Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SAB/Wa 258/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2024-06-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
658
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia
Treść wyniku: Zobowiązano ... i stwierdzono, że bezczynność miała miejsce bez rażącego naruszenia prawa
Powołane przepisy: article: art. 1 ust. 1, art. 4 ust. 1, art. 6 ust. 1 pkt 4
journal: Dz.U. 2022 poz 902
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.
article: art. 135 ust. 1 i 2 i art. 136
journal: Dz.U. 2008 nr 164 poz 1027
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych - tekst jednolity.
article: art. 149 par. 1 pkt 1, art. 149 par. 1a
journal: Dz.U. 2024 poz 935
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Antoniuk (spr.), Sędzia WSA Piotr Borowiecki, Asesor WSA Dorota Kozub-Marciniak, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 20 czerwca 2024 r. sprawy ze skargi S. D. na bezczynność Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] stycznia 2021 r. o udostępnienie informacji publicznej 1. zobowiązuje Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia do rozpatrzenia wniosku S. D. z dnia [...] stycznia 2021 r. o udostępnienie informacji publicznej, w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. zasądza od Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia na rzecz skarżącego S. D. kwotę 100 (słownie: sto) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Pismem z 14 stycznia 2021 r. S.D.; zwany dalej skarżącym zwrócił się do Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia (Prezes NFZ) z wnioskiem o informację dotyczącą podmiotów ujawnionych w Informatorze o Terminach Leczenia. Wyjaśnił, że z NFZ podpisaną ma umowę placówka P. D. w [...]. Według informacji przekazanych przez [...]Oddział Wojewódzki NFZ, udzielane są tam świadczenia ortodontyczne. Jednak w Informatorze o Terminach Leczenia placówka ta nie pojawia się w wynikach wyszukiwania po wybraniu świadczenia "PORADNIA ORTODONTYCZNA". Pojawia się ona natomiast w wynikach wyszukiwania "PORADNIA STOMATOLOGICZNA", czyli osoba szukająca pomocy ortodonty prawdopodobnie nie odnajdzie w Informatorze informacji o tym, że są tam udzielane świadczenia ortodontyczne. Natomiast osoba poszukująca pomocy stomatologa, błędnie będzie myślała, że jest tam poradnia stomatologiczna dla dorosłych.

Wobec powyższego skarżący wniósł o podanie listy placówek, o których informacje prezentowane są w analogiczny sposób, tj. takich, które: pojawiają się w wynikach wyszukiwania w Informatorze po wybraniu świadczenia "PORADNIA STOMATOLOGICZNA", w sytuacji gdy w rzeczywistości nie udzielają świadczeń stomatologicznych oraz jednocześnie nie pojawiają się w wynikach wyszukiwania po wybraniu świadczenia "PORADNIA ORTODONTYCZNA" pomimo tego, że udzielane są tam świadczenia ortodontyczne. Wniósł ponadto o udzielenie odpowiedzi w formie arkusza zawierającego kod świadczeniodawcy oraz kody resortowe: 7 i 8.

Pismem z 26 stycznia 2021 r. Prezes NFZ poinformował, że jeżeli świadczeniodawca ma zawartą umowę o udzielenie świadczeń w zakresie ortodoncji dla dzieci i młodzieży, to powinien prowadzić kolejkę do poradni ortodontycznej lub do poradni ortodontycznej dla dzieci, a także kolejkę na świadczenie: leczenie aparatem ortodontycznym. Nie jest właściwym, aby świadczeniodawca pod kodem 1800 (poradnia stomatologiczna) mógł prowadzić także kolejkę na świadczenia w zakresie ortodoncji. P. D. w [...] – świadczeniodawca posiada zawartą umowę na realizację świadczeń ogólnostomatologicznych oraz w zakresie ortodoncji dla dzieci i młodzieży. Sprawozdaje kolejkę - poradnia stomatologiczna oraz - leczenie aparatem ortodontycznym. Natomiast nie sprawozdaje, pomimo że powinien kolejki do poradni ortodontycznej. W związku z powyższym Centrala NFZ poprosiła [...] OW NFZ o przekazanie wyjaśnień w tej sprawie.

W piśmie z 31 stycznia 2021 r. skarżący podtrzymał wniosek w części dotyczącej podania listy świadczeniodawców, którzy pomimo zawartej umowy na udzielanie wyłącznie świadczeń ortodontycznych, widoczni są w Informatorze jako udzielający świadczeń stomatologicznych.

W odpowiedzi, pismem z 10 marca 2021 r. organ wskazał, że świadczeniodawca, który zawarł umowę z NFZ na wykonywanie wyłącznie świadczenia ortodontycznego nie jest uwidaczniany w Informatorze o Terminach Leczenia jako komórka organizacyjna poradnia stomatologiczna. W postępowaniu konkursowym o zawarcie umowy z NFZ istnieje możliwość zakontraktowania świadczeń opieki zdrowotnej w zakresie ortodoncji w komórce o wymienionym kodzie 1800 pod warunkiem posiadania we właściwym rejestrze w ramach tej komórki kodu resortowego dziedziny medycyny, określonego przez część X systemu resortowych kodów identyfikacyjnych jako 73 - Ortodoncja. Wówczas taki świadczeniodawca udzielający świadczeń ogólnostomatologicznych posiada możliwość realizowania świadczeń z dziedziny ortodoncji i sprawozdawania dotyczące kolejki oczekujących jedynie w zakresie poradni stomatologicznej (kod 1800). Natomiast zgodnie z załącznikiem nr 8 do rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 26 czerwca 2019 r. w sprawie zakresu niezbędnych informacji przetwarzanych przez świadczeniodawców, szczegółowego sposobu rejestrowania tych informacji oraz ich przekazywania podmiotom zobowiązanym do finansowania świadczeń ze środków publicznych (Dz. U. z 2019 r. poz. 1207, ze zm.) świadczeniodawca udzielający świadczeń w zakresie ortodoncji powinien dodatkowo przesyłać sprawozdania dotyczące kolejki oczekujących na leczenie aparatem ortodontycznym. W związku z powyższym, aby odnaleźć w Informatorze o Terminach Leczenia pełną informację o świadczeniodawcach udzielających świadczeń z zakresu ortodoncji należy w polu "jakiego świadczenia szukasz" - wpisać wyrazy "leczenie aparatem ortodontycznym". Ponadto organ wskazał, że z informacji otrzymanych od [...] OW NFZ wynika, że świadczeniodawca P. D. w [...] posiada w powyższy sposób zakontraktowane świadczenia z zakresu ortodoncji. Na dzień 9 marca 2021 r. z danych prezentowanych w Informatorze o Terminach Leczenia – 22 świadczeniodawców posiada zakontraktowane świadczenia z zakresu ortodoncji w komórce o kodzie 1800 (poradnia stomatologiczna).

W piśmie z 22 marca 2021 r. skarżący zwrócił się o doprecyzowanie odpowiedzi z dnia 10 marca 2021 r. dotyczącej placówek udzielających świadczenia ortodontyczne, wnosząc o potwierdzenie czy wskazani świadczeniodawcy (zgodnie z treścią wniosku z [...] stycznia) faktycznie nie udzielają świadczeń stomatologicznych (tylko wyłącznie ortodontyczne). Jeżeli świadczeniodawcy spełniający powyższy warunek istnieją, to zgodnie z treścią wniosku, wniósł o udostępnienie ich listy (w formie tabeli zawierającej kod świadczeniodawcy oraz kody resortowe: 7 i 8).

W odpowiedzi, pismem z 6 kwietnia 2021 r. organ wyjaśnił, że wskazani w korespondencji świadczeniodawcy posiadają zawartą umowę na świadczenia ogólnostomatologiczne i wykonują świadczenia z tego zakresu. Ponadto organ wyjaśnił, że udzielił odpowiedzi w piśmie z dnia 10 marca 2021 r.

Skarżący, również pismem z 6 kwietnia 2021 r. wskazał, że zgodnie z udzieloną odpowiedzią przekazana mu liczba świadczeniodawców przedstawia liczbę świadczeniodawców, którzy udzielają świadczeń ogólnostomatologicznych oraz ortodontycznych w komórce o kodzie 1800. Co oznacza, że świadczeniodawca ma możliwość "sprawozdawania kolejki oczekujących jedynie w zakresie poradni stomatologicznej". Wyraził wątpliwość czy tym samym świadczeniodawcy ci, nie są widoczni w Informatorze o Terminach Leczenia po wybraniu świadczenia "LECZENIE APARATEM ORTODONTYCZNYM"? Dodatkowo wniósł o udzielenie informacji czy możliwy jest przypadek, że świadczeniodawca "prywatnie" udziela świadczeń ogólnostomatologicznych w komórce 1800 oraz jednocześnie udziela w niej świadczeń ortodontycznych w ramach umowy z NFZ. Czy taki świadczeniodawca będzie widoczny w Informatorze o kolejkach jako świadczeniodawca udzielający świadczeń odpowiadających kodowi 1800 - czyli poradni stomatologicznej?

W odpowiedzi, pismem z 20 maja 2021 r. organ ponownie wskazał skarżącemu, że udzielił mu odpowiedzi na pierwsze pytanie w pismach z dnia 10 marca oraz 6 kwietnia 2021 r. Odpowiadając na dodatkowe pytanie poinformował, że jeśli świadczeniodawca realizuję świadczenia ogólnostomatologiczne komercyjnie oraz posiada umowę z NFZ na realizację świadczeń w zakresie ortodoncji powinien sprawozdawać kolejkę do poradni ortodontycznej (1820) oraz kolejkę na leczenie aparatem ortodontycznym (1000). Wówczas taki świadczeniodawca będzie widoczny w Informatorze o Terminach Leczenia po wyszukaniu poradni ortodontycznej lub leczenia aparatem ortodontycznym. Ponadto organ wskazał, że dodatkowe zapytania zawarte w powyższej korespondencji nie stanowią informacji publicznej i nie podlegają udostępnieniu w trybie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2020 r., poz. 2176, dalej "u.d.i.p.").

W tych okolicznościach S. D. złożył skargę na bezczynność Prezesa NFZ, którą Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 26 listopada 2021 r., sygn. akt II SAB/Wa 372/21 oddalił.

W uzasadnieniu Sąd podał, że bezspornym jest, że Prezes NFZ jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej, natomiast sporną kwestią, jest okoliczność, czy żądana informacja, ma charakter informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p.

Sąd stwierdził, że o tym, czy określona informacja stanowi informację publiczną decyduje treść i charakter tej informacji. Wniosek skarżącego jest złożony i obejmuje wiele kwestii. Na część z nich skarżący uzyskał wyczerpującą odpowiedź w pismach z 10 marca 2021 r. oraz 6 kwietnia 2021 r., a dalsza korespondencja w tym zakresie stanowi jedynie polemikę skarżącego z udzieloną odpowiedzią. Natomiast okoliczność jakoby wniosek skarżącego nie został rozpoznany w sposób zgodny z jego oczekiwaniami, nie świadczy o bezczynności Prezesa NFZ w sprawie. Co do kwestii udostępnienia listy świadczeniodawców skarżący uzyskał od organu odpowiedź, że informacja ta nie ma charakteru informacji publicznej, co rozpoznający niniejszą sprawę Sąd podzielił.

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym utrwalony jest pogląd, że zakres dostępu do informacji publicznej dotyczącej umów o udzielenie świadczeń opieki zdrowotnej, określony jest wyłącznie przez przepis art. 135 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz. U. z 2008 r. nr 164, poz. 1027 ze zm.). Stosownie do jego treści, umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej są jawne (ust. 1). Fundusz realizuje zasadę jawności umów przez zamieszczenie na swojej stronie internetowej informacji o każdej zawartej umowie, z uwzględnieniem maksymalnej kwoty zobowiązania Funduszu wobec świadczeniodawcy wynikającej z zawartej umowy, rodzaju, liczby i ceny zakupionych świadczeń albo rodzaju zakupionych świadczeń, liczby jednostek rozliczeniowych (miara przyjęta do określenia wartości świadczenia opieki zdrowotnej w określonym zakresie lub rodzaju, w szczególności: punkt, porada, osobodzień) wyrażającą wartość świadczenia oraz cenę jednostki rozliczeniowej, a także maksymalnej kwoty zobowiązania Funduszu wobec świadczeniobiorcy wynikającej ze wszystkich zawartych umów (ust. 2).

Powyższe wskazuje, że żądanie udostępnienia listy świadczeniodawców nie znajduje oparcia w u.d.i.p. Skoro więc na Prezesie NFZ nie ciąży obowiązek udostępniania informacji w tym zakresie, nie można mu zarzucić bezczynności w postaci nierozpoznania wniosku, tym bardziej, że poinformował skarżącego, iż informacja ta (udostępnienie listy świadczeniodawców) nie stanowi informacji publicznej.

W dniu 21 lutego 2022 r. skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł S. D., zaskarżając go w całości i wnosząc o jego uchylenie i stwierdzenie, że Prezes NFZ dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu wniosku z dnia [...] stycznia 2021 r. (błędnie oznaczonego w sentencji wyroku WSA w Warszawie jako wniosek z [...] maja 2021 r.), zobowiązanie Prezesa NFZ do rozpatrzenia wniosku o udostępnienie informacji publicznej z dnia [...] stycznia 2021 r., stwierdzenie, czy bezczynność Prezesa NFZ miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz zasądzenie kosztów postępowania wedle norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 11 kwietnia 2024 r., sygn. akt III OSK 721/22 uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania.

W uzasadnieniu Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że pogląd Sądu I instancji, iż żądanie udostępnienia listy świadczeniodawców nie znajduje oparcia w ustawie o dostępie do informacji publicznej, a zakres dostępu do umów o udzielnie informacji publicznej określony jest wyłącznie przez art. 135 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (s. 8 uzasadnienia) jest całkowicie błędny.

Podkreślił, że uchwałą składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 9 grudnia 2013 r., sygn. akt I OPS 8/13 (ONSAiWSA z 2014 r. nr 3 poz. 38) stwierdzono, że nałożenie na Narodowy Fundusz Zdrowia obowiązku zamieszczenia na stronie internetowej wyłącznie informacji, o których mowa w art. 135 ust. 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz. U. z 2008 r. Nr 164, poz. 1027 z późn. zm.) nie oznacza, że do informacji niewymienionych w tym przepisie nie stosuje się ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 z późn. zm.). W jej uzasadnieniu wskazano na szczególny charakter ustawy o dostępie do informacji publicznej i obowiązek traktowania wyjątków od tej ustawy w sposób ścisły. Art. 135 ust. 2 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych nie wyłącza stosowania ustawy o dostępie do informacji publicznej. Określa on jedynie dodatkowy sposób urzędowego upublicznienia niektórych informacji zawartych w umowach zawieranych przez Narodowy Fundusz Zdrowia. Przepis ten wskazuje, że informacje o wybranych elementach takich umów podlegają ogłaszaniu na stronie internetowej Funduszu, co stanowi jedną z form realizacji zasady jawności tych umów. Zasada jawności umów nie sprowadza się jednak jedynie i tylko do tego typu informacji, nie wyłącza zatem z katalogu informacji publicznych podlegających udostępnieniu na wniosek, tych treści dotyczących umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, które nie zostały wysłowione we wskazanym przepisie, bądź które wbrew temu przepisowi nie zostały udostępnione. Ma zatem ten przepis jedynie charakter szczególny i uzupełniający w stosunku do ustawy o dostępie do informacji publicznej. Oznacza to, że informacje nieobjęte katalogiem art. 135 ust. 2 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, zarówno te ujęte w treści zawartych umów, jak i inne posiadane czy wytworzone przez Narodowy Fundusz Zdrowia, będące informacjami publicznymi, udostępniane mogą być w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej, w tym, w trybie informacji udzielanej na wniosek. Jednocześnie zakres informacji umieszczanych na stronie internetowej Narodowego Funduszu Zdrowia nie wyczerpuje wszystkich przykładowych elementów umowy wskazanych w art. 136 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych. Nie zawiera choćby tak istotnego z punktu widzenia realizacji konstytucyjnego prawa do ochrony zdrowia i równego dostępu do świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (art. 68 ust. 1 i 2 Konstytucji RP) elementu umowy jak warunki udzielania przez świadczeniodawcę świadczeń opieki zdrowotnej. Nie obejmuje on też swoim zakresem informacji publicznych wytworzonych czy posiadanych przez NFZ, a nie dotyczących treści zawartych umów. Ograniczenie prawa do informacji musi zaś posiadać wyraźną podstawę w ustawie i nie może być oparte na domniemaniu. Musi też posiadać materialną legitymację, a więc jego wprowadzenie jest możliwe jedynie z uwagi na konieczność ochrony wartości wymienionych w art. 61 ust. 3 Konstytucji RP.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, iż Sąd I instancji nie ocenił, czy organ prawidłowo odpowiedział na wniosek skarżącego kasacyjnie z 14 stycznia 2021 r., a więc czy w sprawie wystąpiła bezczynność organu, a jeśli miała miejsce to jaki był jej charakter. Te elementy powinien ocenić Sąd I instancji ponownie rozpoznając sprawę.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Ponownie rozpoznając sprawę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 2495) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.), dalej: "P.p.s.a.", kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach ze skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania organów określonych w pkt 1 - 4a. Celem skargi na bezczynność jest zwalczanie zwłoki w załatwieniu sprawy.

Zgodnie zaś z art. 119 pkt 4 P.p.s.a., sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, przy czym zgoda stron na rozpatrzenie skargi w trybie uproszczonym nie jest wymagana. Z uwagi na to, że przedmiotem złożonej skargi stała się bezczynność organu - Sąd rozpoznał skargę w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.

Stosownie do art. 149 § 1 P.p.s.a., sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności, 2) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (§ 1a). Sąd w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego (§ 1b). W myśl art. 149 § 2 P.p.s.a., sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6.

Z bezczynnością w sprawie dotyczącej udzielenia informacji publicznej będziemy mieli do czynienia wówczas, gdy żądaniem wniosku jest objęta informacja mająca walor informacji publicznej, a podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej i będący w posiadaniu żądanej informacji, nie udziela tej informacji (art. 1 ust. 1 u.d.i.p.), nie wydaje decyzji o odmowie jej udostępnienia (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.), ewentualnie nie informuje wnioskodawcy, że w danej sprawie przysługuje inny tryb dostępu do informacji publicznej (art. 14 ust. 2 u.d.i.p.).

W pierwszej kolejności należy wskazać, że w niniejszej sprawie Sąd orzekający jest związany oceną prawną dokonaną w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11 kwietnia 2024 r. o sygn. akt III OSK 721/22, który uchylił zaskarżony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 26 listopada 2021r. sygn. akt II SAB/Wa 372/21 i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Zgodnie bowiem z art. 190 P.p.s.a. sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Przywołana norma prawna w zdaniu pierwszym wskazuje wprost na ograniczenie swobody sądu pierwszej instancji przy wydawaniu nowego orzeczenia, po wyroku NSA przekazującym mu sprawę do ponownego rozpoznania. Nadto zgodnie z regulacją zawartą w zdaniu drugim art. 190 P.p.s.a. - skargi kasacyjnej od orzeczenia wydanego po ponownym rozpoznaniu sprawy nie można oprzeć na podstawach sprzecznych z wykładnią prawa ustaloną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Jak podkreśla się w judykaturze "w tym sensie wykładnia prawa, o której mowa w zdaniu pierwszym art. 190 P.p.s.a., wiąże nie tylko sąd pierwszej instancji i kasatora, ale także Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznający skargę kasacyjną od wyroku wydanego w tej sprawie po ponownym jej rozpoznaniu" (por. wyrok NSA z 25 marca 2009 r. sygn. akt. II GSK 830/08). Użyte w art. 190 P.p.s.a. pojęcie "wykładni prawa" należy rozumieć jako wyjaśnienie znaczenia przepisów prawa. Sąd pierwszej instancji rozpoznający sprawę ponownie nie może zatem dokonać odmiennej interpretacji przepisów niż interpretacja wynikająca z orzeczenia wydanego w wyniku rozpoznania skargi kasacyjnej, nie może też ocenić prawidłowości rozstrzygnięcia sądu odwoławczego. Jak akcentuje się w orzecznictwie sądowym, istnienie możliwości oceny przez sąd pierwszej instancji orzeczenia sądu instancji wyższej stanowiłoby bowiem zaprzeczenie zasady dwuinstancyjności i zasad ustrojowych, wynikających z art. 176 Konstytucji RP oraz przepisów ustrojowych - art. 3 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych.

Przenosząc te rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, że nie miała miejsca żadna z okoliczności, pozwalająca Sądowi przy ponownym rozpoznaniu sprawy na odstąpienie od oceny prawnej wyrażonej w wyroku NSA z 11 kwietnia 2024 r. i dlatego Sąd obowiązany jest orzekać w warunkach związania wykładnią prawa dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny.

W rozpoznawanej sprawie skarżący domagał się udostępnienia listy placówek udzielających określone przez wnioskodawcę świadczenia medyczne w ramach umowy z NFZ, choć te świadczenia nie zostały ujawniane w Informatorze o Terminach Leczenia. Skarżący zobrazował stwierdzoną nieprawidłowość na przykładzie placówki P. D. w [...]. Przedmiotem zainteresowania skarżącego nie jest więc informacja dostępna w ramach prowadzonych przez NFZ publikatorów o pomiotach w zakresie realizowanych świadczeń medycznych, lecz informacja o wyodrębnionych podmiotach świadczących usługi medyczne, które nie odpowiadają stanowi faktycznemu ujawnionemu w publikatorze.

Ustawodawca określając pojęcie informacji publicznej odwołał się do kategorii sprawy publicznej, jak bowiem stanowi art. 1 ust. 1 u.d.i.p. informacją publiczną w rozumieniu tej ustawy jest "każda informacja o sprawach publicznych". W przepisach u.d.i.p. nie zdefiniowano pojęcia "sprawy publicznej", niewątpliwie jednak sprawy publiczne są to sprawy związane z istnieniem i funkcjonowaniem określonej wspólnoty publicznoprawnej. Określenie sprawy jako "publicznej" wskazuje, że jest to sprawa ogółu i koresponduje w znacznym stopniu z pojęciem dobra wspólnego (dobra ogółu). Takie rozumienie pojęcia "sprawa publiczna" związane właśnie z władzą publiczną i wspólnotą publicznoprawną oraz jej funkcjonowaniem trafnie akcentuje się w doktrynie i orzecznictwie (zob.: H. Izdebski: Samorząd terytorialny. Podstawy ustroju i działalności, Warszawa 2004, s. 209; wyrok NSA z dnia 30 września 2009 r., I OSK 2093/14).

Wykładnia prokonstytucyjna art. 6 ust. 1 i 2 u.d.i.p. prowadzi do wniosku, że informacją o sprawie publicznej jest również informacja o podmiotach, o których mowa w art. 4 ust. 1 ustawy oraz zasadach ich funkcjonowania, jedynie w zakresie dotyczącym działalności tych podmiotów. Tak też należy rozumieć informację w zakresie organizacji tych podmiotów (art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. b u.d.i.p.), czy w zakresie prowadzonych przez nie rejestrów, ewidencji i archiwów (art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. f u.d.i.p.) a także w zakresie danych publicznych (art. 6 ust. 4 u.d.i.p.). Koresponduje z tą wykładnią treść art. 4 ust. 1 u.d.i.p. eksponująca element "wykonywania zadań publicznych" przez podmioty będące adresatami roszczeń o udostępnienie informacji publicznej, czyli zadań, które cechuje powszechność i użyteczność dla ogółu, a także sprzyjanie osiąganiu celów określonych w Konstytucji lub ustawie (zob. wyrok NSA z dnia 18 sierpnia 2010 r., I OSK 851/10).

Powyższe rozumienie istoty sprawy publicznej, a w konsekwencji i informacji publicznej – odkodowywane z treści art. 61 Konstytucji RP i unormowań ustawy o dostępie do informacji publicznej – przyjmowane jest w orzecznictwie sądów administracyjnych. Zgodnie z ugruntowanymi już poglądami orzecznictwa, wypracowanymi na tle analizy art. 1 ust. 1, jak i precyzującego go art. 6 ust. 1 i 2 w związku z art. 4 u.d.i.p., informacją taką jest każda informacja wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Status informacji publicznej uzyskuje przy tym taka informacja, która związana jest z funkcjonowaniem wspólnoty publicznoprawnej (państwa). Wskazuje się zatem, że informacją publiczną są informacje dotyczące wykonywania zadań publicznych, w tym gospodarowania mieniem publicznym, utrwalone na nośniku w formie pisemnej, dźwiękowej, wizualnej lub audiowizualnej, eksponując powiązania informacji publicznej z dynamiczną działalnością państwa, jako organizatora życia społeczno-gospodarczego z jednoczesnym wskazaniem, że w demokratycznym państwie prawa jak najszerszy katalog informacji musi być przedmiotem kontroli społecznej (wyroki: NSA z 31 maja 2004 r., OSK 205/04, WSA w Warszawie: z 28 stycznia 2009 r., II SA/Wa 1542/08, z 12 października 2010 r., II SA/Wa 933/10, z 10 listopada 2010 r., II SAB/Wa 117/09).

Wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. jest wniosek, który jednocześnie dotyczy: 1) informacji rozumianej jako powiadomienie, zakomunikowanie czegoś, wiadomość, pouczenie (Uniwersalny Słownik Języka Polskiego, Tom A-J, red. S. Dubisz, Warszawa 2008, s. 1212) czyli oświadczenia wiedzy, które – na co wskazuje analiza art. 6 cyt. ustawy – dotyczy określonych faktów, tj. czynności i zachowań podmiotu wykonującego zadania publiczne podejmowanych w zakresie wykonywania takiego zadania; 2) informacji istniejącej i znajdującej się w posiadaniu podmiotu zobowiązanego do jej udzielenia; 3) informacji w zakresie spraw publicznych rozumianych jako przejaw działalności podmiotów wskazanych w Konstytucji RP w jej rozumieniu wynikającym z unormowań Konstytucji RP, tj. takiej aktywności tych podmiotów, która bezpośrednio ukierunkowana jest na wypełnianie określonych zadań publicznych i realizowanie określonych interesów i celów publicznych, co nie jest tożsame z każdym przejawem aktywności tych podmiotów, w tym aktywnością związaną z wewnętrzną organizacją ich funkcjonowania.

Mając powyższe na uwadze nie budzi wątpliwości Sądu, że informacja żądana przez skarżącego, jako odnosząca się do podmiotów realizujących określone świadczenia medyczne finansowane ze środków publicznych i sposobu realizacji tych świadczeń stanowi informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Prezes NFZ jest zaś w rozumieniu art. 4 ust. 1 pkt 4 u.d.i.p. podmiotem, zobowiązanym do jej udostępnienia. Niewątpliwe także wnioskowana w niniejszej sprawie informacja nie jest dostępna w BIP, czy w innym komunikatorze w tzw. przestrzeni publicznej. Jak też nie stanowi informacji objętej przedmiotem innej regulacji ustawowej. Naczelny Sąd Administracyjny w przywołanym wyroku z 11 kwietnia 2024 r. jednoznacznie stwierdził, że "informacje nieobjęte katalogiem art. 135 ust. 2 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, zarówno te ujęte w treści zawartych umów, jak i inne posiadane czy wytworzone przez Narodowy Fundusz Zdrowia, będące informacjami publicznymi, udostępniane mogą być w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej, w tym, w trybie informacji udzielanej na wniosek".

Podkreślenia wymaga, iż skarżący w swym wniosku domagał się udostępnienia listy podmiotów faktycznie świadczących usługi medyczne, które nie zostały ujawnione w Informatorze o Terminach Leczenia. Prezes NFZ w licznej korespondencji skierowanej do skarżącego wyjaśnił zasady funkcjonowania przedmiotowego Informatora, jak też potwierdził nieprawidłowość stwierdzoną przez skarżącego w stosunku do jednego z podmiotów świadczących usługi z zakresu stomatologii i ortodoncji. Nie wskazał natomiast, czy dysponuje informacją, o którą wnioskował skarżący. Innymi słowy nie wyjaśnił, czy stwierdzoną przez skarżącego nieprawidłowość potwierdzono w stosunku do innych podmiotów i jeżeli tak, to których podmiotów ujawnionych w Informatorze ten problem dotyczył. Informacja publiczna to sfera faktów, zaś wniosek o udostępnienie informacji publicznej nie wszczyna postępowania w celu jej wytworzenia. Udostępnieniu podlega informacja, którą podmiot obowiązany w dacie wnioskowania dysponuje (art. 4 ust. 3 u.d.i.p.). Prezes NFZ nie informując o tym wnioskodawcy, jak też nie udostępniając wnioskowanej informacji publicznej, czy też nie wydając decyzji odmawiającej udostępnienia przedmiotowej informacji dopuścił się zwłoki w realizacji wniosku z dnia [...] stycznia 2021 r.

Z tych względów uzasadniony jest zarzut bezczynności organu. Bezczynność w takich sprawach nie polega bowiem wyłącznie na całkowitym milczeniu podmiotu obowiązanego do udostępnienia informacji publicznej. Zachodzi również wtedy, gdy organ błędnie (niezgodnie z przepisami u.d.i.p.) informuje wnioskodawcę o tym, że dana informacja nie stanowi informacji publicznej.

Biorąc powyższe pod uwagę Sąd stwierdza, że Prezes NFZ pozostaje w bezczynności w rozpoznaniu wniosku skarżącego z [...] stycznia 2021 r. o udostępnienie informacji publicznej.

W konsekwencji powyższego, Sąd na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a., zobowiązał organ do rozpatrzenia wniosku S. D. o udostępnienie informacji publicznej, w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy (punkt pierwszy sentencji wyroku).

Stwierdzając stan bezczynności organu Sąd uznał w punkcie drugim sentencji wyroku, że bezczynność ta nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a P.p.s.a.). Kwalifikacja naruszenia prawa jako rażącego musi bowiem posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. W judykaturze przyjmuje się, że rażącym naruszeniem prawa jest stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty, przy czym każdorazowo taka ocena musi być dokonana przy uwzględnieniu okoliczności danej sprawy (por. wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 675/12). Podkreśla się również, że rażącym naruszeniem prawa jest naruszenie ciężkie, które nosi cechy oczywistej i wyraźnej sprzeczności z obowiązującym prawem, niepozwalające na zaakceptowanie w demokratycznym państwie prawa i wywołujące dotkliwe skutki społeczne lub indywidualne. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być szczególnie znaczne i niezaprzeczalne. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego (prawnego) uzasadnienia (por. wyroki: NSA z 24 lipca 2015 r., sygn. akt II OSK 3237/14, z 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 675/12, wszystkie powołane wyroki publik. CBOSA). Rażące naruszenie prawa oznacza wadliwość o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym i ma miejsce w razie oczywistego braku podejmowania jakichkolwiek czynności, oczywistego lekceważenia wniosków skarżącego i jawnego natężenia braku woli do załatwienia sprawy, jak w razie ewidentnego niestosowania przepisów prawa. W ocenie Sądu w niniejszej sprawie taka sytuacja nie miała jednak miejsca. Prezes NFZ odpowiadał niezwłocznie na pisma skarżącego, co oznacza, że w dobrej wierze dążył do załatwienia jego wniosku. Na wniosek odpowiedział jednak nieprawidłowo na skutek błędnego rozumienia przepisów u.d.i.p.

O kosztach postępowania Sąd postanowił na podstawie art. 200, art. 205 § 1 i art. 209 P.p.s.a. - jak w punkcie trzecim sentencji wyroku. Na koszty te składa się uiszczony przez skarżącego wpis od skargi (100 zł).