Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt I SA/Op 482/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2024-07-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6037 Transport drogowy i przewozy
Hasła tematyczne: Transport
Kara administracyjna
Skarżony organ: Inspektor Transportu Drogowego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 7, art. 8 par. 1, art. 10 par. 1, art. 77, art. 80, art. 107, art. 108
journal: Dz.U. 2023 poz 775
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.)
article: art. 4 pkt 22, art. 18 ust. 1, art. 18b ust. 1 i ust. 2 pkt 5,  art. 20 ust. 1,  art. 22 ust. 1 pkt 3, art. 22b ust. 1,art. 24 ust. 2 pkt 1, art. 92a ust. 1, ust. 3 i ust. 7 pkt 1, art. 92b, art. 92c ust. 1 pkt 1,
journal: Dz.U. 2022 poz 2201
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym - t.j.
article: art. 16
journal: Dz.U. 2023 poz 1123
law: Ustawa z dnia 26 maja 2023 r. o zmianie ustawy - Prawo o ruchu drogowym oraz niektórych innych ustaw

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik Sędziowie Sędzia WSA Tomasz Judecki (spr.) Asesor sądowy WSA Remigiusz Mazur Protokolant St. inspektor sądowy Mariola Krzywda po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 lipca 2024 r. sprawy ze skargi K. Spółka z o.o. w O. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 18 marca 2024 r., nr BP.501.741.2023.0161.OP8.544635 w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym oddala skargę.


UZASADNIENIE

Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest decyzja Głównego Inspektora Transportu Drogowego (dalej także jako: "GITD", "organ odwoławczy"), z dnia 18 marca 2024 r., nr BP.501.741.2023.0161.OP8.544635, który, po rozpatrzeniu odwołania wniesionego przez K. Sp. z o.o. z siedzibą w O. (dalej jako: "strona", "skarżąca", "spółka", "przewoźnik"), od decyzji Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego (dalej jako: "OWITD") z dnia 9 marca 2023 r., nr WITD.DI.0152.VIII0309/10/23 o nałożeniu kary pieniężnej w wysokości 3 000 zł – decyzję pierwszoinstancyjną utrzymał w mocy.

Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

W dniu 3 stycznia 2023 r., o godz. 7:46, w Centrum Przesiadkowym przy ul. [...] w O., inspektorzy Inspekcji Transportu Drogowego przeprowadzili kontrolę drogową autobusu marki [...] o nr rej. [...]. Kontrolowanym pojazdem kierował I. K. wykonując krajowy transport drogowy osób na linii regularnej O. – D. – O. w imieniu i na rzecz spółki. Stwierdzono, że rozkład jazdy załączony do zezwolenia nr [...] na wykonywanie regularnych przewozów osób na linii O. (przez F., D.1, D.2) do miejscowości D. nie zawierał przystanku w Centrum Przesiadkowym zlokalizowanym w O. przy ul. [...]. Ustalenia te utrwalono w protokole z kontroli (k. 1 – 14 akt admin.).

W efekcie tych ustaleń OWITD wymienioną we wstępie decyzją z dnia 9 marca 2023 r. nałożył na stronę karę pieniężną w wysokości 3 000 zł. Od powyższej decyzji, pismem z dnia 28 marca 2023 r., strona wniosła odwołanie do GITD.

Organ odwoławczy przeprowadził uzupełniające postępowanie dowodowe. W odpowiedzi na wezwanie GITD (k. 40 akt admin.) Urząd Miasta O. pismem z dnia 5 lutego 2024 r. (k. 49 akt admin.) udzielił obszernych wyjaśnień, spójnych z zebranym w sprawie materiałem dowodowym, z którego wynika m.in., że w dniu 1 października 2019 r. Prezydent O. udzielił spółce zezwolenia nr [...] na wykonywanie regularnych przewozów osób w krajowym transporcie drogowym w ramach linii regularnej O. – D. Z załączonego do zezwolenia rozkładu jazdy wynikało, że przystankiem początkowym był przystanek w O. pn. "[...]", a końcowym pn. "[...]" (por. także k. 45 – 46 akt admin.). Wyjaśnił, że w połowie 2020 r. przewoźnik utracił możliwość zatrzymywania się na ww. przystankach, w związku z budową nowego dworca autobusowego i przebudowy okolicznego układu drogowego prowadzonej w latach 2020 – 2022. W dniu 27 lipca 2020 r. złożył wniosek o wydanie decyzji o odstępstwie od warunków określonych w posiadanym zezwoleniu na linii O. – D. Prezydent O. takiego odstępstwa spółce udzielił decyzją z dnia 3 sierpnia 2020 r. Odstępstwo to polegało na zmianie w rozkładzie ww. przystanków na nowy przystanek początkowy pn. "[...]" oraz na nowy przystanek końcowy pn. "[...]", na czas odstępstwa: "od 03.08.2020 r. do czasu zakończenia robót drogowych, jednak nie dłużej niż wynosi okres ważności zezwolenia" (por. także k. 47 akt admin.). Dalej Urząd Miasta O. wyjaśnił, że przystanek na ul. [...] w O. zawierał 9 stanowisk. Na okres budowy nowego dworca autobusowego stanowiły one tymczasowy dworzec autobusowy w O. Korzystali z niego przewoźnicy wcześniej zatrzymujący się na dworcu na ul. [...] lub na okolicznych przystankach autobusowych, jak np. spółka.

Od dnia 12 grudnia 2022 r. Miasto O. udostępniło przewoźnikom nowo wybudowany dworzec autobusowy w Centrum Przesiadkowym z przystankiem "Dworzec autobusowy – stanowiska [...] – [...]" jednocześnie likwidując tymczasowy przystanek na ul. [...] w O. "[...]". Od dnia 12 grudnia 2022 r. przewoźnicy autobusowi, w tym spółka, zatrzymywali się w Centrum Przesiadkowym (por. także k. 43 akt admin).

W reakcji na powyższe zmiany spółka złożyła dwa wnioski dotyczące zezwolenia nr [...] wydanego dla linii regularnej O. – D.

Pierwszy złożyła 30 grudnia 2023 r. Był to wniosek o wydanie decyzji o odstępstwie od warunków zezwolenia na wykonywanie przewozów regularnych osób w krajowym transporcie drogowym na linii regularnej O. – D. W załączonym do wniosku rozkładzie jazdy spółka wpisała przystanek początkowy i końcowy "Dworzec autobusowy, st. [...] – [...]" z datą ważności rozkładu "od 12.12.2022" (k. 48 akt admin.). W odpowiedzi, pismem z dnia 4 stycznia 2023 r., Prezydent O. poinformował spółkę m.in., że jej wniosek jest nieprawidłowo złożony i nie spełnia warunków dla wydania odstępstwa od warunków zezwolenia (k. 42 – 43 akt admin.).

Drugi wniosek złożony przez spółkę 16 stycznia 2023 r. dotyczył zmiany posiadanego zezwolenia na linię regularną O. – D. (k. 41 akt admin.). W reakcji na ten wniosek Prezydent O. decyzją z dnia 27 lutego 2023 r. zmienił zezwolenie. Zmienił w ten sposób, że w rozkładzie jazdy wpisał przystanek początkowy i końcowy pn.: "Dworzec autobusowy, st. [...] – [...]" z datą ważności tak zatwierdzonego rozkładu "od 06.02.2023" (k. 44 akt admin.).

GITD rozpatrzył odwołanie spółki i opisaną we wstępie decyzją z dnia 18 marca 2024 r. utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji z dnia 9 marca 2023 r.

W podstawie prawnej decyzji własnej GITD powołał: art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 775 z późn. zm. - dalej jako: "k.p.a."), art. 4 pkt 22, art. 92a ust. 1, 3 i 7 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2022 r. poz. 2201 z późn. zm. - dalej także jako: "ustawa" lub "u.t.d."), art. 16 ustawy o zmianie ustawy Prawo o ruchu drogowym oraz niektórych innych ustaw z dnia 26 maja 2023 r. (Dz. U. z 2023 r. poz. 1123) oraz lp. 2.2.3 załącznika nr 3 do u.t.d. W uzasadnieniu opisał chronologicznie dotychczasowy przebieg postępowania.

W uzasadnieniu prawnym decyzji własnej GITD przywołał i wyjaśnił znaczenie mających w sprawie zastosowanie przepisów m.in.: art. 4 pkt 22, art. 92a ust. 1, 2, 3 i 7 pkt 1, art. 92c ust. 1 pkt 1, art. 93 ust. 1 u.t.d.; załącznika nr 3 pkt 3 lp. 2.2. do u.t.d.; art. 16 ustawy o zmianie ustawy Prawo o ruchu drogowym oraz niektórych innych ustaw z dnia 26 maja 2023 r.; art. 189 § 2, art. 189d, art. 189a § 2 pkt 1, art. 189e i art. 189f k.p.a. Wyjaśnił m.in., że naruszenie prawa polegające na wykonywaniu przewozu regularnego lub przewozu regularnego specjalnego z uchybieniem warunków określonych w zezwoleniu, zaświadczeniu na wykonywanie publicznego transportu zbiorowego albo potwierdzeniu zgłoszenia przewozu w publicznym transporcie zbiorowym dotyczących ustalonej trasy przejazdu lub wyznaczonych przystanków sankcjonowane jest karą pieniężną w wysokości 3 000 zł zgodnie z Ip. 2.2. pkt 3 załącznika nr 3 do u.t.d.

Dalej w uzasadnieniu faktycznym decyzji własnej GITD przytoczył poczynione w sprawie istotne ustalenia faktyczne, zestawił je z powołanymi i obowiązującymi w sprawie przepisami, ponownie rozpatrzył sprawę pod kątem jej prawidłowego procesowego i merytorycznego załatwienia, a także odniósł się do zarzutów odwołania. Podniósł m.in., że jak wynika z zebranego materiału dowodowego kierowca przewoźnika wykonywał, w dniu 3 stycznia 2023 r., regularny przewóz osób w krajowym transporcie drogowym na linii regularnej O. – D.1 – D. Zgodnie z udzielonym zezwoleniem nr [...], w rozkładzie jazdy tej linii, wymienione zostały następujące przystanki: [...] – [...] – [...], ul. [...] – [...], [...] – [...] oraz [...] – [...]. Rozkład nie obejmował przystanku w Centrum Przesiadkowym zlokalizowanym w O. przy ul. [...] (dalej jako: "Centrum Przesiadkowe"), w którym zatrzymano pojazd. Zatrzymanie się na przystanku nieobjętym rozkładem skutkuje wymierzeniem kary pieniężnej w wysokości 3 000 zł. W ocenie organu odwoławczego kara pieniężna została nałożona zasadnie.

Odnosząc się do zarzutów spółki, związanych z zamknięciem tymczasowego dworca autobusowego w O. w grudniu 2023 r., o którym to zamknięciu strona - jak twierdzi - nie otrzymała żadnej informacji, co uniemożliwiło jej wykonywanie przewozów przez okres dłuższy niż 14 dni i spowodowało ubieganie się o odstępstwo od warunków określonych w posiadanym zezwoleniu, GITD dokonał analizy przepisów dotyczących wydawania zezwoleń i udzielania odstępstw. Przytoczył ustalenia wynikające z pisma Urzędu Miasta O. z dnia 5 lutego 2024 r. Stwierdził, że w zaistniałych okolicznościach (tj. zmiany przebiegu linii i rozkładu jazdy) spółka winna była wystąpić z wnioskiem o zmianę zezwolenia, a nie o odstępstwo. Z wnioskiem o zmianę zezwolenia spółka wystąpiła dopiero w dniu 16 stycznia 2023 r. Konkludując stwierdził, że na dzień kontroli strona nie posiadała uprawnień do korzystania z przystanku w Centrum Przesiadkowym.

W sprawie nie miał też zastosowania art. 92c ust. 1 u.t.d. gdyż do wskazanych wyżej naruszeń doszło w okolicznościach, które przedsiębiorca powinien przewidzieć i nie dopuścić do ich zaistnienia.

W skardze wywiedzionej do tut. Sądu spółka zaskarżyła w całości decyzję GITD z dnia 18 marca 2024 r. zarzucając jej naruszenie zarówno przepisów prawa procesowego jak i prawa materialnego, a to:

1) art. 8 § 1 k.p.a. poprzez przeprowadzenia czynności w postępowaniu administracyjnym zakończonych protokołem kontroli drogowej z dnia 3 stycznia 2023 r. z naruszeniem zasady zaufania do władzy publicznej poprzez przeprowadzenia czynności z udziałem pracownika K. Sp. z o.o. tj. I. K., który nie zrozumiał treści protokołu kontroli drogowej z dnia 3 stycznia 2023 r., co w konsekwencji doprowadziło do wydania zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej;

2) art. 10 § 1 k.p.a. poprzez uniemożliwienia K. Sp. z o.o. wypowiedzenia się w sprawie zebranego materiału dowodowego przed wydaniem decyzji przez organ I instancji, co w konsekwencji uniemożliwiło K. Sp. z o.o. zapoznanie się i wypowiedzenie w zakresie zebranego w sprawie materiału dowodowego przed wydaniem zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej;

3) art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a., poprzez wydanie zaskarżonej decyzji bez należytego przeprowadzenia zebranych w postępowaniu dowodów celem ustalenia: a) czy K. Sp. z o.o. miała wpływ na powstanie naruszeń, o których mowa w art. 92a ust. 1, ust. 7 i ust. 11 u.t.d. oraz pkt 2.2.3 załącznika nr 3 (wykaz naruszeń obowiązków lub warunków przewozu drogowego, o których mowa w art. 92a ust. 1 u.t.d., a w przypadku niektórych naruszeń numer grupy naruszeń oraz waga naruszeń); b) czy powołana przez K. Sp. z o.o. okoliczność tj. zamknięcie dworca w O. i jego przeniesienie do centrum przesiadkowego O. uzasadniała uznanie, że K. Sp. z o.o. nie miała wpływu na powstanie opisanego w sprawie naruszenia; c) czy K. Sp. z o.o. została poinformowana o zamknięciu/zlikwidowaniu określonych przystanków; d) czy zgodnie z obowiązującymi aktami prawa miejscowego przystanki komunikacyjne tj. O., [...] – [...], [...] (kierunek ul. [...]) w dniu wszczęcia kontroli pozostawały obowiązujące; e) czy w konsekwencji jeżeli nawet przyjąć, że do naruszenia rzeczywiście doszło, to czy zdarzenie (naruszenie) nastąpiło wskutek okoliczności, których K. Sp. z o.o. nie mógł przewidzieć;

4) art. 93 ust. 3 w zw. z art. 92c ust. 1 pkt 1 u.t.d., poprzez ich niezastosowanie i niewydanie przez odpowiednio Głównego Inspektora Transportu Drogowego, a wcześniej Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego decyzji o umorzeniu postępowania wobec tego, że okoliczności ustalone w toku prowadzonego postępowania i zebrane oraz przeprowadzone dowody wskazują, że K. Sp. z o.o. nie miała wpływu na powstanie naruszenia.

Podnosząc te zarzuty autor skargi wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji. Jednocześnie wniósł o zasądzenie kosztów według norm przepisanych. W jej uzasadnieniu powtórzył zasadnicze motywy zawarte w odwołaniu. Na zakończenie ponownie wskazał, że spółka nie miała wpływu na powstanie naruszenia, albowiem nie mogła przewidzieć zamknięcia tymczasowego dworca w O. i jego przeniesienia do centrum przesiadkowego O.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje:

Skarga jest niezasadna.

Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2492, z późn. zm.) sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej. Badana jest wyłącznie legalność aktu administracyjnego, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa do zaistniałego stanu faktycznego, trafność ich wykładni oraz prawidłowość przyjętej procedury.

Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935 - dalej jako: "p.p.s.a."), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a, który w sprawie nie miał zastosowania.

Na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. uwzględnienie skargi na decyzję następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). W przypadku braku wskazanych uchybień, jak również braku przyczyn uzasadniających stwierdzenie nieważności aktu bądź stwierdzenia wydania go z naruszeniem prawa (art. 145 § 1 pkt 2 i 3 p.p.s.a.), skarga podlega natomiast oddaleniu, na podstawie art. 151 p.p.s.a.

Przeprowadzona przez Sąd, według wskazanych kryteriów, kontrola legalności zaskarżonej decyzji wykazała, że akt ten nie został wydany z naruszeniem przepisów prawa w stopniu uzasadniającym jego uchylenie.

Przedstawienie przyczyn, które legły u podstaw takiej oceny Sądu, rozpocząć należy od wskazania, że stan faktyczny sprawy został w kwestiach istotnych prawidłowo ustalony i utrwalony w aktach administracyjnych. Został on zaprezentowany przy okazji przedstawiania dotychczasowego przebiegu objętego skargą postępowania. W ocenie Sądu brak jest zatem uzasadnionych podstaw do jego ponownego pełnego przedstawiania w tej części uzasadnienia wyroku. Warto jednak w tym miejscu przytoczyć zwięźle podstawowe ustalenia GITD, które Sąd podziela.

Spółka wykonywała regularny przewozów osób w krajowym transporcie drogowym na linii O. – D. Spółkę obowiązywał rozkład jazdy stanowiący załącznik do zezwolenia nr [...] z dnia 1 października 2019 r. Ponadto na podstawie decyzji o odstępstwie z dnia 3 sierpnia 2020 r. spółka wykonywała przewozy z tymczasowego przystanku pn. "[...]" przy ul. [...] w O. W dniu 12 grudnia 2022 r. przystanek pn. "[...]" został zlikwidowany. Od 12 grudnia 2022 r. spółce (oraz innym przewoźnikom) został udostępniony nowy przystanek pn. "[...]", w nowo wybudowanym i oddanym do użytkowania Centrum Przesiadkowym w O. Od dnia 12 grudnia 2022 r. spółka wykonywała przewozy na linii O. – D. z nowego przystanku w Centrum Przesiadkowym. Na dzień kontroli 3 stycznia 2023 r. spółka nie była do tego uprawniona. Uprawnienie to uzyskała dopiero na podstawie decyzji Prezydenta O. z 27 lutego 2023 r. zmieniającej zezwolenie nr [...] z mocą obowiązującą od dnia 6 lutego 2023 r.

Przechodząc do oceny legalności kontrolowanej decyzji Sąd ustalił w pierwszej kolejności obowiązujący w sprawie wzorzec normatywny.

Stosownie do art. 16 ustawy o zmianie ustawy - Prawo o ruchu drogowym oraz niektórych innych ustaw z dnia 26 maja 2023 r. (Dz. U. z 2023 r. poz. 1123) do postępowań administracyjnych w sprawie nałożenia kary pieniężnej, o której mowa w art. 92a ust. 1 ustawy zmienianej w art. 2, na podmiot wykonujący przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy stosuje się przepisy dotychczasowe.

Zgodnie z art. 4 pkt 22 u.t.d. przez obowiązki lub warunki przewozu drogowego rozumie się obowiązki lub warunki wynikające z przepisów tej ustawy.

Z treści art. 18 ust. 1 i art. 20 ust. 1 u.t.d. wynika, że wykonywanie przewozów regularnych wymaga uzyskania zezwolenia, w którym określa się w szczególności: warunki wykonywania przewozów, przebieg trasy przewozów, w tym miejscowości, w których znajdują się miejsca początkowe i docelowe przewozów, a także miejscowości, w których znajdują się przystanki. Zasady wykonywania przewozów regularnych zostały określone w art. 18b ust. 1 u.t.d. Przepis ten w punkcie 7 nakazuje przewoźnikom stosowanie się do warunków przewozu osób określonych w zezwoleniu. Z kolei w art. 18b ust. 2 pkt 5 zawarto wyraźny zakaz naruszania warunków przewozu osób określonych w zezwoleniu.

Zgodnie z art. 92a ust. 1 u.t.d w brzmieniu obowiązującym na dzień kontroli - podmiot wykonujący przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem z naruszeniem obowiązków lub warunków przewozu drogowego podlegał karze pieniężnej w wysokości od 50 złotych do 12 000 złotych za każde naruszenie, z tym że przedsiębiorca prowadzący pośrednictwo przy przewozie osób z naruszeniem obowiązków lub warunków przewozu drogowego podlega karze pieniężnej w wysokości od 5 000 złotych do 40 000 złotych za każde naruszenie.

W związku z art. 92a ust. 3 u.t.d., w brzmieniu obowiązującym na dzień kontroli suma kar pieniężnych, o których mowa w ust. 1, nałożonych za naruszenia stwierdzone podczas jednej kontroli drogowej, nie mogła przekroczyć kwoty 12 000 złotych.

Stosownie do art. 92a ust. 7 pkt 1 u.t.d, wykaz naruszeń obowiązków lub warunków przewozu drogowego, o których mowa w ust. 1, wysokości kar pieniężnych za poszczególne naruszenia, a w przypadku niektórych naruszeń numer grupy naruszeń oraz wagę naruszeń wskazane w załączniku I do rozporządzenia Komisji (UE) 2016/403 popełnionych przez podmiot wykonujący przewóz drogowy określa lp. 1 – 9.

Naruszenie polegające na wykonywaniu przewozu regularnego lub przewozu regularnego specjalnego z naruszeniem warunków określonych w zezwoleniu, zaświadczeniu na wykonywanie publicznego transportu zbiorowego albo potwierdzeniu zgłoszenia przewozu w publicznym transporcie zbiorowym dotyczących ustalonej trasy przejazdu lub wyznaczonych przystanków sankcjonowane jest karą pieniężną w wysokości 3 000 złotych zgodnie z lp. 2.2. pkt 3 załącznika nr 3 do u.t.d.

Na tle przytoczonego powyżej stanu prawnego obowiązkiem organów rozstrzygających w sprawie było ustalenie, czy wykonywany przez skarżącą przewóz regularny osób spełniał warunki określone w zezwoleniu dotyczące: ustalonej trasy przejazdu lub wyznaczonych przystanków. W ustalonym stanie faktycznym sprawy nie sposób zanegować faktu, że spółka wykonywała przewóz z naruszeniem warunków udzielonego pierwotnie zezwolenia oraz odstępstw od niego. Wynika to z prostego zestawienia kluczowej w niniejszej sprawie daty kontroli z treścią udzielonego spółce zezwolenia. Na dzień kontroli spółka nie posiadała uprawnienia do korzystania z przystanku w Centrum Przesiadkowym.

W ocenie Sądu w omówionym stanie faktycznym i prawnym sprawy trafne jest stanowisko organu (negowane w skardze), że do przewoźnika nie miały zastosowania przesłanki egzoneracyjne z u.t.d. Sąd zauważa, że w art. 92b i art. 92c ust. 1 pkt 1 u.t.d. określono kolejno przypadki, w których, pomimo wystąpienia naruszenia przepisów o transporcie drogowym, podmiot wykonujący przewóz drogowy nie ponosi z tego tytułu odpowiedzialności.

Przepis art. 92b u.t.d. dotyczy stanów faktycznych związanych z naruszeniem przepisów o czasie prowadzenia pojazdów, wymaganych przerwach i okresach odpoczynku.

Pozostałe przesłanki egzoneracyjne, zostały określone w art. 92c ust. 1 u.t.d., zgodnie z którym, nie wszczyna się postępowania w sprawie nałożenia kary pieniężnej, o której mowa w art. 92a ust. 1, na podmiot wykonujący przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem, a postępowanie wszczęte w tej sprawie umarza się, jeżeli: 1) okoliczności sprawy i dowody wskazują, że podmiot wykonujący przewozy lub inne czynności związane z przewozem nie miał wpływu na powstanie naruszenia, a naruszenie nastąpiło wskutek zdarzeń i okoliczności, których podmiot nie mógł przewidzieć, lub 2) za stwierdzone naruszenie na podmiot wykonujący przewozy została nałożona kara przez inny uprawniony organ, 3) od dnia ujawnienia naruszenia upłynął okres ponad 2 lat.

Sąd podziela pogląd prawny, że art. 92c ust. 1 pkt 1 u.t.d. ma charakter wyjątkowy i podlega interpretacji ścieśniającej. Dla zastosowania art. 92c ust. 1 pkt 1 u.t.d. konieczne jest kumulatywne spełnienie dwóch przesłanek: brak wpływu przewoźnika na powstanie naruszenia (1) oraz wystąpienie naruszenia wskutek zdarzeń i okoliczności, których podmiot nie mógł przewidzieć (2). Przy czym okolicznościami, o których mowa art. 92c ust. 1 pkt 1 u.t.d., mogą być wyłącznie sytuacje ponadprzeciętne, odbiegające od standardowych stanów faktycznych, których doświadczony i profesjonalny podmiot wykonujący przewóz drogowy przy zachowaniu najwyższej staranności i przezorności nie był w stanie przewidzieć (wyrok NSA z dnia 25 kwietnia 2024 r., sygn. akt II GSK 133/21).

Sąd podziela też pogląd prawny, że to na podmiocie wykonującym przewóz drogowy spoczywa, w toku prowadzonego postępowania administracyjnego, ciężar dowodu w zakresie odnoszącym się do wykazania, że rzeczywiście nie miał wpływu na powstanie naruszenia, a więc innymi słowy ciężar dowodu w zakresie odnoszącym się do wykazania, że uczynił wszystko zgodnie z prawem, że nie mógł zrobić nic więcej, zaś to co zrobił, pozwalało mu pozostawać w usprawiedliwionym przekonaniu, że nie naruszy prawa (wyrok NSA z dnia 23 kwietnia 2024 r., sygn. akt II GSK 1443/21).

Choć zatem obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego ciąży na organie prowadzącym postępowanie administracyjne, to nie oznacza to, że strona jest zwolniona od współudziału w realizacji tego obowiązku, zwłaszcza iż nieudowodnienie określonej okoliczności faktycznej może prowadzić do rezultatów niekorzystnych dla strony. Dopuszczenie możliwości przedstawiania przez stronę dowodów mających wpływ na rozstrzygnięcie sprawy skutkuje przeniesieniem na nią ciężaru wskazania konkretnych faktów i zdarzeń, potwierdzających podnoszoną przez nią okoliczność. Podkreślenia bowiem wymaga, że pomimo istnienia w postępowaniu administracyjnym zasady prawdy obiektywnej, nakładającej na organ prowadzący postępowanie obowiązek wszechstronnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, to jednak ciężar przeprowadzenia dowodu powinien spoczywać na tym, kto z określonego faktu wywodzi dla siebie skutki prawne. Jeśli zatem skarżąca powołuje się określone okoliczności, mające w jej ocenie stanowić podstawę faktyczną do zastosowania przez organ wyjątku art. 92c ust. 1 pkt 1 u.t.d., to spoczywa na niej ciężar wskazania konkretnych faktów i zdarzeń, potwierdzających istnienie tych okoliczności. W przeciwnym razie, podniesiony w skardze zarzut naruszenia prawa procesowego art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a., nie zasługuje na uwzględnienie (podobnie NSA w wyroku z dnia 19 września 2024 r., sygn. akt III OSK 4752/219).

Przenosząc powyższe na grunt kontrolowanej decyzji Sąd stwierdza.

Zasadnicza część zarzutów skargi koncentruje się wokół wadliwej - w ocenie spółki - odmowy zastosowania w sprawie art. 92c ust. 1 pkt 1 u.t.d. Spółka akcentuje okoliczności związane z faktem likwidacji, w dniu 12 grudniu 2022 r., tymczasowego przystanku "[...]" i udostępnieniem, od tego dnia, wszystkim przewoźnikom, w tym samej spółce, nowego przystanku "Dworzec autobusowy - stanowiska [...] – [...]" w nowo wybudowanym Centrum Przesiadkowym w O. Nie jest to fakt sporny ale jest przez strony odmiennie oceniany, co do konsekwencji prawnych, na tle art. 92c ust. 1 pkt 1 u.t.d.

Likwidacja przystanku tymczasowego i udostępnienie przewoźnikom nowego przystanku w Centrum Przesiadkowego w O. od dnia 12 grudnia 2022 r. nie jest – w realiach kontrolowanej sprawy – sytuacją, którą doświadczony i profesjonalny podmiot jaką jest spółka, przy zachowaniu staranności i przezorności, nie był w stanie przewidzieć. Przeciwna argumentacja skargi jest nieprzekonywająca i co istotne pozbawiona dowodów.

Informacja o tym, że od 12 grudnia 2022 r. rusza nowo wybudowane Centrum Przesiadkowego w O., że przewoźnicy od 12 grudnia 2022 r. rozpoczną kursowanie z Centrum Przesiadkowego, że likwidacji ulegną przystanki tymczasowe, była faktem notoryjnym, podawanym w licznych komunikatach w mediach i na kilka dni przed otwarciem nowego dworca autobusowego O. (por.: https://[...], https://[...], https://[...], https://[...]).

Z dowodów zgromadzonych w sprawie (przeciwnych spółka nie przedstawiła) wynika, że o fakcie tym skarżąca wiedziała z wyprzedzeniem i była przygotowana organizacyjnie do wykonywania przewozu na linii O. – D. z Centrum Przesiadkowego, od dnia 12 grudnia 2022 r., od godzin porannych, nie w sposób tymczasowy, przejściowy ale trwały, z zamiarem jego wykonywania z wykorzystaniem tego nowego miejsca. Spółka w rozkładach jazdy, które przedłożyła do wniosku o odstępstwo i do wniosku o zmianę zezwolenia, wskazała, w miejsce dotychczasowego, zlikwidowanego przystanku "[...]", nowy przystanek "Dworzec autobusowy - stanowiska [...] – [...]", godziny odjazdu (pierwszy odjazd już o 6:05) oraz, że rozkład ten jest "ważny" od dnia 12 grudnia 2022 r. (k. 48 akt admin.).

Sąd dostrzegł, że aby móc w ogóle korzystać z nowego dworca autobusowego O. spółka musiała uprzednio zawrzeć odpłatną umowę o korzystanie z niego oraz dokonać pisemnych uzgodnień z operatorem dworca (por. art. 22 ust. 1 pkt 3 u.t.d. oraz § 2 ust. 2 pkt 2 i 7 uchwały Rady Miasta O. Nr [...] z dnia 7 lipca 2022 r. w sprawie określenia przystanków komunikacyjnych i dworców, których właścicielem albo zarządzającym jest Miasto O. oraz warunków i zasad korzystania z tych obiektów, Dz. Urz. Woj. Opol. z 2022 r., poz. [...] z późn. zm.). Spółka nie przedstawiła dowodów, że do ww. uzgodnień i zawarcia stosownej umowy doszło pod dniu 12 grudnia 2022 r., na okoliczność tego, że jak twierdzi nie była w stanie wcześniej przewidzieć opisanych powyżej zmian organizacyjnych.

Nawet gdyby przyjąć hipotetycznie, że Spółka nie była w stanie przewidzieć powyższych zmian organizacyjnych, że została nimi zaskoczona, to w reakcji na zmianę rozkładu jazdy na linii O. – D., którą faktycznie dokonała od dnia 12 grudnia 2022 r., winna była następczo podjąć opisane prawem działania i w określonym terminie. Przewoźnik drogowy jest bowiem zobowiązany zgłaszać w formie pisemnej, w postaci papierowej lub w postaci elektronicznej organowi, który udzielił zezwolenia, wszelkie zmiany danych, o których mowa w art. 22, nie później niż 14 dni od dnia ich powstania (por. art. 22b ust. 1 u.t.d.). Jeżeli zmiany, o których mowa w art. 22b ust. 1 u.t.d., obejmują dane zawarte w zezwoleniu, przedsiębiorca jest nadto obowiązany wystąpić z wnioskiem o zmianę zezwolenia (por. art. 22b ust. 2 u.t.d.).

Spółka pomija kluczową - w ocenie Sądu - dla uwolnienia się od odpowiedzialności finansowej przewoźnika kwestię zachowania ww. 14 - dniowego terminu liczonego - w jej przypadku - od dnia 12 grudnia 2022 r. Zarówno wniosek o zgodę o odstępstwo jak i wniosek o zmianę zezwolenia spółka złożyła z uchybieniem tego terminu, bo odpowiednio: w dniu 30 grudnia 2022 r. i w dniu 16 stycznia 2023 r.

Rację ma przy tym orzekający w sprawie organ odwoławczy, że w opisanym stanie faktycznym i prawnym sprawy strona powinna była wystąpić z wnioskiem o zmianę zezwolenia. Zgodnie bowiem z art. 24 ust. 2 pkt 1 u.t.d. zezwolenie może być zmienione na wniosek jego posiadacza w razie zmiany przebiegu linii regularnej, rozkładu jazdy, zwiększenia pojemności pojazdów, częstotliwości ich kursowania lub zmian godzin odjazdów z poszczególnych przystanków. Z przepisu tego wynika, że zmiana przebiegu linii, czy rozkładu jazdy jest podstawą do zmiany zezwolenia (mającej ze swej istoty charakter stały), a nie odstępstwa od warunków zezwolenia (mającego ze swej istoty charakter tymczasowy) (podobnie, w innej sprawie spółki, WSA w Opolu w wyroku z dnia 26 lipca 2022 r., sygn. akt II SA/Op 57/22). Spółka pomija, że przystanek "[...]" nie został utworzony w Centrum Przesiadkowym jako czasowy. Tym samym nie sposób też uznać, aby i wykonywanie przewozu z tego miejsca miałoby także charakter tymczasowy.

Spółka winna była zatem złożyć wniosek o zmianę zezwolenia dla linii O. – D., w związku z niemożliwością wykonywania przewozów zgodnie z obowiązującym i określonym w zezwoleniu przebiegiem linii komunikacyjnej oraz z zamiarem jej dalszego wykonywania z nowego miejsca. Spółka z wnioskiem o zmianę zezwolenia wystąpiła w dniu 16 stycznia 2023 r., tj. po upływie ww. 14 - dniowego terminu liczonego - w jej przypadku - od dnia 12 grudnia 2022 r. Pozytywną decyzję uzyskała dopiero w dniu 27 lutego 2023 r., z mocą obowiązującą od dnia 6 lutego 2023 r. Skarżąca, jako przedsiębiorca przewozowy nie dochowała zatem odpowiedniej staranności i nie podjęła odpowiednich działań w reakcji na powyższe zmiany.

Wszystkie te okoliczności łącznie wskazują, że w stosunku do skarżącej nie miał zastosowania art. 92c ust. 1 pkt 1 u.t.d.

Dlatego też Sąd uznał za prawidłowe stanowisko organu, że skarżąca, realizując w dniu 3 stycznia 2023 r. przewozy regularne osób z przystanku, który nie był ujęty w obowiązującym spółkę rozkładzie jazdy linii O. – D., naruszyła wskazane przepisy, co uzasadniało nałożenie nań kary pieniężnej w wysokości 3 000 zł.

W ocenie Sądu w uzasadnieniu objętej skargą decyzji, w sposób wystarczający przedstawiono ustalenia stanu faktycznego, których - co do meritum - strona nie dowodzi przeciwnie. Wskazano okoliczności, które stały się podstawą rozstrzygnięcia, dokonując prawidłowej interpretacji ich treści. Organ odwoławczy odniósł się szczegółowo do zarzutów podniesionych w odwołaniu, przedstawiając w tym zakresie stosowną argumentację. Ponadto przeprowadził uzupełniające postępowanie dowodowe. Dokonał powtórnej oceny i analizy zebranego w sprawie materiału dowodowego. W sposób odpowiadający wymogom wynikającym z art. 107 i art. 108 k.p.a. przedstawił okoliczności oraz fakty, które spowodowały uznanie, że decyzja OWITD odpowiada prawu. Wskazał podstawę prawną rozstrzygnięcia. Właściwie umotywował zajęte w sprawie stanowisko.

Zdaniem Sądu podniesione w skardze zarzuty okazały się niezasadne. Sąd nie dopatrzył się naruszeń przepisów prawa materialnego (wskazanych w skardze art. 93 ust. 3 w zw. z art. 92c ust. 1 pkt 1 u.t.d.), czy procesowego (wskazanych w skardze art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a.), które skutkowałyby koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji. Nie zasługiwał też na uwzględnienie zarzut dotyczący naruszenia przez organ art. 8 § 1 i art. 10 k.p.a. poprzez przeprowadzenie czynności w postępowaniu administracyjnym z udziałem pracownika strony, który nie zrozumiał treści protokołu z dnia 3 stycznia 2023 r., albowiem jak wynika z akt sprawy protokół z przeprowadzonych czynności kontrolowany został nie tylko podpisany bez uwag i zastrzeżeń przez tego kierowcę, ale jednocześnie w toku postępowania spółka miała możliwość zapoznania się z aktami, złożenia wyjaśnień i żądań (k. 52 akt admin.), z którego to prawa skorzystała składając wyjaśnienia (k. 19 akt admin.).

Przepis art. 10 § 1 k.p.a. stanowi, że organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Sąd podziela pogląd dotyczący wykładni i stosowania art. 10 § 1 k.p.a., że sam fakt pozbawienia strony czynnego uczestnictwa w toku postępowania administracyjnego nie oznacza, że decyzja taka, choć naruszająca zasadę postępowania administracyjnego będzie musiała zostać uchylona w trybie sądowej kontroli. Uchylenie bowiem takiej decyzji może nastąpić jedynie w sytuacji, gdy strona skarżąca wykaże, że umożliwienie jej wzięcia udziału w postępowaniu, a w szczególności przedsięwzięcie konkretnych czynności procesowych, mogłoby mieć istotny wpływ na treść wydawanej decyzji. A contrario, nie stanowi podstawy do uchylenia decyzji sam brak zawiadomienia strony o toczącym się postępowaniu administracyjnym w sytuacji, gdy jej czynny udział i tak nie mógłby doprowadzić do wydania rozstrzygnięcia odmiennego niż to wydane bez jej aktywnego uczestnictwa (por. wyrok NSA z dnia 15 marca 2024 r., sygn. akt I GSK 287/23). W ocenie Sądu skarżąca nie wykazała, że uniemożliwienie jej wzięcia udziału w postępowaniu przed GITD mogłoby mieć istotny wpływ na treść zaskarżonej decyzji. Nie przedstawiła dowodów na okoliczności istotne w sprawie, których to pominięcie, na skutek zarzucanego w skardze naruszenia art. 10 § 1 k.p.a., miałoby istotny wpływ na wynik jej sprawy.

Z powyższych względów skarga nie mogła odnieść skutku i jako nieuzasadniona podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a.

Wyżej powołane wyroki są dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na internetowej stronie pod adresem: www.nsa.gov.pl.