne było dokonanie ponownego zgłoszenia. Zdaniem skarżących organ I instancji nieprawidłowo zastosował też przepisy u.p.b., ustalając zwiększenie kubatury budynku, gdy taras do niego przylegający nie jest jego częścią. Podniesiono również, że obiekt nie posiada jeszcze zadaszenia. Podkreślono również, że obliczając opłatę legalizacyjną organ nieprawidłowo zaliczył obiekt do kategorii VIII – taras. Wskazano ponadto, że organ prowadząc postępowanie w sposób wadliwy i nie rozstrzygając wątpliwości na korzyść strony nie postąpił zgodnie z zasadą zaufania do władzy publicznej.

Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego opisanym na wstępie postanowieniem z 22.11.2023 r. utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy. Organ II instancji wskazał, że zarówno kubatura brutto jak i powierzchnia zabudowy budynku wielorodzinnego uległa w efekcie wykonanych robót powiększeniu, a to z kolei oznacza, że dokonano rozbudowy obiektu budowlanego. Rozbudowa budynku mieszkalnego wielorodzinnego nie została natomiast zwolniona z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. DWINB podniósł, że w sprawie mamy do czynienia z rozbudową budynku mieszkalnego wielorodzinnego od strony podwórza o taras konstrukcji drewnianej (oznaczony nr [...]) wsparty z jednej strony na ścianie budynku z drugiej zaś na słupach murowanych z cegły. Wysokość mierzona od podstawy słupa do górnej warstwy podłogi tarasu wynosi 3,96 m. Krawędzie tarasu zabezpieczone są balustradą o wysokości 1,16 m. Wymiary tarasu 4,80 m x 5,00 m, co daje powierzchnię zabudowy wynoszącą: 24,00 m². Pod tarasem powstał podcień, gdzie przechowywany jest drobny sprzęt i znajduje się cześć rekreacyjna. Do protokołu kontroli z 24.05.2023 r. jak i do zażalenia skarżący przedłożyli kopię pisma Starosty z 14.07.2008 r., którym potwierdzono fakt zgłoszenia przez skarżącą w dniu 12.05.2008 r. zamiaru budowy przydomowej oranżerii o powierzchni zabudowy 25 m². Organ II instancji stwierdził, że nie wykonano oranżerii a rozbudowano obiekt budowlany o taras co wymagało uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę. Sporny taras powstał zatem w warunkach tzw. samowoli budowlanej. Odnosząc się do treści zażalenia DWINB wskazał, że w sprawie nie mamy do czynienia z tarasem naziemnym, bowiem specyfiką takiego tarasu jest brak pomieszczeń, przestrzeni pod płytą konstrukcyjną. Wskazywany przepis odnoszący się do tarasów naziemnych nie ma więc zastosowania w niniejszej sprawie, ponieważ przedmiotowy taras posadowiony jest na słupach a pod nim powstał podcień, gdzie przechowywany jest drobny sprzęt oraz zaparkowany jest samochód osobowy. Organ II instancji podkreślił, że oranżeria to ogrzewany budynek z dużymi oknami lub o oszklonym dachu i ścianach, w którym przechowuje się albo hoduje rośliny ozdobne. Ogród zimowy oznacza natomiast rodzaj oranżerii, oszklone pomieszczenie, w którym hoduje się rośliny. Przyjmuje się, że ogrody zimowe mogą być - przy zastosowaniu nowych technologii - sytuowane bezpośrednio na gruncie, ale mogą też stanowić zabudowę wszelkiego rodzaju tarasów. Istotne jest zwrócenie uwagi na różną kwalifikację robót budowlanych polegających na zabudowie tarasu w zależności od rzeczywistej funkcji powstałego obiektu oraz jego cech konstrukcyjnych. W szczególności w okolicznościach konkretnych spraw ogrody zimowe powstałe wskutek przebudowy tarasu traktowane są jako części budynku stanowiące całość techniczno-użytkową i zwiększające kubaturę obiektu. W każdej sprawie należy dokonać indywidualnej oceny, czy dany obiekt jest oranżerią, czy posiada innych charakter. Decyduje o tym funkcja, jaką dane pomieszczenie pełni, jego konstrukcja. Powstały taras nie spełnia funkcji przypisanej do oranżerii (ogrodu zimowego), ponieważ nie posiada okien lub oszklonego dachu i ścian. Zatem nie znajdują do niego zastosowania przepis dotyczący budowy przydomowych oranżerii. Organ odwoławczy wskazał, że przepisy budowlane nie przewidują możliwości etapowania robót budowlanych realizowanych na zgłoszenie, nadto podczas kontroli stwierdzono, że obiekt jest użytkowany a roboty budowlane zostały zakończone. Organ podkreślił również, że skarżąca dwukrotnie zgłosiła zamiar wykonania oranżerii (w 2008 oraz 2015 r.), wykonując jednakże dwa tarasy a nie zgłoszone oranżerie, zatem nie uznano wyjaśnień skarżących w tej kwestii za wiarygodne. Ustosunkowując się do kwestii opłaty legalizacyjnej DWINB wyjaśnił, że na tym etapie postępowania administracyjnego organ I instancji poinformował jedynie o zasadach obliczania opłaty legalizacyjnej, która ustalana jest na podstawie art. 49d u.p.b. Nie jest to zatem etap, na którym weryfikuje się prawidłowość jej wyliczenia, gdyż nie została ona jeszcze nałożona.

Nie godząc się z powyższym rozstrzygnięciem skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu złożyli A. W. i M. W. wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia organu I instancji oraz wstrzymanie ich wykonania, zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, przeprowadzenie rozprawy oraz dopuszczenie i przeprowadzenie dowodów z dołączonych do skargi dokumentów.

Reprezentujący skarżących pełnomocnik zarzucił DWINB naruszenie:

1). art. 3 pkt 6, art. 7 i art. 7a k.p.a. w zw. z art. 28 u.p.b. poprzez ich niewłaściwą wykładnię i uznanie, że rozpoczęcie budowy na nieruchomości skarżących oranżerii stanowi rozbudowę obiektu, do której wymagane jest pozwolenie na budowę;

2) § 3 pkt 24 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12.04.2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynku i ich usytuowanie, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie w sprawie i uznanie, że rozpoczęta budowa oranżerii wspartej na słupach i wyłącznie opartej na konstrukcji budynku zwiększa kubaturę brutto budynku, w związku z czym stanowi rozbudowę obiektu, do której wymagane jest pozwolenie na budowę;

3) art. 48 w zw. z art. 30 ust. 5 u.p.b. poprzez jego błędne zastosowanie i wydanie postanowienie o wstrzymaniu budowy w sytuacji, w której skarżący wykonali prace budowlane zgodnie z dokonanym zgłoszeniem;

4) art. 7a k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i odstąpienie od zasady rozstrzygania wątpliwości na korzyść strony, podczas gdy wątpliwości takie występują w przedmiocie wzrostu charakterystycznych cech obiekt budowlanego, takich jak powierzchnia zabudowy czy kubatura;

5) art. 77 § 1 w zw. z art. 7a k.p.a. poprzez brak wszechstronnej oceny dowodów i odstąpienie od zasady rozstrzygania wątpliwości na korzyść strony, w zakresie faktu zgłoszenia przez skarżących budowy oranżerii do Starosty L. i konsekwencji wynikających z tego zgłoszenia, które przemawiają za tym, że oranżeria/taras nie stanowi samowoli budowlanej, lecz została wzniesiona zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa;

6) art. 77 § 1 k.p.a. poprzez dokonanie błędnego ustalenia faktycznego, tj. ustalenia, że rozpoczęcie budowy oranżerii zostało dokonane bez pozwolenia na budowę lub zgłoszenia, podczas gdy skarżący zgłosili zamiar jej budowy PINB w L., co do którego zgłoszenia organ nie wniósł sprzeciwu, jednak z przyczyn niezależnych od siebie (finansowych, związanych z pogarszającym się stanem całego budynku) nie mieli możliwości dokończenia prac budowlanych zgodnie ze zgłoszeniem.

W uzasadnieniu skargi jej autor rozwinął przedstawione zarzuty przywołując argumentację na ich poparcie. Odnosząc się do dokonanych w sprawie ustaleń faktycznych zauważono, że już w toku kontroli skarżący wskazali, że taras stanowi pierwszy etap budowy oranżerii, której budowę zgłoszono pismem z 12.05.2008 r. Starosta nie zgłosił sprzeciwu wobec zgłoszenia, w toku wskazanego postępowania organ administracji budowlanej nie miał żadnych zastrzeżeń co do jego zakresu, ani sposobu wykonania oranżerii, która miała zostać wzniesiona jako konstrukcja drewniana na słupach wspartych o budynek, ze szklanym zadaszeniem. Skarżący rozpoczęli budowę oranżerii, jednak z przyczyn od siebie niezależnych nie mogli jej dokończyć. Wyjaśnili, że w czasie trwania prac budowlanych dotyczących oranżerii ujawniły się istotne problemy techniczne dotyczące części wspólnych budynku położonego przy ul. [...] w L. Pierwszy istotny problem jaki ujawnił się w czasie budowy oranżerii, dotyczył złego stanu technicznego dachu budynku. Skarżący musieli ponieść wysokie koszty jego remontu. Drugi problem dotyczył elewacji, która również wymagała pilnych naprawa. Wskazane prace i ich koszty zmusiły skarżących do wstrzymania prac nad budową oranżerii. Na dowód skarżący przedłożyli umowę na remont dachu. Skarżący wskazali, że we wrześniu 2015 r. kupili od Gminy lokal numer [...] przy ul. [...]. Gmina zapewniała skarżących o dobrym stanie technicznym lokalu oraz części wspólnych. Po przystąpieniu do remontu tego lokalu skarżący odkryli, że belki stropowe znajdują się w stanie technicznym grożącym katastrofą budowlaną. Skarżący niezwłocznie przystąpili do prac związanych ze stropem, podczas których napotkali na liczne trudności, tak natury faktycznej, jak i prawnej, ponieważ właściciel lokalu numer [...] przy ul. [...], nie wyrażał zgody na remonty części wspólnych i nie chciał partycypować w ich kosztach. Remont odbywał się przez zamieszkiwany przez skarżących lokal i taras/niedokończoną oranżerię nr [...]. Prace ukończenia oranżerii, tj. ustawienie szklanej konstrukcji zadaszającej, nie zostało dokończone ze względu na wieloletnie, panujące wówczas remonty i związane z nimi trudności. Do trudności takich należy zaliczyć choćby konieczność uzyskania zgody Sądu na wykonanie prac remontowych, ze względu na sprzeciw właściciela lokalu nr [...] oraz konieczność wyegzekwowania od niego zwrotu części kosztów remontów. Ponadto wskazali, że po zakończonym remoncie stropu konieczny był remont obu mieszkań i odbudowa podstawy oranżerii (wymiana całej podstawy - części użytkowej). Wszystkie prace wymagały czasu i nakładów ogromnych środków finansowych, który utrudniły zakończenie budowy oranżerii, zgodnie z dokonanym zgłoszeniem.

Pełnomocnik skarżących zauważył, że pomimo przedłożenia w toku kontroli wszystkich zgłoszenia dotyczących budynku przy ul. [...] w L., w tym zgłoszenie dotyczącego budowy oranżerii, orzekające w sprawie organy nadzoru budowlanego uznały, że prawo budowlane nie dopuszcza do etapowania prac budowalnych, obecnie obiekt wykorzystywany jest jako taras, w związku z czym należy uznać go za samowolę budowlaną i zastosować przepisy art. 48 u.p.b., ponieważ stanowi rozbudowę obiektu, co do której należy uzyskać pozwolenie na budowę (art. 28 u.p.b.).

Skarżący nie zgadzając się z taką kwalifikacją prawną wykonanych robót budowlanych wskazali, że sporny taras objęty był zgłoszeniem do Starosty Powiatowego w L. już w 2008 r. Aktualna różnica pomiędzy obiektem objętym zgłoszeniem, a obiektem istniejącym sprowadza się wyłącznie do braku jego zadaszenia i przeszklonych przegród. W zgłoszeniu wyraźnie wskazano, że oranżeria będzie przylegać do budynku mieszkalnego i zostanie wzniesiona na słupach. Ponadto, taras nie posiada konstrukcyjnego połączenia z budynkiem i za całkowicie nie trafne należy uznać twierdzenia organów, że w sprawie mamy do czynienia z rozbudową budynku. Wykonany taras usytuowany w zbliżeniu do budynku mieszkalnego, nie stanowi rozbudowy budynku i nie wpływa na jego kubaturę. Termin "kubatura" należy wiązać z konstrukcją posiadającą przegrody budowlane (podłogę, ściany i sufit), które wydzielają go z przestrzeni (wyrok NSA z 28.01.2014 r., sygn. akt II OSK 2020/12). Zdaniem autora skarg nie jest trafne stanowisko organów I i II instancji, według którego definicja kubatury brutto budynku zawarta w § 3 pkt 24 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki oraz ich usytuowanie ma także zastosowanie do terminu "kubatura" używanego art. 3 pkt 7a u.p.b., czy innych normach ustawy. Na uzasadnienie tego zarzut zacytowano w skardze obszerne fragmenty uzasadnienia powołanego wyżej wyroku NSA. Dalej pełnomocnik skarżących wskazał, że z tym zarzutem koresponduje zarzut naruszenia art. 7a k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i odstąpienie od reguły rozstrzygania wątpliwości na korzyść strony. Wątpliwość interpretacyjna sprowadza się zatem do braku definicji legalnej pojęcia "kubatury brutto", czy rozbudowy na gruncie ustawy prawo budowlane oraz tego jaki charakter miały prace budowlane wykonane przez skarżących. Z uwagi na brak definicji legalnych tych pojęć, należy odnieść się do wykładni dokonanej przez NSA w wyroku z 28.01.2014 r., sygn. akt II OSK 2020/12, zgodnie z którym termin "kubatura" należy wiązać z konstrukcją posiadającą przegrody budowlane (podłogę, ściany i sufit), które wydzielają go z przestrzeni. Organy obu instancji nieprawidłowo zatem zinterpretowały przepisy art. 28 ust. 1 z zastrzeżeniem art. 29-31 w zw. z art. 48 ust. 1 u.p.b. Wzniesienie przez skarżących niezadaszonej oranżerii, przylegającej do budynku mieszkalnego, lecz niepowiązanej z nim konstrukcyjnie, nie stanowi rozbudowy obiektu i nie zmienia jego kubatury brutto, ze względu na brak przegród budowlanych. Ponadto w obowiązującym obecnie stanie prawnym przydomowy taras naziemny zwolniony jest z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę oraz zgłoszenia, bez względu na datę jego realizacji (por. art. 29 ust. 1 pkt 22). Podobnie ustawodawca zwolnił z obowiązku zgłoszenia budowę przydomowych oranżerii (art. 29 ust. 1 pkt 15 lit. b u.p.b.). Organ II instancji pomija, że zgodnie z ogólna regułą ugruntowaną w wyrokach sądowych, organy administracji związane są do stosowania przepisów obowiązujących w chwili wydawania rozstrzygnięcia, a nie przepisów obowiązujących w chwili wykonywania robót budowlanych.

Ponadto skarżący podnieśli, że do zgłoszenia w roku 2008 budowy oranżerii przylegającej do budynku, wzniesionej na drewnianej konstrukcji oraz słupach, nie wymagano od nich żadnych załączników. Budowa oranżerii rozpoczęła się od posadowienia słupów, w związku z tym konstrukcja nie ingeruje w jakikolwiek sposób w konstrukcje budynku. Dlatego nie jest rozbudową budynku. Wzniesiony obiekt jest zgodny ze zgłoszeniem, z tym że nie wybudowano szklanych ścian i zadaszenia oranżerii. Skarżący podnieśli, że zgłoszenie wykonywania określonych robót budowlanych i brak sprzeciwu właściwego organu wyłącza co do zasady ustalenie, że roboty te były wykonywane w warunkach uzasadniających stosowanie art. 48 u.p.b. (por. wyrok NSA z 28.04.2004 r., sygn. akt OSK 108/04). Ponadto z ugruntowanego orzecznictwa administracyjnego wynika, że termin określony w art. 30 ust. 5 u.p.b. dla wniesienia sprzeciwu jest terminem zawitym, wobec czego po jego upływie organ traci kompetencje do wydania decyzji - sprzeciwu, bowiem uprawnienie do zgłoszenia sprzeciwu po jego upływie wygasa. Nie ulega wątpliwości, że termin z art. 30 ust. 5 u.p.b. jest terminem materialnym i stanowi okres, w którym może nastąpić ukształtowanie praw lub obowiązków jednostki w ramach administracyjnoprawnego stosunku materialnego. Jego uchybienie wywołuje skutek prawny wygaśnięcia takich praw lub obowiązków. W ocenie skarżących brak sprzeciwu wobec ich zgłoszenia budowy oranżerii wyłącza możliwość kontroli i wszczęcia procedury z art. 48 u.p.b.

W odpowiedzi na skargę DWINB podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o jej oddalenie.

Postanowieniem z 12.02.2024 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonego postanowienia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zaskarżone postanowienie nie narusza przepisów prawa.

Kwestionowane skargą postanowienie wydane zostało na podstawie art. 48 ust. 1 pkt 1, ust. 3 i ust. 5 ustawy z 07.07.1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2023 r., poz. 682) dalej: u.p.b. Jak stanowi art. 48 ust. 1 u.p.b. postępowanie w sprawie samowoli budowlanej rozpoczyna się od wydania postanowienia o wstrzymaniu budowy w przypadku obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego: 1) bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę albo 2) bez wymaganego zgłoszenia albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia.

W postanowieniu o wstrzymaniu budowy informuje się o możliwości złożenia wniosku o legalizację obiektu budowlanego lub jego części oraz o konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej w celu uzyskania decyzji o legalizacji obiektu budowlanego lub jego części oraz o zasadach obliczania opłaty legalizacyjnej (ust. 3). Postanowienie o wstrzymaniu budowy wydaje się również w przypadku zakończenia budowy (ust. 5).

Powołane normy prawne są stosowane wyłącznie w przypadku samowolnej budowy (a także rozbudowy, nadbudowy oraz odbudowy) obiektu budowlanego.

Istota sporu w rozpatrywanej sprawie sprowadza się do oceny zasadności zakwalifikowania przez organ nadzoru budowlanego wykonanych przez skarżących robót budowlanych, jako rozbudowy budynku wielorodzinnego o taras, zamiast przydomowej oranżerii, objętej dokonanym przez skarżących zgłoszeniem, co doprowadziło do uznania, że koniecznym było poprzedzenie robót budowlanych pozwoleniem na budowę, którego nie uzyskano.

W sprawie materiał dowodowy, jaki zgromadziły organy nadzoru budowlanego, był wystarczający do formułowania wiarygodnych ocen dających podstawę do wydania zaskarżonego postanowienia. Sąd za trafną uznał przyjętą w zaskarżonym postanowieniu kwalifikację prawną wykonanych przez skarżących robót budowlanych. Wykonanie obiektu budowlanego – drewnianego tarasu, wspartego z jednej strony na ścianie budynku z drugiej zaś na słupach murowanych z cegły wraz z podcieniem, oznaczonego na rysunku nr [...], stanowiło rozbudowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego znajdującego się na działce nr [...]. W okolicznościach niniejszej sprawy, wbrew twierdzeniom zawartym w skardze, nie budzi wątpliwości, że skarżący dobudowali do istniejącego budynku mieszkalnego taras o wymiarach ok 4,80 m x 5,00 m i wysokości 3,96 m. Taras ma balustradę o wysokości 1,16 m z trzech stron. Jak wynika z ustaleń organów, taras połączony jest komunikacyjnie i użytkowo z istniejącym budynkiem mieszkalnym poprzez wykonane drzwi wejściowe. Stanowi on zatem całości funkcjonalno-użytkową z budynkiem mieszkalnym, zapewniając jego obsługę. Jego istnienie niewątpliwe rzutuje na podniesienie walorów użytkowych samego budynku, który zyskał element stanowiący miejsce do wypoczynku. Zwiększa on powierzchnię zabudowy istniejącego budynku mieszkalnego o dodatkowe ok 25,00 m². Ponadto pod tarasem powstał podcień, gdzie przechowywany jest drobny sprzęt i znajduje się część rekreacyjna.

Dla prawidłowości kwalifikacji prawno-budowlanej robót budowlanych, która jest przeprowadzona w ramach postępowania legalizacyjnego, liczy się wyłączenie efekt robót jaki został faktycznie osiągnięty, nie zaś zamiar jaki przyświecał inwestorom, nawet jeśli uzewnętrznili go w postaci dokonanego zgłoszenia. Dlatego bez wpływu na stanowisko Sądu w tym zakresie miała dołączona do skargi dokumentacja, którą skarżący posłużyli się na etapie dokonania zgłoszenia robót budowlanych oraz opiniowania planowanej przez nich inwestycji przed organem władzy konserwatorskiej. W ustalonym stanie faktycznym sprawy, w ocenie Sądu, nie można przyjmować, że skarżący w ramach wykonywanych prac odstąpili od warunków zgłoszenia i tym samym nie można im postanowić zarzutu działania w warunkach samowoli budowlanej, ponieważ zrealizowali zupełnie inny obiekt budowlany niż objęty zgłoszeniem. Miała powstać przydomowa oranżeria nie zaś "niezadaszona oranżeria". W podobnym tonie wypowiedział się NSA w wyroku z 24.05.2023 r., sygn. akt II OSK 363/22 przyjmując, że "Zgłoszenie wykonania określonych robót budowlanych i brak sprzeciwu właściwego organu wyklucza twierdzenie, że roboty budowlane były wykonane w warunkach uzasadniających stosowanie art. 48 u.p.b., chyba, że zamiarem inwestora było obejście prawa polegające na wystąpieniu ze zgłoszeniem robót budowlanych, chociaż wiedział on, że zgłaszana inwestycja wymaga uzyskania pozwolenia na budowę". Słusznie w okolicznościach sprawy wykazano również, że sporny obiekt jest już użytkowany i roboty budowlane zostały zakończone. Jednocześnie należy zaznaczyć, że przepisy Prawa budowlanego nie przewidują możliwości etapowania robót budowlanych realizowanych na zgłoszenie. Bez znaczenia w takim przypadku pozostają również deklarowane przez skarżących powody wstrzymania robót budowlanych. Dla organu nadzoru budowlanego relewantnym prawnie jest stan faktyczny istniejący w dacie wydania zaskarżonego postanowienia. Ten zaś wskazuje, że z całą pewnością nie mamy do czynienia z przydomową oranżerią, czemu zresztą nie zaprzeczają sami skarżący, wskazując na konieczność dokonania kolejnego zgłoszenia, aby osiągnąć deklarowany przez nich efekt w postaci wybudowana przydomowej oranżerii.

O prawidłowej kwalifikacji opisanych robót budowlanych, jako rozbudowy istniejącego budynku mieszkalnego, świadczy powołana przez organ nadzoru budowlanego regulacja zawarta w ustawie Prawo budowlane. Rozbudowa istniejącego obiektu budowlanego stanowi budowę, o której mowa w art. 3 pkt 6 u.p.b. (przez budowę należy rozumieć wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowę, rozbudowę, nadbudowę obiektu budowlanego) i wymaga uprzedniego uzyskania pozwolenia na budowę udzielonego przez właściwy organ administracji architektoniczno-budowlanej, czego inwestor nie dopełnił. Przez rozbudowę należy rozumieć z kolei budowę, polegającą na zmianie istotnych charakterystycznych parametrów istniejącego obiektu budowlanego, takich jak kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość, liczba kondygnacji, w efekcie której powstaje nowa substancja budowlana. Tak więc rozbudową będzie powiększeniem istniejącego obiektu budowlanego, w przypadku budynku o dodatkowe pomieszczenie (pokój, wiatrołap, werandę lub innym celu przeznaczoną przybudówkę), wykusz lub taras. W okolicznościach niniejszej sprawy przy pierwotnej bryle budynku mieszkalnego powstała nowa zabudowa, zaś obszar zabudowy uległ zwiększeniu o nowe elementy (taras i znajdujący się pod nim podcień), powiązane konstrukcyjnie i funkcjonalnie z tym budynkiem. Trafnie zatem oceniły organy, że w niniejszej sprawie mamy do czynienia z rozbudową.

Przyjmując nawet, że skarżący dokonali zgłoszenia zamiaru budowy przydomowej oranżerii (w dacie zgłoszenia z 12.05.2008 r. taki wymóg wynikał z art. 29 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 30 ust. 1 pkt 1 u.p.b., zaś w przypadku zgłoszenia z 28.12.2015 r. oraz w dacie orzekania obowiązek dokonania zgłoszenia, wbrew przy tym twierdzeniu skargi, wynika z art. 29 ust. 1 pkt 15 lit. b u.p.b.), tym niemniej faktycznie zrealizowany obiekt nie może być uznany za przydomową oranżerię, w rozumieniu powołanych przepisów. Wobec braku w przepisach Prawa budowlanego definicji "oranżerii" i "ogrodu zimowego", koniecznym w sprawie było odwołanie się w tym zakresie do orzecznictwa sądów administracyjnych (vide: wyroki powołane w zaskarżonym postanowieniu), zgodnie z którym oranżeria to ogrzewany budynek z dużymi oknami lub o oszklonym dachu i ścianach, w którym przechowuje się albo hoduje rośliny ozdobne. Należy także podzielić pogląd, zgodnie z którym oranżeria (ogród zimowy), jako obiekt budowlany podlegający instytucji zgłoszenia nie musi być usytuowany bezpośrednio na gruncie, zatem możliwe jest jego sytuowanie również na tarasach budynków mieszkalnych. Tym niemniej, aby tak można było przyjąć, taki obiekt budowlany musi posiadać oszklony dachu i ściany, a także muszą w nim być przechowywane albo hodowane rośliny ozdobne. Sąd zgadza się z organami, że sporny taras nie pełni takiej roli. Skarżący nie wykonali bowiem przydomowej oranżerii, lecz doprowadzili poprzez wykonanie tarasu do rozbudowy obiektu budowlanego, co wymagało uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę, którą skarżący nie dysponują. Przedmiotowy taras powstał zatem w warunkach samowoli budowlanej, a co za tym idzie prawidłowo zastosowanie w niniejszej sprawie znalazł tryb przewidziany w art. 48 u.p.b. Tym samym Sąd nie znajduje postaw do uwzględnienia zarzutu skargi polegającego na naruszeniu przez organ art. 48 w zw. z art. 30 ust. 5 u.p.b. poprzez wydanie postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych w sytuacji, w której skarżący wykonali prace budowalne zgodnie z dokonamy zgłoszeniem. Organ nadzoru stworzy przy tym inwestorowi warunki umożliwiające legalizację samowolnych robót budowlanych.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia § 3 pkt 24 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12.04.2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2022 r., poz. 1225) należy wskazać, że przez kubaturę brutto budynku rozumie się sumę kubatury brutto wszystkich kondygnacji, stanowiącą iloczyn powierzchni całkowitej, mierzonej po zewnętrznym obrysie przegród zewnętrznych i wysokości kondygnacji brutto, albo między podłogą na stropie lub warstwą wyrównawczą na gruncie a górną powierzchnią podłogi bądź warstwy osłaniającej izolację cieplną stropu nad najwyższą kondygnacją, przy czym do kubatury brutto budynku wlicza się kubaturę przejść, prześwitów i przejazdów bramowych, poddaszy nieużytkowych oraz przekrytych części zewnętrznych budynku, takich jak: loggie, podcienia, ganki, krużganki, werandy, a także kubaturę balkonów i tarasów, obliczaną do wysokości balustrady. Na skutek spornych robót budowlanych, w ocenie Sądu, tak rozumiana kubatura budynku uległa zmianie, skoro do kubatury brutto budynku wlicza się kubaturę balkonów i tarasów, obliczoną do wysokości balustrady. Ponadto nawet odwołując się do tej linii orzeczniczej, która opowiada się za tym, że powołana definicja kubatury brutto może tylko posiłkowo służyć do zdefiniowania pojęcia "kubatury", która została użyta w Prawie budowlanym i tym samym w przypadku rozbudowy dochodzi do zmiany kubatury budynku polegającej na "zmianie dotychczasowej proporcji pomiędzy kubaturą części zamkniętych budynku, a kubaturą jego części nie zamkniętych do pełnej wysokości lecz przekrytych, a ściślej na zwiększeniu tej pierwszej "kosztem" tej drugiej" (wyrok WSA w Poznaniu z 29.11.2013 r. sygn. akt II SA/Po 905/13), to w okolicznościach sprawy należy zauważyć, że pod tarasem powstał podcień, gdzie przechowywany jest drobny sprzęt i znajduje się część rekreacyjna. Tym samym jest niewątpliwe, że zarówno kubatura brutto jaki i powierzchnia zabudowy budynku uległa w efekcie wykonanych robót budowlanych powiększeniu. Przy czym przez powierzchnię zabudowy budynku należy rozumieć rzut pionowy zewnętrznych krawędzi tego budynku - nie zaś tylko jego ścian - na powierzchnię terenu. Powierzchnię zabudowy należy wyznaczyć po obrysie ścian zewnętrznych tego budynku oraz słupów i innych elementów konstrukcyjnych zamykających przedmiotowy budynek, w tym zamykających taras, który jest integralnie i funkcjonalnie z budynkiem powiązany, co oznacza, że nie może być traktowany jako element drugorzędny. To z kolei oznacza, że dokonano rozbudowy obiektu budowlanego.

Nie ma również podstaw w okolicznościach sprawy do skutecznego postawienia organowi zarzutu naruszenia art. 7a § 1 k.p.a., poprzez jego niezastosowanie, co doprowadziło do braku rozstrzygnięcia wątpliwości prawnych na korzyść skarżących. Przyznając rację skarżącym w jednym, że orzecznictwo dotyczące zdefiniowania pojęcia "kubatury", która została użyta w Prawie budowlanym nie jest jednolite, tym niemniej taki stan rzeczy nie obliguje jednak tutejszego Sądu do automatycznego stosowania wykładni korzystnej dla strony na mocy art. 7a § 1 k.p.a. To bowiem może znaleźć zastosowanie wyłącznie w przypadku powzięcia przez orzekający Sąd istotnych wątpliwości co do treści normy prawnej. W okolicznościach sprawy Sąd jednak tego rodzaju wątpliwości nie powziął.

Za nietrafne uznać należało również argument dotyczący uznania spornego tarasu za przydomowy taras naziemny zwolniony z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę.

Mając powyższe na uwadze Sąd doszedł do wniosku, że zaskarżone postanowienie nie narusza prawa. W szczególności, orzekające w sprawie organy zebrały wyczerpujący materiał dowodowy, który posłużył do ustalenia stanu faktycznego sprawy, a następnie poddały go ocenie, przy czym ocena ta nie nosi znamion dowolnej. W konsekwencji organy dokonały trafnej kwalifikacji rozbudowy przedmiotowego obiektu i zastosowały prawidłowy tryb jego legalizacji. Wbrew zarzutom skargi zebrany w sprawie materiał dowodowy był kompletny i pozwalał na podjęcie rozstrzygnięcia na podstawie art. 48 ust. 1 pkt 1 u.p.b. Nie sposób zatem skutecznie zarzucać organom naruszenia art. 7, art. 77 i art. 7a k.p.a. Dokonana przez Sąd kontrola legalności nie wykazała innych naruszeń prawa procesowego, które po myśli art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z 30.08.2022 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634) - dalej: p.p.s.a. skutkowałyby koniecznością uchylenia tego postanowienia.

Mając powyższe na uwadze skarga jako niezasadna, na podstawie art. 151 p.p.s.a., została oddalona.

Sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na postawie art. 119 pkt 3 i art. 120 p.p.sa. Jednocześnie Sąd wskazuje, że nie znalazł podstaw do przekazania, na podstawie art. 122 p.p.s.a., sprawy do rozpoznania na rozprawie. W niniejszej sprawie brak było ograniczeń, związanych z orzekaniem w trybie uproszczonym, uniemożliwiających rozpoznanie skargi. Sprawa nie wymagała przeprowadzenia rozprawy, a dla jej rozstrzygnięcia udział stron nie był niezbędny.

Na zakończenie, odnosząc się do wniosków dowodowych zawartych w skardze, wyjaśnić należy, że w świetle art. 133 § 1 p.p.s.a., sąd wydaje wyrok na podstawie akt sprawy. Akta administracyjne stanowią więc ex lege zasadniczą podstawę dowodową wyrokowania przed sądem administracyjnym, tak więc formułowanie w skardze wniosku dotyczącego przeprowadzenia dowodu z dokumentu w postaci: zaświadczenia z 14.07.2008 r., pisma PINB z 21.06.2023 r. oraz zgłoszenia z 22.12.2015 r., nie znajduje procesowego uzasadnienia. Wymienione dokumenty znajdują się bowiem w aktach administracyjnych. Sąd nie uwzględnił wniosku dowodowego w zakresie pozostałych dokumentów, albowiem materiał dowodowy zgromadzony przez PINB jest wystarczający do rozstrzygnięcia sprawy. Sąd nie mógł również uwzględnić wniosku dowodowego o przesłuchanie skarżących. Zgodnie z art. 106 § 3 p.p.s.a., sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Jedynymi zatem środkami dowodowymi dopuszczalnymi na etapie postępowania sądowoadministracyjnego są dokumenty. Niedopuszczalne jest zaś w postępowaniu sądowoadministracyjnym przeprowadzanie dowodów ze źródeł osobowych.