Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 123/24
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-04-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6221 Kary pieniężne z zakresu nadzoru ubezpieczeniowego
Hasła tematyczne: Ubezpieczenia
Kara administracyjna
Skarżony organ: Komisja Nadzoru Finansowego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 153
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
article: art. 14 ust. 3a
journal: Dz.U. 2022 poz 2277
law: Ustawa z dnia 22 maja 2003 r. o ubezpieczeniach obowiązkowych, Ubezpieczeniowym Funduszu Gwarancyjnym i Polskim Biurze Ubezpieczycieli  Komunikacyjnych

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Skoczylas Sędzia NSA Zbigniew Czarnik Sędzia del. WSA Henryka Lewandowska-Kuraszkiewicz (spr.) Protokolant Monika Majak po rozpoznaniu w dniu 11 kwietnia 2024 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej P. S.A. w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 czerwca 2023 r. sygn. akt V SA/Wa 2386/22 w sprawie ze skargi P. S.A. w W. na decyzję Komisji Nadzoru Finansowego z dnia 22 lipca 2022 r. nr DPS-DPSZPO.6064.1.2022.KJ w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie ustawy o ubezpieczeniach obowiązkowych 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od P. S.A. w W. na rzecz Komisji Nadzoru Finansowego 4.050 (cztery tysiące pięćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 28 czerwca 2023r., sygn. akt V SA/Wa 2386/22 oddalił skargę P. S.A. z siedzibą w W. (dalej: Strona, Spółka, Skarżąca) na decyzję Komisji Nadzoru Finansowego (dalej: Komisja, KNF) z 22 lipca 2022 r. nakładającą na Spółkę karę pieniężną w wysokości 115.000 zł na podstawie art. 362 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 11 września 2015 r. o działalności ubezpieczeniowej i reasekuracyjnej (Dz. U. z 2021 r., poz. 1130 z późn. zm.; dalej: u.d.u.r.) oraz art. 14 ust. 3a ustawy z dnia 22 maja 2003r. o ubezpieczeniach obowiązkowych, Ubezpieczeniowym Funduszu Gwarancyjnym i Polskim Biurze Ubezpieczycieli Komunikacyjnych (Dz. U. z 2022 r., poz. 621 z późn. zm.; dalej: u.ub.o.) w zw. z art. 14 ust. 1 – 3 u.b.o.

Z powyższym wyrokiem nie zgodziła się Spółka i wystąpiła ze skargą kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego (dalej: NSA). Zaskarżyła orzeczenie w całości i wnosiła o: uchylenie w całości wyroku i przekazanie sprawy WSA do ponownego rozpoznania; przeprowadzenie rozprawy i rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie, zasądzenie od Komisji kosztów postępowania za obydwie instancje na rzecz Spółki, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Na zasadzie art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329 z późn. zm.; dalej: p.p.s.a.) jako podstawę skargi kasacyjnej Strona wskazała naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez jego błędną wykładnię oraz naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

A. naruszenie art. 189d pkt 1, pkt 4 i pkt 6 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735 z późn. zm.; dalej: k.p.a.) w zw. z art. 362 ust. 1 pkt 2 u.d.u.r. (Dz. U. z 2019 r., poz. 381, z późn. zm.) w zw. z art. 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 62 k.p.a. i art. 104 § 1 k.p.a. - które miało wpływ na wynik sprawy

- poprzez naruszenie prawa Strony do obrony - poprzez brak proporcjonalności i wnikliwej indywidualizacji kary pieniężnej w odniesieniu do każdego konkretnego przypadku zarzuconego przez KNF naruszenia prawa (zarzuty dotyczą przekroczenia terminu wypłaty zarówno o 1 dzień, jak i o 216 dni)

- bez właściwego uwzględnienia wagi i okoliczności naruszenia prawa oraz czasu trwania tego naruszenia, a także bez ustalenia faktycznego stanu sprawy, mającego wpływ na wysokość kary pieniężnej za każde z zarzucanych naruszeń: z pominięciem wagi każdego zarzucanego naruszenia prawa; z pominięciem zróżnicowanego interesu indywidualnego/publicznego przy każdym zarzucanym naruszeniu prawa; z pominięciem bardzo zróżnicowanego czasu trwania każdego zarzucanego naruszenia prawa; z pominięciem minimalnego przyczynienia się Spółki - do powstania naruszenia - w przypadku niektórych zarzucanych naruszeń prawa; z pominięciem braku zaistnienia korzyści po stronie Spółki w przypadku któregokolwiek z zarzucanych naruszeń prawa; z pominięciem, że KNF w decyzji umorzyła postępowanie w sprawie 4 zarzutów i z żadnego elementu decyzji, nie wynika, jaki miało to wpływ na nałożoną, po w/w umorzeniu, wysokość kary pieniężnej;

B. naruszenie art. 14 ust. 1-3 u.b.o. (Dz.U. z 2022 r., poz. 2277 z późn. zm.) – poprzez błędną wykładnię ustępu 1 tego przepisu (a w konsekwencji również ustępu 2) wskutek: 1. pominięcia prawnoubezpieczeniowego charakteru tych przepisów i wynikającej z powyższego charakteru ich wykładni językowej, systemowej i celowościowej, a w konsekwencji powyższego: 2. liczenia wszelkich terminów od dnia zgłoszenia roszczenia przez poszkodowanego, zamiast liczenia wszelkich terminów wyłącznie od dnia złożenia przez poszkodowanego zawiadomienia o szkodzie; 3. ponownego liczenia terminów od dnia zgłoszenia każdego, następnego, czy kolejnego roszczenia - już po złożeniu przez poszkodowanego zawiadomienia o szkodzie; 4. przypisywania Spółce kilku naruszeń art. 14 ust. 1 u.b.o., art. 14 ust. 2 u.b.o. lub art. 14 ust. 3 u.b.o. w sytuacji, gdy poszkodowani – zgłosili jednocześnie kilka roszczeń; 5. przypisywania Spółce dalszego naruszenia art. 14 ust. 1-3 u.b.o., po wypłaceniu przez Skarżącą odszkodowania w terminie 30 dni;

C. naruszenie art. 11 ustawy z dnia 21 lipca 2006 r. o nadzorze nad rynkiem finansowym (Dz. U. z 2022, poz. 660, z późn. zm.; dalej: u.n.r.f.) - w brzmieniu obowiązującym w lipcu 2022 r., m.in. w zw. z art. 107 § 1 pkt 2 k.p.a., które miało wpływ na wynik sprawy: 1. poprzez brak wykazania przez KNF, że w ogóle wydana została (a jeżeli tak, to z jaką datą) uchwała KNF, w przedmiocie rozpatrzenia wniosku Skarżącej o ponowne rozpatrzenie sprawy z dnia 5 sierpnia 2014 r. (po wyroku NSA); 2. poprzez faktyczny brak daty decyzji. Na decyzji widnieje data 22 lipca 2022 r., ale złożony na niej kwalifikowany podpis elektroniczny Przewodniczącego KNF ma datę 25 lipca 2022 r.;

D. naruszenie art. 16 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 935; dalej: ustawa zmieniająca), które miało wpływ na wynik sprawy - poprzez błędną wykładnię tego przepisu i uznanie, że przepis ten nie ma zastosowania w sytuacji, gdy wszczęcie postępowania administracyjnego przez KNF nastąpiło przed datą wejścia w życie ustawy zmieniającej, tj. przed dniem 1 czerwca 2017 r., natomiast prowadzenie postępowania przez KNF z wniosku Spółki o ponowne rozpatrzenie sprawy, zakończone decyzją, miało miejsce już po tej dacie;

E. naruszenie art. 68 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2020 r. poz. 1325 z późn. zm.; dalej: O.p.) w związku z 19e ust. 2 u.n.r.f. (w brzmieniu obowiązującym od dnia 1 stycznia 2019 r. do dnia 26 maja 2019 r.) i w związku z art. 362 ust. 1 pkt 2 u.d.u.r. oraz w związku z art. 14 ust. 3a u.ub.o. w związku z art. 14 ust. 1-3 u.ub.o. – poprzez błędną wykładnię tego przepisu i zastosowanie administracyjnych kar pieniężnych pomimo okoliczności, że odpowiedzialność administracyjna Spółki przedawniła się;

F. naruszenie art. 189c k.p.a. w zw. z art. 189g § 1 k.p.a. - poprzez błędną wykładnię tego przepisu i niezastosowanie przy wydawaniu decyzji przepisu art. 189g § 1 k.p.a.;

G. naruszenie art. 189a § 1 k.p.a. w zw. z art. 189g § 1 k.p.a. - poprzez błędną wykładnię tego przepisu i nałożenie kary pieniężnej, pomimo iż przedawniła się możliwość jej zastosowania, a tym samym wystąpił skutek z art. 189g § 1 k.p.a.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Spółka przedstawiła argumenty na poparcie podniesionych zarzutów.

Organ – Komisja, w odpowiedzi na skargę kasacyjną wnosił o oddalenie wspomnianego środka odwoławczego, rozpoznanie sprawy na rozprawie oraz o zasądzenie na rzecz KNF kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych.

Obecni na rozprawie przed NSA w dniu 11 kwietnia 2024 r. pełnomocnicy: Spółki i Komisji podtrzymali dotychczasowe stanowiska.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna Strony nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Należy wyjaśnić, że Naczelny Sąd Administracyjny odstąpił od szczegółowego przedstawienia stanu sprawy, ograniczając uzasadnienie tylko do rozważań mających znaczenie dla oceny postawionych w skardze kasacyjnej zarzutów. W myśl art. 193 zdanie drugie p.p.s.a. (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 z późn. zm.), uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Regulacja ta, jako mająca szczególny charakter, wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w

art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie 1 p.p.s.a. Oznacza to, że Naczelny Sąd Administracyjny ma swobodę co do zakresu przedstawienia ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podanej przez organy administracji i Sąd I instancji.

Wymaga także wyjaśnienia, że zgodnie z art. 183 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej.

Jednakże w niniejszej sprawie istotne znaczenie ma okoliczność, że Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 19 października 2021 r., sygn. akt II GSK 1340/18 oddalił skargę kasacyjną Komisji od wyroku WSA w Warszawie z 8 marca 2018 r., sygn. akt VI SA/Wa 1639/17, w którym WSA uwzględnił skargę Strony i uchylił decyzję KNF z 26 maja 2017 r., na mocy której organ ten uchylił swoją wcześniejszą decyzję i nałożył na Stronę karę pieniężną w wysokości 140.000 zł.

Wymaga podkreślenia, że w sprawie VI SA/Wa 1639/17 WSA uznał, że zaskarżoną decyzję KNF należało uchylić wyłącznie z uwagi na błędne zastosowanie art. 14 ust. 3a u.b.o. nie uwzględniające treści art. 3 nowelizacji u.b.o. Ten ostatni przepis bowiem wyznaczał, że umowa ubezpieczenia zawarta przed dniem 11 czerwca 2007 r. nie mogła być rozpatrywana i oceniana w trybie ww. art. 14 ust. 3a u.b.o., gdyż w dacie zawarcia takiej umowy nie istniała regulacja objęta treścią tego przepisu. Skoro, na mocy art. 3 ustawy z dnia 24 maja 2007 r. o zmianie ustawy o ubezpieczeniach obowiązkowych, Ubezpieczeniowym Funduszu Gwarancyjnym i Polskim Biurze Ubezpieczycieli Komunikacyjnych oraz ustawy o działalności ubezpieczeniowej (Dz. U. Nr 102, poz. 691; dalej: nowelizacja u.b.o.), do umów sprzed wejścia w życie art. 14 ust. 3a u.b.o. należało stosować przepisy dotychczasowe, to także kwestia wykonania takich umów, łącznie z okolicznościami likwidacji szkody z nimi związanej (w praktyce wypłacania/realizacji odszkodowań), podlegała ocenie według przepisów dotychczasowych, tj. przepisów z daty zawarcia umów, a nie przepisów, które weszły w życie po ich zawarciu. W konsekwencji do terminów z obszaru likwidacji szkód związanych z tymi umowami nie miała zastosowania sankcja administracyjna z art. 14 ust. 3a u.b.o. w związku z art. 362 ust. 1 pkt 1 lub 2 u.d.u.r., gdyż sankcja ta dotyczy likwidacji szkód związanych z umowami ubezpieczenia zawartymi po dniu 11 czerwca 2007 r., czyli po dacie wejścia w życie przepisu art. 14 ust. 3a u.b.o., który sankcję (środki nadzorcze określone obecnie w art. 362 ust. 1 pkt 1 lub 2 u.d.u.r.) nakazuje stosować w przypadkach nieprawidłowości w realizacji obowiązków z art. 14 ust. 1, ust. 2 czy ust. 3 u.b.o. Konsekwencją tego stanowiska były zalecenia WSA nakazujące KNF uzupełnienie dokonanych w sprawie ustaleń faktycznych poprzez ustalenie dat zawarcia umów ubezpieczenia i okresów ubezpieczenia, na jaki zawarto te umowy ubezpieczenia w odniesieniu do wszystkich naruszeń zasad likwidacji szkód objętych decyzją i ustalenie ostatecznej liczby naruszeń. WSA zalecił także: "(...) W przypadku odpadnięcia naruszeń związanych z likwidacją szkód względem w. trzech osób, tj. P. Ż., J. J. i K. J., a to wobec braku podstaw do zastosowania art. 14 ust. 3a ustawy o ubezpieczeniach obowiązkowych do umów ubezpieczenia, z którymi szkody te są związane, wymagałaby ponownej analizy i uzasadnienia wysokości kary pieniężnej, którą organ zamierza nałożyć na stronę. Niewątpliwie przy wskazanych w decyzji zasadach miarkowania kary podlegać będzie ona stosownej korekcie, a rzeczą organu będzie też sprecyzowanie kryteriów tej korekty, w tym określenie jaki wpływ na wysokość kary ma zmniejszona liczba naruszeń (...) Z tego powodu jedynie po ustaleniu ostatecznej liczby naruszeń - zweryfikowanej według zasady, że mogą one dotyczyć likwidacji szkód związanych wyłącznie z umowami ubezpieczenia zawartymi po 11 czerwca 2007 r. - organ będzie mógł usankcjonować te naruszenia odpowiednią wysokością kary pieniężnej na podstawie przepisów art. 362 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 481 ust. 1 ustawy o działalności ubezpieczeniowej i reasekuracyjnej oraz w związku z art. 14 ust. 3a ustawy o ubezpieczeniach obowiązkowych." Zatem ocena prawna i wskazania dotyczące niewłaściwego zastosowania art. 14 ust. 3a u.b.o., mające wpływ na ustalenie liczby naruszeń i w konsekwencji związana z tym konieczność odpowiedniej modyfikacji wymierzonej kary, były jedynymi przyczynami uchylenia decyzji przez WSA w sprawie VI SA/Wa 1639/17.

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem w sprawie II GSK 1340/19 oddalił skargę kasacyjną KNF i podzielił stanowisko WSA w sprawie VI SA/Wa 1639/17 o konieczności ustalenia przez KNF ostatecznej liczby naruszeń do tych, które dotyczyły likwidacji szkód związanych z umowami ubezpieczenia, zawartymi po 11 czerwca 2007r., bo KNF będzie mógł usankcjonować tylko te naruszenia odpowiednią wysokością kary pieniężnej na podstawie przepisów art. 362 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 481 ust. 1 u.d.u.r. oraz w związku z art. 14 ust. 3a u.b.o. W tym zakresie, na mocy art. 170 i art. 171 p.p.s.a. wyrok NSA wiązał organ ponownie rozpoznający sprawę oraz WSA, który rozpatrywał skargę na decyzję KNF, co nastąpiło w sprawie V SA/Wa 2386/22, jak i Sąd odwoławczy rozpatrujący obecną skargę kasacyjną od wyroku WSA.

Z kolei co do mocy wiążącej wyroku WSA w sprawie VI SA/Wa 1639/17 Komisja przy rozpatrywaniu sprawy, Sąd I instancji rozpatrujący skargę (tj. w sprawie V SA/Wa 2386/22) były związane tym orzeczeniem na podstawie art. 153 p.p.s.a., podobnie jak skład orzekający NSA w niniejszej sprawie.

Wymaga podkreślenia, że Sąd w sprawie VI SA/Wa 1639/17 nie podzielił pozostałych zarzutów skargi Spółki, nie dopatrzył się innych uchybień i w pełni podzielił stanowisko Komisji. Strona większość z tych zarzutów ponowiła w kontrolowanej skardze kasacyjnej (o czym niżej), jednakże bez odwoływania się do naruszenia przez WSA w sprawie V SA/Wa 2386/22 przepisu art. 153 p.p.s.a. Zauważyć też należy, że Strona nie wniosła skargi kasacyjnej od wyroku w sprawie VI SA/Wa 1639/17. Zatem i to stanowisko Sądu I instancji wyrażone w sprawie

VI SA/Wa 1639/17 na mocy art. 153 p.p.s.a. w zw. z art. 170 p.p.s.a. (Orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby) było wiążące dla Komisji, Sądu I instancji w sprawie V SA/Wa 2386/22 i dla składu orzekającego rozpoznającego skargę kasacyjną w niniejszej sprawie.

Dla przyjęcia braku skuteczności skargi kasacyjnej Skarżącego istotne było to, że nie zgłosił w niej zarzutu naruszenia art. 153 p.p.s.a. Przywołał ten przepis jedynie w uzasadnieniu zarzutu E. skargi kasacyjnej (s. 12-13 uzasadnienia, o czym poniżej).

Komisja przyjęła, że od momentu uzyskania przez wyrok WSA w sprawie VI SA/Wa 1639/17 waloru prawomocności, nie stwierdzono żadnych zmian w stanie prawnym bądź faktycznym sprawy a sam wyrok nie został wzruszony i dlatego była związana oceną prawną i zaleceniami Sądu.

Sąd I instancji w sprawie V SA/Wa 2386/22 także uznał się związany oceną prawną zawartą we wcześniejszym wyroku WSA, na podstawie art. 153 p.p.s.a. (s. 8 uzasadnienia wyroku).

Przepis art. 153 p.p.s.a. stanowi, że ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie.

Odstąpienie od oceny prawnej wyrażonej w prawomocnym wyroku Sądu stanowiłoby rażące naruszenie prawa skutkujące nieważnością rozstrzygnięć podjętych sprzecznie z tą oceną. Przepis art. 153 p.p.s.a. ma bowiem charakter bezwzględnie obowiązujący. Ani organ administracji publicznej, ani sąd orzekający ponownie w tej samej sprawie nie mogły więc nie uwzględnić oceny prawnej i wskazań wyrażonych wcześniej w prawomocnych orzeczeniach.

Ocena prawna traci moc wiążącą tylko w przypadku zmiany prawa, zmiany istotnych okoliczności faktycznych sprawy (ale tylko zaistniałych po wydaniu wyroku, a nie w wyniku odmiennej oceny znanych i już ocenionych faktów i dowodów) oraz w wypadku wzruszenia we właściwym trybie orzeczenia, zawierającego ocenę prawną.

Skarżąca, nie zgłaszając zarzutu naruszenia art. 153 p.p.s.a., w rezultacie nie podważyła stanowiska Sądu I instancji w sprawie VSA/Wa 2386/22 co do oceny skarżonej decyzji Komisji, która, zgodnie z wytycznymi Sądu w sprawie VI SA/Wa 1639/17, miała jedynie zweryfikować wcześniejsze ustalenia co do dat zawarcia umów ubezpieczenia, okresów ubezpieczenia i likwidacji szkód na podstawie tychże umów, aby właściwe zastosować art. 14 ust. 3a u.b.o. w zw. z art. 14 ust. 1, 2 i 3 u.b.o. w zw. z art. 3 ustawy zmieniającej i w konsekwencji dokonać odpowiedniej modyfikacji wymierzonej kary.

W tej sytuacji niezasadny okazał się zarzut naruszenia art. 189d pkt 1, pkt 4 i pkt 6 k.p.a. w zw. z art. 362 ust. 1 pkt 2 u.d.u.r. w zw. z art. 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 62 k.p.a. i art. 104 § 1 k.p.a., zgłoszony w pkt A. petitum skargi kasacyjnej.

Jak słusznie zauważył WSA w sprawie V SA/Wa 2386/22, co powtórzył za wyrokiem w sprawie VI SA/Wa 1639/17: "Sankcja za naruszenie przepisów art. 14 ust. 1-3 ustawy o ubezpieczeniach obowiązkowych jest nakładana za konkretne i zdefiniowane naruszenia (przypadki nieterminowej wypłaty odszkodowania lub naruszenie obowiązku informacyjnego). Organ nie prowadzi jednak niniejszego postępowania w stosunku do osób/uprawnionych dotkniętych zdefiniowanymi w postępowaniu naruszeniami, tylko wobec skarżącego P. S.A. odpowiedzialnego za te naruszenia w objętym postępowaniem segmencie jego działalności. Organ ustala więc stan faktyczny odnoszący się do szeregu przypadków naruszeń poddanych sankcjonowaniu w tym samym trybie, a następnie wydaje jedną decyzję względem zakładu ubezpieczeń (tu P.) w przedmiocie kary za te naruszenia, która to decyzja zachowuje cechy indywidualnego aktu z zakresu administracji. Innymi słowy decyzja organu sankcjonuje stan faktyczny sprawy, na który składa się szereg zdarzeń/naruszeń o tożsamej naturze." (s. 9 uzasadnienia skarżonego wyroku). Zatem oczekiwania Strony co do oceny każdego z naruszeń z osobna i wymierzenia za każde z nich kary w tej sytuacji były wbrew związaniu organu, WSA, jak i NSA oceną prawną na mocy art. 153 p.p.s.a.

Jak słusznie zauważył WSA, powołując się na związanie wyrokiem w sprawie VI SA/Wa 1639/17, stwierdzenie naruszenia art. 14 ust. 3a u.b.o. było wynikiem naruszenia przez Spółkę konkretnych obowiązków jako zakład ubezpieczeń. Zadania i obowiązki te miały walor normatywny - wynikały z przepisów prawa, a mianowicie art. 14 ust. 1-3 u.b.o. Jakkolwiek miały one jednocześnie zróżnicowany charakter, to jednak nie sposób było tylko z tego powodu redukować ich znaczenia. Naganność dość licznych przypadków (zresztą stwierdzonych nie tylko kontrolowaną decyzją) opóźnień w przyznaniu i wypłacie odszkodowania oraz niedoinformowaniu w ustawowym terminie osób występujących z roszczeniem, że odszkodowanie nie przysługuje lub w niższej niż żądana wysokości nie budziło bowiem wątpliwości składu orzekającego w niniejszej sprawie. Korzyścią Spółki było wypłacenie odszkodowania z przekroczeniem terminów, w zaniżonej wysokości czy odmowa jego wypłacenia, czyli niewykonanie lub nieprawidłowe wykonania obowiązków przewidzianych przez art. 14 ust. 1 – 3 u.b.o.

Trafnie również podkreślono w tym kontekście w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia, że mając na uwadze fundamentalny charakter wskazanych obowiązków zakładów ubezpieczeń z punktu widzenia interesów ich klientów, element prewencyjny (ogólny i szczególny) zaskarżonej decyzji należy uznać za rzeczywisty i istotny. Liczbę stwierdzonych naruszeń, objętych jednym postępowaniem, zmniejszono z 25 do 21, co już zauważał WSA w sprawie VI SA/Wa 1639/17. Wobec umorzenia postępowania co ww. czterech naruszeń, kara została także nałożona w niższej wysokości (115.000 zł) w porównaniu z wcześniej wymierzoną przez KNF karą (140.000 zł), ocenianą w sprawie VI SA/Wa 1639/17. Komisja w uzasadnieniu decyzji (s. 85-90) przedstawiła szczegółowo przesłanki, które zadecydowały o wysokości nałożonej kary (w tym liczbę naruszeń, długość trwania naruszeń, czyli także przesłanki zgłaszane przez Spółkę), a Skarżąca nie wykazała, aby nałożona kara pieniężna wykraczała poza zasadę proporcjonalności nakładanych kar, była nieadekwatna lub nieracjonalna albo niewspółmiernie dolegliwa i nie uwzględniała wyeliminowanych uchybień.

Przy tym należy pamiętać, że sankcja nakładana za naruszenia z art. 14 ust. 3a u.b.o. należy do środków nadzorczych w ramach nadzoru ubezpieczeniowego (art. 329 ust. 1 u.d.u.r.), polegającego, zgodnie z art. 329 ust. 2 u.d.u.r. m.in. na ochronie interesów ubezpieczających, ubezpieczonych i uprawnionych z umów ubezpieczenia oraz ochronie interesów cedentów oraz ubezpieczających, ubezpieczonych i uprawnionych z umów ubezpieczenia podlegających reasekuracji. Nadzór ten opiera się na podejściu prospektywnym i bazującym na ocenie ryzyka i w ramach tego podejścia nadzór obejmuje bieżącą weryfikację wykonywania działalności ubezpieczeniowej lub działalności reasekuracyjnej oraz badanie przestrzegania przez zakłady ubezpieczeń i zakłady reasekuracji przepisów prawa określających wymogi związane z ich działalnością (art. 330 ust. 1 u.d.u.r.). Dlatego charakter wspomnianego nadzoru i sposób jego realizacji tylko potwierdzają prawidłowość podejścia KNF i Sądu I instancji o prowadzeniu jednego postępowania obejmującego stwierdzone naruszenia z art. 14 ust. 1 – 3 u.b.o.

Niezasadny okazał się także zarzut zgłoszony w pkt B. petitum skargi kasacyjnej -naruszenia art. 14 ust. 1 – 3 u.b.o. Co do rozumienia wspomnianych uregulowań wypowiedział się WSA w sprawie VI SA/Wa 1639/17 i ocena ta jest wiążąca, co także zauważył Sąd I instancji w kontrolowanym wyroku (s. 8, 9 uzasadnienia). Spółka wiążącego charakteru stanowiska WSA w sprawie VI SA/Wa 1639/17 nie podważała. Zresztą przepis art. 14 ust. 3a u.b.o. sankcjonuje niewypłacenie odszkodowania w terminie, o którym mowa w ust. 1 lub ust. 2 lub niedopełnienie obowiązku, o którym mowa w ust. 3. Wszystkie trzy jednostki redakcyjne (ust. 1-3) art. 14 u.b.o. stanowią całość, gdyż określają obowiązki zakładu ubezpieczeń w sytuacji zawiadomienia o szkodzie, którymi są wypłata odszkodowania albo odmowa jego wypłaty w oparciu o zgłoszone roszczenie (art. 14 ust. 3 tego aktu), a nie tylko jednorazowe zawiadomienie o szkodzie.

Nietrafny okazał się także zarzut naruszenia art. 16 ustawy zmieniającej, ujęty w pkt D. petitum skargi kasacyjnej. Przepis ten stanowi, że do postępowań administracyjnych wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia niniejszej ustawy ostateczną decyzją lub postanowieniem stosuje się przepisy k.p.a., w brzmieniu dotychczasowym, z tym że do tych postępowań stosuje się przepisy art. 96a-96n k.p.a. Spółka uważała, że skoro sprawa podlegała ponownemu rozpatrzeniu przez KNF po 19 października 2021 r. (data wydania wyroku w sprawie II GSK 1340/18), to tym samym miały zastosowanie przepisy k.p.a. w nowym brzmieniu, właśnie z uwagi na treść art. 16 ustawy zmieniającej. Przede wszystkim kontrolowane postępowanie nie zostało zainicjowane na nowo po wyroku NSA w sprawie II GSK 1340/18 czyli po 19 października 2021 r., jak sugerowała Strona. Postępowanie administracyjne zostało wszczęte 13 maja 2014 r. i po uchyleniu decyzji organu z 26 maja 2017 r., postępowanie to toczyło się dalej, a nie, że na mocy wyroku NSA w sprawie II GSK1340/18 oddalającego skargę kasacyjną od wyroku w sprawie VI SA/Wa 1639/17 miało zostać wszczęte nowe postępowanie administracyjne. Dodatkowo należy zauważyć, że WSA w sprawie VI SA/Wa 1639/17 uchylił tylko zaskarżoną decyzję, a tym samym decyzja KNF z 4 listopada 2014 r. pozostawała w obrocie, co także potwierdzała skarżona decyzja KNF w kontrolowanej sprawie.

Spółka, stawiając ten zarzut, także nie połączyła go z naruszeniem przez WSA art. 153 p.p.s.a. w celu wykazania potrzeby zastosowania art. 16 ustawy zmieniającej, skoro postępowanie administracyjne kontrolowane w sprawie VI SA/Wa 1639/17 zakończyło się decyzją wydaną 26 maja 2017 r., czyli przed wejściem w życie ustawy zmieniającej (1 czerwca 2017 r.).

Należy wyjaśnić, że co do przedawnienia terminu do nałożenia kary, do którego zastosowania Strona zmierzała, wypowiedział się WSA w sprawie VI SA/Wa 1639/17 podnosząc, że nie doszło do przedawnienia terminu do nałożenia kary pieniężnej. Ta ocena WSA, zwłaszcza że wyrok został wydany 8 marca 2018 r. (już po wejściu wżycie ustawy zmieniającej), z uwagi na skutki art. 153 p.p.s.a. nadal jest wiążąca, gdyż nie została skutecznie podważona przez Skarżącą, która nie złożyła skargi kasacyjnej od wyroku w sprawie VI SA/Wa 1369/17, a obecnie nie zgłosiła naruszenia art. 153 p.p.s.a.

Przy tym zakresem zastosowania art. 16 ustawy zmieniającej objęte są tylko przepisy postępowania, a wyłączone są przepisy prawa materialnego, w tym uregulowane w dziale IVa k.p.a., a więc i te dotyczące przedawnienia, o którym mowa w art. 189g § 1 k.p.a.

Jako nietrafny należało także przyjąć zarzut zgłoszony w pkt E. petitum skargi kasacyjnej naruszenia art. 68 O.p. w zw. z art. 19e u.n.r.f. (w brzmieniu obowiązującym między 1 stycznia 2019 r. a 26 maja 2019 r.) w zw. z art. 362 ust. 1 pkt 2 u.d.u.r. w zw. z art. 14 ust. 3a w zw. z art. 14 ust. 1 – 3 u.b.o. W uzasadnieniu tego zarzutu Spółka powołała naruszenie art. 153 p.p.s.a., gdyż w omawianym okresie przepisy prawa miały ulec zmianie co wyłączać miało stosowanie art. 153 p.p.s.a. gdyż w wyroku w sprawie VI SA/Wa 1639/17 WSA wykluczył możliwość zastosowania art. 68 O.p.

Sąd I instancji w kontrolowanym wyroku nie znalazł podstaw do wyłączenia związania oceną wyrażoną w sprawie VI SA/Wa 1639/17. Stanowisko to należało uznać za zasadne.

Zdaniem składu orzekającego nie mogła mieć wpływu na zmianę powyższego stanowiska zmiana art. 19e ust. 2 u.n.r.f., obowiązująca między 1 stycznia a 26 maja 2019 r. w brzmieniu: "Do kar pieniężnych nakładanych przez Komisję na podstawie art. 3c ust. 1 pkt 5 oraz na podstawie ustaw, o których mowa w art. 1 ust. 2, stosuje się odpowiednio przepisy działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz przepisy ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji.". Skład orzekający podziela w pełni stanowisko NSA zaprezentowane w wyrokach NSA z: 30 czerwca 2023r., sygn. akt II GSK 337/19 i powołane w nim orzecznictwo; 28 lutego 2023 r., sygn. akt II GSK 1302/19).

Sąd odwoławczy nie podzielił także trafności zarzutów z pkt F. i G. petitum skargi kasacyjnej, tj. naruszenia art. 189c w zw. z art. 189g § 1 k.p.a. oraz art. 189a § 1 w zw. z art. 189g § 1 k.p.a. Także w tym przypadku Spółka także nie powiązała naruszenia wspomnianych uregulowań z naruszeniem art. 153 p.p.s.a., że zostało wyłączone związanie oceną WSA zawartą w sprawie VI SA/Wa 1639/17, w której wyrok został wydany 8 marca 2018 r., czyli po wejściu w życie ustawy zmieniającej.

Natomiast Sąd I instancji w kontrolowanej sprawie co do kwestii przedawnienia możliwości nałożenia kary wyłączył możliwość zastosowania ww. regulacji na podstawie art. 16 ustawy zmieniającej. Tego stanowiska nie można podzielić, gdyż jak wyżej wskazano unormowanie art. 16 ustawy zmieniającej odnosi się do przepisów postępowania, a nie uregulowań materialnych, a takimi są przepisy dotyczące przedawnienia możliwości nałożenia sankcji.

Nie można podzielić także zasadności zarzutu podniesionego w pkt C.petitum skargi kasacyjnej, niezależnie od tego, że na mocy art. 183 § 1 w zw. z art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a. autor skargi kasacyjnej powinien jednoznacznie wskazać przepis, którego naruszenie podnosi, zwłaszcza w sytuacji, gdy przepis art. 11 u.n.r.f. zbudowany jest z wielu jednostek redakcyjnych. Taka sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie.

Nadto Skarżąca nie wykazała istotnego wpływu podnoszonego naruszenia na wynik postępowania. Komisja przedstawiła dowód -kopię komunikatu z 8 sierpnia 2022 r. o podjęciu przez Komisję zaskarżonej decyzji w dniu 22 lipca 2022 r., czyli procedura wydania decyzji została dochowana.

Nie było sporne, że w nagłówku decyzji podano inną datę jej wydania (22 lipca 2022 r.) aniżeli datę jej podpisania podpisem elektronicznym (25 lipca 2022 r.) przez Przewodniczącego KNF. Spółka nie podważała, aby decyzja nie została podpisana, ale że wystąpiła rozbieżność we wspomnianych datach. Zdaniem NSA, rozbieżność ta nie wpłynęła na wynik sprawy, tym bardziej, że na mocy art. 110 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej, który wydał decyzję, jest nią związany od chwili jej doręczenia lub ogłoszenia, a na mocy art. 129 § 2 k.p.a. odwołanie wnosi się w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji stronie, a gdy decyzja została ogłoszona ustnie - od dnia jej ogłoszenia stronie. Wskutek tych rozbieżności prawa procesowe Spółki nie zostały naruszone.

W tym miejscu należy odwołać się do treści art. 184 p.p.s.a., w myśl którego Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną również w sytuacji, gdy zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu, to jest gdy nie ulega wątpliwości, że po usunięciu przez Naczelny Sąd Administracyjny błędów zawartych w uzasadnieniu wyroku Sądu I instancji jego sentencja nie uległaby zmianie. Taka sytuacja ma miejsce w okolicznościach rozpatrywanej sprawy, bowiem pomimo częściowej wadliwości stanowiska WSA słusznie uznano, że kontrolowana w sprawie decyzja nie jest błędna.

Dlatego też skargę kasacyjną Spółki na mocy art. 184 p.p.s.a. oddalono.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na mocy art. 204 pkt 1, art.205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a) w zw. z § 2 pkt 6 i § 14 ust. 1 pkt 2 lit.a) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2023 r. poz. 1935).