Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 649/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2024-10-02 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w części
Powołane przepisy: article: art. 17 pkt 14, art. 20 ust. 1, art. 28 ust. 1
journal: Dz.U. 2023 poz 977
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r.  o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)
article: art. 147 par. 1, art. 200, art. 205 par. 2
journal: Dz.U. 2024 poz 935
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maciej Busz Sędzia WSA Tomasz Grossmann (spr.) Asesor sądowy WSA Sebastian Michalski Protokolant sekr. sąd. Iwona Maciak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 02 października 2024 r. sprawy ze skargi Wojewody Wielkopolskiego na uchwałę Rady Miejskiej w Swarzędzu z dnia 20 czerwca 2023 r. nr LXXIV/767/2023 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Rejon ulic: Poznańskiej, Kórnickiej, Wrzesińskiej i Polnej w Swarzędzu" 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części obejmującej działkę nr ewid. 4018/3 (obręb Swarzędz); 2. w pozostałej części skargę oddala; 3. zasądza od Gminy Swarzędz na rzecz skarżącego Wojewody Wielkopolskiego kwotę 480 zł (słownie: czterysta osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Na sesji w dniu 20 czerwca 2023 r. Rada Miejska w Swarzędzu (dalej jako "Rada Miejska", "Rada" lub "Organ") podjęła uchwałę nr LXXIV/767/2023 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Rejon ulic: Poznańskiej, Kórnickiej, Wrzesińskiej i Polnej w Swarzędzu" (zwaną też dalej "Uchwałą", "Planem miejscowym" lub "Planem").

Pismem z 15 lipca 2024 r. (IR-XI.0552.60.2024.2) Wojewoda Wielkopolski (dalej jako "Wojewoda" lub "Skarżący"), reprezentowany przez r. W., wywiódł skargę na Uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, wnosząc o stwierdzenie jej nieważności w całości, a także o zasądzenie od strony przeciwnej na rzecz Skarżącego kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi jej autor podał, że Uchwała wraz z dokumentacją prac planistycznych została doręczona Wojewodzie 27 czerwca 2023 r. Jej podstawę prawną stanowiły przepisy art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2023 r. poz. 40, z późn. zm.; dalej w skrócie "u.s.g.") oraz art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2023 r. poz. 977; dalej w skrócie "u.p.z.p."). Następnie Wojewoda wyjaśnił, że w wyniku analizy Uchwały w zakresie zgodności z ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (w brzmieniu obowiązującym 20 czerwca 2023 r.) w odniesieniu do trybu sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (dalej w skrócie "m.p.z.p.") stwierdził, że doszło do naruszenia art. 17 pkt 14 u.p.z.p. w związku z nieuwzględnieniem uwagi A. B. złożonej w trakcie pierwszego wyłożenia projektu Planu do publicznego wglądu w zakresie wprowadzenia na rysunku Planu nieprzekraczalnej linii zabudowy po granicy działki nr 4018/3 (obr. Swarzędz) i nieprzekazania uwagi w ww. zakresie Radzie Miejskiej. Niedochowanie przez organ sporządzający plan, czynności wynikających z art. 17 pkt 14 u.p.z.p. skutkuje istotnym naruszeniem trybu sporządzania m.p.z.p., gdyż na skutek nieprzekazania przez Burmistrza kompletnej listy nieuwzględnionych uwag Radzie Miejskiej, ta nie mogła, w myśl art. 20 ust 1 u.p.z.p., rozstrzygnąć o sposobie ich rozpatrzenia – który to pogląd znajduje potwierdzenie w orzecznictwie sądowym (zob. wyrok NSA z 01.03.2018 r., II OSK 3239/17).

W odpowiedzi na skargę Rada Miejska, reprezentowana przez Burmistrza Miasta i Gminy Swarzędz, wyjaśniła w uzasadnieniu, że przedmiotowa uwaga złożona do wyłożonego projektu Planu omyłkowo nie została umieszczona w załączniku nr 2 do Uchwały i nie została przedstawiona do rozstrzygania Radzie Miejskiej. Jednocześnie Organ zapewnił, że podejmie, w możliwie najszybszym terminie, czynności związane z przystąpieniem do zmiany zaskarżonego Planu w celu doprowadzenia [do] jego zgodności z wymaganymi przepisami.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Skarga okazała się zasadna.

Na wstępie należy zauważyć, że skargę na przedmiotową uchwałę wywiódł w niniejszej sprawie Wojewoda Wielkopolski jako organ nadzoru w rozumieniu przepisów rozdziału 10 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2024 r. poz. 609, z późn. zm.; w skrócie "u.s.g.").

W świetle art. 91 ust. 1 u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne, przy czym o nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia. Po upływie tego terminu organ nadzoru nie może już we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały (zarządzenia) organu gminy, a jedynie może zaskarżyć taki wadliwy, jego zdaniem, akt do sądu administracyjnego, zgodnie z art. 93 ust. 1 u.s.g. Realizując tę kompetencję, organ nadzoru nie jest skrępowany jakimkolwiek terminem do wniesienia skargi (zob. np.: wyrok NSA z 15.07.2005 r., II OSK 320/05, ONSAiWSA 2006, nr 1, poz. 7; postanowienie NSA z 29.11.2005 r., I OSK 572/05; w braku odmiennego zastrzeżenia wszystkie orzeczenia przywoływane w niniejszym wyroku są dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, ze strony internetowej: orzeczenia.nsa.gov.pl, w skrócie "CBOSA").

W rozpoznawanej sprawie Wojewoda w ustawowym terminie nie orzekł o nieważności Uchwały - doręczonej mu, jak podano w skardze, w dniu 27 czerwca 2023 r. - wobec czego był władny zaskarżyć ją później w trybie art. 93 ust. 1 u.s.g.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – odpowiednio: ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935; w skrócie "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze, w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim określonym w skardze przedmiotem zaskarżenia – który może obejmować całość albo tylko część określonego aktu lub czynności (zob.: J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011, uw. 1 do art. 134; a także wyroki NSA: z 05.03.2008 r., I OSK 1799/07; z 09.04.2008 r., II GSK 22/08; z 27.10.2010 r., I OSK 73/10), przy czym reguła ta odnosi się również do zaskarżania planów miejscowych (por. wyrok NSA z 05.06.2014 r., II OSK 117/13) – oraz rodzajem i treścią zaskarżonego aktu.

Przedmiotem tak sprawowanej kontroli sądowej jest w niniejszej sprawie uchwała nr LXXIV/767/2023 Rady Miejskiej w Swarzędzu z dnia 20 czerwca 2023 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Rejon ulic: Poznańskiej, Kórnickiej, Wrzesińskiej i Polnej w Swarzędzu" – w zakresie bezpośrednio związanym ze wskazanym w skardze naruszeniem procedury planistycznej (o którym niżej).

W konsekwencji tylko w takim zakresie Uchwała została poddana kontroli Sądu w niniejszym postępowaniu.

Jest faktem notoryjnym, że zaskarżona Uchwała została ogłoszona w Dzienniku Urzędowym Województwa Wielkopolskiego z 30 czerwca 2023 r. (poz. 6414), weszła w życie po upływie 14 dni od dnia jej ogłoszenia (zob. § 26 Uchwały) – tj. 15 lipca 2023 r. – nie była dotąd nowelizowana i nadal obowiązuje.

Zarazem nie ulega wątpliwości, że Uchwała, jako podjęta w przedmiocie uchwalenia m.p.z.p. jest aktem prawa miejscowego - o czym wyraźnie stanowi art. 14 ust. 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (ówcześnie Dz. U. z 2023 r. poz. 977; w skrócie "u.p.z.p."). Tym samym bez wątpienia należy ona do kategorii aktów, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., zaskarżalnych do sądu administracyjnego.

Mając wszystko to na uwadze, Sąd uznał skargę Wojewody za dopuszczalną i przystąpił do jej merytorycznego rozpoznania, w granicach zaskarżenia oraz własnej kognicji.

Oceny, czy zaskarżony plan miejscowy jest obarczony zarzucaną wadą skutkującą stwierdzeniem jego nieważności przez sąd administracyjny na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., dokonuje się przez pryzmat przesłanek wynikających z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. W myśl tego przepisu istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części.

Pojęcie "zasad sporządzania planu miejscowego" – których przestrzeganie stanowi przesłankę materialną zgodności m.p.z.p. z przepisami prawa – należy wiązać z samym sporządzeniem (opracowaniem) aktu planistycznego, a więc z merytoryczną zawartością tego aktu (część tekstowa, graficzna, załączniki), zawartych w nim ustaleń, a także standardów dokumentacji planistycznej Z kolei pojęcie "trybu sporządzania planu miejscowego" (zwanego też potocznie "procedurą planistyczną") – którego zachowanie stanowi przesłankę formalną zgodności uchwały w przedmiocie m.p.z.p. z przepisami prawa, a którego to trybu naruszenie zarzucił Wojewoda w skardze – odnosi się do sekwencji czynności, jakie podejmuje organ w celu doprowadzenia do uchwalenia planu miejscowego, począwszy od uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu, a na jego uchwaleniu skończywszy (por. wyroki NSA: z 11.09.2008 r., II OSK 215/08; z 25.05.2009 r., II OSK 1778/08; z 09.06.2014 r., II OSK 3083/13; z 08.12.2021 r., II OSK 453/21; z 13.06.2023 r., II OSK 1956/20).

W ramach tak rozumianej procedury planistycznej ustawodawca przewidział, że wójt, burmistrz albo prezydent miasta po podjęciu przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego kolejno (zob. art. 17 u.p.z.p. w brzmieniu znajdującym zastosowanie przy uchwalaniu zaskarżonego Planu) m.in.:

"11) wyznacza w ogłoszeniu, o którym mowa w pkt 9 [tj. w ogłoszeniu o wyłożeniu projektu planu do publicznego wglądu – uw. Sądu], termin, w którym osoby fizyczne i prawne oraz jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej mogą wnosić uwagi dotyczące projektu planu, nie krótszy niż 14 dni od dnia zakończenia okresu wyłożenia projektu planu;

12) rozpatruje uwagi, o których mowa w pkt 11, w terminie nie dłuższym niż 21 dni od dnia upływu terminu ich składania;

13) wprowadza zmiany do projektu planu miejscowego wynikające z rozpatrzenia uwag, o których mowa w pkt 11, a następnie w niezbędnym zakresie ponawia uzgodnienia;

14) przedstawia radzie gminy projekt planu miejscowego wraz z listą nieuwzględnionych uwag, o których mowa w pkt 11".

Sąd w niniejszym składzie podziela stanowisko, zgodnie z którym naruszenie art. 17 pkt 14 u.p.z.p. związane z nieprzedłożeniem radzie gminy przez organ planistyczny nieuwzględnionych przez niego uwag wraz z projektem planu jako istotne naruszenie trybu sporządzania planu miejscowego w powyższym rozumieniu (zob. wyrok NSA z 01.03.2018 r., II OSK 3239/17).

Jest to uchybienie istotne, gdyż w ten sposób uniemożliwiono Radzie Miejskiej rozstrzygnięcie o sposobie rozpatrzenia faktycznie wszystkich (nieuwzględnionych) uwag do projektu Planu (o czym niżej), co w świetle art. 20 ust. 1 u.p.z.p. – który ówcześnie przewidywał, że rada gminy uchwala plan miejscowy "rozstrzygając jednocześnie o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu planu [...]" – stanowi jeden z doniosłych, obligatoryjnych elementów procedury planistycznej.

Jak bowiem słusznie zauważył Naczelny Sąd Administracyjny: "[w] orzecznictwie trafnie podkreśla się wagę ww. elementu procedury planistycznej, wynikającą z funkcji, jaką pełni wyłożenie projektu planu do publicznego wglądu i możliwość wnoszenia uwag dotyczących tego projektu. «Nie powinno ulegać wątpliwości, że jest to forma udziału osób zainteresowanych określonymi ustaleniami planu miejscowego w jego tworzeniu – udziału, którego sens sprowadza się do umożliwienia zainteresowanym podmiotom przedstawienia swoich racji co do przyjętych lub nie przyjętych w projekcie planu sposobów zagospodarowania terenu. Możliwość wniesienia uwagi do projektu planu daje szansę podmiotom, których interesów to może dotyczyć, przedstawienia swojego zdania organowi wykonawczemu oraz ‘’ostatniej instancji’’ w procedurze planowania przestrzennego, jaką jest rada gminy, co do określonych rozwiązań przyjętych w projekcie planu, który w perspektywie ma stać się obowiązującym prawem miejscowym. Uwagi do projektu planu są zatem elementem publicznego dyskursu nad ustaleniami planu, w którym istotnym elementem jest indywidualny punkt widzenia na ten akt prawa miejscowego. O takim charakterze uwag do projektu planu, i co za tym idzie ich wadze, świadczy podkreślenie przez ustawodawcę obowiązku rozstrzygnięcia o uwagach i dania temu formalnego wyrazu w załączniku do uchwały», zgodnie z art. 20 ust. 1 u.p.z.p. (zob. wyrok NSA z 04.10.2011 r., II OSK 1508/11, CBOSA; tak też wyrok NSA z 28.01.2016 r., II OSK 1295/14, CBOSA). W konsekwencji zarówno w doktrynie, jak i w judykaturze wskazuje się, że popełnienie błędu przez radę gminy przez niewłaściwe wykonanie czynności z art. 20 ust. 1 u.p.z.p. niesie ze sobą daleko idące konsekwencje w postaci wadliwości uchwały w sprawie planu miejscowego, a więc może doprowadzić do stwierdzenia nieważności planu (zob.: Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, pod red. Z. Niewiadomskiego, Warszawa 2016, art. 20 Nb 2, s. 221). Jeszcze bardziej kategoryczne stanowisko zajął Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 28 stycznia 2016 r. sygn. akt II OSK 1295/14 (CBOSA), w uzasadnieniu którego stwierdził, że: «Naruszenie art. 20 ust. 1 u.p.z.p. polegające na braku odniesienia się (rozstrzygnięcia) rady gminy do sposobu rozpatrzenia uwag wniesionych do projektu planu, stanowi rażące naruszenie procedury planistycznej. Niezależnie od innych uchybień, nakazuje to stwierdzenie nieważności planu miejscowego»" (zob. wyrok NSA z 27.11.2018 r., II OSK 2406/18).

W kontrolowanej sprawie jest poza sporem, że w związku z wyłożeniem projektu Planu do publicznego wglądu ("pierwszym", jak podano w skardze, ale zarazem, dodajmy, jedynym), A. B. złożył m.in. uwagę, opatrzoną numerem 12, o następującej treści: "Wprowadzenie na rysunku planu nieprzekraczalnej linii zabudowy po granicach działki oznaczonej nr 4018/3, na której znajduje się budynek handlowy [rysunek planu – teren 2U]" (k. 227v. akt planistycznych). Uwaga ta nie została uwzględniona przez Burmistrza (k. 220v. akt planistycznych), a mimo to – wbrew dyspozycji art. 17 pkt 14 u.p.z.p. oraz art. 20 ust. 1 u.p.z.p. – nie została przedstawiona Radzie Miejskiej do rozstrzygnięcia i w efekcie nie została też ujęta w załączniku nr 2 do Uchwały.

Z tych względów Sąd uznał, że przy uchwalaniu zaskarżonego Planu doszło do istotnego naruszenia procedury planistycznej.

W świetle przywołanego wyżej art. 28 ust. 1 u.p.z.p. istotne naruszenie trybu sporządzania planu miejscowego może spowodować nieważność tego planu "w całości lub części". O zakresie zaistniałej nieważności decydują, oczywiście, okoliczności konkretnej sprawy. Chodzi tu zwłaszcza o ewentualność zidentyfikowania w konkretnym przypadku wystąpienia li tylko ograniczonego możliwego wpływu stwierdzonego naruszenia na treść uchwalonego planu miejscowego – wpływu obejmującego swym zakresem jedynie określoną część lub fragment planu (zob. wyrok NSA z 27.11.2018 r., II OSK 2406/18).

Trafność takiego stanowiska znajduje potwierdzenie w utrwalonym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, zgodnie z którym stwierdzenie nieważności całej uchwały planistycznej może mieć miejsce tylko wtedy, gdy naruszenia wskazane w art. 28 ust. 1 u.p.z.p. odnoszą się do całej uchwały lub przeważającej jej części. Jeśli natomiast naruszenia dotyczą tylko części ustaleń planu, lub znikomej części, to wystarczające jest wyeliminowanie z obrotu prawnego tylko tej części, o ile pozostała niewadliwa część może funkcjonować samodzielnie w obrocie prawnym (por. wyroki NSA: z 24.05.2022 r., II OSK 1210/19; z 07.12.2021 r., II OSK 451/21; z 20.07.2021 r., II OSK 2961/18; z 03.04.2019 r., II OSK 1487/17; z 13.06.2017 r., II OSK 75/17; z 07.03.2014 r., II OSK 207/14).

W ocenie Sądu z taką właśnie sytuacją: li tylko ograniczonego potencjalnego oddziaływania stwierdzonego uchybienia proceduralnego na treść Planu miejscowego – oddziaływania zamykającego się w obrębie ustaleń dotyczących działki u numerze ewidencyjnym 4018/3 (obręb Swarzędz), której dotyczyła pominięta uwaga A. B. – mamy do czynienia w analizowanym przypadku.

Z tych względów Sąd, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., stwierdził nieważność Uchwały w części obejmującej ww. działkę (pkt 1 sentencji wyroku).

W pozostałej części – tj. w zakresie zgłoszonego w skardze żądania stwierdzenia nieważności również pozostałych postanowień Uchwały (cyt.: stwierdzenia jej nieważności "w całości") – Sąd skargę oddalił (pkt 2 sentencji wyroku).

O kosztach postępowania (pkt 3 sentencji wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a., uwzględniając należne pełnomocnikowi Skarżącego wynagrodzenie ustalone według stawek minimalnych zgodnie z § 15 ust. 1 w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r. poz. 1935, z późn. zm.), w wysokości 480 zł.