Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 242/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-03-19 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6042 Gry losowe i zakłady wzajemne
Hasła tematyczne: Gry losowe
Skarżony organ: Minister Finansów, Funduszy i Polityki Regionalnej
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 15f ust. 4 i ust. 6-10, art. 5 ust. 1, ust. 1c) i ust. 1b), art. 88, art. 6 ust. 3
journal: Dz.U. 2019 poz 847
law: Ustawa z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych - t.j.
article: art. 56, art. 267
journal: Dz.U. 2004 nr 90 poz 864
law: Traktat o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Dorota Dąbek Sędzia NSA Gabriela Jyż Sędzia del. WSA Krzysztof Sobieralski (spr.) Protokolant Patrycja Kołtan-Kozłowska po rozpoznaniu w dniu 19 marca 2024 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej T. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 czerwca 2021 r. sygn. akt V SA/Wa 2594/21 w sprawie ze skargi T., M. na decyzję Ministra Finansów, Funduszy i Polityki Regionalnej z dnia 20 stycznia 2021 r. nr DNK10.8902.1.2021 w przedmiocie pozostawienia nazwy domen w rejestrze domen służących oferowaniu gier hazardowych niezgodnie z ustawą o grach hazardowych 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od T., M. na rzecz Ministra Finansów 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zwany dalej "WSA" lub "Sądem I instancji", wyrokiem z dnia 22 czerwca 2021 r., sygn. akt V SA/Wa 2594/21, oddalił skargę T. zwanej dalej "skarżącą", na decyzję Ministra Finansów, Funduszy i Polityki Regionalnej, zwanego dalej "Ministrem" lub "organem", z dnia 20 stycznia 2021 r., nr DNK10.8902.1.2021, w przedmiocie pozostawienia nazw domen w Rejestrze domen służących do oferowania gier hazardowych niezgodnie z ustawą.

W dniach 22 października 2020 r. oraz 27 listopada 2020 r. do Ministerstwa wpłynęły zabezpieczone przez Naczelnika Opolskiego Urzędu Celno-Skarbowego w Opolu materiały dotyczące domen: [...] Minister stwierdził, że stanowią one domeny służące do oferowania gier hazardowych w sposób niezgodny z ustawą z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych (Dz. U. z 2018 r. poz. 165 ze zm.), zwanej dalej "u.g.h.", wobec czego zostały spełnione przesłanki określone w art. 15f ust. 4 u.g.h., uzasadniające dokonanie wpisu nazw przedmiotowych domen do Rejestru Domen Służących Oferowaniu Gier Hazardowych Niezgodnie z Ustawą o Grach Hazardowych, zwanego dalej "Rejestrem".

Na skutek sprzeciwu skarżącej decyzją z dnia 20 stycznia 2021 r. Minister pozostawił przedmiotowe nazwy domen w Rejestrze. W uzasadnieniu organ wskazał, że w świetle okoliczności faktycznych i prawnych przedmiotowej sprawy uznać należało, iż zostały spełnione przesłanki określone w art. 15f ust. 4 u.g.h., od których wystąpienia przepisy prawa uzależniają dokonanie wpisu w Rejestrze. Organ podkreślił przy tym, iż ocena wystąpienia tych przesłanek nastąpiła w oparciu o szczegółową analizę wszystkich okoliczności faktycznych dotyczących przedmiotowych domen.

Spółka zaskarżyła powyższą decyzję do WSA w Warszawie. Sąd pierwszej instancji oddalił skargę. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że nie zasługiwały na uwzględnienie podniesione w skardze zarzuty materialnoprawne dotyczące niezgodności art. 15f u.g.h. z prawem Unii Europejskiej oraz zarzuty procesowe naruszenia art. 123 § 1 w związku z art. 200 § 1 w związku z art. 192 oraz art. 121 § 1 w związku z art. 124 w związku z art. 210 i art. 187 § 1 w zw. z art. 191 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2017 r. poz. 201 ze zm.), zwanej dalej "O.p.", gdyż regulacja prawna stanowiąca podstawę prawną decyzji jest zdaniem Sądu zgodna z prawem unijnym, a postępowanie uregulowane w art. 15f u.g.h. stanowi lex specialis wobec klasycznego postępowania odwoławczego określonego w O.p. i skoro działający w sprawie Minister miał obowiązek wydania zaskarżonej decyzji w terminie 7 dni od dnia "otrzymania sprzeciwu" (art. 15f ust. 9 u.g.h.) i nie miał obowiązku odpowiedniego stosowania przepisów o postępowaniu odwoławczym (art. 15f ust. 10 u.g.h.), wyłączone było "odpowiednie" stosowanie art. 200 § 1 O.p., a zaskarżona decyzja zawierała wyczerpujące uzasadnienie faktyczne i prawne, oparta na swobodnej ale nie dowolnej ocenie dowodów przez Ministra.

Skarżąca złożyła skargę kasacyjną od powyższego wyroku. Zaskarżając wyrok Sądu I instancji w całości podniesiono obie podstawy kasacyjne określone w art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.), zwanej dalej "P.p.s.a.".

Postawiono zarzuty naruszenia następujących przepisów:

a) art. 15f u.g.h. poprzez jego błędną wykładnię i zastosowanie w sytuacji kiedy przepis ten jest sprzeczny z prawem Unii Europejskiej, w szczególności art. 56 Traktatu o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej, zwanego dalej "TFUE", polegającą na przyjęciu, że ocena zgodności art. 15f u.g.h. z prawem Unii Europejskiej możliwa jest jedynie na podstawie abstrakcyjnej oceny uzasadnienia projektu nowelizacji u.g.h. oraz tekstów odwołujących się do tego projektu, bez jednoczesnego odwołania się do faktycznych okoliczności towarzyszących uchwaleniu określonych przepisów u.g.h. oraz innych źródeł odnoszących się do konieczności wprowadzenia regulacji hazardowej o określonym kształcie, podczas gdy prawidłowa wykładnia art. 15f u.g.h. w związku z art. 56 TFUE, wynikająca z orzecznictwa Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej, zwanego dalej "TSUE", wymaga od sądu państwa członkowskiego UE, aby w trakcie oceny zgodności regulacji hazardowej przyjętej przez dane państwo członkowskie odwołał się on do wszystkich dostępnych dokumentów, w tym danych statystycznych, w celu ustalenia, czy przesłanki zmiany regulacji hazardowej powoływane przez państwo członkowskie rzeczywiście wystąpiły, a także uwzględnił okoliczności towarzyszące jej wprowadzeniu, co jest niezbędne dla oceny proporcjonalności uchwalonych przepisów;

b) art. 5 oraz art. 6 Dyrektywy (UE) 2015/1535 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 9 września 2015 r. ustanawiającej procedurę udzielania informacji w dziedzinie przepisów technicznych oraz zasad dotyczących usług społeczeństwa informacyjnego, zwanej dalej "Dyrektywą 2015/1535", w związku z art. 267 TFUE poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że dokonanie notyfikacji przepisów nowelizujących u.g.h. na podstawie Dyrektywy 2015/1535 jest równoznaczne z oceną notyfikowanych regulacji pod względem zgodności z art. 56 TFUE przez Komisję Europejską, co przesądza o zgodności u.g.h. z prawem UE, podczas gdy zgodnie z prawidłową wykładnią ww. przepisów to TSUE jest jedyną instytucją uprawnioną do dokonywania wykładni traktatów, zgodnie z art. 267 TFUE, zaś postępowanie notyfikacyjne prowadzone na podstawie Dyrektywy 2015/1535, z uwagi na jego cel i charakter, nie służy do oceny zgodności regulacji przyjętych przez państwo członkowskie z art. 56 TFUE;

c) art. 15f u.g.h. w związku z art. 56 TFUE poprzez błędną wykładnię art. 15f u.g.h. polegającą na przyjęciu, że do oceny zgodności regulacji hazardowej przyjętej przez dane państwo członkowskie z prawem Unii Europejskiej wystarczające jest zbadanie orzecznictwa TSUE jedynie w zakresie dopuszczalnych sposobów regulacji hazardowych w innych państwach członkowskich Unii Europejskiej, podczas gdy zgodnie z prawidłową wykładnią wspomnianego przepisu ocena zgodności danej regulacji z prawem Unii Europejskiej dokonywana jest tylko w odniesieniu do warunków panujących w danym państwie członkowskim, zaś w każdym przypadku badania takiej zgodności, niezależnie od sposobu dokonanej regulacji hazardowej, należy rozważyć:

- czy za przyjęciem danej regulacji stały nadrzędne względy interesu ogólnego państwa członkowskiego UE;

- czy przyjęta regulacja umożliwia osiągnięcie założonego przez państwo członkowskie celu i jednocześnie nie wykraczać poza to, co jest niezbędne do jego osiągnięcia;

- czy przyjęta regulacja nie jest dyskryminująca dla podmiotów z innych państw członkowskich;

d) art. 5 ust. 1b u.g.h. przez jego błędną wykładnię, to jest zastosowanie pomimo jego niezgodności z prawem Unii Europejskiej, polegającą na przyjęciu, że wprowadzenie monopolu na organizowanie gier hazardowych przez sieć Internet, z wyjątkiem zakładów wzajemnych i loterii promocyjnych, jest dopuszczalne w świetle wynikającej z art. 56 TFUE zasady swobody świadczenia usług, podczas gdy:

- monopol ten nie znajduje uzasadnienia z powodu marginalnego charakteru problemu uzależnienia od gier hazardowych organizowanych przez sieć Internet w Polsce;

- osiągnięcie wyższego niż założony przez ustawodawcę celu ochrony konsumentów możliwe jest poprzez wprowadzenie systemu licencji niewyłącznych;

- różnicowanie pomiędzy tradycyjnymi kanałami dystrybucji gier hazardowych a dystrybucją przez sieć Internet jest w warunkach polskich nieuzasadnione;

- wprowadzenie monopolu służy wyłącznie osiągnięciu celów fiskalnych;

zaś skutkiem powyższych okoliczności powinna być odmowa zastosowania w niniejszej sprawie art. 5 ust. 1b u.g.h.;

e) art. 15f w związku z art. 7a ust. 1 i 3 u.g.h. w związku z art. 36 pkt 22 u.g.h. poprzez ich błędną wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie, polegające na przyjęciu, że skarżąca uprawniona jest do ubiegania się o zezwolenie na urządzanie zakładów wzajemnych przez sieć Internet w Polsce, podczas gdy przepisy te mają charakter dyskryminujący w stosunku do skarżącej, jako że wymagają ustanowienia w Polsce przedstawiciela oraz przedstawienia dokumentów potwierdzających prowadzenie działalności w zakresie zakładów wzajemnych w państwie siedziby skarżącej, natomiast obowiązki te nie są nakładane na podmioty z siedzibą w Polsce ubiegające się o uzyskanie zezwolenia na organizowanie zakładów wzajemnych, zaś dyskryminacyjny charakter tych przepisów powinien skutkować odmową zastosowania ich w niniejszej sprawie;

f) art. 123 § 1, art. 192 i art. 200 § 1 O.p. w związku z art. 8 u.g.h., poprzez ich niezastosowanie, jak również art. 15f ust. 4 i 6-9 u.g.h. w związku z art. 41 ust. 1 i 2 lit. a) i c), art. 47 i 48 ust. 1 Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej, zwanej dalej "KPP", poprzez ich błędną wykładnię - prowadzącą do przyjęcia, że procedura dokonania wpisu do Rejestru charakteryzująca się (1) brakiem jakiegokolwiek udziału strony w postępowaniu przed dokonaniem wpisu, (2) brakiem zakomunikowania stronie dokonania wpisu, (3) brakiem kontroli sądowej przed dokonaniem wpisu oraz (4) brakiem możliwości zastosowania środków ochrony tymczasowej przez sąd administracyjny po dokonaniu wpisu, nie narusza prawa Unii Europejskiej, podczas gdy postępowanie charakteryzujące się ww. cechami narusza prawo do dobrej administracji przewidziane m.in. w art. 41 ust. 2 lit. a) i c) KPP, jak również prawo do skutecznego środka prawnego z art. 47 KPP oraz domniemanie niewinności z art. 48 ust. 1 KPP;

g) art. 207 § 1 O.p. w związku z art. 8 u.g.h, poprzez jego niezastosowanie, polegające na przyjęciu przez Sąd I instancji, iż czynność wpisu domeny do Rejestru miała charakter "czynności materialno-prawnej", a nie decyzji, podczas gdy zgodnie z O.p. zasadą jest orzekanie przez organy w każdej sprawie w drodze decyzji, a ani O.p., ani ustawa nie wprowadzają tu żadnych wyjątków co do postępowania w przedmiocie wpisu do Rejestru;

h) art. 15f ust. 10 u.g.h. w związku z art. 200 § 1 O.p., poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż przepis ten wyłącza odpowiednie stosowanie przepisów o postępowaniu odwoławczym, w tym zdaniem Sądu I instancji art. 200 § 1 O.p., w stosunku do postępowania wszczynanego wskutek sprzeciwu od wpisu do Rejestru, podczas gdy z treści tego przepisu wynika, że wyłączenie odpowiedniego stosowania przepisów o postępowaniu odwoławczym dotyczy postępowania toczącego się dopiero po wydaniu decyzji o pozostawieniu nazwy domeny w Rejestrze albo jej wykreśleniu, a nie postępowania przed wydaniem takiej decyzji, a ponadto art. 200 § 1 O.p. dotyczy sytuacji przed wydaniem decyzji, przez co nie należy do "przepisów o postępowaniu odwoławczym";

i) art. 15f ust. 4 u.g.h. poprzez jego zastosowanie w sytuacji, gdy przepis ten, jako nakładający sankcje za naruszenie przepisów u.g.h. niezgodnych ze swobodą świadczenia usług wynikającą z art. 56 TFUE, nie może stanowić podstawy do nałożenia jakichkolwiek sankcji wobec skarżącego;

j) art. 15f ust. 4 u.g.h. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że już sam brak uniemożliwienia dostępu do domeny dla użytkowników z terytorium Rzeczypospolitej Polskiej stanowi "kierowanie" przez skarżącą gier hazardowych do usługobiorców na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, w rozumieniu tego przepisu, podczas gdy, zgodnie z prawidłową wykładnią tego przepisu, za "kierowanie" gier powinno być uznawane tylko aktywne działanie mające na celu pozyskanie usługobiorców z terytorium Rzeczypospolitej Polskiej;

k) art. 45 ust. 1 Konstytucji RP w związku z art. 15zzs4 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych, zwanej dalej "ustawą o COVID", w brzmieniu z dnia wydania wyroku, poprzez wydanie wyroku na posiedzeniu niejawnym, bez przeprowadzenia rozprawy, choć nie istniały żadne obiektywne przeszkody dla przeprowadzenia jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku oraz bez poinformowania skarżącej o skierowaniu sprawy na posiedzenie niejawne, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż pozbawiło skarżącą możności obrony swych praw – co stanowi przesłankę nieważności postępowania (art. 183 § 2 pkt 5 P.p.s.a.).

Jednocześnie na podstawie art. 45 P.p.s.a. w związku z art. 193 P.p.s.a. oraz art. 267 TFUE wniesiono o skierowanie pytania prejudycjalnego do Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej w celu orzeczenia przez TSUE w trybie prejudycjalnym o wykładni art. 18 TFUE, art. 56 TFUE, art. 3 ust. 3 Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2015/2120 z dnia 25 listopada 2015 r. ustanawiającego środki dotyczące dostępu do otwartego internetu oraz zmieniającego dyrektywę 2002/22/WE w sprawie usługi powszechnej i związanych z sieciami i usługami łączności elektronicznej praw użytkowników, a także rozporządzenie (UE) nr 531/2012 w sprawie roamingu w publicznych sieciach łączności ruchomej wewnątrz Unii oraz art. 1 ust. 3a Dyrektywy 2002/21/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 7 marca 2002 r. w sprawie wspólnych ram regulacyjnych sieci i usług łączności elektronicznej (dalej jako: "Dyrektywa 2002/21/WE") w związku z wątpliwościami związanymi z interpretacją powyższych przepisów prawa UE mającymi bezpośredni wpływ na wynik niniejszej sprawy. Przedstawione wyżej wątpliwości związane są, zdaniem skarżącej, z następującymi zagadnieniami:

- czy regulacja przewidziana w art. 15f u.g.h. w związku z art. 7a u.g.h. ma charakter dyskryminacyjny wobec podmiotów, które nie prowadzą na terenie Polski działalności gospodarczej, a tym samym czy jest sprzeczna z art. 18 TFUE oraz art. 56 TFUE,

- czy regulacja przewidziana w art. 15f u.g.h. stanowi dopuszczalne ograniczenie swobody świadczenia usług ustanowionej w art. 56 TFUE.

Mając powyższe na względzie skarżąca zaproponowała następującą treść pytania prejudycjalnego:

1) Czy art. 56 TFUE oraz art. 18 TFUE należy interpretować w ten sposób, że uniemożliwia stosowanie państwom członkowskim środków, takich jak przepisy art. 7a oraz 15f ustawy z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych, na mocy których działalność w zakresie urządzania gier hazardowych przez sieć Internet może być prowadzona wyłącznie przez podmioty mające siedzibę na terytorium danego państwa członkowskiego bądź przez podmioty, które na terenie tego państwa członkowskiego prowadzą działalność gospodarczą w formie oddziału albo za pomocą pełnomocnika?

2) Czy art. 56 TFUE należy interpretować w ten sposób, że zgodnie z tym przepisem nie jest dopuszczalne wprowadzenie przez państwo członkowskie środków ograniczających swobodę świadczenia usług takich jak przewidziane w art. 15f w związku z art. 5 ust. 1b ustawy z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych, w sytuacji gdy z okoliczności faktycznych oraz uzasadnienia projektu ustawy wprowadzającej ww. środki ograniczające wynika, że rzeczywistą przyczyną ich wprowadzenia było zwiększenie dochodów państwa z tytułu podatków od gier oraz wypłat dywidendy ze spółki wykonującej monopol państwa w zakresie większości gier hazardowych urządzanych przez sieć Internet?

3) Czy art. 56 TFUE należy interpretować w ten sposób, że zgodnie z tym przepisem nie jest dopuszczalne wprowadzenie przez państwo członkowskie środków ograniczających swobodę świadczenia usług takich jak przewidziane w art. 15f w związku z art. 5 ust. 1b ustawy z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych, w sytuacji gdy ustawodawca tego państwa wyłączył możliwość uzyskania przez podmioty prywatne zezwolenia lub koncesji na urządzanie gry w pokera przez sieć Internet, podczas gdy zakłady wzajemne mogą być urządzane oraz reklamowane przez podmioty prywatne po uzyskaniu przez nie zezwolenia zgodnie z prawem tego państwa, pomimo, iż zarówno poker jak i zakłady wzajemne są - w odróżnieniu od gier losowych - tzw. "grami umiejętności", których wynik uzależniony jest od posiadania przez gracza określonej wiedzy i umiejętności?

4) Czy art. 56 TFUE należy interpretować w ten sposób, że zgodnie z tym przepisem nie jest dopuszczalne wprowadzenie przez państwo członkowskie środków ograniczających swobodę świadczenia usług takich jak przewidziane w art. 15f w związku z art. 5 ust. 1b ustawy z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych, w sytuacji gdy ustawodawca tego państwa członkowskiego wyłączył możliwość uzyskania zezwolenia na urządzanie gier kasynowych przez sieć Internet, dopuszczając jednocześnie urządzanie tych gier w kasynach stacjonarnych, które mogą być prowadzone na terytorium tego państwa członkowskiego po uzyskaniu koncesji?

5) Czy art. 56 TFUE, art. 6 ust. 3 Traktatu o Unii Europejskiej oraz art. 47 i 48 KPP należy interpretować w ten sposób, że zgodnie z tymi przepisami nie jest dopuszczalne wprowadzenie przez państwo członkowskie środków ograniczających swobodę świadczenia usług takich jak przewidziane w art. 15f ustawy z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych, w sytuacji gdy:

a. ustawa wprowadzająca powyższe środki ograniczające nie ustanawia procedury wysłuchania zainteresowanych osób (fizycznych lub prawnych), w szczególności operatorów hazardowych, przed umieszczeniem określonej nazwy domeny w rejestrze domen służących do oferowania gier hazardowych niezgodnie z ustawą oraz zastosowaniem wobec nich sankcji w postaci zablokowania strony wykorzystującej nazwy domen wpisanych do ww. rejestru, co pozbawia takie podmioty możliwości przedstawienia swojego stanowiska w sprawie oraz udzielenia niezbędnych wyjaśnień, przed dokonaniem wpisu wykorzystywanej przez nich domeny do ww. rejestru i zastosowaniem wobec nich ww. sankcji,

b. ustawa wprowadzająca powyższe środki ograniczające przyznaje określonym kategoriom podmiotów prawo do wniesienia sprzeciwu od wpisu nazwy domeny do ww. rejestru dopiero po jego dokonaniu, co prowadzi do sytuacji, w której zainteresowane podmioty nie mają możliwości zakwestionowania decyzji o wpisie domeny do ww. rejestru przed jego dokonaniem przy jednoczesnym braku zawiadomienia takich podmiotów o dokonanym wpisie?

6) Czy art. 56 TFUE oraz art. 18 TFUE należy interpretować w ten sposób, że zgodnie z tymi przepisami nie jest dopuszczalne wprowadzenie przez ustawodawcę państwa członkowskiego ograniczeń swobody świadczenia usług takich jak przewidziane w art. 15f ustawy z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych, w sytuacji gdy ustawodawca tego państwa nakłada na podmioty ubiegające się o zezwolenie na urządzanie zakładów wzajemnych posiadające siedzibę w innym państwie członkowskim obowiązek przedłożenia dokumentów potwierdzających prowadzenie działalności w zakresie urządzania zakładów wzajemnych w innym państwie członkowskim Unii Europejskiej lub państwie członkowskim Europejskiego Stowarzyszenia Wolnego Handlu (EFTA) - stronie umowy o Europejskim Obszarze Gospodarczym, tj. obowiązek wykazania doświadczenia w urządzaniu zakładów wzajemnych, nie nakładając jednocześnie takiego obowiązku na podmioty ubiegające się o zezwolenie na urządzanie zakładów wzajemnych posiadające siedzibę na terytorium tego państwa członkowskiego, w którym wprowadzono powyższe ograniczenia?

7) Czy art. 56 TFUE oraz zasadę demokratycznego państwa prawa należy interpretować w ten sposób, że zgodnie z nimi nie jest dopuszczalne wprowadzenie przez państwo członkowskie środków ograniczających swobodę świadczenia usług takich jak przewidziane w art. 15f ustawy z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych, w sytuacji gdy przewidziany przez ustawodawcę państwa członkowskiego okres vacatio legis wejścia w życie przepisów wprowadzających powyższe środki ograniczające jest krótszy niż okres niezbędny do uzyskania zezwolenia na urządzanie zakładów wzajemnych na terytorium tego państwa członkowskiego, co uniemożliwia podmiotom świadczącym dotychczas usługi hazardowe na rzecz usługobiorców z terytorium tego państwa członkowskiego w oparciu o licencje udzielone im w państwie ich siedziby, dostosowania prowadzonej przez nich działalności do zmian wprowadzonych w tym państwie członkowskim, przed dniem ich wejścia w życie, bez naruszania uzasadnionych interesów ekonomicznych tych podmiotów?

8) Czy art. 56 TFUE należy interpretować w ten sposób, że zgodnie z nimi nie jest dopuszczalne wyłączenie możliwości wystąpienia przez sąd, który ocenia zgodność środków krajowych ograniczających swobodę świadczenia usług, takich jak art. 5 ust. 1 oraz powiązany z nim art. 15f u.g.h., do organu, który wydał decyzję na podstawie powołanych przepisów krajowych, o udzielenie wszelkich informacji oraz dokumentów, potwierdzających, że wprowadzone środki spełniają wymogi określone w orzecznictwie Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej na podstawie art. 56 TFUE?

9) Czy art. 56 TFUE należy interpretować w ten sposób, że zgodnie z nim nie jest dopuszczalne wyłączenie możliwości przeprowadzenia badania zgodności z prawem Unii Europejskiej przepisów, które zostały naruszone przez jednostkę, która w konsekwencji tego naruszenia została dotknięta sankcją administracyjną w formie wpisu domeny stanowiącej własność tej jednostki, mającego bezpośrednie skutki na działalności tej jednostki, w toku postępowania wszczętego sprzeciwem od wpisu do rejestru, które to postępowanie jest jedynym dostępnym jednostce w celu uchylenia ww. wpisu?

10) Czy art. 56 TFUE należy interpretować w ten sposób, że nie zezwala on państwu członkowskiemu Unii Europejskiej na wprowadzenie monopolu w zakresie gier kasynowych oferowanych za pośrednictwem sieci Internet, który to monopol powierzono spółce Skarbu Państwa bez uzasadnienia dla wprowadzonych rozwiązań, które uzasadniałoby ograniczenie swobody działalności gospodarczej w sposób spójny i systematyczny, niezbędnego dla zapewnienia osiągnięcia celów założonych przez państwo członkowskie oraz bez wskazania powodów, dla których przyjęto, że państwowy monopol będzie bardziej skuteczny przy osiągnięciu tego celu niż operator prywatny z siedzibą w innym państwie członkowskim Unii Europejskiej, przy uwzględnieniu okoliczności, że tacy operatorzy mają możliwość uzyskania niewyłącznego zezwolenia na urządzanie innej gry hazardowej przez sieć Internet, tj. zakładów wzajemnych?

W oparciu o powyższe zarzuty na podstawie art. 176 § 1 pkt 3 P.p.s.a. w związku z art. 188 P.p.s.a. sformułowano wniosek o zmianę zaskarżonego wyroku w całości poprzez uwzględnienie skargi wniesionej przez skarżącą i uchylenie decyzji z dnia 3 sierpnia 2020 r. o numerze DNK10.8902.3.2020 w całości oraz zobowiązanie na podstawie art. 145a § 1 P.p.s.a. Ministra Finansów do wydania, w terminie 7 dni od dnia uprawomocnienia się wyroku uwzględniającego skargę, decyzji, na mocy której nazwy domen internetowych: [...] zostaną wykreślone z Rejestru.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżąca przedstawiła argumenty na poparcie podniesionych zarzutów.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym. Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdził aby w rozpoznawanej sprawie wystąpiła którakolwiek z przesłanek nieważności postępowania – określonych w art. 183 § 2 P.p.s.a. – jak też aby zachodziły przesłanki wymagające uchylenia wydanego w sprawie orzeczenie oraz odrzucenia skargi lub umorzenia postępowania (art. 189 P.p.s.a.). Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny (dalej także jako: NSA) rozpoznając sprawę związany był granicami skargi kasacyjnej.

Jak wynika z art. 193 P.p.s.a. (zdanie drugie), uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Przepis ten wyznacza granice, w jakich NSA uzasadnia z urzędu wydany wyrok w przypadku oddalenia skargi kasacyjnej. Wskazana regulacja – będąca przepisem szczególnym – modyfikuje normę zawartą w art. 141 § 4 P.p.s.a., stosowanym odpowiednio w związku z art. 193 (zdanie pierwsze) P.p.s.a., w ten sposób, że pozwala Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu ograniczyć się do oceny zarzutów skargi kasacyjnej, umożliwiając tym samym pominięcie tych elementów uzasadnienia wyroku, które nie są niezbędne dla wyjaśnienia istoty rozstrzygnięcia NSA. Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że w rozpoznawanej sprawie przesłanka ta została spełniona.

Zgodnie z art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 P.p.s.a.); naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.). W rozpoznawanej sprawie skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach.

Ze względu na zakres i konstrukcję zarzutów oraz sposób w jaki je uzasadniono, wstępnie przypomnieć należy, że skarga kasacyjna powinna być sporządzona zgodnie z wymogami określonymi w art. 174 i art. 176 P.p.s.a. Dlatego wprowadzony został obowiązek sporządzania skargi kasacyjnej przez osoby mające odpowiednie przygotowanie zawodowe. Prawidłowe sformułowanie podstaw kasacyjnych i ich należyte uzasadnienie ma kluczowe znaczenie dla wyniku sprawy, ponieważ Naczelny Sąd Administracyjny, mocą art. 183 § 1 P.p.s.a., jest związany granicami skargi kasacyjnej, czyli wnioskami skargi kasacyjnej i jej podstawami. Zatem zakres kontroli instancyjnej dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny jest ograniczony w tym sensie, że jest wyznaczony zarzutami i żądaniami strony zawartymi w skutecznie wniesionej skardze kasacyjnej. Innymi słowy, NSA może uwzględnić tylko te zarzuty kasacyjne, które zostały wyraźnie wskazane w skardze kasacyjnej. Nie może natomiast zastępować strony i uzupełniać przytoczonych podstaw kasacyjnych oraz badać, czy sąd administracyjny pierwszej instancji nie naruszył innych przepisów. Naczelny Sąd Administracyjny nie może również modyfikować zgłoszonych zarzutów kasacyjnych i ich uzasadnienia pod kątem okoliczności danej sprawy. Musi bazować na zarzutach i ich uzasadnieniu sformułowanym przez wnoszącego skargę kasacyjną.

Z art. 176 P.p.s.a. wynika, że skarga kasacyjna poza tym, że ma czynić zadość wymaganiom przypisanym dla każdego pisma procesowego, powinna zawierać przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Przez przytoczenie podstaw kasacyjnych należy rozumieć dokładne wskazanie takiej podstawy oraz określenie tych przepisów prawa, które zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną zostały naruszone przez sąd wydający zaskarżone orzeczenie. Uzasadnienie skargi kasacyjnej powinno zaś zawierać rozwinięcie zarzutów kasacyjnych przez wyjaśnienie na czym naruszenie polegało i przedstawienie argumentacji na poparcie odmiennej wykładni przepisu niż zastosowana w zaskarżonym orzeczeniu, umotywowanie niewłaściwego zastosowania przepisu, zaś w odniesieniu do uchybień przepisom procesowym wykazanie, że zarzucane uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zaznaczenia wymaga, że nie każde naruszenie przepisów postępowania może stanowić podstawę kasacyjną, ale tylko takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy przed Sądem I instancji. Oznacza to, że obowiązkiem autora skargi kasacyjnej jest wykazanie, że gdyby do zarzucanego naruszenia przepisów postępowania nie doszło, to wyrok Sądu I instancji byłby inny. Innymi słowy, w skardze kasacyjnej należy wskazać przepisy, które zdaniem jej autora zostały naruszone oraz uzasadnić na czym konkretnie to naruszenie polegało, a także – co istotne – wykazać, że naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Autor skargi kasacyjnej zobowiązany jest więc uzasadnić, że następstwa zarzucanych uchybień były na tyle istotne, że kształtowały lub współkształtowały treść kwestionowanego orzeczenia w takim stopniu, że gdyby do nich nie doszło, to wyrok Sądu I instancji byłby inny. Z kolei zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez jego niewłaściwe zastosowanie zmierzać powinien do wykazania, że sąd stosując przepis popełnił błąd subsumcji czyli, że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie nie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi, jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia, a w przypadku zarzutu niezastosowania przepisu dlaczego powinien być zastosowany. Jednocześnie należy podkreślić, że ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie ustalonego w sprawie stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy.

W sytuacji, kiedy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlega zarzut naruszenia przepisów postępowania. Do kontroli subsumpcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przepis prawa materialnego można przejść dopiero wówczas, gdy okaże się, że stan faktyczny przyjęty w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został skutecznie podważony.

Nie są uzasadnione zarzuty skargi kasacyjnej, na gruncie których strona skarżąca zmierza do wykazania, że w rozpatrywanej doszło do naruszenia wskazywanych w skardze kasacyjnej przepisów krajowej ustawy o grach hazardowych oraz przepisów pierwotnych i wtórnych aktów prawa unijnego w sposób, który miałby polegać na ich błędnej wykładni lub na ich błędnej wykładni i niewłaściwym zastosowaniu.

W rozpatrywanej sprawie nie doszło do naruszenia przepisów art. 15f ust. 4 i 6-9 u.g.h. w związku z art. 41 ust. 1 i 2 lit. a i c), art. 47 i 48 ust. 1 KPP w sposób, w jaki przedstawiono to w zarzucie z pkt (f) petitum skargi kasacyjnej oraz w jego uzasadnieniu. Prawidłowe jest podejście Sądu I instancji do rozumienia istoty oraz funkcji postępowania regulowanego przywołanym przepisem ustawy krajowej, którego naruszenie zarzuca skarga kasacyjna. Prawidłowo Sąd ten przyjął, że prowadzone na podstawie tego przepisu prawa postępowanie oraz jego rezultat nie naruszają prawa. W tym również w ten sposób, który miałby prowadzić - zdaniem strony skarżącej - do braku jakiegokolwiek udziału strony w postępowaniu przed dokonaniem wpisu do Rejestru, braku kontroli sądowej przed dokonaniem wpisu, a także braku możliwości zastosowania środków ochrony tymczasowej po dokonaniu wpisu.

Naczelny Sąd Administracyjny podkreśla, że wpisu do Rejestru domen służących oferowaniu gier hazardowych niezgodnie z ustawą posiada charakter czynności materialno-technicznej. Taki charakter tej czynności powoduje, że nie sposób byłoby uczynić zadość oczekiwaniu strony skarżącej odnośnie do jej udziału w postępowaniu przed dokonaniem tego wpisu. Dlatego, że właśnie z uwagi na taki jego charakter nie jest on dokonywany w postępowaniu jurysdykcyjnym. Aby to działanie administracji, o którym mowa w art. 15f ust. 4 u.g.h. - właśnie dlatego, że nie jest podejmowane w postępowaniu jurysdykcyjnym, a więc i bez udziału strony - nie nosiło cech dowolności, arbitralności, nadużycia kompetencji, ustawodawca wprowadził rozwiązanie polegające na tym, że wpisu, zmiany wpisu lub jego wykreślenia dokonuje się z urzędu, ale dopiero po ich zatwierdzeniu przez uprawniony organ administracji - co niewątpliwie należy uznać za wewnętrzny mechanizm kontroli. Ponadto wyposażył podmioty, o których mowa w art. 15f ust. 7 ustawy w prawo do wniesienia sprzeciwu od wpisu do Rejestru, w terminie 2 miesięcy od dnia umieszczenia nazwy domeny w Rejestrze, tworząc tym samym warunki oraz gwarancje wysłuchania strony w tak właśnie inicjowanym postępowaniu szczególnym, w którym strona nie jest pozbawiona przedstawienia swoich racji, a to zważywszy na treść pkt 2 ust. 8 art. 15f przywołanej ustawy. Tym samym, to siła prezentowanych w sprzeciwie argumentów - zwłaszcza, natury faktycznej - może odnieść skutek oczekiwany przez wnoszącego sprzeciw, o czym z kolei trzeba wnioskować na podstawie ust. 9 art. 15f. Postępowanie inicjowane sprzeciwem może bowiem zakończyć się decyzją - podejmowaną w terminie 14 dni od dnia otrzymania sprzeciwu - o pozostawieniu nazwy domeny w Rejestrze albo o jej wykreśleniu z Rejestru. Decyzja ta podlega kontroli legalności inicjowanej skargą do sądu administracyjnego. Z tych względów postępowanie regulowane art. 15f ust. 4 i ust. 6-10 u.g.h. odpowiada standardom dobrej administracji ustanowionym w KPP, nie narusza też prawa skarżącego do skutecznego środka prawnego przed sądem, czy respektowania zasady domniemania niewinności (na marginesie - zarzucane uchybienie tym ostatnim standardom, nie zostało w zasadzie w skardze kasacyjnej uzasadnione). Z przedstawionych powodów omawiany zarzut należało więc uznać za nieuzasadniony.

Podkreślając znaczenie konsekwencji wynikających z braku harmonizacji na poziomie prawa unijnego rynku gier losowych, za naturalną konsekwencję tego stanu rzeczy trzeba uznać to, że państwom członkowskim przysługuje szeroki zakres swobody regulacyjnej w określaniu zasad prowadzenia gier hazardowych, uzasadniony specyfiką gier hazardowych, a przede wszystkim wiążącego się z nimi poważnego niebezpieczeństwa zarówno dla podmiotów w nich uczestniczących, jak i je organizujących. Gry hazardowe stwarzają bowiem zagrożenia dla sytuacji ekonomicznej, społecznej i rodzinnej osób biorących w nich udział i mogą prowadzić do uzależniania porównywalnego z uzależnieniem od narkotyków i alkoholu. W przypadku gier hazardowych dobrodziejstwa wynikające z funkcjonowania wolnego rynku więc nie powstają. Zasada funkcjonowania gier hazardowych polega bowiem na tym, że grający w nie więcej tracą niż wygrywają. Organizujący gry hazardowe "sprzedają" w istocie iluzję szybkiego wzbogacenia się, kosztem realnego zubożenia się tych konsumentów, którzy się oddają tym grom. Ze społecznego punktu widzenia otwarcie wolnego rynku na ten sektor rodziłoby zatem skutki wyłącznie negatywne, gdyż leżąca u jego podstaw konkurencja nie przynosi w tym obszarze dla konsumentów spodziewanych korzyści (zob. wyrok NSA z dnia 21 września 2023 r., sygn. akt II GSK 776/20, CBOSA).

Dlatego też właśnie w orzecznictwie TSUE przyjmuje się, że szkodliwe dla jednostek i dla społeczeństwa konsekwencje moralne i finansowe, które wiążą się z grami hazardowymi, mogą uzasadniać szeroki zakres władztwa regulacyjnego państw członkowskich w odniesieniu do ustalenia niezbędnego poziomu ochrony konsumentów i porządku publicznego. To władztwo regulacyjne obejmuje swoim zakresem swobodę ustalania celów ich polityki w dziedzinie gier losowych i w razie potrzeby szczegółowego określenia poziomu ochrony, do którego dążą, co stanowi jednocześnie kryterium oceny przyjmowanych w tej mierze rozwiązań prawnych (przepisów krajowych), w tym rzecz jasna przy założeniu, że przyjmowane w tym zakresie ograniczenia muszą spełniać - kształtowane orzecznictwem trybunału luksemburskiego - przesłanki ich proporcjonalności. Przy tym, sama okoliczność, że dane państwo wybiera odmienny system ochrony niż przyjęty przez inne państwo członkowskie, nie może mieć wpływu na ocenę niezbędnego i proporcjonalnego charakteru przepisów przyjętych w tej dziedzinie (zob. np. wyrok TSUE w sprawie C - 47/07, pkt 57 - 59 oraz przywołane tam orzecznictwo; zob. również np. wyroki w sprawach: C - 275/92, pkt 60; C - 124/97, pkt 13; C - 67/98, pkt 14; C - 6/01, pkt 46 i 47; C - 212/08, pkt 39 - 40). Gwarantowana konstytucyjnie wolność działalności gospodarczej nie ma charakteru absolutnego i może podlegać ograniczeniom. Istnieje bowiem legitymowany interes państwa w stworzeniu takich ram prawnych obrotu gospodarczego, które pozwolą zminimalizować niekorzystne skutki mechanizmów wolnorynkowych jeżeli skutki te ujawniają się w sferze, która nie może pozostać obojętna dla państwa ze względu na ochronę powszechnie uznawanych wartości. Tym bardziej więc różnego rodzaju ograniczeniom może podlegać działalność gospodarcza prowadzona w zakresie gier hazardowych, albowiem nie jest ona zwykłą, typową działalnością gospodarczą, ale działalnością, która z natury rzeczy niesie za sobą poważne zagrożenia społeczne w postaci uzależnień i przyciąga struktury przestępcze, których zwalczanie leży z całą pewnością w interesie publicznym. Jeżeli tak, to wolność działalności gospodarczej w dziedzinie hazardu może podlegać dalej idącym ograniczeniom, uzasadnionym ważnym interesem publicznym, o którym mowa w art. 22 Konstytucji RP (wyrok TK w sprawie P 4/14; pkt 5.2-5.3.).

Rozwiązania prawne przyjęte na gruncie prawa krajowego w żadnym stopniu, ani też zakresie nie rozmijają się - a wręcz korespondują - z przedstawionym powyżej i akceptowanym w orzecznictwie luksemburskim podejściem odnośnie do możliwości i zarazem dopuszczalności ustanowienia w omawianym zakresie zasady wyłączności (monopolu), polegającej innymi słowy, na przyznaniu wyłącznych praw na prowadzenie gier hazardowych przez sieć Internet jednemu podmiotowi, który jest poddany ścisłej kontroli organów publicznych. Z uzasadnienia projektu ustawy z dnia 15 grudnia 2016 r. o zmianie ustawy o grach hazardowych oraz niektórych innych ustawy, aż nadto jasno i wyraźnie wynika, że działanie ustawodawcy było motywowane i podyktowane "(...) koniecznością ograniczenia występowania zjawiska "szarej strefy" w środowisku gier hazardowych, zapewnienia jak najwyższego poziomu ochrony graczy przed negatywnymi skutkami hazardu oraz podniesienia poziomu społecznej świadomości co do zagrożeń wynikających z korzystania z usług nielegalnych operatorów hazardowych.", a osiągnięcie tak określonych celów "(...) ma zapewnić jak najdalej idące zmniejszenie występowania szkodliwych społecznych i ekonomicznych skutków hazardu."

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjęte na gruncie przywołanej nowelizacji rozwiązania prawne - zwłaszcza wynikające z kwestionowanego skargą kasacyjną art. 5 ust. 1b u.g.h. – nie można uznać za niemające uzasadnienia w warunkach polskich, w tym również z powodu marginalnego uzależnienia od gier organizowanych w sieci Internet. Ryzyka i zagrożenia związane z hazardem są nie dość, że powszechnie znane - w tym w Polsce - to również gruntownie już rozpoznane, w tym w orzecznictwie sądów krajowych i Trybunału Sprawiedliwości, które dostrzegają konieczność przeciwdziałania im, a nie może w tym kontekście budzić żadnych wątpliwości i to, że oferowanie gier hazardowych w sieci Internet ryzyka i zagrożenia te potęguje, a to z uwagi, między innymi, na łatwość i szybkość dostępu do nich, anonimowość, brak efektywnej kontroli ułatwiający dostęp do gier osobom niepełnoletnim. Ponadto zestawienie danych z badań z 2015 r., na które się powołuje skarżąca kasacyjnie samo w sobie nie może stanowić dostatecznej podstawy wnioskowania o braku istnienia niepożądanych społecznie ryzyk oferowania gier w sieci Internet, czy też mniejszego stopnia uzależniania od nich w relacji do gier tradycyjnych, albowiem każde uzależnienie i to niezależnie od jego stopnia należałoby uznać za niepożądane.

Nie są uzasadnione zarzuty z pkt (a) - (c) petitum skargi kasacyjnej, których komplementarny charakter uzasadnia, aby rozpoznać je łącznie.

Zdaniem Naczelnego Sąd Administracyjnego, o naruszeniu art. 15f u.g.h. poprzez jego błędną wykładnię i zastosowanie w sytuacji kiedy przepis ten jest sprzeczny z prawem Unii Europejskiej, w szczególności art. 56 TFUE, nie sposób jest wnioskować na tej podstawie, że w zakresie odnoszącym się do oceny odnośnie do korespondencji krajowej ustawy o grach hazardowych z prawem unijnym, wadliwość działania Sądu I instancji miałaby polegać na tym, że nie odwołał się do wszystkich dostępnych dokumentów, w tym danych statystycznych w celu ustalenia, czy zmiany regulacji hazardowej rzeczywiście były motywowane wskazywanymi przez ustawodawcę powodami, że niezasadnie eksponował znaczenie argumentu z notyfikacji Komisji Europejskiej projektów nowelizacji ustawy o grach hazardowych, co nie może być uznane za miarodajne dla oceny odnośnie do zgodności wprowadzanych zmian z prawem unijnym, a także, że nie uwzględnił tego aspektu orzecznictwa Trybunału Sprawiedliwości, w świetle którego ocena zgodności regulacji krajowej z prawem unijnym musi uwzględniać ocenę czy za jej przyjęciem przemawiały względy interesu ogólnego państwa, czy przyjęte rozwiązania prawne umożliwiają osiągnięcie założonego celu i nie wykraczają poza to co jest niezbędne dla jego osiągnięcia oraz, czy nie jest ona dyskryminująca wobec podmiotów z innych państw członkowskich.

Odpowiadając na tak postawione zarzuty, należy podkreślić, że jeżeli stawiane na ich gruncie zagadnienia mają ściśle jurydyczny charakter, to nie sposób jest zasadnie zarzucać Sądowi I instancji, że dokonując oceny rozwiązań prawnych przyjętych na gruncie ustawy o grach hazardowych w koniecznym w rozpatrywanej sprawie zakresie - bo determinowanym jej przedmiotem - Sąd ten odwoływał się do uzasadnienia projektu ustawy o zmianie ustawy o grach hazardowych oraz znaczenia konsekwencji wynikających z jego notyfikacji Komisji Europejskiej. Nie może bowiem budzić żadnych wątpliwości, że to wymieniony projekt ustawy oraz jego uzasadnienie stanowiły zasadnicze źródło wiedzy o motywach i intencjach działania ustawodawcy oraz o celach, które zamierzał osiągnąć przyjmując określone rozwiązania prawne. Zwłaszcza, gdy w tej mierze podkreślić znaczenie tego istotnego elementu, którym jest ocena skutków regulacji stanowiąca istotną część procesu stanowienia prawa.

W relacji do ściśle jurydycznego charakteru kwestii stawianej na gruncie omawianych zarzutów kasacyjnych, Sąd pierwszej instancji nie mógł więc pominąć znaczenia argumentu z uzasadnienia projektu ustawy o zmianie ustawy o grach hazardowych oraz niektórych innych ustaw. To on bowiem stanowił zasadnicze źródło wiedzy o motywach podjęcia interwencji ustawodawczej w odniesieniu do rynku gier hazardowych, co w relacji do projektowanych i następnie wprowadzanych rozwiązań prawnych mogło być dopiero zestawiane z wymogami stawianymi przez prawo unijne i stanowić następnie przedmiot ocen odnośnie do korespondencji tychże powodów i celów działania oraz służących ich osiągnięciu środków z prawem unijnym, w tym zwłaszcza z art. 56 TFUE.

W tej sytuacji nie sposób jest twierdzić, że - jak oczekuje tego strona skarżąca kasacyjnie - oceny te mogłoby być w miarodajny sposób formułowane na podstawie przywoływanych danych statystycznych z 2014 r., czy też innych jeszcze dokumentów, których nota bene nie przywołują, czy też - co jest nie mniej enigmatyczne - faktycznych okoliczności towarzyszących uchwaleniu określonych przepisów oraz innych źródeł odnoszących się do konieczności wprowadzenia regulacji hazardowej w określonym kształcie. Oczekiwanie tego rodzaju nie wynika bowiem również z przywoływanych w uzasadnieniu omawianych zarzutów judykatów TSUE.

Nie jest również tak, aby o naruszeniu art. 56 TFUE można było wnioskować na podstawie argumentu o braku podstaw odwoływania się dla potrzeb rozumienia przywołanego postanowienia traktatowego do znaczenia konsekwencji wynikających z notyfikacji Komisji Europejskiej projektu nowelizacji ustawy o grach hazardowych. Notyfikacja przepisów technicznych jest unijną procedurą swoistej "kontroli prewencyjnej" projektów prawa krajowego przez Komisję Europejską, służącą sprawdzeniu, czy proponowana regulacja nie narusza swobodnego przepływu towarów i usług - a dochodzi w niej do opiniowania i zgłaszania uwag przez Komisję Europejską oraz inne państwa członkowskie dotyczących przepisów technicznych, mających stanowić projekt ustawy - to Sąd I instancji nie mógł abstrahować od przeprowadzenia oceny spornej w sprawie kwestii także z pozycji argumentów odnoszących się do procesu notyfikacji oraz jego rezultatu. W relacji do stricte jurydycznego charakteru kwestii stawianej na gruncie omawianych zarzutów kasacyjnych była to bowiem nie mniej istotna płaszczyzna oceny odnośnie do korespondencji z prawem unijnym powodów wprowadzanych zmian, ich celów oraz środków służących ich realizacji. Zwłaszcza, że znajdowało to swoje uzasadnienie również w motywie drugim wprowadzenia do dyrektywy (UE) 2015/1535. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie wynika, aby w omawianym zakresie Sąd I instancji podważył w jakikolwiek sposób i w jakimkolwiek zakresie kompetencje TSUE, a w szczególności jego wyłączną jurysdykcję odnośnie do wykładni traktatów - argumentacja wykorzystująca znaczenie konsekwencji wynikających z procesu notyfikacji nie jest bowiem argumentacją podważającą kompetencje TSUE. Co więcej, to właśnie orzecznictwo trybunału luksemburskiego stanowiło zasadniczy trzon argumentacji prezentowanej w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji oraz podstawę wnioskowania, że ustawa o grach hazardowych, w tym zwłaszcza w zakresie odnoszącym się do funkcji jej art. 15f ust. 4 oraz art. 5 ust. 1b, nie narusza prawa unijnego.

W kontekście wyżej powiedzianego nie jest zasadny zarzut skargi kasacyjnej jakoby Sąd I instancji nie uwzględnił tego aspektu orzecznictwa TSUE, w świetle którego ocena zgodności regulacji krajowej z prawem unijnym musi uwzględniać ocenę czy za jej przyjęciem przemawiały względy interesu ogólnego państwa, czy przyjęte rozwiązania prawne umożliwiają osiągnięcie założonego celu i nie wykraczają poza to co jest niezbędne dla jego osiągnięcia oraz, czy nie jest ona dyskryminująca wobec podmiotów z innych państw członkowskich, jak zarzuca to skarga kasacyjna na gruncie omawianych zarzutów.

Przyjęte na gruncie krajowej ustawy o grach hazardowych, a przywołane powyżej rozwiązania prawne - których brak korespondencji z prawem unijnym zarzuca strona skarżąca - stanowiły również przedmiot oceny Sądu pierwszej instancji w zakresie odnoszącym się do ich proporcjonalności i niezbędności, a także niedyskryminującego charakteru, a ewentualne deficyty argumentacji mającej uzasadniać tę ocenę oraz formułowane na jej podstawie wnioski należy oceniać z pozycji znaczenia konsekwencji wynikających z art. 184 in fine P.p.s.a. Ocena zasadności i skuteczności omawianych zarzutów kasacyjnych nie może przy tym pomijać tego, że przywoływane w jego uzasadnieniu orzeczenia luksemburskie oraz passusy z uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie wyjaśniają na czym miałby polegać błąd podejścia Sądu I instancji do rozumienia art. 56 TFUE. W tym zwłaszcza w zakresie, który miałby podważać prawidłowość prezentowanego w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku stanowiska, a mianowicie stanowiska, z którego wynika, że blokowanie dostępu do stron internetowych oferujących gry hazardowe bez wymaganego zezwolenia oraz objęcie monopolem państwa urządzania gier hazardowych przez sieć Internet, z wyjątkiem zakładów wzajemnych i loterii promocyjnych, nie jest ani nieproporcjonalne, ani też dyskryminujące.

W tym kontekście nie można tracić z pola widzenia tego, że kwestionowane skargą kasacyjną stanowisko Sądu I instancji osadzone zostało na gruncie orzecznictwa TSUE, z którego wynika, że wykładni art. 49 WE należy dokonywać w ten sposób, że przepis krajowy, który zakazuje organizacji publicznych gier losowych oraz pośrednictwa w nich za pomocą Internetu w celach przeciwdziałania zachętom do nadmiernych wydatków związanych z grami i zwalczania uzależnienia od gier, a także ochrony małoletnich, może być co do zasady uznany za odpowiedni do osiągnięcia takich zgodnych z prawem celów, nawet jeśli oferowanie takich gier jest dozwolone za pośrednictwem bardziej tradycyjnych środków (sprawa o sygn. akt C-46/08) oraz, że nie stoi on na przeszkodzie stosowaniu regulacji państwa członkowskiego, na podstawie której organizowanie lub promowanie gier losowych odbywa się w systemie wyłączności przysługującej jednemu podmiotowi i która zakazuje wszelkim innym podmiotom, w tym podmiotom z siedzibą w innym państwie członkowskim, oferowania za pośrednictwem Internetu usług objętych tym systemem na terytorium pierwszego państwa członkowskiego (sprawa o sygn. akt C-258/08; zob. również np. wyroki w sprawie o sygn. akt C-42/07 oraz w sprawie o sygn. akt C-212/08). Wynika z niego również, że środkiem zapewniającym wykonanie regulacji krajowej ustanawiającej zasadę wyłączności (monopolu) w zakresie odnoszącym się do organizowania gier losowych - a więc tak jak na gruncie art. 5 ust. 1b u.g.h. - może być mechanizm blokowania (nakazu zablokowania) dostępu do stron internetowych, za pośrednictwem których są oferowane nielegalne usługi hazardowe, który służąc uniemożliwieniu korzystania z nich, jest traktowany jako nieodzowny elementem ochrony, jaką państwo członkowskie może i zamierza zapewnić na swym terytorium w dziedzinie gier losowych (wyrok w sprawie o sygn. akt C-258/08), a więc taki mechanizm, jak ustanowiony w art. 15f ust. 4 u.g.h.

Nie można zgodzić się z zarzutem skargi kasacyjnej, o wadliwości przyjętej przez Sąd pierwszej instancji interpretacji art. 15f ust. 4 u.g.h. i w konsekwencji błędnym utożsamianiu samej możliwości udziału w grach przez graczy z terytorium Polski z "kierowaniem" do nich tych gier w rozumieniu tego przepisu (zarzut (j) petitum skargi kasacyjnej). Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd i instancji trafnie przyjął, że oprócz domen występujących w polskojęzycznej wersji językowej (większość wpisanych do Rejestru w niniejszej sprawie domen była oferowana w polskiej wersji) - wprost wymienionych w art. 15f ust. 4 u.g.h., także domeny nie występujące w takiej wersji - w sytuacji, w której są wykorzystywane do oferowania gier hazardowych usługobiorcom z terenu Polski mogą być wpisane do Rejestru, o którym mowa w art. 15f ust. 1. Świadczy o tym otwarty katalog, którym posłużył się ustawodawca w art. 15f ust. 4 u.g.h., zatem również inne przesłanki (oprócz dostępności w języku polskim i reklamowania na terytorium RP) mogą świadczyć, że gry urządzane z wykorzystaniem domeny internetowej są kierowane do usługobiorców na terenie RP. W konsekwencji zakwestionowane domeny, niezależnie od swej wersji językowej, w których formularze rejestracyjne dostępne na stronach umożliwiają wybór Polski oraz prefiksu + 48 w trakcie rejestracji, jak również posiadające regulaminy, które nie wykazują Polski jako kraju, którego rezydenci są wykluczeni z możliwości zakładania konta, w kontekście ogólnodostępności gier hazardowych urządzanych w sieci Internet dla graczy z różnych państw słusznie zostały wpisane do Rejestru o którym mowa w art. 15f ust. 1 u.g.h.

Odnosząc się do wniosku strony skarżącej o zainicjowanie procedury, o której mowa w art. 267 TFUE, Naczelny Sąd Administracyjny, w świetle przedstawionych wyżej argumentów doszedł do przekonania, że w rozpatrywanej sprawie nie zaktualizowały się przesłanki jej wszczęcia, albowiem nie było to obiektywnie niezbędne z punktu widzenia orzeczenia wydawanego w rozpatrywanej sprawie. W tym zwłaszcza w świetle przywołanego powyżej orzecznictwa Trybunału Sprawiedliwości.

Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 45 ust. 1 Konstytucji RP w związku z art. 15zzs4 ust. 2 i 3 ustawy o COVID-19 w brzmieniu z dnia wydania wyroku, poprzez wydanie wyroku na posiedzeniu niejawnym, bez przeprowadzenia rozprawy Zgodnie z art. 15zzs4 ust. 3 ustawy o COVID-19, przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów. Mając na uwadze, że w okresie składania skargi (tj. na początku 2021 r.) miała miejsce intensyfikacja rozwoju epidemii, w związku z czym przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących oraz, że nie można jej było przeprowadzić na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku, sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym. Wykładnia funkcjonalna przepisów ustawy COVID-19 nakazuje opowiedzieć się za dopuszczalnością zastosowania konstrukcji zawartej w art. 15zzs4 ust. 3 ustawy COVID-19 w przedmiotowej sprawie i możliwością rozpoznania skargi przez Sąd I instancji na posiedzeniu niejawnym. Powyższy przepis należy traktować jako "szczególny" w rozumieniu art. 10 i art. 90 § 1 P.p.s.a. Prawo do publicznej rozprawy nie ma charakteru absolutnego i może podlegać ograniczeniu, w tym także ze względu na treść art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, w którym jest mowa o ograniczeniach w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, gdy jest to unormowane w ustawie oraz tylko wtedy, gdy jest to konieczne w demokratycznym państwie m.in. dla ochrony zdrowia. Nie ulega wątpliwości, że celem stosowania konstrukcji przewidzianych przepisami ustawy COVID-19 była m.in. ochrona życia i zdrowia ludzkiego w związku z zapobieganiem i zwalczaniem zakażenia wirusem COVID-19, a w ówczesnym stanie faktycznym (tj. w I kwartale 2021 r.) istniały takie okoliczności, które w zarządzonym stanie pandemii, w pełni nakazywały uwzględnianie rozwiązań powyższej ustawy w praktyce działania organów wymiaru sprawiedliwości.

Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej. O kosztach orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 i art. 205 § 2 P.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 2 lit. c) w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r. poz. 1935).