Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 223/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-04-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6079 Inne o symbolu podstawowym 607
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 46 ust. 2 pkt 2, art. 210 ust. 1
journal: Dz.U. 2018 poz 2204
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o  gospodarce nieruchomościami  - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zygmunt Zgierski Sędziowie: sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska (spr.) sędzia del. WSA Dariusz Chaciński Protokolant: sekretarz sądowy Edyta Cichecka po rozpoznaniu w dniu 19 kwietnia 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Federacji Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 6 października 2020 r. sygn. akt II SA/Bk 282/20 w sprawie ze skargi Federacji Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białymstoku z dnia 14 stycznia 2020 r. nr 400.4/C-11/17/20 w przedmiocie wygaśnięcia prawa użytkowania nieruchomości oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z 6 października 2020 r. oddalił skargę F. w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białymstoku z dnia 14 stycznia 2020 r. nr 400.4/C-11/17/20 w przedmiocie wygaśnięcia prawa użytkowania nieruchomości.

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji przyjął następujące okoliczności faktyczne i prawne.

Decyzją z 20 listopada 2019 r. Burmistrz S., na podstawie art. 46 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. 2018, poz. 2204 ze zm., dalej: "u.g.n.") orzekł o wygaśnięciu prawa użytkowania nieruchomości położonej w S., obejmującej działkę nr [...] o powierzchni 0,9354 ha, przysługującego F. z siedzibą w W. (dalej: "F.") na podstawie decyzji Burmistrza S. z 8 grudnia 2005 r. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że postępowanie w niniejszej sprawie zostało wszczęte z urzędu 3 sierpnia 2019 r. w związku z powzięciem informacji, że przedmiotowa działka została wydzierżawiona przez F. na rzecz H. sp.j. w S. (dalej: "H."). W wyniku zaś przeprowadzonego postępowania ustalono, że działka ta została wydzierżawiona przez F. na rzecz H. na mocy umowy dzierżawy z 1 stycznia 2006 r., która została wypowiedziana przez dzierżawcę pismem z 4 grudnia 2017 r. ze skutkiem na 28 lutego 2018 r. Organ ustalił, że w umowie tej strony nie sprecyzowały w sposób szczególny celu dzierżawy, ani też działań które będą mogły być wykonywane przez dzierżawcę na gruncie. Umowa została zawarta na czas nieokreślony, a czynsz dzierżawny ustalono na 1.200 zł miesięcznie. Na zawarcie ww. umowy F. nie uzyskała jednak zgody, o której mowa w art. 43 ust. 2 pkt 3 u.g.n. Następnie ww. działka została ponownie wydzierżawiona przez F. temu samemu dzierżawcy na podstawie umowy dzierżawy z 9 lutego 2019 r. na okres od 1 stycznia do 31 grudnia 2019 r. z możliwością zawarcia kolejnych umów rocznych począwszy od 1 stycznia 2020 r. Czynsz dzierżawny ustalono na kwotę 367,90 zł netto miesięcznie. W treści umowy nie były zaś wskazane żadne szczególne zadania lub działania dzierżawcy na gruncie, bowiem dzierżawca uprawniony był do używania całej nieruchomości i pobierania z niej pożytków. Umowa powyższa została wypowiedziana 17 października 2019 r. przez F., która nie złożyła zawiadomienia właściwemu organowi, o którym mowa w art. 43 ust. 2 pkt 3 u.g.n. W konsekwencji organ ustalił, że brak uzyskania zgody organu na zawarcie umowy dzierżawy z 1 stycznia 2006 r. oraz brak zawiadomienia organu o zawarciu umowy dzierżawy z 9 lutego 2019 r., stanowiło istotne okoliczności przemawiające za wydaniem decyzji o wygaśnięciu prawa użytkowania na podstawie art. 46 ust. 2 pkt 2 u.g.n. Organ wskazał przy tym, że okoliczności niniejszej sprawy nie wskazują, aby przedmiotowa działka była potrzebna F. do jakiejkolwiek działalności, mając na względzie fakt, że za wyjątkiem przerwy przypadającej od 9 lutego 2018 r. do 28 lutego 2019 r., działka ta przez kilkanaście lat nie była w jej bezpośrednim władaniu, którego F. wyzbyła się już po około 3 tygodniach od chwili wydania decyzji dotyczącej przekazania działki na rzecz F. Jedynym zaś interesem F. było pobieranie przez kilkanaście lat czynszu dzierżawnego. Ponadto organ wskazał, że F. nie wykazała żadnych zamierzeń i planów co do przedmiotowej działki co przemawia za stwierdzeniem, że jest ona F. zbędna.

Decyzją z dnia 14 stycznia 2020 r. nr 400.4/C-11/17/20 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Białymstoku utrzymało w mocy ww. decyzję, podzielając ustalenia organu I instancji, które doprowadziły organ odwoławczy do wniosku, że sam fakt zawarcia umowy dzierżawy bez uzyskania ustawowo wymaganej zgody organu, daje podstawę do wygaśnięcia prawa użytkowania nieruchomości, zaś podnoszony przez F. argument o wypowiedzeniu umowy dzierżawy i poinformowania o tym organu, nie ma znaczenia w sprawie, bowiem istotne i wymagane prawem jest nieuzyskanie zgody na zawarcie umowy dzierżawy.

Skargę na ww. decyzję wywiodła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego F..

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie i oddalił ją na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej: P.p.s.a.) Sąd I instancji wskazał, że skorzystanie przez organy z uprawnienia do wygaszenia umowy użytkowania nastąpiło zgodnie z przepisami prawa. Przesłanką upoważniającą do takiego działania, jest sam fakt zawarcia przez skarżącą umowy dzierżawy z innym podmiotem bez stosownego zawiadomienia właściciela (art. 43 ust. 2 pkt 3 u.g.n.) i nie wymaga spełnienia dodatkowych warunków. Stąd też ani treść ww. umów dzierżawy, ani fakt ich nieobowiązywania w chwili orzekania przez organy nie mogły podważyć skuteczności ustaleń organów w powyższym zakresie. Jak słusznie bowiem zauważył organ odwoławczy, wypowiedzenie takiej umowy i doręczenie organowi pisma wypowiadającego umowę, nie sankcjonuje faktu naruszenia przepisów. Niezależnie bowiem od intencji skarżącej, oddanie przedmiotowej nieruchomości w dzierżawę na okres nieprzekraczający trzech lat bądź na czas nieoznaczony, należało oceniać w świetle art. 46 ust. 2 pkt 2 u.g.n., który obliguje użytkownika odpowiednio do zawiadomienia o zawartej umowie właściciela lub uzyskania zgody tego organu. Sąd I instancji podzielił także pogląd organów, że sporna działka nie była potrzebna skarżącej do żadnych celów, w tym społecznych i ogólnych, gdyż jak trafnie wskazano, z krótką przerwą była przez cały czas, tj. od 1 stycznia 2006 r. (już po trzech tygodniach od uzyskania prawa użytkowania przedmiotowej nieruchomości) do roku 2019 wydzierżawiana, a umowy dzierżawy nie wskazywały celu, na jaki były zawarte. Dzierżawa dotyczyła całej nieruchomości. Powyższe wskazuje, że sporna działka przez kilkanaście lat nie była w bezpośrednim władaniu skarżącej. Organy podkreśliły również, że przedmiotowa nieruchomość jest istotna dla Gminy S., gdyż znajduje się w strefie [...] i wskazane jest prowadzenie na niej lecznictwa uzdrowiskowego. Zdaniem Sądu I instancji, rozważania te świadczą o tym, że wbrew twierdzeniom skarżącej, organy wszechstronnie rozpoznały sprawę i nie można zarzucić im przekroczenia granic uznania administracyjnego.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła F. wnosząc o jego uchylenie w całości i uchylenie zaskarżonej decyzji, ewentualnie – o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, a w każdym przypadku – o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu orzeczeniu F. zarzuciła:

1) naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenie art. 151 P.p.s.a. polegające na oddaleniu skargi, pomimo iż decyzja naruszała przepisy postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 7, art. 8 § 1, art. 11, art. 77 § 1, art. 80 w zw. z art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r., poz. 2096, dalej jako: "k.p.a.") poprzez przekroczenie przez organ granic uznania administracyjnego oraz błędną ocenę przez organ materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, czego skutkiem było przyjęcie, że nie występują żadne okoliczności, które przemawiałyby w ramach uznania administracyjnego za niewydawaniem decyzji ws. wygaśnięcia prawa użytkowania w stosunku do nieruchomości, podczas gdy z prawidłowo przeprowadzonej oceny winna wynikać teza przeciwna;

2) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 46 ust. 2 pkt 2 w zw. z art. 210 ust. 1 zd. 2 u.g.n. polegające na błędnej ich wykładni poprzez przyjęcie, że naruszenie przez użytkownika dyspozycji art. 46 ust. 2 pkt 2 u.g.n. jest wystarczające do wydania decyzji ws. wygaśnięcia użytkowania, podczas gdy z prawidłowo dokonanej wykładni ww. przepisu winno wynikać, że w takim przypadku organ administracji ma jedynie taką możliwość i winien zważyć wszystkie okoliczności w sprawie, w tym w szczególności postawę skarżącego w kontekście sanowania ww. naruszenia.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2020 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm., dalej jako: P.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Zgodnie z treścią art. 210 ust 1 u.g.n. grunty stanowiące własność Skarbu Państwa lub własność gminy, będące w dniu 5 grudnia 1990 r. w użytkowaniu osób prawnych lub jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej oraz znajdujące się na tych gruntach budynki, inne urządzenia i lokale pozostają nadal w użytkowaniu tych osób i jednostek. Do użytkowania tego stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące trwałego zarządu (ust. 1). Z kolei w myśl art. 46 ust. 2 pkt 2 tej ustawy, właściwy organ może z urzędu wydać decyzję o wygaśnięciu trwałego zarządu w odniesieniu do nieruchomości lub jej części w razie stwierdzenia, że jednostka organizacyjna nie zawiadomiła właściwego organu o oddaniu nieruchomości lub jej części w najem, dzierżawę albo o użyczeniu lub nie uzyskała zgody, o której mowa w art. 43 ust. 2 pkt 3 (jednostka organizacyjna ma prawo, z zastrzeżeniem ust. 6, korzystania z nieruchomości oddanej w trwały zarząd, a w szczególności do oddania nieruchomości lub jej części w najem, dzierżawę albo użyczenie na czas nie dłuższy niż czas, na który został ustanowiony trwały zarząd, z równoczesnym zawiadomieniem właściwego organu i organu nadzorującego, jeżeli umowa jest zawierana na czas oznaczony do 3 lat, albo za zgodą tych organów, jeżeli umowa jest zawierana na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata lub czas nieoznaczony, jednak na okres nie dłuższy niż czas, na który został ustanowiony trwały zarząd; zgoda jest wymagana również w przypadku, gdy po umowie zawartej na czas oznaczony strony zawierają kolejne umowy, których przedmiotem jest ta sama nieruchomość).

Jak słusznie zauważył Sąd I instancji, wydanie decyzji o wygaszeniu zarządu ma charakter uznaniowy, co oznacza, ze nawet jeśli zaistnieją przesłanki określone w przepisie art. 46 ust 2 u.g.n. właściwy organ nie ma obowiązku orzekania o wygaszeniu użytkowania, a jest jedynie do tego uprawniony. Jak przy wszystkich decyzjach uznaniowych organ, który chce orzec o wygaśnięciu użytkowania jest obowiązany przeze wszystkim do wszechstronnego rozważenia wszelkich okoliczności przemawiających za takim rozstrzygnięciem. Wbrew twierdzeniom autora skargi kasacyjnej, WSA w Białymstoku nie dopuścił się zatem błędnej wykładni art. 46 ust. 2 pkt 2 w zw. z art. 210 ust. 1 zd. 2 u.g.n. w sposób wskazany w zarzucie dotyczącym naruszenia tych przepisów.

Ustaloną w sprawie okolicznością jest, że sporna działka została wydzierżawiona przez F. na rzecz H. Spółka Jawna w S. na mocy umowy z 1 stycznia 2006 r., która została wypowiedziana przez dzierżawcę pismem z 4 grudnia 2017 r. ze skutkiem na 28 lutego 2018 r. Umowa została zawarta na czas nieokreślony, a czynsz dzierżawny ustalono na 1.200 zł miesięcznie. Na zawarcie ww. umowy F. nie uzyskała zgody, o której mowa w art. 43 ust. 2 pkt 3 u.g.n. Następnie ww. działka została ponownie wydzierżawiona przez F. temu samemu dzierżawcy na podstawie umowy z 9 lutego 2019 r. na okres od 1 stycznia do 31 grudnia 2019 r. z możliwością zawarcia kolejnych umów rocznych począwszy od 1 stycznia 2020 r. Czynsz dzierżawny ustalono na kwotę 367,90 zł netto miesięcznie. Również i w tym przypadku skarżąca nie złożyła zawiadomienia właściwemu organowi, o którym mowa w art. 43 ust. 2 pkt 3 u.g.n. Wskazana umowa została wypowiedziana przez F. 17 października 2019 r.

Sąd I instancji prawidłowo przyjął, że powyższe wypełnia przesłankę możliwości stwierdzenia przez organ wygaśnięcia prawa użytkowania przysługującego skarżącej do ww. nieruchomości. Odnosząc się do kwestii fakultatywności wydania takiej decyzji WSA trafnie wskazał, że granice uznania administracyjnego, przysługującego organom rozstrzygającym o wygaśnięciu prawa użytkowania wyznaczają względy celowościowe, a w szczególności zasady racjonalnego gospodarowania daną nieruchomością. Nieruchomość stanowiąca majątek publiczny nie może być bowiem wykorzystana w sposób dowolny. W tym względzie słusznie zauważono, że skarżąca F. nie prowadziła na użytkowanej nieruchomości działalności własnej, dzierżawiąc ją innemu podmiotowi. Nieruchomość ta, z krótką przerwą była przez cały czas, tj. od 1 stycznia 2006 r. do roku 2019 wydzierżawiana, a umowy dzierżawy nie wskazywały celu, na jaki były zawarte. Argument niezbędności tego terenu dla potrzeb działalności F. nie może więc zostać uwzględniony w sytuacji gdy działka ta przez kilkanaście lat nie była w bezpośrednim władaniu użytkownika, a jej wykorzystanie sprowadzało się jedynie do pobierania czynszu dzierżawnego. Skarżąca F. nie wykazała żadnych zamierzeń i planów co do przedmiotowej działki, a do wypowiedzenia umowy dzierżawy doszło dopiero w trakcie postępowania zmierzającego do wygaszenia prawa użytkowania nieruchomości. W konsekwencji należy zgodzić się z Sądem I instancji, że ustalony przez organ sposób i czasookres samowolnego udostępniania użytkowanej nieruchomości w sposób wystarczający uzasadniał przyjętą przez organ negatywną opinię i istotnie świadczył o braku racjonalności wykorzystywania nieruchomości przez skarżącą F..

Oznacza to, że rozstrzygnięcia organów obu instancji nie są samowolne, lecz podjęte w granicach uznania administracyjnego, a tym samym nie można zarzucić im naruszenia przepisów prawa, w tym art. 7, art. 8 § 1, art. 11, art. 77 § 1, art. 80 w zw. z art. 107 § 3 K.p.a. Z tych względów WSA w Białymstoku zasadnie nie znalazł podstaw do uwzględnienia rozpatrywanej skargi, uznając że kontrolowane przezeń decyzje są zgodne z prawem.

Z tych względów skarga kasacyjna jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw podlegała oddaleniu zgodnie z art. 184 P.p.s.a.