Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt III SA/Gd 108/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2017-03-30 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję II i I instancji
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 2 pkt 1, art. 4 ust. 1 i ust. 2 pkt 1, art. 5 ust. 1 i 4
journal: Dz.U. 2016 poz 1518
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych
article: art. 7, art. 77 par. 1, art. 80
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jolanta Sudoł (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Bartłomiej Adamczak Sędzia WSA Alina Dominiak Protokolant Starszy sekretarz sądowy Anna Zegan po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 marca 2017 r. sprawy ze skargi B. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 18 listopada 2016 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku rodzinnego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia 21 września 2016 r. nr [...].


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 21 września 2016 r., nr [...] Prezydent S. odmówił B. D. przyznania zasiłku rodzinnego oraz dodatku do tego zasiłku z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego wnioskowanych na rzecz N. D..

W uzasadnieniu organ wskazał, że wnioskiem z dnia 5 września 2016 r. B. D. zwróciła się o ustalenie prawa do zasiłku rodzinnego oraz dodatku do tego zasiłku z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego na rzecz syna. Organ na podstawie złożonych dokumentów ustalił, że miesięczny dochód rodziny wnioskodawczyni po odliczeniu części dochodu utraconego z 2015 r. wyniósł 1.608,04 zł, a w przeliczeniu na osobę w rodzinie (2 osoby) wyniósł 804,02 zł. Organ stwierdził, że kryterium dochodowe w rodzinie wnioskodawczyni zostało przekroczone o 260,04 zł (dochód rodziny 1.608,04 zł - kryterium dochodowe rodziny 1.348 zł) i odmówił przyznania wnioskowanych świadczeń, gdyż przekroczenie przewyższa przeciętną miesięczną wysokość wszystkich świadczeń.

Odwołanie od powyższej decyzji wniosła B. D. domagając się ponownego rozpatrzenia jej wniosku. Wskazała, że organ błędnie ustalił jej dochód za 2015 r., gdyż nie został z tego dochodu odjęty dochód utracony (dochód został obliczony na podstawie PIT-37). Według jej obliczeń dochód aktualnie osiągany z pracy oraz dochód z tytułu otrzymywanych świadczeń z funduszu alimentacyjnego wynosi 646,82 zł na osobę.

Decyzją z dnia 18 listopada 2016 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze na podstawie art. 3 pkt 1 lit. a, art. 3 pkt 23 i pkt 24 oraz 5 ust. 1 ust. 4-4b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j.: Dz. U. z 2016 r., poz. 1518) utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu organ wskazał, że zgodnie z art. 5 ust. 1 tej ustawy zasiłek rodzinny przysługuje osobom, o których mowa w art. 4 ust. 2, jeżeli dochód rodziny w przeliczeniu na osobę albo dochód osoby uczącej się nie przekracza kwoty 674 zł, ust. 2 stanowi, iż w przypadku gdy członkiem rodziny jest dziecko legitymujące się orzeczeniem o niepełnosprawności lub orzeczeniem o umiarkowanym albo o znacznym stopniu niepełnosprawności, zasiłek rodzinny przysługuje, jeżeli dochód rodziny w przeliczeniu na osobę albo dochód osoby uczącej się nie przekracza kwoty 764 zł. Wysokość wskazanych kwot jest od 1 listopada 2015 r. ustalona zgodnie z rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 7 sierpnia 2015 r. w sprawie wysokości dochodu rodziny albo dochodu osoby uczącej się stanowiących podstawę ubiegania się o zasiłek rodzinny i specjalny zasiłek opiekuńczy, wysokości świadczeń rodzinnych oraz wysokości zasiłku dla opiekuna (Dz.U. z 2015 r., poz. 1238).

Z powyższego wynika, że decydujące znaczenie dla oceny legalności przedmiotowej decyzji ma w szczególności kwestia ustalenia wysokości dochodu rodziny odwołującej. Zasadą jest, że dla ustalenia uprawnienia do świadczeń rodzinnych bierze się pod uwagę dochód rodziny, z roku który poprzedza okres zasiłkowy. Organ przywołał definicje ustawowe dochodu rodziny i dochodu członka rodziny (art. 3 pkt 2 i pkt 2a), a także okresu zasiłkowego (art. 3 pkt 10).

Okresem zasiłkowym w niniejszej sprawie jest okres od 1 listopada 2016 r. do 31 października 2017 r., dla którego istotnym jest dochód rodziny uzyskany w roku 2015 r., który należy ustalić stosując przepisy art. 3 pkt 1 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych. Według tego przepisu, ilekroć w ustawie jest mowa o dochodzie - oznacza to, po odliczeniu kwot alimentów świadczonych na rzecz innych osób - przychody podlegające opodatkowaniu na zasadach określonych w art. 27, 30b, 30c, i 30e ustawy z dnia 26 lipca 1991r. o podatku dochodowym od osób fizycznych (Dz.U. z 2010r. Nr 51, poz. 307 ze zm.), pomniejszone o koszty uzyskania przychodu, należny podatek dochodowy od osób fizycznych, składki na ubezpieczenia społeczne niezaliczone do kosztów uzyskania przychodu oraz składki na ubezpieczenia zdrowotne.

Organ wskazał, że na sferę dochodową rodziny oddziałuje także okoliczność możliwej zmiany dochodu w rodzinie, które reguluje art. 5 ust. 3 i ust. 4.

Z przedłożonych dokumentów wynika, że organ I instancji prawidłowo przyjął dochód B. D. za rok podatkowy 2015 opierając się na weryfikacji danych o dochodach w systemie informatycznym Ministerstwa Finansów uzyskanych samodzielnie z których wynika, że wnioskodawczyni uzyskała dochód w wysokości 12.314,64 zł (pomniejszony o podatek należny 0,00 zł, składki na ubezpieczenie społeczne 1.067,94 zł, składki na ubezpieczenie zdrowotne 710,97 zł, co dało kwotę w wysokości 10.535,73 zł oraz dochód niepodlegający opodatkowaniu z tytułu - alimenty w kwocie 6.000,00 zł. Ogółem w 2015 r. wnioskodawczyni uzyskała dochód w wysokości 16.535,73 zł.

Art. 3 pkt 23 tejże ustawy wskazuje, iż utrata dochodu - oznacza to utratę dochodu spowodowaną: a) uzyskaniem prawa do urlopu wychowawczego, b) utratą prawa do zasiłku lub stypendium dla bezrobotnych, c) utratą zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, d) utratą zasiłku przedemerytalnego lub świadczenia przedemerytalnego, nauczycielskiego świadczenia kompensacyjnego, a także emerytury lub renty, renty rodzinnej lub renty socjalnej, e) (uchylona), f) wyrejestrowaniem pozarolniczej działalności gospodarczej lub zawieszeniem jej wykonywania w rozumieniu art. 14a ust. 1d ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz.U. z 2013 r. poz. 672, ze zm.), g) (uchylona), h) utratą zasiłku chorobowego, świadczenia rehabilitacyjnego lub zasiłku macierzyńskiego, przysługujących po utracie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, i) utratą zasądzonych świadczeń alimentacyjnych w związku ze śmiercią osoby zobowiązanej do tych świadczeń lub utratą świadczeń pieniężnych wypłacanych w przypadku bezskuteczności egzekucji alimentów w związku ze śmiercią osoby zobowiązanej do świadczeń alimentacyjnych, j) utratą świadczenia rodzicielskiego, k) utratą zasiłku macierzyńskiego, o którym mowa w przepisach o ubezpieczeniu społecznym rolników, 1) utratą stypendium doktoranckiego określonego w art. 200 ust. 1 ustawy z dnia 27 lipca 2005 r. - Prawo o szkolnictwie wyższym;

W przypadku utraty dochodu przez członka rodziny, osobę uczącą się lub dziecko pozostające pod opieką opiekuna prawnego w roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy lub po tym roku, ustalając ich dochód, nie uwzględnia się dochodu utraconego (ust. 4).

Wbrew temu, co twierdzi odwołująca, organ ustalił na podstawie załączonych akt sprawy, że część dochodu wnioskodawczyni z 2015 r. jest dochodem utraconym, którego nie uwzględniono w dochodzie rodziny. Ze znajdującego się w aktach sprawy świadectwa pracy wynika, że strona była zatrudniona w firmie [...] A. B. Sp. z o.o. w S. w okresie od 21 lipca 2014 r. do 28 lutego 2015 r. Zaś uzyskanie dochodu oznacza uzyskanie dochodu spowodowane: a) zakończeniem urlopu wychowawczego, b) uzyskaniem prawa do zasiłku lub stypendium dla bezrobotnych, c) uzyskaniem zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, d) uzyskaniem zasiłku przedemerytalnego lub świadczenia przedemerytalnego, nauczycielskiego świadczenia kompensacyjnego, a także emerytury lub renty, renty rodzinnej lub renty socjalnej, e) (uchylona) f) rozpoczęciem pozarolniczej działalności gospodarczej lub wznowieniem jej wykonywania po okresie zawieszenia w rozumieniu art. 14a ust. Id ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej, g) (uchylona) h) uzyskaniem zasiłku chorobowego, świadczenia rehabilitacyjnego lub zasiłku macierzyńskiego, przysługujących po utracie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, i) uzyskaniem świadczenia rodzicielskiego, j) uzyskaniem zasiłku macierzyńskiego, o którym mowa w przepisach o ubezpieczeniu społecznym rolników, k) uzyskaniem stypendium doktoranckiego określonego w art. 200 ust. 1 ustawy z dnia 27 lipca 2005 r. - Prawo o szkolnictwie wyższym.

W przypadku uzyskania dochodu przez członka rodziny, osobę uczącą się lub dziecko pozostające pod opieką opiekuna prawnego w roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy, ustalając dochód członka rodziny, osoby uczącej się lub dziecka pozostającego pod opieką opiekuna prawnego, uzyskany w tym roku dochód dzieli się przez liczbę miesięcy, w których dochód ten został osiągnięty, jeżeli dochód ten jest uzyskiwany w dniu ustalania prawa do świadczeń rodzinnych (ust. 4a).

Z załączonego zaświadczenia o dochodach z dnia 11 sierpnia 2015 r. z firmy [...] A. B. w S., wynika, że strona jest zatrudniona w firmie od dnia 17 czerwca 2015 r. do 16 czerwca 2020 r. na podstawie umowy o pracę na czas określony na stanowisku specjalista ds. sprzedaży. Średnia wysokość wynagrodzenia po potrąceniu zaliczki podatku i składki ZUS za okres od 1 lipca 2015 r. do 31 lipca 2015 r. wyniosła 692,41 zł. Uzyskany dochód z tytułu tego zatrudnienia został podzielony przez liczbę miesięcy, w których dochód ten został osiągnięty przez wnioskodawczynię tj. 7 miesięcy. Ustalono, że miesięczny dochód rodziny wnioskodawczyni po odliczeniu dochodu utraconego i dochodu uzyskanego z 2015 r. wyniósł 1.608,04 zł, a w przeliczeniu na osobę w rodzinie (2 osoby) wyniósł 804,02 zł.

Zmniejszenie się dochodu w 2016 r. po upływie okresu roku bazowego (2015), nie upoważnia do przyjęcia za podstawę ustalenia dochodu z innego okresu. W niniejszym postępowaniu ustaleniu podlega dochód uzyskany w zakończonym już roku podatkowym, dochód ustalony przez organ podatkowy odpowiednim potwierdzonym zaświadczeniem czy też weryfikacją informacji danych o dochodach w systemie informatycznym Ministerstwa Finansów oraz odpowiednich urzędów np. ZUS. Organ nie może samodzielnie przeprowadzić postępowania zastępującego czynności procesowe postępowania podatkowego, czy też ustalać dochód odmiennie od rezultatów postępowania podatkowego odzwierciedlonych w zaświadczeniu. Nie było więc podstaw do kwestionowania zaświadczeń odpowiednich organów o dochodach wnioskodawczymi i dokonywania korekt w tym zakresie.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku wniosła B. D. domagając się ponownego wyliczenia osiągniętego przez nią dochodu za rok 2015. Wyjaśniła, że dochód wyliczony przez nią jest niższy niż wskazana przez organ kwota 804,02 zł.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, zważył co następuje:

W myśl art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2016 r., poz. 1066) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2016 r., poz. 718, dalej jako - "p.p.s.a."), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Rozpoznając niniejsza sprawę w świetle powyższych kryteriów, Sąd doszedł do przekonania, że skarga jest zasadna, bowiem zaskarżona decyzja została podjęta z naruszeniem przepisów prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy.

Skarga podlega uwzględnieniu, choć zasadniczo nie z przyczyn w niej wskazanych.

Przedmiotem kontroli Sądu była decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 18 listopada 2016 r., którą utrzymano w mocy decyzję Prezydenta Miasta z dnia 21 września 2016 r. o odmowie przyznania B. D. zasiłku rodzinnego wraz z należnym do niego dodatkiem z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego wnioskowanym na syna N. D.

Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2016 r., poz. 1518), dalej jako - "ustawa" i rozporządzenia Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 8 grudnia 2015 r. w sprawie postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne (Dz. U. z 2015 r., poz. 2284), a także Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 sierpnia 2015 r. w sprawie wysokości dochodu rodziny albo dochodu osoby uczącej się stanowiących podstawę do ubiegania się o zasiłek rodzinny, specjalny zasiłek opiekuńczy, wysokości świadczeń rodzinnych oraz wysokości zasiłku dla opiekuna (Dz. U. z 2015 r., poz. 1238).

Na wstępie należy wskazać, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze, podobnie jak organ I instancji, prawidłowo wskazały przepisy znajdujące zastosowanie w niniejszej sprawie. Niemniej wydane przez te organy decyzje są przedwczesne.

Zgodnie z art. 2 pkt 1 ustawy, świadczeniem rodzinnym - jest zasiłek rodzinny wraz z dodatkami do zasiłku rodzinnego. Zasiłek rodzinny ma na celu częściowe pokrycie wydatków na utrzymanie dziecka, zaś prawo do zasiłku i dodatków do tego zasiłku przysługuje m.in. rodzicom, jednemu z rodziców albo opiekunowi prawnemu - art. 4 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 ustawy.

Poza sporem było w niniejszej sprawie, że rodzina B. D. (dalej jako - "strona" lub "skarżąca") składa się z dwóch osób, tj. wnioskodawczyni i jej syna N.D.. Jak wynika z ustaleń poczynionych w sprawie strona była zatrudniona w firmie [...] A. B. Sp. z o.o. w S. w okresie od 21 lipca 2014 r. do 28 lutego 2015 r. (stosunek pracy ustał z upływem czasu, na który był zawarty). Następnie skarżąca podjęła pracę w firmie Inicjatywa Handlowo-Usługowa A. B. w S. na podstawie umowy o pracę na czas określony od dnia 17 czerwca 2015 r. do 16 czerwca 2020 r. na stanowisku specjalista ds. sprzedaży. Średnia wysokość wynagrodzenia po potrąceniu zaliczki podatku i składki ZUS za okres od 1 lipca 2015 r. do 31 lipca 2015 r. wyniosła 692,41 zł. Skarżąca w 2015 r. otrzymała świadczenia z funduszu alimentacyjnego w wysokości 6.000 zł.

Zasiłek rodzinny przysługuje osobom, o których mowa w art. 4 ust. 2 ustawy jeżeli dochód rodziny w przeliczeniu na osobę albo dochód osoby uczącej się nie przekracza kwoty 674 zł (art. 5 ust. 1 ustawy).

W świetle definicji legalnej zawartej w art. 3 pkt 1 ustawy za dochód uważa się po odliczeniu kwot alimentów świadczonych na rzecz innych osób:

a) przychody podlegające opodatkowaniu na zasadach określonych w art. 27, 30b, 30c i 30e i art.30f ustawy z dnia 26 lipca 1991 r. o podatku dochodowym od osób fizycznych (Dz. U. z 2012 r., poz. 361 z późn. zm.) pomniejszone o koszty uzyskania przychodu, należny podatek dochodowy od osób fizycznych, składki na ubezpieczenie społeczne niezliczone do kosztów uzyskania przychodu oraz składki na ubezpieczenie zdrowotne,

b) deklarowany w oświadczeniu dochód z działalności podlegającej opodatkowaniu na podstawie przepisów o zryczałtowanym podatku dochodowym od niektórych przychodów osiąganych przez osoby fizyczne, pomniejszony o należny zryczałtowany podatek dochodowy i składki na ubezpieczenie społeczne i zdrowotne,

c) inne dochody niepodlegające opodatkowaniu na podstawie przepisów o podatku dochodowym od osób fizycznych.

Zgodnie z art. 3 pkt 2 i 2a ustawy dochód rodziny - oznacza sumę dochodów członków rodziny, zaś dochód członka rodziny - oznacza przeciętny miesięczny dochód członka rodziny osiągnięty w roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy, z zastrzeżeniem art. 5 ust. 4-4b. Okresem zasiłkowym jest okres od dnia 1 listopada do dnia 31 października następnego roku kalendarzowego, na jaki ustala się prawo do świadczeń rodzinnych - art. 3 pkt 10 ustawy.

W przypadku niniejszej sprawy - okresem zasiłkowym jest okres od 1 listopada 2016 r. do 31 października 2017 r., zaś rokiem kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy jest rok 2015 r., co też trafnie wskazały organy obu instancji.

W wyroku z dnia 24 lipca 2015 r., sygn. akt I OSK 242/14 Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, że przez dochód rodziny, w myśl art. 3 pkt 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych, rozumie się sumę dochodów członków rodziny. Z kolei dochodem członka rodziny jest przeciętny miesięczny dochód członka rodziny osiągnięty w roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy, z zastrzeżeniem art. 5 ust. 4-4b (art. 3 pkt 2a). Zgodnie natomiast z treścią art. 5 ust. 4b w przypadku uzyskania dochodu przez członka rodziny, osobę uczącą się lub dziecko pozostające pod opieką opiekuna prawnego po roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy dochód ich ustala się na podstawie dochodu członka rodziny, dochodu osoby uczącej się lub dochodu dziecka pozostającego pod opieką opiekuna prawnego, powiększonego o kwotę uzyskanego dochodu z miesiąca następującego po miesiącu, w którym dochód został osiągnięty, jeżeli dochód ten jest uzyskiwany w dniu ustalania prawa do świadczeń rodzinnych. W praktyce oznacza to, że w sytuacji, gdy nie mamy do czynienia z utratą lub uzyskaniem dochodu, tj. z sytuacjami wskazanymi w art. 5 ust. 4-4b ustawy o świadczeniach rodzinnych, należy po ustaleniu składu rodziny dokonać operacji matematycznych polegających na: 1. ustaleniu rocznego dochodu każdego pojedynczego członka rodziny (osiągniętych w roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy w rozumieniu art. 3 pkt 10), 2. podzieleniu rocznego dochodu każdego członka rodziny przez liczbę miesięcy, w których był uzyskiwany (tj. przez 12), 3. zsumowaniu przeciętnych miesięcznych dochodów wszystkich poszczególnych członków rodziny, 4. podzieleniu przez liczbę członków rodziny. Uzyskany w efekcie tych czynności wynik należy porównać, w zależności od sytuacji, z obowiązującym kryterium dochodowym podstawowym bądź podwyższonym, którego przekroczenie może powodować, że zasiłek rodzinny nie będzie się należał.

W art. 5 ust. 4-4b ustawy ustawodawca przewidział jednak sytuację zmian w strukturze dochodów rodziny, które winny być uwzględnione w celu ustalenia dochodu zbliżonego do dochodu faktycznie uzyskiwanego. Zmiany te mogą polegać na uzyskaniu dochodu lub też na jego utracie. Definicję legalną uzyskania dochodu zawiera art. 3 pkt 24 ustawy. Zmiany polegające na uzyskaniu dochodu mogą nastąpić:

w roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy lub po roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy. W zależności od charakteru zamian w strukturze dochodów, jak i czasu ich powstania ustawodawca przewidział różne zasady modyfikowania wysokości dochodu branego pod uwagę przy ustalaniu uprawnień do zasiłku rodzinnego i dodatków do niego.

W rozpoznawanej sprawie zmiany w strukturze dochodu rodziny utrata dochodu i uzyskanie dochodu nastąpiły w roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy (rok 2015).

Stosownie do art. 5 ust. 4 ustawy w przypadku utraty dochodu przez członka rodziny, osobę uczącą się lub dziecko pozostające pod opieką opiekuna prawnego w roku kalendarzowym roku poprzedzającym okres zasiłkowy lub po tym roku, ustalając ich dochód, nie uwzględnia się dochodu utraconego. Zgodnie z art. 5 ust. 4a ustawy w przypadku uzyskania dochodu przez członka rodziny, osobę uczącą się lub dziecko pozostające pod opieką opiekuna prawnego w roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy, ustalając dochód członka rodziny, osoby uczącej się lub dziecka pozostającego pod opieką opiekuna prawnego, osiągnięty w tym roku dochód dzieli się przez liczbę miesięcy, w którym dochód ten był uzyskiwany, jeżeli dochód ten jest uzyskiwany w dniu ustalania prawa do świadczeń rodzinnych.

Istotę sporu w niniejszej sprawie stanowiła wysokość dochodu rodziny wnioskodawczyni w 2015 r., co słusznie podniósł organ odwoławczy ("w przedmiotowej sprawie zasadniczą kwestią jest ocena prawidłowości wyliczenia przez organ I instancji wysokości dochodu rodziny w przeliczeniu na osobę w rodzinie"). Skarżąca bowiem w odwołaniu, jak i w skardze, zakwestionowała ustaloną przez organy obu instancji wysokość tego dochodu w kwocie 804,02 zł.

Stanowisko skarżącej należy uznać za uzasadnione, gdyż powyższa wysokość dochodu rodziny uzyskana w 2015 r. w świetle zgromadzonego materiału dowodowego sprawy musi nasuwać uzasadnione wątpliwości.

I tak, w związku ze złożeniem przez stronę wniosku, organ I instancji uzyskał w dniu 16 września 2016 r. odpowiedź z systemu informatycznego Ministerstwa Finansów z której wynika, że w roku podatkowym 2015 r. skarżąca uzyskała dochód 12.314,64 zł, zaś składka na ubezpieczenie społeczne wyniosła 1.067,94 zł (PIT 37), przy czym na pytanie czy przekroczony próg - informacja udzieliła odpowiedzi - nie.

Organ I instancji wyliczenie "dochodów członków rodziny osiągniętych w roku kalendarzowym 2015" zawarł w tabelce (bez wskazania daty jej sporządzenia i miejscowości), podpisanej przez pracownika (M.). Z jej treści wynika m.in., że ogółem w 2015 r. wnioskodawczyni uzyskała dochód w wysokości 16.535,73 zł (dochód opodatkowany podatkiem dochodowym od osób fizycznych w wysokości 10.535,73 zł i dochód niepodlegający opodatkowaniu z tytułu alimentów w kwocie 6.000 zł), miesięczny dochód po uwzględnieniu dochodu utraconego/dochodu uzyskanego wyniósł 1.608,04 zł, zaś przeciętny miesięczny dochód rodziny w przeliczeniu na osobę wyniósł 804,02 zł

Powyższa kwota dochodu (804,02 zł) stanowiła podstawę do odmowy przyznania skarżącej świadczeń przez organy obu instancji (wysokość tej kwoty została podtrzymana przez organ odwoławczy w złożonej odpowiedzi na skargę).

Jednak po złożeniu odwołania, w którym strona zakwestionowała wysokość ustalonego dochodu, gdyż w jej ocenie, nie uwzględniono dochodu utraconego, organ I instancji podjął dalsze czynności w sprawie. Organ ten pismem z dnia 5 października 2016 r. zwrócił się do skarżącej o dostarczenie zaświadczenia z Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (dalej w skrócie: "ZUS") o okresie i wysokości (netto i brutto) pobieranych świadczeń, z rozbiciem na poszczególne miesiące (vide: pismo organu w aktach administracyjnych). Takie zaświadczenie z ZUS-u w dniu 11 października 2016 r. zostało przez skarżącą przedłożone. Z jego treści wynika, że w 2015 r. były wypłacane skarżącej zasiłki chorobowe, w sumie cztery zasiłki chorobowe i jeden zasiłek opiekuńczy (vide: zaświadczenie ZUS-u z dnia 10 października 2016 r. w aktach administracyjnych).

Zgodnie z art. 3 pkt 1 lit. c ustawy dochód stanowią również - zasiłki chorobowe - określone w przepisach o ubezpieczeniu społecznym rolników oraz w przepisach o systemie ubezpieczeń społecznych.

Natomiast utrata dochodu - oznacza to utratę dochodu spowodowaną utratą zasiłku chorobowego, świadczenia rehabilitacyjnego lub zasiłku macierzyńskiego, przysługujących po utracie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej (art. 3 pkt 23 lit. h ustawy). Zatem utrata zasiłku chorobowego stanowi utratę dochodu w rozumieniu przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych (podobnie uzyskanie dochodu oznacza uzyskanie zasiłku chorobowego - art. 3 pkt 24 lit. h ustawy).

Ponadto, przekazując wniesione odwołanie organ I instancji podniósł, że od dochodu skarżącej może zostać odjęty nie tylko "dochód z utraconego zatrudnienia" ale również z "zasiłku chorobowego przysługującego po utracie zatrudnienia za okres od dnia 1-03-2015 r. do 21-03-2015 r.", powołując się przy tym na znajdujące się w aktach sprawy zaświadczenie ZUS-u z dnia 10 października 2016 r. (vide: pismo organu z dnia 14 października 2016 r. w aktach administracyjnych).

Zatem organ I instancji jednoznacznie wskazywał na możliwość pomniejszenia ustalonej kwoty dochodu o co najmniej jeden z wypłaconych skarżącej zasiłków chorobowych w 2015 r.

Mimo, to organ II instancji w uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia nie odniósł się w ogóle do kwestii wypłaconych skarżącej w 2015 r. zasiłków chorobowych. Za utratę dochodu uznał tylko utratę dochodu związaną z utratą zatrudnienia (podobnie jak organ I instancji).

Zatem ustalona przez organy powyższa kwota osiągniętego dochodu rodziny skarżącej już z tej przyczyny musi nasuwać uzasadnione wątpliwości.

Choć nie tylko z tego powodu, w aktach bowiem administracyjnych sprawy znajduje się kolejne wyliczenie w formie tabelki "dochodów członków rodziny osiągniętych w roku kalendarzowym 2015", w której wskazano na niższą wysokość przeciętnego miesięcznego dochodu rodziny w przeliczeniu na osobę niż w pierwszej tabelce. Na samym końcu tabelki po dacie 12.10.2016 r. i podpisie pracownika (M.), pismem ręcznym zapisano "D. utraty: 1. zatrudnie.: od 21.07.14 do 28.02.2015 (św. pracy) 2. zasiłek chorobowy z ZUS: od 01.03.15 do 21.03.15 (zaświadcz. ZUS)". Adnotacja ta została zaopatrzona pieczątką innego pracownika ośrodka i jego parafą (nie wiadomo co ta odręczna adnotacja oznacza i jak przekłada się na dokonane wyliczenie).

Wobec powyższego ustalona przez organy obu instancji wysokość dochodu rodziny - 804,02 zł musi budzić wątpliwości, zwłaszcza w świetle znajdującego się w aktach administracyjnych sprawy dokumentu: zaświadczenia ZUS z dnia 10 października 2016 r. oraz dwóch różniących się obliczeń dochodów członków rodziny osiągniętych w roku kalendarzowym 2015 sporządzonych w formie tabelek.

Jest oczywistym, że w zaistniałej sytuacji organy rozpoznające niniejszą sprawę powinny wyjaśnić zaistniałą rozbieżność, ale przede wszystkim powinny dokonać jednoznacznych ustaleń dotyczących wysokości dochodu rodziny w oparciu o całokształt materiału zgromadzonego w sprawie, w tym o przedłożone przez stronę zaświadczenie ZUS-u z dnia 10 października 2016 r. Zgodnie z art. 23 ust. 4d ustawy, w przypadku utraty dochodu lub uzyskania dochodu do wniosku o należy dołączyć dokumenty potwierdzające ich utratę lub uzyskanie oraz ich wysokość. Taki dokument (zaświadczenie) został przedłożony do akt sprawy i nie podlegał ocenie organów. Nie zostało wyjaśnione czy, a jeśli tak, to które zasiłki chorobowe wypłacone stronie w 2015r. mogą stanowić dochód utracony i czy mają wpływ na wysokość dochodu rodziny.

Następnie organy powinny należycie i wyczerpująco uzasadnić swoje stanowisko, przedstawiając stosowne obliczenia. W świetle bowiem regulacji ustawy przekroczenie kryterium dochodowego nie jest równoznaczne z niemożnością przyznania świadczeń rodzinnych (art. 5 ust.3-3d ustawy). Dlatego prawidłowe rozpoznane sprawy wymaga w pierwszej kolejności nie nasuwającego wątpliwości ustalenia kwoty osiągniętego dochodu rodziny w 2015 r., uwzględniającego kwotę dochodu uzyskanego i kwotę dochodu utraconego (zgodnie z powyższymi rozważaniami), a w przypadku gdyby kwota ta przekraczała kryterium dochodowe, precyzyjnego wykazania przez organy, że kwota przekroczenia, nie pozwala na uwzględnienie złożonego wniosku w jakimkolwiek zakresie. Przy czym ustalenia te muszą być jasne i przejrzyste oraz poparte odpowiednimi obliczeniami.

Odnośnie ostatniej uwagi należy podkreślić, że organy obu instancji w uzasadnieniach swoich rozstrzygnięć nie wskazały wysokości kwoty dochodu utraconego, jak również kwoty dochodu uzyskanego w 2015 r. Powołały się tylko na okoliczności faktyczne, z których utrata i uzyskanie dochodu wynikała, a więc utraty i uzyskania zatrudnienia przez skarżącą. Brak jest wskazania nie tylko kwot, które zostały przez organy uwzględnione ale również co ważne, sposobu ich wyliczenia. Organ I instancji wskazał tylko - "część Pani dochodu z 2015 r. jest dochodem utraconym odjętym od dochodu rodziny ponieważ 21-07-2014 r. do 28-02-2015 r. była Pani zatrudniona" oraz " zgodnie z w/w artykułami część Pani dochodu z 2015 r. został podzielony przez liczbę osiąganego dochodu - 7 miesięcy". Podobnie organ odwoławczy "wbrew temu co twierdzi odwołująca, ustalono na podstawie załączonych do akt sprawy, że część dochodu wnioskodawczyni z 2015 r. jest dochodem utraconym, którego nie uwzględniono w dochodzie rodziny" oraz "średnia wysokość wynagrodzenia po potrąceniu zaliczki podatku i składek ZUS za okres od 1 lipca 2015 r. do 31 lipca 2015 r. wyniosła 692,41zł. Uzyskany dochód z tytułu tego zatrudnienia został podzielony przez liczbę miesięcy, w których dochód ten został osiągnięty przez wnioskodawczynie tj. 7 miesięcy".

Dopiero w odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podejmuje się niejako dodatkowego uzasadnienia decyzji poprzez przedstawienie obliczeń, które legły u podstaw ustalenia kwoty dochodu w wysokości 804,02 zł, wskazując m.in. sposób obliczenia oraz na kwoty: dochodu utraconego i dochodu uzyskanego. Niezależnie od podniesionych powyżej okoliczności poddających pod wątpliwość wysokość tej kwoty, to taki sposób procedowania organu jest niedopuszczalny. Jakakolwiek bowiem próba uzasadnienia wydanego rozstrzygnięcia w piśmie procesowym, jakim jest odpowiedź na skargę, złożonym po zakończeniu postępowania administracyjnego, nie może zastąpić uzasadnienia ani go uzupełniać. Rozważania i ocena powinny zostać zawarte w uzasadnieniu faktycznym i prawnym decyzji (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 5 kwietnia 2006 r., V SA/Wa 2905/05).

Z tym poglądem należy w pełni się zgodzić. Takie postępowanie organu odwoławczego narusza przepis art. 107 § 1 i 3 k.p.a. i jednocześnie powoduje niemożność dokonania prawidłowej kontroli sądowej zapadłego rozstrzygnięcia (przedmiotem, której jest decyzja, a nie odpowiedź na skargę). Ponadto, wskazane powyżej braki w uzasadnieniu decyzji pozbawiają również stronę możliwości ustosunkowania się do okoliczności leżących u podstaw podjęcia określonego rozstrzygnięcia i należytej obrony swoich praw.

Należy też stanowczo podkreślić, że kognicja sądu administracyjnego, której przedmiotem jest kontrola legalności zaskarżonych decyzji, nie pozwala Sądowi orzekającemu na dokonywanie ustaleń faktycznych w sprawie (w tym dotyczących dochodu utraconego czy też dokonywania obliczeń wysokości dochodu rodziny skarżącej). Ustaleń tych dokonują bowiem organy administracyjne i powinny one znajdować odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji. To na organie administracji publicznej ciąży obowiązek prowadzenia postępowania dowodowego. Zgodnie z ogólnymi zasadami postępowania administracyjnego, organ administracji publicznej stoi na straży praworządności i podejmuje kroki niezbędne do dokładnego ustalenia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 k.p.a.). Organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 k.p.a.) i dopiero na podstawie całokształtu materiału dowodowego ocenia, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 k.p.a.). W konsekwencji poczynionych rozważań należy uznać, że organy naruszyły przywołane przepisy postępowania w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy powinny uwzględnić przedstawione powyżej uwagi i wskazania.

Stosownie do treści art. 153 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenia postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie.

Powołane w treści niniejszego uzasadnienia orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są w internetowej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych (orzeczenia.nsa.gov.pl).

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji.