Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 1327/24
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-12-06 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 170, art. 171, art. 174
journal: Dz.U. 2024 poz 935
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
journal: Dz.U.UE.L 2013 nr 347 poz 549 art. 60
law: Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013z dnia 17 grudnia 2013 w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej,  zarządzania nią i monitorowania jej oraz uchylające rozporządzenia Rady (EWG) nr 352/78, (WE) nr 165/94, (WE) nr 2799/98, (WE) nr  814/2000, (WE) nr 1290/2005 i (WE) nr 485/2008(1)

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Dariusz Dudra Sędzia NSA Małgorzata Grzelak Sędzia del. NSA Jacek Surmacz (spr.) Protokolant asystent sędziego Marcin Bubiński po rozpoznaniu w dniu 6 grudnia 2024 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej A.S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 lutego 2024 r. sygn. akt V SA/Wa 1425/23 w sprawie ze skargi A.S. na decyzję Dyrektora Mazowieckiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Warszawie z dnia 20 lutego 2023 r. nr RŚK/14/2023 w przedmiocie przyznania płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od A.S. na rzecz Dyrektora Mazowieckiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Warszawie 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 13 lutego 2024 r. V SA/Wa 1425/23, oddalił skargę A.S. (dalej: Skarżący) na decyzję Dyrektora Mazowieckiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z 20 lutego 2023 r. nr RŚK/14/2023 w przedmiocie płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej na rok 2016.

Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie sprawy:

Skarżący 15 czerwca 2016 r. złożył wniosek o przyznanie płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej (dalej: "płatność RŚK") na rok 2016. Decyzją z 30 maja 2017 r. Kierownik Biura Powiatowego ARMiR w Mińsku Mazowieckim odmówił jego uwzględnienia z uwagi na stwierdzenie stworzenia sztucznych warunków do uzyskania płatności. Uznano, że Skarżący był posiadaczem jednego spójnego gospodarstwa, które zostało podzielone w celu ominięcia przepisów modulacyjnych dotyczących powierzchni gospodarstw. Wskutek tego grunty te zgłoszono do płatności w ramach dwóch wniosków, w tym przez podmiot z nim powiązany i przez niego zarządzany. Rozstrzygnięcie to zostało utrzymane w mocy przez Dyrektora Mazowieckiego Oddziału Regionalnego ARiMR decyzją z 16 sierpnia 2017 r. Wskutek uwzględnienia skargi Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 13 czerwca 2018 r. uchylił zaskarżoną decyzję, a w następstwie organ odwoławczy uchylił decyzję organu pierwszej instancji z 30 maja 2017 r. i przekazał sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia. Decyzją z 26 kwietnia 2019 r. Kierownik Biura Powiatowego ponownie odmówił uwzględnienia wniosku o płatność, a rozstrzygnięcie to zostało utrzymane w mocy przez organ odwoławczy decyzją z 2 września 2019 r. Wyrokiem z 26 sierpnia 2020 r. V SA/Wa 2133/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżoną decyzję, a organ odwoławczy uchylił decyzję organu pierwszej instancji z 26 kwietnia 2019 r. i przekazał sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia.

W ostatnio przeprowadzonym postępowaniu decyzją z 27 października 2022 r. nr 0129-00000085637/20, Kierownik Biura Powiatowego, powołując się na art. 60 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej, zarządzania nią i monitorowania jej oraz uchylającego rozporządzenie Rady (EWG) nr 352/78, (WE) nr 165/94, (WE) nr 2799/98, (WE) nr 814/2000, (WE) nr 1290/2005 i (WE) nr 485/2008 (Dz.Urz. WE L 347 z 20.12.2013 r., str. 549), odmówił przyznania Skarżącemu płatności RŚK na rok 2016. Ponownie uznał, że stworzył on sztuczne warunki do uzyskania płatności. Za sztuczny twór uznano utworzoną przez niego spółkę – "N." sp. z o.o. (dalej: Spółka), w której należało do niego 75% udziałów i którą wyposażył w należące do niego grunty, które zgłoszono do płatności w odrębnym wniosku od tego, który sam zgłosił. Pozwoliłoby to osiągnąć mu podwójną płatność dodatkową przyznawaną do pow. 27 ha. Prezesem Spółki uczynił osobę poniżej 40 roku życia, przez co zgłoszono także wniosek o płatność dla młodych rolników przyznawaną do pow. 50 ha.

Opisaną na wstępie decyzją z 20 lutego 2023 r. Dyrektor Mazowieckiego Oddziału Regionalnego ARiMR utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy, podtrzymując ustalenia faktyczne i ich ocenę prawną dokonaną przez organ pierwszej instancji.

Oddalając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że gospodarstwo rolne utworzone przez Spółkę było samodzielne tylko formalnie. W roku 2016 nie ponosiła ona żadnych kosztów związanych ze swoją działalnością. Nie osiągnęła żadnych udokumentowanych dochodów (np. ze sprzedaży płodów, czy świadczenia usług za pomocą nabytych maszyn). Jej siedziba znajdowała się w pomieszczeniu udostępnionym przez żonę Skarżącego. Wszystkie zgłoszone do płatności działki użytkowała bezumownie, a w przypadku wystąpienia błędu kontroli krzyżowej (stwierdzenia, że inny podmiot zgłosił grunt do płatności) wycofywała taką działkę. Część działek zgłoszonych w 2016 roku, w latach poprzednich zgłaszał do płatności Skarżący. Gospodarstwo to pozostawało w ścisłym związku z gospodarstwem Skarżącego. Pozostawała podmiotem zależnym od Skarżącego, który faktycznie prowadził działalność rolniczą na zadeklarowanych przez nią do płatności gruntach rolnych. Działania te wypełniały przesłanki określone w art. 60 rozporządzenia (UE) 1306/2013 i art. 4 ust. 3 rozporządzenia Rady WE nr 2988/95 z dnia 18 grudnia 1995 r., skutkujące odmową przyznania płatności. Podział dużego gospodarstwa na mniejsze części, przekazane w posiadanie różnym podmiotom, zarejestrowanym w ewidencji producentów, przekładałby się na przyznanie płatności z ominięciem przepisów określających limity powierzchni, do których przyznawane są płatności. Działanie takie byłoby dopuszczalne jedynie pod warunkiem, że dojdzie do rzeczywistego podziału dużego gospodarstwa na mniejsze części, a wnioskujący o pomoc rzeczywiście obejmą w posiadanie wydzielone im działki i staną się w ten sposób odrębnymi producentami rolnymi, prowadzącymi niezależne gospodarstwa.

Zdaniem Sądu pierwszej instancji, organ dokonał prawidłowej oceny elementu obiektywnego, polegającego na stworzeniu sztucznych warunków, wymaganych do otrzymania płatności, jak również oceny, czy został spełniony cel zamierzony przez dany system wsparcia. Istnieją także dowody wskazujące na istnienie elementu subiektywnego - więzi personalnej pomiędzy wskazanymi podmiotami, zależności funkcjonalnych i więzi prawnej. Za zasadne uznano wskazanie przez organ na powiązania osobowe, ekonomiczne i techniczne Skarżącego ze Spółką, która także złożyła wniosek o płatności na rok 2016. Jednak nie poniosła ona żadnych kosztów działalności w roku 2016, choć do płatności zgłosiła 75,16 ha. Nie posiadała sprzętu rolniczego.

Od ww. wyroku Skarżący wniósł skargę kasacyjną, zaskarżając go w całości, domagając się jego uchylenia w całości i uchylenia wydanych w sprawie decyzji, zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego oraz kosztów postępowania przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych i rozpoznania sprawy na rozprawie.

Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono naruszenie:

I. przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na wynik sprawy i doprowadziło do niezasadnego oddalenia skargi, a to:

1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm., dalej: p.p.s.a.) poprzez niewłaściwe zastosowanie, wskutek niedostrzeżenia przez Sąd pierwszej instancji, że organ naruszył art. 27 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r. poz. 182 ze zm.) poprzez nierozpatrzenie w sposób wyczerpujący materiału dowodowego i wskutek tego błędne przyjęcie, że powiązania pomiędzy Spółką i Skarżącym, jako jej wspólnikiem, odbierają gospodarstwu rolnemu Skarżącego samodzielność gospodarczą, co spowodowało uznanie, że Skarżący stworzył sztuczne warunki, a w konsekwencji odmowę przyznania Skarżącemu wnioskowanych płatności,

2) art. 141 § 4 p.p.s.a poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i niewyjaśnienie w uzasadnieniu wyroku podstawy prawnej rozstrzygnięcia, w szczególności podstawy prawnej pozbawienia w całości płatności objętych wnioskiem o przyznanie płatności w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (rolno-środowiskowo-klimatycznej), podczas gdy stwierdzenie, że doszło do stworzenia sztucznych warunków powinno skutkować zastosowaniem zmniejszenia płatności o kwotę wynikającą ze stworzenia sztucznych warunków, a nie odmową przyznania płatności,

3) art. 151 p.p.s.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, co było wynikiem błędnego przyjęcia, że zaskarżona decyzja nie została wydana z naruszeniem przepisów prawa w sytuacji, gdy jest dokładnie odwrotnie, albowiem mamy do czynienia z istotnym naruszeniem przepisów prawa, a w konsekwencji zasadne jest stanowisko, że Sąd pierwszej instancji powinien był skargę uwzględnić,

II. naruszenie prawa materialnego:

1) art. 60 rozporządzenia (UE) nr 1306/2013 poprzez niewłaściwe zastosowanie stwierdzenie, że warunki wymagane dla uzyskania korzyści wynikających z sektorowego prawodawstwa rolnego zostały sztucznie stworzone, w sprzeczności z celami Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014 -2020 (rolno-środowiskowo-klimatycznego),

2) art. 60 rozporządzenia nr 1306/2013 poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, że stwierdzenie stworzenia sztucznych warunków skutkuje nieprzyznaniem w całości płatności objętych wnioskiem o przyznanie płatności w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (rolno- środowiskowo-klimatycznej), podczas gdy prawidłowa wykładnia tego przepisu prowadzi do wniosku, że stwierdzenie, że doszło do stworzenia sztucznych warunków powinno skutkować zastosowaniem zmniejszenia płatności o kwotę wynikającą ze stworzenia sztucznych warunków, nie zaś odmową przyznania płatności.

W przekonaniu Skarżącego, sprostał on obowiązkom w zakresie prowadzenia działalności rolniczej, której ARiMR nie zakwestionowała. Przepisy prawa nie nakładają na wnioskodawcę obowiązków związanych posiadaniem kapitału, parku maszynowego, form zawierania umów z kontrahentami, rozlokowania użytków rolnych, prowadzenia dokumentacji księgowej, czy wywiązywania się z obowiązków w zakresie danin publicznoprawnych. Nie obligują do gromadzenia dowodów na podobne okoliczności. W roku 2016 prowadził działalność rolniczą, utrzymywał użytki rolne w dobrym stanie, dzięki czemu nadawały się do wypasu lub uprawy. Organ nie zgromadził też dowodów, na podstawie których przyjął, że utworzenie Spółki było przejawem aktywności nastawionej na uzyskanie płatności w kwocie wyższej niż przysługiwałaby w przypadku istnienia jednego dużego gospodarstwa. Zebrane dowody nie pozwalały stwierdzić, że stworzył sztuczne warunki celem otrzymania płatności, a ubiegając się o płatność zamierzał wyłącznie uzyskać korzyść sprzeczną z zamierzeniami Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020. Jego intencje nie były sprzeczne z celami unijnego prawodawstwa sektorowego. Niezależnie od powyższego, stwierdzenie stworzenia sztucznych warunków wymaga określenia przedmiotu korzyści wynikającej z mechanizmu nadużycia i umożliwia pozbawienia tylko bezprawnie uzyskanej korzyści (nadwyżki wsparcia), wynikającej z zastosowania niewłaściwej praktyki. Brak jest natomiast podstaw, aby odmówić przyznania wsparcia co najmniej w kwotach nieprzewyższających dopłat naliczonych z uwzględnieniem przepisów dotyczących limitów powierzchniowych i mechanizmu degresywności.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie zawierała usprawiedliwionych podstaw.

Zgodnie z 183 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania, o których mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., tak jak w rozpoznawanej sprawie, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej, której podstawy określono w art. 174 p.p.s.a. Dlatego to Skarżący kasacyjnie w terminie 30 dni od dnia otrzymania wyroku Sądu pierwszej instancji wraz z uzasadnieniem zakreśla zarzutami kasacyjnymi zakres tego postępowania.

Postawione w skardze kasacyjnej zarzuty można sprowadzić do wspólnego mianownika, a mianowicie kwestionowania zaakceptowanego przez Sąd pierwszej instancji stanowiska organów, że Skarżący stworzył sztuczne warunki do uzyskania płatności. W konsekwencji Skarżący kwestionuje też pozbawienie go wszystkich płatności, nawet tych związanych z gospodarowaniem przez niego na gruntach o powierzchni około 48 ha.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, zasadnie Sąd pierwszej instancji podzielił zapatrywania organów w przedmiocie stworzenia przez Skarżącego sztucznych warunków do uzyskania płatności.

Przede wszystkim w sprawie, z uwagi na stworzenie przez Skarżącego sztucznych warunków do uzyskania płatności rolniczych poprzez wyodrębnienie ze swojego gospodarstwa rolnego gruntów rolnych i utworzenie na ich bazie nowej spółki (na którą wskazano w części sprawozdawczej uzasadnienia), wskazać należy, że w stosunku do tej nowopowołanej Spółki zapadły już prawomocne wyroki za lata 2016 i 2017, dotyczące odmowy przyznania płatności. W wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 maja 2024 r., I GSK 1143/20 i I GSK 1144/20, dotyczących płatności w ramach systemu wsparcia bezpośredniego za 2016 r. oraz płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami za 2016 r., Sąd kasacyjny oddalił skargi kasacyjne Spółki na orzeczenia WSA oddalające skargi. Również w wyrokach z 15 listopada 2024 r., I GSK 141/21 i I GSK 145/21, dotyczących płatności rolniczych w ramach systemu wsparcia bezpośredniego za 2017 r. oraz płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami za 2017 r., Sąd kasacyjny oddalił skargi kasacyjne Spółki na orzeczenia WSA oddalające skargi.

W świetle powyższego wypada wskazać, że wyrażona w art. 170 p.p.s.a. istota mocy wiążącej prawomocnego orzeczenia sądu sprowadza się do tego, że organy państwowe i sądy muszą brać pod uwagę fakt istnienia i treść prawomocnego orzeczenia sądu oraz ogół skutków prawnych z niego wynikających. Wprawdzie powaga rzeczy osądzonej obejmuje sentencję orzeczenia, jednak biorąc pod uwagę, że istota sądowej kontroli wyraża się w ocenie prawnej, ta zaś wyrażona jest w uzasadnieniu, to na zakres powagi rzeczy osądzonej w rozumieniu art. 171 p.p.s.a. wskazują motywy. W sytuacji, gdy zachodzi związanie prawomocnym orzeczeniem sądu i ustaleniami faktycznymi, które legły u jego podstaw, niedopuszczalne jest w innej sprawie o innym przedmiocie dokonywanie ustaleń i ocen prawnych sprzecznych z prawomocnie osądzoną sprawą. Rozstrzygnięcie zawarte w prawomocnym orzeczeniu stwarza stan prawny taki, jaki z niego wynika. Sądy rozpoznające między tymi samymi stronami inny spór muszą przyjmować, że dana kwestia prawna kształtuje się tak, jak przyjęto w prawomocnym, wcześniejszym wyroku (por. wyroki NSA z 26 stycznia 2023 r., II OSK 126/20 oraz z 28 października 2022 r., III FSK 779/22).

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym sprawę, niezależnie od poglądów wyrażonych w powołanym wyżej orzecznictwie, w pełni podziela poglądy wyrażone w przywołanych wyrokach dotyczących Spółki, w szczególności te dotyczące płatności za 2016 r. i przyjmuje je jako własne.

Wypada zatem wskazać, że we wniosku o płatność Spółka zadeklarowała, że prowadzi działalność rolniczą na powierzchni 101,68 ha. Niewątpliwie na takiej powierzchni niezbędne jest prowadzenie działań agrotechnicznych maszynami rolniczymi zasilanymi olejem napędowym. Tymczasem Spółka, w odpowiedzi na wezwanie organu, przedstawiła jedynie dwie faktury z 2016 r., wystawione na nią, ale opłacone gotówką przez M.B., co podważa prawdziwość zakupu urządzeń przez Spółkę, która nie dysponowała funduszami niezbędnymi do zakupu ciągnika i kosiarki bijakowej (tj. ok. 40.000 zł). Co istotne, zgodnie z przedstawionym dowodem rejestracyjnym okazało się, że zakupiony ciągnik został czasowo zarejestrowany na Spółkę dopiero 8 lutego 2019 r. Ustalono, że w okresie, kiedy należało przeprowadzić zabiegi agrotechniczne, pojazd nie był zarejestrowany ani nie podlegał obowiązkowemu ubezpieczeniu OC, z czego należy wyprowadzić wniosek, że nie mógł być użyty do prac polowych w roku 2016. Co więcej, ciągnik rolniczy został zakupiony 15 lipca 2016 r., a kosiarka 28 lipca 2016 r., czyli na dzień składania wniosku (11 lipca 2016 r.) Spółka nie posiadała żadnego sprzętu rolniczego. Aby spełnić podstawowy wymóg przeprowadzenia przynajmniej jednego zabiegu agrotechnicznego do 31 lipca, Spółka w przeciągu 3 dni powinna skosić łąki zadeklarowane na pow. 101,68 ha, bo taką powierzchnię zgłosiła we wniosku o przyznanie płatności na 2016 r. W żadnym oświadczeniu Spółka nie wspominała o zakupie zużytych eksploatacją części do maszyn, a przede wszystkim o zakupie paliwa do ciągnika, co jest podstawą do wykonywania jakichkolwiek zabiegów agrotechnicznych maszynami rolniczymi.

W sprawie ustalono, że Spółka w 2016 r. nie dokonała żadnych, popartych stosownymi dokumentami, wydatków związanych z prowadzeniem gospodarstwa rolnego. Nie osiągnęła też z tego tytułu żadnych udokumentowanych dochodów. M.B., prezes jej zarządu, zeznał, że zadeklarowane działki zostały skoszone, a siano z nich zebrane. Czynność ta, z uwagi na rozmiar powierzchni, została wykonana wraz ze Skarżącym, który kosił działki, będące w użytkowaniu Spółki, przy okazji koszenia swoich działek, gdyż były one położone w pobliżu działek drugiego z udziałowców. Prowadzenie tych samych upraw na położonych obok siebie gruntach rolnych powodowało, że nie było naturalnych granic między działkami.

Organ zweryfikował także wykorzystanie przez Spółkę płodów rolnych otrzymanych z użytkowania wszystkich działek rolnych zadeklarowanych we wniosku na pow. 101,68 ha. W 2016 r. Spółka nie posiadała zarejestrowanej siedziby stada. Bydło, które miało zużytkować pasze z łąk deklarowanych przez Spółkę, znajdowały się w siedzibie D.B. (matki M.B.) pod adresem zamieszkania i siedziby stada, w S. D.B. zgłosiła je do wniosku o przyznanie płatności na 2016 r., w oświadczeniu o zwierzętach zadeklarowanych do płatności do bydła. Decyzją z 31 stycznie 2017 r. D.B. zostały przyznane płatności do powierzchni 3,15 ha oraz do ww. bydła.

W tych okolicznościach, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, organy, a za nimi WSA, zasadnie wskazały na brak złożenia w terminie sprawozdań finansowych, a także brak złożenia zeznania podatkowego (CIT-8) za rok 2016. Istotnym faktem jest także brak zadeklarowania podatku rolnego oraz jego zapłaty. Stwierdzenie braku takich dokumentów rachunkowo-podatkowych ma w sprawie to znaczenie, że przekonuje o prawidłowości stanowiska organów o tym, że Spółka nie prowadziła działalności rolniczej. Brak jest bowiem w dokumentach potwierdzenia dokonywania czynności faktycznych oraz realizowania zobowiązań prawnopodatkowych przez podmiot, który taką działalność faktycznie prowadzi, tj. na przykład potwierdzenia poniesienia kosztów zakupu paliwa niezbędnego do prowadzenia działalności rolniczej, czy też potwierdzenia zapłaty podatku rolnego od użytkowanych rolniczo gruntów. Doświadczenie życiowe przekonuje, że jeśli jakiś podmiot prowadzi działalność rolniczą, to musi ponosić koszty związane z tą działalnością oraz obciążenia publicznoprawne.

Podsumowując, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że z zebranego w sprawie materiału dowodowego wynika, że Spółka w 2016 r. nie ponosiła żadnych kosztów związanych ze swoją działalnością. Nie osiągnęła też żadnych udokumentowanych dochodów, np. ze sprzedaży płodów rolnych, czy też świadczenia usług za pomocą zakupionych maszyn.

W świetle powyższego, organy zasadnie uznały, co trafnie zaakceptował WSA, że skarżąca kasacyjnie Spółka nie prowadziła działalności rolniczej, a więc nie była rolnikiem i nie mogła z tego powodu uzyskać wnioskowanych płatności.

Rozpoznając niniejszą sprawę, ze względu na przedmiot sporu i argumentację Skarżącego kasacyjnie, należy zauważyć, że w orzeczeniach NSA z 15 listopada 2024 r. dotyczących Spółki, NSA również stwierdził, w ramach ustalonego stanu faktycznego, że zasadnie w tych okolicznościach Sąd pierwszej instancji uznał, że gospodarstwo rolne Spółki tylko formalnie tworzyło samodzielne gospodarstwo, w rzeczywistości jednak było to wyodrębnienie wyłącznie formalnoprawne, niestanowiące o jego samodzielności czy niezależności. Cześć działek zgłoszonych w 2016 i 2017 r., a także w latach poprzednich, zgłaszał Skarżący. Zasadnie organ odwoławczy uznał, że doszło do sztucznego podziału jednego gospodarstwa rolnego posiadanego przez Skarżącego, a zasadniczym celem było pobieranie wnioskowanych płatności (por. np. wyrok NSA z 15 listopada 2024 r., I GSK 141/21).

Zasadnie Sąd pierwszej instancji motywując zapadłe rozstrzygniecie wskazał, że wyodrębnienie kilku podmiotów i poprzez te podmioty aplikowanie o pomoc tych samych osób należy postrzegać jako skierowane na ominięcie kwotowego limitu dofinansowania przysługującego jednemu podmiotowi. W następstwie poczynionych ustaleń organ zasadnie uznał, że powyższe działanie wyczerpało przesłanki art. 60 rozporządzenia (UE) nr 1306/2013, zgodnie z którym bez uszczerbku dla przepisów szczególnych, osobom fizycznym ani prawnym nie przyznaje się jakichkolwiek korzyści wynikających z sektorowego prawodawstwa rolnego, jeżeli stwierdzono, że warunki wymagane do uzyskania takich korzyści zostały sztucznie stworzone w sprzeczności z celami takiego prawodawstwa. Okoliczności przedstawione powyżej niewątpliwie świadczą o braku niezależnie prowadzonej działalności rolniczej przez Spółkę na gruntach deklarowanych do płatności i są okolicznościami potwierdzającymi stworzenie sztucznego podmiotu, którego głównym celem jest uzyskanie dopłat, w szczególności większej kwoty płatności przez Skarżącego kasacyjnie.

Dalej słusznie też Sąd pierwszej instancji zauważył, że grunty rolne zgłaszane przez Spółkę są faktycznie zarządzane przez Skarżącego. Zarówno Spółka, jak i Skarżący prowadzą jedno wspólne gospodarstwo w podobnej lokalizacji, korzystając ze wspólnego zaplecza oraz parku maszynowego. Składanie wniosków o płatności przez Spółkę oraz jej udziałowca nie miało na celu ekonomiki działalności rolniczej, czy też nie chodziło o optymalizację działalności rolniczej, a jedynie obejście przepisów prawa w celu osiągnięcia określonych korzyści, jakimi było otrzymanie płatności z pominięciem stawek degresywnych w różnych konfiguracjach. Doszło zatem do stworzenia sztucznych warunków w sprzeczności z celami sektorowego prawodawstwa rolnego. Maksymalizacja płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego była zamierzona przez oba podmioty tworzące sztuczne warunki, co znajduje potwierdzenie w zgromadzonym materiale dowodowym.

Godzi się też podkreślić, w kontekście twierdzeń strony dotyczących braku wydzielenia gruntów z gospodarstwa Skarżącego kasacyjnie, które to miały miejsce na rozprawie 6 grudnia 2024 r., że w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd pierwszej instancji skonstatował w tym zakresie, że – jak wynika z pisma z 24 kwietnia 2017 r. Spółka, nie dysponując swoimi lub dzierżawionymi gruntami, zgłosiła do dopłat kilka działek gruntów należących do Skarżącego, które to grunty zostały przekazane Spółce. Okoliczność tę Skarżący potwierdził w zeznaniach składanych w Prokuraturze. A zatem, część własnego gospodarstwa Skarżący przekazał Spółce jedynie w celu zadeklarowania tych gruntów w odrębnym wniosku Spółki. Z oświadczeń Skarżącego wynika, że na gruntach deklarowanych do płatności przez Spółkę, stanowiących jego własność, wykonywał on także wszystkie prace rolnicze.

Podkreślić w okolicznościach sprawy należy, że w zarzutach skargi kasacyjnej strona ustalenia dotyczącego wyodrębnienia gruntów z gospodarstwa rolnego Skarżącego kasacyjnie nie zakwestionowała. W podstawie kasacyjnej dotyczącej naruszenia przepisów postępowania wskazała jedynie na nierozpatrzenie w sposób wyczerpujący materiału dowodowego i wskutek tego błędne przyjęcie, że powiązania pomiędzy Spółką i Skarżącym kasacyjnie jako jej wspólnikiem, odbierają gospodarstwu rolnemu skarżącego samodzielność gospodarczą, co spowodowało uznanie, że Skarżący sztucznie stworzył warunki, a i w konsekwencji doprowadziło to do odmowy przyznania Skarżącemu wnioskowanych płatności.

Brak podważenia ustaleń faktycznych, co do wyodrębnienia gruntów z gospodarstwa rolnego Skarżącego kasacyjnie, powoduje, że ustalenia te są wiążące dla Naczelnego Sądu Administracyjnego w zakresie oceny legalności zaskarżonego wyroku, w szczególności podczas oceny pozostałych zarzutów kasacyjnych. W konsekwencji należy przyjąć, że Spółka, nie dysponując swoimi lub dzierżawionymi gruntami, zgłosiła do dopłat kilka działek gruntów należących do Skarżącego, które to grunty zostały przekazane Spółce. Okoliczność tę Skarżący potwierdził w zeznaniach składanych w Prokuraturze. A zatem, część własnego gospodarstwa Skarżący przekazał Spółce jedynie w celu zadeklarowania tych gruntów w odrębnym wniosku Spółki.

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego prezentowany jest w tym zakresie pogląd, że wszystkie jednostki produkcyjne, tj. osoby i spółki powiązane osobowo i kapitałowo, zarządzane przez te same osoby tworzą w rzeczywistości jedno gospodarstwo, prowadzone przez powiązane ze sobą osoby. Zasadnie zatem uznano, że takie elementy jak: struktura i powiązania organizacyjne poszczególnych podmiotów, a także struktura osobowa (te same osoby we władzach spółek) świadczą o tym, że poszczególne podmioty występujące o płatności zostały utworzone jedynie w celu uzyskania środków z Unii Europejskiej, z pominięciem ograniczenia co do powierzchni i degresywnych stawek płatności obowiązujących w programach. Dokonana przez organy analiza powiązań pomiędzy podmiotami, zaakceptowana w ramach zaskarżonego wyroku, wskazująca na sposób ich powstania, sposób prowadzenia przez nie działalności, wspólne adresy korespondencyjne oraz łączące je więzi personalne i kapitałowe, pozwalała na uznanie, że doszło do zamierzonej koordynacji działań tych podmiotów polegających na zgłaszaniu gruntów do płatności, w celu uzyskania korzyści wynikających z uregulowań systemu wsparcia. Korzyści te miały wynikać z uzyskania większych płatności w związku ze zgłoszeniem przez kilka podmiotów podzielonych pomiędzy nie gruntów, aniżeli byłoby to w przypadku zgłoszenia całości gruntów przez jeden podmiot (por. wyrok NSA z 8 maja 2024 r., I GSK 814/20).

Wobec powyższego, w kontekście przywołanego zarzutu procesowego stwierdzić należy, że organy w sprawie rozpatrzyły w sposób wyczerpujący zgromadzony materiał dowodowy, wykazały w sposób usprawiedliwiony okolicznościami faktycznymi sprawy powiązania zachodzące pomiędzy powstałą Spółką a Skarżącym kasacyjnie. Zasadnie uznały, że Skarżący wraz ze Spółką tworzyli jeden organizm, a zaistniałe okoliczności faktyczne przekonują do tezy o stworzeniu sztucznych warunków do uzyskania płatności rolniczych. Słusznie zatem organy odmówiły przyznania Skarżącemu kasacyjnie jakichkolwiek płatności rolniczych.

Tym samym zarzut kasacyjny dotyczący naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 27 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020, należało uznać za nieusprawiedliwiony.

W zakresie zarzutów dotyczących naruszenia przepisów prawa materialnego poprzez ich niewłaściwe zastosowanie lub błędną wykładnię w zakresie stworzenia sztucznych warunków i ewentualnego pomniejszenia płatności, stwierdzić przede wszystkim należy, że niewłaściwe zastosowanie przepisów prawa materialnego ściśle powiązane jest z ustaleniami faktycznymi. Brak skutecznego podważenia ustaleń faktycznych w sprawie powoduje, że zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego poprzez ich niewłaściwe zastosowanie są nieskuteczne.

Zgodnie z art. 60 rozporządzenia (UE) nr 1306/2013 r., bez uszczerbku dla przepisów szczególnych, osobom fizycznym ani prawnym nie przyznaje się jakichkolwiek korzyści wynikających z sektorowego prawodawstwa rolnego, jeżeli stwierdzono, że warunki wymagane do uzyskania takich korzyści zostały sztucznie stworzone, w sprzeczności z celami tego prawodawstwa.

Zasadnie Sąd pierwszej instancji motywując zaskarżone skargą kasacyjną orzeczenie stwierdził, że w obowiązującym stanie prawnym podział dużego gospodarstwa na mniejsze części, przekazane w posiadanie różnym podmiotom, zarejestrowanym w ewidencji producentów, przekładałoby się na przyznanie płatności z ominięciem przepisów określających limity powierzchni, do których przyznawane są płatności. Działanie takie byłoby dopuszczalne jedynie pod warunkiem, że dojdzie do rzeczywistego podziału dużego gospodarstwa na mniejsze części, a wnioskujący o pomoc rzeczywiście obejmą w posiadanie wydzielone im działki i staną się w ten sposób odrębnymi producentami rolnymi, prowadzącymi niezależne gospodarstwa.

Słusznie też Sąd pierwszej instancji zauważył, że systemy wsparcia bezpośredniego przewidują bezpośrednie wsparcie dochodów mające na celu zapewnienie odpowiedniego poziomu życia ludności wiejskiej. Cel ten jest ściśle związany z zachowaniem obszarów wiejskich. Aby przeciwdziałać każdemu niewłaściwemu przydzieleniu środków wspólnotowych, nie należy przekazywać płatności w ramach wsparcia rolnikom, którzy sztucznie stworzyli warunki niezbędne dla uzyskania takiego wsparcia. Zdaniem Sądu, nie powinno zatem budzić wątpliwości, że cel podnoszenia poziomu życia ludności wiejskiej, popierania jakości życia na obszarach wiejskich nie może być uznany za spełniony, w sytuacji gdy poszczególne działki ewidencyjne zgłaszane są przez, tylko formalnie różne, podmioty. Składanie przez utworzone podmioty odrębnych wniosków i zgłaszanie w nich działek rolnych, które zgłoszone łącznie uzasadniałyby mniejszą płatność, wskazuje na stworzenie sztucznych warunków. Sąd pierwszej instancji uznał za usprawiedliwione stanowisko, że całokształt okoliczności wynikający ze złożenia przez Skarżącego wniosków o płatności podważa racjonalność prowadzenia działalności w formie wielu podmiotów i przemawia za przyjęciem, że taki stan rzeczy ma na celu uzyskanie większych dopłat.

Mając powyższe na uwadze, a także twierdzenia Skarżącego kasacyjnie, dotyczące prowadzenia przez niego działalności rolniczej na pozostawionych sobie gruntach (około 48 ha), koniecznym staje się zwrócenie uwagi na zmianę wykładni art. 60 rozporządzenia (UE) 1306/2013 w zakresie wykreowania sztucznych warunków do uzyskania płatności, dokonaną przez TSUE w wyroku z 7 kwietnia 2022 r. w sprawie C-176/20. Trybunał stwierdził, że do uznania zaistnienia sztucznych warunków do uzyskania płatności rolniczych, nakierowanie na pozyskanie tych płatności, nie musi być wyłącznym celem wnioskującego o płatności. Przypomnieć należy, że wykładnia dokonana przez TSUE ma skutek ex tunc, a więc obowiązuje od daty wejścia tych przepisów w życie.

Zmiana wykładni tego przepisu przez Trybunał znalazła też odzwierciedlenie w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego. Warto w tym zakresie przywołać wyrok z 17 listopada 2022 r., I GSK 3555/18, w którym stwierdzono, że w przywołanym wyroku C-176/20 TSUE nie odwołuje się już, jak to uczynił w wyroku C-434/12 (powołanym w rozpatrywanej skardze kasacyjnej), do ustalenia, że działania wnioskodawcy zmierzały wyłącznie do uzyskania korzyści sprzecznej z celami systemu wsparcia. W związku z tym przyjąć należy, że wymienioną przesłankę należy badać szerzej.

W innym orzeczeniu – z 3 czerwca 2022 r., I GSK 2607/18 – Naczelny Sąd Administracyjny skonstatował, że pojęcie sztucznego tworzenia warunków jest pojęciem nieostrym; jego znaczenie ustalić należy w toku wykładni na tle okoliczności konkretnego przypadku. "Sztuczny" to przymiotnik określający coś, co zostało wytworzone w sposób nienaturalny, w innym celu, niż nastąpiłoby w ramach normalnego porządku rzeczy. Sztuczny charakter czynności prawnych można przypisać takim czynnościom, których sens sprowadza się do wywołania określonego skutku, który nie wystąpiłby, gdyby obrót gospodarczy toczył się swobodnie i uczciwie. Kreowanie w ten sposób przesłanek uzyskania pomocy publicznej jest w świetle art. 3 ust. 4 rozporządzenia Rady (WE, EURATOM) nr 2988/95 z 18 grudnia 1995 r. w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich niedopuszczalne. Stwierdzenie tego rodzaju nieprawidłowości prowadzić bowiem musi – jak stanowi ten przepis – do nieprzyznania lub wycofania już przyznanej korzyści. Z unormowaniem tym koresponduje art. 60 rozporządzenia (UE) nr 1306/2013. Przepis ten nie odwołuje się do zamiaru kierunkowego wnioskodawcy, a więc nie stanowi o tym, by wyłącznym celem jego działania było uzyskanie nienależnej korzyści. Tak też ten przepis rozumiany jest w najnowszym orzecznictwie TSUE. Wprawdzie wcześniej TSUE zajmował bardziej liberalne dla beneficjentów pomocy stanowisko, bo przyjmował, że o sztucznym tworzeniu warunków w rozumieniu tego przepisu można mówić jedynie wówczas, gdy wyłącznym celem działania wnioskodawcy było uzyskanie nienależnej pomocy (zob. np. wyrok z 12 września 2013 r. w sprawie C-434/12 i cytowane tam orzecznictwo), jednak obecnie odstąpiono od tego poglądu.

W wyroku z 7 kwietnia 2022 r. w sprawie C-176/20, TSUE wyjaśnił, że ze sztucznymi warunkami w rozumieniu tego przepisu mamy do czynienia wówczas, gdy "z jednej strony z ogółu obiektywnych okoliczności wynika, że pomimo formalnego poszanowania warunków przewidzianych we właściwym uregulowaniu cel realizowany przez to uregulowanie nie został osiągnięty, a z drugiej strony wykazano wolę uzyskania korzyści wynikającej z uregulowania Unii poprzez sztuczne stworzenie warunków wymaganych dla jej uzyskania", nie odwołując się już do wyłącznego celu działania wnioskodawcy.

Podobnie i konsekwentnie wypowiada się Naczelny Sąd Administracyjny w najnowszym orzecznictwie (przykładowo w wyrokach z 19 kwietnia 2024 r., I GSK 1380/20, I GSK 1378/20, I GSK 1365/20). Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę pogląd ten podziela, pozostaje on wszakże zgodny z literalnym brzmieniem art. 60 rozporządzenia (UE) nr 1306/2013. W myśl art. 4 ust. 3 rozporządzenia Rady (WE, EURATOM) nr 2988/95, działania skierowane na pozyskanie korzyści w sposób sprzeczny z odpowiednimi celami prawa wspólnotowego mającymi zastosowanie w danym przypadku poprzez sztuczne stworzenie warunków w celu uzyskania tej korzyści, prowadzą do nieprzyznania lub wycofania korzyści. Zatem skutkiem stwierdzenia, że zostały stworzone sztuczne warunki wymagane do otrzymania płatności, aby uzyskać korzyści sprzeczne z celami danego systemu wsparcia, jest każdorazowo odmowa przyznania płatności.

Przepisy art. 30 rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 i art. 4 ust. 3 rozporządzenia Rady (WE, EURATOM) nr 2988/95 stanowią klauzule generalne pozwalające organom administracji publicznej przeciwdziałać obejściu prawa przez podmioty, celem uzyskania przez nich korzyści wbrew intencjom ustawodawcy unijnego. Obejście prawa dotyczy sytuacji, gdy działanie strony zmierza do innego niż typowe w danych okolicznościach, wynikających z przepisów prawa, ukształtowania stosunków faktycznych lub prawnych. Podkreślić należy, że obejście przepisów prawa nie może skutkować ochroną prawną podmiotu, który sztucznie tworzy okoliczności uzasadniające stosowanie danej normy prawnej przyznającej określoną korzyść finansową i wiąże się to z sankcją wykluczenia możliwości skorzystania z tego prawa przez ten podmiot (np. wyrok TSUE z 16 marca 2006 r. w sprawie C-94/05, pkt 52-53). Tak więc w przypadku stwierdzenia, że dany producent rolny stworzył w sposób sztuczny warunki niezbędne do uzyskania danej płatności, to ARiMR ma prawo odmówić przyznania takiej płatności w całości.

Powołując się dalej na rozporządzenie EUROATOM, które służy ochronie interesów finansowych Wspólnot Europejskich, warto zauważyć, że w orzecznictwie NSA prezentowany jest następujący pogląd. Uprawnienie organów wynikające z art. 5 ust. 1 lit. c) rozporządzenia Rady (WE, EURATOM) nr 2988/95 do orzekania o zwrocie dofinansowania projektu w całości, nawet jeżeli podmiot w sposób bezprawny korzystał tylko z części dofinansowania, jest swego rodzaju sankcją administracyjną przewidzianą przez prawodawcę unijnego w przypadku nieprawidłowości dokonanej w sposób celowy, tj. nieprawidłowości kwalifikowanej. Takie orzeczenie o zwrocie całości dofinansowania do projektu jest tym bardziej usprawiedliwione w przypadku nadużycia prawa poprzez dokonywanie sztucznych transakcji nakierowanych na wyższą pomoc unijną wyższą niż ta, którą w normalnych warunkach podmiot gospodarczy by otrzymał. Celem takiego rozwiązania jest zapobieganie nadużyciom w przyszłości. W takich okolicznościach nie może też znaleźć akceptacji powoływanie się przez beneficjenta na zasadę proporcjonalności (por. wyrok NSA z 29 marca 2022 r., I GSK 2285/18).

Wobec przedstawionej argumentacji stwierdzić w sposób jednoznaczny należy, że nie doszło w sprawie do błędnej wykładni wskazywanych w zarzutach przepisów prawa materialnego. Dlatego postawione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego poprzez ich niewłaściwe zastosowanie należało uznać za nieskuteczne, natomiast zarzuty odnoszące się do błędnej wykładni należało uznać za nieusprawiedliwione.

Nie można też zgodzić się z zarzutem naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez brak wyjaśnienia podstawy rozstrzygnięcia, w szczególności w zakresie pozbawienia Skarżącego kasacyjnie płatności w całości. W ocenie NSA, w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd pierwszej instancji w pełni odniósł się do zajętego stanowiska, przedstawił stosowną argumentację wspartą adekwatnymi przepisami, co do uznania stworzenia przez stronę sztucznych warunków do uzyskania płatności, a także pozbawienia Skarżącego kasacyjnie płatności w całości. To, że strona nie akceptuje motywacji Sądu nie oznacza, że doszło w sprawie do uchybienia art. 141 § 4 p.p.s.a. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie elementy przewidziane w powołanym przepisie, wyrok jest zrozumiały i poddaje się kontroli kasacyjnej.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 151 p.p.s.a. zauważyć należy, że jest to przepis wynikowy i dla jego skuteczności w zarzutach kasacyjnych niezbędne jest powiązanie go z innymi przepisami, które zostały naruszone. Brak tego powiązania powoduje natomiast, że zarzut taki, ze względu na jego ułomną konstrukcję, jest nieskuteczny.

W świetle poczynionych rozważań wszystkie postawione zarzuty kasacyjne należało uznać za niemogące odnieść oczekiwanego przez stronę skutku.

Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną, na podstawie art. 184 p.p.s.a.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a) w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r. poz. 1935).

-----------------------

3