Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp., sygn. akt II SA/Go 123/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia: 2024-06-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6135 Odpady
Hasła tematyczne: Odpady
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art.151
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art.3, art.17-18,art.25-26,art.128
journal: Dz.U. 2022 poz 699
law: Ustawa z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Dziedzic (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz Asesor WSA Kamila Karwatowicz Protokolant st. sekr. sąd. Małgorzata Zacharia-Gardzielewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 czerwca 2024 r. sprawy ze skargi Z.T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie nakazu usunięcia odpadów oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] r., nr [...] Burmistrz Miasta i Gminy [...] (dalej organ I instancji, Burmistrz), na podstawie art. 104 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie tekst jedn. Dz.U. z 2024 r. poz. 572 ze zm. – dalej jako k.p.a.) w związku z art. 26 ust. 2 i 6 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r. poz. 699 ze zm. – dalej jako u.o.):

1) nakazał Z.T., prowadzącemu działalność gospodarczą pod firmą PHU Z.Z.T., jako posiadaczowi odpadów magazynowanych na działkach o nr ewid. [...] i [...], obręb [...], gmina [...], usunięcie odpadów z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania lub magazynowania, to jest z działek o nr ewid. [...] i [...], obręb [...], gmina [...];

2) określił rodzaje (kody) odpadów objętych ww. obowiązkiem:

- z grupy [...] - Odpady nieujęte w innych grupach: [...];

- z grupy [...] - [...]: [...];

- z grupy [...] - [...]:[...];

- z grupy [...] - [...]:[...];

3) ustalił, że wykonanie obowiązku, o którym mowa w pkt 1 decyzji, nastąpi w nieprzekraczanym terminie 18 miesięcy od dnia, w którym decyzja stała się ostateczna;

4) określił następujący sposób usunięcia odpadów: wykonanie decyzji nastąpi poprzez usunięcie odpadów opisanych w pkt 2 decyzji z terenu działek o nr ewid. [...] i [...], obręb ewid. [...] i ich transport do miejsca składowania lub unieszkodliwienia. Odpady mogą zostać przekazane jedynie podmiotowi posiadającemu wymagane przepisami prawa zezwolenia.

Powyższa decyzja zapadła na podstawie następującego stanu faktycznego:

Pismem z dnia [...] r. Burmistrz Miasta i Gminy [...] wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie usunięcia odpadów z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania lub magazynowania na działkach o nr ewid. [...] i [...] obręb [...], gmina [...]. Pismem z dnia [...] r. Prokurator Okręgowy w [...] zgłosił udział w postępowaniu na prawach strony. Postanowieniem z dnia [...] r. organ I instancji dopuścił jako dowód w sprawie opinię biegłego sądowego z zakresu ochrony środowiska M.K. z [...] r. zasięgniętą przez Prokuratora Okręgowego w [...] do postępowania o sygn. [...]. Przedmiotowa opinia została sporządzona m.in. w oparciu o oględziny działek o nr ewid. [...] i [...], obręb ewid. [...], w trakcie których ujawniono odpady stanowiące w znacznej części tworzywa sztuczne, papier, tekturę, tekstylia oraz rozdrobnioną frakcję odpadów poniżej 10 mm. Występowały także drewno, szkło, metale, kompozyty oraz odpady inertne o charakterze obojętnym.

W dniu [...] r. przeprowadzona została wizja lokalna działek o nr ewid. [...] i [...] z udziałem Z.T., w trakcie której stwierdzono, że działki porośnięte są samosiejkami krzewów i bylin. Na działkach tych znajdowały się płyty i wanny betonowe, kręgi oraz zbiorniki, a przy dokonanych na zlecenie prokuratury wykopach widoczne były elementy tworzyw sztucznych.

Pismem z dnia [...] r. Prokurator Prokuratury Okręgowej w [...] poinformował Burmistrza, że wedle ustaleń śledczych brak jest zezwoleń wydanych przez właściwe organy państwowe na magazynowanie odpadów na ww. działkach.

Pełnomocnik Z.T. w piśmie z dnia [...] r. wskazywał na historyczne pochodzenie odpadów.

W dniu [...] r. organ I instancji przeprowadził rozprawę administracyjną z udziałem m.in. pełnomocnika Z.T. oraz K.T., w trakcie której ustalono, że Z.T. prowadzący jednoosobową działalność gospodarczą jest posiadaczem zdeponowanych na ww. działkach odpadów. W dniu [...] r. do organu I instancji wpłynęło pisemne oświadczenie Z.T., że jest on posiadaczem odpadów czasowo zmagazynowanych na tych działkach. W tym samym dniu do organu I instancji wpłynęło również oświadczenie Z.T., w którym zobowiązuje się on do usunięcia odpadów w terminie 18 miesięcy od uprawomocnienia się decyzji.

Dalej organ wskazał, że jak wynika z pisma Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] z [...] r. działki te nie widnieją w rejestrze historycznych zanieczyszczeń powierzchni ziemi oraz w rejestrze bezpośrednich zagrożeń szkodą w środowisku i szkód w środowisku, które są prowadzone przez ten organ. Starosta [...] w piśmie z [...] r. podał, że nie jest w posiadaniu dokumentów, na podstawie których można byłoby stwierdzić, że w latach [...] na nieruchomości znajdowało się "dzikie" składowisko odpadów.

Pismem z [...] r. WIOŚ w [...] poinformował organ I instancji, że w jego ocenie brak jest podstaw do stwierdzenia możliwości magazynowania odpadów, które są lub były na terenie zakładu W. Sp. z o.o. w obrębie działek o nr ewid. [...] i [...] w [...]. Działki te nie zostały wskazane w decyzjach zezwalających na zbieranie i przetwarzanie odpadów oraz pozwalających na wytwarzanie odpadów jako część zakładu W. Sp. z o.o.

Pismem z [...] r. Starosta [...] poinformował organ I instancji, że udzielał zezwoleń w zakresie gospodarowania odpadami Z.Z.T. Starosta [...] nie wydał jednak żadnego zezwolenia w zakresie wytwarzania, zbierania lub przetwarzania odpadów ww. przedsiębiorcy na nieruchomościach o nr. ewid. [...] i [...] w [...].

W pismach procesowych skierowanych do organu I instancji pełnomocnik Z.T. wniosła m.in. o przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego z zakresu ochrony środowiska, z przesłuchania świadków M.K., W.Ś., T.L. i L.Ż. na okoliczność czasowego i legalnego magazynowania odpadów na przedmiotowych działkach, rodzaju, charakteru, ilości oraz procesu, jakimi mają zostać poddane te odpady i dochowania przez stronę wymogów formalnych poprzedzających zmagazynowanie odpadów oraz istnienia odpadów historycznych na tych działkach.

Postanowieniem z dnia [...] r. organ I instancji dopuścił dowody w postaci protokołów przesłuchania świadków przeprowadzone w postępowaniu przygotowawczym, nie dopuszczając przy tym pozostałych dowodów. W ocenie organu I instancji, dowody wnioskowane przez pełnomocnik strony mają na celu jedynie przedłużenie postępowania.

Na podstawie danych z ewidencji gruntów ustalono, że właścicielem działek nr [...] i [...] jest K.T. W okresie od [...] r. do [...] r. był nim natomiast Z.T.

W ocenie organu I instancji ustalone bezsprzecznie w postępowaniu zostało, że Z.T. prowadzący działalność gospodarczą PHU Z., będący również udziałowcem W. Sp. z o.o. przywiózł oraz zdeponował na działkach nr [...] i [...] odpady, do czego przyznał się w toku prowadzonego postępowania.

Organ I instancji nie podzielił stanowiska pełnomocnik strony dotyczącego istnienia na działkach odpadów historycznych. W tym zakresie Burmistrz wziął pod uwagę oświadczenia złożone przez W.Ś., M.K., L.Ż. oraz T.L., jednak nie uznał tych informacji za stanowiące dowód, że na ww. działkach w chwili przed rozpoczęciem magazynowania przez PHU Z.Z.T. znajdowały się odpady historyczne.

Zdaniem organu zeznania świadków dotyczą informacji ogólnych na temat prowadzonej gospodarki odpadami w latach ubiegłych. Nie wskazują, żeby na działkach tych, przed rozpoczęciem magazynowania przez PHU Z., znajdowały się odpady historyczne. Nawet jeśli kiedykolwiek znajdowały się na tych działkach odpady przywożone w latach [...] to teren ten został przed uzyskaniem koncesji na wydobywanie kruszywa uprzątnięty. Powyższe, w ocenie organu, potwierdzają zeznania świadków T.L. oraz L.Ż., z których jednoznacznie wynika, że tereny, na których znajdowały się "dzikie wysypiska" w miejscowości [...] zostały zrekultywowane przez Z.T.

Ponadto w protokole z rozprawy głównej z dnia [...] r. przed Sądem Okręgowym w [...] (przedłożonym przez pełnomocnika) Z.T. wyjaśnił, że kupił [...] działek, na których znajdowały się nielegalne wysypiska śmieci, z czego [...] - [...] zrekultywował. Ostatnią działką przeznaczoną do rekultywacji jest działka o nr ewid. [...] obręb [...]. Tym samym w chwili rozpoczęcia magazynowania odpadów przez PHU Z.Z.T. na ww. działkach nie zalegały odpady.

Jeśli chodzi o kody odpadów to organ I instancji ustalił je na podstawie otrzymanej dokumentacji z opinii biegłych, którzy dokonywali wizji w terenie. Burmistrz rozpatrując sprawę nie podzielił stanowiska pełnomocnik strony, iż biegły M.K., którego opinia została uznana za dowód w prowadzonym postępowaniu (sporządzona na zlecenie Prokuratury Okręgowej w [...]), powinien - stosownie do art. 24 § 1 k.p.a. - podlegać wyłączeniu z uwagi na fakt prowadzenia działalności konkurencyjnej w stosunku do działalności Z.T.

Odwołanie od decyzji Burmistrza Miasta i Gminy [...] wnieśli Prokurator Okręgowy w [...] oraz reprezentowany przez pełnomocnika Z.T.

Prokurator powołał się na naruszenie przez organ I instancji przepisu postępowania, tj. art. 7 k.p.a. - poprzez niewyczerpujące zebranie materiału dowodowego i nieustalenie, które ze zgromadzonych odpadów pochodzą z zagranicy, a w konsekwencji, czy w stosunku do wszystkich odpadów zachodzą przesłanki do wydania przez organ decyzji o jakiej mowa w art. 26 ust. 2 i ust. 6 u.o., podczas gdy z opinii biegłego M.K. wynika, że przynajmniej część z nich została sprowadzona spoza granic Polski. Organ nie poczynił ustaleń w zakresie tego, które z odpadów zostały przywiezione nielegalnie z zagranicy, co uzasadniałoby podjęcie w stosunku do nich działań przez Głównego Inspektora Ochrony Środowiska w trybie ustawy z dnia 29 czerwca 2007 r. o międzynarodowym przemieszczaniu odpadów.

Z kolei pełnomocnik Z.T. podniósł w odwołaniu obszerne zarzuty naruszenia przepisów postępowania, jak i błąd w ustaleniach faktycznych (zarzuty odwołania są tożsame jak we wniesionej skardze i zostały szczegółowo przytoczone niżej przy jej opisywaniu).

Decyzją z dnia [...] r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], na podstawie art. 3 ust. 1 pkt 5, pkt 21 i pkt 34, art. 25 ust. 1-4 i art. 26 ust. 1 i 2 u.o., art. 2 pkt 34 Rozporządzenia (WE) nr 1013/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 14 czerwca 2006 r. w sprawie przemieszczania odpadów (Dz. U. UE. L. z 2006 r. Nr 190, str. 1) oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy.

W pierwszej części uzasadnienia Kolegium przytoczyło przepis art. 26 u.o. oraz art. 3 ust. 1 pkt 6 u.o. będący definicją odpadów, a także przytoczył orzeczenie sądu administracyjnego dotyczące zastosowania środka nadzorczego w postaci decyzji nakazującej usunięcie odpadów.

Kolegium wskazało, że z okoliczności sprawy wynika, że na terenie działek nr ewid. [...] i [...] obręb [...] gmina [...] ujawnione zostały znaczne ilości różnego rodzaju odpadów. W ocenie Kolegium są to niewątpliwie odpady w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 6 u.o. ustawy o odpadach, a ich obecność na ww. działkach jest bezsporna, potwierdzają ją bowiem liczne oględziny przeprowadzone przez pracowników WIOŚ i Urzędu Miasta i Gminy [...] oraz biegłych, jak również inne dowody zgromadzone w aktach sprawy, w tym zeznania świadków.

Mając na względzie zapisy rozporządzenia Ministra Klimatu z dnia 2 stycznia 2020 r. w sprawie katalogu odpadów (Dz. U. poz. 10), ustalenia dokonane przez biegłych powołanych w toku postępowania przygotowawczego prowadzonego przez Prokuraturę Okręgową w [...], jak również ustalenia dokonane przez WIOŚ i organ I instancji, Kolegium przyjęło, że odpady ujawnione na ww. działkach sklasyfikować należy jako odpady należące grupy [...] - [...], do grupy [...] - [...] oraz do grupy [...] - [...].

W ocenie Kolegium wskazane wyżej odpady składowane są w miejscach nieprzeznaczonych do ich składowania i magazynowania. Z informacji przekazanych przez Starostę [...] i Marszałka Województwa [...] wynika bowiem, że w stosunku do ww. działek nie wydano decyzji w zakresie gospodarowania odpadami w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 2 ustawy o odpadach, a w szczególności zezwoleń na zbieranie i przetwarzanie odpadów, o których mowa w art. 41 ustawy o odpadach. Działki te nie są również miejscem legalnego magazynowania odpadów. Stosownie bowiem do treści art. 25 ust. 3 u.o., magazynowanie odpadów jest prowadzone wyłącznie w ramach wytwarzania, zbierania lub przetwarzania odpadów. Magazynowanie nie jest zatem autonomiczną formą gospodarowania odpadami i zawsze stanowi część większego procesu - wytwarzania, zbierania lub przetwarzania odpadów. A zatem dopuszczalność magazynowania odpadów w danym miejscu powinna wynikać z posiadanego zezwolenia na ww. formy gospodarki odpadami, o czym stanowi wprost art. 41 ust. 1 u.o.

Kolegium przytoczyło następnie art. 43 ust. 1 pkt 4 u.o., który reguluje elementy, które powinno zawierać zezwolenie na zbieranie odpadów i zezwolenie na przetwarzanie odpadów. Organ odwoławczy podał, iż możliwość magazynowania odpadów na określonym terenie powinna wynikać wprost z treści zezwolenia na zbieranie/przetwarzanie odpadów.

W rozpatrywanej sprawie pełnomocnik Z.T. wskazała, że odpady na tych działkach zostały czasowo zmagazynowane przez Z.T. w związku z realizacją uchwał walnego zgromadzenia wspólników W. Sp. z o.o. z siedzibą w [...], której Z.T. jest większościowym udziałowcem. Uchwały te zostały podjęte w stanie wyższej konieczności z uwagi bezpieczeństwo ludzi mieszkających w pobliżu miejsca prowadzenia działalności oraz w celu zapobieżenia samozapłonom. Odpady miały być zmagazynowane czasowo - na okres do 3 lat, po czym miały zostać przetworzone przez W.Sp. z o.o. lub przekazane w celu dalszego zagospodarowania. Przewozu odpadów dokonał Z.T. w ramach przedsiębiorstwa Z, a do usunięcia zmagazynowanych odpadów przed upływem 3 lat nie doszło, albowiem Z.T. został aresztowany.

Kolegium wskazało, że z akt sprawy wynika, iż spółka W. Sp. z o.o. posiada pozwolenie zintegrowane na zbieranie i przetwarzanie odpadów wydane [...] r. przez Starostę [...] i ujednolicone decyzją tego organu z [...] r. W zezwoleniu tym wskazane zostało miejsce zbierania odpadów na terenie segmentu magazynowego w m. [...] gm. [...] przy ul. [...] oraz miejsce magazynowania odpadów również na terenie wydzielonej części zakładu na terenie segmentu magazynowego w m. [...] przy ul. [...]. W zezwoleniu tym nie wskazano natomiast działek położonych w [...] jako miejsca magazynowania odpadów zbieranych i przetwarzanych przez W. Sp. z o.o.

Odnosząc się do zarzutów strony Kolegium podkreśliło, że procedura administracyjna nie przewiduje odpowiednika kontratypu działania w stanie wyższej konieczności, przewidzianego w prawie karnym czy cywilnym. Poza tym, nawet gdyby strona posiadała zezwolenia umożliwiające legalne magazynowanie odpadów na działkach w [...] (a tak nie jest), to zgodnie z treścią art. 25 ust. 4 u.o. odpady, z wyjątkiem odpadów przeznaczonych do składowania, mogą być magazynowane, jeżeli konieczność magazynowania wynika z procesów technologicznych lub organizacyjnych i nie przekracza terminów uzasadnionych zastosowaniem tych procesów, nie dłużej jednak niż przez 3 lata. Tymczasem z okoliczności sprawy wynika, że odpady zostały zwiezione na ww. działki w [...] r., a zatem termin końcowy ich dozwolonego magazynowania upłynął w [...] r., więc również z tego względu odpady te są obecnie magazynowane nielegalnie.

Dalej Kolegium podało, że kwestia podmiotu zobowiązanego do usunięcia nielegalnie składowanych odpadów (posiadacza odpadów) w zasadzie nie budzi wątpliwości. W aktach sprawy znajdują się bowiem pisemne oświadczenia złożone przez skarżącego, z których wynika, że to on zwiózł odpady na działki w [...]. Skarżący złożył również pisemne zobowiązanie do usunięcia tych odpadów w terminie 18 miesięcy od uprawomocnienia decyzji nakazującej usunięcie odpadów. Niezależnie od tego pełnomocnik strony potwierdziła w swoich pismach procesowych, że odpady zostały zwiezione do [...] przez skarżącego w związku z zagrożeniami istniejącymi w miejscu dotychczasowego magazynowania odpadów przez W. sp. z o.o.

Słusznie zatem, w ocenie Kolegium, organ I instancji przyjął, że w rozpatrywanej sprawie podmiotem zobowiązanym do usunięcia odpadów - adresatem decyzji, o której mowa w art. 26 ust. 2 u.o. - powinien być skarżący. Mając natomiast na względzie znaczną ilość odpadów ujawnionych, termin 18-miesięczny wyznaczony przez organ I instancji (który zaproponował również skarżący) do usunięcia odpadów (liczony od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna) Kolegium uznało za odpowiedni.

Odnosząc się do zarzutów odwołania i pism procesowych strony powołującej się na występowanie na terenie [...] "dzikich" wysypisk śmieci i historycznych zanieczyszczeń powierzchni ziemi przez które należy rozumieć - zgodnie z definicją legalną zawartą w art. 3 ust. 5a ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2556 ) - zanieczyszczenie powierzchni ziemi, które zaistniało przed dniem 30 kwietnia 2007 r. lub wynika z działalności, która została zakończona przed dniem 30 kwietnia 2007 r.; rozumie się przez to także szkodę w środowisku w powierzchni ziemi w rozumieniu art. 6 pkt 11 lit. c ustawy z dnia 13 kwietnia 2007 r. o zapobieganiu szkodom w środowisku i ich naprawie (Dz. U. z 2020 r. poz. 2187), która została spowodowana przez emisję lub zdarzenie, od którego upłynęło więcej niż 30 lat Kolegium wskazało, że zebrany materiał dowodowy wskazuje, że na działkach nr ewid. [...] i [...] nie było odpadów składowanych przed [...] r., w tym odpadów historycznych. Z wyjaśnień skarżącego, złożonych w toku rozprawy przed Sądem Okręgowym w [...] w sprawie sygn. akt [...], wynika, że "dzikie" wysypiska śmieci istniały na działkach nr [...] i [...]; strona również sama składowała odpady na działce nr [...] w oparciu o posiadane zezwolenia (częściowo wygaszone). Natomiast spośród ok. [...] działek należących do strony, na których znajdowały wcześniej się śmieci, [...] -[...] działek zostało zrekultywowanych w kierunku rolnym i leśnym, wyniki tej rekultywacji zostały zaakceptowane przez organ, a posadzone tam drzewa mają od [...] do [...] lat. W ocenie Kolegium jeżeli na tych działkach znajdowały się "dzikie" wysypiska śmieci, to zostały one usunięte przez stronę przed rozpoczęciem zwożenia odpadów należących do W.sp. z o.o.

Dalej Kolegium podało, że jak wynika z informacji RDOŚ w [...] działki nr ewid. [...] i [...] w [...] nie widnieją w rejestrze historycznych zanieczyszczeń powierzchni ziemi oraz w rejestrze bezpośrednich zagrożeń szkodą w środowisku i szkód w środowisku prowadzonym przez Generalnego Dyrektor Ochrony Środowiska. Właściciele ww. działek nie dokonali również zgłoszeń zanieczyszczenia ziemi na podstawie art. 101e ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska. Kolegium podkreśliło, że stosownie do treści art. 101e ust. 1 tej ustawy, władający powierzchnią ziemi, który stwierdził historyczne zanieczyszczenie powierzchni ziemi na terenie będącym w jego władaniu, jest obowiązany niezwłocznie zgłosić ten fakt regionalnemu dyrektorowi ochrony środowiska.

Świadkowie M.K. i L.Ż., których protokoły przesłuchania znajdują się w aktach, zeznali, że w przeszłości odpady na terenie [...] składowane były na działce nr [...]. Zeznania tych świadków, podobnie jak zeznania świadków T.L. i W.Ś. nie potwierdzają, aby na działkach objętych zaskarżoną decyzją występowały zanieczyszczenia historyczne.

W ocenie Kolegium wskazane wyżej okoliczności potwierdzają jednoznacznie, że odpady na działkach nr ewid. [...] i [...] w [...] zostały zwiezione na ten teren w okresie ostatnich kilku lat. Tym samym dalsze prowadzenie czynności dowodowych w kierunku stwierdzenia występowania odpadów historycznych na tym terenie Kolegium uznało za zbędne.

W ocenie Kolegium nieuzasadnione były również zgłoszone w odwołaniu zarzuty naruszenia przepisów postępowania, wynikające z faktu częściowego oparcia zaskarżonego rozstrzygnięcia na dowodach zebranych w toku postępowania przygotowawczego prowadzonego przez Prokuraturę Okręgową w [...]. W tym zakresie Kolegium wskazało na ugruntowane stanowisko orzecznictwa i doktryny, potwierdzające dopuszczalność wykorzystania dowodów z postępowania karnego w postępowaniu administracyjnym, co nie zwalnia organu administracji z obowiązku samodzielnego, wnikliwego i rzetelnego rozpatrzenia sprawy oraz ewentualnego uzupełnienia materiałów sprawy o własne dowody. W ocenie Kolegium organ I instancji był uprawniony do oparcia swojego rozstrzygnięcia na dowodach przeprowadzonych w toku postępowania przygotowawczego, w tym również do wykorzystania dla potrzeb dowodowych opinii biegłych powołanych przez Prokuraturę Okręgową w [...] m.in. do oceny rodzaju odpadów zgromadzonych na działkach w [...].

Podkreślono również, że w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 26 ust. 2 u.o. wiedza specjalna wymagana jest jedynie w stosunkowo niewielkim zakresie, przede wszystkim do określenia, czy na danym terenie występują odpady oraz do określenia rodzaju tych odpadów. W świetle art. 26 ust. 6 u.o. organ nie ma natomiast obowiązku określić w decyzji nakazującej usunięcie odpadów m.in. masy lub objętości usuwanych odpadów, czy też np. ocenić wpływu odpadów na środowisko lub życie i zdrowie człowieka.

W tym zakresie opinie sporządzone na zlecenie Prokuratury Okręgowej w [...] przez biegłych Kolegium uznało za wiarygodne i wyczerpujące, pozwalają one bowiem zarówno na stwierdzenie, iż na działkach nr ewid. [...] i [...] w [...] zostały zgromadzone odpady, jak i na określenie rodzajów tych odpadów. Wszystkie te dowody, a w szczególności bogata dokumentacja fotograficzna, pozwoliły organowi na określenie w decyzji rodzaju odpadów podlegających usunięciu. Materiał dowodowy w tym zakresie jest kompletny i nie wymaga uzupełnienia poprzez powołanie innego biegłego, tym bardziej, że odwołujący w zasadzie nie zgłasza w odwołaniu zarzutów merytorycznych co do treści ww. opinii biegłych.

Zdaniem Kolegium organ I instancji nie naruszył przepisów art. 84 § 2 w zw. z art. 24 § 1 pkt 1 i 6 k.p.a., bowiem organ w toku postępowania administracyjnego nie zwracał się do biegłych o wydanie opinii, a jedynie przeprowadził dowód z dokumentu - opinii biegłych sporządzonych dla potrzeb postępowania karnego. Stąd też obszerne rozważania pełnomocnik odwołującego, dotyczące podstaw wyłączenia z postępowania biegłego M.K. (w ocenie Kolegium - dosyć wątpliwych), uznano za bezprzedmiotowe dla sprawy. Poza tym kwestionowanie czynności procesowych dokonanych w postępowaniu karnym i pozyskanych w ich trakcie dowodów może mieć miejsce wyłącznie w toku postępowania karnego.

Odnosząc się do zarzutu Prokuratora Okręgowego w [...] organ wskazał, że odpady będące przedmiotem niniejszego postępowania nie zostały przewiezione w ramach międzynarodowego przemieszczania odpadów, a zatem w warunkach określonych w rozporządzeniu (WE) nr 1013/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 14 czerwca 2006 r. w sprawie przemieszczania odpadów i tym samym w sprawie nie mają zastosowania przepisy ustawy z dnia 29 czerwca 2007 r. o międzynarodowym przemieszczaniu odpadów, w tym również art. 25 tej ustawy określający skutki nielegalnego przemieszczenia odpadów i stanowiący podstawę decyzji wydawanych przez Głównego Inspektora Ochrony Środowiska.

Skargę na decyzję Kolegium wniósł Z.T., reprezentowany przez pełnomocnika, wnosząc w niej o uchylenie decyzji Kolegium oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, ewentualnie uchylenie decyzji organu II instancji i przekazanie sprawy temu organowi do ponownego rozpoznania. Ponadto strona wniosła o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Zaskarżonej decyzji zarzucono:

I. naruszenie przepisów postępowania, które miały wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) art. 84 § 1 k.p.a. przez jego błędną wykładnię wyrażającą się w przyjęciu, iż realizację dyspozycji wynikającej z cyt. przepisu stanowi posłużenie się - pod potrzeby prowadzonego postępowania administracyjnego - opinią biegłego sporządzoną pod potrzeb postępowania karnego w fazie postępowania przygotowawczego, podczas gdy prawidłowa analiza stanu prawnego, w tym w szczególności prawidłowa wykładnia cyt. przepisu prowadzi do przyjęcia, iż koniecznym jest, by był to dowód powołany i przeprowadzony przez organ administracyjny prowadzący postępowanie administracyjne;

2) art. 84 § 2 k.p.a. w zw. z art. 24 § 1 pkt 1 i 6 k.p.a. przez jego niezastosowanie pomimo istnienia przesłanek do jego zastosowania;

3) art. 10 § 1 k.p.a. przez niezapewnienie stronie czynnego udziału w postępowaniu, wyrażające się w szczególności w nieprzeprowadzeniu dowodu z przesłuchania wnioskowanych przez stronę świadków z zapewnieniem stronie czynnego udziału w tak przeprowadzanych czynnościach;

4) art. 78 § 1 k.p.a. przez nieuwzględnienie wniosków dowodowych, których przeprowadzenie mogłoby się przyczynić do kompleksowego i wszechstronnego wyjaśnienia sprawy, w tym w szczególności w zakresie wnioskowanych osobowych wniosków dowodowych;

5) art. 75 § 1 i 2 k.p.a. przez przeprowadzenie dowodu nieznanego ustawie, tj. zeznań świadków złożonych w toku postępowania karnego i w formie oświadczeń, podczas gdy procedura administracyjna przewiduje wyłącznie dowód z przesłuchania świadka (który to dowód winien być przeprowadzony bezpośrednio przez organ prowadzący postępowanie). Bezsprzecznie w świetle powyższych faktów wniosek o dopuszczenie dowodu z opinii nowego biegłego, pełna dokumentacja poświadczająca legalność i celowość zmagazynowania odpadów na działkach nr ewid. [...] i [...] w m. [...] mająca kolosalne znaczenie dla rozstrzygnięcia, przesłuchanie Z.T. jako właściciela firmy Z., który przejął odpowiedzialność za prawidłowe zmagazynowanie odpadów należących do W. Sp. z o. o. oraz wymienionych świadków ma niepodważalne znaczenie dla wyjaśnienia sprawy;

6) art. 77 § 1 k.p.a. przez niezebranie w sposób wyczerpujący i nierozpatrzenie w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego;

7) art. 79 § 1 i 2 k.p.a. przez jego niezastosowanie wyrażające się w nieprzeprowadzeniu dowodu z opinii biegłego oraz dowodu z zeznań i oświadczeń świadków złożonych pod potrzeby innego postępowania (karnego), co w konsekwencji uniemożliwiło stronie bezpośredni udział w tak przeprowadzanych dowodach;

8) art. 81a § 1 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie, nieuprawnione, jak również nieznajdujące odzwierciedlenia w stanie faktycznym i prawnym przyjęcie, iż na działce objętej postępowaniem nie występowały odpady/zanieczyszczenia historyczne z uwagi na to, iż strona nie złożyła wniosku w trybie art. 101e ust. 1 ustawy Prawo ochrony środowiska, podczas gdy okoliczność ta - niezależnie od postępowania, o którym mowa wyżej - winna być przez organ ustalona niezależnie.

II. błąd w ustaleniach faktycznych, który to błąd był istotny i miał wpływ na wydane rozstrzygnięcie, a polegający na przyjęciu, że:

1) na działkach objętych postępowaniem nie występują odpady/zanieczyszczenia historyczne, podczas gdy obecność odpadów historycznych na działkach nr ewid. [...] i [...] potwierdzają zeznania złożone przez świadków L.Ż. z dnia [...] r., T.L. z dnia [...] r., W.Ś. z dnia z [...] r., M.K. z dnia [...] r.;

2) na działkach objętych postępowaniem nie występują odpady/zanieczyszczenia historyczne, podczas gdy sporządzenie dokumentacji inwentaryzującej ilość "dzikich wysypisk" potwierdzają zeznania pracowników gminy [...]: L.Ż. z dnia [...] r. i M.K. z dnia [...] r.;

3) na działkach objętych postępowaniem nie występują odpady/zanieczyszczenia historyczne, podczas gdy zgodnie z zapisami "Raportu o stanie środowiska w województwie [...] w [...] r." sporządzonego przez Wojewódzki Inspektorat Ochrony Środowiska w [...] (Biblioteka Monitoringu Środowiska [...] - [...], 2000 r.) na terenie województwa [...] (utworzonego w [...] r.) istniało ok. [...] "dzikich wysypisk" wiejskich i ok. [...] wylewisk, a tylko [...] wysypiska komunalne z których: [...] sztuki posiadały częściowo uregulowaną sytuację formalno - prawną, [...] sztuk nie posiadało uregulowanej sytuacji formalno - prawnej, a [...] sztuk miało ją uregulowaną w ówcześnie obowiązujących przepisach;

4) na działkach objętych postępowaniem nie występują odpady/zanieczyszczenia historyczne, podczas gdy Z.T. na rozprawie głównej przed Sądem Okręgowym Wydział Karny w [...] w dniu [...] r. zeznał, iż w akcie notarialnym/ch zakupu gruntów był zapis, że grunty były wysypiskami śmieci;

5) pełnomocnik strony w dniu [...] r. przedłożył do akt sprawy oświadczenia M.K., W.Ś. i T.L., którzy w sposób jednoznaczny potwierdzili, iż na działkach oznaczonych nr ewid. [...] i [...] istniały dzikie wysypiska śmieci lokalnie nazywane "pod lasem", na które to wysypisko większość mieszkańców wywoziła śmieci;

6) właściciel PHU Z. oświadczył, że jest posiadaczem odpadów zgromadzonych na ww. działkach, zobowiązał się do ich usunięcia, dostarczenia ich do instalacji mającej za zadanie ich zagospodarowanie, a fakt istnienia takiej instalacji został potwierdzony dokumentami kontroli instalacji (protokół kontroli WIOŚ z [...] r., nr [...], protokół kontroli Państwowej Stacji Sanitarno - Epidemiologicznej z [...] r., nr [...], protokołem kontroli Państwowej Straży Pożarnej z [...] r., nr [...]). Wszystkie te dokumenty potwierdzają możliwości techniczne i organizacyjne gwarantujące prawidłowe zagospodarowanie odpadów;

7) na działkach objętych postępowaniem nie występują odpady/zanieczyszczenia historyczne, podczas gdy odpowiedź otrzymana od Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska dotycząca wpisania terenu tych nieruchomości do rejestru historycznych zanieczyszczeń powierzchni ziemi z dnia [...] r., znak [...] nie wyklucza istnienia zanieczyszczania, mimo braku wpisu do rejestru: "należy zaznaczyć, że nie oznacza to, iż jest to teren wolny od zanieczyszczeń";

8) na działkach objętych postępowaniem nie występują odpady/zanieczyszczenia historyczne, podczas gdy niezrozumiały w kontekście prowadzonego postępowania jest fakt wysłania wniosku do Starosty [...] o udzielenie informacji dotyczącej istnienia na terenie tej nieruchomości "dzikiego wysypiska", zwłaszcza, że likwidacją dzikich wysypisk zajmuje się gmina. Potwierdza to art. 3 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2016 r. poz. 250) który stanowi, że gminy są odpowiedzialne za gospodarowanie odpadami komunalnymi znajdującymi się na ich terenach. Pod pojęciem likwidacji dzikich wysypisk rozumie się czynności związane z usunięciem ze wskazanego miejsca odpadów komunalnych, gruzu i odpadów poremontowych, odpadów wielkogabarytowych, odpadów zielonych, odpadów stanowiących pozostałości po sprzęcie elektrycznym i elektronicznym, odpadów stanowiących pozostałości po pojazdach samochodowych, opon i innych nieczystości oraz wywóz odpadów do zagospodarowania, zgodnie z hierarchią postępowania z odpadami. Obowiązek likwidacji przez gminę "dzikich wysypisk" wynika z art. 7 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 08.03.1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2016 r. poz. 446);

9) kompetencyjne wątpliwości nasuwa fakt zwrócenia się do Starosty [...] z zapytaniem, czy W. Sp. z o. o. miało prawne możliwości przetransportowania odpadów zgromadzonych na terenie Spółki i magazynowania ich na terenie innej nieruchomości, innej gminy, niż wskazana w decyzjach obowiązujących spółkę W. (pozwolenie zintegrowane z dnia [...] r., znak: [...] zmienione dnia [...] r. znak [...], oraz decyzji zezwalającej na zbieranie odpadów z dnia [...] r. znak: [...] zmienionej dnia [...] r. znak: [...]). Zapisy decyzji wydanych dla W. Sp. z o. o. jednoznacznie określają miejsca magazynowania odpadów na terenie instalacji W. Nie przewidują magazynowania odpadów w innych miejscach już chociażby z przyczyn techniczno - organizacyjnych warunkujących proces technologiczny. Jednakże pozwolenia te nie zabraniają przekazania odpadów innemu podmiotowi pod warunkiem posiadania przez niego stosownych decyzji w zakresie gospodarki odpadami. Obie strony winny okazać się również niezbędnymi dokumentami obowiązującymi w przypadku gospodarowania odpadami - karty ewidencji odpadów, karty przekazania odpadów, BDO. Podkreślenia wymaga fakt, iż to nie W.Sp. z o. o. prowadziło transport tych odpadów, a zleciło firmie posiadającej uprawnienia do tego rodzaju działalności, cedując na nią odpowiedzialność za prawidłowe ich zmagazynowanie a po upływie okresu ustawowego (3 lat) dostarczenia do instalacji celem przetworzenia. W związku z powyższym zapytanie Starosty [...] o możliwości transportowania odpadów przez W. Sp. z o. o. w ramach posiadanych decyzji na działki oznaczone nr ewid. [...] i [...] położone w [...] jest co najmniej dyskusyjne;

10) błędnym ustaleniu, iż odpady zmagazynowane na objętych niniejszym postępowaniem działkach nie mogą podlegać procesowi czasowego magazynowania odpadów, podczas gdy [...] r. pełnomocnik nadesłał pismo kierowane do Sądu Apelacyjnego II Wydział Karny [...] szczegółowo wyjaśniające mechanizm umieszczenia odpadów w procesie magazynowania na działkach położonych w m. [...]. Mechanizm przekazania odpowiedzialności za odpady został szczegółowo opisany, przytoczono dowody potwierdzające jego legalność, zeznania świadków potwierdzające istnienie na terenie [...] "dzikich wysypisk" gromadzących odpady historyczne. Tym bardziej zdziwienie budzi fakt wysłania zapytanie do Starosty [...];

11) korespondencja z C.G.: wątpliwości budzi sformułowanie pytania nr [...] i pytania nr [...] W pytaniu nr [...] użyto sformułowania "nieformalne składowisko odpadów", które nie widnieje w nomenklaturze dotyczącej gospodarki odpadami, składowiskiem może być jedynie obiekt posiadający uregulowaną sytuację formalnoprawną. Wszystkie pozostałe są "dzikimi wysypiskami", natomiast w pytaniu nr [...] organ sugeruje odpowiedź, "odpady niebezpieczne" mogące znajdować się na działkach o nr ewid. [...] i [...]. C.G. nie posiada kompetencji i wystarczającej wiedzy, aby klasyfikować odpady jako niebezpieczne lub inne niż niebezpieczne;

12) przyjęcie w sprawie jako dowód (dnia [...] r.) pismo Prokuratury Okręgowej w [...] z dnia [...] r., znak [...] zawierające w ocenie organu istotne dla sprawy informacje, świadczy dobitnie o niezrozumieniu zarówno przez organ, jak i przez prokuraturę pojęcia określonego jako magazynowanie odpadów. Jest to pojęcie ustawowe, zawarte w art. 3 ust. 1 pkt. 5, art. 25 ust. 1, 2, 3, 4 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz. U. 2023, poz. 295, 877). Niewiedza i brak znajomości w/w ustawy zawarta w cytowanym wyżej piśmie Prokuratury, myląca pojęcie magazynowania ze składowaniem, nie może w żadnym razie stanowić dowodu w sprawie;

13) odpowiedź Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] r. również potwierdza brak możliwości magazynowania odpadów należących do W. Sp. z o. o. na terenie nieruchomości położonych w m. [...], co jest zgodne z prawdą i potwierdza stanowisko Starosty [...]. Po raz kolejny należy podkreślić, iż W. Sp. z o. o. działając w stanie wyższej konieczności przekazał odpady firmie zewnętrznej posiadającej tytuł prawny do nieruchomości - działek oznaczonych nr ewid. [...] i [...] celem bezpiecznego i prawidłowego ich magazynowania przez okres 3 lat, co umożliwiał zapis ustawy o odpadach i zawarta umowa pomiędzy W. Sp. z o. o., a transportującym i magazynującym odpady;

14) niezależnie od zarzutu naruszenia przepisu art. 84 § 1 k.p.a. dopuszczenie jako dowód z opinii biegłego R.P. jest co najmniej wątpliwe z uwagi na fakt, iż opinia ta nie opiera się na analizach laboratoryjnych potwierdzających dokonanie szkody w środowisku, a na subiektywnej ocenie biegłego podjętej na podstawie przeprowadzonych wizji terenowych wraz z wykonaniem prac odkrywkowych na nieruchomościach położonych w m. [...];

15) zgodnie z pismem Starosty [...] z dnia [...] r., znak [...] Burmistrz Miasta i Gminy każdorazowo otrzymywał decyzje wydane dla PHU Z., co potwierdzają kopie decyzji nadesłane przez Starostę [...], gdzie w każdej decyzji w rozdzielniku "Do wiadomości" adresatem jest między innymi Burmistrz Miasta i Gminy [...]. W związku z tym, iż organ zwracał się do Starosty o nadesłanie kopii decyzji, które winny być w jego posiadaniu, rodzi to wątpliwości, czy takiemu samemu zagubieniu nie uległa dokumentacja dotycząca "dzikich wysypisk" gminnych opracowana w latach [...] - [...], o której mówi co najmniej dwóch świadków;

16) zgodnie z decyzją usunięciu ulec mają odpady o kodach [...].

Odpady o kodach [...] i [...] są tożsame z odpadami stwierdzonymi w opinii biegłego M.K., która ostatecznie nie została wykluczona jako dowód w sprawie (odpady o kodach; [...] są tożsame z odpadami stwierdzonymi w opinii biegłego R.P.).

Jednocześnie - pod potrzeby uzasadnienia zarzutów i argumentów podniesionych w skardze, strona wniosła o przeprowadzenie dowodu z kolejnego postanowienia Okręgowego Sądu Dyscyplinarnego przy Okręgowej Izbie Radców Prawnych w [...] - w celu wykazania okoliczności uzasadniających istnienie konfliktu interesów w odniesieniu do biegłego M. K., istnienia uzasadnionych wątpliwości co do bezstronności biegłego i w konsekwencji konieczności powołania przez organ innego biegłego w celu wydania rzetelnej i bezstronnej opinii.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Na rozprawie sądowej, która odbyła się w dniu [...] r., pełnomocnik skarżącego wniosła i wywiodła jak w skardze. W uzupełnieniu skargi podkreśliła, że Spółka W. miała pozwolenie zintegrowane umożliwiające składowanie odpadów w celu ich dalszego przetwarzania w instalacjach Spółki. Ponieważ odpady będące przedmiotem skarżonej decyzji miały trafić do instalacji Spółki celem dalszego przetwarzania, ich składowanie należy zakwalifikować jako tzw. czasowe magazynowanie odpadów, niewymagające wydania odrębnej decyzji.

Z kolei uczestnik postępowania - Prokurator Okręgowy w [...] na rozprawie podzielił argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r., poz. 2492) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Zgodnie natomiast z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 1634; dalej p.p.s.a.) wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.).

Podstawę materialną zaskarżonej decyzji stanowi art. 26 u.o. Zgodnie z tym przepisem posiadacz odpadów jest obowiązany do niezwłocznego usunięcia odpadów z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania lub magazynowania (ust. 1). Z zastrzeżeniem art. 26a, w przypadku nieusunięcia odpadów zgodnie z ust. 1, wójt, burmistrz lub prezydent miasta, w drodze decyzji wydawanej z urzędu, nakazuje posiadaczowi odpadów usunięcie odpadów z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania lub magazynowania, z wyjątkiem przypadku, gdy obowiązek usunięcia odpadów jest skutkiem wydania decyzji o cofnięciu decyzji związanej z gospodarką odpadami, stwierdzenia nieważności, uchylenia lub wygaśnięcia decyzji związanej z gospodarką odpadami (ust. 2).

Nakaz usunięcia odpadów, o którym mowa w ust. 2, z terenów zamkniętych oraz z nieruchomości, którymi gmina włada jako władający powierzchnią ziemi, a niebędących w posiadaniu innego podmiotu - wydaje właściwy regionalny dyrektor ochrony środowiska (ust. 3). Decyzję, o której mowa w ust. 2, wydaje się w stosunku do wszystkich posiadaczy odpadów odpowiedzialnych za gospodarowanie odpadami, o których mowa w ust. 1. Za wykonanie obowiązków wskazanych w decyzji posiadacze odpadów odpowiedzialni są solidarnie (ust. 3a). W decyzji, o której mowa w ust. 2, określa się w szczególności:

1) termin usunięcia odpadów;

2) rodzaj odpadów;

3) sposób usunięcia odpadów (ust. 6).

Z cytowanej regulacji wynika, że przesłanki wydania decyzji o usunięciu odpadów zostały określone w art. 26 ust. 1 u.o. Stanowi je składowanie lub magazynowanie odpadów w miejscach na ten cel nieprzeznaczonych.

Z kolei pojęcie magazynowania odpadów zostało zdefiniowane w art. 3 ust. 1 pkt 5 u.o. Przepis ten stanowi, że przez magazynowanie odpadów rozumie się czasowe przechowywanie odpadów obejmujące:

a) wstępne magazynowanie odpadów przez ich wytwórcę,

b) tymczasowe magazynowanie odpadów przez prowadzącego zbieranie odpadów,

c) magazynowanie odpadów przez prowadzącego przetwarzanie odpadów.

Artykuł 25 u.o. zawiera warunki dopuszczalnego magazynowania odpadów, które posiadacz odpadów musi spełnić, aby legalnie prowadzić tę czynność. Ustęp 1 tego artykułu stanowi, że magazynowanie odpadów odbywa się zgodnie z wymaganiami w zakresie ochrony środowiska oraz bezpieczeństwa życia i zdrowia ludzi, w szczególności w sposób uwzględniający właściwości chemiczne i fizyczne odpadów, w tym stan skupienia, oraz zagrożenia, które mogą powodować te odpady, w tym zgodnie z wymaganiami określonymi w przepisach wydanych na podstawie ust. 7. Magazynowanie odpadów odbywa się na terenie, do którego posiadacz odpadów ma tytuł prawny (ust. 2). Magazynowanie odpadów jest prowadzone wyłącznie w ramach wytwarzania, zbierania lub przetwarzania odpadów (ust. 3).

Odpady, z wyjątkiem przeznaczonych do składowania, mogą być magazynowane, jeżeli konieczność magazynowania wynika z procesów technologicznych lub organizacyjnych i nie przekracza terminów uzasadnionych zastosowaniem tych procesów, nie dłużej jednak niż przez 3 lata (ust. 4). Odpady przeznaczone do składowania mogą być magazynowane wyłącznie w celu zebrania odpowiedniej ilości tych odpadów do transportu na składowisko odpadów, nie dłużej jednak niż przez rok (ust. 5). Okresy magazynowania odpadów, o którym mowa w ust. 4 i 5, są liczone łącznie dla wszystkich kolejnych posiadaczy tych odpadów (ust. 6).

Z powołanych przepisów wynika, że magazynowanie odpadów jest zawsze prowadzone w ramach pierwotnego ich wytwarzania, zbierania lub przetwarzania (art. 25 ust. 3 u.o.). Nie jest ono zatem autonomiczną formą gospodarowania odpadami i zawsze stanowi część większego procesu - wytwarzania, zbierania lub przetwarzania odpadów. Dopuszczalność magazynowania odpadów w danym miejscu powinna wynikać z posiadanego zezwolenia na wymienione uprzednio formy gospodarki odpadami, co wynika wprost z art. 43 ust. 1 pkt 4 lit. a, art. 43 ust. 2 pkt 5 lit. a) u.o. i art. 188 ust. 2b pkt 6 u.p.o.ś. (por. wyrok WSA w Białymstoku z 30 stycznia 2024 r., II SA/Bk 918/23, wyrok WSA w Krakowie z 22 września 2016 r., II SA/Kr 748/16, CBOSA oraz D. Danecka, W. Radecki, U.o. Komentarz, wyd. VI, WKP 2022, tezy do art. 26).

Pojęcie składowania odpadów nie zostało natomiast zdefiniowane ani w p.o.ś. ani przepisach u.o. Możliwe jednak jest ustalenie znaczenia tego pojęcie przez sięgnięcie do przepisów u.o. dotyczących opłaty za korzystanie ze środowiska z tytułu składowania odpadów w zakresie poszczególnych czynności względem odpadów. Mianowicie jak stanowi art. 3 ust. 1 pkt 3 u.o. przez gospodarkę odpadami rozumie się wytwarzanie odpadów i gospodarowanie odpadami. Gospodarowanie odpadami (art. 3 pkt 2 u.o.) obejmuje natomiast czynności zbierania, transportu lub przetwarzania odpadów, w tym sortowania, wraz z nadzorem nad wymienionymi działaniami (...).

Przetwarzanie (art. 3 ust. 1 pkt 21 u.o.) obejmuje zaś procesy odzysku lub unieszkodliwiania, w tym przygotowanie poprzedzające odzysk lub unieszkodliwianie. Zbieranie odpadów (art. 3 ust. 1 pkt 34 u.o.) to z kolei gromadzenie odpadów przed ich transportem do miejsc przetwarzania, w tym wstępne sortowanie nieprowadzące do zasadniczej zmiany charakteru i składu odpadów i niepowodujące zmiany klasyfikacji odpadów oraz tymczasowe magazynowanie odpadów. Magazynowanie odpadów (art. 3 ust. 1 pkt 5 u.o.) to - jak wspomniano już powyżej - czasowe przechowywanie odpadów obejmujące wstępne magazynowanie odpadów przez ich wytwórcę, tymczasowe magazynowanie odpadów przez prowadzącego zbieranie odpadów, magazynowanie odpadów przez prowadzącego przetwarzanie odpadów.

Co istotne w art. 17 ust. 1 u.o. wskazuje się hierarchię sposobów postępowania z odpadami. Wskazano w kolejności od najbardziej pożądanego sposobu do najmniej pożądanego następujące czynności: zapobieganie powstawaniu odpadów, przygotowywanie do ponownego użycia, recykling, inne procesy odzysku, unieszkodliwianie. W art. 18 u.o. ustawodawca wskazuje, jakimi przesłankami powinno się kierować, stosując tę hierarchię. W ust. 6 tego przepisu podaje się, że składowane powinny być wyłącznie te odpady, których unieszkodliwienie w inny sposób było niemożliwe z przyczyn, o których mowa w ust. 3 (tzn. poddaniu procesom odzysku).

Mając na uwadze przywołane regulacje, uzasadniona jest konkluzja, że składowanie odpadów oznacza nieograniczone czasowo umiejscowienie odpadów w danym miejscu, a więc ich pozostawienie o trwałym charakterze z uwagi na brak woli ich przetworzenia w jakikolwiek sposób. Relację między składowaniem odpadów, a ich przetwarzaniem należy więc określić jako alternatywę rozłączną tzn., jeżeli ma miejsce składowanie odpadów to nie ma miejsca ich przetwarzanie przez odzysk lub unieszkodliwianie w rozumieniu art. 18 ust. 5 u.o. (por. wyrok WSA w Lublinie z 29 czerwca 2023 r., II SA/Lu 156/23).

W art. 103 ust. 1 u.o. ustawodawca wskazał trzy miejsca, w których odpady mogą być składowane. W żadnym innym miejscu odpady nie mogą być legalnie składowane (por. D. Danecka, W. Radecki, op.cit., tezy do art. 103). Te trzy miejsca to:

1) składowisko odpadów, tj. zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 25 u.o. obiekt budowlany przeznaczony do składowania odpadów; składowisko odpadów jest jednocześnie instalacją w rozumieniu u.p.o.ś.;

2) podziemne składowisko odpadów, o którym mowa w ustawie z dnia 9 czerwca 2011 r. - Prawo geologiczne i górnicze;

3) obiekt unieszkodliwiania odpadów wydobywczych, o którym mowa w ustawie z dnia 10 lipca 2008 r. o odpadach wydobywczych. Stosownie do art. 128 u.o. zarządzający składowiskiem odpadów może rozpocząć działalność polegającą na prowadzeniu składowiska odpadów po uzyskaniu kolejno:

1) pozwolenia zintegrowanego albo zezwolenia na przetwarzanie odpadów;

2) pozwolenia na użytkowanie składowiska odpadów;

3) decyzji zatwierdzającej instrukcję prowadzenia składowiska odpadów.

W zezwoleniu na przetworzenie odpadów wskazuje miejsce przetwarzania i magazynowania odpadów (art. 43 ust. 2 pkt 3 i 5 lit. a) u.o. Analogicznie jest w przypadku zezwolenia zintegrowanego (art. 188 ust. 2b w zw. z art. 211 ust. 1 u.p.o.ś.)

W kontrolowanej sprawie ze zgromadzonego materiału w postaci pism od właściwych organów wynika, że ani skarżący, ani też spółka W., od której pochodziły stwierdzone odpady, nie legitymowali się wymienionymi powyżej pozwoleniami na prowadzenie składowiska albo wytwarzanie, zbieranie lub przetwarzanie odpadów, uprawniającymi do ich składowania lub magazynowania na działkach nr [...] i [...] w obrębie [...], gm. [...]. W konsekwencji w sposób uprawniony organy obu instancji uznały, że mamy do czynienia z odpadami znajdującymi się w miejscu nieprzeznaczonym do ich składowania lub magazynowania w świetle przywołanych przepisów. Odmienne stanowisko skarżącego w tym zakresie wskazujące, iż wystarczający jest jedynie tytuł prawny do nieruchomości, aby móc magazynować na nich odpady, oparte jest jedynie na treści art. 25 ust. 2 u.o., a pomija dyspozycję art. 25 ust. 3 u.o.

Jak jednak wskazano wyżej magazynowanie odpadów jest dopuszczalne nie dłużej niż przez okres 3 lat (art. 25 ust. 4 u.o.), a w przypadku odpadów przeznaczonych do składowania nie dłużej niż przez 1 rok (art. 25 ust. 5 u.o.). W kontrolowanej sprawie nie ulega wątpliwości, że okresy te minęły, jeśli się zważy, iż nielegalne magazynowanie (składowanie) odpadów inspektorzy WIOŚ stwierdzili pod koniec [...] r. To, że skarżący został tymczasowo aresztowany nie stanowi okoliczności, która mogła przerwać bieg powyższych terminów. Przy czym podkreślić należy, że powyższa argumentacja jedynie dodatkowo umacnia stanowisko organów o spełnieniu przesłanki z art. 26 ust.1 u.o. uzasadniającej nałożenie na skarżącego obowiązku usunięcia odpadów. Zasadniczą bowiem podstawą obciążenia skarżącego wspomnianym obowiązkiem było to, iż odpady bez wymienionych powyżej pozwoleń nie mogły być ani magazynowane, ani składowane na działkach wymienionych w decyzji organu I instancji, a takie nie zostały wydane.

Sąd nie podziela zarzutów skargi dotyczących naruszenia przez organy przepisów postępowania, którego efektem były ustalenia przyjęte za podstawę faktyczną wydanej decyzji. Generalnie zakres i przedmiot postępowania wyjaśniającego, kierunkowanego zasadami określonymi w art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a., determinują normy prawa materialnego, bowiem to te normy przesądzają o przedmiocie sprawy i okolicznościach prawnie istotnych dla rozstrzygnięcia. W postępowaniu wyjaśniającym należy zatem uwzględnić specyfikę danej sprawy - inność i odrębność okoliczności, które stanowią o stanie faktycznym. Organ powinien zatem w sposób adekwatny do potrzeb ustalić stan faktyczny i nie pozostawić żadnych niewyjaśnionych istotnych dla sprawy okoliczności. Natomiast dokonana przez organ ocena zgromadzonego materiału powinna zostać przeprowadzona zgodnie z zasadami swobodnej oceny dowodów (art. 80 k.p.a.), a motywy którymi kierował się organ powinny zostać szczegółowo wyjaśnione w uzasadnieniu do wydanej decyzji.

Zdaniem sądu organy przeprowadzając postępowanie wyjaśniające powyższych zasad nie naruszyły. Ustaliły bowiem i przedstawiły wszystkie istotne do rozstrzygnięcia sprawy okoliczności. Jak trafnie podkreślił to w uzasadnieniu decyzji organ II instancji, dla wydania nakazu usunięcia odpadów konieczne było wyjaśnienie trzech zasadniczych kwestii: istnienie odpadów w rozumieniu wskazanej wyżej ustawy, ich składowanie w miejscu do tego nieprzeznaczonym oraz ustalenie ich posiadacza.

W ocenie Sądu organy prawidłowo określiły adresata decyzji ustalając w toku postępowania, że to skarżący był posiadaczem odpadów. Wynika to jednoznacznie ze znajdujących się w aktach oświadczeń skarżącego, zobowiązującego się jednocześnie do usunięcia odpadów. Przy czym trafnie organy uznały, iż na objętych kontrolowanym postępowaniem działkach nie było tzw. historycznych zanieczyszczeń, wskazując w tym zakresie na wyjaśnienia samego skarżącego oraz okoliczność braku wpisu tych zanieczyszczeń do rejestru, o którym mowa w art. 101c ust. 1 u.p.o.ś., wcześniejszego zgłoszenia przez skarżącego tych zanieczyszczeń stosownie do art. 101e ust. 1 u.p.o.ś.

Również inne okoliczności, które były istotne dla sprawy zostały przez organy (w szczególności Kolegium) szczegółowo podane wraz z oceną w uzasadnieniu zaskarżonych decyzji, a to że zostało im nadane odmienne znaczenie przy rozstrzygnięciu sprawy niż chce tego strona nie podważa ich trafności. Zarzuty podniesione w skardze, głównie proceduralne (od II.1 do II.16) skonstruowane są w ten sposób, że strona skarżąca wybrała fragmenty stanu faktycznego z całego kontekstu sprawy i dokonała ich własnej oceny formułując twierdzenia nie wynikające z przeprowadzonych dowodów (nawisem mówiąc część z nich odnosi się bardziej do sprawy karnej i kwestii winy, niż niniejszej sprawy administracyjnej). Postępowanie prowadzone w sprawie karnej to odrębne postępowanie, gdzie odpowiedzialność oparta jest na zasadzie winy, a jego celem jest ukaranie sprawcy czynu zabronionego. Natomiast odpowiedzialność administracyjna wynika już z samego faktu składowania odpadów w miejscu do tego nieprzeznaczonym i ma na celu doprowadzenie do ich usunięcia, aby zapobiec zagrożeniu stwarzanemu przez odpady. W odpowiedzialności administracyjnoprawnej za składowanie odpadów w miejscach do tego nieprzeznaczonych chodzi o to, aby w jak najszybszy sposób, niezwłocznie, doprowadzić do ich usunięcia, czyli przywrócenia stanu bezpieczeństwa dla środowiska.

Zdaniem sądu w materiale dowodowym nie ma też sprzeczności, które podnosi strona, co dotyczy tak kwalifikacji odpadów, jak i bezprawnego składowania i posiadacza. Co wymaga podkreślenia to przede wszystkim skarżący potwierdził te okoliczności. W tym kontekście należy zatem ocenić późniejsze twierdzenia i zarzuty strony podnoszone na etapie odwołania i skargi do sądu. W związku z tym zarzuty w tym zakresie, a następnie podjęte działania prawne noszą w istocie znamiona taktyki procesowej, mającej na celu uniknięcie przez skarżącego odpowiedzialności. Powyższej oceny nie mogły zmienić oświadczenia mieszkańców okolicznych wsi, które organ odwoławczy szczegółowo i prawidłowo ocenił nie naruszając granic swobodnej oceny dowodów zgodnie z art. 80 k.p.a. W konsekwencji nie zachodziła potrzeba przeprowadzenia dalszego postępowania dowodowego w tym zakresie, w żądanym przez skarżącego kierunku. Należy też zwrócić uwagę, że ocena materiału dowodowego niniejszej sprawy nie może być oderwana od materiału dowodowego znajdującego się aktach innych, podobnych spraw prowadzonych z udziałem skarżącego. Zbieżność stanu faktycznego – okoliczności istotnych dla oceny takich kwestii jak pochodzenie odpadów, wcześniejsze działania i twierdzenia strony oraz skala zjawiska potwierdzają wskazany wyżej wniosek organu, że odpady nie miały charakteru "historycznego" i są rezultatem bezprawnego działania strony.

Sąd nie podziela zarzutów skargi, że dopuszczenie i ocenienie przez organ dowodów prowadzonych w innych postępowaniach (karnych) – opinii biegłych i zeznań świadków, jako naruszenie zasady bezpośredniości należy kwalifikować jako naruszenie przepisów postępowania co najmniej mogące mieć wpływ na wynik sprawy. Przepisy kodeksu postępowania administracyjnego, wbrew poglądowi skarżącego, nie statuują bowiem obowiązku bezpośredniości prowadzenia przez organ dowodów, w takim rozumieniu, jak przyjmuje się to w procedurach jurysdykcyjnych karnych lub cywilnych. Zgodnie bowiem z art. 75 § 1 k.p.a. jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W tym też aspekcie postępowanie dowodowe kierunkuje zasada koncentracji korespondująca z wymogiem ekonomiki procesowej postępowania administracyjnego, zgodnie z którym "należy zaoszczędzić czasu tak organowi, jak i stronom, obniżać koszty postępowania oraz umożliwiać organowi bezpośrednie i szybkie zapoznanie się z całokształtem sprawy i wydanie aktualnego rozstrzygnięcia" (por. R. Suwaj, Judycjalizacja postępowania administracyjnego, Warszawa 2009, s. 203–206). W orzecznictwie sądów administracyjnych (tak na gruncie kodeksu postępowania administracyjnego, jak i ordynacji podatkowej) aprobuje się zatem dopuszczanie dowodów z dokumentów pozyskanych w ramach innych postępowań. Jest też to honorowane w orzecznictwie Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej (por. wyrok TSUE z dnia 16 października 2019 r. C-189/18, wydany w sprawie Glencore).

Organy oceniły bowiem cały zebrany materiał dowodowy i ustaliły fakty z niego wynikające w sposób przekonywujący i wyczerpujący wskazując z jakich powodów i w oparciu, o które środki dowodowe poczyniono ustalenia. W odniesieniu do opinii biegłych sporządzonych na zlecenie Prokuratury Okręgowej w [...] Kolegium trafnie uznało za wiarygodne i wyczerpujące, pozwalają one bowiem zarówno na stwierdzenie, iż na działkach nr ewid. [...] i [...] w [...] zostały zgromadzone odpady, jak i na określenie rodzajów tych odpadów. Sąd nie podziela stanowiska strony, że powody wskazane w odwołaniu i skardze uzasadniały konieczność wyłączenia biegłego M.K. Obie przyjęte przez organ opinie (to jest M.K. i R.P.) korespondują bowiem z innymi dowodami, w tym dokumentacją fotograficzną i pozwoliły na określenie w decyzji rodzaju odpadów podlegających usunięciu (Kolegium trafnie zwraca tu uwagę, że strona podnosząc "formalny" zarzut nieprzeprowadzenia dowodu z opinii biegłego w niniejszym postępowaniu administracyjnym, nie sformułowała merytorycznych uwag co do co do treści opinii biegłych wydanych w sprawie karnej). Dla zgodnego z prawem rozstrzygnięcia sprawy nie było konieczne dokładne ustalenie jaka ilość odpadów (przemieszanych i zakopanych w ziemi) odpowiada jakiemu kodowi (do tego potrzebne było ich wydobycie i dokładna analiza), lecz stwierdzenie, że są one odpadami (co nie nasuwa żadnych wątpliwości). Natomiast przy ocenie możliwości przeprowadzenia dowodów pochodzących z innych spraw istotne jest to, czy organy zapewniły stronie postępowania realizację jej praw procesowych, zwłaszcza prawa do aktywnego udziału w postępowaniu oraz obrony jej stanowiska w sprawie. To w ocenie sądu zostało w pełni zagwarantowane, a nieuwzględnienie wniosków dowodowych skarżącego było uzasadnione. Przepis art. 78 § 1 k.p.a. stanowi bowiem, że żądanie strony dotyczące przeprowadzenia dowodu należy uwzględnić, jeżeli przedmiotem dowodu jest okoliczność mająca znaczenie dla sprawy, to jednak wynikające z tego przepisu uprawnienie do zgłoszenia żądania przeprowadzenia dowodu przez stronę podlega ograniczenia pod względem celowości i konieczności zapewnienia szybkości postępowania (por. wyroki NSA z 30 sierpnia 2018 r. II GSK 1397/2018 oraz dnia 29 listopada 2022 r., I OSK 3622/19. CBOSA).

W kontrolowanym postępowaniu organy (w szczególności Kolegium) wykazały, że uwzględnienie wniosków dowodowych skarżącego o przeprowadzeniu dowodu z opinii biegłego w postępowaniu administracyjnym oraz dowodu z zeznań świadków nie było niezbędne dla poczynienia ustaleń istotnych dla sprawy. Konsekwencją prawidłowości prowadzenia postępowania wyjaśniającego i ustaleń faktycznych w sprawie była prawidłowa kwalifikacja materialnoprawna. Dlatego zarzuty skargi także w tym zakresie nie zasługują na uwzględnienie. Sąd nie stwierdził również innych naruszeń prawa (materialnego i proceduralnego), które obligowałyby go do uchylenia zaskarżonej decyzji. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji szczegółowo wyjaśnia wszelkie kwestie istotne dla sprawy i opowiada wymogom kodeksowym.

Z tych względów skarga podlegała oddaleniu (art. 151 p.p.s.a.).