Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1439/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-10-08 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 250 , 209, 210, 183, art. 184, art. 188
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 16a ust. 1 w zw. z art. 3 pkt 2, art. 17 pkt 2 lit.a
journal: Dz.U. 2014 poz 567
law: Ustawa z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów
article: art. 67 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Borowiec Sędziowie: Sędzia NSA Maciej Dybowski (spr.) Sędzia del. NSA Jerzy Solarski Protokolant starszy asystent sędziego Łukasz Mazur po rozpoznaniu w dniu 8 października 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K. J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 27 lutego 2014 r. sygn. akt IV SA/Wr 721/13 w sprawie ze skargi K. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 27 lutego 2014 r. sygn. akt IV SA/Wr 721/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu po rozpoznaniu skargi K. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...] lipca 2013 r. nr SKO [...] w przedmiocie odmowy przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego oddalił skargę.

Wyrok ów zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Wnioskiem z 21 maja 2013 r. K. J. (dalej skarżący bądź wnioskodawca) zwrócił się do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej we W.(dalej Ośrodek Pomocy) o przyznanie specjalnego zasiłku opiekuńczego w związku z opieką nad matką J.N.(dalej matka).

Decyzją z dnia [...] czerwca 2013 r. nr [...] (dalej decyzja z [...] czerwca 2013 r.) Prezydent W. (dalej Prezydent) odmówił przyznania skarżącemu prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego w związku z opieką nad matką. Prezydent wyjaśnił w uzasadnieniu rozstrzygnięcia, jakie są warunki przysługiwania specjalnego zasiłku opiekuńczego, w szczególności, że przyznanie wnioskowanego świadczenia uzależnione jest od spełnienia ustawowego kryterium dochodowego 623 zł, które wnioskodawca spełnia. Na K. J. ciąży obowiązek alimentacyjny względem matki, a poczynione w toku przeprowadzonego postępowania ustalenia wskazują, że sprawuje bezpośrednią i osobistą opiekę nad swą ciężko i przewlekle chorą matką.

Zdaniem organu, skarżący nie spełnia wszystkich warunków, gdyż nie zrezygnował z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad matką, i nie pracuje zawodowo od 2000 r. W dniu uznania matki za osobę trwale niezdolną do samodzielnej egzystencji, skarżący przebywał na rencie wypłacanej przez ZUS. Dopiero łączne spełnienie wszystkich ww. warunków uprawnia do specjalnego zasiłku opiekuńczego, o którym mowa w art. 16a ustawy [z dnia 28 listopada 2003 r.] o świadczeniach rodzinnych [Dz. U. z 2006 r. nr 139, poz. 992 ze zm., dalej uśr bądź ustawa o świadczeniach rodzinnych].

W odwołaniu od tej decyzji, skarżący poinformował, że od końca 2011 r. do chwili obecnej, z powodu sprawowania opieki nad matką nie może dysponować swym czasem i nie ma możliwości wyjścia z domu, poświęcając każdą wolną chwilę matce. Towarzyszy jej podczas wizyt u lekarzy i w szpitalach. Matka porusza się na wózku inwalidzkim i wymaga całodobowej opieki, co powoduje, że jest on "uwięziony" w domu. Od 2004 r. do 2012 r. przebywał na rencie. Wie, że winien "podjąć jakąkolwiek pracę", ale cały czas poświęca swej matce.

Decyzją z dnia 22 lipca 2013 r. nr SKO 4316/149/13 (dalej decyzja z 22 lipca 2013 r.) Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. (dalej Kolegium bądź SKO) na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa i art. 16a ust.1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z "2006 r. nr 139, poz. 992 ze zm." [winno być "2013 r., poz.674, zm. poz. 675"], dalej uśr), po rozpatrzeniu odwołania Kazimierza Jezierskiego, utrzymało w mocy decyzję z [...] czerwca 2013 r.

Kolegium stwierdziło, że art. 16a ust. 1 uśr wynika, że pomiędzy rezygnacją z zatrudnienia a koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny musi istnieć związek przyczynowy. Rezygnacja z zatrudnienia, o której mowa w tym przepisie, musi polegać na faktycznym zaprzestaniu wykonywania pracy, a nie na jej niepodejmowaniu. Określone w art. 16a ust. 1 uśr warunki przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego różnią się od zasad przyznawania świadczenia pielęgnacyjnego (art. 17 ust. 1 uśr), które może być przyznane osobie, która nie tylko rezygnuje z zatrudnienia, ale także osobie, która nie podejmuje pracy w związku z koniecznością sprawowania opieki. Przez zatrudnienie lub inną pracę zarobkową rozumie się wykonywanie pracy na podstawie stosunku pracy, stosunku służbowego, umowy o pracę nakładczą oraz wykonywanie pracy lub świadczenie usług na podstawie umowy agencyjnej, umowy zlecenia, umowy o dzieło albo w okresie członkostwa w rolniczej spółdzielni produkcyjnej, spółdzielni kółek rolniczych lub spółdzielni usług rolniczych, a także prowadzenie pozarolniczej działalności gospodarczej (art. 3 pkt 22 uśr).

Kolegium wskazało, że warunkiem przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego jest spełnienie ustalonego w ustawie kryterium dochodowego. Specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje, jeżeli łączny dochód rodziny osoby sprawującej opiekę oraz rodziny osoby wymagającej opieki w przeliczeniu na osobę nie przekracza kwoty 623 zł (art. 16a ust. 2 w zw. z art. 5 ust. 2 uśr i § 1 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 sierpnia 2012 r. w sprawie wysokości dochodu rodziny albo dochodu osoby uczącej się stanowiących podstawę ubiegania się o zasiłek rodzinny oraz wysokości świadczeń rodzinnych - Dz. U. z 2012 r., poz. 959).

Skarżący niewątpliwie sprawuje bezpośrednią osobistą opiekę nad swą matką, która jest osobą legitymującą się orzeczeniem o niepełnosprawności ze wskazaniem niezdolności do samodzielnej egzystencji, która datuje się od 18 kwietnia 2006 r. (orzeczenie lekarza orzecznika ZUS z 15 maja 2006 r.). Syn troszczy się o matkę, pomaga jej w codziennych czynnościach, przygotowuje posiłki, utrzymuje czystość w domu. Czuwa nad jej zdrowiem, podaje leki, wozi do lekarzy, do szpitali, na pogotowie. Dochód rodziny w przeliczeniu na osobę w rodzinie nie przekracza ustawowego kryterium.

Kolegium uznało za sporne w sprawie spełnienie przez wnioskodawcę warunku rezygnacji z pracy w celu sprawowania opieki nad matką. Prezydent prawidłowo ocenił, że w rozpatrywanej sprawie nie miała miejsce faktyczna rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, o której mowa w art. 3 pkt 22 uśr. Skarżący pozostaje bez pracy już od 2000 r., a w latach 2004-2012 korzystał z renty zdrowotnej wypłacanej przez ZUS. Od lipca 2012 r. do stycznia 2013 r. wypłacano skarżącemu zasiłek dla bezrobotnych.

W ocenie Kolegium w rozpatrywanej sprawie nie można mówić o rezygnacji wnioskodawcy z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad matką, zatem wnioskowane świadczenie nie przysługuje. Organy obu instancji są związane przepisami prawa, a specjalny zasiłek opiekuńczy nie jest przyznawany w ramach uznania administracyjnego, co oznacza, że organy administracji są ściśle związane kryteriami określonymi w ustawie i tylko te mogą brać pod uwagę. W przypadku niespełnienia choćby jednej ze wskazanych przez ustawodawcę przesłanek, wniosek o przyznanie świadczenia musi zostać załatwiony odmownie.

W skardze na powyższą decyzję skarżący ponowił argumentację przedstawioną w odwołaniu akcentując, że jego matka wymaga całodobowej opieki, a to z kolei powoduje, że skarżący nie może podjąć jakiejkolwiek pracy zawodowej, stąd wnosi o przyznanie zasiłku opiekuńczego. Skarżący przyznał, że przebywał na rencie od 1 grudnia 2004 r. do 31 marca 2012 r. a w okresie od 27 lipca 2012 do 26 stycznia 2013 pobierał zasiłek dla bezrobotnych. Matka skarżącego uzyskała orzeczenie z 15 maja 2006 r. nr akt 388854 Lekarza Orzecznika ZUS, zaliczające ją do trwale niezdolnych do samodzielnej egzystencji od dnia 18 kwietnia 2006 r. Wskazał, że matka jest po dwu zawałach, przeszła także operację na otwartym sercu (zastawka i bajpasy). Skarżący oświadczył, że będąc zarejestrowanym w Rejonowym Urzędzie Pracy nie mógł podjąć pracy, bo musiał opiekować się matką. Opisał bardzo trudną sytuację materialną własną i matki, stwierdzając, że na osobę przypada jedynie kwota 409,93 zł. Oświadczył, że może podjąć w każdej chwili każdą pracę, ale zachodzi pytanie kto zajmie się jego chorą i niepełnosprawną matką.

W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu na podstawie art. 151 ppsa oddalił skargę.

W uzasadnieniu Sąd I instancji stwierdził, że skarga nie może być uwzględniona, bowiem ocena przeprowadzonego postępowania i stanowisko organu odwoławczego nie daje podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji z [...] czerwca 2013 r. Podstawą materialnoprawną zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji są przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych, a przede wszystkim art. 16a ust. 1 uśr, który stanowi, że specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, jeżeli rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.

Sąd stwierdził, że zasadnie organy przyjęły, że jednym z wymogów uzyskania specjalnego zasiłku opiekuńczego jest rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną. Art. 16a ust. 1 uśr nie stanowi, że warunek ten jest spełniony także w przypadku niepodejmowania zatrudnienia z powodu konieczności sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną. Oznacza to, że ustalenie prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego, o którym mowa w art. 16a uśr, uzależnione zostało od zaistnienia faktycznej rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, pozostającej w związku przyczynowym z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny.

Sąd I instancji podzielił prezentowany w orzecznictwie pogląd, zgodnie z którym w aktualnym stanie prawnym osoba ubiegająca się o przyznanie prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego musi zrezygnować z zatrudnienia z własnego wyboru, a przez rezygnację z zatrudnienia nie można w związku z tym rozumieć niepodejmowania zatrudnienia. Za trafny uznał pogląd Kolegium, że gdyby intencją ustawodawcy było przyznanie prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego również osobom, które nie podejmują zatrudnienia w związku z koniecznością opieki nad osobą niepełnosprawną, to z pewnością dałby temu wyraz tak, jak uczynił to przy świadczeniu pielęgnacyjnym (art. 17 ust. 1 uśr). Uznał, że trafnie odwołano się do art. 3 pkt 22 uśr, gdzie zawarto definicję pojęcia "zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej", a które jest równoznaczne z

wykonywaniem pracy na podstawie stosunku pracy, stosunku służbowego, umowy o pracę nakładczą oraz wykonywaniem pracy lub świadczenie usług na podstawie umowy agencyjnej, umowy zlecenia, umowy o dzieło albo w okresie członkostwa w rolniczej spółdzielni produkcyjnej, spółdzielni kółek rolniczych lub spółdzielni usług rolniczych, a także prowadzeniem pozarolniczej działalności gospodarczej.

Powyższa regulacja oznacza zrezygnowanie z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, do którego to pojęcia odwołuje się art. 16a ust. 1 uśr i ściśle wiąże się z wcześniejszym zakończeniem trwającego stosunku pracy lub wykonywania innej pracy zarobkowej. Rezygnacja z zatrudnienia musi być powiązana z celem, jakim jest sprawowanie opieki nad osobą niepełnosprawną. Konieczne jest istnienie związku przyczynowego między rezygnacją z zatrudnienia, a koniecznością sprawowania opieki. Istotne są okoliczności i powody rezygnacji z zatrudnienia.

Podnoszone przez skarżącego okoliczności związane z trudem sprawowania opieki nad niepełnosprawna matką i sytuacją materialną, aczkolwiek bardzo istotne z punktu widzenia skarżącego, nie mogły być uwzględnione przez Sąd z tej przede wszystkim przyczyny, że względy społeczne, czy sprawiedliwości społecznej Sąd nie może brać pod uwagę, jako, że dotyczą one sfery pozaprawnej.

Skargę kasacyjną wywiódł K. J., reprezentowany przez adwokat M. T., zarzucając zaskarżonemu wyrokowi naruszenie przepisów prawa materialnego:

1. art. 16a ust. 1 w zw. z art. 3 pkt 22 uśr przez ich błędną wykładnię i przyjęcie, że użyte w art. 16a ust. 1 uśr pojęcie "rezygnacja z zatrudnienia" oznacza rezygnację z zatrudnienia rozumianego jako rezygnacja z wykonywania pracy na podstawie stosunku pracy, stosunku służbowego, umowy o pracę nakładczą oraz wykonywania pracy lub świadczenie usług na podstawie umowy agencyjnej, umowy zlecenia, umowy o dzieło albo w okresie członkostwa w rolniczej spółdzielni produkcyjnej, spółdzielni kółek rolniczych lub spółdzielni usług rolniczych, a także prowadzenia pozarolniczej działalności gospodarczej, gdy tymczasem właściwa wykładnia tego pojęcia obejmuje również rezygnację z podjęcia zatrudnienia w związku ze sprawowaniem opieki;

2. art. 2 ust. 1 pkt 2 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy przez jego niezastosowanie przy wykładni pojęcia "rezygnacji z zatrudnienia" i uznanie, że rezygnacja z zatrudnienia oznacza wyłącznie faktyczną rezygnację z zatrudnienia, gdy tymczasem rezygnacja z zatrudnienia obejmuje również nie podejmowanie pracy mimo zdolności i gotowości do jej podjęcia.

Ze względu na podniesione zarzuty wniósł o:

1. uchylenie zaskarżonego wyroku;

2. rozpoznanie skargi w trybie art. 188 ppsa i wydanie orzeczenia reformatoryjnego – uchylenie zaskarżonej decyzji z [...] lipca 2013 r. i poprzedzającej ją decyzji z [...] czerwca 2013 r.; ewentualnie

3. uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu;

nadto - w każdym z tych wypadków przyznanie na rzecz skarżącego kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu skarżącemu za sporządzenie i wniesienie skargi kasacyjnej wg norm przepisanych podwyższonych o stawkę podatku od towarów i usług (§ 2 ust. 3 rozporządzenia), oświadczając przy tym, że koszty te nie zostały pokryte w całości ani w części.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W świetle art. 183 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej ppsa), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania; bada przy tym wszystkie podniesione przez skarżącą zarzuty naruszenia prawa (uchwała pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, ONSAiWSA 1/10/1).

W sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania.

Ze znajdującego się w aktach administracyjnych zaświadczenia z dnia 17 czerwca 2013 r. Powiatowego Urzędu Pracy wynika, że skarżący zarejestrowany jest w PUP jako bezrobotny od 19 lipca 2012 r. do 17 czerwca 2013 r., przy czym od 17 stycznia 2013 r. – nadal – bez prawa do zasiłku.

Trafny okazał się zarzut naruszenia art. 16a ust. 1 w zw. z art. 3 pkt 22 uśr przez ich błędną wykładnię i przyjęcie, że użyte w art. 16a ust. 1 uśr pojęcie "rezygnacja z zatrudnienia" oznacza rezygnację z zatrudnienia rozumianego jako rezygnacja z wykonywania pracy w rozumieniu art. 3 pkt 22 uśr, nie zaś rezygnację z podjęcia zatrudnienia w związku ze sprawowaniem opieki. Wbrew stanowisku zaprezentowanemu w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, brak jest podstaw do uznania, że "art. 16a ust. 1 uśr nie stanowi, że warunek ten jest spełniony także w przypadku niepodejmowania zatrudnienia z powodu konieczności sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną".

W orzecznictwie i piśmiennictwie wskazuje się, że trzeba mieć na uwadze, że dokonywane zmiany przepisu prawa nie zawsze stanowią zmianę o charakterze prawotwórczym (normatywnym), wprowadzenie bowiem przez ustawodawcę nowelizacji danego przepisu prawa może mieć charakter jedynie redakcyjny i porządkujący (T. Grzybowski, Zmiana tekstu prawnego a zmiana normatywna, Państwo i Prawo 2010/4/s. 42 i nast.; A. Bielska-Brodziak, Z. Tobor, Zmiana w przepisach jako argument w dyskursie interpretacyjnym, Państwo i Prawo 2009/9/s. 22 i nast.). Przy tym założeniu odniesienie się do treści przepisu prawa w jego późniejszym brzmieniu może niekiedy stanowić argument porównawczy, ułatwiający rekonstrukcję zawartej w nim normy prawnej dotyczącej stanu prawnego, który sąd winien zastosować, kontrolując akt administracyjny objęty skargą (podobnie - postanowienie SN z 7.9.2005 r., II UZP 9/05; wyrok NSA z 8.12.2011 r., II OSK 1760/10).

Z dniem 15 kwietnia 2014 r. weszło w życie nowe brzmienie art. 16a ust. 1 uśr, nadane przepisem art. 17 pkt 2 lit. a ustawy z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów (Dz. U. z 2014 r., poz. 567, dalej nowelizacja kwietniowa), zgodnie z którym:

"1. Specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. z 2012 r. poz. 788 i 1529 oraz z 2013 r. poz. 1439) ciąży obowiązek alimentacyjny, a także małżonkom, jeżeli:

1) nie podejmują zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej lub

2) rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej

- w celu sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.".

Za tym, że sformułowanie "nie podejmują zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej", nie stanowiło istotnego novum normatywnego przemawia to, że w uzasadnieniu z dnia 25 marca 2014 r. (druk sejmowy nr VII.2252, Lex), brak jakiegokolwiek uzasadnienia dla brzmienia ust. 1 art. 16a uśr, przyjętego w wyniku nowelizacji kwietniowej. Za taką wykładnią przemawia dominująca linia orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, opowiadająca się za prokonstytucyjną wykładnią art. 16a ust. 1 i art. 17 ust. 1 uśr (przykładowo – wyrok NSA z: 27.8.2015 r. I OSK 334/14; 16.7.2015 r. I OSK 279/14; 15. 7.2015 r. I OSK 215/14; 30.10.2014 r. I OSK 2058/14, cbosa).

W tym stanie rzeczy, nie tylko rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, ale i nie podjęcie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, pozwalały w dacie podjęcia zaskarżonej decyzji, na przyznanie specjalnego zasiłku opiekuńczego. Wbrew stanowisku zaprezentowanemu w uzasadnieniu wyroku, istnienia związku przyczynowego między rezygnacją z zatrudnienia a koniecznością sprawowania opieki, nie wyklucza odstęp czasu między zakończeniem ostatniego zatrudnienia (in casu – 2000 rok) a orzeczeniem o niepełnosprawności matki (15 maja 2006 r.) czy wnioskiem o przyznanie specjalnego zasiłku opiekuńczego (21 maja 2013 r.), skoro jest rzeczą bezsporną, że dnia 15 maja 2006 r. skarżący był rencistą i już wówczas – i przez cały czas – aż do wyroku I instancji, sprawuje bezpośrednią opiekę nad niepełnosprawną matką. Doświadczenie życiowe uczy, że do tego rodzaju decyzji opiekun dochodzi często wraz z upływem czasu, pod wpływem pogarszającego się stanu zdrowia podopiecznej.

Mimo jednak częściowo błędnego uzasadnienia, zaskarżony wyrok odpowiada prawu (art. 184 in fine ppsa). Dla rozstrzygnięcia kontrolowanej sprawy istotne było to, że skarżący w okresie od 19 lipca 2012 r. do 17 czerwca 2013 r. nie spełniał przesłanki nie podjęcia zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. W skardze z 3 października 2013 r. skarżący wskazał "nie mogłem podjąć pracy będąc zarejestrowanym w Rejonowym Urzędzie Pracy, bo musiałem się opiekować mamą...", lecz przez sam fakt zarejestrowania się jako bezrobotny skarżący zadeklarował, że pragnie podjąć pracę. Obywatel winien brać odpowiedzialność za skutki oświadczenia woli, które składa w postępowaniu toczącym się na podstawie ustawy.

Przez bezrobotnego (w zakresie normatywnym, istotnym dla rozstrzygnięcia kontrolowanej sprawy) ustawodawca rozumie osobę, [...] zdolną i gotową do podjęcia zatrudnienia w pełnym wymiarze czasu pracy obowiązującym w danym zawodzie lub w danej służbie albo innej pracy zarobkowej albo jeżeli jest osobą niepełnosprawną, zdolną i gotową do podjęcia zatrudnienia co najmniej w połowie tego wymiaru czasu pracy, [...] poszukującą zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej [...] (art. 2 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy - t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 674, zm. poz. 675; dalej ustawa o promocji zatrudnienia bądź upz). Wyklucza to przyjęcie, że w okresie od 19 lipca 2012 r. do 17 czerwca 2013 r. skarżący nie podejmował zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej (art. 16a ust. 1 uśr).

Z tych względów zarzut naruszenia art. 2 ust. 1 pkt 2 upz okazał się nietrafny.

Po utracie prawa do renty, skarżący miał możliwość wyboru różnych instytucji prawnych, adekwatnych do sytuacji życiowej i prawnej skarżącego i jego matki, które ofiarowywał w tym okresie system zabezpieczenia społecznego.

Zabezpieczenie społeczne opiera się na zasadach pomocniczości i solidarności, zakotwiczonych w preambule Konstytucji RP. Z zasady pomocniczości wynika podział zadań między obywateli, stowarzyszenia, fundacje, samorządy terytorialne i państwo (W. Łączkowski, Etyczne aspekty finansowania potrzeb socjalnych ze środków publicznych, RPEiS 2004/1/s. 8 i n.). Rozmiar świadczeń zabezpieczenia społecznego w znacznym stopniu zależy od kondycji danej gospodarki, dla której nie może być nadmiernym, a jedynie adekwatnym obciążeniem. Podatnicy co do zasady nie mogą bowiem pokrywać pełnych kosztów utrzymania osób niepracujących - nawet ubogich.

Zgodnie z art. 67 ust. 1 Konstytucji RP (Dz.U. 1997 r. nr 78 poz. 483, sprost. 2001 nr 28 poz. 319, zm. z 2006 r. nr 200 poz. 1471, 2009 nr 114 poz. 946) obywatel ma prawo do zabezpieczenia społecznego w razie niezdolności do pracy ze względu na chorobę lub inwalidztwo oraz po osiągnięciu wieku emerytalnego. Zakres i formy zabezpieczenia społecznego określa ustawa. W ust. 2 art. 67 Konstytucji ustrojodawca określił, że obywatel pozostający bez pracy nie z własnej woli i nie mający innych środków utrzymania ma prawo do zabezpieczenia społecznego, którego zakres i formy określa ustawa. Podobnie jak to określono w art. 81 Konstytucji, praw określonych w art. 67 można dochodzić tylko w granicach określonych przez ustawę. Art. 67 Konstytucji mówi ogólnie o zabezpieczeniu społecznym, co - zgodnie z ustabilizowaną terminologią - obejmuje całokształt świadczeń, jakie - ze środków publicznych są przyznawane obywatelowi, będącemu w potrzebie (wyrok TK z 20.11.2001, K 15/01, OTK 2001/8/252 s. 1280). Zabezpieczenie społeczne ujęto w kategoriach prawa podmiotowego, a rangę tego prawa dodatkowo zaznaczono, nadając mu w pełni egzekwowalny charakter. Ograniczenie zakresu dochodzenia niektórych praw socjalnych, przewidziane w art. 81 Konstytucji, nie odnoszą się do prawa zabezpieczenia społecznego (wyrok TK z 8.5.2000, SK 22/99, OTK 2000/4/107 s. 513). Art. 67 Konstytucji, mówiąc o zabezpieczeniu społecznym i nadając mu powszechny charakter, wyraża nakaz ustanowienia systemu tego zabezpieczenia i określenia systemu jego finansowania. System zabezpieczenia społecznego opiera się na zasadzie różnego rodzaju obciążeń, nakładanych zarówno na pracodawców, jak i na osoby zatrudnione, a obciążenia te częściowo ujmowane są jako swego rodzaju zaliczka na poczet przyszłych świadczeń indywidualnych, a w pozostałym zakresie - postrzegać je należy jako przejaw solidaryzmu społecznego. Art. 67 ust. 2 ogranicza prawo do zabezpieczenia społecznego na wypadek bezrobocia tylko do sytuacji, gdy bezrobotny nie posiada innych środków utrzymania. Z art. 67 Konstytucji wynika obowiązek ustawodawcy do sprecyzowania pojęć choroby, inwalidztwa i wieku emerytalnego, a więc stworzenia prawnej infrastruktury dla systemu zabezpieczenia społecznego. Art. 67 ma w poważnym stopniu znaczenie odsyłające, bo zakres i formy zabezpieczenia społecznego określić ma ustawa. Poza wskazaniem podstawowych sytuacji, gdy obywatelowi musi przysługiwać prawo do zabezpieczenia społecznego, ustalenie spraw pozostałych zostało powierzone ustawodawcy zwykłemu. Regulacje ustawowe muszą być kształtowane w taki sposób, by z jednej strony uwzględniały istniejące potrzeby, a z drugiej możliwości ich zaspokojenia. Granice tych możliwości wyznaczane są przez inne podlegające ochronie wartości konstytucyjne - takie jak np. równowaga budżetowa (SK 22/99 s. 513).

W przepisach art. 67 Konstytucji zawarte są tzw. normy programowe. Nie są one na gruncie powszechnie przyjętej doktryny normami o charakterze reguł, które nadawałyby się do bezpośredniego zastosowania i z których wynikałyby bezpośrednio prawa podmiotowe (T. Gizbert - Studnicki, A. Grabowski, Normy programowe w Konstytucji, w: J. Trzciński Charakter i struktura norm konstytucyjnych, Wyd. Sejm. 1997 r. s. 108,111-113). Ustawa o pomocy społecznej określa: zadania w zakresie pomocy społecznej, rodzaje świadczeń z pomocy społecznej oraz zasady i tryb ich udzielania; organizację pomocy społecznej; zasady i tryb postępowania kontrolnego w zakresie pomocy społecznej (art. 1 ups) i jest jedną z ustaw konkretyzujących cele wskazane w art. 67 Konstytucji. Zasiłek celowy jest świadczeniem wypłacanym z funduszy publicznych, przy czym przesłanki uzyskania prawa do zasiłku celowego bądź specjalnego zasiłku celowego - w zakresie istotnym dla rozstrzygnięcia sprawy - związane są z sytuacją materialną osoby ubiegającej się o pomoc społeczną (art. 39 ust. 1 i 2 w zw. z art. 8 ust. 1 p. 2 ups bądź art. 41 pkt 1 ups), własnych uprawnień, zasobów i możliwości zainteresowanych (art. 2 ust. 1 ups), dążenia do życiowego usamodzielnienia osób w celu umożliwienia osobom przezwyciężania trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać (art. 3 ust. 2 ups). Organ pomocowy w każdym konkretnym przypadku winien rozważyć, czy rodzaj, forma i rozmiar świadczenia są odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy oraz ocenić, czy potrzeby osób korzystających z pomocy odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej (art. 3 ust. 3 i 4 ups).

Konstytucyjna kategoria zabezpieczenia społecznego zawiera w sobie szereg instytucji prawa socjalnego - w szczególności: prawo pracy (w tym sferę pracy socjalnej), pomoc społeczną, zatrudnienie (organizację administracji i rynku pracy wraz ze świadczeniami na wypadek pozostawania bez pracy), ochronę prawa do mieszkania (L. Garlicki w: Konstytucja RP. Komentarz, Wyd. Sejm. 2003 t. III s. 2 uw. 4, 6-9 s. 3-6 uw. 7-9 do art. 67 i akceptowane przez Komentatora orzecznictwo i piśmiennictwo; W. Musialski, Prawo socjalne, PWN 1999 s. 12 i n.; I. Sierpowska, Prawo pomocy społecznej, Zakamycze 2006 s. 25-34). W szczególności utrwalonym jest pogląd, że przepisy art. 32 ust. 1 i art. 67 Konstytucji nie mogą być samoistnym źródłem roszczeń o zasiłek stały z opieki społecznej (wyrok SN z 14.3.2002 r.- III RN 141/01, OSNP 2002/24/584). Pogląd ten, mimo zmiany stanu prawnego, zachował aktualność pod rządem ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej, w zakresie w jakim wskazuje na konieczność sięgania do regulacji ustawowej w zakresie określania uprawnień wnioskodawców.

Do prawa zabezpieczenia społecznego, w dacie wydania zaskarżonej decyzji, należały w szczególności: ustawa z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (Dz. U. z 2001 r. nr 71 poz. 734 ze zm., dalej udm), ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (j.t. Dz.U. z 2013 r., poz. 182 ze zm., dalej ups), ustawa z 29 grudnia 2005 r. o ustanowieniu programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" (Dz.U. z 2005 r. nr 267 poz. 2259 ze zm., obowiązującej do 30 września 2014 r.), ustawa z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (j.t. Dz. U. z 2013 r., poz. 674 ze zm.), ustawa z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (j.t. Dz.U. 2009 nr 153, poz. 1227 ze zm.) i szereg innych. Ustawy te tworzą system zabezpieczenia społecznego, realizujący w szczególności art. 65-66, art. 67-71, art. 74-76 i 81 Konstytucji RP. Założeniem tego systemu jest spójność i wzajemne uzupełnianie się instytucji zabezpieczenia społecznego. Co do zasady - chyba że ustawodawca wyraźnie postanowi inaczej - klient zabezpieczenia społecznego nie powinien na koszt podatnika otrzymywać kilku świadczeń z tego samego tytułu, na podstawie różnych ustaw z zakresu zabezpieczenia społecznego (przykładowo: art. 3 ust. 3 udm; art. 6 pkt 3 i 4, i art. 8 ust. 3- 13 ups; art. 3 pkt 1- 3 uśr).

Mając na uwadze zasługującą na szczególny szacunek i ochronę, rzeczywistą opiekę, sprawowaną przez skarżącego nad niepełnosprawną matką, i rzeczywisty zakres tej opieki – skarżący może oczekiwać wsparcia ze strony podatników w oparciu o instytucje systemu zabezpieczenia społecznego. Pragnąc ubiegać się o przyznanie specjalnego zasiłku opiekuńczego (art. 16a ust. 1 uśr), skarżący w pierwszej kolejności wybrał instytucje ustawy o promocji zatrudnienia. Przekonawszy się, że zakres opieki nad matką nie pozwala mu na podjęcie pracy, po wyczerpaniu prawa do zasiłku dla bezrobotnych, winien był wyrejestrować się w PUP jako bezrobotny, by dać wyraz temu, że nie podejmuje zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej lub rezygnuje z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, z uwagi na opiekę nad matką. Taka sytuacja czyniłaby możliwym uwzględnienie wniosku o przyznanie specjalnego zasiłku opiekuńczego przez właściwy organ (art. 16a ust. 1 uśr).

W tym czasie mógł wystąpić do właściwego organu pomocy społecznej o przyznanie właściwych świadczeń – w szczególności z ustawy o pomocy społecznej i ustawy o dodatkach mieszkaniowych. W toczących się postępowaniach z tych wniosków, na organach ciążyć będzie obowiązek informowania i wyjaśniania stronom przez organ prowadzący postępowanie całokształtu okoliczności faktycznych i prawnych dotyczących sprawy, rozumiany tak szeroko, jak to tylko możliwe (art. 9 kpa; wyrok SN z 23.7.1992 r., III ARN 40/92, POP 1993/4/68, aprobowany przez B. Adamiak w: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, C.H. Beck 2014, s. 73-75, nb 1-4), co jest szczególnie istotne z uwagi na zasadnicze zmiany regulacji prawnych w materii istotnej dla skarżącego i jego matki. Skarżący może też korzystać z pomocy prawnej udzielanej pro bono.

Ponieważ skarżący nie wyrejestrował się w toku kontrolowanego postępowania z rejestru bezrobotnych, poszukujących pracy, nie zachodziły w sprawie przesłanki orzeczenia na podstawie art. 188 ppsa. Skarga kasacyjna na podstawie art. 184 in fine ppsa podlegała oddaleniu.

Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł w wyroku o przyznaniu pełnomocnikowi skarżącego wynagrodzenia na zasadzie prawa pomocy (art. 250 ppsa), gdyż przepisy art. 209 i art. 210 ppsa mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania między stronami. Wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną należne od Skarbu Państwa przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258-261. Stosownie do § 18 ust. 1, § 19 i 20 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (j.t. Dz. U. nr 2013, poz. 461), pełnomocnik skarżącego winien złożyć Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu wniosek wraz z oświadczeniem, o jakim mowa w tym przepisie.